61992CC0433_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Los dos asuntos acumulados de que conoce en este momento el Tribunal de Justicia se refieren a la interpretación de tres Reglamentos de la Comisión relativos a la concesión de ayudas al almacenamiento privado en el sector de la carne de vacuno.
2. Se trata de los Reglamentos (CEE) nº 1071/68, de 25 de julio de 1968, (1) nº 2471/77, de 8 de noviembre de 1977, (2) y nº 1405/78, de 22 de junio de 1978; (3) estos dos últimos fueron adoptados con el fin de "adaptar algunas de las condiciones establecidas" (4) en el primero en lo que se refiere a la concesión de ayudas y que son aplicables a los litigios objeto, respectivamente, de los asuntos C-434/92 y C-433/92.
3. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesverwaltungsgericht tienen por objeto precisamente la interpretación de algunas de estas condiciones.
4. Recordemos las disposiciones aplicables al litigio:
1) El apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 1071/68 establece que el contrato de ayuda al almacenamiento privado deberá prever las siguientes obligaciones del almacenista:
"[...]
a) dar entrada en almacén y almacenar, en los plazos previstos, la cantidad convenida del producto de que se trate, por su cuenta y riesgo;
b) notificar al organismo de intervención con el cual haya celebrado el contrato el día y lugar del almacenamiento así como la naturaleza y la cantidad de los productos que deban almacenarse;
c) enviar, lo antes posible, al organismo de intervención los documentos probatorios de las operaciones de almacenamiento;
[...]
e) permitir que el organismo de intervención pueda controlar, en todo momento, la observancia de las obligaciones previstas en el contrato."
2) Al prever la posibilidad de deshuesar y de cortar la carne, el artículo 4 del Reglamento nº 2471/77 (canales, medias canales y cuartos compensados) establece:
"[...]
3. Para la aplicación del presente Reglamento, 100 kilogramos de carne sin deshuesar [...] equivaldrán a:
a) 77 kilogramos de carne deshuesada, en caso de corte y deshuesado de toda la cantidad indicada en el contrato o, en caso de corte y deshuesado, del mismo número de cuartos delanteros y de cuartos traseros;
b) 70 kilogramos de carne deshuesada, en caso de corte y deshuesado de todos los cuartos delanteros.
[...]"
3) La misma posibilidad de deshuesar y cortar la carne (cuartos delanteros), antes de la entrada en almacén, se contempla en el artículo 4 del Reglamento nº 1405/78, el cual dispone:
"[...]
2. Para la aplicación del presente Reglamento, 100 kilogramos de carne sin deshuesar equivaldrán a 70 kilogramos de carne deshuesada.
[...]"
4) Tanto los apartados 4 y 5 del artículo 4 del Reglamento nº 2471/77 como el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1405/78 disponen que si la cantidad de carne deshuesada almacenada es inferior al 85 % de la cantidad de carne sin deshuesar indicada en el contrato, no se pagará la ayuda, y que si esta misma cantidad es igual o superior al citado porcentaje, se reducirá proporcionalmente el importe de la ayuda.
5. Los hechos que dieron lugar a los litigios principales se produjeron dentro del ámbito de aplicación de las citadas disposiciones. Recordémoslos brevemente.
6. En el primer asunto, Otto Frick GmbH (en lo sucesivo, "Frick") había recibido una ayuda para el almacenamiento de 22.157,4 kg de carne deshuesada obtenidos a partir de 29.571 kg de carne sin deshuesar, es decir, con un rendimiento del 74,93 %. Después de que la citada sociedad retirara del almacén anticipadamente 3.220,8 kg, el Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, "BALM") le exigió la devolución de la totalidad de la ayuda concedida, por cuanto, debido a esta retirada del almacén, ya no se alcanzaba el nivel del 85 % de la cantidad que debía almacenarse con arreglo al contrato y que exige el Reglamento nº 1405/78 para poder recibir la citada ayuda.
7. Para llegar a esta conclusión, el BALM aplicó a los 3.220,8 kg retirados del almacén el porcentaje del rendimiento "real" del 74,93 % logrado en el deshuesado, lo que arrojaba una cantidad de 4.298 kg antes del deshuesado. Si se deduce esta última cantidad de la que entró en almacén en un principio -29.571 kg-, tan sólo queda la carne deshuesada procedente de los 25.273 kg sin deshuesar, es decir, una cantidad inferior, en porcentaje, al nivel del 85 % de la cantidad contractual exigida por dicho Reglamento.
8. Tanto ante el órgano jurisdiccional remitente como ante el Tribunal de Justicia durante la vista, Frick se ha opuesto a la aplicación del citado porcentaje "real" y ha afirmado que el que debe aplicarse es el porcentaje de rendimiento "ficticio" del 70 % (100 kg de carne sin deshuesar equivalen a 70 kg deshuesados) establecido en el Reglamento: en este supuesto, se alcanza el nivel del 85 % que es necesario para lograr la concesión de una ayuda, y ésta no debe suprimirse, sino simplemente reducirse.
9. Por lo que se refiere al segundo asunto, Vinzenz Murr GmbH (en lo sucesivo, "Murr") había recibido una ayuda para el almacenamiento de 31.367 kg de carne deshuesada. Al tener conocimiento de que 5.175,8 kg de carne habían sido ya almacenados antes de la celebración del contrato, el BALM, considerando que el citado almacenamiento no había sido autorizado, solicitó la devolución de la totalidad de la ayuda por cuanto, aplicando a esta última cantidad el porcentaje de rendimiento real (77,09 %) resultante de la operación de deshuesado y deduciendo el peso así obtenido de la cantidad inicial, se obtenía una cantidad almacenada inferior al nivel del 85 %, que es el que exige el citado Reglamento.
10. Murr afirma que el almacenamiento de la carne puede comenzar antes de la celebración del contrato y que, en el presente caso, el BALM tenía la posibilidad de controlar las operaciones de entrada en almacén con la misma eficacia que después de la citada celebración, ya que Murr le había comunicado por teléfono su intención -a la cual no se había opuesto- de cortar y deshuesar la citada cantidad de carne, el mismo día en que le llegó la solicitud de ayuda de dicha sociedad. Además, Murr considera, al igual que Frick, que la forma de calcular establecida en el Reglamento (100 kg de carne sin deshuesar equivalen aquí a 77 kg de carne deshuesada) es la que debe aplicarse para saber si se ha alcanzado el nivel del 85 % o no.
11. La cuestión planteada en el primer asunto, así como, con carácter subsidiario, la última de las cinco planteadas al Tribunal de Justicia en el segundo, se refieren precisamente a cuál es el tipo de conversión -real o "ficticio"- que debe aplicarse para dilucidar, en el caso de la carne deshuesada, la cantidad mínima que debe almacenarse para tener derecho a recibir la ayuda, ya sea en su totalidad o en parte.
12. Las cuatro primeras cuestiones pretenden esclarecer si Murr tiene derecho, o no, a una ayuda respecto a la cantidad de carne almacenada antes de la celebración del contrato estipulado con el BALM.
13. La primera cuestión se refiere a si el almacenamiento de la cantidad convenida sólo puede comenzar después de la celebración del contrato de almacenamiento.
14. Dado que el Reglamento nº 1071/68 no contiene ninguna precisión sobre este particular, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que dé una respuesta afirmativa a esta cuestión, a la vista de algunas disposiciones del citado Reglamento relativas al contrato de almacenamiento. Personalmente, suscribo este criterio.
15. A tenor de las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 3, el almacenista está obligado a notificar al organismo de intervención el día y el lugar del almacenamiento así como la naturaleza y la cantidad de los productos que deben almacenarse y debe enviarle "lo antes posible" los documentos probatorios de las operaciones de almacenamiento. De ello se desprende que, normalmente, la entrada en almacén debe producirse después de la celebración del contrato.
16. Una lectura de estas disposiciones en relación con la norma contenida en la letra e) del mismo apartado, la cual obliga al almacenista a permitir que el organismo de intervención pueda controlar en todo momento la observancia de las propias obligaciones, confirma dicha solución. Si la entrada en almacén tiene lugar antes de la celebración del contrato, el control sólo puede efectuarse a posteriori, con el consiguiente riesgo de que se vea afectada su fiabilidad.
17. En el supuesto de que se responda afirmativamente a la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia cuál es la operación que señala el comienzo del almacenamiento en el sentido del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 1071/68.
18. El Reglamento nº 2471/77 establece que la duración del período de almacenamiento será de cuatro o cinco meses (apartado 1 del artículo 5) y que su comienzo tendrá lugar el día en que culmine la entrada en almacén (párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3).
19. Si bien este Reglamento, al igual que el nº 1071/68, no determina con una precisión comparable el momento en el que comienza la entrada en almacén, no es menos cierto, que aportan unas indicaciones de gran valor.
20. La primera nos viene dada por el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 1071/68, el cual dispone: "El importe de la ayuda se fijará por unidad de peso y se referirá al peso comprobado antes de la congelación al entrar el producto en almacén". Por consiguiente, la entrada en almacén tiene lugar después del pesaje y antes de la congelación.
21. A tenor del segundo considerando de este Reglamento, tan sólo podrá concederse la ayuda a aquellos almacenistas privados que puedan garantizar "[...] que el almacenamiento se efectuará satisfactoriamente y que dispongan dentro de la Comunidad de una capacidad frigorífica suficiente". El apartado 2 de su artículo 3 alude al "depósito [...] de los productos que deban almacenarse" (b) y menciona la obligación del almacenista de "almacenar los productos en partidas fácilmente identificables" (d).
22. Esta indicación, que aclara la anterior, permite afirmar que la operación que señala el comienzo del almacenamiento es el depósito en una cámara frigorífica, debiendo observarse que el proceso de congelación sólo podrá comenzar posteriormente, especialmente con el fin de permitir que el organismo de intervención efectúe cualquier control eficaz.
23. Una vez sentado el principio de la obligación de no comenzar el almacenamiento sino una vez celebrado el contrato de almacenamiento, debe determinarse -y éste es el objeto de la tercera cuestión prejudicial- si el almacenista que ha almacenado una cantidad antes de la celebración del contrato pierde todo derecho a una ayuda para esta misma cantidad.
24. En otras palabras, ¿debe considerarse esta obligación como una obligación principal cuyo incumplimiento puede provocar la pérdida del derecho a la ayuda, o simplemente como una obligación secundaria que no justifica una sanción tan grave?
25. En su sentencia dictada en el asunto E.D. y F. Man (Sugar), (5) el Tribunal de Justicia declaró que:
"[...] cuando una normativa comunitaria distingue entre una obligación principal, cuyo cumplimiento es necesario para alcanzar el objetivo perseguido, y una obligación secundaria, de carácter esencialmente administrativo, no puede, sin violar el principio de proporcionalidad, sancionar con la misma severidad el incumplimiento de la obligación secundaria y el de la obligación principal". (6)
26. Y, en su sentencia dictada en el asunto Fromançais, (7) el Tribunal de Justicia declaró:
"Para determinar si una norma de Derecho Comunitario es conforme con el principio de proporcionalidad, debe verificarse, en primer lugar, si los medios que emplea para alcanzar el objetivo que persigue concuerdan con la importancia de éste y, en segundo lugar, si son necesarios para alcanzarlo." (8)
27. La finalidad principal de las ayudas es incitar al almacenamiento. Ahora bien, este último debe efectuarse en la observancia de determinadas condiciones que garanticen su eficacia y que permitan al organismo de intervención ejercer su control. Si no es así, no puede alcanzarse el objetivo de los Reglamentos.
28. Dichas condiciones, y especialmente el cumplimiento de la obligación, cuya importancia hemos señalado, de comenzar las operaciones de entrada en almacén sólo después de celebrado el contrato de almacenamiento, deben calificarse, por consiguiente, de obligaciones principales cuyo incumplimiento justifica, en principio, para dichas cantidades, la pérdida del derecho a la ayuda.
29. Repito que, vistas las anteriores consideraciones, dicha sanción me parece apropiada y necesaria para alcanzar los objetivos esenciales de dicha normativa, que son incitar al almacenamiento impidiendo irregularidades y fraudes.
30. Dicho esto, ¿qué debe suceder cuando la Administración haya tenido, sin embargo, la posibilidad de controlar la entrada en almacén con la misma eficacia que si se hubiera efectuado debidamente, es decir, después de la celebración del contrato de almacenamiento?
31. En este supuesto, el Bundesverwaltungsgericht nos invita, mediante su cuarta cuestión prejudicial, a "un examen más matizado de los problemas" (9) planteados por el presente asunto, criterio compartido por la Comisión y por Murr y al cual considero difícil no sumarse.
32. Recordemos que el BALM fue informado por teléfono -práctica habitual seguida en esta materia por su Delegación local- de la intención de Murr de comenzar el almacenamiento anticipado de una determinada cantidad de carne y que no expresó ninguna reserva al respecto.
33. Si esta "anticipación" no afectó a las posibilidades de ejercicio de su control por parte del BALM, circunstancia que corresponde a la apreciación soberana del órgano jurisdiccional nacional, debe entenderse que el almacenista no ha perdido su derecho a la ayuda para la cantidad controvertida.
34. Volviendo a la cuestión común a ambos procedimientos, observo que no se plantea en ambos de la misma forma. Efectivamente, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia acepte mi propuesta relativa a la cuarta de las cuestiones del asunto Murr, el órgano jurisdiccional de remisión no precisará en modo alguno que se responda a su última cuestión para resolver el litigio que se le ha planteado. (10)
35. Ahora bien, esta cuestión conserva todo su interés en el caso contrario y, de cualquier forma, la respuesta que deba dar el Tribunal de Justicia es la única que permitirá al órgano jurisdiccional remitente resolver el asunto Frick.
36. Recordemos que el problema que se plantea es el relativo al tipo de conversión que debe aplicarse cuando la carne se corta y se deshuesa. Si el Tribunal de Justicia aceptara la solución propuesta por las empresas y eligiera el tipo a tanto alzado previsto en los Reglamentos antes citados, quedaría garantizado en cualquier caso el derecho a las ayudas controvertidas. Por el contrario, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia entendiera, con el BALM y la Comisión, que sólo debe aplicarse el tipo "real", es seguro que el citado derecho le será negado a Frick, sin perjuicio de lo que se ha dicho de Murr.
37. A mi juicio, debe seguirse la primera solución, tanto por lo que respecta al tenor literal de las propias disposiciones como por la inexistencia de base jurídica en apoyo de la segunda.
38. Por lo que se refiere, en primer lugar, al tenor literal de dichas disposiciones, los apartados 3 y 2 de los artículos 4 de los Reglamentos nos 2471/77 y 1405/78 establecen respectivamente: "Para la aplicación del presente Reglamento [...]" x kilogramos de carne sin deshuesar equivaldrán a y kilogramos de carne deshuesada.
39. Por consiguiente, entiendo que, al no hallarse establecida excepción expresa alguna a dicha norma, ésta debe aplicarse enteramente con el fin de ejecutar los citados Reglamentos.
40. Por lo tanto, en el supuesto de que una determinada cantidad de carne deshuesada se retire del almacén o se almacene indebidamente, de forma que, en ambos casos, no pueda ser tomada en consideración para la concesión de una ayuda, para saber a qué cantidad de carne sin deshuesar corresponde dicha cantidad, debe aplicarse el tipo de conversión expresamente previsto en las disposiciones de dichos Reglamentos y no cualquier tipo real, al cual dichos Reglamentos no aluden para nada.
41. Efectivamente, considero lógico que una materia tan técnica como el almacenamiento de carne de vacuno sea objeto de unas disposiciones precisas. Ahora bien, mientras en los Reglamentos nos 2471/77 y 1405/78 se contiene claramente una precisión relativa al tipo a tanto alzado (100 kg de carne sin deshuesar equivalen, según el caso, a 77 o a 70 kg deshuesados), nada se prevé respecto al tipo real cuya aplicación defiende la Comisión.
42. Por consiguiente, la lectura de dichas disposiciones me lleva a pensar que únicamente debe aplicarse el tipo a tanto alzado que figura en ellas.
43. En este sentido, el Tribunal de Justicia recordó, en su sentencia dictada en el asunto Alemania/Comisión (11) que:
"[...] la legislación comunitaria debe ser precisa y su aplicación previsible para los justiciables. Este imperativo de seguridad jurídica se impone con rigor especial cuando se trata de una normativa que puede implicar consecuencias financieras, a fin de permitir que los interesados conozcan con exactitud el alcance de las obligaciones que se les imponen".
44. Y mi opinión se ve corroborada por la inexistencia de cualquier base jurídica para la solución propuesta por la Comisión, según la cual el tipo de conversión que debe utilizarse es el tipo real.
45. Efectivamente, dado que, en dichas disposiciones, no hay norma alguna sobre un tipo de conversión real, entiendo que no cabe recurrir a sus términos para llegar a una interpretación que apoye el planteamiento de la Comisión.
46. Esta última solicita al Tribunal de Justicia que deduzca de los apartados 1 de los artículos 4 de los Reglamentos nos 2471/77 y 1405/78, los cuales establecen que toda la carne que es objeto de una operación de deshuesado debe entrar en almacén (y no sólo 77 o 70 kg deshuesados por cada 100 kg no deshuesados), que es la cantidad resultante efectivamente del deshuesado la que debe tomarse en consideración para determinar la ayuda que debe concederse. Dicha interpretación impide que el almacenista que ha elegido deshuesar la carne y que ha obtenido un rendimiento superior pretenda que se le conceda la totalidad de la ayuda conservando la posibilidad de vender los trozos que sobran. Además, el quinto considerando del Reglamento nº 1071/68 precisa que "[...] para tener en cuenta los usos comerciales, deben admitirse determinados márgenes de oscilación de la cantidad almacenada convenida". Esto es lo que justifica los porcentajes previstos en los Reglamentos nos 2471/77 y 1405/78 (90 u 85 % según que la carne haya sido almacenada sin deshuesar o deshuesada). Por consiguiente, no cabe ofrecer, mediante la toma en consideración del tipo ficticio, para calcular la ayuda, un exceso de flexibilidad al contratista que ha logrado un excedente después del deshuesado.
47. No suscribo este punto de vista.
48. La obligación impuesta a los operadores de almacenar toda la carne resultante de la operación de deshuesado corresponde, ciertamente, a uno de los principales objetivos de los citados Reglamentos, que es lograr el almacenamiento de una cantidad máxima de carne de vacuno (12) y evitar cualquier fraude. En modo alguno resulta incompatible con la existencia de unos tipos de conversión a tanto alzado destinados a determinar anticipadamente y con precisión las condiciones de concesión de las ayudas.
49. Contrariamente a lo que afirma la Comisión, dichos tipos de conversión no pueden tener como único objetivo establecer un tipo de rendimiento mínimo aplicable a las operaciones de deshuesado. Constituyen uno de los elementos esenciales de los Reglamentos, ya que su aplicación condiciona el derecho a las ayudas.
50. De la misma forma, no considero que el quinto considerando del Reglamento nº 1071/68 pueda ser interpretado en el sentido que pretende la Comisión y entiendo que no cabe deducir de él ningún tipo de prohibición impuesta a los operadores afectados de beneficiarse de la aplicación del tipo a tanto alzado, en caso de deshuesado.
51. No obstante y más aún, considero que la aplicación a una parte de la carne deshuesada, retirada anticipadamente o almacenada indebidamente, del tipo real, para determinar a qué cantidad de carne sin deshuesar equivale, puede provocar graves errores de valoración.
52. Efectivamente, dicho tipo real resulta del deshuesado de la totalidad de la carne que entró en almacén, es decir, de todos los trozos mezclados. En este sentido, se trata de un tipo real medio resultante de la operación conjunta de deshuesado.
53. Por consiguiente, resulta inapropiado aplicar dicho tipo real medio a una pequeña cantidad de carne -la retirada del almacén anticipadamente o almacenada indebidamente- constituida solamente por algunos trozos, ya que dicho tipo es real únicamente en lo que se refiere al rendimiento obtenido en el deshuesado de la totalidad de la carne entrada en almacén.
54. Esto corrobora mi opinión de que el tipo que debe aplicarse es el tipo a tanto alzado, en la forma en que figura en los Reglamentos.
55. Por lo que se refiere al riesgo de que los almacenistas que han efectuado el deshuesado vendan los trozos sobrantes, basta con señalar que dichos Reglamentos (en los apartados 1 de sus artículos 4) no autorizan el deshuesado más que con la condición de que entre en almacén toda la carne resultante de dicha operación.
56. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
"1) El apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1071/68 de la Comisión, de 25 de julio de 1968, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la concesión de ayudas al almacenamiento privado en el sector de la carne de vacuno debe interpretarse en el sentido de que el almacenista privado no puede comenzar el almacenamiento de la cantidad convenida sino después de celebrado el contrato relativo al almacenamiento.
2) La operación con la que da comienzo el almacenamiento, en el sentido de dicha disposición, es, con carácter previo a toda congelación, el depósito de la carne que debe almacenarse en la cámara de almacenamiento frigorífico.
3) La obligación de comenzar el almacenamiento después de celebrado el contrato constituye una obligación principal cuyo incumplimiento provoca, en principio, la pérdida del derecho a la concesión de una ayuda para la correspondiente cantidad de carne.
4) No obstante, dicho derecho no se pierde cuando el almacenista privado informó por teléfono a los servicios del organismo de intervención, sin que éstos opusieran la menor objeción, acerca de su intención de efectuar el almacenamiento anticipado de dicha cantidad y dicha actividad no afectó a la posibilidad que tiene este organismo de efectuar un control efectivo de la observancia por parte del almacenista de las obligaciones que le incumben.
5) Para calcular, en caso de deshuesado, la cantidad de carne que debe tomarse en consideración para el derecho a la ayuda al almacenamiento, deben aplicarse los tipos a tanto alzado previstos, respectivamente, en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 2471/77 de la Comisión, de 8 de noviembre de 1977, por el que se prevé la concesión de una ayuda al almacenamiento privado de canales, medias canales y cuartos compensados, fijada por anticipado a tanto alzado, en el sector de la carne de vacuno, y en el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1405/78 de la Comisión, de 22 de junio de 1978, por el que se prevé la concesión de una ayuda al almacenamiento privado de cuartos delanteros, fijada por anticipado a tanto alzado, en el sector de la carne de vacuno."
(*) Lengua original: francés.
(1) - Reglamento por el que se establecen modalidades de aplicación de la concesión de ayudas al almacenamiento privado en el sector de la carne de vacuno (DO L 180, p. 19)
(2) - Reglamento por el que se prevé la concesión de una ayuda al almacenamiento privado de canales, medias canales y cuartos compensados, fijada por anticipado a tanto alzado, en el sector de la carne de vacuno (DO L 286, p. 20).
(3) - Reglamento por el que se prevé la concesión de una ayuda al almacenamiento privado de cuartos delanteros, fijada por anticipado a tanto alzado, en el sector de la carne de vacuno (DO L 170, p. 20).
(4) - Véanse, respectivamente, los considerandos quinto y cuarto de estos Reglamentos.
(5) - Sentencia de 24 de septiembre de 1985 (181/84, Rec. p. 2889).
(6) - Apartado 20.
(7) - Sentencia de 23 de febrero de 1983 (66/82, Rec. p. 395).
(8) - Apartado 8.
(9) - Resolución de remisión, II, 1, letra d).
(10) - Ibidem, II, 1, párrafo primero.
(11) - Sentencia de 15 de diciembre de 1987 (332/85, Rec. p. 5143) apartado 23.
(12) - Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de febrero de 1994, Irsfeld (C-374/92, aún no publicada en la Rec.), apartado 24.