62019CJ0213
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
8. März 2022 (
*1
)
Inhaltsverzeichnis
I. Rechtlicher Rahmen
A. Recht der Eigenmittel
1. Beschlüsse betreffend das System der Eigenmittel
2. Verordnungen betreffend die Modalitäten und das Verfahren der Bereitstellung von Eigenmitteln
3. Verordnung Nr. 608/2014
4. Verordnung Nr. 1553/89
B. Zollrecht
1. Gemeinschaftszollkodex
2. Unionszollkodex
3. Durchführungsverordnung Nr. 2454/93
4. Durchführungsverordnung 2015/2447
C. Mehrwertsteuerrecht
II. Sachverhalt und Vorverfahren
A. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
B. Vorverfahren
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
IV. Zur Klage
A. Zur Zulässigkeit
1. Zur Verletzung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
2. Zur Unzulänglichkeit der tatsächlichen und rechtlichen Grundlage der Rüge eines Verstoßes gegen das Unionsrecht im Bereich der Mehrwertsteuer, insbesondere in Bezug auf das Zollverfahren 42
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
3. Zum Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
4. Zur fehlenden Zuständigkeit des Gerichtshofs, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV über einen Antrag der Kommission zu entscheiden, einem Mitgliedstaat aufzugeben, einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
5. Zu der Rüge, dass die Klage für den Zeitraum vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 aufgrund des Erlasses der diesen Zeitraum betreffenden Bescheide C18 Breach verfrüht erhoben worden und unzulässig sei
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
B. Zur Begründetheit
1. Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union und der Betrugsbekämpfung sowie gegen die Verpflichtungen, die sich aus dem Zollrecht der Union ergeben
a) Zum Verstoß gegen Art. 310 Abs. 6 AEUV und Art. 325 AEUV
1) Zu den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Art. 325 AEUV
2) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV
i) Vorbemerkungen
ii) Wesentliche Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung
iii) Zum Kenntnisstand, den das Vereinigte Königreich von Beginn des Zeitraums der Zuwiderhandlung an in Bezug auf die wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung und auf wirksame Maßnahmen zu dessen Bekämpfung hatte
iv) Zur Unvereinbarkeit des vom Vereinigten Königreich während des Zeitraums der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung angewandten Systems von Zollkontrollen mit Art. 325 Abs. 1 AEUV
b) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dem Zollrecht der Union
1) Vorbemerkungen
2) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex
i) Vorbringen der Parteien
ii) Würdigung durch den Gerichtshof
3) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447
4) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex
2. Zum Verstoß gegen die unionsrechtlichen Verpflichtungen im Bereich der Bereitstellung der traditionellen Eigenmittel in Form der Zölle
a) Zur Rüge eines Verstoßes des Vereinigten Königreichs gegen seine grundsätzliche Pflicht, traditionelle Eigenmittel zur Verfügung zu stellen
1) Zum Grundsatz der Haftung des Vereinigten Königreichs für die unterbliebene Feststellung von Verlusten an traditionellen Eigenmitteln der Union
2) Zur Haftung des Vereinigten Königreichs für die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Verluste an Eigenmitteln der Union
b) Zur Rüge eines Verstoßes des Vereinigten Königreichs gegen seine Verpflichtung, bestimmte Beträge an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen
1) Zum Vorbringen des Vereinigten Königreichs, der Gerichtshof müsse zunächst seine Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln prüfen
2) Zur Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln durch die Kommission anhand der Methode OLAF‑JRC
3) Zur Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln durch das Vereinigte Königreich anhand der HMRC‑Methode
4) Zum allgemeinen Vorbringen gegen die Methode OLAF‑JRC
5) Zur Schätzung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014
6) Zur Schätzung des Betrags der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017
i) Zu dem Einwand, die Methode OLAF‑JRC führe dazu, dass der Umfang der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren zu hoch angesetzt werde
ii) Zu dem Einwand, die Methode OLAF‑JRC führe dazu, dass der Wert der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren zu hoch angesetzt werde
7) Zur Auswirkung der Bescheide C18 Breach auf die Schätzung der Verluste an Eigenmitteln, die die Kommission für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 geltend macht
8) Zu dem bei der Berechnung der Verluste an Eigenmitteln anzuwendenden Wechselkurs
9) Ergebnis
3. Zur Verletzung der Verpflichtungen aus der Mehrwertsteuerregelung und der Verpflichtung, die entsprechenden Eigenmittel zur Verfügung zu stellen
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
4. Zur Verletzung des in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit
a) Vorbringen der Parteien
b) Würdigung durch den Gerichtshof
Kosten
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 4 Abs. 3 EUV – Art. 310 Abs. 6 und Art. 325 AEUV – Eigenmittel – Zölle – Mehrwertsteuer – Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union – Betrugsbekämpfung – Effektivitätsgrundsatz – Pflicht der Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission Eigenmittel zur Verfügung zu stellen – Finanzielle Haftung der Mitgliedstaaten im Fall von Verlusten an Eigenmitteln – Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China – Systematischer Betrug in großem Umfang – Organisierte Kriminalität – Schmuggler – Zollwert – Unterbewertung – Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer – Fehlen systematischer, auf einer Risikoanalyse beruhender Zollkontrollen vor der Freigabe der betreffenden Waren – Fehlen systematischer Stellung von Sicherheiten – Methode zur Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln bei Einfuhren mit einem erheblichen Risiko der Unterbewertung – Statistische Methode, die auf den Durchschnittspreisen auf Unionsebene beruht – Zulässigkeit“
In der Rechtssache C‑213/19
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 7. März 2019,
Europäische Kommission, vertreten durch L. Flynn und F. Clotuche-Duvieusart als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, zunächst vertreten durch F. Shibli, S. Brandon, Z. Lavery und S. McCrory, dann durch F. Shibli und S. McCrory als Bevollmächtigte im Beistand von J. Eadie und I. Rogers, QC, sowie von S. Pritchard, T. Sebastian und R. Hill, Barristers,
Beklagter,
unterstützt durch
Königreich Belgien, vertreten durch J.‑C. Halleux, P. Cottin und S. Baeyens als Bevollmächtigte,
Republik Estland, vertreten durch N. Grünberg als Bevollmächtigte,
Hellenische Republik, vertreten durch M. Tassopoulou als Bevollmächtigte,
Republik Lettland, zunächst vertreten durch K. Pommere, V. Soņeca und I. Kucina, dann durch K. Pommere, als Bevollmächtigte,
Portugiesische Republik, vertreten durch P. Barros da Costa, S. Jaulino, L. Inez Fernandes und P. Rocha als Bevollmächtigte,
Slowakische Republik, vertreten durch B. Ricziová als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten L. Bay Larsen, des Kammerpräsidenten A. Arabadjiev, der Kammerpräsidentin A. Prechal (Berichterstatterin), der Kammerpräsidenten I. Jarukaitis und N. Jääskinen, der Kammerpräsidentin I. Ziemele, des Kammerpräsidenten J. Passer sowie der Richter J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, M. Safjan, A. Kumin und N. Wahl,
Generalanwalt: P. Pikamäe,
Kanzler: M. A. Gaudissart, beigeordneter Kanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 8. Dezember 2020,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 9. September 2021
folgendes
Urteil
1
In ihrer Klageschrift beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass
–
das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom des Rates vom 26. Mai 2014 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union (ABl. 2014, L 168, S. 105), den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2007, L 163, S. 17), den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der traditionellen, der MwSt.‑ und der BNE‑Eigenmittel sowie der Maßnahmen zur Bereitstellung der erforderlichen Kassenmittel (ABl. 2014, L 168, S. 39) in der durch die Verordnung (EU, Euratom) 2016/804 des Rates vom 17. Mai 2016 (ABl. 2016, L 132, S. 85) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 609/2014), den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften (ABl. 2000, L 130, S. 1), Art. 2 der Verordnung (EWG, Euratom) Nr. 1553/89 des Rates vom 29. Mai 1989 über die endgültige einheitliche Regelung für die Erhebung der Mehrwertsteuereigenmittel (ABl. 1989, L 155, S. 9), Art. 105 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union (ABl. 2013, L 269, S. 1, im Folgenden: Unionszollkodex) und Art. 220 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1992, L 302, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 648/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 2005 geänderten Fassung (ABl. 2005, L 117, S. 13) (im Folgenden: Gemeinschaftszollkodex) verstoßen hat, dass es hinsichtlich bestimmter Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China (im Folgenden: betreffende Einfuhren) nicht die korrekten Zollbeträge buchmäßig erfasst hat und der Kommission nicht die korrekten Beträge an traditionellen Eigenmitteln und Mehrwertsteuereigenmitteln zur Verfügung gestellt hat,
infolge der Verletzung seiner Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV, Art. 325 und Art. 310 Abs. 6 AEUV, den Art. 3 und 46 des Unionszollkodex, Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex, Art. 248 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 2913/92 (ABl. 1993, L 253, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3254/94 der Kommission vom 19. Dezember 1994 (ABl. 1994, L 346, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Durchführungsverordnung Nr. 2454/93), Art. 244 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2447 der Kommission vom 24. November 2015 mit Einzelheiten zur Umsetzung von Bestimmungen der Verordnung Nr. 952/2013 (ABl. 2015, L 343, S. 558, im Folgenden: Durchführungsverordnung 2015/2447), Art. 2 Abs. 1 Buchst. b und d, den Art. 83 und 85 bis 87 sowie Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem (ABl. 2006, L. 347, S. 1, berichtigt in ABl. 2007, L 335, S. 60) in der durch die Richtlinie 2009/69/EG des Rates vom 25. Juni 2009 (ABl. 2009, L 175, S. 12) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2006/112),
wodurch bei den traditionellen Eigenmitteln, die nach Abzug der Erhebungskosten der Kommission zur Verfügung zu stellen sind, Verluste in folgender Höhe entstanden sind:
–
496025324,30 Euro im Jahr 2017 (bis einschließlich 11. Oktober 2017);
–
646809443,80 Euro im Jahr 2016;
–
535290329,16 Euro im Jahr 2015;
–
480098912,45 Euro im Jahr 2014;
–
325230822,55 Euro im Jahr 2013;
–
173404943,81 Euro im Jahr 2012;
–
22777312,79 Euro im Jahr 2011;
–
das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV sowie Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 Buchst. d der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen für das Eigenmittelsystem der Europäischen Union (ABl. 2014, L 168, S. 29) verstoßen hat, dass es der Kommission nicht alle Informationen übermittelt hat, die erforderlich sind, um die Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu bestimmen, und ihr nicht, wie verlangt, den Inhalt der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von Her Majesty’s Revenue & Customs (Steuer- und Zollverwaltung des Vereinigten Königreichs, im Folgenden: HMRC) oder die Gründe für die Entscheidungen übermittelt hat, die zur Annulierung der festgestellten Zollschulden geführt haben.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Recht der Eigenmittel
1.
Beschlüsse betreffend das System der Eigenmittel
2
Im Zeitraum von November 2011 bis einschließlich 11. Oktober 2017 (im Folgenden: Zeitraum der Zuwiderhandlung), für den die Kommission dem Vereinigten Königreich im Rahmen des vorliegenden Verfahrens verschiedene Verstöße gegen das Unionsrecht zur Last legt, galten nacheinander zwei das System der Eigenmittel der Union betreffende Beschlüsse, und zwar der Beschluss 2007/436 und (ab dem 1. Januar 2014) der Beschluss 2014/335.
3
Nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und b des Beschlusses 2014/335, dessen Wortlaut im Wesentlichen mit dem von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und b des Beschlusses 2007/436 übereinstimmt, stellen u. a. folgende Einnahmen in den Haushaltsplan der Union einzusetzende Eigenmittel dar: „traditionelle Eigenmittel in Form von … Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs und anderen Zöllen auf den Warenverkehr mit Drittländern, die von den Organen der Union eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden“, und „Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Satzes auf die nach Unionsvorschriften bestimmten harmonisierten MwSt.‑Eigenmittelbemessungsgrundlagen ergeben“.
4
Nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Beschlüsse werden die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs als Eigenmittel der Union von den Mitgliedstaaten nach ihren innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erhoben, die gegebenenfalls den Anforderungen der Unionsvorschriften anzupassen sind, und nach Art. 8 Abs. 3 stellen die Mitgliedstaaten der Kommission die in Art. 2 Abs. 1 Buchst. a, b und c der Beschlüsse genannten Eigenmittel zur Verfügung.
2.
Verordnungen betreffend die Modalitäten und das Verfahren der Bereitstellung von Eigenmitteln
5
Im Zeitraum der Zuwiderhandlung galten für die Bereitstellung der Eigenmittel der Union nacheinander zwei Verordnungen, und zwar die Verordnung Nr. 1150/2000 und (ab dem 1. Januar 2014) die Verordnung Nr. 609/2014.
6
Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014, dessen Inhalt im Wesentlichen mit dem von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 übereinstimmt, lautet:
„Für diese Verordnung gilt ein Anspruch der Union auf traditionelle Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses [2014/335] als festgestellt, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner erfüllt sind.“
7
Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 Unterabs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 609/2014, dessen Inhalt im Wesentlichen mit dem von Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 1150/2000 übereinstimmt, bestimmt:
„(1)   Bei der Haushaltsverwaltung jedes Mitgliedstaats oder bei der von jedem Mitgliedstaat bestimmten Einrichtung wird über die Eigenmittel Buch geführt, und zwar aufgegliedert nach der Art der Mittel.
…
(3)   Die nach Artikel 2 festgestellten Ansprüche werden vorbehaltlich des zweiten Unterabsatzes dieses Absatzes spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Neunzehnten des zweiten Monats, der auf den Monat folgt, in dem der Anspruch festgestellt wurde, in die Buchführung [(sogenannte A-Buchführung)] aufgenommen.
Festgestellte Ansprüche, die in die Buchführung nach Unterabsatz 1 nicht aufgenommen wurden, weil sie noch nicht eingezogen wurden und keine Sicherheit geleistet worden ist, werden innerhalb der Frist nach Unterabsatz 1 in einer gesonderten Buchführung [(sogenannte B-Buchführung)] ausgewiesen. Die Mitgliedstaaten können auf die gleiche Weise vorgehen, wenn festgestellte Ansprüche, für die eine Sicherheit geleistet worden ist, angefochten werden und durch Regelung des betreffenden Streitfalls Veränderungen unterworfen sein können.
…“
8
In der ursprünglichen Fassung von Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014, dessen Inhalt im Wesentlichen mit dem von Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 übereinstimmte, hieß es:
„Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach Maßgabe des Artikels 10 dem Konto gut, das zu diesem Zweck für die Kommission bei der Haushaltsverwaltung des Mitgliedstaats oder bei der von ihm bestimmten Einrichtung eingerichtet wurde.“
9
Seit dem 1. Oktober 2016 heißt es in dieser Bestimmung:
„Jeder Mitgliedstaat schreibt die Eigenmittel nach dem Verfahren der Artikel 10, 10a und 10b dem Konto gut, das zu diesem Zweck auf den Namen der Kommission bei der Haushaltsverwaltung oder bei der nationalen Zentralbank des Mitgliedstaats eingerichtet wurde. Vorbehaltlich der Anrechnung von Negativzinsen gemäß Unterabsatz 3 darf dieses Konto nur auf Anweisung der Kommission belastet werden.“
10
In der ursprünglichen Fassung von Art. 12 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 609/2014, dessen Inhalt im Wesentlichen mit dem von Art. 11 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 1150/2000 übereinstimmte, hieß es:
„(1)   Bei verspäteter Gutschrift auf dem in Artikel 9 Absatz 1 genannten Konto hat der betreffende Mitgliedstaat Verzugszinsen zu entrichten.
…
(3)   Für die nicht an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmenden Mitgliedstaaten gilt der Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats von den Zentralbanken bei ihren Kapitalrefinanzierungen angewandt wird, zuzüglich zwei Prozentpunkte, oder für Mitgliedstaaten, für die der Zentralbanksatz nicht vorliegt, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats auf dem Geldmarkt des jeweiligen Mitgliedstaats angewandte Satz, der dem vorgenannten Satz am ehesten entspricht, zuzüglich zwei Prozentpunkte.
Dieser Satz erhöht sich um weitere 0,25 Prozentpunkte für jeden Verzugsmonat. Der erhöhte Satz findet auf die gesamte Dauer des Verzugs Anwendung.“
11
Seit dem 1. Oktober 2016 bestimmt Art. 12 Abs. 5 der Verordnung Nr. 609/2014, der an die Stelle ihres Art. 12 Abs. 3 getreten ist:
„Für die nicht an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmenden Mitgliedstaaten entspricht der Zinssatz dem Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats von den Zentralbanken bei ihren Hauptrefinanzierungsgeschäften angewandt wird, oder einem Zinssatz von 0 Prozent, je nachdem, welcher Satz höher ist, zuzüglich 2,5 Prozentpunkten. Für die Mitgliedstaaten, für die der Zentralbanksatz nicht vorliegt, entspricht der Zinssatz dem am ehesten entsprechenden Satz, der am ersten Tag des Fälligkeitsmonats auf dem Geldmarkt des jeweiligen Mitgliedstaats angewandt wird, oder ein Zinssatz von 0 Prozent, je nachdem, welcher Satz höher ist, zuzüglich 2,5 Prozentpunkten.
Dieser Satz erhöht sich um weitere 0,25 Prozentpunkte für jeden Verzugsmonat.
Die Gesamterhöhung gemäß den Unterabsätzen 1 und 2 darf 16 Prozentpunkte nicht übersteigen. Der erhöhte Satz findet auf die gesamte Dauer des Verzugs Anwendung.“
12
Art. 13 („Uneinbringliche Beträge“) der Verordnung Nr. 609/2014, der inhaltlich im Wesentlichen mit Art. 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 übereinstimmt, sieht vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten haben alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.
(2)   Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, der Kommission die den gemäß Artikel 2 festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn diese aus einem der folgenden Gründe uneinbringlich sind:
a)
aus Gründen höherer Gewalt,
b)
aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen.
Beträge festgestellter Ansprüche werden durch eine Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt, nachdem diese sich von der Unmöglichkeit ihrer Einziehung überzeugt hat.
Als uneinbringlich gelten Beträge festgestellter Ansprüche spätestens nach Ablauf einer Frist von fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt ihrer Feststellung gemäß Artikel 2 oder, falls ein administratives oder gerichtliches Rechtsmittel eingelegt wurde, ab dem Zeitpunkt, an dem die endgültige Entscheidung über das Rechtsmittel ergangen ist bzw. mitgeteilt oder veröffentlicht wurde.
…
(3)   Binnen drei Monaten nach Ergehen der Verwaltungsentscheidung gemäß Absatz 2 oder nach Ablauf der in jenem Absatz genannten Frist machen die Mitgliedstaaten der Kommission Mitteilung über die Fälle nach Absatz 2, in denen die festgestellten Ansprüche 50000 [Euro] übersteigen.
Diese Mitteilung muss sämtliche Angaben enthalten, die erforderlich sind, um die in Absatz 2 Buchstaben a und b genannten Gründe, die den Mitgliedstaat an der Bereitstellung der fraglichen Beträge gehindert haben, sowie die von Letzterem ergriffenen Einziehungsmaßnahmen uneingeschränkt prüfen zu können.
Die Mitteilung hat auf einem von der Kommission vorgegebenen Formular zu erfolgen. Dies wird in Durchführungsrechtsakten der Kommission festgelegt. Diese Durchführungsrechtsakte werden gemäß dem in Artikel 16 Absatz 2 genannten Beratungsverfahren erlassen.
(4)   Die Kommission verfügt ab dem Tag, an dem die Mitteilung gemäß Absatz 3 bei ihr eingeht, über sechs Monate, um dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Bemerkungen zu übermitteln.
Wurden von der Kommission zusätzliche Informationen angefordert, so beginnt der Sechsmonatszeitraum an dem Tag, an dem diese Informationen bei ihr eingehen.“
3.
Verordnung Nr. 608/2014
13
Für den Zeitraum der Zuwiderhandlung ab dem 1. Januar 2014 bestimmt Art. 2 („Kontrolle und Überwachung“) der Verordnung Nr. 608/2014:
„…
(2)   Die Mitgliedstaaten treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Eigenmittel gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses [2014/335] der Kommission zur Verfügung gestellt werden.
(3)   Betreffen Kontrolle und Überwachung die traditionellen Eigenmittel nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses [2014/335], so gilt Folgendes:
a)
Die Mitgliedstaaten führen in Bezug auf die Feststellung und Bereitstellung dieser Eigenmittel Prüfungen und Nachforschungen durch.
…
c)
Die Mitgliedstaaten ziehen die Kommission auf deren Antrag zu den von ihnen durchgeführten Kontrollen hinzu. Wird die Kommission zu einer Kontrolle hinzugezogen, so hat sie – soweit es für die Anwendung dieser Verordnung erforderlich ist – Zugang zu den Unterlagen über die Feststellung und Bereitstellung der Eigenmittel und zu allen anderen sachdienlichen Schriftstücken, die mit diesen Unterlagen zusammenhängen.
d)
Die Kommission kann selbst Kontrollen vor Ort vornehmen. Die von der Kommission mit diesen Kontrollen beauftragten Bediensteten haben den gleichen Zugang zu Unterlagen, wie er für die Kontrollen nach Buchstabe c vorgesehen ist. Die Mitgliedstaaten erleichtern diese Kontrollen.
…“
4.
Verordnung Nr. 1553/89
14
In Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1553/89 heißt es:
„Die Grundlage für die MwSt.‑Eigenmittel wird anhand der steuerbaren Umsätze im Sinne von Artikel 2 der [Sechsten] Richtlinie 77/388/EWG des Rates vom 17. Mai 1977 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – Gemeinsames Mehrwertsteuersystem: einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage [(ABl. 1977, L 145, S. 1)] festgelegt …“
15
Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung lautet:
„Unbeschadet der Artikel 5 und 6 wird die Grundlage der MwSt.‑Eigenmittel für ein bestimmtes Kalenderjahr berechnet, indem die gesamten von dem Mitgliedstaat in diesem Jahr getätigten MwSt.‑Nettoeinnahmen durch den Satz geteilt werden, zu dem die MwSt. in dem betreffenden Jahr erhoben wird.“
B. Zollrecht
1.
Gemeinschaftszollkodex
16
Der Gemeinschaftszollkodex gilt für die betreffenden Einfuhren, die in dem vor dem 1. Mai 2016 liegenden Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung getätigt wurden.
17
Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex bestimmte:
„(1)   Die Zollbehörden können unter den im geltenden Recht festgelegten Voraussetzungen alle Kontrollen durchführen, die sie für erforderlich halten, um die ordnungsgemäße Anwendung der zollrechtlichen und sonstigen Vorschriften über den Eingang, den Ausgang, den Versand, die Beförderung und die besondere Verwendung von Waren, die zwischen dem Zollgebiet der [Europäischen] Gemeinschaft und Drittländern befördert werden, sowie über das Vorhandensein von Waren ohne Gemeinschaftsstatus zu gewährleisten. Zollkontrollen können im Interesse der ordnungsgemäßen Anwendung des Gemeinschaftsrechts in einem Drittland durchgeführt werden, wenn das in einer internationalen Übereinkunft vorgesehen ist.
(2)   Die Zollkontrollen außer Stichprobenkontrollen stützen sich auf eine Risikoanalyse unter Verwendung automatisierter Datenverarbeitungsmethoden, damit die Risiken erkannt und quantifiziert werden und damit die Maßnahmen ergriffen werden, die zur Bewertung der Risiken nach nationalen, gemeinschaftlichen und gegebenenfalls internationalen Kriterien erforderlich sind.
Nach dem Ausschussverfahren wird ein gemeinsamer Rahmen für das Risikomanagement geschaffen und werden gemeinsame Kriterien und prioritäre Kontrollbereiche festgelegt.
Die Mitgliedstaaten erstellen in Zusammenarbeit mit der Kommission ein elektronisches System für die Umsetzung des Risikomanagements.
(3)   Führen andere Behörden als die Zollbehörden Kontrollen durch, so nehmen sie diese Kontrollen in enger Koordinierung mit den Zollbehörden – nach Möglichkeit zur gleichen Zeit und am gleichen Ort – vor.
…“
18
Titel II des Gemeinschaftszollkodex enthielt ein Kapitel 3 („Zollwert der Waren“), das aus den Art. 28 bis 36 bestand.
19
In Art. 29 des Gemeinschaftszollkodex hieß es:
„(1)   Der Zollwert eingeführter Waren ist der Transaktionswert, das heißt der für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis, gegebenenfalls nach Berichtigung gemäß den Artikeln 32 und 33 …
…
(2)
a)
Bei der Feststellung, ob der Transaktionswert im Sinne des Absatzes 1 anerkannt werden kann, ist die Verbundenheit von Käufer und Verkäufer allein kein Grund, den Transaktionswert als unannehmbar anzusehen. Falls notwendig, sind die Begleitumstände des Kaufgeschäfts zu prüfen und ist der Transaktionswert anzuerkennen, wenn die Verbundenheit den Preis nicht beeinflusst hat. …
…
(3)
a)
Der tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis ist die vollständige Zahlung, die der Käufer an den Verkäufer oder zu dessen Gunsten für die eingeführten Waren entrichtet oder zu entrichten hat, und schließt alle Zahlungen ein, die als Bedingung für das Kaufgeschäft über die eingeführten Waren vom Käufer an den Verkäufer oder vom Käufer an einen Dritten zur Erfüllung einer Verpflichtung des Verkäufers tatsächlich entrichtet werden oder zu entrichten sind. …
…“
20
Art. 30 des Gemeinschaftszollkodex sah vor:
„(1)   Kann der Zollwert nicht nach Artikel 29 ermittelt werden, so ist er in der Reihenfolge des Absatzes 2 Buchstaben a) bis d) zu ermitteln, und zwar nach dem jeweils ersten zutreffenden Buchstaben …
(2)   Der nach diesem Artikel ermittelte Zollwert ist einer der folgenden Werte:
a)
der Transaktionswert gleicher Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden;
b)
der Transaktionswert gleichartiger Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd zu demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden;
c)
der Wert auf der Grundlage des Preises je Einheit, zu dem die eingeführten Waren oder eingeführte gleiche oder gleichartige Waren in der größten Menge insgesamt in der Gemeinschaft an Personen verkauft werden, die mit den Verkäufern nicht verbunden sind;
d)
der errechnete Wert …
…“
21
Art. 31 des Gemeinschaftszollkodex lautete:
„(1)   Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach den Artikeln 29 und 30 ermittelt werden, so ist er auf der Grundlage von in der Gemeinschaft verfügbaren Daten durch zweckmäßige Methoden zu ermitteln, die übereinstimmen mit den Leitlinien und allgemeinen Regeln
–
des Übereinkommens zur Durchführung des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 [(ABl. 1994, L 336, S. 103) in Anhang 1 A des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (ABl. 1994, L 336, S. 3)],
–
des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994
sowie
–
der Vorschriften dieses Kapitels.
(2)   Der nach Absatz 1 ermittelte Zollwert darf nicht zur Grundlage haben:
a)
den Verkaufspreis in der Gemeinschaft von Waren, die in der Gemeinschaft hergestellt worden sind;
b)
ein Verfahren, nach dem jeweils der höhere von zwei Alternativwerten für die Zollbewertung heranzuziehen ist;
c)
den Inlandsmarktpreis von Waren im Ausfuhrland;
d)
andere Herstellungskosten als jene, die bei dem errechneten Wert für gleiche oder gleichartige Waren nach Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe d) ermittelt worden sind;
e)
Preise zur Ausfuhr in ein Land, das nicht zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehört;
f)
Mindestzollwerte;
g)
willkürliche oder fiktive Werte.“
22
Art. 68 des Gemeinschaftszollkodex bestimmte:
„Die Zollbehörden können zwecks Überprüfung der von ihnen angenommenen Anmeldungen
a)
die Unterlagen prüfen; geprüft werden können die Anmeldung und die dieser beigefügten Unterlagen. Die Zollbehörden können vom Anmelder verlangen, dass er ihnen weitere Unterlagen zur Nachprüfung der Richtigkeit der Angaben in der Anmeldung vorlegt;
b)
eine Zollbeschau vornehmen, gegebenenfalls mit Entnahme von Mustern oder Proben zum Zweck einer Analyse oder eingehenden Prüfung.“
23
Art. 71 des Gemeinschaftszollkodex lautete:
„(1)   Die Ergebnisse der Überprüfung der Anmeldung werden der Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren, zu dem die Waren angemeldet worden sind, zugrunde gelegt.
(2)   Findet keine Überprüfung der Anmeldung statt, so werden die darin enthaltenen Angaben für die Anwendung des Absatzes 1 zugrunde gelegt.“
24
Art. 217 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex sah vor:
„Jeder einer Zollschuld entsprechende Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag … muss unmittelbar bei Vorliegen der erforderlichen Angaben von den Zollbehörden berechnet und in die Bücher oder in sonstige stattdessen verwendete Unterlagen eingetragen werden (buchmäßige Erfassung).“
25
Art. 218 Abs. 1 Unterabs. 1 des Gemeinschaftszollkodex lautete:
„Entsteht eine Zollschuld durch die Annahme der Zollanmeldung einer Ware zu einem anderen Zollverfahren als der vorübergehenden Verwendung unter teilweiser Befreiung von den Einfuhrabgaben oder durch andere Handlungen mit gleicher rechtlicher Wirkung wie diese Annahme, so erfolgt die buchmäßige Erfassung des dieser Zollschuld entsprechenden Betrags unmittelbar nach Berechnung dieses Betrags, spätestens jedoch am zweiten Tag nach dem Tag, an dem die Ware überlassen worden ist.“
26
Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex sah vor:
„Ist der einer Zollschuld entsprechende Abgabenbetrag nicht nach den Artikeln 218 und 219 buchmäßig erfasst oder mit einem geringeren als dem gesetzlich geschuldeten Betrag buchmäßig erfasst worden, so hat die buchmäßige Erfassung des zu erhebenden Betrags oder des nachzuerhebenden Restbetrags innerhalb von zwei Tagen nach dem Tag zu erfolgen, an dem die Zollbehörden diesen Umstand feststellen und in der Lage sind, den gesetzlich geschuldeten Betrag zu berechnen sowie den Zollschuldner zu bestimmen (nachträgliche buchmäßige Erfassung). Diese Frist kann nach Artikel 219 verlängert werden.“
27
In Art. 221 des Gemeinschaftszollkodex hieß es:
„(1)   Der Abgabenbetrag ist dem Zollschuldner in geeigneter Form mitzuteilen, sobald der Betrag buchmäßig erfasst worden ist.
…
(3)   Die Mitteilung an den Zollschuldner darf nach Ablauf einer Frist von drei Jahren nach dem Zeitpunkt des Entstehens der Zollschuld nicht mehr erfolgen. Diese Frist wird ab dem Zeitpunkt ausgesetzt, in dem ein Rechtsbehelf gemäß Artikel 243 eingelegt wird, und zwar für die Dauer des Rechtsbehelfs.
(4)   Ist die Zollschuld aufgrund einer Handlung entstanden, die zu dem Zeitpunkt, als sie begangen wurde, strafbar war, so kann die Mitteilung unter den Voraussetzungen, die im geltenden Recht festgelegt sind, noch nach Ablauf der Dreijahresfrist nach Absatz 3 erfolgen.“
2.
Unionszollkodex
28
Der Unionszollkodex gilt für die betreffenden Einfuhren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung ab dem 1. Mai 2016 getätigt wurden.
29
Art. 3 des Unionszollkodex bestimmt:
„Die Zollbehörden sind in erster Linie dafür zuständig, den internationalen Handel der Union zu überwachen und dadurch zu einem fairen und liberalisierten Handel, zur Umsetzung der externen Aspekte des Binnenmarkts, der gemeinsamen Handelspolitik und der anderen Politiken der Union in handelsrelevanten Bereichen sowie zur Sicherheit der Lieferkette insgesamt beizutragen. Die Zollbehörden treffen Maßnahmen, die insbesondere Folgendes zum Ziel haben:
a)
den Schutz der finanziellen Interessen der Union und ihrer Mitgliedstaaten,
b)
den Schutz der Union vor unlauterem und illegalem Handel bei gleichzeitiger Unterstützung der legalen Wirtschaftstätigkeit,
c)
die Gewährleistung von Schutz und Sicherheit der Union und ihrer Bewohner sowie des Schutzes der Umwelt, gegebenenfalls in enger Zusammenarbeit mit anderen Behörden, und
d)
die Wahrung eines angemessenen Gleichgewichts zwischen Zollkontrollen und der Erleichterung des legalen Handels.“
30
Art. 46 („Risikomanagement und Zollkontrollen“) des Unionszollkodex lautet:
„(1)   Die Zollbehörden können alle Zollkontrollen durchführen, die ihres Erachtens erforderlich sind.
Zu diesen Zollkontrollen gehören insbesondere die Beschau der Waren, die Entnahme von Proben und Mustern, die Überprüfung der Richtigkeit und Vollständigkeit der in einer Anmeldung oder Mitteilung gemachten Angaben sowie des Vorhandenseins, der Echtheit, Richtigkeit und Gültigkeit von Unterlagen, die Prüfung der Buchführung der Wirtschaftsbeteiligten und der sonstigen Aufzeichnungen, die Kontrolle der Beförderungsmittel, des Gepäcks und der sonstigen Waren, die von oder an Personen mitgeführt werden, sowie die Durchführung von behördlichen Nachforschungen und dergleichen.
(2)   Mit Ausnahme von Stichproben erfolgen Zollkontrollen in erster Linie auf der Grundlage einer Risikoanalyse mit Mitteln der elektronischen Datenverarbeitung mit dem Ziel, anhand von auf einzelstaatlicher Ebene, Unionsebene und – soweit verfügbar – internationaler Ebene entwickelten Kriterien Risiken zu ermitteln und abzuschätzen und die erforderlichen Abwehrmaßnahmen zu entwickeln.
(3)   Zollkontrollen werden innerhalb eines gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement durchgeführt, der auf dem Austausch risikobezogener Informationen und der Ergebnisse von Risikoanalysen zwischen den Zollverwaltungen beruht und gemeinsame Risikokriterien und Standards, Kontrollmaßnahmen und vorrangige Kontrollbereiche festlegt.
Auf diesen Informationen und Kriterien beruhende Kontrollen erfolgen unbeschadet anderer Kontrollen, die gemäß Absatz 1 oder gemäß anderen geltenden Vorschriften durchgeführt werden.
(4)   Die Zollbehörden wenden Risikomanagementverfahren an, um die Höhe des Risikos zu bestimmen, das mit den der zollamtlichen Kontrolle oder Überwachung unterliegenden Waren verbunden ist, und um zu entscheiden, ob die Waren besonderen Zollkontrollen unterzogen werden und wo diese gegebenenfalls durchgeführt werden.
Dazu gehören Tätigkeiten wie das Sammeln von Daten und Informationen, die Analyse und Bewertung von Risiken, das Vorschreiben und Umsetzen von Maßnahmen sowie die regelmäßige Überwachung und Überprüfung dieses Prozesses und seiner Ergebnisse auf der Grundlage internationaler, unionsinterner und einzelstaatlicher Quellen und Strategien.
(5)   Die Zollbehörden tauschen risikobezogene Informationen und Ergebnisse von Risikoanalysen aus, wenn:
a)
eine Zollbehörde die Risiken als beträchtlich einschätzt und eine Zollkontrolle für erforderlich erachtet und die Kontrolle ergeben hat, dass das Ereignis, das den Tatbestand eines Risikos schafft, eingetreten ist, oder
b)
die Kontrolle zwar nicht ergeben hat, dass das Ereignis, das den Tatbestand eines Risikos schafft, eingetreten ist, die Zollbehörde jedoch der Auffassung ist, dass ein hohes Risiko an einem anderen Ort in der Union besteht.
(6)   Bei der Festlegung von gemeinsamen Risikokriterien und Standards der in Absatz 3 genannten Kontrollmaßnahmen und vorrangigen Kontrollbereiche ist alles Folgende zu berücksichtigen:
a)
ein angemessenes Verhältnis zum Risiko,
b)
die Dringlichkeit der erforderlichen Durchführung der Kontrollen,
c)
die wahrscheinlichen Auswirkungen auf die Handelsströme, auf einzelne Mitgliedstaaten und auf die Kontrollressourcen.
(7)   Die gemeinsamen Risikokriterien und Standards gemäß Absatz 3 umfassen alle folgenden Elemente:
a)
eine Beschreibung der Risiken,
b)
die Risikofaktoren oder ‑indikatoren, die bei der Auswahl von Waren oder Wirtschaftsbeteiligten für Zollkontrollen zu berücksichtigen sind,
c)
die Art der von den Zollbehörden durchzuführenden Zollkontrollen,
d)
die Dauer der Anwendung der unter Buchstabe c genannten Zollkontrollen.
(8)   Unbeschadet der übrigen üblicherweise von den Zollbehörden durchgeführten Kontrollen umfassen die vorrangigen Kontrollbereiche bestimmte Zollverfahren, Arten von Waren, Verkehrswege, Beförderungsart oder Wirtschaftsbeteiligte, die in einem bestimmten Zeitraum einem höheren Maß der Risikoanalyse und Zollkontrollen unterworfen sind.“
31
Art. 53 („Währungsumrechnung“) des Unionszollkodex bestimmt in Abs. 1:
„Die zuständigen Behörden veröffentlichen den Wechselkurs und/oder stellen ihn über das Internet zur Verfügung, der anwendbar ist, wenn eine Währungsumrechnung erforderlich ist,
…
b)
weil für die zolltarifliche Einreihung von Waren und die Festsetzung des Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags, einschließlich der Schwellenwerte im Gemeinsamen Zolltarif, der Wert des Euro in nationalen Währungen benötigt wird.“
32
Die Art. 70 und 74 des Unionszollkodex enthalten Regeln für die Bestimmung des Zollwerts von Waren, deren Inhalt im Wesentlichen mit dem der Regeln in den Art. 29 bis 31 des Gemeinschaftszollkodex übereinstimmt.
33
Art. 103 („Verjährung der Zollschuld“) des Unionszollkodex bestimmt in den Abs. 1 und 2:
„(1)   Eine Zollschuld darf dem Zollschuldner nach Ablauf einer Frist von drei Jahren nach dem Tag des Entstehens der Zollschuld nicht mehr mitgeteilt werden.
(2)   Ist die Zollschuld aufgrund einer zum Zeitpunkt ihrer Begehung strafbaren Handlung entstanden, so verlängert sich die Frist des Absatzes 1 von drei Jahren auf mindestens fünf und höchstens zehn Jahre gemäß dem einzelstaatlichen Recht.“
34
Art. 105 („Zeitpunkt der buchmäßigen Erfassung“) des Unionszollkodex sieht in Abs. 3 vor:
„Entsteht eine Zollschuld unter anderen als den in Absatz 1 genannten Umständen, so erfolgt die buchmäßige Erfassung des zu entrichtenden Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrags innerhalb von 14 Tagen nach dem Tag, an dem die Zollbehörden in der Lage sind, den betreffenden Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag festzusetzen und eine Entscheidung zu erlassen.“
35
Art. 191 („Überprüfungsergebnisse“) des Unionszollkodex lautet:
„(1)   Die Ergebnisse der Überprüfung der Zollanmeldung werden für die Anwendung der Vorschriften über das Zollverfahren verwendet, in das die Waren übergeführt werden.
(2)   Findet eine Überprüfung der Zollanmeldung nicht statt, so werden die Angaben in jener Anmeldung für die Anwendung des Absatzes 1 herangezogen.
(3)   Die Ergebnisse der von den Zollbehörden vorgenommenen Überprüfungen haben überall im Zollgebiet der Union die gleiche Beweiskraft.“
3.
Durchführungsverordnung Nr. 2454/93
36
Die Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 gilt für die betreffenden Einfuhren, die in dem vor dem 1. Mai 2016 liegenden Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung getätigt wurden.
37
Art. 181a der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 lautet:
„(1)   Die Zollbehörden müssen den Zollwert von eingeführten Waren nicht auf der Grundlage des Transaktionswertes ermitteln, wenn sie unter Einhaltung des in Absatz 2 genannten Verfahrens wegen begründeter Zweifel nicht überzeugt sind, dass der angemeldete Wert dem gezahlten oder zu zahlenden Preis gemäß Artikel 29 des [Gemeinschaftszollkodex] entspricht.
(2)   In den Fällen, in denen die Zollbehörden Zweifel im Sinne von Absatz 1 haben, können sie gemäß Artikel 178 Absatz 4 zusätzliche Auskünfte verlangen. Bestehen die Zweifel fort, sollen die Zollbehörden der betroffenen Person vor einer endgültigen Entscheidung auf Verlangen schriftlich die Gründe für ihre Zweifel mitteilen und ihr eine angemessene Antwortfrist gewähren. Die abschließende mit Gründen versehene Entscheidung ist der betroffenen Person schriftlich mitzuteilen.“
38
Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 sieht vor:
„Die Überlassung führt zur buchmäßigen Erfassung der Abgaben, wie sie sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergeben. Hält es die Zollstelle für möglich, dass der aufgrund der Überprüfung festzusetzende Abgabenbetrag höher sein kann als der sich aus den Angaben in der Zollanmeldung ergebende, verlangt sie außerdem eine ausreichende Sicherheit, um die Differenz zwischen dem Betrag nach den Angaben in der Zollanmeldung und demjenigen abzudecken, dem die Waren letztlich unterliegen können. Der Anmelder hat jedoch die Möglichkeit, anstatt diese Sicherheit zu leisten, die unmittelbare buchmäßige Erfassung des Abgabenbetrags, dem die Waren letztlich unterliegen können, zu beantragen.“
4.
Durchführungsverordnung 2015/2447
39
Die Durchführungsverordnung 2015/2447 gilt für die betreffenden Einfuhren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung ab dem 1. Mai 2016 getätigt wurden.
40
Art. 48 („Währungsumrechnung“) der Durchführungsverordnung 2015/2447 sieht in Abs. 1 vor:
„Der Wert des Euro wird für die in Artikel 53 Absatz 1 Buchstabe b des [Unionszollkodex] genannten Zwecke einmal monatlich festgesetzt.
Der anzuwendende Wechselkurs ist der letzte Wechselkurs, den die Europäische Zentralbank vor dem vorletzten Tag des Monats festgesetzt hat, und gilt während des gesamten folgenden Monats.
Liegt der zu Beginn des Monats anzuwendende Kurs jedoch um mehr als 5 % über oder unter dem am Tag vor dem 15. dieses Monats veröffentlichten Kurs, so ist der letztgenannte Kurs ab dem 15. bis zum Ende des betreffenden Monats anzuwenden.“
41
Art. 140 („Ablehnung angemeldeter Transaktionswerte“) der Durchführungsverordnung 2015/2447 bestimmt:
„(1)   Haben die Zollbehörden begründete Zweifel daran, dass der angemeldete Transaktionswert dem gezahlten oder zu zahlenden Gesamtbetrag gemäß Artikel 70 Absatz 1 des [Unionszollkodex] entspricht, können sie vom Anmelder zusätzliche Auskünfte verlangen.
(2)   Werden ihre Zweifel nicht ausgeräumt, können die Zollbehörden entscheiden, dass der Zollwert der Waren nicht gemäß Artikel 70 Absatz 1 des [Unionszollkodex] ermittelt werden kann.“
42
Art. 144 („Schlussmethode“) der Durchführungsverordnung 2015/2447 lautet:
„(1)   Zur Ermittlung des Zollwerts gemäß Artikel 74 Absatz 3 des [Unionszollkodex] ist eine angemessene Flexibilität bei der Anwendung des Artikels 70 und des Artikels 74 Absatz 2 des [Unionszollkodex] geboten. Der so ermittelte Zollwert soll möglichst auf schon früher ermittelten Zollwerten beruhen.
(2)   Kann kein Zollwert nach Absatz 1 ermittelt werden, sind andere geeignete Methoden heranzuziehen. In diesem Fall dürfen die Zollwerte nicht zur Grundlage haben:
a)
den Verkaufspreis in der Union von Waren, die in der Union hergestellt worden sind;
b)
ein Verfahren, nach dem jeweils der höhere von zwei Alternativwerten für die Zollbewertung heranzuziehen ist;
c)
den Inlandsmarktpreis von Waren im Ausfuhrland;
d)
andere Herstellungskosten als jene, die als errechnete Werte für gleiche oder ähnliche Waren gemäß Artikel 74 Absatz 2 Buchstabe d des [Unionszollkodex] ermittelt wurden;
e)
Preise zur Ausfuhr in ein Drittland;
f)
Mindestzollwerte;
g)
willkürliche oder fiktive Werte.“
43
Art. 244 („Sicherheitsleistung“) der Durchführungsverordnung 2015/2447, mit dem Art. 191 des Unionszollkodex durchgeführt wird, sieht vor:
„Sind die Zollbehörden der Auffassung, dass aufgrund einer Überprüfung der Zollanmeldung höhere Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben oder andere Abgaben zu entrichten sein könnten als aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung, so kann die Überlassung der Waren von einer Sicherheitsleistung abhängig gemacht werden, die die Differenz zwischen dem aufgrund der Angaben in der Zollanmeldung ermittelten Betrag und dem Betrag abdeckt, der letztlich zu entrichten sein könnte.
Der Antragsteller kann jedoch, anstatt diese Sicherheit zu leisten, die unverzügliche Mitteilung der Zollschuld, die durch die Waren letztlich entstehen kann, verlangen.“
C. Mehrwertsteuerrecht
44
Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„Der Mehrwertsteuer unterliegen folgende Umsätze:
…
b)
der innergemeinschaftliche Erwerb von Gegenständen im Gebiet eines Mitgliedstaats gegen Entgelt
i)
durch einen Steuerpflichtigen, der als solcher handelt, oder durch eine nichtsteuerpflichtige juristische Person, wenn der Verkäufer ein Steuerpflichtiger ist, der als solcher handelt …;
…
…
d)
die Einfuhr von Gegenständen.“
45
Art. 83 der Richtlinie 2006/112 lautet:
„Beim innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen setzt sich die Steuerbemessungsgrundlage aus denselben Elementen zusammen wie denen, die zur Bestimmung der Steuerbemessungsgrundlage für die Lieferung derselben Gegenstände innerhalb des Gebiets des Mitgliedstaats gemäß Kapitel 2 dienen. Bei Umsätzen, die dem innergemeinschaftlichen Erwerb von Gegenständen im Sinne der Artikel 21 und 22 gleichgestellt sind, ist die Steuerbemessungsgrundlage der Einkaufspreis der Gegenstände oder gleichartiger Gegenstände oder mangels eines Einkaufspreises der Selbstkostenpreis, und zwar jeweils zu den Preisen, die zum Zeitpunkt der Bewirkung dieser Umsätze festgestellt werden.“
46
Art. 85 der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„Bei der Einfuhr von Gegenständen ist die Steuerbemessungsgrundlage der Betrag, der durch die geltenden Gemeinschaftsvorschriften als Zollwert bestimmt ist.“
47
Art. 86 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 sieht vor:
„In die Steuerbemessungsgrundlage sind – soweit nicht bereits darin enthalten – folgende Elemente einzubeziehen:
a)
die außerhalb des Einfuhrmitgliedstaats geschuldeten Steuern, Zölle, Abschöpfungen und sonstigen Abgaben, sowie diejenigen, die aufgrund der Einfuhr geschuldet werden, mit Ausnahme der zu erhebenden Mehrwertsteuer;
b)
die Nebenkosten – wie Provisions‑, Verpackungs‑, Beförderungs- und Versicherungskosten –, die bis zum ersten Bestimmungsort der Gegenstände im Gebiet des Einfuhrmitgliedstaats entstehen, sowie diejenigen, die sich aus der Beförderung nach einem anderen Bestimmungsort in der Gemeinschaft ergeben, der zum Zeitpunkt, zu dem der Steuertatbestand eintritt, bekannt ist.“
48
Art. 87 der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„In die Steuerbemessungsgrundlage sind folgende Elemente nicht einzubeziehen:
a)
Preisnachlässe durch Skonto für Vorauszahlungen;
b)
Rabatte und Rückvergütungen auf den Preis, die dem Erwerber eingeräumt werden und die er zu dem Zeitpunkt erhält, zu dem die Einfuhr erfolgt.“
49
In Art. 138 der Richtlinie 2006/112 heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten befreien die Lieferungen von Gegenständen, die durch den Verkäufer, den Erwerber oder für ihre Rechnung nach Orten außerhalb ihres jeweiligen Gebiets, aber innerhalb der Gemeinschaft versandt oder befördert werden, von der Steuer, wenn diese Lieferung an einen anderen Steuerpflichtigen oder an eine nichtsteuerpflichtige juristische Person bewirkt wird, der/die als solche/r in einem anderen Mitgliedstaat als dem des Beginns der Versendung oder Beförderung der Gegenstände handelt.
(2)   Außer den in Absatz 1 genannten Lieferungen befreien die Mitgliedstaaten auch folgende Umsätze von der Steuer:
…
c)
die Lieferungen von Gegenständen in Form der Verbringung in einen anderen Mitgliedstaat, die gemäß Absatz 1 und den Buchstaben a und b des vorliegenden Absatzes von der Mehrwertsteuer befreit wäre, wenn sie an einen anderen Steuerpflichtigen bewirkt würde.“
50
Art. 143 der Richtlinie 2006/112 bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten befreien folgende Umsätze von der Steuer:
…
d)
die Einfuhr von Gegenständen, die von einem Drittgebiet oder einem Drittland aus in einen anderen Mitgliedstaat als den Mitgliedstaat der Beendigung der Versendung oder Beförderung versandt oder befördert werden, sofern die Lieferung dieser Gegenstände durch den gemäß Artikel 201 als Steuerschuldner bestimmten oder anerkannten Importeur bewirkt wird und gemäß Artikel 138 befreit ist;
…
(2)   Die Steuerbefreiung gemäß Absatz 1 Buchstabe d ist in den Fällen, in denen auf die Einfuhr von Gegenständen eine Lieferung von Gegenständen folgt, die gemäß Artikel 138 Absatz 1 und Absatz 2 Buchstabe c von der Steuer befreit ist, nur anzuwenden, wenn der Importeur zum Zeitpunkt der Einfuhr den zuständigen Behörden des Einfuhrmitgliedstaats mindestens die folgenden Angaben hat zukommen lassen:
a)
seine im Einfuhrmitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer oder die im Einfuhrmitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer seines Steuervertreters, der die Steuer schuldet;
b)
die in einem anderen Mitgliedstaat erteilte MwSt.‑Identifikationsnummer des Erwerbers, an den die Gegenstände gemäß Artikel 138 Absatz 1 geliefert werden, oder seine eigene MwSt.‑Identifikationsnummer, die in dem Mitgliedstaat erteilt wurde, in dem die Versendung oder Beförderung der Gegenstände endet, wenn die Gegenstände gemäß Artikel 138 Absatz 2 Buchstabe c verbracht werden;
c)
den Nachweis, aus dem hervorgeht, dass die eingeführten Gegenstände dazu bestimmt sind, aus dem Einfuhrmitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat befördert oder versandt zu werden.
Allerdings können die Mitgliedstaaten festlegen, dass der Nachweis nach Buchstabe c den zuständigen Behörden lediglich auf Ersuchen vorzulegen ist.“
II. Sachverhalt und Vorverfahren
A. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens
51
Mit Wirkung vom 1. Januar 2005 hob die Europäische Union alle Einfuhrkontingente für Textil- und Bekleidungserzeugnisse mit Ursprung in Mitgliedsländern der Welthandelsorganisation (WHO), einschließlich China, auf.
52
Am 20. April 2007 richtete das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) die Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2007/015 an die Mitgliedstaaten, um sie u. a. über die Gefahr einer extremen Unterbewertung der Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China zu informieren, die in den meisten Fällen von „Scheingesellschaften“ („shell companies“) durchgeführt würden; diese seien allein zu dem Zweck errichtet worden, einem betrügerischen Vorgang den Anschein der Rechtmäßigkeit zu geben, und hätten, wie sich bei Kontrollen gezeigt habe, ihren Sitz oft nicht an der den Zollbehörden mitgeteilten Anschrift. Das OLAF fügte hinzu, in den meisten geprüften Fällen liege der angemeldete Wert weit unter 0,50 Dollar der Vereinigten Staaten (USD) pro Kilogramm (kg) oder sogar unter 0,10 USD pro kg. Angesichts dieser Betrugsform (im Folgenden: fraglicher Betrug durch Unterbewertung) forderte das OLAF alle Mitgliedstaaten auf, ihre Einfuhren der betreffenden Waren insbesondere aus China zu überwachen, um etwaige Anhaltspunkte für unterbewertete Einfuhren zu erkennen, bei der Zollabfertigung solcher Einfuhren geeignete Zollkontrollen durchzuführen, um die angemeldeten Zollwerte zu überprüfen und sicherzustellen, dass sie die tatsächlichen Marktwerte widerspiegelten, und, falls der Verdacht bestehe, dass in Rechnung gestellte Preise künstlich niedrig seien, geeignete Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
53
Zu diesem Zweck entwickelte das OLAF auf der Grundlage wissenschaftlicher Studien der Gemeinsamen Forschungsstelle (Joint Research Centre, JRC) der Kommission ein auf unionsweit erhobenen Daten beruhendes Instrument zur Risikobewertung (im Folgenden: Methode OLAF‑JRC).
54
Diese Methode besteht zunächst darin, für jeden achtstelligen Warencode der Kombinierten Nomenklatur in Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif (ABl. 1987, L 256, S. 1) in der durch die Durchführungsverordnung (EU) 2016/1821 der Kommission vom 6. Oktober 2016 (ABl. 2016, L 294, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: KN), der zu den Kapiteln 61 bis 64 der KN gehört (im Folgenden: betreffende Erzeugnisse), einen auch als „angemessenen Preis“ („fair price“ oder „fair value“) bezeichneten „bereinigten Durchschnittspreis“ („cleaned average price“ oder CAP) (im Folgenden: CAP) zu errechnen.
55
Der CAP wird auf der Grundlage der monatlichen Einfuhrpreise der betreffenden Erzeugnisse aus China für einen Zeitraum von 48 Monaten errechnet, die aus der Datenbank Comext, einer von Eurostat geführten Referenzdatenbank für eingehende Statistiken zum internationalen Warenhandel, stammen. Diese Preise drücken einen Wert pro kg für jeden der 495 in Rede stehenden achtstelligen Warencodes der KN aus, unter Angabe des Ursprungslands und des Bestimmungslands in der Union.
56
Sodann wird auf der Grundlage des arithmetischen Mittels, d. h. eines nicht gewichteten Durchschnitts der CAP aller Mitgliedstaaten, ein Mittelwert für die gesamte Union errechnet. Bei der Berechnung des arithmetischen Mittels werden Extremwerte („outliers“), d. h. ungewöhnlich hohe oder niedrige Werte, ausgeschlossen, weshalb der Durchschnittspreis als „berichtigt“ oder „bereinigt“ („cleaned“) bezeichnet wird.
57
Schließlich wird ein Wert errechnet, der 50 % des CAP entspricht; dies ist der „niedrigste annehmbare Preis“ („lowest acceptable price“ oder LAP) (im Folgenden: LAP). Der ebenfalls als Preis pro kg ausgedrückte LAP wird als Risikoprofil oder ‑schwelle verwendet, um es den Zollbehörden der Mitgliedstaaten zu ermöglichen, besonders niedrige bei der Einfuhr angemeldete Werte und damit Einfuhren mit erheblichem Unterbewertungsrisiko aufzuspüren.
58
Gegenstand der vom OLAF am 23. Januar 2009 übermittelten Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2009/001 war die sechs Monate dauernde Operation „Argus“, in deren Rahmen das OLAF den Handel mit den betreffenden Waren aus verschiedenen, hauptsächlich asiatischen Drittstaaten überwachte und den Mitgliedstaaten jeden Monat eine Liste der mit einem Zollwertrisiko behafteten Einfuhren des Vormonats übermittelte. Mit dieser Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe ersuchte das OLAF die Mitgliedstaaten, ihm binnen vier Wochen die Einrichtung von Risikoprofilen mitzuteilen, die mit einem erheblichen Unterbewertungsrisiko behafteten Einfuhren zu ermitteln und auf der Grundlage seiner Mitteilungen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren Überprüfungen vorzunehmen.
59
Im Jahr 2011 wurden während der vorrangigen Kontrollmaßnahme (priority control action) „Discount“ (im Folgenden: PCA Discount), die von der Generaldirektion Steuern und Zollunion der Kommission koordiniert wurde und an der alle Mitgliedstaaten beteiligt waren, gemäß den Empfehlungen in den für diese Maßnahme ausgearbeiteten Leitlinien die mittels der Methode OLAF‑JRC berechneten LAP als Risikoprofil herangezogen, um zu ermitteln und zu überwachen, bei welchen Einfuhren der betreffenden Waren aus China der Zollwert verdächtig niedrig war. Das Vereinigte Königreich beteiligte sich an dieser Maßnahme, ohne jedoch ein solches Risikoprofil anzuwenden.
60
Im Jahr 2014 koordinierte das OLAF die gemeinsame Zollaktion „Snake“ (im Folgenden: GZA Snake), deren operationelle Phase zwischen dem 17. Februar und dem 17. März dieses Jahres lag und an der alle Mitgliedstaaten sowie die chinesischen Zollbehörden beteiligt waren. Mit der Einbeziehung Letzterer sollte die Abgabe von Ausfuhranmeldungen erreicht werden, anhand deren der bei der Einfuhr in die Union angemeldete Zollwert der betreffenden Waren überprüft werden konnte. Im Abschlussbericht der GZA Snake wurden die Mitgliedstaaten ersucht, weiterhin die auf die im Zuge dieser Aktion angewandten LAP gestützten Risikoprofile zu verwenden.
61
Nach den von ihnen im Rahmen der betreffenden Aktion auf der Grundlage dieser Risikoprofile durchgeführten Kontrollen stellten die Behörden des Vereinigten Königreichs fest, dass auf die Einfuhren von 24 Wirtschaftsteilnehmern in einem Dreijahreszeitraum von November 2011 bis November 2014 zusätzliche Zölle zu erheben seien.
62
Zwischen November 2014 und Februar 2015 richteten die Behörden des Vereinigten Königreichs an die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer entsprechende Bescheide in Form 24 nachträglicher Einziehungsanordnungen, die als Bescheide C18 bezeichnet wurden (im Folgenden: Bescheide C18 Snake). Zwischen Juni und November 2015 annullierten die Behörden diese Bescheide jedoch wieder.
63
Am 16. Januar 2015 leitete das OLAF eine speziell gegen bestimmte Mitgliedstaaten, darunter das Vereinigte Königreich, gerichtete Untersuchung ein, die sich auf einen Zeitraum ab 2013 bezog.
64
Zwischen 2013 und 2016 führten HMRC und die Grenzbehörden des Vereinigten Königreichs überdies die Aktion „Badminton“ durch. Diese Aktion, die sich vor allem gegen Mehrwertsteuerbetrug richtete, führte zu strafrechtlichen Ermittlungen gegen vier große Wirtschaftsteilnehmer, die im Rahmen des in der Liste der Zollverfahren der Union den Code 42 tragenden Verfahrens, das darin besteht, dass die Zölle bei der Einfuhr entrichtet werden, während die Mehrwertsteuer später im Bestimmungsmitgliedstaat zu zahlen ist (im Folgenden: Zollverfahren 42), Textilien mit Ursprung in China einführten.
65
Zwischen Februar 2015 und Juli 2016 nahm das Vereinigte Königreich an mehreren vom OLAF veranstalteten Treffen teil, die dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung galten.
66
Am 19. und 20. Februar 2015 veranstaltete das OLAF ein erstes bilaterales Gespräch mit HMRC, um das Ergebnis der GZA Snake und die Heranziehung der CAP als Risikoindikatoren für eine Unterbewertung im Zollverfahren zu erörtern.
67
Bei diesem ersten Treffen wies das OLAF darauf hin, dass der Umfang der mutmaßlich in betrügerischer Weise unterbewerteten Einfuhren nicht geringer geworden sei und dass aus den Statistiken hervorgehe, dass das Vereinigte Königreich aufgrund der von anderen Mitgliedstaaten gegen den fraglichen Betrug durch Unterbewertung ergriffenen Maßnahmen den betrügerischen Handel mit den betreffenden Waren stärker anziehe. HMRC teilte mit, es sei beabsichtigt, Anordnungen zur Einziehung der Mehrwertsteuer und der hinterzogenen Zölle an die Unternehmen zu richten, die bei der GZA Snake und ihren eigenen Untersuchungen ermittelt worden seien, und zwar in Höhe von insgesamt mehr als 800 Mio. Pfund Sterling (GBP) (etwa 939760000 Euro).
68
Bei dem Ad-hoc-Treffen zu dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung, das am 25. und 26. Februar 2015 vom OLAF veranstaltet wurde und an dem die Behörden der Mitgliedstaaten teilnahmen, bekräftigte das Vereinigte Königreich, dass es diese Beträge einziehen wolle. Bei diesem Treffen erläuterte das OLAF, dass die Heranziehung nationaler Durchschnittswerte für die Risikoprofile die Aufdeckung evidenter Fälle von Unterbewertung verhindere und sprach u. a. die „nachdrückliche Empfehlung“ an die Mitgliedstaaten aus, geeignete Risikofilter zu verwenden, um möglicherweise unterbewertete Einfuhren zu ermitteln, für die insoweit als verdächtig ermittelten Einfuhren Sicherheiten zu verlangen und Untersuchungen zur Feststellung des tatsächlichen Zollwerts der betreffenden Waren durchzuführen. Das OLAF hob ferner hervor, dass der CAP zwar ein wichtiger Risikoindikator sei, aber die Unionsvorschriften für die Ermittlung des Zollwerts anzuwenden seien. Es beschrieb überdies die möglichen Verluste an traditionellen Eigenmitteln der Union aufgrund unterbewerteter Einfuhren, insbesondere der betreffenden Einfuhren. Hinsichtlich des Vereinigten Königreichs bezifferte es die potenziellen Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum von Mai 2013 bis März 2015 mit insgesamt 589676121 Euro bei einem Volumen von fast 1,5 Mrd. kg der betreffenden Erzeugnisse.
69
Am 16. Juni 2015 versandte das OLAF die Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013, mit der es die Mitgliedstaaten ersuchte, alle nötigen Vorkehrungen zu treffen, um die finanziellen Interessen der Union angesichts des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung zu schützen. In dieser Mitteilung wiederholte das OLAF die Ergebnisse des Ad-hoc-Treffens am 25. und 26. Februar 2015.
70
Im Mai 2015 leiteten die Behörden des Vereinigten Königreichs die Aktion „Breach“ ein, bei der es sich um die erste Aktion speziell zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Hoheitsgebiet dieses Staates handelte (im Folgenden: Aktion Breach).
71
Nach den Angaben des Vereinigten Königreichs bestand eines der Ziele dieser Aktion darin, im Anschluss an die Annullierung der 24 Bescheide C18 Snake den Zollwert der im Zuge der GZA Snake ermittelten unterbewerteten Einfuhren zu bestimmen und die entsprechenden hinterzogenen Beträge an traditionellen Eigenmitteln einzufordern.
72
Die genannte Aktion habe insbesondere Vorabkontrollen und nachträgliche Besuche im Zusammenhang mit verdächtigen Einfuhren, die Prüfung von Unterlagen, Buchprüfungen und Inspektionen, die Überprüfung des kommerziellen Charakters der betreffenden Warenverkäufe und die Prüfung der Verbindungen zwischen Importeur, Zollspediteuren und anderen Unternehmen sowie Aktionen zur Sensibilisierung der Importeure für die Ermittlung betrügerischer Aktivitäten umfasst. Ferner seien etwa 30 Vorprüfungen in Bezug auf 13 Sendungen durchgeführt worden; dabei hätten physische Kontrollen mit Probenentnahme stattgefunden. Im Rahmen dieser Aktion seien mehrere nachträgliche Einziehungsanordnungen für Zölle ergangen (im Folgenden: Bescheide C18 Breach).
73
Am 28. Juli 2015 veranstaltete das OLAF ein zweites bilaterales Treffen mit HMRC, bei dem HMRC angab, das Verfahren zur Einziehung von Zöllen in Höhe von mehr als 800 Mio. GBP weiterzuverfolgen, gegebenenfalls vor den Gerichten, und im Rahmen der Aktion Breach eine fachübergreifende Taskforce gebildet zu haben, die mit der Prüfung der Situation der in den betrügerischen Handel verwickelten Importeure betraut sei. Die Verwendung auf den CAP beruhender Risikoindikatoren sei jedoch kontraproduktiv und stehe außer Verhältnis zur Menge der betreffenden Einfuhren. Das OLAF wies darauf hin, dass die Heranziehung dieser Indikatoren in einigen Mitgliedstaaten zu einem erheblichen Rückgang des betrügerischen Handels geführt habe, der sich allerdings in andere Mitgliedstaaten, insbesondere in das Vereinigte Königreich, verlagert habe.
74
Am 3. Februar 2016 veranstaltete das OLAF ein drittes bilaterales Treffen mit HMRC. HMRC erklärte, das Vereinigte Königreich habe die 16 im Rahmen der GZA Snake identifizierten Unternehmen kontrolliert. Das OLAF empfahl HMRC erneut, auf unionsweite Risikoindikatoren, und zwar die LAP, zurückzugreifen. Die betreffenden, als unterbewertet eingestuften und mit erheblichen Zollverlusten verbundenen Einfuhren machten einen hohen Prozentsatz aus.
75
Am 22. und 23. März 2016 fand ein viertes bilaterales Treffen des OLAF mit HMRC statt. Das OLAF bekräftigte, dass es sinnvoll sei, als vorbeugende Maßnahme vor der Einfuhr die Risikoindikatoren auf Unionsebene anzuwenden, und schlug praktische Mittel für ihre schrittweise Einführung durch die Behörden des Vereinigten Königreichs vor. Das OLAF schilderte erneut den Sachstand, der zeige, dass die Verluste an traditionellen Eigenmitteln im Vereinigten Königreich zunähmen, vor allem wegen missbräuchlicher Inanspruchnahme des Zollverfahrens 42.
76
Bei einem Treffen im Juli 2016 legte das OLAF einen Bericht vor, aus dem sich ergab, dass die Verluste traditioneller Eigenmittel im Vereinigten Königreich zunahmen.
77
Bei einem Treffen am 18. und 19. September 2016 legten die französischen Behörden die Ergebnisse der Aktion „Octopus“ vor, die von ihnen unter Beteiligung zehn weiterer Mitgliedstaaten (darunter das Vereinigte Königreich) mit Unterstützung des OLAF durchgeführt worden war.
78
Aus dem Abschlussbericht über diese Aktion geht hervor, dass kriminelle Netzwerke hinter dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung standen. Der in den betreffenden Zollanmeldungen angegebene Empfänger sei fast immer ein „Phönix-Unternehmen“ gewesen. Bei der großen Mehrzahl der beförderten und in Calais (Frankreich) anhand zuvor festgelegter Kriterien kontrollierten Waren seien die im Vereinigten Königreich im Rahmen des Zollverfahrens 42 betrügerisch angemeldeten Zollwerte zu niedrig gewesen.
79
Im Oktober 2016 führten die Behörden des Vereinigten Königreichs die experimentelle Aktion „Samurai“ durch; sie zielte auf die Einfuhren von zwei Wirtschaftsteilnehmern ab, die ihre Tätigkeiten nach der Beanstandung ihrer Zollanmeldungen durch HMRC sofort einstellten.
80
Am 1. März 2017 schloss das OLAF seine Untersuchung des Ablaufs des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Vereinigten Königreich ab und legte seinen Bericht vor (im Folgenden: OLAF‑Bericht); darin heißt es, dass Importeure in diesem Land durch die Vorlage falscher Rechnungen, fiktiver Rechnungen und unrichtiger Zollanmeldungen bei der Einfuhr hohe Zollbeträge hinterzogen hätten.
81
In seinem Bericht stellte das OLAF fest, dass das Ausmaß des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Vereinigten Königreich in der Zeit von 2013 bis 2016 stark zugenommen habe. Diese starke Zunahme falle mit der Einführung von Risikoprofilen durch andere Mitgliedstaaten zusammen, die im Einklang mit den Empfehlungen des OLAF auf den CAP beruht hätten.
82
Im genannten Zeitraum hätten die betrügerischen Einfuhren in das Vereinigte Königreich wegen der unzureichenden Kontrollen durch die Zollbehörden dieses Landes erheblich zugenommen. Im Jahr 2016 seien mehr als 50 % der Einfuhren der betreffenden Waren aus China unter den LAP angemeldet worden, und etwa 80 % der Gesamtverluste an traditionellen Eigenmitteln der Union seien darauf zurückzuführen, dass im Vereinigten Königreich der fragliche Betrug durch Unterbewertung stattgefunden habe.
83
Hinter diesem Betrug stünden im gesamten Unionsgebiet operierende kriminelle Netzwerke. Die meisten der fraglichen Einfuhren in das Vereinigte Königreich, die ganz überwiegend unter Missbrauch des Zollverfahrens 42 erfolgt seien, hätten Waren betroffen, die für den Schwarzmarkt in anderen Mitgliedstaaten bestimmt gewesen seien. Infolgedessen habe es auch im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten des Endziels der betreffenden Waren, namentlich in Deutschland, Spanien, Frankreich und Italien, erheblichen Mehrwertsteuerbetrug gegeben.
84
Im Jahr 2016 seien 87 % der Einfuhren der betreffenden geringwertigen Waren in das Vereinigte Königreich im Rahmen des Zollverfahrens 42 vorgenommen worden, während es im gleichen Jahr nur bei 15 % der im Hoheitsgebiet aller Mitgliedstaaten registrierten Einfuhren der betreffenden Waren aus China herangezogen worden sei. Dieses Ungleichgewicht bestätige, dass auf andere Mitgliedstaaten abzielende betrügerische Handlungen in das Vereinigte Königreich verlagert worden seien.
85
Das Vereinigte Königreich habe entgegen den Empfehlungen des OLAF keine auf den LAP beruhenden Risikoprofile angewandt und – abgesehen von einem Monat während der GZA Snake (17. Februar bis 17. März 2014) – keine angemessenen Zollkontrollen bei der Einfuhr durchgeführt.
86
Infolgedessen habe das Vereinigte Königreich die betreffenden Waren aus China, die Gegenstand des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung gewesen seien, ohne angemessene Zollkontrollen in den zollrechtlich freien Verkehr überführt, so dass ein erheblicher Teil der geschuldeten Zölle weder erhoben noch der Kommission zur Verfügung gestellt worden sei.
87
In seinem Bericht hat das OLAF die daraus resultierenden Verluste bei den traditionellen Eigenmitteln für die Jahre 2013 bis 2016 errechnet. Es hat den Gesamtbetrag der Verluste mit 1987429507,96 Euro veranschlagt und ihn wie folgt aufgeschlüsselt:
–
325230822,55 Euro für das Jahr 2013;
–
480098912,45 Euro für das Jahr 2014;
–
535290329,16 Euro für das Jahr 2015;
–
646809443,80 Euro für das Jahr 2016.
88
Die Höhe dieser Verluste wurde berechnet, indem für jeden betroffenen KN-Warencode die Menge (in kg) der eingeführten und als unterbewertet eingestuften Waren (d. h. der Waren, die mit einem unter dem betreffenden LAP liegenden Wert angemeldet worden waren) ermittelt und sodann auf die Differenz zwischen dem angemeldeten Wert und dem CAP des betreffenden Warencodes der geltende Zollsatz angewandt wurde.
89
Schließlich wurde HMRC im OLAF‑Bericht empfohlen, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die hinterzogenen Zölle in Höhe von 1987429507,96 Euro zu erheben und Risikoindikatoren für eine Zollunterbewertung anzuwenden.
90
Im Rahmen der Umsetzung der Verordnung Nr. 608/2014 führten Bedienstete der Kommission zwischen November 2016 und Oktober 2018 fünf Inspektionen im Vereinigten Königreich durch, die u. a. den fraglichen Betrug durch Unterbewertung betrafen.
91
Beim Inspektionsbesuch 16-11-1, der vom 14. bis 18. November 2016 stattfand, stellte die Kommission fest, dass die Zollbeträge, die aus der in Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 vorgesehenen gesonderten Buchführung (üblicherweise als „B-Buchführung“ bezeichnet, im Folgenden: B-Buchführung) entfernt worden waren, den geschuldeten zusätzlichen Beträgen entsprachen, die ursprünglich in den später annullierten 24 Bescheiden C18 Snake verlangt worden waren, und forderte die Behörden des Vereinigten Königreichs auf, die Zollwerte für alle betreffenden Zollanmeldungen zu ermitteln, die nach diesen Werten geschuldeten zusätzlichen Zölle neu zu berechnen, die entsprechenden Zollschulden in die B-Buchführung aufzunehmen und die betreffenden Beträge unverzüglich zu erheben. Ferner forderte sie diese Behörden auf, ihr die Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC vorzulegen, die nach den behördlichen Angaben der Grund für die Annullierung der Bescheide war.
92
Die Kommission fragte die Behörden des Vereinigten Königreichs zudem, ob sie das vom OLAF geschaffene CAP-Hilfsmittel zur Feststellung der Einfuhren mit erheblichem Risiko einer Unterbewertung anwendeten, ob sie physische Kontrollen bei der Zollabwicklung der betreffenden Waren durchführten und ob sie systematisch die Leistung einer Sicherheit zur Deckung möglicher Zollschulden gemäß Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 verlangten.
93
Beim Inspektionsbesuch 17-11-1, der vom 8. bis 12. Mai 2017 stattfand, wählte die Kommission zwölf im ersten Quartal 2017 vorgelegte Zollanmeldungen, in denen besonders niedrige Werte angegeben worden waren, für eine Nachprüfung an Ort und Stelle aus. Die Prüfung dieser Anmeldungen bestätigte, dass die zwölf von ihnen erfassten Sendungen ohne Kontrolle und ohne Leistung einer Sicherheit in den zollrechtlich freien Verkehr in der Union überführt worden waren. Die Behörden des Vereinigten Königreichs räumten ein, dass sie die vom OLAF nach der GZA Snake im Jahr 2014 und erneut im Inspektionsbericht 16-11-1 geforderten Maßnahmen nicht eingeführt hatten. Sie gaben dazu an, dies gehe vor allem auf die Stellungnahme ihres Juristischen Dienstes zurück, wonach keine akzeptable Bewertungsmethode zur Verfügung stehe. Die betreffenden Einfuhren würden jedoch von der im Rahmen der Aktion Breach eingesetzten Taskforce geprüft. Die Kommission forderte die genannten Behörden erneut auf, ihr eine Kopie der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC vorzulegen, die nach den behördlichen Angaben der Grund für die Annullierung der Bescheide C18 Snake war.
94
Während des Inspektionsbesuchs 17-11-2, der vom 13. bis 17. November 2017 stattfand, wurden fünf Zollanmeldungen mit besonders niedrigen Werten von Importeuren, die bereits im Rahmen der GZA Snake als mögliche Betrüger ermittelt worden waren, auf der Grundlage eines der Bescheide C18 Snake geprüft; dabei ging es um eine Zollschuld von insgesamt 62003025,23 GBP (etwa 72834954 Euro). Mangels näherer Angaben zur Berechnung dieser Zollschuld erwies es sich jedoch als unmöglich, eine Verbindung zwischen ihr und den betreffenden Zollanmeldungen herzustellen, was nach Ansicht von HMRC die Annullierung der Forderung rechtfertigte. Die Bediensteten der Kommission ersuchten die Behörden des Vereinigten Königreichs zudem erneut, ihr eine Kopie der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC zu übermitteln, die den Grund für die Annullierung der Bescheide geliefert haben soll; die Behörden lehnten diesen Antrag mit der Begründung ab, das Dokument sei vertraulich und unterliege dem Schutz der Kommunikation zwischen einem Rechtsanwalt und seinem Mandanten.
95
Bei diesem Inspektionsbesuch teilten die Behörden des Vereinigten Königreichs den Bediensteten der Kommission mit, dass HMRC am 12. Oktober 2017 die Aktion „Swift Arrow“ eingeleitet habe.
96
Nach ihren Erläuterungen beruhten die im Rahmen dieser Aktion verwendeten Risikoprofile nicht auf den anhand der Methode OLAF‑JRC festgelegten Schwellenwerten, sondern auf nationalen, von HMRC allein auf der Grundlage der Einfuhren in das Vereinigte Königreich festgelegten Schwellenwerten oder Risikoprofilen, die nur auf bestimmte, zuvor als Schwarzmarkthändler ermittelte Wirtschaftsteilnehmer angewandt würden. Die anhand dieser Schwellenwerte oder Risikoprofile entdeckten Container würden von den Behörden des Vereinigten Königreichs bei der Zollabfertigung der betreffenden Waren physisch überprüft. Wenn sie zu dem Ergebnis kämen, dass der angemeldete Wert dieser Waren nicht gerechtfertigt sei, verlangten sie vor der Überlassung der Waren die Stellung einer Sicherheit.
97
Im Lauf des Inspektionsbesuchs 18-11-1, der vom 16. bis 20. April 2018 stattfand, wurden 25 Zollanmeldungen aus der Zeit vom 12. Oktober 2017, an dem die Aktion Swift Arrow begann, bis zum 31. Dezember 2017 geprüft. Es wurde festgestellt, dass nur sieben dieser Zollanmeldungen, in denen ein extrem niedriger Wert angegeben war, mittels der genannten Schwellenwerte oder Risikoprofile ermittelt und die 18 übrigen Container ohne Beanstandung des Zollwerts in den zollrechtlich freien Verkehr überführt worden waren. Die Behörden des Vereinigten Königreichs gaben an, seit Beginn der Aktion Swift Arrow seien die Schwellenwerte oder Risikoprofile von HMRC so angepasst worden, dass mehr Wirtschaftsteilnehmer, KN-Codes und Eingangsorte erfasst würden, so dass, hätten die betreffenden Einfuhren im April 2018 stattgefunden, anhand dieses Profils elf zusätzliche Dokumente entdeckt worden wären.
98
Zudem hätten mehrere der ausgewählten Wirtschaftsteilnehmer ihre Einfuhren unterbrochen, nachdem sie in die genannten Schwellenwerte oder Risikoprofile einbezogen worden seien, vor der Überlassung der betreffenden Waren Zollkontrollen unterzogen worden seien und vor ihrer Freigabe Sicherheiten hätten stellen müssen.
99
Die Behörden des Vereinigten Königreichs weigerten sich jedoch, der Kommission Einzelheiten zu der von HMRC verwendeten Berechnungsmethode für die Ermittlung der im Rahmen der Aktion Swift Arrow geforderten Sicherheiten und für den Erlass der nachträglichen Einziehungsanordnungen in diesem Rahmen mitzuteilen.
100
Im Mai 2018 wurden in Bezug auf Einfuhren ab dem 1. Mai 2015, die als unterbewertet eingestuft wurden, acht Bescheide C18 Breach in Höhe von insgesamt etwa 25 Mio. GBP (etwa 30 Mio. Euro) erlassen und in die B-Buchführung aufgenommen.
101
Während des Inspektionsbesuchs 18-11-2, der vom 8. bis 12. Oktober 2018 stattfand, hielten die Behörden des Vereinigten Königreichs an ihrer bereits beim Inspektionsbesuch 18-11-1 geäußerten Weigerung fest. Dagegen bestätigten sie, dass sie im April 2018 sieben Wirtschaftsteilnehmern, von denen mehrere bereits während der GZA Snake ermittelt worden seien, zusätzliche Zölle in Höhe von insgesamt 19434197,73 GBP (etwa 22829352 Euro) auferlegt hätten.
B. Vorverfahren
102
Mit Schreiben vom 24. März und vom 28. Juli 2017 fragte die Kommission beim Vereinigten Königreich an, welche Maßnahmen aufgrund des OLAF‑Berichts ergriffen worden seien. Sie habe vom Vereinigten Königreich keine konkreten zusätzlichen Informationen erhalten, und nichts deute darauf hin, dass dieser Staat angemessene Maßnahmen ergriffen habe, um den fraglichen Betrug durch Unterbewertung zu verhindern. Mangels gegenteiliger Informationen sehe sie sich gezwungen, das Vereinigte Königreich zu ersuchen, einen Betrag an traditionellen Eigenmitteln bereitzustellen, der den vom OLAF ermittelten Verlusten (abzüglich der Einziehungskosten) entspreche.
103
In einem der drei Schreiben vom 28. Juli 2017 bat die Kommission zudem um Auskunft darüber, welche Maßnahmen die Behörden des Vereinigten Königreichs auf den Inspektionsbericht 16-11-1 hin ergriffen hätten, und wiederholte insoweit ihre Bitte, ihr die Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC, die zur Annullierung der 24 Bescheide C18 Snake geführt habe, und ein Verzeichnis der Dokumente zu jedem dieser 24 Vorgänge zu übermitteln, einschließlich detaillierter Berechnungen zur Feststellung der entsprechenden Zollschulden.
104
Mit Schreiben vom 8. August und vom 12. Oktober 2017 antwortete das Vereinigte Königreich auf diese Schreiben der Kommission.
105
Zunächst führte das Vereinigte Königreich zum OLAF‑Bericht aus, es seien Maßnahmen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung, wie die Einleitung der Aktion Breach, ergriffen worden. Das Unionsrecht schreibe keine bestimmte Art von Kontrolle vor, so dass es Sache jedes Mitgliedstaats sei, über die beste Vorgehensweise bei der Anwendung des Unionsrechts zu entscheiden. Zudem seien Kontrollmaßnahmen wie die Leistung von Sicherheiten, die der Freigabe der Waren vorausgingen, nicht ihrem Wesen nach wirksamer als nachträgliche Maßnahmen, wie sie das Vereinigte Königreich angewandt habe. Die Methode OLAF‑JRC sei, da sie u. a. auf der Heranziehung unionsweiter Daten beruhe, weder zuverlässig noch angemessen. Sie sei daher zu beanstanden, und deshalb habe das Vereinigte Königreich seine eigene Methode entwickelt, die die Schwächen der vom OLAF empfohlenen Methode nicht aufweise.
106
Sodann wies das Vereinigte Königreich zur Umsetzung des Inspektionsberichts 16-11-1 darauf hin, dass die 24 Bescheide C18 Snake annulliert und die entsprechenden Beträge aus der B-Buchführung entfernt worden seien, weil es nicht möglich gewesen sei, den tatsächlichen Wert der eingeführten Waren nachzuweisen; insoweit werde aber eine Taskforce im Rahmen der Aktion Breach Abhilfe schaffen.
107
Schließlich könne der Bitte um Überlassung der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC, die zur Annullierung der 24 Bescheide C18 Snake geführt habe, nicht nachgekommen werden, weil Gründe der Vertraulichkeit und des Schutzes des Berufsgeheimnisses im Verhältnis zwischen Anwalt und Mandant dem entgegenstünden.
108
Am 9. März 2018 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an das Vereinigte Königreich.
109
Mit Schreiben vom 22. Juni 2018 antwortete das Vereinigte Königreich der Kommission. In einer Anlage zu diesem Schreiben ersuchte es um die Überlassung einer vollständigen Fassung des OLAF‑Berichts, da ihm nur eine unvollständige Fassung zur Verfügung stehe, und um die Beantwortung detaillierter Fragen zur Methode der Berechnung der geforderten Beträge an traditionellen Eigenmitteln durch die Kommission.
110
Am 24. September 2018 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Vereinigte Königreich (im Folgenden: mit Gründen versehene Stellungnahme), in der sie u. a. auf dessen Ersuchen in der Anlage zu seinem Schreiben vom 22. Juni 2018 antwortete. Ihm wurde in der mit Gründen versehenen Stellungnahme eine Antwortfrist von zwei Monaten gesetzt.
111
Da die Kommission innerhalb dieser Frist keine Antwort des Vereinigten Königreichs auf die mit Gründen versehene Stellungnahme erhalten hatte, beschloss sie am 19. Dezember 2018, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage zu erheben, nachdem sie das Vereinigte Königreich am Vortag von ihrer Absicht in Kenntnis gesetzt hatte, am folgenden Tag einen solchen Beschluss zu erlassen.
112
Auf Ersuchen der Behörden des Vereinigten Königreichs fand nach einem informellen Schriftwechsel zwischen ihnen und den Dienststellen der Kommission am 9. Januar 2019 ein technisches Treffen zwischen beiden statt. Dabei legte eine Beratungsgesellschaft die Schlussfolgerungen eines Berichts vor, mit dessen Erstellung sie vom Vereinigten Königreich betraut worden war.
113
Am 11. Februar 2019 übermittelte das Vereinigte Königreich der Kommission seine Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme, der dieser Bericht beigefügt war.
114
Am 7. März 2019 hat die Kommission nach Prüfung dieser Antwort die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
115
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 26. September 2019 sind das Königreich Belgien, die Republik Estland, die Hellenische Republik, die Republik Lettland, die Portugiesische Republik und die Slowakische Republik (im Folgenden zusammen: als Streithelfer beigetretene Mitgliedstaaten) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs zugelassen worden.
116
Mit Schriftsatz vom 11. April 2019 hat das Vereinigte Königreich den Gerichtshof ersucht, der Kommission aufzugeben, die ihr mit Schreiben vom 22. März 2019 als „umformuliertes“ Auskunftsersuchen gestellten Fragen zu beantworten, mit dem die Fragen in dem dem Schreiben vom 22. Juni 2018 beigefügten Auskunftsersuchen erweitert worden seien.
117
Mit Schriftsatz vom 6. Juni 2020 hat das Vereinigte Königreich die Durchführung einer Beweisaufnahme oder den Erlass prozessleitender Maßnahmen beantragt, die darauf abzielen, der Kommission aufzugeben, eine Reihe von Fragen zu beantworten, von denen einige bereits in den oben genannten, den Schreiben vom 22. Juni 2018 und vom 22. März 2019 beigefügten Auskunftsersuchen enthalten waren.
118
Im Rahmen der Bearbeitung der Rechtssache hat der Gerichtshof diese Ersuchen des Vereinigten Königreichs bei der Formulierung der Fragen berücksichtigt, die er ihm und der Kommission mit Schreiben vom 14. Oktober 2020 zur schriftlichen Beantwortung gestellt hat. Auf Ersuchen des Gerichtshofs sind die Antworten auf diese Fragen zudem in der mündlichen Verhandlung erörtert worden.
IV. Zur Klage
119
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass der Rat der Europäischen Union mit dem Beschluss (EU) 2020/135 vom 30. Januar 2020 über den Abschluss des Abkommens über den Austritt des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) (ABl. 2020, L 29, S. 1) dieses Abkommen, das dem Beschluss beigefügt ist (ABl. 2020, L 29, S. 7, im Folgenden: Austrittsabkommen), im Namen der Europäischen Union und der EAG genehmigt hat.
120
Nach Art. 86 des Austrittsabkommens ist der Gerichtshof weiterhin u. a. für Verfahren zuständig, die vor Ende des Übergangszeitraums im Sinne von Art. 2 Buchst. e des Abkommens in Verbindung mit dessen Art. 126, d. h. vor dem 1. Januar 2021 (im Folgenden: Übergangszeitraum), gegen das Vereinigte Königreich eingeleitet worden sind. Da die vorliegende Vertragsverletzungsklage am 7. März 2019 erhoben worden ist, ist der Gerichtshof weiterhin für sie zuständig.
121
Hinzuzufügen ist, dass sich hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts in Bezug auf die Eigenmittel der Union für die Haushaltsjahre bis 2020 aus den Art. 136 und 160 des Austrittsabkommens ergibt, dass der Gerichtshof nach dem 31. Dezember 2020 und damit auch über den in Art. 87 Abs. 1 des Abkommens vorgesehenen Zeitraum von vier Jahren nach dem Ende des Übergangszeitraums hinaus weiterhin zuständig ist, über eine gemäß Art. 258 AEUV erhobene Klage zu befinden, die eine vor dem Ende des Übergangszeitraums begangene Vertragsverletzung betrifft.
A. Zur Zulässigkeit
122
Zunächst ist das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zu prüfen, mit dem es rügt, dass die vorliegende Vertragsverletzungsklage ganz oder teilweise unzulässig sei.
1.
Zur Verletzung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof
a)
Vorbringen der Parteien
123
Das Vereinigte Königreich macht geltend, die vorliegende Vertragsverletzungsklage sei unzulässig, da seine Verteidigungsrechte weder im Vorverfahren noch im Verfahren vor dem Gerichtshof beachtet worden seien.
124
Erstens seien seine Verteidigungsrechte verletzt worden, da die Kommission weder auf sein Auskunftsersuchen im Schreiben vom 22. Juni 2018 noch auf sein „umformuliertes“ Auskunftsersuchen im Schreiben vom 22. März 2019 geantwortet habe, obwohl es sich um Informationen handele, die das Vereinigte Königreich benötigt habe, um die ihm vorgeworfene Vertragsverletzung verstehen und sich verteidigen zu können.
125
Da das Vereinigte Königreich auf diese Auskunftsersuchen keine Antwort erhalten habe, habe es nicht über die erforderlichen Informationen verfügt, um den von der Kommission geforderten Betrag an traditionellen Eigenmitteln nachvollziehen zu können. Außerdem bestünden auch nach den Erläuterungen, die die Kommission in der Erwiderung zur Berechnung dieses Betrags gegeben habe, Unklarheiten, insbesondere in Bezug auf die Methode zur Korrektur der Durchschnittspreise oder die Frage, ob die dem Vereinigten Königreich zur Verfügung stehenden nicht aggregierten Daten den von ihr im Rahmen dieser Berechnung verwendeten aggregierten täglichen Daten entsprächen. Selbst wenn man unterstelle, dass die Erläuterungen einen Teil der verlangten Informationen enthielten, seien diese jedenfalls verspätet und damit unter Verletzung sowohl der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs als auch der Pflicht der Kommission zu loyaler Zusammenarbeit übermittelt worden.
126
Die Verteidigungsrechte seien auch dadurch verletzt worden, dass die Kommission nicht auf die in den Schreiben vom 22. Juni 2018 und vom 22. März 2019 enthaltenen Auskunftsersuchen geantwortet habe, die darauf gerichtet gewesen seien, von ihr Informationen über die Maßnahmen zu erhalten, die andere Mitgliedstaaten ergriffen hätten, um den fraglichen Betrug durch Unterbewertung zu bekämpfen.
127
Diese Informationen habe das Vereinigte Königreich aber benötigt, um sich gegen das Vorbringen der Kommission verteidigen zu können, dass in anderen Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen getroffen worden seien, die Resultate bei der Betrugsbekämpfung gezeigt hätten. Sie seien ferner relevant gewesen, um zum einen festzustellen, ob die vom Vereinigten Königreich ergriffenen Maßnahmen in sein Ermessen fielen und daher einen sachgerechten Ansatz zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs darstellten, und sich zum anderen zum Kausalzusammenhang zwischen dem ihm vorgeworfenen Verhalten und den von der Kommission angegebenen Verlusten an traditionellen Eigenmitteln zu äußern.
128
Zweitens seien die Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs dadurch verletzt worden, dass die Kommission seine Möglichkeit, Zugang zu allen für seine Verteidigung erforderlichen Daten zu erlangen, beeinträchtigt habe, denn die Zollanmeldungen für die Zeit vor 2014 seien nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist von nur vier Jahren vernichtet worden. Der Zugang zu diesen Daten sei nötig gewesen, da die Kommission den Zeitraum der Zuwiderhandlung über den im OLAF‑Bericht angegebenen Zeitraum hinaus bis zum Jahr 2011 ausgedehnt habe. Es handele sich um eine Änderung des Standpunkts der Kommission und eine inhaltliche Erweiterung, die die Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs beeinträchtigt hätten.
129
Drittens habe die Kommission die Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs dadurch verletzt, dass sie keine Beweise für die Art der betreffenden Waren und ihren Bestimmungsmitgliedstaat vorgelegt habe.
130
Die Kommission tritt dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs entgegen.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
131
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs soll das Vorverfahren dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegen die Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen. Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens ist eine vom AEU-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie, nicht nur für den Schutz der Rechte des betreffenden Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (Urteil vom 19. September 2017, Kommission/Irland [Zulassungssteuer], C‑552/15, EU:C:2017:698, Rn. 28 und 29 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
132
Nach ständiger Rechtsprechung zu Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs muss die Klageschrift den Streitgegenstand klar und deutlich angeben und eine kurze Darstellung der geltend gemachten Klagegründe enthalten, damit der Beklagte sein Verteidigungsvorbringen vorbereiten und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann. Daraus folgt, dass sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine solche Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben müssen und dass die Klageanträge eindeutig formuliert sein müssen, um zu verhindern, dass der Gerichtshof ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht (Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Niederlande, C‑395/17, EU:C:2019:918, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung).
133
Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass eine nach Art. 258 AEUV erhobene Klage eine zusammenhängende und genaue Darstellung der Rügen enthalten muss, damit der Mitgliedstaat und der Gerichtshof die Tragweite des gerügten Verstoßes gegen das Unionsrecht richtig erfassen können, was notwendig ist, damit sich der betreffende Staat sachgerecht verteidigen und der Gerichtshof überprüfen kann, ob die behauptete Vertragsverletzung vorliegt (Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Niederlande, C‑395/17, EU:C:2019:918, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
134
Im vorliegenden Fall ist erstens in Bezug darauf, dass die Kommission dem Vereinigten Königreich bestimmte mit Schreiben vom 22. Juni 2018 und vom 22. März 2019 angeforderte und für seine Verteidigung wesentliche Informationen nicht übermittelt haben soll, zunächst festzustellen, dass die Kommission in den Rn. 301 bis 326 der mit Gründen versehenen Stellungnahme den im Schreiben vom 22. Juni 2018 enthaltenen Vorwurf, wonach die dem Mahnschreiben beigefügte Kopie von Anlage 2 zum OLAF‑Bericht unvollständig gewesen sei, da mehrere Seiten gefehlt hätten, in angemessener Weise beantwortet hat.
135
Die Kommission hat in diesen Randnummern der mit Gründen versehenen Stellungnahme im Wesentlichen erläutert, dass Anlage 2 zu diesem Bericht durch dessen Anlage 7 ersetzt worden sei, die den Behörden des Vereinigten Königreichs zur Verfügung gestanden habe und zwei technische Dokumente enthalte, in denen detaillierte Angaben zur Methode OLAF‑JRC gemacht worden seien; diese Methode habe auch die Kommission verwendet, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu berechnen, deren Bereitstellung sie in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift verlangt habe.
136
Unter diesen Umständen hat die Tatsache, dass die dem Mahnschreiben beigefügte Kopie von Anlage 2 zum OLAF‑Bericht nicht vollständig war, die Möglichkeit für das Vereinigte Königreich, sich wirksam gegen die Rügen der Kommission zu verteidigen, nicht beeinträchtigt.
137
Sodann sollen die Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs dadurch verletzt worden sein, dass die Kommission sich geweigert habe, ihm in Beantwortung seines „umformulierten“ Auskunftsersuchens im Schreiben vom 22. März 2019 bestimmte Angaben zur Berechnung des CAP und zur Höhe der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift geltend gemachten Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu übermitteln, obwohl diese Angaben für seine Verteidigung wichtig gewesen wären. Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission, wie auch der Generalanwalt in Nr. 126 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, in den Rn. 132 bis 141 der Erwiderung dargelegt hat, dass sowohl die bei dieser Berechnung verwendeten Daten als auch die dabei angewandte Methode dem Vereinigten Königreich stets bekannt waren, so dass es sowohl im Vorverfahren als auch im Rahmen des Verfahrens vor dem Gerichtshof jederzeit über alle erforderlichen Elemente verfügte, um diesen Betrag nachzuvollziehen und zu kritisieren.
138
Im Übrigen hat das Vereinigte Königreich, auch wenn es geltend macht, dass weiterhin Unklarheiten in Bezug auf bestimmte Aspekte der fraglichen Berechnung bestünden, sowohl im Vorverfahren als auch im Verfahren vor dem Gerichtshof die Gelegenheit genutzt, detaillierte Einwände sowohl gegen die Berechnung als auch gegen die Daten und die Methode OLAF‑JRC, auf denen sie beruht, zu erheben. Seine Antworten auf die Fragen des Gerichtshofs, insbesondere soweit sie sich auf die Auswirkungen bestimmter Anpassungen der Berechnung des CAP auf die Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln beziehen, bestätigen im Übrigen, dass es jederzeit vollen Zugang zu allen von der Kommission bei ihrer Berechnung herangezogenen Datenbanken und technischen Unterlagen hatte.
139
Daraus folgt auch, dass die von der Kommission in der Erwiderung gelieferten Informationen entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs keine neuen Informationen darstellen, so dass der Kommission nicht vorgeworfen werden kann, einen für seine Verteidigungsrechte nachteiligen Mangel an Informationen verspätet behoben zu haben.
140
Daraus ist hinsichtlich der herangezogenen Daten und der von der Kommission angewandten Methode zur Berechnung des CAP und der Höhe der vom Vereinigten Königreich ersetzt verlangten Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu schließen, dass das Vereinigte Königreich sowohl im Vorverfahren als auch im Rahmen des Verfahrens vor dem Gerichtshof über alle tatsächlichen Informationen verfügte, die es benötigte, um sich gegen die Rügen der Kommission wirksam verteidigen zu können.
141
Was schließlich die Weigerung der Kommission betrifft, dem Vereinigten Königreich in Beantwortung der Schreiben vom 22. Juni 2018 und vom 22. März 2019 Informationen über die von anderen Mitgliedstaaten zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung ergriffenen Maßnahmen zu übermitteln, genügt der Hinweis, dass ein Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Nichterfüllung seiner Verpflichtungen aus den Verträgen nicht damit rechtfertigen kann, dass auch andere Mitgliedstaaten gegen ihre Verpflichtungen verstoßen hätten. Denn in der durch den AEU-Vertrag geschaffenen Unionsrechtsordnung kann die Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten nicht von einer Gegenseitigkeitsvoraussetzung abhängig gemacht werden. Die Art. 258 und 259 AEUV sehen geeignete Rechtsbehelfe vor, um Verstößen der Mitgliedstaaten gegen Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag zu begegnen (Urteil vom 11. Juli 2018, Kommission/Belgien, C‑356/15, EU:C:2018:555, Rn. 106 und die dort angeführte Rechtsprechung).
142
Selbst wenn, wie das Vereinigte Königreich geltend macht, während des Zeitraums der Zuwiderhandlung oder eines Teils davon das System anderer Mitgliedstaaten für Zollkontrollen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung in mancher Hinsicht dem vom Vereinigten Königreich damals angewandten System geähnelt haben sollte, ist dies unerheblich dafür, ob das System dieses Staates mit den Bestimmungen des Unionsrechts im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union vor einem solchen Betrug, wie Art. 325 AEUV, im Einklang stand.
143
Überdies ist festzustellen, dass dem Vereinigten Königreich – wie insbesondere die verschiedenen als Anlage zu seinem Antrag vom 6. Juni 2020 auf Erhebung bestimmter Beweise oder auf Erlass prozessleitender Maßnahmen vorgelegten Dokumente bestätigen – bekannt war, welche verschiedenen Maßnahmen mehrere andere Mitgliedstaaten während des Zeitraums der Zuwiderhandlung oder eines Teils davon zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung ergriffen hatten; insbesondere waren ihm die in Frankreich getroffenen Maßnahmen sowie die Beurteilung namentlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht durch die Kommission bekannt; es hat von diesen Informationen im Übrigen in seinen Schriftsätzen zu seiner Verteidigung Gebrauch gemacht. Außerdem hat der Gerichtshof der Kommission hierzu Fragen zur schriftlichen Beantwortung gestellt. Wie die Antworten auf diese Fragen bestätigt haben, verfügte das Vereinigte Königreich bereits über detaillierte Informationen.
144
Zweitens kann dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs, seine Verteidigungsrechte seien verletzt worden, da ihm die Kommission durch die Vernichtung der nur vier Jahre lang aufbewahrten Zollanmeldungen aus der Zeit vor 2014 die Möglichkeit genommen habe, Zugang zu allen für seine Verteidigung erforderlichen Daten zu erhalten, gleichfalls nicht gefolgt werden.
145
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 130 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, geht nämlich aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervor, dass das Vereinigte Königreich in Bezug auf den vor dem Jahr 2014 liegenden Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung, der nur die Zollschulden betrifft, die mit den Bescheiden C18 Snake nacherhoben wurden (siehe unten, Rn. 455), als Anlage zur Gegenerwiderung eine Aufstellung der von ihm in Bezug auf Einfuhren während dieses Teils des Zeitraums der Zuwiderhandlung erlassenen Bescheiden, Kopien dieser Bescheide sowie Übersichten über die Einzelheiten der von ihm vorgenommenen Berechnungen vorgelegt hat. Darin wird auf die Zollanmeldungen für diese Einfuhren Bezug genommen. Außerdem bestreitet das Vereinigte Königreich nicht, dass es über diese Zollanmeldungen verfügt, soweit sie Gegenstand nachträglicher Einziehungsanordnungen waren, die im Rahmen verwaltungsrechtlicher Überprüfungsverfahren angefochten wurden.
146
Drittens betrifft die Rüge des Vereinigten Königreichs, die Kommission habe ihre Verteidigungsrechte dadurch verletzt, dass sie keine Beweise für die Art der betreffenden Waren und ihren Bestimmungsmitgliedstaat vorgelegt habe, nicht die Zulässigkeit der vorliegenden Vertragsverletzungsklage, sondern deren Begründetheit, und zwar die Frage, ob die Kommission, die für die von ihr gerügten Vertragsverletzungen die Beweislast trägt, in rechtlich hinreichender Weise dargetan hat, dass ihr Vorbringen zur Schätzung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln und zur Verletzung der Vorschriften über Mehrwertsteuereigenmittel insbesondere in Bezug auf Art und Bestimmung der betreffenden Waren zutrifft.
147
Nach alledem ist die auf eine Verletzung der Verteidigungsrechte des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren und im Verfahren vor dem Gerichtshof gestützte Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
2.
Zur Unzulänglichkeit der tatsächlichen und rechtlichen Grundlage der Rüge eines Verstoßes gegen das Unionsrecht im Bereich der Mehrwertsteuer, insbesondere in Bezug auf das Zollverfahren 42
a)
Vorbringen der Parteien
148
Das Vereinigte Königreich macht geltend, die Kommission habe seine Verteidigungsrechte sowohl im Vorverfahren als auch im Rahmen des Verfahrens vor dem Gerichtshof nicht beachtet, da sie weder in der mit Gründen versehenen Stellungnahme noch in der Klageschrift hinreichende Angaben zur tatsächlichen und rechtlichen Grundlage des gerügten Verstoßes gegen das Mehrwertsteuerrecht der Union und zum Unionsrecht im Bereich der Mehrwertsteuereigenmittel gemacht habe. Aufgrund dessen habe das Vereinigte Königreich insbesondere nicht nachvollziehen können, weshalb es dafür verantwortlich sein solle, dass die in einem anderen Mitgliedstaat geschuldete Mehrwertsteuer auf die im Rahmen des Zollverfahrens 42 in sein Hoheitsgebiet eingeführten Waren nicht in vollem Umfang erhoben worden sei und der Kommission somit aus dieser Steuer hervorgegangene Eigenmittel nicht zur Verfügung gestellt worden seien. Mangels solcher Informationen habe sich das Vereinigte Königreich nicht wirksam gegen diesen Vorwurf verteidigen können.
149
Insbesondere habe die Kommission keinen Beleg dafür beigebracht, dass das Vereinigte Königreich, weil es keine geeigneten Maßnahmen ergriffen habe, um den fraglichen Betrug durch Unterbewertung zu bekämpfen, die Erhebung der Mehrwertsteuer durch andere Mitgliedstaaten beeinträchtigt oder sie daran gehindert hätte, diese Steuer zu erheben und der Kommission die entsprechenden Eigenmittel zur Verfügung zu stellen.
150
So werde nicht beziffert, welche Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln sich aus Mängeln bei ihrer Erhebung ergeben sollten, und es seien keine Angaben zu den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern, den Bestimmungsmitgliedstaaten der betreffenden Waren, der Inanspruchnahme dieser Wirtschaftsteilnehmer durch die Mitgliedstaaten vor und nach dem Versand der Waren oder zu den Maßnahmen gemacht worden, die von den Bestimmungsmitgliedstaaten zur Erhebung der Mehrwertsteuer bei den Wirtschaftsteilnehmern getroffen worden seien.
151
Die Kommission tritt dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs entgegen.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
152
Insoweit genügt der Hinweis, dass das Vorbringen des Vereinigten Königreichs die Frage betrifft, ob die in den ersten beiden Absätzen des ersten Antrags in der Klageschrift behandelte Rüge eines Verstoßes gegen die Richtlinie 2006/112 und die Bestimmungen des Unionsrechts über die Zurverfügungstellung von Mehrwertsteuereigenmitteln auf einer Rechtsgrundlage beruht und ob der rechtlich relevante Sachverhalt von der Kommission im Rahmen des vorliegenden Verfahrens in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen worden ist. Dies ist jedoch eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit.
153
Folglich ist die Einrede der Unzulässigkeit, die darauf gestützt wird, dass die tatsächliche und rechtliche Grundlage der Rüge eines Verstoßes gegen das Unionsrecht im Bereich der Mehrwertsteuer, insbesondere in Bezug auf das Zollverfahren 42, unzureichend sei, zurückzuweisen.
3.
Zum Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit
a)
Vorbringen der Parteien
154
Das Vereinigte Königreich trägt vor, die Kommission habe gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit verstoßen, weil sie entgegen ihm gegebener Zusicherungen die vorliegende Vertragsverletzungsklage auf den Zeitraum vor Ende Februar 2015 erstreckt habe; insoweit sei die Klage daher abzuweisen.
155
Das Vereinigte Königreich beruft sich insoweit auf Erklärungen von Bediensteten der Kommission oder des OLAF bei Treffen in den Jahren 2014 und 2015 mit seinen Behörden, insbesondere mit HMRC, zu den von ihm ergriffenen Maßnahmen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung.
156
Wie sich aus diesen Erklärungen ergebe, sei das Vereinigte Königreich bis Ende Februar 2015 zu der Annahme berechtigt gewesen, dass die Kommission und das OLAF sein durch nachträgliche Maßnahmen wie Nacherhebungsanordnungen und nicht durch Maßnahmen wie die Anwendung von Risikoschwellen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren oder die Stellung von Sicherheiten gekennzeichnetes Zollkontrollsystem als mit dem Unionsrecht vereinbar eingestuft habe, so dass es nicht Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sein werde.
157
Das Vereinigte Königreich verweist insbesondere auf drei Zusicherungen von Bediensteten des OLAF oder der Kommission während des Zeitraums der Zuwiderhandlung, die ein solches berechtigtes Vertrauen begründen könnten.
158
Erstens stelle die nach einem Bericht der Bediensteten des Vereinigten Königreichs von einem Bediensteten des OLAF bei einem Treffen am 13. Juni 2014 abgegebene Erklärung, wonach er „mit den vom Vereinigten Königreich erzielten Fortschritten sowie den zu diesem Zeitpunkt bereits getroffenen und den geplanten Maßnahmen zufrieden“ sei, eine eindeutige Zusicherung dar, dass das OLAF nicht von einem Verstoß des Vereinigten Königreichs gegen seine Verpflichtungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union und zur Betrugsbekämpfung ausgegangen sei.
159
Zweitens stelle die von einem Bediensteten der Kommission im Oktober 2014 abgegebene Erklärung, wonach die Beteiligung des Vereinigten Königreichs an der PCA Discount „zufriedenstellend“ sei und die für den ordnungsgemäßen Ablauf dieser Maßnahme erforderlichen Handlungen „rechtzeitig und wirksam vorgenommen“ worden seien, eine klare und eindeutige Zusicherung dar, dass das Vereinigte Königreich in Bezug auf seine Beteiligung an der genannten Maßnahme nicht gegen seine unionsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen habe.
160
Drittens stelle die von einem Bediensteten des OLAF bei dem ersten bilateralen Treffen des OLAF mit HMRC am 19. und 20. Februar 2015 abgegebene Erklärung, wonach das Vereinigte Königreich nach dem von dessen Bediensteten erstellten Protokoll dieses Treffens „bislang das Nötige getan“ habe, eine Zusicherung dar, die für alle vom Vereinigten Königreich bis zu diesem Zeitpunkt ergriffenen Maßnahmen gelte und nicht nur für die Frage des Erlasses der Bescheide C18 Snake.
161
Die Kommission tritt dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs entgegen.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
162
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht das mit dem Verfahren gemäß Art. 258 AEUV verfolgte Ziel in der objektiven Feststellung des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen seine Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag oder einem Sekundärrechtsakt und ermöglicht zudem die Feststellung, ob ein Mitgliedstaat in einem konkreten Fall gegen Unionsrecht verstoßen hat (Urteil vom 27. März 2019, Kommission/Deutschland, C‑620/16, EU:C:2019:256, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
163
Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der loyalen Zusammenarbeit berufen kann, um die objektive Feststellung seines Verstoßes gegen Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag zu verhindern, denn die Zulassung dieser Rechtfertigung liefe dem Ziel einer solchen objektiven Feststellung zuwider, das mit dem in Art. 258 AEUV vorgesehenen Verfahren verfolgt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 6. Mai 2010, Kommission/Polen, C‑311/09, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:257, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).
164
Eine solche Rechtfertigung liefe zudem nicht nur dem in Art. 4 Abs. 2 EUV vorgesehenen Erfordernis zuwider, dass die Union die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen zu wahren hat, sondern auch dem einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu entnehmenden Grundsatz, wonach es im Ermessen der Kommission liegt, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen einen Mitgliedstaat zweckmäßig ist, die ihrer Ansicht nach verletzten Bestimmungen zu benennen und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens zu wählen, wobei die für diese Wahl maßgebenden Erwägungen keinen Einfluss auf die Zulässigkeit der Klage haben können (Urteil vom 19. September 2017, Kommission/Irland [Zulassungssteuer], C‑552/15, EU:C:2017:698, Rn. 34 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
165
Zweitens ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Kommission, abgesehen von den Fällen, in denen ihr solche Befugnisse ausdrücklich übertragen werden, nicht befugt ist, Garantien hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Unionsrecht zu geben, und dass sie keinesfalls befugt ist, unionsrechtswidrige Verhaltensweisen zu gestatten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Juni 2000, Kommission/Deutschland, C‑348/97, EU:C:2000:317, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
166
Selbst wenn man unterstellt, dass die Bediensteten des OLAF und der Kommission mit den vom Vereinigten Königreich angeführten Erklärungen (siehe oben, Rn. 158 bis 160) Garantien in Bezug auf die Vereinbarkeit der Vorkehrungen dieses Staates zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung mit dem Unionsrecht geben wollten, hatte die Kommission, als diese Erklärungen abgegeben wurden, keinerlei Befugnis zu ihrer Abgabe, so dass die Bediensteten keine Zusicherungen geben durften, auf die sich das Vereinigte Königreich nunmehr berufen könnte, um die Zulässigkeit der vorliegenden Vertragsverletzungsklage in Abrede zu stellen.
167
Drittens setzt das Recht, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs voraus, dass die zuständigen Unionsbehörden dem Betroffenen klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Zusicherungen von dazu befugter und zuverlässiger Seite erteilt haben. Dieses Recht steht nämlich jedem zu, bei dem ein Organ, eine Einrichtung oder eine sonstige Stelle der Union durch die Erteilung solcher Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat. Ohne solche Zusicherungen kann sich hingegen niemand auf einen Verstoß gegen den genannten Grundsatz berufen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Juli 2016, Kotnik u. a., C‑526/14, EU:C:2016:570, Rn. 62, und vom 16. Juli 2020, ADR Center/Kommission, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
168
In Anbetracht der oben in den Rn. 162 bis 164 angeführten Rechtsprechung können die vom Vereinigten Königreich angeführten Erklärungen – selbst wenn man unterstellt, dass sie ein berechtigtes Vertrauen des Vereinigten Königreichs in Bezug auf die Vereinbarkeit seines vor dem 1. März 2015 angewandten Systems von Zollkontrollen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung mit dem Unionsrecht begründen konnten – aber nicht angeführt werden, um die Erhebung einer Vertragsverletzungsklage durch die Kommission zu verhindern, da sie über ein Ermessen bei der Entscheidung über die Zweckmäßigkeit des Vorgehens gegen einen Mitgliedstaat verfügt. Diese Erklärungen können auch der objektiven Feststellung durch den Gerichtshof, dass dieser Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus dem AEU-Vertrag nicht nachgekommen ist, nicht entgegenstehen, um die es im Verfahren nach Art. 258 AEUV geht.
169
Im Übrigen bestünde die Gefahr, dass die Wirksamkeit des Vertragsverletzungsverfahrens ernsthaft beeinträchtigt würde, wenn sich ein Mitgliedstaat einem solchen Verfahren entziehen könnte, indem er sich darauf beruft, dass einige Erklärungen von Bediensteten der Kommission zu einem berechtigten Vertrauen in die Rechtmäßigkeit seines Vorgehens geführt hätten. Wie die Kommission zu Recht ausführt, sind die Mitgliedstaaten in einem System, in dem sie für die ordnungsgemäße Durchführung der Zollregelung der Union in ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich sind, ihrer Verantwortung für einen etwaigen Verstoß gegen das Unionsrecht nämlich nicht allein deshalb enthoben, weil das OLAF oder die Kommission ihnen diesen Verstoß zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht vorgeworfen hat.
170
Schließlich macht das Vereinigte Königreich, wie auch der Generalanwalt in Nr. 151 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, zwar neben einem Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes einen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit geltend, entwickelt aber keine spezifische Argumentation zu den letztgenannten Grundsätzen, so dass sein Vorbringen insoweit zurückzuweisen ist.
171
Nach alledem ist die auf einen Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit, des Estoppel und der loyalen Zusammenarbeit gestützte Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
4.
Zur fehlenden Zuständigkeit des Gerichtshofs, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV über einen Antrag der Kommission zu entscheiden, einem Mitgliedstaat aufzugeben, einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen
a)
Vorbringen der Parteien
172
Das Vereinigte Königreich wendet ein, der dritte Absatz des ersten Antrags in der Klageschrift, wonach es verurteilt werden solle, für jedes der sieben Jahre des Zeitraums der Zuwiderhandlung bestimmte Beträge an traditionellen Eigenmitteln (in Höhe von insgesamt rund 2,7 Mrd. Euro) dem Haushalt der Union zur Verfügung zu stellen, sei unzulässig, denn erstens könne der Gerichtshof einem Mitgliedstaat nach den Urteilen vom 14. April 2005, Kommission/Deutschland (C‑104/02, EU:C:2005:219, Rn. 48 bis 51), und vom 5. Oktober 2006, Kommission/Deutschland (C‑105/02, EU:C:2006:637, Rn. 43 bis 45), im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV nicht aufgeben, auf ein im Namen der Kommission eröffnetes Konto bestimmte Beträge an Eigenmitteln einzuzahlen, die wegen ihm zur Last gelegter Vertragsverletzungen nicht entrichtet worden sein sollten.
173
Das Vereinigte Königreich tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen, sie habe die Anträge in der Klageschrift sorgfältig „strukturiert“, um den in den Rechtssachen, zu denen die in der vorstehenden Randnummer angeführten Urteile ergangen seien, begangenen Fehler zu vermeiden, aufgrund dessen der Gerichtshof in diesen Urteilen die betreffenden Anträge als unzulässig zurückgewiesen habe. Dabei handele es sich um einen „Kunstgriff“, mit dem die Unzuständigkeit des Gerichtshofs umgangen werden solle, denn die Kommission strebe in Wirklichkeit das gleiche Ergebnis wie in den genannten Rechtssachen an.
174
Zudem nehme das Vorgehen der Kommission dem Vereinigten Königreich die ihm durch Art. 260 AEUV eröffnete Möglichkeit, einer gemäß Art. 258 AEUV festgestellten Vertragsverletzung abzuhelfen, und trage infolgedessen den jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission, des Gerichtshofs und der Mitgliedstaaten nach den Verträgen nicht Rechnung.
175
Die vorliegende Rechtssache unterscheide sich im Übrigen von der, zu der das Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Dänemark (C‑392/02, EU:C:2005:683), ergangen sei. In diesem Urteil habe der Gerichtshof zwar einer Klage auf Feststellung stattgegeben, dass der betreffende Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen verstoßen habe, dass er es abgelehnt habe, Eigenmittel in bestimmter Höhe zur Verfügung zu stellen, doch seien in der betreffenden Rechtssache, wie aus Rn. 56 des genannten Urteils hervorgehe, weder das Bestehen einer Zollschuld noch die Höhe der Verluste an Eigenmitteln streitig gewesen.
176
In diesem Kontext sei auch das Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑391/17, EU:C:2019:919), relevant, denn aus dessen Rn. 118 und 119 könne geschlossen werden, dass die Kommission, wenn sie einen Antrag auf Feststellung eines genau quantifizierten Verlusts an Eigenmitteln stelle, jeden Bestandteil ihres Antrags für jede Einfuhr, die zu einem solchen Verlust geführt habe, sowie den Kausalzusammenhang zwischen jedem Bestandteil und dem Verlust nachweisen müsse.
177
Zweitens ziele die vorliegende Klage in Wirklichkeit auf den Ersatz eines erlittenen Schadens ab und sei daher unzulässig, soweit die Kommission beantrage, dass der Gerichtshof über bestimmte ihr vom Vereinigten Königreich zur Verfügung zu stellende Beträge entscheide. Selbst wenn der Gerichtshof eine solche Klage für zulässig halten sollte, müsse die Kommission nachweisen, dass alle Voraussetzungen für die Entstehung der Haftung des Vereinigten Königreichs – eine rechtswidrige Handlung, ein spezifischer bezifferter Schaden und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen Handlung und Schaden – vorlägen.
178
Hilfsweise macht das Vereinigte Königreich geltend, die Klage sei unzulässig, da die Kommission die drei Etappen bei der Ermittlung der Höhe des Verlusts an Eigenmitteln durcheinanderbringe. In einem ersten Schritt hätte sie nämlich nachweisen müssen, dass das Vereinigte Königreich seine unionsrechtlichen Pflichten verletzt habe, dass zwischen dieser Pflichtverletzung und dem konkreten von ihr geforderten Betrag ein Kausalzusammenhang bestehe und dass ihr Antrag auf Zurverfügungstellung eines bestimmten Betrags zulässig sei. Könne die Kommission diese drei Nachweise erbringen, müsse der Gerichtshof in einem zweiten Schritt zunächst die Evaluierung der geschuldeten zusätzlichen Eigenmittel durch das Vereinigte Königreich prüfen. Nur wenn diese Evaluierung als offensichtlich unangemessen verworfen würde, könne der Gerichtshof im dritten Schritt die von der Kommission angeführte Schätzung der Verluste prüfen.
179
Die Kommission tritt dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs entgegen.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
180
Erstens ist hinsichtlich des auf die Urteile vom 14. April 2005, Kommission/Deutschland (C‑104/02, EU:C:2005:219), und vom 5. Oktober 2006, Kommission/Deutschland (C‑105/02, EU:C:2006:637), gestützten Vorbringens des Vereinigten Königreichs darauf hinzuweisen, dass die Kommission in einer Vertragsverletzungsklage vom Gerichtshof nur die Feststellung des Vorliegens der behaupteten Vertragsverletzung verlangen kann, damit sie abgestellt wird. So kann die Kommission den Gerichtshof im Rahmen einer solchen Klage z. B. nicht ersuchen, einem Mitgliedstaat aufzugeben, sich in bestimmter Weise zu verhalten, um dem Unionsrecht nachzukommen (Urteil vom 2. April 2020, Kommission/Polen, Ungarn und Tschechische Republik [Vorübergehender Umsiedlungsmechanismus für internationalen Schutz beantragende Personen], C‑715/17, C‑718/17 und C‑719/17, EU:C:2020:257, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
181
So hat der Gerichtshof Anträge im Rahmen von Klagen gemäß Art. 258 AEUV, mit denen die Kommission ihn ersuchte, einem Mitgliedstaat aufzugeben, bestimmte Zahlungen vorzunehmen, sofern erwiesen ist, dass er seine unionsrechtlichen Pflichten verletzt hatte, als unzulässig zurückgewiesen und dies im Wesentlichen damit begründet, dass die Anträge nicht auf die Feststellung einer Verletzung der unionsrechtlichen Pflichten durch den Mitgliedstaat gerichtet waren, sondern darauf, dass der Gerichtshof dem Mitgliedstaat aufgibt, bestimmte Maßnahmen zu treffen, um dem Unionsrecht nachzukommen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. April 2005, Kommission/Deutschland, C‑104/02, EU:C:2005:219, Rn. 48 bis 51, und vom 5. Oktober 2006, Kommission/Deutschland, C‑105/02, EU:C:2006:637, Rn. 43 bis 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
182
Im vorliegenden Fall ist im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift zwar von den entsprechenden, dem Unionshaushalt zur Verfügung zu stellenden Verlusten an traditionellen Eigenmitteln die Rede, doch kann er nicht als Antrag angesehen werden, der darauf abzielt, dass der Gerichtshof dem Vereinigten Königreich aufgibt, die im dritten Absatz genannten Beträge an Eigenmitteln zu zahlen. Er zielt vielmehr darauf ab, dass der Gerichtshof eine Verletzung der dem Vereinigten Königreich obliegenden Verpflichtungen feststellt.
183
Dieser auf eine Zahlung gerichtete Antrag ist nämlich nicht isoliert zu betrachten, sondern unter Einbeziehung des allgemeineren und nicht quantifizierten Antrags im ersten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift, mit dem der Gerichtshof um die Feststellung ersucht wird, dass das Vereinigte Königreich gegen seine Verpflichtungen aus bestimmten unionsrechtlichen Bestimmungen über Eigenmittel verstoßen hat, weil es „hinsichtlich [der betreffenden Einfuhren] … nicht die korrekten Beträge an traditionellen Eigenmitteln … zur Verfügung gestellt hat“.
184
Folglich ist der dritte Absatz des ersten Antrags der Klageschrift auf die Feststellung gerichtet, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, dass es in den zum Zeitraum der Zuwiderhandlung gehörenden Jahren bestimmte Beträge an traditionellen Eigenmitteln nicht zur Verfügung gestellt hat.
185
Die Zulässigkeit eines solchen Antrags steht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zum Bereich der Eigenmittel, in deren Rahmen es auch um derartige Anträge ging, außer Frage (vgl. u. a. Urteile vom 15. November 2005, Kommission/Dänemark, C‑392/02, EU:C:2005:683, Rn. 30 bis 34, vom 3. April 2014, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑60/13, nicht veröffentlicht, EU:C:2014:219, Rn. 37 bis 62, und vom 11. Juli 2019, Kommission/Italien [Eigenmittel – Einziehung einer Zollschuld], C‑304/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:601, Rn. 48 bis 77).
186
Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs kann diese Rechtsprechung nicht so verstanden werden, dass ein solcher Antrag, soweit er die Feststellung einer Vertragsverletzung impliziert, die darin besteht, dass ein bestimmter Betrag an Eigenmitteln nicht zur Verfügung gestellt wird, nur zulässig wäre, wenn dieser Betrag von dem betreffenden Mitgliedstaat nicht in Abrede gestellt wird.
187
Der Gerichtshof hat nämlich einem Antrag der Kommission auf Feststellung einer Verletzung des Unionsrechts durch die Weigerung, einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln bereitzustellen, stattgegeben, obwohl der betreffende Mitgliedstaat bestritt, dass die Union Anspruch auf diesen Betrag hatte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2019, Kommission/Italien [Eigenmittel – Einziehung einer Zollschuld], C‑304/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:601, Rn. 48 bis 77).
188
Grundlegender ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Befugnis der Kommission, dem Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage einen Streit zwischen ihr und einem Mitgliedstaat über dessen Verpflichtung, ihr einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln der Union zur Verfügung zu stellen, zur Beurteilung vorzulegen, dem System der Eigenmittel nach seiner gegenwärtigen Ausgestaltung im Unionsrecht immanent ist (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 68).
189
Streitigkeiten im Bereich der Eigenmittel haben nämlich ihren Ursprung gerade darin, dass der betreffende Mitgliedstaat bestreitet, die von der Kommission verlangten Beträge zur Verfügung stellen zu müssen. Im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage zu Eigenmitteln liegt es daher in der Natur der Sache, dass es um finanzielle Verpflichtungen geht und dass das Unionsrecht der Geltendmachung eines Verstoßes gegen diese Verpflichtungen im Rahmen des gerügten Verstoßes nicht entgegensteht. Im Rahmen eines solchen Verfahrens obliegt es der Kommission, im Wege einer kontradiktorischen Erörterung, bei der der Mitgliedstaat seine Verteidigungsmittel vorbringen kann, die Richtigkeit der ihrer Ansicht nach geschuldeten Eigenmittelbeträge in rechtlich hinreichender Weise nachzuweisen.
190
Außerdem kann entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs die Befugnis der Kommission, den Gerichtshof um die Feststellung zu ersuchen, dass ein bestimmter Betrag an traditionellen Eigenmitteln geschuldet wird, nicht mit der Begründung ausgeschlossen werden, dass ein solches Vorgehen diesem Staat die ihm durch Art. 260 AEUV eingeräumte Möglichkeit nehmen würde, jeden nach Art. 258 AEUV festgestellten Verstoß abzustellen, und infolgedessen den jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission, des Gerichtshofs und der Mitgliedstaaten nach den Verträgen nicht Rechnung trage.
191
Es steht der Kommission zwar frei, keine solche finanzielle Forderung zu stellen und sich darauf zu beschränken, den Gerichtshof allgemein um die Feststellung der Vertragsverletzung zu ersuchen, die darin besteht, dass keine Eigenmittel erhoben wurden, ohne deren Höhe zu bestimmen; dies hat sie u. a. in der Rechtssache getan, zu der das Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑391/17, EU:C:2019:919), ergangen ist. Sie ist aber nicht daran gehindert, in der Klageschrift die Feststellung einer Verletzung des Unionsrechts zu beantragen, die darin besteht, dass ein bestimmter Betrag an Eigenmitteln nicht zur Verfügung gestellt wurde, sofern sie der Ansicht ist, dass dieser Betrag geschuldet wird und sie dessen genaue Höhe nachweisen kann.
192
Was zweitens das Vorbringen des Vereinigten Königreichs betrifft, die vorliegende Klage ziele in Wirklichkeit auf den Ersatz eines erlittenen Schadens ab und sei daher unzulässig, soweit die Kommission den Gerichtshof ersuche, über bestimmte Beträge zu entscheiden, die ihr das Vereinigte Königreich hätte zur Verfügung stellen müssen, ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV die Zulässigkeit des Begehrens im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift nicht in Frage gestellt werden kann.
193
Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Klage, mit der die Kommission einem Mitgliedstaat vorwirft, ihr unter Verstoß gegen das Unionsrecht einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln zuzüglich entsprechender Verzugszinsen nicht zur Verfügung gestellt zu haben, keine – in den Verträgen nicht vorgesehene – Schadensersatzklage darstellt, da die Kommission mit einer solchen Klage die Feststellung begehrt, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine seiner unionsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen hat, und nicht die Verurteilung dieses Mitgliedstaats zur Zahlung von Schadensersatz (Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Dänemark, C‑392/02, EU:C:2005:683, Rn. 31 bis 34).
194
Daher fügt sich der fragliche Antrag, auch wenn er einen Geldbetrag betrifft, in den Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens und nicht eines Verfahrens auf Erlangung von Schadensersatz ein.
195
Folglich muss die Kommission entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs zwar die festzustellende Vertragsverletzung nachweisen, aber weder das Vorliegen eines Schadens noch das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen der Vertragsverletzung und dem Schaden.
196
Drittens genügt hinsichtlich des Hilfsvorbringens des Vereinigten Königreichs, die Klage sei unzulässig, weil die Kommission die drei Etappen durcheinanderbringe, die bei der Ermittlung der Höhe des Verlusts an Eigenmitteln aufeinanderfolgen müssten (siehe oben, Rn. 178), die Feststellung, dass sich dieses Vorbringen auf die Begründetheit der vorliegenden Klage bezieht, insbesondere auf die Begründetheit der ersten und der zweiten Rüge der Kommission, und nicht auf ihre Zulässigkeit.
197
Nach alledem ist die vom Vereinigten Königreich auf die Unzuständigkeit des Gerichtshofs gestützte Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
5.
Zu der Rüge, dass die Klage für den Zeitraum vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 aufgrund des Erlasses der diesen Zeitraum betreffenden Bescheide C18 Breach verfrüht erhoben worden und unzulässig sei
a)
Vorbringen der Parteien
198
Das Vereinigte Königreich trägt hinsichtlich des Teils des Zeitraums der Zuwiderhandlung vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 vor, das auf die Bereitstellung traditioneller Eigenmittel gerichtete Begehren im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift sei „verfrüht und unzulässig“; hilfsweise sei dieses Begehren zurückzuweisen, weil die Kommission bis zum Ablauf der Frist für die Befolgung der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht habe nachweisen können, dass Eigenmittelverluste eingetreten seien.
199
Obwohl die Kommission nämlich seit Mai 2018 Kenntnis von den acht im Lauf dieses Monats erlassenen und in die B-Buchführung aufgenommenen Bescheiden C18 Breach in Höhe von etwa 25 Mio. GBP für Einfuhren ab dem 1. Mai 2015, die als unterbewertet eingestuft worden seien, gehabt habe, habe sie diese Bescheide weder in der mit Gründen versehenen Stellungnahme noch in der Klageschrift beanstandet und den genannten Betrag auch nicht von den im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift geltend gemachten Verlusten an traditionellen Eigenmitteln abgezogen.
200
Somit habe die Kommission weder die Beträge berücksichtigt, die infolge des Erlasses der Bescheide C18 Breach hätten eingezogen werden können, noch den Umstand, dass das Vereinigte Königreich nach Art. 13 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 609/2014 seiner Einziehungspflicht enthoben wäre, wenn sich die festgestellten und in die B-Buchführung aufgenommenen Ansprüche letztlich als uneinbringlich erweisen sollten.
201
Die Kommission tritt dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs entgegen.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
202
Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs, dass hinsichtlich des Teils des Zeitraums der Zuwiderhandlung vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 die Forderung nach Bereitstellung von traditionellen Eigenmitteln im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift „verfrüht und unzulässig“ sei, da er die acht im Mai 2018 erlassenen Bescheide C18 Breach für unterbewertete Einfuhren in diesem Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung außer Acht lasse, kann keinen Erfolg haben.
203
Wie oben in Rn. 164 ausgeführt, liegt es nämlich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Ermessen der Kommission, zu beurteilen, ob ein Einschreiten gegen einen Mitgliedstaat zweckmäßig ist, die ihrer Ansicht nach verletzten Bestimmungen zu benennen und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens zu wählen, wobei die für diese Wahl maßgebenden Erwägungen keinen Einfluss auf die Zulässigkeit der Klage haben können (Urteil vom 2. April 2020, Kommission/Polen, Ungarn und Tschechische Republik [Vorübergehender Umsiedlungsmechanismus für internationalen Schutz beantragende Personen], C‑715/17, C‑718/17 und C‑719/17, EU:C:2020:257, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
204
Soweit das Vereinigte Königreich mit diesem Vorbringen gegen das im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift enthaltene Begehren auf Bereitstellung von traditionellen Eigenmitteln in Bezug auf den Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 einwendet, die Kommission habe bis zum Ablauf der Frist für die Befolgung der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht nachweisen können, dass Eigenmittelverluste eingetreten seien, zielt dieses Vorbringen nicht auf die Zulässigkeit der Klage ab, sondern auf ihre Begründetheit.
205
Folglich ist die Einrede der Unzulässigkeit, die darauf gestützt wird, dass die Klage für den Zeitraum vom 1. Mai 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 aufgrund des Erlasses der diesen Zeitraum betreffenden Bescheide C18 Breach verfrüht erhoben worden und unzulässig sei, zurückzuweisen; somit greift keiner der vom Vereinigten Königreich geltend gemachten Unzulässigkeitsgründe durch.
B. Zur Begründetheit
1.
Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union und der Betrugsbekämpfung sowie gegen die Verpflichtungen, die sich aus dem Zollrecht der Union ergeben
206
Mit dem ersten Klagegrund, der die Rügen im zweiten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift betrifft, macht die Kommission – abgesehen von der Rüge eines Verstoßes gegen die Mehrwertsteuerregelung der Union, insbesondere gegen einige Bestimmungen der Richtlinie 2006/112 – geltend, das Vereinigte Königreich habe während des Zeitraums der Zuwiderhandlung trotz wiederholter Warnungen und Aufforderungen von ihr und vom OLAF in Bezug auf die Gefahr des Betrugs durch Unterbewertung bei den betreffenden Einfuhren keine gefahrenbasierten Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union getroffen. Dass keine solchen Maßnahmen erlassen worden seien, stelle einen Verstoß sowohl gegen die allgemeinen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union und der Betrugsbekämpfung (Art. 310 Abs. 6 und Art. 325 AEUV) als auch gegen die den Mitgliedstaaten im Zollrecht der Union auferlegten besonderen Verpflichtungen dar, die zunächst darin bestünden, Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union zu ergreifen (Art. 3 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV), sodann darin, Zollkontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse vorzunehmen (Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex), und schließlich darin, Sicherheiten zu leisten (Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447).
207
Überdies ist im Rahmen des ersten Klagegrundes die eine Verletzung des Zollrechts der Union betreffende Rüge im ersten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift zu prüfen, wonach das Vereinigte Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung kontinuierlich gegen Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und gegen Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex verstoßen haben soll, indem bei den betreffenden Einfuhren die „buchmäßige Erfassung“ im Sinne von Art. 217 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und von Art. 104 des Unionszollkodex unterblieben sei, so dass die Zollschulden nachzuerheben seien, sobald die Zollbehörden von dem Sachverhalt, der zur Feststellung dieser Schulden geführt habe, Kenntnis erlangt hätten.
a)
Zum Verstoß gegen Art. 310 Abs. 6 AEUV und Art. 325 AEUV
1) Zu den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Art. 325 AEUV
208
Zur ersten Rüge, das Vereinigte Königreich habe gegen seine Verpflichtungen im Bereich des Schutzes der finanziellen Interessen der Union und der Betrugsbekämpfung (Art. 310 Abs. 6 AEUV und Art. 325 AEUV) verstoßen, ist vorab darauf hinzuweisen, dass dieser Verstoß nur anhand von Art. 325 AEUV zu prüfen ist, da – wie auch der Generalanwalt in Nr. 170 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat – Art. 310 Abs. 6 AEUV nur auf Art. 325 AEUV verweist und keine anderen als die dort vorgesehenen Verpflichtungen aufstellt. Art. 310 Abs. 6 AEUV sieht nämlich lediglich vor: „Die Union und die Mitgliedstaaten bekämpfen nach Artikel 325 [AEUV] Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen.“
209
Nach Art. 325 Abs. 1 AEUV sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Betrügereien und sonstige gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtete rechtswidrige Handlungen mit abschreckenden und wirksamen Maßnahmen zu bekämpfen (Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
210
Nach Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2014/335, dessen Inhalt im Wesentlichen mit dem von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 übereinstimmt, gehören zu den Eigenmitteln der Union u. a. die Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs. Somit besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Vereinnahmung dieser Zölle und der Zurverfügungstellung der entsprechenden Mittel. Jedes Versäumnis bei der Erhebung der Zölle führt potenziell zu einer Verringerung der Haushaltsmittel (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
211
Um den Schutz der finanziellen Interessen der Union im Einklang mit Art. 325 Abs. 1 AEUV zu gewährleisten, obliegt es daher den Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die wirksame und vollständige Erhebung der Zölle zu gewährleisten; dies gebietet, dass die Zollkontrollen ordnungsgemäß durchgeführt werden können (Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 52).
212
Aus den Verpflichtungen, die den Mitgliedstaaten durch Art. 325 Abs. 1 AEUV auferlegt werden, ergibt sich somit, dass sie zu diesem Zweck nicht nur die Anwendung geeigneter Sanktionen vorsehen müssen, sondern auch wirksame und abschreckende Zollkontrollen zur angemessenen Bekämpfung von Verstößen gegen das Zollrecht der Union, sofern diese die effektive und vollständige Erhebung der traditionellen Eigenmittel in Form der Zölle behindern und damit die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 53).
213
Zwar verfügen die Mitgliedstaaten nach Art. 325 Abs. 1 AEUV, um die effektive und vollständige Erhebung den Eigenmitteln der Union zugeordneter Einnahmen und insbesondere der Einnahmen in Form der Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs zu gewährleisten, über einen gewissen Spielraum und über Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der zu treffenden Maßnahmen, insbesondere in Bezug darauf, wie die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel verwendet werden. Dieser Spielraum und diese Entscheidungsfreiheit werden jedoch, abgesehen von den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Äquivalenz, durch den Grundsatz der Effektivität begrenzt, der vorschreibt, dass die getroffenen Maßnahmen wirksam und abschreckend sind, vorbehaltlich der Beachtung der durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) garantierten Grundrechte und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 7. April 2016, Degano Trasporti, C‑546/14, EU:C:2016:206, Rn. 20 und 21, vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 33 bis 36, und vom 17. Januar 2019, Dzivev u. a., C‑310/16, EU:C:2019:30, Rn. 27, 30 und 34 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
214
Insoweit ist hervorzuheben, dass Art. 325 Abs. 1 AEUV nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs den Mitgliedstaaten Verpflichtungen zur Erreichung eines bestimmten Ergebnisses auferlegt, die hinsichtlich der Anwendung der dort aufgestellten Regeln an keine Bedingung geknüpft sind (Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
215
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ergibt sich somit entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 325 Abs. 1 AEUV bei der Wahl der Maßnahmen zur Bekämpfung von Betrügereien, die die finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen können, über ein weites Ermessen verfügen, so dass nach dieser Bestimmung nur Maßnahmen geahndet werden könnten, die in Anbetracht sämtlicher Umstände des Einzelfalls offensichtlich ungeeignet sind.
216
Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs stützt diese Rechtsprechung weder die These, dass die Verpflichtung, eine effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel zu gewährleisten, keine intensiven, sondern lediglich zumutbare Anstrengungen zur Kontrolle und Nacherhebung der zu diesen Mitteln beitragenden Steuern erfordere, noch die These, dass die Mitgliedstaaten bei der Erhebung der Eigenmittel nur Sorgfalt walten lassen müssten. Vielmehr erlegt Art. 325 Abs. 1 AEUV nach dieser Rechtsprechung den Mitgliedstaaten „Verpflichtungen zur Erreichung eines bestimmten Ergebnisses“ und nicht nur Handlungspflichten auf.
217
Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs ergibt sich aus der Rechtsprechung zudem nicht, dass einem Mitgliedstaat nur dann eine Verletzung seiner Verpflichtungen aus Art. 325 Abs. 1 AEUV angelastet werden kann, wenn die Kommission dartut, dass die fragliche nationale Maßnahme auf eine „offensichtliche und erhebliche Gefahr der Straffreiheit“ oder auf das „Ausbleiben einer Sanktion“ hinausläuft (Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache M.A.S. und M.B., C‑42/17, EU:C:2017:564, Nr. 83), oder wenn „Fahrlässigkeit“ oder ein „willkürliches“ Verhalten des betreffenden Mitgliedstaats vorliegt (Urteile vom 16. Mai 1991, Kommission/Niederlande, C‑96/89, EU:C:1991:213, Rn. 37, vom 15. Juni 2000, Kommission/Deutschland, C‑348/97, EU:C:2000:317, Rn. 64, und vom 18. Oktober 2007, Kommission/Dänemark, C‑19/05, EU:C:2007:606, Rn. 18 und 35).
218
Zwar hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung in solchen besonders gelagerten Situationen einen Verstoß gegen das Unionsrecht und insbesondere gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV festgestellt, doch geht aus seiner Rechtsprechung keineswegs hervor, dass der Anwendungsbereich dieser Bestimmung auf solche Situationen beschränkt wäre, zumal es in den Rechtssachen, zu denen diese Rechtsprechung ergangen ist, um Sanktionen und sie betreffende Verfahren ging, also um Maßnahmen, die sich grundlegend von den hier in Rede stehenden Zollkontrollen unterscheiden.
219
Außerdem können die Mitgliedstaaten insoweit nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Anforderungen, die Art. 325 Abs. 1 AEUV in Bezug auf Sanktionen zur Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen das Zollrecht der Union aufstellt, zwar frei wählen, welche Sanktionen sie anwenden; dabei kann es sich um verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Sanktionen oder um eine Kombination aus beiden handeln. Sie müssen jedoch dafür sorgen, dass schwere Betrügereien oder sonstige schwerwiegende rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union im Bereich der Zölle mit wirksamen und abschreckenden Strafen geahndet werden (Urteil vom 5. Juni 2018, Kolev u. a., C‑612/15, EU:C:2018:392, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
220
Daraus folgt, dass nicht in abstrakter und statischer Weise bestimmt werden kann, welche Zollkontrollen die Mitgliedstaaten vornehmen müssen, um den Anforderungen zu genügen, die Art. 325 Abs. 1 AEUV ihnen im Bereich der Betrugsbekämpfung und sonstiger gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteter rechtswidriger Handlungen auferlegt, da dies von den Merkmalen des Betrugs oder der sonstigen rechtswidrigen Handlung abhängt, die sich im Lauf der Zeit verändern können.
2) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV
i) Vorbemerkungen
221
Vor der Prüfung des Verstoßes gegen Art. 325 AEUV, den die Kommission dem Vereinigten Königreich speziell vorwirft, ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV der Kommission, die die Beweislast für das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung trägt, obliegt, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen dieser Vertragsverletzung zu prüfen, ohne sich hierfür auf irgendeine Vermutung stützen zu können (Urteil vom 2. April 2020, Kommission/Polen, Ungarn und Tschechische Republik [Vorübergehender Umsiedlungsmechanismus für internationalen Schutz beantragende Personen], C‑715/17, C‑718/17 und C‑719/17, EU:C:2020:257, Rn. 124 und die dort angeführte Rechtsprechung).
222
Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall die Kommission in rechtlich hinreichender Weise nachweisen muss, dass die Maßnahmen, die das Vereinigte Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung ergriffen hat, entgegen dem in Art. 325 Abs. 1 AEUV verankerten Grundsatz der Effektivität keine effektive und vollständige Erhebung der den Eigenmitteln der Union zugeordneten Einnahmen in Form der Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs gewährleisteten.
223
Hierzu trägt die Kommission im Wesentlichen vor, in Anbetracht der dem Vereinigten Königreich während des gesamten Zeitraums der Zuwiderhandlung bekannten Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung hätten allein die von ihr und vom OLAF, ebenfalls während des gesamten Zeitraums der Zuwiderhandlung, empfohlenen Zollkontrollen (bestehend im Wesentlichen aus einem auf einer Risikoanalyse beruhenden System von Zollkontrollen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren) es ermöglicht, diesen Betrug zu bekämpfen und die finanziellen Interessen der Union im Einklang mit dem in Art. 325 Abs. 1 AEUV aufgestellten Grundsatz der Effektivität gebührend zu schützen.
224
Das Vereinigte Königreich habe seine Vorkehrungen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung auf Zollmaßnahmen nach der Zollabfertigung der betreffenden Waren wie Anordnungen zur Nacherhebung von Zöllen ausgerichtet und damit nicht die Maßnahmen ergriffen, die nach dem in Art. 325 Abs. 1 AEUV aufgestellten Grundsatz der Effektivität geboten gewesen wären.
ii) Wesentliche Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung
225
Vor der Prüfung dieser Rüge ist auf die wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung hinzuweisen, die sich u. a. aus dem OLAF‑Bericht ergeben und im Übrigen zwischen den Parteien unstreitig sind.
226
Es handelte sich um einen relativ primitiven Betrug in Form der Anmeldung extrem niedriger Zollwerte durch „Phönix-Unternehmen“ oder „Scheinfirmen“, die allein zur Begehung dieses Betrugs gegründet, mit äußerst geringen Mitteln ausgestattet und liquidiert oder aufgelöst wurden, sobald die Richtigkeit der gemeldeten Werte von den Zollbehörden in Zweifel gezogen wurde, was in den allermeisten Fällen jede Nacherhebung von Zöllen unwahrscheinlich oder praktisch unmöglich machte.
227
Der Betrug wurde von kriminellen Vereinigungen organisiert, die als Netzwerk tätig waren und zu seiner Begehung die genannten Unternehmen nutzten. Er wurde insofern in mobiler und sehr reaktionsschneller Weise begangen, als der Schwarzmarkt schnell an einen anderen Zugangspunkt zum Zollgebiet der Union verlagert wurde, sobald Zollkontrollen angekündigt wurden oder die Vereinigungen entsprechende Signale wahrnahmen.
228
Bei dem Betrug wurden sehr große Warenmengen eingesetzt, was ihn, auch für die genannten Unternehmen, je nach der Höhe der hinterzogenen Zölle mehr oder weniger profitabel machte. Er fand in großem Maßstab statt und betraf die gesamte Union, wenn auch nicht alle Mitgliedstaaten im gleichen Umfang, da er eher in Mitgliedstaaten mit weniger strengen Zollkontrollen begangen wurde, so dass diese insoweit als Schwachpunkt im Zollgebiet der Union angesehen werden konnten. In der Praxis wurden die von dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung betroffenen Erzeugnisse in den allermeisten Fällen im Rahmen des Zollverfahrens 42 in das Vereinigte Königreich eingeführt, wobei sie von Anfang an für andere Mitgliedstaaten wie die Französische Republik oder die Italienische Republik bestimmt waren, so dass die Mehrwertsteuer in diesen Mitgliedstaaten zu entrichten gewesen wäre, was jedoch in der Regel nicht geschah, da die betreffenden Waren typischerweise für den Schwarzmarkt in ihrem Hoheitsgebiet bestimmt waren.
iii) Zum Kenntnisstand, den das Vereinigte Königreichs von Beginn des Zeitraums der Zuwiderhandlung an in Bezug auf die wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung und auf wirksame Maßnahmen zu dessen Bekämpfung hatte
229
Das Vereinigte Königreich hat zwar, wie auch der Generalanwalt in Nr. 185 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, mehrfach, sowohl im Vorverfahren als auch im Verfahren vor dem Gerichtshof, eingeräumt, dass in seinem Hoheitsgebiet während des Zeitraums der Zuwiderhandlung ein Betrug durch Unterbewertung stattgefunden habe, und hinzugefügt, es sei Opfer des Betrugs gewesen; es macht aber geltend, die Maßnahmen ergriffen zu haben, die zu dieser Zeit in Anbetracht seiner begrenzten Kenntnisse sowohl von Art und Umfang des Betrugs als auch von wirksamen Maßnahmen zu dessen Bekämpfung bei vernünftiger Betrachtung von ihm hätten erwartet werden können.
230
Das OLAF und einige betroffene Mitgliedstaaten hätten frühestens Ende 2014, nach der GZA Snake, die betrügerischen Machenschaften, mit denen sie konfrontiert gewesen seien, zu durchschauen begonnen, und erst nach der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013 habe das Vereinigte Königreich hinreichende Kenntnis von dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung und den spezifischen zu seiner Bekämpfung erforderlichen Maßnahmen gehabt.
231
Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht jedoch hervor, dass alle Mitgliedstaaten, zu denen damals auch das Vereinigte Königreich gehörte, zumindest vom Beginn des Zeitraums der Zuwiderhandlung an hinreichende Kenntnis von den wesentlichen Merkmalen des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung und der ihnen vom OLAF und von der Kommission empfohlenen erforderlichen Gegenmaßnahmen zu dessen wirksamer Bekämpfung hatten.
232
In der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2007/015 hatte das OLAF nämlich alle Mitgliedstaaten über die Gefahr einer extremen Unterbewertung von Einfuhren der betreffenden Waren aus China in das Unionsgebiet – meist durch „Scheinfirmen“, deren Überprüfung häufig ergab, dass sich der Gesellschaftssitz nicht unter der in den Zollanmeldungen angegebenen Adresse befand – sowie über die Gefahr einer Verlagerung des Betrugs in andere Häfen der Union informiert.
233
Angesichts dieser wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung forderte das OLAF alle Mitgliedstaaten auf, die Einfuhren der betreffenden Waren insbesondere aus China zu überwachen, um etwaige Anhaltspunkte für unterbewertete Einfuhren zu erkennen, bei der Zollabfertigung der betreffenden Waren geeignete Zollkontrollen durchzuführen, um die für diese Waren angemeldeten Zollwerte zu überprüfen und sicherzustellen, dass sie deren tatsächliche Marktwerte widerspiegelten, und, falls der Verdacht künstlich niedriger Preise in Rechnungen bestehe, geeignete Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
234
Außerdem teilte das OLAF mit der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2009/001 allen Mitgliedstaaten mit, seine Analysen für den Zeitraum von Januar bis Juni 2009 hätten bestätigt, dass Einfuhren der betreffenden Waren aus China in die gesamte Union zu extrem niedrigen Werten angemeldet worden seien. Angesichts dieser Feststellung eines „schwerwiegenden Betrugs durch Unterbewertung“ und unter Bezugnahme auf die bereits in der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2007/015 ausgesprochenen Empfehlungen forderte das OLAF die Mitgliedstaaten auf, es binnen vier Wochen über die Einführung von „(angepassten) Risikofiltern“ zu unterrichten. Außerdem forderte es alle Mitgliedstaaten auf, „geeignete Maßnahmen zur Bekämpfung des endemischen Phänomens der Unterbewertung zu treffen“ sowie „Sendungen mit hohem Risiko zu ermitteln“, und empfahl, „die Existenz der Importeure zu überprüfen“.
235
Überdies enthielten die Leitlinien der PCA Discount die Beschreibung einer konkreten, auf den „angemessenen Preisen“ der Methode OLAF‑JRC beruhenden und vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren anwendbaren Methode, wobei die Mitgliedstaaten ermuntert wurden, diese Methode zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung u. a. im Rahmen dieser Zollaktion heranzuziehen. Die Stellung von Sicherheiten gehörte zu den vom OLAF und von der Kommission empfohlenen Maßnahmen.
236
In einer Sitzung des Zollausschusses der Kommission vom 9. März 2012, an der ein Vertreter des Vereinigten Königreichs teilnahm, erklärte ein Vertreter der Kommission, bei der PCA Discount sei im Wesentlichen die Zollabfertigung der betreffenden Waren überprüft worden, um die Wirksamkeit der Aktion zu gewährleisten, die darauf abgezielt habe, den Schwarzmarkt, auf dem Schmuggler („missing traders“) operierten, zu bekämpfen.
237
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass das Vereinigte Königreich zwischen Februar 2015 und Juli 2016 an mehreren vom OLAF organisierten Treffen, die dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung gewidmet waren, teilnahm, bei denen das OLAF die von ihm bereits gelieferten Informationen zu Umfang und Art dieses Betrugs, insbesondere die Tatsache, dass der illegale Handel mehr und mehr im Vereinigten Königreich stattfand, sowie zu den zur wirksamen Bekämpfung dieses Betrugs zu treffenden Gegenmaßnahmen wiederholte und aktualisierte. Bei diesen Treffen empfahl das OLAF dem Vereinigten Königreich wiederum dringend, Risikoschwellen festzulegen, um möglicherweise zu niedrig bewertete Sendungen aufzuspüren und vor der Überführung der betreffenden Waren in den zollrechtlich freien Verkehr Kontrollmaßnahmen wie Warenkontrollen, Entnahme von Proben und Sicherheitsleistungen zu unterziehen, um zu gewährleisten, dass die Zölle tatsächlich auf der Grundlage des tatsächlichen Wertes dieser Waren erhoben würden.
238
Daraus folgt, dass entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik aus der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013 nicht hervorgeht, dass die Mitgliedstaaten erst nach der GZA Snake tatsächlich Kenntnis von dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung hatten. Im Übrigen wurde in dieser Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe jedenfalls ausdrücklich auf die Mitteilungen über gegenseitige Amtshilfe 2007/015 und 2009/001 und damit auf die darin enthaltenen, oben in den Rn. 232 und 234 zusammengefassten Informationen verwiesen.
239
Entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik ergibt sich auch weder aus der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013 noch aus Nr. 83 des Sonderberichts Nr. 24/2015 („Bekämpfung des innergemeinschaftlichen MwSt.‑Betrugs: Weitere Maßnahmen sind erforderlich“) des Europäischen Rechnungshofs, dass den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs vor der GZA Snake unbekannt war, dass es eine allgemeine Praxis falscher Zollerklärungen gab.
240
Der Mitteilung über gegenseitige Amtshilfe 2015/013 und Nr. 83 des genannten Sonderberichts ist nämlich zu entnehmen, dass im Rahmen der GZA Snake festgestellt wurde, dass das Risiko einer Unterbewertung bei dem Zollverfahren mit dem Code 40 in der Liste der Zollverfahren der Union (Gleichzeitige Überlassung von Waren zum zoll- und steuerrechtlich freien Verkehr ohne steuerbefreiende Lieferung, im Folgenden: Zollverfahren 40) mit etwa 20 % der betreffenden Einfuhren und beim Zollverfahren 42 mit 40 % der betreffenden Einfuhren anzusetzen sei.
241
Diese Angabe kann jedoch nicht dahin verstanden werden, dass die Mitgliedstaaten von dem Problem des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung erst nach der GZA Snake Kenntnis erlangt hätten.
242
Somit hat die Kommission in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen, dass das Vereinigte Königreich von Beginn des Zeitraums der Zuwiderhandlung an hinreichende Kenntnis von den wesentlichen Merkmalen sowohl des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung (siehe oben, Rn. 226 bis 228) hatte als auch von den ihm vom OLAF und von der Kommission zu dessen wirksamer Bekämpfung empfohlenen Maßnahmen, im Wesentlichen Kontrollmaßnahmen vor der Zollabfertigung von Sendungen, bei denen nach den Ergebnissen eines Tools zur Risikoanalyse wie dem der Risikoschwellen in Form der anhand der Methode OLAF‑JRC festgelegten LAP die Gefahr einer Unterbewertung bestand.
243
Diese Schlussfolgerung kann nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass sich die Kenntnis des Vereinigten Königreichs von Art und Umfang des Betrugs sowie der Mittel zu seiner wirksamen Bekämpfung während des Zeitraums der Zuwiderhandlung insbesondere angesichts der Entwicklung betrügerischer Einfuhren zu extrem niedrigen Preisen in sein Hoheitsgebiet und der daraus resultierenden potenziellen Verluste traditioneller Eigenmittel oder bestimmter Aspekte der Umsetzung der Methode OLAF‑JRC als Risikoanalysetool noch verbesserte.
iv) Zur Unvereinbarkeit des vom Vereinigten Königreich während des Zeitraums der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung angewandten Systems von Zollkontrollen mit Art. 325 Abs. 1 AEUV
244
Wie oben in Rn. 224 ausgeführt, trägt die Kommission vor, dass das vom Vereinigten Königreich während des Zeitraums der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung angewandte System von Zollkontrollen nicht mit dem in Art. 325 Abs. 1 AEUV aufgestellten Grundsatz der Effektivität vereinbar sei, da es sich im Wesentlichen auf nachträgliche, d. h. nach der Zollabfertigung der betreffenden Waren vorgenommene, Zollkontrollen und, insbesondere, auf die Nacherhebung von Zöllen beschränkt habe.
245
Die Kommission macht geltend (siehe oben, Rn. 223), nur mit einem System von Zollkontrollen, das im Wesentlichen dem vom OLAF empfohlenen System ex ante angewandter Risikoschwellen auf einem den LAP zumindest äquivalenten Niveau sowie der Leistung von Sicherheiten entspreche, könne der fragliche Betrug durch Unterbewertung angesichts seiner oben in den Rn. 226 bis 228 angeführten wesentlichen Merkmale – Betrug in großem Maßstab, begangen in mobiler und empfindlich auf Kontrollen reagierender Weise durch „Phönix-Unternehmen“ – wirksam bekämpft werden. Vor der Überlassung der betreffenden Waren durchgeführte Kontrollen seien nicht Teil des Zollkontrollmechanismus gewesen, den das Vereinigte Königreich bis Oktober 2017 angewandt habe.
246
Die vom Vereinigten Königreich angewandten nachträglichen Maßnahmen seien zum Scheitern verurteilt und zur Bekämpfung des Betrugs offensichtlich ungeeignet gewesen, da dieser, wie dem Vereinigten Königreich bekannt gewesen sei, von „Phönix-Unternehmen“ begangen worden sei, was die Nacherhebung von Zöllen in der ganz überwiegenden Mehrzahl der Fälle unwahrscheinlich oder praktisch unmöglich gemacht habe.
247
Insoweit steht fest, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs vor der Einleitung der Aktion Swift Arrow Zollkontrollen nur ganz ausnahmsweise ex ante vornahmen und sich auf die Nacherhebung von Zöllen konzentrierten. So gab es physische Kontrollen der betreffenden Waren und die Entnahme von Proben anhand der Risikoprofile der Methode OLAF‑JRC nur in der operativen Phase der GZA Snake, d. h. einen Monat lang (17. Februar bis 17. März 2014), im Rahmen der Aktion Samurai, die nur zwei Wirtschaftsteilnehmer betraf, sowie im Rahmen der Aktion Breach bei 13 Sendungen. Außerdem geht aus der Antwort des Vereinigten Königreichs auf eine Frage des Gerichtshofs hervor, dass zwar im operativen Zeitraum der GZA Snake Sicherheiten verlangt wurden, aber nur in Höhe von insgesamt 0,4144 % des Gesamtbetrags der in den Bescheiden C18 Snake festgesetzten zusätzlichen Zölle; die Sicherheiten wurden im Übrigen später, nach der Annullierung dieser Bescheide, freigegeben und führten somit nicht zur Nacherhebung von Zöllen.
248
Das Vereinigte Königreich trägt vor, es habe eine eigene Strategie verfolgt, ausgehend von einer Risikoanalyse, die im Wesentlichen darin bestanden habe, ein Risikoprofil anzuwenden, um eine begrenzte Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern, die regelmäßig Waren zu extrem niedrigen Preisen eingeführt hätten („Hochrisikoimporteure“), zu ermitteln und dann nachträglich zu kontrollieren, gegebenenfalls verbunden mit dem Erlass von Anordnungen zur Nacherhebung von Zöllen; dies sei angesichts seines weiten Handlungsspielraums und der Tatsache, dass die Methode OLAF‑JRC nicht verbindlich gewesen sei, legitim. Wenn seine Zollbehörden z. B. im Rahmen der PCA Discount die Risikoschwellen der Methode OLAF‑JRC nicht ex ante, sondern nachträglich angewandt hätten, habe das OLAF dies nicht gerügt. Vielmehr hätten Bedienstete des OLAF verschiedentlich versichert, dass dieses System der Zollkontrollen mit dem Unionsrecht vereinbar sei.
249
Insoweit ist, wie oben in Rn. 169 ausgeführt, erstens hervorzuheben, dass sich die Mitgliedstaaten in einem System, in dem sie für die angemessene Durchführung der Zollvorschriften der Union in ihrem Hoheitsgebiet verantwortlich sind, der Verantwortung für einen etwaigen Verstoß gegen das Unionsrecht nicht unter Berufung darauf entziehen können, dass das OLAF oder die Kommission dies zu einem bestimmten Zeitpunkt nicht beanstandet habe.
250
Zweitens hat der Gerichtshof oben in den Rn. 162 bis 169 das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zurückgewiesen, es habe auf bestimmte Erklärungen der Bediensteten des OLAF vertrauen dürfen, wonach sein System der Zollkontrollen mit dem Unionsrecht vereinbar gewesen sei.
251
Drittens geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs (siehe oben, Rn. 220) hervor, dass die Art der Zollkontrollen, die die Mitgliedstaaten vornehmen müssen, um den Anforderungen zu genügen, die Art. 325 Abs. 1 AEUV ihnen im Bereich der Betrugsbekämpfung und sonstiger gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteter rechtswidriger Handlungen auferlegt, und insbesondere die Pflicht, die effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union in Form von Zöllen unter der gebotenen Beachtung der durch die Charta garantierten Grundrechte und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts zu gewährleisten, nicht in abstrakter und statischer Weise bestimmt werden können, da dies von den Merkmalen des Betrugs oder der sonstigen rechtswidrigen Handlung abhängt, die sich überdies im Lauf der Zeit ändern können.
252
Wie die Kommission hervorhebt, haben sich aber zum einen die von den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs in Ausnahmefällen durchgeführten Ex-ante-Kontrollen als sofort wirksam und abschreckend erwiesen. So steht z. B. fest, dass Container nach der Ankündigung physischer Kontrollen vom Hafen von Felixstowe (Vereinigtes Königreich) zu Häfen anderer Mitgliedstaaten umgeleitet wurden und dass die beiden Wirtschaftsteilnehmer, bei denen im Rahmen der Aktion Samurai Ex-ante-Kontrollen vorgenommen wurden, ihre Tätigkeit unverzüglich einstellten, nachdem HMRC gegen ihre Zollanmeldungen vorgegangen war.
253
Zum anderen hat sich das vom Vereinigten Königreich angewandte System von Zollkontrollen, soweit es auf nachträgliche Maßnahmen wie die Nacherhebung von Zöllen gerichtet war, im gesamten Zeitraum der Zuwiderhandlung als ineffizient zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung erwiesen, da dieser im Wesentlichen dadurch gekennzeichnet war, dass er von „Phönix-Unternehmen“ begangen wurde, bei denen eine Nacherhebung von Zöllen zumeist unmöglich war.
254
In diesem Kontext ist auf ein Treffen am 13. Juni 2014 über die Nachbereitung der GZA Snake zu verweisen, bei dem die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs nach dem von einem Bediensteten dieses Staats erstellten Sitzungsprotokoll ausführten, dass sie, wenn sie in Fällen, in denen keine Strafverfolgung eingeleitet werde, ins Auge fassten, zwecks „finanzieller Abschreckung“ Verfahren zur Nacherhebung einzuleiten, aufgrund von Erfahrungen aus der Vergangenheit und den bei dieser Art von Betrug gewonnenen Erkenntnissen zu dem Ergebnis kämen, dass es unwahrscheinlich sei, eine Forderung beitreiben zu können.
255
Außerdem trägt das Vereinigte Königreich in Bezug sowohl auf die in den Bescheiden C18 Snake als auch auf die in den Bescheiden C18 Breach festgesetzten Zollschulden vor, es sei nicht verpflichtet, der Kommission die diesen Verbindlichkeiten entsprechenden traditionellen Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, denn die Unmöglichkeit ihrer Einziehung sei ihm nicht anzulasten, da die Schuldner „Phönix-Unternehmen“ seien. Selbst wenn dies zuträfe, würde es zeigen, dass das vom Vereinigten Königreich geschaffene System von Zollkontrollen keine effektive und vollständige Erhebung der den Eigenmitteln der Union zugewiesenen Einnahmen ermöglichte.
256
Im Übrigen macht die Kommission, ohne dass ihr insoweit widersprochen worden wäre, geltend, gegen einige der im Rahmen der Aktion Breach kontrollierten Wirtschaftsteilnehmer sei bereits in einem der Bescheide C18 Snake eine Einziehungsanordnung ergangen; dies bestätige, dass die im Vereinigten Königreich eingeführten Zollkontrollen damals nicht abschreckend genug gewesen seien.
257
Auch wenn, wie sich aus der oben in Rn. 213 angeführten Rechtsprechung ergibt, Art. 325 Abs. 1 AEUV den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum und gewisse Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Zollkontrollen einräumt, die vorzunehmen sind, um u. a. die effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union in Form der Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs zu gewährleisten, stand im vorliegenden Fall – angesichts der Besonderheiten des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung und speziell der Tatsache, dass er in mobiler und sehr empfindlich auf Kontrollen reagierender Weise von Schmugglern oder insolventen Unternehmen begangen wurde, so dass die Nacherhebung der Zölle in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle von vornherein ausgeschlossen war, was den Behörden des Vereinigten Königreichs im Übrigen aufgrund ihrer eigenen Erfahrungen rechtzeitig zur Kenntnis gelangt war – das vom Vereinigten Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung dieses Betrugs geschaffene System von Zollkontrollen insofern, als es sich, von ganz wenigen Ausnahmen abgesehen, auf die Nacherhebung von Zöllen beschränkte, nicht bzw. offensichtlich nicht im Einklang mit dem in Art. 325 Abs. 1 AEUV verankerten Grundsatz der Effektivität.
258
Nach alledem ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, soweit mit ihm ein Verstoß gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV gerügt wird.
b)
Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus dem Zollrecht der Union
259
Als zweite Rüge wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, seine Verpflichtungen aus dem Zollrecht der Union nicht erfüllt zu haben. Erstens habe es entgegen Art. 3 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union unterlassen. Zweitens habe es unter Verstoß gegen Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex keine Zollkontrollen auf der Grundlage einer Risikoanalyse vorgenommen. Drittens habe es entgegen Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 keine Sicherheiten verlangt. Viertens habe es unter Verstoß gegen Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex davon Abstand genommen, die verbleibenden Zollschulden beizutreiben, sobald seine Behörden Kenntnis von der Situation erlangt hätten, die zur Feststellung dieser Schulden geführt habe.
1) Vorbemerkungen
260
Zunächst ist festzustellen, dass die auf Art. 3 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV gestützte Rüge gegenüber der oben in den Rn. 208 bis 258 geprüften Rüge eines Verstoßes gegen Art. 325 AEUV keine eigenständige Bedeutung hat. Die Kommission macht nämlich keine spezifischen Ausführungen zu den Bestimmungen, auf die sie gestützt wird.
261
Außerdem stellt Art. 325 Abs. 3 AEUV, wie auch der Generalanwalt in Nr. 173 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, in Bezug auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Bekämpfung von Betrug und sonstiger gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteter rechtswidriger Handlungen eine besondere Ausprägung des in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten allgemeinen Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit dar. Die genannte Rüge ist daher nicht gesondert zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Mai 2006, Kommission/Irland, C‑459/03, EU:C:2006:345, Rn. 169 bis 171).
262
Somit ist zu prüfen, ob das Vereinigte Königreich, wie die Kommission geltend macht, im Rahmen seiner Handlungen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Zeitraum der Zuwiderhandlung zum einen dadurch gegen Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex verstoßen hat, dass es vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren keine auf einer Risikoanalyse wie der Methode OLAF‑JRC beruhenden Zollkontrollen vorgenommen hat, mit denen sich Einfuhren ermitteln lassen, die möglicherweise unterbewertet sind und bei denen deshalb geprüft werden muss, ob der angemeldete Zollwert zutrifft, und zum anderen dadurch gegen Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 verstoßen hat, dass es für die als potenziell unterbewertet eingestuften Einfuhren keine Sicherheiten verlangt hat.
263
Insoweit leitet die Kommission aus dem Urteil vom 16. Juni 2016, EURO 2004. Hungary (C‑291/15, EU:C:2016:455), ab, dass bei Waren, die zu extrem niedrigen Zollwerten, insbesondere zu Werten unter 50 % ihres statistischen Durchschnittspreises, angemeldet werden, begründete Zweifel an der Richtigkeit der fraglichen Zollanmeldungen bestehen, so dass diese Waren nicht ohne vorherige Kontrolle der angemeldeten Werte in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden dürfen. Sie verweist ferner auf das Urteil vom 17. März 2011_Kommission/Portugal (C‑23/10, EU:C:2011:160), dem sie den Grundsatz entnimmt, dass die Zollbehörden, wenn sie über konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit von Zollanmeldungen verfügten, was zur Erhebung geringerer als der tatsächlich geschuldeten Zölle führen könnte, verpflichtet seien, diese Anmeldungen zu überprüfen und die erforderlichen Kontrollen durchzuführen.
264
Das Vereinigte Königreich macht, unterstützt durch die als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, geltend, aus der von der Kommission angeführten Rechtsprechung ergebe sich, dass die Zollbehörden der Mitgliedstaaten nur dann zu Zollkontrollen verpflichtet seien, wenn sie über konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Angaben in einer Zollanmeldung verfügten. Hegten sie dagegen nur Zweifel an der Richtigkeit dieser Angaben, die z. B. auf der Feststellung einer Differenz von mehr als 50 % zwischen dem angemeldeten Preis und dem statistischen Durchschnittswert beruhten, könnten sie zwar solche Kontrollen vornehmen, seien dazu aber nicht verpflichtet.
265
Im vorliegenden Fall hätten sich aus den den Zollbehörden vorliegenden Informationen keine konkreten Anhaltspunkte für eine Unterbewertung der betreffenden Einfuhren ergeben, sondern allenfalls begründete Zweifel an der Richtigkeit der angemeldeten Zollwerte im Sinne der Rechtsprechung, so dass es ihnen freigestanden habe, ob sie Zollkontrollen durchführten oder nicht. Desgleichen sei die Feststellung, dass der angemeldete Zollwert um mehr als 50 % unter dem statistischen Durchschnittswert liege und damit unter der LAP-Schwelle nach der Methode OLAF‑JRC, kein konkreter Anhaltspunkt für eine Unterbewertung des Zollwerts, sondern allenfalls ein Grund, begründete Zweifel an seiner Richtigkeit zu hegen, so dass die Behörden des Vereinigten Königreichs nicht verpflichtet gewesen seien, die Richtigkeit des Zollwerts zu überprüfen.
266
Insoweit genügt in diesem Stadium der Hinweis, dass zum einen der fragliche Betrug durch Unterbewertung in großem Umfang begangen wurde, dass er sich auf Einfuhren in die gesamte Union und insbesondere in das Vereinigte Königreich über einen relativ langen Zeitraum erstreckte, dass bei großen Warenmengen von „angeschlagenen“ Unternehmen extrem niedrige und damit auf den ersten Blick verdächtige Werte angemeldet wurden, was offensichtlich erhebliche Risiken für die finanziellen Interessen der Union in Form entsprechender, weitgehend irreparabler Verluste an traditionellen Eigenmitteln mit sich brachte. In diesem Kontext bedeutete die insbesondere auf Informationen des OLAF und der Kommission beruhende Kenntnis der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs vom Umfang und von den Besonderheiten dieses Betrugs sowie von den damit verbundenen erheblichen finanziellen Risiken für die Union, dass diese Behörden über hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Angaben zum Wert der betreffenden Waren aus China verfügten und somit verpflichtet waren, angemessene Zollkontrollen vorzunehmen, um diesen Wert bei den betreffenden Einfuhren systematisch zu prüfen und so letztlich die vollständige und effektive Zahlung der geschuldeten Zölle sicherzustellen.
267
Zum anderen waren in einem solchen Betrugskontext die Informationen, die sich für die Zollbehörden der Mitgliedstaaten daraus ergaben, dass durch ein Risikoprofil wie das der LAP nach der Methode OLAF‑JRC Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen ermittelt und als unterbewertet eingestuft werden konnten, geeignet, den Zollbehörden konkrete Anhaltspunkte dafür zu liefern, dass die Angaben in den Zollanmeldungen für die von diesem Risikoprofil erfassten Erzeugnisse unrichtig waren und infolgedessen bei den betreffenden Waren vor ihrer Abfertigung Zollkontrollen vorgenommen werden mussten.
268
Im Licht dieser Vorbemerkungen sind daher die oben in Rn. 259 genannten Rügen zu prüfen, mit Ausnahme der Rüge eines Verstoßes gegen Art. 3 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 4 Abs. 3 EUV.
2) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex
i) Vorbringen der Parteien
269
Zu der dem Vereinigten Königreich vorgeworfenen Vertragsverletzung in Form eines Verstoßes gegen Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex führt die Kommission aus, dieser Staat habe im Rahmen seiner Handlungen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Zeitraum der Zuwiderhandlung vor der Abfertigung der betreffenden Waren keine auf eine Risikoanalyse wie die Methode OLAF‑JRC gestützten Zollkontrollen durchgeführt, die es erlaubt hätten, möglicherweise unterbewertete und deshalb einer Prüfung der Richtigkeit des angemeldeten Zollwerts zu unterziehende Einfuhren aufzuspüren.
270
Insoweit geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervor, dass der von der Kommission gegen das Vereinigte Königreich erhobene Vorwurf nicht darin besteht, dass es die Methode OLAF‑JRC nicht angewandt habe, sondern darin, dass es die vom OLAF empfohlenen elementaren Maßnahmen, insbesondere Kontrollen, die auf ex ante angewandten Risikoprofilen beruhten, nicht ergriffen habe. Die Kommission räumt ein, dass die genannte Methode für die Mitgliedstaaten rechtlich nicht verbindlich sei; sie hält es zwar für wünschenswert, dass anhand dieser Methode auf Unionsebene festgelegte Risikoprofile oder ‑schwellen wie die LAP zur Anwendung kämen, macht aber, ohne dass ihr das Vereinigte Königreich insoweit widersprochen hätte, geltend, sie habe den Mitgliedstaaten stets gestattet, ihre eigenen Risikoprofile oder ‑schwellen anzuwenden, sofern sie mit den LAP vergleichbar oder strenger seien.
271
Das Vereinigte Königreich trägt vor, es habe seine während des Zeitraums der Zuwiderhandlung durchgeführten Zollkontrollen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung auf eine Risikoanalyse gestützt. Diese Analyse habe im Wesentlichen auf der Anwendung eines Risikoprofils beruht, das darauf abgezielt habe, eine begrenzte Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern, die regelmäßig die betreffenden Waren zu sehr niedrigen Preisen importiert hätten („Hochrisikoimporteure“), zu ermitteln und dann zu kontrollieren, wobei gegebenenfalls Nacherhebungsbescheide wie die Bescheide C18 erlassen worden seien. So seien im Rahmen der im Mai 2015 angelaufenen und immer noch andauernden Aktion Breach zwecks Anwendung dieses Risikoprofils 239 „Hochrisikoimporteure“ ermittelt worden. Es handele sich um eine „legitime und sachgerechte Strategie“, denn die Praxis habe gezeigt, dass die große Mehrzahl der betreffenden Einfuhren von nur 129 der insgesamt 20000 Wirtschaftsteilnehmer stamme, die die betreffenden Waren aus China einführten.
ii) Würdigung durch den Gerichtshof
272
Art. 13 Abs. 2 des Gemeinschaftszollkodex, der für den Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung galt, der am 30. April 2016 endete, sah in Unterabs. 1 vor, dass sich die Zollkontrollen außer Stichprobenkontrollen auf eine „Risikoanalyse unter Verwendung automatisierter Datenverarbeitungsmethoden“ stützen, damit die Risiken erkannt und quantifiziert und die zur Bewertung der Risiken nach nationalen, gemeinschaftlichen und gegebenenfalls internationalen Kriterien erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden. Art. 13 Abs. 2 Unterabs. 2 lautete: „Nach dem Ausschussverfahren wird ein gemeinsamer Rahmen für das Risikomanagement geschaffen und werden gemeinsame Kriterien und prioritäre Kontrollbereiche festgelegt.“
273
Diese Verpflichtungen wurden in geänderter Formulierung in Art. 46 Abs. 2 und 3 des Unionszollkodex übernommen, der für den Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung ab dem 1. Mai 2016 gilt.
274
Art. 46 Abs. 2 des Unionszollkodex sieht vor, dass Zollkontrollen mit Ausnahme von Stichproben „in erster Linie auf der Grundlage einer Risikoanalyse mit Mitteln der elektronischen Datenverarbeitung“ erfolgen, mit dem Ziel, anhand von Kriterien, die auf einzelstaatlicher Ebene, auf Unionsebene und – soweit verfügbar – auf internationaler Ebene entwickelt wurden, Risiken zu ermitteln und abzuschätzen und die erforderlichen Abwehrmaßnahmen zu entwickeln. Nach Art. 46 Abs. 3 werden Zollkontrollen innerhalb eines gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement durchgeführt, der auf dem Austausch risikobezogener Informationen und der Ergebnisse von Risikoanalysen zwischen den Zollverwaltungen beruht und gemeinsame Risikokriterien und Standards, Kontrollmaßnahmen und vorrangige Kontrollbereiche festlegt.
275
Nach Art. 46 Abs. 4 des Unionszollkodex sind die Zollbehörden der Mitgliedstaaten zudem verpflichtet, „Risikomanagementverfahren“ anzuwenden.
276
Art. 46 Abs. 6 und 7 des Unionszollkodex nennt die bei der Festlegung u. a. von „gemeinsamen Risikokriterien und Standards“ zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sowie die Elemente, die diese Kriterien und Normen umfassen müssen.
277
Es steht fest, dass die Kommission während des Zeitraums der Zuwiderhandlung keine gemeinsamen Risikokriterien oder ‑standards in Form eines für die Mitgliedstaaten bindenden Rechtsakts aufgestellt hat; sie hat lediglich am 21. August 2014 eine Mitteilung über eine Strategie und einen Aktionsplan für das Zollrisikomanagement erlassen (Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat und den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss über die Strategie und den Aktionsplan der EU für das Zollrisikomanagement: Umgang mit Risiken, Erhöhung der Sicherheit der Lieferkette und Vereinfachung des Handels, COM[2014] 527 final). Wie die Portugiesische Republik in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat und wie die Nrn. 13 und 15 des Sonderberichts Nr. 04/2021 des Rechnungshofs („Zollkontrollen: Unzureichende Harmonisierung ist den finanziellen Interessen der EU abträglich“) bestätigen, erließ die Kommission am 31. Mai 2018 einen ersten verbindlichen Beschluss zur Festlegung gemeinsamer Kriterien und Standards für finanzielle Risiken in Form eines als „EU restricted“ eingestuften Dokuments, das im Dezember 2019 um nicht rechtsverbindliche „Leitlinien“ ergänzt wurde.
278
Die den Mitgliedstaaten vom OLAF und von der Kommission empfohlene und u. a. in den Leitlinien der PCA Discount zwecks Anwendung im Rahmen dieser Aktion dargestellte Methode OLAF‑JRC kann, da sie u. a. eine Beschreibung der bei der Auswahl der Waren, die Zollkontrollen zu unterziehen sind, heranzuziehenden Risiken und Risikofaktoren oder ‑indikatoren sowie nähere Angaben zur Art der von den Zollbehörden vorzunehmenden Zollkontrollen enthält, als Anwendung gemeinsamer unverbindlicher Risikokriterien innerhalb des gemeinsamen Rahmens für das Risikomanagement angesehen werden.
279
Hervorzuheben ist, dass jede unverbindliche gemeinsame Maßnahme, die im Zusammenhang mit den von Art. 13 Abs. 2 Unterabs. 1 und 2 des Gemeinschaftszollkodex sowie Art. 46 Abs. 2 und 3 des Unionszollkodex erfassten Kriterien für die Risikoanalyse und das Risikomanagement erlassen oder empfohlen wird, zwangsläufig Teil der Betrugsbekämpfung im Sinne von Art. 325 AEUV ist, da die Zollkontrollen letztlich dazu dienen, Betrugsfälle im Zollsystem der Union zu verhüten und zu bekämpfen. Wie aus Art. 325 Abs. 1 und 3 AEUV hervorgeht, impliziert die Betrugsbekämpfung aber eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen ihnen und der Union.
280
Insoweit ist der gemäß Art. 46 Abs. 3 des Unionszollkodex neben gemeinsamen Risikokriterien und ‑standards auf dem Austausch risikobezogener Informationen und der Ergebnisse von Risikoanalysen zwischen den Zollverwaltungen sowie auf Kontrollmaßnahmen und vorrangigen Kontrollbereichen beruhende gemeinsame Rahmen für das Risikomanagement, in dem die Zollkontrollen durchgeführt werden, eine besondere Ausprägung von Art. 325 Abs. 3 AEUV, in dem es heißt, dass die Mitgliedstaaten ihre Tätigkeit zum Schutz der finanziellen Interessen der Union vor Betrügereien koordinieren, indem sie zusammen mit der Kommission für eine enge und regelmäßige Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden sorgen.
281
Werden solche unverbindlichen gemeinsamen Risikoanalyse- und ‑managementkriterien empfohlen, sind die Mitgliedstaaten daher zwar im Prinzip nicht förmlich an diese Kriterien gebunden, müssen sie aber aufgrund ihrer Pflicht zur Zusammenarbeit gebührend berücksichtigen oder befolgen, sofern sie keine nationalen Kriterien entwickelt haben, die mindestens ebenso wirksam sind wie die von der Union empfohlenen.
282
Daraus folgt, dass das Vereinigte Königreich im Einklang mit seinen Verpflichtungen aus Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 325 AEUV im Rahmen der Festlegung seines Systems der Risikoanalyse und des Risikomanagements im Zeitraum der Zuwiderhandlung im Hinblick auf den modus operandi und die spezifischen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung, die ihm bekannt waren, den Risikoprofilen sowie den Arten von Zollkontrollen, die vom OLAF und von der Kommission zur Bekämpfung dieses Betrugs empfohlen wurden, zumindest gebührend Rechnung tragen musste, auch wenn die herangezogenen Risikokriterien unverbindlichen Charakter hatten.
283
Trotz der wiederholten Empfehlungen des OLAF und der Kommission hat das Vereinigte Königreich jedoch, außer während der operativen Phase der GZA Snake (17. Februar bis 17. März 2014), vor der Überlassung der betreffenden Waren keine Zollkontrollen auf der Grundlage von Risikoprofilen wie den Risikoschwellen der Methode OLAF‑JRC oder anderen Risikoprofilen mit vergleichbarer Wirksamkeit vorgenommen.
284
Nach den oben in Rn. 281 angestellten Erwägungen war das Vereinigte Königreich in einer durch das Fehlen verbindlicher Maßnahmen der Union gekennzeichneten Situation allerdings nicht verpflichtet, solchen Empfehlungen zu folgen, sofern die von ihm festgelegten Risikoanalyse- und ‑managementkriterien von zumindest vergleichbarer oder höherer Wirksamkeit waren als die von der Union empfohlenen Kriterien.
285
Bei einem Treffen am 28. Juli 2015 wiesen die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs das OLAF darauf hin, dass die Verwendung von Risikoindikatoren, die auf Durchschnittspreisen beruhten, angesichts des Umfangs der Einfuhren in ihr Hoheitsgebiet kontraproduktiv und unverhältnismäßig sei.
286
Das Vereinigte Königreich hat auf Fragen des Gerichtshofs u. a. geantwortet, da es die Risikoprofile der Methode OLAF‑JRC als zu ungenau eingestuft habe, insbesondere weil sie zu falschen positiven Ergebnissen bei legalen Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen für bekannte Handelsketten geführt hätten, habe es seine eigenen nationalen Risikoprofile entwickelt, die leistungsfähiger seien. Dass diese letztlich erst ab dem 12. Oktober 2017, mit Beginn der Aktion Swift Arrow, einsatzbereit gewesen seien, liege an der Komplexität dieses Vorhabens und der erheblichen dafür erforderlichen Mittel.
287
Dem kann nicht gefolgt werden.
288
Insoweit sind zum einen die Schwere und das Ausmaß des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung sowie die erheblichen mit ihm für die Union offenkundig verbundenen finanziellen Risiken hervorzuheben, die dem Vereinigten Königreich auch bekannt waren, da es vom OLAF und von der Kommission wiederholt davon unterrichtet worden war, und zum anderen die Tatsache, dass das Vereinigte Königreich verpflichtet war, bei der Ausarbeitung seines Risikoanalyse- und ‑managementsystems die Risikokriterien, deren Heranziehung ihm das OLAF und die Kommission mehrfach empfohlen hatten, und insbesondere Risikoschwellen wie die vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren anzuwendenden LAP der Methode OLAF‑JRC zumindest gebührend zu berücksichtigen.
289
Unter diesen Umständen war das Vereinigte Königreich nicht befugt, bis zum Abschluss der Ausarbeitung seiner eigenen, nach seinen Angaben leistungsfähigeren Risikoschwellen die Anwendung eines Risikoprofils abzulehnen, das es ermöglichte, vor der Zollabfertigung dieser Waren Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen und mit erheblichem Unterbewertungsrisiko zu erkennen, damit sie vor ihrer Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr Zollkontrollen unterzogen werden konnten.
290
Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass der Vorwurf, den die Kommission gegen das Vereinigte Königreich erhebt, nicht darin besteht, dass es die Risikoprofile der Methode OLAF‑JRC nicht korrekt angewandt habe, sondern darin, dass es im Rahmen seiner Risikoanalyse- und ‑managementregelung bis zum Beginn der Aktion Swift Arrow kein Risikoprofil vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren angewandt habe, obwohl nur diese Methode es ermöglicht hätte, möglicherweise zu niedrig bewertete Einfuhren aufzuspüren, um die Zollkontrollen vor der Freigabe der Waren auf sie auszurichten.
291
Zum anderen ergibt sich aus der oben in den Rn. 208 bis 220 vorgenommenen Analyse von Art. 325 AEUV, dass sich angesichts der Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung die Gegenmaßnahmen, mit denen er in wirksamer und abschreckender Weise bekämpft werden konnte, nicht auf die – bei Schmugglern in der Regel zum Scheitern verurteilten – Nacherhebung von Zöllen beschränken durften, sondern Zollkontrollen vor der Überführung der zu extrem niedrigen Preisen angemeldeten Waren in den zollrechtlich freien Verkehr einschließen mussten.
292
Nach Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex in Verbindung mit Art. 325 AEUV war das Vereinigte Königreich verpflichtet, zur Gewährleistung einer wirksamen und abschreckenden Bekämpfung von Betrügereien die Zollanmeldungen, die solchen Ex-ante-Kontrollen unterzogen werden sollten, anhand einer Risikoanalyse mittels Datenverarbeitungsverfahren auszuwählen; dies hat das Vereinigte Königreich während des gesamten Zeitraums der Zuwiderhandlung, abgesehen von der operativen Phase der GZA Snake (17. Februar bis 17. März 2014), nicht getan.
293
Da die Kommission ihre Rüge allein auf dieses Versäumnis stützt, brauchen die verschiedenen gegen die zur Risikoanalyse verwendete Methode OLAF‑JRC gerichteten Rügen – die dort vorgeschriebenen Risikoschwellen seien willkürlich oder führten zu einer zu hohen Zahl falscher positiver Ergebnisse bei legalen Einfuhren zu niedrigen Preisen durch Handelsketten – nicht geprüft zu werden.
294
Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass die im Rahmen der Methode OLAF‑JRC als Risikoschwellen herangezogenen LAP, wie aus den dem OLAF‑Bericht beigefügten Studien hervorgeht, auf der Grundlage wissenschaftlicher Forschungen des JRC, bei denen Histogramme analysiert wurden und die Staffelung der Preise bei verschiedenen Arten von Einfuhren untersucht wurde, anhand der CAP festgelegt wurden und daher nicht willkürlich erscheinen, sondern auf objektiven und neutralen Kriterien beruhen.
295
Da die Risikoschwellen der Methode OLAF‑JRC in Form der LAP auf statistischen Durchschnittspreisen, und zwar den CAP, beruhen und nur darauf abzielen, die Einfuhren zu ermitteln, bei denen ein erhebliches Unterbewertungsrisiko besteht, damit bei ihnen die angemeldeten Zollwerte überprüft werden, und nicht darauf, festzustellen, ob diese Einfuhren tatsächlich unterbewertet sind, implizieren sie schon ihrem Wesen nach einen bestimmten Prozentsatz falscher positiver Fälle.
296
Daher kann entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs die Zuverlässigkeit der LAP als Risikoprofil nicht allein deshalb aufgrund der Tatsache – unterstellt, sie wäre erwiesen – in Frage gestellt werden, weil 11,2 % der legalen Einfuhren durch bestimmte bekannte Handelsketten zu unter diesen Preisen liegenden Werten angemeldet werden. Eine solche Quote falscher positiver Fälle erscheint nämlich angesichts des nützlichen Beitrags der LAP zur Aufdeckung der fraglichen Betrügereien durch Unterbewertung angemessen.
297
Schließlich hat die Kommission, wie auch der Generalanwalt in Nr. 209 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, in Beantwortung von Fragen des Gerichtshofs – ohne dass ihr das Vereinigte Königreich insoweit widersprochen hätte – zum einen angegeben, dass die LAP im Jahr 2011 im Rahmen der PCA Discount und anschließend im Jahr 2014 im Rahmen der GZA Snake von den Mitgliedstaaten nach eingehender Erörterung einvernehmlich als Risikoprofile eingeführt und angewandt worden seien, und zum anderen, dass die Festsetzung der LAP auf 50 % der CAP als solche im Zeitraum der Zuwiderhandlung von keinem Mitgliedstaat in Frage gestellt worden sei.
298
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, soweit mit ihm ein Verstoß des Vereinigten Königreichs gegen Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 46 des Unionszollkodex gerügt wird, der darin besteht, dass dieser Staat im Rahmen seiner Handlungen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung im Zeitraum der Zuwiderhandlung vor der Abfertigung der betreffenden Waren keine auf eine Risikoanalyse gestützten Zollkontrollen durchgeführt hat.
3) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447
299
Wie oben in Rn. 259 ausgeführt, wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, gegen die Verpflichtungen aus Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 verstoßen zu haben, wonach die Zollbehörden verpflichtet seien, eine ausreichende Sicherheit zu verlangen, wenn sie der Ansicht seien, dass die Überprüfung der Zollanmeldung dazu führen könne, dass ein höherer als der aus den Angaben in der Zollanmeldung resultierende Zoll erhoben werde.
300
Insoweit ist dem Vereinigten Königreich zwar beizupflichten, dass Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 nach ihrem Wortlaut den Zollbehörden der Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum bei der Entscheidung darüber einräumen, ob es erforderlich ist, Sicherheiten zu verlangen, doch wird dieser Spielraum, wie auch der Generalanwalt im Wesentlichen in Nr. 218 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, durch den in Art. 325 Abs. 1 AEUV aufgestellten Grundsatz der Effektivität begrenzt, wonach ein effektiver Schutz der finanziellen Interessen der Union vor Betrügereien und sonstigen gegen diese Interessen der Union gerichteten rechtswidrigen Handlungen gewährleistet sein muss.
301
Wie oben in den Rn. 220 und 251 hervorgehoben wird, kann die Tragweite des Grundsatzes der Effektivität, soweit er für die spezifische Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 325 Abs. 1 AEUV gilt, die effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union in Form der Zölle zu gewährleisten, nicht in abstrakter und statischer Weise bestimmt werden, da sie von den Merkmalen des betreffenden Betrugs oder der betreffenden rechtswidrigen Handlung abhängt, die sich überdies im Lauf der Zeit ändern können.
302
Im vorliegenden Fall war der fragliche Betrug durch Unterbewertung dadurch gekennzeichnet, dass große Mengen der betreffenden Waren aus China zu äußerst niedrigen Preisen von „Phönix-Unternehmen“ eingeführt wurden, die speziell zur Durchführung dieses Betrugs gegründet worden waren, nur minimale Aktiva besaßen und verschwanden oder liquidiert wurden, sobald die Richtigkeit der von ihnen angemeldeten Zollwerte überprüft wurde, so dass die Nacherhebung von Zöllen in der großen Mehrzahl der Fälle von vornherein aussichtslos war.
303
In einem solchen Betrugskontext erforderte ein effektiver Schutz der finanziellen Interessen der Union vor erheblichen Verlusten an traditionellen Eigenmitteln aufgrund der Nichterhebung großer Zollbeträge bei diesen umfangreichen und offensichtlich in betrügerischer Weise unterbewerteten Einfuhren – neben der Erstellung eines Risikoprofils, das es ermöglichte, Einfuhren mit erheblichem Unterbewertungsrisiko, bei denen deshalb die Richtigkeit der angemeldeten Zollwerte überprüft werden musste, in automatisierter Form aufzuspüren –, dass systematisch Sicherheiten verlangt wurden.
304
Es steht fest, dass das Vereinigte Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung nur ganz ausnahmsweise, im operativen Zeitraum der GZA Snake, die Leistung von Sicherheiten verlangte, deren Gesamtbetrag nur 0,4144 % des Gesamtbetrags der in den Bescheiden C18 Snake verlangten zusätzlichen Zölle ausmachte, wobei diese Sicherheiten im Übrigen nach der Annullierung der sie betreffenden Bescheide erstattet wurden (siehe oben, Rn. 247).
305
Das Vereinigte Königreich bestreitet das Vorliegen dieser Vertragsverletzung und macht erstens geltend, seine Zollbehörden hätten nicht über die nötigen Daten verfügt, um den Betrag der Sicherheiten anhand eines zuverlässigen Alternativwerts zu berechnen, so dass sie im Verwaltungsverfahren und vor Gericht erfolgreich hätten angefochten werden können, wenn sie anhand der CAP berechnet worden wären.
306
Dem kann nicht gefolgt werden.
307
Da nämlich, wie auch der Generalanwalt in Nr. 224 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, das Vereinigte Königreich für die zutreffende Ermittlung der bei der Einfuhr in sein Hoheitsgebiet angemeldeten Zollwerte verantwortlich war, indem es Zollkontrollen durchführte, die angesichts der Besonderheiten des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung Überprüfungen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren umfassen mussten, war es Sache seiner Zollbehörden, von den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern Auskünfte über die Eigenschaft dieser Waren zu verlangen und im Rahmen physischer Überprüfungen Proben zu entnehmen, die ihnen die nötigen Daten verschafft hätten, um einen zur Berechnung des korrekten Betrags der Sicherheiten dienenden Alternativwert zu ermitteln.
308
In diesem Kontext hat das OLAF zwar im Rahmen der GZA Snake versucht, das Vorgehen der Mitgliedstaaten dadurch zu unterstützen, dass es die chinesischen Behörden um die Mitteilung von Ausfuhrpreisen ersuchte, die zur Bestimmung der Alternativwerte bei der Einfuhr unterbewerteter Waren herangezogen werden konnten; dass diese Behörden letztlich relativ wenige Ausfuhrpreise zur Verfügung stellten und dass es zudem enge Schranken für die Heranziehung der mitgeteilten Preise im Rahmen von Gerichtsverfahren gab, kann aber nichts daran ändern, dass es dem Vereinigten Königreich und nicht dem OLAF oder der Kommission oblag, die Vorkehrungen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung so zu gestalten, dass es über hinreichende Daten zum Wert der betreffenden Waren verfügte, etwa über Daten zu ihrer Qualität oder zum Grad ihrer Verarbeitung.
309
Zweitens stellt das Vereinigte Königreich einen Verstoß gegen Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 mit der Begründung in Abrede, dass die Pflicht, systematisch eine Sicherheit zu leisten, eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung des Eigentumsrechts der betreffenden Importeure darstelle und daher im Widerspruch zu Art. 17 der Charta und Art. 1 des am 20. März 1952 in Paris unterzeichneten Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten stehe.
310
Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 325 Abs. 1 AEUV (siehe oben, Rn. 220 und 251), dass die Verpflichtung, die effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union in Form der Zölle zu gewährleisten, unter gebührender Beachtung der durch die Charta garantierten Grundrechte und der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts erfüllt werden muss.
311
Im vorliegenden Fall wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, es habe bei Einfuhren, deren angemeldeter Wert unter einer Risikoschwelle gelegen habe und bei denen infolgedessen ein erhebliches Unterbewertungsrisiko bestanden habe, nicht systematisch die Stellung von Sicherheiten vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren verlangt.
312
Im Übrigen hat das Vereinigte Königreich, wie der Generalanwalt in Nr. 222 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, nicht die genauen Gründe erläutert, aus denen eine solche Verpflichtung, für Einfuhren, die unter ein Risikoprofil fallen, systematisch Sicherheiten zu verlangen, einen Verstoß gegen das Eigentumsrecht der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer darstellen soll.
313
Außerdem mag die Pflicht, systematisch Sicherheiten für solche Einfuhren zu stellen, zwar mit einer Einschränkung des Eigentumsrechts verbunden sein, doch erscheint eine solche Einschränkung, gemessen an den in Art. 52 Abs. 1 der Charta aufgestellten Voraussetzungen, gerechtfertigt.
314
Im Einklang mit dieser Bestimmung ist die Einschränkung nämlich gesetzlich vorgesehen, achtet den Wesensgehalt des Eigentumsrechts und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da sie erforderlich ist und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entspricht.
315
Insoweit entspricht die Verpflichtung, systematisch eine Sicherheit für Einfuhren zu leisten, bei denen ein erhebliches Unterbewertungsrisiko besteht, zunächst tatsächlich der in Art. 325 AEUV anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung, die finanziellen Interessen der Union zu schützen, und insbesondere dem Erfordernis, dass die Zollbehörden der Mitgliedstaaten hierfür geeignete Zollkontrollen durchführen, um die effektive und vollständige Erhebung der traditionellen Eigenmittel in Form der Zölle zu gewährleisten.
316
Sodann hat in Anbetracht der Tatsache, dass eine Sicherheit freigegeben wird, sobald der betreffende Importeur die tatsächlich geschuldeten Abgaben entrichtet oder nach einer Überprüfung festgestellt wird, dass er den Zollwert der betreffenden Waren zutreffend angegeben hat, die Verpflichtung, eine solche Sicherheit – sei es auch systematisch – zu leisten, rein vorübergehenden Charakter und achtet den Wesensgehalt des Eigentumsrechts sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
317
Schließlich folgt die Verhältnismäßigkeit einer solchen Verpflichtung auch daraus, dass die Kommission dem Vereinigten Königreich speziell vorwirft, diese Verpflichtung allein für Einfuhren mit einem erheblichen Risiko der Unterbewertung, die vor der Überlassung der Waren mittels eines automatisierten Risikoprofils aufgespürt wurden, nicht aufgestellt zu haben.
318
Bei solchen Einfuhren müssen die Zollbehörden nämlich im Einklang mit Art. 181a der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 140 der Durchführungsverordnung 2015/2447 insofern Zweifel hinsichtlich des angemeldeten Zollwerts hegen, als sie nicht davon überzeugt sein können, dass er den gezahlten oder zu zahlenden Gesamtbetrag repräsentiert; sie müssen daher davon ausgehen, dass die Überprüfung der betreffenden Zollanmeldungen zu einem höheren Abgabenbetrag führen kann als dem, der sich im Sinne von Art. 248 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 aus den Angaben in den Zollanmeldungen ergibt.
319
Die vorstehenden Erwägungen führen zu dem Schluss, dass das Vereinigte Königreich dadurch, dass es seine Vorkehrungen für Zollkontrollen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung während des Zeitraums der Zuwiderhandlung im Wesentlichen auf Maßnahmen nach der Zollabfertigung der betreffenden Waren, wie z. B. Nacherhebungsanordnungen, beschränkt und es unterlassen hat, systematisch Maßnahmen vor der Zollabfertigung – insbesondere Zollkontrollen bei den Einfuhren, bei denen mittels eines automatisierten Risikoprofils eine erhebliche Gefahr der Unterbewertung ausgemacht wurde, sowie die systematische Stellung von Sicherheiten – in diese Vorkehrungen einzubeziehen, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex, Art. 46 des Unionszollkodex, Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 verstoßen hat.
320
Diese Schlussfolgerung beruht im Wesentlichen auf der Feststellung der fehlenden und im konkreten Fall offensichtlich fehlenden Effektivität des vom Vereinigten Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung angewandten Systems von Zollkontrollen, die darauf zurückzuführen war, dass dieses System auf Kontrollen nach der Zollabfertigung der betreffenden Waren ausgerichtet und somit den Merkmalen dieses Betrugs nicht angepasst war, obwohl sie dem Vereinigten Königreich von Beginn dieses Zeitraums an hinreichend bekannt waren.
321
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 227 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, wird diese Schlussfolgerung, wonach im vorliegenden Fall die vom Vereinigten Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung durchgeführten Zollkontrollen offensichtlich ungeeignet und unzureichend waren, nicht durch das Vorbringen in Frage gestellt, dass das Vereinigte Königreich an Zollkontrolloperationen auf Unionsebene wie der PCA Discount im Jahr 2011, der GZA Snake im Jahr 2014 oder der Aktion Octopus im Jahr 2016 teilgenommen und eigene Operationen wie die Aktionen Breach und Samurai durchgeführt habe.
322
Es ist nämlich Sache der Zollbehörden der Mitgliedstaaten, für die Anwendung des Zollrechts der Union zu sorgen und insbesondere geeignete Zollkontrollen durchzuführen, um die finanziellen Interessen der Union in effektiver Weise zu schützen. Die Erfüllung einer solchen Aufgabe erfordert eine kontinuierliche, kohärente und systematische Arbeit dieser Behörden, die sich nicht auf eine punktuelle Beteiligung an Zolloperationen beschränken darf, deren Wirkungen nur vorübergehend sein können. Außerdem sollen die auf Unionsebene durchgeführten Zollkontrollaktionen zwar die Mitgliedstaaten unterstützen, können aber die ihnen obliegenden Kontrollmaßnahmen zum effektiven Schutz der finanziellen Interessen der Union nicht ersetzen.
323
Insoweit steht fest, dass die von den Behörden des Vereinigten Königreichs im Mai 2015 eingeleitete Aktion Breach die erste Zollkontrollaktion des Vereinigten Königreichs war, die speziell der Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung diente, und dass die Aktion Swift Arrow die erste Aktion des Vereinigten Königreichs war, bei der Überprüfungen vor der Zollabfertigung der anhand eines Risikoprofils ermittelten Einfuhren systematisch in die Zollkontrollmaßnahmen einbezogen wurden.
324
Wie die Kommission vorträgt, ergeben sich der offensichtliche Mangel an Effektivität der Maßnahmen, die das Vereinigte Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung ergriff, und umgekehrt die Effektivität und die abschreckende Wirkung eines Maßnahmenkatalogs, der systematisch Zollkontrollen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren umfasst und auf einem Risikoprofil beruht, auch aus den von der Kommission vorgelegten statistischen Daten.
325
Diese statistischen Daten, die die Kommission u. a. ihren Antworten auf Fragen des Gerichtshofs als Anlage beigefügt hat, bestätigen nämlich, dass zum einen während des Zeitraums der Zuwiderhandlung das Volumen der zu Preisen unter dem LAP (also 50 % des CAP), insbesondere zu Preisen von weniger als 10 % des CAP, mithin zu extrem niedrigen Preisen angemeldeten Einfuhren in das Vereinigte Königreich von Jahr zu Jahr erheblich zunahm, während das Volumen der Einfuhren zu Preisen über dem LAP relativ stabil blieb.
326
So stieg das Volumen der Einfuhren zu Preisen von weniger als 10 % des CAP von 4189937 kg im Jahr 2011 auf 314088517 kg im Jahr 2016. Im Zeitraum der Zuwiderhandlung lagen die Preise bei 41 % der Gesamteinfuhren der betreffenden Waren aus China unter dem LAP. In diesem Zeitraum betrafen 69,5 % der Einfuhren zu Preisen unter dem LAP Einfuhren, bei denen die angemeldeten Preise weniger als 10 % des CAP betrugen.
327
Außerdem war, während im Dezember 2012 bei 51 % der Einfuhren zu Preisen unterhalb des LAP der angemeldete Preis bei weniger als 10 % des CAP lag, dieser Satz im Dezember 2016 auf 85 % gestiegen.
328
Zum anderen zeigen die von der Kommission vorgelegten statistischen Daten unbestreitbar, dass ab der Einleitung der Aktion Swift Arrow – bei der die Behörden des Vereinigten Königreichs erstmals systematisch Nachprüfungen vor der Zollabfertigung von Einfuhren, bei denen ein automatisiertes Risikoprofil ein erhebliches Risiko der Unterbewertung festgestellt hatte, in den Maßnahmenkatalog der Zollkontrollen einbezogen – die Einfuhren zu Preisen unter dem LAP schlagartig zurückgingen und binnen weniger Monate ganz verschwanden. Die unterbewerteten Einfuhren gingen nämlich in nur drei Monaten um 90 % zurück.
4) Zum Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex
329
Wie oben in Rn. 207 ausgeführt, ist nunmehr die Rüge eines kontinuierlichen Verstoßes gegen die Verpflichtungen aus Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex zu prüfen, der darin bestehen soll, dass das Vereinigte Königreich bei den betreffenden Einfuhren nicht buchmäßig erfasst habe, dass die Zollschulden nachzuerheben seien, sobald seine Zollbehörden von dem zu ihrer Feststellung führenden Umstand Kenntnis erlangt hätten.
330
Das Vereinigte Königreich tritt dieser Rüge entgegen und macht im Wesentlichen geltend, es hätte zusätzliche Zollschulden nur dann buchmäßig erfassen müssen, wenn es zur Prüfung der betreffenden Zollanmeldungen verpflichtet gewesen wäre, denn die Berechnung gesetzlich geschuldeter zusätzlicher Zölle sei nur nach vorheriger Prüfung dieser Zollanmeldungen möglich. Das Vereinigte Königreich sei aber nicht verpflichtet gewesen, Zollanmeldungen mit einem Wert unterhalb der vom OLAF festgelegten Schwellen zu überprüfen, und habe dies auch nicht getan. Eine solche Verpflichtung, Ansprüche in die Buchführung über die Eigenmittel der Union aufzunehmen, hätte jedenfalls vorausgesetzt, dass dem Vereinigten Königreich die genaue Höhe der nicht buchmäßig erfassten Beträge bekannt gewesen wäre. Auch bei Vornahme von Prüfungen hätte es aber nicht über diese Informationen verfügt.
331
Soweit die Kommission dem Vereinigten Königreich mit ihrer Rüge eines Verstoßes gegen Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex vorwirft, innerhalb der dort vorgesehenen Fristen bei den betreffenden Einfuhren im gesamten Zeitraum der Zuwiderhandlung nicht alle geschuldeten Zölle buchmäßig erfasst zu haben, ergibt sich aus der Prüfung des ersten Klagegrundes, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs unter Verstoß gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV und das Zollrecht der Union keine angemessenen Zollkontrollen durchgeführt haben, um bei diesen Einfuhren die angemeldeten Zollwerte zu überprüfen.
332
Daraus folgt, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs bei den genannten Einfuhren ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen sind, durch angemessene Zollkontrollen sicherzustellen, dass die Zollwerte im Einklang mit dem Zollrecht der Union korrekt bestimmt werden.
333
Folglich haben die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs dadurch, dass sie bei den betreffenden Einfuhren die Zölle anhand unrichtiger, weil offensichtlich zu niedriger Werte berechnet und dann diese Zollbeträge buchmäßig erfasst haben, entgegen Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex nicht innerhalb der in diesen Bestimmungen vorgesehenen Fristen tatsächlich sämtliche geschuldeten Zölle buchmäßig erfasst.
334
Insbesondere wurde die Differenz zwischen den auf der Grundlage der unrichtig angemeldeten Werte berechneten Zöllen und den Zöllen, die festgestellt worden wären, wenn sie auf der Grundlage der tatsächlichen Werte der betreffenden Waren im Einklang mit den Unionsvorschriften über die Ermittlung des Zollwerts berechnet worden wären, unter Verstoß gegen diese Bestimmungen nicht fristgerecht buchmäßig erfasst.
335
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist dem ersten Klagegrund stattzugeben, soweit mit ihm ein Verstoß des Vereinigten Königreichs gegen seine Verpflichtungen aus Art. 325 Abs. 1 AEUV, Art. 13 und Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex, Art. 46 und Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex sowie Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93 und Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 gerügt wird.
2.
Zum Verstoß gegen die unionsrechtlichen Verpflichtungen im Bereich der Bereitstellung der traditionellen Eigenmittel in Form der Zölle
336
Mit dem zweiten Klagegrund, der bestimmte Rügen im ersten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift sowie die einzige Rüge im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift betrifft, wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, gegen die Rechtsvorschriften der Union über Eigenmittel, insbesondere die Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335, die Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 sowie die entsprechenden Bestimmungen in den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014, verstoßen zu haben, da das Vereinigte Königreich ihr nicht die geschuldeten traditionellen Eigenmittel zur Verfügung gestellt habe. Ferner macht die Kommission geltend, nach ihrer Schätzung beliefen sich die Verluste an traditionellen Eigenmitteln – abzüglich der Erhebungskosten und zuzüglich der Verzugszinsen –, die ihr das Vereinigte Königreich daher gemäß diesen Bestimmungen zur Verfügung stellen müsse, auf folgende Beträge:
–
496025324,30 Euro für das Jahr 2017 (bis zum 11. Oktober 2017);
–
646809443,80 Euro für das Jahr 2016;
–
535290329,16 Euro für das Jahr 2015;
–
480098912,45 Euro für das Jahr 2014;
–
325230822,55 Euro für das Jahr 2013;
–
173404943,81 Euro für das Jahr 2012;
–
22777312,79 Euro für das Jahr 2011.
a)
Zur Rüge eines Verstoßes des Vereinigten Königreichs gegen seine grundsätzliche Pflicht, traditionelle Eigenmittel zur Verfügung zu stellen
337
Erstens trägt die Kommission zum einen vor, da die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, wie im Rahmen des ersten Klagegrundes geltend gemacht, im Zeitraum der Zuwiderhandlung keine angemessenen Zollkontrollen durchgeführt hätten, seien die Waren, die Gegenstand der betreffenden Einfuhren gewesen seien, hinsichtlich ihres Zollwerts nicht ordnungsgemäß angemeldet worden, so dass die für diese Waren geschuldeten Zölle nicht korrekt berechnet worden seien und ihr die ihnen entsprechenden Beträge an Eigenmitteln nicht zur Verfügung gestellt worden seien, als dies hätte geschehen müssen.
338
Zum anderen wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, dass seine Zollbehörden im Rahmen der GZA Snake ab Juni 2015 die zuvor mit den zwischen November 2014 und Februar 2015 ergangenen Nacherhebungsbescheiden, und zwar den Bescheiden C18 Snake für die betreffenden Einfuhren zwischen November 2011 und November 2014, festgestellten Zollschulden annulliert hätten und dass das Vereinigte Königreich ihr somit aufgrund administrativer Fehler, die seinen Zollbehörden anzulasten seien, die in Bezug auf diese Einfuhren geschuldeten traditionellen Eigenmittel nicht zur Verfügung gestellt habe.
1) Zum Grundsatz der Haftung des Vereinigten Königreichs für die unterbliebene Feststellung von Verlusten an traditionellen Eigenmitteln der Union
339
Zur Beurteilung der verschiedenen Rügen der Kommission und des Verteidigungsvorbringens des Vereinigten Königreichs sind zunächst die Merkmale des Systems der Eigenmittel der Union in Erinnerung zu rufen, wie sie der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zusammengefasst hat.
340
Aus Art. 8 Abs. 1 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335 ergibt sich, dass die Eigenmittel der Union im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des Beschlusses 2007/436 bzw. Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses 2014/335 von den Mitgliedstaaten erhoben werden und der Kommission zur Verfügung gestellt werden müssen (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
341
Zu diesem Zweck haben die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnungen Nrn. 1150/2000 und 609/2014 einen Anspruch der Union auf die Eigenmittel festzustellen, sobald die Bedingungen der Zollvorschriften „für die buchmäßige Erfassung des Betrags der Abgabe und dessen Mitteilung an den Abgabenschuldner“ erfüllt sind und ihre Behörden daher in der Lage sind, den sich aus einer Zollschuld ergebenden Abgabenbetrag zu berechnen und den Abgabenschuldner zu bestimmen. Die Mitgliedstaaten sind folglich verpflichtet, die gemäß Art. 2 der Verordnungen festgestellten Ansprüche unter den in ihrem Art. 6 vorgesehenen Voraussetzungen in die Buchführung über die Eigenmittel der Union aufzunehmen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 6 Abs. 3 Buchst. b der Verordnung Nr. 1150/2000 und Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 ein festgestellter Anspruch, der noch nicht eingezogen wurde und für den keine Sicherheit geleistet wurde, in der B-Buchführung ausgewiesen wird (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
342
Sodann müssen die Mitgliedstaaten unter den Bedingungen, die in den Art. 9 bis 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 bzw. den gleichlautenden Art. 9, 10 und 12 der Verordnung Nr. 609/2014 festgelegt werden, der Kommission die Eigenmittel der Union zur Verfügung stellen, indem sie sie innerhalb der vorgesehenen Fristen dem zu diesem Zweck auf den Namen der Kommission eingerichteten Konto gutschreiben. Nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 und Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014 hat der betreffende Mitgliedstaat bei verspäteter Gutschrift auf diesem Konto Verzugszinsen zu entrichten (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 58).
343
Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 und Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014 verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit die Beträge, die den gemäß Art. 2 dieser Verordnungen festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission zur Verfügung gestellt werden.
344
Nach Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1150/2000 und Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 sind die Mitgliedstaaten nur dann nicht verpflichtet, der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn sie aus Gründen höherer Gewalt nicht eingezogen werden konnten oder wenn sie aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen uneinbringlich sind.
345
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts die Verwaltung des Systems der Eigenmittel der Union den Mitgliedstaaten anvertraut ist und in deren alleiniger Verantwortung liegt. Somit obliegen die Verpflichtungen zur Erhebung, Feststellung und Gutschrift dieser Eigenmittel zwecks Bereitstellung für die Kommission nach den Rechtsvorschriften der Union über Eigenmittel, hier den Beschlüssen 2007/436 und 2014/335 sowie den Verordnungen Nrn. 1150/2000 und 609/2014, unmittelbar den Mitgliedstaaten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
346
Schließlich obliegt es wegen des unmittelbaren Zusammenhangs zwischen der Erhebung der Einnahmen aus den Zöllen und der Bereitstellung der entsprechenden Mittel für die Kommission den Mitgliedstaaten – im Einklang mit ihren Verpflichtungen aus Art. 325 Abs. 1 AEUV, die finanziellen Interessen der Union vor Betrügereien und sonstigen gegen diese Interessen gerichteten rechtswidrigen Handlungen zu schützen –, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die effektive und vollständige Erhebung der Zölle und damit dieser Mittel sicherzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2019, Kommission/Italien [Eigenmittel – Einziehung einer Zollschuld], C‑304/18, nicht veröffentlicht, EU:C:2019:601, Rn. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).
347
In Anbetracht dieser Erwägungen zu den Merkmalen des Systems der Eigenmittel der Union ist, anknüpfend an die Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 240 seiner Schlussanträge, festzustellen, dass das Vereinigte Königreich – da dessen Zollbehörden, wie die Prüfung des ersten Klagegrundes ergeben hat, im Zeitraum der Zuwiderhandlung unter Verstoß gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV und das Zollrecht der Union keine Maßnahmen trafen, um sicherzustellen, dass die Zollwerte der betreffenden Einfuhren in diesem Zeitraum ordnungsgemäß festgesetzt wurden, etwa durch Kontrollen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren auf der Grundlage einer Risikoanalyse, und ihrer Pflicht nachzukommen, Sicherheiten für Einfuhren zu verlangen, bei denen nach ihrem Risikoprofil eine erhebliche Gefahr der Unterbewertung bestand – bei diesen Einfuhren die Zollschulden anhand unzutreffender, weil im Allgemeinen unter dem tatsächlichen Wert der betreffenden Waren liegender Werte berechnete. Somit hat das Vereinigte Königreich nicht alle geschuldeten Zölle buchmäßig erfasst und infolgedessen, unter Verstoß gegen die Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335 sowie die Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 und die entsprechenden Bestimmungen in den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014, der Kommission auch nicht sämtliche den betreffenden Einfuhren zuzuordnenden Eigenmittel zur Verfügung gestellt, als dies hätte geschehen müssen.
348
Das Vereinigte Königreich stellt diese Feststellung in Frage. Da mit der vorliegenden Klage eine Verurteilung zur Zahlung bestimmter Eigenmittelbeträge an die Kommission erreicht werden solle, stelle sie eine auf einen Verstoß gegen Art. 325 AEUV und gegen das Zollrecht der Union gestützte Schadensersatzklage dar, die darauf beruhe, dass seine Zollbehörden Einfuhren, die in betrügerischer Weise unterbewertet worden seien, unzureichend kontrolliert hätten.
349
Daher müsse die Kommission nach den für jede Schadensersatzklage geltenden Grundsätzen nachweisen, dass zwischen diesen Kontrollen und dem von ihr ersetzt verlangten Verlust an Eigenmitteln ein unmittelbarer Kausalzusammenhang bestehe.
350
Ein solcher Kausalzusammenhang fehle jedoch. Nach den genannten Grundsätzen sei zu prüfen, was geschehen wäre, wenn die vom OLAF und von der Kommission empfohlenen Zollkontrollen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung vorgenommen worden wären, d. h. im Wesentlichen Kontrollen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren auf der Grundlage eines Risikoprofils.
351
Wären solche Maßnahmen getroffen worden, hätten die betreffenden Einfuhren jedoch gar nicht stattgefunden, so dass kein Verlust für den Unionshaushalt entstanden sei. Die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer wären nämlich nicht bereit gewesen, die für die betreffenden Einfuhren geschuldeten Zölle zu entrichten, vor allem, da sich ihre Vergütung nach der Höhe der umgangenen Zölle gerichtet habe.
352
Daher könne dem Vereinigten Königreich nicht angelastet werden, dass es der Kommission die für die betreffenden Einfuhren geschuldeten traditionellen Eigenmittel nicht zur Verfügung gestellt habe. Im Übrigen sei das Vereinigte Königreich selbst das Opfer gewesen und könne daher nicht für den Verlust der Eigenmittel haftbar gemacht werden.
353
Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
354
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es der Kommission im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht darum geht, dass der Gerichtshof das Vereinigte Königreich zur Zahlung von Schadensersatz verurteilt (siehe oben, Rn. 180 ff.), so dass die vorliegende Klage keine Schadensersatzklage darstellt und infolgedessen im vorliegenden Verfahren kein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen den unzureichenden Kontrollen der Behörden des Vereinigten Königreichs und den Verlusten an Eigenmitteln dargetan zu werden braucht.
355
Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs lässt sich dem Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑391/17, EU:C:2019:919), auch nicht entnehmen, dass die Kommission einen unmittelbaren Kausalzusammenhang zwischen einem Verstoß gegen das Unionsrecht und den Verlusten an Eigenmitteln dartun muss, für die ein Mitgliedstaat verantwortlich zu machen ist.
356
Zwar betreffen die Rn. 121 und 122 des genannten Urteils die Prüfung und Zurückweisung des Vorbringens des Vereinigten Königreichs zum Fehlen eines „Kausalzusammenhangs“ zwischen einer rechtswidrigen Handlung der Zollbehörden von Anguilla (einem überseeischen Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs) und dem Verlust an Eigenmitteln aufgrund eines Verstoßes gegen den Beschluss 91/482/EWG des Rates vom 25. Juli 1991 über die Assoziation der überseeischen Länder und Gebiete mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl. 1991, L 263, S. 1). Wie jedoch aus Rn. 120 des Urteils hervorgeht, bezieht sich dieser Begriff darauf, ob das fragliche rechtswidrige Handeln „sicher zu einem Verlust an Eigenmitteln geführt hat“; dies hat der Gerichtshof in Rn. 120 auf der Grundlage der Feststellung bejaht, dass die rechtswidrige Handlung die italienischen Behörden dazu veranlasst hatte, Waren aus Anguilla unter Befreiung von Zöllen zur Einfuhr in die Union zuzulassen und Entscheidungen zu treffen, mit denen die Zölle erlassen bzw. erstattet wurden.
357
Im vorliegenden Fall hatte das Fehlen geeigneter Kontrollen der für die betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung angemeldeten Zollwerte durch die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs zur Folge, dass die entsprechenden Zölle auf der Grundlage zu niedriger Werte berechnet und buchmäßig erfasst wurden und die betreffenden Waren daher zur Einfuhr in die Union zugelassen wurden, obwohl nur ein Teil der geschuldeten Zölle entrichtet worden war. Somit hat das Fehlen geeigneter Kontrollen sicher zu einem Verlust an Eigenmitteln der Union geführt.
358
Entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs kommt es insoweit für die Frage, ob die Union durch die Unzulänglichkeit des Systems der Zollkontrollen Verluste an Eigenmitteln erlitten hat, nicht darauf an, ob die betreffenden Einfuhren stattgefunden hätten, wenn die vom OLAF und von der Kommission empfohlenen Zollkontrollen durchgeführt worden wären, sondern nur darauf, in welcher Höhe die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs Zölle buchmäßig erfasst und Eigenmittel der Union festgestellt hätten, wenn die Einfuhren, die unstreitig in großen Mengen in das Hoheitsgebiet dieses Staates stattfanden, angemessen überprüft worden wären, um zu gewährleisten, dass die Zölle nicht anhand offensichtlich zu niedriger Zollwerte berechnet wurden, sondern anhand von Zollwerten, die ordnungsgemäß, im Einklang mit den ihre Bestimmung betreffenden Vorschriften des Zollrechts der Union ermittelt wurden.
359
Insoweit ergibt sich aus der oben in Rn. 346 angeführten Rechtsprechung, dass es wegen des unmittelbaren Zusammenhangs zwischen der Erhebung der Einnahmen aus den Zöllen und der Bereitstellung der entsprechenden traditionellen Eigenmittel für die Kommission den Mitgliedstaaten obliegt, nach Art. 325 Abs. 1 AEUV die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die effektive und vollständige Erhebung der Zölle und damit der entsprechenden Eigenmittel sicherzustellen.
360
Im vorliegenden Fall hat das Vereinigte Königreich, wie die Prüfung des ersten Klagegrundes ergeben hat, im Zeitraum der Zuwiderhandlung aber nicht die insoweit erforderlichen Maßnahmen ergriffen.
361
Folglich wurden die Zölle für die Waren, die Gegenstand der betreffenden Einfuhren waren, anhand von Werten berechnet, die vermutlich ganz überwiegend in betrügerischer Weise angemeldet worden waren, da sie weit unter dem tatsächlichen Wert der Waren lagen, und wurden mithin nicht korrekt ermittelt.
362
Die Unzulänglichkeit dieser Kontrollen hatte daher zur Folge, dass die Beträge an Zöllen und Eigenmitteln, die für die betreffenden Einfuhren tatsächlich geschuldet wurden, vom Vereinigten Königreich nicht effektiv und vollständig erhoben und der Kommission zur Verfügung gestellt wurden.
363
Da diese Beträge schon bei den Einfuhren und ihrer anschließenden Zollabfertigung hätten ordnungsgemäß festgestellt werden können, wenn die Behörden des Vereinigten Königreichs die erforderlichen Nachprüfungen vorgenommen hätten, muss dieser Staat nämlich für den Zeitraum der Zuwiderhandlung so behandelt werden, wie wenn er die entsprechenden Zölle ordnungsgemäß festgestellt und buchmäßig als Eigenmittel der Union erfasst hätte (vgl. entsprechend Urteil vom 17. März 2011, Kommission/Portugal, C‑23/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:160, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
364
Außerdem kann, wie der Generalanwalt in Nr. 265 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, die Pflicht des Vereinigten Königreichs, der Kommission die Mittel zur Verfügung zu stellen, die festgestellt worden wären, wenn die Zölle ordnungsgemäß buchmäßig erfasst worden wären, nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass seine Zollbehörden aufgrund unzulänglicher Kontrollen, die auf eigene Fehler zurückzuführen sind, unter Verstoß gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 325 Abs. 1 AEUV und dem Zollrecht der Union nicht alle für die betreffenden Einfuhren geschuldeten Zölle erhoben haben.
365
Schließlich hat das Vereinigte Königreich, da während des gesamten Zeitraums der Zuwiderhandlung große Mengen der betreffenden Waren mit zu niedrigen Wertangaben in sein Hoheitsgebiet eingeführt wurden, ohne dass die Richtigkeit der angemeldeten Werte vor ihrer Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr im Einklang mit den unionsrechtlichen Vorschriften über die Ermittlung des Zollwerts überprüft wurde, eine irreversible Situation geschaffen, die zu erheblichen Verlusten an Eigenmitteln der Union geführt hat, für die das Vereinigte Königreich haftbar gemacht werden muss.
366
Abgesehen davon, dass der Gerichtshof, würde er sich mit den vom Vereinigten Königreich angeführten Hypothesen auseinandersetzen, spekulative Überlegungen anstellen müsste, zu denen im Rahmen der Feststellung, dass ein Mitgliedstaat Verluste an Eigenmitteln der Union auszugleichen hat, kein Anlass besteht, können diese Hypothesen keine Zweifel daran wecken, dass und in welchem Umfang bei den betreffenden Einfuhren Verluste entstanden sind.
2) Zur Haftung des Vereinigten Königreichs für die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Verluste an Eigenmitteln der Union
367
Sodann ist die Rüge der Kommission zu prüfen, wonach das Vereinigte Königreich ihr unter Verstoß gegen Art. 13 der Verordnung Nr. 609/2014 die für die betreffenden Einfuhren in der Zeit von November 2011 bis November 2014 geschuldeten traditionellen Eigenmittel nicht zur Verfügung gestellt habe, da die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs die im Rahmen der GZA Snake zur Nacherhebung eines Gesamtbetrags an zusätzlichen Zöllen, der sich nach den Angaben des Vereinigten Königreichs letztlich auf 192568694,30 GBP belaufen habe, erlassenen Bescheide, insbesondere die zwischen November 2014 und Februar 2015 erlassenen 23 Bescheide C18 Snake, zwischen Juni und November 2015 annulliert hätten.
368
Insoweit steht fest, dass die mit den Bescheiden C18 Snake verlangten zusätzlichen Zölle buchmäßig erfasst und ihren Schuldnern mitgeteilt wurden, dass die ihnen entsprechenden Eigenmittelbeträge im Einklang mit Art. 6 Abs. 3 der Verordnungen Nrn. 1150/2000 und 609/2014 in die B-Buchführung aufgenommen wurden, da es sich um festgestellte, aber noch nicht eingezogene Abgaben handelte, für die keine Sicherheit geleistet worden war, und dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs diese Bescheide später annullierten und die entsprechenden Beträge in der Buchführung löschten.
369
Das Vereinigte Königreich macht geltend, die Annullierung der Bescheide C18 Snake sei gerechtfertigt gewesen, da es aus ihm nicht anzulastenden Gründen definitiv unmöglich geworden sei, die betreffenden Zölle zu erheben, so dass es gemäß Art. 13 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 609/2014 der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge nicht habe zur Verfügung stellen müssen.
370
Die Erhebung der mit diesen Bescheiden festgestellten Zölle sei zum einen wegen des dem Vereinigten Königreich nicht anzulastenden Umstands, dass die Abgabenschuldner „Phönix-Unternehmen“, d. h. Schmuggler oder zahlungsunfähige Unternehmen, gewesen seien, definitiv unmöglich geworden und zum anderen deshalb, weil eine von HMRC unabhängige Stelle im Rahmen der Prüfung von Beschwerden gegen diese Bescheide entschieden habe, dass die mit ihnen verlangten zusätzlichen Zölle auf der Grundlage der CAP und infolgedessen mittels einer „inakzeptablen und unzureichend untermauerten Methode“ berechnet worden seien.
371
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014 alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen haben, damit die Beträge, die den gemäß Art. 2 der Verordnung festgestellten Ansprüchen entsprechen, der Kommission nach Maßgabe dieser Verordnung zur Verfügung gestellt werden.
372
Im vorliegenden Fall wurden die verlangten zusätzlichen Zölle fälschlich auf der Grundlage der CAP berechnet, wie ihre detaillierte Berechnung in den vom Vereinigten Königreich als Anlage zur Gegenerwiderung vorgelegten Bescheide C18 Snake bestätigt.
373
Dabei handelt es sich um einen administrativen Fehler der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, denn die CAP durften, wie das OLAF im Rahmen der Treffen mit diesen Behörden mehrfach hervorhob und wie im Übrigen eindeutig aus den Leitlinien der PCA Discount hervorging, nur als Mittel zur Risikoanalyse verwendet werden, d. h. als Werkzeug, mit dem auf der Grundlage von Risikoprofilen ermittelt werden konnte, welche Einfuhren möglicherweise unterbewertet waren und der Überprüfung bedurften, und nicht zur Ermittlung des Zollwerts.
374
Um seinen Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014 nachzukommen, war das Vereinigte Königreich daher verpflichtet, diesen Verwaltungsirrtum zu korrigieren, denn dies war eine erforderliche Maßnahme, um der Kommission Beträge in Höhe der gemäß Art. 2 der Verordnung festgestellten Ansprüche zur Verfügung zu stellen. Insbesondere musste das Vereinigte Königreich den Zollwert anhand einer der hierfür im Zollrecht der Union vorgesehenen Methoden und insbesondere anhand der Prüfungsreihenfolge in den unionsrechtlichen Bestimmungen über die Zollwertermittlung (Art. 70 bis 74 des Unionszollkodex) neu feststellen.
375
Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass die in den genannten Artikeln vorgesehenen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts ein Subsidiaritätsverhältnis aufweisen, so dass, wenn ein solcher Wert nicht durch Anwendung eines bestimmten Artikels ermittelt werden kann, der in der festgelegten Reihenfolge unmittelbar nachfolgende Artikel heranzuziehen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juni 2016, EURO 2004. Hungary, C‑291/15, EU:C:2016:455, Rn. 29).
376
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten, insbesondere aus dem Protokoll des Treffens von OLAF mit HMRC am 20. Februar 2015, geht ferner hervor, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs den ihnen unterlaufenen Fehler rasch erkannten, aber beschlossen, die Nacherhebungsbescheide zu annullieren, statt sie nach ihrer Berichtigung in Anwendung einer der in der vorstehenden Randnummer genannten Methoden zur zutreffenden Ermittlung des Zollwerts erneut zu erlassen. Eine solche Entscheidung, die Bescheide nach Berichtigung nicht erneut zu erlassen, stellt ebenfalls einen administrativen Fehler dar.
377
In diesem Rahmen kann sich das Vereinigte Königreich nicht darauf berufen, dass ihm nur sehr wenige der vom OLAF angekündigten Daten der chinesischen Behörden in einer Form übermittelt worden seien, die zur Ermittlung des Zollwerts der betreffenden Waren im Einklang mit der Prüfungsreihenfolge in den unionsrechtlichen Bestimmungen über die Zollwertermittlung hätte herangezogen werden können. Desgleichen kann sich das Vereinigte Königreich nicht darauf berufen, dass ihm keine Angaben zum Wert dieser Waren zur Verfügung gestanden hätten, die es ihm ermöglicht hätten, den Zollwert im Einklang mit den genannten Bestimmungen zu ermitteln.
378
Da die Anwendung des Zollrechts der Union den dafür ausschließlich verantwortlichen Mitgliedstaaten obliegt, war das Vereinigte Königreich nämlich verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen wie physische Kontrollen, Ersuchen um Auskünfte oder Dokumente oder die Entnahme von Mustern oder Proben zu treffen, damit es über ausreichende Daten für eine korrekte Ermittlung der betreffenden Zollwerte verfügte. Es kann daher nicht mit seiner eigenen Untätigkeit rechtfertigen, dass es der Kommission die geschuldeten Mittel nicht zur Verfügung gestellt hat.
379
Folglich hatte die Entscheidung der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, die Bescheide C18 Snake zu annullieren, statt sie im Wege der Ersetzung der CAP durch Zollwerte im Einklang mit der Prüfungsreihenfolge des Zollrechts der Union zu berichtigen und erneut zu erlassen, zur Folge, dass das Vereinigte Königreich unter Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 der Verordnung Nr. 609/2014 nicht die erforderlichen Maßnahmen traf, damit die Beträge, die den gemäß Art. 2 der Verordnung festgestellten Ansprüchen entsprachen, der Kommission nach Maßgabe der Verordnung zur Verfügung gestellt wurden.
380
Ferner sind die Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 nur dann nicht verpflichtet, der Kommission die den festgestellten Ansprüchen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen, wenn sie aus Gründen höherer Gewalt oder aus anderen, nicht von den Mitgliedstaaten zu vertretenden Gründen definitiv uneinbringlich sind.
381
Insoweit kann sich ein Mitgliedstaat nur dann auf einen von ihm nicht zu vertretenden Grund, der dem Wesen nach Ausnahmecharakter hat, berufen, wenn er das in Art. 13 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 609/2014 vorgesehene Verfahren einhält.
382
Dieses Verfahren wird dadurch eingeleitet, dass der betreffende Mitgliedstaat der Kommission binnen drei Monaten nach der Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde, mit der die Beträge festgestellter Ansprüche für uneinbringlich erklärt werden, Mitteilung über die Fälle nach Art. 13 Abs. 2 der Verordnung macht, in denen die festgestellten Ansprüche 50000 Euro übersteigen. Diese Mitteilung muss „sämtliche Angaben enthalten, die erforderlich sind, um die in [Art. 13 Abs. 2 Buchst. a und b der Verordnung] genannten Gründe, die den Mitgliedstaat an der Bereitstellung der fraglichen Beträge gehindert haben, sowie die von Letzterem ergriffenen Einziehungsmaßnahmen uneingeschränkt prüfen zu können“. Die Kommission verfügt sodann ab dem Tag, an dem die Mitteilung bei ihr eingeht, oder ab dem Tag, an dem zusätzliche von ihr angeforderte Informationen bei ihr eingehen, über sechs Monate, um dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Bemerkungen zu übermitteln.
383
Im vorliegenden Fall hat das Vereinigte Königreich dieses Verfahren, das einen Dialog mit der Kommission umfasst, der auf einer eindeutigen und detaillierten Mitteilung der Gründe beruht, aus denen sich das Vereinigte Königreich nicht für verpflichtet hielt, die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Mittel im Einklang mit Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 zur Verfügung zu stellen, nicht eingehalten.
384
Die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Zollschulden wurden nämlich offenbar nicht im Sinne von Art. 13 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 durch eine Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörde für uneinbringlich erklärt, nachdem diese sich von der Unmöglichkeit ihrer Einziehung überzeugt hatte. Die Schreiben, mit denen eine Stelle von HMRC die Bescheide im Rahmen verwaltungsrechtlicher Überprüfungsverfahren annullierte, stellen nämlich keine solche Uneinbringlichkeitsentscheidung dar.
385
Außerdem steht fest, dass das Vereinigte Königreich es unterlassen hat, der Kommission binnen drei Monaten nach Ergehen einer solchen Entscheidung „sämtliche Angaben …, die erforderlich sind“, um die in Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 genannten Gründe, die das Vereinigte Königreich an der Bereitstellung der in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Beträge hinderten, sowie die von ihm ergriffenen Einziehungsmaßnahmen uneingeschränkt prüfen zu können, mitzuteilen.
386
Die Kommission war somit auch nicht in der Lage, innerhalb der ihr zur Verfügung stehenden Frist von sechs Monaten ihre Bemerkungen zu übermitteln oder gegebenenfalls zusätzliche Informationen anzufordern.
387
Hinzuzufügen ist, dass das Vereinigte Königreich die definitive Unmöglichkeit, die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Zölle zu erheben, zum einen damit begründet hat, dass die Schuldner dieser Zölle „Phönix-Unternehmen“, d. h. Schmuggler oder zahlungsunfähige Unternehmen, gewesen seien, und zum anderen damit, dass die Zölle auf der Grundlage der CAP berechnet worden seien und dass es mangels verfügbarer Daten wie der vom OLAF zugesagten, aber nicht gelieferten Ausfuhrpreise keine anderen Methoden zur Ermittlung des Wertes der betreffenden Waren gegeben habe.
388
Diese vom Vereinigten Königreich angeführten Gründe konnten es nicht von der Verpflichtung entbinden, der Kommission die aus den Zöllen gemäß den Bescheiden C18 Snake resultierenden Eigenmittel zur Verfügung zu stellen.
389
Die Uneinbringlichkeit der Zölle bei den betreffenden „Phönix-Unternehmen“ ist nämlich auf zwei administrative Fehler der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs zurückzuführen; nachdem sie erkannten, dass sie die Zölle fälschlich auf der Grundlage der CAP berechnet hatten, obwohl das OLAF klar angegeben hatte, dass die CAP nur im Rahmen der Risikoanalyse heranzuziehen waren, zogen sie es vor, die Bescheide C18 Snake zu annullieren, statt sie nach ihrer zeitnahen Berichtigung in Anwendung einer der unionsrechtlichen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts erneut zu erlassen.
390
Außerdem beruht die Uneinbringlichkeit der in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Zölle letztlich darauf, dass vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren nicht in hinreichend systematischer Weise physische Kontrollen unter Entnahme von Proben durchgeführt wurden. Mangels solcher Kontrollen verfügten die – insoweit allein verantwortlichen – Zollbehörden des Vereinigten Königreichs nämlich nicht über die erforderlichen Angaben, insbesondere zur Qualität dieser Waren, um deren Wert im Einklang mit den Bestimmungen des Zollrechts der Union ermitteln zu können.
391
Desgleichen hätte die de facto in der großen Mehrzahl der Fälle nicht bestehende Möglichkeit einer Nacherhebung von Abgaben bei „Phönix-Unternehmen“ wegen deren Zahlungsunfähigkeit vermieden werden können und müssen, wenn die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, wie das OLAF und die Kommission es ihnen wiederholt empfohlen hatten, systematisch die Leistung von Sicherheiten vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren verlangt hätten.
392
Die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs haben ihre Entscheidung, die Bescheide C18 Snake nach ihrer Annullierung nicht erneut zu erlassen, damit begründet, dass sie nicht über die erforderlichen Angaben verfügt hätten, um den Wert der betreffenden Waren auf der Grundlage der unionsrechtlichen Vorschriften über die Ermittlung des Zollwerts zu bestimmen; da dieser Umstand darauf zurückzuführen ist, dass das Vereinigte Königreich der allein in seine Verantwortung fallenden Aufgabe, dafür zu sorgen, dass die Zollwerte ordnungsgemäß anhand hinreichender physischer Daten und Unterlagen ermittelt wurden, nicht nachgekommen war, lässt er die Pflicht dieses Staates unberührt, der Kommission gemäß Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 die den genannten Bescheiden entsprechenden Mittel zur Verfügung zu stellen.
393
In diesem Kontext kann sich das Vereinigte Königreich seiner Verantwortung, dafür zu sorgen, dass die Zollwerte der betreffenden Waren auf der Grundlage der zu diesem Zweck von seinen Zollbehörden gesammelten Daten ordnungsgemäß ermittelt werden, nicht unter Hinweis darauf entziehen, dass nur wenige der ihm vom OLAF im Rahmen der GZA Snake gelieferten Angaben der chinesischen Behörden zu den Ausfuhrpreisen verwendbar gewesen seien. Diese Preise konnten nämlich allenfalls ein ergänzendes Instrument zur Ermittlung des korrekten Zollwerts der betreffenden Einfuhren auf der Grundlage einer der nach den unionsrechtlichen Vorschriften über die Zollwertermittlung vorgeschriebenen Methoden darstellen. Sie konnten jedoch keinesfalls die Angaben über den Wert dieser Einfuhren ersetzen, die sich die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs im Rahmen der Durchführung von Zollkontrollen vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren beschaffen mussten.
394
Daraus ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu schließen, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht und insbesondere aus den Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335 verstoßen hat, dass es der Kommission im Anschluss an die Feststellung eines Anspruchs der Union auf die Eigenmittel nicht den entsprechenden Betrag zur Verfügung gestellt hat, ohne dass eine der in Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 vorgesehenen Voraussetzungen vorlag (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
395
Folglich ist, wie auch der Generalanwalt in Nr. 250 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, davon auszugehen, dass das Vereinigte Königreich, weil die 23 Bescheide C18 Snake annulliert und der Kommission die entsprechenden traditionellen Eigenmittel unter Verstoß gegen Art. 13 der Verordnung Nr. 609/2014 nicht zur Verfügung gestellt wurden, diese Mittel für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014 schuldet.
396
Schließlich ist zu der Rüge, das Vereinigte Königreich habe dadurch gegen Art. 12 der Verordnung Nr. 609/2014 und die entsprechende Bestimmung in Art. 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 verstoßen, dass es die Zinsen nicht gezahlt habe, die aufgrund der verzögerten Gutschriften der Beträge in Höhe der der Kommission entstandenen Verluste an traditionellen Eigenmitteln auf dem in Art. 9 Abs. 1 dieser Verordnungen genannten Konto angefallen seien, festzustellen, dass die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme (Rn. 271 bis 273 sowie verfügender Teil) klar angegeben hat, dass nach Art. 12 der Verordnung Nr. 609/2014 Verzugszinsen anfielen, die beziffert würden, sobald ihr die Hauptforderung zugegangen sei. Auch in den Schlussfolgerungen der mit Gründen versehenen Stellungnahme wird ein Verstoß gegen die letztgenannte Bestimmung ausdrücklich erwähnt. Das Vereinigte Königreich macht daher zu Unrecht geltend, dass der in der Klageschrift gestellte Antrag der Kommission auf Zahlung von Verzugszinsen nach Art. 12 der Verordnung Nr. 609/2014 unzulässig sei, da er in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht enthalten sei.
397
Zurückzuweisen ist auch das Vorbringen des Vereinigten Königreichs, die Rüge eines Verstoßes gegen die Pflicht zur Zahlung von Verzugszinsen sei verfrüht und unzulässig, da diese Pflicht erst zu einem späteren Zeitpunkt entstehen könne.
398
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat, der der Kommission bestimmte Eigenmittel der Union nicht zur Verfügung stellt, weil er ihren Standpunkt hinsichtlich seiner Verpflichtung, ihr diesen Betrag zur Verfügung zu stellen, nicht teilt, sich der Gefahr aussetzt, Verzugszinsen zahlen zu müssen, wenn der Gerichtshof einen Verstoß gegen seine Verpflichtungen aus der Regelung über die Eigenmittel feststellt (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 69).
399
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht nämlich ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der Verpflichtung zur Feststellung der Eigenmittel der Union, der Verpflichtung, sie fristgerecht dem Konto gutzuschreiben, das zu diesem Zweck für die Kommission eingerichtet wurde, und der Verpflichtung zur Zahlung von Verzugszinsen, die unabhängig davon verlangt werden können, aus welchem Grund die Mittel verspätet dem Konto gutgeschrieben wurden (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
400
Dabei ist die Verpflichtung zur Entrichtung von Verzugszinsen nach Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1150/2000 akzessorisch zu der Verpflichtung, der Kommission die Eigenmittel der Union unter Beachtung der in den Art. 9 bis 11 dieser Verordnung aufgestellten Voraussetzungen, insbesondere der dort festgelegten Fristen, zur Verfügung zu stellen (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 70).
401
In diesem Kontext ist hinzuzufügen, dass ein Mitgliedstaat die nachteiligen finanziellen Folgen der unter Umständen hohen Verzugszinsen vermeiden kann, indem er der Kommission den von ihr geforderten Betrag zur Verfügung stellt und zugleich Vorbehalte hinsichtlich der Richtigkeit ihrer Auffassung äußert (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung).
402
Im vorliegenden Fall hat sich das Vereinigte Königreich jedoch dafür entschieden, der Kommission am Ende der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist den darin geforderten Betrag an Eigenmitteln nicht, auch nicht unter Vorbehalt, zur Verfügung zu stellen; stattdessen hat es sich darauf beschränkt, jede Pflicht, der Kommission einen Betrag an Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen, in Abrede zu stellen, so dass Verzugszinsen anfielen.
403
Daraus folgt, dass das Vereinigte Königreich, da es gegen seine Verpflichtung aus Art. 12 der Verordnung Nr. 609/2014 und der entsprechenden Bestimmung in Art. 11 der Verordnung Nr. 1150/2000 verstoßen hat, der Kommission in Bezug auf die betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung Eigenmittel der Union zur Verfügung zu stellen, auch die ihm obliegende akzessorische Pflicht zur Zahlung von Verzugszinsen für diese Mittel, gegebenenfalls bis zu der in Art. 12 Abs. 5 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 609/2014 vorgesehenen Obergrenze von 16 %, nicht erfüllt hat.
404
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist dem zweiten Klagegrund der Kommission stattzugeben, soweit er sich auf die Rüge im ersten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift bezieht, wonach das gegen Art. 325 AEUV und das Zollrecht der Union verstoßende Versäumnis des Vereinigten Königreichs, die erforderlichen Zollkontrollen vorzunehmen, um den fraglichen Betrug durch Unterbewertung effektiv zu bekämpfen, zum Verlust von Zöllen und damit von traditionellen Eigenmitteln geführt hat, so dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht im Bereich der Eigenmittel der Union, insbesondere aus den Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335 sowie den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 und den entsprechenden Bestimmungen in den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014, verstoßen hat, dass es die geschuldeten Mittel in Form der Zölle, die bei korrekter Ermittlung des Zollwerts der betreffenden Einfuhren hätten buchmäßig erfasst werden müssen, weder festgestellt noch der Kommission zur Verfügung gestellt hat.
b)
Zur Rüge eines Verstoßes des Vereinigten Königreichs gegen seine Verpflichtung, bestimmte Beträge an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen
405
Zweitens ist der zweite Klagegrund der Kommission zu prüfen, soweit er die Rüge im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift betrifft, wonach das Vereinigte Königreich speziell dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht im Bereich der Eigenmittel verstoßen habe, dass es ihr keine traditionellen Eigenmittel in Höhe eines für jedes in den Zeitraum der Zuwiderhandlung fallende Jahr ermittelten Betrags zur Verfügung gestellt habe, d. h. eines Bruttogesamtbetrags, abzüglich der Erhebungskosten, für den gesamten Zeitraum in Höhe von 2679637088,86 Euro.
406
Bei der Ermittlung dieser Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die ihr das Vereinigte Königreich hätte zur Verfügung stellen müssen, hat sich die Kommission – wie das OLAF bei der Berechnung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für die Jahre 2013 bis 2016 in seinem Bericht – auf eine statistische Schätzung auf der Grundlage der Methode OLAF‑JRC gestützt, die ursprünglich ausgehend von der PCA Discount als Analysewerkzeug zur Bestimmung der möglicherweise unterbewerteten, vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren zu überprüfenden Einfuhren entwickelt und angewandt worden war.
407
Das Vereinigte Königreich ist unter Zugrundelegung seiner eigenen, speziell zur Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln entwickelten Methode (im Folgenden: HMRC‑Methode) der Ansicht, dass es solche Mittel für den Zeitraum der Zuwiderhandlung nur in einer Gesamthöhe von maximal 123819268 GBP (etwa 145450494 Euro) schulde.
408
In seiner Gegenerwiderung legt das Vereinigte Königreich im Einzelnen dar, wie dieser Betrag berechnet wurde. Für den ersten Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung (November 2011 bis November 2014) seien als Verluste an traditionellen Eigenmitteln die gesamten in den 23 Bescheiden C18 Snake geltend gemachten Zollschulden (192568694,30 GBP) zugrunde zu legen. Dieser Betrag sei in Anwendung der HMRC‑Methode auf etwa 25 Mio. GBP herabzusetzen, da die Zollschulden anhand der Methode OLAF‑JRC und insbesondere auf der Grundlage der CAP fehlerhaft berechnet worden seien. Zu dem Betrag von etwa 25 Mio. GBP komme sodann für den zweiten Teil des Zeitraums der Zuwiderhandlung (Januar 2015 bis 11. Oktober 2017) ein Betrag von 143115553 GBP (etwa 168117840 Euro) hinzu; dabei handele es sich um die anhand der HMRC‑Methode berechneten Verluste an Eigenmitteln. Schließlich seien hinsichtlich der betreffenden Einfuhren im zweiten Zeitraum der Zuwiderhandlung die in den Bescheiden C18 Breach, die bereits 34 Marktteilnehmern zugestellt worden seien, geforderten Beträge in Höhe eines revidierten Gesamtbetrags von 44296285,04 GBP (etwa 52034846 Euro) abzuziehen.
409
Daraus folgt, dass die stark divergierenden Schätzungen der Kommission und des Vereinigten Königreichs in Bezug auf den Umfang der durch die unzureichenden Kontrollen der betreffenden Einfuhren entstandenen Verluste an traditionellen Eigenmitteln daraus resultieren, dass die Kommission und das Vereinigte Königreich bei der Berechnung dieser Verluste ganz verschiedene Methoden verwendet haben.
1) Zum Vorbringen des Vereinigten Königreichs, der Gerichtshof müsse zunächst seine Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln prüfen
410
Zunächst ist auf das Vorbringen des Vereinigten Königreichs einzugehen, in einem ersten Schritt sei die von ihm auf der Grundlage der HMRC‑Methode vorgenommene Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln vom Gerichtshof zu prüfen. Nur wenn diese Berechnung als offensichtlich unangemessen zu verwerfen wäre, könnte der Gerichtshof in einem zweiten Schritt die von der Kommission auf der Grundlage der Methode OLAF‑JRC vorgenommene Schätzung der Verluste prüfen.
411
Dieses Vorbringen, wonach die Schätzung der Eigenmittelverluste anhand der HMRC‑Methode vorrangig sei, wird darauf gestützt, dass allein die Mitgliedstaaten im Rahmen der Durchführung des Zollrechts der Union für die Ermittlung des zur Berechnung der Zölle dienenden Zollwerts und im Rahmen der Verwaltung des Systems der Eigenmittel der Union für die Entscheidung über die Höhe der der Kommission zur Verfügung zu stellenden Mittel zuständig seien.
412
Was erstens das auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten im Zollsystem der Union gestützte Vorbringen des Vereinigten Königreichs betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen dieses Systems nach seiner derzeitigen Ausgestaltung im Unionsrecht zwar in der Zuständigkeit und der ausschließlichen Verantwortung der Mitgliedstaaten liegt, dafür zu sorgen, dass die angemeldeten Zollwerte unter Beachtung der Vorschriften des Unionsrechts über die Ermittlung des Zollwerts wie den Art. 29 bis 31 des Gemeinschaftszollkodex oder den entsprechenden Vorschriften in den Art. 70 bis 74 des Unionszollkodex festgelegt werden und insbesondere im Einklang mit einer der in diesen Artikeln oder Vorschriften nacheinander genannten Methoden zur Ermittlung des Zollwerts.
413
In Bezug auf die betreffenden Einfuhren oblag es folglich – wie im Rahmen der Prüfung der übrigen zur Stützung des ersten und des zweiten Klagegrundes geltend gemachten Rügen ausgeführt – den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, die erforderlichen Maßnahmen wie physische Kontrollen oder die Entnahme von Mustern oder Proben zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass die Zollwerte ordnungsgemäß, im Einklang mit den Vorschriften des Zollrechts der Union, auf der Grundlage hinreichender physischer Daten oder Unterlagen zum Wert der betreffenden Waren, insbesondere in Bezug auf ihre Verarbeitungsqualitäten, ermittelt werden.
414
Nach den im Rahmen der Prüfung des ersten Klagegrundes getroffenen Feststellungen haben die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs es jedoch unter Verstoß gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV und das Zollrecht der Union versäumt, in hinreichend systematischer Weise solche Maßnahmen zu ergreifen, so dass die betreffenden Zollwerte nicht ordnungsgemäß ermittelt wurden; die Zollbehörden haben auch keine physischen Daten oder Unterlagen zur Qualität der betreffenden Waren gesammelt.
415
Infolgedessen wurden große Mengen von Waren, die bei der Einfuhr offensichtlich unterbewertet worden waren, vom Vereinigten Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung unter Verstoß gegen die Vorschriften des Zollrechts der Union über die Ermittlung des Zollwerts in den zollrechtlich freien Verkehr im Binnenmarkt überführt.
416
Da die betreffenden Waren nicht mehr für physische Kontrollen zurückgerufen werden können und da ausreichende Angaben über ihren tatsächlichen Wert von den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern nicht verlangt und daher auch nicht vorgelegt wurden, ist es nun nicht mehr möglich, für jede der in Rede stehenden Zollanmeldungen den Zollwert der betreffenden, aus China stammenden Waren auf der Grundlage einer der in den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex vorgeschriebenen Methoden zu ermitteln, etwa anhand der „Schlussmethode“ in Art. 74 Abs. 3, wonach der Zollwert unter Beachtung der in Art. 144 der Durchführungsverordnung 2015/2447 aufgestellten Voraussetzungen auf der Grundlage von „verfügbaren Daten“ zu bestimmen ist.
417
Unter diesen Umständen kann das von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützte Vereinigte Königreich der Kommission nicht vorwerfen, dass sie zur Berechnung der Höhe der Verluste an Zöllen und damit an traditionellen Eigenmitteln aufgrund des Fehlens geeigneter Kontrollen der betreffenden Einfuhren die im Wesentlichen auf statistischen Daten beruhende Methode OLAF‑JRC angewandt hat, die nicht auf eine der in den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex nacheinander vorgeschriebenen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts der betreffenden Waren für jede der betreffenden Zollanmeldungen zurückgeht.
418
Was zweitens das Vorbringen des Vereinigten Königreichs betrifft, wonach der Vorrang seiner Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln anhand der HMRC‑Methode die logische Folge der ausschließlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Entscheidung über die Zurverfügungstellung von Eigenmitteln an die Kommission sei, trifft es zu, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts die Mitgliedstaaten mit der Verwaltung des Systems der Eigenmittel der Union betraut und allein für sie verantwortlich sind. Somit obliegen die Verpflichtungen zur Erhebung, Feststellung und Gutschrift dieser Eigenmittel zwecks Bereitstellung für die Kommission nach den Rechtsvorschriften der Union im Bereich der Eigenmittel, hier den Beschlüssen 2007/436 und 2014/335 sowie den Verordnungen Nrn. 1150/2000 und 609/2014, unmittelbar den Mitgliedstaaten, ohne dass der Kommission eine Entscheidungsbefugnis eingeräumt wäre, die es ihr ermöglichen würde, den Mitgliedstaaten aufzugeben, Eigenmittel der Union festzustellen und ihr zur Verfügung zu stellen (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
419
Im vorliegenden Fall hat sich das Vereinigte Königreich dafür entschieden, der Kommission am Ende der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist den darin geforderten Betrag an Eigenmitteln nicht, auch nicht unter Vorbehalt, zur Verfügung zu stellen; stattdessen hat es sich darauf beschränkt, die Pflicht, dem Konto der Kommission einen Betrag an Eigenmitteln gutzuschreiben, in Abrede zu stellen.
420
Unter diesen Umständen kann die Kommission bei der Ausübung des Ermessens, über das sie bei der Entscheidung darüber verfügt, ob es zweckmäßig ist, das in Art. 258 AEUV vorgesehene Verfahren einzuleiten, und allgemeiner bei der Erfüllung der ihr durch Art. 17 Abs. 1 EUV übertragenen Aufgabe als Hüterin der Verträge, wonach sie dafür Sorge tragen muss, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen im Bereich der Eigenmittel der Union ordnungsgemäß erfüllen, nicht kritisiert werden, weil sie von der dem System der Eigenmittel, wie es gegenwärtig im Unionsrecht ausgestaltet ist, immanenten Befugnis Gebrauch gemacht hat, dem Gerichtshof im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage den vorliegenden Rechtsstreit zwischen ihr und dem Vereinigten Königreich über dessen Verpflichtung, ihr einen bestimmten Betrag an Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen, zur Beurteilung vorzulegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 65, 66 und 68).
421
Folglich fällt entgegen dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs der Rechtsstreit zwischen ihm und der Kommission über die Höhe der ihr zur Verfügung zu stellenden Eigenmittel in vollem Umfang in die Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 258 AEUV.
422
Daher kann von der Kommission nicht verlangt werden, zunächst eine Vertragsverletzungsklage zu erheben, die sich auf die grundsätzliche Frage beschränkt, ob der betreffende Mitgliedstaat gegen seine unionsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen hat, ihr Eigenmittel zur Verfügung zu stellen, ohne diese zu beziffern, bevor sie anschließend dem Gerichtshof im Rahmen eines Verfahrens nach Art. 260 Abs. 2 AEUV einen Rechtsstreit über die genaue Höhe der geschuldeten Mittel unterbreitet, weil sie der Auffassung ist, dass der betreffende Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus dem die Vertragsverletzung feststellenden Urteil des Gerichtshofs ergeben, nicht getroffen hat, da er ihr die fraglichen Mittel nicht zur Verfügung gestellt hat.
423
Wie oben in Rn. 221 ausgeführt, obliegt es allerdings im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV der Kommission, die die Beweislast für das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung trägt, dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, ohne dass sie sich hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann.
424
Im vorliegenden Fall müssen sich diese Anhaltspunkte insbesondere auf die Methode beziehen, die die Kommission bei der Berechnung des Betrags der Eigenmittel, den sie vom Vereinigten Königreich verlangt, angewandt hat.
425
Folglich ist zu prüfen, ob die Kommission, gestützt auf die Methode OLAF‑JRC, in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen hat, dass die geltend gemachten Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die ihr nach ihren Angaben zur Verfügung gestellt werden müssen, zutreffen; diese Frage wurde im Übrigen sowohl im Vorverfahren als auch vor dem Gerichtshof von den Parteien streitig erörtert.
2) Zur Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln durch die Kommission anhand der Methode OLAF‑JRC
426
Vor der Prüfung der genannten Frage ist kurz auf die wesentlichen Merkmale der Methode OLAF‑JRC hinzuweisen, die von der Kommission herangezogen wurde, um die Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu berechnen, deren Bereitstellung sie vom Vereinigten Königreich in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift übereinstimmend verlangt.
427
Wie oben in den Rn. 53 bis 57 dargelegt, wurde die Methode OLAF‑JRC als Instrument der Risikoanalyse entwickelt, das die Zollbehörden der Mitgliedstaaten heranziehen können, um Einfuhren zu ermitteln, bei denen ein erhebliches Unterbewertungsrisiko besteht und daher die angemeldeten Zollwerte überprüft werden müssen. Sie besteht darin, für jeden der 495 in Rede stehenden achtstelligen Warencodes der Kapitel 61 bis 64 der KN den CAP und den LAP zu berechnen, der einheitlich 50 % des CAP beträgt. Diese Preise werden der Datenbank Comext entnommen, die die von allen Mitgliedstaaten eingespeisten Einfuhrpreise der betreffenden Erzeugnisse enthält, und werden somit auf Unionsebene festgelegt. Der LAP stellt das Risikoprofil oder die Risikoschwelle zur Ermittlung der Einfuhren dar, die unterbewertet sein könnten und bei denen daher vor der Zollabfertigung der betreffenden Waren die für sie angemeldeten Zollwerte überprüft werden müssen.
428
Die von der Kommission zur Bestimmung des Betrags der Eigenmittelverluste, den sie vom Vereinigten Königreich verlangt, herangezogene Methode OLAF‑JRC ist eine im Wesentlichen statistische Methode zur Schätzung dieser Verluste.
429
In einem ersten Schritt wird der Umfang der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren anhand von Daten berechnet, die über einen Zeitraum von 48 Monaten in der Datenbank Surveillance 2 erhoben wurden. Zu diesem Zweck werden für jeden der 495 in Rede stehenden achtstelligen Warencodes der KN die Einfuhren pro Warencode herausgefiltert, deren aggregierter Tageswert unter dem LAP des betreffenden Warencodes liegt.
430
In einem zweiten Schritt werden die Verluste für die als unterbewertet anzusehenden Mengen in Form zusätzlicher, aufgrund der Differenz zwischen dem aggregierten Tageswert und dem CAP geschuldeter Zölle berechnet.
431
Daraus folgt, dass mit der Methode OLAF‑JRC der Umfang der unterbewerteten Einfuhren unter Berücksichtigung der Einfuhren der betreffenden Waren aus China in das Vereinigte Königreich zu einem Preis unter dem LAP (50 % des CAP) berechnet wird, während der Wert der auf diese Weise ermittelten unterbewerteten Einfuhren durch Anwendung des CAP berechnet wird, wobei beide Preise auf Unionsebene und nicht auf der Ebene allein des Vereinigten Königreichs berechnet werden.
3) Zur Schätzung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln durch das Vereinigte Königreich anhand der HMRC‑Methode
432
Das Vereinigte Königreich beanstandet die Methode OLAF‑JRC, weil sie aufgrund ihrer Schwächen und Ungenauigkeiten dazu führe, dass sowohl die Menge der unterbewerteten Einfuhren als auch der ihnen zugewiesene Wert zu hoch angesetzt würden.
433
Seine eigene Methode, die HMRC‑Methode, bestehe darin, für jeden der in Rede stehenden zehnstelligen Warencodes der KN eine „Konformitätsschwelle“ zu berechnen, und zwar nicht anhand eines auf Unionsebene ermittelten Durchschnittspreises, sondern allein anhand der bei der Einfuhr in das Vereinigte Königreich angemeldeten Werte.
434
Wie das Vereinigte Königreich auf Fragen des Gerichtshofs erläutert hat, besteht diese Methode darin, dass auf der Grundlage einer Analyse von Histogrammen, die sich auf den Zeitraum der Zuwiderhandlung beziehen, für jeden in Rede stehenden zehnstelligen Warencode der Kapitel 61 bis 64 der KN sowohl ein „Spitzenwert“ ermittelt wird, der eine große Menge vergleichsweise niedrig angemeldeter Preise umfasst, die fast ausschließlich als unterbewertet eingestuft werden, als auch einen Punkt außerhalb dieses Spitzenwerts, an dem sich die typischeren und die legalen angemeldeten Preise befinden.
435
Für jeden in Rede stehenden Warencode wird eine Konformitätsschwelle auf dem Preisniveau festgelegt, das dem Punkt außerhalb des Spitzenwerts entspricht, ab dem es legale Einfuhren gibt, und das deshalb als akzeptabler Preis anzusehen ist.
436
Sodann gelten Einfuhren, deren angemeldeter Zollwert unter der Konformitätsschwelle liegt, nach dieser „Spitzenwert-Methode“ als unterbewertet. Bei ihnen werden für jede Zollanmeldung, die eine der in Rede stehenden Waren betrifft, auf der Grundlage der Differenz zwischen dem angemeldeten Zollwert und der Konformitätsschwelle zusätzliche Zölle berechnet.
437
Folglich ist die zur Berechnung der Verluste an traditionellen Unionsmitteln herangezogene Konformitätsschwelle ein anhand statistischer Daten über die Einfuhren der betreffenden Waren aus China in das Vereinigte Königreich ermittelter Referenzwert, der sowohl dazu dient, die als unterbewertet anzusehenden Einfuhren zu ermitteln, als auch dazu, den Wert zu bestimmen, der diesen Einfuhren für die Berechnung der geschuldeten zusätzlichen Zölle und damit der entsprechenden Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die der Kommission noch zur Verfügung zu stellen sind, beizumessen ist.
438
Außerdem geht aus dem Bericht einer Beratungsgesellschaft, den das Vereinigte Königreich seiner Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme und der Klagebeantwortung beigefügt hat, hervor, dass der wesentliche Unterschied zwischen seiner Schätzung der Verluste und der Schätzung der Kommission, wobei Erstere weniger als 10 % von Letzterer beträgt, zu etwa 80 % darauf beruht, dass nach der HMRC‑Methode bei den als unterbewertet eingestuften Einfuhren eine „Neubewertung“ in Höhe eines Schwellenpreises (der Konformitätsschwelle) stattfindet, bei dem es sich um einen Preis handelt, der allein aus den Preisen bei der Einfuhr in das Vereinigte Königreich abgeleitet wird, während nach der Methode OLAF‑JRC der Wert nicht anhand eines Schwellenpreises wie des LAP (50 % des CAP) ermittelt wird, sondern anhand des „angemessenen Preises“ (100 % des CAP), bei dem es sich um einen aus dem arithmetischen und daher nicht gewichteten Mittel der CAP aller Mitgliedstaaten, zu denen seinerzeit auch das Vereinigte Königreich gehörte, abgeleiteten Preis handelt.
4) Zum allgemeinen Vorbringen gegen die Methode OLAF‑JRC
439
Vor der Prüfung der verschiedenen spezifischen Einwände des von den als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten unterstützten Vereinigten Königreichs gegen die wesentlichen Merkmale der zur Schätzung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln herangezogenen Methode OLAF‑JRC ist das allgemeine Vorbringen des Vereinigten Königreichs zu dieser Methode zu prüfen.
440
Das Vereinigte Königreich trägt vor, da die genannte Methode speziell entwickelt worden sei, um von den Mitgliedstaaten als Risikoprofil verwendet werden zu können, das es ermögliche, die mit einem erheblichen Unterbewertungsrisiko behafteten und daher zu kontrollierenden Einfuhren zu ermitteln, sei es unangebracht, dieselbe Methode zur Berechnung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln heranzuziehen, die den im Vereinigten Königreich infolge der Unzulänglichkeit der von dessen Zollbehörden durchgeführten Kontrollen nicht erhobenen Zöllen entsprächen.
441
Es handele sich nämlich um eine im Wesentlichen statistische Methode zur Ermittlung des Zollwerts unterbewerteter Einfuhren, die nicht zu den nach den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex in der dort genannten Reihenfolge anzuwendenden Methoden gehöre, etwa der in Art. 74 Abs. 3 des Zollkodex vorgesehenen „Schlussmethode“, die darin bestehe, den Zollwert der betreffenden Waren unter Beachtung der in Art. 144 der Durchführungsverordnung 2015/2447 aufgestellten Voraussetzungen auf der Grundlage der „verfügbaren Daten“ zu ermitteln.
442
Insoweit ist die Methode OLAF‑JRC zwar eine im Wesentlichen statistische Methode zur Schätzung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln, die nicht darauf abzielt, den Zollwert der betreffenden Waren gemäß den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex für jede in Rede stehende Zollanmeldung zu ermitteln, doch kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, eine solche statistische Methode verwendet zu haben, um die Beträge der Eigenmittelverluste unter den Umständen des vorliegenden Falles zu berechnen.
443
Es steht nämlich fest, dass die betreffenden Einfuhren in großem Umfang erfolgten und dass die betreffenden Waren in den zollrechtlich freien Verkehr überführt wurden, so dass sie nicht mehr zur Überprüfung zurückgerufen werden konnten, um ihren tatsächlichen Wert zu ermitteln. Darüber hinaus hat das Vereinigte Königreich es unter Verstoß gegen Art. 325 Abs. 1 AEUV und das Zollrecht der Union unterlassen, erforderliche Maßnahmen wie physische Kontrollen, Ersuchen um Auskünfte oder Dokumente oder die systematische Entnahme von Mustern oder Proben zu ergreifen. Aufgrund dieser Versäumnisse gibt es keine hinreichenden Daten zur Qualität der bereits in den zollrechtlich freien Verkehr überführten Waren; daher ist es nicht mehr möglich, ihren Wert auf der Grundlage einer der in den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex vorgesehenen Bewertungsmethoden zu ermitteln, so dass zu seiner Schätzung nur eine statistische Methode herangezogen werden kann.
444
Außerdem waren, wie auch der Generalanwalt in Nr. 274 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles das OLAF und die Kommission im Prinzip nicht daran gehindert, die Methode OLAF‑JRC, auch wenn sie ursprünglich als Instrument der Risikoanalyse gedacht war, heranzuziehen, um die Höhe der durch unzureichende Kontrollen der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs entstandenen Eigenmittelverluste zu ermitteln, denn bei dieser Methode gibt es einen Schwellenpreis, und zwar den LAP, der es ermöglicht, den Umfang unterbewerteter Einfuhren zu bestimmen, sowie einen Referenzpreis, und zwar den CAP, der es ermöglicht, diesen Einfuhren zur Berechnung der noch geschuldeten Zölle einen anderen Wert zuzuweisen.
445
Im Übrigen hat der Gerichtshof, wie auch der Generalanwalt in den Nrn. 276 bis 278 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles die Quantifizierung der Verluste an Eigenmitteln auf statistische Daten gestützt werden kann statt auf Daten, die sich unmittelbar auf den Wert der betreffenden Waren beziehen.
446
Zu einer Situation, in der mangels Verfügbarkeit der betreffenden Waren die Unmöglichkeit, Überprüfungen vorzunehmen, die unvermeidliche Folge des Versäumnisses der Zollbehörden war, Kontrollen zur Überprüfung des tatsächlichen Wertes dieser Waren durchzuführen, was dazu führte, dass die Zollbehörden die angemeldeten Werte systematisch akzeptierten, obwohl sie wussten, dass diese im Durchschnitt zu niedrig waren, hat der Gerichtshof nämlich ausgeführt, dass es in einem solchen Fall nicht unangemessen war, die Höhe der Verluste an Eigenmitteln, die aus einer solchen Praxis resultierten, auf der Grundlage von Daten zur Differenz zwischen dem angemeldeten Standarddurchschnittsgewicht gleichartiger, in einem späteren Zeitraum eingeführter Waren und ihrem bei Kontrollen festgestellten Durchschnittsgewicht, die aufgrund ihres Umfangs als relevant angesehen werden konnten, zu quantifizieren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. März 2011, Kommission/Portugal, C‑23/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:160, Rn. 54, 63, 65 und 66).
447
Unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles ergeben sich die Verluste an Eigenmitteln aus der Praxis der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, die im Wesentlichen darin bestand, im Zeitraum der Zuwiderhandlung systematisch die Zollanmeldungen der betreffenden aus China eingeführten Waren zu akzeptieren, ohne die darin genannten Werte zu überprüfen, obwohl die Behörden wussten oder bei vernünftiger Betrachtung hätten wissen müssen, dass große Mengen dieser Waren in betrügerischer Weise zu offensichtlich zu niedrig angesetzten Preisen eingeführt wurden. Folglich kann die Höhe dieser Verluste anhand einer auf statistischen Daten beruhenden Methode wie der Methode OLAF‑JRC ermittelt werden, statt anhand einer Methode, die darauf abzielt, den Zollwert der betreffenden Waren auf der Grundlage unmittelbarer Beweise gemäß den Art. 70 und 74 des Unionszollkodex zu ermitteln. Die letztgenannte Methode kann nämlich nicht mehr angewandt werden, wenn die genannten Behörden nicht genug unmittelbare Beweise für diesen Wert haben.
448
Im Übrigen stützt sich, wie auch der Generalanwalt in Fn. 277 zu Nr. 274 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, die nach Ansicht des Vereinigten Königreichs zur Schätzung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln heranzuziehende HMRC‑Methode im Wesentlichen ebenfalls auf statistische Daten, da die Konformitätsschwellen aus statistischen Werten der Vergangenheit abgeleitet werden.
449
Gleichwohl ist zu klären, ob die Kommission, als sie bei der Berechnung der von ihr geltend gemachten Verluste an traditionellen Eigenmitteln im Einklang mit der Beweislast, die sie nach der oben in Rn. 423 angeführten ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs in einem Vertragsverletzungsverfahren trifft, die Methode OLAF‑JRC heranzog, in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen hat, dass die sieben Beträge zutreffen, die sie für die einzelnen zum Zeitraum der Zuwiderhandlung gehörenden Jahre verlangt.
450
In diesem Kontext hat der Gerichtshof, auch in Anbetracht der oben in den Rn. 423 bis 425 angestellten Erwägungen, zu prüfen, ob die Kommission, soweit sie bei der Berechnung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln, die ihr unter Verstoß gegen das Unionsrecht nicht zur Verfügung gestellt wurden, die Methode OLAF‑JRC herangezogen hat, im Einklang mit der ihr obliegenden Beweislast hinreichende Belege für die Richtigkeit dieser Beträge und damit für die Begründetheit des Vorwurfs der Vertragsverletzung beigebracht hat.
451
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 281 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, braucht der Gerichtshof folglich, entgegen der vom Vereinigten Königreich in seiner Klagebeantwortung offenbar vertretenen Auffassung, keine Wahl zwischen den verschiedenen methodischen Ansätzen der Parteien zu treffen, sondern er muss sich lediglich mit den verschiedenen von diesem Staat und von den Streithelfern erhobenen Einwänden gegen die von der Kommission zur Stützung der vorliegenden Klage angeführte Methode OLAF‑JRC befassen.
452
Insoweit ist klarzustellen, dass die Prüfung der Methode OLAF‑JRC durch den Gerichtshof im Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens, wie auch der Generalanwalt in Nr. 286 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, hauptsächlich dahin gehen muss, ob ihre Heranziehung angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falles gerechtfertigt war und ob sie insofern hinreichend genau und zuverlässig war, als sie insbesondere nicht auf willkürlichen oder fehlerhaften Kriterien beruhte, sondern auf einer objektiven und schlüssigen Analyse aller verfügbaren relevanten Daten, so dass sie nicht dazu führte, dass die genannten Verluste offensichtlich zu hoch angesetzt wurden.
453
Zwar muss die Prüfung der Richtigkeit der im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift enthaltenen Aufstellung der verschiedenen Verluste an traditionellen Eigenmitteln theoretisch, wie oben in Rn. 449 ausgeführt, in Bezug auf jedes der sieben im dritten Absatz genannten Jahre vorgenommen werden, doch der Gerichtshof wird seine Prüfung aus Gründen der Verfahrensökonomie auf zwei aufeinanderfolgende Abschnitte des Zeitraums der Zuwiderhandlung erstrecken, und zwar auf den Abschnitt von November 2011 bis November 2014 und den Abschnitt vom 1. Januar 2015 bis zum 11. Oktober 2017.
5) Zur Schätzung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014
454
Erstens geht für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014 aus den im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift genannten Beträgen in Bezug auf die Jahre 2011 bis 2014 hervor, dass die Kommission dem Vereinigten Königreich für diesen Zeitraum vorwirft, ihr einen Gesamtbetrag an traditionellen Eigenmitteln in Höhe von 1001511991,60 Euro nicht zur Verfügung gestellt zu haben.
455
Wie auch der Generalanwalt in den Nrn. 293 bis 297 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, geht aus der Begründung der Klageschrift und der Erwiderung eindeutig hervor, dass die Kommission in Bezug auf den genannten Zeitraum insbesondere aufgrund der in Art. 221 Abs. 3 des Gemeinschaftszollkodex und in Art. 103 Abs. 1 des Unionszollkodex enthaltenen Vorschriften über die Verjährung der Zollschuld die Tragweite der Klage auf die Zollschulden gemäß den Nacherhebungsanordnungen in den 23 zwischen November 2014 und Februar 2015 erlassenen Bescheiden C18 Snake beschränken wollte, die nach ihrer buchmäßigen Erfassung und Zustellung an die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer zwischen Juni und November 2015 annulliert wurden. Diese Absicht der Kommission wird überdies durch die im Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen Rügen bestätigt.
456
Wie oben in den Rn. 367 bis 395 festgestellt, beruht die Annullierung der 23 Bescheide C18 Snake auf administrativen Fehlern der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, die nicht im Rahmen von Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 gerechtfertigt werden können, so dass das Vereinigte Königreich nicht davon befreit war, der Kommission die in diesen Bescheiden ausgewiesenen Mittel zur Verfügung zu stellen.
457
In der Klagebeantwortung hat das Vereinigte Königreich angegeben, dass die in den Bescheiden C18 Snake geforderten Beträge auf der Grundlage der CAP der Methode OLAF‑JRC berechnet worden seien. In ihrer Erwiderung wendet die Kommission ein, im Vorverfahren habe sie – vom Vereinigten Königreich unwidersprochen – angegeben, nach ihrem Verständnis seien diese Beträge auf der Grundlage des LAP und somit auf einem für die Schätzung der Verluste an Eigenmitteln offensichtlich zu niedrigen Niveau berechnet worden; dies habe sie dazu veranlasst, in der Klageschrift ihre Methode zur Schätzung dieser Verluste, auch für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014, für die gesamten in diesem Zeitraum zu einem angemeldeten Preis unterhalb des LAP vorgenommenen Einfuhren heranzuziehen.
458
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten und insbesondere aus den vom Vereinigten Königreich als Anlage zur Gegenerwiderung eingereichten Bescheide C18 Snake und den Einzelheiten der Berechnungen im Rahmen dieser Bescheide geht aber klar hervor, dass die mit ihnen verlangten zusätzlichen Zollschulden, wenn auch aufgrund administrativer Fehler, anhand der CAP und nicht auf der Grundlage der unionsrechtlichen Zollvorschriften über die Ermittlung des Zollwerts berechnet wurden und dass sie insgesamt 192568694,30 GBP betrugen.
459
Daraus folgt, dass hinsichtlich der Höhe der Eigenmittel, die die Kommission im Rahmen des vorliegenden Verfahrens verlangt, eine Unstimmigkeit zwischen den Anträgen in der Klageschrift und deren Begründung besteht.
460
Im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift ersucht die Kommission den Gerichtshof nämlich um die Feststellung, dass das Vereinigte Königreich für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014 seinen Verpflichtungen aus den Unionsvorschriften über Eigenmittel nicht nachgekommen sei, da dieser Staat ihr den auf der Grundlage der Methode OLAF‑JRC unter Einbeziehung aller in diesem Zeitraum zu Preisen unter dem LAP getätigten unterbewerteten Einfuhren, einschließlich der zahlreichen nicht von den Bescheiden C18 Snake erfassten Einfuhren, berechneten Betrag von insgesamt 1001511991,60 Euro nicht zur Verfügung gestellt habe.
461
Wie hingegen aus der Begründung der Klageschrift und der Erwiderung eindeutig hervorgeht und durch das Mahnschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme bestätigt wird, wollte die Kommission für den genannten Zeitraum ihre Rüge, dass das Vereinigte Königreich ihr Eigenmittel der Union nicht zur Verfügung gestellt habe, auf die Mittel beschränken, die in den Bescheiden C18 Snake als Zollschulden festgestellt wurden; dies impliziert, dass sie nur die Mittel für die zu Preisen unter dem LAP getätigten unterbewerteten Einfuhren verlangt, die in diesen Bescheiden erwähnt werden. Ihr Gesamtbetrag beläuft sich aber nach den vom Vereinigten Königreich vorgelegten Nachweisen auf 192568694,30 GBP.
462
Unter diesen Umständen hat die Kommission, da erhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der Richtigkeit der Eigenmittelbeträge fortbestehen, die sie im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift für den Zeitraum von November 2011 bis November 2014 verlangt, nicht für alle diese Beträge rechtlich hinreichende Nachweise erbracht.
463
Folglich ist der zweite Klagegrund hinsichtlich des ersten Zeitraums (November 2011 bis November 2014) zurückzuweisen, soweit er sich auf die im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift genannte Rüge bezieht, wonach das Vereinigte Königreich gegen das Unionsrecht verstoßen habe, da es der Kommission die dort aufgeführten Mittel in Höhe von insgesamt 1001511991,60 Euro nicht zur Verfügung gestellt habe.
6) Zur Schätzung des Betrags der Verluste an traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017
464
Zweitens steht in Bezug auf den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 fest, dass die Kommission die Beträge der Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die sie gemäß dem dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift geltend macht (insgesamt 1678125097 Euro), auf der Grundlage der Methode OLAF‑JRC ermittelt hat, ohne davon die Beträge abzuziehen, die von den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs mit den Nacherhebungsanordnungen in den Bescheiden C18 Breach für den gleichen Zeitraum verlangt wurden.
465
Daher sind zunächst die verschiedenen Argumente zu prüfen, die das Vereinigte Königreich, unterstützt durch die als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, gegen die von der Kommission zur Schätzung der von ihr für den genannten Zeitraum geltend gemachten Verluste an Eigenmitteln herangezogene Methode OLAF‑JRC angeführt hat, und sodann die möglichen Auswirkungen einer Berücksichtigung der in den Bescheiden C18 Breach enthaltenen Einziehungsanordnungen für denselben Zeitraum auf diese Schätzung.
i) Zu dem Einwand, die Methode OLAF‑JRC führe dazu, dass der Umfang der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren zu hoch angesetzt werde
466
Was zunächst die Einwände gegen die Methode OLAF‑JRC betrifft, ist erstens der Einwand zu prüfen, dass der Umfang der unterbewerteten Einfuhren bei Heranziehung des LAP als Kriterium für seine Berechnung zu hoch angesetzt werde, da es sich um ein willkürliches und ungenaues Kriterium handele, dessen Anwendung zur Einbeziehung einer nicht unerheblichen Menge legaler Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen führe.
467
Zum allgemeinen Einwand, der LAP stelle ein „willkürliches Kriterium“ dar, ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der LAP mit 50 % der CAP auf der Analyse von Histogrammen durch das JRC beruht, die darauf abzielte, anhand statistischer Daten Kategorien von Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen zu ermitteln. Da ein solcher Ansatz auf der Analyse von Statistiken über die Einfuhrpreise beruht, ist er mit dem im Rahmen der HMRC‑Methode verfolgten Ansatz zur Bestimmung der Konformitätsschwelle vergleichbar.
468
Das Vereinigte Königreich kritisiert die von der Kommission zur Berechnung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln verwendete Methode insbesondere deshalb, weil sie entgegen der HMRC‑Methode auf aggregierten täglichen Daten von Einfuhren in das Vereinigte Königreich beruhe und nicht auf Daten zum betreffenden Artikel, d. h. für jede Zollanmeldung, sowie auf den achtstelligen Codes der KN und nicht auf den zehnstelligen Codes dieser Nomenklatur (den Codes der Zolltarifdatenbank der Europäischen Union [TARIC]).
469
Die Kommission macht geltend, sie sei in dieser Weise vorgegangen, da sie nur über die aggregierten täglichen Daten und über Daten auf der Ebene der achtstelligen Codes verfügt habe. Außerdem habe die Verwendung dieser aggregierten täglichen Daten eine Überkompensation bewirkt und somit zu einer Verringerung des als unterbewertet angesehenen Einfuhrvolumens geführt, was für das Vereinigte Königreich eher günstig sei.
470
Würde die Methode OLAF‑JRC z. B. auf die Daten über die Einfuhren des Vereinigten Königreichs auf der Ebene jeder Zollanmeldung für das zweite und das dritte Quartal 2017 angewandt, lägen die geschätzten Verluste um etwa 40 % über den Schätzungen anhand derselben aggregierten täglichen Daten. Würden auf den TARIC‑Codes beruhende Daten verwendet, hätte diese größere Unschärfe lediglich eine Erhöhung der Zahl der Waren von 495 auf 677 zur Folge, so dass eine Auswirkung auf die CAP nicht nachgewiesen sei.
471
In Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs hat das Vereinigte Königreich vorgebracht, es könne die Auswirkung der Verwendung der zehnstelligen Codes der KN, die eine größere Unschärfe aufwiesen, auf die Schätzung der Höhe der Verluste an Eigenmitteln nicht berechnen; es hat aber eingeräumt, dass bei einer Berechnung auf der Ebene des betreffenden Artikels statt anhand der aggregierten täglichen Daten zu Einfuhren in sein Hoheitsgebiet die von der Kommission für den zweiten Zeitraum (1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017) geltend gemachten Verluste von 1678125097 Euro auf 1725981951 Euro stiegen; dies bestätigt, dass die Methode OLAF‑JRC insoweit für das Vereinigte Königreich günstiger ist als seine eigene Methode.
472
Überdies hat das Vereinigte Königreich auf eine andere Frage des Gerichtshofs geantwortet, angesichts der zwischenzeitlich von der Kommission gegebenen Erläuterungen sei nunmehr klar, dass zwischen der Schätzung der Verluste durch die Kommission und seiner eigenen Schätzung nur deshalb ein so erheblicher Unterschied bestehe, weil die von der Kommission zur „Neubewertung“ der Einfuhren, die nach der Methode OLAF‑JRC als unterbewertet angesehen worden seien, herangezogenen CAP wesentlich höher seien als die den Konformitätsschwellen der HMRC‑Methode entsprechenden Preise, die seines Erachtens bei der Neubewertung heranzuziehen seien.
473
Außerdem hat das Vereinigte Königreich in Beantwortung einer weiteren Frage des Gerichtshofs ausgeführt, wenn bei der Berechnung des Umfangs der unterbewerteten Einfuhren die den Konformitätsschwellenwerten seiner eigenen Methode zur Schätzung der Verluste entsprechenden Preise angewandt würden und nicht die LAP, hätte dies zur Folge, dass die von der Kommission für den zweiten Zeitraum (1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017) geltend gemachten Verluste an Eigenmitteln um 4,4 % oder 4,7 % geringer seien.
474
Zwar scheint, wie auch der Generalanwalt in Nr. 301 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ein solcher Unterschied zwischen der von der Kommission angewandten Methode und der Methode, die das Vereinigte Königreich zur Schätzung des Umfangs der unterbewerteten Einfuhren herangezogen hat, als solcher innerhalb vernünftiger Grenzen zu bleiben, doch scheint der LAP dazu zu führen, dass der Umfang der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren etwas zu hoch angesetzt wird.
475
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass dieser Preis ursprünglich als Risikoprofil entwickelt wurde; dies impliziert, dass er, wie das Vereinigte Königreich hervorgehoben hat, eine Reihe falsch positiver Fälle ausweisen kann, insbesondere bei legalen Einfuhren von Handelsketten.
476
Wie oben in Rn. 296 ausgeführt, macht das Vereinigte Königreich geltend, dass 11,2 % der legalen Einfuhren bestimmter bekannter Handelsketten zu Werten unter dem LAP angemeldet worden seien.
477
Zwar ist ein solcher Anteil falsch positiver Fälle als solcher nicht geeignet, die Zuverlässigkeit des als Risikoprofil verwendeten LAP zu beeinträchtigen, da dies in einem derartigen Kontext als angemessen anzusehen ist; es muss jedoch bei der Analyse und Berechnung der Verluste an Eigenmitteln berücksichtigt werden, um den Umfang der als unterbewertet und zu solchen Verlusten führend einzustufenden Einfuhren mit hinreichender Genauigkeit zu bestimmen.
478
Daher sind die Verluste an traditionellen Eigenmitteln im vorliegenden Fall auf der Grundlage dessen zu berechnen, was das Vereinigte Königreich in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs als „gemeinsames Volumen“ der als unterbewertet zu betrachtenden Einfuhren bezeichnet hat, d. h., anhand des Umfangs der Einfuhren, die unabhängig von der Anwendung der Methode OLAF‑JRC oder der HMRC‑Methode als unterbewertet anzusehen sind.
ii) Zu dem Einwand, die Methode OLAF‑JRC führe dazu, dass der Wert der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren zu hoch angesetzt werde
479
Was zweitens die verschiedenen Einwände angeht, die dahin gehen, dass die Methode OLAF‑JRC, wenn sie als Werkzeug zur Ermittlung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln verwendet werde, bei der Schätzung des Wertes der unterbewerteten Einfuhren auf die CAP als Referenzwert abstelle, ist zunächst das Vorbringen zu prüfen, wonach dieser Referenzwert allein anhand der Preise bei der Einfuhr in das Vereinigte Königreich hätte berechnet werden müssen und nicht anhand des arithmetischen Mittels der Preise bei der Einfuhr in alle Mitgliedstaaten.
480
Im vorliegenden Fall ist diese methodologische Entscheidung der Kommission durch eines der wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung gerechtfertigt, und zwar durch die vom Vereinigten Königreich als solche nicht bestrittene Tatsache, dass die große Mehrzahl der betreffenden Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 42 erfolgte und daher zwangsläufig für andere Mitgliedstaaten bestimmt war. Außerdem konnten die betreffenden Einfuhren, die im Rahmen des Zollverfahrens 40 vorgenommen wurden, nach der Zollabfertigung der betreffenden Waren im Vereinigten Königreich ebenfalls in andere Mitgliedstaaten verbracht werden.
481
Insoweit geht z. B. aus dem OLAF‑Bericht für das Jahr 2016 hervor, dass 87 % der Einfuhren einschlägiger Waren von geringem Wert in das Vereinigte Königreich im Rahmen des Zollverfahrens 42 vorgenommen wurden.
482
Daraus folgt, wie auch der Generalanwalt in Nr. 304 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, dass die große Mehrzahl der betreffenden Einfuhren während des Zeitraums der Zuwiderhandlung für den Markt der betreffenden Waren in der gesamten Union bestimmt war.
483
Folglich kann nicht beanstandet werden, dass die Kommission bei der Schätzung des Wertes dieser Einfuhren im Rahmen der Quantifizierung der Verluste an Eigenmitteln einen Referenzwert herangezogen hat, der das Niveau der Preise der betreffenden Waren bei der Einfuhr in die gesamte Union widerspiegelt.
484
Ein solcher Ansatz erscheint nämlich angesichts des modus operandi bei dem fraglichen Betrug durch Unterbewertung sachgerecht.
485
Außerdem ist die Heranziehung der durchschnittlichen Preise bei der Einfuhr in alle Mitgliedstaaten in Form ihres arithmetischen Mittels auch wegen des Erfordernisses gerechtfertigt, die Verzerrungswirkung der Referenzpreise durch das besonders große Volumen zu niedrig angesetzter Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen im Vereinigten Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu verringern.
486
Insoweit ist zum einen darauf hinzuweisen, dass 78,1 % (gemessen am Wert) bzw. 69,8 % (gemessen am Umfang) der betreffenden Einfuhren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu Preisen unter dem LAP, d. h. unter 50 % des CAP, vorgenommen wurden, in einer Bandbreite zwischen 0 % und 10 % des CAP lagen und dass die Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen, die sich innerhalb dieser Bandbreite befanden, im Zeitraum der Zuwiderhandlung schrittweise stark zunahmen, bis sie etwa 80 % und damit die große Mehrzahl der unterbewerteten Einfuhren ausmachten. Zum anderen betraf der fragliche Betrug durch Unterbewertung zwar ursprünglich mehrere Mitgliedstaaten, während des Zeitraums der Zuwiderhandlung aber in erster Linie und immer stärker das Vereinigte Königreich, worauf die Bediensteten der Kommission im Übrigen bei verschiedenen Treffen mit den Zollbehörden dieses Staates hinwiesen. Bei diesen Treffen wurden die nationalen Behörden wiederholt auf die infolgedessen wachsenden Verluste an Eigenmitteln aufmerksam gemacht, um sie zu geeigneten Abhilfemaßnahmen zu veranlassen.
487
Zwar konnte das Ziel, die Verfälschung der Referenzpreise durch den besonders großen Umfang unterbewerteter Einfuhren zu sehr niedrigen Preisen in das Vereinigte Königreich im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu verringern, theoretisch durch Anwendung verschiedener Methoden erreicht werden, doch erscheint die von der Kommission gewählte Methode hinreichend präzise und zuverlässig, vor allem da sie auf Kriterien, die weder willkürlich noch fehlerhaft sind, sowie auf einer objektiven und schlüssigen Analyse aller verfügbaren Daten beruht, so dass sie nicht dazu führt, dass die Verluste an Eigenmitteln offensichtlich zu hoch angesetzt wurden.
488
In diesem Kontext hätte die Kommission, wie sie in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs eingeräumt hat, bei der Berechnung des arithmetischen Mittels der Preise der Mitgliedstaaten z. B. auch sämtliche Einfuhren zu Preisen unter dem LAP in allen Mitgliedstaaten außer Betracht lassen können. Eine solche Methode hätte das Vereinigte Königreich jedoch benachteiligt, weil der daraus resultierende Betrag der Verluste an Eigenmitteln erheblich höher ausgefallen wäre.
489
Sodann ist der Einwand zu prüfen, dass die Verwendung der CAP als Referenzwert im Rahmen der Anwendung der Methode OLAF‑JRC dazu führe, dass die Verluste an Eigenmitteln zu hoch angesetzt würden, und daher nicht legitim sei, weil nicht berücksichtigt werde, dass die betreffenden Waren, die Gegenstand des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung gewesen seien, von geringerem Wert und geringerer Qualität seien als die legal zu Preisen über dem LAP oder über der Konformitätsschwelle der HMRC‑Methode aus China eingeführten Waren.
490
Außerdem seien die betreffenden Waren ihrem Wesen nach für das untere Segment des Marktes bestimmt, da sie von kriminellen Organisationen eingeführt würden, um im Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten auf dem Schwarzmarkt gehandelt zu werden.
491
Angesichts dieses wesentlichen Merkmals des modus operandi des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung sei daher der Referenzwert für die Bestimmung des Wertes der als unterbewertet angesehenen Einfuhren auf dem Niveau des LAP anzusetzen.
492
In diesem Kontext trägt die Kommission vor, das Vereinigte Königreich verfüge über keinen einschlägigen Beweis für die Aufteilung der Preise und die Qualität der betreffenden Einfuhren, da es sich vor Beginn der Aktion Swift Arrow dafür entschieden habe, keine physischen Kontrollen durchzuführen und keine Proben zu entnehmen.
493
Das Vereinigte Königreich führt den Bericht eines Beratungsunternehmens an, in dem eine Hauptprobe von 94 unterbewerteten Produkten, von denen 70 im Rahmen der nach dem Zeitraum der Zuwiderhandlung eingeleiteten Aktion Swift Arrow gesammelt worden seien, analysiert und diese Probe mit einer Kontrollstichprobe von Artikeln zu sehr niedrigen Preisen eines im Vereinigten Königreich bekannten seriösen Einzelhändlers, der dort mit Produkten von sehr geringem Wert handele, verglichen werde; daraus gehe hervor, dass die Qualität der großen Mehrzahl der Artikel dieser Hauptprobe sowohl gering als auch geringer als die der Artikel der Kontrollstichprobe gewesen sei. Daraus folge, dass der korrekte Wert der unterbewerteten Waren den niedrigsten Preis, zu dem diese Einzelhändler äquivalente Artikel einführten, nicht übersteigen dürfe.
494
Insoweit hat das Vereinigte Königreich – selbst wenn man seinem Vorbringen folgt, dass alle im Rahmen der Aktion Swift Arrow gesammelten und in dem genannten Bericht analysierten Proben im Rahmen des vorliegenden Verfahrens berücksichtigt werden können, obwohl viele von ihnen offenbar Einfuhren nach dem Zeitraum der Zuwiderhandlung betreffen – nicht dargetan, dass die in Rede stehenden Proben als repräsentativ für die Gesamtheit der großen Mengen der betreffenden unterbewerteten Waren, die im gesamten fraglichen Zeitraum in sein Hoheitsgebiet eingeführt wurden, angesehen werden können.
495
Da es keine hinreichend repräsentativen Daten zur Qualität der Waren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung Gegenstand der betreffenden Einfuhren waren, gibt, durfte die Kommission angesichts der unzureichenden Zollkontrollen durch das Vereinigte Königreich davon ausgehen, dass die betreffenden Waren von durchschnittlicher Qualität waren und daher alle Marktsegmente in ähnlichem Umfang wie die Waren abdeckten, die als nicht in betrügerischer Weise unterbewertet eingestuft wurden.
496
Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs zeigt der – z. B. im OLAF‑Bericht beschriebene und zwischen den Parteien unstreitige – modus operandi des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung, dass die betreffenden Waren überwiegend von geringer Qualität und für das niedrigpreisige Marktsegment bestimmt seien, da sie von kriminellen Organisationen eingeführt und vertrieben worden und hauptsächlich nicht für den Schwarzmarkt im Vereinigten Königreich, sondern im Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten bestimmt gewesen seien, insbesondere im Rahmen des Zollverfahrens 42 ohne Zahlung der Mehrwertsteuer. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der zur Beurteilung der betreffenden Einfuhren für die Berechnung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln herangezogene Referenzwert ein Schätzwert ist, der etwa dem Zollwert entsprechen muss, den die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs festgestellt hätten, wenn sie auf der Grundlage eines die Beurteilung von Art und Qualität der betreffenden Waren ermöglichenden Risikoprofils geeignete Zollkontrollen vorgenommen hätten.
497
Das Vereinigte Königreich muss sich nämlich für den Zeitraum der Zuwiderhandlung so behandeln lassen, als ob seine Zollbehörden nach Vornahme der geeigneten Zollkontrollen die Zollwerte korrekt ermittelt und somit die Eigenmittel in Form der Zölle korrekt festgestellt und in die Buchführung der Eigenmittel der Union aufgenommen hätten (vgl. entsprechend Urteil vom 17. März 2011, Kommission/Portugal, C‑23/10, nicht veröffentlicht, EU:C:2011:160, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
498
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 306 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, richtet sich der Zollwert gemäß den im Zollrecht der Union nacheinander vorgesehenen Methoden nach der Art und Beschaffenheit der betreffenden Waren, etwa einem Marktsegment in einem anderen Mitgliedstaat als dem Einfuhrmitgliedstaat, und nicht nach ihrer Bestimmung. Für die Ermittlung des Zollwerts ist somit die Bestimmung der Waren als solche unerheblich. Außerdem hat ihre konkrete Bestimmung bei ihrer Zollabfertigung mangels eines unmittelbaren Nachweises weitgehend spekulativen Charakter.
499
Daher hat die Kommission im vorliegenden Fall bei der Ermittlung der Höhe der Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu Recht nicht anhand der konkreten Bestimmung der betreffenden Erzeugnisse innerhalb der Union unterschieden.
500
Folglich war die Kommission bei vernünftiger Betrachtung berechtigt, bei den betreffenden Einfuhren die CAP als Referenzwert heranzuziehen.
501
Ein solcher Ansatz ist angesichts der Besonderheiten des konkreten Falls gerechtfertigt, und er ist hinreichend genau und zuverlässig, vor allem weil er auf Kriterien beruht, die weder willkürlich noch fehlerhaft sind, sowie auf einer objektiven und schlüssigen Analyse aller verfügbaren relevanten Daten, so dass er nicht dazu führt, dass die Verluste offensichtlich zu hoch angesetzt werden.
502
Dies wird dadurch bestätigt, dass die CAP, wie auch der Generalanwalt in Nr. 307 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, auf der Grundlage der tatsächlich angemeldeten und von den Mitgliedstaaten in die Datenbank Surveillance 2 aufgenommenen Zollwerte für alle betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung berechnet werden, so dass diese Preise Art und Qualität aller betreffenden Waren widerspiegeln.
503
Die Genauigkeit und Zuverlässigkeit des Ansatzes der Kommission, die CAP zur Schätzung des Wertes der betreffenden Einfuhren heranzuziehen, wird ferner durch den von ihr in ihren Antworten auf Fragen des Gerichtshofs hervorgehobenen und vom Vereinigten Königreich nicht bestrittenen Umstand untermauert, dass die genannten Preise den Preisen der erheblichen Mengen unterbewerteter Einfuhren im Vereinigten Königreich in vollem Umfang Rechnung trugen, so dass der „angemessene Preis“ dieser Einfuhren vermindert wird und damit die Verluste an Eigenmitteln zu niedrig geschätzt werden.
504
Da es sich bei dem CAP um den Durchschnitt der angemeldeten Preise für alle betreffenden, in alle Mitgliedstaaten eingeführten Produkte handelt, einschließlich der besonders zahlreichen Waren, die in betrügerischer Weise unterbewertet und in das Vereinigte Königreich eingeführt wurden, wird dieser Durchschnittspreis mit anderen Worten durch die betrügerischen Unterbewertungen gemindert, was die Genauigkeit und Zuverlässigkeit des Ansatzes der Kommission bestätigt.
505
Im Ergebnis durfte die Kommission die Methode OLAF‑JRC grundsätzlich heranziehen, um für den zweiten Zeitraum (1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017) die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu schätzen, da diese Methode angesichts der Besonderheiten des konkreten Falles gerechtfertigt war und sich als hinreichend genau und zuverlässig erwies, vor allem weil sie auf Kriterien beruht, die weder willkürlich noch fehlerhaft sind, sowie auf einer objektiven und schlüssigen Analyse aller verfügbaren relevanten Daten, so dass sie nicht dazu führt, dass die genannten Verluste offensichtlich zu hoch angesetzt werden.
506
Daher durfte für diesen Zeitraum der Umfang der betreffenden Einfuhren auf der Grundlage des LAP ermittelt werden, wobei er jedoch auf den „gemeinsamen“ Umfang zu beschränken ist, d. h. auf die Einfuhren, die sowohl nach der Methode OLAF‑JRC als auch nach der HMRC‑Methode als unterbewertet anzusehen sind. Bei der Ermittlung des Wertes dieses gemeinsamen Umfangs der als unterbewertet anzusehenden Einfuhren durfte sich die Kommission auf die CAP stützen.
7) Zur Auswirkung der Bescheide C18 Breach auf die Schätzung der Verluste an Eigenmitteln, die die Kommission für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 geltend macht
507
Sodann stellt sich die Frage, welche Auswirkung die in den Bescheiden C18 Breach erwähnten Nacherhebungsanordnungen auf die Schätzung der Verluste an Eigenmitteln haben könnten, die die Kommission nach dem dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 nach der Methode OLAF‑JRC geltend macht.
508
Hierzu trägt das Vereinigte Königreich in der Klagebeantwortung vor, die Kommission hätte, da sie seit Mai 2018 Kenntnis von acht Bescheiden C18 Breach in Höhe von etwa 25 Mio. GBP gehabt habe, die im Lauf dieses Monats erstellt und in die B-Buchführung aufgenommen worden seien und sich auf Einfuhren ab dem 1. Mai 2015 bezogen hätten, die als unterbewertet angesehen worden seien, und da sie diese Bescheide weder in der mit Gründen versehenen Stellungnahme noch in der Klageschrift beanstandet habe, den genannten Betrag von den im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift für die Jahre 2015 bis 2017 geltend gemachten Verlusten an traditionellen Eigenmitteln abziehen müssen.
509
In seiner Gegenerwiderung macht das Vereinigte Königreich geltend, nach den aktualisierten Daten müsse der in 34 Wirtschaftsteilnehmern bereits mitgeteilten Bescheiden C18 Breach geforderte Gesamtbetrag in Höhe von 44296285,04 GBP von den Verlusten an traditionellen Eigenmitteln abgezogen werden.
510
In der Anlage zu seinen Antworten auf Fragen des Gerichtshofs hat das Vereinigte Königreich diesen Gesamtbetrag erneut aktualisiert und alle bereits zugestellten Bescheide C18 Breach sowie die Einzelheiten der damit zusammenhängenden Berechnungen beigefügt. Nach der Übersichtstabelle in dieser Anlage handelt es sich nach den letzten verfügbaren Angaben um 64 Bescheide über zusätzliche Zölle in Höhe von insgesamt 50559159,89 GBP (etwa 59391845 Euro).
511
Aus diesen Berechnungen und den Erläuterungen des Vereinigten Königreichs in Beantwortung von Fragen des Gerichtshofs geht ferner hervor, dass die Zölle auf der Grundlage von Mindestpreisen berechnet wurden, die als legal angesehen und nach der „Spitzenwert-Methode“ festgelegt wurden, einer Methode im Wesentlichen statistischer Natur, vergleichbar mit derjenigen, die im Rahmen der HMRC‑Methode zur Ermittlung der Konformitätsschwellen bei der Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln herangezogen wird, wobei der Hauptunterschied zwischen diesen Methoden in dem herangezogenen Referenzzeitraum besteht.
512
Nach den Angaben des Vereinigten Königreichs ist die Beitreibung der in den Bescheiden C18 Breach erhobenen Forderungen weiterhin möglich, und sie seien im Gegensatz zu den Bescheiden C18 Snake nicht annulliert worden.
513
Die Kommission bestreitet zwar nicht, dass die Bescheide C18 Breach unterbewertete Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung betreffen könnten, macht aber geltend, da das Vereinigte Königreich es stets abgelehnt habe, ihr die Einzelheiten der Berechnungen im Zusammenhang mit diesen Bescheiden (insbesondere die betreffenden Zollanmeldungen, die fraglichen Mengen und die herangezogenen Ersatzwerte) mitzuteilen, sei sie nicht in der Lage gewesen, die von ihnen betroffenen Einfuhren von dem Gesamtvolumen der Einfuhren zu trennen, für die sie die Verluste an traditionellen Eigenmitteln auf der Grundlage der aggregierten täglichen Daten der Datenbank Surveillance 2 berechnet habe.
514
Hierzu hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die Kommission, wie sich aus dem Wortlaut von Art. 258 Abs. 2 AEUV ergibt, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage nach diesem Artikel erheben kann, wenn ein Mitgliedstaat der mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb der darin gesetzten Frist nicht nachgekommen ist; daher ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der betreffende Mitgliedstaat am Ende dieser Frist befand (Urteil vom 2. April 2020, Kommission/Polen, Ungarn und Tschechische Republik [Vorübergehender Umsiedlungsmechanismus für internationalen Schutz beantragende Personen], C‑715/17, C‑718/17 und C‑719/17, EU:C:2020:257, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
515
Im vorliegenden Fall lief die Frist, die dem Vereinigten Königreich gesetzt worden war, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen, am 24. November 2018 ab.
516
Die Kommission bestreitet nicht, dass sie vor der Übermittlung der mit Gründen versehenen Stellungnahme an das Vereinigte Königreich Kenntnis davon hatte, dass es acht im Mai 2018 erstellte Bescheide C18 Breach zu den Einfuhren der betreffenden Waren aus China im Zeitraum der Zuwiderhandlung gab, da die darin erhobenen Forderungen im Mai 2018 ihren Schuldnern mitgeteilt und in die B-Buchführung aufgenommen worden waren. Ferner steht fest, dass diese Forderungen am Ende der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist und bei Klageerhebung weiterhin in der B-Buchführung aufgeführt waren.
517
Die Kommission hat jedoch in der Klageschrift, insbesondere im Rahmen der Berechnung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln, die im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift für die Jahre 2015 bis 2017 geltend gemacht werden, die in den Bescheiden C18 Breach erhobenen Forderungen, von denen sie vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist Kenntnis hatte, nicht berücksichtigt.
518
Außerdem hat das Vereinigte Königreich bislang weder eine Feststellung getroffen, wonach die Beitreibung dieser Forderungen unmöglich ist, noch das in Art. 13 Abs. 3 und 4 der Verordnung Nr. 609/2014 vorgesehene Verfahren in Gang gesetzt, um aus einem der in ihrem Art. 13 Abs. 2 genannten Gründe von der Verpflichtung befreit zu werden, der Kommission die diesen Forderungen entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen. Die Forderungen sind nicht annulliert worden und weiterhin in der B-Buchführung aufgeführt. Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten ergibt sich nicht, dass es sich um verjährte Forderungen im Sinne von Art. 103 des Unionszollkodex handelt, und dies ist auch nicht geltend gemacht worden.
519
Daher konnten diese Forderungen am Ende der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist noch nicht als Verluste an Eigenmitteln der Union angesehen werden.
520
Dies wird nicht durch das Vorbringen der Kommission in Frage gestellt, wonach es wenig wahrscheinlich erscheine, dass die in den betreffenden Bescheiden C18 Breach erhobenen Forderungen (oder auch nur ein Teil davon) tatsächlich beigetrieben werden könnten, da es sich bei den meisten Schuldnern um „Phönix-Unternehmen“ handele, die zahlungsunfähig und nach Zustellung der Bescheide aufgelöst worden seien; dies habe das Vereinigte Königreich im Übrigen bestätigt, denn es habe sich darauf bereits berufen, um gemäß Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 von der Verpflichtung befreit zu werden, der Kommission die entsprechenden Mittel zur Verfügung zu stellen.
521
Folglich hätte die Kommission in der Klageschrift von den gemäß dem dritten Absatz des ersten Antrags geltend gemachten traditionellen Eigenmitteln für den Zeitraum vom 1. Januar 2015 bis einschließlich 11. Oktober 2017 die in den Bescheiden C18 Breach erhobenen Forderungen in Bezug auf unterbewertete Einfuhren der betreffenden Waren aus China in diesem Zeitraum abziehen müssen, die vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in die B-Buchführung aufgenommen worden und daher der Kommission bekannt waren.
522
Da die Kommission in der Klageschrift keinen solchen Abzug vorgenommen hat, kann der Antrag auf Bereitstellung traditioneller Eigenmittel im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift für die Jahre 2015 bis 2017 keinen Erfolg haben.
523
Somit ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen, soweit er den Antrag der Kommission betrifft, festzustellen, dass das Vereinigte Königreich es unter Verstoß gegen das Unionsrecht unterlassen hat, ihr die im dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift genannten Beträge an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung zu stellen.
524
In diesem Kontext ist es, wie auch der Generalanwalt in Nr. 312 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV nicht Sache des Gerichtshofs, anstelle der Kommission selbst die genauen Beträge an traditionellen Eigenmitteln zu berechnen, die vom Vereinigten Königreich geschuldet werden.
525
Im Rahmen eines solchen Verfahrens kann der Gerichtshof zwar den Anträgen in der Klageschrift ganz oder teilweise stattgeben oder sie ganz oder teilweise zurückweisen, nicht aber ihre Tragweite ändern.
526
Insoweit ist allerdings klarzustellen, dass die Kommission im Rahmen der von ihr unter Beachtung des vorliegenden Urteils vorzunehmenden Neuberechnung des Betrags der vom Vereinigten Königreich geschuldeten traditionellen Eigenmittel für den gesamten Zeitraum der Zuwiderhandlung oder für einen Teil davon die Methode OLAF‑JRC anwenden kann, um diesen Betrag zu ermitteln (siehe oben, Rn. 505). Sie wird jedoch insbesondere, wie oben in den Rn. 475 bis 478 ausgeführt, das „gemeinsame Volumen“ der Einfuhren, die unabhängig von der Anwendung der Methode OLAF‑JRC oder der HMRC‑Methode als unterbewertet anzusehen sind, als Berechnungsgrundlage heranziehen müssen. Außerdem wird sie in Anbetracht der oben in den Rn. 517 bis 519 angestellten Erwägungen zunächst die vom Vereinigten Königreich in den Bescheiden C18 Breach erhobenen Forderungen zu berücksichtigen haben, die ihr vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist am 24. November 2018 bekannt waren und die zu diesem Zeitpunkt noch nicht als Verluste an Eigenmitteln der Union angesehen werden konnten. Sodann wird sie auch etwaige weitere Forderungen zu berücksichtigen haben, die das Vereinigte Königreich in Nacherhebungsbescheiden in Bezug auf die betreffenden Einfuhren während des Zeitraums der Zuwiderhandlung erhoben hat; auch sie können bei der von der Kommission unter Beachtung des vorliegenden Urteils vorzunehmenden Neuberechnung der Verluste an Eigenmitteln der Union nicht als solche angesehen werden. Schließlich werden bei dieser Neuberechnung die Forderungen in Bezug auf die betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu berücksichtigen sein, die das Vereinigte Königreich gemäß Art. 13 Abs. 2 der Verordnung Nr. 609/2014 für uneinbringlich erklärt hat, so dass es nicht verpflichtet ist, der Kommission die entsprechenden Beträge zur Verfügung zu stellen.
527
In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass die nach Art. 4 Abs. 3 EUV bestehende Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit mit der Kommission impliziert, dass jeder Mitgliedstaat ihr die Erfüllung ihrer Aufgabe erleichtern muss, die nach Art. 17 EUV darin besteht, als Hüterin der Verträge unter der Kontrolle des Gerichtshofs für die Anwendung des Unionsrechts Sorge zu tragen. Insbesondere müssen die Mitgliedstaaten, da die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe, die ordnungsgemäße Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Bereich der Eigenmittel der Union zu überwachen, weitgehend auf deren Angaben angewiesen ist, ihr Belege und andere nützliche Unterlagen unter angemessenen Bedingungen vorlegen, damit sie prüfen kann, ob und, wenn ja, inwieweit bestimmte Beträge als Eigenmittel zum Haushalt der Union gehören (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. März 2002, Kommission/Italien, C‑10/00, EU:C:2002:146, Rn. 88 und 91, und vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 65).
528
Hinzu kommt, dass auch unter Berücksichtigung der oben in den Rn. 119 bis 121 angeführten Bestimmungen des Austrittsabkommens das Ergebnis der oben in Rn. 526 angesprochenen Neuberechnung zu einem Vertragsverletzungsverfahren führen könnte, in dem der Gerichtshof zu klären haben würde, ob das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat, dass es den von der Kommission aufgrund der Neuberechnung verlangten Betrag an Eigenmitteln nebst Verzugszinsen dem Haushalt der Union ganz oder teilweise nicht zur Verfügung gestellt hat.
8) Zu dem bei der Berechnung der Verluste an Eigenmitteln anzuwendenden Wechselkurs
529
Was schließlich den Wechselkurs betrifft, der bei der Berechnung der Verluste an Eigenmitteln anzuwenden ist, macht das Vereinigte Königreich geltend, da es der Union in GBP für die Eigenmittel Rechnung lege, könne von ihm nur der in GBP ausgedrückte Betrag verlangt werden, der zu dem Zeitpunkt gezahlt worden wäre, als die Beträge der Kommission geschuldet worden seien. Maßgebend sei allein der Wechselkurs GBP-Euro zum Zeitpunkt der die Forderung der Kommission betreffenden Transkationen und nicht der Wechselkurs zu dem Zeitpunkt, zu dem der Gerichtshof das Vereinigte Königreich für die Verluste an Eigenmitteln haftbar mache. Daraus folge, dass die Kommission in der Klageschrift keinen in Euro ausgedrückten Eigenmittelbetrag hätte verlangen dürfen, sondern ihn in GBP hätte angeben müssen.
530
Die Kommission trägt vor, da ihre Berechnung der Verluste an Eigenmitteln auf den Daten beruhe, die von den Mitgliedstaaten übermittelt und dann in die Datenbank Surveillance 2 aufgenommen worden seien, würden die übermittelten Beträge automatisch in Euro umgerechnet, unter Heranziehung des jüngsten Wechselkurses, den die EZB gemäß Art. 53 Abs. 1 des Unionszollkodex und Art. 48 Abs. 1 der Durchführungsverordnung 2015/2447 vor dem vorletzten Tag des betreffenden Monats festgesetzt habe.
531
Die Kommission pflichtet daher dem Vereinigten Königreich bei, dass nicht der Wechselkurs maßgebend ist, der gilt, wenn das vorliegende Urteil ergeht, sondern derjenige, der galt, als die verschiedenen Einfuhren stattfanden, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung zu Verlusten an Eigenmitteln führten.
532
Daraus ist zu schließen, dass der Kommission kein Vorwurf gemacht werden kann, weil sie im Einklang mit Art. 53 Abs. 1 des Unionszollkodex und Art. 48 Abs. 1 der Durchführungsverordnung 2015/2447 zur Umrechnung der in GBP ausgedrückten Zölle in Euro den Wechselkurs angewandt hat, der zum Zeitpunkt der betreffenden Einfuhren galt. Denn damit hat sie die in der Klageschrift als Verluste an traditionellen Eigenmitteln geforderten Beträge gegenüber den Beträgen, die in GBP verlangt worden wären, nicht zu hoch angesetzt. Daher sprach nichts dagegen, dass die Kommission diese Beträge in der Klageschrift in Euro angibt und nicht in GBP. Außerdem steht es der Kommission frei, bei der Neuberechnung der vom Vereinigten Königreich geschuldeten traditionellen Eigenmittel diese Umrechnungsmethode anzuwenden.
9) Ergebnis
533
Nach alledem ist dem zweiten Klagegrund stattzugeben, soweit er den ersten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift betrifft; daher ist festzustellen, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335, den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 sowie den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014 verstoßen hat, dass es in Bezug auf die betreffenden Einfuhren nicht den korrekten Betrag an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung gestellt hat. Dagegen ist dieser Klagegrund zurückzuweisen, soweit er sich auf den dritten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift bezieht, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass bei den traditionellen Eigenmitteln, die nach Abzug der Erhebungskosten der Kommission zur Verfügung zu stellen sind, Verluste in folgender Höhe entstanden sind:
–
496025324,30 Euro im Jahr 2017 (bis einschließlich 11. Oktober 2017);
–
646809443,80 Euro im Jahr 2016;
–
535290329,16 Euro im Jahr 2015;
–
480098912,45 Euro im Jahr 2014;
–
325230822,55 Euro im Jahr 2013;
–
173404943,81 Euro im Jahr 2012;
–
22777312,79 Euro im Jahr 2011.
3.
Zur Verletzung der Verpflichtungen aus der Mehrwertsteuerregelung und der Verpflichtung, die entsprechenden Eigenmittel zur Verfügung zu stellen
a)
Vorbringen der Parteien
534
Mit dem dritten Klagegrund, der einige der Rügen im ersten und im zweiten Absatz des ersten Antrags der Klageschrift betrifft, wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, ihr unter Verstoß gegen die Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335, die Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000, die Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014 sowie Art. 2 der Verordnung Nr. 1553/89 infolge der Verletzung seiner Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV sowie aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. b und d, den Art. 83 und 85 bis 87 und Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112 im Zeitraum der Zuwiderhandlung nicht den korrekten Betrag der Eigenmittel aus der Mehrwertsteuer auf die betreffenden Einfuhren zur Verfügung gestellt zu haben.
535
Erstens weist die Kommission in Bezug auf die betreffenden Waren, die während des Zeitraums der Zuwiderhandlung im Rahmen des Zollverfahrens 40 in das Vereinigte Königreich eingeführt wurden, darauf hin, dass nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. d und den Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112 im Rahmen dieser Regelung die Mehrwertsteuer vom Einfuhrmitgliedstaat erhoben werde und dass ihre Bemessungsgrundlage den Zollwert sowie Zölle und Nebenkosten umfasse.
536
Die Kommission macht geltend, da die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs unter Verstoß gegen Art. 325 AEUV und die Zollvorschriften der Union nicht sichergestellt hätten, dass der Zollwert der betreffenden Einfuhren während des Zeitraums der Zuwiderhandlung ordnungsgemäß ermittelt worden sei, vor allem weil vor der Zollabfertigung dieser Waren keine wirksamen Zollkontrollen durchgeführt worden seien, sei auch die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer von ihnen nicht korrekt ermittelt worden.
537
Somit sei nicht die gesamte geschuldete Mehrwertsteuer erhoben worden, was zur Folge gehabt habe, dass die entsprechenden Beträge unter Verstoß gegen die Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335, die Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000, die Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014 sowie Art. 2 der Verordnung Nr. 1553/89 auch bei der Festlegung der Grundlage für die Mehrwertsteuereigenmittel nicht berücksichtigt und nicht alle diese Mittel der Kommission zur Verfügung gestellt worden seien.
538
Zweitens seien im Jahr 2016 nach dem OLAF‑Bericht 87 % der betreffenden Waren im Rahmen des Zollverfahrens 42 in das Vereinigte Königreich eingeführt worden, dass dadurch gekennzeichnet sei, dass die Zölle im Einfuhrmitgliedstaat geschuldet würden, während die Mehrwertsteuer im Bestimmungsmitgliedstaat zu entrichten sei.
539
Da bei diesen Einfuhren die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer gemäß Art. 83 der Richtlinie 2006/112 im Einkaufspreis der Gegenstände oder gleichartiger Gegenstände bestehe oder mangels eines Einkaufspreises im Selbstkostenpreis, und zwar jeweils zu den Preisen, die zum Zeitpunkt der Lieferung festgestellt würden, habe die fehlerhafte Ermittlung des Zollwerts der betreffenden Waren aufgrund der unzulänglichen Zollkontrollen durch die Behörden des Vereinigten Königreichs dazu geführt, dass auch die Berechnung der auf diese Waren vom Bestimmungsmitgliedstaat zu erhebenden Mehrwertsteuer fehlerhaft gewesen sei, so dass nicht die gesamte Mehrwertsteuer erhoben und der Union somit ein Teil der Eigenmittel aus dieser Steuer vorenthalten worden sei.
540
Da das Vereinigte Königreich nicht die geeigneten Maßnahmen getroffen habe, um die Einziehung der im Rahmen des Zollverfahrens 42 geschuldeten Mehrwertsteuer sicherzustellen, habe es die Befähigung der Behörden der übrigen Mitgliedstaaten zur Erhebung dieser Steuer beeinträchtigt und sie daran gehindert, der Kommission die entsprechenden Eigenmittel aus dieser Steuer zur Verfügung zu stellen.
541
Das Vereinigte Königreich trägt vor, da die Mehrwertsteuereigenmittel gemäß der Verordnung Nr. 1553/89 auf der Grundlage der Nettoeinnahmen dieser Steuer berechnet würden, führe der Betrag der Mehrwertsteuer bei der Einfuhr oder beim Erwerb nicht zu einer Änderung der Nettoeinnahmen aus dieser Steuer, denn der steuerpflichtige Importeur oder Erwerber könne sie beim Weiterverkauf der betreffenden Waren zurückerlangen.
542
Bei den betreffenden Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 42 während des Zeitraums der Zuwiderhandlung könnten keine Mehrwertsteuerverluste eingetreten sein, da der Einzelhändler im Endbestimmungsmitgliedstaat der Waren gegenüber den Steuerbehörden dieses Mitgliedstaats die gesamte vom Endverbraucher tatsächlich gezahlte Gegenleistung anmelde.
543
Wie der OLAF‑Bericht bestätige, beruhe der fragliche Betrug durch Unterbewertung nicht darauf, dass der in dem Mitgliedstaat, in den die betreffenden Waren im Rahmen des Zollverfahrens 42 verbracht würden, gezahlte und abgezogene Mehrwertsteuerbetrag falsch sei, sondern darauf, dass die Mehrwertsteuer im Bestimmungsmitgliedstaat der Waren nicht gezahlt werde, weil die Waren verschwänden und auf dem Schwarzmarkt gehandelt würden.
544
Überdies gebe es in Bezug auf die betreffenden Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 42 während des Zeitraums der Zuwiderhandlung keine Rechtsgrundlage dafür, einen Mitgliedstaat für die in einem anderen Mitgliedstaat entstehenden Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln haftbar zu machen.
545
Außerdem entbehre die Behauptung, das Vereinigte Königreich sei für Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln haftbar, einer tatsächlichen Grundlage. Das Vorbringen der Kommission, dass das Vereinigte Königreich andere Mitgliedstaaten an der Erhebung der Mehrwertsteuer gehindert habe, sei sachlich falsch. Neben allgemeinen Maßnahmen zur Bekämpfung des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung habe das Vereinigte Königreich nämlich auch, allein und gemeinsam mit anderen Mitgliedstaaten, spezifische Maßnahmen zur Bekämpfung des missbräuchlichen Rückgriffs auf das Zollverfahren 42 ergriffen. Insoweit seien im Rahmen der Aktionen Badminton, Octopus, Samurai und Breach Maßnahmen getroffen worden, um zu verhindern, dass in anderen Mitgliedstaaten Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln entstünden.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
546
Zunächst ist das Vorbringen der Kommission zu prüfen, dass die Behörden des Vereinigten Königreichs wegen der dortigen ineffizienten Zollkontrollen die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer auf die betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung unter Verstoß gegen Art. 325 AEUV und das Zollrecht der Union nicht richtig ermittelt hätten, so dass diese Steuer dort nicht vollständig erhoben worden sei.
547
Insoweit ist erstens zu den betreffenden Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 40, bei denen im Vereinigten Königreich sowohl Zölle als auch Mehrwertsteuer erhoben werden mussten, festzustellen, dass nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. d sowie den Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112, wenn die Mehrwertsteuer bei der Einfuhr geschuldet wird, die Steuerbemessungsgrundlage für die Zwecke dieser Steuer definiert wird als der Zollwert zuzüglich der Zölle und sonstigen Abgaben sowie der Nebenkosten.
548
Daraus folgt, dass ein unter dem tatsächlichen Wert angemeldeter Zollwert, der von den Zollbehörden nicht beanstandet und korrekt festgesetzt wird, zwangsläufig impliziert, dass die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer ebenfalls nicht ordnungsgemäß ermittelt wird, so dass unter Verstoß gegen die in der vorstehenden Randnummer genannten Bestimmungen nicht die gesamte Mehrwertsteuer erhoben werden kann.
549
Somit hat die Unzulänglichkeit der von den Zollbehörden des Vereinigten Königreichs durchgeführten Zollkontrollen dazu geführt, dass sowohl der Zollwert der betreffenden Waren als auch die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer nicht korrekt ermittelt wurden, wofür dieser Staat verantwortlich zu machen ist.
550
Folglich ist zu den betreffenden Einfuhren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung im Rahmen des Zollverfahrens 40 vorgenommen wurden, festzustellen, dass der von der Kommission gerügte Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 Buchst. d und die Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112 vorliegt.
551
Zweitens ist in Bezug auf die im Zeitraum der Zuwiderhandlung im Rahmen des Zollverfahrens 42 erfolgten Einfuhren, bei denen nach den in Art. 138 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. c und in Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112 vorgesehenen Steuerbefreiungen im Vereinigten Königreich nur die Zölle zu entrichten waren, während die Mehrwertsteuer im Bestimmungsmitgliedstaat der betreffenden Waren anfiel, darauf hinzuweisen, dass der weitaus größte Teil der betreffenden Waren (nach den Angaben im OLAF‑Bericht 87 % des Gesamtumfangs im Jahr 2016) im Rahmen dieses Verfahrens eingeführt wurde und dass eines der wesentlichen Merkmale des fraglichen Betrugs durch Unterbewertung darin bestand, dass diese Waren in der Regel für den Schwarzmarkt bestimmt waren, so dass dem Endverbraucher im Bestimmungsmitgliedstaat keine Mehrwertsteuer in Rechnung gestellt wurde und diese Steuer somit im Allgemeinen nicht entrichtet wurde.
552
Im Rahmen des Zollverfahrens 42 beruht die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer, anders als im Rahmen des Zollverfahrens 40, nicht auf dem Zollwert der betreffenden Waren, sondern gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. b, Art. 83, Art. 138 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. c und Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112 auf dem im Bestimmungsmitgliedstaat in Rechnung gestellten Einkaufspreis der Waren.
553
Im vorliegenden Fall oblag es folglich den Behörden der Bestimmungsmitgliedstaaten der betreffenden Waren und nicht den Behörden des Vereinigten Königreichs, als Einfuhrmitgliedstaat dafür zu sorgen, dass die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer korrekt bestimmt wird, damit die gesamte für die fraglichen innergemeinschaftlichen Erwerbe geschuldete Mehrwertsteuer gezahlt wird.
554
Da im Rahmen des Zollverfahrens 42 kein Zusammenhang zwischen dem Zollwert der betreffenden Waren und der Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer auf die betreffenden Einfuhren besteht, kann die etwaige Haftung des Vereinigten Königreichs als Einfuhrmitgliedstaat dafür, dass die Zölle nicht wirksam und vollständig erhoben werden, weil die von seinen Zollbehörden durchgeführten Kontrollen in Bezug auf die Richtigkeit des angemeldeten Zollwerts dieser Waren unzulänglich sind, grundsätzlich nicht darauf erstreckt werden, dass die Mehrwertsteuer im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats – des Bestimmungsmitgliedstaats – nicht wirksam und vollständig erhoben wird.
555
Die Kommission hat zudem nicht speziell geltend gemacht und somit auch nicht dargetan, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs die Einhaltung der Informationspflichten, von denen die Anwendung der in Art. 138 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 vorgesehenen Befreiung nach Art. 138 Abs. 2 abhängt, nicht angemessen überprüft hatten.
556
Im Rahmen des Zollverfahrens 42 wäre daher eine etwaige Unzulänglichkeit der Kontrollen zur Sicherstellung der zutreffenden Ermittlung der Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer auf die betreffenden Einfuhren – ihren Nachweis unterstellt – in erster Linie den Zollbehörden des Mitgliedstaats der endgültigen Bestimmung der betreffenden Waren anzulasten.
557
Zurückzuweisen ist auch das Vorbringen der Kommission, das Vereinigte Königreich habe dadurch, dass es nicht die geeigneten Maßnahmen ergriffen habe, um die Erhebung der im Rahmen des Zollverfahrens 42 nach dem in Art. 143 Abs. 1 der Richtlinie 2006/112 vorgesehenen Befreiungsmechanismus geschuldeten Mehrwertsteuer sicherzustellen, die Behörden der übrigen Mitgliedstaaten daran gehindert, die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer auf die betreffenden Einfuhren korrekt zu ermitteln und infolgedessen die gesamte Mehrwertsteuer zu erheben.
558
Selbst wenn nämlich, wie die Kommission vorträgt, die verschiedenen Maßnahmen, die das Vereinigte Königreich bei den Aktionen Badminton, Octopus, Samurai und Breach traf, um Verluste an Mehrwertsteuereigenmitteln in anderen Mitgliedstaaten zu verhindern, letztlich nur begrenzte Auswirkungen auf die Verhinderung dieser Verluste gehabt haben sollten, folgt daraus nicht – und hat die Kommission jedenfalls nicht dargetan –, dass das Vereinigte Königreich die Behörden der Bestimmungsmitgliedstaaten daran gehindert hätte, die geschuldete Mehrwertsteuer korrekt zu berechnen und vollständig zu erheben.
559
Zwar haben sich die betreffenden kriminellen Vereinigungen, wie insbesondere aus dem OLAF‑Bericht hervorgeht, in betrügerischer Weise des Zollverfahrens 42 bedient, um in den Bestimmungsmitgliedstaaten der betreffenden Waren in großem Umfang die Zahlung der Mehrwertsteuer zu umgehen, und dies hat zweifellos zu erheblichen finanziellen Verlusten sowohl für die Mitgliedstaaten als auch für die Union selbst geführt; das Vereinigte Königreich kann jedoch nicht allein für die Unzulänglichkeit der Kontrollen verantwortlich gemacht werden, die einen solchen Betrug und die daraus resultierenden Mehrwertsteuerverluste ermöglicht hat.
560
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 351 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, sind ein solcher Betrug und die sich daraus ergebenden finanziellen Verluste im Kontext der bekannten Problematik der Unzulänglichkeiten der von den Mitgliedstaaten beim Zollverfahren 42 durchgeführten Kontrollen zu beurteilen, die von den Tätern umfassend ausgenutzt wurden und die der Rechnungshof mehrfach, insbesondere in seinem Sonderbericht Nr. 24/2015, beanstandet hat.
561
Folglich ist hinsichtlich der betreffenden, im Zeitraum der Zuwiderhandlung im Rahmen des Zollverfahrens 42 vorgenommenen Einfuhren das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, das Vereinigte Königreich habe gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. b, Art. 83, Art. 138 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. c sowie Art. 143 Abs. 1 Buchst. d und Abs. 2 der Richtlinie 2006/112 verstoßen.
562
Sodann ist das Vorbringen der Kommission zu prüfen, wonach ihr das Vereinigte Königreich, da dessen Zollbehörden die betreffenden Einfuhren im Zeitraum der Zuwiderhandlung unzulänglich kontrolliert, deshalb die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer auf die Einfuhren der betreffenden Waren nicht korrekt bestimmt und somit nicht die gesamte geschuldete Steuer erhoben hätten, unter Verstoß gegen die Art. 2 und 8 der Beschlüsse 2007/436 und 2014/335, die Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000, die Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014 sowie Art. 2 der Verordnung Nr. 1553/89 nicht den korrekten Betrag der Mehrwertsteuereigenmittel zur Verfügung gestellt habe.
563
Da diese Rüge auf der Prämisse beruht, dass das Vereinigte Königreich gegen seine unionsrechtlichen Verpflichtungen im Bereich der Mehrwertsteuer verstoßen habe, die Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer auf die genannten Einfuhren ordnungsgemäß zu bestimmen und die gesamte geschuldete Mehrwertsteuer zu erheben, ist sie nur für die betreffenden Einfuhren zu prüfen, die im Rahmen des Zollverfahrens 40 stattfanden, da nach dem Vorstehenden von dieser Prämisse nur in Bezug auf die Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 40 und nicht in Bezug auf die Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 42 ausgegangen werden kann.
564
Insoweit ist zunächst auf einige speziell für die Mehrwertsteuermittel relevante Merkmale des Systems der Eigenmittel der Union hinzuweisen.
565
Nach Art. 2 Abs. 1 der im vorliegenden Fall anwendbaren Beschlüsse 2007/436 und 2014/335 gehören zu den Eigenmitteln der Union neben den traditionellen Eigenmitteln auch Einnahmen, die sich aus der Anwendung eines einheitlichen Satzes auf die nach Unionsvorschriften bestimmten harmonisierten Mehrwertsteuer-Eigenmittelbemessungsgrundlagen ergeben.
566
Außerdem ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1553/89, dass die Grundlage für die Mehrwertsteuereigenmittel anhand der steuerbaren Umsätze im Sinne von Art. 2 der Richtlinie 2006/112 festgelegt wird.
567
Art. 3 der Verordnung Nr. 1553/89 sieht vor, dass unbeschadet verschiedener in ihren Bestimmungen vorgesehener Anpassungen die Grundlage der Mehrwertsteuereigenmittel berechnet wird, indem die gesamten vom Mitgliedstaat in einem Jahr getätigten Mehrwertsteuernettoeinnahmen durch den Satz geteilt werden, zu dem die Mehrwertsteuer in dem betreffenden Jahr erhoben wird, wobei, wenn in einem Mitgliedstaat mehrere Mehrwertsteuersätze angewandt werden, bei diesem Rechenvorgang ein gewogener mittlerer Mehrwertsteuersatz herangezogen wird (Urteil vom 15. November 2011, Kommission/Deutschland, C‑539/09, EU:C:2011:733, Rn. 67).
568
Mit dem System der Eigenmittel der Union soll hinsichtlich der Mehrwertsteuermittel eine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten geschaffen werden, einen Teil der von ihnen als Mehrwertsteuer erhobenen Beträge der Kommission als Eigenmittel zur Verfügung zu stellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. November 2011, Kommission/Deutschland, C‑539/09, EU:C:2011:733, Rn. 71).
569
Somit besteht ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Erhebung der Mehrwertsteuereinnahmen unter Beachtung des anwendbaren Unionsrechts einerseits und der Zurverfügungstellung entsprechender Mehrwertsteuermittel an die Kommission andererseits, da jedes Versäumnis bei der Erhebung der Einnahmen zu einer Verringerung dieser Mittel führen kann (Urteil vom 15. November 2011, Kommission/Deutschland, C‑539/09, EU:C:2011:733, Rn. 72).
570
Der Gerichtshof hat ferner entschieden, dass es Sache der Mitgliedstaaten ist, eine effektive und vollständige Erhebung der Eigenmittel der Union, auch soweit sie aus der Mehrwertsteuer herrühren, zu gewährleisten, und dass sie daher zur Einziehung der Beträge verpflichtet sind, die den dem Haushalt der Union durch Betrug entzogenen Eigenmitteln entsprechen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2017, M.A.S. und M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, Rn. 32).
571
Im vorliegenden Fall ist hinsichtlich der betreffenden Einfuhren, die im Zeitraum der Zuwiderhandlung im Rahmen des Zollverfahrens 40 vorgenommen wurden, oben in Rn. 550 festgestellt worden, dass die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs die zur Ermittlung des korrekten Zollwerts der betreffenden Waren erforderlichen Kontrollen nicht durchführten und somit die effektive und vollständige Erhebung der geschuldeten Zölle nicht sichergestellt haben, so dass auch nicht die gesamte Mehrwertsteuer auf diese Einfuhren effektiv erhoben wurde, da die Bemessungsgrundlage der für sie anfallenden Mehrwertsteuer auf der Grundlage von Zollwerten bestimmt wurde, die unter dem tatsächlichen Wert der betreffenden Waren lagen und deshalb nicht zutrafen.
572
Wie auch der Generalanwalt in Nr. 344 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, hat die Kommission jedoch nicht in rechtlich hinreichender Weise dargetan, dass dieses Versäumnis der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs, für die effektive und vollständige Erhebung der Mehrwertsteuer bei den genannten Einfuhren zu sorgen, tatsächlich zu Verlusten an Mehrwertsteuereigenmitteln geführt hat.
573
Art. 3 der Verordnung Nr. 1553/89 sieht nämlich vor, dass die Grundlage der Mehrwertsteuermittel im Wesentlichen berechnet wird, indem die gesamten von dem Mitgliedstaat in einem Jahr getätigten Mehrwertsteuernettoeinnahmen durch den Satz geteilt werden, zu dem die Mehrwertsteuer in dem betreffenden Jahr erhoben wird.
574
Auch wenn die Importeure bei den betreffenden Einfuhren im Rahmen des Zollverfahrens 40 nicht die gesamte Mehrwertsteuer gezahlt haben, weil die Bemessungsgrundlage für die Mehrwertsteuer auf diese Einfuhren zu niedrig war, hatte dies aber nicht zwangsläufig Auswirkungen auf die Nettoeinnahmen aus der Mehrwertsteuer.
575
Importeure können nämlich wie die übrigen später mit dem Verkauf der betreffenden Waren befassten Wirtschaftsteilnehmer die von ihnen gezahlte Mehrwertsteuer zurückerlangen, bis die Waren dem Endverbraucher in Rechnung gestellt werden. Ob sich eine Unterbewertung bei der Einfuhr auf die Nettoeinnahmen aus der Mehrwertsteuer auswirkt, hängt daher davon ab, welcher Preis dem Endverbraucher in Rechnung gestellt wird.
576
Folglich führt die bloße Feststellung der Unterbewertung des Zollwerts der betreffenden Waren nicht zwangsläufig zu einer Verminderung der Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Mehrwertsteuereigenmittel.
577
Nach alledem ist dem dritten Klagegrund stattzugeben, soweit mit ihm ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 Buchst. d sowie die Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112 gerügt wird; im Übrigen ist er zurückzuweisen.
4.
Zur Verletzung des in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit
a)
Vorbringen der Parteien
578
Mit der im zweiten Antrag der Klageschrift erhobenen Rüge macht die Kommission geltend, das Vereinigte Königreich habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV und aus Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 Buchst. d der Verordnung Nr. 608/2014 verstoßen, dass es ihr nicht alle Informationen übermittelt habe, die erforderlich seien, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu bestimmen, und dass es dem Ersuchen, den Inhalt der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC oder die Gründe für die Annullierung der festgestellten Zollschulden zu übermitteln, nicht nachgekommen sei.
579
Insoweit wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich erstens vor, es habe sich geweigert, eine Kopie der Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC oder andere Anhaltspunkte für den Inhalt der rechtlichen Bewertung vorzulegen, die zur Annullierung der während der GZA Snake festgestellten Zollschulden geführt habe, und dies damit begründet, dass eine solche rechtliche Bewertung vertraulich sei und unter den Schutz der Kommunikation zwischen einem Rechtsanwalt und seinem Mandanten falle.
580
Zweitens hätten die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs die von den Dienststellen der Kommission zwecks Ermittlung der geschuldeten Verluste an traditionellen Eigenmitteln angeforderten Informationen nicht erteilt.
581
Das Vereinigte Königreich hält dem entgegen, wie bereits im Vorverfahren ausgeführt, seien die in den Bescheiden C18 Snake festgestellten Schulden nicht etwa aufgrund eines – gar nicht existierenden – Rechtsgutachtens annulliert worden, sondern aufgrund von Entscheidungen der unabhängigen Dienststelle von HMRC, die für Zollprüfungen und ‑beschwerden zuständig sei. Diese Dienststelle habe die Bescheide aus den in ihren Entscheidungen, die der Kommission übermittelt worden seien, angegebenen Gründen annulliert.
582
Abgesehen von dem Vorbringen, dass der Kommission das gar nicht existierende Rechtsgutachten nicht übermittelt worden sei, könne sie gegenüber dem Vereinigten Königreich keinen allgemeinen weiteren Vorwurf in Bezug auf seine Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit erheben, der darauf gestützt werde, dass die Kommission nicht alle zur Ermittlung der Verluste an traditionellen Eigenmitteln erforderlichen Informationen erhalten habe.
b)
Würdigung durch den Gerichtshof
583
Einleitend ist festzustellen, dass die Kommission im zweiten Antrag der Klageschrift zwar neben einem Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 Buchst. d der Verordnung Nr. 608/2014 rügt, in der Klageschrift aber nicht darlegt, inwiefern das Vereinigte Königreich gegen die letztgenannte Bestimmung verstoßen haben soll; daher ist die in diesem Antrag enthaltene Rüge nur im Hinblick auf Art. 4 Abs. 3 EUV zu prüfen.
584
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich aus dem in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, dass die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen zu treffen haben, um die Geltung und die Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten (Urteil vom 31. Oktober 2019, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑391/17, EU:C:2019:919, Rn. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung).
585
Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass die Kommission im Einklang mit der ihr durch Art. 17 Abs. 1 EUV zugewiesenen Rolle als Hüterin der Verträge dafür zu sorgen hat, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen im Bereich der Eigenmittel der Union ordnungsgemäß erfüllen (Urteil vom 9. Juli 2020, Tschechische Republik/Kommission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, Rn. 65), und dass die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 EUV verpflichtet sind, der Kommission die Erfüllung ihrer Überwachungsaufgabe zu erleichtern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 2002, Kommission/Italien, C‑10/00, EU:C:2002:146, Rn. 88),
586
Überdies müssen die Mitgliedstaaten, wenn – wie es bei der Überwachung der ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Bereich der Eigenmittel der Union der Fall ist – die Kommission weitgehend auf deren Angaben angewiesen ist, ihr Belege und andere nützliche Unterlagen unter angemessenen Bedingungen vorlegen, damit sie prüfen kann, ob die Eigenmittel der Union unter Beachtung dieser Verpflichtungen ordnungsgemäß zur Verfügung gestellt wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. März 2002, Kommission/Italien, C‑10/00, EU:C:2002:146, Rn. 88 und 91).
587
Im vorliegenden Fall wirft die Kommission dem Vereinigten Königreich vor, gegen seine in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerte Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit verstoßen zu haben, da ihr weder die mehrfach angeforderten Informationen über die Berechnung der in den Bescheiden C18 Snake erhobenen Forderungen, die erforderlich seien, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu berechnen, noch die Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC oder die Gründe für die Annullierung der Bescheide C18 Snake zeitnah übermittelt worden seien.
588
Insoweit steht fest, dass sich das Vereinigte Königreich im gesamten Vorverfahren geweigert hat, ein von seinen eigenen Behörden mehrmals als „Rechtsgutachten“ eingestuftes Dokument vorzulegen, und sich dabei auf den Schutz des Berufsgeheimnisses gestützt hat.
589
Die Kommission führt aus, sie habe die Vorlage dieses Dokuments verlangt, da es nach ihrem Verständnis eine rechtliche Analyse der Gründe enthalte, die das Vereinigte Königreich veranlasst hätten, die Bescheide C18 Snake zu annullieren.
590
Später, insbesondere während des Inspektionsbesuchs 18-11-1 im April 2018 sowie in der Antwort vom 22. Juni 2018 auf das Mahnschreiben, hat das Vereinigte Königreich jedoch angegeben, dass es kein solches „Rechtsgutachten“ gebe und dass die Gründe für die Annullierung der Bescheide C18 Snake in den dazu ergangenen Entscheidungen einer unabhängigen Stelle, und zwar der Dienststelle von HMRC für Zollprüfungen und ‑beschwerden, enthalten seien. Aus diesen Entscheidungen ergebe sich, dass die Bescheide im Wesentlichen deshalb annulliert worden seien, weil es keine zufriedenstellende Neubewertungsmethode gegeben habe, die hinsichtlich der betreffenden Einfuhren mit Nachweisen habe untermauert werden können.
591
Die Kommission trägt vor, die Kopien von sechs der 24 Entscheidungen über die Annullierung der Bescheide C18 Snake, die sie während des Inspektionsbesuchs 18-11-1 erhalten habe, hätten es ihr nicht ermöglicht, die Gründe für die Annullierung dieser Bescheide nachzuvollziehen.
592
In seiner Klagebeantwortung hat das Vereinigte Königreich hinzugefügt, es gebe eine Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC, die aber nicht die Gründe für die Annullierung der Bescheide C18 Snake betreffe, sondern nur die Verfahren zur Liquidation einiger Wirtschaftsteilnehmer. Diese Stellungnahme unterliege jedoch dem Schutz des Berufsgeheimnisses.
593
Ferner haben die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs im Vorverfahren angegeben, die Gültigkeit der Bescheide C18 Snake sei fraglich gewesen, da in diesen Bescheiden der CAP zur Bestimmung des Zollwerts der betreffenden Waren herangezogen worden sei und da sie es in ihrer den betreffenden Unternehmen notifizierten Form nicht ermöglicht hätten, eine unmittelbare Verbindung zwischen den verlangten Zöllen und den betreffenden individuellen Zollanmeldungen herzustellen.
594
Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht zudem hervor, dass die Kommission das Vereinigte Königreich mehrfach aufforderte, ihr eine detaillierte Aufstellung der Berechnungen zu den in den Bescheiden C18 Snake erhobenen Forderungen zu übermitteln, da sie diese Daten benötige, um zu prüfen, ob die Forderungen die im Zusammenhang mit den betreffenden Einfuhren entstandenen Verluste an Eigenmitteln ordnungsgemäß widerspiegelten.
595
Die Kommission führt aus, in Ermangelung dieser Daten habe sie vermutet, dass die in den Bescheiden C18 Snake festgesetzten Zölle auf der Grundlage der LAP berechnet und daher eindeutig zu niedrig festgesetzt worden seien; dem habe das Vereinigte Königreich im Vorverfahren nicht widersprochen. Dies habe sie dazu veranlasst, in der Klageschrift für die Zeit von November 2011 bis November 2014 als Verluste an traditionellen Eigenmitteln Beträge geltend zu machen, die nicht anhand dieser Bescheide, sondern nach der Methode OLAF‑JRC berechnet worden seien und bei denen alle Einfuhren zu Preisen unterhalb der LAP mit einem dem CAP entsprechenden Wert erfasst worden seien.
596
Die Einzelheiten der Berechnung der in den Bescheiden C18 Snake erhobenen Forderungen seien vom Vereinigten Königreich schließlich als Anlage zur Gegenerwiderung übermittelt worden; dies habe die Erkenntnis gebracht, dass die betreffenden Einfuhren auf der Grundlage nicht des LAP, sondern des CAP neu bewertet worden seien, und habe es ermöglicht, eine unmittelbare Verbindung zwischen den verlangten Zöllen und den betreffenden individuellen Zollanmeldungen herzustellen.
597
Auf eine entsprechende Frage des Gerichtshofs hat das Vereinigte Königreich angegeben, seine Behörden hätten sich nicht geweigert, der Kommission nach dem Inspektionsbesuch im November 2017 die Einzelheiten dieser Berechnungen mitzuteilen, sondern sie hätten damals keinen Zugang zu ihnen gehabt. Die Berechnungen seien kurz vor der Einreichung der Klagebeantwortung im Juni 2019 „wiedergefunden“ worden. Sodann habe es eines hohen Aufwands an Zeit und Ressourcen bedurft, um die sehr großen Mengen der gesammelten Informationen zu analysieren und zu verarbeiten, so dass das Vereinigte Königreich sie erst mit der Gegenerwiderung habe vorlegen können.
598
In Anbetracht all dieser tatsächlichen Umstände und unter Berücksichtigung der in der Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze (siehe oben, Rn. 584 bis 586) ist festzustellen, dass das Vereinigte Königreich gegen die in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerte Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit verstoßen hat, da es weder alle Einzelheiten der Berechnungen zu den in den Bescheiden C18 Snake erhobenen Forderungen – um deren Übermittlung die Kommission mehrmals ersucht hatte, da sie diese Daten benötigte, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu ermitteln – noch die Gründe für die Annullierung der Bescheide C18 Snake, um deren Angabe die Kommission ebenfalls mehrmals ersucht hatte, zeitnah mitteilte.
599
Dagegen braucht nicht darüber entschieden zu werden, ob das Vereinigte Königreich dadurch gegen die Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit verstoßen hat, dass es sich geweigert hat, die Stellungnahme des Juristischen Dienstes von HMRC vorzulegen. Insoweit genügt die Feststellung, dass im zweiten Teil des zweiten Antrags der Klageschrift die Konjunktion „oder“ verwendet wird, so dass das Vereinigte Königreich jedenfalls dadurch gegen diese Pflicht verstoßen hat, dass es die Gründe für die Entscheidungen, mit denen die Bescheide C18 Snake annulliert wurden, nicht zeitnah mitgeteilt hat.
600
Vorbehaltlich der oben in Rn. 599 angestellten Erwägungen ist daher der im zweiten Antrag der Klageschrift erhobenen Rüge stattzugeben, soweit mit ihr ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 EUV geltend gemacht wird.
601
Nach alledem sind folgende Feststellungen zu treffen:
–
Das Vereinigte Königreich hat infolge der Verletzung seiner Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV, aus Art. 46 des Unionszollkodex, aus Art. 13 des Gemeinschaftszollkodex, aus Art. 248 Abs. 1 der Durchführungsverordnung Nr. 2454/93, aus Art. 244 der Durchführungsverordnung 2015/2447 sowie aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. d und den Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112 dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2014/335, aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2007/436, aus den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung Nr. 609/2014, aus den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung Nr. 1150/2000 sowie aus Art. 105 Abs. 3 des Unionszollkodex und aus Art. 220 Abs. 1 des Gemeinschaftszollkodex verstoßen, dass es hinsichtlich der betreffenden Einfuhren weder die korrekten Zollbeträge buchmäßig erfasst noch die korrekten Beträge an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung gestellt hat.
–
Das Vereinigte Königreich hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen, dass es der Kommission nicht alle Informationen übermittelt hat, die erforderlich waren, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu ermitteln, und dem Ersuchen nicht nachgekommen ist, die Gründe der Entscheidungen mitzuteilen, mit denen die festgestellten Zollschulden annulliert wurden.
602
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Kosten
603
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, jede Partei ihre eigenen Kosten, es sei denn, der Gerichtshof hält es in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls für gerechtfertigt, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt.
604
Da die Kommission im vorliegenden Fall die Verurteilung des Vereinigten Königreichs zur Tragung der Kosten beantragt hat und da das Vereinigte Königreich mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls außer seinen eigenen Kosten vier Fünftel der Kosten der Kommission aufzuerlegen. Die Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
605
Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen das Königreich Belgien, die Republik Estland, die Hellenische Republik, die Republik Lettland, die Portugiesische Republik und die Slowakische Republik, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat infolge der Verletzung seiner Verpflichtungen aus Art. 325 AEUV, aus Art. 46 der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Oktober 2013 zur Festlegung des Zollkodex der Union, aus Art. 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften in der durch die Verordnung (EG) Nr. 648/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 2005 geänderten Fassung, aus Art. 248 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung Nr. 2913/92 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 3254/94 der Kommission vom 19. Dezember 1994 geänderten Fassung, aus Art. 244 der Durchführungsverordnung (EU) 2015/2447 der Kommission vom 24. November 2015 mit Einzelheiten zur Umsetzung von Bestimmungen der Verordnung Nr. 952/2013 sowie aus Art. 2 Abs. 1 Buchst. d und den Art. 85 bis 87 der Richtlinie 2006/112/EG des Rates vom 28. November 2006 über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem in der durch die Richtlinie 2009/69/EG des Rates vom 25. Juni 2009 geänderten Fassung dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom des Rates vom 26. Mai 2014 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union, aus den Art. 2 und 8 des Beschlusses 2007/436/EG, Euratom des Rates vom 7. Juni 2007 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, aus den Art. 2, 6, 9, 10, 12 und 13 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der traditionellen, der MwSt.‑ und der BNE‑Eigenmittel sowie der Maßnahmen zur Bereitstellung der erforderlichen Kassenmittel in der durch die Verordnung (EU, Euratom) 2016/804 des Rates vom 17. Mai 2016 geänderten Fassung, aus den Art. 2, 6, 9, 10, 11 und 17 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1150/2000 des Rates vom 22. Mai 2000 zur Durchführung des Beschlusses 94/728/EG, Euratom über das System der Eigenmittel der Gemeinschaften sowie aus Art. 105 Abs. 3 der Verordnung Nr. 952/2013 und aus Art. 220 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2913/92 in der durch die Verordnung Nr. 648/2005 geänderten Fassung verstoßen, dass es hinsichtlich bestimmter Einfuhren von Textilien und Schuhen aus China weder die korrekten Zollbeträge buchmäßig erfasst noch die korrekten Beträge an traditionellen Eigenmitteln zur Verfügung gestellt hat.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen, dass es der Kommission nicht alle Informationen übermittelt hat, die erforderlich waren, um die Verluste an traditionellen Eigenmitteln zu ermitteln, und dem Ersuchen nicht nachgekommen ist, die Gründe der Entscheidungen mitzuteilen, mit denen die festgestellten Zollschulden annulliert wurden.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt vier Fünftel der Kosten der Europäischen Kommission sowie seine eigenen Kosten.
4.
Die Europäische Kommission trägt ein Fünftel ihrer eigenen Kosten.
5.
Das Königreich Belgien, die Republik Estland, die Hellenische Republik, die Republik Lettland, die Portugiesische Republik und die Slowakische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.