62000CC0137_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1.
In deze zaak heeft de High Court of Justice een aantal prejudiciële vragen gesteld over de verhouding tussen nationaal mededingingsrecht en gemeenschapsrecht op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het komt erop neer dat het Hof duidelijkheid moet scheppen over de vraag, of de nationale instanties bevoegd zijn om op het gebied van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten hun nationaal mededingingsrecht toe te passen op een coöperatieve vereniging van melkproducenten met een machtspositie op de markt(2), en zo ja, welke voorwaarden en beperkingen het gemeenschapsrecht aan de uitoefening van die bevoegdheid stelt.
II ─ De toepasselijke bepalingen
2.
De gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten is tot stand gebracht bij verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968(3) (hierna:
"verordening nr. 804/68"
). Zij voorziet onder meer in de jaarlijkse vaststelling van een richtprijs voor melk. Artikel 3 van deze verordening bepaalt, voorzover hier van belang:
"1.
Jaarlijks wordt voor de Gemeenschap vóór 1 augustus een richtprijs voor melk vastgesteld welke geldt voor het melkprijsjaar dat het daaropvolgende jaar aanvangt.
[...]
2.
De richtprijs is de melkprijs welke wordt nagestreefd voor de totale hoeveelheid melk die door de producenten tijdens het melkprijsjaar wordt verkocht, in die mate waarin de afzetmogelijkheden op de markt van de Gemeenschap en op de markten daarbuiten dit toelaten.
3.
De richtprijs wordt vastgesteld voor melk met een vetgehalte van 3,7 % en wel in het stadium franco melkfabriek.
[...]
"
3.
De richtprijs voor het melkprijsjaar 1997/1998 werd vastgesteld bij verordening (EG) nr. 1190/97 van de Raad van 25 juni 1997(4) (hierna:
"verordening nr. 1190/97"
). Volgens de eerste overweging van haar considerans
"[moet] bij de jaarlijkse vaststelling van de gemeenschappelijke landbouwprijzen [...] rekening worden gehouden met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid; [...] het gemeenschappelijk landbouwbeleid [heeft] met name ten doel [...] de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verschaffen, de voorziening veilig te stellen en redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren"
.
4.
De op basis van de artikelen 42 en 43 EG vastgestelde verordening nr. 26/62 van de Raad van 4 april 1962(5) (hierna:
"verordening nr. 26"
) bepaalt in artikel 1:
"Met ingang van de inwerkingtreding van deze verordening gelden de artikelen 85 tot en met 90 van het Verdrag, evenals de voor hun toepassing uitgevaardigde bepalingen, voor alle in artikel 85, lid 1, en in artikel 86 van het Verdrag bedoelde overeenkomsten, besluiten en gedragingen die betrekking hebben op de voortbrenging van of de handel in de in bijlage II van het Verdrag vermelde producten, onder voorbehoud van de bepalingen van artikel 2."
5.
Melk is een van de producten die in bijlage II van het Verdrag worden genoemd.
6.
Artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 26 luidt als volgt:
"1.
Artikel 85, lid 1, van het Verdrag is niet van toepassing op de in het voorgaande artikel bedoelde overeenkomsten, besluiten en gedragingen die een wezenlijk bestanddeel uitmaken van een nationale marktorganisatie of die vereist zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag omschreven doelstellingen. Het is in het bijzonder niet van toepassing op de overeenkomsten, besluiten en gedragingen van landbouwondernemers, verenigingen van landbouwondernemers of verenigingen van deze verenigingen binnen één lidstaat, voorzover deze, zonder de verplichting in te houden een bepaalde prijs toe te passen, betrekking hebben op de voortbrenging of de verkoop van landbouwproducten of het gebruik van gemeenschappelijke installaties voor het opslaan, behandelen of verwerken van landbouwproducten, tenzij de Commissie vaststelt dat de mededinging zodoende wordt uitgesloten of dat de doeleinden van artikel 39 van het Verdrag in gevaar worden gebracht.
2.
Onder voorbehoud van het toezicht van het Hof van Justitie is uitsluitend de Commissie bevoegd om, na de lidstaten te hebben geraadpleegd en de belanghebbende ondernemingen of ondernemersverenigingen, alsmede elke andere natuurlijke of rechtspersoon waarvan zij het noodzakelijk acht de mening in te winnen, te hebben gehoord, in een te publiceren beschikking vast te stellen welke overeenkomsten, besluiten en gedragingen aan de in lid 1 bedoelde voorwaarden voldoen.
"
III ─ De feiten, het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
7.
Milk Marque Limited (hierna:
"Milk Marque"
) is een coöperatieve vereniging van melkproducenten; zij houdt zich bezig met de inzameling, distributie en levering van melk. In Groot-Brittannië is zij de grootste coöperatieve vereniging van deze soort; in 1997/1998 bedroeg haar aandeel in de melkleveranties in dat land 49,6 %.
8.
Op verzoek van de Director General of Fair Trading van 27 januari 1998 stelde de Monopolies and Mergers Commission (Commissie voor monopolies en fusies; hierna:
"MMC"
), een Britse mededingingsautoriteit, op basis van de Fair Trading Act 1973 een onderzoek in naar het mogelijke bestaan in Groot-Brittannië van een monopolie voor de levering van rauwe melk. De MMC sloot dit onderzoek op 26 februari 1999 af met een
"Rapport over de voorziening met rauwe melk in Groot-Brittannië"
(hierna:
"het rapport"
), dat aan de minister van Handel en Industrie (hierna:
"bevoegde minister"
) werd aangeboden.
9.
In het rapport stelde de MMC vast, dat Milk Marque in Groot-Brittannië met betrekking tot de verkoop van rauwe melk
"marktmacht"
bezat. Deze marktmacht had zij in strijd met het openbaar belang misbruikt door haar verkoopsysteem te benutten voor het toepassen van discriminerende prijzen en het controleren van het melkaanbod op de markt, en door andere praktijken toe te passen die tot een hogere prijs voor verse melk hadden geleid dan bij normale mededinging het geval zou zijn geweest.
10.
Voor een goed begrip van een deel van de prejudiciële vragen is verder van belang, dat de vaststelling in het rapport over het gebruik van marktmacht om hogere prijzen te bewerkstelligen, deels berust op een vergelijking met de in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten vastgestelde richtprijs. De producentenprijs voor melk lag in het Verenigd Koninkrijk steeds onder deze richtprijs, maar benaderde in de in het rapport onderzochte periode blijkbaar geleidelijk aan het richtprijsniveau.
11.
In het MMC-rapport werd aanbevolen, Milk Marque te splitsen in enkele zelfstandige, met elkaar concurrerende coöperaties. Verder werden
"voorlopige maatregelen"
voorgesteld waarbij het Milk Marque voorlopig zou worden verboden bepaalde contracten te sluiten, in het bijzonder
"contract processing arrangements"
, dus overeenkomsten voor het verwerken van melk.
12.
Op 6 juli 1999 maakte de bevoegde minister zijn besluiten in verband met het rapport bekend (hierna:
"besluiten"
). Hij accepteerde de vaststellingen van de MMC over de
"marktmacht"
van Milk Marque en de aanbevelingen met betrekking tot
"voorlopige maatregelen"
, maar wees de gedwongen splitsing van de coöperatieve vereniging af. In plaats daarvan kondigde hij voorstellen voor wijzigingen van het verkoopsysteem aan.
13.
Na overleg met de bevoegde instanties maakte Milk Marque in een persbericht van 17 september 1999 bekend, dat zij bereid was zich per 1 april 2000 in drie kleinere coöperaties te splitsen.
14.
Daarop zag de bevoegde minister van de aangekondigde voorlopige maatregelen af, maar hij stelde zijn toestemming voor de
verwerking van melk
door de drie nieuwe coöperaties, waarover hij later zou beslissen, afhankelijk van de voorwaarde, dat die coöperaties onderling volstrekt onafhankelijk zouden zijn. De Britse instanties wezen Milk Marque er bovendien op, dat het mededingingsrecht en de verbodsbepalingen van de Competition Act 1998, die op 1 maart 2000 in werking zouden treden, normaal voor de nieuwe coöperaties zouden gelden.
15.
Ondanks deze ontwikkelingen stelden Milk Marque en de National Farmers' Union, een belangenorganisatie van de boeren in Groot-Brittannië (hierna:
"NFU"
), beroep in tegen het rapport en de daarmee samenhangende besluiten van de bevoegde minister (alle tezamen hierna: aangeduid als
"de litigieuze maatregelen"
); de verschillende beroepen werden door de High Court of Justice gevoegd.
16.
In het bijzonder stelden zij, dat de MMC en de bevoegde minister het gemeenschapsrecht hadden geschonden door zich met betrekking tot de activiteiten van de leden van Milk Marque als bevoegd te beschouwen en op basis van de Fair Trading Act maatregelen te treffen om die leden te verhinderen een hogere melkprijs te verkrijgen. Voorts stelden zij, dat ook een toekomstig optreden van genoemde nationale instanties op basis van de Fair Trading Act of de Competition Act in strijd met het gemeenschapsrecht zou zijn.
17.
Voor zijn beslissing in deze zaak wenst de High Court of Justice te worden voorgelicht over het bestaan en, in voorkomend geval, de omvang van de bevoegdheden van nationale instanties op het gebied van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten, en zij heeft het Hof met het oog daarop de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1)
Moeten de artikelen 32 EG tot en met 38 EG, verordening nr. 26 van de Raad en verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad, zoals gewijzigd, aldus worden uitgelegd, dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat zijn nationale wettelijke regeling zoals de Fair Trading Act 1973 en de Competition Act 1998 toepast op de wijze waarop melkproducenten zich in coöperaties verenigen en zich gedragen met betrekking tot de verkoop en de verwerking van hun melk:
a)
in alle omstandigheden, dan wel
b)
wanneer het beoogde of werkelijke gevolg is dat deze producenten de mogelijkheid wordt ontzegd de voor hun melk verkregen prijs te verhogen; of
c)
wanneer het beoogde of werkelijke gevolg is dat de prijs die de producenten voor hun melk krijgen, nog daalt wanneer deze prijs reeds lager is dan de krachtens artikel 3 van verordening nr. 804/68 vastgestelde richtprijs; of
d)
op een wijze die onverenigbaar is met een of meer van de volgende punten:
i)
de doelstellingen van artikel 33 EG. en/of
ii)
het beleid, de doelstellingen of de werking van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten, en/of
iii)
het beleid van artikel 36 EG en verordening nr. 26?
2)
Verzet de functie van de door de Raad krachtens verordening (EEG) nr. 804/68 vastgestelde richtprijs voor melk zich ertegen dat een lidstaat:
a)
de richtprijs gebruikt als een aanwijzing van de werkelijke prijsbewegingen die het gevolg zijn van het gemeenschappelijk landbouwbeleid;
b)
het feit dat een in die staat gevestigde coöperatie van melkproducenten voor haar leden melkprijzen heeft verkregen die beneden de richtprijs liggen, maar de richtprijs in het ene tijdvak dichter benaderen dan in het andere, gebruikt tot staving van de conclusie dat de coöperatie een marktmacht uitoefent die hogere prijzen in de hand werkt dan indien er meer concurrentie was?
3)
Moeten de artikelen 28 EG tot en met 30 EG en de artikelen 49 EG en 55 EG aldus worden uitgelegd, dat zij eraan in de weg staan dat een lidstaat een nationale wettelijke regeling zoals de Fair Trading Act 1973 en de Competition Act 1998 aldus toepast, dat een coöperatie van melkproducenten ten aanzien waarvan is vastgesteld dat zij een marktmacht heeft, wordt belet door haar leden geproduceerde melk te verzenden om deze namens haar door opdrachtnemers, waaronder contractanten in andere lidstaten, te laten verwerken, omdat de coöperatie haar marktpositie aldus voor eigen profijt gebruikt?
4)
Wanneer er grote verticaal geïntegreerde zuivelcoöperaties bestaan en deze in andere lidstaten werkzaam mogen zijn, moet het algemene non-discriminatiebeginsel, op zichzelf dan wel zoals nader uitgewerkt in de artikelen 12 EG en/of 34 EG dan aldus worden uitgelegd, dat het eraan in de weg staat dat een lidstaat zijn nationale wettelijke regeling zoals de Fair Trading Act 1973 en de Competition Act 1998 aldus toepast, dat een coöperatie van melkproducenten ten aanzien waarvan is vastgesteld dat zij een marktmacht heeft, wordt belet:
a)
om andere verwerkingsinstallaties voor door haar leden geproduceerde melk te verwerven of te bouwen, waardoor de coöperatie in staat zou zijn haar marktpositie nog meer voor eigen profijt te versterken; of
b)
door haar leden geproduceerde melk te verzenden om deze namens haar door opdrachtnemers, zowel in de betrokken lidstaat als in andere lidstaten, te laten verwerken, omdat de coöperatie haar marktpositie aldus voor eigen profijt gebruikt?
"
IV ─ Juridische beoordeling
A ─
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
18.
De regering van het Verenigd Koninkrijk zegt te twijfelen aan de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen. Zij wijst erop, dat het rapport en de besluiten achterhaald zijn, vooral omdat er na de vrijwillige splitsing van Milk Marque een einde is gekomen aan de marktmacht die aanleiding was voor het onderzoek, het rapport en alle daarop gevolgde besluiten en aanbevelingen. Voorzover de prejudiciële vragen het oog hebben op toekomstige mededingingszaken met landbouwcoöperaties, zijn zij hypothetisch.
19.
Volgens vaste rechtspraak staat het uitsluitend aan de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die verantwoordelijk is voor de te geven beslissing, om gelet op de bijzonderheden van de zaak, niet alleen de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, maar ook de relevantie van de vragen die hij het Hof stelt. Het Hof kan een verzoek van de nationale rechter slechts afwijzen, wanneer de verlangde uitlegging van het gemeenschapsrecht duidelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het probleem hypothetisch is en het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een nuttig antwoord op de gestelde vragen te kunnen geven.(6)
20.
In dit geval heeft de verwijzende rechter het Hof zorgvuldig ingelicht over de feitelijke en juridische achtergrond van het hoofdgeding en over de redenen waarom hij een beslissing op de prejudiciële vragen voor zijn vonnis noodzakelijk acht. In het bijzonder heeft hij in de verwijzingsbeschikking uiteengezet, dat hij bij het onderzoek van de litigieuze besluiten rekening wil houden met de toepassing van de Fair Trading Act en de vanaf 1 maart 2000 geldende Competition Act en dat de prejudiciële procedure daarom noodzakelijk is om hem in staat te stellen tot een juiste beslissing over de rechten en plichten van partijen, alsook over de bevoegdheid van de nationale instanties en de uitoefening van die bevoegdheid ingevolge de twee genoemde wetten. Daarenboven is de verwijzende rechter het uitdrukkelijk niet eens met de opvatting van de Britse regering, dat het rapport en de besluiten door de latere ontwikkelingen
"achterhaald"
zijn.
21.
De prejudiciële vragen zijn derhalve ontvankelijk en moeten worden onderzocht.
B ─
De eerste vraag: de toelaatbaarheid van nationale maatregelen tegen mededingingsverstorende praktijken bij een machtspositie op een door een gemeenschappelijke ordening gereguleerde markt
22.
Om te beginnen herinner ik eraan, dat het Verenigd Koninkrijk bij de toetredingsonderhandelingen de integratie van zijn nationale marktordening voor melk, met als hoofdelement de zogenoemde Milk Marketing Boards (hierna:
"Boards"
), veilig heeft weten te stellen. Artikel 25 van verordening nr. 804/68, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1421/78 van de Raad(7), maakte ruimte voor een erkenning van die Boards, die onder meer een aankoop- en afzetmonopolie bezaten.(8)
23.
Het Hof heeft zich dan ook al enkele malen bezig moeten houden met mededingingsbeperkingen op het vlak van de productie en verwerking van melk in het Verenigd Koninkrijk en diverse arresten over de gedragingen van de Boards gewezen.(9)
24.
De Agricultural Act 1993 voorzag in deregulering van de markt en opheffing van de Boards. Dit gebeurde in 1994 in Engeland en Wales en in Schotland. De Boards werden vervangen door producentenverenigingen op vrijwillige grondslag en zonder monopolie.
25.
Het Hof wordt nu voor het eerst gevraagd om een oordeel over de vraag, in hoeverre nationale mededingingsvoorschriften op een dergelijke producentenvereniging, in dit geval Milk Marque, kunnen worden toegepast.
1) Opmerkingen van partijen
26.
Volgens
Milk Marque
en
NFU
handelt een lidstaat in strijd met het gemeenschapsrecht, wanneer hij nationaal recht zoals de Fair Trading Act of de Competition Act op landbouwcoöperatieven respectievelijk hun producten toepast en aldus in een door een marktordening geregelde sector een maatregel treft met het doel een wijziging van de prijs van die producten ─ in casu een verlaging van de producentenprijs voor melk ─ te bewerkstelligen.
27.
Milk Marque en NFU betogen eerst ─ hoofdzakelijk op dezelfde gronden ─ dat voor deze landbouwsector uitsluitend de Gemeenschap bevoegd is en dat de lidstaten dus geen enkele bevoegdheid terzake hebben.
28.
De landbouwcoöperaties en de melkverkoop vallen onder de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten, zoals ingesteld bij verordening nr. 804/68. Een element van deze marktordening is de overeenkomstig artikel 3 van deze verordening jaarlijks door de Raad vast te stellen richtprijs, die het resultaat is van de afweging, door de gemeenschapsinstellingen, van de in artikel 33, lid 1, EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waartoe in het bijzonder het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking behoort. Volgens Milk Marque en NFU volgt uit de rechtspraak van het Hof, met name het arrest in de zaak Toffoli(10), dat een lidstaat door maatregelen die, zij het ook slechts indirect, de producentenprijs voor melk beïnvloeden, de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap aantast.
29.
In casu hebben de Britse instanties deze bevoegdheid geschonden, doordat zij met de litigieuze maatregelen een verlaging van de producentenprijs tot
"mededingingsniveau"
wilden bereiken, ofschoon die prijs voortdurend onder de door de Gemeenschap vastgestelde richtprijs lag. Daarmee hebben zij eenzijdig een prijsniveau vastgelegd dat huns inziens in het
"algemeen belang"
was, maar dat niet strookt met de afweging van de gemeenschapsdoeleinden in de zin van artikel 33 EG, die haar neerslag in de richtprijs vindt.
30.
Milk Marque en NFU zien ook vanuit het gezichtspunt van het mededingingsrecht geen ruimte voor de toepassing van nationale regelingen zoals de Fair Trading Act of de Competition Act. In dit verband betogen zij, dat het mededingingsrecht van de Gemeenschap in de landbouwsector ingevolge artikel 36, lid 2, EG ondergeschikt is aan de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en met inachtneming van de doelstellingen van artikel 33 EG moet worden toegepast. De toepassing van mededingingsvoorschriften in de landbouwsector wordt nader geregeld door verordening nr. 26. Blijkens deze verordening geldt het communautaire mededingingsrecht in de context van deze zaak ─ organisatie van landbouwcoöperaties en de vorming van de richtprijs voor melk ─ slechts in beperkte omvang. Zo is wel artikel 82 EG van toepassing, maar niet artikel 81, lid 1, EG.
31.
Het gemeenschapsrecht heeft de aard en de omvang van de mededingingsvoorschriften voor de landbouwsector dus volledig geregeld, en evenmin als de gemeenschappelijke marktordening laat deze mededingingsregeling voor landbouwproducten ruimte voor een parallelle toepassing van nationaal mededingingsrecht.
32.
Voor het geval dat de lidstaten toch nog bepaalde restbevoegdheden in de hierbedoelde landbouwsector zouden hebben, stellen Milk Marque en NFU subsidiair, dat de Britse instanties, door een verlaging van de producentenprijzen na te streven, die bevoegdheden hebben uitgeoefend op een wijze die niet met het gemeenschapsrecht strookt.
33.
Ook voor deze stelling voeren zij in wezen aan, dat de litigieuze maatregelen gebaseerd zijn op een belangenafweging respectievelijk de idee van een prijsniveau in het
"algemeen belang"
, die niet te verenigen valt met de uitgangspunten en doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in artikel 33, lid 1, EG en indruist tegen de richtprijs als resultaat van de communautaire belangenafweging. Bovendien wordt daardoor afbreuk gedaan aan de goede werking en eenvormige toepassing van de communautaire mededingingsvoorschriften, in zoverre deze voorschriften in de landbouwsector de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid moeten dienen. Milk Marque betoogt voorts, dat de lidstaten hun nationaal mededingingsrecht niet mogen toepassen op een wijze die met een op basis van artikel 81, lid 3, verleende vrijstelling botst.(11) Dit geldt temeer voor de
"veilige haven"
die artikel 2, lid 1, van verordening nr. 26 aan landbouwcoöperaties biedt.
34.
De Commissie is daarentegen van mening, dat de litigieuze nationale maatregelen zowel verenigbaar zijn met de mededingingsvoorschriften als met de regels van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten.
35.
Met betrekking tot het mededingingsrecht betoogt de Commissie, dat artikel 2 van verordening nr. 26 enkel de toepassing van artikel 81, lid 1, EG in de landbouwsector uitsluit. Daarentegen zijn de regels van artikel 82 EG betreffende misbruik van machtspositie gewoon van toepassing.(12) Ook zijn de lidstaten blijkens, onder meer,
's Hofs arrest in de zaak Walt Wilhelm(13) bevoegd nationaal recht toe te passen, voorzover dat geen afbreuk doet aan de eenvormige toepassing van het communautaire mededingingsrecht en de volle werking van de voor de uitvoering daarvan getroffen maatregelen in de gehele gemeenschappelijke markt niet in gevaar brengt. In het onderhavige geval kan van dit laatste geen sprake zijn, omdat de Commissie tegen Milk Marque geen maatregelen op grond van het mededingingsrecht heeft getroffen.
36.
Wat de gemeenschappelijke ordening van de melkmarkt betreft, is volgens de Commissie niet elke bevoegdheid van de lidstaten binnen de werkingssfeer ervan uitgesloten. De lidstaten dienen zich enkel te onthouden van maatregelen die afbreuk kunnen doen aan de goede werking van deze marktordening. Dat is echter niet het geval bij maatregelen als hier in geding, die bedoeld zijn om een einde aan een machtspositie te maken.
37.
De regering van het Verenigd Koninkrijk, maar ook de Dairy Industry Federation delen op de wezenlijke punten de opvatting van de Commissie. Zij wijzen er voorts op, dat ook al mogen de lidstaten hun producenten in principe niet beletten de richtprijs te halen, deze prijsvorming niettemin in het kader van een functionerende markt en onder open mededinging dient plaats te vinden. De toepassing van nationaal mededingingsrecht zoals hier in geding is bedoeld om die toestand te realiseren.
2) Bespreking
38.
De eerste prejudiciële vraag werpt twee deelproblemen op, die beter afzonderlijk besproken kunnen worden: zijn de nationale mededingingsautoriteiten in een door een marktordening gereguleerde sector nog bevoegd om krachtens nationaal recht tegen mededingingsverstorende praktijken op te treden, en zo ja, welke grenzen stelt het gemeenschapsrecht aan die nationale bevoegdheid?
a) De bevoegdheid van nationale mededingingsautoriteiten
39.
Aan de principiële toelaatbaarheid van nationale maatregelen waarmee een nationale overheid tegen mededingingsverstorende praktijken op zijn grondgebied optreedt, kan, anders dan Milk Marque en NFU menen, ook in een door een marktordening gereguleerde sector nauwelijks twijfel bestaan.
40.
Dit volgt in de eerste plaats uit het feit dat de landbouwsector geen
"mededingingsvrije ruimte"
is (i), en in de tweede plaats uit de omstandigheid dat een eventuele gelding van het communautaire mededingingsrecht in principe geen beletsel is voor de toepassing van nationale mededingingsvoorschriften (ii).
i) Mededinging is een wezenlijk element van de gemeenschappelijke landbouwmarkt
41.
Milk Marque en NFU hebben in zoverre gelijk, dat artikel 36 EG de toepassing van de mededingingsvoorschriften van het Verdrag op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten afhankelijk stelt van een besluit van de Raad in die zin. Dit betekent echter niet noodzakelijk, dat het gemeenschapsrecht de gelding van de mededingingsvoorschriften van het Verdrag in de landbouwsector als een uitzondering beschouwt.(14)
42.
Artikel 36 EG moet juist worden gezien in het licht van de spanningsveld tussen landbouwbeleid en mededingingsrecht.
43.
De gemeenschappelijke marktordeningen, die inmiddels voor de meeste landbouwproducten tot stand zijn gebracht, maken gebruik van tal van instrumenten, in het bijzonder ook van gemeenschappelijke regels inzake de mededinging, zoals in artikel 34, lid 1, sub a, EG valt te lezen. Door deze instrumenten wordt de mededinging op de betrokken markten beperkt; mededinging is slechts mogelijk voorzover elke afzonderlijke gemeenschappelijke marktordening daar ruimte voor laat. Deze klaarblijkelijke spanning tussen landbouwbeleid en vrije mededinging mag echter niet worden overdreven, daar het landbouwbeleid in zekere zin de voorwaarden voor deelname aan de vrije mededinging schept.(15)
44.
Hoe landbouw- en mededingingspolitieke doelstellingen in elkaar grijpen, is ook te zien bij het landbouwpolitieke instrument van de ─ in deze zaak eveneens relevante ─ richtprijs. Een kenmerk van gemeenschappelijke marktordeningen is dat zij zich naar het niveau van een bepaalde richtprijs oriënteren. De richtprijs voor landbouwproducten heeft echter in twee opzichten een stuurfunctie: enerzijds doordat hij helpt de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren(16), anderzijds ook doordat hij het mogelijk maakt vraag en aanbod te beïnvloeden. Voorwaarde voor deze tweede functie is evenwel juist, dat de deelnemers aan de afzonderlijke landbouwmarkten ondernemersbeslissingen kunnen nemen, wat weer een zekere mededinging onderstelt.(17)
45.
Dit verklaart ook, waarom het Hof er herhaaldelijk van is uitgegaan, dat mededinging een wezenlijk element van de gemeenschappelijke landbouwmarkt is.(18) Door artikel 36 wordt de toepassing van de mededingingsvoorschriften van het Verdrag op de landbouw dan ook enkel
opgeschort. (19) In overeenstemming met wat ik eerder opmerkte, moet deze opschorting niet als een uitzondering worden opgevat, maar als een noodzakelijkheid, en wel om historische redenen. Wegens de zeer uiteenlopende structuur van de landbouwmarkten in de beginjaren van de Gemeenschap was, in weerwil van artikel 34 EG, een gemeenschappelijk mededingingsbeleid in de landbouw pas denkbaar na de samensmelting van de markten en de totstandbrenging van vergelijkbare mededingingsvoorwaarden.
46.
Zo gezien hoeft het niet te verbazen, dat de Raad in verordening nr. 26 de mededingingsvoorschriften grotendeels toepasselijk verklaarde. Zo gaat artikel 1 ervan uit, dat
"onder voorbehoud van de bepalingen van artikel 2"
de voorschriften van het mededingingshoofdstuk van het Verdrag in principe van toepassing zijn. Artikel 2, lid 1, van de verordening bevat enkel enige afwijkingen van het kartelverbod van artikel 81, lid 1, EG. Vrijgesteld zijn afspraken en overeenkomsten die een wezenlijk bestanddeel van een nationale marktorganisatie vormen, alsmede die welke voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de zin van artikel 33 EG noodzakelijk zijn. De Commissie, hierin ondersteund door de Britse regering en de Dairy Industry Federation, beklemtoont terecht dat verordening nr. 26 de toepassing van artikel 82 EG betreffende misbruik van machtspositie niet in het minst beperkt.
47.
Ik stel dan ook vast dat, vanuit het gemeenschapsrecht gezien, de toepassing van de communautaire mededingingsvoorschriften in de landbouwsector in het algemeen geen uitzonderingskarakter heeft, maar een onderdeel is van het systeem.
48.
Anders dan Milk Marque en NFU menen, wordt aan deze vaststelling niet afgedaan door de omstandigheid dat voor landbouwcoöperaties als waarom het in deze zaak gaat, en voor de verkoop van melk de regels van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten overeenkomstig verordening nr. 804/68 gelden.
49.
Het is juist, dat uitsluitend de Gemeenschap op dit gebied regelgevende bevoegdheid heeft,(20) en evenmin hebben Milk Marque en NFU ongelijk met hun verwijzing naar
's Hofs vaste rechtspraak, dat
"wanneer de Gemeenschap een regeling voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in een bepaalde sector heeft vastgesteld, de lidstaten zich dienen te onthouden van elke maatregel met de strekking daarvan af te wijken of er inbreuk op te maken"
.(21)
50.
Hieruit volgt echter niet altijd, dat elke door een nationale instantie krachtens nationaal recht getroffen maatregel als een maatregel in de zin van die rechtspraak is te beschouwen.
51.
Ik verwijs in dit verband naar de omschrijving van het begrip marktordening door het Hof. In navolging van de definitie van nationale marktorganisatie(22) kan een Europese marktordening worden omschreven als een bundel van structurele maatregelen die de doelstellingen van de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid beogen te verwezenlijken door de markt van elk landbouwproduct van overheidswege te reguleren.
52.
De litigieuze maatregelen vallen duidelijk
niet
binnen deze omschrijving, daar zij juist het niet-gereguleerde deel van de betrokken markt betreffen. Weliswaar geldt volgens de rechtspraak het verbod om afwijkende of belemmerende maatregelen te treffen, ook voor maatregelen die niet in de sfeer van de marktordening liggen(23), maar deze uitbreiding dient om de
nuttige werking
van het verbod te verzekeren, wat bij maatregelen op het gebied van het mededingingsrecht echter geen rol kan spelen. Neemt men immers aan dat in de landbouw, voorzover hij niet door marktordeningen is geregeld, ook vrije mededinging heerst, dan kunnen maatregelen van de lidstaten om deze mededinging te vrijwaren, niet meteen behandeld worden als andere maatregelen die de instrumenten van de marktordening al dan niet rechtstreeks ongunstig kunnen beïnvloeden. In dit verband heeft het Verenigd Koninkrijk er terecht op gewezen, dat de lidstaten hun strafrecht ook en juist ter aanvulling van de instrumenten van het marktordeningsrecht mogen respectievelijk moeten gebruiken.(24)
53.
Hiertegen valt stellig in te brengen, dat een maatregel van mededingingsbeleid juist wegens het eerder beschreven spanningsveld geschikt is om de werking van landbouwpolitieke maatregelen te ondermijnen. Zo zou men in de onderhavige zaak geneigd kunnen zijn, in de omstandigheid dat het ingrijpen van de nationale mededingingsautoriteit tot een daling van de producentenprijzen zou kunnen leiden, wat weer, in strijd met artikel 33, lid 1, sub b, EG, de levensstandaard van de producenten zou kunnen bedreigen, een verstoring van de mededinging te zien.
54.
Ook deze tegenwerping kan mij niet overtuigen. Het subsidiaire betoog van Milk Marque en NFU bewijst, dat bij het onderzoek naar de grenzen van de nationale bevoegdheid de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid al het gewicht kunnen krijgen dat eraan toekomt. Daarom kunnen conflicten tussen landbouw- en mededingingsbeleid geen beletsel zijn om de bevoegdheid van nationale mededingingsautoriteiten in principe te erkennen.
ii) De toepasselijkheid van nationaal recht naast het communautaire mededingingsrecht
55.
Volgens Milk Marque en NFU is de toepassing van nationaal mededingingsrecht ook daarom niet geoorloofd, omdat het communautaire mededingingsrecht in artikel 36 EG juncto verordening nr. 26 definitief de noodzakelijke afweging met de doelstellingen van het landbouwbeleid heeft gemaakt.
56.
Ook deze opvatting overtuigt mij niet.
57.
Het arrest Walt Wilhelm(25) heeft duidelijkheid gebracht in de verhouding tussen het nationale mededingingsrecht en de communautaire mededingingsvoorschriften. Volgens dit arrest dient het gemeenschapsrecht bij voorrang boven het nationale recht te worden toegepast. Voorzover het gemeenschapsrecht een materie niet heeft geregeld, staat niets in de weg aan de toepassing van het nationale mededingingsrecht. Deze oplossing, die in verband met artikel 81 EG is ontwikkeld, geldt, naar algemeen wordt aangenomen(26), ook ten aanzien van artikel 82 EG.
58.
De vraag is wel, in hoeverre deze oplossing ook voor de landbouwsector kan worden overgenomen, nu de mededingingsvoorschriften pas langs de omweg van verordening nr. 26 op deze sector toepasselijk zijn geworden. Buiten kijf staat in elk geval, dat de toepassingsprioriteit van het gemeenschapsrecht zowel voor het primaire als voor het secundaire recht geldt.
59.
Naar mijn mening zijn er veel redenen om de toepassing van nationaal mededingingsrecht in de landbouwsector niet uit te sluiten op grond van de definitieve afweging die volgens verzoeksters in artikel 36 EG juncto verordening nr. 26 zou zijn gemaakt.
60.
Zoals eerder betoogd(27), sluit artikel 36 EG de toepassing van de mededingingsvoorschriften immers niet uit, maar schort het die slechts op. De afweging tussen de doelstellingen van het landbouwbeleid en die van het mededingingsbeleid in artikel 36 EG juncto verordening nr. 26 betreft echter noodzakelijkerwijs slechts situaties die hoe dan ook onder de mededingingsvoorschriften van het Verdrag vallen.
61.
Ingevolge verordening nr. 26 is artikel 82 EG in de landbouwsector zonder beperkingen van toepassing. Maar omdat deze bepaling enkel het oog heeft op machtsposities op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan, vallen tal van situaties al bij voorbaat niet onder de communautaire mededingingsvoorschriften. Dit nu maakt duidelijk, dat de afweging die in verordening nr. 26 is gemaakt met inachtneming van de door artikel 36 EG gewaarborgde voorrang van de landbouwpolitieke doelstellingen boven de verdragsdoelstellingen op mededingingsgebied, niet als definitief kan worden beschouwd.
62.
Ik stel dan ook vast, dat de in het gemeenschapsrecht gemaakte afweging in zoverre niet definitief is, dat situaties zonder communautaire dimensie erbuiten vallen. Daarom kan zij niet principieel in de weg staan aan toepassing van het nationale mededingingsrecht overeenkomstig de oplossing van het arrest Walt Wilhelm. De vraag is enkel, in hoeverre het gemeenschapsrecht grenzen stelt aan die toepasselijkheid van het nationale mededingingsrecht.
63.
Wij moeten nu dus onderzoeken, welke grenzen aan nationale maatregelen tegen mededingingsverstorende praktijken zijn gesteld.
b) De grenzen van de nationale bevoegdheid
64.
De grenzen van de nationale bevoegdheid bij de toepassing van nationale mededingingsvoorschriften volgen uit de voorrang die artikel 36 EG toekent aan de doelstellingen van het landbouwbeleid ten opzichte van de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van de mededinging.(28)
65.
Bij de toepassing van nationaal mededingingsrecht moeten eerst en vooral de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in aanmerking worden genomen.
66.
Daarbij moet rekening worden gehouden met de in de rechtspraak van het Hof omschreven beginselen, volgens welke bij het nastreven van de verschillende in artikel 33 EG opgesomde doelstellingen voortdurend een compromis moet worden gezocht om conflicten die bij een geïsoleerde benadering van elke doelstelling afzonderlijk kunnen ontstaan, te voorkomen. In principe is het weliswaar uitgesloten om een van deze doelstellingen dermate geïsoleerd na te streven, dat de verwezenlijking van de andere onmogelijk wordt gemaakt, maar de gemeenschapsinstellingen
"mogen [...] niettemin aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden en omstandigheden met het oog waarop zij hun besluiten nemen"
.(29)
67.
Het tot de gemeenschapsinstellingen gerichte gebod om naar een juist evenwicht tussen de in artikel 33 EG genoemde doelstellingen van het landbouwbeleid te streven, lijkt zonder meer ook voor de nationale autoriteiten te kunnen gelden. Hierbij moet met name worden gewezen op de door het Hof erkende ruime beoordelingsvrijheid ten aanzien van het aan elke doelstelling toe te kennen belang, een vrijheid die zelfs zover gaat, dat tijdelijk één doelstelling van het landbouwbeleid voorrang kan krijgen boven de andere.
68.
Het Hof heeft echter ook beklemtoond, dat de verzekering van een redelijk inkomen (artikel 33, lid 1, sub b, EG) een van de wezenlijke doelstellingen van het landbouwbeleid op de zuivelmarkt is.(30)
69.
Voor het onderhavige geval betekent dit, dat de nationale autoriteiten bij de toepassing van hun nationaal mededingingsrecht, welke ook de doelstellingen van dit recht mogen zijn, de in artikel 33, lid 1, EG genoemde doelstellingen bij voorrang in aanmerking moeten nemen.
70.
In casu blijkt uit de opmerkingen van partijen, dat de nationale instanties in het bijzonder op een redelijke consumentenprijs bedacht waren.
"Redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren"
wordt weliswaar in artikel 33, lid 1, sub e, EG als doelstelling genoemd, maar er bestaat hier een duidelijke spanning met het in artikel 33, lid 1, sub b, EG genoemde doel, een redelijke levensstandaard te verzekeren. In concreto zal de nationale rechter moeten nagaan, of de nationale instanties de eerstgenoemde doelstelling niet al te eenzijdig hebben nagestreefd.
71.
Dat de producentenprijzen al vóór het ingrijpen van de nationale mededingingsautoriteit beneden de richtprijs lagen, is op zich geen argument om de litigieuze maatregelen als strijdig met het gemeenschapsrecht te beschouwen. In de eerste plaats vormt een dergelijke oriëntatieprijs voor de producenten geen garantie, dat zij een met de richtprijs overeenkomend inkomen zullen verwerven; in de tweede plaats kan de inkomensdoelstelling niet inhouden dat ter verzekering van dat inkomen alle, eventueel ook onrechtmatige, middelen zijn toegelaten. Een mogelijk misbruik van machtspositie kan daarom niet bij voorbaat door artikel 33, lid 1, sub b, EG gerechtvaardigd worden, zodat maatregelen om een dergelijk misbruik tegen te gaan, op zich niet als onverenigbaar met die doelstelling kunnen worden aangemerkt.
72.
Ik geef derhalve in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden, dat de artikelen 32 EG tot en met 38 EG, verordening nr. 26 van de Raad en verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad, zoals gewijzigd, aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat niet beletten nationale wettelijke regelingen toe te passen om onrechtmatige gedragingen van een onderneming met een machtspositie tegen te gaan, mits daarbij een juist evenwicht tussen alle in artikel 33 EG genoemde doelstellingen verzekerd is. Verhoging van het producenteninkomen in de zin van artikel 33, lid 1, sub b, EG is geen doel dat een mogelijk misbruik van machtspositie kan rechtvaardigen.
C ─
De overige vragen
1) De tweede vraag: het gebruik van de richtprijs voor de doelen van het nationale mededingingsrecht
a) Opmerkingen van partijen
73.
Volgens Milk Marque is het gebruik van de richtprijs in de zin van artikel 3 van verordening nr. 804/68 voor de in de tweede vraag beschreven doelen onverenigbaar met de betekenis en de functie van de richtprijs. Deze vertegenwoordigt het door de Raad bepaalde streefniveau voor de redelijke producentenprijs voor melk, en de producenten hebben het volste recht om te proberen die prijs te halen.
74.
Voor de regering van het Verenigd Koninkrijk is de tweede vraag van de verwijzende rechter zuiver academisch en betreft zij niet de uitlegging van het gemeenschapsrecht.
75.
De Commissie, de Dairy Industry Federation en ─ subsidiair ─ ook de regering van het Verenigd Koninkrijk zijn van mening, dat er vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht geen bezwaar bestaat tegen het gebruik van de richtprijs voor vergelijkingen in het kader van het nationale mededingingsrecht, respectievelijk dat dit een kwestie van toepassing van nationaal recht is.
b) Bespreking
76.
Ingevolge artikel 234 EG doet het Hof bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak over, onder meer, de uitlegging van het Verdrag en van handelingen van de instellingen van de Gemeenschap. Dienovereenkomstig is het Hof volgens vaste rechtspraak niet bevoegd om in een prejudiciële procedure nationaal recht uit te leggen.(31)
77.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten zich verzet tegen het gebruik van de richtprijs in de zin van artikel 3 van verordening nr. 804/68 voor een onderzoek van de marktmacht van een onderneming in het kader van een nationale procedure. Anders dan het Verenigd Koninkrijk meent, betreft deze vraag de uitlegging van het gemeenschapsrecht en is zij dus ontvankelijk.
78.
De vraag hoe de marktmacht van een onderneming moet worden vastgesteld, is een vraag van toepassing van nationaal recht. Vanuit het oogpunt van het gemeenschapsrecht bestaat er, zoals het voorgestelde antwoord op de eerste vraag duidelijk maakt, in beginsel geen enkel bezwaar tegen een nationale procedure waarin wordt onderzocht of een bepaalde onderneming met een machtspositie deze positie al dan niet economisch misbruikt. Daarom kan er in principe ook geen bezwaar worden gemaakt tegen het gebruik van de richtprijs om de marktmacht van de betrokken onderneming te onderzoeken aan de hand van de schommelingen van de daadwerkelijke prijzen ten opzichte van de richtprijs.
79.
Dat gebruik raakt niet aan de functie van de richtprijs als instrument van het marktordeningsbeleid.
80.
Op de tweede vraag moet derhalve worden geantwoord, dat de functie van de richtprijs overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 804/68 niet in de weg staat aan het gebruik ervan in een procedure voor een nationale mededingingsautoriteit.
2) De derde vraag: de verenigbaarheid van de litigieuze maatregelen met de vrijheid van het goederen- en dienstenverkeer
a) Opmerkingen van partijen
81.
Milk Marque verwijst in deze context naar de voorlopige maatregelen waarin de litigieuze maatregelen voorzien, in het bijzonder voorzover het haar daarbij zou worden verboden verdere overeenkomsten voor het verwerken van melk, zogenoemde
"contract processing arrangements"
, met ondernemingen in andere lidstaten af te sluiten. Deze voorlopige maatregelen, aldus Milk Marque, zijn onverenigbaar met artikel 29 EG, omdat zij de uitvoer van rauwe melk uit het Verenigd Koninkrijk beperken en de in- en uitvoer van melkproducten tussen lidstaten verbieden. Het betreft dus kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen in de zin van de artikelen 28 EG en 29 EG. Bovendien beletten zij Milk Marque gebruik te maken van de diensten van verwerkende ondernemingen in andere lidstaten, en zij zijn daarom onverenigbaar met de vrijheid van dienstverrichting overeenkomstig artikel 49 EG. Voor deze beperkingen bestaat geen deugdelijke rechtvaardiging. Zij zijn immers zuiver economisch gemotiveerd, en wel om de voorziening van de binnenlandse verwerkende ondernemingen met goedkope binnenlandse melk te verzekeren. De beperkingen zijn ook discriminerend. De afwijkingsbepalingen van de artikelen 30 EG en 46 EG zijn niet toepasselijk, omdat het om een sector gaat die door het richtprijsmechanisme en de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten al is geharmoniseerd.
82.
De Commissie betoogt, dat artikel 29 EG volgens vaste rechtspraak van het Hof slechts betrekking heeft op nationale maatregelen die specifieke beperkingen van de uitvoerstromen tot doel of tot gevolg hebben en daarmee verschillende voorwaarden voor de binnenlandse en de buitenlandse handel van een lidstaat in het leven roepen, zodat de binnenlandse productie of de binnenlandse markt van de betrokken staat een bijzonder voordeel verkrijgt. Verder wijst zij erop, dat artikel 28 EG niet van toepassing is wanneer goederen uitsluitend worden uitgevoerd met het doel ze weer in te voeren en aldus een nationale wettelijke regeling te ontduiken. Volgens de Commissie is bovendien de uitvoer van melk om ze in een andere lidstaat te laten verwerken, volgens het arrest in zaak 18/84(32) niet als dienstenverkeer, maar uitsluitend als goederenverkeer te beschouwen.
83.
De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Dairy Industry Federation sluiten zich op de wezenlijke punten bij de opmerkingen van de Commissie aan. Voorzover de litigieuze maatregelen als beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting te beschouwen zouden zijn, zijn zij volgens hen echter gerechtvaardigd om redenen van openbaar belang en consumentenbescherming en om oneerlijke mededinging tegen te gaan, vooral omdat zij niet discriminerend en zonder onderscheid van toepassing zijn.
b) Bespreking
84.
De verwijzende rechter wenst met zijn derde vraag in wezen te vernemen, of de vrijheid van goederenverkeer of van dienstverrichting in de weg staat aan een nationale maatregel die, om te verhinderen dat een landbouwcoöperatie gebruik maakt van haar machtspositie op de markt, deze coöperatie verbiedt melk ook in andere lidstaten te laten verwerken.
85.
Ik stel voorop, dat een dergelijke maatregel enkel aan de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van goederenverkeer moet worden getoetst. Dit volgt uit de rechtspraak van het Hof, volgens welke een verrichting die
"rechtstreeks [leidt] tot de vervaardiging van een materieel voorwerp"
, op grond van de in artikel 50 EG tot uitdrukking komende subsidiariteit van de vrijheid van dienstverrichting enkel in het licht van de bepalingen inzake de vrijheid van goederenverkeer moet worden onderzocht.(33)
86.
In casu gaat het blijkbaar om een nationale maatregel die verwerking van melk in elk geval in het binnenland en in andere lidstaten voor rekening van Milk Marque uitsluit.
87.
Om te beginnen moeten wij nagaan, of artikel 29 EG zich tegen een dergelijke nationale maatregel verzet. Dit artikel verbiedt kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking. De Commissie wijst er terecht op, dat het Hof dit verbod steeds eng heeft uitgelegd: het geldt slechts voor maatregelen die
"een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een lidstaat leiden, waardoor aan de nationale productie of de binnenlandse markt van de betrokken lidstaat een bijzonder voordeel wordt verzekerd"
.(34)
88.
In deze zaak mag men betwijfelen of het wel om een dergelijke maatregel gaat, omdat het nationale verbod zowel voor verwerking in het binnenland als voor verwerking in andere lidstaten geldt. Wij kunnen dit echter in het midden laten, aangezien volgens
's Hofs rechtspraak een beroep op fundamentele vrijheden niet mogelijk is wanneer dat er enkel toe dient, een nationale wettelijke regeling te ontwijken. De Commissie verwijst in dit verband terecht naar het arrest Leclerc/Au blé vert(35), volgens hetwelk geen beroep op artikel 28 EG kan worden gedaan, wanneer de betrokken goederen
"enkel zijn uitgevoerd met het doel ze opnieuw in te voeren teneinde een wettelijke regeling als de onderhavige te ontduiken." (36) Ik merk op, dat het Hof in zijn arrest uitsluitend artikel 28 noemt.
89.
De hier besproken maatregel is duidelijk bedoeld om te verhinderen, dat het nationale verbod van gedragingen die als misbruik van machtspositie worden gezien, door de uitvoer en wederinvoer van de melk kan worden ontdoken.
90.
Op de derde prejudiciële vraag moet derhalve worden geantwoord, dat de artikelen 28 EG tot en met 30 EG niet eraan in de weg staan, dat een lidstaat nationale wettelijke regelingen als hier in geding zo toepast, dat het een coöperatie van melkproducenten, waaraan marktmacht wordt toegeschreven, wordt verboden door haar leden geproduceerde melk ter verwerking voor haar rekening naar contractpartners ─ ook in andere lidstaten ─ te verzenden, daar de coöperatie hierdoor haar marktpositie tot eigen voordeel gebruikt.
3) De vierde vraag, betreffende het non-discriminatiebeginsel
a) Opmerkingen van partijen
91.
Met betrekking tot de vierde prejudiciële vraag merken Milk Marque en NFU op, dat Milk Marque door de litigieuze maatregelen ten opzichte van andere melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk en vergelijkbare landbouwcoöperaties in andere lidstaten wordt benadeeld, zulks in strijd met de artikelen 12 EG en 34 EG. Doordat haar wordt belet haar activiteiten verticaal te integreren en melk voor verwerking naar contractpartners te verzenden, wordt haar een activiteit verboden die andere producenten in het Verenigd Koninkrijk en coöperaties in andere lidstaten wel is toegestaan. De in geding zijnde nationale maatregelen gelden enkel voor de leden van Milk Marque en niet voor alle melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk; zij zijn niet op basis van objectieve criteria vastgesteld, en daar zij de werking van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten ongunstig beïnvloeden, zijn zij ook niet objectief gerechtvaardigd.
92.
Voor de Commissie daarentegen gaat het in casu hoogstens om verschillen in behandeling en distorsies in de zin van het arrest Walt Wilhelm(37), die een gevolg zijn van verschillen tussen de ─ volgens objectieve criteria en ongeacht nationaliteit toepasselijke ─ rechtsstelsels van de lidstaten.
93.
Ook de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Dairy Industry Federation zijn van mening, dat er van verschil in behandeling geen sprake is, of dat deze anders objectief gerechtvaardigd is.
b) Bespreking
94.
Met de vierde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de litigieuze maatregelen ertoe leiden dat verzoekster in het hoofdgeding ongerechtvaardigd wordt benadeeld.
95.
Met betrekking tot artikel 12 EG stel ik vast, dat niets in de verwijzingsbeschikking erop wijst dat Milk Marque op grond van nationaliteit is gediscrimineerd. De Commissie verwijst terecht naar het arrest Walt Wilhelm, waarin het heet dat deze bepaling
"geen betrekking heeft op verschillen in behandeling en distorsies, welke voor de aan de rechtsmacht der Gemeenschap onderworpen personen en ondernemingen kunnen voortvloeien uit verschillen tussen de wettelijke regelingen der onderscheiden lidstaten, mits deze regelingen op grond van objectieve criteria en ongeacht de nationaliteit der betrokkenen geacht kunnen worden te gelden voor al degenen op wie haar voorschriften van toepassing zijn"
.(38)
96.
Milk Marque en NFU betogen verder, dat de litigieuze maatregelen leiden tot een volgens artikel 34, tweede alinea, EG verboden
"discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap"
.
97.
Het is de vraag, of een verschil in behandeling tussen producenten binnen één lidstaat ook onder het verbod van artikel 34, tweede alinea, EG valt. Deze vraag behoeft hier niet te worden beantwoord, want wat in ieder geval ontbreekt, zijn vergelijkbare situaties. De verschillende behandeling van Milk Marque ten opzichte van andere producenten of verbruikers zowel in binnen- als buitenland vindt zijn reden in haar machtspositie en in het misbruik daarvan. Afgezien van de bovenbedoelde verschillen in wetgeving tussen de lidstaten(39) is het duidelijk, dat het verbod van misbruik van machtspositie voor alle marktdeelnemers in het Verenigd Koninkrijk geldt. Een ongelijke behandeling kan dan ook niet worden vastgesteld.
V ─ Conclusie
98.
Ik geeft het Hof derhalve in overweging, de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:
"1)
De artikelen 32 EG tot en met 38 EG, verordening nr. 26 van de Raad van 4 april 1962 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten en verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten, zoals gewijzigd, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat niet beletten nationale wettelijke regelingen toe te passen om onrechtmatige gedragingen van een onderneming met een machtspositie tegen te gaan, mits de nationale mededingingsautoriteiten daarbij voor een juist evenwicht tussen alle in artikel 33 EG genoemde doelstellingen zorgen. Verhoging van het producenteninkomen in de zin van artikel 33, lid 1, sub b, EG is geen doel dat een mogelijk misbruik van machtspositie kan rechtvaardigen.
2)
De functie van de richtprijs overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 804/68 staat niet in de weg aan het gebruik ervan om de prijspolitiek van een bepaalde onderneming en zo haar eventuele marktmacht vast te stellen.
3)
De artikelen 28 EG tot en met 30 EG staan niet eraan in de weg, dat een lidstaat nationale wettelijke regelingen als hier in geding zo toepast, dat een coöperatie van melkproducenten, waaraan marktmacht wordt toegeschreven, wordt verboden door haar leden geproduceerde melk ter verwerking voor haar rekening naar contractpartners ─ ook in andere lidstaten ─ te verzenden, daar de coöperatie hierdoor haar marktpositie tot eigen voordeel gebruikt.
4)
Het algemene non-discriminatiebeginsel en de wijze waarop dit in de artikelen 12 EG en 34, tweede alinea, EG is geconcretiseerd, staan in beginsel niet in de weg aan nationale maatregelen waarbij een coöperatie van melkproducenten wordt verboden meer melkverwerkingsinstallaties te verwerven of op te richten, respectievelijk melk ter verwerking voor haar rekening naar contractpartners in de betrokken lidstaat of in andere lidstaten te zenden, wanneer hierdoor misbruik van een machtspositie moet worden tegengegaan.
"
(1) .
(2)
Of Milk Marque daadwerkelijk een machtspositie heeft, is een vraag van intern recht. In deze conclusie ga ik er op basis van de prejudiciële vragen van uit, dat dat inderdaad het geval is.
(3)
Verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13).
(4)
Verordening tot vaststelling van de richtprijs voor melk en van de interventieprijzen voor boter en mageremelkpoeder voor het melkprijsjaar 1997/1998 (PB L 170, blz. 6).
(5)
Verordening inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten (PB 1962, blz. 993).
(6)
Zie, onder meer, arresten van 15 december 1995, Bosman (C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punten 59-61); 29 juni 1999, Butterfly Music (C-60/98, Jurispr. blz. I-3939, punt 13), en 21 oktober 1999, Jägerskiöld (C-97/98, Jurispr. blz. I-7319, punt 21).
(7)
Verordening van 20 juni 1978 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 (PB L 171, blz. 12).
(8)
Zie hierover Winkler in: Immenga/Mestmäcker,
EG-Wettbewerbsrecht,
dl. II, VO Nr. 26, nrs. 87 e.v. met verdere verwijzingen.
(9)
Arresten van 2 december 1986, Commissie/Verenigd Koninkrijk (23/84, Jurispr. blz. 3581); 24 maart 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie (347/85, Jurispr. blz. 1749); 27 maart 1990, Cricket St Thomas (372/88, Jurispr. blz. I-1345), en 24 maart 1994, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C-40/92, Jurispr. blz. I-989).
(10)
Arrest van 6 november 1979, Toffoli (10/79, Jurispr. blz. 3301).
(11)
Milk Marque verwijst hier naar de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in zaak C-70/93, BMW/ALD (Jurispr. 1995, blz. I-3439, punten 36-40).
(12)
De Commissie verwijst naar de arresten van 16 december 1975, Suiker Unie (40/73-48/73, Jurispr. blz. 1663), en 14 februari 1978, United Brands (27/76, Jurispr. blz. 207).
(13)
Arrest van 13 februari 1969, Walt Wilhelm (14/68, Jurispr. blz. 1, punt 4).
(14)
Aldus echter Schwarze-Hix,
EU-Kommentar,
Art. 36 EGV, nr. 1.
(15)
De strekking van de afwijkingsbepaling van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 26 moet volgens Winkler (in Immenga/Mestmäcker,
EG-Wettbewerbsrecht,
dl. II, Landwirtschaft, VO Nr. 26, Art.2, nr. 12) aldus worden begrepen:
"De wetgever staat de landbouwers toe, zich door afspraken onder elkaar of met afnemers, die eigenlijk kartelrechtelijk verboden zijn, in een positie te brengen waarin zij met succes aan de mededinging kunnen deelnemen."
(16)
Artikel 33, lid 1, sub b, EG.
(17)
Mailänder in: Gemeinschaftskommentar, Müller-Henneberg/Schwartz,
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und Europäisches Kartellrecht,
EWGV, BerAusn. nr. 29. In dezelfde zin Winkler in: Immenga/Mestmäcker, o.c., Landwirtschaft, nr. 2.
(18)
Arresten van 29 november 1978, Redmond (83/78, Jurispr. blz. 2347, punt 57), en 26 juni 1979, Pigs and Bacon Commission (177/78, Jurispr. blz. 2161, punt 15). Zie ook Grabitz-Gilsdorf/Sack,
Kommentar zum EWG-Vertrag,
Art. 42, Anm. 2, en Winkler in: Immenga/Mestmäcker, o.c., Landwirtschaft, Art. 42 Satz 1 EVG, nr. 2.
(19)
Winkler in: Immenga/Mestmäcker, o.c., Landwirtschaft, Art. 42 Satz 1 EVG, nr. 2.
(20)
In die zin arresten van 6 november 1979, Toffoli (10/79, Jurispr. blz. 3301, punt 11), en 7 februari 1984, Commissie/Italië (166/82, Jurispr. blz. 459, punt 23). In dit verband kan in het midden blijven, of de Gemeenschap aan artikel 37, lid 2, EG een concurrerende (aldus Schwarze-Hix, o.c., Artikel 37 EGV, nr. 24) of een uitsluitende bevoegdheid ontleent, daar zij voor de zuivelmarkt gebruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt, zodat zij in ieder geval bij uitsluiting bevoegd is voor maatregelen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie, in het algemeen, arrest van 14 juli 1994, Rustica Semences, C-438/92, Jurispr. blz. I-3519, punt 16).
(21)
Arrest van 18 mei 1977, Beert van den Hazel (111/76, Jurispr. blz. 901, punt 13). Zie ook arrest Redmond, aangehaald in voetnoot 18, punten 56 e.v.
(22)
Arrest van 10 december 1974, Charmasson (48/74, Jurispr. blz. 1383, punt 26).
(23)
Arresten van 23 januari 1975, Galli (31/74, Jurispr. blz. 47), en Van der Hulst (51/74, Jurispr. blz. 79); arresten van 26 februari 1976, Tasca (65/75, Jurispr. blz. 291), en SABAM (88/75-90/75, Jurispr. blz. 323), en arrest van 29 juni 1978, Dechmann (154/77, Jurispr. blz. 1573).
(24)
De Britse regering verwijst hier naar het arrest van 21 september 1989, Commissie/Griekenland (68/88, Jurispr. blz. 2965, punten 23 e.v.)
(25)
Aangehaald in voetnoot 13.
(26)
Onder vele anderen, Gavalda/Parleani,
Droit des affaires de l'Union Européenne,
3edr., nr. 401 e.v.
(27)
Zie boven, punten 41 e.v.
(28)
Over de voorrang die artikel 36 EG toekent aan het landbouwbeleid boven de doelstellingen van het Verdrag op mededingingsgebied, zie arresten van 29 oktober 1980, Maizena/Raad (139/79, Jurispr. blz. 3393, punt 23), en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 61).
(29)
Arrest van 11 maart 1987, Vandemoortele/Commissie (27/85, Jurispr. blz. 1129, punt 20).
(30)
Arrest van 6 december 1984, Biovilac/EEG (59/83, Jurispr. blz. 4057, punt 16).
(31)
Onder vele andere, arresten van 19 maart 1964, Unger (75/63, Jurispr. blz. 371), en 18 december 1997, Annibaldi (C-309/96, Jurispr. blz. I-7493, punt 13).
(32)
Arrest van 7 mei 1985, Commissie/Frankrijk (18/84, Jurispr. blz. 1339).
(33)
Ibid., punt 11.
(34)
Arresten van 8 november 1979, Groenveld (15/79, Jurispr. blz. 3409, punt 7); 14 juli 1981, Oebel (155/80, Jurispr. blz. 1993, punt 15); 9 juni 1992, Delhaize en Le Lion (C-47/90, Jurispr. blz. I-3669, punt 12); 25 juni 1998, Dusseldorp e.a. (C-203/96, Jurispr. blz. I-4075, punt 40), en 16 mei 2000, België/Spanje (C-388/95, Jurispr. blz. I-3123, punt 41).
(35)
Arrest van 10 januari 1985, Leclerc/Au blé vert (229/83, Jurispr. blz. 1).
(36)
Ibid., punt 27.
(37)
Aangehaald in voetnoot 13, punt 13.
(38)
Ibid.
(39)
Zie boven, punt 95.