61985C0054
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
fremsat den 4. februar 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Xavier Mirepoix er i hovedsagen ved tribunal de police de Dijon tiltalt for at have importeret et parti løg fra Nederlandene, som skulle sælges i Frankrig, men som var behandlet med et bestemt pesticid, det såkaldte maleinhydrazid, som ikke må anvendes i Frankrig. Under sagen har retten forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Udgør artikel 6 i bekendtgørelse af 20. juli 1956 en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, jfr. EØF-traktatens artikel 36, på grund af de i artikel 36 indeholdte forbud dels mod salg af frugt og grønsager, som før eller efter høsten har været underkastet en behandling mod parasitter eller en kemisk behandling, hvortil der ikke er givet godkendelse, dels mod import til Frankrig af løg — navnlig fra Holland —som er behandlet med afprøvede stoffer til fremme af løgenes holdbarhed, bl.a. stoffet maleinhydrazid, som det tilsyneladende er tilladt at anvende som antispiringsmiddel i de øvrige EF-lande?« (jfr forelæggelsesdommen af 4. februar 1985).
Hermed stilles Domstolen på ny over for at skulle fortolke traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser, navnlig bestemmelsen i artikel 36, hvorefter det er tilladt at indføre »forbud eller restriktioner vedrørende indførsel... som er begrundet i hensynet til ... beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed«. Domstolen skal afgøre, om artikel 36 også finder anvendelse på en medlemsstats generelle forbud (efter ordningen kan de administrative myndigheder udstede særlig tilladelse hertil) mod at bringe levnedsmidler i omsætning, som er behandlet med pesticider, og som er importeret fra andre medlemsstater, hvor det er lovligt at anvende det pågældende stof.
2.
Af hensyn til den rette forståelse af spørgsmålet er det nødvendigt at give et par oplysninger om maleinhydrazid, om den gældende ordning for anvendelse af stoffet i Frankrig og om Fællesskabets bestemmelser vedrørende pesticider.
Maleinhydrazid er et kemisk, syntetisk produkt inden for den gruppe af pesticider, som kan regulere planters vækst. Når den anvendes på bladene, trænger den ned i de væv, som er i aktiv vækst, også ned i løget eller knolden. Pesticidresterne har virkning i tilstrækkelig lang tid til, at de midlertidigt stopper spiringen. Stoffet anvendes på løgene to til fire uger før høsten.
De franske regler er enkle. Artikel 6 i dekretet af 20. juli 1956 om handel med frugt og grønsager bestemmer det således:
»det er ikke tilladt at sælge frugt og grønsager, som har været behandlet på den nedenfor angivne måde:
a)
når de før høsten har gennemgået en skadedyrsbehandling med stoffer, som ikke er godkendt, eller som er foretaget i strid med de forskrifter, der er fastsat for anvendelse af sådanne stoffer, uanset om behandlingen udføres direkte på selve frugterne eller på de planter, som frugterne vokser på
b)
når de efter høsten er blevet underkastet en kemisk behandling — navnlig desinficering, insektudryddelse eller beskyttelse mod fordærvelse — som ikke er godkendt ved bekendtgørelse fra landbrugsministeren, der udstedes på grundlag af samstemmende udtalelse herom fra Rådet for den Offentlige Sundhed (Conseil supérieur de l'hygiène publique)...« (TORF 1956, s. 7627).
Forskrifterne vedrørende godkendelse af stoffer, fremstillet på grundlag af gift, som anvendes til andet end medicinsk brug, er indeholdt i artikel R 5149 ff. i Code de la santé publique. Giftstofferne er opregnet i liste A og »må ikke anvendes på planter eller andre former for afgrøder til udryddelse af skadelige snyltedyr inden for landbruget, medmindre landbrugsministeriet ved bekendtgørelse har givet tilladelse hertil«. Ved ministerielt dekret af 31. juli 1968 blev maleinhydrazid indføjet på denne liste. Stoffet kan altså ikke anvendes uden en ad Åoc-tilladelse, og en sådan var endnu ikke udstedt på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
Fællesskabets bestemmelser på området er langt fra harmoniseret og består af to forskellige slags regler dels regler vedrørende en række stoffer, som det er lovligt at sælge, dels regler for maksimalindholdet af rester fra kemiske produkter i levnedsmidler. Til de første hører Rådets direktiv nr. 79/117 af 21. december 1978 om forbud mod markedsføring og anvendelse af plantebeskyttelsesmidler indeholdende visse virksomme stoffer (EFT L 33, s. 36). Dette direktiv begrænser sig imidlertid udelukkende til at forbyde salget af visse særligt farlige pesticider, blandt hvilke maleinhydrazid ikke er nævnt. Til de sidstnævnte regler hører Rådets direktiv nr. 76/895 af 23. november 1976 (EFT L 340, s. 26), senere ændret ved direktiv nr. 82/528 af 19. juli 1982 (EFT L 234, s. 1). Direktivet fastsætter en række maksimalgrænseværdier for visse pesticidrester på eller i frugter og grønsager, men nævner heller ikke maleinhydrazid på listen over de stoffer i bilag II, for hvilke der er fastsat grænseværdier for resterne.
Nævnes bør dog, at Kommissionen for De europæiske Fællesskaber på foranledning af en række undersøgelser, der var foretaget af Udvalget for Pesticider, den 12. november 1981 foreslog, at maleinhydracid skulle optages på denne liste, og at der skulle fastsættes et maksimalindhold på 10 mg pr. kg løg. Forslaget er stadig under behandling ved Rådet (EFT 1982 C 95, s. 6).
3.
Under sagen ved Domstolen er der afgivet indlæg af den franske og tyske regering samt af Kommissionen. Mirepoix har kun afgivet mundtligt indlæg.
De to regeringer har begge gjort gældende, at den franske ordning ikke er i strid med de af Fællesskabet vedtagne bestemmelser. For det første er harmoniseringen vedrørende anvendelsen af pesticider ikke kommet ud over det første, spæde stadium, og for det andet har den franske ordning hjemmel i en af undtagelserne i EØF-traktatens artikel 36, første punktum. Dette resultat kan endvidere udledes af dommen af 19. september 1964 i sag 94/83, Heijn (Sml. 1984, s. 3263). Nævnte sag vedrørte også er pesticid, nemlig vinchlozolin, hvoraf man havde fundet rester i et parti æbler. Importøren var i sagen tiltalt for at have tilsidesat de nederlandske forskrifter vedrørende maksimalindholdet af pesticider i levnedsmidler og gjorde ved den nationale ret gældende, at de æbler, der var forefundet på hans lager, og som indeholdt rester af vinchlozolin (for hvilket maksimalindholdet var fastsat til nul), hidrørte fra Italien, hvor de var lovligt bragt i omsætning og at forbudet mod salg følgelig måtte anses for at være i strid med traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser.
Domstolen udtalte i sagen, at under hensyn til, at der ikke var udstedt fællesskabsbestemmelser om vinchlozolin, var »medlemsstaterne principielt bemyndiget til at træffe foranstaltninger vedrørende de tilladte maksimalgrænseværdier for rester af dette pesticid, idet denne bemyndigelse dog er begrænset af traktaten, navnlig af artikel 36, sidste pkt.« Domstolen fastslog videre, at pesticider ganske vist er nødvendige for landbruget, men på den anden side har skadelige virkninger, og at det er umuligt at forudse og kontrollere de mængder, der indtages af forbrugeren, bl.a. i form af rester i fødevarer, hvilket gjorde det berettiget at træffe strenge forholdsregler. Som det hedder i dommen: »i det omfang, fællesskabsbestemmelserne på området ikke omfatter visse pesticider, kan medlemsstaterne fastsætte bestemmelser om forekomst af rester af disse pesticider på levnedsmidler på en måde, som kan variere fra land til land afhængigt af klimaforhold, sammensætningen af befolkningens sædvanlige ernæring ... I denne sammenhæng kan de differentiere det tilladte indhold af samme pesticid for forskellige levnedsmidler... Myndighederne i indførselsmedlemsstaten er imidlertid forpligtede til at revidere den fastsatte maksimalgrænseværdi, hvis det viser sig, at grundlaget for dens fastsættelse har ændret sig, f.eks. som følge af opdagelse af en ny anvendelse for et pesticid« (jfr dommens præmisser 14-16 og 18). Af denne dom har den tyske regering endvidere udledt, at medlemsstaterne, dels under hensyn til EF-harmoniseringens nuværende stadium, dels under hensyn til resultaterne af den videnskabelige forskning, kan udstede forskellige regler for anvendelsen af maleinhydrazid. Den omstændighed, at man inden for den videnskabelige forskning er uenige om, hvad der bør anses for den maksimale daglige dosis af dette stof, eller at nogle stater har godkendt anvendelsen af maleinhydrazid, har endvidere ikke nogen indflydelse på medlemsstaternes beføjelse.
4.
Kommissionen har indtaget en modsat holdning. Også den har henvist til Heijn-dommen, men har fremhævet, at der er den forskel på sidstnævnte og den foreliggende sag, idet der i ordningen i Heijn-sagen var foreskrevet et maksimalindhold af pesticidrester, mens ordningen i den foreliggende sag forbyder salg af frugt og grønsager, som har gennemgået en behandling i eksportstaten, der ikke er godkendt i importstaten. Den foreliggende ordning udelukker altså fuldstændig, at der findes maleinhydrazid i løg. Desuden er den franske ordning efter Kommissionens opfattelse i strid med proportionalitetsprincippet. I modsætning til ordningen i Heijn-dommen er der ikke efter den foreliggende ordning mulighed for, såfremt der kommer nye videnskabelige resultater for dagen i den internationale forskning, at tage forbudet op til fornyet vurdering og fastsætte visse maksimalgrænser for pesticider, i det mindste for importvarer.
Kommissionen tilføjer, at en medlemsstat, når den fastsætter retsforskrifter for anvendelse af pesticider, ikke blot bør tilgodese hensynet til beskyttelsen af sundheden, men er forpligtet til at afveje dette krav, som tilsiger anvendelse af færrest mulige giftstoffer, over for de tekniske og økonomiske krav, som landbrugsproduktionen stiller. Hensynet til sundheden bør således kun have forrang, i de tilfælde, hvor de nationale myndigheder er overbevist om, at anvendelsen af et pesticid indebærer større risiko end myndighederne normalt accepterer af pesticidrester. De nationale myndigheder kan således ikke nøjes med at indtage en passiv holdning ved at pålægge importøren bevisbyrden for, at behandlingen er uskadelig, men må, for at opfylde fællesskabsrettens krav, medvirke aktivt ved at holde sig ajour dels med resultaterne inden for den videnskabelige forskning, dels med de foranstaltninger, der træffes i de øvrige medlemsstater, som tillader en sådan behandling.
Med støtte i tilsvarende argumenter som Kommissionens har Mirepoix gjort gældende, at midlerne i den franske ordning ikke er rimeligt afpasset efter formålet, som er at beskytte sundheden.
5.
Med en formulering, der stemmer bedre med ordlyden i traktatens artikel 177 går det spørgsmål, tribunal de police de Dijon har forelagt, nærmere ud på, hvorvidt en national ordning, som indeholder et forbud (bortset fra de tilfælde, hvor der er indhentet særlig tilladelse hertil) mod at sælge levnedsmidler, der har været behandlet med et bestemt pesticid, som det er forbudt at anvende, er i strid med fællesskabsretten.
Som svar på dette spørgsmål må Domstolen altså forsyne den nationale ret med oplysninger, der gør det muligt for den at afgøre, om forbudet også kan opretholdes over for importerede varer, og om dette er i strid med traktaten og med de bestemmelser i afledt ret, der er udstedt vedrørende de frie varebevægelser.
Formuleret på denne måde er spørgsmålet ikke nyt. Der findes allerede en righoldig praksis på dette område, hvorved jeg ikke blot skal henvise til den tidligere nævnte dom i Heijn-sagen, men til de talrige domme, der er afsagt siden 1980 (dommene af 12. juni 1980 i sag 88/79, Grunert, Sml. 1980, s. 1827, af 5. februar 1981 i sag 108/80, Kugelmann, Sml. 1981, s. 433, af 5. februar 1981 i sag 53/80, Kaasfabriek Eyssen, Sml. 1981, s. 409, af 17. december 1981 i sag 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sml. 1981, s. 3277, af 14. juli 1983 i sag 174/82, Sandoz, Sml. 1983, s. 2445, af 30. november 1983 i sag 227/82, van Bennekom, Sml. 1983, s. 3883, af 6. juni 1984 i sag 97/83, Melkunie, Sml. 1984, s. 2367, og af 10. december 1985 i sag 247/84, Motte, Sml. 1985, s. 3887). Bortset fra, at der har foreligget særlige omstændigheder i hver enkelt af disse sager, har der af disse domme dannet sig en praksis, som kan danne basis for en besvarelse af det præjudicielle spørgsmål, og hvori hensynet til de frie varebevægelser for levnedsmidler er afvejet over for hensynet til beskyttelse af sundheden, dels i de tilfælde, hvor det pågældende produkt indeholder stoffer, om hvis farlighed der stadig er usikkerhed i den videnskabelige forskning, dels hvor de nationale bestemmelser endnu ikke er fuldt ud harmoniseret. Lad mig straks sige, at disse afgørelser efter min opfattelse yder solid støtte for den franske og den tyske regerings argumenter om, at ordningen er lovlig. De argumenter, der er fremført af Kommissionen og Mirepoix, er derimod ikke forenelige med de principper, som Domstolen har opstillet i retspraksis.
6.
For det første må det fremhæves, at der ikke består en sådan forskel mellem den foreliggende ordning og ordningen i Heijn-sagen som påstået af Kommissionen. Den nationale ordning i den foreliggende sag forbyder ganske vist enhver form for behandling med maleinhydrazid og udelukker dermed på forhånd, at der overhovedet findes rester af dette stof i levnedsmidler. På den anden side fremgår det lige så klart, at de retsforskrifter, der var omhandlet i Heijn-sagen, reelt førte til samme resultat, eftersom maksimalindholdet af vinchlozolin var fastsat til nul. Henvisningen fra de to intervenierende regeringer til de principper, som Domstolen har opstillet i Heijn-dommen, er derfor aldeles relevant.
7.
Tilbage bliver altså problemet om, hvorvidt den foreliggende ordning kan anses for berettiget efter artikel 36, første pkt., og navnlig om bestemmelserne i ordningen er rimeligt begrundet i den nødvendige beskyttelse af sundheden.
I den forbindelse må det, som med rette anført af Kommissionen, for det første fastslås, at behandles et levnedsmiddel med maleinhydrazid, kan det ikke undgås, at levnedsmidlet stadig indeholder visse rester af dette stof. Kommissionen har herom, som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål, nærmere oplyst følgende : at »for hver enkelt levnedsmiddel/pesticid fastsættes der en nedre grænse for den analytiske bestemmelse, hvilken defineres som den mindste koncentration af pesticidrester i produktet, som det er muligt kvantitativt med en antagelig grad af nøjagtighed at fastslå ved hjælp af gældende analysemetoder... Ligger indholdet af pesticidrester under denne grænse, betragtes indholdet som lig nul... For så vidt angår rester af maleinhydrazid i løg, ligger grænsen for tiden på 1 mg pr. kg. Det fremgår af en række undersøgelser, der er foretaget i flere lande, at løgene selv efter flere måneders forløb stadig indeholder rester efter maleinhydrazid, som overstiger den nedre grænse, der er nævnt ovenfor«. Heraf konkluderer Kommissionen, at det må betragtes som usandsynligt, at pesticidrester i de løg, »som er behandlet med maleinhydrazid i overensstemmelse med god praksis inden for landbruget, og som er bragt på markedet, mens de endnu er friske, ikke skulle overstige nævnte grænse«.
Jeg skal endvidere fremhæve, at der i den internationale videnskabelige forskning stadig er tvivl vedrørende maleinhydrazids skadelige virkning, og navnlig tvivl om, på hvilket niveau maksimalindholdet for rester af dette stof rettelig bør fastsættes. Ganske vist har de undersøgelser, der hidtil er foretaget, gjort det muligt at fastlægge resterne af maleinhydrazid i løget ved anvendelse af natrium eller kalium til 10 mg/kg, men som den tyske regering har anført under henvisning til dommene i sag Kaasfabriek Eyssen (præmis 13) og den tidligere nævnte dom i Sandoz-sagen, er det ikke muligt på grundlag heraf at foretage en »fuldstændig og endelig bedømmelse af stoffet«, navnlig fordi »den omstændighed, at man vedtager en grænse for den maksimale daglige dosis, ikke er ensbetydende med, at indtagelsen af et mindre kvantum er uden risiko. Den maksimale daglige dosis er nemlig beregnet på grundlag af resultater ved forsøg med dyr, som ikke umiddelbart kan overføres til mennesker. Endvidere beror fastsættelsen af denne dosis på en isoleret analyse af stoffet. Såfremt dette stof imidlertid virker i kombination med de øvrige stoffer, som er indeholdt i levnedsmidler og i det omkringliggende miljø, frembyder det risici, som det er umuligt at fastslå med nøjagtighed«.
Der er heller ikke basis for at rejse kritik mod ordningen med den begrundelse, at den er i strid med proportionalitetsprincippet, fordi den ikke indeholder hjemmel til at foretage en fornyet vurdering, som gør det muligt at tage hensyn til fremskridt inden for den videnskabelige forskning. For det første giver ordningen mulighed for at undtage fra forbudet ved udstedelse af en administrativ tilladelse (jfr. artikel 6 i dekretet af 20. juli 1956), og for det andet — som anført af den franske regering som svar på et spørgsmål fra Domstolen — har det franske udvalg, der er nedsat med henblik på undersøgelse af giftigheden af de pesticider, der anvendes inden for landbruget, udtalt sig til fordel for anvendelse af maleinhydracid, hvorefter myndighederne nu undersøger muligheden for at godkende produktet. De af Kommissionen herom fremførte bemærkninger er følgelig ubegrundet. De foranstaltninger, som den franske regering har truffet, synes dermed at opfylde den forpligtelse, som Domstolen navnlig har fastslået i Heijn- og Mottedommene (jfr. præmis 18 og 20), hvorefter en medlemsstat er pligtig, på grundlag af de resultater, der er opnået ved international forskningsinstitutter, at foretage en løbende revision af de risici, der er forbundet med anvendelsen af et stof.
8.
Af de anførte grunde skal jeg foreslå Domstolen at besvare det spørgsmål, som tribunal de police de Dijon har forelagt ved dommen af 4. februar 1985 i sagen anklagemyndigheden mod Xavier Mirepoix, på følgende måde:
Efter Fællesskabets nuværende regler for levnedsmidler, som er behandlet med pesticider, skal EØF-traktatens bestemmelser samt de bestemmelser i afledt ret, der er udstedt vedrørende de frie varebevægelser, fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager foranstaltninger, hvorved den af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed, jfr. traktatens artikel 36, forbyder, at planter behandles med et bestemt pesticid, medmindre der udstedes administrativ tilladelse hertil. Ved anvendelsen af en sådan ordning på varer, som er importeret fra andre medlemsstater, hvor de lovligt er bragt i omsætning, er de nationale myndigheder, når de vurderer varernes risici for menneskers sundhed, forpligtet til at tage hensyn til de resultater, der er opnået i den internationale, videnskabelige forskning og navnlig til de undersøgelser, som er udført af Fællesskabets videnskabelige Udvalg for Pesticider.
(
*1
) – Oversat fra italiensk.