ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
15 janvier 2019 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour – Agriculture – Régimes de soutien direct – Régime de paiement unique – Demande de paiement unique à la surface – Critères – Utilisateur légitime de la terre agricole »
Dans l’affaire C‑489/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de l’arrondissement de Budapest, Hongrie), par décision du 17 juillet 2018, parvenue à la Cour le 26 juillet 2018, dans la procédure
Farmland Kft.
contre
Földművelésügyi Miniszter,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. C. Vajda et P. G. Xuereb (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Bobek,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 124 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), et des articles 12 et 58 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Farmland Kft. au Földművelésügyi Miniszter (ministre de l’Agriculture, Hongrie) au sujet de la confirmation, par ce dernier, du rejet par le Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Office de l’agriculture et du développement rural, Hongrie) d’une demande unique de paiement d’aides agricoles relative à des parcelles qu’elle exploite.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 124 du règlement no 73/2009, intitulé « Surface agricole aux fins du régime de paiement unique à la surface », dispose, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.      La surface agricole d’un nouvel État membre, autre que la Bulgarie et la Roumanie, aux fins du régime de paiement unique à la surface est la partie de la surface agricole utilisée qui était maintenue dans de bonnes conditions agricoles à la date du 30 juin 2003, qu’elle ait été ou non exploitée à cette date, le cas échéant, adaptée conformément aux critères objectifs et non discriminatoires qui seront définis par ce nouvel État membre après approbation de la Commission.
Aux fins du présent titre, on entend par “surface agricole utilisée”, la surface totale occupée par les terres arables, les prairies permanentes, les cultures permanentes et les jardins potagers, conformément à la définition établie par la Commission aux fins de ses statistiques.
[...]
2.      Aux fins de l’octroi des paiements au titre du régime de paiement unique à la surface, sont admissibles toutes les parcelles agricoles répondant aux critères prévus au paragraphe 1, ainsi que les parcelles agricoles plantées de taillis à courte rotation (code NC ex 0602 90 41) qui étaient maintenues dans de bonnes conditions agricoles au 30 juin 2003. [...]
Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, les parcelles visées au premier alinéa sont à la disposition de l’agriculteur à la date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour la modification de la demande d’aide.
[...] »
4        L’article 12 du règlement no 1122/2009, intitulé « Contenu de la demande unique », prévoit, à son paragraphe 1, sous e) :
« La demande unique contient toutes les informations nécessaires pour décider de l’admissibilité à l’aide, en particulier :
[...]
e)      une déclaration de l’agriculteur attestant qu’il a pris connaissance des conditions applicables aux régimes d’aide concernés. »
5        L’article 58 de ce règlement, intitulé « Réductions et exclusions applicables en cas de surdéclarations », énonce :
« S’agissant d’un groupe de cultures, si la superficie déclarée au titre de l’un ou l’autre régime d’aide “surfaces”, à l’exception des aides aux pommes de terre féculières et aux semences prévues au titre IV, chapitre 1, sections 2 et 5, du règlement (CE) no 73/2009 est supérieure à la superficie déterminée conformément à l’article 57 du présent règlement, le montant de l’aide est calculé sur la base de la superficie déterminée, réduite du double de la différence constatée, si celle-ci dépasse 3 % ou deux hectares, mais n’excède pas 20 % de la superficie déterminée.
Lorsque la différence constatée excède 20 % de la superficie déterminée, aucune aide “surfaces” n’est accordée pour le groupe de cultures considéré
Si la différence excède 50 %, l’agriculteur est également pénalisé à concurrence d’un montant égal au montant correspondant à la différence entre la superficie déclarée et la superficie déterminée conformément à l’article 57 du présent règlement. [...] »
Le droit hongrois
6        L’article 3, paragraphe 2, du 22/2010. Földművelési és vidékfejlesztési miniszter rendelet az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott egységes területalapú támogatás, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatások (top up) 2010. évi igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről [arrêté no 22/2010 du ministre de l’Agriculture et du Développement rural, portant sur certaines questions relatives à l’accès en 2010 au paiement unique à la surface financé par le Fonds européen agricole de garantie ainsi qu’aux aides nationales complémentaires en relation avec le paiement unique (top up)], du 16 mars 2010 (Magyar Közlöny 2010/38), prévoit que « peut présenter une demande de paiement unique à la surface, l’agriculteur qui, en ce qui concerne la superficie faisant l’objet du paiement, est considéré comme l’utilisateur légitime des terres en vertu de l’arrêté sur la demande unique ».
7        Aux termes de l’article 1er, paragraphe 7, du 34/2010. Földművelési és vidékfejlesztési miniszter rendelet az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások 2010. évi igénybevételével kapcsolatos egységes eljárási szabályokról (arrêté no 34/2010 du ministre de l’Agriculture et du Développement rural sur les règles procédurales uniques concernant l’accès en 2010 à certaines aides financées par le Fonds européen agricole de garantie, le Fonds européen agricole pour le développement rural ou par le budget central), du 9 avril 2010 (Magyar Közlöny 2010/51), l’expression « utilisateur légitime des terres »désigne la « personne qui, au 31 mai de l’année en cours, est inscrite au registre de l’utilisation des terres en tant qu’utilisateur des terres au sens du “a földhasználati nyilvántartás részletes szabályairól szóló 356/2007. Korm. rendelet” [(décret gouvernemental no 356/2007 fixant les dispositions détaillées relatives au registre de l’utilisation des terres), du 23 décembre 2007], ou [la] personne dont le droit d’utilisation des terres n’est pas inscrit dans le registre de l’utilisation des terres pour des raisons qui ne lui sont pas imputables et qui dispose d’un autre document ayant force probante qui justifie son droit d’utiliser les terres ».
8        L’article 1er, point 8, du 22/2011. Vidékfejlesztési miniszter rendelet az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások 2011. évi igénybevételével kapcsolatos egységes eljárási szabályokról (arrêté no 22/2011 du ministre du Développement rural sur les règles procédurales uniques concernant l’accès en 2011 à certaines aides financées par le Fonds européen agricole de garantie, le Fonds européen agricole pour le développement rural ou par le budget central), du 25 mars 2011 (Magyar Közlöny 2011/32), précise que l’expression « utilisateur légitime des terres » désigne la « personne qui – sauf disposition contraire prévue par la réglementation relative aux différents types d’aides cités à l’article 2, paragraphe 1, du présent arrêté – est, au 9 juin de l’année en cours, inscrite en tant qu’utilisateur des terres au registre de l’utilisation des terres [...] ou [la] personne dont le droit d’utilisation des terres n’est pas inscrit dans le registre de l’utilisation des terres pour des raisons qui ne lui sont pas imputables et qui dispose d’un autre document ayant force probante qui justifie son droit d’utiliser les terres ».
9        L’article 5, paragraphe 1, dudit arrêté prévoit qu’un agriculteur peut présenter une demande de paiement unique, pourvu qu’il puisse être considéré comme l’utilisateur légitime, et que l’Office de l’agriculture et du développement rural examine le droit de l’intéressé à utiliser les terres en cause au cours des contrôles portant sur son droit.
10      Aux termes de l’article 3, paragraphe 2, du 25/2011. Vidékfejlesztési miniszter rendelet az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott egységes területalapú támogatás, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatások (top up) 2011. évi igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről [arrêté no 25/2011 du ministre du Développement rural, portant sur certaines questions relatives à l’accès en 2011 au paiement unique à la surface financé par le Fonds européen agricole de garantie ainsi qu’aux aides nationales complémentaires en relation avec le paiement unique (top up)], du 7 avril 2011 (Magyar Közlöny 2011/37), « peut présenter une demande de paiement unique à la surface l’agriculteur qui, en ce qui concerne la superficie faisant l’objet du paiement, est considéré comme l’utilisateur légitime des terres en vertu de l’arrêté sur la demande unique ».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      Le 12 mai 2011, Farmland a présenté à l’Office de l’agriculture et du développement rural, en sa qualité d’organisme payeur hongrois, une demande de paiement unique concernant les parcelles qu’elle exploitait, en vue d’obtenir le paiement unique à la surface pour l’année 2011 et les aides nationales complémentaires correspondantes.
12      L’Office de l’agriculture et du développement rural a rejeté la demande de Farmland, le 29 juin 2012, au motif qu’elle ne remplissait pas les conditions réglementaires correspondantes ni celles découlant de l’article 58 du règlement no 1112/2009, étant donné que « la différence entre la superficie déclarée et la superficie déterminée après les contrôles excédait 50 % de ladite superficie déterminée ».
13      À la suite d’une réclamation introduite par Farmland, l’Office de l’agriculture et du développement rural a confirmé sa décision initiale par une décision de deuxième degré du 2 avril 2013, dans laquelle il a fait référence à la notion d’« utilisateur légitime des terres », au sens de l’article 1er, paragraphe 8, de l’arrêté no 22/2011, et à l’article 12, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1122/2009.
14      Farmland a formé un recours contre la décision de deuxième degré devant le Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de l’arrondissement de Budapest, Hongrie). Par son jugement, cette juridiction a annulé cette décision ainsi que la décision initiale de l’Office de l’agriculture et du développement rural et a renvoyé l’affaire devant ce dernier pour réexamen.
15      Après réexamen, l’Office de l’agriculture et du développement rural a, par décision du 4 février 2016, de nouveau rejeté la demande de Farmland. Selon cette décision, les contrôles effectués par l’autorité administrative ont démontré que la différence entre la superficie déclarée par Farmland et celle qui avait été déterminée après les contrôles excédait 20 % de la superficie déterminée, mais non pas 50 %, de telle sorte que, conformément à l’article 58, deuxième alinéa, du règlement no 1122/2009, aucune aide ne pouvait être accordée à Farmland à ce titre pour l’année 2011.
16      À la suite d’une réclamation déposée par Farmland, le ministre de l’Agriculture a confirmé la décision de premier degré.
17      Farmland a formé un recours devant la juridiction de renvoi contre la décision de deuxième degré rendue sur ladite réclamation.
18      La juridiction de renvoi a des doutes quant à la compatibilité de la réglementation nationale avec le droit de l’Union.
19      Dans ces conditions, le Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de l’arrondissement de Budapest) a décidé de sursoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Faut-il juger conforme au droit de l’Union la réglementation prévue par [l’arrêté no 22/2010, l’arrêté no 34/2010, l’arrêté no 25/2011 et l’arrêté no 22/2011], qui prévoit le rejet de la demande d’aide d’un agriculteur sur la seule base d’un ensemble de critères relatifs à la notion d’“utilisateur légitime des terres”, prescrits par le droit national, et de l’absence de présentation d’un certificat d’“utilisation des terres”, découlant desdits critères, lorsque, pour le reste, le producteur de l’Union répond aux autres critères relatifs à la demande d’aide et peut démontrer que les superficies déclarées étaient à sa disposition, autrement dit qu’il les gérait et les exploitait ?
2)      En cas de réponse négative à la première question, le droit de l’Union exige-t-il que l’organisme payeur national tienne compte, en appréciant la demande d’aide, d’autres éléments de preuve attestant du fait que, comme le prévoit l’article 124 du règlement no 73/2009 [...], les superficies déclarées “sont à la disposition de l’agriculteur” ?
3)      En cas de réponse négative à la première question, quelles conséquences juridiques emporte, du point de vue du droit de l’Union, ou comment faut-il interpréter ou apprécier, dans la demande unique, la “déclaration de l’agriculteur attestant qu’il a pris connaissance des conditions applicables aux régimes d’aide concernés”, qu’exige l’article 12, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1122/2009 [...], au regard d’une disposition restrictive nationale particulière, telle que celle afférente à l’ensemble des critères relatifs à la notion d’“utilisateur légitime des terres” ?
4)      En cas de réponse négative à la première question, quelles conséquences juridiques emporte, du point de vue du droit de l’Union, ou comment faut-il interpréter ou apprécier, dans la demande unique, une obligation prescrite par l’État membre imposant de déclarer que l’ensemble des critères relatifs à la notion d’“utilisateur légitime des terres” ont été respectés, ou que les conditions administratives liées à cette disposition restrictive nationale particulière sont réunies ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
20      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’une demande préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
21      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
22      Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instaurée à l’article 267 TFUE, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’il pose ou que, à tout le moins, il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. En effet, la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale (ordonnance du 7 juin 2018, easyJet Airline, C‑241/18, non publiée, EU:C:2018:421, point 11 et jurisprudence citée).
23      Ces exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, selon lequel toute demande de décision préjudicielle contient « un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées », « la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente », ainsi que « l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal ».
24      Lesdites exigences sont également reflétées dans les recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2016, C 439, p. 1).
25      À cet égard, il est important de souligner que les informations contenues dans les décisions de renvoi servent non seulement à permettre à la Cour de fournir des réponses utiles, mais également à donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés la possibilité de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne. Il incombe à la Cour de veiller à ce que cette possibilité soit sauvegardée, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (ordonnance du 7 juin 2018, easyJet Airline, C‑241/18, non publiée, EU:C:2018:421, point 14 et jurisprudence citée).
26      Dans sa décision de renvoi, la juridiction de renvoi indique deux raisons afin d’expliquer pourquoi elle a besoin d’une réponse à ses questions préjudicielles. D’une part, la juridiction de renvoi relève qu’elle cherche à savoir si Farmland est fondée à soutenir que le droit de l’Union l’autorise à prétendre au régime du paiement unique à la surface et aux aides nationales complémentaires pour l’ensemble des superficies qu’elle avait déclarées, au motif qu’elle utilisait et exploitait bien ces superficies, ainsi qu’en aurait attesté un procès-verbal de l’Office de l’agriculture et du développement rural, bien que, pour une partie des superficies déclarées, elle ne fût pas inscrite en « qualité d’utilisateur des terres » dans le registre de l’utilisation des terres, comme le prescrit le droit hongrois. D’autre part, la juridiction de renvoi indique qu’elle s’interroge sur le point de savoir si les dispositions pertinentes du droit hongrois subordonnant une demande d’aide nationale à un ensemble de critères relatifs à la notion d’« utilisateur légitime des terres », ainsi qu’à la présentation d’un certificat d’« utilisation des terres » attestant du droit de l’agriculteur qui sollicite l’aide, sont compatibles avec le droit de l’Union.
27      En ce qui concerne la première de ces considérations, il ressort des informations fournies par la juridiction de renvoi que, pour être considérée comme « utilisateur légitime des terres », au sens des dispositions du droit national citées par cette dernière, une personne ne doit pas nécessairement être inscrite au registre de l’utilisation des terres en tant qu’utilisateur des terres. En effet, selon ces dispositions, est également considérée comme « utilisateur légitime des terres » une personne dont le droit d’utilisation des terres n’est pas inscrit dans ce registre pour des raisons qui ne lui sont pas imputables et qui dispose d’un autre document ayant force probante justifiant son droit d’utiliser les terres. Or, la décision de renvoi ne fournit aucun élément qui permettrait de répondre à la question de savoir si cette alternative, en l’espèce, a été prise en considération par les autorités hongroises. Des explications à cet égard auraient été d’autant plus nécessaires que la juridiction de renvoi fait elle-même référence à un document spécifique, à savoir un procès-verbal de l’Office de l’agriculture et du développement rural, qui, selon Farmland, atteste du fait que cette dernière utilisait et exploitait les superficies en cause.
28      En ce qui concerne la seconde considération invoquée par la juridiction de renvoi, celle-ci fait référence à cet égard à la présentation d’un « certificat » d’« utilisation des terres ». Or, force est de constater qu’aucune des dispositions du droit national indiquées par cette juridiction ne mentionne un tel certificat. En tout état de cause, il ne ressort pas des informations lacunaires fournies dans la décision de renvoi que le rejet de la demande de Farmland aurait été fondé sur l’absence d’un tel certificat.
29      En outre, dans sa quatrième question, la juridiction de renvoi fait référence à une obligation prescrite par l’État membre imposant de déclarer que l’ensemble des critères relatifs à la notion d’« utilisateur légitime des terres » ont été respectés, ou que les conditions administratives liées à cette disposition nationale particulière sont réunies. Or, les dispositions du droit national indiquées dans la décision de renvoi ne mentionnent aucune obligation de ce type. Par ailleurs, il ne ressort pas de la décision de renvoi que les autorités hongroises se seraient fondées sur une telle obligation pour rejeter la demande de Farmland.
30      Partant, il y a lieu de considérer que la juridiction de renvoi n’a pas fourni de description adéquate du cadre factuel et réglementaire ni d’explication suffisante permettant de comprendre pourquoi une réponse à ses questions préjudicielles lui serait nécessaire pour le besoin du litige pendant devant elle.
31      Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de constater que, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, les questions posées par la juridiction de renvoi sont manifestement irrecevables.
Sur les dépens
32      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de l’arrondissement de Budapest, Hongrie), par décision du 17 juillet 2018, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : le hongrois.