61994CC0120_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Le 22 avril 1994, la Commission a saisi la Cour d ' un recours tendant à faire constater, en vertu de l ' article 225, deuxième alinéa, du traité CE, que la République hellénique a fait un usage abusif des pouvoirs prévus à l ' article 224 du traité pour justifier les mesures unilatérales adoptées le 16 février 1994 et visant à interdire le commerce, plus particulièrement, via le port de Thessalonique, de produits originaires, en provenance ou à destination de l ' ancienne République yougoslave de Macédoine ainsi que l ' importation en Grèce de produits originaires ou en provenance de cette République et, ce faisant, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 113 du traité ainsi que du régime commun applicable aux exportations établi par le règlement (CEE) n° 2603/69 du Conseil, du 20 décembre 1969 (1), du régime commun applicable aux importations établi par le règlement (CEE) n° 288/82 du Conseil, du 5 février 1982 (2), du régime applicable aux importations dans la Communauté de produits originaires de la république de Bosnie-Herzégovine, de la république de Croatie, de la république de Slovénie et de l ' ancienne République yougoslave de Macédoine, établi par le règlement (CE) n° 3698/93 du Conseil, du 22 décembre 1993 (3), et du régime du transit communautaire établi par le règlement (CEE) n° 2726/90 du Conseil, du 17 septembre 1990 (4) .
Les principaux faits
2. Au cours de l ' année 1991, la République fédérative socialiste de Yougoslavie a commencé à se scinder en cinq parties. Le 25 juin 1991, la Slovénie et la Croatie ont déclaré leur indépendance. Le 17 septembre 1991, l ' ancienne République yougoslave de Macédoine (ci-après l ' " ARYM" ) a fait de même. Ensuite, le 16 octobre 1991, la Bosnie-Herzégovine a adopté une déclaration de souveraineté. Seule la Serbie avec le Monténégro et le Kossovo continuèrent à former une seule et même unité. Une guerre civile a éclaté en Croatie, puis en Bosnie-Herzégovine, où elle sévit encore à ce jour.
3. En l ' espèce, les articles 3 et 49 de la Constitution de l ' ARYM revêtent de l ' importance; dans leur version initiale, avant amendement, ils disposaient:
" Article 3
Le territoire de la République de Macédoine est indivisible et inaliénable.
Les frontières existantes de la République de Macédoine sont inviolables.
Elles ne peuvent être modifiées que conformément à la Constitution.
"
" Article 49
La République veille à la situation et aux droits des citoyens des pays voisins d ' origine macédonienne et des expatriés macédoniens, aide leur développement culturel et se charge de la promotion des rapports avec eux.
La République veille aux droits culturels, économiques et sociaux des citoyens de la République à l ' étranger.
"
4. Le 17 novembre 1991, les articles 3 et 49 de la Constitution de l ' ARYM ont été amendés comme suit:
" Amendement I
1. La République de Macédoine n ' a pas de prétentions territoriales à l ' égard des pays voisins.
2. Les frontières de la République de Macédoine ne peuvent être modifiées que conformément à la Constitution, sur le principe de la bonne volonté et conformément aux normes internationales généralement reconnues.
3. Le point 1 du présent amendement complète l ' article 3 alors que le point 2 remplace l ' alinéa 3 de l ' article 3 de la Constitution de la République de Macédoine.
"
" Amendement II
1. En cela, la République ne s ' immiscera pas dans les droits souverains des autres États ni dans leurs affaires intérieures.
2. Le présent amendement complète l ' alinéa 1 de l ' article 49 de la Constitution de la République de Macédoine.
"
5. La Grèce s ' est plainte de certaines actions menées par l ' ARYM à compter de l ' accession à l ' indépendance de cette république. La Grèce estime que l ' ARYM a promu l ' idée d ' une Macédoine unifiée, englobant certains territoires en Grèce même, y compris la ville de Thessalonique. En particulier, la Grèce s ' oppose à l ' utilisation par l ' ARYM de certains symboles macédoniens et du nom de
" Macédoine", que la Grèce considère comme faisant partie de son patrimoine culturel.
6. Le 16 décembre 1991, le Conseil des Communautés européennes, au cours d ' une réunion ministérielle extraordinaire de coopération politique européenne, a adopté deux déclarations, l ' une portant sur la Yougoslavie et l ' autre relative aux
" lignes directrices sur la reconnaissance de nouveaux États en Europe orientale et en Union soviétique" . Aux termes de la première déclaration:
" La Communauté et ses États membres demandent également d ' une République yougoslave qu ' elle s ' engage, avant qu ' elle soit reconnue, à donner des garanties constitutionnelles et politiques assurant qu ' elle n ' a aucune revendication territoriale vis-à-vis d ' un pays voisin membre de la Communauté et à ne pas conduire d ' activités hostiles de propagande contre un pays voisin membre de la Communauté, y compris l ' utilisation d ' une dénomination impliquant des revendications territoriales."
7. En septembre 1991 a été créée, dans le cadre de la Conférence sur la Yougoslavie, la commission d ' arbitrage de la Conférence pour la paix en Yougoslavie, formée de cinq juges, présidents de cours constitutionnelles (ou d ' institutions équivalentes) d ' États membres et présidée par M. Robert Badinter, président du Conseil constitutionnel français.
8. Le 11 janvier 1992, la commission d ' arbitrage de la Conférence pour la paix en Yougoslavie a rendu l ' avis n° 6
" sur la reconnaissance de la République socialiste de Macédoine par la Communauté européenne et ses États membres", dont les conclusions sont les suivantes:
" la République de Macédoine satisfait aux conditions posées par les Lignes directrices relatives à la reconnaissance de nouveaux États en Europe de l ' Est et en Union soviétique ainsi que par la Déclaration sur la Yougoslavie adoptées par le Conseil des Ministres de la Communauté européenne, le 16 décembre 1991;
... de surcroît, la République de Macédoine a renoncé à toute revendication territoriale quelle qu ' elle soit, dans des déclarations sans ambiguïté et ayant force obligatoire en droit international;
... dès lors, l ' utilisation du nom de
" Macédoine"
ne saurait impliquer aucune revendication territoriale à l ' égard d ' un autre État;
... d ' autre part, la République de Macédoine s ' est engagée, formellement selon le droit international, à s ' interdire en général, et notamment en application de l ' article 49 de sa Constitution, toute propagande hostile à l ' encontre d ' un autre État: ceci découle d ' une déclaration en date du 11 janvier 1992, du Ministre des Affaires étrangères de la République de Macédoine et adressée à la Commission d ' Arbitrage à sa demande en vue de l ' interprétation de l ' amendement II du 6 janvier 1992, à la Constitution
" .
9. Le 15 janvier 1992, en annonçant que la Slovénie et la Croatie seraient reconnues, la présidence du Conseil a fait la déclaration officielle suivante:
" En ce qui concerne les deux autres républiques qui ont exprimé le désir de devenir indépendantes (Bosnie-Herzégovine et ARYM), il existe encore des problèmes importants à résoudre avant que la Communauté et ses États membres puissent rendre une décision similaire."
10. Le 2 mai 1992, le Conseil des Communautés européennes a rendu publique la décision selon laquelle la Communauté et ses États membres étaient prêts à reconnaître l ' ARYM
" comme un État souverain et indépendant, à l ' intérieur de ses frontières actuelles, et sous un nom qui puisse être accepté par toutes les parties concernées" .
11. Le 27 juin 1992, le Conseil européen de Lisbonne a déclaré que la Communauté était disposée à reconnaître l ' ARYM dans ses frontières actuelles, sous une dénomination qui ne comporte pas le terme
" Macédoine" .
12. La présidence du Conseil a ensuite dépêché un
" représentant spécial de la présidence"
à Skopje, capitale de l ' ARYM, et à Athènes afin de rechercher les bases d ' un accord entre les deux capitales, qui pourrait servir d ' appui à la reconnaissance de l ' ARYM par la Communauté et qui soit conforme à la déclaration de Lisbonne du 27 juin 1992.
13. En août 1992, le parlement de l ' ARYM a adopté comme emblème du drapeau national le
" soleil de Vergine", un motif solaire à seize branches, qui ornait le sarcophage en or contenant les restes de Philippe II, découvert en 1977 sur le site d ' Aigai, ancienne capitale macédonienne, à présent Vergine en Macédoine grecque. La Grèce considère ce symbole comme étant essentiellement grec et a par conséquent demandé à l ' ARYM de ne pas l ' utiliser sur son drapeau, tout en réitérant ses demandes visant à ce que l ' ARYM renonce aux prétentions territoriales à l ' encontre de la Grèce et mette un terme à toute propagande hostile.
14. Le représentant spécial de la présidence a soumis son rapport au Conseil européen réuni à Édimbourg les 11 et 12 décembre 1992. Il faisait état de l ' engagement de l ' ARYM d ' adopter le nom de
" République de Macédoine (Skopje)"
pour tous les besoins internationaux, de conclure un traité avec la Grèce confirmant l ' inviolabilité de leurs frontières communes, d ' amender l ' article 49 de sa Constitution afin de supprimer toute référence à la protection qu ' elle pourrait accorder à la
" situation"
et aux
" droits des citoyens des pays voisins d ' origine macédonienne"
et de conclure avec la Grèce un traité de bon voisinage.
15. Aucun accord n ' a pu être trouvé au Conseil européen réuni à Édimbourg.
16. Le 7 avril 1993, le Conseil de sécurité des Nations unies a, par sa résolution 817, recommandé à l ' assemblée générale d ' admettre à l ' Organisation des Nations unies l ' ARYM, sous le nom de
" ex-République yougoslave de Macédoine",
" en attendant que soit réglée la divergence qui a surgi au sujet de son nom" . Les coprésidents du comité directeur de la Conférence internationale sur l ' ex-Yougoslavie, M. Vance et Lord Owen, ont abouti, dans leurs efforts de médiation, à la rédaction d ' un avant-projet de traité sur
" la confirmation des frontières existantes et l ' adoption de mesures visant à créer un climat de confiance, d ' amitié et de bon voisinage" . Aucune des parties n ' y a souscrit.
17. Six États membres de l ' Union européenne ont reconnu l ' ARYM en décembre 1993 et ont établi des relations diplomatiques avec elle. Les États-Unis d ' Amérique ont reconnu l ' ARYM le 8 février 1994.
18. Le 16 février 1994, le gouvernement hellénique a adopté les mesures qui font l ' objet de la présente procédure, en les appliquant à l ' ensemble des marchandises, à l ' exception de celles absolument nécessaires pour des raisons humanitaires, telles que les denrées alimentaires et les produits pharmaceutiques, et a fermé son consulat à Skopje.
19. Le gouvernement hellénique en a informé le Conseil et les autres États membres. Le 21 février 1994, la présidence du Conseil a formellement avisé les États membres de la nature des mesures prises et des motifs invoqués à leur appui. Le 23 février 1994, le représentant permanent de la République hellénique a adressé au secrétaire général de la Commission une lettre explicitant les mesures en question. Le président de la Commission avait déjà adressé en date du 22 février 1994 une lettre au gouvernement hellénique invitant ce dernier à justifier les mesures au regard des traités et faisant état de sérieuses préoccupations de la Commission quant à la compatibilité de ces mesures avec le droit communautaire.
20. Le Premier ministre grec y a répondu le 25 février 1994 en exposant le contexte dans lequel s ' inscrivaient lesdites mesures et en déclarant que leur adoption était devenue inévitable en raison de l ' intransigeance de l ' ARYM et de la menace qui en résultait pour la Grèce. Le 26 février 1994, le gouvernement hellénique a adressé à la Commission un mémorandum tendant à exposer le bien-fondé des mesures prises le 16 février 1994 au regard du droit international et du droit communautaire. Le mémorandum relève que la manière dont des sanctions ont été imposées à la Rhodésie du Sud, à l ' Afrique du Sud et à l ' Argentine plaide en faveur d ' une compétence des États membres en la matière et non pas de la Communauté. Il cite l ' arrêt de la Cour du 26 mai 1987, Commission/Conseil (5), duquel le gouvernement hellénique a déduit que le cas ne relève pas du champ d ' application de l ' article 113 du traité CE, même si les mesures ont une répercussion sur les échanges commerciaux. Enfin, le gouvernement hellénique invoque l ' article 224 du traité et fait observer que cet article énonce une clause de sauvegarde à caractère général habilitant les États membres à prendre des mesures unilatérales lorsque, comme en l ' occurrence, il existe une
" tension internationale grave constituant une menace de guerre" . Le gouvernement hellénique relève que cet article ne porte que sur l ' instrument de la consultation visant au règlement de problèmes relatifs au fonctionnement du marché commun et non pas aux éventuelles conséquences qu ' entraîneront ces mesures dans un pays tiers.
21. La Commission a maintenu ses réserves dans une lettre du 3 mars 1994 adressée au ministre des Affaires étrangères grec. Elle a réitéré l ' argument selon lequel les mesures violent le régime commun applicable aux importations dans la Communauté de produits originaires des pays tiers, le régime d ' exportation vers les pays tiers et le régime du transit communautaire. La Commission fait également allusion à l ' atteinte portée aux intérêts légitimes de nombreux exportateurs établis dans la Communauté dont les camions et marchandises avaient été bloqués en Grèce et à la vérification systématique de plusieurs conteneurs d ' aide alimentaire communautaire expédiés par des organisations non gouvernementales à la suite de décisions prises par le Conseil européen.
22. Le secrétaire général aux Affaires communautaires grec a répondu par lettre du 15 mars 1994, dans laquelle il maintenait la position du gouvernement hellénique tout en ajoutant:
" Si la Commission peut démontrer que les mesures qui ont été prises par les autorités helléniques ont pour effet de fausser la concurrence dans le cadre du marché commun, le gouvernement hellénique est disposé à examiner les conditions dans lesquelles ces mesures pourraient être adaptées aux règles du traité, conformément aux dispositions de l ' article 225, premier alinéa."
23. Le 21 mars 1994, la Commission a adressé au Premier ministre grec une lettre aux termes de laquelle, puisque la Grèce avait soulevé des considérations d ' ordre politique pour justifier les mesures, la question devrait être examinée d ' urgence par les ministres dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune. Selon la Commission, seul un tel avis des ministres lui permettrait d ' apprécier l ' application qui a été faite, par la Grèce, de l ' article 224 du traité et les répercussions sur le fonctionnement du marché commun.
24. La question a été débattue le 27 mars 1994 lors de la réunion informelle du Conseil qui s ' est tenue à Ioannina. Selon le gouvernement hellénique, lors de cette réunion, le Conseil n ' est pas parvenu à un accord et aucune décision n ' a été prise. En revanche, selon la Commission, il résulte des délibérations que la Grèce n ' a pas réussi à établir la réalité d ' une menace de guerre ou de troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public, telle qu ' alléguée par le gouvernement hellénique.
25. Le 22 avril 1994, la Commission a introduit le recours qui est à l ' origine de la présente procédure, aux fins d ' entendre la Cour statuer dans le sens des conclusions reprises ci-dessus. La Commission a également déposé le même jour une demande de mesures provisoires visant à faire ordonner le sursis à l ' exécution des mesures grecques. La Cour a rejeté cette demande par ordonnance du 29 juin 1994 (6) .
Les questions de droit
26. La Commission vise à faire constater que la République hellénique a fait un usage abusif des pouvoirs prévus à l ' article 224 du traité en imposant un embargo sur les échanges commerciaux avec l ' ARYM et que, ce faisant, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 113 du traité ainsi que des règlements n° s  2603/69, 288/82, 3698/93 et 2726/90 du Conseil.
27. L ' article 224 du traité dispose:
" Les États se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché commun ne soit affecté par les mesures qu ' un État membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale."
28. L ' article 225 du traité est ainsi libellé:
" Si des mesures prises dans les cas prévus aux articles 223 et 224 ont pour effet de fausser les conditions de la concurrence dans le marché commun, la Commission examine avec l ' État intéressé les conditions dans lesquelles ces mesures peuvent être adaptées aux règles établies par le présent traité.
Par dérogation à la procédure prévue aux articles 169 et 170, la Commission ou tout État membre peut saisir directement la Cour de justice, s ' il estime qu ' un autre État membre fait un usage abusif des pouvoirs prévus aux articles 223 et 224. La Cour de justice statue à huis clos.
"
29. Afin de déterminer s ' il y a lieu de faire droit à la requête, il convient d ' aborder plusieurs points.
30. En premier lieu, il faut établir si, en l ' absence de la clause de sauvegarde énoncée à l ' article 224, les mesures prises par la République hellénique seraient contraires au droit communautaire, et notamment aux dispositions de droit communautaire visées dans la requête.
31. En second lieu, si les mesures prises par la République hellénique devaient être considérées comme contraires aux dispositions susmentionnées, il conviendra de déterminer si la Grèce pouvait invoquer l ' article 224 pour justifier ces mesures par le fait que celles-ci étaient destinées à parer à des
" troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public"
ou à une
" tension internationale grave constituant une menace de guerre" .
32. En troisième lieu, dans la mesure où la République hellénique pouvait invoquer l ' article 224, il conviendra de déterminer, conformément au deuxième alinéa de l ' article 225, si elle a fait un usage abusif des pouvoirs prévus à l ' article 224.
La question de savoir si, en l ' absence de la clause de sauvegarde énoncée à l ' article 224 du traité, les mesures prises par la République hellénique seraient contraires au droit communautaire
33. La Commission fait observer que la politique commerciale commune prévue à l ' article 113 relève de la compétence exclusive de la Communauté. Elle cite l ' avis 1/75 du 11 novembre 1975 (7), l ' arrêt du 15 décembre 1976, Donckerwolcke et Schou (8), et l ' avis 2/91 du 19 mars 1993 (9) . La Commission déduit de cette jurisprudence que l ' existence d ' une compétence exclusive de la Communauté prive les États membres de toute compétence parallèle en matière de politique commerciale.
34. Dans le cadre de cette compétence exclusive, la Communauté a établi un régime commun applicable aux importations de pays tiers. A la date du dépôt du recours introductif d ' instance, ce régime était défini par le règlement (CE) n° 518/94 du Conseil, du 7 mars 1994 (en ce qui concerne les produits autres que les produits textiles) (10), et par le règlement (CE) n° 517/94 du Conseil, du 7 mars 1994 (en ce qui concerne les produits textiles) (11) . Ces règlements ont remplacé le règlement n° 288/82 auquel il est fait référence dans la requête de la Commission (12) . Le règlement n° 518/94 a été lui-même remplacé par le règlement (CE) n° 3285/94 du Conseil, du 22 décembre 1994 (13) .
35. En vertu de l ' article 1 er, paragraphe 2, du règlement n° 3285/94, l ' importation dans la Communauté des produits originaires de pays tiers est en principe libre et n ' est soumise à aucune restriction quantitative. Toutefois, l ' article 24, paragraphe 2, autorise les États membres à imposer des interdictions ou restrictions dans des conditions analogues à celles qui sont applicables au commerce entre les États membres en vertu de l ' article 36 du traité. Les articles 2, paragraphe 1, et 26, paragraphe 2, du règlement n° 517/94 prévoient des dispositions correspondantes en ce qui concerne les produits textiles. Les articles 1 er, paragraphe 2, et 21 du règlement n° 288/82 ainsi que les articles 1 er, paragraphe 2, et 18, paragraphe 2, du règlement n° 518/94 contenaient des dispositions similaires.
36. Les importations de produits originaires de Bosnie-Herzégovine, de Croatie, de Slovénie et de l ' ARYM sont régies par les dispositions particulières énoncées par le règlement n° 3698/93 (14) . L ' article 1 er
de ce règlement dispose:
" Sous réserve des dispositions particulières prévues aux articles 2 à 8, les produits autres que ceux énumérés à l ' annexe II du traité instituant la Communauté européenne et à l ' annexe A du présent règlement, originaires des républiques de Bosnie-Herzégovine, de Croatie, de Slovénie et de l ' ancienne république yougoslave de Macédoine sont admis à l ' importation dans la Communauté sans restrictions quantitatives ni mesures d ' effet équivalent et en exemption des droits de douane et taxes d ' effet équivalent.
...
"
37. Aux termes de l ' article 2:
" Les droits à l ' importation, à savoir les droits de douane et les prélèvements (éléments mobiles), applicables à l ' importation dans la Communauté des produits énumérés à l ' annexe B sont ceux indiqués en regard de chacun d ' eux dans ladite annexe."
38. Le régime commun applicable aux exportations à destination des pays tiers est défini par le règlement n° 2603/69 (15), qui prévoit que les exportations sont, en principe, libres, sous réserve de l ' adoption éventuelle de mesures de sauvegarde en cas de pénurie de produits essentiels. L ' article 11 dudit règlement contient également des dispositions analogues à celles de l ' article 36 du traité.
39. Le régime commun relatif au transit de marchandises à travers le territoire d ' un État membre, y compris les marchandises importées de pays tiers, est défini par le règlement n° 2726/90
(16) . Il s ' agit, pour l ' essentiel, de règles de caractère technique portant notamment sur les documents qui doivent accompagner les marchandises en transit sur le territoire des États membres. Ces règles impliquent le principe selon lequel les marchandises importées de l ' extérieur de la Communauté peuvent emprunter le territoire d ' un État membre (tel que la Grèce par exemple) pour pouvoir arriver à leur destination finale sur le territoire d ' un autre État membre. L ' article 5, paragraphe 3, de ce règlement dispose:
" Le présent règlement s ' applique sans préjudice des interdictions ou restrictions d ' importation, d ' exportation ou de transit édictées par les États membres, pour autant qu ' elles soient compatibles avec les trois traités instituant les Communautés européennes."
40. A notre avis, il est clair que l ' embargo imposé par la Grèce en ce qui concerne les échanges avec l ' ARYM est en principe incompatible avec les dispositions de droit communautaire invoquées par la Commission, à moins qu ' il ne puisse être considéré comme relevant du champ d ' application de la clause de sauvegarde qui est énoncée à l ' article 224 du traité. Le principe fondamental sur lequel repose la politique commerciale commune au sens de l ' article 113 du traité veut que le territoire des États membres constitue un territoire douanier unique avec des règles uniformes régissant l ' importation de marchandises originaires de pays tiers ou l ' exportation de marchandises à destination de ces pays. La frontière extérieure de la Communauté est en principe indivisible du point de vue douanier. En conférant à la Communauté une compétence exclusive dans le domaine de la politique commerciale, les États membres ont renoncé au pouvoir d ' adopter des mesures unilatérales de restriction des échanges avec les pays tiers, sauf dans certaines circonstances définies par le droit communautaire.
41. L ' adoption d ' un embargo unilatéral sur les échanges avec un pays tiers est, en outre, contraire aux dispositions générales des règlements du Conseil régissant les échanges avec des pays tiers (cités ci-dessus aux points 34 à 39). Certes, certains de ces règlements (règlements n° s  288/82, 517/94, 518/94, 3285/94 et 2603/69) contiennent des dispositions qui permettent des dérogations pour des raisons analogues à celles visées à l ' article 36 du traité. La Grèce n ' a cependant pas invoqué ces dispositions et il paraît en tout état de cause douteux qu ' elles soient susceptibles de couvrir le type de mesure en cause. En outre, le règlement n° 3698/93, qui traite spécifiquement des importations de produits originaires de l ' ARYM et des autres États créés à la suite de la dislocation de la Yougoslavie, ne comporte aucune clause équivalente à l ' article 36 du traité.
42. La Grèce soutient que l ' embargo frappant les échanges avec l ' ARYM échappe au champ d ' application de l ' article 113 parce qu ' il n ' était pas conçu comme un instrument de politique commerciale, mais était destiné à exercer une pression politique sur l ' ARYM. Cet argument n ' emporte pas notre conviction. L ' élément décisif réside, selon nous, non pas dans la finalité de l ' embargo mais dans ses effets. Une mesure ayant pour effet d ' empêcher ou de restreindre directement les échanges commerciaux avec un pays tiers relève du champ d ' application de l ' article 113, quelle que soit sa finalité. D ' ailleurs, ainsi que la Commission l ' a souligné, cela est corroboré par la pratique de la Communauté. A plusieurs reprises, le Conseil a retenu l ' article 113 comme base juridique pour des règlements imposant des sanctions économiques à des pays tiers pour des raisons de politique étrangère plutôt que de politique commerciale (17) .
43. Bien que la Grèce soutienne que l ' embargo sur les échanges avec l ' ARYM échappe au champ d ' application de l ' article 113 du traité, on observera qu ' elle a néanmoins admis d ' emblée la nécessité de s ' appuyer sur l ' article 224 du traité en vue d ' établir la compatibilité de l ' embargo avec le droit communautaire. L ' article 224 a été expressément invoqué dans le mémorandum du 26 février 1994 que le gouvernement hellénique a adressé à la Commission en ce qui concerne les mesures prises à l ' encontre de l ' ARYM le 16 février 1994 (voir annexe 12 à la requête). Dans ce mémorandum, le gouvernement hellénique a fait valoir que le comportement de l ' ARYM à l ' égard de la Grèce avait créé une tension internationale constituant une menace de guerre et que l ' article 224 était la seule disposition du traité à permettre la recherche d ' une solution au problème créé dans le fonctionnement du marché commun, au moyen des consultations qu ' elle prévoit.
La question de savoir si la République hellénique peut invoquer l ' article 224 du traité pour justifier l ' embargo par le fait que celui-ci était destiné à faire face à des
" troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public"
ou à une
" tension internationale grave constituant une menace de guerre"
44. Dans l ' arrêt du 15 mai 1986, Johnston (18), la Cour a déclaré que l ' article 224 du traité concerne une
" situation tout à fait exceptionnelle" . En fait, l ' article 224 envisage trois situations exceptionnelles dans lesquelles un État membre peut prendre des mesures qui sont susceptibles d ' affecter le fonctionnement du marché commun. L ' État membre concerné peut prendre de telles mesures: a) en cas de troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public, b) en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou c) pour faire face aux engagements contractés par lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale. Cette dernière hypothèse n ' entre évidemment pas en ligne de compte en l ' espèce. Les deux premières sont invoquées toutes les deux par la Grèce. En premier lieu, nous examinerons si la Grèce était fondée à prendre à l ' encontre de l ' ARYM des mesures qui soient incompatibles avec les règles générales du traité afin de prévenir des troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public.
45. L ' un des problèmes qu ' il convient de résoudre à cet égard concerne le rapport existant entre la référence dans l ' article 36 du traité à la sécurité publique et celle dans l ' article 224 aux troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public. La Commission soutient que les deux dispositions sont analogues et que la jurisprudence de la Cour relative à l ' interprétation stricte de l ' article 36 est, par conséquent, applicable à l ' article 224.
46. A notre avis, l ' analogie entre les articles 36 et 224 ne saurait être poussée trop loin. Certes, dans l ' arrêt Johnston (19), la Cour a placé sur le même pied les articles 36 et 224 avec d ' autres articles du traité prévoyant des dérogations relatives à la sécurité publique (à savoir les articles 48, paragraphe 3, 56, paragraphe 1, et 223). Après avoir constaté que l ' ensemble de ces dispositions
" concernent des hypothèses exceptionnelles bien délimitées", la Cour a déclaré, au point 26 de l ' arrêt, que
" en raison de leur caractère limité, ces articles ne se prêtent pas à une interprétation extensive" . Il est assurément exact de dire que les articles 36 et 224 appellent tous les deux une interprétation stricte puisque qu ' ils dérogent aux règles générales du traité. C ' est le dénominateur commun des deux dispositions. Elles présentent toutefois des différences notables. En premier lieu, alors que les situations couvertes par l ' article 36 (et par les articles 48, paragraphe 3, et 56, paragraphe 1) peuvent être qualifiées d ' exceptionnelles, celles couvertes par l ' article 224 sont, ainsi que la Cour l ' a reconnu au point 27 de l ' arrêt Johnston,
tout à fait
exceptionnelles. C ' est ce qui explique que l ' article 224 a été si peu invoqué, alors que le recours à l ' article 36 est relativement commun. Une seconde différence tient à l ' ampleur des éventuelles dérogations autorisées par les deux articles. L ' article 36 permet des dérogations à un aspect (certes essentiel) du marché commun; l ' article 224 permet, quant à lui, de déroger aux règles du marché commun en général.
47. Dans la mesure où l ' article 224 vise des
" troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public", il convient selon nous de l ' interpréter en ce sens qu ' il envisage une perturbation de l ' ordre public à une échelle beaucoup plus vaste que le type d ' agitation civile qui peut justifier le recours à l ' article 36. L ' hypothèse envisagée semble être celle d ' une situation qui confine à un effondrement complet de la sécurité intérieure, sans quoi il serait difficile de justifier le recours à une vaste dérogation qui est susceptible d ' autoriser la suspension de l ' ensemble des règles générales qui régissent le marché commun.
48. En l ' espèce, il est clair que la Grèce n ' a pas établi qu ' en l ' absence de l ' embargo commercial décrété à l ' encontre de l ' ARYM il y aurait eu des troubles d ' une telle ampleur que les moyens de maintien de l ' ordre dont elle dispose auraient été insuffisants. La Grèce soutient, dans son mémoire en défense, que la quasi-totalité de la population grecque s ' insurge contre la tentative de l ' ARYM de porter atteinte à l ' identité nationale grecque et que l ' organisation de manifestations auxquelles participe la majorité de la population, avec des mots d ' ordre en faveur de la fermeture des frontières et des craintes quant à l ' éventualité d ' une guerre avec l ' ARYM, crée logiquement un risque de troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public, troubles que l ' État ne pourrait pas apaiser, tant du fait de l ' ampleur de ces manifestations que du fait de leurs mobiles, à savoir la protection de l ' identité nationale grecque.
49. Ces affirmations ne nous paraissent pas de nature à établir que les autorités publiques en Grèce étaient effectivement confrontées à des troubles intérieurs graves contre lesquels elles n ' auraient pas été en mesure d ' agir efficacement sans l ' adoption de sanctions économiques à l ' encontre de l ' ARYM. Les allégations de la Grèce concernant l ' organisation de manifestations de masse sont vagues et non étayées. Aucune précision n ' a été apportée quant à des troubles particuliers affectant l ' ordre public. En fait, la Grèce est loin d ' avoir établi la perturbation à grande échelle de l ' ordre public qui est nécessaire pour justifier le recours à l ' article 224 en raison de troubles intérieurs graves affectant l ' ordre public. En conséquence, nous estimons que la Grèce n ' était pas fondée à invoquer l ' article 224 à ce titre.
50. La question se pose ensuite de savoir si la Grèce pouvait invoquer l ' article 224 pour cause de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre. Il s ' agit d ' une question beaucoup plus complexe qui soulève un problème fondamental, à savoir celui des limites du pouvoir de contrôle juridictionnel dévolu à la Cour en pareilles hypothèses. A l ' évidence, on ne saurait soutenir ─ et la Grèce ne le soutient d ' ailleurs pas ─ que la question ne relève pas du contrôle juridictionnel exercé par la Cour. Il ressort des termes mêmes de l ' article 225 du traité que la Cour a compétence pour contrôler la légalité des mesures prises par un État membre au titre de l ' article 224; cela implique le pouvoir d ' apprécier si les conditions d ' application de l ' article 224 sont satisfaites. L ' étendue et l ' intensité du contrôle que la Cour peut exercer sont cependant strictement limitées en raison de la nature des problèmes soulevés. Il y a pénurie de critères juridiquement applicables qui permettraient à la Cour, ou à toute autre juridiction, de déterminer si on se trouve en présence d ' une tension internationale grave et si celle-ci constitue une menace de guerre. Le fond du problème est résumé dans les propos qu ' un juge anglais a tenus dans un contexte assez différent:
" there are ... no judicial or manageable standards by which to judge these issues, or to adopt another phrase ... the court would be in a judicial no-man ' s land" (20) .
51. On notera également que les tribunaux en République fédérale d ' Allemagne, qui se montrent très réticents à l ' idée qu ' un acte de l ' exécutif puisse échapper au contrôle juridictionnel, reconnaissent qu ' en matière de politique étrangère et de sécurité l ' intensité de ce contrôle peut être fortement diminuée du fait de l ' absence d ' un critère juridique approprié qui soit susceptible d ' être appliqué par les tribunaux (21) .
52. La guerre est par définition un événement imprévisible. La transition des rodomontades au conflit armé peut être rapide et dramatique, comme le confirme un rappel même sommaire d ' événements récents. Qui aurait pu prédire, au printemps de 1982, lorsqu ' un groupe de ferrailleurs argentins a commencé à démanteler un port baleinier désaffecté sur l ' île de Géorgie du Sud, que le Royaume-Uni et l ' Argentine seraient bientôt en guerre sur les îles Malouines? Rares sont ceux qui pouvaient imaginer, en été 1990, lorsque l ' Irak a lancé des mouvements de troupes en direction de la frontière koweïtienne, qu ' un conflit tel que la guerre du Golfe allait s ' ensuivre. Et seul l ' esprit le plus perspicace aurait pu subodorer au milieu des années 80 que, quelques années plus tard, la Yougoslavie serait précipitée dans une série de guerres civiles implacables.
53. C ' est à la lumière de ces considérations que la Cour doit apprécier les arguments des parties relatifs à la menace de guerre. La Commission reconnaît qu ' une guerre sévit dans les Balkans et que cette guerre risque de se propager dans d ' autres régions des Balkans encore relativement tranquilles pour le moment. La Commission admet qu ' un grave conflit politique oppose la Grèce et l ' ARYM. Elle conteste toutefois que le comportement de l ' ARYM à l ' égard de la Grèce puisse être raisonnablement assimilé à une menace de guerre. Selon la Commission, l ' ARYM est un petit pays en pleine crise économique, avec des réserves limitées en devises étrangères et disposant de moyens militaires extrêmement modestes par rapport à ceux de la Grèce, pays qui bénéficie de surcroît de la garantie de sécurité que lui offre sa participation à l ' OTAN.
54. Nous souhaiterions souligner à ce stade qu ' il n ' appartient pas à la Cour de statuer sur le fond du litige qui oppose la Grèce et l ' ARYM. Ce n ' est pas à la Cour qu ' il incombe de déterminer à qui reviennent le nom de
" Macédoine", le soleil de Vergine et l ' héritage d ' Alexandre le Grand, ou si l ' ARYM s ' efforce d ' usurper une partie de l ' identité nationale grecque, ou encore si l ' ARYM a des visées à long terme sur le territoire grec ou l ' intention immédiate d ' entrer en guerre avec la Grèce. La Cour doit décider si, à la lumière de l ' ensemble des circonstances, y compris le contexte géopolitique et historique, la Grèce a pu avoir quelque motif valable de considérer, de son propre point de vue subjectif, que les relations tendues entre elle et l ' ARYM pouvaient dégénérer en conflit armé. Nous insistons sur le fait que la question doit être appréciée dans l ' optique de l ' État membre concerné. En raison de spécificités géographiques et historiques, chaque État membre a des problèmes et des préoccupations qui lui sont propres en matière de politique étrangère et de sécurité. Chaque État membre est mieux placé que les institutions de la Communauté ou les autres États membres lorsqu ' il s ' agit d ' évaluer les risques que lui fait encourir le comportement d ' un pays tiers. La sécurité est, de surcroît, une affaire de perception plutôt que de fait indiscutable. Ce qu ' un État membre ressent comme une menace directe pesant sur sa sécurité extérieure peut apparaître relativement inoffensif à un autre État membre.
55. Le fait que les questions touchant à la sécurité nationale relèvent essentiellement de l ' appréciation des autorités de l ' État concerné a été confirmé par la Cour européenne des droits de l ' homme en ce qui concerne l ' article 15 de la convention européenne des droits de l ' homme, qui autorise les États contractants à prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la convention
" en cas de guerre ou en cas d ' autre danger public menaçant la vie de la nation" . Dans l ' affaire Irlande/Royaume-Uni (22), la Cour de Strasbourg a déclaré:
" Il incombe d ' abord à chaque État contractant, responsable de
" la vie de (sa) nation", de déterminer si un
" danger public"
la menace et, dans l ' affirmative, jusqu ' où il faut aller pour essayer de le dissiper. En contact direct et constant avec les réalités pressantes du moment, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur la présence de pareil danger comme sur la nature et l ' étendue de dérogations nécessaires pour le conjurer.
"
56. Les éléments auxquels la Commission fait allusion peuvent rendre la perspective d ' une guerre entre la Grèce et l ' ARYM peu probable. Toutefois, si l ' on appréhende la situation du point de vue subjectif de la Grèce, en tenant dûment compte de l ' environnement géopolitique et de l ' historique de luttes interéthniques, de différends frontaliers ainsi que de l ' instabilité générale qui a marqué les Balkans depuis des siècles, y compris bien entendu la série de conflits armés qui ont déchiré l ' ex-Yougoslavie ces dernières années, il ne nous paraît pas possible d ' affirmer que la Grèce agisse de manière tout à fait déraisonnable lorsqu ' elle considère que la tension existant entre elle et l ' ARYM est porteuse d ' une menace de guerre, fût-elle lointaine et vague.
57. Il n ' est pas nécessaire, répétons-le, d ' établir qui a tort et qui a raison dans le différend qui oppose la Grèce et l ' ARYM ou de prendre partie sur le point de savoir à qui reviennent le nom de
" Macédoine"
et les symboles macédoniens. Il est en revanche nécessaire de placer l ' analyse de la situation dans la perspective grecque pour les raisons qui ont été exposées ci-dessus. Dans l ' optique de la Grèce, si nous l ' avons bien comprise, l ' ARYM, en tant qu ' État indépendant nouvellement créé et caractérisé par une importante diversité ethnique, s ' efforce de forger un sentiment d ' identité nationale, afin de souder sa population hétérogène, en cultivant auprès de ses citoyens une conscience collective macédonienne et en faisant naître chez eux l ' idée qu ' ils sont les héritiers de l ' ancien royaume de Philippe et d ' Alexandre. La Grèce y voit, à tort ou à raison, une usurpation d ' une partie de l ' identité nationale grecque. La Grèce attire, en outre, l ' attention sur l ' utilisation de manuels scolaires contenant des cartes de Macédoine qui comprennent, outre le territoire actuel de l ' ARYM, également le district bulgare de Pirin ainsi qu ' une partie du territoire grec s ' étendant au sud jusqu ' à Thessalonique et au mont Olympe. Une brochure intitulée
" Macedonia: more than a difference over a name"
(en annexe 1a au mémoire en défense, p. 11 et 12), qui a été diffusée en avril 1994 par le secrétariat général grec chargé de la presse et de l ' information, décrit l ' apparente crainte à long terme de la Grèce en ces termes:
" ... a new generation is being educated in FYROM believing that territories belonging to neighbouring countries form part of their
" fatherland"
and have been unjustly detached from it. Accordingly, it is not difficult to presume that the new generation ─ and the generations to come ─ will nurture feelings of aggressiveness, vindictiveness and revanchism towards
" usurping"
neighbours
" .
58. Il se peut que les craintes de la Grèce soient complètement dénuées de fondement, ainsi que la Commission l ' infère, entre autres, du fait que la Constitution de l ' ARYM, dans sa version amendée, prévoit que les frontières de l ' ARYM ne peuvent être modifiées que conformément au principe de la bonne volonté et aux normes internationales généralement reconnues. Toutefois, l ' élément déterminant ne réside pas tellement dans le fait que les craintes de la Grèce peuvent s ' avérer injustifiées, mais plutôt dans la circonstance que le gouvernement hellénique et, semble-t-il, la majorité du peuple grec nourrissent effectivement et fermement de telles craintes. Lorsqu ' un gouvernement et un peuple ont la ferme conviction qu ' un pays étranger s ' approprie une partie de leur patrimoine culturel et a des visées à long terme sur une portion de leur territoire national, il paraît difficile d ' affirmer que la guerre est une hypothèse tellement improbable que toute menace de guerre peut être exclue. Si de telles situations devaient être appréciées exclusivement à l ' aune de ce que les observateurs étrangers considèrent comme une attitude raisonnable, les guerres n ' auraient peut-être jamais lieu. Toutefois, en la matière, c ' est souvent l ' évaluation subjective des parties au différend qui est décisive.
59. D ' autres éléments résident en l ' espèce dans la succession de différends frontaliers dans la région des Balkans et dans l ' instabilité qui a frappé le territoire de l ' ex-Yougoslavie depuis la dissolution de cet État. On ne saurait méconnaître qu ' une série de guerres civiles a eu lieu sur ce territoire en raison des disparités de religion et d ' ethnie qui divisent sa population. L ' environnement géopolitique dans lequel la Grèce est amenée à évoluer n ' est pas simple. Quant à l ' a rgument de la Commission selon lequel les mesures prises par la Grèce sont de nature à
accroître la tension et, partant, à avoir des répercussions sur la sécurité intérieure et extérieure de la Grèce, il procède assurément d ' une appréciation d ' ordre politique sur un sujet éminemment politique. Les instruments d ' analyse juridique permettant d ' aborder de tels problèmes font tout simplement défaut. Il n ' existe aucun critère juridique pour déterminer si un État membre qu ' un différend oppose à un pays tiers aurait davantage de chances d ' aboutir à un règlement satisfaisant de ce différend par la voie d ' une politique de dialogue et de persuasion amicale qu ' en ayant recours à des sanctions économiques.
60. Eu égard au caractère strictement limité du contrôle juridictionnel qui peut être exercé en la matière, nous concluons qu ' il serait erroné de déclarer que la Grèce ne pouvait pas invoquer l ' article 224 du traité, au motif qu ' il n ' y avait pas de tension internationale grave constituant une menace de guerre.
La question de savoir si la République hellénique a fait un usage abusif des pouvoirs prévus à l ' article 224
61. En premier lieu, il convient de déterminer les limites du contrôle juridictionnel que la Cour peut exercer au titre de l ' article 225. La Commission reconnaît que l ' intensité de ce contrôle peut être limitée, compte tenu du large pouvoir d ' appréciation dont jouit l ' État membre en vertu de l ' article 224.
62. La Commission soutient toutefois que, abstraction faite de cette réserve tenant à l ' objet même du litige, la Cour dispose, lorsqu ' elle est saisie en application de l ' article 225, de ses pouvoirs normaux lui permettant de contrôler la légalité des actes pris par un État membre. Selon la Commission, la Cour peut, par exemple, vérifier non seulement si un acte constitue un détournement de pouvoir mais également si cet acte est entaché d ' une erreur manifeste d ' appréciation ou s ' il est contraire à des principes généraux de droit, tels que celui d ' égalité de traitement ou celui de proportionnalité. La Grèce soutient en revanche que l ' expression
" usage abusif"
à l ' article 225 du traité a le même sens que l ' expression
" détournement de pouvoir"
figurant à l ' article 173. La Grèce relève que les versions grecque, allemande et néerlandaise du traité utilisent en fait des expressions identiques dans les deux articles. La Grèce déduit de cette terminologie que le pouvoir de contrôle de la Cour au titre de l ' article 225 est très limité et que l ' État membre qui invoque l ' article 224 ne peut être considéré comme ayant fait un usage abusif des pouvoirs qu ' il tire de cet article que s ' il allègue que son action vise à la réalisation d ' un objectif couvert par les dispositions de l ' article 224, alors qu ' il poursuit en réalité un autre objectif.
63. Indépendamment de la question de savoir si la notion de
" usage abusif"
de pouvoirs utilisée à l ' article 225 est identique à celle de
" détournement de pouvoir"
visée à l ' article 173, il est clair que l ' étendue du contrôle juridictionnel exercé au titre de l ' article 225 est très limitée, non seulement en raison de la terminologie de cet article et de celui qui le précède, mais également en raison de l ' objet même du litige.
64. L ' article 224 reconnaît que la politique étrangère reste pour l ' essentiel une question qui relève des différents États membres, du moins selon la version originale du traité. Les États membres conservent la responsabilité ultime en ce qui concerne leurs relations avec les pays tiers. Nonobstant la coopération poursuivie dans le cadre des dispositions introduites par l ' Acte unique européen et par le traité sur l ' Union européenne, il appartient encore à chaque État membre de décider en fonction de ses propres intérêts de la reconnaissance ou non d ' un pays tiers et du pied sur lequel il entend placer ses relations avec ce pays.
65. Si un État membre considère, à tort ou à raison, que le comportement d ' un pays tiers menace ses intérêts vitaux, son intégrité territoriale, voire son existence même, c ' est à lui qu ' il appartient de déterminer comment il y a lieu de répondre à ce qu ' il ressent comme une menace: par exemple, par la voie de pressions diplomatiques, par la rupture de liens sportifs et culturels, par des sanctions économiques, voire par une action militaire. La Cour n ' a pas à censurer la justesse de la réponse apportée par l ' État membre, ni à déclarer que la voie d ' action choisie ne semble pas de nature à permettre la réalisation du but poursuivi ou que l ' État membre aurait de meilleures chances de défendre avec succès ses intérêts en ayant recours à d ' autres moyens. Encore une fois, il n ' existe aucun critère juridique à l ' aune duquel de telles questions peuvent être appréciées. Il est difficile de discerner un critère juridique précis qui permette de déterminer si un embargo commercial représente un moyen approprié de poursuivre un différend politique opposant un État membre à un pays tiers. La décision de prendre une telle mesure est d ' ordre essentiellement politique.
66. Les articles 224 et 225 reconnaissent que, si un État membre choisit de prendre des mesures économiques destinées à faire pression sur un pays tiers, de telles mesures peuvent avoir des répercussions dans des domaines qui relèvent de politiques communautaires juridiquement contraignantes, comme la politique commerciale commune et le marché commun lui-même. Ces articles reconnaissent que l ' autonomie laissée aux États membres en matière de politique étrangère est en plein contraste avec l ' intégration réalisée dans le domaine de la politique économique et commerciale. Ces articles s ' efforcent de tracer les contours de l ' autonomie qui a été laissée aux États membres dans le domaine de la politique étrangère, étant entendu que cette autonomie peut
" affecter le fonctionnement du marché commun"
(article 224) et
" fausser les conditions de la concurrence dans le marché commun"
(article 225).
67. La seule limite posée à l ' autonomie des États membres réside dans l ' exigence qu ' ils ne fassent pas un
" usage abusif"
des pouvoirs qui leur sont reconnus. Il est clair qu ' un État membre ferait un usage abusif de ses pouvoirs dès lors que, en imposant un embargo sur les échanges commerciaux avec un pays tiers, il viserait en fait non pas à poursuivre un quelconque différend politique avec le pays en question, mais à protéger son économie ou les intérêts d ' opérateurs économiques nationaux. Rien ne laisse à penser que telle ait été la finalité de l ' embargo qui a été imposé par la Grèce en ce qui concerne le commerce avec l ' ARYM.
68. Abstraction faite de cette hypothèse, on voit mal comment un État membre pourrait être considéré comme faisant un usage abusif des pouvoirs que lui confère l ' article 224 lorsqu ' il impose des sanctions économiques à l ' encontre d ' un pays tiers avec lequel il se trouve en litige. La Commission soutient que la Grèce fait un usage abusif de ses pouvoirs, dès lors que l ' embargo a pour finalité non pas d ' écarter une menace de guerre de la part de l ' ARYM, mais simplement d ' exercer une pression à l ' égard de l ' ARYM dans le cadre du différend politique qui oppose ces deux pays. Cet argument est mal fondé; il tend à démontrer non pas que la Grèce fait un usage abusif de ses pouvoirs au titre de l ' article 224, mais que la Grèce ne saurait en aucun cas invoquer cet article parce que la condition d ' une tension internationale grave constituant une menace de guerre n ' est pas remplie. Dès lors qu ' il est admis que cette exigence est satisfaite, on ne saurait soutenir que la Grèce fait un usage abusif de ses pouvoirs simplement parce qu ' elle s ' efforce d ' exercer une pression à l ' encontre d ' un pays tiers auquel un différend l ' oppose. Au contraire, c ' est précisément ce genre de finalité que vise l ' article 224 lorsqu ' il autorise les États membres à prendre des mesures susceptibles d ' affecter le fonctionnement du marché commun, afin de faire face à une tension internationale grave constituant une menace de guerre.
69. La Commission invoque également le principe d ' égalité de traitement et celui de proportionnalité. La violation de ces principes pourrait assurément avoir pour effet de rendre abusif l ' exercice, qui sans cela serait licite, des pouvoirs prévus à l ' article 224. Si, par exemple, la Grèce imposait un embargo discriminatoire sur les échanges avec l ' ARYM, en autorisant l ' exportation de produits grecs tout en interdisant l ' exportation de produits en provenance d ' autres États membres ou en opérant une discrimination arbitraire entre différentes catégories de marchandises ou d ' opérateurs, cela pourrait bien constituer un usage abusif de pouvoirs. Or, il n ' a nullement été allégué que tel est le cas en l ' espèce.
70. Quant au principe de proportionnalité, rares sont les domaines, si tant est qu ' il y en ait, dans lesquels il ne trouve pas à s ' appliquer. La Commission considère que l ' embargo enfreint le principe de proportionnalité en tant qu ' il est disproportionné au regard de la menace qui pèse sur les intérêts de la Grèce en raison du comportement que celle-ci reproche à l ' ARYM. La Commission fait valoir que l ' embargo imposé par la Grèce est en tout état de cause disproportionné parce qu ' il menace l ' existence même de l ' ARYM, notamment du fait de l ' interruption de l ' approvisionnement en produits pétroliers. De l ' avis de la Commission, un embargo partiel limité aux matériels militaires et aux marchandises de nature stratégique serait suffisant. La Grèce, quant à elle, soutient que son action est proportionnée dans la mesure où les livraisons de denrées alimentaires et de médicaments sont exclues de l ' embargo.
71. Bon nombre de commentateurs avisés seront sans doute d ' accord avec la Commission pour dire que le comportement de la Grèce constitue une réponse trop vive et que la Grèce aurait pu assurer une meilleure sauvegarde de ses intérêts par la voie diplomatique. Cette conception s ' appuie toutefois sur une analyse politique pour laquelle la Cour est mal outillée.
72. Quant au point de savoir si une telle opinion peut être objectivement fondée sur le principe juridique de la proportionnalité (à la différence d ' une appréciation politique portant sur le caractère approprié des mesures prises par la Grèce), il convient tout d ' abord de déterminer les intérêts qui doivent être pris en considération dans l ' exercice de pondération que suppose l ' application du critère de proportionnalité. A notre avis, il ressort clairement de l ' articulation des articles 224 et 225 que les intérêts qui doivent être mis en balance afin de déterminer si les mesures prises par la Grèce sont ou non disproportionnées sont les intérêts ─ c ' est-à-dire les intérêts
communautaires
─ consacrés par le libellé de ces articles, à savoir le fonctionnement du marché commun et le maintien d ' une concurrence non faussée. Il est constant que le préjudice subi par ces intérêts du fait des mesures contestées est faible. L ' embargo affecte un pourcentage minime du volume total des échanges de la Communauté et n ' est pas susceptible d ' avoir une incidence notable sur la situation de concurrence dans la Communauté. On ne saurait, par conséquent, considérer pour des motifs de proportionnalité que la Grèce a fait un usage abusif des pouvoirs que lui confère l ' article 224.
Conclusion
73. En conséquence, tout en soulignant que dans les circonstances du présent cas d ' espèce il n ' appartient pas à la Cour de statuer sur le fond du différend qui oppose la République hellénique et l ' ARYM, nous estimons que la Cour devrait:
1) rejeter le recours;
2) condamner la Commission aux dépens de la présente instance, y compris ceux relatifs à la procédure en référé.
(1) .
(1) JO L 324, p. 25.
(2) JO L 35, p. 1.
(3) JO L 344, p. 1.
(4) JO L 262, p. 1.
(5) 45/86, Rec. 1987, p. 1493.
(6) Commission/Grèce, C-120/94 R, Rec. p. I-3037.
(7) Rec. p. 1355, spécialement p. 1363.
(8) 41/76, Rec. p. 1921, point 32.
(9) Rec. p. I-1061, point 8.
(10) JO L 67, p. 77.
(11) JO L 67, p. 1.
(12) Précité au point 1.
(13) JO L 349, p. 53.
(14) Précité au point 1.
(15) Voir note 14.
(16) Ibidem.
(17) Règlement (CEE) n° 596/82 du Conseil, du 15 mars 1982, modifiant le régime d ' importation de certains produits originaires d ' Union soviétique (JO L 72, p. 15); règlement (CEE) n° 877/82 du Conseil, du 16 avril 1982, suspendant l ' importation de tout produit originaire d ' Argentine (JO L 102, p. 1); règlement (CEE) n° 2340/90 du Conseil, du 8 août 1990, empêchant les échanges de la Communauté concernant l ' Irak et le Koweït (JO L 213, p. 1); règlement (CEE) n° 3155/90 du Conseil, du 29 octobre 1990, étendant et modifiant le règlement (CEE) n° 2340/90 empêchant les échanges de la Communauté concernant l ' Irak et le Koweït (JO L 304, p. 1); règlement (CEE) n° 945/92 du Conseil, du 14 avril 1992, empêchant la fourniture de certains biens et services à la Libye (JO L 101, p. 53); règlement (CEE) n° 1432/92 du Conseil, du 1 er
juin 1992, interdisant les échanges entre la Communauté économique européenne et les républiques de Serbie et du Monténégro (JO L 151, p. 4). Voir également les remarques de l ' avocat général M. Lenz, au point 62 des conclusions présentées sous l ' arrêt Commission/Conseil (précité à la note 5).
(18) 222/84, Rec. p. 1651, point 27.
(19) Précité à la note 15.
(20) D ' après Lord Wilberforce, in Buttes Gas and Oil Co v Hammer [1982] AC 888, p. 938. Voir en général les conclusions de l ' avocat général M. Darmon dans l ' affaire Maclaine Watson/Conseil et Commission (C-241/87, Rec. 1990, p. I-1798, points 66 et suiv.).
(21) Voir Franck,
Political Questions/Judicial Answers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs ? Chapitre 7, et les conclusions de l ' avocat général général M. Darmon dans l ' affaire Maclaine Watson, points 71 à 73.
(22) Arrêt du 18 janvier 1978, CEDH, série A, volume 25 (1978), p. 78 et 79.
**
" ... dans l ' ARYM, on inculque à une nouvelle génération que des territoires appartenant aux pays limitrophes font partie de la
" patrie"
dont ils ont été injustement séparés. En conséquence, il est aisément concevable que la nouvelle génération, et les générations futures, nourriront des sentiments d ' agressivité, de vengeance et de revanchisme à l ' égard des voisins
" usurpateurs"
" .