61990J0026
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-26/90 (
*1
)
I — Quadro jurídico
1.
Os cogumelos em conserva fazem parte, enquanto «produtos hortícolas preparados ou conservados sem vinagre» (subposição 20.02 da pauta aduaneira comum), de uma organização comum de mercados, por força do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercados no sector dos produtos transformados à base de frutas e de produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl 2 p. 46).
2.
O Regulamento n.° 516/77 sujeita a importação na Comunidade dos produtos mencionados no seu anexo IX a um certificado de importação emitido pelos Estados-membros (artigo 10.°) e autoriza a Comissão a fixar, no caso de perturbações graves do mercado originadas por importações ou exportações dos produtos sobre que incide, as medidas necessárias para pôr fim à perturbação ou à ameaça de perturbação (artigo 14.°).
3.
A Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n. 3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de cogumelos de cultura em conserva (JO L 358, p. 66). Nos termos do artigo l.° deste regulamento, a colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum, que não as mencionadas no artigo 4.°, e que ultrapassem as quantidades fixadas nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita à cobrança, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.
4.
O Regulamento n.° 3429/80 foi substituído pelo Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que fixa as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (JO L 82 p. 8), cujas disposições são bastante idênticas às do Regulamento n.° 3429/80. O Regulamento n.° 796/81, aplicável entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, fixava igualmente um direito suplementar de 175 ecus por cada 100 kg em caso de ultrapassagem.
5.
Um outro regulamento da Comissão seguiu-se ao Regulamento n.° 796/81. Trata-se do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, de 30 de Junho de 1981, que fixa as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23). Este regulamento previa, desta vez, para o período compreendido entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981, o quantitativo do montante suplementar em 160 ecus por cada 100 kg.
6.
Os artigos 2.° de cada um dos três regulamentos previa a fixação de limites quantitativos a que estava sujeita a concessão de certificados de importação das referidas mercadorias.
II — Matéria de facto e tramitação processual perante o órgão jurisdicional nacional
7.
Resulta do despacho de reenvio que ao longo do período compreendido entre 26 de Junho e 30 de Julho de 1981, a sociedade Wünshe solicitou, no quadro do processo aduaneiro simplificado de que beneficiava, a colocação em livre prática de 90000 caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres em caixas. O organismo aduaneiro deferiu o pedido. As declarações conjuntas foram apresentadas ao Hauptzollamt em 6 de Julho e 6 de Agosto de 1981. A sociedade Wünsche apresentou certificados de importação para cogumelos silvestres sobre os quais o Hauptzollamt imputou as quantidades importadas. Consequentemente, fixou os direitos de importação em conformidade com os requerimentos, aplicando uma taxa de 23 % sem prejuízo de verificação.
8.
Posteriormente à colocação em livre prática, surgiu uma controvérsia a propósito de saber se se tratava verdadeiramente de cogumelos silvestres.
9.
Na sequência de peritagens efectuadas, o Hauptzollamt considerou que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura e, consequentemente, entendeu que as importações não tinham sido cobertas por um certificado válido. O Hauptzollamt recusou, em especial, com fundamento em atraso, um certificado de importação relativo a cogumelos de cultura apresentado numa data posterior ao pedido de importação.
10.
Com base nas disposições conjugadas do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54) e dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81, atrás citados, o Hauptzollamt exigiu à sociedade Wünsche 0 pagamento de direitos suplementares no montante de 2870912,33 DM para as importações de Junho de 1981 e de 1185407,33 DM para as importações de Julho de 1981.
11.
Tendo visto a sua reclamação indeferida por decisão do Hauptzollamt, a Wünsche interpôs recurso para o Finanzgericht que anulou aquela decisão. Os fundamentos indicados pelo Finanzgericht consistiam, essencialmente, em o Hauptzollamt não ter razões para cobrar o montante suplementar, uma vez que os regulamentos n.os 796/81 e 1755/81 não previam quaisquer medidas em caso de importações irregulares. A colocação em livre prática de cogumelos em conserva, ainda que sem certificado de importação, impede, no entender daquele tribunal, a realização do objectivo da regulamentação, que consiste em proteger o mercado comunitário. Consequentemente, a cobrança do montante suplementar mais não teria sido do que uma sanção. Além disso, o nível dos montantes suplementares não estava em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
12.
O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof. Este, considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
Os montantes suplementares também são de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 e do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa: os regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 são válidos, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
13.
Na fundamentação do despacho, o Bundesfinanzhof observa, a título preliminar, que o Finanzgericht não determinou se os cogumelos eram silvestres ou se eram de cultura, o que leva aquele tribunal a presumir que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura.
14.
Quanto à interpretação dos artigos 1.° de cada um dos três regulamentos, o Bundesfinanzhof considera que, face à redacção e à finalidade dos regulamentos, o montante suplementar deveria ser cobrado no caso de os cogumelos em conserva terem sido colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.
15.
No que respeita à validade dos três regulamentos, o Bundesfinanzhof, fazendo referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 12 de Abril de 1984, Wünsche, 345/82, Recueil, p. 1995, de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect., p. 757, e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster, 291/86, Colect., p. 3679), manifesta dúvidas quanto a saber se foi respeitado o princípio da proporcionalidade, atento o quantitativo demasiado elevado dos montantes suplementares. Para o Bundesfinanzhof, supondo que o Tribunal considera que este princípio foi respeitado, dever-se-ia averiguar se a Comissão se baseou em factos exactos para efeitos de fixação do montante suplementar.
16.
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1990.
17.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas alegações escritas pela recorrida no processo principal, Wünsche, representada por K. Landry, advogado no foro de Hamburgo, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booß, consultor jurídico, e Ulrich Wölker, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
18.
Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia e, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento de Processo, atribuiu o processo à Sexta Secção.
III — Alegações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
Quanto ao âmbito de aplicação dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81
19.
Quanto à questão de saber se as mercadorias em causa são ou não abrangidas pelos regulamentos atrás citados, a Wünsche esclarece que estes regulamentos dizem respeito às medidas de protecção relativas aos cogumelos em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum. Consequentemente, considera que as medidas previstas nestes regulamentos são aplicáveis não só aos cogumelos de cultura em conserva, mas também aos cogumelos silvestres em conserva.
20.
Ao invés, a Comissão defende que os regulamentos em questão nunca se aplicaram aos cogumelos silvestres: o Regulamento n.° 1755/81 aplica-se não só aos cogumelos de Paris em conserva, mas também a outros cogumelos de cultura enlatados; quanto ao Regulamento n.° 796/81, a Comissão observa que, uma vez que o que está em causa neste regulamento são os cogumelos de Paris, trata-se unicamente de cogumelos cultivados, já que o termo alemão é ambíguo (no entender da Comissão, as restantes versões linguísticas são mais claras: «champignons de couche» ou «champignons de Paris» em francês, constituindo a «couche» o local onde os cogumelos são cultivados).
Quanto à primeira questão (interpretação dos artigos 1.o dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81)
a) Interpretação literal
21.
A Wünsche observa que resulta da redacção dos artigos 1.o de ambos os regulamentos que este liga a cobrança do montante suplementar apenas à colocação em livre prática das quantidades de produto que excedam as quantidades fixadas nestes regulamentos. Nenhum dos regulamentos referidos impõe, contrariamente aos fundamentos avançados pelo Bundesfinanzhof, a cobrança do montante suplementar nas importações já efectuadas em relação às quais não tenha sido apresentado o certificado emitido ao abrigo dos artigos 2.° de ambos os regulamentos.
22.
A Comissão, embora também entenda que, nos termos da redacção dos artigos 1.° dos dois regulamentos em causa, os requisitos do pagamento do direito suplementar são a ultrapassagem de determinadas quantidades e a sua colocação em livre prática sublinha, no entanto, que os regulamentos não sujeitam a cobrança de direitos suplementares a qualquer limite temporal. A existência do Regulamento n.° 1697/79, que permite a cobrança a posteriori, mostra igualmente que o direito comunitário, sem prejuízo de determinados limites, se baseia no princípio do pagamento a posteriori dos direitos indevidamente não pagos aquando da importação.
b) Interpretação teleológica
23.
A Wünsche observa que o objecto e a finalidade dos regulamentos em causa reforçam a interpretação literal atrás exposta uma vez que resulta dos considerandos dos referidos regulamentos que a Comissão pretendia limitar o volume das importações. A Wünsche considera que o montante suplementar deixa de poder ser cobrado a partir da colocação em livre prática dado que a protecção do mercado comunitário deixa de poder ser atingida a partir daquele momento. No entender da Wünsche, é óbvio que para efeitos de protecção do mercado só as quantidades máximas e o seu respeito têm importância, sendo irrelevante saber se foram entregues certificados de importação, dado que estes documentos são simples instrumentos destinados a controlar e a fiscalizar as importações.
24.
Ao invés, a Comissão observa que a interpretação que atrás propôs decorre igualmente da finalidade do montante suplementar. Em seu entender, tal montante, que se destina a proteger o mercado comunitário contra as importações, só pode cumprir essa missão se a sua cobrança for igualmente possível a posteriori. Caso contrário, seria possível contornar as disposições do regulamento em questão, sobretudo no quadro do processo simplificado por força do qual os certificados de importação só devem ser apresentados depois da entrada em livre prática, o que impediria a cobrança do montante suplementar.
25.
No entender da Comissão, esta possibilidade de cobrança a posteriori de um direito responde igualmente aos imperativos do princípio da igualdade: o montante do direito a cobrar não pode depender do momento em que se verificou que estavam reunidas as condições da sua cobrança. Esta cobrança a posteriori não pode ser considerada uma penalização inaceitável. Na medida em que, de um modo geral, a cobrança de um direito pode ser considerada uma «penalização económica», o aspecto penalizador de tal acto não pode ser fundamentalmente negado, devendo antes ser apreciado apenas em função do princípio da proporcionalidade.
26.
A Comissão acrescenta também que o resultado preconizado pela Wünsche comprometeria a eficácia das medidas de protecção e ameaçaria, além disso, o funcionamento global dos certificados neste sector, pois tal interpretação teria como consequência que todos os importadores — mesmo correndo o risco de pagarem montantes suplementares elevados no caso de ultrapassagem das quantidades globais — poderiam importar mercadorias para a Comunidade sem terem que apresentar certificados de importação e que as autoridades ficariam limitadas, em todos os casos, a declarar que tais quantidades foram ultrapassadas e a cobrar o montante suplementar após a importação das mercadorias.
27.
A Wünsche esclarece, a título complementar, que não foi importado o contingente anual fixado nos regulamentos em causa e que, atento o facto de os certificados relativos aos cogumelos silvestres terem sido emitidos sem a fixação de um montante suplementar, os importadores podiam presumir que a quota ainda não tinha sido excedida. Nenhuma disposição dos regulamentos fora contornada. Consequentemente, uma vez que o montante suplementar devia ser cobrado sobre as mercadorias colocadas em livre prática que excedessem as quotas, não havia importação irregular, estando excluída a possibilidade de cobrança destes montantes.
28.
A este propósito a Comissão observa que o artigo 1.° remete para as «quantidades fixadas em conformidade com o artigo 2.°» que, em seu entender, diz respeito aos certificados de importação, isto é, que se trata de respeitar não tanto as quantidades globais indicadas neste preceito mas sobretudo os certificados de importação emitidos para essas quantidades globais.
29.
A Wünsche sugere que seja dada a seguinte resposta:
«A cobrança do montante suplementar é independente de saber se o lote importado colocado em livre prática exige a entrega de um certificado de importação válido. Pelo contrário, só é exigível um montante suplementar se o lote importado em questão ultrapassar a quantidade máxima para o trimestre considerado bem como a quantidade máxima anual. Quanto às quantidades máximas trimestrais e à quantidade máxima anual, há que ter em conta os certificados entregues para importação de conservas de cogumelos silvestres.»
30.
A Comissão, considerando que a primeira questão suscita uma resposta afirmativa, sugere que se responda nos seguintes termos:
«A cobrança de um montante suplementar na acepção dos artigos 1.° dos regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 da Comissão deve verificar-se igualmente tratando-se de conservas de cogumelos que foram colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.»
Quanto à segunda questão (validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81)
a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça
31.
A Wünsche observa que os dois regulamentos em causa são inválidos. Considera que o facto de o acórdão do Tribunal de 12 de Abril de 1984, Wünsche, já referido (345/82), não ter declarado a existência de elementos que afectassem a validade do Regulamento n.° 3429/80 (não existe qualquer acórdão do Tribunal relativo à validade dos regulamentos n.os 796/81 e 1755/81), não impede que o Tribunal examine novamente a sua validade. Com efeito, no acórdão de 12 de Abril de 1984, o Tribunal não se debruçou sobre o quantitativo do montante suplementar e não analisou a validade, nesta perspectiva, do Regulamento n.° 3429/80.
32.
Para a Wünsche, a validade dos dois regulamentos em causa deve ser apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86) e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster (291/86), atrás citados, que, num caso semelhante, declararam a invalidade do Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), na medida em que tinha criado um imposto compensatório de taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo de importação para a Comunidade e o preço mais baixo praticado no mercado mundial.
33.
A Comissão considera que a validade dos regulamentos em causa, apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988 e de 5 de Julho de 1988, atrás citados, não deve ser contestada. Em seu entender, os citados acórdãos dizem respeito à invalidade do Regulamento n.° 2742/82, na medida em que este diploma fixava um imposto compensatório sobre as importações provenientes de países terceiros.
34.
Para a Comissão, os processos julgados pelo Tribunal em 1988 distinguem-se do presente processo quanto aos seguintes aspectos:
a)
o imposto compensatório distingue-se radicalmente do montante suplementar em causa no presente processo;
b)
o imposto compensatório sobre a importação de uvas secas tinha por objectivo o respeito pelo preço mínimo à importação, enquanto que no caso sub Judice se trata de impedir a entrada no mercado comunitário de mercadorias para além de determinada quantidade;
c)
o imposto compensatório aplicava-se a todas as importações que não respeitassem o preço mínimo enquanto, neste caso, as quantidades contingentadas estão isentas do pagamento do montante suplementar;
d)
o imposto compensatório incidia sobre as importações de uvas secas, ainda que existisse uma pequena diferença entre o preço praticado na Comunidade e o preço praticado nos países terceiros.(isto é, ainda que o objectivo do regulamento já tivesse sido praticamente alcançado), enquanto, neste caso, a diferença de preços é, geralmente, bastante importante (de qualquer modo, o objectivo prosseguido é diferente). A Comissão conclui que estas diferenças não permitem invocar os acórdãos do Tribunal, atrás citados, para pôr em causa a validade do regulamento em questão no caso subjudice.
b) Princípio da proporcionalidade
35.
A Wünsche considera que a fixação de um montante suplementar de 175 ecus (Regulamento n.c 796/81) ou de 160 ecus (Regulamento n.° 1755/81) por cada 100 kg de peso líquido é contrária ao princípio da proporcionalidade; consequentemente, fere de invalidade os regulamentos em causa na medida em que não era necessário um montante suplementar deste nível para alcançar eficazmente o objectivo prosseguido com a criação das medidas de protecção. A própria ideia de dissuasão não permitia que a Comissão fixasse um montante suplementar de modo arbitrário uma vez que, de qualquer modo, era obrigada a respeitar o princípio da proporcionalidade. Além disso, no entender da Wünsche, a Comissão deveria interrogar-se quanto ao modo como o montante suplementar onera o importador, tomando em consideração o efeito de um montante suplementar efectivamente cobrado.
36.
A Comissão considera que respeitou o princípio da proporcionalidade na medida em que não fixou uma proibição total de importação tendo, ao invés, adoptado uma medida menos restritiva, ainda que proibitiva em determinados casos, que permite uma adaptação mais fácil às exigências do mercado. Isto mesmo foi declarado no acórdão de 12 de Abril de 1984, atrás citado, 345/82; neste processo, o Tribunal não contestou a apreciação feita pela Comissão.
c) Possibilidade da adopção de medidas menos restritivas
37.
Para a Wünsche, o montante suplementar é um meio demasiado restritivo e incompatível com as disposições dos regulamentos n.os 516/77 e 521/77 que exigem a adopção das medidas necessárias.
38.
A Comissão opoe-se a tal interpretação:
a)
considera que a cobrança a posteriori faz parte integrante do regime de cobrança de direitos, com todas as consequências jurídicas e económicas que daí decorrem. Assim, se a cobrança de direitos é, enquanto tal, legal, a apreciação que desse facto é feita não pode alterar-se pelo facto de o direito ser cobrado a posteriori;
b)
a Comissão faz notar que quem infringir a proibição de importar incorre em multa que só pode ser aplicada se existir culpa (intenção ou negligência), enquanto o montante compensatório se caracteriza pela ausência de qualquer crítica dirigida ao importador;
c)
a Comissão sublinha que, mesmo na ausência de culpa na acepção penal do termo, o importador não ignora a regulamentação severa em matéria de importações e deve ser prudente a fim de evitar os riscos de infracção. Sendo objectivamente responsável pelo processamento regular da importação, o importador deve, pois, assumir o risco e a responsabilidade que a escolha e o comportamento dos seus parceiros implicam, bem como a eventual discrepância, talvez dificilmente detectável, entre a mercadoria declarada e a mercadoria efectivamente entregue.
39.
A Comissão acrescenta que, ainda que o Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (JO L 175, p. 1; EE 02 F6 p. 36), não seja aplicável no caso sub judke, salienta o alcance do risco comercial do importador, atrás referido. Consequentemente, considera que o nível do montante suplementar fixado não é passível de contestação.
d) Nível do montante suplementar
40.
No entender da Wünsche, o montante suplementar deveria ser fixado a um nível que permitisse compensar uma vantagem em matéria de preços. Este montante poderia ser determinado em função da diferença entre os custos das conservas de cogumelos produzidos na Comunidade e os preços de importação dos produtos análogos provenientes de países terceiros, não devendo, no entanto, ultrapassar esta diferença. Considera, portanto que, por maioria de razão, era ilegal tomar exclusivamente por base os custos mais elevados da produção intracomunitária, isto é, os custos do produto francês de primeira categoria, e prever um montante suplementar uniforme assim inflacionado igualmente para a importação do produto de terceira categoria, relativamente ao qual o preço corrente do produto chinês, mesmo segundo o que a Comissão apurou, não era inferior ao preço de custo do produto francês e era superior ao preço de custo do produto neerlandês. Por outro lado, a Wünsche contesta a exactidão dos preços de custo em que a Comissão se baseou para fixar o montante suplementar e solicita ao Tribunal que proceda a instrução com vista a determinar os custos de produção e os preços de custo na Comunidade.
41.
A Comissão sublinha que, pelo facto de não estar autorizada a escolher um quantitativo arbitrário, optou por um montante fixado segundo critérios objectivos. Em seu entender, um montante suplementar igual à diferença entre o preço no país de exportação e o preço no interior da Comunidade não poderia bastar porque, a tal nível, o montante suplementar mais não teria feito do que nivelar o preço das mercadorias importadas com os preços comunitários. A tal nível, as perturbações do mercado não poderiam ser evitadas. Foi por esta razão que o montante fixado inicialmente em 175 ecus e posteriormente em 160 ecus por cada 100 kg correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva (a categoria mais importante da produção comunitária) de proveniência francesa (primeiro país produtor da Comunidade), destinadas ao mercado alemão (principal comprador). Desta forma poderia verificar-se o efeito proibitivo pretendido.
42.
A Wünsche sugere que se responda negativamente à segunda questão.
43.
A Comissão sugere que se responda à segunda questão nos seguintes termos:
«A análise das questões colocadas ao Tribunal não permitiu detectar qualquer elemento susceptível de afectar a validade dos regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 da Comissão.»
C. N. Kakouris
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.