ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. március 30.(1)
C‑143/22. sz. ügy
Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE),
Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE),
Association de recherche, de communication et d'action pour l'accès aux traitements (ARCAT),
Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE),
Fédération des associations de solidarité avec toutes les immigrées (FASTI),
Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISI),
Ligue des droits de l'homme (LDH),
Le paria,
Syndicat des avocats de France (SAF),
SOS – Hépatites Fédération
kontra
Ministre de l’Intérieur;
a Défenseur des droits
részvételével
(a Conseil d’État [államtanács, Franciaország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Határok, menekültügy és bevándorlás – 2008/115/EK irányelv – A személyek határátlépésére irányadó szabályok – (EU) 2016/399 rendelet – A határellenőrzés ideiglenes visszaállítása a belső határokon – A visszatérési irányelv alkalmazhatóságára gyakorolt következmények”
Bevezetés
1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem egyike a Bíróság elé 2011‑től kezdődően terjesztett azon ügyeknek, amelyek a francia code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, valamint a menedékjogról szóló törvénykönyv, a továbbiakban: Ceseda) egyes rendelkezéseinek a 2008/115/EK irányelv(2) és az (EU) 2016/399 rendelet (a továbbiakban: Schengeni határellenőrzési kódex)(3) követelményeivel való összeegyeztethetőségét érintik(4). A jelen ügy szempontjából különösen a két legutóbbi ügy – amely az Affum ítélet, valamint az Arib és társai ítélet alapját képezte – releváns.
2.        A jelen ügyben több egyesület nyújtott be keresetet a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) előtt, amelyben többek között az ordonnance no 2020-1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, valamint a menedékjogról szóló törvénykönyv jogalkotási részének módosításáról szóló, 2020. december 16‑i 2020-1733. sz. rendelet; a továbbiakban: 2020-1733. sz. rendelet)(5) megsemmisítését kérték. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben felmerülő fő kérdés az, hogy amikor valamely tagállam úgy dönt, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex alapján belső határellenőrzést vezet be, köteles‑e alkalmazni a 2008/115 irányelv rendelkezéseit, vagy a harmadik országbeli állampolgár beléptetésének megtagadására vonatkozó döntés meghozatala céljából hivatkozhat e kódex 14. cikkére.
3.        A jelen indítványban azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által leírtakhoz hasonló helyzet az Affum ítélet, valamint az Arib és társai ítélet alapjául szolgáló ügyek közé illeszkedik, és a 2008/115 irányelv rendelkezései alkalmazandók. Ezzel szemben ki kell zárni a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikkének alkalmazását.
Jogi háttér
Az uniós jog
A Schengeni határellenőrzési kódex
4.        A Schengeni határellenőrzési kódex 2. cikke értelmében:
„E rendelet alkalmazásában:
1.      »belső határok«:
a)      a tagállamok közös szárazföldi határai, beleértve az álló- vagy folyóvizeken áthaladó határokat is;
b)      a tagállamok belső légi járatok indítására és fogadására szolgáló repülőterei;
c)      a tagállamok tengeri, folyami és tavi kikötői, amelyek rendszeres belső kompjárat céljára szolgálnak;
2.      »külső határok«: a tagállamok szárazföldi határai, beleértve az álló‑ vagy folyóvizeken áthaladó határokat, tengeri határokat és repülőtereket, folyami, tengeri és tavi kikötőket, menynyiben ezek nem belső határok;
[…]”
5.        E kódex 6. cikke kimondja:
(1)      A tagállamok területén történő, bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó tervezett tartózkodás esetén, figyelembe véve a megelőző 180 napos időszak minden egyes tartózkodási napját, a harmadik országok állampolgáraira a következő beutazási feltételek vonatkoznak:
a)      aki olyan, érvényes határátlépésre feljogosító úti okmánnyal rendelkezik, amely megfelel a következő kritériumoknak:
i.      érvényessége legalább három hónappal meghaladja a tagállamok területéről történő tervezett távozás időpontját. Sürgős és indokolt esetben azonban e kötelezettségtől el lehet tekinteni;
ii.      a megelőző tíz éven belül bocsátották ki;
b)      érvényes vízummal rendelkeznek, amennyiben az szükséges az [539/2001/EK tanácsi rendelet(6)] értelmében, kivéve, ha érvényes tartózkodási engedéllyel vagy érvényes hosszú távú tartózkodásra jogosító vízummal rendelkeznek;
c)      igazolják a tervezett tartózkodás célját és körülményeit, és megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási országba való visszatéréshez vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őket biztosan beengedik, illetve képesek ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani;
d)      nem állnak beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt a [Schengeni Információs Rendszerben];
e)      nem jelentenek veszélyt a tagállamok közrendjére, belső biztonságára, közegészségügyére vagy nemzetközi kapcsolataira, különösen nem állnak a tagállamok nemzeti adatbázisaiban szereplő ugyanezen okok miatt beutazási tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt.
[…]”
6.        Az említett kódex 13. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A határőrizet fő célja a jogellenes határátlépések megakadályozása, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, valamint a határt illegálisan [helyesen: jogellenesen] átlépő személyek elleni intézkedések meghozatala. A határt illegálisan [helyesen: jogellenesen] átlépő és az érintett tagállam területén tartózkodásra nem jogosult személyeket el kell fogni, és ellenük a [2008/115] irányelv rendelkezéseinek megfelelő eljárásokat kell indítani.”
7.        A Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke értelmében:
„(1)      Meg kell tagadni annak a harmadik országbeli állampolgárnak a tagállamok területére történő beléptetését, aki nem teljesíti az 6. cikk (1) bekezdésében meghatározott valamennyi feltételt, és nem tartozik az 6. cikk (5) bekezdésében említett személyek közé. Ez nem érinti a menedékjogra és a nemzetközi védelemre, illetve a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó különös rendelkezések alkalmazását.
(2)      A beléptetés megtagadására csak megindokolt döntés alapján kerülhet sor, a megtagadás indokainak pontos megjelölésével. A döntést a nemzeti jog által felhatalmazott hatóság hozza meg. A döntés azonnal végrehajtható.
A beléptetés megtagadásáról szóló, pontosan megindokolt, megalapozott döntését az V. melléklet B. részében megállapított formanyomtatványon kell közölni, amelyet a nemzeti jog által a beléptetés megtagadására felhatalmazott nemzeti hatóság tölt ki. A kitöltött formanyomtatványt át kell adni az érintett harmadik országbeli állampolgárnak, aki e formanyomtatványon igazolja a beléptetés megtagadására vonatkozó döntés kézhezvételét.
(3)      Azok a személyek, akiknek a beléptetését megtagadták, jogorvoslattal élhetnek. A jogorvoslati eljárást a nemzeti jognak megfelelően kell lefolytatni. A harmadik országbeli állampolgár részére írásban rendelkezésére kell bocsátani azon kapcsolattartó helyek listáját, ahol információval tudnak szolgálni a nemzeti joggal összhangban a nevében eljárni jogosult képviselőkről.
A jogorvoslati kérelem benyújtásának nincs halasztó hatálya a beléptetés megtagadására vonatkozó döntés végrehajtására.
Amennyiben a jogorvoslati eljárás eredménye szerint a beléptetés megtagadására vonatkozó döntés megalapozatlan volt, a nemzeti jognak megfelelően nyújtott bármely kártérítés sérelme nélkül, az érintett harmadik országbeli állampolgár jogosult a beléptetést megtagadó tagállam által érvénytelenített beléptetőbélyegző‑lenyomat, valamint egyéb érvénytelenítések pótlására és a megtett bejegyzések törlésére
(4)      A határőröknek biztosítaniuk kell, hogy az a harmadik országbeli állampolgár, akinek a beléptetését megtagadták, nem lép be az érintett tagállam területére.
[…]
(6)      A beléptetés megtagadására irányadó részletes szabályokat az V. melléklet A. része tartalmazza.”
8.        A Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikke kimondja:
„A határellenőrzés hiánya a belső határokon nem érinti a következőket:
a)      az egyes tagállamok illetékes hatóságai által a nemzeti jog alapján gyakorolt rendőrségi hatáskör, amennyiben az ilyen hatáskör gyakorlása nem a határforgalom‑ellenőrzéssel azonos tartalmú; ez a határ menti területeken is érvényes. Az első mondat alkalmazásában a rendőrségi hatáskör gyakorlása különösen akkor nem minősül a határforgalom-ellenőrzéssel azonos tartalmúnak, ha a rendőri intézkedések:
i.      célja nem a határellenőrzés;
ii.      a közrendet érintő esetleges veszélyekkel kapcsolatos általános rendőrségi információn és tapasztalaton alapulnak, és különösen a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemre irányulnak;
iii.      előkészítésének és végrehajtásának módja egyértelműen eltér a külső határokon történő rendszeres személyellenőrzésekétől;
iv.      végrehajtására szúrópróbaszerűen kerül sor;
[…]”
9.        E kódex 25. cikke a következőképpen rendelkezik:
(1)      Ha a belső határokon történő határellenőrzés nélküli térségben az egyik tagállamban a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély áll fenn, akkor a szóban forgó tagállam kivételesen visszaállíthatja a határellenőrzést belső határainak egészén vagy azok meghatározott részein egy korlátozott, legfeljebb 30 napos időtartamra, illetve a komoly veszély várható időtartamára, ha az meghaladja a 30 napos időszakot. A belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállításának alkalmazási köre és időtartama nem lépheti túl a komoly veszély elhárításához feltétlenül szükséges mértéket.
(2)      A belső határokon történő határellenőrzés csak végső megoldásként, a 27., 28. és 29. cikkel összhangban állítható vissza. A 26., illetve a 30. cikkben említett feltételeket a belső határokon történő határellenőrzés visszaállítására vonatkozó valamennyi, a 27., 28. vagy 29. cikk szerinti döntés mérlegelése során figyelembe kell venni.
(3)      Amennyiben a közrendet vagy a belső biztonságot az érintett tagállamban fenyegető komoly veszély e cikk (1) bekezdésében meghatározott időtartamon túl is fennáll, a szóban forgó tagállam a belső határokon történő határellenőrzést a 26. cikkben említett feltételek figyelembe vételével és a 27. cikkel összhangban, e cikk (1) bekezdésében említettekkel megegyező okok alapján__ valamint bármilyen új elem figyelembevételével legfeljebb 30 napos megújítható időtartamokra meghosszabbíthatja.
(4)      A belső határokon történő határellenőrzés visszaállításának teljes időtartama – beleértve az e cikk (3) bekezdése szerinti meghosszabbítások idejét összesen – nem haladhatja meg a hat hónapot. A 29. cikkben említett jellegű kivételes körülmények esetén ez a teljes időtartam az említett cikk (1) bekezdésével összhangban legfeljebb kétéves időtartamra meghosszabbítható.”
10.      Az említett Schengeni kódex 32. cikke kimondja
„Amennyiben a belső határokon a határellenőrzés visszaállítására kerül sor, a II. cím vonatkozó rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell.”
11.      A Schengeni határellenőrzési kódex 5., 13. és 14. cikke a kódex „Külső határok” című II. címében, míg 23., 25. és 32. cikke a „Belső határok” című III. címében szerepel.
12.      A Schengeni határellenőrzési kódex V. mellékletének A. része előírja:
„1.      A beléptetés megtagadásakor az illetékes határőr:
a)      kitölti a beléptetés megtagadásához használt, a B. részben bemutatott formanyomtatványt. Az érintett harmadik országbeli állampolgár aláírja a formanyomtatványt és megkapja az aláírt formanyomtatvány másolatát. Abban az esetben, ha a harmadik országbeli állampolgár megtagadja az aláírást, a határőr az aláírás megtagadásának tényét a formanyomtatvány »megjegyzések« rovatában jelzi;
b)      az útlevélbe elhelyez egy beléptetőbélyegző‑lenyomatot és azt fekete okmánytintával, keresztirányú áthúzással érvényteleníti, azzal szemközt a jobb oldalon szintén fekete okmánytintával beírja a beléptetés megtagadása okának/okainak megfelelő betűt/betűket, amelyeknek a felsorolását a fent említett, a beléptetés megtagadásához használt formanyomtatvány tartalmazza;
c)      adott esetben a vízumot a [810/2009/EK rendelet(7)] 34. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően megsemmisíti vagy visszavonja;
d)      minden beléptetésmegtagadást nyilvántartásba vesz vagy rögzít, az érintett harmadik országbeli állampolgár személyi adatainak, állampolgárságának, a harmadik országbeli állampolgárok úti okmányainak adatai, a beléptetés megtagadásának oka és időpontja feltüntetésével.
2.      Amennyiben a harmadik országbeli állampolgárt, akinek a beléptetését megtagadták, fuvarozó szállította a határra, a helyileg illetékes hatóság:
a)      a Schengeni Egyezmény 26. cikkével és a [2001/51/EK irányelvvel(8)] összhangban utasítja a fuvarozót, hogy vegye át a harmadik országbeli állampolgárt, és haladéktalanul szállítsa vissza abba a harmadik államba, ahonnan elszállította őt, vagy abba a harmadik országba, amely a határátlépésre feljogosító okmányát kiadta, vagy egy olyan harmadik országba, amelybe beutazása biztosított, illetve találjon eszközt a visszaszállításhoz;
b)      a visszaszállításig – a nemzeti jognak megfelelően és a helyi körülmények figyelembevételével – megteszi a megfelelő intézkedéseket annak megakadályozására, hogy a harmadik országbeli állampolgárok, akiknek a beléptetését megtagadták, illegálisan [helyesen: jogellenesen] beutazzanak.
[…]”
A 2008/115 irányelv
13.      A 2008/115 irányelv 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Ez az irányelv a valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó.
(2)      A tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák ezt az irányelvet azokra a harmadik országbeli alábbi állampolgárokra:
a)      akiktől a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 13. cikkével összhangban megtagadták a beutazást, vagy akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának szárazföldi, tengeri vagy légi úton történő illegális [helyesen: jogellenes] átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel, és akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra;
b)      akiket a nemzeti jogszabályok szerint büntetőjogi szankcióként vagy büntetőjogi szankció következményeként utasítanak ki, vagy akik kiadatási eljárás alatt állnak.
[…]”
14.      Ezen irányelv 3. cikke szerint:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
2)      »illegális [helyesen: jogellenes] tartózkodás«: olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg;
[…]”
15.      Ugyanezen irányelv 4. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy:
„Harmadik államok azon állampolgárai tekintetében, akikre a 2. cikk (2) bekezdés a) pontja értelmében ez az irányelv nem alkalmazandó, a tagállamok:
a)      biztosítják, hogy az említett állampolgárokkal szemben alkalmazott bánásmód és védelmük mértéke nem kedvezőtlenebb a 8. cikk (4) és (5) bekezdésében (kényszerítő intézkedések alkalmazásának korlátozása), a 9. cikk (2) bekezdés a) pontjában (a kitoloncolás elhalasztása), a 14. cikk (1) bekezdés b) és d) pontjában (sürgősségi egészségügyi ellátás és a kiszolgáltatott személyek igényeinek figyelembe vétele), valamint a 16. és 17. cikkben (az őrizet körülményei) foglaltaknál, és
b)      tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét.
16.      A 2008/115 irányelv 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A tagállamok a (2)‑(5) bekezdésben említett kivételek sérelme nélkül a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki [helyesen: hoznak].
(2)      A valamely tagállam területén illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó és egy másik tagállam által kibocsátott érvényes tartózkodási engedéllyel vagy tartózkodásra jogosító egyéb engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak haladéktalanul távozniuk kell az engedélyt kibocsátó tagállam területére. Amennyiben az érintett harmadik országbeli állampolgár nem teljesíti ezt a kötelezettséget, vagy ha a közrend érdekében vagy nemzetbiztonsági okokból szükséges a harmadik országbeli állampolgár azonnali távozása, az (1) bekezdés alkalmazandó.
(3)      A tagállamok tartózkodhatnak a területükön illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó kiutasítási határozat kiadásától, ha az érintett harmadik országbeli állampolgárt valamely másik tagállam – az ennek az irányelvnek a hatálybalépésekor érvényben lévő kétoldalú megállapodások vagy megegyezések keretében – visszafogadja. Ebben az esetben az érintett harmadik országbeli állampolgárt visszafogadó tagállam alkalmazza az (1) bekezdést.
[…]
(6)      Ez az irányelv nem gátolja a tagállamokat abban, hogy – a nemzeti jogszabályaiknak megfelelően, a III. fejezet alapján meglévő eljárási biztosítékoknak és a közösségi és nemzeti jog más vonatkozó rendelkezéseinek a sérelme nélkül – egyazon közigazgatási vagy bírósági határozaton vagy intézkedésen belül elfogadják a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről szóló határozatot és egyidejűleg a kiutasítási határozatot és/vagy a kitoloncolási végzést és/vagy a beutazási tilalmat is.”
A francia jog
17.      A Ceseda rendelkezései közé a 2020‑1733. sz. rendelettel bevezetett L. 332‑2. cikk kimondja, hogy:
„A beléptetés megtagadására vonatkozó, írásban és indokolással ellátott döntést a rendeletben meghatározott besorolási osztályba tartozó tisztviselő hozza meg.
A beléptetés megtagadására vonatkozó döntésről szóló értesítésben utalni kell a külföldi azon jogára, hogy értesítheti azt a személyt, akit fogadójaként megjelölt, a konzulátusát, vagy egy választása szerinti jogi képviselőt, illetve kérheti e személyek értesítését. Utalni kell a külföldi azon jogára, hogy az huszonnégy órás határidő lejárta előtt, az L. 333-2. cikkben előírt feltételek mellett megtagadhatja a hazatelepítést.
A határozatot és az ahhoz csatolt jogokról szóló tájékoztatást olyan nyelven kell közölni vele, amelyet megért.
Különös figyelmet kell fordítani a kiszolgáltatott személyekre, beleértve a kiskorúakat is, függetlenül attól, hogy van‑e felnőtt kísérőjük, vagy nincs.”
18.      A Ceseda rendelkezései közé a 2020-1733. sz. rendelettel bevezetett L. 332‑3. cikkének rendelkezése szerint:
„Az L. 332‑2. cikkben előírt eljárást kell alkalmazni a külföldi állampolgárral szemben a [Schengeni határellenőrzési kódex] 6. cikke alapján hozott, a beléptetés megtagadására vonatkozó döntésre. Ezt a rendelkezést kell alkalmazni a belső határon végzett ellenőrzésekre is, amennyiben a [Schengeni határellenőrzési kódex] III. címének II. fejezetében meghatározott feltételek szerint a határellenőrzést ideiglenesen visszaállítják a belső határokon.”
A tényállás, az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
19.      Az alapeljárás felperesei a Conseil d’État (államtanács) előtt többek között a Ceseda L. 332‑3. cikkének megsemmisítése iránt nyújtottak be keresetet. Különösen arra hivatkoznak, hogy ez a cikk sérti a 2008/115 irányelvet, mivel lehetővé teszi a beléptetés megtagadására vonatkozó döntések meghozatalát azokon a belső határokon, ahol az ellenőrzéseket visszaállították.
20.      A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Bíróság az Arib és társai ítéletében kimondta, hogy a 2008/115 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a Schengeni határellenőrzési kódex 32. cikkével összefüggésben értelmezett a) pontját akként kell értelmezni, hogy az akkor sem alkalmazandó a valamely tagállam belső határának közvetlen közelében elfogott és a tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár helyzetére, ha ez a tagállam ezen a határon a közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető komoly veszély miatt – e kódex 25. cikke értelmében – visszaállította a határellenőrzést.
21.      2020. november 27‑én ez a bíróság megállapította, hogy a CESEDA L. 213‑3‑1. cikkének rendelkezései – amelyek előírják, hogy a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállítása esetén a közvetlenül a Schengeni egyezményben részes állam területéről érkező külföldi állampolgár beléptetése az ugyanezen törvénykönyv L. 213‑2. cikkében foglalt feltételek mellett megtagadható, ha a külföldi állampolgár valamely belső szárazföldi határ engedély nélküli átlépésével lépett be Franciaország európai államterületére, és az e határ mentén húzódó tíz kilométeres sávban ellenőrizték – ellentétesek a 2008/115 irányelvnek a Bíróság által az Arib és társai ítéletében értelmezett rendelkezéseivel.
22.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint a Ceseda L. 332-3. cikke, amely a jelen ügyben előtte folyamatban lévő kereset tárgyát képezi, nem veszi át e törvénykönyv L. 213‑3‑1. cikkének rendelkezéseit, így az említett törvénykönyv L 332‑3. cikke nem sérti a jogerő elvét Mindazonáltal ugyanezen törvénykönyv L. 332-3. cikkének második bekezdése előírja, hogy a belső határokon történő határellenőrzésnek a Schengeni határellenőrzési kódex III. cím II. fejezetében meghatározott feltételek mellett történő ideiglenes visszaállítása esetén a belső határon végzett ellenőrzés során megtagadható a beléptetés.
23.      A kérdést előterjesztő bíróság ezért úgy véli, hogy meg kell vizsgálni, hogy ilyen esetben a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke alapján – anélkül, hogy a 2008/115 irányelv alkalmazandó lenne – megtagadható‑e a közvetlenül a Schengeni egyezményben részes állam területéről érkező olyan külföldi állampolgár beléptetése, aki valamely engedélyezett határátkelőhelyen megjelenik anélkül, hogy a Franciaországba történő belépésre jogosító engedélyt vagy tartózkodáshoz való jogot alátámasztó dokumentumokkal rendelkezne.
24.      Ilyen körülmények között határozott úgy a Conseil d’État (államtanács) a Bírósághoz 2022. március 1‑jén érkezett 2022. február 24‑i határozatával, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A belső határokon történő határellenőrzés [Schengeni határellenőrzési kódex] III. címének II. fejezetében előírt feltételek mellett történő ideiglenes visszaállítása esetén az e határon végzett ellenőrzés során e [kódex] 14. cikke alapján – anélkül, hogy a 2008/115 irányelv alkalmazandó lenne – megtagadható‑e a közvetlenül a Schengeni egyezményben részes állam területéről érkező külföldi állampolgár beléptetése?”
25.      Az alapeljárás felperesei, a Défenseur des droits, a francia és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be észrevételeket. Ugyanezen feleket meghallgatták a 2023. január 19‑én tartott tárgyaláson.
Elemzés
26.      Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével lényegében annak meghatározását kéri, hogy a belső határokon történő határellenőrzésnek a Schengeni határellenőrzési kódex III. címének II. fejezetében előírt feltételek mellett történő ideiglenes visszaállítása esetén e kódex 14. cikkét, vagy a 2008/115 irányelv rendelkezéseit kell‑e alkalmazni.
27.      Már az elején hangsúlyoznám, hogy a kérdés nem a belső határellenőrzés visszaállításának jogszerűségéről szól, hanem kizárólag annak következményeiről(9).
28.      Azt javaslom, hogy a Bíróság azt a választ adja, hogy a 2008/115 irányelv rendelkezései alkalmazandók, a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke viszont nem alkalmazható. Véleményem szerint ez a következtetés vonható le a Bíróságnak az Affum és az Arib és társai ügyekben kifejtett érveléséből.
A 2008/115 irányelv alkalmazhatóságáról
29.      A 2008/115 irányelv célja az 1. cikke értelmében a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normák és eljárások meghatározása. Ezen irányelv – amint az a (4) preambulumbekezdéséből kitűnik – a jól szervezett migrációs politika elengedhetetlen elemeként egyértelmű, átlátható és igazságos közös szabályok rögzítését célozza a hatékony visszatérési politika biztosítása céljából.
30.      A 2008/115 irányelvnek a 2. cikkében meghatározott személyi hatálya igen széleskörű(10). A 2. cikkének (1) bekezdése értelmében ez az irányelv a valamely tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó. A „jogellenes tartózkodás” fogalmát az említett irányelv 3. cikkének 2. pontja úgy határozza meg, mint „olyan harmadik országbeli állampolgár jelenléte valamely tagállam területén, aki a Schengeni határellenőrzési kódex [6]. cikkében meghatározott beutazási feltételeknek(11) vagy az adott tagállamban érvényes egyéb beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek nem vagy már nem felel meg(12)”. Ebből a fogalommeghatározásból az következik, hogy bármely harmadik országbeli állampolgár, aki valamely tagállam területén az ott érvényes beutazási, tartózkodási vagy letelepedési feltételeknek való megfelelés nélkül van jelen, pusztán emiatt jogellenesen tartózkodik ott, anélkül hogy e jelenlét minimális időtartammal vagy az e területen maradás szándékával kapcsolatos feltételtől függne(13). Továbbá az ilyen jelenlét kizárólag ideiglenes vagy átmeneti jellege nem szerepel a 2008/115 irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében felsorolt azon indokok között sem, amelyek esetén a tagállamok dönthetnek úgy, hogy kivonják ezen irányelv hatálya alól a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt(14).
31.      Ezen felül a Bíróság már megállapította, hogy a 2008/115 irányelv összefüggésében a „jogellenes tartózkodás” és a „jogellenes beutazás” fogalma szorosan kapcsolódik egymáshoz, mivel az ilyen beutazás azon ténybeli körülmények egyikét jelenti, amely a harmadik országbeli állampolgárnak az érintett tagállam területén való jogellenes tartózkodásához vezethet(15). Amennyiben egy harmadik országbeli állampolgár jogellenesen utazott be valamely tagállam területére, és emiatt úgy tekintendő, hogy jogellenesen tartózkodik ott, ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdése szerint és az ezen 2. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivételekkel tehát ez utóbbi irányelv hatálya alá tartozik, és kiutasítása érdekében az irányelvben előírt közös normáknak és eljárásoknak kell rá vonatkozniuk, amíg a tartózkodás adott esetben nem válik szabályossá(16).
32.      A 2008/115 irányelv 2. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamok bizonyos meghatározott helyzetekben dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák ezt az irányelvet. Az említett irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében ugyanis a tagállamok dönthetnek úgy, hogy nem alkalmazzák ezt a rendelkezést azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akiktől a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikkével(17) összhangban megtagadták a beutazást, vagy akiket az illetékes hatóságok valamely tagállam külső határának jogellenes átlépése kapcsán fogtak el vagy tartóztattak fel, és akik ezt követően nem kaptak engedélyt vagy jogot az adott tagállamban való tartózkodásra.
33.      A Bíróságnak már volt alkalma tisztázni, hogy a 2008/115 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjából az következik, hogy az abban említett két helyzet kizárólag a Schengeni határellenőrzési kódex 2. cikkének 2. pontjában meghatározott, valamely tagállam külső határának átlépéséhez kapcsolódik, és nem vonatkozik tehát a schengeni térséghez tartozó tagállamok közös határának átlépésére. Az említett rendelkezés tehát nem teheti lehetővé a tagállamok számára azt, hogy kivonják az említett irányelv hatálya alól a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat a belső határon keresztül való jogellenes beutazásuk miatt(18). A Bíróság egyébként egyértelművé tette, hogy az említett irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontjában említett helyzetek közül az elsőt illeti, nem vitatott, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikkével összhangban kizárólag azoktól a harmadik országbeli állampolgároktól tagadják meg a beutazást, akik az e térségbe való beutazáshoz külső határt kívánnak átlépni(19).
34.      E megállapítások alapján nem helytálló a francia kormány azon érvelése, amely szerint az olyan harmadik országbeli állampolgár, akitől megtagadták valamely tagállam területére a beutazást, nem tartózkodik e tagállamok egyikének területén sem, mivel ez az érvelés a 2008/115 irányelv hatályának valamely tagállam általi egyoldalú korlátozását jelenti. Ez a tagállam ugyanis megszüntetheti a már megkezdett tartózkodást. Véleményem szerint nincs helye ezen irányelv hatályára vonatkozó ilyen egyoldalú korlátozásának.
35.      Előzetes következtetésként meg kell állapítani, hogy a Francia Köztársaság nem dönthet úgy a 2008/115 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján, hogy nem alkalmazza ezt az irányelvet a határon feltartóztatott, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra.
36.      E megállapítással kapcsolatban hozzátenném, hogy ez pontosan megfelel a Bíróság által elfogadott azon megoldásnak, amelyben kimondta, hogy a 2008/115 irányelv rendelkezései alkalmazandók a valamely tagállam belső határának közvetlen közelében elfogott és a tagállam területén jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár helyzetére, ha ez a tagállam ezen a határon a közrendjét vagy belső biztonságát fenyegető komoly veszély miatt – a Schengeni határellenőrzési kódex értelmében – visszaállította a határellenőrzést(20). Véleményem szerint ugyanez a megoldás érvényes akkor is, ha az érintett személyt a határon tartóztatják fel.
37.      E megállapítások alapján tehát a tagállam a schengeni térségen belüli belső határon feltartóztatott bármely személy tekintetében a 2008/115 irányelv rendelkezéseit köteles alkalmazni.
38.      A Schengeni határellenőrzési kódex rendelkezései, beleértve annak 14. cikkét is, nem változtathatnak ezen a megállapításon.
A Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikkének alkalmazhatóságáról
39.      A Schengeni határellenőrzési kódex állapítja meg a személyek határátlépésére irányadó szabályokat.
40.      A belső határok átlépésekor a személyeket nem kell ellenőrizni, függetlenül attól, hogy mi az állampolgárságuk. A határok ellenőrzés nélküli átlépése de facto csak akkor lehetséges, ha mindenkit érint(21). A belső határellenőrzések eltörlése tehát az ellenőrzések hiányának természete miatt szükségszerűen kiterjed a harmadik országok állampolgáraira is(22). Ez azt is jelenti, hogy a tagállamok külső határain való átlépés az uniós jog hatálya alá tartozik.
41.      A Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke, amely a tagállamok azon kötelezettségét tartalmazza, hogy a külső határon megtagadják a belépést olyan harmadik országbeli állampolgárral szemben, aki nem felel meg e kódex 6. cikkének (1) bekezdésében meghatározott beléptetési feltételeknek(23), nem vonatkozik a belső határra, még – a kódex 32. cikke alapján – mutatis mutandis sem. E rendelkezések ratio legise ugyanis az, hogy a külső határokkal rendelkező tagállamok felelőssége annak biztosítása, hogy harmadik országok beutazási joggal nem rendelkező állampolgárai ne lépjenek be a schengeni térségbe. Azt követően, hogy ezek az állampolgárok beléptek, a tagállamoknak nem az a feladata, hogy a Schengeni határellenőrzési kódex alapján határozatot hozzanak a belépés megtagadásáról, hanem az, hogy alkalmazzák a 2008/115 irányelvet.
42.      Ezen túlmenően a tagállamok(24) nem ugyanazokat a jogi érdekeket védelmezik a külső és a belső határokon: az a tagállam, amelyik a Schengeni határellenőrzési kódex értelmében felelős e térség külső határainak ellenőrzéséért, a schengeni térség összes tagállamának érdekében jár el. Az a tagállam viszont, amelyik úgy határoz, hogy visszaállítja a belső határokon az ellenőrzést, a saját maga érdekében cselekszik(25).
43.      A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ adja, hogy a belső határokon történő határellenőrzésnek a Schengeni határellenőrzési kódex III. címének II. fejezetében előírt feltételek mellett történő ideiglenes visszaállítása esetén a 2008/115 irányelv rendelkezéseit kell alkalmazni. Ezzel szemben ki kell zárni e kódex 14. cikkének alkalmazását.
Végső megfontolások – a tagállamok lehetőségei a 2008/115 irányelv alapján
44.      Bár a belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása esetén a kérdést előterjesztő bíróság által leírt feltételek mellett a 2008/115 irányelv rendelkezései alkalmazandók, a Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke pedig nem, a tagállamoknak számos lehetőségük marad arra, hogy biztosítsák az jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony kiutasítását.
45.      E tekintetben emlékeztetek arra, hogy 2008/115 irányelvvel létrehozott kiutasítási eljárás középpontját és kezdetét egy kiutasítási határozat képezi, amelyet a tagállamok ezen irányelv 6. cikkének (1) bekezdése értelmében kötelesek(26) meghozni a területükön jogellenesen tartózkodó, harmadik ország állampolgárságával rendelkező személlyel szemben(27). Ez a rendelkezés az említett irányelv sarokkövét képezi, amely köré a többi rendelkezés épül(28). A 2008/115 irányelv 6. és azt követő cikkeiből eredő tagállami kötelezettségek állandóak, folyamatosak és megszakítások nélkül alkalmazandók abban az értelemben, hogy az említett cikkekben szereplő feltételek teljesülése esetén automatikusan felmerülnek(29). Más szóval, ha egy harmadik ország állampolgárának tartózkodása jogellenes, és az irányelv 6. cikkének (2)‑(5) bekezdésében foglalt kivételek nem alkalmazandók, a tagállam köteles kiutasítási határozatot elfogadni és végrehajtani azt.
46.      Abban az esetben, ha egy olyan harmadik országbeli állampolgár, akitől megtagadták a beutazást, veszélyt jelentene a közrendre vagy a belső biztonságra, a 2008/115 irányelv nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy az adott állampolgárral szemben őrizetbe vételi intézkedést hozzanak(30). Ilyen helyzetben az érintett tagállam nem köteles az említett irányelv 7. cikkének (4) bekezdése szerinti önkéntes távozásra vonatkozó határidőt biztosítani.
47.      Továbbá emlékeztetnék a 2008/115 irányelv 6. cikke (3) bekezdésének rendelkezésére, amely szerint a tagállamok tartózkodhatnak a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárra vonatkozó kiutasítási határozat kiadásától, ha az érintett harmadik országbeli állampolgárt valamely másik tagállam – az ennek az irányelvnek a hatálybalépésekor érvényben lévő kétoldalú megállapodások vagy megegyezések keretében – visszafogadja.
48.      Végül azokban az esetekben, amikor a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma előre nem látott, súlyos terhet ró valamely tagállam idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira, akkor ez a tagállam a 2008/115 irányelv 18. cikke értelmében sürgős lépéseket tehet az őrizet körülményeinek tekintetében.
Végkövetkeztetés
49.      A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
A belső határokon történő határellenőrzésnek a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet III. címének II. fejezetében előírt feltételek mellett történő ideiglenes visszaállítása esetén a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseit kell alkalmazni. Ezzel szemben ki kell zárni e kódex 14. cikkének alkalmazását.
1      Eredeti nyelv: francia.
2      A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.).
3      A személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határellenőrzési kódex) szóló 2016. március 9‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 77., 1. o.).
4      Lásd: 2011. december 6‑i Achughbabian ítélet (C‑329/11, EU:C:2011:807); 2014. november 5‑i Mukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336); 2014. december 11‑i Boudjlida ítélet (C‑249/13, EU:C:2014:2431); 2016. június 7‑i Affum (C‑47/15, a továbbiakban: Affum ítélet, EU:C:2016:408); 2019. március 19‑i Arib és társai ítélet (C‑444/17, a továbbiakban: Arib és társai ítélet, EU:C:2019:220).
5      JORF, 2020. december 30., 315. sz., 41. sz. szöveg.
6      A külső határok átlépésekor vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i tanácsi rendelet (HL 2001. L 81., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.).
7      A Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13–i európai parlamenti és tanácsi rendelet (Vízumkódex) (HL 2009. L 243., 1. o.; helyesbítés: HL 2018., L 284., 38. o.).
8      Az 1985. június 14‑i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény 26. cikkében foglalt rendelkezések kiegészítéséről szóló, 2001. június 28‑i tanácsi irányelv (HL 2001. L 187., 45. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 160. o.).
9      Annak jogszerűséget ugyanis nem vitatják a jelen ügyben.
10      Lásd még: Lutz, F., „ Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals”, in Hailbronner, K. és Thym, D. (szerk.), EU Immigration and Asylum Law – a Commentary, 2. kiadás, 2016, C. H. Beck, Hart, Nomos, München, Oxford, Baden-Baden, 2. cikk 3. pont.
11      Ez a 6. cikk lépett a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15‑i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 105., 1. o.; helyesbítés: HL 2010. L 275., 11. o.) 5. cikkének helyébe, amelyre a 2008/115 irányelv 3. cikkének 2. pontja hivatkozik.
12      Kiemelés tőlem.
13      Lásd: Affum ítélet (48. pont).
14      Lásd: Affum ítélet (48. pont).
15      Lásd: Affum ítélet (60. pont).
16      Lásd: Affum ítélet (61. pont).
17      A Schengeni határellenőrzési kódex 14. cikke lépett az 562/2006 rendelet 13. cikke helyébe, amelyre a 2008/115 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja hivatkozik.
18      Lásd: Affum ítélet (69. pont).
19      Lásd: Affum ítélet (70. pont).
20      Lásd: Arib és társai ítélet (67. pont).
21      Lásd e tekintetben Hoppe, M., in Lenz, C. O., és Borchardt, K.-D. (szerk.), EU-Verträge Kommentar, Bundesanzeiger Verlag, 6. kiadás, Köln, 2013, 77. cikk AEUV, 5. pont.
22      Lásd e tekintetben: Müller-Graff, P.-Chr. in Pechstein, M., Nowak, C., Häde, U., (szerk.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Mohr Siebeck, Tübingen, 2017, 77. cikk AEUV, 1. pont.
23      És aki nem tartozik a Schengeni határellenőrzési kódex 6. cikkének (5) bekezdésében említett személyek valamelyik kategóriájába.
24      Pontosítani kell, hogy a „tagállamok” kifejezés csupán az Európai Unió azon tagállamait foglalja magában, amelyek részt vesznek a schengeni vívmányokban, valamint az ezekben résztvevő harmadik államokat; lásd még: a Schengeni határellenőrzési kódex (21)–(28) preambulumbekezdése.
25      Lásd még ebben az értelemben: Szpunar főtanácsnoknak az Arib és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑444/17, EU:C:2018:836, 58. és 59. pont).
26      Lásd: 2011. december 6‑i Achughbabian ítélet (C‑329/11, EU:C:2011:807, 31. pont). A 2008/115 irányelv 6. cikkének kötelező jellegére vonatkozóan lásd még: Slama, S.: „La transposition de la directive »retour«: vecteur de renforcement ou de régression des droits des irréguliers?”, in: Dubin, L., La légalité de la lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union européenne, Bruylant, Brüsszel, 2012., 289–345. o., különösen 330. o.
27      Ez a kötelezettség nem érinti a 2008/115 irányelv 6. cikkének (2)–(5) bekezdésében felsorolt kivételeket. Ezen túlmenően az említett irányelv 6. cikkének (6) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a kiutasítási határozattal egyidejűleg határozatot fogadjanak el a jogszerű tartózkodás megszüntetéséről.
28      Lásd még Hörich, D., „Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011., 281– 286, különösen 283. o.
29      Lásd még: Szpunar főtanácsnoknak a Celaj ügyre vonatkozó indítványa (C‑290/14, EU:C:2015:285, 50. pont).
30      Lásd e tekintetben: Arib és társai ítélet (66. pont); 2020. július 2‑i Stadt Frankfurt am Main ítélet (C‑18/19, EU:C:2020:511, 41. és azt követő pontok).