62002CC0443_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het Tribunale di Pordenone, een Italiaanse rechterlijke instantie van eerste aanleg in strafzaken, heeft het Hof krachtens artikel 234 EG vijf prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van een aantal bepalingen van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden(2), in verhouding tot artikel 28 EG.
Het vraagt in wezen om uitlegging van de begrippen „biociden”, „biocide met een gering risico” en „basisstof”, zoals toegepast op blokjes rodecederhout die in hun natuurlijke toestand op de markt worden gebracht als mottenwerend middel. De nationale rechter wenst bovendien te vernemen of dergelijke producten, wanneer zij in een lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht zonder dat een toelating of registratie nodig was, kunnen worden onderworpen aan één van deze formaliteiten wanneer men voornemens is ze in een andere lidstaat in de handel te brengen.
I – De feiten in het hoofdgeding
2. Op 13 maart 2001 hebben ambtenaren van de Nucleo Antisofisticazioni (antifraudeteam van de Carabinieri) in de supermarkt LIDL-Italia Srl te Cordenons, in de provincie Pordenone, twintig verpakkingen met elk 24 als „mottenwerend middel” aangeduide houten blokjes in beslag genomen.
3. De Procura della Repubblica (openbaar ministerie) heeft deze maatregel drie dagen later bevestigd door een strafprocedure in te leiden tegen N. Schreiber in zijn hoedanigheid van bedrijfsleider van LIDL-Italia Srl, een dochteronderneming van de in Duitsland gevestigde vennootschap LIDL Stiftung KG. Tijdens de procedure heeft R. Flego op 23 april een deskundigenrapport uitgebracht, op grond waarvan het openbaar ministerie veroordeling in het kader van een verkorte procedure heeft gevorderd. Het Tribunale di Pordenone heeft deze vordering op 15 maart 2002 toegewezen.
4. Drie dagen later heeft Schreiber hiertegen verzet aangetekend, waarna hij is gedagvaard en beschuldigd van overtreding van artikel 189 van Regio Decreto (koninklijk besluit) nr. 1265/1934, doordat hij het uit Duitsland afkomstige product met de aanduiding „mottenwerende blokjes”, dat wordt aangemerkt als medisch-chirurgisch product, in de handel heeft gebracht zonder de daartoe vereiste toelating te hebben verkregen. Op 20 november 2002 heeft de terechtzitting plaatsgevonden, naar aanleiding waarvan het Tribunale heeft besloten een aantal prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen.
II – De prejudiciële vragen
5. De Italiaanse rechter heeft de volgende vragen gesteld:
„1) Moet artikel 2, lid 1, sub a, en b, van richtlijn 98/8/EG, gelet op de daarbij in de communautaire rechtsorde ingevoerde algemene regeling, aldus worden uitgelegd dat de termen ‚biociden’ en ‚biocide met een gering risico’ enkel doelen op producten waarvan de werking als biocide afhangt van werkzame stoffen die met chemische en biologische middelen daaraan zijn toegevoegd door middel van procédés die er expliciet op zijn gericht om […] aan de producten een werking als biocide te geven?
2) Moet artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8/EG, gelet op de daarbij in de communautaire rechtsorde ingevoerde algemene regeling, aldus worden uitgelegd dat de uitdrukking ‚basisstof’ verwijst naar stoffen die niet aan een product worden toegevoegd om het een beoogde werking als biocide te geven, maar dat een dergelijke werking als biocide wordt verkregen naast de functie die het product bij gebruik ervan normalerwijze heeft (bijvoorbeeld een afwasmiddel voor vaatwasmachines dat dankzij de toevoeging van een stof die bedoeld is om de reinigende werking te versterken, tevens een bacteriedodende werking kan hebben)?
3) Kan een stukje rodecederhout enkel omdat het als ‚mottenwerend middel’ in de handel wordt gebracht, worden gekwalificeerd als ‚biocide’, als ‚biocide met een gering risico’ dan wel als ‚basisstof’ wanneer: a) het betrokken hout op generlei wijze chemisch of biologisch is behandeld; b) het product de stof waarvan de aan het hout toegeschreven werking afhangt, van nature bevat; c) het product in wezen in de handel wordt gebracht zoals het in de natuur voorkomt?
4) Moet artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8/EG aldus worden uitgelegd dat een ‚basisstof’ alleen wanneer deze op de lijst van bijlage I B is opgenomen, kan worden vrijgesteld van een toelating of registratie welke is voorgeschreven voor het in de lidstaten op de markt brengen van in genoemd artikel 2 bedoelde producten, waardoor een dergelijke opneming op de lijst van bijlage I B rechtens in alle opzichten een constitutieve werking heeft?
5) Moet artikel 4 van richtlijn 98/8/EG, gelet op de artikelen 28 EG en 30 EG, aldus worden uitgelegd dat een product als in de derde vraag omschreven, dat in een lidstaat rechtmatig op de markt is gebracht zonder dat in die lidstaat een toelating of registratie nodig was, in een andere lidstaat waarin het vervolgens in de handel wordt gebracht, aan een toelating of registratie kan worden onderworpen op grond dat dit product niet op de lijst van bijlage I B bij richtlijn 98/8/EG is opgenomen?”
III – Bepalingen van nationaal recht
6. Schreiber wordt in Italië strafrechtelijk vervolgd wegens overtreding van de nationale wetgeving, omdat hij niet de relevante ministeriële toelating heeft aangevraagd voordat hij in dat land insecticiden op de markt bracht.
7. De nationale rechter geeft in zijn beschikking aan, dat volgens de tenlastelegging de mottenwerende blokjes vallen onder de definitie van „medisch-chirurgische producten” in de zin van de Decreti del Presidente della Repubblica (presidentiële besluiten) nr. 223/1988 en nr. 392/1998, waarvan het laatste in artikel 1, sub c, ervan insectenwerende middelen kwalificeert als medisch-chirurgische producten.
8. Gelet op artikel 2 van Decreto Legislativo nr. 174/2000(3), dat een getrouwe weergave is van artikel 2, lid 1, van richtlijn 98/8, kan een insectenwerend middel dat tegen motten wordt gebruikt, worden ingedeeld onder „biociden”, voorzover het bestemd is om schadelijke organismen onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of hen op andere wijze te bestrijden, dan wel onder „biociden met een gering risico” of „basisstoffen”. Bijlage IV bij deze nationale regeling komt overeen met bijlage V bij richtlijn 98/8 en bevat een lijst van 23 soorten biociden. Product 19 van bijlage IV omvat, evenals nr. 19 van bijlage V bij richtlijn 98/8, insectenwerende en lokstoffen.
9. Krachtens artikel 3, lid 1, van dezelfde regeling moet een voorafgaande ministeriële toelating worden verkregen voor het op de markt brengen van een als biocide aangemerkt product, terwijl artikel 4 slecht voorziet in registratie als het gaat om een product dat wordt aangemerkt als een biocide met een gering risico. Op grond van artikel 5 zijn vrijgesteld van alle formaliteiten de basisstoffen die zijn opgenomen in bijlage I B bij richtlijn 98/8, die nog niet op gemeenschapsniveau is vastgesteld.
10. Krachtens artikel 17, lid 1, blijft het Ministero della Sanità (ministerie van Volksgezondheid), in afwijking van de verplichting dat de werkzame stoffen moeten voorkomen op de door de Europese Unie vastgestelde lijsten, bevoegd om gedurende een periode van tien jaar vanaf 14 mei 2000 de geldende regeling inzake het op de markt brengen van biociden, die bij Decreto del Presidente della Repubblica nr. 392 van 6 oktober 1998(4) is vastgesteld, toe te passen. In het bijzonder verleent het ministerie overeenkomstig artikel 2 goedkeuring voor de verkoop van biociden die werkzame stoffen bevatten die niet zijn opgenomen op de lijsten van dergelijke producten zoals bedoeld in artikel 11, indien die stoffen in mei 2000 reeds op de markt waren. Overeenkomstig artikel 1 ervan regelt besluit nr. 392 de toelatingsprocedures voor de productie en het op de markt brengen van medisch-chirurgische producten. Volgens artikel 2 wordt de aanvraag ingediend bij het ministerie van Volksgezondheid, met kopie aan het Instituto Superiore di Sanità. De toelating wordt door de eerste op voorstel van de tweede verleend binnen een termijn van zes maanden. In geval van weigering wordt het besluit, dat met redenen omkleed moet zijn, binnen dezelfde termijn betekend.
IV – Bepalingen van gemeenschapsrecht
11. Het Tribunale di Pordenone vraagt om uitlegging van de artikelen 28 EG en 30 EG, die respectievelijk luiden als volgt:
„Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden.”
„De bepalingen van de artikelen 28 en 29 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.”
12. Bovendien heeft het Tribunale vragen over artikel 2 van richtlijn 98/8, dat luidt:
„1. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) Biociden
Werkzame stoffen en preparaten die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, een of meer werkzame stoffen bevatten en bestemd zijn om een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of het op andere wijze langs chemische of biologische weg te bestrijden.
Bijlage V bevat een limitatieve lijst van 23 soorten producten met voor elke soort een indicatieve reeks beschrijvingen.
b) Biocide met een gering risico
Biocide dat als actieve stof(fen) alleen een of meer van de in bijlage I A genoemde stoffen, doch geen tot bezorgdheid aanleiding gevende stof(fen) bevat.
Bij toepassing volgens de gebruiksvoorwaarden houdt dit biocide slechts een gering risico in voor mens, dier en milieu.
c) Basisstof
In bijlage I B opgenomen stof die hoofdzakelijk voor andere dan bestrijdingsdoeleinden wordt gebruikt, doch in ondergeschikte mate als biocide wordt toegepast, hetzij rechtstreeks, hetzij in een product dat bestaat uit die stof en een eenvoudig oplosmiddel, dat zelf geen tot bezorgdheid aanleiding gevende stof is, en die niet rechtstreeks voor gebruik als biocide op de markt wordt gebracht.
[…]”
13. De laatste in deze procedure gestelde prejudiciële vraag heeft betrekking op artikel 4 van richtlijn 98/8, dat verplicht tot wederzijdse erkenning tussen lidstaten van toelatingen voor en registratie van biociden en biociden met een gering risico. Artikel 4, lid 1, bepaalt:
„Onverminderd het bepaalde in artikel 12 wordt een biocide dat reeds in een lidstaat is toegelaten of geregistreerd binnen 120 dagen, respectievelijk 60 dagen, na ontvangst van een aanvraag door een andere lidstaat in die lidstaat toegelaten of geregistreerd, indien de werkzame stof van het biocide in bijlage I of I A is opgenomen en voldoet aan de eisen daarvan.
[…].”
V – Procesverloop voor het Hof
14. In het kader van de onderhavige procedure hebben Schreiber, de Belgische regering en de Commissie binnen de door artikel 23 van ’s Hofs Statuut gestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend.
De vertegenwoordiger van Schreiber en de gemachtigde van de Commissie zijn ter terechtzitting van 8 januari 2004 verschenen om hun stellingen mondeling uiteen te zetten.
VI – Beoordeling van de gestelde prejudiciële vragen
A – Voorafgaande opmerkingen
15. Ondanks het aanzienlijke belang van de door het Tribunale di Pordenone gestelde vragen zullen de antwoorden van het Hof onvermijdelijk weinig bevredigend zijn. De reden hiervan is, dat de harmonisatie op het gebied van het op de markt brengen van biociden, die met richtlijn 98/8 is begonnen, verre van voltooid is, zoals de Commissie zeer juist aangeeft in haar schriftelijke opmerkingen.
Zoals blijkt uit de tweede en de derde overweging van de considerans van richtlijn 98/8, zorgen biociden, voorheen „niet in de landbouw gebruikte bestrijdingsmiddelen” genoemd, voor de bestrijding van organismen die schadelijk zijn voor de gezondheid en van organismen die schade toebrengen aan natuurlijke of vervaardigde producten. Zij kunnen door hun intrinsieke eigenschappen en de bijpassende gebruikspatronen op diverse manieren gevaren inhouden voor mensen, dieren en het milieu. Het onderzoek naar de situatie in de lidstaten, dat de Commissie in de jaren negentig heeft uitgevoerd, heeft uitgewezen dat de regelgeving in de lidstaten sterk uiteenloopt en dat die verschillen niet alleen het handelsverkeer in biociden, maar ook in daarmee behandelde producten kunnen belemmeren en nadelige gevolgen kunnen hebben voor de werking van de interne markt.
16. In het belang van het vrije verkeer van die producten is bijgevolg bij artikel 4 van richtlijn 98/8 de wederzijdse erkenning van toelatingen ingevoerd, zodat een biocide dat in een lidstaat is toegelaten of geregistreerd, ook moet worden toegelaten of geregistreerd in elke andere lidstaat, binnen een termijn van respectievelijk 120 of 60 dagen, indien de werkzame stof van het biocide in bijlage I of I A is opgenomen en voldoet aan de eisen daarvan. De richtlijn regelt bovendien de toelating en het op de markt brengen voor het gebruik van biociden in de lidstaten en het opstellen van een positieve lijst van de werkzame stoffen die zij bevatten.
17. In haar huidige stand veroorzaakt de richtlijn verschillende problemen. Ten eerste zijn de bijlagen I en I A, waarin de lijsten van werkzame stoffen en de op gemeenschapsniveau overeengekomen vereisten voor gebruik in biociden of biociden met een gering risico moeten worden opgenomen, en bijlage I B, die bedoeld is om de lijst van basisstoffen te bevatten, niet voltooid. Het staat aan het Permanent Comité voor biociden om binnen een termijn van tien jaar invulling aan deze lijsten te geven.
18. Ten tweede staan de overgangsmaatregelen van artikel 16 de lidstaten toe om gedurende een periode van eveneens tien jaar hun huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden te blijven toepassen en met name, overeenkomstig hun nationale voorschriften, toe te laten dat op hun grondgebied een biocide op de markt wordt gebracht dat werkzame stoffen bevat die voor die productsoort niet in bijlage I of I A zijn opgenomen, mits die werkzame stoffen op een bepaalde datum reeds op de markt zijn als werkzame stoffen van een biocide dat niet bestemd is voor wetenschappelijk onderzoek en wetenschappelijke ontwikkeling of voor op de productie gericht onderzoek en op de productie gerichte ontwikkeling(5) .
19. Volgens artikel 16, lid 2, van richtlijn 98/8 heeft de Commissie een tienjarig werkprogramma gestart. Zoals aangegeven in de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1896/2000, was de eerste fase van de beoordeling bedoeld om de Commissie in staat te stellen, met behulp van de door de producent of de formuleerder geleverde identificatie, de bestaande werkzame stoffen van biociden te identificeren, en te specificeren welke stoffen moesten worden geëvalueerd met het oog op een eventuele opneming in bijlage I, bijlage I A of bijlage I B bij de richtlijn. Bij artikel 4, lid 1, van deze verordening is een termijn vastgesteld, die op 28 maart 2002 is verstreken en waarbinnen de producenten, formuleerders en combinaties daarvan die de opneming van een bestaande werkzame stof voor een of meer productsoorten in bijlage I of bijlage I A bij de richtlijn wilden aanvragen, daarvoor een kennisgeving bij de Commissie moesten indienen. Met betrekking tot bijlage I B is voor dezelfde oplossing gekozen. Bij verordening (EG) nr. 1687/2000(6) is evenwel een aanvullende termijn vastgesteld, die eind januari 2003 is verstreken.
Een volgende fase van de beoordeling, die in 2002 diende aan te vangen, werd aangekondigd. Bij verordening (EG) nr. 2032/2003(7) zijn uitvoerige regels vastgesteld voor de uitvoering van de tweede fase van het werkprogramma en het op systematische wijze onderzoeken van alle werkzame stoffen die op 14 mei 2000 reeds als werkzame stof van biociden op de markt waren. In de schriftelijke opmerkingen die zij in de onderhavige procedure heeft ingediend, heeft de Commissie aangegeven dat de beoordeling van de werkzame stoffen waarvan kennis was gegeven met het oog op de eventuele opneming daarvan in de bijlagen, naar verwachting tussen 2006 en 2010 zou worden afgerond.
20. Op de lijst van werkzame stoffen van 8 april 2003 komt cederolie (Cedar Oil, Cedernholzöl Texas 22 %) voor op bladzijde 20 met het nummer CAS 68990-83-0, terwijl cederhoutolie (Cedarwoodoil) staat vermeld op bladzijde 22 met het nummer CAS 8000-27-9.(8) Volgens de voetnoten bij voornoemde lijst, die in totaal 645 stoffen omvat, is voor de eerstgenoemde cederolie een gezamenlijke kennisgeving ingediend, die is gecontroleerd en aanvaard, terwijl over de tweede stof geen aanvullende informatie bestaat. Hoewel de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1687/2002 bepaalt dat de voorlopige lijst van de bestaande werkzame stoffen waarvoor een kennisgeving is ingediend, voor iedere bestaande werkzame stof aangeeft in welke bijlage van richtlijn 98/8 opneming wordt aangevraagd, staat deze informatie niet in de gepubliceerde lijst.
Volgens de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2032/2003 zullen de bestaande werkzame stoffen die enkel zijn geïdentificeerd (waaronder in bijlage III zowel cederolie als cederhoutolie voorkomen), niet in het kader van het beoordelingsprogramma worden geëvalueerd en niet in bijlage I, bijlage I A of bijlage I B bij richtlijn 98/8 worden opgenomen. Krachtens artikel 4, lid 2, dienen de lidstaten met ingang van 1 september 2006 de bestaande toelatingen of registraties in te trekken van biociden die de in bijlage III vermelde stoffen bevatten, in welke bijlage de bestaande werkzame stoffen staan die zijn geïdentificeerd, maar ten aanzien waarvan geen kennisgeving is aanvaard en niemand zich als belanghebbende heeft aangemeld. Tevens dienen zij ervoor te zorgen dat die producten op hun grondgebied niet meer op de markt worden gebracht.
21. Bijgevolg was cederolie vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 2032/2003 een werkzame stof die werd beschouwd als „bestaand”, aangezien zij in mei 2000 reeds op de markt was.(9) In die omstandigheden stond artikel 16, lid 1, van richtlijn 98/8 de lidstaten toe om gedurende een periode van tien jaar het systeem met betrekking tot het op de markt brengen van biociden dat zij vóór die datum gebruikten, te blijven toepassen. Niets belet de Italiaanse Republiek dus om zich te beroepen op de toentertijd geldende wetgeving voor de verkoop van producten met voornoemde olie als werkzame stof, die zijn bestemd ter bestrijding van insecten.
Dit lijkt ook de bedoeling te zijn geweest van deze lidstaat, die Decreto Legislativo nr. 174/2000 heeft vastgesteld ter omzetting van richtlijn 98/8 in nationaal recht, en die met betrekking tot het op de markt brengen van biociden gedurende de overgangsperiode verwijst naar de bepalingen van Decreto del Presidente della Repubblica nr. 392/98, dat de procedure voor toelating en verkoop van medisch-chirurgische producten, inclusief insectenwerende middelen, regelt.
22. Tot slot moeten de gevolgen op dit gebied van de inwerkingtreding van verordening nr. 2032/2000 worden benadrukt. Werkzame stoffen die niet in bijlage I zijn opgenomen, worden niet geacht vóór 14 mei 2000 op de markt te zijn gebracht. De in artikel 16, lid 1, van richtlijn 98/8 geformuleerde voorwaarde waaronder nationale autoriteiten de verkoop van biociden mogen toestaan, was dat de werkzame stoffen daarvan op die datum als zodanig op de markt waren. Bijgevolg kunnen toegelaten biociden tot 1 september 2006 worden verkocht, maar kan de nationale wetgeving met betrekking tot de registratie ervan niet langer worden toegepast, indien zij één van de werkzame stoffen bevatten die niet in voornoemde bijlage zijn opgenomen.
B – Antwoord op de eerste vraag en een gedeelte van de derde vraag
23. De eerste drie vragen van het Tribunale di Pordenone zijn dermate nauw met elkaar verbonden, dat de tekst van de derde vraag deels gelijk is aan die van de eerste en deels aan die van de tweede vraag. Zij moeten dus worden geherformuleerd, en als eerste moet worden onderzocht of een blokje rodecederhout, dat op de markt is gebracht zoals het in de natuur voorkomt, zonder enige chemische of biologische behandeling, waarbij de mottenwerende werking uit de structuur van het hout zelf voortvloeit, dient te worden aangemerkt als biocide of biocide met een gering risico in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, en b, van richtlijn 98/8 dat is onderworpen aan toelating of registratie, dan wel of die begrippen integendeel enkel betrekking hebben op producten waarvan de werking als biocide afhangt van toegevoegde werkzame stoffen.
24. Volgens Schreiber heeft de Italiaanse wetgever richtlijn 98/8 niet op juiste wijze omgezet; door te verwijzen naar Decreto del Presidente della Repubblica nr. 392/98, in concreto naar de vereenvoudigde toelatingsprocedure, heeft hij geen rekening gehouden met het feit dat de communautaire definitie van „biociden” niet geheel gelijk is aan het begrip „medisch-chirurgische producten”. Schreiber leidt uit de formulering van artikel 2, lid 1, sub a, af dat biociden werken door middel van werkzame stoffen die daaraan door middel van chemische of biologische procédés zijn toegevoegd en dat producten die die werkzame stoffen reeds van nature bevatten, niet als biocide kunnen worden aangemerkt.
25. Voor de Belgische regering zijn deze producten biociden, indien het feit dat zij schadelijke organismen bestrijden, duidelijk op het etiket staat vermeld. Zij past hetzelfde criterium toe op biociden met een gering risico. Het begrip werkzame stof dekt dus niet enkel de stof die door een industrieel procédé is verkregen, maar tevens de stof die op spontane wijze in de natuur voorkomt.
26.
De Commissie heeft dezelfde mening verwoord.
27. Artikel 2, lid 1, sub a, van richtlijn 98/8 omschrijft biociden als de werkzame stoffen en preparaten die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, een of meer werkzame stoffen bevatten en bestemd zijn om een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of het op andere wijze langs chemische of biologische weg te bestrijden. Deze bepaling verwijst naar bijlage V, die een limitatieve lijst van 23 soorten producten bevat met indicatieve beschrijvingen. De bijlage is ingedeeld in vier hoofdgroepen. De derde hoofdgroep omvat plaagbestrijdingsmiddelen en bevat zes productsoorten: rodenticiden (nummer 14), aviciden (nummer 15), mollusciciden (nummer 16), pisciciden (nummer 17), insecticiden, acariciden en producten voor de bestrijding van andere geleedpotigen (nummer 18) en insectwerende en lokstoffen, producten voor de bestrijding van schadelijke organismen (ongewervelde dieren zoals vlooien, gewervelde dieren zoals vogels) door deze af te weren of te lokken, met inbegrip van de producten die direct of indirect gebruikt worden voor de hygiëne van mens en dier (nummer 19).
28. Het begrip werkzame stof is te vinden in artikel 2, lid 1, sub d, en wordt omschreven als een stof of micro-organisme, met inbegrip van een virus of fungus, met een algemene of algemeen verkrijgbare werking op of tegen schadelijke organismen.
29. Volgens de verwijzingsbeschikking werden de cederhouten blokjes verkocht als mottenwerend middel. Zij bevatten cederolie of cederhoutolie, een werkzame stof die bij verdamping een afwerend effect heeft op die schubvleugelige insecten. Het blijkt dus dat de blokjes in kwestie, die met het genoemde doel op de markt zijn gebracht, biociden in de zin van richtlijn 98/8 zijn, in te delen in bijlage V onder productsoort 19.
30. Het Tribunale di Pordenone vertoont een zekere terughoudendheid om deze mogelijkheid te aanvaarden, waarbij het zich baseert op drie argumenten. In de eerste plaats het argument dat het product vooraf op geen enkele wijze chemisch of biologisch is behandeld. De tekst van de bepaling stelt een dergelijke voorwaarde evenwel niet.
31. In de tweede plaats het argument dat de afwerende stof van nature uit het hout vrijkomt. Maar dat gegeven is niet bepalend, aangezien één van de hoofddoelstellingen van richtlijn 98/8, blijkens de eerste en de derde overweging van de considerans ervan, bestaat in het stellen van regels op gemeenschapsniveau voor de risico’s die het gebruik van biociden kan meebrengen voor mensen, dieren en het milieu. Het is algemeen bekend dat niet alle natuurlijke stoffen ongevaarlijk zijn. Dat argument is dus niet voldoende om het op de markt brengen ervan aan alle controle door de autoriteiten te onttrekken.
32. In de derde plaats het argument dat de blokjes stukken hout in hun natuurlijke toestand zijn. Opnieuw moet een beroep worden gedaan op de tekst van de bepaling, aangezien deze, afgezien van de verpakking met het oog op de verkoop aan consumenten, geen enkele industriële bewerking van de werkzame stoffen vereist.
In dat opzicht worden biociden op grond van de verwijzing in artikel 2, lid 2, sub a, naar de definities van artikel 2 van richtlijn 67/548/EEG(10) gekwalificeerd als chemische elementen en hun verbindingen, zoals zij in de natuur voorkomen of worden geproduceerd door de industrie.
33. Er bestond natuurlijk de mogelijkheid om de litigieuze blokjes aan te merken als biociden met een gering risico, dat wil zeggen producten die slechts één of meer van de in bijlage I A genoemde werkzame stoffen bevatten, omdat zij geen tot bezorgdheid aanleiding gevende stoffen bevatten en slechts een gering risico inhouden voor mensen, dieren en het milieu. Ik heb evenwel in de voorafgaande opmerkingen uitgelegd, dat cederolie en cederhoutolie in het kader van het beoordelingsprogramma niet zullen worden geëvalueerd en niet in bijlage I, bijlage I A of bijlage I B bij richtlijn 98/8 zullen worden opgenomen, omdat zij voorkomen in bijlage III bij verordening nr. 2032/2003. Zij zullen vanaf september 2006 dus niet meer als biocide op de markt kunnen worden gebracht.
34. Er moet dus worden vastgesteld dat een blokje rodecederhout, dat op de markt is gebracht zoals het in de natuur voorkomt, zonder enige chemische of biologische behandeling, waarbij de mottenwerende werking uit de structuur van dat hout zelf voortvloeit, een biocide of een biocide met een gering risico in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, en b, van richtlijn 98/8 is dat is onderworpen aan toelating of registratie.
C – Antwoord op de tweede vraag en een gedeelte van de derde vraag
35. Gelet op de samenhang tussen deze vragen, moeten de tweede vraag en het gedeelte van de derde vraag dat nog niet is onderzocht, worden geherformuleerd. Uitgemaakt moet derhalve nog worden, of artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip basisstof de stof omvat die zich in een product bevindt (in het onderhavige geval blokjes rodecederhout) dat wordt verkocht zoals het in de natuur voorkomt, zonder dat er iets aan is toegevoegd om het, naast de werking die het gewoonlijk heeft, een werking als biocide te geven.
36. Schreiber identificeert de basisstof aan de hand van de bijkomstige aard van haar werking als biocide, op zich of in een mengsel, ook al is zij niet in het eindproduct verwerkt met het doel dit product voor de bestrijding van schadelijke organismen te bestemmen. Er is dus geen noodzaak tot het opleggen van restrictieve maatregelen zoals voorafgaande toelating of registratie, die van toepassing zijn op biociden en biociden met een gering risico. In het geval van rodecederhout, waarvan de voornaamste industriële toepassing bestaat in de vervaardiging van meubels, is de nevenwerking ervan uitsluitend af te leiden uit de etikettering. Gelet op het feit dat het hout niet is behandeld, dat het de insectenwerende stof van nature bevat en dat het wordt verkocht zoals het in de natuur voorkomt, voldoet het volgens Schreiber aan de voorwaarden om onder het communautaire begrip basisstof van artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 te vallen.
37. De Belgische regering is van mening dat het begrip basisstof uitsluit, dat een dergelijke stof als biocide op de markt wordt gebracht. Zodra het cederhout wordt verkocht als mottenwerend middel, voldoet het duidelijk niet aan deze laatste voorwaarde. De Commissie komt op basis van soortgelijke argumenten tot dezelfde conclusie.
38. Artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 geeft een opsomming van de voorwaarden om als basisstof te kunnen worden aangemerkt: in de eerste plaats moet zij voorkomen in bijlage I B; in de tweede plaats moet haar voornaamste functie iets anders zijn dan die van bestrijdingsmiddel, hoewel de bepaling benadrukt dat zij in ondergeschikte mate als biocide moet worden toegepast, hetzij rechtstreeks, hetzij gemengd met een ongevaarlijk oplosmiddel, en in de derde plaats mag zij niet omwille van haar eigenschappen als biocide op de markt worden gebracht.
39. Wat de eerste voorwaarde betreft, heeft de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen aangegeven dat het begrip basisstof nog niet volledig is geharmoniseerd. In ieder geval is sinds de bekendmaking van verordening nr. 2032/2003 duidelijk, dat de werkzame stof van rodecederhout niet zal worden opgenomen in bijlage I B.
40. Wat de tweede voorwaarde betreft, is moeilijk vol te houden dat cederhout voornamelijk wordt gebruikt voor de vervaardiging van meubels, een bewering die steeds verder af staat van de realiteit van de huidige meubelmakerij(11) ; bovendien dient het hout niet meer voor dat doel, wanneer de stam eenmaal in stukken is gezaagd. Dit afgezien van het feit dat, zelfs indien een persoon die een cederhouten kast koopt, op de hoogte zou zijn van de mottenwerende eigenschappen van de grondstof, die effecten niet eeuwig duren, aangezien de werkzame stof met de tijd vervliegt. Het is derhalve onjuist te stellen dat de litigieuze blokjes slechts in ondergeschikte mate als biocide worden gebruikt omdat zij hoofdzakelijk voor andere doeleinden zouden worden gebruikt.
41. De betrokken blokjes voldoen evenmin aan de derde voorwaarde. Volgens de beschrijving van de feiten in de verwijzingsbeschikking zijn zij nu juist omwille van hun mottenwerende eigenschappen op de markt gebracht, een toepassing die valt onder productsoort 19 van bijlage V bij richtlijn 98/8.
42. Onder het voorbehoud dat de stoffen die moeten worden opgenomen in bijlage I B, nog niet zijn bepaald, omvat het begrip basisstof in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 dus niet de stof die zich bevindt in een blokje rodecederhout, waarvan het voornaamste doel is, in de vorm waarin het op de markt wordt gebracht, om als biocide te werken en die als zodanig in de handel wordt gebracht, hoewel de werkzame stof van nature in het hout voorkomt en zonder wijziging van haar natuurlijke toestand op de markt wordt gebracht.
D – De vierde vraag
43. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of overeenkomstig artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 enkel stoffen die zijn opgenomen in bijlage I B, kunnen worden aangemerkt als basisstof, waarvan het in de lidstaten op de markt brengen is vrijgesteld van toelating of registratie.
44. Schreiber is van mening dat de genoemde bepaling een ruime en autonome beschrijving van het begrip geeft, die niet afhangt van de opneming ervan in één van de bijlagen. Het betreft een uitputtende definitie, die alle voorwaarden voor opneming in de betreffende bijlage opnoemt, welke opneming geen constitutieve werking heeft.
45. De Belgische regering en de Commissie pleiten daarentegen voor een bevestigend antwoord.
46. Richtlijn 98/8 bevat een verschillende regeling voor het op de markt brengen en het gebruik van de producten die eronder vallen: artikel 3, lid 1, onderwerpt biociden aan een toelating; lid 2, punt i, vereist voor biociden met een gering risico enkel registratie, en tot slot moeten lidstaten volgens punt ii toestaan dat basisstoffen die in bijlage I B zijn opgenomen, op de markt worden gebracht om als biocide te worden gebruikt.
47. Overigens worden in artikel 2, lid 1, sub c, zoals het onderzoek van de tweede vraag heeft aangetoond, basisstoffen gedefinieerd als stoffen die zijn opgenomen in bijlage I B. Zolang die bijlage niet is voltooid, kan men evenwel niet weten welke de stoffen zijn waarvan het op de markt brengen in de lidstaten is vrijgesteld van toelating en registratie.
48. De Commissie heeft erkend dat het tot het einde van de beoordelingsfase, tussen 2006 en 2010, onmogelijk zal zijn om stoffen in de bijlagen op te nemen. Zolang de bijlage niet is voltooid, passen de lidstaten derhalve hun wetgeving met betrekking tot de verkoop en het gebruik van die stoffen toe; alleen indien één van die stoffen in geen enkele bijlage kan worden opgenomen, doet de Commissie overeenkomstig artikel 16, lid 4, voorstellen voor het beperken van het in de handel brengen en het gebruik ervan.
49. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat enkel stoffen die zijn opgenomen in bijlage I B, basisstoffen in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8 zijn, waarvan het in de lidstaten op de markt brengen is vrijgesteld van de verplichting tot toelating of registratie.
E – De vijfde vraag
50. Tot slot verzoekt het Tribunale di Pordenone om uitlegging van artikel 4 van richtlijn 98/8 in verhouding tot de artikelen 28 EG en 30 EG, om te bepalen of een product als blokjes rodecederhout, dat in een lidstaat rechtmatig op de markt is gebracht zonder dat een toelating of registratie nodig was, kan worden onderworpen aan één van die formaliteiten voor de verkoop en het gebruik ervan, op grond dat het niet in de lijst van bijlage I B is opgenomen.
51. Aangezien het litigieuze product zonder dergelijke formaliteiten in een lidstaat wordt verkocht, hebben de nationale autoriteiten het volgens Schreiber niet aangemerkt als biocide of biocide met een gering risico, maar als basisstof. Aangezien het een uit Duitsland afkomstig product betreft, vereist het beginsel van wederzijdse erkenning dat het vrijelijk op het grondgebied van de Gemeenschap kan circuleren, zonder door andere lidstaten opgelegde beperkingen. In het onderhavige geval is een nationaal besluit dat het in de handel brengen van een product afhankelijk stelt van de verkrijging van een toelating, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking en bovendien onevenredig aan het nagestreefde doel.
52. Zowel de Belgische regering als de Commissie neigt naar een bevestigend antwoord; de Commissie erkent dat de voornoemde nationale maatregel een beperking inhoudt, maar is van mening dat deze gerechtvaardigd is, ook wanneer het product in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht.
53. Uit de formulering van de vraag zou men kunnen afleiden, dat de blokjes rodecederhout als basisstof moeten worden aangemerkt en dus in bijlage I B moeten worden opgenomen. Bij het onderzoek van de eerste vraag is evenwel aangetoond, dat de werkzame stof van dit hout een biocide of een biocide met een gering risico is, categorieën die ooit zullen worden opgenomen in bijlage I, respectievelijk bijlage I A.
In die omstandigheden zou het niet erg nuttig zijn dat het Hof een uitlegging geeft van artikel 4 van richtlijn 98/8 met betrekking tot de wederzijdse erkenning van toelatingen, aangezien deze regel uitsluitend van toepassing zal zijn op biociden die in een lidstaat zijn toegelaten of geregistreerd, indien de werkzame stof van het biocide in bijlage I of I A is opgenomen .(12)
54. Ik deel de mening van de Commissie dat zolang die twee bijlagen niet zijn voltooid, artikel 4 de Italiaanse Republiek niet verplicht, de toepassing van haar interne regeling met betrekking tot de verkoop van insectenwerende middelen te staken, op grond dat het op de markt brengen ervan in een andere lidstaat, in dit geval Duitsland, niet is onderworpen aan een toelating of registratie.
Zelfs indien men zich in het onderhavige geval zou beroepen op artikel 4, moet een in een lidstaat toegelaten of geregistreerd biocide in de andere lidstaten zijn erkend of toegelaten voordat het op de markt wordt gebracht.
55. Ook al kan dus geen beroep worden gedaan op artikel 4, toch moet nog worden vastgesteld of een nationale regeling die voorafgaande toelating vereist voor het op de markt brengen van blokjes rodecederhout met een werking als biocide, terwijl deze in een andere lidstaat reeds rechtmatig worden verkocht, in overeenstemming met het gemeenschapsrecht is.
56. Volgens de rechtspraak van het Hof levert een wettelijke bepaling van een lidstaat waarbij een verbod wordt opgelegd biociden die niet vooraf zijn toegelaten, in de handel te brengen, te verwerven, aan te bieden, ten toon of te koop te stellen, in bezit te houden, te bereiden, te vervoeren, te verkopen, af te staan onder bezwarende titel of kosteloos, in te voeren of te gebruiken, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG op.(13)
57. Tot de verschillende, in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang die een afwijking van de algemene regel van het verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking rechtvaardigen, behoort ook de bescherming van de volksgezondheid. Het Hof heeft dienaangaande geconcludeerd, dat de lidstaten bij gebreke van harmonisatie op gemeenschapsniveau een residuele bevoegdheid hebben om te beslissen in welke mate zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen waarborgen, door een voorafgaande toelating te eisen voor het op de markt brengen van producten die een gevaar opleveren.
58. Wat biociden betreft, wordt in de derde overweging van de considerans van richtlijn 98/8 erkend, dat zij door hun intrinsieke eigenschappen en de bijpassende gebruikspatronen op diverse manieren gevaren kunnen inhouden voor mensen, dieren en het milieu. Het Hof zelf heeft recentelijk aangegeven, dat biociden en stoffen die natuurlijke of vervaardigde producten kunnen aantasten, onvermijdelijk gevaarlijke stoffen bevatten.(14)
59. Welnu, het evenredigheidsbeginsel vereist dat de lidstaten, wanneer zij een beroep doen op één van de redenen van algemeen belang die een beperking van de intracommunautaire handel kunnen rechtvaardigen, zich beperken tot wat strikt noodzakelijk is voor het bereiken van de nagestreefde bescherming.(15)
Het Hof heeft voor recht verklaard dat, ook al staat het een lidstaat inderdaad vrij om een bestrijdingsmiddel, dat in een andere staat reeds is toegelaten, aan een nieuwe toelatingsprocedure te onderwerpen, die lidstaat niettemin moet bijdragen aan een verlichting van de controles in het intracommunautaire handelsverkeer. Hieruit volgt dat die lidstaat niet nodeloos technische of chemische analyses of laboratoriumproeven mag eisen wanneer dezelfde analyses en proeven reeds in de andere lidstaat zijn verricht en de resultaten ervan hem ter beschikking staan.(16)
60. Klaarblijkelijk worden de blokjes cederhout in Duitsland zonder voorafgaande toelating of registratie verkocht. Zodra zij worden beschouwd als biocide of biocide met een gering risico, zoals het onderzoek van de eerste vraag heeft aangetoond, staat niets een andere lidstaat in de weg om het in de handel brengen op zijn grondgebied afhankelijk te stellen van het voldoen aan één van die formaliteiten.
Dit geldt te meer daar artikel 4, lid 2, van verordening nr. 2032/2003 de lidstaten ertoe verplicht zich ervan te verzekeren dat vanaf 1 september 2006 biociden die als werkzame stof cederolie of cederhoutolie bevatten, op hun grondgebied niet meer op de markt worden gebracht. Tot die datum zijn zij krachtens artikel 16 van richtlijn 98/8, juncto artikel 4, lid 3, van deze verordening bevoegd om de verhandeling toe te staan van biociden die die stoffen bevatten en reeds zijn toegelaten, maar niet om nieuwe producten te registreren.
61. Bijgevolg is een nationale wettelijke regeling als de Italiaanse, die het in de handel brengen van blokjes rodecederhout met een werking als biocide onderwerpt aan een voorafgaande toelating, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG, die gerechtvaardigd is krachtens artikel 30 EG, ook wanneer de blokjes in een andere lidstaat reeds rechtmatig in de handel zijn gebracht.
VII – Conclusie
62. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Tribunale di Pordenone gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Een blokje rodecederhout, dat op de markt is gebracht zoals het in de natuur voorkomt, zonder enige chemische of biologische behandeling, waarbij de mottenwerende werking voortvloeit uit de structuur van het hout zelf, is een biocide of een biocide met een gering risico in de zin van artikel 2, lid 1, sub a, en b, van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden.
2) Onder het voorbehoud dat de stoffen die moeten worden opgenomen in bijlage I B, nog niet zijn bepaald, omvat het begrip basisstof in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8/EG niet de stof die zich bevindt in een blokje rodecederhout, waarvan het voornaamste doel is, in de vorm waarin het op de markt wordt gebracht, om als biocide te werken en die als zodanig in de handel wordt gebracht, hoewel de werkzame stof van nature in het hout voorkomt en zonder wijziging van haar natuurlijke toestand op de markt wordt gebracht.
3) Enkel stoffen die zijn opgenomen in bijlage I B, zijn basisstoffen in de zin van artikel 2, lid 1, sub c, van richtlijn 98/8/EG, waarvan het in de lidstaten op de markt brengen is vrijgesteld van de verplichting tot toelating of registratie.
4) Een nationale wettelijke regeling als de Italiaanse, die het in de handel brengen van blokjes rodecederhout met een werking als biocide onderwerpt aan een voorafgaande toelating, is een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG, die gerechtvaardigd is krachtens artikel 30 EG, ook wanneer de blokjes in een andere lidstaat reeds rechtmatig in de handel zijn gebracht.”
(1) .
(2)
–	PB L 123, blz. 1.
(3)
–	GURI nr. 149 van 28 juni 2000, gewoon supplement nr. 101.
(4)
–	GURI nr. 266 van 13 november 1998. Dit besluit regelt de vereenvoudiging van de toelatingsprocedures met betrekking tot de productie en het op de markt brengen van medisch-chirurgische producten.
(5)
–	Voor de vaststelling van zowel de datum waarop de termijn van tien jaar aanvangt, als de datum waarop werkzame stoffen reeds op de markt moeten zijn, verwijst de gemeenschapswetgever naar artikel 34, lid 1 van richtlijn 98/8. Die bepaling bevat evenwel geen datum, maar verplicht de lidstaten enkel tot omzetting van de richtlijn binnen een termijn van 24 maanden na haar inwerkingtreding, die krachtens artikel 35 plaatsvindt op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking. Als gevolg van deze eigenaardige wetgevingstechniek is het niet duidelijk, of de lidstaten tot mei 2008, dan wel tot mei 2010 de mogelijkheid hebben om hun eigen systeem met betrekking tot het op de markt brengen van biociden te blijven toepassen, noch of de stoffen vóór mei 1998, bij de inwerkingtreding van de richtlijn, dan wel vóór mei 2000, toen de lidstaten de richtlijn moesten uitvoeren, reeds op de markt moesten zijn. Verordening (EG) nr. 1896/2000 van de Commissie van 7 september 2000 inzake de eerste fase van het in artikel 16, lid 2, van richtlijn 98/8/EG bedoelde programma (PB L 228, blz. 6) verduidelijkt dit door „bestaande werkzame stof” te definiëren als een werkzame stof die vóór 14 mei 2000 reeds op de markt was.
(6)
–	Verordening van de Commissie van 25 september 2002 inzake een bĳkomende periode voor de kennisgeving van bepaalde werkzame stoffen die al op de markt zĳn om als biocide te worden gebruikt, zoals bepaald in artikel 4, lid 1, van verordening (EG) nr. 1896/2000 (PB L 258, blz. 15).
(7)
– Verordening van de Commissie van 4 november 2003 inzake de tweede fase van het in artikel 16, lid 2, van richtlĳn 98/8/EG bedoelde tienjarige werkprogramma en houdende wĳziging van verordening (EG) nr. 1896/2000 (PB L 307, blz. 1).
(8)
–	Deze gegevens kunnen worden geraadpleegd op de internetsite http://ecb.jrc.it/biocides.
(9)
–	Artikel 4, lid 3, bepaalt dat, met ingang van de datum van inwerkingtreding van de verordening, een niet in bijlage I vermelde werkzame stof niet wordt geacht vóór 14 mei 2000 als biocide op de markt te zijn gebracht.
(10)
– Richtlijn van de Raad van 27 juni 1967 betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen (PB 1967, 196, blz. 1).
(11)
–	Volgens de Bijbel, Eerste Boek der Koningen, hoofdstukken 5, 6 en 7, droeg Salomo Hiram, koning van Tyrus en Sidon, op opdracht te geven tot het kappen van ceders uit Libanon voor de bouw van de tempel van Jeruzalem, die zijn vader aan God had beloofd, waarvoor in Israël 30 000 mannen en 70 000 dragers werden opgeroepen. Het kostbare hout werd gebruikt voor de ribben die de verhoogde galerij op de omloop verbonden met de hoofdbeuk, het plafond, de bedekking van de muren en de decoratie van het heilige der heiligen. „En het ceder aan het huis inwendig was gesneden met knoppen en open bloemen; het was al ceder, geen steen werd gezien.” Het werd tevens gebruikt voor het altaar en het binnenste voorhof, in combinatie met andere houtsoorten: wilde olijf, cipres en den. Het paleis van Salomo zelf, dat later werd gebouwd, toonde een dusdanige overvloed aan cederhout dat het bekend stond onder de naam „het huis des wouds van Libanon”, aangezien het vier rijen pilaren had van dat hout, dat ook het voorhuis van de troon, „alwaar hij richtte, […] een voorhuis des gerichts”, bedekte van de grond tot aan het plafond.
(12)
– Cursivering van mij.
(13)
–	Arresten van 17 september 1998, Harpegnies (C‑400/96, Jurispr. blz. I‑5121, punt 30), en 27 juni 1996, Brandsma (C‑293/94, Jurispr. blz. I‑3159, punt 6).
(14)
–	Arresten Harpegnies en Brandsma, reeds aangehaald, punt 32, respectievelijk punt 11.
(15)
–	Arresten van 16 mei 2000, België/Spanje (C‑388/95, Jurispr. blz. I‑3123, punt 59), en van 20 mei 2003, Ravil (C‑469/00, Jurispr. blz. I‑5053, punt 51), en Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita (C‑108/01, Jurispr. blz. I‑5121, punt 66).
(16)
– Arrest van 17 december 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Jurispr. blz. 3277, punt 14).