62023TJ0297_RES
Zadeva T‑297/23
Gennady Nikolayevich Timchenko
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 2. aprila 2025
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Zamrznitev sredstev – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Omejitve glede vstopa na ozemlje držav članic – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere veljajo omejitve glede vstopa na ozemlje držav članic – Ohranitev imena tožeče stranke na seznamih – Obveznost obrazložitve – Pojem ‚vodilni poslovneži, ki delujejo v Rusiji‘ – Člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145/SZVP – Člen 3(1)(g) Uredbe (EU) št. 269/2014 – Ugovor nezakonitosti – Napaka pri presoji – Pravica do izjave – Državljanstvo Unije – Prosto gibanje – Lastninska pravica – Sorazmernost“
Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Obveznost, da se v obrazložitvi opredelijo posebni in konkretni elementi, ki upravičujejo navedeni ukrep – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg ukrepa, sprejetega proti njej – Dopustnost sumarne obrazložitve
(člen 296 PDEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767, priloga; uredbe Sveta št. 269/2014, priloga I, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 39 do 42 in 50.)
Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Omejevalni ukrepi – Obveznost obvestitve o posamičnih in posebnih razlogih, ki upravičujejo sprejete odločitve – Pravica do izjave pred sprejetjem takih ukrepov – Omejitve – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 41(2)(a) in 52(1))
(Glej točke od 56 do 58.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Pravica do obrambe – Poznejši sklep, s katerim se je ime tožeče stranke ohranilo na seznamu oseb, za katere veljajo ti ukrepi – Neobstoj novih razlogov – Obveznost Sveta, da zadevno osebo obvesti o novih elementih, ki se upoštevajo pri rednem pregledu omejevalnih ukrepov – Obvestitev zadevne osebe o novih elementih, da se pridobijo njene pripombe – Spoštovanje razumnega roka
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767, priloga; uredbe Sveta št. 269/2014, priloga I, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 59 do 63.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki delujejo v Rusiji, in njihovi ožji družinski člani ali druge fizične osebe, ki imajo od njih korist – Pojem vodilnih poslovnežev – Nujnost dokazati obstoj soodvisnosti z vlado Ruske federacije – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2023/1094, člen 2(1)(g); uredbi Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g), in 2023/1089)
(Glej točke od 79 do 83, 86 in 87.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki delujejo v Rusiji, in njihovi ožji družinski člani ali druge fizične osebe, ki imajo od njih korist – Spoštovanje načela pravne varnosti, na podlagi katerega se zahteva jasnost, natančnost in predvidljivost učinkov pravnih pravil, in načela zakonitosti
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2023/1094, člen 2(1)(g); uredbi Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g), in 2023/1089)
(Glej točke od 90 do 94.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki delujejo v Rusiji, in njihovi ožji družinski člani ali druge fizične osebe, ki imajo od njih korist – Spoštovanje načela sorazmernosti
(člen 21 PEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2023/1094, člen 2(1)(g); uredbi Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g), in 2023/1089)
(Glej točke od 99 do 106.)
Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti – Vpis na sezname, ki temelji na sklenjenem krogu natančnih, konkretnih in skladnih indicev
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767; uredbe Sveta št. 269/2014, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 111 do 113.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Osebe, odgovorne za podporo ali izvajanje dejanj ali politik, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, ter osebe, subjekti ali organi, povezani z njimi – Osebe, subjekti ali organi, ki materialno ali finančno podpirajo vlado Ruske federacije ali pa imajo od nje korist, in z njimi povezane osebe – Obveznost Sveta, da pri pregledu omejevalnih ukrepov opravi ponovno presojo – Nasprotni dokaz – Sprememba položaja subjekta, za katerega veljajo omejevalni ukrepi – Neobstoj – Napaka pri presoji – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767, člen 2(1)(a) in (d) ter priloga; uredbe Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(a) in (d) ter priloga I, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 114 do 116 in od 159 do 164.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Osebe, odgovorne za podporo ali izvajanje dejanj ali politik, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, ter osebe, subjekti ali organi, povezani z njimi – Osebe, subjekti ali organi, ki materialno ali finančno podpirajo vlado Ruske federacije ali pa imajo od nje korist, in z njimi povezane osebe – Vpis na sezname, ki temelji na sklenjenem krogu natančnih, konkretnih in skladnih indicev – Napaka pri presoji – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2023/572, člen 2(1)(a) in (d) ter priloga; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(a) in (d) ter priloga I, in 2023/571)
(Glej točke od 129 do 136, 138, od 143 do 147 in 214.)
Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Vpis tožeče stranke na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu, zaradi njenega statusa vodilnega poslovneža, ki deluje v Rusiji – Vpis tožeče stranke na seznam, priložen k izpodbijanemu sklepu, zaradi njenega podpiranja dejanj in politik, ki spodkopavajo ozemeljsko nedotakljivost Ukrajine, ter njene materialne in finančne podpore ruskim nosilcem odločanja – Dokumenti, ki so dostopni javnosti – Dokazna vrednost – Načelo proste presoje dokazov
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767, priloga; uredbe Sveta št. 269/2014, priloga I, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 151 do 158.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki delujejo v Rusiji, in njihovi ožji družinski člani ali druge fizične osebe, ki imajo od njih korist – Vpis na sezname, ki temelji na sklenjenem krogu natančnih, konkretnih in skladnih indicev – Napaka pri presoji – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2023/1767, člen 2(1)(g) in priloga; uredbi Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g) in priloga I, ter 2023/1765)
(Glej točke od 165 do 170.)
Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Prepoved vstopa in prehoda ter zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Omejitev pravice do zasebnosti, lastninske pravice in pravice do prostega gibanja v Uniji – Dopustnost – Pogoji – Omejitev, določena z zakonom – Spoštovanje bistvene vsebine uveljavljane pravice – Uresničevanje cilja v splošnem interesu, ki ga kot takega priznava Unija – Spoštovanje načela sorazmernosti – Izpolnjeni pogoji
(člena 21(2) in 29 PEU; člena 20(2) in 21(1) PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 7, 17, 45(1) in 52(1); Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/1767, člen 2(3) in (4) ter priloga; uredbe Sveta št. 269/2014, členi 4(1), 5(1) in 6(1) ter priloga I, 2023/571 in 2023/1765)
(Glej točke od 179 do 193, od 203 do 210 in od 213 do 215)
Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Neizpolnjevanje enega od teh pogojev – Zavrnitev odškodninske tožbe v celoti
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točki 219 in 220.)
Povzetek
Splošno sodišče je v teh sodbah zavrnilo ničnostni tožbi, ki sta ju zakonca Timchenko vložila zoper akte, s katerimi je Svet Evropske unije njuni imeni marca 2023 (
1
) in nato septembra istega leta (
2
) ohranil na seznamih oseb in subjektov, za katere veljajo omejevalni ukrepi v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine. V teh zadevah se je Splošno sodišče med drugim lahko izreklo o zakonitosti spremenjenega merila (g) iz Sklepa 2014/145, ki Svetu omogoča, da sprejme omejevalne ukrepe proti vodilnim poslovnežem, ki delujejo v Rusiji, (
3
) in o pojmu povezanosti v zvezi z dvema udeležencema v nepridobitni fundaciji.
Ti sodbi se umeščata v okvir vrste omejevalnih ukrepov, ki jih je Unija sprejela po vojaški agresiji, ki jo je Ruska federacija 24. februarja 2022 izvedla proti Ukrajini. G. N. Timchenko, poslovnež z ruskim in finskim državljanstvom, je bil ohranjen na spornih seznamih kot vodilni poslovnež, ki deluje v Rusiji, ter iz razlogov, da je odgovoren za podporo dejanj ali politik, ki spodkopavajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, (
4
) da finančno ali materialno podpira ruske nosilce odločitev, odgovorne za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine, ter da ima od teh nosilcev odločitev koristi. (
5
) Ime njegove žene, E. P. Timchenko, je bilo prav tako ohranjeno na seznamih, in sicer iz razloga, da je povezana s svojim možem in da ima koristi od ruskih nosilcev odločitev, odgovornih za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine.
G. N. Timchenko se v utemeljitev ničnostne tožbe sklicuje zlasti na to, da je Svet storil napako pri presoji v zvezi s tem, da se zanj uporabita merili povezanosti ter „vodilnega poslovneža“; poleg tega podaja ugovor nezakonitosti v zvezi z zadnjenavedenim merilom, kakor je bilo spremenjeno leta 2023. Njegova žena, E. P. Timchenko, se sklicuje na očitno napako pri presoji v zvezi s tem, da se zanjo uporabi merilo povezanosti.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, glede ugovora nezakonitosti, ki ga je G. N. Timchenko podal v zvezi s prvim delom spremenjenega merila (g) iz Sklepa 2014/145, v skladu s katerim naj bi Svet uvedel domnevo soodvisnosti med vodilnimi poslovneži in rusko vlado, je Splošno sodišče najprej navedlo, da se sprememba merila (g) ne nanaša na samo opredelitev pojma „vodilni poslovneži“. Edini cilj te spremembe je bil razširiti področje uporabe omejevalnih ukrepov, zato da bi se uporabljali za vse vodilne poslovneže, tudi za tiste, ki niso vključeni v gospodarski sektor, ki zagotavlja znaten vir prihodka ruski vladi. Splošno sodišče je nato ugotovilo, da je namen razširitve tega merila izkoristiti vpliv, ki ga lahko imajo vodilni poslovneži na vlado Ruske federacije, da bi ta spremenila svojo politiko do Ukrajine.
Nazadnje, Splošno sodišče je opozorilo, prvič, da je sprejetje merila za vpis na sporna seznama splošni akt, namenjen doseganju cilja skupne zunanje in varnostne politike, ter drugič, da ima Svet široko diskrecijsko pravico v zvezi s sprejetjem takih meril. V teh okoliščinah Svetu ni treba predložiti dokazov o obstoju soodvisnosti med rusko vlado ter vodilnimi poslovneži za sprejetje prvega dela spremenjenega merila (g). Že sama okoliščina, da nekdo spada v kategorijo vodilnih poslovnežev, ki delujejo v Rusiji, zadostuje za utemeljitev sprejetja potrebnih omejevalnih ukrepov na podlagi prvega dela spremenjenega merila (g). Zato Svet s sprejetjem objektivnega, samostojnega in zadostnega merila, s katerim je mogoče utemeljiti vpis oseb na sporna seznama, za katerega je med drugim treba dokazati, da sta izpolnjena dva kumulativna elementa, ni uvedel domneve.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela pravne varnosti s prvim delom spremenjenega merila (g) najprej ugotovilo, da je pogoj v zvezi z delovanjem v Rusiji dovolj zamejen in opredeljen, da ni v nasprotju z načelom pravne varnosti. Določbe prvega dela spremenjenega merila (g) so poleg tega dovolj jasne, natančne in predvidljive za določitev oseb, za katere naj se uporabljajo. Dalje, umeščajo se v pravni okvir, ki je jasno zamejen s cilji, ki jim sledi ureditev, ki ureja zadevne omejevalne ukrepe. Nazadnje, ni mogoče trditi, da to merilo ne spoštuje načela zakonitosti, ker je bil prvi del spremenjenega merila (g) uveden s splošnim aktom, sprejetim na podlagi člena 29 PEU.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela sorazmernosti navedlo, da pristop Sveta, v skladu s katerim se razširi krog oseb, na katere se nanašajo zadevni omejevalni ukrepi, glede na poslabšanje razmer v Ukrajini, zato da bi se dosegli zastavljeni cilji, temelji na progresivnosti posega v pravice glede na učinkovitost ukrepov. Svet želi s sprejetjem tega spremenjenega merila izkoristiti vpliv, ki ga ta kategorija oseb lahko ima na ruski režim, tako da te osebe spodbudi k izvajanju pritiska na to vlado, da bi ta spremenila svojo politiko do Ukrajine. Sprejetje prvega dela spremenjenega merila (g) je bilo torej primerno za dosego ciljev omejevalnih ukrepov in potrebno za uresničitev ciljev iz člena 21 PEU.
Na četrtem in zadnjem mestu, v zvezi s tožbenim razlogom, ki se je nanašal na očitno napako pri presoji na podlagi merila (a) iz Sklepa 2014/145, je Splošno sodišče ugotovilo, da dokazi, ki jih je predložil Svet, dokazujejo, da je Bank Rossiya, katere delničar je tožnik prek družb Volga Group in Transoil, izvedla naložbe na različnih področjih na Krimu, ki prispevajo k izvajanju politike Ruske federacije glede priključitve te regije Ukrajine. V zvezi s tem je Splošno sodišče izpostavilo, da je tožnik tudi z lastništvom 10,323 % delnic Bank Rossiya drugi največji delničar te banke. Poleg tega, kot je razvidno iz dokazov, ki jih je predložil Svet, je Bank Rossiya znana kot bančna ustanova, ki je zelo blizu krogu V. Putina. Glede na navedeno je Splošno sodišče ugotovilo, da je mogoče šteti, da G. N. Timchenko podpira dejanja ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine v smislu merila (a).
Nazadnje, glede žene G. N. Timchenka je Splošno sodišče glede na dokaze, ki jih je predložil Svet, ugotovilo, da je E. P. Timchenko kot ustanovna članica in članica upravnega odbora Fundacije Timchenko polno vpletena v njeno upravljanje. Poleg tega je navedlo, da je G. N. Timchenko podjetja skupine Volga Group povezal z dejavnostjo fundacije, tako da ji je med zdravstveno krizo, povezano s pandemijo covida‑19, zagotavljal podporo v finančnem in logističnem smislu ter glede zvez. Na operativni ravni je poslovnež tako ustvaril sinergije med podjetji svoje skupine in fundacijo, da bi dopolnil delovanje ruskih javnih služb. Splošno sodišče je ob upoštevanju institucionalnih funkcij, ki sta jih zakonca Timchenko opravljala v fundaciji, in njune vpletenosti v njeno delovanje ugotovilo obstoj povezanosti med zakoncema v smislu upoštevnih določb Sklepa 2014/145.
(
1
)	Sklep Sveta (SZVP) 2023/572 z dne 13. marca 2023 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 134) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/571 z dne 13. marca 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 1).
(
2
)	Sklep Sveta (SZVP) 2023/1767 z dne 13. septembra 2023 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 226, str. 104) in Izvedbena uredba Sveta (EU) 2023/1765 z dne 13. septembra 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 226, str. 3).
(
3
)	Člen 2(1)(g) Sklepa Sveta 2014/145/SZVP z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 16, in popravek v UL 2023, L 125, str. 61), kakor je bil spremenjen s Sklepom 2023/1094 (v nadaljevanju: spremenjeno merilo (g)).
(
4
)	Člen 2(1)(a) Sklepa 2014/145/SZVP.
(
5
)	Člen 2(1)(d) Sklepa 2014/145/SZVP.