62010CC0301
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 26 gennaio 2012 (
1
)
Causa C-301/10
Commissione europea
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord
«Direttiva 91/271/CEE — Reti fognarie — Trattamento delle acque reflue urbane — Nozioni di “prestazioni sufficienti” e di “tecniche migliori che non comportino costi eccessivi”»
1.
La presente causa nasce da un ricorso proposto dalla Commissione contro il Regno Unito per una presunta violazione della direttiva 91/271/CEE (
2
), relativa alla raccolta e al trattamento delle acque reflue urbane (in prosieguo anche: la «direttiva»). Tale ricorso fa parte di una serie di analoghe azioni avviate dalla Commissione nei confronti di numerosi Stati membri in relazione a varie parti della direttiva: si distingue tuttavia dalla maggior parte di essi per il fatto che il cuore della controversia non riguarda la valutazione di circostanze di fatto, bensì l’interpretazione di alcune nozioni che sono presenti nel testo normativo, ma prive di una precisa definizione. Come si vedrà, dal significato che deve essere attribuito a tali nozioni dipende la determinazione degli obblighi che la direttiva impone agli Stati membri e, di conseguenza, la fondatezza del ricorso della Commissione.
I – Contesto normativo
2.
Le norme della direttiva rilevanti nella presente causa sono, in particolare, i suoi articoli 3, 4, e 10, nonché il suo Allegato I.
3.
L’articolo 3 introduce il generale principio secondo il quale gli Stati membri devono fare in modo che tutti gli agglomerati urbani al di sopra di una certa dimensione minima (
3
) siano provvisti di reti fognarie. Per le località interessate dal presente ricorso la data limite prevista dalla direttiva per conformarsi all’articolo 3 era il 31 dicembre 2000.
4.
L’articolo 4 prevede, con modalità e tempistiche in buona parte analoghe a quelle dell’articolo 3, l’obbligo che «le acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie siano sottoposte, prima dello scarico, ad un trattamento secondario o ad un trattamento equivalente».
5.
Non è contestato il fatto che tutte le località oggetto del presente ricorso sono soggette agli obblighi sia dell’articolo 3 che dell’articolo 4.
6.
L’articolo 10 descrive le caratteristiche che devono possedere gli impianti di trattamento di cui all’articolo 4, ed è formulato nei termini seguenti:
«Gli Stati membri provvedono affinché la progettazione, la costruzione, la gestione e la manutenzione degli impianti di trattamento delle acque reflue urbane realizzati per ottemperare ai requisiti fissati agli articoli da 4 a 7 siano condotte in modo da garantire prestazioni sufficienti nelle normali condizioni climatiche locali. La progettazione degli impianti deve tener conto delle variazioni stagionali di carico».
7.
L’Allegato I alla direttiva contiene alcune indicazioni tecniche supplementari. In particolare, il suo punto A è dedicato alle reti fognarie, e prevede quanto segue:
«Per le reti fognarie vanno prese in considerazione le prescrizioni relative al trattamento delle acque reflue.
La progettazione, la costruzione e la manutenzione delle reti fognarie vanno effettuate adottando le tecniche migliori che non comportino costi eccessivi, tenendo conto in particolare:
—
del volume e delle caratteristiche delle acque reflue urbane,
—
della prevenzione di eventuali fuoriuscite,
—
della limitazione dell’inquinamento delle acque recipienti, dovuto a tracimazioni causate da piogge violente».
8.
Il punto A appena riportato è inoltre accompagnato da una nota a piè di pagina del seguente tenore:
«Poiché non è possibile costruire reti fognarie e impianti di trattamento in modo che tutte le acque reflue possano venire trattate in situazioni come quelle determinate da piogge singolarmente abbondanti, gli Stati membri decidono le misure per contenere l’inquinamento da tracimazioni dovute a piogge violente. Tali provvedimenti possono essere basati sui tassi di diluizione o sulla capacità rispetto alla portata di tempo asciutto o possono specificare un numero accettabile di tracimazioni all’anno».
9.
La medesima nota è applicabile anche al punto B dell’Allegato, che indica alcuni requisiti che gli impianti di trattamento devono necessariamente possedere.
II – I fatti e la procedura precontenziosa
10.
Il ricorso della Commissione riguarda quattro località: Whitburn, Beckton, Crossness e Mogden.
11.
La prima (Whitburn) si trova nel nord-est dell’Inghilterra. In relazione ad essa la Commissione contesta soltanto una violazione dell’articolo 3 della direttiva, relativo alle reti fognarie.
12.
Le altre tre località sono invece situate nell’area di Londra, e fanno parte del sistema di raccolta e di trattamento delle acque reflue della capitale. Nel caso di Beckton e di Crossness la Commissione contesta la violazione sia dell’articolo 3, in materia di reti fognarie, che degli articoli 4 e 10, relativi agli impianti di trattamento. Per Mogden viene contestata invece soltanto la violazione degli articoli 4 e 10.
13.
La fase precontenziosa relativa alla presente causa è stata particolarmente lunga e complessa, e non è necessario descriverla nei dettagli. Per sommi capi, essa può essere riassunta nei termini seguenti.
14.
Agendo sulla base di una denuncia ricevuta già nel corso dell’anno 2000, e a seguito di infruttuose discussioni con le autorità britanniche, in data 3 aprile 2003 la Commissione ha inviato al Regno Unito una prima lettera di messa in mora relativa alla situazione di Whitburn.
15.
Successivamente, avendo ricevuto denunce relative a scarichi fognari riversati in grandi quantità nel Tamigi nel 2004-2005, la Commissione ha contattato le autorità britanniche a tale riguardo, e il 21 marzo 2005 ha inviato una lettera di messa in mora relativa alla situazione dell’area di Londra.
16.
Non soddisfatta delle risposte fornite dalle autorità del Regno Unito, la Commissione ha emesso in data 10 aprile 2006 un primo parere motivato, che contestava per Whitburn la violazione dell’articolo 3 e dell’Allegato I della direttiva, e per Londra la violazione degli articoli 3, 4 e 10, nonché dell’Allegato I.
17.
Sulla base delle informazioni successivamente ricevute da parte delle autorità britanniche, in data 1o dicembre 2008 la Commissione ha emesso un parere motivato complementare, nel quale ha in particolare ridotto l’oggetto delle contestazioni per quanto riguarda l’area di Londra, limitandolo alle zone di Beckton, Crossness e Mogden.
18.
Altri scambi di corrispondenza e discussioni tra Commissione e autorità del Regno Unito hanno successivamente avuto luogo, senza tuttavia pervenire ad una soluzione. Non essendo pertanto soddisfatta delle risposte fornite dal Regno Unito ai pareri motivati, la Commissione ha introdotto il presente ricorso.
III – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
19.
Il ricorso è stato ricevuto in cancelleria il 16 giugno 2010. A seguito degli usuali scambi di memorie scritte, le parti sono state sentite all’udienza del 10 novembre 2011.
20.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
—
dichiarare che il Regno Unito, non garantendo che siano installate reti fognarie appropriate ai sensi degli articoli 3, paragrafi 1 e 2, e dell’Allegato I A, della direttiva a Whitburn, nonché nei settori londinesi di Beckton e Crossness, e che un trattamento appropriato sia svolto rispetto alle acque reflue provenienti dagli impianti di Beckton, Crossness e Mogden a norma degli articoli 4, paragrafo 1, 4, paragrafo 3, e 10, nonché dell’Allegato I B, della direttiva, non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in base a tali disposizioni;
—
condannare il Regno Unito alle spese.
21.
Il Regno Unito chiede che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la Commissione alle spese.
IV – Sull’inadempimento
A – Considerazioni introduttive
22.
Come ho già osservato più sopra, e come le parti stesse hanno a più riprese sottolineato, i fatti all’origine della causa sono quasi interamente pacifici, fatta eccezione per qualche aspetto secondario. Il nocciolo della controversia è dunque essenzialmente giuridico, e ruota attorno alla necessità di definire alcuni concetti chiave contenuti nella direttiva.
23.
Ciò che la Commissione contesta al Regno Unito, in tutte e quattro le località interessate, è una quantità eccessiva di acque reflue scaricate senza essere state oggetto di un previo trattamento. In particolare, all’origine di tale situazione vi è un uso, a giudizio della Commissione eccessivo, dei cosiddetti «scaricatori di piena» (in inglese «combined sewer overflows», o CSO). Si tratta di dispositivi che permettono, qualora una rete fognaria sia sovraccarica, di riversare direttamente nell’ambiente (di solito, nel mare o in un fiume) acque che non sono state previamente trattate.
24.
Come indica il loro stesso nome, i CSO sono una componente essenziale, in particolare, dei cosiddetti «sistemi misti», in cui un’unica rete fognaria raccoglie sia le acque reflue domestiche e/o industriali, prodotte dalle abitazioni civili e dalle attività industriali, sia le acque meteoriche, causate dalle precipitazioni atmosferiche. Come è facilmente intuibile, un sistema fognario di questo tipo è particolarmente soggetto a variazioni di carico conseguenti alle precipitazioni: nei periodi piovosi, infatti, la quantità di acque che passano nella rete fognaria aumenta in modo importante. Spesso le reti fognarie di nuova costruzione raccolgono separatamente le acque meteoriche, ma nel caso di impianti misti già esistenti una modifica in tal senso è spesso impossibile, poiché richiede lavori di adeguamento complessi e dai costi proibitivi. La maggior parte delle reti fognarie oggetto della presente causa è di tipo misto.
B – Sull’interpretazione della direttiva
25.
Prima di passare all’esame dei singoli profili di inadempimento contestati dalla Commissione, è necessario esaminare alcuni aspetti fondamentali della direttiva.
26.
Va innanzitutto ricordato che, come la Corte ha già avuto modo di indicare, lo scopo della direttiva è ampio: esso non si limita alla protezione degli ecosistemi acquatici, ma intende tutelare in generale «l’uomo, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria e il paesaggio» da influenze negative. L’interpretazione del testo normativo deve pertanto sempre tenere presente tale suo ampio scopo (
4
).
27.
In alcuni ambiti la direttiva impone agli Stati membri obblighi numericamente determinati, il rispetto dei quali può essere verificato con relativa facilità: si pensi, ad esempio, alla definizione di «trattamento primario» al punto 7 dell’articolo 2, oppure ai requisiti che la Tabella 1 dell’Allegato I prevede per gli impianti di trattamento.
28.
Sotto altri profili, invece, le disposizioni della direttiva sono prive di precisi riferimenti numerico/quantitativi, e si prestano pertanto ad essere oggetto di interpretazioni divergenti, tra le quali in ultima analisi spetta al giudice dell’Unione indicare quella corretta. Come facilmente intuibile, nel presente caso siamo in presenza proprio di una situazione di questo secondo tipo. Naturalmente, la Corte non può creare arbitrariamente riferimenti numerici che il legislatore ha voluto evitare. Ciò che essa può fare, tuttavia, è fornire definizioni che, precisando nei limiti del possibile quello che il testo normativo indica, costituiscano ragionevoli indicazioni interpretative.
29.
Devo peraltro a tale proposito osservare che, nell’ambito oggetto della presente causa, l’assenza di precisi punti di riferimento è particolarmente problematica. Non solo la direttiva contiene alcune nozioni generiche ed imprecise, per di più in ambiti di elevata tecnicità, ma la stessa Commissione non ha elaborato in proposito linee guida, eventualmente anche unilaterali, che permettano di cogliere con chiarezza l’interpretazione che i suoi uffici danno alle norme. Un intervento chiarificatore in tal senso, se non del legislatore almeno della Commissione, attraverso l’elaborazione e la pubblicazione di adeguate indicazioni interpretative, sarebbe a mio avviso altamente opportuno.
30.
Ciò premesso, passerò ora in rassegna le principali nozioni che dovranno essere interpretate nella presente causa.
1. «Prestazioni sufficienti» degli impianti di trattamento
31.
La nozione di «prestazioni sufficienti» è contenuta all’articolo 10 della direttiva, e si riferisce ai soli impianti di trattamento, non alle reti fognarie. Si tratta di una nozione che era presente fin dalla prima proposta di direttiva, avanzata dalla Commissione nel 1989 (
5
), e che è rimasta sostanzialmente immutata fino al testo definitivo. Più precisamente, come si è visto riportando più sopra il testo dell’articolo 10, la direttiva parla di «prestazioni sufficienti nelle normali condizioni climatiche locali».
32.
È a mio parere indiscutibile che la norma appena richiamata deve essere interpretata nel senso che essa impone che, in generale, gli impianti di trattamento siano in grado di trattare la totalità delle acque reflue prodotte, nelle condizioni normali, in una certa località. Ciò è stato confermato anche dalla giurisprudenza della Corte. La Corte ha dichiarato l’esistenza di un inadempimento in casi in cui la raccolta e/o il trattamento riguardavano l’80% o il 90% delle acque reflue prodotte da un agglomerato (
6
). Una simile impostazione rigorosa è del resto coerente con l’obiettivo particolarmente ampio della direttiva, che ho più sopra ricordato. Inoltre, come indica la norma stessa, nella progettazione degli impianti di trattamento devono essere tenute in considerazione le oscillazioni stagionali. In altri termini, le oscillazioni climatiche stagionali che sono prevedibili non giustificano il mancato trattamento delle acque reflue. Il fatto che la direttiva parli di variazioni «stagionali» implica che si tratta, in principio, delle variazioni regolari, le quali presentano un andamento ripetuto, su base generalmente annuale. Viceversa, una variazione di carico del tutto irregolare ed imprevedibile può, ai sensi dell’articolo 10, giustificare un mancato trattamento.
33.
Quanto osservato al paragrafo precedente non deve tuttavia essere interpretato in modo eccessivamente rigido, ritenendo che un mancato trattamento delle acque reflue possa essere giustificato soltanto nel caso di eventi che si verificano, in media, meno di una volta l’anno (per i quali, come è evidente, non si può più parlare di una natura «stagionale»). L’articolo 10 deve infatti essere coordinato con la nota 1 dell’Allegato I, che esaminerò tra poco, la quale ammette che gli Stati membri possono determinare un numero annuale massimo accettabile di tracimazioni.
34.
In altri termini, ai sensi dell’articolo 10 della direttiva il mancato trattamento delle acque reflue è ammissibile soltanto in presenza di condizioni che fuoriescono dall’ordinario. Non è possibile definire con maggiore precisione tale situazione, poiché il legislatore ha volutamente evitato di chiarirla in termini numericamente più precisi. Ciò che è indiscutibile, tuttavia, è l’incompatibilità con la direttiva di un impianto di trattamento progettato in modo da rilasciare regolarmente nell’ambiente acque reflue non trattate.
35.
In tale contesto, vista l’esistenza di un chiaro obbligo di principio e la mancanza di una quantificazione esatta delle possibili eccezioni a tale obbligo, è a mio avviso del tutto legittimo che la Commissione, nell’esercizio delle sue funzioni di controllo del rispetto del diritto dell’Unione, adotti linee guida interne che traducano le indicazioni del legislatore in cifre determinate e verificabili, sulla base delle quali essa può valutare, in ciascun caso concreto, l’opportunità di iniziare un ricorso per inadempimento nei confronti di uno Stato. Va da sé che, in ogni caso, la valutazione ultima spetta alla Corte di giustizia, nella sua qualità di giudice dell’inadempimento: in tale sede, tutte le circostanze di ciascuna situazione specifica potranno e dovranno essere prese in considerazione.
36.
Il problema della presente causa, come ho già accennato in precedenza, consiste tuttavia nel fatto che la Commissione non solo non ha reso nota alcuna indicazione in tal senso, ma non sembra neppure avere, al suo interno, una pratica ben definita in proposito. Ciò, come è evidente, rende più arduo sia il compito della Commissione che quello del giudice dell’Unione.
2. «Piogge singolarmente abbondanti» e «piogge violente»
37.
Tali due nozioni sono utilizzate dal legislatore della direttiva nell’Allegato I, in particolare nella nota 1 dello stesso. È opportuno riportare qui di seguito, ancora una volta, parte del testo di tale nota (il corsivo è mio):
«Poiché non è possibile costruire reti fognarie e impianti di trattamento in modo che tutte le acque reflue possano venire trattate in situazioni come quelle determinate da piogge singolarmente abbondanti, gli Stati membri decidono le misure per contenere l’inquinamento da tracimazioni dovute a piogge violente».
38.
Si deve innanzitutto osservare che le due nozioni sono rilevanti sia in relazione alle reti fognarie che in relazione agli impianti di trattamento. Sia per le une che per gli altri il legislatore ha qui preso atto della circostanza che realizzare sistemi perfetti, in grado di incanalare e di trattare tutte le acque reflue senza alcuna eccezione, può essere concretamente impossibile. Di conseguenza, gli Stati membri sono chiamati a prevedere modalità per limitare i danni che si producono, inevitabilmente, nei casi in cui non tutte le acque reflue siano raccolte e/o trattate.
39.
Il Regno Unito, nelle sue osservazioni, ha sostenuto che le situazioni in cui la direttiva ammette che acque reflue possano sfuggire alla cattura o al trattamento non sarebbero solo situazioni di tipo eccezionale: la nota 1 dell’Allegato I avrebbe natura esemplificativa, e non impedirebbe agli Stati, sulla base anche di una valutazione del rapporto costi/benefici, di consentire simili evenienze anche al di fuori di circostanze eccezionali. Viceversa, secondo la Commissione, la mancata raccolta o il mancato trattamento delle acque potrebbero essere ammessi solo in via del tutto straordinaria, in presenza di situazioni eccezionali.
40.
Sebbene il testo da interpretare non sia limpidissimo, ritengo che la posizione della Commissione sia corretta, e che la citata nota 1, lungi dal fornire un sostegno all’interpretazione proposta dal Regno Unito, debba essere intesa nel senso che la non raccolta o il non trattamento delle acque non possono mai essere considerate situazioni «ordinarie» e compatibili con la direttiva, salvo che non ricorrano circostanze eccezionali.
41.
È vero che la direttiva indica la situazione di «piogge singolarmente abbondanti», nelle diverse versioni linguistiche, a titolo esemplificativo («in situazioni come quelle»). Essa ammette pertanto, implicitamente, che anche in altre situazioni possa essere ammissibile una mancata raccolta o un mancato trattamento delle acque. Quali siano tali altre situazioni, però, non è indicato.
42.
A differenza del Regno Unito, ritengo che si debba comunque trattare di situazioni caratterizzate, nella loro possibile varietà, da una natura eccezionale. In nessun modo si può ammettere che il riversamento nell’ambiente di acque reflue non trattate possa avvenire in situazioni «ordinarie». In tal senso depongono, in particolare, i seguenti argomenti.
43.
In primo luogo, la nota 1 deve essere letta alla luce dell’obiettivo generale della direttiva, che è quello di garantire un elevato livello di protezione ambientale. Sarebbe assurdo ammettere che acque reflue non trattate possano essere scaricate regolarmente nell’ambiente, al di fuori di circostanze eccezionali, semplicemente perché una rete fognaria o un impianto di trattamento sono stati progettati con una capacità ridotta.
44.
In secondo luogo, il fatto che le piogge singolarmente abbondanti siano solo una delle situazioni in cui sono ammesse eccezioni al principio della raccolta/trattamento integrale non significa che, nelle altre ipotesi in cui ciò può essere ammesso, non debba comunque permanere il carattere dell’eccezionalità. Al contrario, tale carattere è imposto dal contesto e dallo scopo della norma.
45.
In terzo luogo, il passaggio da interpretare prosegue indicando che gli Stati membri devono prevedere misure per contenere l’inquinamento derivante dalle «tracimazioni dovute a piogge violente». Per quanto il Regno Unito sostenga che tale espressione deve essere compresa come riferita a qualunque tipo di tracimazione, la lettura della direttiva mostra che tale non era la volontà del legislatore. Sebbene alcune versioni linguistiche di quest’ultima frase siano più neutre, e facciano riferimento in generale alle tracimazioni dovute a piogge (
7
), nella maggior parte delle altre versioni non è questo il caso, e la natura eccezionale della causa delle tracimazioni è messa in evidenza (
8
). Dato dunque per acquisito che l’obbligo di limitare i danni ambientali delle tracimazioni riguarda solo quelle legate ad eventi eccezionali, se fosse ammissibile per gli Stati, in generale, effettuare scaricamenti di acque non trattate anche in condizioni «ordinarie», ci si troverebbe in una situazione in cui la direttiva imporrebbe di limitare i danni legati a tracimazioni legate a circostanze eccezionali, ma non quelli legati a tracimazioni prive di una simile giustificazione. Si tratterebbe di una situazione assurda, e certamente contraria allo scopo della direttiva. È quindi evidente che l’idea alla base della nota 1 è che solo in circostanze eccezionali le acque reflue possono essere riversate nell’ambiente senza essere state previamente raccolte e trattate.
46.
Osservo peraltro che, a mia conoscenza, vi è almeno una versione linguistica in cui il ragionamento che ho appena svolto trova una conferma ulteriore (
9
): mi riferisco alla versione tedesca, in cui si dice che l’impossibilità di raccogliere e trattare le acque riguarda «situazioni estreme, come ad esempio quelle determinate da piogge singolarmente abbondanti» (
10
). L’aggiunta dell’aggettivo «estreme» conferma qui che, nella loro possibile varietà, le situazioni ammissibili ai sensi della nota 1 devono comunque avere natura eccezionale.
47.
Chiarito tale punto, restano tuttavia due interrogativi. In primo luogo, quando si può ritenere di essere in presenza di «piogge singolarmente abbondanti»? In secondo luogo, quali altri casi di situazioni eccezionali, diverse dagli eventi atmosferici, possono giustificare la mancata raccolta o il mancato trattamento delle acque?
48.
Quanto alla prima questione, non posso che ripetere qui, come ho fatto più sopra, l’ovvia constatazione secondo la quale la Corte non può fissare valori numerici che il legislatore ha ritenuto opportuno non determinare. Nella medesima ottica, può essere del tutto ragionevole che sia la Commissione ad elaborare linee guida di tipo quantitativo sulle quali fondare la propria azione di controllo: della ragionevolezza di tali linee guida, naturalmente, la Corte resta il giudice ultimo. Nel nostro caso, tuttavia, non sembra che la Commissione abbia fissato linee guida interamente chiare. A più riprese, sia nella fase precontenziosa che nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, la Commissione ha comunque indicato che, in generale, il superamento del limite di 20 scaricamenti per anno costituirebbe un segnale di allarme dell’esistenza di un possibile inadempimento. Un simile riferimento numerico, pur con tutti i suoi limiti e fermo restando l’obbligo di una valutazione caso per caso, può essere ragionevole ed accettabile, essendo il risultato di una riflessione basata sul confronto delle pratiche esistenti in vari Stati membri.
49.
Il problema, tuttavia, consiste nel fatto che la Commissione stessa non sembra troppo sicura del ruolo da attribuire al limite dei 20 scaricamenti. Non solo essa non ha mai fornito un’indicazione ufficiale in tal senso, ma anche nella presente causa è sembrata oscillare, fino all’ultimo, tra una visione di tale limite come soglia da non superare in linea di principio mai, salvo circostanze eccezionali, e una visione molto più blanda, secondo la quale esso non sarebbe che un’indicazione priva di ogni effetto immediato.
50.
La conseguenza è che, se da un lato non si può rimproverare al Regno Unito di avere articolato larga parte del suo ragionamento sulla regola dei 20 scaricamenti, l’unica indicata con una certa chiarezza dalla Commissione nella fase precontenziosa, e in particolare nel suo parere motivato complementare, dall’altro lato la Corte è obbligata a valutare il presunto inadempimento direttamente alla luce della direttiva e delle sue generiche indicazioni. La posizione della Commissione è troppo fluida per poter ritenere che essa abbia condotto il suo ricorso sulla base di una prassi interna ben definita basata sulla regola dei 20 scaricamenti, regola che in tal caso diverrebbe, essa stessa, oggetto del giudizio della Corte.
51.
In ogni caso, è mia opinione che un’interpretazione più precisa della nozione di «piogge singolarmente abbondanti» debba necessariamente passare per la nozione che esaminerò tra poco, e cioè quella di «tecniche migliori che non comportino costi eccessivi» (o, usando l’espressione inglese, «best technical knowledge not entailing excessive costs», da cui l’acronimo BTKNEEC). Si tratta naturalmente di un concetto del tutto separato, che si riferisce non ad eventi atmosferici, ma a realizzazioni umane. Considero tuttavia che, in concreto, l’unico modo ragionevole di interpretare gli obblighi della direttiva sia quello di svolgere, in ciascun caso concreto, un esame complessivo delle circostanze, riunendo in un’unica valutazione il controllo della natura straordinaria dell’evento e il costo che sarebbe stato necessario per realizzare reti fognarie e impianti di trattamento sufficienti per evitare, anche in quel caso, ogni tracimazione. In altri termini, ritengo che la nozione di «piogge singolarmente abbondanti» non sia statica, ma possa variare anche in funzione di parametri ulteriori.
52.
In tale contesto, la nozione di BTKNEEC, sebbene formalmente riferita nell’Allegato I alle sole reti fognarie, deve a mio avviso essere tenuta in considerazione anche rispetto agli impianti di trattamento. Tale concetto appare infatti il più adatto per garantire il perseguimento degli ambiziosi obiettivi della direttiva senza perdere di vista il necessario realismo relativamente alle possibilità economiche e tecniche.
53.
Per quanto riguarda infine il secondo interrogativo, quello riferito alle altre possibili situazioni eccezionali diverse da eventi meteorologici, si deve anche qui mettere in evidenza l’opportunità di lasciare aperti margini sufficientemente ampi per prendere in considerazione situazioni non solamente eccezionali, ma anche imprevedibili. A puro titolo di esempio, si potrebbe pensare a situazioni di black-out elettrico su vasta scala che dovessero rendere non più funzionanti gli impianti di trattamento, o a calamità naturali che, pur non legate a precipitazioni (per esempio terremoti), potrebbero tuttavia danneggiare o rendere temporaneamente non operativi gli impianti di trattamento o le reti fognarie. In simili casi non vi sono dubbi che non saremmo in presenza di alcuna violazione della direttiva. Altrettanto certo, tuttavia, è che anche in simili casi gli Stati avrebbero l’obbligo di adottare misure per limitare l’inquinamento, ai sensi della nota 1 dell’Allegato I, sebbene le acque scaricate senza trattamento non siano necessariamente provenienti da precipitazioni. Qualunque interpretazione differente si scontrerebbe con l’obbligo di garantire alla direttiva un effetto utile e con quello di rispettarne gli obiettivi.
3. «Tecniche migliori che non comportino costi eccessivi» (BTKNEEC)
54.
La definizione della nozione di BTKNEEC è uno degli aspetti della presente causa sui quali le parti hanno più a lungo e più intensamente dibattuto, sia nelle osservazioni scritte che all’udienza. Si tratta di una nozione contenuta nel punto A dell’Allegato I: essa è riferita pertanto, dal punto di vista formale, soltanto alle reti fognarie, e non agli impianti di trattamento. Tuttavia, come ho cercato di spiegare nei paragrafi precedenti, ritengo che il concetto di BTKNEEC possa essere considerato uno degli aspetti chiave nella direttiva, utile per interpretarne tutte le disposizioni, ivi comprese quelle che si riferiscono agli impianti di trattamento. Essa consente infatti di conciliare in modo adeguato la necessità di garantire l’effetto utile della direttiva e quella di non imporre agli Stati obblighi impossibili da realizzare. Sebbene espresso in termini diversi, il concetto di «prestazioni sufficienti» degli impianti di trattamento, all’articolo 10, risponde alla medesima logica, e può essere considerato esso stesso una espressione della clausola BTKNEEC.
55.
Nell’interpretazione del Regno Unito la nozione di BTKNEEC è il perno centrale di una regola che, in linea generale, autorizza gli Stati membri ad esercitare un ampio margine di discrezionalità per decidere, essenzialmente sulla base di una valutazione del rapporto costi/benefici, quale debba essere il livello adeguato di raccolta e trattamento delle acque reflue. Nell’ambito di tale valutazione, in particolare, il Regno Unito considera essenziale fare sempre riferimento all’impatto degli scaricamenti di acque non trattate sulle acque recipienti: in altri termini, i principi della direttiva sarebbero sempre rispettati, e non vi sarebbe alcuna infrazione, nei casi in cui, sebbene le acque raccolte e/o trattate siano soltanto una parte delle acque reflue prodotte, non si producano significativi danni ambientali in conseguenza degli scaricamenti.
56.
Nell’interpretazione della Commissione, invece, il concetto di BTKNEEC avrebbe la sola conseguenza, in pratica, di riconoscere agli Stati membri libertà di scelta tra i possibili sistemi per raggiungere un obiettivo che, salvo casi eccezionali, è immutabile: quello di garantire la raccolta e il trattamento del 100% delle acque reflue prodotte. In altri termini, secondo la Commissione la norma significherebbe semplicemente che gli Stati possono, tra le alternative tecnicamente possibili per ottenere il necessario risultato, scegliere quella meno costosa.
57.
Mi sembra che, a ben vedere, sia l’interpretazione del Regno Unito che quella della Commissione debbano essere respinte. Entrambe, nella loro diversità, si caratterizzano infatti per una lettura estrema della norma da interpretare. Da un lato, seguendo la posizione caldeggiata dal Regno Unito, si finirebbe per riconoscere agli Stati membri un margine di discrezionalità così ampio da privare – o quasi – di effetto utile la direttiva nel suo complesso, in particolare nelle parti in cui essa impone agli Stati membri di dotare di reti fognarie e di impianti di trattamento tutti gli agglomerati al di sopra di una certa dimensione minima. Dall’altro lato, l’interpretazione della Commissione, pur essendo probabilmente più vicina allo spirito della norma come intesa dal legislatore, rischia di privare di effetto utile, se non la direttiva nel suo complesso, certamente la clausola BTKNEEC (
11
). Non è infatti ragionevole ritenere che, indicando in modo esplicito la necessità di utilizzare le tecniche migliori che non comportino costi eccessivi, il legislatore della direttiva abbia soltanto riconosciuto agli Stati membri la libertà di scegliere, tra i possibili sistemi tecnici per pervenire ad un unico risultato finale, il sistema meno costoso. È chiaro invece che, con questa clausola, il legislatore ha inteso attenuare i possibili effetti «eccessivi» di un’applicazione troppo rigida della direttiva, ed ha prefigurato la possibilità che, in certi casi, taluni effetti negativi sull’ambiente debbano essere accettati.
58.
A mio giudizio, l’interpretazione corretta della clausola BTKNEEC si colloca a metà strada tra le due posizioni estreme che ho appena indicato.
59.
In particolare, la clausola BTKNEEC deve essere considerata come una sorta di «valvola di sicurezza», la quale permette di evitare l’imposizione agli Stati membri di obblighi irrealistici, o di costi di realizzazione del tutto sproporzionati. A tale proposito, tuttavia, alcuni punti devono essere messi bene in chiaro.
60.
In primo luogo, la clausola costituisce un meccanismo di natura eccezionale, che non può essere usato per far venir meno il principio, affermato dalla stessa giurisprudenza della Corte, che la raccolta e il trattamento devono riguardare, in generale, la totalità delle acque reflue. Tale eccezionalità è tanto più da mettere in rilievo alla luce della giurisprudenza della Corte secondo la quale, proprio con riferimento alla direttiva 91/271, il costo dei lavori necessari per l’adeguamento è di per sé irrilevante (
12
).
61.
In secondo luogo, come è evidente, il ricorso a tale clausola non può essere legato, in astratto, al ricorrere di talune circostanze predeterminate. Non si può dunque, ad esempio, determinare a priori un livello di costi al di là del quale l’obbligo di raccogliere e trattare il 100% delle acque reflue viene automaticamente meno. La clausola BTKNEEC richiede, invece, sempre e comunque una valutazione completa di tutte le circostanze di ciascun caso concreto, alle quali deve essere necessariamente adattata.
62.
In terzo luogo, in tale contesto possono essere altresì presi in considerazione, come ha fortemente caldeggiato il Regno Unito nelle sue osservazioni scritte e all’udienza, gli effetti sull’ambiente degli scaricamenti di acque non trattate. La natura sproporzionata del costo di taluni lavori, e quindi la non necessità di realizzarli in concreto, può essere valutata con maggiore sicurezza considerando anche le conseguenze ambientali della predetta non realizzazione. È chiaro che non realizzare taluni lavori, e sopportare pertanto taluni scaricamenti di acque non trattate nell’ambiente, potrà essere tanto più accettabile quanto minori saranno i danni potenziali che le acque non trattate potranno produrre.
63.
Il fatto che il criterio degli effetti dannosi sull’ambiente delle acque non trattate possa essere preso in considerazione non significa tuttavia, come sostiene il Regno Unito, che esso sia l’unico criterio in funzione del quale deve essere valutata la conformità alla direttiva. Come giustamente rilevato dalla Commissione all’udienza, la direttiva non indica soglie di inquinamento accettabili: essa prevede l’obbligo fondamentale di dotare gli agglomerati urbani di reti fognarie e di impianti di trattamento. Nelle recenti sentenze che ho citato più sopra (
13
), una volta verificato che il tasso di copertura delle reti fognarie di alcuni agglomerati non raggiungeva il 100%, la Corte non è andata a considerare se ciò producesse effetti dannosi sull’ambiente, ed ha invece affermato, automaticamente, l’esistenza di un’infrazione degli Stati membri interessati.
64.
Non può dunque essere accolto l’argomento del Regno Unito secondo il quale, alle date limite fissate dalla direttiva per realizzare le reti fognarie e gli impianti di trattamento, ciò che importa è solo che gli agglomerati urbani dispongano di tali opere, a prescindere dalle prestazioni che queste ultime sono in grado di realizzare. Portando tale logica sino alle sue estreme conseguenze, avere realizzato un sistema in grado di trattare, ad esempio, solo il 50% delle acque reflue di una città sarebbe sufficiente per la conformità alla direttiva, e il miglioramento delle prestazioni per arrivare al 100% diverrebbe non oggetto dell’obbligo legislativo di conformarsi alla direttiva nei termini previsti, ma solo un miglioramento dell’efficienza del sistema per il quale nessuna scadenza sarebbe prevista e, in sostanza, nessun controllo sarebbe ammissibile. È evidente che una simile interpretazione non corrisponde né alla volontà del legislatore né alla giurisprudenza della Corte in materia.
65.
Inoltre, al fine di conservare l’effetto utile della direttiva, è indispensabile che, nel caso in cui la raccolta o il trattamento del 100% delle acque reflue – salvo il caso, beninteso, di eventi eccezionali, per i quali anche la Commissione ammette la possibilità di un non trattamento – siano impossibili o particolarmente difficili, sia lo Stato membro interessato a fornire la prova dell’applicabilità della clausola BTKNEEC. In situazioni di questo tipo, infatti, esiste tra lo Stato membro e la Commissione una netta asimmetria informativa: la Commissione non dispone di strumenti autonomi per valutare la situazione concreta, e deve fondarsi sulle informazioni che le sono fornite, in particolare, dallo Stato membro interessato. Tale situazione è del resto coerente con la giurisprudenza della Corte secondo la quale, sebbene nei giudizi di inadempimento l’onere della prova spetti alla Commissione, una volta che quest’ultima abbia fornito un principio di dimostrazione dei fatti sui quali fonda il proprio ricorso spetta allo Stato membro, sulla base delle informazioni più copiose di cui esso dispone, fornire la prova dettagliata che l’infrazione non è in realtà esistente (
14
).
4. Riepilogo
66.
Riassumendo le osservazioni finora svolte in relazione alla portata generale degli obblighi previsti dalla direttiva, si deve osservare dunque che essa impone agli Stati membri, in generale, di dotare gli agglomerati urbani di reti fognarie e di impianti di trattamento che siano in grado, al di fuori di circostanze eccezionali, di assicurare la raccolta e il trattamento di tutte le acque reflue prodotte. L’obbligo di raccolta e trattamento integrale non si estende ai casi in cui essi siano impossibili dal punto di vista tecnologico, oppure richiedano costi del tutto sproporzionati, anche alla luce degli effetti dannosi limitati sull’ambiente.
67.
In concreto, ciò che propongo è un controllo articolato in due fasi, tanto per le reti fognarie che per gli impianti di trattamento. In una prima fase deve essere verificato se gli scaricamenti possano essere considerati come una vicenda eccezionale, o meglio come una componente non «ordinaria» del funzionamento della rete fognaria o dell’impianto di trattamento. In una seconda fase, qualora la prima abbia dimostrato la natura non eccezionale degli eventi di scaricamento nell’ambiente di acque non trattate, si deve procedere alla verifica sulla base della clausola BTKNEEC. In tale fase, l’onere della prova, che nella prima fase è ripartito nel modo usuale tra Commissione e Stato membro, è interamente a carico di quest’ultimo. Spetta infatti allo Stato dimostrare che ottenere un livello migliore di raccolta o di trattamento delle acque sarebbe tecnologicamente impossibile, o imporrebbe dei costi del tutto sproporzionati rispetto ai benefici che l’ambiente ne otterrebbe.
68.
Chiariti a titolo preliminare gli obblighi imposti agli Stati membri, si può ora passare all’esame dei singoli addebiti mossi dalla Commissione al Regno Unito.
C – Sulla situazione di Whitburn
1. I fatti e le posizioni delle parti
69.
L’inadempimento contestato dalla Commissione per quanto riguarda Whitburn concerne, come si è visto, il solo articolo 3 della direttiva, relativo alle reti fognarie. Non sono invece contestate l’assenza o l’insufficienza degli impianti di trattamento.
70.
Whitburn fa parte dell’agglomerato del Sunderland, che è servito da un’unica rete fognaria principale di tipo misto, nella quale confluiscono sia le acque reflue urbane che le acque meteoriche. In condizioni normali, le acque della rete fognaria di Whitburn sono trasferite, attraverso alcune stazioni di pompaggio (Seaburn, Roker e successivamente St. Peters), all’impianto di trattamento di Hendon, che provvede alla depurazione delle acque provenienti da tutto l’agglomerato.
71.
Qualora la quantità di acque raccolte nella rete fognaria di Whitburn superi di 4,5 volte la portata di tempo secco (
15
), l’acqua eccedente viene deviata in un tunnel di raccolta, che ha una capacità operazionale di 7000 m3. Quando il quantitativo di acqua presente nella rete fognaria si riduce, l’acqua immagazzinata nel tunnel viene pompata nuovamente nella rete fognaria e incanalata verso l’impianto di Hendon, per essere finalmente depurata. Se tuttavia la capacità operazionale del tunnel viene superata, l’acqua in eccesso è scaricata direttamente in mare, senza subire altro trattamento che un filtraggio meccanico attraverso una rete con aperture di 6 mm. Tale scaricamento avviene mediante una condotta sottomarina lunga 1,2 km.
72.
Nel corso degli anni precedenti alla data fissata nel parere motivato (1o febbraio 2009), gli scaricamenti di acque non trattate a Whitburn sono stati quelli indicati nella seguente tabella. I dati sono stati forniti dalla Commissione, ma non sono contestati dal Regno Unito.
Anno
Numero di scaricamenti
Volume scaricato (m3)
2005
27 (1)
542 070
2006
25
248 130
2007
28
478 620
2008
47
732 150
73.
Secondo la Commissione, tali dati indicano una quantità eccessiva di scaricamenti nell’ambiente di acque non trattate, incompatibile con gli obblighi imposti agli Stati membri dalla direttiva.
74.
La Commissione si appoggia ampiamente, al fine di sostenere la sua posizione, su una relazione depositata in data 25 febbraio 2002 da un ispettore indipendente nominato dal Ministero dell’ambiente del Regno Unito (in prosieguo: l’«Ispettore»), in occasione della richiesta, da parte della società che gestisce il sistema di Whitburn, di alcuni cambiamenti nella sua autorizzazione alla gestione del sistema stesso. Tale relazione contiene alcune osservazioni molto critiche relative alla rete fognaria di Whitburn, considerata insufficiente per limitare adeguatamente gli scaricamenti nell’ambiente di acque non trattate (
16
). Secondo l’Ispettore, l’insufficienza della rete fognaria di Whitburn avrebbe quale conseguenza frequenti scaricamenti di acque non trattate anche in periodi di precipitazioni moderate o assenti. Negli anni successivi alla relazione dell’Ispettore non vi sarebbe stata alcuna modifica fisica della rete fognaria di Whitburn. L’unico cambiamento intervenuto riguarda le modalità di gestione del tunnel di immagazzinamento delle acque in caso di sovraccarichi: grazie a tali nuove modalità gli eventi di scaricamento sono divenuti più rari, ma le quantità di acque non trattate riversate nell’ambiente sono rimaste sostanzialmente le stesse tra il 2001 e il 2008, oscillando tra un massimo di 732150 m3 (nel 2008) e un minimo di 248130 m3 (nel 2006).
75.
Tali quantitativi di acque non trattate corrispondono, rileva la Commissione, a quelli di un agglomerato con un numero di abitanti variabile tra oltre 3700 (guardando ai quantitativi del 2006) e oltre 11000 (guardando ai quantitativi del 2008), in ogni caso superiore ai 2000 abitanti equivalenti al di sopra dei quali la direttiva prevede l’obbligo di dotare un agglomerato di reti fognarie e impianti di trattamento. In altre parole, è come se esistesse un intero agglomerato avente tali dimensioni e privo di qualunque forma di raccolta e trattamento delle acque reflue.
76.
La violazione della direttiva sarebbe tanto più grave, secondo la Commissione, a causa della prossimità alla condotta sottomarina di alcune spiagge, sulle quali sarebbero stati segnalati spesso detriti provenienti, con ogni probabilità, dalla rete fognaria di Whitburn.
77.
Il Regno Unito non contesta la maggior parte dei fatti indicati dalla Commissione, salvo che per quanto concerne i detriti rinvenuti sulle spiagge. Tali detriti non potrebbero infatti provenire dal sistema di Whitburn, dal momento che la condotta sottomarina utilizzata per lo scarico è equipaggiata di reti filtranti: i detriti, la cui presenza si sarebbe peraltro ridotta negli ultimi anni, dovrebbero pertanto avere una provenienza differente. Per il resto, tuttavia, i fatti relativi a Whitburn sono pacifici, e la difesa del Regno Unito si basa essenzialmente sull’interpretazione della direttiva.
78.
In particolare, il Regno Unito insiste sul fatto che la qualità delle acque nelle quali sono effettuati gli scaricamenti non ha risentito effetti negativi a causa degli scaricamenti stessi, come testimonia anche il fatto che le acque antistanti le locali spiagge hanno sempre rispettato i limiti previsti dal diritto dell’Unione per la balneazione (
17
).
79.
Il Regno Unito ha poi fatto leva su uno studio, realizzato nel 2010, finalizzato ad esaminare la situazione di Whitburn alla luce del parere motivato e del parere motivato complementare della Commissione. In particolare, tale studio ha valutato le possibili conseguenze di una riduzione del numero di scaricamenti al di sotto della soglia dei 20 per anno, come la Commissione è sembrata esigere, in particolare, nel parere motivato complementare. In tale studio è stato determinato che, per mantenere il numero di scaricamenti inferiore a 20 per anno, l’unica soluzione possibile sarebbe un potenziamento del tunnel di raccolta, che dovrebbe essere portato ad una capacità di 10800 m3. Una simile modifica apporterebbe tuttavia un miglioramento minimo, pari a circa lo 0,31%, della qualità delle acque recipienti, calcolata utilizzando i parametri normalmente usati per valutare le acque balneabili. Per tali ragioni, lo studio non ha raccomandato alcuna modifica della rete fognaria di Whitburn.
2. Valutazione
80.
Per verificare se il Regno Unito sia in una situazione di inadempimento rispetto alla situazione di Whitburn procederò alla verifica secondo il modello che ho proposto più sopra, articolato in due fasi.
81.
Per quanto riguarda, in primo luogo, la natura non eccezionale degli scaricamenti di acque non trattate, la Commissione ha dimostrato a mio avviso in modo sufficiente tale circostanza. Come rilevato più sopra, e come peraltro il Regno Unito non ha contestato, nonostante un miglioramento della situazione negli anni più recenti la rete fognaria di Whitburn continua a scaricare con regolarità nell’ambiente acque non trattate. Come ho già notato, non è possibile indicare un numero di scaricamenti che costituisca un confine immutabile tra eventi eccezionali ed eventi ricorrenti: la Commissione, come si è visto, fa spesso riferimento alla cifra di 20 scaricamenti; addirittura, una relazione commissionata dal governo del Regno Unito relativamente alla situazione di Londra (
18
) ha considerato ragionevole un limite ancora più restrittivo, pari a 12 scaricamenti nel corso dell’anno. In ogni modo, indipendentemente dal modello adottato, la situazione di Whitburn era senza dubbio caratterizzata, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, da scaricamenti il cui numero e la cui intensità indicano una realtà ricorrente, certamente non occasionale. Come si vede dalla tabella riportata al paragrafo 72, fra il 2006 e il 2008 si sono avuti, ogni anno, tra 25 e 47 scaricamenti. Una simile cifra non indica certamente un evento eccezionale, e del resto neppure il Regno Unito ha sostenuto la natura eccezionale degli scaricamenti a Whitburn.
82.
Rimane tuttavia da vedere se, a fronte di questa dimostrazione fornita dalla Commissione, il Regno Unito sia riuscito a provare l’applicabilità al caso di specie della clausola BTKNEEC: se, in altri termini, ridurre il numero di scaricamenti richieda soluzioni tecnologicamente impossibili o costi assolutamente sproporzionati rispetto ai benefici.
83.
Il documento chiave a tale proposito è, a mio giudizio, lo studio realizzato nel 2010 che ho ricordato più sopra, al paragrafo 79. Alla luce di esso è chiaro, innanzitutto, che una riduzione considerevole degli scaricamenti di acque non trattate a Whitburn non presenta ostacoli particolari dal punto di vista tecnologico: essa richiederebbe infatti, in sostanza, un ampliamento del tunnel di immagazzinamento esistente, e in nessun punto il Regno Unito ha indicato che una simile soluzione sarebbe impraticabile.
84.
Al tempo stesso, tuttavia, lo studio ha calcolato quale potrebbe essere, in concreto, il miglioramento della qualità delle acque recipienti ottenuto mediante l’ampliamento del tunnel e la conseguente riduzione degli scaricamenti. Il ragionamento è stato svolto prendendo come riferimento un tetto di 20 scaricamenti, seguendo in ciò le indicazioni fornite dalla Commissione nella fase precontenziosa. In tale contesto, lo studio ha ipotizzato un miglioramento solo di 0,3 punti percentuali della qualità delle acque, ed ha concluso, pertanto, che il rapporto costi/benefici non giustificava alcun intervento supplementare a Whitburn.
85.
In tale contesto, va anche ricordato che la qualità delle acque marine antistanti Whitburn, secondo quanto osservato dal Regno Unito, che non è stato sul punto contraddetto dalla Commissione, è piuttosto elevata, e sempre rispettosa dei parametri fissati dalle norme dell’Unione per le acque balneabili. Sebbene la natura balneabile delle acque recettrici non sia direttamente pertinente per valutare il rispetto della direttiva 91/271, come ho già osservato in precedenza essa può entrare in linea di conto, nell’ambito di una valutazione complessiva, ai fini della possibile applicazione della clausola BTKNEEC. Sembra dunque ragionevole che, in una simile situazione, le autorità nazionali abbiano deciso di non imporre onerosi lavori di modifica, i quali produrrebbero soltanto un miglioramento del tutto marginale della situazione ambientale.
86.
Alla luce di tali osservazioni, ritengo che il ragionamento svolto dal Regno Unito sia valido, e che nel caso di specie la Commissione non sia riuscita a dimostrare l’esistenza di un inadempimento rispetto alla rete fognaria di Whitburn. Sebbene infatti gli scaricamenti di acque non trattate in tale area si siano verificati in modo regolare, il Regno Unito ha dimostrato che eventuali lavori di potenziamento della rete fognaria, condotti per conformarsi alle indicazioni fornite dalla Commissione nella fase precontenziosa, avrebbero apportato benefici minimi, insufficienti per giustificare lo svolgimento dei lavori. La prima parte del ricorso della Commissione deve dunque essere respinta.
D – Sulla situazione di Beckton, Crossness e Mogden
1. Fatti e posizioni delle parti
87.
Il ricorso della Commissione riguarda, relativamente a Londra, le tre zone di Beckton, Crossness e Mogden. Più precisamente, il ricorso concerne gli impianti di trattamento di tutte e tre le località, considerati insufficienti per assicurare il rispetto della direttiva, e ritenuti quindi in violazione degli articoli 4 e 10 della stessa. Per Beckton e Crossness, inoltre, la Commissione contesta altresì la violazione dell’articolo 3 della direttiva, ritenendo dunque insufficienti anche le relative reti fognarie.
88.
Tutte e tre le località indicate fanno parte del sistema di raccolta e trattamento delle acque di Londra, che serve complessivamente oltre 9 milioni di abitanti equivalenti. Si tratta di un sistema in larga parte di tipo misto, progettato nel corso del XIX secolo e progressivamente ampliato e modificato in parallelo alla crescita dell’agglomerato urbano.
89.
I problemi che sono stati riscontrati a Londra sono di due tipi. In primo luogo, quando la capacità delle reti fognarie viene superata intervengono, come a Whitburn, gli scaricatori di piena. Il sistema di Londra ne conta 57, che scaricano quasi tutti nel Tamigi e sono tuttora privi, a quanto risulta, di sistemi di filtraggio anche solo rudimentale delle acque scaricate. In secondo luogo, alcuni degli impianti di trattamento verso cui sono convogliate le acque raccolte dalle reti fognarie non sono in grado, in talune occasioni, di trattare tutti i quantitativi che ricevono: in tali casi una parte delle acque sono scaricate dopo aver subito solo un trattamento minimo.
90.
Il principale elemento di prova su cui la Commissione fonda i propri argomenti, per quanto riguarda Londra, è una relazione predisposta, nel febbraio 2005, da un gruppo di lavoro nell’ambito del Thames Tideway Strategic Study (in prosieguo: il «TTSS»). Il TTSS è stato creato nell’anno 2000 dal governo del Regno Unito, con il compito di valutare la situazione ambientale del Tamigi.
91.
La relazione del TTSS rileva in particolare che, dei 57 scaricatori di piena del sistema di Londra, 36 causano effetti negativi sull’ambiente. In media, si verificano ogni anno nel sistema circa 60 scaricamenti di acque non trattate, anche in periodi di precipitazioni limitate. Ogni anno sono riversati nell’ambiente svariati milioni di tonnellate di acque non trattate, corrispondenti alla produzione di acque reflue di un agglomerato con centinaia di migliaia di abitanti. Il problema è reso più acuto dal fatto che l’acqua del Tamigi arriva al mare molto lentamente, cosicché le acque inquinate scaricate si diluiscono solo su tempi piuttosto lunghi.
92.
Non migliore di quella delle reti fognarie, secondo la relazione del TTSS, è la situazione degli impianti di trattamento. La loro capacità è sufficiente in condizioni di tempo asciutto, ma in presenza di precipitazioni essi scaricano nell’ambiente acque solo parzialmente trattate, aggravando il carico inquinante già considerevole causato dagli scaricatori di piena delle reti fognarie.
93.
Nel novembre 2005 il TTSS ha predisposto una relazione complementare per il governo, nella quale ha indicato le possibili soluzioni al problema dell’inquinamento del Tamigi. In particolare, la soluzione giudicata migliore è imperniata sulla costruzione di un tunnel sotterraneo, lungo circa 30 km e provvisto di una capacità di 1,5 milioni di m3, in grado di immagazzinare l’acqua in eccesso in occasione di eventi di pioggia, per reintrodurla nel sistema successivamente, così da consentirne il trattamento.
94.
Nell’aprile 2007 il governo del Regno Unito ha annunciato la decisione di procedere alla realizzazione della proposta del TTSS, in particolare quindi del nuovo tunnel. Nella lettera inviata il 17 aprile 2007 dal Ministro per l’ambiente alla società di gestione del sistema di raccolta e trattamento delle acque di Londra, lettera che è stata prodotta in giudizio dal Regno Unito, è indicato che la scelta di procedere alla realizzazione del tunnel è finalizzata «a dare a Londra un fiume adeguato al XXI secolo e a far rispettare al Regno Unito gli obblighi della direttiva (…)» (
19
). Come si è appreso all’udienza, anche l’attuale governo britannico ha confermato, di recente, il suo sostegno alla realizzazione del tunnel sotterraneo, il cui completamento è ora previsto per il 2021-2023. Nella dichiarazione ministeriale scritta inviata al Parlamento in data 3 novembre 2011 (
20
), in particolare, è stato indicato che «resta convincente la necessità di rafforzare il sistema fognario di Londra, che in taluni punti sta esaurendo la sua capacità anche in condizioni di tempo asciutto, e di trovare una soluzione alle conseguenti sfide ambientali (…)». I lavori di costruzione dovrebbero iniziare nel 2016.
95.
Il Regno Unito non contesta i fatti come presentati dalla Commissione. Esso sottolinea che, oltre al progetto per la realizzazione del nuovo grande tunnel sotterraneo, altri lavori sono in corso per ampliare la capacità degli impianti di trattamento di Beckton, Crossness e Mogden. Tali lavori dovrebbero essere completati tra il 2012 e il 2014. Inoltre, è prevista la costruzione di un secondo tunnel, di dimensioni inferiori, che dovrebbe essere completato già nel 2014 e che dovrebbe ridurre in modo considerevole gli scaricamenti di acque non trattate nelle zone di Beckton e Crossness.
96.
La difesa del Regno Unito fa perno, in particolare, sulle dimensioni del tutto eccezionali del sistema di Londra, e sulla inevitabile complessità di ogni intervento su una serie di reti fognarie progettate nel corso del XIX secolo. In tale ottica, non si potrebbe considerare esistente un inadempimento da parte del Regno Unito, che ha iniziato subito dopo l’entrata in vigore della direttiva a porre in essere tutte le attività di studio e di pianificazione necessarie per realizzare una piena conformità con il diritto dell’Unione. La clausola BTKNEEC imporrebbe di non considerare violata una direttiva se, in concreto, uno Stato membro ha intrapreso tutte le attività necessarie, nei tempi più brevi concretamente possibili, per dare ad essa esecuzione.
2. Valutazione
97.
Nel suo primo parere motivato la Commissione aveva contestato, in generale, il funzionamento di tutto il sistema di Londra. Nel parere motivato complementare essa ha invece deciso, dopo avere esaminato gli argomenti del Regno Unito in risposta al parere motivato, di ridurre l’oggetto del ricorso nei termini attuali.
98.
In particolare, come già indicato, la Commissione contesta l’insufficienza, ai fini del rispetto della direttiva, degli impianti di trattamento di Beckton, Crossness e Mogden, nonché delle reti fognarie che confluiscono nei primi due dei tre impianti appena indicati.
99.
Ci si deve interrogare, in via preliminare, sul tipo di dimostrazione che la Commissione deve fornire rispetto all’inadempimento. Non mi riferisco qui all’onere della prova, poiché su tale punto la giurisprudenza è chiara e costante: spetta alla Commissione dimostrare l’inadempimento, senza potersi fondare su alcuna presunzione (
21
). Ciò a cui mi riferisco qui, invece, è l’oggetto della dimostrazione della Commissione.
100.
La lettura del ricorso mostra infatti che la Commissione, pur avendo deciso di limitare le proprie contestazioni ad alcune parti specifiche del sistema di raccolta e trattamento delle acque reflue di Londra, non ha chiaramente indicato quali siano le specificità dei settori oggetto del ricorso. Al contrario, essa ha fondato tutta la propria argomentazione su prove – in particolare la relazione del TTSS – che fanno riferimento ai problemi del sistema in generale, e non a quelli specifici delle parti del sistema (le zone di Beckton, Crossness e Mogden) oggetto del ricorso.
101.
Si deve quindi verificare se il quadro probatorio fornito dalla Commissione, il quale attesta una situazione ambientale problematica a Londra in generale, abbia dimostrato il ruolo specifico che ciascuna delle realtà indicate ha avuto al fine di creare la situazione complessiva (
22
).
102.
A tale proposito, appare determinante la documentazione che la Commissione ha allegato al ricorso, e in particolare la risposta fornita dal Regno Unito, in data 15 giugno 2006, al parere motivato della Commissione. In tale documento, rispondendo ad una contestazione che riguardava l’intero sistema di Londra, il Regno Unito ha, in sostanza, ricondotto il problema alle specifiche parti del sistema alle quali la Commissione ha, successivamente, deciso di limitare il proprio ricorso. In particolare, pur non ammettendo formalmente l’esistenza di un inadempimento, nelle conclusioni del documento è stato indicato che il governo del Regno Unito «accetta che è necessario un incremento della capacità degli impianti di trattamento di Beckton, Crossness e Mogden» e che «accetta che sono necessarie misure per ridurre l’inquinamento derivante da alcuni scaricatori di piena che sono parti delle reti fognarie di Beckton e Crossness».
103.
Alla luce di tale documento, ritengo che gli elementi forniti dalla Commissione, per quanto facciano riferimento al sistema di Londra nel suo complesso, possano essere considerati come utilizzabili con riferimento specifico agli impianti di trattamento di Beckton, Crossness e Mogden, nonché alle reti fognarie di Beckton e Crossness. Il Regno Unito non ha, del resto, formulato alcuna obiezione a questo proposito.
104.
Rimane ora da verificare se le prove fornite dalla Commissione siano sufficienti per dimostrare l’inadempimento. Procederò anche in questo caso all’esame seguendo l’approccio in due fasi che ho già utilizzato per la situazione di Whitburn.
105.
Per quanto riguarda l’esistenza del problema e la sua natura non occasionale, la relazione del TTSS sulla quale la Commissione ha fondato la parte essenziale del suo ricorso costituisce, a mio avviso, un’indicazione non solo sufficiente, ma anche ben difficilmente contestabile, tanto più in considerazione del fatto che si tratta di un documento commissionato dallo stesso governo del Regno Unito. In particolare, come si è visto, tale relazione attesta la frequenza considerevole degli scaricamenti sia di acque non trattate da parte delle reti fognarie, sia di acque solo minimamente trattate da parte degli impianti di trattamento. Non solo: tali eventi, lungi dall’essere limitati a situazioni atmosferiche straordinarie, si verificano regolarmente anche in condizioni di piogge moderate.
106.
Si può dunque considerare che la Commissione abbia dimostrato la natura non eccezionale e non occasionale degli eventi di scaricamento che essa contesta al Regno Unito: tale Stato membro non contesta del resto la correttezza dei dati forniti dalla Commissione.
107.
Rimane da controllare, infine, se il governo del Regno Unito abbia dimostrato l’impossibilità tecnica di conformarsi alla direttiva, o l’assoluta sproporzione dei costi rispetto ai benefici, che potrebbero giustificare, sulla base della clausola BTKNEEC, una raccolta e/o un trattamento non completi delle acque reflue.
108.
La risposta, a mio avviso, è negativa.
109.
Da un lato, infatti, il Regno Unito ha indicato che è stata ormai decisa la realizzazione di una nuova grande opera (un tunnel di immagazzinamento delle acque) che sarà in grado, come la stessa Commissione ha osservato nella fase precontenziosa, di realizzare una completa conformità alla direttiva. Le soluzioni tecniche per ottenere un miglioramento della situazione sono dunque esistenti, e il loro costo non è da ritenersi sproporzionato, dal momento che è stata già presa la decisione di realizzarle.
110.
Non possono neppure essere accolti gli argomenti del Regno Unito che fanno leva sulla complessità e sulla lunga durata dei lavori che devono essere realizzati. È infatti giurisprudenza costante che l’inadempimento deve essere valutato alla data fissata nel parere motivato (qui il 1o febbraio 2009), e che uno Stato membro non può ottenere che il ricorso sia respinto per il solo fatto che sono in corso lavori e attività che condurranno, in futuro, all’eliminazione dell’inadempimento (
23
). Non va del resto neppure dimenticato che la direttiva risale ad oltre 20 anni fa: non può dunque certamente essere considerata un testo con il quale gli Stati membri non abbiano avuto il tempo di familiarizzarsi. Con riferimento proprio alla direttiva 91/271/CEE, sia pure ad un articolo diverso rispetto a quelli in discussione nella presente causa, la Corte ha considerato più che sufficiente il termine, fissato nel parere motivato, del 9 settembre 2004 (
24
).
111.
Il Regno Unito è sembrato suggerire, in particolare all’udienza, che la necessaria lunga durata dei lavori dovrebbe essere considerata quale elemento per applicare la clausola BTKNEEC: qualora uno Stato membro debba realizzare lavori su grande scala per conformarsi al diritto dell’Unione, non si potrebbe contestare un inadempimento se tali lavori sono in corso, e stanno svolgendosi con una tempistica ordinaria e ragionevole.
112.
Tale ragionamento non può essere accolto. La clausola BTKNEEC deve essere interpretata, come si è visto, come riferita alle soluzioni tecniche che, in generale, possono essere realizzate, e non al momento in cui tale realizzazione può avvenire. Il momento a cui si deve fare riferimento per valutare la conformità ad un testo normativo comunitario è quello fissato nel parere motivato della Commissione. Il discorso sarebbe diverso se il Regno Unito avesse dimostrato che la soluzione prescelta per la soluzione del problema, e in particolare quindi il tunnel di immagazzinamento dell’acqua, non era in passato tecnicamente possibile. In tale caso la clausola BTKNEEC potrebbe validamente essere invocata. Non è questo tuttavia il caso qui: in nessun momento il Regno Unito ha suggerito che la realizzazione del tunnel o il potenziamento degli impianti di trattamento sarebbero divenuti tecnicamente possibili solo in tempi recenti.
113.
Concludendo, ritengo dunque che la parte del ricorso relativa alla città di Londra meriti di essere accolta.
E – Sulle spese
114.
Sia la Commissione che il Regno Unito hanno chiesto, come ho indicato più sopra, la condanna alle spese della controparte. Poiché propongo alla Corte di accogliere una delle due parti del ricorso della Commissione, e di respingere l’altra, ritengo che la Corte debba fare applicazione dell’articolo 69, paragrafo 3, del Regolamento di procedura, e compensare di conseguenza le spese tra le parti.
V – Conclusione
115.
Sulla base delle osservazioni svolte, propongo pertanto alla Corte di statuire nei termini seguenti:
«–
il Regno Unito, non garantendo che siano installate reti fognarie appropriate ai sensi dell’articolo 3 e dell’Allegato I A della direttiva 91/271/CEE, relativa alla raccolta e al trattamento delle acque reflue urbane, a Beckton e Crossness, e non garantendo che un trattamento appropriato sia effettuato sulle acque reflue negli impianti di trattamento di Beckton, Crossness e Mogden, a norma degli articoli 4 e 10, nonché dell’Allegato I B, della direttiva citata, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in base a tali disposizioni;
–
il ricorso è respinto per il resto;
–
ciascuna parte sopporta le proprie spese».
(
1
)	Lingua originale: l’italiano.
(
2
)	Direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135, pag. 40).
(
3
)	Fissata a 2000 abitanti equivalenti. La nozione di «abitante equivalente» è contenuta al punto 6 dell’articolo 2, ma non è rilevante qui: è infatti pacifico che per tutte le località indicate dalla Commissione nel suo ricorso esistevano gli obblighi dell’articolo 3 e dell’articolo 4 della direttiva.
(
4
)	Sentenza del 23 settembre 2004, causa C-280/02, Commissione/Francia (Racc. pag. I-8573, punti 16-17).
(
5
)	COM(89) 518 def., in GU del 29.11.1989, C 300, pag. 8 (articolo 9).
(
6
)	Sentenze 7 maggio 2009, causa C-530/07, Commissione/Portogallo, (Racc. pag. I-78, punti 28 e 53), e del 14 aprile 2011, causa C-343/10, Commissione/Spagna (non ancora pubblicata nella Raccolta, punti 56 e 62).
(
7
)	Cfr. la versione tedesca («Regenüberläufen») e quella olandese («hemelwater»).
(
8
)	Cfr., oltre alla versione italiana, quella francese («pluies d’orage»), quella inglese («storm»), quella spagnola («aguas de tormenta»). È noto che, nel caso in cui una versione linguistica isolata si distacchi dalle altre questa non può, secondo la costante giurisprudenza della Corte, essere utilizzata per fondare un’interpretazione della norma che contrasti con la maggioranza delle altre versioni linguistiche. V., ad esempio, sentenze del 27 marzo 1990, causa C-372/88, Cricket St. Thomas (Racc. pag. I-1345, punto 18); del 19 aprile 2007, causa C-455/05, Velvet & Steel Immobilien (Racc. pag. I-3225, punto 19), e del 25 marzo 2010, causa C-451/08, Helmut Müller (Racc. p. I-2673, punto 38).
(
9
)	Sebbene, naturalmente, non determinante. Come ho appena rilevato, il testo di una singola versione linguistica non può, da solo, sostenere un’interpretazione contrastante con le altre versioni.
(
10
)
«Extremsituationen, wie z.B. bei ungewöhnlich starken Niederschlägen».
(
11
)	Tale clausola, per inciso, non era contenuta nella proposta originale della Commissione, ed è stata inserita solo nel testo finale della direttiva approvato dal Consiglio.
(
12
)	Sentenza del 30 novembre 2006, causa C-293/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I-122, punto 35).
(
13
)	Alla nota 6.
(
14
)	V. ad esempio, di recente, sentenza del 10 dicembre 2009, causa C-390/07, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-214, punti 43-45). Per una ricostruzione in termini generali dell’onere della prova nelle procedure di inadempimento v. anche i paragrafi 42-46 delle conclusioni presentate il 26 marzo 2009 dall’avvocato generale Kokott nelle cause C-335/07, Commissione/Finlandia, e C-438/07, Commissione/Svezia, decise con sentenze del 6 ottobre 2009 (rispettivamente Racc. pag. I-9459 e pag. I-9517).
(
15
)	La portata di tempo secco di una rete fognaria è il quantitativo di acque che sono in essa riversate in assenza di piogge.
(
16
)	V., in particolare, i punti 16.5.1.4-16.5.1.5, 16.5.1.7-16.5.1.9, 16.5.5.1, 16.5.11.2-16.5.11.3. La relazione ha tuttavia espresso parere favorevole per alterare i termini dell’autorizzazione esistente al fine di autorizzare la società di gestione a scaricare acque reflue non trattate, utilizzando la condotta sottomarina di Whitburn, nel caso di emergenze. Le critiche dell’Ispettore si sono invece concentrate, come accennato, sulla gestione degli scaricamenti in situazioni ordinarie.
(
17
)	V., in proposito, la direttiva del Consiglio 76/160/CEE, dell’8 dicembre 1975, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU 1976, L 31, pag. 1).
(
18
)	Si tratta della relazione TTSS, sulla quale v. infra, paragrafi 90 e ss.
(
19
)	Il corsivo è mio.
(
20
)	Tale documento, prodotto dal Regno Unito a ridosso dell’udienza, è stato ammesso dalla Corte e versato nel fascicolo.
(
21
)	V., ad esempio, sentenza del 6 ottobre 2009, causa C-438/07, Commissione/Svezia, (Racc. pag. I-9517, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
(
22
)	V., per analogia, sentenza del 6 ottobre 2009, causa C-335/07, Commissione/Finlandia (Racc. pag. I-9459, punto 88).
(
23
)	V., ad esempio, sentenze del 24 giugno 2004, causa C-119/02, Commissione/Grecia, (non pubblicata nella Raccolta, punti 52-54), e dell’8 luglio 2004, causa C-27/03, Commissione/Belgio, C-27/03, (non pubblicata nella Raccolta, punti 39-40).
(
24
)	Sentenza Commissione/Italia, cit. alla nota 12 (punti 25-28).