62016CC0360
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 7. september 2017 (
1
)
Sag C-360/16
Bundesrepublik Deutschland
mod
Aziz Hasan
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – asylpolitik – kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne – nærmere bestemmelser og frister for overførsel af en tredjelandsstatsborger til den medlemsstat, hvor den første asylansøgning blev indgivet – begyndelsestidspunktet for fristen for overførsel af asylansøgeren«
I. Indledning
1.
I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at fortolke artikel 18, 23, 24, 27 og 29 i forordning (EU) nr. 604/2013 (
2
) med henblik på dels at fastslå, om afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, har endelig karakter, dels at fastlægge rækkevidden af den retlige prøvelse af afgørelser om overførsel og endelig at præcisere de nærmere bestemmelser, procedurer og frister, der finder anvendelse, når en ansøger om international beskyttelse, der allerede er blevet overført til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning, illegalt er vendt tilbage til den oprindeligt anmodende medlemsstat, hvori der verserer en sag til prøvelse af afgørelsen om overførsel.
2.
Bestemmelserne i Dublin III-forordningen regulerer ikke den ofte foreliggende situation, hvor en ansøger om international beskyttelse, som allerede er blevet overført til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes asylansøgning, på ny indrejser i den oprindeligt anmodende medlemsstat. Den forelæggende ret har således forelagt spørgsmål, der vedrører omstændigheder, som EU-lovgiver ikke udtrykkeligt har fastsat bestemmelser om.
3.
Besvarelsen af de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, følger ikke direkte af en læsning af Dublin III-forordningen, men kan imidlertid udledes af den generelle opbygning af denne forordning og af Domstolens praksis på området, selv om dette indebærer, at det er nødvendigt at forene de forskellige formål, som EU-lovgiver har ønsket at forfølge med den fælles europæiske asylpolitik, der er indført på grundlag af artikel 78 TEUF (
3
).
4.
Logikken bag den fælles europæiske asylpolitik kan give anledning til den konstatering, at det system, der er indført på europæisk plan, ikke er egnet til at håndtere de praktiske realiteter. Dette system kan for det første skabe en ubalance mellem medlemsstater med hensyn til overtagelsen af ansøgere om international beskyttelse. Det kan for det andet have den virkning, at de berørte personer bliver tvunget til at tage ophold i en enkelt medlemsstat, nemlig den medlemsstat, der anses for ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning om international beskyttelse.
5.
Det gældende system giver imidlertid ikke medlemsstaterne mulighed for at fralægge sig det ansvar, som udtrykkeligt påhviler dem, for at sikre en effektiv behandling af disse ansøgninger bl.a. ved ikke at foretage kontrol og tilbageholdelse af de ansøgere, som de er ansvarlige for, på deres område, og det giver omvendt heller ikke mulighed for, at ansøgere om international beskyttelse ved at foretage sekundære bevægelser og ved at indgive flere asylansøgninger i forskellige medlemsstater kan vælge, hvilken medlemsstat der skal være ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning.
6.
Jeg vil derfor efter at have afsluttet min analyse foreslå Domstolen at fastslå, at overførsel af en ansøger om international beskyttelse ikke har den virkning, at det endeligt er blevet fastslået, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
7.
Jeg vil endvidere redegøre for, hvorfor den retslige prøvelse af en afgørelse om overførsel af en asylansøger i en situation som den i hovedsagen omhandlede skal kunne vedrøre omstændigheder, der ligger efter gennemførelsen af denne foranstaltning.
8.
Endelig vil jeg redegøre for grundene til, at jeg er af den opfattelse, at den oprindeligt anmodende medlemsstat i tilfælde af, at en asylansøger illegalt vender tilbage til denne medlemsstat, skal indlede en ny procedure om overførsel, som kræver, at der udfærdiges en ny anmodning om tilbagetagelse, og overholdelse af nye frister, som skal beregnes i henhold til bestemmelserne i Dublin III-forordningen.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1.
Dublin III-forordningen
9.
4., 5., 19. og 21. betragtning til denne forordning har følgende ordlyd:
»(4)
[…] [D]et fælles europæiske asylsystem [bør] på kort sigt […] omfatte en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(5)
En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare.
[…]
(19)
For at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personers rettigheder bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler til den ansvarlige medlemsstat, jf. navnlig artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [ (
4
)].
[…]
(21)
Mangler ved eller sammenbrud af asylsystemer, som ofte forværres eller fremkaldes ved, at der kommer særligt pres på dem, kan bringe den korrekte funktion af det system, der indføres i henhold til denne forordning, i fare, hvilket kan medføre risiko for krænkelse af de rettigheder for ansøgere, som er fastsat i den gældende EU-ret på asylområdet og [chartret], andre internationale menneskerettigheder og flygtninges rettigheder.«
10.
I den nævnte forordnings artikel 2 defineres følgende udtryk:
»[…]
c)
»ansøger«: en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er truffet endelig afgørelse om
d)
»behandling af en ansøgning om international beskyttelse«: samtlige sagsbehandlingsskridt samt alle afgørelser eller domme, der er truffet eller afsagt af de kompetente myndigheder vedrørende en ansøgning om international beskyttelse i overensstemmelse med direktiv 2013/32/EU [ (
5
)] og direktiv 2011/95/EU [ (
6
)], bortset fra procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til bestemmelserne i denne forordning […]«
11.
Dublin III-forordningens artikel 3 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2.   Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.
Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […], skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.
Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.
3.   Enhver medlemsstat bevarer muligheden for at sende en ansøger til et sikkert tredjeland under overholdelse af de regler og garantier, som er fastsat i direktiv 2013/32/EU […]«
12.
Denne forordnings artikel 7 bestemmer:
»[…]
2.   Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter kriterierne i dette kapitel, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgeren for første gang indgav sin ansøgning om international beskyttelse til en medlemsstat.
3.   Med henblik på anvendelsen af kriterierne i artikel 8, 10 og 16 skal medlemsstaterne inddrage alle foreliggende beviser for, at familiemedlemmer, slægtninge eller andre familierelationer til ansøgeren opholder sig på en medlemsstats område, forudsat at disse beviser fremlægges, inden en anden medlemsstat har accepteret anmodningen om at overtage eller tilbagetage den pågældende i henhold til henholdsvis artikel 22 og 25, og forudsat at der endnu ikke er truffet en første afgørelse med hensyn til substansen om ansøgerens tidligere ansøgninger om international beskyttelse.«
13.
Den nævnte forordnings artikel 18 med overskriften »Den ansvarlige medlemsstats forpligtelser« bestemmer:
»1.   Den medlemsstat, der efter denne forordning er ansvarlig, er forpligtet til:
[…]
b)
på de betingelser, der er fastsat i artikel 23, 24, 25 og 29, at tilbagetage en ansøger, hvis ansøgning er under behandling, og som har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, eller som opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse
c)
på de betingelser, der er fastsat i artikel 23, 24, 25 [og] 29, at tilbagetage en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har trukket sin ansøgning tilbage under behandlingen, og som har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, eller som opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse
d)
på de betingelser, der er fastsat i artikel 23, 24, 25 og 29, at tilbagetage en tredjelandsstatsborger eller statsløs, hvis ansøgning der er meddelt afslag på, og som har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, eller som opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse.
2.   I de tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for stk. 1, litra a) og b), skal den ansvarlige medlemsstat behandle eller afslutte behandlingen af den ansøgning om international beskyttelse, som ansøgeren har indgivet.
Når den ansvarlige medlemsstat har indstillet behandlingen af en ansøgning, efter at ansøgeren har trukket den tilbage, inden der er truffet en substansafgørelse i første instans, sikrer den pågældende medlemsstat i de tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for stk. 1, litra c), at ansøgeren har ret til at anmode om, at behandlingen af vedkommendes ansøgning afsluttes, eller til at indgive en ny ansøgning om international beskyttelse, som ikke skal behandles som en fornyet ansøgning som fastsat i direktiv 2013/32 […]. I sådanne tilfælde sikrer medlemsstaten, at behandlingen af ansøgningen afsluttes.
Når der kun er givet afslag på ansøgningen i første instans, skal den ansvarlige medlemsstat i de tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for stk. 1, litra d), sikre, at den pågældende har eller har haft mulighed for at anvende effektive retsmidler som omhandlet i artikel 46 i direktiv 2013/32 […]«
14.
Dublin III-forordningens artikel 19, stk. 3, andet afsnit, bestemmer:
»En ansøgning, som indgives, efter at en faktisk udsendelse har fundet sted, betragtes som en ny ansøgning, der medfører en ny procedure til fastlæggelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig.«
15.
Denne forordnings artikel 20 med overskriften »Indledning af proceduren« bestemmer:
»1.   Proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, indledes, så snart en ansøgning om international beskyttelse indgives for første gang i en medlemsstat.
[…]
4.   Indgives en ansøgning om international beskyttelse til de kompetente myndigheder i en medlemsstat af en ansøger, der opholder sig på en anden medlemsstats område, påhviler afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, den medlemsstat, på hvis område ansøgeren opholder sig. Sidstnævnte medlemsstat underrettes straks om ansøgerens ophold af den medlemsstat, der har fået forelagt ansøgningen, og betragtes derefter i henhold til denne forordning som den medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse er indgivet til.
[…]
5.   Den medlemsstat, som den første ansøgning om international beskyttelse er indgivet til, skal på de i artikel 23, 24, 25 og 29 fastsatte betingelser og med henblik på at afslutte proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, tilbagetage en ansøger, der opholder sig i en anden medlemsstat uden opholdstilladelse, eller som dér har indgivet en ny ansøgning om international beskyttelse efter at have trukket sin første ansøgning, som er indgivet i en anden medlemsstat, tilbage under proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig.
[…]«
16.
Den nævnte forordnings artikel 22, stk. 1 og 2, bestemmer:
»1.   Den anmodede medlemsstat foretager den nødvendige kontrol og skal tage stilling til anmodningen om overtagelse af ansøgeren senest to måneder efter modtagelsen af anmodningen.
2.   Med henblik på proceduren til afgørelse af, hvilken stat der er ansvarlig, anvendes der beviselementer og indicier.«
17.
Denne forordnings artikel 23 med overskriften »Indgivelse af en anmodning om tilbagetagelse, når en ny ansøgning er indgivet i den anmodende medlemsstat«, bestemmer:
»1.   Når en medlemsstat, hvor en person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra b), c) eller d), har indgivet en ny ansøgning om international beskyttelse, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig i henhold til artikel 20, stk. 5, og artikel 18, stk. 1, litra b), c) eller d), kan den anmode den anden medlemsstat om at tilbagetage den pågældende.
2.   En anmodning om tilbagetagelse fremsættes så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder inden for to måneder efter modtagelsen af hittet i Eurodac i overensstemmelse med artikel 9, stk. 5, i forordning (EU) nr. 603/2013[ (
7
)].
[…]
3.   Når anmodningen om tilbagetagelse ikke fremsættes inden for de frister, som er fastsat i stk. 2, påhviler ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse den medlemsstat, som den nye ansøgning er indgivet til.
[…]«
18.
Dublin III-forordningens artikel 24 med overskriften »Indgivelse af en anmodning om tilbagetagelse, når der ikke er indgivet nogen ny ansøgning i den anmodende medlemsstat«, har følgende ordlyd:
»1.   Når en medlemsstat, på hvis område en person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra b), c) eller d), opholder sig uden opholdstilladelse, og som ikke har modtaget nogen ny ansøgning om international beskyttelse, mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig i henhold til artikel 20, stk. 5, og artikel 18, stk. 1, litra b), c) eller d), kan den anmode denne anden medlemsstat om at tilbagetage den pågældende.
2.   Når en medlemsstat, på hvis område en person opholder sig uden opholdstilladelse, beslutter at søge i Eurodacsystemet i overensstemmelse med artikel 17 i forordning […] nr. 603/2013, skal anmodningen om tilbagetagelse af en person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra b) eller c), i nærværende forordning eller en person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra d), hvis ansøgning om international beskyttelse der ikke er givet afslag på ved en endelig afgørelse, fremsættes så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest to måneder fra modtagelsen af Eurodachittet, jf. artikel 17, stk. 5, i forordning […] nr. 603/2013, uanset artikel 6, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold[ (
8
)].
Er anmodningen om tilbagetagelse baseret på andre beviser end oplysninger fra Eurodacsystemet, sendes den til den anmodede medlemsstat senest tre måneder fra den dato, hvor den anmodende medlemsstat bliver klar over, at det muligvis er en anden medlemsstat, der er ansvarlig for den pågældende.
3.   Når anmodningen om tilbagetagelse ikke fremsættes inden for de frister, som er fastsat i stk. 2, skal den medlemsstat, på hvis område den pågældende opholder sig uden opholdstilladelse, give vedkommende mulighed for at indgive en ny ansøgning.
4.   Når en person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra d), hvis ansøgning om international beskyttelse der er givet afslag på ved en endelig afgørelse i én medlemsstat, opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse, kan sidstnævnte medlemsstat enten anmode den førstnævnte medlemsstat om at tilbagetage den pågældende eller gennemføre en tilbagesendelsesprocedure i overensstemmelse med direktiv 2008/115 […]
Når sidstnævnte medlemsstat beslutter at anmode den førstnævnte medlemsstat om at tilbagetage den pågældende, finder reglerne i direktiv 2008/115 […] ikke anvendelse.
[…]«
19.
Denne forordnings artikel 25, der har overskriften »Besvarelse af en anmodning om overtagelse«, bestemmer:
»1.   Den anmodede medlemsstat foretager den nødvendige kontrol og tager stilling til anmodningen om tilbagetagelse af den pågældende så hurtigt som muligt og under alle omstændigheder senest en måned efter den dato, hvor den modtog anmodningen. Når anmodningen bygger på oplysninger fra Eurodacsystemet, sættes tidsfristen til to uger.
2.   Hvis der ikke er givet svar på anmodningen om tilbagetagelse ved udløbet af den frist på en måned eller to uger, der er fastsat i stk. 1, anses den for at være accepteret, hvilket medfører en pligt til at tilbagetage den pågældende, herunder til at træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten.«
20.
Den nævnte forordnings artikel 27 med overskriften »Retsmidler« bestemmer:
»1.   Ansøgeren eller en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.
[…]
3.   Med henblik på tilfælde, hvor afgørelser om overførsel påklages eller indbringes, skal det i medlemsstaternes nationale lovgivning fastsættes, at:
a)
[K]lagen eller indbringelsen giver personen ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen for en domstol foreligger […]
b)
[O]verførslen suspenderes automatisk, og […] denne suspension udløber efter en vis rimelig periode, i løbet af hvilken en domstol eller et domstolslignende organ efter nøje og stringent undersøgelse skal have truffet en afgørelse om at tillægge en klage eller indbringelse opsættende virkning […]
c)
[D]en pågældende har lejlighed til inden for en rimelig frist at anmode en domstol eller et domstolslignende organ om at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil der foreligger et resultat af vedkommendes klage eller indbringelse. Medlemsstaterne sikrer, at der findes effektive retsmidler ved at udsætte overførslen indtil afgørelsen om den første anmodning om udsættelse er truffet. Enhver afgørelse om, hvorvidt gennemførelsen af afgørelsen om overførsel udsættes, skal træffes inden for en rimelig frist, idet der skal kunne foretages en nøje og stringent undersøgelse af anmodningen om udsættelse. En afgørelse om ikke at udsætte gennemførelsen af overførslen skal indeholde oplysning om den begrundelse, som den er baseret på.
4.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at de kompetente myndigheder på eget initiativ kan beslutte at udsætte gennemførelsen af afgørelsen om overførsel, indtil resultatet af klagen eller indbringelsen foreligger.
[…]«
21.
Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 3, tredje afsnit, bestemmer:
»Når en person er frihedsberøvet i medfør af denne artikel, skal overførslen af den pågældende fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat finde sted så hurtigt, som det er praktisk muligt, og senest seks uger efter den implicitte eller eksplicitte accept af en anden medlemsstats anmodning om at overtage eller tilbagetage den pågældende person, eller fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en domstol ikke længere har opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.«
22.
Denne forordnings artikel 29 med overskriften »Nærmere bestemmelser og frister« bestemmer:
»1.   Overførslen af ansøgeren eller af en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
[…]
2.   Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst atten måneder, hvis den pågældende forsvinder.
3.   Overføres en person fejlagtigt, eller underkendes en afgørelse om overførsel efter påklage, efter at overførslen er blevet gennemført, tilbagetager den medlemsstat, som har gennemført overførslen, straks den pågældende.
[…]«
2.
Direktiv 2013/32
23.
13., 18., 25. og 36. betragtning til dette direktiv er affattet som følger:
»(13)
Den indbyrdes tilnærmelse af reglerne vedrørende procedurerne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse bør medvirke til at begrænse de sekundære bevægelser mellem medlemsstaterne af ansøgere om international beskyttelse, hvor sådanne bevægelser forårsages af forskelle i de retlige rammer, og at skabe tilsvarende vilkår for anvendelsen af direktiv 2011/95 […] i medlemsstaterne.
[…]
(18)
Både medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling.
[…]
(25)
Af hensyn til en korrekt anerkendelse af dem, der har behov for beskyttelse som flygtninge efter Genèvekonventionens [ (
9
)] artikel 1, eller personer, der kan indrømmes subsidiær beskyttelse, bør alle ansøgere have effektiv adgang til procedurerne, mulighed for at samarbejde og kommunikere på en passende måde med de kompetente myndigheder, så de kan fremlægge de relevante oplysninger i sagen, og tilstrækkelige proceduremæssige garantier til, at de kan gå videre med sagen i alle faser af proceduren. Proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse bør desuden under normale forhold som et minimum sikre ansøgeren: retten til at forblive i landet, indtil den besluttende myndighed træffer afgørelse […]
[…]
(36)
Indgiver en ansøger en fornyet ansøgning uden at fremlægge nyt bevismateriale eller nye argumenter, vil det være ude af proportioner at pålægge medlemsstaterne at gennemføre en ny fuldstændig behandlingsprocedure. I sådanne tilfælde bør medlemsstaterne kunne afvise en ansøgning ud fra princippet om res judicata.«
24.
Det nævnte direktivs artikel 9, stk. 1, der har overskriften »Ret til at forblive i medlemsstaten under behandlingen af ansøgningen«, bestemmer:
»1. Ansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i kapitel III. Denne ret til at forblive giver ikke ret til opholdstilladelse.«
25.
Artikel 31, stk. 3, i direktiv 2013/32, der har overskriften »Behandlingsprocedure«, bestemmer:
»3.   Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
Hvor en ansøgning er omfattet af proceduren i [Dublin III-forordningen], starter tidsfristen på seks måneder fra det tidspunkt, hvor det afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen i overensstemmelse med nævnte forordning, og ansøgeren befinder sig på den pågældende medlemsstats område og er blevet modtaget af den kompetente myndighed.
Medlemsstaterne kan forlænge den i dette stykke omhandlede frist på seks måneder med en periode, som ikke må overstige yderligere ni måneder, hvis:
[…]
c)
forsinkelsen klart kan tilskrives det forhold, at ansøgeren ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 13.
[…]«
26.
Dette direktivs artikel 33, der har overskriften »Ansøgninger, der kan afvises«, bestemmer:
»1.   Ud over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med [Dublin III-forordningen] ikke behandles, behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes med henblik på international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95 […], hvis en ansøgning i henhold til denne artikel afvises.
2.   Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis:
[…]
d)
[A]nsøgningen er en fornyet ansøgning, hvori der ikke er fremkommet, eller fra ansøgerens side er blevet fremlagt, nye elementer eller oplysninger af betydning for, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95 […]«
27.
Det nævnte direktivs artikel 40, der har overskriften »Fornyede ansøgninger«, bestemmer:
»1.   Hvis en person, som har søgt om international beskyttelse i en medlemsstat, afgiver yderligere forklaringer eller indgiver en fornyet ansøgning i samme medlemsstat, behandler medlemsstaten disse yderligere forklaringer eller elementerne i den fornyede ansøgning inden for rammerne af behandlingen af den tidligere ansøgning eller inden for rammerne af behandlingen af en afgørelse, som bliver påklaget eller prøvet, for så vidt de ansvarlige myndigheder kan tage hensyn til og behandle alle de elementer, der ligger til grund for de yderligere forklaringer eller den fornyede ansøgning inden for disse rammer.
2.   Med henblik på at træffe en afgørelse om antagelse af en ansøgning om international beskyttelse til behandling i henhold til artikel 33, stk. 2, litra d), underkastes en fornyet ansøgning om international beskyttelse først en indledende undersøgelse af, om der er fremkommet nye elementer eller oplysninger af betydning, eller ansøgeren har fremlagt sådanne, med henblik på at fastslå, om ansøgeren kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95 […]
[…]
5.   Hvis en fornyet ansøgning ikke behandles yderligere i henhold til denne artikel, skal den afvises i overensstemmelse med artikel 33, stk. 2, litra d).
[…]«
28.
Artikel 46 i direktiv 2013/32, der har overskriften »Retten til effektive retsmidler«, har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:
a)
en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse:
[…]
iv)
om at undlade at foretage en behandling i henhold til artikel 39
[…]
3.   For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95 […], i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.
[…]
5.   Med forbehold af stk. 6 tillader medlemsstaterne, at ansøgerne forbliver på området, indtil fristen for at udøve retten til et effektivt retsmiddel er udløbet, og, såfremt ansøgeren har udøvet denne ret inden udløbet af fristen, indtil behandlingen af sagen er afsluttet.
6.   I tilfælde af, at der træffes en afgørelse:
[…]
b)
om at betragte en ansøgning som en ansøgning, der kan afvises i henhold til artikel 33, stk. 2, litra a), b) eller d)
[…]
har en domstol eller et domstolslignende organ beføjelse til, enten efter anmodning fra den berørte ansøger eller ex officio, at afgøre, om ansøgeren kan forblive på medlemsstatens område, såfremt udfaldet af en sådan afgørelse er, at ansøgeren fratages retten til at forblive i medlemsstaten, og hvor retten i sådanne tilfælde til at forblive i medlemsstaten, indtil sagen er afgjort, ikke er omhandlet i national ret.
[…]«
3.
Gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 (
10
)
29.
Artikel 1, nr. 4), i denne forordning om ændring af forordning (EF) nr. 1560/2003 (
11
) har indsat et nyt stykke i artikel 9, der har følgende ordlyd:
»1a.   Når en overførsel er blevet forsinket efter anmodning fra den overførende medlemsstat, skal den overførende og den ansvarlige medlemsstat tage kontakt for hurtigst muligt at arrangere en ny overførsel, jf. artikel 8, og senest to uger fra det tidspunkt, hvor myndighederne bliver klar over, at de omstændigheder, der medførte forsinkelsen eller udsættelsen, ikke længere foreligger. I det tilfælde skal der inden overførslen fremsendes en ajourført standardformular til udveksling af oplysninger inden overførslen, jf. bilag VI.«
30.
Ved artikel 1, nr. 5), i gennemførelsesforordning nr. 118/2014 er artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 1560/2003 blevet affattet således:
»2.   Det påhviler den medlemsstat, som af de grunde, der er omhandlet i artikel 29, stk. 2, i [Dublin III-forordningen], ikke kan foretage overførslen inden for den normale frist på seks måneder efter, at anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om klage eller indbringelse for en domstol, hvor dette tillægges opsættende virkning, at underrette den ansvarlige medlemsstat herom inden fristens udløb. Hvis den undlader at gøre dette, påhviler ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse og de øvrige forpligtelser, som følger af [Dublin III-forordningen], den anmodende medlemsstat i henhold til den pågældende forordnings artikel 29, stk. 2.«
B.
Tysk ret
31.
§ 27a i Asylgesetz (lov om asyl) i den affattelse, der var gældende den 2. september 2008, som ændret (
12
), bestemmer:
»En ansøgning om asyl kan ikke antages til behandling, såfremt en anden stat i henhold til EU-retlige bestemmelser eller en folkeretlig aftale har ansvaret for at gennemføre asylsagen.«
32.
Denne lovs § 34a bestemmer:
»(1)   Hvis udlændingen skal udsendes til en sikker tredjestat (§ 26a) eller til den stat, der er ansvarlig for asylsagen (§ 27a), træffer Bundesamt beslutning om udsendelse til denne stat, umiddelbart efter at det er fastslået, at udsendelsen kan gennemføres […]
(2)   Anmodninger i henhold til § 80, stk. 5, i Verwaltungsgerichtsordnung [(lov om forvaltningsretspleje) (
13
)] rettet mod en afgørelse om udsendelse skal fremsættes senest en uge efter meddelelsen herom. Hvis anmodningen fremsættes inden for denne frist, kan udsendelsen ikke gennemføres, før domstolen har truffet afgørelse […]«
33.
Den nævnte lovs § 77, stk. 1, bestemmer:
»I sager, der er omfattet af denne lov, skal retten foretage sin bedømmelse på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på tidspunktet for det sidste retsmøde. Træffes afgørelsen uden mundtlig forhandling, er tidspunktet, hvor afgørelsen træffes, afgørende […]«
34.
Artikel 2, stk. 1 og 2, i aftalen mellem Forbundsrepublikken Tysklands regering og Den Italienske Republiks regering om tilbagetagelse af personer med ulovligt ophold af 29. marts 1991 i den affattelse, der blev offentliggjort den 9. juli 1993, bestemmer:
»1)   Efter anmodning fra en kontraherende part skal den anmodede kontraherende part uden formaliteter tilbagetage en person, der er indrejst over denne kontraherende parts ydre grænser, og som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse eller ophold, der gælder på den anmodende kontraherende parts område.
2)   Ved ydre grænse forstås i henhold til denne artikel den første grænse, som ikke er en indre grænse mellem de kontraherende parter i Schengenaftalen af 14. juni 1985 [mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 14. juni 1985, som trådte i kraft den 26. marts 1995 (
14
)].«
III. De faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
35.
Aziz Hasan indgav efter at være blevet pågrebet i Frankfurt am Main (Tyskland) en asylansøgning i Tyskland den 29. oktober 2014. En søgning i Eurodacsystemet viste, at han allerede havde søgt om international beskyttelse i Italien den 4. september 2014.
36.
De tyske myndigheder anmodede derefter den 11. november 2014 de italienske myndigheder om at tilbagetage Aziz Hasan på grundlag af bestemmelserne i Dublin III-forordningen. De italienske myndigheder besvarede ikke denne anmodning om tilbagetagelse.
37.
Den 30. januar 2015 afviste de tyske myndigheder Aziz Hasans asylansøgning, idet de henviste til den omstændighed, at Italien var ansvarlig for behandlingen af denne ansøgning, og traf afgørelse om, at han skulle udsendes til denne medlemsstat.
38.
Aziz Hasan anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Verwaltungsgericht Trier (forvaltningsdomstolen i Trier, Tyskland), idet han samtidig anmodede om, at dette sagsanlæg skulle tillægges opsættende virkning. Anmodningen om opsættende virkning blev afslået den 12. marts 2015, og ved dom af 30. juni 2015 fik Aziz Hasan ikke medhold i selve søgsmålet.
39.
Den 3. august 2015 overførte de tyske myndigheder Aziz Hasan til Italien. Han vendte imidlertid illegalt tilbage til Tyskland senere i august 2015.
40.
Aziz Hasan iværksatte appel til prøvelse af den af Verwaltungsgericht Trier (forvaltningsdomstolen i Trier) afsagte dom ved Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Rheinland-Pfalz, Tyskland), der tog appellen til følge den 3. november 2015, idet den bl.a. fastslog, at Aziz Hasan var blevet overført til Italien efter udløbet af den frist på seks måneder, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, og at Tyskland af denne grund var blevet ansvarlig for behandlingen af den asylansøgning, som Aziz Hasan havde indgivet.
41.
Forbundsrepublikken Tyskland iværksatte derefter en revisionsappel til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) er af den opfattelse, at den af appelinstansen foretagne bedømmelse er urigtig, idet en korrekt beregning af den frist, der er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, ville føre til, at Aziz Hasan blev overført til Italien før udløbet af den deri fastsatte frist.
42.
Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at det ikke endeligt kan fastslås, om Italien skal anses for den medlemsstat, der oprindeligt var ansvarlig for behandlingen af Aziz Hasans asylansøgning, idet det ikke kan udelukkes, at dette ansvar bortfalder i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 2, som følge af systemfejl i asylproceduren og modtagelsesforholdene for ansøgere om international beskyttelse.
43.
Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker derfor oplyst, om ansvaret for behandlingen af Aziz Hasans asylansøgning, efter at han illegalt var vendt tilbage til Forbundsrepublikkens område, allerede var overgået til Tyskland på det tidspunkt, hvor appelafgørelsen blev truffet. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om det på dette tidspunkt endnu var muligt at gennemføre en tilbagetagelsesprocedure.
44.
Med henblik på behandlingen af disse spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilke virkninger den første overførsel af Aziz Hasan har, hvilken dato der i forbindelse med behandlingen af hans søgsmål skal lægges til grund for vurderingen af de relevante faktiske omstændigheder, og om det er muligt, at han på ny kan blive overført til Italien.
45.
På denne baggrund har Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
I en sag, hvor tredjelandsstatsborgeren efter at have indgivet asylansøgning nr. to i en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) på grundlag af rettens afvisning af hans ansøgning om udsættelse af afgørelsen om overførsel i henhold til [Dublin III-forordningen] er blevet overført til den oprindeligt ansvarlige medlemsstat, hvor den første asylansøgning blev indgivet (i den foreliggende sag Italien), og han derefter omgående illegalt er vendt tilbage til den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland):
a)
Er det ifølge principperne i Dublin III-forordningen sagens stilling på tidspunktet for overførslen, der er afgørende for rettens prøvelse af en afgørelse om overførsel, fordi ansvaret er blevet endeligt fastslået ved den rettidigt gennemførte overførsel, og Dublin III-forordningens ansvarsrelevante bestemmelser derfor ikke længere finder anvendelse for så vidt angår den videre udvikling, eller skal der tages hensyn til efterfølgende udviklinger i de omstændigheder, som generelt er væsentlige for ansvaret – f.eks. udløb af frister for tilbagetagelse eller (fornyet) overførsel?
b)
Er det, efter at fastlæggelsen af ansvaret er afsluttet, på grundlag af afgørelsen om overførsel muligt at foretage yderligere overførsler til den oprindeligt ansvarlige medlemsstat, og er denne medlemsstat fortsat forpligtet til at modtage tredjelandsstatsborgeren?
2)
Hvis ansvaret ikke er endeligt fastslået ved overførslen: Hvilken af de nedenfor anførte bestemmelser finder i et sådant tilfælde anvendelse på en person som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra b), c) eller d), på grund af den endnu verserende appelsag til prøvelse af den allerede håndhævede overførselsafgørelse:
a)
Dublin III-forordningens artikel 23 (analogt) med den konsekvens, at der ved en fornyet anmodning om tilbagetagelse, som ikke fremsættes inden for fristen, kan indtræde en overgang af ansvaret i henhold til Dublin III-forordningens artikel 23, stk. 2 og 3, eller
b)
Dublin III-forordningens artikel 24 (analogt) eller
c)
ingen af de under a) og b) nævnte bestemmelser?
3)
I tilfælde af, at hverken Dublin III-forordningens artikel 23 eller artikel 24 finder (analog) anvendelse [andet spørgsmål, litra c)]: Kan der på grundlag af den anfægtede afgørelse om overførsel foretages yderligere overførsler til den oprindeligt ansvarlige medlemsstat (i den foreliggende sag Italien), indtil den til prøvelse af denne afgørelse iværksatte appelsag er afsluttet, og er denne medlemsstat fortsat forpligtet til at modtage tredjelandsstatsborgeren – uafhængigt af indgivelse af yderligere ansøgninger om tilbagetagelse uden overholdelse af fristerne i Dublin III-forordningens artikel 23, stk. 3, eller artikel 24, stk. 2, og uafhængigt af fristerne for overførsel i henhold til [denne] forordning[s] artikel 29, stk. 1 og 2?
4)
I tilfælde af, at [den nævnte] forordning[s] artikel 23 finder (analog) anvendelse [andet spørgsmål, litra a)]: Er den fornyede anmodning om tilbagetagelse bundet til en ny frist i henhold til Dublin III-forordningens artikel 23, stk. 2 (analogt)? I bekræftende fald: Begynder denne nye frist at løbe, når den ansvarlige myndighed får kendskab til, at den pågældende er indrejst igen, eller er det en anden begivenhed, der er afgørende for, hvornår fristen begynder at løbe?
5)
I tilfælde af, at Dublin III-forordningens artikel 24 finder (analog) anvendelse på en sådan person [andet spørgsmål, litra b)]:
a)
Er den fornyede anmodning om tilbagetagelse bundet til en ny frist i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 2 (analogt)? I bekræftende fald: Begynder denne nye frist at løbe, når den ansvarlige myndighed får kendskab til, at den pågældende er indrejst igen, eller er det en anden begivenhed, der er afgørende for, hvornår fristen begynder at løbe?
b)
Hvis den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) ikke overholder en frist i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 2 (analogt): Medfører indgivelse af en ny asylansøgning i henhold til [denne] forordning[s] artikel 24, stk. 3, et direkte ansvar for den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland), eller kan denne uden at være bundet af en frist og på trods af den nye asylansøgning på ny anmode den oprindeligt ansvarlige medlemsstat (i den foreliggende sag Italien) om tilbagetagelse eller overføre den udenlandske statsborger til denne medlemsstat uden anmodning om tilbagetagelse?
c)
Hvis den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) ikke overholder en frist i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 2 (analogt): Skal den omstændighed, at der i en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) verserer en sag vedrørende en asylansøgning, som er indgivet før overførslen, i en sådan situation sidestilles med en ny asylansøgning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 3?
d)
Hvis den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) ikke overholder en frist i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 2 (analogt), og udlændingen ikke indgiver en ny asylansøgning, og den omstændighed, at der i en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) verserer en sag vedrørende en asylansøgning, som er indgivet før overførslen, ikke sidestilles med en ny asylansøgning i henhold til Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 3: Kan den anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland) uden at være bundet af en frist på ny anmode den oprindeligt ansvarlige medlemsstat (i den foreliggende sag Italien) om tilbagetagelse eller overføre den udenlandske statsborger til denne medlemsstat uden anmodning om tilbagetagelse?«
IV. Bedømmelse
46.
Den forelæggende ret anmoder med en række meget detaljerede spørgsmål, der indeholder mange underspørgsmål, i det væsentlige Domstolen om at tage stilling til tre separate problemstillinger, som den belyser ved at opstille forskellige situationer.
47.
Disse spørgsmål vedrører for det første spørgsmålet om, hvorvidt fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat ved en afgørelse om overførsel er endelig, og for det andet hvilken rækkevidde den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel har, og endelig hvilke nærmere bestemmelser, procedurer og frister, der finder anvendelse på en ansøger om international beskyttelse, der allerede har været genstand for en overførselsprocedure, men som illegalt er vendt tilbage til den oprindeligt anmodende medlemsstats område, hvori der verserer en sag til prøvelse af den første afgørelse om overførsel (
15
).
48.
Med henblik på bedst muligt at vejlede den forelæggende ret i relation til de spørgsmål, der er rejst som følge af tvisten i hovedsagen, og som der er redegjort meget detaljeret for i forelæggelsesafgørelsen, er det hensigtsmæssigt at samle disse spørgsmål og udelukkende tage stilling til disse tre hovedproblemstillinger, hvilket vil gøre det muligt for den forelæggende ret at besvare samtlige de spørgsmål, der er rejst i hovedsagen.
A.
Hvorvidt afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er endelig
49.
Den forelæggende ret har i det væsentlige anmodet Domstolen om at tage stilling til, om afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, bliver endelig (
16
), når der træffes afgørelse om overførsel.
50.
Republikken Polen har i sit skriftlige indlæg under henvisning til bl.a. princippet om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne, behovet for at sikre en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse og den omstændighed, at der findes objektive kriterier for fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat, anført, at en afgørelse om overførsel gør det muligt endeligt at fastslå, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, og hvortil ansøgeren kan overføres med henblik på behandling af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse. Jeg deler ikke denne fortolkning.
51.
I de andre indlæg, som Forbundsrepublikken Tyskland, Det Schweiziske Forbund og Europa-Kommissionen har indgivet til Domstolen, er der tværtimod enighed om, at afgørelsen om overførsel ikke gør det muligt endeligt at fastslå, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning. Jeg foretrækker denne fortolkning, som bekræftes af forskellige elementer i lovgivningen og retspraksis.
52.
Det fremgår for det første af Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, at ansøgere om international beskyttelse skal have adgang til effektive retsmidler med henblik på at kunne anfægte afgørelser om overførsel, der vedrører dem. Denne mulighed for at anfægte en overførsel skal kunne udøves inden for en rimelig tid og kan støttes på grunde, der anfægter fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat.
53.
Jeg bemærker i denne forbindelse, at overførslen og afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, udgør to sider af samme sag (
17
). En overførsel kan kun finde sted, såfremt fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat har ført til, at en anden medlemsstat end den, på hvis område den pågældende opholder sig, anses for ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning (
18
).
54.
Det fremgår af Domstolens praksis, at de grunde, der kan fremføres med henblik på at anfægte en afgørelse om overførsel, kan bestå i at anfægte anvendelsen af de objektive kriterier, der er fastsat i Dublin III-forordningens kapitel III, og som gør det muligt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning (
19
).
55.
Den omstændighed, at afgørelsen om overførsel kan anfægtes ved et søgsmål og navnlig ved at anfægte afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, forudsætter som en refleksvirkning, at afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kun kan anses for endelig, såfremt afgørelsen om overførsel ikke længere anfægtes, hvilket i øvrigt ikke er tilfældet i den foreliggende sag, idet den sag, der er anlagt til prøvelse af overførslen af Aziz Hasan, fortsat er verserende for den forelæggende ret.
56.
Det fremgår endvidere af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, at hvis overførslen ikke gennemføres inden for en frist på seks måneder, fritages den medlemsstat, der oprindeligt blev anset for ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, for sit ansvar, som overføres til den anmodende medlemsstat. Afgørelsen om overførsel kan således også anfægtes på grund af de nationale myndigheders passivitet, hvilket indebærer, at det ikke længere er relevant at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, idet det er fastsat, at dette ansvar påhviler den medlemsstat, der ikke har opfyldt sine forpligtelser.
57.
Denne artikels stk. 3 indebærer endvidere, at fastlæggelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kan falde bort. I de tilfælde, hvor en person fejlagtigt er blevet overført, eller hvor en afgørelse om overførsel underkendes, efter at overførslen er blevet gennemført, skal den medlemsstat, som har gennemført overførslen, tilbagetage den pågældende, og denne medlemsstat bliver dermed ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning om beskyttelse.
58.
Det fremgår endvidere af denne forordnings artikel 19, at en medlemsstats ansvar kan ophøre af forskellige grunde, som f.eks., at der er udstedt en opholdstilladelse, at den pågældende (frivilligt eller som følge af en afgørelse om udsendelse) har forladt medlemsstatens område, eller endelig, at den pågældende har trukket sin asylansøgning tilbage.
59.
Disse bestemmelser og denne retspraksis gør det muligt at udelukke, at det ved en afgørelse om overførsel endeligt kan fastlægges, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, uanset om denne afgørelse er blevet gennemført eller ej, så længe den på forskellig måde kan anfægtes, ved anlæggelsen af et søgsmål eller med henvisning til den forløbne tid eller til den af myndighederne udviste passivitet i forhold til at sikre den faktiske overførsel af den pågældende. En anfægtelse af afgørelsen om overførsel vil nødvendigvis have betydning for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig.
60.
Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, kan derfor ikke anses for endelig som følge af, at der er truffet afgørelse om overførsel, og dette gælder så meget desto mere, når denne afgørelse, som i det foreliggende tilfælde, er genstand for en tvist, som endnu ikke er endeligt afgjort.
61.
Da de omstændigheder, der vedrører perioden efter afgørelsen om overførsel, således som jeg vil foreslå nedenfor, skal tages i betragtning i forbindelse med prøvelsen af, om denne afgørelse er lovlig, såfremt disse omstændigheder vedrører det oprindelige ansvar, der ligger til grund for den nævnte afgørelse, kan afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, ikke anses for endelig på det tidspunkt, hvor overførslen gennemføres.
62.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at svare, at en afgørelse om overførsel af en asylansøger ikke har den virkning, at afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, bliver endelig.
B.
Om rækkevidden af den retslige prøvelse
63.
Jeg vil nu behandle spørgsmålet om rækkevidden af den retslige prøvelse, som de nationale retter foretager af afgørelser om overførsel. Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at præcisere, om den retslige prøvelse af afgørelser om overførsel skal foretages på grundlag af de faktiske omstændigheder, der forelå på tidspunktet for overførslen, eller på grundlag af den senere udvikling i de faktiske omstændigheder, der generelt er relevante for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, som f.eks. den omstændighed, at fristen for tilbagetagelse eller for at foretage en ny overførsel er udløbet.
64.
Som jeg har redegjort for i forbindelse med besvarelsen af det første spørgsmål, skal en afgørelse om overførsel anses for at udgøre den anden fase i proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig. Denne afgørelse træffes under hensyntagen til den afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, der er truffet på grundlag af de objektive kriterier, der er fastsat i Dublin III-forordningens kapitel III, og disse to afgørelser, der ikke kan betragtes uafhængigt af hinanden, kan anfægtes af forskellige grunde og ved hjælp af forskellige retsmidler.
65.
Det bemærkes indledningsvis, at en afgørelse om fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat og dermed en afgørelse om overførsel kan berøre interesserne hos en ansøger om international beskyttelse negativt (
20
), hvilket gør det nødvendigt at tildele dem egentlige retsgarantier med hensyn til adgangen til retsmidler til prøvelse af disse afgørelser.
66.
Med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål skal der henvises til 19. betragtning til og artikel 27 i Dublin III-forordningen, hvoraf fremgår, at asylansøgere nødvendigvis ville blive frataget retten til adgang til effektive retsmidler, såfremt det ikke i forbindelse med den retslige prøvelse af lovligheden af afgørelsen om overførsel var muligt at tage hensyn til faktiske omstændigheder, der lå efter overførslen, navnlig i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor overførslen er gennemført, men hvor den fortsat er genstand for en tvist, mens den berørte person er vendt tilbage til den medlemsstat, der har overført den pågældende.
67.
Det fremgår nemlig af 19. betragtning til denne forordning, at for at sikre en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der tilkommer ansøgere om international beskyttelse, bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler i overensstemmelse med chartrets artikel 47. Det fremgår af denne betragtning, at denne ret til adgang til effektive retsmidler bør omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af Dublin III-forordningen og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til. Det er korrekt, at denne forordning ikke præciserer rækkevidden af den således indførte ret til adgang til retsmidler, men dens rækkevidde kan udledes af en teleologisk fortolkning af disse bestemmelser. En tilsvarende argumentation burde endvidere kunne anvendes i den situation, hvor fristen for tilbagetagelse eller for at foretage en ny overførsel er udløbet.
68.
Selv om den nævnte forordnings artikel 7 bestemmer, at afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter de objektive kriterier, der er fastsat i kapitel III, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgeren første gang indgav sin ansøgning om international beskyttelse, kan denne bestemmelse pragmatisk betragtet ikke udelukke, at der i forbindelse med anerkendelsen og tildelingen af international beskyttelse foretages en vurdering af den berørtes situation, således som den foreligger efter dette afgørende tidspunkt, med henblik på at fastslå, om afgørelsen om overførsel er lovlig. Det er netop den situation, som tredjelandsstatsborgeren eller den statsløse befandt sig i før den pågældendes indrejse på Unionens område, der er afgørende for, om den pågældende kan indrømmes den beskyttelse, som den pågældende har anmodet om. Det forholder sig imidlertid anderledes, når det skal vurderes, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af denne ansøgning om beskyttelse, og om der således er behov for at gennemføre en overførsel.
69.
Den vurdering, der foretages af, om en afgørelse om overførsel er lovlig, er nemlig ikke den samme som den vurdering, der foretages i forbindelse med tildelingen af international beskyttelse. Den førstnævnte vurdering bør indebære, at der for at sikre den pågældende en effektiv domstolsbeskyttelse tages hensyn til faktiske omstændigheder, der ligger efter indgivelsen af den første ansøgning om international beskyttelse, og de faktiske omstændigheder, der ligger efter den pågældendes indrejse på området.
70.
Det fremgår i denne forbindelse af 21. betragtning til og artikel 3, stk. 2, andet afsnit, i Dublin III-forordningen, at der skal tages hensyn til modtagelsesforholdene for asylansøgere i den anmodede medlemsstat i forbindelse med vurderingen af, om det er nødvendigt at gennemføre en overførsel, og at disse forhold i givet fald kan være til hinder for, at medlemsstaten påtager sig ansvaret for behandlingen af ansøgningen, og dermed for overførslen, når der foreligger systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere. Disse forhold skal nødvendigvis undergives en pragmatisk vurdering på det tidspunkt, hvor retten tager stilling til tvisten vedrørende afgørelsen om overførsel.
71.
En sådan vurdering kan nemlig ikke foretages på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse, men skal tage hensyn til udviklingen i de faktiske omstændigheder i den ansvarlige medlemsstat, til hvilken ansøgeren påtænkes overført. Når en overførsel allerede er gennemført, som i det foreliggende tilfælde, kan der endvidere i forbindelse med den retslige prøvelse af lovligheden af den nævnte afgørelse ikke ses bort fra de faktiske omstændigheder i den anmodede medlemsstat. En tilsvarende tilgang skal anlægges i forhold til alle de senere hændelser, der kan indtræde mellem tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og det tidspunkt, hvor retten tager stilling til det søgsmål, der er anlagt til prøvelse af overførslen, som f.eks. den omstændighed, at fristen for tilbagetagelse eller for at gennemføre en ny overførsel er udløbet.
72.
Domstolen har i denne forbindelse i øvrigt fastslået, at Dublin III-forordningen bl.a. har til formål, således som dette fremgår af niende betragtning til denne forordning, at foretage de nødvendige forbedringer ikke blot af Dublinsystemets effektivitet, men også af beskyttelsen af ansøgerne, som bl.a. sikres ved den retsbeskyttelse, som de har krav på (
21
).
73.
Det er endvidere i denne forbindelse blevet fastslået, at for at sikre, at afgørelsen om overførsel er blevet truffet efter en korrekt anvendelse af kriterierne for afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, som fastsat i Dublin III-forordningen, skal den ret, der behandler et søgsmål vedrørende en afgørelse om overførsel, i videst muligt omfang kunne prøve de anbringender, som fremsættes af en ansøger (
22
). Domstolen har fastslået, at det følger af Dublin III-forordningens artikel 22, at besvarelsen af en sådan anmodning skal hvile på en undersøgelse af de beviselementer og indicier, der gør det muligt at anvende kriterierne i denne forordnings kapitel III (
23
). Domstolen har endvidere fastslået, at EU-lovgiver med vedtagelsen af Dublin III-forordningen ikke har begrænset sig til at indføre organisatoriske regler, der kun regulerer forbindelserne mellem medlemsstaterne med henblik på afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, men har valgt at knytte asylansøgerne til denne proces ved at forpligte medlemsstaterne til at oplyse dem om ansvarlighedskriterierne og at give dem mulighed for at fremlægge de oplysninger, der muliggør en korrekt anvendelse af disse kriterier, samt dermed at sikre dem retten til effektive retsmidler til prøvelse af afgørelsen om overførsel (
24
).
74.
Denne rettighed ville nødvendigvis gå tabt, hvis den retslige prøvelse alene kunne vedrøre de faktiske omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, hvor overførslen blev gennemført, og skulle udelukke udviklingen i disse omstændigheder efter det tidspunkt, hvor denne afgørelse blev truffet. De grunde, der kan påberåbes med henblik på at anfægte en afgørelse om overførsel, kan ikke begrænses til dem, der allerede fandtes på det tidspunkt, hvor afgørelsen blev truffet. Senere omstændigheder skal kunne inddrages ved den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel og virkningerne heraf. Der skal for at kunne foretage en vurdering af, om en overførsel er lovlig, i denne forbindelse tages hensyn til omstændigheder som modtagelsesforholdene for asylansøgere i den anmodede medlemsstat eller den omstændighed, at fristen for tilbagetagelse eller for at foretage en ny overførsel er udløbet, og dette så meget desto mere, som disse modtagelsesforhold hurtigt kan ændre sig fra den ene medlemsstat til den anden og afhængigt af det aktuelle migrationspres på det tidspunkt, hvor retten træffer afgørelse.
75.
Det fremgår endvidere af 25. betragtning til direktiv 2013/32, at for at det korrekt kan afgøres, om ansøgere kan indrømmes subsidiær beskyttelse, skal disse ansøgere »have effektiv adgang til procedurerne, mulighed for at samarbejde og kommunikere på en passende måde med de kompetente myndigheder, så de kan fremlægge de relevante oplysninger i sagen, og tilstrækkelige proceduremæssige garantier til, at de kan gå videre med sagen i alle faser af proceduren (
25
)«. Selv om tildeling af international beskyttelse, således som det er nævnt ovenfor, ikke er det samme som at træffe afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og dermed afgørelse om overførsel, omfatter denne passus in fine nødvendigvis den fase, der ligger efter overførselsproceduren, for så vidt som dette direktiv fastsætter kriterierne for tildeling af den ansøgte internationale beskyttelse, hvilket en enkelt EU-medlemsstat vil tage stilling til, således som det følger af Dublin III-forordningen, afhængigt af behovet og muligheden for at gennemføre overførslen.
76.
Selv om det nævnte direktivs artikel 46, stk. 1, ikke nævner afgørelser om overførsel, giver denne artikels stk. 3 en indikation af omfanget af den retslige prøvelse, der skal foretages af afgørelser, der vedrører ansøgere om international beskyttelse. Det fremgår heraf, at prøvelsen skal omfatte en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder i det mindste i procedurer for en domstol eller et domstolslignende organ i første instans. Den samme logik må så meget desto mere finde anvendelse på afgørelser om overførsler, når der henses til de konsekvenser, som disse afgørelser har for de berørte personers situation.
77.
Artikel 40, stk. 1, i direktiv 2013/32 gør det endvidere muligt at bekræfte denne fortolkning, idet denne artikel bestemmer, at hvis en berørt person afgiver yderligere forklaringer eller indgiver en fornyet ansøgning, skal medlemsstaten behandle disse forklaringer eller elementerne i den fornyede ansøgning inden for rammerne af behandlingen af den tidligere ansøgning eller inden for rammerne af behandlingen af en afgørelse, som bliver påklaget eller prøvet, for så vidt som de ansvarlige myndigheder kan tage hensyn til og behandle alle de elementer, der ligger til grund for de yderligere forklaringer eller den fornyede ansøgning inden for disse rammer.
78.
Endelig bemærker jeg, at det fremgår af lov om asyls § 77, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, at retten skal tage udgangspunkt i de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå ved det sidste retsmøde eller på det tidspunkt, hvor afgørelsen træffes. Det følger således af tysk national ret, at det i forbindelse med den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel ikke er muligt at se bort fra omstændigheder, der ligger efter tidspunktet for den anfægtede afgørelse, og som ansøgeren om international beskyttelse har fremlagt, selv om Domstolen måtte fastslå, at dette spørgsmål henhører under medlemsstaternes procesautonomi, hvilket imidlertid er en fortolkning, som jeg på ingen måde kan tilslutte mig, henset til den bindende karakter af Dublin III-forordningens artikel 27.
79.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel skal kunne omfatte bl.a. retlige og faktiske omstændigheder, der ligger efter det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev truffet, og omfatte eventuelle senere udviklinger i de faktiske omstændigheder, der er relevante for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse.
C.
Om de nærmere bestemmelser, procedurer og frister, der finder anvendelse
80.
Endelig skal der tages stilling til spørgsmålene om de nærmere bestemmelser, procedurer og frister, der finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvori ansøgeren om international beskyttelse har indgivet en første asylansøgning i en medlemsstat (i den foreliggende sag Italien), har forladt denne medlemsstat for på ny at indgive en asylansøgning i en anden medlemsstat (i den foreliggende sag Tyskland), er blevet overført af den anden medlemsstat (Tyskland) til den første medlemsstat (Italien) efter gennemførelsen af en overførselsprocedure i henhold til Dublin III-forordningen og er vendt illegalt tilbage til den anden medlemsstat (Tyskland) uden at indgive en ny ansøgning om international beskyttelse, mens der fortsat verserer en sag til prøvelse af overførslen ved retterne i denne medlemsstat.
81.
Jeg vil her redegøre for grundene til, at jeg vil foreslå Domstolen at besvare spørgsmålene om de nærmere bestemmelser, procedurer og frister med, at medlemsstaterne skal anvende bestemmelserne i Dublin III-forordningen, uden at den første procedure til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, kan give anledning til flere overførsler, hvilket ville kunne bringe anvendelsen af de bindende regler, der er fastsat i denne forordning, i fare.
82.
Det kan nemlig ikke accepteres, at medlemsstaterne, når de står over for en situation som den i hovedsagen omhandlede, sætter sig ud over de regler, der finder anvendelse på ansøgere om international beskyttelse, eller at de fraviger de proceduremæssige regler og reglerne om fristberegning, der er fastsat i den nævnte forordning.
83.
Det tilkommer således Domstolen at præcisere, fra hvilket tidspunkt de i disse bestemmelser nævnte frister begynder at løbe. Jeg vil foreslå, at udgangspunktet for beregningen af denne frist skal fastsættes til det tidspunkt, hvor den oprindeligt anmodende medlemsstat får kendskab til, at en person, hvis asylansøgning er genstand for behandling i en anden medlemsstat, som har accepteret at tilbagetage denne person, opholder sig på denne førstnævnte medlemsstats område.
84.
Med henblik på bedst muligt at vejlede den forelæggende ret er det hensigtsmæssigt først at beskrive de nærmere bestemmelser og procedurer, der skal følges i denne sammenhæng, og derefter at redegøre for beregningen af fristen.
1.
De nærmere bestemmelser og procedurer
85.
Der skal sondres mellem spørgsmålet om de nærmere bestemmelser og procedurer, der finder anvendelse i denne forbindelse, og de to foregående spørgsmål, som vedrørte den første afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og den oprindelige overførsel (
26
). Der er her tale om den situation, som den berørte befinder sig i, efter at den pågældende er vendt tilbage til den oprindeligt anmodende medlemsstats område efter at have været genstand for en første overførsel, hvis lovlighed fortsat er anfægtet, og uafhængigt af denne omstændighed, således som Kommissionen har anført i sit indlæg. Denne opdeling i det foreliggende tilfælde i to forskellige faser (
27
) gør det muligt at få en god forståelse af de problemstillinger, der skal løses.
86.
Det kan uden vanskeligheder konstateres, at bestemmelserne i Dublin III-forordningen med rette blev anvendt i den første fase, der kendetegner hovedsagen, som grundlag for den første afgørelse om overførsel, der fortsat anfægtes. Domstolen anmodes her udelukkende om at præcisere, hvilken procedure der skal følges, når den berørte illegalt er vendt tilbage til en medlemsstats område, efter at der er gennemført en overførsel (
28
) til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning.
87.
Dette udgør en såkaldt »sekundær bevægelse« for en ansøger om international beskyttelse. Disse bevægelser forekommer ofte og skal bekæmpes (
29
). Denne situation, der relativt ofte forekommer, er imidlertid ikke udtrykkeligt nævnt i de bestemmelser, der regulerer den fælles europæiske asylpolitik. Den person, som hovedsagen vedrører, befinder sig på det tidspunkt, hvor den nationale ret skal tage stilling til sagen, nemlig ikke i den situation, der normalt ligger til grund for anvendelsen af Dublin III-forordningen, idet den pågældende er vendt tilbage til den oprindeligt anmodende medlemsstats område (
30
).
88.
Det følger ikke desto mindre af den nævnte forordnings bestemmelser, at denne forordning finder anvendelse på hovedsagen, hvilket udelukker anvendelsen af andre bestemmelser, der regulerer den fælles europæiske asylpolitik (
31
). Den omstændighed, at Aziz Hasan er vendt illegalt tilbage til Tyskland, som er den oprindeligt anmodende medlemsstat, har ingen betydning for, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse på ham, der som ansøger om international beskyttelse i en EU-medlemsstat (
32
) befinder sig illegalt i en anden medlemsstat. Hvis den berørte illegalt havde passeret grænsen til en anden medlemsstat, ville dette have givet anledning til de samme spørgsmål, og de samme bestemmelser ville have fundet anvendelse på ham.
89.
Det skal under disse omstændigheder bemærkes, at der skal sondres mellem de situationer, der er omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 23 og 24, som finder anvendelse på situationen i hovedsagen. Artikel 23 vedrører personer, der indgiver en ny ansøgning i den medlemsstat, hvortil de pågældende selv rejser, mens artikel 24 finder anvendelse på personer, der ikke indgiver en ny ansøgning i den medlemsstat, hvor de opholder sig ulovligt (
33
).
90.
Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at Aziz Hasan ikke indgav en ny asylansøgning, efter at han illegalt var vendt tilbage til Tyskland. Det er således i modsætning til, hvad den forelæggende ret synes at mene, kun denne forordnings artikel 24, der skal finde anvendelse med henblik på at fastlægge, hvilke konsekvenser Aziz Hasans tilstedeværelse på Forbundsrepublikken Tysklands område skal have, hvilket udelukker anvendelsen af denne forordnings artikel 23 og enhver anden retsforskrift (
34
).
91.
Dublin III-forordningens artikel 24 har nemlig som sit egentlige mål at give asylansøgere mulighed for at få den ansøgning om international beskyttelse, som de har indgivet, behandlet af en enkelt medlemsstat (
35
), og dette selv om ansøgeren opholder sig illegalt i en anden medlemsstat.
92.
Det foreslås derfor Domstolen at fastslå, at den medlemsstat, på hvis område ansøgeren opholder sig illegalt, skal gennemføre en ny overførselsprocedure som den, der er fastsat i denne forordnings artikel 24, stk. 2, andet afsnit. Det fremgår af denne bestemmelse, at denne medlemsstat inden for en frist på tre måneder skal sende en anmodning om tilbagetagelse til den medlemsstat, som den anser for ansvarlig for behandlingen af ansøgningen. Det fremgår af denne artikels stk. 3, at hvis denne frist er udløbet, før der er fremsat en anmodning om tilbagetagelse til den anmodede stat, skal den anmodende medlemsstat give den berørte person mulighed for at indgive en ny ansøgning om international beskyttelse. Dette kan ikke gøre det muligt at gennemføre en ny overførsel på grundlag af den tidligere afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, således som Kommissionen med føje har anført i sit indlæg.
93.
Jeg foreslår derfor Domstolen at fastslå, at alene den nævnte forordnings artikel 24 – på ny – skal anvendes på situationen i hovedsagen, hvilket indebærer, at Tyskland skal fremsætte en anmodning om tilbagetagelse til de italienske myndigheder og overholde de procedurer og frister, der er fastsat i denne bestemmelse.
2.
Beregning af tidsfristerne
94.
Hvad angår spørgsmålet om beregning af tidsfristerne er det nødvendigt først at foretage en grundlæggende præcisering. Der er her ikke tale om at tage stilling til, om et søgsmål, der er anlagt til prøvelse af den første retsakt om overførsel, har opsættende virkning, idet vi i forbindelse med behandlingen af dette spørgsmål befinder os i en senere fase i forhold til den sag, som Aziz Hasan har anlagt til prøvelse af den første afgørelse om overførsel, og som fortsat er verserende. Såfremt den afgørelse om overførsel, der skal træffes, måtte blive anfægtet, ville bestemmelserne om en sådan sags opsættende virkning imidlertid finde anvendelse og ville i tilsvarende omfang forlænge fristen for at gennemføre overførslen.
95.
Det skal endvidere indledningsvis bemærkes, at EU-lovgiver med vedtagelsen af bestemmelserne om overførsel af ansøgere om international beskyttelse har ønsket, at begrænsningerne af asylansøgeres rettigheder skal ligge inden for grænserne af, hvad der er strengt nødvendigt, samtidig med at medlemsstaternes myndigheder får praktiske betingelser, der gør det muligt at gennemføre overførslen korrekt (
36
). Medlemsstaterne skal gennem beregningen af frister råde over tilstrækkelige midler til at kunne tilrettelægge den praktiske overførsel af ansøgere om international beskyttelse til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandling af deres ansøgninger (
37
). Med henblik herpå lader lovgiver fristen løbe fra det tidspunkt, hvor der er enighed om og sikkerhed for den fremtidige gennemførelse af overførslen, og det står blot tilbage at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring gennemførelsen af overførslen.
96.
EU-lovgiver har i denne sammenhæng fundet, at en frist på seks uger er rimelig i forhold til den praktiske tilrettelæggelse af overførslen. Beregningen af denne frist skal give medlemsstaterne mulighed for i praksis at råde over en objektiv frist på seks uger til at fastlægge de praktiske foranstaltninger omkring denne overførsel, regnet fra det tidspunkt, hvor det er muligt at gennemføre overførslen (
38
).
97.
Det fremgår af Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 2, sidste afsnit, at fristen for at gennemføre en overførselsprocedure, når den berørte person ikke har indgivet en ny ansøgning, er tre måneder fra den dato, hvor der fås kendskab til, at en anden medlemsstat er ansvarlig. Såfremt denne bestemmelse anvendes på omstændighederne i hovedsagen, indebærer den, at denne frist begyndte at løbe fra det tidspunkt, hvor den anmodende medlemsstat fik kendskab til, at den berørte person var vendt tilbage til denne medlemsstats område.
98.
På dette tidspunkt burde en ny frist på seks uger efter min opfattelse begynde at løbe fra det tidspunkt, hvor den anmodede medlemsstat har accepteret anmodningen om tilbagetagelse (
39
), eller i givet fald fra det tidspunkt, hvor klagen eller indbringelsen for en domstol eller et domstolslignende organ mod afgørelsen om overførsel ikke længere har opsættende virkning, således som det fremgår af denne forordnings artikel 28, stk. 3, tredje afsnit. Det er nemlig ikke udelukket, at ansøgeren indgiver en ny klage eller indbringer en ny sag for en domstol til prøvelse af den nye afgørelse om overførsel. Lovgiver har i øvrigt i den nævnte forordnings artikel 28 præciseret, at overførslen skal finde sted »så hurtigt, som det er praktisk muligt« (
40
), hvilket forudsætter, at der tidligere er truffet en afgørelse, som principielt fastslår, at ansøgeren skal overføres fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat, og som ikke er anfægtet. Der må ikke længere foreligge hindringer for overførslen, for at en objektiv frist kan begynde at løbe.
99.
Denne fristberegning er ikke til hinder for en korrekt anvendelse af artikel 31, stk. 3, i direktiv 2013/32, der fastsætter en frist på seks måneder til at afslutte behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse fra det tidspunkt, hvor den berørte person befinder sig i den medlemsstat, der er ansvarlig for denne behandling, og er blevet modtaget af den kompetente myndighed, for så vidt som denne bestemmelses litra c) fastsætter, at forsinkelse med behandlingen af ansøgningen kan tilskrives det forhold, at ansøgeren ikke har opfyldt sine forpligtelser til bl.a. at henvende sig til de myndigheder, der er kompetente til at behandle den pågældendes ansøgning. Den omstændighed, at ansøgeren har forladt den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes asylansøgning, indebærer derfor, at det undtagelsesvis kan være begrundet at overskride den normale frist for behandling af denne ansøgning.
100.
Det skal endvidere bemærkes, at den anmodede medlemsstat vil være forpligtet til at tilbagetage den berørte i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra b), artikel 18, stk. 2, og artikel 20, stk. 5, såfremt denne medlemsstat som følge af, at fristen er udløbet, og fremsættelsen af den nye anmodning om tilbagetagelse skal anses for ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse.
101.
Det vil efter min opfattelse være i strid med den rækkevidde, der bør tillægges de bindende og umiddelbart gældende bestemmelser i denne forordning, og med den bindende virkning, der er knyttet til EU-forordninger, at anlægge en anden fortolkning end den, jeg her har foreslået. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at medlemsstaterne ikke kan undlade at anvende de relevante bestemmelser i den nævnte forordning med den begrundelse, at ansøgeren om international beskyttelse med urette har forladt den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning, efter at have været genstand for en overførselsprocedure, hvis lovlighed endnu ikke er blevet fastslået. Selv i den situation, hvor en tredjelandsstatsborger udøver rettighedsmisbrug ved at indgive flere ansøgninger om international beskyttelse, har de berørte medlemsstater nemlig pligt til at anvende Dublin III-forordningens bestemmelser. Denne fortolkning gør det muligt på den bedst mulige måde at forene de formål, der forfølges af EU-lovgiver.
102.
Det vil endvidere være i strid med disse formål at lade asylansøgere få indflydelse på afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning, ved at tage hensyn til deres sekundære bevægelser eller deres personlige ønsker til opholdsland (
41
). Da proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, i det væsentlige har objektiv karakter, er det ikke muligt at tage hensyn til de berørte personers præferencer eller ønsker (
42
), men proceduren må imidlertid ikke føre til, at deres rettigheder ikke er tilstrækkelig sikret.
103.
Det formål om en hurtig behandling af ansøgninger om beskyttelse, som nås ved hurtigt at træffe afgørelse om, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, skal afvejes over for den omstændighed, at forventelige nye overførsler ganske vist har den virkning, at behandlingen af ansøgninger tager længere tid, men har en afskrækkende virkning på ansøgerne, som gør det muligt at begrænse sekundære bevægelser (
43
).
104.
I denne forbindelse bør ansvaret have en mere fremtrædende plads end solidariteten mellem medlemsstater, når der er tale om behandling af ansøgninger om beskyttelse, idet de bestemmelser, der finder anvendelse på området, ikke udelukker, at asylansøgere kan tilbageholdes i den periode, der er strengt nødvendig for at behandle deres ansøgninger i den medlemsstat, der skal påtage sig ansvaret for denne behandling.
105.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at den medlemsstat, på hvis område ansøgeren opholder sig, råder over en frist på tre måneder til at fremsætte en anmodning om tilbagetagelse over for den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, fra det tidspunkt, hvor den fik kendskab til, at den berørte person opholdt sig på dens område. Efter stiltiende eller udtrykkeligt samtykke fra myndighederne i denne medlemsstat skal overførslen gennemføres inden seks uger eller i givet fald inden seks uger efter, at klagen eller indbringelsen for en domstol mod afgørelsen om overførsel er blevet forkastet, eller at anmodningen om opsættende virkning er blevet afslået.
106.
Under hensyn til besvarelsen af disse tre spørgsmål, der i det væsentlige ligger til grund for den anmodning om præjudiciel afgørelse, som den forelæggende ret har indgivet, er det ufornødent at tage stilling til de andre situationer, som Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har beskrevet i forelæggelsesafgørelsen.
V. Forslag til afgørelse
107.
På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1)
En afgørelse om overførsel af en asylansøger indebærer ikke, at afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, bliver endelig.
2)
Den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel skal kunne vedrøre bl.a. retlige og faktiske omstændigheder, der ligger efter tidspunktet for den anfægtede afgørelse, og omfatte eventuelle senere udviklinger i de omstændigheder, der er relevante for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse.
3)
Artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, udgør den eneste bestemmelse, der finder anvendelse på omstændighederne i hovedsagen, hvilket indebærer, at Forbundsrepublikken Tyskland skal fremsætte en anmodning om tilbagetagelse til de italienske myndigheder og overholde de procedurer og frister, der er fastsat i denne bestemmelse. Den medlemsstat, på hvis område ansøgeren opholder sig, har i denne sammenhæng en frist på tre måneder til at fremsætte en anmodning om tilbagetagelse til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, fra det tidspunkt, hvor den fik kendskab til, at den berørte person opholdt sig på dens område. Efter stiltiende eller udtrykkeligt samtykke fra myndighederne i denne medlemsstat skal overførslen gennemføres inden seks uger eller i givet fald inden seks uger efter, at klagen eller indbringelsen for en domstol mod afgørelsen om overførsel er blevet forkastet, eller at anmodningen om opsættende virkning er blevet afslået.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31) (herefter »Dublin III-forordningen«).
(
3
) – Dvs. bl.a. at skabe et effektivt system til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, at sikre en hurtig behandling af disse ansøgninger, at undgå forum shopping, sekundære bevægelser og misbrug, der består i at indgive flere asylansøgninger, men også at garantere ansøgernes rettigheder og at skabe en balance mellem medlemsstaternes ansvar og solidaritet for at undgå, at der opstår »refugees in orbit« (jf. i denne retning bl.a. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Ghezelbash, C-63/15, EU:C:2016:186, punkt 37, som henviser til dom af 21.12.2011, N.S. m.fl., C-411/10 og C-493/10, EU:C:2011:865, præmis 78 og 79).
(
4
) – Herefter »chartret«.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
(
7
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af [Dublin III-forordningen] om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet i en af medlemsstaterne af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs og om medlemsstaternes retshåndhævende myndigheders og Europols adgang til at indgive anmodning om sammenligning med Eurodacoplysninger med henblik på retshåndhævelse og om ændring af forordning (EU) nr. 1077/2011 om oprettelse af et europæisk agentur for den operationelle forvaltning af store IT-systemer inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (EUT 2013, L 180, s. 1).
(
8
) – EUT 2008, L 348, s. 98.
(
9
) – Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951.
(
10
) – Kommissionens forordning af 30.1.2014 om ændring af forordning (EF) nr. 1560/2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2014, L 39, s. 1).
(
11
) – Kommissionens forordning af 2.9.2003 om gennemførelsesforanstaltninger til Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (EUT 2003, L 222, s. 3).
(
12
) – BGBl. 2008 I, s. 1798.
(
13
) – BGBl. 1960 I, s. 686.
(
14
) – EFT 2000, L 239, s. 13.
(
15
) – Ahmed-sagen, i hvilken der blev afsagt kendelse den 5.4.2017 (C-36/17, EU:C:2017:273) rejser lignende spørgsmål. Det samme gør sig i et vist omfang gældende for sag Shiri, C-201/16, der er verserende.
(
16
) – Besvarelsen af dette spørgsmål vil kunne vejlede den nationale ret med hensyn til det andet spørgsmål, der skal besvares, om rækkevidden af den retslige prøvelse af afgørelsen om overførsel. Dette er grunden til, at dette spørgsmål besvares først.
(
17
) – Disse afgørelser kan ikke anses for separate.
(
18
) – Jf. i denne retning analogt generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse Kastrati m.fl. (C-620/10, EU:C:2012:10, punkt 29 ff.), der sondrer mellem to faser, nemlig fasen for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og fasen for den egentlige behandling af ansøgningen om international beskyttelse, som foretages af den medlemsstat, der er ansvarlig herfor. Dublin III-forordningen har i denne henseende ikke til formål at fastlægge kriterierne for tildeling af den beskyttelsesstatus, der er ansøgt om, men udelukkende at fordele forpligtelsen til at behandle ansøgninger om international beskyttelse mellem medlemsstater.
(
19
) – Jf. dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 42 og 44).
(
20
) – Jf. i denne retning generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:186, punkt 77 ff.) og dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 53).
(
21
) – Jf. dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 51 og 52).
(
22
) – Jf. i denne retning analogt dom af 7.6.2016, Karim (C-155/15, EU:C:2016:410, præmis 26).
(
23
) – Jf. dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 47-51), og af 26.7.2017, Mengesteab (C-670/16, EU:C:2017:587, præmis 45).
(
24
) – Jf. dom af 7.6.2016, Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:409, præmis 51).
(
25
) – Min fremhævelse.
(
26
) – Der skal sondres mellem disse to faser, således som Domstolen blev opfordret til i generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Mirza (C-695/15 PPU, EU:C:2016:146, punkt 42).
(
27
) – Den første fase i hovedsagen omfatter de asylansøgninger, som Aziz Hasan indgav i Italien den 4.9.2014, og derefter i Tyskland den 29.10.2014, og overførslen af ham til Italien i august 2015. Den anden fase begyndte på det tidspunkt, hvor han vendte tilbage til Forbundsrepublikken Tyskland. I denne anden fase indgav Aziz Hasan ikke en ny asylansøgning i Tyskland, og hans appel iværksat til prøvelse af afgørelsen om overførsel af 30.1.2015 er fortsat verserende.
(
28
) – Selv om det rent faktisk ikke har ført til, at hans asylansøgning er blevet behandlet af den ansvarlige medlemsstat.
(
29
) – Jf. bl.a. i denne retning dom af 17.3.2016, Mirza (C-695/15 PPU, EU:C:2016:188, præmis 47 ff.). Jf. ligeledes meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 6.4.2016 om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om fremme af lovlige migrationsveje til Europa (COM(2016) 197 final), der foreslår foranstaltninger, der kan gøre det muligt at afskrække og/eller sanktionere sekundære bevægelser. Jf. ligeledes forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 13.7.2016 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse og om ændring af Rådets direktiv 2011/109/EF af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (COM(2016) 466 final).
(
30
) – Den forelæggende ret ønsker således oplyst, hvilke bestemmelser der skal finde anvendelse på den berørte, såfremt hverken denne forordnings artikel 23 eller dens artikel 24 finder anvendelse.
(
31
) – Dublin III-forordningens artikel 24, stk. 4, indebærer, at direktiv 2008/115 kun finder anvendelse på den berørte i den situation, hvor der er givet endeligt afslag på den pågældendes asylansøgning. Da der i det foreliggende tilfælde ikke er truffet realitetsafgørelse vedrørende Aziz Hasans asylansøgning, kan dette direktiv ikke finde anvendelse på ham. Det er derfor ikke muligt at behandle de af den forelæggende ret rejste spørgsmål, der ikke vedrører denne situation, idet denne forordning er den eneste retsforskrift, der kan finde anvendelse. I henhold til den nævnte forordning og artikel 9 i direktiv 2013/32 har asylansøgere nemlig ret til at forblive i den medlemsstat, hvortil de har indgivet deres ansøgning, indtil der i denne medlemsstat er taget stilling til den pågældendes ansøgning i det mindste i første instans. Selv om denne ret til at forblive imidlertid ikke kan sidestilles med en ret til ophold, kan en ansøger ikke desto mindre ikke anses for at have illegalt ophold, når den pågældende afventer udfaldet af den procedure, der vedrører hans asylansøgning, i det mindste indtil den pågældendes ansøgning er blevet afslået i første instans (jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Gnandi, C-181/16, EU:C:2017:467, punkt 53-55, og dom af 30.5.2013, Arslan, C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 44-49). Det fremgår på samme måde af niende betragtning til direktiv 2008/115, at en tredjelandsstatsborger, der har ansøgt om asyl i en medlemsstat, ikke bør anses for at opholde sig ulovligt på denne medlemsstats område, før der gives afslag på ansøgningen eller en afgørelse, der bringer den pågældendes opholdsret som asylansøger til ophør, er trådt i kraft (jf. endvidere i denne retning generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Arslan, C-534/11, EU:C:2013:52, punkt 62-64).
(
32
) – Den omstændighed, at han opholder sig i Tyskland, som er den oprindeligt anmodende medlemsstat, må ikke føre til, at der ikke sker en streng overholdelse af den procedure, der er fastsat i Dublin III-forordningens bestemmelser.
(
33
) – Jf. i denne retning Domstolens kendelse af 5.4.2017, Ahmed (C-36/17, EU:C:2017:273, præmis 26).
(
34
) – De andre tilfælde, som den forelæggende ret har henvist til, og som har til formål at opnå præciseringer af andre bestemmelser i den fælles europæiske asylpolitik, må anses for hypotetiske og er ikke relevante for løsningen i det foreliggende tilfælde. Der skal derfor ses bort fra disse bestemmelser, selv om de i en anden faktisk situation ville finde anvendelse på samme måde, som jeg vil foreslå med hensyn til Dublin III-forordningens artikel 24. Der skal endvidere ses bort fra det femte spørgsmål, idet det på samme måde ikke er relevant for løsningen af den sag, der er forelagt den forelæggende ret.
(
35
) – I det foreliggende tilfælde er Aziz Hasans ansøgning blevet afvist i Tyskland, og der er endnu ikke taget stilling hertil i Italien.
(
36
) – Jf. mit forslag til afgørelse Khir Amayry (C-60/16, EU:C:2017:147, punkt 37).
(
37
) – Jf. mit forslag til afgørelse Khir Amayry (C-60/16, EU:C:2017:147, punkt 43 og 54).
(
38
) – Jf. analogt mit forslag til afgørelse Khir Amayry (C-60/16, EU:C:2017:147, punkt 71 ff.).
(
39
) – Jf. mit forslag til afgørelse Khir Amayry (C-60/16, EU:C:2017:147, punkt 66) og analogt dom af 29.1.2009, Petrosian (C-19/08, EU:C:2009:41, præmis 32 ff.).
(
40
) – Min fremhævelse.
(
41
) – Jf. i denne retning analogt generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse Kastrati m.fl. (C-620/10, EU:C:2012:10, punkt 44 ff.), og dom af 17.3.2016, Mirza (C-695/15 PPU, EU:C:2016:188, præmis 47 ff.).
(
42
) – Jf. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Ghezelbash (C-63/15, EU:C:2016:186, punkt 39).
(
43
) – Der skal her tages hensyn til bestemmelserne i direktiv 2013/32, der har til formål at begrænse risikoen for sekundære bevægelser, og bilag X til forordning nr. 1560/2003, der har til formål at informere ansøgere om, at de har pligt til at forblive i den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning. Der skal endvidere her henvises til 18. betragtning til direktiv 2013/32, hvoraf fremgår, at både de berørte personer og medlemsstaterne har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse. Enhver fortolkning, der gør det muligt at afskrække ansøgerne fra at foretage sekundære bevægelser, bør derfor fremmes.