61985C0143
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JEAN MISCHO
del 25 giugno 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
In questa causa dovete interpretare una disposizione del regolamento della Commissione 31 marzo 1978, n. 649 relativo allo smaltimento a prezzo ridotto di burro d'intervento destinato al consumo diretto sotto forma di burro concentrato (GU L 86 del 1.4.1978, pag. 33).
L'art. 5, n. 1, 3° trattino, del suddetto regolamento recita:
« 1.
Il burro concentrato deve:
—
(...)
—
(...)
—
essere commercializzato in contenitori di plastica (
1
) da 250 g., al massimo, la cui presentazione è nettamente diversa da quella utilizzata per l'imballaggio del burro, recanti sulla parte superiore, in lettere di almeno 5 mm., una o diverse delle seguenti diciture:
—
« Burro concentrato da cucina »,
—
(...) ».
In base a detto regolamento la société anonyme Nicolas Corman et fils (in prosieguo: « Corman ») stipulava tra il 25 marzo 1978 e il 12 febbraio 1979, con l'Office belge de l'économie et de l'agriculture (in prosieguo: « OBEA »), cinque contratti relativi all'acquisto, a prezzo ridotto, di 210 tonnellate di burro d'ammasso pubblico. Per garantire la trasformazione di detta merce in burro concentrato e lo smercio di questo in conformità al regolamento n. 649/78, la Corman depositava le cauzioni prescritte dell'art. 2 di detto regolamento.
Successivamente rivendeva il burro concentrato in recipienti di plastica muniti di un coperchio di plastica trasparente.
Sul burro concentrato era collocato un foglietto di carta sul quale erano apposte le diciture prescritte. Le diciture potevano essere lette attraverso il coperchio trasparente.
Dopo un'indagine, la Commissione comunicava all'OBEA che siffatta confezione non era conforme all'articolo succitato e poteva agevolare frodi all'atto del successivo uso del burro.
A quel momento erano state svincolate le cauzioni relative a due dei cinque contratti suddetti. L'OBEA si rifiutava di svincolare le restanti cauzioni.
Per ottenerne lo svincolo la Corman conveniva lOBEA dinanzi al tribunal civil de première instance di Bruxelles.
L'OBEA, dal canto suo, proponeva domanda riconvenzionale per ottenere la restituzione delle prime due cauzioni.
Il tribunale adito, per determinare l'esatta portata del citato art. 5, ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente questione:
«Se l'art. 5, n. 1, 3° trattino, del regolamento della Commissione 31 marzo 1978, n. 649, vada interpretato nel senso che il confezionamento del burro concentrato in bicchieri da 250 grammi, muniti di un coperchio di plastica trasparente che lasci apparire attraverso la parte superiore le indicazioni prescritte apposte ad un foglio interno applicato al burro stesso, sia perfettamente lecito tenuto conto dello scopo della normativa. »
Per dimostrare che il suo modo di confezionare il burro concentrato era conforme al regolamento, la Corman svolge i seguenti argomenti:
—
il testo dell'art. 5, n. 1, 3° trattino, fa riferimento alla parte superiore dell'imballaggio e non ad un eventuale coperchio, poiché la definizione della parola « godet » non implica la presenza di un coperchio. L'interesse dei consumatori è salvaguardato qualora le diciture prescritte restino leggibili;
—
la confezione adottata rende più difficili eventuali frodi poiché è più agevole sostituire un coperchio stampato con un altro che cercare di asportare il foglietto di carta, rischiando di insudiciare il burro concentrato al quale esso aderisce;
—
il confezionamento in piccoli recipienti costituisce il requisito essenziale. Poco importa se le diciture figurino su di un foglietto leggibile attraverso il coperchio trasparente o sul coperchio stesso.
Esaminiamo questi argomenti:
1)
Se la nozione « godet » implichi o no la presenza di un coperchio.
L'attrice nella causa principale ha ragione quando sostiene che la definizione del termine « godet » figurante nel dizionario Petit Robert non implica necessariamente la presenza di un coperchio, poiché si riferisce principalmente a « petits récipients à boire sans pied ni anse ».
La definizione data dal Nouveau Larousse Universel, invece, vi ricomprende anche « les petits récipients à divers usages ».
Nelle versioni tedesca, danese e olandese del regolamento n. 649/78 sono usati i termini « Becher », « baegere » e « bakjes », che di per sé non implicano la presenza di un coperchio.
Per contro, i termini impiegati nelle versioni inglese e italiana, cioè « plastic packs » e « contenitori di plastica », fanno pensare ad un imballaggio che avvolga completamente la merce.
L'espressione usata nel testo francese, « godets (...) portant sur la face supérieure », significa che i recipienti menzionati nel regolamento devono avere una parte superiore, vale a dire un coperchio. Le parole « face supérieure » si riferiscono infatti, incontestabilmente, al termine « godets » e non ad « emballage ».
Lo stesso ragionamento vale per quanto riguarda la versione danese (« i baegere (...) og som pa oversiden »), olandese (« bakjies (...) waarop op de bovenkant ») e, a fortiori, le versioni inglese (« plastic packs (...) bearing on the upper surface ») e italiana (« contenitori di plastica (...) recanti sulla parte superiore »).
Solo la versione tedesca non può essere chiaramente interpretata nello stesso senso (« in Bechern (...) vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung eine oder mehrere Aufschriften tragen ») (
2
). Tuttavia, l'uso del termine « Verpackung », cioè imballaggio, suggerisce che la merce dev'essere completamente isolata dall'esterno su tutti i lati. Il recipiente deve pertanto essere coperto con un vero e proprio coperchio rigido oppure, eventualmente, con un foglietto flessibile, ma fissato ai bordi del recipiente in modo che il tutto costituisca un vero e proprio imballaggio (non era questo il caso del foglietto che la Corman ha collocato sul burro).
Si può pertanto concludere che non sarebbe stato conforme all'art. 5 del regolamento n. 649/78 collocare il burro concentrato in un recipiente privo di coperchio e apporvi semplicemente un foglietto non aderente ai bordi del recipiente.
2)
Se l'espressione « contenitori di plastica (...) recante sulla parte superiore (...) una o diverse delle seguenti diciture » comportasse l'obbligo di apporre la dicitura sul coperchio del recipiente oppure se detta condizione potesse essere soddisfatta applicando un foglietto stampato sul prodotto stesso, al di sotto di un coperchio trasparente.
Ricordo che, secondo le varie versioni linguistiche, la dicitura doveva figurare sulla:
—
« face supérieure du godet » (versione francese, corrispondente alle versioni danese e olandese),
—
« upper surface » dei « packs »,
—
« Oberseite » della « Verpackung »,
—
« parte superiore (...) » dei « contenitori ».
Tutte le versioni citate si riferiscono pertanto alla parte esterna della confezione, cioè al coperchio del recipiente o, al limite, ad un foglietto fissato ai bordi del recipiente e facente funzione di coperchio.
3)
Se la presentazione contestata rendesse più agevoli le frodi.
Per risolvere questo punto occorre analizzare le spese di materiale e di manodopera (numero delle operazioni) che l'eventuale frodatore avrebbe dovuto sopportare nell'una e nell'altra ipotesi.
Nel caso in cui la dicitura « burro concentrato » figurasse sul coperchio del recipiente, gli sarebbe bastato:
—
acquistare coperchi (trasparenti o no) sprovvisti di diciture;
—
far sostituire i coperchi originari con i nuovi coperchi.
Nel caso in cui il recipiente fosse munito di coperchio trasparente, il frodatore:
—
non avrebbe avuto bisogno di comprare nuovi coperchi, poiché i coperchi trasparenti esistenti potevano essere riutilizzati;
—
avrebbe dovuto far rimuovere il coperchio, asportare i foglietti e ricollocare i coperchi trasparenti sui recipienti.
Dal punto di vista delle spese di materiale, l'operazione sarebbe stata senz'altro più economica nel secondo caso, poiché il frodatore avrebbe potuto fare a meno di comprare nuovi coperchi.
Inoltre, acquistare già all'inizio recipienti privi di diciture stampate sarebbe stato più economico che acquistare recipienti muniti di coperchi recanti dette diciture, poiché si sarebbero potuti comprare recipienti prodotti in massa e utilizzabili per l'imballaggio di ogni sorta di merce.
Dal punto di vista delle spese di manodopera, nella seconda ipotesi sarebbe occorsa un'ulteriore operazione, cioè l'asportazione del foglietto collocato sul burro, ma si sarebbe trattato di un'operazione relativamente facile.
Detto ulteriore passo, peraltro, non sembra comportare un aumento eccessivo delle spese di manodopera, poiché la Corman ha ammesso di aver venduto ad un grossista tedesco un quantitativo di burro concentrato previa sostituzione del foglietto intercalare originario con un altro foglietto di carta metallizzata recante le diciture prescritte dalle autorità tedesche.
L'operazione è rimasta pertanto lucrosa, nonostante comportasse anche l'inserimento di un nuovo foglietto intercalare (e le spese relative alla stampatura delle diciture sullo stesso).
La vendita suddetta, inoltre, contraddice l'argomento della Corman secondo cui l'asportazione del foglietto originario insudicerebbe il burro e renderebbe l'operazione impraticabile.
Tirando le somme, rilevo che l'eventuale frode consumata su recipienti muniti di coperchio trasparente avrebbe comportato spese di materiale inferiori a quelle che sarebbero state sopportate nell'altra ipotesi.
Tale vantaggio sarebbe stato compensato, in misura difficilmente determinabile, dalle spese di manodopera supplementari relative all'asportazione del foglietto.
Giungo pertanto alla conclusione che il metodo di confezionamento usato dalla Corman non agevolava le frodi in misura maggiore di quello prescritto dalla Commissione.
Per rendere le frodi davvero più difficili, la Commissione avrebbe dovuto disporre che la dicitura « burro concentrato » fosse apposta sulle facce laterali del recipiente.
Per completezza, ricordo tuttavia che la Corte, nella giurisprudenza relativa ai regolamenti comunitari che contemplano l'erogazione di sovvenzioni, ha particolarmente sottolineato la necessità di osservare rigorosamente le disposizioni di detti regolamenti intese ad evitare frodi.
Nella sentenza 29 aprile 1982 (cause riunite 66 e 99/81, A. Pommerehnke, Firma W. Franzen e H. A. Witt/BALM, Race. pag. 1363), che riguardava anch'essa le modalità della rivendita di burro concentrato, la Corte ha dato al regolamento della Commissione n. 349/73, predecessore del regolamento n. 649/78 l'interpretazione più idonea ad evitare il distoglimento del burro concentrato dalla destinazione prescritta.
Nella sentenza 2 dicembre 1982 (causa 272/81, RU-MI/Forma, Racc. 1982, pag. 4167) la Corte ha dichiarato che il fatto che la denaturazione di un prodotto si discostasse leggermente dalla formula prescritta da un regolamento valeva a privare del tutto l'operatore dell'aiuto speciale contemplato dallo stesso regolamento.
Tuttavia, nella causa suddetta la denaturazione del latte magro in polvere costituiva manifestamente l'obbligo principale e il regolamento prescriveva espressamente che l'aiuto venisse versato solo previo rilascio di un certificato di denaturazione da parte dell'organo di controllo.
La sentenza 2 dicembre 1982 (causa 273/81, Société laitiére de Gacé/Forma, Race. pag. 4193) mostra come sia rigoroso l'orientamento della Corte in materia di aiuti alla trasformazione di determinati prodotti. In quel caso la non conformità del prodotto ai criteri prescritti era dovuta alla cattiva regolazione di un apparecchio che non era stata notata dal produttore. Restava tuttavia il fatto che il prodotto ottenuto non rispondeva ai requisiti di qualità stabiliti dalla normativa comunitaria.
Inoltre, la Corte si è rifiutata di accertare se un determinato sistema di controllo applicato da uno Stato membro invece del sistema prescritto dalle norme comunitarie fosse o no più efficace di quest'ultimo. Essa si è limitata a dichiarare che i regolamenti comunitari devono essere applicati in modo uniforme (sentenza 14 gennaio 1981, causa 819/79, Repubblica federale di Germania/Commissione, Race. 1981, pag. 21).
4)
Se il metodo scelto dalla Corman procurasse alla stessa un vantaggio concorrenziale rispetto ai suoi concorrenti stabiliti negli altri Stati membri.
In due sentenze 7 febbraio 1979 (causa 11/76, Regno dei Paesi Bassi/Commissione, Race. pag. 245, punto 9; e causa 18/76, Repubblica federale di Germania/Commissione, Race. pag. 343, punto 8) la Corte ha affermato che:
« (...) sarebbe (...) in contrasto col principio della parità di trattamento degli operatori economici dei vari Stati membri, nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune, il fatto che le autorità nazionali di uno Stato membro favoriscano, interpretando estensivamente una certa norma, gli operatori di questo Stato a danno di quelli degli altri Stati membri in cui venga seguita un'interpretazione più restrittiva; se fra gli Stati membri si verifica una siffatta distorsione della concorrenza (...) »
Orbene, per quanto riguarda la fattispecie si è visto come l'uso di recipienti muniti di un coperchio trasparente cui veniva aggiunto un semplice foglietto recante una dicitura a stampa fosse probabilmente un po' meno costoso dell'uso di recipienti con la dicitura stampata sul coperchio. In questo senso depone il fatto che la Corman ha potuto vendere burro concentrato ad una ditta tedesca dopo aver asportato il foglietto originario e inserito al suo posto un nuovo foglietto recante le diciture prescritte in lingua tedeca. Ha così potuto verificarsi, in una certa misura, una distorsione della concorrenza.
Si è pertanto indotti a concludere che la presentazione scelta dalla Corman:
—
non era conforme al regolamento n. 649/78;
—
poteva procurare alla ditta Corman un determinato vantaggio dal punto di vista della concorrenza.
Spetta al giudice nazionale determinare l'importanza da attribuire, eventualmente, al fatto che l'OBEA ha, almeno tacitamente, accettato la soluzione scelta dalla Corman poiché, assieme all'Office nationale du lait, ha effettuato controlli in loco durante le operazioni di trasformazione e di confezionamento senza sollevare obiezioni. Addirittura, a quanto pare, per ogni confezione è stato rilasciato un certificato di conformità firmato dai due enti suddetti.
È certo che l'OBEA avrebbe potuto facilmente informarsi, in tempo utile, presso la Commissione a proposito dell'interpretazione da dare all'art. 5. È anche vero, però, che questo poteva essere fatto pure dalla Corman.
Incidentalmente, vorrei rilevare del pari che non sono riuscito a trovare disposizioni di diritto comunitario da cui emerga chiaramente che la restituzione della cauzione di trasformazione debba essere negata qualora il confezionamento non sia conforme a quanto prescritto dal citato art. 5.
Invero, una disposizione sulla perdita della cauzione è stata inserita nel regolamento n. 649/78 dal regolamento della Commissione 25 gennaio 1979, n. 131 (GU L 19, pag. 19).
Si tratta del nuovo art. 10 bis che, innanzitutto, mitiga in certa misura la sanzione consistente nella perdita della cauzione nel caso in cui l'operatore abbia provveduto al confezionamento del burro con un ritardo inferiore a venti giorni rispetto al termine stabilito e, inoltre, dispone nel n. 4 che:
« 4. Salvo casi di forza maggiore, la cauzione di trasformazione di cui all'articolo 2, paragrafo 3, secondo trattino, è incamerata per i quantitativi per i quali le prove previste dal regolamento (CEE) n. 1687/76 non sono apportate, nel termine massimo di 12 mesi dalla presa in consegna. »
Il regolamento della Commissione 30 giugno 1976, n. 1687, stabilisce le modalità comuni del controllo dell'uso e/o della destinazione di merci provenienti da scorte d'intervento (GU L 190, pag. 1). Esso è stato modificato più volte.
Nell'art. 13, n. 4, come modificato dal regolamento 28 luglio 1977, n. 1723 (GU L 189, pag. 39), esso stabilisce che:
« lo svincolo della cauzione è subordinato alla presentazione della prova di cui, secondo il caso, all'articolo 8, paragrafo 2, o all'articolo 12 (...) ».
L'art. 12, che sembra valere per la fattispecie, è così redatto:
« la prova che le disposizioni relative al controllo di cui all'articolo 2, paragrafo 1, sono state rispettate viene fornita come segue:
a)
per quanto concerne i prodotti per i quali il ritiro dalle scorte d'intervento, l'utilizzazione e/o la destinazione sono stati controllati dalle autorità di un solo Stato membro, mediante documenti prescritti da detto Stato membro (...) ».
L'art. 2, n. 1, dello stesso regolamento n. 1687/76 recita:
« Dal momento del loro ritiro dalle scorte d'intervento sino al momento in cui sia stata accertata l'utilizzazione e/o la destinazione prevista, i prodotti di cui all'articolo 1 sono sottoposti a controllo doganale o a controllo amministrativo che offra garanzie equivalenti ».
Infine, nell'art. 3 del regolamento n. 1687/76, come modificato dal regolamento n. 3135/76 (GU L 353, pag. 38), si legge quanto segue:
« si considera che i prodotti hanno ricevuto l'utilizzazione e/o la destinazione previste, quando è constatato che:
(...).
d)
se destinati alla vendita a fini di consumo diretto sotto forma di prodotti concentrati, sono stati effettivamente concentrati, condizionati in tavolette e presi in consegna dal commercio al minuto. »
Sembra pertanto che la Commissione abbia dimenticato di adattare il regolamento n. 1687/76 al requisito del confezionamento in recipienti di plastica.
D'altra parte, ritengo che difficilmente possa desumersi dalla succitata disposizione che un modo di confezionamento come quello scelto dalla Corman — che si differenzia solo in parte da quello prescritto — debba necessariamente determinare l'incameramento integrale della cauzione.
Tuttavia, queste considerazioni esorbitano dalla questione sollevata dal tribunal civil di Bruxelles, che suggerisco di risolvere come segue:
« L'art. 5, n. 1, 3° trattino, del regolamento della Commissione n. 649/78 va interpretato nel senso che la dicitura o le diciture da apporre sul recipiente contenente il burro concentrato devono figurare sulla parte superiore di detto recipiente e non su di un foglietto collocato sotto il coperchio dello stesso ».
(
*1
)	Traduzione dal francese.
(
1
)	« godets » (bicchieri) nella versione francese del regolamento (NdT).
(
2
)
« Das Butterreinfett muß:
—
in Bechern von höchtens 250 g, die so aufgemacht sind, daß Butterreinfett nicht mit Butter verwechselt werden kann, vermarktet werden und auf der Oberseite der Verpackung in mindestens 5 mm großen Buchstaben eine oder mehrere der folgenden Aufschriften tragen. »