62023CJ0228_RES
Rechtssache C-228/23
Association AFAÏA
gegen
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d‘État [Staatsrat, Frankreich])
Urteil des Gerichtshofs (Erste Kammer) vom 4. Oktober 2024
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Landwirtschaft – Ökologische/biologische Produktion und Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen – Richtlinie (EU) 2018/848 – Verwendung bestimmter Erzeugnisse und Stoffe in der ökologischen/biologischen Produktion und Verzeichnis dieser Erzeugnisse und Stoffe – Ausnahme – Durchführungsverordnung (EU) 2021/1165 – Anhang II – Begriffe ‚industrielle Tierhaltung‘ und ‚flächenunabhängige Tierhaltung‘ – Vertrauen der Verbraucher – Tierwohl – Beachtung des Umwelt- und des Klimaschutzes – Kriterien“
Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Ökologische/biologische Produktion und Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen – Verordnung 2018/848 – Zulassung von Erzeugnissen und Stoffen, die in der ökologischen/biologischen Produktion verwendet werden – Düngemittel, Bodenverbesserer und Nährstoffe – Verbot der Verwendung von Wirtschaftsdüngern aus industrieller Tierhaltung – Umfang – Industrielle Tierhaltung – Begriff – Flächenunabhängige Tierhaltung – Begriff
(Verordnung 2018/848 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 12 und Art. 24 Abs. 1 Buchst. b sowie Anhang II Teil I; Durchführungsverordnung 2021/1165 der Kommission, Anhang II)
(vgl. Rn. 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56-59, 61, 66, 67, 70, Tenor 1)
Landwirtschaft – Gemeinsame Agrarpolitik – Ökologische/biologische Produktion und Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen – Verordnung 2018/848 – Zulassung von Erzeugnissen und Stoffen, die in der ökologischen/biologischen Produktion verwendet werden – Düngemittel, Bodenverbesserer und Nährstoffe – Verbot der Verwendung von Wirtschaftsdüngern aus industrieller Tierhaltung – Nationale Regelung, die die Verwendung von Wirtschaftsdüngern aus Aufzucht mit Käfighaltung sowie aus Betrieben mit Gitterrostsystemen oder Vollspaltenböden und Betrieben, die bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl der Tiere überschreiten, verbietet – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Durchführungsverordnung 2021/1165 der Kommission, Anhang II; Richtlinie 2011/92 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 und Anhang I Nr. 17)
(vgl. Rn. 73, 74, 79-81, Tenor 2)
Zusammenfassung
Der mit einem Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d‘État (Staatsrat, Frankreich) befasste Gerichtshof konkretisiert den Umfang des Verbots der Verwendung von Düngemitteln, Bodenverbesserern und Nährstoffen aus industrieller Tierhaltung in der ökologischen/biologischen Landwirtschaft, das in Anhang II der Durchführungsverordnung 2021/1165 (
1
), die zur Durchführung der Verordnung 2018/848 (
2
) erlassen wurde, vorgesehen ist.
In Bezug auf die Düngung der für die ökologische/biologische Erzeugung bestimmten Böden erlauben diese Verordnungen ausnahmsweise und nur im erforderlichen Maße die Verwendung bestimmter nicht aus ökologischer/biologischer Produktion stammender Erzeugnisse und Stoffe, sofern diese nicht aus „industrieller“ Tierhaltung stammen (
3
).
Im Jahr 2020 änderte das Institut national de l’origine et de la qualité (Nationales Institut für Herkunft und Qualität, INAO), eine französische öffentliche Verwaltungseinrichtung, seinen Auslegungsleitfaden zu den unionsrechtlichen Vorschriften im Bereich der ökologischen/biologischen Landwirtschaft, um u. a. dieses Verbot der Verwendung von Düngemitteln und Bodenverbesserern tierischen Ursprungs „aus der industriellen Tierhaltung“ auf ökologischen Flächen auszulegen. Dieser Leitfaden legte das Verbot weit dahin aus, dass die Verwendung von Düngemitteln aus Betrieben mit Gitterrostsystemen oder Vollspaltenböden sowie aus Aufzucht mit Käfighaltung, die die festgelegten Schwellenwerte für die Anzahl der den betroffenen Tieren zur Verfügung stehenden Plätze überschreiten, ausgeschlossen ist.
Die Vereinigung AFAÏA, ein französischer Berufsverband, der die Verteidigung der kollektiven Interessen der Hersteller von organischen Düngemitteln zum Ziel hat, beantragt die Nichtigerklärung der Entscheidung, mit der das INAO ihren Antrag auf Änderung des Auslegungsleitfadens abgelehnt hatte. Nach ihrer Auffassung ist das für das in Rede stehende Verbot entscheidende Kriterium an die Bodennutzung geknüpft, so dass der Begriff „industrielle Tierhaltung“ nur dem der „flächenunabhängigen“ Tierhaltung entsprechen und die Tierhaltungsbetriebe ohne Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Nutzflächen bezeichnen könne.
Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof angesichts dieser Frage betreffend die Herkunft der Dünger, die in der ökologischen/biologischen Landwirtschaft verwendet werden dürfen, um Auslegung des Begriffs „industrielle Tierhaltung“ und des Umfangs der in Anhang II der Verordnung 2021/1165 vorgesehenen Ausnahme.
Würdigung durch den Gerichtshof
Erstens stellt der Gerichtshof in Bezug auf die Gleichwertigkeit der Begriffe der „industriellen“ und der „flächenunabhängigen“ Tierhaltung fest, dass sie zwar beide auf die Mechanisierung der Verfahren sowie auf deren Massencharakter verweisen, aber nicht dieselbe Bedeutung haben.
Nach ihrem üblichen Sinn beziehen sich die Wörter „industriell“ oder „intensiv“ nämlich auf eine Form der Massentierhaltung, die den Ertrag dieser Tätigkeit u. a. dadurch optimieren soll, dass die Besatzdichte der Tiere im Betrieb erhöht wird, oder dadurch, dass man sich mehr oder weniger stark von den Anforderungen an die Haltungsumgebung dieser Tiere freimacht. Die industrielle Tierhaltung erfordert zumeist hohe Investitionen, den Einsatz von angereichertem Futter und den vorbeugenden Einsatz von Antibiotika. Sie kann zu einer erheblichen Umweltverschmutzung führen. Im Übrigen gehört insbesondere der Tierschutz im Allgemeinen nicht zu ihren Prioritäten.
Dagegen entspricht gemäß dem allgemeinen Verständnis nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch eine „flächenunabhängige“ Tierhaltung einer „industriellen“ oder „intensiven“ Haltungsform, bei der die Futtermittelversorgung der Tiere überwiegend oder gar nicht von dem landwirtschaftlichen Betrieb kommt, in dem die Tiere gehalten werden.
Der Begriff der „industriellen“ Tierhaltung ist erheblich weiter als der der „flächenunabhängigen“ Tierhaltung, so dass diese Begriffe als unterschiedlich anzusehen sind.
Was den Begriff der „industriellen Tierhaltung“ im Sinne von Anhang II der Durchführungsverordnung 2021/1165 und damit den Umfang des in Rede stehenden Verbots angeht, kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass dieses Verbot die „industrielle“ Tierhaltung insgesamt und nicht nur die „flächenunabhängige“ betrifft.
Er stützt sich auf die allgemeine Systematik des Anhangs II und weist darauf hin, dass zum einen die dort vorgesehene Ausnahmebestimmung eng auszulegen ist, was hingegen bedeutet, dass die für diese Ausnahme gezogenen Grenzen, nämlich u. a. das Verbot, „aus industrieller Tierhaltung stammen[de]“ Zubereitungen zu verwenden, weit auszulegen sind.
Eine Auslegung, wonach der Begriff „industrielle“ Tierhaltung nur dem Begriff der „flächenunabhängigen“ Tierhaltung entspricht, führt dazu, dass die Wirtschaftsdünger aus allen „industriellen“ Tierhaltungen, die nicht „flächenunabhängig“ sind, in der ökologischen/biologischen Landwirtschaft ausgebracht werden dürften. Bei dieser Auslegung würde der Anwendungsbereich dieser Ausnahme also weit ausgelegt, was nicht mit dem genannten Grundsatz vereinbar ist.
Zum anderen präzisiert der Gerichtshof in Bezug auf das Vorbringen, das in Rede stehende Verbot sei ausschließlich an die Bodennutzung geknüpft, dass gemäß dem für die ökologische/biologische Landwirtschaft charakteristischen umfassenden Ansatz die Tiererzeugung mit dem Boden verbunden sein muss. Dies bedeutet jedoch nur, dass die „flächenunabhängige“ Haltungsform nicht mit den Grundsätzen der ökologischen/biologischen Landwirtschaft vereinbar und in diesem Rahmen schlichtweg verboten ist.
Überdies beruht die ökologische/biologische Landwirtschaft auch auf der Anwendung von Tierhaltungspraktiken, durch die das Immunsystem der Tiere und ihre natürlichen Abwehrkräfte gegen Krankheiten gestärkt werden, wozu u. a. regelmäßige Bewegung und Zugang zu Freigelände und Weideland gehören. Außerdem verbietet die Verordnung 2018/848 genetisch veränderte Organismen im Tierfutter und beschränkt die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln erheblich.
Somit kann nicht geltend gemacht werden, dass sich die ökologische/biologische Landwirtschaft allein durch eine bestimmte Art der Bodenbewirtschaftung auszeichnet, und folglich auch nicht, dass der Grund für das in Rede stehende Verbot ausschließlich an die Bodennutzung geknüpft ist. Diese Art der Landwirtschaft bildet ein Gesamtsystem der landwirtschaftlichen Betriebsführung und der Lebensmittelproduktion, das beste umweltschonende und klimaschützende Verfahren, ein hohes Maß an Artenvielfalt, den Schutz der natürlichen Ressourcen sowie die Anwendung hoher Tierschutz- und Produktionsstandards kombiniert, die der Tatsache Rechnung tragen, dass die Nachfrage der Verbraucher nach Erzeugnissen, die unter Verwendung natürlicher Stoffe und nach natürlichen Verfahren erzeugt worden sind, stetig steigt. Sie ist insbesondere an verantwortungsvolle Produktionsverfahren und die Voraussetzungen geknüpft, unter denen die Tiere untergebracht sind, sowohl was ihre Bewegungsfreiheit und ihren Zugang zu Außenbereichen als auch was die Besatzdichte angeht.
Angesichts dieser Anforderungen dürfen aus „industrieller“ oder „intensiver“ Tierhaltung stammende Wirtschaftsdünger nicht als Wirtschaftsdünger der ökologischen/biologischen Landwirtschaft zugelassen werden.
Diese Auslegung wird durch die mit der Verordnung 2018/848 verfolgten Ziele gestützt, zu denen der Umwelt- und der Tierschutz sowie das Vertrauen der Verbraucher gehören. Somit verstieße eine Ausnahme, die eine großzügige Verwendung von Erzeugnissen aus industrieller oder aus intensiver Tierhaltung zuließe, offensichtlich gegen diese Ziele und liefe den Kohärenzanforderungen sowie den der ökologischen/biologischen Landwirtschaft zugrunde liegenden ethischen und ökologischen Grundsätzen zuwider.
Somit werden die berechtigten Erwartungen der Verbraucher gewahrt, dass die Erzeugnisse, die das EU-Bio-Logo tragen, tatsächlich unter Beachtung der höchsten Normen, u. a. im Bereich des Umwelt- und des Tierschutzes, erzeugt wurden, wenn die Wirtschaftsdünger in der ökologischen/biologischen Landwirtschaft aus ökologischen Quellen stammen, oder, wenn diese nicht ausreichen, nicht ökologische Wirtschaftsdünger verwendet werden, die aber nicht aus industrieller Tierhaltung stammen.
Zweitens weist der Gerichtshof darauf hin, dass die bei der Frage, ob eine Tierhaltung als „industriell“ im Sinne von Anhang II der Durchführungsverordnung 2021/1165 einzustufen ist, zu berücksichtigenden Kriterien beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts nicht Gegenstand allgemeiner Harmonisierungsmaßnahmen sind. Er präzisiert jedoch, dass das Unionsrecht einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, wonach das Verbot der Verwendung von Düngemitteln und Bodenverbesserern tierischen Ursprungs „aus der industriellen Tierhaltung“ auf ökologischen Flächen auch Wirtschaftsdünger aus Betrieben mit Gitterrostsystemen oder Vollspaltenböden, die die in Anhang I der UVP‑Richtlinie (
4
) festgelegten Schwellenwerte überschreiten, sowie aus Aufzucht mit Käfighaltung, die die gleichen Schwellenwerte überschreiten, erfasst. Allerdings sollte diese Einstufung auf der Grundlage eines Bündels von Indizien erfolgen, das sich zumindest auf den Schutz des Tierwohls, die Wahrung der biologischen Vielfalt sowie den Umwelt- und den Klimaschutz bezieht.
(
1
)	Durchführungsverordnung (EU) 2021/1165 der Kommission vom 15. Juli 2021 über die Zulassung bestimmter Erzeugnisse und Stoffe zur Verwendung in der ökologischen/biologischen Produktion und zur Erstellung entsprechender Verzeichnisse (ABl. 2021, L 253, S. 13).
(
2
)	Verordnung (EU) 2018/848 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates (ABl. 2018, L 150, S. 1).
(
3
)	Gemäß Teil I der Verordnung 2018/848 Nr. 1.9.3 dürfen, soweit der Nährstoffbedarf der Pflanzen durch die Bodenbewirtschaftungsmethoden und das Ausbringen von Wirtschaftsdüngern aus der ökologischen/biologischen Erzeugung nicht gedeckt werden kann, lediglich Düngemittel und Bodenverbesserer, die nach Art. 24 für die Verwendung in der ökologischen/biologischen Produktion zugelassen sind, und nur in dem erforderlichen Maße verwendet werden. Die von der Kommission nach Art. 24 zugelassenen Düngemittel, Bodenverbesserer und Nährstoffe sind Gegenstand von Anhang II der Durchführungsverordnung 2021/1165, der in seinem dritten Absatz präzisiert, dass Erzeugnisse wie Kompost und flüssige tierische Exkremente bei der ökologischen/biologischen Erzeugung nicht „aus industrieller Tierhaltung stammen“ dürfen.
(
4
)	Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1) in der durch die Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 (ABl. 2014, L 124, S. 1) geänderten Fassung.