61989CC0385_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No presente processo, a República Helénica concluiu pedindo a anulação parcial da decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas dos Estados-membros a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Garantia" (1) (a seguir "FEOGA").
2. Após o Tribunal de Justiça se ter pronunciado, noutros processos, sobre uma série de fundamentos que também são invocados no presente processo (2), a República Helénica limitou o seu pedido à anulação da decisão da Comissão, na parte em que esta procedeu, na sua decisão, às correcções financeiras seguintes:
- 213 801 319 DR respeitantes a restituições à exportação de 6 400 toneladas de sêmola de trigo duro;
- 258 108 000 DR respeitantes à taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais da campanha de 1986/1987;
- 1 391 025 367 DR respeitantes a despesas de armazenagem do tabaco.
3. Quanto aos factos da causa, assim como às alegações jurídicas das partes, remete-se para o relatório para audiência. Só me referirei adiante às alegações das partes, na medida em que tal seja necessário para fundamentar a minha tomada de posição sobre o pedido da República Helénica.
Despesas a título das restituições à exportação de 6 400 toneladas de sêmola de trigo duro (3)
4. No apuramento das contas de 1986, a Comissão recusou-se a reconhecer a cargo do FEOGA as despesas declaradas pela República Helénica a título de restituições à exportação de 40 000 toneladas de sêmola. Por razões técnicas, a correcção efectuada nas contas do exercício de 1986 apenas dizia respeito a 33 600 toneladas. A correcção relativa às 6 400 toneladas restantes só foi efectuada no apuramento das contas de 1987. É esta última correcção que constitui objecto do presente processo.
5. A Comissão fundamentou a sua recusa na circunstância de o Governo grego ter, em violação da organização comum de mercado no sector dos cereais, celebrado um "contrato-programa" com o KYDEP (Serviço Central de Gestão dos Produtos Nacionais) relativo à exportação de 40 000 toneladas de sêmola. O Governo grego reconheceu a existência deste contrato-programa, mas contestou que o contrato tenha alguma vez sido executado, pois nunca houve exportações com base no contrato.
6. No acórdão de 19 de Março de 1991 C-32/89, já referido (4), o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre a questão de saber se a Comissão tinha o direito, no apuramento das contas de 1986, de recusar o financiamento comunitário, invocando o contrato-programa. O Tribunal de Justiça declarou:
"... há que reconhecer que a Comissão não cometeu erro ao concluir pela existência de um quarto contrato-programa relativo à sêmola de trigo duro" (n.
12).
"À luz do que precede, deve admitir-se que, durante o período visado no presente recurso, as autoridades helénicas controlaram as operações efectuadas pelo KYDEP e cobriram os seus défices.
Por isso, a Comissão pôde legitimamente recusar a tomada a cargo pelo FEOGA dos montantes controvertidos, em virtude de as autoridades helénicas terem adoptado medidas que perturbaram a política comunitária no sector dos cereais..." (n.os 17-18).
7. O Governo helénico não forneceu, no caso em apreço, qualquer informação ou argumento susceptível de alterar as premissas do resultado a que o Tribunal de Justiça chegou. Assim, proponho que esta parte do pedido seja julgada improcedente (5).
Cobrança da taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais, relativa ao período de 1986/1987 (6)
8. No seu apuramento das contas relativas a 1987, a Comissão procedeu a uma correcção financeira, mediante a qual a República Helénica ficou obrigada a pagar a soma de 258 108 000 DR (7), correspondente à taxa de co-responsabilidade que, segundo a Comissão, a República Helénica se absteve de cobrar relativamente a 411 000 toneladas de trigo da campanha de 1986/1987.
9. A República Helénica fundamentou o seu pedido de anulação da decisão da Comissão neste ponto, alegando que o cálculo da taxa de co-responsabilidade que a República Helénica deveria cobrar, tal como foi efectuado pela Comissão, se baseia em dados estatísticos errados.
Permitam-me que descreva brevemente os elementos de facto e de direito em que assenta este pedido.
10. A taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.
1579/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986, que altera o Regulamento (CEE) n. 2727/75 que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (8). A taxa é devida sobre os cereais produzidos na Comunidade e que sejam objecto quer de primeira transformação, quer de compra em intervenção, quer de exportação sob a forma de sementes (9). A taxa de co-responsabilidade visa sensibilizar os produtores para as realidades do mercado e, por este meio, prevenir um excesso de produção. A taxa de co-responsabilidade constitui uma receita do FEOGA. É cobrada pelos organismos nacionais designados pelos Estados-membros e, seguidamente, paga ao FEOGA.
11. A Comissão esclareceu, no decurso da instância, que, para controlar se os Estados-membros cobraram correctamente a taxa de co-responsabilidade, não pode limitar-se a considerar as contas elaboradas pelos Estados-membros que indicam o que foi pago. A Comissão deve, necessariamente, elaborar um método de cálculo que permita controlar se os Estados-membros cobram a taxa de co-responsabilidade e fazem uma aplicação correcta das normas comunitárias. Não é uma taxa simples, nomeadamente porque, como acima se referiu, a cobrança da taxa só tem lugar em determinadas hipóteses de utilização dos cereais produzidos. Um cálculo para efeitos de controlo pressupõe, assim, não só um conhecimento da produção global de cereais, mas, sobretudo, das quantidades utilizadas para os diversos fins (quantidades sujeitas à taxa/quantidades isentas da taxa).
12. A Comissão elaborou um método de cálculo, cujas modalidades expôs no seu relatório de síntese (10).
Resulta deste relatório que o método de cálculo se baseia, nomeadamente, nos dados estatísticos comunicados sob a responsabilidade dos Estados-membros e publicados pelo Serviço de Estatística das Comunidades Europeias (Eurostat). Muito esquematicamente, pode dizer-se que a base de cálculo é o número correspondente ao consumo interno global, do qual são deduzidos os números correspondentes às quantidades de cereais utilizadas em operações isentas da taxa, por exemplo, vendas entre produtores, e ao qual se acrescentam os números referentes aos cereais apresentados à intervenção ou exportados.
13. A República Helénica foi informada do resultado dos cálculos da Comissão respeitantes à taxa de co-responsabilidade, por ofício de 10 de Fevereiro de 1989 (11). Estes cálculos foram efectuados com base nos dados comunicados ao Eurostat pelo Governo grego e publicados pelo Eurostat em 12 de Julho de 1988. Por telex de 17 de Abril de 1989, as autoridades gregas informaram a Comissão de que tinha surgido uma série de novos dados estatísticos, que implicavam uma alteração do cálculo da taxa de co-responsabilidade, tal como este tinha sido efectuado pela Comissão. As autoridades gregas enumeravam no seu telex todos os novos números e procediam a um cálculo da taxa de co-responsabilidade com base nestes números. Além disso, as autoridades gregas informaram que os novos números seriam comunicados ao Eurostat (12). Não obstante, a Comissão, na sua decisão de 15 de Novembro de 1989, optou por tomar como base os dados estatísticos inicialmente comunicados ao Eurostat pelas autoridades gregas. Em 6 de Dezembro de 1989, o Eurostat publicou os dados estatísticos alterados, comunicados pelo Governo grego.
14. A República Helénica alega que a Comissão tomou como base, indevidamente, um consumo interno global de 5 141 000 toneladas, que era a quantidade que tinha sido inicialmente comunicada ao Eurostat pelo Governo grego. Na opinião do Governo grego, a Comissão deveria ter tomado como base para a sua decisão o montante notificado em último lugar, ou seja, 4 489 000 toneladas.
15. O problema de fundo no caso em apreço é, em minha opinião, a questão - relativamente simples - de saber se a Comissão tinha o direito de, nas circunstâncias concretas no caso presente, manter o volume inicialmente comunicado, quando do cálculo da taxa de co-responsabilidade, ou se deveria ter tomado como quantidade de referência o volume comunicado em último lugar.
16. A Comissão acentua na sua argumentação, para justificar a manutenção do volume inicialmente comunicado, que uma alteração do cálculo com base no volume comunicado em último lugar, referente à produção interna total, teria como resultado surpreendente que, na Grécia, tinha havido uma cobrança da taxa em excesso. Esse argumento é aparentemente correcto. Com efeito, de acordo com o cálculo em que a Comissão baseia a sua decisão, a quantidade global em relação à qual a taxa não foi cobrada é "apenas" de 411 000 toneladas, ao passo que se se tomarem como base os volumes indicados pela República Helénica na petição, haveria que proceder a uma correcção de 652 000 toneladas de cereais (13). Esta alteração, considerada isoladamente, conduziria ao resultado de ter sido cobrada a taxa sobre 241 000 toneladas de cereais a mais. A Comissão explicou que, do ponto de vista prático, não faz sentido falar de cobrança a mais da taxa de co-responsabilidade e considera, portanto, que o resultado, tal como foi esboçado, milita a favor da tese de que o volume comunicado em último lugar, referente ao consumo interno global, está errado.
17. Contudo, em minha opinião, este argumento não merece acolhimento. Com efeito, não toma em consideração o facto de a República Helénica, já nos números corrigidos que tinha comunicado à Comissão pelo telex de 17 de Abril de 1989, já referido, e depois na sua resposta às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça no decurso do presente processo, ter não só alterado os números referentes ao consumo interno global, mas também alguns números que tinham entrado nos cálculos da Comissão e, desta forma, ter chegado ao resultado de que a taxa de co-responsabilidade tinha sido cobrada na Grécia num montante perfeitamente exacto. Assim, o argumento da Comissão parece basear-se numa formulação pouco rigorosa dos articulados da República Helénica, nos quais esta não contesta os outros números da Comissão.
18. A Comissão alegou, como uma das suas objecções contra a República Helénica, que não era obrigada a ter em conta o novo número referente ao consumo interno global, quanto mais não fosse porque o Eurostat tinha publicado esse número um mês após a Comissão ter tomado a sua decisão.
19. Em minha opinião, esta objecção é de rejeitar. Resulta do telex de 17 de Abril de 1989, já referido, e do relatório de síntese da Comissão que esta última tinha tomado conhecimento dos novos números antes de tomar a decisão e que tinha sido informada de que esses números seriam enviados ao Eurostat. A própria Comissão referiu que o Eurostat publica os números que recebe sob a responsabilidade dos Estados-membros, isto é, sem proceder a uma verificação desses números, razão pela qual não é possível, em minha opinião, atribuir importância ao facto de a publicação propriamente dita só ter tido lugar posteriormente.
Inversamente, também não se pode atribuir uma importância decisiva, como prova da exactidão dos números, à publicação posterior, como parece sustentar a República Helénica.
20. De resto, resulta expressamente do relatório de síntese da Comissão, assim como dos seus articulados, que a verdadeira razão para a Comissão não ter em conta os novos números foi o facto de não acreditar na exactidão desses números. Mesmo tendo a Comissão, aquando das suas verificações, optado por tomar como base as informações fornecidas, sob a sua própria responsabilidade, pelos Estados-membros, não vejo razão para exigir que a Comissão considere de forma acrítica tais informações, nomeadamente no caso de circunstâncias concretas darem motivo para duvidar da sua exactidão.
Assim, a questão determinante no caso em apreço é, em minha opinião, a de saber se a Comissão tinha o direito de pôr em dúvida os novos números avançados pela República Helénica.
21. Em apoio da tese de que a Comissão deveria ter tido em conta os números referentes ao consumo interno global comunicados em último lugar, o Governo grego alega, em especial,
que os dados comunicados ao Eurostat em 1988 eram provisórios e baseados numa avaliação (14), o que o Governo grego tinha expressamente sublinhado, e
que os dados alterados que foram notificados à Comissão e ao Eurostat em 1989 tinham sido elaborados com base numa verificação aprofundada e, portanto, reflectiam com toda a precisão o consumo interno global.
22. A Comissão alega que os números comunicados ao Eurostat pelo Governo grego em 1988 - um ano após o fim da campanha - devem ser considerados definitivos e refere, em apoio desta tese,
que é difícil supor que o número inicial do consumo interno bruto possa ter sofrido uma alteração tão importante (13%), dois anos após o fim da campanha correspondente;
que semelhantes alterações nunca tinham sido efectuadas pelas autoridades gregas, por exemplo, no que se refere aos anos de 1984/1985 e 1985/1986;
que os números comunicados ao Eurostat em 1988 são quase idênticos aos comunicados pelas autoridades helénicas à Direcção dos Cereais da Comissão no âmbito do balanço provisório;
que as autoridades gregas só efectuaram as alterações em causa após a Comissão lhes ter comunicado, por ofício de 10 de Fevereiro de 1989, as modalidades de cálculo da taxa de co-responsabilidade propostas, e
que as autoridades gregas não forneceram qualquer elemento concreto de prova de que os dados estatísticos comunicados em primeiro lugar continham erros.
23. Permitam-me que diga, desde já, que os pontos de vista expressos pela Comissão me parecem correctos. Em minha opinião, não deixa de ser razoável sustentar que os cálculos elaborados em último lugar pelo Governo grego trazem a marca de que os números, encarados à luz das verificações efectuadas pela Comissão, terão sido arranjados para "fazer coincidir as contas".
24. Quanto a este aspecto, atribuo uma importância particular ao facto de, não obstante ter sido repetidamente solicitado pelo Tribunal de Justiça para esse efeito, o Governo grego não ter fornecido qualquer explicação concreta susceptível de justificar uma alteração tão substancial dos números do consumo interno, dois anos após o fim da campanha, em relação aos números determinados um ano após o fim da campanha (15). Além disso, o Tribunal de Justiça não dispõe de informações mais detalhadas sobre os resultados do controlo aprofundado que, segundo a República Helénica, as autoridades gregas terão efectuado.
25. Em qualquer caso, deve poder-se exigir das autoridades nacionais que, quando alterem a posteriori dados quantificados que se revistam de uma importância decisiva para efeito do cálculo da taxa de co-responsabilidade, forneçam informações suficientemente concretas, susceptíveis de explicar as razões pelas quais os dados inicialmente comunicados estavam errados. O Governo grego, em minha opinião, não satisfez esta exigência e, portanto, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente este ponto do pedido apresentado pela República Helénica.
Despesas relativas à armazenagem de tabaco em rama (16)
26. A Comissão recusou-se a reconhecer a cargo do FEOGA o montante de 1 391 025 367 DR, correspondente às despesas de armazenagem de 6 736 096 toneladas de tabaco, das quais 6 295 290 toneladas eram de tabaco de tipo Burley e 440 806 toneladas de tabaco de tipo oriental. A República Helénica, na sua resposta às perguntas do Tribunal de Justiça, precisou que não aceita qualquer forma de correcção financeira neste ponto e, desta forma, é de supor que exige a cobertura das despesas efectuadas com a armazenagem de tabaco, tanto de tipo Burley como de tipo oriental.
27. A justificação da Comissão para se recusar a permitir que o FEOGA financie as despesas respeitantes à armazenagem de tabaco em rama foi a de que o mesmo tabaco não correspondia às características qualitativas mínimas exigidas em caso de venda em intervenção.
28. O artigo 5. do Regulamento (CEE) n.
1467/70 do Conselho, de 20 de Julho de 1970, que fixa certas regras gerais que regem a intervenção no sector do tabaco em rama (17), dispõe que os organismos de intervenção só comprarão os tabacos que correspondam às características qualitativas mínimas, a definir com base na classificação por variedades e por qualidades. O artigo 6. do Regulamento (CEE) n. 1727/70 da Comissão, de 25 de Agosto de 1970, relativo às regras de intervenção no sector do tabaco em rama (18), prevê, na sequência lógica da disposição acima citada, que o tabaco corresponde às características qualitativas mínimas referidas se não apresentar uma ou mais das características previstas no anexo III do regulamento. Pode ser, por exemplo, o caso de folhas fortemente deterioradas, de folhas que apresentam defeitos de secagem ou que têm um teor de humidade excessivo.
29. O artigo 8. do Regulamento (CEE) n.
729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (19), impõe aos Estados-membros uma obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para, nomeadamente, se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA. O artigo 9. do regulamento dispõe que os Estados-membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender.
30. A Comissão baseou a sua apreciação da qualidade do tabaco grego nos resultados de uma verificação efectuada em Dezembro de 1987. Essa verificação foi empreendida pelo facto de os serviços do FEOGA terem recebido diversas informações que davam lugar a dúvidas sobre a qualidade do tabaco que estava armazenado nos entrepostos de intervenção gregos. A Comissão referiu que se tinha assistido a um aumento importante das quantidades de tabaco armazenadas em intervenção e que os preços obtidos nas vendas por adjudicação do tabaco assim armazenado eram anormalmente baixos.
31. A verificação foi efectuada pelos serviços da Comissão com o auxílio de um perito alemão. Consistiu, em parte, no exame físico de fardos de tabaco escolhidos ao acaso e, em parte, na recolha de um certo número de amostras que foram enviadas, para efeitos de análise, ao laboratório francês SEITA, em Bergerac.
A verificação revelou que uma pequena parte do tabaco controlado de tipo oriental não satisfazia as condições mínimas, enquanto uma média de 47% do tabaco Burley controlado não estava em conformidade com as referidas condições mínimas. Assim, a Comissão decidiu excluir do financiamento comunitário toda a produção de tabaco Burley, ao passo que, quanto ao tabaco de tipo oriental, as correcções financeiras se limitaram aos lotes sujeitos ao controlo.
32. A República Helénica levantou uma série de objecções quanto à legalidade da decisão da Comissão, a saber, que o controlo por amostragem não satisfazia as exigências que se impõem em tal tipo de verificação, que a Comissão não estava habilitada a proceder ela própria a um controlo por amostragem e que, em todo o caso, a Comissão não tinha o direito de extrair consequências tão vastas da verificação.
33. A objecção referente ao controlo por amostragem visa tanto a forma de recolha das amostras como o número de recolhas efectuadas, que a República Helénica considera insuficiente, na medida em que os controlos apenas incidiram sobre uma amostragem representativa de 0,013% a 0,033% dos lotes considerados.
34. Não é de forma alguma fácil tomar posição sobre esta objecção. Não se encontram no direito comunitário regras que indiquem a forma como deve ser efectuado o controlo.
35. Penso que pode deduzir-se da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a Comissão, na falta de regras concretas, tem a faculdade de aplicar os métodos de controlo que considere mais adequados, mas isto tem como contrapartida - e trata-se de uma exigência geral - que os métodos escolhidos sejam fiáveis (20).
36. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (21), em processos como o presente, compete ao Estado-membro recorrente fazer a prova de que estão preenchidas as condições de obtenção do financiamento comunitário. Assim, há que apreciar se a República Helénica demonstrou que o controlo por amostragem a que a Comissão procedeu não foi efectuado de forma suficientemente fiável.
37. A República Helénica alega que a Comissão não seguiu a prática internacional na matéria e enumera um certo número de circunstâncias concretas do controlo por amostragem que, na sua opinião, o comprovam. Todavia, a República Helénica não forneceu prova documental, nem indicou sequer as fontes em que baseia as suas afirmações relativas à prática internacional na matéria.
38. A Comissão afirmou que é difícil dar uma descrição exacta de um método de controlo que seja sistematicamente aplicável no plano internacional, mas considera, no entanto, que o controlo por amostragem foi efectuado em conformidade com os dados científicos e com os métodos utilizados a nível internacional. A Comissão descreveu o método utilizado no seu relatório de síntese e prestou, no decurso da instância, um certo número de informações complementares a este respeito. Assim, a Comissão apresentou, nomeadamente, extractos do relatório elaborado pelo perito que procedeu ao controlo por amostragem, assistido pelos funcionários da Comissão.
39. Na hipótese de existir uma prática internacional bem estabelecida nesta matéria, tender-se-ia a tomar essa prática como ponto de partida para apreciar o carácter conveniente e razoável de um método de controlo por amostragem. Contudo, nenhuma das partes foi capaz de provar o conteúdo de tal prática a nível internacional.
40. Não existindo, desta forma, um modelo único em relação ao qual se possa apreciar o controlo por amostragem efectuado pela Comissão, há que procurar saber se a República Helénica tornou plausível, por outros meios, a alegação de que as verificações não foram efectuadas de maneira fiável, por exemplo, tornando verosímil, em concreto, que os resultados do controlo por amostragem estavam errados.
41. Tal não sucedeu. A República Helénica não apresentou, por exemplo, os resultados do controlo necessariamente efectuado, por exigência das normas comunitárias, pelos organismos de intervenção, quando da apresentação do tabaco à intervenção (22), nem forneceu outros elementos que pudessem levar a pensar que o tabaco satisfazia de facto as características qualitativas mínimas.
42. A Comissão, na resposta às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça, referiu que, eventualmente, poderia ter sido controlado um maior número de amostras de tabaco Burley, antes de aplicar os resultados à totalidade das quantidades controladas. Porém, a Comissão mantém que não pode ser posta em causa a exactidão dos resultados.
43. Sobre este ponto, podem ser feitas duas observações. Em primeiro lugar, a Comissão explicou na audiência que o controlo por amostragem tivera que ser efectuado com uma certa pressa, uma vez que constava que o organismo de intervenção grego tinha já começado a escoar o tabaco. Em segundo lugar - e este é, em minha opinião, um elemento central do processo -, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que o tabaco em rama tinha sido vendido a 3% do preço do mercado, informação que não parece ter sido contradita pela República Helénica. Este último facto revela - salvo alteração dos outros elementos - que o tabaco grego era de má qualidade.
44. Assim, sou de opinião que a República Helénica não apresentou quaisquer elementos susceptíveis de levantar dúvidas bastantes quanto à fiabilidade do controlo por amostragem efectuado pela Comissão.
45. A República Helénica, como acima foi referido, contestou também o processo seguido nas verificações efectuadas pela Comissão. Alega, em primeiro lugar, que as amostras deviam ter sido recolhidas por peritos da República Helénica e, seguidamente, postas à disposição da Comissão, e, em segundo lugar, que um representante das autoridades gregas tinha tentado intervir no modo de recolha das amostras, mas disso tinha sido impedido pelo perito da Comissão, pelo que o controlo foi efectuado sem a participação da República Helénica.
46. Estes dois argumentos só foram avançados numa altura tardia no decurso da instância, a saber, respectivamente, na resposta às perguntas do Tribunal de Justiça e na audiência. Esta circunstância, em minha opinião, basta para afastar qualquer destes argumentos, mas permitam-me, não obstante, fazer algumas observações a este propósito.
47. A República Helénica invoca, a este respeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (23), do qual deduz que o controlo por amostragem efectuado no âmbito do Regulamento n.
729/70 deve ser feito pelas autoridades dos Estados-membros. Este processo, como se sabe, tinha por objecto a validade de instruções internas de serviço respeitantes a certas modalidades administrativas e técnicas a observar pelos "agentes mandatados pela Comissão em matéria de recolha de amostras e de análise dos produtos recolhidos, no âmbito da gestão e do controlo do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola". Para justificar a anulação das instruções que decidiu, o Tribunal de Justiça baseou-se, nomeadamente, no facto de o sistema de controlo instituído pelo Regulamento n.
729/70 pressupor que as recolhas de amostras, se se revelarem
necessárias, deverão ser efectuadas pelo Estado-membro considerado e de, portanto, não poder a Comissão, através de instruções de serviço, conferir a si própria o poder de recolher análises, independentemente dos Estados-membros.
48. Não há motivo para procurar avaliar o significado deste acórdão - em minha opinião, algo surpreendente sobre este ponto - em relação ao presente processo. Tal deve-se ao facto de se poder considerar provado que o controlo por amostragem foi efectuado sem que as autoridades gregas competentes tenham protestado contra ele e de o controlo ter sido efectuado em estreita colaboração com estas autoridades.
A Comissão alegou que o controlo efectuado em instalações pertencentes ao Serviço Nacional do Tabaco (EOK), que é o organismo competente na matéria, foi efectuado após acordo com os funcionários do Serviço do Tabaco, que estes estavam presentes em todas as inspecções da Comissão e que, em momento algum, levantaram a mínima objecção, tendo, pelo contrário, assinado a acta redigida no âmbito do controlo por amostragem. Isto é corroborado por informações contidas no relatório de síntese da Comissão, numa carta de 22 de Fevereiro de 1989, enviada pela Comissão à representação permanente da Grécia, junta aos autos e que reproduz os resultados da verificação, assim como num extracto, que foi apresentado, do relatório redigido pelo perito que procedeu ao controlo por amostragem. Este último relatório sublinha a particular cooperação e solicitude dos funcionários do EOK. As informações em contrário do Governo grego relativamente a esta questão só foram apresentadas na audiência e, de resto, não se baseiam em qualquer prova.
49. Com base no acima exposto, penso poder concluir que a Comissão tinha o direito de fundamentar a sua decisão relativa ao apuramento das contas nos resultados do controlo por amostragem.
50. A questão é, portanto, a de saber quais as consequências financeiras que a Comissão pode extrair destes resultados. Colocam-se dois problemas a este propósito.
51. Em primeiro lugar, a República Helénica alegou que os lotes de onde foram recolhidas as amostras não eram representativos. A argumentação da República Helénica a este propósito mostra que esta, na realidade, alega que a Comissão, no que se refere ao tabaco Burley, não tinha o direito de tornar extensivos à totalidade da produção grega os resultados da amostragem efectuada em apenas três cidades.
52. Em segundo lugar, o processo suscita indirectamente a questão de saber se a Comissão tinha o direito de proceder a correcções financeiras, não apenas relativamente aos 47% (em média) de tabaco Burley que não correspondia às características mínimas de qualidade exigidas, mas também relativamente à quantidade total de tabaco Burley comprado em intervenção.
53. Estes dois problemas podem reconduzir-se à questão de saber em que medida a Comissão pode tornar extensivos os efeitos jurídicos inerentes à verificação de que uma certa quantidade de produto não satisfaz as condições de concessão do financiamento comunitário.
54. O Tribunal de Justiça, ao que me parece, admitiu na sua jurisprudência que a Comissão pode opor uma recusa de financiamento relativamente a um certo número de lotes não controlados, com fundamento em que determinados outros lotes não satisfazem as condições de qualidade exigidas. Segundo esta jurisprudência, parece admitir-se que, em semelhante caso, a Comissão tem a faculdade de considerar como provado que as condições de que depende a concessão do financiamento não estão preenchidas relativamente a nenhum dos lotes considerados, a menos que o Estado-membro interessado faça a prova de que os lotes não controlados satisfazem de facto as condições em questão (24).
55. Tendo em consideração esta jurisprudência, pode sem dificuldade refutar-se a tese de que a decisão da Comissão é ilegal com fundamento em que as amostras recolhidas não são representativas. A Comissão fez notar - sem que tal tenha sido contestado pelo Governo grego - que as amostras foram recolhidas nos três centros mais importantes da produção de tabaco na Grécia e o Governo grego não apresentou qualquer elemento de prova de que controlos efectuados por via de amostragem em tabaco armazenado fora destes centros conduzissem a resultados diferentes.
56. É um tanto mais difícil a questão de saber se a Comissão tinha o direito de recusar inteiramente o auxílio comunitário com base em verificações que mostraram que uma média de 47% de tabaco armazenado não satisfazia as exigências qualitativas. A decisão da Comissão exprime aqui a ideia de que os resultados da amostragem servem de prova de que os Estados-membros não respeitaram a sua obrigação de controlar que as despesas financiadas pelo FEOGA foram efectuadas em conformidade com as normas que regulam a concessão do financiamento comunitário. A "sanção" desta inobservância consiste numa recusa de financiamento que, de alguma forma, é independente das consequências de facto desta falta de controlo. Na hipótese de poder ser oposta uma recusa com base neste raciocínio, não será necessário distinguir entre lotes controlados e lotes não controlados.
Em minha opinião, é possível encontrar na jurisprudência do Tribunal de Justiça uma confirmação da licitude de tal procedimento.
57. Pode citar-se, a este respeito, o acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Junho de 1990, C-8/88, já referido (25), que tinha por objecto a legalidade da decisão da Comissão de recusar um financiamento comunitário relativamente a montantes que a República Federal da Alemanha tinha pago, a título de prémios, aos produtores de carne de ovino e para manutenção de vacas em aleitamento. A Comissão fundamentou a sua decisão de recusa, alegando, por um lado, a inexistência de uma organização aceitável de controlo e, por outro, a ausência de provas de que tinha havido um controlo satisfatório. O Tribunal de Justiça declarou, designadamente, o seguinte:
"A Comissão, em apoio das suas conclusões relativas à inexistência de uma verdadeira organização de conjunto dos controlos nos estados federados em questão, cita um certo número de casos individuais, nos quais constata que os prémios em questão foram concedidos sem justificação. Na opinião do recorrente, esses casos individuais, admitindo que tenham ficado provados, não podem justificar a recusa global de pagamento, a cargo do FEOGA, decidida pela Comissão, mas, quando muito, o não reconhecimento das despesas correspondentes aos casos individuais em questão.
Essa tese não pode ser acolhida. Com efeito, esses casos individuais de concessão injustificada de prémios constituem apenas um elemento complementar que justifica a censura da Comissão, segundo a qual, nos dois estados federados anteriormente referidos, faltava, na realidade, um conjunto eficaz de vigilância e de controlo do respeito das condições de concessão dos prémios" (n.os 41 e 42).
Nas suas conclusões deste processo, o advogado-geral Van Gerven exprimiu-se da forma seguinte:
"... a Comissão pode e deve recusar o financiamento comunitário não apenas quando, numa região, não exista qualquer indicação quanto à existência de um mínimo de controlo quanto ao destino das quantias atribuídas em nome da Comunidade... mas também quando várias exigências importantes em matéria de controlo não estejam preenchidas em certa região, o que se pode concluir a partir de uma proporção considerável de processos incorrectamente instruídos. Compete ao Estado-membro suscitar uma dúvida quanto à validade da argumentação da Comissão - que inevitavelmente se apoia em suposições e extrapolações -, alegando não se fundar em factos concretos referentes à situação em causa em matéria de controlo" (n.
30).
58. Também é caso para citar dois acórdãos em que o Tribunal de Justiça se pronunciou quanto à legalidade de uma decisão da Comissão de recusar um financiamento comunitário no âmbito de um regime de ajudas ao leite desnatado transformado. O Tribunal de Justiça declarou, no seu acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Países Baixos/Comissão (26), que
"... Nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda na condição de serem observadas certas formalidades de prova ou de controlo, uma ajuda paga sem cumprimento desta condição não é conforme ao direito comunitário e a despesa respectiva não pode, portanto, ser imputada ao FEOGA, ainda que se demonstre que nenhuma irregularidade material foi cometida" (n.
25).
59. No acórdão de 8 de Janeiro de 1992, C-197/90, já referido (27), o Tribunal de Justiça reproduziu o citado n. 25 e acrescentou o seguinte:
"Ora, uma vez que resulta do que precede que as fiscalizações efectuadas pelas autoridades italianas não constituem controlos aprofundados, na acepção do artigo 10., n.
2, alínea d), do Regulamento n.
1725/79, já referido, a Comissão teria podido excluir da imputação ao FEOGA a totalidade dos montantes em questão. Consequentemente, o Governo italiano não pode censurar a Comissão por se ter limitado a efectuar uma redução fixa de 10%" (n.
39).
60. Os Estados-membros têm, sem dúvida alguma, uma obrigação de zelar pelo respeito das condições de qualidade quando da aceitação do tabaco em intervenção, como resulta, nomeadamente, do Regulamento n.
729/70, que institui uma obrigação geral de os Estados-membros se certificarem que as medidas financiadas pelo FEOGA são executadas em conformidade com as normas comunitárias. Não vejo qualquer razão para que a jurisprudência do Tribunal de Justiça acabada de citar não se aplique também às medidas de controlo que devem ser aplicadas quando da aceitação em intervenção.
61. O controlo por amostragem a que a Comissão procedeu tornou, em minha opinião, suficientemente verosímil que o controlo efectuado quando da aceitação em intervenção foi defeituoso e que a Comissão, portanto, teve razão ao decidir recusar o financiamento comunitário no âmbito da armazenagem em intervenção do tabaco em rama.
62. Para ser exaustivo, devo referir, para terminar, que a República Helénica alegou que a decisão da Comissão é ilegal por se basear numa aplicação errada do artigo 4. do Regulamento (CEE) n.
1883/78 do Conselho, de 2 de Agosto de 1978, relativo às regras gerais sobre o financiamento das intervenções pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção "Garantia" (28). Quanto a este fundamento, limito-me a constatar que a República Helénica não apresentou qualquer elemento que me leve a pensar que a Comissão não procedeu de forma correcta ao cálculo concreto das correcções financeiras. A este propósito, remeto para uma nota interna de 17 de Julho de 1990, apresentada pela Comissão, na qual esta última explica os princípios de cálculo utilizados.
63. Por todas as razões expostas, não considero que se possa dar ganho de causa à República Helénica no que se refere ao seu pedido de anulação desta parte da decisão da Comissão.
Conclusão
Proponho, em consequência, que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene a República Helénica nas despesas.
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - Decisão 89/627/CEE, de 15 de Novembro de 1989 (JO L 359, p. 23).
(2) - Acórdãos de 10 de Julho de 1990, Grécia/Comissão (C-259/87, Colect., p. I-2845, C-334/87, Colect., p. I-2849, e C-335/87, Colect., p. I-2875); de 12 de Julho de 1990, Comissão/Grécia (C-35/88, Colect., p. I-3125), e de 19 de Março de 1991, Grécia/Comissão (C-32/89 Colect., p. I-1321).
(3) - V. ponto 4.1.4.1 do relatório de síntese elaborado pela Comissão, relativo aos resultados dos controlos para o apuramento das contas FEOGA, a título do exercício de 1987 (a seguir relatório de síntese ), junto como anexo II da contestação.
(4) - V. nota 2.
(5) - Este contrato-programa também é objecto de um processo pendente no Tribunal de Justiça, a saber, o processo C-61/90 (acção por incumprimento intentada pela Comissão contra a República Helénica, em aplicação do artigo 169. do Tratado CEE), no qual apresentei conclusões em 12 de Fevereiro de 1992 (acórdão de 7 de Abril de 1992, Colect., p. I-2407).
(6) - V. ponto 4.2.2.2.3, alínea 1), do relatório de síntese, junto como anexo X da contestação, assim como os pontos 4.2.2.2.3, alínea 1), e 4.2.2.2.5 da adenda 2 Rev. 1 ao relatório de síntese, junta como anexo I à resposta da Comissão às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça.
(7) - Na sua petição, a República Helénica alega que a Comissão reclamou 409 456 000 DR a mais, embora não resulte de qualquer documento junto aos autos que a Comissão tenha, em qualquer momento, procedido a uma correcção que atingisse tal montante. Este fundamento parece ter sido abandonado no âmbito da resposta da República Helénica às perguntas do Tribunal de Justiça, na qual a República Helénica precisa que, tomando como referência os cálculos da Comissão, a correcção deve ser de 256 464 000 DR, correspondentes à taxa de co-responsabilidade relativa a 411 000 toneladas, e não de 409 456 000 DR. A circunstância de a República Helénica considerar que a correcção financeira referente a 411 000 toneladas de cereais se cifra em 256 464 000 DR e não em 258 108 000 DR, que corresponde ao montante da correcção feita pela Comissão, é devida ao facto de a República Helénica calcular o valor cambial de 5,38 ecus por tonelada, a 624 DR por tonelada, ao passo que a Comissão calcula este em 628 DR por tonelada. Contudo, a República Helénica não impugnou a taxa de câmbio utilizada pela Comissão.
(8) - JO L 139, p. 29.
(9) - Pelo Regulamento (CEE) n.
2040/86 da Comissão, de 30 de Junho de 1986 (JO L 173, p. 65), alterado pelo Regulamento (CEE) n.
2572/86 da Comissão, de 12 de Agosto de 1986 (JO L 229, p. 25), foram fixadas modalidades de aplicação relativas à taxa de co-responsabilidade no sector dos cereais.
Pelo Regulamento (CEE) n.
1584/86 do Conselho, de 23 de Maio de 1986 (JO L 139, p. 41), a taxa de co-responsabilidade foi fixada em 5,38 ecus por tonelada para a campanha de 1986/1987.
(10) - V. pontos 4.2.2.2.1 e 4.2.2.2.2 do relatório de síntese e anexo X da contestação.
(11) - Este ofício está junto como anexo XIV da contestação.
(12) - O telex está junto como anexo XII da contestação.
(13) - Esta quantidade resulta do facto de a República Helénica sustentar, na sua petição, que a Comissão reclama 409 456 000 DR a mais a título da taxa de co-responsabilidade. É de supor que este número é o resultado do cálculo seguinte:
5 141 000 toneladas - 4 489 000 toneladas = 652 000 toneladas x 628 DR a tonelada = 409 456 000 DR.
(14) - O Governo grego sustenta que referiu expressamente que se tratava de um número provisório, uma vez que adquire um carácter definitivo após confirmação de certos dados, mas não apresenta qualquer documentação a este respeito. Na sua resposta às perguntas do Tribunal de Justiça, a República Helénica referiu que se tratava de uma avaliação respeitante à colheita seguinte, o que não faz qualquer sentido, uma vez que os números devem ter sido elaborados um ano após o fim da campanha em causa. No decurso da audiência, a República Helénica esclareceu que se tratava de uma formulação infeliz.
(15) - A República Helénica indicou, na sua resposta a uma das perguntas do Tribunal de Justiça, que a avaliação subjacente ao primeiro volume comunicado tinha sido particularmente difícil de fazer em virtude da catástrofe nuclear de Tchernobyl. Esta catástrofe levou à proibição, pela Comissão, da comercialização dos cereais contaminados pela radioactividade, razão pela qual as quantidades com ela relacionadas foram armazenadas durante mais de dois anos pelos produtores e pelos grossistas. A República Helénica não explicou de forma convincente o nexo que existiria precisamente entre a importância destas existências e a diminuição do consumo interno global.
(16) - V. ponto 4.9.1 do relatório de síntese, junto em anexo X à contestação.
(17) - JO L 164, p. 32; EE 03 F3 p. 245.
(18) - JO L 191, p. 5; EE 03 F4 p. 30.
(19) - JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220.
(20) - No acórdão de 10 de Outubro de 1991, Petruzzi (C-161/90 e C-162/90, Colect., p. I-4845), que se relacionava com o controlo das características organolépticas do azeite, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte:
... a efectividade dos controlos a posteriori da classificação inicial do azeite implica a faculdade, para a Comissão, de aplicar qualquer sistema de análise que permita esclarecer, com toda a certeza, se a classificação do azeite, aquando da sua apresentação para intervenção, respeitou os critérios de denominação estabelecidos na regulamentação comunitária aplicável.
... o direito comunitário confere poderes à Comissão para proceder a um controlo que não consiste apenas numa simples repetição das análises efectuadas no momento da apresentação do azeite à intervenção, a fim de verificar, segundo rigorosas condições de fiabilidade, a regularidade das operações de intervenção (o sublinhado é meu, n.os 17 e 18).
(21) - V., nomeadamente, os acórdãos de 12 de Julho de 1984, Luxemburgo/Comissão, n.os 29 e 30 (49/83, Recueil, p. 2931), de 24 de Março de 1988, Reino Unido/Comissão, n.
14 (347/85, Colect., p. 1749), de 12 de Junho de 1990, Alemanha/Comissão, n.os 27 e 28 (C-8/88, Colect., p. I-2321), e de 8 de Janeiro de 1992, Itália/Comissão, n.
15 (C-197/90, Colect., p. I-1).
(22) - A República Helénica contentou-se, a este respeito, em indicar, em resposta às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça, que as autoridades helénicas não podem admitir que possam existir divergências que excedam as apreciações da Grécia numa percentagem superior a 1,3% .
(23) - C-366/88, Colect., p. I-3571.
(24) - O acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Fevereiro de 1989, Grécia/Comissão (214/86, Colect., p. 367, publicação sumária), tinha por objecto, designadamente, a validade de uma decisão pela qual a Comissão, após uma análise das amostras recolhidas pela República Helénica, tinha admitido que apenas 10% dos lotes de trigo duro que tinham sido objecto de recolha de amostras tinham sido validamente admitidos à intervenção comunitária. No que se refere aos outros lotes de trigo duro, o financiamento comunitário foi totalmente recusado. Relativamente a estes últimos lotes, o Tribunal de Justiça declarou simplesmente que, quando a Comissão se recusa a pôr a cargo do FEOGA determinadas despesas, com fundamento em que estas foram causadas por infracções à regulamentação comunitária imputáveis a um Estado-membro, compete a este Estado demonstrar que estão preenchidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão. Tal como é sublinhado pelo advogado-geral Van Gerven nas suas conclusões no processo C-8/88 - v. nota 21 -, o Tribunal de Justiça, neste acórdão, parece ter admitido um princípio de extrapolação.
(25) - V. nota 21.
(26) - 327/85, Colect., p. 1065.
(27) - V. nota 21.
(28) - JO L 216, p. 1; EE 03 F14 p. 245.
O artigo 4. do Regulamento n.
1883/78 dispõe o seguinte:
1. Quando uma medida de intervenção indicada no artigo 3. implique a compra e a armazenagem de produtos, o montante financiado é determinado pelas contas anuais que são elaboradas pelos serviços ou organismos pagadores e nas quais são respectivamente creditados e debitados os diferentes elementos de despesa e receita...