62002CJ0066_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑66/02,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 21 februari 2002,
Italiaanse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door U. Leanza, vervolgens door I. M. Braguglia als gemachtigden, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci en R. Lyal als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, C. Gulmann (rapporteur), R. Schintgen, G. Arestis en J. Klučka, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 februari 2005,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 8 september 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Italiaanse Republiek verzoekt om nietigverklaring van beschikking 2002/581/EG van de Commissie van 11 december 2001 inzake de fiscale maatregelen voor banken en bancaire stichtingen, ten uitvoer gelegd door Italië (PB 2002, L 184, blz. 27; hierna: „bestreden beschikking”).
Toepasselijke nationale bepalingen
2. Het banksysteem in Italië is hervormd bij wet nr. 218 van 30 juli 1990 houdende bepalingen tot herstructurering en versterking van het vermogen van de publiekrechtelijke kredietinstellingen (GURI nr. 182 van 6 augustus 1990, blz. 8; hierna: „wet nr. 218/90”).
3. Door deze wet konden publiekrechtelijke kredietinstellingen worden omgevormd tot vennootschappen op aandelen. Met het oog daarop mocht een overheidsbank het bankbedrijf afstaan aan een vennootschap op aandelen, zodat de cederende rechtspersoon, in de praktijk „bancaire stichting” genoemd (hierna: „bancaire stichting”), die eigenaar was van de aandelen, werd gescheiden van de overnemende vennootschap op aandelen (hierna: „bankvennootschap”), die als enige bankactiviteiten uitoefende. De bancaire stichting beheerde de participatie in de bankvennootschap en gebruikte de desbetreffende inkomsten voor sociale doeleinden.
4. Bij overdrachten van bankbedrijven zijn ook niet-productieve activa, dat wil zeggen activa die niet rechtstreeks worden gebruikt in het productieproces, overgedragen aan de bankvennootschappen. Die activa vergrootten het vermogen van deze laatste. Derhalve waren de bankvennootschappen in geval van gelijke bedrijfsresultaten minder rendabel dan concurrerende banken.
5. Ook de participaties van de publiekrechtelijke kredietinstellingen in het kapitaal van de Banca d’Italia zijn overgedragen aan bankvennootschappen. Zij konden niet worden toegewezen aan bancaire stichtingen, aangezien deze niet behoorden tot de groep van instellingen die dergelijke participaties mochten bezitten.
6. Artikel 2 van wet nr. 489 van 26 november 1993 houdende met name verlenging van de in artikel 7, lid 6, van wet nr. 218/90 gestelde termijn (GURI nr. 284 van 3 december 1993, blz. 4; hierna: „wet nr. 489/93”), heeft de verplichting ingevoerd om de openbare bankinstellingen uiterlijk op 30 juni 1994 om te vormen tot vennootschappen op aandelen.
7. Bij wet nr. 461 van 23 december 1998 houdende delegatie van bevoegdheden aan de regering voor de reorganisatie van de burgerrechtelijke en fiscale regeling voor de instellingen bedoeld in artikel 11, lid 1, van decreto legislativo nr. 356 van 20 november 1990, en van de fiscale regeling voor de herstructurering van banken (GURI nr. 4 van 7 januari 1999, blz. 4; hierna: „wet nr. 461/98”), is aan de Italiaanse regering de bevoegdheid gedelegeerd voor een nieuwe hervorming van de reglementering van de banksector, met name wat herstructureringen betreft.
8. Artikel 2, lid 1, sub m, daarvan heeft de mogelijkheid gecreëerd dat de bancaire stichtingen die de bij die hervorming voorgeschreven statutenwijzigingen hebben verricht, participaties nemen in de Banca d’Italia.
9. Van de delegatie bij wet nr. 461/98 is gebruik gemaakt bij decreto legislativo nr. 153 van 17 mei 1999 houdende de burgerrechtelijke en fiscale regeling voor de instellingen bedoeld in artikel 11, lid 1, van decreto legislativo nr. 356 van 20 november 1990 en de fiscale regeling voor de herstructurering van banken overeenkomstig artikel 1 van wet nr. 461 van 23 december 1998 (GURI nr. 125 van 31 mei 1999, blz. 4; hierna: „decreet nr. 153/99”), dat de volgende belastingvoordelen heeft ingevoerd:
– een vermindering van de belasting op inkomsten van rechtspersonen (IRPEG) tot 12,5 %, gedurende vijf jaar na de transactie, voor banken die fuseren of een soortgelijke herstructurering uitvoeren, op voorwaarde dat de winst in een speciale reserve wordt geplaatst die niet mag worden verdeeld gedurende een periode van drie jaar. De winst die in de speciale reserve wordt geplaatst, mag niet hoger zijn dan 1,2 % van het verschil tussen de totale vorderingen en verbintenissen van de bank na de fusie en de totale vorderingen en verbintenissen van de grootste bank vóór de fusie (artikelen 22, lid 1, en 23, lid 1);
– fiscale neutraliteit voor transacties waarbij goederen en activa die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening en die krachtens wet nr. 218/90 reeds overgedragen waren aan de bankvennootschappen, terug worden gegeven aan de inbrengende instelling (artikel 16, lid 3);
– heffing van een vast bedrag in plaats van de belasting die normaliter verschuldigd is in verband met de in de vorige twee streepjes genoemde transacties (artikelen 24, lid 1, en 16, lid 5);
– fiscale neutraliteit met betrekking tot de gemeentebelasting over de waardestijging van het vastgoed in verband met deze transacties (artikelen 24, lid 1, en 16, lid 5);
– belastingvrijstelling voor de overdracht van door de bankvennootschappen gehouden participaties in het kapitaal van de Banca d'Italia naar de bancaire stichtingen (artikel 27, lid 2).
De bestreden beschikking
10. Naar aanleiding van een parlementaire vraag verzocht de Commissie van de Europese Gemeenschappen de Italiaanse autoriteiten bij brief van 24 maart 1999 in het kader van haar bevoegdheden op het gebied van steunmaatregelen van de staten om informatie opdat zij de reikwijdte en de gevolgen van wet nr. 461/98 zou kunnen beoordelen.
11. Bij brieven van 24 juni en 2 juli 1999 verstrekten de Italiaanse autoriteiten haar informatie over deze wet en decreet nr. 153/99.
12. Bij brief van 23 maart 2000 deelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten mee dat wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 waarschijnlijk staatssteunelementen inhielden en verzocht zij hun de uitvoering van de maatregelen stop te zetten. Op 12 april 2000 antwoordden de Italiaanse autoriteiten aan de Commissie dat zij de uitvoering van de maatregelen hadden opgeschort. Op 14 juni 2000 verstrekten zij de Commissie bijkomende informatie.
13. Het maximale theoretische bedrag aan belastingvoordelen ten gevolge van de krachtens de artikelen 22, lid 1, en 23, lid 1, van decreet nr. 153/99 toegekende verlaging van de belasting op inkomsten van rechtspersonen tot 12,5 %, werd door de Italiaanse autoriteiten geraamd op 5 358 miljard ITL, of 2 767 miljoen EUR, voor de 76 transacties die werden afgerond in 1998, 1999 en 2000.
14. Bij brief van 25 oktober 2000 deelde de Commissie de Italiaanse regering mee dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
(PB 2001, C 44, blz. 2).
15. Na afloop van de procedure concludeerde de Commissie dat de Italiaanse Republiek wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 in strijd met artikel 88, lid 3, EG op onwettige wijze had uitgevoerd. Met uitzondering van de in artikel 27, lid 2, van decreet nr. 153/99 geregelde belastingvrijstelling voor bepaalde overdrachten van participaties in het kapitaal van de Banca d’Italia, vormden de uitgevoerde belastingmaatregelen een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteunregeling. Deze maatregelen begunstigen de banken en stellen hen in staat in omvang te groeien en te profiteren van schaalvoordelen tegen lagere kosten.
16. Bijgevolg heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld, waarin zij preciseerde dat wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 tevens belastingvoordelen voor bancaire stichtingen invoerden, maar dat die voordelen in deze beschikking niet werden onderzocht.
17. De bestreden beschikking luidt als volgt:
„Artikel 1
Behalve de in artikel 2 genoemde maatregelen is de staatssteun ten gunste van banken die Italië ten uitvoer heeft gelegd op grond van wet [nr. 461/98] en [decreet nr. 153/99] – inzonderheid op basis van artikel 16, leden 3 en 5, artikel 22, lid 1, artikel 23, lid 1, artikel 24, lid 1, en artikel 27, lid 2, van [decreet nr. 153/99] – onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
De voordelen die zijn omschreven in artikel 27, lid 2, van [decreet nr. 153/99] vormen geen staatssteun voorzover de dubbele operatie waarbij aandelen in het kapitaal van de Banca d'Italia worden toegewezen aan de bankonderneming en vervolgens worden overgedragen aan de stichting, geen invloed heeft op de balans van de bankonderneming.
Artikel 3
Italië heft de in artikel 1 omschreven steunregeling op.
Artikel 4
1. Italië neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde steun, die reeds ten onrechte is uitgekeerd, van de begunstigden terug te vorderen.
2. De terugvordering dient onverwijld en in overeenstemming met de nationaal-rechtelijke procedures te geschieden, voorzover die procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van deze beschikking toelaten. De terug te vorderen steun omvat rente die betaalbaar is vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigden beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van het referentietarief dat gebruikt wordt voor de berekening van het netto subsidie-equivalent in het kader van de regionale steunmaatregelen.
[...]”
Conclusies van partijen
18. De Italiaanse Republiek concludeert dat het het Hof behage:
– de bestreden beschikking nietig te verklaren, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden om de fiscale bepalingen die de hervorming van het Italiaanse banksysteem begeleiden, als „staatssteun” te kunnen aanmerken;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
19. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
Andere procedures bij de gemeenschapsrechter
20. Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen op 21 februari 2002 en 11 april 2002, hebben ook Associazione bancaria italiana (ABI) (T‑36/02), Banca Sanpaolo IMI SpA (T‑37/02), Banca Intesa Banca Commerciale italiana SpA (T‑39/02), Banca di Roma SpA (T‑40/02), Mediocredito Centrale SpA (T‑41/02), Banca Monte dei Paschi di Siena SpA (T‑42/02) en Compagnia di San Paolo Srl (T‑121/02) tegen de Commissie beroep ingesteld tot nietigverklaring van de in deze zaak bestreden beschikking. Voor het Gerecht heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid van de beroepen opgeworpen, ontleend aan het feit dat verzoeksters geen individueel belang hebben, nu de betrokken steun volgens haar geen individuele steunmaatregelen betreft, maar deel uitmaakt van een steunregeling. Bij beschikkingen van 9 juli 2003 heeft het Gerecht de zeven procedures geschorst in afwachting van het arrest van het Hof in deze zaak. Verzoeksters hebben hogere voorziening ingesteld tegen de schorsingsbeschikkingen in de zaken T‑36/02, T‑37/02, T‑39/02, T‑40/02, T‑41/02 en T‑42/02. Bij beschikking van het Hof van 26 november 2003, ABI e.a./Commissie (C‑366/03 P–C‑368/03 P, C‑390/03 P, C‑391/03 P en C‑394/03 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), zijn die hogere voorzieningen kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
21. Bij beschikking van 11 februari 2004, ingekomen bij het Hof op 23 maart 2004 (zaak C‑148/04), heeft de Commissione tributaria provinciale di Genova (Italië) het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de bestreden beschikking en over de uitlegging van de artikelen 87 EG en volgende, artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1) en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Het Hof doet heden op dat verzoek uitspraak bij afzonderlijk arrest.
Het beroep
22. De Italiaanse Republiek voert vijf middelen aan, te weten schending van artikel 253 EG, van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, van artikel 87, lid 1, EG, van artikel 87, lid 3, sub b, EG en van artikel 87, lid 3, sub c, EG.
Het middel inzake schending van artikel 253 EG
Argumenten van partijen
23. De Italiaanse Republiek stelt dat de Commissie de motiveringsplicht van artikel 253 EG heeft geschonden.
24. Het middel bestaat uit drie onderdelen:
– de bestreden beschikking is ontoereikend gemotiveerd met betrekking tot de beoordeling van de aanmoediging van de mededinging in de banksector;
– in de beschikking worden zonder onderscheid te maken de argumenten van de Italiaanse regering onderzocht die betrekking hadden op de kwalificatie van de betrokken fiscale maatregelen als steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG en op de afzonderlijke kwestie van een mogelijke verenigbaarverklaring op grond van artikel 87, lid 3, EG;
– in de beschikking wordt een ontoereikende, onjuiste en tegenstrijdige motivering gegeven om uit te sluiten dat de litigieuze fiscale maatregelen krachtens artikel 87, lid 3, EG als verenigbaar met het EG-Verdrag kunnen worden beschouwd.
25. De Commissie betwist verzoeksters stelling. Volgens haar voldoet de bestreden beschikking aan de in de rechtspraak aan de motivering gestelde eisen.
Beoordeling door het Hof
26. Volgens vaste rechtspraak is de motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de vraag van de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft. De door artikel 253 EG geëiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Dit vereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, Jurispr. blz. I‑2289, punt 48).
– Het eerste onderdeel van het middel
27. Met het eerste onderdeel van haar middel stelt de Italiaanse Republiek dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd met betrekking tot de beoordeling van de aanmoediging van de mededinging in de banksector.
28. Deze algemene stelling wordt gevolgd door een betoog waarin in wezen enkel een beschrijving wordt gegeven van de ontwikkeling van de reglementering van de Italiaanse banksector, maar waarin geen nauwkeurige informatie wordt gegeven over de inhoud van het bezwaar.
29. In de gedetailleerde beschrijving van de ontwikkeling van het toepasselijke recht wordt vooral de nadruk gelegd op wet nr. 218/90.
30. Deze wet zou aanvankelijk een grondige wijziging teweeg hebben gebracht van het Italiaanse banksysteem, dat toentertijd werd gekenmerkt door een grote rol van de overheid, doordat zij voorzag in rechtsinstrumenten waardoor de overheidsbanken konden worden omgevormd tot vennootschappen op aandelen.
31. Wet nr. 461/98 van haar kant zou de laatste fase van het proces tot hervorming van het Italiaanse kredietwezen zijn geweest.
32. Zij was vooral noodzakelijk geworden om de rol van de overheid in de banksector te beëindigen of althans definitief terug te dringen, en om het bij wet nr. 218/90 ingezette proces van privatisering en herstructurering van het Italiaanse banksysteem tot een goed einde te brengen.
33. Zij strekte er met name toe:
– transacties om de omvang van banken of bankgroepen te vergroten, te begunstigen;
– de mogelijkheid te creëren om niet-productieve activa die krachtens wet nr. 218/90 waren overgedragen aan de bankvennootschappen, belastingneutraal weer terug te geven aan de bancaire stichtingen.
34. De noodzaak om het privatiseringsproces tot een goed einde te brengen ging gepaard met een project voor een belastinghervorming binnen de algemene context van een verlaging van de belastingdruk op productieve activiteiten.
35. Zoals het thans is geformuleerd en in de context van het geheel van memories van partijen moet het eerste onderdeel van het onderzochte middel aldus worden begrepen, dat het laakt dat in de bestreden beschikking niet is vermeld waarom de Commissie wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 als staatssteunmaatregelen heeft aangemerkt, terwijl zij slechts het verlengstuk waren van wet nr. 218/90, waartegen de Commissie vanuit het oogpunt van de regels inzake staatssteunmaatregelen geen bezwaren had geuit.
36. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie in de punten 16, 30 en 32 van de bestreden beschikking:
– de door de Italiaanse regering tijdens de procedure gegeven beschrijving van de ontwikkeling van de reglementering van de Italiaanse banksector heeft samengevat;
– heeft herinnerd aan de stelling van deze regering dat wet nr. 218/90 en decreet nr. 153/99 moeten worden gezien als deel van hetzelfde proces van modernisering van de Italiaanse banksector;
– heeft herinnerd aan het door de betrokken lidstaat nagestreefde doel van consolidatie en herstructurering van deze sector.
37. Vastgesteld moet worden dat de Commissie in de punten 51 tot en met 54 van de bestreden beschikking vervolgens uiteenzet waarom de omstandigheid dat tegen wet nr. 218/90 geen bezwaren waren geuit vanuit het oogpunt van de regels inzake staatssteunmaatregelen, volgens haar geen invloed heeft op haar kwalificatie van wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 in het licht van die regels.
38. Met betrekking tot de omstandigheid dat zij wet nr. 218/90 niet ter discussie heeft gesteld, beklemtoont zij allereerst dat deze wet door de Italiaanse regering niet was aangemeld. Zij voegt daaraan toe dat zij slechts een aantal aspecten van de wet in verband met individuele gevallen heeft beoordeeld en dat de rechtvaardiging inzake die aspecten niet toepasselijk is op de maatregelen die thans aan de orde zijn.
39. Verder wijst de Commissie erop dat de overheidsbanken, op enkele weinige uitzonderingen na, reeds aan het eind van 1992 waren omgevormd tot vennootschappen op aandelen en dat deze omvorming door wet nr. 489/93 verplicht was gesteld.
40. Bovendien houdt het feit dat zij toentertijd geen bezwaar maakte tegen de andere maatregelen, die misschien meer gelijkenis vertoonden met die welke waren ingevoerd bij decreet nr. 153/99, volgens haar niet in dat zij deze laatste gunstig zou moeten beoordelen. Zo dient een belastingvrijstelling voor de overdracht van aandelen van de bancaire stichting naar de bankvennootschap niet noodzakelijk op dezelfde wijze te worden beoordeeld als de vrijstelling voor een soortgelijke overdracht van de bankvennootschap naar de stichting. Inderdaad kan de inbreng van voor de bedrijfsuitoefening noodzakelijke activa in de bankvennootschap als effect gehad hebben dat overheidsbanken gemakkelijker tot vennootschappen op aandelen werden omgevormd, terwijl de retrocessie van die activa naar de stichtingen – eventueel geherevalueerd in het licht van de belastingvrijstelling – als doel en als effect heeft de rentabiliteitsratio’s van de bankvennootschap te verbeteren.
41. Ten slotte blijft wet nr. 218/90 volgens de Commissie een ad-hocmaatregel die in principe gerechtvaardigd zou kunnen zijn door de specifieke omstandigheden in verband met de vaststelling ervan. De litigieuze maatregelen in deze zaak kunnen echter op geen enkel tijdstip worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.
42. Hieruit volgt dat de Commissie, anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, in de bestreden beschikking een motivering heeft gegeven in antwoord op de argumenten die bij haar waren aangevoerd.
43. Deze motivering was, ongeacht of zij gegrond was, voldoende om de belanghebbenden in staat te stellen om de rechtvaardigingsgronden van de bestreden beschikking met betrekking tot deze argumenten te kennen en het Hof om zijn toezicht uit te oefenen.
44. Het eerste onderdeel van het onderzochte middel moet dan ook worden verworpen.
– Het tweede onderdeel van het middel
45. Met het tweede onderdeel van haar middel verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie dat zij geen afzonderlijke motivering heeft gegeven voor de kwalificatie van de betrokken fiscale maatregelen in het licht van artikel 87, lid 1, EG en de afzonderlijke kwestie van een mogelijke verenigbaarverklaring op grond van artikel 87, lid 3, EG.
46. Dienaangaande zij opgemerkt dat de eerbiediging van de motiveringsplicht om te beginnen moet worden beoordeeld aan de hand van de inhoud van de motivering in plaats van aan de hand van de wijze van presentatie ervan.
47. Hoe dan ook volstaat de vaststelling dat de Commissie in casu in de punten 32 tot en met 43 van de bestreden beschikking de kwestie van de kwalificatie van de litigieuze fiscale maatregelen in het licht van artikel 87, lid 1, EG heeft onderzocht, en los daarvan, in de punten 45 tot en met 48 van de beschikking, de kwestie van de mogelijke toepassing van artikel 87, lid 3, EG.
48. Derhalve moet het tweede onderdeel van het onderzochte middel worden verworpen.
– Het derde onderdeel van het middel
49. Met het derde onderdeel van haar middel verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie een ontoereikende, onjuiste en tegenstrijdige motivering van de bestreden beschikking met betrekking tot de toepassing van artikel 87, lid 3, sub b of c, EG.
50. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de Commissie in de punten 45 tot en met 48 van de bestreden beschikking de redenering uiteenzet aan de hand waarvan zij tot de slotsom komt dat de litigieuze fiscale maatregelen niet overeenkomstig die bepalingen verenigbaar met het Verdrag kunnen worden verklaard.
51. Zij wijst er met name op dat het versterken van het Italiaanse banksysteem niet kan worden beschouwd als een „belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang” in de zin van artikel 87, lid 3, sub b, EG, aangezien het voornamelijk de marktdeelnemers van een lidstaat en niet de Gemeenschap als geheel bevoordeelt en aangezien het geen concreet, precies en duidelijk omschreven project bevordert.
52. Wat de verenigbaarheid van de litigieuze fiscale maatregelen krachtens artikel 87, lid 3, sub c, EG betreft, met betrekking tot de „ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid”, stelt de Commissie dat volgens haar niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de communautaire richtsnoeren in haar mededeling 1999/C 288/02 inzake communautaire richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB 1999, C 288, blz. 2). De regeling is niet beperkt tot kleine en middelgrote ondernemingen. De steun werd niet individueel aangemeld bij de Commissie en er werd geen herstructureringsplan voorgelegd. De door de steun begunstigde banken bevinden zich normaal gesproken niet in moeilijkheden en de steun is evenmin bestemd om de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming te herstellen. Volgens de richtsnoeren zijn maatregelen vereist om eventuele negatieve gevolgen van de steun voor de concurrenten zoveel mogelijk te compenseren. In casu is de steun veeleer bedoeld om de positie van de begunstigden te versterken ten opzichte van de concurrenten die geen beroep kunnen doen op de maatregelen. De voordelen kunnen niet worden aangemerkt als investeringssteun of steun voor uitgaven die anderszins als verenigbaar kunnen worden beschouwd. Geen enkel ander element van de regeling kan als verenigbaar worden beschouwd op grond van andere redenen in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG. Bovendien is niet voldaan aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde dat „de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt [door de steun] niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”. Inderdaad hebben de betrokken maatregelen, anders dan vroegere maatregelen, met name die welke waren vervat in wet nr. 218/90, die het mogelijk gemakkelijker hebben gemaakt voor openbare banken om de vorm van een vennootschap op aandelen aan te nemen – waardoor zij op meer gelijke voet van concurrentie met andere bankinstellingen werden geplaatst – voornamelijk als gevolg dat het concurrentievermogen van de begunstigden wordt verbeterd in een sector die gekenmerkt wordt door een hevige internationale concurrentie.
53. Deze motivering van de Commissie, ongeacht of zij gegrond was, was voldoende om de belanghebbenden in staat te stellen om de rechtvaardigingsgronden van de bestreden beschikking met betrekking tot de onderzochte kwestie te kennen en het Hof om zijn toezicht uit te oefenen.
54. Voor het overige wordt met het bezwaar van de Italiaanse Republiek dat de motivering onjuist en tegenstrijdig is, in feite de gegrondheid ervan betwist, of zelfs ook beweerd dat de wijziging van een eerder standpunt van de Commissie ontoereikend is gemotiveerd. De Italiaanse regering stelt namelijk inzonderheid dat de opmerking van de Commissie in de bestreden beschikking, dat de betrokken regeling voornamelijk de marktdeelnemers van een lidstaat en niet de Gemeenschap bevoordeelt, „geheel simplificerend en gratuit voorkomt”. Verder stelt zij dat de opmerking van de Commissie dat de betrokken regeling geen concreet, precies en duidelijk omschreven project bevordert, „niet alleen tegenstrijdig, maar ook geheel ongegrond” is. Wat ten slotte de verenigbaarheid betreft van een steunmaatregel om de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid te vergemakkelijken, stelt zij dat de redenering van de Commissie „tegenstrijdig” is en „niet coherent” is met de conclusies waartoe zij is gekomen in andere zaken en waarvan zij in deze zaak zeer duidelijk is afgeweken.
55. Zoals in punt 26 van dit arrest reeds in herinnering is gebracht, betreft de gegrondheid van de motivering van een handeling de inhoudelijke wettigheid ervan. Een betwisting van de gegrondheid van deze motivering kan dan ook niet worden onderzocht in de fase van de toetsing van de nakoming van de verplichting van artikel 253 EG.
56. Wat de motivering van het andere standpunt van de Commissie in vergelijking met eerdere zaken betreft, vermelden de punten 51 tot en met 54 van de bestreden beschikking verder de factoren waardoor de vergeleken situaties volgens de instelling van elkaar verschillen en waardoor dit standpunt dan ook wordt gerechtvaardigd.
57. Derhalve moet ook het derde onderdeel van het onderzochte middel worden verworpen.
58. Bijgevolg moet het middel inzake schending van artikel 253 EG in zijn geheel worden verworpen.
Het middel inzake schending van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging
Argumenten van partijen
59. De Italiaanse Republiek stelt dat de Commissie voor het eerst in de bestreden beschikking bezwaren heeft geuit betreffende de litigieuze fiscale maatregelen inzake indirecte belastingen, zonder dat zij de Italiaanse regering en de belanghebbenden vooraf de gelegenheid heeft gegeven om verduidelijking te verschaffen. Daarmee heeft de Commissie het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging geschonden.
60. Volgens de Commissie is dit argument een nieuw middel, dat overeenkomstig artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk is, nu het voor het eerst is aangevoerd in repliek.
Beoor deling door het Hof
61. Ingevolge artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering mogen nieuwe middelen in de loop van het geding niet worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
62. In haar verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek geen middel aangevoerd inzake schending van de rechten van de verdediging tijdens de procedure die tot de bestreden beschikking heeft geleid.
63. Zij heeft dit middel pas aangevoerd in repliek, zonder het te doen steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
64. Het betrokken middel is dus een nieuw middel, dat als zodanig niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Het middel inzake schending van artikel 87, lid 1, EG
Argumenten van partijen
65. De Italiaanse Republiek stelt dat de Commissie artikel 87, lid 1, EG heeft geschonden door de litigieuze fiscale maatregelen als staatssteun te kwalificeren.
66. Het middel bestaat uit zes onderdelen.
67. In het eerste onderdeel stelt verzoekster dat de bestreden beschikking met betrekking tot de vermindering van de belasting op inkomsten van rechtspersonen tot 12,5 % voor banken die fuseren of een soortgelijke herstructurering uitvoeren, op een onjuiste premisse berust. Deze vermindering wordt niet toegekend voor de totale inkomsten van de bank die fuseert of een soortgelijke herstructurering uitvoert, maar enkel voor het deel van de inkomsten dat in een speciale reserve wordt geplaatst. Bovendien geldt de belastingverlaging niet boven de grens van 1,2 % van het in de artikelen 22, lid 1, en 23, lid 1, van decreet nr. 153/99 bedoelde totaalbedrag. Ten slotte heeft de Commissie geen rekening gehouden met de voorwaarde dat de speciale reserve gedurende een periode van drie jaar niet mag worden verdeeld onder de aandeelhouders.
68. Met de vijf andere onderdelen van haar middel stelt de Italiaanse Republiek dat de litigieuze maatregelen:
– niet ertoe leiden dat middelen van de staat op enigerlei wijze worden overgedragen, noch dat van bepaalde belastingontvangsten wordt afgezien;
– geen staatssteunmaatregelen zijn aangezien zij ook ten goede komen aan begunstigden, zoals holdings, die geen ondernemingen in de zin van artikel 87, lid 1, EG zijn;
– niet selectief zijn, zoals de Commissie stelt, maar integendeel algemeen, nu zij vereisten bevatten die niet discriminerend zijn en niet discretionair kunnen worden toegepast;
– het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden of hooguit slechts ten dele, in welk geval slechts een gedeeltelijke terugvordering van de steun had mogen worden gelast;
– de mededinging niet vervalsen.
69. Meer bepaald hebben de in artikel 16, lid 3, van decreet nr. 153/99 bedoelde maatregelen, die voorzien in fiscale neutraliteit voor de teruggave van goederen en activa die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening, niet geleid tot een economisch voordeel bestaande in een belastingvrijstelling voor de vennootschap die de teruggave verricht, maar tot een loutere overdracht van de fiscale lasten van deze laatste naar de ontvanger van de teruggegeven goederen en een verschuiving van de termijnen voor de betaling van de belasting van het tijdstip van de teruggave tot het latere tijdstip waarop die goederen te gelde worden gemaakt.
70. De Commissie betoogt dat de Italiaanse Republiek eerst in repliek het argument heeft geformuleerd dat voorzover artikel 16, lid 3, van decreet nr. 153/99 voorziet in de fiscale neutraliteit van transacties waarbij niet-onontbeerlijke goederen en activa worden teruggegeven, het ook ten goede komt aan begunstigden die geen ondernemingen zijn in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Dit argument is een nieuw middel, dat krachtens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk is.
71. Verzoekster heeft ook pas in repliek aangevoerd dat een steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten slechts ten dele ongunstig kan beïnvloeden en dus slechts gedeeltelijk moet worden terugbetaald. Volgens de Commissie is het verzoek om het terug te vorderen bedrag te verlagen, een nieuwe conclusie, die in strijd met artikel 19 van het Statuut-EG van het Hof van Justitie (thans artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie) en artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering het voorwerp van het geschil wijzigt.
72. Voor het overige acht de Commissie het middel inzake schending van artikel 87, lid 1, EG ongegrond.
Beoordeling door het Hof
– Het eerste onderdeel: onjuiste premisse met betrekking tot de vermindering van de belasting op inkomsten van rechtspersonen
73. Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, is de Commissie niet uitgegaan van een vermindering van de belasting op de totale inkomsten van de bank. In punt 5 van de bestreden beschikking vermeldt zij de betrokken vermindering voor de winst die in een speciale reserve wordt geplaatst; deze plaatsing is een voorwaarde voor de vermindering. Hoe dan ook had een eventuele inaanmerkingneming van een vermindering die geldt voor de totale inkomsten van de bank, de bestreden beschikking beïnvloed met betrekking tot de analyse van de omvang van de steun, maar niet met betrekking tot het bestaan ervan.
74. In hetzelfde punt van de bestreden beschikking heeft de Commissie verder uitdrukkelijk gewezen op de grens van maximaal 1,2 % en de verplichting die reserve gedurende drie jaar niet te verdelen, waarop de Italiaanse Republiek zich heeft beroepen en die zijn bepaald in decreet nr. 153/99.
75. Het eerste onderdeel van het onderzochte middel moet dus worden verworpen.
– Het tweede onderdeel: de voorwaarde dat de litigieuze maatregelen moeten worden bekostigd door de staat of met staatsmiddelen
76. Artikel 87, lid 1, EG ziet op „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd”.
77. Volgens vaste rechtspraak heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (zie onder meer arresten van 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline en Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C‑143/99, Jurispr. blz. I‑8365, punt 38, en 15 juli 2004, Spanje/Commissie, C‑501/00, Jurispr. blz. I‑6717, punt 90, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78. Een maatregel waarbij de overheid aan bepaalde ondernemingen een belastingvrijstelling verleent die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de financiële situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, is bijgevolg als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 87, lid 1, EG aan te merken (zie arrest van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Jurispr. blz. I‑877, punt 14). Ook een maatregel waarbij aan bepaalde ondernemingen een belastingvermindering of een uitstel van betaling van de normaliter verschuldigde belasting wordt verleend, kan een steunmaatregel van de staat zijn.
79. In casu bestaan de litigieuze maatregelen in:
– een vermindering van de belasting op inkomsten van rechtspersonen;
– belastingvrijstellingen krachtens regelingen die de fiscale neutraliteit van de betrokken transacties garanderen, dat wil zeggen dat er voor fiscale doeleinden geen rekening mee wordt gehouden dat de voorwaarden voor het heffen van een belasting vervuld zijn, waarbij de betaling van die belasting wordt uitgesteld totdat later eventueel een soortgelijke transactie wordt verricht;
– de heffing van een vast bedrag in plaats van de normaliter verschuldigde belasting in verband met een fusie of soortgelijke herstructurering, of met een teruggave van goederen en activa die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening;
– een belastingvrijstelling voor de overdracht van door de bankvennootschappen gehouden participaties in het kapitaal van de Banca d'Italia naar de bancaire stichtingen.
80. Zij behelzen dus hetzij een belastingvermindering ten gevolge van de toepassing van een verlaagd belastingtarief of de vervanging van de normaliter verschuldigde belastingen door een vaste heffing, hetzij een belastingvrijstelling in geval van een daadwerkelijke meerwaarde bij de teruggave van goederen die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening, of, zoals in punt 39, in fine, van de bestreden beschikking wordt gesteld, ingeval een bankvennootschap winst maakt door aan een bancaire stichting haar participaties in de Banca d’Italia over te dragen, met name indien die participaties aanvankelijk gratis verkregen zijn en aan de stichting verkocht of geherwaardeerd zijn.
81. Derhalve worden de betrokken belastingvoordelen bekostigd met staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
82. Aan deze conclusie wordt met betrekking tot de maatregelen die voorzien in de fiscale neutraliteit voor teruggavetransacties niet afgedaan door het betoog dat de betaling van de normaliter verschuldigde belasting slechts wordt uitgesteld tot het latere tijdstip waarop het goed eventueel te gelde wordt gemaakt. Niet alleen kan uitstel van betaling van een belastingschuld namelijk een steunmaatregel van de staat zijn, maar een teruggave als die welke in casu aan de orde is, leidt vooral ook tot een overdracht van de eigendom van het goed van het ene rechtssubject naar een ander, zodat de vrijstelling voor de bankvennootschap die de teruggave verricht aan een bancaire stichting, die een afzonderlijk rechtssubject is, definitief is.
83. Het tweede onderdeel van het onderzochte middel moet dus worden verworpen.
– Het derde onderdeel: de hoedanigheid van de begunstigden van de maatregel die voorziet in fiscale neutraliteit voor de teruggave van goederen en activa die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening
84. In repliek heeft de Italiaanse Republiek gesteld dat de maatregel die voorziet in fiscale neutraliteit van transacties waarbij goederen en activa die niet onontbeerlijk zijn voor de bedrijfsuitoefening worden teruggegeven, ook ten goede komt aan begunstigden die geen ondernemingen zijn in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
85. Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering nieuwe middelen in de loop van het geding niet mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.
86. Er zij echter ook aan herinnerd dat een middel dat een uitwerking is van een eerder, in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel, als ontvankelijk moet worden beschouwd (arresten van 19 mei 1983, Verros/Parlement, 306/81, Jurispr. blz. 1755, punt 9, en 22 november 2001, Nederland/Raad, C‑301/97, Jurispr. blz. I‑8853, punt 169).
87. In haar verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek het onderzochte middel inzake schending van artikel 87, lid 1, EG aangevoerd door te stellen dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met verschillende van de in deze bepaling genoemde voorwaarden.
88. Het betoog in repliek dat de maatregelen ook ten goede komen aan begunstigden die geen ondernemingen zijn, is een uitwerking van het aanvankelijk aangevoerde middel. Het ziet op een van de cumulatieve voorwaarden voor toepassing van artikel 87, lid 1, EG. Het desbetreffende argument is stilzwijgend vervat in het opgeworpen middel.
89. De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet dan ook worden verworpen.
90. Ten gronde moet worden vastgesteld dat de litigieuze maatregelen deel uitmaken van een steunregeling.
91. In het geval van een steunregeling kan de Commissie zich ertoe beperken de algemene kenmerken daarvan te onderzoeken en hoeft zij niet elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast te onderzoeken (zie met name arresten van 19 oktober 2000, Italië en Sardegna Lines/Commissie, C‑15/98 en C‑105/99, Jurispr. blz. I‑8855, punt 51, en 29 april 2004, Griekenland/Commissie, C‑278/00, Jurispr. blz. I‑3997, punt 24), om uit te maken of die regeling steunelementen bevat.
92. In casu staat vast dat de onderzochte belastingregeling ten goede komt aan de bankondernemingen. De omstandigheid dat zij in voorkomend geval ook ten goede komt aan begunstigden die geen ondernemingen zijn, doet niet af aan deze vaststelling, die volstaat om artikel 87, lid 1, EG op een steunregeling toe te passen.
93. Het derde onderdeel van het onderzochte middel moet dus worden verworpen.
– Het vierde onderdeel: de voorwaarde van selectiviteit van de litigieuze maatregelen
94. Artikel 87, lid 1, EG verbiedt steunmaatregelen die „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen, dus selectieve steunmaatregelen.
95. Een steunmaatregel kan zelfs selectief zijn in de zin van deze bepaling wanneer hij een gehele economische sector betreft (zie met name arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C‑75/97, Jurispr. blz. I‑3671, punt 33).
96. In casu gelden de litigieuze fiscale maatregelen voor de banksector. Zij komen niet ten goede aan ondernemingen van andere sectoren van de economie. In dat verband moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek in haar verzoekschrift zelf beklemtoont dat de in die maatregelen bedoelde transacties ook betrekking kunnen hebben op andere vennootschappen, zoals financieringsmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en verzekeringsmaatschappijen, maar dat „de voorziene voordelen hoe dan ook uitsluitend worden toegekend aan de betrokken banken”.
97. Bovendien komen de litigieuze maatregelen ook binnen de banksector enkel ten goede aan ondernemingen die de betrokken transacties verrichten.
98. Zonder dat behoeft te worden onderzocht of de belastingvermindering in geval van fusie of soortgelijke herstructurering bovendien vooral ten goede komt aan grote deelnemende ondernemingen, zoals de Commissie in punt 33 van de bestreden beschikking betoogt, moet dus worden vastgesteld dat de litigieuze maatregelen selectief zijn in verhouding tot andere sectoren van de economie en in de banksector zelf.
99. Nu zij niet van toepassing zijn op alle marktdeelnemers, kunnen zij niet worden aangemerkt als algemene maatregelen van fiscaal of economisch beleid.
100. In feite wijken zij af van de algemene belastingregeling. De begunstigde ondernemingen krijgen belastingvoordelen waarop zij geen recht zouden hebben bij de normale toepassing van deze regeling en waarop geen aanspraak kan worden gemaakt door ondernemingen van andere sectoren die soortgelijke transacties verrichten of ondernemingen van de banksector die niet de bedoelde transacties verrichten.
101. De litigieuze maatregelen zijn niet gerechtvaardigd door de aard en de opzet van het betrokken belastingstelsel (zie mutatis mutandis arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, Jurispr. blz. 709, punt 15). Zij passen het algemene stelsel niet aan aan bijzondere kenmerken van de bankondernemingen. Blijkens de stukken zijn zij door de nationale autoriteiten uitdrukkelijk voorgesteld als een middel om het concurrentievermogen van bepaalde ondernemingen op een bepaald punt in de ontwikkeling van de sector te verbeteren.
102. Het vierde onderdeel van het onderzochte middel moet dus worden verworpen.
– Het vijfde en het zesde onderdeel: de voorwaarden van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en verstoring van de mededinging
103. In haar verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek betwist dat is voldaan aan de voorwaarde van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten. In repliek verwijt zij de Commissie dat zij niet heeft onderzocht of de litigieuze maatregelen, wanneer zij het handelsverkeer tussen de lidstaten niet in zijn geheel ongunstig beïnvloedden, dat slechts ten dele deden, in welk geval deze beoordeling in het kader van de toepassing van het evenredigheidsbeginsel haar weerslag had moeten vinden in de omvang van de terugvordering van de steun.
104. De Commissie meent dat dit betoog een nieuwe conclusie is die het voorwerp van het geschil wijzigt en dus krachtens de artikelen 21 van het Statuut van het Hof van Justitie en 38 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk is.
105. Dienaangaande zij erop gewezen dat deze bepalingen eraan in de weg staan dat nieuwe vorderingen worden voorgedragen die niet waren vervat in het verzoekschrift.
106. Het betoog waarvan de ontvankelijkheid wordt betwist, strekt tot ondersteuning van het verzoek om nietigverklaring van de bestreden handeling dat is vervat in het verzoekschrift. Het gaat niet gepaard met een wijziging van dit verzoek, noch met een aanvulling daarop.
107. Het kan dan ook niet als een nieuwe conclusie worden aangemerkt.
108. Dit betoog is in werkelijkheid een uitwerking van een in het verzoekschrift opgeworpen middel, zodat het ook niet kan worden aangemerkt als een nieuw middel in de zin van artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering (zie reeds aangehaalde arresten Verros/Parlement, punt 9, en Nederland/Raad, punt 169).
109. Tegen dit betoog kan dan ook geen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden opgeworpen.
110. Ten gronde zij eraan herinnerd dat artikel 87, lid 1, EG steunmaatregelen verbiedt die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.
111. De Commissie behoeft bij de beoordeling van die twee voorwaarden niet vast te stellen of er sprake is van een werkelijke beïnvloeding van de handel tussen lidstaten en een daadwerkelijke vervalsing van de mededinging. Zij dient enkel te onderzoeken of de steunmaatregelen dat handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen (arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, C‑372/97, Jurispr. blz. I-3679, punt 44).
112. In deze context sluit het begrip „ongunstige beïnvloeding” van het handelsverkeer tussen de lidstaten, dat moet worden begrepen als een invloed op dat handelsverkeer of slechts de mogelijkheid daarvan, een uitlegging uit die de terugvordering van de gehele steun afhankelijk stelt van een criterium van „algehele” beïnvloeding van het handelsverkeer, in tegenstelling tot een „gedeeltelijke” beïnvloeding, op grond waarvan krachtens het evenredigheidsbeginsel slechts een deel van de steun zou kunnen worden teruggevorderd.
113. Dienaangaande zij er verder aan herinnerd dat de ongedaanmaking van een onwettige steun door middel van terugvordering het logische gevolg is van de vaststelling dat de steun onwettig is en dat deze terugvordering teneinde de vroegere toestand te herstellen, in beginsel niet te beschouwen is als een maatregel die onevenredig is ten opzichte van de doelstellingen van de verdragsbepalingen inzake staatssteun (zie arrest van 29 april 2004, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 103, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
114. Wanneer een steunmaatregel invloed heeft of kan hebben op het intracommunautaire handelsverkeer en de mededinging daarin verstoort of kan verstoren, moet dan ook worden vastgesteld dat hij onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
115. Met name wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (zie met name arresten van 17 september 1980, Philip Morris/Commissie, 730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 11; 22 november 2001, Ferring, C‑53/00, Jurispr. blz. I‑9067, punt 21, en 29 april 2004, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 52).
116. In dat verband is de omstandigheid dat een sector van de economie op gemeenschapsniveau is geliberaliseerd, geschikt om een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten vast te stellen (zie arrest van 13 februari 2003, Spanje/Commissie, C‑409/00, Jurispr. blz. I‑1487, punt 75).
117. Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde onderneming zelf aan het intracommunautaire handelsverkeer deelneemt. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen (zie in die zin met name arrest van 7 maart 2002, Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 84). Bovendien kan de versterking van een onderneming die voordien niet deelnam aan het intracommunautaire handelsverkeer, haar in een situatie brengen waardoor zij de markt van een andere lidstaat kan betreden.
118. In casu moet worden vastgesteld dat de belastingvoordelen waarin de litigieuze maatregelen in het geval van fusie, teruggave van bepaalde goederen en activa alsmede in bepaalde gevallen van overdracht van participaties in het kapitaal van de Banca d’Italia (zie punt 80 van dit arrest) voorzien, de positie van de begunstigde ondernemingen tegenover de andere ondernemingen die intracommunautaire handel drijven, versterken.
119. Ook moet worden vastgesteld dat de financiëledienstensector op gemeenschapsniveau een omvangrijke liberalisatie heeft ondergaan, die de mededinging die reeds het gevolg kan zijn van het in het Verdrag voorziene vrije verkeer van kapitaal, nog heeft versterkt.
120. Blijkens de stukken zijn de litigieuze maatregelen inzake fusies en herstructureringen van banken ten tijde van de vaststelling ervan in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat tot wet nr. 461/98 heeft geleid, voorgesteld als een middel om te vermijden dat de verwezenlijking van de monetaire unie wegens de grote achterstand van het Italiaanse banksysteem op zijn Europese concurrenten, in feite zou leiden tot de ineenstorting van het Italiaanse systeem ten gunste van de meest solide Europese banken.
121. Het concurrentievoordeel dat de litigieuze maatregelen de in Italië gevestigde marktdeelnemers bieden, kan de penetratie van de Italiaanse markt door ondernemingen uit andere lidstaten bemoeilijken, en de penetratie van andere markten door in Italië gevestigde ondernemingen vergemakkelijken.
122. De door de Italiaanse Republiek aangevoerde omstandigheid dat de steunregeling in Italië ook openstaat voor de filialen van banken uit andere lidstaten, kan dergelijke gevolgen niet vermijden.
123. Derhalve moet worden geconcludeerd dat de betrokken steunmaatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen.
124. Het vijfde en het zesde onderdeel van het onderzochte middel moeten dan ook worden verworpen.
125. Uit het voorgaande volgt dat het middel inzake schending van artikel 87, lid 1, EG in zijn geheel moet worden verworpen.
De middelen inzake schending van artikel 87, lid 3, sub b en c, EG
Argumenten van partijen
126. Met betrekking tot haar twee middelen aangaande artikel 87, lid 3, EG stelt de Italiaanse Republiek dat het feit dat de steunregeling niet vooraf was aangemeld, de Commissie niet het recht gaf te concluderen dat deze regeling niet krachtens deze verdragsbepaling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard.
127. Verzoekster meent in de eerste plaats dat de Commissie artikel 87, lid 3, sub b, EG heeft geschonden door te weigeren de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren als „steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen” in de zin van deze bepaling. Wet nr. 461/98 en decreet nr. 153/99 hadden tot doel de privatisering van de Italiaanse bankinstellingen af te ronden, door de aanmoediging van een terugtrekking of een vermindering van overheidskapitaal of van kapitaal dat niet toebehoort aan particuliere beleggers, in de Italiaanse bankinstellingen. Deze actie heeft niet geleid tot vervalsing van de mededinging, maar heeft integendeel het onevenwicht verminderd dat vóór de invoering van de betrokken regeling bestond tussen echt particuliere banken en banken die slechts naar de vorm, maar niet vanuit het oogpunt van de controleparticipaties particulier waren.
128. De Italiaanse Republiek stelt dat de volledige en definitieve privatisering van de Italiaanse bankinstellingen een „project van gemeenschappelijk Europees belang” kan zijn, dat op zijn beurt in de lijn ligt van het communautaire project ter verwezenlijking van de eurozone en de interne markt. Gelet op artikel 295 EG kan het privatiseringsproject slechts worden verwezenlijkt door de lidstaten, ieder wat hem betreft. De privatisering versterkt de mededinging op een belangrijke financiële markt als de Italiaanse markt, hetgeen de gehele Gemeenschap ten goede komt.
129. De Italiaanse Republiek meent in de tweede plaats dat de Commissie artikel 87, lid 3, sub c, EG heeft geschonden door de litigieuze maatregelen niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren als „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid”, in casu bankactiviteiten, te vergemakkelijken.
130. Zij verwijt de Commissie dat zij de mogelijke toepassing van artikel 87, lid 3, sub c, EG slechts heeft onderzocht in het licht van haar mededeling 1999/C 288/02 inzake communautaire richtsnoeren voor reddings‑ en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, en van haar mededeling 96/C 213/04 betreffende de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB 1996, C 213, blz. 4), waarnaar in de bestreden beschikking impliciet wordt verwezen. Zij heeft nooit gesteld dat de steunregeling kon worden geacht steun te bevatten voor ondernemingen in moeilijkheden of voor kleine en middelgrote ondernemingen. Volgens verzoekster moest de verenigbaarheid rechtstreeks worden getoetst aan artikel 87, lid 3, sub c, EG, aangezien de onderzochte regeling niet beantwoordt aan een van de bij die twee mededelingen van de Commissie „gecodificeerde” gevallen.
131. De Italiaanse Republiek verwijt de Commissie dat zij zeer duidelijk is afgeweken van het standpunt dat zij had ingenomen in beschikking 1999/288/EG van 29 juli 1998 houdende voorwaardelijke goedkeuring van door Italië aan Banco di Napoli toegekende steun (PB 1999, L 116, blz. 36) en beschikking 2000/600/EG van 10 november 1999 houdende voorwaardelijke goedkeuring van de door Italië aan de Siciliaanse overheidsbanken Banco di Sicilia en Sicilcassa verleende steun (PB 2000, L 256, blz. 21).
132. Die beschikkingen betroffen steunmaatregelen die in vele opzichten vergelijkbaar waren met de litigieuze maatregelen, met name omdat zij ten dele waren gebaseerd op wet nr. 218/90. Die steunmaatregelen zijn nooit aangemeld. De Commissie heeft ze uiteindelijk, op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG, onder bepaalde voorwaarden verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard.
133. De verlaging van het belastingtarief in de artikelen 22 en 23 van decreet nr. 153/99 ligt geheel in de lijn van de vergelijkbare en zelfs gunstigere belastingmaatregel in artikel 7, lid 3, van wet nr. 218/90. Deze laatste bepaling verleende kredietinstellingen die waren ontstaan door een fusie en die welke de begunstigde waren van cessies, wanneer deze een concentratie tot gevolg hadden, de mogelijkheid om gedurende vijf jaar de in een speciale reserve geplaatste bedragen binnen een bepaalde maximumgrens af te trekken. De Commissie heeft met betrekking tot die eerdere maatregel echter niet hetzelfde standpunt ingenomen.
134. De Commissie acht deze twee middelen ongegrond.
Beoordeling door het Hof
135. Allereerst zij eraan herinnerd dat de Commissie in het kader van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader. Bij de toetsing van de wettigheid van de uitoefening van die vrijheid mag het Hof zijn oordeel ter zake niet in de plaats stellen van dat van het bevoegde orgaan, maar dient het enkel te onderzoeken of deze beoordeling niet gebrekkig is wegens een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 12 december 2002, Frankrijk/Commissie, C‑456/00, Jurispr. blz. I‑11949, punt 41, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
136. Verder moet meteen worden vastgesteld dat de Commissie in de bestreden beschikking, anders dan verzoekster stelt, uit het ontbreken van een voorafgaande aanmelding van de steunregeling geenszins heeft afgeleid dat deze regeling niet krachtens artikel 87, lid 3, EG verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard.
– Het begrip „steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen”
137. Op grond van artikel 87, lid 3, sub b, EG kan de Commissie steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren.
138. In punt 45 van de bestreden beschikking wijst de Commissie erop dat de litigieuze maatregelen strekken tot versterking van het Italiaanse banksysteem en voornamelijk de economische marktdeelnemers van een lidstaat en niet de Gemeenschap als geheel bevoordelen.
139. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat, zoals blijkt uit het onderzoek van het middel betreffende artikel 87, lid 1, EG en met name van de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat ten grondslag ligt aan wet nr. 461/98, de litigieuze maatregelen er in wezen toe strekken het concurrentievermogen van de in Italië gevestigde marktdeelnemers te verbeteren, teneinde louter hun concurrentiepositie in de interne markt te versterken.
140. De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door de kwalificatie als „project van gemeenschappelijk Europees belang” te weigeren.
141. De Italiaanse Republiek kan niet op goede gronden stellen dat de litigieuze maatregelen deel uitmaken van een proces van volledige en definitieve privatisering, dat een project van gemeenschappelijk Europees belang zou kunnen vormen.
142. Enerzijds vertonen een aantal van die belastingvoordelen immers geen noodzakelijke band met een privatiseringsproces. Anderzijds en vooral kan een door een lidstaat ingeleid privatiseringsproces als zodanig niet worden geacht een project van gemeenschappelijk Europees belang te zijn.
143. Het middel inzake schending van artikel 87, lid 3, sub b, EG moet dan ook worden verworpen.
– Het begrip „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid te vergemakkelijken”
144. Op grond van artikel 87, lid 3, sub c, EG kan de Commissie steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van bedrijvigheid te vergemakkelijken, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren.
145. Anders dan verzoekster betoogt, heeft de Commissie de mogelijke toepassing van deze bepaling niet uitsluitend onderzocht in het licht van haar mededelingen 1999/C 288/02 en 96/C 213/04.
146. In punt 47 van de bestreden beschikking wijst de Commissie er, na de litigieuze maatregelen daadwerkelijk aan de criteria van die twee mededelingen te hebben getoetst, op dat geen enkel element van de onderzochte steunregeling haar in staat stelt deze als verenigbaar te beschouwen op grond van andere redenen in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG.
147. Verder beklemtoont zij dat volgens haar niet is voldaan aan het in die bepaling gestelde criterium dat de betrokken steunmaatregelen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mogen veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
148. De Commissie wijst er met betrekking tot dit punt op dat de litigieuze maatregelen voornamelijk als gevolg hebben dat het concurrentievermogen van de begunstigden wordt verbeterd in een sector die gekenmerkt wordt door een hevige internationale concurrentie, en sluit, na te hebben beklemtoond dat de steun veeleer bedoeld is om de positie van de begunstigden te versterken ten opzichte van de concurrenten die geen beroep kunnen doen op de maatregelen, impliciet uit dat de onderzochte steunregeling ziet op de „ontwikkeling” van de bankactiviteit in het algemeen.
149. Gelet op de bij het onderzoek van de vorige middelen met betrekking tot de kenmerken van de litigieuze maatregelen gevolgde redenering, moet worden vastgesteld dat deze analyse van de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout oplevert.
150. De Italiaanse Republiek kan niet op goede gronden stellen dat de Commissie is afgeweken van haar standpunt met betrekking tot de maatregelen in wet nr. 218/90 en inzonderheid van het standpunt dat zij had ingenomen in de beschikkingen 1999/288 en 2000/600.
151. Vaststaat immers dat de maatregelen in wet nr. 218/90 nooit bij de Commissie zijn aangemeld. Aangaande het betoog van de Italiaanse Republiek dat een maatregel waarin artikel 7, lid 3, van wet nr. 218/90 voorzag, nauw verband hield met de vermindering van de belasting op inkomsten van rechtspersonen in de artikelen 22 en 23 van decreet nr. 153/99, volstaat dan ook de vaststelling dat de aangevoerde maatregel door de Commissie niet is onderzocht. Zelfs indien de twee opeenvolgende maatregelen in elkaars verlengde lagen, is de omstandigheid dat de Commissie niet is opgetreden tegen de eerste, voorts niet van belang, aangezien de regeling die thans aan de orde is, los van de oude beschouwd, bepaalde ondernemingen bevoordeelt (zie in die zin arrest van 7 juni 1988, Griekenland/Commissie, 57/86, Jurispr. blz. 2855, punt 10).
152. De beschikkingen 1999/288 en 2000/600 betreffen steun aan met name genoemde banken en zien op andere maatregelen dan die welke thans aan de orde zijn, namelijk de verhoging van het maatschappelijk kapitaal, voorschotten van de Banca d’Italia, het nemen van een participatie in een bank door de Schatkist en belastingvoordelen voor handelingen die vooral transacties ter overdracht van bedrijven, bedrijfsonderdelen en vermogensbestanddelen betroffen.
153. Het middel inzake schending van artikel 87, lid 3, sub c, EG moet dus worden verworpen.
154. Geen van de door de Italiaanse Republiek aangevoerde middelen tot nietigverklaring is derhalve gegrond.
155. Bijgevolg moet het beroep worden verworpen.
Kosten
156. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.