61985CC0256_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, el Gobierno italiano pide al Tribunal de Justicia que anule la Decisión de la Comisión de 7 de junio de 1985 ((Decisión C(85) 839 final)) sobre fijación de una cantidad a tanto alzado para el reembolso de los gastos derivados del tratamiento de cereales desnaturalizados o coloreados para su destino a la alimentación de animales.
II. Régimen jurídico
2. Dicha decisión forma parte de la política agraria común (PAC) y, más concretamente, de la financiación de los gastos de intervención por parte del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA) con motivo de la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrícolas.
3. No merece la pena recordar ahora el contenido de los textos que constituyen el fundamento jurídico de la decisión discutida: me remitiré al respecto, siempre que sea necesario, al informe para la vista, que recoge convenientemente dichos textos.
4. Considero útil, por el contrario, exponer brevemente de qué forma se articulan dichas normas, para captar mejor cuál es el alcance de cada una de ellas. De hecho, podemos distinguir dos grandes grupos: un primer grupo, constituido por los reglamentos de base, es decir, los reglamentos que establecen medidas de carácter general y son aplicables en su conjunto durante varios años; el otro grupo lo constituyen los reglamentos que tienen por objeto regular situaciones concretas y que expresan a fin de cuentas la gestión corriente y concreta de los principios definidos por los primeros reglamentos. Precisamente, como vamos a ver a continuación, el presente caso puede resolverse a partir de las relaciones existentes entre ambos grupos de reglamentos y valorando la forma en que se han respetado o no dichas relaciones.
5. Así podemos incluir en el primer grupo el Reglamento nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (1) (relativo a la financiación de la política agraria común en general), el Reglamento nº 1883/78 del Consejo, de 2 de agosto de 1970 (2) (que establece las normas generales de financiación de las intervenciones del FEOGA y deroga el Reglamento nº 2824/72 del Consejo, de 28 de diciembre de 1972, (3) prorrogado en varias ocasiones), y el Reglamento nº 3247/81 del Consejo de 9 de noviembre de 1981 (4) (el cual, adoptado en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1883/78, fija sobre todo las normas y las condiciones aplicables a las cuentas de los organismos de intervención por lo que respecta a la compra, el almacenamiento y la venta de los productos).
6. Pueden incluirse en el segundo grupo de textos el Reglamento nº 1322/83 del Consejo, de 26 de mayo de 1983 (5) (que decide, entre otras cosas, la transferencia de 450 000 toneladas de trigo blando en poder del organismo de intervención francés al organismo de intervención italiano, para su utilización en la alimentación animal), y el Reglamento nº 2794/83 de la Comisión, de 6 de octubre de 1983 (6) (adoptado por la Comisión en función de lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 1 del Reglamento nº 1322/83, que exige en particular un mayor control del destino de los cereales, sometiéndolos a una coloración, artículo 5), y, por último, las Decisiones de la Comisión de 15 de noviembre de 1982 y de 7 de junio de 1985 (que fijaron las cantidades a tanto alzado para el cálculo de las pérdidas netas de los organismos de intervención y fueron adoptadas en función del Reglamento nº 1883/78).
II. La cuestión que enfrenta a las partes
7. Una vez definido el objeto del recurso y recordado el régimen aplicable, paso a analizar los términos discutidos por las partes.
8. El litigio se concreta sólo en un punto. El Gobierno italiano sostiene que los gastos realizados por el organismo de intervención (AIMA, Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo) con motivo de la coloración exigida en el Reglamento nº 2794/83 deben reembolsarse en su totalidad; la Comisión afirma, por el contrario, que los gastos ocasionados por la coloración están sometidos al régimen de reembolso mediante cantidad a tanto alzado. En el presente caso, Italia considera que ha sufrido un perjuicio, ya que su Administración estima los gastos contraídos en 6,15 ecus por tonelada, mientras que la Comisión ha concedido una cantidad a tanto alzado de 1,17 ecus por tonelada.
9. Examino a continuación la conformidad a derecho de los argumentos de las partes.
II. Análisis de los argumentos de las partes
10. A. Voy a comenzar por el argumento que me parece más fácil refutar: Italia alega la existencia en este caso de desviación de poder.
11. A juicio del Gobierno italiano, al incluir la coloración entre las "operaciones materiales derivadas del almacenamiento" citadas en el artículo 6 del Reglamento nº 1883/78 y al incrementar los "gastos de salida de almacén" a partir de la cantidad a tanto alzado de 1,17 ecus por tonelada (so pretexto de completar las indicaciones recogidas en la Decisión de 17 de noviembre de 1982), la Comisión hace una interpretación y una aplicación equivocadas del artículo 6 del Reglamento nº 1883/78, infringiendo el Anexo I del Reglamento nº 3247/81 y arrogándose la facultad de valorar los gastos de que se trata a partir de una cantidad a tanto alzado.
12. Pienso, sin embargo, que es infundado este motivo de recurso. Recordemos que existe una desviación de poder cuando se manifiesta una "divergencia entre el fin pretendido por el legislador al conferir a una autoridad o a una institución las facultades necesarias para tomar una decisión y el fin perseguido por el autor de la decisión en el momento de adoptarla (desviación de poder subjetiva), o entre el fin legal y el resultado objetivamente perseguido al cometer una negligencia inexcusable en el uso de las facultades conferidas (desviación de poder objetiva)".(7)
13. Ahora bien, en el presente caso no puede en modo alguno considerarse comprobada ninguna de dichas hipótesis.
14. En realidad, la Comisión está encargada, en virtud de los Reglamentos nos 1883/78 y 3247/81, de adoptar las medidas necesarias para la fijación de las cantidades de financiación y de determinar, en cada caso concreto, la calificación que debe otorgarse a cada tipo de gastos cuya financiación debe corresponder al FEOGA, teniendo en cuenta las normas establecidas y los principios y condiciones generales de financiación definidos con anterioridad.
15. Puede suceder que la Comisión cometa un error al asignar cada tipo de gastos a cada uno de los diferentes grupos de cuentas, al considerar que un determinado gasto se reembolsa a través de una cantidad a tanto alzado.
16. El Gobierno italiano no facilita, sin embargo, el menor principio de prueba de la desviación de poder que invoca.
17. En realidad, ni siquiera alega, suponiendo que se hubiera cometido un error, que éste se deba a que la Comisión haya perseguido otra finalidad que la mera concretización de las normas generales de financiación, o a una "negligencia inexcusable" en la conducta del órgano ejecutivo. Se trata, por lo demás, de un gasto que no está clasificado expresamente en los reglamentos y en relación con el cual la Comisión no dejó de someter la cuestión al Comité de gestión, de acuerdo con lo establecido (véanse artículos 6 del Reglamento nº 1883/78 y 26 del Reglamento nº 2727/75, de 29 de octubre de 1975).
18. Procede, pues, considerar que la alegación de desviación de poder es totalmente infundada, por lo que hemos de analizar si ha podido existir infracción de la ley.
19. B. 1) A juicio del Gobierno italiano, ha existido en este caso infracción y aplicación errónea de los artículos 4 y 6 del Reglamento nº 1883/78 y del Anexo I del Reglamento nº 3247/81. El Gobierno demandante desarrolla su argumentación bajo varios aspectos:
a) En virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento nº 1883/78, "las operaciones materiales resultantes del almacenamiento y, en su caso, de la transformación de productos en concepto de intervención serán financiados por el FEOGA, sección "Garantía", mediante importes a tanto alzado uniformes para la Comunidad, que se determinarán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 729/70 y, en tanto fuere necesario, previo examen por el Comité de gestión de que se trate". Según el Gobierno italiano, la operación de coloración, exigida por la Comisión en la fase de venta para poder controlar el destino del producto transferido de un organismo de intervención a otro, no está incluida entre las operaciones mencionadas en el referido artículo 6, que no recoge todas las operaciones materiales vinculadas a la medida comunitaria de intervención, sino únicamente las operaciones materiales resultantes del almacenamiento y la transformación.
b) Para demostrar dicha tesis, Italia se apoya en las disposiciones conexas del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1883/78 ("((...)) el importe financiado se determinará a partir de las cuentas anuales ((...))y en cuyo debe y haber se hayan consignado, respectivamente, los diferentes elementos de gastos y de ingresos") y del Anexo I del Reglamento nº 3247/81 (adoptado en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento citado anteriormente). En dicho Anexo se enumeran seis categorías de gastos sometidas a un régimen de importes a tanto alzado (punto I.1), estableciéndose importes que no son a tanto alzado para los gastos de transporte (punto I.2) mientras que no se dispone nada respecto a las modalidades de reembolso de los otros gastos (punto I.3). A juicio del Gobierno italiano, los gastos de coloración, que no están comprendidos en ninguno de los gastos citados expresamente, deben incluirse en el punto I.3 ("otros gastos") y ser reembolsados íntegramente.
c) Para el demandante, el hecho de que la propia Comisión haya establecido en el artículo 5 del Reglamento nº 2794/83 que la coloración "debe efectuarse con el menor coste posible" es asimismo significativo: si se tratase de un reembolso a tanto alzado dicha referencia carecería de utilidad.
El Gobierno italiano invoca además en el mismo sentido el texto del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 1463/83, por el que se establecen modalidades de aplicación del Reglamento nº 1322/83 (transferencia a Italia de trigo blando panificable), que efectúa una recomendación similar ("reducir al mínimo los gastos de transporte"), mientras que no hay duda de que no se ha fijado ningún importe a tanto alzado para el reembolso de dichos gastos.
20. 2) Considero que las observaciones de la Comisión quitan toda su fuerza probatoria a los argumentos enunciados en la letra c).
21. En efecto, como señala la Comisión, incluso cuando el reembolso se efectúa mediante cantidades a tanto alzado uniformes para toda la Comunidad, éstas se basan en los gastos reales, corregidos mediante la ponderación adecuada; de esta forma, la obligación impuesta a los Estados miembros de realizar la operación al menor coste posible guarda todo su sentido, porque el peso del reembolso será menor.
22. No es extraño, por lo tanto, que la Comisión pida a los Estados miembros que le faciliten los datos de información que le permitan fijar los importes a tanto alzado, incluidas las informaciones sobre el coste real de las operaciones (véanse el "documento de trabajo" de 28 de septiembre de 1982 y el cuestionario, que se adjuntan al escrito de contestación a la demanda), y que dichas cantidades a tanto alzado para cada período sólo puedan fijarse una vez que se conozca el coste real de las operaciones. En el caso de operaciones nuevas -como la coloración- no es extraño, pues, que la fijación de los importes sea posterior a las primeras operaciones, que han permitido conocer su coste; por lo que respecta a las operaciones más corrientes, las cantidades se fijan a partir de datos de información anteriores, con una sencilla revisión.
23. En estas condiciones, tampoco sorprende que en el artículo 5 del Reglamento nº 2794/83 se incluya un régimen respecto a los gastos de coloración idéntico al del artículo 1 del Reglamento nº 1463/83 para los gastos previstos de transporte, respecto a los cuales el Reglamento nº 3247/81 (artículo 5 y Anexo I.1, 2), admite explícitamente el reembolso íntegro.
24. Por lo demás, no resulta fácil en la práctica fijar cantidades a tanto alzado para esta última categoría de gastos, porque están vinculados a una actividad realizada en dos Estados miembros.
25. No es ése el caso de los gastos de coloración, y no es aplicable, por lo tanto, el argumento que se pretende deducir del texto del Reglamento.
26. 3) Respecto al argumento desarrollado en las letras a) y b), puede admitirse que las pretensiones del Gobierno italiano son tan solo en cierto modo fundadas.
27. De hecho, es difícil considerar que los gastos de coloración estén incluidos en una de las categorías citadas en el punto I.1.
28. Antes que nada, parece evidente que, tanto desde el punto de vista cronológico como desde el funcional, dichos gastos son diferentes de la categoría a la que la Comisión pretende someterlos en primer lugar ("salida de almacén").
29. Considerar que la coloración se debe a la salida de almacén -o incluso que exista entre las dos operaciones una relación lógica o funcional que permita incluirlas en el mismo grupo- supone una cierta desnaturalización del sentido de las palabras.
30. Evidentemente, al exigirse la coloración en la normativa comunitaria, los productos no pueden salir del almacén si antes no se ha efectuado tal operación.
31. Pero es simplemente la necesidad de controlar el destino final del producto lo que justifica la operación, entendiéndose que podrían haberse adoptado otras soluciones al efecto, sin que la elección de una u otra modalidad tenga la más mínima relación con la salida de almacén.
32. Por lo demás, en el cuestionario y las instrucciones para la fijación de los importes a tanto alzado, citados anteriormente, la propia Comisión indica cuáles son los gastos que considera incluidos en los gastos de entrada y salida de almacén, y entre éstos no menciona gastos (ni de coloración ni de otra índole) que puedan asimilárseles por su naturaleza (la expresión "gastos de control" se refiere, evidentemente, a los controles directos de la cantidad y del estado físico de las mercancías, y no a las operaciones destinadas a permitir el control a posteriori del destino de dichas mercancías). Las categorías de gastos mencionadas por la Comisión se refieren todas ellas a operaciones vinculadas claramente a la salida de almacén, a la entrada en el almacén o al propio almacenamiento, no estando incluidos entre las mismas los gastos de coloración.
33. No es tampoco el caso al menos de los gastos de "transformación", "acondicionamiento", "secado", "refrigeración especial" u "homogeneización", que el punto I.1 del Anexo I del Reglamento nº 3247/81 distingue claramente de los gastos de entrada o de salida de almacén.
34. Por otra parte, nada permite tampoco asimilar la coloración a una operación de "transformación" que permita incluirla en el punto I.1, letra d), del referido Anexo I. En efecto, la coloración no solo no altera las características intrínsecas del producto, sino que tampoco modifica su valor económico en función de las posibilidades de uso, dado que no impide su desviación hacia otras formas de utilización final, sino que tan sólo facilita el control de dicha utilización. En todo caso, resulta sintomático que en su Decisión de 7 de junio de 1985 la Comisión no haya vinculado los gastos de que se trata a las operaciones de "transformación", sino únicamente a las de "salida de almacén".
35. 4) De este modo, y dado que no se trata de un gasto de salida de almacén ni de un gasto de transformación, la operación material de coloración se incluye necesariamente en el punto I.3 del Anexo I ("otros gastos derivados de las operaciones contempladas en la normativa comunitaria").
36. Se trata, como ha explicado la Comisión, de una rúbrica residual, destinada a recoger, en la presentación de las cuentas, los gastos derivados de operaciones a las que da lugar la evolución de la PAC y para los cuales no ha sido posible contemplar expresamente desde un principio una categoría determinada.
37. Nada impide que los gastos de coloración se encuentren en dicha situación.
38. Pienso, sin embargo, que no se puede aceptar el argumento que pretende deducir el Gobierno italiano de dicha conclusión: que el reembolso debe ser íntegro.
39. En efecto, al contrario de las rúbricas 1 y 2, que se refieren explícitamente a las modalidades respectivas de financiación (cantidades a tanto alzado o reembolso total), el nº 3 del punto I no indica el régimen de financiación correspondiente. No se puede deducir, pues, ni de su redacción ni de su situación en el Anexo I, que el legislador ha mostrado preferencias por una u otra modalidad de reembolso.
40. Dicha preferencia debe desprenderse, por lo tanto, de otras disposiciones.
41. El artículo 5 del Reglamento nº 2794/83, que regula la operación de coloración, no aclara la forma de financiación aplicable, dado que, como hemos visto, la referencia que se hace al final de dicho artículo a la realización de la coloración "con el menor coste posible" es aplicable tanto al reembolso de cantidades a tanto alzado como al reembolso total.
42. Será necesario recurrir, por consiguiente, a otros datos de interpretación.
43. No hay que olvidar que el Reglamento nº 3247/81, del que forma parte el Anexo I que examinamos, fue adoptado por el Consejo en aplicación del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1883/78. Ello significa que, aun cuando se considere que los dos textos tienen el mismo valor jerárquico, el primero debe interpretarse en función del segundo, al que desarrolla y precisa.
44. Ahora bien, el artículo 2 del Reglamento nº 1883/78 establece que, cuando dentro de una organización común de mercados se fije una cantidad por unidad para una medida de intervención, los gastos que de ello se deriven corren a cargo íntegramente de la financiación comunitaria.
45. Pero como ése no es el caso de las medidas que nos ocupan, nos encontramos en la hipótesis del artículo 3 del mismo Reglamento, que remite a las condiciones fijadas en los artículos 4 a 8.
46. De éstos, el artículo 6 se refiere a las "operaciones materiales resultantes del almacenamiento y, en su caso, de la transformación de productos en concepto de intervención" que se financian mediante importes a tanto alzado uniformes para la Comunidad.
47. Está claro que el apartado 1 del artículo 4 se refiere a las medidas de intervención que implican "la compra y el almacenamiento de productos" y no al "almacenamiento" y la "transformación" como hace el artículo 6.
48. No puede negarse, sin embargo, que el Reglamento nº 3247/81, adoptado en ejecución de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1883/78, abarca un amplio campo que comprende, aparte de los gastos ocasionados por el almacenamiento, los derivados de la transformación y de otras operaciones, reembolsándose unos y otros mediante cantidades a tanto alzado.
49. Ello significa que el mero hecho de que una categoría de gastos no esté mencionada expresamente en el apartado 1 del artículo 4 no hace que quede incluida en el apartado 2 del mismo artículo (financiación íntegra de los gastos líquidos). Todo depende, por lo tanto, del texto que contempla el gasto o de su naturaleza.
50. Ahora bien, como señala la Comisión, no dudo que los gastos vinculados a la operación de coloración sean muy similares a aquellos para los cuales se ha previsto expresamente la atribución de cantidades a tanto alzado; unos y otros suscitan problemas análogos, lo que ha llevado a contemplar esta modalidad de reembolso en la propuesta de Reglamento nº 2824/72 y a adoptarla definitivamente en el artículo 6 del Reglamento nº 1883/78.
51. Se trata en realidad de operaciones que forman parte de sistemas de intervención complejos, que comprenden desde la venta a la comercialización pasando por el almacenamiento, la transformación (en su caso) y otras operaciones conexas.
52. En tales casos, el problema es -y así lo ha subrayado la Comisión en la exposición de motivos de su propuesta de 1972- que, para la realización de la mayor parte de las operaciones, "los organismos de intervención realizan gastos cuya importancia está en función no sólo del entorno económico (características técnicas, capacidades de almacenamiento, niveles salariales, prácticas comerciales, coste de seguros, etc.), sino también de las opciones elegidas por los responsables de los Estados miembros (intervenciones realizadas directamente por las autoridades o en forma de acuerdos o contratos con organismos semi-públicos o privados, disposiciones administrativas nacionales, prácticas administrativas y comerciales, etc.)". "De ello se deriva una gran diversidad de situaciones según los Estados miembros y los sectores de que se trate, que conducen a diferencias importantes de coste para una misma operación (del tanto al triple) y en ocasiones representan dificultades a la hora de fijar el coste total (por ejemplo, las administraciones de algunos países contraen ciertos gastos de control técnico, no contabilizándose por separado los costes)".
53. No es pues de extrañar que las normas aplicables a este tipo de gastos hasta ahora dentro de cada sector, y recogidas en el artículo 3 del Reglamento nº 2824/72, dispongan en general que la financiación comunitaria se efectúa a través de cantidades a tanto alzado fijadas por la Comisión, correspondientes a los diferentes costes.
54. El régimen de las cantidades a tanto alzado presenta además ventajas evidentes desde el punto de vista del control de los gastos y evita la tentación de incrementar los costes. Evita asimismo que importantes divergencias de costes reales de un país a otro originen para ciertos organismos de intervención beneficios importantes y ocasionen a otros pérdidas considerables que requieran una financiación nacional.
55. Los métodos de determinación de las cantidades a tanto alzado se han perfeccionado, por otra parte, con el paso del tiempo y, de esta forma, este sistema de reembolso ha llegado a convertirse en definitivo en el artículo 6 del Reglamento nº 1883/78, para las "operaciones materiales resultantes del almacenamiento y, en su caso, de la transformación".
56. La formulación de dicho artículo 6, al igual que la técnica legislativa empleada en los diferentes reglamentos para definir las diversas operaciones y la fijación del método de financiación correspondiente, distan mucho de ser perfectas.
57. Hay que reconocer, no obstante, que el legislador ha querido fijar -para las operaciones materiales vinculadas al almacenamiento, a la transformación y a las operaciones conexas- un régimen general de reembolso mediante cantidades a tanto alzado.
58. Por lo tanto, las excepciones a esta norma general deben por lo tanto, estar claramente previstas. Tal es el caso de los gastos derivados del transporte entre dos organismos de intervención, a los que se hace referencia en el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento nº 3247/81.
59. No es ése, sin embargo, el caso de los gastos de coloración, respecto a los cuales no veo ninguna razón para que se les dé un trato diferente que los gastos vinculados a las operaciones materiales de análoga naturaleza, contemplados en el Anexo I del Reglamento nº 3247/81, a los que se aplica el sistema de reembolso mediante cantidades a tanto alzado. Según ha manifestado la Comisión, los gastos efectivamente realizados por los Estados miembros en concepto de operaciones de coloración están comprendidos entre 6,15 ecus por tonelada en el caso de Italia y 0,18 ecu por tonelada en el de Irlanda. Es ésta, pues, la situación que ha movido a la Comisión a proponer -y al Consejo a decidir- la generalización del sistema de reembolso mediante cantidades a tanto alzado para este tipo de operaciones.
60. Nada prueba, por consiguiente, que la Comisión haya incurrido en la decisión impugnada en una aplicación errónea de los reglamentos vigentes.
61. C. Quisiera añadir unas palabras sobre la alusión que hace el Gobierno italiano a la "retroactividad" de la Decisión de la Comisión de 7 de junio de 1983, toda vez que dicha Decisión implicaba la fijación del importe a tanto alzado para los gastos de coloración tras la realización efectiva de la operación. Por esta razón, Italia ha solicitado en sus conclusiones definitivas la anulación de la Decisión impugnada, "al menos en la parte en que se ha considerado aplicable, con efectos retroactivos, a la operación de coloración contemplada en el Reglamento (CEE) nº 2794/83 de la Comisión".
62. Conviene hacer algunas precisiones sobre este punto.
63. Está probado que la operación de coloración se realizó durante el segundo semestre de 1983, mientras que la referida Decisión se adoptó a mediados de 1985.
64. Dicha Decisión fue adoptada, sin embargo, en aplicación de la legislación promulgada anteriormente por el Consejo y la Comisión, se trate de los Reglamentos generales de 1978 (Reglamento nº 1883/78) y de 1981 (Reglamento nº 3247/81), o de los Reglamentos de 1983 (Reglamentos nos 1322/83, 1463/83 y 2794/83) sobre la operación de transferencia que ha originado el litigio.
65. Las explicaciones facilitadas por la Comisión sobre el método de fijación de las cantidades a tanto alzado son suficientes para aclararnos las razones por las cuales -dado que se trataba de la primera vez que se procedía a realizar una operación de coloración de granos de trigo- era preciso normalmente que la fijación de dichas cantidades fuese posterior a la realización de la operación, única manera de hacerse una idea de los costes reales de esta última.
66. Al elegir el procedimiento de las cantidades a tanto alzado y no el del reembolso íntegro, la Comisión se sitúa en el plano de la interpretación del Derecho vigente (lo que es, sin embargo, discutible, como lo demuestra el recurso de Italia), sin pretender innovar en el campo de la normativa aplicable.
67. Pero, ¿no tiene la República Italiana razones para invocar una expectativa legítima que pueda fundamentar su pretensión de que la Comisión, al aplicar su Decisión de 7 de junio de 1983 a la operación de que se trata, ha infringido el principio de confianza legítima?
68. Más concretamente, ¿no puede sostener con razón Italia que la última frase del artículo 5 del Reglamento nº 2794/83 (la "coloración debe efectuarse con el menor coste posible") la ha inducido a error, permitiéndole suponer que la operación sería reembolsada en su totalidad?
69. A mi juicio (véase anteriormente), la frase mencionada no implica necesariamente una opción por un sistema determinado de reembolso, porque se justifica por igual a la luz de uno u otro sistema.
70. No me parece tampoco que dicha frase, relacionada con las restantes circunstancias del caso, pueda constituir una base de confianza suficiente para justificar la inaplicabilidad de la decisión impugnada a la operación de que se trata, ya que tal decisión hace una interpretación correcta del Derecho vigente.
71. Conviene tener en cuenta las circunstancias siguientes:
a) Al tratarse de la primera operación de esta índole, no existía ninguna práctica anterior que hubiese podido infringir la decisión de que se trata.
b) Al menos a partir del 15 de diciembre de 1983, la Comisión anunció (Anexo 3 de la demanda) que la adaptación de las cantidades a tanto alzado destinadas a cubrir los gastos de coloración sería objeto de examen con efecto retroactivo con ocasión de la próxima modificación de los importes a tanto alzado, prevista para principios del año 1984. A juicio de la Comisión, dicha adaptación se iba a hacer, como en los casos de determinaciones anteriores, sobre la base de un examen conjunto de los organismos de intervención sobre las distintas partidas de gasto y, en el caso de la coloración, siguiendo la técnica (ya utilizada para los gastos de refrigeración especial y de homogeneización) de una nota que indica que, para las cantidades que han sido sometidas a un proceso de coloración, la cantidad a tanto alzado se aumentaría en cierta cantidad.
c) Basándose en informaciones proporcionadas por los Estados miembros, la Comisión preparó un documento de trabajo en el que recogía los costes indicados por los diferentes Estados miembros para este tipo de operaciones y fijó la cantidad adicional que ha de utilizarse para el reembolso de los gastos de coloración.
d) La Comisión sometió al Comité de gestión un proyecto de decisión en tal sentido, que obtuvo una votación favorable, sin alcanzar, no obstante, la mayoría requerida. De acuerdo con el acta de la referida reunión, únicamente la delegación italiana se opuso a que la coloración de los cereales se sometiese al régimen de los importes a tanto alzado; en efecto, Grecia votó en contra, únicamente por estimar que el importe fijado no correspondía a los costes ocasionados en dicho país y el Reino Unido expresó su oposición a cualquier financiación de la operación. Como puede verse, ningún otro Estado miembro se pronunció en contra de la aplicación de una cantidad a tanto alzado en caso de reembolso.
Cabe señalar a este respecto que los Comités de gestión, cuyo objetivo es asociar los Estados miembros al proceso de aplicación de la política agraria común, no disponen en ningún caso de poderes de decisión, que pertenecen, como ha señalado (8) el Tribunal de Justicia, a la Comisión, que tiene poderes de ejecución considerables y que debe utilizar en función de los objetivos generales de cada organización de mercado (9) y, en su caso, al Consejo.
La Comisión puede adoptar medidas inmediatamente aplicables, incluso en contra del parecer del Comité; en este caso, el Consejo podrá, por mayoría cualificada, adoptar una decisión diferente en el plazo de un mes.
En el caso de que el Comité de gestión no haya emitido su dictamen, el Tribunal de Justicia ha resuelto ya que tal circunstancia "no afecta para nada a la validez de las medidas adoptadas por la Comisión", dado que "únicamente procederá comunicar dichas medidas al Consejo en el caso de que la Comisión adopte medidas no conformes con el dictamen emitido por el Comité".(10)
72. Hay que reconocer, por lo tanto, que desde el principio el comportamiento de la Comisión no ha podido llevar al ánimo de las autoridades italianas la convicción errónea de que serían financiados en su totalidad los gastos de coloración.
73. También desde el principio, Italia ha manifestado, naturalmente, su oposición al planteamiento de la Comisión, pero se trataba de una oposición que no compartía ninguna de las restantes autoridades afectadas y todo el procedimiento resulta llevado sin ambigueedad en el sentido de la aplicación de las cantidades a tanto alzado.
74. Por lo que respecta a la determinación de la cantidad discutida, Italia siempre tuvo la posibilidad de oponerse, como lo hizo Grecia, durante los debates del Comité de gestión.
75. Estimo, por consiguiente, que no está suficientemente probada la existencia de una base de confianza legítima a que hubiera atentado la decisión litigiosa.
II. Conclusión
76. En consideración a lo antedicho, estimo que debe considerarse infundado el recurso de la República Italiana y que deben correr a cargo de la parte demandante las costas.
(*) Traducido del portugués.
(1) DO L 94 de 28.4.1970, p. 13; EE 03/03, p. 220.
(2) DO L 216 de 5.8.1978, p. 1; EE 03/14, p. 245.
(3) DO L 298 de 31.12.1972, p. 5.
(4) DO L 327 de 14.11.1981, p. 1; EE 03/23, p. 174.
(5) DO L 138 de 27.5.1983, p. 63.
(6) DO L 274 de 7.10.1983, p. 18.
(7) Véanse mis conclusiones en los asuntos acumulados 351 y 360/85, Fabrique de fer de Charleroi/Comisión, p. 15, y la jurisprudencia citada.
(8) Sentencias de 17 de diciembre de 1970 en los asuntos 25/70, Einfuhr-und Vorratsstelle, y 30/70, Scheer, Rec. 1970, pp. 1161 y ss. y 1183 y ss., respectivamente; sentencia de 14 de marzo de 1973 en el asunto 57/72 Westzucker, Rec. 1973, pp. 321 y ss.
(9) Sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75, Rey Soda, Rec. 1975, pp. 1279 y 1302.
(10) Sentencia de 5 de abril de 1979 en el asunto 95/78, Dulciora, Rec. 1979, pp. 1549 y 1568.