62018CC0754
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 27 lutego 2020 r. (
1
)
Sprawa C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
przeciwko
Országos Rendőr-főkapitányság
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuły 5, 10 i 20 – Prawo wjazdu na terytorium państwa członkowskiego przysługujące obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii – Zwolnienie z obowiązku wizowego – Karta pobytowa członka rodziny – Karta stałego pobytu – Konwencja wykonawcza do układu z Schengen – Artykuł 26 – Zobowiązanie przewoźników do zapewnienia, że pasażerowie posiadają dokumenty podróży wymagane przy wjeździe na terytorium docelowego państwa członkowskiego
I. Wprowadzenie
1.
Trybunał ma po raz kolejny wypowiedzieć się w kwestii wykładni art. 5 dyrektywy 2004/38/WE (
2
). Specyfika rozpatrywanej sprawy tkwi w tym, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie został złożony w ramach sporu dotyczącego odmowy udzielonej przez władze krajowe na wjazd na terytorium państwa członkowskiego, ale w ramach sporu pomiędzy przewoźnikiem lotniczym i władzami krajowymi w przedmiocie grzywny nałożonej na tego przewoźnika.
2.
Spór w postępowaniu głównym dostarcza Trybunałowi okazji do wypowiedzenia się, z jednej strony, w przedmiocie prawa wjazdu na terytorium państwa członkowskiego przysługującego obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który posiada kartę stałego pobytu wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 dyrektywy 2004/38, a z drugiej strony, w przedmiocie ciążącego na przewoźniku lotniczym obowiązku upewnienia się, że przewożone przez niego osoby posiadają dokumenty podróży wymagane do wjazdu na terytorium docelowego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 26 ust. 2 lit. b) konwencji wykonawczej do układu z Schengen (
3
).
A.
Ramy prawne
1. Prawo Unii
a) Dyrektywa 2004/38
3.
Artykuł 5 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo wjazdu”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium z ważnym dokumentem tożsamości lub paszportem oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem.
W stosunku do obywateli Unii nie nakłada się obowiązku posiadania wiz wjazdowych lub równoważnych formalności.
2.   Członkowie rodziny, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, są jedynie zobowiązani posiadać wizę wjazdową zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 539/2001[ (
4
)] lub, w określonym przypadku, prawem krajowym. Do celów niniejszej dyrektywy, posiadanie ważnej karty pobytowej, określonej w art. 10, zwalnia takich członków rodziny z wymogu posiadania wizy.
[…]”.
4.
Artykuł 10 tej dyrektywy, zatytułowany „Wydawanie kart pobytowych”, przewiduje w ust. 1 i w ust. 2 lit. a) i b):
„1.   Prawo pobytu dla członków rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, zostaje stwierdzone poprzez wydanie dokumentu zwanego »Karta pobytowa członka rodziny obywatela Unii« nie później niż sześć miesięcy od dnia, w którym złożyli wniosek. […]
2.   W celu wydania karty pobytowej państwa członkowskie wymagają okazania następujących dokumentów:
a)
ważnego paszportu;
b)
dokumentu poświadczającego istnienie więzi rodzinnych lub zarejestrowanego związku;
[…]”.
5.
Artykuł 11 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Ważność karty pobytowej”, przewiduje w ust. 1:
„Karta pobytowa przewidziana w art. 10 ust. 1 jest ważna przez pięć lat od dnia wydania lub przez przewidywany okres pobytu obywatela Unii, jeżeli okres ten jest krótszy niż pięć lat”.
6.
Artykuł 16 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Zasada ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.
2.   Ustęp 1 stosuje się również do członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i legalnie zamieszkiwali wraz z obywatelem Unii w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat”.
7.
Zgodnie z art. 18 dyrektywy 2004/38, zatytułowanym „Nabycie prawa stałego pobytu przez niektórych członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich”:
„[…] członkowie rodziny obywatela Unii, do których zastosowanie mają art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 2, i którzy spełniają warunki w nich ustanowione, nabywają prawo stałego pobytu po legalnym zamieszkiwaniu w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat”.
8.
Artykuł 20 dyrektywy, zatytułowany „Karta stałego pobytu dla członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich”, przewiduje w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie wydają kartę stałego pobytu członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i są uprawnieni do stałego pobytu, w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku. Karta stałego pobytu jest automatycznie odnawiana co dziesięć lat.
2.   Wniosek o kartę stałego pobytu składa się przed wygaśnięciem karty pobytowej. Niedopełnienie wymogu złożenia wniosku o kartę stałego pobytu przez zainteresowaną osobę może podlegać proporcjonalnym i niedyskryminującym sankcjom”.
b) KWUS
9.
Tytuł II KWUS, opatrzony nagłówkiem „Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych i przepływ osób”, zawiera w szczególności rozdział 6, poświęcony „środkom towarzyszącym”. Jedyny w tym rozdziale artykuł, art. 26, przewiduje w ust. 1 lit. b) i ust. 2:
„1.   Umawiające się Strony zobowiązują się, z zastrzeżeniem zobowiązań wynikających z faktu ich przystąpienia do Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 roku[ (
5
)], zmienionej Protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 roku [zwanej dalej »konwencją genewską«] do wprowadzenia do ich prawa krajowego następujących zasad:
[…]
b)
przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lotniczą, morską lub lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron.
2.   Umawiające się Strony zobowiązują się, z zastrzeżeniem zobowiązań wynikających z faktu ich przystąpienia do [konwencji genewskiej] oraz zgodnie ze swoim prawem konstytucyjnym, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży”.
2. Prawo węgierskie
10.
Artykuł 3 §§ 2–4 szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (ustawy nr I z 2007 r. w sprawie wjazdu i pobytu osób korzystających z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu) (
6
) z dnia 18 grudnia 2006 r., mającej zastosowanie do okoliczności w niniejszej sprawie, stanowi:
„2.   Członek rodziny będący obywatelem państwa trzeciego, który towarzyszy obywatelowi [Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)] lub obywatelowi węgierskiemu, albo dołącza do obywatela EOG lub obywatela węgierskiego zamieszkującego na terytorium Węgier, jest uprawniony do wjazdu na terytorium Węgier, jeżeli posiada ważny dokument podróży, wydany w okresie ostatnich dziesięciu lat, którego okres ważności przekracza przewidywaną datę wyjazdu o co najmniej trzy miesiące, a także, o ile mające bezpośrednie zastosowanie przepisy prawa [Unii] lub postanowienia umowy międzynarodowej nie stanowią inaczej, jeżeli posiada on ważną wizę uprawniającą do planowanego pobytu, którego łączna długość nie przekracza 90 dni w okresie 180 dni (zwanego dalej „planowanym pobytem o długości nieprzekraczającej 90 dni”).
3.   Do wjazdu na terytorium Węgier w charakterze członka rodziny jest również uprawniony obywatel państwa trzeciego, posiadający ważny dokument podróży wydany w okresie ostatnich dziesięciu lat, którego okres ważności przekracza przewidywaną datę wyjazdu o co najmniej trzy miesiące, a także, o ile mające bezpośrednie zastosowanie przepisy prawa [Unii] lub postanowienia umowy międzynarodowej nie stanowią inaczej, ważną wizę uprawniającą do planowanego pobytu, którego łączna długość nie przekracza 90 dni w okresie 180 dni, jeżeli spełnia on następujące warunki:
[…]
4.   Osoby, o których mowa w §§ 2 i 3, są uprawnione do wjazdu na terytorium Węgier bez wizy, jeżeli są w posiadaniu dokumentu potwierdzającego prawo pobytu przewidziane w niniejszej ustawie lub karty pobytu wydanej przez państwo będące stroną Porozumienia o [EOG] obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela państwa należącego do EOG”.
11.
Artykuł 69 §§ 1, 5 harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (ustawy nr II z 2007 r. w sprawie wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich) (
7
) z dnia 18 grudnia 2006 r., mającej zastosowanie do okoliczności w niniejszej sprawie stanowi:
„1.   Każdy przewoźnik, przewożący obywatela państwa trzeciego na terytorium Węgier drogą lotniczą, wodną lub regularną linią transportu drogowego, albo przewożący go przez terytorium Węgier w drodze do innego państwa docelowego, musi upewnić się przed podróżą, że obywatel państwa trzeciego posiada ważny dokument podróży, uprawniający go do wjazdu lub przejazdu, oraz, w stosownym przypadku, ważną wizę uprawniającą do pobytu o długości nieprzekraczającej 90 dni.
[…]
5.   Przewoźnik, który nie wypełnia obowiązku wynikającego z § 1, podlega grzywnie administracyjnej, której wysokość określają przepisy szczególne.
[…]”.
II. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
12.
Okoliczności faktyczne sprawy, jakie wyłaniają się z postanowienia odsyłającego, można streścić w następujący sposób.
13.
W dniu 9 października 2017 r. funkcjonariusze policji na lotnisku Ferenca Liszta (Budapeszt, Węgry) przystąpili do kontroli pasażerów lotu Ryanair DAC z Londynu (Zjednoczone Królestwo). Podczas kontroli stwierdzono, że jeden z pasażerów, posiadający ukraińskie obywatelstwo, nie dysponował wizą, miał natomiast przy sobie paszport niebiometryczny zawierający kartę pobytową członka rodziny obywatela Unii, wydaną przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej na mocy art. 10 dyrektywy 2004/38, lecz później unieważnioną, oraz ważną kartę stałego pobytu, wydaną przez Zjednoczone Królestwo na podstawie art. 20 tej samej dyrektywy.
14.
Ze względu na to, że obywatel Ukrainy nie posiadał kompletu dokumentów podróży wymaganych do wjazdu na terytorium Węgier, policja podmówiła mu zgody na wjazd i odesłała go z powrotem do Londynu. Uznawszy, że jako przewoźnik lotniczy, Ryanair nie podjął środków niezbędnych dla zapewnienia, że zainteresowany posiada wymagane dokumenty podróży, policja ukarała Ryanair grzywną administracyjną w wysokości 3000 EUR za naruszenie art. 26 KWUS.
15.
Ryanair zaskarżył tę decyzję do Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry).
16.
W swojej skardze Ryanair podnosi, że zgodnie z art. 5 dyrektywy 2004/38 obywatelowi Ukrainy przysługiwało prawo do wjazdu bez wizy na terytorium Węgier, ponieważ posiadał on kartę stałego pobytu wydaną przez Zjednoczone Królestwo na podstawie art. 20 tej dyrektywy. Ryanair utrzymuje przede wszystkim, że choć art. 5 dyrektywy 2004/38 uzależnia zwolnienie z obowiązku wizowego od posiadania przez obywatela państwa trzeciego karty pobytowej członka rodziny obywatela Unii przewidzianej w art. 10 tejże dyrektywy, to jedynie osoba, której uprzednio wydano taką kartę, może następnie otrzymać kartę stałego pobytu. Z powyższego Ryanair wyciąga wniosek, że analiza kontekstowa spornych przepisów winna prowadzić w konsekwencji do zwolnienia z obowiązku wizowego również obywateli państwa trzeciego posiadających kartę stałego pobytu wydaną na podstawie art. 20 dyrektywy 2004/38. Ryanair twierdzi tym samym, że samo posiadanie takiej karty przez obywatela państwa trzeciego musi być uznane za wystarczające poświadczenie przysługującego mu statusu członka rodziny obywatela Unii. Ryanair podnosi na koniec, że przewoźnik lotniczy nie jest w każdym razie uprawniony do dokonywania dodatkowych kontroli więzi rodzinnych istniejących pomiędzy zainteresowanym pasażerem i obywatelem Unii.
17.
Országos Rendőr-főkapitányság (krajowa komenda policji, Węgry) twierdzi natomiast, że art. 5 dyrektywy 2004/38 należy interpretować dosłownie, należy więc przyjąć, że jedynie posiadanie karty pobytowej członka rodziny obywatela Unii, której sama nazwa wskazuje na istnienie więzi rodzinnej z obywatelem Unii, zwalnia obywateli państw trzecich z obowiązku posiadania wizy przy wjeździe na terytorium państw członkowskich. Karty stałego pobytu, która nie jest wymieniona w art. 10 tej dyrektywy i której nazwa nie zawiera tego samego wskazania, nie można zatem uznać za dokument zwalniający jej posiadacza z obowiązku wizowego, tym bardziej w sytuacji, gdy karta ta została wydana przez państwo członkowskie, które nie należy do strefy Schengen, takie jak Zjednoczone Królestwo.
18.
W tym kontekście sąd odsyłający uzasadnia wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie wątpliwościami, jakie powziął, w pierwszej kolejności, w odniesieniu do pytania, czy art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować dosłownie, czy też należy rozumieć go w szerszym kontekście, w jakim został umieszczony. W tej kwestii sąd odsyłający zauważa, w szczególności, że prawo stałego pobytu przybiera w świetle tej dyrektywy charakter prawa „wzmocnionego”, przyznawanego obywatelom państw trzecich, którzy są członkami rodziny obywatela Unii, i którym prawo pobytu na terytorium państwa członkowskiego przysługuje nieprzerwanie od pięciu lat.
19.
W drugiej kolejności sąd odsyłający stara się ustalić zakres zwolnienia z obowiązku posiadania wizy przewidzianego w art. 5 dyrektywy 2004/38. W istocie sąd odsyłający zastanawia się, czy takie zwolnienie przysługuje obywatelom Unii i członkom ich rodzin niezależnie od tego, które państwo wydało im kartę pobytu, czy też przeciwnie, zwolnienie to przysługuje jedynie osobom posiadającym kartę pobytu wydaną przez państwo należące do strefy Schengen. Sąd odsyłający podkreśla w tym względzie, że kwestia związku pomiędzy dyrektywą 2004/38 a przepisami mającymi zastosowanie do strefy Schengen jest w niniejszej sprawie decydująca, ponieważ to Zjednoczone Królestwo wydało sporne dokumenty, które stanowiły podstawę do nałożenia grzywny na Ryanair.
20.
W trzeciej kolejności, zakładając, że art. 5 dyrektywy 2004/38 powinien być interpretowany w ten sposób, że przewidziane w nim zwolnienie z obowiązku wizowego obejmuje obywateli państw trzecich posiadających kartę stałego pobytu wydaną przez państwo członkowskie nienależące do strefy Schengen, sąd odsyłający wskazuje, że należałoby w takim wypadku ustalić, czy posiadanie takiej karty wystarczy do wykazania istnienia po stronie jej posiadacza prawa wjazdu bez wizy na terytorium innego państwa członkowskiego, czy też konieczne jest, aby zainteresowana osoba okazała również dokumenty uzupełniające, wskazujące na istnienie więzi rodzinnych łączących ją z obywatelem Unii (w szczególności wyciąg z książeczki rodzinnej). Sąd odsyłający dodaje, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga sprecyzowania związku, jaki istnieje pomiędzy prawami wjazdu i pobytu określonymi przez przepisy dyrektywy 2004/38, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że prawo pobytu może, po przekształceniu się w prawo do pobytu stałego, istnieć także po ustaniu więzi rodzinnych łączących obywatela państwa trzeciego z obywatelem Unii.
21.
Wreszcie, w czwartej kolejności, sąd odsyłający wyraża wątpliwości dotyczące zakresu obowiązków kontrolnych ciążących na przewoźnikach lotniczych w ramach sprawdzania dokumentów podróży obywateli państw trzecich, którzy są członkami rodzin obywatela Unii i przemieszczają się z jednego państwa członkowskiego do drugiego. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, z jednej strony, czy pojęcie „dokumentów podróży”, których sprawdzenie przewiduje art. 26 KWUS, ogranicza się do dokumentów poświadczających prawo wjazdu przysługujące zainteresowanym (paszport, karta pobytu, ewentualnie wiza), czy też obejmuje ono także dokumenty poświadczające istnienie więzi rodzinnej z obywatelem Unii. Z drugiej strony, sąd odsyłający rozważa kwestię skutków niewywiązania się przez przewoźnika lotniczego z obowiązków, które przepis ten na niego nakłada.
22.
Wobec powyższego, na mocy postanowienia z dnia 21 listopada 2018 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 3 grudnia 2018 r., Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dotyczący prawa wjazdu art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że, do celów zastosowania tej dyrektywy, zarówno posiadanie ważnej karty pobytowej, określonej w jej art. 10, jak i posiadanie karty stałego pobytu, o której mowa w art. 20 tej dyrektywy, zwalnia członka rodziny z obowiązku posiadania wizy przy wjeździe na terytorium państwa członkowskiego?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sam sposób w przypadku, gdy osoba, która jest członkiem rodziny obywatela Unii i nie posiada obywatelstwa innego państwa członkowskiego, nabyła prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie i to właśnie to państwo wydało jej kartę stałego pobytu? Innymi słowy, czy posiadanie karty stałego pobytu, o którym mowa w art. 20 tej dyrektywy, wydanej przez Zjednoczone Królestwo, zwalnia jej posiadacza z wymogu uzyskania wizy, niezależnie od tego, czy do tego państwa [ma] zastosowanie [rozporządzenie nr 539/2001], o którym mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy, jak również rozporządzenie (UE) 2016/399[ (
8
)]?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytania pierwsze i drugie, czy posiadanie karty pobytowej wydanej zgodnie z art. 20 dyrektywy 2004/38 należy uznać samo w sobie za wystarczający dowód tego, że posiadacz tej karty jest członkiem rodziny obywatela Unii i, bez konieczności przedstawiania innego dokumentu czy też zaświadczenia, jest uprawniony, jako członek rodziny, do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego, jak również jest zwolniony z wymogu posiadania wizy na podstawie art. 5 ust. 2 tej dyrektywy?
4)
Na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na trzecie pytanie prejudycjalne – czy art. 26 ust. 1 lit. b) i ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że przewoźnik lotniczy musi, oprócz skontrolowania dokumentów podróży, sprawdzić, czy podróżny zamierzający odbyć podróż z kartą stałego pobytu, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2004/38, jest w momencie wjazdu rzeczywiście członkiem rodziny obywatela Unii?
5)
W razie udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte:
i)
czy w przypadku gdy przewoźnik lotniczy nie jest w stanie określić tego, czy podróżny, który zamierza odbyć podróż z kartą stałego pobytu, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2004/38, jest w momencie wjazdu rzeczywiście członkiem rodziny obywatela Unii, przewoźnik ten jest zobowiązany odmówić tej osobie wejścia na pokład samolotu i przewozu do innego państwa członkowskiego?
ii)
czy w przypadku gdy przewoźnik lotniczy nie przeprowadza kontroli tej okoliczności czy też nie odmawia przewozu pasażera, który nie może wykazać swego statusu członka rodziny – a który ponadto posiada kartę stałego pobytu – przewoźnik ten może z tego powodu zostać ukarany grzywną w oparciu o art. 26 ust. 2 KWUS?”.
23.
Uwagi na piśmie przedstawiły rządy węgierski, czeski i grecki oraz Komisja Europejska. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 grudnia 2019 r., uwagi ustne zostały przedstawione w imieniu Ryanaira, rządu węgierskiego oraz Komisji.
III. Analiza
24.
W sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym przewoźnik lotniczy został ukarany za powoływane uchybienie obowiązkom przewidzianym w art. 26 KWUS i we właściwych przepisach krajowych dotyczących przewozu obywatela państwa trzeciego, będącego członkiem rodziny obywatela Unii, do państwa członkowskiego stanowiącego cel podróży. Pasażer ten posiadał ważny paszport oraz ważną kartę stałego pobytu wydaną na podstawie art. 20 dyrektywy 2004/38 przez władze państwa członkowskiego nienależącego do strefy Schengen.
25.
Problem prawny podniesiony w niniejszej sprawie dotyczy w istocie zakresu obowiązku, nałożonego na przewoźnika lotniczego przewożącego cudzoziemców na terytorium państw członkowskich, polegającego na zapewnieniu, że osoby te posiadają dokumenty podróży wymagane do wjazdu na terytorium docelowego państwa członkowskiego. Zasadniczym pytaniem, które należy rozważyć w tym kontekście, jest kwestia ustalenia, jakie dokładnie dokumenty wymagane są przy wjeździe na terytorium państw członkowskich od obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii.
26.
Aby w pełni zrozumieć kontekst prawa Unii, w który wpisuje się problematyka tej sprawy, konieczne jest przede wszystkim przypomnienie relacji, jaka istnieje pomiędzy obywatelstwem Unii Europejskiej a dorobkiem Schengen. W tym celu przedstawię, tytułem wstępu, kilka uwag na temat relacji występującej pomiędzy, z jednej strony, przepisami mającymi zastosowanie do przekraczania granic przez osoby, a z drugiej strony, prawami w zakresie swobodnego przepływu osób, które przysługują obywatelom Unii i członkom ich rodzin. W dalszej kolejności zbadam, czy obywatel państwa trzeciego, posiadający kartę stałego pobytu wydaną przez państwo członkowskie na podstawie art. 20 dyrektywy 2004/38, może, jako członek rodziny obywatela Unii, skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania wizy uprawniającej do wjazdu do państwa członkowskiego stanowiącego cel podróży. Na koniec pochylę się nad kwestią zakresu obowiązków, jakie ciążą na przewoźnikach zgodnie z art. 26 ust. 2 KWUS.
A.
Uwagi wstępne w przedmiocie relacji pomiędzy obywatelstwem Unii i dorobkiem Schengen
27.
W niniejszej sprawie, odnoszącej się do sporu pomiędzy przewoźnikiem lotniczym i organem krajowym, pytania przedłożone Trybunałowi nie dotyczą pasażera będącego obywatelem państwa trzeciego, który przebywa nielegalnie na terytorium Unii, lecz pasażera będącego obywatelem państwa trzeciego, członka rodziny obywatela Unii, który przemieszczał się pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, przekraczając przy tym zewnętrzną granicę strefy Schengen.
28.
Należy przypomnieć, że układ z Schengen został podpisany w 1985 r. w celu zniesienia kontroli na wspólnych granicach i że dorobek Schengen reguluje kwestie związane z istnieniem obszaru bez granic wewnętrznych, wzmocnionego przez granice zewnętrzne (
9
). Natomiast wprowadzenie obywatelstwa Unii w 1992 r., które stanowi obecnie podstawowy status obywateli państw członkowskich (
10
), umożliwiło ustanowienie szerszych praw materialnych dla obywateli państw członkowskich oraz członków ich rodzin. Reguły dotyczące obywatelstwa Unii są zatem wiążące dla wszystkich państw członkowskich, niezależnie od ich udziału w strefie Schengen. Do kwestii tej powrócę później (
11
).
29.
Z powyższego wynika, że kontrole dotyczące osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie prawa Unii powinny być przeprowadzane zgodnie z dyrektywą 2004/38. Tym samym, na mocy dyrektywy 2004/38, niektóre środki wykonawcze należące do dorobku Schengen, jak ma to miejsce w wypadku obowiązku wizowego, nie mają zastosowania do obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii.
30.
Niemniej jednak, ze względu na konieczność nadania niniejszej opinii wyczerpującego charakteru, a także w celu usunięcia wątpliwości podniesionych przez sąd odsyłający, przeanalizuję teraz szczegółowo relację istniejącą pomiędzy obywatelstwem Unii i dorobkiem Schengen.
31.
W tym kontekście należy zacząć od krótkiego przypomnienia o konieczności odróżnienia przepisów mających zastosowanie w ramach wspólnej polityki imigracyjnej od uregulowań dotyczących obywatelstwa Unii i swobodnego przepływu osób.
1. Obywatelstwo Unii a wspólna polityka imigracyjna: odmienne reżimy prawne oparte na odrębnej logice prawnej
32.
Na wstępie trzeba zauważyć, że w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unia dysponuje kompetencją dzieloną z państwami członkowskimi, przewidzianą w art. 4 ust. 2 lit. j) TFUE. Cele i warunki wykonywania tej kompetencji są określone w tytule V części trzeciej traktatu FUE. Artykuł 67 ust. 2 TFUE stanowi, że Unia zapewnia brak kontroli osób na granicach wewnętrznych i rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych, opartą na solidarności między państwami członkowskimi i sprawiedliwą wobec obywateli państw trzecich.
33.
I tak, do przyjęcia wszelkich środków, które są przewidziane w art. 79 ust. 2 TFUE i obejmują zarówno pobyt legalny, jak i nielegalną imigrację, ma zastosowanie zwykła procedura ustawodawcza. Wykonywanie kompetencji Unii, po przeprowadzeniu kontroli pomocniczości, ma wobec kompetencji państw członkowskich skutek wykluczający lub priorytet. Te ostatnie są zatem, w zakresie objętym interwencją prawodawcy Unii, pozbawione ich własnej kompetencji. Kompetencja Unii w dziedzinie migracji ma charakter kompetencji harmonizacyjnej, w związku z czym skutek wyłączający różni się w zależności od zakresu i intensywności konkretnego działania Unii (
12
). Wspólne reguły są zatem przyjmowane w drodze dyrektyw, które państwa członkowskie mają obowiązek transponować (
13
), państwa członkowskie mogą jednak stanowić prawo w zakresie zagadnień nieobjętych prawem Unii i mają również możliwość wprowadzania odstępstw od tych reguł, o ile to prawo na to pozwala (
14
). Co do zasady, państwa członkowskie zachowują wobec tego swoje kompetencje w dziedzinie prawa imigracyjnego.
34.
Natomiast w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, przedmiotem sporu są prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu zgodnie z prawem Unii, zakres uznania, jakim państwa członkowskie dysponują w dziedzinie imigracji, nie może naruszać stosowania przepisów dotyczących obywatelstwa Unii lub swobody przepływu osób (
15
), nawet jeśli przepisy te określają nie tylko sytuację obywatela Unii, lecz również obywatela państwa trzeciego będącego członkiem jego rodziny. W tym względzie należy moim zdaniem przypomnieć, że status prawny, który został przyznany obywatelom państw trzecich w ramach dyrektyw przyjętych w zakresie wspólnej polityki imigracyjnej, oraz status obywateli Unii oraz obywateli państw trzecich będących członkami ich rodzin, są różne i opierają się na odmiennej logice prawnej.
2. Zasady dotyczące przekraczania granic przez osoby i wydawania wiz stosuje się bez uszczerbku dla prawa do swobodnego przemieszczania się, które przysługuje obywatelom Unii i członkom ich rodzin
35.
Jeśli chodzi, w szczególności, o kontrolę granic, o wspólną politykę wizową i dotyczącą innych dokumentów zezwalających na pobyt krótkoterminowy, jak również o swobodę podróży, z której korzystają obywatele państw trzecich, zwykła procedura ustawodawcza znajduje zastosowanie przy przyjmowaniu wszelkich środków, o których mowa w art. 77 ust. 2 TFUE (
16
).
36.
Jednakże art. 77 ust. 3 TFUE przewiduje, że gdy działanie Unii okazuje się niezbędne „do ułatwienia korzystania z prawa [obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich], o którym mowa w art. 20 ustęp 2 lit. a) TFUE”, dla przyjęcia przepisów dotyczących „paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów” stosuje się specjalną procedurę ustawodawczą. Artykuł 77 ust. 3 TFUE, jak i środki przyjęte na jego podstawie w celu ułatwienia wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, muszą być zatem interpretowane nie w świetle celów Unii w dziedzinie imigracji, ale w odniesieniu do obywatelstwa Unii, jak wynika w szczególności z zawartego w tym postanowieniu odesłania do art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE (
17
).
37.
Zarówno z motywów zawartych w uregulowaniach tworzących dorobek Schengen, jak i z odpowiednich jego przepisów wynika, że rozwiązania dotyczące przekraczania granic zewnętrznych i wewnętrznych państw członkowskich stosuje się bez uszczerbku dla praw osób, którym prawo do swobodnego przemieszczania się przysługuje na podstawie prawa Unii.
38.
Przede wszystkim, jeśli chodzi o reżim prawny regulujący przekraczanie granic wewnętrznych i zewnętrznych Unii, motyw 5 kodeksu granicznego Schengen stanowi, że „[w]spólne zasady przepływu osób przez granice nie podważają ani nie wpływają na prawo do swobodnego przemieszczania się, z którego korzystają obywatele Unii i członkowie ich rodzin” (
18
). Z jednej strony, zgodnie z art. 3 tego kodeksu, zatytułowanym „Zakres zastosowania”, kodeks ten „stosuje się do każdej osoby przekraczającej granice wewnętrzne lub zewnętrzne państw członkowskich, bez uszczerbku [w szczególności] dla praw osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii” (
19
), a z drugiej strony, art. 8 tego kodeksu, zatytułowany „Odprawa graniczna osób”, przewiduje w ust. 6, że „[o]dprawa osoby korzystającej z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii jest dokonywana zgodnie z dyrektywą [2004/38]” (
20
).
39.
Należy następnie zauważyć, że w odniesieniu do trybu i warunków wydawania wiz na pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w sześciomiesięcznym okresie, art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 810/2009 (
21
) stanowi, że rozporządzenie to stosuje się „do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy, zgodnie z rozporządzeniem Rady [nr 539/2001] muszą posiadać wizy podczas przekraczania zewnętrznych granic państw członkowskich, bez uszczerbku [w szczególności] dla prawa do swobodnego przemieszczania się, z którego korzystają obywatele państw trzecich będący członkami rodzin obywateli Unii” (
22
).
40.
Wreszcie art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 539/2001 (
23
) stanowi, że obywatele państw trzecich wymienionych w załączniku I (
24
) są objęci obowiązkiem wizowym przy przekraczaniu granic zewnętrznych państw członkowskich. Niemniej, mimo iż na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 członkowie rodziny, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, „są jedynie zobowiązani posiadać wizę wjazdową”, zgodnie z przepisami tego rozporządzenia lub, w stosownym przypadku, z przepisami krajowymi (
25
), ten sam przepis przewiduje jednocześnie, że „posiadanie ważnej karty pobytowej, określonej w art. 10 [dyrektywy], zwalnia takich członków rodziny z wymogu posiadania wizy”.
41.
Rząd węgierski uważa, że pytania czwarte i piąte należałoby rozpatrzyć w pierwszej kolejności. Jednak w świetle powyższych rozważań wydaje mi się stosowne rozpatrzyć pytania prejudycjalne zgodnie z kolejnością, w jakiej zostały one zadane przez sąd odsyłający.
B.
Wykładnia art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 (pytania pierwsze i drugie)
42.
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z wymogu posiadania wizy wjazdowej, które przepis ten przewiduje dla obywateli państw trzecich posiadających kartę pobytową na podstawie art. 10 tej dyrektywy (
26
), ma zastosowanie również do obywateli państw trzecich posiadających kartę stałego pobytu przewidzianą przez art. 20 tej dyrektywy, wydaną przez państwo członkowskie nienależące do strefy Schengen.
43.
Na wstępie wypada zauważyć, że rządy czeski i grecki oraz Komisja, podobnie jak Ryanair, utrzymują, że wykładni art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy dokonywać w świetle kontekstu normatywnego, w którym przepis ten został umieszczony, oraz w kontekście celów, którym dyrektywa ta ma służyć. Rząd węgierski nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z wykładnią przyjmowaną przez rząd węgierski z brzmienia tego przepisu wynika, że jedynie posiadanie karty pobytowej zezwalającej na pobyt przekraczający trzy miesiące, a nie karty stałego pobytu, wydanej na podstawie art. 20 tej dyrektywy, zwalnia obywateli państwa trzeciego z obowiązku posiadania wizy w celu skorzystania z prawa do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego innego niż przyjmujące państwo członkowskie, które wydało taką kartę.
44.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że dokonując wykładni przepisu prawa Unii trzeba wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w którym został umieszczony, i cele przypisane regulacji, której przepis ten jest częścią (
27
), a w szczególności jej genezę (
28
). W tym względzie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, przepisy i motywy dyrektywy stanowią nierozerwalną całość, a dyrektywa powinna być interpretowana z uwzględnieniem uzasadnienia, które przyświecało jej przyjęciu (
29
). Podążając w tym kierunku, Trybunał orzekł, że przez wzgląd na kontekst i cele dyrektywy 2004/38 jej przepisy nie powinny być interpretowane w sposób zawężający i w żadnym wypadku nie można pozbawić ich skuteczności (effet utile) (
30
).
45.
Tymczasem wydaje mi się, że wykładnia proponowana przez rząd węgierski byłaby sprzeczna z effet utile i z celami dyrektywy 2004/38, a także z ogólną systematyką i z duchem art. 5 ust. 2 tej dyrektywy. Artykuł 5 ust. 2 należy więc interpretować, uwzględniając kontekst, w który przepis ten się wpisuje, jego genezę, a także cele dyrektywy 2004/38.
1. Wykładnia systemowa
46.
Należy zauważyć, że przedmiotem dyrektywy 2004/38, jak wynika to z jej art. 1 lit. a), są warunki regulujące korzystanie przez obywateli Unii z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (
31
). W tym celu prawo wyjazdu i wjazdu przewidziane w art. 4 i 5 (
32
) tej dyrektywy określają warunki lub formalności niezbędne dla wykonywania innych uprawnień przewidzianych przez tą dyrektywę, a w szczególności prawa pobytu (
33
). Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2004/38 uściśla, że „państwa członkowskie przyznają obywatelom Unii prawo wjazdu na ich terytorium […] oraz przyznają prawo wjazdu na ich terytorium członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, z ważnym paszportem”. Ponadto art. 5 ust. 2 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi, że „[d]o celów niniejszej dyrektywy posiadanie ważnej karty pobytowej, określonej w art. 10, zwalnia takich członków rodziny z wymogu posiadania wizy” (
34
).
47.
Wykładnia art. 5 dyrektywy 2004/38, rozpatrywana w ogólnym kontekście tego aktu, wskazuje, że mechanizm gradacji, który reguluje prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim i prowadzi do nabycia prawa do pobytu stałego, uruchamia się z chwilą spełnienia warunków wjazdu do przyjmującego państwa członkowskiego przewidzianych w tym przepisie (
35
). System ten obejmuje wiele typów prawa pobytu, które zakładają różny poziom integracji obywatela Unii i członków jego rodziny. W pierwszej kolejności chodzi o prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, o którym mowa w art. 6 dyrektywy 2004/38, które nie jest uzależnione od żadnych warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu (
36
); w drugiej kolejności chodzi o prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, którego warunki reguluje art. 7 ust. 1 tej dyrektywy (
37
); a w trzeciej kolejności – o prawo stałego pobytu, o którym mowa w art. 16 dyrektywy, przysługujące obywatelom Unii i członkom ich rodzin, którzy legalnie zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat.
48.
Jeśli chodzi o formalności administracyjne, obywatelom państw trzecich będącym członkami rodzin obywateli Unii wydawany jest dokument poświadczający rodzaj prawa do pobytu, które przysługuje im w przyjmującym państwie członkowskim. W tym względzie, na podstawie art. 10 dyrektywy 2004/38, prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące stwierdza się poprzez wydanie karty pobytowej na okres przekraczający trzy miesiące. Karta ta jest wydawana po zweryfikowaniu dokumentów wymienionych w art. 10 ust. 2 dyrektywy i zachowuje ważność przez okres nieprzekraczający pięciu lat od dnia wydania (
38
). Po upływie tego okresu, aby zaświadczyć o stałym charakterze pobytu, zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy, „państwa członkowskie wydają kartę stałego pobytu członkom rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich […]”, która jest automatycznie odnawiana co dziesięć lat.
49.
Podsumowując, na mocy art. 16 ust. 2 dyrektywy 2004/38 obywatele państw trzecich, będący członkami rodziny obywatela Unii, nie mogą nabyć prawa stałego pobytu, jeżeli nie zamieszkiwali legalnie w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat (
39
). Jednocześnie z art. 20 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że karta stałego pobytu może być wydana jedynie obywatelowi państwa trzeciego, będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, któremu wydano uprzednio kartę pobytową na okres przekraczający trzy miesiące.
50.
Z powyższego wynika, co podkreśliła na rozprawie Komisja, odpowiadając na pytanie zadane przez Trybunał, że karta pobytowa na okres przekraczający trzy miesiące i karta stałego pobytu nie mogą być wydane równocześnie, bowiem poświadczają one posiadanie innego prawa przysługującego członkom rodzin obywateli Unii na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, a mianowicie prawa do pobytu przekraczającego trzy miesiące (rozdział III dyrektywy) i prawa stałego pobytu (rozdział IV). Ściślej rzecz ujmując, jedyną kartą pobytu, która może zostać wydana przez organy przyjmującego państwa członkowskiego obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który przez nieprzerwany okres pięciu lat spełnił już warunki określone w rozdziale III dyrektywy 2004/38, jest karta stałego pobytu. Potwierdza to art. 20 ust. 2 tej dyrektywy, który stanowi, że wniosek o wydanie karty stałego pobytu składa się przed wygaśnięciem karty pobytowej, i że niedopełnienie tego wymogu może podlegać proporcjonalnym i niedyskryminującym sankcjom.
51.
Ponadto prawo stałego pobytu obejmuje więcej uprawnień niż prawo pobytu, które poprzedza jego przyznanie. Nie tylko bowiem karta stałego pobytu poświadczająca to prawo zachowuje ważność przez okres dziesięciu lat (zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy 2004/38), ale też obywatele państw trzecich będący członkami rodziny obywatela Unii nie podlegają warunkom przewidzianym w rozdziale III tej dyrektywy. Nawet gdy stanowią one obciążenie dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego, osoby takie nie mogą zostać wydalone z jego terytorium (art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38). Jak bowiem stwierdza motyw 18 dyrektywy, raz przyznane prawo stałego pobytu nie powinno podlegać żadnym dodatkowym warunkom po to, aby mogło stanowić rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie tego państwa (
40
). Poza tym, po nabyciu prawa stałego pobytu, prawo to można utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa kolejne lata (art. 16 ust. 4 tej dyrektywy). Ponadto obywatele państw trzecich, którzy są członkami rodziny obywatela Unii i korzystają z prawa do stałego pobytu, „są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie” (art. 24 omawianej dyrektywy) (
41
).
52.
Byłoby więc paradoksalne, gdyby nabycie prawa do stałego pobytu, dające zainteresowanym szersze uprawnienia niż prawo do pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, wskazując tym samym na głębszą integrację w przyjmującym państwie członkowskim, mogło prowadzić do zaostrzenia warunków wjazdu do innych państw członkowskich.
53.
Co za tym idzie, analizując art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 w kontekście, w jaki się on wpisuje, należy interpretować go w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku wizowego przewidziane w tym przepisie przysługuje nie tylko posiadaczom karty pobytowej na okres przekraczający trzy miesiące, o której mowa w art. 10 tej dyrektywy, ale również osobom posiadającym kartę stałego pobytu przewidzianą w art. 20 owej dyrektywy.
2. Wykładnia celowościowa i historyczna
54.
Powyższą analizę potwierdza cel przyświecający przyjęciu dyrektywy 2004/38, a w szczególności jej art. 5, a także prace przygotowawcze dotyczące tego przepisu.
55.
Jak wynika z motywów 1–4 dyrektywy 2004/38, ma ona na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innych państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez art. 21 ust. 1 TFUE, oraz między innymi wzmocnienie tego prawa (
42
). Celowi temu odpowiada zastosowanie mechanizmu gradacyjnego (
43
) przewidzianego w tej dyrektywie, który określa zasady nabywania prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim (
44
).
56.
Jeśli chodzi o historię przyjęcia tego przepisu, art. 6 ust. 2 pierwotnego wniosku Komisji (
45
) nie rozróżniał dokumentów poświadczających prawo do pobytu przekraczającego trzy miesiące i prawo do pobytu stałego. Odnosząc się ogólnie do „ważnego dokumentu pobytowego wydanego przez państwo członkowskie”, artykuł ten stwierdzał jedynie, że jego posiadanie „[jest równoznaczne z otrzymaniem] wizy”. Komisja wyjaśniła na rozprawie, że w toku procedury ustawodawczej osiągnięto konsensus polegający na przyjęciu, że dokument pobytowy nie ma tej samej wartości co wiza, i że jego posiadanie zwalnia obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii z obowiązku uzyskania wizy. Artykuł 8 ust. 2 rezolucji ustawodawczej Parlamentu odzwierciedlał tę poprawkę, stanowiąc, że „posiadanie ważnego dokumentu pobytowego wydanego przez państwo członkowskie [zwalnia] z obowiązku uzyskania wizy” (
46
).
57.
Następnie w zmienionym wniosku Komisji (
47
) ponownie użyto terminu „dokument pobytowy”, nie rozróżniając pomiędzy kartami pobytowymi na pobyt dłuższy niż trzy miesiące i kartami stałego pobytu. Treść tego przepisu nie była jednak zgodna z proponowanym brzmieniem art. 10, który odnosił się do „karty pobytowej członków rodziny obywatela Unii”. Komisja zaznaczyła, że jedynie przez wzgląd na spójność terminologiczną prawodawca zastąpił następnie termin „karta pobytu” pojęciem „karty pobytowej określonej w art. 10” (
48
). Prawodawca Unii zamierzał w ten sposób uściślić, że zwolnienie z obowiązku wizowego wynika z przepisów prawa Unii, a w szczególności z posiadania karty pobytowej wydawanej przez państwa członkowskie na mocy dyrektywy 2004/38, a nie z innych dokumentów wydawanych obcokrajowcom na podstawie przepisów prawa krajowego (
49
).
58.
Nie wydaje się zatem, aby prawodawca zmierzał do wyłączenia karty stałego pobytu z katalogu dokumentów poświadczających prawo do pobytu i zwalniających z obowiązku wizowego. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w treści motywu 8 dyrektywy 2004/38, który nie wprowadza rozróżnienia między kartą pobytową na okres przekraczający trzy miesiące i kartą stałego pobytu. Motyw ten stanowi bowiem, że „[a]by ułatwić swobodne przemieszczanie się członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich, osoby posiadające już zezwolenie na pobyt powinny być zwolnione z obowiązku otrzymania wizy wjazdowej w rozumieniu rozporządzenia [nr 539/2001] lub, w miarę potrzeby, zgodnie z mającym zastosowanie ustawodawstwem krajowym” (
50
).
59.
Ponadto należy przypomnieć, że zarówno obywatele państwa trzeciego, będący członkami rodziny obywatela Unii, którym przysługuje prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, jak i ci, którym przysługuje prawo stałego pobytu, mogą, pod pewnymi warunkami, zachować przysługujące im wyłącznie osobiście prawo wjazdu i pobytu (
51
), a dokładniej, mogą zachować prawo wjazdu do państw członkowskich bez wizy, pod warunkiem okazania karty pobytowej na okres przekraczający trzy miesiące lub karty stałego pobytu.
60.
W tych okolicznościach nie ma znaczenia, czy obywatele państwa trzeciego, będący członkami rodziny obywatela Unii, posiadają kartę pobytową na okres przekraczający trzy miesiące, czy też kartę stałego pobytu, w obu przypadkach przysługuje im bowiem zwolnienie z obowiązku wizowego. Przyjęcie odmiennej wykładni byłoby sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i historyczną dyrektywy 2004/38 oraz z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy.
3. Państwa członkowskie nienależące do strefy Schengen
61.
Należy przypomnieć, że dyrektywa 2004/38 została przyjęta przez prawodawcę Unii na podstawie art. 18, 21, 46, 50 i 59 TFUE. Postanowienia te są wiążące dla wszystkich państw członkowskich, niezależnie od ich przynależności do strefy Schengen. Zatem przewidziane w tych postanowieniach uprawnienia przysługują wszystkim obywatelom Unii i członkom ich rodzin.
62.
Fakt, że w rozpatrywanej sprawie dorobek Schengen nie znajduje zastosowania do państwa członkowskiego, które wydało sporną kartę stałego pobytu, a mianowicie do Zjednoczonego Królestwa, pozostaje bez wpływu na warunki wjazdu do państw członkowskich przewidziane w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Zgodnie z tym przepisem członkowie rodziny obywatela Unii, którzy nie są obywatelami państwa członkowskiego, są jedynie zobowiązani posiadać wizę wjazdową zgodnie z rozporządzeniem nr 539/2001 lub, w stosownym przypadku, prawem krajowym. Jak podkreśliła w swoich uwagach Komisja, zawarte w tym przepisie nawiązanie do ustawodawstwa krajowego odnosi się do państw członkowskich nienależących do strefy Schengen. Jednakże na mocy dyrektywy 2004/38 obywatele państwa trzeciego będący członkami rodziny obywatela Unii są zwolnieni z takiego obowiązku, jeżeli posiadają ważną kartę pobytową na okres przekraczający trzy miesiące lub ważną kartę stałego pobytu.
63.
Jak wskazałem w pkt 38 niniejszej opinii, wspólne zasady w dziedzinie przekraczania granic przez osoby nie podważają prawa do swobodnego przemieszczania się, które przysługuje obywatelom Unii i członkom ich rodzin, włączając w to obywateli państw członkowskich nienależących do strefy Schengen, ani nie naruszają tego prawa.
C.
W przedmiocie wartości dowodowej karty stałego pobytu (pytanie trzecie)
64.
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy samo posiadanie karty stałego pobytu, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2004/38, stanowi samoistny dowód prawa wjazdu do państwa członkowskiego przysługującego członkowi rodziny obywatela Unii.
65.
W rozpatrywanej sprawie państwo członkowskie nie zezwoliło obywatelowi państwa trzeciego, będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, na wjazd na swoje terytorium, ponieważ nie posiadał on wszystkich dokumentów podróży wymaganych do wjazdu na jego terytorium bez wizy, zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38, mimo że obywatel ten posiadał ważną kartę stałego pobytu wydaną na podstawie art. 20 tej dyrektywy przez państwo członkowskie, w którym zamieszkiwał.
66.
Należy przypomnieć, że prawo obywateli państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego w celach określonych przez traktat, stanowi prawo przyznane bezpośrednio przez traktat lub, w zależności od przypadku, przez przepisy wydane w celu wykonania wynikających z niego zobowiązań. Zatem wydanie karty pobytu obywatelowi państwa członkowskiego lub członkowi jego rodziny, zgodnie z dyrektywą 2004/38, musi być uważane nie za czynność o charakterze konstytutywnym, ale za czynność zmierzającą do poświadczenia przez wydające państwo członkowskie indywidualnej sytuacji tych osób w świetle prawa Unii (
52
).
67.
Tym samym okazanie ważnej karty pobytowej na okres przekraczający trzy miesiące lub ważnej karty stałego pobytu w celu zaświadczenia o statusie „członka rodziny obywatela Unii” (
53
) stanowi formalność administracyjną, która ma na celu stwierdzenie przez organy krajowe praw wynikających bezpośrednio ze statusu osoby zainteresowanej (
54
).
68.
Można zatem twierdzić, że jeżeli obywatel państwa trzeciego będący członkiem rodziny obywatela Unii spełnia warunki pozwalające na korzystanie z prawa do stałego pobytu przewidzianego w dyrektywie 2004/38, karta pobytu wydana na jej podstawie zaświadcza o legalnym pobycie tego obywatela w przyjmującym państwie członkowskim i powinna być uznana przez pozostałe państwa członkowskie. Należy przy tym zauważyć, że ani z postanowienia odsyłającego, ani z akt sprawy nie wynika wcale, aby karta pobytu okazana przez zainteresowanego nie odpowiadała wymogom art. 20 dyrektywy. Zadane przez sąd odsyłający pytanie dotyczy bowiem jedynie wartości dowodowej, jaka przysługuje karcie stałego pobytu dla celów wjazdu na terytorium państwa członkowskiego.
69.
Trzeba przy tym zaznaczyć, jak słusznie podniosła to Komisja, że obie wspomniane wyżej karty pobytu stanowią dokumenty urzędowe, poprzez które państwo członkowskie zaświadcza o prawie do pobytu przysługującym członkowi rodziny obywatela Unii zgodnie z dyrektywą 2004/38. Zatem upoważnienie państwa członkowskiego do nieuznania karty stałego pobytu, poprzez podważenie jej mocy dowodowej, byłoby sprzeczne z celem zwolnienia z obowiązku wizowego, który, jak wynika z motywu 8 tej dyrektywy, polega na ułatwieniu swobodnego przepływu osób.
70.
Ponadto fakt, że art. 5 dyrektywy 2004/38 określa w sposób wyczerpujący dokumenty, których państwa członkowskie mogą wymagać od obywateli Unii i członków ich rodzin w celu dopuszczenia wjazdu tych osób na ich terytorium bez wizy (dowód tożsamości lub paszport oraz karta pobytowa), oznacza, że państwa członkowskie nie mogą żądać okazania dodatkowych dokumentów. Wobec tego uznanie, że władze węgierskie mogą odmówić uznania karty pobytu wydanej na podstawie dyrektywy 2004/38, byłoby równoznaczne z zezwoleniem państwu członkowskiemu na obejście prawa do swobodnego przemieszczania się i mogłoby doprowadzić inne państwa członkowskie do podjęcia podobnych działań, a zatem do jednostronnego naruszenia tej dyrektywy (
55
). Celem dopuszczenia wjazdu na ich terytorium bez wizy państwa członkowskie są zatem zobowiązane do uznania zarówno karty pobytowej wydanej na okres przekraczający trzy miesiące, jak i karty stałego pobytu, chyba że autentyczność takiej karty i prawdziwość zawartych w niej danych budzą wątpliwości ze względu na konkretne, indywidualne okoliczności rozpatrywanego przypadku, pozwalając na stwierdzenie nadużycia lub oszustwa (
56
).
71.
Mocy dowodowej karty stałego pobytu nie może podważać okoliczność, że stan cywilny obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, któremu przysługuje prawo pobytu, może ulec zmianie w przypadku śmierci lub wyjazdu obywatela Unii, albo też rozwodu, unieważnienia małżeństwa lub ustania zarejestrowanego związku partnerskiego. Należy podkreślić, że jeżeli wspomniana zmiana stanu cywilnego ma miejsce już po nabyciu prawa do stałego pobytu, zachowanie tego prawa wyłącznie w wymiarze osobistym nie podlega już warunkom przewidzianym w rozdziale III dyrektywy 2004/38, w tym przesłankom wymienionym w art. 12 ust. 2 i w art. 13 ust. 2 tej dyrektywy (
57
).
72.
Wobec powyższego jest oczywiste, że posiadanie karty stałego pobytu, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2004/38, samo w sobie dowodzi, że jej posiadacz ma prawo wjazdu do państwa członkowskiego w charakterze członka rodziny obywatela Unii.
D.
W przedmiocie zakresu obowiązku przewoźnika lotniczego w rozumieniu art. 26 KWUS (pytania czwarte i piąte)
73.
Pytania czwarte i piąte dotyczą ustalenia, czy art. 26 ust. 1 lit. b) i art. 26 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że ciążący na przewoźniku lotniczym obowiązek upewnienia się, że przewożeni przez niego pasażerowie, będący obywatelami państwa trzeciego i członkami rodziny obywatela Unii, którzy przemieszczają się z jednego państwa członkowskiego do drugiego, posiadają wymagane dokumenty podróży, obejmuje jedynie dokumenty poświadczające prawo do wjazdu przysługujące tym obywatelom, a mianowicie ważny paszport oraz ważną kartę pobytu, czy też może obowiązek ten wymaga także upewnienia się, że pasażerowie ci posiadają także wizę lub inny dokument poświadczający istnienie więzi rodzinnych łączących ich z obywatelem Unii.
74.
Aby odpowiedzieć na te pytania, wydaje mi się istotne, aby sprecyzować ogólny zakres obowiązku przewoźnika w rozumieniu tego przepisu.
75.
W tym względzie należy odróżnić, z jednej strony, obowiązki przewoźników lotniczych wynikające z art. 26 ust. 1 lit. b) i art. 26 ust. 2 KWUS od „odprawy granicznej” w rozumieniu art. 2 pkt 11 kodeksu granicznego Schengen (
58
), a z drugiej strony, osoby zatrudnione przez tych przewoźników od członków „straży granicznej” w rozumieniu art. 2 pkt 14 tego kodeksu (
59
).
76.
Jak bowiem wynika z art. 26 ust. 1 lit. b) KWUS (
60
), przewoźnik lotniczy jest zobowiązany skontrolować stosowne dokumenty podróży w wyjściowym porcie lotniczym, a zaniechanie takiej kontroli naraża go na sankcje. Jednakże, jak wskazał niedawno rzecznik generalny G. Pitruzzella w opinii sporządzonej w sprawie D.Z. (
61
), „nałożenie takich obowiązków i sankcji na mocy prawa Unii lub prawa krajowego nie oznacza, iż przewoźnicy lotniczy, którzy kontrolują dokumenty podróży pasażerów przed ich wejściem na pokład w porcie lotniczym państwa członkowskiego wylotu w celu zapewnienia, by pasażerowie ci posiadali dokumenty wymagane do wjazdu do państwa członkowskiego przeznaczenia, powinni być uznani za emanację tego państwa członkowskiego ani że kontrole te można uznać za »odprawę graniczną« w rozumieniu kodeksu granicznego Schengen, ani też, że pracowników, przedstawicieli lub pełnomocników tych przewoźników można przyrównać do »straży granicznej« w rozumieniu wspomnianego kodeksu” (
62
).
77.
Zatem ani przewoźnicy lotniczy, ani też ich pracownicy, przedstawiciele lub pełnomocnicy, którzy kontrolują odpowiedni charakter dokumentów podróży wymaganych w porcie lotniczym państwa członkowskiego wylotu, „nie mogą być uznawani za odpowiedzialnych za wykonywanie funkcji kontroli granicznej. Podmioty te nie mają zatem żadnych uprawnień do odmowy lub udzielenia zezwolenia na wjazd obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego przeznaczenia” (
63
).
78.
Poza tym warto sprecyzować, że obowiązek przewoźnika lotniczego w rozumieniu art. 26 ust. 1 lit. b) KWUS ma charakter formalny. Nie ma on więc obowiązku kontrolowania, na przykład, prawdziwości dokumentów podróżny, z wyjątkiem przypadków wykrycia dokumentów nieważnych lub wyraźnie podrobionych.
79.
Niemniej jednak, jak wynika z pkt 27–41 niniejszej opinii, zasady dotyczące wydawania wiz i przekraczania granic przez osoby stosuje się bez uszczerbku dla prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przysługującego obywatelom Unii oraz członkom ich rodzin będącym obywatelami państwa trzeciego. Nie mam zatem wątpliwości, że art. 26 KWUS winien być interpretowany zgodnie z dyrektywą 2004/38. Co za tym idzie, jak wynika z proponowanej przeze mnie analizy trzech pierwszych pytań prejudycjalnych, przewoźnik lotniczy jest zobowiązany upewnić się, że przewożony przez niego obywatel państwa trzeciego, będący członkiem rodziny obywatela Unii, dysponuje, na potrzeby wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, nie tylko ważnym paszportem, ale również kartą pobytową na okres przekraczający trzy miesiące, o której mowa w art. 10 dyrektywy 2004/38, lub kartą stałego pobytu przewidzianą w art. 20 tej dyrektywy.
80.
W konsekwencji jestem zdania, że właściwa będzie następująca odpowiedź na pytanie czwarte i piąte: art. 26 ust. 1 lit. b) i art. 26 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że obowiązek przewoźnika lotniczego polegający na upewnieniu się, że przewożeni przez niego pasażerowie, będący obywatelami państwa trzeciego i członkami rodziny obywatela Unii, którzy przemieszczają się z jednego państwa członkowskiego do drugiego, dysponują wymaganymi dokumentami, obejmuje jedynie dokumenty poświadczające przysługujące im prawo wjazdu, a mianowicie paszport oraz ważną kartę pobytową na okres przekraczający trzy miesiące, określoną w art. 10 dyrektywy 2004/38, lub też ważną kartę stałego pobytu przewidzianą w art. 20 dyrektywy, przy czym obowiązek ten nie obejmuje konieczności upewnienia się, że pasażerowie ci posiadają wizę lub inne dokumenty poświadczające istnienie więzi rodzinnej łączącej ich z obywatelem Unii.
IV. Wnioski
81.
Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt) w następujący sposób:
1)
Artykuł 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku posiadania wizy na wjazd, które przysługuje na mocy tego przepisu obywatelom państw trzecich posiadającym kartę pobytową wydaną na podstawie art. 10 tej dyrektywy, przysługuje również obywatelom państw trzecich posiadającym kartę stałego pobytu wydaną na podstawie art. 20 tej dyrektywy, nawet w wypadku, gdy karta stałego pobytu została wydana przez państwo członkowskie nienależące do strefy Schengen.
2)
Samo posiadanie karty stałego pobytu, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2004/38, stanowi dowód na to, że jej posiadaczowi przysługuje prawo wjazdu do innego państwa członkowskiego w charakterze członka rodziny obywatela Unii.
3)
Artykuł 26 ust. 1 lit. b) Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r., należy interpretować w ten sposób, że obowiązek przewoźnika lotniczego polegający na upewnieniu się, że przewożeni przez niego pasażerowie będący obywatelami państwa trzeciego i członkami rodziny obywatela Unii, którzy przemieszczają się z jednego państwa członkowskiego do drugiego, dysponują wymaganymi dokumentami, obejmuje jedynie dokumenty poświadczające przysługujące im prawo wjazdu, a mianowicie paszport oraz ważną kartę pobytową na okres przekraczający trzy miesiące, określoną w art. 10 dyrektywy 2004/38, lub też ważną kartę stałego pobytu przewidzianą w art. 20 dyrektywy, przy czym obowiązek ten nie obejmuje konieczności upewnienia się, że pasażerowie ci posiadają wizę lub inne dokumenty poświadczające istnienie więzi rodzinnej łączącej ich z obywatelem Unii.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77; sprostowanie Dz.U. 2005, L 197, s. 34).
(
3
)	Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisana w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r. (Dz.U. 2000, L 239, s. 19, zwana dalej „KWUS”).
(
4
)	Rozporządzenie Rady z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2001, L 81, s. 1).
(
5
)	Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 137, no 2545 (1954).
(
6
)	Magyar Közlöny 2007/1 z dnia 5 stycznia 2007 r.
(
7
)	Magyar Közlöny 2007/1 z dnia 5 stycznia 2007 r.
(
8
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2016, L 77, s. 1, zwany dalej „kodeksem granicznym Schengen”).
(
9
)	Ze względu na swoje położenie geograficzne urocze luksemburskie miasto Schengen zostało wybrane na okoliczność podpisania układu i upamiętnione w nazwie tegoż układu. Schengen znajduje się bowiem na granicy z dwoma innymi państwami członkowskimi objętymi układem, a mianowicie z Niemcami i Francją.
(
10
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 grudnia 2018 r., Wightman i in. (C‑621/18, EU:C:2018:999, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
11
)	Zobacz pkt 61–63 niniejszej opinii.
(
12
)	Protokół (nr 25) w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych (Dz.U. 2012, C 326, s. 307), dołączony do traktatu UE i do traktatu FUE, stanowi, że „jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”.
(
13
)	Zobacz w szczególności: dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12); dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44); dyrektywa Rady 2009/50/WE z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji (Dz.U. 2009, L 155, s. 17) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. 2016, L 132, s. 21).
(
14
)	Powyższe odnosi się w szczególności do kryteriów określających możliwość tymczasowego przywrócenia przez państwo członkowskie kontroli granicznej na wewnętrznych granicach Unii. Zobacz art. 26 kodeksu granicznego Schengen.
(
15
)	Odmienne rozwiązanie w sposób oczywisty godziłoby w ustanowienie rynku wewnętrznego, które „zakłada, że warunki wjazdu i pobytu obywatela Unii w państwie członkowskim, którego obywatelstwa nie posiada, będą takie same we wszystkich państwach członkowskich”. Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 68).
(
16
)	Odnosząc się w szczególności do kompetencji Unii w dziedzinie swobody przemieszczania się obywateli państw trzecich (którzy nie są członkami rodziny obywatela Unii), art. 77 ust. 2 lit. c) TFUE stanowi, że Unia rozwija politykę mającą na celu zapewnienie „warunków swobodnego przemieszczania się obywateli państw trzecich, w krótkim okresie, na terytorium Unii”. Warunki te zostały wdrożone przez przepisy stanowiące dorobek Schengen.
(
17
)	Artykuł 77 ust. 4 TFUE stanowi, że artykuł ten „nie narusza kompetencji państw członkowskich w odniesieniu do geograficznego wytyczania ich granic, zgodnie z prawem międzynarodowym”.
(
18
)	Artykuł 2 pkt 5 lit. a) kodeksu granicznego Schengen definiuje osoby korzystające z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii jako „obywateli Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE oraz obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, do których stosuje się dyrektywę [2004/38]”.
(
19
)	Wyróżnienie moje.
(
20
)	Zgodnie z art. 8 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen „[r]uch graniczny na granicach zewnętrznych podlega odprawom dokonywanym przez straż graniczną”. Wyróżnienie moje.
(
21
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. 2009, L 243, s. 1).
(
22
)	Wyróżnienie moje. Poza tym, z art. 3 ust. 5 lit. d) kodeksu wizowego, zatytułowanego „Obywatele państw trzecich objęci obowiązkiem posiadania wizy lotniskowej”, wynika, że członkowie rodziny obywatela Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. a), są zwolnieni z wymogu posiadania wizy lotniskowej przewidzianej w art. 1 ust. 1 i 2 tego kodeksu. Zobacz również art. 24 ust. 2 kodeksu wizowego oraz art. 4 załącznika XI do kodeksu wizowego.
(
23
)	Rozporządzenie to zostało skodyfikowane rozporządzeniem (UE) 2018/1806 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 listopada 2018 r. (Dz.U. 2018, L 303, s. 39).
(
24
)	Ukraina znajduje się na wspólnej liście, o której mowa w art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 539/2001, zawartej w załączniku I do tego rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że w ramach nowego rozporządzenia 2018/1806 Ukraina nie figuruje już w załączniku I, zawierającym wykaz państw trzecich, których obywatele mają obowiązek posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich. Ukraina jest natomiast obecnie wymieniona w załączniku II do tego rozporządzenia, zawierającym wykaz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z obowiązku posiadania wizy podczas przekraczania zewnętrznych granic państw członkowskich na pobyt nie dłuższy niż 90 dni w okresie 180 dni. Zwolnienie z obowiązku wizowego przysługuje jedynie posiadaczom paszportów biometrycznych wydawanych przez władze Ukrainy zgodnie z normami Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO).
(
25
)	Zobacz pkt 36 niniejszej opinii.
(
26
)	Zwaną dalej „kartą pobytową na okres przekraczający trzy miesiące”.
(
27
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 7 października 2010 r., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 49); z dnia 26 marca 2019 r., SM (dziecko pozostające pod stałą opieką prawną w ramach algierskiego systemu kafali) (C‑129/18, EU:C:2019:248, pkt 51).
(
28
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
29
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 października 2010 r., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
30
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 28 października 1975 r., Rutili (36/75, EU:C:1975:137, pkt 28); z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 84); z dnia 13 września 2016 r., CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, pkt 38); a także z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in. (C‑673/16, EU:C:2018:385, pkt 39).
(
31
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 5 maja 2011 r., McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, pkt 33).
(
32
)	Prawo wjazdu przewidziane w art. 5 dyrektywy 2004/38 jest jedynie odzwierciedleniem prawa wyjazdu, o którym mowa w art. 4 tej dyrektywy.
(
33
)	Artykuły 4 i 5 dyrektywy 2004/38 są warunkiem zaistnienia innych praw przewidzianych przez tę dyrektywę, ponieważ nie da się korzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się, w sytuacji gdy obywatel Unii lub członkowie jego rodziny nie mogą opuścić jednego państwa lub wjechać do innego. Należy w tym względzie przypomnieć, że ewentualne prawa, przyznane na mocy wspomnianej dyrektywy członkom rodziny obywatela Unii będącym obywatelami państwa trzeciego, są pochodną praw przysługujących danemu obywatelowi Unii w wyniku skorzystania przez niego ze swobody przemieszczania się. Zobacz wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
34
)	Jak wynika ze sprawozdania Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady ze stosowania dyrektywy 2004/38 z dnia 10 grudnia 2008 r. [COM(2008) 840 wersja ostateczna, s. 5], „[transpozycja art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 jest] często niepoprawna lub niepełna […]. Luki prawne powodują liczne przypadki naruszania prawa członków rodziny, zwłaszcza tych, którzy są obywatelami krajów trzecich”.
(
35
)	Prawo wjazdu jest ściśle powiązane z prawem pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, o którym mowa w art. 6 dyrektywy 2004/38.
(
36
)	Zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2004/38 obywatele Unii i członkowie ich rodziny posiadają prawo pobytu przewidziane w art. 6 tak długo, jak długo nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim. Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 39); a także z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 52).
(
37
)	Jeżeli obywatel spełnia warunki określone w art. 7 dyrektywy 2004/38, prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące przysługuje (z zastrzeżeniem ograniczeń przewidzianych w art. 7 ust. 4 tej dyrektywy) również członkom jego rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich (art. 7 ust. 2 dyrektywy). Zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 2004/38 obywatele Unii i członkowie ich rodzin posiadają prawo pobytu tak długo, jak długo spełniają wspomniane warunki. Z motywu 10 tej dyrektywy wynika, że warunki te mają w szczególności na celu uniknięcie sytuacji, w której osoby te stałyby się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim. Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 40); a także z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 53).
(
38
)	Zobacz art. 11 dyrektywy 2004/38.
(
39
)	Zobacz także art. 18 dyrektywy 2004/38.
(
40
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 41); a także z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 54).
(
41
)	Wyróżnienie moje.
(
42
)	Zobacz wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, EU:C:2008:449, pkt 82); z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 31); a także z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in. (C‑673/16, EU:C:2018:385, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
43
)	Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.
(
44
)	Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 38); z dnia 16 stycznia 2014 r., Onuekwere (C‑378/12, EU:C:2014:13, pkt 30); a także z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 51).
(
45
)	Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [COM(2001) 257, wersja ostateczna, Dz.U. 2001, C 270 E, s. 150, a w szczególności s. 153].
(
46
)	Rezolucja ustawodawcza Parlamentu Europejskiego z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich [COM(2001) 257], Stanowisko Parlamentu Europejskiego z dnia 11 lutego 2003 r. (Dz.U. 2004, C 43 E, s. 31).
(
47
)	Artykuł 6 ust. 2 (poprawka nr 24) stanowił, że „posiadanie ważnego dokumentu pobytowego wydanego przez państwo członkowskie zwalnia z obowiązku posiadania wizy”. Wyróżnienie moje. Zmieniony wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (złożony przez Komisję zgodnie z art. 250 ust. 2 traktatu WE), COM(2003) 199 wersja ostateczna – 2001/0111 (COD), (s. 20).
(
48
)	Artykuł 5 ust. 2 wspólnego stanowiska przyjętego przez Radę stanowił, że „do celów niniejszej dyrektywy posiadanie ważnej karty pobytowej, określonej w art. 10, zwalnia takich członków rodziny z wymogu posiadania wizy”. Wspólne stanowisko (WE) nr 6/2004 przyjęte przez Radę w dniu 5 grudnia 2003 r. w celu przyjęcia dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, C 54 E, s. 12).
(
49
)	Dotyczy to w szczególności dokumentu pobytowego wydawanego przez organy państwa członkowskiego obywatelom państwa trzeciego będącym członkami rodziny obywatela Unii, który nie skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i nie podlega jej przepisom dyrektywy 2004/38 zgodnie z jej art. 3.
(
50
)	Wyróżnienie moje.
(
51
)	Zgodnie z art. 12 ust. 1 i z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2004/38, ani śmierć lub wyjazd obywatela Unii, ani rozwód, unieważnienie małżeństwa lub ustanie zarejestrowanego związku partnerskiego, nie mają wpływu na prawo pobytu przysługujące członkom jego rodziny, którzy są obywatelami jednego z państw członkowskich. Jednakże, przed nabyciem prawa stałego pobytu, ci ostatni także muszą wykazać, że spełniają warunki przewidziane w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy. Zobacz także art. 18 tej dyrektywy.
(
52
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 8 kwietnia 1976 r., Royer (48/75, EU:C:1976:57, pkt 31–33); z dnia 21 lipca 2011 r., Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 48). Zobacz także wyroki: z dnia 25 lipca 2002 r., MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, pkt 74); a także z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
53
)	W odniesieniu do pojęcia „legalnego zamieszkiwania” należy przypomnieć, że „pobyt, który jest zgodny z prawem państwa członkowskiego, lecz nie spełnia warunków określonych w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38, nie może być uznany za »legalny« w rozumieniu jej art. 16 ust. 1”. Wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 47).
(
54
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 24).
(
55
)	Zobacz przedstawioną przeze mnie opinię w sprawie McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:345, pkt 139).
(
56
)	Wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 53).
(
57
)	Zobacz w tym względzie przypis 51 niniejszej opinii.
(
58
)	Artykuł 2 pkt 11 tego kodeksu definiuje „odprawę graniczną” jako „czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium”.
(
59
)	Zgodnie z art. 2 pkt 14 kodeksu granicznego Schengen pojęcie „straży granicznej” obejmuje „każdego funkcjonariusza publicznego wyznaczonego zgodnie z prawem krajowym do pełnienia obowiązków służbowych na przejściu granicznym lub na odcinku granicy, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tej granicy, który realizuje zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym zadania w zakresie kontroli granicznej”.
(
60
)	Zobacz również przepisy dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz.U. 2001, L 187, s. 45).
(
61
)	C‑584/18, EU:C:2019:1003, pkt 60.
(
62
)	W odniesieniu do pojęcia „odprawy granicznej” zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Touring Tours und Travel i Sociedad de transportes (C‑412/17 i C‑474/17, EU:C:2018:1005, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo), w którym Trybunał wyjaśnił, że kontrole dokumentów podróży przeprowadzane przez przedsiębiorstwa transgranicznego transportu autokarowego nie stanowią odpraw granicznych w zakresie, w jakim są one przeprowadzane na terytorium państwa członkowskiego, w omawianym przypadku w momencie, w którym podróżni wsiadają do autokaru, a nie „na granicy” lub „w momencie przekraczania granicy”.
(
63
)	Opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie D.Z. (C‑584/18, EU:C:2019:1003, pkt 58).