61995CC0248_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nelle presenti cause, l$Oberverwaltungsgericht del Land Renania Settentrionale - Vestfalia chiede che la Corte si pronunci sulla validità dei regolamenti comunitari relativi al risanamento strutturale del settore della navigazione interna.
Disposizioni comunitarie rilevanti
2 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna (1) è stato adottato in risposta alle eccedenze di stiva strutturali che si ritenevano esistere nelle flotte operanti sulla rete delle vie navigabili intercollegate di Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi. Il regolamento, basato sull$art. 75 del Trattato, ha stabilito un$azione di demolizione di battelli adibiti alla navigazione interna coordinata a livello comunitario, ma finanziata dalle stesse imprese di trasporto.
Fatte salve talune eccezioni, il regolamento si applica ai battelli da carico ed agli spintori che effettuano servizi di trasporto, immatricolati in uno Stato membro oppure gestiti da un$impresa stabilita in uno Stato membro.
3 Gli Stati membri interessati sono tenuti ad istituire un fondo di demolizione, che deve essere gestito dalle competenti autorità nazionali. Il fondo deve prevedere due contabilità distinte, una per i battelli da carico secco e gli spintori e l$altra per le navi cisterna (2).
4 I proprietari di natanti soggetti al regolamento sono tenuti a versare un contributo annuo al fondo pertinente (3). Il proprietario di un battello che procede alla demolizione del medesimo riceve un premio di demolizione dal fondo da cui dipende il battello, nei limiti dei mezzi finanziari disponibili (4). Le aliquote dei contributi annui e dei premi di demolizione devono essere stabiliti dalla Commissione (5). Contributi e premi devono essere calcolati in funzione del tonnellaggio di portata lorda per i battelli da carico, ovvero della potenza di propulsione per gli spintori (6). La Commissione deve assicurare che i contributi siano stabiliti ad un livello che consenta ai fondi di disporre di mezzi finanziari sufficienti per contribuire efficacemente alla riduzione degli squilibri strutturali tra l$offerta e la domanda nel settore della navigazione interna, tenuto conto della sua difficile situazione economica (7). Prima di adottare le sue decisioni, la Commissione è tenuta a consultare gli Stati membri e le organizzazioni rappresentative del settore della navigazione interna a livello comunitario; le sue decisioni devono tenere conto anche dei risultati dell$osservazione dei mercati dei trasporti nella Comunità e della loro prevedibile evoluzione, nonché della necessità di evitare che la concorrenza sia falsata in misura contraria all$interesse comune (8).
5 Il regolamento introduce anche quella che è nota come regola del «vecchio per nuovo», ideata al fine di assicurare che l$immissione di nuovi battelli sul mercato non vanifichi il sistema. Secondo tale regola, nuovi battelli possono essere immessi nella navigazione interna soltanto ove il proprietario del nuovo battello proceda alla demolizione di un tonnellaggio di stiva equivalente a quello del nuovo battello, senza ricevere un premio di demolizione oppure, qualora non proceda a demolizione, versi al fondo pertinente un contributo speciale di importo pari a quello del premio di demolizione stabilito per un tonnellaggio pari a quello del nuovo battello o per il tonnellaggio nella misura del quale il nuovo battello supera quello del battello demolito (9).
6 Infine, il regolamento impone alla Commissione di redigere, due anni dopo la sua entrata in vigore, una relazione in cui valuta gli effetti delle misure adottate in esecuzione del regolamento medesimo e di riferirne al Parlamento europeo e al Consiglio (10).
7 Il regolamento (CEE) della Commissione 27 aprile 1989, n. 1102 (11), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 8 dicembre 1989, n. 3685 (12) stabilisce i contributi annui, i premi di demolizione e le condizioni di concessione dei medesimi, allo scopo di ridurre la capacità delle flotte del 10% per quanto riguarda i battelli da carico secco e gli spintori, e del 15% per quanto riguarda le navi cisterna (13). Il regolamento stima necessario un bilancio globale di 130,5 milioni di ECU, di cui 81,2 milioni di ECU per i battelli da carico secco, 44,3 milioni di ECU per le navi cisterna e 5,0 milioni di ECU per gli spintori (14). L$art. 3, n. 1, del regolamento, così come modificato, stabilisce le aliquote dei contributi come segue:
«- Battelli da carico secco
- automotori: 1,00 ECU/t, - chiatte a spinta: 0,70 ECU/t, - chiatte rimorchiate: 0,36 ECU/t,
- Navi cisterna
- automotori: 3,00 ECU/t, - chiatte a spinta: 1,50 ECU/t, - chiatte rimorchiate: 0,54 ECU/t,
- Spintori
- 0,40 ECU/kw».
8 L$art. 3, n. 2, prevede riduzioni dei contributi per i natanti di portata lorda inferiore a 450 t e per quelli di portata lorda da 450 a 650 t.
9 L$art. 5, n. 1, del regolamento della Commissione, così come modificato, recita:
«L$importo del premio di demolizione per i diversi tipi e le diverse categorie di natanti si colloca nell$ambito di una forcella che va dal 70% al 100% delle aliquote seguenti:
- Battelli da carico secco
- automotori: 120 ECU/t, - chiatte a spinta: 60 ECU/t, - chiatte: 43 ECU/t,
- Navi cisterna
- automotori: 216 ECU/t, - chiatte a spinta: 108 ECU/t, - chiatte: 39 ECU/t,
- Spintori
240 ECU/kw».
10 L$art. 5, n. 2, riguarda le riduzioni delle aliquote massime dei premi (di demolizione) per i natanti di portata lorda inferiore a 450 t e per quelli di portata lorda da 450 a 650 t.
11 I richiedenti di un premio di demolizione sono tenuti ad indicare, nell$ambito di una forcella che va dal 70% al 100%, la percentuale che desiderano ricevere (15). Le richieste debitamente presentate per premi corrispondenti al 70% sono automaticamente accolte nei limiti delle disponibilità di bilancio dei diversi conti (16). Le autorità del fondo comunicano per iscritto, ai richiedenti di premi superiori al 70%, se le richieste sono state accolte (17).
I fatti e le questioni pregiudiziali del giudice nazionale
12 I ricorrenti nelle cause a quibus, SAM Schiffahrt GmbH (in prosieguo: la «SAM») e il signor Heinz Stapf, sono proprietari di motobattelli utilizzati per il trasporto di merci sul Reno, sui suoi affluenti e sui canali della Germania occidentale. Nelle azioni intentate dinanzi ai giudici tedeschi, essi contestano le decisioni dell'autorità tedesca competente, la Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (direzione della navigazione fluviale per la zona occidentale), che, in base ai regolamenti comunitari, imponevano loro di versare contributi al fondo di demolizione competente per l'esercizio finanziario 1990. In seguito al rigetto dei loro ricorsi da parte del Verwaltungsgericht (tribunale amministrativo), i ricorrenti proponevano appello all'Oberverwaltungsgericht, il quale ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, identiche nelle due cause:
«1) Se l'emanazione dei regolamenti (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, e della Commissione 27 aprile 1989, n. 1102, e 8 dicembre 1989, n. 3685, fosse utile ai sensi dell'art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato CEE.
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1), se i suddetti regolamenti possano divenire invalidi qualora, successivamente alla loro emanazione, ne venga meno l'utilità ai sensi dell'art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato CEE.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2), se i detti regolamenti presentassero ancora carattere di utilità nel momento rilevante ai fini del prelievo dei contributi per il 1990.
4) Se l'obbligo riguardante il versamento dei contributi per il 1990, disciplinato dai detti regolamenti, violi diritti comunitari fondamentali oppure altri diritti dell'ordinamento comunitario, in particolare quello di proprietà e quello al libero esercizio di un'attività professionale, e i principi di uguaglianza e di proporzionalità».
Valutazione delle questioni
13 Con le prime tre questioni pregiudiziali, il giudice nazionale desidera sapere di fatto se i regolamenti del Consiglio e della Commissione erano invalidi a far tempo dalla loro adozione, o nel 1990, poiché non rientranti nella nozione di «ogni altra utile disposizione» relativa alla politica dei trasporti ai sensi dell'art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato CEE [ora art. 75, n. 1, lett. d), del Trattato CE]. Con la sua ultima questione, il giudice nazionale chiede se i regolamenti fossero invalidi, in quanto l'obbligo di versare contributi al fondo di demolizione fosse contrario al diritto comunitario, in particolare ai suoi principi generali.
14 Tali questioni condensano mirabilmente i problemi sollevati dalla serie di argomenti e affermazioni addotti dalla SAM e dal signor Stapf dinanzi al giudice nazionale per dimostrare che i regolamenti comunitari erano invalidi. Nei procedimenti dinanzi a questa Corte, entrambi hanno presentato separatamente osservazioni scritte e orali. Una più ampia illustrazione delle loro tesi è fornita dall$ordinanza di rinvio e dalle memorie presentate dal signor Stapf all$Oberverwaltungsgericht e allegate alle sue osservazioni scritte. L'assunto principale dei ricorrenti è che i regolamenti comunitari non sono in alcun modo riusciti a realizzare i loro scopi e che ovviamente non costituiscono disposizioni utili ai sensi dell$art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato. I ricorrenti sostengono anche che i regolamenti violano il principio della parità di trattamento, sancito in particolare dall$art. 7 del Trattato CEE (ora art. 6 del Trattato CE), e gli artt. 14 e 18 della Convenzione europea dei diritti dell$uomo.
15 La SAM e il signor Stapf sottolineano che la demolizione di natanti non può essere considerata un fine in sé; il successo del programma di demolizione può essere valutato soltanto in base al fatto che abbia o meno raggiunto i suoi obiettivi di assicurare il risanamento strutturale, di prevenire le distorsioni della concorrenza e di accrescere il livello dei trasporti di merci. La SAM, riportandosi a due documenti predisposti dal Bundesminister für Verkehr (ministro federale dei Trasporti) (18), osserva che nel periodo tra il 1970 ed il 1990 si è verificata una riduzione sostanziale nel numero di natanti e nel tonnellaggio e che tuttavia ciò non ha per nulla impedito il deterioramento della situazione economica nel settore della navigazione interna. Il signor Stapf fa valere che il volume e le tariffe del trasporto di merci erano sensibilmente più bassi nel 1995 che nel 1957. Il deterioramento della situazione ha comportato il fallimento di molti operatori la cui posizione è stata aggravata dall$obbligo di versare contributi al fondo di demolizione.
16 Secondo la SAM ed il signor Stapf, il programma di demolizione presuppone che si tratti semplicemente di ripartire un volume fisso di carico tra un minor numero di natanti. Tuttavia, il settore della navigazione interna è in concorrenza con i trasporti su rotaia e su strada. L$effetto del programma è quello di costringere operatori competitivi a finanziare la demolizione dei battelli di operatori non competitivi che sarebbero stati in ogni caso costretti ad uscire dal settore in base alle leggi del mercato. Gli operatori competitivi sono perciò soggetti ad un onere aggiuntivo senza ricevere alcun vantaggio. L$onere aggiuntivo e la conseguente diminuzione della flessibilità del mercato hanno reso ancora più difficile far fronte all$accresciuta concorrenza sia nell$ambito del settore (concorrenza proveniente in particolare dai battelli dei Paesi Bassi e dei Paesi dell$Europa orientale), sia da parte dei trasportatori su rotaia e su strada. I regolamenti comunitari operano una discriminazione in favore di questi ultimi a danno del settore della navigazione interna. Essi sono anche iniqui per i proprietari di natanti tedeschi che hanno già versato contributi ad un fondo nazionale prima dell'istituzione del regime comunitario.
17 La SAM ed il signor Stapf adducono, a sostegno delle loro tesi principali, un certo numero di altri argomenti e affermazioni dettagliati:
- Non esisterebbero sovraccapacità di stiva nel settore; al contrario, nel 1990, a causa di un prolungato periodo di magra, si verificò una certa insufficienza, che portò ad una perdita di clientela a favore di altri vettori, operanti in particolare su rotaia. Si potrebbe ugualmente rimediare ad ogni sovraccapacità vietando il trasporto durante la notte e il fine settimana (SAM).
- I beneficiari del programma sarebbero essenzialmente le grandi compagnie di navigazione, che reinvestirebbero i premi di demolizione nella costruzione di nuovi natanti, vanificando perciò il fine del risanamento strutturale (SAM).
- Una riduzione delle capacità di stiva non potrebbe incidere sulle tariffe del trasporto merci, dal momento che queste ultime sono fissate dallo Stato (SAM).
- L$importo dei contributi sarebbe stabilito in relazione alla capacità di stiva e non terrebbe conto dei tassi di utilizzazione della capacità dei singoli natanti; il criterio giusto dovrebbe essere la quantità di merci trasportate (SAM).
- Non esisterebbe alcun ragionevole motivo per escludere i rimorchiatori dal programma (signor Stapf).
- La previsione relativa all$evoluzione del mercato interessato era superata, essendo basata su dati risalenti al 1976 (SAM e signor Stapf).
- La procedura per la richiesta di premi di demolizione non sarebbe altro che una scommessa forzata. Il proprietario di un natante deve decidere se richiedere il premio minimo del 70% oppure rischiare di chiedere un premio maggiore. Sarebbe stato possibile istituire una procedura con cui applicare a tutte le richieste debitamente presentate una sola percentuale, determinata in base ai fondi disponibili (SAM e signor Stapf).
18 La SAM ed il signor Stapf sostengono in subordine che, quand$anche il regolamento del Consiglio fosse stato utile ai sensi dell$art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato al momento della sua emanazione, il Consiglio era comunque tenuto a revocarlo non appena fosse divenuto manifesto che detto regolamento non avrebbe conseguito il proprio obiettivo. I ricorrenti fanno notare che l$art. 10, n. 4, dello stesso regolamento del Consiglio stabilisce una procedura per la valutazione degli effetti delle misure adottate.
19 I governi francese e tedesco, il Consiglio e la Commissione sono tutti del parere che nessuno degli argomenti sollevati dalla SAM e dal signor Stapf faccia sorgere dubbi sulla validità dei regolamenti comunitari. Condivido anch'io tale parere.
20 La Corte ha già avuto in passato occasione di interpretare il regolamento n. 1101/89 in due sentenze, nelle cause Teirlinck e Wiljo (19). In un'ulteriore sentenza, nella causa Driessen (20), è stato chiesto alla Corte di esaminare la validità delle regole sui contributi speciali enunciate nel secondo trattino dell'art. 8, n. 1, lett. a), del regolamento del Consiglio, in combinato disposto con le regole transitorie di cui all'art. 8, n. 3, lett. a). In tale causa, le ricorrenti nelle cause a quibus, che avevano commissionato la costruzione di navi prima dell'entrata in vigore del regolamento, facevano valere che le dette disposizioni non tenevano sufficientemente conto della loro situazione. La sentenza della Corte relativa a tale causa fornisce comunque scarse indicazioni per la soluzione delle presenti controversie, in cui la SAM ed il signor Stapf stanno in realtà contestando il principio stesso del programma di demolizione.
21 Gli argomenti dei ricorrenti, a mio parere, si risolvono nell'affermazione secondo cui il Consiglio avrebbe ecceduto i poteri normativi ad esso attribuiti dall'art. 75, n. 1, lett. c), del Trattato, adottando misure che:
a) non erano necessarie poiché non vi era alcuno squilibrio strutturale tra domanda e offerta (soltanto la SAM),
b) non erano utili - o avevano cessato di esserlo - per rimediare allo squilibrio strutturale,
c) comportavano una discriminazione a danno del settore della navigazione interna ed in favore degli altri settori di trasporto, tra proprietari di natanti diversi, oppure a danno dei proprietari di natanti tedeschi,
d) costituivano una violazione dei diritti fondamentali dei proprietari di natanti.
22 Sebbene l$ordinanza di rinvio precisi che la SAM ed il signor Stapf si basano sugli artt. 76, 78, 80, 85 e 92 del Trattato, essi non hanno in seguito addotto alcun argomento che giustifichi una specifica presa in considerazione di queste disposizioni. Non è nemmeno chiaro come una di esse sia stata violata.
23 Nell$esaminare gli argomenti addotti dalla SAM e dal signor Stapf, è importante tener presente i limiti del potere della Corte di sindacare gli atti normativi adottati dal Consiglio. Tali limiti derivano dal principio fondamentale della separazione dei poteri nell$ambito delle Comunità. Ove il Trattato abbia attribuito ampi poteri normativi al Consiglio, non spetta alla Corte sostituire a quella del Consiglio la sua propria valutazione della situazione economica o della necessità od opportunità dei provvedimenti adottati. Se lo facesse, essa usurperebbe la funzione normativa del Consiglio, imponendo il suo proprio giudizio sulle politiche economiche che debbono essere perseguite dalle Comunità (21).
24 La Corte ha avuto modo di prendere in considerazione i limiti del proprio potere di sindacare l$esercizio, da parte delle istituzioni comunitarie, del loro potere normativo, soprattutto nel settore dell$agricoltura. E' stato a lungo affermato che «nella determinazione della loro politica in materia, le istituzioni comunitarie competenti godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda non solo la fissazione delle basi di fatto della loro azione, ma anche la definizione degli scopi perseguiti, nell$ambito delle previsioni del Trattato, e la scelta degli opportuni strumenti d$azione» (22). Di conseguenza, «il sindacato giurisdizionale sull$esercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» (23). Si può notare che la Corte ha adottato un analogo orientamento nel sindacare le decisioni dell$Alta Autorità nel contesto del Trattato CECA (24).
25 E$ chiaro che lo stesso vale per le misure adottate nel quadro della politica comune dei trasporti. La Corte ha dichiarato che, «assegnando al Consiglio il compito di instaurare detta politica, il Trattato gli conferisce un ampio potere normativo quanto all$adozione di norme comuni adeguate» (25). Come dimostrano le presenti cause, l$esercizio di tale potere da parte del Consiglio presuppone difficili scelte politiche sulla base di complessi dati economici.
26 Alla luce di tale contesto, passo a trattare gli argomenti addotti dalla SAM e dal signor Stapf.
La pretesa inesistenza di sovraccapacità
27 Posso trattare in breve l$assunto della SAM, secondo cui il programma di demolizione non era necessario perché non esisteva alcuna sovraccapacità nel settore della navigazione interna. La stessa SAM contraddice questa affermazione nelle sue osservazioni scritte, facendo riferimento ad una sovraccapacità strutturale dal 15% al 20%. La Commissione fa valere, senza essere contraddetta, che al momento dell$emanazione del regolamento del Consiglio gli Stati membri interessati erano unanimi nel riconoscere l$esistenza di una notevole sovraccapacità strutturale nel settore, giudizio condiviso dall$Unione internazionale della navigazione fluviale. Inoltre, la Commissione, facendo riferimento alla sua comunicazione del 23 maggio 1995 (26), fa valere - di nuovo senza essere contraddetta - che lo stesso settore della navigazione interna stimava che nel maggio 1995 vi rimaneva una sovraccapacità del 15% circa. Che persistesse una sovraccapacità nel settore nel periodo 1988-1993, emerge altresì con chiarezza dalla relazione della Commissione del 16 novembre 1993, redatta ai sensi dell$art. 10, n. 4, del regolamento del Consiglio (27).
28 Le affermazioni della Commissione corrispondono ai dati forniti dai summenzionati documenti dell$8 dicembre 1994, redatti dal ministro federale dei Trasporti (28) e allegati alle osservazioni scritte della SAM. Il ministro federale stima la sovraccapacità delle flotte operanti in Germania intorno al 15% e osserva che lo stesso vale per gli altri Stati membri.
29 Quanto all$argomento per cui a tale sovraccapacità, così come allora esistente, si sarebbe potuto porre rimedio con un divieto di navigazione durante la notte e il fine settimana, la scelta della politica più adeguata è, come è stato già osservato, in linea di principio di competenza del Consiglio. E$ in ogni caso difficile vedere come un divieto del genere avrebbe aumentato la redditività delle imprese del settore. Inoltre, se, come fanno intendere la SAM e il signor Stapf, la navigazione interna fosse stata in stretta concorrenza con altre forme di trasporto, i rigidi vincoli di esercizio imposti da un tale divieto avrebbero sicuramente comportato una perdita di clientela a favore dei trasporti ferroviari e stradali maggiore di quella derivante dalle misure adottate.
Il carattere utile dei regolamenti del Consiglio
30 Il signor Stapf e la SAM fanno valere che il programma di demolizione non sarebbe una risposta adeguata alla crisi del settore. Essi basano questa tesi essenzialmente sull$asserito insuccesso del programma. Quest'ultimo non sarebbe riuscito ad assicurare il risanamento strutturale, a prevenire distorsioni della concorrenza o ad aumentare il volume del trasporto di merci. Il settore è ancora in crisi.
31 Non sono convinto di questo argomento. Si dovrebbe anzitutto precisare che in nessun punto del preambolo del regolamento del Consiglio si afferma che lo scopo di quest'ultimo sia quello di aumentare il volume del trasporto di merci. Lo scopo essenziale del regolamento è invece quello di ridurre la sovraccapacità nel settore, al fine di allineare l'offerta e la domanda di trasporti per via navigabile. A tal proposito, dal mero fatto che un regolamento del Consiglio non abbia, in tutto o in parte, avuto buon esito non consegue che il Consiglio, nell'adottarlo, abbia ecceduto i propri poteri normativi. Ciò avverrebbe soltanto se il Consiglio commettesse un errore manifesto nella valutazione dei dati economici o scegliesse una politica manifestamente inadeguata a risolvere il problema. Nulla prova che ciò si sia verificato nel caso di specie. Al contrario, sembra che il programma di demolizione abbia avuto un certo successo. Lo scopo essenziale del programma era quello di assicurare una riduzione della capacità di stiva delle flotte del settore della navigazione interna a fronte di una continua diminuzione della domanda. La Commissione ha asserito - senza essere contraddetta - che il programma di demolizione ha portato a una diminuzione dell'8% circa delle capacità di stiva tra il 1, gennaio 1990 ed il 1, luglio 1994. Inoltre, dalla relazione della Commissione del 16 novembre 1993 (29) risulta che, nel settore dei battelli da carico secco, i prezzi del trasporto di merci sono aumentati più rapidamente dei costi nel periodo 1988-1991. Sembra plausibile la conclusione della Commissione contenuta nella sua relazione, secondo la quale il miglioramento intervenuto durante tale periodo era attribuibile all'effetto congiunto della diminuzione della capacità, da un lato, e della stabilità della domanda, dall'altro.
32 Nel 1992 e nel 1993 seguì una diminuzione improvvisa dei prezzi del trasporto merci, che la relazione della Commissione imputa ad una recessione nei settori da cui la navigazione interna dipende in modo particolare, cioè l'edilizia, l'industria carbosiderurgica e quella chimica. Nelle sue osservazioni scritte, la SAM si riferisce anche ad una riduzione dal 30% al 60% del volume del trasporto di merci. Secondo i summenzionati documenti dell$8 dicembre 1994, stilati dal ministro federale dei Trasporti, si era verificata anche una diminuzione dei prezzi del trasporto di merci tra il 30% e il 40% in media e fino al 60% per alcune merci, come il carbone. I detti documenti attribuiscono tale diminuzione, in parte, a difficoltà economiche a breve termine, ma principalmente all$accresciuta concorrenza conseguente all'eliminazione delle tariffe fisse del trasporto merci nel contesto della liberalizzazione del mercato interno.
33 Chiaramente, la modesta diminuzione della capacità di stiva realizzata attraverso il programma di demolizione era insufficiente a contrastare una diminuzione così grave della domanda e un tracollo dei prezzi del trasporto di merci; le risorse finanziarie a disposizione dei vari fondi erano inadeguate a far fronte alle richieste di premi di demolizione (30). Ciò nondimeno, è logico supporre che tale diminuzione delle capacità, così come realizzata, debba aver contribuito ad impedire un deterioramento ancora più grave nella situazione del settore e che, entro questi limiti, il programma abbia avuto parzialmente successo.
34 Non mi convince la tesi secondo cui l$obbligo di versare contributi al programma di demolizione avrebbe reso più difficile per il settore competere con i trasportatori su rotaia e su strada, portando ad un calo nella domanda per il settore della navigazione interna. Per le ragioni esposte in prosieguo, non credo che la navigazione interna sia facilmente intercambiabile con altre forme di trasporto, in particolare con il trasporto su strada (che, secondo i documenti stilati dal ministro federale dei Trasporti, rappresenta il 54,1% dell$intero mercato tedesco del trasporto di merci). Per di più, non si può seriamente sostenere che i contributi annui imposti ai proprietari di natanti, che sono relativamente modesti (3 231 DM per la SAM e 4 179 DM per il signor Stapf per il periodo controverso), abbiano accresciuto i costi di esercizio al punto da compromettere la loro competitività. I documenti presentati alla Corte inducono a ritenere che in realtà la SAM ed il signor Stapf siano così sfortunati da trovarsi in un settore del mercato in cui gli effetti di una forte recessione e di una liberalizzazione del mercato sono stati esasperati dall'esistenza di sovraccapacità.
35 Mi rifiuto comunque di ammettere che i proprietari di natanti non abbiano ricevuto alcun vantaggio come contropartita del contributo versato. Può darsi che, anche senza il programma di demolizione, gli operatori meno efficienti alla fine sarebbero stati in ogni caso estromessi dal mercato (anche se avrebbero potuto ugualmente esservi operatori efficienti privi di capitali e non in grado di sopravvivere). Tuttavia, sembra ragionevole supporre che l$incentivo ad abbandonare il settore fornito dal programma di demolizione abbia accelerato la riduzione della capacità di stiva. Inoltre, esso ha permesso che tale diminuzione avvenisse in modo ordinato, consentendo ai proprietari di natanti di lasciare il settore a condizioni finanziarie ragionevoli. E$ conforme agli obiettivi del Trattato, quali indicati dall$art. 2 e perseguiti nell$ambito della politica comune dei trasporti, che si debbano prendere in considerazione le possibilità di intervento pubblico sul mercato in situazioni eccezionali, al fine di mitigare la gravità degli effetti che il libero gioco delle forze di mercato potrebbe avere sui piani economico e sociale (31).
36 Quanto all$argomento della SAM secondo cui una riduzione delle capacità di stiva non potrebbe incidere sui prezzi del trasporto di merci, dal momento che le relative tariffe sono stabilite dallo Stato, la Commissione replica che il sistema di prezzi fissi del trasporto di merci, applicabile in Germania fino al 1, gennaio 1994, non si applicava al trasporto internazionale. Inoltre, quand$anche si fossero applicate tariffe fisse, una riduzione della capacità della flotta porterebbe ad una maggiore utilizzazione dei natanti.
37 L$argomento della SAM e del signor Stapf secondo cui la procedura per la concessione dei premi di demolizione sarebbe una scommessa forzata, non mi sembra pertinente nelle cause a quibus, che riguardano la riscossione del contributo annuo al fondo. Se la procedura di concessione fosse ritenuta illegittima, ciò comporterebbe soltanto un accertamento di invalidità parziale e non inciderebbe sull$obbligo di versare il contributo al fondo. In ogni caso, trovo convincenti le ragioni fornite dalla Commissione a giustificazione della scelta del metodo. In particolare, condivido la sua tesi secondo cui quel metodo garantisce il miglior impiego possibile delle limitate risorse disponibili. Esso ha anche il vantaggio di permettere agli operatori particolarmente inclini a lasciare il settore di optare per un premio minimo garantito nei limiti dei fondi disponibili.
38 Non credo necessario, nella fattispecie, che la Corte risolva specificamente la seconda questione del giudice nazionale, che solleva il problema di principio se un regolamento comunitario, valido al momento della sua adozione, possa successivamente divenire invalido. Non sono del parere che le presenti cause forniscano un contesto adeguato per valutare tale problema, che merita un esame più approfondito di quello a cui è stato sottoposto nelle presenti cause. In generale, come la Corte ha già affermato (32), la legittimità di un atto può essere valutata soltanto in base alla situazione esistente al momento in cui esso è stato adottato. Mi sembra che potrebbero tuttavia verificarsi casi in cui il legislatore comunitario sia obbligato ad abrogare o modificare un provvedimento per tener conto di sviluppi successivi; ciò accadrebbe, se, per esempio, dopo la sua adozione, un provvedimento cominciasse a produrre effetti discriminatori, oppure avesse chiaramente raggiunto il suo scopo, cosicché non vi fosse più alcuna giustificazione per l$onere imposto ai privati.
39 E$ chiaro comunque che detta situazione non si presenta nel caso di specie. Il periodo controverso nelle cause a quibus è l$esercizio finanziario 1990, che era il primo anno di applicazione del regolamento del Consiglio (33). Per giunta, dal momento che, come è si è già osservato (v. paragrafi 27 e 28), ha continuato a sussistere una rilevante sovraccapacità delle flotte, il Consiglio può legittimamente mantenere in vigore provvedimenti intesi a ridurre tale sovraccapacità. Si può altresì osservare che, nell$adottare recentemente i regolamenti n. 2819/95 (34) e n. 2254/96 (35), il Consiglio era chiaramente del parere che l$azione comunitaria avrebbe dovuto essenzialmente continuare nella forma di un programma di demolizione basato sulla solidarietà tra le imprese e ha semplicemente cercato di rafforzare tale azione, disponendo finanziamenti ulteriori con fondi nazionali e comunitari (36).
La pretesa violazione del principio della parità di trattamento
40 La SAM ed il signor Stapf sostengono che il regolamento del Consiglio violerebbe il principio della parità di trattamento sotto diversi profili. In primo luogo, il regolamento creerebbe una discriminazione a danno degli armatori tedeschi, avendo essi già versato contributi a un fondo nazionale prima che venisse istituito il sistema comunitario. L$argomento è manifestamente insostenibile. Sarebbe chiaramente impossibile adottare norme comunitarie che debbano tener conto dell$esistenza, natura e portata di preesistenti misure nazionali di intervento. Inoltre, la nozione stessa di politica comune si basa sulla sostituzione dei differenti regimi nazionali con un indirizzo comune. In ogni caso, risulta dal quarto `considerando' del regolamento del Consiglio che in «taluni Stati membri» erano già esistenti regimi nazionali di demolizione di natanti.
41 In secondo luogo, il signor Stapf e la SAM fanno valere che il regolamento del Consiglio discriminerebbe il settore della navigazione interna a vantaggio dei trasportatori su rotaia e su strada. Tuttavia non esistono elementi che inducano a ritenere che il Consiglio abbia commesso un errore giungendo alla conclusione che le imprese operanti nel settore della navigazione interna si trovassero oggettivamente in una situazione diversa da quella delle imprese di altri settori di trasporto e che fosse necessaria un$azione specifica in tale settore. E$ ovvio che la navigazione interna non è completamente intercambiabile con altri modi di trasporto. Essa è particolarmente indicata per il trasporto a costi convenienti di carichi voluminosi per lunghe distanze. Dipendendo dalla rete di vie navigabili essa non ha, d$altro canto, la flessibilità del trasporto su rotaia e soprattutto di quello su strada. Il Consiglio è giunto alla conclusione che si era verificata per un certo periodo una sovraccapacità nelle flotte operanti nella navigazione interna e che non vi era alcuna prospettiva di aumento della domanda per gli anni immediatamente successivi; al contrario, la quota del settore della navigazione interna sul mercato nel suo complesso continuava a diminuire a causa dei mutamenti nelle industrie di base che costituivano la principale clientela del settore (37). A mio parere, in tale contesto il Consiglio era ampiamente legittimato ad adottare provvedimenti specifici per il settore della navigazione interna volti ad assorbire la sovraccapacità del settore stesso.
42 In terzo luogo, il signor Stapf osserva che non ci sarebbero motivi per escludere dal sistema di demolizione i rimorchiatori. Tuttavia, la Commissione ha spiegato nelle sue osservazioni scritte, senza essere contraddetta, che i rimorchiatori hanno cessato da molto tempo di svolgere un ruolo significativo nel settore della navigazione interna e che sono impiegati principalmente come battelli ausiliari nei porti. Essi non contribuiscono perciò ad alimentare la sovraccapacità nel settore della navigazione interna.
43 In quarto luogo, la SAM lamenta che l$importo del contributo sia stabilito in funzione della capacità di stiva e che non tenga conto dei tassi di utilizzazione dei singoli natanti. Non trovo convincente tale argomento. Il contributo non è fissato ad un$aliquota forfettaria, ma è basato sul tonnellaggio lordo dei singoli natanti. Mi sembra che il Consiglio fosse perfettamente legittimato a considerare che un contributo inteso a finanziare una riduzione della capacità doveva essere basato sul tonnellaggio con il quale un battello contribuisce alla capacità totale della flotta. Inoltre, come rileva la Commissione, il calcolo del contributo sulla base del tasso annuale di utilizzazione a fini di trasporto dei singoli battelli avrebbe dato luogo a sostanziali difficoltà amministrative e di controllo. In ordine all$argomento della SAM secondo cui i beneficiari del programma di demolizione sarebbero essenzialmente le grandi compagnie di navigazione che reinvestono i premi di demolizione nella costruzione di nuovi natanti, ritengo che la difficoltà della Commissione nel seguire questo ragionamento sia del tutto comprensibile. Richiedendo al proprietario di nuovi natanti di versare al fondo pertinente un contributo speciale di importo pari al premio di demolizione per un tonnellaggio pari a quello del nuovo battello, il regolamento garantisce che l$immissione di nuovi battelli nel mercato non metta a repentaglio il regime (38).
44 Infine, la SAM ed il signor Stapf fanno valere che il programma di demolizione li pone in una posizione di svantaggio rispetto ai loro concorrenti provenienti dai Paesi Bassi e dai paesi dell$Europa orientale. E$ difficile vedere come il programma di demolizione possa collocare i proprietari di natanti tedeschi in una posizione di svantaggio rispetto ai concorrenti di altri Stati membri, dal momento che questi ultimi sono anch$essi soggetti all$obbligo di versare contributi al fondo di demolizione. Aggiungerei che non riesco a vedere la pertinenza, ai fini della questione della validità del programma di demolizione, dell$affermazione della SAM, formulata all'udienza, secondo cui le imprese dei Paesi Bassi ricevono varie forme di aiuti di Stato.
45 E$ vero che le imprese comunitarie possono trovarsi svantaggiate rispetto a concorrenti stabiliti in un paese terzo e che impiegano natanti non immatricolati in uno Stato membro e non sono soggetti quindi al sistema comunitario di demolizione. E$ certamente auspicabile che la Comunità tenti, se del caso, di raggiungere accordi con paesi terzi, così da garantire che misure di intervento come quelle in esame non siano infirmate. Per la verità, nell$ultimo `considerando' del regolamento, il Consiglio ha dichiarato che era auspicabile che la Svizzera adottasse misure analoghe ed ha rilevato che quest'ultima si è mostrata disposta a farlo. Tuttavia, è chiaro che il mancato raggiungimento di tale accordo con i paesi terzi interessati non può rendere invalide le misure di intervento adottate unilateralmente dalla Comunità. In ogni caso, i documenti dell$8 dicembre 1994 redatti dal ministro federale dei trasporti mostrano che le flotte tedesche e danesi detengono insieme l$88% del traffico totale sulle vie navigabili tedesche. Le imprese danesi sono chiaramente i concorrenti più importanti per le imprese tedesche, detenendo il 43% del mercato (contro il 45% delle imprese tedesche).
La pretesa violazione di diritti fondamentali
46 La SAM ed il signor Stapf fanno valere che i regolamenti comunitari violerebbero i loro diritti fondamentali, facendo riferimento, in particolare, al diritto di non subire discriminazioni, al diritto di proprietà ed al libero esercizio delle attività professionali.
47 E$ pacifico che il rispetto dei diritti fondamentali fa parte dei principi generali del diritto comunitario e che, nell$assicurare il rispetto di tali diritti, la Corte prende in considerazione le tradizioni costituzionali degli Stati membri e le convenzioni internazionali, in particolare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell$uomo e delle libertà fondamentali, che presenta una particolare importanza a questo proposito. L$art. F, n. 2, del Trattato sull$Unione europea, che dispone che l$Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario, sancisce, nell'ambito del Trattato, i principi enunciati dalla Corte (39).
48 Tuttavia, per le ragioni già esposte, non si configura a mio avviso, nelle presenti cause, alcuna violazione del divieto di discriminazione. Inoltre, per quanto riguarda il diritto di proprietà e il libero esercizio delle attività professionali, la Corte ha dichiarato che:
«(...) Detti principi non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione sociale. Ne consegue che possono essere apportate restrizioni all$applicazione del diritto di proprietà e al libero esercizio di un$attività professionale, in particolare nell$ambito di un$organizzazione comune di mercato, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti» (40).
49 Come sostiene la Commissione, le norme comunitarie controverse sono state adottate nell$ambito della politica comune dei trasporti al fine di realizzare obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità. L'obbligo di contribuzione relativamente modesto imposto ai proprietari di natanti può difficilmente essere considerato come un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei loro diritti.
Conclusione
50 Di conseguenza, ritengo che le questioni sollevate dall'Oberverwaltungsgericht del Land Renania Settentrionale - Vestfalia debbano essere risolte nel modo seguente:
«Dall'esame delle questioni deferite non sono emersi elementi tali da inficiare la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna, e dei regolamenti (CEE) della Commissione 27 aprile 1989, n. 1102, che stabilisce talune norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 1101/89, e 8 dicembre 1989, n. 3685, recante modifica del regolamento (CEE) n. 1102/89».
(1) - GU L 116, pag. 25. Il regolamento è stato successivamente modificato dai regolamenti (CEE) del Consiglio n. 3572/90 (GU L 353, pag. 12), (CE) n. 844/94 (GU
L 98, pag. 1), (CE) n. 3314/94 (GU L 350, pag. 8), (CE) n. 2819/95 (GU L 292, pag. 7) e (CE) n. 2254/96 (GU L 304, pag. 1), e dai regolamenti (CE) della Commissione n. 2812/94 (GU L 298, pag. 22) e n. 2310/96 (GU L 313, pag. 8). Queste modifiche non sono direttamente rilevanti per le presenti cause.
(2) - Art. 3.
(3) - Art. 4.
(4) - Art. 5.
(5) - Art. 6, n. 1.
(6) - Art. 6, n. 3.
(7) - Art. 6, n. 4.
(8) - Art. 6, n. 7.
(9) - Art. 8, n. 1.
(10) - Art. 10, n. 4.
(11) - Regolamento che stabilisce talune norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 1101/89 del Consiglio relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna (GU L 116, pag. 30).
(12) - Regolamento recante modifica del regolamento (CEE) n. 1102/89 (GU L 360, pag. 20). Il regolamento n. 1102/89 è stato ulteriormente modificato dai regolamenti (CEE) n. 317/91 (GU L 37, pag. 27), (CEE) n. 3690/92 (GU L 374, pag. 22), (CE) n. 3433/93 (GU L 314, pag. 10), (CE) n. 3039/94 (GU L 322, pag. 11) e (CE) n. 2326/96 (GU L 316, pag. 13). Queste modifiche non sono direttamente rilevanti per le presenti cause.
(13) - Art. 1, n. 1.
(14) - Art. 1, n. 2.
(15) - Art. 6, n. 2.
(16) - Art. 6, n. 3.
(17) - Art. 6, n. 4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts (relazione relativa alla situazione della navigazione interna e decisione del Consiglio dei ministri federale) e dichiarazione del ministro federale dei Trasporti sul Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, entrambi dell$8 dicembre 1994.
(19) - Sentenze 1, giugno 1995, causa C-414/93, Teirlinck (Racc. pag. I-1339), e 30 gennaio 1997, causa C-178/95, Wiljo NV (Racc. pag. I-585).
(20) - Sentenza 5 ottobre 1993, cause riunite C-13/92, C-14/92, C-15/92 e C-16/92, Driessen e a. (Racc. pag. I-4751).
(21) - V. A.G. Toth, The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, vol. I, Oxford, 1990, pagg. 338 e 339.
(22) - Sentenza 17 dicembre 1981, cause riunite 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Ludwigshafener Walzmühle e a./Consiglio e Commissione (Racc. pag. 3211, punto 37). V. inoltre, ad esempio, sentenze 25 maggio 1978, causa 136/77, Racke (Racc. pag. 1245, punto 4); 12 luglio 1979, causa 166/78, Italia/Consiglio (Racc. pag. 2575, punto 14), e 29 ottobre 1980, causa 138/79, Roquette Frères/Consiglio (Racc. pag. 3333, punto 25). V., inoltre, in riferimento a misure adottate nell'ambito della politica commerciale comune, le conclusioni dell'avvocato generale Léger del 26 settembre 1996 per le cause C-150/94, Regno Unito/Consiglio, e C-284/94, Spagna/Consiglio, paragrafi 89-93.
(23) - Sentenza Roquette Frères/Consiglio, citata, punto 25.
(24) - V., ad esempio, sentenza 21 marzo 1955, causa 6/54, Paesi Bassi/Alta Autorità (Racc. pag. 203).
(25) - Sentenza 28 novembre 1978, causa 97/78, Schumalla (Racc. pag. 2311, punto 4).
(26) - Comunicazione della Commissione relativa ad una politica comune sull'organizzazione del mercato della navigazione marittima interna e sulle misure di sostegno, COM(95) 199 def., nn. 14 e 20.
(27) - Relazione della Commissione relativa all'efficacia delle misure di risanamento strutturale nella navigazione interna introdotte dal regolamento n. 1101/89, COM(93) 553 def.
(28) - V. nota 18.
(29) - Citata alla nota 27.
(30) - V. secondo `considerando' del preambolo del regolamento n. 2819/95 (citato alla nota 1).
(31) - V., su un problema analogo relativo al Trattato CECA, le conclusioni dell$avvocato generale Capotorti per la sentenza 18 marzo 1980, cause riunite 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78 e 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 e 85/79, Valsabbia e a./Commissione (Racc. pag. 907, paragrafo 5).
(32) - V., ad esempio, sentenza 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione (Racc. pag. 321, punto 7).
(33) - Art. 10, n. 1.
(34) - Citato alla nota 1.
(35) - Citato alla nota 1.
(36) - V. il secondo `considerando' del regolamento n. 2819/95.
(37) - V. primo e secondo `considerando' del regolamento del Consiglio.
(38) - Art. 8, n. 1.
(39) - V. il parere 2/94 (Racc. 1996, pag. I-1759, punti 32 e 33), e le mie conclusioni del 30 aprile 1996 per la sentenza 30 luglio 1996, causa C-84/95, Bosphorus (Racc. pag. I-3953, paragrafi 51 e 52).
(40) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-280/93, Germania/Consiglio (Racc. pag. I-4973, punto 78); sentenza Bosphorus (citata alla nota 39), punto 21.