62006CC0411
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MIGUEL POIARES MADURO
prezentate la 26 martie 2009 (
1
)
Cauza C-411/06
Comisia Comunităților Europene
împotriva
Parlamentului European
și
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare — Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 — Transfer de deșeuri — Alegerea temeiului juridic — Articolul 133 CE și articolul 175 alineatul (1) CE”
1.
La 2 octombrie 2006, Comisia Comunităților Europene a formulat, în temeiul articolului 230 CE, o acțiune în anulare împotriva Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din privind transferurile de deșeuri (
2
), susținând că ar fi viciat de o eroare privind temeiul său juridic. În opinia reclamantei, regulamentul în litigiu ar fi trebuit fondat pe un dublu temei, și anume atât pe articolul 175 alineatul (1) CE, cât și pe articolul 133 CE, în timp ce autorii acestuia l-au întemeiat numai pe articolul 175 alineatul (1) CE.
2.
Prezenta cauză deferită Curții constituie un nou avatar al conflictului care opune de mult Comisia Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene în legătură cu utilizarea articolului 133 CE și a articolului 175 alineatul (1) CE ca temei juridic al unui act comunitar care urmărește un obiectiv privind mediul prin măsuri referitoare la transporturile transfrontaliere de deșeuri. Trebuie precizat că jurisprudența relevantă, deși foarte nuanțată, nu servește unei clarificări. Părțile care susțin acțiunea consideră chiar că această jurisprudență conține o contradicție sau, în orice caz, argumente în favoarea celor două teze prezente în speță. De asemenea, acestea au solicitat, în conformitate cu articolul 44 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Curții, soluționarea litigiului de către Marea Cameră.
I — Cu privire la necesitatea examinării temeiniciei cererii
A — Admisibilitatea acțiunii
3.
Consiliul invocă în prealabil inadmisibilitatea acțiunii pentru motivul că reclamanta nu ar fi precizat în cererea introductivă, contrar cerințelor prevăzute la articolul 38 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții, care dintre dispozițiile regulamentului atacat ar trebui, în opinia sa, să fie întemeiate pe articolul 133 CE, care ar trebui să fie întemeiate pe articolul 175 alineatul (1) CE, precum și, dacă este cazul, care ar trebui să fie întemeiate concomitent pe cele două articole.
4.
În mod evident, această excepție de inadmisibilitate nu poate fi primită. Cererea Comisiei conține o expunere sumară a motivelor invocate și pare suficient de clară și precisă pentru a permite Consiliului să își pregătească apărarea și Curții să se pronunțe asupra acțiunii. Astfel, cererea indică motivele pentru care Comisia apreciază că sunt îndeplinite condițiile puse de jurisprudență pentru recurgerea la un dublu temei juridic. Pentru a îndeplini cerințele prevăzute la articolul 38 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură nu este necesară identificarea de către Comisie a dispozițiilor regulamentului atacat care corespund unuia sau altuia dintre temeiuri. În orice caz, Comisia a indicat în cerere că articolul 175 alineatul (1) CE a fost reținut în mod corect ca temei al majorității dispozițiilor regulamentului atacat, însă dispozițiile titlurilor IV-VI, care privesc transferul deșeurilor (import, export, tranzit) din sau înspre țări terțe ar fi trebuit să aibă ca temei articolul 133 CE.
B — Caracterul operant al motivului invocat
5.
Trebuie precizat de la bun început că această controversă cu privire la alegerea temeiului juridic corespunzător nu prezintă în speță numai o importanță pur formală, caz în care motivul de anulare invocat ar fi inoperant.
6.
S-ar putea, desigur, susține că această controversă nu are consecințe asupra echilibrului instituțional, întrucât, fie că s-ar reține numai articolul 175 alineatul (1) CE ca temei juridic, fie că i s-ar adăuga acestuia articolul 133 CE, procedura de adoptare a regulamentului în litigiu rămâne aceeași. Astfel, conform acestor două dispoziții, Consiliul hotărăște cu majoritate calificată. Este adevărat că articolul 175 CE prevede procedura codeciziei și că articolul 133 CE coroborat cu articolul 300 alineatul (3) primul paragraf CE nu conferă Parlamentului European niciun drept de participare la procesul decizional. Cu toate acestea, pare să reiasă din jurisprudența Curții o preferință pentru dispoziția care asociază cel mai îndeaproape Parlamentul European la adoptarea actului, care trebuie să comande opțiunea între două temeiuri ale căror finalități ar fi urmate în mod egal (
3
). Urmând această logică, această preferință trebuie să indice de asemenea procedura de urmat în cazul în care s-ar reține un dublu temei juridic care prevede, fiecare, un proces decizional diferit (
4
). Chiar dacă exprimăm îndoieli serioase cu privire la temeinicia acestei preferințe acordate unor proceduri decizionale prin care se maximizează participarea Parlamentului European (
5
), ni se pare dificil să propunem deja o repunere în discuție a acesteia, dat fiind că această linie jurisprudențială a fost reafirmată recent (
6
). Altfel spus, chiar presupunând că în urma analizei ar reieși că articolul 133 CE trebuia efectiv adăugat articolului 175 CE care a fost reținut ca temei juridic unic al regulamentului în litigiu, procedura codeciziei, prevăzută de această din urmă dispoziție, ar rămâne totuși procedura care trebuie respectată în vederea adoptării actului. Dat fiind că eroarea invocată cu privire la temeiul juridic nu a avut efecte asupra procedurii de urmat, aceasta nu a putut influența stabilirea conținutului actului atacat (
7
).
7.
Cu toate acestea, alegerea între articolele 133 CE și 175 CE are importante repercusiuni asupra repartizării competențelor între Comunitate și statele membre, primul atribuind o competență exclusivă Comunității, iar cel de al doilea prevăzând o competență comună. Alegerea articolului 175 alineatul (1) CE ca unic temei juridic al regulamentului atacat ar implica, așadar, o limitare a competenței Comunității din care ar rezulta o competență a statelor membre, inclusiv pentru reglementarea exporturilor și importurilor de deșeuri, atât timp și în măsura în care o astfel de inițiativă a statelor membre nu ar putea afecta normele comunitare adoptate în acest domeniu. În opinia Comisiei, exercitarea acestei competențe recunoscute statelor membre ar avea atunci în mod inevitabil ca efect denaturarea concurenței între întreprinderile statelor membre pe piețele externe și crearea de perturbări pe piața internă a Comunității.
II — Temeinicia acțiunii
8.
Motivul de anulare unic invocat privește eroarea cu privire la temeiul juridic ales: în condițiile în care legiuitorul comunitar a reținut articolul 175 CE ca unic temei al regulamentului atacat, Comisia susține că această dispoziție ar fi trebuit dublată de articolul 133 CE.
9.
Pentru a combate această argumentație, trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act comunitar trebuie să se întemeieze pe elemente obiective care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului (
8
). În cazul în care actul în cauză ar urmări o dublă finalitate sau ar avea două componente, acesta trebuie în principiu fondat pe temeiul juridic corespunzător finalității și/sau componentei identificate ca principală ori preponderentă (
9
).
10.
Numai cu titlu excepțional, dacă se stabilește că actul urmărește concomitent mai multe obiective sau că are mai multe componente ce sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie și indirectă în raport cu cealaltă, un astfel de act trebuie adoptat pe baza diferitelor temeiuri juridice corespunzătoare (
10
). Cu toate acestea, chiar presupunând că actul în cauză ar urmări concomitent mai multe obiective sau că ar avea două componente, egalitare și indisolubile, recurgerea la un dublu temei juridic este exclusă în două cazuri: dacă dublul temei juridic ales constă într-o dispoziție a Tratatului CE și o dispoziție a Tratatului UE (
11
); dacă procedurile prevăzute de cele două temeiuri juridice sunt incompatibile și/sau dacă cumularea temeiurilor juridice este de natură să aducă atingere drepturilor Parlamentului European (
12
).
11.
Întemeindu-se pe această jurisprudență, Comisia susține că regulamentul atacat conține, atât prin finalitatea, cât și prin conținutul său, două componente legate în mod indisolubil, una privind politica comercială comună și cealaltă privind politica de mediu, și că, prin urmare, se impune un dublu temei juridic. În acest sens, Comisia arată că actul în cauză nu urmărește numai reglementarea transferurilor de deșeuri în Comunitate în scopuri pur legate de mediu, ci conține de asemenea, în titlurile IV-VI, o reglementare detaliată a comerțului exterior cu deșeuri cu țările terțe, privind importurile de deșeuri în Comunitate din țări terțe, exporturile de deșeuri din Comunitate către țări terțe și tranzitul de deșeuri prin Comunitate în drum din sau spre țări terțe. Pe scurt și în alți termeni, dat fiind că regulamentul în litigiu reglementează de asemenea transferurile de deșeuri între Comunitate și țările terțe, articolul 133 CE ar fi trebuit adăugat articolului 175 CE ca temei juridic.
A — Admisibilitatea unui dublu temei juridic
12.
Prima chestiune pe care o ridică argumentația Comisiei este aceea dacă recurgerea în mod excepțional la un dublu temei juridic este posibilă într-un caz precum cel din speță, în care una dintre dispozițiile de abilitare, articolul 133 CE, atribuie Comunității o competență exclusivă pentru adoptarea actului contestat, în timp ce cealaltă, articolul 175 CE, nu îi conferă în acest sens decât o competență comună. Într-adevăr, natura competenței comunitare influențează în mod semnificativ competența reziduală a statelor membre. Existența unei competențe comunitare exclusive împiedică orice intervenție normativă a statelor membre, cu excepția cazului în care se acționează ca gestionar al interesului comun pentru a evita o lacună normativă în caz de carență a legiuitorului comunitar (
13
). În schimb, în prezența unei competențe comune, statele membre rămân libere să legifereze în domeniul respectiv, în condițiile în care măsurile naționale adoptate nu afectează efectul util al normelor comunitare adoptate în acest domeniu (
14
). Caracteristic acestei articulări a competențelor normative ale Comunității și ale statelor membre în ipoteza unei competențe comune este tocmai articolul 176 CE, care autorizează statele membre, chiar în cazul adoptării unor dispoziții comunitare în acest domeniu, să ia măsuri de protecție a mediului mai stricte, cu singura rezervă a compatibilității lor cu tratatul. Prin urmare, la fel cum au procedat Consiliul, Parlamentul European și Regatul Unit în speță, ne putem întreba în mod legitim dacă competența pentru adoptarea unui anumit act poate prezenta simultan o natură exclusivă și comună. Astfel, cum s-ar mai putea aplica încă competența normativă reziduală a statelor membre în cazul unei competențe comune în temeiul căreia a fost adoptat un act comunitar dacă actul menționat s-a întemeiat simultan pe o competență comunitară exclusivă?
13.
După cum se știe, Curtea a admis un astfel de cumul în două cauze în care erau în discuție tocmai aceleași temeiuri juridice care fac obiectul prezentei spețe (
15
). Cu toate acestea, la o lectură atentă a celor două hotărâri, această soluție a putut fi reținută numai pentru că – deși actele în cauză comportau două componente egale indisolubil legate – se putea distinge în mod clar între ceea ce, în actele menționate, corespundea competenței exclusive a Comunității, prevăzută la articolul 133 CE, și ceea ce intra în domeniul competenței comune conferite Comunității de articolul 175 CE. În mod evident, aceasta este situația dacă se pot izola în cuprinsul actului dispozițiile care corespund unuia sau altuia dintre temeiurile juridice. Se poate chiar concepe ca o singură și aceeași dispoziție să corespundă unui dublu temei juridic în condițiile în care privește obiecte diferite. În schimb, unul și același aspect nu poate corespunde simultan unei competențe exclusive și unei competențe comune.
14.
În speță, recurgerea concomitentă la articolele 133 și 175 CE ca temeiuri ale regulamentului atacat este posibilă teoretic. După cum am subliniat deja, Comisia a identificat astfel dispozițiile care, în opinia sa, ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 133 CE, celelalte fiind în mod corect asociate articolului 175 CE: este vorba despre dispozițiile titlurilor IV-VI privind transferul de deșeuri (import, export, tranzit) din sau spre țări terțe, care ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 133 CE.
15.
Pe de altă parte, adăugarea articolului 133 CE la articolul 175 CE nu poate fi exclusă pentru motivul că procedurile prevăzute de cele două temeiuri juridice sunt incompatibile și/sau că cumularea acestor două temeiuri juridice ar fi de natură să aducă atingere drepturilor Parlamentului European (
16
). Astfel, după cum am subliniat deja (
17
), adăugarea articolului 133 CE, care exclude Parlamentul European din procesul decizional, nu ar modifica cu nimic procedura normativă aplicabilă. Potrivit jurisprudenței, procedura codeciziei, prevăzută la articolul 175 CE, ar rămâne aplicabilă pentru adoptarea tuturor dispozițiilor actului.
B — Pertinența temeiului juridic dublu
16.
Rămâne de stabilit dacă analiza finalităților și a conținutului regulamentului în litigiu indică efectiv existența unei componente privind mediul și a uneia comerciale, egale și legate în mod indisolubil, fără ca una sa fie secundară și indirectă în raport cu cealaltă (
18
).
17.
Argumentația dezvoltată de Comisie pentru a demonstra acest lucru nu ne convinge. Desigur, suntem de acord cu aceasta că, în mod tradițional (
19
), domeniul de aplicare al politicii comerciale comune beneficiază de o interpretare largă (
20
). Rezultă că o măsură care reglementează schimburile cu țări terțe rămâne o măsură de politică comercială, chiar dacă aceasta servește și unor finalități legate de alte domenii, precum obiective de politică de dezvoltare (
21
), de politică externă și de securitate (
22
) sau de protecție a mediului (
23
). În acest din urmă caz, acest lucru este cu atât mai valabil cu cât, în temeiul principiului integrării, formulat în prezent la articolul 6 CE [anterior enunțat la articolul 130 R alineatul (2) CE], cerințele de protecție a mediului trebuie integrate în definirea și în punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor Comunității (
24
). Așadar, faptul că dispozițiile regulamentului contestat integrează preocupări privind mediul nu este nicidecum suficient ca acestea să nu poată sau să nu trebuiască să se întemeieze pe articolul 133 CE. Situația ar fi alta numai dacă finalitatea privind mediul s-ar dovedi preponderentă, iar dimensiunea comercială ar prezenta numai un caracter accesoriu. În acest caz, adoptarea actului contestat nu ar trebui să se întemeieze decât pe articolul 175 alineatul (1) CE (
25
). Or, atât dintr-o analiză a obiectului și a scopului regulamentului atacat, cât și din contextul acestuia rezultă tocmai că dimensiunea privind mediul prezintă un caracter preponderent.
1. Conținutul și scopul regulamentului atacat
18.
Trebuie arătat mai întâi că regulamentul în litigiu urmărește în mod incontestabil o finalitate preponderentă privind mediul. Considerentul (1) al regulamentului menționat afirmă: „[o]biectivul și componenta principală și predominantă a prezentului regulament le reprezintă protecția mediului”. Urmarea expunerii de motive confirmă acest lucru. Cu excepția considerentelor (16) și (19) ale regulamentului menționat, care se referă la buna funcționare a pieței interne, toate considerentele indică, desigur în mod mai mult sau mai puțin direct, preocupări privind mediul. În special, considerentul (7) insistă în general asupra „[necesității] de a conserva, proteja și îmbunătăți calitatea mediului și a sănătății oamenilor”. De asemenea, considerentul (42) amintește că obiectivul regulamentului este „asigurarea protecției mediului atunci când deșeurile fac obiectul unui transfer”. Chiar atunci când sunt în cauză importurile și exporturile de deșeuri în sau din Comunitate, preocupările privind mediul rămân omniprezente. Astfel, considerentul (28) prevede că „[p]entru protejarea mediului țărilor în cauză” trebuie să se clarifice domeniul de aplicare al interdicției la exporturile de deșeuri periculoase destinate recuperării într-o țară în care decizia OCDE nu se aplică. De asemenea, considerentul (33) subliniază că deșeurile importate în Comunitate trebuie gestionate, pe toată durata transferului, „fără a periclita sănătatea oamenilor și fără a utiliza procedee sau metode care ar putea dăuna mediului”.
19.
În ceea ce privește obiectul regulamentului atacat, Comisia arată că textul respectiv conține o reglementare detaliată a comerțului exterior cu țările terțe, normele pe care le conține aplicându-se și importurilor de deșeuri în Comunitate din țări terțe, exporturilor de deșeuri din Comunitate către țări terțe și tranzitului de deșeuri prin Comunitate în drum din sau spre țări terțe. În această măsură, acesta ar intra și în domeniul politicii comerciale comune.
20.
Cu toate acestea, obiectul regulamentului este impunerea unor obligații de notificare, de procedură și de control în materie de transfer de deșeuri, astfel încât astfel de transferuri să aibă loc în condiții apte să garanteze protecția mediului. Aceste obligații sunt enunțate în titlul II din regulamentul menționat și pot fi rezumate după cum urmează. Potrivit articolului 3 alineatul (1), fac obiectul procedurii de notificare și a acordului preliminar scris transferurile tuturor deșeurilor destinate operațiunilor de eliminare, precum și, printre altele, transferurile deșeurilor enumerate în anexa IV la regulamentul atacat, destinate operațiunilor de recuperare. În cadrul acestei proceduri de notificare și de consimțământ, notificatorul trebuie să facă dovada existenței unui contract încheiat cu destinatarul privind recuperarea sau eliminarea deșeurilor notificate (articolul 4 punctul 4 și articolul 5 din regulamentul atacat) și a constituirii unei garanții financiare sau a unei asigurări echivalente care acoperă costurile de transport, costurile operațiunilor de recuperare sau de eliminare și costurile de depozitare a deșeurilor în cauză (articolul 4 punctul 5 și articolul 6 din regulamentul atacat). Atunci când se depune o notificare privind un transfer de deșeuri, autoritățile pot, întemeindu-se pe motive privind în esență mediul, enumerate la articolele 11 și 12 din regulamentul atacat, să pună condiții la consimțământul pentru transferul notificat sau să formuleze obiecții motivate împotriva unui astfel de transfer (articolele 9-12 din regulamentul atacat). Articolele 22-25 impun o obligație de preluare a deșeurilor atunci când transferul nu poate fi finalizat sau atunci când transferul este ilegal și prevăd reguli privind cheltuielile de preluare.
21.
În ceea ce privește aspectele externe reglementate de regulamentul în litigiu, este suficient să se observe că, atunci când nu sunt interzise de regulament pentru motive de protecție a mediului, exporturile de deșeuri din Comunitate, importurile de deșeuri în Comunitate și tranzitul de deșeuri prin Comunitate sunt supuse acelorași proceduri de control, conform dispozițiilor titlurilor IV, V și, respectiv, VI din regulamentul menționat.
22.
În sfârșit, obligația, care decurge din articolul 49 alineatul (1) din regulamentul atacat, impusă producătorului și notificatorului, precum și celorlalte întreprinderi implicate într-un transfer de deșeuri și/sau în recuperarea sau eliminarea acestora, de a lua „măsurile necesare pentru a se asigura că pe toată durata transferului și în timpul recuperării și eliminării acestora, deșeurile pe care le transferă sunt gestionate fără a pune în pericol sănătatea oamenilor și într-un mod ecologic rațional” evidențiază omogenitatea ansamblului sistemului de control și obiectivul său predominant de protecție a mediului. Obligația menționată se aplică astfel nu numai atunci când transferul are loc în interiorul Comunității, ci și atunci când sunt în cauză exporturi și importuri de deșeuri.
23.
Este clar că procedura de notificare și a acordului preliminar scris constituie nucleul regimului instituit de regulamentul în litigiu. Or, aceasta este foarte similară procedurilor de autorizare prealabilă care au fost calificate de Curte drept „instrumente tipice ale politicii de mediu” (
26
). Din acest motiv, Comisia recunoaște în rest că, în măsura în care regimul menționat este prevăzut în titlul II din regulament în scopul reglementării, în primul rând, a transferului intracomunitar de deșeuri, temeiul juridic adecvat este articolul 175 alineatul (1) CE. Aplicându-se, potrivit titlurilor IV-VI din regulament, mutatis mutandis transferului extracomunitar de deșeuri, mărturisim dificultatea de a înțelege cum același dispozitiv de control nu ar mai avea ca obiect prevenirea atingerilor aduse mediului pe care le-ar putea cauza aceste transferuri. În sens invers, dacă am admite analiza Comisiei, conform căreia regimul instituit trebuie văzut ca o reglementare a comerțului exterior cu deșeuri care intră, prin urmare, în domeniul politicii comerciale comune, în mod logic ar trebuie să considerăm că, aplicat transferurilor intracomunitare de deșeuri, același regim urmărește să asigure libera circulație a deșeurilor menționate și, în această măsură, ar fi trebuit să se întemeieze pe articolul 95 CE, și nu pe articolul 175 CE.
24.
Desigur, astfel cum amintește Comisia, deșeurile constituie mărfuri în sensul articolului 28 CE și, ca atare, pot face obiectul unor tranzacții comerciale (
27
). Cu toate acestea, faptul că procedurile de control instituite de regulament sunt aplicabile schimburilor comerciale de deșeuri și ar putea, așadar, să le afecteze nu înseamnă că acestea au ca obiect promovarea, facilitarea sau reglementarea schimburilor comerciale respective și, prin urmare, nu ar putea repune în discuție constatarea, întemeiată pe analiza scopului și a conținutului regulamentului contestat, potrivit căreia acesta este un instrument care urmărește în principal să garanteze protecția mediului, efectele sale asupra comerțului fiind numai secundare și indirecte. Nici accepțiunea largă a noțiunii de politică comercială comună nu ar putea repune în discuție o asemenea constatare (
28
). Regulamentul menționat nu are ca obiect definirea caracteristicilor pe care trebuie să le aibă deșeurile pentru a putea fi comercializate în mod liber, ci furnizarea unui sistem armonizat de proceduri prin care se poate limita circulația deșeurilor, în scopul asigurării protecției mediului (
29
). Dacă am urma interpretarea Comisiei, dispozițiile specifice ale tratatului privind protecția mediului ar fi golite în mare parte de substanță întrucât, imediat ce s-ar stabili că acțiunea comunitară poate avea implicații asupra schimburilor comerciale, măsura preconizată ar trebui să țină de politica comercială comună (
30
).
25.
În orice caz, chiar presupunând că ar fi corectă afirmația Comisiei în sensul că titlurile IV, V și VI din regulamentul în litigiu țin de politica comercială comună, nu s-ar justifica adăugarea articolului 133 CE ca temei juridic, din moment ce preponderența unui obiectiv sau a unei componente trebuie apreciată în raport cu scopul și cu conținutul actului în cauză în ansamblul său (
31
). Or, examinarea ansamblului dispozițiilor regulamentului atacat a evidențiat preponderența dimensiunii sale de mediu.
26.
În aceasta constă întreaga diferență față de cauza Energy Star (
32
). Coordonarea programelor de etichetare privind eficiența energetică a echipamentelor de birou, pe care o instituia acordul care a făcut obiectul acestei cauze, urmărea în primul rând facilitarea comerțului cu echipamentele menționate permițând producătorilor să utilizeze, în temeiul unei proceduri de recunoaștere reciprocă a înregistrărilor, un logo comun pentru a identifica, în interesul consumatorilor, anumite produse care răspund unor specificații comune de eficiență energetică, pe care urmăreau să le comercializeze pe piețele americană și comunitară. Reducerea consumului de energie așteptată în urma unei modificări a comportamentului efectiv al producătorilor și al consumatorilor pe care acest program de etichetare ar determina-o constituia în orice caz numai un efect indirect.
27.
Reclamanta consideră însă că își poate susține argumentația prin soluția dată de Curte în legătură cu alegerea temeiului juridic al deciziei de aprobare a Convenției de la Rotterdam (
33
) și a regulamentului de punere în aplicare a acestei convenții (
34
). Acest acord internațional instituia o procedură de consimțământ prealabil în cunoștință de cauză, aplicabil anumitor produse chimice și pesticide periculoase, foarte similară procedurilor de control prevăzute de regulamentul în litigiu. De altfel, Curtea o calificase drept „instrument tipic al politicii de mediu” (
35
). Aceasta a apreciat totuși că este necesară recurgerea la un dublu temei juridic constituit din articolele 133 CE și 175 CE.
28.
S-ar putea opune argumentației Comisiei temeiul juridic reținut pentru încheierea Protocolului de la Cartagena: Curtea a considerat adecvată recurgerea numai la articolul 175 CE în legătură cu punerea în aplicare a unei proceduri de control foarte similare privind organismele vii modificate, și aceasta văzută ca un „instrument tipic al politicii de mediu” (
36
). În acest caz ar trebui convenit asupra existenței unei contradicții între cele două soluții, după cum au arătat în special Consiliul și Regatul Unit. Prezenta cauză, deferită Marii Camere, ar fi astfel ocazia de a pune capăt acestei contradicții.
29.
O lectură atentă a hotărârilor pronunțate în cele două cauze privind Convenția de la Rotterdam permite totuși disiparea unei contradicții care nu este decât aparentă. Indiferent de ce s-ar putea crede despre temeinicia soluției în această cauză (
37
), trebuie observat că pentru a justifica recurgerea simultană la articolele 133 CE și 175 CE, Curtea a subliniat legătura explicită stabilită de Convenția de la Rotterdam între comerț și mediu, procedura de control prevăzută de această dispoziție aplicându-se numai anumitor produse chimice și pesticide periculoase care fac obiectul comerțului internațional și punerea sa în aplicare fiind reglementată de dispoziții care guvernează direct comerțul cu produsele respective; o astfel de legătură lipsea în Protocolul de la Cartagena întrucât mecanismul de control instituit de acesta din urmă era aplicabil activităților care presupun gestionarea organismelor vii modificate și, așadar, nu numai transporturilor transfrontaliere ale acestora în scopuri comerciale (
38
).
30.
Or, în speță, după cum s-a observat, procedura de notificare și a acordului preliminar scris instituită de regulamentul în litigiu nu guvernează numai transferul extracomunitar de deșeuri. Aceasta privește în primul rând și înainte de toate transferul intracomunitar de deșeuri. Trebuie, așadar, să se concluzioneze, în lumina unei lecturi coroborate a soluțiilor date în cauza privind Protocolul de la Cartagena și, respectiv, în cauzele privind Convenția de la Rotterdam, că regulamentul atacat prezintă o componentă principală privind mediul, în lipsa unei legături suficient de evidente între comerț și mediu. Atât analiza scopului, cât și analiza obiectului său indică faptul că regulamentul atacat nu urmărește atât reglementarea comerțului cu deșeuri, cât asigurarea că transferul acestora se face în condiții conforme protecției mediului. Prin urmare, legiuitorul comunitar a reținut în mod corect articolul 175 CE ca temei juridic unic al regulamentului menționat.
2. Contextul regulamentului atacat
31.
În vederea aprecierii pertinenței temeiului juridic ales pentru adoptarea unui act, contextul reprezintă de asemenea un element care trebuie luat în considerare (
39
). Concluzia, dedusă din analiza obiectului și a scopului regulamentului atacat, potrivit căreia acesta trebuie să se întemeieze numai pe articolul 175 CE este confirmată de o examinare a contextului în care se înscrie acest act.
32.
În primul rând, regulamentul atacat a fost adoptat pentru a înlocui și a actualiza Regulamentul (CEE) nr. 259/93 al Consiliului din 1 februarie 1993 privind supravegherea și controlul transporturilor de deșeuri la intrarea și la ieșirea din Comunitatea Europeană (
40
) din care se inspiră în mod considerabil. Or, acesta din urmă s-a întemeiat pe articolul 130 S CEE (devenit, după modificare, articolul 175 CE), iar Curtea, sesizată de Parlamentul European care susținea că acest act ar fi trebuit să se întemeieze concomitent pe articolele 100 A (devenit, după modificare, articolul 95 CE) și 113 CEE (devenit, după modificare, articolul 133 CE), a recunoscut în mod explicit pertinența acestui temei juridic (
41
). Desigur, din motive legate de limitarea dreptului la acțiune al Parlamentului European, Curtea s-a pronunțat numai asupra dimensiunii intracomunitare a Regulamentului nr. 259/93 și nu a examinat dacă elementele din regulamentul menționat referitoare la transferurile de deșeuri între Comunitate și țările terțe ar fi justificat adăugarea articolului 113 CEE. Totuși, faptul că elementele din regulament referitoare la transferurile intracomunitare de deșeuri s-au întemeiat în mod corect pe articolul 130 S și nu pe articolul 100 A pledează împotriva pertinenței recurgerii în mod concomitent la articolul 113 CEE, în măsura în care Regulamentul nr. 259/93 – adoptat în temeiul articolului 130 S – se limita, precum regulamentul în cauză în speță, la a extinde dispozitivul de control pus în aplicare pentru transferurile intracomunitare la transferurile extracomunitare.
33.
În al doilea rând, regulamentul atacat urmărește de asemenea punerea în aplicare a obligațiilor care decurg din Convenția privind controlul transporturilor transfrontaliere de deșeuri periculoase și al eliminării acestora, semnată la Basel la 22 martie 1989 (denumită în continuare „Convenția de la Basel”). Or, este recunoscut faptul că obiectul principal al acestui instrument convențional constă în „gestionarea ecologică rațională” a deșeurilor în scopul protejării sănătății umane și a mediului, reducând producția de deșeuri periculoase de fiecare dată când acest lucru este posibil și controlând riguros depozitarea, transportul, gestionarea, reutilizarea, reciclarea, recuperarea și eliminarea finală a acestora prin intermediul unei „abordări integrate a ciclului de viață”. De asemenea, convenția menționată a fost încheiată în numele Comunității printr-o decizie a Consiliului (
42
) întemeiată pe articolul 130 S CEE și repertoriată de OMC drept acord multilateral în domeniul protecției mediului. Pentru a diminua pertinența acestui precedent, Comisia încearcă în mod greșit să accentueze diferența dintre Convenția de la Basel și regulamentul atacat, arătând că prima privește exclusiv eliminarea deșeurilor periculoase, în timp ce regulamentul privește toate deșeurile, indiferent dacă sunt sau nu sunt periculoase și indiferent dacă sunt destinate eliminării sau recuperării. După cum întocmai au remarcat guvernele britanic și francez, o lectură mai atentă a textului convenției menționate și în special a articolului 2 al patrulea paragraf și a anexei IV la aceasta indică de fapt că, spre deosebire de ceea ce sugerează titlul său, aceasta se aplică și modalităților de tratare – ca urmare a unui transfer – a deșeurilor, constând în recuperare, reciclare, reutilizare și nu numai în eliminare. În orice caz, faptul că regulamentul atacat se aplică de asemenea deșeurilor nepericuloase și deșeurilor destinate recuperării nu îi poate conferi un caracter comercial și nu poate slăbi dimensiunea sa privind mediul, caracterul dăunător mediului fiind inerent naturii înseși a deșeurilor, oricare ar fi acestea (
43
).
34.
Desigur, pertinența acestor precedente ar putea fi contestată pentru motivul că o simplă practică instituțională nu poate deroga de la norme din tratat și nu poate, așadar, crea un precedent obligatoriu pentru instituțiile Comunității în privința temeiului juridic corect (
44
) și că stabilirea temeiului juridic al unui act trebuie să se facă luând în considerare scopul și conținutul său propriu, și nu în raport cu temeiul juridic reținut pentru adoptarea altor acte comunitare care prezintă eventual caracteristici similare (
45
). Cu toate acestea, deși efectiv o simplă practică a instituțiilor nu poate determina alegerea temeiului juridic în detrimentul rezultatului unei analize a scopului și conținutului actului în cauză, aceasta poate constitui un factor pertinent al contextului în care se înscrie acesta, de natură să consolideze alegerea temeiului juridic rezultată dintr-o examinare a scopului și conținutului său. Astfel, Curtea a justificat în mod explicit dublul temei juridic al Regulamentului (CE) nr. 304/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind exportul și importul de produse chimice periculoase (
46
), constituit din articolele 133 CE și 175 CE, prin faptul că acesta pune în aplicare pe plan comunitar Convenția de la Rotterdam care, potrivit unei hotărâri pronunțate în aceeași zi (
47
), ar fi trebuit de asemenea să aibă acest dublu temei juridic și prin luarea în considerare a unei evidente convergențe între dispozițiile acestor două acte (
48
). De asemenea, Curtea a consolidat în mod explicit alegerea articolului 95 CE ca temei juridic al unei directive ca urmare a unei analize a scopului și a conținutului său prin constatarea că aceasta modifica o directivă anterioară întemeiată pe aceeași dispoziție (
49
). Or, în speță, după cum s-a observat, regulamentul atacat urmărește punerea în aplicare a Convenției de la Basel și reia într-o măsură semnificativă dispozitivul Regulamentului nr. 259/93 pe care îl înlocuiește.
III — Concluzie
35.
Pentru motivele expuse mai sus, propunem, așadar, Curții să respingă acțiunea Comisiei de anulare a Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri.
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO L 190, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 16, p. 172.
(
3
)	Aceasta este lectura care poate fi făcută în cauza „Dioxid de titan” [Hotărârea din 11 iunie 1991, Comisia/Consiliul (C-300/89, Rec., p. I-2867)].
(
4
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Parlamentul European și Consiliul (C-178/03, Rec., p. I-107, punctul 59), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-155/07, Rec., p. I-8103, punctele 77-83). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza C-178/03 (punctele 63 și 64) și în cauza C-155/07 (punctele 90 și 91).
(
5
)	Această orientare jurisprudențială nu are de fapt niciun temei în tratat. Această abordare, susținută în cadrul ședinței în special de Comisie, pornește de la ipoteza că orice temei juridic care sporește implicarea Parlamentului European în procesul decizional întărește caracterul democratic al Comunității Europene. Însă democrația prezintă diferite fațete, mai ales în Comunitatea Europeană. La nivel comunitar, legitimarea democratică are în principal două surse: fie provine de la diferitele popoare europene prin intermediul pozițiilor adoptate în cadrul Consiliului de guvernele acestora, sub controlul parlamentelor naționale, fie este asigurată de Parlamentul European, instituția europeană direct reprezentativă, și de Comisie, care este direct responsabilă în fața acestuia. Reprezentativitatea democratică directă constituie în mod incontestabil un parametru pertinent de măsurare a democrației europene, dar nu singurul. Mai precis, democrația europeană implică de asemenea un echilibru delicat între dimensiunea națională și cea europeană a democrației, fără să fie necesar ca una să prevaleze asupra celeilalte. Din acest motiv, Parlamentul European nu dispune de aceeași putere ca parlamentele naționale în cadrul procesului legislativ și, chiar dacă s-ar putea pleda în favoarea întăririi puterilor Parlamentului European, revine popoarelor europene sarcina de a decide asupra acestei chestiuni prin intermediul unei revizuiri a tratatelor. Echilibrul dintre puterile conferite Parlamentului European și celorlalte instituții pe care îl exprimă diferitele proceduri normative a evoluat în timp și reflectă echilibrul dorit de popoarele Europei între mijloacele naționale și europene de legitimare a exercitării puterii la nivel european. Acceptarea unui principiu general de preferință a temeiului juridic care maximizează participarea Parlamentului European la procesul decizional înseamnă modificarea echilibrului instituțional și democratic stabilit de tratat. Suntem conștienți că această analiză conduce la interzicerea în practică a cumulului de temeiuri juridice. Astfel, fie cele două temeiuri juridice prevăd aceeași procedură decizională și eroarea cu privire la temeiul juridic ar constitui, sub rezerva unei eventuale influențe asupra împărțirii competențelor între Comunitate și statele membre, un viciu pur formal și, prin urmare, inoperant, fie acestea prevăd proceduri normative diferite și, așadar, în mod necesar incompatibile pentru motivele pe care tocmai le-am expus, iar cumulul lor ar fi imposibil.
(
6
)	Hotărârea Parlamentul European/Consiliul, citată anterior, punctele 77-83. Cu privire la momentul și la condițiile unei reorientări jurisprudențiale, a se vedea reflecțiile noastre la punctele 28-30 din concluziile prezentate în cauza Cipolla și alții (Hotărârea din 5 decembrie 2006, C-94/04 și C-202/04, Rec., p. I-11421).
(
7
)	A se vedea în același sens Hotărârea din 27 septembrie 1988, Comisia/Consiliul (165/87, Rec., p. 5545, punctul 19), și Hotărârea din, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C-491/01, Rec., p. I-11453, punctele 98-111).
(
8
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 26 martie 1987, Comisia/Consiliul (45/86, Rec., p. 1493, punctul 11), Hotărârea din, Germania/Parlamentul European și Consiliul (C-233/94, Rec., p. I-2405, punctul 12), Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-164/97 și C-165/97, Rec., p. I-1139, punctul 12), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-269/97, Rec., p. I-2257, punctul 43), Hotărârea din, Belgia/Comisia (C-110/03, Rec., p. I-2801, punctul 78), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-176/03, Rec., p. I-7879, punctul 45), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-94/03, Rec., p. I-1, punctul 34), și Hotărârea din, Irlanda/Parlamentul European și Consiliul (C-301/06, Rec., p. I-593, punctul 60).
(
9
)	A se vedea Hotărârea din 17 martie 1993, Comisia/Consiliul (C-155/91, Rec., p. I-939, punctele 19 și 21), Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-42/97, Rec., p. I-869, punctul 38), Hotărârea din, Spania/Consiliul (C-36/98, Rec., p. I-779, punctul 59), Hotărârea din, Huber (C-336/00, Rec., p. I-7699, punctul 31), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-211/01, Rec., p. I-8913, punctul 39), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-338/01, Rec., p. I-4829, punctul 55), și Hotărârea din, Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior (punctul 42). A se vedea de asemenea Avizul 2/00 din (Rec., p. I-9713, punctul 23).
(
10
)	A se vedea în special Hotărârea din 11 iunie 1991, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 13 și 17), Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctele 38 și 43), Hotărârea din, Huber, citată anterior (punctul 31), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-281/01, Rec., p. I-12049, punctul 35), Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 40), Hotărârea din, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, citată anterior (punctul 94), Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 34-36), Hotărârea din, Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior (punctele 41-43), Hotărârea din, Comisia/Consiliul (C-91/05, Rep., p. I-3651, punctul 75), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 36). A se vedea de asemenea Avizul 2/00 din, citat anterior (punctul 23).
(
11
)	În acest caz, temeiul juridic comunitar este cel care trebuie privilegiat: a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 mai 2008, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 76 și 77).
(
12
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 52), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 37 și jurisprudența citată).
(
13
)	A se vedea Hotărârea din 5 mai 1981, Comisia/Regatul Unit (804/79, Rec., p. 1045). A se vedea de asemenea Gautier, Y., „La compétence communautaire exclusive”, Mélanges en l’honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, vol. 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, p. 165.
(
14
)	Mai precis, atât timp cât armonizarea realizată pe plan comunitar nu cuprinde integralitatea domeniului respectiv, statele membre rămân, în această măsură, competente și libere să acționeze. Rezultă că, dacă se prevede încheierea unui acord în acest domeniu, aceasta va fi de competența comună a Comunității și a statelor membre (a se vedea Avizul 2/00, citat anterior, punctele 45-47).
(
15
)	A se vedea Hotărârile din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior, și Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior.
(
16
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 52), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 37 și jurisprudența citată).
(
17
)	A se vedea punctul 6 din prezentele concluzii.
(
18
)	Pentru a relua termenii jurisprudenței citate la nota de subsol 10 din prezentele concluzii.
(
19
)	Deși aceasta nu este nelimitată: a se vedea Avizul 1/94 din 15 noiembrie 1994 (Rec., p. I-5267).
(
20
)	A se vedea Avizul 1/78 din 4 octombrie 1979 (Rec., p. 2871, punctul 45) și Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 19).
(
21
)	A se vedea Hotărârea din 26 martie 1987, Comisia/Consiliul, citată anterior, punctele 17-21.
(
22
)	A se vedea Hotărârea din 17 octombrie 1995, Werner (C-70/94, Rec., p. I-3189, punctul 10), Hotărârea din, Leifer și alții (C-83/94, Rec., p. I-3231, punctul 10), și Hotărârea din, Centro-Com (C-124/95, Rec., p. I-81, punctul 26).
(
23
)	A se vedea Hotărârea din 29 martie 1990, Grecia/Consiliul (C-62/88, Rec., p. I-1527, punctele 18-20), și Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 39-43).
(
24
)	A se vedea Hotărârea din 29 martie 1990, Grecia/Consiliul, citată anterior (punctul 20), și Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 22).
(
25
)	A se vedea în acest sens Avizul 2/00 din 6 decembrie 2001, citat anterior.
(
26
)	Avizul 2/00 din 6 decembrie 2001, citat anterior, și Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 44).
(
27
)	A se vedea Hotărârea din 9 iulie 1992, Comisia/Belgia (C-2/90, Rec., p. I-4431, punctele 22-28).
(
28
)	A se vedea în același sens, în legătură cu Protocolul de la Cartagena care punea în aplicare proceduri de control aplicabile transporturilor transfrontaliere de organisme vii modificate, Avizul 2/00, citat anterior, punctele 37-40.
(
29
)	A se vedea, mutatis mutandis, pentru o analiză similară care urmărește să justifice alegerea articolului 130 S ca temei juridic în locul articolului 100 A CEE, Hotărârea din 28 iunie 1994, Parlamentul European/Consiliul (C-187/93, Rec., p. I-2857, punctul 26).
(
30
)	A se vedea Avizul 2/00, citat anterior, punctul 40.
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco, citată anterior (punctul 96).
(
32
)	Hotărârea din 12 decembrie 2002, Comisia/Consiliul, citată anterior.
(
33
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior.
(
34
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior.
(
35
)	Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 44).
(
36
)	A se vedea Avizul 2/00, citat anterior.
(
37
)	Avocatul general Kokott a concluzionat, în aceste două cauze, în favoarea recurgerii numai la articolul 175 CE ca temei juridic.
(
38
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctele 44 și 45).
(
39
)	A se vedea în mod explicit în acest sens Avizul 2/00, citat anterior, punctul 25.
(
40
)	JO L 30, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 161.
(
41
)	A se vedea Hotărârea din 28 iunie 1994, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior.
(
42
)	Decizia 93/98/CEE a Consiliului din 1 februarie 1993 privind încheierea, în numele Comunității, a Convenției privind controlul transporturilor transfrontaliere de deșeuri periculoase și al eliminării acestora, JO L 39, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 7, p. 212 (cu textul anexat al Convenției de la Basel).
(
43
)	A se vedea Hotărârea din 18 aprilie 2002, Palin Granit și Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Rec., p. I-3533, punctele 33 și 45-51).
(
44
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 23 februarie 1988, Regatul Unit/Consiliul (68/86, Rec., p. 855, punctul 24), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-271/94, Rec., p. I-1689, punctul 24). A se vedea de asemenea punctul 29 din Concluziile pe care le-am prezentat în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul (C-133/06, Rep., p. I-3189).
(
45
)	A se vedea în special Hotărârea din 28 iunie 1994, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior, Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 50), Hotărârea din, Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior (punctul 55), Hotărârea din, Comisia/Consiliul, citată anterior (punctul 106), și Hotărârea din, Parlamentul European/Consiliul, citată anterior (punctul 34).
(
46
)	JO L 63, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 31, p. 26.
(
47
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Consiliul, citată anterior.
(
48
)	A se vedea Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Comisia/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior.
(
49
)	A se vedea Hotărârea din 10 februarie 2009, Irlanda/Parlamentul European și Consiliul, citată anterior (punctele 73 și 74).