61970C0062
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ALAIN DUTHEILLET DE LAMOTHE
apresentadas em 12 de Outubro de 1971 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Em 1970, a República Federal da Alemanha, por razões diversas e que não têm interesse para a compreensão do presente processo, proibia a importação no seu território de cogumelos originários da China Popular.
Esta proibição era fácil de fazer respeitar quando o importador alemão queria proceder a uma importação directa da China Popular ou de um país terceiro na Alemanha, a uma importação «em linha recta», para empregar a expressão usual na matéria.
Em contrapartida, o problema era muito mais delicado quando o importador desejava comprar cogumelos chineses colocados em livre prática num dos países da Comunidade.
Com efeito, desde a entrada em vigor do Regulamento n.o 865/68, de 28 de Junho de 1968, as autoridades alemãs eram normalmente obrigadas a emitir automaticamente e em prazos muito breves a licença pedida, visto que a mercadoria estava em livre prática num Estado-membro.
Só podiam recusá-la se tivessem previamente recebido da Comissão a autorização prevista no artigo 115.o, primeiro parágrafo, do Tratado, autorização que, em casos excepcionais, e designadamente no de desvios de tráfego, permite a um Estado-membro excluir do tratamento comunitário certos produtos originários de países terceiros mas já em livre prática num ou em vários dos outros Estados-membros.
Mas tal autorização, no que respeita aos cogumelos originários da China Popular, só foi pedida pela República Federal da Alemanha em 11 de Setembro de 1970 e dada pela Comissão em 15 de Setembro.
É esta situação que está na origem do presente litígio. Em 4 de Setembro de 1970, a firma Bock pediu uma licença de importação para um lote de cogumelos chineses de um valor de 150000 DM para o qual tinha uma oferta firme e que, segundo dizia, estava em livre prática nos Países Baixos.
Em 9 de Setembro de 1970, recordou este pedido ao organismo alemão competente, isto é, o Gabinete Federal para a Alimentação e a Silvicultura.
Finalmente, em 11 de Setembro reiterou o seu pedido por telex.
Este telex desencadeou uma viva actividade da parte dos serviços alemães. No mesmo dia, com efeito:
1.
A representação alemã em Bruxelas, alertada pelo Ministério alemão da Agricultura, informou por telex os serviços da Comissão de que as autoridades alemãs haviam recebido um pedido de licença de importação de um lote de cogumelos chineses de um valor de 125000 DM e que o Governo Federal pedia à Comissão que autorizasse com urgência a Alemanha a excluir do tratamento comunitário tais importações «incluindo nelas (citamos) a importação visada» no pedido acima referido.
2.
O Gabinete alemão respondeu à firma Bock que tinha resolvido indeferir o seu pedido de licença logo que (citamos) «a Comissão tenha dado a sua autorização em conformidade com o artigo 115.o do Tratado».
A firma Bock fez novas diligências que resultaram em vão.
Em 15 de Setembro, a Comissão tomou a decisão pedida, autorizando a Alemanha a excluir do tratamento comunitário os cogumelos originários da China Popular em livre prática no Benelux. Esta decisão comportava uma frase que retomaremos já de seguida e que respeitava aos pedidos de licença «actual e regularmente pendentes junto da administração alemã».
Baseando-se nesta autorização, o Gabinete alemão confirmou expressamente à firma Bock, em 21 de Setembro, o indeferimento do seu pedido.
A firma Bock recorreu então aos tribunais administrativos alemães para obter a declaração da ilegalidade do comportamento do Gabinete.
Simultaneamente, apresentou no Tribunal de Justiça o presente pedido de anulação da disposição da decisão da Comissão de 15 de Setembro de 1970, precisando que «a autorização de exclusão do tratamento comunitário abrange igualmente as importações dos produtos pelos quais estão actual e regularmente pendentes pedidos de licença».
A primeira questão que este processo coloca é a da sua admissibilidade.
A —
A Comissão, através duma argumentação muito subtil, sustenta a título principal que a firma Bock não estava de maneira nenhuma abrangida pela disposição que impugna e não pode pois prevalecer-se do artigo 173.o, segundo parágrafo, do Tratado.
O raciocínio da Comissão é o seguinte.
Quando os seus serviços, na disposição impugnada, consideraram pedidos actual e regularmente pendentes, não tiveram em vista, com a expressão «regularmente», a regularidade da apresentação do pedido, isto é, a forma, os documentos justificativos, etc… mas a regularidade do comportamento da administração nacional que mantivera pendente o dito pedido. Ter-se-ia querido, por esta disposição, evitar a legitimação dos atrasos na emissão das licenças, atrasos que, contrários à regulamentação comunitária, tinham, por este facto, carácter ilícito.
Ora, prossegue a Comissão, se se interpretar neste sentido a decisão impugnada, é visível que não abrange a recorrente.
O Regulamento n.o 865/68, aplicável aos produtos em causa, proíbe qualquer restrição quantitativa no comércio entre Estados-membros e uma directiva da Comissão de 22 de Dezembro de 1969 assimila a restrição quantitativa o facto de só se concederem as licenças pedidas em prazos anormalmente longos.
Ora, neste caso, diz a Comissão, o Gabinete alemão desconheceu esta obrigação de prontidão visto que, tendo-lhe sido apresentado, o mais tardar em 7 de Setembro, um pedido cuja urgência lhe fora assinalada, ainda não tinha decidido a 11, quando o Governo alemão recorreu à Comissão. Assim, para a recorrida, o pedido da firma Bock teria sido irregularmente protelado pelo Gabinete alemão quando houve a decisão de 15 de Setembro, e visto que a disposição desta decisão, visando os pedidos regularmente pendentes, lhe teria sido inaplicável e, portanto, não a abrangeria.
Esta argumentação é, a vários títulos, sedutora.
Encontra-se mesmo reforçada num certo sentido pelo facto de um tribunal alemão ter já censurado expressamente o comportamento do Gabinete, ao frisar que cometera uma ilegalidade não emitindo a licença pedida numa data muito claramente anterior à intervenção da decisão da Comissão.
Todavia, temos alguns escrúpulos em propor' ao Tribunal que decida pela inadmissibilidade com base em tal interpretação da disposição impugnada, e isto por várias razões.
1.
A decisão do tribunal administrativo alemão baseia-se não numa violação de textos comunitários, mas na de obrigações que resultam unicamente do direito alemão; e é, portanto, bem difícil retirar daí um argumento decisivo para a interpretação do acto comunitário impugnado.
2.
É exacto que o texto, tanto em francês como em alemão, é ambíguo.
Se previa a sua aplicação «aos pedidos regularmente apresentados e actualmente pendentes» junto das administrações alemãs competentes, a tese da Comissão seria certamente errónea.
Se, pelo contrário, dispunha a sua aplicabilidade aos pedidos «apresentados, actualmente e regularmente pendentes» junto das administrações alemãs competentes, a tese da Comissão seria certamente fundada.
Mas a dificuldade vem de que a fórmula «que estão actual e regularmente pendentes» pode literalmente ter tanto o sentido que lhe dá a Comissão como o que lhe atribui a recorrente, e que aliás lhe atribuíram as autoridades alemãs.
3.
Sendo portanto impossível toda a interpretação literal, é pois preciso, em nossa opinião, averiguar o sentido destas disposições aproximando-as do pedido na sequência do qual foram tomadas e do contexto geral em que o problema se colocou, nesta época, à Comissão.
Um ponto é certo: o Governo alemào pedira à Comissão uma autorização, no âmbito do artigo 115.o, primeiro parágrafo, do Tratado destinada não só a colocar obstáculos a importações futuras, mas igualmente a uma importação para a qual lhe fora pedida uma licença.
O texto da comunicação da representação permanente alemã é claro.
Citamos as suas passagens principais:
«Honra comunicar que o Governo alemão se encontra em presença pedido importação de conservas de cogumelos… originários RP China em livre prática nos Países Baixos por um valor de 125000 DM.
É pois pedido que autorize o Governo alemão, em processo de urgência, a excluir do tratamento comunitário a importação de conservas da posição tarifária 20 02 21, originárias RP China, provenientes da livre prática de todos os Estados-membros (é, com efeito, preciso contar, da parte do demandante conhecido, com outras importações por vias indirectas), incluindo a importação visada pelo pedido de importação considerado».
Há controvérsia entre as partes sobre um ponto. A Comissão sustenta que o pedido de licença ao qual se refere o telex da representação permanente é um pedido apresentado pela firma Lütjens para uma importação no montante de 125000 DM e não o pedido da firma Bock que respeita a 150000 DM.
A recorrente afirma que o Governo Federal se refere não só à importação encarada por Lütjens, mas ainda à prevista por ela própria.
A questão é delicada, porque se parece que o único pedido de licença referido com precisão é o de Lütjens (125000 DM), o Governo alemão faz igualmente alusão, como o Tribunal pôde verificar, a outras previsíveis importações do mesmo tipo.
Mas o ponto é, em nossa opinião, de importância menor para a solução da questão hoje colocada ao Tribunal. Com efeito, um ponto é certo: a Comissão sabia perfeitamente que, pelo menos desde 11 de Setembro, se não há muito mais tempo, um pedido de licença estava pendente.
Afirma hoje que o prazo fixado às autoridades alemãs para decidirem sobre tal pedido era, na máximo, de quatro dias.
Mas, se a seguirmos neste ponto, isto quer dizer que, quando a Comissão tomou a sua decisão, a 15, não podia ignorar que o pedido de licença para a qual lhe fora solicitada uma disposição especial já não estava, segundo a sua tese actual, regularmente pendente perante a administração alemã.
Se, portanto, quisera excluir do âmbito de aplicação da sua decisão todo o pedido já não regularmente pendente, teria então sido necessário redigi-la sob forma negativa ou restritiva, precisando, por exemplo: «a presente autorização é aplicável às importações destes produtos ainda não realizadas, excepto quando as licenças pedidas devessem ter sido emitidas antes da sua intervenção», ou qualquer outra fórmula do mesmo género.
Mas não foi isso que fez. A fórmula que empregou podia ser interpretada, e foi-o, de facto, tanto pelo Gabinete alemão como pela recorrente, como destinada a «cobrir», se nos é permitida esta expressão, o caso de empresas na mesma situação que a Bock.
Conhecendo, como o Tribunal conhece, a boa-fé e lealdade da Comissão, não se poderia imaginar que tenha propositadamente empregado uma fórmula ambígua destinada a, em caso de dificuldades contenciosas, reportar sobre os organismos alemães as responsabilidades que pudessem derivar da autorização pedida.
A interpretação mais verosímil é, pois, em nossa opinião, que a Comissão quis, pela disposição impugnada, estender o alcance da autorização que dava às autoridades alemães para lhes permitir afastar pedidos que,
—
por um lado, eram regulares quanto à forma,
—
por outro, ainda não tinham sido objecto de decisão, nem de concessão, nem de recusa.
Em nossa opinião, foi apenas muito mais tarde e quando o processo passou à fase contenciosa, que os serviços jurídicos da Comissão procuraram dar à disposição impugnada uma interpretação compatível com a posição tomada pelos seus colegas de outros serviços quanto à obrigação de Estados-membros de concederem em matéria de trocas intracomunitárias as licenças pedidas nos prazos mais curtos.
Uma última consideração nos parece determinante para que proponhamos ao Tribunal esta interpretação.
Se as disposições do direito comunitário indicassem um prazo fixo para a concessão, pelas autoridades nacionais, das licenças exigidas pelas importações intracomunitárias, a tese da Comissão poderia talvez ser admitida.
Mas destes textos resulta apenas que estes prazos não devem ser (citamos) «excessivos em relação ao desenvolvimento normal das diversas operações» às quais se aplicam.
Disso resulta que, no sistema proposto pela Comissão, em caso de recurso contra uma das numerosas disposições comunitárias com o objecto e alcance da disposição impugnada, o Tribunal deveria apreciar a admissibilidade do requerimento
1)
julgando uma questão de fundo, a do carácter excessivo ou normal do prazo em que a administração nacional decidiu sobre um pedido de licença;
2)
decidindo o próprio Tribunal esta questão de fundo, que, à primeira vista, surge como abrangida pela competência do juiz nacional, sem prejuízo de este pedir ao Tribunal, pela via prevista pelo artigo 177.o do Tratado, os esclarecimentos necessários.
Por todos estes motivos, pensamos que o caso da empresa Bock entrava no âmbito de aplicação da disposição impugnada e, assim sendo, esta lhe dizia respeito.
B —
Se o Tribunal o admite, como nós, o segundo problema de inadmissibilidade suscitado pela Comissão parece-nos relativamente mais simples.
A Comissão, com efeito, sustenta, a título subsidiário, que, mesmo admitindo que a disposição impugnada «abrangia» a empresa Bock, não lhe dizia nem directa nem individualmente respeito.
As circunstâncias de facto do caso, confrontadas com os princípios traçados pelo acórdão Toepfer/Comissão, de 1 de Julho de 1965, Colect 1965-1968, p. 119, levam-nos a propor ao Tribunal que afaste esta argumentação.
1.
A disposição impugnada só autorizava, é certo, o Governo alemão a excluir do tratamento comunitário a importação prevista. Mas, como acabámos de dizer ao citar o telex do Governo alemão, tendo sido adoptada precisamente para constituir obstáculo a importações do mesmo género e, além disso e sobretudo, tendo o serviço alemão competente indicado à empresa Bock, antes da intervenção da decisão da Comissão, que só esperava esta para rejeitar expressamente o seu pedido de licença, seria, em nossa opinião, fazer prova de um formalismo excessivo admitir que, na realidade, aquela disposição não dizia directamente respeito à referida empresa.
2.
Se aquela disposição respeitava à empresa Bock, fazia-o, em nossa opinião, individualmente.
O tribunal administrativo alemão entendeu que apenas a empresa Bock tinha, antes de 15 de Setembro, um pedido de licença de importação de cogumelos chineses pendente, e acrescentou que este facto não era contestado.
A Comissão e o organismo alemão afirmam que havia igualmente a empresa Lütjens de que falámos a propósito do telex da representação permanente alemã na Comissão, de 11 de Setembro.
Seja como for, o número e indicação destes importadores eram «determinados e verificáveis». Ora, como o Tribunal declarou no seu acórdão Toepfer, esta circunstância permite aos interessados beneficiarem das disposições do segundo parágrafo do artigo 173 o
Também, se se admitir que a disposição impugnada abrangia a empresa Bock, em nosso entender, o único ponto bastante delicado do problema de inadmissibilidade suscitado, encontramo-nos seguramente no caso de um acto que, ainda que adoptado sob a aparência de uma decisão dirigida ao Governo alemão, diz respeito directa e individualmente à empresa Bock cujo requerimento é, então, admissível.
Se o recurso é admissível, parece-nos fundado.
A recorrente apresenta, com efeito, dois argumentos de fundo: a retroactividade e a violação do princípio de proporcionalidade.
Teríamos tido alguns escrúpulos em admitir que, em si próprio, o carácter retroactivo que, em certa medida e de algum modo a disposição impugnada tem, seria suficiente para fundamentar a sua anulação.
As exigências do direito económico já levaram o Tribunal a ultrapassar uma concepção demasiado estreita do princípio da não retroactividade.
Como dizíamos no processo Rewe Zentrale, estas exigências devem por vezes levar a distinguir entre a retroactividade «stricto sensu» e uma nova situação que certos especialistas contemporâneos do direito público chamam «a aplicação imediata de disposições novas a situações preexistentes».
Mas, em todo o caso, cada vez que o Tribunal julgou legítimo o que pode parecer uma certa infracção ao princípio geral da segurança das situações jurídicas, teve sempre de sublinhar que a legitimidade desta infracção resultava da necessidade de, para atingir o objectivo prosseguido, infringir mais ou menos um princípio geral do direito.
Na realidade, o Tribunal, através duma construção muito original e interessante, interpretou, de certa maneira, o princípio da não retroactividade em função da proporcionalidade.
A linha desta jurisprudência parece-nos dever conduzir o Tribunal a anular, no caso em apreço, a disposição impugnada ao verificar que a extensão que prevê das regras aprovadas para o futuro a situações preexistentes não era absolutamente necessária para alcançar o objectivo prosseguido.
Estamos de acordo com a Comissão quando diz que o perigo de desvios de tráfego justifica por si só que sejam tomadas as medidas previstas pelo artigo 115.o e, sobre este aspecto, a validade das disposições da decisão da Comissão que visam unicamente o futuro parece-nos indiscutível.
Mas o risco que comportava a não aplicação destas medidas decididas para o futuro ao pedido ou, no máximo, aos dois pedidos de licença pendentes perante as autoridades alemãs era na verdade demasiado insignificante, em nosso entender, para justificar uma violação, mesmo ligeira, do princípio da não retroactividade.
O tribunal administrativo alemão calculou que a licença pedida pela Bock representava 0,8 por mil das importações anuais dos produtos em causa na República Federal da Alemanha, incluindo as de Taiwan-Formosa que eram simplesmente contingentadas.
Mesmo que se admita, como a Comissão, que deve acrescentar-se ao pedido da empresa Bock o da Lütjens, como o desta, segundo o preço global que conhecemos, parece abranger quantidades ligeiramente inferiores ou, pelo menos, iguais às que a Bock queria importar, chega-se à conclusão de que a tonelagem máxima para a qual estavam pendentes licenças abrangia, quando muito, 1,5 ou 1,6 por mil das importações alemãs do produto em questão.
Está-se verdadeiramente no domínio do «infinitamente pequeno».
Nestas condições, parece-nos' difícil admitir que o cuidado de impedir operações de tão fraca envergadura pudesse justificar a aplicação de disposições adoptadas para o futuro a operações já iniciadas.
Resta então examinar um argumento de forma apresentado pela recorrente.
Esta sustenta, com efeito, que, nos termos do artigo 115.o do Tratado, a Comissão, quando lhe é submetido um pedido de um Estado-membro de que sejam excluídas do tratamento comunitário mercadorias provenientes de um ou de vários Estados-membros, deve dirigir a este ou a estes Estados uma recomendação, e que é apenas «na falta» de efeito desta recomendação que a Comissão pode autorizar a exclusão do tratamento comunitário.
A interpretação do artigo 115.o do Tratado feita pela recorrente parece-nos correcta.
O processo previsto parece-nos comportar, de facto, duas fases:
—
a fase da recomendação, depois, se esta não der os resultados pretendidos,
—
a fase da autorização de exclusão do tratamento comunitário.
É certo, nos textos francês e italiano do Tratado, a disposição a interpretar não é muito clara sobre este ponto, mas os textos alemão e neerlandês são muito mais explícitos.
É igualmente exacto que, no presente processo, nenhuma recomendação foi dirigida aos Estados do Benelux antes da autorização dada pela Comissão à República Federal da Alemanha.
O argumento, todavia, não nos parece poder ser atendido por dois motivos dos quais o segundo só tem, em nossa opinião, um carácter muito subsidiário.
1.
As regras de processo instituídas pelo artigo 115.o do Tratado fixam as modalidades de relações entre a Comissão e os Estados-membros. Segue-se, em nossa opinião, que não têm efeito directo, não criam direitos para os particulares, e que estes não são interessados, sendo, assim, desprovidos de legitimidade para os invocarem.
2.
Quanto ao mais, e a título inteiramente subsidiário, o vício de forma alegado não teria, no caso em apreço, acreditamo-lo, influência sobre a regularidade da disposição impugnada.
Com efeito, a Comissão explicou ao Tribunal, e pessoalmente convenceu-nos, que, se não tinha adoptado formalmente uma recomendação, tinha intervindo, desde há muito e muitas vezes, junto dos Estados interessados sem obter qualquer resultado e que, certamente, o mesmo teria acontecido se tivesse adoptado formalmente uma recomendação.
Nestas condições, a omissão de uma formalidade que se sabia inútil não constituiria, em nossa opinião, um vício suficientemente substancial para ferir de irregularidade a disposição impugnada.
Mas esta, como acabámos de dizer, parece-nos irregular por fundamentos não de forma, mas de fundo.
Concluímos, portanto, propondo ao Tribunal a sua anulação e que a Comissão seja condenada nas despesas do processo.
(
*1
)	Língua original: francês.