62020CJ0499
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
10. februar 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – direktiv 97/23/EF – trykbærende udstyr – CE-mærkning – markedsføring og ibrugtagning – restriktioner, der skal sikre beskyttelsen af personer – artikel 34 TEUF og 36 TEUF – national lovgivning, der opstiller restriktioner for installation af rørsystemer til gas«
I sag C-499/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) ved afgørelse af 27. august 2020, indgået til Domstolen den 1. oktober 2020, i sagen
DIMCO Dimovasili M.I.K.E.
mod
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af formanden for Tredje Afdeling, K. Jürimäe, som fungerende formand for Niende Afdeling, og dommerne S. Rodin og N. Piçarra (refererende dommer),
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
DIMCO Dimovasili M.I.K.E. ved dikigoroi S. Papageorgiou, D. Tsarapatsanis og P. Yatagantzidis,
–
den græske regering ved S. Charitaki, A. Magrippi, K. Nasopoulou og K. Boskovits, som befuldmægtigede,
–
den spanske regering ved J. Rodríguez de la Rúa Puig, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved A. Katsimerou og M. Jáuregui Gómez, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, artikel 4, stk. 1.1, artikel 7, stk. 4, artikel 8 i og bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/23/EF af 29. maj 1997 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om trykbærende udstyr (EFT 1997, L 181, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003 (EUT 2003, L 284, s. 1) (herefter »direktiv 97/23«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem DIMCO Dimovasili M.I.K.E (herefter »Dimco«) og Ypourgos Perivallontos kai Energeias (miljø- og energiminister, Grækenland) vedrørende lovligheden af en ministeriel forordning af 20. marts 2012 om godkendelse af tekniske forskrifter for indenlandske naturgasanlæg med et driftstryk indtil 500 mbar.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgår af tredje og sjette betragtning til direktiv 97/23:
»(3)
[D]isse hindringer for den frie samhandel kan kun afskaffes ved harmonisering af de nationale lovgivninger; denne målsætning kan ikke gennemføres på tilfredsstillende vis af de enkelte medlemsstater; dette direktiv fastlægger kun de krav, som er nødvendige for den frie omsætning af det udstyr, det gælder for.
[…]
(6)
[D]ette direktiv harmoniserer de nationale bestemmelser om trykrisici; andre risici, som sådant udstyr måtte frembyde, henhører derfor under andre direktiver, der omhandler de pågældende risici; trykbærende udstyr kan dog være en del af produkter, der er omfattet af andre direktiver, der er vedtaget med [EF-]traktatens artikel 100 A som retsgrundlag; bestemmelserne i nogle af disse direktiver omhandler trykrisici [og] anses for tilstrækkelige til på hensigtsmæssig måde at forebygge trykrisici ved dette udstyr, hvis risikoniveauet er beskedent; sådant udstyr bør i så fald ikke omfattes af dette direktivs anvendelsesområde.«
4
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Anvendelsesområde og definitioner« fastsætter:
»1.   Dette direktiv gælder for konstruktion, fremstilling og overensstemmelsesvurdering af trykbærende udstyr og enheder, som udsættes for et tilladt maksimaltryk PS på mere end 0,5 bar.
2.   I dette direktiv forstås ved:
2.1. »Trykbærende udstyr«: beholdere, rørsystemer, sikkerhedstilbehør og trykbærende tilbehør. Trykbærende udstyr omfatter ligeledes eventuelle elementer, der er fastgjort til trykbærende dele, såsom flanger, studse, koblinger, understøtninger, løftekroge mv.
[…]
2.1.2. »Rørsystem«: dele til ledningssystemer, som er sammenkoblet for at indgå i et trykbærende system og er beregnet til transport af fluida. […]
[…]«
5
Direktivets artikel 2 med overskriften »Markedsovervågning« fastsætter følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for, at trykbærende udstyr og enheder som defineret i artikel 1 kun markedsføres og tages i brug, såfremt de ved korrekt installering og vedligeholdelse og ved anvendelse i overensstemmelse med deres formål ikke frembyder nogen risiko for menneskers sikkerhed og sundhed og, i givet fald, for husdyr eller ejendom.
2.   Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for, under overholdelse af traktaten, at stille krav, som de finder nødvendige for at sikre beskyttelsen af personer og navnlig beskyttelsen af arbejdstagere ved anvendelsen af det pågældende trykbærende udstyr eller de pågældende enheder, såfremt der ikke derved kræves ændringer af det trykbærende udstyr eller enhederne i forhold til bestemmelserne i dette direktiv.«
6
Artikel 3 i direktiv 97/23 med overskriften »Tekniske krav« fastsætter følgende i stk. 1:
»Trykbærende udstyr, der er nævnt i stk. 1.1, 1.2, 1.3 og 1.4, skal opfylde de væsentlige krav i bilag I. […]«
7
Direktivets artikel 4 med overskriften »Fri omsætning« fastsætter følgende i stk. 1.1:
»Medlemsstaterne må ikke på grund af risici, som skyldes trykket, forbyde, begrænse eller hindre markedsføring eller ibrugtagning på de af fabrikanten fastsatte vilkår af det eller de i artikel 1 omhandlede trykbærende udstyr eller enheder, hvis det/de opfylder kravene i dette direktiv og bærer CE-mærkningen, som angiver, at udstyret/enhederne har været underkastet en overensstemmelsesvurdering i henhold til artikel 10.«
8
Direktivets artikel 7 med overskriften »Udvalget vedrørende Trykbærende Udstyr« bestemmer, at finder en medlemsstat af meget tungtvejende sikkerhedsgrunde, at trykbærende udstyr, enheder eller en gruppe enheder af trykbærende udstyr bør falde ind under bestemmelserne i artikel 3 i eller bilag II til direktiv 97/23, anmoder den Kommissionen, bistået af et stående udvalg, om at træffe de nødvendige foranstaltninger. I henhold til artikel 7, stk. 4, kan udvalget i forbindelse med den praktiske gennemførelse af direktivet også behandle ethvert andet spørgsmål, som formanden tager op, enten på eget initiativ eller på anmodning af en medlemsstat.
9
Samme direktivs artikel 8 med overskriften »Beskyttelsesklausul« bestemmer i stk. 1, at konstaterer en medlemsstat, at trykbærende udstyr eller enheder som omhandlet i artikel 1, der er forsynet med CE-mærkning og bruges i overensstemmelse med deres tilsigtede anvendelse, vil kunne frembyde fare for menneskers sikkerhed og, i givet fald, for husdyr eller ejendom, træffer den alle nødvendige foranstaltninger for at trække dette udstyr eller disse enheder tilbage fra markedet, forbyde deres markedsføring og ibrugtagning eller indskrænke deres frie omsætning. Medlemsstaten underretter straks Kommissionen om disse foranstaltninger og anfører grundene til sin beslutning.
10
Bilag I til direktiv 97/23 med overskriften »Væsentlige sikkerhedskrav« bestemmer følgende i del 1 med overskriften »Generelt«:
»1.1. Trykbærende udstyr skal konstrueres, fremstilles og prøves og i givet fald udstyres og installeres på en sådan måde, at det er sikkert, når det tages i brug efter fabrikantens anvisninger eller under forhold, der med rimelighed kan forudses.
[…]«
Græsk ret
11
Ved afgørelse D3/Α’/oik.6598 af 20. marts 2012 godkendte statssekretæren for miljø, energi og klimaændringer forordningen om interne anlæg til naturgas med et driftstryk indtil 500 mbar og fastsatte retningslinjer for projektering, materialer, installering, inspektion, prøver, sikkerhed og anvendelse af det interne gasnet og forbrugernes gasinstallationer (FEK B’ 976/28.3.2012) (herefter »forordningen af 20. marts 2012«).
12
Denne forordnings punkt 1.2.4 fastsætter:
»Måden, hvorpå rørsystemer til gas installeres, er ikke omfattet af anvendelsesområdet for [direktiv 97/23 eller andre] direktiver, og reguleres i denne forordning under hensyntagen til de landespecifikke omstændigheder (f.eks. jordskælv).«
13
Bilag 9 til denne forordning med overskriften »Specifikationer for rørsystemer« bestemmer følgende i punkt P.9.5.6.9:
»Føring gennem tomrum
Hvis ledninger installeres i tomrum, f.eks. nedhængte lofter, skal det tomme rum ventileres, f.eks.
–
ved perifere åbninger i det omgivende murværk
–
to diagonalt anbragte ventilationsåbninger med et areal på hver 20 cm2.
Det anbefales, at netværket sammensvejses og om muligt beskyttes af kanaler.«
14
Punkt P.9.5.8.2 i bilag 9 til samme forordning fastsætter følgende:
»Gasledningerne må ikke lægges inden i betonplader eller i gulve. De kan installeres i kanaler, tomrum i nedhængte lofter eller i lydisolering (eller lignende) i et nedhængt loft med korrosionsbeskyttelsesforanstaltninger, som er beregnet til ledninger i gulve.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15
Dimcos virksomhed består i handel, import og distribution af højteknologiske varer, der anvendes til at installere naturgasfaciliteter i bygninger. Selskabet importerer bøjelige rør af rustfrit stål fra Det Forenede Kongerige og markedsfører dem Grækenland.
16
Den 16. maj 2012 anlagde Dimco sag ved Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) med påstand om annullation af forskellige bestemmelser i forordningen af 20. marts 2012, idet selskabet navnlig gjorde gældende, at disse bestemmelser har til formål at fremme anvendelsen af almindelige stål- og kobberrørsystemer til skade for de rørsystemer, som Dimco markedsfører, og gør anvendelsen og dermed markedsføringen af de rørsystemer, som Dimco importer, praktisk talt umulig. Dimco var således af den opfattelse, at punkt 1.2.4 i denne forordning tillige med punkt P.9.5.6.9 og P.9.5.8.2 i bilag 9 hertil tilsidesætter artikel 4, stk. 1.1, i direktiv 97/23.
17
Dimco har i denne forbindelse fremhævet, at de rørsystemer, som selskabet markedsfører, er CE-mærkede. Det fremgår af bilag I til og artikel 4, stk. 1.1, i direktiv 97/23, at de yderligere betingelser og restriktioner, der pålægges af hensyn til beskyttelse mod jordskælv, ikke finder anvendelse på rørsystemer til gas, der er CE-mærkede, og for hvilke producenten bekræfter, at deres anvendelse og installering er sikker.
18
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at bestemmelserne i forordningen af 20. marts 2012, der under hensyntagen til landespecifikke omstændigheder, herunder navnlig jordskælv, fastsætter betingelser og restriktioner med hensyn til installation af rørsystemer til gas, har hjemmel i artikel 2 i direktiv 97/23 og er i overensstemmelse med denne artikels bestemmelser. Ifølge denne ret er disse betingelser og restriktioner i overensstemmelse med artikel 36 TEUF, eftersom de finder anvendelse uden forskel på alle rørsystemer, uanset hvilket materiale de er fremstillet af, eller deres oprindelsesland, og de af den kompetente nationale myndighed anses for at være egnede til at sikre menneskers sundhed og sikkerhed samt er forenelige med proportionalitetsprincippet, samtidig med at de ikke indeholder krav om, at det materiale, som sagsøgeren i hovedsagen markedsfører, skal ændres. Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at det annullationsanbringende, som er fremsat af sagsøgeren i hovedsagen og rettet mod disse bestemmelser, vil kunne forkastes som ugrundet. Den er imidlertid i tvivl om, hvorvidt visse bestemmelser i forordningen af 20. marts 2012 er forenelige med bestemmelserne i artikel 4, stk. 1.1, artikel 7, stk. 4, og artikel 8 i direktiv 97/23, sammenholdt med bilag I hertil.
19
På denne baggrund har Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 4, stk. 1.1, artikel 7, stk. 4, og artikel 8 i [direktiv 97/23], sammenholdt med bilag I hertil, fortolkes således, at de er til hinder for nationale bestemmelser, såsom de omhandlede [punkt] 1.2.4, [punkt] P9.5.6.9 og P9.5.8.2 i [forordningen af 20. marts 2012] for interne anlæg til naturgas med et driftstryk indtil 500 mbar og stk. P9.5.6.9 og P9.5.8.2 i [bilag 9] hertil, som [af hensyn til menneskers sikkerhed, først og fremmet med hensyn til jordskælv,] fastsætter betingelserne og [restriktioner] (udluftningspligt, forbud mod nedgravning) med hensyn til måden, hvorpå trykbærende udstyr ([rørsystemer til gas]) installeres, når disse betingelser og [restriktioner] uden sondring også finder anvendelse på [rørsystemer], der som de omhandlede er CE-mærkede, og for hvilke producenten bekræfter, at deres anvendelse og installering er sikker også uden at overholde ovennævnte betingelser og begrænsninger?
2)
Eller skal de ovennævnte bestemmelser i direktiv [97/23], sammenholdt med direktivets artikel 2, fortolkes således, at de ikke er til hinder for de betingelser og begrænsninger med hensyn til måden, hvorpå trykbærende udstyr ([rørsystemer til gas]) som de i sagen omhandlede installeres?«
Om de præjudicielle spørgsmål
20
Med sine to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, stk. 1.1, i og bilag I til direktiv 97/23, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, skal fortolkes således, at bestemmelserne er til hinder for en national lovgivning, som med henblik på at garantere personers sikkerhed, navnlig mod jordskælv, foreskriver visse krav til installation af trykbærende udstyr, herunder udstyr, der bærer CE-mærkningen.
21
Det skal for det første bemærkes, at artikel 1, stk. 1, i direktiv 97/23 fastsætter, at direktivet gælder for konstruktion, fremstilling og overensstemmelsesvurdering af trykbærende udstyr, og for det andet, at det i direktivets artikel 3 fastsættes, at dette trykbærende udstyr skal opfylde visse væsentlige tekniske krav, som er nævnt i bilag I til dette direktiv.
22
Det fremgår således af disse bestemmelser, sammenholdt med sjette betragtning til direktiv 97/23, at dette direktiv sigter mod at harmonisere de væsentlige krav til konstruktion og fremstilling af trykbærende udstyr for så vidt angår trykrisici, således at dette udstyr kan blive forsynet med CE-mærket (jf. analogt dom af 17.12.2020, Tyskland mod Kommissionen, C-475/19 P og C-688/19 P, EU:C:2020:1036, præmis 70) og ikke betingelserne for installation af udstyret.
23
Det er korrekt, at bilag I til direktiv 97/23, der opregner de væsentlige tekniske krav, det trykbærende udstyr skal opfylde i henhold til samme direktivs artikel 3, i punkt 1.1 i den del, der har overskriften »Generelt«, fastsætter, at »[t]rykbærende udstyr skal konstrueres, fremstilles og prøves og i givet fald udstyres og installeres på en sådan måde, at det er sikkert«. De i denne bestemmelse omhandlede betingelser for installation af det pågældende udstyr består imidlertid alene af henvisninger til andre gældende tekster på området. Bilaget opstiller således ikke nogen specifik betingelse for installation af sådant udstyr.
24
Det samme gør sig gældende for så vidt angår henvisningen til de normale installations- og anvendelsesbetingelser i artikel 2, stk. 1, i direktiv 97/23, som pålægger medlemsstaterne at træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at trykbærende udstyr kun markedsføres og tages i brug, såfremt de »ved korrekt installering og vedligeholdelse og ved anvendelse i overensstemmelse med deres formål« ikke frembyder nogen risiko for menneskers sikkerhed og sundhed. Denne bestemmelse fastsætter ikke nogen betingelse for installation af dette udstyr.
25
Hvad for det andet angår artikel 4, stk. 1.1, i direktiv 97/23 bestemmer denne bestemmelse, at medlemsstaterne ikke på grund af risici, som skyldes trykket, må forbyde, begrænse eller hindre markedsføring eller ibrugtagning på de af fabrikanten fastsatte vilkår af det trykbærende udstyr, hvis det opfylder kravene i dette direktiv og bærer CE-mærkningen, således at formålet med direktivet om harmonisering af nationale bestemmelser med hensyn til risici ikke bringes i fare. Bestemmelsen forbyder derimod ikke medlemsstaterne at træffe foranstaltninger for at forebygge andre risici end dem, der skyldes trykket, således at det pågældende udstyr kan markedsføres og ibrugtages uden at bringe menneskers sundhed og sikkerhed i fare.
26
For det tredje bestemmer artikel 2, stk. 2, i direktiv 97/23 udtrykkeligt, at bestemmelserne i dette direktiv ikke berører medlemsstaternes mulighed for, under overholdelse af traktaten, at stille krav, som de finder nødvendige for at sikre beskyttelsen af personer og navnlig beskyttelsen af arbejdstagere ved anvendelsen af det pågældende udstyr, såfremt der ikke derved kræves ændringer af udstyret eller enhederne i forhold til bestemmelserne i dette direktiv.
27
Hvad angår de særlige traktatbestemmelser, som medlemsstaterne er forpligtede til at overholde ved udøvelsen af den ret, som artikel 2, stk. 2, i direktiv 97/23 har tillagt dem, skal der med hensyn til det formål, der forfølges med direktivet om at fjerne hindringerne for den frie udveksling af trykbærende udstyr på det indre marked, henvises til artikel 34 TEUF og 36 TEUF om frie varebevægelser, der forbyder kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne.
28
Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at foranstaltninger, der er truffet af en medlemsstat, og som har til formål eller til følge at behandle varer fra andre medlemsstater mindre gunstigt, samt enhver anden foranstaltning, der hindrer varer med oprindelse i andre medlemsstater adgang til markedet i en medlemsstat, medmindre de objektivt set kan begrundes i et af de almene hensyn, der er opregnet i artikel 36 TEUF eller af et tvingende alment hensyn, skal anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner, der er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF. I begge tilfælde skal de nationale foranstaltninger være egnede til at sikre det forfulgte formål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå formålet (jf. i denne retning dom af 10.2.2009, Kommissionen mod Italien, C-110/05, EU:C:2009:66, præmis 37 og 59 og den deri nævnte retspraksis).
29
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at de betingelser, der er fastsat i forordningen af 20. marts 2012, dvs. forpligtelsen til at ventilere i de rum, hvor naturgasrørledningerne er installeret, og forbuddet mod at lægge dem inden i betonplader og i gulve, således at de fortsat er tilgængelige, ikke medfører ændringer af det materiale, som sagsøgeren i hovedsagen markedsfører, hvilket i øvrigt heller ikke er bestridt af parterne i hovedsagen, og har til formål at garantere personers sikkerhed med hensyn til risici, der skyldes ekstern påvirkning af udstyret, såsom jordskælv.
30
Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at bestemmelserne i forordningen af 20. marts 2012 er i overensstemmelse med artikel 36 TEUF, eftersom de finder anvendelse på alle rørsystemer uanset det anvendte materiale eller oprindelseslandet, er blevet anset for nødvendige af den kompetente nationale myndighed med henblik på at sikre menneskers sundhed og sikkerhed og overholder proportionalitetsprincippet.
31
Henset til ovenstående betragtninger skal de af den forelæggende ret forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 1.1, i og bilag I til direktiv 97/23, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, stk. 2, skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for en national lovgivning, som med henblik på at garantere personers sikkerhed, navnlig mod jordskælv, foreskriver visse krav til installation af trykbærende udstyr, såsom rørsystemer til transport af gas, herunder udstyr forsynet med CE-mærkningen, forudsat at denne lovgivning ikke medfører ændringer af det pågældende udstyr og ikke udgør en hindring, som er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF og 36 TEUF.
Sagsomkostninger
32
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 4, stk. 1.1, i og bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/23/EF af 29. maj 1997 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om trykbærende udstyr, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29. september 2003, sammenholdt med dette direktivs artikel 2, stk. 2, skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for en national lovgivning, som med henblik på at garantere personers sikkerhed, navnlig mod jordskælv, foreskriver visse krav til installation af trykbærende udstyr, såsom rørsystemer til transport af gas, herunder udstyr forsynet med CE-mærkningen, forudsat at denne lovgivning ikke medfører ændringer af det pågældende udstyr og ikke udgør en hindring, som er forbudt i henhold til artikel 34 TEUF og 36 TEUF.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.