Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. DEAN SPIELMANN
présentées le 13 novembre 2025 (1)
Affaire C‑523/24
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
contre
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC,
RFB,
FHM,
MMT,
MOQ,
MOP,
ASD,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV,
RRR,
DBC,
JGV,
EAC,
EH,
MKEK,
SML,
AVO,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunal de Cuentas (Cour des comptes, Espagne)]
« Renvoi préjudiciel – Gestion des fonds publics dans le contexte du mouvement en faveur de l’indépendance de la Catalogne – Procédure de responsabilité comptable – Compatibilité de la loi organique 1/2024 sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne avec le droit de l’Union – Article 325 TFUE – Protection des intérêts financiers de l’Union – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Compétence de la Cour – Délai maximal de deux mois pour appliquer l’amnistie – Droit d’être entendu de la partie ayant exercé le recours dans l’intérêt général – Absence de suspension de la procédure et mainlevée obligatoire des mesures conservatoires en cas d’introduction d’une demande de décision préjudicielle »
Table des matières
I.
Introduction
II.
Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
B.
Le droit espagnol
1.
La Constitution
2.
La loi organique 2/1982 du TCU
3.
La loi 7/1988 sur le fonctionnement du TCU
4.
La loi organique 6/1985 relative au pouvoir judiciaire
5.
La loi 1/2000 relative au code de procédure civile
6.
La LOA
III.
Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
IV.
Analyse
A.
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle : le TCU est-il une « juridiction » aux sens de l’article 267 TFUE ?
B.
Sur les questions préjudicielles
1.
Observations liminaires : l’amnistie et le droit de l’Union
2.
Sur l’existence d’une atteinte aux intérêts financiers de l’Union (première, troisième, quatrième et cinquième questions)
a)
Sur la première question
b)
Sur les troisième, quatrième et cinquième questions
3.
Sur la conformité de la LOA à l’État de droit (deuxième, sixième, septième et huitième questions)
a)
Sur la compétence de la Cour
b)
Sur la recevabilité
c)
Sur le fond
1)
Observations liminaires
2)
Sur la deuxième question
3)
Sur la septième question
4)
Sur les sixième et huitième questions
V.
Conclusion
I.      Introduction
1.        Le terme « amnistie » est dérivé du mot grec ἀμνηστία (amnēstía), qui implique une idée d’oubli (2), tout comme le terme « amnésie », avec lequel il partage la même étymologie (3).
Mais la comparaison s’arrête là : l’amnésie constitue un événement subi, involontaire, une maladie, un trouble de la mémoire, résultant parfois d’un déni d’une réalité passée. L’amnistie, en revanche, est le produit d’un choix politique, le choix d’oublier – un oubli qui n’est ni accidentel ni involontaire, mais au contraire intentionnel et juridique. C’est un pardon collectif, accordé par un pouvoir souverain, généralement pour une infraction commise à l’encontre de l’État (4). Il s’agit d’apaiser des conflits générés par des événements qui ont ouvert une fracture politique et sociale au sein d’une population donnée, et de « tourner la page » (5).
2.        Toutefois, l’amnistie constitue ainsi une mesure complexe qui, adoptée dans l’objectif de pardonner des infractions, peut constituer un instrument d’impunité. L’adoption d’une mesure d’amnistie ouvre ainsi un débat délicat : constitue-t-elle une rupture de l’égalité contraire à l’idée de justice (6) ? Ou est-elle l’expression d’une justice qui « intervient après » (7) dans les conflits sociaux ?
3.        Le 10 juin 2024, les Cortes Generales (Parlement espagnol) a adopté la Ley
Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne)
(ci-après la « LOA ») (8). Le périmètre matériel et temporel de la LOA
inclut les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics, accomplis dans le cadre du référendum d’indépendance de la Catalogne ainsi que ceux ayant été accomplis dans le contexte du processus indépendantiste catalan.
4.        La LOA – on ne saurait le nier – a provoqué un débat profond et virulent au sein de la classe politique, des institutions, du système judiciaire, du monde académique et, plus globalement, de la société espagnole.
5.        D’un point de vue juridique, la question de la légalité de la LOA a été récemment soumise, au moyen d’un recours constitutionnel, au Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle, Espagne). À l’exception de deux dispositions,
ce dernier
l’a déclarée conforme à la Constitución española (Constitution espagnole)
(ci-après la « Constitution ») (9) dans un arrêt du
26 juin 2025 (10).
6.        Dans ce contexte, la Cour est saisie par le Tribunal de Cuentas (Cour des comptes, Espagne)
(ci-après le « TCU ») d’une demande de décision préjudicielle concernant la compatibilité de certaines dispositions régissant l’octroi de l’amnistie en cause avec la protection des intérêts financiers de l’Union, prévue notamment à l’article 325 TFUE, et le principe de protection juridictionnelle effective consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
7.        Cette affaire, qui présente des implications constitutionnelles
non négligeables pour le droit de l’Union, donnera à la Cour l’opportunité de se prononcer sur la question, indubitablement inédite, de son contrôle
juridictionnel d’une loi d’amnistie adoptée par l’un des États membres de l’Union
et de l’étendue d’un tel contrôle.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
8.        Sont pertinents dans la présente affaire les articles 267 et 325 TFUE,
l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
B.      Le droit espagnol
1.      La Constitution
9.        L’article 136 de la Constitution
dispose :
« 1.      Le [TCU] est l’organe suprême chargé de contrôler les comptes et la gestion économique de l’État, ainsi que du secteur public.
Il dépend directement des Cortes Generales [Parlement espagnol] et exerce ses fonctions par délégation de celles-ci en ce qui concerne l’examen et la vérification du compte général de l’État.
2.      Les comptes de l’État et du secteur public de l’État sont soumis au [TCU] et sont contrôlés par lui.
Le [TCU], sans préjudice de ses propres compétences, remet aux Cortes Generales [Parlement espagnol] un rapport annuel dans lequel il relève, s’il y a lieu, les infractions qui, à son avis, ont été commises ou les responsabilités engagées.
3.      Les membres du [TCU] jouissent de la même indépendance et de la même inamovibilité et sont soumis aux mêmes incompatibilités que les juges.
4.      Une loi organique règle la composition, l’organisation et les fonctions du [TCU]. »
2.      La loi organique 2/1982 du TCU
10.      L’article 5 de la Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (loi organique 2/1982 du TCU),
du 12 mai 1982
(ci-après la « LOTCU ») (11), dispose que « [le TCU] exerce ses fonctions en toute indépendance et dans le respect de l’ordre juridique ».
11.      L’article 15 de la LOTCU définit comme suit la portée de la juridiction en matière de deniers publics :
« 1.      La procédure juridictionnelle en matière de deniers publics, qui est du ressort du [TCU], s’exerce à l’égard des comptes que doivent rendre les personnes qui perçoivent, contrôlent, gèrent, gardent, utilisent ou emploient les biens, fonds ou effets publics.
2.      La juridiction en matière de deniers publics couvre les fonds ou effets publics, ainsi que les obligations accessoires données en garantie de leur gestion. »
12.      L’article 17 de la LOTCU prévoit :
« 1.      La juridiction en matière de deniers publics est nécessaire et non prorogeable, exclusive et pleine.
2.      Elle s’étend, aux seules fins de l’exercice de sa fonction, à la connaissance et à la décision concernant les questions de nature préjudicielle et incidente, hormis celles de nature pénale, dans la mesure où elles constituent un élément préalable nécessaire à la déclaration de responsabilité en matière de deniers publics et qu’elles s’y rapportent directement.
3.      La décision rendue n’a pas d’effets en dehors du domaine de la juridiction en matière de deniers publics. »
3.      La loi 7/1988 sur le fonctionnement du TCU
13.      L’article 49, paragraphes 1 et 3, de la Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (loi 7/1988, sur le fonctionnement du TCU), du 5 avril 1988 (ci-après la « LFTCU ») (12), prévoit :
« 1.      La juridiction comptable connaît des demandes en responsabilité qui, ressortant des comptes qui doivent être rendus par tous ceux qui sont chargés de la gestion de fonds ou d’effets publics, sont déduites à leur encontre lorsqu’elles entraînent, intentionnellement, une faute ou une négligence graves, une atteinte à ces fonds ou des effets résultant d’actions ou d’omissions contraires aux lois régissant le régime budgétaire et comptable qui sont applicables aux entités du secteur public ou, le cas échéant, aux personnes ou entités bénéficiaires de subventions, de crédits, de garanties ou d’autres aides provenant de ce secteur. Il ne connaît des responsabilités subsidiaires, lorsque la responsabilité directe, préalablement déclarée et non effective, est comptable.
[...]
3.      Lorsque les faits constituent une infraction pénale au sens de l’article 18, paragraphe 2, de la [LOTCU], le juge ou le tribunal saisi de la cause s’abstient de connaître de la responsabilité comptable qui en découle, en transmettant au [TCU] les antécédents nécessaires pour que celle-ci précise le montant des dommages causés dans les débits ou les effets publics. »
14.      L’article 67 de la LFTCU dispose :
« 1.      Aux fins de la garantie des responsabilités comptables qui pourraient être décrétées dans les procédures juridictionnelles du [TCU], le Ministerio Fiscal [ministère public, Espagne], le Letrado de l’État [service juridique de l’État] ou le représentant légal de l’entité du secteur public lésée peut demander la saisie conservatoire des biens des intimés de la responsabilité comptable dans les cas et selon les modalités prévues par le code de procédure civile, sans qu’aucune caution ne puisse être exigée pour le prononcer.
2.      À cette fin, les démarches dans lesquelles le montant des responsabilités comptables a été provisoirement précisé, visées aux articles 45 et 47 de la présente loi, sont considérées comme un document suffisant pour permettre la mise sous séquestre.
3.      Si la saisie conservatoire a été demandée et obtenue avant le dépôt de la requête, sa validation doit être effectuée lorsque cette démarche est complétée dans la procédure judiciaire correspondante ou, le cas échéant, dans les observations du ministère public. »
15.      Aux termes de l’article 74, paragraphe 1, de la LFTCU :
« Dans la procédure juridictionnelle de reintegro por alcance [procédure en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics], sans préjudice des procédures prévues pour le jugement déclaratoire correspondant, les précautions suivantes seront observées :
1a.      Les faits seront limités exclusivement aux cas de détournement ou de malversation dans les termes définis par la présente loi.
[...] »
4.      La loi organique 6/1985 relative au pouvoir judiciaire
16.      L’article 418, paragraphe 11, de
la Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial (loi organique 6/1985, relative au pouvoir judiciaire), du 1er juillet 1985 (ci-après la « LOPJ ») (13), prévoit que constitue une faute grave le retard injustifié dans l'engagement ou le traitement d'une procédure ou d'une affaire devant un juge ou un magistrat dans l'exercice de ses fonctions, à moins qu'il ne constitue une faute très grave.
5.      La loi 1/2000 relative au code de procédure civile
17.      Aux termes de l’article 216 de la Ley 1/2000 de
Enjuiciamiento Civil
(loi 1/2000, relative au code de procédure civile), du 7 janvier 2000
(ci-après la « LEC »), dans sa version applicable au litige principal (14) :
« Les tribunaux civils tranchent les affaires dont ils sont saisis au regard des faits, des preuves et des conclusions des parties, sauf lorsque la loi en dispose autrement dans des cas particuliers. »
18.      L’article 434 de la LEC se lit comme suit :
« 1.      Le jugement est rendu dans les [20] jours qui suivent la clôture du procès.
2.      Si, dans le délai de jugement et conformément aux dispositions des articles suivants, des mesures finales sont ordonnées, le délai de jugement est suspendu.
[...] »
19.      L’article 435 de la LEC dispose :
« 1.      Ce n’est qu’à la demande d’une partie que le tribunal peut, par voie d’ordonnance, ordonner des mesures d’instruction finales, conformément aux règles suivantes :
1a.      L’instruction finale n’est pas donnée aux preuves qui auraient pu être proposées en bonne et due forme par les parties, y compris celles qui auraient pu être proposées après l’indication de la juridiction à l’attention des parties visée à l’article 429, paragraphe 1.
2a.      Lorsque, pour des raisons étrangères à la partie qui l’a proposée, l’une des preuves admises n’a été administrée.
3a.      Sont également admises et administrées les preuves pertinentes et utiles, portant sur des faits nouveaux ou nouvellement connus, prévues à l’article 286.
2.      À titre exceptionnel, le tribunal peut, soit d’office, soit à la demande d’une partie, ordonner une nouvelle production de preuves sur des faits pertinents, invoqués en temps utile, si les éléments de preuve antérieurement
administrés n’ont pas abouti en raison de circonstances déjà disparues et indépendantes de la volonté et de la diligence des parties, pour autant qu’il existe des motifs sérieux de croire que les nouvelles actions permettront d’acquérir une certitude quant à ces faits.
Dans ce cas, ces circonstances et ces motifs devront être exposés en détail dans l’ordonnance ordonnant les mesures. »
20.      Selon l’article 436 de la LEC :
« 1.      Les mesures prises conformément aux dispositions des articles précédents sont prises, dans un délai de vingt jours et à la date qu’il fixe à cet effet, si nécessaire, par le Letrado de la Administración de Justicia [greffier], selon les modalités prévues par la présente loi pour les épreuves de leur classe. Une fois pratiquées, les parties peuvent, dans le cinquième jour, présenter un mémoire résumant et appréciant le résultat.
2.      Le délai de jugement recommence à courir à l’expiration du délai imparti aux parties pour déposer le mémoire visé au paragraphe précédent. »
6.      La LOA
21.      L’article 1er de la LOA, intitulé « Champ d’application objectif », dispose :
« 1.      Sont amnistiés les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics suivants, accomplis dans le cadre des consultations tenues en Catalogne le 9 novembre 2014 et le 1er octobre 2017, de leur préparation ou de leurs conséquences, pour autant qu’ils aient été réalisés entre le 1er novembre 2011 et le 13 novembre 2023, ainsi que les actes suivants, accomplis entre ces dates dans le contexte de ce qu’il est convenu d’appeler le processus indépendantiste catalan, même s’ils ne sont pas liés aux consultations susmentionnées ou ont été réalisées postérieurement à celles-ci :
a)      Les actes accomplis dans l’intention de revendiquer, promouvoir ou obtenir la sécession ou l’indépendance de la Catalogne, ainsi que ceux qui ont contribué à la réalisation de ces objectifs.
[...]
Relèvent également de ce cas de figure les actes accomplis à titre personnel ou institutionnel dans le but de faire connaître le projet indépendantiste, de recueillir des informations et d’acquérir des connaissances sur des expériences similaires, ou d’amener d’autres entités publiques ou privées à apporter leur soutien à l’obtention de l’indépendance de la Catalogne.
De même, sont inclus les actes directement ou indirectement liés à ce qu’il est convenu d’appeler le processus indépendantiste développé en Catalogne ou aux dirigeants indépendantistes dans le cadre de ce processus, accomplis par quiconque a, de manière manifeste ou démontrée, prêté assistance, collaboration, conseil quelle qu’en soit la nature, représentation, protection ou sécurité aux responsables des conduites visées au premier alinéa du présent point, ou a recueilli des informations à cette fin.
b)      Les actes accomplis dans l’intention de convoquer, de promouvoir ou d’obtenir la tenue, par des personnes qui n’étaient pas compétentes à cette fin, des consultations qui ont eu lieu en Catalogne le 9 novembre 2014 et le 1er octobre 2017 ou de consultations dont la convocation ou la tenue a été déclarée illégale, ainsi que les actes qui auraient contribué à la réalisation de ces consultations.
[...]
c)      Les refus d’obtempérer, quelle qu’en soit leur nature, les troubles à l’ordre public, les attaques contre l’autorité, ses agents et les fonctionnaires publics, ou les actes de rébellion accomplis dans le but de permettre la tenue des consultations populaires visées à la lettre b) du présent paragraphe, ou leurs conséquences, ainsi que tout autre acte qualifié infraction accompli avec une intention identique.
En tout état de cause, est réputé inclus [...] tout autre acte consistant en l’adoption ou la mise en œuvre de lois, de règles ou de décisions par des autorités ou des agents publics, accompli dans le but de permettre, de favoriser ou de contribuer à la tenue des consultations populaires visés à la lettre b) du présent paragraphe.
[...]
2.      Les actes générateurs de responsabilité pénale, administrative ou en matière de deniers publics amnistiés en vertu du paragraphe 1 du présent article le sont quel que soit leur stade d’exécution, y compris les actes préparatoires, et quelle que soit la qualité d’auteur ou de participant de la personne concernée.
3.      Les actes dont l’exécution a débuté avant le 1er novembre 2011 sont considérés comme inclus dans le champ d’application de la présente loi uniquement lorsque leur exécution s’est achevée après cette date.
Les actes dont l’exécution a débuté avant le 13 novembre 2023 sont également inclus dans le champ d’application de la présente loi, même si leur exécution s’est achevée après cette date.
4.      L’utilisation de fonds publics aux fins prévues sous les lettres a) et b) n’est pas considérée comme un enrichissement lorsque, indépendamment de sa conformité avec l’ordre juridique, elle n’était pas destinée à obtenir un avantage patrimonial personnel. »
22.      L’article 2 de la LOA, intitulé « Exclusions », prévoit :
« En tout état de cause, sont exclus de l’application de l’amnistie prévue à l’article 1er :
[...]
e)      Les actes qualifiés d’infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne. »
23.      L’article 8, paragraphe 3, de la LOA, intitulé « Effets sur la responsabilité civile et en matière de deniers publics », énonce :
« Les mesures conservatoires ordonnées au stade de la procédure d’instruction ou de la procédure de première instance, prévues aux articles 47 et 67 de la [LFTCU], sont levées. »
24.      Aux termes de l’article 10 de la LOA, intitulé « Traitement prioritaire et urgent » :
« L’application de l’amnistie dans chaque affaire incombe aux organes judiciaires, administratifs ou des comptes désignés dans la présente loi, qui adoptent, par priorité et au bénéfice de l’urgence, les décisions pertinentes conformément à la présente loi, quel que soit l’état d’avancement de la procédure administrative ou de la procédure judiciaire ou en matière de deniers publics concernée.
Les décisions sont prises dans un délai maximum de deux mois, sans préjudice des recours ultérieurs, qui n’ont pas d’effet suspensif. »
25.      L’article 13 de la LOA, intitulé « Procédure en matière de deniers publics », dispose, à son paragraphe 3 :
« Si une procédure de mise en cause de la responsabilité en matière de deniers publics est pendante devant le
[TCU] en première instance ou en degré d’appel, les organes compétents de cette juridiction, après avoir entendu le ministère public et les entités du secteur public lésées par la perte de deniers publics liés aux faits amnistiés, rendent une décision par laquelle ils exonèrent les personnes physiques ou morales mises en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics, pour autant que les entités du secteur public lésées ne s’y opposent pas. »
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
26.      Le 17 février 2022 et le 13 avril 2022, la Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (association civique et culturelle
« Société civile catalane »)
(ci-après « SCC ») puis le ministère public ont,
respectivement,
chacun introduit devant la juridiction de renvoi une requête d’action publique de responsabilité comptable dite « de reintegro por alcance » (procédure en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics) (15).
27.      Par leurs requêtes, ils demandent que les défendeurs soient, d’une part, déclarés comme responsables d’un préjudice au patrimoine public de la Generalitat de Catalunya (organes de gouvernance de la communauté de Catalogne, Espagne)
(ci-après la « Generalitat ») que les parties requérantes ont évalué, respectivement, à 5 309 807,02 et à 3 429 342,43 euros et, d’autre part, condamnés au remboursement de ces sommes.
28.      Plus précisément, les parties défenderesses sont poursuivies pour la dépense des recettes de la Generalitat dans la tenue, le 1er octobre 2017, du référendum illégal d’autodétermination de la Catalogne, d’une part, ainsi que pour la promotion, au cours des années 2011 à 2017, de l’indépendance de la Catalogne à un niveau international, d’autre part.
29.      Par ordonnance du 9 septembre 2022, la juridiction de renvoi a fixé la valeur du litige à 5 309 807,02 euros. Au vu du désistement des parties requérantes en ce qui concerne certaines dépenses totalisant 336 143,34 euros et reprochées au seul défendeur JMA, qui n’était mis en cause que par le ministère public et uniquement pour ce poste de dépenses, cette juridiction a déclaré qu’il n’y avait pas lieu de statuer à son égard.
30.      Les dépenses en cause au principal sont les suivantes :
–        Les dépenses exposées pour la préparation et la réalisation du référendum dit « d’indépendance », tenu le 1er octobre 2017 dans la Communauté autonome de Catalogne. Ces dépenses recouvrent, en substance, les postes suivants : 1) frais d’acquisition de logiciels et d’applications informatiques permettant de canaliser la participation de bénévoles à l’organisation du référendum ; 2) dépenses de publicité ; 3) frais de création d’un registre des électeurs établis à l’étranger ; 4) dépenses d’affichage ; 5) frais d’acquisition du matériel nécessaire à la tenue du référendum (bulletins de vote, recensement, convocation des membres des bureaux de vote) ; 6) dépenses dérivées de l’utilisation de locaux publics pour le référendum ; 7) dépenses liées aux campagnes relatives à l’image de la Generalitat à l’étranger ; 8) frais liés à l’invitation de membres du Parlement européen à visiter la Catalogne dans les jours précédant le référendum ; 9) frais liés à l’engagement d’experts et d’observateurs internationaux.
–        Les dépenses exposées en vue de développer ce qu’il est convenu d’appeler l’« action extérieure » de la Generalitat pendant les exercices 2011 à 2017. Ces dépenses recouvrent, en substance, les postes suivants : 1) dépenses exposées par la Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (Secrétariat à l’action extérieure et à l’Union européenne de la Generalitat, Espagne) en vue de commander des rapports sur les traités internationaux auxquels le Royaume d’Espagne est partie ; 2) frais engagés par les diverses délégations de la Generalitat à l’étranger ; 3) dépenses engagées par le Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (Conseil de diplomatie publique de Catalogne, Espagne) en vue de promouvoir le processus souverainiste : i)
internationalisation du sport (« diplomatie sportive ») ; ii) financement de rapports sur l’autodétermination nationale dans l’Union européenne ; iii)
embauche de personnel ; iv) conclusion de contrats pour se doter des moyens nécessaires à la promotion de l’indépendance de la Catalogne à l’étranger ; v) octroi de subventions à certaines entités dans le même but.
31.      Au cours de la phase d’instruction, ont été octroyées des mesures conservatoires consistant en la caution de 4 146 274,97 euros pour les faits relatifs aux dépenses exposées en vue de réaliser le référendum illégal sur l’indépendance de la Catalogne, ainsi qu’en la constitution d’une garantie bancaire de 5 422 411,10 euros pour les faits relatifs aux dépenses exposées en vue de développer l’« action extérieure » de la Generalitat pendant les exercices 2011 à 2017.
32.      Les circonstances en cause au principal ont également fait ou font actuellement l’objet de différentes procédures devant les juridictions pénales espagnoles, afin de déterminer la responsabilité pénale des accusés. À cet égard, la juridiction de renvoi explique que, lorsqu’il s’agit de « mêmes faits », la compétence en matière de deniers publics est compatible avec l’action de la juridiction pénale, de sorte que, si ces « mêmes faits » sont déclarés constituer une infraction, la juridiction pénale s’abstiendra de connaître de la responsabilité en matière de deniers publics qui en découle et transfèrera les informations nécessaires à la juridiction de renvoi.
33.      Il ressort de la décision de renvoi que les juridictions pénales espagnoles ont déjà rendu une décision définitive en ce qui concerne la catégorie de dépenses relatives à la préparation et la réalisation du référendum illégal sur l’indépendance de la Catalogne. Quant à la catégorie de dépenses visées dans les recours relatives au développement de l’« action extérieure » de la Generalitat pendant les exercices 2011 à 2017, la procédure pénale était encore pendante devant les Juzgados de Instrucción nº 13 y nº 18 de Barcelona (tribunaux de l’instruction no 13 et no 18 de Barcelone, Espagne).
34.      La procédure au principal a suivi son cours et l’affaire a été prise en délibéré le 29 mai 2024.
35.      Le 11 juin 2024, la LOA est entrée en vigueur.
36.      Lors de l’examen de l’applicabilité de cette loi au principal et, partant, de l’éventuelle extinction de la responsabilité comptable des défendeurs qui en découlerait, la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à la compatibilité de ladite loi avec le droit de l’Union.
37.      Dans ces conditions, le TCU a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Le règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes [(16)], l’article 325 TFUE (principe de lutte efficace et dissuasive contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union) et l’article 4, paragraphe 3, TUE (principe de coopération loyale) doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à l’extinction de responsabilité en matière de deniers publics instaurée par l’article 1er, paragraphe 1, sous a) [à] c), l’article 1er, paragraphes 2 [à] 4 et l’article 2, sous e), de la [LOA],
dès lors que les responsabilités en matière de deniers publics recherchées dans le cadre de la présente procédure en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics (dite de “reintegro por alcance”) no B‑180/21 impliquent une “atteinte aux intérêts financiers de l’Union”, à la fois i)
si la Cour retient une “interprétation restrictive” de la notion de “protection des intérêts financiers de l’Union” (qui ne couvrirait que les actes illégaux de gestion de fonds publics de l’Union) et ii) si la Cour retient une “interprétation large” de cette notion (qui couvrirait également les actes illégaux de gestion de fonds publics d’un État membre lorsque ces actes sont de nature à causer un dommage actuel ou potentiel au budget de l’Union) ?
2)      Dans l’hypothèse où la Cour retien[drait] une “interprétation restrictive” de la notion de “protection des intérêts financiers de l’Union”, [l’article 2 et l’article 19], paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que l’article 47 de la [Charte] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à l’article 10 de la [LOA], dans la mesure où le délai impératif pour statuer de deux mois prévu par cette disposition est contraire au droit de toute personne à être jugée avec toutes les garanties requises dans un “délai raisonnable” et constitue une “pression extérieure” exercée sur la juridiction de céans s’il est nécessaire, avant de statuer sur l’application de la [LOA] dans la présente procédure no B-180/21, de diligenter un quelconque type de mesure d’instruction finale afin d’établir l’origine (budget national ou de l’Union) ou la destination (promotion de l’indépendance de la Catalogue en dehors de l’Espagne au cours des exercices 2011 à 2017) des fonds publics utilisés pour engager les dépenses mentionnées dans les écrits des parties requérantes ?
3)      L’article 325 TFUE et le règlement no 2988/95, combinés avec l’article 47 de la Charte et l’article 6 de la [convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales], doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent aux dispositions de l’article 13, paragraphe 3, in fine, de la [LOA], dès lors que celui-ci ne prévoit aucun mécanisme (procédure, incident, etc.) pour le cas où les parties qui ont intenté l’action en matière de deniers publics [à savoir, dans la présente procédure no B-180/21, l’entité SCC et le ministère public] s’opposeraient à l’exonération de responsabilité en matière de deniers publics lors du procès en première instance et qu’il se borne au contraire à exiger que les entités du secteur public lésées [en l’occurrence, la Generalitat qui n’a même pas comparu pour exercer l’action en matière de deniers publics et a, pour cette raison, été tenue écartée de la procédure] ne s’opposent pas à une telle exonération ?
4)      Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, combinés à l’article 325 TFUE et au règlement no 2988/95, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent aux dispositions de l’article 1er, paragraphe 1, sous a) [à] c), de la [LOA], combinées aux dispositions des paragraphes 2 [à] 4 du même article, dès lors que le manque de clarté et de précision dans la définition du champ d’application objectif, subjectif et temporel de cette loi pourrait conduire, dans la présente procédure no B‑180/21, à ce que la juridiction de céans constate l’extinction de responsabilités en matière de deniers publics découlant d’actes portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, bien que ces actes ne soient pas réellement ceux prévus dans le champ d’application de ladite loi ?
5)      Les articles 20 et 21 de la Charte doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent aux dispositions de l’article 1er, paragraphe 1, sous a) [à] c), de la [LOA], combinées aux dispositions des paragraphes 2 [à] 4 du même article et au préambule de cette loi, dès lors que ce manque de clarté et de précision dans la définition du champ d’application de ladite loi, qui pourrait aboutir à une extinction injustifiée de responsabilités en matière de deniers publics, est également susceptible d’entraîner des discriminations et des inégalités par rapport aux personnes dont la responsabilité en matière de deniers publics a été constatée dans d’autres procédures en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics (dites de “reintegro por alcance”) différentes, relatives à des faits survenus dans la même zone territoriale (Communauté autonome de Catalogne) au cours de la période couverte par le champ d’application temporel de la même loi ?
6)      [L’article 2 et l’article 19], paragraphe 1, second alinéa, TUE, ainsi que l’article 47 de la Charte doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent aux dispositions de l’article 8, paragraphe 3, de la [LOA], qui prévoit la mainlevée impérative et à sens unique des mesures conservatoires sans laisser aucune marge d’appréciation à la juridiction saisie, à la différence de ce qui se produit dans les autres procédures en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics (dites de “reintegro por alcance”), qui, en vertu d’un renvoi opéré par la [LFTCU], sont soumises au régime général des mesures conservatoires prévu par la [LEC] ?
7)      [L’article 2 et l’article 19], paragraphe 1, second alinéa, TUE, l’article 47 de la Charte ainsi que l’article 6 de la [convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à l’article 13, paragraphe 3, de la [LOA] (exonération de la responsabilité en matière de deniers publics lors du procès en première instance), dans la mesure où cette disposition ne prévoit pas l’audition préalable de la partie qui exerce l’action d’intérêt général (bien qu’elle ait ex lege qualité pour agir dans le cadre de la procédure en matière de deniers publics) et ne laisse pas à la juridiction saisie la possibilité de juger les situations dans lesquelles une partie défenderesse fait valoir qu’elle n’a pas participé aux faits qui lui sont reprochés, étant entendu que, lors de la présente procédure no B-180/21, une entité qui exerce l’action d’intérêt général a comparu en tant que co-requérante et certaines parties défenderesses ont soutenu ne pas avoir participé aux faits ?
8)      [L’article 2 et l’article 19], paragraphe 1, second alinéa, TUE ainsi que l’article 47 de la Charte, en relation spécifique avec les dispositions de l’article 267 TFUE et de l’article 23, premier alinéa, du protocole (no 3) sur le statut de la Cour
de justice [de l’Union européenne], doivent-ils être interprétés en ce sens que l’effet suspensif du renvoi préjudiciel et l’efficacité de la décision finale de la Cour s’opposent [à l’article 8, paragraphe 3, l’article 10 et l’article 13], paragraphe 3, de la [LOA], combinés avec le préambule de celle-ci (section V, dixième et onzième alinéas), qui imposent l’efficacité absolue de cette loi en privant la réponse aux questions préjudicielles d’effet utile et, ce faisant, violent les principes de primauté et d’effet direct du droit de l’Union ? »
38.      Des observations écrites ont été déposées par SCC, le ministère public, les parties défenderesses ACJ, ASD, COT, FHM, LBC, MMT, MOP et RFB, CPC, ACO, LPG, MAB et JMSI, OJV, RRR, DBC, AVO, JGV, EAC, MKEK, SML et EH, RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM et ARMG, le gouvernement espagnol ainsi que par la Commission européenne. Les mêmes parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 15 juillet 2025.
IV.    Analyse
39.      Les présentes conclusions sont structurées comme suit. Premièrement, j’aborderai l’objection selon laquelle le TCU n’aurait pas la qualité de « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE, de sorte que la présente demande de décision préjudicielle serait irrecevable. Deuxièmement, j’examinerai la question de savoir si, et, le cas échéant, dans quelles conditions, l’extinction de la responsabilité en matière de deniers publics résultant de l’application de la LOA est compatible avec la protection des intérêts financiers de l’Union inscrite à l’article 325 TFUE. Troisièmement,
après avoir apprécié la compétence de la Cour pour examiner une loi d’amnistie à l’aune de cette disposition et la recevabilité des questions posées par la juridiction de renvoi, je me pencherai sur les questions relatives à la compatibilité de certaines dispositions de la LOA avec le principe de protection juridictionnelle effective consacré à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
A.      Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle : le TCU est-il une « juridiction » aux sens de l’article 267 TFUE ?
40.      Selon une jurisprudence constante de la Cour, afin d’apprécier si un organisme de renvoi possède le caractère de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE, question qui relève uniquement du droit de l’Union,
la Cour examine si certaines conditions sont réunies, telles que l’origine légale de l’organisme, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure se déroulant devant lui, l’application, par cet organisme, des règles de droit et son indépendance (17).
41.      Dans leurs observations écrites, la plupart des parties défenderesses au principal avancent des doutes quant à la satisfaction de l’exigence d’indépendance par le TCU.
42.      Il convient de rappeler que cette exigence comporte un aspect d’ordre externe et un aspect d’ordre interne.
Ce dernier
rejoint la notion d’« impartialité » et vise l’égale distance par rapport aux parties au litige et à leurs intérêts respectifs au regard de l’objet de celui-ci. Il exige le respect de l’objectivité et l’absence de tout intérêt dans la solution du litige en dehors de la stricte application de la règle de droit.
Ainsi, selon une jurisprudence constante, la notion d’« indépendance », qui est inhérente à la mission de juger, implique avant tout que l’instance concernée ait la qualité de tiers par rapport à l’autorité qui a adopté la décision frappée de recours (18). Lorsqu’une instance est saisie d’un recours contre une décision prise par les services d’une administration publique, cette instance ne peut être considérée comme un tiers par rapport à l’administration concernée lorsqu’elle entretient avec cette dernière un lien organique et fonctionnel.
43.      En l’espèce, l’instruction de la procédure en comblement du découvert injustifié au titre de la responsabilité des personnes chargées de manier des deniers publics est certes effectuée par des délégués à l’instruction, qui sont nommés parmi les fonctionnaires du TCU ou parmi les fonctionnaires affectés dans la province où les actes en question ont eu lieu (19). J’estime toutefois, à l’instar de la Commission, que la constatation selon laquelle ces fonctionnaires publics sont désignés pour instruire un dossier et peuvent donc, dans ce cadre, prendre certaines mesures et mettre en œuvre des procédures appropriées pour enquêter sur les faits et les auteurs présumés n’est pas de nature à remettre en question la qualité de tiers du TCU, dès lors que ces délégués ne participent pas à l’activité juridictionnelle proprement dite. En l’absence d’un tel chevauchement des fonctions, l’indépendance du TCU, considérée sous son aspect interne,
doit être reconnue (20).
44.      Je relève, à ce sujet, que l’article 24 de la LFTCU prévoit notamment que les membres du TCU exercent leurs fonctions conformément aux principes d’impartialité et de dignité qui y sont inhérents. Ils ont l’obligation de se retirer de toute affaire mettant en cause des entités au sein desquelles ils ont exercé des fonctions de gestion, de conseil ou d’administration, ou avec lesquelles ils ont entretenu une quelconque relation d’intérêt, directement ou par l’intermédiaire de personnes de leur famille.
45.      Le TCU étant donc une « juridiction » au sens de l’article 267 TFUE, la présente demande de décision préjudicielle doit être déclarée recevable.
B.      Sur les questions préjudicielles
1.      Observations liminaires : l’amnistie et le droit de l’Union
46.      L’amnistie consiste d’ordinaire en la renonciation de l’État à son pouvoir de poursuivre, de juger des infractions pénales et, le cas échéant, d’exécuter les peines prévues pour de telles infractions (ius puniendi) (21). Elle peut également consister en la renonciation de l’État
à imposer ou exécuter des sanctions ou des pénalités financières pour des infractions de nature fiscale, ou, comme en l’espèce, à faire valoir la responsabilité non contractuelle de
ses fonctionnaires et responsables politiques pour dommage causé au patrimoine public.
Le dénominateur commun minimal de ces formes diverses d’amnistie est l’exercice d’une prérogative souveraine, exclusivement étatique.
47.      Sur le plan législatif de l’Union, l’amnistie apparaît dans
plusieurs actes de droit dérivé.
48.      La décision-cadre 2002/584/JAI relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres (22) inclut, à son article 3, paragraphe 1, point 1), parmi les motifs de non-exécution obligatoire du mandat d’arrêt européen, le cas dans lequel l’infraction sur laquelle se fonde ce mandat est couverte par l’amnistie dans l’État membre d’exécution, lorsque cet État était compétent pour poursuivre cette infraction selon sa propre loi pénale.
De même, la directive 2011/99/UE relative à la décision de protection européenne (23) prévoit, à son article 10, paragraphe 1, sous d), parmi les motifs de non-reconnaissance de cette décision, l’hypothèse dans laquelle
cette protection résulte de l’exécution d’une sanction ou d’une mesure couverte par l’amnistie conformément au droit de l’État d’exécution et a trait à un acte ou un agissement qui relève de sa compétence conformément à ce droit.
49.      Le règlement (UE) 2017/1939 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (24) dispose, à son article 39, paragraphe 1, sous c), que,
lorsqu’il est devenu impossible de déclencher des poursuites conformément au droit de l’État membre du procureur européen délégué chargé de l’affaire, une amnistie accordée au suspect ou à la personne poursuivie constitue
un des motifs autorisant la chambre permanente à classer sans suite la procédure engagée à l’encontre d’une telle personne (25).
50.      Enfin, d’autres instruments appliquant le principe de reconnaissance mutuelle dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale prévoient
que
l’amnistie peut être accordée tant par l’État d’émission que par l’État d’exécution (26).
51.      Il s’ensuit que le législateur de l’Union s’est montré soucieux de respecter la compétence exclusive des États membres en matière d’amnistie.
Il s’est limité à reconnaître l’existence de celle-ci et à en tenir compte dans les instruments de coopération judiciaire, sans toutefois en harmoniser le contenu ni les conditions d’octroi.
52.      Sur le plan judiciaire,
il convient de se référer d’abord à l’arrêt de la Cour dans l’affaire AB e.a. (Révocation d’une amnistie) (27).
53.      Par la première question posée dans cette affaire, la Cour était interrogée sur la compatibilité avec le principe de ne bis in idem (28) de l’émission d’un mandat d’arrêt européen contre une personne ayant fait l’objet de poursuites pénales initialement interrompues par une décision juridictionnelle définitive adoptée sur le fondement d’une amnistie, et reprise à la suite de l’adoption d’une loi révoquant cette amnistie et annulant ladite décision juridictionnelle. Au regard de sa propre compétence, la Cour a
considéré que, certes, la procédure au principal concernait des infractions qui n’ont pas été harmonisées
par le droit de l’Union et que ce droit ne régit pas l’adoption et la révocation d’une amnistie. Toutefois,
elle s’est déclarée compétente au motif que
cette question ne portait pas sur l’interprétation de la législation nationale concernant ces infractions ou cette amnistie, mais sur celle
du principe de ne bis in idem dans le cadre d’une procédure d’émission d’un mandat d’arrêt européen relevant du champ d’application matériel et temporel de la décision-cadre 2002/584 (29).
54.      En revanche, la Cour s’est déclarée incompétente au regard de la troisième question posée dans cette même affaire. Invitée à se prononcer sur la compatibilité avec une série de dispositions du droit primaire de l’Union d’une réglementation nationale limitant le contrôle exercé par la juridiction constitutionnelle à la seule conformité d’une loi révoquant une amnistie avec la Constitution nationale, sans examen de sa conformité au droit de l’Union, la Cour a jugé qu’une telle procédure ne relevait pas du champ d’application de ce droit et échappait, partant, à sa compétence (30).
55.      Par ailleurs, il y a lieu d’évoquer l’arrêt
rendu par la Cour dans une affaire ayant trait à une amnistie fiscale de la République italienne (31). Il ressort de cet arrêt que,
en vertu de la législation nationale établissant cette amnistie, les assujettis n’ayant pas respecté leurs obligations en matière de TVA,
au titre d’une série de périodes imposables,
pouvaient échapper définitivement à celles-ci
ainsi qu’aux sanctions encourues en cas de non-respect de ces obligations, en versant une somme forfaitaire en lieu et place d’un montant proportionnel au chiffre d’affaires réalisé. Dans la mesure où les dispositions pertinentes de cette législation nationale prévoyaient
ainsi une renonciation générale et indifférenciée à la vérification des opérations imposables effectuées au cours desdites périodes imposables, la Cour a jugé qu’elles
vidaient
les articles 2 et 22 de la sixième directive 77/388/CEE
de leur contenu portant ainsi atteinte à l’effet utile de cette dernière (32).
56.      En résumé, la Cour a examiné l’amnistie en présence d’une disposition du droit dérivé de l’Union évoquant l’amnistie ou d’une possible atteinte aux objectifs et/ou à l’effet utile des dispositions de droit dérivé concernées.
2.      Sur l’existence d’une atteinte aux intérêts financiers de l’Union (première, troisième, quatrième et cinquième questions)
a)      Sur la première question
57.      Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 325 TFUE (33) s’oppose à l’extinction de la responsabilité prévue par la LOA pour les actes de nature non pénale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tels que les actes en matière de deniers publics, en l’absence d’un lien direct entre ces actes et la réduction, actuelle ou potentielle, des recettes mises à la disposition du budget de l’Union (34).
58.      L’article 2, sous e), de la LOA exclut expressément du champ d’application de celle-ci « les actes qualifiés d’infraction portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ». D’après la juridiction de renvoi, il ressortirait d’une lecture a contrario de cet article qu’en limitant l’exclusion prévue aux seuls actes
de nature pénale, le législateur national a implicitement considéré que les actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics régis par l’article 1er, paragraphe 1, sous a) à c), de ladite loi, lus en combinaison avec les paragraphes 2 à 4 du même article, sont susceptibles d’être couverts par l’amnistie.
59.      D’emblée, il convient de rappeler que l’article 325, paragraphe 1, TFUE impose aux États membres de lutter contre la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives.
60.      S’agissant de l’expression « toute activité illégale », il est constant
que les termes « activité illégale » désignent usuellement des comportements contraires à la loi, tandis que le déterminant « toute » indique qu’est visé, indifféremment, l’ensemble de ces comportements. Eu égard à l’importance de la protection des intérêts financiers de l’Union, laquelle constitue un objectif de celle-ci, la notion d’« activité illégale » ne saurait, du reste, être interprétée
de manière restrictive.
Ainsi, une telle notion comprend notamment tout acte de corruption de fonctionnaires ou tout abus commis par ceux-ci dans l’exercice de leurs fonctions publiques et susceptibles d’affecter les intérêts financiers de l’Union (35).
61.      Or, il ne fait guère de doute que les activités en cause au principal, à savoir des actes de détournement
de fonds public commis au cours des années 2011 à 2017, relèvent de cette notion d’« activité illégale ».
62.      Concernant la notion d’« intérêts financiers »
de l’Union, celle-ci englobe, selon la jurisprudence, non seulement les recettes mises à la disposition du budget de l’Union, mais également les dépenses couvertes par ce budget (36). En l’espèce, la décision de renvoi ne fait état d’aucun élément indiquant que des fonds provenant du budget de l’Union ou gérés par l’Union ou pour son compte ont été utilisés.
63.      D’après la juridiction de renvoi, la protection des intérêts financiers de l’Union a également été interprétée par la Cour de manière large. Une telle interprétation impliquerait, selon elle, que toute activité illégale causant des dommages au patrimoine public serait couverte par l’article 325, paragraphe 1, TFUE, et ce indépendamment de l’origine ou de la destination des fonds faisant l’objet d’une telle activité.
64.      Cette position s’appuie largement sur l’arrêt
Euro Box. Il convient de rappeler que, dans l’affaire à l’origine de cet arrêt, la Cour était notamment interrogée sur la conformité avec l’article 325, paragraphe 1, TFUE
d’une réglementation et d’une pratique nationale selon lesquelles les jugements en matière de corruption et de fraude à la TVA, qui n’avaient pas été rendus par des formations de jugement spécialisées dans cette matière (en première instance) ou par des formations de jugement dont tous les membres ont été désignés par tirage au sort (en appel),
étaient frappés de nullité absolue de sorte que les affaires en matière de corruption et de fraude à la TVA devaient être réexaminées en première et/ou en deuxième instance. Comme le relève la juridiction de renvoi, certaines de ces infractions de corruption, commises par des hauts fonctionnaires du gouvernement roumain, ne concernaient pas des fonds européens.
65.      D’après cette juridiction, la Cour aurait néanmoins considéré que, eu égard à l’objectif primordial de prévenir l’impunité de la fraude et de la corruption, il appartient au législateur national de modifier sa réglementation et de garantir que le régime procédural applicable à la poursuite et à la sanction des infractions de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union ainsi que des infractions de corruption en général ne soit pas conçu de telle manière que ce régime présente, pour des raisons inhérentes à celui-ci, un risque systémique d’impunité des faits constitutifs de telles infractions.
66.      Pour ma part, je suis persuadé que ce constat ne saurait fonder la conclusion selon laquelle les infractions qui ne portent pas sur des fonds de l’Union relèvent également du champ d’application de l’article 325, paragraphe 1, TFUE.
67.      Il est certes vrai que, dans l’affaire
ayant donné lieu à l’arrêt Euro Box, l’exigence tenant au caractère effectif et dissuasif des sanctions
des infractions portant
atteinte aux intérêts financiers de l’Union avait entraîné
l’obligation pour le législateur national de procéder à une modification du régime procédural applicable à la poursuite et à la sanction non seulement des infractions de fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, mais également des infractions de corruption en général.
68.      Cela était néanmoins motivé par une particularité de cette affaire.
Ainsi que la Cour l’a indiqué, en ce qui concerne la Roumanie, l’obligation de lutter contre la corruption portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union est complétée par les engagements acceptés par cet État lors de son adhésion et concrétisés par l’adoption de la décision 2006/928/CE (37). Les objectifs de référence que la Roumanie s’est ainsi engagée à atteindre revêtent un caractère contraignant pour cet État membre, en ce sens que celui-ci est soumis à l’obligation spécifique d’atteindre ces objectifs, de prendre les mesures appropriées afin de les réaliser dans les meilleurs délais et de s’abstenir de mettre en œuvre toute mesure qui risquerait d’en compromettre la réalisation.
69.      Partant, d’après la Cour, l’obligation de lutter de manière effective contre la corruption, notamment celle de haut niveau, qui découle des objectifs de références exposés dans l’annexe de la décision 2006/928, lus en combinaison avec les engagements spécifiques de la Roumanie, ne se limite pas
aux seuls cas de corruption
portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, mais concerne
la corruption en général (38).
Il s’ensuit que l’obligation pesant sur le législateur roumain de prévoir l’application de sanctions effectives et dissuasives pour des infractions de corruption en général ne découle pas d’une interprétation extensive de l’article 325, paragraphe 1, TFUE, mais bien des prescriptions figurant dans la décision 2006/928.
70.      À ce jour, il n’existe aucune décision équivalente par rapport au Royaume d’Espagne, de sorte que l’on ne saurait considérer qu’une obligation ayant le même contenu que celle exposée au point précèdent incomberait au législateur espagnol.
71.      Une interprétation large de la protection des intérêts financiers de l’Union résulte
également, selon la juridiction de renvoi, de la jurisprudence en matière d’aides financées par les fonds de l’Union.
Cette juridiction indique, en substance, qu’il ressortirait de l’arrêt
ANAS (39)que
la satisfaction de la troisième condition d’une « irrégularité » au sens de l’article 2, point 7), du règlement (CE) no 1083/2006 (40), à savoir celle tenant à l’existence d’un préjudice au budget général de l’Union, n’exige pas de démontrer une incidence financière précise sur ce budget. En effet, un manquement aux règles applicables constituerait une irrégularité pour autant qu’il ne peut être exclu que ce manquement ait eu une incidence sur le budget du fonds concerné (41).
72.      À cet égard, ladite juridiction observe que certains actes de détournement des fonds ont été commis afin de promouvoir la sécession de la Catalogne, et que, si cette sécession avait été réalisée, le revenu national brut (RNB) de l’Espagne aurait diminué. Cela aurait entraîné, à son tour,
une réduction des
recettes que
cet État membre est tenu de mettre à la disposition du budget de l’Union en vertu de la décision 2007/436/CE, Euratom (42).
Par conséquent, il ne pourrait pas être exclu, selon la juridiction de renvoi, que les actes en cause au principal aient potentiellement porté préjudice aux intérêts financiers de l’Union.
73.      Préalablement à l’examen de cet argument, il me semble nécessaire d’apporter un complément au cadre juridique d’analyse pertinent.
74.      Aux termes de la jurisprudence de la Cour, afin d’assurer la protection des « intérêts financiers de l’Union », il incombe notamment aux États membres de prendre les mesures nécessaires en vue de garantir le prélèvement efficace des ressources propres (43), telles que les recettes provenant des droits du tarif douanier commun et de l’application d’un taux uniforme à l’assiette harmonisée de la TVA (44). Cette conclusion est fondée sur le constat selon lequel un lien direct existe entre la perception des recettes et la mise à disposition du budget de l’Union des ressources correspondantes, dès lors que toute défaillance dans la perception des premières se trouve potentiellement à l’origine d’une réduction des secondes (45).
75.      Par ailleurs et ainsi que le rappelle la juridiction de renvoi, il ressort de la jurisprudence
que le préjudice porté au budget de l’Union peut être purement potentiel. En particulier, la Cour a indiqué
que même des irrégularités n’ayant pas d’impact financier précis peuvent sérieusement affecter les intérêts financiers de l’Union, dès lors que l’article 325, paragraphe 1, TFUE est susceptible de couvrir non seulement des actes qui causent effectivement une perte pour le budget de l’Union, mais également la tentative de commettre de tels actes (46).
76.      Si cette dernière jurisprudence montre une interprétation large de la protection des intérêts financiers de l’Union, elle ne permet pas, à mon sens, d’établir un lien de rattachement direct entre les activités illégales en cause au principal et les ressources propres de l’Union.
77.      En effet, ces activités illégales ne se rapportent pas au système de mise à disposition de ressources propres établi par la décision 2007/436. D’une part, les fonds détournés ne faisaient pas l’objet d’une obligation de mise à la disposition du budget de l’Union au titre de cette décision. D’autre part, les parties défenderesses au principal n’étaient pas chargées de percevoir ces fonds et de les mettre à la disposition de ce budget.
78.      Du reste, considérer que le lien de rattachement identifié par la juridiction de renvoi, selon lequel les activités illégales en cause auraient potentiellement porté préjudice aux intérêts financiers de l’Union dans la mesure où la diminution du RNB espagnol conduirait à une diminution de
la contribution de cet État membre au budget de l’Union, est suffisamment direct, aurait pour conséquence d’étendre indûment le champ couvert par le droit de l’Union.
79.      Deux exemples portés par la Commission dans ses observations écrites me paraissent particulièrement éloquents à cet égard.
80.      Premièrement, cette interprétation amènerait à conclure qu’un très grand nombre de situations dans lesquelles le montant des recettes mis à la disposition du budget de l’Union peut être affecté par des décisions de nature politique, essentiellement nationales, portent atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Par exemple, si un État membre décide, en vertu de l’article 50 TUE, comme l’a fait le Royaume-Uni dans l’histoire récente, de se retirer de l’Union, on devrait considérer qu’une telle décision porte atteinte aux intérêts financiers de l’Union et est ainsi incompatible avec l’article 325 TFUE (47).
81.      Secondement, ladite interprétation pourrait impliquer que toute activité illégale commise par les autorités nationales chargées des fonds publics et susceptible d’avoir une incidence sur le RNB d’un État membre constituerait une atteinte potentielle aux intérêts financiers de l’Union, justifiant, le cas échéant, l’intervention de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) ou du Parquet européen (EPPO). Il ne fait pas de doute, selon moi, qu’une telle intervention serait une ingérence indue du droit de l’Union dans la gestion des fonds publics d’un État membre.
82.      À la lumière des considérations venant d’être développées, je propose à la Cour de répondre à la première question que l’article 325 TFUE ne s’oppose pas à l’extinction de la responsabilité prévue par la LOA pour les actes de nature non pénale portant atteinte
aux intérêts financiers de l’Union, tels que les actes en matière de deniers publics, en l’absence d’un lien direct entre ces actes et la réduction, actuelle ou potentielle, des recettes mises à la disposition du budget de l’Union.
b)      Sur les troisième, quatrième et cinquième questions
83.      S’agissant des troisième, quatrième et cinquième questions posées par la juridiction de renvoi, il convient de relever qu’elles se fondent sur la prémisse selon laquelle la première question
appellerait une réponse affirmative.
Dès lors, j’estime que la Cour n’est pas compétente pour répondre à ces questions.
3.      Sur la conformité de la LOA à l’État de droit (deuxième, sixième, septième et huitième questions)
84.      Dans les développements qui suivent, j’examinerai la deuxième question déférée à la Cour par la juridiction de renvoi, la septième question et, de manière conjointe, les sixième et huitième questions.
85.      L’examen au fond de ces questions implique qu’il soit préalablement établi, d’une part, que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE constitue, à lui seul, un lien de rattachement suffisant avec le droit de l’Union, de sorte que la Cour est compétente pour se prononcer sur l’interprétation desdites questions, et d’autre part, que celles-ci satisfont aux critères de recevabilité découlant de la jurisprudence de la Cour.
a)      Sur la compétence de la Cour
86.      Depuis l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses (48), il est constant que, en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, les États membres sont tenus d’assurer que les instances relevant, en tant que « juridiction », au sens défini par le droit de l’Union, de leur système de voies de recours dans les domaines couverts par le droit de l’Union satisfassent aux exigences d’une protection juridictionnelle effective (49).
87.      Le champ d’application de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est ainsi extrêmement large, dans la mesure où cette disposition a vocation à s’appliquer à l’égard de toute instance
nationale susceptible de statuer, en qualité de « juridiction »,
sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union et relevant ainsi de domaines couverts par ce droit (50). En d’autres termes, la simple circonstance qu’il s’agisse d’une instance disposant de la compétence de statuer sur l’interprétation ou l’application du droit de l’Union est suffisante pour que cette disposition entre en ligne de compte.
88.      L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE vise « les domaines couverts par le droit de l’Union » indépendamment de la situation dans laquelle les États membres mettent en œuvre ce droit, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte.
Il s’ensuit que les
domaines
réservés à la compétence des États membres
n’échappent
pas à l’emprise dudit article 19.
89.      Dès les premières affaires
s’inscrivant dans cette ligne de jurisprudence, cette question s’est posée, sans surprise, au regard de l’organisation de la justice au sein des États membres, domaine
réservé à ces derniers au titre de l’article 4, paragraphe 2, TUE (51).
90.      Interrogée sur cette question sensible, la Cour a
jugé que, si l’organisation de la justice dans les États membres relève de leur compétence, ces États n’en sont pas moins tenus, dans l’exercice de celle-ci, de respecter les obligations qui découlent, pour eux, du droit de l’Union, et, en particulier, de
l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
Elle a également précisé, dans l’arrêt Commission/Pologne (Indépendance de la Cour suprême) que, « en exigeant des États membres qu’ils respectent ces obligations, l’Union ne prétend aucunement exercer elle-même ladite compétence, ni, partant, [...] s’arroger celle-ci » (52). Ainsi, la Cour n’a pas cherché à remodeler les systèmes juridiques nationaux selon un système spécifique d’organisation judiciaire, cette compétence relevant exclusivement des États membres. Elle s’est limitée à examiner les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement des juridictions nationales sous l’angle de leur conformité à la protection juridictionnelle effective, notamment aux principes de l’indépendance et de l’impartialité de la justice, ainsi que du tribunal établi préalablement par la loi.
91.      Dans la présente affaire, qui porte sur une autre matière
étroitement liée à la souveraineté étatique, c’est-à-dire l’octroi d’une amnistie, ce raisonnement devrait
être intégralement reproduit.
92.      Ainsi, après avoir rappelé que l’amnistie relève
de la compétence exclusive des États membres, la Cour devrait indiquer que ces derniers sont néanmoins tenus, lorsqu’ils adoptent une loi d’amnistie, de respecter les exigences d’une protection juridictionnelle effective découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
93.      L’examen d’une telle loi à l’aune de cette disposition – il importe de l’ajouter – n’équivaudrait aucunement à
priver les États membres de l’exercice de leur compétence exclusive en matière d’amnistie. Il suffit de considérer, à titre d’illustration, que
les dispositions faisant état de
l’objectif poursuivi par le législateur national et
celles ayant trait à
la délimitation du champ d’application matériel et temporel de ladite loi sont nécessairement exclues du contrôle juridictionnel effectué par la Cour en vertu de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
94.      Or, il ne fait plus de doute, à ce stade, que le TCU constitue une instance susceptible de statuer, en qualité de « juridiction », sur des questions portant sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union. Il s’ensuit que la procédure se déroulant devant lui doit satisfaire aux exigences inhérentes à la protection juridictionnelle effective au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
95.      La Cour est donc compétente pour examiner les deuxième, sixième, septième et huitième questions posées par la juridiction de renvoi sous le prisme de cette disposition.
b)       Sur la recevabilité
96.      S’agissant de la recevabilité des questions posées par la juridiction de renvoi, je tiens d’emblée à indiquer que, tout comme l’avocat général Bobek, je suis persuadé que le seuil de recevabilité correspondant à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE n’est pas, et n’a pas à être, plus élevé que d’ordinaire. En effet, cette disposition comporte déjà un seuil
matériel
relativement élevé pour constater sa violation (53).
97.      En d’autres termes, la détermination du seuil de recevabilité doit, à mon sens, être encadrée par les principes généraux régissant la recevabilité des questions préjudicielles au sens de la jurisprudence de la Cour.
98.      À cet égard, il convient de rappeler que, dans le cadre du mécanisme de coopération entre la Cour et les juridictions nationales institué par l’article 267 TFUE, la décision préjudicielle sollicitée doit être « nécessaire » pour permettre à la juridiction de renvoi de « rendre son jugement » dans l’affaire dont elle se trouve saisie (54).
99.      La Cour a ainsi indiqué qu’il ressort à la fois des termes et de l’économie de l’article 267 TFUE que la procédure préjudicielle présuppose, notamment, qu’un litige soit effectivement pendant devant les juridictions nationales, dans le cadre duquel elles sont appelées à rendre une décision susceptible de prendre en compte l’arrêt préjudiciel. Cette procédure requiert donc l’existence entre ce litige et le droit de l’Union dont l’interprétation est demandée « un lien de rattachement tel que cette interprétation répond à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre » (55).
100. Par ailleurs, en vertu d’une jurisprudence constante, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa propre responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le rejet par la Cour d’une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas d’éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (56).
101. S’agissant de la deuxième question préjudicielle posée dans la présente affaire, la juridiction de renvoi estime que, même si la Cour répondait à la première question en considérant qu’il est nécessaire de démontrer que des fonds de l’Union ont été utilisés pour commettre les actes en cause au principal
afin de constater une « atteinte aux
intérêts financiers de l’Union » au sens de l’article 325 TFUE, elle serait néanmoins obligée d’appliquer l’amnistie à ces actes, sans pouvoir adopter, dans un délai aussi court que deux mois, des mesures d’instruction visant à vérifier l’existence d’une violation de cette dernière disposition.
102. Or, si la juridiction de renvoi évoque ainsi l’origine européenne des fonds concernés, qui n’a été ni constatée par les juridiction pénales nationales ni alléguée par les parties à la procédure au principal et qui ne sera peut-être jamais établie, il importe de relever que la Cour a déjà indiqué que ne sont pas hypothétiques des questions préjudicielles faisant état du fait que la juridiction qui les a posées se voit empêchée d’établir une violation du droit de l’Union au motif que le droit procédural national ne le lui permet pas (57). Tel est le cas, selon moi, de la deuxième question dans la présente affaire.
103. Quant aux sixième et huitième questions préjudicielles, celles-ci concernent des dispositions de la LOA qui imposent aux juridictions nationales d’adopter une décision d’exonération de responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires dans un délai de deux mois, alors même que la Cour, saisie d’une demande de décision préjudicielle, n’a pas encore rendu sa décision. Or, l’interprétation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE
ainsi sollicitée
me semble répondre à un besoin objectif pour la décision que la juridiction de renvoi doit prendre, dès lors que l’arrêt préjudiciel à intervenir est susceptible d’influer sur la décision concernant la levée ou le maintien des mesures conservatoires.
104. Je suis donc d’avis que
les deuxième, sixième et huitième questions déférées à la Cour dans la présente affaire devraient être considérées comme étant recevables.
105. Quant à la septième question préjudicielle, celle-ci porte sur une disposition de la LOA qui prévoit qu’une décision exonérant les personnes physiques et morales mises en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics est prise par la juridiction de renvoi, d’une part, après avoir entendu le ministère public et les entités publiques lésées, à l’exclusion de l’entité ayant exercé le recours dans l’intérêt public, et, d’autre part, sans pouvoir apprécier les moyens de preuve pour déterminer si les parties défenderesses au principal ont commis les actes pour lesquels leur responsabilité est recherchée.
106. J’avoue que la recevabilité de cette question pourrait, à une première vue, apparaître douteuse.
107. En effet, à la différence des autres questions préjudicielles, celle-ci n’est pas formulée sous l’angle de l’indépendance de la justice, mais bien du respect du droit d’être entendu de la partie co-requérante (SCC) et du droit de la défense des parties défenderesses.
En outre, aucun élément du dossier laisse supposer que ces parties aient allégué la violation de ces droits
dans la procédure au principal.
108. Toutefois, au regard de l’approche large que je préconise et que j’ai expliqué ci-dessus, il me semble que la septième question devrait elle aussi être considérée comme étant recevable.
109. Je précise en effet que la jurisprudence mentionnée au point 100 des présentes conclusions doit être comprise
en ce sens qu’il ne serait pas possible de saisir la Cour de toutes les questions préalables, même hypothétiques, qu’une juridiction peut être amenée à se poser en cours de procédure quant à la compatibilité de son droit national avec le droit de l’Union, sauf à remettre en cause l’exigence d’un lien entre les questions posées et la solution à apporter au litige dont est saisi la juridiction nationale.
Or,
la septième question ne paraît pas appartenir à cette catégorie de questions.
110. Au vu des considérations susvisées, j’estime que les deuxième, septième, sixième et huitième questions déférées à la Cour par la juridiction de renvoi devraient être déclarées recevables.
c)      Sur le fond
1)      Observations liminaires
111. Avant d’aborder
le fond
des différentes questions posées dans la présente affaire au regard de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, il s’avère nécessaire de fournir quelques éléments relatifs au contenu de la protection offerte par cette disposition.
112. Dans
l’arrêt ASJP, la Cour avait considéré, d’une part, que l’article 19 TUE concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE, et, d’autre part, que le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, constitue un principe général du droit de l’Union qui est à présent affirmé à l’article 47 de la Charte (58). Ce dernier constat l’a amenée à indiquer, dans un arrêt postérieur, que l’article 47 de la Charte doit être « dûment [pris] en considération »
aux fins de l’interprétation de
l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (59).
113. Essentielle pour la définition du contenu matériel de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE,
l’articulation entre ces deux dispositions est comprise par la Cour de la manière suivante : « tandis que l’article 47 de la Charte contribue au respect du droit à une protection juridictionnelle effective de tout justiciable qui se prévaut, dans une espèce donnée, d’un droit qu’il tire du droit de l’Union, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE vise, quant à lui, à assurer que le système de voies de recours établi par tout État membre garantisse la protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union » (60).
114. Selon la Cour, la reconnaissance du droit à un recours effectif garanti à l’article 47 de la Charte, dans un cas d’espèce donné, suppose notamment que la personne qui l’invoque se prévale de droits ou de libertés garantis par le droit de l’Union. À ce droit correspond l’obligation
faite aux États membres, à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, d’établir le système des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union (61).
115. Ainsi, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE concerne les éléments appartenant aux systèmes de voies de recours établis par un État membre, et non des éléments afférents à des cas concrets ou à des situations individuelles, comme c’est le cas de l’article 47 de la Charte.
La première disposition s’adresse aux États membres, tandis que
la seconde confère un droit aux citoyens de l’Union. C’est la raison pour laquelle, selon la Cour, au droit garanti à l’article 47 de la Charte « correspond » l’obligation incombant aux États membres résultant dudit article 19.
116. Il s’ensuit que l’obligation découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE implique non seulement que, d’un point de vue organique, les instances susceptibles d’interpréter ou d’appliquer le droit de l’Union remplissent les exigences attachées à la qualité de « juridiction », telles que celles d’indépendance, impartialité et de « tribunal établi préalablement par la loi », mais également que, sur le plan processuel, les différentes garanties afférentes au « procès équitable » soient garantis devant elles.
117. Cette interprétation est confortée par la jurisprudence plus récente de la Cour. Dans les arrêts Commission/Pologne (Régime disciplinaire des juges) (62) et PT (63), la Cour a précisé que le respect du droit à un procès équitable et des droits de la défense constitue l’un des éléments faisant partie intégrante du principe fondamental de protection juridictionnelle effective visé à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
118. Il est vrai que, dans le premier arrêt, la question relative au respect de ces droits a été considérée comme accessoire à celle du respect de l’exigence d’indépendance de l’instance en cause.
En effet, le manquement reproché à la Pologne visait des règles procédurales ayant pour effet, selon la Commission, de restreindre les droits des juges contre lesquels une procédure disciplinaire était diligentée d’être effectivement entendus par la juridiction disciplinaire et de bénéficier d’une défense effective devant cette dernière. Dès lors qu’elles étaient inscrites dans le contexte d’un régime disciplinaire présentant les déficiences exposées par la Cour, ces règles pouvaient, d’après la Cour,
s’avérer de nature à accroître encore le risque d’utilisation du régime disciplinaire applicable aux juges en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires.
Les restrictions aux droits de la défense découlant desdites règles procédurales portaient ainsi atteinte à l’indépendance des juges (64).
119. Il ressort toutefois du second arrêt qu’une atteinte aux droits de la défense est susceptible, à elle seule, d’emporter violation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Dans l’affaire à l’origine de cet arrêt, il s’agissait d’une disposition nationale qui, dans une procédure pénale engagée contre plusieurs prévenus au titre de leur participation au même groupe criminel organisé, subordonnait l’approbation judiciaire d’un accord de règlement de l’affaire, conclu entre l’un des prévenus et le ministère public au cours de la phase juridictionnelle de cette procédure, au consentement de tous les autres prévenus.
120. De manière cruciale, la Cour a fondé sa réponse sur le constat selon lequel le principe de protection juridictionnelle effective
est violé lorsqu’une décision juridictionnelle se fonde sur des faits et des documents dont les parties elles-mêmes, ou l’une d’entre elles, n’ont pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position. Elle a ainsi conclu qu’il n’y avait pas de violation dans la mesure où la disposition en cause visait précisément à garantir les droits de la défense des prévenus qui, n’ayant pas reconnu leur culpabilité, devaient être jugés dans le cadre d’une procédure pénale ultérieure,
compte tenu des informations les concernant susceptibles de figurer dans l’accord de règlement de l’affaire et des déclarations pouvant être formulés, en tant que témoin, par le prévenu ayant reconnu sa culpabilité (65).
121. Il ressort de la jurisprudence examinée,
selon moi, que
le contenu matériel de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE est identique à celui de l’article 47 de la Charte (66).
Cela étant, je suis d’avis qu’une violation de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE peut uniquement être constatée lorsque les incompatibilités alléguées revêtent une certaine gravité ou un caractère systémique (67). Afin de déterminer si tel est le cas, je rejoins l’avocat général Bobek pour considérer que « [l]a question essentielle est [...] celle de savoir si le problème (ponctuel ou récurrent) porté à l’attention de la Cour est de nature à compromettre le bon fonctionnement du système judiciaire national, mettant ainsi en péril la capacité de l’État membre en cause à offrir des voies de recours suffisantes aux justiciables » (68).
122. C’est au vu des considérations venant d’être exposées que je procède maintenant à l’examen
du fond des questions déférées à la Cour par la juridiction de renvoi.
2)      Sur la deuxième question
123. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 19 TUE, lu à lumière de l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition nationale,
telle que l’article 10, paragraphe 2,
second alinéa, de la LOA, selon laquelle toute décision relative à l’application de l’amnistie dans une affaire donnée doit être adoptée dans un délai maximal
de deux mois, dans la mesure où ce délai ne permettrait pas au juge national de disposer des mesures d’instruction nécessaires
pour déterminer si les fonds faisant l’objet des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics soumis à son examen constituent des fonds de l’Union.
124. De l’avis de la juridiction de renvoi, le délai maximal de deux mois établi par l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA serait ainsi contraire à la jurisprudence de la Cour interdisant que les juges puissent subir des « pressions extérieures » susceptibles de remettre en cause leur indépendance. En effet, ce délai empêcherait la juridiction nationale compétente d’adopter les mesures d’instruction, prévues aux articles 435 et 436 de la LEC (« Mesures finales »), visant notamment à identifier l’origine, nationale ou européenne, des fonds publics faisant l’objet des actes susceptibles de générer une responsabilité en matière de deniers publics. Ainsi, la juridiction nationale finirait par appliquer systématiquement l’amnistie à des actes pouvant porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union.
125. Il convient de rappeler que, conformément au principe de séparation des pouvoirs qui caractérise le fonctionnement d’un État de droit, l’indépendance des juridictions doit notamment être garantie à l’égard des pouvoirs législatif et exécutif (69).
126. Aux termes d’une jurisprudence constante, les garanties d’indépendance et d’impartialité requises en vertu du droit de l’Union postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de cette instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent (70).
127. À cet égard, il importe que les juges soient à l’abri d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril leur indépendance.
Ainsi que l’observe la juridiction de renvoi, les règles applicables au statut des juges et à l’exercice de leur fonction de juge  doivent permettre d’exclure non seulement toute influence directe, sous forme d’instructions, mais également les formes d’influence plus indirecte susceptibles d’orienter les décisions des juges concernés, et d’écarter ainsi une absence d’apparence d’indépendance ou d’impartialité qui soit propre à porter atteinte à la confiance que la justice doit inspirer au justiciable dans une société démocratique et un État de droit (71).
128. Si l’on prolonge cette approche jurisprudentielle en l’espèce, une disposition procédurale telle que l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA
peut constituer une influence indirecte susceptible d’orienter les décisions prises par les juridictions concernées et de méconnaître ainsi l’exigence d’indépendance découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
Je tiens à préciser que la constatation d’une telle méconnaissance requiert non seulement que le délai visé par la disposition procédurale nationale concernée soit excessivement court, mais également que ce délai revête un caractère contraignant. Si tel était le cas, ce délai serait de nature à priver ces juridictions du pouvoir d’adopter toutes les mesures d’instruction nécessaires pour vérifier si les fonds détournés en l’espèce doivent être considérés comme étant des fonds de l’Union.
129. À cet égard, il importe de rappeler que, par définition, l’amnistie a pour effet d’annuler ou d’empêcher des décisions ou des procédures judiciaires. Généralement approuvée par le pouvoir législatif, elle concerne une catégorie d’actes commis au cours d’une période donnée. Dans ce cadre, les juridictions sont appelées à appliquer la législation
régissant l’octroi de l’amnistie à des cas particuliers. Or, ainsi que la Commission européenne pour la démocratie par le droit (ci-après la « commission de Venise ») l’a en substance affirmé dans son avis sur le projet de la loi d’amnistie espagnole (72), une amnistie est compatible avec le principe de séparation des pouvoirs si elle ne supprime pas l’autorité ainsi conférée au pouvoir judiciaire. En d’autres termes, comme la commission de Venise elle-même l’avait indiqué dans son avis sur les dispositions relatives aux prisonniers politiques dans la loi d’amnistie de Géorgie (73), une procédure par laquelle le pouvoir judiciaire est chargé, par décision du Parlement géorgien, de décider si des personnes spécifiques remplissent les critères généraux déterminés par le Parlement géorgien pour l’application de l’amnistie est conforme audit principe.
130. Dans le cadre du mécanisme préjudiciel, l’appréciation tenant au caractère excessivement court et contraignant du délai incombe à la juridiction de renvoi. En vue de lui fournir une réponse utile, je tiens toutefois à souligner ce qui suit.
131. Dans ses observations écrites aussi bien qu’à l’audience, le gouvernement espagnol a précisé que le délai inscrit à l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA a un caractère purement indicatif, l’adoption de toute décision prévue à cet article étant subordonnée en toute hypothèse à l’appréciation par la juridiction de la réunion des conditions prévues pour l’application de l’amnistie. Aucune partie intéressée n’a fourni des éléments susceptibles de réfuter cette interprétation.
132. À supposer que le délai maximal de deux mois prévu à l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA puisse être considéré comme excessivement court, les parties intéressées semblent s’accorder sur le fait que les juges qui ne respectent pas ce délai risquent d’engager leur responsabilité disciplinaire au titre de l’article 418, paragraphe 11, de
la LOPJ. À cet égard, j’observe que cet article érige en faute grave le retard injustifié dans l’engagement ou le traitement d’une procédure ou d’une affaire devant un juge ou un magistrat dans l’exercice de ses fonctions, à moins qu’il ne constitue une faute très grave (74). En d’autres termes, le simple non-respect dudit délai ne semble  pas entraîner l’infliction de sanctions disciplinaires (75), ce qui témoignerait de son caractère indicatif.  Ainsi, l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA pourrait se prêter à une interprétation conforme à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, selon laquelle il serait loisible aux juridictions espagnoles
de dépasser le délai maximal de deux mois pour appliquer l’amnistie lorsqu’il ne s’agit pas d’un « retard injustifié » au sens de l’article 418, paragraphe 11, de la LOPJ, comme dans le cas d’adoption de mesures d’instruction.
133. Eu égard à l’ensemble de ces considérations, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA, selon laquelle toute décision relative à l’application de l’amnistie dans une affaire donnée doit être adoptée dans un délai maximal de deux mois, lorsque ce délai, ayant un caractère péremptoire, empêche la juridiction nationale d’adopter les mesures d’instruction nécessaires pour déterminer si les fonds faisant l’objet des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics soumis à son examen constituent des fonds de l’Union.
3)      Sur la septième question
134. La septième question posée par la juridiction de renvoi comporte deux volets.
135. Premièrement, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (76) s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, dans la mesure où cette disposition impose aux juridictions nationales d’entendre exclusivement les entités du secteur public lésées par la perte de deniers publics liée aux faits amnistiés et le ministère public, à l’exclusion des parties ayant intenté l’action dans l’intérêt général, avant de rendre une décision exonérant les personnes physiques ou morales mises en cause de leur responsabilité. Secondement, cette juridiction demande, en substance, si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, dans la mesure où cette disposition impose aux juridictions nationales
l’adoption de ladite décision d’exonération de responsabilité sans leur laisser la possibilité d’apprécier les moyens de preuves pour déterminer si la partie défenderesse a commis les actes
pour lesquels sa responsabilité en matière de deniers publics est recherchée.
136. S’agissant du premier volet de cette question, il convient de rappeler d’emblée que, dans l’affaire au principal, l’entité du secteur public lésée (la Generalitat) a été écartée de la procédure, car elle n’a pas introduit de recours dans le délai imparti. SCC et le ministère public sont les seuls ayant demandé, en tant que parties co-requérantes au principal, que la responsabilité en matière de deniers publics soit engagée.
137. Selon la juridiction de renvoi, l’obligation d’entendre les entités
publiques lésées et le ministère public, à l’exclusion de l’autre partie requérante au principal, serait de nature à violer les droits de la défense de cette partie, en tant que composante du droit à une protection juridictionnelle effective au sens de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
Plus précisément, cette juridiction se réfère à la violation
des principes d’égalité des armes et du contradictoire, ainsi que du droit d’être entendu.
138. S’agissant du droit d’être entendu, il convient de rappeler que ce droit garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de toute procédure susceptible d’aboutir à une décision administrative affectant d’une manière défavorable ses intérêts (77). En outre, la Cour a jugé qu’il serait incompatible avec ce droit de fonder une décision juridictionnelle sur des faits et des documents dont les parties elles-mêmes, ou l’une d’entre elles, n’ont pas pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position (78).
139. Ainsi, une disposition nationale telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA est incompatible avec le droit d’être entendu si la partie ayant exercé le recours dans l’intérêt général n’a pas pu prendre connaissance des faits et des documents sur lesquels est fondée la décision d’exonération des personnes physiques et morales mises en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics, et n’a donc pas été en mesure de prendre position sur ces faits et documents.
140. En ce qui concerne le principe d’égalité des armes, ce principe implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, y compris ses preuves, dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire.
Ce principe garantit ainsi l’égalité des droits et des obligations de ces parties en ce qui concerne, notamment, les règles régissant l’administration des preuves et le débat contradictoire devant la juridiction compétente (79).
141. Quant au principe du contradictoire, celui-ci implique, en règle générale, le droit pour les parties à un procès d’être en mesure de prendre position sur les faits et les documents sur lesquels sera fondée une décision judiciaire ainsi que de discuter les preuves et les observations présentées devant le juge ainsi que les moyens de droit relevés d’office par ce dernier, sur lesquels celui-ci entend fonder sa décision. En effet, pour satisfaire aux exigences liées au droit à un procès équitable, il importe que les parties puissent débattre contradictoirement tant des éléments de fait que des éléments de droit qui sont décisifs pour l’issue de la procédure (80).
142. Or, une disposition telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, qui impose aux juridictions nationales d’entendre exclusivement les entités du secteur public lésées par la perte de deniers publics liée aux faits amnistiés et le ministère public, à l’exclusion des parties ayant intenté l’action dans l’intérêt général, est incompatible avec les principes de l’égalité des armes et du contradictoire dans la mesure où elle empêche ces parties de tenir un débat contradictoire sur des éléments de fait et de droit qui sont décisifs pour l’issue de la procédure.
143. Il appartient à la juridiction de renvoi, seule compétente pour interpréter le droit national, de vérifier si, quand bien même la partie ayant intenté l’action dans l’intérêt général n’apparaît pas dans le libellé de l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, cette disposition doit néanmoins être interprétée en ce sens qu’un droit d’être entendue lui est reconnu (81).
144. L’argument du gouvernement espagnol fondé sur la nature du recours en cause ne saurait aucunement infirmer la conclusion à laquelle je suis parvenu. Dans ses observations écrites, ce gouvernement observe que la réglementation d’une actio popularis, telle que celle exercée en l’espèce, relève de la compétence exclusive des États membres, sous réserve du respect des principes d’équivalence et d’effectivité. Ainsi, il n’existerait aucun principe ou droit fondamental notamment dans le droit de l’Union exigeant que la partie ayant intenté cette action dans l’intérêt général soit entendue avant l’adoption d’une décision qui clôt la procédure. Selon moi, il n’est nul besoin de rappeler que cette compétence, bien qu’exclusive des États membres, doit néanmoins être exercée de manière conforme au droit de l’Union, et plus précisément aux exigences découlant du droit d’être entendu ainsi que des principes du contradictoire et de l’égalité des armes, tels que résumées aux points
précédents
des présentes conclusions.
145. Quant au second volet de cette question, il y a lieu de relever que le mécanisme juridique critiqué par la juridiction de renvoi apparaît inhérent à toute amnistie. Lorsqu’il est établi que les conduites en cause relèvent du champ d’application de l’amnistie, la juridiction devant laquelle le recours a été porté ne peut pas poursuivre
l’examen de l’affaire qui lui est soumise. Elle doit adopter une décision clôturant la procédure de sorte que cette affaire sera rayée du rôle (82).
146. À supposer que la juridiction de renvoi exprime ainsi un doute sur la compatibilité de l’article 13, paragraphe 3, de la LOA avec les droits de la défense, dans la mesure où il ne prévoit pas que les
parties défenderesses au principal puissent
renoncer au bénéfice de l’amnistie, il suffit de constater que ce droit ne paraît pas imposer que les juridictions reconnaissent auxdites parties une telle faculté de renonciation.
147. Compte tenu de ces considérations, au regard du premier volet de la septième question, je suggère à la Cour de répondre que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE
s’oppose à une disposition nationale telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, dans la mesure où cette disposition impose aux juridictions nationales,
avant de rendre une décision exonérant les personnes physiques ou morales mises en cause de leur responsabilité, d’entendre exclusivement les entités du secteur public lésées par la perte de deniers publics liée aux faits amnistiés et le ministère public, à l’exclusion des parties ayant intenté l’action dans l’intérêt général.
148. Quant au second volet de cette question, je propose de répondre que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE ne s’oppose pas à une disposition nationale telle que l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, en ce que cette disposition impose aux juridictions nationales l’adoption d’une décision
exonérant les personnes physiques et morales mises en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics sans laisser à ces juridictions la possibilité d’apprécier les moyens de preuves pour déterminer si ces personnes ont commis les actes pour lesquels leur responsabilité en matière de deniers publics est recherchée.
4)      Sur les sixième et huitième questions
149. Par sa sixième question, la juridiction de renvoi, demande, en substance, si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 8, paragraphe 3, de la LOA, qui
prévoit
la mainlevée impérative
des mesures conservatoires octroyées par les juridictions au stade de la procédure d’instruction ou de première instance.
150. Par sa huitième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 2 et
l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, l’article 47 de la Charte, l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du protocole (no 3) sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, s’opposent à des dispositions nationales,
telles que l’article 8, paragraphe 3, l’article 10 et l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, dans la mesure où ces dispositions privent la réponse à toute question préjudicielle d’effet utile, en violation des principes de primauté et d’effet direct du droit de l’Union.
151. Il
ressort des explications fournies par la juridiction de renvoi au regard de
la sixième question
que la compatibilité de la mainlevée impérative des mesures conservatoires avec le droit de l’Union est considérée comme étant problématique au regard de la procédure préjudicielle. Par conséquent, il me semble que cette question est
« absorbée »
par la huitième question, qui a un périmètre plus large que celle-ci.
152. Cette dernière question
doit néanmoins, selon moi, être précisée au moyen d’une reformulation.
153. S’agissant des dispositions nationales qui y sont évoquées, il convient d’observer que l’article 8, paragraphe 3, de la LOA prévoit la mainlevée des mesures conservatoires ordonnées au stade de la procédure d’instruction
ou de la procédure de première instance. Ainsi qu’il a été indiqué antérieurement, l’article 10, paragraphe 2, second alinéa,
de cette loi dispose, quant à lui, que les décisions relatives à l’application de l’amnistie doivent être prises dans un délai maximal de deux mois, tandis
que l’article 13, paragraphe 3, de celle-ci prévoit que, après avoir entendu le ministère public et les entités publiques lésées, le TCU doit rendre une décision d’exonération des personnes en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics, pour autant que lesdites entités ne s’y opposent pas.
154. De l’avis de la juridiction de renvoi, l’application conjointe de ces dispositions pourrait avoir pour effet que
cette juridiction sera contrainte d’adopter une décision d’exonération de responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires avant  que la Cour ne rende, le cas échéant, sa décision
préjudicielle. Cela peut être déduit, selon la juridiction de renvoi, des dixième et onzième alinéas de la section V du préambule de la LOA, qui exigent que les juges « lèvent immédiatement les mesures restrictives de droits [...] adoptées, même en cas d’éventuelle suspension de cette procédure » (dixième alinéa), sans que la précaution formelle selon laquelle « [c]ette disposition est conforme au [...] renvoi préjudiciel visé à l’article 267 [TFUE] » (onzième alinéa)
soit suffisante pour garantir la suspension de la procédure au cas où un renvoi préjudiciel serait introduit. Ces doutes sont soulevés afin de garantir l’efficacité de la décision finale qui, le cas échéant, sera rendue par la Cour en réponse aux questions préjudicielles formulées dans la décision de renvoi.
155. La huitième question doit ainsi être comprise, selon moi, en ce sens que la juridiction de renvoi demande si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du protocole (no 3) sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, s’opposent à des dispositions nationales telles que l’article 8, paragraphe 3, l’article 10 et l’article 13, paragraphe 3, de la LOA,
dans la mesure où ces dispositions imposent aux juridictions nationales d’adopter une décision d’exonération de responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires dans un délai maximal de deux mois, même si la Cour, saisie d’une demande de décision préjudicielle,
n’a pas encore rendu sa décision.
156. Je rappelle d’emblée que, conformément à une jurisprudence constante, l’article 267 TFUE instaure un dialogue de juge à juge entre la Cour et les juridictions des États membres, qui a pour but d’assurer l’unité d’interprétation du droit de l’Union, permettant ainsi d’assurer sa cohérence, son plein effet et son autonomie ainsi que, en dernière instance, le caractère propre du droit institué par les traités. Ainsi, un arrêt rendu dans le cadre de cette procédure lie le juge national quant à l’interprétation du droit de l’Union pour la solution du litige dont il est saisi (83).
157. L’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne prévoit que, dans les affaires soumises à une procédure préjudicielle, la décision de la juridiction nationale par laquelle elle saisit la Cour suspend la procédure au niveau national (84).
158. Dans ses observations écrites, la Commission souligne que, même si l’article 10, paragraphe 2, second alinéa, de la LOA n’exclut pas expressément la possibilité pour la juridiction nationale de suspendre le délai de deux mois pendant la période au cours de laquelle la Cour examine la demande de décision préjudicielle, le contexte législatif national pertinent, caractérisé par l’abrogation de l’article 43 bis de la LEC, laisserait supposer que cette possibilité ne lui est pas reconnue. Si tel était le cas, il est clair qu’une telle règle ne serait pas compatible avec les dispositions du droit de l’Union évoquées aux points précédents des présentes conclusions. En effet, une obligation imposée par voie législative aux juridictions nationales d’adopter une décision d’application d’une amnistie (avec les effets attachés à la chose jugée) dans un délai impératif de deux mois, et qui empêche la suspension de ce délai dans le cas où la juridiction nationale introduirait une demande de décision préjudicielle, ne permettrait pas à cette juridiction de se conformer à la décision rendue par la Cour à l’issue de la procédure préjudicielle, en privant ainsi cette procédure de tout effet utile.
159. Concernant la mainlevée impérative des mesures conservatoires antérieurement ordonnées, prévues à l’article 8, paragraphe 3, de la LOA, il me faut reconnaître que la lecture des dixième et onzième alinéas de la section V du préambule de cette loi conduit à considérer que celle-ci impose
la mainlevée de ces mesures conservatoires, même dans le cas où la procédure nationale serait suspendue en raison de l’introduction d’une demande de décision préjudicielle.
160. À cet égard, il suffit de rappeler que la pleine efficacité du droit de l’Union exige, selon une jurisprudence constante, que le juge saisi d’un litige régi par ce droit puisse accorder des mesures provisoires afin de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir. En effet, si la juridiction nationale qui sursoit à statuer jusqu’à ce que la Cour réponde à sa question préjudicielle ne pouvait pas accorder de mesures provisoires
jusqu’au prononcé de sa décision prise à la suite de la réponse de la Cour, l’effet utile du système instauré à l’article 267 TFUE serait amoindri (85). Il s’ensuit que, lorsqu’elle le juge nécessaire,
la juridiction nationale doit pouvoir adopter ou, le cas échéant, maintenir des mesures conservatoires jusqu’au prononcé de la décision qu’elle rendra à la suite de la réponse de la Cour à sa demande de décision préjudicielle.
161. Il importe d’ajouter que la nécessité de permettre aux juridictions nationales de se conformer aux arrêts rendus par la Cour à l’issue d’une procédure préjudicielle relève également de l’exigence d’indépendance des juges découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. En effet, selon la jurisprudence de la Cour, le pouvoir de faire, au moment d’appliquer le droit de l’Union conformément à cette décision, tout ce qui est nécessaire pour écarter une réglementation ou une pratique nationale formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité des normes du droit de l’Union fait partie intégrante de l’office de juge de l’Union qui incombe au juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les normes du droit de l’Union, si bien que l’exercice de ce pouvoir constitue une garantie inhérente à l’indépendance des juges (86).
162. Je note, enfin, que le gouvernement espagnol soutient que la juridiction de renvoi devrait procéder à une interprétation des dispositions nationales concernées conforme à l’article 267 TFUE, de sorte que, lorsqu’un renvoi préjudiciel est opéré, la procédure peut être suspendue et les mesures conservatoires maintenues aussi longtemps que la suspension et ces mesures sont nécessaires pour garantir l’effet utile de la réponse que la Cour apportera. Il incombe à la juridiction de renvoi de déterminer si une telle interprétation conforme
est envisageable.
163. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre aux sixième et huitième questions, telles que reformulées, que l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du protocole (no 3) sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, s’opposent à des dispositions nationales telles que l’article 8, paragraphe 3, l’article 10 et l’article 13, paragraphe 3, de la LOA, dans la mesure où ces dispositions imposent aux juridictions nationales d’adopter une décision d’exonération de responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires ordonnées à un stade antérieur de la procédure dans un délai maximal de deux mois, même si la Cour, saisie d’une demande de décision préjudicielle, n’a pas encore rendu sa décision.
V.      Conclusion
164. À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Tribunal de Cuentas (Cour des comptes, Espagne) :
1)      L’article 325 TFUE,
doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à l’extinction de la responsabilité prévue par la Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (loi organique 1/2024, sur l’amnistie aux fins de la normalisation institutionnelle, politique et sociale en Catalogne), du 10 juin 2024,
pour les actes de nature non pénale
portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tels que les actes en matière de deniers publics, en l’absence d’un lien direct entre ces actes et la réduction, actuelle ou potentielle, des recettes mises à la disposition du budget de l’Union.
2)       L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE,
doit être interprété en ce sens qu’il
s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 10, paragraphe 2,
second alinéa, de la loi organique 1/2024, du 10 juin 2024, selon laquelle toute décision relative à l’application de l’amnistie dans une affaire donnée doit être adoptée dans un délai maximal de deux mois, lorsque ce délai, ayant un caractère péremptoire, empêche la juridiction nationale d’adopter les mesures d’instruction nécessaires pour déterminer si les fonds faisant l’objet des actes générateurs de responsabilité en matière de deniers publics soumis à son examen constituent des fonds de l’Union.
3)      L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE,
doit être interprété en ce sens que :
–        il s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 13, paragraphe 3, de la loi organique 1/2024, du 10 juin 2024, dans la mesure où cette disposition impose aux juridictions nationales,
avant de rendre une décision exonérant les personnes physiques ou morales mises en cause de leur responsabilité, d’entendre exclusivement les entités du secteur public lésées par la perte de deniers publics liée aux faits amnistiés et le Ministerio Fiscal (ministère public), à l’exclusion des parties ayant intenté l’action dans l’intérêt général,
–        il ne s’oppose pas à une disposition nationale, telle que l’article 13, paragraphe 3, de la loi organique 1/2024, du 10 juin 2024, en ce que cette disposition impose aux juridictions nationales l’adoption d’une décision exonérant les personnes physiques et morales mises en cause de leur responsabilité en matière de deniers publics sans laisser à ces juridictions la possibilité d’apprécier les moyens de preuves pour déterminer si ces personnes ont commis les actes pour lesquels leur responsabilité en matière de deniers publics est recherchée.
4)      L’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, l’article 267 TFUE et l’article 23, premier alinéa, du protocole (no 3) sur le statut de la Cour de justice de l’Union européenne, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à des dispositions nationales, telles que l’article 8, paragraphe 3, l’article 10 et l’article 13, paragraphe 3, de la loi organique 1/2024, du 10 juin 2024, dans la mesure où ces dispositions
imposent aux juridictions nationales d’adopter une décision d’exonération de responsabilité en matière de deniers publics et de lever les mesures conservatoires ordonnées à un stade antérieur de la procédure dans un délai maximal de deux mois, même si la Cour, saisie d’une demande de décision préjudicielle, n’a pas encore rendu sa décision.
1      Langue originale : le français.
2      Voir Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3e éd., p. 550 à 560, nos 977 à 992, spéc. p. 550, n° 977.
3      Ce terme est formé, à l’instar du terme « amnistie », par le préfixe ἀ- (privatif) et de μνήμη (mnêmê), qui signifie en grec « mémoire » ou « souvenir ».
4      Voir la définition de la notion « amnistie » figurant sur la plateforme Oxford Constitutional Law et disponible à l’adresse suivante : https://oxcon.ouplaw.com/display/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e199.
5      Pour des développements historiques approfondis sur l’amnistie, voir les conclusions que je présente aujourd’hui dans l’affaire connexe C-666/24 Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT).
6      Voir Beccaria, C., Dei delitti e delle pene, Livourne, 1764, chapitre XLVI intitulé « Des grâces », notamment le passage suivant : « [s]i l'on considère que la clémence, vertu du législateur et non de l’exécuteur des lois, doit éclater dans le code pour être bannie des jugements ; si l’on ne réfléchit qu’en montrant aux hommes des crimes pardonnés, et dont le châtiment n’a pas été une suite nécessaire, on nourrit en eux l'espérance de l’impunité, on leur fait regarder les supplices comme des actes de violence et non de justice, comment pourra-t-on désirer que le souverain accorde des grâces aux criminels ? » (passage traduit par Chaillou de Lisy, M., dans Beccaria, C., Traité des délits et des peines, Paris, 1773, disponible à l’adresse suivante : https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/obrasjuridicas/oj_20100907_01.pdf).
7      Voir Hugo, V., Actes et paroles. Depuis l’exil. 1871 – 1876, Hetzel, Paris, vol. 6, chapitre XXXII intitulé « L’amnistie au Sénat », Discours de Victor Hugo, séance du lundi 22 mai 1876, p. 154 à 169, notamment le passage suivant : « Messieurs, aux époques de discorde, la justice est invoquée par tous les partis. Elle n’est d’aucun. Elle ne connaît qu’elle-même. Elle est divinement aveugle aux passions humaines. Elle est la gardienne de tout le monde et elle n’est la servante de personne. La justice ne se mêle point aux guerres civiles, mais elle ne les ignore pas, et elle y intervient. Et savez-vous à quel moment elle y arrive ? Après. Elle laisse faire les tribunaux d’exception, et, quand ils ont fini, elle commence. Alors elle change de nom et elle s’appelle la clémence » (p. 157).
8      BOE no 141, du 11 juin 2024, p. 67764.
9      BOE no 311, du 29 décembre 1978, p. 29313.
10      Arrêt 137/2025 du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle), Pleno [BOE no 183, du 31 juillet 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
11      BOE no 121, du 21 mai 1982, p. 13290.
12      BOE no 84, du 7 avril 1988, p. 10459.
13      BOE no 157, du 2 juillet 1985, p. 20632.
14      BOE no 7, du 8 janvier 2000, p. 575.
15      Il s’agit d’une procédure pour déterminer la responsabilité des personnes qui, pour le poste qu’elles occupent, gèrent des fonds publics, en cas de solde débiteur injustifié d’un compte, ou en l’absence de numéraire ou de justification de la situation des comptes qu’elles gèrent.
16      JO 1995, L 312, p. 1.
17      Voir arrêt du 1er août 2025, Daka e.a. (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 et C‑493/23, EU:C:2025:592, point 53 et jurisprudence citée).
18      Voir arrêt du 21 janvier 2020, Banco de Santander (C‑274/14, ci-après l’« arrêt Banco de Santander », EU:C:2020:17, points 61 et 62, ainsi que jurisprudence citée).
19      Voir article 26, paragraphes 1 et 2, de la LOTCU.
20      Voir, en ce sens, arrêt Banco de Santander (points 72 à 77).
21      Dans l’arrêt du 29 avril 2021, X (Mandat d’arrêt européen – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, point 93), la Cour a considéré que l’amnistie « a généralement pour but de faire perdre leur caractère délictueux aux faits qu’elle vise, avec pour conséquence que l’infraction ne pourra plus donner lieu à des poursuite et, si une condamnation est déjà intervenue, qu’un terme sera apporté à son exécution ».
22      Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 (JO 2002, L 190, p. 1).
23      Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 (JO 2011, L 338, p. 2).
24      Règlement du Conseil du 12 octobre 2017 (JO 2017, L 283, p. 1).
25      Il importe de relever, à cet égard, que la Cour a déjà indiqué que, « en définissant les procédures prévues par le règlement 2017/1939, le législateur de l’Union a entendu instituer un mécanisme garantissant un degré d’efficacité des enquêtes transfrontières menées par le Parquet européen au moins aussi élevé que celui résultant de l’application des procédures prévues dans le cadre du système de coopération judiciaire en matière pénale entre les États membres fondé sur les principes de confiance et de reconnaissance mutuelles » [voir arrêt du 21 décembre 2023, G. K. e.a. (Parquet européen) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, point 67)].
26      Voir article 11, paragraphe 1, de la décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil, du 24 février 2005, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires (JO 2005, L 76, p. 16) ; article 13, paragraphe 1, de la décision-cadre 2006/783/JAI du Conseil, du 6 octobre 2006, relative à l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation (JO 2006, L 328, p. 59) ; article 19, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/909/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (JO 2008, L 327, p. 27), et article 19, paragraphe 1, de la décision-cadre 2008/947/JAI du Conseil, du 27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution (JO 2008, L 337, p. 102).
27      Arrêt du 16 décembre 2021 (C‑203/20, ci-après l’« arrêt AB », EU:C:2021:1016).
28      Tel que consacré à l’article 50 de la Charte.
29      Arrêt AB (points 40 à 42).
30      Arrêt AB (points 74 et 75).
31      Arrêt du 17 juillet 2008, Commission/Italie (C‑132/06, EU:C:2008:412).
32      Sixième directive du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme (JO 1977, L 145, p. 1).
33      Bien que la juridiction de renvoi évoque également l’article 4, paragraphe 3, TUE, je suis d’avis que la réponse de la Cour pourra viser uniquement l’article 325 TFUE. En effet, ainsi que la Cour l’a indiqué dans l’arrêt du 8 mars 2022, Commission/Royaume-Uni (Lutte contre la fraude à la sous-évaluation) (C‑213/19, EU:C:2022:167, point 261), « s’agissant des obligations qui incombent aux États membres en vue de combattre toute fraude ou toute autre activité illégale susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers de l’Union, l’article 325, paragraphe 3, TFUE constitue une manifestation spécifique du principe général de coopération loyale consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE ». Cette dernière disposition ne requiert donc pas un examen distinct de celui effectué au titre de l’article 325 TFUE.
34      Selon moi, le règlement nº 2988/95, également évoqué par la juridiction de renvoi, n’est pas applicable en l’espèce. En effet, aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, les mesures et les sanctions prévues par celui-ci s’appliquent uniquement aux irrégularités résultant d’un acte ou d’une omission d’un « opérateur économique ». Or, il semble ressortir de la décision de renvoi que les parties défenderesses au principal ne sont pas des « opérateurs économiques » au sens dudit règlement.
35      Arrêt du 2 mai 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, point 45 et jurisprudence citée).
36      Arrêt du 21 décembre 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 et C‑840/19, ci-après l’« arrêt Euro Box », EU:C:2021:1034, point 183).
37      Décision de la Commission du 13 décembre 2006 établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d'atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (JO 2006, L 354, p. 56).
38      Voir arrêt Euro Box (points 188 à 190).
39      Arrêt du 8 juin 2023 (C‑545/21, EU:C:2023:451).
40      Règlement du Conseil du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) no 1260/1999 (JO 2006, L 210, p. 25).
41      Voir arrêt du 8 juin 2023, ANAS (C‑545/21, EU:C:2023:451, points 38 et 39).
42      Décision du Conseil du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO 2007, L 163, p. 17).
43      Arrêts du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, point 32), et du 5 juin 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, ci-après l’« arrêt Kolev », EU:C:2018:392, point 52).
44      Voir article 2, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2007/436.
45      Voir arrêts Kolev (point 51), et du 5 décembre 2017, M.A.S. et M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, point 31).
46      Voir arrêt Euro Box (point 187).
47      À cet égard, il convient de rappeler que, en l’absence, dans le traité, de définition plus précise du territoire qui relève de la souveraineté de chaque État membre, il appartient à chacun des États membres de déterminer l’extension et les limites de son propre territoire, en conformité avec les règles du droit international public. Voir, en ce sens, arrêt du 1er août 2022, Navitours (C‑294/21, EU:C:2022:608, point 38). L’affaire à l’origine de cet arrêt concernait la Moselle, une rivière qui – chose rare – a le statut de « condominium ». Ce statut remonte à l’article 25 de l’acte final du congrès de Vienne, du 9 juin 1815, qui dispose qu’outre la Moselle, la Sûre et l’Our, en tant qu’elles forment la frontière, appartiendront en commun aux deux puissances limitrophes. Cette disposition a été confirmée et détaillée à l’article 27 du traité frontalier entre le Royaume des Pays-Bas et le Royaume de Prusse, conclu à Aix-la-Chapelle le 26 juin 1816 et à l’article 30 du traité des frontières conclus entre les mêmes États à Clèves le 7 octobre 1816 (voir, à cet égard, Caflisch, L., « Règles générales du droit des cours d’eaux internationaux », The Hague Academy Collected Courses Online / Recueil des cours de l’Académie de La Haye en ligne, vol. 219, 1989, p. 9 à 225, notamment p. 67 et 68).
48      Arrêt du 27 février 2018 (C‑64/16, ci-après l’« arrêt ASJP », EU:C:2018:117).
49      Voir arrêt ASJP (point 37).
50      Voir arrêt du 27 février 2025, Sinalov (C‑16/24, EU:C:2025:116, point 36).
51      Voir arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C‑204/21, EU:C:2023:442, point 263).
52      Arrêt du 24 juin 2019 (C‑619/18, EU:C:2019:531, point 52).
53      Conclusions de l’avocat général Bobek dans les affaires jointes Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a. (C‑748/19 à C‑754/19, EU:C:2021:403, point 146). Ce seuil matériel relativement élevé est le caractère systémique de la violation, ainsi que je l’explique au point 121 des présentes conclusions.
54      Voir arrêt du 6 mars 2025, D. K. (Dessaisissement d’un juge) (C‑647/21 et C‑648/21, EU:C:2025:143, point 48 et jurisprudence citée).
55      Voir arrêt du 9 janvier 2024, G. e.a. (Nomination des juges de droit commun en Pologne) (C‑181/21 et C‑269/21, EU:C:2024:1, points 64 et 65, ainsi que jurisprudence citée).
56      Voir, notamment, arrêt du 28 novembre 2024, PT (Accord entre le procureur et l’auteur d’une infraction) (C‑432/22, ci-après l’« arrêt PT », EU:C:2024:987, point 64).
57      Voir arrêt du 14 novembre 2024, S. (Modification de la formation de jugement) (C‑197/23, EU:C:2024:956, notamment point 42).
58      Arrêt ASJP (points 32 et
35).
59      Voir arrêt du 2 mars 2021, A.B. e.a. (Nomination des juges à la Cour suprême – Recours) (C‑824/18, EU:C:2021:153, point 143).
60      Voir arrêts du 20 avril 2021, Repubblika (C‑896/19, ci-après l’« arrêt Repubblika », EU:C:2021:311, point 52), et du 1er août 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, point 73).
61      Voir arrêt Repubblika (point 45), et du 1er août 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23, EU:C:2025:617, point 72).
62      Arrêt du 15 juillet 2021 (C‑791/19, EU:C:2021:596, point 203).
63      Point 70 de cet arrêt.
64      Arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Pologne (Régime disciplinaire des juges) (C‑791/19, EU:C:2021:596, point 213)
65      Voir arrêt PT (points 71 et 72).
66      Voir également, en ce sens, arrêt Repubblika (points 39, 42 et 43).
67      Voir, à cet égard, Leloup, M., « The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Case Law on Judicial Independence », German Law Journal, Cambridge University Press, Toronto, vol. 24, no 6, 2023, p. 995 à 1010.
68      Conclusions de l’avocat général Bobek dans les affaires jointes Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim e.a. (C‑748/19 à C‑754/19, EU:C:2021:403, point 148).
69      Voir, notamment, arrêt Repubblika (point 54).
70      Voir arrêt du 3 juillet 2025, Lita et Jeszek (C‑646/23 et C‑661/23, EU:C:2025:519, point 62 et jurisprudence citée).
71      Voir, notamment, arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 et C‑397/19, EU:C:2021:393, point 197).
72      Commission de Venise, avis no 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole « sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne » [CDL-AD(2024)003, point 81].
73      Commission de Venise, avis no 710/2012 du 11 mars 2013 sur les dispositions relatives aux prisonniers politiques dans la loi d'amnistie de Géorgie [CDL-AD(2013)009, points 43 à 46].
74      Dans les deux cas, les juges concernés seront sanctionnés conformément à l’article 420 de cette loi.
75      Voir, également, commission de Venise, avis no 1167/2023 et 1168/2023 du 18 mars 2024 sur les exigences en matière d’état de droit relatives aux amnisties eu égard en particulier à la proposition de loi parlementaire espagnole « sur la loi organique sur l’amnistie pour la normalisation institutionnelle, politique et sociale de la Catalogne » [CDL-AD(2024)003, point 105], dans lequel, à propos du projet de loi, la commission de Venise s’exprime comme suit : « L’article 10 du projet de loi d’amnistie prévoit un traitement préférentiel et urgent des demandes d’application de la loi d’amnistie. Les décisions correspondantes sont adoptées “en priorité et urgence”, “dans un délai de deux mois”. La Commission se félicite à cet égard qu’il n’y ait aucune conséquence, y compris en termes de sanctions disciplinaires, en cas de non-respect de ce délai [...] ».
76      Si la juridiction de renvoi évoque également l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), je rappelle que, aux termes d’une jurisprudence constante, le droit de l’Union ne régit pas les rapports entre la CEDH et les ordres juridiques des États membres et ne détermine pas non plus les conséquences à tirer par un juge national en cas de conflit entre les droits garantis par cette convention et une règle de droit national (voir, notamment, arrêt du 26 février 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, point 44). Il s’ensuit que la Cour est incompétente pour interpréter les dispositions de la CEDH.
77      Voir arrêt du 4 avril 2019, OZ/BEI (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, point 53 et jurisprudence citée).
78      Voir arrêt du 26 septembre 2024, Energotehnica (C‑792/22, EU:C:2024:788, point 54 et jurisprudence citée).
79      Voir arrêt du 30 janvier 2024, Agentsia « Patna infrastruktura » (Financement européen d’infrastructures routières) (C‑471/22, EU:C:2024:99, point 48 et jurisprudence citée).
80      Voir, notamment, arrêts du 17 décembre 2009, Réexamen M/EMEA (C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, point 41), et du 16 octobre 2019, Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, point 62).
81      J’observe en effet que, dans l’arrêt récemment rendu au regard de la constitutionnalité de certaines dispositions de la LOA, le Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle) a considéré que, s’il était compris en ce sens que la juridiction n’est pas tenue d’entendre la partie ayant exercé le recours dans l’intérêt général avant de prendre la décision d’exonération de responsabilité qui y est visée, l’article 13, paragraphe 3, de la LOA serait incompatible avec le droit de la défense tel que consacré à l’article 24 de la Constitution. Il s’est toutefois abstenu de le déclarer inconstitutionnel dans la mesure où une interprétation conforme à la Constitution est, selon cette juridiction, pourtant possible. Voir arrêt 137/2025 du Tribunal Constitucional (Cour constitutionnelle), Pleno [BOE no 183, du 31 juillet 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
82      Voir Merle, R. et Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, 5e éd.
83      Voir arrêt du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C‑204/21, EU:C:2023:442, points 274 et 275, ainsi que jurisprudence citée).
84      Voir arrêt du 31 janvier 2023, Puig Gordi e.a. (C‑158/21, EU:C:2023:57, point 29 et jurisprudence citée).
85      Voir arrêt du 6 octobre 2021, W.Ż. (Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – Nomination) (C‑487/19, EU:C:2021:798, point 142 et jurisprudence citée).
86      Voir arrêt Euro Box (point 257).