62014CJ0286
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
17. marts 2016 (
*1
)
»Annullationssøgsmål — artikel 290 TEUF — begreberne »ændre« og »supplere« — forordning (EU) nr. 1316/2013 — artikel 21, stk. 3 — rækkevidden af den beføjelse, der tillægges Europa-Kommissionen — krav om at vedtage en særskilt retsakt — delegerede forordning (EU) nr. 275/2014«
I sag C-286/14,
angående et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 11. juni 2014,
Europa-Parlamentet ved L.G. Knudsen, A. Troupiotis og M. Menegatti, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union ved K. Michoel og Z. Kupčová, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Europa-Kommissionen ved B. Martenczuk, M. Konstantinidis og J. Hottiaux, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, T. von Danwitz (refererende dommer), som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász og C. Vajda,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: fuldmægtig V. Tourrès,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. juli 2015,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 1. oktober 2015,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Parlamentet har ved sin stævning nedlagt påstand om annullation af Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 275/2014 af 7. januar 2014 om ændring af bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten (EUT L 80, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«).
Retsforskrifter
Forordning (EU) nr. 1316/2013
2
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010 (EUT L 348, s. 129) opretter i henhold til artikel 1 Connecting Europe-faciliteten (herefter »CEF«), der fastsætter betingelser, metoder og procedurer for Unionens finansielle støtte til transeuropæiske net med henblik på at støtte projekter af fælles interesse inden for sektoren for transport-, telekommunikations- og energiinfrastrukturer og udnytte potentielle synergier mellem disse sektorer. Den fastsætter desuden opdelingen af de ressourcer, der skal stilles til rådighed under den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020.
3
59. betragtning til forordning nr. 1316/2013 har følgende ordlyd:
»[…] For så vidt angår transport bør beføjelsen til at vedtage retsakter delegeres til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 290 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), for at der kan tages højde for eventuelle ændringer i politiske prioriteter og teknologiske muligheder samt trafikstrømme, for så vidt angår vedtagelse af ændringer af del I i bilag I og præcisering af de finansieringsprioriteter i forbindelse med støtteberettigede aktioner i henhold til artikel 7, stk. 2, der skal afspejles i arbejdsprogrammerne.«
4
Forordningens artikel 17, stk. 1, bestemmer:
»Kommissionen vedtager ved hjælp af gennemførelsesretsakter særskilte flerårige og årlige arbejdsprogrammer for transport-, telekommunikations- og energisektorerne. Kommissionen kan også vedtage flerårige og årlige arbejdsprogrammer, som dækker mere end en sektor. […]«
5
Forordningens artikel 21, stk. 1-3, 5 og 6, fastsætter en adgang for Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter og har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold for den [pågældende medlemsstats] godkendelse som fastsat i artikel 172, stk. 2, i TEUF tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med nærværende forordnings artikel 26 vedrørende ændring af del I i bilag I til nærværende forordning for at tage hensyn til ændrede finansieringsprioriteter i de transeuropæiske net og ændringer vedrørende projekter af fælles interesse udpeget i forordning (EU) nr. 1315/2013. […]
2.   Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 26 vedrørende ændring af de væsentligste bestemmelser, vilkår og procedurer i del III i bilag I til denne forordning om Unionens bidrag til de respektive finansielle instrumenter oprettet inden for de i del III i bilag I til denne forordning anførte rammer for lån eller egenkapital, i overensstemmelse med resultaterne af interimsrapporten og den fulde, uafhængige evaluering af pilotfasen af Europa 2020-initiativet med projektobligationer oprettet i henhold til afgørelse nr. 1639/2006/EF og forordning (EF) nr. 680/2007 samt for at tage hensyn til ændrede markedsvilkår med henblik på en optimering af udformningen og gennemførelsen af de finansielle instrumenter i henhold til nærværende forordning.
[…]
3.   I transportsektoren og inden for de i artikel 3 anførte overordnede målsætninger samt de i artikel 4, stk. 1, litra a), nævnte sektorspecifikke mål tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter overensstemmelse med artikel 26, som nærmere fastsætter retningslinjer for de finansieringsprioriteter, der i løbet af CEF’s varighed skal afspejles i arbejdsprogrammerne som omhandlet i artikel 17, for de støtteberettigede aktioner i medfør af artikel 7, stk. 2. Kommissionen vedtager en delegeret retsakt senest den 22. december 2004.
[…]
5.   Viser det sig nødvendigt at fravige tildelingen til en specifik transportmålsætning med mere end fem procentpoint, tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i henhold til artikel 26 for at ændre de vejledende procentsatser som fastsat i del IV i bilag I.
6.   Kommissionen tillægges beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i henhold til artikel 26 med henblik på ændring af listen over generelle retningslinjer i del V i bilag I, som der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af kriterier for tildeling, så listen afspejler midtvejsevalueringen af denne forordning eller de konklusioner, der drages af dens gennemførelse. Dette skal ske på en måde, der er forenelig med de respektive sektorspecifikke retningslinjer.«
6
Artikel 26 i forordning nr. 1316/2013 bestemmer:
»1.   Beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter tillægges Kommissionen på de i denne artikel fastlagte betingelser.
2.   Beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter, jf. artikel 21, tillægges Kommissionen fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020.
3.   Den i artikel 21 omhandlede delegation af beføjelser kan til enhver tid tilbagekaldes af Europa-Parlamentet eller Rådet. En afgørelse om tilbagekaldelse bringer delegationen af de beføjelser, der er angivet i den pågældende afgørelse, til ophør. Den får virkning dagen efter offentliggørelsen af afgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende eller på et senere tidspunkt, der angives i afgørelsen. Den berører ikke gyldigheden af delegerede retsakter, der allerede er i kraft
4.   Så snart Kommissionen vedtager en delegeret retsakt, giver den samtidigt Europa-Parlamentet og Rådet meddelelse herom.
5.   En delegeret retsakt vedtaget i henhold til artikel 21 træder kun i kraft, hvis hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har gjort indsigelse inden for den frist på to måneder fra meddelelsen af den pågældende retsakt til Europa-Parlamentet og Rådet, eller hvis Europa-Parlamentet og Rådet inden udløbet af denne frist begge har informeret Kommissionen om, at de ikke agter at gøre indsigelse. Fristen forlænges med to måneder på Europa-Parlamentets eller Rådets initiativ.«
7
Del I i bilag I til forordning nr. 1316/2013 har overskriften »Liste over forhåndsudpegede projekter vedrørende hovednettet i transportsektoren«. Del III i dette bilag vedrører bestemmelser, betingelser og procedurer for de finansielle instrumenter under CEF. Del IV i det pågældende bilag fastsætter vejledende procentsatser for specifikke transportmålsætninger, mens del V består af liste over de generelle retningslinjer, der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af tildelingskriterier.
Den anfægtede forordning
8
I første betragtning til den anfægtede forordning anføres følgende:
»I artikel 21, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1316/2013 tillægges Kommissionen beføjelser til inden for det første år efter forordningens ikrafttræden at vedtage delegerede retsakter, som nærmere fastsætter retningslinjer for de finansieringsprioriteter på transportsektoren, der i løbet af CEF’s varighed skal afspejles i arbejdsprogrammerne, for de støtteberettigede aktioner i medfør af artikel 7, stk. 2. Det er derfor nødvendigt at vedtage den delegerede retsakt, der nærmere fastsætter finansieringsprioriteterne for transportsektoren, inden arbejdsprogrammerne vedtages.«
9
Den anfægtede forordnings artikel 1 har følgende ordlyd:
»Teksten i bilaget til nærværende forordning indsættes som bilag I, del VI, til forordning (EU) nr. 1316/2013.«
10
Denne del VI har overskriften »Finansieringsprioriteter for transportsektoren med henblik på de flerårige og årlige arbejdsprogrammer«.
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
11
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede forordning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises.
—
Subsidiært frifindelse.
—
Det fastslås, at virkningerne af den anfægtede forordning skal betragtes som bestående.
—
Parlamentet tilpligtes at betales sagens omkostninger.
13
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 22. oktober 2014 har Rådet fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Parlamentets påstande.
Om søgsmålet
14
Parlamentet har fremsat et enkelt anbringende, der i det væsentlige vedrører, at Kommissionen har overskredet den beføjelse, som den er blevet tillagt i medfør af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, for så vidt som Kommissionen med den anfægtede forordnings artikel 1 indsatte en ny del VI i bilaget til forordning nr. 1316/2013 i stedet for at vedtage en særskilt delegeret retsakt.
Formaliteten
Parternes argumenter
15
Kommissionen er af den opfattelse, at søgsmålet skal afvises med den begrundelse, at det vedrører den lovgivningsteknik og form, som Kommissionen valgte ved udøvelsen af den delegerede beføjelse, den er blevet tillagt, og således vedrører en ikke-væsentlig formel fejl, som ikke kan medføre annullation af den anfægtede forordning.
16
Parlamentet derimod finder, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
Domstolens bemærkninger
17
Det bemærkes, at Domstolen og Den Europæiske Unions Ret i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF har kompetence til at træffe afgørelse i sager, der anlægges under påberåbelse af inkompetence, tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, tilsidesættelse af EUF-traktaten eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse samt af magtfordrejning (domme Frucona Košice mod Kommissionen, C-73/11 P, EU:C:2013:32, præmis 89, og Portugal mod Kommissionen, C-246/11 P, EU:C:2013:118, præmis 85).
18
I modsætning til det af Kommissionen hævdede vedrører det spørgsmål om den tilsidesættelse af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, som er rejst af Parlamentet, imidlertid rækkevidden af den bemyndigelse, der er givet til Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter på grundlag af denne bestemmelse, og udgør derfor et spørgsmål vedrørende realiteten. Sagen bør derfor antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Parternes argumenter
19
Parlamentet har gjort gældende, at artikel 290, stk. 1, TEUF indfører en klar sondring mellem beføjelsen til at ændre en lovgivningsmæssig retsakt og beføjelsen til at supplere en sådan retsakt. Ved at anvende verbet »ændre« ønskede ophavsmændene til EUF-traktaten at dække de tilfælde, hvori Kommissionen har beføjelse til formelt at ændre en lovgivningsmæssig retsakt. Den delegerede beføjelse til at »ændre« vedrører således sletninger, erstatninger og forandringer, der foretages i en sådan retsakt enten i en af artiklerne i en sådan retsakt eller i et bilag. Derimod henviser verbet »supplere« til tilføjelse af nye regler. En delegeret retsakt, der supplerer en lovgivningsmæssig retsakt, forbliver således en særskilt retsakt, som ikke formelt ændrer denne retsakt. Dette synspunkt bekræftes af Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet af 9. december 2009 om anvendelsen af artikel 290 TEUF (KOM(2009)673 endelig) samt Kommissionens retningslinjer af 24. juni 2011 for delegerede retsakter vedrørende dens ydelser (SEK(2011) 855) (herefter »retningslinjer for delegerede retsakter«).
20
Artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 tillægger Kommissionen en beføjelse til at supplere denne forordning. Lovgiver fandt det nemlig hensigtsmæssigt at overlade det til Kommissionen at supplere den retlige ramme, der er fastlagt på lovgivningsniveau, gennem foranstaltninger, der præciserer finansieringsprioriteterne. Adskillige andre bestemmelser i den pågældende forordning tillægger udtrykkeligt Kommissionen beføjelse til at ændre den. Begrundelsen for den anfægtede forordning samt Kommissionens meddelelse af 7. januar 2014 med overskriften »Etablering af hovedtransportnettet: hovednetkorridorer og Connecting Europe-faciliteten« (SWD(2013) 542 final) indikerer ligeledes, at den anfægtede forordning supplerer forordning nr. 1316/2013.
21
Parlamentet har endvidere gjort gældende, at den anfægtede forordning er i strid med den retlige ramme, der er fastlagt med forordning nr. 1316/2013, for så vidt som den ikke leverer præciseringer af finansieringsprioriteterne i en særskilt retsakt, som det kræves i henhold til denne sidstnævnte forordning. Forordning nr. 1316/2013 skelner mellem de bestemmelser, der er fastsat af lovgiver selv, de delegerede retsakter og de gennemførelsesforanstaltninger, som Kommissionen er bemyndiget til at vedtage. Forordningens artikel 21, stk. 3, tillagde Kommissionen beføjelse til at fastsætte finansieringsprioriteterne inden for de grænser, der følger af de i forordningen nævnte overordnede målsætninger og sektorspecifikke mål. Endvidere bestemmer denne artikel, at de således fastsatte prioriteter skal afspejles i de arbejdsprogrammer, der vedtages af Kommissionen i form af gennemførelsesretsakter. Det følger heraf, at lovgiver besluttede at indføre et »mellemtrin« mellem fastlæggelsen af væsentlige elementer ved CEF’s finansieringsprogram på samme forordnings niveau og den konkrete gennemførelse af dette program, som sker ved hjælp af gennemførelsesretsakter.
22
Endelig har Parlamentet gjort gældende, at den anfægtede forordning påvirker den fleksibilitet, der kræves i henhold til forordning nr. 1316/2013. Eftersom den anfægtede forordnings indhold blev inkorporeret i forordning nr. 1316/2013, er det ikke muligt for Kommissionen at ændre den i fremtiden med henblik på at tage hensyn til udviklingen vedrørende de faktorer, der er nævnt i 59. betragtning til den pågældende forordning.
23
Kommissionen har gjort gældende, at forskellen mellem at »supplere« og at »ændre« en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF ikke er relevant i det foreliggende tilfælde, eftersom nærværende sag ikke vedrører fortolkningen af artikel 290, stk. 1, TEUF, men udelukkende fortolkningen af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013. Denne sidstnævnte bestemmelse omfatter hverken ordet »ændre« eller ordet »supplere«, der er anvendt i artikel 290, stk. 1, TEUF, men giver blot Kommissionen mulighed for at »præcisere« finansieringsprioriteterne. Henset til dette valg fra lovgiver skal ordet »præcisere« fortolkes i sammenhæng med denne forordning, uden at det er muligt at anvende forudsatte begreber, såsom dem, der er gjort gældende af Parlamentet.
24
Artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 specificerer ikke, på hvilken måde Kommissionen skal præcisere finansieringsprioriteterne. Denne artikel udelukker således ikke tilføjelsen af en ny del i bilag I til denne forordning uden nogen ændring af den pågældende forordnings substans.
25
Parlamentets argument for det modsatte, hvorefter adskillige andre bestemmelser i forordning nr.1316/2013 udtrykkeligt tillægger Kommissionen beføjelse til at ændre denne forordning, kan ikke tiltrædes. Til forskel fra de øvrige bestemmelser giver den pågældende forordnings artikel 21, stk. 3 ikke Kommissionen mulighed for at ændre bestemmelserne i samme forordning. Ved at vedtage den anfægtede forordning iagttog Kommissionen denne grænse, eftersom den anfægtede forordning ikke ændrede bestemmelserne i forordning nr. 1316/2013 og kun præciserede finansieringsprioriteterne ved at tilføje dem i bilag I til denne sidstnævnte forordning.
26
Ved at vedtage den anfægtede forordning overholdt Kommissionen det »mellemtrin«, der blev indført af lovgiver, mellem den lovgivningsmæssige retsakt og gennemførelsen af programmet, som Parlamentet har påberåbt sig. Parlamentets frygt for, at denne forordning påvirker den fleksibilitet, der kræves i henhold til forordning nr. 1316/2013, er ubegrundet, eftersom forordningens artikel 21, stk. 3, ved at tillade Kommissionen at præcisere finansieringsprioriteterne gennem en delegeret retsakt ligeledes tillader Kommissionen om fornødent at ændre den delegerede retsakt, som den vedtager.
27
Som svar på nogle spørgsmål fra Domstolen under retsmødet gjorde Kommissionen i det væsentlige gældende, at den delegerede beføjelse til at »præcisere« de finansieringsprioriteter, der er fastsat i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, ikke skulle forstås som en tredje selvstændig kategori af delegerede beføjelser i forhold til de delegerede beføjelser, der er fastsat i artikel 290, stk. 1, TEUF, nemlig beføjelserne til at »ændre« eller »supplere« den lovgivningsmæssige retsakt. Der findes kun de to kategorier af delegerede beføjelser, som er fastsat i denne sidstnævnte artikel. Ved at tillægge Kommissionen en beføjelse til at »præcisere« finansieringsprioriteterne, overlader forordningens artikel 21, stk. 3, efter Kommissionens opfattelse den et valg med hensyn til den lovgivningsmæssige teknik.
Domstolens bemærkninger
28
Artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 bemyndiger Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter, der »præciserer« de finansieringsprioriteter, der skal afspejles i de arbejdsprogrammer, som er omhandlet i forordningens artikel 17.
29
Parlamentet har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen overskred denne bemyndigelse, for så vidt som den med den anfægtede forordnings artikel tilføjede en del VI i bilag I til forordning nr. 1316/2013 i stedet for at vedtage en særskilt delegeret retsakt.
30
I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at det ifølge Domstolens praksis fremgår af artikel 290, stk. 1, TEUF, at Kommissionen i en lovgivningsmæssig retsakt kan få delegeret beføjelse til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der supplerer eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. I henhold til denne bestemmelses stk. 2 skal formålet, indholdet, omfanget samt varigheden af delegationen være udtrykkeligt afgrænset af den lovgivningsmæssige retsakt, der tildeler en sådan delegation. Dette krav indebærer, at tildelingen af en delegeret beføjelse sker med henblik på vedtagelsen af regler, der indgår i den retlige ramme, som defineret i den lovgivningsmæssige basisretsakt (domme Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 38, og Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, C-88/14, EU:C:2015:499, præmis 29).
31
Det bemærkes endvidere, at artikel 290, stk. 2, første afsnit, TEUF bestemmer, at de lovgivningsmæssige retsakter udtrykkeligt fastlægger de betingelser, der gælder for delegationen. I henhold til denne bestemmelse kan disse betingelser vedrøre en mulighed for Parlamentet og Rådet for at tilbagekalde delegationen eller bestemme, at den delegerede retsakt kun kan træde i kraft, hvis Parlamentet eller Rådet ikke gør indsigelse inden for den frist, der er fastsat i den lovgivningsmæssige retsakt.
32
Artikel 290, stk. 1, TEUF fastsætter to kategorier af delegerede beføjelser, nemlig en kategori, som giver mulighed for at »supplere«, og en kategori, som giver mulighed for at »ændre« den lovgivningsmæssige retsakt. Derimod er muligheden for at »præcisere« visse ikke-væsentlige bestemmelser i en sådan retsakt ikke foreskrevet i artiklen.
33
I modsætning til, hvad Kommissionens skriftlige indlæg kan lade forstå, omhandler artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 ved at bemyndige Kommissionen til at »præcisere« finansieringsprioriteterne ikke en selvstændig kategori af delegerede beføjelser, der falder uden for anvendelsesområdet for artikel 290, stk. 1, TEUF, men en delegeret beføjelse som omhandlet i denne sidstnævnte artikel.
34
Det følger nemlig navnlig af den sammenhæng, som forordningens artikel 21, stk. 3, indgår i, at den bemyndigelse, der er fastsat i denne bestemmelse, omhandler en af de kategorier af delegerede beføjelser, som er fastsat i artikel 290 TEUF.
35
I denne forbindelse skal det fastslås for det første, at artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 henviser til forordningens artikel 26, som for sin del tilsigter at sikre overholdelsen af de krav, der er fastsat i artikel 290, stk. 1 og 2, TEUF, ved i dens stk. 2 at fastsætte varigheden af delegationen af beføjelser og ved i dens stk. 3 og 5 at præcisere, at den delegationsbeføjelse, der er omhandlet i forordningens artikel 21, kan tilbagekaldes til enhver tid af Parlamentet eller Rådet, og at en delegeret retsakt, der vedtages i henhold til denne sidstnævnte artikel, kun træder i kraft, hvis disse institutioner ikke gør indsigelse inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af denne retsakt.
36
For det andet henviser artikel 21, stk. 2, 5 og 6, i forordning nr. 1316/2013, som tillægger Kommissionen en beføjelse til at »ændre« visse bestemmelser i denne forordning som omhandlet i artikel 290 TEUF, ligeledes til den pågældende forordnings artikel 26.
37
Det ville imidlertid være selvmodsigende at lægge til grund, at mens såvel stk. 2, 5 og 6 i artikel 21 i artikel 21 i forordning nr. 1316/2013 som artiklens stk. 3 henviser til forordningens artikel 26, finder denne artikel 26 kun anvendelse i henhold til artikel 290 TEUF for så vidt angår de delegerede beføjelser, der er omhandlet i den pågældende forordnings artikel 21, stk. 2, 5 og 6.
38
Endvidere medgav Kommissionen under retsmødet, at bemyndigelsen i samme forordnings artikel 21, stk. 3, skal anses for at tillægge en delegeret beføjelse som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
39
For det andet skal der foretages en undersøgelse af, om bemyndigelsen til at »præcisere« de finansieringsprioriteter, der er fastsat i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, skal forstås således, at den tillægger en delegeret beføjelse til at »ændre« forordningen, eller således, at den tillægger en delegeret beføjelse til at »supplere« den som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, eller endog således, at den overlader Kommissionen et valg til at påberåbe sig den ene eller anden af de pågældende beføjelser efter eget ønske.
40
I denne forbindelse følger det af ordene »supplere eller ændre«, at de to kategorier af delegerede beføjelser, der er fastsat i artikel 290, stk. 1, TEUF, klart adskiller sig fra hinanden.
41
Delegationen af en beføjelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt tilsigter kun at give Kommissionen mulighed for at konkretisere denne retsakt. Når Kommissionen udøver en sådan beføjelse, er dens mandat begrænset til i overensstemmelse med hele den af lovgiver vedtagne lovgivningsmæssige retsakt at udbygge nærmere detaljer ved ikke-væsentlige elementer i den pågældende lovgivning, som lovgiver ikke har fastlagt.
42
Delegationen af en beføjelse til at »ændre« en lovgivningsmæssig retsakt tilsigter derimod at give Kommissionen mulighed for at ændre eller ophæve ikke-væsentlige elementer, der er fastsat af lovgiver i denne retsakt. Når Kommissionen udøver en sådan beføjelse, er den ikke forpligtet til at handle i overensstemmelse med de elementer, som det mandat, der er tildelt den, netop tilsigter at »ændre«.
43
Denne fortolkning understøttes af dels tilblivelseshistorien bag artikel 290 TEUF, der kan give relevante elementer med henblik på en fortolkning af en bestemmelse i EUF-traktaten (jf. i denne retning dom Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 50), dels således som anført af Parlamentet af de forklaringer, som Kommissionen har givet i sine retningslinjer for delegerede retsakter, som ikke kan forpligte Domstolen, men kan udgøre en tjenlig inspirationskilde (jf. analogt domme Italien mod Kommissionen, C-310/99, EU:C:2002:143, præmis 52, og T-Mobile Czech Republic og Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, præmis 42).
44
For så vidt angår tilblivelseshistorien bag artikel 290 TEUF bemærkes, at artiklen i det væsentlige gengiver artikel I-36 i udkastet til traktat om en forfatning for Europa (EUT 2004 C 310, s. 1). Det fremgår af forarbejderne til denne sidstnævnte bestemmelse og nærmere bestemt af s. 9 i den endelige rapport fra arbejdsgruppen IX »Simplificering« fra Det Europæiske Konvent af 29. november 2002 (CONV 424/02), at de delegerede retsakter deri blev defineret som retsakter, »der udbygger de nærmere detaljer eller tilpasser visse elementer i retsakten«.
45
For så vidt angår retningslinjerne for delegerede retsakter forklarer Kommissionen i disse retningslinjers punkt 40, at når lovgiver tillægger Kommissionen en beføjelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt, afholder den sig fra at lovgive på udtømmende vis og begrænser sig til at fastlægge de væsentlige elementer samtidig med, at den overlader Kommissionen opgaven at konkretisere disse elementer. Derimod bestemmer retningslinjernes punkt 34, at Kommissionen inden for rammerne af udøvelsen af sin beføjelse til at »ændre« den lovgivningsmæssige retsakt, kan foretage formelle ændringer til en tekst ved at tilføje nye ikke-væsentlige elementer eller ved at erstatte eller slette sådanne elementer.
46
De forskelle, der blev konstateret i de foregående præmisser, mellem de to kategorier af delegerede beføjelser, der er omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF, er til hinder for, at Kommissionen kan tillægges en beføjelse til selv at fastslå karakteren af den beføjelse til delegation, der er tillagt den. På denne baggrund og med henblik på at sikre gennemsigtigheden i lovgivningsprocessen, opstiller denne bestemmelse et krav for lovgiver om at fastslå karakteren af den delegation, som den tilsigter at tillægge Kommissionen.
47
For så vidt angår den delegation, der er tildelt Kommissionen i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, skal det fastslås, at denne bestemmelse ved at bemyndige Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter, som »præciserer« finansieringsprioriteterne giver Kommissionen mulighed for at »supplere« forordningen som omhandlet i artikel 290 TEUF.
48
I del I og III-V i bilag I til den pågældende forordning har lovgiver selv udarbejdet en liste over forhåndsudpegede projekter vedrørende hovednettet i transportsektoren, vilkår, betingelser og procedurer vedrørende finansieringsinstrumenterne i CEF, vejledende procentsatser for hvert af de specifikke transportmål og en liste over generelle retningslinjer, som der skal tages hensyn til ved fastsættelsen af kriterier for tildeling, samtidig med, at Kommissionen i samme forordnings artikel 21, stk. 1, 2, 5 og 6, udtrykkeligt bemyndiges til at »ændre« disse elementer.
49
Til forskel fra de pågældende elementer blev de finansieringsprioriteter, som skal afspejles i de arbejdsprogrammer, som er omhandlet i artikel 17 i forordning nr. 1316/2013, imidlertid ikke fastsat af lovgiver selv i forordningen. Lovgiver betroede Kommissionen, idet den efterlod dette spørgsmål åbent i forordningen, den opgave at »præcisere« disse prioriteter i en delegeret retsakt, som i henhold til samme forordnings artikel 21, stk. 3, skulle vedtages senest den 22. december 2014.
50
Ved således at bemyndige Kommissionen til at »præcisere« de finansieringsprioriteter, som skal afspejles i de arbejdsprogrammer, der er omhandlet i artikel 17 i forordning nr. 1316/2013, giver denne forordnings artikel 21, stk. 3, Kommissionen mulighed ikke for at ændre elementer, der allerede er fastsat i forordningen, men for at konkretisere den pågældende forordning ved at regulere detaljer, som ikke er blevet fastlagt af lovgiver, samtidig med at være forpligtet til at overholde de bestemmelser, der blev vedtaget med samme forordning i sin helhed.
51
Denne fortolkning bekræftes af 59. betragtning til forordning nr. 1316/2013, som indfører en klar sondring mellem beføjelsen til at »ændre« og beføjelsen til at »præcisere« visse elementer i forordningen ved at angive, at Kommissionen har beføjelse til at vedtage retsakter i overensstemmelse med artikel 290 TEUF for så vidt angår vedtagelse af ændringer af del I i bilag I til den pågældende forordning og præcisering af de finansieringsprioriteter i forbindelse med støtteberettigede aktioner i henhold til samme forordnings artikel 7, stk. 2, der skal afspejles i arbejdsprogrammerne.
52
For det tredje skal der foretages en undersøgelse af, om udøvelsen af den bemyndigelse, der er fastsat i artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013, forudsætter vedtagelse af en retsakt, der er særskilt fra denne forordning.
53
I denne forbindelse skal det konstateres for det første, at Kommissionen af hensyn til den normative klarhed og gennemsigtighed i lovgivningsprocessen ikke inden for rammerne af udøvelsen af en beføjelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt kan tilføje et element til selve teksten i denne retsakt. En sådan inkorporering risikerer nemlig at skabe forvirring med hensyn til dette elements retlige grundlag, eftersom selve teksten i en lovgivningsmæssig retsakt indeholder et element, der stammer fra Kommissionens udøvelse af en delegeret beføjelse, som ikke tillader Kommissionen at ændre eller ophæve denne retsakt.
54
For det andet bemærkes, at den mulighed for at delegere beføjelser, der er fastsat i artikel 290 TEUF, sigter til at gøre det muligt for lovgiver at koncentrere sig om en lovgivnings væsentlige bestemmelser samt om ikke-væsentlige bestemmelser, som den anser for hensigtsmæssigt at lovgive om, samtidig med, at den betror Kommissionen den opgave at »supplere« visse ikke-væsentlige bestemmelser i den vedtagne lovgivningsmæssige retsakt eller at »ændre« sådanne bestemmelser inden for rammerne af den beføjelse, der blev tillagt Kommissionen.
55
Et element, der vedtages af Kommissionen under udøvelsen af dens bemyndigelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt, men som udgør en integrerende del af denne retsakt, kan følgelig ikke erstattes eller ophæves under udøvelsen af denne bemyndigelse, som førte til retsaktens vedtagelse, eftersom sådanne interventioner forudsætter en beføjelse til at »ændre« den pågældende retsakt. Det påhviler således lovgiver at intervenere, såfremt det bliver nødvendigt at erstatte eller ophæve det tilføjede element, enten ved selv at vedtage en lovgivningsmæssig retsakt eller ved at tillægge Kommissionen en delegeret beføjelse til at »ændre« den pågældende retsakt. Indsættelsen inden for rammerne af en udøvelse af en beføjelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt af et element i selve teksten i denne retsakt er således i strid med en effektiv anvendelse af en sådan beføjelse.
56
Når Kommissionen derimod »supplerer« en lovgivningsmæssig retsakt ved at vedtage en særskilt retsakt, kan den i det omfang, det er nødvendigt, ændre denne sidstnævnte retsakt uden at være tvunget til at ændre selve den lovgivningsmæssige retsakt.
57
Det følger heraf, at udøvelsen af en beføjelse til at »supplere« en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 290 TEUF forudsætter, at Kommissionen vedtager en særskilt retsakt.
58
Denne konklusion understøttes endvidere af punkt 34 og 40 i retningslinjerne for delegerede retsakter, hvorefter en retsakt, som »supplerer« en lovgivningsmæssig retsakt, tager form af en retsakt, der er særskilt fra den lovgivningsmæssige retsakt, og ikke formelt ændrer den.
59
Som det fremgår af denne doms præmis 47 giver artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 ved at tillægge Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter, der »præciserer« de finansieringsprioriteter, som skal afspejles i de arbejdsprogrammer, som er omhandlet i forordningens artikel 17, Kommissionen mulighed for at »supplere« den pågældende forordning som omhandlet i artikel 290 TEUF. Kommissionen var følgelig inden for rammerne af udøvelsen af den beføjelse, der er fastsat i den pågældende artikel 21, stk. 3, forpligtet til at vedtage en retsakt, der er særskilt fra samme forordning. Ved gennem den anfægtede forordnings artikel 1 at tilføje en del VI i bilag I til forordning nr. 1316/2013 tilsidesatte Kommissionen denne forpligtelse og undlod således at iagttage forskellen mellem de to kategorier af delegerede beføjelser, der er fastsat i artikel 290, stk. 1, TEUF.
60
Denne manglende iagttagelse fremgår endvidere af det forhold, at Kommissionen i den anfægtede forordnings overskrift beskriver forordningen som en »ændring« af bilag I til forordning nr. 1316/2013, selv om den bemyndigelse til at »præcisere« finansieringsprioriteter, der er fastsat i forordningens artikel 21, stk. 3, skal anses for at tillægge en delegeret beføjelse til at »supplere« den lovgivningsmæssige retsakt som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF.
61
Kommissionen tilsidesatte følgelig den pågældende forordnings artikel 21, stk. 3. En sådan manglende iagttagelse af de kompetenceregler, der er indeholdt i artikel 290 TEUF, medfører, at den anfægtede forordning skal annulleres.
62
Hvad for det fjerde angår det spørgsmål, der er omhandlet i denne doms præmis 18, og for så vidt som Kommissionen har anfægtet, at denne tilsidesættelse skal medføre annullation af den anfægtede forordning, bemærkes, at for så vidt som den anfægtede forordnings artikel 1 tilføjer den liste med finansieringsprioriteter, der figurerer i bilaget til den anfægtede forordning, til forordning nr. 1316/2013 som del VI i bilag I til denne sidstnævnte forordning, er den anfægtede forordnings artikel 1 derefter til hinder for, at Kommissionen kan ændre denne liste, eftersom artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 ikke giver Kommissionen mulighed for at »ændre« denne sidstnævnte forordning.
63
På denne baggrund fører en tilsidesættelse af pligten til at vedtage en særskilt retsakt til en annullation af den anfægtede forordning, og dette gælder så meget desto mere, som det fremgår af 59. betragtning til forordning nr. 1316/2013, at beføjelsen til at præcisere finansieringsprioriteterne blev tillagt Kommissionen, »for at der kan tages højde for eventuelle ændringer i politiske prioriteter og teknologiske muligheder samt trafikstrømme«.
64
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger skal Parlamentets eneste anbringende tiltrædes, og følgelig skal den anfægtede forordning annulleres.
Påstanden om opretholdelse af virkningerne af den anfægtede forordning
65
Kommissionen har anmodet Domstolen om i tilfælde af, at denne annullerer den anfægtede forordning, at opretholde virkningerne af denne forordning, indtil den erstattes af en ny retsakt. Parlamentet er af den opfattelse, at en sådan opretholdelse, vil være hensigtsmæssig.
66
Det bemærkes, at Domstolen i medfør af artikel 264, stk. 2, TEUF, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af en annulleret retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
67
I denne henseende fremgår det af Domstolens retspraksis, at virkningerne af en anfægtet retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte personer, og når den anfægtede retsakts lovlighed ikke anfægtes på grund af dens formål eller indhold, men på grund af ophavsmandens inkompetence eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter (dom Parlamentet og Kommissionen mod Rådet, C-103/12 og C-165/12, EU:C:2014:2400, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
68
I det foreliggende tilfælde tjener den anfægtede forordning som retligt grundlag for de arbejdsprogrammer, der er omhandlet i artikel 17 i forordning nr. 1316/2013, som for deres del tjener som grundlag for indkaldelserne af forslag med henblik på udvælgelse af de projekter af fælles interesse, der finansieres af CEF.
69
Som Kommissionen har gjort gældende, ville en simpel annullation af den anfægtede forordning påvirke både de flerårige og årlige arbejdsprogrammer, der er støttet på denne forordning, og de indkaldelser af forslag med henblik på udvælgelse af projekter af fælles interesse, som lanceres på grundlag af disse programmer, som for deres del, automatisk ville blive ugyldige. En sådan ugyldighed ville bringe gennemførelsen af CEF i fare og forvolde betydelig skade på samtlige berørte aktører.
70
Under disse omstændigheder foreligger der vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan begrunde, at Domstolen tager anmodningen om opretholdelse af den anfægtede forordnings virkninger til følge.
71
Følgelig skal virkningerne af denne forordning opretholdes indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke kan overstige seks måneder regnet fra datoen for denne doms afsigelse, af en ny retsakt som erstatning herfor.
Sagens omkostninger
72
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer Rådet sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):
1)
Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 275/2014 af 7. januar 2014 om ændring af bilag I til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten annulleres
2)
Virkningerne af den delegerede forordning nr. 275/2014 opretholdes indtil ikrafttrædelsen inden for en rimelig frist, der ikke kan overstige seks måneder regnet fra datoen for denne doms afsigelse, af en ny retsakt som erstatning herfor.
3)
Europa-Kommissionen betaler sagens omkostninger
4)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.