62018TJ0138_RES
Zaak T‑138/18
Fernando De Esteban Alonso
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 11 juni 2019
„Ambtenarenzaken – Voormalige ambtenaren – Onderzoek van OLAF – Zaak ‚Eurostat’ – Mededeling aan de nationale gerechtelijke autoriteiten van informatie met betrekking tot feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging – Geen voorafgaande kennisgeving aan de mogelijkerwijs betrokken ambtenaren – Schade die de verzoeker stelt te hebben geleden ten gevolge van de handelwijze van OLAF en de Commissie in de loop van het geding – Immateriële, lichamelijke en materiële schade – Oorzakelijk verband”
Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de instellingen – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Oorzakelijk verband – Bewijslast
(Artikel 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punt 45)
Beroep van ambtenaren – Beroep tot schadevergoeding – Oorsprong – Arbeidsverhouding – Rechtsgrond
(Art. 268, 270 en 340 VWEU; Statuut van de ambtenaren, art. 90 en 91)
(zie punt 46)
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Onderzoeken – Interne onderzoeken – Begrip – Mededeling door OLAF aan de nationale gerechtelijke autoriteiten van gegevens met betrekking tot ambtenaren – Daaronder begrepen
(Besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4, eerste alinea)
(zie punt 55)
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Onderzoeken – Interne onderzoeken – Verplichting om de belanghebbende in te lichten over zijn mogelijke persoonlijke betrokkenheid – Draagwijdte – Schending – Gevolgen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, onder a); verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 10; besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4, eerste alinea]
(zie punten 56‑63)
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Onderzoeken – Interne onderzoeken – Verplichting om de belanghebbende in te lichten over zijn mogelijke persoonlijke betrokkenheid – Mogelijkheid om hiervan af te wijken – Voorwaarden
(Besluit 1999/396 van de Commissie, art. 4, tweede alinea)
(zie punten 78‑80)
Beroep van ambtenaren – Voorafgaande administratieve klacht – Overeenstemming tussen de klacht en het beroep – Gelijkheid van voorwerp en grond – Middelen en argumenten die niet worden vermeld in de klacht, maar er nauw bij aansluiten – Ontvankelijkheid
(Statuut van de ambtenaren, art. 90 en 91)
(zie punten 90‑92, en 94)
Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Onderzoeken – Interne onderzoeken – Mogelijkheid voor de Commissie om zich vóór de sluiting van het onderzoek burgerlijke partij te stellen en klacht in te dienen bij een nationale gerechtelijke instantie met betrekking tot de feiten die het voorwerp zijn van dit onderzoek – Geen
(Statuut van de ambtenaren, bijlage IX, art. 25; verordening nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, leden 2 en 4)
(zie punten 98‑109)
Commissie – Bevoegdheden – Recht op toegang tot de rechter – Instellen van hoger beroep en cassatieberoep tegen een beslissing van een nationale rechterlijke instantie ten aanzien van een ambtenaar van de Unie – Schending van het recht op behoorlijk bestuur en niet-nakoming van de zorgplicht – Geen, behoudens buitengewone omstandigheden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 111‑115)
Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de instellingen – Immateriële schade – Oorzakelijk verband – Bewijslast
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punt 122)
Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid van de instellingen – Schade – Vergoedbare schade – Kosten die zijn gemaakt in verband met een nationale gerechtelijke procedure – Voorwaarden
(Art. 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 126 en 127)
Samenvatting
In het arrest De Esteban Alonso/Commissie (T‑138/18) van 11 juni 2019 heeft het Gerecht de Commissie veroordeeld om aan een voormalig ambtenaar schadevergoeding te betalen voor de immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige handelwijze van die instelling en het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) bij de mededeling van gegevens aan de nationale gerechtelijke instanties en in het kader van de tegen hem ingestelde nationale strafprocedure.
Sinds 1996 zorgt Eurostat op basis van tripartiete overeenkomsten voor de verspreiding van statistische gegevens onder het publiek via het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen en een netwerk van verkooppunten („datashops”). In 1999 is tijdens een interne audit vastgesteld dat onregelmatigheden waren begaan bij het financieële beheer van bepaalde van die overeenkomsten. Naar aanleiding van meerdere door OLAF gevoerde onderzoeken naar die onregelmatigheden heeft OLAF de Franse gerechtelijke autoriteiten gegevens meegedeeld via een nota betreffende een intern onderzoek in de zin van besluit 1999/396 (
1
). Vervolgens heeft de Commissie bij de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris (openbaar aanklager bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) een klacht ingediend tegen X. Zij heeft zich tevens burgerlijke partij gesteld.
In 2008 is verzoeker, een voormalig directeur van Eurostat, in opdracht van de procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris verhoord als getuige door de Franse recherche. Vervolgens is hij in verzekering gesteld en is tegen hem een strafrechtelijk vooronderzoek geopend wegens verduistering, omdat hij aan de communautaire begroting toekomende gelden zou hebben verduisterd. In 2013 heeft de juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris (onderzoeksrechter bij de rechter in eerste aanleg Parijs, Frankrijk) een beschikking van buitenvervolgingstelling gegeven ten aanzien van alle personen tegen wie een strafrechtelijk vooronderzoek was geopend in het kader van de zaak Eurostat, waaronder verzoeker. De Commissie heeft als burgerlijke partij tevergeefs hoger beroep en cassatieberoep ingesteld bij respectievelijk de cour d’appel de Paris (rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) en de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk). In 2018 heeft verzoeker bij het Gerecht een beroep ingesteld tot vergoeding van de schade die hij stelde te hebben geleden ten gevolge van de handelwijze van OLAF en de Commissie. In dit verband heeft het Gerecht zich moeten uitspreken over ten eerste de schending door OLAF van verzoekers rechten van verdediging en besluit 1999/396, gelet op het feit dat verzoeker niet was gehoord voordat OLAF gegevens meedeelde aan de Franse autoriteiten, en over ten tweede het feit dat de Commissie verordening nr. 1073/1999 (
2
), het recht op behoorlijk bestuur en de zorgplicht had geschonden door zich bij de Franse rechterlijke instanties burgerlijke partij te stellen voordat het door OLAF gevoerde onderzoek was afgesloten, alsmede door de gerechtelijke vervolging voort te zetten tot in cassatie.
Met betrekking tot de aan OLAF verweten handelwijze heeft het Gerecht geoordeeld dat artikel 4 van besluit 1999/396 moet worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zodat het in de eerste plaats tijdens de gehele duur van het onderzoek een algemene verplichting schept om de persoon in kwestie in te lichten zodra er sprake kan zijn van diens „persoonlijke betrokkenheid”, tenzij het onderzoek daardoor dreigt te worden benadeeld. In de tweede plaats wordt deze verplichting om informatie te verstrekken des te belangrijker wanneer het gaat om conclusies waarin een ambtenaar bij name wordt genoemd. Volgens het Gerecht had verzoeker, gelet op de hiërarchische positie die hij bekleedde onder de personen die werden genoemd in de door OLAF aan de Franse autoriteiten meegedeelde gegevens, moeten worden gelijkgesteld met een persoon die bij name wordt genoemd in de zin van artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396. De betrokkenheid van verzoeker ten gevolge van zijn taken en rol is overigens bevestigd in de door de juge d’instruction du tribunal de grande instance de Paris gegeven beschikking van buitenvervolgingstelling. Derhalve is het Gerecht – bij gebreke van een rechtvaardigingsgrond voor het verzuim van OLAF om verzoeker in te lichten over de mededeling van bovengenoemde gegevens – tot de slotsom gekomen dat OLAF zijn uit de eerste volzin van de eerste alinea van artikel 4 van besluit 1999/396 voortvloeiende verplichting niet is nagekomen.
Met betrekking tot de aan de Commissie verweten handelwijze heeft het Gerecht geoordeeld dat die instelling artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 heeft geschonden door zich burgerlijke partij te stellen en klachten in te dienen bij de Franse rechterlijke instanties voordat het eindverslag van OLAF was overgelegd en zonder ten aanzien van verzoeker over toereikend en afdoend bewijs à décharge te beschikken. Het Gerecht is van oordeel dat er weliswaar geen uitdrukkelijke regel bestaat die deze handelwijze verbiedt, maar dat de met de regels inzake de tuchtprocedure nagestreefde doelstelling – namelijk de betrokken ambtenaar te beschermen door te waarborgen dat de instelling in kwestie geen procedure tegen hem inleidt voordat zij over nauwkeurige en ter zake dienende gegevens beschikt die hem vrijpleiten – op overeenkomstige wijze geldt voor nationale gerechtelijke vervolgingsprocedures, wat strookt met de geest en de letter van verordening nr. 1073/1999.
Voorts heeft het Gerecht de grief die inhoudt dat de Commissie het recht op behoorlijk bestuur heeft geschonden en in haar zorgplicht is tekortgeschoten door de gerechtelijke vervolging tegen verzoeker tot in cassatie voort te zetten, afgewezen omdat die beginselen voor de Commissie in geen geval de verplichting kunnen inhouden om de economische belangen van de instelling niet te verdedigen en om niet op te komen tegen de beslissingen van Franse rechterlijke instanties. Bij gebreke van uitzonderlijke omstandigheden is die voortzetting geen dienstfout.
Met betrekking tot de door verzoeker gestelde schade heeft het Gerecht vastgesteld dat verzoeker immateriële schade heeft geleden die rechtstreeks voortvloeit uit de handelwijze van de Commissie en OLAF. Verzoekers eer en beroepsreputatie zijn namelijk aangetast doordat de Commissie de indruk heeft gewekt dat hem schuld trof in de uitoefening van zijn functie, en doordat zij zijn persoonlijke en professionele omgeving heeft doen geloven dat hij bij frauduleuze feiten betrokken was. Die schade heeft bij verzoeker ook een gevoel van onrechtvaardigheid, onmacht en frustratie opgeroepen doordat hij zich, toen OLAF de gegevens aan de Franse autoriteiten meedeelde, niet heeft kunnen uitspreken of verdedigen met betrekking tot de feiten die ten grondslag lagen aan de tegen hem ingestelde vervolging. Het Gerecht heeft dan ook ex aequo et bono besloten dat 62000 EUR een passende vergoeding vormt voor die schade.
(
1
)	Besluit 1999/396/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 2 juni 1999 betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen (PB 1999, L 149, blz. 57).
(
2
)	Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB 1999, L 136, blz. 1).