62003CC0189_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. De onderhavige zaak betreft een niet-nakomingsprocedure waarin de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden verwijt, dat zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in strijd zijn met de vrijheid van dienstverrichting en niet in overeenstemming zijn met de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake de wederzijdse erkenning van beroepsopleidingen.
2. Het gaat daarbij in wezen om de vraag, of voor het verrichten van werkzaamheden door buitenlandse beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in Nederland als voorwaarde mag worden gesteld dat de Nederlandse autoriteiten eerst een vergunning afgeven; of leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties eveneens aan een vergunningplicht mogen worden onderworpen; of het overige personeel van deze ondernemingen over een door een Nederlandse instelling afgegeven diploma moet beschikken, en of het verplicht kan worden, een Nederlands legitimatiebewijs bij zich te dragen. Hierbij zijn partijen het met name oneens over de vraag, of op grond van het Nederlandse recht in voldoende mate rekening kan worden gehouden met voorwaarden waaraan in het land van herkomst wordt voldaan en met aldaar verkregen diploma’s.
3. Deze zaak staat inhoudelijk in verband met een reeks niet-nakomingszaken over de werkzaamheid van particuliere beveiligingsorganisaties, waarin reeds arresten zijn gewezen tegen het Koninkrijk Spanje(2), het Koninkrijk België(3), de Italiaanse Republiek(4) en, laatstelijk, de Portugese Republiek.(5)
II – Het rechtskader
A – Het gemeenschapsrecht
4. Het gemeenschapsrechtelijk kader van deze zaak is artikel 49, eerste alinea, EG dat luidt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.”
B – Het nationale recht
5. Wat het Nederlandse recht betreft, zijn van belang, de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus(6) van 24 oktober 1997 (hierna: „Wet”) en de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus van 3 maart 1999(7) (hierna: „Regeling”), die beide werden aangevuld bij de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus van 16 maart 1999.(8)
6. Volgens artikel 2, lid 1, van de Wet is het verboden zonder vergunning beveiligingswerkzaamheden of recherchewerkzaamheden te verrichten; de vergunning wordt door de bevoegde minister verleend. Artikel 2, lid 2, van de Wet bepaalt bovendien:
„Onze Minister kan [...] vrijstelling verlenen, indien de aard van de werkzaamheden niet noodzaakt tot de toepassing van de bij of krachtens de artikelen 6 tot en met 10 gestelde regels. Aan een vrijstelling kunnen voorschriften worden verbonden.”
7. Blijkens artikel 7, lid 1, van de Wet moet ook voor de tewerkstelling van leidinggevende personen door particuliere beveiligingsorganisaties toestemming worden verkregen van de bevoegde minister.
8. Volgens artikel 9, lid 8, van de Wet dienen particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus er zorg voor te dragen dat de personen die met de overeenkomstige werkzaamheden zijn belast, een legitimatiebewijs bij zich dragen, waarvan een model door de bevoegde minister is vastgesteld. Blijkens artikel 7, lid 2, van de Wet juncto artikel 13, lid 2, van de Regeling bevat dit legitimatiebewijs een verklaring dat de betrokken onderneming over de vereiste toestemming beschikt om de persoon die het legitimatiebewijs draagt, tewerk te stellen.
9. Ten slotte stelt de bevoegde minister krachtens artikel 8 van de Wet voor bepaalde categorieën werkzaamheden opleidingseisen vast voor personen die tewerk worden gesteld door particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus. Particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus mogen alleen personen met werkzaamheden belasten die voldoen aan de daarvoor vastgestelde opleidingseisen. Artikel 8, lid 2, tweede volzin, bepaalt wederom:
„Onze Minister kan van dit voorschrift ontheffing verlenen.”
10. Artikel 8 van de Wet wordt onder meer in de artikelen 5 en 11 van de Regeling geconcretiseerd. Artikel 5, lid 1, van de Regeling bepaalt dat particuliere beveiligingsorganisaties uitsluitend personen met beveiligingswerkzaamheden mogen belasten die in het bezit zijn van een diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
van de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
en de Stichting Ecabo . In artikel 5, lid 5, van de Regeling wordt een aantal andere diploma’s als gelijkwaardig aangemerkt, die echter alle door Nederlandse instellingen worden afgegeven.
11. Bovendien bepaalt artikel 11, lid 1, van de Regeling dat particuliere beveiligingsorganisaties de installatie en het onderhoud van alarmapparatuur uitsluitend mogen laten uitvoeren door personen die in het bezit zijn van een diploma dat de instemming van de bevoegde minister heeft. Artikel 11, lid 2, noemt in totaal vier soorten diploma’s die deze instemming hebben; deze worden alle door Nederlandse instellingen afgegeven.
III – De feiten en de precontentieuze procedure
12. Bij brief van 8 november 2000 heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten erop gewezen dat zij de Nederlandse wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus onverenigbaar achtte met artikel 49 EG alsmede met de richtlijnen 89/48(9) en 92/51.(10) Zij richtte zich daarbij met name op de volgende vier aspecten:
– het vereiste dat particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, om in Nederland werkzaam te kunnen zijn, in het bezit moeten zijn van een tegen betaling af te geven vergunning, zonder dat rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan buitenlandse dienstverrichters in hun eigen land reeds moeten voldoen (artikelen 2 en 3 van de Wet),
– het vereiste dat leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties eveneens over een tegen betaling af te geven vergunning moeten beschikken (artikel 7, leden 1 en 2, van de Wet),
– het vereiste dat het personeel van deze ondernemingen dat in Nederland wordt gedetacheerd, in het bezit moet zijn van een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven legitimatiebewijs (artikel 6, sub e, van de Wet en artikel 13 van de Regeling), en
– het vereiste dat personeelsleden van deze ondernemingen over een door een Nederlandse instelling afgegeven diploma moeten beschikken, terwijl aan installateurs van alarminstallaties een aantal bijzondere eisen ten aanzien van hun beroepsopleiding wordt gesteld zonder dat rekening wordt gehouden met de in een andere lidstaat verkregen kwalificaties (artikelen 5 en 11 van de Regeling).
13. In hun antwoord van 22 december 2000 gaven de Nederlandse autoriteiten toe dat de vereiste vergunningen, de andere ter discussie staande bepalingen en het ontbreken van een automatische erkenning van in andere lidstaten verkregen kwalificaties, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormden. De Nederlandse regering stelde zich echter op het standpunt dat dergelijke beperkingen uit hoofde van het algemeen belang gerechtvaardigd waren.
14. Niettemin bleef de Commissie de mening toegedaan dat de Nederlandse bepalingen onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht. Zij zond het Koninkrijk der Nederlanden daarom op 11 oktober 2001 een met redenen omkleed advies.
15. Na ontvangst van het antwoord van Nederland van 10 december 2001 heeft de Commissie op 30 april 2003 krachtens artikel 226, tweede alinea, EG het onderhavige beroep ingesteld.
IV – Conclusies van partijen
16. De Commissie concludeerde aanvankelijk dat het het Hof behage:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 49 EG en de richtlijnen 89/48/EEG en 92/51/EEG betreffende het algemeen stelsel voor de erkenning van beroepskwalificaties, door in het kader van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus bepalingen vast te stellen die eisen dat:
– een onderneming die diensten op het Nederlandse grondgebied wil verrichten een vergunning heeft, zonder rekening te houden met de verplichtingen waaraan de buitenlandse dienstverrichter in de lidstaat waar hij is gevestigd al moet voldoen, en door voor deze vergunning kosten in rekening te brengen,
– leidinggevenden van deze beveiligingsorganisaties een vergunning hebben waaraan eveneens kosten zijn verbonden,
– het personeel van deze ondernemingen dat vanuit de lidstaat van vestiging in Nederland wordt gedetacheerd, een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven legitimatiebewijs heeft, en
– het personeel een door een Nederlandse instelling afgegeven diploma heeft, terwijl aan alarminstallateurs eisen ten aanzien van de beroepskwalificaties worden gesteld zonder dat rekening wordt gehouden met de in een andere lidstaat verworven kwalificaties;
2) het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
17. Ter terechtzitting van 5 mei 2004 heeft de Commissie het op haar vierde grief gebaseerde onderdeel van het beroep ingetrokken. Daarom moet worden aangenomen dat de Commissie zich alleen nog beroept op schending van artikel 49 EG en niet meer op schending van de richtlijnen 89/48 en 92/51.
18. De Commissie concludeert derhalve thans dat het het Hof behage:
1) vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 49 EG, door in het kader van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus bepalingen vast te stellen die eisen dat:
– een onderneming die diensten op het Nederlandse grondgebied wil verrichten een vergunning heeft, zonder rekening te houden met de verplichtingen waaraan de buitenlandse dienstverrichter in de lidstaat waar hij is gevestigd al moet voldoen, en door voor deze vergunning kosten in rekening te brengen,
– leidinggevenden van deze beveiligingsorganisaties een vergunning hebben waaraan ook kosten zijn verbonden, en
– het personeel van deze ondernemingen dat vanuit de lidstaat van vestiging in Nederland wordt gedetacheerd, een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven legitimatiebewijs heeft;
2) het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
19. Het Koninkrijk der Nederlanden concludeert dat het het Hof behage:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.
20. In verband met de gedeeltelijke intrekking van het beroep door de Commissie heeft het Koninkrijk der Nederlanden evenwel geen vordering inzake de kosten geformuleerd.
V – Juridische beoordeling
21. Het ontvankelijke beroep van de Commissie is gegrond, indien het Koninkrijk der Nederlanden een uit het Verdrag voortvloeiende verplichting niet is nagekomen (artikel 228, lid 1, EG). Thans wordt deze lidstaat alleen nog schending van artikel 49 EG verweten.
22. Uitgangspunt van deze niet-nakomingsprocedure zijn de zelfstandige werkzaamheden van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, welke door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen tegen beloning in Nederland worden verricht, en wel steeds tijdelijk, dat wil zeggen zonder stabiele en duurzame integratie in het economische leven van Nederland.(11) Dergelijke werkzaamheden vallen onder de vrijheid van dienstverrichting (artikelen 49 EG en 50 EG juncto artikelen 48 EG en 55 EG).
A – De eerste grief: Het vereiste dat particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus over een vergunning moeten beschikken, is onverenigbaar met de vrijheid van dienstverrichting
23. De eerste grief van de Commissie betreft het vereiste dat particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, om in Nederland hun werkzaamheden te kunnen verrichten, in het bezit moeten zijn van een door de Nederlandse autoriteiten tegen betaling af te geven vergunning.
1. Beperking van de vrijheid van dienstverrichting
24. De vrijheid van dienstverrichting is een van de fundamentele vrijheden van het Verdrag. Volgens vaste rechtspraak verbiedt artikel 49 EG niet alleen iedere discriminatie van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens iedere beperking van en belemmering voor het vrij verrichten van diensten, ook indien deze zonder onderscheid gelden voor binnenlandse dienstverrichters en in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters.(12)
25. Een nationale regeling als de Nederlandse regeling, die voor de grensoverschrijdende werkzaamheid van in andere lidstaten gevestigde particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus als voorwaarde stelt dat zij over een door de autoriteiten vooraf af te geven vergunning beschikken, moet als een beperking van de vrijheid van dienstverrichting worden aangemerkt.(13) De administratieve last die de verkrijging van een vergunning met zich brengt, en de daarmee samenhangende kosten kunnen grensoverschrijdende diensten immers duurder maken en ondernemingen ervan afhouden dergelijke diensten te verrichten, met name wanneer het diensten betreft die voor het eerst en mogelijk voor korte tijd worden verricht.
26. Ook de Commissie en de Nederlandse regering zijn van mening dat het betrokken voorschrift een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt. Zij verschillen echter van mening over de vraag, of dergelijke beperkingen gerechtvaardigd kunnen worden.
2. Rechtvaardiging
a) Argumenten van partijen
27. De Nederlandse regering is van mening dat de vastgestelde beperking gerechtvaardigd kan worden door overwegingen van algemeen belang. Afnemers van de betrokken diensten bevinden zich ten opzichte van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in een uiterst „kwetsbare” positie. De betrouwbaarheid van de dienstverrichters is doorslaggevend om de vermogensbelangen van hun klanten niet in gevaar te brengen. Maar ook de burgers in het algemeen moeten worden beschermd, bijvoorbeeld omdat zij het personeel van beveiligingsorganisaties, wegens het feit dat het een uniform draagt, vertrouwt, zoals de politie.
28. De bescherming van klanten en burgers vereist dus bijzonder strenge voorschriften en een preventieve controle, teneinde eventueel misbruik tegen te gaan en een behoorlijke kwaliteit van de aangeboden diensten te verzekeren. Dit geldt te meer, daar in de Gemeenschap destijds geen minimumstandaard voor de werkzaamheid van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus bestond en de eisen die aan dergelijke ondernemingen werden gesteld, van de ene tot de andere lidstaat aanzienlijk verschilden.(14)
29. Ook de Commissie erkent dat de bescherming van consumenten in beginsel een door het algemeen belang gerechtvaardigde grond voor een beperking van de vrijheid van dienstverrichting kan vormen. Terwijl zij in haar schriftelijke opmerkingen de noodzaak van een preventieve controle nog bestrijdt(15), heeft zij ter terechtzitting toegegeven dat een systeem van voorafgaande vergunning gerechtvaardigd kan zijn. Een nauwere samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten zou een dergelijk systeem echter overbodig kunnen maken.(16)
30. Zo gezien is tussen partijen met name nog in geschil, of de Nederlandse rechtsorde het mogelijk maakt om in voldoende mate rekening te houden met de eisen waaraan buitenlandse dienstverrichters in hun staat van herkomst mogelijkerwijze reeds moeten voldoen. Volgens de Nederlandse regering is dit zonder meer het geval. Zij geeft echter tegelijkertijd toe dat in geen van de betrokken nationale voorschriften concreet is geregeld op welke wijze rekening moet worden gehouden met verplichtingen in het land van herkomst.
b) Beoordeling
31. Als grondbeginsel van het Verdrag kan het vrij verrichten van diensten slechts worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, bijvoorbeeld om de kwaliteit van de diensten te waarborgen en afnemers te beschermen tegen schade. Nationale regelingen moeten echter gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst werkzaam is, zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en zij mogen niet verder gaan dan voor het bereiken van dat doel noodzakelijk is.(17)
32. In beginsel kan de bescherming van burgers tegen „zwarte schapen” onder de particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus een dwingende reden van algemeen belang vormen. Maken dergelijke ondernemingen of hun personeelsleden misbruik van hun positie, dan staan immers niet alleen de vermogensbelangen van de betrokken klanten op het spel, maar eveneens de geheimhouding van persoonlijke gegevens alsmede – bijvoorbeeld in het geval van een overschrijding van het recht van noodweer – de lichamelijke integriteit en het leven van personen. Het toezicht op de betrouwbaarheid van de betrokken ondernemingen en de kwaliteit van hun diensten dient dus ter bescherming van bijzonder belangrijke rechtsgoederen en beoogt daarmee zonder enige twijfel een legitiem doel .
33. Ook is een systeem als het Nederlandse, dat de werkzaamheid van particuliere beveiligingsorganisaties verbiedt, tenzij daarvoor een vergunning is afgegeven, en de betrokken ondernemingen dus aan een preventieve controle onderwerpt, geschikt
om de bevolking te beschermen tegen onbetrouwbare dienstverrichters. Op die manier kan bijvoorbeeld de geschiktheid en de betrouwbaarheid van iedere betrokken aanbieder worden gecontroleerd, bijvoorbeeld met betrekking tot het bestaan van eerdere veroordelingen en onregelmatigheden. Ook al wordt later misbruik daardoor niet volledig uitgesloten, op grond van een dergelijk onderzoek is in elk geval een objectieve prognose over de kwaliteit van de aangeboden diensten mogelijk.
34. Voorts bestaan er in casu geen principiële bezwaren tegen de noodzaak
van een systeem van preventieve controle van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. Weliswaar is een procedure van voorafgaande vergunning
enkel nodig, indien een controle a posteriori moet worden geacht te laat te komen om werkelijk efficiënt te kunnen zijn en het nagestreefde doel te kunnen bereiken(18), doch dit veronderstelt dat er een daadwerkelijk en qua doeltreffendheid gelijkwaardig alternatief voor de preventieve controle bestaat. Hiervan heeft de Commissie in casu niet het bewijs geleverd. Ook de nauwere samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten die de Commissie ter terechtzitting heeft bepleit, is althans op dit moment qua doeltreffendheid niet te vergelijken met een procedure van voorafgaande vergunning.
35. Er kan evenwel twijfel bestaan over de noodzaak
van het Nederlandse stelsel in zijn concrete vorm . Zo mag het beoogde doel van algemeen belang volgens vaste rechtspraak niet reeds worden bereikt door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd.(19) Deze rechtspraak weerspiegelt in feite het beginsel van het land van herkomst. Op grond hiervan geldt tussen de lidstaten het beginsel van wederzijdse erkenning.(20)
36. Voor wederzijdse erkenning geldt niet als voorwaarde dat de gemeenschapswetgever voor een bepaalde bedrijfstak een gemeenschappelijke standaard heeft gecreëerd. Integendeel, dit beginsel geldt ook en vooral voor gebieden die niet
geharmoniseerd zijn, en waarvoor dus geen gemeenschappelijke minimumnorm geldt.(21)
37. Indien een gemeenschappelijke standaard ontbreekt, blijven de lidstaten in beginsel bevoegd, materiële voorwaarden en procedurevereisten voor een werkzaamheid als die van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus vast te stellen. Zij kunnen daarbij ook van verschillende beschermingniveaus uitgaan.(22) Zij moeten hun bevoegdheden evenwel steeds met inachtneming van de vrijheid van dienstverrichting uitoefenen.(23) Daarbij moeten zij rekening houden met de vereisten waaraan een dienstverrichter in zijn land van herkomst reeds voldoet.(24)
38. Geldt voor de dienstverrichter in zijn eigen land bijvoorbeeld al een vergelijkbare vergunningprocedure waarin zijn betrouwbaarheid reeds werd onderzocht, dan zou het onevenredig zijn om hem in Nederland opnieuw aan een betrouwbaarheidsonderzoek te onderwerpen. In een dergelijk geval mogen de Nederlandse autoriteiten de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting niet vertragen of bemoeilijken (en evenmin duurder maken), omdat het onderzoek in het land van herkomst reeds heeft uitgewezen dat aan de voorwaarden voor toegang tot de betrokken activiteiten is voldaan.(25) Het zou dus voldoende moeten zijn dat de buitenlandse dienstverrichter een bewijs overlegt dat in zijn land van herkomst een betrouwbaarheidsonderzoek werd uitgevoerd.
39. De Nederlandse regering stelt in dit verband weliswaar dat het in de praktijk zonder meer mogelijk is om rekening te houden met de vereisten waaraan in het buitenland werd voldaan. Zij geeft evenwel zelf toe dat geen van de relevante Nederlandse voorschriften daarin concreet voorziet. De formulering van artikel 2, lid 2, van de Wet doet bij de betrokken ondernemingen eerder het tegenovergestelde vermoeden. Zo voorziet deze bepaling weliswaar in de mogelijkheid van vrijstelling van de vergunningplicht, doch alleen voor een aantal niet nader genoemde werkzaamheden, die volgens de Nederlandse wetgever reeds op grond van hun aard niet aan de regels van de Wet moeten worden onderworpen.
40. Voor het normale geval bevat de Nederlandse regeling geen enkele aanwijzing, of en in hoeverre er rekening mee moet worden gehouden dat een dienstverrichter reeds in een andere lidstaat aan bepaalde voorwaarden heeft voldaan, bijvoorbeeld relevante beroepsopleidingen heeft genoten of aan een betrouwbaarheidsonderzoek werd onderworpen. Deze indruk wordt nog versterkt door artikel 5, leden 1 en 5, van de Regeling, die voor personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties een lijst van in Nederland erkende diploma’s opstelt, en daarbij uitsluitend diploma’s noemt die door Nederlandse instellingen worden afgegeven.
41. Samenvattend kan dus worden gesteld: er bestaat in beginsel geen bezwaar tegen de noodzaak van een preventieve controle van beveiligingsorganisaties door de Nederlandse autoriteiten. De Nederlandse regeling voldoet in haar concrete vorm echter niet aan de vereisten van het vrije verkeer van diensten. Zij gaat namelijk verder dan hetgeen voor de beoogde bescherming van de consumenten nodig is, aangezien zij onvoldoende rekening houdt met eventuele verplichtingen waaraan een buitenlandse dienstverrichter in zijn land van herkomst reeds moet voldoen.
42. De eerste grief van de Commissie is derhalve gegrond.
B – De tweede grief: de vergunningplicht voor leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties is onverenigbaar met de vrijheid van dienstverrichting
43. De tweede grief van de Commissie betreft de in Nederland bestaande bijzondere vergunningplicht voor leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties. Volgens de Commissie gaat een dergelijk vereiste verder dan hetgeen noodzakelijk is, aangezien het een aanvulling vormt op de reeds genoemde vergunningplicht die voor de betrokken ondernemingen zelf geldt, en deze ondernemingen dus dubbel belast.
44. Gelijk de Nederlandse regering echter terecht aanvoert, kan de beoogde kwaliteitscontrole van de door particuliere beveiligingsorganisaties aangeboden diensten niet worden gegarandeerd, indien de vergunningprocedure zich alleen tot de betrokken onderneming beperkt. Aangezien leidinggevenden de werkwijzen en het gedrag van dergelijke ondernemingen op de markt op doorslaggevende wijze kunnen beïnvloeden, hangt de kwaliteit van de aangeboden diensten vooral van hun betrouwbaarheid af. Het kan in beginsel daarom niet worden afgekeurd, dat de Nederlandse regeling in een controle van zowel de betrokken onderneming als de leidinggevenden ervan voorziet.
45. Niettemin gelden de opmerkingen die over de ondernemingen zijn gemaakt, ook voor de leidinggevenden.(26) De Nederlandse regeling gaat verder dan voor de beoogde consumentenbescherming is vereist, aangezien zij geen rekening houdt met eventuele verplichtingen waaraan leidinggevenden van buitenlandse particuliere beveiligingsorganisaties in hun land van herkomst reeds moeten voldoen. De Nederlandse regeling is in zoverre in strijd met de vrijheid van dienstverrichting.
46. De tweede grief van de Commissie is dus in zoverre
gegrond, dat leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties over een vergunning moeten beschikken zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan in de staat van vestiging moet worden voldaan, en dat aan deze vergunning kosten verbonden zijn. Voor het overige, dat wil zeggen voorzover de Commissie de vergunningplicht voor leidinggevenden van particuliere beveiligingsorganisaties in het algemeen bekritiseert, is de tweede grief daarentegen ongegrond.
C – De derde grief: de legitimatieplicht voor personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus is onverenigbaar met de vrijheid van dienstverrichting
47. De derde grief van de Commissie betreft het vereiste dat medewerkers van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus in het bezit moeten zijn van een Nederlands legitimatiebewijs. Ook hierbij gaat het zonder enige twijfel om een beperking van de vrijheid van dienstverrichting.(27) De betrokken ondernemingen moeten daardoor voor hun personeel immers meer kosten maken en formaliteiten vervullen, waardoor het verrichten van grensoverschrijdende diensten duurder en moeilijker wordt, met name wanneer het voor de eerste keer en mogelijkerwijs voor korte tijd is.
1. Argumenten van partijen
48. De Commissie acht een dergelijke legitimatieplicht reeds daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de betrokken kring van personen toch al in het bezit van een geldige identiteitskaart of paspoort moet zijn.(28) Voorts is de legitimatieplicht een uitingsvorm van het door de Commissie – althans in de schriftelijke procedure – bekritiseerde stelsel van preventieve controle van de werkzaamheid van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.
49. De Nederlandse regering voert hiertegen aan dat de legitimatieplicht een belangrijke garantie voor de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de diensten van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus vormt. Het betrokken legitimatiebewijs bevat aanzienlijk meer informatie dan de gewone identiteitskaart of het paspoort en heeft naast de traditionele identificerende functie ook een legitimerende functie: het toont aan dat de houder van het legit imatiebewijs van de Nederlandse autoriteiten toestemming heeft gekregen om voor een particuliere beveiligingsorganisatie of recherchebureau te werken. Hierdoor wordt het vertrouwen van de bevolking versterkt.
2. Beoordeling
50. Het is juist dat een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven beroepspas met legitimerende functie als een staatskeurmerk kan werken en zodoende het vertrouwen van de betrokken burgers in het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus versterkt. De legitimatieplicht is dus een geschikte maatregel
ter verwezenlijking van het legitieme doel, de consument te beschermen en de kwaliteit van de aangeboden diensten te garanderen.(29)
51. Er kan evenwel twijfel bestaan over de noodzaak
van de Nederlandse legitimatieplicht. In dit verband moet namelijk niet alleen rekening worden gehouden met de legitimatieplicht als zodanig (artikel 9, lid 8, van de Wet), maar met name ook met de daarachter liggende vergunningplicht voor het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De in Nederland voorgeschreven beroepspas geeft tenslotte in de eerste plaats aan dat de houder van die pas van de autoriteiten toestemming heeft gekregen om zijn werkzaamheid te verrichten, en vormt het bewijs van deze goedkeuring (artikel 7, lid 2, van de Wet juncto artikel 13, lid 2, van de Regeling).
52. Zoals reeds gezegd, bestaan er geen principiële bezwaren tegen de noodzaak
van het in Nederland toegepaste systeem van preventieve controle van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.(30)
53. Het beginsel van de vrijheid van dienstverrichting gebiedt echter dat in een dergelijke voorafgaande vergunningprocedure in elk geval rekening wordt gehouden met de vereisten waaraan de dienstverrichter in zijn land van herkomst reeds moet voldoen.(31) Werd in dat land in een in wezen vergelijkbare procedure vastgesteld dat de medewerkers van een particuliere beveiligingsorganisatie of recherchebureau voldoen aan de voorwaarden om de betrokken werkzaamheden te verrichten, dan moet de betrokken onderneming zich in Nederland hierop kunnen beroepen.(32) Ook moet op passende wijze rekening worden gehouden met de in een andere lidstaat opgedane beroepservaring.
54. Gelijk de Nederlandse regering aanvoert kan de bevoegde minister particuliere beveiligingsorganisaties op grond van artikel 8, lid 2, van de Wet weliswaar vrijstellen van de verplichting, alleen die personen met werkzaamheden te belasten, die aan de relevante Nederlandse opleidingseisen voldoen. Uit de Wet zelf blijkt echter niet dat deze vrijstellingsmogelijkheid ook geldt met betrekking tot de erkenning van in andere lidstaten verkregen diploma’s. Uit nader onderzoek van de bewoordingen van artikel 8, lid 2, van de Wet blijkt namelijk dat deze bepaling veeleer betrekking heeft op gevallen waarin een persoon niet over de noodzakelijke kwalificaties beschikt
en dus een vrijstelling nodig heeft, en niet op gevallen waarin een persoon de nodige kwalificaties heeft verworven, zij het evenwel niet in Nederland.
55. Men kan van de betrokken ondernemingen niet verlangen dat zij aan de hand van de door de Nederlandse regering aangevoerde regelgeving een nader onderzoek instellen om volledige duidelijkheid over het toepasselijke recht te verkrijgen en met name over eventuele mogelijkheden van erkenning van kwalificaties die hun personeelsleden in het buitenland hebben verworven.
56. Daar komt bij dat het bij de in artikel 8, lid 2, van de Wet opgenomen vrijstellingsmogelijkheid gaat om een bepaling die de bevoegde minister een ruime beoordelingsvrijheid laat. Er wordt niet concreet aangegeven hoe deze discretionaire bevoegdheid moet worden uitgeoefend en op welke wijze de gelijkwaardigheid van de diploma’s moet worden onderzocht.
57. Hoe ruimer evenwel de beoordelingsvrijheid is waarover de nationale autoriteiten in een stelsel van voorafgaande administratieve vergunningen beschikken, des te meer kunnen de fundamentele vrijheden van hun nuttig effect worden beroofd. Een dergelijk stelsel moet daarom in elk geval gebaseerd zijn op objectieve criteria die niet-discriminatoir en vooraf bekend zijn, zodat grenzen worden gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsvrijheid van de nationale autoriteiten en op die manier willekeur wordt voorkomen.(33)
58. Zoals aangetoond, kan op grond van de Nederlandse regeling dus niet in voldoende mate rekening worden gehouden met diploma’s die de personeelsleden van de betrokken ondernemingen in andere lidstaten hebben verkregen. Daarmee gaat ook de legitimatieplicht als uitdrukking van deze vergunningplicht verder dan voor de beoogde consumentenbescherming nodig is, en voldoet zij niet aan de vereisten van de vrijheid van dienstverrichting.(34)
59. Derhalve is de derde grief van de Commissie in zoverre
gegrond dat de personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties die vanuit hun lidstaat van vestiging in Nederland worden gedetacheerd, over een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven legitimatiebewijs moeten beschikken zonder dat bij de afgifte van dit legitimatiebewijs rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan in de staat van vestiging moet worden voldaan . Voor het overige, dat wil zeggen voorzover de Commissie het vereiste van een beroepspas als uiting van een stelsel van preventieve controle bekritiseert, is de derde grief ongegrond.
VI – Kosten
60. In haar standpuntbepaling over de intrekking van de vierde grief van de Commissie heeft de Nederlandse regering geen vordering inzake de proceskosten geformuleerd. Voor dit geval volgt uit artikel 69, lid 5, eerste alinea, eerste volzin, juncto artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering dat elke partij haar eigen kosten draagt.
61. Aangezien het beroep van de Commissie voor het overige slechts met betrekking tot één van de drie resterende grieven volledig moet worden toegewezen, terwijl twee van haar grieven slechts ten dele gegrond zijn, dient het Hof overeenkomstig artikel 69, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering de kosten te verdelen.
62. Het Koninkrijk der Nederlanden dient dus in zijn eigen kosten alsmede in twee derde van de kosten van de Commissie te worden verwezen. Voor het overige dient de Commissie haar kosten te dragen.
VII – Conclusie
63. Op grond van de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging, te beslissen als volgt:
„1) Het Koninkrijk der Nederlanden is de krachtens artikel 49 EG op hem rustende verplichtingen niet nagekomen, door in het kader van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus bepalingen vast te stellen op grond waarvan:
– particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, wanneer zij op Nederlands grondgebied diensten willen verrichten, over een vergunning moeten beschikken zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan buitenlandse dienstverrichters in de staat van vestiging moeten voldoen, en voor deze vergunning kosten in rekening worden gebracht;
– leidinggevend personeel van particuliere beveiligingsorganisaties over een vergunning moet beschikken zonder dat daarbij rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan in de staat van vestiging moet worden voldaan, en voor deze vergunning kosten in rekening worden gebracht, en
– het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus dat vanuit de staat van vestiging in Nederland wordt gedetacheerd, over een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven legitimatiebewijs moet beschikken zonder dat bij de afgifte van dit legitimatiebewijs rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan in de staat van vestiging moet worden voldaan.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Koninkrijk der Nederlanden draagt zijn eigen kosten alsmede twee derde van de kosten van de Commissie. Voor het overige draagt de Commissie haar eigen kosten.”
(1) .
(2)
–	Arrest van 29 oktober 1998, Commissie/Spanje (C‑114/97, Jurispr. blz. I‑6717).
(3)
–	Arrest van 9 maart 2000, Commissie/België (C‑355/98, Jurispr. blz. I‑1221).
(4)
–	Arrest van 31 mei 2001, Commissie/Italië (C‑283/99, Jurispr. blz. I‑4363).
(5)
–	Arrest van 29 april 2004, Commissie/Portugal (C‑171/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
(6)
–	Stb. 1997, 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, 60.
(9)
–	Richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma’s waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten (PB 1989, L 19, blz. 16).
(10)
–	Richtlijn 92/51/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende een tweede algemeen stelsel van erkenning van beroepsopleidingen, ter aanvulling van richtlijn 89/48/EEG (PB L 209, blz. 25).
(11)
–	Zie voor de afbakening ten opzichte van de vrijheid van vestiging in het bijzonder arresten van 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, Jurispr. blz. I‑4165, punten 25-28), en 11 december 2003, Schnitzer (C‑215/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 27-33).
(12)
–	Arrest van 13 november 2003, Lindman (C‑42/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 20); zie ook arresten van 9 augustus 1994, Vander Elst (C‑43/93, Jurispr. blz. I‑3803, punt 14); 26 februari 1991, Commissie/Frankrijk (C‑154/89, Jurispr. blz. I‑659, punt 12), en 25 juli 1991, Säger (C‑76/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 12).
(13)
–	Arresten Säger (aangehaald in voetnoot 12, punt 14), Vander Elst (aangehaald in voetnoot 12, punt 15) en Commissie/België (aangehaald in voetnoot 3, punt 35).
(14)
–	De Nederlandse regering verwijst hiervoor naar de uitkomst van een door de Commissie gefinancierde studie („A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union”, 2002, overgelegd als bijlage I bij het verweerschrift).
(15)
–	Zie met name de repliek van de Commissie.
(16)
–	De Commissie verwijst daarvoor naar het arrest Commissie/België (aangehaald in voetnoot 3), punt 33.
(17)
–	Arrest Schnitzer (aangehaald in voetnoot 11, punt 35); arrest van 3 oktober 2000 (Corsten, C‑58/98, Jurispr. blz. I‑7919, punt 39); arrest Säger (aangehaald in voetnoot 12, punt 15).
(18)
–	Arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Jurispr. blz. I‑607, punt 39).
(19)
–	Arrest van 17 december, Webb (279/80, Jurispr. blz. 3305, punt. 17); arresten Säger (aangehaald in voetnoot 12, punt 15); Commissie/België (aangehaald in voetnoot 3, punt 37); Corsten (aangehaald in voetnoot 17, punt 35); Canal Satélite Digital (aangehaald in voetnoot 18, punten 36-38), en Commissie/Portugal (aangehaald in voetnoot 5, punten 60 en 66).
(20)
–	Zie in die zin bijvoorbeeld arrest Canal Satélite Digital (aangehaald in voetnoot 18, punt 37, met verdere verwijzingen).
(21)
–	Vaste rechtspraak sinds het arrest „Cassis de Dijon” van 20 februari 1979, Rewe Zentral (120/78, Jurispr. blz. 649, punt 8). Zie voor de vrijheid van dienstverrichting bijvoorbeeld arrest Canal Satélite Digital (aangehaald in voetnoot 18, punt 37). Ook het arrest Corsten (aangehaald in voetnoot 17, punten 31 en 35) is op deze overweging gebaseerd.
(22)
–	Het feit dat de ene lidstaat minder strenge voorschriften vaststelt dan de andere, betekent op zich niet dat de voorschriften van deze laatste onevenredig en dus in strijd met het gemeenschapsrecht zijn; zie arresten van 10 mei 1995, Alpine Investments (C‑384/93, Jurispr. blz. I‑1141, punt 51); 12 december 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, Jurispr. blz. I‑6511, punt 42); 1 februari 2001, Mac Quen (C‑108/96, Jurispr. blz. I‑837, punten 33 en 34), en 11 juli 2002, Gräbner (C‑294/00, Jurispr. blz. I‑6515, punten 46 en 47).
(23)
–	Zo ook – met betrekking tot ambachten – arrest Corsten (aangehaald in voetnoot 17, punt 31).
(24)
–	Zie de in voetnoot 19 aangehaalde rechtspraak.
(25)
–	Zie – met betrekking tot het vereiste van inschrijving in het ambachtsregister – arrest Corsten (aangehaald in voetnoot 17, punten 45, 47 en 48); zie ook arrest Schnitzer (aangehaald in voetnoot 11, punten 36-39).
(26)
–	Zie met name punten 35‑42 van deze conclusie.
(27)
–	Arresten Commissie/België (aangehaald in voetnoot 3, punt 39) en Commissie/Portugal (aangehaald in voetnoot 5, punt 66).
(28)
–	De Commissie verwijst naar het arrest Commissie/België (aangehaald in voetnoot 3, punt 40).
(29)
–	Dit is ook de opvatting van advocaat-generaal Alber in zijn conclusie van 16 september 2003 in zaak C‑171/02 (Commissie/Portugal, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 88). De onderhavige zaak verschilt overigens, met name door de te beschermen, belangrijke rechtsgoederen (zie hierboven, punt 32), van andere legitimatieplichten, zoals die voor toeristengidsen, die ten grondslag lag aan het arrest van 22 maart 1994, Commissie/Spanje (C‑375/92, Jurispr. blz. I‑923, punt 21, met verdere verwijzingen).
(30)
–	Zie voor de toelaatbaarheid van een dergelijk systeem van preventieve controle ook punt 34 van deze conclusie; de daar gemaakte opmerkingen gelden ook voor het personeel van particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus.
(31)
–	Zie de in voetnoot 19 aangehaalde rechtspraak.
(32)
–	Hooguit kan nog het bewijs worden verlangd dat de betrokken medewerkers zich in grote trekken vertrouwd hebben gemaakt met de relevante voorschriften in de lidstaat van ontvangst, bijvoorbeeld met eventuele bepalingen over het gebruik van vuurwapens, de uitoefening van het recht van noodweer of het aan een particulier toekomende recht van aanhouding. Hierdoor mag de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting echter niet te veel worden bemoeilijkt of vertraagd.
(33)
–	Arrest Canal Satélite Digital (aangehaald in voetnoot 18, punt 35, met verdere verwijzingen).
(34)
–	Dit is uiteindelijk ook de conclusie in het arrest Commissie/Portugal (aangehaald in voetnoot 5, punt 66).