62024CC0097
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 10 april 2025 (
1
)
Zaak C‑97/24
S.A.,
R.J.
tegen
The minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth,
Ierland,
Attorney General
Andere partij in de procedure:
Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen
[verzoek van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Aansprakelijkheid van een lidstaat wegens een schending van het Unierecht – Voldoende gekwalificeerde schending – Overmacht – Asielbeleid – Richtlijn 2013/33/EU – Artikelen 17 en 18 – Normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming – Massale toestroom van personen die tijdelijke of internationale bescherming behoeven – Geen toegang tot materiële opvangvoorzieningen – Artikel 18, lid 9 – Basisbehoeften – Uitputting van de huisvestingscapaciteit – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 1 en 4 – Menselijke waardigheid en risico van onmenselijke of vernederende behandeling”
1.
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen S.A. en R.J., twee verzoekers om internationale bescherming (hierna gezamenlijk: „verzoekers”), enerzijds, en de minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth, Ireland (minister van Kinderzaken, Gelijke kansen, Gehandicaptenzaken, Integratie en Jeugdzaken, Ierland; hierna: „minister”) en de Attorney General (procureur-generaal, Ierland) (hierna gezamenlijk: „Ierse autoriteiten”), anderzijds, over de toekenning van schadevergoeding wegens het niet verstrekken van huisvesting, voedsel, water en andere materiële opvangvoorzieningen ter dekking van hun basisbehoeften.
2.
Verzoekers vorderen schadevergoeding op grond dat de nationale autoriteiten de verplichtingen niet zijn nagekomen die op hen rusten krachtens richtlijn 2013/33/EU tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (
2
).
3.
De Unierechtelijke aansprakelijkheidsvordering is gebaseerd op de rechtspraak die voortvloeit uit de baanbrekende arresten Francovich e.a. (
3
) en Brasserie du pêcheur en Factortame (
4
) (hierna gezamenlijk: „Francovich-rechtspraak”), waarin het beginsel is neergelegd dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die de staat kunnen worden toegerekend, welk beginsel inherent is aan het stelsel van de Verdragen waarop de Unie is gegrond. (
5
)
4.
Volgens dit beginsel hebben benadeelde particulieren recht op schadevergoeding wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten dat het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade (hierna: „Brasserie du pêcheur en Factortame-toets”). (
6
) De voorwaarden voor het vaststellen van de aansprakelijkheid van de lidstaten voor schade die aan particulieren is toegebracht door schending van het Unierecht, moeten in beginsel door de nationale rechter worden toegepast overeenkomstig de door het Hof voor deze toepassing verstrekte richtsnoeren. (
7
)
5.
In casu stellen verzoekers dat aan de drie onderdelen van deze toets is voldaan, terwijl de Ierse autoriteiten zich op overmacht beroepen om te verhinderen dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt vastgesteld en dus zou zijn voldaan aan het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets. Deze autoriteiten betwisten niet dat zij hebben nagelaten verzoekers huisvesting te verstrekken zoals vereist door de nationale regeling waarbij richtlijn 2013/33 is omgezet. Zij ontkennen echter dat verzoekers recht hebben op schadevergoeding, aangezien de schendingen van het Unierecht volgens hen zijn veroorzaakt door omstandigheden die neerkomen op overmacht en derhalve niet „voldoende gekwalificeerd” zijn in de zin van het tweede onderdeel van die toets.
6.
In de onderhavige zaak rijst derhalve de vraag of de nationale autoriteiten zich op overmacht kunnen beroepen als verweer tegen een vordering tot schadevergoeding wegens de door hen begane schending van richtlijn 2013/33.
I. Toepasselijke bepalingen
7.
De artikelen 2, 17 en 18 van richtlijn 2013/33 zijn relevant voor deze conclusie. In het bijzonder bepaalt artikel 18, lid 9, van deze richtlijn:
„In naar behoren gemotiveerde gevallen mogen de lidstaten bij wijze van uitzondering andere dan de in dit artikel genoemde regels inzake materiële opvangvoorzieningen vaststellen voor een zo kort mogelijke redelijke termijn, indien:
a)
een beoordeling van de specifieke behoeften van de verzoekers vereist is overeenkomstig artikel 22;
b)
de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is.
Deze afwijkende voorzieningen moeten in elk geval de basisbehoeften dekken.”
8.
Richtlijn 2013/33 is in Iers recht omgezet bij de European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 (
8
) (Ierse regeling van 2018 tot omzetting van het Europese recht met betrekking tot opvangvoorzieningen; hierna: „Regulations”).
9.
De Regulations bepalen dat materiële opvangvoorzieningen „overeenkomstig [richtlijn 2013/33] aan een ontvanger worden verstrekt” en het volgende omvatten:
„a)
huisvesting, voedsel en aanverwante voorzieningen die in natura worden verstrekt,
b)
een dagvergoeding, en
c)
kleding die overeenkomstig section 201 van de Social Welfare Consolidation Act 2005 (geconsolideerde wet van 2005 op de sociale zekerheid) wordt verstrekt in de vorm van een uitkering”.
10.
De dagvergoeding wordt gedefinieerd als „het deel van de materiële opvangvoorzieningen dat wordt verstrekt in de vorm van een wekelijkse betaling die, in het kader van een door de minister for Employment Affairs and Social Protection (minister van Werkgelegenheid en Sociale Bescherming) beheerde regeling, aan een ontvanger wordt gedaan om hem in staat te stellen incidentele, persoonlijke uitgaven te doen”.
11.
Regulation 4 van de Regulations voorziet in de uitzondering van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, namelijk in het geval dat de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is, waarbij duidelijk wordt gesteld dat deze uitzonderlijke voorzieningen niettemin „de basisbehoeften van de ontvanger” moeten dekken.
12.
De verwijzende rechter zet uiteen dat de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) in een van de zaken die bij de Ierse rechterlijke instanties aanhangig zijn gemaakt, namelijk in het arrest in de zaak SY v. minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth (
9
), heeft geoordeeld dat de minister zijn verplichtingen krachtens de Regulations en artikel 1 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) niet was nagekomen doordat hij een verzoeker om internationale bescherming geen huisvesting, voedsel en sanitaire voorzieningen had verstrekt, en dat deze rechter heeft verklaard dat het verzuim van de minister om verzoeker de in de Regulations bedoelde „materiële opvangvoorzieningen” te verstrekken, onrechtmatig is en een schending vormt van de rechten die verzoeker krachtens artikel 1 van het Handvest heeft. De minister heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld. SY heeft echter geen schadevergoeding gevorderd.
II. Feiten
13.
S.A., een Afghaans onderdaan, en R.J., een onderdaan van India, hebben respectievelijk op 15 februari en 20 maart 2023 in Ierland een verzoek om internationale bescherming ingediend.
14.
Op basis daarvan hadden zij krachtens de Regulations recht op materiële opvangvoorzieningen. Zij kregen echter geen huisvesting. Zij ontvingen eenmalig een waardebon van 25 EUR. Ten tijde van hun aanvragen kwamen zij niet in aanmerking voor een dagvergoeding voor asielzoekers, omdat het recht daarop volgens de Ierse autoriteiten afhankelijk was van verblijf in een opvangcentrum voor asielzoekers.
15.
Zij sliepen op straat in Dublin, vaak in barre weersomstandigheden, en af en toe vonden zij onderkomen in precaire huisvesting.
16.
S.A. verklaart dat hij werd bijgestaan door de Irish Refugee Council, een niet-gouvernementele organisatie die hem een lijst bezorgde van liefdadigheidsinstellingen in Dublin alsook maaltijden en toegang tot sanitaire voorzieningen voor daklozen. Hij was op straat getuige van geweld en werd daar zelf mee geconfronteerd. Hij was bang om te worden aangevallen of bestolen. Na enkele weken op straat te hebben geslapen, verhuisde hij naar een parkeergarage met meerdere verdiepingen in het dorp Skerries bij Dublin. Af en toe werd hij uitgenodigd om in de woningen van mede-Afghanen te slapen. Soms bracht hij twee dagen door zonder fatsoenlijke maaltijd omdat hij het zich niet kon veroorloven naar het stadscentrum te reizen om eten te halen bij een liefdadigheidsinstelling of om het te kopen. Hij kon zich vaak vijf of zes dagen niet douchen of wassen daar het erg moeilijk was om toegang te krijgen tot sanitaire voorzieningen. Hij heeft verklaard zich koud, hongerig, vernederd en bang te hebben gevoeld. S.A. had bij een verkeersongeval in Hongarije op weg naar Ierland verwondingen opgelopen, waarvoor hij medische spoedzorg ontving. Hij verkreeg medische verslagen waarin de hersenschudding en de pijn die hij had geleden werden beschreven, en stuurde deze naar de minister met het verzoek om met voorrang huisvesting te krijgen op grond van kwetsbaarheid.
17.
R.J. verklaart dat hij, toen hij in Dublin op straat sliep, van een liefdadigheidsinstelling een tent, voedsel en kleding heeft ontvangen. Hij verklaarde dat hij vaak honger had, maar soms voedsel kreeg van liefdadigheidsorganisaties. Iedere nacht vreesde hij dat zijn tent in brand zou worden gestoken door mensen die reeds andere verzoekers om internationale bescherming hadden aangevallen. Hij kon niet in zijn behoefte aan persoonlijke hygiëne voorzien. R.J. kreeg problemen met zijn gezondheid toen hij op straat leefde. Hij heeft verklaard dat hij wanhopig werd en bang was voor zijn toekomst en zijn welzijn. R.J. geeft aan dat hij zich alleen voelde en bang was.
18.
Verzoekers hebben de Ierse autoriteiten verzocht te erkennen dat zij zich in een kwetsbare toestand bevonden, maar hun verzoeken werden niet ingewilligd.
19.
Nadat de voorwaarden voor de toekenning van bestaansmiddelen waren gewijzigd, is aan elk van hen, respectievelijk op 5 en 20 april 2023, met terugwerkende kracht vanaf de datum van indiening van hun verzoek om internationale bescherming, een wekelijkse vergoeding van 38,80 EUR toegekend om te voorzien in hun dagelijkse behoeften. Ook wisten zij een aanvullende vergoeding te verkrijgen ter dekking van aanvullende ad-hocbehoeften.
20.
S.A. en R.J. hebben op respectievelijk 27 april en 22 mei 2023 huisvesting gekregen. Zij waren toen respectievelijk 71 en 64 dagen dakloos geweest.
21.
Vervolgens hebben verzoekers bij de High Court, de verwijzende rechter, vorderingen ingesteld tegen de Ierse autoriteiten, strekkende tot schadevergoeding wegens het niet verstrekken van huisvesting, voedsel, water en andere materiële opvangvoorzieningen ter dekking van hun basisbehoeften.
22.
Voor deze rechter verzetten de Ierse autoriteiten zich er niet tegen dat de verklaringen die zijn gevorderd in de procedure inzake schending van de nationale regels tot uitvoering van richtlijn 2013/33 en artikel 1 van het Handvest, aan verzoekers worden toegewezen. Zij ontkennen echter dat verzoekers recht hebben op schadevergoeding, aangezien de schendingen van het Unierecht volgens hen zijn veroorzaakt door omstandigheden die neerkomen op overmacht en derhalve niet „voldoende gekwalificeerd” zijn in de zin van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets.
23.
De Ierse autoriteiten hebben niet aangevoerd dat er onvoldoende financiële middelen waren. Zij betogen echter dat de ongekende toestroom van onderdanen van derde landen die in Ierland tijdelijke of internationale bescherming zochten, de door deze autoriteiten geboden huisvestingscapaciteit heeft uitgeput, zodat de nationale autoriteiten aan alleenstaande, niet-kwetsbare mannelijke volwassenen gedurende een periode van vier en een halve maand geen huisvesting hebben aangeboden. Deze autoriteiten hebben niettemin alle redelijke inspanningen verricht om de betrokkenen huisvesting te bieden en in andere opvangbehoeften te voorzien. Het Unierecht is in casu dus niet opzettelijk geschonden.
24.
De Ierse autoriteiten voeren tevens aan dat overmacht naar Unierecht hoe dan ook als zelfstandig verweermiddel kan worden aangevoerd.
25.
De verwijzende rechter merkt op dat in een in 2020 gepubliceerd rapport is geadviseerd dat Ierland voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken moest uitgaan van ongeveer 3500 nieuwe verzoeken per jaar. Na de Russische inval in Oekraïne zijn tussen februari 2022 en mei 2023 echter bijna 100000 onderdanen van derde landen die tijdelijke of internationale bescherming zochten, in Ierland aangekomen, van wie er meer dan 80000 door de Ierse autoriteiten moesten worden gehuisvest.
26.
Gelet op deze situatie vraagt de verwijzende rechter zich af of een lidstaat zich in geval van schending van het Unierecht op overmacht kan beroepen om zich aan zijn aansprakelijkheid te onttrekken, met name wanneer de betrokken verplichtingen voortvloeien uit onschendbare rechten krachtens het Handvest en in richtlijn 2013/33 tot uitdrukking zijn gebracht in dwingende bewoordingen waarvan niet kan worden afgeweken.
27.
Indien zou worden erkend dat dit mogelijk is, zou vervolgens moeten worden vastgesteld of overmacht kan worden ingeroepen wanneer het niet mogelijk was om de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden zonder onevenredig grote offers te brengen, wanneer alle redelijke maatregelen waren getroffen of wanneer het objectief onmogelijk was om het Unierecht na te leven. De aard van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling kan een nauwgezet onderzoek rechtvaardigen, met name omdat de behoefte aan extra permanente huisvestingscapaciteit vanaf een bepaald tijdstip niet langer onvoorzienbaar was. Zo kon worden verwacht dat de Ierse autoriteiten, die over voldoende financiële middelen beschikten, zich zouden inspannen om voor de betrokken personen particuliere huisvesting te vinden, door het verstrekken van tegoedbonnen voor huisvesting of hogere bedragen aan financiële bijstand, of door noodonderkomens te bouwen.
28.
In deze omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Wanneer ‚overmacht’ niet als verweermiddel is opgenomen in een betrokken richtlijn of uitvoeringsverordening, kan dit verweermiddel dan niettemin worden aangewend tegen een [schadevergoedingsvordering op grond van de Francovich-rechtspraak] wegens schending van een verplichting van Unierecht waarbij aan particulieren rechten worden toegekend die voortvloeien uit het in artikel 1 van het Handvest neergelegde grondrecht op menselijke waardigheid (hetzij als verweermiddel in het kader van het tweede onderdeel van de [Brasserie du pêcheur en Factortame]-toets of anderszins)?
2)
Zo ja, wat zijn dan de parameters en de juiste reikwijdte van dit verweer op basis van overmacht?”
III. Procedure bij het Hof
29.
Verzoekers, de minister, de Italiaanse regering, de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Verzoekers, de minister, de Italiaanse regering en de Commissie hebben ter terechtzitting van 5 februari 2025 mondelinge opmerkingen gemaakt.
IV. Beoordeling
30.
Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een lidstaat zich op overmacht kan beroepen als verweer tegen een schadevordering wegens aansprakelijkheid van de staat voor een schending van Unierechtelijke verplichtingen uit hoofde van richtlijn 2013/33 die verband houden met het in artikel 1 van het Handvest verankerde fundamentele recht op menselijke waardigheid. Zo ja, dan verzoekt deze rechter om nadere toelichting van het begrip „voldoende gekwalificeerde” schending in de zin van het Unierecht en precisering van de voorwaarden waaronder een dergelijk verweer kan worden aangevoerd.
31.
Alvorens in te gaan op de vraag of het verweer van overmacht kan worden aangevoerd in het kader van een schadevergoedingsvordering op grond van de Francovich-rechtspraak, moet worden opgemerkt dat de vraag van de verwijzende rechter lijkt te zijn gebaseerd op de veronderstelling dat de betrokken situatie niet valt onder artikel 18, lid 9, onder b), van richtlijn 2013/33, welke bepaling regels bevat voor gevallen waarin de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk is uitgeput. Derhalve moet eerst worden onderzocht of deze bepaling van toepassing kan zijn op de onderhavige omstandigheden.
32.
Indien de onderhavige situatie onder artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 valt, vormt deze bepaling een kader waarbinnen de lidstaten moeten handelen. In dat geval is de kwestie van overmacht slechts aan de orde wanneer de omstandigheden van de onderhavige zaak door de wetgever niet zijn voorzien.
33.
In dit verband heeft het Hof, in het arrest van 8 juni 2023, UFC – Que choisir en CLCV (
10
), dat de pakketreizenrichtlijn (
11
) betrof, geoordeeld dat, ondanks het ontbreken van een verwijzing naar overmacht in een richtlijn, het begrip „onvermijdbare en buitengewone omstandigheden” in het kader van die richtlijn concreet gestalte geeft aan het begrip „overmacht”. (
12
) In een andere context, in het arrest van 26 september 2013, ÖBB-Personenverkehr, heeft het Hof geoordeeld dat de verordening die de rechten van treinreizigers regelt, partijen opzettelijk niet vrijstelt van aansprakelijkheid wanneer er sprake is van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. (
13
) In lijn met deze rechtspraak kan worden betoogd dat de Uniewetgever deze kwestie reeds heeft geregeld door bij artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 in een afwijking te voorzien, zodat een algemeen verweer van overmacht niet meer aan de orde is. De vraag of dit in het kader van een vordering op grond van de Francovich-rechtspraak kan worden aangevoerd, hoeft dan niet meer te worden behandeld.
34.
Deze conclusie bestaat daarom uit twee delen. In de eerste plaats zal ik de definitie van overmacht onderzoeken en beoordelen of artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 een concretisering daarvan kan vormen in omstandigheden waarin huisvestingscapaciteit is uitgeput als gevolg van een massale toestroom naar Ierland van personen die internationale bescherming behoeven (onderdeel A). In de tweede plaats zal ik het verweer van overmacht beoordelen in het kader van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets, waarbij ik de betekenis ervan voor de vaststelling van het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending zal onderzoeken (onderdeel B).
A. Toepasselijkheid van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33
1.
Reikwijdte van het verweer van overmacht
35.
Om te beginnen herinner ik eraan dat het begrip „overmacht” op verschillende gebieden van het Unierecht voor het Hof is aangevoerd en dat in de rechtspraak onder dit begrip wordt verstaan „abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich hebben voorgedaan buiten toedoen van degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden”. (
14
) Aangezien het begrip „overmacht” op de verschillende gebieden van het recht van de Unie niet dezelfde inhoud heeft, moet de betekenis ervan worden vastgesteld met inachtneming van het wettelijk kader waarin het effect dient te sorteren. (
15
)
36.
In de context van niet-nakomingsberoepen krachtens artikel 258 VWEU heeft het Hof erkend dat overmacht een verweer kan vormen wanneer een lidstaat zijn Unierechtelijke verplichtingen niet nakomt. Erkend is immers dat een lidstaat die tijdelijk wordt geconfronteerd met onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, zich op overmacht kan beroepen. (
16
)
37.
Niettemin blijkt uit de rechtspraak dat de drempel voor het aantonen van het bestaan van omstandigheden die als overmacht kunnen worden aangemerkt, hoog is. Zelfs in abnormale en onvoorzienbare omstandigheden is een lidstaat gehouden om alle maatregelen te nemen die in zijn macht liggen om het Unierecht na te leven. (
17
) In het arrest Vilkas is de toets, in de context van een kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel, aldus geformuleerd dat er sprake moet zijn van gevolgen van onvoorziene en onvoorzienbare omstandigheden die ondanks alle voorzorgsmaatregelen van de autoriteiten niet konden worden vermeden (
18
), hetgeen eng moet worden uitgelegd. (
19
) Deze formulering is laatstelijk overgenomen in het arrest UFC – Que choisir en CLCV. (
20
) Bovendien volgt uit de strikte uitlegging van overmacht, zoals de uitdrukking „tijdelijke onoverkomelijke moeilijkheden” aangeeft (
21
), dat indien de gebeurtenis die de nakoming onmogelijk heeft gemaakt, tijdelijk is, de Unierechtelijke verplichting slechts kan worden opgeschort voor de duur van de gebeurtenis en voor een redelijk korte periode.
38.
Tevens is het vaste rechtspraak dat interne moeilijkheden geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een niet-nakoming van de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen. (
22
) Bovendien kan overmacht niet worden ingeroepen wegens interne moeilijkheden die voortvloeien uit de politieke of bestuurlijke organisatie van een lidstaat, of wegens een gebrek aan bevoegdheden, kennis of middelen. (
23
)
39.
In de rechtspraak, laatstelijk tijdens de COVID‑19-pandemie, hebben sommige lidstaten zich op overmacht beroepen in verband met de ongekende gezondheidscrisis. (
24
) Het Hof heeft echter geoordeeld dat er vanwege deze pandemie weliswaar sprake was van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden, maar dat dit niet automatisch een algehele opschorting van Unierechtelijke verplichtingen rechtvaardigde. Het Hof heeft vastgesteld dat concreet moet worden aangetoond hoe de pandemie de naleving van de betrokken richtlijn rechtstreeks heeft verhinderd en waarom er geen alternatieve maatregelen konden worden genomen om de Unierechtelijke verplichtingen na te komen. (
25
)
40.
Kortom, een lidstaat die tijdelijk wordt geconfronteerd met onoverkomelijke moeilijkheden die hem beletten om specifieke Unierechtelijke verplichtingen na te komen, kan zich op overmacht beroepen, maar slechts voor de periode die nodig is om die moeilijkheden op te lossen.
2.
De vraag of artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 een concretisering van overmacht vormt
41.
Richtlijn 2013/33 stelt minimumnormen voor opvang vast. (
26
) Artikel 17 van deze richtlijn bevat algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg. (
27
) In het bijzonder dienen de lidstaten er krachtens artikel 17, leden 1 en 2, van richtlijn 2013/33 voor te zorgen dat voor verzoekers materiële opvangvoorzieningen beschikbaar zijn wanneer zij hun verzoek om internationale bescherming indienen. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat de daartoe vastgestelde maatregelen voor verzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt. Artikel 18 van richtlijn 2013/33 bevat nadere bepalingen betreffende de materiële opvangvoorzieningen.
42.
Artikel 18, lid 9, onder b), van richtlijn 2013/33 bepaalt het volgende: „In naar behoren gemotiveerde gevallen mogen de lidstaten bij wijze van uitzondering andere dan de in dit artikel genoemde regels inzake materiële opvangvoorzieningen vaststellen voor een zo kort mogelijke redelijke termijn, indien […] de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is.” Het biedt de lidstaten aldus de mogelijkheid om bij uitzondering af te wijken van de normale materiële opvangvoorzieningen, mits die afwijking naar behoren wordt gemotiveerd en slechts voor een zo kort mogelijke redelijke termijn wordt toegepast.
43.
Volgens de rechtspraak van het Hof inzake afwijkingen moet deze bepaling een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en specifieke situaties. (
28
) Bovendien is artikel 18, lid 9, onder b), van richtlijn 2013/33 een uitzonderingsregeling, hetgeen betekent dat het strikt moet worden uitgelegd en dat de autoriteit die het besluit neemt voor elke afwijking moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan. (
29
) Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of in casu aan deze voorwaarden is voldaan.
44.
Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 beoogt de lidstaten een zekere speelruimte te bieden om in buitengewone situaties op te treden. In deze bepaling wordt de term „overmacht” niet uitdrukkelijk gebruikt, maar zij bevat wel de bewoordingen „bij wijze van uitzondering”, „in naar behoren gemotiveerde gevallen” en „redelijke termijn”. Deze elementen kunnen worden opgevat als de concretisering van de omstandigheden van overmacht, die overeenkomen met abnormale en onvoorzienbare omstandigheden voor zover de gebeurtenis die het tekort aan huisvestingscapaciteit heeft veroorzaakt, een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis is. Bijgevolg zou deze bepaling kunnen worden uitgelegd als een specifieke wettelijke erkenning van uitzonderlijke omstandigheden die een tijdelijke afwijking van de in artikel 18 van die richtlijn neergelegde verplichtingen rechtvaardigen. Een van deze specifieke situaties is de tijdelijke uitputting van de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit, mits is aangetoond dat de gebeurtenis die het tekort aan huisvestingscapaciteit heeft veroorzaakt, onvoorzienbaar en abnormaal is.
45.
Hieruit volgt dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 aldus kan worden uitgelegd dat het ziet op buitengewone omstandigheden en zo het begrip overmacht concretiseert. Wanneer de abnormale en onvoorzienbare omstandigheden de huisvestingscapaciteit uitputten, waardoor het onmogelijk wordt om de gebruikelijke opvangnormen te garanderen (
30
), valt de situatie, voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen, onder punt b) van die bepaling.
46.
In dit verband heeft het Hof in zijn arrest in de zaak Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken) (
31
) geoordeeld dat „de Uniewetgever [er] bij de vaststelling van de [richtlijn 2013/33] […] ook voor [heeft] gezorgd dat er rekening werd gehouden met de situatie waarin een lidstaat het hoofd moet bieden aan een zeer grote toename van het aantal verzoeken om internationale bescherming”, en heeft het daaraan toegevoegd dat „op grond van […] artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 ten dele van de bepalingen van deze richtlijn [kan] worden afgeweken wanneer […] de opvangcentra niemand meer kunnen onderbrengen”. (
32
) Uit dit arrest kan worden afgeleid dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 ziet op uitzonderlijke omstandigheden, waarin de huisvestingscapaciteit voor personen die om internationale bescherming verzoeken, is uitgeput. Met name de verwijzing naar een „zeer grote toename” van verzoeken om internationale bescherming benadrukt duidelijk dat deze bepaling bedoeld is om het hoofd te bieden aan buitengewone situaties en niet aan gewone moeilijkheden.
47.
Bovendien kan de vergelijking worden gemaakt met een gebeurtenis als de COVID‑19-pandemie: indien die werd geacht binnen het toepassingsgebied van een richtlijn als de pakketreizenrichtlijn te kunnen vallen, kan ook een gebeurtenis als een massale toestroom van vluchtelingen door de wetgever worden geregeld en kan die dus onder een richtlijn vallen. Hierbij komt nog dat, aangezien het Hof erkent dat buitengewone omstandigheden op het gebied van het consumentenrecht specifiek kunnen worden geregeld bij secundaire wetgeving (pakketreizenrichtlijn), redelijkerwijs kan worden verwacht dat de wetgever ook sociale grondrechten – zoals die waar richtlijn 2013/33 betrekking op heeft – kan regelen voor buitengewone situaties als een massale toestroom van vluchtelingen die de bestaande huisvestingscapaciteit uitput, mits de situatie niet voorzienbaar was in de zin dat zij alle redelijke prognoses te boven ging.
48.
Een dergelijke massale toestroom van vluchtelingen kan echter niet worden beschouwd als een uitzonderlijke situatie zonder beperking in de tijd, aangezien die situatie op een bepaald moment niet langer als een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis kan worden aangemerkt. Deze uitlegging vindt steun in de verwijzing naar een „redelijke termijn” in artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33. Bovendien vereist deze bepaling dat het om een „naar behoren gemotiveerd geval” moet gaan, hetgeen volgens de rechtspraak van het Hof inhoudt dat concreet moet worden aangetoond dat een massale toestroom van personen die bescherming zoeken, in de weg stond aan de naleving van de betrokken richtlijn. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of in casu aan deze voorwaarden is voldaan.
49.
Dit wijst erop dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 in casu als het passende verweer moet worden beschouwd, mits de moeilijkheden binnen een redelijke termijn worden opgelost. Bijgevolg kan de lidstaat zich na het verstrijken van deze termijn niet meer op deze bepaling beroepen. Voorts moet worden opgemerkt dat artikel 18, lid 9, onder a) en b), van die richtlijn betrekking heeft op twee zeer specifieke scenario’s, namelijk een beoordeling van de specifieke behoeften van de verzoekers [onder a)] en het tijdelijk uitgeput zijn van de huisvestingscapaciteit [onder b)]. Hieruit volgt dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 niet van toepassing is op andere scenario’s (zoals natuurrampen of oorlogen, waarover ter terechtzitting voor het Hof is gesproken) waarin huisvesting niet bestaat of niet kan worden gebruikt als gevolg van onoverkomelijke moeilijkheden die zich in of nabij de betrokken lidstaat voordoen. De uitlegging dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 een concretisering van overmacht vormt, staat er dus niet aan in de weg dat de lidstaten zich in andere gevallen op overmacht kunnen beroepen als algemeen verweermiddel.
50.
Concluderend kan worden gesteld dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, gelet op de duidelijke functie ervan als een beperkte afwijking voor uitzonderlijke omstandigheden, moet worden beschouwd als een concretisering van overmacht. Een massale toestroom van personen die om internationale bescherming verzoeken kan dus geen zelfstandig verweermiddel van overmacht vormen, aangezien deze bepaling reeds voorziet in een kader voor de omgang met een dergelijke toestroom. In casu kunnen de autoriteiten van een lidstaat zich niet buiten de werkingssfeer van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 op overmacht beroepen als verweermiddel met betrekking tot het feit dat zij niet hebben voorzien in de basisbehoeften van een persoon die om internationale bescherming verzoekt. (
33
)
51.
Indien er echter geen sprake is van tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteit als gevolg van een groot aantal verzoeken om internationale bescherming, dan zou overmacht – als een afzonderlijk en meer algemeen argument – relevant kunnen worden in het kader van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets.
52.
Zodoende is artikel 18, lid 9, onder b), van richtlijn 2013/33 van toepassing op een situatie van tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteit als gevolg van een massale toestroom van vluchtelingen, mits de verwijzende rechter vaststelt dat aan de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling is voldaan. Is dit het geval, dan moeten de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen anders worden geformuleerd, aangezien de toepassingsvoorwaarden van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets worden onderzocht op basis van de aanname dat artikel 18, lid 9, van deze richtlijn van toepassing is op de betrokken situatie.
3.
Herformulering van de prejudiciële vragen
53.
Mocht het Hof van oordeel zijn dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 van toepassing is op een situatie van massale toestroom van personen die om internationale bescherming verzoeken en die leidt tot uitputting van de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit in de ontvangende lidstaat, dan moeten de prejudiciële vragen aldus worden geherformuleerd dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, gelezen in het licht van het in artikel 1 van het Handvest verankerde recht op menselijke waardigheid, gelet op de duidelijke functie ervan als beperkte afwijking voor uitzonderlijke omstandigheden, aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat deze lidstaat zich in het kader van een schadevordering beroept op overmacht wegens uitputting van de huisvestingscapaciteit als gevolg van een dergelijke toestroom.
4.
Toepassing van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets
a)
Gedraging die in strijd is met het Unierecht
54.
Aangezien bij de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33 de algemene verplichting is ingevoerd tot verstrekking van materiële opvangvoorzieningen, waaronder huisvesting, vormt niet-naleving van deze bepalingen doorgaans een schending. Indien artikel 18, lid 9, van deze richtlijn echter een afwijking toestaat in gevallen van tijdelijke uitputting van de huisvestingscapaciteit en wordt uitgelegd als een uitdrukking van overmacht, dan hoeft het niet verstrekken van huisvesting door een lidstaat wellicht niet per definitie onwettig te zijn, mits aan de voorwaarden voor het inroepen van deze bepaling is voldaan. In dat geval vloeit de schending in de zin van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets niet rechtstreeks voort uit de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33, maar veeleer uit een eventuele onjuiste toepassing van of een eventueel onterecht beroep op artikel 18, lid 9, van deze richtlijn. Indien een lidstaat zich ten onrechte beroept op overmacht in de zin van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, zonder aan de voorwaarden ervan te voldoen, dan heeft de schending betrekking op die bepaling zelf.
55.
Dit betekent dat nog steeds kan worden vastgesteld dat de lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van die richtlijn niet is nagekomen, wanneer artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 onjuist wordt toegepast – bijvoorbeeld in het geval dat niet aan de voorwaarden voor een afwijking is voldaan. In een dergelijk geval kan de staat aansprakelijk zijn, mits de schending voldoende gekwalificeerd is in de zin van het Unierecht.
b)
Voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht
1) Toets overeenkomstig de rechtspraak
56.
Het Hof heeft geoordeeld dat wanneer de lidstaten over beoordelingsbevoegdheid beschikken, een voldoende gekwalificeerde schending inhoudt dat een lidstaat kennelijk en ernstig de grenzen heeft miskend die aan die bevoegdheid zijn gesteld. (
34
) Derhalve wordt gezegd dat de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets „afhankelijk van de beoordelingsbevoegdheid” is. (
35
)
57.
In punt 55 van het arrest Brasserie du pêcheur en Factortame heeft het Hof gepreciseerd dat, om vast te stellen dat een schending van het Unierecht voldoende gekwalificeerd is, als beslissend criterium moet worden gehanteerd de kennelijke en ernstige miskenning, door een lidstaat of een instelling van de Unie, van de grenzen waarbinnen diens discretionaire bevoegdheid dient te blijven. Om te beoordelen of een lidstaat de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid kennelijk en ernstig heeft miskend, heeft het Hof een aantal elementen opgesomd die in de beschouwing kunnen worden betrokken. (
36
) In punt 56 van dat arrest heeft het Hof gepreciseerd welke elementen door de bevoegde rechterlijke instantie in de beschouwing kunnen worden betrokken: onder meer de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel, de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale instanties of de instanties van de Unie laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is (
37
), de omstandigheid dat de handelwijze van een instelling van de Unie heeft kunnen bijdragen tot het verzuim, en de vaststelling of de instandhouding van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken. (
38
) In ieder geval is een schending van het Unierecht kennelijk gekwalificeerd wanneer zij verder is blijven bestaan in weerwil van de uitspraak van een arrest houdende vaststelling van de verweten niet-nakoming, van een prejudiciële beslissing of van een vaste rechtspraak van het Hof ter zake, waaruit blijkt dat de betrokken gedraging de kenmerken van een schending vertoont. (
39
)
58.
Indien de lidstaat echter slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, kan de enkele inbreuk op het Unierecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan. (
40
)
2) De vraag of artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 de lidstaten een beoordelingsmarge laat
59.
Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 lijkt de lidstaten een zekere beoordelingsmarge te laten met betrekking tot de wijze waarop zij omgaan met situaties waarin de huisvestingscapaciteit is uitgeput. Deze bepaling biedt de lidstaten namelijk de mogelijkheid om bij wijze van uitzondering andere regels inzake materiële opvangvoorzieningen vast te stellen indien de huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is. Dit wijst erop dat de lidstaten over een zekere speelruimte beschikken om te beslissen hoe zij materiële opvangvoorzieningen verstrekken wanneer er geen huisvesting beschikbaar is. In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 niet nauwkeurig bepaalt hoe de lidstaten met capaciteitstekorten moeten omgaan, hetgeen betekent dat zij een zekere beoordelingsmarge hebben om te beslissen welke specifieke maatregelen zij nemen – bijvoorbeeld noodonderkomens, tijdelijke huisvesting, financiële bijstand of andere oplossingen. Een dergelijke conclusie vindt steun in de rechtspraak van het Hof, die duidelijk maakt dat de verplichting om materiële opvangvoorzieningen te verstrekken dwingend is, maar dat de lidstaten over een zekere beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de wijze waarop aan deze verplichting wordt voldaan. (
41
)
60.
In het arrest Saciri heeft het Hof bijvoorbeeld erkend dat het aan de lidstaten is overgelaten hoe zij materiële opvangvoorzieningen verstrekken – hetzij door zelf huisvesting aan te bieden, hetzij door een uitkering te verstrekken. Deze beoordelingsbevoegdheid geldt echter, zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, voor de wijze van uitvoering, niet voor het beginsel. Dit arrest had betrekking op algemene opvangverplichtingen en niet op afwijkingen op grond van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, maar het beginsel dat de lidstaten binnen de grenzen van het Unierecht met betrekking tot de uitvoering over een zekere speelruimte beschikken, is ook in casu relevant.
61.
Er zij op gewezen dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 zowel de grondslag als de afbakening bepaalt van de bevoegdheid van de lidstaten om af te wijken van artikel 18, leden 1 tot en met 8 – en niet van de ruimere verplichtingen die uit de richtlijn voortvloeien of van het gehele Unierecht op het gebied van asiel. Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 verleent de lidstaten slechts een zeer beperkte beoordelingsbevoegdheid, aangezien het verwijst naar de vaststelling
van andere
regels inzake materiële opvangvoorzieningen”. Bovendien legt artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 in ondubbelzinnige bewoordingen de verplichting op om te voorzien in de „basisbehoeften” van personen die om internationale bescherming verzoeken. Dit betekent dat de lidstaten weliswaar kunnen kiezen op welke manier zij de opvangvoorzieningen verstrekken, maar zich niet kunnen onttrekken aan hun Unierechtelijke verplichting om te voorzien in de basisbehoeften van verzoekers om internationale bescherming, zoals toereikende huisvesting (
42
), teneinde te waarborgen dat de grondrechten van deze verzoekers worden geëerbiedigd.
62.
In dit verband moet worden benadrukt dat richtlijn 2013/33 beoogt te waarborgen dat het in artikel 1 van het Handvest verankerde grondrecht op menselijke waardigheid, dat nauw samenhangt met artikel 4 van het Handvest (
43
), ten volle wordt geëerbiedigd. Het recht op menselijke waardigheid is een absoluut recht waarvan niet kan worden afgeweken (
44
); het vormt de basis van andere grondrechten en kan niet worden beperkt.
63.
Het Hof heeft dan ook herhaaldelijk bevestigd dat de algemene opzet en het doel van richtlijn 2013/33 en de eerbiediging van de in artikel 1 van het Handvest neergelegde onschendbaarheid van de menselijke waardigheid er zonder meer aan in de weg staan dat de lidstaten nalaten, al was het maar tijdelijk, een asielzoeker de in deze richtlijn bedoelde minimale materiële opvangvoorzieningen te verstrekken. (
45
) Wat betreft de aard van de minimumnormen waaraan de lidstaten moeten voldoen, staat in overweging 11 van richtlijn 2013/33 te lezen dat voor verzoekers om internationale bescherming een „menswaardige levensstandaard” moet worden gewaarborgd. (
46
)
64.
Het Hof heeft met name in het arrest Saciri benadrukt dat de materiële opvangvoorzieningen, ongeacht of zij in natura worden verstrekt of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen, moeten volstaan om „te waarborgen dat wordt voldaan aan de fundamentele behoeften van de asielzoekers” (
47
), hetgeen wil zeggen dat zij moeten volstaan om asielzoekers een menswaardige levensstandaard te bieden die voldoende is om hun gezondheid te verzekeren en bestaansmiddelen te waarborgen, door hen in staat te stellen met name huisvesting te vinden, in voorkomend geval, op de particuliere huurmarkt. (
48
) In het kader van de onderhavige zaak moet erop worden gewezen dat het Hof specifiek heeft geoordeeld dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat die nationale autoriteiten de minimumnormen voor de opvang van asielzoekers eerbiedigen, daar de verzadiging van het opvangnetwerk niet kan rechtvaardigen dat op enigerlei wijze van die normen wordt afgeweken. (
49
)
65.
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de eerbiediging van de menselijke waardigheid als bedoeld in artikel 1 van het Handvest vereist dat de betrokkene niet in een toestand van zeer verregaande materiële behoeftigheid terechtkomt waardoor hij niet in staat zou zijn om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen, hetgeen zijn fysieke of mentale gezondheid zou schaden dan wel hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid. (
50
) Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat artikel 4 van het Handvest zou worden geschonden in het geval dat de onverschilligheid van de autoriteiten van een lidstaat tot gevolg zou hebben dat een persoon die volledig afhankelijk is van overheidssteun, buiten zijn wil en eigen keuze om terechtkomt in een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie die hem niet in staat stelt om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals eten, een bad nemen en beschikken over woonruimte, en negatieve gevolgen zou hebben voor zijn fysieke of mentale gezondheid, of hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid. (
51
)
66.
In dit verband heeft het Hof in een zaak betreffende de intrekking van materiële opvangvoorzieningen opnieuw bevestigd dat zelfs het tijdelijk niet verstrekken van alle materiële opvangvoorzieningen, of de voorzieningen met betrekking tot huisvesting, voedsel of kleding, onverenigbaar zou zijn met de verplichting om ervoor te zorgen dat de verzoeker een waardige levensstandaard geniet, aangezien die verzoeker daardoor de mogelijkheid zou worden ontnomen om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften, zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen. (
52
)
67.
Gelet op een en ander ben ik van mening dat artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, gelezen in het licht van het recht op menselijke waardigheid en de bescherming tegen onmenselijke of vernederende behandelingen, zoals die zijn verankerd in de artikelen 1 en 4 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het, ten eerste, gelet op de duidelijke functie ervan als een beperkte afwijking voor uitzonderlijke omstandigheden, een concretisering van overmacht vormt; ten tweede, van toepassing is op een situatie van massale toestroom van personen die om internationale bescherming verzoeken, die leidt tot uitputting van de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit in de ontvangende lidstaat, en ten derde, eraan in de weg staat dat deze lidstaat zich in het kader van een schadevordering beroept op overmacht wegens uitputting van de huisvestingscapaciteit als gevolg van een dergelijke toestroom.
68.
Voor het geval dat het Hof van oordeel zou zijn dat de zaak niet kan worden beslecht op grond van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 en het noodzakelijk acht de toepasselijkheid van overmacht als zelfstandig verweermiddel te onderzoeken, breng ik subsidiair de volgende punten naar voren.
B. Overmacht als zelfstandig verweermiddel
69.
In het geval dat overmacht kan worden aangevoerd als zelfstandig verweermiddel tegen een schadevordering wegens schending van richtlijn 2013/33 door een lidstaat, wenst de verwijzende rechter te vernemen of dit verweermiddel in de omstandigheden van de onderhavige zaak van toepassing is.
1.
Vaststelling van de regel die door de betrokken lidstaat is geschonden
70.
Vooraf moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter niet heeft aangegeven welke regel van richtlijn 2013/33 door de betrokken lidstaat is geschonden. In plaats daarvan spreekt hij van een schending van „verplichtingen van Unierecht” die voortvloeien uit „onschendbare rechten krachtens het Handvest (in het onderhavige geval artikel 1 ervan), die in [deze] richtlijn zijn geformuleerd in dwingende bewoordingen waarvan niet kan worden afgeweken en die betrekking hebben op de meest fundamentele behoeften die vereist zijn voor een minimumnorm van menselijke waardigheid”.
71.
Het lijkt mij van belang vast te stellen welke regel door de betrokken lidstaat is geschonden, alvorens het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets toe te passen.
72.
Dienaangaande blijkt uit het bij het Hof ingediende dossier dat overmacht, wanneer zij wordt aangevoerd ter rechtvaardiging van niet-naleving van richtlijn 2013/33, werkt als een „algehele rechtvaardiging”, aangezien zij ertoe strekt de niet-naleving van alle bepalingen van deze richtlijn te rechtvaardigen. Het onderzoek van de stellingen van verzoekers wijst er echter op dat Ierland bepalingen van de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33 heeft geschonden. Het staat aan de nationale rechter om vast te stellen welke specifieke regel is geschonden, maar in het kader van deze conclusie ga ik ervan uit dat het een regel in deze twee artikelen van richtlijn 2013/33 betreft.
2.
Tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets en onderzoek van de beoordelingsbevoegdheid
73.
De minister brengt naar voren dat de nationale rechter met betrekking tot het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending onder meer rekening moet houden met de vraag of de schending al dan niet opzettelijk was, de vraag of een rechtsdwaling al dan niet verschoonbaar is, en de handelwijzen van de instellingen van de Unie. Hij betoogt in wezen dat de massale toestroom van Oekraïense vluchtelingen na het begin van de oorlog in 2022 en de toename van het aantal verzoekers om internationale bescherming na de COVID‑19-pandemie een overmachtsituatie vormen, zodat de rechten van verzoekers niet opzettelijk zijn geschonden.
74.
Zoals hierboven uiteengezet, is het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets afhankelijk van de beoordelingsbevoegdheid. (
53
) In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, het niet voorzien in de „basisbehoeften” in de zin van artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 en, anderzijds, het niet naleven van de andere verplichtingen van de artikelen 17 en 18 van die richtlijn, aangezien de lidstaten bij de uitvoering van deze bepalingen niet over dezelfde beoordelingsmarge beschikken. In tegenstelling tot het „dekken van basisbehoeften” in de zin van artikel 18, lid 9, laatste volzin, van richtlijn 2013/33 (
54
), laten de andere in de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33 neergelegde verplichtingen op bepaalde gebieden een beoordelingsmarge, bijvoorbeeld met betrekking tot de wijze waarop wordt voorzien in materiële behoeften van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, hetgeen verder kan gaan dan het dekken van zijn basisbehoeften.
75.
Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33, in fine, voorziet immers, binnen het bredere kader van de artikelen 17 en 18 van die richtlijn, in een minimumnorm van „basisbehoeften”, waarvan niet kan worden afgeweken. Het beoogt te waarborgen dat de lidstaten gebonden blijven aan een absoluut vereiste van bescherming van de basisbehoeften van verzoekers, waardoor het in wezen elke beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten opheft wanneer zij de basisbehoeften van verzoekers om internationale bescherming niet dekken. Uit de analyse van de uit het begrip „basisbehoeften” voortvloeiende vereisten, uitgelegd in het licht van artikel 1 van het Handvest, volgt duidelijk dat de lidstaten geen beoordelingsbevoegdheid hebben met betrekking tot de vraag of zij die basisbehoeften al dan niet dekken. Bijgevolg volstaat het enkele feit dat niet aan deze basisbehoeften is voldaan, op zich om van een voldoende gekwalificeerde schending te kunnen spreken, zonder dat verdere elementen van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets in aanmerking hoeven te worden genomen.
76.
Een dergelijke lezing van deze toets strookt bovendien met het Handvest, aangezien het begrip „basisbehoeften” onlosmakelijk verbonden is met de menselijke waardigheid, waarop, zoals ik hierboven heb uiteengezet, een absoluut recht bestaat waarvan niet kan worden afgeweken, dat de basis van andere grondrechten vormt en dat niet kan worden beperkt. (
55
) Een enkele schending van een door artikel 1 van het Handvest opgelegde verplichting is namelijk altijd ernstig. Onschendbaarheid in de zin van artikel 1 van het Handvest betekent dat van deze bescherming nooit afstand kan worden gedaan, zelfs niet in geval van noodtoestand. (
56
)
77.
In het kader van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets vormt een niet-nakoming van de verplichting om in basisbehoeften te voorzien bijgevolg een schending van de menselijke waardigheid van de betrokkene, waardoor deze niet-nakoming automatisch voldoende gekwalificeerd is.
78.
In casu gaat het om de vraag of overmacht een rechtvaardiging kan vormen voor niet-nakoming van de verplichting om te voorzien in de „basisbehoeften” van personen die om internationale bescherming verzoeken, welke verplichting onlosmakelijk is verbonden met het fundamentele recht op menselijke waardigheid. Wanneer de schending absolute rechten als de menselijke waardigheid aantast, is een beroep op overmacht mijns inziens lastig – juist omdat van dergelijke rechten niet kan worden afgeweken.
79.
Aangezien richtlijn 2013/33 uitvoering geeft aan verplichtingen op het gebied van de grondrechten, moet zij worden uitgelegd overeenkomstig de artikelen 1 en 4 van het Handvest, die overeenkomstig de verplichting uit hoofde van artikel 52, lid 3, van het Handvest moeten worden gelezen in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) met betrekking tot artikel 3 EVRM. Deze rechtspraak moet in aanmerking worden genomen bij de beoordeling of een lidstaat heeft nagelaten de „basisbehoeften” van verzoekers om internationale bescherming te dekken in de zin van artikel 18, lid 9, van die richtlijn.
80.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het EHRM in zijn arrest van 2 juli 2020, N.H. e.a. tegen Frankrijk (
57
) heeft geoordeeld dat Frankrijk artikel 3 EVRM had geschonden in omstandigheden waarin de asielzoekers verstoken waren gebleven van basisbehoeften als onderdak en toegang tot sanitaire voorzieningen. Het EHRM heeft zijn beoordeling gebaseerd op verschillende belangrijke criteria, waaronder, ten eerste, de materiële omstandigheden waarin de personen die om internationale bescherming hadden verzocht, leefden in afwachting van de uitkomst van hun asielverzoeken; ten tweede, de duur van de periode waarin de verzoekers aan deze omstandigheden waren blootgesteld en het gebrek aan toereikende ondersteuning gedurende die periode (
58
); ten derde, het bestaan van een positieve verplichting voor de staat (
59
); ten vierde, de bijzondere kwetsbaarheid van de verzoekers als asielzoekers, en ten vijfde, de vraag of de nationale autoriteiten de nodige stappen hadden ondernomen om ervoor te zorgen dat de verzoekers toegang hadden tot huisvesting of andere vormen van sociale bijstand. Het feit dat niet tijdig en doeltreffend was opgetreden, heeft bijgedragen tot de vaststelling van een schending. (
60
)
81.
Wat dit betreft heeft het EHRM in het arrest N.H. e.a. tegen Frankrijk de drempel vastgesteld waaronder materiële omstandigheden onmenselijke of vernederende omstandigheden worden. Bijgevolg kan het Unierecht niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de mogelijkheid zouden hebben om minder strenge nationale normen toe te passen. In het kader van de uitlegging van richtlijn 2013/33 kunnen met betrekking tot toereikende huisvesting, voldoende middelen om een menswaardige levensstandaard te handhaven en toegang tot gezondheidszorg dus geen lagere eisen worden gehanteerd dan hetgeen artikel 1 van het Handvest voorschrijft. Anders zouden deze minder strenge normen asielzoekers kunnen blootstellen aan omstandigheden die een onmenselijke of vernederende behandeling inhouden. In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest Ibrahim e.a. de drempel van zwaarwegendheid niet heeft gedefinieerd aan de hand van de rechtspraak van het EHRM inzake artikel 3 EVRM, maar veeleer aan de hand van de in het arrest Jawo vastgestelde drempel, te weten „een toestand van zeer verregaande materiële deprivatie”. (
61
) Voorts lijkt de ernst van de schending met name te worden bepaald door de mate van lijden door betrokkenen waarvan voor de toepassing van artikel 1 van het Handvest sprake moet zijn, en niet zozeer opzet of schuld van de staat.
82.
Hieruit volgt dat een lidstaat de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33 en de artikelen 1 en 4 van het Handvest schendt wanneer hij geen basishuisvesting, bestaansmiddelen, of gezondheidszorg verstrekt. Derhalve kan een lidstaat zich niet op overmacht beroepen ter rechtvaardiging van het feit dat hij niet heeft voorzien in de basisbehoeften van personen die om internationale bescherming verzoeken. Bovendien zou een lidstaat, zelfs indien zou worden aanvaard dat hij wegens overmacht niet aan sommige bepalingen van de richtlijn kan voldoen, nog steeds de actieve plicht hebben om de menselijke waardigheid te beschermen. (
62
)
83.
Tevens volgt hieruit, in het kader van het tweede onderdeel van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets – voor het geval dat het Hof deze toch wil onderzoeken –, dat de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge hebben om het beschermingsniveau te verlagen tot onder de door de artikelen 1 en 4 van het Handvest voorgeschreven minimumnormen, die tot doel hebben onmenselijke of vernederende behandelingen te voorkomen. Hoewel de lidstaten een zekere beoordelingsmarge behouden met betrekking tot de wijze waarop zij opvangvoorzieningen organiseren en uitvoeren, zijn zij gehouden om bij de uitvoering van richtlijn 2013/33 boven deze minimumdrempel voor de bescherming van de grondrechten te blijven. Indien Ierland dit niet heeft gedaan, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, kan het door de minister aangevoerde argument dat het verweermiddel van overmacht in casu gerechtvaardigd is, aangezien de schending en de daaruit voortvloeiende schade niet door opzet zijn ontstaan, en dat de betrokken fout verschoonbaar is, niet in aanmerking worden genomen voor de toepassing van het tweede onderdeel van de Brasserie du Pêcheur en Factortame-toets.
84.
Ten slotte betoogt de minister dat de inspanningen op het niveau van de Unie om een migratie‑ en asielpact tot stand te brengen dat gericht is op een eerlijker verdeling van verzoeken om internationale bescherming, een „handelwijze van een instelling [van de Unie]” vormen in de zin van de Brasserie du pêcheur en Factortame-toets. Volgens de minister komt in dit pact tot uitdrukking dat de Unie erkent dat het huidige wetgevingskader geen eerlijke verdeling van asielaanvragen garandeert. Het is in dit verband van belang om te benadrukken dat dit pact de bepalingen van richtlijn 2013/33 niet met terugwerkende kracht vervangt, wijzigt of opschort. Zolang de wetswijzigingen niet zijn aangenomen en in werking zijn getreden, blijven de lidstaten gebonden aan de bestaande regels en moeten zij ervoor zorgen dat deze worden nageleefd. De minister kan de vaststelling van het migratie‑ en asielpact dus niet als rechtvaardiging aanvoeren voor het feit dat Ierland niet voorziet in de basisbehoeften van verzoekers om internationale bescherming. Het feit dat in dit pact wordt erkend dat het huidige wetgevingskader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel tekortkomingen heeft, houdt bovendien niet in dat onrechtmatigheden op het niveau van de Unie zijn vastgesteld. Een dergelijke erkenning staat niet gelijk aan het innemen van een institutioneel standpunt dat de lidstaten vrijwaart van aansprakelijkheid voor schendingen van grondrechten die in het verleden zijn begaan.
85.
Een lidstaat die niet voorziet in de basisbehoeften van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, schendt bijgevolg de artikelen 17 en 18 van richtlijn 2013/33 en de artikelen 1 en 4 van het Handvest en kan zich ter rechtvaardiging van dit verzuim niet op overmacht beroepen.
V. Conclusie
86.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt:
„Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, gelezen in het licht van het recht op menselijke waardigheid en de bescherming tegen onmenselijke of vernederende behandelingen, zoals die zijn verankerd in de artikelen 1 en 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling, ten eerste, gelet op de duidelijke functie ervan als een beperkte afwijking voor uitzonderlijke omstandigheden, een concretisering van overmacht vormt; ten tweede, van toepassing is op een situatie van massale toestroom van personen die om internationale bescherming verzoeken, die leidt tot uitputting van de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit in de ontvangende lidstaat, en ten derde, eraan in de weg staat dat deze lidstaat zich in het kader van een schadevordering beroept op overmacht wegens uitputting van de huisvestingscapaciteit als gevolg van een dergelijke toestroom.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 180, blz. 96).
(
3
)	Arrest van 19 november 1991 (C‑6/90 en C‑9/90, EU:C:1991:428, punt 35).
(
4
)	Arrest van 5 maart 1996 (C‑46/93 en C‑48/93, EU:C:1996:79, punt 31).
(
5
)	Arrest van 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe (C‑752/18, EU:C:2019:1114, punt 54).
(
6
)	Zie ook arresten van 28 juli 2016, Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, punt 22); 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punt 44), en 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de wetgever) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punt 31). Dat beginsel geldt voor alle gevallen van schending van het Unierecht door een lidstaat, ongeacht de overheidsinstantie die zich aan die schending schuldig heeft gemaakt (arrest van 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe, C‑752/18, EU:C:2019:1114, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Arrest van 13 maart 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, punt 116).
(
8
)	SI nr. 230, 2018.
(
9
)	[2023] IEHC 187.
(
10
)	C‑407/21, EU:C:2023:449, punten 51, 60 en 62; hierna: „arrest UFC – Que choisir en CLCV”.
(
11
)	Richtlijn (EU) 2015/2302 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen, houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en van richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van richtlijn 90/314/EEG van de Raad (PB 2015, L 326, blz. 1; hierna: „pakketreizenrichtlijn”).
(
12
)	Ibidem, punt 54. Zie ook mijn conclusie in de zaak UFC – Que choisir en CLCV (C‑407/21, EU:C:2022:690, punt 55).
(
13
)	C‑509/11, EU:C:2013:613, punten 49 en 50. Het Hof kwam tot de slotsom dat een spoorwegonderneming in haar algemene transportvoorwaarden geen clausule mag opnemen waarbij zij zich vrijstelt van haar verplichting tot vergoeding van de prijs van het vervoerbewijs in geval van vertraging die te wijten is aan overmacht (punt 52).
(
14
)	Zie onder meer arrest van 30 september 2021, Rekenkamer/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, punt 781 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De leer van overmacht is op verschillende gebieden van het Unierecht toegepast, bijvoorbeeld in het kader van het mededingingsrecht, van het douanerecht en van overheidsopdrachten.
(
15
)	Arrest van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punt 54; hierna: „arrest Vilkas”), en arrest UFC – Que choisir en CLCV, punt 53.
(
16
)	Arrest van 25 januari 2024, Commissie/Ierland (Trihalomethanen in het drinkwater) (C‑481/22, EU:C:2024:85). Zie over de beperking in de tijd, in het kader van prejudiciële verwijzingen, arrest UFC – Que choisir en CLCV (punten 67 en 75). Zie ook mijn conclusie in die zaak (C‑407/21, EU:C:2022:690, punt 80), waarin wordt betoogd dat de nationale regeling die in die zaak aan de orde was, duidelijk niet zodanig was geformuleerd dat de werking ervan werd beperkt tot de periode die nodig was om de moeilijkheden op te lossen die waren veroorzaakt door de gebeurtenis die als overmacht kon worden aangemerkt.
(
17
)	Arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging) (C‑540/21, EU:C:2023:450, punten 81‑88). Meer in het algemeen is het vaste rechtspraak dat afwijkingen van de krachtens het Unierecht op de lidstaten rustende verplichtingen eng moeten worden uitgelegd [zie in die zin arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punt 215].
(
18
)	Arrest Vilkas, punt 53.
(
19
)	Ibidem, punt 56.
(
20
)	Arrest UFC – Que choisir en CLCV, punt 54. In het arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 31), is in de context van een richtlijn inzake broeikasgasemissies een strikter criterium toegepast: het Hof heeft daarin, onder verwijzing naar het arrest Valsabbia/Commissie (gevoegde zaken154/78, 205/78, 206/78, 226/78‑228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 en 85/79, EU:C:1980:81, punt 140), gewezen op van buiten komende oorzaken die onvermijdelijk en onafwendbaar zijn en het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen.
(
21
)	Zie arrest van 19 december 2012, Commissie/Italië (C‑68/11, EU:C:2012:815, punt 64).
(
22
)	Arrest UFC – Que choisir en CLCV, punt 72.
(
23
)	Arrest van 4 juli 2000, Haim (C‑424/97, EU:C:2000:357, punt 28).
(
24
)	Zie arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging) (C‑540/21, EU:C:2023:450). Deze zaak betrof de vaststelling door Slowakije van een wet waarbij de bestaande wetgeving werd gewijzigd om reisbureaus in staat te stellen klanten een wijziging van hun pakketreisovereenkomsten of een vervangende pakketreis aan te bieden, in plaats van de ontvangen bedragen binnen 14 dagen terug te betalen, zoals artikel 12 van de pakketreizenrichtlijn voorschrijft.
(
25
)	Ibidem. Het Hof kwam tot de conclusie dat de Slowaakse regeling, die alle organisatoren van pakketreizen vrijstelde van de verplichting tot terugbetaling die zij wegens de pandemie hadden, niet voldeed aan de voorwaarden voor een beroep op overmacht. Het Hof merkte op dat een dergelijke regeling zich niet beperkt tot de gevallen waarin financiële beperkingen zich daadwerkelijk zouden voordoen, maar zich uitstrekte tot alle door de pandemie getroffen overeenkomsten, zonder rekening te houden met de concrete financiële situatie van de organisatoren.
(
26
)	Overweging 1 van richtlijn 2013/33.
(
27
)	Zoals blijkt uit de definities in artikel 2, onder f) en g), van richtlijn 2013/33, wordt onder „materiële opvangvoorzieningen” verstaan alle maatregelen die de lidstaten overeenkomstig die richtlijn treffen ten behoeve van verzoekers, met inbegrip van huisvesting, voedsel en kleding, die in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen worden verstrekt of een combinatie van deze drie, alsmede een dagvergoeding.
(
28
)	Zie ter vergelijking arresten van 8 juli 1987, Commissie/België (247/85, EU:C:1987:339, punt 7); 7 maart 1996, Associazione Italiana per il WWF e.a. (C‑118/94, EU:C:1996:86, punt 21), en 11 november 2010, Commissie/Italië (C‑164/09, EU:C:2010:672, punt 28).
(
29
)	Zie ter vergelijking arresten van 8 juni 2006, WWF Italia e.a. (C‑60/05, EU:C:2006:378, punt 34), en 23 april 2020, Commissie/Finland (Voorjaarsjacht op mannetjes van de eidereend) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punt 66).
(
30
)	Dit komt overeen met richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB 2001, L 212, blz. 12), die uitdrukkelijk voorziet in mechanismen om het hoofd te bieden aan massale toestroom. Indien er sprake is van een buitengewone crisis, kan de Unie deze richtlijn in werking stellen, die voorziet in een collectief mechanisme voor een verdeling van de lasten. In artikel 1 staat te lezen dat deze richtlijn beoogt minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden. Volgens artikel 2, onder a), van deze richtlijn wordt met de uitvoering van deze bescherming met name beoogd om, in het belang van de ontheemden en van andere personen die om internationale bescherming verzoeken, te voorkomen dat het systeem volgens hetwelk internationale bescherming wordt geboden, wordt overspoeld door de massale en gelijktijdige indiening van verzoeken om toekenning van de vluchtelingenstatus.
(
31
)	Arrest van 17 december 2020 (C‑808/18, EU:C:2020:1029).
(
32
)	Zie punten 222 en 223 van dat arrest. Deze conclusie vindt steun in de talrijke verwijzingen naar „uitzonderlijke omstandigheden”, waaronder „een plotselinge massale toevloed van asielzoekers”, in de toelichting bij richtlijn 2003/9 (richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18): zie voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten [COM(2001) 181 def.] (PB 2001, C 213 E, blz. 286). De onderhavige afwijking vindt haar oorsprong in artikel 14, lid 8, van deze richtlijn. In deze toelichting wordt niet gesproken over de mogelijkheid dat de huisvestingscapaciteit kan zijn uitgeput, aangezien die pas in het latere wetgevingsproces is ontwikkeld.
(
33
)	Zie punt 37 van deze conclusie.
(
34
)	Zie bijvoorbeeld, met betrekking tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, arrest van 4 april 2017, Ombudsman/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punt 37). Wat een lidstaat betreft, moet er voor een voldoende gekwalificeerde schending evenzeer sprake zijn van „een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van diens discretionaire bevoegdheid”. Zie bijvoorbeeld arrest van 4 oktober 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punt 105).
(
35
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Bobek in de zaak Commissie/Nederland (C‑395/17, EU:C:2019:98, punt 59).
(
36
)	Zie ook arresten van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punt 30), en 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249, punt 113). Zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in Dyson e.a./Commissie (C‑122/22 P, EU:C:2023:552, punt 70).
(
37
)	Zie ook arrest van 4 december 2003, Evans (C‑63/01, EU:C:2003:650, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
38
)	Arrest van 13 maart 2007, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C‑524/04, EU:C:2007:161, punt 119 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
39
)	Ibidem, punt 120.
(
40
)	Zie arresten van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, EU:C:1996:205, punt 28), en 25 januari 2007, Robins e.a. (C‑278/05, EU:C:2007:56, punt 71).
(
41
)	Zie arresten van 12 november 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956); 27 februari 2014, Saciri e.a. (C‑79/13, EU:C:2014:103; hierna: „arrest Saciri”), en 27 september 2012, Cimade en GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594). Zo heeft het Hof in het arrest Saciri geoordeeld dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat asielzoekers ook op de particuliere huurmarkt een gezinswoning kunnen vinden.
(
42
)	Zie arrest Saciri, punten 35‑40 en 46‑49.
(
43
)	In zaken betreffende minimale opvangvoorzieningen is gewezen op de nauwe samenhang tussen de artikelen 1 en 4 van het Handvest; zie arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 92; hierna: „arrest Jawo”). Deze samenhang was ook aan de orde in arrest van 19 maart 2019, Ibrahim e.a. (gevoegde zakenC‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 en C‑438/17, EU:C:2019:219; hierna: „arrest Ibrahim e.a.”), en in arrest van 24 april 2018, MP (Subsidiaire bescherming van een slachtoffer van eerdere foltering) (C‑353/16, EU:C:2018:276, punt 36). Het Hof heeft gewezen op het absolute karakter van het in artikel 4 van het Handvest verankerde recht en de nauwe samenhang ervan met de eerbiediging van de menselijke waardigheid. Zie in die zin arresten van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C‑404/15 en C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 85), en 6 september 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punt 56). Zie over het absolute en niet-afwijkbare karakter van het in artikel 1 van het Handvest verankerde recht Dupré, C., „Article 1 – Human dignity”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., (red.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, blz. 14 en 15; Jones, J., „Human Dignity in the EU Charter of Fundamental Rights and its Interpretation Before the European Court of Justice”, Liverpool Law Review, deel 33, 2012, blz. 287.
(
44
)	Zie arresten van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 59), en 24 april 2018, MP (Subsidiaire bescherming van een slachtoffer van eerdere foltering) (C‑353/16, EU:C:2018:276, punt 36). Zie ook Dupré, C., „Article 1 – Human dignity”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., (red.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, blz. 20. In het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) wordt menselijke waardigheid niet uitdrukkelijk als recht vermeld, maar uit haar grondrechtelijke karakter valt af te leiden dat van dit recht niet kan worden afgeweken. Hoewel dit Verdrag geen afzonderlijk artikel bevat dat uitdrukkelijk en uitsluitend betrekking heeft op de menselijke waardigheid, ligt dit begrip besloten in en ten grondslag aan een groot aantal bepalingen ervan, met name artikel 3, dat folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen verbiedt. Artikel 15, lid 2, EVRM noemt met betrekking tot afwijking van verplichtingen een aantal rechten, zoals het recht op leven (artikel 2) en het verbod op folteringen of onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen (artikel 3), waarvoor zelfs in geval van noodtoestand geen afwijking is toegestaan.
(
45
)	Arrest van 1 augustus 2022, Ministero dell’Interno (Intrekking van materiële opvangvoorzieningen), (C‑422/21, EU:C:2022:616, punt 39); arrest Saciri (punt 35), en arrest van 27 september 2012, Cimade en GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594, punt 56).
(
46
)	Zie ook overweging 35 van richtlijn 2013/33.
(
47
)	Arrest Saciri, punt 48.
(
48
)	In het bijzonder heeft het Hof in het arrest Saciri (punt 42), geoordeeld dat een uitkering moest volstaan voor particuliere huisvesting of maatschappelijke dienstverlening in geval van verzadiging van de opvangstructuren voor asielzoekers.
(
49
)	Arrest Saciri, punt 50.
(
50
)	Arrest van 12 november 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, punt 46), waarin wordt verwezen naar het arrest Jawo (punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
51
)	Zie in die zin het arrest Jawo (punt 92), en arrest van 16 juli 2020, Addis (C‑517/17, EU:C:2020:579, punt 51).
(
52
)	Zie arrest van 12 november 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, punt 47). In het bijzonder heeft het Hof in de punten 47 en 48 van dat arrest uiteengezet dat een sanctie waarbij – al was het maar tijdelijk – alle materiële opvangvoorzieningen of de materiële opvangvoorzieningen met betrekking tot huisvesting, voedsel of kleding worden ingetrokken, onverenigbaar zou zijn met de verplichting om ervoor te zorgen dat de verzoeker een waardige levensstandaard geniet, aangezien die verzoeker daardoor de mogelijkheid zou worden ontnomen om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften en bovendien in strijd zou zijn met het evenredigheidsvereiste, aangezien zelfs de zwaarste sancties de verzoeker niet de mogelijkheid mogen ontnemen om in zijn meest elementaire behoeften te voorzien.
(
53
)	Zie punt 56 van deze conclusie.
(
54
)	Artikel 18, lid 9, van richtlijn 2013/33 bepaalt in fine dat „[d]eze afwijkende voorzieningen […] in elk geval de basisbehoeften [moeten] dekken”, en beperkt aldus de draagwijdte van de in uitzonderlijke gevallen toegestane afwijking van de in die bepaling bedoelde verplichting om voor materiële opvangvoorzieningen te zorgen.
(
55
)	Zie punt 62 van deze conclusie.
(
56
)	Zie Dupré, C., „Article 1 – Human dignity”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., (red.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, blz. 20.
(
57
)	CE:ECHR:2020:0702JUD002882013.
(
58
)	Het ging onder meer om elementen als dakloosheid, geen toegang tot basisbehoeften (voedsel, onderdak, hygiëne) en blootstelling aan barre weersomstandigheden.
(
59
)	Volgens het EHRM vloeiden deze positieve verplichtingen voort uit het Unierecht. Zie bijvoorbeeld § 116 van dat arrest.
(
60
)	Op basis van deze elementen kwam het EHRM tot de conclusie dat N.H., K.T., en A.J., gelet op de ernstige materiële deprivatie en het ontbreken van voldoende bijstand van de staat, een behandeling hadden ondergaan die in strijd was met artikel 3 EVRM. Voor S.G. heeft het EHRM echter geen schending vastgesteld. Het verschil tussen die zaken lijkt te liggen in de duur van het lijden van de verzoekers.
(
61
)	Zie arrest Ibrahim e.a., punt 90.
(
62
)	Zie Dupré, C., „Article 1 – Human dignity”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A., (red.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Hart Publishing, Oxford, 2021, blz. 19.