62007CC0002
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 29 de Novembro de 2007  (
1
)
Processo C-2/07
Paul Abraham e o.
contra
Région wallonne e o.
«Directiva 85/337/CEE — Avaliação dos efeitos de projectos no ambiente — Aeroporto com uma pista de descolagem e de aterragem de comprimento superior a 2 100 metros»
I — Introdução
1.
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (
2
), na sua versão original (a seguir «directiva AIA»). Estão em causa as medidas postas em prática no aeroporto de Liège-Bierset susceptíveis de terem possibilitado a sua utilização para os serviços aéreos de carga e de terem provocado o acréscimo de voos nocturnos. No essencial, coloca-se a questão de saber sob que condições as alterações efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto exigem um estudo de impacto ambiental e, particularmente, se se deve ter ao mesmo tempo em conta o pretendido aumento do tráfego aéreo.
II — Quadro jurídico
2.
No artigo 1.o da directiva AIA, são definidos o seu objecto, bem como alguns conceitos:
«1.   A presente directiva aplica-se à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem um impacto considerável no ambiente.
2.   Na acepção da presente directiva, entende-se por:
Projecto:
—
a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras,
—
outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do solo;
Dono da obra:
o autor de um pedido de aprovação de um projecto privado, ou a autoridade pública que toma a iniciativa relativa a um projecto;
Aprovação:
a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto.
3.   […]»
3.
O artigo 2.o, n.o 1, determina o objectivo da directiva AIA:
«1.   Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos.
Estes projectos são definidos no artigo 4.o»
4.
O artigo 3.o descreve o objecto da avaliação dos efeitos no ambiente:
«A avaliação dos efeitos no ambiente identificará, descreverá e avaliará, de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.o a 11.o, os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os seguintes factores:
—
o homem, a fauna e a flora,
—
o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,
—
a interacção entre os factores referidos nos primeiro e segundo travessões,
—
os bens materiais e o património cultural.»
5.
O artigo 4.o define quais os projectos a avaliar:
«1.   Sem prejuízo do disposto no n.o 3 do artigo 2.o, os projectos que pertencem às categorias enumeradas no Anexo I são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5.o a 10.o
2.   Os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II são submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.v, sempre que os Estados-Membros considerarem que as suas características assim o exigem.
Para este fim, os Estados-Membros podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no Anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação nos termos dos artigos 5.o a 10.o
o»
6.
Os aeroportos são referidos no ponto 7 do anexo I:
«Construção de auto-estradas, de vias rápidas (1) de vias para o tráfego de longa distância dos caminhos-de-ferro e de aeroportos (
3
)cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais.
[…]
7.
O anexo 14 da Convenção de Chicago sobre a Aviação Civil Internacional contém normas para todas as áreas em que os aviões se movimentam num aeroporto, incluindo a descolagem e a aterragem, isto é, para as pistas de descolagem e de aterragem, os caminhos de circulação e o espaço aéreo do aeroporto. São igualmente reguladas as indicações para a utilização do aeroporto pelos aviões.
8.
A alínea d) do ponto 10 do anexo II da directiva AIA refere-se, designadamente, aos aeroportos de pequena dimensão:
«Construção de estradas, de portos (incluindo portos de pesca) e de aeródromos (projectos que não constem do anexo I)».
9.
As alterações dos projectos estão compreendidas no ponto 12 do anexo II:
«Alteração dos projectos que constam do Anexo I e dos projectos do Anexo II que se destinam exclusiva ou principalmente a desenvolver ou ensaiar novos métodos ou produtos e que não são utilizados durante mais de um ano.»
10.
O artigo 5.o da directiva AIA determina quais as informações a prestar no âmbito de um estudo de impacto ambiental:
«1.   No caso de projectos que, nos termos do disposto no artigo 4.o, devem ser submetidos à avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.o a 10.o, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça, de uma forma adequada, as informações especificadas no Anexo III, na medida em que:
a)
os Estados-Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e dos elementos do ambiente que possam ser afectados;
b)
os Estados-Membros considerem que se pode exigir razoavelmente que um dono da obra reúna os dados, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes.
2.   As informações a fornecer pelo dono da obra nos termos do n.o 1, devem incluir pelo menos:
—
uma descrição do projecto com informações relativas à sua localização, concepção e dimensões,
—
uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, remediar os efeitos negativos significativos,
—
os dados necessários para identificar e avaliar os efeitos principais que o projecto possa ter sobre o ambiente,
—
um resumo não técnico das informações referidas nos primeiro, segundo e terceiro travessões.
3.   […]»
11.
As informações referidas no artigo 5.o, n.o 1, são especificadas no anexo III:
«1.   Descrição do projecto, incluindo, em especial:
—
uma descrição das características físicas da totalidade do projecto e exigências no domínio da utilização do solo, aquando das fases de construção e de funcionamento,
—
uma descrição das principais características dos processos de fabrico, por exemplo, a natureza e as quantidades de materiais utilizados,
—
uma estimativa dos tipos e quantidades de resíduos e emissões esperados (poluição da água, da atmosfera e do solo, ruído, vibração, luz, calor, radiação, etc.) em resultado do funcionamento do projecto proposto.
[…]
4.   Uma descrição  (
4
) dos efeitos importantes que o projecto proposto pode ter no ambiente resultantes:
—
da existência da totalidade do projecto,
—
da utilização dos recursos naturais,
—
da emissão de poluentes, da criação de perturbações ou da eliminação dos resíduos,
e a indicação pelo dono da obra dos métodos de previsão utilizados para avaliar os efeitos no ambiente.
[…]
12.
Segundo informação do órgão jurisdicional de reenvio, a directiva AIA foi transposta com grande fidelidade para o pertinente direito interno.
III — Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais
13.
O processo principal teve origem numa acção intentada pelos residentes nas proximidades do aeroporto de Liège-Bierset, na Bélgica. Este aeroporto dispõe desde há muito tempo de uma pista de aterragem de comprimento claramente superior a 2100 metros. Após um estudo económico realizado por um terceiro, a Région wallonne (Região da Valónia) decidiu nele desenvolver uma actividade de serviços aéreos de carga a funcionar 24 horas por dia.
14.
A Região da Valónia e a Société de développement et de promotion de l’aéroport de Liège-Bierset (sociedade de desenvolvimento e de promoção do aeroporto de Liège-Bierset, a seguir «SAB») celebraram contratos com as empresas de serviços aéreos de carga. Sobre um primeiro contrato, com a sociedade Cargo Airlines Ltd (a seguir «CAL»), celebrado numa data indeterminada, não foram fornecidas ao Tribunal de Justiça mais informações. O contrato com a sociedade de correio expresso TNT (a seguir «TNT»), celebrado em 26 de Fevereiro de 1996 (a seguir «contrato»), foi, contudo, pormenorizadamente explanado.
15.
Os residentes nas proximidades alegam que este último contrato estabelecia, em especial, que:
—
a pista principal (23L/05R) do aeroporto deveria estar completamente operacional em todo o seu comprimento e equipada com um sistema para aterragem;
—
a pista paralela para aterragem (23R) deveria estar acabada o mais tardar até 1 de Março de 1996;
—
a pista 23L/05R deveria ser alargada em 45 metros e corresponder a normas suficientes para um Airbus 300 poder manobrar;
—
a pista 23ML deveria ser equipada com duas saídas de alta velocidade suplementares e a torre ATC (Air Traffic Control Tower) deveria ser deslocada;
—
um novo parque de estacionamento de 18 hectares deveria ser construído directamente em frente da instalação de triagem da TNT;
—
a zona de estacionamento deveria ser ampliada em direcção ao hangar de manutenção de aviões e ligada à nova saída de alta velocidade;
—
deveria ser construída uma torre de controlo e mantido um centro de abastecimento de combustível com uma capacidade mínima de um milhão de litros, com a possibilidade de a TNT exigir a sua ampliação;
—
o aeroporto deveria estar aberto 24 horas por dia, 365 dias por ano e deveria estar disponível uma fonte de energia adequada às actividades da TNT (aproximadamente 2000 amperes), reforçada por uma reserva que permita assegurar um abastecimento ininterrupto de energia, para o que seria necessária autorização para erguer dois postos eléctricos de alta tensão de 15 kV.
16.
Os primeiros voos nocturnos foram efectuados em 1996 pela sociedade CAL. A sociedade TNT iniciou os seus voos nocturnos em Março de 1998.
17.
Os residentes nas proximidades queixam-se da elevada poluição sonora, na sua maior parte nocturna, e dos seus efeitos no sono e na saúde. Intentaram uma acção de responsabilidade civil pedindo, por um lado, uma indemnização pelos danos sofridos devido à utilização das infra-estruturas objecto do contrato de 26 de Fevereiro de 1996 e, por outro, a proibição de utilizar essas infra-estruturas.
18.
Afirmam que não foi efectuado um estudo de impacto ambiental prévio à concessão das licenças de construção e de exploração necessárias para a execução dos trabalhos objecto do contrato de 26 de Fevereiro de 1996. Desta circunstância resulta a ilegalidade das licenças necessárias para o cumprimento desse contrato e, portanto, simultaneamente, a ilegalidade das infra-estruturas objecto dessas licenças e da sua utilização.
19.
O Tribunal de première instance de Liège julgou a acção parcialmente procedente; na segunda instância, a Cour d’appel de Liège negou provimento ao recurso. A Cour d’appel declarou, designadamente, que a directiva AIA encara e define o conceito de aeroporto tendo em conta o comprimento da sua pista e não as instalações anexas à pista, tais como hangares ou uma torre de controlo. Ora, a pista não sofreu alterações significativas. Além disso, o anexo I da directiva AIA refere-se à «construção» de um aeroporto e o anexo II menciona a alteração de um projecto objecto do anexo I, isto é, a alteração da construção.
20.
Com o recurso interposto, os residentes nas proximidades contestam a interpretação do conceito de projecto feita pela Cour d’appel.
21.
Por conseguinte, a Cour de cassation submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudicais:
1)
Um contrato que vincula as autoridades públicas e uma empresa privada, celebrado com o objectivo de esta empresa se instalar num aeroporto que tem uma pista de comprimento superior a 2100 metros, que contém a descrição precisa das obras de infra-estrutura a efectuar para a adaptação da pista, sem que esta seja prolongada, e para a construção de uma torre de controlo, com vista a permitir o voo de aeronaves de grande capacidade, 24 horas por dia e 365 dias por ano, e que prevê voos, tanto nocturnos como diurnos, a partir das instalações dessa empresa, constitui um projecto na acepção da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, na redacção em vigor antes de ser alterada pela Directiva 97/11/CEE do Conselho, de 3 de Março de 1997?
2)
As obras de alteração efectuadas na infra-estrutura de um aeroporto já existente, com vista a adaptá-lo a um projectado aumento do número de voos nocturnos e diurnos, sem prolongamento da pista, correspondem ao conceito de projecto para o qual é necessário um estudo de impacto ambiental, na acepção dos artigos 1.o, 2.o e 4.o da Directiva 85/337, na redacção em vigor antes de ser alterada pela Directiva 97/11?
3)
Apesar de o projectado aumento da actividade de um aeroporto não ser directamente referido nos anexos da Directiva 85/337, o Estado-Membro deve ter em conta esse aumento quando analisa o potencial efeito no ambiente das alterações efectuadas nas infra-estruturas desse aeroporto para o adaptar a esse acréscimo de actividade?
22.
Na fase escrita e na audiência participaram por parte dos residentes nas proximidades do aeroporto P. Abraham e o., R. Beaujean e o. e P. Descamps e o., que apresentaram alegações em separado, e ainda a SAB e a TNT, os Estados-Membros Bélgica e República Checa, e a Comissão.
IV — Apreciação jurídica
23.
Segundo o artigo 4.o, n.o 1, e o ponto 7 do anexo I da directiva AIA, a licença de construção de aeroportos cuja pista de descolagem e aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais pressupõe necessariamente um estudo de impacto ambiental.
24.
De acordo com o artigo 4.o, n.o 2, e os pontos 10 e 12 do anexo II da directiva AIA, as alterações a esses projectos ou a construção de outros aeroportos não são necessariamente submetidas a uma avaliação, verificando-se apenas esta situação quando os Estados-Membros considerarem que as suas características assim o exigem. Para este fim, os Estados-Membros podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poderem, de entre os projectos pertencentes às categorias enumeradas no anexo II, determinar quais os que devem ser submetidos a uma avaliação.
25.
Segundo jurisprudência assente, os Estados-Membros dispõem de uma margem de apreciação, estabelecida pelo artigo 4.o, n.o 2, da directiva AIA e limitada pela obrigação, constante do artigo 2.o, n.o 1, da mesma directiva, que se traduz em os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, serem submetidos à avaliação dos seus efeitos (
5
).
26.
Neste âmbito, as questões da Cour de cassation têm por objecto, por um lado, a relevância do contrato sobre a adaptação do aeroporto às necessidades do transporte de carga e, por outro lado, a questão de saber se as alterações não relativas à pista efectuadas num aeroporto podem ser consideradas um projecto sujeito a avaliação e se a actividade do aeroporto deve ser tida em conta na avaliação dos seus impactos ambientais.
27.
Uma vez que a interpretação e a aplicação da directiva AIA se devem orientar pelo objectivo previsto no artigo 2.o, n.o 1, que consiste no facto de, antes da concessão da autorização, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, serem submetidos à avaliação dos seus efeitos (
6
), é conveniente responder às questões na ordem inversa.
28.
Desta forma, irei analisar em primeiro lugar, no ponto A, a questão de saber se a actividade de um aeroporto ou o seu aumento devem ser tidos em conta na avaliação dos efeitos no ambiente. Seguidamente, tendo em consideração a resposta a esta questão, será analisada, no ponto B, a segunda questão prejudicial, que consiste em saber em que medida as alterações efectuadas num aeroporto podem ser consideradas um projecto sujeito a avaliação, na acepção da directiva AIA. Por último, no ponto C, irei abordar a primeira questão prejudicial, que diz respeito a uma particularidade das medidas objecto do presente litígio. Estas foram fixadas, em primeiro lugar, fundamentalmente num contrato. Por conseguinte, coloca-se a questão de saber como se deve classificar o contrato no sistema de avaliação da directiva AIA e, especialmente, se as medidas acordadas deveriam ser eventualmente avaliadas quanto ao seu impacto ambiental.
A — Quanto à terceira questão prejudicial
29.
Com a terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, segundo a directiva AIA, o tráfego aéreo verificado num aeroporto ou o seu aumento fazem parte dos impactos ambientais a ter em conta. Esta questão tem origem na alegação de que as alterações efectuadas nas infra-estruturas do aeroporto de Liège-Bierset conduziram a um aumento da actividade nesse aeroporto.
30.
As dúvidas da Cour de cassation residem no facto de o aumento da actividade de um aeroporto não estar expressamente mencionado na directiva AIA. Não obstante, resulta claramente das disposições desta directiva que este aumento deve ser tido em consideração.
31.
Assim, segundo o artigo 3.o da directiva AIA, o estudo de impacto ambiental abrange os efeitos directos e indirectos de um projecto. As disposições relativas às informações a fornecer pelo dono da obra, segundo o artigo 5.o, n.o 1, da directiva AIA, demonstram que o conceito de efeitos indirectos deve ser compreendido em sentido amplo e, em especial, incluir igualmente os efeitos inerentes ao funcionamento de um projecto. Assim, a nota relativa ao ponto 4 do anexo III refere que a descrição deve mencionar os efeitos e, se for caso disso, os efeitos indirectos, secundários, cumulativos, a curto, médio e longo prazo, permanentes e temporários, positivos e negativos do projecto. De acordo com o terceiro travessão do ponto 1 do anexo III, os efeitos incluem, nomeadamente, uma estimativa dos tipos e quantidades de resíduos e emissões esperados […] em resultado do funcionamento do projecto proposto, isto é, das actividades lá realizadas.
32.
De facto, as informações previstas no artigo 5.o, n.o 1, e no anexo III da directiva AIA apenas são necessárias se os Estados-Membros considerarem que essas informações são relevantes e que podem ser razoavelmente exigidas ao dono da obra. No entanto, a margem de decisão assim reservada aos Estados-Membros não é ilimitada (
7
).
33.
No caso de um aeroporto, são relevantes as operações a que se destina, segundo a sua natureza e o seu âmbito, bem como os impactos ambientais daí resultantes. De uma forma geral, exige-se igualmente ao dono da obra que forneça essas informações. Por conseguinte, uma renúncia às informações relativas ao funcionamento ou aos impactos causados por um aumento das operações seria incompatível com a directiva AIA.
34.
As informações a fornecer relativamente a um aumento estimado das operações devem, portanto, segundo o artigo 8.o da directiva AIA, ser tidas em consideração no âmbito do procedimento de licenciamento.
35.
Por conseguinte, deve responder-se à terceira questão prejudicial que, de acordo com a directiva AIA, os efeitos no ambiente de uma alteração efectuada nas infra-estruturas de um aeroporto incluem o aumento da sua actividade que com essa alteração se pretende obter.
B — Quanto à segunda questão prejudicial
36.
A segunda questão destina-se a saber se as obras de alteração efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto já existente exigem um estudo de impacto ambiental quando estas alterações não compreenderem qualquer prolongamento da pista de descolagem e de aterragem. Está, portanto, em causa determinar com base em que critérios se deve decidir se as alterações efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto pressupõem um estudo de impacto ambiental.
Quanto à construção de um aeroporto segundo o ponto 7 do anexo I da directiva AIA
37.
Segundo o artigo 4.o, n.o 1, e o ponto 7 do anexo I da directiva AIA, a construção de aeroportos cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais exige um estudo de impacto ambiental.
38.
Embora o aeroporto de Liège-Bierset já existisse antes de as medidas em causa no presente processo terem sido acordadas e levadas à prática, R. Beaujean e o. consideram que está em causa a construção de um aeroporto. A renovação prevista da pista principal, o seu equipamento com um sistema de aterragem e o alargamento para 45 metros da pista paralela equivalem à construção de uma nova pista. As obras possibilitaram um aumento considerável do volume de carga no aeroporto (multiplicado por 464 entre 1994 e 1998). P. Descamps e o. defendem a mesma conclusão e, além disso, salientam que as medidas eram condição para o funcionamento nocturno do aeroporto, anteriormente só utilizado durante o dia.
39.
Num acórdão relativo a um projecto ferroviário espanhol (
8
), encontram-se elementos indiciadores de que, apesar das instalações já existentes, pode existir um projecto novo. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que a duplicação de uma via férrea já existente não deve ser considerada uma simples alteração de um projecto anterior, na acepção do ponto 12 do anexo II da directiva AIA, mas sim a construção de uma via para o tráfego de longa distância dos caminhos-de-ferro, segundo o ponto 7 do anexo I. Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça baseou-se no efeito significativo que esse projecto era susceptível de ter no ambiente.
40.
Em princípio, este entendimento pode ser transposto para os projectos relativos aos aeroportos. Embora, a par do conceito de aeroporto, o ponto 7 do anexo I da directiva AIA apenas refira como critério o comprimento da pista de descolagem e de aterragem, os impactos ambientais de um aeroporto relevantes de acordo com a finalidade desta directiva dependem igualmente de outras circunstâncias.
41.
O comprimento da pista de descolagem e aterragem é decisivo para o tipo de aviões que podem utilizar o aeroporto e, deste modo, para os potenciais efeitos de cada descolagem e aterragem. Os aviões de grande porte necessitam de pistas mais longas.
42.
Contudo, o número possível de voos resulta de outros elementos relativos às infra-estruturas, por exemplo do equipamento com sistemas de apoio electrónicos para as descolagens e as aterragens, das instalações para a assistência aos aviões, dos lugares de estacionamento existentes, bem como da capacidade do espaço aéreo.
43.
A capacidade a que se destina, na realidade, um aeroporto, isto é, a procura de serviços aéreos, depende, além disso, da sua ligação aos respectivos mercados de procura e da situação concorrencial relativamente a outros prestadores de serviços comparáveis.
44.
No entanto, apenas podem ser entendidas como medidas de construção de um aeroporto as medidas que digam respeito pelo menos a parte desse aeroporto. É, essencialmente, da definição prevista no anexo 14 da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional, a que se refere o ponto 7 do anexo I da directiva AIA, que resultam os elementos que fazem parte de um aeroporto.
45.
Porém, uma vez que esta regulamentação não diz respeito aos efeitos dos aeroportos no ambiente, mas sim à sua segurança, o conceito de aeroporto, na acepção da directiva AIA, deve incluir igualmente instalações construídas com preocupações ambientais que, apesar de não estarem abrangidas pelo anexo 14 da Convenção, estão indissociavelmente ligadas aos elementos fundamentais aí definidos. A este respeito, deve-se sobretudo ter em mente os terminais de passageiros e de mercadorias.
46.
Pelo contrário, não devem ser incluídas no conceito de aeroporto instalações que, embora tendo eventualmente aumentado devido ao tráfego aéreo, devem preferencialmente ser incluídas noutras categorias de projectos, como, por exemplo, o serviço de transportes terrestres e os hotéis, bem como as áreas de escritório e os espaços comerciais.
47.
É igualmente necessária uma delimitação relativamente à alteração da construção de um aeroporto, nos termos do ponto 12 do anexo II. Por conseguinte, as medidas relacionadas com um aeroporto já existente apenas podem ser consideradas como a construção de um aeroporto se, tendo em conta os seus impactos ambientais, equivalerem a uma nova construção.
48.
Consequentemente, como medidas postas em prática em aeroportos já existentes que devem ser equiparadas à construção de um aeroporto devem ter-se em conta, especialmente, os prolongamentos substanciais das pistas, que tornam o aeroporto utilizável por tipos de aviões com impactos ambientais indubitavelmente mais elevados, ou as reorientações das pistas, que conduzem a outras rotas aéreas para a descolagem e a aterragem.
49.
No entanto, também não é de excluir que, em casos excepcionais, medidas não respeitantes directamente ao comprimento e à orientação das pistas aumentem de tal modo a capacidade do aeroporto que correspondam a uma nova construção. Se, em virtude da capacidade insuficiente dos terminais e das áreas de estacionamento disponíveis, o aeroporto já há muito se encontrava bloqueado por haver um número reduzido de voos, uma capacidade adicional nestes domínios pode provocar um considerável aumento do volume de tráfego. Esta circunstância deveria ser aplicável especialmente no caso de medidas que levam a uma utilização civil de anteriores aeroportos militares dotados de longas pistas.
50.
A questão de saber se as medidas controvertidas postas em prática no aeroporto de Liège-Bierset alcançaram a dimensão de uma nova construção não pode, com base nas informações fornecidas, ser apreciada pelo Tribunal de Justiça. O que é relevante é saber se as medidas tomadas aumentaram de tal forma a capacidade do aeroporto que os impactos ambientais da reestruturação devam ser equiparados a uma nova construção.
51.
A este respeito, deve ser particularmente analisado o argumento segundo o qual foi só em virtude destas medidas que os serviços de transporte de carga cresceram 464 vezes e o funcionamento nocturno se tornou possível. Em especial, o alargamento do horário de funcionamento pode ter efeitos consideráveis no ambiente.
52.
Em suma, há que concluir que as obras de alteração efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto já existente cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais devem ser equiparadas à construção de um aeroporto, na acepção do ponto 7 do anexo I e, por conseguinte, devem ser necessariamente submetidas a um estudo de impacto ambiental se, tendo em conta os seus efeitos no ambiente, essas alterações equivalerem a uma nova construção.
Quanto à alteração de um aeroporto segundo o ponto 12 do anexo II e o ponto 7 do anexo I da directiva AIA
53.
Se as medidas controvertidas não forem consideradas a construção de um aeroporto na acepção do ponto 7 do anexo I da directiva AIA, do artigo 4.o, n.o 2, em conjugação com o ponto 12 do anexo II da mesma directiva pode resultar a obrigação de um estudo de impacto ambiental. Esta circunstância pressupõe, em primeiro lugar, que as medidas devem ser consideradas uma alteração de um projecto, segundo o anexo I.
54.
Contudo, a Bélgica, a SAB e a TNT sustentam firmemente que as alterações efectuadas em aeroportos já existentes não estão abrangidas pela directiva AIA. A redacção do ponto 7 do anexo I e do ponto 12 do anexo II — a alteração da construção de um aeroporto cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais — indica que apenas estaria abrangida uma alteração ocorrida no decurso do processo original de construção. Se fosse igualmente considerada uma alteração efectuada num aeroporto já concluído, então o ponto 7 do anexo I não mencionaria a construção de um aeroporto, mas sim apenas o aeroporto, como sucede, segundo o anexo I, com os outros tipos de projectos: por exemplo, as refinarias, as centrais térmicas ou as instalações de eliminação de resíduos.
55.
Esta interpretação, não partilhada pela Comissão, pela República Checa e pelos residentes nas proximidades do aeroporto, não é, contudo, determinante. Pelo contrário, o espírito e o objectivo da directiva AIA impõem que se entenda a utilização do conceito de «construção» no sentido de que um projecto que corresponda à definição de projecto prevista no artigo 1.o, n.o 2, inclui, na acepção da directiva AIA, a construção de instalações ou outras intervenções no meio natural e na paisagem, mas não a simples alteração da utilização de instalações existentes (
9
).
56.
Como objectivo essencial da directiva AIA, resulta do artigo 1.o, n.o 1, e do artigo 2.o, n.o 1, bem como do primeiro, quinto, sexto, oitavo e décimo primeiro considerandos, que, antes da concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, devem ser submetidos à avaliação dos seus efeitos (
10
).
57.
Este objectivo não seria alcançado se a avaliação, no caso de projectos de infra-estruturas de transporte mencionados no ponto 7 do anexo I, em particular no caso dos aeroportos, fosse limitada exclusivamente ao processo de construção original. As medidas posteriores à criação de um aeroporto podem ter igualmente efeitos significativos no ambiente.
58.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considera não apenas que o âmbito de aplicação da directiva AIA é muito vasto e o seu objectivo muito lato (
11
) mas interpreta também extensivamente, em especial, o conceito de alteração de um projecto segundo o ponto 12 do anexo II. O Tribunal de Justiça estendeu esse conceito aos projectos previstos no anexo II, embora o ponto 12 do anexo II apenas mencione expressamente os projectos do anexo I (
12
).
59.
No acórdão WWF, entre outros, o Tribunal de Justiça aplicou esta jurisprudência à reestruturação de um aeródromo que nem antes nem após a alteração atingia as dimensões necessárias, segundo o ponto 7 do anexo I, para uma avaliação obrigatória dos impactos. Independentemente dos potenciais efeitos no ambiente, a reestruturação desse aeroporto não devia ser, à partida, excluída do âmbito de aplicação da directiva AIA (
13
).
60.
Uma vez que, assim, mesmo as alterações efectuadas em aeroportos de pequena dimensão estão, em princípio, abrangidas pelo âmbito de aplicação da directiva AIA, esta — como a Comissão salienta — deve, por maioria de razão, ser aplicável às alterações efectuadas em aeroportos de grande dimensão, cuja construção deve ser necessariamente submetida a uma avaliação.
61.
Ao contrário, porém, das medidas em causa no acórdão WWF e o., no caso vertente não foi prolongada qualquer pista. As medidas relativas à pista traduziram-se, manifestamente, apenas na reparação, no equipamento com um sistema de aterragem, no alargamento de uma pista paralela e na construção de duas saídas.
62.
Por conseguinte, a questão prejudicial pretende expressamente saber se sem o prolongamento das pistas existe igualmente um projecto sujeito a avaliação. A Bélgica, a SAB e a TNT entendem que não, uma vez que a directiva AIA menciona como única característica de um aeroporto o comprimento da sua pista.
63.
Contudo, esta característica destina-se — como é igualmente alegado pela Comissão — apenas a distinguir entre os grandes projectos, sempre sujeitos a avaliação, e os pequenos projectos, que apenas exigem uma avaliação quando tiverem impactos ambientais significativos (
14
). Por conseguinte, são esses potenciais efeitos e não o prolongamento de uma pista que são decisivos para a obrigação de avaliação. O prolongamento de uma pista é apenas um indício importante — em determinadas circunstâncias mesmo concludente — de impactos ambientais significativos. Contudo, os outros aspectos de um projecto não devem ser negligenciados.
64.
Em resumo, deve concluir-se que as obras de alteração efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto já existente cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais, que não devem ser equiparadas a uma nova construção, devem, segundo o artigo 4.o, n.o 2, o ponto 7 do anexo I e o ponto 12 do anexo II da directiva AIA, ser avaliadas quanto aos seus efeitos ambientais se, pela sua natureza, dimensões ou circunstâncias locais, forem susceptíveis de ter um impacto significativo no ambiente.
C — Quanto à primeira questão prejudicial
1. O contrato como projecto
65.
De acordo com a redacção da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio parece procurar saber se um contrato pode ser considerado um projecto, na acepção da directiva AIA.
66.
Contudo, as partes são unânimes em considerar, com razão, que um contrato, enquanto tal, nem pode ser equiparado à realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras ou às intervenções no meio natural e na paisagem, como previsto na definição de projecto do artigo 1.o, n.o 2, da directiva AIA, nem é referido como projecto nos anexos I e II. Um contrato pode ter por objecto esses projectos, mas a sua celebração não consubstancia qualquer projecto.
2. O contrato como aprovação
67.
Algumas partes discutem, contudo, se o contrato configura a aprovação de um projecto. Se, segundo a directiva AIA, os efeitos de um projecto no ambiente devem ser avaliados, essa avaliação deve ser efectuada antes da aprovação do projecto, segundo o artigo 2.o, n.o 1.
68.
A República Checa e a Comissão entendem ser possível considerar um contrato como uma aprovação, se, de acordo com a legislação interna, ele actuar como uma aprovação. Por conseguinte, segundo o artigo 1.o, n.o 2, o contrato deveria conter a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto.
69.
Contudo, segundo P. Descamps e o., a TNT, a SAB e a Bélgica, o contrato não confere qualquer direito de construção. Pelo contrário, os projectos descritos necessitam de aprovações públicas. Aliás, isto foi expressamente reconhecido no contrato.
70.
Porém, a Comissão apresenta, em particular, uma outra possibilidade que pode, em princípio, levar a que um contrato seja considerado uma aprovação. O Tribunal de Justiça deduziu da economia e dos objectivos da directiva AIA que uma decisão de aprovação pode ser constituída por várias etapas, que, por sua vez, podem desencadear a obrigação de proceder à avaliação dos efeitos no ambiente (
15
). Assim, a necessidade de outras aprovações não exclui necessariamente que uma avaliação dos efeitos no ambiente deva ocorrer já numa fase anterior, possivelmente já na primeira etapa (
16
). Como resulta do primeiro considerando, a directiva AIA tem por fim, nomeadamente, que a autoridade competente tenha em conta os efeitos no ambiente do projecto em questão no mais breve prazo (
17
).
71.
De acordo com essa jurisprudência, a directiva AIA abrange igualmente actos incluídos no âmbito de aplicação da Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (
18
). O argumento da Bélgica, da SAB e da TNT de que a potencial aplicabilidade da Directiva 2001/42 exclui ratione materiae uma aplicação da directiva AIA ao contrato não pode, por isso, proceder.
72.
Consequentemente, há que averiguar se o contrato deve ser considerado parte de um processo de aprovação a realizar em várias etapas.
73.
O Tribunal de Justiça tem até agora admitido um processo de aprovação que se desenrole em várias etapas, na acepção da directiva AIA, se forem necessárias várias decisões sucessivas, segundo o direito nacional, para aprovar um projecto (
19
). Contudo, a Bélgica expõe — num contexto diferente — que o contrato não constitui um pressuposto legal das obras pretendidas. Se este argumento for correcto, o contrato não fará parte de um processo de aprovação a realizar em várias etapas, na acepção da jurisprudência existente até à data.
74.
Por conseguinte, coloca-se a questão de saber se também as etapas da formação da vontade não previstas legalmente devem fazer parte de um processo de aprovação a realizar em várias etapas.
75.
A finalidade do estudo de impacto ambiental é a de que a decisão relativamente a um projecto seja tomada com conhecimento dos seus efeitos no ambiente e com base na participação do público. Esta circunstância permite evitar, na medida do possível e de acordo com o primeiro considerando da directiva AIA e o princípio da precaução previsto no artigo 174.o, n.o 2, do Tratado, os impactos ambientais, em vez de os combater posteriormente. A exigência de participação do público implica que esta participação possa influenciar a decisão sobre o projecto (
20
).
76.
Embora a directiva AIA ligue formalmente o estudo de impacto ambiental ao conceito de aprovação, não poderia alcançar o seu objectivo se a decisão sobre um projecto já estivesse efectivamente tomada antes de se iniciar um processo formal de aprovação.
77.
Deve, portanto, considerar-se o contrato como a primeira etapa de um processo de aprovação que se desenrola em várias etapas, se e na medida em que limite a margem de decisão das autoridades nacionais competentes nos processos de aprovação subsequentes.
78.
A este respeito, não é apenas relevante averiguar se a margem de decisão não é formalmente afectada, como diversas partes consideram. Pelo contrário, uma decisão administrativa independente e imparcial que tenha em plena consideração um eventual estudo de impacto ambiental e a participação do público pode ser posta em causa se as instâncias politicamente responsáveis decidirem claramente a favor do projecto. A obrigação de indemnizar em virtude da ausência de aprovações — tal como prevista na alínea c) do ponto 8 e no ponto 9 do contrato — pode igualmente limitar a margem de decisão.
79.
Saber se o contrato limita desse modo a decisão das autoridades competentes, como consideram em especial P. Abraham e o. e R. Beaujean e o., é uma questão de direito interno que os competentes órgãos jurisdicionais nacionais deverão analisar.
3. O contrato como associação de subprojectos
80.
Mesmo que o contrato não afecte a margem de decisão das autoridades competentes responsáveis pelas aprovações, pode apesar disso ser-lhe atribuída, no âmbito de um estudo de impacto ambiental, uma função que é pelo menos sugerida no pedido de decisão prejudicial e especialmente salientada nas alegações de P. Abraham e o. Para o órgão jurisdicional de reenvio está em causa, nomeadamente, a construção de um conjunto de instalações que altera significativamente as estruturas de um aeroporto cuja pista tem um comprimento superior a 2100 metros (
21
).
81.
Por conseguinte, a questão relativa ao conjunto de projectos individuais é pertinente, visto que as medidas individuais acordadas, consideradas separadamente, não ultrapassam de forma manifesta os limiares que teriam necessariamente exigido um estudo de impacto ambiental. Não obstante, os residentes nas proximidades do aeroporto alegam que essas medidas, consideradas no seu todo, tiveram efeitos significativos (negativos) no ambiente.
82.
O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de concluir que não seria compatível com a directiva AIA observar apenas isoladamente vários projectos idênticos ou diferentes partes de um troço, sem se ter em consideração o seu efeito cumulativo (
22
). Esta circunstância corresponde ao artigo 5.o, n.o 1, e ao ponto 4 do anexo III, que exigem uma descrição dos impactos ambientais cumulativos. Segundo o artigo 8.o, estes efeitos cumulativos devem ser tidos em conta na decisão sobre o projecto.
83.
No caso vertente, trata-se de vários subprojectos distintos que estão, contudo, ligados entre si através do contrato relativo a um projecto comum que tem o objectivo de permitir a utilização do aeroporto de Liège-Bierset para o transporte de determinados tipos de mercadoria. Mesmo que esses subprojectos não sejam objecto de uma decisão de aprovação conjunta, tal não deve levar à consideração isolada dos subprojectos. Pelo contrário, em cada decisão, os efeitos cumulativos dos subprojectos devem ser observados e adequadamente tomados em consideração no âmbito do projecto global.
84.
Finalmente, deve observar-se que um estudo de impacto ambiental, no caso de ser exigido, não tem necessariamente de referir-se de forma expressa ao contrato ou aos subprojectos. Não é de excluir que os efeitos no ambiente de um aumento do tráfego aéreo, incluindo o funcionamento nocturno do aeroporto de Liège-Bierset, já tenham sido suficientemente avaliados no âmbito de outro processo. Nesta matéria, as partes e o tribunal a quo mencionam diferentes planos e programas. Se estes se tivessem baseado numa análise adequada dos impactos ambientais, com consulta dos cidadãos, não teria sido posteriormente necessária uma nova avaliação (
23
).
4. Conclusão intermédia
85.
Em síntese, quanto à primeira questão, deve concluir-se que um contrato entre as autoridades públicas e uma empresa privada, celebrado com o objectivo de esta empresa se instalar num aeroporto que tem uma pista de comprimento superior a 2100 metros, que contém a descrição precisa das obras de infra-estrutura a efectuar para a adaptação da pista, sem que esta seja prolongada, e para a construção de uma torre de controlo, com vista a permitir o voo de aeronaves de grande capacidade, 24 horas por dia e 365 dias por ano, e que prevê voos, tanto nocturnos como diurnos, a partir das instalações dessa empresa,
—
não constitui um projecto na acepção da directiva AIA,
—
pode, porém, exigir um estudo de impacto ambiental, como primeira etapa de um procedimento de aprovação a realizar em várias etapas, se e na medida em que limite a margem de decisão das autoridades nacionais competentes no procedimento de aprovação subsequente, e
—
liga entre si os subprojectos previstos num projecto global, devendo os seus efeitos ser tidos em consideração no seu todo, no âmbito das aprovações parciais.
V — Conclusão
86.
Nestes termos, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
Quanto à terceira questão:
De acordo com a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, os efeitos no ambiente de uma alteração efectuada nas infra-estruturas de um aeroporto incluem o aumento da sua actividade que com essa alteração se pretende obter.
Quanto à segunda questão:
As obras de alteração efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto já existente cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais devem ser equiparadas à construção de um aeroporto, na acepção do ponto 7 do anexo I da Directiva 85/337, e, por conseguinte, devem ser necessariamente submetidas a um estudo de impacto ambiental, segundo o artigo 4.o, n.o 1, da mesma directiva, se, tendo em conta os seus efeitos no ambiente, essas alterações equivalerem a uma nova construção.
Se as obras de alteração efectuadas nas infra-estruturas de um aeroporto já existente cuja pista de descolagem e de aterragem tenha um comprimento de 2100 metros ou mais não forem equiparadas à construção de um novo aeroporto, então, segundo o artigo 4.o, n.o 2, o ponto 7 do anexo I e o ponto 12 do anexo II da Directiva 85/337, deverão ser avaliadas quanto aos seus efeitos ambientais se, pela sua natureza, dimensões ou circunstâncias locais, forem susceptíveis de ter um impacto significativo no ambiente.
Quanto à primeira questão:
Um contrato entre as autoridades públicas e uma empresa privada, celebrado com o objectivo de esta empresa se instalar num aeroporto que tem uma pista de comprimento superior a 2100 metros, que contém a descrição precisa das obras de infra-estrutura a efectuar para a adaptação da pista, sem que esta seja prolongada, e para a construção de uma torre de controlo, com vista a permitir o voo de aeronaves de grande capacidade, 24 horas por dia e 365 dias por ano, e que prevê voos, tanto nocturnos como diurnos, a partir das instalações dessa empresa,
—
não constitui um projecto na acepção da Directiva 85/337,
—
pode, porém, exigir um estudo de impacto ambiental, como primeira etapa de um procedimento de aprovação a realizar em várias etapas, se e na medida em que limite a margem de decisão das autoridades nacionais competentes no procedimento de aprovação subsequente, e
—
liga entre si os subprojectos previstos num projecto global, devendo os seus efeitos ser tidos em consideração no seu todo, no âmbito das aprovações parciais.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9.
(
3
)	Na acepção da presente directiva, entende-se por ‘aeroporto’ um aeroporto que corresponda à definição da Convenção de Chicago de 1944 relativa à criação da Organização da Aviação Civil Internacional (anexo 14).»
(
4
)	Esta descrição deve mencionar os efeitos e, se for caso disso, os efeitos indirectos secundários, cumulativos, a curto médio e longo prazos, permanentes e temporários, positivos e negativos do projecto.»
(
5
)	Acórdãos de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o. (C-72/95, Colect., p. I-5403, n.o 50), de 21 Setembro de 1999, Comissão/Irlanda (C-392/96, Colect., p. I-5901, n.o 64), de 29 de Abril de 2004, Comissão/Portugal (C-117/02, Colect., p. I-5517, n.o 82), de 2 de Junho de 2005, Comissão/Itália (C-83/03, Colect., p. I-4747, n.o 19), e de 8 de Setembro de 2005, Comissão/Espanha (C-121/03, Colect., p. I-7569, n.o 87).
(
6
)	Acórdão de 23 de Novembro de 2006, Comissão/Itália (C-486/04, Colect., p. I-11025, n.o 36). V. igualmente os acórdãos referidos na nota 3.
(
7
)	Acórdão de 19 de Setembro de 2000, Linster (C-287/98, Colect., p. I-6917, n.o 37).
(
8
)	Acórdão de 16 de Setembro de 2004, Comissão/Espanha (C-227/01, Colect., p. I-8253, n.os 46 e segs.).
(
9
)	Em princípio, os impactos ambientais de possíveis utilizações já deviam ter sido avaliados aquando da construção de uma instalação, de modo a que os resultados dessa avaliação pudessem ser consultados no momento das decisões sobre posteriores alterações da utilização.
(
10
)	V. acórdãos Linster (já referido na nota 5, n.o 52) e Comissão/Espanha (já referido na nota 6, n.o 47), bem como acórdãos referidos na nota 3.
(
11
)	Acórdãos Kraaijeveld e o. (já referido na nota 3, n.os 31 e 39) e Comissão/Espanha (já referido na nota 6, n.o 46).
(
12
)	Acórdãos Kraaijeveld e o. (já referido na nota 3, n.o 40) e de 16 de Setembro de 1999, WWF e o. (C-435/97, Colect., p. I-5613, n.o 40).
(
13
)	Acórdão WWF e o. (já referido na nota 10, n.o 49). As conclusões do advogado-geral J. Mischo de 29 de Abril de 1999, no processo WWF e o. (já referido na nota 10, n.o 43), são ainda mais claras.
(
14
)	V. supra, n.os 23 e segs.
(
15
)	Acórdão de 4 de Maio de 2006, Barker (C-290/03, Colect., p. I-3949, n.o 45).
(
16
)	Acórdão de 7 de Janeiro de 2004, Wells (C-201/02, Colect., p. I-723, n.o 52).
(
17
)	Acórdão Wells (já referido na nota 14, n.o 51).
(
18
)	JO L 197, p. 30.
(
19
)	Acórdão Wells (já referido na nota 14, n.o 52).
(
20
)	V. acórdão de 23 de Novembro de 2005, Reino Unido/Comissão (T-178/05, Colect., p. II-4807, n.o 57), relativo à Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (JO L 275, p. 32).
(
21
)	V. p. 154 do pedido de decisão prejudicial.
(
22
)	Acórdãos Comissão/Irlanda (já referido na nota 3, n.o 76) e Comissão/Espanha (já referido na nota 6, n.o 53).
(
23
)	V. acórdãos de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (Großkrotzenburg) (C-431/92, Colect., p. I-2189, n.os 41 e segs.), e Comissão/Espanha (já referido na nota 6, n.o 56).