Affaire C-107/23 PPU[Lin] (i)
Procédure pénale
contre
C.I. e.a.
(demande de décision préjudicielle, introduite par la Curtea de Apel Braşov)
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 24 juillet 2023
« Renvoi préjudiciel – Protection des intérêts financiers de l’Union européenne – Article 325, paragraphe 1, TFUE – Convention “PIF” – Article 2, paragraphe 1 – Obligation de lutter contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives – Obligation de prévoir des sanctions pénales – Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) – Directive 2006/112/CE – Fraude grave à la TVA – Délai de prescription de la responsabilité pénale – Arrêt d’une Cour constitutionnelle ayant invalidé une disposition nationale régissant les causes d’interruption de ce délai – Risque systémique d’impunité – Protection des droits fondamentaux – Article 49, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principe de légalité des délits et des peines – Exigences de prévisibilité et de précision de la loi pénale – Principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior) – Principe de sécurité juridique – Standard national de protection des droits fondamentaux – Obligation pour les juridictions d’un État membre de laisser inappliqués des arrêts de la Cour constitutionnelle et/ou de la juridiction suprême de cet État membre en cas de non‑conformité au droit de l’Union – Responsabilité disciplinaire des juges en cas de non-respect de ces arrêts – Principe de primauté du droit de l’Union »
1.        Questions préjudicielles – Procédure préjudicielle d’urgence – Conditions – Examen d’office par la Cour – Personne privée de liberté – Solution du litige susceptible d’avoir une incidence sur cette privation de liberté
(Statut de la Cour de justice, art. 23 bis ; règlement de procédure de la Cour, art. 107)
(voir points 48-56)
2.        Ressources propres de l’Union européenne – Protection des intérêts financiers de l’Union – Lutte contre la fraude et autres activités illégales – Obligation des États membres de mettre en place des sanctions effectives et dissuasives – Portée – Infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union – Fixation des délais de prescription – Compétence des États membres – Limites
(Art. 4, § 2, et 325 TFUE ; convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, art. 2, § 1)
(voir points 79-86)
3.        Ressources propres de l’Union européenne – Protection des intérêts financiers de l’Union – Lutte contre la fraude et autres activités illégales – Obligation des États membres de mettre en place des sanctions effectives et dissuasives – Portée – Obligation du juge national – Respect des droits fondamentaux – Standard national de protection relatif au principe de légalité des délits et des peines – Exigences de prévisibilité et de précision de la loi pénale – Arrêts de la Cour constitutionnelle d’un État membre invalidant une disposition nationale régissant les causes d’interruption du délai de prescription en matière pénale – Conséquence – Clôture d’un nombre considérable d’affaires pénales, y compris des affaires relatives à des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union – Obligation des juridictions nationales de laisser inappliqués ces arrêts – Absence
(Art. 325, § 1, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1 ; convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, art. 2, § 1)
(voir points 91-101, 110-118, 125, disp. 1)
4.        Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de légalité des peines – Portée
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 49, § 1)
(voir points 104-108)
5.        Ressources propres de l’Union européenne – Protection des intérêts financiers de l’Union – Lutte contre la fraude et autres activités illégales – Obligation des États membres de mettre en place des sanctions effectives et dissuasives – Portée – Obligation du juge national – Respect des droits fondamentaux – Standard national de protection relatif au principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior) – Remise en cause de l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale dans les affaires relatives à des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union – Standard applicable aux actes de procédure intervenus avant le constat d’invalidité de la disposition nationale régissant les causes d’une telle interruption – Obligation des juridictions nationales de laisser inappliqué ce standard
(Art. 325, § 1, TFUE ; convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, art. 2, § 1)
(voir points 119-125, disp. 1)
6.        Droit de l’Union – Primauté – Décisions de la Cour constitutionnelle et de la juridiction suprême d’un État membre contraires à des dispositions du droit de l’Union d’effet direct – Réglementation ou pratique nationale interdisant aux juridictions de cet État membre, au risque d’engager la responsabilité disciplinaire des juges concernés, de laisser inappliquées d’office ces décisions – Inadmissibilité
(Art. 267 et 325, § 1, TFUE ; convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, art. 2, § 1)
(voir points 128-137, disp. 2)
Résumé
Au cours de l’année 2010, C.I., C.O., K.A., L.N. et S.P. (ci-après les « intéressés ») ont omis d’indiquer dans leurs documents comptables les opérations commerciales et les revenus afférents à la vente, à des bénéficiaires internes, de gazole acquis en régime de suspension de droits d’accise, portant ainsi préjudice au budget de l’État, notamment en ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les droits d’accise sur le gazole.
Par un arrêt publié le 25 juin 2018, la Curtea Constitutională (Cour constitutionnelle, Roumanie) a déclaré inconstitutionnelle une disposition nationale gouvernant l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale au motif qu’elle méconnaissait le principe de légalité des délits et des peines(1). Cette même juridiction a ensuite précisé, dans un arrêt publié le 9 juin 2022, que, eu égard à l’absence d’intervention du législateur roumain immédiatement après cet arrêt de 2018, le droit positif roumain ne prévoyait aucune cause d’interruption dudit délai de prescription entre la date de publication de ce dernier arrêt et celle de l’entrée en vigueur, le 30 mai 2022, de la disposition remplaçant la disposition invalidée(2).
Par un arrêt rendu le 30 juin 2020, la Curtea de Apel Brașov (cour d’appel de Brașov, Roumanie), qui est la juridiction de renvoi, a ordonné la condamnation des intéressés, ou la confirmation de celle-ci, à des peines d’emprisonnement pour des infractions de fraude fiscale et d’association de malfaiteurs. Les intéressés ont introduit contre cet arrêt des recours extraordinaires en annulation, au motif qu’ils avaient été condamnés alors même que le délai de prescription de leur responsabilité pénale avait déjà expiré. Plus particulièrement, ils ont fait valoir que le fait que, durant la période susmentionnée, le droit positif ne prévoyait aucune possibilité d’interrompre les délais de prescription constituait, en soi, une loi pénale plus favorable qui devrait leur être appliquée conformément au principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior). Ils ont invoqué dans ce contexte un arrêt du 25 octobre 2022 de l’Înalta Curte de Casație și Justiție (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie), par lequel celle-ci avait jugé qu’une condamnation définitive peut, en principe, faire l’objet d’un recours extraordinaire en annulation fondé sur les effets des arrêts de la Cour constitutionnelle en tant que loi pénale plus favorable (lex mitior)(3).
La juridiction de renvoi constate que, si une telle interprétation devait être retenue, le délai de prescription aurait, en l’occurrence, expiré avant que la décision de condamnation des intéressés ne soit devenue définitive, ce qui entraînerait la clôture de la procédure pénale et l’impossibilité de condamner ces derniers.
Cette juridiction s’interroge sur la compatibilité avec le droit de l’Union de cette interprétation, en ce qu’elle aurait pour effet d’exonérer les intéressés de leur responsabilité pénale pour des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Par ailleurs, elle souligne qu’elle pourrait être amenée, s’il s’avère qu’une interprétation conforme au droit de l’Union n’est pas possible, à devoir laisser inappliqués les arrêts de la Cour constitutionnelle et/ou de la Haute Cour de cassation et de justice. Or, le nouveau régime disciplinaire permet de sanctionner les juges qui auraient, de mauvaise foi ou par négligence grave, méconnu des arrêts de ces juridictions.
Dans le cadre de la procédure préjudicielle d’urgence enclenchée d’office, la Cour, réunie en grande chambre, précise les obligations qui résultent pour les États membres, d’une part, des exigences de lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union et, d’autre part, de l’impératif de respect des droits fondamentaux, tels que protégés en droit de l’Union et en droit national.
Appréciation de la Cour
La Cour constate que ni l’article 325, paragraphe 1, TFUE, ni l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF(4) n’obligent les juridictions d’un État membre à laisser inappliqués les arrêts de la Cour constitutionnelle invalidant la disposition législative nationale qui régit les causes d’interruption du délai de prescription en matière pénale, même si ces arrêts impliquent qu’un nombre considérable d’affaires pénales, relatives notamment à des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, seront clôturées en raison de la prescription de la responsabilité pénale.
À cet égard, la Cour précise tout d’abord que, bien que l’adoption des règles gouvernant la prescription de la responsabilité pénale pour infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union relevait, à la date des faits au principal, de la compétence des États membres, ces derniers sont tenus, dans l’exercice de cette compétence, de respecter les obligations découlant du droit de l’Union. Ainsi, ils se doivent de lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives ainsi que de prendre les mesures nécessaires pour que les comportements constitutifs d’une fraude portant atteinte à des tels intérêts, y compris les fraudes à la TVA, soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives. À ce titre, ces États doivent veiller à ce que les règles de prescription prévues par le droit national permettent une répression effective des infractions liées à de telles fraudes.
Or, l’application des arrêts de la Cour constitutionnelle invalidant la disposition législative nationale qui régit les causes d’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale entraînerait la clôture de la procédure pénale et l’impossibilité de condamner les intéressés. Cette application pourrait, en outre, conduire à la suppression de la responsabilité pénale dans un nombre considérable d’autres affaires, entraînant ainsi un risque systémique d’impunité pour les infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Un tel risque est incompatible avec les obligations imposées aux États membres par l’article 325, paragraphe 1, TFUE et l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF.
Ces dispositions étant d’effet direct, en vertu du principe de primauté du droit de l’Union, il incombe, en principe, aux juridictions nationales de donner plein effet aux obligations découlant de celles-ci, en laissant au besoin inappliquées des dispositions internes qui, dans le cadre d’une procédure concernant des fraudes graves portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, font obstacle à l’application de sanctions effectives et dissuasives pour lutter contre de telles infractions. Il apparaît ainsi que, en principe, ces juridictions sont tenues de laisser inappliqués lesdits arrêts.
Cela étant, dès lors que les procédures pénales concernant les infractions en matière de TVA constituent une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), il est encore nécessaire de vérifier si l’obligation de laisser inappliqués de tels arrêts se heurte à la protection des droits fondamentaux et, en l’occurrence, de ceux consacrés, dans l’ordre juridique de l’Union, à l’article 49, paragraphe 1, de la Charte(5). Dans la mesure où les règles gouvernant la prescription en matière pénale ne relèvent pas du champ d’application de cette disposition, l’obligation de laisser inappliqués lesdits arrêts n’est pas de nature à porter atteinte aux droits fondamentaux tels qu’ils sont garantis à ladite disposition.
Toutefois, lorsqu’une juridiction d’un État membre est appelée à contrôler la conformité aux droits fondamentaux d’une disposition ou d’une mesure nationale qui, dans une situation dans laquelle l’action des États membres n’est pas entièrement déterminée par le droit de l’Union, met en œuvre ce droit au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union. Dans la mesure où, en droit roumain, les règles relatives à l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale relèvent du droit pénal matériel et, par conséquent, sont soumises au principe de légalité des délits et des peines ainsi qu’au principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior), ces principes doivent être considérés comme des standards nationaux de protection des droits fondamentaux.
À cet égard, la Cour, en premier lieu, rappelle l’importance, tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux, que revêt le principe de légalité des délits et des peines, dans ses exigences relatives à la prévisibilité, à la précision et à la non-rétroactivité de la loi pénale. Ces exigences constituent une expression particulière du principe de sécurité juridique qui est un élément essentiel de l’État de droit, lequel est identifié à l’article 2 TUE à la fois en tant que valeur fondatrice de l’Union et en tant que valeur commune aux États membres.
En l’occurrence, la Cour constitutionnelle a fait application d’un standard national de protection du principe de légalité des délits et des peines, dans ses exigences relatives à la prévisibilité et à la précision de la loi pénale, qui complète la protection contre l’arbitraire en matière pénale telle qu’offerte par le droit de l’Union, au titre du principe de sécurité juridique. Au regard de l’importance de cette protection contre l’arbitraire, un tel standard peut faire obstacle à l’obligation incombant aux juridictions nationales en vertu de l’article 325, paragraphes 1 et 2, TFUE de laisser inappliquées des dispositions nationales gouvernant la prescription en matière pénale.
En deuxième lieu, la Cour dit pour droit que, en vertu de l’article 325, paragraphe 1, TFUE et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, les juridictions d’un État membre sont, en revanche, tenues de laisser inappliqué un standard national de protection relatif au principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior) qui permet de remettre en cause, y compris dans le cadre de recours dirigés contre des jugements définitifs, l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale dans les affaires relatives à des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des actes de procédure intervenus avant le constat d’invalidité de la disposition législative nationale qui régit les causes d’interruption du délai de prescription en matière pénale.
En effet, contrairement au standard national de protection relatif au principe de légalité des délits et des peines, dans ses exigences relatives à la prévisibilité et à la précision de la loi pénale, qui se limite à neutraliser l’effet interruptif d’actes de procédure survenus durant la période allant du 25 juin 2018, date de la publication de l’arrêt constatant l’invalidité de la disposition législative nationale en cause, au 30 mai 2022, date de l’entrée en vigueur de la disposition remplaçant cette disposition, le standard national de protection relatif au principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior) permettrait de neutraliser l’effet interruptif d’actes de procédure survenus avant même le 25 juin 2018. L’application d’un tel standard national de protection aggrave ainsi le risque systémique d’impunité pour des infractions de fraude grave portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, en méconnaissance des exigences établies à l’article 325 TFUE et à l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF.
Dans de telles circonstances, compte tenu de la nécessaire mise en balance de ce dernier standard national de protection avec les dispositions de l’article 325 TFUE et de l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, l’application, par un juge national, dudit standard est de nature à compromettre la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union.
En dernier lieu, la Cour constate que le principe de primauté s’oppose à une réglementation ou à une pratique nationale en vertu de laquelle les juridictions nationales de droit commun d’un État membre sont liées par les décisions de la Cour constitutionnelle et de celles de la juridiction suprême de cet État membre et ne peuvent, pour cette raison, au risque d’engager la responsabilité disciplinaire des juges concernés, laisser inappliquée d’office la jurisprudence résultant de ces décisions, même si elles considèrent, à la lumière d’un arrêt de la Cour, que cette jurisprudence est contraire à des dispositions du droit de l’Union d’effet direct. En effet, le fait, pour une juridiction nationale, d’exercer les missions qui lui sont confiées par les traités et de respecter les obligations qui pèsent sur elle en vertu de ceux-ci, en donnant, conformément au principe de primauté du droit de l’Union, effet à une disposition de ce droit telle que l’article 325, paragraphe 1, TFUE ou l’article 2, paragraphe 1, de la convention PIF, et à l’interprétation qu’en a donné la Cour ne saurait, par définition, être érigé en infraction disciplinaire dans le chef des juges siégeant dans une telle juridiction sans que ladite disposition et ce principe s’en trouvent ipso facto enfreints.
i      Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.
1      Cette disposition, à savoir l’article 155, paragraphe 1, du code pénal roumain, prévoyait l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale par la réalisation de « tout acte de procédure ». Selon la Cour constitutionnelle, cette disposition était dépourvue de prévisibilité et méconnaissait le principe de légalité des délits et des peines, eu égard au fait que l’expression « tout acte de procédure » visait également les actes qui n’étaient pas communiqués au suspect ou au prévenu, l’empêchant ainsi de prendre connaissance de la circonstance qu’un nouveau délai de prescription de sa responsabilité pénale avait commencé à courir.
2      L’article 155, paragraphe 1, du code pénal a été modifié en ce sens que le délai de prescription de la responsabilité pénale est interrompu par tout acte de procédure devant être communiqué au suspect ou au prévenu.
3      Dans cet arrêt du 25 octobre 2022, la Haute Cour de cassation et de justice a précisé que, en droit roumain, les règles relatives à l’interruption du délai de prescription de la responsabilité pénale relèvent du droit pénal matériel et que, par conséquent, elles sont soumises au principe de non-rétroactivité de la loi pénale, sans préjudice du principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior).
4      La convention établie sur la base de l’article K.3 du traité sur l’Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, signée à Bruxelles le 26 juillet 1995 et annexée à l’acte du Conseil du 26 juillet 1995 (JO 1995, C 316, p. 48, ci-après la « convention PIF »).
5      Cette disposition, qui consacre en droit de l’Union le principe de légalité des délits et des peines et le principe de l’application rétroactive de la loi pénale plus favorable (lex mitior), est libellée comme suit : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le droit international. De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit être appliquée ».