62023CJ0544_RES
Sprawa C‑544/23
T.T. i BAJI Trans, s.r.o.
przeciwko
Národný inšpektorát práce
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 1 sierpnia 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 i (UE) nr 165/2014 – Obowiązek okresowego przeglądu tachografów – Odstępstwo – Artykuł 49 ust. 1 zdanie ostatnie i art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Zasada działania wstecz względniejszej ustawy karnej – Sankcje administracyjne o charakterze karnym – Skarga kasacyjna – Nowa ustawa, która weszła w życie po wydaniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną – Pojęcie „prawomocnego orzeczenia o karze”
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zakres stosowania – Stosowanie prawa Unii – Uregulowania krajowe mające związek z prawem Unii – Uregulowania przewidujące sankcje za naruszenie przepisów prawa Unii – Nałożenie sankcji administracyjnej za rzeczone naruszenie – Przyjęcie, w ramach uprawnień dyskrecjonalnych lub uprawnień w zakresie oceny, przepisów stanowiących część systemu ustanowionego na mocy aktu prawa Unii – Odnośne akty stanowiące przejaw stosowania prawa Unii
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 51 ust. 1; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 561/2006, art. 13 ust. 1; nr 165/2014; 2020/1054; rozporządzenie Rady nr 3821/85)
(zob. pkt 50–58, pkt 1 sentencji)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Zakres stosowania – Kryteria oceny charakteru karnego sankcji – Kwalifikacja prawna naruszenia w prawie wewnętrznym, charakter naruszenia i stopień surowości grożącej sankcji – Postępowania lub sankcje, które nie są kwalifikowane jako karne w prawie krajowym, lecz które należy za takie uznać na podstawie dwóch innych kryteriów – Objęcie – Ocena celu represyjnego środka – Środek realizujący również cel prewencyjny – Brak wpływu – Stopień surowości grożącej sankcji – Ocena w świetle górnej granicy kary
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49 ust. 1)
(zob. pkt 63–79)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Zasada retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej – Zastosowanie do sankcji administracyjnej o charakterze karnym – Odnośna sankcja nałożona na podstawie przepisu zmienionego, po nałożeniu sankcji, na względniejszy dla osoby, na którą ją nałożono – Dopuszczalność – Przesłanki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49 ust. 1)
(zob. pkt 81–94, pkt 2 sentencji)
Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar – Zasada retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej – Orzeczenie sądowe, w którym odrzucono skargę wniesioną na administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny i objętą zakresem stosowania prawa Unii – Skarga kasacyjna – Uregulowania krajowe względniejsze dla osoby, wobec której orzeczono karę, które weszły w życie po wydaniu zaskarżonego orzeczenia – Obowiązkowe stosowanie przez sąd, do którego wniesiono skargę kasacyjną – Zaskarżone orzeczenie uznawane zgodnie z prawem krajowym za prawomocne – Brak wpływu
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 49 ust. 1; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/1054)
(zob. pkt 96–114, pkt 3 sentencji)
Streszczenie
W odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (najwyższy sąd administracyjny Republiki Słowackiej) Trybunał, orzekając w składzie wielkiej izby, uściślił zakres zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej (lex mitior), zapisanej w art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), w kontekście kontroli sądowej sankcji administracyjnej na etapie skargi kasacyjnej.
Decyzją administracyjną wydaną w grudniu 2016 r. T.T. został uznany winnym naruszenia polegającego na prowadzeniu należącego do BAJI Trans pojazdu przeznaczonego do przewozu betonu, którego tachograf (
1
) nie miał ważnego przeglądu okresowego. Z tego powodu na T.T. nałożono karę pieniężną w wysokości 200 EUR.
Ze względu na to, że państwowa inspekcja pracy oddaliła wniesione przez T.T. odwołanie, T.T. i Baji Trans wnieśli skargę na owe decyzje do Krajský súd v Bratislave (sądu okręgowego w Bratysławie, Słowacja).
Sąd ów odrzucił ich skargę i stwierdził między innymi, że obowiązek użytkowania tachografów we wszystkich pojazdach używanych do przewozu drogowego został wprowadzony rozporządzeniem nr 3821/85 (
2
) oraz uregulowaniami krajowymi, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w rozporządzeniu nr 561/2006 (
3
). Wyjątki te nie obejmowały jednak pojazdów przeznaczonych do przewozu betonu.
Wspomniani uczestnicy postępowania wnieśli skargę kasacyjną od tego ostatniego orzeczenia, w której podkreślili, że rozporządzenie nr 561/2006 zostało zmienione rozporządzeniem 2020/1054 (
4
). Zmiana ta, która nastąpiła po wniesieniu przez nich skargi kasacyjnej, spowodowała, że czyny popełnione przez T.T. nie były już czynami niezgodnymi z prawem, ponieważ Republika Słowacka skorzystała z wynikającego z owej zmiany uprawnienia do wyłączenia pojazdów przeznaczonych do przewozu betonu z wymogu wyposażenia w tachograf.
Sąd odsyłający, do którego wniesiono wspomnianą skargę, postanowił zwrócić się do Trybunału głównie z pytaniem, czy sąd kasacyjny orzekający w sprawie skargi na sankcję administracyjną powinien zastosować zasadę lex mitior, jeżeli ustawa względniejsza weszła w życie po wydaniu przez orzekający co do istoty sąd administracyjny niższej instancji orzeczenia, które zgodnie z prawem krajowym stało się prawomocne, a od którego wniesiono skargę kasacyjną.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że państwo członkowskie stosuje prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty i że Karta ta ma wobec tego zastosowanie, gdy po pierwsze, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie urządzeń rejestrujących (
5
) i z rozporządzeniem nr 165/2014 (
6
), państwo to nakłada na kierowcę pojazdu sankcję administracyjną za naruszenie przez niego obowiązków ustanowionych w owych rozporządzeniach. Po drugie, jest tak również, gdy korzysta ono następnie z przyznanego mu w tym ostatnim rozporządzeniu (
7
) uprawnienia do zwolnienia z wypełniania takich obowiązków w odniesieniu do niektórych pojazdów używanych do przewozu drogowego.
Przede wszystkim bowiem w dniu popełnienia przez T.T. naruszenia zarówno rozporządzenie w sprawie urządzeń rejestrujących, jak i rozporządzenie w sprawie tachografów ustanawiały – bez możliwości odstępstwa – zarówno obowiązek wyposażenia w tachografy pojazdów takich jak pojazd rozpatrywany w postępowaniu głównym, jak i okresowego przeglądu tych tachografów. Ponadto obydwa te rozporządzenia zobowiązują państwa członkowskie do nakładania sankcji za ich naruszanie (
8
). Zatem poprzez przyjęcie uregulowań krajowych ustanawiających obowiązek użytkowania tachografu we wszystkich pojazdach używanych do przewozu drogowego i nałożenie sankcji administracyjnej na T.T. za nieprzestrzeganie obowiązków dotyczących okresowego przeglądu tachografu, w który ów pojazd powinien być wyposażony, organy słowackie zastosowały prawo Unii.
Ponadto Trybunał wskazał, że spór w postępowaniu głównym dotyczy konkretnie możliwości nałożenia na T.T. sankcji za popełnienie rozpatrywanego naruszenia przed wejściem w życie rozporządzenia 2020/1054, podczas gdy na mocy owego rozporządzenia w związku ze wspomnianymi wcześniej uregulowaniami krajowymi pojazdy do przewozu betonu towarowego są od tamtego czasu wyłączone, w prawie słowackim, z wymogu posiadania tachografu. Otóż taka zmiana mających zastosowanie uregulowań krajowych, które są przepisami przyjętymi w ramach uprawnień dyskrecjonalnych lub w zakresie oceny, stanowiącymi integralną część systemu ustanowionego na mocy aktu prawa Unii, również jest stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty.
W drugiej kolejności Trybunał orzekł, że art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty może mieć zastosowanie do sankcji administracyjnej o charakterze karnym nałożonej na podstawie przepisu, który po przyjęciu owej sankcji został zmieniony w ten sposób, że jest względniejszy dla osoby, na którą ową sankcję nałożono, o ile zmiana ta odzwierciedla zmianę stanowiska co do kwalifikacji karnej czynów popełnionych przez tę osobę lub co do grożącej za te czyny kary.
Aby dojść do tego wniosku, Trybunał przypomniał przede wszystkim, że stosowanie tego postanowienia zakłada zmianę regulacji prawnych w czasie i odzwierciedla zmianę stanowiska korzystną dla sprawcy czynu zabronionego. Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł już, że art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (
9
) nie gwarantuje stosowania z mocą wsteczną zmienionej regulacji, względniejszej dla sprawcy czynu zabronionego, jeżeli ową zmianę można uzasadnić jedynie zmianą okoliczności faktycznych po popełnieniu tego czynu i nie ma ona, wobec tego, znaczenia dla oceny czynu zabronionego jako takiego.
W niniejszej sprawie na T.T. nałożono sankcję za prowadzenie wykorzystywanego do dostarczania betonu towarowego pojazdu, którego tachograf nie posiadał ważnego przeglądu okresowego.
Widać wyraźnie, że przepisy prawa Unii dotyczące obowiązku wyposażenia niektórych pojazdów w tachografy i zapewnienia ich okresowego przeglądu zostały już po popełnieniu wykroczenia przez T.T. zmienione w sposób, który mógłby być dla niego korzystny, gdyby organy słowackie zdecydowały, zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie tachografów, o zwolnieniu tego rodzaju pojazdów z wymogu posiadania takiego urządzenia. Otóż ustawodawca słowacki postanowił skorzystać z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (
10
). Takie zniesienie w prawie słowackim obowiązku wyposażenia pojazdów przeznaczonych do przewozu betonu towarowego w tachografy wydaje się zatem odzwierciedlać zmianę stanowiska ustawodawcy słowackiego w kwestii woli zwalczania czynów takich jak te zarzucane T.T.
Wreszcie, ponieważ art. 49 Karty ustanawia co najmniej te same gwarancje co gwarancje przewidziane w art. 7 EKPC, które należy uznać za minimalny poziom ochrony, Trybunał wskazuje, że przesłanki, od których art. 49 ust. 1 Karty uzależnia ewentualne stosowanie zasady działania wstecz względniejszej ustawy karnej, zapewniają – w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – poziom ochrony ustanawiany przez tę zasadę, który nie uchybia poziomowi ochrony gwarantowanemu przez art. 7 EKPC zgodnie z wykładnią owego Trybunału.
W ostatniej kolejności Trybunał wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty sąd, do którego wniesiono skargę kasacyjną od orzeczenia sądowego, w którym odrzucono skargę wniesioną na administracyjną karę pieniężną mającą charakter karny i objętą zakresem stosowania prawa Unii, jest co do zasady zobowiązany do zastosowania uregulowań krajowych względniejszych dla osoby, wobec której orzeczono karę, które to uregulowania weszły w życie po wydaniu owego orzeczenia sądowego, niezależnie od kwalifikacji takiego orzeczenia jako orzeczenia prawomocnego zgodnie z prawem krajowym.
W tym względzie, po pierwsze, Trybunał przypomniał, że zawarta w tym postanowieniu zasada działania wstecz względniejszej ustawy karnej ma zastosowanie o tyle, o ile nie nastąpiło prawomocne orzeczenie o karze. Zasada ta oznacza bowiem, że od dnia, od którego przyjęto, że karanie lub aż tak surowe karanie określonego zachowania w danym porządku prawnym nie jest już konieczne, taka zmiana oceny powinna mieć zastosowanie natychmiast, do wszystkich postępowań karnych, które nie zakończyły się jeszcze prawomocnym orzeczeniem o karze. Owa wykładnia art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty nie uchybia poziomowi ochrony gwarantowanemu w art. 7 EKPC.
Po drugie, o ile przepisy dotyczące postępowania karnego należą do kompetencji państw członkowskich w zakresie, w jakim Unia nie uregulowała tej dziedziny, o tyle państwa te nadal są zobowiązane, przy wykonywaniu owej kompetencji, do wypełniania obowiązków, które nakłada na nie prawo Unii, włącznie z prawami podstawowymi zapisanymi w Karcie. Tym samym, o ile oceny prawomocności orzeczenia o karze należy dokonać na podstawie prawa państwa członkowskiego, w którym ową karę orzeczono, o tyle pojęciu temu należy nadać w całej Unii, do celów stosowania art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty, autonomiczną i jednolitą wykładnię, ponieważ określa ono zakres prawa gwarantowanego w tym postanowieniu, a w związku z tym – zakres obowiązków, które owo postanowienie nakłada na państwa członkowskie.
Zatem okoliczność, iż orzeczenie o karze uznaje się za prawomocne zgodnie z prawem krajowym, nie jest decydująca dla stosowania wspomnianego postanowienia przez sąd, do którego wniesiono środek odwoławczy od orzeczenia o owej karze.
Trybunał stwierdził bowiem, że orzeczenia o karze nie można uznać za prawomocne w rozumieniu art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty, jeżeli przysługuje od niego zwykły środek odwoławczy, a mianowicie każdy środek odwoławczy, który jest częścią normalnego przebiegu postępowania i który, sam w sobie, stanowi kolejny etap postępowania, z jakim każda racjonalnie rozumująca strona powinna się liczyć. Tak jest w przypadku, gdy osoba skazana lub publiczny organ ścigania mogą wnieść – w terminie określonym ustawą i bez konieczności uzasadniania tego nadzwyczajnymi okolicznościami – środek odwoławczy w celu uzyskania uchylenia lub zmiany orzeczenia o skazaniu bądź nałożonej kary.
Wobec tego, jeżeli osoba skazana lub publiczny organ ścigania mogą wnieść – w terminie określonym ustawą i bez konieczności uzasadniania tego nadzwyczajnymi okolicznościami – od orzeczenia sądowego skargę kasacyjną, orzeczenie to stanie się prawomocne, do celów zastosowania art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty, dopiero wtedy, gdy strony wyczerpią ów środek prawny lub nie wniosą takiej skargi w terminie przewidzianym na jej wniesienie.
Zatem art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty oznacza, że sąd kasacyjny jest co do zasady zobowiązany do zapewnienia sprawcy czynu zabronionego pod groźbą kary, którego ukaranie mieści się w granicach stosowania prawa Unii, możliwości skorzystania z względniejszych dla niego uregulowań karnych, nawet jeżeli uregulowania te weszły w życie po wydaniu orzeczenia sądowego będącego przedmiotem owej skargi kasacyjnej. Nie zmienia tego wniosku okoliczność, że zgodnie z prawem krajowym orzeczenie, od którego wniesiono skargę kasacyjną, można uchylić jedynie wtedy, gdy jest ono obciążone wadą prawną, ani okoliczność, że sąd kasacyjny jest zobowiązany orzec, biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w dniu wydania tego orzeczenia. Każdy sąd powinien bowiem zapewnić sprawcy czynu zabronionego pod groźbą kary możliwość skorzystania z względniejszej dla niego ustawy karnej, o ile nie doszło wobec niego do prawomocnego orzeczenia o karze.
W tym ostatnim względzie, jeżeli dokonanie wykładni przepisu krajowego, która byłaby zgodna z wymogami prawa Unii, nie jest możliwe, to zasada pierwszeństwa tego prawa wymaga, aby sąd krajowy, do którego należy w ramach jego właściwości stosowanie przepisów tego prawa, odstąpił od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z bezpośrednio skutecznymi przepisami prawa Unii. Otóż art. 49 ust. 1 zdanie ostatnie Karty sformułowano jasno i precyzyjnie, a w związku z tym, że postanowienia tego nie obwarowano przy tym jakimkolwiek warunkiem, jest ono bezpośrednio skuteczne. Wobec tego, gdyby sąd odsyłający miał stwierdzić, że jego prawo krajowe nie pozwala mu w rozpatrywanym przezeń sporze na zastosowanie gwarancji wynikających z tego postanowienia, byłby zobowiązany do zapewnienia, w ramach swoich kompetencji, ochrony, którą jednostki wywodzą z rzeczonego postanowienia, i do zagwarantowania jego pełnej skuteczności poprzez odstąpienie, w razie potrzeby, od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z tym postanowieniem.
(
1
)	Urządzenie to, rejestrujące prędkość, wykorzystuje się między innymi w pojazdach samochodowych.
(
2
)	Zobacz art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. 1985, L 370, s. 8, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie urządzeń rejestrujących”).
(
3
)	Sąd odsyłający wymienia art. 3 i art. 13 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. 2006, L 102, s. 1).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz.U. 2020, L 249, s. 1).
(
5
)	Konkretniej, chodzi o art. 19 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U. 1985, L 370, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz.U. 2006, L 102, s. 1).
(
6
)	Zgodnie z art. 41 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U. 2014, L 60, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie tachografów”).
(
7
)	Uprawnienie to przewidziano w art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, dotyczącym kategorii pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, uzupełnionego rozporządzeniem (UE) 2020/1054.
(
8
)	Obowiązek ten wynika z art. 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie urządzeń rejestrujących oraz z art. 41 ust. 1 rozporządzenia w sprawie tachografów.
(
9
)	Konwencja sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”).
(
10
)	Ustawodawca słowacki rzeczywiście zdecydował się zwolnić, z mocy prawa, wszystkie kategorie pojazdów wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 z wymogu posiadania tachografu z powodów identycznych z powodami, którymi kierował się prawodawca Unii.