62012CC0423
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 6 november 2013 (
1
)
Zaak C‑423/12
Flora May Reyes
tegen
Migrationsverket
[verzoek van het Kammarrätt i Stockholm – Migrationsöverdomstol (Zweden) om een prejudiciële beslissing]
„Recht van vrij verkeer en verblijf op grondgebied van lidstaten voor burgers van Unie en hun familieleden — Richtlijn 2004/38/EG — Artikel 2, punt 2, sub c — Verblijfsrecht van familieleden van burger van Unie — Begrip ‚familielid ten laste van burger van Unie’ — Verplichting voor rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, ouder dan 21 jaar, van burger van Unie om te bewijzen dat hij tevergeefs heeft geprobeerd werk te vinden, dat hij autoriteiten van zijn land van herkomst om sociale bijstand heeft verzocht of dat hij anderszins in zijn levensonderhoud heeft trachten te voorzien — Gevolgen van verklaringen van familielid dat om verblijfskaart als ‚familielid ten laste’ verzoekt aangaande zijn wens om in gastlidstaat te werken”
1.
Kan de aanvrager, om aanspraak te maken op een verblijfsrecht op het grondgebied van de Europese Unie als rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, ouder dan 21 jaar, van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
2
), ermee volstaan aan te tonen dat die burger hem werkelijk materieel steunt of mogen de autoriteiten daarenboven eisen dat hij bewijst dat die steun noodzakelijk is?
2.
Om deze vraag te beantwoorden, wordt het Hof met name verzocht om verduidelijking en, in voorkomend geval, actualisering van zijn rechtspraak inzake familieleden van de burger van de Unie, die „ten laste” zijn als indirecte begunstigden van de in richtlijn 2004/38 opgenomen rechten.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Richtlijn 2004/38
3.
Volgens punt 5 van de considerans van richtlijn 2004/38 „dient het recht van alle burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, wil het bestaan onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid, ook aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit, te worden verleend”.
4.
In punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt gepreciseerd dat „[t]eneinde de eenheid van het gezin in een verruimde betekenis te handhaven en onverminderd het verbod van discriminatie om reden van nationaliteit, [...] het gastland de positie [dient] te onderzoeken van personen die niet onder de in deze richtlijn gehanteerde definitie van ‚familieleden’ vallen en die derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland genieten op grond van hun nationale wetgeving, om na te gaan of inreis en verblijf desondanks niet aan deze personen kan worden toegekend, rekening houdend met hun relatie met de burger van de Unie of andere omstandigheden, zoals het feit dat zij van deze financieel of lichamelijk afhankelijk zijn”.
5.
Punt 28 van de considerans van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[o]m misbruik en fraude tegen te gaan [...], [...] de lidstaten de noodzakelijke maatregelen [dienen] te kunnen treffen”.
6.
In punt 31 van de considerans van richtlijn 2004/38 wordt in herinnering gebracht dat die richtlijn „de grondrechten [eerbiedigt] en de fundamentele vrijheden en [...] met name de beginselen in acht [neemt] die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”.
7.
Artikel 2 van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
2)
‚familielid”:
[...]
c)
de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn [...], beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn;
3)
‚gastland”: de lidstaat waarheen de burger zich begeeft om zijn recht van vrij verkeer of verblijf uit te oefenen.”
8.
Artikel 3 van richtlijn 2004/38 luidt:
„1.
Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen.
2.
Onverminderd een persoonlijk recht van vrij verkeer of verblijf van de betrokkenen vergemakkelijkt het gastland overeenkomstig zijn nationaal recht, binnenkomst en verblijf van de volgende personen:
a)
andere, niet onder de definitie van artikel 2, punt 2, vallende familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet, of die vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven;
[...]
Het gastland onderzoekt de persoonlijke situatie nauwkeurig en motiveert een eventuele weigering van toegang of verblijf.”
9.
Volgens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 „strekt het verblijfsrecht van lid 1 zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, en voldoen aan de voorwaarden sub a, b of c van lid 1”.
10.
Artikel 10, lid 2, sub d, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[v]oor de afgifte van de verblijfskaart [...] de lidstaten overlegging [verlangen] [...] in de in artikel 2, lid 2, sub c en d, bedoelde gevallen, [van] stukken ter staving dat aan de in deze bepalingen bedoelde voorwaarden is voldaan”.
11.
Volgens artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 „behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden”.
B – Zweeds recht
12.
Richtlijn 2004/38 is in Zweeds recht omgezet bij de wijzigingen aangebracht in de Utlänningslag (2005:716) (wet nr. 716 van 2005 betreffende vreemdelingen; hierna: „UtlL”) en de Utlänningsförordning (2006:97) (besluit nr. 97 van 2006 betreffende vreemdelingen; hierna: „UtlF”).
13.
§ 2 van hoofdstuk 3 bis UtlL definieert het familielid van een burger van de Europese Economische Ruimte (EER) als een vreemdeling die een EER-burger in Zweden begeleidt of zich bij hem voegt en die, met name, een rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn van die EER-burger of van diens echtgenoot of geregistreerde partner is, indien hij ten laste is van een van hen of minder dan 21 jaar oud is.
14.
Volgens § 5 van hoofdstuk 3 bis UtlL geldt het verblijfsrecht van familieleden van de EER-burger zolang aan de voorwaarden ervan is voldaan.
15.
Volgens § 9 hoofdstuk 3 bis van besluit nr. 97 van 2006 betreffende vreemdelingen mogen de Zweedse autoriteiten voor de afgifte van een verblijfsvergunning eisen dat de aanvrager een geldig paspoort, bewijsstukken van de verwantschap met de EER-burger, een registratiebewijs of andere bewijsstukken overlegt volgens welke de EER-burger van wie het verblijfsrecht is afgeleid, daadwerkelijk een verblijfsrecht in Zweden heeft alsook, voor zover daarbij het verblijfsrecht van de aanvrager aan voorwaarden mag worden onderworpen, bewijsstukken dat hij of zij ten laste van de EER-burger of diens echtgenoot of geregistreerde partner is.
II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16.
Verzoekster in het hoofdgeding, F. M. Reyes, is geboren in 1987 en is een Filipijnse staatsburger. Zij woont op de Filipijnen sinds haar geboorte. Toen zij drie jaar was, heeft haar moeder, Hansen, de Filipijnen verlaten om in Duitsland te gaan werken, waar zij de Duitse nationaliteit heeft verkregen. Hansen had haar dochter toen toevertrouwd aan de zorg van de grootmoeder van het meisje. Op haar veertiende is Reyes bij haar thans overleden zus in Manilla (Filipijnen) gaan wonen. Reyes heeft middelbaar onderwijs gevolgd en vier jaar hoger onderwijs om verpleeghulp te worden. Zij heeft echter nog geen praktische ervaring – waarvoor moet worden betaald – opgedaan om haar opleiding te voltooien. Zij heeft dus nooit gewerkt en ontvangt geen sociale bijstand op de Filipijnen.
17.
Hansen is in 2011 met een Noorse staatsburger gehuwd. Het echtpaar woont sinds 2009 in Zweden en Hansen heeft een door de Zweedse autoriteiten afgegeven verblijfsvergunning. Sinds zij de Filipijnen heeft verlaten om zich in Europa te vestigen, is Hansen altijd in nauw contact gebleven met haar familie in haar land van herkomst. Zij zond regelmatig geld aan haar familie en ging ook regelmatig bij hen op bezoek. Hansen werkt niet, maar haar echtgenoot ontvangt een goed pensioen, dat gedeeltelijk wordt gebruikt om de familie van zijn echtgenote financieel bij te staan.
18.
Begin 2011 heeft Reyes bij de Zwitserse ambassade te Manilla een visum aangevraagd om haar moeder en haar stiefvader in Zweden te bezoeken. Dit visum is toegekend en Reyes is op 13 maart 2011 het Schengengrondgebied binnengekomen. Op 29 maart van dat jaar heeft Reyes de Zweedse autoriteiten verzocht om afgifte van een verblijfsvergunning als „familielid ten laste van een burger van de Unie”.
19.
Als rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, ouder dan 21, van de burger van de Unie, bij wie zij zich wenst te voegen, heeft Reyes namelijk recht op de afgifte van een verblijfsvergunning in Zweden, mits zij voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38, dat wil zeggen aan de voorwaarde dat zij ten laste is van die burger.
20.
Op 11 mei 2011 heeft de Migrationsverket haar verzoek afgewezen op grond dat zij niet had aangetoond dat de overgemaakte bedragen waren gebruikt om te voorzien in haar basisbehoeften, dat wil zeggen kost en inwoning en toegang tot gezondheidszorg. Evenmin had zij aangetoond wat het Filipijnse socialezekerheidsstelsel aan personen in haar situatie te bieden had. Daarentegen stond vast dat Reyes in haar land van herkomst een diploma had en er stages had gevolgd. Van mening dat zij eigenlijk ten laste van haar grootmoeder was en op grond van met name het arrest Jia (
3
), heeft de Migrationsverket geoordeeld dat Reyes niet kon worden beschouwd als familielid „ten laste” van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38.
21.
Reyes is tegen die weigering opgekomen bij het Förvaltningsrätt i Göteborg (administratieve rechtbank te Göteborg, Zweden), zetelend als rechterlijke instantie in eerste aanleg inzake nationaliteit en vreemdelingenrecht. Het Förvaltningsrätt i Göteborg heeft de beslissing van de Zweedse autoriteiten bevestigd. Hoewel het heeft erkend dat de moeder van Reyes en haar stiefvader in haar basisbehoeften voorzagen, was het Förvaltningsrätt i Göteborg van oordeel dat de sociale situatie van verzoekster in het hoofdgeding niet van dien aard was dat zij zonder hun steun niet zelf in haar behoeften kon voorzien op de Filipijnen, met name gelet op haar leeftijd, haar opleidingsniveau en op het feit dat zij familie in de buurt had. Het Förvaltningsrätt i Göteborg heeft geconcludeerd dat het om te voldoen aan de voorwaarde, familielid „ten laste” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 te zijn, niet volstond aan te tonen dat regelmatig geld werd overgemaakt.
22.
Reyes heeft hoger beroep ingesteld bij het Kammarrätt i Stockholm – Migrationsöverdomstol (Zweden), die de rechter in laatste aanleg in het hoofdgeding is.
23.
Het betoog van de Zweedse autoriteiten voor de verwijzende rechterlijke instantie strekt tot de bevestiging van de beslissing van de Migrationsverket en van het Förvaltningsrätt i Göteborg. Zij voeren aan dat, gelet op de reeds aangehaalde rechtspraak Jia, het feit alleen dat geld wordt overgemaakt, niet volstaat om aan te tonen dat een persoon ten laste is van zijn familielid, dat burger van de Unie is. De lidstaten moeten kunnen eisen dat de aanvragers daadwerkelijk ten laste zijn, dat wil zeggen dat zij geen andere keuzes of mogelijkheden hebben dan voor hun basisbehoeften volledig afhankelijk zijn van het familielid bij wie zij zich wensen te voegen. Een persoon die er bewust voor kiest geen werk te zoeken of zich in zijn land van herkomst te laten onderhouden, kan dus niet worden beschouwd als „ten laste” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38.
24.
Reyes heeft echter een volledig tegengesteld standpunt verdedigd. Om te beginnen heeft zij de verwijzende rechterlijke instantie een aantal gegevens verstrekt waaruit blijkt dat het echtpaar Hansen haar regelmatig geld heeft overgemaakt, dat 11 % van het bruto nationaal product van de Filipijnen bestaat uit financiële steun van in het buitenland werkende Filipijnse staatsburgers, alsook gegevens betreffende de algemene situatie van de Filipijnse arbeidsmarkt en betreffende het feit dat de Filipijnse Staat geen sociale bijstand verleent aan personen die, zoals Reyes, nooit hebben gewerkt. Vervolgens heeft zij uiteengezet dat haar opleidingsniveau haar momenteel niet in staat stelt als verpleeghulp te werken op de Filipijnen omdat zij haar opleiding niet heeft voltooid en de werkloosheid in deze beroepscategorie bijzonder hoog is. Zij heeft de verwijzende rechterlijke instantie echter te kennen gegeven dat zij voornemens is haar opleiding in Zweden voort te zetten en er te werken. Ten slotte heeft Reyes zowel op basis van het arrest Lebon (
4
) als op basis van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting en toepassing van richtlijn 2004/38 (
5
) (hierna: „richtsnoeren”), aangevoerd dat niet hoeft te worden onderzocht of de familieleden in theorie in staat zouden zijn zelf in hun onderhoud te voorzien, bijvoorbeeld door betaalde arbeid te verrichten. De nationale autoriteiten moeten geval per geval beoordelen of de aanvrager, gezien zijn financiële en sociale situatie, materiële steun nodig heeft. Het bewijs daarvan kan met elk middel worden geleverd en er zijn geen voorwaarden met betrekking tot de minimumduur van de afhankelijkheid of het bedrag van de verstrekte steun gesteld, mits het om een werkelijke, structurele afhankelijkheid gaat.
25.
In die omstandigheden heeft het Kammarrätt i Stockholm – Migrationsöverdomstol de behandeling van de zaak geschorst en bij verwijzingsbeslissing, ingekomen ter griffie van het Hof op 17 september 2012, het Hof krachtens artikel 267 VWEU verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende twee vragen:
„1)
Kan artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn [2004/38] aldus worden uitgelegd dat een lidstaat, in bepaalde omstandigheden, van een rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn die 21 jaar of ouder is, – om hem als ten laste en dus als familielid in de zin van de definitie daarvan in artikel 2, lid 2, sub c, van richtlijn 2004/38 te beschouwen – eisen dat hij heeft geprobeerd werk te vinden, steun voor zijn levensonderhoud van de autoriteiten van zijn land van herkomst te krijgen en/of anderszins in zijn eigen levensonderhoud te voorzien, hoewel is gebleken dat zulks niet mogelijk was?
2)
Welk belang heeft het voor de uitlegging van het vereiste ‚die te hunnen laste zijn’ in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 dat een familielid – gelet op zijn persoonlijke omstandigheden zoals leeftijd, opleiding en gezondheid – wordt geacht goede vooruitzichten te hebben om werk te vinden en bovendien voornemens is om in de lidstaat te werken, hetgeen zou betekenen dat niet langer is voldaan aan de voorwaarden om te gelden als familielid ten laste in de zin van die bepaling?”
III – Procesverloop voor het Hof
26.
Verzoekster in het hoofdgeding, de Zweedse, de Tsjechische, de Nederlandse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend bij het Hof.
27.
Ter terechtzitting van 5 september 2013 hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Zweedse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV – Juridische beoordeling
A – Eerste prejudiciële vraag
28.
De onderhavige vraag betreft de uitlegging van het begrip „familielid ten laste van een burger van de Unie” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38. Die richtlijn, zo daaraan nog moet worden herinnerd, heeft verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (
6
) gewijzigd en richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (
7
), ingetrokken. Richtlijn 2004/38 heeft de rechten van burgers van de Unie en hun familieleden om vrij op het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven in een enkele tekst samengebracht.
29.
Ook die twee vorige teksten – en ik kom daar later op terug – bevatten een verwijzing naar dat begrip familielid „ten laste”, zonder evenwel de contouren ervan af te bakenen, net als andere thans van kracht zijnde teksten van afgeleid recht. (
8
) Aangezien artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 niet nader aangeeft op welke wijze de uitdrukking „ten laste” moet worden opgevat, en evenmin uitdrukkelijk naar het nationale recht verwijst, betreft het in casu een autonoom Unierechtelijk begrip, dat op het grondgebied van alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd. De betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het recht van de Unie geen definitie geeft, moeten worden bepaald met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en van de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken. (
9
)
30.
Daartoe moet in de eerste plaats artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 in de ruimere context van die richtlijn worden geplaatst en in de tweede plaats de betekenis van de rechtspraak in de zaken Lebon en Jia in herinnering worden gebracht. Vervolgens zal ik daaruit de nodige conclusies te trekken om de gestelde vraag te kunnen beantwoorden. Ten slotte zal ik enkele concluderende opmerkingen wijden aan het onderzoek van het onderhavige concrete geval.
1. Letterlijke, teleologische en systematische uitlegging van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38
31.
Bij de lezing van richtlijn 2004/38 blijkt duidelijk dat de burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer binnen de Unie, centraal staat. Hij is de voornaamste en de rechtstreekse begunstigde van de richtlijn. (
10
) Als indirect gevolg daarvan en omdat het feit dat familieleden van elkaar verwijderd zijn, geen belemmering mag vormen van het gebruik van de vrijheid van verkeer, worden ook aan de familieleden van de burger die gebruik heeft gemaakt van deze vrijheid, rechten verleend, die geen persoonlijke rechten zijn, maar slechts afgeleide rechten, die zij in hun hoedanigheid van familielid van een begunstigde hebben verkregen. (
11
)
32.
Het feit dat de aan de familieleden verleende rechten slechts afgeleide rechten zijn, wijst erop dat de fundamentele doelstelling van richtlijn 2004/38 niet de gezinshereniging is, noch de eerbiediging van het privé‑ en familie‑ en gezinsleven van de burgers van de Unie, maar wel hun „fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten”. (
12
) Het is slechts met het oog op de verwezenlijking van die fundamentele doelstelling dat de rechten van [vrij] verkeer en verblijf „ook aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit, [...] worden verleend”. (
13
) Het behoud van de eenheid van het gezin is door de Uniewetgever niet over het hoofd gezien, maar het was niet zijn voornaamste zorg. (
14
)
33.
Bovendien vormen de familieleden van de burger van de Unie die voornemens is gebruik te maken van zijn recht van vrij verkeer of reeds gebruikt heeft gemaakt van dit recht, geen eenvormige categorie in de zin van richtlijn 2004/38, zodat we geneigd zouden kunnen zijn een onderscheid te maken tussen de leden van het kerngezin als bedoeld in artikel 2, punt 2, sub c, van die richtlijn enerzijds en de andere familieleden als bedoeld in artikel 3, lid 2, van die richtlijn anderzijds.
34.
De leden van het kerngezin zijn aldus de echtgenoot of de partner van de burger van de Unie, hun rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of ouder dan 21 jaar indien zij te hunnen laste zijn, alsmede de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die ten laste zijn. Richtlijn 2004/38, waarvan ook zij de begunstigden (
15
) zijn, verleent hun automatisch een recht van inreis en verblijf in het gastland. (
16
)
35.
Wat de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn betreft – de categorie die in casu van belang is – dient erop te worden gewezen dat de Commissie aanvankelijk had voorgesteld dat alle rechtstreekse bloedverwanten in opgaande en in neergaande lijn van de burger die de begunstigde is van het recht van vrij verkeer en verblijf of van zijn echtgenoot, tot het kerngezin worden gerekend, zonder andere voorwaarden. (
17
) De Raad van de Europese Unie heeft unaniem besloten om de voorwaarde, „ten laste” te zijn, in te voegen in de formulering van artikel 2 van richtlijn 2004/38, zowel voor de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn als voor de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn die ouder dan 21 jaar zijn, op grond van de overweging dat dit het dan geldende acquis weerspiegelde. (
18
)
36.
De situatie van de andere familieleden is wezenlijk verschillend, aangezien op de lidstaten alleen de verplichting rust om „overeenkomstig [hun] nationaal recht, binnenkomst en verblijf [te vergemakkelijken]” voor die familieleden. (
19
) Daartoe mogen de lidstaten „de persoonlijke situatie [van de aanvrager] nauwkeurig [onderzoeken]” (
20
). Die andere familieleden zijn restrictief omschreven, aangezien het ofwel personen betreft die in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij de betrokken burger van de Unie, ofwel personen die vanwege ernstige gezondheidsredenen beslist een persoonlijke verzorging door die burger behoeven ofwel ten slotte de niet-geregistreerde partner van de burger van de Unie, mits naar behoren wordt aangetoond dat deze een duurzame relatie met de burger van de Unie heeft.
37.
Hoewel richtlijn 2004/38 bepaalt dat de autoriteiten van de gastlidstaat de persoonlijke situatie van die andere familieleden nauwkeurig onderzoeken op het moment dat deze om gezinshereniging met de burger van de Unie verzoeken, is niet bepaald op welke wijze de controle gebeurt of aan welke eisen de leden van het kerngezin moeten voldoen. Uit de geest van richtlijn 2004/38 volgt evenwel dat de Uniewetgever in de praktijk de situatie van laatstgenoemden heeft willen bevoordelen. Aldus heeft het Hof geoordeeld dat „zowel uit de bewoordingen van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 als uit de algemene opzet ervan [volgt] dat de Uniewetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen de in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38 omschreven familieleden van de burger van de Unie, die onder de in deze richtlijn gestelde voorwaarden een recht op binnenkomst en op verblijf in het gastland van de bedoelde burger hebben, en de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, sub a, van deze richtlijn genoemde andere familieleden, wier binnenkomst en verblijf door die lidstaat alleen moeten worden vergemakkelijkt” (
21
). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat, gelet zowel op het ontbreken van nadere bepalingen in richtlijn 2004/38 als op de verwijzing naar de nationale wetgevingen in artikel 3, lid 2, ervan „iedere lidstaat over een ruime beoordelingsmarge beschikt wat de in aanmerking te nemen omstandigheden betreft”, hierbij evenwel preciserend dat „[h]et gastland [...] erover [moet] waken dat zijn wetgeving voorwaarden bevat die verenigbaar zijn met de gebruikelijke betekenis van het woord ‚vergemakkelijkt’ en van de bewoordingen die betrekking hebben op afhankelijkheid als bedoeld in artikel 3, lid 2, en die deze bepaling niet van haar nuttig effect beroven” (
22
). Als dergelijke omstandigheden heeft het Hof met name „de mate van financiële of lichamelijke afhankelijkheid en de graad van verwantschap tussen het familielid en de burger van de Unie die hij wenst te begeleiden of bij wie hij zich wenst te voegen” (
23
), vermeld.
38.
Het begrip „familielid ten laste” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 is als dusdanig nooit verduidelijkt. (
24
) Volgens de richtsnoeren (
25
)„vloeit de hoedanigheid van ‚ten laste komend” familielid voort uit een feitelijke situatie, die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de EU-onderdaan of door diens echtgenoot/partner.[...] Er hoeft niet te worden onderzocht of de betrokken familieleden in theorie in staat zouden zijn zelf in hun onderhoud te voorzien, bijvoorbeeld door betaalde arbeid te verrichten. Om vast te stellen of familieleden ten laste zijn, moet geval per geval worden beoordeeld of zij, gezien hun financiële en sociale toestand, materiële steun nodig hebben om in hun basisbehoeften te kunnen voorzien in het land van herkomst” (
26
).
39.
Aldus heeft de Commissie haar uitlegging van het begrip „familielid ten laste” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 gebaseerd op de bestaande rechtspraak van het Hof, die echter dateert van vóór de inwerkingtreding van die richtlijn en waaruit de belanghebbenden partijen die in de onderhavige procedure zijn geïntervenieerd, volledig tegengestelde conclusies hebben getrokken.
40.
Het lijkt dus nuttig om hierna de twee betrokken basisarresten te bespreken, zonder daarbij de hierboven uiteengezette elementen die eigen zijn aan richtlijn 2004/38, uit het oog te verliezen.
2. Terug naar de arresten Lebon en Jia
41.
In het reeds aangehaalde in 1987 gewezen arrest Lebon heeft het Hof een eerste uitlegging kunnen geven van het begrip „familielid ten laste” van een staatsburger van de Unie, dat toen was opgenomen in artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1612/68 (
27
). In die zaak ging het om een Franse staatsburger die in België woonde en er een ouderdomspensioen genoot, en zijn dochter, eveneens van Franse nationaliteit, die bij haar vader woonde en de Belgische autoriteiten om de toekenning van sociale bijstand had verzocht. Het Hof heeft in die zaak geoordeeld dat „de hoedanigheid van familielid ten laste voortvloeit uit een feitelijke situatie. Het gaat om een familielid dat door de werknemer wordt ondersteund, waarbij niet van belang is, waarom op die steun een beroep wordt gedaan en of de betrokkene in staat is om door betaalde arbeid zelf in zijn onderhoud te voorzien. Deze uitlegging vloeit logisch voort uit het beginsel, dat de bepalingen waarin het vrije verkeer van werknemers – een der grondslagen van de Gemeenschap – verankerd ligt, ruim moeten worden uitgelegd” (
28
). Die definitie, die het Hof later zal bevestigen (
29
), was op dat moment duidelijk in tegenspraak met de conclusie van advocaat-generaal Lenz in die zaak. (
30
)
42.
In het reeds aangehaalde arrest Jia werd het Hof verzocht om uitlegging van het begrip „bloedverwant in opgaande lijn” in de zin van artikel 1, lid 1, sub d, van richtlijn 73/148. (
31
) In die zaak hadden de ouders van een Chinese staatsburger, die bij zijn Duitse echtgenote in Zweden woonde, de Zweedse autoriteiten om een verblijfskaart verzocht op grond van hun verwantschap met een burger van de Unie. In de punten 35 en 36 van zijn arrest heeft het Hof de lering van het reeds aangehaalde arrest Lebon in herinnering gebracht. Na te hebben bevestigd dat de hoedanigheid van familielid ten laste voortvloeit uit een feitelijke situatie die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, zonder dat hoeft te worden nagegaan waarom op die steun een beroep wordt gedaan en evenmin of de betrokkene in staat is om door betaalde arbeid zelf in zijn onderhoud te voorzien, heeft het Hof daaraan toegevoegd dat „om vast te stellen of de familieleden in opgaande lijn van de echtgenoot van een gemeenschapsonderdaan te zijnen laste komen, [...] de lidstaat van ontvangst [moet] beoordelen of zij gezien hun economische en sociale toestand niet in staat zijn om in hun basisbehoeften te voorzien. De noodzaak van materiële steun moet in de lidstaat van oorsprong [...] bestaan” (
32
). Het dictum van het reeds aangehaalde arrest Jia herhaalt deze opvatting – die nieuw is ten opzichte van het reeds aangehaalde arrest Lebon – dat de aanvrager de materiële ondersteuning nodig moet hebben om in zijn lidstaat van oorsprong in zijn basisbehoeften te voorzien.
43.
De twee beginselkwesties die in deze zaak rijzen, hebben evenwel betrekking op enerzijds het voorafgaande vereiste van een rechtmatig verblijf op het grondgebied van de lidstaat via welke een derdelander, familielid van een burger van de Unie – dat niet noodzakelijk ten laste is – de Unie is binnengekomen (
33
) en anderzijds de vraag of de rechten die het afgeleide Unierecht aan dat familielid verleende al dan niet voorwaardelijk waren, wanneer de vrijheid van verkeer van de burger van de Unie bij wie het familielid zich wilde voegen, niet was belemmerd omdat hij deze vrijheid lang geleden had uitgeoefend. (
34
) Voor het overige betrof de andere aan het Hof gestelde vraag niet echt de wat onder „familielid ten laste” moest worden verstaan, maar wel ten eerste of dat familielid economisch afhankelijk moest zijn van die burger om de laagste aanvaardbare levensstandaard te bereiken in zijn land van herkomst of in het land waar hij gewoonlijk verblijft, en ten tweede welke bewijsmiddelen de nationale autoriteiten mochten eisen. (
35
)
44.
Toch mag niet worden voorbijgegaan aan het dictum van het reeds aangehaalde arrest Jia en aan de daarin voorkomende verwijzing naar de noodzaak van de ondersteuning.
3. Bespreking
45.
Tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof is vooral de onderlinge vergelijking van de reeds aangehaalde arresten Lebon en Jia aan bod gekomen.
46.
Enerzijds is aangevoerd dat het reeds aangehaalde arrest Jia, gelet op de specifieke bijzondere omstandigheden van die zaak, niet als een ommekeer ten opzichte van het reeds aangehaalde arrest Lebon kon worden beschouwd. Derhalve moet, om als ten laste komend familielid te worden beschouwd, het bewijs dat de burger van de Unie financiële steun heeft verleend, volstaan.
47.
Anderzijds hebben de regeringen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend, in wezen de stelling verdedigd dat het reeds aangehaalde arrest Jia het reeds aangehaalde arrest Lebon had verduidelijkt en misschien zelfs herzien, en de deur had opengezet voor een nauwkeuriger controle door de nationale autoriteiten van de hoedanigheid van familielid „ten laste” teneinde iedere vorm van misbruik uit te sluiten. Het bewijs alleen van de financiële ondersteuning volstaat niet, de noodzaak van de ondersteuning moet worden bewezen en het aldus ondersteunde familielid mag geen andere keuze hebben. De regering van het Verenigd Koninkrijk verdedigt zelfs de stelling dat alleen personen die wegens hun gezondheidstoestand, hun handicap of hun leeftijd werkelijk ondersteuning van de betrokken burger van de Unie nodig hebben, als ten laste komend kunnen worden beschouwd. De Zweedse regering stelt voor de aan het Hof gestelde vraag aldus te beantwoorden dat een lidstaat, althans in bepaalde omstandigheden, kan eisen dat degene die zich beroept op de hoedanigheid van familielid ten laste in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38, moet aantonen dat hij tevergeefs heeft geprobeerd werk te vinden of van de autoriteiten van zijn land steun voor zijn levensonderhoud te krijgen en/of anderszins in zijn eigen levensonderhoud heeft trachten te voorzien.
48.
Ik blijf bij mijn standpunt dat de bespreking niet mag worden beperkt tot de bewoordingen van de reeds aangehaalde arresten Lebon en Jia en dat voor de beantwoording van de aan het Hof gestelde vraag rekening dient te worden gehouden met zowel de bijzonderheden van richtlijn 2004/38 als met het tijdvak waarin het hoofdgeding plaatsvond.
49.
De door de regeringen geuite bezorgdheden moeten aldus gehoor krijgen en het Hof moet een pragmatische oplossing proberen te vinden, teneinde te voorkomen dat passiviteit wordt aangemoedigd en situaties van afhankelijkheid kunstmatig worden voorgewend. Ik ben dus eerder van mening dat het, om de hoedanigheid van familielid ten laste te bepalen, niet volstaat te bewijzen dat de burger van de Unie financiële ondersteuning heeft verleend. In dat verband wijs ik erop dat Reyes er zich niet toe heeft beperkt de Zweedse autoriteiten bewijzen over te leggen van regelmatige uit de Unie afkomstige bankoverschrijvingen.
50.
Niettemin moeten aan het onderscheid tussen leden van het kerngezin en andere familieleden zeer concrete rechtsgevolgen worden verbonden. De tekst van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 bevat geen bepalingen die de stelling van de regering van het Verenigd Koninkrijk kunnen ondersteunen. (
36
) Ik kan me in een zodanig restrictieve uitlegging niet vinden.
51.
Verder zou de praktische uitvoering van de door de Zweedse regering voorgestelde oplossing voor de aanvrager ontegenzeglijk tot rechtsonzekerheid – of zelfs discriminatie – leiden. Welke zijn de bijzondere omstandigheden waarin de aanvrager het bewijs dient te leveren dat hij in het land van herkomst heeft geprobeerd werk te vinden? Moet de aanvrager alleen werk hebben gezocht in zijn vakgebied of wordt van hem verlangd dat hij kost wat kost en in gelijk welke omstandigheden heeft geprobeerd werk te vinden? Het criterium volgens hetwelk de aanvrager „anderszins” moet hebben geprobeerd in zijn eigen levensonderhoud te voorzien, wordt voorafgegaan door „en/of”. Gaat het om een aanvullend of om een alternatief criterium? Indien het een aanvullend criterium is, wordt het voorstel nog veeleisender. Indien het een alternatief criterium is, kan de aanvrager niet op voorhand inschatten wanneer van hem kan worden verlangd ter zake bewijzen over te leggen. Die bewijzen zijn volgens mij overigens erg moeilijk te verzamelen. (
37
) Hoe dan ook lijkt een dergelijke controle meer op een „nauwkeurig onderzoek van de persoonlijke situatie” van de aanvrager, dat nochtans volgens de tekst van richtlijn 2004/38 alleen voor de andere familieleden geldt.
52.
Een persoon ten laste is een persoon die zich in een situatie van afhankelijkheid ten opzichte van de betrokken burger van de Unie bevindt. De afhankelijkheid moet van dien aard zijn dat het voor die persoon noodzakelijk is om een beroep te doen op de steun van de burger van de Unie teneinde in zijn wezenlijke behoeften, dat wil zeggen zijn basisbehoeften te voorzien.
53.
Het is die feitelijke situatie – te weten door de burger van de Unie verleende materiële steun die noodzakelijk is om in de basisbehoeften van zijn familielid te voorzien – waarvan de aanvragers het bewijs moeten leveren. Het mag evenwel niet onmogelijk zijn, aan te tonen dat de steun noodzakelijk is.
54.
De aan het Hof gestelde vraag is dus zinvol, aangezien niet zozeer de definitie van familielid ten laste in het kader van het hoofdgeding van belang is, maar wel het niveau van eisen dat de nationale autoriteiten inzake bewijzen aan de aanvragers mogen opleggen.
55.
Hoewel het begrip „familielid ten laste van een burger van de Unie” op zich een autonoom Unierechtelijk begrip is dat daarom een uniforme uitlegging moet krijgen, kan het door de Uniewetgever gewenste onderscheid tussen ten laste komende leden van het kerngezin en andere familieleden ten laste op het vlak van het aan de aanvragers opgelegde bewijsniveau zijn volle betekenis krijgen.
56.
Niet alleen verleent richtlijn 2004/38 een quasi-automatisch recht aan ten laste komende leden van het kerngezin (
38
), het Hof heeft ook geoordeeld dat „de noodzaak van financiële ondersteuning kan worden aangetoond met ieder passend middel” (
39
), wat in de lijn ligt van artikel 10, lid 2, sub d, van richtlijn 2004/38.
57.
Ook uit het oogpunt van de bewijsregeling kan het voorstel van de Zweedse regering dus niet worden aanvaard, omdat het voorstel het beginsel van de vrijheid van bewijsmiddelen niet eerbiedigt, dat noodzakelijk is om het verblijf van de leden van het kerngezin van de burger van de Unie op het grondgebied van de gastlidstaat niet uiterst moeilijk te maken.
58.
De noodzaak van financiële ondersteuning moet dus blijken uit adequate bewijsstukken, die naast de bewijzen betreffende de door de burger van de Unie verleende steun, zowel subjectieve elementen betreffende de persoonlijke financiële en sociale situatie van de aanvrager kunnen bevatten als elk ander objectief element waaruit blijkt dat het om een werkelijke situatie van afhankelijkheid gaat. Het kan aldus gaan om elk relevant gegeven aan de hand waarvan de structuur van de staat van herkomst wordt beschreven, met name wat de economische situatie, de sociale situatie, de stand van de gezondheidszorg of de humanitaire situatie in het betrokken land betreft.
4. Slotopmerkingen
59.
In het zeer specifieke geval van Reyes, en hoewel het uiteraard aan de verwijzende rechterlijke instantie staat om in fine over haar verzoek uitspraak te doen, wil ik eraan herinneren dat haar verwantschap met een burger van de Unie niet in twijfel is getrokken. Evenmin is in de loop van de onderhavige procedure gesuggereerd dat het verzoek van Reyes in feite bedrieglijk zou zijn. Dat Hansen en haar echtgenoot regelmatig materiële steun hebben verstrekt, staat vast. Reyes heeft bovendien aangevoerd dat zij volgens de Filipijnse bijstandsregeling geen steun kon ontvangen en heeft tevens cijfers voorgelegd – die tot nog toe niet zijn betwist – aangaande de algemene situatie van de Filipijnse arbeidsmarkt en de aanhoudende werkloosheid in de activiteitensector waarvoor Reyes is opgeleid.
60.
Ik schaar mij derhalve volledig achter de door de advocaat van Reyes ter terechtzitting voor het Hof geformuleerde vraag welke verdere bewijzen verzoekster in het hoofdgeding had kunnen overleggen opdat haar verzoek zou worden ingewilligd, en herinner eraan, zoals richtlijn 2004/38 doet (
40
), dat de nationale autoriteiten ervoor moeten zorgen dat de grondrechten worden geëerbiedigd en dat de waardigheid van de familieleden van de burgers van de Unie wordt beschermd wanneer zij hun verblijfsaanvragen onderzoeken.
61.
Uit een en ander volgt aldus dat als ten laste in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 wordt beschouwd ieder familielid dat om welke reden ook in zijn land van herkomst niet in staat is zelf in zijn basisbehoeften te voorzien en zich in werkelijkheid in een dusdanige situatie van afhankelijkheid bevindt dat de door de burger van de Unie verleende materiële ondersteuning noodzakelijk is om in zijn levensonderhoud te voorzien. Deze situatie moet werkelijk bestaan en kan met alle middelen worden bewezen. De aanvrager kan aldus aan de autoriteiten van de gastlidstaat zowel subjectieve elementen verstrekken die verband houden met zijn eigen financiële en sociale situatie, als elk ander relevant element aan de hand waarvan op een voor die autoriteiten bruikbare wijze de objectieve context van het verzoek wordt verduidelijkt. In elk geval moeten de autoriteiten van de gastlidstaat ervoor zorgen dat de nuttige werking van de door richtlijn 2004/38 indirect aan de leden van het kerngezin verleende rechten wordt verzekerd en dat de toegang tot het grondgebied van de Unie niet met name door aan de aanvragers een te zware bewijslast op te leggen uiterst moeilijk wordt gemaakt.
B – Tweede prejudiciële vraag
62.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de nationale autoriteiten bij de beoordeling van de hoedanigheid van familielid „ten laste” van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 enig belang moeten hechten aan het feit dat bedoeld familielid, wegens zijn leeftijd, zijn beroepskwalificatie of zijn gezondheidstoestand, een redelijke kans heeft om werk te vinden in de gastlidstaat en de wens heeft geuit er te werken. In dat geval zou de aanvrager van de verblijfsvergunning, wanneer het er naar uitziet dat hij in staat lijkt te zijn om na zijn aankomst in de gastlidstaat werk te vinden, namelijk niet langer ten laste zijn van de burger van de Unie bij wie hij zich heeft gevoegd, indien hij er betaalde arbeid zou verrichten. Hij zou dan niet langer de voorwaarden vervullen waaraan moet zijn voldaan op het ogenblik van de afgifte van de verblijfsvergunning en zou geen aanspraak meer kunnen maken op de door richtlijn 2004/38 indirect aan de in artikel 2, punt 2, sub c, ervan bedoelde familieleden verleende rechten.
63.
Naast het feit dat beslissingen die zo fundamenteel zijn als beslissingen aangaande het recht van inreis en verblijf van familieleden van burgers van de Unie – althans wat het kerngezin betreft –, niet op veronderstellingen mogen berusten, volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het feit van „ten laste” te zijn, moet worden beoordeeld op het moment dat het familielid van de burger van de Unie verzoekt om hereniging met laatstgenoemde. (
41
)
64.
Anders dan de verwijzende rechterlijke instantie lijkt aan te nemen, is er geen sprake van een aan het systeem gerelateerde incoherentie wanneer aan een familielid van een burger van de Unie een verblijfsrecht wordt verleend omdat hij ten laste is in de zin van richtlijn 2004/38, hoewel de nationale autoriteiten vermoeden – of, zoals in casu, uit de openlijk geuite voornemens van de aanvrager afleiden – dat laatstgenoemde in staat lijkt te zijn om in de samenleving van de gastlidstaat werk te vinden. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is een van de bijbehorende rechten die de richtlijn aan de „familieleden van een burger van de Unie die [...] verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten, [...] ongeacht hun nationaliteit” verleent, namelijk „het recht [in de gastlidstaat] een activiteit als werknemer of zelfstandige uit te oefenen” (
42
).
65.
De bezorgdheid die de verwijzende rechter in verband met artikel 14 van richtlijn 2004/38 heeft geuit, is onterecht. Hoewel artikel 14, lid 2, eerste alinea, van die richtlijn bepaalt dat „[b]urgers van de Unie en hun familieleden [...] het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 [behouden] zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden”, dient erop te worden gewezen dat die artikelen 12 en 13, betreffende het behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de burger van de Unie, respectievelijk in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap, niet relevant zijn voor de situatie van Reyes. Verder wordt aan de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, alleen dan een verblijfsrecht voor meer dan drie maanden verleend indien laatstgenoemde – de burger van de Unie dus – voldoet of blijft voldoen aan de voorwaarden van artikel 7, lid 1, sub a, b, of c, van richtlijn 2004/38. (
43
) Genoemd artikel 7 regelt dus wat er met het verblijfsrecht van de familieleden van de burger van de Unie gebeurt wanneer laatstgenoemde niet langer voldoet aan de voorwaarden die noodzakelijk zijn opdat hem een verblijfsrecht voor meer dan drie maanden wordt verleend, maar heeft niet de bedoeling de situatie te regelen waarin de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, ouder dan 21 jaar, van een burger van de Unie, die op een bepaald ogenblik als ten laste van die burger is erkend en in die hoedanigheid een verblijfsrecht genoot, niet langer ten laste is omdat hij voortaan een bezoldigde activiteit in de gastlidstaat uitoefent.
66.
Ten slotte moet worden geantwoord op de vrees van de verwijzende rechterlijke instantie die van oordeel is dat de toekenning van een verblijfsvergunning aan een familielid „ten laste” van een burger van de Unie, die nochtans in staat is te werken in de gastlidstaat, de deur openzet voor een soort strategie die erin bestaat de nationale wettelijke regelingen inzake toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt te omzeilen, met name wanneer het hun eerste binnenkomst op het grondgebied van de Unie betreft. (
44
)
67.
Het kan inderdaad niet worden ontkend dat, zoals de Uniewetgever uitdrukkelijk heeft bepaald, de toekenning van een verblijfsrecht aan familieleden als bedoeld in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 toegang tot de arbeidsmarkt van de gastlidstaat meebrengt. De kring van begunstigden van de door richtlijn 2004/38 indirect verleende rechten is evenwel op een veeleer restrictieve wijze omschreven, en wat meer in het bijzonder dat artikel 2, punt 2, sub c, betreft, moeten de rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn, ouder dan 21 jaar, hoe dan ook door de autoriteiten van de gastlidstaat als ten laste komend worden erkend. De Uniewetgever heeft, op initiatief van de Raad (
45
), aldus een bescherming ingebouwd, maar er tevens voor gezorgd dat de essentie van de gezinshereniging voor de betrokken burgers van de Unie niet wordt aangetast. Ik herinner eraan dat, wanneer de beoordeling van de hoedanigheid van familielid ten laste van een burger van de Unie volgens mijn in punt 61 van de onderhavige conclusie geformuleerd voorstel gebeurt, deze verzekert dat kunstmatig in het leven geroepen situaties worden herkend en aldus de lidstaten geruststelt aangaande de risico’s waaraan hun arbeidsmarkt volgens hen is blootgesteld, te meer daar het recht op toegang tot die arbeidsmarkt alleen wordt verleend aan leden van het kerngezin zoals door mij hierboven beschreven.
68.
Ik geef het Hof dan ook in overweging om op de tweede vraag te antwoorden dat om te worden beschouwd als familielid „ten laste” van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38, de situatie van afhankelijkheid moet bestaan in het land van herkomst van de aanvrager en door de autoriteiten van de gastlidstaat moet worden beoordeeld op het moment dat deze verzoekt om gezinshereniging met de burger van de Unie van wie hij beweert ten laste te zijn. Ik nodig het Hof voorts uit, te preciseren dat het feit dat de aanvrager te kennen heeft gegeven dat hij in de gastlidstaat wil werken of het feit dat de autoriteiten van die staat op het moment dat hij zijn verzoek indient, aannemen dat hij redelijke kansen heeft om werk te vinden, geen belemmering mag vormen voor de erkenning van zijn hoedanigheid van familielid „ten laste” in de zin van bovengenoemde bepaling, wanneer daarnaast uit het onderzoek van zijn aanvraag blijkt dat hij zich in zijn land van herkomst bevindt in een werkelijke situatie van afhankelijkheid van de burger van de Unie bij wie hij zich wenst te voegen.
V – Conclusie
69.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Kammarrätt i Stockholm – Migrationsöverdomstol als volgt te beantwoorden:
„1)
Artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat als „ten laste” wordt beschouwd het familielid van een burger van de Unie dat, om welke reden ook, in zijn land van herkomst niet in staat is zelf in zijn basisbehoeften te voorzien en zich in werkelijkheid in een dusdanige situatie van afhankelijkheid bevindt dat de door de burger van de Unie verleende materiële ondersteuning noodzakelijk is om in zijn levensonderhoud te voorzien. Met betrekking tot de als ten laste beschouwde leden van het kerngezin moet een dergelijke situatie werkelijk bestaan en kan deze met alle middelen worden bewezen. De aanvrager kan aldus aan de autoriteiten van de gastlidstaat zowel subjectieve elementen verstrekken die verband houden met zijn eigen financiële en sociale situatie als elk ander relevant element aan de hand waarvan op een voor die autoriteiten bruikbare wijze de objectieve context van het verzoek wordt verduidelijkt. In elk geval moeten de autoriteiten van de gastlidstaat ervoor zorgen dat de nuttige werking van de door richtlijn 2004/38 indirect aan de leden van het kerngezin verleende rechten wordt verzekerd en dat de toegang tot het grondgebied van de Europese Unie met name door aan de aanvragers een te zware bewijslast op te leggen niet uiterst moeilijk wordt gemaakt.
2)
Om te worden beschouwd als familielid „ten laste” van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2004/38 moet de situatie van afhankelijkheid bestaan in het land van herkomst van de aanvrager en door de autoriteiten van de lidstaat worden beoordeeld op het moment dat deze verzoekt om gezinshereniging met de burger van de Unie van wie hij beweert ten laste te zijn. Het feit dat de aanvrager te kennen heeft gegeven dat hij in de gastlidstaat wil werken of het feit dat de autoriteiten van die staat op het moment dat hij zijn verzoek indient, aannemen dat hij redelijke kansen heeft om werk te vinden, mag geen belemmering vormen voor de erkenning van zijn hoedanigheid van familielid „ten laste” in de zin van bovengenoemde bepaling, wanneer daarnaast uit het onderzoek van zijn aanvraag blijkt dat hij zich in zijn land van herkomst bevindt in een werkelijke situatie van afhankelijkheid van de burger van de Unie bij wie hij zich wenst te voegen.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB L 158, blz. 77, en rectificatie PB 2004, L 229, blz. 35.
(
3
)	Arrest van 9 januari 2007, Jia (C-1/05, Jurispr. blz. I-1).
(
4
)	Arrest van 18 juni 1987 (316/85, Jurispr. blz. 2811).
(
5
)	COM(2009) 313 definitief.
(
6
)	PB L 257, blz. 2.
(
7
)	PB L 172, blz. 14.
(
8
)	Zie met name artikel 1, sub i, punt 2, en artikel 68 bis van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1) en artikel 4, lid 2, sub a, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251, blz. 12).
(
9
)	Arrest van 21 december 2011, Ziolkowski en Szeja (C-424/10 en C-425/10, Jurispr. blz. I-14035, punten 32 e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
10
)	Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.
(
11
)	Arresten van 5 mei 2011, McCarthy (C-434/09, Jurispr. blz. I-3375, punt 42); 15 november 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Jurispr. blz. I-11315, punt 55); 8 november 2012, Iida (C‑40/11, punt 63); 8 mei 2013, Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku (C‑87/12, punt 31), en 10 oktober 2013, Alokpa e.a. (C‑86/12, punten 22 en 32).
(
12
)	Punt 1 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(
13
)	Punt 5 van de considerans van richtlijn 2004/38. Een belemmering of mogelijke belemmering van de vrijheid van verkeer van de betrokken burger lijkt niet langer een voorwaarde om zich te kunnen beroepen op de Unierechtelijke bepalingen die aan burgers van de Unie de vrijheid van verkeer en verblijf willen waarborgen, aangezien het Hof heeft erkend dat de aan die bepalingen ontleende rechten kunnen worden toegekend aan burgers die sinds lange tijd op het grondgebied van de gastlidstaat zijn gevestigd en niet voornemens zijn dit te verlaten, en wier familielid dat om een verblijfsrecht verzocht, niet de nationaliteit van een lidstaat van de Unie had. Dit is bijvoorbeeld het geval in het reeds aangehaalde arrest Jia, en ook in de onderhavige zaak.
(
14
)	Zie dienaangaande punt 36 van de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 5 september 2012, Rahman e.a. (C‑83/11).
(
15
)	Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.
(
16
)	Punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 en artikel 3, lid 1, ervan.
(
17
)	Zie blz. 9 van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven [COM(2001) 257 definitief] en, in het bijzonder, het aldaar aangehaalde citaat van mevr. Veil, alsmede artikel 2, punt 2, van dat voorstel.
(
18
)	Zie ontwerp van toelichting van de Raad (doc. 13263/03 ADD 1 van 28 oktober 2003, blz. 12), alsmede de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement overeenkomstig artikel [251, lid 2, tweede alinea, EG] over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven [SEC(2003) 1293 definitief, punt 3.3.2].
(
19
)	Artikel 3, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/38.
(
20
)	Artikel 3, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/38.
(
21
)	Arrest Rahman e.a., reeds aangehaald (punt 19).
(
22
)	Ibidem (punt 24).
(
23
)	Ibidem (punt 23).
(
24
)	Volledigheidshalve wordt verwezen naar punt 25 van het reeds aangehaalde arrest Alokpa e.a., waarin het Hof bondig verwijst naar de hoedanigheid van familielid ten laste van een burger van de Unie die houder van een verblijfsrecht is, door het reeds aangehaalde arrest Lebon aan te halen, maar uitsluitend om in herinnering te brengen dat een bloedverwant in opgaande lijn die een derdelander is en een burger van de Unie te zijnen laste heeft, niet kan worden beschouwd als ten laste komende bloedverwant in opgaande lijn in de zin van richtlijn 2004/38.
(
25
)	Punt 24 van deze conclusie.
(
26
)	Punt 2.1.4 van de richtsnoeren.
(
27
)	Punt 28 van deze conclusie.
(
28
)	Arrest Lebon, reeds aangehaald (punten 22 en 23).
(
29
)	Zie arrest van 19 oktober 2004, Zhu en Chen (C-200/02, Jurispr. blz. I-9925, punt 43).
(
30
)	Zie met name punt 43 van de conclusie in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Lebon.
(
31
)	Punt 28 van deze conclusie.
(
32
)	Arrest Jia, reeds aangehaald (punt 37).
(
33
)	Zie in dit verband met name de punten 26 e.v. van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Jia.
(
34
)	Zie punten 68 e.v. van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Jia.
(
35
)	Voor de precieze formulering van de prejudiciële vragen, zie punt 24 van het reeds aangehaalde arrest Jia.
(
36
)	In tegenstelling tot bijvoorbeeld artikel 4, lid 2, sub b, van richtlijn 2003/86.
(
37
)	Het lijkt mij in feite onmogelijk om te bewijzen dat alle andere middelen zijn uitgeput.
(
38
)	Zie punt 6 van de considerans van richtlijn 2004/38 en het arrest Rahman e.a., reeds aangehaald (punten 19 en 20).
(
39
)	Zie dictum van het reeds aangehaalde arrest Jia.
(
40
)	Zie punt 31 van de considerans van richtlijn 2004/38.
(
41
)	Zie reeds aangehaalde arresten Lebon (punt 20) en Jia (punt 43). Het Hof handelt op dezelfde wijze bij de beoordeling van de situatie van afhankelijkheid waarin de onder artikel 3, lid 2, van richtlijn 2004/38 vallende familieleden „ten laste” van een burger van de Unie zich bevinden (zie arrest Rahman e.a., reeds aangehaald, punten 33‑35).
(
42
)	Artikel 23 van richtlijn 2004/38.
(
43
)	Zie artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38. Zie tevens artikel 7, lid 4, van die richtlijn wat het bijzondere geval van binnen de werkingssfeer van dat artikel 7, lid 1, sub c, vallende burgers van de Unie betreft.
(
44
)	Op dit punt weerspiegelt de vrees de verwijzende rechterlijke instantie die welke advocaat-generaal Geelhoed heeft uiteengezet in punt 67 van zijn conclusie in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het reeds aangehaalde arrest Jia.
(
45
)	Zie punt 35 van de onderhavige conclusie.