62013CJ0361_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑361/13,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 26 juni 2013,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Tokár, D. Martin en F. Schatz als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Slowaakse Republiek,
vertegenwoordigd door B. Ricziová als gemachtigde,
verweerster,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, S. Rodin, A. Borg Barthet, E. Levits (rapporteur) en M. Berger, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Slowaakse Republiek de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU alsmede artikel 7 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1, met rectificatie in PB L 200, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (PB L 284, blz. 43) (hierna: „verordening nr. 883/2004”), niet is nagekomen door te weigeren aan rechthebbenden die in een andere lidstaat dan de Slowaakse Republiek wonen, de kerstgratificatie toe te kennen als bedoeld in wet nr. 592/2006 betreffende de toekenning van een kerstgratificatie aan bepaalde pensioengerechtigden en tot aanvulling van bepaalde wetten, zoals laatstelijk gewijzigd (hierna: „wet nr. 592/2006”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2. Overweging 16 van verordening (EG) nr. 883/2004 luidt:
„Het is binnen de Gemeenschap in principe niet gerechtvaardigd dat socialezekerheidsrechten afhankelijk gesteld worden van de woonplaats van de betrokkene. In specifieke gevallen, met name voor bijzondere prestaties die verband houden met de economische en sociale omstandigheden van de betrokkene, zou echter diens woonplaats in aanmerking genomen kunnen worden.”
3. Overweging 37 van die verordening luidt:
„Zoals het Hof van Justitie herhaaldelijk heeft gesteld, dienen voorschriften die afwijken van het beginsel van de exporteerbaarheid van socialezekerheidsprestaties strikt te worden uitgelegd. Dat betekent dat ze alleen van toepassing kunnen zijn op prestaties die aan de gespecificeerde voorwaarden voldoen. Daaruit volgt dat hoofdstuk 9 van titel III van deze verordening alleen van toepassing kan zijn op prestaties van bijzondere aard die niet op premie- of bijdragebetaling berusten en zijn vermeld in bijlage X bij deze verordening.”
4. Artikel 1, onder w), van verordening nr. 883/2004 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening:
[...]
w) omvat de term ‚pensioen’ tevens renten, als afkoopsom uitgekeerde bedragen die in de plaats daarvan kunnen treden en terugstortingen van premies of bijdragen, alsmede, behoudens het bepaalde in titel III, verhogingen in verband met aanpassing aan het loon- of prijsniveau of aanvullende uitkeringen”.
5. Artikel 3 van die verordening, met als opschrift „Materiële werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle wetgeving betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
[...]
d) uitkeringen bij ouderdom;
[...]
2. Tenzij in bijlage XI anders is bepaald, [is] deze verordening van toepassing op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, al dan niet op premie- of bijdragebetaling berustend, alsmede op de stelsels betreffende de verplichtingen van een werkgever of een reder.
3. Deze verordening is tevens van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, als bedoeld in artikel 70.
[...]
5. Deze verordening is niet van toepassing op:
a) sociale en medische bijstand of
[...]”
6. Artikel 7 van verordening nr. 883/2004, met als opschrift „Opheffing van de regels inzake de woonplaats”, luidt:
„Tenzij in deze verordening anders is bepaald, kunnen de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van een of meer lidstaten of op grond van deze verordening, niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.”
Slowaaks recht
7. Artikel 1 van wet nr. 592/2006 bepaalt:
„1) Tenzij in deze wet anders is bepaald, ontvangen de personen die krachtens een bijzondere regeling een ouderdomspensioen, een vervroegd ouderdomspensioen, een invaliditeitspensioen, een sociaal pensioen, een weduwe- of weduwnaarspensioen of een wezenpensioen genieten, recht hebben op uitbetaling van dat pensioen in december van het kalenderjaar en op het grondgebied van de Slowaakse Republiek wonen, van de Sociale Verzekering een kerstgratificatie als sociale prestatie van de Staat, voor zover het bedrag van het in december van het kalenderjaar uitbetaalde pensioen niet hoger is dan 60 % van het gemiddelde maandloon in de Slowaakse Republiek, zoals bekendgemaakt door het Nationaal Bureau voor de Statistiek voor het kalenderjaar dat voorafgaat aan dat waarin de kerstgratificatie wordt uitbetaald.
2) De personen die krachtens een bijzondere regeling een ouderdomspensioen van de krijgsmacht en de politie, een invaliditeitspensioen van de krijgsmacht en de politie, een weduwe- of weduwnaarspensioen van de krijgsmacht en de politie of een wezenpensioen van de krijgsmacht en de politie genieten en van wie het pensioen aanvankelijk was ingedeeld bij de op grond van de algemene regelgeving inzake sociale zekerheid toegekende ouderdomspensioenen, invaliditeitspensioenen, pensioenen bij gedeeltelijke invaliditeit, pensioenen voor het aantal dienstjaren, weduwe- of weduwnaarspensioenen of wezenpensioenen die van toepassing waren tot en met 30 april 1998 en prestaties van de verzekering van de krijgsmacht en de politie zijn geworden op grond van de regelgeving die sinds 1 mei 1998 van kracht is, dan wel van toepassing waren tot en met 30 juni 2002 en prestaties van de verzekering van de krijgsmacht en de politie zijn geworden op grond van een bijzondere regeling, alsook de personen die een weduwe- of weduwnaarspensioen van de krijgsmacht en de politie of een wezenpensioen van de krijgsmacht en de politie genieten dat wordt uitgekeerd na het overlijden van een persoon die een heringedeeld ouderdomspensioen, invaliditeitspensioen, pensioen bij gedeeltelijke invaliditeit of pensioen voor het aantal dienstjaren ontving, die recht hebben op uitbetaling van dat pensioen in december van het kalenderjaar en die op het grondgebied van de Slowaakse Republiek wonen, ontvangen van het departement Sociale Verzekering van het ministerie van Binnenlandse Zaken, van het ministerie van Justitie, van de Inlichtingendienst, van de Nationale Veiligheidsdienst, van het ministerie van Vervoer, Post en Telecommunicatie, van het ministerie van Financiën of van de Militaire Dienst voor Sociale Zekerheid (hierna: ‚autoriteiten’) een kerstgratificatie als sociale prestatie van de Staat, voor zover het bedrag van het in december van het kalenderjaar uitbetaalde pensioen niet hoger is dan het overeenkomstig lid 1 berekende bedrag.
[...]
5) De personen die een ouderdoms- of invaliditeitspensioen genieten en tegelijkertijd een sociaal pensioen ontvangen, krijgen slechts eenmaal de in lid 1 bedoelde kerstgratificatie, voor zover de som van de bedragen van het in december van het kalenderjaar uitbetaalde ouderdomspensioen en sociale pensioen dan wel invaliditeitspensioen en sociale pensioen niet hoger is dan het overeenkomstig lid 1 berekende bedrag. De personen die een ouderdomspensioen, een vervroegd ouderdomspensioen, een invaliditeitspensioen, een sociaal pensioen, een ouderdomspensioen van de krijgsmacht en de politie of een invaliditeitspensioen van de krijgsmacht en de politie als bedoeld in de leden 1 tot en met 3 genieten en tegelijkertijd een weduwe- of weduwnaarspensioen, een wezenpensioen, een weduwe- of weduwnaarspensioen van de krijgsmacht en de politie of een wezenpensioen van de krijgsmacht en de politie ontvangen, krijgen de kerstgratificatie voor zover de som van de in december van het kalenderjaar uitbetaalde pensioenbedragen niet hoger is dan het overeenkomstig lid 1 berekende bedrag. Indien de personen die een pensioen als bedoeld in de leden 1 tot en met 3 genieten, tegelijkertijd een pensioen van de Sociale Verzekering en van de autoriteiten ontvangen, en voor zover de som van die in december van het kalenderjaar uitbetaalde pensioenen niet hoger is dan het overeenkomstig lid 1 berekende bedrag, komt de kerstgratificatie bij het pensioen waarvan het bedrag het hoogst is.
[...]
8) Het bedrag van de kerstgratificatie
a) is 66,39 EUR als het pensioenbedrag of de som van de pensioenbedragen lager is dan of gelijk is aan het bestaansminimum voor een meerderjarige op grond van de vigerende bijzondere regelgeving [...];
b) wordt berekend volgens de formule in bijlage als het pensioenbedrag of de som van de pensioenbedragen hoger is dan het bestaansminimum voor een meerderjarige op grond van de vigerende bijzondere regelgeving.”
8. Volgens de in de bijlage bij wet nr. 592/2006 neergelegde formule wordt het bedrag van de kerstgratificatie geleidelijk verminderd naarmate het pensioenbedrag of de som van de pensioenbedragen het bestaansminimum voor een meerderjarige overschrijdt.
Precontentieuze procedure
9. Nadat zij een klacht van meerdere Slowaakse gepensioneerden had ontvangen en daarover met de Slowaakse Republiek had gecorrespondeerd, richtte de Commissie op 28 februari 2012 een ingebrekestelling tot die lidstaat, waarbij zij stelde dat de in wet nr. 592/2006 bedoelde kerstgratificatie moest worden aangemerkt als een „prestatie” in de zin van verordening nr. 883/2004. Volgens haar mag de uitbetaling ervan bijgevolg overeenkomstig artikel 7 van die verordening niet afhankelijk worden gemaakt van de woonplaats van de rechthebbende.
10. De Slowaakse Republiek heeft op de ingebrekestelling geantwoord bij schrijven van 17 april 2012, waarbij zij betoogde dat de kerstgratificatie een specifieke sociale prestatie van de Staat met de kenmerken van de in artikel 70 van verordening nr. 883/2004 bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties is en dat bijgevolg het recht inzake de toekenning van die kerstgratificatie noch die verordening noch de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU schendt.
11. Aangezien de argumenten van de Slowaakse Republiek de Commissie niet konden overtuigen, heeft deze op 22 november 2012 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij deze lidstaat heeft verzocht binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst ervan de nodige maatregelen te treffen om aan dit advies te voldoen. De Commissie heeft in dat advies aangevoerd dat de kerstgratificatie moest worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van verordening nr. 883/2004 en niet als een „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie” in de zin van artikel 70, lid 2, van die verordening, en dat de Slowaakse Republiek daarom die toeslag ook moest uitbetalen aan rechthebbenden die niet op het Slowaakse grondgebied wonen.
12. De Slowaakse Republiek heeft op dat met redenen omkleed advies geantwoord bij schrijven van 16 januari 2013, waarbij zij stelde dat de kerstgratificatie een socialebijstandsuitkering vormt die niet onder de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt.
13. Aangezien de argumenten van de Slowaakse Republiek de Commissie niet konden overtuigen, heeft deze besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Beroep
Strekking van het beroep
Argumenten van partijen
14. De Slowaakse Republiek stelt zowel in haar verweerschrift als in haar memorie van dupliek, ten eerste, dat het beroep van de Commissie, aangezien het berust op de bewering dat de kerstgratificatie een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 is, geen betrekking kan hebben op de weigering om die gratificatie toe te kennen aan niet in Slowakije woonachtige rechthebbenden op pensioenen die andere risico’s dekken dan het risico van inkomensverlies wegens leeftijd, zoals een invaliditeitspensioen, een weduwe- of weduwnaarspensioen, een wezenpensioen of een sociaal pensioen.
15. Bijgevolg is de Slowaakse Republiek van mening dat de Commissie haar met haar beroep enkel verwijt dat zij weigert de kerstgratificatie toe te kennen aan niet in Slowakije woonachtige rechthebbenden op een ouderdomspensioen, een vervroegd ouderdomspensioen of een ouderdomspensioen van de krijgsmacht en de politie.
16. Daarover maakt de Commissie geen opmerkingen.
17. Ten tweede betoogt de Slowaakse Republiek dat het beroep niet-ontvankelijk is wat de gestelde schending van de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU betreft, aangezien het verzoekschrift dienaangaande geen motivering als bedoeld in artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bevat.
18. Daaromtrent merkt de Commissie in haar memorie van repliek op dat de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU alsook verordening nr. 883/2004 één enkel, in casu geëigend rechtskader vormen en dat de Slowaakse Republiek, door de kerstgratificatie niet uit te betalen aan rechthebbenden die buiten haar grondgebied wonen, inbreuk heeft gemaakt op zowel verordening nr. 883/2004, het in artikel 48 VWEU vermelde beginsel van de exporteerbaarheid van prestaties als het in artikel 45 VWEU neergelegde recht op vrij verkeer van personen binnen de Unie.
Beoordeling door het Hof
19. In de eerste plaats zij opgemerkt dat de kerstgratificatie dient te worden gekwalificeerd uit het oogpunt van verordening nr. 883/2004 en met name artikel 3, lid 1, onder d), ervan, zoals uitgelegd door het Hof, teneinde te beoordelen welke gevolgen, gelet op de kring van rechthebbenden op de kerstgratificatie, voortvloeien uit de zienswijze van de Commissie dat de kerstgratificatie een uitkering bij ouderdom is.
20. Die beoordeling vormt een kwestie ten gronde en moet worden verricht tijdens het onderzoek van de gegrondheid van het beroep.
21. In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat volgens artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering en de rechtspraak over die bepaling elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten alsmede de summiere uiteenzetting van de middelen moet bevatten, en dat deze aanduidingen zo duidelijk en nauwkeurig moeten zijn dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de belangrijkste gegevens, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat het petitum op ondubbelzinnige wijze moet zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van de grieven re cht te doen (zie in die zin arresten Commissie/Tsjechië, C‑343/08, EU:C:2010:14, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/Spanje, C‑360/11, EU:C:2013:17, punt 26).
22. Evenwel dient te worden vastgesteld dat, ofschoon de Commissie in haar verzoekschrift opmerkt dat artikel 7 van verordening nr. 883/2004, waarvan de schending aan de Slowaakse Republiek wordt verweten, moet worden uitgelegd in het licht van artikel 48 VWEU, dat verzoekschrift geen specifieke argumenten bevat ter ondersteuning van de grieven met betrekking tot de gestelde schending van de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU.
23. Daarom moeten de grieven met betrekking tot de schending van de artikelen 45 VWEU en 48 VWEU worden geacht niet-ontvankelijk te zijn en dient de gegrondheid van het beroep van de Commissie uitsluitend te worden beoordeeld in het licht van artikel 7 van verordening nr. 883/2004.
Ten gronde
Argumenten van partijen
24. De Commissie stelt dat de kerstgratificatie een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 is en derhalve ook moet worden uitbetaald aan rechthebbenden die niet in Slowakije wonen. Door te bepalen dat alleen in die lidstaat woonachtige rechthebbenden die gratificatie kunnen ontvangen, schendt de Slowaakse Republiek artikel 7 van verordening nr. 883/2004.
25. De Commissie voert aan dat de kerstgratificatie voldoet aan beide in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden waaronder een specifieke prestatie kan worden aangemerkt als een socialezekerheidsprestatie die onder de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 valt.
26. In de eerste plaats wordt de kerstgratificatie namelijk zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften aan de rechthebbenden toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie. De kerstgratificatie wordt immers toegekend aan alle personen die voldoen aan de in de nationale regelgeving gestelde voorwaarden doordat zij een van de in de wet omschreven soorten pensioenen genieten en ten gevolge van de in december van het kalenderjaar uitbetaalde pensioenen een inkomen ontvangen waarvan het bedrag niet hoger is dan 60 % van het gemiddelde maandloon in Slowakije. Die voorwaarden zijn algemeen en dwingend, en zij staan geen individuele behandeling of discretionaire beoordeling door de Slowaakse autoriteiten toe.
27. In de tweede plaats heeft de kerstgratificatie betrekking op de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bedoelde categorieën risico’s. Concreet vallen uitkeringen bij ouderdom volgens artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 binnen de materiële werkingssfeer van die verordening. Die werkingssfeer komt overeen met de werkingssfeer van wet nr. 592/2006, die bepaalt dat de kerstgratificatie wordt toegekend aan rechthebbenden op een ouderdomspensioen of vervroegd ouderdomspensioen, een invaliditeitspensioen, een weduwe- of weduwnaarspensioen of een wezenpensioen, of nog een sociaal pensioen.
28. Voorts staat het feit dat de kerstgratificatie het als zodanig niet mogelijk maakt de basisbehoeften van de rechthebbende te dekken, er niet aan in de weg die gratificatie aan te merken als een „uitkering bij ouderdom”, aangezien zij de vorm van een „verhoging van het inkomen van gepensioneerden” in de zin van artikel 1, onder w), van verordening nr. 883/2004 aanneemt.
29. De kerstgratificatie heeft tot doel het inkomen van pensioengerechtigden te verhogen, wat een reden is om haar in te delen bij de uitkeringen bij ouderdom als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 en bij de uitkeringen waarvoor met name artikel 7 van die verordening geldt.
30. In dit verband is het niet van belang dat de kerstgratificatie niet op dezelfde manier wordt gefinancierd als het pensioen zelf. Een dergelijk vereiste zou immers in strijd zijn met artikel 3, lid 2, van verordening nr. 883/2004, zou aanmerkelijk afbreuk doen aan het nuttige effect van die verordening en kan evenmin worden afgeleid uit het arrest Noteboom (C‑101/04, EU:C:2005:51, punt 27), aangezien uit het gebruik van het bijwoord „bovendien” om de aandacht te vestigen op de passende wijze van financiering van de betreffende prestaties blijkt dat dit element voor de argumentatie van het Hof niet onontbeerlijk was.
31. Dat het in de zaak die heeft geleid tot het arrest Noteboom (C‑101/04, EU:C:2005:51), ging om een aan alle pensioengerechtigden uitbetaalde prestatie die op premie- of bijdragebetaling berust, doet niet af aan de relevantie van dat arrest voor de onderhavige zaak. Het feit dat de kerstgratificatie enkel wordt uitbetaald aan een bepaalde kring van pensioengerechtigden, zou slechts van belang zijn als het behoren tot die kring afhing van een individuele en discretionaire beoordeling, wat niet het geval is aangezien de gratificatie wordt uitbetaald aan alle personen die voldoen aan de bij de wet gestelde voorwaarden.
32. Als uitkering bij ouderdom valt de kerstgratificatie derhalve onder artikel 7 van verordening nr. 883/2004. Krachtens dat artikel, dat moet worden uitgelegd in het licht van artikel 48 VWEU, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de uitkeringen die onder de werkingssfeer van die verordening vallen, niet worden „verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is”. Uit dat artikel blijkt dat de uitzonderingen op die regel in die verordening zelf moeten zijn neergelegd. De Slowaakse Republiek kan dus niet weigeren een kerstgratificatie uit te betalen aan personen die buiten het Slowaakse grondgebied wonen, aangezien noch verordening nr. 883/2004 noch enige andere bepaling van het Unierecht haar daartoe de mogelijkheid biedt.
33. Ten slotte voert de Commissie aan dat de kerstgratificatie geen „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie” in de zin van artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004 vormt, aangezien het gaat om een „prestatie” in de zin van artikel 3, lid 1, van die verordening.
34. De Slowaakse Republiek is het er met de Commissie over eens dat de kerstgratificatie geen „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie” in de zin van de artikelen 3, lid 3, en 70 van verordening nr. 883/2004 is.
35. Anders dan de Commissie betoogt, valt de kerstgratificatie volgens die lidstaat evenwel niet onder verordening nr. 883/2004, omdat zij voldoet aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als een uitdrukkelijk van de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 uitgesloten „socialebijstandsuitkering”.
36. De kerstgratificatie heeft immers niet tot doel louter het inkomen van de uitkeringsgerechtigden te verhogen, maar wel de moeilijke sociale situatie van uitkeringsgerechtigden met een gering inkomen te verlichten door een onderscheid te maken naargelang van het bedrag van hun inkomen. Als niet-stelselmatige bijzondere sociale prestatie die wordt gefinancierd met middelen uit de staatsbegroting, vormt die gratificatie een gebaar van solidariteit van de samenleving als geheel met een groep uitkeringsgerechtigden met een gering inkomen, teneinde hun een minimuminkomen te garanderen tijdens een periode waarin zij persoonlijk de economische en sociale last van hun geringe inkomen kunnen ondervinden.
37. Bij de toekenning van de kerstgratificatie en de berekening van het bedrag ervan wordt rekening gehouden met de persoonlijke situatie van de rechthebbende, aangezien de gratificatie enkel wordt toegekend aan uitkeringsgerechtigden van wie de som van de uitkeringen niet hoger is dan 60 % van het gemiddelde maandloon in Slowakije, en het bedrag ervan geleidelijk wordt verminderd naarmate de som van hun uitkeringen hoger is dan het bestaansminimum voor een meerderjarige natuurlijke persoon in die lidstaat.
38. Gelet op het eenmalige karakter en het geringe bedrag van die gratificatie zou het meer gedetailleerd in aanmerking nemen van de individuele situatie van iedere rechthebbende, daaronder begrepen de vaststelling van het exacte bedrag van zijn vermogen en van zijn andere inkomsten, een onevenredige administratieve last vormen voor de sociale verzekering die de kerstgratificatie uitbetaalt.
39. De toekenning van de kerstgratificatie en het bedrag ervan hangen niet af van de periode waarin de rechthebbenden tewerkgesteld waren, aangesloten waren of bijdragen betaalden. De niet op premie- of bijdragebetaling berustende wijze van financiering van de kerstgratificatie is weliswaar op zichzelf niet doorslaggevend om uit te maken of sprake is van een socialezekerheidsprestatie, maar zij bevestigt, beschouwd in samenhang met het doel en de toekenningsvoorwaarden, dat die gratificatie dient te worden aangemerkt als een socialebijstandsuitkering.
40. Ten slotte voldoet de kerstgratificatie aan geen van beide voorwaarden om te kunnen worden aangemerkt als een „socialezekerheidsprestatie” die onder verordening nr. 883/2004 valt, aangezien de rechthebbenden geen aanspraak in rechte op die gratificatie hebben en deze geen verband houdt met de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bedoelde categorieën risico’s.
41. Wat dat laatste betreft, stelt de Slowaakse Republiek dat de kerstgratificatie noch een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004, noch een „pensioen” als zodanig in de zin van artikel 1, onder w), van die verordening is. Alleen al gelet op het geringe bedrag en het eenmalige karakter van die gratificatie, heeft deze immers niet tot doel personen die na het bereiken van de pensioenleeftijd hun betrekking hebben opgegeven, te voorzien van voldoende middelen om in hun behoeften op het gebied van levensonderhoud te voorzien.
42. De kerstgratificatie komt evenmin overeen met een van de andere in artikel 1, onder w), van verordening nr. 883/2004 vermelde specifieke prestaties die als „pensioenen” moeten worden aangemerkt, en met name niet met een aanvullende uitkering, aangezien de kerstgratificatie niet wordt gefinancierd met premies of bijdragen, maar rechtstreeks door de lidstaat en op een wijze die volledig onafhankelijk is van de inning van verzekeringspremies voor andere prestaties die door de dienst Sociale Zekerheid worden uitbetaald.
43. Hoe dan ook is de niet-exporteerbaarheid van de betreffende uitkering niet willekeurig, maar het gevolg van de omstandigheden in verband met de specifieke situatie in Slowakije. Die omstandigheden komen tot uitdrukking in de voorwaarden waaronder de kerstgratificatie wordt toegekend en in de berekening van het bedrag ervan aan de hand van parameters die betrekking hebben op het gemiddelde loon en op het bestaansminimum in Slowakije. De exporteerbaarheid van die uitkering zou compleet in strijd zijn met de band ervan met de interne sociale situatie.
Beoordeling door het Hof
44. Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in een niet-nakomingsprocedure aan de Commissie is om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van een verzuim, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten Commissie/Nederland, 96/81, EU:C:1982:192, punt 6; Commissie/Spanje, C‑404/00, EU:C:2003:373, punt 26; Commissie/Italië, C‑135/05, EU:C:2007:250, punt 26, en Commissie/Griekenland, C‑305/06, EU:C:2008:486, punt 41).
45. Om de gegrondheid van het onderhavige beroep te beoordelen dient in casu te worden vastgesteld of de kerstgratificatie een „socialezekerheidsprestatie” in de zin van verordening nr. 883/2004 is, waarop de opheffing van de regels inzake de woonplaats als bedoeld in artikel 7 van die verordening van toepassing is.
46. Er zij aan herinnerd dat het onderscheid tussen prestaties die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 vallen en prestaties die van die werkingssfeer zijn uitgesloten, niet afhangt van de vraag of een prestatie in de nationale wetgeving al dan niet wordt aangemerkt als een „socialezekerheidsprestatie”, maar in wezen berust op de kenmerkende elementen van elke prestatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend (arrest Molenaar, C‑160/96, EU:C:1998:84, punt 19).
47. Volgens vaste rechtspraak kan een prestatie worden aangemerkt als een socialezekerheidsprestatie wanneer zij zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie en tevens verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde risico’s (zie met name arrest da Silva Martins, C‑388/09, EU:C:2011:439, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48. Uit de bepalingen inzake de toekenning van de kerstgratificatie blijkt allereerst dat deze wordt toegekend aan personen die een van de in artikel 1, leden 1 en 2, van wet nr. 592/2006 vermelde soorten pensioenen genieten, recht hebben op uitbetaling van dat pensioen in kwestie in december van het betreffende kalenderjaar, in Slowakije wonen en van wie het bedrag van de inkomsten uit wettelijke pensioenen lager is dan of gelijk is aan 60 % van het gemiddelde maandloon in Slowakije tijdens de referentieperiode.
49. Vervolgens zijn in artikel 1, lid 5, van wet nr. 592/2006 de regels neergelegd volgens welke personen die meerdere in artikel 1, leden 1 tot en met 3, vermelde pensioenen genieten, in aanmerking komen voor de kerstgratificatie.
50. Ten slotte bevatten artikel 1, lid 8, van wet nr. 592/2006 en de bijlage bij die wet de regels voor de berekening van het bedrag van de gratificatie.
51. Met betrekking tot de eerste voorwaarde inzake de toekenning van de prestatie zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften volgt daaruit dat de toekenning van de kerstgratificatie is onderworpen aan voorwaarden die exhaustief worden vermeld in artikel 1 van wet nr. 592/2006, zonder dat de bevoegde autoriteiten bij die toekenning over een beoordelingsmarge beschikken.
52. Weliswaar wordt bij de toekenning of weigering van de kerstgratificatie en bij de berekening van het bedrag ervan rekening gehouden met het bedrag van de pensioeninkomsten van de rechthebbende, maar het gaat om een objectief en wettelijk omschreven criterium dat recht op die gratificatie geeft zonder dat de bevoegde autoriteit met andere persoonlijke omstandigheden rekening kan houden. De toekenning van de kerstgratificatie hangt dus niet af van de voor sociale bijstand kenmerkende individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager (zie in die zin arresten Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 17; Acciardi, C‑66/92, EU:C:1993:341, punt 15, en De Cuyper, C‑406/04, EU:C:2006:491, punt 23).
53. Wat de tweede voorwaarde betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de Commissie de kerstgratificatie moet worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 en de vorm van een „verhoging van het inkomen van gepensioneerden” in de zin van artikel 1, onder w), van die verordening aanneemt.
54. Overeenkomstig de in punt 46 van dit arrest aangehaalde rechtspraak dienen dus de kenmerkende elementen van de kerstgratificatie, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, te worden beoordeeld om uit te maken of die gratificatie kan worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004.
55. In dit verband zij opgemerkt dat de in artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 bedoelde uitkeringen bij ouderdom als voornaamste kenmerk hebben dat zij ertoe strekken het levensonderhoud te waarborgen van personen die bij het bereiken van een bepaalde leeftijd hun betrekking opgeven en niet meer verplicht zijn zich ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling te houden (zie arrest Valentini, 171/82, EU:C:1983:189, punt 14).
56. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat met name een uitkering die uitsluitend wordt uitbetaald aan rechthebbenden op een ouderdomspensioen en/of een weduwe- of weduwnaarspensioen, die met dezelfde middelen wordt gefinancierd als de ouderdomspensioenen en de weduwe- of weduwnaarspensioenen en die hoort bij het ouderdomspensioen, in die zin dat zij de rechthebbenden in staat stelt in hun behoeften te voorzien door hun een toeslag te waarborgen waardoor zij eventueel op reis kunnen gaan, kan worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004 die wordt uitbetaald als aanvullende uitkering (arrest Noteboom, C‑101/04, EU:C:2005:51, punten 25‑29).
57. In casu dient te worden vastgesteld dat de kerstgratificatie niet uitsluitend wordt uitbetaald aan rechthebbenden op een ouderdomspensioen, een vervroegd ouderdomspensioen of een ouderdomspensioen van de krijgsmacht en de politie, maar dat tot de kring van rechthebbenden op die gratificatie ook rechthebbenden op andere soorten pensioenen behoren, met name personen die een invaliditeitspensioen, een sociaal pensioen, een weduwe- of weduwnaarspensioen of een wezenpensioen genieten.
58. De Commissie zet niet uiteen waarom zij, gelet op de zo ruim omschreven personele werkingssfeer, van mening is dat de kerstgratificatie moet worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004.
59. Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken heeft de kerstgratificatie tot doel een toeslag te verstrekken aan rechthebbenden op die verschillende wettelijke pensioenen waarvan de inkomsten de bij de wet bepaalde drempel niet overschrijden.
60. Voor zover de kerstgratificatie wordt uitbetaald aan rechthebbenden op ouderdomspensioenen of daarmee gelijkgestelde pensioenen, heeft die gratificatie tot gevolg dat de bestaansmiddelen van personen die een bepaalde leeftijd hebben bereikt, worden aangevuld. Evenwel kan niet worden geoordeeld dat het doel van de kerstgratificatie uitsluitend afhangt van het soort pensioen dat zij moet aanvullen.
61. Zoals de Slowaakse Republiek stelt, heeft de als kerstgratificatie uitbetaalde toeslag immers tot doel de moeilijke sociale situatie van uitkeringsgerechtigden met een gering inkomen te verlichten tijdens een periode waarin zij persoonlijk de economische en sociale last van hun geringe inkomen kunnen ondervinden. Bovendien vloeit het eigenlijke doel van de kerstgratificatie ook voort uit de in artikel 1, lid 5, van wet nr. 592/2006 neergelegde regels voor de ontvangst van die gratificatie in het geval dat de rechthebbende meerdere pensioenen krijgt. Uit die bepaling blijkt in wezen dat personen die meerdere wettelijke pensioenen genieten, de kerstgratificatie slechts eenmaal ontvangen en alleen voor zover de som van de pensioenbedragen niet hoger is dan de vastgestelde drempel.
62. Bijgevolg dient te worden geoordeeld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de kerstgratificatie op grond van de kenmerkende elementen ervan kan worden aangemerkt als een „uitkering bij ouderdom” in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van verordening nr. 883/2004.
63. Het beroep van de Commissie dient derhalve te worden verworpen.
Kosten
64. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Slowaakse Republiek worden verwezen in de kosten.
Dictum
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.