61977C0078
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS
FREMSAT DEN 11. JANUAR 1978 (
1
)
Høje Ret.
Nærværende sag handler om visse af de fællesskabsforanstaltninger, som blev truffet for at bekæmpe følgerne af manglen på kartofler i vinteren 1975/1976. Ingen af medlemsstaterne har udnyttet muligheden for at afgive indlæg, og sagsøgeren i hovedsagen (herefter sagsøgeren) deltog først under den mundtlige forhandling. Da Rådet og Kommissionen imidlertid har udnyttet denne mulighed, og da sagen drejer sig om princippet om den berettigede forventning, hvis indhold er vanskeligt at fastlægge, har Domstolen undladt at henvise sagen til en af afdelingerne. Selv om det måtte være vanskeligt for Domstolen under en objektiv fortolkning eller prøvelse af en retsakts gyldighed i en sag efter artikel 177 at udtale sig generelt om den »forventning«, som sagsøgeren personligt kunne have om, at en given retsstilling blev opretholdt, er det ikke så meget dette princip eller dets virkning, som sandt at sige forekommer mig at være problemet i nærværende sag (første spørgsmål), som fastsættelsen af den vekselkurs, som skal finde anvendelse (andet spørgsmål).
I —
I henhold til artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning nr. 348/76 af 17. februar 1976 om de foranstaltninger, der skal træffes på grund af forsyningsvanskeligheder inden for kartoffelsektoren, opkræves der en afgift ved udførsel til tredjelande af ikke-certificerede læggekartofler henhørende under position ex 07.01 A I og kartofler henhørende under position 07.01 A III i den fælles toldtarif. Denne afgift udgør 25 regningsenheder pr. 100 kg.
Den nationale ret spørger først Domstolen, om anvendelsen af denne foranstaltning på kartofler, som var blevet solgt inden afgiftens indførelse, og hvis pris således allerede var fastsat, ikke er i strid med princippet om »beskyttelse af den berettigede forventning«. Alene den nationale ret vil kunne afgøre, om »den berettigede forventning« i nærværende sag er blevet skuffet. Alligevel vil jeg forsøge at angive de elementer, som vil kunne anvendes til løsning af hovedsagen.
Det af Kommissionen den 17. februar 1976 forelagte udkast til forordning, som selvsamme dag vedtoges af Rådet, trådte i kraft på tidspunktet for sin offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende, nemlig to dage efter den 19. februar 1976. Den fandt anven delse på eksportforretninger, for hvilke toldbehandlingen ved udførsel var afsluttet dagen efter dens ikrafttræden, dvs. fra den 20. februar og indtil den 30. juni 1976 (artikel 2, stk. 2).
1.
Såfremt det forudsættes, at salgskontrakterne vedrørende de 119 tons kartofler, som sagsøgeren først anmeldte til de tyske toldmyndigheder, og vedrørende de to tons, som uden sagsøgerens vidende var afsendt, faktisk var blevet indgået med den svenske køber den 10. og 16. februar, er det åbenlyst, at forordningen ikke har haft tilbagevirkende gyldighed, end ikke trådte i kraft straks, hvilket ifølge Domstolens praksis er en betingelse for eventuelt at anerkende, at der er sket en krænkelse af »den berettigede forventning« og af »retssikkerheden«.
Såfremt De Europæiske Fællesskabers Tidende ankom til Forbundsrepublikken Tyskland i løbet af dagen for sin offentliggørelse, dvs. den 19. februar 1976, havde sagsøgeren stadig nogle timer inden den 20. februar til at »gennemføre eksporttoldbehandlingen« af de kartofler, som var købt i Nederlandene. Afstandene er ikke så store i denne del af fællesmarkedet, og de erhvervsdrivende er godt bekendt med telex.
2.
Heller ikke indførelsen af den anfægtede foranstaltning var uforudseelig, en yderligere betingelse i henhold til Domstolens praksis, for at der kan være tale om krænkelse af den »berettigede forventning«.
De kontraordrer, som blev givet, eller den uvished, som herskede blandt de handlende eller hos de tyske toldmyndigheder, som sagsøgeren har henvist til — og som ikke skyldes fællesskabsinstitutionerne — har nærmere burdet advare denne om, at der var forbundet en risiko ved forretningens gennemførelse.
En påpasselig og omhyggelig handlende kunne ikke overse, at:
—
den selvstændige toldsats i den fælles toldtarif for kartofler ved Rådets forordning nr. 128/76 af 20. januar 1976 var blevet fuldstændig ophævet indtil den 28. marts 1976;
—
de autonome og bundne toldsatser i den fælles toldtarif for læggekartofler og nye kartofler var blevet fuldstændigt ophævet ligeledes indtil den 28. marts 1976 ved Rådets forordning nr. 288/76 af 9. februar 1976.
Selv bortset fra det af Rådet anførte om, at det den 17. og 18. februar 1976 gennem pressemeddelelser har bekendtgjort den nye forordning i sin helhed, hvilke oplysninger adskillige tyske, landsdækkende aviser havde viderebragt i deres udgave af 19. februar, måtte man i betragtning af knaphedssituationen hvert øjeblik forvente strengere foranstaltninger indført.
3.
I betragtning af de bydende almene hensyn, som lå til grund for Rådets indførsel af den omhandlede foranstaltning, afhang dennes effektivitet selvfølgeligt af, at den særdeles hurtigt, om ikke straks, trådte i kraft. I en periode med krise og prisudsving som den, kartoffelmarkedet på daværende tidspunkt befandt sig i, er det umuligt at sikre markedets gnidingsløse funktion, hvis myndighederne i Bruxelles ikke hurtigt, om ikke straks, kan anvende midlerne til regulering af det pågældende marked.
4.
Ved forordning nr. 890/76 af 14. april 1976 bemyndigede Kommissionen medlemsstaterne til at undlade at opkræve afgift for kartoffeleksport til visse lande eller territorier, for så vidt disse eksportforretninger gennemførtes i henhold til kontrakter, som blev indgået inden den 17. februar 1976. Men begrundelsen for disse overgangsforanstaltninger, at kunne opretholde visse traditionelle handelsmønstre, forelå ikke for Sveriges vedkommende, som ikke er opført blandt de i bilaget til forordningen nævnte lande. Sagsøgeren har ikke påstået forordningen kendt ulovlig i det omfang, hvori den ikke regnede Sverige blandt de tredjelande eller territorier, for hvilke kartoffeleksporten kunne »benådes«.
5.
I betragtning af, at Sverige åbenbart selv ydede en støtte på 18 regningsenheder pr. 100 kg importerede kartofler, forekommer beløbet (25 regningsenheder pr. 100 kg) ikke at være overvældende. Men selvfølgelig afhænger alt af det standpunkt, som man har, og jeg forstår, at sagsøger har en anden mening.
II —
Det andet spørgsmål, som den nationale ret har forelagt Domstolen, er foranlediget af, at den vekselkurs, som på daværende tidspunkt fandt anvendelse i Forbundsrepublikken Tyskland på landbrugsområdet, var lidt lavere (3,57 DM pr. regningsenhed) end den kurs, som fandt anvendelse på toldområdet (3,66 DM pr. regningsenhed).
Denne forskel kan alene forekomme mærkelig for den, som ikke er fortrolig med den pragmatiske holdning, som Rådet indtager på det økonomiske område, og de overvejelser, som har ført denne institution til den 30. maj 1968 at udstede forordning nr. 653/68 om betingelserne for ændring af værdien af den under den fælles landbrugspolitik anvendte regningsenhed.
Regningsenheden for landbrug defineres formelt som samme vægt i fin guld (0,88867088 gr) som regningsenheden for den til Den internationale Valutafond anmeldte guldparitet, som bl.a. anvendes ved budgettets gennemførelse og den fælles toldtarif. Med henblik på at kunne omregne de beløb, som i den fælles landbrugspolitiks retsakter er fastsat i regningsenheder (fælles priser, importafgifter, eksport- og produktionsrestitutioner, støtte osv.) til medlemsstaternes valutaer, omregnes regningsenheden til national valuta ved hjælp af en repræsentativ kurs, som skal ligge så tæt som muligt på den kurs, som følger af de faktiske anvendte valutakurser på markedet. Denne repræsentative kurs, som gradvis træder i stedet for omregningssatsen for regningsenheden for guldpariteten, ændres fra tid til anden gennem en rådsbeslutning for nøjere at afspejle markedernes valutakurser (således er for kort tid siden den franske francs »grønne« kurs ændret). Dette medfører en voldsom stigning i EUGFL's udgifter, som udtrykkes i regningsenheder omregnet til den kurs, som følger af de til Den internationale Valutafond anmeldte pariteter. På det i denne sag relevante tidspunkt var omregningssatsen for den »almindelige« regningsenhed, som navnlig anvendtes i forbindelse med den fælles toldtarif, på 3,66 DM:
Fra den 3. marts 1975 (Rådets forordning nr. 475/75 af 27. 2. 1975) blev den repræsentative kurs under den fælles landbrugspolitik (»grønne kurs«) for den tyske mark fastsat til 0,279429 regningsenhed pr. 1 DM, medens den indtil da havde været på 0,242806 regningsenhed, hvilket svarede til den til Den internationale Valutafond anmeldte paritet. Man forstår herefter sagsøgerens interesse i spørgsmålet, om vekselkursen for den »almindelige« regningsenhed (3,66 DM) skal anvendes fremfor den »repræsentative« kurs for »landbrugs« -regningsenheder (3,57 DM).
1.
Det forhold, at Kommissionens forordning nr. 645/75 af 13. marts 1975 i medfør af artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 485/76 af 3. marts 1976 om gennemførelsesbestemmelserne til Rådets forordning nr. 348/76 finder anvendelse på den eksportafgift, der er indført i medfør af artikel 1 i forordning nr. 348/76, er ikke afgørende. Faktisk har disse bestemmelser alene til formål »at sikre en ensartet forvaltning af markederne«, og navnlig at fastsætte det øjeblik, hvorfra produkterne skal anses som »under toldkontrol, indtil de forlader Fællesskabet«. Dette tidspunkt er den dag, på hvilken toldvæsenet antager det dokument, hvori anmelderen tilkendegiver sin hensigt til at foretage udførselen. Denne antagelse anses som »afslutning af udførselstoldformaliteterne« (artikel 4).
Det er heller ikke afgørende, at de kompetente myndigheder ifølge Kommissionen, ved udarbejdelsen af forordning nr. 348/76 ikke lagde de nationale valutaers »grønne« vekselkurs til grund; et sådant argument forekommer mig at være cirkelslutning.
2.
Det står derimod fast, at kartoflen er et landbrugsprodukt, som er som skabt til en fælles markedsordning.
På tidspunktet for de begivenheder, som ligger til grund for nærværende sag, var og er kartofler stadig omfattet af mere eller mindre udbyggede nationale markedsordninger;
—
en mindsteprisordning i Frankrig, Forbundsrepublikken Tyskland og i den belgisk-luxembourgske økonomiske union;
—
en ordning med kontingentering af det til kartofler udlagte areal og handelskontrol i Det forenede Kongerige. I sidstnævnte land har Potato Marketing Board til opgave at opkøbe overskuddet og forbyde udførsel, bortset fra udførsel af nye kartofler; når markedspriserne er lavere end en referencepris, yder regeringen »deficiency payment« til institutionen.
Men det forhold, at den nævnte grønsag omfattes af nationale markedsordninger, er dog ikke tilstrækkeligt til, at den må antages at være omfattet af en fælles landbrugspolitik.
Den virkning, som normalt tillægges Domstolens domme i sagerne Char-masson (Sml. 1974, s. 1383), Rewe-Zentrale (Sml. 1976, s. 181), Miritz (Sml. 1976, s. 217) og Kommissionen mod Den franske Republik (Sml. 1974, s. 515) skulle alene være, at det efter udløbet af overgangsperioden er ulovligt for medlemsstaterne at opretholde hindringer for samhandelen med kartofler, selv om kartofler endnu ikke omfattes af en »fællesskabsordning«.
3.
I det udkast til forordning om den fælles markedsordning for kartofler, som Kommissionen den 23. januar 1976 forelagde Rådet, nævnes det, at det principielt må være tilstrækkeligt at anvende toldsatserne i den fælles toldtarif til — ligesom for de øvrige frugter og grønsagers vedkommende — at stabilisere det fælles marked.
De sårlige importafgifter for visse former for frugt og grønsager fastsættes i guldparitetsregningsenheder. Den i nærværende sag omhandlede eksportafgift er modstykket til den importtold, som ophævedes ved de forordninger, som jeg har henvist til. For kartoffelimport gælder selvfølgelig en vxrditold, som ikke fastsættes, i regningsenheder. Men når forordningens anvendelse begrænses til produkter under position 07.01 A II, indebærer dette forhold indirekte men nødvendigvis en henvisning til den regningsenhed, som er fastsat i den fælles toldtarifs almindelige bestemmelser (1. del, afsnit I, C), selv om man i nærværende sag næppe har brug for at anvende dette kriterium til bestemmelse af de omtvistede produkter.
4.
De eneste foranstaltninger, som hidtil har været truffet på fællesskabsniveau, er tarifmæssige og midlertidige, hvilket generaladvokat Franco Capotorti så træffende har påpeget i sit forslag til afgørelse i sag 68/76, Kommissionen mod Den franske Republik (Sml. 1974, s. 538). Forordningerne nr. 128/76 og 288/76 henviser til EØF-traktatens artikel 28. I forordning nr. 348/76 støttes indførelsen af den omtvistede afgift alene på artiklerne 103 og 113, som vedrører konjunktur- og handespolitikken, og ikke på artikel 39, stk. 1, litra d) eller litra e), som vedrører Nadburugjpolitikken, og heller ikke på artikel 235.
Følgelig skal den »grønne« kurs alene anvendes på de forretninger, som gennemføres i henhold til retsakter under den fælles landbrugspolitik. Anvendes denne kurs på den omhandlede afgift, ville kartofler blive behandlet som et produkt omfattet af en fælles markedsordning, medens de i enhver anden henseende i Domstolens praksis anses som et produkt omhandlet af den »almindelige lovgivning«.
Jeg skal endeligt tilføje, at hvis Kommissionens forordninger nr. 485/76 og 890/76 skal anses som udstedt i henhold til den fælles landbrugspolitik, burde de sandsynligvis have været udstedt ifølge en helt anden procedure, eksempelvis efter udtalelse fra en forvaltningskomité for kartofler.
III —
Herefter forekommer det mig ikke nødvendigt at besvare det sidste af den nationale rets forelagte spørgsmål.
Ved dette spørgsmål kritiserer den nævnte ret nemlig anvendelsen af den »grønne« kurs, som, selv om den ikke så strengt som guldparitetskursen fulgte udviklingen i de forskellige valutaer i Fællesskabet, ikke ledsagedes af monetære udligningsbeløb. Men da der alene er fastsat monetære udligningsbeløb inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, ville denne kritik alene være berettiget, hvis man anvendte den »grønne« kurs, hvilket jeg har foreslået Domstolen at afvise.
For så vidt angår det anførte om, at det i sig selv har været diskriminerende at anvende den fælles toldtarifs guldparitetssats, kan dette ikke gælde for toldtariffen, med mindre ordningen med monetære udligningsbeløb skulle udvides til at omfatte alle produkter under den fælles toldtarif!
At de monetære udligningsbeløb ikke finder anvendelse på den omtvistede afgift kan måske også, som påstået af Rådet og Kommissionen, forklares ved kartoffeleksportens ringe betydning — i hvilket tilfælde man i øvrigt kunne sætte spørgsmålstegn ved afgiftens praktiske betydning — og ved de væsentlige praktiske problemer, der ville være opstået, såfremt dette var sket ved en midlertidig foranstaltning.
Den teoretiske fordel, som erhvervslivet efter Rådets udsagn har ved, at der anvendes en forholdsvis stabil sats, der, selv om den ikke siden 1969 har udlignet den indbyrdes afvigende udvikling i de forskellige valutaer, til gengæld gør det muligt for erhvervslivet på forhånd og mere sikkert at tage hensyn til de økonomiske forhold, udgør nærmere et argument til fordel for toldsatsen. Disse argumenter forekommer mig dog ikke væsentlige; anvendelsen af regningsenheden for guldpariteten skyldes den pågældende foranstaltnings helt toldmæssige karakter.
Herefter finder jeg, at den afgift på 25 regningsenheder pr. 100 kg, som indførtes for kartofler ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 348/76, bør omregnes på grundlag af en vekselkurs på 3,66 DM pr. regningsenhed (artikel 1 i Rådets forordning nr. 129, som ændret ved forordning nr. 653/68 af 30. maj 1968).
Jeg foreslår herefter, at Domstolen besvarer de forelagte spørgsmål i overensstemmelse med, hvad jeg har anført ovenfor.
(
1
) – Oversat fra fransk.