61990CC0284_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il fenomeno all' origine del presente procedimento è eccezionale: esso deriva dall' insolito evento di un avanzo di bilancio, piuttosto che di un disavanzo, nei conti della Comunità. E' forse però ancora più sorprendente il fatto che il saldo attivo non ha causato la soddisfazione di tutti, mettendo così in dubbio il punto di vista di Mr Micawber (Charles Dickens: David Copperfield, capitolo XII) secondo cui "Entrate annue venti sterline, spese annue diciannove sterline, diciannove scellini e sei pence, risultato felicità". Il Consiglio non approva il modo con cui il Parlamento europeo ha trattato l' eccedenza un po' più grande che si è prodotta nel bilancio della Comunità nel 1989; esso intende inoltre risolvere una controversia di lunga data sulla competenza del Parlamento in materia di entrate della Comunità che il Consiglio ritiene essenzialmente limitata alle spese non obbligatorie.
2. Nella presente causa il Consiglio contesta l' adozione da parte del Parlamento europeo del bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 per l' esercizio 1990 (in prosieguo: il "BRS n. 2/90"), e ciò per due motivi. In primo luogo, esso sostiene che il Parlamento ha agito in modo illegittimo adottando un bilancio in cui tutto il saldo positivo derivante dall' esercizio finanziario 1989 non è stato riportato al 1990, come imposto dall' art. 7 della decisione risorse proprie delle Comunità (decisione del Consiglio 24 giugno 1988, 88/376/CEE, Euratom, GU L 185, pag. 24) e dall' art. 32 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, emendato dall' art. 1, punto 38, del regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 13 marzo 1990, n. 610 (GU L 70, pag. 1). In secondo luogo, il Consiglio sostiene che, ai sensi del secondo comma dell' art. 203, n. 4, del Trattato CEE, il Parlamento non ha il potere di modificare lo stato delle entrate, contrariamente alle spese non obbligatorie, mentre ha preteso di farlo in ordine alle voci 130, 140 e 300 del BRS n. 2/90.
3. Il bilancio per l' esercizio finanziario 1990 era costituito dal bilancio generale delle Comunità europee (GU L 24, pag. 3), nonché da tre bilanci rettificativi e suppletivi, il secondo dei quali è impugnato nel presente procedimento. L' 11 luglio 1990 il presidente del Parlamento ha dichiarato l' adozione definitiva del BRS n. 2/90, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 3 settembre 1990 (GU L 239, pag. 1). L' adozione del BRS n. 2/90 è stata notificata al Consiglio con lettera del presidente 12 luglio 1990, pervenuta presso il segretariato generale del Consiglio il 16 luglio 1990. Con ricorso 15 settembre 1990, iscritto nel registro della Corte il 17 settembre 1990, il Consiglio ha concluso che la Corte voglia:
1) annullare il BRS n. 2/90 adottato dal Parlamento l' 11 luglio 1990, come pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee;
2) annullare l' atto del presidente del Parlamento con cui il BRS n. 2/90 è stato definitivamente adottato;
3) dichiarare che l' annullamento di ambedue gli atti non invalida le operazioni di pagamento o d' impegno e quelle relative al ricorso alle risorse proprie ed alla loro riscossione effettuate prima della chiusura dell' esercizio finanziario 1990.
La Commissione è intervenuta a sostegno del Parlamento.
Il sistema delle risorse proprie delle Comunità
4. Prima di entrare nel merito della controversia, traccerò il profilo del sistema delle risorse proprie delle Comunità, istituito dalla decisione del Consiglio 21 aprile 1970, 70/243/CECA, CEE, Euratom (GU L 94, pag. 19). La decisione del 1970 è stata sostituita dalla decisione del Consiglio 7 maggio 1985, 85/257/CEE, Euratom (GU L 128, pag. 15), che a sua volta è stata sostituita dalla vigente decisione risorse proprie del 1988 (già citata al punto 2). Nel prosieguo farò riferimento alla decisione vigente come la "decisione risorse proprie" o la "decisione del 1988" e a quelle precedenti come la "decisione del 1970" e la "decisione del 1985".
5. La decisione del 1970 e quella del 1985 sono fondate sugli artt. 201 del Trattato CEE e 173 del Trattato Euratom, e la decisione del 1988 è fondata sugli artt. 199 e 201 del Trattato CEE e 171 e 173 del Trattato Euratom. Farò riferimento in prosieguo solo alle disposizioni CEE. L' art. 200 del Trattato CEE dispone che le entrate del bilancio comprendono i contributi finanziari degli Stati membri stabiliti secondo il criterio di ripartizione definito in detto articolo. L' art. 201 dispone tuttavia che la Commissione presenterà proposte al Consiglio sulla sostituzione dei contributi finanziari con risorse proprie della Comunità. Ai sensi del terzo comma dell' art. 201:
"Il Consiglio, deliberando all' unanimità, dopo aver consultato l' Assemblea in merito a tali proposte, potrà stabilire le disposizioni di cui raccomanderà l' adozione da parte degli Stati membri, in conformità delle loro rispettive norme costituzionali".
Le tre decisioni risorse proprie hanno pertanto la caratteristica di non essere vincolanti fino alla ratifica degli Stati membri. In ogni caso, dette decisioni sono state regolarmente ratificate.
6. L' art. 199, primo comma, del Trattato CEE, dispone che tutte le entrate e le spese della Comunità devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio. Il secondo comma dell' art. 199 dispone che:
"Nel bilancio entrate e spese devono risultare in pareggio".
7. Conformemente all' art. 2, n. 1, della decisione del 1988 il bilancio delle Comunità è finanziato, fra l' altro, da quattro risorse, ognuna delle quali è considerata risorsa propria delle Comunità (a differenza dei contributi finanziari degli Stati membri):
a) prelievi, premi, ecc., fissati nell' ambito della politica agricola comune ("prelievi agricoli");
b) dazi della Tariffa doganale comune ed altri dazi fissati sugli scambi con i paesi non membri ("dazi doganali");
c) applicazione di un' aliquota uniforme, valida per tutti gli Stati membri, all' imponibile IVA di ogni Stato membro, non superiore però al 55% del PNL ("risorse IVA");
d) applicazione di un' aliquota, determinata nell' ambito del procedimento di bilancio, ai PNL degli Stati membri ("risorse PNL").
L' art. 3, n. 1, della decisione del 1988 dispone che l' importo totale delle risorse proprie attribuito alle Comunità non può superare l' 1,20% del totale del PNL della Comunità (e, per ogni anno del periodo 1988-1992, talune percentuali specifiche).
8. Occorre osservare che, in forza delle decisioni risorse proprie del 1970 e del 1985, l' aliquota delle risorse IVA, e non quella delle risorse PNL, doveva essere adeguata nel corso del procedimento di bilancio al fine di raggiungere il pareggio del bilancio della Comunità sino ad un' aliquota massima di, rispettivamente, 1% e 1,4%, e ciò perché la categoria delle risorse PNL non esisteva prima della sua istituzione da parte della decisione del 1988. Pertanto la funzione delle risorse IVA nelle prime decisioni è stata assunta, nel 1988, dalla nuova "quarta" risorsa basata sul PNL, al fine di evitare un ulteriore incremento dell' aliquota massima delle risorse IVA oltre all' 1,4% stabilito dalla decisione del 1985.
9. La decisione del 1988 prevede anche una correzione a favore del Regno Unito, al fine di compensare taluni squilibri del bilancio. La correzione viene effettuata riducendo l' importo delle risorse IVA corrisposte dal Regno Unito e viene finanziata elevando gli importi pagati dagli altri Stati membri in base ad una formula calcolata con riferimento ai loro PNL. L' importo pagato da ogni Stato membro è determinato in due fasi. In primo luogo viene determinata un' aliquota uniforme delle risorse IVA in conformità all' art. 2, n. 4, il quale dispone che:
"L' aliquota uniforme (...) corrisponde all' aliquota così calcolata:
a) applicazione dell' 1,4% alla base imponibile IVA per gli Stati membri, e
b) deduzione dell' importo lordo della compensazione di riferimento di cui all' art. 4, punto 2 (...)",
e l' importo della compensazione di riferimento corrisponde a quello della correzione a favore del Regno Unito. Occorre notare che, per lo meno in apparenza, l' aliquota dell' 1,4% è fissa e non costituisce un limite massimo come nella decisione del 1985. L' onere della correzione è quindi sostenuto dagli altri Stati membri, ai sensi dell' art. 5, n. 1, con riferimento alla parte dei pagamenti risorse PNL di ogni Stato membro (ridotta di un terzo nel caso della Germania). Perciò, nella seconda fase del calcolo, l' importo sostenuto da ogni Stato membro viene aggiunto ai suoi versamenti delle risorse IVA sino al limite dell' 1,4%, di là dal quale viene aggiunto ai suoi pagamenti per le risorse PNL (v. art. 5, n. 2).
10. Come abbiamo visto, l' aliquota delle risorse PNL viene fissata nel corso del procedimento di bilancio per ogni esercizio finanziario ad un livello tale da consentire alle entrate previste di coprire le spese previste per detto esercizio. Poiché le spese effettive possono essere inferiori alle spese previste per un dato esercizio, ovvero le entrate totali provenienti dalle risorse proprie possono essere superiori alle previsioni, può prodursi un' eccedenza di entrate rispetto alle spese alla fine dell' esercizio finanziario. L' art. 7, prima frase, della decisione del 1988 dispone pertanto che:
"L' eventuale eccedenza delle entrate delle Comunità sul totale delle spese effettive nel corso di un esercizio è riportata all' esercizio successivo".
Analogamente, il primo comma dell' art. 32 del regolamento finanziario prevede che:
"Il saldo di ogni esercizio viene iscritto nel bilancio dell' esercizio successivo a seconda che si tratti di un' eccedenza o di un disavanzo, tra le entrate o le spese".
L' eccedenza del 1989
11. La presente causa riguarda appunto siffatta eccedenza. In conseguenza delle economie realizzate nell' esercizio finanziario 1989 si è avuta, dopo la chiusura dei conti, un' eccedenza di circa 5 000 milioni di ECU. Una parte è stata iscritta nel bilancio generale per il 1990, mentre l' assegnazione del resto è stata lasciata a bilanci rettificativi e suppletivi dello stesso esercizio finanziario. Nel progetto preliminare di BRS n. 2/90, la Commissione non ha però proposto di iscrivere tutto il resto dell' eccedenza fra le entrate per il 1990, iscrivendone invece solo una parte e lasciando sussistere un ulteriore saldo di circa 880 milioni di ECU (in prosieguo ridotto a 780 milioni di ECU). Una parte di quest' ultima somma avrebbe dovuto essere iscritta in un terzo bilancio rettificativo e suppletivo per il 1990, con l' iscrizione del saldo finale fra le entrate nel bilancio per il 1991.
12. La Commissione era cosciente che il metodo proposto per la destinazione dell' eccedenza del 1989 non rispettava alla lettera l' art. 32 del regolamento finanziario, il quale, ricordo, dispone che l' eventuale eccedenza di un dato esercizio finanziario dev' essere iscritta fra le entrate nel bilancio dell' "esercizio successivo". Va ricordato altresì che l' art. 7 della decisione risorse proprie è redatto in modo analogo. A parere della Commissione, tuttavia, il metodo da essa proposto era il minor male, al fine di evitare un bilancio non in pareggio. Seguendo la proposta della Commissione, infatti, l' eccedente del 1989 poteva essere iscritto fra le entrate nel bilancio del 1990 per un importo che avrebbe esattamente consentito di ridurre a zero l' aliquota delle risorse PNL. Se invece fosse stata iscritta una parte più rilevante dell' eccedenza ne sarebbero risultate entrate previste in esubero rispetto alle spese previste per il 1990. L' importo supplementare non poteva essere utilizzato per ridurre l' aliquota uniforme delle risorse IVA perché la Commissione riteneva che quest' ultima fosse fissa (all' 1,4%), meno un importo corrispondente alla correzione per il Regno Unito (v. il precedente punto 9). Pertanto, se tutto l' avanzo di bilancio per il 1989 fosse stato iscritto fra le entrate per il 1990, il risultato sarebbe stato un bilancio in cui entrate e spese non sarebbero state in pareggio, in contrasto con l' art. 199 del Trattato.
13. Ai sensi dell' art. 15, n. 2, del regolamento finanziario, come emendato dall' art. 1, punto 20, del regolamento del Consiglio n. 610/90, il procedimento di bilancio delineato dall' art. 203 del Trattato si applica (mutatis mutandis) ai bilanci rettificativi e suppletivi. Il progetto preliminare di BRS n. 2/90 della Commissione è stato pertanto presentato al Consiglio ai sensi dell' art. 203, n. 3, primo comma, del Trattato. Tuttavia il Consiglio, elaborando il suo progetto ex art. 203, n. 3, terzo comma, non ha seguito la proposta della Commissione relativa all' eccedenza del 1989. Secondo il Consiglio, l' art. 7 della decisione del 1988 e l' art. 32 del regolamento finanziario gli imponevano di iscrivere tutta l' eccedenza del 1989 fra le entrate dell' esercizio finanziario 1990. Di conseguenza era necessaria un' aliquota delle risorse IVA inferiore rispetto a quella prevista dall' art. 2, n. 4, della decisione del 1988. A parere del Consiglio, comunque, il minor male era scostarsi dal significato letterale dell' art. 2, n. 4, della decisione risorse proprie e non da quello dell' art. 7 della medesima e dell' art. 32 del regolamento finanziario.
14. Quando il progetto di bilancio del Consiglio è stato presentato al Parlamento in forza dell' art. 203, n. 4, primo comma, del Trattato, il Parlamento ha preferito la proposta della Commissione rispetto a quella del Consiglio, ed ha quindi emendato il progetto di bilancio a norma dell' art. 203, n. 4, secondo comma, in modo da ripristinare la proposta originaria della Commissione relativa alla destinazione dell' eccedenza. Tuttavia, nella fase successiva del procedimento di bilancio, il Consiglio si è avvalso del suo potere di modifica ex art. 203, n. 5, lett. a), respingendo gli emendamenti del Parlamento, così contestando il potere di quest' ultimo di emendare lo stato delle entrate. Il Parlamento ha a sua volta riconfermato gli emendamenti controversi, agendo ai sensi dell' art. 203, n. 6, del Trattato, ed ha pertanto adottato il BRS n. 2/90. Il presidente del Parlamento ha quindi dichiarato, in forza dell' art. 203, n. 7, che il BRS n. 2/90 era stato definitivamente adottato.
15. Come ho già rilevato, sia l' adozione del bilancio sia la conseguente dichiarazione del presidente sono impugnati dal Consiglio in questo procedimento, benché i mezzi di annullamento siano identici in ambedue i casi. Nel controricorso il Parlamento contesta ciascuno di questi mezzi e solleva inoltre due eccezioni di irricevibilità. Poiché queste ultime riguardano la forma della pronuncia richiesta dal Consiglio piuttosto che la ricevibilità del ricorso nel suo complesso, esaminerò in primo luogo i mezzi d' annullamento del Consiglio e successivamente le questioni di ricevibilità. Contrariamente, forse, all' ordine logico esaminerò i motivi d' annullamento nell' ordine con cui sono stati presentati nel ricorso del Consiglio; prenderò pertanto in considerazione prima la questione della legittimità degli emendamenti specifici del Parlamento e poi la questione del diritto di quest' ultimo di emendare lo stato delle entrate.
La legittimità degli emendamenti del Parlamento
16. Secondo il primo mezzo del Consiglio, la versione del BRS n. 2/90 risultante dagli emendamenti del Parlamento è in contrasto con l' art. 7 della decisione risorse proprie e con l' art. 32 del regolamento finanziario, nonché con il principio generale dell' "annualità" del bilancio, cioè che le disposizioni in materia di bilancio si riferiscono ad un esercizio finanziario determinato. Benché il Consiglio sostenga, al punto 25 del ricorso, che il Parlamento non ha pertanto osservato le "forme sostanziali" ai sensi del primo comma dell' art. 173 del Trattato, ritengo che sarebbe più esatto definire l' infrazione come una "violazione del presente Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione" ai sensi di detta disposizione.
17. I tre emendamenti contestati dal Consiglio sono: 1) un emendamento all' art. 130 del progetto di bilancio, relativo all' importo delle risorse IVA; 2) un emendamento all' art. 140, relativo all' importo delle risorse PNL; 3) un emendamento all' art. 300, relativo all' importo dell' eccedenza del 1989 iscritta fra le entrate del bilancio del 1990. Poiché il secondo emendamento è una conseguenza degli altri due e risulta dall' applicazione delle norme speciali che disciplinano la ripartizione dell' onere finanziario dovuto dalla correzione per il Regno Unito, esaminerò gli emendamenti 1 e 3 prima di passare all' emendamento 2.
a) L' importo delle risorse IVA e il trattamento dell' eccedenza del 1989
18. Nell' art. 130 della versione del BRS n. 2/90 adottata in via definitiva dal Parlamento, è stato stabilito un importo tra risorse IVA che corrisponde ad un' aliquota uniforme IVA dell' 1,2557% ottenuta sottraendo dall' aliquota massima dell' 1,4% un importo corrispondente alla correzione per il Regno Unito. Prima di essere emendato dal Parlamento, il progetto del Consiglio prevedeva un importo corrispondente ad un' aliquota limitata all' 1,2159%. L' emendamento del Parlamento ha causato un incremento dell' importo totale delle risorse IVA a 806 886 150 ECU.
19. L' art. 300 del BRS n. 2/90 iscrive fra le entrate per il 1990 solo una parte dell' avanzo di bilancio dell' esercizio finanziario precedente. Come abbiamo già visto, la riduzione dell' importo dell' eccedenza iscritto nel bilancio rispetto alla cifra contenuta nel progetto del Consiglio, è conseguenza del fatto che, come risulta dall' emendamento del Parlamento all' art. 130, le entrate disponibili sarebbero superiori a quanto necessario per ottenere il pareggio nel bilancio per il 1990. Pertanto l' emendamento dell' art. 300 evita lo squilibrio di bilancio che risulterebbe invece dall' emendamento dell' art. 130.
20. Occorre ricordare che tre norme in materia di bilancio, ognuna apparentemente inderogabile, non potevano essere osservate contemporaneamente nell' esercizio finanziario 1990:
1) la norma secondo cui l' eccedenza di un determinato esercizio finanziario dev' essere iscritta fra le entrate del bilancio dell' esercizio successivo (artt. 7 della decisione relativa alle risorse proprie e 32 del regolamento finanziario);
2) la norma secondo cui l' aliquota uniforme delle risorse IVA versate dagli Stati membri è calcolata mediante la formula di cui all' art. 2, n. 4, della decisione risorse proprie, che si basa sull' aliquota dell' 1,4% ("norma dell' 1,4%");
3) la norma secondo cui nel bilancio entrate e spese devono risultare in pareggio (art. 199 del Trattato).
21. Secondo il Consiglio, gli artt. 7 della decisione risorse proprie e 32 del regolamento finanziario impongono che tutta l' eccedenza del 1989 venga riportata al 1990. Queste disposizioni non lasciano nessuna possibilità di scelta in ordine all' importo dell' eccedenza che dev' essere riportato all' esercizio successivo. Poiché il bilancio dev' essere in pareggio (principio 3 di cui sopra), ne consegue necessariamente che l' aliquota uniforme delle risorse IVA dev' essere fissata ad un livello più basso di quello che sarebbe invece applicato in forza del principio 2. La norma dell' 1,4% definita all' art. 2, n. 4, della decisione risorse proprie non è pertanto tassativa: in caso di conflitto con gli altri due principi essa va disapplicata.
22. Per il Parlamento e la Commissione, invece, il conflitto va risolto a favore della norma dell' 1,4% e non a favore della norma che disciplina il trattamento dell' eccedenza (benché tutte le parti concordino sulla necessità di rispettare la norma sancita dall' art. 199 del Trattato). La Commissione, in particolare, considera di minore importanza la norma che disciplina l' eccedenza, poiché sarebbe "più tecnica". Ogni adeguamento dell' aliquota dell' 1,4% sarebbe invece incompatibile con la nozione di "risorse proprie" delle Comunità. Dopo la fissazione dell' aliquota all' 1,4% con decisione del Consiglio, una sua riduzione implicherebbe il rimborso agli Stati membri di somme già assegnate alla Comunità, in violazione del principio secondo cui le "risorse proprie" sono risorse delle Comunità e non contributi finanziari che possono eventualmente essere restituiti agli Stati membri.
23. Tuttavia mi sembra che quest' ultimo argomento costituisca una petizione di principio. Se infatti la cifra dell' 1,4% fosse immutabile è ovvio che non vi sarebbe nessun motivo di restituire agli Stati membri nessuna delle risorse IVA così ricavate poiché le risorse proprie delle Comunità, una volta che si sia definitivamente deciso di farvi ricorso, appartengono per definizione alle Comunità. Tuttavia il problema consiste appunto nello stabilire se una corretta interpretazione della decisione risorse proprie comporti che la cifra dell' 1,4% è effettivamente immutabile ovvero possa essere adeguata, se non altro in circostanze eccezionali, nel corso del procedimento di bilancio. Come il Consiglio ha sottolineato in udienza è forviante parlare di questo adeguamento come di un "rimborso" di fondi agli Stati membri come se il livello delle risorse IVA fissato nella proposta della Commissione sia già stato trasferito dagli Stati membri alle Comunità. La questione non è se le risorse IVA cui si è fatto ricorso nel bilancio del 1990 debbano essere restituite agli Stati membri, ma piuttosto a quale importo di queste risorse si debba far ricorso tenuto conto delle necessità di spesa per questo esercizio. Analogamente non mi sembra utile considerare meramente "tecnica" la norma secondo cui l' eccedenza di un esercizio finanziario non può essere riportata più di una volta all' esercizio successivo. Infatti, visto il carattere fondamentale del principio dell' "annualità", in forza del quale è stata stabilita questa norma, si può dubitare che questa etichetta sia la più appropriata. Sembrerebbe che l' art. 7 della decisione risorse proprie abbia almeno un rango pari a quello dell' art. 2, n. 4. In ogni caso, noi dobbiamo interpretare detta decisione alla luce della sua origine, del suo dettato e del suo scopo. Risulterà quindi palese che in realtà non vi è nessun conflitto fra la decisione risorse proprie, intesa correttamente, e la disciplina del trattamento delle eccedenze.
24. Pertanto passo all' interpretazione della decisione risorse proprie. Condivido l' opinione del Parlamento secondo cui l' interpretazione della decisione del 1988 è facilitata dall' analisi delle precedenti decisioni del 1970 e del 1985 (già citate al punto 4).
25. Si deve ricordare che la decisione del 1970 è stata la prima decisione adottata in forza dell' art. 201 del Trattato al fine di sostituire un sistema di contributi finanziari con un sistema di risorse proprie. La decisione del 1970 ha istituito un nuovo sistema in due fasi: l' art. 2 ha istituito le risorse provenienti dai "prelievi agricoli" e dai "dazi doganali", dal 1 gennaio 1971; l' art. 4, n. 1, ha istituito, dal 1 gennaio 1975, un nuovo tipo di risorse, fondato sull' applicazione di un' aliquota, non superiore all' 1%, alla base imponibile dell' IVA degli Stati membri (art. 4, n. 1, secondo comma). L' istituzione definitiva delle risorse IVA dovette però attendere l' emanazione delle norme sulla base imponibile uniforme, ed avvenne solo in occasione dell' esercizio finanziario 1980. Nel frattempo vennero adottate disposizioni transitorie di contributi finanziari degli Stati membri con l' art. 4, nn. 2 e 3.
26. L' art. 4, n. 5, della decisione del 1970 dispone che:
"A decorrere dall' applicazione completa del paragrafo 1, secondo comma, l' eccedenza eventuale delle risorse proprie delle Comunità sul totale delle spese effettive nel corso di un esercizio è riportata all' esercizio successivo".
Va ricordato che l' "applicazione completa" dell' art. 4, n. 1, secondo comma, doveva essere effettuata solo dopo la determinazione definitiva della base imponibile IVA per tutti gli Stati membri. Pertanto la norma sul riporto dell' eccedenza di cui all' art. 4, n. 5, sarebbe stata applicata dalla data in cui il nuovo sistema, comprese le risorse IVA, fosse divenuto operativo.
27. Quali conclusioni vanno tratte dalla circostanza che la norma sul riporto dell' eccedenza, sancita per la prima volta dall' art. 4, n. 5, della decisione del 1970, avrebbe dovuto essere applicata al momento dell' istituzione definitiva della risorsa IVA? Vi sono, mi pare, due possibilità. La prima possibilità è che, prima della completa applicazione del secondo comma dell' art. 4, n. 1, un' eccedenza non viene riportata all' esercizio finanziario successivo ma piuttosto restituita agli Stati membri. La giustificazione per questo risultato sarebbe che prima dell' istituzione definitiva della risorsa IVA il bilancio della Comunità è ancora parzialmente finanziato dai contributi finanziari piuttosto che da vere "risorse proprie": v. art. 4, nn. 2 e 3. Vi è però un argomento contrario. Si deve osservare infatti che i nn. 2 e 3 dell' art. 4 iniziano ambedue con l' espressione "in deroga al paragrafo 1, secondo comma" (il corsivo è mio) e non sono stati intesi come deroghe al primo comma. Tuttavia il primo comma dispone che:
"A decorrere dal 1 gennaio 1975, il bilancio delle Comunità, senza pregiudizio delle altre entrate, è integralmente finanziato con risorse proprie delle Comunità".
Pertanto ne deriva che i nn. 2 e 3 dell' art. 4 non hanno lo scopo di derogare a questo requisito (v. Sacchettini in Mégret: Le droit de la CEE, vol. 11, Bruxelles, 1982, pag. 25). Se i contributi finanziari cui si riferiscono i nn. 2 e 3 dell' art. 4 vanno effettivamente considerati risorse proprie delle Comunità, qualunque eccedenza derivante da questi contributi non dovrebbe essere restituita agli Stati membri.
28. La seconda interpretazione possibile dell' art. 4, n. 5, è pertanto che la norma del riporto dell' eccedenza doveva essere applicata anche prima dell' istituzione completa della risorsa IVA. Come abbiamo visto, questa conclusione sarebbe fondata sull' argomento che, anche prima dell' istituzione definitiva della risorsa IVA, le entrate destinate al finanziamento del bilancio delle Comunità dovrebbero essere considerate risorse proprie delle Comunità.
29. Tuttavia il Parlamento sembra suggerire nel controricorso una terza interpretazione possibile dell' art. 4, n. 5, che ritiene avere notevoli conseguenze per l' interpretazione delle successive decisioni risorse proprie. Secondo l' interpretazione del Parlamento, la norma del riporto dell' eccedenza sancito dall' art. 4, n. 5, si applica unicamente alle risorse IVA, cui è "specialmente dedicato". Ne consegue che, secondo il Parlamento, detta norma riguarda solo la risorsa residua cui si è fatto ricorso per ottenere il pareggio del bilancio delle Comunità - cioè la risorsa IVA nelle decisioni del 1970 e del 1985 e la risorsa PNL nella decisione del 1988. Il Parlamento sembra concludere pertanto che l' eccedenza può essere riportata solo nei limiti in cui può servire da compensazione per le risorse residue. L' importo massimo dell' eccedenza per il 1989 che può essere riportato al 1990 sarebbe pertanto quello necessario per ridurre a zero l' aliquota delle risorse PNL.
30. A mio parere l' interpretazione del Parlamento non può essere accettata. Benché, come abbiamo visto, le prime parole dell' art. 4, n. 5, della decisione del 1970 contengano un certo grado di ambiguità, mi sembra chiaro che comunque, dopo l' istituzione completa delle risorse IVA (solo dall' esercizio finanziario 1980) la norma del riporto dell' eccedenza dev' essere applicata senza riserve. Infatti l' art. 4, n. 5, si riferisce genericamente all' "eccedenza eventuale delle risorse proprie delle Comunità" e non si limita ad un particolare tipo di risorse o ad uno specifico importo dell' eccedenza. Il corrispondente articolo della decisione del 1985 (art. 6) è altrettanto generico e per ovvie ragioni non contiene l' ambiguità derivante dal ritardo nell' istituzione delle risorse IVA (poiché era già stata completata nel 1985).
31. Effettivamente sia la decisione del 1970 sia la decisione del 1985 sono fondate sulla premessa che sarà necessario far ricorso alle risorse IVA in un dato esercizio al fine di ottenere il pareggio del bilancio della Comunità. Entro questi limiti, è vero che ambedue le decisioni danno per scontato che un' eventuale eccedenza sarà dovuta ad un' aliquota troppo elevata delle risorse IVA, proprio come la decisione del 1988 ritiene che l' eccedenza può derivare solo da un' aliquota troppo elevata delle risorse PNL. A mio parere, tuttavia, quest' osservazione non rafforza la conclusione del Parlamento. Anzi, qualora si ritenga che tutte le tre decisioni risorse proprie siano fondate sull' ipotesi di un' insufficienza delle entrate, cui la decisione di cui trattasi deve porre rimedio, si noterà che è necessaria una grande cautela quando la decisione viene applicata in casi in cui sussiste un avanzo di bilancio.
32. In linea di principio, entrate superiori alle spese possono prodursi, in potenza, non solo quando vi è un avanzo di bilancio da riportare all' esercizio successivo. Un' eccedenza di questo tipo potrebbe aversi indipendentemente da qualunque saldo positivo precedente, ad esempio qualora le spese previste per un dato esercizio finanziario fossero anormalmente basse. Seguendo l' interpretazione propugnata dal Parlamento per l' art. 2, n. 4, della decisione, sarebbe tuttavia necessario far ricorso all' intera aliquota delle risorse IVA (fondata su di una cifra iniziale dell' 1,4%), anche qualora così facendo le entrate fossero superiori alle spese, in trasgressione dell' art. 199 del Trattato. Dall' esame delle tre decisioni risorse proprie emerge a mio parere che un' interpretazione del genere è inaccettabile e occorre notare che si può giungere a questa conclusione anche senza rinviare all' art. 7 della decisione del 1988.
33. Infatti il quinto 'considerando' della decisione del 1970 si riferisce espressamente al fatto che le entrate provenienti dai primi due tipi di risorse (cioè i prelievi agricoli e i dazi doganali) non bastano a coprire le spese della Comunità. Analogamente la decisione del 1985 aumenta l' aliquota massima IVA dall' 1% all' 1,4% "per accrescere le risorse proprie" (secondo 'considerando' ) ed è pertanto altresì fondata sull' ipotesi che le entrate provenienti dalle risorse esistenti saranno insufficienti.
34. Quando la decisione del 1985 è stata sostituita con la decisione del 1988, il limite dell' 1,4% per quel che riguarda l' aliquota delle risorse IVA è stato a sua volta ritenuto insufficiente. Pertanto la decisione del 1988 ha istituito una nuova o "quarta" categoria di risorse, ottenuta applicando un' aliquota uniforme al PNL. Il Parlamento ha ovviamente ragione quando sostiene che le nuove risorse costituiscono una categoria "residua" poiché sono variabili a seconda delle necessità di ottenere un bilancio comunitario in pareggio. Il motivo per cui le risorse IVA non costituiscono una categoria residua nel contesto della decisione del 1988 è però che con detta decisione si è ritenuto che l' aliquota dell' 1,4% non sarà sufficiente per coprire le spese della Comunità.
35. Come le precedenti, la decisione del 1988 è tuttavia fondata sulla premessa che i mezzi di finanziamento del bilancio comunitario esistenti necessitino un incremento. Infatti, il secondo 'considerando' della decisione del 1988 dichiara che "il limite dell' 1,4% si è dimostrato insufficiente a garantire la copertura delle previsioni di spesa della Comunità". Il quarto 'considerando' dichiara:
"considerando che la Comunità deve disporre di entrate stabili e garantite che le consentano di risanare l' attuale situazione e di realizzare le politiche comuni; che tali entrate devono basarsi sulle spese che sono state giudicate necessarie a tal fine (...)".
Nel contesto di siffatte premesse la decisione del 1988 non dispone un adeguamento dell' aliquota delle risorse IVA nel corso del procedimento di bilancio. Poiché era probabile che anche un' aliquota dell' 1,4% fosse insufficiente per ottenere il pareggio del bilancio comunitario, non è stato ritenuto necessario disporre un adeguamento di detta aliquota.
36. Infatti non si può dire che il legislatore comunitario, quando ha adottato la decisione del 1988, o gli Stati membri, quando hanno ratificato detta decisione, abbiano previsto la possibilità che l' aliquota dell' 1,4% potesse essere più che sufficiente in un determinato esercizio finanziario. Non vi è pertanto nessun motivo per addebitare agli autori della decisione l' intento di derogare al principio fondamentale, sancito dal Trattato, secondo cui nel bilancio entrate e spese devono risultare in pareggio. Poiché infatti l' art. 199 del Trattato viene citato come fondamento giuridico della decisione, si deve ritenere che essi non abbiano inteso derogare a detto principio, supponendo che una deroga del genere fosse possibile. Inoltre, come risulta chiaramente dal quarto 'considerando' della decisione, quest' ultima è fondata sul principio che le entrate devono basarsi sulle spese ritenute necessarie e il principio che impone l' equilibrio delle entrate e delle spese è citato anche all' art. 203, n. 10, del Trattato.
37. Interpretando la decisione del 1988 alla luce del principio secondo cui entrate e spese devono risultare in pareggio, si ricava che l' aliquota dell' 1,4% cui si riferisce l' art. 2, n. 4, della decisione, può essere adeguata nel corso del procedimento di bilancio qualora sia necessario per evitare un eccesso di entrate. L' aliquota può essere adeguata in particolare qualora un' eccedenza potenziale ne derivi dall' applicazione dell' art. 7 della decisione risorse proprie.
38. Non vi può pertanto essere nessun ostacolo all' iscrizione dell' intero importo dell' eccedenza del 1989 nel bilancio rettificativo e suppletivo per il 1990, ai sensi dell' art. 7 della decisione risorse proprie e dell' art. 32 del regolamento finanziario. L' aliquota uniforme delle risorse IVA può pertanto essere ridotta in modo da garantire che non vengano iscritte più entrate di quanto ritenuto necessario per coprire le spese previste.
39. Ne consegue a mio parere che l' art. 130 e l' art. 300 del BRS n. 2/90 sono ambedue invalidi. L' art. 300 è invalido perché trasgredisce l' art. 7 della decisione risorse proprie e l' art. 32 del regolamento finanziario. L' art. 130 è invalido perché dispone il ricorso ad un importo delle risorse IVA e contravverrebbe all' art. 199 del Trattato.
b) L' emendamento relativo alle risorse PNL
40. Nell' art. 140 del progetto di BRS n. 2/90 del Consiglio, l' importo totale delle risorse PNL era ridotto a zero. Tuttavia, in conseguenza dell' emendamento del Parlamento, che ripristina la proposta originale della Commissione, si è fatto ricorso alle risorse PNL per un importo totale di 94 602 333 ECU. Il commento all' art. 140 chiarisce che "si ricorre alle risorse proprie basate sul prodotto nazionale lordo solo ai fini della compensazione finanziaria a favore del Regno Unito".
41. A prima vista potrebbe sembrare sorprendente che si sia ritenuto necessario iscrivere un importo delle risorse PNL nel BRS n. 2/90. Secondo la Commissione, dall' eccedenza del 1989 risultavano ancora 780 milioni di ECU: perché era allora necessario chiedere agli Stati membri di pagare un ulteriore importo di circa 95 milioni di ECU dato che la Comunità aveva già fondi a sufficienza? Tuttavia le parti hanno chiarito, in risposta ad un quesito scritto della Corte, che le loro posizioni sulle risorse PNL erano semplicemente la conseguenza logica delle posizioni da esse adottate sull' aliquota uniforme delle risorse IVA.
42. Va notato che l' importo iscritto fra le risorse PNL nel BRS n. 2/90 non risulta dall' applicazione di un' aliquota "che sarà determinata nel quadro della procedura di bilancio, tenuto conto di tutte le altre entrate", come stabilito dall' art. 2, n. 1, lett. d), della decisione risorse proprie. Detto importo risulta piuttosto dall' applicazione dell' art. 5, n. 2, che disciplina il finanziamento della correzione a favore del Regno Unito.
43. Come abbiamo già visto (paragrafo 9, supra), l' onere della correzione a favore del Regno Unito è sostenuto dagli altri Stati membri proporzionalmente ai loro rispettivi PNL. Calcolando l' importo delle risorse IVA con riferimento all' 1,4%, l' importo pagato da un determinato Stato membro viene ottenuto, in primo luogo, detraendo dall' aliquota dell' 1,4% un importo corrispondente alla compensazione dovuta al Regno Unito: la cifra che se ne ricava costituisce l' aliquota uniforme delle risorse IVA (che il Parlamento ha stabilito all' 1,2557%). In una seconda fase va aggiunto un secondo importo, calcolato separatamente per ogni Stato membro con riferimento al suo PNL. Qualora il risultato comporti un' aliquota superiore ad 1,4%, l' eccedenza deve essere inserita fra le risorse PNL, poiché l' aliquota massima IVA è dell' 1,4%. Qualora invece venga scelta un' aliquota inferiore all' 1,4%, che comporta quindi un' aliquota IVA uniforme inferiore, per far fronte all' onere della correzione per il Regno Unito non occorre in tal caso far ricorso alle risorse PNL di nessuno Stato membro. La seconda soluzione è stata scelta dal Consiglio, il quale ha proposto, come abbiamo visto, un' aliquota uniforme IVA limitata all' 1,2159%.
44. Poiché il Parlamento ha ritenuto che non fosse possibile modificare l' aliquota dell' 1,4% di cui all' art. 2, n. 4, della decisione risorse proprie, esso non aveva altra possibilità se non adottare la prima scelta con la conseguenza che si rendeva necessario far ricorso ad un importo di risorse PNL di quattro Stati membri ai sensi dell' art. 5, n. 2. Il Consiglio, come abbiamo visto, è riuscito ad evitare di far ricorso a risorse PNL degli Stati membri. Poiché ho già osservato che l' impostazione del Consiglio è preferibile, ne consegue che non occorre far ricorso a nessun importo delle risorse PNL. Pertanto l' invalidità dell' art. 140 del BRS n. 2/90 è conseguente dell' invalidità dell' art. 130.
45. Inoltre mi sembra che il fatto che l' interpretazione del Parlamento della decisione risorse proprie conduca alla necessità di far ricorso a risorse PNL di quattro Stati membri, è un motivo supplementare per spingere questa interpretazione. Infatti, come ho già osservato, ne risulta che è necessario far ricorso a risorse anche se vi sono entrate disponibili superiori a quanto necessario per finanziare sia le spese previste per la Comunità sia gli oneri dovuti alla correzione per il Regno Unito. A mio parere è inverosimile che siffatto risultato paradossale possa essere stato voluto dal legislatore comunitario, in sede di emanazione della decisione risorse proprie, o dagli Stati membri, in sede di ratifica di detta decisione conformemente all' art. 201 del Trattato.
46. Infine, devo esaminare un ulteriore argomento avanzato dal Parlamento, il quale, qualora venisse accolto, dimostrerebbe che il Consiglio non ha diritto di opporsi agli emendamenti del Parlamento anche qualora fossero corrette le conclusioni cui sono giunto.
47. Il Parlamento sostiene che, anche qualora l' intero importo dell' eccedenza del 1989 debba essere iscritto in un bilancio rettificativo e suppletivo per il 1990, il Consiglio non ha il diritto di esigerne l' iscrizione nel BRS n. 2/90. Il Parlamento osserva che il BRS n. 2/90 non era l' ultimo bilancio rettificativo e suppletivo per il 1990. Un terzo bilancio del genere era previsto al momento dell' adozione del BRS n. 2/90, e un BRS n. 3/90 è stato infatti adottato il 12 dicembre 1990 (v. GU L 381, pag. 1). Pertanto, al momento dell' adozione del BRS n. 2/90, vi era ancora la possibilità che tutta o una parte dell' eccedenza venisse assegnata nell' esercizio finanziario 1990.
48. Nell' art. 300 del BRS n. 3/90 risulta che un' altra parte dell' eccedenza del 1989, corrispondente a 164 184 346 ECU, è stata iscritta in detto BRS, portando l' importo dell' eccedenza riportata ad un totale di 3 645 156 464 ECU. Infatti, pur tenendo conto dell' importo di 819 milioni di ECU trasferito alla riserva FEAOG, i tre bilanci suppletivi e rettificativi per il 1990 non sono riusciti ad esaurire tutto il saldo positivo del 1989. Dell' eccedenza totale di 5 080 milioni di ECU, solo un importo di 4 464 156 464 ECU è stato iscritto nel 1990 (v. BRS n. 3/90, GU L 381, pagg. 6-7).
49. In realtà, al momento dell' adozione del BRS n. 2/90 era manifesto che la Commissione ed il Parlamento avevano proposto di iscrivere l' eccedenza del 1989 fra le entrate per il 1990 solo limitatamente alla necessità di utilizzare dette entrate per la copertura delle spese previste per il 1990. E' pertanto chiaro che solo dal punto di vista della Commissione e del Parlamento il ricorso del Consiglio può essere considerato prematuro. Infatti l' argomento del Parlamento può essere valido solo ritenendo che l' importo dell' eccedenza da riportare costituisca una voce variabile, modificabile a seconda delle spese ritenute necessarie per l' esercizio finanziario in corso. Qualora si accolga invece la posizione del Consiglio, secondo cui l' intero importo deve necessariamente essere riportato, non vi può essere nessun motivo per non iscrivere l' intero ammontare dell' eccedenza non appena quest' ultima sia stata accertata. Poiché ho già concluso a favore dell' impostazione del Consiglio, le mie conclusioni non possono essere inficiate da quest' altro argomento dedotto dal Parlamento.
50. A mio parere pertanto, gli artt. 130, 140 e 300 del BRS n. 2/90 sono tutti viziati ed il BRS n. 2/90 non poteva quindi essere validamente adottato dal Parlamento.
La portata del potere di emendamento del Parlamento
51. Poiché sono giunto alla conclusione che, anche qualora il Parlamento abbia il potere di emendare lo stato delle entrate, detto potere è stato esercitato illegittimamente nel caso di specie, non è strettamente necessario prendere in considerazione il secondo motivo di annullamento dedotto dal Consiglio. Poiché tuttavia la portata del potere di emendamento del Parlamento è una questione di interesse generale e di notevole rilevanza, esaminerò anche questo secondo punto.
52. L' art. 203, n. 3, terzo comma, del Trattato dispone che il Consiglio stabilisce il progetto di bilancio, mentre l' art. 203, n. 4, secondo comma, prevede che:
"Il Parlamento europeo, deliberando alla maggioranza dei membri che lo compongono, ha il diritto di emendare il progetto di bilancio e, deliberando alla maggioranza assoluta dei suffragi espressi, di proporre al Consiglio modificazioni al progetto per quanto riguarda le spese derivanti obbligatoriamente dal Trattato o dagli atti adottati a sua norma".
53. E' chiaro che il diritto di emendare il progetto di bilancio è limitato, nel caso di disposizioni di bilancio relative alle spese obbligatorie, al semplice potere del Parlamento di proporre modifiche. Queste ultime possono essere respinte dal Consiglio a norma dell' art. 203, n. 5, primo comma, lett. b). Nel caso degli emendamenti, d' altra parte, le modifiche apportate a questi ultimi dal Consiglio ai sensi della lett. a), del medesimo comma, possono essere emendate o respinte dal Parlamento in forza dell' art. 203, n. 6. Nel caso degli emendamenti, infatti, il Parlamento, e non il Consiglio, ha l' "ultima parola".
54. Il potere di emendamento conferito al Parlamento dall' art. 203, n. 4, secondo comma, non sembra essere soggetto ad altre limitazioni oltre a quelle implicate dai poteri del Consiglio in materia di spese obbligatorie. Tuttavia a volte si dà per scontato che il potere di emendamento del Parlamento sia limitato allo stato delle spese. Infatti, come il potere di proporre modifiche previsto dall' art. 203, n. 4, secondo comma, verte sulle spese obbligatorie, si suppone che il potere di emendamento debba altresì riguardare lo stato delle spese e debba pertanto essere limitato alle spese non obbligatorie: v. conclusioni dell' avvocato generale Mancini nella causa 34/86, Consiglio/Parlamento (Racc. 1986, pag. 2155, in particolare pag. 2159), nonché A.G. Toth: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, volume I, Oxford, 1990, pag. 90, e Magiera in Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, Muenchen, 1983, art. 203, n. 11. Tuttavia, questo presupposto non mi sembra affatto ovvio.
55. A sostegno della sua affermazione secondo cui il potere di emendamento del Parlamento riguarda unicamente le spese non obbligatorie, il Consiglio deduce quanto segue. In primo luogo il bilancio della Comunità è un "bilancio di spesa" cioè fondato sulle necessità di finanziare le spese comunitarie previste. L' art. 203 del Trattato dispone pertanto norme precise che disciplinano i compiti di ogni istituzione nel determinare lo stato delle spese, conferendo al Parlamento l' ultima parola a livello delle spese non obbligatorie mentre al Consiglio spetta quella in materia di spese obbligatorie. Per quel che riguarda le entrate della Comunità, l' art. 203 non dispone invece alcunché sul procedimento da seguire. Secondo il Consiglio, il Trattato non prevede nessun dispositivo speciale per gli emendamenti relativi allo stato delle entrate perché non è necessario. L' iscrizione delle entrate della Comunità è rigidamente disciplinata dalla decisione risorse proprie, che non lascia alcun margine di manovra né alcuna discrezionalità. Benché, come il Consiglio ammette nella replica, il potere di emendamento del Parlamento dello stato delle spese obbligatorie implichi necessariamente per lo meno il potere di emendare di conseguenza lo stato delle entrate, il potere del Parlamento è limitato a tutto ciò. Secondo il Consiglio sarebbe illogico concedere al Consiglio il potere di ultima parola sulla determinazione delle spese obbligatorie consentendo poi al Parlamento di decidere in ultima istanza sullo stato delle entrate.
56. A mio parere, gli argomenti dedotti dal Consiglio non sono convincenti. I poteri di emendamento del Parlamento devono ovviamente essere esercitati in conformità alle disposizioni di legge in materia, comprese quelle che disciplinano in particolare il livello delle risorse proprie delle Comunità (v. art. 203, n. 10, del Trattato), e probabilmente quelle disposizioni lasciano un esiguo margine di manovra. Inoltre il Parlamento non è chiaramente legittimato ad avvalersi del diritto di emendamento in modo da frustrare l' esercizio dei poteri del Consiglio; un comportamento del genere costituirebbe una trasgressione dell' obbligo di leale collaborazione sancito dall' art. 5 del Trattato (v. sentenze 10 febbraio 1983, causa 230/81, Lussemburgo/Parlamento, Racc. pag. 255, punto 37 della motivazione; 27 settembre 1988, causa 204/86, Grecia/Consiglio, Racc. pag. 5323, punto 16 della motivazione, e 10 luglio 1986, causa 149/85, Wybot, Racc. pag. 2391, punto 23 della motivazione).
57. Tuttavia, a mio parere il fatto che l' art. 203 del Trattato non disponga norme speciali sugli emendamenti dello stato delle entrate non implica che detti emendamenti siano esclusi. Infatti, sebbene (come sostiene il Consiglio) le disposizioni legislative lascino poca discrezionalità al Parlamento, poiché lo stato delle entrate è determinato essenzialmente dallo stato delle spese, non è forse sorprendente che gli autori del Trattato non abbiano predisposto norme procedurali specifiche che disciplinino gli emendamenti allo stato delle entrate. Il Consiglio ammette comunque che il Parlamento ha il potere di emendare lo stato delle entrate in talune circostanze, e cioè quando detti emendamenti derivino necessariamente da emendamenti a spese non obbligatorie. E' stato suggerito che un emendamento dello stato delle entrate è concepibile solo se derivi da emendamenti allo stato delle spese (v. Sacchettini in Mégret: op. cit., pag. 48). Tuttavia, alla luce del dibattito di cui è causa, è chiaro che si deve aggiungere una nuova categoria di situazioni in cui il Parlamento può voler effettuare emendamenti, e cioè quando vi è disaccordo fra il Consiglio e il Parlamento sull' interpretazione e sull' applicazione delle disposizioni di legge in materia. Inoltre, nella controreplica, il Parlamento ha citato diversi altri esempi tratti dal procedimento di bilancio per il 1991. Ad esempio, il Parlamento ha ritenuto necessario ridurre le entrate previste dal Consiglio provenienti dal cosiddetto "prelievo di crisi" sugli stipendi del personale delle Comunità, imposto con regolamento (CEE) del Consiglio 15 dicembre 1981, n. 3821 (GU L 386, pag. 1), deducendo a sostegno di questo emendamento che quelle disposizioni sarebbero scadute nel corso del 1991.
58. Mi sembra pertanto che non vi siano buoni motivi per negare il ruolo del Parlamento nella determinazione dello stato delle entrate solo perché ciò conferirebbe al Parlamento l' ultima parola in materia. Come ho già rilevato, l' esercizio di siffatti poteri sarebbe comunque soggetto all' obbligo di rispettare le disposizioni legislative in materia, nonché i poteri e le prerogative delle altre istituzioni. Inoltre, dal punto di vista della struttura del procedimento di bilancio, l' ultima parola è stata in realtà conferita al Parlamento e non al Consiglio. Infatti spetta al Parlamento adottare definitivamente il bilancio (art. 203, n. 6). Il Parlamento può, "per importanti motivi", rigettare il progetto di bilancio nella sua integralità e chiedere che gli venga presentato un nuovo progetto (v. art. 203, n. 8). Inoltre, poiché l' art. 203, n. 9, conferisce al Parlamento il diritto di aumentare, in talune circostanze, l' importo totale delle spese non obbligatorie, esso deve avere l' ultima parola per quel che riguarda la determinazione dell' aliquota delle risorse PNL necessarie per finanziare dette spese (v. Bernard Paulin: "Les pouvoirs du Parlement européen en matière di ressources propres" in Guy Isaac: Les ressources financières de la CE, Paris, 1986, pagg. 122-3).
59. Qualora si negasse al Parlamento il potere di emendare lo stato delle entrate in circostanze come quelle del caso di specie gli verrebbe chiesta l' adozione di un bilancio che ritiene irregolare, lasciandogli come unica alternativa - limitata e drastica - il rigetto del bilancio nel suo complesso. E' vero che il Parlamento sarebbe confrontato allo stesso dilemma nel caso di una disposizione relativa alle spese obbligatorie, ma almeno in tal caso il risultato deriverebbe dalle espresse disposizioni del Trattato. Non mi pare che debba prodursi lo stesso risultato in un caso come quello di specie per cui il Trattato non ha previsto disposizioni.
60. Va notato inoltre che quando il Consiglio ha il potere di ultima parola nel procedimento di bilancio, le possibilità di impugnazione in sede giurisdizionale sono limitate. L' adozione definitiva del bilancio compete al Parlamento e non al Consiglio. Il Parlamento ha il diritto di esperire un' azione di annullamento solo in un numero limitato di casi in cui intende salvaguardare le sue prerogative: v. sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2041, punto 27 della motivazione); ma è chiaro che il Parlamento non potrebbe comunque esperire un' azione avverso un proprio atto o avverso un atto del suo presidente. Non mi sembra nemmeno che il Parlamento possa necessariamente fare affidamento sulla presentazione di un ricorso da parte della Commissione (poiché la Commissione ed il Parlamento possono non essere sempre d' accordo). Inoltre, il Parlamento non potrebbe esperire un' azione avverso l' atto del Consiglio che predispone un progetto di bilancio: v. sentenza 27 settembre 1988, causa 302/87, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. 5615, punto 23 della motivazione). In udienza il Consiglio ha sostenuto di avere il diritto esclusivo di commettere errori nell' elaborazione dello stato delle entrate, suggerendo che tali errori potrebbero sempre essere corretti dalla Corte. Tuttavia il Consiglio rivendica in realtà il diritto di commettere errori che non possono essere corretti nel corso del procedimento di bilancio o contestati dall' altro ramo dell' autorità di bilancio mediante un procedimento dinanzi alla Corte. Non mi sembra che un risultato del genere costituisca una soddisfacente ripartizione dei poteri fra i due rami di detta autorità.
61. A mio parere pertanto, in forza del secondo comma dell' art. 203, n. 4, il Parlamento ha il diritto, in talune circostanze, di emendare lo stato delle entrate nonché lo stato delle spese non obbligatorie, e il motivo d' annullamento relativo alla portata dei poteri di emendamento del Parlamento va di conseguenza respinto. Tuttavia ritengo vada accolto il primo mezzo dedotto dal Consiglio.
Ricevibilità
62. Viste le conclusioni cui sono giunto, devo ora occuparmi delle conseguenze che derivano dall' invalidità del BRS n. 2/90. Nel ricorso il Consiglio ha chiesto alla Corte di annullare sia (1) il BRS n. 2/90 sia (2) l' atto del presidente del Parlamento con cui il bilancio è stato definitivamente adottato. Il Consiglio ha altresì chiesto alla Corte di dichiarare (3) che l' annullamento di questi due atti non invalida talune operazioni effettuate conformemente al BRS n. 2/90. Nel controricorso il Parlamento ha sollevato obiezioni sulla ricevibilità delle domande 1 e 3 e le esaminerò nell' ordine.
a) Se il bilancio possa essere annullato
63. Nel ricorso il Consiglio ha chiesto l' annullamento del BRS n. 2/90. Nelle conclusioni presentate nella sentenza 3 luglio 1986, causa 34/86, Consiglio/Parlamento (Racc. pag. 2155, in particolare pag. 2175), l' avvocato generale Mancini ha osservato che un bilancio non è altro che un documento contabile che contiene due prospetti, uno relativo alle entrate e l' altro alle spese. Sebbene ci si possa quindi chiedere se il bilancio stesso possa essere impugnato con ricorso d' annullamento, l' adozione del bilancio da parte del Parlamento al termine del procedimento di bilancio, ai sensi dell' art. 203, n. 6, del Trattato, sembrerebbe a prima vista un atto soggetto a sindacato giurisdizionale, e il ricorso del Consiglio può essere inteso nel senso che è volto all' annullamento di detto atto. L' adozione del bilancio ai sensi dell' art. 203, n. 6, è senz' altro unicamente la penultima fase del procedimento di bilancio, mentre l' ultima tappa è costituita dalla dichiarazione del presidente ex art. 203, n. 7, del Trattato. Sarebbe però curioso che la dichiarazione del presidente fosse l' unico atto impugnabile. Infatti il presidente dichiara proprio che il bilancio "è definitivamente adottato" cioè che l' adozione del medesimo è avvenuta conformemente all' art. 203, n. 6. Pertanto, benché l' atto del presidente sia distinto dall' atto di adozione del bilancio, esso consiste in sostanza in una dichiarazione pubblica che l' adozione del precedente atto è già stata effettuata.
64. Il Parlamento sostiene nondimeno che l' atto del Parlamento con cui viene adottato il bilancio non può essere impugnabile con azione d' annullamento e rinvia in proposito alle sentenze 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, e 27 settembre 1988, Parlamento/Consiglio, già citate.
65. Nella sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, la Corte si è effettivamente limitata ad annullare la dichiarazione del presidente che il bilancio era stato definitivamente adottato benché il Consiglio avesse anche chiesto l' annullamento del bilancio stesso. La Corte non si è però esplicitamente pronunciata nel senso che la dichiarazione del Parlamento era l' unico atto impugnabile. La Corte ha anzi osservato, al punto 46 della motivazione, che:
"L' annullamento dell' atto del presidente del Parlamento ha l' effetto di privare di validità il bilancio 1986. Non è dunque necessario statuire in merito alle conclusioni del Consiglio volte ad ottenere l' annullamento totale di questo bilancio".
66. La sentenza 27 settembre 1988, Parlamento/Consiglio, verteva sulla legittimazione del Parlamento ad esperire l' azione di annullamento a norma dell' art. 173 del Trattato. Il Parlamento sosteneva in particolare che nella causa 34/86, la Corte aveva implicitamente ammesso che ognuno dei rami dell' autorità di bilancio dev' essere legittimato ad agire qualora l' altro ramo abbia oltrepassato i limiti dei propri poteri, e che era pertanto inconcepibile che il Consiglio potesse esperire un' azione contro il Parlamento mentre il Parlamento non poteva agire contro il Consiglio (v. relazione d' udienza, pag. 5624). La Corte ha respinto quell' argomento osservando al punto 24 della motivazione:
"(...) in materia di approvazione del bilancio l' unico atto che possa essere annullato emana da un organo del Parlamento e va pertanto attribuito a questa stessa istituzione".
L' "atto" cui si riferiva questo brano è l' atto con cui il presidente dichiara l' adozione definitiva del bilancio (v. punto 23 della motivazione) e la posizione presa dalla Corte al punto 24 della motivazione potrebbe essere interpretata nel senso che la dichiarazione del presidente è l' unico atto che possa essere annullato. Non mi pare tuttavia che la Corte abbia così inteso operare una distinzione fra l' atto di adozione del bilancio e l' atto che dichiara che detta adozione è avvenuta. La Corte ha piuttosto puntualizzato che gli unici atti impugnabili del procedimento di bilancio erano gli atti del Parlamento, in opposizione agli atti del Consiglio, e che la questione della legittimazione del Parlamento ad esperire l' azione di annullamento non era determinante in quel contesto. Poiché l' atto effettivamente annullato nella controversia sottopostale (causa 34/86) era la dichiarazione del presidente, era più che naturale che la Corte facesse riferimento a quell' atto e osservasse che si trattava di un atto di un organo del Parlamento.
67. Pertanto a mio parere la sentenza 27 settembre 1988, Parlamento/Consiglio, non può costituire un precedente a sostegno della tesi secondo cui l' atto del Parlamento con cui viene adottato il bilancio non può essere impugnato con ricorso d' annullamento. D' altra parte, come ho già osservato, quella causa può fornire argomenti a sostegno dell' affermazione secondo cui atti preparatori, come l' elaborazione e l' emendamento di progetti di bilancio nel corso del procedimento di bilancio, non sono a loro volta annullabili (v. punto 23 della motivazione della sentenza).
68. Come il Consiglio ha sottolineato nella replica, la fattispecie della sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, era al quanto diversa da quella del caso di specie. Nel primo caso il Consiglio e il Parlamento non erano giunti ad un accordo sull' incremento del livello delle spese non obbligatorie, ed il procedimento di bilancio non era pertanto ancora stato completato (v. punto 43 della motivazione della sentenza, e il quinto comma, dell' art. 203, n. 9, del Trattato). Ne conseguiva l' inesistenza di un atto del Parlamento di adozione del bilancio. Invece nella presente causa non è stato contestato che il procedimento ex art. 203 sia stato portato a termine. La questione è quella della validità delle tappe finali del procedimento ovvero del loro annullamento per invalidità.
69. In mancanza della dichiarazione del presidente ex art. 203, n. 7, un bilancio non è valido, e la sua adozione da parte del Parlamento è di conseguenza priva di efficacia giuridica: v. punti 8 e 46 della motivazione della già citata sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento. Mi sembra tuttavia che un atto possa essere impugnato con ricorso d' annullamento anche qualora debba essere soddisfatta una condizione supplementare prima che l' atto possa iniziare a spiegare la sua efficacia giuridica. Infatti nella maggior parte dei casi tale condizione supplementare dovrà essere soddisfatta. In forza dell' art. 191 del Trattato, ad esempio, le direttive e le decisioni hanno efficacia solo in virtù della notifica ai loro destinatari. Vi è ancora il caso in cui, quando una direttiva è oggetto di un procedimento a norma dell' art. 173, di solito viene impugnata la direttiva stessa e non l' atto di notifica.
70. Nella controreplica il Parlamento effettua un confronto diverso da quello sopra delineato, sostenendo che può condurre ad una conclusione opposta. Secondo il Parlamento l' annullamento dell' atto del Parlamento di adozione del bilancio sarebbe analogo all' annullamento delle deliberazioni che conducono ad una decisione del Consiglio; la dichiarazione del presidente è poi paragonabile all' atto del Consiglio di adozione della decisione che è firmato dal suo presidente e così pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
71. Tuttavia a mio parere il confronto operato dal Parlamento non è esatto. L' art. 100 A del Trattato dispone ad esempio che il Consiglio "adotta le misure (...) che hanno per oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno". Di conseguenza, quando un provvedimento viene emanato dal Consiglio in forza dell' art. 100 A, esso viene presentato come adottato dal Consiglio ed è firmato dal presidente a nome del Consiglio. Va notato che l' art. 100 A non si riferisce a nessun altro atto che il presidente del Consiglio debba emanare in quanto tale. L' art. 203 del Trattato si riferisce invece a due atti distinti: "il Parlamento europeo (...) adotta (...) il bilancio" (art. 203, n. 6) e "il presidente (...) constata che il bilancio è definitivamente adottato" (art. 203, n. 7). Inoltre in questo caso vengono richiesti due atti distinti non perché il Parlamento, a differenza del suo presidente, sia incompetente ad emanare atti obbligatori; si deve notare infatti che non è richiesta nessuna dichiarazione presidenziale separata affinché il Parlamento possa prendere una decisione sui "dodicesimi provvisori" ai sensi dell' art. 204, terzo comma.
72. Mi pare pertanto forviante vedere un' analogia fra il presidente del Parlamento che agisce ai sensi dell' art. 203, n. 7, e il presidente del Consiglio che agisce a norma del Consiglio firmando il testo di un provvedimento che è stato adottato dal Consiglio. La dichiarazione del presidente ex art. 203, n. 7, ha una funzione tipica del procedimento di bilancio. L' unicità di questo procedimento è costituita dal modo in cui i due rami dell' autorità di bilancio collaborano nella produzione del risultato finale, per cui ogni istituzione adotta a turno una posizione cui l' altra oppone la propria reazione. Ne deriva, mi pare, la necessità di un atto conclusivo emanato da un' entità formalmente distinta, e cioè il presidente del Parlamento. Il presidente è senz' altro un organo del Parlamento; ma è a mio parere un organo cui è stata conferita una funzione particolare ai sensi dell' art. 203, n. 7, e cioè garantire che il procedimento di bilancio sia stato regolarmente completato. Tale funzione è particolarmente importante quando, a differenza del caso di specie, non vi sia una risoluzione formale del Parlamento e il bilancio sia "ritenuto definitivamente adottato" (in forza del terzo comma, dell' art. 203, n. 4, del terzo comma, dell' art. 203, n. 5, o dello stesso art. 203, n. 6). Vi erano quindi buoni motivi perché gli autori del Trattato si preoccupassero di distinguere la dichiarazione del presidente dall' atto del Parlamento di adozione del bilancio.
73. Si ricorderà che nella già citata sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, l' invalidità della dichiarazione del presidente derivava dal fatto che il procedimento di bilancio non era stato terminato. Non vi era pertanto un atto del Parlamento di adozione del bilancio che potesse essere annullato. Inoltre non vi era nessun altro atto emanato nel corso del procedimento di bilancio che potesse essere sindacato dalla Corte, poiché come abbiamo visto gli atti preparatori, come l' elaborazione o l' emendamento di un progetto di bilancio, non sono atti impugnabili (v. supra punto 67). Nel caso di specie il procedimento di bilancio è stato invece regolarmente completato, con l' adozione definitiva del bilancio da parte del Parlamento a norma dell' art. 203, n. 6. Benché dal tenore letterale della risoluzione del Parlamento non risulti l' adozione del bilancio, è chiaro che ciò era la sua finalità. Ne consegue che il presidente era pienamente legittimato a fare la sua dichiarazione. Poiché l' atto del Parlamento di adozione del bilancio resta valido sino all' annullamento da parte della Corte, finché ciò non sia avvenuto la dichiarazione del presidente non può pertanto essere a sua volta dichiarata invalida. Infatti, nella presente causa, l' annullamento dell' atto di adozione del bilancio non è solo possibile ma può anzi essere considerato necessario qualora la stessa dichiarazione del presidente debba essere annullata.
74. Ne concludo pertanto che la prima eccezione di ricevibilità del Parlamento dev' essere respinta e che l' atto del Parlamento di adozione del BRS n. 2/90 può essere impugnato con ricorso d' annullamento.
b) Le conseguenze dell' annullamento
75. Nel ricorso il Consiglio ha chiesto alla Corte di dichiarare che gli annullamenti da esso richiesti non comportano "l' invalidità delle operazioni di pagamento o d' impegno e quelle relative al ricorso alle risorse proprie ed alla loro riscossione effettuate prima della chiusura dell' esercizio finanziario 1990". Nella replica il Consiglio ha formulato la domanda in modo leggermente diverso chiedendo alla Corte di dichiarare che l' annullamento di ambedue gli atti non pone in discussione la "validità dei provvedimenti regolarmente adottati in esecuzione del BRS n. 2/90/90, e che le istituzioni devono adottare al più presto le disposizioni di bilancio atte a tener conto dell' annullamento".
76. Indicando, nell' interesse della certezza del diritto, gli atti e i provvedimenti non invalidati nell' annullamento di un bilancio, la Corte non può ovviamente essere vincolata da alcuna formulazione particolare proposta dal ricorrente. Noterò inoltre che nella sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, la Corte non si è considerata competente a pronunciare l' annullamento parziale del bilancio (v. punto 42 della motivazione della sentenza). Spettava piuttosto al Consiglio e al Parlamento adottare i provvedimenti che l' esecuzione della sentenza della Corte comportava per ricominciare quindi il procedimento di bilancio dal punto opportuno (v. punto 47 della motivazione). Per questo motivo, non ritengo opportuno che la Corte segua il suggerimento contenuto al punto 15 della replica del Consiglio (benché incompatibile con il petitum quale sopra delineato) e annulli solo lo stato delle entrate del BRS n. 2/90, lasciando intatto lo stato delle spese.
77. Si può sostenere che la certezza del diritto esige che gli annullamenti richiesti dal Consiglio non comportino l' invalidità dei provvedimenti di esecuzione del bilancio adottati prima della data della notifica della sentenza della Corte. Il Parlamento obietta tuttavia che una dichiarazione di questo tipo priverebbe di sostanza la domanda del Consiglio: la Corte toglierebbe con una mano ciò che concede con l' altra. Poiché il Consiglio non può avere interesse a chiedere contemporaneamente l' annullamento del bilancio e il completo mantenimento dei suoi effetti, il Parlamento sostiene che una delle due domande dev' essere considerata irricevibile.
78. Occorre osservare in primo luogo che il Consiglio avrebbe interesse ad ottenere una dichiarazione d' illegittimità anche qualora non avesse conseguenze pratiche. Le parti non hanno in realtà del tutto previsto le conseguenze pratiche dell' illegittimità né in particolare se vi siano alcuni effetti del BRS n. 2/90 che non debbano essere conservati. Il Consiglio ha osservato in udienza che l' invalidità del BRS n. 2/90 avrebbe conseguenze sui bilanci successivi, ma io non riesco a conciliare quest' affermazione con la sua richiesta di mantenere la validità di tutti i provvedimenti di esecuzione del BRS n. 2/90.
79. Mi sembra che una soluzione di questa difficoltà consisterebbe nel mantenere tutti gli effetti del bilancio annullato (in modo che non vi siano conseguenze sulle operazioni già effettuate e che i bilanci successivi non vengano invalidati in conseguenza), adeguando però i bilanci degli esercizi successivi al fine di compensare le conseguenze delle disposizioni illegittime. Spetterà alle istituzioni responsabili del procedimento di bilancio effettuare gli opportuni interventi.
80. Tuttavia è chiaro che adottando questi provvedimenti le istituzioni devono poter fruire di un fondamento giuridico adeguato. L' art. 176 del Trattato impone (e perciò consente) che le istituzioni prendano i provvedimenti che l' esecuzione della sentenza della Corte di giustizia importa. Tuttavia se la Corte, annullando il BRS n. 2/90 si limitasse a mantenerne gli effetti, non è chiaro quali provvedimenti le istituzioni dovrebbero (e pertanto potrebbero) prendere di conseguenza. In particolare, non è chiaro quale legittimazione avrebbero ad adeguare i bilanci successivi per quel che riguarda i pagamenti effettuati dagli Stati membri per le risorse proprie al fine di compensare l' inadeguatezza dell' aliquota uniforme delle risorse IVA per il 1990.
81. A mio parere è pertanto necessario che la Corte conferisca espressamente il potere di effettuare siffatti adeguamenti nei bilanci adottati dopo la data della sentenza della Corte. Detti adeguamenti compenseranno gli Stati membri che, a causa dell' illegittima adozione del BRS n. 2/90, abbiano effettuato versamenti per risorse IVA o PNL superiori a quelli che avrebbero erogato qualora fosse stato adottato un bilancio valido e comporteranno oneri a carico degli Stati membri che hanno effettuato versamenti insufficienti.
Sulle spese
82. Il Consiglio non ha chiesto la condanna alle spese della parte soccombente. E' quindi opportuno che ognuna delle parti sopporti le proprie spese.
Conclusione
83. Ritengo pertanto che la Corte dovrebbe:
1) annullare l' atto del Parlamento europeo 11 luglio 1990, con cui il Parlamento ha adottato il bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 delle Comunità europee per l' esercizio finanziario 1990;
2) annullare l' atto del presidente del Parlamento europeo 11 luglio 1990, con cui ha dichiarato che il bilancio è stato definitivamente adottato ("Adozione definitiva del bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 delle Comunità europee per l' esercizio 1990");
3) dichiarare che, fatto salvo il successivo punto 4, l' annullamento di detto atto del Parlamento nonché di quello del presidente del Parlamento non possono inficiare la validità delle operazioni di pagamento o d' impegno effettuate né alcun altro provvedimento emanato in forza del bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 per il 1990 come pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, prima della data di pronuncia della sentenza;
4) dichiarare che il Parlamento, nell' adozione dei bilanci successivi alla data della pronuncia di questa sentenza, procederà ad adeguamenti nel ricorso alle risorse proprie al fine di porre rimedio alle conseguenze dell' adozione illegittima del BRS n. 2/90;
5) disporre che ognuna delle parti, compresa l' interveniente, sopporterà le proprie spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.