Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)
19 november 2025 (*)
„ Gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof glyfosaat – Verlengingsaanvraag voor een werkzame stof – Verlenging van de goedkeuringsperiode – Vertraging in de verlengingsprocedure – Redenen die geen verband houden met de aanvrager – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Besluit tot afwijzing van het verzoek – Artikel 17 van verordening (EG) nr. 1107/2009 ”
In zaak T-565/23,
Aurelia Stiftung, gevestigd te Berlijn (Duitsland), vertegenwoordigd door A. Willand en A. Mostler, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Becker, D. Milanowska en M. ter Haar als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Bayer Agriculture, gevestigd te Antwerpen (België), vertegenwoordigd door H. Posser, F. Geber en T. Römhild, advocaten,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (rapporteur) en H. Cassagnabère, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 13 februari 2025,
het navolgende
Arrest
1        Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Aurelia Stiftung, nietigverklaring van besluit Ares(2023)4611321 van de Commissie van 3 juli 2023 tot afwijzing van haar verzoek tot interne herziening van uitvoeringsverordening (EU) 2022/2364 van de Commissie van 2 december 2022 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de goedkeuringsperiode van de werkzame stof glyfosaat (PB 2022, L 312, blz. 99) (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding en feiten die zich na de instelling van het beroep hebben voorgedaan
2        Verzoekster is een te Berlijn (Duitsland) gevestigde vereniging zonder winstoogmerk. Haar doelstellingen omvatten onder meer de bescherming van dieren, de natuur en het milieu.
3        Glyfosaat is een werkzame stof die op grote schaal wordt gebruikt in onkruidbestrijdingsmiddelen.
4        Glyfosaat is voor het eerst goedgekeurd bij richtlijn 2001/99/EG van de Commissie van 20 november 2001 houdende wijziging van bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, teneinde glyfosaat en thifensulfuron-methyl op te nemen als werkzame stof (PB 2001, L 304, blz. 14). Overeenkomstig bijlage I bij richtlijn 91/414 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1991, L 230, blz. 1) is de goedkeuring van glyfosaat op 1 juli 2002 in werking getreden en zou zij op 30 juni 2012 aflopen.
5        In 2009 is verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414 van de Raad (PB 2009, L 309, blz. 1) in werking getreden. Bij uitvoeringsverordening nr. 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van verordening nr. 1107/2009 wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft (PB 2011, L 153, blz. 1) is de in artikel 78, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 bedoelde lijst vastgesteld. Glyfosaat stond op deze lijst met 31 december 2015 als datum waarop de goedkeuringstermijn verstreek.
6        Op 20 oktober 2015 werd de goedkeuringsperiode van glyfosaat bij uitvoeringsverordening (EU) 2015/1885 van de Commissie tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de geldigheidsduur voor de werkzame stoffen 2,4-D, acibenzolar-s-methyl, amitrol, bentazon, cyhalofop-butyl, diquat, esfenvaleraat, famoxadone, flumioxazine, DPX KE 459 (flupyrsulfuron methyl), glyfosaat, iprovalicarb, isoproturon, lambda-cyhalothrin, metalaxyl-M, metsulfuronmethyl, picolinafen, prosulfuron, pymetrozine, pyraflufen-ethyl, thiabendazole, thifensulfuron-methyl en triasulfuron (PB 2015, L 276, blz. 48), vastgesteld op grond van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009, verlengd tot en met 30 juni 2016, op grond dat de beoordeling van de stof was uitgesteld om redenen die de aanvragers niet konden worden verweten.
7        Op 29 juni 2016 werd de goedkeuringsperiode van glyfosaat bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/1056 van de Commissie tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de goedkeuringsperiode van de werkzame stof glyfosaat (PB 2016, L 173, blz. 52), voor een tweede keer verlengd op grond van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009, met aanduiding van de nieuwe vervaldatum, te weten „zes maanden te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het advies van het Comité risicobeoordeling van het Europees Agentschap voor chemische stoffen [(ECHA)]
door de Commissie of 31 december 2017, indien dat eerder is”.
8        Op 12 december 2017 is de goedkeuring van glyfosaat verlengd tot en met 15 december 2022 bij uitvoeringsverordening (EU) 2017/2324 van de Commissie tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat overeenkomstig verordening nr. 1107/2009, en tot wijziging van de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 540/2011 (PB 2017, L 333, blz. 10).
9        Op 14 maart 2022 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) de aanvrager van de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat verzocht om aanvullende informatie, die tijdig is ingediend.
10      Op 10 mei 2022 hebben EFSA en ECHA de Europese Commissie meegedeeld dat de conclusie van de collegiale toetsing van de risicobeoordeling van glyfosaat met vertraging zou worden vastgesteld.
11      Op 2 december 2022 is de goedkeuring van glyfosaat bij uitvoeringsverordening 2022/2364 verlengd tot en met 15 december 2023.
12      Op 30 januari 2023 heeft verzoekster een verzoek tot interne herziening ingediend van uitvoeringsverordening 2022/2364 op grond van artikel 10 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13).
13      Op 3 juli 2023 heeft de Commissie bij het bestreden besluit het verzoek tot interne herziening afgewezen.
14      Op 28 november 2023 is de goedkeuring van glyfosaat verlengd tot en met 15 december 2033 bij uitvoeringsverordening (EU) 2023/2660 van de Commissie tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat overeenkomstig verordening nr. 1107/2009, en tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 540/2011 (PB L, 2023/2660).
15      Op 24 januari 2024 heeft verzoekster een verzoek tot interne herziening van uitvoeringsverordening 2023/2660 ingediend.
Conclusies van partijen
16      Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
17      De Commissie, ondersteund door Bayer Agriculture, verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
18      Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan: ten eerste, schending van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 aangezien de verlenging van de goedkeuringsperiode dient ter verwezenlijking van een fase van de procedure waarvan de termijn niet kan worden verlengd; ten tweede, onjuiste toepassing en uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 wat de rol van de aanvrager van de verlenging betreft; ten derde en vierde, schending van het voorzorgsbeginsel en een onjuiste afweging van de betrokken belangen in het kader van het risicobeheer, en, ten vijfde, schending van de motiveringsplicht.
Voortbestaan van het procesbelang
19      Bayer Agriculture betoogt dat verzoeksters procesbelang is verdwenen sinds de vaststelling van uitvoeringsverordening 2023/2660, waarbij de goedkeuring van glyfosaat is verlengd, waartegen verzoekster een verzoek tot interne herziening heeft ingediend dat op een gelijkaardige argumentatie berust.
20      Het Gerecht herinnert eraan dat het procesbelang van een verzoekende partij een verkregen en daadwerkelijk belang moet zijn. Dit belang moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep, en dient op straffe van afdoening zonder beslissing te blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C-33/14 P, EU:C:2015:609, punten 56 en 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      In casu is, zoals Bayer Agriculture aanvoert, de periode van verlenging van de goedkeuring van glyfosaat op 15 december 2023 afgelopen en is de goedkeuring van deze werkzame stof bij uitvoeringsverordening 2023/2660 verlengd.
22      In de eerste plaats is het bestreden besluit door de Commissie evenwel niet ingetrokken, zodat het geding zijn voorwerp heeft behouden (zie in die zin arrest van 4 september 2018, ClientEarth/Commissie, C-57/16 P, EU:C:2018:660, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals verzoekster aanvoert, hebben het bestreden besluit en het besluit tot afwijzing van het verzoek tot interne herziening van uitvoeringsverordening 2023/2660 verschillende voorwerpen.
23      In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak dat een verzoekende partij een belang behoudt bij de nietigverklaring van een handeling van een instelling van de Europese Unie teneinde te voorkomen dat de onwettigheid die aan die handeling zou kleven, zich in de toekomst weer voordoet. Dat procesbelang vloeit voort uit artikel 266, eerste alinea, VWEU, op grond waarvan de instelling waarvan de handeling nietig is verklaard, gehouden is de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. Dit procesbelang kan echter alleen bestaan indien de gestelde onwettigheid zich in de toekomst kan herhalen, los van de omstandigheden van de zaak die hebben geleid tot het door de verzoekende partij ingestelde beroep (arresten van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C-362/05 P, EU:C:2007:322, punten 50-52, en 27 september 2018, Mellifera/Commissie, T-12/17, EU:T:2018:616, punt 28).
24      Dat is het geval in de onderhavige zaak aangezien de door verzoekster gestelde onwettigheid is gebaseerd op een uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 die de Commissie bij een ander verzoek tot interne herziening betreffende de verlenging van de goedkeuringsperiode van een werkzame stof dreigt te herhalen.
25      Hieruit volgt dat verzoekster, ondanks de vaststelling van uitvoeringsverordening 2023/2660, waartegen zij ook een verzoek tot herziening heeft ingediend, in casu nog steeds een procesbelang heeft.
Ontvankelijkheid van het beroep
26      Bayer Agriculture betwist verzoeksters procesbevoegdheid. Ten eerste is verzoekster niet gerechtigd een verzoek tot interne herziening in te dienen op grond van artikel 10 van verordening nr. 1367/2006, aangezien haar uitdrukkelijk hoofddoel niet erin bestaat de milieubescherming te bevorderen. Zij is namelijk actief in de bijenteelt- en tuinbouwsector, en deze activiteiten dragen volgens Bayer Agriculture niet bij tot de bescherming van het milieu. Ten tweede heeft de bevordering van het houden van bijen betrekking op dieren die niet in het wild leven, en valt het niet onder de milieubescherming in de context van het milieurecht. Het beroep moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
27      Het Gerecht herinnert eraan dat artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat „[e]lke niet-gouvernementele organisatie [...] die [voldoet] aan de criteria van artikel 11 [...]
gerechtigd [is] een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de instelling of het orgaan van de Unie die of dat een administratieve handeling heeft gesteld [...] op grond van het feit dat een dergelijk handelen [...] strijdig is met het milieurecht in de zin van artikel 2, lid 1, [onder] f)”.
28      Artikel 11, lid 1, onder b), van verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat een niet-gouvernementele organisatie gerechtigd is een verzoek tot interne herziening in te dienen op voorwaarde dat haar uitdrukkelijk hoofddoel het bevorderen is van de milieubescherming in de context van het milieurecht.
29      Artikel 2 van verordening nr. 1367/2006 heeft als opschrift „Definities” en bepaalt in lid 1, onder f), dat in deze verordening onder milieurecht wordt verstaan „Uniewetgeving die, ongeacht de rechtsgrondslag, bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie”.
30      De vraag of een handeling is aangenomen op grond van het milieurecht hangt volgens artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 1367/2006 niet af van de rechtsgrondslag ervan. Voor de toepassing van deze verordening betreft het begrip „milieurecht” Uniewetgeving die bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie. Uit de bewoordingen van dat artikel volgt dat de Uniewetgever door zijn verwijzing naar de doelstellingen die in artikel 191, lid 1, VWEU zijn opgesomd, het in verordening nr. 1367/2006 gehanteerde begrip „milieurecht” een brede betekenis beoogde te geven die niet beperkt blijft tot vraagstukken omtrent de bescherming van de natuurlijke omgeving sensu stricto. Deze vaststelling wordt overigens bevestigd door artikel 192, lid 2, VWEU, volgens welk artikel het milieurecht zoals bedoeld in titel XX van het VWEU ook bepalingen van in hoofdzaak fiscale aard kan bevatten alsmede maatregelen die van invloed zijn op, ten eerste, de ruimtelijke ordening, ten tweede, het kwantitatieve waterbeheer, of die rechtstreeks dan wel zijdelings betrekking hebben op de beschikbaarheid van de watervoorraden, en, ten derde, de bodembestemming, alsmede maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening. Een beperkte uitlegging van het begrip „milieurecht” zou tot gevolg hebben dat dergelijke bepalingen en maatregelen voor een groot deel niet onder dit rechtsgebied zouden vallen (arrest van 14 maart 2018, TestBioTech/Commissie, T-33/16, EU:T:2018:135, punten 42-45).
31      In deze context heeft het Gerecht reeds impliciet erkend dat een vereniging zonder winstoogmerk die ijvert voor het behoud en de promotie van bijen, een verzoek tot interne herziening kan indienen tegen een verlenging van de goedkeuringsperiode van een werkzame stof (zie in die zin arrest van 27 september 2018, Mellifera/Commissie, T-12/17, EU:T:2018:616).
32      In het onderhavige geval blijkt uit artikel 2, leden 2 en 3, van verzoeksters statuten dat haar doel bestaat in het bevorderen van onder meer natuurbehoud en landschapsbeheer, milieubescherming, dierfokkerij en het kweken van planten. Deze doelstellingen worden met name verwezenlijkt door verschillende acties met betrekking tot de bescherming van bijen.
33      Gelet op de ruime opvatting van het begrip „milieurecht” in het kader van verordening nr. 1367/2006 (zie de in punt 30 hierboven aangehaalde rechtspraak), die, anders dan Bayer Agriculture stelt, zich niet beperkt tot vraagstukken omtrent de bescherming van de natuurlijke omgeving sensu stricto, moet worden geoordeeld dat verzoekster voldoet aan de voorwaarde van artikel 11, lid 1, onder b), van verordening nr. 1367/2006, te weten een vereniging te zijn waarvan het uitdrukkelijke hoofddoel het bevorderen is van de milieubescherming in de context van het milieurecht, hetgeen de Commissie overigens niet betwist.
34      De argumenten van Bayer Agriculture betreffende de ontvankelijkheid van het beroep moeten dus worden afgewezen.
Tweede middel: onjuiste toepassing en uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 met betrekking tot de rol van de aanvrager van de verlenging
Ontvankelijkheid van het tweede middel
35      Zonder uitdrukkelijk op te werpen dat het tweede middel niet-ontvankelijk is, vraagt de Commissie zich af of de gestelde schendingen van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 een schending van het milieurecht in de zin van artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 1367/2006 opleveren, zoals artikel 10 van deze verordening vereist.
36      Het Gerecht is van oordeel dat, gelet op de ruime uitlegging van het begrip „milieurecht” in het kader van verordening nr. 1367/2006 (zie punt 30 hierboven), artikel 17 van verordening nr. 1107/2009, waarvan de schending met name met het tweede middel wordt aangevoerd, een bepaling is die bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van het milieubeleid van de Unie in de zin van artikel 10 van verordening nr. 1367/2006. Op grond van deze bepaling kan de goedkeuringsperiode voor werkzame stoffen namelijk worden verlengd om de verlengingsprocedure te kunnen afronden, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de risico’s van de stof in kwestie voor het milieu.
37      Verzoeksters tweede middel is dan ook ontvankelijk.
Ten gronde
38      Verzoekster betoogt in wezen dat de Commissie het recht verkeerd heeft toegepast door zich in het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat was voldaan aan de voorwaarde van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 dat de redenen voor de vertraging „buiten de wil” van de aanvrager van de verlenging moeten liggen. Vertragingen bij de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat waren namelijk het gevolg van de noodzaak om documenten en informatie op te vragen bij de aanvrager en deze vervolgens te beoordelen. Verzoekster wijst op de leemten in de door de aanvrager verstrekte gegevens en op de onvolledigheid van de verlengingsaanvraag en het aanvullende dossier, die blijken uit het grote aantal aanvullende inlichtingen waarom EFSA de aanvrager heeft verzocht. De redenen voor de vertragingen moeten concreet worden onderzocht.
39      Het Gerecht herinnert eraan dat artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt dat het verlengingsbesluit wordt vastgesteld „[w]anneer om redenen buiten de wil van de aanvrager blijkt dat de goedkeuring waarschijnlijk zal vervallen alvorens over de verlenging een beslissing is genomen”.
40      Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de verschillende taalversies van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 uiteenlopen. Hoewel in sommige versies, waaronder de Franse, de uitdrukking „redenen buiten de wil van de aanvrager” wordt gebruikt, komt het begrip „wil” immers niet voor in andere taalversies. In sommige andere taalversies, waaronder het Engels, wordt immers het begrip „controle” gebruikt. Andere taalversies, zoals de Duitse, gebruiken het begrip „verantwoordelijkheid”, of het begrip beïnvloeding. In andere versies worden slechts redenen genoemd die „onafhankelijk zijn van de aanvrager”.
41      Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de overige taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie arrest van 12 september 2019, A e.a., C-347/17, EU:C:2019:720, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42      Bij de uitlegging van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 en meer bepaald van de uitdrukking „redenen buiten de wil van de aanvrager” moet dus rekening worden gehouden met zowel het doel van deze bepaling als de context ervan.
43      Wat de context van deze regel betreft, zij in de eerste plaats in herinnering gebracht dat deze regel deel uitmaakt van de afdeling van verordening nr. 1107/2009 die betrekking heeft op de goedkeuring van werkzame stoffen. Deze goedkeuringen en de verlenging ervan zijn geregeld in verschillende bepalingen die het verloop van de toepasselijke procedure regelen.
44      Een goedkeuring kan slechts worden verleend voor een periode van ten hoogste tien jaar (artikel 5 van verordening nr. 1107/2009). Zoals in overweging 15 van deze verordening is uiteengezet, is de goedkeuringsperiode voor werkzame stoffen met het oog op de veiligheid beperkt in de tijd en moet die periode in verhouding staan tot de mogelijke risico’s die aan het gebruik van dergelijke stoffen verbonden zijn. Een verlenging geldt voor een periode van ten hoogste vijftien jaar (artikel 14, lid 2, van verordening nr. 1107/2009).
45      Hieruit volgt dat de wetgever heeft voorzien in beperkte goedkeurings- of verlengingsperioden om te voorkomen dat werkzame stoffen die onaanvaardbare risico’s in de zin van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 zouden opleveren, op de markt blijven. De verwezenlijking van dat doel, in het licht van het voorzorgsbeginsel, vereist dat de stoffen periodiek opnieuw worden beoordeeld, zoals de Commissie terecht benadrukt wanneer zij de periodieke aanpak van verordening nr. 1107/2009 uitlegt.
46      In de tweede plaats moet de rol van de aanvrager van de verlenging in het kader van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 worden onderzocht.
47      Zowel de goedkeuringsprocedure als de verlengingsprocedure wordt immers ingeleid op initiatief van de producent van de werkzame stof, die vervolgens in voorkomend geval de aanvrager van de verlenging is, zoals blijkt uit respectievelijk artikel 7 van verordening nr. 1107/2009 en artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 844/2012 van de Commissie van 18 september 2012 tot vaststelling van de nodige bepalingen voor de uitvoering van de verlengingsprocedure voor werkzame stoffen, als bedoeld in verordening nr. 1107/2009 (PB 2012,  L 252, blz. 26). De producent van de werkzame stof, die vervolgens in voorkomend geval de aanvrager van de verlenging is, speelt een centrale rol tijdens de gehele goedkeurings- en verlengingsprocedure en is een belangrijke gesprekspartner voor de instanties die bij deze procedures betrokken zijn.
48      Wat meer bepaald de verlengingsprocedure betreft, is de aanvrager van de verlenging verantwoordelijk voor de inhoud van de aanvraag (artikel 3 van uitvoeringsverordening nr. 844/2012), voor de indiening van de aanvullende dossiers (artikelen 6 en 7 van uitvoeringsverordening nr. 844/2012), voor het verstrekken van nadere informatie aan de lidstaat-rapporteur of EFSA (artikel 11, lid 5, en artikel 13, lid 3, van uitvoeringsverordening nr. 844/2012) en kan hij bij EFSA opmerkingen indienen over het ontwerpbeoordelingsverslag van de lidstaat-rapporteur of het verlengingsverslag (artikel 12, lid 3, en artikel 14, lid 1, van uitvoeringsverordening nr. 844/2012). Voor al deze interacties met de aanvrager van de verlenging gelden specifieke termijnen.
49      Hieruit volgt dat de aanvrager van de verlenging een rol speelt in alle fasen van de procedure door gegevens te verstrekken of opmerkingen in te dienen, waardoor hij het verloop van de procedure kan beïnvloeden. De wetgever heeft daarom besloten de verlenging van de goedkeuringsperiode afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de eventuele vertraging „buiten de wil van de aanvrager” van de verlenging valt.
50      Wat daarentegen de verlenging van de goedkeuringsperiode betreft, hoeft de aanvrager van de verlenging geen aanvraag in te dienen en wordt hij niet geraadpleegd. De procedure wordt ambtshalve ingeleid en de Commissie moet nagaan of de vertraging in het verloop van de verlengingsprocedure niet te wijten is aan redenen „buiten de wil van de aanvrager”.
51      Het gedrag van de aanvrager moet dus worden beoordeeld in het licht van de verschillende fasen van de verlengingsprocedure die voorafgaan aan een eventuele verlenging van de goedkeuringsperiode, waarin hij een participerende rol heeft gespeeld.
52      In dit verband geeft artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 uitdrukking aan een afweging van de verschillende betrokken belangen die verenigbaar is met de doelstellingen van deze verordening en met het voorzorgsbeginsel.
53      Wat de in artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 bedoelde doelstellingen betreft, zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1107/2009 volgens artikel 1, lid 3, ervan tot doel heeft een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en de werking van de interne markt te verbeteren door de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, te harmoniseren en tegelijkertijd de landbouwproductie te verbeteren. De Commissie stelt dan ook terecht dat verordening nr. 1107/2009 meerdere doelstellingen heeft.
54      Door de handhaving van een hoog niveau van bescherming van het milieu verplicht te stellen, geeft verordening nr. 1107/2009 uitvoering aan artikel 11 VWEU, dat bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling, en aan artikel 114, lid 3, VWEU, dat deze verplichting invult. Dit artikel bepaalt inderdaad dat de Commissie in haar voorstellen op het gebied van milieubescherming, gedaan uit hoofde van de onderlinge aanpassing van wettelijke bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen, uitgaat van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd en dat ook het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie binnen hun respectieve bevoegdheden zullen trachten deze doelstelling te verwezenlijken. Aan deze bescherming moet voorrang worden verleend boven economische overwegingen, zodat zij, zelfs aanzienlijke, negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers kan rechtvaardigen (zie arrest van 17 maart 2021, FMC/Commissie, T-719/17, EU:T:2021:143, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55      Hieruit volgt dat de Commissie, onder de verschillende doelstellingen van verordening nr. 1107/2009, bijzonder belang moet hechten aan de doelstelling om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen wanneer zij een procedure voor de verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof beheert, a fortiori wanneer deze procedure het tijdskader voor het verloop ervan overschrijdt en zij krachtens artikel 17 van die verordening een verlenging van de goedkeuringsperiode toekent.
56      Bij het onderzoek van de rol van de aanvrager van de verlenging bij vertragingen in een verlengingsprocedure moet de Commissie zich er niet alleen van vergewissen dat deze aanvrager binnen de gestelde termijnen heeft gehandeld, maar ook dat de vertraging in het verloop van de verlengingsprocedure losstaat van zijn handelwijze, dat wil zeggen dat hij niet op zodanige wijze heeft gehandeld dat hij vertragingen heeft veroorzaakt of tot vertragingen heeft bijgedragen.
57      Hieruit volgt dat een benadering die een opzettelijk element van de verzoeker zou vereisen met betrekking tot vertragingen in het verloop van de procedure, te beperkend is en het door de wetgever gevonden evenwicht dreigt te verstoren ten gunste van de belangen van de aanvrager van de verlenging. Een dergelijke restrictieve benadering ten gunste van de aanvrager van de verlenging zou ook in strijd zijn met de rechtspraak, die vereist dat aan het hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en van het milieu voorrang moet worden verleend boven economische overwegingen (zie in die zin arrest van 17 maart 2021, FMC/Commissie, T-719/17, EU:T:2021:143, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak), alsook met de context van de regel van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009, die bestaat in een regelgevend kader waarin de deelname aan de procedure van de aanvrager van de verlenging in detail is omschreven.
58      Om de door de wetgever gemaakte afweging in acht te nemen, moet artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 aldus worden uitgelegd dat het een objectieve en concrete analyse van de redenen voor de vertraging vereist om vast te stellen dat deze vertraging buiten de wil valt van de aanvrager, die alle op de verlenging toepasselijke regels zorgvuldig moet hebben nageleefd. In dit verband kan het feit dat de vertraging, althans gedeeltelijk, te wijten is aan de te late indiening van een verslag of conclusies door een of meer bij de verlengingsprocedure betrokken autoriteiten, niet volstaan om elke rol van de aanvrager uit te sluiten, aangezien hij zelf de oorzaak van een dergelijke vertraging kan zijn geweest, ook al heeft hij de hem door verordening nr. 1107/2009 opgelegde termijnen in acht genomen. Dit kan met name het geval zijn wanneer de kwaliteit van de in de loop van de procedure verstrekte gegevens ontoereikend is.
59      In casu heeft de Commissie in punt 61 van het bestreden besluit verzoeksters argumenten onderzocht dat de aanvrager van de verlenging aan het begin van de verlengingsprocedure geen volledig dossier had ingediend, verantwoordelijk was voor de leemten in de gegevens en niet alle relevante wetenschappelijke informatie heeft overgelegd die op het moment van de verlengingsaanvraag beschikbaar was. De Commissie legt uit dat wanneer een lidstaat-rapporteur een aanvraag en aanvullende dossiers ontvankelijk acht, dit betekent dat de aanvraag volledig is en binnen de gestelde termijn is ingediend. Latere vertragingen om andere redenen kunnen niet aan een ontvankelijke aanvraag worden toegeschreven. De verzoeken om aanvullende informatie zijn een normaal onderdeel van de verlengingsprocedure, met name tijdens de risicobeoordeling, en betekenen niet dat de aanvraag onvolledig is of niet had mogen worden aanvaard.
60      In punt 62 van het bestreden besluit onderzoekt de Commissie verzoeksters argument dat de aanvrager van de verlenging een grote hoeveelheid informatie heeft verstrekt die de autoriteiten veel tijd gekost heeft en waardoor zij veel personeel hebben moeten inzetten. Zij legt uit dat dit geen omstandigheid is die onder de controle valt van de aanvrager van de verlenging, die enkel de door het toepasselijke rechtskader vereiste informatie heeft verstrekt. De Commissie merkt op dat de omvang van de literatuur in het geval van glyfosaat zonder precedent is. Het feit dat de aanvrager veel gegevens heeft verstrekt, toont echter aan dat hij zorgvuldig en in overeenstemming met de wettelijke vereisten heeft gehandeld. Vertragingen als gevolg van de complexiteit van de door de lidstaat-rapporteur of EFSA uit te voeren beoordeling behoren tot de meest voorkomende situaties van vertragingen die buiten de wil van de aanvrager van de verlenging liggen.
61      In de punten 30 tot en met 33 van het bestreden besluit legt de Commissie uit dat, gezien de hoeveelheid nieuwe informatie die tijdens de openbare raadpleging is ontvangen, het aantal kwesties dat door de beoordelingsgroep glyfosaat is vastgesteld en de noodzaak om de nieuwe informatie te beoordelen die EFSA van de verlengingsaanvrager heeft gevraagd, de beoordelingsgroep glyfosaat heeft aangegeven dat extra tijd nodig was om een ontwerpverslag in te dienen. De Commissie wijst erop dat EFSA en ECHA vervolgens hebben aangekondigd dat wegens de verwachte vertraging bij de indiening van het ontwerpverslag van de beoordelingsgroep glyfosaat en om het proces van peer review af te ronden, de indiening van de conclusies van EFSA zou worden uitgesteld en in juli 2023 zou plaatsvinden. In het licht van deze aankondiging heeft de Commissie besloten de goedkeuringsperiode voor glyfosaat, die op 15 december 2022 zou aflopen, te verlengen.
62      In antwoord op verzoeksters argumenten inzake vermeende leemten in de gegevens zet de Commissie in de punten 65 tot en met 68 van het bestreden besluit uiteen dat, ten eerste, deze leemten niet de verantwoordelijkheid van de aanvrager zijn, aangezien hij een volledige en tijdige aanvraag heeft ingediend en de verzoeken om aanvullende informatie een normaal onderdeel van elke verlengingsprocedure vormen. Ten tweede is het bestaan van leemten in de gegevens niet relevant voor de toepassing van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 wanneer is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van dit artikel, en met name blijkt dat de goedkeuring zal vervallen voordat een besluit over de verlenging kan worden genomen en de redenen voor deze vertraging buiten de wil van de aanvrager liggen. De Commissie voegt hieraan toe dat de overwegingen betreffende de leemten in de gegevens en de risicobeoordeling, alsmede de nieuwe gegevens die de aanvrager heeft ingediend, eventueel relevant zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot verlenging, maar niet in het kader van een procedure die betrekking heeft op de rechtmatigheid van de verlenging van de goedkeuringsperiode.
63      Uit het bestreden besluit blijkt dat de Commissie geen concreet of zelfs maar summier onderzoek heeft verricht naar de rol van de aanvrager van de verlenging met betrekking tot het feit dat het verlengingsbesluit niet binnen de gestelde termijnen kon worden genomen. Zij heeft enkel andere factoren voor de vertraging geïdentificeerd, zoals de complexiteit van de door de lidstaat-rapporteur of EFSA te verrichten beoordeling of de hoeveelheid nieuwe informatie die zij via de openbare raadpleging had ontvangen, en is tot de conclusie gekomen dat de vertraging niet aan de aanvrager te wijten was.
64      De uitleg van de Commissie dat de verlengingsaanvraag ontvankelijk was en dat de verzoeken om aanvullende informatie niet betekenen dat de verlengingsaanvraag niet volledig was, of dat de omvang van de ingediende informatie betekende dat de aanvrager zorgvuldig was geweest en aan zijn verplichtingen had voldaan, wijst erop dat zij noch de aard van de ontbrekende informatie noch de relevantie van de in casu overgelegde informatie heeft onderzocht. Bovendien blijkt uit de in punt 62 hierboven uiteengezette uitleg van de Commissie dat zij geen analyse heeft gemaakt van de aard en de gevolgen voor de duur van de procedure van de leemten in de door verzoekster aangevoerde gegevens, waardoor zij niet heeft voldaan aan haar verplichting om na te gaan of aan de voorwaarden van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 is voldaan.
65      In haar schriftelijke stukken betoogt de Commissie voorts dat artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 geenszins vereist dat wordt vastgesteld of en in welke mate de aanvrager verantwoordelijk zou kunnen zijn voor het risico dat de goedkeuring waarop de verlengingsaanvraag betrekking heeft, verstrijkt vóór de vaststelling van een verlengingsbesluit, dan wel of een vertraging van de verlengingsprocedure uitsluitend berust op redenen die niet onder de verantwoordelijkheid van de aanvrager vallen. Volgens de Commissie vereist deze bepaling evenmin dat de eventuele bijdrage van de aanvrager aan een door andere actoren veroorzaakte vertraging wordt onderzocht.
66      De Commissie heeft bij de uitlegging van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009 het recht echter onjuist toegepast en de door de wetgever gemaakte afweging niet in acht genomen door geen concrete analyse van de rol van de aanvrager van de verlenging te verrichten en door bij eventuele vertragingen in de verlengingsprocedure een restrictieve benadering van de rol van de aanvrager van de verlenging toe te passen, en door de aanvrager vrij te stellen wanneer een andere actor, zelfs gedeeltelijk, aan de vertraging heeft bijgedragen (zie de punten 52 en 57 hierboven). Het feit dat, zoals Bayer Agriculture stelt, talrijke partijen bij de verlengingsprocedure betrokken zijn, ontslaat de Commissie geenszins van de verplichting om alle vertragingsfactoren te onderzoeken, met inbegrip van die welke verband houden met de aanvrager van de verlenging.
67      Aan deze conclusie wordt evenmin afgedaan door het argument van Bayer Agriculture dat verzoekster niet aantoont dat, indien de aanvrager van de verlenging in een eerder stadium documenten had overgelegd, de procedure sneller zou zijn verlopen.
68      De Commissie heeft namelijk blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de toepassingsvoorwaarde van artikel 17 van verordening nr. 1107/2009, die betrekking heeft op de rol van de aanvrager bij de vertraging van de verlengingsprocedure, los van de juistheid van de door verzoekster aangevoerde feiten.
69      Hieruit volgt dat het tweede middel moet worden aanvaard.
70      Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard, zonder dat de andere door verzoekster aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
Kosten
71      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van verzoekster.
72      Overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zal Bayer Agriculture haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)      Besluit Ares(2023)4611321 van de Commissie van 3 juli 2023 tot afwijzing van het door Aurelia Stiftung ingediende verzoek tot interne herziening van uitvoeringsverordening (EU) 2022/2364 van de Commissie van 2 december 2022 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de goedkeuringsperiode van de werkzame stof glyfosaat wordt nietig verklaard.
2)      De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten van Aurelia Stiftung.
3)      Bayer Agriculture draagt haar eigen kosten.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 november 2025.
ondertekeningen
*      Procestaal: Duits.