62021CC0040
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NICHOLAS EMILIOU
presentadas el 10 de noviembre de 2022 (
1
)
Asunto C‑40/21
T. A. C.
contra
ANI
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timișoara, Rumanía)]
«Petición de decisión prejudicial — Decisión 2006/928/CE — Mecanismo de cooperación y verificación — Cargo público electivo — Conflicto de intereses — Sanciones — Inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos electivos durante un cierto período de tiempo — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 49, apartado 3 — Proporcionalidad de las sanciones — Efecto directo del principio de proporcionalidad — Competencias de los órganos jurisdiccionales nacionales — Artículo 15, apartado 1 — Derecho al trabajo — Concepto de “trabajo” — Artículo 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva»
I. Introducción
1.
Probablemente, uno de los pecados capitales que pueden cometer los políticos y los funcionarios públicos es actuar ilegalmente en situaciones de conflicto de intereses. Ciertamente, es una conducta que atenta contra la esencia misma de su obligación de servir al interés general. En realidad, el concepto de «conflicto de intereses» tiene siglos de antigüedad y ha dado lugar a diversas normativas (vinculantes o no) de ámbito nacional, internacional e infranacional. (
2
)
2.
Algunos de los principios que rigen a este respecto se recogen, en particular, en el «Código Internacional de Conducta para los Funcionarios Públicos» adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «ONU») en 1996 (
3
) y en el «Modelo de código de conducta para los funcionarios públicos» adoptado por el Consejo de Europa en 2000. (
4
) Obviamente, son varios también los instrumentos adoptados por la Unión Europea que contienen normas dirigidas, cada una en su ámbito correspondiente, a evitar los conflictos de intereses de los funcionarios nacionales y de la Unión. Uno de ellos es la Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción. (
5
)
3.
El presente asunto, que tiene su origen en una petición de decisión prejudicial remitida por la Curtea de Apel Timişoara (Tribunal Superior de Timișoara, Rumanía), versa sobre la interacción entre la Decisión 2006/928, la legislación nacional adoptada en aplicación de dicha Decisión, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). En esencia, el órgano jurisdiccional remitente le pregunta al Tribunal de Justicia si el Derecho de la Unión (en particular, los artículos 15, apartado 1, 47 y 49, apartado 3, de la Carta) se opone a una legislación nacional con arreglo a la cual se impone automáticamente una sanción consistente en la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos electivos durante un período de tiempo fijo a quien se demuestre que ha actuado en una situación de conflicto de intereses (en lo sucesivo «sanción controvertida»).
4.
Pese a su aparente sencillez, dicha cuestión suscita una serie de interrogantes jurídicos de interés en relación con el ámbito de las citadas disposiciones de la Carta y con las facultades y obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales cuando el Derecho interno prevé sanciones desproporcionadas por infracciones de las disposiciones nacionales por las que se transpone el Derecho de la Unión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5.
A tenor del artículo 1, párrafo primero, de la Decisión 2006/928:
«Antes del 31 de marzo de cada año, y por primera vez antes del 31 de marzo de 2007, Rumanía informará a la Comisión sobre los avances logrados respecto al cumplimiento de los indicadores contemplados en el anexo.»
6.
El anexo enumera dichos indicadores. Su punto 2 es del siguiente tenor:
«Establecer, tal como está previsto, una Agencia de Integridad encargada de verificar las declaraciones de patrimonio, las incompatibilidades y los posibles conflictos de intereses, así como de expedir decisiones preceptivas con arreglo a las cuales se puedan aplicar sanciones disuasorias.»
B. Legislación nacional
7.
El artículo 25 de la Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (Ley n.o 176/2010, relativa a la integridad en el ejercicio de las funciones y cargos públicos, por la que se modifican y completan la Ley n.o 144/2007, relativa a la creación, organización y funcionamiento de la Agencia Nacional de Integridad, además de otros actos normativos; en lo sucesivo, «Ley n.o 176/2010»), dispone:
«1.   El acto cometido por una persona con respecto a la cual se compruebe que ha emitido un acto administrativo, ha formalizado un acto jurídico, ha adoptado una decisión o ha participado en la toma de una decisión vulnerando las obligaciones legales en materia de conflicto de intereses o de incompatibilidades será constitutivo de infracción disciplinaria y se sancionará de conformidad con la normativa aplicable, respectivamente, al cargo, función o actividad, sin perjuicio de lo dispuesto en la presente Ley y siempre que el acto no sea constitutivo de delito.
2.   La persona relevada de sus funciones o destituida de su cargo en virtud del apartado 1 o con respecto a la cual se declare la existencia del conflicto de intereses o la incompatibilidad quedará privada del derecho a desempeñar cualquier función o cargo público objeto de la presente Ley, a excepción de los electivos, durante un período de tres años desde la fecha en que quedó relevada de sus funciones o fue destituida de su cargo público o desde la finalización de pleno Derecho del mandato. Si la persona desempeñó un cargo electivo, no podrá desempeñar el mismo cargo durante tres años a partir de la finalización del mandato. Si en la fecha de la declaración de la incompatibilidad o del conflicto de intereses la persona ya no desempeña una función o cargo público, la inhabilitación de tres años opera, en virtud de la Ley, desde la fecha en la que haya adquirido firmeza el informe de evaluación o la sentencia judicial que confirme la existencia del conflicto de intereses o la incompatibilidad.»
8.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente menciona la Decizia nr. 418/2014 (Resolución n.o 418/2014) de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Rumanía), a tenor de la cual el concepto de «aceeași funcție» («el mismo cargo») que aparece en el artículo 25, apartado 2, de la Ley n.o 176/2010 se refiere a todos los cargos electivos, incluido el de alcalde.
III. Hechos, procedimiento nacional y cuestiones prejudiciales
9.
T. A. C., el demandante en el procedimiento principal, era alcalde de una ciudad rumana en el momento de los hechos.
10.
Mediante un informe de evaluación fechado el 25 de noviembre de 2019 (en lo sucesivo, «informe de evaluación»), la Agenția Națională de Integritate (Agencia Nacional de Integridad, Rumanía; en lo sucesivo, «ANI»), una autoridad administrativa responsable de valorar los conflictos de intereses, declaró que el demandante no había respetado el régimen jurídico de los conflictos de intereses en materia administrativa. Durante el período en el que desempeñó el cargo de alcalde, había celebrado con una asociación de la cual su esposa era miembro fundador y vicepresidenta un «contrato de comodato». En virtud de ese contrato se concedía a dicha asociación el derecho de uso gratuito de algunos espacios de la ciudad por un período de cinco años, con el objeto de realizar actividades culturales.
11.
El 19 de diciembre de 2019, el demandante presentó ante el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest, Rumanía) una demanda en la que solicitaba la anulación del informe de evaluación. En los fundamentos de su recurso, el demandante señaló, en particular, que el Derecho de la Unión se opone a la normativa nacional en virtud de la cual se impone automáticamente una sanción como la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos electivos durante un período de tres años a quien se considere que ha actuado en conflicto de intereses, sin una aplicación diferenciada en función de la gravedad de la infracción cometida.
12.
Mediante resolución de 27 de febrero de 2020, el Tribunalul București (Tribunal de Distrito de Bucarest) declaró que no era competente para conocer de la demanda y devolvió el asunto a la Curtea de Apel Timișoara (Tribunal Superior de Timișoara). Este último Tribunal, al albergar dudas en cuanto a la correcta interpretación de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el principio de proporcionalidad de las penas, contenido en el artículo 49 de la Carta, en el sentido de que se aplica también a actos distintos de los tipificados formalmente por la ley nacional como delitos, pero que pueden considerarse “acusaciones en materia penal” en el sentido del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, (
6
) a la luz de los criterios desarrollados por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (
7
) en particular el criterio de la gravedad de la pena, como es, en el litigio principal, el caso de la evaluación de los conflictos de intereses, que puede dar lugar a la imposición de la sanción accesoria de inhabilitación para desempeñar cargos públicos electivos durante un período de tres años?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿debe interpretarse el principio de proporcionalidad de las penas contenido en el artículo 49 de la Carta en el sentido de que se opone a una normativa nacional de aplicación conforme a la cual, en el caso de que se constate la existencia de un conflicto de intereses con respecto a una persona que ocupa un cargo público electivo, se aplica automáticamente, en virtud de la Ley (ope legis), la sanción accesoria de inhabilitación para desempeñar cargos públicos electivos exclusivamente durante un período preestablecido de tres años, sin posibilidad de fijar una sanción proporcional a la infracción cometida?
3)
¿Deben interpretarse el derecho al trabajo, garantizado por el artículo 15, apartado 1, de la Carta, así como el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, garantizado por el artículo 47 de la Carta, en el sentido de que se oponen a una normativa nacional de aplicación conforme a la cual, en el caso de que se constate la existencia de un conflicto de intereses con respecto a una persona que ocupa un cargo público electivo, se aplica automáticamente, en virtud de la Ley (ope legis), la sanción accesoria de inhabilitación para desempeñar cargos públicos electivos exclusivamente durante un período preestablecido de tres años, sin posibilidad de fijar una sanción proporcional a la infracción cometida?»
13.
Han presentado observaciones escritas el demandante en el procedimiento principal, la ANI, los Gobiernos rumano y polaco y la Comisión Europea.
IV. Apreciación
14.
Antes de nada, estimo necesario aclarar el alcance de las presentes conclusiones.
15.
La petición de decisión prejudicial y algunas de las observaciones de las partes se refieren a dos sanciones que se pueden imponer al demandante en el procedimiento principal en caso de que el órgano jurisdiccional remitente confirme el informe de evaluación: la destitución de su cargo público y la inhabilitación para desempeñar cargos públicos electivos durante un período de tres años. Sin embargo, dado que las cuestiones planteadas se refieren solo a una de esas sanciones, la segunda, a ella se ha de limitar el análisis. Pese a todo, no veo motivo para que mis consideraciones no puedan ser también válidas, mutatis mutandis, respecto a la otra sanción, la destitución del cargo público.
16.
Dicho esto, tal como he señalado en la introducción de las presentes conclusiones, con sus cuestiones el órgano jurisdiccional remitente le pregunta al Tribunal de Justicia, en esencia, si el Derecho de la Unión (en particular, los artículos 15, apartado 1; 47 y 49, apartado 3, de la Carta) se oponen a una legislación nacional con arreglo a la cual se impone automáticamente una sanción consistente en la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos electivos durante un período de tiempo fijo (en este caso, tres años) a quien se demuestre que ha actuado en una situación de conflicto de intereses.
17.
No obstante, antes de examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente debo valorar brevemente la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del asunto y la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales.
A. Competencia y admisibilidad
18.
La ANI y el Gobierno rumano niegan la competencia del Tribunal de Justicia para conocer del asunto. A su parecer, la Carta es inaplicable en el procedimiento principal, ya que no se trata de la aplicación del Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51 de la Carta. La ANI y el Gobierno rumano también rebaten la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales, recalcando que el procedimiento principal versa sobre la anulación del informe de evaluación de la ANI en que se apreció un conflicto de intereses en contra del demandante, y no sobre la cuestión de las sanciones aplicables. En consecuencia, estiman que las cuestiones prejudiciales son irrelevantes para la resolución del litigio.
19.
En mi opinión, ninguno de estos argumentos resulta convincente.
20.
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente ha señalado que, según se trasluce en su exposición de motivos, la Ley n.o 176/2010 se adoptó con el fin de cumplir uno de los objetivos de la Decisión 2006/928. Tal como he mencionado en el punto 6 de las presentes conclusiones, dicha Decisión exigía a Rumanía la creación de una Agencia de Integridad encargada de verificar, en particular, los posibles conflictos de intereses, así como de expedir decisiones preceptivas con arreglo a las cuales se pudieran aplicar sanciones disuasorias.
21.
A este respecto, debe tenerse en cuenta que la Decisión 2006/928 se adoptó en el contexto de la adhesión de Rumanía a la Unión Europea y está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Tratado de Adhesión. Se trata de una decisión vinculante para Rumanía y que la obliga a emprender todas las medidas adecuadas a tal fin. (
8
) Por lo tanto, la Ley n.o 176/2010 parece constituir una medida de aplicación del Derecho de la Unión, lo que trae consigo la aplicabilidad de la Carta. En consecuencia, el Tribunal de Justicia es competente para conocer del asunto.
22.
En segundo lugar, según expone el órgano jurisdiccional remitente en su resolución de remisión, si se confirma el informe de evaluación de la ANI, se impondrá automáticamente al demandante la sanción controvertida. Si he entendido correctamente la legislación nacional aplicable, el demandante no puede impugnar la legalidad de la sanción en otro procedimiento judicial.
23.
Por lo tanto, no se puede considerar que para la resolución del litigio sea manifiestamente irrelevante la respuesta que dé el Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. La interpretación del Derecho de la Unión que este solicita parece necesaria para que pueda valorar ciertos argumentos planteados por el demandante en el procedimiento principal.
24.
En consecuencia, las cuestiones prejudiciales son admisibles.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales
1.
Cuestiones prejudiciales primera y segunda: proporcionalidad de la sanción
25.
Con sus dos primeras cuestiones prejudiciales, que cabe examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el principio de proporcionalidad de las sanciones, consagrado en el artículo 49, apartado 3, de la Carta, es aplicable a una sanción como la controvertida y, en tal caso, si se opone a dicha sanción.
26.
Sin embargo, el alcance de las cuestiones prejudiciales se puede entender en un sentido más amplio. En efecto, la proporcionalidad de la sanción controvertida se puede apreciar en relación con: i) el artículo 49, apartado 3, de la Carta, que se aplica solo si la sanción es de carácter penal, y/o ii) el principio de proporcionalidad como principio general del Derecho de la Unión, que se aplica a toda la legislación nacional que transponga el Derecho de la Unión.
27.
En las dos secciones siguientes voy a explicar, en primer lugar, por qué el artículo 49, apartado 3, de la Carta no parece ser aplicable en el presente asunto, antes de ocuparme del principio general.
a)
Aplicabilidad del artículo 49, apartado 3, de la Carta
28.
Dado que el artículo 49, apartado 3, de la Carta, con arreglo al cual la intensidad de las penas no debe ser desproporcionada en relación con la infracción, se refiere a sanciones de carácter penal, en primer lugar es preciso determinar si el sistema de sanciones de que se trata en el procedimiento principal es de carácter penal.
29.
A este respecto, inspirándose en la jurisprudencia del TEDH, el Tribunal de Justicia ha declarado como relevantes tres criterios: El primero es la calificación legal de la infracción en el Derecho nacional; el segundo, la naturaleza intrínseca de la infracción, y el tercero, el grado de gravedad de la sanción en que puede incurrir la persona de que se trate. (
9
)
30.
Valorada a la luz de estos criterios, dudo mucho que la sanción controvertida reúna los rasgos característicos de una sanción penal.
31.
En primer lugar, del tenor del artículo 25, apartado 1, de la Ley n.o 176/2010 y de la jurisprudencia nacional pertinente se deduce que la sanción controvertida no se considera de naturaleza «penal» en el Derecho nacional, sino como una mera «medida disciplinaria». Por otro lado, según la información que obra en autos, el procedimiento mediante el cual se impone la sanción es de carácter administrativo. Con arreglo al Derecho nacional, también pueden imponerse sanciones penales a los funcionarios públicos que actúen en situaciones de conflicto de intereses, pero por medio de unos procedimientos diferentes e independientes. (
10
)
32.
En segundo lugar, según la petición de decisión prejudicial y las observaciones de las partes, los principales objetivos de la Ley n.o 176/2010 consisten en garantizar la integridad y transparencia en el ejercicio de los cargos públicos, evitar la corrupción y proteger así las finanzas públicas. La sanción controvertida forma parte de un amplio conjunto de medidas, todas las cuales persiguen este objetivo de forma complementaria. En particular, el objetivo de la inhabilitación para desempeñar cargos públicos electivos, junto con la finalización automática del mandato, es poner fin a una situación de conflicto de intereses y evitar que esta se perpetúe. Así pues, la sanción controvertida parece ser de carácter más preventivo que represivo o punitivo. Este es un aspecto que, a la vista de la jurisprudencia del TEDH, da a entender que los actos por los que se impone pueden no ser «intrínsecamente» delictivos. (
11
)
33.
En tercer lugar, la sanción no consiste o, al menos, no da lugar a un internamiento en prisión (u otras formas de privación de libertad) ni a multas. Antes bien, se asemeja a las sanciones habitualmente impuestas a las personas que pertenecen a un grupo cerrado y con un estatuto especial (como la suspensión, la destitución, el cese o la inhabilitación para el futuro ejercicio de una actividad) y que van dirigidas a garantizar que dichas personas cumplan con las normas específicas que rigen su actuación, en lo cual el TEDH ve indicios del carácter disciplinario de la sanción. (
12
)
34.
En efecto, la jurisprudencia de Estrasburgo confirma que las sanciones consistentes en la mera limitación del derecho de personas o grupos a ejercer determinadas libertades políticas generalmente no revisten carácter «penal» a efectos de los artículos 6, apartado 1, y 7 del CEDH. (
13
) En particular, sanciones similares a la controvertida siempre se han considerado excluidas del ámbito de aplicación de dichas disposiciones, (
14
) salvo en circunstancias excepcionales. (
15
)
35.
Por lo tanto, aunque la sanción controvertida no me parece que revista carácter penal, no es preciso resolver esta cuestión en el presente procedimiento. En efecto, aunque se determinase que no es de aplicación el artículo 49, apartado 3, de la Carta, la exigencia de proporcionalidad de la sanción se derivaría de la aplicación de la proporcionalidad como principio general del Derecho de la Unión.
b)
El principio de proporcionalidad como principio general del Derecho
36.
Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, que constituyen la base de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Este principio debe respetarse en la normativa nacional comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión o que la aplique y obliga a los Estados miembros, en esencia, a adoptar las medidas que sean adecuadas para lograr los objetivos perseguidos y a no ir más allá de lo necesario para alcanzarlos. (
16
)
37.
Respecto a las sanciones establecidas en la legislación nacional (ya sean de carácter penal o no), el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que su gravedad «deberá adecuarse a la gravedad de las infracciones que castigan», (
17
) y que «no deben exceder de lo que resulta necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa». (
18
)
38.
Sin embargo, estas son valoraciones para las cuales normalmente los órganos jurisdiccionales nacionales son los mejor situados, entre otros motivos, porque el Tribunal de Justicia puede no disponer de todos los elementos de hecho y de Derecho necesarios para llevarlas a cabo. En consecuencia, el Tribunal de Justicia rara vez se ha pronunciado en concreto sobre la proporcionalidad de una sanción concreta establecida en el Derecho nacional. A no ser que el carácter razonable o excesivo de una sanción sea diáfano, el Tribunal de Justicia confía la revisión de la proporcionalidad a los órganos jurisdiccionales remitentes, brindándoles orientaciones útiles para llevarla a cabo. (
19
)
39.
La remisión al órgano jurisdiccional remitente parece adecuada también en el presente asunto, ya que una sanción como la controvertida no parece claramente proporcionada ni claramente desproporcionada. Le incumbe al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse al respecto, a tenor de todas las circunstancias pertinentes. Al objeto de ayudar al órgano jurisdiccional remitente, ofrezco las siguientes consideraciones.
40.
En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente señala dos características concretas de la sanción controvertida que, en teoría, pueden suscitar dudas: el hecho de que se imponga de forma automática a los afectados y la imposibilidad de modular su gravedad. Ambos elementos confieren una cierta rigidez a la sanción controvertida, que (según observa el órgano jurisdiccional remitente) no permite tener debidamente en cuenta las circunstancias concretas del caso.
41.
A este respecto, quisiera señalar que la exigencia de que la sanción se adecue a la gravedad de las infracciones, en principio, implica la obligación de tener en cuenta las circunstancias individuales de cada caso. Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha considerado que las sanciones a tanto alzado o de importe fijo suscitan dudas desde el punto de vista de la proporcionalidad. (
20
)
42.
No obstante, al mismo tiempo el Tribunal de Justicia ha reconocido que el principio de proporcionalidad también se debe interpretar en el sentido de que permite a las autoridades sancionar de un modo sencillo, eficaz y disuasorio a los autores de esas infracciones. Esto significa que perfectamente son posibles situaciones en que una sanción se imponga de forma automática y por un importe predeterminado. (
21
)
43.
A este respecto, lo que a mi entender es esencial es la manera en que esté redactada la legislación nacional y, en concreto, si las distintas conductas que se castigan con la sanción son relativamente homogéneas. Por ejemplo, ¿causan todas ellas un menoscabo similar al bien público protegido por la legislación nacional de que se trate? Si es así, puede que dichas conductas merezcan ser sancionadas de igual forma.
44.
Cuanto más estrictamente se determinen los elementos constitutivos de la infracción, más aceptable será una sanción de «talla única». A la inversa, cuando la infracción presente un ámbito de aplicación extenso (por ejemplo, cuando comprenda tanto el dolo como la culpa, o tanto los casos más graves como los más leves), será más difícil justificar una sanción automática y fija.
45.
Por lo tanto, no considero que la legislación nacional controvertida sea necesariamente incompatible con el Derecho de la Unión, como alega el demandante. Sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que, en el caso concreto del demandante, la legislación pueda producir un resultado que no sea incompatible con el Derecho de la Unión. (
22
)
46.
Por consiguiente, le corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar, a tenor de todas las circunstancias relevantes, en primer lugar, si la gravedad de la pena controvertida (habida cuenta, por ejemplo, de su alcance y duración, así como de sus efectos en la situación personal, profesional y económica del afectado) se adecua a la gravedad de la infracción cometida por el demandante (en atención, por ejemplo, a la valoración normativa de la infracción y al carácter dañoso e injusto de la conducta), tomando en consideración los objetivos perseguidos por la legislación nacional de que se trate. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe verificar si la sanción controvertida, en el caso del demandante, no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la legislación nacional. Esta valoración requiere que el órgano jurisdiccional nacional determine si no podría haberse concebido una medida menos restrictiva que la sanción controvertida y que fuese igualmente efectiva para garantizar el nivel de protección del interés público garantizado por la legislación nacional de que se trata.
47.
Dicho esto, en caso de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión de que la sanción controvertida es desproporcionada, ¿cuáles serían sus competencias y obligaciones en el procedimiento principal? Este es un elemento que se ha planteado en el presente procedimiento y del que paso a ocuparme a continuación.
c)
Las competencias del órgano jurisdiccional nacional
48.
En sus observaciones, la Comisión hace referencia a la reciente sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia en el asunto Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo) (en lo sucesivo, «sentencia NE»), (
23
) recalcando que, si el órgano jurisdiccional remitente considerase que la sanción controvertida es desproporcionada, no habría de dejar inaplicada íntegramente la legislación nacional pertinente. A juicio de la Comisión, dicho tribunal simplemente podría modular la sanción in bonam partem, a fin de garantizar no solo que fuese proporcionada, sino también efectiva y disuasoria.
49.
En su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente no pregunta expresamente sobre este aspecto. Sin embargo, soy consciente de que, a raíz de la sentencia NE, algunos autores y juristas han expresado dudas acerca del alcance y las consecuencias de la resolución del Tribunal de Justicia.
50.
En la sentencia NE, el órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia orientación respecto a las consecuencias jurídicas que se derivan de una disposición de una directiva que exigía a los Estados miembros imponer sanciones «eficaces, proporcionadas y disuasorias», en una situación en que las sanciones adoptadas por el legislador nacional en transposición de dicha disposición no eran proporcionadas.
51.
A este respecto, huelga señalar que una disposición de este tipo no es en absoluto exclusiva de la directiva de que se trataba en el asunto NE. En efecto, numerosos instrumentos del Derecho de la Unión contienen disposiciones redactadas de forma similar o, en general, imponen obligaciones equivalentes a los Estados miembros. Es lo que sucede también con la Decisión 2006/928, como he expuesto en los puntos 6 y 20 de las presentes conclusiones.
52.
Por lo tanto, la cuestión planteada en las observaciones de la Comisión puede ser relevante no solo en el presente procedimiento, sino en otros que se dirimen ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Por este motivo, aprovecho la ocasión para intentar aclarar el alcance de la sentencia NE y, si puedo, aliviar algunas de las inquietudes relativas a una aplicación potencialmente excesiva de la misma.
1) La sentencia NE (I): su lógica subyacente
53.
En síntesis, en la sentencia NE el Tribunal de Justicia estableció dos principios.
54.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que la exigencia de proporcionalidad de las sanciones es incondicional y suficientemente precisa, por lo que tiene efecto directo. Esto significa que los justiciables pueden invocar la correspondiente norma de la Unión ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra un Estado miembro que la haya transpuesto incorrectamente. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia resolvió que el principio de primacía del Derecho de la Unión se debe interpretar en el sentido de que impone a las autoridades nacionales la obligación de dejar inaplicada la legislación en cuestión solo en la medida necesaria para permitir la imposición de sanciones proporcionadas. Por lo tanto, no es preciso que dejen inaplicada dicha legislación nacional en su totalidad.
55.
A mi parecer, pese a apartarse en algunos aspectos de una sentencia anterior, (
24
) la decisión del Tribunal de Justicia en la sentencia NE no es en absoluto extraordinaria. Antes bien, resulta la lógica evolución de una asentada jurisprudencia.
56.
Es cierto que, en materia sancionadora, los Estados miembros generalmente gozan de un amplio margen de apreciación, ya se trate de garantizar el cumplimiento del Derecho interno o del Derecho de la Unión. (
25
) No obstante, hoy en día existe un amplio consenso en que, al ejercer sus competencias de cumplimiento de la ley, los Estados miembros deben observar el Derecho de la Unión, (
26
) lo que significa que el Derecho de la Unión puede imponerles ciertas obligaciones de acción y de omisión. A este respecto, se muestran especialmente relevantes las siguientes líneas jurisprudenciales.
57.
Por un lado, los Estados miembros no pueden prohibir comportamientos que estén exigidos o permitidos en el Derecho de la Unión y, en consecuencia, no pueden imponer sanciones a las personas que incumplan tales prohibiciones. (
27
) Además, al margen de las situaciones recién mencionadas, es evidente que los Estados miembros pueden imponer sanciones a quienes vulneren el Derecho nacional, pero las sanciones que impongan no pueden menoscabar la efectividad de las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión. (
28
) Por último, y con carácter más general, al actuar en el ámbito del Derecho de la Unión los Estados miembros no pueden imponer sanciones que violen los derechos fundamentales consagrados en la Carta ni los principios generales del Derecho de la Unión. (
29
)
58.
Por otro lado, desde la sentencia de referencia «maíz griego», el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros deben velar por que las infracciones del Derecho de la Unión se sometan a sanciones que, tanto desde el punto de vista procesal como sustantivo, respondan a requisitos análogos a los aplicables a las infracciones del Derecho nacional de naturaleza e importancia similares, y que las sanciones sean eficaces, disuasorias y proporcionadas a la infracción. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha añadido que las autoridades nacionales deben actuar, respecto a las infracciones del Derecho de la Unión, con la misma diligencia que observan al hacer cumplir las correspondientes disposiciones nacionales. (
30
)
59.
En consecuencia, soy del parecer de que la sentencia NE se asienta sobre una constante jurisprudencia en la que, a partir de los principios de efecto directo, primacía, efectividad y respeto de los derechos fundamentales, el Tribunal de Justicia ha deducido ciertas obligaciones para los Estados miembros o ciertas limitaciones a su capacidad de ejercer el ius puniendi.
60.
En particular, no se puede pasar por alto el aspecto de la sentencia NE referido a los derechos fundamentales. A este respecto procede tener en cuenta que, según explicó el Tribunal de Justicia en la sentencia Popławski II, el efecto directo y la primacía son dos caras de la misma moneda. Con arreglo al Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional nacional debe dejar inaplicada la legislación nacional cuando la norma de la Unión con la que entra en conflicto goce de efecto directo. (
31
) En la práctica, esto significa que, si una disposición como la que fue objeto de la sentencia NE carece de efecto directo, los justiciables pueden seguir sufriendo sanciones desproporcionadas, aunque el Tribunal de Justicia haya apreciado el incumplimiento del Derecho de la Unión por parte de la legislación nacional y el legislador nacional no haya reaccionado al respecto. En efecto, es posible que los justiciables no puedan impugnar ante los órganos jurisdiccionales nacionales la incompatibilidad de dicha legislación con la norma de la Unión de que se trate.
61.
Tal situación difícilmente puede considerarse admisible a la luz de cualquier estándar de protección de los derechos fundamentales que pueda concebirse, y en mi opinión esto es motivo suficiente para considerar que toda prohibición de sanciones desproporcionadas (inherente a la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas proporcionadas) (
32
) tiene efecto directo.
62.
La segunda aclaración aportada por el Tribunal de Justicia en la sentencia NE también es, a mi juicio, coherente con los principios y la jurisprudencia mencionados en los puntos 56 a 58 de las presentes conclusiones. Sería paradójico que la inaplicación de la legislación nacional que impone sanciones excesivas fuese más allá de lo necesario para garantizar la proporcionalidad de dichas sanciones. En tal caso, la intervención del órgano jurisdiccional nacional para garantizar la proporcionalidad de las sanciones socavaría (y, además, de forma innecesaria) la efectividad y el carácter disuasorio de las sanciones, que son las otras características que requieren las disposiciones de la Unión de que se trata. En la práctica, el órgano jurisdiccional nacional sustituiría una forma de incumplimiento por otra.
63.
Lo que es más importante, tal como ha expuesto el Tribunal de Justicia —haciendo suyas, en gran medida, las consideraciones desarrolladas al respecto por el Abogado General Bobek—, (
33
) los principios de seguridad jurídica, legalidad e irretroactividad de los delitos, tal como se conciben en el ordenamiento jurídico de la Unión, no se oponen a una ponderación de la sanción por el juez. En efecto, la sanción se mantendría dentro de los límites establecidos en el Derecho nacional, pero se aplicaría de forma más calibrada.
2) La sentencia NE (II): ¿va demasiado lejos?
64.
Dicho esto, entiendo que se hayan expresado dudas en cuanto al alcance y las consecuencias de la sentencia NE. Como ya se ha señalado, algunos Estados miembros cuentan en sus sistemas constitucionales con un concepto de «legalidad» particularmente elevado (o rígido), en especial en materia de Derecho penal. Además, hay quien se pregunta si la considerable discrecionalidad, que la sentencia parece conceder a los órganos jurisdiccionales nacionales, no invade la división de competencias establecida por las normas constitucionales nacionales o si no constituye una infracción del principio de igualdad, al ser susceptible de una aplicación diferente por los distintos órganos jurisdiccionales nacionales.
65.
Yo no comparto esta preocupación.
66.
Obviamente, soy consciente de que el nivel de protección de algunos derechos fundamentales, así como la relevancia y el alcance de principios como la seguridad jurídica y la legalidad, pueden variar de un Estado miembro a otro. Tampoco cabe ninguna duda de que dichos principios, junto a otros, están vinculados a la división de competencias entre los distintos poderes del Estado, lo que constituye un elemento esencial de todo sistema constitucional nacional. En particular, la relación entre los respectivos papeles del poder legislativo y del poder judicial depende del modelo constitucional elegido por cada Estado miembro.
67.
Sin embargo, el ordenamiento jurídico de la Unión se acomoda perfectamente a tal diversidad.
68.
El artículo 4 TUE, apartado 2, exige a los Estados miembros «[respetar] la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos». Así pues, los Tratados de la Unión son agnósticos en cuanto a los modelos constitucionales de los Estados miembros que rigen la relación y la interacción entre los distintos poderes del Estado, en particular por lo que atañe a la definición y la delimitación de sus competencias, siempre que se respeten los valores consagrados en el artículo 2 TUE. (
34
)
69.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que «las autoridades y tribunales nacionales están facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, siempre que esa aplicación no afecte al nivel de protección previsto por la Carta, según su interpretación por el Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión». (
35
) En general, el Derecho de la Unión reconoce que las autoridades de los Estados miembros disponen de un cierto margen de apreciación respecto a la forma concreta en la que los derechos fundamentales deben protegerse en sus respectivos territorios. (
36
)
70.
Es con este trasfondo como debe entenderse la sentencia NE.
3) La sentencia NE (III): lo que dice y lo que no dice
71.
En esencia, lo que la sentencia NE pide hacer a los órganos jurisdiccionales nacionales son dos cosas. En primer lugar, deben dejar inaplicada la legislación nacional pertinente en la medida en que esta prevé la imposición de sanciones desproporcionadas. En segundo lugar, la inaplicación de dicha legislación por los órganos jurisdiccionales nacionales no ha de ir más allá: cuando siga pudiéndose imponer una sanción efectiva y disuasoria, deben hacerlo. (
37
)
72.
Es preciso hacer hincapié en esta última condición (cuando siga pudiéndose imponer una sanción efectiva y disuasoria). La forma y la medida en que un órgano jurisdiccional nacional puede ir más allá de la mera inaplicación de la sanción excesiva, lo que implica la ponderación de la sanción, depende no solo de las circunstancias específicas del caso, sino también del panorama constitucional en que opere dicho órgano jurisdiccional.
73.
No se puede entender la sentencia NE en el sentido de que otorga un cheque en blanco a los órganos jurisdiccionales nacionales para obviar (en su naturaleza y en su extensión) las sanciones dispuestas en la legislación nacional cada vez que consideren que estas son excesivas, sustituyéndolas por las sanciones que estimen oportunas. En diversos pasajes de la sentencia NE queda claro que el Tribunal de Justicia se refería a la inaplicación (total o parcial) de las sanciones existentes, no a la creación de otras nuevas. (
38
) Esta última tarea, en la mayoría de los países, le corresponde al legislador nacional. Una postura inventiva de los órganos jurisdiccionales nacionales a este respecto podría derivar, en particular, en una infracción del principio nulla poena sine lege. (
39
)
74.
En consecuencia, la sentencia NE no exige a los órganos jurisdiccionales nacionales sustituir una sanción considerada excesiva por otra (proporcionada) si, al hacerlo, vulnerarían algún derecho fundamental, incluidos aquellos a los que la legislación nacional confiera un mayor nivel de protección, o infringirían disposiciones superiores del Derecho constitucional nacional. Considero que las conclusiones extraídas a este respecto por el Tribunal de Justicia en la sentencia M. A. S. son válidas, mutatis mutandis, en una situación como la del presente asunto. (
40
)
75.
Por supuesto, comprendo que para un órgano jurisdiccional no siempre puede ser sencillo identificar el margen de maniobra de que goza a la hora de ponderar una sanción legalmente establecida. En particular, en función del tenor que presente la legislación nacional de que se trate y de la discordancia que efectivamente exista entre la gravedad de la infracción y la severidad de la sanción prevista en dicha legislación, hipotéticamente son imaginables diversas intervenciones. Por ejemplo, los tribunales pueden plantearse dejar inaplicada alguna sanción accesoria, calcular el importe de la sanción sin tener en cuenta elementos que redunden en un importe excesivo o, simplemente, cuantificar la sanción por debajo el mínimo legal. Obviamente, unas intervenciones son más «invasivas» que otras respecto al papel tradicionalmente atribuido al legislador. (
41
)
76.
Sin embargo, toda incertidumbre relativa a la correcta aplicación de las normas nacionales tras ser declaradas incompatibles con el Derecho de la Unión normalmente está destinada a una breve existencia. En efecto, dentro de los sistemas judiciales nacionales, que generalmente se organizan de forma jerárquica, serán los más altos tribunales nacionales (
42
) quienes revisen las resoluciones de los inferiores y, en caso necesario, unificarán la jurisprudencia a escala nacional. (
43
) Para que sea posible este control y a fin de garantizar una interpretación y aplicación uniformes de la legalidad frente a los justiciables, a mi entender, es esencial que los tribunales inferiores, al ponderar las sanciones, expliquen debidamente los motivos por los que consideran que las sanciones legales son desproporcionadas y expongan los parámetros aplicados en su ponderación.
77.
Además, si el ordenamiento jurídico nacional ofrece a los tribunales inferiores la posibilidad de solicitar una orientación inmediata a los tribunales superiores, por ejemplo, mediante mecanismos específicos de remisión, el Derecho de la Unión en principio no se opone a la utilización de tales mecanismos cuando el órgano jurisdiccional nacional los considere convenientes. Naturalmente, en caso de que se planteen también dudas sobre la interpretación (o la validez) del Derecho de la Unión, el órgano jurisdiccional remitente puede (o debe) acudir también al Tribunal de Justicia en virtud del artículo 267 TFUE, pues no existe incompatibilidad entre uno y otro procedimiento, ya sea simultánea o sucesivamente. (
44
) Aunque es cierto que tal «diálogo a tres» resulta costoso en tiempo y recursos, puede ser especialmente útil en algunas situaciones complejas en que es preciso conciliar principios de la Unión y de las constituciones nacionales.
78.
En cualquier caso, no me cabe duda de que lo que acabo de exponer solo representa (idealmente) una solución interina al problema, pues es de prever que, en una situación en que se deje inaplicada parte de la legislación nacional por ser incompatible con el Derecho de la Unión, intervenga el legislador nacional y modifique dicha legislación a fin de suprimir de una vez por todas los aspectos que la hacen incompatible.
79.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo que el Tribunal de Justicia responda del siguiente modo a las dos primeras cuestiones prejudiciales: i) la legislación nacional adoptada en transposición de la Decisión 2006/928 está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión; ii) el principio de proporcionalidad de las penas prohíbe la aplicación de una sanción como la controvertida si, en atención a todas las circunstancias relevantes del caso, la gravedad de la sanción controvertida no se adecua a la gravedad de las infracciones cometidas por el demandante, teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por la legislación nacional relevante, o si dicha sanción va más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos, y iii) en tal caso, el órgano jurisdiccional remitente debe dejar inaplicada la legislación en la medida en que esta exige la imposición de una sanción desproporcionada, si bien haciendo lo que esté en su mano para imponer una sanción efectiva y disuasoria.
2.
Tercera cuestión prejudicial: tutela judicial efectiva y derecho al trabajo
80.
Con su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el derecho al trabajo, garantizado por el artículo 15, apartado 1, de la Carta, y el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta, se oponen a una sanción como la controvertida.
81.
Soy del parecer de que un examen de la compatibilidad de la legislación nacional de que se trata con las citadas disposiciones de la Carta muy probablemente resultaría superfluo si el órgano jurisdiccional nacional llegase a la conclusión de que dicha legislación vulnera el principio de proporcionalidad. Así pues, voy a proceder al análisis partiendo de la base de que la legislación es respetuosa con el principio de proporcionalidad.
a)
Artículo 15, apartado 1, de la Carta
82.
El artículo 15 de la Carta, titulado «Libertad profesional y derecho a trabajar», dispone en su apartado 1 que «toda persona tiene derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada».
83.
Esta disposición establece un principio general que halla cierta concreción o se ve complementado por una serie de otras disposiciones de la Carta, como los artículos 5 («Prohibición de la esclavitud y del trabajo forzado») y 16 («Libertad de empresa»). (
45
) Además, el derecho al trabajo mantiene fuertes vínculos, si bien implícitos, con la protección de la dignidad humana, consagrada en el artículo 1 de la Carta. (
46
)
84.
En las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (en lo sucesivo, «Explicaciones») (
47
) se hace referencia, en primer lugar, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, desde los años setenta, ha reconocido la existencia de un derecho a elegir y ejercer libremente la propia actividad mercantil o profesional. (
48
) Las Explicaciones también indican que la disposición bebe del artículo 1, apartado 2, de la Carta Social Europea (
49
) y del artículo 4 de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores. (
50
) El primero de ellos exige a las Partes «proteger de manera eficaz el derecho del trabajador a ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido», mientras que el segundo declara que «toda persona tiene derecho a la libertad de elección y de ejercicio de una profesión, con arreglo a las disposiciones que rigen cada profesión». (
51
)
85.
En tales circunstancias, y a la vista de su amplia formulación («toda persona», «trabajo», «profesión»), considero que el artículo 15, apartado 1, de la Carta está concebido con un ámbito de aplicación ciertamente extenso, tanto ratione personae como ratione materiae. En particular, aunque se pone especial énfasis en el derecho a la autodeterminación de las personas, el alcance del artículo 15, apartado 1, de la Carta va más allá de este aspecto. En efecto, sus términos parecen comprender las distintas dimensiones del derecho a trabajar: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad. (
52
)
86.
Al margen de estas consideraciones, yo no me atrevería a calificar un cargo público electivo, como el de alcalde, como «trabajo» en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Carta.
87.
Es cierto que la de dar una definición precisa y completa de «trabajo» (aunque fuera solo a los efectos del artículo 15, apartado 1, de la Carta) se antoja una misión imposible. Algunos diccionarios definen «trabajo» como la actividad que desarrolla una persona para ganar su sustento, o como la actividad en que una persona realiza un esfuerzo físico o mental, generalmente a cambio de dinero. Si es así, cabría sostener que el ejercicio de un cargo público electivo encaja en tales definiciones: es una actividad que requiere un esfuerzo (eminentemente) intelectual y por la que habitualmente se recibe una retribución.
88.
Sin embargo, algunas de las características esenciales de los cargos públicos electivos no parecen encajar fácilmente con lo anterior: el propósito por el que se emprende esta actividad (servir a la comunidad), pero también la forma en que se accede a ella (solo mediante elecciones públicas), el tiempo durante el cual se puede ejercer (la duración del mandato), ciertas prerrogativas especiales que acompañan a su estatuto (en particular, en cuanto a competencias, responsabilidad, libertad de actuación) y las características de su retribución (no siempre conforme con la importancia del cargo y con las responsabilidades asumidas). Quizá tenga una visión un tanto «clásica» o incluso «romántica» de los cargos públicos electivos, pero me cuesta considerarlos como jurídicamente equivalentes a un empleo o a una actividad profesional o mercantil.
89.
Dicho esto, con independencia de lo anterior, también cabe preguntarse si el derecho a presentarse a las elecciones para acceder a un cargo público no está regulado y protegido (como leges speciales) por las disposiciones constitucionales que consagran los derechos políticos de las personas. Probablemente, esto implicaría que sanciones como la controvertida se sometiesen a las normas que regulan las limitaciones de estos derechos políticos. En tal caso, en el ámbito del Derecho de la Unión, habría que dirigir la mirada, en particular, a los artículos 39 y 40 de la Carta, (
53
) al artículo 2 TUE y a los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE. (
54
) No obstante, estas disposiciones también conceden un amplio margen de apreciación a las autoridades nacionales. (
55
) La inhabilitación para el ejercicio de todo cargo público electivo durante un determinado período de tiempo a las personas halladas responsables de haber cometido ciertos actos ilícitos no es, prima facie, incompatible con dichas disposiciones. (
56
)
90.
En cualquier caso, aunque se entendiese que un cargo público electivo debe considerarse como «trabajo» en el sentido del artículo 15, apartado 1, de la Carta, creo que, en principio, la limitación impuesta por la legislación nacional controvertida estaría justificada.
91.
A este respecto, procede señalar que el derecho al trabajo que garantiza el artículo 15, apartado 1, de la Carta no es un derecho absoluto, sino que debe ser considerado en relación con su función social y, en consecuencia, cabe imponer restricciones a su ejercicio, en las condiciones establecidas en el artículo 52, apartado 1, de la Carta. (
57
) Esta disposición admite las limitaciones a los derechos fundamentales siempre que estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial del derecho fundamental afectado, respondan efectivamente a los objetivos de interés general perseguidos por la medida de que se trate y no constituyan, en relación con los objetivos perseguidos, una injerencia desproporcionada e inadmisible.
92.
A mi parecer, al menos en principio, se cumplen estas condiciones.
93.
En primer lugar, no cabe duda de que la inhabilitación para ejercer cargos públicos que se impone a quienes hayan actuado ilícitamente en una situación de conflicto de intereses está establecida por la ley: en el artículo 25 de la Ley n.o 176/2010. En segundo lugar, los objetivos perseguidos por la sanción controvertida responden a objetivos de interés general reconocidos por la Unión: disuadir a quienes ostentan cargos públicos de actuar en beneficio de sus propios intereses y evitar una posible reiteración de tales actos. En tercer lugar, la legislación nacional controvertida parece respetar el contenido esencial del derecho fundamental de que se trata. En efecto, lo que podría considerarse «núcleo intocable» del derecho (
58
) (principalmente, la posibilidad de buscar, sin imposición alguna, un empleo adecuado que garantice el propio sustento) no parece verse afectado. Solo se excluye un tipo concreto de ocupación (los cargos públicos electivos), y durante un período de tiempo limitado (tres años).
94.
Por lo tanto, si la legislación nacional de que se trata, como he mencionado en el punto 81 de las presentes conclusiones, se considera proporcionada, tampoco habrá infracción alguna del artículo 15, apartado 1, de la Carta (en caso de que este sea aplicable).
b)
Artículo 47 de la Carta
95.
El artículo 47 de la Carta («Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial») establece, entre otras cosas, que «toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en [dicho] artículo». Dicha disposición plasmó en la legislación lo que el Tribunal de Justicia reiteradamente había calificado como un principio general del Derecho de la Unión emanado de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. (
59
)
96.
Respecto al ámbito de aplicación del artículo 47 de la Carta, los derechos individuales que allí se consagran se corresponden con los establecidos en los artículos 6, apartado 1, y 13 del CEDH, (
60
) y las obligaciones de las autoridades de los Estados miembros son análogas a las que les impone el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo. (
61
)
97.
Para empezar, quisiera recordar que, con arreglo al artículo 47 de la Carta, el reconocimiento del derecho a la tutela judicial efectiva supone, en un caso concreto, que la persona que lo invoque se ampare en derechos o libertades específicos garantizados por el Derecho de la Unión o que esté incursa en un procedimiento que constituya una aplicación del Derecho de la Unión a efectos del artículo 51, apartado 1, de la Carta. (
62
)
98.
Por las razones expuestas en los puntos 20 y 21 de las presentes conclusiones, tal sucede con el demandante en el procedimiento principal, de modo que el artículo 47 de la Carta es aplicable a dicho procedimiento.
99.
El derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta consta de diversos aspectos, entre los que se incluyen el derecho de defensa, el principio de igualdad de armas, el derecho de acceso a los tribunales y el derecho a ser asesorado, defendido y representado. (
63
)
100.
En el presente asunto, dicho derecho implica la posibilidad efectiva de que la persona que invoca una infracción de sus derechos reconocidos por el Derecho de la Unión, acceda a un tribunal con competencias para garantizar el respeto de dichos derechos y, a tal fin, se examinen todas las cuestiones de hecho y de Derecho relevantes para el litigio de que conoce. (
64
) Obviamente, las competencias del órgano jurisdiccional nacional deben comprender la de verificar la legalidad del acto impugnado y, si es necesario, anular dicho acto y las sanciones impuestas en él.
101.
En este asunto, entiendo que el órgano jurisdiccional remitente dispone, en el procedimiento principal, de las facultades para examinar todas las cuestiones de hecho y de Derecho pertinentes al comprobar la validez del informe de evaluación. Si dicho informe resultase ilícito, el órgano jurisdiccional remitente tendría la competencia para anularlo y, en consecuencia, invalidar la imposición de las sanciones a las que dio lugar.
102.
En tales circunstancias, no aprecio elemento alguno en los autos que denote una infracción del artículo 47 de la Carta. En particular, las observaciones del demandante no contienen ningún argumento en este sentido. Además, la información proporcionada por el órgano jurisdiccional remitente y por los demás intervinientes que han presentado observaciones no contiene indicio alguno de que las soluciones previstas en la ley sean realmente ineficaces.
103.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la tercera cuestión en el sentido de que los artículos 15, apartado 1, y 47 de la Carta no se oponen a una legislación nacional como la controvertida, siempre que la sanción impuesta sea proporcionada y que los afectados dispongan de una posibilidad efectiva de impugnar la legalidad de los informes de evaluación y de las sanciones correspondientes.
V. Conclusión
104.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas por la Curtea de Apel Timișoara (Tribunal Superior de Timișoara, Rumanía):
«1)
La legislación nacional adoptada en transposición de la Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción, está comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
2)
El principio de proporcionalidad de las penas se opone a una legislación nacional con arreglo a la cual una sanción consistente en la inhabilitación para ejercer cualquier cargo público electivo durante un período de tiempo fijo se impone automáticamente a la persona de la que se considere que ha actuado ilícitamente en un conflicto de intereses si, en atención a todas las circunstancias relevantes, la gravedad de la sanción controvertida no se adecua a la gravedad de la infracción cometida por el demandante, teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por la legislación nacional relevante, o si dicha sanción va más allá de lo necesario para alcanzar estos objetivos.
3)
Si la legislación nacional de que se trate es contraria a la exigencia de proporcionalidad, el órgano jurisdiccional remitente debe dejarla inaplicada en la medida en que esta exige la imposición de una sanción desproporcionada a un justiciable, y ha de hacer lo que esté en su mano para imponer una sanción efectiva y disuasoria.
4)
Los artículos 15, apartado 1, y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se oponen a una legislación nacional como la controvertida, siempre que la sanción impuesta sea proporcionada y que los afectados dispongan de una posibilidad efectiva de impugnar la legalidad de los informes de evaluación y de las sanciones correspondientes.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Véase un estudio, con más referencias, en Peters, A., y Handschin, L. (eds.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, Cambridge University Press, 2012.
(
3
)	Resolución 51/59. Véase el principio II.
(
4
)	Recomendación n.o R (2000) 10 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre códigos de conducta para los titulares de cargos públicos. Véase el artículo 8.
(
5
)	DO 2006, L 354, p. 56.
(
6
)	En lo sucesivo, «CEDH».
(
7
)	En lo sucesivo, «TEDH».
(
8
)	Sentencia de 18 de mayo de 2021, Asociația Forumul Judecătorilor din România y otros (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 y C‑397/19, EU:C:2021:393), apartados 153 a 165 y jurisprudencia citada.
(
9
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de marzo de 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202), apartado 25 y jurisprudencia citada.
(
10
)	Sobre la relevancia de este último elemento, véase, entre otras, TEDH, resolución de 1 de febrero de 2007, Storbråten c. Noruega (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	Véanse, entre otras, TEDH, sentencias de 28 de octubre de 1999, Escoubet c. Bélgica (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095), § 37, y de 17 de junio de 2021, Miniscalco c. Italia (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313), § 64.
(
12
)	Véanse, entre otras, TEDH, sentencias de 9 de octubre de 2003, Ezeh y Connors c. Reino Unido (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598), § 103; de 23 de noviembre de 2006, Jussila c. Finlandia (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301), § 38, y de 19 de febrero de 2013, Müller-Hartburg c. Austria (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506), §§ 42 a 49.
(
13
)	Véanse, por ejemplo, TEDH, sentencia de 13 de febrero de 2003, Refah Partisi (Partido del Bienestar) y otros c. Turquía (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098), y resolución de 6 de diciembre de 2018, Cătăniciu c. Rumanía, (CE:ECHR:2018:1206DEC002271717), §§ 38 a 41. Véanse más referencias a la jurisprudencia del TEDH y a las resoluciones de la (actualmente disuelta) Comisión Europea de Derechos Humanos en la «Guía del artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos», redactada por la Secretaría del TEDH. Versión de 2022, pp. 14 y 15 (disponible en línea).
(
14
)	Véase TEDH, sentencias de 21 de octubre de 1997, Pierre-Bloch c. Francia (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494), §§ 53 a 60; de 6 de enero de 2011, Paksas c. Lituania (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204), §§ 66 a 68; y de 17 de junio de 2021, Miniscalco c. Italia (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313), §§ 59 a 73, y resolución de 18 de mayo de 2021, Galan c. Italia (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403), §§ 80 a 97.
(
15
)	Véase TEDH, sentencia de 24 de abril de 2007, Matyjek c. Polonia (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). No obstante, como explicó el TEDH en el asunto Galan c. Italia (citado en la nota anterior), § 77, en el asunto Matyjek concurrían circunstancias especiales, entre ellas: i) un número elevado de personas afectadas por la legislación controvertida; ii) la imposición de la sanción por un tribunal compuesto por jueces pertenecientes a las secciones penales de los tribunales, tras un procedimiento en el que se aplicaban las normas de la Ley de Enjuiciamiento Penal, y iii) la particular gravedad de la sanción (destitución del cargo público e inhabilitación para acceder a un gran número de puestos durante diez años).
(
16
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 4 de octubre de 2018, Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810), apartado 40 y jurisprudencia citada.
(
17
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 5 de marzo de 2020, OPR-Finance (C‑679/18, EU:C:2020:167), apartado 26, y de 11 de febrero de 2021, K. M. (Sanciones impuestas al capitán de un buque) (C‑77/20, EU:C:2021:112), apartado 38.
(
18
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475), apartado 22 y jurisprudencia citada.
(
19
)	De forma similar y con más citas de jurisprudencia, conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en el asunto Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:308), puntos 29 y 30.
(
20
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 12 de julio de 2001, Louloudakis (C‑262/99, EU:C:2001:407), apartados 69 a 71, y de 9 de febrero de 2012, Urbán (C‑210/10, EU:C:2012:64), apartados 29 y 41. Véanse también las conclusiones del Abogado General Mengozzi presentadas en el asunto Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:320), punto 42.
(
21
)	Véase la sentencia de 16 de julio de 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475), apartados 28 y 29. Véase también, por analogía, la sentencia de 17 de octubre de 2013, Billerud Karlsborg y Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664), apartado 38.
(
22
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 11 de febrero de 2021, K. M. (Sanciones impuestas al capitán de un buque) (C‑77/20, EU:C:2021:112), apartado 39.
(
23
)	Sentencia de 8 de marzo de 2022 (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
)	Véase el apartado 29 de la sentencia NE.
(
25
)	Obviamente, el tema es particularmente complejo y, a efectos del presente asunto, no hay necesidad de profundizar en él, ya que requeriría un análisis extenso y detallado.
(
26
)	Véase la sentencia de referencia de 11 de noviembre de 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261), apartado 27. Véase también la sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), apartados 53 a 55.
(
27
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110), apartado 24.
(
28
)	Véanse, entre otras, las sentencias de 7 de julio de 1976, Watson y Belmann (118/75, EU:C:1976:106), apartados 18 a 21, y de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartados 35 a 39.
(
29
)	Véase, en particular, la sentencia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), apartados 17 a 27.
(
30
)	Sentencia de 21 de septiembre de 1989, Comisión/Grecia (68/88, EU:C:1989:339), apartados 23 a 25. Véase también la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo (C‑176/03, EU:C:2005:542), apartado 31.
(
31
)	Sentencia de 24 de junio de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
)	Conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo) (C‑205/20, EU:C:2021:759), punto 37. En lo sucesivo, «conclusiones presentadas en el asunto NE».
(
33
)	Ibidem, puntos 91 a 111.
(
34
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las resoluciones de un tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99), apartado 43 y jurisprudencia citada. Véase también la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985), apartados 40 y 41.
(
35
)	Véase, entre otras, la sentencia de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), apartado 47 y jurisprudencia citada.
(
36
)	Véanse, en particular, las sentencias de 14 de octubre de 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614), apartado 37, y de 7 de septiembre de 2022, Cilevičs y otros (C‑391/20, EU:C:2022:638), apartado 82 y jurisprudencia citada.
(
37
)	Véase, por analogía, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114), apartados 29 a 56.
(
38
)	Véanse, en particular, los apartados 42, 44, 52 y 53 de la sentencia NE.
(
39
)	Establecido, en el Derecho de la Unión, en el artículo 49, apartado 1, de la Carta. Dicho principio implica que «la ley debe definir de manera clara las infracciones y las penas con las que se castigan». Véase, entre otras, la sentencia de 3 de mayo de 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261), apartado 50 y la jurisprudencia del TEDH citada. El subrayado es mío.
(
40
)	Sentencia de 5 de diciembre de 2017, M. A. S. y M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), apartados 46 y siguientes y jurisprudencia citada. En sentido similar, conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto NE, punto 111.
(
41
)	Véase, a este respecto, Viganò, F., «La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia», 2022, Sistema Penale, disponible en línea.
(
42
)	Como son, por ejemplo, los Tribunales Constitucionales, los Tribunales Supremos y los Consejos de Estado.
(
43
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto NE, puntos 102 a 104.
(
44
)	Sobre esta materia, véase Amalfitano, C., Cecchetti, L., «Sentenza n.o 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea», 2022, Eurojus, pp. 206 a 217.
(
45
)	Véanse, en particular, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en el asunto Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:334), puntos 23 a 26.
(
46
)	Véanse, a este respecto, las conclusiones del Abogado General Bobek presentadas en el asunto Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169), apartado 26. Sobre este tema, extensamente, véase también Ashiagbor, D., «Comment to Article 15 of the Charter», en Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., y Ward, A. (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights — A Commentary, Hart Publishing, 2014, pp. 425 a 427.
(
47
)	Documento 2007/C 303/02 (DO 2007, C 303, p. 17).
(
48
)	Las Explicaciones se remiten a las sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión (4/73, EU:C:1974:51), apartados 12 a 14; de 13 de diciembre de 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290), y de 8 de octubre de 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377), apartado 8.
(
49
)	Firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y revisada el 3 de mayo de 1996.
(
50
)	Adoptada el 9 de diciembre de 1989 mediante declaración de todos los Estados miembros, a excepción del (entonces Estado miembro) Reino Unido.
(
51
)	El subrayado es mío.
(
52
)	Tomo esta terminología de la Observación general n.o 18, «El derecho al trabajo», del Comité Económico y Social de las Naciones Unidas, adoptada el 24 de noviembre de 2005.
(
53
)	Estas, por su parte, versan sobre el «derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo» y el «derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales». En el presente asunto resulta especialmente relevante esta última disposición.
(
54
)	A tenor del artículo 2 TUE, la «democracia» figura entre los valores fundamentales de la Unión Europea. Los artículos 9 TUE a 12 TUE, 14 TUE, apartado 3, y el artículo 223 TFUE, apartado 1, entre otros, también contienen normas sobre principios democráticos.
(
55
)	Véanse, asimismo, los artículos 8 y 12 del Acto relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo (DO 1976, L 278, p. 5), en su versión modificada, y el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO 1993, L 329, p. 34), en su versión modificada.
(
56
)	Véase, por analogía, la sentencia de 6 de octubre de 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648), apartados 40 y ss. Tal medida tampoco es, prima facie, incompatible con el CEDH: véase la jurisprudencia del TEDH antes citada.
(
57
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2016, Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533), apartado 51 y jurisprudencia citada.
(
58
)	Respecto a esta expresión, con más referencias, véanse las conclusiones del Abogado General Saugmandsgaard Øe presentadas en el asunto Polonia/Parlamento y Consejo (C‑401/19, EU:C:2021:613), puntos 98 y 99.
(
59
)	Véase la sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206), apartado 18.
(
60
)	Véase la sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo) (C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982), apartado 117 y jurisprudencia citada.
(
61
)	Véase, entre otras, la sentencia de 1 de agosto de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Denegación de la toma a cargo de un menor no acompañado egipcio) (C‑19/21, EU:C:2022:605), apartado 36 y jurisprudencia citada.
(
62
)	Véase, recientemente, la sentencia de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las resoluciones de un tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99), apartado 34 y jurisprudencia citada. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Denegación de la toma a cargo de un menor no acompañado egipcio) (C‑19/21, EU:C:2022:279), puntos 46 y 47 y jurisprudencia citada.
(
63
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros (C‑199/11, EU:C:2012:684), apartado 48.
(
64
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Tutela judicial frente a las solicitudes de información en materia fiscal) (C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795), apartado 66 y jurisprudencia citada.