61999CC0474_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En este asunto, basado en el artículo 226 CE, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas para cumplir dicha Directiva. Concretamente, el recurso de la Comisión tiene por objeto que se declare el incumplimiento de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, en relación con el anexo II de la Directiva.
2. Más en especial, el incumplimiento alegado por la Comisión guarda relación con el establecimiento en el Reino de España de la legislación en materia de medio ambiente, en cuyo marco en la legislación estatal se establecen las normas básicas y las regiones, denominadas Comunidades Autónomas, establecen normas derivadas de aquélla. La postura de la Comisión implica que la legislación española no cumple lo prescrito por dos razones, estrechamente relacionadas. En primer lugar, según la Comisión, la legislación estatal sólo obliga a someter a una evaluación de repercusiones ambientales una parte muy reducida de clases de proyectos del anexo II de la Directiva. En segundo lugar, del análisis de las legislaciones de las Comunidades Autónomas, efectuado por la Comisión, resulta que (la mayor parte de) estas Comunidades ciertamente habían adoptado normas sobre la evaluación de las repercusiones ambientales de determinadas clases de proyectos, pero que dichas normas sólo habían eliminado una parte de las deficiencias existentes en la legislación estatal.
3. El Gobierno español se opone a la postura de la Comisión en numerosos puntos. Afirma que, en todo caso, la adaptación del Derecho interno a la Directiva contiene considerablemente más elementos que los que afirma la Comisión. En tales circunstancias, la seguridad jurídica exigiría que el Tribunal de Justicia -en caso de una eventual condena del Reino de España- indicara concretamente en qué consiste el incumplimiento.
II. Marco jurídico
El Derecho comunitario
4. El artículo 2, apartado 1, de la Directiva dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
5. El artículo 3 establece:
«La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores siguientes :
- el hombre, la fauna y la flora,
- el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
- la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo,
- los bienes materiales y el patrimonio cultural.»
6. El artículo 4 establece lo siguiente:
«1. Sin perjuicio del apartado 3 del artículo 2, los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo I se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10.
2. Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10.»
7. El anexo II, al que se remite el artículo 4, apartado 2, menciona toda una serie de clases de proyectos agrupados según determinadas formas de actividad. A modo de ilustración, menciono los puntos 1 a 6: agricultura, industria extractiva, industria energética, elaboración de metales, fabricación de vidrio e industria química.
El Derecho nacional
8. Según la Constitución española, la competencia en materia de medio ambiente es compartida por el Estado nacional y las Comunidades Autónomas. Esto es válido tanto en el ámbito legislativo como en el ejecutivo. El Estado es competente para adoptar la legislación básica, mientras que las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas derivadas de aquélla. Dichas Comunidades pueden establecer normas adicionales de protección. Por lo que respecta a la ejecución, ésta corresponde, en principio, a la competencia de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional español ha reconocido que, en ocasiones excepcionales, el Estado puede realizar actos de ejecución para evitar daños irreparables y para asegurar la consecución de la finalidad objetiva de la legislación básica. Asimismo, dicho Tribunal Constitucional declaró que el reparto de competencias aquí descrito es aplicable sin restricciones cuando se trata de la ejecución del Derecho comunitario.
9. Este reparto de competencias ha dado lugar a que casi todas las Comunidades Autónomas españolas tengan una legislación en el ámbito de la evaluación de impacto ambiental, que completa la legislación estatal. Esto no se aplica a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, a las que, como excepción al punto anterior, no les corresponde competencia legislativa alguna en materia de medio ambiente. Por otra parte, la Comunidad Autónoma de La Rioja no ha hecho uso de la competencia legislativa que le fue concedida.
10. En el ámbito estatal, el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para su ejecución, constituyen las primeras medidas de adaptación del Derecho interno a la Directiva. En el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986 se mencionan los proyectos del anexo I de la Directiva más cuatro clases de proyectos del anexo II.
11. Además, conforme al artículo 6, apartado 3, del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, cualquier proyecto que se incluya en el anexo II de la Directiva y que afecte a una zona especial de conservación debe someterse a una evaluación de impacto ambiental. Se trata de las zonas especiales de protección a las que se refiere la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»). Además, en el presente procedimiento, la Comisión cuestiona que la evaluación a la que se refiere el Real Decreto cumpla los requisitos de la Directiva.
12. Además de esto, para un gran número de sectores existe una legislación estatal específica en la que se recogen disposiciones sobre la evaluación de impacto ambiental. Puede citarse como ejemplo la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, de Regulación del Sector Eléctrico.
13. En ejecución de la Directiva 97/11, que modificó radicalmente la Directiva, se adoptó un Real Decreto sobre evaluación de impacto ambiental que entró en vigor el 8 de octubre de 2000.
III. Hechos y procedimiento
14. Mediante escrito de 28 de febrero de 1990, la Comisión requirió al Reino de España por considerar que la mayor parte de los proyectos mencionados en el anexo II de la Directiva no estaban sujetos en España a una evaluación de las repercusiones ambientales. En respuesta a este requerimiento, el Gobierno español se opuso a lo expuesto por la Comisión en un escrito de 2 de mayo de 1990, sosteniendo que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva concede a los Estados miembros una amplia facultad discrecional para decidir qué clases de proyectos del anexo II están sometidas a una evaluación de las repercusiones ambientales. En su escrito, las autoridades españolas indicaron las medidas legales con las que se había asegurado la adaptación del Derecho interno a la Directiva.
15. El 23 de diciembre de 1992, siguió el dictamen motivado al que el Gobierno español respondió mediante escrito de 3 de marzo de 1993. El Gobierno español mantuvo su postura e indicó que algunos proyectos estaban cubiertos por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, que la mayor parte de los proyectos estaba cubierta por la legislación de las Comunidades Autónomas y que, además, a menudo se había seguido un procedimiento informal.
16. Hasta mucho más tarde, el 18 de diciembre de 1998, no se emitió un dictamen motivado complementario, al que se respondió mediante escrito de 25 de febrero de 1999. En su respuesta, el Gobierno español remitió una copia de un anteproyecto de ley de evaluación de impacto ambiental, así como diversas medidas legales adoptadas por las Comunidades Autónomas. La información facilitada a la Comisión se completó con dos escrito adicionales de 9 y 22 de abril de 1999.
17. Todo esto indujo a la Comisión a interponer recurso ante el Tribunal de Justicia el 9 de diciembre de 1999, por considerar que sólo se había eliminado una parte muy pequeña de las deficiencias anteriormente comprobadas.
18. En el curso de la fase escrita ante el Tribunal de Justicia, la Comisión ha reprochado al Gobierno español, entre otros aspectos, que éste no le había enviado copia alguna de una gran parte de las medidas de ejecución. Esto se refiere concretamente a las medidas adoptadas por las Comunidades Autónomas españolas. Esta crítica dio lugar a que el Gobierno español enviara un voluminoso paquete de legislación junto con su escrito de dúplica, sin indicar, por otra parte, específicamente, qué disposiciones están destinadas a dar ejecución a la Directiva. El 10 de enero de 2002 se celebró la vista oral en este procedimiento.
IV. Alegaciones de las partes
19. En su recurso, la Comisión expone que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva debe interpretarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva. El artículo 2, apartado 1, exige que los Estados miembros determinen caso por caso si para un proyecto resulta necesaria una evaluación de sus repercusiones ambientales. El artículo 4, apartado 2, ofrece a los Estados miembros la posibilidad de establecer criterios y/o umbrales a efectos de dicha apreciación. Sin embargo, no se permite que los Estados miembros excluyan a priori de la referida apreciación determinadas clases de proyectos. Para ello, la Comisión se remite a la sentencia Comisión/Bélgica, de la que hablaré en el capítulo V de estas conclusiones.
20. A continuación, la Comisión cita las clases de proyectos que no se incluyen en la legislación estatal española. Frente a la alegación del Gobierno español según la cual las lagunas han sido colmadas con la legislación de las Comunidades Autónomas, la Comisión ha analizado los textos que le fueron presentados. La Comisión hace constar la existencia de lagunas considerables.
21. La Comisión rechaza también la alegación española según la cual ciertos proyectos del anexo II son evaluados siguiendo un procedimiento informal, comparable al procedimiento que se aplica a los proyectos del anexo I. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las meras prácticas administrativas no pueden considerarse constitutivas de un cumplimiento.
22. En su escrito de contestación, el Gobierno español enumera detalladamente la legislación estatal y la legislación de las Comunidades Autónomas. El Reino de España sostiene que con la adopción de todas estas medidas ha cumplido las obligaciones de la Directiva. En consecuencia, solicita la desestimación del recurso. Esta pretensión se basa, en gran medida, en lo dispuesto en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre de 1995. Este Real Decreto contempla todos los proyectos del anexo II. Para todos estos proyectos debe efectuarse una evaluación de impacto ambiental en aquellos casos en que afecte de forma apreciable a las zonas especiales de conservación. De este modo, el Gobierno español utiliza como criterio, en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, la «localización» de un proyecto. Según el Gobierno español, este criterio es admitido por el Derecho comunitario.
23. En su escrito de réplica y en la vista, la Comisión expone detalladamente sus objeciones.
24. La Comisión formula una objeción contra el modo en que el Gobierno español puso en su conocimiento las medidas de ejecución. Concretamente, la legislación mencionada por el Gobierno español nunca fue notificada a la Comisión como medida de ejecución. En su escrito de contestación, el Gobierno español se limita a decir que las referidas normas prevén una evaluación de las repercusiones ambientales, sin precisar qué clases de proyectos del anexo II están sometidas a evaluación. Por otra parte, las copias de dichas normas tan sólo se aportaron con el escrito de dúplica, sin especificar, además, qué disposiciones están destinadas a dar cumplimiento a la Directiva, y ello teniendo en cuenta que la legislación de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente es muy extensa. Todo esto dificulta el análisis adecuado de las normativas. Este proceder del Gobierno español también incumple la obligación que tienen los Estados miembros, con arreglo al artículo 12, apartado 2, de la Directiva, de comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones nacionales pertinentes. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que tenga en cuenta esta táctica del Gobierno español a la hora de determinar la carga de la prueba.
25. La Comisión formula cuatro criterios que debe cumplir una medida legal para poder ser tomada en consideración:
- la normativa debe haber entrado en vigor, a más tardar, el 25 de febrero de 1999;
- la normativa debe contemplar los proyectos mencionados en el anexo II de la Directiva;
- la evaluación de las repercusiones ambientales, que debe efectuarse de conformidad con la normativa, debe cumplir las exigencias de la Directiva, tanto en lo referente al procedimiento que debe seguirse como en el aspecto de la información al público;
- la evaluación obligatoria de las repercusiones ambientales no puede limitarse a determinadas zonas (vulnerables).
26. La Comisión observa que el Gobierno español ha mencionado veinticinco medidas legales estatales con las que se ha adaptado el Derecho interno a la Directiva. La Comisión no excluye que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, de Regulación del Sector Eléctrico, que establece la evaluación de impacto ambiental para líneas eléctricas aéreas de determinada potencia, constituye la adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en el anexo II, punto 3, letra b), segunda clase («transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas»). La Comisión pone de relieve que esta normativa fue puesta en su conocimiento después de que expirase el plazo mencionado en el dictamen motivado complementario.
27. Por lo que respecta a las demás normas estatales, a las que se remite el Gobierno español -tanto las normas generales como las sectoriales-, la objeción de la Comisión se basa en que dichas normas no hacen referencia al procedimiento de la Directiva. Por otra parte, formula las siguientes objeciones más específicas:
- el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre de 1995, que contiene medidas para proteger la biodiversidad, no puede constituir un cumplimiento correcto de la Directiva, dado que sólo se refiere a zonas especiales de protección. Además, esta norma no contiene una evaluación de repercusiones ambientales en el sentido de la Directiva, sino que constituye la adaptación del Derecho interno al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats;
- el procedimiento previsto en el Decreto 2114/1961, de 30 de noviembre de 1961, relativo a determinadas actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, no cumple las exigencias de la Directiva. La Comisión observa que en este Decreto no se presta atención a todos los aspectos mencionados en el artículo 3 de la Directiva, cosa que a la Comisión tampoco le parece sorprendente, habida cuenta de la fecha de adopción de dicha norma;
- la Ley 46/1999, de 13 de diciembre de 1999, de Aguas, y el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre de 1999, sobre instalaciones nucleares y radiactivas, fueron aprobados después de expirar el plazo mencionado en el dictamen motivado complementario;
- la Ley 25/1988, de 29 de julio de 1988, y el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre de 1994, de Carreteras, no pueden considerarse instrumentos de ejecución, dado que sólo contienen excepciones a la obligación de proceder a la evaluación de las repercusiones ambientales;
- la Ley 22/1988, de 28 de julio de 1988, de Costas, prevé para determinadas actividades una evaluación previa de sus efectos. Ni en la Ley ni en su Decreto de desarrollo se hace referencia a las clases de proyectos del anexo II de la Directiva;
- la Ley 34/1998, de 7 de octubre de 1998, del Sector de Hidrocarburos, prevé un estudio previo de impacto ambiental. Debido, entre otros aspectos, al carácter general de esta evaluación, no se garantiza que dicha norma cumpla la Directiva. No hace referencia a las clases de proyectos del anexo II de la Directiva;
- la Comisión reitera su postura sobre las meras prácticas administrativas. También sostiene que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, nunca pueden alegarse circunstancias políticas internas para justificar un cumplimiento.
28. La Comisión, basándose en la información que conoce, admite que en la legislación estatal española la evaluación de repercusiones ambientales está regulada eficazmente en lo que respecta a seis de las ochenta y tres clases mencionadas en el anexo II.
29. La opinión de la Comisión sobre la legislación de las Comunidades Autónomas es la siguiente:
- en general, de la legislación aportada sólo resulta que las Comunidades Autónomas han hecho uso de sus facultades en materia de medio ambiente, sin que conste que los diversos ordenamientos jurídicos regionales hayan sido adaptados correctamente al anexo II;
- en ninguna Comunidad Autónoma están sometidas a evaluación de las repercusiones ambientales todas las clases de proyectos del anexo II.
30. En la vista, la Comisión ha clasificado de la siguiente forma las Comunidades Autónomas:
- en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y en La Rioja no se ha adoptado de ningún modo normativa alguna;
- en Navarra no se han establecido normas sobre la evaluación de repercusiones ambientales en relación con los proyectos del anexo II;
- en Cataluña, Extremadura, Aragón, Galicia y Asturias sí se han adoptado normas específicas sobre la evaluación de impacto ambiental. Dichas normas se limitan a determinados sectores. Se necesitan medidas complementarias, entre otras cosas, también para establecer en otros sectores una evaluación obligatoria de las repercusiones ambientales;
- en las demás Comunidades Autónomas se han establecido normas, específicas, que imponen la obligación de efectuar una evaluación de repercusiones ambientales. Sin embargo, un primer análisis de las normas aportadas deja ver que son necesarias determinadas correcciones y, en su caso, complementos.
Todo esto está especificado en un cuadro que la Comisión ha añadido como anexo a su escrito de réplica.
31. En la dúplica, el Gobierno español expone, en primer lugar, que la Comisión ignora el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Constitución española atribuye al Estado competencia para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente. En una sentencia de 4 de julio de 1991, el Tribunal Constitucional declaró que en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica es menor que en otros ámbitos. Según dicho Tribunal, la legislación básica sobre protección del medio ambiente establece el nivel mínimo válido para el Estado, que puede ser aumentado en la legislación de las Comunidades Autónomas. También puede suceder que determinados casos del anexo II de la Directiva sean regulados tanto en el ámbito estatal como en el regional. Asimismo, observa que las normas recogidas en la legislación (básica) estatal también son aplicables en las Comunidades Autónomas, aunque no se señale específicamente en la legislación de dichas Comunidades. Según el Gobierno español, del cuadro elaborado por la Comisión se deduce que ésta ignora dicho carácter.
32. El Gobierno español comenta el reproche de la Comisión según el cual no se le enviaron a ésta copias de la legislación relevante. Según este Gobierno, ello no era necesario, dado que la Comisión podía buscar todas las normas en los Boletines Oficiales españoles. Se indicaron las referencias en todos los casos. El Gobierno español considera que el envío de los textos no sólo era innecesario, sino también carente de sentido. Con todo, dado que la Comisión solicitó expresamente que se le enviaran dichos textos, el Gobierno español los adjuntó al escrito de dúplica.
33. El Gobierno español distingue entre la obligación de adaptar el Derecho interno a la Directiva y la obligación de comunicar a la Comisión las medidas de adaptación, con arreglo al artículo 12, apartado 2, de la Directiva. El incumplimiento de esta última obligación no es objeto del recurso y, por tanto, debe quedar fuera de este procedimiento.
34. En la vista, el Gobierno español ha señalado que los expertos no han interpretado unívocamente las definiciones de los proyectos del anexo II. Este dato, junto con el hecho de que el legislador comunitario optó por una directiva y no por un reglamento, ofrece al Estado miembro, a efectos de cumplimiento, la posibilidad de tener en cuenta circunstancias geográficas especiales.
35. En la vista, el Gobierno español también niega el interés procesal de la Comisión, dado que, entre tanto, en España se ha adoptado una normativa legal para dar ejecución a la Directiva 97/11. Esta normativa cumpliría, sin perjuicio de un período transitorio, los requisitos de Derecho comunitario relativos a la evaluación de las repercusiones ambientales, según se deduce de un escrito de la Comisión.
36. A continuación, el Gobierno español sostiene que la adaptación del Derecho interno a la Directiva contiene muchos más elementos que los que la Comisión afirma. En tal caso, la seguridad jurídica exige que el Tribunal de Justicia, en caso de una eventual condena del Reino de España, indique concretamente en qué consiste el incumplimiento, de conformidad con la sentencia Comisión/Irlanda.
37. En opinión del Gobierno español, la Comisión considera con un criterio muy estricto lo dispuesto en el anexo II. En apoyo de su punto de vista, que es más amplio, este Gobierno se remite a mis conclusiones en el asunto Comisión/Alemania. A diferencia del anexo I, el anexo II no tiene por qué ser copiado en la legislación estatal. Las circunstancias que los Estados miembros pueden tener en cuenta para establecer criterios y/o umbrales, a saber, la naturaleza, las dimensiones y la localización de los proyectos, son equivalentes. En determinadas circunstancias, los Estados miembros también pueden limitar la aplicación de la evaluación de repercusiones ambientales a determinadas zonas sensibles. Según el Gobierno español, la interpretación de la Comisión tiene la injusta consecuencia de que no se aceptan algunas disposiciones de las normativas de Cataluña y de las islas Canarias.
38. En su escrito de dúplica, el Gobierno español refuta en un punto específico la idea que tiene la Comisión sobre las medidas legales estatales. Sostiene que el Real Decreto 1997/1995, por el que se establecen medidas para proteger la biodiversidad, cumple las exigencias de la Directiva. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva, un Estado miembro puede establecer criterios y/o umbrales. En este caso, se ha escogido como criterio el que los proyectos puedan afectar de forma apreciable a las zonas especiales de conservación. En la vista, la Comisión se remite una vez más, sobre este extremo, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual el uso del margen de apreciación por parte de un Estado miembro -al establecer criterios y/o umbrales- no puede conducir a que determinados proyectos siempre queden excluidos de la evaluación de las repercusiones ambientales.
39. Por otra parte, la Comisión no reconoce, según afirma el Gobierno español, un procedimiento simplificado de evaluación de impacto ambiental que es aplicado en Murcia y en Castilla y León, mientras que, según se desprende de la réplica, sí se reconoce un procedimiento similar en el País Vasco.
40. A continuación, el Gobierno español da su opinión sobre las medidas que han adoptado las distintas Comunidades Autónomas. Dicho Gobierno ha plasmado esta apreciación en un cuadro que ha presentado al Tribunal de Justicia. En comparación con el cuadro de la Comisión, en las distintas Comunidades Autónomas está cubierto un número considerablemente mayor de clases de proyectos. Esto afecta a todas las clases.
V. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca del artículo 4, apartado 2
41. El Tribunal de Justicia, en la sentencia Comisión/Bélgica, ha interpretado lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva. El Tribunal de Justicia declara, en sustancia, que el artículo 4, apartado 2, no concede a los Estados miembros la facultad de excluir global y definitivamente de la posibilidad de evaluación a una o varias clases contempladas en el anexo II. En la sentencia Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia también declaró a este respecto que el concepto de «clase» no se refiere a las doce categorías «principales» de proyectos mencionadas en dicho anexo, sino a todos los proyectos que, precedidos de una letra, figuran como subdivisiones de esas clases.
42. El propio legislador comunitario, según declara el Tribunal de Justicia en la mencionada sentencia Comisión/Bélgica, ha considerado, en efecto, que todas las clases de proyectos enumeradas en el anexo II, dependiendo de las características que presenten los proyectos en el momento de su elaboración, pueden tener repercusiones notables sobre el medio ambiente.
43. El margen de apreciación de los Estados miembros se limita a poder especificar determinados «tipos de proyectos» que siempre deben someterse a evaluación. También pueden fijar criterios y/o umbrales que son necesarios para determinar qué proyectos deben ser objeto de evaluación.
44. Esta interpretación se ve confirmada y afinada en la sentencia Kraaijeveld y otros, en un asunto que versaba sobre obras de construcción y, en su caso, de refuerzo de un dique a lo largo de vías navegables. El Tribunal de Justicia reconoce que hacer uso de la facultad de fijar especificaciones, criterios o umbrales no dispensa a un Estado miembro de la obligación de someter cada proyecto a una evaluación concreta, para verificar si cumple los criterios del artículo 2, apartado 1, de la Directiva.
45. Los Estados miembros disponen de un margen de apreciación que está limitado por la obligación, enunciada en el artículo 2, apartado 1, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización. Un Estado miembro que estableciera los criterios y/o umbrales en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos (de una clase determinada) quedara a priori exenta de la obligación del estudio de impacto ambiental, sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de la Directiva, salvo que, sobre la base de una evaluación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
46. En la sentencia Comisión/Irlanda, el Tribunal de Justicia hizo otras precisiones. Un Estado miembro que se limita a establecer criterios y/o umbrales teniendo en cuenta únicamente las dimensiones de los proyectos, sin tomar en consideración asimismo su naturaleza y su localización, sobrepasa el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva. En efecto, incluso un proyecto de dimensiones reducidas puede tener un impacto considerable en el medio ambiente cuando esté situado en un lugar en el que los factores medioambientales descritos en el artículo 3 de la Directiva, como la fauna y la flora, el suelo, el agua, el clima o el patrimonio cultural, sean sensibles a la más mínima modificación. Además, un Estado miembro debe asegurarse de que no se puede eludir el objetivo de la normativa mediante un fraccionamiento de los proyectos.
47. Para completar este resumen, también me remito -en cierto sentido, a mayor abundamiento- a la sentencia WWF y otros, en la que el Tribunal de Justicia confirmó la jurisprudencia anterior y, además, abordó la cuestión del efecto directo de determinadas disposiciones de directivas, en un caso en que un Estado se había extralimitado en el margen de apreciación que se le había conferido.
VI. Apreciación
48. Para empezar, abordaré el contexto del presente procedimiento a través de cuatro observaciones preliminares. A continuación, este esbozo del contexto me llevará a determinar el ámbito del litigio. Tan sólo después de esto, trataré el objeto propiamente dicho del litigio, a saber, el alegado incumplimiento de determinadas obligaciones resultantes de la Directiva.
Observaciones preliminares
49. En la vista se suscitó la cuestión de por qué la Comisión mantiene el presente procedimiento, dado que, entre tanto, en España ha entrado en vigor una nueva normativa legal para dar ejecución a la Directiva 97/11. La Comisión menciona dos argumentos por los que, a pesar de todo, mantiene el procedimiento ante el Tribunal de Justicia. En primer lugar, la nueva normativa no contempla proyectos que ya habían sido aprobados antes de la entrada en vigor de esta nueva normativa. En segundo lugar, la nueva normativa contiene amplios períodos transitorios.
50. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a la facultad discrecional de la Comisión determinar si entabla y, también, si mantiene un procedimiento con arreglo al artículo 226 CE. El Tribunal de Justicia solamente se pronuncia sobre si existe incumplimiento de una obligación derivada del Tratado y no sobre si la Comisión hace un uso efectivo de la facultad discrecional que se le ha conferido. A mayor abundamiento, añado todavía en este caso que me parecen válidos en todos los aspectos los argumentos mencionados por la Comisión.
51. Como segunda observación preliminar, señalo las obligaciones del Estado miembro, si la ejecución de una Directiva se produce de forma descentralizada. En la sentencia Comisión/Alemania, el Tribunal de Justicia declaró que Alemania no había cumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado, al no haber obligado a los Länder a garantizar la aplicación de determinadas medidas de ejecución. En mi opinión, en virtud del Derecho comunitario en vigor, sobre las autoridades centrales de un Estado miembro, en el que la ejecución de una directiva se deja en todo o en parte a las autoridades regionales, recae la siguiente obligación: estas autoridades centrales deben velar por que la ejecución a nivel descentralizado también se produzca realmente. En tal caso, esta vigilancia debe conducir a una intervención de las autoridades centrales, si una autoridad regional no cumple debidamente la misión que le ha sido encomendada, a saber, la ejecución de una directiva. En el presente caso, no consta que las autoridades estatales españolas hayan ejercido tal vigilancia ni que hayan intervenido en caso de ejecución incorrecta a nivel descentralizado.
52. Por otra parte, como el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, un Estado miembro no puede alegar, a modo de excepción, disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva. En resumen, en el Derecho comunitario no se puede atribuir un valor decisivo a las dificultades que una ejecución complicada y descentralizada lleva consigo.
53. A mayor abundamiento, todavía mencionaré lo siguiente: de la organización del Estado español no se deduce necesariamente que la Directiva sea ejecutada (parcialmente) a nivel descentralizado. El Estado español es competente, efectivamente, para adoptar la legislación básica. Nada se opone a que esta legislación básica contenga todas las normas necesarias para adaptar el Derecho interno a la Directiva. Observo que el Gobierno español también ha optado efectivamente, al adaptar el Derecho interno a la Directiva 97/11, por recoger en la legislación del Estado central todas las normas objeto de adaptación. A este respecto, el Gobierno español todavía reprocha a la Comisión haber ignorado el carácter del reparto de competencias entre el Estado español y las Comunidades Autónomas. Estimo que este reproche carece de todo fundamento. La Comisión incluye en su análisis tanto la legislación estatal como la de las Comunidades Autónomas. Sólo entonces llega a la conclusión de que el estado en que se encuentran ambas normativas conjuntamente no puede llevar a pensar que la Directiva ha sido cumplida totalmente.
54. La tercera observación preliminar se refiere al procedimiento, tal como se ha seguido hasta ahora. Señalo que el procedimiento del artículo 226 CE -que en este caso tiene por objeto el cumplimiento incorrecto de una directiva- no tiene el carácter de un procedimiento penal. En un procedimiento penal corresponde, por regla general, al órgano acusador aportar la prueba de un delito. El inculpado puede esperar de una forma relativamente pasiva y limitarse a refutar las pruebas aportadas por el órgano acusador.
55. Por el contrario, el procedimiento de infracción establecido en el artículo 226 CE es la continuación, a veces, necesaria al cumplimiento de la propia Directiva regulado por el artículo 10 CE. La cooperación entre el Estado miembro y la Comisión es primordial a efectos de cumplimiento. La exigencia de cooperación sigue teniendo importancia incluso después de haber entrado en la fase contradictoria. Si bien es cierto que durante dicha fase, afirmé en mis conclusiones en el asunto Finlandia/Comisión, el Estado miembro puede actuar en primer lugar con arreglo a su posición procesal, ello no significa que pueda hacer totalmente imposible la sustanciación del proceso.
56. En este sentido hago hincapié en que, con arreglo al Tratado CE, los Estados miembros son corresponsables del funcionamiento del ordenamiento jurídico comunitario. Esta corresponsabilidad queda plasmada en la disposición del artículo 10 CE. Los Estados miembros facilitan el cumplimiento de la misión encomendada a las instituciones. Esta obligación de los Estados miembros exige, a veces, una cooperación activa con las instituciones, en la medida en que ello pueda contribuir o incluso sea necesario para que éstas puedan ejercer adecuadamente su misión. En el caso de autos, se trata naturalmente de la misión de la Comisión de vigilar el cumplimiento de una directiva. La responsabilidad que incumbe al Estado miembro, con arreglo al artículo 10 CE, es dar la mayor transparencia posible acerca del cumplimiento de todas las distintas disposiciones de una Directiva. Naturalmente, la contribución que se espera de un Estado miembro es tanto mayor cuanto más complejo sea el carácter del cumplimiento, por ejemplo, porque éste se efectúa de forma descentralizada.
57. También en el procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 226 CE, corresponde naturalmente a la Comisión aportar las pruebas necesarias en apoyo de su tesis de que un Estado miembro no ha cumplido sus obligaciones. Frente a esto, se encuentra la obligación jurídica, derivada del artículo 10 CE, del Estado miembro, que he descrito en el punto anterior. Concretamente, el Estado miembro debe facilitar a la Comisión la información necesaria con la que esta Institución pueda examinar si se han cumplido las obligaciones derivadas de una Directiva y hasta qué punto. Por tanto, esta información debe permitir a la Comisión probar lo que alega.
58. Del desarrollo del presente procedimiento no puedo deducir que el Gobierno español haya tenido presente lo dispuesto en el artículo 10 CE. En particular, cabe reprochar al Gobierno español el hecho de que hasta la fase de dúplica no haya transmitido a la Comisión la muy extensa legislación de las Comunidades Autónomas y ello, encima, sin señalar concretamente las disposiciones específicas destinadas a dar ejecución a la Directiva. También considero absolutamente lógico que la Comisión no haya tratado en detalle todas las disposiciones de las Comunidades Autónomas españolas. Además, tampoco se puede esperar de la Comisión que ella misma busque la legislación relevante de las Comunidades Autónomas en los distintos Boletines y Diarios Oficiales españoles.
59. En una situación como la presente, tampoco es misión del Tribunal de Justicia dar un juicio detallado de todas las disposiciones regionales. Concretamente, tal juicio no forma parte del objeto del presente procedimiento. La situación habría sido distinta si el Gobierno español, en la fase administrativa previa, hubiera entregado a la Comisión la información necesaria con la que esta Institución habría podido puntualizar la demanda presentada ante el Tribunal de Justicia. Además, un análisis detallado de la legislación de las Comunidades Autónomas españolas también requeriría una difícil investigación, desproporcionada, por parte del Tribunal de Justicia, dado que el Gobierno español tampoco ha indicado sistemáticamente ante el Tribunal de Justicia en qué lugares de las normas aportadas están recogidas las distintas clases de proyectos del anexo II de la Directiva. En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, incumbe primordialmente a una parte, y no a este Tribunal, fundamentar los hechos que alega.
60. Por tanto, considero contraria a la postura sostenida hasta ahora en el procedimiento la pretensión formulada en la vista por el Gobierno español con objeto de que este Tribunal dé una apreciación detallada de la legislación estatal y regional española. Al formular tal pretensión, el Gobierno español se remite a la sentencia Comisión/Irlanda, de la que infiere que la seguridad jurídica exige que el Tribunal de Justicia indique detalladamente en qué consiste el incumplimiento. No comprendo bien a qué alude el Gobierno español. La sentencia contiene ciertos elementos que son interesantes para el presente asunto, pero precisamente no contiene una apreciación detallada de todos los instrumentos de ejecución.
61. Mi cuarta observación preliminar es continuación de la tercera. La postura del Gobierno español ha dado lugar asimismo a que en el presente procedimiento no se aprovechara completamente la fase administrativa previa. Hago observar que el procedimiento del artículo 226 CE, párrafo primero, no sólo tiene por finalidad proteger los derechos de los Estados miembros, sino también delimitar el objeto del procedimiento contencioso. En el caso de autos, se ha imposibilitado a la Comisión centrar el procedimiento en las deficiencias que realmente existen en la legislación española.
62. A esto hay que añadir que, en el transcurso del procedimiento, el Gobierno español parece haber modificado su postura procesal. En la fase administrativa previa, el Gobierno español afirma que no hay por qué prever una evaluación de impacto ambiental para todas las clases de proyectos del anexo II de la Directiva. En su escrito de contestación, el Gobierno español se vuelve atrás de esta postura. A partir de este momento, sostiene que se ha dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, dado que en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre de 1995, se establece que todo proyecto mencionado en el anexo II de la Directiva y que afecte de forma apreciable a una zona especial de protección estará sujeto a una evaluación de impacto ambiental.
63. Sin embargo, parece que en la vista el Gobierno español también se volvió atrás de esta postura y reconoció que el recurso está parcialmente fundado. En efecto, por una parte, el Gobierno español solicita un parecer detallado del Tribunal de Justicia -lo cual no sería necesario si el recurso fuera desestimado en su totalidad-, y, por otro lado, no refuta la oposición motivada de la Comisión contra la opinión española acerca del carácter del procedimiento previsto en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre de 1995.
64. En resumen, estas cuatro observaciones preliminares tienen las siguientes consecuencias sobre el alcance del litigio:
- los motivos de la Comisión para entablar el procedimiento no son objeto de la apreciación del Tribunal de Justicia. Por tanto, este Tribunal deberá pronunciarse sobre el fondo;
- las dificultades que entraña la ejecución descentralizada no pueden tenerse en cuenta en la apreciación;
- la postura pasiva y, por tanto, criticable del Gobierno español en el presente procedimiento hace que el Tribunal de Justicia no tenga por qué dar un parecer detallado de todas las disposiciones de ejecución;
- además, esto también se deduce del hecho de que no se aprovechó completamente la fase administrativa previa.
El alcance del litigio
65. El primer límite que señalo guarda relación con el alcance de las cuestiones controvertidas.
66. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España no ha cumplido correctamente lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, en relación con el anexo II de la Directiva. En mi opinión, el Tribunal de Justicia puede limitarse a declarar que el Reino de España ha incumplido y no tiene por qué apreciar in extenso en qué medida las distintas Comunidades Autónomas españolas han cumplido la Directiva. Como ya he dicho antes, el Tribunal de Justicia no tiene que dar un juicio detallado sobre todas las disposiciones de ejecución. Asimismo, ya he señalado que el Estado central debe velar por que la Directiva se cumpla correctamente en todo su territorio.
67. La primera cuestión tiene por objeto saber si la legislación estatal española ha sido adaptada completamente al artículo 4, apartado 2, en relación con el anexo II de la Directiva, de manera que se prevea una evaluación de impacto ambiental para todas las clases de proyectos del anexo II de la Directiva. En caso de respuesta negativa a esta cuestión, la segunda cuestión es: las normas establecidas por las Comunidades Autónomas y relativas a una evaluación de impacto ambiental para las clases de proyectos del anexo II ¿remedian las deficiencias existentes en la legislación estatal?
68. El segundo límite del alcance del litigio guarda relación con el período en el que se efectúa la apreciación. Sobre este extremo, deseo recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. El Tribunal de Justicia no puede tomar en cuenta los cambios ocurridos posteriormente. De esta jurisprudencia se deduce, en todo caso, que en la apreciación no se puede tomar el cuenta el Real Decreto que entró en vigor el 8 de octubre de 2000, mediante el cual la legislación española posiblemente fue puesta en consonancia con la Directiva.
69. En el presente procedimiento hay más motivos que en otros asuntos para no tener en cuenta la legislación adoptada extemporáneamente, es decir, tras la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado. El pleno cumplimiento de la Directiva debía estar terminado en el plazo de tres años a partir de su notificación, es decir, el 3 de julio de 1988. Mediante el escrito de 28 de febrero de 1990, la Comisión ya requirió al Gobierno español. El dictamen motivado complementario, que en el caso de autos es decisivo, fue emitido el 18 de diciembre de 1998. Dicho de otra forma, el Gobierno español tuvo tiempo más que suficiente para subsanar eventuales deficiencias en la legislación.
70. Menciono brevemente el tercer límite. Como el Gobierno español alega acertadamente, el litigio no versa sobre la posible infracción del artículo 12, apartado 2, de la Directiva, en el que se impone a los Estados miembros la obligación de comunicar a la Comisión las medidas adoptadas para adaptar el Derecho interno a la Directiva. Esto significa que el Tribunal de Justicia no tiene por qué abordar la cuestión de si a la Comisión le fueron comunicadas, a su debido tiempo, dichas medidas de adaptación.
Sobre el fondo
71. De acuerdo con lo expuesto en el punto 67 de estas conclusiones, en primer lugar me referiré a la legislación estatal española. La Comisión admite el correcto cumplimiento de seis de las ochenta y tres clases de proyectos mencionadas en el anexo II, para las que se establece la evaluación obligatoria de impacto ambiental. Por tanto, el litigio se centra en las setenta y siete clases restantes. A este respecto, parto de la base de que la Ley 54/1997, de 27 de noviembre de 1997, de Regulación del Sector Eléctrico, que establece la evaluación de impacto ambiental para las líneas eléctricas aéreas de determinada potencia, constituye una adaptación correcta del Derecho interno a lo dispuesto en el anexo II, punto 3, letra b), segunda clase («transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas»). La Comisión no ha mantenido una posición inequívoca a este respecto. No obstante, estimo que el hecho de que se le comunicara demasiado tarde a la Comisión la normativa -¡lo cual no quiere decir que ésta entrara en vigor demasiado tarde!- no obsta a esta afirmación.
72. Fundamentalmente se trata de saber si el Real Decreto 1997/1995 de 7 de diciembre de 1995, que contiene medidas de protección de la biodiversidad, constituye un cumplimiento correcto de la Directiva. Con arreglo a este Real Decreto, se exige la evaluación de impacto ambiental cuando se trata de proyectos del anexo II de la Directiva que puedan afectar de forma apreciable a las zonas especiales de conservación. El Tribunal de Justicia debe responder a la pregunta de si la limitación a proyectos que tengan esta característica específica es un criterio admisible de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva.
73. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el margen de apreciación de los Estados miembros está limitado por la obligación, enunciada en el artículo 2, apartado 1, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización.
74. Por tanto, a priori los Estados miembros no pueden excluir proyectos, mientras que éstos posiblemente tengan apreciables repercusiones ambientales. Para mí está claro que también pueden tener apreciables repercusiones ambientales proyectos que en su totalidad no se hallen en las proximidades de una zona de protección, en el sentido de la Directiva sobre los hábitats. Además, para mí es determinante que el artículo 3 de la Directiva 85/337 emplea un concepto amplio de medio ambiente, mientras que la Directiva sobre los hábitats sólo se orienta a la protección de la biodiversidad y, por tanto, con arreglo a esta última Directiva sólo se designan zonas que tienen interés desde el punto de vista de la biodiversidad.
75. A esto hay que añadir lo siguiente. En la sentencia Comisión/Irlanda el Tribunal de Justicia declaró que los Estados miembros, al establecer criterios y/o umbrales, no pueden tener en cuenta únicamente las dimensiones de los proyectos. Por analogía con esta sentencia, pienso que los Estados miembros tampoco pueden tener en cuenta únicamente la localización de los proyectos. En efecto, independientemente de su localización, un proyecto -por ejemplo, precisamente por sus dimensiones- puede tener repercusiones ambientales apreciables.
76. En consecuencia, llego a la conclusión de que con el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre de 1995, no se ha dado pleno cumplimiento a la Directiva. Tampoco tomo en consideración el hecho de que, según la Comisión, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, establecido en el Real Decreto, no cumple los requisitos de la Directiva.
77. Tampoco otras normas nacionales, incluso consideradas en mutua relación, pueden llevar a la conclusión de que el legislador estatal ha cumplido plenamente la Directiva. A este respecto, recuerdo los cuatro criterios que ha formulado la Comisión. Una medida legal, para que se la considere medida de ejecución, debe haber entrado en vigor antes de la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, debe contemplar los proyectos del anexo II, debe cumplir los requisitos (de procedimiento) de la Directiva y no debe limitarse a determinados sectores. Para mí, no cabe la menor duda de que estos criterios son justos.
78. A continuación, la Comisión expone que ninguna de las medidas estatales traídas a colación por el Gobierno español cumple con estos cuatro criterios. El Gobierno español tampoco refuta esta afirmación, salvo por lo que respecta al Real Decreto 1997/1995, al que me he referido suficientemente.
79. Sobre este extremo, abordo ahora la cuestión de si las normas adoptadas por las Comunidades Autónomas han remediado completamente las deficiencias existentes en la legislación estatal.
80. Incluso sin proceder a un profundo examen, para mí está claro que a esta cuestión sólo puede responderse en sentido negativo.
81. En primer lugar, no se discute que las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y la Comunidad Autónoma de La Rioja no han establecido legislación alguna en materia de evaluación de impacto ambiental. De este modo, en contra de la Directiva, no se someten a la evaluación de impacto ambiental los proyectos que se llevan a cabo en estos territorios.
82. En segundo lugar, del cuadro que el Gobierno español ha presentado al Tribunal de Justicia resulta que también en otras Comunidades Autónomas existen lagunas considerables en relación con la evaluación obligatoria del impacto ambiental. Para empezar, señalo la situación en la Comunidad Autónoma de Navarra, acerca de la cual la Comisión afirma que, en general, no se han adoptado normas sobre la evaluación del impacto ambiental para los proyectos del anexo II. Según el Gobierno español, existe una obligación legal para once clases de proyectos, que constituyen una parte muy pequeña de los proyectos del anexo II. Según el cuadro, en otras regiones también falta un número considerable de clases de proyectos. A modo de ejemplo, cito Asturias, Cantabria, las islas Canarias y las islas Baleares, donde, según parece, las lagunas son mayores.
83. Las circunstancias geográficas pueden, por sí mismas, dar lugar a que en algunas regiones no se establezca la evaluación obligatoria de impacto ambiental para determinadas clases de proyectos, pero únicamente si no pueden existir dichas clases de proyectos en la región de que se trate. Pienso, por ejemplo, en la extracción de determinadas materias (véase la parte 2 del anexo II), si dichas materias no existen en la región de que se trata. Sin embargo, las exclusiones en las Comunidades Autónomas son mucho más amplias. Cito un ejemplo. Los proyectos en el sector de la industria de productos alimenticios están excluidos en Asturias, las islas Canarias, las islas Baleares y Castilla y León, mientras que, según el mismo cuadro, tampoco hay nada regulado en el ámbito estatal para este sector.
84. Por último, cito aún las prácticas informales que el Gobierno español mencionó anteriormente en apoyo de la tesis de que se había adaptado el Derecho interno a la Directiva. En tanto en cuanto el Gobierno español todavía sostiene esta alegación, pongo de relieve la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las meras prácticas administrativas, por naturaleza modificables a discreción de la Administración y desprovistas de una publicidad adecuada, no pueden considerarse constitutivas de una adaptación correcta del Derecho interno a las disposiciones de una directiva.
VII. Conclusión
85. A la luz de los hechos y circunstancias aquí expuestos, propongo al Tribunal de Justicia que:
a) Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, al no haber adoptado todas las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, en relación con el anexo II de dicha Directiva.
b) Condene en costas al Reino de España, con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.