61995CC0235_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledende bemaerkninger
Domstolen skal i denne sag traeffe praejudiciel afgoerelse vedroerende to spoergsmaal, som er forelagt den af Cour d'appel de Douai, og som vedroerer fortolkningen af artikel 4 og 11 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (1) (herefter »direktivet«).
I - Retlige rammer
A - Faellesskabsretlige bestemmelser
1 Formaalet med direktivet er at indfoere en national ordning om garanti for betaling af arbejdstagernes tilgodehavender.
a) Direktivets artikel 3 bestemmer foelgende:
»1. Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger for, at garantiinstitutioner, med forbehold af artikel 4, sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden for en bestemt dato.
2. Den i stk. 1 omhandlede dato kan efter medlemsstaternes valg vaere:
- enten datoen paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt
- eller datoen for meddelelsen om den paagaeldende arbejdstagers opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens
- eller datoen, enten paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt eller for ophoeret af den paagaeldende arbejdstagers arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens.«
b) Direktivets artikel 4 bestemmer foelgende:
»1. Medlemsstaterne kan begraense den i artikel 3 omhandlede betalingspligt for garantiinstitutionerne.
2. Saafremt medlemsstaterne goer brug af den i stk. 1 omhandlede mulighed, skal de:
- for saa vidt angaar det i artikel 3, stk. 2, foerste led, omhandlede tilfaelde, sikre betalingen af tilgodehavender for loen for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger inden for en periode paa seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt
- for saa vidt angaar det i artikel 3, stk. 2, andet led, omhandlede tilfaelde, sikre betalingen af tilgodehavender for loen for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens
- for saa vidt angaar det i artikel 3, stk. 2, tredje led, omhandlede tilfaelde, sikre betalingen af tilgodehavender for loen for det sidste atten maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller datoen for ophoer af arbejdstagerens arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens. I disse tilfaelde kan medlemsstaterne begraense betalingspligten for loen svarende til en periode paa otte uger eller til flere tidsrum, der tilsammen udgoer en periode af samme laengde.
3. Medlemsstaterne kan dog for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger dette direktivs sociale sigte, fastsaette et loft over garantien for betaling af arbejdstagernes tilgodehavender.
Saafremt medlemsstaterne goer brug af denne mulighed, skal de underrette Kommissionen om fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af loftet.«
c) Direktivets artikel 11 bestemmer foelgende:
»1. Medlemsstaterne saetter de noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden for en frist af seksogtredive maaneder efter dets meddelelse. De underretter straks Kommissionen herom.
2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af dette direktiv.«
B - De omstridte nationale bestemmelser
2 Fransk ret indeholdt allerede inden direktivets ikrafttraedelse en bestemmelse om arbejdstagernes beskyttelse ved loentilgodehavender paa grund af arbejdsgiverens insolvens. I henhold til den franske lov 73-1194 af 27. september 1973 (2) blev der oprettet en Organisation for Forvaltning af Loenmodtagernes Tilgodehavender (herefter »AGS«), der er en garantiinstitution, og hvis indtaegter sikres ved bidrag fra de nationale arbejdsgiversammenslutninger. Naar AGS udbetaler tilgodehavender, indtraeder AGS i arbejdstagerens rettigheder over for arbejdsgiveren eller dennes lovlige repraesentanter (reelt er der tale om et konkursbo eller en bobestyrer). Den regionale forvaltning af AGS er overgivet de saakaldte »Assedics«.
3 Med ikrafttraedelsen af lov af 27. december 1973, hvis bestemmelser blev optaget i den franske arbejdslov ved artikel L. 143-11-8, blev der indfoert visse begraensninger i naevnte garantier. Saaledes bestemmer artikel D. 143-2 i den franske arbejdslov foelgende:
»Maksimumsgarantibeloebet i artikel L. 143-11-8 i arbejdsloven fastsaettes til et beloeb, der er tretten gange saa stort som det maanedlige loft, der anvendes ved beregningen af bidraget til arbejdsloeshedsforsikringsordningen, naar de paagaeldende tilgodehavender foelger af ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller af vilkaar i en kollektiv overenskomst, der udspringer af en arbejdsaftale, der er indgaaet mere end seks maaneder foer tidspunktet for retsafgoerelsen om betalingsstandsningen.
Beloebet beregnes paa det tidspunkt, hvor tilgodehavender forfalder, og senest paa tidspunktet for den retsafgoerelse, hvorved selskabets afvikling fastsaettes, eller hvor der afsiges konkursdekret.
I oevrige tilfaelde er garantien begraenset til et beloeb, der er fire gange saa stort som det maanedlige loft, naevnt ovenfor.«
4 I fransk lovgivning er der saaledes to begraensninger i garantien, som beror paa de omstaendigheder, hvorunder tilgodehavenderne er opstaaet. Det drejer sig om »loft 13« og loft »4«, i henhold til hvilke arbejdstagernes tilgodehavender over for AGS fastsaettes. Den 1. juli 1995 udgjorde »loft 4« 205 440 FRF og »loft 13« 667 680 FRF.
II - Sagens faktiske omstaendigheder
5 François Dumon blev ansat af selskabet »Établissements Gilson« den 1. april 1977 som handelsrepraesentant med eneret. Ved dom af 22. august 1989 afsagde Tribunal de commerce de Lille konkursdekret over arbejdsgiveren og udpegede en kurator. Dumon ophoerte med at arbejde i virksomheden den 8. december 1989 efter at vaere blevet afskediget af oekonomiske grunde.
Paa dette grundlag og da hans loentilgodehavender ikke var blevet ham fuldstaendigt udbetalt af selskabets kurator, anlagde Dumon sag ved Conseil de prud'hommes de Tourcoing og nedlagde dels paastand om en praecis fastsaettelse af hans tilgodehavender, og dels om, at disse blev betalt ham af AGS via Assedic du Pas de Calais.
6 Naevnte retsinstans fastslog ved dom af 27. januar 1995, at Dumon lovligt havde et loenkrav paa konkursboet og fastsatte et tilgodehavende for hans arbejdsforhold til selskabet til 380 840 FRF. Desuden tog retsinstansen ikke hensyn til AGS's paastande, men fastslog, at dette tilgodehavende skulle daekkes af AGS op til »loft 13« i henhold til arbejdslovens bestemmelser.
7 AGS, som var repraesenteret ved Assedic du Pas de Calais, ankede foersteinstansens dom til Cour d'appel de Douai og gjorde herved gaeldende, at det i Dumon's tilfaelde anvendelige loft var »loft 4« og ikke »loft 13«. Foelgelig havde Dumon, eftersom han havde faaet udbetalt de beloeb, som han havde til gode, ikke yderligere krav over for organisationen.
Dumon nedlagde for appelinstansen paastand om stadfaestelse af den anfaegtede dom, samt om, at appellanten tilpligtedes at betale ham de paagaeldende garanterede beloeb for hans allerede konstaterede loentilgodehavender med fradrag af det beloeb, der allerede var blevet ham udbetalt, nemlig 380 840 FRF, altsaa et beloeb fastsat i henhold til »loft 13«.
8 Dumon anfoerte for appelinstansen subsidiaert, at de franske lovbestemmelser, som fastsaetter lofterne for betalingsgarantien, navnlig artikel D. 143-2 i den franske arbejdslov, er uforenelige med direktivets bestemmelser. Han mener, at direktivet, som har direkte virkning i den franske retsorden, indeholder et princip om en ubegraenset garantibetaling af arbejdstageres tilgodehavender for udfoert arbejde fra det tidspunkt, hvor arbejdsgiveren er blevet erklaeret insolvent og paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at efterkomme dets krav inden for 36 maaneder fra dets meddelelse. Dumon anfoerte desuden, at direktivet som en undtagelse indeholder en mulighed for den nationale lovgiver til at fastsaette et loft for betalingsgarantien, men goer denne mulighed afhaengig af en forudgaaende underretning til Kommissionen. Dumon haevdede, at der med hensyn til artikel D. 143-2 i den franske arbejdslov ikke er givet Kommissionen forudgaaende underretning, hvilket ifoelge Dumon indebaerer, at de paagaeldende nationale bestemmelser ikke kan finde anvendelse.
Dumon nedlagde af naevnte grunde for Cour d'appel paastand om forelaeggelse af et praejudicielt spoergsmaal med henblik paa at loese problemet om foreneligheden af artikel D. 143-2 med direktivet.
9 Cour d'appel de Douai bestemte ved dom af 27. januar 1995 under henvisning til, at direktivet ikke »paa grund af sin karakter og modsat en forordning automatisk kan skabe ret for en borger«, at udsaette sagen og forelaegge Domstolen to praejudicielle spoergsmaal.
III - De praejudicielle spoergsmaal
10 De spoergsmaal, der blev forelagt Domstolen med henblik paa en praejudiciel afgoerelse, lyder saaledes:
»1) Er bestemmelserne i artikel 4 i direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens almengyldige og bindende, og skaber de paa dette grundlag direkte retsvirkninger i national ret?
2) Er artikel D. 143-2 i den franske code du travail (hvorefter garantien i henhold til artikel L. 143-11-8 i code du travail hoejst kan omfatte et beloeb, der er tretten gange saa stort som det hoejeste maanedlige beloeb, der kan laegges til grund ved beregningen af bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningen, naar de paagaeldende tilgodehavender foelger af ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser eller af vilkaar i en kollektiv overenskomst og udspringer af en ansaettelseskontrakt, der er indgaaet mere end seks maaneder foer tidspunktet for retsafgoerelsen om betalingsstandsningen, mens denne garanti i andre tilfaelde er begraenset til et beloeb, der er fire gange saa stort som det naevnte loft), naar henses til den manglende underretning af Kommissionen som foreskrevet i artikel 11 i direktivet af 20. oktober 1980, forenelig med dette direktiv?«
IV - Formaliteten
11 Appellanten i hovedsagen, den franske regering og Kommissionen har rejst indsigelse mod antagelsen til realitetsbehandling af forelaeggelsesdommen.
12 Den franske regering, som appellanten i hovedsagen tilslutter sig, har aendret spoergsmaalenes raekkefoelge og anfoert foelgende:
Den franske regering bemaerker med hensyn til det andet spoergsmaal, at den har opfyldt forpligtelsen til forudgaaende underretning i direktivets artikel 4, stk. 3, og saaledes har overholdt direktivets artikel 11. De betalingslofter for tilgodehavender, som blev indfoert ved den franske arbejdslovs artikel D. 143-2, er indeholdt i to rapporter, som den franske regering i 1984 og 1986 har tilstillet Kommissionen via Generalsekretariatet for Det Interne Ministerielle Udvalg for Spoergsmaal om Det Europaeiske OEkonomiske Samarbejde (SGCI) og af Frankrigs Faste Repraesentation ved De Europaeiske Faellesskaber. Disse rapporter vedroerte direkte foreneligheden af de franske bestemmelser med direktiv 80/987. Den franske regering anfoerer endvidere, at Kommissionens rapport af 15. juni 1995 (3) med hensyn til gennemfoerelsen af naevnte direktiv, ikke indeholder nogen kritik eller nogen bemaerkninger med hensyn til Den Franske Republik.
Foelgelig kan det ikke haevdes, at artikel D- 143-2 i den franske arbejdslov ikke er blevet meddelt Kommissionen, hvilket indebaerer, at saavel det andet som det foerste spoergsmaal er blevet overfloedige og ufornoedent for Domstolen at besvare.
13 Kommissionens bemaerkninger vedroerende antagelse til realitetsbehandling af det andet praejudicielle spoergsmaal er lige saa relevante.
14 Kommissionen anfoerer dels, at det fremgaar af fast retspraksis, at naar Domstolen besvarer et praejudicielt spoergsmaal, er den i henhold til EF-traktatens artikel 177 ikke kompetent til at traeffe afgoerelse om foreneligheden af en national lov med faellesskabsretten. Domstolen kan under disse omstaendigheder ikke besvare det andet spoergsmaal fra Cour d'appel, saaledes som dette er formuleret. Kommissionen henviser ogsaa til Domstolens metode, som bestaar i at omformulere praejudicielle spoergsmaal med henblik paa alene ud fra faellesskabsretten i sin besvarelse at forsyne den nationale retsinstans med oplysninger, som er relevante i den sag, der verserer for den nationale retsinstans.
15 Kommissionen anfoerer desuden, at det andet spoergsmaal er baseret paa en »faktisk vildfarelse« for saa vidt som fremgangsmaaden ved fastsaettelse af de lofter, som er fastsat i artikel D. 143-2 i den franske arbejdslov, er blevet meddelt Kommissionen allerede i 1979, altsaa inden direktivets udstedelse. Kommissionen tilfoejer, at den franske garantiordning for arbejdstageres loentilgodehavender hos deres arbejdsgivere inklusive dets bestemmelser og dets lofter er blevet brugt som model ved direktivets udarbejdelse (4). Kommissionen var altsaa blevet bekendt med fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af lofterne for den garanterede betaling af loentilgodehavender allerede den 12. februar 1979 ved de dokumenter, som var tilstillet den af Frankrigs Faste Repraesentation ved Raadet. Det fremgaar klart af et dokument fra Raadet af 12. februar 1979 (5) for det foerste, at Kommissionen allerede havde foretaget en sammenligning af de nationale ordninger om arbejdstageres beskyttelse, og dernaest med hensyn til den franske lovgivning, at Kommissionen udtrykkeligt havde henvist til de paagaeldende bestemmelser i den franske arbejdsret (som den altsaa var bekendt med) og endelig, at Frankrigs Faste Repraesentation allerede havde anmodet om godkendelse af ordningen om fastsaettelse af lofterne ved dokumenter sendt til Raadet.
Kommissionen mener paa dette grundlag, at det andet spoergsmaal er blevet hypotetisk, idet det hviler paa en faktisk vildfarelse.
16 Jeg skal bemaerke foelgende med hensyn til disse formalitetsindsigelser:
Hvis det foerste praejudicielle spoergsmaal ikke findes at give anledning til saerlige formalitetsindsigelser (6), forholder det sig ikke umiddelbart paa samme maade med hensyn til det andet spoergsmaals antagelse til realitetsbehandling. Foerst maa det andet spoergsmaal fortolkes som foelger: Domstolen anmodes om at angive, hvilke retsvirkninger der er knyttet til tilsidesaettelsen af forpligtelsen til forudgaaende underretning om nationale foranstaltninger, der begraenser betalingen af arbejdstageres tilgodehavender ved arbejdsgiverens insolvens, hvilken forpligtelse tilsyneladende paalaegges ved direktivets bestemmelser, med henblik paa en afgoerelse af, i hvilket omfang de nationale lovbestemmelser er uanvendelige i tilfaelde af manglende underretning.
17 Kommissionen og den franske regering har henvist til de faktiske forhold vedroerende de franske myndigheders meddelelse af de nationale franske bestemmelser vedroerende fastsaettelsen af lofter for garantien for betaling af arbejdstageres tilgodehavender og understreget det forhold, at Kommissionen allerede var bekendt med den franske ordning, hvorfor jeg alene skal behandle, hvorvidt det forelagte spoergsmaal er rent hypotetisk og ufornoedent.
18 Jeg mener ikke, at naevnte argumentation kan tages til foelge.
19 Jeg skal foerst understrege, at den nationale retsinstans paa det tidspunkt, hvor spoergsmaalet var forelagt, ikke kunne vaere bekendt med de faktiske forhold, som den franske regering og Kommissionen har henvist til. Det fremgaar saaledes af de bemaerkninger, som appellanten har indgivet til Domstolen (7), at Assedic foerst fik kendskab til de foranstaltninger, som de franske myndigheder havde truffet med henblik paa at give underretning om den franske ordning om begraensningen af betalingsgarantien for arbejdstageres loentilgodehavender efter datoen for afsigelsen af forelaeggelsesdommen. Disse foranstaltninger har altsaa ikke kunnet paaberaabes for den nationale ret. Foelgelig kan man ikke, som Kommissionen har haevdet, antage, at den nationale ret har befundet sig i en »vildfarelse« ved behandlingen og den juridiske bedoemmelse af sagens omstaendigheder.
20 Det fremgaar heller ikke af indholdet af det forelagte spoergsmaal, at den nationale ret finder det godtgjort, at de franske myndigheders underretning ikke er blevet foretaget. Den nationale ret anmoder alene Domstolen om at angive, hvilke virkninger faellesskabsbestemmelserne tillaegger en manglende meddelelse. Det forelagte spoergsmaal er saaledes ikke baseret paa ukorrekte omstaendigheder, for saa vidt som det ikke fremgaar af forelaeggelsesdommen, at den nationale ret allerede har afgjort, om der foreligger en meddelelse fra den franske regering, og heller ikke, at det praejudicielle spoergsmaal er blevet forelagt paa grundlag af disse omstaendigheder (8).
21 Uanset disse bemaerkninger, finder jeg det noedvendigt at fortsaette behandlingen af det andet spoergsmaal paa grund af selve karakteren af den praejudicielle procedure i traktatens artikel 177, som udgoer en samarbejdsordning mellem de nationale retsinstanser og faellesskabsretsinstanserne paa grundlag af de allerede angivne principper i retspraksis (9). Naar Domstolen forsoeger at bibringe den nationale retsinstans fortolkningselementer af faellesskabsbestemmelser, er Domstolen ikke interesseret i de forhold eller de retlige rammer, som har foranlediget den nationale ret til at forelaegge et praejudicielt spoergsmaal inden loesningen af tvisten i hovedsagen (10), og Domstolen soeger heller ikke at kontrollere, om de faktiske omstaendigheder i hovedsagen er korrekte (11). Domstolen antager beskrivelsen af de faktiske og retlige omstaendigheder, som indeholdes i det forelagte spoergsmaal, saaledes som det figurerer i forelaeggelseskendelsen, og giver den anmodede besvarelse, medmindre disse forhold helt klart er modstridende eller rent hypotetiske (12), eller er saa ufuldstaendige, at de ikke giver Domstolen mulighed for, paa grund af dens manglende viden om de omstaendigheder, der laa til grund for hovedsagen, at fortolke faellesskabsreglerne med henblik paa denne situation (13).
22 Det fremgaar af oplysningerne i forelaeggelsesdommen, at Cour d'appel de Douai i tilstraekkelig grad har angivet de retlige rammer for det andet spoergsmaal. Foelgelig mener jeg ikke, at dette spoergsmaal er blevet rent hypotetisk, efter at den franske regering og Kommissionen har redegjort for visse yderligere forhold under de skriftlige forhandlinger ved Domstolen. At antage, at spoergsmaalet er rent hypotetisk, forudsaetter, at man har behandlet de faktiske forhold, der indgaar i de faktiske rammer, som forelaeggelsesdommen er baseret paa. Desuden, og det forekommer mig endnu vigtigere, forudsaetter antagelsen af, at det andet spoergsmaal er hypotetisk, at man har foretaget en juridisk vurdering af de faktiske forhold, som der blev redegjort for under den skriftlige forhandling og afgjort, i hvilket omfang disse forhold kan anses for at godtgoere, at Kommissionen er blevet underrettet om den nationale ordning om lofterne i henhold til direktivets bogstav og aand. Med andre ord vil en saadan loesning foranledige Domstolen til at formulere et tredje fortolkningsspoergsmaal, som ikke er forelagt, og som rent logisk maa skydes ind mellem det foerste og det andet praejudicielle spoergsmaal, og hvis besvarelse eventuelt kan goere det andet spoergsmaal irrelevant.
23 Men i henhold til naevnte faste retspraksis og i henhold til den almindelige opbygning af den procedure, der er blevet indfoert ved traktatens artikel 177, hvorefter man i videst muligt omfang maa respektere indholdet og oplysningerne i forelaeggelseskendelsen, finder jeg det ikke noedvendigt at afvise det andet spoergsmaal, fordi det er hypotetisk. Tvaertimod er det langt mere i overensstemmelse med aanden i traktatens artikel 177 og i retspraksis, hvori samarbejdet mellem den nationale retsinstans og faellesskabsretsinstanserne prioriteres, at Domstolen realitetsbehandler spoergsmaalet, og at den, saafremt det ved besvarelsen af dette spoergsmaal fremgaar, at de nye forhold, som er blevet fremfoert under retsforhandlingerne, er hensigtsmaessige for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen, naevner disse forhold i dens dom, for at den nationale retsinstans kan blive bekendt hermed.
V - Realiteten
A - Foerste praejudicielle spoergsmaal
24 Cour d'appel de Douai spoerger, hvorvidt artikel 4 i direktiv 80/987 er »almengyldig og bindende«, saaledes at direktivet har »direkte virkning« i national ret.
25 For at besvare dette spoergsmaal korrekt, finder jeg det hensigtsmaessigt foerst at anfoere foelgende: Bestemmelserne i naevnte artikel supplerer direktivets artikel 3. I henhold til denne artikel skal medlemsstaterne indfoere en ordning til at sikre betaling af arbejdstageres tilgodehavender, som ikke er blevet betalt paa grund af arbejdsgiverens insolvens. Artikel 4 tilsigter netop at begraense denne generelle forpligtelse for staterne, som principielt vedroerer alle loentilgodehavender, der er opstaaet enten inden arbejdsgiverens insolvens eller inden tidspunktet for arbejdstagerens opsigelsesvarsel (givet paa grund af arbejdsgiverens insolvens), eller inden datoen paa hvilken arbejdsgiverens insolvens indtraadte eller datoen for ophoer af den paagaeldende arbejdstagers aftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens.
26 Direktivets artikel 4 bestemmer, at medlemsstaterne kan indfoere to begraensninger: dels kan medlemsstaterne i henhold artiklens stk. 1 og 2 tidsmaessigt begraense betalingen af tilgodehavender for loen. De skal dog under alle omstaendigheder sikre betaling af tilgodehavender for en vis minimumsperiode, hvilket fastsaettes detaljeret i bestemmelsen, og altid under hensyntagen til den dato, som hver medlemsstat i henhold til direktivets artikel 3 har valgt som den dato, hvorfra de paagaeldende tilgodehavender opstaar. Dels kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 4, stk. 3, fastsaette et loft over garantien for betaling af arbejdstagernes tilgodehavender i henhold til ordningen, som er angivet i direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 2, naar de paagaeldende beloeb overstiger direktivets sociale sigte. I dette tilfaelde skal de, naar de udnytter muligheden i stk. 3, underrette Kommissionen om fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af loftet.
27 Kort sagt, er det tilstraekkeligt at fastholde, at direktivets artikel 3 generelt indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til via garantiinstitutioner at sikre betaling af arbejdstageres tilgodehavender, som ikke er blevet betalt paa grund af arbejdsgiverens insolvens, mens direktivets artikel 4 begraenser denne forpligtelse.
Naar Domstolen anmodes om at afgoere, hvorvidt bestemmelserne i direktivets artikel 4 er »almengyldige og bindende« og har »direkte virkning« i den nationale retsorden, anmodes den derfor reelt om at afgoere, hvorledes de arbejdstagerrettigheder, der kan udledes af direktivets bindende kraft og direkte virkning, og navnlig direktivets artikel 3, eventuelt kan vaere paavirket. Artikel 4 kan ikke som saadan have direkte virkning i den nationale retsorden, idet bestemmelsen, selv om den ikke indfoerer forpligtelser, ikke indeholder nogen automatisk ret, men netop begraenser de rettigheder, som direktivets artikel 3 eventuelt indroemmer arbejdstagerne. Domstolen har selv i fast praksis fastsat, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for en privatperson, og at en direktivbestemmelse heller ikke kan paaberaabes over for en saadan (14). Domstolen har tvaertimod fastslaaet, at »i alle de tilfaelde, hvor et direktivs bestemmelser ud fra deres indhold forekommer tilstraekkeligt ubetingede og praecise, kan private paaberaabe dem for den nationale ret over for staten, enten naar sidstnaevnte undlader at gennemfoere direktivet inden for fristen i national lovgivning, eller naar dets gennemfoerelse er ukorrekt« (15).
28 Det maa derfor foerst afgoeres, i hvilket omfang direktivets artikel 3, som angiver indholdet af retten til betaling af arbejdstagerens tilgodehavender paa grund af arbejdsgiverens insolvens, kan have direkte virkning. Det er alene noedvendigt at behandle spoergsmaalet om den direkte virkning af det omtvistede direktivs artikel 4, saafremt det ved behandlingen af direktivets artikel 3 klart fremgaar, at bestemmelsen har en karakter, der i henhold til retspraksis er noedvendig for, at den kan have direkte virkning i de nationale retsordener, idet bestemmelsen angiver indholdet af den ret for arbejdstagerne, der bestaar i, at de sikres betaling af deres tilgodehavender. Artikel 4 kan anses for et supplement til en mere almindelig faellesskabsordning til fordel for private, som noeje angiver og afgraenser gennemfoerelsen af den almindelige ordning. Kun ud fra denne synsvinkel kan det antages, at bestemmelserne i direktivets artikel 4 har direkte virkning.
29 Jeg skal nu efter denne noedvendige redegoerelse behandle indholdet af direktivets artikel 3 og 4. Domstolen har allerede behandlet problemet i sagen Francovich I (16), som efter min mening hensigtsmaessigt kan anfoeres ved indledningen til mit forslag til afgoerelse.
30 Afgoerelsen af, i hvilket omfang bestemmelserne i direktivet om arbejdstagernes rettigheder med hensyn til garantien for betaling af deres tilgodehavender er ubetingede og tilstraekkelig praecise, rejser tre grundlaeggende problemer: Foerst maa det afgoeres, hvem der har ret til en garanti, hvad der er indholdet i garantien, og endelig hvem der er debitor. Eftersom direktivets artikel 1, som angiver, hvem der er modtager herfor, opfylder klarhedskravene, saaledes at bestemmelsen maa anses for at have direkte virkning, behandlede Domstolen i naevnte sag derefter spoergsmaalet om rettens indhold, som er reguleret i direktivets artikel 3 og 4.
31 Den omstaendighed, at den foerste af disse to artikler indroemmer medlemsstaterne en valgret med hensyn til fastsaettelsen af den dato, hvorfra betaling af tilgodehavenderne skal vaere sikret, har ikke i sig selv til virkning, at rettens indhold maa anses for ubestemt. Medlemsstaternes mulighed for at fastsaette fremgangsmaaderne ved fastsaettelsen af tilgodehavenderne og begraense deres beloeb »fratager ikke det foreskrevne maal dets praecise og ubetingede karakter« (17). Arbejdstagerne har i henhold til direktivet ret til at oppebaere en garanti, hvis beloeb er det lavest mulige, saaledes at beloebet kan beregnes paa grundlag af det af de tre alternative fremgangsmaader, som indroemmes medlemsstaterne i artikel 3, og som indebaerer den mindste oekonomiske byrde for garantiinstitutionen.
32 Jeg skal desuden bemaerke, at med hensyn til artikel 4, stk. 2, udelukker muligheden for at begraense naevnte garanti i henhold til artiklen ikke fastsaettelse af en konkret minimumsgaranti, men paalaegger tvaertimod en saadan. Medlemsstaten kan begraense betalingsforpligtelsen, men denne forpligtelse skal under alle omstaendigheder vedroere en periode paa seks maaneder, paa tre maaneder eller paa otte uger, og beregnes ud fra den dato, som er fastsat i artikel 3 for rettens opstaaen.
Med andre ord, uanset hvilken af de tre beregningsmetoder medlemsstaten foelger, naar den udnytter den mulighed, som indroemmes den i direktivets artikel 3 og artikel 3, stk. 2, giver faellesskabsbestemmelserne under alle omstaendigheder mulighed for praecist at fastsaette et bindende minimumsbeloeb for garantien. Foelgelig foelger det af den direkte ret, som direktivet giver arbejdstageren, paa en maade, som ikke overlader nogen plads for toeven eller unoejagtighed til, at arbejdstageren skal oppebaere det mindste af de tre beloeb, som foelger af naevnte beregninger.
33 Minimumsgarantien for de paagaeldende tilgodehavender kan naturligvis begraenses yderligere, saafremt medlemsstaten udnytter den mulighed, som den har i henhold til artikel 4, stk. 3, og fastsaetter yderligere loft for betalingsgarantien for at undgaa betaling af for store beloeb, saafremt de nationale kompetente institutioner finder, at den med direktivet indroemmede ret overstiger det sociale sigte. For at en medlemsstat kan udnytte denne mulighed, er det noedvendigt, at den korrekt har gennemfoert de oevrige direktivbestemmelser. Det fastslaas udtrykkeligt i dommen i sagen Francovich I, at »en medlemsstat, som har tilsidesat sine forpligtelser til at gennemfoere direktivet, ikke kan beroeve private de rettigheder, direktivet tillaegger dem med henvisning til, at den havde mulighed for at begraense garantibeloebet og kunne have valgt denne mulighed, hvis den havde truffet de noedvendige foranstaltninger til direktivets gennemfoerelse ...« (18).
34 Paa grundlag af det foranstaaende naaede Domstolen til den konklusion, at direktivet er praecist og ubetinget med hensyn til indholdet af den ret, det definerer, og at direktivet derfor har direkte virkning i det nationale retsordener, saafremt de andre forhold er lige saa klare og ubetingede.
35 Jeg mener, at den fortolkning af direktivets artikel 3 og 4, som Domstolen gav i sagen Francovich I, ogsaa maa finde anvendelse i denne sag (19). Virkninger herefter i de nationale retsordener fremgaar tilsyneladende saerlig af artikel 4, som det foerste praejudicielle spoergsmaal i oevrigt vedroerer:
36 a) Artikel 4, stk. 1 og 2: For saa vidt som det af de samlede bestemmelser i direktivets artikel 3, og artikel 4, stk. 1 og 2, foelger, at man noejagtigt kan fastsaette tre minimale graenser for garanti for betaling af arbejdstageres loentilgodehavender og medlemsstaten har mulighed for at vaelge den beregningsmetode, som mindst belaster den nationale garantiinstitutions budget, uddrager arbejdstagerne direkte af direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 2, en ret til betaling af i hvert fald minimumsgarantien, saaledes som den fremgaar af denne beregning (20), og de kan goere denne ret gaeldende for de nationale retsinstanser. Den franske regerings paastand, hvorefter en bestemmelse i direktivets artikel 4 ikke har direkte virkning, fordi ingen af dem indeholder forpligtelser, der er tilstraekkeligt praecise og ubetingede for medlemsstaterne, er derfor ikke begrundet.
37 b) Bestemmelserne i artikel 4, stk. 3: Disse bestemmelser har ikke i sig selv en direkte virkning forstaaet saaledes, at de fastsaetter et loft for arbejdstagernes rettigheder, som udspringer af andre bestemmelser i direktivet, navnlig bestemmelserne i artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2. Som Kommissionen med rette anfoerer, har artikel 4, stk. 3, ikke i sig selv direkte retsvirkning og kan altsaa ikke paaberaabes af de nationale myndigheder til stoette for at begraense arbejdstagernes rettigheder, som foelger af andre bestemmelser i direktivet. Hvis man tager hensyn til den loesning, som Domstolen valgte i sagen Francovich I med hensyn til artikel 4, stk. 3 (21), maa det fastslaas, at for at denne bestemmelse kan paaberaabes til stoette for ikke at imoedekomme arbejdstagernes krav, skal de nationale myndigheder dels have inkorporeret direktivet, og dels ved en udtrykkelig retsakt (22) have udnyttet muligheden for at fastsaette et loft for den garanti for betaling af arbejdstageres loentilgodehavender, som indroemmes dem i artikel 4, stk. 3.
38 Desuden finder jeg, at det strider mod det almindelige retsprincip »Nemo auditur propriam turpitudinem allegans« (Ingen kan stoette ret paa egen uret), saaledes som det er blevet fastsat i Domstolens faste praksis, at give medlemsstaten mulighed for at ophaeve rettigheder, som et direktiv indroemmer private ved at henvise til statens undladelse af at opfylde sin forpligtelse til at gennemfoere direktivet i den nationale retsorden eller til formfejl ved gennemfoerelsen eller til, at vedkommende ikke har udnyttet de muligheder, som det paagaeldende direktiv giver ham (23). Hvis de nationale myndigheder foelgelig ikke har udnyttet muligheden for at fastsaette lofter for den garanti for tilbagebetaling af tilgodehavender, som indroemmes dem ved artikel 4, stk. 3, i direktivet, kan de ikke direkte paaberaabe sig denne faellesskabsbestemmelse til stoette for at begraense arbejdstagernes rettigheder (24).
39 Et helt andet spoergsmaal er, hvorvidt direktivets artikel 4, stk. 3, indroemmer arbejdstagere en direkte ret og indeholder en direkte forpligtelse for de nationale myndigheder, som er specifik, praecis og ubetinget, og forskellig fra forpligtelsen i direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2. Det er den fortolkning, indstaevnte fremfoerer i hovedsagen. Han goer gaeldende, at artikel 4, stk. 3, er praecis og ubetinget derved, at den paalaegger medlemsstaterne en udtrykkelig og konkret forpligtelse til at meddele Kommissionen de fremgangsmaader, som de har fulgt ved fastsaettelsen af loftet for garanti for betaling af tilgodehavender. Han haevder, at denne forpligtelse ikke kun omfatter forpligtelsen til at underrette om loftet, men ogsaa indeholder en forpligtelse til detaljeret at redegoere for den fremgangsmaade, som er fulgt ved dets fastsaettelse, saaledes at dennes lovlighed kan vurderes sammen med direktivets sociale sigte. Indstaevnte anfoerer endvidere, at denne forpligtelse for medlemsstaterne indebaerer, at arbejdstageren for de nationale retsinstanser kan paaberaabe sig direktivets artikel 4, stk. 3, og under henvisning til de nationale myndigheders undladelse af at opfylde forpligtelsen til underretning goere gaeldende, at garantien for tilbagebetaling af deres tilgodehavender ikke kan underlaegges nationale lofter.
40 Jeg skal goere foelgende bemaerkninger til denne argumentation:
Hvis direktivets artikel 4, stk. 3, antages at have direkte virkning i medlemsstaternes nationale retsordener, skal de nationale forpligtelser, som er fastsat i denne bestemmelse, vaere praecise og ubetingede, altsaa retligt set fuldstaendigt bindende og selvstaendige. Det er derfor noedvendigt ved fastsaettelsen af retsvirkningerne af direktivets artikel 4, stk. 3, at gennemgaa de forpligtelser, som artiklen paalaegger medlemsstaterne. Med andre ord maa det fastslaas, hvad forpligtelsen til underretning i artikel 4, stk. 3, sidste afsnit, i direktivet betyder, og hvilke virkninger en tilsidesaettelse heraf medfoerer.
Jeg finder det ikke hensigtsmaessigt af de tidligere angivne grunde at besvare denne del af det foerste spoergsmaal, inden jeg har besvaret det andet praejudicielle spoergsmaal, som netop vedroerer retsvirkningerne af medlemsstaternes undladelse af at respektere forpligtelsen til at underrette Kommissionen om nationale lofter, en forpligtelse som synes at foelge af saavel direktivets artikel 4, stk. 3, som artikel 11.
B - Andet praejudicielle spoergsmaal
41 Som tidligere anfoert maa det andet spoergsmaal udvides saaledes, at det hermed oenskes oplyst, hvilke retsvirkninger der foelger af en manglende meddelelse af nationalt loft til Kommissionen, ikke blot i henhold til direktivets artikel 11 - hvortil Cour d'appel de Douai henviser i sin dom - men ogsaa ud fra direktivets artikel 4, stk. 3, sidste afsnit. Spoergsmaalet maa udvides ikke kun for at supplere besvarelsen af det foerste praejudicielle spoergsmaal, men ogsaa for at give den nationale retsinstans hensigtsmaessige oplysninger for dens afgoerelse af den sag, der verserer for den. Den nationale retsinstans skal navnlig bedoemme de virkninger, som foelger af en eventuel manglende underretning til Kommissionen af de lofter for garanti for betaling af arbejdstageres tilgodehavender, som er fastsat i den franske arbejdslovs artikel D. 143-2. Denne bestemmelse fastsaetter »lofter« under henvisning til direktivets artikel 4, stk. 3. Med hensyn til forpligtelsen til at underrette Kommissionen om disse lofter, foelger denne principielt af den saerlige bestemmelse herom i direktivets artikel 4, stk. 3, sidste afsnit, hvorved man ogsaa kan tage hensyn til den generelle bestemmelse i direktivets artikel 11, i henhold til hvilken medlemsstaterne dels straks skal underrette Kommissionen om ivaerksaettelsen af de noedvendige bestemmelser for at efterkomme direktivet i den nationale retsorden, og dels meddele Kommissionen teksten til de nationale fastsatte bestemmelser, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet.
42 Det maa derfor afgoeres, hvilke retsvirkninger der foelger af det forhold, at der ikke er sket nogen meddelelse af de nationale bestemmelser til den kompetente faellesskabsinstitution (25).
De indlaeg, som er afgivet af parterne under den skriftlige forhandling, vedroerer alene de faktiske omstaendigheder (26), og vedroerer ikke problemets juridiske aspekt (27). Det er derfor saerdeles vigtigt paa nuvaerende trin at gennemgaa den retspraksis, som behandler spoergsmaalet, om end under andre omstaendigheder, og som er saerdeles righoldig.
Det skal indledningsvis anfoeres, at dette spoergsmaal vedroerer en mere generel problematik vedroerende det retsforhold, som skabes ved faellesskabsbestemmelsen, og omfanget af de retsvirkninger, der knytter sig til dette retsforhold, for de forskellige parter (28). Gennemgangen af retspraksis viser, at forpligtelsen til at meddele en national foranstaltning til en faellesskabsinstitution, i hvert fald umiddelbart, er mere eller mindre bindende, afhaengig af rammerne for de paagaeldende faellesskabsbestemmelser. Hvorledes det end forholder sig, er de kriterier, som i sidste instans er afgoerende for, om en privatperson for de nationale retsinstanser kan paaberaabe sig tilsidesaettelse af den forpligtelse til stoette for ikke at efterkomme en national bestemmelse, som ikke er blevet meddelt de kompetente faellesskabsmyndigheder, allerede fastslaaet i retspraksis. Gennemgangen af to foelgende domme er i denne henseende saerdeles relevant.
43 I sagen Enichem Base m.fl. (29) blev Domstolen anmodet om at fortolke artikel 3 i Raadets direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald (30), som paalaegger medlemsstaterne forpligtelser til at underrette Kommissionen i rette tid om alle udkast til regler vedroerende de af direktivet omfattede forhold. De forelagte spoergsmaal drejede sig bl.a. om fastsaettelse af indholdet af forpligtelsen, og dels i hvilket omfang faellesskabsbestemmelsen indroemmer privatpersoner retten til for nationale retsinstanser i tilfaelde af en manglende forudgaaende eller rettidig meddelelse af nationale bestemmelser at stoette sig paa denne tilsidesaettelse med henblik paa at opnaa, at de nationale bestemmelser annulleres eller erklaeres uanvendelige.
Efter at Domstolen havde udtalt, at forpligtelsen til forudgaaende meddelelse ikke er uden retlig virkning, men generelt utvivlsomt gaelder for de nationale myndigheder, fastslog Domstolen i denne sag, at »det hverken paa grundlag af ordlyden eller formaalet med naevnte direktivbestemmelse [kan] antages, at medlemsstaternes undladelse af at opfylde forpligtelsen til forudgaaende underretning i sig selv kan medfoere, at regler, der er vedtaget, saaledes bliver retsstridige« (31), hvorfor den paagaeldende bestemmelse »... maa fortolkes saaledes, at der ikke ved denne bestemmelse tillaegges privatpersoner en ret, der kan goeres gaeldende ved de nationale domstole til stoette for en paastand om annullation eller ugyldighed af nationale regler (32). Domstolen havde inden denne konklusion anfoert, at den paagaeldende direktivbestemmelse «alene paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til i rette tid at underrette Kommissionen om de i (direktivbestemmelsen) omhandlede udkast til bestemmelser, men ikke fastsaetter nogen procedure for en undersoegelse af udkastene paa faellesskabsplan og heller ikke goer disse reglers gyldighed betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept (33). Den forpligtelse, som paalaegges medlemsstaterne, skal alene goere det muligt for Kommissionen at faa oplysning herom, idet Kommissionen, alene i tilfaelde af overtraedelse, er befoejet til at handle.
44 Domstolen gentog begrundelsen i dommen i sagen Enichem Base m.fl. i den af Domstolen for nylig afsagte dom i sagen CIA Security International (34), ved fortolkningen af en anden direktivbestemmelse, men kom herved til et andet resultat.
Artikel 8, stk. 1 og 2, i Raadets direktiv 83/189/EOEF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter bestemmer foelgende (35):
»Medlemsstaterne sender straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift ... de giver tillige Kommissionen kort underretning om grundene til, at det er noedvendigt at indfoere en saadan teknisk forskrift ...
Kommissionen underretter straks de oevrige medlemsstater om udkastet ...
Kommissionen og medlemsstaterne kan indgive bemaerkninger til udkastet, og vedkommende medlemsstat skal tage videst mulige hensyn hertil ...« (36).
45 Efter at Domstolen havde fastslaaet, at de paagaeldende bestemmelser fastsaetter ubetingede og tilstraekkelige praecise bestemmelser for medlemsstaterne til at underrette Kommissionen om udkast til tekniske forskrifter, behandlede Domstolen retsvirkningerne af medlemsstaternes undladelse af at opfylde meddelelsespligten. Domstolen konkluderede, at denne forpligtelse ikke kun vedroerer forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, saaledes at borgerne ikke kunne goere dem gaeldende over for de nationale domstole. Domstolen fastslog, at de naevnte bestemmelser i direktivet ogsaa har bindende karakter i en eventuel tvist mellem borgerne og en medlemsstat og anlagde derefter foelgende vurdering.
46 Domstolen bemaerkede dels, at direktivet har til formaal at beskytte varernes frie bevaegelighed gennem en praeventiv kontrol, og at meddelelsespligten er et vaesentligt led i gennemfoerelsen af denne faellesskabskontrol. Kontrollens effektivitet styrkes i det omfang, direktivet fortolkes saaledes, at en tilsidesaettelse af meddelelsespligten maa anses for en vaesentlig proceduremangel, der kan medfoere, at »de paagaeldende tekniske forskrifter ikke kan bringes i anvendelse over for borgerne« (37).
47 Domstolen fastslog endvidere, at det paagaeldende direktivs bestemmelser »fastsaetter en procedure for undersoegelse af udkastet til nationale forskrifter paa faellesskabsplan, og at tidspunktet for forskrifternes ikrafttraeden er betinget af Kommissionens udtrykkelige eller stiltiende accept« (38).
48 Af disse grunde, og modsat det resultat, som Domstolen havde naaet i sagen Enichem Base m.fl., fastslog den, at borgerne kan paaberaabe sig artikel 8 og 9 i direktiv 83/189 for de nationale domstole, og at det paahviler disse at afslaa at anvende enhver teknisk forskrift, der ikke er blevet meddelt i overensstemmelse med direktivet (39).
49 Det fremgaar af det anfoerte, at i sagerne Enichem Base m.fl. og CIA Security International anvendte Domstolen to kriterier, nemlig kriteriet om formaalet med faellesskabsbestemmelsen, som paalaegger en forpligtelse til forudgaaende anmeldelse faellesskabsmyndighederne af de nationale bestemmelser, og kriteriet om, hvorvidt der foreligger en kontrolprocedure paa faellesskabsplan, der finder anvendelse inden ikrafttraedelsen af de nationale bestemmelser. Naar disse to kriterier begge er opfyldt, kan en borger for de nationale domstole goere en manglende forudgaaende anmeldelse gaeldende, hvilket kan foere til, at den paagaeldende nationale bestemmelse erklaeres ugyldig.
Jeg mener, at samme begrundelse kan anvendes ved besvarelsen af det andet praejudicielle spoergsmaal i denne sag.
50 Med hensyn til formaalet ikke blot med direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 11, men ogsaa med direktivet som saadan, skal jeg anfoere, at forpligtelsen til at underrette Kommissionen om fremgangsmaaderne ved fastsaettelse af loftet for pligten til betaling af arbejdstageres tilgodehavender, alene tjener til oplysning for Kommissionen og ikke til at beskytte arbejdstagerne. Med andre ord er denne forpligtelse ikke fastsat af hensyn til de paagaeldende personer, men vedroerer udelukkende forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Det maa af de paagaeldende bestemmelsers bogstav og aand udledes, at oplysningerne til Kommissionen er et forhold, som er en forudsaetning for beskyttelsen af de rettigheder og de interesser, som direktivet skal sikre arbejdstagerne, for at disse for de nationale domstole kan goere en manglende underretning af de nationale bestemmelser gaeldende med henblik paa at faa dem erklaeret ugyldige (40). En gennemgang af direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 11 samt direktivets betragtninger giver efter min mening ikke grund til at anlaegge en saadan fortolkning (41).
51 Et endnu mere sikkert kriterium for afgoerelsen af, hvilke retsvirkninger der knytter sig til, at Kommissionen ikke i henhold til det paagaeldende direktiv er blevet underrettet, er, om der foreligger en saerlig kontrol paa faellesskabsplan af de nationale foranstaltninger, som er blevet meddelt faellesskabsinstitutionerne, og om ivaerksaettelsen af den paagaeldende nationale bestemmelse er betinget af Faellesskabets kontrolmyndigheds godkendelse. Forpligtelsen til en forudgaaende underretning er ikke i sig selv tilstraekkelig. Denne forpligtelse skal vaere fastsat ved direktivet som en indledende forudgaaende kontrol, uden hvilken en manglende underretning aldrig kan foere til annullation eller ugyldighed af den nationale bestemmelse (42).
52 Direktivets bestemmelser indeholder ikke en saadan kontrol. Hverken Kommissionen eller nogen anden faellesskabsinstitution kan foretage en kontrol af de meddelte nationale bestemmelser, og deres indhold og deres gyldighed er heller ikke undergivet nogen anden bedoemmelse. Paa dette punkt bestaar der efter min mening klart forskel mellem sagen vedroerende direktiv 89/189, som Domstolen behandlede i sagen CIA Security International, og denne sag. I henhold til naevnte direktiv, skulle ethvert udkast til nationale tekniske forskrifter meddeles Kommissionen, og blev undergivet en konkret kontrol, under hvilken de oevrige medlemsstater eventuelt blev underrettet. Kommissionen afgiver som kompetent kontrolmyndighed en bedoemmelse eller kraever udtrykkeligt, at den tekniske bestemmelse aendres. Kommissionen kan ogsaa beslutte at traeffe grundlaeggende foranstaltninger (forslag til direktiv, anlaegge sag i henhold til traktatens artikel 169), hvis den finder, at bestemmelsen ikke er forenelig med varernes frie bevaegelighed. Denne saerlige kontrolprocedure er tidsmaessigt begraenset ved fastsaettelse af konkrete frister, hvorunder den nationale bestemmelse ikke har nogen virkning. Dens ikrafttraedelse finder sted efter dets vedtagelse og afhaenger af udfaldet af faellesskabskontrollen.
Jeg mener derfor, at hvis der ikke foreligger en detaljeret kontrol med de nationale bestemmelser inden deres ikrafttraedelse, en kontrol, som er baseret paa en forudgaaende underretning til en faellesskabsinstitution, og som beskytter borgernes interesser, som direktivet har til formaal at sikre, kan borgerne ikke stoette sig paa tilsidesaettelse af en forudgaaende forpligtelse til underretning af nationale bestemmelser, som er paalagt medlemsstaterne, med henblik paa at opnaa, at de paagaeldende nationale bestemmelse erklaeres ugyldige, hvilket ogsaa gaelder, selv om forpligtelsen udtrykkeligt er fastsat i direktivets tekst.
53 I henhold til det anfoerte kan borgerne derfor ikke under en sag ved de nationale domstole paaberaabe sig tilsidesaettelse af en pligt til meddelelse af nationale bestemmelser, som er fastsat i direktivets artikel 11, og artikel 4, stk. 3, og en saadan tilsidesaettelse kan derfor heller ikke indebaere annullation eller ugyldighed af de paagaeldende nationale bestemmelser. Disse bestemmelser indeholder ikke en pligt for medlemsstaterne, der er tilstraekkelig praecis og ubetinget til, at en tilsidesaettelse heraf giver de paagaeldende tilsvarende rettigheder, som disse kan goere gaeldende for de nationale domstole.
54 Jeg skal derfor med hensyn til den tvist i hovedsagen, som verserer for den nationale retsinstans, og hvorunder de naevnte spoergsmaal er blevet forelagt til praejudiciel afgoerelse, bemaerke, at efter min gennemgang er behandlingen af spoergsmaalet om, hvorvidt de lofter, der er fastsat i den franske arbejdslov for garantien for betaling af arbejdstageres tilgodehavender, er blevet meddelt Kommissionen, uden praktisk interesse for tvistens loesning. Dette indebaerer, at de oplysninger, som den franske regering og Kommissionen (43) har fremfoert til stoette for deres paastande om, at Kommissionen var blevet oplyst om den nationale bestemmelses eksistens, ikke er afgoerende for dommen i denne sag.
Jeg mener imidlertid, at det under alle omstaendigheder er hensigtsmaessigt - navnlig hvis Domstolen ikke foelger mit forslag - at Cour d'appel de Douai tilsendes de yderligere faktiske oplysninger, som foerste gang er blevet fremfoert inder den skriftlige forhandling for Domstolen.
Forslag til afgoerelse
55 Paa grundlag af det anfoerte skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes:
»1) Artikel 4 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagere i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens indeholder en praecis og ubetinget forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at arbejdstagerne i hvert fald opnaar et minimumsbeloeb til sikring af betaling af deres tilgodehavender ved arbejdsgiverens insolvens, saaledes som denne betaling er fastsat i naevnte artikels stk. 1, og 2, efter at medlemsstaterne blandt de beregningsmetoder, der er fastsat i stk. 2, har valgt den, som belaster den nationale garantiinstitution mindst.
2) Artikel 4, stk. 3, i direktiv 80/987 har ikke i sig selv direkte virkning i national ret, forstaaet saaledes, at bestemmelsen begraenser de rettigheder for arbejdstagere, der foelger af andre bestemmelser i direktivet. Saafremt medlemsstaterne har fastsat nationale lofter for betalingspligten af tilgodehavenderne i henhold til direktivets artikel 4, stk. 3, kan arbejdstagerne ikke goere en manglende meddelelse til Kommissionen af disse nationale lofter, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, sidste afsnit, og i artikel 11 i samme direktiv, gaeldende for nationale domstole med henblik paa at opnaa deres annullation, eller at lofterne ikke skal finde anvendelse.«
(1) - EFT L 283, s. 23.
(2) - JORF af 30.12.1973, s. 14145.
(3) - KOM(95) 164 endelig udg.
(4) - Kommissionen henviser i sine bemaerkninger til sin rapport af 15.6.1995 (naevnt i fodnote 3), navnlig punkt 2 i bilag 1, s. 2.
(5) - Raadets dokument nr. 4649/79, ADD1 SOC 24.
(6) - Det synspunkt, hvorefter foerste spoergsmaal kan antages til realitetsbehandling, kan finde stoette i Domstolens faste praksis. Domstolen har saaledes fastslaaet, at traktatens artikel 177 ikke giver Domstolen mulighed for at kontrollere baggrunden for en anmodning om fortolkning (dom af 19.12.1968, sag 13/68, Salgoil, Sml. 1965-1968, s. 553, org. ref.: Rec. s. 661) med henblik paa at bestemme, i hvilket omfang besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal er noedvendig for afgoerelsen i hovedsagen. Foelgelig er det kun muligt at afvise en anmodning, formuleret af en national retsinstans, »saafremt det klart fremgaar, at fortolkningen af faellesskabsretten eller gennemgangen af gyldigheden af en faellesskabsregel, som den paagaeldende retsinstans anmoder om, ikke har nogen forbindelse med situationen i eller indholdet af hovedsagen« (dom af 16.6.1981, sag 126/80, Salonia, Sml. s. 1563, praemis 6). Domstolen afholder sig fra at besvare en saadan anmodning i yderst sjaeldne tilfaelde, f.eks. naar den faktiske eller retlige situation, som er beskrevet i anmodningen, er angivet »for upraecist« eller er »rent teoretisk« (kendelse af 23.3.1995, sag C-458/93, Saddik, Sml. I, s. 511, praemis 18). Et af de kriterier, som goer det muligt for Domstolen at vurdere, om den skal eller ikke skal realitetsbehandle et forelagt spoergsmaal, er dens mulighed for at give et »hensigtsmaessigt« svar (kendelse af 7.4.1995, sag C-167/94, Grau Gomis m.fl., Sml. I, s. 1023, praemis 11), altid under hensyn til »den samarbejdsordning, der er afgoerende for, at den praejudicielle procedure kan fungere« (kendelse i sagen Saddik, a.st.). Det forekommer mig ikke at fremgaa af sagen, at foerste spoergsmaal er ganske uden forbindelse med hovedsagens retlige og faktiske forhold, eller at de omstridte forhold er beskrevet for upraecist eller er rent hypotetisk behandlet af den nationale retsinstans, saaledes at Domstolen ikke kan give en besvarelse, der er hensigtsmaessig for tvisten i hovedsagen. Den franske regerings formalitetsindsigelse vedroerende det foerste spoergsmaal finder jeg derfor ubegrundet.
(7) - S. 6 i appellantens bemaerkninger i hovedsagen.
(8) - Det kan heller ikke antages, at spoergsmaalet er rent hypotetisk alene af den grund, at den nationale ret anmoder om, hvilke retsvirkninger faellesskabsbestemmelserne knytter til en manglende meddelelse om national lovgivning, eftersom den endnu ikke har afgjort spoergsmaalet, om der foreligger en tilsidesaettelse af meddelelsesforpligtelsen (jf. dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90, C-321/90 og C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, praemis 6). Det er her tilstraekkeligt, at forelaeggelsesdommen har angivet »den retlige ramme for det forelagte spoergsmaal«. Jeg skal bemaerke, at det forhold, at spoergsmaalet om retsvirkningerne af en manglende underretning behandles inden spoergsmaalet, om der blev foretaget en underretning, skoent det indebaerer en aendring af spoergsmaalenes raekkefoelge, ikke kan anses for en fejl i den retlige begrundelse. Hvis man besvarer spoergsmaalet benaegtende, i hvilket omfang der er sket en tilsidesaettelse af forpligtelsen til underretning om de nationale foranstaltninger om lofter, som er indeholdt i direktivets artikel 4 og 11, bliver spoergsmaalet om den retlige vurdering af de nationale foranstaltninger, som ikke er blevet meddelt, fuldstaendig uden nogen praktisk interesse. Hvis man derimod mener, at den manglende underretning til Kommissionen ikke paavirker gyldigheden af de nationale lofter, er det unoedvendigt at rejse spoergsmaalet, om der er foretaget en underretning. Afgoerelsen af, hvilke af disse to spoergsmaal der skal behandles foerst, henhoerer under den nationale rets befoejelser, eftersom besvarelsen af i hvert fald et af disse to spoergsmaal er noedvendig eller baade noedvendig og tilstraekkelig for at loese tvisten i hovedsagen.
(9) - Kendelse af 3.6.1964, sag 6/64, Costa, Sml. 1954-1964, s. 531, org. ref.: Rec. s. 1195, og dom af 16.7.1992, sag C-343/90, Lourenço Dias, Sml. I, s. 4673.
(10) - Dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, praemis 35 og 39.
(11) - Dom af 16.3.1978, sag 104/77, Oehlschlaeger, Sml. s. 791, praemis 4.
(12) - Jf. kendelse i sagen Saddik, naevnt i fodnote 6.
(13) - Dom i sagen Telemarsicabruzzo m.fl., naevnt i fodnote 8 (praemis 6-9).
(14) - Jf. dom af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, praemis 48, og af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, praemis 20-25.
(15) - Dom af 23.2.1994, sag C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della cava m.fl., Sml. I, s. 483. Jf. ogsaa dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53, og af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839.
(16) - Dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357.
(17) - Dom naevnt i fodnote 16, praemis 18.
(18) - Jf. dom i sagen Francovich I, naevnt i fodnote 16 (praemis 21). Jeg skal endvidere anfoere, at det ikke udtrykkeligt fremgaar af selve ordlyden af direktivets artikel 4 og af Domstolens dom i sagen Francovich I, at »loftet« i stk. 3 er lavere end de i stk. 2 sikrede tilgodehavender og udgoer et lavere beloeb. Men denne fortolkning maa dels anlaegges paa grund af anvendelsen af adverbiet »dog ..« i indledningen til stk. 3, og dels paa grund af selve opbygningen af ordningen i direktivet. Direktivet angiver foerst karakteren af de nationale garantiinstitutioners forpligtelse i artikel 3, og dernaest anfoeres i artikel 4 medlemsstaternes mulighed for at fastsaette et loft for denne forpligtelse. Denne mulighed for at fastsaette et loft i artikel 4, stk. 1, har ingen saerlig form og er derfor saa meget mindre automatisk og skal heller ikke begrundes, netop fordi den ikke kan gaa under visse minimale graenser, som detaljeret og obligatorisk er fastsat i artiklens stk. 2. Muligheden for at fastsaette et loft i sidste stk. i artikel 4 er tvaertimod ikke defineret med hensyn til den faellesskabsretlige raekkevidde, som forudsaettes i en retsakt fra de nationale myndigheder (for saa vidt som kun en vedtagen retsakt kan meddeles Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit) og har navnlig til formaal at hindre betaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte. Foelgelig har muligheden i artikel 4, stk. 3, kun praksis betydning, saafremt medlemsstaten vil begraense forpligtelsen til betaling ud over de graenser, der praecist er angivet i direktivets artikel 4, stk. 2.
(19) - Jeg mener, at modsat de faktiske omstaendigheder i sagen Francovich I (naevnt i fodnote 16) - hvorefter de italienske myndigheder overhovedet ikke havde forsoegt at gennemfoere direktivet i den nationale retsorden - vedroerer denne sag ikke en generel tilsidesaettelse fra medlemsstatens side af forpligtelsen til at gennemfoere direktivets ordning i den nationale retsorden. Besvarelsen af de forelagte spoergsmaal befinder sig paa et andet plan, idet denne nemlig maa dreje sig om indholdet og den korrekte fortolkning af direktivet, saaledes at den nationale retsinstans kan bedoemme, om den franske garantiordning til betaling af arbejdstageres tilgodehavender er forenelig med direktivets regler. Denne bemaerkning er saerdeles relevant: I dommen i sagen Francovich I fastslog Domstolen, at direktivets bestemmelser ikke er tilstraekkelig praecise og ubetingede til, at man kan bestemme, hvem der skal anses for debitor for de garanterede tilgodehavender, for saa vidt som hver medlemsstat selv kan bestemme den naermere opbygning af garantiordningen (praemis 24, 25 og 26) og oprette de kompetente garantiinstitutioner og fastsaette deres finansieringsformer. Ogsaa af denne grund kunne Francovich ikke stoette sig paa direktivet for de italienske retsinstanser med henblik paa at tvinge den italienske stat til at betale ham hans tilgodehavender. Med andre ord afhaenger spoergsmaalet om direktivets direkte virkning af, om der i medlemsstaten bestaar en national garantiordning til betaling af arbejdstageres tilgodehavender. Denne betingelse er opfyldt for Den Franske Republiks vedkommende, hvilket er relevant i denne sag. Foelgelig vil en eventuelt bekraeftende besvarelse fra Domstolen, hvorved den fastslaar, at direktivets bestemmelser vedroerende modtagernes identitet og indholdet af retten til betalingsgarantien af tilgodehavender, er praecise og ubetingede, vaere tilstraekkelig til, at direktivet har direkte virkning, navnlig over for Den Franske Republik.
(20) - Som det fremgaar af dommen i sagen Francovich I (naevnt i fodnote 16), navnlig i praemis 17-20, kan arbejdstagernes rettigheder udledes direkte af direktivet, fordi dets indhold »kan fastsaettes med tilstraekkelig praecision alene paa grundlag af direktivets bestemmelser«, og denne rettighed svarer til den minimale garanti, som obligatorisk skal betales af de kompetente nationale institutioner i henhold til direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 1 og 2, idet denne minimumsgaranti under alle omstaendigheder kan fastsaettes praecist alene ved anvendelse af direktivets bestemmelser.
(21) - Naevnt i fodnote 16, praemis 21.
(22) - Som allerede anfoert (jf. fodnote 18) indebaerer fastsaettelse af nationale lofter en udtrykkelig retsakt fra medlemsstatens side, for saa vidt som det er uantageligt, at lofterne kan meddeles Kommissionen forudsaetningsvis.
(23) - Skoent Domstolen ikke udtrykkeligt henviser til dette generelle princip, som supplerer princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, har den dog altid reelt respekteret dette princip, navnlig naar den fastslog, at medlemsstaterne ved gennemfoerelsen af et direktiv havde handlet uretmaessigt og retsstridigt (jf. dom i sagen Faccini Dori, naevnt i fodnote 14, praemis 23); jf. ogsaa dom i sagen Becker og Fratelli Costanzo, naevnt i fodnote 15, samt dom af 7.3.1996, sag C-192/94, El Corte Inglés, Sml. I, s. 1281, og af 26.9.1996, sag C-168/95, Luciano Arcaro, Sml. I, s. 4705.
(24) - I Frankrig, hvor hovedsagen verserer, foreligger dette problem om manglende udnyttelse af muligheden for begraensning i henhold til direktivets artikel 4, stk. 3, under alle omstaendigheder ikke. Artikel D. 143-2 i den franske arbejdslov indfoerer udtrykkeligt en national begraensning.
(25) - Jeg skal bemaerke, at valget af udtrykkene »oplysning«, »underretning« og »meddelelse« af faellesskabslovgiver ikke tillaegges nogen praktisk betydning i den forstand, at man kan sondre mellem disse udtryk og udlede, at deres anvendelse svarer til lovgivers konkrete vilje, eller boer fortolkes saaledes, at de omhandler retssituationer, der er saerlige og forskellige.
(26) - Med hensyn til de saerlige og faktiske omstaendigheder i sagen skal jeg henvise til de tidligere punkter i min gennemgang. Jf. ovenfor, punkt 12 ff.
(27) - Kommissionen er den eneste part, som uden direkte at besvare det andet spoergsmaal, har henvist til princippet om en fortolkning af faellesskabsbestemmelsen, der er forenelig med den nationale rets bestemmelse, og haevdet, at den nationale ret ikke kan bortse fra den franske arbejdslovs artikel D. 143-2, men skal anvende den ud fra direktivets bogstav og aand. Kommissionen henviser herved til Domstolens faste praksis, hvorefter den nationale retsinstans ved anvendelse af den nationale ret, bortset fra naar det drejer sig om bestemmelser, som er vedtaget tidligere eller senere end direktivets udstedelse, skal fortolke den nationale bestemmelse saa vidt mulig under hensyn til direktivets tekst og maal for at naa det hermed tilsigtede formaal (dom af 10.4.1984, sag 14/83, Von Colson og Kamann, Sml. s. 1891, praemis 26, af 16.12.1993, sag C-334/92, Wagner Miret, Sml. I, s. 6911, praemis 30, og af 14.7.1994, Faccini Dori, naevnt i fodnote 14, praemis 26). Kommissionen finder med anvendelse af dette fortolkningsprincip, at den nationale retsinstans ikke kan undlade at anvende det i den nationale lov fastsatte loft, hvis denne lov er i overensstemmelse med direktivets tekst, hvilket er tilfaeldet i denne sag. Kommissionen tilfoejer, at »retsinstansens bedoemmelse af en lov, der er i overensstemmelse med et direktiv, ikke kan afhaenge af medlemsstatens overholdelse af en procedureregel, saasom underretningen til Kommissionen« (Kommissionens skriftlige indlaeg, s. 12). Denne paastand fra Kommissionens side forudsaetter, at der er givet en bekraeftende besvarelse af spoergsmaalet, i hvilket omfang den nationale lovgivning er forenelig med den tilsvarende faellesskabslovgivning, hvilket som allerede anfoert, ligger uden for Domstolens kompetence. Paastanden om, at en overtraedelse af en procedurebestemmelse, saasom undladelsen af at give meddelelse ikke er tilstraekkelig til at begrunde ugyldigheden af den nationale bestemmelse, forudsaetter, at det noejagtigt er blevet fastsat, hvilke retsvirkninger der knytter sig til tilsidesaettelsen af direktivets artikel 11 og artikel 4, stk. 3; med andre ord, disse paastande foerer os til udgangspunktet for vores gennemgang. Vedroerende dette spoergsmaal finder jeg derfor ikke, at Kommissionens begrundelse er saerlig hensigtsmaessig med henblik paa besvarelsen af det andet praejudicielle spoergsmaal.
(28) - Bestemmelserne, som udstedes af faellesskabsinstitutionerne, indfoerer hovedsagelig et tresidet retsforhold mellem Faellesskabet, medlemsstaterne og borgerne (sidstnaevnte er parter i dette retsforhold under forskellige egenskaber som afgiftspligtige, loenmodtagere eller arbejdsgivere). Som enhver lovbestemmelse medfoerer altsaa faellesskabsbestemmelserne ogsaa for de personer, som er parter i retsforholdet, visse rettigheder og visse forpligtelser, altsaa en vis bindende adfaerd, hvis overholdelse sikres ved en ordning om sanktioner over for dem, som overtraeder ordningen. Men modsat den traditionelle retsregel, hvori enhver bestemmelse er fuldstaendig bindende for alle parter i retsforholdet, og hvor enhver tilsidesaettelse heraf medfoerer sanktioner for enhver person, der overtraeder denne, og en »ret til sanktion« for den part, som paaberaaber sig bestemmelsen, har faellesskabsbestemmelserne ikke generelt disse saertraek. Man maa sondre mellem de bestemmelser, som er absolut bindende, dvs. de bestemmelser, hvis tilsidesaettelse af en af parterne i retsforholdet giver de andre parter ret til at kraeve overholdelse af bestemmelsen, eller ret til paalaeggelse af en sanktion over for den person, der overtraeder reglen, og de delvis bindende bestemmelser, hvis tilsidesaettelse kan medfoere sanktioner over for den person, der overtraeder dem, men hvor »retten til sanktion« ikke tilkommer alle de oevrige parter i retsforholdet. Med andre ord spiller den tosidede og traditionelle sondring mellem »fuldstaendige« retsregler og »ufuldstaendige« retsregler, hvorved sidstnaevnte ikke har retsvirkning, fordi de ikke er bindende, ikke nogen rolle i faellesskabsretten. I faellesskabsretten maa man snarere sondre mellem de fuldstaendigt bindende bestemmelser og de delvis bindende bestemmelser. Faellesskabsinstitutionerne fastsaetter den mere eller mindre bindende karakter af en bestemmelse under hensyn til, om en saadan bestemmelse har til formaal at »straffe« eller at »regulere«.
(29) - Dom af 13.7.1989, sag 380/87, Sml. s. 2491.
(30) - EFT L 194, s. 39.
(31) - Dom i sagen Enichem Base m.fl., naevnt i fodnote 29, praemis 22.
(32) - Dom i sagen Enichem Base m.fl., naevnt i fodnote 29, praemis 24.
(33) - Dom i sagen Enichem Base m. fl., naevnt i fodnote 29, praemis 20.
(34) - Dom af 30.4.1996, sag C-194/94, Sml. I, s. 2201.
(35) - EFT L 109, s. 8, som aendret ved Raadets direktiv 88/182/EOEF af 22.3.1988 (EFT L 81, s. 75).
(36) - Artikel 9 i direktiv 83/189/EOEF bestemmer endvidere: »... medlemsstaterne skal udsaette vedtagelsen af et udkast til teknisk forskrift i seks maaneder regnet fra datoen fra anmeldelsen, hvis Kommissionen eller en anden medlemsstat inden tre maaneder efter samme dato afgiver en udfoerlig udtalelse om, at den paataenkte foranstaltning boer aendres ...«
(37) - Dom i sagen CIA Security International, naevnt i fodnote 34, praemis 48.
(38) - Dom i sagen CIA Security International, naevnt i fodnote 34, praemis 50.
(39) - Med hensyn til det forhold, at Domstolen strikt fortolker eller anvender forpligtelsen til forudgaaende underretning, som er bindende paalagt ved direktiv 89/189, jf. dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405.
(40) - Det er netop det, der ligger til grund for anvendelsen af det formaalsbestemte kriterium i sagerne Enichem Base m.fl. og CIA Security International (allerede naevnt i henholdsvis fodnote 29 og 34).
(41) - Af sagen CIA Security International (naevnt i fodnote 34) samt af betragtningerne til direktiv 83/189 fremgaar det tvaertimod, at den forudgaaende oplysning til Kommissionen havde til hensigt at beskytte den frie bevaegelighed for varer, navnlig ved en kontrol af de nationale tekniske regler fra de kompetente faellesskabsmyndigheders side. Den forudgaaende underretning til faellesskabsmyndighederne om eksistensen og indholdet af nationale bestemmelser udgoer naturligvis en forudsaetning og et uomgaengeligt middel for en saadan kontrol, som foretages af hensyn til de personer, der vil udnytte den frie bevaegelighed for varer paa faellesskabsplan.
(42) - Der er naturligvis intet til hinder for, at denne manglende underretning, som udgoer en tilsidesaettelse af en faellesskabsbestemmelse, udgoer begrundelsen for, at Kommissionen traeffer visse foranstaltninger over for medlemsstaten eller straffer den. Dette spoergsmaal vedroerer imidlertid forholdet mellem Faellesskabet og medlemsstaterne og aendrer intet i forholdet mellem de nationale myndigheder og borgerne.
(43) - Jf. punkt 12 ff.