62013CC0261
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NIILO JÄÄSKINEN
prezentate la 17 iulie 2014 (
1
)
Cauza C‑261/13 P
Peter Schönberger
împotriva
Parlamentului European
„Recurs — Dreptul de a adresa petiții Parlamentului European — Articolele 20 TFUE și 227 TFUE — Articolul 44 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene — Lipsa competenței Comisiei pentru petiții de a se pronunța cu privire la problemele ridicate — Decizie de clasare a petiției — Acțiune în anulare — Act care produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze situația juridică a unui particular — Articolul 263 TFUE”
I – Introducere
1.
Potrivit unui raport al Comisiei pentru petiții a Parlamentului European (denumită în continuare „Comisia pentru petiții”), „petiția constituie un instrument important, întrucât o persoană își poate face vocea auzită în mod oficial și poate obține examinarea în cadrul instituțiilor Uniunii a subiectelor care o preocupă. Prin urmare, petiția creează o legătură directă între noi, reprezentanții aleși, și persoanele ale căror interese intenționăm să le apărăm” (
2
). Astfel cum demonstrează statisticile Comisiei pentru petiții, acest instrument a înregistrat în practică un mare succes. În anul 2013, numărul de petiții înregistrate la această comisie a depășit 3000, crescând cu peste 45 % față de anul 2012 și dublându‑se față de anul 2011 (
3
).
2.
Prin recursul formulat, domnul Schönberger (denumit în continuare „recurentul”) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene Schönberger/Parlamentul European (T‑186/11, EU:T:2013:111, denumită în continuare „hotărârea atacată”), care a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a deciziei Comisiei pentru petiții a Parlamentului European din 25 ianuarie 2011 prin care s‑a finalizat examinarea petiției depuse de recurent la 2 octombrie 2010 (
4
) (denumită în continuare „decizia atacată”).
3.
Prezenta cauză privește, așadar, interpretarea domeniului de aplicare al dreptului de petiționare în sensul articolelor 20 TFUE și 227 TFUE, astfel cum a fost confirmat de articolul 44 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Pentru prima dată, Curții i se solicită să se pronunțe cu privire la problema dacă deciziile adoptate de Comisia pentru petiții fac obiectul unui control exercitat de instanța Uniunii în sensul articolului 263 TFUE.
4.
În cadrul prezentelor concluzii este necesar, așadar, să analizăm exercitarea dreptului de petiționare în lumina jurisprudenței elaborate până în prezent pe această temă de către Tribunal, prin compararea cu jurisprudența Curții referitoare la noțiunea de act atacabil. Astfel, hotărârea atacată reprezintă o aplicare fidelă a Hotărârii Tegebauer/Parlamentul European (
5
) în care Tribunalul a realizat o interpretare potrivit căreia aprecierea admisibilității unei petiții trebuie să facă obiectul unui control jurisdicțional pentru motivul că o decizie de inadmisibilitate sau de clasare definitivă a unei petiții este de natură să afecteze esența dreptului de petiționare și constituie, prin urmare, o decizie care poate face obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE (
6
).
5.
Considerăm de la bun început că, în Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466), Tribunalul a aplicat în mod eronat noțiunea de act atacabil, iar această eroare se bazează, în opinia noastră, pe o interpretare extensivă a domeniului de aplicare al dreptului de petiționare. Or, în opinia noastră, dreptul de petiționare constituie un instrument de dialog politic direct, expresia unei interacțiuni democratice între cetățean și reprezentanții aleși care ar trebui, în afara unor cazuri excepționale, să rămână la adăpost de intervenția instanței Uniunii.
6.
În consecință, în prezentele concluzii, intenționăm să solicităm Curții să invalideze jurisprudența Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466), care constituie temeiul hotărârii atacate. În orice caz, pentru a garanta securitatea juridică a justițiabililor, Curtea ar trebui, în cadrul prezentului recurs, să adopte o poziție expresă cu privire la jurisprudența Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) fie prin invalidarea, fie prin confirmarea acesteia. În acest din urmă caz, soluționarea recursului nu ar prezenta nicio dificultate.
II – Cadrul juridic
7.
Dreptul de a adresa petiții este recunoscut de articolul 20 litera (d) TFUE și de articolul 227 TFUE ca fiind o expresie specifică a cetățeniei europene.
8.
Potrivit articolului 44 din cartă:
„Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică care are reședința sau sediul social într‑un stat membru are dreptul de a adresa petiții Parlamentului European.” (
7
)
9.
Soluționarea petițiilor a fost reglementată de titlul VIII din Regulamentul Parlamentului European (denumit în continuare „Regulamentul de procedură”). Dispozițiile aplicabile ratione temporis în prezenta cauză sunt articolele 191-193 din Regulamentul de procedură (
8
). Cu toate acestea, este necesar să menționăm că, în urma modificării Regulamentului de procedură, care s‑a realizat în anul 2011, aceste dispoziții au fost modificate și figurează de la acea dată la articolele 201-203a din Regulamentul de procedură care reglementează în prezent dreptul de petiționare (denumit în continuare „Regulamentul de procedură modificat”) (
9
). În sfârșit, în urma unei modificări intervenite în iulie 2014, dreptul de petiționare este în prezent reglementat la articolele 215-218 din Regulamentul de procedură modificat în cadrul celei de a opta legislaturi (
10
). Această din urmă modificare nu a schimbat modul de redactare a dispozițiilor pertinente în raport cu Regulamentul de procedură modificat.
10.
Potrivit articolului 191 din Regulamentul de procedură, intitulat „Dreptul de petiționare”:
„(1)   Orice cetățean al Uniunii Europene, precum și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într‑un stat membru are dreptul de a înainta, cu titlu individual sau în asociere cu alți cetățeni sau persoane, o petiție Parlamentului European, privind un subiect care face parte din domeniile de activitate ale Uniunii Europene și care îl sau o privește în mod direct.
[…]
(6)   Petițiile declarate inadmisibile de către comisie se arhivează. Decizia motivată se notifică petiționarului.
[…]”
11.
Articolul 192 din Regulamentul de procedură, intitulat „Examinarea petițiilor”, prevede:
„(1)   Comisia competentă poate decide să elaboreze rapoarte sau să se pronunțe în orice alt mod cu privire la petițiile pe care le‑a declarat admisibile.
Comisia poate, în special în cazul petițiilor privind modificarea dispozițiilor legislative în vigoare, să solicite avizul unei alte comisii în conformitate cu articolul 46.
[…]
(3)   În cadrul examinării petițiilor sau al constatării situației de fapt, comisia poate audia petiționarii, poate organiza audieri generale sau poate trimite membri la fața locului pentru constatarea situației de fapt.
[…]
(7)   Petiționarii sunt informați de Președintele Parlamentului European cu privire la deciziile luate și motivele acestora.” [traducere neoficială]
12.
Potrivit articolului 201 alineatul (7) din Regulamentul de procedură modificat, președintele Parlamentului trimite petițiile înscrise în registrul general comisiei competente care stabilește dacă acestea sunt admisibile sau ia o decizie diferită în conformitate cu articolul 227 TFUE.
13.
Articolul 201 alineatul (8) din Regulamentul de procedură modificat prevede:
„Petițiile declarate inadmisibile de către comisie se arhivează. Decizia motivată se notifică petiționarului. În cazul în care este posibil, pot fi recomandate modalități alternative de soluționare.”
14.
Articolul 203a din Regulamentul de procedură modificat, în versiunea rezultată din Decizia Parlamentului European din 22 mai 2012 (
11
), reglementează de asemenea prelucrarea inițiativei cetățenești.
III – Istoricul cauzei, procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
15.
Recurentul, fost funcționar al Parlamentului European, a contestat punctele de merit care i‑au fost atribuite în cadrul exercițiului de promovare 2005. Ca urmare a plângerii înaintate de recurent la 15 noiembrie 2008, Ombudsmanul a constatat prin decizia din 13 iulie 2010 săvârșirea unui act de administrare defectuoasă de către Parlamentul European, întrucât Președintele Parlamentului European ar fi trebui să se pronunțe cu privire la plângerea recurentului.
16.
La 2 octombrie 2010, recurentul a adresat, în temeiul articolului 227 TFUE, o petiție Parlamentului European, în care a solicitat acestuia din urmă să ia măsuri în vederea remedierii celor constatate de Ombudsman.
17.
Prin intermediul deciziei atacate, președintele Comisiei pentru petiții s‑a adresat recurentului după cum urmează: „[V]ă informăm prin prezenta că comisia a examinat petiția dumneavoastră și a declarat că este admisibilă în conformitate cu Regulamentul Parlamentului European, întrucât se încadrează în domeniile de activitate ale Uniunii Europene. Cu toate acestea, Comisia pentru petiții nu este competentă să examineze pe fond petiția dumneavoastră și, prin urmare, a luat act de observațiile dumneavoastră. Petiția dumneavoastră va fi transmisă directorului general pentru personal pentru a lua măsurile adecvate. Vă rugăm de asemenea să luați act de faptul că examinarea petiției dumneavoastră a fost astfel finalizată.” În consecință, examinarea petiției a fost închisă.
18.
Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 26 martie 2011, domnul Schönberger a solicitat anularea deciziei atacate pentru motivul că aceasta a pus capăt soluționării petiției sale fără a realiza o examinare pe fond a acestei petiții.
19.
Prin intermediul hotărârii atacate, Tribunalul a respins acțiunea ca fiind inadmisibilă. Pe baza Hotărârii Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466), Tribunalul a statuat că, întrucât petiția recurentului a fost considerată admisibilă, decizia atacată nu producea efecte juridice obligatorii de natură să afecteze situația juridică a recurentului. Pentru detalii suplimentare, se face trimitere la hotărârea atacată.
IV – Concluziile părților și procedura în fața Curții
20.
Prin recursul formulat, domnul Schönberger solicită Curții să anuleze hotărârea atacată, să admită acțiunea introdusă în primă instanță, să anuleze decizia atacată, precum și să oblige Parlamentul European la plata cheltuielilor de judecată.
21.
În memoriul său în răspuns, Parlamentul European solicită Curții respingerea recursului și obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.
V – Cu privire la soluționarea recursului
22.
În susținerea recursului formulat, recurentul invocă șase obiecții (
12
) întemeiate, în primul rând, pe neluarea în considerare situației de fapt (
13
), în al doilea rând, pe încălcarea domeniului de aplicare al dreptului fundamental de petiționare (
14
), în al treilea rând, pe motivarea insuficientă a hotărârii atacate și pe lipsa de logică ce afectează această hotărâre (
15
), în al patrulea rând, pe eroarea de apreciere cauzată de aplicarea greșită a Hotărârii Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) (
16
), în al cincilea rând, pe un viciu de motivare referitor la neexaminarea lipsei de motivare a deciziei atacate (
17
) și, în al șaselea rând, pe examinarea incompletă a situației de fapt (
18
).
23.
În această privință, propunem regruparea criticilor menționate în cadrul a două motive, în funcție de legătura care poate fi stabilită între ele. Primul motiv va cuprinde obiecțiile cu privire la domeniul de aplicare al dreptului de petiționare (întemeiate pe a doua, pe a treia și pe a patra obiecție a recursului). Al doilea motiv va cuprinde obiecțiile de ordin procedural (întemeiate pe prima, pe a cincea și pe a șasea obiecție a recursului).
24.
Întrucât răspunsul la argumentele referitoare la esența dreptului de petiționare, precum și la domeniul de aplicare al Hotărârii Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) este determinant pentru soluționarea prezentului recurs, propunem să începem prin examinarea acestui motiv.
VI – Cu privire la domeniul de aplicare al dreptului de petiționare (primul motiv care cuprinde a doua, a treia și a patra obiecție a recursului)
A – Argumentele părților
25.
Prin ansamblul criticilor regrupate în cadrul primului motiv, recurentul contestă domeniul de aplicare al dreptului de petiționare. În primul rând, cu privire la punctul 18 din hotărârea atacată, recurentul reproșează Tribunalului că a statuat că numai o decizie care califică o petiție ca inadmisibilă poate restrânge exercitarea dreptului de petiționare. Astfel, domeniul de aplicare al dreptului de petiționare ar fi fost limitat în mod eronat la aspectul admisibilității petițiilor. Or, Parlamentul European ar fi obligat nu numai să examineze admisibilitatea unei petiții, ci și fondul petițiilor considerate ca fiind admisibile. Refuzul de a examina o petiție pe fond ar împiedica exercitarea dreptului menționat, întrucât petiționarul ar fi lipsit de posibilitatea de a contribui la îmbunătățirea dreptului Uniunii și de a participa la viața democratică a Uniunii în sensul articolului 10 alineatul (3) TUE și al articolului 24 al doilea paragraf TFUE.
26.
În al doilea rând, recurentul impută Tribunalului un raționament ilogic, întrucât acesta din urmă ar fi afirmat, pe de o parte, că, în materie de petiții, Parlamentul European nu adoptă niciodată acte obligatorii și, pe de altă parte, că decizia prin care o petiție este declarată inadmisibilă sau este clasată definitiv poate face obiectul unei acțiuni în anulare (
19
). În al treilea rând, recurentul contestă aplicarea de către Tribunal a Hotărârii Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) la punctele 16, 17 și 19 din hotărârea atacată.
27.
La rândul său, Parlamentul European respinge ansamblul obiecțiilor ridicate. Acesta subliniază în special că, având în vedere natura extrajudiciară a dreptului de petiționare, acesta nu garantează decât dreptul de a sesiza Parlamentul European, menținând libertatea politică a acestuia din urmă de a da curs sau de a nu da curs unei petiții. Parlamentul European susține că nici dreptul de petiționare consacrat de dreptul primar, nici dispozițiile Regulamentului de procedură nu permit să se concluzioneze că petiționarul dispune de drepturi procedurale speciale pentru exercitarea efectivă a dreptului de petiționare. Pe de altă parte, Parlamentul European este de acord cu analiza care decurge din Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466).
B – Cu privire la dreptul de petiționare în dreptul Uniunii
1. Cu privire la exercitarea dreptului de petiționare
28.
Astfel cum am indicat deja, dreptul de a înainta o petiție constituie un instrument de participare directă la funcțiile politice exercitate de reprezentanții popoarelor Uniunii. Cu toate acestea, întrucât este prima dată când se solicită Curții să analizeze dreptul de petiționare în ansamblul său, considerăm că este util să prezentăm o analiză detaliată a acestui instrument.
29.
Deși dreptul de a adresa petiții Parlamentului European nu a fost prevăzut de tratatele fondatoare (
20
), ca urmare a primelor alegeri prin vot universal, Parlamentul European a modificat în anul 1981 Regulamentul de procedură și a recunoscut în mod oficial dreptul de a adresa petiții (
21
), drept care a fost ulterior consolidat printr‑o declarație interinstituțională din anul 1989 (
22
). Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, dreptul de a adresa petiții Parlamentului European a fost recunoscut în tratat și i s‑a atribuit în cele din urmă statutul de drept fundamental consacrat de articolul 44 din cartă (
23
).
30.
Prin urmare, dreptul de petiționare (
24
) a fost elaborat inițial ca un instrument care are legătură cu cetățenia europeană (
25
). Dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, consacrat de articolul 20 litera (d) TFUE, de articolul 24 al doilea paragraf TFUE și de articolul 227 TFUE și dreptul de a adresa plângeri Ombudsmanului European, conform articolului 228 TFUE, constituie mijloace care permit cetățenilor europeni să își exercite drepturile civice democratice directe. Inițiativa cetățenească europeană, instituită prin Tratatul de la Lisabona în conformitate cu articolul 11 alineatul (4) TUE (
26
), constituie un instrument comparabil.
31.
Întrucât este absolut necesar pentru participarea democratică a cetățenilor și pentru exercitarea de către aceștia a controlului democratic, dreptul de petiționare îmbunătățește, așadar, capacitatea de reacție a Parlamentului European în fața cetățenilor și a rezidenților Uniunii, oferindu‑le acestor persoane un mecanism deschis, democratic și transparent de obținere, atunci când acest lucru este legitim și justificat, a unei soluții extrajudiciare la plângerile lor (
27
).
32.
Este adevărat că niciun act nu a definit petiția ca atare. Cu toate acestea, Parlamentul European a depus eforturi în această direcție și a propus ca petiția să cuprindă „orice plângere, consultare, cerere de intervenție, reacție la rezoluțiile Parlamentului European sau la deciziile altor instituții sau organisme comunitare, care sunt transmise de persoane fizice și de asociații” (
28
). Fără ca o astfel de definiție să fie adoptată în mod oficial, în rapoartele Comisiei pentru petiții, petițiile sunt considerate ca fiind „cereri de intervenție, de măsuri sau de modificare a unei politici ori cereri de consultări prezentate Parlamentului European”. În sfârșit, observăm că într‑un raport din 2001 (
29
) au fost prezentate un proiect de consolidare a dreptului de petiționare și o modificare a tratatului, fără să se dea un curs special acestora.
33.
Cu titlu de comparație, potrivit informațiilor pe care le deținem, în mai multe state membre dreptul de petiționare este un drept constituțional (Spania, Franța, Italia, Luxemburg, România) sau un drept fundamental (Republica Cehă, Germania (
30
)). Cu toate acestea, este dificil să se ofere o definiție generală dreptului de petiționare. Potrivit tradițiilor naționale, petiția poate cuprinde o propunere sau o informație, o inițiativă care exprimă argumente sau doleanțe (
31
). Deși unele state membre nu au un instrument care să le permită cetățenilor să sesizeze Parlamentul European cu privire la o problemă oarecare (Republica Finlanda, Regatul Suediei), aceștia dispun de alte mijloace pentru a intra în contact cu deputații, cum ar fi scrisorile adresate Parlamentului European (
32
).
34.
În dreptul Uniunii, exercitarea dreptului de petiționare este deschis oricărui rezident al Uniunii și oricărei persoane juridice cu sediul social într‑un stat membru. Cu toate acestea, în urma unei modificări a Regulamentului de procedură, care a fost efectuată în 2011, dreptul de petiționare a fost extins de asemenea la persoanele fizice și juridice care nu sunt cetățeni ai Uniunii și care nici nu au reședința sau sediul social într‑un stat membru (
33
). În consecință, petiția nu mai este strict legată de cetățenia Uniunii (
34
). Pe de altă parte, petițiile pot fi semnate de mai multe milioane de persoane care trebuie să fie reprezentate de un petiționar (
35
).
35.
Totuși, în temeiul articolului 227 TFUE, posibilitatea de a adresa petiții se limitează la subiecte care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii. Astfel, dreptul de petiționare joacă un rol în cadrul elaborării și al controlului respectării dreptului Uniunii.
36.
Pe de o parte, petițiile inspiră alte comisii ale Parlamentului European competente pe fond în activitatea de elaborare a unor acte legislative în domenii specifice. Parlamentul European poate de asemenea să adopte ulterior rezoluții în domenii diverse și sensibile din punct de vedere politic (
36
).
37.
Pe de altă parte, petiția constituie o formă de control a posteriori exercitat de cetățenii Uniunii asupra aplicării dreptului Uniunii. Astfel, petițiile reprezintă o sursă valoroasă de informații pentru a identifica încălcări ale dreptului Uniunii (
37
), în special în domeniul mediului și al pieței interne, în domenii legate de recunoașterea calificărilor profesionale, în sectorul serviciilor financiare (
38
) și mai ales în materia drepturilor fundamentale (
39
). În mai multe cazuri, înaintarea unei petiții care coincide cu prezentarea simultană a unei plângeri Comisiei Europene poate conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor sau la o acțiune în constatarea abținerii de a acționa (
40
). Statisticile arată că un sfert sau chiar o treime din petiții sunt legate sau conduc la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (
41
). Cu toate acestea, problema legată de cursul care urmează să fie dat atât plângerilor, cât și petițiilor nu ține de obiectul prezentei proceduri (
42
).
2. Cu privire la procedura de examinare a petițiilor
38.
Modalitățile de exercitare a dreptului de petiționare sunt reglementate de articolele 201-203 din Regulamentul de procedură modificat (
43
) (versiunea cea mai recentă) (
44
). În privința acestor dispoziții, considerăm incontestabil faptul că Parlamentul European face eforturi pentru a stabili o procedură transparentă și echitabilă care să permită oricărei persoane abilitate să își exercite dreptul de petiționare (
45
).
39.
Potrivit dispozițiilor în vigoare, petițiile care îndeplinesc condițiile de admisibilitate formală (
46
) sunt înscrise în registrul general în ordinea primirii. Petițiile care nu îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 201 alineatul (2) din Regulamentul de procedură modificat sunt arhivate și petiționarilor li se aduce la cunoștință motivul arhivării. Recunoscând că petițiile neînregistrare și petițiile inadmisibile constituie două categorii distincte (
47
), diferența dintre cele două nu poate fi stabilită cu ușurință în lumina rapoartelor elaborate de Comisia pentru petiții (
48
).
40.
Cererile înscrise sunt transmise Comisiei pentru petiții, care verifică admisibilitatea materială în lumina articolului 227 TFUE, din care rezultă că orice persoană poate adresa o petiție privind un subiect care ține de domeniile de activitate ale Uniunii și care o privește în mod direct.
41.
Petițiile declarate inadmisibile în acest stadiu sunt arhivate. Regulamentul de procedură modificat prevede de asemenea posibilitatea de a vota în cazul în care membrii Comisiei pentru petiții nu ar ajunge la un consens privind admisibilitatea petiției. În orice caz, o decizie de inadmisibilitate motivată este notificată petiționarului, fiind adesea însoțită de recomandarea de a se adresa instituției naționale sau internaționale competente (
49
). În această privință, articolul 201 alineatul (8) din regulamentul menționat prevede posibilitatea de a recomanda modalități alternative de soluționare.
42.
Printre petițiile admisibile se numără petițiile închise cu răspuns imediat sau cele care sunt trimise pentru analiză altor instituții sau organisme în vederea prezentării unui aviz sau în vederea informării. Ulterior, Comisia pentru petiții solicită în general Comisiei să îi furnizeze orice informații pertinente sau să prezinte un aviz referitor la problemele ridicate de petiționar.
43.
În privința dispozițiilor care reglementează examinarea petițiilor, este clar că, în realitate, competențele Comisiei pentru petiții sunt foarte limitate. Astfel, această comisie „nu este un organ judiciar competent să se pronunțe cu privire la ceea ce este just sau injust într‑o anumită problemă ori cu privire la caracterul adecvat sau inadecvat al unei decizii politice luate de autoritatea competentă a unui stat membru și nu este învestită nici cu putere coercitivă” (
50
).
44.
În schimb, este clar că Comisia pentru petiții se bucură de libertate de apreciere în ceea ce privește cursul care urmează să fie dat unei petiții. Pe de altă parte, decizia privind admisibilitatea unei petiții poate de asemenea să aibă un caracter discreționar, în pofida legăturii stabilite cu articolul 227 TFUE. Desigur, este adevărat că această din urmă dispoziție impune, pentru ca o petiție să fie admisibilă, ca aceasta să se refere la un subiect care se încadrează în domeniile de activitate ale Uniunii și să îl privească în mod direct pe petiționar. Cu toate acestea, dincolo de cerințele formale, reiese din articolul 201 alineatul (7) din Regulamentul de procedură modificat că, în cazul în care Comisia pentru petiții nu reușește să ajungă la un consens privind admisibilitatea petiției, aceasta poate fi declarată admisibilă la cererea a cel puțin un sfert dintre membrii comisiei menționate.
45.
În sfârșit, amintim că Comisia pentru petiții consideră că „procesul de adresare a unei petiții poate și ar trebui să completeze în continuare alte căi de atac [în sens larg] disponibile pentru cetățeni, cum ar fi depunerea unei plângeri pe lângă Comisia Europeană sau Ombudsmanul European” (
51
). Alături de alte organe, instituții și instrumente, și anume comisiile de anchetă, inițiativa cetățenească europeană și Ombudsmanul European, Comisia pentru petiții are un rol autonom și clar definit de punct de contact pentru fiecare cetățean (
52
).
46.
Acest lucru ne îndeamnă să examinăm problema legată de noțiunea de act atacabil, astfel cum a fost interpretată de Tribunal în Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466), care a determinat Tribunalul în hotărârea atacată să respingă acțiunea ca inadmisibilă pentru motivul că, potrivit deciziei atacate, petiția fusese calificată ca admisibilă.
C – Cu privire la efectele juridice ale exercitării dreptului de petiționare din perspectiva articolului 263 TFUE
1. Cu privire la noțiunea de act care produce efecte juridice
47.
Potrivit unei jurisprudențe constante, acțiunea în anulare poate fi exercitată împotriva oricăror dispoziții adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice. În special, sunt considerate ca fiind atacabile în sensul articolului 263 TFUE toate măsurile care produc efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația sa juridică (
53
). În schimb, sunt inadmisibile acțiunile îndreptate împotriva actelor care constituie pentru administrație numai măsuri de ordin intern și care, în consecință, nu creează niciun efect în exteriorul acesteia (
54
).
48.
Întrucât, în speță, este vorba despre un act adoptat de Parlamentul European, trebuie reamintit faptul că în Hotărârea Les Verts/Parlamentul European, Curtea a confirmat că o acțiune în anulare poate fi îndreptată împotriva actelor adoptate de Parlamentul European destinate să producă efecte juridice față de terți (
55
). Potrivit unei jurisprudențe constante, actele care privesc numai organizarea internă a lucrărilor Parlamentului European nu pot face însă obiectul unei acțiuni în anulare (
56
).
49.
Astfel, Curtea a statuat că constatarea președintelui Parlamentului European, potrivit căreia procedura bugetară a fost încheiată, intră sub incidența actelor de natură să producă efecte juridice față de terți (
57
). Curtea a considerat de asemenea că este admisibilă o acțiune împotriva reglementării privind indemnizația tranzitorie de sfârșit de mandat acordată deputaților Parlamentului European (
58
). Calea de control judiciar a fost de asemenea deschisă în cazul unei rezoluții a Parlamentului European care numea personalul însărcinat cu anumite activități (
59
).
50.
În schimb, Curtea a concluzionat că actele de constituire a comisiilor de anchetă ale Parlamentului European se referă numai la organizarea internă a lucrărilor Parlamentului European (
60
). De asemenea, Curtea a reamintit că delegațiile interparlamentare nu au decât o competență de informare și de contact și că actele privind numirea membrilor lor și alegerea președintelui lor nu sunt acte atacabile (
61
). În plus, Curtea a statuat că o scrisoare trimisă de o instituție ca răspuns la o cerere formulată de un destinatar nu constituie un act care să deschidă calea unei acțiuni în anulare (
62
). Curtea a anexat de asemenea fondului examinarea admisibilității unei acțiuni împotriva actelor Parlamentului European (
63
).
51.
În ceea ce privește prezenta cauză, având în vedere caracteristicile dreptului de petiționare în calitate de instrument de dialog politic care ține de responsabilitatea Parlamentului European, s‑ar putea admite că deciziile adoptate de Comisia pentru petiții sunt, la prima vedere, similare cu actele de organizare internă a Parlamentului European, adoptate în cadrul lucrărilor sale politice. Având în vedere această constatare, este totuși necesar să examinăm efectele deciziilor Comisiei pentru petiții față de terți, astfel cum decurg din Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466).
2. Cu privire la efectele deciziilor Comisiei pentru petiții
a) Cu privire la Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European
52.
Mai întâi, contrar afirmațiilor recurentului, este cert că Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) nu conferă tuturor deciziilor Comisiei pentru petiții calitatea de decizii atacabile, ceea ce ar deschide calea controlului exercitat de instanța Uniunii.
53.
În schimb, Tribunalul a statuat în acea hotărâre că, „deși soluția dată de Parlamentul European unei petiții declarate admisibile nu intră sub incidența controlului instanței Uniunii, întrucât Parlamentul European păstrează în această privință o deplină libertate de apreciere cu caracter politic, aprecierea admisibilității unei petiții trebuie totuși să facă obiectul unui control jurisdicțional, acesta fiind singura garanție a eficacității dreptului de a adresa petiții prevăzut la articolul 194 CE. Astfel, o decizie de inadmisibilitate sau de clasare definitivă a unei petiții de către Comisia pentru petiții este de natură să afecteze chiar esența dreptului cetățenilor de a adresa petiții, astfel cum este consacrat de tratat, și constituie, așadar, o decizie care poate face obiectul unei acțiuni în anulare”.
54.
În speță, reiese din hotărârea atacată că Tribunalul a aplicat principiul potrivit căruia numai deciziile Comisiei pentru petiții care califică petițiile ca inadmisibile sunt susceptibile să facă obiectul unei acțiuni în anulare.
55.
Or, potrivit recurentului, o astfel de concluzie este afectată de o eroare de logică întrucât, pe de o parte, jurisprudența Tribunalului lasă o marjă largă de apreciere în ceea ce privește temeinicia petițiilor și a soluțiile care urmează să fie date acestora și, pe de altă parte, conferă unora dintre aceste decizii natura de act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
56.
Astfel, atât pentru motivele deja prezentate cu privire la caracteristicile instrumentului petiției în dreptul Uniunii, cât și pentru motivele care urmează, considerăm că jurisprudența Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) este afectată de o contradicție. Prin urmare, în opinia noastră, niciun fel de decizie a Comisiei pentru petiții nu este susceptibilă să modifice în mod grav situația juridică a petiționarului.
b) Cu privire la limitele noțiunii „drept” de petiționare
57.
În primul rând, trebuie amintit că, pentru a analiza efectele juridice ale oricărui act din dreptul Uniunii, este necesar să se examineze, înainte de toate, esența și natura actului, iar nu denumirea sau forma sa. Acesta trebuie să fie și cazul dreptului de petiționare. Astfel, este greșit să se presupună că folosirea noțiunii „drept” echivalează în mod automat cu existența unui drept subiectiv.
58.
În acest sens, în ceea ce privește faptul că dreptul de petiționare este prevăzut în cartă și constituie un drept fundamental, este suficient să se facă trimitere la articolul 52 din cartă, care stabilește la alineatul (5) o distincție între drepturi și principii (
64
). Cu toate acestea, în pofida denumirii lor din cartă, anumite „drepturi” prevăzute de aceasta nu sunt considerate ca fiind drepturi individuale. După cum arată Hotărârea Association de médiation sociale (
65
), „dreptul la informare și la consultare”, în sensul articolului 27 din cartă, a fost ridicat la rangul de „principiu” în sensul cartei. Astfel, dispoziția nu definește o situație juridică individuală, ci recomandă autorităților publice stabilirea unui conținut obiectiv (informarea și consultarea lucrătorilor) și a unor obiective (eficiența informării, reprezentativitate în funcție de niveluri, realizarea în timp util) (
66
).
59.
În plus, dreptul Uniunii are mai multe instrumente extrajudiciare care sunt denumite „drepturi”, dar care nu dau naștere unui control jurisdicțional.
60.
Astfel, cetățenii au dreptul de a adresa plângeri în cazul în care consideră că Comisia Europeană nu respectă Codul de bună conduită administrativă (
67
). Singura cale de atac prevăzută este dreptul reclamantului de a solicita secretarului general al Comisiei reexaminarea plângerii sale. Acest cod prevede și posibilitatea de a se adresa Ombudsmanului. Pe de altă parte, Comisia a stabilit de asemenea principiile generale și normele minime aplicabile consultărilor cu publicul (
68
), fără a prevedea totuși, pentru particulari, dreptul de a contesta în instanță deciziile adoptate prin încălcarea acestor principii și norme.
61.
În plus, cu toate că acest drept nu este reglementat de un act juridic specific, cetățenii dispun de dreptul de a denunța în fața Comisiei o încălcare a dreptului Uniunii de către un stat membru. Este cert însă că particularii nu pot contesta refuzul Comisiei de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru (
69
). În cazul în care un reclamant consideră că plângerea sa nu a fost prelucrată în mod corespunzător de către Comisie, acesta poate exercita o cale de atac în fața Ombudsmanului (
70
).
62.
În această privință, în cadrul recursului examinat în prezent, recurentul invocă riscul de încălcare a unui drept fundamental sau, în orice caz, a exercitării acestui drept sub aspectul garanțiilor procedurale care l‑ar însoți. O astfel de încălcare ar putea conduce la afectarea gravă a situației juridice a petiționarului.
63.
Astfel, este cert că principiul protecției jurisdicționale efective este un principiu general al dreptului Uniunii, care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (
71
), și care a fost de asemenea reafirmat la articolul 47 din cartă.
64.
Cu toate acestea, menționăm că acest principiu își are originea în constatarea potrivit căreia „existența unei căi de atac de natură jurisdicțională împotriva oricărei decizii a unei autorități naționale care refuză beneficiul unui drept este esențială pentru a le asigura particularilor protecția efectivă a dreptului lor” (
72
). Absența unei protecții juridice eficiente echivalează, așadar, cu încălcarea unui drept garantat.
65.
Or, nu aceasta este situația dreptului de petiționare. Astfel, în ipoteza în care o petiție ar face obiectul unei decizii de inadmisibilitate, de clasare, de transfer către o altă instituție sau de închidere a procedurii cu răspuns, nu s‑ar pune problema limitării sau a refuzului beneficiului unui drept recunoscut de dreptul Uniunii care necesită protecție jurisdicțională. Dimpotrivă, într‑o astfel de situație, dreptul de a exercita dreptul de petiționare este pe deplin respectat întrucât recurentul a putut adresa petiția sa, a fost informat cu privire la etapele procedurale în cadrul Parlamentului European și a primit un răspuns la petiția sa.
66.
Remarcăm, în aceeași ordine de idei, că, în cazul în care petiția sa nu este soluționată, petiționarul poate adresa din nou petiția Parlamentului European, care – în urma unei aprecieri politice distincte, dacă este cazul – poate adopta în mod liber o decizie diferită cu privire la această petiție. Este important să reamintim în acest context că Parlamentul European a extins sfera petițiilor admisibile în raport cu tratatul. În plus, Parlamentul European poate adopta în general o poziție politică cu privire la subiecte care nu țin de competența Uniunii. Or, luările de poziție ale Comisiei pentru petiții nu au autoritate de lucru judecat negativă sau pozitivă. În plus, petiționarul are posibilitatea de a se adresa ulterior Ombudsmanului și Comisiei.
c) Cu privire la jurisprudența referitoare la plângeri
67.
În al doilea rând, pentru a identifica originile erorii care, în opinia noastră, a afectat distincția stabilită de Tribunal în Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) și care a fost aplicată în hotărârea atacată în prezent, este necesar să facem referire la normele privind competențele autorităților sesizate cu cereri informale sau cu plângeri în dreptul Uniunii.
68.
Așadar, pe de o parte, exemplul cel mai clasic poate fi găsit în jurisprudența referitoare la competențele Comisiei care are puteri coercitive în materie de plângeri în dreptul concurenței. Astfel, Curtea a statuat deja că, deși Comisia nu are obligația de a adopta o decizie care stabilește existența unei încălcări a normelor de concurență și nici de a examina o plângere atunci când este sesizată în temeiul Regulamentului [nr. 17 – devenit 1/2003 (
73
)], ea are totuși obligația de a examina cu atenție motivele de fapt și de drept invocate de autorul plângerii pentru a verifica existența unui comportament anticoncurențial. În plus, în cazul clasării definitive, Comisia are obligația de a motiva decizia sa pentru a permite Tribunalului să verifice dacă a săvârșit erori de fapt sau de drept sau un abuz de putere (
74
).
69.
În aceste condiții, Curtea a statuat că o instituție care are competența de a constata și de a sancționa o încălcare și care poate fi sesizată printr‑o plângere adresată de un particular, după cum este cazul Comisiei în dreptul concurenței, adoptă în mod obligatoriu un act care produce efecte juridice atunci când clasează total sau parțial o plângere (
75
) (sublinierea noastră).
70.
Or, este evident că, având în vedere finalitatea complet distinctă a reglementării economice în cauză, precum și rolul jucat de Comisie în acest context, jurisprudența în domeniul concurenței nu poate constitui un punct de referință în materia dreptului de petiționare. Distincția stabilită de Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) pare însă să urmeze această logică. Pe de altă parte, trimiterea făcută de recurent la Hotărârea Rendo și alții/Comisia (
76
) în domeniul concurenței nu numai că este inaplicabilă în materie de petiții, ci este și eronată, întrucât Hotărârea Rendo și alții nu a confirmat că orice restricționare a unui drept produce în mod obligatoriu efecte juridice (
77
).
71.
Pe de altă parte, exemplul complet diferit este cel al competențelor deținute de Ombudsman, care nu are puterea de a lua măsuri cu caracter obligatoriu (
78
). Recunoscând că această jurisprudență nu abordează pe deplin problemele ridicate în speță, ar fi util să se realizeze o apropiere între aprecierea deciziilor adoptate de către Comisia pentru petiții și actele adoptate de Ombudsman în cadrul examinării plângerilor care îi sunt adresate în temeiul articolului 228 TFUE.
72.
În special, s‑a statuat că raportul Ombudsmanului prin care se constată un caz de administrare defectuoasă nu produce, prin definiție, niciun efect juridic față de terți în sensul articolului 230 CE și nu este obligatoriu nici pentru Parlamentul European, care, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite de tratat, are libertatea de a decide cu privire la cursul care urmează să fie dat situației respective. Același lucru este valabil, a fortiori, în ceea ce privește raportul anual pe care Ombudsmanul trebuie de asemenea să îl prezinte Parlamentului European la sfârșitul fiecărei sesiuni anuale și care privește toate rezultatele anchetelor sale (
79
). Astfel, o decizie motivată a Ombudsmanului care închide examinarea pe fond a unei plângeri prin clasarea acesteia din urmă nu constituie un act atacabil prin intermediul unei acțiuni în anulare, întrucât o astfel de decizie nu produce efecte juridice față de terți (
80
).
73.
Având în vedere competențele Comisiei pentru petiții, este, prin urmare, justificat să se considere că, asemenea Ombudsmanului, nu îi incumbă nicio obligație de rezultat (
81
). Mai mult, având în vedere caracteristicile dreptului de petiționare prezentate anterior, acest principiu ar trebui să se aplice deciziilor de inadmisibilitate sau de clasare fără examinarea petiției.
d) Cu privire la esența dreptului de petiționare
74.
În al treilea rând, nu credem că dreptul de petiționare în dreptul Uniunii poate reflecta sau trebuie să se inspire din modelele de petiții în vigoare în mai multe state membre. Având în vedere informațiile de care dispunem, numai Republica Federală Germania (
82
), Regatul Spaniei (
83
) și colectivitățile teritoriale de peste mări ale Franței (
84
) au prevăzut un control jurisdicțional al deciziilor adoptate în urma unei petiții. Cu toate acestea, potrivit surselor noastre, chiar în dreptul german, deciziile adoptate ca răspuns la o petiție nu sunt considerate ca fiind „acte administrative”, deoarece nu au un efect juridic asupra petiționarului (
85
).
75.
Or, dreptul de petiționare în dreptul Uniunii trebuie considerat ca fiind un concept autonom și, pentru a intra în domeniul de aplicare al articolului 263 TFUE, trebuie să îndeplinească criteriile jurisprudenței referitoare la noțiunea de act susceptibil să modifice situația juridică a petiționarului în mod grav. În plus, reamintim că, în cadrul controlului legalității întemeiat pe articolele 263 TFUE și 265 TFUE, instanța Uniunii nu este competentă să pronunțe ordine în locul instituțiilor și al organismelor Uniunii (
86
).
76.
Astfel, stabilirea dreptului de petiționare ține, în principiu, numai de responsabilitatea Parlamentului European, în calitate de garant al intereselor alegătorilor săi. Dorim să subliniem că exercitarea dreptului de petiționare în fața Parlamentului European nu se înscrie în cadrul activităților desfășurate de un organ administrativ, ci ține de domeniul activităților desfășurate de un organ politic. Acest lucru presupune că cetățenii pot controla și sancționa deciziile adoptate de Parlamentul European cu ocazia alegerilor europene.
77.
Diferitele tipuri de răspunsuri pe care Comisia pentru petiții le poate adopta în ceea ce privește o petiție, inclusiv transferul către un alt organism având în vedere limitele mandatului său, nu ar putea, prin urmare, să fie asimilate refuzului unui organ administrativ, întrucât Comisia pentru petiții este o structură a unui organ reprezentativ cu caracter politic.
78.
Prin urmare, propunem să se considere că esența dreptului de petiționare constă în posibilitatea de a aduce în mod oficial la cunoștință Parlamentului European anumite probleme, fără ca solicitantul să aibă dreptul de a solicita în mod direct protecție juridică. Nu este vorba despre un drept individual care vizează să producă efecte juridice în ceea ce privește situația petiționarului, ci despre un instrument politic de participare la viața democratică.
79.
Astfel, posibilitatea cetățenilor de a trimite scrisori sau alte înscrisuri Parlamentului European și deputaților nu depinde deloc de dreptul formal de petiționare. Pentru acest motiv, considerăm că, din punct de vedere constituțional, funcția acestui instrument este echivalentă cu o autorizare a Parlamentului European de a fi sesizat în mod formal prin inițiative care nu provin nici de la Comisie, nici de la deputații, grupurile politice sau comisiile sale (
87
).
80.
Corolarul dreptului de petiționare corespunde, așadar, obligației Parlamentului European de a institui mecanismele care le permit solicitanților să aibă acces la Parlamentul European în temeiul unor proceduri eficiente și transparente. Numai stabilirea acestor mecanisme poate, prin urmare, să facă obiectul controlului instanței Uniunii prin intermediul unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa în temeiul articolului 265 TFUE.
81.
În această privință, înclinăm să considerăm că controlul exercitat de instanța Uniunii nu se impune decât în cazul în care Parlamentul European ar adopta o atitudine care să reflecte o încălcare gravă și persistentă a dreptului de petiționare, care ar repune în discuție aplicarea instrumentului petițiilor ca atare, în special în cazul în care se refuză primirea petițiilor sau în cazul în care nu se răspunde la petiții. Astfel, această atitudine ar constitui o încălcare a obligației care incumbă Parlamentului European în temeiul articolelor 20 TFUE și 227 TFUE și al articolului 44 din cartă. În această ipoteză, ca urmare a plângerii adresate de un particular, Comisia, în calitate de gardian al tratatelor, ar trebui să intervină conform articolului 265 TFUE.
82.
În orice caz, nu este exclusă aplicarea prin analogie a soluției elaborate de Curte în cadrul jurisprudenței referitoare la deciziile Ombudsmanului, în pofida abordării potrivit căreia dreptul de petiționare nu constituie un drept subiectiv. Potrivit acestei jurisprudențe, în împrejurări cu totul excepționale, un cetățean ar putea să demonstreze că Comisia pentru petiții a săvârșit o încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii în exercitarea funcțiilor sale care este de natură să cauzeze un prejudiciu cetățeanului în cauză (
88
).
83.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că jurisprudența Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466) se bazează pe o interpretare eronată a domeniului de aplicare al dreptului de petiționare în sensul articolelor 20 TFUE și 227 TFUE, întrucât aceasta conferă deciziilor de inadmisibilitate și de clasare a unei petiții caracterul de decizii atacabile.
84.
Prin urmare, aplicând această jurisprudență, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în hotărârea atacată.
85.
Cu toate acestea, eroarea respectivă nu are implicații în ceea ce privește dispozitivul hotărârii atacate. Astfel, eroarea de drept săvârșită de Tribunal nu este de natură să invalideze hotărârea atacată, întrucât dispozitivul acesteia apare ca fiind întemeiat pentru alte motive de drept (
89
). Prin urmare, propunem Curții să realizeze o substituire a motivelor în sensul că controlul jurisdicțional față de orice decizie a Comisiei pentru petiții a Parlamentului European trebuie exclus deoarece aceste decizii nu constituie acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE.
VII – Cu privire la al doilea motiv (prima, a cincea și a șasea obiecție ale recursului)
86.
Având în vedere cele de mai sus, nu este necesar să examinăm celelalte obiecții ridicate în recurs, care sunt, pe de altă parte, considerate vădit inadmisibile în observațiile Parlamentului European. Analiza care urmează este prezentată, așadar, cu titlu subsidiar.
87.
Prin intermediul primei sale obiecții, recurentul reproșează Tribunalului că a ignorat faptul că petiția recurentului nu a fost examinată pe fond de către Comisia pentru petiții. O astfel de denaturare a situației de fapt ar fi determinat Tribunalul să concluzioneze în mod eronat că dreptul de petiționare nu a fost încălcat în speță.
88.
În această privință, trebuie amintit că, deși, în cadrul recursului, Curtea nu este competentă să se pronunțe asupra situației de fapt și nici, în principiu, să examineze probele pe care Tribunalul le‑a reținut în susținerea acesteia, competența de control a Curții asupra constatărilor de fapt realizate de Tribunal se extinde în special la inexactitatea materială a constatărilor ce rezultă din elementele dosarului, la denaturarea elementelor de probă, la calificarea juridică a acestora și la problema dacă normele în materia sarcinii și a administrării probelor au fost respectate (
90
).
89.
Or, comparația între punctul 3 din hotărârea atacată și răspunsul care apare în decizia atacată nu permite să se constate nicio denaturare și nicio inexactitate materială. Admițând că Tribunalul nu a reprodus textual scrisoarea președintelui Comisiei pentru petiții, se poate deduce în mod clar din hotărârea atacată că comisia nu a examinat cererea recurentului. În orice caz, rezultă din ansamblul hotărârii atacate că Tribunalul a identificat în mod corect petiția în cauză ca admisibilă, ceea ce l‑a determinat să reamintească în mod întemeiat că soluția care urmează să fie dată unei petiții ține exclusiv de aprecierea Parlamentului European, care nu are obligația de a adopta un act specific față de petiționar. Prin urmare, această obiecție este în mod vădit neîntemeiată.
90.
Prin intermediul celei de a cincea obiecții a recursului, recurentul reproșează Tribunalului o lipsă de motivare. Potrivit recurentului, Tribunalul a renunțat în mod eronat să examineze în hotărârea atacată dacă, la adoptarea deciziei atacate, Parlamentul European încălcase obligația de motivare în pofida obiecției ridicate în primă instanță de recurent. Or, întrucât propunem să se considere că decizia atacată nu constituie un act atacabil, orice analiză în această privință este inutilă și această obiecție ar trebui respinsă ca fiind în mod vădit inadmisibilă.
91.
Prin intermediul celei de a șasea obiecții a recursului, recurentul reproșează Tribunalului o examinare incompletă a situației de fapt, întrucât acesta din urmă nu ar fi verificat dacă recurentul a avut ocazia de a‑și prezenta cauza în fața Comisiei pentru petiții. În lumina jurisprudenței amintite la punctul 88 din prezentele concluzii, această critică trebuie respinsă ca fiind în mod vădit inadmisibilă. În orice caz, întrucât propunem să se declare inadmisibilă acțiunea împotriva deciziei atacate, pentru aceea că Tribunalul a întemeiat de asemenea în mod corect hotărârea atacată pe inadmisibilitatea cererii recurentului, Tribunalul nu avea obligația de a examina derularea procedurii în fața Comisiei pentru petiții.
VIII – Concluzie
92.
Propunem Curții:
—
să respingă recursul și să realizeze o substituire a motivelor hotărârii atacate;
—
să oblige recurentul la plata cheltuielilor de judecată și să oblige Parlamentul European să suporte propriile cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	– Raportul referitor la deliberările Comisiei pentru petiții în cursul anului parlamentar 1999/2000 (A5-0162/2000):
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A5-2000-0162 + 0+DOC+PDF+V0//FR
(
3
)	Raportul referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2013 [2014/2008(INI), p. 17].
(
4
)	Petiția nr. 1188/2010.
(
5
)	T‑308/07, EU:T:2011:466.
(
6
)	Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European (EU:T:2011:466, punctul 21).
(
7
)	Potrivit explicațiilor cu privire la cartă, dreptul garantat de acest articol este dreptul garantat de articolele 20 TFUE și 227 TFUE. Conform articolului 52 alineatul (2) din cartă, acest drept se aplică în condițiile prevăzute la aceste două articole.
(
8
)	Versiunea din luna iulie 2004 (JO 2005, L 44, p. 1).
(
9
)	Modificarea dispozițiilor regulamentului privind dreptul de petiționare în temeiul versiunii celei de a șaptea legislaturi din luna martie 2011 (JO 2011, L 116). Aceasta reia în esență modificarea, doar intermediară, a Regulamentului de procedură adoptat în temeiul Deciziei Parlamentului European din 6 mai 2009 (2006/2209(REG) (JO 2010, C 212 E, p. 140).
(
10
)	http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES‑EP+20140701+TOC+DOC+XML+V0//RO
(
11
)	Propunere de modificare a Regulamentului Parlamentului European (B7-0732/2011), precum și Decizia Parlamentului European din 22 mai 2012 privind modificarea Regulamentului de procedură al Parlamentului European în ceea ce privește implementarea inițiativei cetățenești europene [2011/2302(REG)] (JO 2013, C 264 E, p. 98).
(
12
)	Întrucât nu este vorba despre argumente nici autonome, nici suficiente în sine, propunem să nu se folosească noțiunea „motiv” pentru a califica fiecare dintre aceste obiecții.
(
13
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi omis, în prezentarea situației de fapt efectuată, aspectul că președinta Comisiei pentru petiții a comunicat recurentului fără motivare că, deși petiția sa este admisibilă, Comisia pentru petiții nu o poate examina pe fond. Prin urmare, Tribunalul ar fi denaturat faptele presupunând că a avut loc o examinare a petiției.
(
14
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi încălcat domeniul de aplicare al dreptului fundamental de petiționare, întrucât a considerat în mod eronat că acest domeniu se limitează numai la examinarea admisibilității unei petiții. Cu toate acestea, domeniul de aplicare al dreptului de petiționare ar cuprinde și dreptul la examinarea conținutului petițiilor admisibile, precum și dreptul la o decizie adoptată pe fond (dreptul la soluționarea petiției).
(
15
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi dat dovadă de lipsă de logică atunci când a decis că, spre deosebire de neexaminarea unei petiții inadmisibile, neexaminarea unei petiții admisibile nu ar produce efecte juridice.
(
16
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi contrazis Hotărârea Tegebauer/Parlamentul European, în care a statuat că se poate aduce atingere eficacității dreptului de petiționare dacă nu se examinează conținutul petiției.
(
17
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi omis aspectul că Parlamentul European a comis o eroare de drept prin nemotivarea deciziei sale. Tribunalul ar fi substituit motivarea sa motivării insuficiente a Parlamentului European pentru a justifica neexaminarea petiției.
(
18
)	Potrivit recurentului, Tribunalul ar fi omis aspectul că recurentul nu a avut posibilitatea de a‑și expune cauza în mod obiectiv în fața Comisiei pentru petiții.
(
19
)	Deși recurentul face referire la punctul 17 din hotărârea atacată, este vorba despre punctul 16 din acea hotărâre.
(
20
)	Observăm că depunerea și examinarea petițiilor în cadrul Adunării erau deja prevăzute în Regulamentul Adunării Comune a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECA). În cadrul reuniunii la nivel înalt de la Paris din 1977, Parlamentul European a adoptat o rezoluție referitoare la acordarea unor drepturi speciale cetățenilor Comunității Europene solicitând Comisiei Comunităților să ia în considerare acordarea prioritară în favoarea cetățenilor a dreptului de petiționare.
(
21
)	Recunoașterea dreptului de petiționare al cetățenilor europeni a fost confirmată pentru prima dată în cadrul Consiliului European din 1984 prin adoptarea propunerilor Comisiei „Europa cetățenilor”.
(
22
)	Acord semnat la 12 aprilie 1989 (JO C 120, p. 90).
(
23
)	Trebuie remarcat că, potrivit articolului 52 alineatul (2) din cartă, aceasta garantează dreptul de petiționare în limitele care rezultă din articolele 20 TFUE și 227 TFUE. Dreptul de petiționare este de asemenea prevăzut la articolul 24 TFUE.
(
24
)	Din punct de vedere etimologic, „petiție” înseamnă solicitare (din cuvântul latinesc „petere”, care înseamnă „a solicita”). Pentru o analiză a acestei noțiuni, a se vedea Surrel, H., „Le «droit de pétition» au Parlement européen”, în RMC, nr. 335, martie 1990.
(
25
)	Rezoluția Parlamentului European referitoare la deliberările Comisiei pentru petiții în cursul anului parlamentar 2003-2004 [2004/2090(INI), JO 2005, C 320 E, p. 161].
(
26
)	Condițiile de exercitare a acestei inițiative sunt cuprinse în Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 privind inițiativa cetățenească (JO L 65, p. 1).
(
27
)	Raportul referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2013 [2014/2008(INI), A7-0131/2014].
(
28
)	Raportul referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în cursul anului parlamentar 1993-1994 (A3-0158/94).
(
29
)	Raportul din 27 noiembrie 2001 referitor la consolidarea dreptului de petiționare al cetățenilor europeni prin revizuirea Tratatului CE [2001/2137(INI)], (A5-0429/2001).
(
30
)	– Dreptul de petiționare este consacrat de articolul 17 din Legea fundamentală, la rubrica intitulată „Drepturi fundamentale”:
http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_01/245122
În temeiul articolului 45c din Legea fundamentală, a fost creată o comisie pentru petiții: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_03/245126
Sarcinile și competențele acestei comisii sunt reglementate în mod mai detaliat de Legea cu privire la competențele comisiei pentru petiții:
http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a02/grundsaetze/petitionsausschuss_befugnisse/260546
și de Regulamentul de procedură al Bundestag (punctul 108 și următoarele):
http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go09/245168
(
31
)	Pentru o analiză mai aprofundată, a se vedea Raportul Parlamentului European intitulat „Dreptul de petiționare în statele membre ale Uniunii” (Le droit de pétition dans les pays de l’Union) întocmit în 2001: http://www.uni‑mannheim.de/edz/pdf/dg4/POLI119_FR.pdf
(
32
)	A se vedea Raportul Parlamentului European „Le droit de pétition dans les pays de l’Union”, p. 140 și 141.
(
33
)	Comisia pentru petiții nu este însă obligată să examineze aceste petiții [a se vedea articolul 201 alineatul (13) din Regulamentul de procedură modificat].
(
34
)	Cu toate acestea, trebuie subliniat că articolul 20 litera (d) TFUE, articolul 24 al doilea paragraf TFUE și articolul 227 TFUE vizează în mod explicit dreptul cetățenilor Uniunii.
(
35
)	A se vedea petiția nr. 1038/96 privind experimentele pe animale în sectorul produselor cosmetice, semnată de 4 milioane de persoane.
(
36
)	A se vedea, de exemplu, Rezoluția Parlamentului European din 8 iulie 2008 privind impactul asupra mediului al conductei de gaze prevăzute a fi construită în Marea Baltică, care urmează să lege Rusia de Germania P6_TA(2008)0336 (Petițiile nr. 0614/2007 și nr. 0952/2006) [2007/2118(INI), JO 2009, C 294 E, p. 3].
(
37
)	A se vedea Rezoluția 2003-2004 [2004/2090(INI)]: „întrucât Parlamentul European, în calitate de organism ales prin vot direct care reprezintă cetățenii europeni la nivel european, are obligația și privilegiul specific de a apăra drepturile cetățenilor; întrucât Parlamentul European trebuie totuși să se bazeze pe asistența și pe cooperarea loială a Comisiei, gardianul tratatelor, dacă dorește să fie în măsură să soluționeze problemele care i‑au determinat pe cetățeni să solicite asistență din partea sa”. [traducere neoficială]
(
38
)	Al 23-lea raport anual al Comisiei privind aplicarea dreptului Uniunii: http://eur‑lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0416:FIN:FR:PDF, p. 4.
(
39
)	Proiect de raport privind activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2012 [2013/2013(INI)]: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-508.200 + 03+DOC+PDF+V0//RO&language=RO
(
40
)	Raport privind instituția petiției în zorii secolului XXI [(2000/2026(INI)] (A5-0088/2001, p. 11).
(
41
)	A se vedea Al 23-lea raport al Comisiei, citat anterior.
(
42
)	– A se vedea solicitarea Comisiei pentru petiții adresată Comisiei de a acorda aceeași importanță petițiilor și plângerilor cu privire la funcționarea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor; punctul 17 din proiectul de raport referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2012 [2013/2013(INI)]
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-508.200 + 03+DOC+PDF+V0//RO&language=RO
(
43
)	Spre deosebire de inițiativa cetățenească ce este reglementată de Regulamentul nr. 211/2011.
(
44
)	Deși nu sunt aplicabile situației de fapt din speță, dispozițiile sale rămân, în esență, aceleași. Pentru modificările consecutive, a se vedea cadrul juridic.
(
45
)	Parlamentul European pune la îndoială necesitatea de a revizui întreaga procedură referitoare la petiții: Raportul referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2013 [2014/2008(INI), p. 18].
(
46
)	Petițiile trebuie să menționeze numele, cetățenia și domiciliul fiecăruia dintre petiționari. Ele trebuie să fie redactate în una dintre limbile oficiale ale Uniunii Europene. Cu toate acestea, potrivit articolului 201 alineatul (5), petițiile redactate într‑o altă limbă pot face obiectul unei examinări dacă petiționarii au anexat o traducere.
(
47
)	A se vedea Raportul referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2012 [2013/2013(INI)] – Anexă statistică cu categoriile de petiții.
(
48
)	Observăm că din rapoartele anterioare elaborate de Comisia pentru petiții reiese că petițiile neconforme cu articolul 227 TFUE nu au fost înregistrate ca petiții. Reiese din Raportul Comisiei pentru petiții în anul 2013 că, „[p]ână în prezent, comisia a primit 10000 de petiții din 2009 care au fost înregistrare; aproximativ 60 % dintre acestea au fost declarate admisibile, deoarece intră în domeniul de activitate al Uniunii Europene”. Distincția dintre petițiile neînregistrate și petițiile inadmisibile dă naștere unei confuzii. Potrivit raportului, „Comisia pentru petiții a primit în total 2885 de petiții. Aceasta a reușit să proceseze aproximativ 989 de petiții, dintre care 654 au fost admisibile, 335 inadmisibile și 538 au fost închise. 199 de petiții au fost recunoscute admisibile, examinate și închise”. Nu este clar dacă aceste decizii au fost notificate și motivate. Nu pare să se întâmple acest lucru cu petițiile neînregistrate.
(
49
)	Potrivit analizei Parlamentului European, majoritatea petițiilor sunt declarate inadmisibile deoarece persistă confuzia petiționarilor cu privire la competențele europene și cele naționale, precum și cu privire la repartizarea competențelor între instituțiile UE, Consiliul Europei și Curtea Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/ro/FTU_2.1.4.pdf).
(
50
)	Raport referitor la deliberările Comisiei pentru petiții în cursul anului parlamentar 1999/2000 (A5-0162/2000).
(
51
)	Proiect de raport referitor la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2012 [2013/2013(INI), considerentul J].
(
52
)	Idem.
(
53
)	Hotărârile IBM/Comisia (60/81, EU:C:1981:264, punctul 9), Athinaïki Techniki/Comisia (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punctul 29), precum și Internationaler Hilfsfonds/Comisia (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punctul 51).
(
54
)	Ordonanța Planet/Comisia (T‑320/09, EU:T:2011:172, punctele 37-39).
(
55
)	294/83, EU:C:1986:166, hotărâre codificată prin articolul G punctul 53 din Tratatul de la Maastricht de modificare a articolului 173 din Tratatul CE.
(
56
)	Hotărârea Weber/Parlamentul European (C‑314/91, EU:C:1993:109, punctele 9 și 10).
(
57
)	Hotărârea Consiliul/Parlamentul European (34/86, EU:C:1986:291). Ulterior, s‑a precizat că actul bazat pe articolul 314 alineatul (9) TFUE constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, întrucât acesta conferă forță obligatorie bugetului Uniunii. A se vedea Hotărârea Consiliul/Parlamentul European (C‑77/11, EU:C:2013:559, punctele 50, 54-56, 60 și 63).
(
58
)	Hotărârea Weber/Parlamentul European (EU:C:1993:109, punctele 9 și 10).
(
59
)	Hotărârea Luxemburg/Parlamentul European (C‑213/88 și C‑39/89, EU:C:1991:449).
(
60
)	Ordonanța Groupe des droites européennes/Parlamentul European (78/85, EU:C:1986:227, punctul 11).
(
61
)	Ordonanța Blot și Front national/Parlamentul European (C‑68/90, EU:C:1990:222, punctul 12).
(
62
)	A se vedea Ordonanța Miethke/Parlamentul European (C‑25/92, EU:C:1993:32) privind o cerere adresată Parlamentului European de a declara că mandatele deputaților germani își pierduseră validitatea din cauza reunificării Germaniei.
(
63
)	Într‑o cauză recentă privind o cerere de anulare a deliberărilor Parlamentului European în ceea ce privește calendarul perioadelor de sesiune, Hotărârea Franța/Parlamentul European (C‑237/11 și C‑238/11, EU:C:2012:796).
(
64
)	După cum reiese din explicațiile cu privire la cartă, drepturile subiective trebuie respectate, în timp ce principiile trebuie urmate. În plus, se precizează că, în anumite cazuri, un articol din cartă poate conține elemente care aparțin atât unui drept, cât și unui principiu.
(
65
)	C‑176/12, EU:C:2014:2.
(
66
)	A se vedea Concluziile prezentate în cauza Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2013:491, punctul 54).
(
67
)	Codul de bună conduită administrativă al Comisiei adoptat în anul 2000, http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_ro.pdf
(
68
)	Comunicarea Comisiei din 11 decembrie 2002 intitulată „Spre o cultură consolidată a consultării și a dialogului – Principii generale și standarde minime aplicabile consultărilor angajate de către Comisie cu părțile interesate” [COM(2002) 704 final].
(
69
)	A se vedea ex multis Ordonanța Grúas Abril Asistencia/Comisia (C‑521/10 P, EU:C:2011:418, punctul 29) și Ordonanța Altner/Comisia (C‑411/11 P, EU:C:2011:852, punctul 8).
(
70
)	http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_ro.htm#6recours
(
71
)	Hotărârile Johnston (222/84, EU:C:1986:206, punctele 18 și 19), Heylens și alții (222/86, EU:C:1987:442, punctul 14), Comisia/Austria (C‑424/99, EU:C:2001:642, punctul 45), Unión de Pequeños Agricultores/Consiliul (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punctul 39) și Eribrand (C‑467/01, EU:C:2003:364, punctul 61).
(
72
)	Hotărârea Heylens și alții (EU:C:1987:442, punctul 14).
(
73
)	Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167).
(
74
)	Hotărârea Rendo și alții/Comisia (C‑19/93 P, EU:C:1995:339, punctul 27).
(
75
)	Hotărârea SFEI și alții/Comisia (C‑39/93 P, EU:C:1994:253, punctul 27 și jurisprudența citată).
(
76
)	T‑16/91, EU:T:1992:109, punctele 54-56).
(
77
)	Această hotărâre a fost, pe de altă parte, anulată de Curte prin Hotărârea Rendo și alții/Comisia (EU:C:1995:339) și a condus la pronunțarea Hotărârii Rendo și alții/Comisia (T‑16/91, EU:T:1996:189).
(
78
)	A se vedea Hotărârea Komninou și alții/Comisia (C‑167/06 P, EU:C:2007:633, punctul 44).
(
79
)	Ordonanța Associazione delle Cantine Sociali Venete/Ombudsmanul și Parlamentul European (T‑103/99, EU:T:2000:135, punctul 50).
(
80
)	A se vedea Ordonanța Srinivasan/Ombudsmanul (T‑196/08, EU:T:2008:470).
(
81
)	A se vedea prin analogie Hotărârea Ombudsmanul/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, punctele 48-52 și jurisprudența citată).
(
82
)	În principiu, aceste acte nu sunt considerate ca fiind „acte administrative” deoarece nu au un efect juridic asupra petiționarului. Există însă „cererea de somație” care îi permite petiționarului să supună o decizie care nu produce efecte juridice controlului jurisdicțional al unui tribunal administrativ. O acțiune constituțională este de asemenea posibilă după epuizarea tuturor celorlalte căi judiciare. În ceea ce privește practica, a se vedea, de exemplu, http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rk20121121_2bvr172012.html, în care Curtea Constituțională a declarat inadmisibilă acțiunea constituțională privind o decizie a Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandeburg din 20 iunie 2012 la originea căreia s‑a aflat o decizie a Comisiei pentru petiții a Bundestag de refuz al examinării unei petiții pentru motivul că două petiții similare erau deja în curs de examinare de către ministerele federale competente.
(
83
)	În dreptul spaniol, în ceea ce privește o petiție adresată camerelor legislative, în ipoteza în care un act al Parlamentului European încalcă un drept fundamental, este prevăzută posibilitatea de a introduce o acțiune în fața Curții Constituționale. În acest caz, acțiunea în fața instanțelor administrative este exclusă, întrucât activitatea Parlamentului European are un caracter constituțional.
(
84
)	În ceea ce privește dreptul francez, numai colectivitățile de peste mări pot introduce o acțiune în fața unui tribunal administrativ, însă numai în cazul anumitor decizii.
(
85
)	Mai exact, controlul admis în dreptul german corespunde unui control de formă, iar nu de fond. Astfel, un cetățean poate sesiza un tribunal administrativ pentru motivul că Bundestag nu a prelucrat petiția sa sau pentru motivul că nu a urmat procedura corectă. În schimb, instanța administrativă nu se poate pronunța pe fond.
(
86
)	A se vedea Ordonanța Pevasa și Inpesca/Comisia (C‑199/94 P și C‑200/94 P, EU:C:1995:360, punctul 24), Hotărârea Assurances du crédit/Consiliul și Comisia (C‑63/89, EU:C:1991:152, punctul 30), Ordonanța Victoria Sánchez/Parlamentul European și Comisia (EU:C:2011:693, punctul 38), precum și Ordonanța Mugraby/Consiliul și Comisia (C‑581/11 P, EU:C:2012:466, punctul 75).
(
87
)	Reamintim luarea de poziție a Comisiei pentru petiții prevăzută la punctul 1 din prezentele concluzii, potrivit căreia o petiție permite unui individ să își facă vocea auzită în mod oficial (sublinierea noastră).
(
88
)	A se vedea prin analogie Hotărârea Ombudsmanul/Lamberts (EU:C:2004:174, punctul 52).
(
89
)	Hotărârea ThyssenKrupp Nirosta/Comisia (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, punctul 136).
(
90
)	Hotărârea Siemens și alții/Comisia (C‑239/11 P, C‑489/11 P și C‑498/11 P, EU:C:2013:866, punctele 38 și 39, precum și jurisprudența citată).