DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
16 septembre 2013 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement – Fruits et légumes – Exclusion du financement des coûts d’impression sur les emballages – Non-respect des critères de reconnaissance d’une organisation de producteurs – Exclusion des dépenses de l’ensemble des membres de l’organisation de producteurs concernée – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑343/11,
Royaume des Pays-Bas, représenté initialement par Mmes C. Wissels, M. de Ree, B. Koopman et C. Schillemans, puis par Mmes Wissels, de Ree et Schillemans, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. A. Bouquet et P. Rossi, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision d’exécution 2011/244/UE de la Commission, du 15 avril 2011, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 102, p. 33), en ce qu’elle concerne les dépenses effectuées par le Royaume des Pays-Bas,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. L. Truchot, président, Mme M. E. Martins Ribeiro (rapporteur) et M. A. Popescu, juges,
greffier : M. J. Plingers, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 avril 2013,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Réglementation de l’Union européenne régissant le financement de la politique agricole commune
1        La réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune est constituée, en ce qui concerne les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000, par le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103).
2        En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), et de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999, la section « Garantie » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles.
3        L’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 dispose :
« La Commission décide des dépenses à écarter du financement [de l’Union] visé aux articles 2 et 3 lorsqu’elle constate que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles [de l’Union].
Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.
À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement.
La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à [l’Union].
[…] »
4        L’article 8 du règlement n° 1258/1999 prévoit :
« 1.      Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour :
a)      s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le [FEOGA] ;
b)      prévenir et poursuivre les irrégularités ;
c)      récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l’état des procédures administratives et judiciaires.
2.      À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par [l’Union], sauf celles résultant d’irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou autres organismes des États membres.
Les sommes récupérées sont versées aux organismes payeurs agréés et portées par ceux-ci en déduction des dépenses financées par le [FEOGA]. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au [FEOGA].
3.      Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, arrête les règles générales d’application du présent article. »
5        Le règlement n° 1258/1999 a été abrogé par le règlement (CE) n° 1290/2005, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 209, p. 1), qui est entré en vigueur, en vertu de son article 49, le 18 août 2005.
6        Toutefois, l’article 47, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 1290/2005 précise que « le règlement […] n° 1258/1999 demeure applicable jusqu’au 15 octobre 2006 pour les dépenses effectuées par les États membres, et jusqu’au 31 décembre 2006 pour celles effectuées par la Commission ».
7        L’article 31 du règlement n° 1290/2005, intitulé « Apurement de conformité », précise :
« 1.      La Commission décide des montants à écarter du financement [de l’Union] lorsqu’elle constate que des dépenses visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4 n’ont pas été effectuées conformément aux règles [de l’Union], selon la procédure visée à l’article 41, paragraphe 3.
2.      La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à [l’Union].
3.      Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.
À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement.
4.      Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a)      les dépenses visées à l’article 3, paragraphe 1, qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ;
b)      les dépenses relatives à des mesures pluriannuelles faisant partie des dépenses visées à l’article 3, paragraphe 1, ou des programmes visés à l’article 4, pour lesquelles la dernière obligation imposée au bénéficiaire est intervenue plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné le résultat des vérifications ;
c)      les dépenses relatives aux mesures prévues dans les programmes visés à l’article 4 autres que celles visées au point b), pour lesquelles le paiement ou, le cas échéant, le paiement du solde, par l’organisme payeur, a été effectué plus de vingt-quatre mois avant que la Commission ait notifié par écrit à l’État membre concerné le résultat des vérifications.
5.      Le paragraphe 4 ne s’applique pas aux conséquences financières :
a)      des irrégularités visées aux articles 32 et 33 ;
b)      liées à des aides nationales ou infractions pour lesquelles la procédure visée à l’article 88 du traité, ou celle visée à son article 226, a débuté. »
8        Le règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO L 171, p. 90), dispose, en son article 11 :
« 1.      Si, à la suite d’une enquête, la Commission considère que des dépenses n’ont pas été effectuées conformément à la réglementation [de l’Union], elle communique ses constatations à l’État membre concerné et lui indique les mesures correctives qui s’imposent afin d’assurer à l’avenir le respect de ladite réglementation.
La communication fait référence au présent article. L’État membre répond dans un délai de deux mois à compter de la réception de la communication et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation du délai de réponse.
À l’expiration du délai de réponse, la Commission convoque une réunion bilatérale et les deux parties s’efforcent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à [l’Union].
2.      Dans les deux mois suivant la réception du procès-verbal de la réunion bilatérale visée au paragraphe 1, troisième alinéa, l’État membre communique les informations éventuellement demandées au cours de la réunion ainsi que toute information complémentaire qu’il juge utile au traitement du dossier.
Dans des cas justifiés et sur demande motivée de l’État membre, la Commission peut accorder une prolongation de la période visée au premier alinéa. La demande en est adressée à la Commission avant le terme de ladite période.
Au terme de la période visée au premier alinéa, la Commission communique officiellement à l’État membre les conclusions auxquelles elle est parvenue sur la base des informations reçues dans le cadre de la procédure d’apurement de conformité. Cette communication présente l’évaluation des dépenses que la Commission envisage d’exclure du financement [de l’Union] en vertu de l’article 31 du règlement […] n° 1290/2005 et fait référence à l’article 16, paragraphe 1, du présent règlement.
3.      L’État membre informe la Commission des mesures correctives qu’il a prises en vue d’assurer le respect de la réglementation [de l’Union], en précisant la date de leur mise en œuvre effective.
Après avoir examiné tout rapport éventuellement établi par l’organe de conciliation conformément au chapitre 3 du présent règlement, la Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions au titre de l’article 31 du règlement […] n° 1290/2005, visant à exclure du financement [de l’Union] les dépenses concernées par le non-respect de la réglementation [de l’Union] jusqu’à la mise en œuvre effective par l’État membre des mesures correctives.
Lors de l’évaluation des dépenses à exclure du financement [de l’Union], la Commission peut prendre en compte toute information transmise par l’État membre après le terme de la période visée au paragraphe 2 si cela est nécessaire pour mieux estimer le préjudice financier causé au budget [de l’Union], dès lors que le retard dans la transmission desdites informations est justifié par des circonstances exceptionnelles.
[…] »
9        L’article 16, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 885/2006 précise :
« Tout État membre peut soumettre une question à l’organe de conciliation dans les trente jours suivant la réception de la communication officielle de la Commission visée à l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, en adressant une demande de conciliation motivée au secrétariat de l’organe de conciliation. »
10      Il ressort de l’article 18 du règlement n° 885/2006 que le règlement n° 1663/95 (JO L 158, p. 6-12) demeurait applicable à l’apurement des comptes au titre de l’article 7, paragraphe 3, du règlement n° 1258/1999 pour l’exercice budgétaire 2006.
11      Le règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO L 297, p. 1), prévoit, aux considérants 7 et 8 :
« (7) considérant que les organisations de producteurs représentent les éléments de base de l’organisation commune des marchés dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé ; que, face à une demande sans cesse plus concentrée, le regroupement de l’offre au sein de ces organisations apparaît plus que jamais comme une nécessité économique pour renforcer la position des producteurs sur le marché ; que ce regroupement doit se réaliser sur une base volontaire et utile grâce à l’ampleur et à l’efficacité des services que peut rendre une organisation de producteurs à ses associés […] ;
(8) considérant qu’une organisation de producteurs propre à contribuer à la réalisation des objectifs de l’organisation commune des marchés ne peut être reconnue par l’État membre que si elle répond à un certain nombre de conditions auxquelles elle s’oblige elle-même et ses associés aux termes de ses statuts ; que les groupements de producteurs qui souhaitent acquérir le statut d’organisations de producteurs conformément au présent règlement doivent pouvoir bénéficier d’une période transitoire au cours de laquelle un soutien financier national et [de l’Union] peut être accordé dès lors que ces groupements prennent et respectent certains engagements ».
12      L’article 11 du règlement n° 2200/96, sous le titre II, intitulé « Organisations de producteurs », dispose :
« 1.      Aux fins du présent règlement, on entend par ‘organisation de producteurs’ toute personne morale :
a)      qui est constituée à l’initiative même des producteurs des catégories suivantes des produits visés à l’article 1er[,] paragraphe 2 :
i)      fruits et légumes ;
[…]
b)      qui a notamment pour but :
1)      d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;
2)      de promouvoir la concentration de l’offre et la mise en marché de la production des membres ;
3)      de réduire les coûts de production et de régulariser les prix à la production ;
4)      de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et pour préserver et/ou promouvoir la biodiversité ;
c)      dont les statuts obligent les producteurs associés, notamment :
[…]
3)      à vendre par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs la totalité de leur production concernée.
[…]
d)      dont les statuts comportent des dispositions concernant :
[…]
3)      les règles assurant, de façon démocratique, aux producteurs associés le contrôle de leur organisation et la maîtrise de ses décisions ;
[…]
et
e)      qui a été reconnue par l’État membre concerné dans les conditions énoncées au paragraphe 2.
2.      Les États membres reconnaissent en tant qu’organisations de producteurs au sens du présent règlement les groupements de producteurs qui en font la demande, à condition :
a)      qu’ils répondent aux exigences posées au paragraphe 1 et apportent à cette fin, entre autres justifications, la preuve qu’ils réunissent un nombre minimal de producteurs et un volume minimal de production commercialisable, à déterminer selon la procédure prévue à l’article 46 ;
b)      qu’ils offrent une garantie suffisante quant à la réalisation, à la durée et à l’efficacité de leur action ;
c)      qu’ils mettent effectivement leurs membres en mesure d’obtenir l’assistance technique nécessaire pour la mise en œuvre de pratiques culturales respectueuses de l’environnement ;
d)      que, d’une part, ils mettent effectivement à la disposition de leurs membres les moyens techniques nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation des produits et que, d’autre part, ils assurent une gestion commerciale, comptable et budgétaire appropriée aux tâches qu’ils se donnent.
[…] »
13      L’article 12, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2200/96 impose aux États membres d’effectuer à intervalles réguliers des contrôles quant au respect, par les organisations de producteurs, des conditions de la reconnaissance, d’infliger, le cas échéant, les sanctions applicables à ces organismes et de décider, si nécessaire, du retrait de leur reconnaissance.
14      L’article 15 du règlement n° 2200/96 prévoit :
« 1.      Dans les conditions définies au présent article, une aide financière [de l’Union] est octroyée aux organisations de producteurs qui constituent un fonds opérationnel.
Ce fonds est alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisées sur le marché, et par l’aide financière visée au premier alinéa.
2.      Le fonds opérationnel visé au paragraphe 1 est destiné :
[…]
b)      au financement d’un programme opérationnel présenté aux autorités nationales compétentes et approuvé par elles en application de l’article 16, paragraphe 1 ;
[…]
4.      Le programme opérationnel mentionné au paragraphe 2[, sous] b)[,] doit :
a)      viser plusieurs des buts [mentionnés] à l’article 11, paragraphe 1[, sous] b)[,] ainsi que d’autres, notamment parmi les suivants : l’amélioration de la qualité des produits, le développement de leur mise en valeur commerciale, la promotion des produits auprès des consommateurs, la création de lignes de produits biologiques, la promotion de la production intégrée ou autres méthodes de production respectant l’environnement, la réduction des retraits ;
[…] »
15      Il résulte du considérant 8 du règlement (CE) n° 1432/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne la reconnaissance des organisations de producteurs et la préreconnaissance des groupements de producteurs (JO L 203, p. 18) :
« Les activités principales et essentielles d’une organisation de producteurs doivent être liées à la production de ses membres. Toutefois, d’autres activités de l’organisation de producteurs, commerciales ou autres, doivent être permises, dans certaines limites. Il convient notamment de favoriser la coopération entre organisations de producteurs, en permettant que la commercialisation de fruits et légumes achetés exclusivement à une autre organisation de producteurs reconnue ne soit pas prise en compte ni dans le calcul de l’activité principale ni dans les autres activités. »
16      Le considérant 9 du règlement n° 1432/2003 ajoute :
« Les organisations de producteurs peuvent détenir des participations [dans] des filiales qui contribuent à augmenter la valeur ajoutée de la production de leurs membres. Dans ce cas de figure, il convient de fixer des règles pour le calcul de la valeur de la production commercialisée. »
17      L’article 6 du règlement n° 1432/2003 prévoit :
« 1.      Les organisations de producteurs disposent, à la satisfaction de l’État membre, du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires pour atteindre les objectifs établis à l’article 11 du règlement […] n° 2200/96 et assurer leurs fonctions essentielles, notamment :
–        la connaissance de la production de leurs membres,
–        le tri, le stockage et le conditionnement de la production de leurs membres,
–        la gestion commerciale et budgétaire,
–        la compatibilité centralisée et un système de facturation.
2.      Les États membres fixent les conditions selon lesquelles une organisation de producteurs peut confier à des tiers l’exécution des tâches définies à l’article 11 du règlement […] n° 2200/96. »
18      L’article 7 du règlement n° 1432/2003, intitulé « Activité principale des organisations de producteurs », précise, en son paragraphe 1 :
« L’activité principale d’une organisation de producteurs concerne la commercialisation des produits de ses membres pour lesquels elle est reconnue. »
19      L’article 14 du règlement n° 1432/2003, intitulé « Contrôle démocratique des organisations de producteurs », dispose, en son paragraphe 1 :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires afin d’éviter tout abus de pouvoir ou d’influence d’un ou de plusieurs producteurs concernant la gestion et le fonctionnement de l’organisation de producteurs. »
20      L’article 20 du règlement n° 1432/2003, intitulé « Contrôles », prévoit :
« 1.      Dans le cadre des contrôles visés à l’article 12, paragraphe 1, et à l’article 14, paragraphe 5, du règlement […] n° 2200/96, les États membres effectuent une visite sur place de toutes les nouvelles organisations de producteurs ou de tout groupement de producteurs avant d’accorder la reconnaissance ou la préreconnaissance.
2.      Les États membres effectuent chaque année, sur un échantillon significatif d’organisation[s] de producteurs ou groupement[s] de producteurs, un contrôle pour vérifier la conformité avec les critères de reconnaissance et de préreconnaissance. L’échantillon correspond au moins à 30 % des organisations de producteurs reconnues ou des groupements de producteurs préreconnus.
3.      Toute organisation et tout groupement sont contrôlés au moins une fois tous les cinq ans.
4.      Les États membres communiquent à la Commission les dispositions prises en vertu du présent article. »
21      L’article 21 du règlement n° 1432/2003, intitulé « Sanctions », dispose, en son paragraphe 1 :
« Lorsqu’un contrôle effectué par les autorités compétentes des États membres conformément à l’article 20, paragraphe 2, fait apparaître que les conditions requises pour la reconnaissance d’une organisation de producteurs ne sont pas remplies, ladite autorité statue définitivement et décide, si nécessaire, le retrait de la reconnaissance dans un délai qui ne peut dépasser six mois. Cette décision est immédiatement notifiée à l’organisation de producteurs concernée. »
22      Le règlement (CE) n° 1433/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les fonds opérationnels, les programmes opérationnels et l’aide financière (JO L 203, p. 25), précise, en son article 8 :
« 1.      Les programmes opérationnels comportent les éléments suivants :
a)      la description de la situation de départ, en particulier en ce qui concerne la production, la commercialisation et les équipements ;
b)      les objectifs poursuivis par le programme, compte tenu des perspectives de production et des débouchés ;
c)      la description détaillée des mesures – comportant des actions distinctes – à appliquer et des moyens à utiliser en vue d’atteindre les objectifs pour chaque année de mise en œuvre du programme ;
d)      la durée du programme ;
e)      les aspects financiers, à savoir :
i)      le mode de calcul et le niveau des contributions financières ;
ii)      la procédure de financement du fonds opérationnel ;
iii)      les informations justifiant les différents niveaux des contributions ;
iv)      le budget et le calendrier d’exécution des mesures pour chaque année de mise en œuvre du programme.
2.      Les programmes opérationnels peuvent comporter des points non prévus au paragraphe 1, notamment ceux figurant à l’annexe I.
3.      Les programmes opérationnels ne couvrent pas les actions ou dépenses visées dans la liste figurant à l’annexe II ni celles prévues par les mesures adoptées par les États membres au titre de l’article 25. »
23      L’annexe I du règlement n° 1433/2003, intitulée « Contenu facultatif des programmes opérationnels », vise, en son paragraphe 8 :
« La promotion générique et la promotion de labels de qualité. Les mentions géographiques sont autorisées :
a)      s’il s’agit d’appellations d’origine protégées ou d’indications géographiques protégées couvertes par le règlement (CEE) n° 2081/92 […], ou
b)      si, dans tous les cas où la disposition [sous] a) ne s’applique pas, elles sont secondaires par rapport au message principal.
[…] »
24      L’annexe I du règlement n° 1433/2003 vise également, en son paragraphe 9, « [l]a promotion de dénominations/marques d’organisations de producteurs ».
25      L’annexe II du règlement n° 1433/2003, intitulée « Actions et dépenses non éligibles », vise, en son paragraphe 1 :
« [Les c]oûts généraux de production, et notamment :
–        les coûts liés aux semences, [aux] mycéliums et aux plants,
–        les coûts liés aux produits phytosanitaires, y compris les moyens de lutte intégrée, engrais et autres intrants,
–        les frais d’emballage, de stockage, de conditionnement, même dans le cas de processus nouveaux, coût des emballages,
–        les frais de collecte ou de transport (interne ou externe),
–        les frais de fonctionnement (notamment électricité, carburants, entretien). »
Réglementation nationale applicable
26      Le Productschap Tuinbouw (ci-après le « PT ») est l’autorité compétente aux Pays-Bas en ce qui concerne les règlements relatifs à l’organisation commune des marchés.
27      Les obligations relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs découlant des règlements nos 2200/96 et 1432/2003 figurent dans la circulaire du PT, du 23 mars 2004, portant sur la reconnaissance des organisations de producteurs.
28      Les conditions exigées en vue de l’octroi d’un financement de l’Union sont précisées dans un manuel intitulé Handleiding bij het aanvraagformulier 2005 (ci-après le « manuel de 2005 ») accompagnant le formulaire de demande.
29      S’agissant des frais de promotion, le manuel de 2005 les définit ainsi :
« Promotion : toutes les mesures visant à attirer l’attention des consommateurs sur les produits.
Par consommateur, on entend l’utilisateur final du produit. Il doit s’agir de communication directe (générique) avec le consommateur. »
30      L’annexe III du manuel de 2005, qui mentionne, notamment, les critères d’éligibilité des dépenses dans le cadre du programme opérationnel, prévoit :
« 4.2            Les coûts de la promotion de dénominations/marques d’organisations de producteurs. Cette dénomination ou marque ne peut contenir aucune indication géographique. Il ne peut pas non plus s’agir d’une promotion commune avec, par exemple, un supermarché. L’identité du destinataire du message est sans pertinence au regard de l’éligibilité. La marque doit avoir été enregistrée ou déposée en tant que telle et l’organisation de producteurs doit en être le détenteur. Si la marque est détenue par des producteurs associés, ceux-ci doivent en confier la licence à l’organisation des producteurs au moins pour la durée du programme opérationnel. Les dépenses d’enregistrement ou de dépôt de marque ne sont pas éligibles.
Outre la publicité dans les médias, la promotion peut comprendre notamment les gadgets (par exemple, stylos à bille, briquets, blocs-notes, etc.), le lettrage figurant sur les camions ou les bâtiments de l’entreprise, la participation à des foires (y compris les stands), les démonstrations culinaires, les visites d’usines, etc.
Si l’association de producteurs imprime la marque enregistrée ou accordée en licence sur des emballages, des coiffes de caisse ou des étiquettes pour la commercialisation ou pour le consommateur, une part de 75 % maximum des frais d’impression peut être intégrée dans le plan opérationnel. Ces coûts, ajoutés aux dépenses à enregistrer pour les emballages consignés […] ne peuvent pas dépasser 20 % du fonds opérationnel. Le PT peut encore fixer un forfait pour ces frais d’impression. »
31      Ces actions sont considérées comme des exceptions à la règle de l’inégibilité des frais d’emballage. Il est constant que, pour tenir compte des frais d’impression des indications obligatoires sur les emballages, qui ne sont pas éligibles, 75 % au maximum des coûts totaux d’impression peuvent être déclarés.
Antécédents du litige et décision attaquée
32      Entre le 24 et le 28 septembre 2007, la Commission européenne a procédé à des enquêtes auprès de plusieurs organisations de producteurs aux Pays-Bas concernant la conformité des dépenses effectuées durant les années 2005, 2006 et 2007 avec les régimes d’aides aux organisations de producteurs (enquête FV/2007/306, relative aux programmes opérationnels et aux programmes de reconnaissance). Par ailleurs, des contrôles supplémentaires ont eu lieu les 15 et 16 novembre 2007 auprès de FresQ et de certains de ses membres (enquête FV/2007/308, relative à la reconnaissance des organisations de producteurs).
33      À la suite dudit contrôle, la Commission a, par lettre recommandée avec accusé de réception du 16 janvier 2008 (ci-après la « première communication du 16 janvier 2008 »), informé les autorités néerlandaises du résultat des missions de contrôle effectuées et a précisé que ladite lettre était envoyée en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006. Deux annexes, intitulées « Observations et demandes de renseignements », qui comprennent les conclusions des missions de vérifications effectuées, d’une part, les 24 et 28 septembre 2007 (ci-après l’« annexe I ») et, d’autre part, les 15 et 16 novembre 2007 (ci-après l’« annexe II »), étaient jointes à cette lettre. Une troisième annexe (ci-après l’« annexe III »), intitulée « Mesures de correction et amélioration des procédures », comporte une demande aux autorités néerlandaises d’adopter les mesures nécessaires pour assurer l’application correcte des règlements nos 2200/96, 1432/2003, 1258/1999 et 1290/2005 et, notamment, de n’accorder la reconnaissance qu’aux organisations de producteurs qui remplissent les critères de reconnaissance et de la retirer à celles qui ne les remplissent pas.
34      La Commission a formulé des observations, notamment, quant aux coûts d’impression sur les emballages et quant à la reconnaissance de FresQ en tant qu’organisation de producteurs.
35      En premier lieu, s’agissant des observations de la Commission relatives aux coûts d’impression sur les emballages, il ressort du point 2.3.1 de l’annexe I, que, selon l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1433/2003, lu en combinaison avec le point 1 de l’annexe II dudit règlement, les coûts d’impression n’étaient pas éligibles à l’aide, aux motifs suivants :
« Les impressions sur le matériel d’emballage doivent être considérées comme faisant partie du processus d’emballage et, par conséquent, elles sont exclues du financement, parce qu’il s’agit de coûts généraux de production. Sauf circonstances particulières, c’est-à-dire lorsque l’impression a une finalité de pure promotion, et même, en pareil cas, uniquement dans la mesure où cela est strictement nécessaire, l’impression des emballages ne relève pas des points 8 ou 9 de l’annexe I.
Conformément à l’annexe I du règlement […] n° 1433/2003, il est en outre permis de remplacer, par exemple, les coûts réels de mesures environnementales (point 2) et les frais de personnel réels spécifiques (point 4) par des taux forfaitaires standard. »
36      La Commission a considéré, au point 2.3.2 de l’annexe I, intitulé « Constatations et observations » :
« À la page 47 du manuel [2005] pour la présentation de programmes opérationnels par les organisations de producteurs figure la mention suivante : ‘l’organisation de producteurs peut compter les coûts d’impression sur les emballages perdus (boîtes) dans le cadre de l’organisation commune des marchés. Un remboursement forfaitaire de 1,5 centime d’euro par couleur est accordé à cet effet.’
Au cours de la visite d’audit, il est apparu qu’au moins deux des organisations de producteurs visitées appliquaient cette disposition : Coöperatie Best Growers Benelux u.a. [f] et The Greenery [g]. »
37      Le point 2.3.3 de l’annexe I, intitulé « Conclusions », est libellé ainsi :
« Les coûts d’impression approuvés par l’organisme de paiement néerlandais sont exclus du financement.
Les autorités néerlandaises sont invitées à déclarer, pour chaque programme opérationnel et pour les années de programmation 2005, 2006 et 2007, les montants d’aide qui ont été versés pour l’impression d’emballages ainsi que les dates des versements. »
38      En second lieu, s’agissant de la reconnaissance de FresQ en tant qu’organisation de producteurs, le point 2.3.1 de l’annexe II, intitulé « Structure de commercialisation de FresQ », s’énonce comme suit :
« Il ressort de la note explicative transmise que les entreprises de distribution coopèrent quotidiennement. Les stratégies de prix sont examinées et font l’objet d’accords, en particulier en ce qui concerne les clients réguliers. Il appartient toutefois à chacune des entreprises de distribution de fixer le prix de ses (propres) produits. Nous n’avons pas pu constater que l’organisation de producteurs FresQ s’occup[ait] activement de l’écoulement journalier des produits. »
39      La Commission a ajouté, au point 2.3.3 de l’annexe II, intitulé « Problèmes identifiés par les services de l’apurement des comptes » :
« Il est en principe autorisé par la réglementation communautaire de confier des tâches à des tiers. Les services d’apurement des comptes considèrent acceptable qu’un entrepôt représente un groupe de producteurs, comme c’est le cas pour Rainbow Growers Group. Ce groupe appartient à environ 20 membres de l’organisation de producteurs et exploite l’entrepôt qui gère la production de ces membres. La situation des trois ou quatre membres de FresQ qui gèrent leur production dans leurs propres entrepôts suscite toutefois de sérieuses inquiétudes. »
40      Par lettre du 13 mars 2008, les autorités néerlandaises ont, en ce qui concernait les coûts d’impression sur les emballages, informé la Commission que ces derniers relevaient non du point 1 de l’annexe II du règlement n° 1433/2003, mais du point 9 de l’annexe I dudit règlement, en sorte que de tels coûts étaient éligibles. S’agissant de la structure de commercialisation de FresQ, les autorités néerlandaises ont contesté l’affirmation de la Commission selon laquelle les entreprises de distribution de FresQ étaient en fait gérées par l’« administration des entrepôts » ainsi que le fait que la structure de commercialisation décentralisée ait été contraire à la réglementation de l’Union.
41      Par lettre du 23 mai 2008, les autorités néerlandaises ont été invitées par la Commission à fournir leurs observations sur les aspects litigieux en vue d’une réunion bilatérale prévue le 2 juillet 2008, ce qu’elles ont fait par lettre du 17 juin 2008.
42      Lors de la réunion bilatérale entre les services de la Commission et les autorités néerlandaises, laquelle s’est déroulée à Bruxelles (Belgique) le 2 juillet 2008 et dont le procès-verbal a été envoyé auxdites autorités le 8 septembre 2008, les parties ne sont pas parvenues à un accord.
43      S’agissant des coûts relatifs à l’impression sur les emballages, la Commission a considéré :
« La [direction générale ‘Agriculture’] estime que toutes les mentions imprimées (ou ajoutées par d’autres procédés) font partie intégrante des coûts d’emballage et ne sont donc pas éligibles au financement communautaire. La [direction générale ‘Agriculture’] accepterait que de véritables actions de promotion (et les coûts d’impression spécifiques qui les accompagnent) puissent relever des programmes opérationnels, mais cela ne vaut pas pour les impressions habituelles. »
44      En ce qui concerne la reconnaissance de FresQ, la Commission a relevé :
« La [direction générale ‘Agriculture’] n’a pas formulé d’observations quant à la structure juridique de cette organisation de producteurs ; en revanche, il semble qu’il y ait lieu de soulever des griefs quant à son fonctionnement.
[…]
Il ressort clairement des éléments récoltés sur place et d’une enquête portant sur les divers sites Internet de FresQ et de ses membres qu’il s’agit de structures indépendantes les unes des autres qui conservent leur propre identité, qui s’occupent elles-mêmes (du moins pour partie) de la promotion de leurs ventes et qui commercialisent également elles-mêmes leur production (différents ‘vendeurs’ figurent sur la liste des employés d’un producteur mais sont pour partie ou entièrement mis à la disposition de l’entreprise de distribution) plutôt que d’un transfert des activités de distribution à l’organisation de producteurs. Il est vrai qu’il existe une certaine concertation entre les vendeurs des différentes entités et que les flux financiers ainsi que des matières telles que l’assurance de solvabilité sont centralisés, mais cela ne suffit pas pour instaurer une organisation de producteurs : les contacts commerciaux, les négociations et le personnel chargé de certaines missions, une partie de la promotion (voir les sites Internet) et même les marques relèvent encore des segments (c’est-à-dire, pour certains segments, des producteurs individuels) . »
45      Par lettre du 6 novembre 2008, les autorités néerlandaises ont maintenu leur position et ont précisé, en ce qui concernait la structure de l’organisation de producteurs FresQ :
« La structure de l’organisation de producteurs a été adaptée [à la suite de la concertation bilatérale] pour ce qui est de la commercialisation (la structure se conforme à la stratégie). Ainsi, la consultation relative à la commercialisation est intensifiée et le nom de l’association FresQ est plus souvent utilisé dans le cadre de la promotion. De même, sur tous les sites Internet des filiales de distribution, et des producteurs associés, apparaît une indication claire de FresQ. Les producteurs et les organisations de producteurs sont conscients que cette manière de procéder permet d’écouler leurs produits au meilleur prix possible. »
46      Par lettre du 27 juillet 2009, la Commission a adressé aux autorités néerlandaises une communication formelle au titre de l’article 11, paragraphe 2, du règlement n° 885/2006 dans laquelle elle maintient sa position. Elle conteste, d’une part, le financement des coûts d’impression sur les emballages ainsi que le fait que les autorités néerlandaises appliquent des tarifs standard forfaitaires et, d’autre part, le fonctionnement de l’organisation de producteurs FresQ.
47      S’agissant, premièrement, des coûts d’impression sur les emballages, la Commission considère qu’il s’agit de dépenses inéligibles au titre de l’annexe II, paragraphe 1, du règlement n° 1433/2003 aux motifs suivants :
« La [direction générale ‘Agriculture’] maintient son point de vue et affirme que toutes les impressions figurant sur les emballages font partie intégrante de ceux-ci et que, conformément au [paragraphe] 1 de l’annexe II, ils ne peuvent donc pas bénéficier du cofinancement [de l’Union]. Ce n’est que lorsque des imprimés sont expressément prévus dans le cadre d’actions de promotion des ventes en application des programmes opérationnels approuvés qu’ils peuvent bénéficier du cofinancement communautaire en application du [paragraphe] 9 de l’annexe I. Compte tenu de la nature générale des indications fournies par les autorités néerlandaises, cela n’est manifestement pas le cas.
Les frais d’impression approuvés par les autorités néerlandaises doivent dès lors être considérés comme des coûts généraux de production qui, conformément à l’annexe II du règlement […] n° 1433/2003, ne peuvent pas être cofinancés par [l’Union]. »
48      S’agissant, deuxièmement, de l’organisation de producteurs FresQ, la Commission indique :
« Chaque segment ou chaque filiale de distribution semble correspondre à un membre d’une organisation de producteurs,
–        soit une ancienne organisation de producteurs, comme ‘Rainbow Growers’ ou ‘Quality Queen’ (qui ont été fusionnées pour constituer FresQ),
–        soit un producteur de grande envergure, tel que ‘Harting-Vollebregt’ ou ‘Seasun’, qui sont des membres plus récents de FresQ.
Il ressort de l’information récoltée sur place et d’une étude des sites Internet de FresQ et de ses membres – en particulier de la catégorie des producteurs de grande envergure – que les membres, contrairement aux filiales de distribution, sont des structures indépendantes qui :
–        conservent leur identité vis-à-vis de leurs clients ;
–        gèrent leur propre distribution et font leur propre publicité (grâce à leurs propres marques) ;
–        distribuent leur propre production, c’est-à-dire conservent leurs propres contacts commerciaux avec lesquels ils négocient ;
–        bien que le personnel de vente soit ‘officiellement’ détaché auprès des filiales de distribution, il est engagé et rémunéré par le producteur ou le membre dont il est par conséquent dépendant ;
–        bien que les vendeurs détachés auprès des filiales de distribution aient le pouvoir de négocier entre eux, ce sont les membres qui prennent la décision finale sur les prix de leur ‘propres’ produits vendus à leurs ‘propres’ clients (comme cela a été confirmé au cours de notre visite auprès du membre/producteur ‘Seasun’) ;
–        les échanges quotidiens ou ‘formalisés’ entre les membres du personnel de vente ne sont pas considérés comme ‘commercialisation’ au sens des règlements en vigueur ; en outre, la [direction générale ‘Agriculture’] ne dispose d’aucune preuve que ces échanges ont lieu ou ont un effet sur la vente effective (les prix) des membres de l’organisation de producteurs.
De surcroît, la qualité de membre d’une organisation de producteurs permet aux producteurs de grande envergure qui disposent ensemble d’un quasi-monopole de s’accorder sur les prix ; ceci serait interdit aux producteurs indépendants aux termes du droit commercial (comme cela a été confirmé au cours de notre visite auprès du membre/producteur ‘Harting-Vollebregt’). »
49      La Commission a donc estimé que, « dans la pratique, (certains) membres de FresQ commercialis[aient] eux-mêmes leur propre production, ce qui [était] incompatible avec l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003, aux termes duquel l’activité principale d’une organisation de producteurs est de vendre les produits de ses membres ».
50      La Commission a donc proposé d’exclure du financement de l’Union la somme de 23 380 924,24 euros.
51      Par lettre du 31 août 2009, les autorités néerlandaises ont présenté une demande de conciliation à l’organe de conciliation au titre de l’article 16 du règlement n° 885/2006 et ont contesté l’exclusion des sommes engagées dans le cadre du financement de l’Union.
52      Par note du 27 novembre 2009 adressée à l’organe de conciliation, la Commission a maintenu ses griefs. S’agissant du refus de financement relatif à l’organisation de producteurs FresQ, la Commission a précisé que cette organisation, « dans son entièreté », était inéligible à des fonds de l’Union, en sorte qu’une décomposition des coûts entre les différents membres ne pouvait être opérée car elle irait à l’encontre de la nature collective de la structure et des fonctions de l’organisation de producteurs. La Commission a considéré, dans cette perspective, que le raisonnement des autorités néerlandaises en termes de risque financier pour le FEOGA était dépourvu de pertinence.
53      Par lettre du 30 novembre 2009, l’organe de conciliation a informé les autorités néerlandaises qu’il avait fixé l’audition au 14 janvier 2010 en joignant une copie de la note mentionnée au point 52 ci-dessus résumant la position de la Commission sur la demande de conciliation. Lesdites autorités étaient invitées à transmettre à l’organe de conciliation leurs commentaires. Par lettre du 17 décembre 2009, les autorités néerlandaises ont exprimé leur point de vue.
54      Le 30 mars 2010, l’organe de conciliation a communiqué son rapport final.
55      S’agissant, premièrement, des coûts d’impression sur les emballages, l’organe de conciliation a fait les observations suivantes :
« 6.2 La prise en compte dans les programmes opérationnels des dépenses d’impression des emballages continue à créer des problèmes d’interprétation entre les services de la Commission et des États membres. Dans ce contexte, l’[o]rgane note qu’une révision de la réglementation correspondante fait l’objet de négociations au sein du comité de gestion compétent. S’agissant clairement d’une question d’interprétation des textes réglementaires communautaires, pour laquelle il n’est pas compétent, et après avoir entendu les deux parties qui restent sur leurs positions opposées, l’organe ne peut pas rapprocher lesdites positions. Toutefois, il suggère aux services de la Commission de s’interroger sur un point avancé par les autorités néerlandaises : comment en effet justifier que les coûts relatifs à l’impression d’informations spécifiques sur les emballages ne seraient pas éligibles tandis que l’impression de feuillets séparés donnant les mêmes informations serait éligible au financement communautaire ? »
56      S’agissant, deuxièmement, de l’organisation de producteurs FresQ, l’organe de conciliation a indiqué :
« 6.3 Le retrait de la reconnaissance d’une organisation de producteurs aura sûrement un grand impact sur l’existence de l’organisation mais aussi sur ses membres. Or, selon les informations fournies à l’[o]rgane durant l’audition des autorités néerlandaises, les producteurs, membres de l’organisation de producteurs, adhéreraient directement à celle-ci [note en bas de page : Cette information, qui devrait être vérifiée, paraît essentielle à l’[o]rgane] et les différentes structures citées dans ce dossier ne seraient que des filiales de commercialisation de l’organisation de producteurs dont la stratégie de commercialisation serait décidée au niveau central, le directeur général assurant le contrôle des filiales de commercialisation dont le nom de certaines serait malheureusement proche de celui de certains producteurs. Ces filiales de vente seraient orientées vers différents segments du marché et, en fonction de la demande, elles vendraient des produits de tous les producteurs, membres de l’[organisation de producteurs]. Les prix de vente seraient fixés au niveau central.
Tous ces éléments dans leur ensemble suggèrent qu’il pourrait s’agir d’une organisation de producteurs qui pourrait respecter, sous réserve de vérification, les critères de reconnaissance fixés par la réglementation communautaire. En conséquence, l’[o]rgane invite les services de la Commission à réexaminer avec les autorités néerlandaises l’organisation et les conditions de fonctionnement de l’[organisation de producteurs] en question et à reconsidérer, le cas échéant au regard de cet examen, la proposition de correction ponctuelle. »
57      L’organe de conciliation a donc conclu qu’il ne lui avait pas été possible de concilier les points de vue respectifs de la Commission et des autorités néerlandaises.
58      Par lettre du 12 octobre 2010, la Commission a transmis aux autorités néerlandaises ses conclusions. S’agissant de l’éligibilité des coûts d’impression sur les emballages, la Commission a considéré :
« Il convient d’insister encore une fois sur le fait que les dépenses pour l’impression sur les emballages ont été retirées du financement par une décision antérieure de la Commission [décision 2009/253/CE de la Commission du 19 mars 2009]. Dans ces circonstances, les services de la Commission avaient réitéré leur point de vue, à savoir que les coûts d’impression ne peuvent être éligibles que s’ils sont exposés dans une perspective de promotion spécifique, c’est-à-dire dans le cadre d’une campagne de promotion prévue par le programme opérationnel de l’association de producteurs. »
59      S’agissant de la reconnaissance de l’organisation de producteurs FresQ, la Commission a fait les observations suivantes :
« Les services de la Commission répètent que, dans le cadre de leurs audits de 2007, ils n’ont pas constaté un seul manquement, mais bien de nombreux manquements concernant le statut de reconnaissance de l’organisation de producteurs [X]. Ces manquements ont été décrits en détail durant la procédure d’approbation des comptes. Ils concernent les conditions essentielles de reconnaissance et l’activité principale de l’organisation de producteurs au sens de l’article 7, paragraphe 1, du règlement […] n° 1432/2003 : la commercialisation des produits de ses membres.
Malgré ces constatations et conclusions, l’organe de conciliation estime qu’il existe des éléments pouvant justifier la reconnaissance de ladite organisation de producteurs. Il s’agit d’une contradiction : si les conditions de reconnaissance les plus importantes ne sont pas remplies, une organisation de producteurs ne peut pas être reconnue. En outre, les arguments qui ont été soulevés dans le rapport de l’organe de conciliation avaient déjà été largement examinés. »
60      La Commission a, dès lors, proposé d’exclure du financement de l’Union la somme de 22 691 407,79 euros au titre des dépenses déclarées durant les années 2006 à 2008, en déduisant du montant visé au point 50 ci-dessus les sommes qui étaient relatives à des financements antérieurs au 16 janvier 2006, c’est-à-dire qui remontaient à plus de vingt-quatre mois à compter de la première communication du 16 janvier 2008. Une partie de la somme de 22 691 407,79 euros, soit 1 825 662,51 euros, correspond aux dépenses déclarées par les autorités néerlandaises après le 16 janvier 2006 pour des frais d’impression durant les campagnes 2005 et 2006. La somme de 20 865 745,28 euros correspond aux dépenses déclarées après le 16 janvier 2006 par les autorités néerlandaises, relatives aux coûts de l’association FresQ dans le cadre de son programme opérationnel pour les années 2004 à 2007. Cette exclusion correspond aux constatations figurant dans le rapport de synthèse du 16 mars 2011.
61      C’est dans ces conditions que la Commission a adopté la décision d’exécution 2011/244/UE, du 15 avril 2011, écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie », du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 102, p. 33, ci-après la « décision attaquée »), dont celles effectuées par le Royaume des Pays-Bas et qui sont en cause dans la présente affaire.
Procédure et conclusions des parties
62      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 juin 2011, le Royaume des Pays-Bas a introduit le présent recours.
63      Le Royaume des Pays-Bas conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler l’article 1er de la décision attaquée, en ce qui le concerne et dans la mesure où il s’agit du retrait du financement à hauteur de 22 691 407,79 euros (au total) appliqué aux dépenses déclarées durant les années 2006 à 2008 dans le cadre des programmes opérationnels et de la reconnaissance d’organisations de producteurs ;
–        condamner la Commission aux dépens.
64      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le Royaume des Pays-Bas aux dépens.
En droit
65      Le Royaume des Pays-Bas invoque quatre moyens au soutien du recours. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 15 du règlement n° 2200/96 et avec l’article 8 et les paragraphes 8 et 9 de l’annexe I du règlement n° 1433/2003, ainsi que de la violation de l’obligation de motivation. Le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 11 du règlement n° 2200/96 et avec les articles 6 et 7 du règlement n° 1432/2003. Le troisième moyen, soulevé à titre subsidiaire, est tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 21 du règlement n° 1432/2003. Le quatrième moyen, soulevé à titre encore plus subsidiaire, est tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, ainsi que du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 15 du règlement n° 2200/96 et avec l’article 8 et les paragraphes 8 et 9 de l’annexe I du règlement n° 1433/2003, ainsi que de la violation de l’obligation de motivation
66      Selon le gouvernement néerlandais, lorsque les coûts d’impression sur les emballages font partie d’une action de promotion de marques ou de dénominations commerciales, c’est-à-dire que ces coûts s’inscrivent dans le cadre de mesures visant à attirer l’attention des consommateurs sur les produits, ils doivent être considérés comme des coûts de promotion, au sens de l’annexe I du règlement n° 1433/2003, en sorte qu’ils sont éligibles au financement de l’Union. Relèvent de l’annexe II dudit règlement les frais d’emballage qui font normalement partie du processus de production, à savoir la culture, la transformation et la logistique, en ce compris l’emballage et la commercialisation des fruits et des légumes. Ainsi, les coûts afférents aux indications légalement obligatoires, qui sont, notamment, les mentions obligatoires sur les étiquettes au titre de la réglementation de l’Union, ne sauraient être considérés comme des coûts éligibles.
67      En revanche, les coûts de promotion seraient bel et bien éligibles au financement de l’Union. Les actions de promotion, de marketing ou de publicité, seraient un élément important aux fins de la commercialisation des fruits et des légumes. Tel serait le cas lorsque l’emballage ou l’étiquette du produit fournirait une information spécifique.
68      De telles indications pourraient avoir un objectif promotionnel, à savoir donner au détaillant, en tant que client de l’organisation de producteurs, ou au consommateur directement d’autres informations que celles relatives à l’origine et à la classe des produits en cause, par exemple leur valeur nutritive, leur mode de préparation et leur mode de culture.
69      Par ailleurs, le gouvernement néerlandais relève que la Commission, dans la communication formelle qu’elle lui a adressée le 27 juillet 2009, a elle-même indiqué que les coûts d’impression étaient éligibles lorsque « l’impression a[vait] été expressément prévue dans le cadre d’une action de promotion prévue par le programme opérationnel approuvé ». Selon la requérante, la Commission ne contesterait pas que, si la marque et les informations complémentaires sur le produit n’étaient pas imprimées sur l’emballage, mais sur un feuillet séparé glissé dans celui-ci, il s’agirait d’une promotion dont les coûts correspondants seraient éligibles. Ainsi, les exclure intégralement, en raison du support sur lequel la marque ou la dénomination commerciale d’une organisation de producteurs est apposée, serait, en l’absence de motivation spécifique, arbitraire. Dès lors, les coûts liés à l’impression sur les emballages, lorsqu’ils font partie d’une action de promotion, seraient éligibles au financement de l’Union et ne sauraient être considérés comme des « coûts généraux de production ».
70      Le gouvernement néerlandais prétend que, en tout état de cause, la Commission n’a pas suffisamment motivé sa décision. En effet, l’argument de la Commission selon lequel les instructions du manuel de 2005 accompagnant le formulaire de demande des autorités néerlandaises étaient de nature générale ne constituerait pas un fondement suffisant pour conclure que les coûts d’impression ne seraient pas éligibles au financement de l’Union.
71      Enfin, cette position serait étayée par la modification législative intervenue postérieurement aux faits de la présente espèce. L’annexe IX, paragraphe 15, troisième tiret, du règlement d’exécution (UE) n° 543/2011 de la Commission, du 7 juin 2011, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés (JO L 157, p. 1), prévoit, notamment, que fait partie de la liste des actions ou dépenses non admissibles au titre des programmes opérationnels la promotion de marques commerciales individuelles ou comportant des mentions géographiques, à l’exception des coûts liés à l’impression de messages promotionnels sur l’emballage ou sur les étiquettes, à condition que ce soit prévu dans le programme opérationnel.
72      La Commission prétend que, dans le cadre de la procédure administrative, elle avait invoqué un autre grief à l’encontre du financement des coûts d’impression, à savoir le caractère forfaitaire des paiements, et que les autorités néerlandaises, à la suite de la procédure de conciliation, n’ont plus contesté le fait qu’elles ne pouvaient pas octroyer de paiement forfaitaire pour les frais d’emballage.
73      Dans la mesure où, lors de la procédure administrative, les autorités néerlandaises se sont ralliées sur ce point aux explications de la Commission, cette dernière estime que l’exclusion du financement des coûts d’impression des emballages doit être maintenue déjà pour cette raison.
74      Le Royaume des Pays-Bas a néanmoins réaffirmé, lors de l’audience, que les coûts, dès lors qu’ils pouvaient être justifiés autrement que par un calcul forfaitaire, étaient éligibles aux fins d’un financement de l’Union.
75      Avant d’examiner le moyen d’annulation proprement dit, il convient d’examiner le grief tiré d’une prétendue absence de motivation de la décision attaquée, le gouvernement néerlandais, interrogé sur ce point lors de l’audience, ayant maintenu qu’il s’agissait d’un grief autonome.
76      À cet égard, il convient de rappeler, d’une part, que, selon la jurisprudence de la Cour, la décision finale et définitive relative à l’apurement des comptes doit être prise à l’issue d’une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (voir arrêt de la Cour du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission, C‑245/97, Rec. p. I‑11261, point 47, et la jurisprudence citée).
77      D’autre part, selon une jurisprudence constante, les décisions d’apurement des comptes n’exigent pas une motivation détaillée, dans la mesure où elles sont prises sur la base du ou des rapports de synthèse ainsi que de toute correspondance entre l’État membre et la Commission, ce qui implique que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d’élaboration de la décision et connaît la raison pour laquelle la Commission estime ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux (voir arrêts de la Cour du 1er octobre 1998, Danemark/Commission, C‑233/96, Rec. p. I‑5759, point 60, et Allemagne/Commission, point 76 supra, point 48, et la jurisprudence citée).
78      À cet égard, nonobstant la formulation succincte du grief tiré du défaut de motivation de la décision attaquée tel qu’invoqué par le gouvernement néerlandais, force est de constater qu’il ressort, en particulier de la lettre de la Commission du 12 octobre 2010 adressée à ce dernier, qui comporte une annexe, que la Commission a « réitéré [son] point de vue, à savoir que les coûts d’impression ne peuvent être éligibles que s’ils sont exposés dans une perspective de promotion spécifique, c’est-à-dire dans le cadre d’une campagne de promotion prévue par le programme opérationnel de l’association de producteurs ».
79      Par ailleurs, il y a lieu de constater qu’il ressort du rapport de synthèse du 16 mars 2011 ainsi que des nombreux documents échangés entre la Commission et le Royaume des Pays-Bas, et plus particulièrement de la première communication du 16 janvier 2008, du procès-verbal envoyé le 8 septembre 2008 et de la communication formelle du 27 juillet 2009, que, tout au long de la procédure administrative qui a précédé l’adoption de la décision attaquée, les autorités néerlandaises ont été dûment informées de la nature et de la portée des objections soulevées par la Commission à l’égard du refus de financement des coûts d’impression et ont eu la possibilité de faire valoir leurs arguments sur ce point (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 30 avril 2009, Espagne/Commission, T‑281/06, non publié au Recueil, point 33).
80      Il s’ensuit que la raison invoquée d’un refus de financement des coûts d’impression des emballages, à savoir le fait, d’une part, que toutes les impressions figurant sur les emballages doivent faire partie de ceux-ci et qu’ils relèvent du paragraphe 1 de l’annexe II du règlement n° 1433/2003 et, d’autre part, que ce n’est que lorsque des imprimés sont expressément prévus dans le cadre d’actions de promotion des ventes en application des programmes opérationnels approuvés qu’ils peuvent bénéficier du cofinancement de l’Union, était parfaitement claire et compréhensible et a permis au Royaume des Pays-Bas de contester, tant dans le cadre de la procédure administrative que dans celui de la procédure devant le Tribunal, cette constatation de la Commission. Le fait que le Royaume des Pays-Bas ne puisse pas se rallier à cette position relève, non pas d’une absence de motivation, mais d’une contestation au fond de la décision attaquée.
81      S’agissant de la prétendue erreur de droit commise par la Commission quant au refus de financement des coûts d’impression sur les emballages, il convient de considérer, en tout état de cause et sans qu’il y ait lieu d’examiner les conséquences du ralliement des autorités néerlandaises au refus d’un financement des coûts d’impression en raison du caractère forfaitaire des paiements, que de tels coûts ne sauraient, en l’état de la réglementation de l’Union applicable aux faits de l’espèce, être financés par le FEOGA.
82      À cet égard, il convient de relever que, dans le cadre du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), la Cour a jugé que, en raison de la finalité dudit règlement, une interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses s’imposait (arrêts de la Cour du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. p. 245, point 9, et du 27 février 1985, Italie/Commission, 55/83, Rec. p. 683, point 31).
83      La Cour a précisé que, en effet, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d’égalité entre les opérateurs économiques des États membres s’opposait à ce que les autorités nationales d’un État membre, par le biais d’une interprétation large d’une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte était maintenue (arrêts Pays-Bas/Commission, point 82 supra, point 9, et Italie/Commission, point 82 supra, point 31).
84      La Cour a ajouté qu’une pareille distorsion de la concurrence entre les États membres, si elle se produisait malgré les moyens disponibles pour assurer l’application uniforme du droit de l’Union dans l’ensemble de l’Union, ne pouvait être financée par le FEOGA, mais devait, en tout état de cause, rester à la charge de l’État membre concerné (arrêt Pays-Bas/Commission, point 82 supra, point 9).
85      Cette jurisprudence s’applique dans la présente espèce qui s’inscrit dans le cadre de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, ledit règlement ayant remplacé le règlement n° 729/70 et sa ratio legis étant identique (voir arrêt de la Cour du 14 janvier 1987, Allemagne/Commission, 278/84, Rec. p. 1, point 19).
86      Il ressort d’une lecture combinée de l’article 8 du règlement n° 1433/2003, qui est relatif au contenu des programmes opérationnels, et de l’annexe I de ce même règlement, dont le gouvernement néerlandais entend se prévaloir, en substance, que sont éligibles à un financement de l’Union, notamment, en vertu de l’annexe I, paragraphe 8, dudit règlement, la promotion générique et la promotion de labels de qualité et, en vertu de son annexe I, paragraphe 9, la promotion de dénominations ou de marques d’organisations de producteurs.
87      Toutefois, en vertu de l’annexe II du règlement n° 1433/2003, les frais d’emballage ou les coûts des emballages ne sont pas éligibles au financement de l’Union.
88      L’interprétation soutenue par le gouvernement néerlandais aurait pour conséquence que les frais d’emballage seraient éligibles et ne relèveraient donc plus de l’annexe II du règlement n° 1433/2003, dès lors que ces frais concerneraient des impressions figurant sur les emballages qui auraient également pour objectif de promouvoir une marque.
89      Or, d’une part, une telle interprétation ajouterait une condition qui ne figure pas dans le libellé de la disposition concernée, à savoir que des frais d’emballage ne seraient pas éligibles, sauf si ces frais concernaient des impressions relevant d’une opération de promotion.
90      D’autre part, une interprétation stricte de la disposition contenue au paragraphe 8 de l’annexe I du règlement n° 1433/2003 ouvrant droit à des prestations financées par des fonds de l’Union, lue en combinaison avec l’annexe II dudit règlement, exige que les frais d’emballage, quel que soit leur objectif, soient exclus d’un financement de l’Union.
91      La modification législative survenue postérieurement au règlement n° 1433/2003 (voir point 71 ci-dessus), qui prévoit clairement comme exception aux actions ou dépenses non admissibles au titre des programmes opérationnels relatives à la promotion de marques commerciales individuelles ou comportant des mentions géographiques les coûts liés à l’impression de messages promotionnels sur l’emballage ou l’étiquette à condition que cela soit prévu dans le programme opérationnel, ne saurait altérer l’interprétation des annexes du règlement n° 1433/2003 telle qu’elle est retenue ci-dessus.
92      En effet, il convient de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en annulation formé en vertu de l’article 263 TFUE, la légalité de l’acte attaqué doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été adopté. Or, force est de constater que le règlement d’exécution n° 543/2011 n’était pas applicable à la date d’adoption de la décision attaquée. Par conséquent, ledit argument doit être écarté (voir arrêt du Tribunal du 30 septembre 2009, France/Commission, T‑432/07, non publié au Recueil, point 43, et la jurisprudence citée).
93      Il s’ensuit que, dans cette perspective, à supposer même que les frais d’impression sur les emballages aient été prévus dans un programme opérationnel et à supposer même que ces frais aient pu s’inscrire dans un budget précis que le Royaume des Pays-Bas aurait mis en œuvre, les frais liés à l’impression sur les emballages ne sauraient, en tout état de cause, relever de l’annexe I du règlement n° 1433/2003, dès lors qu’ils relèvent, sans condition ni limitation, de l’annexe II dudit règlement.
94      À titre surabondant, même si, ainsi que le propose la Commission dans le cadre de la lecture qu’elle fait du règlement n° 1433/2003, des coûts liés à l’impression sur les emballages prévus dans le cadre d’actions de promotion des ventes peuvent faire l’objet d’un cofinancement de l’Union, il ne saurait être valablement soutenu, ainsi que le fait le Royaume des Pays-Bas, que toute action de promotion, de marketing ou de publicité, figurant sur l’emballage et l’étiquette du produit et fournissant une information spécifique pourrait relever de l’annexe I du règlement n° 1433/2003.
95      Ainsi que la Commission l’a relevé à juste titre dans ses observations et qu’elle l’a répété lors de l’audience, seules des actions de promotion spécifiques qualifiées en tant que telles dans le cadre d’un programme opérationnel approuvé pourraient bénéficier d’un financement de l’Union. En revanche, des frais généraux d’emballage portant incidemment sur les frais d’impression de dénominations ou de logos sur ledit emballage ne sauraient relever de l’annexe I du règlement n° 1433/2003.
96      À cet égard, et sans qu’il ait lieu de s’interroger sur le grief d’irrecevabilité soulevé par la Commission, dans son mémoire en défense, à l’encontre de certains éléments de preuve soumis dans le cadre de la procédure devant le Tribunal sans l’avoir été dans le cadre de la procédure administrative, et qui tendraient à démontrer l’existence d’un programme opérationnel en 2005 qui aurait concerné l’organisation de producteurs FresQ et aurait été de nature à permettre l’éligibilité des dépenses engagées dans le cadre d’un tel programme, il convient de constater que les éléments de preuve fournis par le Royaume des Pays-Bas au soutien de sa prétention ne répondent manifestement pas aux conditions énoncées au point 95 ci-dessus.
97      En effet, ainsi que l’a rappelé la Commission lors de l’audience, il ressort d’une lecture combinée des dispositions de l’article 8, paragraphe 1, sous b) et c), et de l’article 8, paragraphe 1, sous e), iv), du règlement n° 1433/2003 que les frais liés à l’impression sur les emballages, qui font partie d’une action de promotion, ne peuvent bénéficier d’un financement de l’Union que s’ils s’inscrivent dans le cadre d’un programme opérationnel comportant, notamment, d’abord, les objectifs qu’il poursuit, ensuite, la description détaillée des mesures à appliquer et des moyens à utiliser en vue d’atteindre les objectifs pour chaque année de mise en œuvre du programme et, enfin, les aspects financiers, à savoir le budget et le calendrier d’exécution des mesures pour chaque année de mise en œuvre du programme.
98      Or, le financement de l’Union ne saurait être accordé pour des programmes opérationnels dont les éléments prévus seraient, tels que le Royaume des Pays-Bas les présente en se référant au manuel de 2005 et aux programmes opérationnels relatifs à Best Growers Benelux et The Greenery, d’une part, la seule nécessité que les coûts soient liés à la promotion de marques ou de dénominations commerciales enregistrées dont le détenteur est l’organisation de producteurs concernée et, d’autre part, le fait qu’une limite est prévue en sorte que seule une partie des coûts, à savoir 75 % de ces derniers, serait éligible.
99      Par ailleurs, il ne ressort ni du manuel de 2005 ni des programmes opérationnels relatifs à Best Growers Benelux et The Greenery fournis par le Royaume des Pays-Bas dans le cadre de la procédure devant le Tribunal que les prescriptions qui y sont contenues répondent aux exigences rappelées au point 97 ci-dessus.
100    En effet, il suffit de constater qu’il ne ressort de ces documents aucune budgétisation, aucun rendement et aucun coût pour les actions prévues, le Royaume des Pays-Bas n’ayant d’ailleurs nullement prétendu, lors de l’audience, que de tels éléments figuraient dans les documents annexés à ses écritures.
101    Or, de telles informations doivent nécessairement figurer dans ce type de documents afin que la Commission, dans le cadre de ses contrôles et notamment des audits, puisse vérifier la réalité et l’ampleur des actions spécifiques entreprises. De simples informations, telles que celles dont se prévaut le Royaume des Pays-Bas, sont donc manifestement, dans une telle perspective, insuffisantes au regard des exigences résultant de la réglementation de l’Union.
102    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 11 du règlement n° 2200/96 et avec les articles 6 et 7 du règlement n° 1432/2003
103    Selon le Royaume des Pays-Bas, c’est à tort que la Commission a considéré que l’organisation de producteurs FresQ ne remplissait pas les conditions de reconnaissance, au motif que la commercialisation des produits ne serait pas centralisée par FresQ, mais resterait aux mains des producteurs qui en sont membres.
104    Selon la requérante, la Commission ne contesterait la manière de procéder que dans trois ou quatre filiales de distribution de FresQ, chacune d’entre elles correspondant à un producteur, également membre de FresQ. Le Royaume des Pays-Bas souligne que la Commission considère que ces trois ou quatre producteurs travaillent indépendamment de l’organisation de producteurs et, au lieu de vendre la totalité de leur production par l’intermédiaire de FresQ, constituent des structures indépendantes commercialisant leur propre production et fixant leurs propres prix.
105    En l’absence d’information et de documentation supplémentaires, le point de vue de la Commission selon lequel les filiales de distribution agiraient de manière trop indépendante de FresQ serait erroné et la façon de procéder en pratique des filiales de distribution ne serait pas contraire aux conditions de reconnaissance des organisations de producteurs établies par la réglementation de l’Union.
106    Le gouvernement néerlandais relève que FresQ dispose d’une structure de distribution décentralisée, en sorte qu’elle organise ses ventes par l’intermédiaire de filiales de distribution. Une telle structure organisationnelle de FresQ, composée de plusieurs filiales de distribution, permettrait d’approcher les clients avec des produits et par des stratégies spécifiques. Une concentration physique de la distribution constituerait une approche du marché inefficace et dépourvue de flexibilité.
107    Selon le gouvernement néerlandais, cette distribution décentralisée ne met pas en cause le rôle central de l’association de producteurs, qui reste responsable de la distribution et de la fixation des prix des produits de ses membres. FresQ obligerait ses membres à vendre la totalité de leur production par l’intermédiaire de la coopérative.
108    En premier lieu, il convient de rappeler que le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (arrêts de la Cour du 8 mai 2003, Espagne/Commission, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, point 45, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, point 32). En outre, il ressort du considérant 5 du règlement n° 1258/1999 que, d’une part, la responsabilité du contrôle des dépenses du FEOGA, section « Garantie », incombe en premier lieu aux États membres et, d’autre part, la Commission doit vérifier les conditions dans lesquelles les paiements et les contrôles ont été effectués (arrêt France/Commission, point 92 supra, point 21).
109    En vertu d’une jurisprudence constante, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allègement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, notamment, arrêt de la Cour du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, C‑247/98, Rec. p. I‑1, points 7 à 9, et arrêt France/Commission, point 92 supra, point 22).
110    L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et opérationnel. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (arrêts de la Cour du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, point 7, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 108 supra, point 35).
111    Enfin, il convient de rappeler que la Commission a l’obligation de procéder à une correction financière si les dépenses dont le financement est demandé n’ont pas été effectuées conformément aux règles de l’Union. Une telle correction financière tend à éviter la mise à charge du FEOGA de montants n’ayant pas servi au financement d’un objectif poursuivi par la réglementation de l’Union en cause et ne constitue donc pas une sanction (arrêt du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, point 109 supra, point 14).
112    Il y a lieu de constater que, contrairement à ce qu’a soutenu le Royaume des Pays-Bas lors de l’audience, le présent litige s’inscrit dans le cadre d’un refus de financement d’opérations par la Commission, au motif qu’il n’a pas procédé, de manière adéquate, aux contrôles quant au respect par les organisations de producteurs des conditions de leur reconnaissance au regard de la réglementation de l’Union, ainsi qu’il ressort, notamment, du point 104 ci-dessus et de la communication formelle du 27 juillet 2009 que lui a adressée la Commission, en sorte que la jurisprudence mentionnée aux points 108 à 111 ci-dessus reste applicable aux faits de la présente espèce.
113    En second lieu, il convient également de rappeler qu’il résulte du considérant 7 du règlement n° 2200/96, notamment, que les organisations de producteurs représentent les éléments de base de l’organisation commune des marchés dont elles assurent, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé et que le regroupement de l’offre au sein de ces organisations apparaît plus que jamais comme une nécessité économique pour renforcer la position des producteurs sur le marché.
114    Le considérant 8 de ce même règlement prévoit qu’une organisation de producteurs propre à contribuer à la réalisation des objectifs de l’organisation commune des marchés ne peut être reconnue par l’État membre que si elle répond à un certain nombre de conditions auxquelles elle s’oblige elle-même et oblige ses associés aux termes de ses statuts. Par ailleurs, les groupements de producteurs qui souhaitent acquérir le statut d’organisations de producteurs conformément audit règlement doivent pouvoir bénéficier d’une période transitoire au cours de laquelle un soutien financier national et de l’Union peut être accordé, dès lors que ces groupements prennent et respectent certains engagements.
115    Selon l’article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, premier alinéa, du règlement n° 2200/96, les producteurs doivent, en particulier, vendre par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs la totalité de leur production. Certaines dérogations, prévues à l’article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, second alinéa, de ce même règlement, permettent, dans les situations qui y sont prévues, lesquelles ne sont pas applicables dans la présente espèce, d’assouplir cette exigence.
116    L’article 11, paragraphe 2, sous b), c) et d), du règlement n° 2200/96 énonce que, pour que les groupements de producteurs soient reconnus en tant qu’organisations de producteurs, il faut, outre qu’ils répondent aux exigences établies par l’article 11, paragraphe 1, du même règlement, d’abord, qu’ils offrent une garantie suffisante quant à la réalisation, à la durée et à l’efficacité de leur action, ensuite, qu’ils mettent effectivement leurs membres en mesure d’obtenir l’assistance technique nécessaire pour la mise en œuvre de pratiques culturales respectueuses de l’environnement et, enfin, que, d’une part, ils mettent effectivement à la disposition de leurs membres les moyens techniques nécessaires pour le stockage, le conditionnement et la commercialisation des produits et, d’autre part, ils assurent une gestion commerciale, comptable et budgétaire appropriée aux tâches qu’ils se donnent.
117    Par ailleurs, le considérant 8 du règlement n° 1432/2003 précise que les activités principales et essentielles d’une organisation de producteurs doivent être liées à la production de ses membres et le considérant 9 du même règlement que les organisations de producteurs peuvent détenir des participations dans des filiales qui contribuent à augmenter la valeur ajoutée de la production de leurs membres.
118    En outre, l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003 prévoit que les organisations de producteurs disposent du personnel, de l’infrastructure et de l’équipement nécessaires pour atteindre les objectifs établis à l’article 11 du règlement n° 2200/96 et assurer leurs fonctions essentielles, notamment la connaissance de la production de leurs membres, le tri, le stockage et le conditionnement de la production de ces derniers, la gestion commerciale et budgétaire ainsi que la comptabilité centralisée et un système de facturation.
119    L’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003 précise que l’activité principale d’une organisation de producteurs concerne la commercialisation des produits de ses membres pour lesquels elle est reconnue.
120    Il ressort clairement de cette réglementation que les organisations de producteurs ne sauraient se limiter à une simple fonction de réunion des producteurs, réunion qui se limiterait à un échange de vues ou d’informations entre eux quant aux produits ou aux méthodes de vente ainsi qu’à une concertation en vue d’un accord quant aux produits commercialisés.
121    En effet, en exigeant que la totalité de la production soit vendue par l’organisation de producteurs, comme cela résulte de l’article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, du règlement n° 2200/96, ainsi qu’en prévoyant que ladite organisation de producteurs assure certaines fonctions essentielles, comme cela résulte, notamment, de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003, la réglementation de l’Union a entendu conférer un rôle important et particulier aux organisations de producteurs dans les diverses opérations de commercialisation des produits concernés (voir également, en ce sens, conclusions de l’avocat général M. Wahl dans l’affaire Fruition Po, C‑500/11, non encore publiées au Recueil, points 29 et 37). L’aide financière accordée aux organisations de producteurs a ainsi pour objet, ainsi qu’il ressort, en particulier, du considérant 7 du règlement n° 2200/96, de favoriser le regroupement de la production du côté de l’offre afin d’améliorer la position de ces producteurs sur le marché.
122    À cet égard, il convient de relever que le Tribunal a déjà jugé que la vente de la production, au sens de l’article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, du règlement n° 2200/96, impliquait une véritable maîtrise par l’organisation de producteurs des conditions de vente et particulièrement des prix de vente (arrêt France/Commission, point 92 supra, points 54 et 56).
123    Ainsi que le souligne à juste titre la Commission, l’élément de base du regroupement des ventes est la fixation des prix par la confrontation de l’offre et de la demande et les négociations commerciales entre l’organisation de producteurs, en tant que vendeur, et les acheteurs, l’organisation devant donc exercer et maintenir un véritable contrôle sur les prix.
124    Il résulte également de la jurisprudence que, s’agissant des hypothèses d’externalisation en vertu desquelles les organisations de producteurs seraient autorisées, notamment en vertu de l’article 6 du règlement n° 1432/2003, à déléguer certaines des fonctions qui leur sont assignées par le règlement n° 2200/96 à des tiers, la possibilité de confier une mission à un tiers constitue une modalité particulière d’exécution de l’obligation en cause et n’a pas pour effet de décharger les organisations de producteurs de leurs obligations. Il s’ensuit que l’organisation de producteurs doit conserver un niveau de contrôle suffisant sur les tiers chargés d’exercer au moins les activités essentielles prévues par le règlement n° 2200/96 (arrêt France/Commission, point 92 supra, point 59, et conclusions de l’avocat général M. Wahl dans l’affaire Fruition Po, point 121 supra, points 36 à 52).
125    Cette interprétation est enfin conforme à la jurisprudence de la Cour qui a déjà jugé qu’un État membre devait refuser, voire retirer, la reconnaissance à toute organisation de producteurs qui, par exemple, ne disposait pas des moyens techniques adéquats pour le conditionnement et la commercialisation des produits concernés (arrêt du 11 janvier 2001, Grèce/Commission, point 109 supra, point 44).
126    C’est donc au vu de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner le fonctionnement pratique de l’organisation de producteurs FresQ afin de déterminer s’il répond aux exigences établies par la réglementation de l’Union, en particulier par les règlements nos 2200/96 et 1432/2003. Dans cette perspective, il convient de vérifier, eu égard à un ensemble d’éléments constituant un faisceau d’indices, si, dans les faits, FresQ satisfait aux critères énumérés dans ladite réglementation.
127    En l’occurrence, il y a lieu de relever que l’organisation de producteurs FresQ, à l’égard de laquelle la Commission a refusé la prise en charge des opérations qu’elle avait effectuées, détient la totalité des parts des huit filiales de distribution dont elle désigne les administrateurs. Ces filiales regroupent environ 80 membres.
128    En premier lieu, il ressort des constatations factuelles faites par la Commission lors de la procédure administrative et qui n’ont pas été contestées par la requérante, ainsi qu’elle l’a indiqué en réponse à une question posée par le Tribunal, que certaines filiales de distribution de l’organisation de producteurs n’étaient constituées que d’un seul producteur membre de FresQ. La Commission a constaté que certains producteurs étaient des structures indépendantes qui conservaient leur identité vis-à-vis de leurs clients, géraient leur propre distribution, faisaient leur propre publicité et écoulaient leur propre production, conservant ainsi leurs propres contacts commerciaux avec lesquels ils négociaient. La Commission a également constaté que, bien que le personnel de vente fût officiellement détaché auprès des filiales de distribution, il était engagé et rémunéré par le producteur dont il était, par conséquent, dépendant. Ce seraient les producteurs qui prendraient la décision finale quant au prix des produits qu’ils vendaient à leurs propres clients.
129    Ainsi, il ressort des sites Internet des producteurs Seasun et Harting-Vollebregt que ces derniers étaient eux-mêmes chargés de la vente et de la commercialisation des produits concernés. En effet, s’agissant de Seasun, il était indiqué que « les services techniques de Seasun maint[enaient] le contact avec le client ». En outre, FresQ était uniquement mentionnée en tant que source d’informations. En effet, la page tirée du site Internet du producteur Seasun comportait l’information selon laquelle « Seasun [était] membre de la coopérative de producteurs FresQ et [l]’intranet de FresQ perm[ettait] aux membres d’accéder rapidement et facilement aux informations relatives aux derniers développements du secteur ». Par ailleurs, s’agissant de Harting-Vollebregt, il était indiqué, d’une part, que « l’entreprise horticole […] fourni[ssait] un ensemble de produits […] à des entreprises, maisons de commerce, exportateurs et importateurs étrangers renommés » et, d’autre part, que « John Harting s’occup[ait] sept jours par semaine de la commercialisation et de la vente de la production ».
130    Ces indications, qui figurent sur des documents qui ont été versés au dossier et dont le gouvernement néerlandais ne conteste pas la matérialité, ainsi qu’il ressort de la réponse de ce dernier à une question posée en ce sens à l’audience par le Tribunal, fournissent une indication claire sur la manière dont les ventes ont été réalisées par ces deux producteurs.
131    Ainsi que le relève la Commission, l’explication du gouvernement néerlandais selon laquelle la mention « l’entreprise centrale technique de Seasun », telle qu’elle figure sur le site Internet de Seasun, viserait la filiale de FresQ et non le producteur ne saurait convaincre dès lors que, dans un tel cas, le nom de la filiale serait au moins mentionné, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Par ailleurs, les « contacts avec la clientèle » font également clairement référence à la commercialisation et à la vente des produits directement avec la clientèle, sans que le nom de la filiale commerciale soit mentionné. L’argument du gouvernement néerlandais se limitant à dire que ce membre de phrase ne signifierait pas que le producteur fixe de manière autonome les prix de vente et qu’il serait chargé de la totalité de l’écoulement ne saurait donc être accueilli, un tel élément mettant plutôt en exergue le fait que les opérations de commercialisation et de vente s’effectuaient directement entre le producteur et ses clients.
132    Ce doute est encore accentué par le fait que le site Internet de Seasun mentionne que Seasun est chargé de la vente, sans une quelconque précision quant à l’organisation de producteurs FresQ. Nonobstant les explications du gouvernement néerlandais selon lesquelles cette appellation désignerait la filiale commerciale de FresQ, il y a lieu de constater que, à défaut de toute autre précision, cette dénomination doit être interprétée comme s’appliquant au producteur lui-même, ce d’autant plus que cette dénomination a été depuis lors modifiée.
133    S’agissant de Harting-Vollebregt, les explications données par le gouvernement néerlandais à cet égard ne sauraient non plus convaincre. Le fait qu’il est indiqué sur le site Internet que « John Harting s’occupe sept jours par semaine de la commercialisation et de la vente de la production » doit, précisément, en raison de l’absence de toute précision supplémentaire, être compris comme s’appliquant au producteur et non à la filiale de FresQ correspondant audit producteur. Il est donc inexact de prétendre, comme le fait le gouvernement néerlandais, qu’il serait difficile de déterminer de quelle manière et en quelle qualité Harting-Vollebregt agissait.
134    Par ailleurs, au regard des constatations effectuées par la Commission, d’une part, au cours de ses opérations de contrôle relatives à la présentation de FresQ en qualité de source d’informations et, d’autre part, sur le site Internet de Seasun, de l’absence de toute mention sur les emballages du nom de l’organisation de producteurs et du fait que le personnel de vente de Harting-Vollebregt était seulement chargé de vendre la totalité de la production de ce dernier, il apparaît plutôt que, dans la réalité des faits, les opérations de commercialisation se déroulaient directement entre le producteur et sa clientèle. Même si le nom de l’organisation de producteurs ne doit pas nécessairement figurer sur les emballages, son absence, associée aux autres éléments factuels rappelés ci-dessus, met en exergue la nature des rapports existant entre le producteur et l’organisation de producteurs à laquelle il a adhéré et le rôle limité joué par cette dernière dans la fixation des prix.
135    S’agissant du fait que le Royaume des Pays-Bas prétende que les deux annexes à son mémoire en réplique permettraient de constater que les confirmations de vente et d’achat provenaient des filiales commerciales, à savoir Harting-Vollebregt Trading BV et Seasun Sales BV, et non des producteurs eux-mêmes, il convient de constater que, ainsi que le relève à juste titre la Commission, ces documents montrent seulement que des confirmations d’achat étaient envoyées à la filiale commerciale, mais ils ne concernent nullement la vente proprement dite.
136    En ce qui concerne, enfin, l’affirmation de la Commission selon laquelle, lors de la visite sur place chez Harting-Vollebregt, le personnel de vente local lui a indiqué ne pas être tenu par les discussions téléphoniques avec le siège, il convient de relever que, si le gouvernement néerlandais indique douter de la véracité de cette affirmation, les explications qu’il a données, selon lesquelles le prix fixé ne serait qu’un prix cible pouvant être discuté sans problème, ne sont pas une contestation de l’affirmation de la Commission, puisqu’elles confirment l’entière liberté de fixation des prix par le producteur concerné.
137    Il résulte de ce qui précède que les constatations de fait effectuées par la Commission, qui constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant au fait que FresQ ne jouerait pas un rôle déterminant dans la vente et la fixation des prix de la totalité de la production des producteurs, n’ont pas été valablement infirmées par les explications du Royaume des Pays-Bas.
138    En second lieu, premièrement, contrairement à ce que prétend le gouvernement néerlandais, il ne suffit pas, ainsi que le relève à juste titre la Commission, que, pour se conformer à la réglementation de l’Union, certains producteurs partagent une facturation centralisée, un même système informatique ou une gestion collective du suivi des débiteurs pour que ces producteurs soient considérés comme ayant adhéré à une organisation de producteurs.
139    En effet, il convient de rappeler que la réglementation de l’Union exige, notamment, que les producteurs vendent la totalité de leur production par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs à laquelle ils appartiennent et que l’élément essentiel du regroupement des ventes est la fixation des prix.
140    Le fait que la vente soit formellement prise en charge par la filiale commerciale n’a pas nécessairement pour signification que cette vente est, dans les faits, effectuée par l’organisation de producteurs lorsque, comme en l’espèce, en raison du fait que les filiales de distribution en cause n’étaient constituées que d’un seul producteur et au vu des constatations de fait effectuées par la Commission, la filiale commerciale n’est, en réalité, qu’une émanation du producteur concerné lui-même.
141    Le gouvernement néerlandais, deuxièmement, considère que, des consultations intensives à propos des ventes ayant lieu quotidiennement entre le bureau principal de FresQ et ses filiales de distribution ainsi qu’entre ces dernières, il ne serait pas porté atteinte aux prescriptions de la réglementation de l’Union.
142    Or, outre qu’elles ne sont étayées par aucun élément avancé par le gouvernement néerlandais et qu’elles sont en partie contredites par les constatations de fait susmentionnées relatives à la responsabilité de la vente dans les faits par certains producteurs, de telles consultations ne sauraient, ainsi que le reconnaît d’ailleurs lui-même ce gouvernement, être assimilées à une opération de commercialisation. De telles consultations pourraient, au contraire, être le fait de filiales de distribution ne représentant les intérêts que d’un seul producteur afin de connaître la politique de FresQ en matière de prix des produits commercialisés, ce qui leur serait nécessairement interdit s’ils n’étaient pas membres d’une organisation de producteurs.
143    Le gouvernement néerlandais, troisièmement, prétend ainsi qu’il résulte des précisions apportées dans le mémoire en réplique, sans toutefois invoquer que FresQ avait confié ses tâches à des tiers au sens de l’article 6, paragraphe 2, du règlement n° 1432/2003, que le recours par certaines filiales de distribution de FresQ à du personnel et à d’autres moyens du producteur affilié, tel que reproché par la Commission, ne serait pas contraire à l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003, lequel n’imposerait pas que le personnel doive être engagé par l’organisation des producteurs ni que celle-ci soit propriétaire de l’infrastructure et des installations.
144    Le gouvernement néerlandais indique que le fait que FresQ mette les coûts de la filiale de distribution, y compris ceux relatifs à l’entrepôt ou au personnel engagé par le producteur, à la charge du producteur associé de cette filiale de distribution ne permettrait pas de conclure que le producteur déciderait de façon autonome de la distribution et des prix.
145    À cet égard, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, il convient de constater que, en l’espèce, la mise à disposition par le producteur, en faveur de la filiale de distribution, du personnel qui intervient pour des tâches qui sont faites au bénéfice exclusif dudit producteur et dans ses propres installations crée un doute raisonnable quant à l’affirmation du gouvernement néerlandais selon laquelle l’organisation de producteurs FresQ déciderait effectivement des transactions commerciales réalisées par ce personnel.
146    Sur ce point, il convient de constater que, en cas de détachement de personnel d’un producteur auprès d’une filiale de distribution de l’organisation de producteurs, dans le cadre duquel ce personnel se limite à prendre en charge les opérations commerciales dudit producteur et prend ses directives auprès de ce dernier, la distinction entre le producteur et la filiale de distribution est, ainsi que le relève à juste titre la Commission, purement formelle et artificielle.
147    Il convient de relever qu’il ressort des constatations de fait de la Commission, qui n’ont pas été contestées par le gouvernement néerlandais, et notamment du fait que le personnel détaché auprès des filiales de distribution est engagé et rémunéré par le producteur, que ce personnel demeure sous l’autorité du producteur dont il est dépendant et dont il doit exécuter les ordres.
148    S’agissant de la circonstance que les producteurs seraient les propriétaires de l’entrepôt, en assurant la direction et en en supportant les coûts, le Tribunal a certes considéré que la condition de mise à disposition des moyens techniques nécessaires au sens de l’article 11, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 2200/96 devait s’entendre comme la possibilité, pour tout membre actuel ou futur, d’avoir accès à une installation technique adéquate, cette possibilité d’accès devant être garantie par les organisations de producteurs selon des modalités qu’il leur appartenait de déterminer. Le Tribunal en a déduit que la mise à disposition effective dudit matériel technique n’impliquait pas nécessairement que les organisations de producteurs aient possédé elles-mêmes le matériel en question, mais qu’elles étaient simplement en mesure de garantir à leurs membres, y compris aux futurs adhérents, un accès à des installations techniques (arrêt France/Commission, point 92 supra, point 36).
149    Toutefois, en l’espèce, eu égard aux constatations de fait de la Commission, la simple indication du gouvernement néerlandais consistant à affirmer que de tels éléments ne permettent pas de conclure que c’est le producteur qui décide de façon autonome de la distribution et des prix de ses propres produits ne saurait infirmer les doutes, émis par la Commission, sur le fait que la commercialisation et la vente ne sont pas gérées, dans les faits, par FresQ.
150    Ainsi que le souligne à juste titre la Commission, les producteurs ne sauraient, par ailleurs, vis-à-vis des clients qui souhaitent obtenir des informations sur certains produits, se présenter sous leur propre nom lorsque, à l’égard desdits produits, ils relèvent d’une organisation de producteurs. À défaut, l’objectif de la réglementation de l’Union relative aux organisations de producteurs serait détourné, dès lors que ces dernières ne seraient constituées qu’aux fins de permettre aux producteurs de participer à des accords quant à la fixation des prix de certains produits commercialisés.
151    Dans ce cadre, il convient de rappeler que le Tribunal a déjà jugé que la notion de vente de la production au sens de l’article 11, paragraphe 1, sous c), point 3, du règlement n° 2200/96 se définit comme l’accord sur la chose et sur le prix. Par conséquent, l’organisation de producteurs est chargée de maîtriser les conditions de vente et, notamment, de fixer le prix de vente de la production. Cette interprétation est conforme aux buts assignés aux organisations de producteurs par le règlement n° 2200/96. En effet, la promotion de la concentration de l’offre, prévue à l’article 11, paragraphe 1, sous b), point 2, du règlement n° 2200/96, n’est possible que si une partie significative de la production des membres est vendue par l’intermédiaire de l’organisation de producteurs (arrêt France/Commission, point 92 supra, point 54).
152    Or, il y a lieu de rappeler que les producteurs ne sauraient être admis à intégrer une organisation de producteurs dans le seul but de participer à la fixation des prix de vente des produits dont l’organisation de producteurs ne serait pas effectivement responsable, l’article 6 du règlement n° 1432/2003, lu à la lumière de l’article 11 du règlement n° 2200/96, exigeant que la structure et les activités de l’organisation des producteurs répondent à des conditions précises afin de bénéficier du soutien financier mentionné à l’article 15 du règlement n° 2200/96.
153    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que, ainsi que le souligne à juste titre la Commission, l’organisation de producteurs doit avoir pour mission essentielle la commercialisation des produits de ses membres. À ce titre, la vente des produits par des filiales commerciales détenues par FresQ, mais dont chacune ne représente qu’un seul producteur, à l’égard desquelles le gouvernement néerlandais n’a pas démontré qu’elles agissaient sous le contrôle et la direction de FresQ, ne saurait être conforme à la réglementation de l’Union dans laquelle l’organisation de producteurs elle-même doit avoir le rôle moteur dans le cadre de la commercialisation des produits des membres qui la composent.
154    Il s’ensuit que la Commission a présenté un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de la compatibilité de l’organisation de producteurs FresQ au regard des critères énoncés par la réglementation de l’Union, alors que le Royaume des Pays-Bas n’a pas, pour sa part, infirmé les constatations de la Commission par des éléments de preuve établissant l’existence d’une organisation de producteurs au sens de la réglementation de l’Union. Dès lors que le Royaume des Pays-Bas n’est pas parvenu à démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance.
155    Eu égard à ce qui précède, le deuxième moyen doit être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, lus en combinaison avec l’article 21 du règlement n° 1432/2003
156    Le gouvernement néerlandais relève que la compétence pour appliquer les mesures et les sanctions appropriées appartient aux États membres, lesquels disposent d’un large pouvoir d’appréciation quant au retrait de la reconnaissance d’une organisation de producteurs, ledit retrait devant intervenir comme remède ultime, ainsi que cela résulte notamment de l’article 21, paragraphe 1, du règlement n° 1432/2003.
157    Même si, dans le cadre d’un contrôle continu de la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs, en 2004, les autorités néerlandaises ont constaté certains points à risque dans la structure organisationnelle de FresQ, le gouvernement néerlandais considère que, en demandant des mesures correctives et en attirant l’attention de FresQ, notamment, sur l’importance d’une mise en œuvre d’un nombre suffisant de contrôles justifiée par la nécessité d’éviter la commercialisation en dehors de l’organisation de producteurs, lesdites autorités ont agi de manière adéquate et ont pris les mesures correctives nécessaires.
158    Dès lors que les autorités néerlandaises ne devaient pas procéder au retrait de la reconnaissance de FresQ, c’est à tort que la Commission aurait considéré comme non éligibles au financement de l’Union l’ensemble des dépenses effectuées par FresQ pour les campagnes de commercialisation de 2004 à 2007.
159    À cet égard, il convient de rappeler que les dépenses effectuées par une organisation de producteurs ne sont pas imputables au FEOGA si celle-ci ne remplit pas les conditions prévues par la réglementation de l’Union (voir arrêts de la Cour du 19 octobre 1989, Italie/Commission, 258/87, 337/87 et 338/87, Rec. p. 3359, point 35, et du 25 mai 1993, FAC, C‑197/91, Rec. p. I‑2639, points 23 et 24).
160    Dans cette perspective, il convient de relever que, dans l’annexe III, la Commission a demandé aux autorités néerlandaises de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l’application correcte des règlements nos 2200/96, 1432/2003, 1258/1999 et 1290/2005 et, notamment, de n’accorder la reconnaissance qu’aux organisations de producteurs qui remplissaient les critères de reconnaissance et de la retirer à celles qui ne les remplissaient pas. Il s’ensuit que la Commission demandait ainsi au Royaume des Pays-Bas, implicitement mais nécessairement, de procéder au retrait de la reconnaissance accordée à FresQ.
161    En l’espèce, le Tribunal ayant constaté, dans le cadre de l’examen du deuxième moyen, que la Commission était fondée à conclure que l’organisation de producteurs FresQ ne remplissait pas les conditions caractérisant une organisation de producteurs au sens des règlements nos 2200/96 et 1432/2003, ses dépenses ne pouvaient donc être prises en charge par le FEOGA (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 28 janvier 1986, Italie/Commission, 129/84, Rec. p. 309, point 21), et ce refus de financement ne saurait dépendre de la reconnaissance de l’organisation de producteurs concernée par l’État membre.
162    En tout état de cause, il y a lieu de constater que le refus de financement de dépenses qui sont effectuées en contravention à la réglementation de l’Union ne saurait dépendre d’un retrait de reconnaissance par les autorités nationales, à défaut de quoi le refus de financement dépendrait d’une décision desdites autorités.
163    Il s’ensuit que le troisième moyen doit également être rejeté.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 et de l’article 31 du règlement n° 1290/2005, ainsi que du principe de proportionnalité
164    Selon le gouvernement néerlandais, à supposer même que la structure organisationnelle ou la manière de procéder de FresQ n’ait pas été conforme à la réglementation de l’Union et que les autorités nationales auraient dû procéder au retrait de la reconnaissance de FresQ, la Commission n’aurait pas dû écarter l’ensemble des dépenses engagées par FresQ, mais seulement celles provenant de certains producteurs.
165    En agissant ainsi, la Commission aurait violé le principe de proportionnalité dans la mesure où la décision de refus de financement porte atteinte à tous les membres de FresQ, ce qui dépasserait les limites de ce qui est approprié et nécessaire. FresQ aurait agi de bonne foi et la majeure partie des dépenses serait, en tout état de cause, conforme à la réglementation de l’Union.
166    À cet égard, il y a lieu de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, les inconvénients causés ne devant pas être démesurés par rapport aux buts visés (arrêt de la Cour du 4 octobre 2007, Geuting, C‑375/05, Rec. p. I‑7983, point 45, et arrêt du Tribunal du 6 mars 2012, Espagne/Commission, T‑230/10, non encore publié au Recueil, point 28).
167    Il ressort d’une jurisprudence constante que, lorsqu’une organisation de producteurs, telle que FresQ, ne remplit pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union, ses dépenses ne peuvent être mises à la charge du FEOGA (arrêts du 19 octobre 1989, Italie/Commission, point 159 supra, point 35 ; FAC, point 159 supra, points 23 et 24 ; du 28 janvier 1986, Italie/Commission, point 161 supra, points 21 et 22, et du 6 mars 2012, Espagne/Commission, point 166 supra, points 38 à 61).
168    Dès lors qu’il a été constaté que FresQ ne remplissait pas l’ensemble des conditions énoncées par la réglementation de l’Union pour obtenir la reconnaissance en tant qu’organisation de producteurs, elle ne pouvait pas être éligible à un financement, en sorte que l’ensemble des dépenses engagées par cette organisation de producteurs devaient être rejetées.
169    Il y a donc lieu de rejeter le quatrième moyen ainsi que le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
170    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume des Pays-Bas ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Le Royaume des Pays-Bas est condamné aux dépens.
Truchot
Martins Ribeiro
Popescu
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 septembre 2013.
Signatures
* Langue de procédure : le néerlandais.