62012CC0137
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
27 päivänä kesäkuuta 2013 (
1
)
Asia C-137/12
Euroopan komissio
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
”Kumoamiskanne — Neuvoston päätös 2011/853/EU — Ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskeva eurooppalainen yleissopimus — Oikean oikeusperustan valinta — Yhteinen kauppapolitiikka (SEUT 207 artiklan 4 kohta) — Sisämarkkinat (SEUT 114 artikla) — Unionin yksinomainen ulkoinen toimivalta (SEUT 2 artiklan 1 kohta ja SEUT 3 artiklan 1 ja 2 kohta)”
I Johdanto
1.
Kysymyksellä unionin toimielinten toimivallan laajuudesta ulkoisen toiminnan alalla on suuren käytännön merkityksen lisäksi myös perustuslaillinen luonne. (
2
) Sen vuoksi ei hämmästytä, että tämä ongelma antaa usein aihetta oikeusriitoihin.
2.
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen on määriteltävä, onko Euroopan unionin tehtävä kansainvälisoikeudellinen sopimus tiettyjen audiovisuaalisten palvelujen tuottajien ja tiettyjen tietoyhteiskunnan palvelujen suojelemiseksi yhteisen kauppapoliitikan yhteydessä vai osana sisämarkkinapolitiikkojaan. Tällöin on erotettava oikein toisistaan SEUT 207 artiklan ja SEUT 114 artiklan soveltamisalat. Lisäksi on päätettävä, onko unionin sopimuksen tekemiseen liittyvä toimivalta yksinomaista SEUT 2 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä SEUT 3 artiklan kanssa, tarkoitetulla tavalla eli voiko unioni tehdä sopimuksen yksin vai ainoastaan sekasopimuksena jäsenvaltioidensa rinnalla.
3.
Nämä kysymykset liittyvät ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen (
3
) (jäljempänä myös yleissopimus), jolla on tarkoitus edistää sellaisten audiovisuaalisten palvelujen ja tietoyhteiskunnan palvelujen suojaamista luvattomalta käytöltä, joita tarjotaan korvausta vastaan ja jotka perustuvat ehdolliseen pääsyyn (esimerkiksi maksutelevision salatut televisiolähetykset).
4.
Neuvosto hyväksyi yleissopimuksen allekirjoittamisen päätöksellään 2011/853/EU (
4
) (jäljempänä myös riidanalainen päätös). Komissio katsoo, että unionin olisi pitänyt tehdä yleissopimus SEUT 207 artiklan mukaisen yksinomaisen toimivallan nojalla, mutta neuvosto otti perustaksi SEUT 114 artiklan (
5
) ja lähtökohdaksi sen, että kyse on oltava unionin ja sen jäsenvaltioiden sekasopimuksesta. (
6
)
5.
Se, kumpi näistä käsityksistä on asetettava etusijalle, määräytyy erityisesti siitä, onko riidanalainen yleissopimus ja jos on, niin miltä osin, päällekkäinen direktiivin 98/84/EY (
7
) (jäljempänä myös direktiivi) kanssa, joka sisältää ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskevat unionin säännökset.
6.
Unionin tuomioistuimen tuomio tässä asiassa toimii suunnannäyttäjänä muissa tapauksissa, joissa käsitellään unionin ja sen jäsenvaltioiden ulkoisen toimivallan jakoa Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Lisäksi se voi auttaa merkittävästi ”ERTA-doktriinin” (
8
) kehittämisessä nykyisen SEUT 3 artiklan 2 kohdan ja SEUT 216 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
7.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (EUT-sopimus) ensimmäisen osan (”Periaatteet”) I osastossa (”Unionin toimivallan jaottelu ja toimivallan alat”) on SEUT 3 artikla, jossa määrätään muun muassa seuraavaa:
”1.   Unionilla on yksinomainen toimivalta seuraavilla aloilla:
– –
e)
yhteinen kauppapolitiikka.
2.   Unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä tai kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”
8.
EUT-sopimuksen kolmannen osan (”Unionin sisäiset politiikat ja toimet”) I osasto (”Sisämarkkinat”) sisältää johdantomääräyksenä SEUT 26 artiklan, jonka 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Unioni hyväksyy perussopimusten asiaa koskevien määräysten mukaisesti toimenpiteet, joiden tarkoituksena on toteuttaa sisämarkkinat tai varmistaa niiden toiminta.”
9.
Samaan EUT-sopimuksen kolmanteen osaan sisältyy VII osaston 3 luvun otsikon ”Lainsäädännön lähentäminen” alla oleva SEUT 114 artikla (aiempi EY-sopimuksen 100a artikla), jonka 1 kohta kuuluu seuraavasti:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, 26 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi sovelletaan seuraavia määräyksiä. Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.”
10.
Vielä on viitattava SEUT 216 artiklan 1 kohtaan, joka sisältyy Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen viidennen osan (”Unionin ulkoinen toiminta”) V osastoon (”Kansainväliset sopimukset”) ja jonka sisältö on seuraava:
”Unioni voi tehdä sopimuksen yhden tai useamman kolmannen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa, kun perussopimuksissa on asiaa koskeva määräys taikka kun sopimuksen tekeminen on välttämätöntä jonkin unionin politiikalle perussopimuksissa vahvistetun tavoitteen saavuttamiseksi tai sopimuksen tekemisestä säädetään oikeudellisesti sitovassa unionin säädöksessä tai sopimuksen tekeminen voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta.”
III Asian tausta
11.
”Ehdolliseen pääsyyn perustuvat palvelut”, joiden suojaamisesta käsiteltävässä asiassa on kyse, ovat lähtökohtaisesti televisiolähetyksiä, radiolähetyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja, joita ei voi käyttää tai vastaanottaa vapaasti. Näiden palvelujen suojaamiseksi luvattomalta käytöltä käytetään teknisiä toimenpiteitä ja laitteita, jotka mahdollistavat ”pääsynvalvonnan”, esimerkiksi lähetysten salauksen ja vastaanottamiseen tarvittavien maksullisten dekooderien tai salasanojen tarjoamisen muodossa.
12.
Eurooppalainen yleissopimus ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta on kansainvälisoikeudellinen sopimus, josta neuvoteltiin Euroopan neuvostossa yli kymmenen vuotta sitten silloisen Euroopan yhteisön avustuksella.
13.
Euroopan neuvoston ministerineuvosto hyväksyi lopulta yleissopimuksen 6.10.2000. Se allekirjoitettiin 24.1.2001 ja tuli voimaan 1.7.2003.
14.
Nykyään viisi Euroopan unionin jäsenvaltiota on yleissopimuksen sopimuspuolina: Bulgarian tasavalta, Ranskan tasavalta, Kyproksen tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Romania. Kroatia, joka liittyy Euroopan unioniin lähiaikoina – 1.7.2013 –, on myös jo ratifioinut yleissopimuksen. Luxemburgin suurherttuakunta on allekirjoittanut yleissopimuksen muttei ole vielä ratifioinut sitä.
15.
Vuonna 2008 komissio esitti toiveen, että Euroopan yhteisö ratifioisi yleissopimuksen, koska tämä antaisi Euroopan neuvoston jäsenille ”uuden kimmokkeen ryhtyä kansainvälisiin toimiin”. Sopimus ”tarjoaa huomattavan mahdollisuuden laajentaa ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen suoja Euroopan unionin ulkopuolelle”. (
9
)
16.
Komissio ehdotti 15.12.2010 neuvostolle yleissopimuksen allekirjoittamista (
10
) ja tekemistä (
11
) ja perusti molemmat ehdotuksensa SEUT 207 artiklan 4 kohtaan.
17.
Neuvosto antoi 29.11.2011 riidanalaisen päätöksen 2011/853 yleissopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta. Komission ehdotuksesta poiketen neuvosto ei perustanut päätöstään SEUT 207 artiklan 4 kohtaan vaan SEUT 114 artiklaan. Neuvosto katsoi lisäksi komissiosta poiketen, että sekä Euroopan unionin että sen jäsenvaltioiden tulisi allekirjoittaa yleissopimus, (
12
) joka olisi näin ollen luonteeltaan sekasopimus.
18.
Komissio pysyi kannassaan, jonka mukaan unionilla oli SEUT 3 artiklan mukaisesti yksinomainen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen ja SEUT 207 artikla oli oikea oikeusperusta. Se esitti tämän oikeuskäsityksen neuvoston pöytäkirjoihin kirjattavana lausumana ja varasi oikeuden ryhtyä kaikkiin oikeudellisiin toimiin. (
13
)
IV Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
19.
Komissio nosti SEUT 263 artiklan toisen kohdan mukaisen kumoamiskanteen 12.3.2012 päivätyllä kirjelmällä, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 14.3.2012.
20.
Unionin tuomioistuimen presidentin 6.8.2012 antamalla määräyksellä Euroopan parlamentti hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia ja Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
21.
Komissio, jota parlamentti tukee, vaatii unionin tuomioistuinta
—
kumoamaan 29.11.2011 annetun neuvoston päätöksen 2011/853/EU ja
—
velvoittamaan Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22.
Neuvosto puolestaan vaatii, väliintulijoidensa tukemana, unionin tuomioistuinta
—
hylkäämään kanteen perusteettomana ja
—
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut. (
14
)
23.
Komission kannetta käsiteltiin unionin tuomioistuimessa kirjallisesti, ja suullinen käsittely pidettiin 30.4.2013. (
15
)
V Direktiivin 98/84 ja yleissopimuksen merkitykselliset säännökset ja määräykset
24.
Käsiteltävän asian ymmärtämisen kannalta ovat merkityksellisiä seuraavat direktiivin 98/84 säännökset ja yleissopimuksen määräykset.
A Direktiivin 98/84 säännökset
25.
Direktiivin 98/84 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään, että direktiivin tarkoituksena on ”lähentää jäsenvaltioiden säännöksiä, jotka koskevat toimia sellaisia laittomia laitteita vastaan, joilla voidaan päästä suojattuihin palveluihin luvattomasti”.
26.
Direktiivin 98/84 2 artiklassa on useita määritelmiä. ”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’suojatulla palvelulla’ jotain seuraavista maksullisista palveluista, mikäli ne toimitetaan ehdollisen pääsyn perusteella:
—
televisiolähetykset sellaisina, kuin ne on määritelty direktiivin 89/552/ETY 1 artiklan a alakohdassa;
—
radiolähetykset, jotka ovat yleisön vastaanotettaviksi tarkoitettuja radio-ohjelmia, jotka on lähetetty johtojen välityksellä tai radioteitse, mukaan lukien satelliittilähetykset;
—
tietoyhteiskunnan palvelut teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä,
tai omana palvelunaan pidettävää ehdollisen pääsyn tarjoamista mainittuihin palveluihin,
b)
’ehdollisella pääsyllä’ kaikkia teknisiä toimenpiteitä ja/tai järjestelyjä, joilla pääsy suojattuun ymmärrettävässä muodossa olevaan palveluun tehdään riippuvaiseksi etukäteen annetusta yksilöllisestä luvasta;
– –
e)
’laittomalla laitteella’ kaikkia laitteita tai ohjelmia, jotka on suunniteltu tai mukautettu mahdollistamaan pääsy suojattuun ymmärrettävässä muodossa olevaan palveluun ilman palvelun tarjoajan lupaa;
– –”
27.
Direktiivin 98/84 4 artiklassa (”Sääntöjen vastaiset toimet”) säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on kiellettävä alueellaan seuraavat toimet:
a)
laittomien laitteiden valmistaminen, tuonti, levittäminen, myynti, vuokraus tai hallussapito kaupallisessa tarkoituksessa;
b)
laittoman laitteen asentaminen, huolto tai vaihtaminen kaupallisessa tarkoituksessa;
c)
kaupallisen viestinnän käyttö laittomien laitteiden käytön edistämiseksi.”
28.
Direktiivin 98/84 5 artiklassa säädetään otsikon ”Seuraamukset ja oikeuskeinot” alla seuraavaa:
”1.   Seuraamusten on oltava tehokkaita, vakuuttavia ja sääntöjen vastaisen toiminnan mahdolliseen vaikutukseen suhteutettuja.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen sen, että suojattujen palvelujen tarjoajat, joiden etuihin niiden alueella harjoitettu 4 artiklassa täsmennetty sääntöjen vastainen toiminta vaikuttaa, voivat turvautua asianmukaisiin oikeuskeinoihin, muun muassa vahingonkorvauskanteen nostamiseen ja kieltotuomion tai muun ehkäisevän toimenpiteen hakemiseen sekä tarvittaessa pyytää laittomien laitteiden poistamista markkinoilta.”
B Eurooppalainen yleissopimus ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta
29.
Yleissopimuksen 1 artiklassa, joka kuuluu I jakson yleisiin määräyksiin, määrätään otsikon ”Kohde ja tarkoitus” alla seuraavaa:
”Tämä yleissopimus koskee tietoyhteiskunnan palveluja ja yleisradiolähetyspalveluja, joita tarjotaan maksua vastaan ja jotka perustuvat ehdolliseen pääsyyn tai sisältävät ehdollisen pääsyn. Tämän yleissopimuksen tarkoituksena on, että tietyt toimet, jotka mahdollistavat luvattoman pääsyn suojattuihin palveluihin, tehdään osapuolten alueella laittomiksi ja lähentää asiaa koskevaa osapuolten lainsäädäntöä.”
30.
Yleissopimuksen II jaksossa ”Laittomat toimet” oleva 4 artikla sisältää rikkomisten määritelmiä, jotka vastaavat olennaisesti direktiivin 98/84 4 artiklan määritelmiä.
31.
Yleissopimuksen III jakso, jonka otsikkona on ”Seuraamukset ja oikeuskeinot”, sisältää seuraavat määräykset:
”5 artikla
Laittomista toimista määrättävät seuraamukset
Osapuolet hyväksyvät toimenpiteitä, joilla tehdään edellä 4 artiklassa tarkoitetuista laittomista toimista rangaistavia rikosoikeudellisin, hallinnollisin tai muine seuraamuksin. Tällaisten toimenpiteiden on oltava tehokkaita, vakuuttavia ja laittoman toiminnan mahdolliseen vaikutukseen suhteutettuja.
6 artikla
Menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet
Osapuolet hyväksyvät sellaisia asianmukaisia toimenpiteitä, jotka voivat olla tarpeen laittomien laitteiden tai rikoksen tekemiseen käytetyn myynninedistämis-, markkinointi- tai mainosmateriaalin takavarikoimiseksi ja menetetyksi tuomitsemiseksi sekä laittoman toiminnan tuloksena saadun taloudellisen hyödyn ja voiton menetetyksi tuomitsemiseksi.
7 artikla
Siviilioikeudelliset menettelyt
Osapuolet hyväksyvät tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että suojattujen palvelujen tarjoajat, joiden etuihin 4 artiklassa määrätty laiton toiminta vaikuttaa, voivat turvautua asianmukaisiin oikeuskeinoihin, mihin sisältyy mahdollisuus panna vireille vahingonkorvauskanne ja hakea kieltotuomiota tai muuta ehkäisevää toimenpidettä sekä tarvittaessa pyytää laittomien laitteiden poistamista kaupallisesta levityksestä.”
32.
Yleissopimuksen IV jakso, jonka otsikkona on ”Täytäntöönpano ja muutokset”, sisältää seuraavan kansainvälistä yhteistyötä käsittelevän 8 artiklan:
”Osapuolet sitoutuvat avustamaan toisiaan tämän yleissopimuksen täytäntöönpanossa. Osapuolet tekevät rikosoikeuden tai hallinnon alalla tehtävää kansainvälistä yhteistyötä koskevien asiaankuuluvien kansainvälisten asiakirjojen sekä kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti mahdollisimman laajaa yhteistyötä tämän yleissopimuksen nojalla todettuihin rikosoikeudellisiin tai hallinnollisiin rikkomuksiin liittyvissä tutkimuksissa ja oikeudenkäynneissä.”
33.
Lopuksi on viitattava vielä yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohtaan, joka myös sisältyy IV jaksoon ”Täytäntöönpano ja muutokset” ja jossa määrätään suhteesta muihin yleissopimuksiin tai sopimuksiin seuraavaa:
”Osapuolet, jotka ovat Euroopan yhteisön jäsenvaltioita, soveltavat keskinäisissä suhteissaan yhteisön sääntöjä, ja ne eivät sen vuoksi sovella tästä yleissopimuksesta johtuvia sääntöjä, paitsi jos tiettyä esillä olevaa asiaa koskevaa yhteisön sääntöä ei ole olemassa.”
VI Oikeudellinen arviointi
34.
Komissio pitää riidanalaista päätöstä lainvastaisena kahdesta syystä. Se katsoo, että neuvosto on ottanut päätöksen perustaksi väärän oikeusperustan (ensimmäinen kanneperuste, ks. A kohta). Toiseksi se väittää, että unioni on yksinomaisesti toimivaltainen tekemään sopimuksen riippumatta siitä, kumpi käsiteltävänä olevista oikeusperustoista on oikea (toinen kanneperuste, ks. B kohta). Se esittää oletuksen, että neuvosto on halunnut saada menettelytavallaan keinotekoisesti aikaan sekasopimuksen, jotta jäsenvaltiot voisivat esiintyä kansainvälisesti unionin rinnalla.
A Riidanalaisen päätöksen oikean oikeusperustan valinta (ensimmäinen kanneperuste)
35.
Ensimmäisessä kanneperusteessa neuvostoa moititaan siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen riidanalaisen päätöksen oikeusperustan valinnassa. Komission ja parlamentin käsityksen mukaan Euroopan unionin toimivalta yleissopimuksen allekirjoittamiseen seuraa SEUT 207 artiklasta eikä SEUT 114 artiklasta, kuten neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot väittävät.
36.
Riidan kohteena on yksinomaan yleissopimuksen allekirjoittamiseen oikeuttavan aineellisen oikeusperustan valinta. Asianosaiset ja väliintulijat ovat sen sijaan yksimielisiä siitä, että menettelylliseltä kannalta on sovellettava SEUT 218 artiklan 5 kohtaa, kuten riidanalaisesta päätöksestäkin selvästi käy ilmi. (
16
)
37.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudellisen toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. (
17
)
38.
Riidanalaisella päätöksellä on kaksi olennaista tavoitetta: Ensinnäkin Euroopan sisämarkkinoilla pätevien, direktiivin 98/84/EY sisältämien ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskevan säännöstön soveltaminen on ulotettava unionin rajojen ulkopuolelle. (
18
) Toiseksi yleissopimuksen osapuolten on sisällytettävä laittomista toimista määrättäviin seuraamuksiin ja oikeussuojakeinoihin myös tiettyjen esineiden takavarikoiminen ja menetetyksi tuomitseminen (yleissopimuksen 6 artikla). (
19
)
39.
On selvää, että näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on muun muassa lähennettävä yleissopimuksen osapuolten lainsäädäntöä (yleissopimuksen 1 artikla). Osapuolet kiistelevät kuitenkin siitä, onko tällöin kyse – unionin näkökulmasta – ensi sijassa yhdenmukaistamisesta, jonka tarkoituksena on Euroopan sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta ja joka voi näin ollen perustua SEUT 114 artiklaan (ks. 1 kohta), vai yhdenmukaistamisesta, joka koskee lähinnä unionin ulkosuhteita kolmansiin valtioihin ja jonka olisi sen vuoksi perustuttava SEUT 207 artiklaan (ks. 2 kohta).
1. SEUT 114 artiklan soveltumattomuus aineelliseksi oikeusperustaksi
40.
Aluksi on tutkittava, voiko yleissopimuksen allekirjoittaminen perustua sisämarkkinoiden toteuttamistoimenpiteenä SEUT 114 artiklaan, kuten neuvosto on olettanut riidanalaisessa päätöksessä.
– Ei sisäisen ja ulkoisen toimivallan tiukkaa rinnakkaisuutta
41.
Tässä yhteydessä on huomautettava aluksi, ettei SEUT 114 artikla voi olla yleissopimuksen allekirjoittamista varten oikea toimivaltamääräys pelkästään sen vuoksi, että unioni on jo antanut tämän oikeusperustan nojalla sisäisesti direktiivin – nimittäin direktiivin 98/84. Toisin kuin Puola näyttää väittävän, kansainvälistä sopimusta ei ole pakko tehdä täsmälleen saman aineellisen oikeusperustan nojalla kuin on annettu lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä säädös, joka sisältää olennaisesti samaa aihetta koskevan unionin sisäisen säännöstön. Sisäisen ja ulkoisen toiminnan oikeusperustojen näin joustamaton yhdenmukaisuus on perussopimuksille vierasta.
42.
Perussopimusjärjestelmässä erotetaan unionin sisäinen ja ulkoinen toimivalta. Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen unionin ulkoinen toimivalta on määritetty sopimuksissa selkeämmin ja järjestelmällisemmin, mikä käy ilmi muun muassa SEUT 216 artiklan 1 kohdan ja SEUT 3 artiklan 2 kohdan uusista määräyksistä.
– SEUT 114 artikla ei ole ulkoisen toiminnan oikeusperusta
43.
Lähtökohtaisesti on epäilty erityisesti SEUT 114 artiklan soveltuvuutta oikeusperustaksi unionin tekemälle kansainväliselle sopimukselle. SEUT 114 artiklan 1 kohdan sanamuoto on tosin väljä, ja sen toisessa virkkeessä sallitaan aivan yleisesti ”toimenpiteiden”toteuttaminen, mihin voisi teoriassa sisältyä myös kansainvälisten sopimusten tekeminen. Tällainen tulkinta ei olisi kuitenkaan SEUT 114 artiklan tarkoituksen mukainen: määräyksen tavoitteena on SEUT 26 artiklan tavoitteiden toteuttaminen eli sisämarkkinoiden luominen ja niiden toiminnan varmistaminen. Sen on tarkoitus mahdollistaa unionin sisäiset parlamentin ja neuvoston toimet. (
20
) Tämän vahvistaa SEUT 114 artiklan systemaattisen aseman tarkastelu: määräys sijaitsee EUT-sopimuksen kolmannessa osassa, jossa käsitellään ”unionin sisäisiä politiikkoja ja toimia”, kun taas ”unionin ulkoinen toiminta” on EUT-sopimuksen viidennen osan erityismääräysten kohteena.
44.
Unionilla voi eittämättä ajoittain olla ulkoista toimivaltaa myös sisäisten politiikkojensa yhteydessä, muun muassa silloin, kun se on tarpeen perussopimuksissa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, tässä esimerkiksi sisämarkkinoiden luomiseksi ja niiden toiminnan varmistamiseksi SEUT 26 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tällainen ulkoinen toimivalta ei kuitenkaan johdu SEUT 114 artiklasta, kuten neuvosto ja sitä tukevat väliintulijat näyttävät uskovan, vaan SEUT 216 artiklan 1 kohdasta, jossa kodifioidaan aiempi oikeuskäytäntö Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen. (
21
)
45.
Edellä esitetyn vuoksi on todettava, että neuvosto on joka tapauksessa tehnyt oikeudellisen virheen siinä, että se on ottanut yleissopimuksen allekirjoittamisen aineelliseksi oikeusperustaksi SEUT 114 artiklan eikä – ainakin täydentävästi – SEUT 216 artiklan 1 kohtaa.
46.
Yksinään tarkasteltuna tätä oikeudellista virhettä voisi pitää pelkkänä muodollisena virheenä, joka ei sinällään voisi olla perusteena riidanalaisen päätöksen kumoamiselle. (
22
) Sen vuoksi on tutkittava, voidaanko yleissopimuksen allekirjoittamista pitää sisällöllisesti SEUT 114 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä SEUT 26 artiklan 1 kohdan kanssa, tarkoitettuna sisämarkkinoiden toteuttamista koskevana toimenpiteenä, kuten neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot painokkaasti väittävät.
– Yleissopimuksella ei yhdenmukaisteta unionin sisäistä vaan ulkoista lainsäädäntöä
47.
Pinnallisesti tarkasteltuna saattaa todellakin syntyä vaikutelma, että yleissopimuksella lähennetään lainsäädäntöä unionin sisämarkkinoilla. Yleissopimuksen 1 artiklan mukaan yleissopimuksen tarkoituksena on nimittäin muun muassa ”– – lähentää – – osapuolten lainsäädäntöä”. Yleissopimuksen tavoitteena näyttävät siis olevan toimenpiteet, joita käytetään hyvin usein myös unionin sisällä sisämarkkinoiden toteuttamiseksi ja niiden toiminnan varmistamiseksi.
48.
Lähemmin tarkasteltuna unioni ei tee yleissopimusta niinkään sen vuoksi, että se haluaa toteuttaa ja vahvistaa omia sisämarkkinoitaan ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojan alalla, vaan koska se haluaa ulottaa unionin sisällä jo olemassa olevan asiaa koskevan lainsäädännön sisämarkkinoiden ulkopuolelle kolmansiin valtioihin, joissa ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuoja on vielä osittain puutteellista. (
23
) Yleissopimuksen allekirjoittaminen ”mahdollistaisi osaltaan direktiivin 98/84/EY sisältämien kanssa samankaltaisten säännösten soveltamisen ulottamisen unionin rajojen ulkopuolelle sekä loisi ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja koskevan säännöstön, jota voitaisiin soveltaa koko Euroopassa”. (
24
)
49.
Näin ollen etusijalla ei ole niinkään yhdenmukaisen lainsäädännön luominen Euroopan sisämarkkinoille kuin pyrkimys unionin sisäisen säännöstön ”vientiin”kolmansiin valtioihin. Yleissopimuksen allekirjoittaminen ei toisin sanoen ole ”sisäiseen yhdenmukaistamiseen” liittyvä toimenpide vaan edistää pikemminkin unionin ”ulkoista yhdenmukaistamista” kolmansiin valtioihin.
– Yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohtaan sisältyvä irtautumislauseke
50.
Tämä vaikutelma vahvistuu, kun tarkastellaan yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohtaan sisältyvää irtautumislauseketta. Siinä määrätään, että osapuolet, jotka ovat Euroopan unionin jäsenvaltioita, eivät sovella keskinäisissä suhteissaan tästä yleissopimuksesta johtuvia sääntöjä vaan unionin sääntöjä.
51.
Toisin kuin neuvosto katsoo, tällainen irtautumislauseke voi olla hyvinkin tärkeä, kun arvioidaan toimivaltaa tehdä kansainvälinen sopimus. (
25
)
52.
Käsiteltävässä asiassa yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohtaan sisältyvä irtautumislauseke saa aikaan sen, ettei yleissopimuksen useimpia sääntöjä sovelleta unionin sisällä, koska on jo olemassa direktiivin 98/84 mukaisia ”unionin sääntöjä”, jotka vastaavat sisällöltään yleissopimuksen sääntöjä. (
26
) Tämän tunnustaa erityisesti Ranska.
53.
Näissä olosuhteissa unionin tekemää yleissopimusta ei voi pitää ensi sijassa sen jäsenvaltioiden Euroopan sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön lähentämiseen liittyvänä toimenpiteenä.
54.
Yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohdassa määrätään eittämättä, että Euroopan unionin jäsenvaltiot soveltavat keskinäisissä suhteissaan yleissopimuksesta johtuvia sääntöjä, jos tiettyä säänneltyä asiaa koskevaa unionin sääntöä ei ole olemassa. Kuten neuvosto on myöntänyt, viimeksi mainittu määräys koskee kuitenkin ainoastaan yleissopimuksen 6 artiklassa tarkoitettuja ”menetetyksi tuomitsemista koskevia toimenpiteitä” (eli tiettyjen esineiden takavarikoimista ja menetetyksi tuomitsemista) ja lisäksi yleissopimuksen 8 artiklan mukaista kansainvälistä yhteistyötä, siltä osin kuin se koskee tällaisia 6 artiklassa tarkoitettuja menetetyksi tuomitsemista koskevia toimenpiteitä. Ainoastaan näistä näkökohdista ei ole nimittäin erityisesti säädetty direktiivissä 98/84.
55.
Siltä osin kuin on kyse menetetyksi tuomitsemista koskevista toimenpiteistä ja niihin liittyvästä jäsenvaltioiden yhteistyöstä, yleissopimuksen tekeminen vaikuttaa epäilemättä tietyllä tavalla Euroopan sisämarkkinoihin ja täydentää niillä direktiivin 98/84 mukaisesti jo voimassa olevia unionin sääntöjä tai ainakin täsmentää niitä.
56.
Voidaan tuskin kuitenkaan väittää, että menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet ja niihin liittyvä kansainvälinen yhteistyö muodostaisivat yleissopimuksen pääasiallisen kohteen. Näin ollen se seikka, että yleissopimuksen 6 ja 8 artikla sisältävät lisäsääntöjä, ei ole omiaan muuttamaan yleissopimusta SEUT 114 artiklaan, luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 1 kohdan kanssa, perustuvaksi sisämarkkinoiden toteuttamiseen tarkoitetuksi toimenpiteeksi. Unionin oikeudellisen toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava säädöksen normatiivisen sisällön painopisteeseen. (
27
) Kuten jo mainittiin, (
28
) tässä painopiste ei ole Euroopan sisämarkkinoiden toteuttamisessa tai niiden toiminnan varmistamisessa.
– Yleissopimuksen väitetyt sisämarkkinavaikutukset
57.
Yleissopimuksen 6 ja 8 artiklasta riippumatta saattaa hyvinkin olla mahdollista, että yleissopimukseen liittyvä ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja koskevan sellaisen yhtenäisen säännöstön luonti, jota voidaan soveltaa koko Euroopassa, voi vaikuttaa lopulta myönteisesti myös tällaisten palvelujen tarjoamiseen Euroopan unionissa, siis sisämarkkinoilla. Sillä jos kaikkialla Euroopassa ehkäistään ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja koskevia laittomia toimia, näiden palvelujen tarjoamisen oikeudelliset ja taloudelliset edellytykset voivat parantua myös unionin sisällä.
58.
Nämä yleissopimuksen yleiset myönteiset vaikutukset sisämarkkinoihin ovat kuitenkin ainoastaan välillisiä. On kyse pelkästään yleissopimuksen heijastusvaikutuksista. Yleissopimuksen allekirjoittamista ei voida pelkästään näiden vaikutusten johdosta pitää SEUT 114 artiklassa (luettuna yhdessä SEUT 216 artiklan 1 kohdan kanssa) tarkoitettuna sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevana toimenpiteenä. Kyseisten toimenpiteiden tosiasiallisena tarkoituksena on oltava parantaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevia edellytyksiä, (
29
) ja niiden on oltava omiaan vaikuttamaan suoraan sisämarkkinoiden toimintaan. (
30
) Näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
– Väitetty yhdenmukaisten oikeudellisten edellytysten (”level playing field”) luonti
59.
On myös hylättävä se neuvoston esittämä väite, että yleissopimuksen avulla toteutetaan sisämarkkinoita, koska se auttaa luomaan yhdenmukaiset oikeudelliset edellytykset (”level playing field”) vähentämällä kansallisten oikeusjärjestysten välisiä eroja.
60.
SEUT 114 artiklan mukaan yhdenmukaistamistoimenpiteitä voidaan toteuttaa jäsenvaltioiden lainsäädännöllisten erojen poistamiseksi, jos erot ovat omiaan vaikuttamaan perusvapauksiin ja vaikuttavat näin suoraan sisämarkkinoiden toimintaan. (
31
) Tarkoituksena pitää kuitenkin aina olla Euroopan unionin jäsenvaltioiden välisten lainsäädännöllisten erojen poistaminen, ei sen sijaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja kolmansien valtioiden välisten lainsäädännöllisten erojen poistaminen. Kuten jo mainittiin, yleissopimuksen tavoitteena ei ole käsiteltävässä asiassa ensi sijassa sisäinen yhdenmukaistaminen vaan lähinnä ulkoinen yhdenmukaistaminen. (
32
)
– Välipäätelmä
61.
Edellä esitetyn perusteella Euroopan sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta eivät ole etusijalla, kun unioni allekirjoittaa yleissopimuksen. Vastaavasti neuvosto ei ole valinnut oikeaa oikeusperustaa riidanalaiselle päätökselle, kun se käyttää tähän tarkoitukseen SEUT 114 artiklaa.
2. SEUT 207 artiklan soveltuminen aineelliseksi oikeusperustaksi
62.
Koska edellä esitetyn perusteella (
33
) on selvää, ettei SEUT 114 artikla ole riidanalaisen päätöksen oikea oikeusperusta, on tutkittava toiseksi, voiko päätös perustua yhteisen kauppapolitiikan osana SEUT 207 artiklaan, kuten komissio ja parlamentti esittävät.
63.
SEUT 207 artiklan 1 kohdan perusteella yhteinen kauppapolitiikka ei rajoitu tavarakauppaan vaan sisältää myös muun muassa palvelukaupan. SEUT 207 artiklan 4 kohdassa valtuutetaan neuvosto tekemään kauppapoliittisia sopimuksia, joiden kohteena voi olla erityisesti myös audiovisuaalisten palvelujen kauppa.
– SEUT 207 artikla ei sulje pois kaikkia yhdenmukaistamistoimenpiteitä
64.
Neuvosto ja sitä tukevat väliintulijat katsovat, ettei SEUT 207 artiklaa pidä soveltaa, koska yleissopimuksen kohteena ja tavoitteena ei ole unionin ulkomaankauppasuhteiden sääntely vaan – kuten yleissopimuksen 1 artiklasta käy ilmi – ainoastaan kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistaminen ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen alalla.
65.
Tämä väite ei vakuuta.
66.
Kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistamistoimenpiteet eivät ole mitenkään poissuljettuja yhteisen kauppapolitiikan alalla. SEUT 207 artiklan 6 kohdassa kielletään tosin jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen yhteisen kauppapolitiikan yhteydessä, ”siltä osin kuin tällainen yhdenmukaistaminen ei ole perussopimusten mukaan mahdollista”. Siitä seuraa kuitenkin vastakohtaispäätelmänä, että unionin toimivallan käyttäminen yhteisen kauppapolitiikan alalla voi johtaa kaikissa muissa tapauksissa lainsäädännön yhdenmukaistamiseen. Myös neuvosto joutui myöntämään tämän asiaa unionin tuomioistuimessa käsiteltäessä.
67.
SEUT 207 artikla voi toimia oikeusperustana toimenpiteille, jotka eivät johda jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamiseen unionin sisällä (sisäinen yhdenmukaistaminen) vaan, kuten tässä, unionissa ja kolmansissa valtioissa voimassa olevan lainsäädännön lähentämiseen ulkosuhteissa (ulkoinen yhdenmukaistaminen). Useiden nykaikaisten kauppasopimusten kohteena on nimenomaan tällainen yhdenmukaistaminen: näissä sopimuksissa luodaan tietyille tuotteille, toiminnoille tai sektoreille yhtenäiset oikeudelliset vaatimukset – mahdollisesti vähimmäisvaatimusten muodossa – rajat ylittävän kaupan helpottamiseksi. (
34
)
– Yhdenmukaiset edellytykset helpottavat palvelujen kauppaa
68.
Neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot kiistävät kaikesta huolimatta sen, että yleissopimuksen 1 artiklan tavoitteena olevalla kansallisen lainsäädännön yhdenmukaistamisella on SEUT 207 artiklassa tarkoitettu kauppapoliittinen luonne.
69.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimi kuuluu tosiaan SEUT 207 artiklan mukaisen yhteisen kauppapolitiikan soveltamisalaan vain siinä tapauksessa, että se koskee erityisesti tavaroiden ja palvelujen kansainvälistä vaihdantaa, ”koska sillä pyritään olennaisesti kaupan edistämiseen, helpottamiseen tai sääntelyyn ja sillä on suoria ja välittömiä vaikutuksia kyseisten tuotteiden kauppaan tai vaihdantaan”. (
35
)
70.
Neuvoston ja sitä tukevien väliintulijoiden kanssa on oltava yhtä mieltä siinä, että ainoastaan yleissopimuksen yksi kohta, nimittäin 4 artiklan b kohta, sisältää säännön, joka koskee nimenomaisesti kauppaa, koska siinä kielletään laittomien laitteiden tuonti kaupallisissa tarkoituksissa.
71.
Toisin kuin neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot väittävät, tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, ettei yleissopimus vaikuta muuten unionin ja kolmansien maiden väliseen kauppaan. Kuten komissio nimittäin osuvasti toteaa, koko yleissopimuksen tavoitteena on palvelujen tarjoamisen helpottaminen ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen alalla, vieläpä myös ja nimenomaisesti unionin ja kolmansien valtioiden välillä.
72.
Yleissopimus näyttäytyy kaikkien sopimuspuolten yhteisen ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen suojaa koskevan politiikan osana. (
36
) Kuten jo todettiin, yleissopimuksella laajennetaan unionissa jo voimassa olevia mainittujen palvelujen oikeussuojaa koskevia vaatimuksia kolmansiin valtioihin, niin että voidaan luoda ehdolliseen pääsyyn perustuvia palveluja koskeva säännöstö, jota voidaan soveltaa koko Euroopassa. (
37
)
73.
Tällä tavalla koko Euroopassa – sekä unionin sisämarkkinoilla että niiden ulkopuolella – aletaan soveltaa yhdenmukaisempia oikeudellisia edellytyksiä (”level playing field”) mainittujen palvelujen tarjoamisessa.
74.
Näin Euroopan unionissa sijaitsevan yrityksen on helpompi tarjota ehdolliseen pääsyyn perustuvia ja ehdollisen pääsyn sisältäviä palvelujaan sisämarkkinoiden ulkopuolella – Euroopan neuvoston muissa jäsenvaltioissa. Euroopan neuvoston sopimusvaltioissa sijaitsevien yritysten ja yksityishenkilöiden on vaikeampi häiritä luvattoman käytön avulla näiden palvelujen tarjoamista Euroopan unionin ulkopuolella tai tehdä se vähemmän houkuttelevaksi. Jos koko Euroopassa rangaistaan rikkomisista yhtenäisten oikeudellisten vaatimusten mukaisesti, tällaista toimintaa harjoittavien on entistä vaikeampaa löytää Euroopasta ”turvasatamia”, joita tähän asti on näyttänyt löytyvän joistakin Euroopan unionin ulkopuolella olevista Euroopan neuvoston jäsenvaltioista. (
38
)
75.
Yleissopimuksella helpotetaan Euroopan sisämarkkinoille sijoittautuneiden yritysten laillista palvelujen tarjoamista kolmansissa valtioissa, ja sen ansiosta voidaan torjua entistä tehokkaammin näihin palveluihin kohdistuvia lainvastaisia käytäntöjä (kopiointitoimintoja), jotka ovat lähtöisin kolmansista valtioista.
76.
Tällä tavalla poistetaan unionin ja kolmansien valtioiden välisiä kaupan esteitä, jotka perustuvat sopimuspuolten kansallisten oikeusjärjestysten eroihin. Se, että tällöin on kyse kaupan esteistä, joilla ei ole mitään tekemistä kyseisten palvelujen tarjoamisen kanssa sinänsä vaan jotka pikemminkin liittyvät näiden palvelujen (tähän asti riittämättömään) oikeussuojaan monissa kolmansissa valtioissa, ei – Ruotsin käsityksen vastaisesti – tue SEUT 207 artiklan soveltamatta jättämistä. Myös sellaiset kaupan esteet, jotka johtuvat tavaroiden ja palvelujen riittämättömästä oikeussuojasta kolmansissa valtioissa, kuuluvat nykyaikaisen kauppapolitiikan soveltamisalaan ja voivat näin ollen olla SEUT 207 artiklan mukaisten toimenpiteiden kohteena. (
39
)
77.
Toisin kuin neuvosto ja sitä tukevat väliintulijat väittävät, mainittujen palvelujen oikeussuojan parantaminen ei ole kansainvälisen kaupan kannalta mitenkään toisarvoista tai epäsuoraa. Mahdollisimman yhtenäiset ja luotettavat oikeudelliset edellytykset ovat pikemminkin nykyään monilla aloilla erittäin tärkeitä ulkomaankaupan alalla, varsinkin silloin, kun on kyse monimutkaisista tai kalliista tavaroista tai palveluista, joiden tuotanto tai myynti on olennaisesti henkisen omaisuuden tai luovan työn varassa.
78.
Juuri tällainen on tilanne käsiteltävien audiovisuaalisten palvelujen ja tietoyhteiskunnan palvelujen yhteydessä. Kuten yleissopimuksen johdanto-osassa nimenomaisesti korostetaan, laiton pääsy uhkaa yleisradiolähetyspalvelujen ja tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajien taloudellista toimintakykyä ja voi vaikuttaa siten yleisölle tarjottavien ohjelmien ja palvelujen monipuolisuuteen. (
40
)
79.
Tästä syystä ei voida kiistää sitä, että yleissopimuksen avulla aikaansaatu Euroopan sisämarkkinoilla voimassa olevien oikeudellisten vaatimusten vienti muihin Euroopan valtioihin näyttäytyy unionin kannalta puhtaasti kauppapoliittisena toimenpiteenä.
– SEUT 207 artiklaa voidaan soveltaa myös, jos sivutaan oikeudellista yhteistyötä yksityis- tai rikosoikeudellisissa asioissa
80.
Neuvosto ja osa sitä tukevista väliintulijoista – nimenomaan Ruotsi ja Puola – väittävät, että yleissopimuksen 6 ja 8 artiklan menetetyksi tuomitsemista koskevia toimenpiteitä ja niihin liittyvää kansainvälistä yhteistyötä koskevia sääntöjä ei pidä luokitella temaattisesti yhteiseen kauppapolitiikkaan vaan oikeudelliseen yhteistyöhön ja samalla vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, minkä vuoksi yleissopimuksen allekirjoittaminen ei voi perustua SEUT 207 artiklaan.
81.
Tämä väite ei vakuuta.
82.
Menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet ja niihin liittyvä kansainvälinen yhteistyö voidaan tosin yksinään tarkasteltuina liittää oikeudellista yhteistyötä yksityis- ja rikosoikeudellisissa asioissa käsittelevään politiikanalaan. Menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet ja niihin liittyvä kansainvälinen yhteistyö eivät kuitenkaan ole, kuten edellä on todettu, (
41
) yleissopimuksen pääasiallinen kohde. Koska yleissopimuksen painopiste on kauppapolitiikassa, koko yleissopimuksen allekirjoittamisen on perustuttava yksinomaan SEUT 207 artiklaan. (
42
) Muiden oikeusperustojen, kuten esimerkiksi SEUT 83 artiklan 2 kohdan, käyttö ei ole sallittua.
83.
Tätä päätelmää eivät kyseenalaista myöskään EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liittyvät pöytäkirjat N:o 21 (
43
) ja 22. (
44
) Nämä pöytäkirjat sisältävät Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan asemaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta koskevia määräyksiä, joissa annetaan näille kolmelle jäsenvaltiolle tiettyjä erityisoikeuksia.
84.
Tämän erityissääntelyn aineellinen soveltamisala rajoittuu nimenomaisesti vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen. Poikkeussääntelynä sitä on tulkittava suppeasti. Pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 tarkoituksen ja päämäärän mukaista ei ole jättää Yhdistyneen kuningaskunnan, Irlannin ja Tanskan vapaaseen harkintavaltaan unionin elinten antamiin toimenpiteisiin osallistumista ja niiden sitovuutta unionin oikeuden muilla osa-alueilla ja erityisesti yhteisen kauppapolitiikan (tai sisämarkkinoiden) puitteissa. (
45
)
85.
Pöytäkirjoista N:o 21 ja 22 ei voi seurata, että poiketaan unionin toimen oikean oikeusperustan yleisesti vahvistetuista valintasäännöistä. Näihin sääntöihin, jotka perustuvat viime kädessä perussopimusten yhteiseen systematiikkaan, kuuluu erityisesti se, että unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava toimen normatiivisen sisällön painopisteeseen, vaikka toimeen liittyvät säännöt saattavat olla lisäksi yhteydessä myös vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen. (
46
)
86.
Pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 sisältämiä menettelyllisiä ominaispiirteitä (
47
) ei voi myöskään soveltaa unionin oikeuden muilla osa-alueilla kuin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. Oikeudellisen toimen oikeusperusta ei nimittäin määräydy menettelyjen mukaan, vaan toimen oikeusperusta ratkaisee oikeudellisen toimen antamiseksi noudatettavat menettelyt. (
48
)
87.
Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti ja Tanska eivät näin ollen voi vedota pöytäkirjojen N:o 21 ja 22 mukaisiin erityisoikeuksiinsa sellaisen oikeudellisen toimen yhteydessä, joka kuuluu painopisteensä perusteella yhteisen kauppapolitiikan alaan, eikä neuvoston tarvitse tällaista toimea antaessaan ottaa huomioon näitä erityisoikeuksia, myöskään toimen yksittäisten näkökohtien tai osien kannalta.
3. Välipäätelmä
88.
Edellä esitetyn perusteella riidanalaisen päätöksen oikea oikeusperusta ei olisi ollut SEUT 114 artikla vaan SEUT 207 artikla. SEUT 207 artiklaan voi perustua koko yleissopimuksen allekirjoittaminen unionin puolesta. Näin ollen komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
B Unionin yksinomainen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen (toinen kanneperuste)
89.
Komissio moittii toisessa kanneperusteessaan neuvoston oikeuskäsitystä, jonka mukaan ”sekä Euroopan unionin että sen jäsenvaltioiden tulisi allekirjoittaa yleissopimus”, (
49
) siis sekasopimuksena. Komissio ja parlamentti katsovat, että tällainen menettelytapa loukkaa unionin yksinomaista toimivaltaa tehdä yleissopimus. Neuvoston ja sitä tukevien jäsenvaltioiden kanta on päinvastainen.
1. Alustava kysymys: onko toinen kanneperuste tehoton (inopérant)?
90.
Unionin tuomioistuimen suullisessa käsittelyssä neuvosto vetosi siihen, että komission toinen kanneperuste on tehoton (ranskaksi ”inopérant”). Neuvoston käsityksen mukaan riidanalaisessa päätöksessä määrätään ainoastaan, että unioni allekirjoittaa yleissopimuksen, mutta siinä ei määrätä sitovasti siitä, pitääkö unionin lisäksi myös jäsenvaltioiden olla yleissopimuksen sopimuspuolia tai saavatko ne olla sen sopimuspuolia. Siitä neuvosto päättelee, ettei komission toinen kanneperuste voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, vaikka se olisi perusteltu.
91.
Tämä väite on perusteeton.
92.
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa todellakin vain hyväksytään yleissopimuksen allekirjoittaminen unionin puolesta (ks. päätöksen 1 artikla). Tällaisen valtuutuksen oikeudellinen ja käytännön ulottuvuus on kuitenkin aivan erilainen sen mukaan, allekirjoittaako yleissopimuksen yksinomaan unioni vai sekasopimuksena samanaikaisesti sekä unioni että sen jäsenvaltiot.
93.
Neuvosto esitti riidanalaisen päätöksen johdanto-osassa selvästi oikeuskäsityksensä, jonka mukaan yleissopimuksen 6 artikla ja osa sen 8 artiklasta eivät kuulu unionin ulkoiseen toimivaltaan ja yleissopimus on sen vuoksi tehtävä sekasopimuksena. (
50
) Tämä merkitsee sitä, että yleissopimuksen allekirjoittamiseen valtuuttaminen unionin sisällä, kuten neuvosto tekee riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa, ei koske yleissopimuksen 6 ja 8 artiklaa, niin että unionin lisäksi myös kaikkien sen jäsenvaltioiden on allekirjoitettava yleissopimus. (
51
)
94.
Toinen kanneperuste koskee siis viime kädessä sitä, onko riidanalainen päätös lainvastainen, koska neuvosto antaa siinä valtuutuksen, joka ei ulotu riittävän laajalle. Tällöin on kyse oikeuskysymyksestä, jota unionin tuomioistuin voi tutkia kumoamiskanteen yhteydessä. Jos käy ilmi, että yleissopimus kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, riidanalainen päätös on kumottava, koska neuvosto on antanut valtuutuksen, jonka laajuus ja ulottuvuus eivät vastaa oikeudellisia vaatimuksia.
2. Toisen kanneperusteen sisällön arviointi
95.
Toinen kanneperuste hyväksytään, jos unionilla on yksinomainen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen.
96.
Tällainen yksinomainen toimivalta voi perustua SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohtaan (ks. a kohta) tai SEUT 3 artiklan 2 kohtaan (ks. b kohta). Jos on kyse yksinomaisesta toimivallasta, jäsenvaltioilla ei voi olla rinnakkaista toimivaltaa. (
52
) Unionin yksinomaisesta toimivallasta seuraa jäsenvaltioiden yleinen toimintakielto (SEUT 2 artiklan 1 kohdan toinen lause). Pois suljettua on näin ollen myös jäsenvaltioiden mahdollinen vapaaehtoinen myötävaikuttaminen unionin rinnalla kansainvälisen sopimuksen sopimuspuolina. (
53
) Jäsenvaltioiden esiintyminen kansainvälisellä tasolla unionin rinnalla omissa nimissään voi vaikuttaa neuvottelutulokseen ja kyseenalaistaa lisäksi unionin yksinomaisen ulkoisen toimivallan tehdä sopimus.
a) SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukainen yksinomainen toimivalta
97.
Kuten edellä osoitettiin, (
54
) koko yleissopimuksen on perustuttava SEUT 207 artiklaan, eli se kuuluu yhteisen kauppapolitiikan soveltamisalaan. Sen vuoksi unionilla on yksinomainen ulkoinen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen (SEUT 3 artiklan 1 kohdan e alakohta).
98.
Komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä jo tästäkin syystä.
b) Toissijaisesti: SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukainen yksinomainen toimivalta
99.
Siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin ehdotukseni vastaisesti luokittele yleissopimusta yhteisen kauppapolitiikan alaan (SEUT 207 artikla) vaan pitää sitä Euroopan sisämarkkinoita toteuttavana yhdenmukaistamistoimenpiteenä (SEUT 114 artikla), on tutkittava toissijaisesti, onko unionilla kuitenkin yksinomainen ulkoinen toimivalta tämän yleissopimuksen tekemiseen. Komissio ja parlamentti väittävät, että yksinomainen toimivalta seuraa SEUT 3 artiklan 2 kohdasta, kun taas neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot kiistävät kiivaasti kyseisen määräyksen soveltamisedellytysten täyttymisen.
i) Alustava huomautus
100.
Tässä yhteydessä tulee kyseeseen ainoastaan SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmas vaihtoehto, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, ”siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta”. SEUT 3 artiklan 2 kohdassa käytetty ilmaus ”voi” korostaa sitä, ettei sopimuksen tarvitse tosiasiallisesti vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta, vaan pikemminkin riittää, että kansainvälinen sopimus on omiaan aiheuttamaan tällaisia vaikutuksia. Sopimukseen pitää siis liittyä konkreettinen vaara yhteisiin sääntöihin vaikuttamisesta tai niiden ulottuvuuden muuttamisesta.
101.
Tästä on todettava aluksi, ettei vaara yhteisiin sääntöihin vaikuttamisesta ole suljettu pois pelkästään sen johdosta, että kansainvälisen sopimuksen määräykset ja unionin voimassa olevat säännöt – kuten nyt (
55
) – vastaavat suurelta osin toisiaan. (
56
) Vaikka sisältö on yhdenmukaista, unionin lainsäätäjän liikkumavara pienenee heti, kun annetaan kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia kolmansille valtioille. Siihen ei vaikuta edes yleissopimuksen 11 artiklan 4 kohdassa olevan irtautumislausekkeen kaltainen lauseke, vaan tällaista lauseketta voidaan jopa pitää merkkinä siitä, että vaara yhteisiin sääntöihin vaikuttamisesta on olemassa. (
57
)
102.
Myös neuvosto myöntää käsiteltävässä asiassa vastaavasti, että SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vaara yhteisiin sääntöihin – ja sen myötä myös unionin yksinomaiseen toimivaltaan – vaikuttamisesta on olemassa kaikkialla siellä, missä yleissopimus ja direktiivi 98/84 vastaavat pitkälti toisiaan. Tämä koskee erityisesti määritelmiä, joissa määritellään, mitä ”suojattu palvelu”, ”ehdollinen pääsy”, ”ehdollisen pääsyn mahdollistava laite”ja ”laiton laite” tarkoittavat. (
58
) Sama pätee niiden toimien määrittelyyn, jotka on kiellettävä ”laittomina toimina”. (
59
)
103.
Asianosaiset ja väliintulijat ovat kuitenkin hyvin erimielisiä siitä, onko tällainen SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu unionin yksinomainen sopimuksentekovalta olemassa myös yleissopimuksen 6 artiklan mukaisten menetetyksi tuomitsemista koskevien toimenpiteiden yhteydessä sekä lisäksi yleissopimuksen 8 artiklan mukaisen kansainvälisen yhteistyön yhteydessä, siltä osin kuin se puolestaan koskee 6 artiklassa tarkoitettuja menetetyksi tuomitsemista koskevia toimenpiteitä. Neuvoston mielestä erityisesti nämä molemmat kohdat johtavat siihen, että yleissopimusta on väistämättä pidettävä sekasopimuksena. (
60
)
104.
Tässä yhteydessä on pohdittava ensinnäkin sitä, johtuuko yleissopimuksen 6 ja 8 artiklasta konkreettinen vaara, joka koskee direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohtaan vaikuttamista (ks. ii kohta), ja toiseksi sitä, koskeeko yleissopimus kokonaisuudessaan alaa, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat (ks. iii kohta).
ii) Ei vaaraa siitä, että yleissopimuksen 6 ja 8 artikla vaikuttavat direktiivin 5 artiklan 1 kohtaan
105.
Komissio ja parlamentti katsovat, että yleissopimuksen 6 artiklassa mainituista menetetyksi tuomitsemista koskevista toimenpiteistä säädetään seuraamuksina jo direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohdassa. Sen vuoksi SEUT 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu unionin yksinomainen toimivalta koskee myös yleissopimuksen tätä osaa.
106.
Tämä väite ei ole perusteltu.
107.
Kuten neuvosto ja sitä tukevat jäsenvaltiot ovat vakuuttavasti esittäneet, direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohta sisältää ainoastaan hyvin yleisen ja suuntaa antavan jäsenvaltioiden velvollisuuden säätää seuraamuksista, joiden on oltava ”tehokkaita, vakuuttavia ja sääntöjen vastaisen toiminnan mahdolliseen vaikutukseen suhteutettuja”. Jäsenvaltioille jää tällöin laaja harkintavalta sopivien seuraamusten määrittelyyn kansallisissa oikeusjärjestyksissään. Seuraamuksiin voivat kuulua esineiden takavarikoiminen ja menetetyksi tuomitseminen, (
61
) mutta direktiivin mukaan jäsenvaltiot eivät ole velvollisia säätämään tällaisista seuraamuksista. (
62
)
108.
Jäsenvaltiot ryhtyvät yhteisiin toimenpiteisiin ainoastaan niille direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvan velvollisuuden mukaisesti, jonka mukaan niiden on säädettävä tehokkaista, ehkäisevistä ja oikeasuhteisista seuraamuksista, kun ne tekevät – yksinään tai kolmansien valtioiden kanssa – kansainvälisen sopimuksen, jossa määrätään menetetyksi tuomitsemista koskevat toimenpiteet velvoittaviksi, kuten yleissopimuksen 6 artiklassa. Jäsenvaltiot käyttävät niille unionin oikeuden nykytilassa kuuluvaa harkintavaltaa ja vaikuttavat samalla direktiivin 98/84 tavoitteiden toteuttamiseen.
109.
Tästä syystä ei ole nähtävissä, miten yleissopimuksen 6 ja 8 artikla olisivat konkreettisesti omiaan vaikuttamaan direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohdan seuraamussäännökseen tai muuttamaan sen ulottuvuutta.
iii) Ala, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat
110.
Vaikka yleissopimuksen 6 ja 8 artikla eivät sinällään aiheuta vaaraa direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohtaan vaikuttamisesta, yleissopimus voi kuitenkin kuulua kokonaisuutena unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön (
63
) mukaan silloin, kun on kyse alasta, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat, voidaan nimittäin aina olettaa, että unionilla on yksinomainen sopimuksentekovalta.
– Tähänastisen oikeuskäytännön merkityksellisyys SEUT 3 artiklan 2 kohdan yhteydessä
111.
Neuvosto ja eräät sitä tukevista väliintulijoista väittävät, ettei tällä oikeuskäytännöllä ole enää merkitystä Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen, koska SEUT 3 artiklan 2 kohdassa määrätään unionin suppeammasta yksinomaisesta toimivallasta ulkoisen toiminnan alalla. Tällainen väite on kuitenkin hylättävä. Ei ole mitään viitteitä siitä, että Lissabonin sopimuksen laatijat olisivat halunneet tällaista rajoitusta. Neuvosto ei myöskään esittänyt konkreettisia todisteita – esimerkiksi Eurooppa-valmistelukunnan valmistelutöistä ehdotukseen Euroopan perustuslaiksi tai Lissabonin sopimusta koskevista valmistelutöistä – väitteensä tueksi kyseistä asiaa unionin tuomioistuimen istunnossa kysyessäni.
112.
Nähdäkseni SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannessa vaihtoehdossa on kyse unionin yksinomaista sopimuksentekotoimivaltaa ”ERTA-doktriinin” (
64
) yhteydessä koskevan unionin tuomioistuimen tähänastisen oikeuskäytännön kodifioimisesta. Ranskakin myönsi tämän nimenomaisesti unionin tuomioistuimen istunnossa.
113.
SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen vaihtoehdon tulkinnan ja soveltamisen pitäisi vastaavasti olla tähänastisen oikeuskäytännön mukaisia. Sen vuoksi SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannessa vaihtoehdossa tarkoitetun kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan unionin yksinomaisen toimivallan olettamiseksi riittää edelleen, että on kyse alasta, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat.
– Pöytäkirja N:o 25 ei estä tähänastisen oikeuskäytännön soveltamista
114.
Muuta ei seuraa myöskään EU-sopimukseen ja EUT-sopimukseen liittyvästä pöytäkirjasta N:o 25, (
65
) jossa määrätään, että unionin toteuttaessa jaettua toimintaa tietyllä alalla tämä toimivallan käytön ”soveltamisala ei kata kuin kyseessä olevassa unionin säädöksessä säädellyt asiat, eikä se siten koske asianomaista alaa kokonaisuudessaan”.
115.
Pöytäkirja N:o 25 koskee sanamuotonsa perusteella ainoastaan SEUT 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun unionin jaetun toimivallan toteuttamista, ei kuitenkaan SEUT 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun unionin yksinomaisen toimivallan laajuutta. Varsinkaan se ei sisällä viitteitä siitä, että Lissabonin sopimuksen laatijat olisivat halunneet rajoittaa tämän määräyksen avulla suoraan tai epäsuorasti erityisesti SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaisen unionin yksinomaisen sopimuksentekovallan laajuutta. Rajoituksen puolesta ei puhu varsinkaan se, ettei pöytäkirjassa N:o 25 viitata lainkaan SEUT 3 artiklan 2 kohtaan.
116.
Lisäksi on korostettava sitä, että SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannessa vaihtoehdossa tarkoitettu unionin yksinomainen toimivalta ei riipu ensi sijassa pelkästä tietyn alan yhteisten sääntöjen olemassaolosta vaan siitä vaarasta, että näihin yhteisiin sääntöihin vaikutetaan tai niiden ulottuvuutta muutetaan. Vaara voi syntyä jo siitä, että kansainvälinen sopimus sisältää sääntöjä, jotka ovat läheisessä sisällöllisessä suhteessa niihin yhteisön sääntöihin, joiden mukaisesti unionin kyseessä olevan alan lainsäädäntö suurelta osin jo määräytyy. Kansainvälinen sopimus voi nimittäin vaikuttaa tällaisiin yhteisön sääntoihin kielteisesti silloinkin, kun yhteisön säännöissä ja kansainvälisessä sopimuksessa ei määrätä täsmälleen samoista (pöytäkirjassa N:o 25 tarkoitetuista) ”asioista”.
117.
Tästä syystä oikeuskäytännössä kehitetty peruste alasta, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat, ei ole Lissabonin sopimuksen voimaan tultuakaan menettänyt merkitystään SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen vaihtoehdon mukaisen unionin yksinomaisen toimivallan vahvistamisen yhteydessä.
– Ala, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat
118.
Enää on tutkittava, onko sopimuksen kattama ala käsiteltävässä asiassa ala, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat. Tarkastelun on perustuttava paitsi kysymyksessä olevien sääntöjen ulottuvuuteen myös niiden luonteeseen ja sisältöön. On myös otettava huomioon kyseistä alaa koskevan, voimassa olevan unionin oikeuden lisäksi sen kehitysnäkymät, jos ne ovat ennustettavissa tätä tarkastelua tehtäessä. (
66
)
119.
Sopimuksen kattama ala on ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuoja.
120.
Unionin lainsäätäjä on jo suurelta osin yhdenmukaistanut tämän alan unionissa antamalla direktiivin 98/84. Tällöin ei annettu ainoastaan vähimmäisvaatimuksia vaan yhdenmukaistettiin täydellisesti lukuisia mainitun alan näkökohtia. Erityisesti otettiin käyttöön yhdenmukaiset unionin laajuiset määritelmät (direktiivin 2 artikla) ja säädettiin unionin laajuisesti yhtenäisesti, mitkä toimet on kiellettävä sisämarkkinoilla (direktiivin 4 artikla). Lisäksi on olemassa – kylläkin hyvin yleisluonteinen – seuraamuksia ja oikeuskeinoja koskeva säännöstö (direktiivin 5 artikla).
121.
Se, että unionin lainsäätäjä antoi direktiivin 98/84 5 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille laajan harkintavallan sopivien seuraamusten määrittelyyn, ei ole ristiriidassa sen olettaman kanssa, että ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojan ala on kokonaisuutena tarkasteltuna jo suurelta osin määritetty unionin oikeudessa.
122.
Tästä näkökulmasta tarkasteltuna täyttyvät SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen vaihtoehdon edellytykset, joita on täsmennetty oikeuskäytännössä. (
67
)
123.
Unionilla on näin ollen SEUT 3 artiklan 2 kohdan kolmannen vaihtoehdon mukainen yksinomainen toimivalta yleissopimuksen tekemiseen, koska yleissopimus koskee alaa, jota yhteisön säännöt jo suurelta osin kattavat. Myös tästä syystä komission toinen kanneperuste on hyväksyttävä.
C Yhteenveto
124.
Komission molemmat kanneperusteet hyväksytään, ja kumpikin niistä oikeuttaa jo yksinään kumoamaan riidanalaisen päätöksen (SEUT 263 artiklan ensimmäinen ja toinen kohta, luettuna yhdessä SEUT 264 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa).
D Riidanalaisen päätöksen vaikutusten pitäminen voimassa
125.
Jos unionin tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen, SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan sen on pidettävä päätöksen vaikutukset voimassa uuden, oikeaan oikeusperustaan perustuvan päätöksen antamiseen asti. Tällä tavalla vältetään niiden henkilöiden, joilla on oikeus edustaa unionia yleissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä, valtuuksiin kansainvälisellä tasolla kohdistuvat epäilykset, esimerkiksi jo tapahtuneen allekirjoituksen oikeusvaikutuksia ei voida kyseenalaistaa, eivätkä ratifiointimenettelyt viivästy.
126.
Koska jäsenvaltiot ovat velvollisia tekemään vilpitöntä yhteistyötä unionin kanssa (SEU 4 artiklan 3 kohta), niiden on lisäksi pidättäydyttävä kaikista toimista, jotka voisivat vaikuttaa unionin yksinomaiseen toimivaltaan. (
68
) Tähän sisältyy se, että ne jäsenvaltiot, jotka eivät ole vielä allekirjoittaneet yleissopimusta, jättävät sen edelleen tekemättä ja että ne, jotka ovat jo allekirjoittaneet sopimuksen, luopuvat ratifioinnista.
VII Oikeudenkäyntikulut
127.
Unionin tuomioistuimen 25.9.2012 vahvistetun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska ehdottamani ratkaisun mukaisesti neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimuksen mukaisesti. Ranska, Alankomaat, Puola, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta ja Euroopan parlamentti vastaavat kuitenkin työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti väliintulijoina omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VIII Ratkaisuehdotus
128.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
29.11.2011 annettu neuvoston päätös 2011/853/EU kumotaan.
2)
Kumotun päätöksen vaikutukset pidetään voimassa uuden, oikeaan oikeusperustaan perustuvan päätöksen tekemiseen asti.
3)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
4)
Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta sekä Euroopan parlamentti vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Ks. lausunto 2/00, 6.12.2001 (Kok., s. I-9713, 5 kohta); lausunto 1/08, 30.11.2009 (Kok., s. I-11129, 110 kohta) ja asia C-370/07, komissio v. neuvosto, tuomio 1.10.2009 (Kok., s. I-8917, 47 kohta).
(
3
)	EUVL 2011, L 336, s. 2 (Euroopan neuvoston julkaisema ETS N:o 178).
(
4
)	Ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojaa koskevan eurooppalaisen yleissopimuksen allekirjoittamisesta unionin puolesta 29.11.2011 annettu neuvoston päätös 2011/853/EU (EUVL L 336, s. 1).
(
5
)	Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että menettelyllisenä oikeusperustana on käytettävä myös SEUT 218 artiklan 5 kohtaa, kuten riidanalaisessa päätöksessä on tehty.
(
6
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
7
)	Ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta 20.11.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/84/EY (EYVL L 320, s. 54).
(
8
)	ERTA-doktriini perustuu asiassa 22/70, komissio v. neuvosto, 31.3.1971 annettuun tuomioon (Kok., s. 263, Kok. Ep. I, s. 553, 15–19 kohta, ns. ERTA-tapaus); uudempi yhteenveto löytyy mm. lausunnosta 1/03, 7.2.2006 (Kok., s. I-1145, 114–133 kohta).
(
9
)	Komission kertomus neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – toinen kertomus ehdolliseen pääsyyn perustuvien tai ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta 20 päivänä marraskuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/84/EY täytäntöönpanosta, KOM(2008) 593 lopullinen, esitetty 30.9.2008 (ks. 4.2.4 kohta).
(
10
)	Ehdotus neuvoston päätökseksi ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen allekirjoittamisesta, KOM(2010) 753 lopullinen.
(
11
)	Ehdotus neuvoston päätökseksi ehdolliseen pääsyyn perustuvien ja ehdollisen pääsyn sisältävien palvelujen oikeussuojasta tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen tekemisestä, KOM(2010) 755 lopullinen.
(
12
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
13
)	Brysselissä 28.–29.11.2011 pidetyn Euroopan unionin neuvoston 3128. istunnon pöytäkirja (esityslistan 11 kohta liitteineen).
(
14
)	Puola ja Ruotsi eivät ole esittäneet oikeudenkäyntikuluja koskevia vaatimuksia.
(
15
)	Alankomaat ja Puola eivät osallistuneet istuntoon.
(
16
)	Ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan ensimmäinen viite.
(
17
)	Asia C-300/89, komissio v. neuvosto, tuomio 11.6.1991 (Kok., s. I-2867, Kok. Ep. XI, s. I-211, 10 kohta); yhdistetyt asiat C-402/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomio 3.9.2008 (Kok., s. I-6351, 182 kohta) ja asia C‑130/10, parlamentti v. neuvosto, tuomio 19.7.2012 (42 kohta).
(
18
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viides perustelukappale.
(
19
)	Ks. myös riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
20
)	Vastaavasti SEUT 48 artiklasta 21.3.2013 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑431/11, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (erityisesti ratkaisuehdotuksen 47 ja 48 kohta).
(
21
)	Ks. erityisesti lausunto 1/76, 26.4.1977 (Kok., s. 741, erityisesti 3–7 kohta); lausunto 1/94, 15.11.1994 (Kok., s. I-5267, 85, 88 ja 89 kohta); asia C-467/98, komissio v. Tanska, tuomio 5.11.2002 (Kok., s. I-9519, 57 kohta) ja edellä alaviitteessä 8 mainittu lausunto 1/03, 115 kohta.
(
22
)	Asia 165/87, komissio v. neuvosto, tuomio 27.9.1988 (Kok., s. 5545, Kok. Ep. IX, s. 741, 18–21 kohta); yhdistetyt asiat C-184/02 ja C-223/02, Espanja ja Suomi v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 9.9.2004 (Kok., s. I-7789, 42–44 kohta) ja asia C-210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004 (Kok., s. I-11893, 44 kohta); ks. lisäksi 26.5.2005 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C-94/03, komissio v. neuvosto, tuomio 10.1.2006 (Kok., s. I-1, ratkaisuehdotuksen 53 kohta) ja 21.3.2013 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑431/11, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto (79–81 kohta).
(
23
)	Yleissopimusta koskeva selittävä muistio (ranskan- tai englanninkielisenä Euroopan neuvoston sopimustoimiston internetsivulla, http://www.conventions.coe.int, otsake SEV Nr. 178), 9–11 kohta.
(
24
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viides perustelukappale.
(
25
)	Edellä alaviitteessä 8 mainittu lausunto 1/03, 130 kohta; vastaavasti edellä alaviitteessä 21 mainittu asia komissio v. Tanska, tuomion 101 kohta.
(
26
)	Ks. yleissopimuksen määräysten ja direktiivin säännösten samankaltaisuudesta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kolmas ja viides perustelukappale.
(
27
)	Jos toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä tarkoituksista tai näistä tekijöistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää (asia C-155/07, parlamentti v. neuvosto, tuomio 6.11.2008, Kok., s. I-8103, 35 kohta ja edellä alaviitteessä 17 mainittu asia C-130/10, parlamentti v. neuvosto, tuomion 43 kohta; vastaavasti jo asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993, Kok., s. I-939, Kok. Ep. XIV, s. I-61, 19 ja 21 kohta).
(
28
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohta.
(
29
)	Asia C-58/08, Vodafone ym., tuomio 8.6.2010 (Kok., s. I-4999, 32 kohta); vastaavasti jo asia C-491/01, British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002 (Kok., s. I-11453, 60 kohta) ja asia C-217/04, Yhdistynyt kuningaskunta v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 2.5.2006 (Kok., s. I-3771, 42 kohta).
(
30
)	Edellä alaviitteessä 29 mainittu asia Vodafone ym., tuomion 32 kohdan loppuosa; ks. lisäksi yhdistetyt asiat C-154/04 ja C-155/04, Alliance for Natural Health ym., tuomio 12.7.2005 (Kok., s. I-6451, 28 kohta) ja asia C-380/03, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 12.12.2006 (Kok., s. I-11573, 37 kohta).
(
31
)	Ks. edellä alaviitteessä 30 esitetty oikeuskäytäntö.
(
32
)	Ks. edellä 49 kohta.
(
33
)	Ks. edellä 40–61 kohta.
(
34
)	Tämä koskee esimerkiksi Maailman kauppajärjestön (WTO) voimassa olevaa teollis- ja tekijänoikeuksien kauppaan liittyvistä näkökohdista tehtyä sopimusta (TRIPS-sopimus, EYVL 1994, L 336, s. 214), ks. erityisesti sopimuksen II osa.
(
35
)	Asia C-281/01, komissio v. neuvosto, tuomio 12.12.2002 (Kok., s. I-12049, 40 kohdan loppu ja 41 kohdan loppu); asia C-347/03, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ja ERSA, tuomio 12.5.2005 (Kok., s. I-3785, 75 kohta) ja asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 8.9.2009 (Kok., s. I-7585, 71 kohta).
(
36
)	Yleissopimuksen johdanto-osan seitsemäs perustelukappale.
(
37
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viides perustelukappale.
(
38
)	Kuten komissio korostaa molempien ehdotustensa neuvoston päätökseksi 9 kohdassa (mainittu edellä alaviitteissä 10 ja 11), monet Euroopan valtiot, jotka eivät ole Euroopan unionin jäseniä, saattavat tarjota suotuisat edellytykset ehdolliseen pääsyyn perustuvien palvelujen luvattomaan käyttöön tarvittavien laitteiden kehittämiselle ja levittämiselle, jos niiden oikeusjärjestyksessä ei ole säädetty seuraamuksia tästä hyvin erityislaatuisesta kopiointitoiminnasta.
(
39
)	Ks. TRIPS-sopimus, erityisesti sen II osa.
(
40
)	Yleissopimuksen johdanto-osan kuudes perustelukappale. Ks. lisäksi yleissopimusta koskevan selittävän muistion 2 ja 3 kohta.
(
41
)	Ks. edellä 56 kohta.
(
42
)	Ks. edellä alaviitteessä 27 mainittu oikeuskäytäntö.
(
43
)	Pöytäkirja (N:o 21) Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta.
(
44
)	Pöytäkirja Tanskan asemasta.
(
45
)	Ks. edellä alaviitteessä 22 mainittu ratkaisuehdotukseni asiassa Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, 73 ja 74 kohta.
(
46
)	Ks. edellä alaviitteessä 27 mainittu oikeuskäytäntö.
(
47
)	Pöytäkirjassa N:o 21 on kyse Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin nimenomaisesta opt-in-mahdollisuudesta, pöytäkirjassa N:o 22 siitä, että Tanskan on ilmoitettava, jos se haluaa panna unionin toimenpiteen täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä.
(
48
)	Edellä alaviitteessä 17 mainittu asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 80 kohta.
(
49
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
50
)	Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
51
)	Siitä riippumatta voi käydä ilmi kansainvälisen oikeuden perusteella, että unionia ja sen jäsenvaltioita sitoo koko yleissopimus, siis myös sopimuksen ne kohdat, jotka eivät kuulu niiden unionin sisäisiin toimivaltuuksiin.
(
52
)	Lausunto 1/75, 11.11.1975 (Kok., s. 1355, 1363 ja 1364 kohta) ja lausunto 2/91, 19.3.1993 (Kok., s. I-1061, 8 kohta).
(
53
)	Ks. myös 26.3.2009 esittämäni ratkaisuehdotus asiassa C‑13/07, komissio v. neuvosto, määräys 10.6.2010 (ratkaisuehdotuksen 53 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, ns. Vietnam-tapaus).
(
54
)	Ks. edellä 35–88 kohdassa ensimmäisestä kanneperusteesta esittämäni näkemykset.
(
55
)	Neuvosto korostaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osassa, että yleissopimuksen määräykset ja direktiivin säännökset ovat ”lähes samanlaiset”(johdanto-osan kolmas perustelukappale) tai ainakin ”samankaltaiset” (johdanto-osan viides perustelukappale).
(
56
)	Edellä alaviitteessä 52 mainittu lausunto 2/91, 26 kohta ja edellä alaviitteessä 21 mainittu asia komissio v. Tanska, tuomion 82 kohta.
(
57
)	Edellä alaviitteessä 8 mainittu lausunto 1/03, 130 kohta.
(
58
)	Ks. direktiivin 2 artikla ja yleissopimuksen 2 artikla.
(
59
)	Ks. direktiivin 4 artikla ja yleissopimuksen 4 artikla.
(
60
)	Vastaavasti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudes perustelukappale.
(
61
)	Asia C-286/90, Poulsen ja Diva Navigation, tuomio 24.11.1992 (Kok., s. I-6019, Kok. Ep. XIII, s. I-191, 31 kohta); samaan tapaan asia C-177/95, Ebony Maritime ja Loten Navigation, tuomio 27.2.1997 (Kok., s. I-1111, 32 ja 33 kohta).
(
62
)	Ks. myös direktiivin 98/84 johdanto-osan 23 perustelukappale, jossa laittomien laitteiden takavarikointi luokitellaan jopa ”muihin seuraamuksiin”, joita direktiivi ”ei rajoita”.
(
63
)	Edellä alaviitteessä 52 mainittu lausunto 2/91, 25 ja 26 kohta; edellä alaviitteessä 21 mainittu asia komissio v. Tanska, tuomion 81 ja 82 kohta ja edellä alaviitteessä 8 mainittu lausunto 1/03, 126 kohta.
(
64
)	Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu oikeuskäytäntö.
(
65
)	Pöytäkirja jaetun toimivallan käytöstä.
(
66
)	Edellä alaviitteessä 8 mainittu lausunto 1/03, 126 kohta.
(
67
)	Ks. alaviitteessä 63 esitetyt todisteet.
(
68
)	Näin asia C-266/03, komissio v. Luxemburg, tuomio 2.6.2005 (Kok., s. I-4805, 57–67 kohta, lisäksi 41–43 kohta) ja asia C-433/03, komissio v. Saksa, tuomio 14.7.2005 (Kok., s. I-6985, 60–73 kohta, lisäksi 43–45 kohta).