61990CJ0240_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-240/90,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal signor E. Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata della Repubblica federale di Germania, 20-22, avenue Émile Reuter,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor D. Boss, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dal signor M. Hilf, professore all' università di Bielefeld, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor R. Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l' annullamento dell' art. 6, n. 6 del regolamento (CEE) della Commissione 26 ottobre 1984, n. 3007, che stabilisce le modalità di applicazione del premio ai produttori di carni ovine (GU L 283, pag. 28), come modificato dal regolamento (CEE) 11 maggio 1990, n. 1260 (GU L 124, pag. 15), e dell' art. 13, n. 3 lett. b) e c), del regolamento (CEE) della Commissione 19 dicembre 1989, n. 3813, recante modalità di applicazione del regime di aiuti transitori al reddito agricolo (GU L 371, pag. 17), come modificato dal regolamento (CEE) 15 maggio 1990, n. 1279 (GU L 126, pag. 20),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg e J.L. Murray, presidenti di sezione, G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, Díez de Velasco e P.J. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs,
cancelliere: Louterman-Hubeau, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali svolte dalle parti all' udienza del 1 aprile 1992,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 3 giugno 1992,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato in cancelleria il 1 agosto 1990, la Repubblica federale di Germania ha chiesto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, l' annullamento dell' art. 6, n. 6, del regolamento della Commissione 26 ottobre 1984, n. 3007, che stabilisce le modalità di applicazione del premio ai produttori di carni ovine (GU L 283, pag. 28), come modificato dal regolamento 11 maggio 1990, n. 1260 (GU L 124, pag. 15) e dell' art. 13, n. 3, lett. b) e c), del regolamento della Commissione 19 dicembre 1989, n. 3813, recante modalità di applicazione del regime di aiuti transitori al reddito agricolo (GU L 371, pag. 17), come modificato dal regolamento 15 maggio 1990, n. 1279 (GU L 126, pag. 20).
2 Queste disposizioni prevedono talune sanzioni che devono essere applicate dalle autorità nazionali agli operatori economici che hanno commesso irregolarità all' atto della presentazione di una domanda intesa ad ottenere un aiuto finanziario previsto dai regolamenti del Consiglio. Queste sanzioni consistono o nel pagamento di una maggiorazione calcolata sull' importo dell' aiuto indebitamente versato, o nell' esclusione dell' operatore economico dal beneficio dell' aiuto o dal regime di aiuti durante la campagna che segue quella nel corso della quale l' irregolarità è stata accertata.
3 La prima disposizione impugnata, l' art. 6, n. 6 del regolamento n. 3007/84, si riferisce all' organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine istituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 25 settembre 1989, n. 3013 (GU L 289, pag. 1, in prosieguo: il "primo regolamento di base"). L' art. 5 di questo regolamento prevede la concessione, a talune condizioni, di un premio ai produttori di carni ovine.
4 Ai sensi del n. 9, terzo trattino dell' art. 5 soprammenzionato, la Commissione è autorizzata ad adottare, secondo la procedura dei comitati di gestione prevista all' art. 30 dello stesso regolamento, le modalità di applicazione dell' intero articolo e in particolare quelle relative alla presentazione delle domande di premio e al versamento di quest' ultimo.
5 Sulla base di questa disposizione il regolamento n. 1260/90, soprammenzionato, ha modificato l' art. 6 del regolamento 26 ottobre 1984, n. 3007 (in prosieguo: il "primo regolamento di applicazione"). Questo art. 6, come modificato, prevede al n. 1 che, se il numero di animali effettivamente ammissibili, constatato all' atto del controllo di cui all' articolo precedente, è inferiore a quello per il quale è stata presentata la domanda di premio, non viene corrisposto alcun premio. L' art. 6, n. 5, stabilisce poi che gli importi indebitamente versati vengono recuperati, maggiorati di un interesse che lo Stato membro stabilirà, decorrente dalla data del versamento del premio fino alla data del recupero. Nel caso in cui si accertasse che lo scarto deriva da una falsa dichiarazione fatta deliberatamente o per negligenza grave, il n. 6 della stessa disposizione prevede allora la seguente sanzione: il produttore è escluso dal beneficio del regime dei premi anche per la campagna di commercializzazione successiva a quella per la quale si è accertata la falsa dichiarazione.
6 Le altre disposizioni controverse si riferiscono al regime di aiuti transitori al reddito agricolo istituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 21 marzo 1989, n. 768 (GU L 84, pag. 8, in prosieguo: il "secondo regolamento di base"). Questo regolamento ha creato la possibilità di concedere un aiuto transitorio agli agricoltori che soddisfano talune condizioni. L' art. 12 di questo regolamento stabilisce che le modalità di applicazione di tale regolamento sono adottate secondo la procedura dei comitati di gestione prevista all' art. 13 dello stesso regolamento.
7 Sulla base di queste disposizioni, la Commissione ha adottato il regolamento 19 dicembre 1989, n. 3813 (in prosieguo: il "secondo regolamento di applicazione"). L' art. 13, n. 3, di questo regolamento, come modificato dal regolamento n. 1279/90 soprammenzionato, così recita:
"Qualora risulti che è stato concesso un ARA (aiuto al reddito agricolo) sulla base di dati inesatti, forniti e certificati dall' agricoltore, gli Stati membri interessati prendono i seguenti provvedimenti:
a) l' agricoltore deve restituire l' aiuto indebitamente percepito, maggiorato di interessi decorrenti dalla data del versamento dell' aiuto fino al suo recupero. Il tasso d' interesse applicato è quello previsto per operazioni di recupero analoghe dalla normativa nazionale vigente;
b) inoltre, qualora l' autorità competente accerti che l' importo è stato indebitamente versato a causa di irregolarità gravi compiute dall' agricoltore, lo Stato membro può:
° addebitare in tutti i casi all' agricoltore un importo pari al 30% dell' aiuto indebitamente versato oppure
° addebitare all' agricoltore in linea di massima un importo pari al 30% dell' aiuto indebitamente versato, avendo tuttavia la possibilità di applicare, a seconda della gravità del singolo caso, un importo non inferiore al 20% né superiore al 40% dell' aiuto indebitamente percepito;
c) l' agricoltore responsabile della comunicazione di dati inesatti che hanno dato luogo all' addebito di cui alla lett. b), è inoltre escluso da qualsiasi versamento nell' ambito dei PARA (programma di aiuti al reddito agricolo), per un periodo di dodici mesi a decorrere dalla data dell' addebito stesso. Nei casi in cui l' aiuto sia stato capitalizzato, lo Stato membro provvede a garantire un trattamento equivalente a quello derivante da pagamenti non capitalizzati;
(...)"
Le lettere b) e c) di quest' ultima disposizione sono state impugnate dal governo tedesco nell' ambito della presente causa.
8 Come è già stato sottolineato, le disposizioni impugnate devono essere disposte in due categorie: da un lato, l' art. 13, n. 3, lett. b) del secondo regolamento di applicazione modificato della Commissione che impone all' agricoltore in difetto il pagamento di un importo che si aggiunge al rimborso, con interessi, del premio già versato (in prosieguo: la "maggiorazione"); dall' altro, l' art. 6, n. 6, del primo regolamento di applicazione e l' art. 13, n. 3, lett. c), del secondo regolamento di applicazione, modificati, che obbligano le autorità nazionali ad escludere per un anno gli operatori dal beneficio dell' aiuto o dal regime di aiuti di cui trattasi (in prosieguo: le "esclusioni").
9 Nei confronti di queste misure, il governo tedesco deduce due mezzi. Il primo consiste nel negare la competenza della Comunità, il secondo quella della Commissione.
Sulla competenza della Comunità
10 In via preliminare occorre constatare che questo primo mezzo riguarda solo le disposizioni soprammenzionate relative alle esclusioni. In altri termini, il governo tedesco non contesta il fatto che la Comunità sia competente ad adottare sanzioni quali il pagamento delle maggiorazioni previste dall' art. 13, n. 3, lett. b) del secondo regolamento di applicazione.
11 A tal riguardo, occorre innanzitutto ricordare che il potere di adottare le sanzioni che sono necessarie per l' applicazione effettiva dei regolamenti esistenti nel campo della politica agricola comune è stato riconosciuto ripetutamente dalla Corte alla Comunità. Questo potere è basato sull' art. 40, n. 3 e sull' art. 43, n. 2 del Trattato.
12 Dalla giurisprudenza risulta che queste sanzioni possono rivestire diverse forme. Pertanto, ad esempio, la Corte ha ammesso la liceità di provvedimenti consistenti nell' imporre ad un operatore il rimborso, maggiorato degli interessi, di un beneficio indebitamente percepito (v. sentenza 5 febbraio 1987, causa 288/85, Plange Kraftfutterwerke, Racc. pag. 611) o ancora la perdita della cauzione equivalente a questo beneficio (v. in particolare sentenze 27 novembre 1991, causa C-199/90, Italtrade, Racc. pag. I-5545). Allo stesso modo, essa ha ritenuto che la perdita di una cauzione costituisse una sanzione compatibile con il diritto comunitario in ipotesi in cui questa cauzione serviva solo a garantire l' obbligo di esportare, contratto dagli interessati, ed in cui questi ultimi non avevano ricevuto alcun beneficio pecuniario da parte della Comunità (v. sentenza 17 dicembre 1970, causa 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Racc. pag. 1125 e 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena, Racc. pag. 4587).
13 Questo potere sanzionatorio comporta che, nel campo della politica agricola comune, la Comunità è autorizzata ad adottare sanzioni applicabili dalle autorità nazionali nei confronti degli operatori economici che si sono resi colpevoli di frode.
14 Nell' ambito del presente ricorso, il governo tedesco sostiene che la competenza della Comunità ad adottare sanzioni che è stata appena richiamata non si estende alle esclusioni. I motivi che esso invoca a tal riguardo sono di tre ordini.
15 Innanzitutto le esclusioni sarebbero misure troppo diverse da quelle che sono elencate all' art. 40 per rientrare nella norma di autorizzazione contenuta in questa disposizione. A tal riguardo, esso sottolinea che i poteri della Comunità, in quanto vengono esercitati nel campo delle sanzioni, devono essere interpretati in senso stretto.
16 Dall' art. 87, n. 2, lett. a) del Trattato il governo tedesco deduce poi che le ammende e le penalità di mora sono le sole sanzioni autorizzate in diritto comunitario. Visto che le loro conseguenze non sono quantificabili per gli operatori economici interessati, le esclusioni, a differenza delle maggiorazioni, non potrebbero essere equiparate a questi due tipi di sanzioni.
17 Il governo tedesco infine fa valere che le esclusioni costituiscono sanzioni penali che né il Consiglio né la Commissione hanno il potere di adottare. Queste sanzioni sarebbero infatti l' espressione di un giudizio dispregiativo dato sull' operatore che ha commesso l' irregolarità.
18 Questi argomenti non possono essere accolti. Al primo argomento dedotto dal governo tedesco occorre infatti rispondere che i provvedimenti enunciati dall' art. 40, n. 3 hanno solo un valore esemplificativo e le esclusioni soddisfano la sola condizione che pone questa disposizione per rientrare nei poteri della Comunità. Cioè quella in base alla quale le misure considerate debbano essere necessarie per la realizzazione degli obiettivi della Politica agricola comune.
19 A tal riguardo occorre sottolineare che, come lo stesso governo tedesco riconosce, le esclusioni, come del resto le maggiorazioni, sono destinate a combattere le numerose irregolarità che vengono commesse nell' ambito degli aiuti all' agricoltura e che, gravando pesantemente sul bilancio della Comunità, sono tali da compromettere le azioni intraprese dalle istituzioni in tale campo per stabilizzare i mercati, sostenere il livello di vita degli agricoltori ed assicurare prezzi ragionevoli nelle forniture ai consumatori.
20 Occorre aggiungere poi che spetta al solo legislatore comunitario determinare le soluzioni più adeguate al fine della realizzazione degli obiettivi della Politica agricola comune. Nella fattispecie, tale legislatore, prevedendo esclusioni per reprimere le irregolarità commesse dagli operatori economici nell' ambito dei regimi di aiuti di cui trattasi nella presente causa, non ha superato i limiti dei suoi poteri.
21 Occorre osservare a tal riguardo che, poiché le domande di aiuti sono troppo numerose per essere assoggettate a controlli sistematici e completi, un rafforzamento dei controlli esistenti può difficilmente essere preso in considerazione. Inoltre, l' applicazione di sanzioni nazionali non consente di garantire l' uniformità delle misure applicate ai frodatori.
22 Bisogna di conseguenza concludere nel senso che nulla nell' art. 40, n. 3 del Trattato consente di sottrarre le esclusioni al potere sanzionatorio che detiene la Comunità nel campo della Politica agricola comune.
23 Nemmeno gli altri due argomenti dedotti dal governo tedesco sono pertinenti. All' argomento basato sull' art. 87, n. 2, lett. a) del Trattato occorre obiettare che questa disposizione riguarda solo le sanzioni che sono determinate e inflitte direttamente dalle istituzioni comunitarie. Dato che le esclusioni controverse sono destinate ad essere applicate dalle autorità nazionali in conformità alle disposizioni uniformi del diritto comunitario, l' art. 87, n. 2, lett. a) del Trattato non può servire come punto di riferimento nell' ambito della presente causa.
24 Per quanto riguarda l' ultimo argomento dedotto dal governo tedesco occorre innanzitutto far notare che, nell' ambito della presente controversia, non è necessario pronunciarsi sulla competenza della Comunità nel campo penale.
25 Infatti, le esclusioni controverse non costituiscono sanzioni penali. A tal riguardo, il governo tedesco, che non ha contestato il potere della Comunità di fissare maggiorazioni quali quelle impugnate nella presente causa, non ha dimostrato che esistesse una differenza fondamentale tra la sanzione consistente nell' imporre ad un operatore il pagamento di una tale maggiorazione e quella consistente nel privare questo stesso operatore del diritto di usufruire di un beneficio durante un certo periodo. Nelle due ipotesi, l' interessato subisce una perdita finanziaria che va al di là del semplice rimborso, eventualmente aumentato di interessi, delle prestazioni indebitamente percepite.
26 Occorre poi considerare che l' applicazione di una sanzione ad un operatore economico presuppone che a quest' ultimo sia stato riconosciuto preliminarmente un diritto. Tale diritto, in quanto si riferisce ad un regime di aiuti comunitario alimentato da fondi pubblici e basato su un' idea di solidarietà, deve essere subordinato alla condizione che il suo beneficiario presenti tutte le garanzie di rettitudine e di affidabilità. In tale prospettiva la sanzione impugnata costituisce uno strumento amministrativo specifico che è parte integrante del regime di aiuti ed è destinato ad assicurare la buona gestione finanziaria dei fondi pubblici comunitari.
27 Da quanto precede risulta che il governo tedesco non ha fatto valere alcuna ragione che giustificasse la sottrazione delle esclusioni al potere sanzionatorio che detiene la Comunità nel campo della politica agricola comune. Quest' ultima deve di conseguenza essere considerata competente ad adottarle.
28 Ciò a maggior ragione in quanto nella sentenza Internationale Handelsgesellschaft, soprammenzionata, la Corte, come è già stato ricordato, ha riconosciuto la liceità di sanzioni che, come le esclusioni e del resto le maggiorazioni, anch' esse contestate nell' ambito di questa causa, non si limitano al semplice rimborso, eventualmente maggiorato di interessi, di una prestazione indebitamente versata.
29 Dalle considerazioni che precedono risulta che la Comunità è competente ad adottare le sanzioni che, come le esclusioni di cui all' art. 6, n. 6, del primo regolamento di applicazione e all' art. 13, n. 3, lett. c) del secondo regolamento di applicazione, vanno al di là della semplice restituzione di una prestazione indebitamente versata.
Sulla competenza della Commissione
30 Nell' ambito di questo secondo mezzo, il governo tedesco ritiene che solo il Consiglio abbia il potere di adottare sanzioni quali le maggiorazioni e in nessun caso tale competenza può essere delegata alla Commissione. Il governo tedesco ritiene che, anche supponendo che alla Comunità sia riconosciuto il potere di adottare esclusioni, la Commissione non può essere autorizzata ad esercitarlo.
31 A sostegno della sua posizione, il governo ricorrente fa valere innanzitutto che il Trattato, quando si riferisce all' adozione di sanzioni, menziona sola il Consiglio. Tale sarebbe il caso dell' art. 87, n. 2, lett. a) che invita il Consiglio e non la Commissione a prevedere ammende e penalità di mora negli atti che esso adotta in applicazione dell' art. 87, n. 1, e dell' art. 172 che attribuisce competenza giurisdizionale anche di merito alla Corte per quanto riguarda le sanzioni previste nei soli regolamenti del Consiglio.
32 Il governo tedesco fa valere poi il principio di legalità secondo cui l' adozione di sanzioni rientra nel solo potere del legislatore, e il principio dell' equilibrio istituzionale. Nella sua qualità di legislatore della Comunità, il Consiglio sarebbe il solo autorizzato a fissare le componenti essenziali delle organizzazioni comuni di mercato. Sanzioni che, come le esclusioni e le maggiorazioni, vanno al di là del semplice rimborso di una prestazione indebita e incidono quindi anche sui diritti fondamentali degli individui farebbero parte di queste componenti essenziali.
33 Infine, secondo il governo ricorrente, l' adozione di sanzioni nei confronti degli operatori che hanno commesso irregolarità non potrebbe essere considerata come l' esercizio di una competenza di esecuzione ai sensi degli artt. 145 e 155 del Trattato. L' obiettivo di tali regole sarebbe non di dare esecuzione ai regolamenti di base del Consiglio, ma di completarli.
34 Per rispondere a questi argomenti, occorre innanzitutto escludere gli artt. 87, n. 2, lett. a) e 172 del Trattato. Come si è già detto al punto 23 della motivazione per l' art. 87_n. 2, lett. a), l' art. 172 riguarda solo le sanzioni che sono determinate e inflitte direttamente dalle istituzioni comunitarie. Ora, tale non è il caso delle sanzioni che sono al centro della presente controversia.
35 Per il resto, occorre far riferimento al sistema legislativo istituito dal Trattato. Anche se l' art. 43, n. 2, terzo comma attribuisce in via di principio competenza al Consiglio per adottare, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento europeo, le norme relative ad un' organizzazione comune di mercato, gli artt. 145 e 155 consentono del resto al Consiglio di conferire alla Commissione, negli atti che esso adotta, le competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce. L' art. 145 prevede tuttavia che il Consiglio può, in casi specifici, riservarsi l' esercizio di queste competenze.
36 Come risulta dalla sentenza 17 dicembre 1970, causa 25/70, Koester (Racc. pag. 1161, punto 6 della motivazione), le disposizioni soprammenzionate operano una distinzione tra le norme che, presentando un carattere essenziale per la materia di cui trattano, devono essere riservate alla competenza del Consiglio e quelle che, essendone solo l' esecuzione, possono costituire oggetto di una delega alla Commissione.
37 Nella fattispecie, le norme impugnate dal governo tedesco non possono essere considerate essenziali per l' organizzazione comune di mercato istituita dal primo regolamento di base e il regime di aiuti istituito dal secondo regolamento di base. Tale qualificazione deve infatti essere riservata alle disposizioni che hanno ad oggetto di tradurre gli orientamenti fondamentali della politica comunitaria. Tale non può essere il caso di sanzioni che, come le maggiorazioni o le esclusioni, sono destinate a garantire queste scelte assicurando la buona gestione finanziaria dei fondi comunitari che devono servire alla loro realizzazione.
38 Infine occorre aggiungere che l' inclusione del potere sanzionatorio nelle competenze di esecuzione è già stato ammesso dalla Corte nella sentenza Koester soprammenzionata. In tale sentenza è stato infatti dichiarato che le disposizioni, che subordinavano il rilascio di un certificato di esportazione alla costituzione di una cauzione e che prevedevano la perdita di questa cauzione quando l' obbligo di esportare non era soddisfatto nei termini richiesti, rientravano nelle competenze di esecuzione della Commissione. Come le maggiorazioni e le esclusioni che sono all' origine della presente causa, tale sanzione non consisteva nella semplice restituzione di una prestazione indebita.
39 Di conseguenza, bisogna concludere nel senso che i provvedimenti consistenti nell' adottare sanzioni quali maggiorazioni ed esclusioni per il caso in cui l' operatore economico interessato comunicasse false informazioni all' amministrazione non oltrepassano l' ambito dell' esecuzione dei principi fissati nei regolamenti di base e che, poiché il Consiglio non se l' è riservata, tale competenza ha potuto costituire oggetto di una delega alla Commissione.
40 In subordine, il governo tedesco sostiene che, anche supponendo che il potere di adottare le sanzioni controverse abbia potuto costituire oggetto di una delega alla Commissione, l' art. 5, n. 9, terzo trattino del primo regolamento di base e l' art. 12 del secondo regolamento di base sono stati redatti in termini troppo generici per produrre tale effetto. Esso richiama a tal riguardo l' art. 1, primo comma, seconda frase della decisione del Consiglio 13 luglio 1987, 87/373/CEE, che stabilisce le modalità per l' esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, (GU L 197, pag. 33), secondo cui il Consiglio precisa gli elementi essenziali delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione. Nella fattispecie, tale disposizione avrebbe obbligato il Consiglio ad autorizzare esplicitamente la Commissione ad adottare sanzioni, cioè a determinare la natura e il livello massimo di queste ultime.
41 Nemmeno questo argomento è pertinente. Dalla sentenza Koester soprammenzionata risulta che il Consiglio, in quanto ha fissato nel suo regolamento di base le norme essenziali della materia di cui trattasi, può delegare alla Commissione il potere generale di adottarne le modalità di applicazione senza dover precisare gli elementi essenziali delle competenze delegate e che, a tal fine, una disposizione redatta in termini generici fornisce una base di autorizzazione sufficiente.
42 Questo principio non può essere rimesso in discussione dalla decisione soprammenzionata. Quest' ultima, costituendo un atto di diritto derivato, non può infatti aggiungersi alle norme del Trattato, le quali non obbligano il Consiglio a precisare gli elementi essenziali delle competenze di esecuzione delegate alla Commissione.
43 In considerazione di quanto precede, occorre concludere nel senso che la Commissione è competente a fissare le maggiorazioni e le esclusioni di cui agli artt. 6, n. 6 del primo regolamento di applicazione e 13, n. 3, lett. b) e c) del secondo regolamento di applicazione.
44 Occorre di conseguenza respingere il ricorso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Ai sensi dell' art. 69, n. 2 del regolamento di procedura il soccombente è condannato alle spese. La Repubblica federale di Germania è risultata soccombente e va quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.