61996CC0106_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Förenade kungariket har genom förevarande talan enligt artikel 173 i EG-fördraget begärt att domstolen skall ogiltigförklara det eller de beslut som implicit ingår eller föreskrivs i kommissionens pressmeddelande av den 23 januari 1996 om tillkännagivande av att 86 projekt mot social utslagning hade beviljats finansiellt stöd som sammanlagt uppgick till 6 miljoner ecu.
Förenade kungariket, som i princip stödjer gemenskapsinitiativ för att bekämpa social utslagning, motsätter sig emellertid inte att domstolen med tillämpning av artikel 174 i fördraget begränsar verkningarna i tiden av en eventuell ogiltigförklaring.
Bakgrund
2 Att höja levnadsstandarden för medlemsstaternas befolkningar har alltid utgjort en av fördragets grundläggande målsättningar. Den föreskrevs redan i den ursprungliga lydelsen av artikel 2 och har förstärkts genom de ändringar som har gjorts av den bestämmelsen genom Maastrichtfördraget.
I det perspektivet föreskrev rådet redan genom sin resolution av den 21 januari 1974 avseende ett socialt åtgärdsprogram(1) att ett prioriterat mål var att genomföra specifika åtgärder för att bekämpa fattigdom, bland annat genom att utarbeta pilotprojekt.
3 För att genomföra resolutionen antog rådet under efterföljande år ett antal beslut som avsåg fleråriga program mot fattigdom och social utslagning. Samtliga beslut har artikel 235 som rättslig grund, eftersom det i fördraget saknas en föreskrift om särskilda befogenheter för att bekämpa fattigdom och social utslagning.
Bland de relevanta programmen skall först nämnas rådets beslut 75/458/EEG av den 22 juli 1975 om programmet för pilotprojekt och pilotundersökningar för att bekämpa fattigdom(2), därefter rådets beslut 85/8/EEG av den 19 december 1984 om särskilda gemenskapsåtgärder för att bekämpa fattigdom(3), genom vilket ett fyraårigt program inrättades (1985-1988), och slutligen rådets beslut 89/457/EEG av den 18 juli 1989 om upprättande av ett gemenskapens åtgärdsprogram på medellång sikt om integration av ekonomiskt och socialt missgynnade befolkningsgrupper (nedan kallat Fattigdom 3)(4). Genom sistnämnda beslut fullföljdes och utvidgades de åtgärder som påbörjats i och med föregående program, vilket omfattade perioden 1988-1994.
4 Med det tydliga syftet att fullfölja de påbörjade åtgärderna, framlade kommissionen ett förslag till rådets beslut, även det grundat på artikel 235 i fördraget, om antagande av ett åtgärdsprogram på medellång sikt för kamp mot utslagning och främjande av solidaritet: ett nytt program för befrämjande av innovationer 1994-1999.(5) Förslaget till beslut (nedan kallat förslaget Fattigdom 4), som var avsett att täcka perioden den 1 juli 1994-den 31 december 1999, antogs inte av rådet(6), och därefter har inga beslut om liknande program antagits.
5 I Europeiska unionens allmänna budget för budgetåret 1995(7), som under tiden hade antagits, ingick en utgiftspost B3-4103, i vilken anslogs 20 miljoner ecu till förmån för kampen mot social utslagning. Enligt budgetkommentarerna till denna post skulle medlen täcka dels utgifterna för det program som kommissionen föreslagit men som rådet inte godkänt (förslaget Fattigdom 4), dels andra utgifter utöver ramarna för det programmet.
6 Under loppet av år 1995 beslöt kommissionen att genomföra en del av utgiftsposten genom att sluta 86 finansieringskontrakt med olika organisationer som hade utvalts på grundval av ett omfattande urval projekt som hade inlämnats tidigare. För detta togs ungefär 6 miljoner ecu i anspråk.
Att kontrakten slutits meddelades genom kommissionens pressmeddelande av den 23 januari 1996, i vilket de utvalda projekten anges i en bilaga. Det är just det pressmeddelandet som har ifrågasatts genom detta förfarande.
Parternas argument
7 Förenade kungariket begär huvudsakligen att de beslut genom vilka kommissionen har slutit kontrakten i fråga skall ogiltigförklaras, eftersom de är olagliga av två anledningar.
Förenade kungarikets utgångspunkt är att varje gemenskapsutgift inte bara förutsätter att den har tagits upp i budgeten, utan även att det har antagits en grundrättsakt som beviljar den. Eftersom det inte har antagits något rådsbeslut på grundval av artikel 235, hävdar Förenade kungariket för det första att kommissionens åtgärder saknar rättslig grund, att kommissionen således inte var behörig att vidta dem och att artikel 4 i fördraget följaktligen har åsidosatts. Kommissionens behörighet att ta initiativ är enligt Förenade kungariket nämligen endast berättigad i fråga om mindre betydelsefulla gemenskapsåtgärder, såsom pilotundersökningar och förberedande åtgärder. De åtgärder som kommissionen har finansierat genom de 86 omtvistade kontrakten kan emellertid inte hänföras till den kategorin.
För det andra anser Förenade kungariket att kommissionens beslut inte är vederbörligt motiverade och följaktligen borde ogiltigförklaras på grund av att de strider mot artikel 190 i fördraget. I sin replik har den brittiska regeringen preciserat denna grund och klargjort att den kritik som avser bristande motivering inte riktas mot besluten att ingå de enskilda finansieringskontrakten utan mot det politiska beslut som utgör grunden för åtgärderna, nämligen att i enlighet med vissa kriterier och förfaranden genomföra den i budgeten föreskrivna utgiftsposten.
Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Danmark och rådet har på huvudsakligen likartade grunder intervenerat till stöd för sökanderegeringen.
8 Kommissionen har med stöd av parlamentet påpekat att kravet på en grundrättsakt endast föreskrivs för betydelsefulla gemenskapsåtgärder. För varje annan åtgärd är det tillräckligt att ett anslag har förts upp i budgeten. De utgifter som kommissionen har åtagit sig och som Förenade kungariket har ifrågasatt skulle nämligen syfta just till att genomföra mindre betydelsefulla åtgärder, närmare bestämt förberedande åtgärder.
Tillämpliga bestämmelser och rättspraxis
9 Enligt artikel 205 i fördraget skall kommissionen genomföra budgeten inom ramen för de beviljade anslagen, under eget ansvar och enligt bestämmelserna i den budgetförordning som rådet skall anta i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 209 i samma fördrag.
I artikel 22 i budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(8) (nedan kallad budgetförordningen), vilken vad förevarande mål beträffar ändrades år 1990,(9) föreskrivs följande: "För användningen av de anslag som förts upp för betydelsefulla gemenskapsåtgärder krävs en grundrättsakt, i enlighet med det förfarande och de bestämmelser som fastställs i punkt 3 c i avsnitt IV i den gemensamma förklaringen av den 30 juni 1982." Regeln utgör, som bekant, ett försök att finna en lösning på frågan om kommissionens omtvistade behörighet att använda anslag i de enstaka posterna då den genomför budgeten, även då en grundrättsakt saknas.
10 I princip måste det uteslutas att en sådan behörighet föreligger. Parlamentet, rådet och kommissionen kom överens om detta då de antog den gemensamma förklaringen av den 30 juni 1982 om olika åtgärder för att säkerställa ett bättre budgetförfarande.(10) I avsnitt IV punkt 3 c i förklaringen föreskrivs följande: "För användningen av de anslag som förts upp för betydelsefulla nya gemenskapsåtgärder krävs en grundförordning. För det fall sådana anslag förs upp i budgeten innan ett förslag till förordning har framlagts, skall kommissionen inkomma med ett förslag senast i slutet av januari."
Det saknas skäl att gå närmare in på frågan om det rättsliga värde som numera tillskrivs sådana gemensamma förklaringar och interinstitutionella avtal(11), särskilt vid beaktande av det faktum att principen i fråga, som påpekats ovan, har "kodifierats" i budgetförordningen till följd av 1990 års ändring. Det är tillräckligt att erinra om att kravet på en rättslig grund för betydelsefulla åtgärder senare har bekräftats då institutionerna antog det interinstitutionella avtalet av den 29 oktober 1993 om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet.(12) I sin Förklaring om maximibelopp och kravet på rättslig grund, som finns bifogad avtalet, "bekräftar institutionerna att de är bundna av de principer som anges i punkt 3 b och 3 c i avsnitt IV i den gemensamma förklaringen av den 30 juni 1982 om maximibelopp och kravet på rättslig grund och förpliktar sig att förbättra deras genomförande".
11 Det går därför att utgå från att det förekommer en regel som ställer upp två krav för att kommissionen skall få genomföra gemenskapsutgifter. Dels att utgiften skall ha förts upp i budgeten, vilket ankommer på den behöriga budgetmyndigheten, dels att det skall ha antagits en grundrättsakt som motiverar det finansiella åtagandet, vilket ankommer på den lagstiftare som från fall till fall skall delta i den gemenskapsrättsliga lagstiftningsprocessen i enlighet med de olika förfaranden som föreskrivs i fördraget.(13)
12 Det har i domstolens rättspraxis bekräftats, om än implicit, att det föreligger två villkor för att korrekt genomföra budgeten. I ett mål ifrågasatte sökandena rättsenligheten av en förordning i vilken fastslogs tidsbegränsningar och förfaranden för rekrytering till kommissionen av personal som var anställd vid Sammanslutningen för samarbete, eftersom de ansåg att det stred mot vad som föreskrevs i de relevanta anslagen i budgeten. Domstolen klargjorde i det målet att "varken budgeten eller, a fortiori, en kommentar - även om den är nödvändig för att genomföra en utgift - kan ersätta bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna om anställning av tjänstemän", vilka kräver att den lagstiftande myndigheten vidtar åtgärder.(14)
På samma sätt fastslogs i en senare dom att förekomsten av en grundrättsakt utgör en förutsättning för att en utgift skall kunna genomföras. Domstolen skiljde i det målet mellan domstolens och revisionsrättens prövning och preciserade att medan revisionsrätten prövar "lagenligheten av en utgift i förhållande till budgeten och till den sekundärrättsliga rättsakt som ligger till grund för utgiften (vanligen kallad grundläggande rättsakt)" skall gemenskapens domstol pröva lagenligheten av den grundläggande rättsakten.(15)
13 Frågan om att avgränsa kommissionens befogenheter avseende genomförande av budgeten i förhållande till rådets befogenhet att anta den rättsakt i vilken utgiftsåtagandet görs var föremål för domstolens dom av den 24 oktober 1989.(16) Kommissionens uppfattning, som domstolen inte godtog, grundades huvudsakligen på att de individuella beslut som den skulle anta för att genomföra programmen (i synnerhet att sluta kontrakt) kunde hänföras till begreppet genomförande av budgeten. På det området har kommissionen en självständig beslutanderätt i enlighet med artikel 205 i fördraget, vilken inte kan inskränkas genom mer eller mindre betungande "kommittologiförfaranden". Domstolen godtog däremot rådets motsatta uppfattning, enligt vilken de enskilda beslut som kommissionen var tvungen att anta för att genomföra programmen i själva verket utgjorde grundrättsakter (eller beslut i sak) vilka ger utgiften en rättslig grund och gör det möjligt att genomföra budgeten. Genomförandet av budgeten innebär således användande av de motsvarande anslagen.
Sammanfattningsvis anser domstolen att endast den sista delen av förfarandet omfattas av kommissionens exklusiva behörighet att genomföra budgeten i enlighet med artikel 205. Den fas då beslut fattas om åtagande av en utgift, det vill säga då den administrativa åtgärd antas som ger upphov till en rättslig förpliktelse gentemot tredje man, omfattas däremot av de regler för beslutsförfarande som är tillämpliga i det enskilda fallet och faller utanför begreppet "genomföra budgeten" i artikel 205.(17)
14 Även om jag inte stödjer att begreppet utgiftsåtagande har givits en mycket begränsad räckvidd, vilken har fått domstolen att fastslå att kommissionens enskilda administrativa rättsakter som innebär åtaganden inte utgör en del av genomförandet av budgeten(18), framgår av denna dom tydligt den princip som ligger till grund för att genomförandet av utgifter förutsätter såväl att ett anslag förts upp i budgeten som att det föreligger en grundrättsakt som ger en rättslig grund för utgiften.(19)
15 Det har redan erinrats om att den i domstolens rättspraxis fastslagna principen att ett korrekt genomförande av en utgift kräver såväl att ett anslag förts upp i budgeten som att det föreligger en rättslig grund som motiverar den, har uttryckts i lagstiftningen genom artikel 22 i budgetförordningen, vilken i det avseendet stöder sig på 1982 års gemensamma förklaring.
Med beaktande av behovet av att lösa de praktiska problem som uppstått i fråga om det interinstitutionella genomförandet av budgetförfarandet, krävs det i artikel 22 i budgetförordningen, på samma sätt som i den gemensamma förklaringen, att en grundrättsakt först har antagits för att det skall gå att använda de anslag som förts upp för betydelsefulla gemenskapsåtgärder.(20) Därav följer att gemenskapsåtgärder som inte är av sådant slag, det vill säga som inte är betydelsefulla, inte kräver att det har antagits en grundrättsakt för att det relevanta anslaget skall kunna användas.
Prövning i sak
16 Vad beträffar tvisten i sak, är problemet således att avgöra om kommissionens finansiering av de 86 projekten skall betecknas som en betydelsefull eller mindre betydelsefull åtgärd. Om de finansierade åtgärderna utgör betydelsefulla åtgärder, som sökanden hävdar, kunde inte det anslag som tagits upp i budgeten under utgiftsposten B3-4103 användas utan en rättslig grund, och följaktligen skall kommissionens åtgärder ogiltigförklaras. Om åtgärderna däremot skall betecknas som mindre betydelsefulla var inte en grundrättsakt nödvändig för att utgiften skulle kunna tas i anspråk rättsenligt, varför den finansiering som kommissionen beviljat är giltig.
- Begreppet mindre betydelsefull åtgärd
17 Det interinstitutionella samarbetet har givit upphov till kategorin betydelsefulla åtgärder, och a contrario till kategorin mindre betydelsefulla åtgärder. Emellertid ges någon definition av dessa begrepp varken i 1982 års gemensamma förklaring eller i 1993 års interinstitutionella avtal. Förmodligen borde en definition ha blivit föremål för ett avtal mellan institutionerna, vilket för övrigt framgår av Förklaringen om maximibelopp och kravet på rättslig grund, vilken bifogades 1993 års avtal och som bekräftar institutionernas åtagande att förbättra genomförandet av punkterna 3 b och 3 c i avsnitt IV i 1982 års förklaring.
Även om det inte nämns i någon rättsakt eller formell förklaring, framgår ett tolkningsdatum, för att definiera begreppet mindre betydelsefull åtgärd, av den förklaring som förts till protokollet från mötet den 28 juni 1982 mellan rådet, parlamentet och kommissionen. Tolkningsdatumet är synnerligen relevant, eftersom det härrör just från den interinstitutionella dialogen. Företrädare för de tre institutionerna, vilka två dagar senare antog 1982 års interinstitutionella förklaring, medgav att omständigheten att en normativ rättsakt skall antas innan budgetmedel används för betydelsefulla gemenskapsåtgärder gör det möjligt för kommissionen att sköta de uppgifter som följer med dess funktion och i synnerhet med dess behörighet att ta initiativ genom att under eget ansvar inleda forskning eller utredningar som är nödvändiga för att den skall kunna utarbeta förslag.(21)
18 Det är följaktligen uppenbart att mindre betydelsefulla åtgärder ges ett snävt avgränsat användningsområde inom det interinstitutionella samarbetet och att de huvudsakligen avser den behörighet att ta initiativ som kommissionen har inom ramen för gemenskapens beslutsprocess. För att initiativ på lagstiftningsområdet skall utarbetas krävs det med andra ord att det formas en viss politisk riktlinje inom den förslagsställande myndigheten, vilken även måste finslipas mot bakgrund av de förutsägbara verkningar som den föreslagna regeln kommer att ha på de sociala omständigheter som den är avsedd att styra. Detta innebär oundvikligen att forskning och utredningar måste genomföras samt att den regel som skall föreslås prövas i mindre skala. Finansiering av sådana initiativ kan per definition inte baseras på en grundrättsakt som ännu inte har antagits och som kräver just att dessa initiativ först har genomförts.
Därigenom motiveras kommissionens befogenhet att finansiera pilotprojekt eller förberedande åtgärder uteslutande på grundval av anslaget i budgeten och av den befogenhet att genomföra budgeten som kommissionen tilldelas genom artikel 205 i fördraget, utan att en grundrättsakt antagits dessförinnan.(22)
19 Denna tolkning bekräftas i de riktlinjer som kommissionen gav uttryck för i ovannämnda meddelande från år 1994 om rättsliga grunder och maximibelopp.(23) I meddelandet kopplar kommissionen begreppet mindre betydelsefull åtgärd till befogenheten att inleda och genomföra undersökningar eller försöksverksamhet som den behöver för att utarbeta sina förslag och anser, därför, att begreppet faller inom området för dess initiativrätt. I samma meddelande delas mindre betydelsefulla åtgärder upp i två kategorier, nämligen pilotprojekt och förberedande åtgärder. De förberedande åtgärderna skiljer sig från pilotprojekten genom att ha en mer omfattande räckvidd och vara avsedda att förbereda utvecklingen av framtida betydelsefulla åtgärder samt genom att kunna utformas på ett mer varierat sätt och genom att pågå under en längre tid.
Mindre betydelsefulla åtgärder är till sin natur provisoriska, i den meningen att de en viss tid efter att ha påbörjats antingen ersätts med en betydelsefull åtgärd, vars genomförande kräver en grundrättsakt, eller upphör. I syfte att ge ett ökat mått av säkerhet, föreslås i meddelandet en maximal längd på tre år.
I detta perspektiv utgör de mindre betydelsefulla åtgärderna undantag från det normala genomförandet av budgeten och av användningen av anslag. De måste därför tolkas restriktivt. Även om det kan verka som om detta resonemang hindrar ett effektivare genomförande av gemenskapens verksamhet, är det likväl konsekvent och strikt nödvändigt för att ge fullt genomslag åt den grundläggande legalitetsprincipen, vilken skall ligga till grund för hela gemenskapens budgetförfarande.
20 Närmare bestämt innehåller kommissionens meddelande en genomgång av de anslag som tagits upp i det preliminära utkastet till 1995 års budget, i vilket åtskillnad görs mellan betydelsefulla(24) och mindre betydelsefulla åtgärder. Kommissionen tar upp de omtvistade anslagen (utgiftspost B3-4103, Åtgärder för att bekämpa fattigdom och social utslagning) bland de betydelsefulla åtgärderna, för vilka en rättslig grund har föreslagits, men ännu inte antagits.(25) Det måste understrykas att kommissionen använde en del av anslaget genom att sluta de 86 finansieringskontrakten, då rådet inte vidtog några åtgärder för att anta sagda grundrättsakt. Det är förvånande att dessa åtgärder betecknas som mindre betydelsefulla, trots att de faller inom området för fattigdom och social utslagning och trots att de utgör fortsättningen på tidigare åtgärder.
Även om kommissionens ståndpunkt inte är slutgiltig, utgör den åtminstone ett tydligt tecken på en viss "otvungenhet", vars syfte kanske är att anslagna medel skall användas på ett effektivare sätt, men som inte uppfyller legalitetsprincipens krav fullständigt.(26)
21 Då detta har konstaterats, anser jag att det likväl måste göras en prövning av de åtgärder som kommissionen har finansierat genom att sluta de 86 kontrakten och, därefter, en jämförelse mellan dem och de åtgärder som har genomförts på grundval av de tidigare programmen Fattigdom, vilka samtliga parter inklusive kommissionen inte tvekar att beteckna som betydelsefulla, samt de åtgärder som hade genomförts om förslaget Fattigdom 4 hade antagits.
Av de 86 kontrakt som kommissionen har slutit med olika organisationer i ett antal medlemsstater, har kommissionen endast företett tre vid domstolen. Detta har kommissionen motiverat med praktiska överväganden.(27) Det första kontraktet avser finansiering av ett ettårigt läs- och skrivprojekt för familjer i missgynnade områden i avsikt att uppnå en bättre anpassning till arbetsmarknaden. Det andra avser ett utbildningsprogram för unga arbetslösa i områden med hög ungdomsarbetslöshet. Det tredje, slutligen, avser ett ettårigt stödprogram för social återanpassning av ensamstående mödrar och av alkoholiserade arbetslösa.
22 Det är tydligt att dessa projekt som kommissionen har finansierat har målsättningar som fullständigt överensstämmer med de initiativ som kommissionen kunde främja eller ge ekonomiskt stöd inom ramen för programmet Fattigdom 3. Enligt artikel 3 i beslut 89/457/EEG(28) kan kommissionen främja och ekonomiskt stödja typåtgärder "förankrade på lokal nivå i avsikt att ekonomiskt och socialt integrera befolkningsgrupper som är ekonomiskt och socialt missgynnade" samt "nyskapande initiativ för ekonomisk och social integration av vissa befolkningsgrupper som drabbats av särskild isolering". De tre ovannämnda projekten rör just lokala initiativ i avsikt att integrera missgynnade grupper, vilka även rör särskilda former av isolering (i fråga om ensamstående mödrar och arbetslösa alkoholiserade).
På samma sätt föreskrevs det i förslaget Fattigdom 4 att kommissionen skulle genomföra typåtgärder på lokal nivå (liksom på nationell och regional nivå) i syfte att ekonomiskt och socialt integrera missgynnade grupper. Projekten skulle genomföras av sociala sammanslutningar och frivilligorganisationer, vilket de enheter och organ som kommissionen har slutit de omtvistade kontrakten med huvudsakligen är.
23 Sammanfattningsvis kan sägas att de åtgärder som finansierats genom de 86 kontrakt som slöts år 1995 helt och hållet överensstämmer med de initiativ som anförtroddes kommissionen såväl i Fattigdom 3 som i förslaget Fattigdom 4. Eftersom det är ostridigt att de sistnämnda är betydelsefulla åtgärder, går det inte att se något skäl för att de omtvistade åtgärderna skulle kunna anses utgöra mindre betydelsefulla åtgärder.
Även om man bortser från att åtgärderna är jämförbara, är det svårt att förstå hur de åtgärder som genomförs genom kontrakten i fråga skulle kunna anses utgöra pilotprojekt eller förberedande åtgärder, eftersom de alls inte har utarbetats för att undersöka verkningarna av obeprövade metoder, utan snarare för att omedelbart uppnå väsentliga resultat. De finansierade initiativen förefaller heller inte vara avsedda att förbereda framtida gemenskapsåtgärder mot social utslagning, utan ligger snarare helt i linje med projekt som finansierats genom de tidigare programmen.
24 De argument som kommissionen har anfört för att bevisa att de 86 finansierade projekten inte kan likställas med de initiativ som var föremål för de tidigare programmen förefaller heller inte övertygande. Att finansieringen skulle vara ett år i stället för de fyra eller till och med fem år som föreskrevs i förslaget Fattigdom 4 samt att det årliga finansieringsbeloppet uppgick till 70 000 ecu(29) i stället för till 250 000 ecu är nämligen formella skillnader som inte påverkar de föreskrivna åtgärdernas art, vilken skall bedömas mot bakgrund av programmens innehåll och stödmottagarnas egenskaper. Vad beträffar den specifika omständigheten att åtgärderna skulle vara ett år, vill jag påpeka att den regeln snarare förefaller bero på budgetrelaterade skäl än på de föreskrivna åtgärdernas faktiska egenskaper. Med beaktande av att det rör sig om känsliga och komplicerade åtgärder, skulle de snarare behöva genomföras under en längre tidsperiod för att få någon ändamålsenlig verkan. Längden på finansieringen och dess omfattning utgör förvisso faktorer som kan användas för att avgöra om det rör sig om betydelsefulla gemenskapsåtgärder eller inte, men de kan inte i sig avgöra hur åtgärderna skall betecknas. Även förekomsten av ett sofistikerat system för att genomföra programmet Fattigdom 3 och det föreslagna programmet Fattigdom 4, såsom ett observationsorgan i fråga om nationell politik för att bekämpa social utslagning, och den höga grad av samordning som detta bidrar till att säkerställa, utgör formella faktorer som inte har något samband med åtgärdernas målsättningar och de konkreta formerna för dessas genomförande. Dessutom säkerställs under alla omständigheter en form av samordning av de 86 omtvistade projekten, om än endast genom kommissionens direkta ingripande.
Vad beträffar de väsentliga kännetecken som är mest framträdande för de 86 projekten, har kommissionen däremot endast upprepat, nästan slentrianmässigt, att det rör sig om innovativ verksamhet på kort sikt som är avsedd att utforska möjligheten att genomföra framtida finansiering. Därigenom fastslår kommissionen i det närmaste tautologiskt att åtgärderna är mindre betydelsefulla, men utan att tillhandahålla några konkreta uppgifter för att bevisa att så är fallet.
25 Parlamentet har i sin interventionsinlaga klargjort att det anser att varje gemenskapsåtgärd som inte uppgår till 10 miljoner ecu är en mindre betydelsefull åtgärd. Bortsett från att denna uteslutande "kvantitativa" tolkning inte kan godtas, eftersom den vare sig finner stöd i budgetförordningen eller i de handlingar som rör det interinstitutionella samarbetet, strider den uppenbart mot ståndpunkter som parlamentet självt har intagit i andra sammanhang.
Jag avser närmare bestämt de påpekanden som ingår i resolutionen om kommissionens meddelande till budgetmyndigheten om rättsliga grunder och maximibelopp,(30) i vilken mindre betydelsefulla åtgärder fastslås vara pilotprojekt och förberedande åtgärder. Jag avser även resolutionen av den 24 oktober 1996 om förslaget till budget för budgetåret 1997, i vilken det visserligen anges ett tröskelvärde om 10 miljoner ecu, men detta gäller fortfarande endast pilotprojekt och förberedande åtgärder.
26 Av vad anförts framgår tydligt att de 86 projekt som kommissionen har finansierat inte kan betecknas som mindre betydelsefulla gemenskapsåtgärder utan tvärtom skall betecknas som betydelsefulla åtgärder, vilka till sitt innehåll och sina syften fullständigt kan likställas med de åtgärder som vidtagits inom ramen för Fattigdom 3. Därav följer att en förutsättning för att de tillhörande anslagen skulle kunna användas var att en normativ grundrättsakt dessförinnan antagits i form av ett rådsbeslut i enlighet med artikel 235 i fördraget.
Att en grundrättsakt inte antagits i förväg utgör ett åsidosättande av artikel 22 i budgetförordningen och av den balans mellan institutionerna som fördraget kräver, närmare bestämt i artikel 4, inom ramen för genomförandet av budgeten.(31) Sökanderegeringen har således fog för sin kritik.
- Bristande motivering
27 Det förefaller onödigt att pröva den andra grund som Förenade kungariket har anfört för sin talan, nämligen bristande motivering, eftersom det följer av prövningen av den första grunden att de ifrågasatta besluten är rättsstridiga. Jag skall därför endast göra några korta kommentarer. Inledningsvis vill jag påpeka att sökanderegeringen har klargjort att denna andra anmärkning inte skall anses vara riktad mot besluten avseende olika kontrakt som kommissionen har slutit, utan mot det eller de mera allmänna beslut som kommissionen skulle ha antagit tidigare, då den valde att använda anslaget genom åtgärder med vissa kännetecken.
Kommissionen har i detta avseende svarat att den givit en vederbörlig motivering av sitt beslut genom meddelandet till budgetmyndigheten av den 18 juli 1995, genom ett pressmeddelande av den 11 augusti 1995 och genom en skrivelse till Förenade kungarikets socialförsäkringsminister av den 13 september 1995.
28 Det saknas skäl att orda vidare om huruvida det var lämpligt - vilket är tveksamt - att uppfylla skyldigheten att motivera en rättsakt av allmän räckvidd genom ett antal olikartade meddelanden, vilka inte ens delgivits samtliga berörda. Det är tillräckligt att påpeka att dessa handlingar inte ger sådan sammantagen information som gör det möjligt för de berörda att göra gällande sina rättigheter och få kännedom om enligt vilka förutsättningar gemenskapsinstitutionerna har tillämpat fördraget.(32) Vid en närmare anblick gör de handlingarna det inte ens möjligt att få klarhet i de förfaranden som kommissionen har avsett att följa för att ta i anspråk de anslag som i budgeten föreskrivs för kampen mot social utslagning, och i än mindre grad av vilka skäl och på vilken grund kommissionen valt att handla genom mindre betydelsefulla åtgärder.
Jag anser således att kommissionens beslut att genomföra de utgifter som anslogs i budgetpost B3-4103 även är olagligt eller olagliga på grund av bristande motivering.
Begränsning i tiden av ogiltigförklaringen
29 Eftersom de 86 finansieringskontrakten löper på ett år, skall det beaktas att de redan har fått sin verkan eller åtminstone vissa av sina verkningar, vilket innebär att kommissionen har utfört vissa utbetalningar och att beloppen använts av förmånstagarna. Under dessa omständigheter, det vill säga då det uppenbarligen är omöjligt att återkräva de utbetalade beloppen, och med beaktande av syftena med finansieringen och av de grundläggande kraven på rättssäkerhet och skydd för förmånstagarnas berättigade förväntningar, förefaller det vara motiverat att domstolen använder sig av de befogenheter som föreskrivs i artikel 174 andra stycket i fördraget och anger de verkningar av de omtvistade besluten som skall betraktas som bestående.(33)
Eftersom besluten att genomföra utgifterna genom att sluta de omtvistade kontrakten har fått ett flertal rättsverkningar som skall anses vara bestående, anser jag att det är lämpligt och motiverat att domstolen förklarar att ogiltigförklaringen inte påverkar giltigheten av de företagna utbetalningarna och inte heller av de åtaganden som gjorts med stöd av de 86 omtvistade finansieringskontrakten.
Rättegångskostnader
30 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet i dess helhet, skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Med tillämpning av artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall de intervenerande medlemsstaterna och den intervenerande institutionen bära sina rättegångskostnader.
Förslag till avgörande
31 Mot bakgrund av det ovanstående föreslår jag att domstolen skall
- ogiltigförklara det eller de kommissionsbeslut som tillkännagivits genom pressmeddelandet av den 23 januari 1996 avseende beviljande av finansiering ur 1995 års budget av 86 projekt för att bekämpa social utslagning,
- förklara att ogiltigförklaringen inte påverkar giltigheten av företagna utbetalningar eller åtaganden som gjorts med stöd av de 86 kontrakt som slutits,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna,
- förklara att var och en av de intervenerande parterna skall bära sina rättegångskostnader.
(1) -
EGT C 13, s. 1.
(2) -
EGT L 199, s. 34.
(3) -
EGT L 2, 1985, s. 24; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 39.
(4) -
EGT L 224, s. 10.
(5) - Förslaget har inte offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Se KOM(93) 435 slutlig av den 22 september 1993.
(6) - Av parternas samstämmiga uttalanden framgår att det från och med mitten av år 1995 stod klart att förslaget inte skulle komma att antas på grund av motstånd från två medlemsstater, nämligen Förbundsrepubliken Tyskland och Förenade kungariket.
(7) - EGT L 369, 1994, s. 1.
(8) - EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3.
(9) - Rådets förordning (Euratom, EKSG, EEG) nr 610/90 av den 13 mars 1990 om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 70, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 49).
(10) -
EGT C 194, s. 1.
(11) - Interinstitutionella avtal och gemensamma förklaringar har framför allt ett uppenbart värde som tolkningsdata då deras innehåll kodifieras, som i förevarande fall, i bindande gemenskapsrättsakter. Om det av det interinstitutionella avtalet eller förklaringen dessutom framgår att institutionerna avsåg att ömsesidigt binda sig gentemot varandra, skall det anses att avtalet eller förklaringen, mot bakgrund av den interinstitutionella samarbetsprincipen i artikel 5 i fördraget, ger upphov till en rättslig skyldighet vars åsidosättande kan klandras vid domstol. Se i fråga om en sådan "överenskommelse" mellan rådet och kommissionen dom av den 19 mars 1996 i mål C-25/94, kommissionen mot rådet (REG 1996, s. I-1469), punkt 49. Just vad beträffar 1982 års gemensamma förklaring, se dom av den 27 september 1988 i mål 204/86, Grekland mot rådet (REG 1988, s. 5323; svensk specialutgåva, häfte 9). Vad beträffar doktrinen, se M. och D. Waelbroeck, Les "déclarations communes" en tant qu'instruments d'un accroissement des compétences du Parlement européen, Louis D. Waelbroeck, Le Parlement européen dans l'évolution institutionnelle, Bryssel, 1988, s. 79, Thiaville, Déclarations communes, Barav, Philip, Dictionnaire juridique des Communautés européennes, Paris, 1993, s. 341, Monar, Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht, i C M L Rev., 1994, s. 693.
(12) -
EGT C 331, s. 1, ändrad genom beslut om anpassning av de finansiella perspektiven (EGT C 395, 1994, s. 1).
(13) - Det behöver knappast påpekas att detta dubbla krav för att genomföra utgifter i budgettekniska termer återspeglar ett mycket mer omfattande institutionellt problem, nämligen att den del av budgetmyndigheten som "av naturen" har en lagstiftande roll (parlamentet) fortfarande är åtskild från gemenskapens lagstiftningsmyndighet, vilken fortfarande är koncentrerad till rådet, åtminstone om den rättsliga grunden förutsätter enhällighet. Vad beträffar de oundvikliga meningsskiljaktigheterna mellan de berörda institutionerna, se Ehlermann, Minch, Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty, i EuR, 1981, s. 23; Terrasse, Le budget de la Communauté européenne, Paris, 1991, s. 72.
(14) - Se dom av den 11 juli 1985 i de förenade målen 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 och 10/84, Salerno m.fl. mot kommissionen och rådet (REG 1985, s. 2523), punkt 56, i vilken domstolen godtog rådets argument att omständigheten att ett anslag har tagits upp i budgeten utgör ett villkor som är nödvändigt men inte tillräckligt för att genomföra utgiften.
(15) - Dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339, svensk specialutgåva, häfte 8), punkt 28. Skillnaden mellan normativa befogenheter och befogenheter i budgetfrågor, vilka utövas på olika villkor och således återspeglar olika maktförhållanden inom institutionerna, fastslogs även i dom av den 30 maj 1989 i mål 242/87, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 1425, svensk specialutgåva, häfte 10), punkt 18.
(16) - Dom i mål 16/88, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 3457, svensk specialutgåva, häfte 10). Kommissionen begärde att domstolen skulle ogiltigförklara den bestämmelse i rådets förordning (EEG) nr 3252/87 av den 19 oktober 1987 om samordning och främjande av forskning inom fiskerisektorn (EGT L 314, s. 17; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 59), i vilken kommissionen tilldelades befogenhet att genomföra gemenskapens forskningsprogram i enlighet med förvaltningskommitténs förfarande, eftersom det förfarandet gör det möjligt för rådet att ersätta en åtgärd från kommissionen med en egen om kommittén avger ett negativt omdöme.
(17) - I förevarande fall hade kommissionen förvisso befogenhet att anta besluten i sak, men i enlighet med den fullmakt den erhållit av rådet i enlighet med artikel 145. Därav följde att förvaltningskommitténs förfarande var rättsenligt.
(18) - Denna del av domen har kritiserats i doktrinen. Se Blumanns kommentar i RTDE, 1990, s. 173, samt generaladvokaten Darmons förslag till avgörande som föredrogs den 30 juni 1989, i vilket det underströks att åtagande av utgifter i flertalet medlemsstater omfattar mer än strikt finansiella eller bokföringstekniska aspekter och även omfattar beslutet i sak.
(19) - Det behöver knappast påpekas att den principen inte motsägs av den kritik som jag anser mig tvungen att rikta mot domen. Då det föreligger en enskild åtgärd från kommissionen som genomför en viss utgift, utgörs grundrättsakten - det vill säga den rättsliga grunden för denna - av den normativa akt som genomförs genom åtgärden i fråga.
(20) - Formuleringen i förordningen skiljer sig från den i den gemensamma förklaringen i två avseenden. För det första krävs en grundrättsakt och inte en grundförordning. För det andra ställs kravet för varje betydelsefull gemenskapsåtgärd, inte bara för nya betydelsefulla gemenskapsåtgärder. Det rör sig för övrigt om mindre betydelsefulla förändringar. Den första innebär självfallet att varje rättsakt (exempelvis ett beslut som riktar sig till samtliga medlemsstater) skulle kunna utgöra en rättslig grund för utgiften. Betydelsen av den andra förändringen är oklar. Att adjektivet tagits bort förklaras förmodligen av att det var onödigt.
(21) - Förklaringen återges i bilaga 2 till kommissionens meddelande av den 6 juli 1994 till budgetmyndigheten avseende rättslig grund och maximala belopp (SEC (94) 1106 slutlig). Se även den hänvisning till förklaringen som görs för att klargöra begreppet mindre betydelsefull gemenskapsåtgärd i 1982 års gemensamma förklaring i Strasser, Les finances de l'Europe, Paris, 1990, s. 131.
(22) - Se i det avseendet Strasser, Les finances de l'Europe (föregående fotnot), s. 131.
(23) - Se ovan fotnot 21.
(24) - Dessa uppdelas i sin tur i anslag för vilka en rättslig grund har föreslagits men ännu inte antagits och anslag för vilka kommissionen är beredd att lägga fram ett förslag till rättslig grund före den 30 maj 1995.
(25) - Kommissionen hade nämligen lagt fram sitt förslag till program "Fattigdom 4" den 22 september 1993 (ovan fotnot 5).
(26) - Detta gäller även de påståenden som kommissionens ombud avgav muntligt under sammanträdet. Denne förklarade att då kommissionen förstått att rådet knappast skulle komma att ge sitt tillstånd till att påbörja betydelsefulla åtgärder på grundval av 1995 års budget, försökte den i den genomförande fasen att göra om de planerade utgifterna till mindre betydelsefulla åtgärder.
(27) - Förenade kungariket har för övrigt inte inkommit med en tydlig begäran om åtgärder för bevisupptagning i den mening som avses i artikel 45 i rättegångsreglerna.
(28) - Se ovan fotnot 4.
(29) - Vissa projekt uppgår emellertid till högre belopp. Närmare bestämt föreskrivs en finansiering om cirka 130 000 ecu i ett av de företedda kontrakten.
(30) - Se EGT C 17, 1996, s. 27.
(31) - Jag vill i detta avseende påpeka att denna lösning bekräftar den prima facie-bedömning som gjordes i beslut meddelat av domstolens ordförande den 24 september 1996 i de förenade målen C-239/96 R och C-240/96 R, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1996, s. I-4475). Vid bedömningen av frågan om talan om ogiltigförklaring av kommissionens cirkulär - vilka avsåg en uppmaning att framställa ansökningar om finansiering av åtgärder för att bekämpa fattigdom och social utslagning - framstod som faktiskt och rättsligt befogad (fumus boni juris), fann domstolen att kommissionens argument avseende projektens korta varaktighet samt nyskapande och demonstrerande karaktär inte var helt övertygande.
(32) - En numera vedertagen formulering i fråga om grunden för motiveringsskyldigheten: dom av den 7 juli 1981 i mål 158/80, Rewe (REG 1981, s. 1833; svensk specialutgåva, häfte 6), punkt 25.
(33) - Det behöver knappast påpekas att domstolen redan har haft tillfälle att fastslå att artikel 174 i fördraget, trots att den endast anger förordningar, även är tillämplig på direktiv; detta för att undvika att de som åtnjuter en rättighet som följer av fördraget skall åsamkas skada och även för att undvika att rättsaktens innehåll i sak ifrågasätts (dom av den 7 juli 1992 i mål C-295/90, parlamentet mot rådet, REG 1992, s. I-4193; svensk specialutgåva, häfte 13). Jag anser att huvudsakligen likartade överväganden kan motivera att artikel 174 tillämpas på ett beslut som det som avses i förevarande mål.