61992CC0371_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I lighed med sagen Kydep mod Raadet og Kommissionen (1), som endnu verserer for Domstolen, og hvori jeg har fremsat forslag til afgoerelse den 15. september 1993, vedroerer de praejudicielle spoergsmaal, Domstolen skal tage stilling til, ogsaa konsekvenserne for en graesk virksomhed af den nukleare ulykke i Tjernobyl den 26. april 1986. Dioikitiko Efetio, Athen (Appelret for Forvaltningssager), har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse vedroerende gyldigheden og den retlige karakter af en telexmeddelelse, som Kommissionen den 24. juli 1986 sendte til medlemsstaternes Faste Repraesentation, samt vedroerende fortolkningen af Kommissionens forordninger (EOEF) nr. 2730/79 (2) og (EOEF) nr. 3665/87 (3) om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (4). De spoergsmaal, som den forelaeggende ret har forelagt Domstolen, er opstaaet i en sag anlagt af den graeske stat mod aktieselskabet "Ellinika Dimitriaka".
Retsregler
2. Artikel 15 i forordning nr. 2730/79, som affattet i artikel 13 i forordning nr. 3665/87, lyder saaledes:
"Der ydes ingen [eksport]restitution, naar produkterne ikke er af sund og saedvanlig handelskvalitet, og, hvis disse produkter er bestemt til konsum, naar deres anvendelse til dette formaal er udelukket eller i betydelig grad forringet paa grund af deres egenskaber eller tilstand."
Hvad naermere angaar korn, findes der en tilsvarende bestemmelse i artikel 2, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1569/77 af 11. juli 1977 (5). Bestemmelsen lyder saaledes:
"1) For at kornet kan godkendes til intervention, skal det vaere af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet.
2) Kornet anses for at vaere af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet, naar det har den for den paagaeldende kornart karakteristiske farve og en sund lugt, samt er fri for levende skadedyr (herunder mider) paa alle udviklingsstadier, og saafremt det opfylder de i bilaget fastsatte minimumskriterier for kvaliteten."
3. Straks efter Tjernobyl-ulykken den 26. april 1986, som foerte til radioaktiv kontaminering af en stor maengde landbrugsprodukter, traf Kommissionen og Raadet en raekke midlertidige foranstaltninger (6). Saaledes sendte Kommissionen den 6. maj 1986 henstilling 86/156/EOEF til medlemsstaterne vedroerende samordningen af de nationale foranstaltninger, som de havde truffet eller havde til hensigt at traeffe for at forbyde handel med kontaminerede landbrugsprodukter (7). Ved henstillingen indfoertes maksimale graensevaerdier for radioaktivitet for en raekke produkter (med undtagelse af hvede), ligesom det blev bestemt, at medlemsstaterne skal
"underkaste de produkter, de udfoerer, de samme begraensninger og i almindelighed de samme kontrolforanstaltninger med hensyn til radioaktivitet som dem, der gaelder for deres eget marked" (punkt 2).
4. Den 12. maj 1986 vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 1388/86 om suspension indtil den 31. maj 1986 af indfoersel af visse landbrugsprodukter med oprindelse i syv oesteuropaeiske lande (igen med undtagelse af hvede) (8). Dagen inden suspensionens udloeb, nemlig den 30. maj 1986, vedtog Raadet forordning (EOEF) nr. 1707/86 "om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl" (9). I modsaetning til de forudgaaende forordninger fandt forordning nr. 1707/86 ogsaa anvendelse paa hvede og tog hensyn til graden af den radioaktive kontaminering af de relevante landbrugsprodukter. I stedet for blot at forbyde indfoersel fra de syv ovennaevnte lande, blev der ved forordningen indfoert maksimumstolerancevaerdier, inden for hvilke indfoersel var tilladt. Helt konkret indeholdt artikel 2 og 3 foelgende bestemmelser:
"[Artikel 2] Med forbehold af de oevrige gaeldende bestemmelser er det en betingelse for de i artikel 1 omhandlede produkters overgang til fri omsaetning, at de overholder de maksimumstolerancevaerdier, der er fastsat i artikel 3.
[Artikel 3] De i artikel 2 omhandlede maksimumstolerancevaerdier er foelgende:
Caesium 134- og 137-radioaktiviteten maa ikke overstige:
° 370 Bq/kg for maelk henhoerende under pos. 0401 og 0402 i den faelles toldtarif samt for saadanne levnedsmidler bestemt til saerlig ernaering af spaedboern i de foerste fire til seks maaneder af disses liv ...
° 600 Bq/kg for alle andre beroerte produkter."
5. Forordning nr. 1707/86, der oprindelig gjaldt til den 30. september 1986, blev forlaenget to gange, foerste gang indtil den 28. februar 1987 (10) og dernaest indtil den 31. oktober 1987 (11). Foerst den 22. december 1987 vedtog Raadet to nye forordninger, denne gang af en mere definitiv karakter. Forordning (EOEF) nr. 3955/87 (12) forlaengede for en periode af to aar efter forordningens ikrafttraeden (13) de ved forordning nr. 1388/86 fastsatte maksimumstolerancevaerdier paa hhv. 370 og 600 Bq/kg.
Forordning (Euratom) nr. 3954/87 (14), der ikke er tidsbegraenset, fastsaetter den procedure, der i fremtiden i noedsituationer skal goere det muligt at fastlaegge proceduren for fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder, "som markedsfoeres efter en nuklear ulykke eller andre tilfaelde af straalingsfare, som kan medfoere eller har medfoert vaesentlig radioaktiv kontamination af levnedsmidler og foder" (artikel 1). Med henblik herpaa bestemmer forordningens artikel 2 bl.a.:
"[Stk. 1] Hvis Kommissionen ... modtager officielle oplysninger om uheld eller om andre tilfaelde af straalingsfare, der godtgoer, at de maksimalt tilladte vaerdier i bilag I maa antages at blive naaet eller er naaet, vedtager den oejeblikkelig, hvis forholdene kraever det, en forordning, som bringer de maksimalt tilladte niveauer i anvendelse.
[Stk. 2] Gyldighedsperioden for en forordning, som omhandlet i stk. 1, skal vaere saa kort som mulig ..."
Det i forordningen omtalte bilag har titlen "Maksimalt tilladte niveauer for levnedsmidler og foder (Bq/kg eller Bq/l)".
6. De regler, som jeg her har beskrevet, vedroerer indfoersel til Faellesskabet af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande. Kommissionen og Raadet har vaeret mere tilbageholdne med at fastsaette regler for udfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i Faellesskabet til tredjelande. Det forhindrede ikke Kommissionen i den 24. juli 1986 at sende en telexmeddelelse til medlemsstaternes Faste Repraesentation. Denne telexmeddelelse ° som ogsaa er genstand for Kydep-sagen ° lyder saaledes:
"Medlemsstaternes opmaerksomhed henledes paa, at varer, der tilbydes til intervention, efter faellesskabsreglerne for interventionsopkoeb skal vaere af sund og saedvanlig handelskvalitet og ikke maa indeholde stoffer, der kan vaere til skade for menneskers sundhed. I oevrigt kan ethvert landbrugsprodukt, der ikke kan markedsfoeres paa grund af sine egenskaber, heller ikke omfattes af en opkoebskontrakt.
Med hensyn til de produkter, for hvilke der er ansoegt om eksportrestitution, bemaerkes i oevrigt, at restitutionen efter artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 2730/79 (EFT L 317 af 12.12.1979) ydes for produkter af sund og saedvanlig handelskvalitet, hvis anvendelse til konsum ikke er udelukket paa grund af deres egenskaber eller tilstand.
Paa baggrund af ovenstaaende og Raadets forordning (EOEF) nr. 1707/86 (EFT L 146 af 31.5.1986) kan produkter, der ikke overholder maksimumstolerancevaerdierne, ikke anses for at opfylde betingelserne for interventionsopkoeb, ligesom de heller ikke giver ret til eksportsrestitutioner. Udgifterne hertil udredes derfor ikke af EUGFL." (15)
7. Det i telexmeddelelsen anvendte princip, hvorefter der ikke kan ydes eksportrestitutioner ved overskridelse af de maksimumstolerancevaerdier paa hhv. 370 og 600 Bq/kg, som gaelder for indfoersel, blev stadfaestet ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3494/88, som blev vedtaget den 9. november 1988 (16) (dvs. efter udfoerslen af den omtvistede hvede). Ved forordningens artikel 3 indfoertes foelgende stykke i artikel 13 i forordning nr. 3665/87 (som jeg allerede har citeret ovenfor under punkt 2):
"Der ydes ikke restitutioner for produkter, hvis indhold af radioaktivitet overstiger de maksimalt tilladte niveauer, der er fastsat i faellesskabsbestemmelserne. Niveauerne for de paagaeldende produkter uanset oprindelse, der er kontamineret som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket Tjernobyl, er fastsat i artikel 3 i Raadets forordning (EOEF) nr. 3955/87 ...".
8. Jeg skal naevne endnu en sidste forordning fra Kommissionen, som ° skoent den endnu ikke var traadt i kraft paa tidspunktet for de omtvistede eksporttransaktioner ° alligevel indtager en vaesentligt plads i parternes indlaeg. Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2751/88 af 2. september 1988 (17) blev vedtaget under henvisning til artikel 8 i Raadets forordning nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 (18), hvorefter der kan fastsaettes saerlige interventionsforanstaltninger, saafremt markedssituationen i visse dele af Faellesskabet kraever det. Ved en saadan interventionsforanstaltning gav Kommissionen med forordning nr. 2751/88 mulighed for at yde eksportrestitutioner for eksport af 300 000 tons haard hvede fra Graekenland. For at der kan ydes restitutioner, skal 40% af hveden hidroere fra den graeske hoest i 1986, dvs. den hoest, som havde lidt mest under Tjernobyl-ulykken, og omfatte mindst 30% hvede fra bestemte lagre i Graekenland.
Sagens baggrund
9. I april-maj 1988 blev 55 000 tons haard hvede for Ellinika Dimitriaka' s regning lastet paa en baad med Sydkorea som bestemmelsessted. Lasten bestod af 25 000 tons graesk hvede og to partier fransk hvede paa hhv. 24 500 og 5 000 tons. I henhold til en analyse foretaget af en landbrugsekspert (hvis resultat er anfoert paa bagsiden af en af de to angivelser) og en analyse foretaget af et videnskabeligt institut udviste den graeske hvede en radioaktivitet paa 1 078 Bq/kg.
Vel vidende, at den graeske hvede var for radioaktiv til at opfylde de krav, som Kommissionen havde fastsat i telexmeddelelsen af 24. juli 1986, fik Ellinika Dimitriaka fra Frankrig leveret hvede, der var af en sund kvalitet eller kun lidt kontamineret af radioaktivitet. Den franske hvede blev oplagt i saerskilte siloer. De graeske og franske hvedepartier blev i oevrigt lastet saerskilt (men skiftevis). Der blev udstedt i alt fire forskellige udfoerselsangivelser til toldvaesenet og fire saerskilte lastningstilladelser (19).
10. Det graeske og de franske partier blev herefter blandet paa baaden. Det synes godtgjort, at den gennemsnitlige radioaktive kontamineringsgrad af den samlede maengde transporterede hvede androg 470 Bq/kg og saaledes laa under den maksimumstolerancevaerdi, Raadet havde fastsat i forordning nr. 1707/86 for indfoersel til Faellesskabet af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande. Dette fremgaar af analyser, som blev foretaget af Wirtschaftskammer Weser-Ems paa grundlag af proever, som det engelske kontrolselskab Caleb Brett paa Ellinika Dimitriaka' s foranledning havde udtaget i skibets lastrum. Uden at anfaegte de af det engelske selskab foretagne analyser bemaerkede de graeske myndigheder, at de ikke havde vaeret til stede under kontrollen, og at de derfor ikke havde vaeret i stand til at fastslaa, hvilket korn der var blevet analyseret, eller paa hvilken maade kontrollen var blevet tilrettelagt.
11. Efter at have modtaget en udtalelse af 6. februar 1989 fra det graeske Udenrigsministerium, som anbefalede denne loesning, naegtede de kompetente graeske myndigheder at yde Ellinika Dimitriaka eksportrestitutioner for de 25 000 tons graesk hvede, hvis radioaktivitet paa lastningstidspunktet oversteg den fastsatte tolerancevaerdi paa 600 Bq/kg. Myndighederne fandt nemlig, at tolerancevaerdien paa 600 Bq/kg for indfoersel fra tredjelande paa tilsvarende maade skulle anvendes paa udfoersel fra Faellesskabet til tredjelande, hvilken opfattelse efter deres mening stoettedes af Kommissionens ovennaevnte telexmeddelelse af 24. juli 1986. Da Ellinika Dimitriaka ikke havde indgivet én, men fire saerskilte toldangivelser, skulle de graeske hvedepartier og de franske hvedepartier ifoelge de graeske myndigheder analyseres saerskilt. Den franske hvede opfyldte kravene for ydelse af eksportrestitutioner, hvorimod den graeske hvede ikke opfyldte disse krav og derfor ikke kunne give ret til restitutioner.
12. Herefter anmodede Ellinika Dimitriaka Kommissionen om at gribe ind. I en telexmeddelelse af 19. april 1989 fra Bruxelles garanterede Kommissionen de graeske myndigheder, at EUGFL ville afholde omkostningerne i forbindelse med den fulde ydelse af eksportrestitutioner saavel for den graeske hvede som for den franske hvede, dog forudsat at de graeske myndigheder var indstillet paa at aendre de af Ellinika Dimitriaka indgivne toldangivelser for at bringe dem i overensstemmelse med Raadets direktiv 81/177/EOEF af 24. februar 1981 (20). De graeske myndigheder gik imidlertid ikke ind paa Kommissionens forslag. De meddelte Kommissionen, at hverken direktiv 81/177/EOEF eller den graeske lov til gennemfoerelse af direktivet gav mulighed for at erstatte de fire oprindelige toldangivelser med et enkelt dokument. Kommissionen svarede i en skrivelse af 22. oktober 1990, at den efter naermere eftertanke ikke mente, at det var noedvendigt med en saadan aendring af toldangivelserne for at kunne udbetale eksportrestitutioner.
13. Efter at have udtoemt alle de administrative klagemuligheder indbragte Ellinika Dimitriaka sagen for Forvaltningsdomstolen i Foerste Instans i Athen, som gav selskabet medhold og doemte den graeske stat til at udbetale selskabet de eksportrestitutioner, det havde ansoegt om, og frigive det beloeb, selskabet havde stillet som sikkerhed for udfoerslen af den omhandlede hvede. Den graeske stat ankede afgoerelsen til Appelretten for Forvaltningssager (Dioikitiko Efetio), Athen, som har forelagt Domstolen fire praejudicielle spoergsmaal.
Foerste praejudicielle spoergsmaal. Er telexmeddelelsen af 24. juli 1986 gyldig og bindende?
14. Det foerste praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Er telexmeddelelsen af 24. juli 1986, hvori Kommissionen ogsaa for udfoersel af produkter til tredjelande fastsaetter de maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, som ved forordning (EOEF) nr. 1707/86 blev fastsat for indfoersel af de samme produkter til Faellesskabet, gyldig, og er den bindende for medlemsstaterne?"
For at tage stilling til dette spoergsmaal vil jeg sondre mellem, paa den ene side, den bindende karakter af telexmeddelelsen af 24. juli 1986 og, paa den anden side, meddelelsens gyldighed.
15. Alle de beroerte parter (nemlig den graeske stat, Ellinika Dimitriaka og Kommissionen) er enige om, at telexmeddelelsen ikke er bindende. I deres skriftlige indlaeg har de fremhaevet den "uformelle", "fortolkende" eller "forklarende" karakter af telexmeddelelsen som bevis for, at den ikke kunne skabe forpligtelser for medlemsstaterne (og saa meget desto mindre for private, saasom Ellinika Dimitriaka og selskabets sydkoreanske kontraktpartner). Denne opfattelse deles af den forelaeggende ret, som har bemaerket, at telexmeddelelsen "burde anses for en oplysning om Kommissionens fortolkning af bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 2730/79, navnlig artikel 15".
Ogsaa jeg kan tilslutte mig denne opfattelse. Allerede i mit forslag til afgoerelse i Kydep-sagen erklaerede jeg mig enig med Kommissionen, som havde anfoert, at retligt maa meddelelsen "betragtes som et forklarende eller fortolkende notat, som Kommissionen fremsendte til medlemsstaterne som led i deres administrative samarbejde, og hvori Kommissionen mindede medlemsstaterne om reglerne for EUGFL-finansiering af landbrugsudgifter". Et saadant notat, der ° som med rette anfoert af den graeske regering ° ikke er en bindende retsakt i EF-traktatens artikel 189' s forstand, kan ikke forpligte medlemsstaterne.
Denne loesning fremgaar i oevrigt klart af Domstolens faste praksis siden dommen af 27. marts 1980 i Sucrimex-sagen (21). Sagen vedroerte en paastand om annullation af en telexmeddelelse (der ogsaa var underskrevet af den davaerende generaldirektoer for landbrug), som Kommissionen den 3. juli 1979 havde sendt til et fransk organ, der var ansvarlig for udbetaling af eksportrestitutioner. Domstolen afviste sagen, idet den bl.a. udtalte:
"Det staar fast, at anvendelsen af faellesskabsbestemmelser om eksportrestitutioner paahviler de hertil udpegede nationale organer, og at Kommissionen ikke har kompetence til at traeffe afgoerelse vedroerende bestemmelsernes fortolkning, men kun har mulighed for at tilkendegive sin opfattelse, som ikke er bindende for de nationale myndigheder" (praemis 16) (min fremhaevelse) (22).
16. Der bestaar derimod ikke samme enighed om telexmeddelelsens gyldighed. Kommissionen haevder, at den er gyldig, mens Ellinika Dimitriaka er af den modsatte opfattelse, og den graeske regering ikke udtaler sig.
Ellinika Dimitriaka har fremfoert to argumenter mod telexmeddelelsens gyldighed. Selskabet har foerst henvist til bilaget til forordning nr. 3954/87 (jf. punkt 5 ovenfor), som under overskriften "Maksimalt tilladte niveauer for levnedsmidler og foder" angiver et niveau for radioaktiv kontamination paa 1 250 Bq/kg (23). Ellinika Dimitriaka har anfoert, at hvis saadanne niveauer for radioaktiv kontaminering kan accepteres inden for Faellesskabet, er det urimeligt, at Kommissionen i sin telexmeddelelse af 24. juli 1986 kraever, at der ved udfoersel af produkter fra Faellesskabet til tredjelande skal overholdes en maksimumstolerancevaerdi paa 600 Bq/kg. Ellinika Dimitriaka har herefter anfoert, at Kommissionen ved at fremsende telexmeddelelsen af 24. juli 1986 overskred sine befoejelser, idet alene Raadet var befoejet til ved en udtrykkelig beslutning at fastsaette maksimumstolerancevaerdier for udfoersel af produkter.
17. I mit forslag til afgoerelse i Kydep-sagen bemaerkede jeg, at afsendelsen af telexmeddelelsen paa ingen maade kan anses for en retsstridig handling, tvaertimod.
"Det er fuldt ud rimeligt, at Kommissionen i sin egenskab af faellesskabsrettens vogter og forvaltningsmyndighed for EUGFL goer medlemsstaterne opmaerksom paa de faellesskabsregler, som ogsaa medlemsstaterne skal anvende. Det er ogsaa helt normalt, at Kommissionen som led i det administrative samarbejde med medlemsstaterne giver sin fortolkning med hensyn til anvendelsen af reglerne om EUGFL-finansiering, eftersom Kommissionen siden skal anvende disse regler i forbindelse med den aarlige afslutning af EUGFL-regnskaberne (24).
Den paagaeldende telexmeddelelse ... er i oevrigt efter min opfattelse en holdbar fortolkning af de bestemmelser, der citeres, eller af de relevante bestemmelser." (25)
18. Ellinika Dimitriaka' s ovenfor omtalte argumenter kan ikke overbevise mig om det modsatte. For saa vidt angaar det foerste argument skal jeg blot naevne, at forordning nr. 3954/87 foerst blev vedtaget den 22. december 1987, dvs. omkring halvandet aar efter fremsendelsen af telexmeddelelsen. Ellinika Dimitriaka kan saaledes ikke paaberaabe sig forordningen som stoette for, at der den 24. juli 1986 var tale om forskelsbehandling mellem, paa den ene side, produkter bestemt til forbrug inden for Faellesskabet og, paa den anden side, produkter bestemt til udfoersel til tredjelande. Helt bortset herfra kan den ved telexmeddelelsen indfoerte kontamineringsgrad paa 600 Bq/kg ikke sammenlignes med det niveau paa 1 250 Bq/kg, som er fastsat i bilaget til forordning nr. 3954/87. Disse to normer er af helt forskellig art. Der laa en konkret situation til grund for fastsaettelsen af niveauet paa 600 Bq/kg, nemlig situationen efter ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl, idet det skulle fastlaegges, hvilke landbrugsprodukter der kunne bringes i fri omsaetning og give ret til restitutioner. Derimod skulle det maksimalt tilladte niveau paa 1 250 Bq/kg virke som en slags alarm ved en eventuel fremtidig noedsituation, idet Kommissionen og Raadet, saafremt dette niveau overskrides eller trues med overskridelse et eller andet sted i verden (saaledes ikke noedvendigvis inden for Faellesskabet), ifoelge den i forordning nr. 3954/87 fastsatte procedure, "hvis forholdene kraever det", skal fastsaette nye maksimale niveauer for radioaktiv kontamination for at kunne bringe landbrugsprodukter paa markedet (jf. ovenfor punkt 5) (26).
19. Med hensyn til Ellinika Dimitriaka' s andet argument, hvorefter Kommissionen ikke havde kompetence til at fremsende telexmeddelelsen af 24. juli 1986 (27), skal jeg fremsaette foelgende betragtninger. Hvis man som procesdeltagerne (herunder Ellinika Dimitriaka) antager, at den omhandlede telexmeddelelse ikke paalaegger medlemsstaterne forpligtelser og kun indeholder en ikke-bindende fortolkning af retsregler, hvis gyldighed ikke er anfaegtet, er der efter min mening ikke grundlag for at antage, at Kommissionen var inkompetent. Tvaertimod tilkommer det Kommissionen, som allerede anfoert, inden for rammerne af det administrative samarbejde med medlemsstaterne at foretage en fortolkning med henblik paa anvendelsen af reglerne vedroerende finansiering gennem EUGFL. Jeg skal senere behandle spoergsmaalet, om Kommissionens (af den graeske regering anvendte) fortolkning er begrundet.
20. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at besvare det foerste praejudicielle spoergsmaal saaledes, at Kommissionens telexmeddelelse af 24. juli 1986 til medlemsstaternes Faste Repraesentation vedroerende maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet, som skal anvendes ved udfoersel af produkter til tredjelande, er en fortolkende retsakt, som ikke binder medlemsstaterne, og som ikke gaar ud over Kommissionens befoejelser.
Andet praejudicielle spoergsmaal. Kunne medlemsstaterne ved analogi anvende de for indfoersel gaeldende normer ved udfoersel?
21. Det fremgaar af den af mig foreslaaede besvarelse af det foerste praejudicielle spoergsmaal, at medlemsstaterne ikke var bundet af Kommissionens telexmeddelelse af 24. juli 1986, og at de derfor ikke var forpligtet til at fastslaa, at de for indfoersel gaeldende maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet automatisk finder anvendelse ved udfoersel. Med det andet praejudicielle spoergsmaal oensker den forelaeggende ret afgjort, om medlemsstaterne ikke desto mindre ved udfoersel kunne anvende de for indfoersel gaeldende regler. Spoergsmaalet lyder saaledes:
"Naar der ikke findes en udtrykkelig bestemmelse, er det da Kommissionen eller medlemsstaternes kompetente myndigheder, der kan fortolke artikel 15 i forordning (EOEF) nr. 2730/79, som var i kraft paa det relevante tidspunkt (og som nu er artikel 13 i forordning (EOEF) nr. 3665/87), og for udfoersel fastsaette tilsvarende bestemmelser som dem, der gaelder for indfoersel, nemlig om, hvad der skal forstaas ved et produkt af sund og handelsmaessig kvalitet, eller skal der derimod, naar der er tale om restitutioner, foreligge bindende faellesskabsretlige bestemmelser, hvori det omhyggeligt praeciseres, i hvilke tilfaelde der ikke ydes restitutioner, for at den nationale myndighed kan traeffe afgoerelse om, at en eksportoer ikke har ret til faellesskabsstoette ... og var det naermere bestemt noedvendigt at udstede forordning (EOEF) nr. 3494/88 for at undgaa betaling af eksportrestitutioner, saafremt produkternes kontamineringsgrad for radioaktivitet overstiger, hvad der er fastsat for indfoersel af tilsvarende produkter?" (Min fremhaevelse).
22. Naar henses til, at Faellesskabet aldrig tidligere havde staaet over for en nuklear ulykke som den i Tjernobyl, er det forstaaeligt, at der paa ulykkestidspunktet ikke i Faellesskabet fandtes nogen faelles maksimumstolerancevaerdi for radioaktiv kontaminering, og at der heller ikke fandtes nogen procedure til fastsaettelse af saadanne normer. Af samme grund er det ogsaa forstaaeligt, at den saaledes opstaaede lakune kun efterhaanden kunne udfyldes af faellesskabsregler, og at disse regler under hensyntagen til Faellesskabets primaere ansvar for sit eget omraade foerst og fremmest vedroerte indfoerslen af produkter til Faellesskabet og foerst i anden raekke udfoerslen af faellesskabsprodukter til tredjelande.
Det betyder, at det inden fastsaettelsen af bindende faellesskabsregler, som ogsaa omfatter udfoersel, som med rette fremhaevet af Kommissionen og den graeske regering, paahvilede medlemsstaterne selv at fastsaette maksimumstolerancevaerdier for udbetaling af restitutioner ved udfoersel af landbrugsprodukter til tredjelande (28). Saa laenge der ikke findes bindende faellesskabsregler paa omraadet, tilkommer det nemlig, saaledes som det fremgaar af Domstolens allerede ovenfor omtalte faste praksis (punkt 15), medlemsstaterne og ikke Kommissionen at fastsaette bindende regler for, hvad der skal forstaas ved produkter af "sund og saedvanlig handelskvalitet", jf. artikel 15 i forordning nr. 2730/79 og artikel 13 i forordning nr. 3665/87, som begge er naevnt i det praejudicielle spoergsmaal.
23. Yderligere finder jeg ogsaa indholdsmaessigt den af den graeske regering anvendte fortolkning, hvorefter maksimumstolerancevaerdierne, som allerede gjaldt ved indfoersel til Faellesskabet, ved analogi kunne anvendes paa udfoersel af landbrugsprodukter til tredjelande, mere end rimelig. Paa det tidspunkt, da de graeske myndigheder skulle traeffe en afgoerelse, var der ikke tvivl om, at man kunne behandle udfoerte produkter paa samme maade som produkter bestemt til forbrug paa hjemmemarkedet (hvad enten de var indfoerte eller ikke), eftersom princippet om en saadan ligebehandling allerede var indeholdt i punkt 2 i henstilling 86/156/EOEF af 6. maj 1986 (jf. punkt 3 ovenfor) og i Kommissionens telexmeddelelse af 24. juli 1986, som jeg har behandlet ovenfor (dvs. princippet i den af Kommissionen anlagte fortolkning af de omhandlede bestemmelser). Princippet blev i oevrigt senere bekraeftet i forordning nr. 3494/88 af 9. november 1988, altsaa efter de omtvistede eksporttransaktioner (jf. punkt 7 ovenfor).
Maa denne fortolkning i oevrigt ikke anses for rimelig? Jeg kan nemlig vanskeligt se, hvorledes en medlemsstat skulle kunne give groent lys for udfoersel (og saaledes konsum paa et andet marked) af landbrugsprodukter, som ikke var fundet egnet til konsum paa hjemmemarkedet.
24. Som foelge heraf skal jeg foreslaa, at det andet praejudicielle spoergsmaal besvares saaledes, at medlemsstaternes kompetente myndigheder, da der ikke fandtes bindende faellesskabsregler paa tidspunktet for de omhandlede eksporttransaktioner, var befoejet til ved analogi at anvende de i artikel 15 i forordning nr. 2730/79 og artikel 13 i forordning nr. 3665/87 indeholdte regler for indfoersel af landbrugsprodukter fra tredjelande paa udfoersel af tilsvarende produkter til tredjelande.
Fjerde praejudicielle spoergsmaal. Kunne de oprindelige toldangivelser berigtiges efterfoelgende?
25. Af rent logiske grunde skal jeg behandle det fjerde praejudicielle spoergsmaal foer det tredje. Med det fjerde spoergsmaal ° sat i relation til de oevrige forelagte spoergsmaal ° oensker den forelaeggende ret afgjort, om en offentlig myndighed som den graeske regering kan paaberaabe sig artikel 7 i direktiv 81/177/EOEF som stoette for, under de foreliggende omstaendigheder, at naegte at erstatte de oprindelige fire toldangivelser med et enkelt dokument.
Hvis det maatte vise sig, at en saadan afgoerelse ikke var begrundet, boer der udbetales eksportrestitutioner til Ellinika Dimitriaka. Maa afgoerelsen derimod anses for begrundet, betyder det imidlertid ikke noedvendigvis, at Ellinika Dimitriaka ikke kan goere krav paa restitutioner, idet udbetaling af restitutioner kan begrundes i andre forhold, ogsaa uden at aendre toldangivelserne. Herom handler det tredje spoergsmaal, hvis relevans saaledes afhaenger af besvarelsen af det fjerde spoergsmaal, som jeg derfor skal behandle foerst.
26. Det fjerde praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Vedroerer bestemmelserne i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 3665/87 udelukkende beregningen af eksportstoette og overhovedet ikke artikel 13 i forordning (EOEF) nr. 3665/87, hvorefter ovennaevnte faellesskabsstoette ikke ydes, naar de udfoerte produkter ikke er af sund kvalitet, saaledes at det er unoedvendigt at aendre ovennaevnte angivelser?"
Den i spoergsmaalet naevnte artikel 3 findes under overskriften "Almindelige bestemmelser" i forordning nr. 3665/87. Det bestemmes herved:
"1) Ved udfoerselsdagen forstaas den dato, paa hvilken toldvaesenet antager den udfoerselsangivelse, hvori det angives, at der vil blive ansoegt om restitution.
2) Datoen for antagelse af udfoerselsangivelsen laegges til grund ved bestemmelse af:
a) restitutionssatsen ...
b) de justeringer, der i givet fald skal foretages af restitutionssatsen ...
3) Antagelsen af udfoerselsangivelsen sidestilles med enhver anden handling, der har samme retsvirkning som denne antagelse.
4) Datoen for antagelsen laegges til grund ved bestemmelsen af maengden af det udfoerte produkt, dets art og egenskaber.
5) For at der kan ydes en restitution, skal det dokument, der anvendes ved udfoerslen, indeholde alle de oplysninger, der er noedvendige for beregningen af restitutionerne, herunder ...
Hvis det i dette stykke omhandlede dokument er udfoerselsangivelsen, skal denne ogsaa indeholde oplysningerne samt angivelse af restitutionskoden.
6) Naar denne antagelse eller denne handling foreligger, anbringes produkterne under toldkontrol, indtil de forlader Faellesskabets toldomraade" (min fremhaevelse).
27. Saaledes som det er affattet, kan det fjerde praejudicielle spoergsmaal efter min opfattelse kun besvares benaegtende. Artikel 3 i forordning nr. 3665/87, som i forordningen betegnes som "almindelige bestemmelser", vedroerer ikke kun beregningen af eksportrestitutionerne (jf. artiklens stk. 2), men ogsaa "bestemmelsen af maengden af det udfoerte produkt, dets art og egenskaber" (jf. artiklens stk. 4). Netop sidstnaevnte er imidlertid ogsaa genstand for artikel 13 i forordning nr. 3665/87, som vedroerer det udfoerte produkts "art og egenskaber". Sammenholdt med forordningens artikel 3, stk. 1 og 4, indeholder artikel 13 et forbud mod at yde eksportrestitutioner til produkter, der ikke paa udfoerselsdatoen er af sund og saedvanlig handelskvalitet.
Jeg kan derfor kun foreslaa, at det fjerde praejudicielle spoergsmaal som affattet af den forelaeggende ret besvares saaledes, at artikel 3 i forordning nr. 3665/87 ogsaa vedroerer forordningens artikel 13, saaledes at det ikke kan fastslaas, at artikel 3, stk. 4, er uden betydning for vurderingen af, om de beroerte produkter er af "sund og saedvanlig handelskvalitet", som ifoelge artikel 13 er afgoerende for, om der kan ydes restitution.
28. Jeg mener ikke desto mindre, at det fjerde praejudicielle spoergsmaal samt besvarelsen heraf skal ses i et videre perspektiv. Det fremgaar nemlig af forelaeggelseskendelsens grunde, at spoergsmaalet skal ses i relation til de kompetente graeske myndigheders afvisning af ° som foreslaaet af Kommissionen ° at aendre de af Ellinika Dimitriaka indgivne oprindelige fire toldangivelser og erstatte dem med en enkelt angivelse, for at de kan tages i betragtning med henblik paa ydelse af eksportrestitutioner (jf. punkt 11 ovenfor). Det skal afgoeres, om artikel 7 i direktiv 81/177/EOEF, der stiller meget strenge betingelser for berigtigelse af udfoerselstoldangivelser, som haevdet af den graeske regering, i realiteten udelukker en saadan berigtigelse.
Det er klart, at ogsaa dette spoergsmaal laa til grund for det fjerde praejudicielle spoergsmaal. Da alle procesdeltagerne har taget stilling til dette punkt i deres skriftlige indlaeg (jf. punkt 30 nedenfor), skal jeg nu behandle det naermere.
29. Artikel 7 i direktiv 81/177/EOEF bestemmer:
"1) Med foelgende forbehold kan klarereren paa egen anmodning berigtige ... angivelser ...:
a) Der skal anmodes om berigtigelse, inden varerne har forladt toldstedet eller det hertil anviste sted, medmindre anmodningen vedroerer oplysninger, hvis noejagtighed toldvaesenet kan kontrollere, selv om varerne ikke er til stede.
b) Der kan ikke gives tilladelse til berigtigelse, naar anmodningen fremsaettes, efter at toldmyndighederne har meddelt klarereren, at de vil undersoege varerne, eller at de selv har konstateret, at de paagaeldende oplysninger er ukorrekte.
c) Berigtigelsen maa ikke medfoere, at angivelsen kommer til at vedroere andre varer end dem, den oprindeligt vedroerte.
2) Toldvaesenet kan tillade eller kraeve, at de i stk. 1 omhandlede berigtigelser foretages ved, at der indgives en ny angivelse, som traeder i stedet for den oprindelige. I saa fald laegges datoen for antagelsen af den oprindelige angivelse til grund for fastsaettelsen af eksportafgifterne for de paagaeldende varer samt for anvendelsen af de oevrige bestemmelser vedroerende udfoerslen."
30. Den graeske regerings synspunkt vedroerende anvendelsen af denne bestemmelse i den foreliggende sag er tilstraekkelig kendt. Ifoelge regeringen er den af Kommissionen foreslaaede berigtigelse af toldangivelserne forbudt i henhold til denne bestemmelse, navnlig fordi Ellinika Dimitriaka ikke har anmodet om en saadan berigtigelse, "inden varerne har forladt toldstedet eller det hertil anviste sted" [jf. artikel 7, stk. 1, litra a)].
Ifoelge Ellinika Dimitriaka gav artikel 7 i direktiv 81/177/EOEF mulighed for at berigtige angivelserne, saafremt berigtigelsen ikke omfattede aendringer vedroerende varerne som saadanne, jf. artikel 7, stk. 1, litra a). De graeske myndigheder kunne ifoelge Ellinika Dimitriaka heller ikke paaberaabe sig artikel 7, stk. 1, litra b), som stoette for ikke at berigtige angivelserne. Det var kun muligt, saafremt myndighederne havde anfaegtet noejagtigheden af Ellinika Dimitriaka' s oplysninger i angivelsen.
Kommissionen har anfoert, at betingelserne for berigtigelse af angivelserne skal fortolkes restriktivt for at forhindre misbrug. Den mener dog, at naar henses til de saerlige omstaendigheder i den foreliggende sag, maa man finde en pragmatisk loesning for at muliggoere udbetaling af restitutioner. Ifoelge Kommissionen kunne den graeske regering i det foreliggende tilfaelde selv uden materiel berigtigelse have betragtet de fire saerskilte toldangivelser som én og samme angivelse.
31. Jeg er ogsaa af den opfattelse, at de betingelser, som ifoelge artikel 7, stk. 1, litra b), kraeves opfyldt for at berigtige toldangivelser, skal fortolkes restriktivt for i videst muligt omfang at undgaa svig.
Det er ubestridt, at Ellinika Dimitriaka ikke anmodede om en berigtigelse af angivelserne, "inden varerne har forladt toldstedet eller det hertil anviste sted". Den i artikel 7, stk. 1, litra a), naevnte betingelse kan derfor kun anses for opfyldt, saafremt anmodningen "vedroerer oplysninger, hvis noejagtighed toldvaesenet kan kontrollere, selv om varerne ikke er til stede".
32. Kommissionens synes at mene, at det forholder sig saaledes. Kommissionens befuldmaegtigede har nemlig under retsforhandlingerne anfoert, at radioaktiviteten af en blanding af kontamineret graesk hvede og sund eller mindre kontamineret hvede kan beregnes rent "matematisk". Radioaktiviteten af en saadan blanding anses nemlig i praksis at vaere gennemsnittet af radioaktiviteten af hvert af de hvedepartier, som er blevet blandet, uden at det er noedvendigt at undersoege, paa hvilken maade og i hvilket omfang blandingen er foretaget.
I det foreliggende tilfaelde ville det foerst og fremmest betyde, at de graeske toldmyndigheder, som har kontrolleret radioaktiviteten af de forskellige graeske og franske hvedepartier, rent matematisk kunne have beregnet radioaktiviteten af blandingen af disse partier og saaledes fastslaaet noejagtigheden af de oplysninger, der blev meddelt til stoette for anmodningen om berigtigelse af angivelserne, selv om varerne ikke var til stede. Den i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 81/177/EOEF fastsatte betingelse er saaledes opfyldt.
Kommissionen tilfoejer i oevrigt, at en saadan "matematisk" beregning ville have vaeret i overensstemmelse med forordning nr. 2751/88 ° som indeholdt en generalisering af den ordning, hvorefter kontamineret graesk hvede blandet med ikke-kontamineret hvede kunne eksporteres til tredjelande (jf. punkt 8 ovenfor) ° saaledes at der efter denne forordnings ikrafttraeden den 4. september 1988 ikke ville have vaeret noget til hinder for, at Ellinika Dimitriaka gjorde krav paa de restitutioner, som nu naegtes selskabet, fordi de faktiske omstaendigheder laa forud for denne dato.
33. Jeg finder ingen stoette for det af Kommissionen under den mundtlige forhandling anfoerte. Jeg mener tvaertimod, at artikel 6, stk. 3, i forordning nr. 2751/88, som Kommissionen har henvist til (og som endnu ikke kunne anvendes paa det for sagen relevante tidspunkt), snarere udelukker en saadan rent matematisk kontrol med blandingen af radioaktivt kontamineret hvede med ikke-kontamineret hvede. Artikel 6, stk. 3, foerste og andet afsnit, bestemmer:
"Den ved licitation fastsatte restitution ydes kun ... hvis kvaliteten af den eksporterede haarde hvede mindst svarer til den kvalitet, der kraeves ved intervention, jf. forordning (EOEF) nr. 1569/77. Den maksimale procentvise andel af knaekkede kerner forhoejes dog til 8%, den maksimale procentvise andel af forskellige urenheder til 5% og den specifikke minimumsvaegt til 75 kg pr. hl.
Med henblik herpaa foretager det kompetente organ en analyse af den lastede vare og holder en ekstra proeve af hvert parti, som udtages og forsegles i tilslagsmodtagerens eller hans repraesentants tilstedevaerelse, til raadighed for Kommissionen."
Det fremgaar klart af denne bestemmelse, at analysen af de lastede varer kraever de kompetente nationale myndigheders aktive medvirken. Det er netop myndighederne, som lader foretage en analyse i tilslagsmodtagerens eller hans repraesentants tilstedevaerelse for at afgoere, om de for intervention kraevede kvalitetsnormer ° og saaledes ogsaa de normer, der gaelder ved radioaktiv kontaminering (29) ° er blevet overholdt. Myndighederne stiller ogsaa en ekstra proeve til raadighed for Kommissionen. Naar forordningen kraever en analyse af varerne, betyder det samtidig, at en rent "matematisk" beregning af en kornblandings radioaktivitet er udelukket. Det forekommer mig i oevrigt ganske normalt. Hvis Faellesskabet ud fra rent matematiske betragtninger traf interventionsforanstaltninger eller ydede restitutioner for en blanding af forskellige hvedepartier uden at kontrollere, om der virkelig var sket en blanding, ville det ikke med tilstraekkelig sandsynlighed kunne antages, at de forskellige partier var blevet tilstraekkelig blandet i deres helhed til at holde sig inden for de gaeldende maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet.
34. Forordning nr. 2751/88, som traadte i kraft efter det for sagen relevante tidspunkt, kan ikke paaberaabes til stoette for en matematisk beregning af kontamineringsgraden af de blandede hvedepartier. Tvaertimod synes ogsaa denne forordning at kraeve, at beregningen af kontamineringsgraden foretages paa grundlag af en analyse, som ifoelge forordningen skal foretages af de kompetente nationale myndigheder. Jeg mener ogsaa, at en saadan raekkevidde maa tillaegges udtrykket "oplysninger, hvis noejagtighed toldvaesenet kan kontrollere, selv om varerne ikke er til stede" i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 81/177/EOEF, som skulle anvendes paa det for sagen relevante tidspunkt. Hvis kontamineringsgraden af de blandede hvedepartier ikke kan beregnes matematisk, kan noejagtigheden af den af toldvaesenet foretagne beregning ° uden at varerne er til stede ° kun kontrolleres paa grundlag af en analyse foretaget under toldvaesenets kontrol af et uafhaengigt analyseinstitut.
Jeg er derfor naaet til det resultat, at de betingelser, som ifoelge artikel 7, stk. 1, i direktiv 81/177/EOEF skal vaere opfyldt for efterfoelgende at kunne berigtige toldangivelser, ikke er opfyldt under omstaendigheder som de her foreliggende.
Tredje praejudicielle spoergsmaal. Er det ikke desto mindre begrundet at udbetale restitutioner i det foreliggende tilfaelde, selv om de oprindelige angivelser ikke er blevet erstattet?
35. Med det tredje praejudicielle spoergsmaal ° som maa tillaegges ganske saerlig betydning, naar henses til min besvarelse af det fjerde spoergsmaal (jf. punkt 25 ovenfor) ° oensker den forelaeggende ret afgjort, om der skal tages hensyn til andre faktorer end toldangivelserne med henblik paa at afgoere, om der under omstaendigheder som de her foreliggende alligevel skal udbetales eksportrestitutioner. Spoergsmaalet lyder saaledes:
"Saafremt det antages, at det via en fortolkning kan forbydes, at der ydes restitutioner, hvis produkterne ikke er af sund kvalitet, jf. de betingelser, der er fastsat for indfoersel af de samme produkter i medlemsstaterne, er det eneste dokument, der vedroerer partiets egenskaber, da udfoerselsangivelsen paa den dag, hvor toldvaesenet antager den, jf. artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 3665/87, og er det for udbetalingen af faellesskabsstoette foelgelig uden betydning, at partiet efter det naevnte tidspunkt er blevet blandet i skibets lastrum for at undgaa, at radioaktiviteten af det udfoerte produkt, som ikke laengere kan opdeles, overskrider maksimumstolerancevaerdierne, eller indebaerer den omstaendighed, at der er tale om en blanding, at udfoerselsangivelserne skal berigtiges, efter at toldvaesenet har antaget det?"
36. Efter at de graeske myndigheder havde meddelt Kommissionen, at de i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 81/177/EOEF fandt det udelukket at lade et enkelt dokument traede i stedet for Ellinika Dimitriaka' s fire oprindelige angivelser, oplyste Kommissionen ved skrivelse af 22. oktober 1990 (jf. punkt 12 ovenfor), at den ved naermere eftertanke ikke mente, at en saadan berigtigelse var noedvendig for at kunne udbetale eksportrestitutioner. Det er i oevrigt det samme synspunkt, som Kommissionen har fremfoert for Domstolen under henvisning til "de omhandlede eksporttransaktioners saerlige kendetegn".
Den graeske regering har anfoert, at det er umuligt at udbetale eksportrestitutioner uden berigtigelse af toldangivelserne. Det siger sig selv, at Ellinika Dimitriaka ikke kan tilslutte sig dette synspunkt. Selskabet mener, at det under alle omstaendigheder har ret til restitutioner i henhold til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet.
37. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet udgoer en del af Faellesskabets retsorden (30). En tilsidesaettelse af disse principper er en overtraedelse af traktaten (31). Det samme gaelder proportionalitetsprincippet, der bl.a. indebaerer, at de byrder, der paalaegges de erhvervsdrivende, ikke maa overstige det, der er noedvendigt, for at Faellesskabets (eller de nationale) myndigheder kan naa de fastsatte maal, in casu beskyttelsen af den offentlige sundhed (32). Disse principper maa saaledes normalt indebaere, at Ellinika Dimitriaka ogsaa har ret til eksportrestitutioner for den radioaktivt kontaminerede graeske hvede, selv om der ikke forinden er sket en berigtigelse af de oprindelige toldangivelser.
38. Ifoelge Domstolens faste praksis tilkommer det den nationale ret og ikke Domstolen inden for rammerne af en praejudiciel sag i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 at anvende faellesskabsretten og de almindelige principper, som udgoer en del heraf, paa alle de konkrete omstaendigheder i den sag, den skal tage stilling til (33). Den nationale ret kan i et saadant tilfaelde komme til det resultat, at der gaelder et og samme almindelige princip i saavel Faellesskabets retsorden som i den nationale retsorden, men at det ikke yder samme grad af retsbeskyttelse inden for de to forskellige retsordener. Domstolens dom af 21. september 1983 i Deutsche Milchkontor-sagen er et udmaerket eksempel herpaa (34). Der var tale om en tysk lovbestemmelse, der som foelge af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet truede med at hindre tilbagesoegning af urigtigt udbetalt faellesskabsstoette. Efter at have bemaerket, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet udgoer en del af saavel Faellesskabets som den nationale retsorden, fastslog Domstolen, at
"faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der i vedkommende nationale lovgivning som kriterier for at udelukke tilbagesoegning af uretmaessig udbetalt stoette tages hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning ... Dog forudsaettes det herved, at de fastsatte betingelser er de samme som i forbindelse med tilbagesoegning af rent nationale pengeydelser, og at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser" (praemis 33).
39. Denne dom giver mulighed for at anvende princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i national ret, selv om den retsbeskyttelse, der foelger af en saadan anvendelse, gaar ud over den retsbeskyttelse, som faellesskabsretten sikrer (og selv om en saadan anvendelse i mindre omfang skader Faellesskabets finansielle interesser).
Det boer understreges, at det modsatte ogsaa gaelder inden for rammerne af den foreliggende sag. Hvis det med andre ord maatte vise sig, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og/eller proportionalitetsprincippet, som udgoer en del af Faellesskabets retsorden, sikrer en virksomhed som Ellinika Dimitriaka en retsbeskyttelse, som gaar ud over retsbeskyttelsen i henhold til national ret, skal den nationale retsinstans i fuldt omfang tage hensyn til de faellesskabsretlige principper, naar den som i det foreliggende tilfaelde skal tage stilling til gyldigheden af en retsakt, der er udstedt af en national myndighed paa grundlag og under anvendelse af faellesskabsretten (35).
40. Selv om det ikke inden for rammerne af den kompetencefordeling, der foelger af EOEF-traktatens artikel 177, tilkommer Domstolen at efterproeve, om de graeske myndigheders afgoerelse om ikke at yde eksportrestitutioner til Ellinika Dimitriaka er i overensstemmelse med faellesskabsretten, kan den dog forsyne den forelaeggende ret med alle de elementer, som kan vaere retten nyttige med henblik paa en saadan proevelse. Jeg skal i denne forbindelse anfoere en raekke for den foreliggende sag saerlige omstaendigheder.
For det foerste har ingen af procesdeltagerne, end ikke den graeske regering, bestridt, at Ellinika Dimitriaka har handlet i god tro. Jeg skal herefter naevne det forhold, at én af de fire af Ellinika Dimitriaka oprindeligt indgivne angivelser vedroerte et graesk hvedeparti, der var blandet med fransk hvede, og at denne angivelse uden videre var blevet antaget af toldmyndighederne, uden at de analyserede den radioaktive kontaminering af den blanding, som angivelsen vedroerte. Det kan i oevrigt af det forhold, at de graeske toldmyndigheder uden forbehold og uden at kraeve en analyse antog angivelsen af det parti, som Ellinika Dimitriaka paa eget initiativ havde blandet inden udfoerselsdatoen, at myndighederne stiltiende gav afkald paa at kraeve en analyse af alle de blandede partier. Det gaelder saa meget desto mere, som myndighederne, naar henses til oprindelsen af de forskellige hvedepartier og den heraf foelgende indbyrdes sammenhaeng mellem de fire forskellige angivelser, kunne regne ud, at Ellinika Dimitriaka ogsaa havde til hensigt at blande de tre andre partier paa baaden.
41. Et andet faellesskabsretligt princip, som kan vaere nyttigt for den forelaeggende ret, er proportionalitetsprincippet.
Det drejer sig naermere bestemt om Ellinika Dimitriaka' s ° af den graeske regering ubestridte ° udsagn, hvorefter de graeske myndigheder, som skoennede, at de 25 000 tons graesk hvede, der skulle eksporteres, var for radioaktivt kontamineret til, at der kunne ydes eksportrestitutioner, ikke selv traf foranstaltninger for at undgaa, at hvede med samme kontamineringsgrad blev konsumeret paa graesk omraade. Saafremt det maa antages, at dette udsagn er korrekt, maa man rejse spoergsmaalet, om ikke den byrde, som herved paalagdes Ellinika Dimitriaka under hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed, maa anses for urimelig.
I denne forbindelse vil jeg gerne tilfoeje, at saaledes som det fremgaar af praeamblen til forordning nr. 2751/88 (jf. punkt 8 ovenfor), opfordrede Faellesskabet, ved hjaelp af en saerlig interventionsforanstaltning, til at blande kontamineret graesk korn med andet korn:
"Produktionen af haard hvede i Graekenland overstiger dette lands behov, og derudover er der stadig omfattende gamle lagre, isaer fra hoesten 1986
...
da der ikke findes egnede foranstaltninger, kan man forvente en forvaerring af situationen paa det graeske marked, som kan medfoere et alvorligt lagerproblem...
...
denne saerlige interventionsforanstaltning boer have form af direkte eksportstoette for saaledes at undgaa udgifterne for Faellesskabets budget i forbindelse med opkoeb og oplagring af produkter ..." (36).
Saafremt den nationale retsinstans maatte naa til det resultat, at afgoerelsen om ikke at udbetale eksportrestitutioner ikke hvilede paa et oenske om at beskytte den offentlige sundhed, maa afgoerelsen vaere saa meget mere uforenelig med proportionalitetsprincippet, som de graeske myndigheder ved at naegte at udbetale eksportrestitutioner tilsidesatte medlemsstaternes forpligtelse til at varetage Faellesskabets finansielle interesser (37).
42. Paa grundlag af disse betragtninger er jeg naaet til det resultat, at det tilkommer den nationale retsinstans ° idet der i fuldt omfang skal tages hensyn til faellesskabsrettens almindelige retsgrundsaetninger saasom princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet ° at afgoere, om de graeske myndigheder var forpligtet til at udbetale restitutioner til Ellinika Dimitriaka for de af selskabet udfoerte graeske hvedepartier, selv om de oprindelige toldangivelser ikke efterfoelgende var blevet berigtiget.
Forslag til afgoerelse
43. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa Domstolen at besvare de af den graeske forvaltningsdomstol forelagte spoergsmaal saaledes:
"1) Kommissionens telexmeddelelse af 24. juli 1986 om fastsaettelse af maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet ved udfoersel af produkter til tredjelande er en fortolkende retsakt, som ikke binder medlemsstaterne, og som Kommissionen havde kompetence til at udstede.
2) Da der ikke fandtes bindende faellesskabsregler, var medlemsstaternes kompetente myndigheder paa tidspunktet for de omhandlede eksporttransaktioner befoejet til ved analogi at anvende de i artikel 15 i forordning nr. 2730/79 og artikel 13 i forordning nr. 3665/87 indeholdte regler for indfoersel af landbrugsprodukter fra tredjelande paa udfoersel af tilsvarende produkter til tredjelande.
3) Bestemmelserne i artikel 3 i forordning nr. 3665/87 vedroerer ogsaa forordningens artikel 13. Under omstaendigheder som de her foreliggende er betingelserne i artikel 7, stk. 1, i direktiv 81/177/EOEF for efterfoelgende berigtigelse af toldangivelser ikke opfyldt.
4) Det tilkommer den nationale retsinstans ° under overholdelse af faellesskabsrettens princip om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet ° at afgoere, om der alligevel boer ydes eksportrestitutioner under omstaendigheder som de her foreliggende."
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) - Sag C-146/91.
(2) - Forordning af 29.11.1979, EFT L 317, s. 1.
(3) - Forordning af 27.11.1987, EFT L 351, s. 1.
(4) - Det er ikke helt klart, hvad fortolkningen af forordning nr. 2730/79 har med sagen at goere. Forordningen blev nemlig med virkning fra den 1.1.1988 ophaevet i henhold til artikel 50 i forordning nr. 3665/87, dvs. inden de omhandlede eksporttransaktioner. Overgangsordningen, hvorefter forordningen fortsat skulle anvendes efter den 1.1.1988 paa udfoersler, for hvilke udfoerselsangivelsen er antaget inden naervaerende forordnings ikrafttraeden (artikel 50, stk. 1, foerste led, i forordning nr. 3665/87), finder efter min mening heller ikke anvendelse i denne sag.
(5) - Forordning om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn, EFT 1977 L 174, s. 15.
(6) - For saa vidt angaar en naermere redegoerelse for disse foranstaltninger henvises til mit forslag til afgoerelse i Kydep-sagen, som endnu ikke er trykt i Samling af Afgoerelser, punkt 4-11.
(7) - Kommissionens henstilling til medlemsstaterne vedroerende samordning af de nationale foranstaltninger, der er truffet med hensyn til landbrugsprodukter som foelge af radioaktivt nedfald hidroerende fra Sovjetunionen, EFT 1986 L 118, s. 28.
(8) - Forordning om suspension af indfoersel af visse landbrugsprodukter med oprindelse i visse tredjelande, EFT 1986 L 127, s. 1. Ordningen omfattede produkter med oprindelse i Bulgarien, Jugoslavien, Polen, Rumaenien, Sovjetunionen, Tjekkoslovakiet og Ungarn.
(9) - EFT 1986 L 146, s. 88. Gennemfoerselsbestemmelserne hertil blev fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1762/86 af 5.6.1986, EFT L 152, s. 41.
(10) - Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3020/86 af 30.9.1986 om forlaengelse af forordning (EOEF) nr. 1707/86 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl, EFT L 280, s. 79.
(11) - Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 624/87 af 27.2.1987 om forlaengelse af gyldigheden af forordning (EOEF) nr. 1707/86 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl, EFT L 58, s. 101 (berigtiget i EFT 1987 L 62, s. 31).
(12) - Forordning om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl, EFT 1987 L 371, s. 14.
(13) - Jf. artikel 7. Forordningen traadte i kraft den 30.12.1987, dvs. samme dag som den blev offentliggjort i EF-Tidende (artikel 8).
(14) - EFT 1987 L 371, s. 11.
(15) - Telex nr. VS-S-1/1187/86/D1/GG/G8, underskrevet af D. Legras, generaldirektoer for landbrug.
(16) - Forordning om aendring af forordning (EOEF) nr. 3154/85 om forskrifter for den administrative anvendelse af monetaere udligningsbeloeb, forordning (EOEF) nr. 548/86 om gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende tiltraedelsesudligningsbeloeb og forordning (EOEF) nr. 3665/87 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter, EFT 1988 L 306, s. 24.
(17) - Forordning om saerlige interventionsforanstaltninger for haard hvede i Graekenland, EFT 1988 L 245, s. 13.
(18) - Forordning om den faelles markedsordning for korn, EFT 1975 L 281, s. 1, der blev ophaevet med virkning fra hoestaaret 1993/1994 og erstattet af Raadets forordning (EOEF) nr. 1766/92 af 30.6.1992, EFT L 181, s. 21.
(19) - Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen blev der lastet 14 000 tons graesk hvede i perioden 12.-18.4.1988 (angivelse nr. 502/88), 7 000 tons fransk hvede i perioden 18.-20.4. (angivelse nr. 530/88), en blanding af 11 000 tons graesk hvede og 17 500 tons fransk hvede i perioden 20.4.-5.5.1988 (angivelse nr. 536/88) og, endelig, 5 500 tons fransk hvede (angivelse nr. 643/88). De noedvendige lastningstilladelser er dateret hhv. 18.4., 20.4., 6.5. og 9.5.1988.
(20) - Direktiv om harmonisering af fremgangsmaaderne ved udfoersel af faellesskabsvarer, EFT L 83, s. 40.
(21) - Sag 133/79, Sml. 1980, s. 1299.
(22) - Denne udtalelse bekraeftes i foelgende afgoerelser: dom af 10.6.1982, sag 217/81, Interagra, Sml. s. 2233, praemis 8, og af 18.10.1984, sag 109/83, Eurico, Sml. s. 3581, praemis 20, samt Domstolens kendelse af 17.5.1989, sag 151/88, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 1255, praemis 22, af 13.6.1991, sag C-50/90, Sunzest, Sml. I, s. 2917, praemis 13, og af 8.3.1991, forenede sager C-66/91 og C-66/91 R, Emerald Meats, Sml. I, s. 1143, praemis 30.
(23) - Jf. rubrikken Andre levnedsmidler undtagen de mindre vigtige, posten Alle andre nuklider med en halveringstid paa mere end ti dage, isaer Cs-134 og Cs-137 . Ud for de andre poster under samme rubrik angives maksimumsvaerdier paa mellem 80 og 2 000 Bq/kg.
(24) - Jf. artikel 5, stk. 2, litra b), i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik, EFT 1970 I, s. 196.
(25) - Jf. punkt 20 i mit forslag til afgoerelse.
(26) - Ifoelge artikel 5 i forordning nr. 3954/87 kan de maksimalt tilladte niveauer i bilag I revideres eller suppleres efter anmodning fra en medlemsstat eller Kommissionen.
(27) - Ellinika Dimitriaka har samtidig gjort gaeldende, at Kommissionen ikke havde kompetence til at udstede forordning nr. 3494/88. Da ingen af de praejudicielle spoergsmaal vedroerer denne forordning, som i oevrigt ikke var traadt i kraft paa det for sagen relevante tidspunkt, skal jeg ikke gaa naermere ind paa dette argument.
(28) - Jf. punkt 17 i mit forslag til afgoerelse i Kydep-sagen.
(29) - De for radioaktivitet gaeldende normer udgoer en integrerende del af de i forordning nr. 1569/77 fastsatte kvalitetskriterier for korn med henblik paa intervention, jf. punkt 21 i mit forslag til afgoerelse i Kydep-sagen.
(30) - Jf. dom af 3.5.1978, sag 112/77, Toepfer mod Kommissionen, Sml. s. 1019, praemis 19, af 21.9.1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor mod Tyskland, Sml. s. 2633, praemis 30, og af 16.7.1992, sag C-163/90, Legros, Sml. I, s. 4625, praemis 30. Ud over princippet om beskyttelse af den berettigede forventning anvender Domstolen ogsaa det almindelige princip om beskyttelse af velerhvervede rettigheder, jf. bl.a. dom af 16.5.1979, sag 84/78, Tomadini mod Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml. 1979, s. 1801, praemis 25.
(31) - Toepfer-dommen, s. 1032, praemis 19.
(32) - Jf. navnlig dom af 24.10.1973, sag 5/73, Balkan, Sml. s. 1112, praemis 22, og af 18.3.1980, forenede sager 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 og 85/79, Ferriera Valsabbia mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 907, praemis 118, og af 18.3.1980, forenede sager 26/79 og 86/79, Forges de Thy-Marcinelle et Monceau mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 1083, praemis 6.
(33) - Jf. navnlig dom af 20.4.1988, sag 204/87, Anklagemyndigheden mod Bekaert, Sml. s. 2029, praemis 5.
(34) - Se ovenfor i fodnote 30.
(35) - Det kan ved analogi udledes af Domstolens dom af 18.6.1991 i sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, praemis 42-45, hvori Domstolen anerkendte den nationale retsinstans' kompetence og forpligtelse til at kontrollere, om en national bestemmelse, som henhoerer under faellesskabsrettens anvendelsesomraade, er i strid med faellesskabsreglerne, herunder de almindelige retsgrundsaetninger.
(36) - De naevnte citater er fra foerste og femte betragtning til forordning nr. 2751/88.
(37) - Denne forpligtelse fremgaar efter min mening af EOEF-traktatens artikel 5 og er konkretiseret, for saa vidt angaar svig, i EF-traktatens artikel 209A samt i artikel K.1, nr. 5, i traktaten om Den Europaeiske Union.