62009CJ0137_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑137/09
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Raad van State (Нидерландия) с акт от 8 април 2009 г., постъпил в Съда на 15 април 2009 г., в рамките на производство по дело
Marc Michel Josemans
срещу
Burgemeester van Maastricht,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г‑н J. N. Cunha Rodrigues, председател на състав, г‑н Aл. Арабаджиев, г‑н A. Rosas (докладчик), г‑н A. Ó Caoimh и г‑жа P. Lindh, съдии,
генерален адвокат: г-н Y. Bot,
секретар: г-жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 29 април 2010 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Josemans, от адв. A. Beckers, advocaat,
– за Burgemeester van Maastricht, от адв. S. A. R. Lely, advocaat,
– за нидерландското правителство, от г‑жа C. Wissels и г‑жа M. Noort, както и от г‑н J. Langer, в качеството на представители,
– за белгийското правителство, от г‑жа C. Pochet и г‑н L. Goossens, в качеството на представители,
– за германското правителство, от г‑н M. Lumma и г‑н J. Möller, в качеството на представители,
– за френското правителство, от г‑жа E. Belliard, г‑н G. de Bergues и г‑жа A. Czubinski, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от г‑н H. van Vliet и г‑н I. Rogalski, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 15 юли 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 12 ЕО, 18 ЕО, 29 ЕО и 49ЕО.
2. Запитването е направено в рамките на спор между г‑н Josemans, който стопанисва кофишопа (coffee-shop) „Easy Going“, и Burgemeester van Maastricht (кмет на община Маастрихт), поради това че последният е обявил въпросното заведение за временно затворено, след като на два пъти е констатирал, че въпреки действащите в тази община разпоредби там се допускат лица, които не пребивават в Нидерландия.
Правна уредба
Правна уредба на Съюза
3. Необходимостта от борба с наркотиците, по-специално чрез противодействие на незаконния им трафик и предотвратяване на употребата на упойващи средства, както и на наркоманията, е призната в редица актове на Съюза.
4. В съображение 1 от Рамково решение 2004/757/ПВР на Съвета от 25 октомври 2004 г. за установяване на минималните разпоредби относно съставните елементи на наказуемите деяния и прилаганите наказания в областта на трафика на наркотици (ОВ L 335, стр.8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр.66) се казва, че трафикът на наркотици представлява заплаха за здравето, сигурността и качеството на живот на гражданите на Европейския съюз, както и за законната стопанска дейност, стабилността и сигурността на държавите членки.
5. Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Рамково решение 2004/757 всяка държава членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че е наказуемо производството, получаването, добиването, подготовката, предлагането, пускането на пазара, разпространението, продажбата, доставянето, независимо при какви условия, дилърството, експедицията, транзитното изпращане, транспортирането, вносът или износът на наркотици, когато тези деяния са извършени умишлено и неправомерно. В параграф 2 от посочения член се уточнява, че описаните в параграф 1 деяния не се включват в приложното поле на това рамково решение, когато са извършени изключително за лична облага на извършителите, така както е определена в националното законодателство.
6. Съгласно член 1 от Протокола за включването на достиженията на правото от Шенген в рамките на Европейския съюз, приложен с Договора от Амстердам към Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, тринадесет държави — членки на Съюза, сред които Кралство Нидерландия, имат право да установяват помежду си в правните и институционални рамки на Съюза, както и на Договорите за ЕС и ЕО, засилено сътрудничество в областта, попадаща в приложното поле на достиженията на правото от Шенген, така както е определено в приложението към този протокол.
7. Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген от 14 юни 1985 г. между правителствата на държавите от икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници (OВ L 239, 2000 г., стp. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр.183), подписана в Шенген (Люксембург) на 19 юни 1990 г., е част от така определените достижения на правото от Шенген.
8. Член 71, параграф 1 от тази конвенция гласи, че договарящите страни се задължават, по отношение на пряката или непряката продажба на [упойващи] и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, както и притежанието на такива вещества с цел продажба или износ, в съответствие със съществуващите конвенции на Организацията на обединените нации да предприемат всички необходими мерки за предотвратяване и наказване на незаконния трафик на [упойващи] и психотропни вещества.
9. Параграфи 2—4 от този член уточняват различните мерки, които страните се задължават да предприемат за предотвратяването и наказването по-специално на нелегалния износ на упойващи и психотропни вещества, включително канабис, както и продажбата, доставката и предоставянето на споменатите вещества. Съгласно параграф 5 от същия член страните правят всичко възможно за предотвратяване и борба с отрицателния ефект от незаконната употреба на упойващи и психотропни вещества.
10. Някои актове на Съюза, като например Резолюция на Съвета от 29 ноември 1996 г. относно мерките за борба с проблема, свързан с наркотуризма в Европейския съюз (ОВ С 375, стр.3), както и Съвместно действие от 17 декември 1996 г., прието от Съвета на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, относно сближаване на законите и практиките на държавите — членки на Европейския съюз, за борба [с] наркоманиите и превенция и борба с незаконния трафик на наркотици (ОВ L 342, стр.6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр.42), имат предвид изрично борбата с наркотуризма.
11. Съюзът е страна по Конвенцията на Организацията на обединените нации за борба с незаконния трафик на упойващи и психотропни вещества, сключена във Виена на 20 декември 1988 г. ( Recueil des traités des Nations unies, vol. 1582, N. 1-27627). Съгласно декларацията, приложена към Решение 90/611/ЕИО на Съвета от 22 октомври 1990 година относно сключването от името на Европейската икономическа общност на Конвенцията на Организацията на обединените нации за борба срещу незаконния трафик на упойващи и психотропни вещества (OВ L 326, стp. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 6, стр. 115), Общността е компетентна по въпроси на търговската политика, свързани с вещества, които често се използват в незаконното производство на упойващи и психотропни вещества.
Национална правна уредба
12. Съгласно Закона за упойващите вещества от 1976 г. (Opiumwet 1976) са забранени притежаването, търговията, отглеждането, транспортирането, получаването, вносът и износът на упойващи вещества, включително на канабиса и неговите производни. Тези действия подлежат на наказателни санкции, освен ако въпросното вещество или продукт не се използва за медицински, научни или образователни цели и при условие че за това е получено предварително разрешение.
13. Кралство Нидерландия провежда политика на толерантност по отношение на продажбата и употребата на канабис. Тази политика се основава на разграничение между, от една страна, така наречените „твърди“ наркотици, които водят до неприемлива опасност за здравето, и от друга страна, така наречените „леки“ наркотици, които, макар да се оценяват като „рискови“, не пораждат същата загриженост.
14. Тази политика на толерантност се прилага по-специално в рамките на указанията, приети от College van procureurs-generaal (Колегията на главните прокурори). Компетентните органи се позовават на принципа на целесъобразност на наказателното преследване, за да следват селективна наказателна политика. С цел ефикасно наказателно преследване контролираната продажба на канабис в стриктно ограничени количества е разрешена, като така се отдава приоритет на наказването на други нарушения, които считат за по-опасни.
15. Проява на тази политика на толерантност са именно заведенията, наречени кофишопове. В тези заведения, които са в категорията на заведенията за обществено хранене, се продава и употребява канабис също както храните и безалкохолните напитки. Продажбата на алкохолни напитки обаче е забранена.
16. Местните органи могат за разрешат кофишоповете, ако са спазени определени изисквания. За тези заведения е необходимо разрешение за експлоатация и те трябва да отговарят на същите условия за управление и хигиена като приложимите по отношение на другите заведения за обществено хранене.
17. На национално равнище условията, при които е разрешена продажбата на канабис в кофишоповете, са определени в указанията на Openbaar Ministerie (прокуратурата). Тези критерии, обикновено наричани „критериите AHOJ‑G“, са следните:
„A („affichering“) наркотиците не могат да бъдат рекламирани; H („harddrugs“) не могат да бъдат продавани никакви твърди наркотици; O („overlast“) кофишоповете не трябва да нарушават общественото спокойствие; J („jeugdigen“) забранена е продажбата на наркотици на непълнолетни (ненавършили 18 години) и достъпът до заведенията трябва да им бъде забранен; G („grote hoeveelheden“) забранена е продажбата на повече от 5 грама канабис на едно лице и при една сделка. Освен това складираните запаси („handelsvoorraad“) на един кофишоп, който има разрешен ие за продажба, не могат да надвишават 500 грама“.
18. При следваната от община Маастрихт политика по отношение на канабиса, посочената община е определила по-специално някои стриктни условия, при които разрешение за продажба имат само малък брой кофишопове. Към момента на фактите по главното производство те са четиринадесет на брой.
19. С цел да намали, и дори да възпрепятства наркотуризма, с решение от 20 декември 2005 г. Gemeenteraad (общинският съвет) на посочената община въвежда в общите правила на община Маастрихт (Algemene plaatselijke verordening Maastricht), в редакцията им от 2006 г. (наричани по-нататък „APV“), критерий за място на пребиваване. Тази промяна влиза в сила на 13 януари 2006 г.
20. Член 2.3.1.3e, първа алинея от APV забранява на съдържателите на заведенията, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от същите правила, да допускат в заведенията си всички, които не са местни лица, или да им разрешава да остават в тях. Понятието за заведение е определено в тази разпоредба като публично достъпно пространство, в което дадено предприятие предоставя, независимо дали използва автомати за продажба, храни и/или безалкохолни напитки, които клиентите консумират на място. Понятието „местно лице“ съгласно член 2.3.1.1, първа алинея, буква d) от APV има предвид лицата, които в действителност пребивават в Нидерландия.
21. Член 2.3.1.3e, втора алинея от APV предвижда, че Burgemeester van Maastricht може да реши, че разпоредбите на първа алинея не се прилагат към един или няколко вида заведения, посочени в тези правила, на територията на цялата община или в един или няколко района на общината, посочени от него. Със заповед от 13 юли 2006 г. на Burgemeester van Maastricht, в сила за цялата територия на община Маастрихт, той освобождава някои категории заведения от задължението да отказват достъп на чуждестранни лица, а именно всички заведения, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3, с изключение на кофишопове, чайни салони и други, независимо от тяхното наименование.
22. Съгласно член 2.3.1.5a, буква f) от APV Burgemeester van Maastricht може да реши да затвори за определено или неопределено време някое от заведенията, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от APV, ако съдържателят на заведението действа в нарушение на член 2.3.1.3е, първа алинея от APV.
Обстоятелства в основата на спора по главното производство и преюдициалните въпроси
23. Г-н Josemans стопанисва в община Маастрихт кофишопа „Easy Going“ — заведение, в което се продават и консумират леки наркотици, безалкохолни напитки и храни.
24. Кофишопът „Easy Going“ действа в рамките на следваната от Кралство Нидерландия политика на толерантност по отношение на търговията с канабис. Макар продажбата му да не е позволена от закона, тя не е обект на наказателно преследване, ако се извършва в одобрен кофишоп и ако са спазени определен брой условия, и по-специално „критериите AHOJG“.
25. След като на два пъти констатира, че в нарушение на член 2.3.1.3e, първа алинея от APV, който въвежда критерия за място на пребиваване, във въпросния кофишоп са допускани лица, които не пребивават в Нидерландия, със заповед от 7 септември 2006 г. Burgemeester van Maastricht обявява това заведение за временно затворено.
26. Г‑н Josemans обжалва посочената заповед по административен ред. След като тази жалба е отхвърлена с решение от 28 март 2007 г. на Burgemeester van Maastricht, г‑н Josemans подава жалба пред Rechtbank Maastricht (Районен съд, Маастрихт). С решение от 1 април 2008 г. посочената юрисдикция отменя както това решение, така и заповедта от 7 септември 2006 г. Според нея предвидената в APV забрана в кофишоповете да се допускат лица, които не пребивават в Нидерлания, представлява основана на гражданството непряка дискриминация, която противоречи на член 1 от конституцията на тази държава. Нямало обаче нарушение на правото на Съюза. От Решение от 5 юли 1988 г. по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat (289/86, Recueil, стp. 3655) и от Решение от 29 юни 1999 г. по дело Coffeeshop „Siberië“ (С‑158/98, Recueil, стp. I‑3971) следвало, че търговията с упойващи средства не попада в приложното поле на Договора за ЕО.
27. Г-н Josemans и Burgemeester van Maastricht обжалват, съответно на 5 и 8 май 2008 г., решението на тази юрисдикция пред Raad van State. Burgemeester van Maastricht оспорва тълкуването на нидерландската конституция. Що се отнася до г‑н Josemans, той поддържа, че разглежданата в главното производство правна уредба съдържа необосновано неравно третиране между гражданите на Съюза, което по-конкретно не дава възможност на непребиваващите в Нидерландия лица да купуват законно продавани в кофишоповете стоки, което нарушава правото на Съюза.
28. При тези условия Raad der Nederlanden решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Попада ли правна уредба като разглежданата в главното производство, относно достъпа на чуждестранни лица до кофишопове, изцяло или отчасти в приложното поле на Договора за ЕО, и по-специално на свободното движение на стоки или предоставяне на услуги или на принципа на недопускане на дискриминация, предвиден в член 12 [ЕО], във връзка с член 18 ЕО?
2. Ако следва да се прилагат разпоредбите на Договора за ЕО относно свободното движение на стоки или свободното предоставяне на услуги, забраната за достъп на чуждестранни лица до кофишоповете представлява ли подходящо и пропорционално средство за намаляване на наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие?
3. В случай че не се прилагат разпоредбите на Договора за ЕО относно свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги, прилага ли се спрямо правната уредба относно достъпа на чуждестранни лица до кофишоповете предвидената в член 12 ЕО, във връзка с член 18 ЕО, забрана на дискриминация между гражданите на Съюза на основание на гражданството им?
4. При утвърдителен отговор, обосновано ли е непрякото разграничаване в това отношение между местни и чуждестранни лица и представлява ли забраната в кофишоповете да бъдат допускани чуждестранни лица подходящо и пропорционално средство за намаляване на наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
29. С преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция иска да установи дали правото на Съюза не допуска общинска уредба като разглежданата в главното производство, която забранява в кофишоповете, разположени на територията на въпросната община, да бъдат допускани лица, които не пребивават в Нидерландия. Запитващата юрисдикция се позовава по-конкретно на свободното движение на стоки, уредено в член 28 ЕО и сл., на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО и сл., както и на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданството, определен в член 12 ЕО, във връзка с член 18 ЕО, свързан с гражданството на Съюза.
30. Следва веднага да се напомни, както следва от точки 15—17 от настоящото съдебно решение, че кофишоповете представляват заведения от категорията на заведенията за обществено хранене, в които се продава канабис на потребители над 18-годишна възраст. Такова заведение трябва да има разрешение за експлоатация и освен това да изпълнява всички критерии AHOJG.
31. Безспорно е, че продажбата на канабис в кофишоповете не е част от стриктно контролирано от компетентните органи обращение с оглед на използване за медицински или научни цели.
32. Според нидерландското правителство, макар да съществуват такива заведения, чиято единствена дейност е търговията с канабис, това не променя факта, че в редица кофишопове се продават и консумират и безалкохолни напитки и храни. По-специално, според акта за преюдициално запитване такова заведение е кофишопът „Easy Going“.
33. При тези обстоятелства, предвид посочените в преюдициалното запитване разпоредби, следва да се прецени, от една страна, дейността на кофишоповете, състояща се в търговия с канабис, и от друга страна, дали продажбата на безалкохолни напитки и храни в такива заведения може да повлияе на отговора, който следва да се даде на запитващата юрисдикция.
По първия въпрос
34. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали съдържателят на кофишоп може в рамките на дейността си, състояща се в търговия, от една страна, с упойващи средства, която не е част от стриктно контролирано от компетентните органи обращение с оглед на използване за медицински или научни цели, и от друга страна, в търговия с безалкохолни напитки и храни, да се позове на членове 29 ЕО, 49 ЕО и/или 12 ЕО, последният във връзка с член 18 ЕО, за да оспори общинска уредба като разглежданата в главното производство.
35. Относно търговията с канабис г‑н Josemans счита, че тази дейност подада в приложното поле на правото на Съюза и че разглежданата в главното производство правна уредба противоречи на принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданството. Burgemeester van Maastricht, както и нидерландското, белгийското, германското и френското правителство обаче поддържат, че въпросната дейност не попада нито в обхвата на свободите на движение, нито в обхвата на принципа на недопускане на дискриминация, предвид съществуващата забрана за продажба на упойващи средства. Европейската комисия счита, че за да се отговори на преюдициалното запитване, не е необходимо произнасяне по въпроса за търговията с канабис.
36. При тези обстоятелства следва да се напомни, че тъй като вредата от упойващите средства, включително от тези на основата на конопа, какъвто е канабисът, е всеобщо призната, търговията с тях е забранена във всички държави членки, с изключение на стриктно контролираната търговия с оглед на използване за медицински или научни цели (вж. в този смисъл Решение от 5 февруари 1981 г. по дело Horvath, 50/80, Recueil, стp. 385, точка 10, Решение от 26 октомври 1982 г. по дело Wolf, 221/81, Recueil, стp. 3681, точка 8, Решение от 26 октомври 1982 г. по дело Einberger, 240/81, Recueil, стp. 3699, точка 8, Решение от 28 февруари 1984 г. по дело Einberger, 294/82, Recueil, стp. 1177, точка 15, Решение от 5 юли 1988 г. по дело Mol, 269/86, Recueil, стp. 3627, точка 15 и Решение по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, посочено по-горе, точка 17).
37. Това правно положение е в съответствие с различни международни актове, на които държавите членки сътрудничат или към които са се присъединили, като например Единната конвенция на Организацията на обединените нации по упойващите вещества, сключена в Ню Йорк на 30 март 1961 г., изменена с Протокола от 1972 г. за изменение на Единната конвенция от 1961 г. ( Recueil des traités des Nations unies, vol. 520, No. 7515, наричана по-нататък „Единната конвенция“) и Конвенцията на Организацията на обединените нации за психотропните вещества, сключена във Виена на 21 февруари 1971 г. ( Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, No. 14956). Предвидените в тях мерки впоследние са засилени и допълнени с Конвенцията, сключена във Виена на 20 декември 1988 г., по която страни са всички държави членки, както и Съюзът. Сред посочените в тези конвенции вещества и продукти фигурира и канабисът.
38. В преамбюла към Единната конвенция страните обявяват, че съзнават своето задължение да предотвратяват и да се борят с наркоманията, като същевременно признават, че медицинската употреба на упойващите вещества продължава да бъде необходима за облекчаване на болката и страданието и че трябва да бъдат взети съответните мерки за задоволяване на потребността от упойващи вещества за тази цел. Съгласно член 4 от посочената конвенция страните вземат мерки за да ограничат изключително за медицински и научни цели производството, [получаването], износа, вноса, разпределението, търговията, употребата и държането на упойващи вещества (вж. Решение по дело Wolf, посочено по-горе, точка 9 и Решение от 26 октомври 1982 г. по дело Einberger, посочено по-горе, точка 9).
39. Що се отнася по-конкретно до правото на Съюза, член 2, параграф 1, буква a) от Рамково решение 2004/757 предвижда, че всяка държава членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че е наказуемо предлагането, пускането на пазара, разпространението, продажбата, доставянето, независимо при какви условия, и дилърството на наркотици, когато тези деяния са извършени умишлено и неправомерно. По смисъла на параграф 2 от посочения член не се включват в приложното поле на това рамково решение описаните в параграф 1 деяния, когато са извършени изключително за лична облага на извършителите, така както е определена в националното законодателство. Член 1, точка 1 от този акт уточнява, че понятието „наркотици“ включва всички вещества, посочени в Единната конвенция и в Конвенцията на Организацията на обединените нации за психотропните вещества, сключена във Виена на 21 февруари 1971 г.
40. Освен това съгласно член 71, параграф 1 от Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген от 14 юни 1985 г. държавите — страни по тази конвенция, се задължават по отношение на пряката или непряката продажба на упойващи и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, както и притежанието на такива вещества с цел продажба или износ в съответствие със съществуващите конвенции на Организацията на обединените нации, да предприемат всички необходими мерки за предотвратяване и наказване на незаконния трафик на упойващи и психотропни вещества.
41. Следователно упойващите средства, които не са в обращение, стриктно контролирано от компетентните органи с оглед на използване за медицински или научни цели, поради самото си естество си попадат в обхвата на забраната за внос и продажба във всички държави членки (вж. в този смисъл Решение по дело Wolf, посочено по-горе, точка 10, Р ешение от 26 октомври 1982 г. по дело Einberger, посочено по-горе, точка 10, Решение от 28 февруари 1984 г. по дело Einberger, посочено по-горе, точка 15, Решение по дело Mol, посочено по-горе, точки 15 и 18, Решение по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, посочено по-горе, точки 17 и 20, както и Решение по дело Coffeeshop „Siberië“, посочено по-горе, точка 14). Обстоятелството, че някоя от държавите членки е квалифицирала дадено упойващо вещество като лек наркотик, не може да постави под въпрос това твърдение (вж. в този смисъл Решение по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, посочено по-горе, точка 25).
42. Тъй като е забранено въвеждането в икономическото и търговско обращение в Съюза на упойващи средства, които не попадат в такова стриктно контролирано обращение, що се отнася до дейността, състояща се в търговия с канабис, съдържателят на кофишоп не би могъл да се позовава на свободите на движение или на принципа на недопускане на дискриминация, за да оспори общинска уредба като разглежданата в главното производство.
43. Този извод не може да бъде оборен от обстоятелството, че както следва от точки 12—14 от настоящото съдебно решение, Кралство Нидерландия провежда политика на толерантност спрямо продажбата на канабис, макар търговията с упойващи средства в тази държава членка да е забранена. Всъщност от съдебната практика следва, че подобна забрана не може да бъде отменена само поради факта че органите, на които е възложено нейното прилагане, като отчитат по-специално ограничените персонални и материални възможности, не отдават такъв приоритет на наказването на определен вид търговия с упойващи средства, тъй като считат други видове за по-опасни. Подобен подход най-вече не може да приравни незаконния трафик на упойващи средства на стриктно контролираното от компетентните органи икономическо обращение за медицински и научни цели. Всъщност последният трафик е действително узаконен, докато незаконният трафик, макар да е толериран, остава забранен (вж. в този смисъл Решение по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, посочено по-горе, точка 29).
44. Що се отнася до търговията с безалкохолни напитки и храни в кофишоповете, г‑н Josemans, германското правителство и Комисията считат, че Съдът би трябвало да прецени последиците от разглежданата в главното производство правна уредба върху упражняването на тази дейност. Германското правителство подчертава, че тази продукти се консумират на място. Комисията се съмнява, че чуждестранните лица ги купуват с намерение да ги изнесат в държавите, в които пребивават. Ето защо следвало да се приложат разпоредбите, уреждащи свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО, а не тези за свободното движение на стоки по смисъла на член 29 ЕО.
45. Burgemeester van Maastricht, както и нидерландското, белгийското, и френското правителство считат, че в такива заведения търговията с безалкохолни напитки и храни има напълно вторичен характер по отношение на търговията с канабис и не може да окаже влияние при разрешаването на спора в главното производство.
46. Тази теза не може да бъде възприета. Макар да е вярно, че главното предназначение на кофишоповете е продажбата и консумацията на канабис, това не променя факта, че търговията в такива заведения с безалкохолни напитки и храни по общо правило представлява икономическа дейност, която не е без значение. В отговор на зададен от Съда въпрос нидерландското правителство уточнява в съдебното заседание, че тази дейност представлява общо между 2,5 % и 7,1 % от оборота на кофишоповете в община Маастрихт. Що се отнася по-конкретно до икономическото положение на кофишопа „Easy Going“, съгласно предоставените от г‑н Josemans сведения частта от оборота на това заведение, свързана с продажбата на такива продукти, се разполага в тези граници.
47. При това положение е важно да се разгледа въпросът дали, и евентуално в каква степен, що се отнася до търговията с безалкохолни напитки и храни, разглежданата в главното производство правна уредба може да засегне упражняването на свободите на движение, предвидени в членове 29 ЕО и 49 ЕО, или да наруши принципа на недопускане на дискриминация „на основание гражданство“ по смисъла на член 12 ЕО, във връзка с член 18 ЕО.
48. За да се определи дали такава дейност е свързана със свободното движение на стоки или със свободното предоставяне на услуги, следва да се напомни, че понятието за заведение е определено в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3) от APV като публично достъпно пространство, в което дадено предприятие предоставя, независимо дали използва автомати за продажба, храни и/или безалкохолни напитки, които клиентите консумират на място.
49. При тези обстоятелства се оказва, както отбелязва генералният адвокат в точка 76 от своето заключение, че търговията с безалкохолни напитки и храни в кофишоповете представлява ресторантьорска дейност, състояща се от съвкупност от елементи и действия, в рамките на която преобладават услугите, а не доставката на самата стока (вж по аналогия Решение от 10 март 2005 г. по дело Hermann, С‑491/03, Recueil, стp. I‑2025, точка 27).
50. Тъй като свободното движение на стоки е аспект, напълно второстепенен по отношение на свободното предоставяне на услуги и може да бъде свързано с последното, Съдът преценява разглежданата в главното производство правна уредба само предвид свободното предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение от 24 март 1994 г. по дело Schindler, С‑275/92, Recueil, стp. I‑1039, точка 22, Решение от 25 март 2004 г. по дело Karner, С‑71/02, Recueil, стp. I‑3025, точка 46, Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Omega, С‑36/02, Recueil, стp. I‑9609, точка 26, Решение от 3 октомври 2006 г. по дело Fidium Finanz, С‑452/04, Recueil, стp. I‑9521, точка 34, както и Решение от 1 юли 2010 г. по дело Dijkman и Dijkman-Laveleije, С‑233/09, все още непубликувано в Сборника, точка 33).
51. Що се отнася до прилагането на член 12 ЕО, който прогласява общ принцип за забрана на всякаква дискриминация, основана на гражданството, следва да се отбележи, че тази разпоредба се прилага самостоятелно само в случаи, уредени от правото на Съюза, за които Договорът за ЕО не предвижда специални разпоредби за недопускане на дискриминация (вж. по-специално Решение от 30 май 1989 г. по дело Комисия/Гърция, 305/87, Recueil, стp. 1461, точки 12 и 13, Решение от 11 октомври 2007 г. по дело Hollmann, С‑443/06, Сборник_стp. I‑8491, точка 28, както и Решение от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Германия, С‑269/07, Сборник, стp. I‑7811, точка 98).
52. Тъй като в областта на свободното движение на услуги член 49 ЕО въвежда принципа на недопускане на дискриминация, член 12 ЕО не се прилага при обстоятелства като тези по главното производство.
53. Що се отнася до приложимостта на член 18 ЕО, който формулира по общ начин правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите членки, следва да се приеме, че тази разпоредба се конкретизира в разпоредбите, отнасящи се до свободното предоставяне на услуги (вж. по-специално Решение от 6 февруари 2003 г. по дело Stylianakis, С‑92/01, Recueil, стp. I‑1291, точка 18, Решение от 11 септември 2007 г. по дело Schwarz и Gootjes-Schwarz, С‑76/05, Сборник, стp. I‑6849, точка 34, както и Решение от 20 май 2010 г. по дело Zanotti, С‑56/09, все още непубликувано в Сборника, точка 24). Тъй като гражданите на Съюза, които не пребивават в Нидерландия и желаят да отидат в кофишоповете в община Маастрихт, за да консумират законно продавани продукти, следва да се считат за „лица, за които са предназначени“ услугите по смисъла на член 49 ЕО, не е необходимо Съдът да се произнася по тълкуването на член 18 ЕО.
54. Следователно на първият въпрос трябва да се отговори, че в рамките на своята дейност, състояща се в търговия с упойващи средства, която не е част от стриктно контролирано от компетентните органи обращение с оглед на използване за медицински или научни цели, съдържателят на кофишоп не би могъл да се позовава на член 12 ЕО, 18 ЕО, 29 ЕО или 49 ЕО, за да оспори общинска уредба като разглежданата в главното производство, която забранява в такива заведения да бъдат допускани непребиваващи в Нидерландия лица. Що се отнася до дейността, състояща се в търговия с безалкохолни напитки и храни в същите заведения, този съдържател може с основание да се позовава на член 49 ЕО и сл.
По втория въпрос
55. Вторият въпрос се поставя само ако разпоредбите, уреждащи свободното движение на стоки или свързаните със свободното предоставяне на услуги, се прилагат в обстоятелствата на спора по главното производство. По същество той се отнася до това дали общинска уредба като разглежданата в главното производство ограничава упражняването на някоя от тези свободи и евентуално дали посочената мярка може да бъде обоснована от целта, която е борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие, и накрая, дали предвид тази цел тя представлява пропорционална мярка.
56. Предвид дадения на първия въпрос отговор този въпрос следва да се преценява само предвид член 49 ЕО и сл., като се разгледат единствено последиците на посочената правна уредба върху търговията в кофишоповете с безалкохолни напитки и храни.
57. Безспорно е, че съгласно разглежданата в главното производство правна уредба в кофишоповете се допускат само „местни лица“. По смисъла на член 2.3.1.1, първа алниея, буква d) от APV това понятие включва всяко лице, което в действителност пребивава в Нидерландия. По този начин съдържателите на такива заведения нямат право да предоставят ресторантьорски услуги на лицата, които пребивават в други държави членки, и последните лица не могат да ползват такива услуги.
58. От практиката на Съда следва, че „принципът на равно третиране, чието специфично изражение е член 49 ЕО, забранява не само явна дискриминация, основана на гражданство, но и всички скрити форми на дискриминация, които чрез прилагането на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат (вж. по-специално, Решение от 5 декември 1989 г. по дело Комисия/Италия, 3/88, Recueil, стp. 4035, точка 8, Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия, С‑388/01, Recueil, стp. I‑721, точка 13, Решение от 30 юни 2005 г. по дело Tod’s и Tod’s France, С‑28/04, Recueil, стp. I‑5781, точка 19, както и Решение от 7 юли 2005 г. по дело Комисия/Австрия, С‑147/03, Recueil, стp. I‑5969, точка 41).
59. Такъв е случаят по-специално с мярка, която предвижда разграничение, основано на критерия за място на пребиваване, тъй като той може да има действие главно във вреда на гражданите на други държави членки, доколкото лицата, които не пребивават в съответната държава, са най-често чужди граждани (вж. по-специално Решение от 29 април 1999 г. по дело Ciola, С‑224/97, Recueil, стp. I‑2517, точка 14, Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 14, Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Gottwald, С‑103/08, Сборник, стp. I‑9117, точка 28, както и Решение от 13 април 2010 г. по дело Bressol и др. С‑73/08, все още непубликувано в Сборника, точка 45).
60. Следва обаче да се провери дали подобно ограничение може да бъде обективно обосновано от признати от правото на Съюза легитимни интереси.
61. Германското правителство счита, че разглежданата в главното производство правна уредба е обоснована от дерогиращите разпоредби, предвидени в член 46, параграф 1 ЕО, във връзка с член 55 ЕО, тоест от съображения, свързани с обществения ред, с обществената сигурност и с общественото здраве. Burgemeester van Maastricht, както и белгийското правителство се позовават на съображенията, свързани с обществения ред и с обществената сигурност при условията на евентуалност. Според нидерландското правителство необходимостта от борба с наркотуризма представлява съображение, свързано с обществения ред по смисъла на съдебната практика, установена с Решение от 20 февруари 1979 г. по дело Rewe-Zentral, известно като „Cassis de Dijon“ (120/78, Recueil, стp. 649).
62. Като признава значението на борбата с наркотуризма, Комисията поддържа, че доколкото разкрива дискриминационен характер, посочената правна уредба може да бъде съвместима с правото на Съюза само ако е основана на изрична дерогираща разпоредба, а именно на член 46 ЕО във връзка с член 55 ЕО. Предвидените в тези разпоредби дерогации би трябвало да бъдат тълкувани ограничително. По-конкретно, на съображенията, свързани с обществения ред, позоваване би могло да се прави само в случай на действителна и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (вж. по-специално Решение от 27 октомври 1977 г. по дело Bouchereau, 30/77, Recueil, стp. 1999, точка 35).
63. В настоящия случай е безспорно, че разглежданата в главното производство правна уредба има за цел прекрати нарушаването на общественото спокойствие, причинявано от многобройните туристи, желаещи да закупят или да консумират канабис в кофишоповете в община Маастрихт. Съгласно информацията, представена от Burgemeester van Maastricht в съдебното заседание, четиринадесетте кофишопа в тази община привличали близо 10 000 посетители дневно и малко над 3,9 милиона посетители годишно, 70 % от които не пребивавали в Нидерландия.
64. Burgemeester van Maastricht и нидерландското правителство отбелязват, че наркотуризмът е задълбочил свързаните с продажбата на леки наркотици проблеми, които възникват в тази община, като например различните форми на нарушаване на общественото спокойствие и на престъпност, както и че е нараснал броят на незаконните пунктове за продажба на наркотици, в това число на твърди наркотици. Белгийското, германското и френското правителство отбелязват смущенията в обществения ред, до които това явление, включително незаконния износ на канабис, води не само в Кралство Нидерландия, но и в други държави членки, особено граничещите с Нидерландия.
65. Следва да се отбележи, че борбата с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие е част от борбата с наркотиците. Тя е свързана както с поддържането на обществения ред, така и с опазването на здравето на гражданите, и то на равнище както на държавите членки, така и на Съюза.
66. Предвид поетите от Съюза и от неговите държави членки ангажименти, няма съмнение, че горепосочените цели представляват легитимен интерес, който по принцип може да обоснове ограничаване на задълженията, наложени от правото на Съюза, дори и на тези, които са свързани с основна свобода като свободното предоставяне на услуги.
67. При това положение трябва да се напомни, както следва от точки 11, 37 и 38 от настоящото съдебно решение, че необходимостта от борба срещу наркотиците е призната в различни международни конвенции, на които държавите членки, и дори Съюзът, сътрудничат или към които са се присъединили. Преамбюлите към тези актове напомнят опасността, която представляват по-специално употребата и незаконният трафик на упойващи средства и психотропни вещества за здравето и благоденствието на индивидите, както и пагубното действие, което имат върху икономическите, културните и политическите основи на обществото.
68. Освен това на необходимостта от борба с наркотиците, по-специално чрез предотвратяване на наркоманията и противодействие на незаконния трафик на такива продукти или вещества, са посветени съответно член 152, параграф 1 ЕО и членове 29 ЕС и 31 ЕС. Що се отнася до разпоредбите на вторичното право, съображение 1 от Рамково решение 2004/757 гласи, че трафикът на наркотици представлява заплаха за здравето, сигурността и качеството на живот на гражданите на Съюза, както и за законната стопанска дейност, стабилността и сигурността на държавите членки. Освен това, както следва от точка 10 на настоящото съдебно решение, определени актове на Съюза имат предвид изрично борбата с наркотуризма.
69. Все пак ограничителните мерки на свободното предоставяне на услуги могат да бъдат обосновани от целта, свързана с борбата с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие, само ако са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и не надхвърлят необходимото за нейното постигане (вж. в този смисъл Решение по дело Omega, посочено по-горе, точка 36, Решение от 11 декември 2007 г. по дело International Transport Workers’ Federation и Finnish Seamen’s Union, С‑438/05, Сборник, стp. I‑10779, точка 75 и Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Dynamic Medien, С‑244/06, Сборник, стp. I‑505, точка 42).
70. При тези обстоятелства следва да се напомни, че дадена ограничителна мярка може да се счита за годна да гарантира осъществяването на преследваната цел само ако действително отговаря на стремежа тя да бъде постигната чрез съгласувани и систематични действия (вж. в този смисъл Решение от 10 март 2009 г. по дело Hartlauer, С‑169/07, Сборник, стp. I‑1721, точка 55, Решение от 19 май 2009 г. по дело Apothekerkammer des Saarlandes и др., С‑171/07 и С‑172/07, Сборник, стp. I‑4171, точка 42 и Решение от 8 септември 2009 г. по дело Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International, С‑42/07, Сборник, стp. I‑7633, точки 59—61).
71. Според г‑н Josemans разглежданата в главното производство правна уредба не е подходяща и пропорционална. В нея били посочени единствено кофишоповете. Съгласно критериите AHOJG обаче тези заведения, за разлика от действащите в община Маастрихт незаконни пунктове за продажба на наркотици, били задължени да се борят с причиняваното от техните клиенти нарушаване на общественото спокойствие. Освен това посочената правна уредба можела да накара наркотуристите да се обърнат към незаконната търговия.
72. Комисията изказва съмнения относно необходимостта от разглежданата в главното производство правна уредба, както и относно нейната съгласуваност. Тя подчертава, че националните мерки за борба с причиняваното от употребата на наркотици нарушаване на общественото спокойствие трябвало да се основават на обективни и недискриминационни критерии. В този контекст тя напомня Решение от 18 май 1982 г. по дело Adoui и Cornuaille (115/81 et 116/81, Recueil, стp. 1665), относно правото на пребиваване или на установяване на проститутките, като и произтичащата от това решение съдебна практика.
73. Burgemeester van Maastricht, както и нидерланското, белгийското и германското правителство считат, обратно, че разглежданата в главното производство правна уредба представлява подходящо и пропорционално средство за борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие. Burgemeester van Maastricht и нидерландското правителство отбелязват, че различните мерки, които провеждащите политика на толерантност към кофишоповете общини предприели, за да се справят с това явление, не позволили постигането на преследваната цел.
74. В настоящия случай не може да се отрече, че провежданата от Кралство Нидерландия политика на толерантност по отношение на продажбата на канабис подбужда лицата, които пребивават в други държави членки, да отидат в тази държава, и по-специално в общините, в които кофишоповете са разрешени — в частност в пограничните зони — за да купуват и употребяват това упойващо вещество. Освен това според данните по преписката една част от тези лица закупуват канабис в такива заведения с цел незаконен износ на този наркотик в други държави членки.
75. Безспорно е, че забрана за допускане на чуждестранни лица в кофишоповете като разглежданата в спора по главното производство представлява мярка, която може да ограничи съществено наркотуризма и следователно да намали причиняваните от него проблеми.
76. В този контекст следва да се подчертае, че дискриминационният характер на разглежданата в главното производство правна уредба сам по себе си не може да означава, че начинът, по който тази уредба преследва желаната цел, е непоследователен. Макар в Решение по дело Adoui и Cornuaille, посочено по-горе, Съдът да е приел, че държавата членка не би могла основателно да се позовава на съображения, свързани с обществения ред по отношение на поведение на чуждестранно лице, доколкото не е предприела наказателни или други реални и ефективни мерки, когато това поведение е дело на нейните собствени граждани, това не променя факта, че спорът по главното производство се вписва в различен правен контекст.
77. Всъщност, както бе напомнено в точка 36 от настоящото съдебно решение, съгласно международното право и правото на Съюза търговията с упойващи средства е забранена във всички държави членки, с изключение на стриктно контролираната търговия с такива продукти с оглед на използване за медицински или научни цели. За сметка на това посоченото в решението и цитирано в предходната точка поведение, а именно проституцията, с изключение на трафика на хора, не е забранена нито от международното право, нито от правото на Съюза. Всъщност тя е разрешена или уредена в редица държави членки (вж. в този смисъл Решение от 20 ноември 2001 г. по дело Jany и др., С‑268/99, Recueil, стp. I‑8615, точка 57).
78. Не може обаче да се приеме за несъгласувано това, че една държава членка предприема адекватни мерки, за да се справи с наплива от пребиваващи в други държави членки лица, които желаят да се възползват от разрешената в тази държава търговия с продукти, продажбата на които поради самото им естество е забранена във всички държави членки.
79. Що се отнася до обхвата на правна уредба като разглежданата в главното производство, следва да се отбележи, че тя се прилага само за заведенията, чиято основна дейност се състои в търговия с канабис. Няма никаква пречка лице, което не пребивава в Нидерландия, да отиде в община Маастрихт в други заведения за обществено хранене, за да консумира там безалкохолни напитки и храни. Според нидерландското правителство броят на тези заведения възлиза на повече от 500.
80. Що се отнася до възможността да се приемат мерки, които ограничават в по-малка степен свободното предоставяне на услуги, от преписката следва, че в общините, провеждащи политика на толерантност към кофишоповете, се прилагат различни мерки срещу наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие, като например ограничаване на броя на кофишоповете или на работното време на такива заведения, въвеждането на карти, които позволяват достъп на клиентите до тези заведения, или намаляване на количеството канабис, което всяко лице може да закупи. Съгласно сведенията, представени от Burgemeester van Maastricht, както и от нидерландското правителство, тези мерки обаче са се оказали недостатъчни и неефикасни с оглед на преследваната цел.
81. Що се отнася по-специално до възможността за предоставяне на достъп до кофишоповете на чуждестранни лица, като същевременно им се отказва продажбата на канабис, следва да се отбележи, че не е лесно да се контролира и наблюдава дали със сигурност този продукт не е предоставен на чуждестранни лица, нито дали е употребен от такива лица. Освен това съществуват опасения, че подобен подход насърчава незаконната търговия или препродажбата на канабис от местни на чуждестранни лица в рамките на кофишоповете.
82. Не може обаче да се отрече, че държавите членки имат право да преследват целта за борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие, като въвеждат общи правила, които националните органи лесно управляват и контролират (вж. по аналогия, Рещение от 10 февруари 2009 г. по дело Комисия/Италия, С‑110/05, Сборник, стp. I‑519, точка 67, както и Решение от 4 юни 2009 г. по дело Mickelsson и Roos, С‑142/05, Сборник, стp. I‑4273, точка 36). В конкретния случай, видно от данните по преписката, не би могло да се очаква, че чрез предоставяне на чуждестранните лица на достъп до кофишоповете, като същевременно им се отказва продажбата на канабис, преследваната цел би могла да бъде постигната на равнището, предвидено от разглежданата в главното производство правна уредба.
83. При тези условия следва да се приеме, че правна уредба като разглежданата в главното производство е в състояние да гарантира осъществяването на целта за борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие и не надхвърля необходимото за постигането ѝ.
84. Предвид всички гореизложени съображения, на втория въпрос следва да се отговори, че член 49 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение на прогласеното в Договора за ЕО свободно предоставяне на услуги. Това ограничение обаче е обосновано от целта за борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие.
По третия и четвъртия въпрос
85. Третият и четвъртият въпрос са зададени при условията на евентуалност и са свързани с прилагането на принципа на недопускане на дискриминация на основание гражданство, предвиден в член 12 ЕО, във връзка с член 18 ЕО, който урежда свободното движение на граждани в Съюза.
86. Предвид отговора на първия въпрос, не следва да се отговаря на тези въпроси.
По съдебните разноски
87. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1) В рамките на своята дейност, състояща се в търговия с упойващи средства, която не е част от стриктно контролирано от компетентните органи обращение с оглед на използване за медицински или научни цели, съдържателят на кофишоп не би могъл да се позовава на член 12 ЕО, 18 ЕО, 29 ЕО или 49 ЕО, за да оспори общинска уредба като разглежданата в главното производство, която забранява в такива заведения да бъдат допускани непребиваващи в Нидерландия лица. Що се отнася до дейността, състояща се в търговия с безалкохолни напитки и храни в същите заведения, този съдържател може с основание да се позовава на член 49 ЕО и сл.
2) Член 49 ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение на прогласеното в Договора за ЕО свободно предоставяне на услуги. Това ограничение обаче е обосновано от целта за борба с наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие.