SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
12 novembre 2015 (*)
«FEAOG – Sezione “Garanzia” – FEAGA e FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Rettifiche finanziarie forfettarie – Pagamenti diretti – Condizionalità – Aiuti alla trasformazione degli agrumi – Criteri per il riconoscimento di un organismo pagatore»
Nella causa T‑255/13,
Repubblica italiana, rappresentata da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da B. Tidore e M. Salvatorelli, avvocati dello Stato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Bianchi e P. Rossi, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione di esecuzione 2013/123/UE della Commissione, del 26 febbraio 2013, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese effettuate dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), [sezione «Garanzia»,] del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 67, pag. 20), nella parte in cui contiene rettifiche finanziarie forfettarie concernenti alcune spese effettuate dalla Repubblica italiana,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),
composto da S. Frimodt Nielsen, presidente, F. Dehousse e A.M. Collins (relatore), giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 16 aprile 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo generale
La normativa generale relativa al finanziamento della politica agricola comune
1        Il regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), ha fissato le regole generali applicabili al finanziamento della politica agricola comune (PAC). Tale regolamento è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103), che disciplina le spese effettuate a decorrere dal 1° gennaio 2000 al 16 ottobre 2006 nell’ambito del finanziamento della PAC.
2        L’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1258/1999 prevede che la Commissione delle Comunità europee decida gli anticipi mensili sul computo degli esborsi effettuati dagli organismi pagatori riconosciuti. L’articolo 7, paragrafo 4, di tale regolamento così dispone:
«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie.
Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti cercano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
(…)».
3        L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1258/1999 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
a)      accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
b)      prevenire e perseguire le irregolarità,
c)      recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(…)».
4        Il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1), ha abrogato il regolamento n. 1258/1999 ed è divenuto applicabile a decorrere dal 1° gennaio 2007. Tuttavia, il suo articolo 49 prevede che, in particolare, l’articolo 31, il quale contiene in sostanza le stesse disposizioni dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, si applichi a decorrere dal 16 ottobre 2006 per le spese sostenute a partire da tale data.
5        Ai sensi delle disposizioni dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1290/2005, il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) sono costituiti, conformemente all’articolo 49 di detto regolamento, a decorrere dal 1° gennaio 2007 per finanziare, rispettivamente, le misure di mercato e altre misure della PAC nonché i programmi di sviluppo regionale. Le spese finanziate ai sensi del regolamento n. 1258/1999 dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», comprese quelle nel quadro dei programmi di sviluppo rurale, sono effettuate, entro lo scadere dei periodi transitori previsti dagli articoli 38 e 39 del regolamento n. 1290/2005, in base alle norme definite da quest’ultimo.
6        Il regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «[G]aranzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato in particolare dal regolamento (CE) n. 2245/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999 (GU L 273, pag. 5), all’articolo 8 così prevede:
«1. Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.
La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario arrecato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione (…) Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70.
Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie.
2. Le decisioni di cui all’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CEE) n. 729/70 sono adottate in seguito all’esame delle relazioni predisposte dall’organo di conciliazione a norma della decisione n. 94/442/CE.
(…)».
7        Il regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90), si applica a partire dal 16 ottobre 2006 e il suo articolo 11, paragrafi da 1 a 3, contempla, in sostanza, la medesima procedura prevista all’articolo 8 del regolamento n. 1663/95.
Gli orientamenti della Commissione
8        Gli orientamenti per l’applicazione delle rettifiche finanziarie sono stati definiti nel documento VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, dal titolo «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento VI/5330/97»).
9        L’allegato 2 al documento VI/5330/97, relativo alle conseguenze finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri, nel secondo paragrafo della sua parte intitolata «Introduzione» prevede che le rettifiche finanziarie vengano calcolate alla luce, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata e che la Commissione tenga conto, a tal fine, del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
10      Detto allegato prevede, in primo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria sulla base di «errori nell’ambito di singole pratiche». Questa modalità di valutazione comprende irregolarità specifiche – se del caso estrapolate – e dà luogo a una rettifica specifica. Tale medesimo allegato contempla, in secondo luogo, una modalità di valutazione della rettifica finanziaria fondata sui rischi di danno finanziario. Tale modalità di valutazione comprende irregolarità sistematiche e dà luogo all’applicazione di una rettifica forfettaria (allegato 2 al documento VI/5330/97, dall’ottavo al venticinquesimo paragrafo).
11      Secondo quest’ultima modalità di valutazione, rilevante nel contesto della revisione dei sistemi, la Commissione applica rettifiche forfettarie del 2%, 5%, 10% o 25% delle spese dichiarate in funzione dell’entità del rischio di danno finanziario per la Comunità derivante dall’insufficienza dei sistemi di controllo (allegato 2 al documento VI/5330/97, ottavo paragrafo).
Fatti
12      Con la sua decisione di esecuzione 2013/123/UE, del 26 febbraio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), [sezione «Garanzia»,] del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 67, pag. 20; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione, per quanto concerneva la Repubblica italiana, ha escluso alcuni importi dal finanziamento dell’Unione europea, mediante rettifiche finanziarie forfettarie.
13      Nell’ambito del regime di sostegno diretto degli agricoltori, la Commissione ha applicato rettifiche finanziarie, rispettivamente, del 5% e del 10%, per un importo totale di EUR 48 095 235,86, escluso dal finanziamento dell’Unione a causa di carenze riscontrate nei controlli del sistema di condizionalità in Italia negli anni dal 2005 al 2007.
14      Nel settore ortofrutticolo, la Commissione ha applicato rettifiche finanziarie del 25%, per un importo totale di EUR 17 913 976,32, escluso dal finanziamento dell’Unione a causa di gravi carenze riscontrate nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi negli anni dal 2005 al 2007.
15      Infine, per quanto riguarda i criteri di riconoscimento degli organismi pagatori, la Commissione ha applicato rettifiche del 16%, per un importo totale di EUR 6 354 112,39, escluso dal finanziamento dell’Unione a causa di carenze riscontrate in merito ai criteri per il riconoscimento dell’organismo pagatore della Regione Basilicata (ARBEA) per gli anni dal 2007 al 2009.
16      Al punto 6 della decisione impugnata è indicato che, per ciascuno dei casi da essa contemplati, la valutazione degli importi da escludere dal finanziamento per inosservanza delle norme dell’Unione è stata comunicata agli Stati membri mediante una relazione di sintesi. In effetti, i motivi delle rettifiche indicati dalla Commissione sono riassunti nella relazione di sintesi redatta da quest’ultima il 15 ottobre 2012 (in prosieguo: la «relazione di sintesi») e concernono i risultati dei suoi accertamenti nell’ambito del procedimento di verifica di conformità, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005.
Procedimento e conclusioni delle parti
17      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 maggio 2013, la Repubblica italiana ha proposto il presente ricorso.
18      Il 25 luglio 2013, la Commissione ha depositato il controricorso.
19      Poiché nessuna replica è stata depositata nel termine assegnato, vale a dire il 30 settembre 2013, la fase scritta del procedimento è stata chiusa in tale data.
20      Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del suo regolamento di procedura del 2 maggio 1991, ha sottoposto per iscritto alcuni quesiti alla Commissione, che ha risposto nel termine assegnato.
21      Le parti hanno esposto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 16 aprile 2015.
22      La Repubblica italiana chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata nella parte in cui applica rettifiche finanziarie forfettarie pari a EUR 48 095 235,86, a EUR 17 913 976,32 e a EUR 6 354 112,39;
–        condannare la Commissione alle spese.
23      La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la Repubblica italiana alle spese.
In diritto
24      La Repubblica italiana fa valere avverso la decisione impugnata vari motivi vertenti, in sostanza, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e sulla violazione delle norme dell’Unione che disciplinano la PAC nonché di vari principi generali del diritto dell’Unione, in quanto la Commissione ha applicato, nella decisione impugnata, rettifiche finanziarie forfettarie, in primo luogo, nell’ambito degli obblighi in materia di condizionalità, in secondo luogo, nei confronti del settore della trasformazione degli agrumi e, in terzo luogo, nell’ambito dei criteri per il riconoscimento degli organismi pagatori.
Sulle rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei controlli in materia di condizionalità
Normativa dell’Unione
–       Sul sistema di condizionalità
25      Ai sensi del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1), il sistema di sostegno del produttore ha sostituito il precedente sistema di sostegno della produzione, introducendo un pagamento unico per azienda subordinato al rispetto dei requisiti derivanti dalle norme relative all’ambiente, alla sicurezza alimentare, alla salute e al benessere degli animali, nonché al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali.
26      L’articolo 3 del regolamento n. 1782/2003, dal titolo «Principali requisiti», così dispone:
«1. Ogni agricoltore beneficiario di pagamenti diretti è tenuto a rispettare i criteri di gestione obbligatori di cui all’allegato III, conformemente al calendario fissato in tale allegato, e a mantenere la terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 5.
2. Le autorità nazionali competenti forniscono agli agricoltori l’elenco dei criteri di gestione obbligatori e le buone condizioni agronomiche e ambientali che devono rispettare».
27      Per quanto riguarda i criteri di gestione obbligatori, l’articolo 4 del regolamento n. 1782/2003 prevede quanto segue:
«1. I criteri di gestione obbligatori di cui all’allegato III sono prescritti dalla normativa comunitaria nei seguenti campi:
–        sanità pubblica, salute delle piante e degli animali,
–        ambiente,
–        benessere degli animali.
2. Gli atti citati all’allegato III si applicano nell’ambito del presente regolamento nella versione in vigore e, nel caso delle direttive, attuata dagli Stati membri».
28      L’allegato III al regolamento n. 1782/2003, come modificato, elenca i criteri di gestione obbligatori (in prosieguo: i «CGO»), numerati da 1 a 18, rinviando alle disposizioni specifiche del diritto dell’Unione che li disciplinano. In tal modo, sono applicabili, a decorrere dal 1° gennaio 2005, i CGO da 1 a 5 relativi all’ambiente e i CGO da 6 a 8 bis relativi, in particolare, all’identificazione e alla registrazione degli animali. A decorrere dal 1° gennaio 2006, sono applicabili i CGO da 9 a 12 in materia di sanità pubblica e di salute degli animali e delle piante nonché i CGO da 13 a 15 relativi alla notifica delle malattie. I CGO da 16 a 18, in materia di salute degli animali, si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2007.
29      Per quanto riguarda i requisiti relativi al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali, l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché tutte le terre agricole, specialmente le terre non più utilizzate a fini di produzione, siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Gli Stati membri definiscono a livello nazionale o regionale requisiti minimi per buone condizioni agronomiche e ambientali sulla base dello schema riportato nell’allegato IV, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni del suolo e del clima, i sistemi aziendali esistenti, l’utilizzazione della terra, la rotazione delle colture, le pratiche aziendali e le strutture aziendali, fatte salve le norme che disciplinano le buone pratiche agronomiche applicate nel contesto del regolamento (CE) n. 1257/1999 nonché le misure agroambientali applicate al di sopra del livello di riferimento delle buone pratiche agronomiche».
30      L’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 contiene uno schema che riporta le buone condizioni agronomiche e ambientali (in prosieguo: le «BCAA») di cui all’articolo 5 del medesimo regolamento. Tali condizioni sono suddivise in quattro obiettivi, vale a dire l’erosione del suolo, la sostanza organica del suolo, la struttura del suolo e il livello minimo di mantenimento. Per ciascuno di tali obiettivi sono indicati riferimenti alle norme che gli Stati membri devono definire.
31      Le disposizioni del regolamento n. 1782/2003 sono state sviluppate dal regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 (GU L 141, pag. 18).
32      Ai sensi dell’articolo 2, punto 30, del regolamento n. 796/2004, si intende per «“condizionalità”: i criteri di gestione obbligatori e le buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi degli articoli 4 e 5 del regolamento (CE) n. 1782/2003».
33      Da tali disposizioni risulta che il regolamento n. 1782/2003 stabilisce un nuovo sistema di obblighi da rispettare da parte degli Stati membri, da un lato, e degli agricoltori, dall’altro, introducendo la nuova nozione di «condizionalità», distinta da quella di ammissibilità ai fini della concessione degli aiuti. Detto regolamento istituisce, in effetti, il principio secondo cui ogni agricoltore beneficiario di pagamenti diretti è tenuto a rispettare, da un lato, i CGO fissati dalla normativa dell’Unione e, dall’altro, le BCAA stabilite dagli Stati membri.
34      In tale contesto, i pagamenti diretti a un agricoltore che soddisfi le condizioni di ammissibilità ai fini della concessione degli aiuti, ma che non soddisfi i requisiti derivanti dal sistema di condizionalità, sono ridotti o annullati conformemente agli articoli 6 e 7 del regolamento n. 1782/2003. Le norme relative alle riduzioni e alle esclusioni dai pagamenti sono stabilite dagli articoli 66 e 67 del regolamento n. 796/2004.
35      Conformemente all’articolo 9 del regolamento n. 1782/2003, gli importi risultanti da riduzioni o esclusioni dai pagamenti, qualora i criteri di condizionalità non siano rispettati, sono accreditati al FEAOG, sezione «Garanzia», e gli Stati membri possono conservare il 25% dei predetti importi.
–       Sui controlli degli obblighi in materia di condizionalità
36      Ai sensi dell’articolo 25 del regolamento n. 1782/2003, gli Stati membri effettuano controlli in loco intesi a verificare l’adempimento da parte degli agricoltori degli obblighi in materia di condizionalità.
37      Inoltre, ai sensi dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, i controlli amministrativi e in loco previsti dal medesimo regolamento sono effettuati in modo da consentire di verificare con efficacia il rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti nonché i requisiti e le norme applicabili in materia di condizionalità.
38      Per quanto riguarda i controlli in loco, l’articolo 44 del regolamento n. 796/2004 dispone che, salvo qualora la normativa applicabile preveda altre percentuali minime di controllo, tali controlli devono riguardare almeno l’1% degli agricoltori che hanno presentato domande per i regimi di aiuto dei quali l’autorità di controllo in questione è responsabile.
–       Orientamenti della Commissione
39      Il 9 giugno 2006, la Commissione ha adottato il documento AGRI/2005/64043, intitolato «Comunicazione della Commissione sul trattamento che la Commissione intende riservare nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG – Garanzia alle carenze riscontrate nei sistemi di controllo sulla condizionalità [articolo 3 del regolamento (CE) n. 1782/2003] applicati dagli Stati membri» (in prosieguo: il «documento AGRI/2005/64043»).
40      Al punto 2 del documento AGRI/2005/64043, la Commissione rileva che, anche se i requisiti relativi alla condizionalità, come previsti agli allegati III e IV al regolamento n. 1782/2003, non costituiscono condizioni di ammissibilità, è necessario applicare un metodo coerente rispetto alle carenze in merito a tali requisiti e a tali condizioni. È del pari indicato che le disfunzioni del sistema di controllo di uno Stato membro nell’applicazione delle norme in materia di condizionalità mettono a rischio il FEAOG, in quanto le spese dichiarate al FEAOG sono sopravvalutate di un importo pari al 100% delle sanzioni che avrebbero potuto essere imposte se lo Stato membro avesse applicato correttamente la normativa.
41      Le sanzioni che avrebbero potuto essere inflitte costituiscono l’ammontare del rischio causato al FEAOG, che è fissato dalla Commissione al 10% dell’importo totale dei pagamenti diretti ai quali è applicabile la condizionalità. Tale coefficiente è determinato, in conformità al documento AGRI/2005/64043, in funzione della media aritmetica delle aliquote di sanzione stabilite dall’articolo 66, paragrafi 1 e 4, del regolamento n. 796/2004 e dall’articolo 67 del medesimo regolamento (3% in caso di negligenza, 9% e 15% in caso di recidiva), vale a dire il 9%, maggiorato dell’1% per coprire il rischio minimo di infrazione intenzionale (punto 3.2.1 del documento AGRI/2005/64043). Conformemente al punto 3.2.2 di detto documento, tale coefficiente di rischio, fissato al 10%, è ridotto al 3% per il primo anno di applicazione della condizionalità e al 6% per il secondo anno di tale applicazione. Al coefficiente di rischio si applica un’aliquota di rettifica dell’aiuto pari al 2%, al 5% o al 10%, in funzione della gravità delle infrazioni (punto 3.1 del documento AGRI/2005/64043 ed esempio citato al punto 3.2.1 del medesimo documento).
42      Per quanto riguarda le aliquote di rettifica menzionate al punto precedente, il punto 3.1 del documento AGRI/2005/64043 prevede quanto segue:
«Per le carenze nell’attuazione di uno o più controlli complementari con riguardo al sistema della condizionalità, occorre applicare una rettifica del 2%. (…)
Se per gli obblighi relativi alla condizionalità stabiliti in un atto, vale a dire nelle direttive o [in ciascuno d]ei regolamenti di cui all’allegato III del regolamento (CE) n. 1782/2003 o in una delle norme di cui all’allegato IV dello stesso regolamento, sono attuati controlli che tuttavia non raggiungono il numero, la frequenza o l’intensità imposti dai regolamenti o dalla normativa nazionale (nel caso di una direttiva o di una norma BCAA) o non portano all’applicazione delle sanzioni regolamentari, è stabilita una rettifica del 5%.
Quando i controlli degli obblighi in materia di condizionalità non sono applicati o sono applicati in modo talmente carente o sporadico da risultare del tutto inefficaci ai fini dell’applicazione delle sanzioni, si prevede una rettifica del 10%. (…)».
43      Al punto 4 del documento AGRI/2005/64043, la Commissione menziona altri elementi da prendere in considerazione nel calcolo dell’ammontare delle rettifiche da applicare, come la quantificazione del danno economico effettivo che le insufficienze individuate hanno potuto causare e la reiterazione delle insufficienze. È del pari precisato che le rettifiche applicabili in materia di condizionalità completano quelle applicabili in materia di ammissibilità e che il mancato recepimento di una direttiva da parte di uno Stato membro o il suo recepimento errato o incompleto non comporteranno rettifiche finanziarie, bensì saranno oggetto dei procedimenti previsti agli articoli 258 TFUE e 260 TFUE.
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi concernente le rettifiche applicate in materia di condizionalità
44      Nell’ambito di tre indagini recanti, rispettivamente, i numeri AC/2005/44, XC/2007/0107 e XC/2007/030, i servizi della Commissione hanno eseguito accertamenti in Italia, dal 26 al 29 settembre 2005 e dal 3 al 7 dicembre 2007, nonché un controllo documentale del sistema di controllo dei requisiti in materia di condizionalità attuato da tale Stato membro. In seguito a uno scambio di corrispondenza, si sono tenute due riunioni bilaterali tra la Commissione e le autorità italiane, il 14 luglio 2006 e il 4 maggio 2009, i cui verbali sono stati trasmessi alla Repubblica italiana, rispettivamente, il 24 ottobre 2006 e il 23 luglio 2009.
45      Con lettera del 20 luglio 2011, i servizi della Commissione hanno comunicato alle autorità italiane che avevano constatato gravi carenze nei controlli dei requisiti in materia di condizionalità eseguiti dagli organismi pagatori su tutto il territorio negli anni dal 2005 al 2007 e che, pertanto, essi proponevano che fossero applicate rettifiche finanziarie del 10% per le spese relative a tali anni.
46      Il 13 febbraio 2012, l’organo di conciliazione, che era stato adito dalla Repubblica italiana, ha emesso una relazione in cui è giunto alla conclusione che non era possibile conciliare la posizione delle autorità italiane con quella dei servizi della Commissione. Esso ha proposto che questi ultimi svolgessero un’analisi più dettagliata delle carenze, in particolare distinguendo a seconda della regione interessata e del tipo di azienda agricola, separando, ad esempio, le aziende con animali da quelle che non ne hanno. L’organo di conciliazione ha anche proposto alle autorità italiane di fornire informazioni aggiuntive per consentire siffatta analisi più dettagliata.
47      In seguito alla relazione finale dell’organo di conciliazione, i servizi della Commissione hanno stabilito la loro posizione definitiva in merito alle rettifiche finanziarie proposte. Da un lato, i coefficienti di rischio del 3% per il 2005, del 6% per il 2006 e del 10% per il 2007 sono stati applicati agli importi dei pagamenti corrispondenti agli anni di cui trattasi, conformemente agli orientamenti del documento AGRI/2005/64043. Dall’altro, le rettifiche finanziarie proposte sono state calcolate in modo forfettario. La Commissione ha dichiarato che le ipotesi in cui le carenze relative a obblighi da rispettare nel quadro della condizionalità non erano state controllate o in cui i relativi controlli erano stati inefficaci, le quali, conformemente agli orientamenti del documento AGRI/2005/64043, comportavano una rettifica finanziaria del 10%, concernevano nello specifico aziende agricole con animali. In tal senso, la Commissione ha proposto rettifiche finanziarie forfettarie del 10% per le spese effettuate dalla Repubblica italiana negli anni dal 2005 al 2007 concernenti tali aziende agricole. Peraltro, essa ha proposto rettifiche finanziarie forfettarie del 5% per le spese effettuate negli stessi anni dalle aziende agricole che non hanno animali. Tale posizione è stata comunicata alla Repubblica italiana mediante lettera del 21 agosto 2008.
48      Nella decisione impugnata, la Commissione ha deciso di applicare nei confronti della Repubblica italiana le rettifiche finanziarie proposte dai suoi servizi nella posizione finale, per un importo totale pari a EUR 48 095 235,86. La valutazione delle carenze riscontrate dalla Commissione, che era posta alla base della sua decisione, è stata illustrata nella relazione di sintesi.
49      In tal senso, la Commissione ha individuato, al punto 13.6.1 della relazione di sintesi, le seguenti carenze nell’esecuzione dei controlli chiave dei requisiti in materia di condizionalità:
–        la mancanza di controlli o l’attuazione di controlli parziali di diversi CGO soltanto nei confronti di talune categorie di agricoltori;
–        la mancata verifica degli agricoltori selezionati in relazione a tutti i requisiti e le norme cui essi erano sottoposti;
–        la mancata supervisione, da parte degli organismi pagatori, delle attività dei servizi veterinari incaricati di alcune verifiche dei CGO e la mancata trasmissione a tali organismi delle relazioni di controllo redatte dai suddetti servizi;
–        la mancata verifica del rispetto di alcune norme relative alle BCAA previste all’allegato IV al regolamento n. 1782/2003;
–        il rinvio di una parte significativa dei controlli annuali all’anno successivo, in violazione dell’articolo 6 del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 66 del regolamento n. 796/2004;
–        l’esame errato dei casi di inosservanza rilevati in seno alle aziende, in particolare quanto alla definizione della portata e alla gravità dell’inosservanza dei requisiti in materia di condizionalità;
–        l’applicazione errata delle sanzioni regolamentari previste, a motivo dell’erronea presa in considerazione dell’annualità dei pagamenti da ridurre o da annullare, dal momento che le percentuali delle riduzioni erano state erroneamente applicate, dell’eterogeneità dei calcoli concernenti le sanzioni da parte dei diversi organismi di controllo, dell’applicazione inesatta delle misure di tolleranza, della riduzione erronea delle sanzioni in caso di attuazione di provvedimenti correttivi, della mancata applicazione del principio di infrazione intenzionale e della mancata presa in considerazione delle infrazioni constatate nel corso delle verifiche di ammissibilità.
50      Per quanto riguarda i controlli complementari, la Commissione ha rilevato, al punto 13.6.2 della relazione di sintesi, carenze concernenti l’analisi inesatta del rischio per i fondi interessati, in quanto la selezione del campione di agricoltori da controllare era effettuata su un fondamento che non comprendeva tutti i criteri rilevanti.
Osservazioni preliminari relative all’interpretazione dei motivi
51      Le censure e gli argomenti, fatti valere dalla Repubblica italiana avverso la decisione impugnata, concernenti le rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei requisiti legati alla condizionalità possono essere raggruppati, in sostanza, in tre motivi vertenti, rispettivamente, su un difetto di motivazione, su errori di diritto e di valutazione dei fatti e sulla violazione dei principi generali di proporzionalità, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento e leale cooperazione riconosciuti dal diritto dell’Unione.
Considerazioni di principio
52      Da una giurisprudenza costante risulta che il FEAGA finanzia solo le spese effettuate conformemente al diritto dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenze dell’8 maggio 2003, Spagna/Commissione, C‑349/97, Racc., EU:C:2003:251, punto 45; del 14 febbraio 2008, Spagna/Commissione, T‑266/04, EU:T:2008:37, punto 97, e del 12 settembre 2012, Grecia/Commissione, T‑356/08, EU:T:2012:418, punto 12).
53      Inoltre, la Commissione, al fine di provare l’esistenza di una violazione delle norme della politica agricola comune, è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’inefficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali, o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEAGA (sentenze dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione, C‑247/98, Racc., EU:C:2001:4, punti da 7 a 9; del 1° luglio 2009, Spagna/Commissione, T‑259/05, EU:T:2009:232, punto 112, e Grecia/Commissione, punto 52 supra, EU:T:2012:418, punto 13).
54      In effetti, la gestione del finanziamento del FEAGA compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vegliare sul rigoroso rispetto delle norme dell’Unione. Tale sistema, fondato sulla fiducia tra autorità nazionali e dell’Unione, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione, controllo che quest’ultima non potrebbe d’altronde materialmente svolgere. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l’elaborazione dei conti FEAGA, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui ha bisogno (sentenze del 1° ottobre 1998, Irlanda/Commissione, C‑238/96, Racc., EU:C:1998:451, punto 30; del 7 luglio 2005, Grecia/Commissione, C‑5/03, Racc., EU:C:2005:426, punto 97, e del 17 ottobre 2012, Spagna/Commissione, T‑491/09, EU:T:2012:550, punto 25).
55      Di conseguenza, spetta allo Stato membro fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o delle proprie cifre e, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenza Grecia/Commissione, punto 52 supra, EU:T:2012:418, punto 13).
56      Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione senza suffragare le proprie allegazioni mediante elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. Quando detto Stato non riesce a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenze del 28 ottobre 1999, Italia/Commissione, C‑253/97, Racc., EU:C:1999:527, punto 7; Spagna/Commissione, punto 52 supra, EU:C:2003:251, punto 48; Grecia/Commissione, punto 52 supra, EU:T:2012:418, punto 35, e del 12 luglio 2011, Slovenia/Commissione, T‑197/09, EU:T:2011:348, punto 40).
57      È alla luce di tali considerazioni di principio che occorre esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica italiana a sostegno del ricorso, nella parte in cui esso riguarda le disposizioni della decisione impugnata concernenti le rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei requisiti legati alla condizionalità (precedente punto 50).
Sul primo motivo, vertente sull’insufficienza della motivazione della decisione impugnata
58      Si deve rammentare che l’obbligo di motivazione costituisce una formalità sostanziale che dev’essere distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, questione che ricade nella legittimità nel merito dell’atto controverso. Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenza del 29 aprile 2004, Paesi Bassi/Commissione, C‑159/01, Racc., EU:C:2004:246, punto 65).
59      Nel particolare contesto dell’elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti a titolo delle spese finanziate dal FEAOG, la motivazione della decisione che rifiuta di imputare a quest’ultimo una parte delle spese dichiarate deve essere considerata sufficiente, qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (sentenza del 21 marzo 2002, Spagna/Commissione, C‑130/99, Racc., EU:C:2002:192, punto 126).
60      Si deve constatare che, nel caso di specie, la Repubblica italiana è stata strettamente associata al procedimento descritto ai precedenti punti da 44 a 50. Pertanto, essa non può far valere l’insufficienza della motivazione della decisione con cui si è concluso tale procedimento.
61      In ogni caso, essa non fornisce elementi specifici per suffragare le proprie allegazioni relative all’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, limitandosi a invocare siffatta insufficienza in aggiunta ai suoi argomenti diretti a mettere in discussione la fondatezza delle constatazioni della Commissione.
62      In tal senso, allorché essa fa valere l’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, la Repubblica italiana non sostiene di non essere stata a conoscenza dei motivi per cui la Commissione ha eseguito le rettifiche finanziarie controverse. In realtà, essa deduce non un difetto di motivazione, bensì un errore di merito, affermando che la Commissione non ha tenuto in considerazione affermazioni formulate durante il procedimento di verifica di conformità e, pertanto, ha commesso un errore di diritto e di valutazione dei fatti giungendo alla conclusione secondo cui vi erano carenze nel sistema di controllo dei requisiti in materia di condizionalità sul proprio territorio, compreso quanto riguarda il mancato recepimento delle direttive relative alle BCAA. Occorre, dunque, esaminare tutte tali allegazioni nell’ambito del motivo vertente sugli errori di diritto e di valutazione dei fatti.
63      Pertanto, si deve respingere il motivo della Repubblica italiana vertente sull’insufficienza della motivazione della decisione impugnata per quanto concerne l’applicazione delle rettifiche finanziarie forfettarie in materia di condizionalità.
Sul secondo motivo, relativo agli errori di diritto e di valutazione dei fatti che inficiano l’applicazione delle rettifiche forfettarie in materia di condizionalità
64      Tale motivo si divide in due parti relative, la prima, alle carenze constatate dalla Commissione e, la seconda, alle rettifiche forfettarie da essa applicate alla luce di tali carenze.
–       Sulla prima parte, relativa alle carenze individuate dalla Commissione nei controlli e nelle sanzioni in materia di condizionalità
65      Tale parte è articolata in sette censure corrispondenti, in sostanza, alle carenze riscontrate dalla Commissione.
–       Sulle constatazioni relative ai controlli dei CGO in materia di ambiente, di sanità pubblica e di salute degli animali e delle piante
66      La Repubblica italiana contesta, in sostanza, la valutazione dei fatti effettuata dalla Commissione sulla base della quale essa ha constatato le carenze nei controlli chiave menzionati nella relazione di sintesi.
67      Per quanto riguarda i controlli relativi ai CGO in materia di ambiente, si deve rilevare che, ai sensi dell’allegato III al regolamento n. 1782/2003, essi concernono in particolare i criteri relativi alla conservazione degli uccelli selvatici (CGO 1), come previsti all’articolo 3, all’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, e agli articoli 5, 7 e 8 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103, pag. 1), alla protezione delle acque sotterranee (CGO 2), come previsti agli articoli 4 e 5 della direttiva 80/68/CEE del Consiglio, del 17 dicembre 1979, concernente la protezione delle acque sotterranee dall’inquinamento provocato da certe sostanze pericolose (GU 1980, L 20, pag. 43), e alla conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche (CGO 5), come previsti dagli articoli 6, 13 e 15 e dall’articolo 22, lettera b), della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche (GU L 206, pag. 7).
68      In materia di sanità pubblica e di salute degli animali e delle piante, i controlli di cui trattasi riguardano, in particolare, i requisiti relativi all’identificazione e alla registrazione degli animali (CGO 6), come previsti agli articoli da 3 a 5 della direttiva 92/102/CEE del Consiglio, del 27 novembre 1992, relativa all’identificazione e alla registrazione degli animali (GU L 355, pag. 32), e alla sicurezza alimentare (CGO 11), come previsti agli articoli 14 e 15 e all’articolo 17, paragrafo 1, nonché agli articoli 18 e 20 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare (GU L 31, pag. 1).
69      Al punto 13.6.1.1, (1), della relazione di sintesi, la Commissione indica che, per quanto riguarda gli esercizi dal 2005 al 2007, i CGO 1 e 5 hanno dato luogo a controlli soltanto nei confronti degli agricoltori che avevano dichiarato particelle in zone di protezione speciale e nei siti di importanza comunitaria, mentre tali CGO si applicavano a tutti gli agricoltori. Inoltre, per l’esercizio 2006 e per tutto il territorio, fatte salve le regioni che ricadono nella competenza di due organismi pagatori, il CGO 2 avrebbe dato luogo a controlli soltanto nei confronti degli agricoltori titolari di un’autorizzazione per il trattamento e lo smaltimento di prodotti agricoli contenenti sostanze pericolose, mentre siffatto requisito si applicherebbe a tutti gli agricoltori che utilizzano sostanze previste dalla direttiva 80/68, come oli minerali e idrocarburi. Per quanto riguarda il CGO 6, la Commissione indica che esso non è stato affatto sottoposto a controllo durante l’esercizio 2005. Peraltro, la Commissione constata che, per l’esercizio 2006, il CGO 11 è stato controllato soltanto nei confronti dei produttori di latte che vendevano direttamente ai consumatori, mentre tutti i produttori di latte, compresi quelli che non vendono direttamente ai consumatori, erano interessati.
70      La Repubblica italiana non contesta tali constatazioni. Per quanto concerne i CGO 1 e 5, essa fa valere di aver eseguito i controlli previsti dalla normativa nazionale applicabile. In proposito, essa invoca l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003, che è stato riprodotto dall’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 30, pag. 16), attualmente in vigore, ai sensi del quale gli atti in materia di condizionalità si applicano nella versione in vigore e, nel caso delle direttive, nella versione in cui esse sono attuate dagli Stati membri. Orbene, poiché la Repubblica italiana non avrebbe recepito le direttive relative ai CGO di cui trattasi, sarebbe la procedura di infrazione, come prevista agli articoli 258 TFUE e 260 TFUE, ad essere applicabile, fatto salvo il procedimento di verifica di conformità. Per quanto riguarda il CGO 11, essa sostiene che la normativa comunitaria di cui trattasi non era né esplicita né chiara.
71      Tali argomenti non possono inficiare le constatazioni della Commissione.
72      In primo luogo, occorre ricordare che, ai sensi dell’allegato III al regolamento n. 1782/2003, sono applicabili, a decorrere dal 1° gennaio 2005, i CGO da 1 a 5 in materia di ambiente e i CGO da 6 a 8 bis concernenti l’identificazione e la registrazione degli animali. A decorrere dal 1° gennaio 2006, sono applicabili i CGO da 9 a 12 in materia di sanità pubblica e di salute degli animali e delle piante. Inoltre, ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 796/2004, gli Stati membri devono istituire un sistema che garantisca un controllo efficace del rispetto della condizionalità.
73      La circostanza che alcuni dei CGO di cui trattasi siano oggetto di precisazioni con riferimento agli articoli delle direttive che hanno originariamente introdotto detti criteri non modifica il carattere obbligatorio dei criteri previsti dal regolamento n. 1782/2003 e delle disposizioni del regolamento n. 796/2004, che sono obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato membro.
74      In secondo luogo, la Repubblica italiana non può avvalersi delle proprie violazioni del diritto dell’Unione, vale a dire della circostanza di non aver recepito entro i termini impartiti le direttive applicabili, per sottrarsi agli obblighi imposti dai regolamenti applicabili. In effetti, emerge dalla giurisprudenza che uno Stato membro non può giustificare il mancato rispetto di un obbligo ad esso incombente nel contesto della normativa relativa al FEAOG invocando le carenze dell’ordinamento giuridico interno (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2012, Grecia/Commissione, T‑588/10, EU:T:2012:688, punto 122).
75      In terzo luogo, occorre ricordare la giurisprudenza costante secondo cui gli Stati membri non possono far valere le proprie disposizioni nazionali per sottrarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
76      In effetti, conformemente ai principi generali che sono alla base del sistema istituzionale dell’Unione e che disciplinano le relazioni tra essa e gli Stati membri, spetta a questi ultimi garantire sul loro rispettivo territorio l’esecuzione delle disposizioni dell’Unione, in particolare nell’ambito della politica agricola comune. Inoltre, le norme nazionali di esecuzione di tali disposizioni non possono finire per rendere praticamente impossibile l’attuazione della normativa dell’Unione (v. sentenza del 27 febbraio 2013, Polonia/Commissione, T‑241/10, EU:T:2013:96, punti 81 e 82 e giurisprudenza ivi citata).
77      Peraltro, emerge dalla giurisprudenza che incombe agli Stati membri effettuare controlli adeguati, anche se la normativa dell’Unione non ha definito in modo esaustivo le modalità di siffatti controlli (sentenza del 31 gennaio 2012, Spagna/Commissione, T‑206/08, EU:T:2012:33, punto 77).
78      Ne consegue che la presente censura deve essere respinta.
–       Sulle constatazioni relative alle carenze identificate nei controlli dei CGO in materia di benessere degli animali
79      La Repubblica italiana fa valere, in sostanza, che la Commissione non può contestare a tutti gli organismi pagatori del suo territorio carenze diffuse nei controlli dei CGO da 6 a 8 bis e da 10 a 18 concernenti il benessere degli animali poiché ciascun organismo pagatore ha attuato sistemi di controllo differenti.
80      Per quanto riguarda i controlli relativi ai CGO in materia di benessere degli animali, si deve rilevare che essi riguardano, ai sensi dell’allegato III al regolamento n. 1782/2003, in particolare i criteri relativi all’identificazione e alla registrazione degli animali (CGO da 6 a 8 bis), applicabili a decorrere dal 1° gennaio 2005. Detti controlli riguardano del pari i criteri relativi alla salute degli animali, segnatamente per quanto concerne il divieto d’utilizzazione di talune sostanze ad azione ormonica, tireostatica e delle sostanze β-agoniste nelle produzioni animali (CGO 10) e la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (CGO 12), nonché i criteri relativi alla notifica delle malattie, in particolare per quanto concerne l’afta epizootica (CGO 13), alcune malattie degli animali nonché misure specifiche per la malattia vescicolare dei suini (CGO 14) e la febbre catarrale degli ovini (CGO 15), tutti criteri applicabili a decorrere dal 1° gennaio 2006. Inoltre, tali controlli riguardano i criteri relativi alla salute degli animali, in particolare per quanto concerne la protezione dei vitelli (CGO 16), dei suini (CGO 17) e degli animali negli allevamenti (CGO 18), applicabili a decorrere dal 1° gennaio 2007.
81      Oltre alle constatazioni di cui al punto 13.6.1.1, (1), della relazione di sintesi relative alla mancanza di controlli dei CGO 6 e 11, come menzionate al precedente punto 69, nonché al punto 13.6.1.1, (3) della medesima relazione, la Commissione ha indicato che le sue indagini avevano dimostrato che le attività dei servizi veterinari incaricati dei controlli dei CGO in materia di benessere degli animali non erano né note agli organismi pagatori, né ispezionate da questi ultimi, i quali sono responsabili della corretta attuazione del sistema di condizionalità. Inoltre, secondo la Commissione, tali servizi veterinari non avevano istruzioni precise dell’Agenzia italiana per le erogazioni in agricoltura (AGEA) riguardo ai punti da controllare. Del pari, gli organismi pagatori non sarebbero stati informati in merito alle modalità di selezione dei campioni di controllo, alle stesse modalità di controllo e di valutazione delle ipotesi di infrazione dai servizi veterinari, i quali decidevano essi stessi le sanzioni. Peraltro, le relazioni di controllo redatte dai servizi veterinari non sarebbero state trasmesse agli organismi pagatori. Tali carenze costituiscono, secondo la Commissione, una violazione dell’articolo 9 del regolamento n. 796/2004, che prevede che gli Stati membri attuino un sistema di controllo efficace del rispetto della condizionalità. Ciò avrebbe creato rischi per i fondi interessati durante gli esercizi dal 2005 al 2007 su tutto il territorio italiano.
82      La Repubblica italiana dichiara, per quanto concerne l’organismo pagatore ARTEA, e senza fornire nessun elemento probatorio, che i controlli di cui trattasi sono stati eseguiti dallo stesso organismo pagatore e, per alcuni CGO, anche dall’agenzia sanitaria locale, il che costituirebbe un livello di controllo aggiuntivo. Per quanto riguarda l’organismo pagatore AVEPA, essa fa valere, del pari senza suffragare in nessun modo tale allegazione, che è stato lo stesso organismo pagatore ad aver effettuato i controlli di cui trattasi nel 2005 su un campione selezionato dall’AGEA secondo criteri di rischio e di causalità. A decorrere dal 2006 sarebbero stati adottati orientamenti per disciplinare i rapporti con gli organismi specializzati incaricati dei controlli, i quali prevedono, segnatamente, la raccolta dei risultati dei controlli da parte dei servizi specializzati. Per quanto concerne l’organismo pagatore Regione Lombardia (OPLO), la Repubblica italiana presenta un manuale operativo dei controlli di condizionalità per l’esercizio 2006, un esemplare di relazione di controllo dei CGO da 1 a 9 e 11, che sarebbe stato eseguito nei confronti di un agricoltore il 27 dicembre 2006, nonché una copia del registro di stalla dell’agricoltore controllato.
83      Orbene, ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 53 a 56, le allegazioni non suffragate concernenti gli organismi pagatori ARTEA e AVEPA non possono dimostrare che le constatazioni fatte dalla Commissione nella decisione impugnata siano inesatte. Inoltre, i documenti dedotti dalla Repubblica italiana in merito ai controlli coordinati da parte dell’OPLO non possono dimostrare, per gli anni dal 2005 al 2007, l’applicazione effettiva del manuale operativo di cui trattasi né che l’organismo pagatore sia stato effettivamente informato delle attività di controllo da parte dei servizi veterinari, che le abbia supervisionate, che abbia ricevuto in modo regolare le relazioni di controllo redatte da tali servizi e che abbia deciso le sanzioni da imporre nei casi di inosservanza rilevati.
84      In tal senso, la Commissione era giustamente giunta alla conclusione, alla luce delle carenze da essa individuate, come riassunte al precedente punto 69, che, durante gli esercizi dal 2005 al 2007, la Repubblica italiana non aveva attuato un sistema efficace, come prescritto dall’articolo 9 del regolamento n. 796/2994, per garantire che tutti i CGO in materia di benessere degli animali fossero effettivamente controllati.
85      Pertanto, si deve respingere la presente censura.
–       Sulle constatazioni relative ai campioni di controllo selezionati dai servizi veterinari
86      La Repubblica italiana fa valere, in sostanza, che la selezione dei campioni di controllo eseguita sul suo territorio ha avuto l’effetto di aumentare il numero di imprese controllate e che, di conseguenza, non è stato causato nessun rischio ai fondi interessati.
87      Al punto 13.6.1.1, (2), della relazione di sintesi, la Commissione dichiara che, per gli esercizi 2006 e 2007, i servizi veterinari ai quali le autorità italiane, ad eccezione dell’organismo pagatore ARTEA, hanno delegato i controlli in loco relativi ai CGO 10, da 12 a 18 e una parte dei CGO da 6 a 8 bis, li hanno svolti sulla base di una selezione da essi stessi effettuata dei controlli da eseguire. Inoltre, per il motivo che il CGO 11 doveva anche essere controllato nell’ambito dei CGO 10 e 12, tale CGO non sarebbe stato sempre controllato nei confronti di tutti gli agricoltori selezionati. La Commissione ne deduce che gli agricoltori selezionati non sono stati sottoposti ai controlli relativi a tutti i requisiti ad essi applicabili in materia di condizionalità, in violazione dell’articolo 47 del regolamento n. 796/2004, il quale prevede che i controlli effettuati nei confronti degli agricoltori selezionati debbano comportare verifiche delle norme e dei requisiti che rientrano nella responsabilità delle autorità nazionali al fine di rilevare ogni eventuale infrazione e di individuare i casi da sottoporre a ulteriori controlli.
88      La Repubblica italiana non contesta le constatazioni della Commissione, limitandosi ad affermare che, dal momento che all’epoca dei fatti non era ancora entrata in vigore una percentuale minima di controlli, il sistema di selezione dei campioni attuato ha consentito il controllo di un numero maggiore di imprese.
89      Orbene, da una giurisprudenza costante risulta che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo eventualmente applicabile sarebbe più efficace (sentenze Spagna/Commissione, punto 59 supra, EU:C:2002:192, punto 87; del 9 settembre 2004, Grecia/Commissione, C‑332/01, Racc., EU:C:2004:496, punto 62, e Grecia/Commissione, punto 74 supra, EU:T:2012:688, punto 126).
90      Alla luce di ciò, si deve respingere la presente censura.
–       Sulle constatazioni relative alle carenze nel controllo delle BCAA
91      La Repubblica italiana fa valere che l’applicazione delle disposizioni dell’allegato IV al regolamento n. 1782/2003 non era obbligatoria nel periodo dal 2005 al 2007.
92      Al punto 13.6.1.1, (4), della relazione di sintesi, la Commissione constata che, negli esercizi dal 2005 al 2007, le norme inerenti alla rotazione delle colture, all’uso adeguato delle macchine e alla densità di bestiame minime o i regimi adeguati a tal riguardo non sono stati né definiti né, pertanto, controllati. Inoltre, per quanto riguarda gli esercizi 2005 e 2006, le autorità italiane avrebbero derogato alla norma relativa alla gestione delle stoppie e non avrebbero redatto un inventario delle terrazze sul loro territorio per poter effettuare il controllo della norma relativa al mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio.
93      La Repubblica italiana non rimette in discussione le constatazioni della Commissione. Essa si limita a invocare il regolamento n. 73/2009, ai sensi del quale l’applicazione di una parte delle norme, delle quali la Commissione le contesta il mancato controllo, è divenuta facoltativa, e essa fa valere che la normativa riguardante il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio era incompleta e ambigua.
94      In primo luogo, occorre constatare che il regolamento n. 73/2009, entrato in vigore il 1° gennaio 2009, non è applicabile ai fatti di cui al caso di specie, che concernono gli esercizi dal 2005 al 2007.
95      In secondo luogo, il regolamento n. 1782/2003 è entrato in vigore il 28 ottobre 2003, data in cui tutte le sue disposizioni sono divenute obbligatorie e direttamente applicabili nell’Unione. Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale regolamento, gli Stati membri devono definire a livello nazionale o regionale requisiti minimi per le BCAA sulla base dello schema riportato nel suo allegato IV.
96      In terzo luogo, emerge chiaramente dall’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 che incombe agli Stati membri definire le BCAA, tenendo conto delle caratteristiche inerenti alle zone interessate e che l’allegato IV a tale regolamento riporta lo schema relativo a tali condizioni, circostanza che, del resto, è stata riconosciuta dalla Repubblica italiana in udienza. Tali disposizioni non possono, quindi, essere considerate ambigue. Inoltre, dal momento che le BCAA devono adattarsi alle condizioni specifiche delle zone interessate, la loro definizione e la loro attuazione sono state necessariamente delegate agli Stati membri. Le disposizioni del regolamento n. 1782/2003 non possono, dunque, essere qualificate come incomplete. Risulta del pari senza equivoco dall’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 che gli Stati membri devono verificare il rispetto degli obblighi di cui al capo I di detto regolamento, tra cui quelli che riguardano le BCAA.
97      In ogni caso, secondo giurisprudenza costante, sebbene la normativa rilevante non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire misure di sorveglianza e modalità di controllo, nondimeno tale obbligo può derivare, eventualmente in maniera implicita, dal fatto che, in forza delle norme relative ai fondi, spetta agli Stati membri organizzare un sistema efficace di controllo e di sorveglianza (v. sentenza del 17 maggio 2013, Bulgaria/Commissione, T‑335/11, EU:T:2013:262, punto 134 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, gli Stati membri devono adottare tutte le misure necessarie per assicurare che i controlli da effettuare non lascino sussistere alcun dubbio riguardo alla regolarità delle spese poste a carico del FEAOG. Essi devono dunque provvedere a che la qualità dei controlli effettuati sia di un livello tale da non poter essere oggetto di critiche (sentenza del 9 settembre 2011, Grecia/Commissione, T‑344/05, EU:T:2011:440, punto 269).
98      Pertanto, la presente censura deve essere respinta.
–       Sulle constatazioni relative al rinvio dei controlli all’anno successivo
99      Al punto 13.6.1.1, (5), della relazione di sintesi, la Commissione constata, sulla base di informazioni fornite dalla Repubblica italiana, che una parte significativa dei controlli in loco per gli esercizi 2005 e 2007 non è stata effettuata negli anni in questione, ma che essa è stata rinviata all’anno successivo, causando un rischio per i fondi interessati.
100    La Repubblica italiana non contesta tali constatazioni, ma invoca l’ambiguità delle disposizioni applicabili.
101    Dal tenore letterale e dall’economia delle disposizioni relative ai requisiti in materia di condizionalità, segnatamente dall’articolo 6 del regolamento n. 1782/2003 e dall’articolo 66 del regolamento n. 796/2004, risulta che, quando si riscontrano ipotesi di infrazione, all’agricoltore che ha richiesto aiuti viene applicata una riduzione o un annullamento dei pagamenti per l’esercizio nel quale l’infrazione o le infrazioni sono state accertate. In tal senso, dal momento che, in forza dell’articolo 3 del regolamento n. 1782/2003, ogni agricoltore beneficiario di pagamenti diretti è tenuto a rispettare i criteri in materia di condizionalità, ne deve essere dedotto che tali criteri devono essere soddisfatti con riferimento all’esercizio a titolo del quale gli aiuti sono domandati. Ne consegue che, per essere utili, i controlli di tali criteri devono aver luogo durante l’anno di cui trattasi.
102    Inoltre, alla luce della giurisprudenza citata al precedente punto 97, gli argomenti della Repubblica italiana devono essere respinti.
103    Si deve quindi respingere la presente censura.
–       Sulle constatazioni relative all’esame delle ipotesi di infrazione
104    La Repubblica italiana fa valere, in sostanza, che essa ha definito e attuato in modo ragionevole gli elementi che caratterizzano i casi di infrazione.
105    Al punto 13.6.1.3, (1), della relazione di sintesi, la Commissione ha, da parte sua, considerato che le nozioni di portata e di gravità dei casi di infrazione non erano state correttamente definite dalle autorità italiane dal momento che essa aveva constatato che, in un numero significativo di ipotesi di infrazione, la nozione di «durata» delle ipotesi di infrazione beneficiava di un livello medio di presa in considerazione e che, peraltro, le nozioni di «portata», di «gravità» e di «durata» erano state spesso confuse. Tali carenze sarebbero state individuate nelle indagini eseguite nel 2005 e sarebbero continuate durante le indagini svolte nel 2007, senza che siano state adottate misure per porvi rimedio.
106    La Repubblica italiana si riferisce ai criteri di cui al manuale operativo delle autorità italiane, che precisano la nozione di «portata» rispetto all’estensione dell’infrazione, quella di «gravità» rispetto al numero di elementi di infrazione e alla loro natura nonché quella di «durata» rispetto al tempo che occorre all’impresa per ritornare in condizioni di conformità. Essa sostiene che è stato attribuito un livello medio di presa in considerazione ai casi di infrazione in cui la valutazione si era rivelata particolarmente difficile, da cui deriva una riduzione del 3% degli aiuti di cui trattasi, il che corrisponderebbe alla percentuale di riduzione indicata all’articolo 66 del regolamento n. 796/2004 per le ipotesi di infrazione dovute a negligenza dell’agricoltore. Peraltro, essa contesta alla Commissione di non aver fornito precisazioni per quanto concerne tali nozioni, sebbene siffatte precisazioni siano state domandate dagli Stati membri.
107    A tal riguardo si deve rilevare che, dal momento che le affermazioni della Repubblica italiana non sono suffragate da nessun elemento probatorio, esse non possono inficiare le constatazioni della Commissione, in applicazione della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 53 a 56.
108    Peraltro, si deve constatare che i criteri indicati dalla Repubblica italiana non corrispondono esattamente alle definizioni di «portata», di «gravità» e di «durata» previste dall’articolo 41 del regolamento n. 796/204. In effetti, la «portata» è definita con riferimento all’incidenza dell’ipotesi di infrazione, segnatamente a seconda della circostanza che le sue conseguenze siano circoscritte all’azienda interessata o si manifestino in modo più ampio. La «gravità» è definita con riferimento alla rilevanza delle conseguenze dell’infrazione tenuto conto degli obiettivi del requisito o della norma di cui trattasi. La «durata» delle ipotesi di infrazione deve essere determinata in funzione della durata degli effetti dell’inosservanza e della possibilità di eliminarli con mezzi ragionevoli.
109    Inoltre, si deve rilevare che dal regolamento n. 796/2004 non è previsto che la valutazione specifica della «durata» delle ipotesi di infrazione possa essere sostituita dall’applicazione automatica di un livello «medio» di conformità, anche se tale valutazione si rivela difficile. Infine, pur supponendo che sia stata accertata la mancanza di precisione delle disposizioni rilevanti, l’argomento a tal riguardo della Repubblica italiana non può essere accolto, alla luce della giurisprudenza costante citata al precedente punto 97.
110    Risulta dalle suesposte considerazioni che la presente censura deve essere respinta.
–       Sulle constatazioni relative alle sanzioni applicate dalla Repubblica italiana
111    Con tale censura, la Repubblica italiana contesta le carenze riscontrate dalla Commissione relative alle percentuali delle sanzioni e alle misure di tolleranza applicate dalle autorità italiane e alla mancata applicazione da parte di queste ultime del principio di infrazione intenzionale.
112    Per quanto riguarda le percentuali di sanzione, la Repubblica italiana contesta le constatazioni della Commissione, sostenendo che, ai sensi dell’articolo 66 del regolamento n. 796/2004, gli organismi pagatori possono applicare una riduzione dell’1% dell’importo totale dei pagamenti diretti e che, in Italia, è sempre stato possibile applicare riduzioni superiori all’1% qualora fossero constatate varie ipotesi di infrazione. Sarebbero state introdotte modifiche nel sistema in seguito alle osservazioni della Commissione volte a consentire l’applicazione di percentuali di riduzione dell’1%, del 3% e del 5% da parte delle autorità italiane anche in casi singoli di infrazione.
113    In primo luogo, al punto 13.6.1.4, da (1) a (3), della relazione di sintesi, la Commissione ha constatato che le autorità italiane avevano erroneamente applicato percentuali di riduzione ai pagamenti richiesti nell’anno precedente a quello in cui i controlli in loco avevano riscontrato le ipotesi di infrazione, in violazione dell’articolo 6 del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 66 del regolamento n. 796/2004. Tali carenze avrebbero creato rischi per i fondi interessati negli esercizi dal 2005 al 2007. In secondo luogo, sulla base di statistiche fornite dalla stessa Repubblica italiana, la Commissione ha riscontrato che, per quanto riguarda gli esercizi 2005 e 2006, la maggior parte delle sanzioni applicate a seguito delle infrazioni rilevate dai controlli in loco non superava l’1%, il che avrebbe rappresentato un rischio, durante tali esercizi, per i fondi interessati. In terzo luogo, la Commissione ha constatato il mancato coordinamento tra gli organismi pagatori e i servizi veterinari che hanno eseguito i controlli in loco. Detto mancato coordinamento avrebbe avuto come conseguenza, da un lato, che gli organismi pagatori non hanno potuto determinare il livello adeguato delle sanzioni da applicare, dal momento che non disponevano di tutte le informazioni necessarie che non sarebbero state loro trasmesse dai servizi veterinari, e, dall’altro, che sono state stabilite sanzioni da parte degli stessi servizi veterinari sulla base di infrazioni che, come avrebbe riconosciuto la stessa Repubblica italiana, non sarebbero state necessariamente qualificate come tali dagli organismi pagatori.
114    La Repubblica italiana non contesta le lacune constatate dalla Commissione e riconosce persino che, per quanto riguarda le percentuali di riduzione applicate, solo a decorrere dal 2007 sarebbe stato effettivamente possibile applicare percentuali di riduzione dell’1%, del 3% e del 5% in singoli casi di infrazione.
115    Per quanto riguarda le misure di tolleranza applicate dalle autorità italiane, la Commissione ha constatato, al punto 13.6.1.4, (3) e (5), della relazione di sintesi, che un numero significativo di casi di infrazione individuati durante i controlli da parte dei servizi veterinari non era stato sanzionato, dal momento che tali servizi li avevano considerati di importanza minore o l’organismo pagatore non aveva ricevuto le informazioni rilevanti. Inoltre, sarebbero state applicate dagli organismi pagatori misure di tolleranza non previste dalla normativa applicabile in materia di condizionalità, segnatamente per quanto concerne le BCAA. Peraltro, le autorità italiane avrebbero stabilito provvedimenti correttivi che gli agricoltori potevano attuare nei quindici giorni successivi al controllo in loco per ottenere riduzioni di sanzione, e siffatti provvedimenti correttivi e siffatte riduzioni di sanzione non erano previste dalla normativa applicabile in materia di condizionalità. La Commissione ne deduce che sia stato creato un rischio per i fondi interessati negli esercizi dal 2005 al 2007.
116    La Repubblica italiana non contesta tali constatazioni. Essa invoca il principio di applicazione progressiva del sistema di condizionalità, che sarebbe alla base della nozione di infrazione di importanza minore, prevista dal regolamento (CE) n. 146/2008 del Consiglio, del 14 febbraio 2008, recante modifica del regolamento (CE) n. 1782/2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e del regolamento (CE) n. 1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (GU L 46, pag. 1), nonché dal regolamento (CE) n. 319/2008 della Commissione, del 7 aprile 2008, che modifica il regolamento (CE) n. 795/2004 recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e il regolamento (CE) n. 796/2004 recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio (GU L 95, pag. 63).
117    Per quanto riguarda le carenze concernenti il principio di infrazione intenzionale, la Commissione ha constatato, al punto 13.6.1.4, (7), della relazione di sintesi, che tale principio era stato attuato solo a decorrere dal 2006 e in modo progressivo, il che avrebbe creato un rischio per i fondi interessati durante l’esercizio 2005.
118    La Repubblica italiana non rimette in discussione le constatazioni della Commissione. Essa si limita a far valere le difficoltà riscontrate da tutti gli Stati membri nel decidere sull’intenzionalità dei casi di infrazione, che sarebbero state comunicate alla Commissione e alle quali quest’ultima farebbe persino riferimento in uno dei suoi documenti di lavoro.
119    Si deve rilevare che le constatazioni della Commissione, che del resto non sono contestate in quanto tali dalla Repubblica italiana, non possono essere inficiate da allegazioni non suffragate di quest’ultima, alla luce della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 53 a 56. Inoltre, nei limiti in cui tali allegazioni si basano sull’asserito carattere più avanzato delle misure applicate dalle autorità italiane rispetto a quelle effettivamente previste dalla normativa applicabile in materia di condizionalità, esse non possono essere accolte, in applicazione della giurisprudenza citata al precedente punto 89. Peraltro, le allegazioni relative alla difficile interpretazione del principio di infrazione intenzionale non possono essere accolte avverso le constatazioni della Commissione, alla luce della giurisprudenza citata al precedente punto 97.
120    Alla luce di ciò, si deve respingere la presente censura.
121    Dal momento che tutte le censure della prima parte del presente motivo sono state respinte, si deve respingere integralmente tale parte.
–       Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa alle rettifiche applicate dalla Commissione
122    La Repubblica italiana fa valere, in sostanza, che le rettifiche forfettarie del 5% e del 10% applicate dalla Commissione sono erronee, dal momento che siffatte rettifiche non sono applicabili ai fatti di cui al caso di specie. Essa contesta anche l’applicazione di rettifiche forfettarie per quanto concerne le spese effettuate su tutto il territorio.
123    Al punto 13.6.6 della relazione di sintesi, la Commissione ha riassunto le diverse carenze constatate per quanto riguarda gli esercizi dal 2005 al 2007 indicando le rettifiche forfettarie proposte, in applicazione degli orientamenti previsti nel documento AGRI/2005/64043.
124    Occorre rilevare che una parte significativa di tali carenze è di tipo strutturale, in quanto esse conseguono a gravi carenze nella legislazione nazionale e nei procedimenti monitorati dalle autorità italiane nell’attuazione del sistema di condizionalità e dei relativi controlli. Altre carenze sono state constatate in modo diffuso nei confronti di tutti gli organismi pagatori sottoposti ad indagine e le eccezioni, indicate dalla Commissione nella relazione di sintesi, erano scarse. Pertanto, la Commissione non è incorsa in errore di diritto nel considerare che le carenze riscontrate avevano creato un rischio per i fondi interessati per quanto riguarda i pagamenti effettuati su tutto il territorio della Repubblica italiana.
125    Per quanto concerne le aziende con animali, la Commissione ha constatato, per i tre esercizi rilevanti, gravi carenze nei controlli dei CGO in materia di benessere degli animali, riassunte segnatamente ai precedenti punti 81 e 87, dal momento che tali controlli non erano stati affatto eseguiti o presentavano gravi insufficienze. Inoltre, come indicato al precedente punto 115, sono state riscontrate gravi carenze in merito all’applicazione delle sanzioni corrispondenti.
126    Occorre ricordare che, ai sensi degli orientamenti della Commissione di cui al documento AGRI/2005/64043, si deve applicare una rettifica forfettaria del 10% allorché i requisiti relativi alla condizionalità non sono controllati, o qualora tali controlli siano effettuati in modo insufficiente o non rispettino la frequenza richiesta e qualora essi si rivelino totalmente inefficaci per quanto riguarda l’eventuale imposizione di sanzioni.
127    Pertanto, tenuto conto delle gravi carenze riscontrate, la Commissione ha giustamente applicato una rettifica forfettaria del 10% su tutti i pagamenti versati a favore di tali aziende durante i tre esercizi interessati, a maggior ragione dato che, come giustamente precisato al punto 13.6.6 della relazione di sintesi, ogni grave carenza riscontrata sarebbe stata di per sé sufficiente a giustificare una rettifica forfettaria del 10%.
128    Inoltre, come emerge dal punto 13.6.7 della relazione di sintesi, la Commissione ha correttamente applicato coefficienti di rischio del 3% per il 2005 e del 6% per il 2006, dal momento che tali anni costituivano il primo e il secondo anno di applicazione del sistema di condizionalità, e il coefficiente di rischio automatico del 10% per l’esercizio 2007.
129    Per quanto riguarda tutte le aziende agricole, con o senza animali, e con riferimento agli esercizi dal 2005 al 2007, la Commissione ha considerato, in particolare, che i CGO in materia di ambiente erano stati controllati solo parzialmente (precedente punto 69), che una parte rilevante delle BCAA non era stata né definita né controllata (precedente punto 92), che alcuni controlli erano stati rinviati all’anno successivo (precedente punto 99) e che erano state applicate sanzioni secondo percentuali errate (precedente punto 113). Inoltre, la Commissione ha constatato, al punto 13.6.2.1 della relazione di sintesi, insufficienze nei controlli complementari, per quanto riguarda i tre esercizi di cui trattasi, per il motivo che la selezione dei campioni di controllo era stata eseguita sulla base di criteri del pari erronei.
130    Occorre ricordare che, ai sensi degli orientamenti della Commissione di cui al documento AGRI/2005/64043, si deve applicare una rettifica forfettaria del 5% quando gli obblighi da rispettare nel quadro della condizionalità sono controllati senza che siano rispettati il numero, la frequenza o il rigore imposti dai regolamenti o dalla legislazione nazionale applicabili o quando i controlli eseguiti non implicano l’applicazione delle sanzioni regolamentari previste.
131    Pertanto, alla luce delle carenze riscontrate dalla Commissione nell’ambito dell’applicazione del regime di condizionalità per quanto concerne le aziende con o senza animali, non può esserle contestato di aver deciso di applicare una rettifica forfettaria del 5% su tutti i pagamenti versati a favore di tali aziende per gli esercizi dal 2005 al 2007, dopo aver applicato, rispettivamente, coefficienti di rischio del 3%, del 6% e del 10% per ciascuno di tali anni, a fortiori dato che ogni carenza riscontrata avrebbe di per sé giustificato siffatta rettifica a una percentuale di almeno il 5%.
132    Ne consegue che la seconda parte del presente motivo e, dunque, il secondo motivo nel suo insieme, nella parte in cui riguardano le disposizioni della decisione impugnata concernenti le rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei controlli relativi alla condizionalità, devono essere respinti in quanto infondati.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dei principi generali di proporzionalità, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento e leale cooperazione
133    La Repubblica italiana, senza fornire argomenti specifici, si limita a invocare la violazione dei principi generali di proporzionalità, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento e leale cooperazione a conclusione degli argomenti dedotti a sostegno delle parti e delle censure che essa fa valere nei confronti delle constatazioni della Commissione, che sono state analizzate nell’ambito del secondo motivo.
134    Orbene, le censure e le parti di cui al secondo motivo, volte all’accertamento degli errori di diritto e di valutazione dei fatti che inficiano le constatazioni della Commissione e l’applicazione delle relative rettifiche forfettarie nella decisione impugnata, sono state rigettate in quanto infondate. Esse non possono, pertanto, essere accolte a sostegno del motivo vertente sulla violazione dei principi generali di diritto invocato dalla Repubblica italiana.
135    Tuttavia, anche supponendo che la deduzione della violazione di principi generali del diritto dell’Unione possa essere compresa indipendentemente dagli argomenti volti all’accertamento degli errori di diritto e di valutazione dei fatti che sono stati già respinti, la Repubblica italiana non può in ogni caso avvalersene nel caso di specie.
136    In effetti, per quanto riguarda il principio di proporzionalità, occorre ricordare la giurisprudenza costante secondo cui tale principio, in quanto principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Pertanto, qualora sia possibile una scelta tra più misure idonee, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenze del 12 luglio 2001, Jippes e a., C‑189/01, Racc., EU:C:2001:420, punto 81, e del 6 maggio 2010, Comune di Napoli/Commissione, T‑388/07, EU:T:2010:177, punto 143).
137    Orbene, una rettifica applicata dalla Commissione, conformemente agli orientamenti che essa ha adottato in materia, mira a evitare l’imputazione ai fondi dell’Unione di importi che non siano serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dalla normativa dell’Unione di cui trattasi e non costituisce una sanzione (v., in tal senso, sentenza del 31 marzo 2011, Grecia/Commissione, T‑214/07, EU:T:2011:130, punto 136 e giurisprudenza ivi citata). La giurisprudenza ha in tal senso riconosciuto che le percentuali forfettarie scelte negli orientamenti consentivano sia di rispettare il diritto dell’Unione e la sana gestione delle risorse di quest’ultima, sia di evitare che la Commissione esercitasse la sua discrezionalità imponendo agli Stati membri rettifiche smisurate e sproporzionate (sentenze del 10 settembre 2008, Italia/Commissione, T‑181/06, EU:T:2008:331, punto 234, e Grecia/Commissione, punto 52 supra, EU:T:2012:418, punto 175).
138    Pertanto, alla luce di tale giurisprudenza, la Repubblica italiana non può invocare la violazione del principio di proporzionalità per il motivo che la Commissione, dopo aver riscontrato gravi carenze nell’applicazione e nel controllo del regime di condizionalità da parte delle autorità italiane, ha applicato rettifiche forfettarie sulla base degli orientamenti che essa aveva stabilito in proposito.
139    Per quanto riguarda i principi di legalità e certezza del diritto, occorre anzitutto porre in evidenza che, come emerge dalla giurisprudenza citata al precedente punto 137, le rettifiche finanziarie forfettarie applicate al fine di escludere dal finanziamento dell’Unione alcune spese effettuate in modo irregolare non costituiscono sanzioni.
140    Inoltre, si deve constatare che gli obblighi degli Stati membri derivanti dai requisiti di condizionalità, i controlli inerenti all’applicazione effettiva di tali requisiti e le conseguenze da trarre nelle ipotesi di infrazione derivano in modo chiaro e preciso dalla normativa esposta ai precedenti punti da 25 a 38.
141    Peraltro, emerge dal documento AGRI/2005/64043 (precedenti punti da 39 a 43) che la Commissione ha fornito orientamenti dettagliati sul metodo di calcolo e sulle percentuali delle rettifiche finanziarie da applicare in funzione delle carenze e delle disfunzioni constatate. A tal riguardo, dalla giurisprudenza risulta che tali orientamenti contribuiscono a rafforzare la trasparenza delle singole decisioni indirizzate agli Stati membri, indicando le linee generali in base alle quali la Commissione si propone, in applicazione della normativa rilevante, di adottare successivamente tali decisioni (sentenza del 6 novembre 2014, Grecia/Commissione, T‑632/11, EU:T:2014:934, punto 46).
142    Pertanto, la Repubblica italiana non può invocare la violazione del principio di legalità avverso la decisione impugnata. Alla luce dei medesimi motivi, essa non può neanche far valere la violazione del principio di certezza del diritto, che impone che le norme del diritto dell’Unione siano chiare e precise affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni e nei rapporti giuridici rientranti nell’ordinamento giuridico dell’Unione (v. sentenza del 30 aprile 2014, Dunamenti Erőmű/Commissione, T‑179/09, EU:T:2014:236, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
143    Quanto al principio di tutela del legittimo affidamento, da una giurisprudenza costante risulta che il diritto di avvalersene si estende a chiunque si trovi in una situazione dalla quale risulti che l’amministrazione dell’Unione, avendogli fornito assicurazioni precise, ha suscitato in lui aspettative fondate (v. sentenza Grecia/Commissione, punto 52 supra, EU:T:2012:418, punto 108 e giurisprudenza ivi citata). In tal senso, costituiscono assicurazioni di tal genere, indipendentemente dalla forma nella quale sono comunicate, informazioni precise, categoriche e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili (v., in tal senso, sentenza Kögler/Corte di giustizia, C‑82/98 P, Racc., EU:C:2000:282, punto 33). Per contro, nessuno può invocare una violazione di tale principio in assenza di assicurazioni precise che l’amministrazione gli avrebbe fornito (sentenze del 24 novembre 2005, Germania/Commissione, C‑506/03, EU:C:2005:715, punto 58; del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione, C‑182/03 e C‑217/03, Racc., EU:C:2006:416, punto 147, e del 19 novembre 2009, Denka International/Commissione, T‑334/07, Racc., EU:T:2009:453, punto 148).
144    Orbene, nel caso di specie, la Repubblica italiana non ha indicato quali fossero le assicurazioni precise che la Commissione le avrebbe fornito in merito alle carenze riscontrate e alle rettifiche forfettarie applicate. Emerge piuttosto dal fascicolo relativo alle indagini della Commissione, descritte ai precedenti punti da 44 a 50, che i suoi servizi hanno trasmesso più volte alla Repubblica italiana informazioni dettagliate relative ai loro accertamenti e alle rettifiche finanziarie che essi proponevano di applicare. Pertanto, dal fascicolo risulta non che la Commissione abbia fornito assicurazioni precise che inficerebbero le carenze riscontrate e le rettifiche finanziarie imposte, bensì, al contrario, che la Repubblica italiana è stata informata in modo regolare in merito a tali accertamenti e alle rettifiche finanziarie che avrebbero potuto derivarne.
145    Ciò posto, la Repubblica italiana non può invocare la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
146    Per quanto riguarda il principio di leale cooperazione, occorre ricordare la giurisprudenza secondo cui il diniego di finanziamento delle spese non conformi ai requisiti della condizionalità non può costituire una violazione di tale principio (sentenza Grecia/Commissione, punto 74 supra, EU:T:2012:688, punto 296).
147    Nel caso di specie, poiché la Commissione ha constatato gravi carenze nell’applicazione del sistema di condizionalità da parte della Repubblica italiana che hanno, dunque, causato rischi di perdite per i fondi interessati, la Commissione, decidendo di applicare rettifiche forfettarie e di escludere tali importi dal finanziamento dell’Unione, conformemente alle disposizioni di diritto dell’Unione, non ha agito in violazione del principio di leale cooperazione.
148    Dalle suesposte considerazioni discende che il terzo motivo e, quindi, tutte le censure dedotte dalla Repubblica italiana avverso le disposizioni della decisione impugnata concernenti le rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei controlli relativi ai requisiti in materia di condizionalità devono essere respinti in quanto infondati.
Sulle rettifiche finanziarie applicate nell’ambito della trasformazione degli agrumi
Normativa comunitaria
149    Il regolamento (CE) n. 2202/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, che istituisce un regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi (GU L 297, pag. 49), ha attuato un regime di sostegno finanziario ai produttori che si fonda, in particolare, sulla conclusione di contratti fra, da un lato, le organizzazioni di produttori riconosciute o prericonosciute ai sensi del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1) e, dall’altro, i trasformatori o le loro associazioni o unioni legalmente costituite.
150    L’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CE) n. 2111/2003 della Commissione, del 1° dicembre 2003, recante modalità di applicazione del regolamento n. 2202/96 (GU L 317, pag. 5), prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie per verificare i registri delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori, di cui agli articoli 25 e 26 di detto regolamento, ed accertarne la concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.
151    L’articolo 27 del regolamento n. 2111/2003, intitolato «Controlli», così dispone:
«1. I seguenti controlli sono condotti per ciascuna organizzazione di produttori che consegna arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli destinati alla trasformazione, per ciascun prodotto e per ogni campagna di commercializzazione:
a)      controlli fisici su almeno:
i)      il 5% delle superfici di cui all’articolo 9, primo comma, lettera a), e all’articolo 15, paragrafo 1, lettera a);
ii)      il 20% dei quantitativi consegnati alla trasformazione, al fine di verificare la concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e il rispetto dei requisiti minimi di qualità di cui all’allegato I;
b)      controlli amministrativi e contabili su almeno:
i)      il 5% dei produttori con cui sono stati stipulati contratti, al fine di verificare, in particolare, che le superfici, il raccolto totale, il quantitativo consegnato all’organizzazione di produttori e il quantitativo consegnato alla trasformazione corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi ricevuti;
ii)      il 10% degli accordi di cui all’articolo 15, paragrafo 3;
c)      controlli amministrativi e contabili al fine di verificare che i quantitativi consegnati all’organizzazione di produttori dai produttori di cui all’articolo 15, paragrafi 1 e 2, i quantitativi consegnati alla trasformazione, i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, e i quantitativi indicati nella domanda di aiuto corrispondano ai versamenti degli aiuti di cui all’articolo 23 e agli importi pagati dal trasformatore;
d)      controlli amministrativi sulla totalità delle domande di aiuto e dei documenti giustificativi e verifiche incrociate su tutte le parcelle dichiarate.
2. I seguenti controlli sono condotti per ciascun trasformatore di arance dolci, mandarini, clementine, satsuma, limoni, pompelmi e pomeli, per ciascuno stabilimento, prodotto ricevuto e per ogni campagna di commercializzazione:
a)      controlli amministrativi e contabili su almeno:
i)      il 5% delle partite ricevute in forza di ciascuno dei due tipi di contratto (a breve termine o pluriennale), al fine di verificare la copertura contrattuale dei quantitativi in causa, la loro concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 17, paragrafo 2, l’identificazione precisa del mezzo di trasporto utilizzato e il rispetto dei requisiti minimi di cui all’allegato I;
ii)      il 10% dei trasferimenti di cui all’articolo 7, paragrafo 1, lettera f);
b)      controlli fisici e contabili su almeno il 10% dei prodotti finiti, per verificare la resa della materia prima trasformata in termini di prodotto finito ottenuto nel quadro dei contratti e al di fuori di essi;
c)      controlli amministrativi e contabili al fine di verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute nonché dei dati contabili, che i quantitativi di prodotti finiti ottenuti dalle materie prime ricevute e i quantitativi di prodotti finiti acquistati corrispondano ai quantitativi di prodotti finiti venduti;
d)      almeno una volta all’anno, controlli fisici e contabili sulla totalità delle scorte di prodotti finiti, per verificarne la corrispondenza con i prodotti finiti fabbricati, acquistati e venduti.
Per i trasformatori o gli stabilimenti di trasformazione che non hanno beneficiato del regime di aiuti nel corso della campagna precedente, i controlli di cui alla lettera d) sono condotti almeno due volte nel corso della prima campagna in cui essi beneficiano del regime di aiuti».
152    L’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1432/2003 della Commissione, dell’11 agosto 2003, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento delle organizzazioni di produttori e il prericonoscimento delle associazioni di produttori (GU L 203, pag. 18), intitolato «Controllo democratico delle organizzazioni di produttori», prevede quanto segue:
«Nessun aderente ad un’organizzazione di produttori può disporre di oltre il 20% dei diritti di voto. Tuttavia, lo Stato membro può aumentare questa percentuale fino ad un massimo del 49% in proporzione al contributo dell’aderente al valore della produzione commercializzata dell’organizzazione di produttori».
153    Nel documento AGRI/17933/2000 la Commissione fornisce orientamenti relativi ai controlli chiave e ai controlli secondari. In particolare, all’allegato 16 di tale documento la Commissione definisce, nel settore degli agrumi, sei controlli chiave, tra i quali figurano, segnatamente, i controlli della corretta tenuta dei registri e della loro concordanza con la contabilità imposta dalla normativa nazionale alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori.
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi concernente le rettifiche applicate al settore ortofrutticolo (trasformazione degli agrumi in Calabria)
154    Nell’ambito di un’indagine svolta dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), è stato scoperto un meccanismo diffuso di frodi nel settore della trasformazione degli agrumi nella Regione Calabria, che è stato oggetto, segnatamente, di indagini penali delle autorità italiane. Peraltro, i servizi della Commissione sono stati informati di dubbi su irregolarità e attività fraudolente concernenti il regime di aiuti a tale settore.
155    In seguito a tali informazioni, i servizi della Commissione hanno avviato due indagini recanti, rispettivamente, i numeri FV/2007/315/IT e FV/2007/355/IT relative alla trasformazione degli agrumi nella Regione Calabria, durante le quali essi hanno effettuato accertamenti in Italia dal 16 al 20 aprile 2007 nonché un controllo documentale. In seguito a uno scambio di corrispondenza, si sono svolte due riunioni bilaterali tra la Commissione e le autorità italiane il 4 dicembre 2007 e il 30 gennaio 2008, i cui processi verbali sono stati trasmessi alla Repubblica italiana, rispettivamente, il 16 gennaio 2008 e il 25 febbraio 2009.
156    Con lettera del 17 novembre 2011, i servizi della Commissione hanno informato le autorità italiane delle conclusioni delle loro indagini, le quali hanno riscontrato gravi carenze nei controlli fisici, amministrativi e contabili nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi, che persistevano durante le campagne di commercializzazione 2004/2005 e 2005/2006, e ciò nonostante le carenze e la frode constatate, in particolare, nell’ambito di un’indagine anteriore relativa alla campagna 2003/2004 e recante il numero FV/2005/315/IT. I servizi della Commissione hanno considerato che tali carenze avessero creato un rischio finanziario importante per i fondi interessati e, pertanto, hanno proposto nello specifico che fossero applicate rettifiche finanziarie del 25% per quanto concerne le spese effettuate durante la campagna di commercializzazione 2004/2005, riservandosi la possibilità di proporre rettifiche anche per le spese effettuate durante la campagna di commercializzazione 2005/2006.
157    Il 7 maggio 2012, l’organo di conciliazione, che era stato adito dalla Repubblica italiana, ha emesso una relazione in cui è giunto alla conclusione che non era possibile conciliare la posizione delle autorità italiane con quella dei servizi della Commissione e ha confermato le gravi carenze del sistema di controlli da parte delle autorità italiane, che emergevano dalle indagini eseguite da detti servizi, e ha invitato la Repubblica italiana a fornire elementi probatori relativi, da un lato, ai controlli che sarebbero stati eseguiti e, dall’altro, a quanto sarebbe stato fatto in merito alle irregolarità individuate.
158    In seguito alla relazione finale dell’organo di conciliazione e alla luce delle informazioni fornite dalla Repubblica italiana relative, segnatamente, a importi già rimborsati ai fondi interessati, i servizi della Commissione hanno emesso la loro posizione finale sulle rettifiche finanziarie da proporre. Tali rettifiche sono state stabilite nel 25% per quanto concerne le spese effettuate dalla Repubblica italiana in Calabria per la campagna di commercializzazione 2004/2005. Un importo pari ad EUR 7 188 344,05, che era stato rimborsato ai fondi interessati dopo il recupero da parte delle autorità italiane di aiuti che erano stati irregolarmente versati, è stato dedotto dall’importo di base su cui è stata applicata la rettifica del 25%. Le rettifiche proposte, così calcolate, ammontavano a un totale di EUR 17 913 976,32. Tale posizione finale è stata comunicata alla Repubblica italiana mediante lettera del 12 ottobre 2012.
159    Nella decisione impugnata, la Commissione ha deciso di applicare nei confronti della Repubblica italiana le rettifiche finanziarie proposte dai suoi servizi nella posizione finale comunicata a quest’ultima, per un importo totale pari a EUR 17 913 976,32. La valutazione delle carenze riscontrate dalla Commissione, che era posta alla base della sua decisione, è stata illustrata nella relazione di sintesi.
160    In tal senso, la Commissione ha individuato, al punto 4.1 della relazione di sintesi, gravi carenze nel sistema dei controlli eseguiti nel settore della trasformazione degli agrumi in Calabria, segnatamente per quanto concerne:
–        le verifiche di concordanza tra i registri di organizzazioni di produttori e la loro contabilità ufficiale, a titolo dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003;
–        i controlli amministrativi e contabili su campioni di organizzazioni di produttori, a titolo dell’articolo 27, paragrafo 1, lettera b), i), del regolamento n. 2111/2003;
–        i controlli fisici, nei confronti di organizzazioni di produttori, della qualità dei prodotti che beneficiavano degli aiuti, a titolo dell’articolo 27, paragrafo 1, lettera a), ii), del regolamento n. 2111/2003;
–        le verifiche di concordanza tra i registri dei trasformatori di agrumi e la loro contabilità ufficiale, a titolo dell’articolo 24, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 2111/2003;
–        i controlli amministrativi e contabili sulle partite di agrumi ricevute dai trasformatori, a titolo dell’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), i), del regolamento n. 2111/2003;
–        i controlli fisici e contabili nei confronti dei trasformatori vertenti sui campioni di prodotti finiti, a titolo dell’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 2111/2003;
–        i controlli amministrativi e contabili, nei confronti dei trasformatori, vertenti sulle materie prime, i prodotti finiti acquistati e i prodotti finiti rivenduti, a titolo dell’articolo 27, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 2111/2003;
–        il mancato rispetto dei criteri di riconoscimento delle organizzazioni di produttori previsti dall’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 1432/2003.
Osservazioni preliminari
161    In primo luogo, occorre sottolineare che, nel caso di specie, il fondamento delle rettifiche forfettarie applicate dalla Commissione non è dato dalle ipotesi di frode scoperte in Calabria. Tali ipotesi costituiscono casi specifici che sono stati oggetto di varie indagini svolte dall’OLAF e i cui esiti, compresi i procedimenti penali in Italia, sono indipendenti dalle indagini rilevanti nel caso di specie.
162    Si tratta, nel caso di specie, di constatazioni di carenze di tipo strutturale effettuate dalla Commissione nel corso delle indagini recanti i numeri FV/2007/315/IT e FV/2007/355/IT, vale a dire gravi carenze nel sistema dei controlli nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi in Calabria, come riassunte al precedente punto 160.
163    Pertanto, gli argomenti della Repubblica italiana relativi ai provvedimenti che essa ha adottato e che avrebbero consentito di rilevare i casi di frode in Calabria, e a quelli che essa ha intrapreso in seguito a tali casi di frode, non sono rilevanti al fine di mettere in discussione le constatazioni della Commissione nel caso di specie.
164    La circostanza che la Repubblica italiana, adempiendo gli obblighi che le incombono di perseguire i casi di frode e di recuperare le somme irregolarmente versate, abbia già adottato provvedimenti nei confronti dei casi di frode non ha nessuna rilevanza per quanto concerne le carenze riscontrate dalla Commissione. In effetti, tali azioni non esonerano la Repubblica italiana dal suo obbligo di attuare i controlli previsti dalla normativa applicabile.
165    In secondo luogo, emerge dal punto 4.1.5.3 della relazione di sintesi, intitolato «Conclusioni», che, con riferimento a constatazioni effettuate in seguito alle indagini recanti i numeri FV/2007/315/IT e FV/2007/355/IT, sono già state applicate rettifiche finanziarie forfettarie per la campagna 2004/2005. In tal senso, tali rettifiche non riguardano né altre indagini anteriori concernenti gli aiuti alla trasformazione degli agrumi in Calabria, segnatamente l’indagine recante il numero FV/2005/315/IT, né le campagne 2005/2006 e 2006/2007, che sono state oggetto di indagini separate recanti i riferimenti FV/2008/315/IT e FV/2008/316/IT.
166    In terzo luogo, le osservazioni di principio formulate ai precedenti punti da 52 a 56 sono applicabili anche nell’ambito delle valutazioni seguenti.
Sui motivi invocati dalla Repubblica italiana relativi alle rettifiche forfettarie nel settore della trasformazione degli agrumi
167    Gli argomenti fatti valere dalla Repubblica italiana avverso le disposizioni della decisione impugnata relative alle rettifiche forfettarie nel settore della trasformazione degli agrumi possono essere raggruppati, in sostanza, in due motivi vertenti, il primo, su un errore di diritto, in quanto la decisione impugnata avrebbe applicato rettifiche finanziarie forfettarie in violazione degli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 nonché dell’articolo 70 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (GU L 210, pag. 25), e, il secondo, su una violazione dei principi di sussidiarietà, ne bis in idem, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo di motivazione.
–       Sul primo motivo, vertente su un errore di diritto relativo all’applicazione nel settore della trasformazione degli agrumi di rettifiche finanziarie forfettarie in violazione degli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 nonché dell’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006
168    La Repubblica italiana fa valere in sostanza che, applicando le rettifiche finanziarie forfettarie del 25% per quanto concerne le spese effettuate in Calabria nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi, a motivo delle lacune riscontrate dalla Commissione, quest’ultima avrebbe commesso una violazione degli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 nonché dell’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006.
169    Dalla relazione di sintesi, come riassunta al precedente punto 160, risulta che la Commissione ha riscontrato la sussistenza di otto gravi carenze nei controlli contabili, amministrativi e fisici che dovevano essere effettuati nei confronti delle organizzazioni di produttori e dei trasformatori di agrumi, come previsti agli articoli 24 e 27 del regolamento n. 2111/2003, e nei procedimenti di riconoscimento delle organizzazioni di produttori, come previsti all’articolo 14 del regolamento n. 1432/2003. La Commissione ha considerato che, nel contesto delle attività fraudolente nel settore della trasformazione degli agrumi in Calabria, segnatamente negli esercizi 2004/2005 e 2005/2006, come scoperte dalle indagini dell’OLAF, e alla luce dell’inefficacia dei provvedimenti adottati dalle autorità italiane in seguito ad un’indagine anteriore recante il numero FV/2005/315/IT, tali carenze rappresentavano un rischio importante per i fondi interessati, che giustificava l’applicazione di una rettifica forfettaria del 25%.
170    Si deve riscontrare che la Repubblica italiana non contesta nessuna delle constatazioni della Commissione.
171    In effetti, per quanto concerne le carenze relative al sistema di controlli contestate alle autorità italiane, la Repubblica italiana pone in evidenza che i casi di frode relativi agli aiuti alla trasformazione degli agrumi in Calabria non erano dovuti alle predette carenze e che solo una parte degli enti attivi in tale settore in Calabria era stata coinvolta nei casi di frode.
172    Essa sostiene, senza fornire la minima precisazione né il minimo elemento di prova a tal riguardo, che le carenze riscontrate dalla Commissione sono state debitamente contestate.
173    Inoltre, occorre considerare che gli argomenti dedotti dalla Repubblica italiana non dimostrano che gli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 e l’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006 siano stati violati.
174    In primo luogo, si deve rilevare che l’articolo 33 del regolamento n. 1290/2005, che contiene disposizioni specifiche al FEASR, e l’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006, che concerne il medesimo Fondo nonché il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione, non sono applicabili nel caso di specie, dal momento che il regime di aiuti ai produttori di taluni agrumi rientra nel FEAOG, sezione «Garanzia», al quale è succeduto il FEAGA.
175    In secondo luogo, alla presenza di gravi carenze riscontrate dalla Commissione, l’applicazione da parte di quest’ultima di una rettifica finanziaria forfettaria del 25% rientra nell’applicazione del procedimento di verifica di conformità come innanzitutto previsto dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, successivamente sostituito dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, letto in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1663/95, sostituito infine dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 e dagli orientamenti della Commissione previsti all’allegato II al documento VI/5330/97. Questi ultimi prevedono, in particolare, che, qualora siano constatate irregolarità sistemiche, si debba applicare una rettifica forfettaria che, nelle ipotesi gravi, può ammontare al 25%.
176    In terzo luogo, la sussistenza di un arricchimento senza causa, la violazione del principio di proporzionalità e la mancanza di ragionevolezza non possono essere fatte valere nel caso di specie a sostegno del primo motivo, con riferimento al mero rimborso ai fondi interessati di una parte delle somme recuperate dalla Repubblica italiana nell’ambito della persecuzione dei casi di frode constatati nella Regione Calabria. Come precisato al precedente punto 158, l’importo effettivamente rimborsato è stato dedotto dalla base su cui sono state applicate le rettifiche finanziarie. Non si tratta, dunque, di una doppia rettifica imposta alla Repubblica italiana, bensì dell’applicazione del procedimento previsto dalle disposizioni menzionate al precedente punto 175, la quale, pertanto, non può essere qualificata come sproporzionata o irragionevole.
177    Tenuto conto delle suesposte considerazioni, alla luce delle affermazioni vaghe e ambigue della Repubblica italiana, che non sono del resto suffragate in nessun modo, e alla luce della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 53 a 56, si deve respingere il presente motivo in quanto infondato.
–       Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dei principi di sussidiarietà, ne bis in idem, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo di motivazione
178    La Repubblica italiana sostiene che la Commissione ha violato il principio di sussidiarietà imponendo le rettifiche finanziarie in esame senza tener conto dei procedimenti penali pendenti che rientrano nella competenza nazionale.
179    Ai sensi del principio di sussidiarietà, come consacrato all’articolo 5, paragrafo 3, TUE, l’Unione interviene nei settori che non sono di sua esclusiva competenza soltanto se e nei limiti in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri, potendo essere dunque meglio realizzati, in considerazione delle dimensioni o degli effetti dell’azione prospettata, a livello dell’Unione (sentenza del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione, T‑50/07, EU:T:2009:206, punto 105).
180    Si deve constatare che dal considerando 5 del regolamento n. 1258/1999 emerge in modo esplicito che, se la responsabilità di controllare le spese del FEAOG, sezione «Garanzia», incombe anzitutto agli Stati membri, nondimeno la Commissione, nella sua qualità di responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Unione, da un lato, deve verificare le condizioni nelle quali sono avvenuti i pagamenti e i controlli e, dall’altro, può finanziare le spese solamente qualora tali condizioni offrano tutte le garanzie necessarie riguardo alla conformità con le norme dell’Unione. È inoltre precisato che, nell’ambito di un sistema decentrato di gestione delle spese dell’Unione, è essenziale che la Commissione, istituzione responsabile dei finanziamenti, abbia il diritto e i mezzi per effettuare tutti i controlli sulla gestione delle spese che ritenga necessari (sentenza Portogallo/Commissione, punto 179 supra, EU:T:2009:206, punto 106).
181    Del pari, in particolare i considerando 4 e 8 del regolamento n. 1290/2005, che ha sostituito a decorrere dal 1° gennaio 2007 il regolamento n. 1258/1999, rinviano, da un lato, ai controlli nazionali per quanto concerne i procedimenti di autorizzazione, convalida e pagamento svolti dagli organismi pagatori riconosciuti negli Stati membri e, dall’altro, ai controlli della corretta applicazione della gestione dei fondi dell’Unione da parte delle autorità degli Stati membri, che spettano alla Commissione, al fine di assicurare la sana gestione finanziaria di tali fondi.
182    Peraltro, emerge dalla giurisprudenza costante citata al precedente punto 97 che, ai sensi delle norme dell’Unione relative ai fondi dell’Unione, spetta agli Stati membri organizzare un sistema efficace di controlli e di sorveglianza, e che essi devono adottare tutte le misure necessarie per assicurare che i controlli da effettuare non lascino sussistere alcun dubbio riguardo alla regolarità delle spese poste a carico del FEAOG (v., in tal senso, sentenza Portogallo/Commissione, punto 179 supra, EU:T:2009:206, punto 107).
183    In tal senso, fondandosi sul potere di controllo previsto all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e all’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento n. 1290/2005, la Commissione ha valutato se il sistema di controlli nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi, come previsto dal regolamento n. 2111/2003, fosse stato attuato nella Regione Calabria.
184    Detto potere di controllo che la Commissione ha esercitato allorché ha avviato il procedimento che ha dato luogo alla decisione impugnata non pregiudica i provvedimenti che gli Stati membri devono adottare, segnatamente ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1290/2005, in seguito a irregolarità rilevate nelle spese poste a carico del FEAOG.
185    Ne consegue che, esercitando le competenze che le sono state attribuite e senza violare il principio di sussidiarietà, la Commissione ha valutato, nella sua qualità di responsabile dell’esecuzione del bilancio dell’Unione, la sussistenza e l’efficacia del sistema di controlli attuato dalla Repubblica italiana nella Regione Calabria, nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi.
186    La Repubblica italiana invoca la violazione del principio del ne bis in idem facendo valere che le sono state applicate rettifiche finanziarie mentre, nell’ipotesi in cui non fossero recuperate somme irregolarmente versate, dette somme, ai sensi dell’articolo 32 del regolamento n. 1290/2005, sarebbero poste a suo carico per il 50%.
187    A tal riguardo, si deve rilevare che è vero che l’articolo 32 del regolamento n. 1290/2005 prevede che, allorché sono constatati casi specifici di irregolarità o di negligenza, le somme irregolarmente pagate debbano essere recuperate dallo Stato membro di cui trattasi nei confronti dei beneficiari interessati. È del pari disposto che, qualora tale recupero non abbia avuto luogo entro un determinato termine, detto mancato recupero è per il 50% a carico dello Stato membro di cui trattasi e per il 50% a carico del bilancio dell’Unione. Tuttavia, il procedimento previsto dall’articolo 32 del regolamento n. 1290/2005 è, come indicato ai precedenti punti da 162 a 164, distinto e fa salvo il procedimento di verifica di conformità previsto dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999, sostituito dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, in esito al quale sono state applicate le rettifiche finanziarie forfettarie imposte dalla decisione impugnata.
188    Mediante il procedimento di verifica di conformità, la Commissione esclude dal finanziamento dell’Unione le spese che non sono state effettuate conformemente alle norme dell’Unione applicabili, compreso in modo forfettario, allorché, come nel caso di specie, alla presenza di irregolarità sistemiche non è possibile una valutazione di tutte le singole irregolarità e si procede a una valutazione sulla base dei rischi di perdita per i fondi interessati al fine di calcolare gli importi da escludere. In effetti, come sostiene giustamente la Commissione, le rettifiche forfettarie applicate nel caso di specie non concernono i casi singoli di irregolarità già constatati, bensì riguardano tutte le spese effettuate nel settore in esame, la cui regolarità non può essere determinata tenuto conto dell’assenza o dell’inefficacia dei controlli, il che costituisce un rischio di perdita finanziaria per i fondi interessati.
189    In tal senso, da un lato, gli Stati membri, destinatari delle decisioni della Commissione al termine del procedimento di verifica di conformità, non sono esonerati a causa di tali decisioni dagli obblighi ad essi incombenti riguardo al recupero delle somme il cui irregolare pagamento sia stato accertato. Dall’altro, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 4, del regolamento n. 1290/2005, la Commissione prende in considerazione, nel procedimento di verifica di conformità, i procedimenti amministrativi o giudiziari volti al recupero da parte degli Stati membri delle somme irregolarmente pagate.
190    In effetti, nel caso di specie, come indicato al precedente punto 158, la Commissione ha preso in considerazione, quando ha calcolato le rettifiche forfettarie di cui trattasi, l’importo che era stato rimborsato dalle autorità italiane a titolo delle somme irregolarmente versate che esse erano riuscite a recuperare.
191    Pertanto, applicando rettifiche forfettarie a titolo dei rischi di perdite per i fondi interessati alla luce delle gravi lacune riscontrate nel sistema di controlli nell’ambito del regime di aiuti alla trasformazione degli agrumi in Calabria, e avendo preso in considerazione gli importi già rimborsati al bilancio dell’Unione da parte della Repubblica italiana, la Commissione non ha commesso una violazione del principio del ne bis in idem.
192    Si deve rilevare che la Repubblica italiana non ha fornito alcun argomento a sostegno del motivo vertente sulla violazione dei principi di legalità, certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento che essa invoca avverso le rettifiche finanziarie applicate nel settore della trasformazione degli agrumi in Calabria. In effetti, essa si limita a invocare la violazione di tali principi a conclusione delle sue allegazioni relative agli errori di diritto che inficerebbero l’applicazione delle rettifiche forfettarie controverse.
193    Ad avviso della giurisprudenza, conformemente all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, ogni ricorso deve contenere l’indicazione dell’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a sostegno. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia, affinché un ricorso sia ricevibile è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda emergano, anche solo sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dal testo dell’atto introduttivo stesso (sentenza del 3 febbraio 2005, Chiquita Brands e a./Commissione, T‑19/01, Racc., EU:T:2005:31, punto 64).
194    Pertanto, poiché la Repubblica italiana non ha fornito alcun argomento a sostegno della violazione dei principi che essa deduce, si deve respingere il motivo di cui trattasi, nella parte in cui esso si fonda sulla violazione di detti principi, in quanto irricevibile.
195    In ogni caso, anche qualora occorresse considerare che la violazione di tali principi fosse sostenuta dagli argomenti che la Repubblica italiana fa valere nell’ambito del motivo relativo agli errori di diritto che inficerebbero l’applicazione delle rettifiche forfettarie nel settore della trasformazione degli agrumi, dal momento che tali argomenti nonché il motivo di cui trattasi nel suo insieme sono stati respinti in quanto infondati, essi non possono fondare la violazione dei principi di cui trattasi come invocata nell’ambito del presente motivo.
196    Per quanto riguarda l’obbligo di motivazione, una mera lettura della relazione di sintesi, come riassunta al precedente punto 160, dimostra che la decisione impugnata contiene i motivi per cui la Commissione ha effettuato rettifiche finanziarie nel settore della trasformazione degli agrumi in Calabria e, dunque, che essa è stata sufficientemente motivata. Peraltro, la Repubblica italiana è stata strettamente associata a ciascuna tappa del procedimento descritto ai precedenti punti da 154 a 160. Pertanto, essa non può far valere, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 59, l’insufficienza della motivazione della decisione con cui si è concluso tale procedimento.
197    Si deve, quindi, respingere il presente motivo in quanto infondato e, per quanto riguarda l’asserita violazione dei principi di legalità, certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento, in quanto irricevibile e, in ogni caso, in quanto infondato.
198    Pertanto, tutte le censure dedotte dalla Repubblica italiana avverso le disposizioni della decisione impugnata relative alle rettifiche finanziarie applicate nell’ambito della trasformazione degli agrumi in Calabria devono essere respinte.
Sulle rettifiche finanziarie forfettarie relative alle violazioni dei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA
Normativa dell’Unione
–       Regolamento n. 1290/2005
199    L’articolo 6 del regolamento n. 1290/2005 così dispone:
«1. Svolgono la funzione di organismi pagatori i servizi e gli organismi degli Stati membri che, per quanto riguarda i pagamenti da essi eseguiti, nonché per la comunicazione e la conservazione delle informazioni, offrono adeguate garanzie circa:
a)      il controllo dell’ammissibilità delle domande e, nel quadro dello sviluppo rurale, la procedura di attribuzione degli aiuti, nonché la loro conformità alle norme comunitarie, prima di procedere all’ordine di pagamento;
b)      l’esatta e integrale contabilizzazione dei pagamenti eseguiti;
c)      l’effettuazione dei controlli previsti dalla normativa comunitaria;
d)      la presentazione dei documenti necessari nei tempi e nella forma previsti dalle norme comunitarie;
e)      l’accessibilità dei documenti e la loro conservazione in modo da garantirne l’integrità, la validità e la leggibilità nel tempo, compresi i documenti elettronici ai sensi delle norme comunitarie.
Fatta eccezione per il pagamento degli aiuti comunitari, l’esecuzione dei compiti può essere delegata.
2. Gli Stati membri riconoscono come organismi pagatori i servizi od organismi che rispondono alle condizioni di cui al paragrafo 1.
(…)».
–       Regolamento n. 885/2006
200    L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 prevede quanto segue:
«Per essere riconosciuti, gli organismi pagatori, quali definiti all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1290/2005, devono disporre di una struttura amministrativa e di un sistema di controllo interno conformi ai criteri di cui all’allegato I del presente regolamento (…) e relativi ai seguenti aspetti:
a)      ambiente interno;
b)      attività di controllo;
c)      informazione e comunicazione;
d)      monitoraggio.
Gli Stati membri possono definire ulteriori criteri per il riconoscimento per tenere conto delle dimensioni, delle responsabilità e di altre caratteristiche specifiche dell’organismo pagatore».
201    L’allegato I al regolamento n. 885/2006 precisa gli elementi su cui vertono i criteri di riconoscimento. In tal senso, per quanto riguarda l’ambiente interno, tali criteri concernono la struttura organizzativa, le norme in materia di risorse umane e la delega di compiti. Quanto alle attività di controllo, sono previste procedure di autorizzazione delle domande, di pagamento, di contabilità, procedure in materia di anticipi e cauzioni in caso di debiti nonché la costituzione di una pista di controllo nei confronti di tali procedure. Per quanto riguarda l’informazione e la comunicazione, sono previste disposizioni relative, da un lato, alla comunicazione e alla presa in considerazione delle modifiche della normativa dell’Unione rilevante e, dall’altro, alla sicurezza dei sistemi di informazione. Quanto al monitoraggio, è previsto, da un lato, un monitoraggio continuo mediante attività di controllo interne per quanto concerne i servizi tecnici e i soggetti delegati, le modifiche dei sistemi di controllo e il trattamento delle domande, dei ricorsi o di altre informazioni che allegano irregolarità e, dall’altro, una valutazione distinta da parte del servizio interno di controllo.
202    L’articolo 2 del regolamento n. 885/2006, intitolato «Riesame del riconoscimento», così dispone:
«1. L’autorità competente esercita una costante supervisione sugli organismi pagatori che ricadono sotto la sua responsabilità, in particolare sulla base delle certificazioni e delle relazioni redatte dagli organismi di certificazione di cui all’articolo 5, paragrafi 3 e 4, e tiene sotto sorveglianza le eventuali carenze constatate. Ogni tre anni, l’autorità competente informa per iscritto la Commissione dei risultati di tale supervisione, indicando se gli organismi pagatori soddisfano ancora i criteri per il riconoscimento.
2. Gli Stati membri istituiscono un sistema per garantire che ogni informazione indicante che un organismo pagatore non soddisfa i criteri per il riconoscimento sia sollecitamente comunicata all’autorità competente.
3. Quando, in relazione a un organismo pagatore, uno o più criteri per il riconoscimento non sono più rispettati, o presentano lacune tali da incidere sulla capacità dell’organismo pagatore di effettuare le operazioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1290/2005, l’autorità competente sottopone a verifica il riconoscimento dell’organismo pagatore e stabilisce un piano di interventi correttivi per rimediare alle lacune accertate in un periodo da determinare in funzione della gravità del problema, ma comunque non superiore a 12 mesi. In casi debitamente giustificati, la Commissione, su richiesta dello Stato membro interessato, può concedere una proroga di tale periodo.
4. L’autorità competente informa la Commissione in merito ai piani stabiliti conformemente al paragrafo 3 e alla loro esecuzione.
5. In caso di revoca del riconoscimento, l’autorità competente riconosce sollecitamente un altro organismo pagatore, secondo le modalità stabilite dall’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1290/2005 e dall’articolo 1 del presente regolamento, per garantire che i pagamenti ai beneficiari non vengano interrotti.
6. Se la Commissione ritiene che l’autorità competente non abbia ottemperato al proprio obbligo di stabilire un piano per porre rimedio alle lacune accertate, come previsto dal paragrafo 3, o se accerta che l’organismo pagatore continua a essere riconosciuto, pur non avendo attuato integralmente tale piano nel periodo previsto, essa persegue eventuali altre lacune nell’ambito della verifica di conformità di cui all’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005».
–       Orientamenti della Commissione
203    Gli orientamenti per l’applicazione delle rettifiche finanziarie definite nel documento VI/5330/97 della Commissione, del 18 dicembre 1997, sono stati precisati dalla comunicazione [COM (2010) 2498] della Commissione, del 30 aprile 2010, recante addendum a detto documento per le ipotesi di carenza da parte degli organismi pagatori nella conformità ai criteri di riconoscimento e di carenza nei controlli ex-post (in prosieguo: la «comunicazione 2010/2498»). La parte A della comunicazione 2010/2498 concerne, nello specifico, l’inosservanza dei criteri di riconoscimento da parte degli organismi pagatori.
204    Al paragrafo 2 della parte A della comunicazione 2010/2498 è indicato che, conformemente all’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 885/2006, la procedura di verifica è avviata se un organismo pagatore riconosciuto non rispetta più uno o più criteri di riconoscimento o presenta a tal riguardo lacune tali da incidere sulla sua capacità di svolgere i compiti indicati all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1290/2005 e allorché gli Stati membri non hanno attuato il necessario piano correttivo entro i termini impartiti e conformemente alle procedure applicabili. Nello specifico, per quanto riguarda quest’ultima ipotesi, la Commissione precisa che il procedimento di verifica è avviato quando l’autorità competente non sottopone il riconoscimento dell’organismo pagatore che presenta tale lacuna a un periodo di verifica o non stabilisce un piano volto a rimediare alle carenze constatate, conformemente all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 885/2006, o quando l’autorità competente ha pienamente ripristinato il riconoscimento al termine del periodo di verifica mentre il piano di interventi non è stato integralmente attuato dall’organismo pagatore.
205    Il metodo di calcolo dell’importo delle rettifiche finanziarie da applicare da parte della Commissione è descritto in modo dettagliato ai paragrafi 4 e 5 della parte A della comunicazione 2010/2498, tenendo conto segnatamente della gravità della carenza e della natura dei criteri che non sono rispettati o che presentano lacune. In tal senso, sono proposte rettifiche forfettarie del 5% quando le carenze riguardano i criteri relativi alla struttura organizzativa, alle attività di controllo e al monitoraggio. Sono proposte rettifiche forfettarie del 2% quando le carenze riguardano i criteri relativi alle risorse umane, alla delega dei compiti, alla sicurezza dei sistemi di informazione e ai controlli interni. È precisato che tali rettifiche possono essere applicate in modo cumulativo e che, nell’ipotesi di gravi carenze concernenti tutti i criteri di riconoscimento o in circostanze eccezionali, possono essere applicate rettifiche del 25% e persino del 100%. Tali rettifiche possono essere aumentate in caso di recidiva.
206    Inoltre, al paragrafo 3 della parte A della comunicazione 2010/2498 è precisato che gli orientamenti contenuti in detto documento si applicano alle rettifiche finanziarie relative alle spese effettuate a partire dall’esercizio 2007.
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi sulle rettifiche applicate concernenti i criteri di riconoscimento di un organismo pagatore
207    Dopo aver constatato che l’organismo pagatore ARBEA non rispondeva più ai criteri di riconoscimento previsti dal regolamento n. 885/2006, le autorità italiane, su richiesta dei servizi della Commissione e ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 885/2006, hanno sottoposto tale organismo pagatore a un periodo di verifica di dodici mesi che è iniziato il 2 aprile 2008. Conformemente al medesimo articolo, è stato stabilito un piano di interventi per porre rimedio alle carenze rilevate.
208    Con lettera del 27 febbraio 2009, i servizi della Commissione hanno invitato le autorità italiane ad adottare tutti i provvedimenti necessari prima del ripristino del riconoscimento dell’organismo pagatore in esame.
209    In seguito al ripristino del riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA da parte delle autorità italiane, il 31 marzo 2009, i servizi della Commissione hanno avviato le indagini recanti, rispettivamente, i riferimenti FA/2008/64, FA/2008/103, FA/2009/064, FA/2009/104. Detti servizi, avendo constatato che, nonostante il ripristino del suo riconoscimento, ARBEA non soddisfaceva ancora i criteri di riconoscimento e che il piano di interventi stabilito a tale effetto non era stato attuato da parte delle autorità italiane, hanno avviato il procedimento di verifica di conformità previsto dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005. In seguito ad uno scambio di corrispondenza, si è svolta, il 10 dicembre 2009, una riunione bilaterale tra la Commissione e le autorità italiane, il cui processo verbale è stato trasmesso alla Repubblica italiana il 14 giugno 2010.
210    L’8 aprile 2010, le autorità italiane hanno avviato il procedimento volto a revocare il riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA, che si è concluso con la decisione del 12 maggio 2010, la quale ha disposto la revoca del riconoscimento con effetto a partire dal 15 ottobre 2010.
211    Con lettera del 21 dicembre 2010, i servizi della Commissione hanno comunicato alle autorità italiane la loro posizione in seguito alle indagini summenzionate, in base alla quale l’organismo pagatore ARBEA non soddisfaceva i criteri di riconoscimento negli esercizi finanziari dal 2007 al 2009, e ciò anche dopo il ripristino del suo riconoscimento, il 31 marzo 2009. Tali servizi proponevano una rettifica forfettaria del 25% da applicare nei confronti delle spese effettuate durante i tre esercizi di cui trattasi da parte di tale organismo pagatore.
212    Il 31 maggio 2011, l’organo di conciliazione, adito dalla Repubblica italiana, ha emesso una relazione in cui giungeva alla conclusione che non era possibile conciliare la posizione delle autorità italiane con quella dei servizi della Commissione. Esso ha proposto alle parti di esaminare, da un lato, i risultati dei provvedimenti intrapresi dalle autorità italiane nell’ambito dell’intervento di aggiornamento con cui queste ultime avevano, in particolare, effettuato il recupero di somme irregolarmente pagate e, dall’altro, in che limiti tali risultati giustificassero un riesame della rettifica forfettaria proposta.
213    In seguito alla relazione finale dell’organo di conciliazione, i servizi della Commissione hanno riesaminato le rettifiche finanziarie e hanno comunicato alle autorità italiane, con lettera del 22 dicembre 2011, la loro posizione finale sulle rettifiche da proporre, vale a dire rettifiche forfettarie del 16% per le spese effettuate nel 2007, nel 2008 e nel 2009, per un importo totale pari a EUR 55 144 932.
214    La Repubblica italiana ha, poi, comunicato ai servizi della Commissione le misure di organizzazione e gli interventi correttivi che erano stati successivamente attuati, i quali miravano a neutralizzare le conseguenze finanziarie generate dalle carenze constatate. Alla luce di tali misure e delle informazioni aggiuntive fornite dalle autorità italiane, i servizi della Commissione hanno riesaminato la loro posizione. Essi hanno effettuato un nuovo calcolo del rischio effettivamente a carico dei fondi interessati, segnatamente nei settori di cui lo stesso organismo pagatore ARBEA, e non altri organismi delegati, era stato direttamente responsabile e nei quali le carenze riscontrate avevano potuto avere un impatto, vale a dire, da un lato, i settori che rientravano nei fondi interessati e che non riguardavano il sistema integrato di gestione e controllo e, dall’altro, il settore relativo alla gestione dei debiti. In tal senso, i servizi della Commissione hanno proposto rettifiche finanziarie per un importo totale pari a EUR 6 553 797,44. Tale nuova posizione è stata comunicata alle autorità italiane con lettera del 3 dicembre 2012.
215    Nella decisione impugnata, la Commissione ha deciso di applicare nei confronti della Repubblica italiana rettifiche forfettarie del 16% per alcune spese effettuate durante gli esercizi dal 2007 al 2009 per un importo totale pari a EUR 6 354 112,39. La valutazione delle carenze constatate dalla Commissione, che sono poste a fondamento della sua decisione, è stata esposta nella relazione di sintesi.
216    In tal senso, la Commissione ha individuato, al punto 19.11.1 della relazione di sintesi, i criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA che, negli esercizi dal 2007 al 2009, non erano stati rispettati o presentavano gravi carenze, vale a dire:
–        l’insufficienza di risorse umane;
–        il mancato rinnovo delle convenzioni di delega di funzioni con soggetti esterni;
–        le carenze delle misure di controllo relative al FEASR;
–        gravi carenze nella gestione dei debiti;
–        la mancata attuazione del sistema di monitoraggio mediante attività di controllo interno;
–        la mancata pianificazione della sicurezza dei sistemi di informazione.
217    Nella relazione di sintesi la Commissione è giunta alla conclusione che l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 885/2006 era applicabile nel caso di specie, dal momento che le carenze riscontrate riguardavano sei criteri di riconoscimento, tre dei quali, vale a dire quelli relativi alla struttura organizzativa, alle attività di controllo e al monitoraggio mediante attività di controllo interno, costituivano criteri di riconoscimento principali. Tuttavia, tento conto in particolare della revoca successiva del riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA nonché di altre misure adottate dalle autorità italiane, la Commissione ha considerato che non era giustificata una rettifica forfettaria generale del 25% e che occorreva applicare rettifiche finanziarie in modo individuale per ciascun criterio carente o non rispettato. A tale titolo, ogni rettifica doveva essere considerata in modo specifico in relazione a ciascun settore dei fondi interessati rispetto a cui l’organismo pagatore ARBEA avrebbe avuto un ruolo nella gestione e nel controllo delle spese effettuate, evitando quindi una sovrapposizione con altre indagini in corso. Pertanto, da un lato, i settori inerenti ai fondi interessati e che non rientravano nel sistema integrato di gestione e di controllo e, dall’altro, il settore relativo alla gestione dei debiti sono stati considerati come rientranti nella sola responsabilità dell’ARBEA, in cui le carenze constatate hanno creato un rischio per i fondi interessati, circostanza che giustificava l’applicazione di rettifiche forfettarie del 16% per le spese interessate.
Sui motivi invocati dalla Repubblica italiana avverso le rettifiche forfettarie relative all’inosservanza dei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA
218    Gli argomenti fatti valere dalla Repubblica italiana avverso le disposizioni della decisione impugnata relative alle rettifiche finanziarie forfettarie concernenti l’inosservanza dei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA possono essere raggruppati, in sostanza, in tre motivi vertenti, il primo, sull’applicazione retroattiva degli orientamenti della Commissione, il secondo, sulla violazione del regolamento n. 885/2006 e, il terzo, sulla violazione di principi generali del diritto dell’Unione e dell’obbligo di motivazione.
–       Sull’applicazione degli orientamenti della Commissione
219    La Repubblica italiana fa valere che la comunicazione 2010/2498, adottata nel maggio 2010, è stata applicata alle vicende di cui al caso di specie, che riguardano gli esercizi finanziari dal 2007 al 2009, in violazione del principio di irretroattività applicabile in materia di sanzioni.
220    Si deve rilevare, anzitutto, che le rettifiche finanziarie applicate dalla Commissione nel caso di specie rientrano nell’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 885/2006. In effetti, ai sensi di tale disposizione, se la Commissione ritiene che l’autorità competente non abbia ottemperato al proprio obbligo di stabilire un piano per porre rimedio alle lacune accertate nei confronti di un organismo pagatore che non soddisfa uno o più criteri di riconoscimento o che tale organismo pagatore conservi il suo riconoscimento, pur non avendo attuato integralmente tale piano, il procedimento di verifica di conformità previsto all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 dev’essere avviato per quanto concerne le restanti carenze. Al termine di tale procedimento, sono escluse dal finanziamento dell’Unione le spese che la Commissione ritiene che non siano state effettuate in modo conforme alla normativa applicabile.
221    Di conseguenza, la base legale delle rettifiche finanziarie applicate nel caso di specie è l’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 885/2006, in combinato disposto con l’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, pienamente in vigore nel periodo corrispondente agli esercizi finanziari dal 2007 al 2009. Orbene, come indicato al precedente punto 137, gli orientamenti della Commissione, nella versione oggetto della comunicazione 2010/2498, concernono solo il metodo di calcolo di tali rettifiche che sono applicate ai sensi della normativa applicabile. In tal senso, dopo la redazione e la pubblicazione dei suddetti orientamenti, le decisioni della Commissione che applicano siffatte rettifiche devono essere conformi ai predetti orientamenti per motivi di trasparenza e ai sensi, precisamente, dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, di cui la Repubblica italiana invoca, a torto, la violazione nel caso di specie.
222    Peraltro, per i medesimi motivi di trasparenza, al punto 3 della comunicazione 2010/2498 è affermato che la Commissione applicherà gli orientamenti in essa previsti nelle sue decisioni concernenti le spese effettuate a partire dall’esercizio finanziario 2007.
223    Ne consegue che la Commissione non ha commesso nessun errore di diritto nell’osservare gli orientamenti previsti dalla comunicazione 2010/2498 per il calcolo delle rettifiche finanziarie da applicare quando essa ha adottato la decisione impugnata, il 26 febbraio 2013.
224    Pertanto, il presente motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
–       Sulla violazione del regolamento n. 885/2006
225    La Repubblica italiana sostiene che la Commissione ha erroneamente valutato le carenze nella struttura organizzativa dell’organismo pagatore ARBEA, in violazione del regolamento n. 885/2006.
226    Al punto 19.11.1 della relazione di sintesi (v. precedente punto 216), la Commissione ha constatato il persistere di gravi carenze per quanto concerne elementi dei requisiti di riconoscimento dell’organismo pagatore che erano stati oggetto di un piano correttivo. La Commissione ha indicato che tale piano, scaduto il 31 marzo 2009, non era stato attuato per quanto riguarda gli elementi di cui trattasi, mentre il riconoscimento dell’organismo pagatore era stato ripristinato in tale data.
227    La Repubblica italiana non contesta tali constatazioni e riconosce che il piano correttivo non è stato integralmente eseguito e che, a causa dello svolgimento dei procedimenti previsti dal diritto italiano, solo nel dicembre 2010 è cessata l’attività dell’organismo pagatore in questione.
228    Si deve dunque considerare che la Commissione non ha commesso un errore di diritto quando, dopo aver constatato gravi carenze nei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA, allorché tale riconoscimento era stato ripristinato, essa, in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 6, del regolamento n. 885/2006, ha avviato il procedimento di verifica di conformità e ha escluso dal finanziamento dell’Unione, in applicazione dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, le spese effettuate da parte di tale organismo pagatore, in funzione del rischio che tali carenze avevano creato per i fondi interessati.
229    Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti della Repubblica italiana secondo cui le autorità italiane hanno adottato tutti i provvedimenti possibili e hanno effettuato, in conformità ai procedimenti nazionali applicabili, la revoca del riconoscimento dell’organismo pagatore, revoca che è potuta divenire efficace solo nel dicembre 2010. In effetti, dalla giurisprudenza citata al precedente punto 74 risulta che uno Stato membro non può avvalersi delle carenze del proprio ordinamento giuridico per sottrarsi ai suoi obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
230    Gli argomenti della Repubblica italiana, secondo cui la Commissione ha commesso un errore di valutazione nella parte in cui essa ha riscontrato una carenza nel criterio relativo alla struttura organizzativa dell’organismo pagatore ARBEA soltanto per quanto concerneva il settore della gestione dei debiti, non possono essere accolti, in quanto essi non sono suffragati da nessun elemento di prova. Inoltre, si deve constatare che tali argomenti si basano su una comprensione erronea del metodo di calcolo delle rettifiche forfettarie applicate, come definito nella relazione di sintesi. In effetti, le carenze constatate per quanto riguarda i sei elementi dei criteri di riconoscimento, come riassunti al precedente punto 216, concernevano l’organismo pagatore nel suo insieme. Orbene, quando il rischio effettivamente sopportato dai fondi interessati a causa di tali carenze è stato valutato, la Commissione ha considerato che le carenze dell’organismo pagatore ARBEA, compresa la carenza concernente la sua struttura organizzativa, erano tali da porre a carico dei fondi interessati un rischio nei settori di cui era unicamente responsabile detto organismo, segnatamente il settore della gestione dei debiti. Tenuto conto, quindi, della natura orizzontale del settore in esame, la Commissione ha correttamente indicato che le carenze derivanti dalla struttura organizzativa dell’ARBEA avrebbero avuto effetti anche su altri settori rientranti nella sua attività, valutazione che, del resto, non ha inciso sul calcolo delle rettifiche forfettarie applicabili.
231    In tale contesto, il presente motivo deve essere respinto in quanto infondato.
–       Sulla violazione di principi generali del diritto dell’Unione e dell’obbligo di motivazione
232    La ricorrente invoca, senza far valere il minimo argomento specifico a tal riguardo, la violazione di principi generali di diritto, segnatamente il principio di leale cooperazione, e quella dell’obbligo di motivazione.
233    In proposito, è sufficiente constatare che, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 193, tale motivo deve essere dichiarato irricevibile.
234    In ogni caso, anche qualora la deduzione astratta della violazione di tali principi e di tale obbligo dovesse essere intesa come fondata sugli argomenti fatti valere a sostegno dei due motivi concernenti le rettifiche forfettarie relative ai criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA, dal momento che tali argomenti nonché i motivi di cui trattasi nel loro insieme sono stati respinti in quanto infondati, essi non possono neppure dimostrare la violazione invocata dalla Repubblica italiana nell’ambito del presente motivo.
235    Pertanto, il presente motivo deve essere respinto in quanto irricevibile o, in ogni caso, in quanto infondato.
236    In conclusione, poiché tutti i motivi e le censure sollevate dalla Repubblica italiana sono stati respinti, si deve respingere integralmente il ricorso.
Sulle spese
237    Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica italiana è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La Repubblica italiana è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 novembre 2015.
Firme
Indice
Contesto normativo generale
La normativa generale relativa al finanziamento della politica agricola comune
Gli orientamenti della Commissione
Fatti
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
Sulle rettifiche finanziarie forfettarie applicate nell’ambito dei controlli in materia di condizionalità
Normativa dell’Unione
– Sul sistema di condizionalità
– Sui controlli degli obblighi in materia di condizionalità
– Orientamenti della Commissione
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi concernente le rettifiche applicate in materia di condizionalità
Osservazioni preliminari relative all’interpretazione dei motivi
Considerazioni di principio
Sul primo motivo, vertente sull’insufficienza della motivazione della decisione impugnata
Sul secondo motivo, relativo agli errori di diritto e di valutazione dei fatti che inficiano l’applicazione delle rettifiche forfettarie in materia di condizionalità
– Sulla prima parte, relativa alle carenze individuate dalla Commissione nei controlli e nelle sanzioni in materia di condizionalità
– Sulle constatazioni relative ai controlli dei CGO in materia di ambiente, di sanità pubblica e di salute degli animali e delle piante
– Sulle constatazioni relative alle carenze identificate nei controlli dei CGO in materia di benessere degli animali
– Sulle constatazioni relative ai campioni di controllo selezionati dai servizi veterinari
– Sulle constatazioni relative alle carenze nel controllo delle BCAA
– Sulle constatazioni relative al rinvio dei controlli all’anno successivo
– Sulle constatazioni relative all’esame delle ipotesi di infrazione
– Sulle constatazioni relative alle sanzioni applicate dalla Repubblica italiana
– Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa alle rettifiche applicate dalla Commissione
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dei principi generali di proporzionalità, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento e leale cooperazione
Sulle rettifiche finanziarie applicate nell’ambito della trasformazione degli agrumi
Normativa comunitaria
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi concernente le rettifiche applicate al settore ortofrutticolo (trasformazione degli agrumi in Calabria)
Osservazioni preliminari
Sui motivi invocati dalla Repubblica italiana relativi alle rettifiche forfettarie nel settore della trasformazione degli agrumi
– Sul primo motivo, vertente su un errore di diritto relativo all’applicazione nel settore della trasformazione degli agrumi di rettifiche finanziarie forfettarie in violazione degli articoli 32 e 33 del regolamento n. 1290/2005 nonché dell’articolo 70 del regolamento n. 1083/2006
– Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dei principi di sussidiarietà, ne bis in idem, legalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento nonché dell’obbligo di motivazione
Sulle rettifiche finanziarie forfettarie relative alle violazioni dei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA
Normativa dell’Unione
– Regolamento n. 1290/2005
– Regolamento n. 885/2006
– Orientamenti della Commissione
Indagini, posizione finale della Commissione e relazione di sintesi sulle rettifiche applicate concernenti i criteri di riconoscimento di un organismo pagatore
Sui motivi invocati dalla Repubblica italiana avverso le rettifiche forfettarie relative all’inosservanza dei criteri di riconoscimento dell’organismo pagatore ARBEA
– Sull’applicazione degli orientamenti della Commissione
– Sulla violazione del regolamento n. 885/2006
– Sulla violazione di principi generali del diritto dell’Unione e dell’obbligo di motivazione
Sulle spese
* Lingua processuale: l’italiano.