61995CC0369_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nella presente causa il Tribunale di Salerno ha sollevato diverse questioni pregiudiziali concernenti la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana (1) (in prosieguo: il «regolamento di base»), del regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità d'applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità (2) (in prosieguo: il «regolamento di applicazione»), e del regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1443, che fissa le misure transitorie per l'applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità nel 1993 (3) (in prosieguo: il «regolamento sulle misure transitorie»). Le questioni sono poste tra l'altro con riferimento alla quarta Convenzione di Lomé del 15 dicembre 1989 (4) (in prosieguo: la «Convenzione di Lomé») ed al suo protocollo n. 5 (in prosieguo: il «protocollo n. 5»).
Le disposizioni comunitarie pertinenti
2 L'art. 168 della Convenzione di Lomé recita:
«1. I prodotti originari degli Stati ACP (5) sono ammessi all'importazione nella Comunità in esenzione da dazi doganali e tasse d'effetto equivalente.
2.a) I prodotti originari degli Stati ACP:
- enumerati nell'elenco dell'allegato II del Trattato, che sono oggetto di un'organizzazione comune di mercato a norma dell'articolo 40 del Trattato
(...)
sono importati nella Comunità, in deroga al regime generale vigente nei confronti dei paesi terzi, alle condizioni seguenti:
i) sono ammessi in esenzione da dazi doganali i prodotti per i quali le disposizioni comunitarie vigenti al momento dell'importazione non prevedono, oltre alla riscossione dei dazi doganali, l'applicazione di altre misure relative alla loro importazione;
ii) per i prodotti diversi da quelli di cui al punto i), la Comunità prende le misure necessarie ad assicurare un trattamento più favorevole di quello riservato ai paesi terzi che beneficiano, per gli stessi prodotti, della clausola della nazione più favorita».
3 Il protocollo n. 5 dispone, al suo art. 1, che «per le esportazioni di banane nei mercati della Comunità, nessuno Stato ACP è posto in una situazione meno favorevole di quella passata o presente per quanto concerne l'accesso ai suoi mercati tradizionali ed i vantaggi di cui fruisce sui medesimi».
4 La dichiarazione comune sul protocollo n. 5, che costituisce l'oggetto dell'allegato LXXIV della Convenzione di Lomé (in prosieguo: la «dichiarazione comune») prevede che:
«(...) l'articolo 1 del protocollo n. 5 non osta a che la Comunità stabilisca norme comuni per le banane, di concerto con gli Stati ACP, purché nessuno Stato ACP fornitore tradizionale della Comunità sia posto, per quanto riguarda l'accesso alla Comunità e i suoi vantaggi nella Comunità, in una situazione meno favorevole di quella in cui si trovava in precedenza o in cui si trova attualmente».
5 L'art. 17, primo comma, del regolamento di base assoggetta l'importazione di banane nella Comunità alla presentazione di un titolo d'importazione. Ai sensi del secondo comma, seconda frase, dello stesso articolo il rilascio di un titolo d'importazione è subordinato alla costituzione di una cauzione volta a garantire che l'impegno d'importazione assunto alle condizioni indicate nel regolamento sia adempiuto durante il periodo di validità del titolo (6).
6 L'art. 18 del regolamento di base fissa un contingente tariffario annuo di 2,1 milioni di tonnellate per il 1994 e di 2,2 milioni di tonnellate per il 1995 con riferimento alle banane originarie di paesi terzi e ACP non tradizionali (7) e stabilisce che le banane di paesi terzi importate nell'ambito del contingente tariffario sono assoggettate ad un dazio di 75 ECU la tonnellata, che le banane ACP non tradizionali importate nell'ambito del contingente sono esenti da dazio e che le banane di paesi terzi come pure le banane ACP non tradizionali importate al di fuori del contingente sono assoggettate ad un dazio di 850 ECU la tonnellata, le prime, e di 750 ECU la tonnellata, le seconde.
7 Nel titolo II del regolamento di applicazione si prevede, per quanto riguarda le banane ACP tradizionali, quanto segue:
«Articolo 14
(...)
2. Le domande di titolo d'importazione devono essere presentate alle autorità competenti dello Stato membro durante la prima settimana dell'ultimo mese di ogni trimestre.
(...)
Articolo 17
1. Le autorità nazionali competenti rilasciano i titoli entro il 21 dell'ultimo mese di ogni trimestre. Ove si tratti di un giorno non lavorativo, il rilascio avviene entro il primo giorno lavorativo successivo.
2. La validità dei titoli d'importazione scade il settimo giorno del quarto mese successivo al mese di rilascio.
(...)».
I fatti della causa e le questioni pregiudiziali
8 La Somalfruit SpA (in prosieguo: la «Somalfruit») è una società somala esportatrice di banane. La Camar SpA (in prosieguo: la «Camar») è una società italiana importatrice di banane. Il 20 settembre 1994 la Camar chiedeva al Ministero italiano del Commercio con l'Estero il rilascio di un titolo per l'importazione di 533 tonnellate di banane originarie della Somalia, il cui arrivo in Italia era previsto durante l'ultimo trimestre del 1994. Tali banane avrebbero dovuto far parte del quantitativo di banane ACP tradizionali fissato per la Somalia.
9 La domanda veniva respinta dal Ministero del Commercio con l'Estero, conformemente al parere della Commissione, perché non era stata presentata durante la prima settimana dell'ultimo mese di ogni trimestre, come esige l'art. 14, n. 2, del regolamento di applicazione.
10 La Camar e la Somalfruit hanno allora adito con una domanda di provvedimenti urgenti il Tribunale di Salerno, il quale ha ritenuto che, se il rifiuto di rilasciare un titolo d'importazione era legittimo, vi era importazione di banane ACP non tradizionali al di fuori del contingente di 2,1 milioni di tonnellate. Esso ha perciò ingiunto alla dogana locale di procedere allo sdoganamento della merce e di porla in libera pratica previo pagamento di 750 ECU la tonnellata o previa presentazione di una fideiussione per un importo corrispondente.
11 La Camar e la Somalfruit hanno promosso un'azione contro il Ministero delle Finanze e il Ministero del Commercio con l'Estero contestando la legittimità del rifiuto di rilasciare un titolo d'importazione e chiedendo riparazione dei danni subiti. Il Tribunale di Salerno, con ordinanza 12 ottobre 1995, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se debba considerarsi valido o meno il regolamento (CEE) del Consiglio n. 404/93 nella parte in cui questo limita il diritto di importare le banane somale, cd. diritto di accesso, come riconosciuto dalla Convenzione di Lomé del 15 dicembre 1989, nel relativo V protocollo e nella dichiarazione comune costituente l'allegato LXXIV della Convenzione, in particolare:
1A) stabilendo un diverso regime di importazione tra banane tradizionali, non tradizionali ed eccedenti il contingente all'uopo fissato, con conseguenti limitazioni quantitative;
1B) prevedendo la necessità di un documento di importazione, con connessa imposizione di cauzione, documento non avente finalità soltanto statistica e subordinato a condizioni gravose e di difficile osservanza;
1C) imponendo un diritto doganale di 750 ECU/tonnellata per le banane eccedenti il contingente tariffario;
2) Se debbano considerarsi validi o meno i regolamenti (CEE) della Commissione nn. 1442/93 e 1443/93, come modificati ed integrati dai regolamenti successivi, nella parte in cui questi limitano, comprimono o restringono senza necessità ed in modo esorbitante rispetto allo scopo il diritto di accesso delle banane somale, come garantito dalla fonte pattizia di cui al precedente n. 1 e dallo stesso regolamento n. 404/93 del Consiglio, in particolare:
2A) fissando la data di scadenza per la presentazione della domanda di certificato di importazione fino a tre mesi e tre settimane prima dell'operazione economica e limitando il periodo di presentazione della domanda a quello di una settimana (lorda) per sole quattro volte in un anno;
2B) prevedendo, in caso di inosservanza del termine, sempre la decadenza dal diritto di importare per un intero trimestre, senza contemplare una disciplina specifica o deroghe per situazioni di forza maggiore, caso fortuito ed equiparate;
2C) subordinando il rilascio del certificato al previo deposito di una cauzione».
Esame delle questioni con riferimento alla Convenzione di Lomé
12 Con la prima questione e con la prima branca della seconda il giudice a quo chiede in sostanza che si chiarisca se il regolamento di base e, rispettivamente, il regolamento di applicazione siano invalidi perché in contrasto con la Convenzione di Lomé.
13 Il governo francese, il Consiglio e la Commissione hanno allegato che la Somalia non ha ratificato la Convenzione di Lomé e che, di conseguenza, la Camar e la Somalfruit non possono invocare tale Convenzione per contestare la validità delle norme comunitarie.
14 La Camar e la Somalfruit riconoscono che la Somalia non ha ratificato la Convenzione di Lomé, ma sostengono che quest'ultima è comunque vincolante per la Comunità con riferimento ai prodotti originari della Somalia, in quanto il diritto comunitario considera la Somalia come uno Stato ACP. Anche se si ammettesse che l'estensione della Convenzione di Lomé alla Somalia è un atto unilaterale, la Comunità sarebbe obbligata a rispettare la Convenzione. La Camar e la Somalfruit hanno poi sostenuto che la Convenzione di Lomé ha assunto con riferimento alla Somalia valore di consuetudine.
15 La Somalia non ha ratificato la Convenzione di Lomé. A mio parere, la promessa fatta dalla Comunità nella Convenzione di Lomé di favorire fra l'altro taluni prodotti originari della Somalia si fondava sul presupposto che la Somalia ratificasse la Convenzione e che perciò si assumesse, dal canto suo, gli impegni risultanti dalla Convenzione, che costituiscono infatti il corrispettivo e la controprestazione dei diritti previsti nella Convenzione stessa. Questo presupposto nel frattempo si è dimostrato inconsistente.
16 Risulta che il Consiglio dei ministri ACP-CE il 28 giugno 1996 ha tratto le seguenti conclusioni per quanto concerne la Somalia:
«Il Consiglio dei ministri ACP-CE
1. conferma l'adesione politica della Somalia alla convenzione di Lomé, anche se, per circostanze indipendenti dalla sua volontà, questo paese non è stato in grado di firmare la convenzione;
(...)».
Mi sembra che tale risoluzione sia una dichiarazione di carattere politico, a cui è difficile attribuire la capacità di vincolare giuridicamente la Comunità di fronte alla Somalia in modo tale che quest'ultima possa invocare la Convenzione di Lomé nei confronti della prima.
17 L'organizzazione comune dei mercati nel settore della banana considera tuttavia, in conformità della suddetta dichiarazione politica, la Somalia come un paese ACP e le attribuisce un quantitativo di banane ACP tradizionali. La tesi secondo cui la Comunità avrebbe così assunto un impegno nei confronti della Somalia ai sensi della Convenzione di Lomé mi sembra però insostenibile. La circostanza che di fatto e con un'azione politica unilaterale la Comunità favorisca la Somalia non può comportare alcun obbligo verso questo paese, proprio per il fatto che si tratta di un vantaggio concesso unilateralmente dalla Comunità.
18 Nel corso del procedimento non è stato del resto addotto alcun elemento che, a mio parere, possa corroborare la tesi secondo cui la Somalia sarebbe diventata parte della Convenzione in via consuetudinaria. Ciò presupporrebbe infatti che la Somalia da parte sua si fosse impegnata, con un comportamento conforme ai rigidi parametri in base ai quali si accerta una consuetudine di diritto internazionale, ad adempiere gli obblighi risultanti dalla Convenzione, che costituiscono la contropartita e la controprestazione dei diritti previsti dalla Convenzione stessa. Sulla base di quanto si conosce a proposito della situazione esistente in Somalia non vi è tuttavia alcun motivo di ritenere che ciò si sia verificato.
19 Non ritengo quindi che si possa sollevare, in una causa concernente banane provenienti dalla Somalia, il problema della validità dell'organizzazione comune dei mercati delle banane con riferimento alla Convenzione di Lomé. La parte delle questioni che si riferisce alla compatibilità del diritto comunitario con la Convenzione di Lomé è dunque ipotetica per quanto riguarda la causa pendente dinanzi al giudice nazionale.
20 Visto il carattere ipotetico di questa parte delle questioni, ci si potrebbe domandare se la Corte non debba rifiutare di pronunciarsi su di esse dichiarandosi incompetente. Si deve tuttavia ricordare, a questo riguardo, che la procedura pregiudiziale disciplinata dall'art. 177 del Trattato si fonda sulla collaborazione tra la Corte e i giudici nazionali e mira ad ottenere una pronuncia che sia utile ai giudici nazionali per la definizione delle cause dinanzi ad essi pendenti. Ritengo dunque che la cosa più logica da farsi per la Corte sia fornire al giudice nazionale una risposta da cui risulti chiaramente che la Convenzione di Lomé non ha rilievo nella presente causa.
21 Sulla base di quanto sopra, suggerisco alla Corte di risolvere la prima questione e la prima branca della seconda questione che riguarda anch'essa la compatibilità del regolamento di applicazione con la Convenzione di Lomé dichiarando che, in una causa relativa alla riscossione del dazio doganale su banane provenienti da un paese che non ha ratificato la Convenzione di Lomé, non sorge la questione di accertare se il regolamento di base e il regolamento di applicazione siano invalidi perché in contrasto con la suddetta Convenzione.
Esame delle questioni in relazione al regolamento di base
22 Con la seconda branca della seconda questione il giudice a quo intende accertare se il regolamento di applicazione o il regolamento sulle misure transitorie siano invalidi perché incompatibili con il regolamento di base.
23 Devo rilevare che il regolamento sulle misure transitorie contiene le misure transitorie concernenti l'applicazione del regime comunitario di importazione delle banane nel 1993. Tale regolamento è dunque irrilevante ai fini della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, che riguarda un'importazione di banane avvenuta nell'ultimo trimestre del 1994. Nella parte in cui concerne questo regolamento, la questione è perciò ipotetica per quanto riguarda la causa pendente dinanzi al giudice nazionale e non ha quindi bisogno di essere risolta.
24 La Camar e la Somalfruit hanno sostenuto che occorre interpretare l'art. 14, n. 2, del regolamento di applicazione nel senso che il superamento del termine non impedisce agli operatori commerciali di chiedere un titolo per l'importazione di banane da un paese ACP, finché non sia esaurito il quantitativo di banane ACP tradizionali di tale paese. Una diversa interpretazione sarebbe incompatibile con il principio di proporzionalità, con l'art. 17 del regolamento di base e con l'art. 16, n. 3, del regolamento di applicazione, secondo il quale sono banane ACP non tradizionali tutte quelle che vengono importate dopo che sono stati rilasciati titoli d'importazione per la totalità dei quantitativi tradizionali. Nella causa pendente dinanzi al giudice nazionale non risulterebbe che siano stati rilasciati titoli d'importazione per la totalità dei quantitativi tradizionali della Somalia.
25 I governi francese ed italiano, nonché il Consiglio hanno sostenuto che il regolamento di applicazione non è in contrasto con il regolamento di base.
26 Ai sensi dell'art. 14, n. 2, del regolamento di base, le domande di titoli d'importazione devono essere presentate durante la prima settimana dell'ultimo mese di ogni trimestre. Entro i due giorni successivi allo scadere del termine le autorità nazionali comunicano alla Commissione i quantitativi per i quali è stata inoltrata domanda di titolo e la Commissione stabilisce senza indugio i quantitativi per i quali possono essere rilasciati titoli d'importazione (v. art. 16, n. 1). Se i quantitativi richiesti con riferimento ad un paese ACP superano i quantitativi tradizionali fissati per detto paese, la Commissione stabilisce una percentuale uniforme di riduzione da applicare a tutte le domande di titolo in cui figuri tale origine. Ove siano stati rilasciati titoli d'importazione per la totalità dei quantitativi tradizionali aventi una stessa origine, la Commissione informa gli Stati membri e gli operatori che, per l'anno in questione, tutte le importazioni future in provenienza dal paese considerato saranno importazioni ACP non tradizionali. I titoli d'importazione sono rilasciati entro il 21 dell'ultimo mese di ogni trimestre (v. art. 17, n. 1, del regolamento di applicazione) e sono validi sino al settimo giorno del quarto mese successivo al mese di rilascio (v. art. 17, n. 2).
27 Il termine per la richiesta di un titolo d'importazione scade dunque tre settimane prima che cominci il trimestre cui si riferisce il titolo richiesto. Le due prime settimane servono per il calcolo e per il rilascio dei titoli, che sono quindi disponibili una settimana prima dell'inizio del trimestre cui si riferiscono.
28 La fissazione di un termine per presentare le domande di titoli d'importazione è necessaria per svariati motivi. Anzitutto, la Commissione deve effettuare una serie di calcoli ed applicare fra l'altro una percentuale uniforme di riduzione se le domande presentate per un determinato paese ACP portano ad un quantitativo totale che supera i quantitativi tradizionali di detto paese. Tali calcoli si possono effettuare solo se, grazie alla fissazione di un termine, si è in grado di definire il totale dei quantitativi per i quali è stato richiesto un titolo d'importazione. D'altra parte, il termine consente altresì di svolgere le formalità amministrative e di rilasciare i titoli prima dell'inizio del trimestre al quale si riferiscono.
29 I quantitativi tradizionali non utilizzati nel primo, nel secondo o nel terzo trimestre vengono riassegnati nel trimestre successivo o nei trimestri successivi dello stesso anno. Per quelli non utilizzati nel quarto trimestre, il regolamento d'applicazione non prevede alcuna possibilità di riporto all'anno successivo, cosicché essi vanno perduti. Ciò è tuttavia una logica conseguenza del fatto che il sistema del regolamento di base si fonda su quantitativi tradizionali annui. Per ripartire il quantitativo tradizionale annuo fra le domande presentate da operatori concorrenti è semplicemente necessario fissare un termine. Non ritengo criticabile la Commissione per aver scelto, nel regolamento di applicazione, di fissare un termine trimestrale. Questa scadenza trimestrale permette più facilmente di gestire i quantitativi in modo flessibile rispetto ad una ripartizione effettuata una volta l'anno, viceversa una ripartizione del contingente a scadenza giornaliera, settimanale o mensile, sarebbe molto più laboriosa sul piano amministrativo.
30 A mio parere, non è neppure possibile interpretare le norme sui termini contenute nel regolamento di applicazione nel senso che si possa prescindere dal termine di presentazione della domanda quando i quantitativi tradizionali non siano ancora stati esauriti dalle domande presentate tempestivamente. Da un lato, non vi è infatti nel testo del regolamento d'applicazione alcun appiglio per sostenere questo punto di vista. Dall'altro un'interpretazione di questo genere renderebbe necessario fissare un altro termine per la presentazione di domande relative alla parte del quantitativo tradizionale di banane del paese interessato non coperta da titoli di importazione rilasciati in base alle domande presentate tempestivamente, fra l'altro per stabilire una percentuale uniforme di riduzione se sono stati richiesti quantitativi superiori a quelli che sarebbero ora disponibili perché non utilizzati. E' perciò comunque necessario stabilire un termine.
31 Gli operatori commerciali che intendano fruire dell'esenzione dal dazio, che l'organizzazione comune dei mercati contempla per le banane tradizionali ACP di origine somala, dovrebbero perlomeno essere obbligati a presentare tempestivamente le loro domande. Il fatto che il regolamento di applicazione non preveda alcuna deroga al termine per la presentazione delle domande non può dunque implicare, secondo me, che tale regolamento sia invalido.
32 Non è, come è scritto nella questione del giudice nazionale, il regolamento di applicazione, ma il regolamento di base che, all'art. 17, n. 2, subordina il rilascio del titolo alla costituzione di una cauzione. Non è quindi necessario domandarsi se il regolamento di applicazione risulti in contrasto con il regolamento di base su questo punto.
33 Propongo pertanto che la Corte risolva la seconda questione dichiarando che l'esame del regolamento di applicazione alla luce di quanto esposto nell'ordinanza di rinvio e di quanto è d'altra parte emerso nel corso del procedimento non ha posto in evidenza nulla che possa sollevare dubbi sulla validità del regolamento stesso.
Conclusioni
34 Sulla base di quanto sopra, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sottopostele dal Tribunale di Salerno:
«1) In una causa concernente la riscossione del dazio doganale su banane importate da un paese che non ha ratificato la quarta Convenzione di Lomé del 15 dicembre 1989 non occorre risolvere la questione se il regolamento (CEE) del Consiglio 13 febbraio 1993, n. 404, relativo all'organizzazione
comune dei mercati nel settore della banana, ed il regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità di applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità, siano invalidi perché in contrasto con la predetta Convenzione.
2) L'esame del regolamento (CEE) della Commissione 10 giugno 1993, n. 1442, recante modalità di applicazione del regime di importazione delle banane nella Comunità, svolto alla luce di quanto esposto nell'ordinanza di rinvio e di quanto è d'altra parte emerso inoltre nel corso del procedimento, non ha posto in evidenza nulla che consenta di porre in dubbio la validità del suddetto regolamento».
(1) - GU L 47, pag. 1.
(2) - GU L 142, pag. 6.
(3) - GU L 142, pag. 16.
(4) - Convenzione approvata con decisione del Consiglio e della Commissione 25 febbraio 1991 (GU L 229, pag. 1).
(5) - Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico che hanno aderito alla Convenzione di Lomé.
(6) - Disposizioni in deroga possono essere adottate seguendo la procedura del comitato di gestione prevista dall'art. 27 del regolamento di base. Ciò non è tuttavia avvenuto nel presente caso.
(7) - Per banane ACP non tradizionali si intendono banane originarie di paesi ACP importate nella Comunità al di fuori dei quantitativi tradizionali, quali figurano in allegato al regolamento di base. Il quantitativo tradizionale è fissato, per la Somalia, a 60 000 tonnellate.