62002CC0249_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Den Portugisiske Republik har nedlagt påstand om annullation af skrivelsen af 18. april 2002 (2) fra generaldirektøren for landbrug i Kommissionen for de Europæiske Fællesskaber, hvorved de to forskud for 2002, der blev modtaget med henblik på at finansiere planer for udvikling af landdistrikter (herefter »PUL«), blev nedsat med 4 583 055,83 EUR på grundlag af artikel 39, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1750/1999 (3) .
I – Relevante retsforskrifter
2. De mange forskellige spørgsmål, der er rejst i det foreliggende annullationssøgsmål, kræver en detaljeret gennemgang af den fællesskabsretlige ramme, inden for hvilken de skal efterprøves.
A – Planer for udvikling af landdistrikterne: formål, udarbejdelse og finansielle aspekter
1. Forordning (EF) nr. 1257/1999 (4)
3. Denne forordning fastlægger rammerne for fællesskabsstøtte til en bæredygtig udvikling af landdistrikterne, der ledsager og supplerer andre instrumenter i den fælles landbrugspolitik (artikel 1). De forskellige foranstaltninger (5) beskrives indledningsvis i afsnit II, og derefter foreskrives i afsnit III under overskriften »programmering«, at PUL skal opstilles på det geografiske niveau, der skønnes mest hensigtsmæssigt (artikel 41, stk.1).
4. Foruden en beskrivelse af, hvad planerne skal indeholde (artikel 43), bestemmer forordningen følgende:
– Disse planer »[...] udarbejdes af de af medlemsstaten udpegede myndigheder, hvorefter medlemsstaten forelægger dem for Kommissionen efter høring af de kompetente myndigheder og organisationer på det relevante geografiske niveau« (artikel 41, stk.1).
– »Planer for udvikling af landdistrikterne skal dække en periode på syv år regnet fra den 1. januar 2000« (artikel 42).
– »Planer for udvikling af landdistrikterne forelægges senest seks måneder efter denne forordnings ikrafttræden. Kommissionen vurderer, om de foreslåede planer er i overensstemmelse med denne forordning. På basis af planerne godkender Kommissionen programmeringsdokumenter vedrørende udvikling af landdistrikterne efter proceduren i artikel 50, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999 (6) senest seks måneder efter planernes forelæggelse« (artikel 44).
5. Dernæst bestemmer artikel 46, at der for den støtte, som Fællesskabet yder til udvikling af landdistrikterne via EUGFL, Garantisektionen »[...] hvert år [udarbejdes] en finansieringsplan og aflægges regnskab [...]« (stk.1), at »Kommissionen tildeler medlemsstaterne foreløbige bevillinger fordelt på de enkelte år på grundlag af objektive kriterier under hensyn til særlige forhold og behov samt særlige initiativer til fordel for miljø, jobskabelse og landskabsbevaring« (stk. 2), og endelig, at »[d]e foreløbige bevillinger tilpasses på grundlag af de faktiske udgifter og de reviderede udgiftsoverslag, som forelægges af medlemsstaterne, idet der tages hensyn til programmernes mål og de disponible midler [...]« (stk. 3).
Det er ligeledes væsentligt at nævne, at »[u]dbetaling af støtte fra EUGFL, Garantisektionen, kan ske i form af forskud til gennemførelse af programmer og i form af udbetalinger til dækning af påløbne udgifter« (artikel 47, stk. 3).
Artikel 50 indeholder gennemførelsesbestemmelser (7) om udformning, forelæggelse og revidering af dokumenter vedrørende PUL, udarbejdelse af finansieringsplaner med henblik på at sikre budgetdisciplin, medfinansiering, overvågning, evaluering, samt sikring af sammenhængen mellem foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og støtte i medfør af markedsordningerne.
2. Forordning nr. 1750/1999 (8)
6. Forordning nr. 1257/1999 er blevet suppleret af forordning nr. 1750/1999 (9), som er ændret ved flere lejligheder (10) og udtrykkeligt blev ophævet ved forordning (EF) nr. 445/2002 (11), som jeg vil komme ind på senere (12) .
7. Denne gennemførelsesforordning omhandler også PUL og bestemmer, at planerne udarbejdes i henhold til artikel 43 i forordning nr. 1257/1999, »i overensstemmelse med de detaljerede bestemmelser i bilaget til nærværende forordning«, og at deres godkendelse er »bestemmende for den samlede EF-støtte« (13) (artikel 33, stk. 1 og 2).
8. I finansiel henseende skal der tages hensyn til artikel 37, stk. 1, der har følgende ordlyd:
»Senest den 30. september hvert år tilsender medlemsstaterne for hvert programmeringsdokument for udvikling af landdistrikterne og for hvert enhedsprogrammeringsdokument for mål 2, for så vidt angår de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen, Kommissionen:
a) en opgørelse over de udgifter, der er afholdt i det indeværende regnskabsår, og over de udgifter, der skal afholdes indtil udgangen af det pågældende regnskabsår, og som finansieres over EF-støtten som fastsat i artikel 33, stk. 2, i nærværende forordning og
b) et revideret overslag over disse udgifter i de efterfølgende regnskabsår indtil udløbet af den pågældende programmeringsperiode, idet disse udgifter ikke må overstige rammebeløbet for hver enkelt medlemsstat.
Disse oplysninger fremsendes i form af et skema i et edb-format, som Kommissionen fastlægger (14) .«
9. Artikel 39, stk. 1, bestemmer, at »[f]or hver medlemsstat finansieres de for et regnskabsår anmeldte udgifter højst op til de beløb, der er meddelt Kommissionen i henhold til artikel 37, stk. 1, første afsnit, litra b), og som er dækket af de bevillinger, der er opført på budgettet for det pågældende regnskabsår«.
Det kan imidlertid forekomme, at der er forskel på de faktiske og de forventede udgifter. Sådanne uoverensstemmelser behandles i de øvrige regler i artikel 39 (15) .
Navnlig stk. 3 har interesse:
»3. Hvis en medlemsstats faktiske udgifter for et givet regnskabsår ligger under en tærskel på 75% af de beløb, der er nævnt i stk. 1, nedsættes de udgifter, som kan anerkendes for det følgende regnskabsår, med en tredjedel af forskellen mellem denne tærskel eller de beløb, der er et resultat af anvendelsen af stk. 1a, hvis disse er mindre end denne tærskel, og de faktiske udgifter i det pågældende regnskabsår.
Der tages ikke hensyn til denne nedsættelse ved bestemmelsen af de faktiske udgifter i det regnskabsår, som følger efter det, hvori nedsættelsen fandt sted (16) .«
Men det følger af samme artikel 39, stk. 4, at »[s]tk. 3 gælder ikke for den første anmeldelse af udgifter afholdt i regnskabsåret 2000 under et programmeringsdokument for udvikling af landdistrikterne eller et enhedsprogrammeringsdokument for mål 2 for så vidt angår de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen« (17) .
10. Endelig finder forordning nr. 1750/1999 i henhold til artikel 50 anvendelse »i forbindelse med fællesskabsstøtte fra den 1. januar 2000«.
3. Forordning nr. 445/2002 (18)
11. Som tidligere anført (19) har denne forordning med virkning fra den 22. marts 2002 (20) udtrykkeligt ophævet forordning nr. 1750/1999, idet henvisninger til den ophævede forordning »skal betragtes som henvisninger til nærværende forordning og læses efter sammenligningsskemaet i bilag III« (artikel 65).
12. Det bør nævnes, at mange af bestemmelserne i forordning nr. 445/2002 er gengivelser af bestemmelserne i forordning nr. 1750/1999, hvilket i det væsentlige gør den til en omarbejdet tekst (21) .
Dette gælder artiklerne 40, 41, stk. 1, (som svarer til henholdsvis artikel 33, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1750/1999), artikel 47 (artikel 37 i forordning nr. 1750/1990) og artikel 49 (artikel 39 i forordning nr. 1750/1999).
13. Bortset fra de logiske forskelle, som følger af henvisningerne til den ene eller anden bestemmelse (22), bemærker man i forordning nr. 445/2002 nogle ændringer i forhold til den tidligere forordning. Med forbehold af andre ændringer (23) er det passende at fremhæve den i artikel 49, stk. 5, gennemførte ændring, nemlig »stk. 4 gælder ikke for den første anmeldelse af udgifter afholdt i regnskabsåret 2000 under et programmeringsdokument for udvikling af landdistrikterne eller et enhedsprogrammeringsdokument for mål 2 for så vidt angår de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen«. Udtrykket »i regnskabsåret 2000« optræder ikke i artikel 39, stk. 4, i forordningen nr. 1750/1999 (24) .
B – Finansieringen af den fælles landbrugspolitik
14. Forordning (EF) nr. 1258/1999 (25) regulerer forudsætningerne for finansieringen gennem EUGFL’s udviklings- og garantifond, og ved artikel 6, stk. 1, forpligtes medlemsstaterne til med regelmæssige mellemrum at sende Kommissionen »nedenstående oplysninger vedrørende de godkendte betalingsorganer og forbindelsesorganer for så vidt angår de af Garantisektionen finansierede foranstaltninger:
a) udgiftsanmeldelser og overslag over de finansielle behov
b) årsregnskaber med de for deres afslutning nødvendige oplysninger samt en attest om, at de fremsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige«.
15. Forordningen bestemmer ligeledes, at Kommissionen efter høring af Fondskomitéen (26) træffer beslutning om »de månedlige forskud på konteringen af de udgifter, som de godkendte betalingsorganer har afholdt« (artikel 7, stk. 2, første afsnit), og at den »inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår [afslutter] betalingsorganernes regnskaber på grundlag af de oplysninger, der er nævnt i artikel 6, stk. 1, litra b)«. I beslutningen om regnskabsafslutning tages der hensyn til, om de indsendte regnskaber er fuldstændige, nøjagtige og pålidelige. Beslutningen foregriber ikke vedtagelsen af en senere beslutning efter stk. 4 (27) (artikel 7, stk. 3).
16. Det skal ligeledes bemærkes, at forordning nr. 1258/1999 gælder for »udgifter, der afholdes fra den 1. januar 2000« (artikel 20, andet afsnit).
17. Endelig skal det fastslås, at forordning nr. 729/70 (28), som gik forud for forordning nr. 1258/1999, blev gennemført ved forordning (EF) nr. 1663/95 (29), der også finder anvendelse med forbehold af, at henvisningerne til forordning nr. 729/70 skal forstås som henvisninger til den efterfølgende forordning (30) .
C – Kommissionens beslutningsproces
18. Ved artikel 211 EF tildeles Kommissionen beføjelse til »selvstændigt at træffe beslutninger« og ifølge artikel 4 i dens forretningsorden (31) kan dette ske på fire måder:
a) på Kommissionens møder
b) ved skriftlig procedure i henhold til artikel 12,
c) ved bemyndigelsesprocedure i henhold til artikel 13
d) ved delegationsprocedure i henhold til artikel 14.
19. Bemyndigelse til et eller flere medlemmer af Kommissionen kan »videredelegeres til generaldirektørerne og cheferne for tjenestegrenene«, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt i denne sammenhæng (artikel 13).
Beføjelse til at træffe forvaltningsmæssige og administrative foranstaltninger kan ligeledes delegeres af Kommissionen til »generaldirektørerne og cheferne for tjenestegrenene« (artikel 14). Men »[d]e afgørelser, der træffes ved bemyndigelses- og delegationsproceduren, anføres i et dagligt notat, hvorom der optages en bemærkning i referatet af Kommissionens førstkommende møde« (artikel 15).
II – De faktiske omstændigheder
A – Godkendelsen af PUL i Den Portugisiske Republik
20. Den Portugisiske Republik har fremlagt tre PUL for Kommissionen for perioden 2000-2006:
– Den 6. januar 2000 for det portugisiske fastland (32) .
– Den 4. februar 2000 for den selvstyrende region Azorerne (33) .
– Den 22. februar 2000 for den selvstyrende region Madeira (34) .
21. Kommissionen godkendte PUL ved beslutninger af henholdsvis 22. november 2000, 1. marts 2001 og 30. april 2001 (35) . I hver af disse beslutningers artikel 2, stk. 1, fastsættes støtten fra EUFGL, Garantisektionen, i forhold til omkostningerne af de påtænkte foranstaltninger til gennemførelse af planerne, og i stk. 2 bestemmes i overensstemmelse med artikel 7 i forordning (EF) nr. 296/96 (36), at der i forbindelse med regnskabsåret 2000 tages hensyn til de betalinger, som de udbetalende organer har afholdt fra den 16. oktober 1999. Artikel 3, stk. 1, fastsætter, at udgifter kan indkræves fra henholdsvis den 6. januar, den 4. og 22. februar 2000 (37) .
B – Kommissionens anvendelse af artikel 39, stk.3, i forordning nr. 1750/1999
22. Den Portugisiske Republik fremlagde i medfør af artikel 37, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1750/1999 (38) ved skrivelse af 30. september 2000 sit udgiftsoverslag for Kommissionen for de følgende regnskabsår i programmeringsperiode for hver PUL. Beløbet for regnskabsåret 2001 udgør 281 430 000 EUR.
23.
Kommissionen konstaterede på baggrund af de oplysninger, som de portugisiske myndigheder havde tilsendt den hver måned, at de udgifter, som Den Portugisiske Republik faktisk havde afholdt i regnskabsåret 2001, androg 197 323 332,52 EUR, eller 70,11% af overslaget for det pågældende regnskabsår.
24. Spørgsmålet i forbindelse med anvendelsen af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 er ved flere lejligheder blevet drøftet af Fondskomitéen:
a) Referaterne af mødet den 22. januar 2002 indeholder oplysning om bøderne for nogle medlemsstater, som ikke har overholdt budgettet for udvikling af landdistrikterne for EUGFL-regnskabsåret 2001 med udtrykkelig henvisning til artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 (punkt 6.1). Men dette punkt blev taget af dagsordenen som følge af en intern procedure, da det inden fastsættelse af bøderne var nødvendigt at beregne beløbet for de udgifter, som medlemsstaterne havde fremlagt for regnskabsåret, og dette beløb blev først kendt den 31. januar 2002, hvor regnskaberne for EUGFL’s Garantisektion for regnskabsåret 2001 blev afsluttet.
Det fremgår af referatet under overskriften »Information om Udgiftsoverslagene for Udvikling af Landdistrikterne for EUGFL-regnskabsåret 2002, som revideret i overensstemmelse med artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999«, at Kommissionens repræsentant på samme møde har redegjort for beregningsmetoden (punkt 6.2).
b) Referaterne fra mødet den 19. februar 2002 indeholder en lignende oplysning, hvor anvendelsen af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 ligeledes udtrykkeligt nævnes (punkt 6).
Det oplyses endvidere, at Kommissionens repræsentant henviste til bøderne vedrørende seks medlemsstater, hvis udgifter til PUL lå under en tærskel på 75% af overslagene, hvorved de berørte blev gjort opmærksom på, at de ville blive underrettet skriftligt samme dag, som beløbene ville blive modregnet i de månedlige forskud.
25. I den nu anfægtede skrivelse til Instituto Nacional de Garantia Agrícola (39) (herefter »INGA«) forklares det, at udgifterne i EUGFL-regnskabsåret 2001 udgjorde 197 323 332,52 EUR, hvilket beløb ligger under tærsklen på 75% af de budgetterede 281 430 000,00 EUR, hvorfor der var grundlag for at anvende artikel 39, stk. 3, i forordning 1750/1999, og der henvises til det vedlagte dokument AGRI/46059/2001-Rev.2, som blev drøftet i Fondskomitéen den 19. februar 2002, og hvori de nærmere enkeltheder vedrørende beregningen er anført (40) . På grundlag af den nævnte artikel blev der i skrivelsen bekendtgjort en nedsættelse på 4 583 055,83 EUR af to forskud for 2002, som tilskrives kapitel B01-41 (afslutning af regnskaber og nedsættelse/korrektioner i forbindelse med forskud), hvilket ikke berører de beløb som medlemsstaten blev tildelt ved beslutning 2000/426/EF (41) .
26. På Fondskomitéens møde den 19. april 2002 blev de i medfør af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 fastsatte nedsættelser behandlet på ny. På anmodning af den danske delegation oplyste formanden om opfattelsen hos Kommissionens Juridiske Tjeneste, idet den havde bekræftet, at den nævnte nedsættelse havde karakter af en klassisk finansiel korrektion, som ville blive foretaget i form af en nedsættelse af de forskud, der udbetales til de berørte medlemsstater, enten i juni 2002 eller i august 2002
27. Under møderne den 22. maj 2002 og den 19. juni 2002 blev Fondskomitéen hørt vedrørende de forskud, der skulle udbetales til medlemsstaterne i henholdsvis juni og juli 2002, i relation til de udgifter, som var afholdt i april og maj 2002. På disse møder blev det fastslået, at størrelsen af forskuddene tog højde for de korrektioner – positive og negative – der var foretaget med hensyn til de udgifter, som blev meddelt af flere medlemsstater.
28. Ved beslutning af 27. maj 2002 og 24. juni 2002, underskrevet af Kommissæren for landbrug, fastsatte Kommissionen størrelsen af de forskud, der skulle udbetales til medlemsstaterne i henholdsvis april og maj 2002. Disse beslutninger begrænser sig til at fastsætte de samlede beløb for hver stat uden nærmere enkeltheder.
29. Endelig bør nævnes, at Kommissionen ved beslutning 2002/461/EF af 12. juni 2002 (42), truffet i medfør af artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 1258/1999, godkendte medlemsstaternes regnskaber under overskriften »Udgifter afholdt af EUFGL, Garantisektionen«, for regnskabsåret 2001.
III – Sagen for Domstolen
30. Den Portugisiske Republik indleverede stævningen til Domstolens Justitskontor den 1. juli 2002.
31. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i svarskriftet nedlagt påstand om sagens afvisning, og den har under alle omstændigheder nedlagt påstand om frifindelse samt om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
32. Den skriftlige forhandling blev afsluttet efter afgivelsen af replik og duplik.
33. Der blev på sagsøgerens begæring afholdt retsmøde den 1. juli 2004, hvor sagsøgte ligeledes deltog. Det blev meddelt, at forslaget til afgørelse ville blive fremsat den 7. september 2004.
IV – Retlig vurdering
34. Indledningsvis har man rejst tvivl om, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, da Kommissionen anser den anfægtede skrivelse for at være af oplysende karakter. I øvrigt omfattes af søgsmålets påkendelse de annullationsanbringender, som Den Portugisiske Republik har påberåbt.
35. Der er imidlertid tale om emner, der hænger sammen, eftersom den retlige karakter af den aktuelle skrivelse kan have stor betydning for den kompetencemangel, som sagsøgeren principalt har gjort gældende.
A – Om hvorvidt annullationssøgsmålet kan realitetspåkendes
1. Argumenter
36. Kommissionen har gjort gældende, at sagen ikke kan realitetspåkendes, da annullationssøgsmål kort sagt kun kan rejses til prøvelse af retsakter, der skaber retsvirkninger, hvilket ikke er tilfældet med den anfægtede skrivelse, som heller ikke ændrer retsstillingen. Skrivelsen gengiver det, der blev bekendtgjort under Fondskomitéens møde den 19. februar 2002, og har følgelig et rent informativt indhold. Skrivelsen er blot en meddelelse mellem Kommissionens tjenestegrene og myndighederne i Den Portugisiske Republik om et anliggende, der som følge af komitéens møder, der afholdes inden for rammerne af samarbejdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, allerede var kendt.
Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at de retligt bindende beslutninger, der berører sagsøgerens interesser, er beslutningerne af 27. maj 2002 og 24. juni 2002, som vedrører forskuddene for april og maj 2002, og hvorved Kommissæren for landbrug vedtog beslutningen om at nedsætte forskuddene.
37. Den portugisiske regering har anført, at man ikke drøftede nogen form for bødeanvendelse på Fondskomitéens møde af 22. januar 2002, eftersom de udgifter, som hver enkelt medlemsstat havde afholdt, ikke var blevet fastsat. Kommissionen begrænsede sig på mødet til at oplyse, at den havde til hensigt at anvende bøderne. Den portugisiske regering er af den opfattelse, at skrivelsen ændrer dens retsstilling, fordi den udgør den retsakt, hvorved den pålægges en nedsættelse med et bestemt beløb. Skrivelsen har således et individuelt og konkret indhold.
Den portugisiske regering har forklaret, at den hverken havde kendskab til Kommissionens beslutning om at gennemføre nedsættelsen eller til størrelsen heraf, hvorvidt beløbet skulle fordeles på de månedlige forskud for regnskabsåret 2002, eller om nedsættelsen som helhed skulle fratrækkes et månedligt beløb.
Beslutningerne af 27. maj 2002 og 24. juni 2002 er efter den portugisiske regerings opfattelse kun gennemførelsesforanstaltninger, som ikke kan gøres til genstand for søgsmål, da det ikke heraf fremgår, at forskellen mellem Den Portugisiske Republiks faktiske udgifter og overslaget er under 75%, og da den pålagte bøde samt dens størrelse ikke er fastsat heri.
38. Efter min opfattelse skal der med henblik på at bedømme, om annullationssøgsmålet kan antages til realitetsbehandling, tages udgangspunkt i artikel 230 EF (43), sådan som denne bestemmelse er blevet fortolket af Domstolen.
39. Annullationssøgsmålet tjener to formål, nemlig at føre kontrol med institutionernes overholdelse af fællesskabsretten og at sikre sagsøgernes rettigheder (andre fællesskabsinstitutioner, medlemsstater og private) i forhold til disse institutioners adfærd (44) . Det er i retspraksis er fastslået, at det ville stride imod formålet at fortolke betingelserne for adgangen til at rejse et sådant søgsmål indskrænkende (45) .
40. I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at Det Europæiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten, og at der ved denne traktat er indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere legaliteten af institutionernes retsakter (46) . Ved denne ordning skabes en mulighed for at rejse søgsmål til prøvelse af »enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som [...] skaber retsvirkninger« (47) .
41. Problemet er at afgøre, hvornår en fællesskabsretsakt skaber retsvirkninger.
2. Begrebet »retsakter, der skaber retsvirkninger«
42. Jeg har undersøgt dette begreb ved en anden lejlighed (48) . Jeg er af den opfattelse, at mine betragtninger fra dengang også gælder i det foreliggende tilfælde, da det drejer sig om rækkevidden af retsvirkningerne i forhold til en medlemsstat.
43. Ifølge Domstolen er retsaktens karakter og form i princippet uden betydning, da det afgørende er dens indhold og rækkevidde (49) . Domstolen har fastslået, at et søgsmål til prøvelse af en skrivelse (50) eller en mundtligt meddelt afgørelse (51), kan antages til realitetsbehandling. I overensstemmelse hermed har Domstolen accepteret at realitetspåkende et annullationssøgsmål til prøvelse af en beslutning truffet af Rådet om at opfordre medlemsstaterne til at indgå en international aftale på vegne af Fællesskabet (52) og et annullationssøgsmål til prøvelse af en meddelelse fra Kommissionen, der angiveligt skulle fortolke et direktiv, men som indebar nye forpligtelser for medlemsstaterne (53) .
44. Derimod har man besluttet at afvise sager, som anlægges til prøvelse af retsakter, der ikke i sig selv kan skabe rettigheder og forpligtelser over for tredjemand. Domstolen har således afvist sager anlagt til prøvelse af interne foranstaltninger, som ikke afføder virkninger uden for den institution, der har udstedt den pågældende retsakt (54), eller sager anlagt til prøvelse af en bestemt fællesskabsretlig praksis (55) . Heller ikke sager anlagt til prøvelse af retsakter, som går forud for eller følger efter en endelig beslutning, truffet i en kompleks procedure, kan antages til realitetsbehandling.
Mangler i de forberedende retsakter, der optræder i en senere retsakt, og som udtrykker institutionens vilje, skal gøres gældende i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af sidstnævnte retsakt (56), selv om forberedende retsakter kan anfægtes selvstændigt, for så vidt de har retsvirkninger og endeligt regulerer en del af hovedsagen. Af samme grund kan der ikke anlægges sag til prøvelse af retsakter, som blot gengiver eller bekræfter tidligere retsakter (57), eller af retsakter, som er udstedt til gennemførelse af en afgørelse (58) .
3. Anvendelse af dette begreb i den foreliggende sag
45. På baggrund af de foregående betragtninger skal den anfægtede skrivelse betragtes som en retsakt, der skaber retsvirkninger.
46. Artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 (59) foreskriver en nedsættelse af de udgifter, som skal godkendes i det følgende regnskabsår efter nærmere fastsatte kriterier (60), hvilket indebærer, at det kompetente organ træffer en beslutning, hvorved nedsættelsen fastsættes i overensstemmelse med de relevante udgifter. Det indebærer, at man må fastsætte de »faktiske udgifter« samt »de beløb, der er nævnt i stk. 1«, den procentuelle forskel mellem disse to og endelig, som konsekvens heraf, den tredjedel af »forskellen«, som udgør nedsættelsen.
47. Først når medlemsstaten véd, at den bliver genstand for en nedsættelse i overensstemmelse med alle disse oplysninger, vil den effektivt kunne anfægte den aktuelle beslutning samt drøfte de kriterier og omstændigheder, som ligger til grund for den, hvilket er vanskeligt at gøre, når den modtager oplysningerne løbende, uden at modtage en konkret beslutning, der indeholder alle oplysninger samlet, og som sætter medlemsstaten i stand til at give udtryk for en anden opfattelse og – hvis den finder det nødvendigt – at opnå en retsafgørelse.
48. Af den foreliggende sag fremgår det tydeligt af skrivelsen, at artikel 39, stk. 3, i forordning 1750/1999 bør finde anvendelse i forhold til Den Portugisiske Republik, idet den præciserer tidspunktet for nedsættelsen, beløbets størrelse og de oplysninger, der ligger til grund herfor, nemlig derhen, at
– de faktiske omkostninger beløber sig til 197 323 332,52 EUR;
– overslaget for 2001, som blev fremsendt til Kommissionens tjenestegrene den 30. september 2000, beløb sig til 281 430 000,00 EUR,
– de faktiske udgifter ligger under en tærskel på 75% af overslaget, og
– nedsættelsen beløber sig til 4 583 055,83 EUR og vedrører to forskud for 2002.
49. Heraf følger, at annullationssøgsmålet til prøvelse af skrivelsen tilsyneladende kan antages til realitetsbehandling på trods af Kommissionens indsigelser.
50. Anvendelsen af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999, er blevet drøftet ved to tidligere møder i Fondskomitéen (61), som begge var af oplysende karakter (62) . Det, der blev drøftet under mødet den 22. januar 2002, har ikke den store retlige interesse i denne sammenhæng, da alt det, som vedrørte anvendelsen af den nævnte bestemmelse, blev taget af dagsordenen, netop fordi Komitéen ikke rådede over en af de nødvendige oplysninger. Bedømmelsen af det, der blev drøftet under det følgende møde den 19. februar, giver anledning til større tvivl.
51. Ifølge referatet fra mødet redegjorde Kommissionens repræsentant for de bøder, som visse medlemsstater skulle pålægges, og som tilsyneladende (63) optrådte i et bilag til det dokument, der siden er blevet føjet til den anfægtede skrivelse. Heraf følger, at Kommissionen under mødet den 19. februar 2002 allerede havde truffet beslutning om at anvende nedsættelsen samt fastlagt grundlaget for nedsættelsens beregning og beløbets størrelse, hvorfor skrivelsen af 18. april 2002 blot er en meddelelse om det, der blev besluttet. Den Portugisiske Republik burde derfor i tilfælde af uenighed have anfægtet denne beslutning og ikke skrivelsen.
52. Men hvad har den så anfægtet? Bilaget, som indeholder beregningen? Meddelelsen om bøderne? Oplysningen afgivet af Kommissionens repræsentant? Med andre ord: Hvor er den retsakt, hvorved nedsættelsen blev foretaget (64) ?
53. På baggrund af disse spørgsmål synes det tilrådeligt i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet – hvorefter det kræves, at det i »enhver retsakt fra administrationen, som har retsvirkninger, skal være utvetydigt, hvem der har udstedt den, og hvad retsaktens indhold er« (65), og som forudsætter en effektiv domstolsprøvelse af, om alle de retsakter, der udstedes af institutionerne, er forenelige med fællesskabsretten (66) – at antage annullationssøgsmålet til prøvelse af skrivelsen til realitetsbehandling, idet skrivelsen har vist sig at udgøre det konkrete udtryk for beslutningen om nedsættelse, og det er herigennem, at Den Portugisiske Republik har fået kendskab til samtlige relevante oplysninger.
54. Søgsmålet skulle således rettes mod den beslutning, der fastsætter nedsættelsen, men da der ikke findes et andet formelt instrument, som beviser, at nedsættelsen er vedtaget, bliver skrivelsen det konkrete udtryk, der giver sagsøgeren mulighed for at anfægte beslutningen med henblik på at lade Domstolen prøve, om den er i strid med fællesskabsretten. Selv om annullationssøgsmålet formelt rejses til prøvelse af skrivelsen, er søgsmålets virkelige formål derfor den beslutning, som skrivelsen henviser til.
Desuden bør man have dette for øje, når ulovlighedsindsigelsen fra Den Portugisiske Republik bedømmes, således, at der lægges vægt på den handling, der førte til nedsættelsen, og den måde, hvorpå den gennemførtes, snarere end skrivelsen, der blot er et middel til at meddele den.
55. Endvidere deler jeg ikke Kommissionens opfattelse af, at de anfægtede retsakter skulle være beslutningerne af maj 2002 og juni 2002, i hvilke medlemsstaternes forskud for månederne april og maj 2002 fastsættes, da disse blot udgør gennemførelsesforanstaltninger af en allerede vedtaget beslutning.
Som sagsøgeren har fremhævet, er der tale om beslutninger, som ligner andre tidligere beslutninger, idet de kun adskiller sig ved det tilkendte beløb og de månedlige beløb, der henvises til, men hvortil der ikke føjes noget nyt.
B – Om annullationsanbringenderne
56. Såfremt Domstolen finder, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, skal der tages stilling til de anbringender, som er fremført til støtte for annullationspåstanden.
1. Det første annullationsanbringende: kompetencemangel
57. Den anførte kompetencemangel kan opdeles i to led, vedrørende dels overtrædelse af Kommissionens forretningsorden, dels tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3 i forordning nr. 1258/1999.
a) Overtrædelse af Kommissionens forretningsorden (67)
58. Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at skrivelsen bør annulleres eftersom den er underskrevet af en generaldirektør, som var inkompetent i den henseende, og som ikke har gjort en bemyndigelse eller delegation gældende. En fuldmagt kan ikke antages at foreligge, hvilket han i øvrigt ikke ville være berettiget til.
59. Jeg deler sagsøgerens opfattelse, hvorefter generaldirektøren ikke kan tage en sådan beslutning om nedsættelse, som forskrevet i artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 og for så vidt angår den foreliggende sag, foreligger der ingen bemyndigelse eller delegation overhovedet (68) . Kommissionen har heller ikke rejst tvivl om nogen af disse omstændigheder (69) .
60. Jeg er imidlertid ikke enig i den konklusion, som drages på baggrund af disse omstændigheder, eftersom skrivelsen ikke skal betragtes isoleret (70) fra den sammenhæng, hvori den optræder. Dette er en meget forenklet løsning, der indebærer, at skrivelsen tillægges en karakter, som den ikke besidder. Man må ikke glemme min opfattelse om, at søgsmålet bør antages til realitetsbehandling, fordi Kommissionens beslutning om at nedsætte forskuddene til Den Portugisiske Republik savner et specifikt materielt grundlag. Skrivelsen opfylder altså denne funktion, således at anfægtelsen af den giver Domstolen mulighed at tage stilling til sagsøgerens uenighed i det, der er blevet besluttet (71) . Man kan imidlertid ikke udlede heraf, at beslutningen om nedsættelse blev truffet af generaldirektøren i skrivelsen, sådan som den sagsøgende medlemsstat har gjort gældende.
b) Tilsidesættelsen af artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 1258/1999 (72)
61. Sagsøgeren har påpeget, at skrivelsen er dateret den 18. april 2002, men at betalingsorganernes regnskaber, for regnskabsåret 2001, først blev afsluttet den 12. juni 2002. Sagsøgeren er således af den opfattelse, at det indtil dette tidspunkt ikke har været muligt at beregne størrelsen af nedsættelsen for 2002, hvilket betyder at generaldirektøren, ved at gennemføre beregningen på et endnu ikke godkendt beløb, overskred grænserne for sine beføjelser og tilsidesatte artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 1258/1999.
62. Jeg er uenig i denne vurdering. I nævnte bestemmelse foreskrives, at Kommissionen skal afslutte betalingsorganernes regnskaber, hvilket generaldirektøren ikke har gjort. Et andet problem er, at man ikke har afventet godkendelsen af årsregnskaberne, før nedsættelsen blev gennemført. Det betyder, i overensstemmelse med det, som Kommissionen har gjort gældende i sin duplik, at Den Portugisiske Republik i virkeligheden stiller spørgsmål ved beregningsmetoden, et synspunkt, som i givet fald kan give anledning til en væsentlig materiel mangel, men ikke til en kompetencemangel eller formalitetsmangel.
Jeg tror, at sagsøgeren selv er klar over denne situation ud fra den måde, hvorpå sagsøgeren har formuleret det fjerde anbringende i søgsmålet, hvilket jeg vil tage stilling til herefter. Der er således ikke belæg for påstanden om kompetencemangel.
2. Det andet annullationsanbringende
63. Den Portugisiske Republik har gjort gældende, at beslutningen savner et retligt grundlag, idet den blev truffet på et tidspunkt, hvor forordning nr. 1750/1999, der ligger til grund for beslutningen, udtrykkeligt var blevet ophævet ved forordning nr. 445/2002 (73) .
64. Kommissionen har gjort gældende, at artikel 65, stk. 1, i forordning nr. 445/2002 bestemmer, at henvisninger til den ophævede forordning skal forstås som henvisninger til de tilsvarende regler i den nye forordning.
65. Jeg er ikke enig i denne sidste bedømmelse. Forholdsreglen i nævnte bestemmelse henviser til de bestemmelser og retsakter, der er blevet gennemført i løbet af gyldighedsperioden for forordning nr. 1750/1999, og ikke til dem, der er gennemført senere, som bør støttes på den nye forordning frem for på den ophævede. Jeg tilslutter mig imidlertid heller ikke sagsøgerens synspunkt. Som allerede bemærket (74) er artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999, identisk med artikel 49, stk. 4, i forordning nr. 445/2002, hvilket betyder, at beslutningen om nedsættelse af forskuddene er truffet på det samme retlige grundlag, og dermed, at fejlen med at henvise til forholdsreglen og endog forordningen, ikke kan føre til den annullation, som sagsøgeren har begæret, idet beslutningen har retlig hjemmel_og retsvirkninger ændrer sig ikke efter, om den ene eller den anden bestemmelse anvendes. Som nævnt gælder dette navnlig, såfremt man udelukkende betragter skrivelsen som et konkret udtryk for en beslutning, der allerede er truffet (75) .
3. Det tredje annullationsanbringende
66. Dette anbringende afslører en åbenlys fejl i forbindelse med anvendelsen af artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 1750/1999, der bestemmer, at stk. 3, ikke finder anvendelse på den første anmeldelse af udgifter under et programmeringsdokument for udvikling af landdistrikterne, hvilket rejser spørgsmålet, om denne første anmeldelse henviser til regnskabsåret 2000, som Kommissionen har anført, eller til regnskabsåret 2001, som sagsøgeren fastholder.
67. For at løse dette dilemma henvises til, at beslutningerne vedrørende PUL, der blev fremlagt af Den Portugisiske Republik, foreskriver dels, at udbetalingerne fra betalingsorganerne, fra og med den 16. oktober 1999, skal henføres til regnskabsåret 2000 (artikel 2, stk. 2), dels at udgifterne blev støtteberettigede fra henholdsvis den 6. januar 2000, den 4. februar 2000 og den 22. februar 2000 (artikel 3, stk. 1) (76) .
68. På trods af, at PUL blev godkendt seks måneder efter, at de var fremlagt (77), blev der således fastsat en tilbagevirkende kraft for regnskabsåret 2000. Derfor er tidspunktet for fremlæggelsen eller godkendelsen af planerne, eller tidspunktet for, hvornår udgifterne fandt sted, ikke så vigtigt som den periode, hvortil udgifterne skal henføres.
69. Af denne grund finder jeg – selv om jeg er enig i Kommissionens begrundelse for den henstand, der er fastsat i artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 1750/1999 for anvendelse af bøden i henhold til stk. 3, som giver medlemsstaten en tilpasningsperiode, hvor den kan få et mere præcist kendskab på grundlag af den erfaring, der indsamles i et regnskabsår – at det ligeledes svarer til den forestilling, at den første anmeldelse af udgifter påvirkes af forsinkelser i forbindelse med godkendelsen af PUL, hvorfor man, for at formindske skadevirkningerne af denne situation, ville afstå fra at gennemføre beslutningen inden for en bestemt tid.
70. I denne sammenhæng skal man se Kommissionens anbringende, hvorefter artikel 49, stk. 5, i forordning nr. 445/2002 – der bestemmer, at bøden ikke gælder for den første anmeldelse af udgifter afholdt »i regnskabsåret 2000« – skal forstås som en enkel klarlæggelse af det, der er fastsat i artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 1750/1999 (78) .
71. Heraf følger, at bødehenstanden gjaldt for regnskabsåret 2000, ikke for regnskabsåret 2001.
72. Denne konstatering er ikke blevet bestridt, men snarere bekræftet af Den Portugisiske Republik derved, at Kommissionen ved skrivelse af 2. oktober 2000, 20. november 2000 og 12. januar 2001 gjorde opmærksom på, at visse beløb ikke kunne erstattes inden for rammerne af forskuddene i henhold til regnskabsåret 2000, da PUL endnu ikke var blevet godkendt, da det drejer sig om meddelelser affattet før de nævnte beslutninger, hvori Kommissionen, som uden tvivl havde kendskab til problemet, anerkendte den tilbagevirkende kraft, som jeg har nævnt.
4. Det fjerde og det sjette annullationsanbringende.
73. Den Portugisiske Republik har endvidere påberåbt sig, at der er sket en åbenbar fejl i forbindelse med anvendelsen af artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 (fjerde anbringende) og i forbindelse med anvendelsen af artikel 49, stk. 4, i forordning nr. 445/2002 (sjette anbringende), idet den stort set har henvist til de samme argumenter (79) . Fejlen er angiveligt opstået som følge af, at Kommissionen fastsatte de faktiske udgifter med udgangspunkt i de oplysninger, der er stillet til rådighed af Instituto Nacional de Garantia Agrícola INGA (197 323 332,52 EUR) – som sagsøgeren ikke har bestridt – uden at tage hensyn til udgifterne i beslutningen om godkendelsen af regnskaberne for regnskabsåret 2001 (197 757 664,51 EUR), hvilket den burde have gjort.
74. Kommissionen finder det ikke nødvendigt at afvente godkendelsen af de årlige regnskaber og har anført, at artikel 49, stk. 4, i forordning nr. 445/2002 – artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999 – ikke henviser til de godkendte regnskaber, men til de faktiske udgifter i det omhandlede regnskabsår.
Kommissionen har tilføjet, at i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 296/96 (80) fastsættes de månedlige forskud på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaterne ugentligt og månedsvis indsender, i overensstemmelse med artikel 3.
75. Dette problem skal behandles med udgangspunkt i følgende overvejelser: For det første er det vigtigste formål med bøden, som fastsættes i artikel 39, stk. 3, i forordning 1750/1999, at skabe så stor overensstemmelse som muligt mellem overslag over udgifter og faktiske udgifter, således at den medlemsstat, der har ansvaret for et virkelighedsfjernt overslag, får forskuddene nedsat i det følgende regnskabsår (81) . For det andet må man sondre mellem anmeldelsen af udgifter og de budgetterede økonomiske behov på den ene side, og afslutningen af årsregnskaber på den anden side, idet de tjener forskellige formål og bygger på forskellige oplysninger (82) . I den henseende udbetales de månedlige forskud i henhold til de udgifter, der er afholdt i den samme periode, mens afslutningen sker årligt og inden den 30. april i året efter det pågældende regnskabsår, uanset om der findes en specifik procedure med henblik på at udelukke finansieringen af udgifter, der ikke er blevet afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne (83) .
76. Det er følgelig ikke i strid med det nævnte princip eller med artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1750/1999, såfremt der tages udgangspunkt i beløbene fra de udbetalende organers meddelelser, selv om det giver en større retssikkerhed at afvente godkendelsen af årsregnskaberne i tilfælde af anvendelser af bøde. Bortset fra, at Kommissionen benytter de oplysninger, som er stillet til rådighed af de enkelte medlemsstater, og at der ikke burde være nævneværdig forskel på de oplysninger, der meddeles månedsvis, og årsregnskabet (84), ville det føre til uacceptable situationer, såfremt man betingede anvendelsen af bøder af den endelige godkendelse. Det kan forekomme, at en medlemsstat ikke er enig i underkendelsen af bestemte udgifter, således at en beslutning om godkendelse af udgifterne kun kan opnås efter en fastsat kontradiktorisk procedure (85) . Så snart Kommissionen er kommet i besiddelse af de nødvendige oplysninger fra de nationale betalingsorganer, kan den udmærket bruge dem til de nævnte formål (86) . Denne påstand styrkes af den kendsgerning, at finansieringen af den fælles landbrugspolitik hviler på et tillidsprincip, hvor forvaltningen af EUGFL i første række påhviler de nationale myndigheder (87) .
77. Et andet spørgsmål vedrører det forhold, at Kommissionen justerer bøden på baggrund af de årlige regnskaber. Det indebærer, at selv om der hverken er et behov for eller en retlig forpligtelse til at afvente den årlige godkendelse for at bødens størrelse kan fastsættes, må en eventuel forskel mellem summen af de tal, der er stillet til rådighed i løbet af året, og det endelige tal ikke være ukendt.
Det synes vigtigt at efterprøve, om bøden skal anvendes, men også nøjagtigt at fastsætte størrelsen af nedsættelsen således, at bøden, såfremt forskellen falder ud til fordel for medlemsstaten som i dette tilfælde, nedsættes og begrænses til de godkendte udgifter, med virkning for de månedlige forskud, der endnu skal udbetales inden regnskabsårets afslutning.
78. Til støtte for dette synspunkt tillader jeg mig at nævne dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (88), hvor Domstolen anerkendte, at Kommissionen har kompetence til at nedsætte de månedlige forskud på grundlag af den enkelte medlemsstats regnskabssituation over for EUGFL, såfremt den konstaterer, at det nationale organ i strid med fællesskabsretten ikke har opkrævet visse indtægter til gunst for EUGFL, eller har afholdt visse udgifter, der belaster EUGFL, men Domstolen præciserede, at dette gjaldt »inden den endelige beslutning vedrørende afslutningen af årsregnskaberne« (præmis 16), således at »[d]et [...] indtil afslutningen af årsregnskaberne [er] muligt at ændre beslutningerne om månedlige forskud, der [...] ikke endeligt kan skade den berørte medlemsstats økonomiske interesser« (præmis 19).
5. Ulovlighedsindsigelsen
79. I tilfælde af, at forordning nr. 445/2002 skulle finde anvendelse, er det Den Portugisiske Republiks opfattelse, at artikel 49, stk. 5 – der bestemmer, at artikel 4 ikke skal gælde for »den første anmeldelse af udgifter afholdt i regnskabsåret 2000« – vil være ugyldig på grund af tilsidesættelse af det principielle forbud mod tilbagevirkende kraft.
80. Som det fremgår, hænger dette anbringende nøje sammen med det tredje, således at de tidligere betragtninger også bekræfter, at præciseringen i forhold til regnskabsåret 2000 ikke ændrer noget i forhold til de mere generelle betragtninger, som er anført ovenfor i forhold til artikel 39, stk. 4, i forordning nr. 1750/1999 (89) .
81. Ifølge fast retspraksis skal de materielle fællesskabsretlige regler for at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (90) . Bestemmelsen kan næppe finde anvendelse med tilbagevirkende kraft, eftersom den er rettet mod fremtiden, selv om den har sin forløber i en artikel i en tidligere forordning. Sagsøgeren har ikke bestridt den tilbagevirkende kraft, men den præcisering, som er blevet indført i den tidligere bestemmelse ved den nye bestemmelse, hvilket skal besvares som anført.
6. Det syvende annullationsanbringende
82. Endelig har Den Portugisiske Republik klaget over, at begrundelsespligten i artikel 253 EF er blevet tilsidesat, da det ikke fremgår, hvorfra beløbet på 197 323 332,52 EUR, der angives som faktiske udgifter i den anfægtede skrivelse, hidrører, eller hvilken metode der er anvendt ved beregningen af beløbet.
83. Begrundelsen til en retsakt »udgør en væsentlig del« (91) og forpligtelsen til at oplyse den har til formål såvel at beskytte borgerne som at give Domstolen mulighed for fuldt ud at udøve den tilsvarende domstolskontrol (92) . Det er tillige fastslået i retspraksis, at den begrundelse, der kræves i henhold til traktaten, klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den fællesskabsmyndighed, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, dels således at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves dog ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, for så vidt som der ikke blot skal tages hensyn til beslutningens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (93) .
84. Af de anførte grunde synes dette anbringende ikke at være begrundet, idet sagsøgeren selv har erkendt at have kendskab til, hvorfra Kommissionen har hentet tallene, hvilket bekræfter den omstændighed, at de årlige regnskaber endnu ikke på det tidspunkt var blevet godkendt (94) . Det fremgår af referaterne af Fondskomitéens møder, at spørgsmålet om anvendelse af bøder ikke er opstået af ingenting; det fremgår f.eks. af referatet af mødet den 22. januar 2002, at Kommissionens repræsentant har forklaret beregningsmetoden (95) .
85. Det er følgelig min opfattelse, at Den Portugisiske Republik har haft kendskab til samtlige faktiske og retlige omstændigheder, der lå til grund for beslutningen om nedsættelse samt til størrelsen heraf, hvilket den har bevist ved at have anfægtet de punkter, som den ikke var enig i. Der kan således ikke tales om manglende begrundelse i det anfægtede tiltag.
V – Sagens omkostninger
86. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, bør den sagsøgende stat pålægges at betale sagens omkostninger, da den ikke har fået medhold i sine påstande.
VI – Forslag til afgørelse
87. På baggrund af ovennævnte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen
»1) forkaster Kommissionens afvisningspåstand,
2) frifinder sagsøgte i det annullationssøgsmål, der er rejst af Den Portugisiske Republik til prøvelse af skrivelsen fra generaldirektøren for landbrug i Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, og
3) pålægger den nævnte stat at betale sagens omkostninger«.
(1) .
(2)
–	Reference AGRI/G/4-D11703 med overskriften »Portugal – EUFGL – garanti – regnskabsåret 2002 – anvendelse af artikel 39, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1750/1999 – korrektioner med hensyn til forskud.«
(3)
–	Kommissionens forordning (EF) af 23.7.1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) (EFT L 214, s. 31).
(4)
–	Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17.5.1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (EFT L 160, s. 80).
(5)
–	Investeringer i landbrugsbedrifter; unge landbrugeres etablering; udannelse; førtidspensionering i landbruget; ugunstigt stillede områder og områder med miljørestriktioner; miljøvenligt landbrug; forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter; skovbrug og fremme af tilpasningen og udviklingen af landdistrikterne.
(6)
–	Rådets forordning af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161, s. 1).
(7)
– Disse bestemmelser »vedtages efter proceduren i artikel 50, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999«.
(8)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 3.
(9)
–	I forordningens artikel 1 anføres udtrykkeligt, at den omfatter gennemførelsesbestemmelserne til forordning nr. 1257/1999.
(10)
–	Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2075/2000 af 29.9.2000 (EFT L 246, s. 46) blev artikel 2, 5, 31, stk. 3, 33, 35, 37, stk. 1, 38, 39, stk. 4, 46, stk. 2, 47, stk. 4, 48, stk. 1, 49, stk. 2, og forskellige punkter i bilaget ændret, ligesom der blev tilføjet en artikel 32a og 39a. Ved Kommissionens forordning (EF) nr. 672/2001 af 2.4.2001 (EFT L 93, s. 10) blev der ændret et punkt i bilaget. Endelig blev artikel 5, 39 – hvori der blev indsat et stykke 1a – artikel 46 og 48 samt et punkt i bilaget ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1763/2001 af 6.9.2001 (EFT L 239, s. 10). Endvidere blev artikel 11a indsat.
(11)
–	Kommissionens forordning af 26.2.2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999, Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL) (EFT L 74, s. 1).
(12)
–	Punkt 11-13 i dette forslag til afgørelse.
(13)
–	Ved artikel 1, stk. 5, i forordning nr. 2075/2000, nævnt ovenfor i fodnote 10, er artikel 33, stk. 2, blevet udvidet med flere underafsnit, hvori de udgifter, som indgår i det samlede EF-støtte, er angivet.
(14)
– Som affattet ved artikel 1, stk. 12, i forordning nr. 2075/2000, nævnt ovenfor i fodnote 10.
(15)
– Stk. 1a er blevet tilføjet ved artikel 1, stk. 3, litra a), i forordning nr. 1763/2001, nævnt ovenfor i fodnote 10.
(16)
– Som affattet ved artikel 1, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1763/2001, nævnt ovenfor i fodnote 10.
(17)
– Artikel 4 som affattet ved artikel 1, stk. 14, i forordning nr. 2075/2000, nævnt ovenfor i fodnote 10.
(18)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 11 i dette forslag til afgørelse.
(19)
–	Punkt 6 i dette forslag til afgørelse.
(20)
–	På syvendedagen efter dens offentliggørelse (artikel 66), som fandt sted den 15.3.2002.
(21)
–	Hvilket i øvrigt konstateres i første betragtning til forordningen.
(22)
–	F.eks. henviser artikel 47, stk. 1, litra a), i forordning nr. 445/2002 til artikel 41, stk. 1, i samme forordning, mens artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1750/1999, som affattet ved forordning nr. 2075/2000, henviser til artikel 33, stk. 2.
(23)
–	Artikel 47, stk. 1, litra b), i forordning nr. 445/2002 tilføjer således udtrykket »idet disse udgifter ikke må overstige rammebeløbet for hver enkelt medlemsstat« til affattelsen af den tilsvarende bestemmelse i forordning nr. 1750/1999 (som affattet ved forordning nr. 2075/2000).
(24)
–	Som affattet ved forordning nr. 2075/2000, nævnt ovenfor i fodnote 10.
(25)
–	Rådets forordning af 17.5.1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103). Denne forordning ophæver udtrykkeligt (artikel 16) Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196), som ændret flere gange, hvilket jeg vil nævne i punkt 17 i dette forslag til afgørelse.
(26)
–	Fondskomitéen er i henhold til samme forordnings artikel 12 sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og for Kommissionen.
(27)
–	Artikel 7, stk. 4, regulerer den procedure, hvorefter Kommissionen træffer beslutning om hvilke udgifter, der skal udelukkes fra fællesskabsfinansiering, under hvilken den skal forsøge at nå til enighed med den pågældende medlemsstat, og forlige de forskellige holdninger.
(28)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 25.
(29)
–	Kommissionens forordning af 7.7.1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6).
(30)
–	Ved hjælp af sammenligningsskemaet i bilaget til forordning nr. 1258/1999.
(31)
–	EFT 2000 L 308, s. 26.
(32)
–	Den endelige version blev fremlagt den 22.10.2000.
(33)
–	Den endelige version blev fremlagt den 24.1.2001.
(34)
–	Den endelige version blev fremlagt den 13.3.2001.
(35)
–	Indholdet af de tre beslutninger er i det væsentlige identiske, men datoer, tal og de bilagte skemaer er forskellige.
(36)
–	Kommissionens forordning af 16.2.1996 om de oplysninger, som medlemsstaterne skal fremsende, og om månedlig bogføring af de udgifter, der finansieres gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EUGFL), og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 2776/88 (EFT L 39, s. 5).
(37)
–	Som anført i det foregående punkt svarer de nævnte datoer til datoerne for fremlæggelsen af planerne.
(38)
–	Jf. punkt 8 i dette forslag til afgørelse.
(39)
–	INGA er den myndighed, der i Portugal er ansvarlig for koordineringen af udgifter afholdt af EUFGL, Garantisektionen.
(40)
–	Jeg skal imidlertid fremhæve, at selv om et bilag med detaljerne vedrørende beregningen af bødebeløbet var vedlagt skrivelsen, er jeg ikke bekendt med, om dette indgik i Fondskomitéens møde den 19.2.2002. Referatet fra dette møde er vedlagt stævningen som bilag A.11, men uden nogen form for bilag. Kommissionen har heller ikke fremlagt dette dokument, hverken i forbindelse med indgivelsen af svarskrift eller duplik.
(41)
–	Kommissionens beslutning af 26.6.2000 om ændring af beslutning 1999/659/EF om den vejledende fordeling mellem medlemsstaterne af bevillinger fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget til foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne for perioden 2000-2006 (EFT L 165, s. 33).
(42)
–	Beslutning om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over udgifter, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, for regnskabsåret 2001 (EFT L 160, s. 28).
(43)
–	Denne artikel bestemmer i sine to første afsnit at »Domstolen prøver lovligheden af retsakter vedtaget af Europa-Parlamentet og Rådet i fællesskab, af Rådet, af Kommissionen eller af ECB, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt de af Europa-Parlamentets retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. I denne henseende har Domstolen kompetence til at udtale sig om klager, der af en medlemsstat, [af Europa-Parlamentet], af Rådet eller af Kommissionen indbringes under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af denne traktat eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse, samt af magtfordrejning«. Det fjerde afsnit tilføjer, at »[e]nhver fysisk eller juridisk person kan på samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt«.
(44)
–	Jf. mit forslag til afgørelse i dom af 10.7.2001, sag C-315/99 P, Ismeri Europa mod Revisionsretten, Sml. I, s. 5281.
(45)
–	Dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 8.
(46)
–	Dom af 23.4.1986, sag 294/83, »Les Verts« mod Europa-Parlamentet, Sml. s.1339. Jf. i samme retning dom af 25.7.2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677.
(47)
–	Sætningen i anførelsestegn svarer til dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1970, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263.
(48)
–	Punkt 45 ff. i mit forslag til afgørelse i sagen Ismeri Europa mod Revisionsretten, nævnt ovenfor i fodnote 44.
(49)
–	I dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 47, fastslog Domstolen, at annullationssøgsmål kan rejses til prøvelse af enhver af institutionerne udstedt bestemmelse, som tilsigter at skabe retsvirkninger, uanset bestemmelsens karakter og form (præmis 42), og det blev gentaget i dom af 22.6.2000, sag C-147/96, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 4723, at »[v]ed afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har sådanne virkninger, skal vægten imidlertid lægges på dens indhold« (præmis 27). Jf. i samme retning, kendelse af 13.6.1991, sag C-50/90, Sunzest mod Kommissionen, Sml. I, s. 2917.
(50)
–	Dom af 10.12.1957, forenede sager 1/57 og 14/57, Société des Usines à Tubes de la Sarre mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 51, org.ref.: Rec. s. 201.
(51)
–	Dom af 9.2.1989, forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod Revisionsretten, Sml. s. 641.
(52)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, nævnt ovenfor i fodnote 47.
(53)
–	Dom af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283.
(54)
–	Dom af 17.7.1959, Phoenix-Rheinrohr mod Den Høje Myndighed, sag 20/58, Sml. s. 133, org.ref.: Rec. s. 163, og af 6.4.2000, Spanien mod Kommissionen, sag C-443/97, Sml. I, s. 2415.
(55)
–	Dom af 19.11.1998, sag C-159/96, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 7379.
(56)
–	Dommen i sagen Phoenix-Rheinrohr mod Den Høje Myndighed, nævnt ovenfor i fodnote 54. I samme retning dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 45.
(57)
–	Dom af 22.3.1961, forenede sager 42/59 og 49/59, SNUPAT mod den Høje Myndighed. Sml. 1954-1964, s. 247, org.ref.: Rec. s. 101, af 25.10.1977, sag 26/76, Metro mod Kommissionen, Sml. s. 1875, af 15.12,1988, forenede sager 166/86 og 220/86, Irish Cement mod Kommissionen, Sml. s. 6473) og af 25.5.1993, sag C-199/91, Foyer culturel de Sart-Tilman mod Kommissionen, Sml.1, s. 2667, samt kendelse af 21.11.1990, sag C-12/90, Infortec mod Kommissionen, Sml. I, s. 4265.
(58)
–	Dom af 25.2.1988 sag 190/84, »Les Verts« mod Europa-Parlamentet, Sml. s. 1017.
(59)
–	Jf. punkt 9 i dette forslag til afgørelse.
(60)
–	Det bemærkes, at nedsættelsen er obligatorisk, idet bestemmelsens ordlyd er »nedsættes de udgifter« og ikke »kan nedsættes« eller andre lignende udtryk.
(61)
–	Jf. punkt 24 i dette forslag til afgørelse.
(62)
–	Jeg understreger den oplysende karakter af det der blev behandlet under møderne for så vidt som det at oplyse om størrelsen af en påtænkt bøde, ikke er det samme som faktisk at pålægge den. Den retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål, er ikke den, hvorved den bekendtgøres.
(63)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 40 i dette forslag til afgørelse.
(64)
–	Jeg tillader mig at henvise til dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, hvorefter »det intellektuelle og formelle element udgør et udeleligt hele, er den skriftlige udformning af retsakten det nødvendige udtryk for viljen hos den vedtagende myndighed« (præmis 70).
(65)
–	Dom af 6.4.2000, forenede sager C-287/95 P og C-288/95 P, Kommissionen mod Solvay, Sml. I, s. 2391, præmis 49.
(66)
–	Kravet om domstolsprøvelse, der, som domstolen fastslog i dom af 3.12.1992, sag C-97/91, Oleificio Borelli mod Kommissionen, Sml. I, s. 6313, af 11.1.2001, sag C-1/99, Kofisa Italia, Sml. I, s. 207, og af 6.12.2001, sag C-269/99, Carl Kühne m.fl., Sml. I, s. 9517, udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner og er hjemlet i artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention.
(67)
–	Jf. de retlige bestemmelser i punkt 18 og 19 i dette forslag til afgørelse.
(68)
–	Selv om der havde foreligget bemyndigelse eller delegation, kunne der forlanges dokumentation herfor, ikke kun fordi den forudsættes, som anført af sagsøgeren, men fordi det i henhold til artikel
15 i Kommissionens forretningsorden er et krav. Jf. i den retning punkt 19 i dette forslag til afgørelse.
(69)
–	Kommissionens kompetence til at nedsætte de forskud, der udbetales til medlemsstaterne, drøftes heller ikke her. Domstolen har udtalt sig bekræftende på dette punkt i dom af 17.10.1991, i sag C-342/89, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5031.
(70)
–	Det er her, at den forbindelse, som jeg henviste til i punkt 35 i dette forslag til afgørelse, mellem Kommissionens indsigelse med hensyn til antagelse af søgsmålet til realitetsbehandling og nullitetspåstanden, som den Portugisiske Republik har gjort gældende, opstår.
(71)
–	Punkt 52 ff. i dette forslag til afgørelse.
(72)
–	Jf. de retlige bestemmelser, der er præciserede i punkt 14 til 17 i dette forslag til afgørelse.
(73)
–	Jf. punkt 11 i dette forslag til afgørelse.
(74)
–	Jf. punkt 12 i dette forslag til afgørelse.
(75)
–	Da Kommissionens repræsentant under Fondskomitéens møde den 19.2.2002 fremlagde de bøder for seks medlemsstater, hvis udgifter til planer for udvikling af landdistrikter lå under tærsklen på 75% af overslagene, var forordning nr. 1750/1999 stadig gældende.
(76)
–	Datoer som svarer til fremlæggelsen af de tre planer. Jf. punkt 20 og 21 i dette forslag til afgørelse.
(77)
–	Artikel 44 i forordning nr. 1257/1999, jf. punkt 4 i dette forslag til afgørelse.
(78)
–	Jf. punkt 13 og 79-81 i dette forslag til afgørelse.
(79)
–	De to bestemmelser er identiske, og derfor har det ingen retlig betydning, om der citeres fra den ene eller anden bestemmelse, hvorfor de vurderes samlet. Jf. punkt 65 i dette forslag til afgørelse.
(80)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 36 i dette forslag til afgørelse.
(81)
–	Det fremgår af tredje betragtning til forordning nr. 296/96, at »meddelelser med mængdemæssige oplysninger kan rumme en vis grad af unøjagtighed, der bl.a. skyldes administrative problemer i forbindelse med oplysningernes udarbejdelse; det samme gælder for udgiftsoverslagene, der skal være pålidelige, men som i sagens natur er omtrentlige«.
(82)
–	Med hensyn til formålet fastslog Domstolen i dom af 22.4.1999, sag C-28/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1973, at »proceduren for afslutning af regnskaber har til formål at sikre, at de bevillinger, der stilles til rådighed for medlemsstaterne, er blevet anvendt under overholdelse af de gældende fællesskabsbestemmelser inden for rammerne af den fælles markedsordning« (præmis 38); i samme retning, dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. I, s. 169, præmis 19. Vedrørende tilblivelseshistorien for de retlige betingelser for EUGFL’ s finansiering og overvejelserne med hensyn til forskud se punkt 3 i generaladvokat Darmon’s forslag til afgørelse til dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 69. Hvad angår de forskellige oplysninger henvises til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1258/1999, som er gengivet i punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
(83)
–	Artikel 7, navnlig stk. 2, 3, og 4, i forordning nr. 1258/1999. Jf. punkt 15-18 i dette forslag til afgørelse.
(84)
–	Hvilket er tilfældet i denne sag, hvor Kommissionen fastsætter de faktiske udgifter til 197 323 332,52 EUR, mens summen beløber sig til 197 757 664,51 EUR i de godkendte udgifter. Årsagen til forskellen skal ifølge Den Portugisiske Republik (stævningens punkt 94 og 118) findes i renterne for tilbageførte og for sent betalte beløb.
(85)
–	Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999. Nævnt ovenfor i fodnote 27 i dette forslag til afgørelse.
(86)
–	I denne forbindelse skal jeg fremhæve, at referaterne af mødet den 22.1.2000 indeholder oplysninger om, at punktet vedrørende de bøder, som skulle anvendes over for visse medlemsstater for ikke at have overholdt budgettet for udvikling af landdistrikterne, blev taget af dagsordenen, netop fordi det med henblik på fastsættelse af bøderne var nødvendigt at kende beløbet for de tilsvarende udgifter for det pågældende regnskabsår, som først blev kendt den 31.1.2002. Jf. i den forbindelse punkt 24, litra a), i dette forslag til afgørelse.
(87)
–	Dommen i sagen Danmark mod Kommissionen,
nævnt ovenfor i fodnote 82, præmis 19.
(88)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 69.
(89)
–	Punkt 66-72 i dette forslag til afgørelse.
(90)
–	Dom af 10.2.1982, sag 21/81, Bout, Sml. s. 381, og af 15.7.1993, sag C-34/92, GruSa Fleisch, Sml. I, s. 4147.
(91)
–	Dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 905, præmis 37.
(92)
–	Dom af 20.3.1959, sag 18/57, Nold mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 133, org.ref.: Rec. s. 89, på s. 115.
(93)
–	Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, og af 15.4.1997, sag C-22/94, Irish Farmers Association m.fl., Sml. I, s. 1809.
(94)
–	I stævningens punkt 98 og 121 er det anført, at såfremt der tages hensyn til beløb, som angives i »tabel 104« i EUFGL-deklarationen (garanti) 2001 vedrørende oktober 2001, bilag A.12, der indeholder alle beløbene for regnskabsåret 2001, »fremkommer det i beslutningen anførte beløb«.
(95)
–	Om netop det punkt, henvises til punkt 24 i dette forslag til afgørelse.