62022CC0538
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 30 listopada 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑538/22
SB
przeciwko
Agrárminiszter
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013 – Artykuł 52 – Rozporządzenie delegowane (UE) nr 639/2014 – Artykuł 53 ust. 1 – Warunki kwalifikowalności do otrzymania wsparcia związanego z produkcją – Uprawnienia dyskrecjonalne państwa członkowskiego – Rozporządzenie delegowane (UE) nr 640/2014 – Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi pkt 13 i 15 – Dobrowolne wsparcie związane z produkcją na podstawie wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy związanej z produkcją zwierzęcą – Wniosek o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich – Artykuły 30 i 31 – Obliczanie pomocy – Kary administracyjne – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014 – Artykuł 15 ust. 3 – Następcza zmiana wniosku o przyznanie pomocy – Niedopuszczalność – Przepisy krajowe dotyczące przestrzegania wskaźnika ocieleń w ramach hodowli krów mamek – Całkowita odmowa przyznania pomocy związanej z produkcją w przypadku nieprzestrzegania wskaźnika ocieleń
I. Wstęp
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy skargi wniesionej do Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) przez rolnika SB (zwanego dalej „skarżącym”) przeciwko odmowie przyznania przez Agrárminiszter (ministra rolnictwa, Węgry, zwanego dalej „ministrem rolnictwa”) tak zwanego dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją (
2
) lub pomocy w odniesieniu do hodowli krów mamek. W roku złożenia wniosku skarżący nie osiągnął bowiem wymaganej ustawowo kwoty reprodukcyjnej – tak zwanego „wskaźnika ocieleń” – w odniesieniu do liczby zwierząt zgłoszonych we wniosku.
2.
Głównym celem pytań skierowanych przez sąd odsyłający jest ustalenie, czy dopuszczalna jest całkowita odmowa przyznania pomocy, czy też powinna ona zostać zmniejszona jedynie proporcjonalnie, na podstawie liczby zwierząt, które spełniają wymagany wskaźnik ocieleń.
3.
Odpowiadając na pierwsze pytanie prejudycjalne, należy dokonać rozróżnienia między warunkami przyznania pomocy, które państwa członkowskie mogą określać według własnego uznania, a ewentualnymi konsekwencjami prawnymi naruszeń przy jej wdrażaniu. W przypadku niespełnienia warunków przyznania pomocy nie ma prawa do otrzymywania pomocy. Ewentualne ponowne obliczenie lub proporcjonalne zmniejszenie pomocy nie byłoby wówczas brane pod uwagę od samego początku.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
4.
Artykuł 63 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (
3
), zatytułowany „Nienależne płatności i kary administracyjne”, reguluje m.in. następujące kwestie:
„1.   W przypadku stwierdzenia, że beneficjent nie spełnia kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, określonymi w sektorowym prawodawstwie rolnym, pomoc nie zostaje wypłacona lub zostaje zwrócona [cofnięta] w całości lub w części oraz, w stosownych przypadkach, nie zostają przyznane lub zostają zwrócone [cofnięte] odpowiednie uprawnienia do płatności, o których mowa w art. 21 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.
[…]”.
2. Rozporządzenie (UE) nr 1307/2013
5.
„Przepisy ogólne”, zawarte w art. 52 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (
4
) w rozdziale 1, zatytułowanym „Dobrowolne wsparcie związane z produkcją”, stanowią między innymi:
„1.   Państwa członkowskie mogą przyznawać rolnikom wsparcie związane z produkcją na warunkach określonych w niniejszym rozdziale […].
[…]
6.   Wsparcie związane z produkcją jest systemem ograniczającym produkcję, przyznawanym w formie rocznej płatności opartej na ustalonych obszarach i plonach lub na ustalonej liczbie zwierząt, z uwzględnieniem pułapów finansowych, które określają państwa członkowskie dla każdego środka i o których powiadamiają Komisję.
[…]”.
3. Rozporządzenie delegowane (UE) nr 639/2014
6.
Artykuł 53 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 639/2014 (
5
), zatytułowany „Warunki przyznawania wsparcia”, ma w ust. 1 następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie ustanawiają kryteria kwalifikowalności do środków wsparcia związanego z produkcją zgodnie z ramami określonymi w rozporządzeniu (UE) nr 1307/2013 i warunkami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu”.
4. Rozporządzenie delegowane (UE) nr 640/2014
7.
Motywy 28 i 31 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 (
6
) mają następujące brzmienie:
„(28)
W odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy związanej z produkcją zwierzęcą lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą niezgodności powodują utratę kwalifikowalności przedmiotowego zwierzęcia. Zmniejszenia płatności przewiduje się od momentu stwierdzenia niezgodności w odniesieniu do jednego [pierwszego] zwierzęcia, lecz bez względu na poziom zmniejszenia należy stosować łagodniejszą karę administracyjną w przypadku, gdy wykryte niezgodności dotyczą nie więcej niż trzech zwierząt. We wszystkich innych przypadkach surowość kary administracyjnej powinna zależeć od odsetka zwierząt, w odniesieniu do których wykryto niezgodności.
[…]
(31)
Odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne w odniesieniu do środków rozwoju obszarów wiejskich należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności. Odmowy i cofnięcia wsparcia powinny być stopniowane w zależności od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań i innych obowiązków odmowy i cofnięcia wsparcia oraz kary administracyjne powinny uwzględniać szczególny charakter różnych środków wsparcia. W przypadku poważnej niezgodności lub w sytuacji, gdy beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu uzyskania wsparcia, należy odmówić mu wsparcia i nałożyć na niego karę administracyjną. Kary administracyjne obejmują całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej środków wsparcia lub rodzajów operacji”.
8.
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 zawiera m.in. następujące definicje pojęć:
„[…]
2)
»niezgodność« oznacza:
a)
w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy lub wsparcia, o których mowa w art. 67 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 – każdy przypadek nieprzestrzegania tych kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków; lub
[…]
13)
»system pomocy związanej z produkcją zwierzęcą« oznacza dobrowolne wsparcie związane z produkcją przewidziane w tytule IV rozdział 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, o ile płatność roczna przyznawana w określonych granicach ilościowych jest oparta na ustalonej liczbie zwierząt;
[…]
15)
»wniosek o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich« oznacza wnioski o wypłatę pomocy, o ile płatność roczna przyznawana w określonych granicach ilościowych jest oparta na ustalonej liczbie zwierząt w ramach dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją przewidzianego w tytule IV rozdział 1 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
16)
»zwierzęta zgłoszone« oznaczają zwierzęta objęte wnioskiem o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich w ramach systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą lub zwierzęta objęte wnioskiem o płatność w ramach środka wsparcia związanego z produkcją zwierzęcą;
[…]
18)
»zwierzę zatwierdzone« oznacza:
a)
w przypadku systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą – zwierzę, w odniesieniu do którego spełnione są wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy; lub
b)
w przypadku środka wsparcia związanego z produkcją zwierzęcą – zwierzę zidentyfikowane w drodze kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu; […]”.
9.
Artykuł 30 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, zatytułowany „Podstawa obliczania”, stanowi w ust. 1-3:
„1.   W żadnym wypadku pomocy lub wsparcia nie przyznaje się dla liczby zwierząt większej niż wskazana we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność.
2.   Zwierzęta przebywające w gospodarstwie uznaje się za zatwierdzone wyłącznie wtedy, jeżeli są zidentyfikowane we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Zidentyfikowane zwierzęta mogą być zastępowane bez utraty prawa do wypłaty pomocy lub wsparcia, chyba że właściwy organ poinformował wcześniej beneficjenta o niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jeżeli państwo członkowskie nie korzysta z możliwości stosowania systemu bezwnioskowego, zgodnie z przepisami ustanowionymi przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, gwarantuje ono w jakikolwiek sposób, że nie istnieją wątpliwości, które zwierzęta są objęte wnioskami beneficjentów o przyznanie pomocy lub o płatność.
3.   Nie naruszając przepisów art. 31, jeżeli liczba zwierząt zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność przewyższa liczbę zatwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie zwierząt zatwierdzonych”.
10.
Artykuł 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, zatytułowany „Kary administracyjne w odniesieniu do zwierząt zgłoszonych w ramach systemów pomocy lub środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą”, ma w ust. 1 następujące brzmienie:
„W przypadku gdy dla wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy związanej z produkcją zwierzęcą lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą, lub w ramach rodzaju działania objętego danym środkiem wsparcia stwierdzi się różnicę między liczbą zwierząt zgłoszonych a liczbą zwierząt zatwierdzonych zgodnie z art. 30 ust. 3, całkowita kwota pomocy lub wsparcia, do której beneficjent jest uprawniony w ramach tych systemów pomocy lub środków wsparcia, lub rodzaju działania w ramach danego środka wsparcia w danym roku składania wniosków, zmniejszana jest o odsetek ustalany zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu, o ile stwierdzone niezgodności dotyczą nie więcej niż trzech zwierząt”.
5. Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014
11.
Artykuł 15 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 (
7
), zatytułowany „Zmiany w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność”, stanowi m.in.:
„1.   Po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności mogą być dodane lub dostosowane w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność, pod warunkiem że wymogi wynikające z przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich i środków rozwoju obszarów wiejskich są przestrzegane.
[…]
3.   Jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakimkolwiek przypadku niezgodności w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola na miejscu ujawni niezgodności, zmiany zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczy taka niezgodność.
[…]”.
12.
Artykuł 21 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, zatytułowany „Wymagania w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich i do wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą”, w ust. 1 stanowi m.in.:
„Wniosek o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich zdefiniowany w art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 15 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 […] zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, a w szczególności:
[…]
c)
liczbę zwierząt każdego typu, odnośnie do których złożono wniosek o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosek o płatność, oraz w przypadku bydła – kody identyfikacyjne zwierząt;
[…]”.
B.
Prawo krajowe
13.
Paragraf 4 A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM rendelet (rozporządzenia ministra rolnictwa nr 9/2015 z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie systemu pomocy bezpośredniej związanej z produkcją, zwanego dalej „rozporządzeniem ministra rolnictwa”) przewiduje m.in., co następuje:
„(2)   Skarb Państwa wydaje decyzję w sprawie pomocy po przeprowadzeniu kontroli przewidzianych […] w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 […] oraz z uwzględnieniem przewidzianych w nim zasad dotyczących zmniejszenia [pomocy] i innych kar.
[…]”.
14.
Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia ministra rolnictwa „[m]inimalna liczba zwierząt spełniających kryterium kwalifikowalności […] wynosi jeden”.
15.
Paragraf 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa stanowi:
„Rolnik […], którego stado zgłoszone do pomocy składa się w ponad 50 % z cieląt przeznaczonych do produkcji mięsa i w którym co najmniej 30 % zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie pomocy ocieliło się w danym roku, jest uprawniony do otrzymania premii za krowy mamki, przy czym cielęta urodzone przez matki ujęte we wniosku o przyznanie pomocy powinny być trzymane w tym samym stadzie przez co najmniej miesiąc po urodzeniu w okresie przetrzymania tych ostatnich […]”.
III. Okoliczności postępowania głównego i pytania prejudycjalne
16.
W dniu 9 maja 2019 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji właściwego w sprawach przyznania pomocy rolnej wniosek o przyznanie pomocy związanej z hodowlą krów mamek w odniesieniu do jedenastu zwierząt.
17.
W dniu 25 czerwca 2020 r. organ ten odrzucił wniosek o wypłatę pomocy na tej podstawie, że tylko trzy z jedenastu zwierząt ocieliły się w danym okresie, co stanowiło wskaźnik ocieleń na poziomie 27 %, wobec czego nie został spełniony wymóg określony w art. 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa. W takim przypadku żadne ze zwierząt objętych wnioskiem nie spełniało kryterium kwalifikowalności i art. 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 również nie miał zastosowania.
18.
W następstwie odwołania skarżącego minister rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że skoro wśród zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie pomocy nie osiągnięto wskaźnika ocieleń wynoszącego 30 %, to zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia ministra rolnictwa liczba zwierząt spełniających kryterium kwalifikowalności wynosiła zero.
19.
Skarżący wniósł skargę na decyzję w sprawie odwołania do sądu odsyłającego. W uzasadnieniu twierdzi on, że minister rolnictwa niezgodnie z prawem nie zastosował skutków prawnych przewidzianych w art. 30 i 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, a mianowicie zmniejszeń i kar. Ponadto zdaniem skarżącego nie ustalił on zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 18 liczby zwierząt zatwierdzonych i liczby zwierząt niespełniających warunków kwalifikowalności, a jedynie wziął pod uwagę liczbę zwierząt zgłoszonych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 16 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, podczas gdy art. 30 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że pomoc oblicza się na podstawie zwierząt zatwierdzonych. Wreszcie skarżący uważa, że dziesięć z jedenastu krów mamek, w odniesieniu do których złożono wniosek, spełniało kryteria pomocy, w szczególności wskaźnik ocieleń wynoszący 30 %, tak że można było rozważyć jedynie proporcjonalne zmniejszenie pomocy, ale nie jej całkowitą odmowę.
20.
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy całkowita odmowa pomocy związanej z produkcją jest zgodna w szczególności z art. 30 i 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, i w związku z tym przedkłada następujące pytania:
„1)
Czy zgodna z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, biorąc pod uwagę również jego motywy 28 i 31 oraz art. 2 ust. 1 pkt 16 i 18 oraz art. 31 ust. 1–3, jest praktyka państwa członkowskiego, na podstawie której, jeżeli zgodnie z kryterium ustanowionym przez państwo członkowskie w odniesieniu do prawa do otrzymywania pomocy wskaźnik ocieleń osiągnięty w stosunku do liczby zgłoszonych zwierząt jest niższy niż wymagany i określony dla zwierząt zatwierdzonych, to wniosek o wypłatę pomocy związanej z hodowlą krów mamek powinien zostać odrzucony w całości, nawet jeśli wymagany wskaźnik ocieleń został osiągnięty w mniej licznej grupie niż grupa zwierząt zgłoszonych, ponieważ niższy wskaźnik ocieleń niż wymagany przez przepisy krajowe oznacza, że liczba zgłoszonych zwierząt nie spełnia kryterium kwalifikowalności?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie: czy w niniejszej sprawie należy w taki sposób określić liczbę zwierząt spełniających kryterium kwalifikowalności w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 18 i art. 30 ust. 3 tego rozporządzenia z uwzględnieniem wymogów stopniowania i proporcjonalności, o których mowa w motywach 28 i 31 tego rozporządzenia oraz w artykułach prawa Unii wskazanych w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, że w przypadku, gdy osiągnięty odsetek ocieleń jest niższy niż wymagany przez przepisy krajowe,
a)
uwzględnia się jako zwierzęta spełniające kryterium kwalifikowalności tylko te, które się ocieliły, lub
b)
uwzględnia się jako zwierzęta spełniające kryterium kwalifikowalności tylko te, które spośród zwierząt zatwierdzonych tworzą grupę, w której osiągnięty został wskaźnik ocieleń określony w przepisach krajowych?
3)
Czy mając na uwadze art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz wymóg proporcjonalności, o którym mowa w motywie 31 tego rozporządzenia, art. 31 ust. 3 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia podstawy kary należy ustalić współczynnik zwierząt niespełniających warunków do zwierząt spełniających warunki lub współczynnik zwierząt zgłoszonych do zwierząt spełniających warunki, a ponadto uzyskany w ten sposób iloraz należy jeszcze pomnożyć przez 100 w obliczeniach procentowych?”.
21.
W odniesieniu do tych pytań w postępowaniu przed Trybunałem obok skarżącego stanowisko zajęły rząd węgierski i Komisja Europejska. Trybunał odstąpił od przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 76 § 2 regulaminu postępowania.
IV. Ocena
A.
W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
22.
Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy interpretacji przepisów prawa Unii w sprawie dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją na podstawie wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą (
8
), w celu wdrożenia którego przyjęto rozporządzenie ministra rolnictwa. W tym celu należy odnieść się w szczególności do przepisów rozporządzenia nr 1307/2013 oraz wdrażających je rozporządzeń delegowanych nr 639/2014 i nr 640/2014, a także rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
23.
Zgodnie z § 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa uprawnienie do pomocy związanej z produkcją dotyczącą hodowli krów mamek wymaga m.in., by co najmniej 30 % zwierząt objętych wnioskiem o przyznanie pomocy ocieliło się w roku złożenia wniosku. Według węgierskiego rządu wskaźnik ocieleń w wysokości 30 % ma na celu zachęcenie rolników do utrzymania lub nawet zwiększenia liczebności stada w dłuższej perspektywie.
24.
Stosując ten przepis, minister rolnictwa odrzucił w całości wniosek skarżącego o przyznanie pomocy, ponieważ jedenaście krów mamek wymienionych w tym wniosku osiągnęło wskaźnik ocieleń wynoszący zaledwie 27 % w roku złożenia wniosku. Skarżący nie kwestionuje tego, ale w swojej skardze domaga się przyznania wnioskowanej pomocy tylko dla dziesięciu krów mamek, które spełniałyby wymagany wskaźnik ocieleń wynoszący 30 %. Skarżący i rząd węgierski twierdzą, że wskaźnik ten stanowi jedynie podstawę do obliczenia kwoty pomocy, a zatem pomoc może jedynie zostać zmniejszona proporcjonalnie.
25.
Najpierw zbadam, czy państwa członkowskie mogą wprowadzić taki system pomocy. Następnie wyjaśnię, czy wniosek o pomoc związaną z produkcją i podana w nim liczba zwierząt mogą – jak twierdzi skarżący – być zmieniane następczo (sekcja B).
26.
Na koniec zbadam, czy przepisy prawa Unii dotyczące obliczania pomocy związanej z produkcją i nakładania sankcji administracyjnych pozwalają w tym przypadku jedynie na zmniejszenie pomocy, a nie na jej odmowę (sekcja C).
B.
Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich w określaniu warunków przyznawania pomocy związanej z produkcją
27.
Artykuł 52 ust. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 upoważnia Komisję do przyjmowania zgodnie z art. 70 tego rozporządzenia aktów delegowanych ustanawiających między innymi warunki przyznawania wsparcia związanego z produkcją. Artykuł 53 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014, zatytułowany „Warunki przyznawania wsparcia”, stanowi w ust. 1, że państwa członkowskie ustanawiają kryteria kwalifikowalności do środków wsparcia związanego z produkcją zgodnie z ramami określonymi w rozporządzeniu nr 1307/2013 i warunkami ustanowionymi w tym rozporządzeniu delegowanym.
28.
Moim zdaniem, przyjmując program pomocy przewidziany w § 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa, Węgry skorzystały z przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami prawa Unii. Kryteria przyznawania pomocy związanej z produkcją przewidziane w tym rozporządzeniu są „warunkami kwalifikowalności” w rozumieniu pkt 3 lit. g) załącznika I do rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 (
9
), które zostały zgłoszone Komisji zgodnie z art. 67 ust. 1 tego rozporządzenia (
10
).
29.
Paragraf 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa reguluje zatem, jak uważa również Komisja, warunki otrzymania przewidzianej w tym rozporządzeniu pomocy związanej z produkcją. W związku z tym krowy mamki wymienione we wniosku, tj. liczba zwierząt zgłoszona w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 16 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 (
11
), muszą osiągnąć wskaźnik ocieleń na poziomie 30 % w roku złożenia wniosku. Jest to zatem warunek przyznania pomocy ściśle związany z liczbą zwierząt zgłoszoną we wniosku.
30.
Rozumienie to potwierdza zarówno brzmienie art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którym roczna płatność wsparcia związanego z produkcją opiera się m.in. na ustalonej liczbie zwierząt, jak i definicje konkretyzujące to brzmienie zawarte w art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 13 i 15 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 w odniesieniu do „systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą” i opartego na nim „wniosku o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich” (
12
).
31.
Zgodnie z powyższym § 11 ust. 1 lit. c) rozporządzenia ministra rolnictwa – w odniesieniu do „zwierząt zgłoszonych” we wniosku o przyznanie pomocy w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 16 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 – opiera się na ustalonej liczbie zwierząt. Tylko w ten sposób można ustalić, czy w roku, w którym złożono wniosek, osiągnięto wskaźnik ocieleń wynoszący 30 % i czy pomoc miała zostać przyznana.
32.
Argument, że § 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa nie określa żadnych warunków przyznania pomocy, a jedynie podstawę obliczania pomocy związanej z produkcją na podstawie liczby „zwierząt zatwierdzonych” w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 18 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, należy zatem odrzucić.
33.
Bezsporne jest, że skarżący nie spełniał tych warunków przyznania pomocy związanej z produkcją w odniesieniu do liczby zwierząt, których dotyczył jego wniosek, tj. jedenastu krów. Wynika to z faktu, że wskaźnik ocieleń obliczony na podstawie tej liczby na koniec roku złożenia wniosku wynosił tylko 27 %.
34.
Skarżący twierdzi jednak, że powinien otrzymać pomoc na co najmniej dziesięć krów, ponieważ wypełniły one wskaźnik ocieleń w wysokości 30 %. Takie rozumowanie oznacza następcze zmniejszenie liczby zwierząt zgłoszonych w pierwotnym wniosku o przyznanie pomocy z dnia 9 maja 2019 r.
35.
Jednak, jak słusznie zauważa Komisja, taka następcza korekta nie może być tutaj dokonana.
36.
Zgodnie z art. 15 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 zmiany we wniosku o przyznanie płatności odnośnie do danych działek rolnych, w tym liczby zwierząt w nim określonych, nie są dozwolone, jeżeli właściwy organ poinformował już beneficjenta o niezgodności we wniosku o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 2 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 za taką niezgodność uważa się każdy przypadek nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności. Właściwy organ wydał takie zawiadomienie w dniu 25 czerwca 2020 r., tj. po zakończeniu roku składania wniosków, kiedy to odrzucił on wniosek o przyznanie pomocy w związku z niespełnieniem wskaźnika ocieleń w wysokości 30 %.
37.
Omówione powyżej przepisy prawa Unii nie stoją zatem na przeszkodzie wydaniu przez ministra rolnictwa decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa o całkowitej odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy.
C.
Brak zastosowania art. 30 i 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014
38.
Wbrew twierdzeniom skarżącego i rządu węgierskiego oraz wątpliwościom sądu odsyłającego art. 30 i 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 nie prowadzą do odmiennego wniosku. Przepisy te nie dotyczą warunków przyznania pomocy związanej z produkcją, więc nie mogą ograniczać uprawnień dyskrecjonalnych państwa członkowskiego w tym zakresie, ani nie mają zastosowania, w przypadku gdy tego rodzaju warunek przyznania pomocy nie jest przestrzegany.
1. Artykuł 30 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014
39.
Artykuł 30 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 już zgodnie z jego tytułem („Podstawa obliczania”) nie reguluje warunków przyznawania pomocy związanej z produkcją, a jedynie kryteria jej obliczania. Zgodnie z art. 30 ust. 1 w żadnym wypadku pomocy lub wsparcia nie przyznaje się dla liczby zwierząt większej niż wskazana we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie pierwsze warunkiem jest, aby zwierzęta przebywające w gospodarstwie zostały zatwierdzone względnie zidentyfikowane w tym celu we wniosku o przyznanie pomocy. Jeżeli liczba zwierząt zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy przewyższa liczbę zwierząt zatwierdzonych w wyniku kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, zgodnie z art. 30 ust. 3 pomoc obliczana jest na podstawie liczby zwierząt zatwierdzonych (
13
).
40.
Przepisy te nie odnoszą się zatem do warunku kwalifikowalności liczby zwierząt zgłoszonych w roku złożenia wniosku określonego w § 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa dotyczącego warunku kwalifikowalności liczby zwierząt
zgłoszonych w roku złożenia wniosku i nie mają zastosowania.
41.
Brzmienie art. 30 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 nie wydaje się wykluczać możliwości przyznania pomocy dla mniejszej liczby zwierząt niż określono we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność.
42.
Jednakże, jak wyjaśniono w pkt 28–36 powyżej, następcze zmniejszenie liczby zwierząt zgłoszonych we wniosku, w tym przypadku z jedenastu do dziesięciu krów mamek, nie byłoby zgodne ani z warunkami przyznania pomocy systemu pomocy określonego w § 11 ust. 1 lit. e) rozporządzenia ministra rolnictwa, ani z art. 15 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Co więcej, byłoby to sprzeczne z celem tego systemu pomocy, który podkreślił węgierski rząd. Warunek, że co najmniej 30 % krów mamek zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy musi się ocielić w roku złożenia wniosku, ma na celu zachęcenie rolników do utrzymania lub nawet zwiększenia stada w perspektywie długoterminowej (pkt 23 powyżej). Jednak ani ten efekt zachęty, ani ochrona inwentarza żywego nie byłyby zagwarantowane, gdyby rolnik mógł następczo zmniejszyć liczbę zwierząt zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy w celu wypełnienia przewidzianego wskaźnika ocieleń.
2. Artykuł 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014
43.
Przepisy dotyczące kar administracyjnych zawarte w art. 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 również nie mają zastosowania, a zatem nie mogą prowadzić do procentowego zmniejszenia kwoty wnioskowanej pomocy.
44.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 2 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 za taką niezgodność uważa się każdy przypadek nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności (pkt 36 powyżej), który co do zasady może skutkować sankcjami administracyjnymi. Wyłącznie w tym celu przepisy art. 31 ust. 1–3 niniejszego rozporządzenia opierają się na liczbie zatwierdzonych zwierząt i niezgodności w odniesieniu do poszczególnych zwierząt (
14
). Warunkiem jest jednak, aby prawo do otrzymywania pomocy istniało co do istoty.
45.
Paragraf 11 ust. 1 lit. c) rozporządzenia ministra rolnictwa zakłada, że liczba krów mamek zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy spełnia wskaźnik ocieleń wynoszący 30 % w roku złożenia wniosku. Ten warunek przyznania pomocy – zgodnie z warunkami określonymi w art. 52 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 13 i 15 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 (pkt 30 i 31 powyżej) – jest zatem związany ze stadem, a nie z (poszczególnymi) zwierzętami.
46.
Proporcjonalne zmniejszenie pomocy zgodnie z przepisami art. 31 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 nie wchodzi zatem w rachubę. Ponieważ jest to przypadek niespełnienia warunku przyznania pomocy, zasada proporcjonalności, która jest skonkretyzowana w tych przepisach (
15
), nie wymaga innego wniosku. Pomoc nie może bowiem zostać przyznana, nawet w części, jeśli nie zostaną spełnione określone w tym celu warunki.
D.
Wniosek częściowy
47.
Z powyższego wynika, że przepisy art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 1–3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 nie stoją na przeszkodzie zaskarżonej praktyce decyzyjnej.
48.
Na pierwsze pytanie prejudycjalne należy zatem udzielić odpowiedzi twierdzącej.
49.
W związku z tym nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne drugie i trzecie w odniesieniu do metody obliczania procentowego zmniejszenia zgodnie z art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 1–3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.
V. Wnioski
50.
Proponuję, aby na pierwsze pytanie prejudycjalne Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Odrzucenie w całości wniosku o wypłatę pomocy związanej z hodowlą krów mamek ze względu na nieosiągnięcie wskaźnika ocieleń określonego w przepisach krajowych w odniesieniu do liczby zwierząt zgłoszonej we wniosku o przyznanie pomocy jest zgodne z art. 30 ust. 3 i art. 31 ust. 1–3 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014, nawet jeśli część zwierząt mniejsza niż liczba zgłoszonych zwierząt spełniałaby ten wskaźnik ocieleń.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zgodnie z wyjaśnieniami Komisji (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/additional-optional-schemes/voluntary-coupled-support_pl) w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) powiązanie między otrzymywaniem płatności z tytułu wsparcia dochodu rolników a wytwarzaniem określonych produktów zostało stopniowo zniesione („oddzielone”). Ma to zapobiec nadprodukcji niektórych produktów i zapewnić, by rolnicy reagowali na rzeczywiste zapotrzebowanie rynkowe. W niektórych sytuacjach potrzebna może okazać się pomoc dla konkretnego sektora rolnego, który boryka się z trudnościami. „System dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją” ma zapobiegać nasileniu się tych trudności, które mogłyby spowodować zaniechanie produkcji. Mogłoby to również negatywnie wpłynąć na inne części łańcucha dostaw lub na rynki powiązane. W związku z tym kraje UE mogą w dalszym ciągu łączyć (powiązać) ograniczoną kwotę płatności z tytułu wsparcia dochodu z niektórymi sektorami lub produktami. Jest to uzależnione od spełnienia różnych warunków i rygorystycznych ograniczeń mających na celu zmniejszenie ryzyka wystąpienia zakłóceń na rynku lub zakłóceń konkurencji.
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 9), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 z dnia 13 grudnia 2017 r. (Dz.U. 2017, L 350, s. 15).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608).
(
5
)	Rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1), zmienione rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2018/1784 z dnia 9 lipca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 293, s. 1).
(
6
)	Rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48), zmienione rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2016/1393 z dnia 4 maja 2016 r. (Dz.U. 2016, L 225, s. 41).
(
7
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69).
(
8
)	Zobacz w szczególności art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 13 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.
(
9
)	Termin ten odpowiada terminowi „kryteria kwalifikowalności” w art. 53 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014.
(
10
)	Nawet jeśli nie wynika to jasno z postanowienia odsyłającego, można założyć, że władze węgierskie należycie powiadomiły Komisję o tych „warunkach kwalifikowalności” zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014. Potwierdza to oświadczenie Komisji, że miała ona prawo zbadać zgodność zgłoszonych warunków kwalifikowalności z prawem Unii, ale po zgłoszeniu przez Węgry nie miała powodu, aby to zrobić.
(
11
)	Mianowicie „zwierzęta objęte wnioskiem o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich w ramach systemu pomocy związanej z produkcją zwierzęcą”.
(
12
)	Taki system pomocy oznacza „dobrowolne wsparcie związane z produkcją przewidziane w tytule IV rozdział 1 rozporządzenia nr 1307/2013, o ile płatność roczna […] jest oparta na ustalonej liczbie zwierząt.” Oparty na tym systemie „wniosek o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich” lub „wniosek o wypłatę pomocy” stanowi również, że „płatność roczna […] jest oparta na ustalonej liczbie zwierząt” (wyróżnienia moje).
(
13
)	Wyróżnienia własne.
(
14
)	Motyw 28 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 odnosi się również do niezgodności dotyczących jednego zwierzęcia, nie więcej niż trzech lub większej liczby zwierząt.
(
15
)	Zobacz motyw 31 zdanie pierwsze rozporządzenia delegowanego nr 640/2014.