61992CC0013_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 In deze zaken heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven het Hof een vraag gesteld over de geldigheid van enkele bepalingen van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart (PB 1989, L 116, blz. 25; hierna: "de verordening"). In deze vraag gaat het erom, of artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening verenigbaar is met bepaalde algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
2 De verordening is vastgesteld krachtens artikel 75 EEG-Verdrag en beoogt de vermindering van de structurele overcapaciteit van de vloten die vervoer verrichten op het net van binnenwateren in de Gemeenschap. De redenen voor de vaststelling van de verordening worden in de considerans uiteengezet. De eerste en de tweede overweging hiervan luiden als volgt:
"Overwegende dat de structurele overcapaciteit die reeds enige tijd bestaat ten aanzien van de vloten die vervoer verrichten op het net van de met elkaar in verbinding staande waterwegen van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Nederland, in deze landen een zeer ongunstige economische invloed heeft op het vervoer, en met name op de sector goederenvervoer over de binnenwateren;
Overwegende dat voor deze sector niet wordt verwacht dat de vraag in de komende jaren zo zal toenemen dat deze overcapaciteit kan worden opgevangen; dat het aandeel van de binnenvaart in de vervoermarkt in haar geheel blijft afnemen als gevolg van het voortschrijdende veranderingsproces in de basisindustrieën die in hoofdzaak via de waterwegen van grondstoffen worden voorzien;".
3 Artikel 1 van de verordening bepaalt:
"1. Voor de binnenschepen die worden gebruikt voor goederenvervoer tussen twee of meer punten op de binnenwateren van de Lid-Staten gelden maatregelen tot structurele sanering van de binnenvaart, onder de bij deze verordening vastgestelde voorwaarden.
2. De in lid 1 bedoelde maatregelen omvatten:
- beperking van de structurele overcapaciteit door middel van op gemeenschapsniveau gecoördineerde sloopacties,
- begeleidende maatregelen om te voorkomen dat de bestaande overcapaciteit nog groter wordt of nieuwe overcapaciteit ontstaat."
4 Artikel 2 vermeldt de scheepstypen waarop de verordening van toepassing is. Artikel 3 voorziet in de oprichting van een sloopfonds in alle Lid-Staten waarvan de waterwegen in verbinding staan met die van een andere Lid-Staat en waarvan de vloot een tonnage heeft van meer dan 100 000 ton. Artikel 4 bepaalt, dat voor elk van de onder de verordening vallende vaartuigen de eigenaar een overeenkomstig artikel 6 vastgestelde bijdrage in de sloopfondsen moet storten.
5 Ingevolge artikel 5 ontvangt elke eigenaar die een vaartuig laat slopen dat onder de verordening valt en deel van zijn actieve vloot uitmaakt, een slooppremie uit het sloopfonds waaronder het vaartuig valt. Teneinde een onmiddellijke inwerkingtreding van een gecoördineerde sloopactie mogelijk te maken, bepaalt artikel 7, dat de Lid-Staten het op hun grondgebied opgerichte sloopfonds moeten voorfinancieren in de vorm van leningen.
6 Artikel 8 bevat de zogenoemde "oud-voor-nieuw-regeling". Artikel 8, lid 1, sub a, luidt als volgt:
"Gedurende een periode van vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van deze verordening, mogen op de (...) binnenwateren geen onder deze verordening vallende nieuw gebouwde (...) vaartuigen in gebruik worden genomen, tenzij:
- de eigenaar van het in de vaart te brengen vaartuig een daarmee gelijkwaardige tonnage laat slopen zonder daarvoor een sloopuitkering te ontvangen,
- of, indien hij geen scheepsruimte laat slopen, aan het fonds waaronder zijn nieuwe vaartuig ressorteert (...), een speciale bijdrage betaalt die gelijk is aan de vastgestelde sloopuitkering voor een tonnage gelijk aan die van het nieuwe vaartuig,
- of, indien hij een tonnage kleiner dan die van het nieuw in de vaart te brengen vaartuig laat slopen, aan het betrokken fonds een speciale bijdrage betaalt waarvan het bedrag gelijk is aan dat van de sloopuitkering die op dat ogenblik overeenstemt met het verschil tussen de tonnage van het nieuwe vaartuig en de gesloopte tonnage."
7 Krachtens artikel 8, lid 4, is het verboden een vaartuig in gebruik te nemen voordat de eigenaar heeft voldaan aan de in artikel 8, lid 1, bedoelde voorwaarden. In geval van inbreuk op dit verbod mogen de nationale autoriteiten maatregelen nemen om te voorkomen, dat het betrokken vaartuig aan het verkeer deelneemt.
8 Artikel 8, lid 2, bepaalt, dat de in het eerste lid genoemde beperkingen ook gelden voor de uitbreiding van de capaciteit van de binnenvaart door verlenging van vrachtschepen of vervanging van motoren bij duwboten.
9 Artikel 8, lid 3, sub a, bevat de overgangsbepalingen waarom het in deze zaak gaat. Zij luiden als volgt:
"De in de leden 1 en 2 vermelde voorwaarden gelden niet voor vaartuigen waarvoor de eigenaar het bewijs levert dat:
- de bouw ervan reeds aan de gang was op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening,
- bij de reeds verrichte werkzaamheden tenminste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of tenminste 50 ton verwerkt zijn, en
- de overdracht en ingebruikneming plaatsvinden binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze verordening."
Artikel 11 bepaalde, dat de verordening in werking trad op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen (28 april 1989) en met ingang van 1 mei 1989 van toepassing was. Het stelsel van sloopmaatregelen, zoals vastgesteld in de verordening, trad op 1 januari 1990 in werking.(1)
10 Verzoekers in de hoofdgedingen zijn scheepseigenaren die niet aan de in artikel 8, lid 3, sub a, gestelde vereisten hadden voldaan. Daarom vorderde de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: "minister") van hen betaling van de in artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, bedoelde speciale bijdrage (hierna: "speciale bijdrage"). De bijzondere omstandigheden van elk der verzoekers waren, kort weergegeven, de volgende.
Zaak C-13/92, Driessen
11 Bij akte van 14 december 1988 gaf de vennootschap onder firma Driessen en Zonen (hierna: "Driessen") de scheepswerf Van Eijk Scheepsbouw BV opdracht tot de bouw van een stalen casco voor een binnenvaartuig, dat uiterlijk in de vierde week van 1990 voor een bedrag van 2 087 250 HFL moest worden opgeleverd. In antwoord op een vraag van Driessen over de mogelijkheid van annulering van de opdracht in verband met de "oud-voor-nieuw-regeling", deelde de werf haar bij brief van 14 maart 1989 mee, dat de kosten van annulering op dat tijdstip 550 000 HFL zouden bedragen. Daarop besloot Driessen de opdracht niet te annuleren. Tussen december 1988 en februari 1989 sloot Driessen met verschillende aannemers en leveranciers contracten voor een totaal bedrag van ongeveer 1 500 000 HFL.
12 Bij brief van 5 januari 1990 deelde de minister Driessen mede, dat niet was voldaan aan het in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje gestelde vereiste betreffende overdracht en ingebruikneming binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de verordening, en dat zij derhalve, voordat het vaartuig in gebruik kon worden genomen, moest voldoen aan een van de verplichtingen genoemd in artikel 8, lid 1, sub a. Het casco werd in de tweede week van 1990 door de werf opgeleverd en het vaartuig werd op 17 februari 1990 in gebruik genomen.
Zaak C-14/92, Molewijk
13 Bij akte van 25 november 1988 gaf de heer A. Molewijk (hierna: "Molewijk") de scheepswerf Grave BV opdracht tot de bouw van een binnenvaartuig, dat uiterlijk op 31 maart 1990 voor een prijs van 4 000 000 HFL moest worden opgeleverd. In antwoord op een vraag van Molewijk in maart 1989, deelde de werf hem mede, dat de kosten van annulering van de bouwopdracht op dat tijdstip 1 120 000 HFL zouden bedragen. De werf deelde hem voorts mede, geen gevolg te kunnen geven aan zijn verzoek het vaartuig binnen zes maanden na inwerkingtreding van de verordening op te leveren. Bij brief van 27 maart 1990 vorderde de minister van Molewijk betaling van 873 933 HFL als speciale bijdrage. Het vaartuig werd op 7 april 1990 opgeleverd en op 21 april 1990 in gebruik genomen.
Zaak C-15/92, Sayonara
14 In de tweede helft van februari 1989 sloot de vennootschap Motorschiff Sayonara Basel AG (hierna: "Sayonara") met de scheepswerf Slob BV een mondelinge overeenkomst voor de bouw van een casco voor een motorvrachtschip, dat op 31 januari 1990 voor de prijs van 2 900 000 HFL moest worden opgeleverd. Deze overeenkomst werd door partijen op 1 maart 1989 schriftelijk vastgelegd en ondertekend. Bij brief van 28 mei 1990 vorderde de minister van Sayonara betaling van een speciale bijdrage ten bedrage van 720 727 HFL. Het vrachtschip werd op 22 juni 1990 in gebruik genomen.
Zaak C-16/92, Mourik
15 Op 18 februari 1989 gaf de vennootschap onder firma C. Mourik en Zoon (hierna: "Mourik") de werf Gebr. Buys Scheepsbouw BV opdracht tot de bouw van een binnenvaartuig voor de prijs van 2 435 000 HFL. De overeenkomst werd op 25 februari 1989 door partijen ondertekend. Volgens deze overeenkomst zou de bouw van het vaartuig in mei 1989 beginnen en zou het in april 1990 worden opgeleverd. Bij brief van 13 oktober 1989 deelde de minister Mourik mede, dat niet was voldaan aan het in artikel 8, lid 3, sub a, tweede streepje, gestelde vereiste, dat bij de reeds verrichte werkzaamheden tenminste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of tenminste 50 ton moesten zijn verwerkt. Het vaartuig werd op 1 april 1990 in gebruik genomen. Bij beschikking van 9 april 1990 vorderde de minister van Mourik betaling van een speciale bijdrage van 402 234 HFL voor het vaartuig.
16 Zoals uit het voorgaande blijkt, voldeed geen van de verzoekers aan het in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje, gestelde vereiste, dat de overdracht en ingebruikneming binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de verordening moesten plaatsvinden. Bovendien voldeed Mourik niet aan het in artikel 8, lid 3, sub a, tweede streepje, gestelde vereiste, dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening bij de reeds verrichte werkzaamheden tenminste 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of tenminste 50 ton moesten zijn verwerkt.
17 Driessen verzocht het College van Beroep voor het Bedrijfsleven om nietigverklaring van de beschikking waarbij zij werd verplicht aan één van de in artikel 8, lid 1, sub a, gestelde vereisten te voldoen. De overige verzoekers verzochten bij dezelfde rechter om nietigverklaring van de beschikkingen waarbij hun een speciale bijdrage was opgelegd. In alle vier zaken gaat het in wezen evenwel om hetzelfde probleem en in de loop van de procedures besloot het College van Beroep het Hof een in alle zaken identieke vraag voor te leggen. Deze vraag luidt als volgt:
"Zijn de speciale-bijdrageregeling, voorzien in artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad en de overgangsregeling, vervat in voormeld artikel 8, lid 3, sub a, bezien in onderling verband en samenhang, ongeldig, voor zover daarin geen, althans onvoldoende rekening wordt gehouden met een situatie als in dit geding aan de orde?"
18 Hoewel in de vraag van de verwijzende rechter sprake is van de geldigheid van artikel 8, lid 1, sub a, tweede streepje, en van artikel 8, lid 3, sub a, gaat het in feite om de geldigheid van artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje.
19 Driessen betwist de geldigheid van het in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje, gestelde vereiste, dat in strijd zou zijn met de volgende algemene beginselen: het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De overige verzoekers betwisten de geldigheid van de in artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, gestelde vereisten die, behalve met de reeds genoemde beginselen, ook in strijd zouden zijn met het evenredigheidsbeginsel. Zij betwisten tevens de geldigheid van de verordening, op grond dat de Raad heeft verzuimd het Parlement te raadplegen.
20 Ik zal de argumenten van verzoekers gezamenlijk onderzoeken, maar in een andere dan de door hen gekozen volgorde.
De verplichting tot raadpleging van het Parlement
21 Verzoekers betogen, dat de verordening moet worden nietigverklaard op grond dat het Parlement niet naar behoren is geraadpleegd. Volgens artikel 75 EEG-Verdrag, de rechtsgrondslag van de verordening, moet de Raad eerst het Parlement raadplegen. Ofschoon het Parlement advies had uitgebracht over het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, aldus verzoekers, zijn de in dat voorstel vervatte overgangsbepalingen met betrekking tot de "oud-voor-nieuw-regeling" vervolgens gewijzigd zonder het Parlement opnieuw te raadplegen. Door dit niet te doen, zou de Raad een wezenlijk vormvoorschrift hebben geschonden.
22 Voorafgaand aan de vaststelling van de verordening had de Commissie een voorstel ingediend dat andere overgangsbepalingen bevatte dan die welke thans in artikel 8, lid 3, sub a, staan. Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie werd op 19 mei 1988 aan de Raad voorgelegd [COM(88) 111; PB 1988, C 297, blz. 13]. Volgens artikel 8, lid 1, laatste alinea, van dat voorstel zou de "oud-voor-nieuw-regeling" niet gelden "voor vaartuigen waarvoor de eigenaar het bewijs levert dat de bouw ervan reeds aan de gang was op de dag waarop tot de sloopregeling besloten werd".
23 Het Parlement bracht zijn advies over dit voorstel op 16 november 1988 uit (PB 1988, C 326, blz. 50). Vervolgens deed de Commissie op 23 december 1988 de Raad een gewijzigd voorstel toekomen, dat bekend werd gemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 7 februari 1989 [COM(88) 853; PB 1989, C 31, blz. 14]. Artikel 8, lid 1, laatste alinea, van dit voorstel, dat gebaseerd was op de door het Parlement voorgestelde amendementen, luidde als volgt:
"Deze voorwaarden [d.w.z. de $oud-voor-nieuw-regeling'] gelden niet voor vaartuigen waarvoor de eigenaar het bewijs levert dat:
a) de bouw reeds aan de gang was op het tijdstip waarop tot de sloopactie werd besloten;
b) minstens 20 % van de benodigde hoeveelheid staal of 50 ton reeds zijn verwerkt;
c) de oplevering en ingebruikneming binnen zes maanden na het onder a) genoemde tijdstip plaatsvinden."
24 Het argument van verzoekers, dat het Parlement niet naar behoren is geraadpleegd, kan niet worden aanvaard. Het Hof heeft vastgesteld, dat de verplichting tot raadpleging van het Parlement in de loop van de communautaire wetgevingsprocedure een nieuwe raadpleging noodzakelijk maakt, wanneer de uiteindelijk vastgestelde tekst in zijn geheel genomen substantieel afwijkt van de tekst waarover het Parlement reeds is geraadpleegd, tenzij de wijzigingen in wezen overeenkomen met de reeds door het Parlement geuite wensen (zie zaak C-65/90, Parlement/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-4593, r.o. 16).
25 Het gewijzigde voorstel van de Commissie bevatte ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel substantiële wijzigingen in de overgangsbepalingen met betrekking tot de "oud-voor-nieuw-regeling", maar die wijzigingen waren volledig gebaseerd op het advies van het Parlement. De tekst van de door het Parlement in zijn advies voorgestelde amendementen (PB 1988, C 326, blz. 53) en de tekst van artikel 8, lid 1, laatste alinea, van het gewijzigde voorstel van de Commissie (zie punt 23, supra) zijn identiek, althans in de Engelse, de Franse en de Duitse taalversie. Hoewel er in de Nederlandse taalversie enkele verschillen zijn tussen het advies van het Parlement en het gewijzigde voorstel van de Commissie, kan niet worden betwijfeld, dat het de bedoeling van de Commissie was de opvattingen van het Parlement over te nemen. Er bestond dus duidelijk geen noodzaak het Parlement over het gewijzigde voorstel van de Commissie te raadplegen.
26 Het is waar, dat de uiteindelijk in de verordening opgenomen overgangsbepalingen enigszins afwijken van die in het gewijzigde voorstel van de Commissie. Volgens artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening begon de termijn van zes maanden op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening, terwijl dat volgens artikel 8, lid 1, laatste alinea, van het gewijzigde voorstel was op het tijdstip waarop de sloopregeling begon. Dit laatste tijdstip nu hing af van de vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen door de Commissie.
27 Mijns inziens kan men echter niet zeggen, dat de tekst van de verordening in zijn geheel genomen dermate substantieel afwijkt van het gewijzigde voorstel van de Commissie - waarin de opvattingen van het Parlement volledig zijn overgenomen -, dat het Parlement opnieuw geraadpleegd had moeten worden. Uit zijn advies blijkt duidelijk, dat het Parlement de vaststelling van strikte overgangsbepalingen ten volle ondersteunde.
28 Ik concludeer dan ook, dat het middel dat de verordening ongeldig is omdat het Parlement niet naar behoren is geraadpleegd, faalt.
Het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel
29 Verzoekers betogen, dat artikel 8, lid 3, sub a, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel schendt.
30 Toen zij de overeenkomsten voor de bouw van de vaartuigen sloten, aldus verzoekers, was de verordening nog niet in werking getreden. Toen de verordening in werking trad, konden zij die overeenkomsten niet meer annuleren zonder voor aanzienlijke kosten te komen te staan. Zij betogen, dat artikel 8, lid 3, sub a, terugwerkende kracht heeft, hetgeen volgens 's Hofs rechtspraak enkel onder strikte voorwaarden is toegestaan. Een gemeenschapsregeling mag slechts terugwerkende kracht hebben, wanneer het nagestreefde doel dat noodzakelijk maakt en het gerechtvaardigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht is genomen (zie bij voorbeeld zaak 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69, r.o. 20, en zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 45). Volgens verzoekers voldoet artikel 8, lid 3, sub a, aan geen van beide voorwaarden.
31 Men zou onderscheid kunnen maken tussen terugwerkende kracht in strikte zin, waarbij maatregelen met terugwerkende kracht van toepassing zijn op transacties die al volledig zijn afgewikkeld, en het geval waarin nieuwe bepalingen onmiddellijk op reeds bestaande situaties van toepassing zijn. Zou men dit onderscheid maken, dan zou men niet kunnen zeggen, dat de verordening terugwerkende kracht in strikte zin heeft. Het zou beter zijn te spreken van onmiddellijke toepassing, aangezien de hier in geding zijnde "oud-voor-nieuw-regeling" niet geldt voor vaartuigen die op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening al in gebruik waren. De verordening is niet van toepassing op bouwcontracten die vóór haar inwerkingtreding waren gesloten en volledig uitgevoerd, maar op contracten die op het tijdstip van inwerkingtreding nog in uitvoering waren. Voor de onderhavige procedures acht ik het echter niet noodzakelijk een dergelijk onderscheid te maken.
32 Of de verordening nu terugwerkende kracht in strikte zin heeft of alleen maar onmiddellijk op reeds bestaande situaties van toepassing is, het gewettigd vertrouwen moet uiteraard worden geëerbiedigd. Een dergelijk vertrouwen kan typisch worden opgewekt door eerdere wetgeving (zie bij voorbeeld zaak 74/74, CNTA, Jurispr. 1975, blz. 533; zaak C-189/89, Spagl, Jurispr. 1990, blz. I-4539, en zaak C-152/88, Sofrimport, Jurispr. 1990, blz. I-2477) of door gedragingen van de instellingen (zie bijvoorbeeld zaak 127/80, Grogan, Jurispr. 1982, blz. 869, en zaak 289/81, Mavridis, Jurispr. 1983, blz. 1731, r.o. 21). Het vertrouwensbeginsel kan echter ook van toepassing zijn in het geval van maatregelen die, zoals de verordening, niet een bestaande wettelijke regeling wijzigen, maar regels stellen op een gebied waarop tot dan toe geen regels bestonden. Ook zonder eerdere wetgeving of bepaalde gedragingen van de gemeenschapsinstellingen kan er een verplichting bestaan om, bij voorbeeld, passende overgangsbepalingen vast te stellen. Natuurlijk mag men dit beginsel niet zo ver doortrekken, dat een nieuwe regeling nooit van toepassing zou kunnen zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan (zie bij voorbeeld zaak 84/78, Tomadini, Jurispr. 1979, blz. 1801, r.o. 21). Dit neemt echter niet weg, dat de instellingen bij het vaststellen van wettelijke maatregelen het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden moeten eerbiedigen, tenzij een hoger gemeenschapsbelang voorrang moet krijgen.
33 Ik ben ook bereid te aanvaarden dat, in een geval als het onderhavige, waarin de toepassing van de verordening op nog lopende contracten sommige ondernemers ernstige financiële schade toebrengt, een dergelijke onmiddellijke toepassing enkel toelaatbaar is, indien zij nodig is om de doelstellingen van de verordening te verwezenlijken.
34 Ik zal daarom eerst onderzoeken of het gerechtvaardigd vertrouwen van verzoekers is geëerbiedigd, en in de tweede plaats of de toepassing van de verordening op bij haar inwerkingtreding nog lopende contracten in het licht van het doel ervan noodzakelijk was. Ik zal dit laatste punt straks behandelen, omdat het verband houdt met het probleem van de evenredigheid, een door verzoekers afzonderlijk aangevoerde beroepsgrond. Ik wil echter nu reeds opmerken, dat de toepassing van de verordening op bestaande contracten geclausuleerd was door overgangsbepalingen. Een wezenlijk punt in deze zaak is dus, of deze overgangsbepalingen objectief gezien voldoende bescherming konden bieden aan degenen die die bescherming nodig hadden.
35 Driessen stelt, dat zij haar contract voor de bouw van een nieuw vaartuig had gesloten na de bekendmaking van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Gezien de overgangsregeling in dat voorstel, had zij het nieuwe vaartuig besteld in de veronderstelling dat het bij inwerkingtreding van de verordening niet onder de "oud-voor-nieuw-regeling" zou vallen. Op dat tijdstip, zo zegt zij, kon zij onmogelijk weten dat er een strengere overgangsregeling zou worden ingevoerd. Zij betoogt, dat de verordening in strijd met het vertrouwensbeginsel is, omdat de scheepseigenaren die op basis van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie mochten verwachten dat zij, ongeacht de duur van de bouw van de bestelde schepen, onder de overgangsregeling zouden vallen, uiteindelijk van die regeling zijn uitgesloten. De andere verzoekers voeren overeenkomstige argumenten aan.
36 Het komt mij voor, dat - althans in beginsel - een ondernemer die op een voorstel voor een wettelijke regeling afgaat, dit voor eigen risico doet. Zou men ervan uitgaan, dat een door de Commissie ingediend voorstel bij de betrokken ondernemers het gewettigd vertrouwen kan opwekken, dat het voorstel uiteindelijk ongewijzigd door de Raad zal worden vastgesteld, dan zou dat onaanvaardbare consequenties hebben. Het zou betekenen, dat de Raad, rechtstreeks in strijd met het Verdrag, verplicht was het voorstel van de Commissie over te nemen. Het zou ook het in het Verdrag neergelegde recht van het Parlement aantasten om deel te nemen aan en invloed uit te oefenen op het legislatieve proces. Voorts zou het betekenen, dat de Commissie zelf aan haar voorstel is gebonden en het in een latere fase van de wetgevingsprocedure niet meer kan wijzigen. Uit een en ander volgt, dat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie niet het gewettigd vertrouwen kon opwekken dat de in dit voorstel vervatte overgangsregeling ongewijzigd in de verordening terecht zou komen.
37 Voorts hebben verzoekers niet weten aan te tonen, dat zij op het moment waarop zij de bouwcontracten voor de schepen sloten, niet konden voorzien dat er in de verordening een strengere overgangsregeling zou worden opgenomen.
38 De Raad wijst erop, dat hij zich bij de vaststelling van een strenge overgangsregeling heeft laten leiden door de wensen van de organisaties van binnenschippers. Dit wordt bevestigd in documenten die de Commissie en de Nederlandse regering aan het Hof hebben overgelegd. Na de indiening van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie hebben de Internationale Binnenvaart Unie (hierna: "IBU") en de Europese Schippers Organisatie (hierna: "ESO") bij brief van 2 september 1988 een overgangsregeling aanbevolen die identiek was aan de regeling die vervolgens in het gewijzigde voorstel van de Commissie is opgenomen.(2) De Nederlandse regering wijst erop, dat een groot aantal binnenvaartorganisaties, waaronder Nederlandse, bij de IBU en de ESO zijn aangesloten. Bovendien heeft de Sociaal-Economische Raad de minister op 14 oktober 1988 geadviseerd, in te stemmen met de door de IBU en de ESO aanbevolen strenge overgangsregeling.
39 Uit de door de Commissie en de Nederlandse regering bij het Hof ingediende documenten blijkt duidelijk, dat in de periode september - november 1988 (dus voordat verzoekers de contracten voor de bouw van hun vaartuigen sloten) in de vakpers artikelen zijn verschenen over de wensen van de beroepsorganisaties om strengere overgangsbepalingen in de verordening op te nemen, waarin ook de tekst van de door hen voorgestelde overgangsbepalingen werd vermeld.
40 Ter terechtzitting is gebleken dat slechts één van de vier verzoekers in de hoofdgedingen lid is van een door de IBU en de ESO vertegenwoordigde beroepsorganisatie. Mijns inziens is dit echter niet van cruciaal belang. Gezien het in de vakpers gepubliceerde standpunt van de betrokken organisaties, kan niet worden beweerd, dat op het tijdstip waarop verzoekers de bouwcontracten sloten, niet was te voorzien dat de in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie opgenomen overgangsbepalingen zouden worden gewijzigd. Alle verzoekers hadden kunnen voorzien dat er wellicht strengere overgangsbepalingen zouden worden vastgesteld.
41 Een bijkomende bijzonderheid is nog, dat Sayonara en Mourik hun bouwcontracten hebben gesloten na de bekendmaking van het gewijzigde voorstel van de Commissie. Deze bekendmaking - ik herinner er maar aan - vond plaats in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 7 februari 1989. Sayonara sloot een mondelinge overeenkomst voor de bouw van het vaartuig in de tweede helft van februari 1989 en een schriftelijke overeenkomst op 1 maart 1989. Mourik gaf op 18 februari 1989 opdracht voor de bouw van het vaartuig en tekende op 25 februari 1989 een overeenkomst (zie punten 14 en 15 supra). Op het tijdstip waarop zij opdracht tot de bouw van hun schepen gaven, wisten deze verzoekers dus, of hadden zij althans behoren te weten, dat het gewijzigde voorstel van de Commissie een strengere overgangsregeling bevatte.
42 Verzoekers betogen niet enkel, dat de overgangsregeling in het gewijzigde voorstel strenger was dan in het oorspronkelijke, maar ook dat de overgangsregeling van de verordening strenger is dan die van het gewijzigde voorstel. Ik herinner eraan, dat het volgens artikel 8, lid 3, sub a, van de verordening aankomt op de datum van inwerkingtreding hiervan, terwijl het volgens de overeenkomstige bepaling van het gewijzigde voorstel aankwam op de datum waarop de sloopregeling begon, wat afhing van de door de Commissie vast te stellen uitvoeringsmaatregelen. Verzoekers betogen, dat zij tot eind maart 1989, toen het resultaat van een vergadering van de Raad over de invoering van wetgeving betreffende structurele verbeteringen in het vervoer over de binnenwateren bekend werd, mochten verwachten, dat de door hen bestelde schepen in gebruik konden worden genomen zonder onder de "oud-voor-nieuw-regeling" te vallen.
43 Ik vind dit argument niet overtuigend. Om dezelfde redenen als voor het oorspronkelijke voorstel van de Commissie gelden, kon het gewijzigde voorstel van de Commissie niet het gewettigd vertrouwen opwekken, dat de daarin neergelegde overgangsregeling ongewijzigd zou blijven. Wat de voorzienbaarheid van de overgangsregeling in de definitieve versie van de verordening betreft, lijkt het mij niet noodzakelijk dat, om aan de vereisten van het vertrouwensbeginsel in een zaak als de onderhavige te voldoen, de betrokken ondernemers in staat moeten zijn elk detail van de overgangsregeling te voorspellen. Het is voldoende dat een voorzichtig en bezonnen ondernemer die in de positie van verzoekers verkeerde, op het tijdstip waarop hij een bouwcontract sloot, de mogelijkheid kon voorzien, dat strenge overgangsregels zouden worden ingevoerd (zie zaak C-350/88, Delacre e.a., Jurispr. 1990, blz. I-395, r.o. 37).
44 Gezien de algemeen erkende dringende noodzaak om de structurele overcapaciteit te verminderen van de vloten die vervoer verrichten op het net van binnenwateren in de Gemeenschap, en gezien het standpunt van de beroepsorganisaties, had een dergelijke ondernemer die mogelijkheid kunnen voorzien. En wanneer verzoekers al besloten hadden opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen te plaatsen in een periode waarin de invoering van een nieuwe regeling op handen was, hadden zij zich kunnen indekken door, zoals de Raad opmerkt, in de bouwcontracten passende clausules op te nemen teneinde hun aansprakelijkheid te beperken ingeval zij de contracten wegens de gewijzigde omstandigheden zouden moeten annuleren.
45 Voor zijn betoog dat artikel 8, lid 3, sub a, ongeldig is, heeft Driessen ter terechtzitting steun gezocht bij het arrest van het Hof in zaak C-368/89 (Crispoltoni, Jurispr. 1991, blz. I-3695). Mijns inziens kan Driessen zich echter niet op deze zaak verlaten.
46 In de zaak Crispoltoni overwoog het Hof, dat de terugwerkende kracht van bepaalde maatregelen met betrekking tot de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector tabak, waarvan de geldigheid in die procedure in het geding was, niet noodzakelijk was om het doel van die maatregelen te bereiken en daarmee ook niet kon worden bereikt (r.o. 18-20). Uit mijn verdere betoog zal echter blijken, dat de overgangsbepalingen van artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, noodzakelijk waren om het doel van de verordening te bereiken. Ik wijs er tevens op, dat de maatregelen waarom het in de zaak Crispoltoni ging, geen overgangsbepalingen bevatten.
47 In de zaak Crispoltoni overwoog het Hof voorts, dat het gewettigd vertrouwen van de betrokken ondernemers was geschonden, omdat zij mochten verwachten dat eventuele maatregelen die consequenties voor hun investeringen zouden hebben, hun tijdig ter kennis zouden worden gebracht (r.o. 21). Om de reeds door mij aangevoerde redenen is het gewettigd vertrouwen van verzoekers in de onderhavige zaken mijns inziens niet geschonden. Zoals gezegd, konden de gevolgen van de betwiste verordening op bestaande overeenkomsten wel degelijk worden voorzien.
Het evenredigheidsbeginsel
48 Verzoekers betwisten, dat de strenge overgangsregeling van artikel 8, lid 3, sub a, noodzakelijk was ter bereiking van het met de verordening beoogde doel.
49 Zij erkennen, dat de overgangsbepalingen met betrekking tot de "oud-voor-nieuw-regeling" een belangrijke functie hadden: zij moesten verhinderen, dat binnenvaartondernemers vlak vóór de inwerkingtreding van de verordening een groot aantal opdrachten voor de bouw van nieuwe schepen zouden geven, teneinde aan de nadelige gevolgen van de "oud-voor-nieuw-regeling" te ontkomen. Maar huns inziens ging de overgangsregeling van artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, verder dan daarvoor noodzakelijk was.
50 Dit argument kan mij niet overtuigen. Uit de considerans en de bepalingen van de verordening blijkt duidelijk, dat de "oud-voor-nieuw-regeling" van fundamenteel belang is voor de vermindering van de structurele overcapaciteit in de binnenvaart. Voor mij staat vast, dat de strenge overgangsbepalingen van artikel 8, lid 3, sub a, noodzakelijk waren om de regeling doeltreffend te maken en het doel van de verordening te bereiken. Dit wordt bevestigd door het eerdergenoemde feit, dat de IBU en de ESO, alsmede de Sociaal-Economische Raad hadden aanbevolen een overgangsregeling in te voeren als die welke in artikel 8, lid 3, sub a, is opgenomen.
51 Evenmin kan ik het argument aanvaarden, dat het doel om een late stroom van opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen te verhinderen, bereikt had kunnen worden door eenvoudig de eis te stellen, dat de bouw van een nieuw vaartuig reeds aan de gang moest zijn op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening. Wanneer dit het enige vereiste was geweest, hadden ondernemers vlak vóór de inwerkingtreding van de verordening nog snel opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen kunnen plaatsen, waardoor de bestaande overcapaciteit zou zijn toegenomen. Bovendien was het in sommige gevallen wellicht moeilijk geweest achteraf vast te stellen, op welke datum de opdracht was geplaatst of de bouw was begonnen. Ik ben ervan overtuigd dat, wil de doeltreffendheid van de "oud-voor-nieuw-regeling" gewaarborgd zijn, de overgangsregeling enkel van toepassing moet zijn op vaartuigen waarvan de bouw op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening betrekkelijk vergevorderd was en binnen korte tijd kon worden voltooid. De in artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, gestelde vereisten konden mijns inziens wel degelijk noodzakelijk worden geacht om het doel van de verordening te bereiken.
52 Verzoekers betogen, dat de vereisten van artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, in het bijzonder het derde streepje, ernstig afbreuk doen aan de belangen van een bijzondere categorie ondernemers, namelijk van hen die opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen plaatsten bij kleine scheepswerven die minstens één jaar voor de bouw van een vaartuig nodig hebben.
53 Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt de verplichting van de instellingen ervoor te zorgen, dat aan ondernemers geen zwaardere lasten worden opgelegd dan nodig is om het doel van de bezwarende maatregel te bereiken, echter niet noodzakelijkerwijs in, dat die verplichting moet worden afgemeten aan de situatie van een bepaalde groep ondernemers (zie bij voorbeeld zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1091, r.o. 22, en zaak 9/73, Schlüter, Jurispr. 1973, blz. 1135, r.o. 22; zie ook de gevoegde zaken 154/78 etc., Valsabbia, Jurispr. 1980, blz. 907, r.o. 49).
54 Gelet op het doel van de verordening, kan de in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje, vastgestelde termijn van zes maanden voor de afbouw van een vaartuig zeker niet onevenredig kort worden geacht. Vooruitlopend op de invoering van de "oud-voor-nieuw-regeling", blijken vóór de inwerkingtreding van de verordening veel opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen te zijn geplaatst. Bij een langere termijn had het risico bestaan, dat een groot aantal vaartuigen op de reeds overbelaste markt was gekomen, waardoor de verordening haar doel deels had gemist. Ik moet erop wijzen, dat de verordening is vastgesteld met het oog op de duidelijke overcapaciteit in het vervoer over de binnenwateren van de Gemeenschap, teneinde "op korte termijn deze overcapaciteit aanzienlijk te verminderen" (zie derde overweging van de considerans; cursivering van mij).
55 De opvatting dat de termijn van zes maanden niet onevenredig is, vindt ook steun in het feit dat, zoals uit de opmerkingen van de Commissie en de Raad blijkt, slechts een klein aantal ondernemers er niet aan heeft voldaan. De meeste vaartuigen die bij de inwerkingtreding van de verordening in aanbouw waren, zijn binnen die termijn opgeleverd. Verder merke men op, dat verzoekers die termijn aanzienlijk hebben overschreden. Zij hadden dus enkel kunnen voorkomen dat hun nieuwe vaartuigen onder de "oud-voor-nieuw-regeling" vielen, wanneer de overgangsbepalingen voor de voltooiing van in aanbouw zijnde vaartuigen hadden voorzien in een aanmerkelijk langere periode na de inwerkingtreding van de verordening.
56 Mijn conclusie is dan ook dat, gelet op het met de verordening nagestreefde doel, de in artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, gestelde vereisten noodzakelijk waren om dit doel te bereiken.
57 Ter terechtzitting heeft Driessen nog betoogd, dat de verordening geen behoorlijke motivering bevat voor de toepassing van de "oud-voor-nieuw-regeling" op basis van de overgangsbepalingen van artikel 8, lid 3, sub a, op vaartuigen die bij de inwerkingtreding ervan in aanbouw waren. Hierdoor zou de verordening inbreuk maken op artikel 190 EEG-Verdrag. Zoals gezegd, was de overgangsregeling van artikel 8, lid 3, sub a, blijkens de overwegingen van de verordening echter noodzakelijk om het doel ervan te bereiken. Daarom ben ik van mening, dat de Raad zich naar behoren heeft gekweten van zijn taak als wetgever om een deugdelijke motivering te geven voor de onmiddellijke toepassing van de verordening op basis van de overgangsregeling in artikel 8, lid 3, sub a.
Het gelijkheidsbeginsel
58 Verzoekers stellen, dat de overgangsbepalingen met betrekking tot de "oud-voor-nieuw-regeling" in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Verzoekers in de zaken C-14/92-C-16/92 stellen in het bijzonder, dat ondernemers als zijzelf, die bouwopdrachten bij kleine scheepswerven hadden geplaatst, door de in artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, gestelde vereisten worden gediscrimineerd ten opzichte van ondernemers die hun vaartuigen bij grote scheepswerven hadden besteld. Zij betogen, dat grote scheepswerven in staat zijn een vaartuig in een kortere periode af te bouwen dan kleine scheepswerven, en dat ondernemers die tegelijkertijd met verzoekers bouwopdrachten aan een grote scheepswerf hadden gegeven, de in artikel 8, lid 3, sub a, derde streepje, bedoelde termijn van zes maanden wel hebben kunnen respecteren. Zij concluderen, dat de restrictieve vereisten van artikel 8, lid 3, sub a, tweede en derde streepje, tot ongelijke behandeling leiden van ondernemers die in dezelfde positie verkeren, hetgeen een door het gemeenschapsrecht verboden discriminatie oplevert.
59 Ik meen dat dit argument moet worden afgewezen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verzet het gelijkheidsbeginsel zich ertegen, dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is (zie bij voorbeeld zaak 84/87, Erpelding, Jurispr. 1988, blz. 2647, r.o. 29, en gevoegde zaken C-181/88, C-182/88 en C-218/88, Deschamps e.a., Jurispr. 1989, blz. 4381, r.o. 18).
60 Het is mij dan ook niet duidelijk, hoe in de bijzondere omstandigheden van deze zaken het gelijkheidsbeginsel geschonden zou zijn. De keus van een scheepswerf is een commercieel besluit, waarvan de gevolgen door de individuele ondernemer moeten worden gedragen. Verzoekers waren geenszins verplicht hun opdrachten voor de bouw van nieuwe vaartuigen bij kleine scheepswerven te plaatsen die, zoals te voorzien was, meer tijd nodig zouden hebben. Aangezien zij zich ervan bewust waren, dat er een maatregel dreigde te worden ingevoerd die de structurele overcapaciteit in de binnenvaart beoogde te verminderen, hadden zij zich, zoals reeds gezegd, bovendien kunnen beschermen door in de bouwcontracten een clausule op te nemen ter beperking van hun aansprakelijkheid jegens de scheepswerven ingeval die contracten als gevolg van de invoering van die maatregel geannuleerd moesten worden.
61 Er zijn nog meer redenen waarom ik de argumenten van verzoekers niet overtuigend vind. In de eerste plaats zou het praktisch moeilijk zijn om in de overgangsregelingen verschillende termijnen voor de oplevering van nieuwe schepen op te nemen, naar gelang de grootte van de met de bouw belaste scheepswerf, aangezien onenigheid zou kunnen ontstaan over de criteria voor het onderscheid tussen kleine en grote scheepswerven. In de tweede plaats, indien er wel in dergelijke verschillende termijnen was voorzien, had er terwille van de gelijkheid wellicht nog meer onderscheid moeten worden aangebracht. Men zou bij voorbeeld kunnen betogen, dat de efficiency van een scheepswerf niet enkel afhankelijk is van haar grootte, maar ook van haar technische uitrusting en dat er dus verschillende termijnen zouden moeten worden vastgesteld, afhankelijk van de technische middelen waarover de met de bouw van een nieuw vaartuig belaste scheepswerf beschikt. Voorts hadden de termijnen ook kunnen variëren naar gelang het tonnage van het te bouwen vaartuig. Het gelijkheidsbeginsel kan mijns inziens de wetgever niet beletten een algemeen toepasselijk criterium vast te stellen - dat is nu juist inherent aan wetgeving. Iedereen kan hierdoor anders worden getroffen, maar buiten zekere grenzen zal iedere poging om de wetgeving op verschillende omstandigheden af te stemmen, waarschijnlijk leiden tot nieuwe klachten over ongelijke behandeling.
62 Ik concludeer, dat de stelling dat de verordening wegens schending van het gelijkheidsbeginsel ongeldig is, moet worden afgewezen.
Conclusie
63 Mitsdien ben ik van mening, dat op de gestelde vraag moet worden geantwoord als volgt:
"Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening (EEG) nr. 1101/89 van de Raad van 27 april 1989 betreffende de structurele sanering van de binnenvaart, kunnen aantasten."
(1) - Zie artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1102/89 van de Commissie ter vaststelling van een aantal uitvoeringsbepalingen van de verordening (PB 1989, L 116, blz. 30), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 3690/92 van de Commissie (PB 1992, L 374, blz. 22).
(2) - De diverse taalversies van de bij het Hof ingediende documenten tonen kleine verschillen, maar de door de Commissie voorgestelde wijzigingen lijken duidelijk bedoeld om de aanbevelingen van de organisaties over te nemen.