62000CC0278_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Esillä olevassa asiassa Kreikan hallitus vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan kokonaisuudessaan tukiohjelmista, jotka Kreikka on toteuttanut maatalousosuuskuntien velkajärjestelyjen toteuttamiseksi vuosina 1992 ja 1994 mukaan lukien AGNO-osuusmeijerin uudelleenjärjestelyyn tarkoitetut tuet,(2) 1 päivänä maaliskuuta 2000 tehdyn Euroopan yhteisöjen komission päätöksen (jäljempänä ”päätös”), jolla järjestelyt, jotka Kreikka toteutti vuosina 1992 ja 1994 mitätöidäkseen joidenkin maatalousosuuskuntien velat, todettiin yhteismarkkinoille soveltumattomiksi. Toissijaisesti Kreikan hallitus vaatii kumoamaan kyseisen päätöksen 2 artiklan, jossa Kreikka velvoitetaan perimään lainvastaisiksi todetut tuet takaisin korkoineen.
II Kanteen perustana olevat tosiseikat ja asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Kannekirjelmästä ja riidanalaisesta komission päätöksestä havaitaan, että maatalousosuuskunnat, joista esillä olevassa asiassa on kyse, ovat yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, joiden jäsenet ovat veloista yhteisvastuussa. Jäsenet ovat pääsääntöisesti maatalouden alkutuottajia. Ne tekevät osuuskunnassa yhteistyötä edistääkseen tuotteidensa käsittelyä ja jalostusta sekä niiden myyntiä.
3. Näihin osuuskuntiin sovelletaan erityistä lakisääteistä järjestelmää. Ne ovat sen perusteella velvolliset ottamaan vastaan jäsentensä koko tuotannon, ja Kreikan viranomaiset käyttävät niitä välittäjinä sosiaalisten ja muiden poliittisten päämääriensä toteuttamiseksi. Jäljempänä 6 ja 7 kohdassa esitettävästä Kreikan lainsäädännöstä havaitaan, että maatalousosuuskuntien toimintalinjat voivat ulottua usealle alueelle.
4. Osuuskuntien osallistuminen Kreikan viranomaisten sosiaali- ja talouspolitiikan toteuttamiseen on vaikuttanut ilmeisen kielteisesti niiden rahoitustilanteeseen, sillä Kreikan hallituksen on täytynyt ryhtyä niitä koskevaan saneerausjärjestelyyn jo kaksi kertaa.
5. Ensimmäinen näistä järjestelyistä toteutettiin Kreikan lain 2008/92 nojalla, jonka esillä olevan asian kannalta keskeinen säännös on 32 §:n 2 ja 3 momentti.
6. Kreikan lain 2008/92
32 §:n 2 momentissa säädetään, että Kreikan valtio voi ottaa vastatakseen ja maksaa alkutuotannossa, teollisuudessa ja palvelualalla toimivien osuustoiminnallisten yhteisöjen, osuuskuntien ja yritysten Kreikan maatalouspankille (jäljempänä KMP) vuosina 1982–1989 syntyneet velat, jos niiden syynä on ollut valtion toimeksiannosta tai valtion puolesta toteutettu sosiaalipolitiikka tai muu interventiopolitiikka, ja siinä laajuudessa kuin velat ovat syntyneet tästä syystä.
7. Kreikan lain 2008/92
32 §:n 3 momentissa säädetään, että mainittujen velkojen valtion vastattaviksi ottamisen ja niiden maksamisen olennaisena ehtona on, että kyseinen osuustoiminnallinen yhteisö, osuuskunta tai yritys on katsottava elinkelpoiseksi.
8. Tämän ohjelman tueksi Kreikan viranomaiset viittasivat 7.6.1993 päivätyssä kirjeessä komissiolle (ks. tältä osin 23 ja 24 kohta), että mitätöitävät velat johtuivat vähittäiskaupan hintojen laskusta, joka hyödytti kuluttajaa. Tämän vuoksi asianomaisia summia ei voitaisi periä takaisin. Lisäksi mitätöinti voisi koskea myös velkoja, jotka oli otettu muista syistä, esimerkiksi myyntitoimien yhteydessä, investointitarkoituksessa, oman pääoman puutteen vuoksi ja epätavanomaisten tapahtumien aiheuttamien tappioiden vuoksi.
9. Samasta kirjeestä ilmenee, että Kreikan hallituksella on tämän säännöksen nojalla velvollisuus korvata KMP:lle 61 maatalousosuuskunnan erääntyneistä maksuista osa eli 91 769 000 000 Kreikan drakmaa (GRD) yhteensä 266 126 000 000 GRD:sta.
10. Toinen tämän asian kannalta merkityksellinen Kreikan lain säännös on lain 2234/94
5 §. Tällä lailla pantiin täytäntöön maatalouden varhaiseläketukea koskevasta yhteisön järjestelmästä 30 päivänä kesäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2079/92.(3) Tähän lakiin on lisäksi sisällytetty joitakin maatalousosuuskuntien velkoja koskevia säännöksiä. Kyseisen 5 §:n mukaan KMP voi auttaa tietyin edellytyksin jäljellä olevien velkojen maksussa. Tämä pykälä koskee kaikkia 31.12.1993 jäljellä olleita velkoja, jotka johtuvat ”objektiivisista ja ulkoisista olosuhteista”.
11. Järjestelyssä uudelleenjärjestellyn laina-ajan ensimmäisen puoliskon aikana ei tarvitse maksaa korkoa. Tämän jälkeen korko on 50 prosenttia tällaisten lainojen tavallisesta markkinakorosta. Laina-aika on vahvistettu kymmeneksi vuodeksi. Poikkeuksellisissa tapauksissa, kun vaje on erityisen suuri, KMP:lla on kuitenkin mahdollisuus pidentää laina-aikaa 15 vuoteen, niin että lyhennysvapaata aikaa on kolme vuotta tai korko lasketaan alle 50 prosenttiin tavanomaisesta markkinakorosta.
12. Kyseisen lain mukaan osuuskuntia voidaan tukea ainoastaan, jos ne esittävät kehitys- ja ajanmukaistamissuunnitelmaa varten toteuttavuustutkimuksen, josta ilmenee, että ne pystyvät maksamaan takaisin uudelleenjärjestellyt velat. Sen lisäksi velkojen uudelleenjärjestelylle voidaan asettaa esimerkiksi sellaisia edellytyksiä kuin organisaation ajanmukaistaminen, henkilöstön supistaminen ja oman varallisuuden myynti.
13. Kreikan hallituksen riitauttamassa komission päätöksessä kiinnitetään huomiota vielä Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemään päätökseen nro 1620. Tällä päätöksellä Kreikan luottolaitoksille annetaan valtuudet järjestellä millaisista tahansa Kreikan drakmoissa tai ulkomaan valuutassa myönnetyistä lainoista johtuvia velkoja. Samassa päätöksessä pankeille annetaan lupa vaihtaa lainoja osakkeisiin tai osuuksiin. Tämä säännös koskee niin julkisia kuin liikepankkejakin.
14. Vuonna 1992 otettiin käyttöön Kreikan keskuspankin pääjohtajan 11.6.1992 tekemällä päätöksellä nro 2091 tällaisia konsolidointilainoja koskevat vähimmäiskorot: 18 prosenttia lyhytaikaisille lainoille ja 17 prosenttia keskipitkäksi ja pitkäksi ajaksi myönnetyille lainoille. Nämä raja-arvot on sittemmin poistettu Kreikan keskuspankin pääjohtajan 4.8.1994 tekemällä päätöksellä nro 2326.
III Riidanalainen päätös
15. Päätöksessään, joka annettiin tiedoksi Kreikan pysyvälle edustustolle 5.5.2000, komissio totesi muun muassa, että lain 2008/92
32 §:n 2 momentti käsitti yhteismarkkinoille soveltumattoman tukitoimenpiteen. Se totesi myös, että lain 2237/1994
5 § oli tukitoimenpide, joka ei täyttänyt niin sanotulle uudelleenjärjestelytuelle asetettuja vaatimuksia. Kreikan viranomaisten väitteet virheellisiksi osoittaakseen komissio on tutkinut esimerkkitapauksessa AGNO-osuuskunnan velkojen mitätöintiä. Tämä tutkimus osoitti komission olevan oikeassa molempien edellä mainittujen tukiohjelmien suhteen (päätöksen 1 artikla). Näiden johtopäätösten perusteella komissio on kehottanut Kreikan viranomaisia toteuttamaan kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta kaikki tarvittavat toimenpiteet sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen perimiseksi takaisin Kreikan lainsäädännössä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Takaisin perittävään tukeen sisällytetään korko siitä päivästä lukien, jolloin tuki asetettiin tosiasiallisesti edunsaajien käyttöön, siihen päivään saakka, jolloin se on tosiasiallisesti maksettu takaisin (päätöksen 2 artikla).
16. Komissio kehottaa lopuksi Kreikan hallitusta ilmoittamaan sille kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet. Kreikan hallituksen on toimitettava tätä varten täydellinen luettelo kyseisten ohjelmien tuensaajista ja ilmoitettava takaisin perittävät määrät ja maksettavan koron. Komissio on lisäksi vaatinut tarkempia tietoja KMP:n toteuttamasta AGNOn haltuunotosta, Kreikan valtion ja KMP:n välisistä suhteista sekä kaikista velkajärjestelyistä, jotka KMP on toteuttanut Kreikan keskuspankin pääjohtajan 5.10.1989 tekemän päätöksen nojalla (päätöksen 3 artikla).
IV Asian käsittelyn vaiheet
17. Kreikan hallitus nosti 13.7.2000 EY 230 artiklan nojalla kanteen päätöksen kumoamiseksi. Se vaatii siinä yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan kyseisen päätöksen kokonaan tai toissijaisesti sen 2 artiklan.
18. Kreikan hallitus on EY 242 artiklan nojalla vaatinut lisäksi 13.7.2000 ensisijaisesti koko päätöksen tai toissijaisesti 2 artiklan täytäntöönpanon lykkäämistä. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hylkäsi vaatimuksen välitoimimenettelyssä 12.10.2000.
19. Komissio vaati valituksen hylkäämistä perusteettomana ja kantajan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Yhteisöjen tuomioistuimen 17.10.2002 pidetyssä istunnossa Kreikan hallitus ja komissio perustelivat kantojaan suullisesti.
V Alustavat toteamukset
21. Laajamittaisessa päätöksessään komissio käsittelee kolmea erillistä menettelyä, jotka se aloitti EY 88 artiklan 2 kohdan nojalla.
22. Ensinnäkin komissio ilmoitti Kreikalle 19.12.1997 päivätyllä kirjeellään SG(97) D/10773 päätöksestään aloittaa menettely, joka koskisi maatalousosuuskuntien velkojen mitätöimistä lain 2008/92
32 §:n 2 momentin mukaisesti.
23. Kreikan maatalousministeri oli jo 7.6.1993 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut komissiolle aikomuksesta soveltaa lain 2008/92 kyseistä säännöstä usean erityyppisen maatalousosuuskunnan KMP:lta ottamien velkojen mitätöimiseksi.
24. Komissio piti tätä kirjettä aluksi EY 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna tiedonantona. Sittemmin komissio on saanut tietää, että lain 2008/92
32 §:n 2 momentin mukainen tuki oli jo myönnetty ainakin AGNO-osuusmeijerille ilman komission ennalta antamaa suostumusta, minkä vuoksi komissio on päättänyt kirjata kyseisen lainkohdan säännökset ilmoittamattomien tukien rekisteriin.
25. Komissio aloitti toisen menettelyn 19.12.1997 päivätyllä kirjeellä SG(97) D/10775 Pohjois-Kreikassa sijaitsevaa AGNO-osuusmeijeriä koskevan kantelun johdosta.
26. Tämän kantelun johdosta suoritetussa tutkimuksessa ilmeni, että AGNO oli saanut seuraavat edut, jotka kaikki olivat KMP:n myöntämiä:
– 851 000 000 GRD lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla ja 529,89 miljoonaa GRD lain 2198/94
19 §:n 1 momentin nojalla (ilmoittamaton tuki) Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuudesta aiheutuneiden tappioiden korvaamiseksi
– 10 145 000 000 GRD lain 2237/94
5 §:n mukaisesti konsolidointilainana, joka liittyy erään investointihankkeen toteuttamisen huomattavasta viivästymisestä aiheutuneeseen velkaan (ilmoittamaton tuki)
– 1 899 000 000 GRD Kreikan keskuspankin pääjohtajan 5.10.1989 tekemän päätöksen mukaisesti, jonka nojalla julkiset ja yksityiset pankit voivat myöntää asiakkailleen konsolidointilainoja (ilmoittamaton tuki).
27. Komissio aloitti kolmannen menettelyn 20.5.1998 päivätyllä kirjeellä SG(98) D/4020, joka koski 1.12.1997 annetun lain 2538/97
14–17 d §:ää, jonka mukaisesti Kreikan valtiolla on mahdollisuus mitätöidä KMP:n välityksellä yli 200 osuuskunnan ja niiden liittojen, yritysten ja maanviljelijöiden velat. Mitätöitävien velkojen koko määräksi laskettiin 163 miljardia GRD.
28. Tämän jälkeen Kreikka on pyytänyt neuvostoa hyväksymään viimeksi mainitut toimenpiteet EY 88 artiklan 2 kohdan 3 alakohdan nojalla. Neuvosto on suostunut pyyntöön 15.12.1998 tekemällään päätöksellä.(4) Riidanalaisen päätöksensä 10 perustelukappaleessa komissio toteaa, että nyt tarkasteltavana olevaa päätöstä ei ”siksi” sovelleta lain 2538/97
14–17 d §:ään. Nyt käsiteltävässä kanteessa Kreikan hallitus vetoaa myös neuvoston 15.12.1998 tekemään päätökseen. Tämän vuoksi tällä kolmannella menettelyllä on jossain määrin merkitystä kannetta arvioitaessa, vaikka riidanalainen päätös ei koskekaan kyseistä menettelyä.
29. Riidanalaisessa päätöksessä komissio tutkii ensisijaisesti lain 2008/92
32 §:n 2 momentin ja lain 2237/94
5 §:n yleisten säännösten yhteensopivuutta EY 87 artiklan kanssa. Lisäksi se tutkii ja arvioi tukea, jota muun muassa AGNO on vastaanottanut näiden säännösten nojalla.
30. Tämä toimintatapa johtaa siihen, että analyysien rakenne ja arviointitapa on päätöksessä monimutkainen eikä aina yhtä selvä.
31. Jälkimmäinen seikka heijastuu Kreikan hallituksen erittäin laajamittaiseen kannekirjelmään, jossa riitautetaan lukuisin kanneperustein päätöksen lähes jokainen osa.
32. Tämän ratkaisuehdotuksen selvyyden vuoksi esitetyt perusteet ryhmitellään ja arvioidaan jäljempänä seuraavasti:
– perusteet, jotka kohdistuvat komission arvioon lain 2008/92
32 §:n 2 momentista; (VI)
– perusteet, jotka kohdistuvat komission arvioon lain 2237/94
5 §:stä; (VII)
– perusteet, jotka kohdistuvat komission arvioon AGNOlle myönnetystä tuesta; (VIII)
– erilaiset perusteet, jotka kohdistuvat muun muassa päätöksen 3 artiklassa säädettyyn velvoitteeseen periä takaisin myönnetty tuki. (IX)
VI Lain 2008/92
32 §:n 2 momentti
33. Pääasiassa Kreikan hallitus on esittänyt neljä kanneperustetta, jotka kohdistuvat komission arvioon, jonka mukaan lain 2008/92
32 §:n 2 momentti on vastoin EY 87 artiklaa ja tämän ohjelman nojalla myönnetty valtiontuki on perittävä takaisin:
– komissio on sen mukaan katsonut asianomaisen ohjelman virheellisesti yleisluonteiseksi tukiohjelmaksi ja jättänyt arvioimatta Kreikan hallituksen esittämiä tietoja, jotka koskevat ohjelman tapauskohtaista soveltamista
– komissio on sen mukaan virheellisesti katsonut, että ohjelman soveltamista ei voitu oikeuttaa vetoamalla EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaan
– myöskään komission arvio, jonka mukaan ohjelman perusteella myönnetyn tuen ei voida katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille, ei ole Kreikan hallituksen mukaan paikkansapitävä
– lopuksi komissio ei voi Kreikan hallituksen mukaan enää periä takaisin ohjelman perusteella myönnettyä tukea, koska se on toiminut asiassa liian hitaasti.
34. Kreikan hallituksen kanneperusteet koskevat erityisesti päätöksen seuraavia perustelukappaleita:
”a. EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisen osalta.
(139)	Komissio on ensiksi havainnut, että Kreikan lain 2008/92
32 §:n 2 momentissa säädetään ensisijaisesti maatalousosuuskuntien sellaisten velkojen mitätöinnistä, joiden aiheuttaja on Kreikan valtion toteuttama sosiaali- ja interventiopolitiikka. Vaikka Kreikka väittää, että Kreikan valtion toteuttamat interventiot ovat johtuneet 24 luonnononnettomuuden luettelossa mainittujen Kreikkaa vuosina 1982–1989 kohdanneiden tapahtumien seurauksista, se ei osoita näiden luonnononnettomuuksien ja tuotteiden hinnanmuodostusta koskevien valtion interventioiden välistä syy-yhteyttä. Esimerkiksi yhteys appelsiinien viennistä, aprikoosien markkinoinnista, jääkaapin suunnittelusta ja pöytäoliivien varastoinnista aiheutuneen vahingon korvaamisen sekä minkä tahansa sellaisen luonnononnettomuuden välillä, joka kuuluu 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan, jää vähintään epäselväksi.
(140)	Toiseksi yksittäisten osuuskuntien velkojen mitätöinnin syyt sisältävän Kreikan viranomaisten toimittaman 116 arviointilomakkeen analysointi osoittaa, että vahingon syynä ei ole ollut yhdessäkään tapauksessa vahingollisista sääolosuhteista johtuva luonnononnettomuus. Vain 6 osuuskuntaa (AGNO-osuusmeijeri mukaan lukien) hyötyi Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuteen liittyvistä velkojen mitätöinneistä.
(141)	Kolmanneksi komissio huomauttaa, että Kreikan valtio on korvannut osuuskunnille vuoden 1992 jälkeen vahinkoja, jotka ovat väitteen mukaan aiheutuneet maataloustuotannolle vuosina 1982–1989 esiintyneistä luonnononnettomuuksista ja poikkeuksellisista tapahtumista. Näin ollen korvausta on voitu maksaa joissakin tapauksissa jopa kymmenen vuoden kuluttua tapahtumasta.
(142)	Nykyisen käytännön mukaan komissio katsoo, että jos tukea maksetaan vasta useita vuosia kyseisen tapahtuman jälkeen, on olemassa todellinen vaara, että kyseisen tuen maksaminen aiheuttaa samoja taloudellisia vaikutuksia kuin toimintatuki. Tämän vuoksi ja koska ei ole esitetty sellaisia nimenomaisia perusteluja, jotka liittyisivät esimerkiksi tapahtuman luonteeseen ja laajuuteen taikka vahingon ilmenemiseen viiveellä tai jatkuvana, komissio ei hyväksy kansallisia tukia, jotka on myönnetty myöhemmin kuin kolme vuotta itse tapahtuman jälkeen. Noudatettu käytäntö on vähän aikaa sitten vahvistettu maatalousalan valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen kohdassa 11.1.2. Hallinnollisia vaikeuksia, joihin Kreikan viranomaiset vetoavat, ei voi pitää hyväksyttävänä perusteena, koska vuodesta 1982 alkaen tapahtuneiden vahinkojen korvaamisesta säädetään jo vuonna 1992 hyväksytyssä laissa.
b. EY 87 artiklan 3 kohdan soveltamisen osalta.
(145)	– – Siksi on tarpeen harkita, voidaanko toteutettuihin toimenpiteisiin soveltaa joko EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tai EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyjä poikkeuksia.
(146)	Kreikan lain 2008/92
32 §:n 2 momenttiin perustuvat velkojen mitätöinnit on toteutettu sikäli, kun velat ovat johtuneet Kreikan valtion antamien ohjeiden mukaisen sosiaali- tai interventiopolitiikan toteuttamisesta. Vaikka komissio on kehottanut Kreikan viranomaisia perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn aloittamisen yhteydessä toimittamaan kaikki näitä sosiaali- ja interventiopolitiikkoja koskevat tiedot, mukaan lukien arvio kyseisistä kansallisista politiikoista yhteiseen maatalouspolitiikkaan verrattuna, Kreikan viranomaiset eivät ole toimittaneet pyydettyjä tietoja.
(147)	Lakiluonnosta ja niitä 116 tapausta, joissa velkojen mitätöintiin on tosiasiallisesti suostuttu, koskevan analyysin perusteella voidaan päätellä, että velkojen mitätöinnin kaikki syyt liittyivät osuuskunnille tiettyjen toimintojen vuoksi aiheutuneisiin menoihin. Komissio katsoo, että kaikki velkojen mitätöintien perustelut (tuotantotuet, maataloustuotteiden keräily ja markkinointi, maataloustuotteiden varastointi, tuotantoprosessissa tarvittavan materiaalin hankinta, juoksevat toimintakulut, tuholaismyrkkyjen ja eläinten rehun hankinta, velat KMP:lle, kiinteistä hinnoista johtuvat vahingot, hallinnollisten toimenpiteiden korvaaminen, Tšernobylin onnettomuudesta aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen ja investoinnit) johtavat toimintatukiin, joita komissio ei siksi voi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla hyväksyä.
(148)	Erityisesti Tšernobylin onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi myönnetyt tuet on katsottava toimintatuiksi, koska ne eivät täytä perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määrättyjä ehtoja. Samoin tuet, joilla osuuskunnille korvataan investointeja, on katsottava toimintatuiksi, koska ne takautuvasti maksettuina tukina vain parantavat osuuskuntien investoinnin toteuttamisen jälkeistä rahoitustilannetta tarjoamatta minkäänlaista kannustinta investointien toteuttamiseksi ja samalla kyseisen alan kehittämiseksi.
(149)	Kreikan viranomaisten huomautukset vahvistavat sen, että toimenpiteen tavoitteena on vapauttaa tuensaajat veloistaan ja että tuensaajilta ei edellytetä mitään vastasuoritusta, jonka voitaisiin katsoa edistävän tiettyjen taloudellisten toimintojen tai tiettyjen alueiden kehittämistä. Tässä mielessä ei pelkkää mainintaa osuuskunnan elinkelpoisuudesta voida pitää vastasuorituksena. Sitä, että osuuskunnat ovat sääntöjensä mukaan velvolliset ottamaan vastaan jäsentensä koko tuotannon, ei voi käyttää perusteena tämän päätelmän muuttamiseksi, koska osuuskunnan sääntöjen hyväksyminen ei ole pakollista. Oikeustapauksissa vahvistetut periaatteet huomioon ottaen komission on siksi pääteltävä, että toimenpiteeseen ei voida soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta.
(150)	Vaikka Kreikan viranomaiset eivät ole nimenomaisesti vedonneet perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaan, ne väittävät, että toimenpiteet olivat luonteeltaan alueellisia, koska osuuskunnat edustavat vuoristoissa, kukkuloilla ja epäsuotuisilla alueilla toimivien suurten viljelijäryhmien etua.
(151)	Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohtaa aluetukiin sovellettaessa noudatettavaa menettelyä koskevan vuonna 1988 annetun komission tiedonannon I.6 kohdassa sanotaan, että komissio voi kyseisten alueiden erityisvaikeudet tunnustaen poikkeuksellisesti hyväksyä tiettyjen toimintatukien myöntämisen luetelmakohdissa i–v mainittujen erityisten ehtojen täyttyessä. Näiden ehtojen ii luetelmakohdassa sanotaan, että tuen pitää olla tarkoitettu edistämään kestävää ja tasapainoista taloudellista kehitystä eikä se saa johtaa alan ylikapasiteettiin yhteisössä siten, että yhteisön tasolla syntyvä alakohtainen ongelma on vakavampi kuin alkuperäinen alueellinen ongelma; tässä yhteydessä on tarpeen soveltaa alakohtaista lähestymistapaa ja erityisesti on noudatettava yhteisön sääntöjä, direktiivejä ja suuntaviivoja, joita sovelletaan tiettyihin teollisuuden (teräs- ja laivanrakennusteollisuuden sekä synteettisiä kuituja, tekstiilejä ja vaatteita valmistavan teollisuuden) ja maatalouden sektoreihin sekä teollisuusyrityksiin, joiden toimialaan maataloustuotteiden jalostaminen kuuluu.
(152)	Maatalouden alalla, joka kattaa liitteessä I mainittujen tuotteiden tuotannon, jalostuksen ja markkinoinnin, komissio on noudattanut useiden vuosien ajan johdonmukaista politiikkaa, jonka mukaan se on kieltänyt toimintatuet kaikilla alueilla, perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetut alueet mukaan lukien – – .”
A Ensimmäinen kanneperuste: lain 2008/92
32 §:n 2 momentin luonne
1.
Asianosaisten lausumat
35. Kreikan hallitus moittii komissiota siitä, että se on virheellisesti katsonut lain 2008/92
32 §:n 2 momentin yleiseksi tukiohjelmaksi. Kun komissio lopulta vuonna 1997 tutki asiakirjaa, 32 §:n soveltaminen yksittäisiin tapauksiin oli jo saatettu päätökseen. Kyseinen 32 § koski sellaisen tuen myöntämistä, jolla oli tarkoitus korvata vahinko, joka johtui tapahtumista, jotka olivat sattuneet jo vuosia ennen lain 2008/92 antamista. Komissio oli sen vuoksi selvillä tuensaajayritysten lukumäärästä ja henkilöllisyydestä.
36. Komissio on Kreikan hallituksen mukaan käyttänyt lisäksi yksittäisiä osuuskuntia koskevia tietoja, jotka Kreikan hallitus oli esittänyt sille 9.6.1997 päivätyllä kirjeellä. Tämä ilmeni sen mukaan riidanalaisen päätöksen 147–160 perustelukappaleesta. Siinä esitetyt väitteet perustuivat ilmeisesti 116 oheistetun arviointilomakkeen tutkimiseen.
37. Lisäksi, jos komissio katsoi, että Kreikan esittämät tiedot olivat riittämättömiä kussakin tapauksessa myönnetyn tuen yksityiskohtaiseksi arvioimiseksi, se olisi Kreikan hallituksen mukaan voinut pyytää täydentäviä tosiseikkoja ja tietoja ja käyttää näin toimivaltaa, jonka yhteisöjen tuomioistuin on todennut sillä olevan, pyytää jäsenvaltioilta kaikki myönnettyä valtiontukea koskevat tarvittavat tiedot. Komissio on kuitenkin jättänyt tämän tekemättä.
38. Komissio väittää tähän, että lain 2008/92
32 §:n 2 momentti ei koske missään tapauksessa yksittäistä tuen myöntämistä vaan yleistä tukiohjelmaa. Yhteisöjen tuomioistuin oli sen mukaan nimenomaisesti katsonut, että komissiolla on toimivalta arvioida, hyväksyä tai kieltää yleisiä tukiohjelmia. Järjestely, josta säädetään 32 §:n 2 momentissa, sisältää yleisen ja abstraktin ohjelman, jolla on määrittelemätön joukko edunsaajia. Kun otetaan huomioon ohjelman yleisluonteisuus, komission päätös voi koskea ainoastaan tätä ohjelmaa. Päätöksellä ei ole sen vuoksi mitään yhteyttä yksittäisiin tapauksiin, joihin 32 §:n 2 momenttia sovelletaan. Komissio jatkaa, että yleinen tukiohjelma voitaisiin katsoa EY:n perustamissopimuksen mukaiseksi ainoastaan, jos voidaan olla riittävän varmoja siitä, että sen soveltaminen on myös yksittäisissä tapauksissa EY:n perustamissopimuksen mukainen. Sellaisten tukiohjelmien hyväksyminen, jotka ovat epäselviä tuensaajien ryhmän, tuen laajuuden ja intensiivisyyden sekä päämäärän osalta, antaisi asianomaisille jäsenvaltioille viime kädessä vapaat kädet ja vahingoittaisi EY 87 ja EY 88 artiklan tehokkuutta.
39. Komissio viittaa päätöksensä 139 perustelukappaleeseen. Siitä havaitaan, että se on ottanut huomioon lain 2008/92
32 §:n 2 momentin yleisen päämäärän, kun se toteaa, että ” – – 32 §:n 2 momentissa säädetään ensisijaisesti maatalousosuuskuntien sellaisten velkojen mitätöinnistä, joiden aiheuttaja on Kreikan valtion toteuttama sosiaali- ja interventiopolitiikka”. Harkintavalta, joka komissiolla on merkitykseltään yleisiä päätöksiä tehdessään, on riippumaton siitä seikasta, että sillä hetkellä, kun se tekee päätöksen, asianomaiset kansalliset ohjelmat ovat jo toiminnassa ja niiden edunsaajat ovat tiedossa. Tämä vahvistetaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
40. Kantajan käsitys, jonka mukaan jokaista tapausta, johon ohjelmaa sovelletaan, on arvioitava yksitellen, johtaisi komission asianomaisten yksiköiden toiminnan liialliseen rasittamiseen ja lamaantumiseen. Tämä ei estä sitä, että yksittäisiä soveltamistapauksia on mahdollisuus ilmoittaa ja arvioida, mutta tämän oletuksen mukaan nämä tapaukset olisi silloin ilmoitettava erikseen. Tämä seuraa oikeuskäytännöstä, joka koskee EY 88 artiklan 3 kohtaa ja joka on nykyään sisällytetty asetukseen (EY) N:o 659/1999.(5) Esillä olevassa asiassa komission käsiteltävänä oleva menettely koski kuitenkin tukiohjelman arviointia sinänsä.
2.
Asian arviointi
41. Siihen kysymykseen, onko komissio voinut katsoa ja todeta lain 2008/92
32 §:n 2 momentin yleiseksi tukiohjelmaksi, on mielestäni vastattava myöntävästi.
42. Siitä, että komissiolla on toimivalta arvioida yleisiä tukiohjelmia sellaisenaan, ei vallitse erimielisyyttä yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Italgrani(6) antaman tuomion jälkeen. Tämän toimivallan käyttö on jo muuttunut vakiintuneeksi hallintokäytännöksi. Kuten komissio aivan oikein toteaa, se on myös välttämätön hallintokäytäntö. Vain siten se voi täyttää sille perustamissopimuksen nojalla kuuluvan tehtävän valvoa kansallisia tukitoimenpiteitä.
43. Esillä olevassa asiassa voidaan tämän jälkeen kysyä, voiko komissio katsoa lain 2008/92
32 §:n 2 momentin yleiseksi tukiohjelmaksi. Tästä ei ole epäilystäkään, kun otetaan huomioon tämän ohjelman sanamuoto ja tarkoitus:
– sen soveltamisala on henkilöiden osalta yleinen (alkutuotannossa, teollisuudessa ja muulla palvelualalla toimivat osuustoiminnalliset yhteisöt, osuuskunnat ja yritykset, joiden yhteisenä piirteenä on, että ne ovat ottaneet lainaa KMP:lta)
– sen soveltamisala on kohteeltaan yleinen (Kreikan valtio voi vastata veloista, siinä määrin kuin ne on ylipäänsä otettu Kreikan valtion määräämien sosiaalisten toimenpiteiden tai interventiotoimenpiteiden toteuttamiseksi)
– lain 2008/92
32 §:n 3 momentissa kuvattu edellytys on luonteeltaan yleinen (osuustoiminnallisen yhteisön, osuuskunnan tai yrityksen on oltava elinkelpoinen).
44. Lopuksi on vastattava siihen kysymykseen, onko komissio voinut todeta riidanalaisen ohjelman olevan perustamissopimuksen vastainen.
45. Tällöin on huomattava, että ennen kuin komissio voi ryhtyä arvioimaan yleisen ohjelman nojalla myönnettävän valtiontuen sisältöä, ilmoitetun ohjelman osalta on ilmettävä riittävän selvästi tämän tuen laajuus ja intensiteetti, sen aineelliset oikeuttamisperusteet, mahdollisten edunsaajien ryhmä sekä hallinnollinen soveltamisala. Ohjelman on oltava toisin sanoen avoin ja ”vedenpitävä”.
46. Vain jos ilmoitettu yleinen tukiohjelma täyttää nämä edellytykset, komissio voi arvioida ohjelmaa suhteessa yhteisön oikeuteen. Vain siinä tapauksessa, että arvioinnin lopputulos on myönteinen, komissio voi vakuuttua siitä, että ohjelman soveltaminen yksittäisiin tapauksiin on edelleenkin yhteisön oikeuden mukaista. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että sellaisen kansallisen ohjelman hyväksyminen, joka ei täytä avoimuuden ja täsmällisyyden vaatimuksia, merkitsee vapaiden käsien myöntämistä.
47. Riidanalaisesta päätöksestä (19–24 perustelukappale) ilmenee kiistattomasti, että lain 2008/92
32 §:n 2 momenttia sovelletaan suureen määrään erilaisia yksittäistapauksia, joissa on kyse velkaantumisesta hyvin erilaisista syistä (kuluttajan etua ajavista hintatoimenpiteistä Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuteen). Sama moninaisuus on ominaista taloudelliselle toiminnalle, johon tätä tukiohjelmaa sovelletaan: kyse voi olla tuotannosta, yritystoiminnasta, maastaviennistä, varastoinnista ja investoinneista.
48. Pelkästään näiden tietojen perusteella, jotka sille ilmoitettiin osittain jo vuonna 1993 ja osittain jälkikäteen vuonna 1997, komissio olisi voinut tehdä jo sen johtopäätöksen, että lain 2008/92
32 §:n 2 momentissa säädettyä ohjelmaa ei voida sellaisenaan hyväksyä yleiseksi tukiohjelmaksi.
B Toinen kanneperuste: tuen yhteensopivuus EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa
1.
Asianosaisten lausumat
49. Pääasiassa Kreikan hallitus esittää tämän kanneperusteen tueksi kolme väitettä.
50. Ensinnäkin komissio on sen mukaan arvioinut Kreikan hallituksen esittämiä tosiseikkoja ja tietoja virheellisesti riidanalaisen päätöksen 139–140 perustelukappaleessa toteamalla, että Kreikkaa kohdanneiden luonnononnettomuuksien ja tuotteiden hinnanmuodostusta koskevien valtion interventioiden välillä ei ollut syy-yhteyttä. Tällä Kreikan valtion toiminnalla on kiistaton yhteys näihin tapahtumiin, sillä kyseisellä toiminnalla pyrittiin estämään se, että niillä olisi kohtalokkaita seurauksia tuottajille, osuuskunnille ja kuluttajille.
51. Toiseksi kantaja esittää, että komissio oli todennut virheellisesti, että osuuskuntien velkojen mitätöinnin ja poikkeuksellisen huonoista sääolosuhteista johtuvan vahingon välillä ei ollut syy-yhteyttä. Tällaiset yhteydet, joissa Kreikan valtio velvoitti osuuskunnat tällaisissa tapauksissa toimimaan alkutuottajien hyväksi, olivat sen mukaan kiistattomasti olemassa. Kantaja perustelee tätä lähemmin AGNO-nimisen osuuskunnan toiminnalla Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden jälkeen. AGNO tuki tällöin hintoja, jotka tuottajille maksettiin maidosta, koska maidon ja muiden maitotaloustuotteiden markkinat olivat romahtaneet täysin. Tältä kannalta luonnononnettomuus tai poikkeuksellinen tapahtuma, osuuskunnan velka ja sen uudelleenjärjestely lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla ovat kiistatta syy-yhteydessä keskenään.
52. Kolmanneksi komission olisi tullut perustella riidanalaisen päätöksen 141 perustelukappaleessa, minkä vuoksi se ei hyväksynyt Kreikan viranomaisten väitteitä, joilla perusteltiin pitkää ajanjaksoa, joka erotti väitetyt vahinkoa aiheuttaneet tosiseikat ja näistä tosiseikoista aiheutuneiden velkojen mitätöimiseksi toteutetun toimenpiteen. Perusteellinen ja puolueeton arvio osuuskuntien kärsimästä vahingosta olisikin vaatinut melkoisesti aikaa, erityisesti kun tähän vaadittiin kahdenlaisten tutkintalautakuntien osallistuminen. Maatalousalan valtiontukien viimeisimpien suuntaviivojen 11.1.2 kohdalla, jossa tähänastinen maatalouspolitiikan käytäntö kodifioitiin, voidaan sen mukaan perustella sitä, että arvioitaessa vahinkoa aiheuttaneen tosiseikan ja kyseisen vahingon korvaamisen välistä ajanjaksoa voidaan ottaa huomioon hallinnon ja talousarvion rajoitukset. Nämä seikat vaikuttivat esillä olevassa tapauksessa.
53. Komissio esittää tätä vastaan pääasiassa kaksi väitettä. Ensinnäkin EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan sanamuodosta ilmenee sen mukaan, että siinä määrätty poikkeus valtiontuen yleiseen kieltoon pätee ainoastaan tukitoimenpiteisiin, joilla pyritään korvaamaan vahinko, joka on välitön seuraus luonnononnettomuuksista tai muista poikkeuksellisista tapahtumista. Esillä olevassa asiassa tällainen suora yhteys sen mukaan puuttuu, koska vahinkoa eivät olleet kärsineet tuetut osuuskunnat vaan alkutuottajat, joiden tuotteet tai tuotanto olivat kärsineet asianomaisista luonnononnettomuuksista. Se, että osuuskunnat olivat kärsineet vahinkoa siitä, että niiden oli sosiaalisten syiden vuoksi ostettava kuitenkin arvoltaan huomattavasti alentuneita tuotteita alkutuottajan voimassa oleviin ohjehintoihin, oli korkeintaan välillisessä yhteydessä näihin tapahtumiin. Niiden ”vahinko” johtuu suoraan Kreikan viranomaisten niille määräämistä velvoitteista. Kun lain 2008/92
32 §:n 2 momenttia sovelletaan osuuskuntiin, ei löydetä ainoatakaan viittausta alkutuottajien tosiasiallisesti kärsimään vahinkoon.
54. Kreikan hallituksen valitsemassa päättelyssä on sen mukaan myös mahdotonta ilmaista määrällisesti tarkalleen, kuinka suuri tuottajan tosiasiallisesti kärsimä vahinko oli ja oliko tästä kiinteisiin hintoihin ostettujen tuotteiden muodossa saatu korvaus asianmukainen. Tällöin EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamiseen tarvittava avoimuus raukeaa. Komissio jatkaa, että tämä ilmenee myös siitä, kuinka osuuskunnat käyttävät tuen: varat käytetään joskus sijoituksiin, toisissa tapauksissa ne käytetään tuotantotuiksi. Tällöin on etäännytty varsin kauas EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätyn valtiontuen kiellon rajoitetusta ja täsmällisestä tarkoituksesta.
55. Toiseksi komission käsityksen mukaan vahinkoa aiheuttavien tosiseikkojen ja lain 2008/92 nojalla niistä maksettavan korvauksen välinen ajanjakso vaikeuttaa niiden välisen suoran ja ehdottoman yhteyden edellyttämistä. Poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvauksen sijasta osittain erittäin myöhään annettua taloudellista tukea voidaan pitää luonteeltaan tuotanto- tai sijoitustukena, joka voi rasittaa vakavasti kilpailusuhteita.
2.
Asian arviointi
56. Edellä 44–48 kohdassa olen jo todennut, että lain 2008/92
32 §:n 2 momenttia ei voida hyväksyä yleisenä tukiohjelmana. Samat perustelut pätevät myös riidanalaisen toimenpiteen hyväksyttävyyteen EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla valtiontuen kieltoon tehtävänä – yleisenä – poikkeuksena.
57. Tämän toimenpiteen soveltamiskäytäntö osoittaa, että sitä sovelletaan joissakin tapauksissa, joilla ei ole mitään yhteyttä sitä edeltävään luonnononnettomuuteen tai poikkeukselliseen tapahtumaan. Toisissa tapauksissa sitä on sovellettu mitätöimään sellaisia velkoja, joita osuuskunnat olivat ottaneet investointimielessä tai joidenkin toimintojen rahoittamiseksi niiden yritystoiminnassa, kuten vienninedistämisessä tai tuotteiden varastoinnissa. Tällöin ei esiinny mitään syy-yhteyttä luonnononnettomuuksien tai erityisten tapahtumien eli vahinkoa aiheuttavien tosiseikkojen ja veloilla kustannettujen toimien välillä. Toisissa tapauksissa tällainen syy-yhteys on sitä vastoin olemassa mutta yhteys on ainoastaan välillinen. Soveltamiskäytännön tällainen moninaisuus estää ilman muuta sen johtopäätöksen, että lain 2008/92
32 §:n 2 momentti on yleisenä ohjelmana EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määrätyn erityisen poikkeusperusteen mukainen. Jo pelkästään tästä syystä Kreikan hallituksen vetoamista tähän poikkeusperusteeseen ei voida hyväksyä.
58. Tarvitsee tuskin mainita, että Kreikan hallituksen tämän kanneperusteen tueksi esittämät väitteet eivät horjuta komission riidanalaisen päätöksen 139–142 perustelukappaleessa esittämiä toteamuksia. Ensinnäkin EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeusperusteen luonne merkitsee, että vahinkoa aiheuttavan tapahtuman ja vahingon korvaamiseen tähtäävän viranomaisten myöntämän rahoitusavustuksen välillä on oltava selvä ja suora yhteys. Kun otetaan huomioon taloudelliset rasitukset, jotka ovat välillisessä tai sitäkin etäisemmässä suhteessa vahinkoa aiheuttaviin tapahtumiin, tällaisen rahoitusavustuksen mahdollisten hakijoiden piiri voisi laajeta lähes rajattomasti, samoin kuin ”vahinko”, jonka johdosta korvausta on mahdollista hakea. Toiseksi Kreikan hallitus ei osoita vääräksi komission päätöksensä 140 perustelukappaleessa esittämää väitettä, jonka mukaan 116 lähetetystä arviointilomakkeesta ainoastaan kuudesta ilmenee luonnononnettomuuden tai poikkeuksellisen tapahtuman ja vahingon välinen syy-yhteys. Kreikan hallitus ei myöskään osoita, minkä vuoksi niin pitkä ajanjakso vahinkoa aiheuttavan tosiseikan ja vahingonkorvauksen välillä oli sen mukaan välttämätön. Sen selvitysperusteet rajoittuvat joihinkin yleistyksiin, jotka luonteensa mukaisesti eivät voi riittää antamaan tapauskohtaista selvitystä siitä, minkä vuoksi vahinkoa aiheuttavan tosiseikan ja sitä koskevan korvauksen välisen ajanjakson piti olla niin pitkä.
C Kolmas kanneperuste: tuen yhteensopivuus EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa
1.
Asianosaisten lausumat
59. Kreikan hallitus esittää pääasiassa kaksi väitettä tämän kanneperusteen tueksi.
60. Ensinnäkin tuki, joka on myönnetty lain 2008/92
32 §:n nojalla, kuuluu EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusmääräyksen soveltamisalaan, koska tukitoimi on toteutettu taloudellisen kehityksen edistämiseksi joillakin Kreikan alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen ja joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Komissio on Kreikan hallituksen mukaan esittänyt virheellisen arvion riidanalaisen päätöksen 147–154 perustelukappaleessa todetessaan, että lain 2008/92
32 §:ään ei voida soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdassa määrättyä poikkeusta.
61. Kyseisten 116 osuuskunnan velkojen uudelleenjärjestelytoimia tarvittiin korvaamaan vahinko, joka johtui erilaisista poikkeuksellisista tapahtumista, kuten Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuudesta. Siinä tapauksessa, että nämä velat johtuvat osuuskuntien suorittamista eri sijoituksista, nämä sijoitukset olivat Kreikan viranomaisten mukaan tarpeellinen osa politiikkaa, jolla pyrittiin osuuskuntasektorin saneeraukseen, uudelleenjärjestelyyn ja taloudelliseen ja sosiaaliseen uudenaikaistamiseen.
62. Kreikan viranomaiset ovat antaneet suostumuksensa ainoastaan 116 osuuskunnan velkojen uudelleenjärjestelyyn, koska ne olivat tärkeitä taloudelliselle kehitykselle niillä alueilla, joissa ne toimivat. (Kyse on alikehittyneistä alueista, joilla työttömyysaste on korkea.) Myös osuuskuntien elinkelpoisuutta koskevaa edellytystä on tarkasteltava tältä kannalta. Sen tarkoituksena on turvata velan uudelleenjärjestelyn osuus alueelliseen kehitykseen.
63. Komission olisi pitänyt tulla siihen johtopäätökseen, että velkojen uudelleenjärjestely oli tarpeen asianomaisten alueiden terveen taloudellisen kehityksen kannalta ja että toimenpide oli EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen.
64. Komissio on jättänyt mainitsematta alueelliseen taloudelliseen kehitykseen kohdistuvat myönteiset vaikutukset, jotka johtuvat osuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelystä. Nämä seuraukset ovat olleet huomattavia Kreikan heikommilla alueilla, erityisesti maatalousalueilla, koska osuuskuntien merkitys on niissä perusluonteinen. Maatalousalan ulkopuolella ei ole paljon työpaikkoja. Maatalouden taloudellinen asema on näiden alueiden kehityksen kannalta ratkaisevan tärkeä. Niiden velkojen uudelleenjärjestelyn laiminlyönti olisi merkinnyt osuuskuntien vararikkoa, jolla olisi ollut turmiollisia seurauksia asianomaisten alueiden kehitysmahdollisuuksille.
65. Tältä kannalta komission olisi tullut vertailla toimenpiteiden myönteisiä vaikutuksia alueelliseen taloudelliseen kehitykseen ja niiden mahdollisia haitallisia vaikutuksia jäsenvaltioiden väliselle kaupalle, kilpailusuhteille ja maatalouden markkinajärjestelyille. Se on laiminlyönyt tämän.
66. Toiseksi komission olisi tullut arvioida, voitiinko yksittäistapauksissa sijoituksille myönnetty tuki katsoa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi tueksi taloudellisen kehityksen edistämiseen.
67. Kreikan hallitus viittaa tältä osin yhdistetyissä asioissa Espanja vastaan komissio 14.9.1994 annettuun tuomioon,(7) jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tilapäiset tukitoimenpiteet eli sellaiset toimenpiteet, jotka eivät ole osa yhteisön kannalta merkityksellistä kansallista ohjelmaa, eivät periaatteessa täytä alueellisen erityisyyden kriteeriä. Näitä tukitoimenpiteitä ei ole nimittäin tarkoitettu ensisijaisesti edistämään joidenkin talousalueiden kehitystä, vaan ne myönnetään, kuten esillä olevassa tapauksessa, toimintatukena vaikeuksissa oleville yrityksille. Näissä olosuhteissa asianomaisen valtion on osoitettava, että nämä tukitoimenpiteet todellakin täyttävät alueellisen erityisyyden kriteerin. Se, että kyseinen tuki on myönnetty yksittäispäätösten perusteella, ei esillä olevassa tapauksessa estä katsomasta sitä perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuiksi alueellisiksi tukitoimenpiteiksi.
68. Komissio vastaa tähän, että lain 2008/92
32 §:ään ei voida soveltaa komission tiedonantoa 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamisesta alueellisiin tukiin.(8) Tässä tiedonannossa viitataan maatalouden tapaisia ”herkkiä” aloja koskevaan erityiseen lainsäädäntöön.(9) Komission vakiintuneen käytännön mukaan on lisäksi kiellettyä myöntää yrityksille yritystukea yleisesti, eli siinä tapauksessa, että tuen ja alueellisen kehityksen välillä ei ole mitään tosiasiallista syy-yhteyttä. Lain 2008/92
32 §:n 2 momentissa säädetään sellaisten velkojen mitätöimisestä, jotka on otettu sosiaalisten toimenpiteiden tai joidenkin muiden interventiotoimenpiteiden toteuttamiseksi. Tällainen järjestely poikkeaa tarkoitukseltaan kiistattomasti sellaisesta ohjelmasta, jolla pyritään edistämään sijoituksia taloudellisesti heikompien alueiden työllisyyden parantamiseksi.
69. Yritystuen myöntämisen kielto on ankarampi niiden toimintojen osalta, jotka suoritetaan maatalouden yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä. Koska lain 2008/92
32 §:n 2 momentin soveltamisala ei rajoitu erityisiin tuotteisiin, joihin ei poikkeuksellisesti sovelleta mitään yhteistä markkinajärjestelyä, tähän järjestelyyn sovelletaan täysimittaisesti yritystuen ankaraa kieltoa.
70. Myöskään kantajan toinen väite ei komission mukaan voi menestyä. Esillä olevassa tapauksessa komission oli arvioitava tukiohjelmaa sinänsä. Kyse ei ollut ohjelman jokaisen erillisen soveltamistapauksen yksittäisestä arvioinnista. Yksittäisten soveltamistapaukset olisi tullut ilmoittaa tätä varten erikseen EY 88 artiklan 3 kohdan nojalla.
2.
Asian arviointi
71. Olen edellä jo esittänyt, että koska lain 2008/92
32 §:n 2 momentissa säädettyä järjestelyä ei sellaisenaan voida pitää yleisesti hyväksyttävänä, sitä ei myöskään voida arvioida suhteessa yhteen yleisistä poikkeusperusteista, joita tarkoitetaan EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa. Jo pelkästään tästä syystä ei Kreikan hallituksen esittämää perustetta voida hyväksyä. Vaikka asia olisi toisin, ei Kreikan hallituksen edellä mainittujen poikkeusperusteiden soveltamisen puolesta esittämiä perusteita voida hyväksyä.
72. Joissakin tapauksissa tukiohjelma voi kuulua yhteen 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa sallituista poikkeuksista. Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan (josta on tullut EY 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohta) soveltamisesta alueellisiin tukiin vuonna 1988 esitetystä tiedonannosta(10) ilmenee, että tuki, joka myönnetään työpaikkojen luomiseksi tai alkuinvestointien hyväksi, voidaan sallia joissakin tapauksissa. Jos ongelmat ovat erityisiä tai pysyviä, voidaan myös poikkeuksellisesti sallia tuotantotuki.
73. Esillä olevassa tapauksessa toimenpiteen soveltamiskäytäntö osoittaa, että asianomaista tukea ei ollut tarkoitettu uusien investointien toteuttamiseen tai luomaan uusia työpaikkoja alikehittyneillä alueilla vaan ainoastaan parantamaan tuottajien rahoitustilannetta.(11) Esillä olevassa tapauksessa Kreikan hallitus ei kiistä sitä, että tuki on annettu muun muassa tuotantotuen muodossa ja korvaukseksi osuuskunnille näiden tekemistä investoinneista. Kreikan hallitus toteaa ainoastaan, että myönnetyllä tuella voi olla myönteisiä seurauksia alueelliselle taloudelliselle kehitykselle. Kreikan hallitus ei ole kuitenkaan mitenkään osoittanut, että kyseinen tuki voisi luonteensa puolesta tosiasiallisesti ja pysyvästi myötävaikuttaa taloudelliseen kehitykseen.
74. Tässä yhteydessä tarvitsee tuskin mainita, että maatalousalan alueelliseen tukiohjelmaan ei voida ilman muuta soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdassa mainittuja poikkeuksia. Vaikka EY 87–EY 89 artiklaa sovelletaan täysimittaisesti aloihin, jotka kuuluvat yhteisen markkinajärjestelyn piiriin, soveltaminen pysyy asianomaisten asetusten säädösten rajoissa. Toisin sanoen, jos 87 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdassa määrättyihin poikkeusperusteihin vedotaan sellaisen tuen osalta, jota myönnetään maatalouden markkinajärjestelyn piiriin kuuluvalle taloudelliselle toiminnalle, niihin vetoamista on arvioitava ensisijaisesti markkinajärjestelyn perusteella. Komissio voi käyttää tässä arvioinnissa harkintavaltaansa. Kreikan hallitus ei ole osoittanut, että komission arvio, jonka mukaan riidanalainen järjestely horjuttaa yhteisen markkinajärjestelyn toimintaa, olisi selvästi perusteeton.(12)
75. Kantajan mukaan komission olisi tullut vielä arvioida, olisiko tukea voitu pitää sallittuna tilapäisenä tukena niissä yksittäisissä tapauksissa, joissa sitä myönnettiin sijoituksille. Yksittäispäätökset voivat kuulua EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan, jos jäsenvaltio osoittaa, että tukitoimenpiteet täyttävät alueellisen erityisyyden kriteerin.(13) Tätä yksittäisarviointia ei voida hyväksyä tässä yhteydessä kahdestakaan syystä. Ensinnäkään sitä ei voida hyväksyä sen vuoksi, että – kuten 41–43 kohdassa olen jo todennut – komissio saattoi katsoa tukitoimenpiteen yleiseksi tukitoimenpiteeksi ja esittää siitä sen mukaisen arvion. Kaikkien erillisten, jo myönnettyjen ja suoritettujen tukien arviointi ei ole näin ollen tarpeen. Toiseksi sitä ei voida hyväksyä siitä syystä, että Kreikan hallitus ei ole osoittanut, että tukitoimenpide täyttää alueellisen erityisyyden kriteerin. Lain 2008/92
32 §:n 2 momentin mukaan osuuskunnat ovat edunsaajia, riippumatta alueesta, jossa ne toimivat.
D Neljäs kanneperuste: viive, jolla komissio on tässä asiassa toiminut
1.
Asianosaisten lausumat
76. Pääasiassa Kreikan hallitus esittää tämän kanneperusteen tueksi kaksi väitettä. Ensinnäkin Kreikan hallitus katsoo, että tuki on ilmoitettu lainmukaisesti. Toiseksi se moittii komissiota siitä, että menettely on kestänyt liian pitkän ajan.
77. Kreikan hallitus moittii komissiota siitä, että tämä on katsonut tukitoimenpiteet lainvastaiseksi tueksi. Kantaja oli jo 7.6.1993 ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan soveltaa lain 2008/92
32 §:n 2 momenttia mitätöidäkseen velat, joita erilaiset osuuskunnat olivat ottaneet KMP:lta vuosina 1982–1989.
78. Komissio on ilmoittanut Kreikalle kuitenkin vasta 19.12.1997 eli neljä ja puoli vuotta kirjeen tiedoksiantamisesta päätöksestään aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely lain 2008/92
32 §:n 2 momentin mukaisen osuuskuntien velkojen mitätöimistä koskevan toimenpiteen osalta.
79. Kantaja lisää tähän, että Kreikan viranomaiset olivat ilmoittaneet komissiolle viimeksi kesäkuussa 1997 soveltaneensa lain 2008/92
32 §:n 2 momenttia. Maaliskuussa 1998 Kreikan viranomaiset ilmoittivat 116 yksittäisestä tapauksesta, joissa tukea oli myönnetty osuuskunnille 32 §:n nojalla. Komissio oli ollut tällöin melkein kaksi vuotta yksityiskohtia myöten selvillä näistä 116 tapauksesta, joissa tukea oli myönnetty.
80. Toiseksi Kreikan hallitus viittaa asiassa RSV vastaan komissio 24.11.1987 annettuun tuomioon,(14) jossa yhteisöjen tuomioistuin kumosi komission päätöksen yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperimisestä, koska komissio oli tehnyt riidanalaisen päätöksen 26 kuukauden viiveellä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tällainen viivästyminen saattoi tässä tapauksessa johtaa tuen vastaanottajan luottamuksensuojaan, jonka vuoksi komissio ei voinut vaatia kansallisia viranomaisia perimään tukea takaisin. Esillä olevassa tapauksessa Kreikan hallitus katsoo, että esillä olevan tapauksen tilanne ei poikkea asiasta RSV vastaan komissio.
81. Komissio esittää, että Kreikan hallituksen ensimmäinen kanneperuste on selvästikin perusteeton. Se väittää, että pelkkä tietyn ajan kuluminen EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn alkamisesta ei voi johtaa tuen lainmukaisuutta koskevaan luottamuksensuojaan, kun tukea ei ole myönnetty tämän artiklan mukaisen menettelyn mukaisesti. Pelkästään se seikka, että tuen ilmoittamisesta on kulunut kaksi kuukautta, ei anna vielä aihetta olettaa, että tuki on hyväksytty. Asianomaisen jäsenvaltion on tukiohjelman ilmoittamisen jälkeen ilmoitettava komissiolle aikomuksestaan ryhtyä soveltamaan tätä ohjelmaa, jotta komissio voi esittää huomautuksensa määräajassa.
82. Komissio katsoo, että asiassa RSV vastaan komissio annettu tuomio ja esillä oleva asia poikkeavat selvästi toisistaan. Kreikan hallitus ei ole missään vaiheessa varsinaisesti ilmoittanut myönnettyä tukea komissiolle EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisen menettelyn mukaisesti. Tämä tuki ei myöskään perustunut komission jo aiemmin hyväksymään tukiohjelmaan eikä ollut siihen missään yhteydessä.
83. Kreikan hallitus ei voi komission mukaan perustellusti vedota asiaan RSV vastaan komissio, koska asiassa RSV vastaan komissio annetussa tuomiossa vahvistetut edellytykset eivät ole esillä olevassa asiassa täyttyneet. Sen lisäksi, että myönnettyä tukea ei ole esillä olevassa asiassa varsinaisesti ilmoitettu komissiolle, tällä tuella, toisin kuin edellä mainitussa asiassa, ei ollut mitään yhteyttä sellaisen toimen lisäkustannuksiin, jossa komission hyväksymää tukea oli jo myönnetty.
2.
Asian arviointi
a) Onko EY 88 artiklaa noudatettu asianmukaisesti?
84. EY 88 artiklassa määrätään menettelyistä, joissa tukitoimenpiteiden jatkuva tutkinta ja sen valvonta on annettu yksinomaan komission tehtäväksi. Tukitoimenpiteen mahdollinen soveltumattomuus yhteismarkkinoille on todettava yhteisöjen tuomioistuimen valvonnassa noudattamalla asianmukaista menettelyä, jonka soveltamisesta komissio on vastuussa.
85. Tämä menettely on vahvistettu uusien tukitoimenpiteiden osalta EY 88 artiklan 3 kohdassa. Tämän menettelyn soveltamissäännöt on esitetty yhteisöjen tuomioistuimen laajassa oikeuskäytännössä, joka on kodifioitu neuvoston asetuksessa vuonna 1999.(15) Koska esillä olevassa asiassa merkitykselliset toimet ja tapahtumat edelsivät asetuksen v oimaantuloa, niitä on arvioitava ensisijaisesti suhteessa EY 88 artiklan 3 kohtaa koskevaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.
86. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Lorenz 11.12.1973 annetussa tuomiossa(16) ja sitä tukevassa myöhemmässä oikeuskäytännössä(17) katsonut, että perustamissopimuksen EY 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn tukea koskevan alustavan tutkintavaiheen tarkoituksena on ainoastaan sen mahdollistaminen, että komissio voi muodostaa ensikäsityksen sille ilmoitettujen tukisuunnitelmien osittaisesta tai täydellisestä yhteensoveltuvuudesta perustamissopimuksen kanssa. Kyseisen määräyksen, jolla pyritään ennalta estämään perustamissopimuksen vastaisten tukien toteuttaminen, tarkoituksen vuoksi on välttämätöntä, että EY 88 artiklan 3 kohdan viimeiseen virkkeeseen sisältyvää tuen toteuttamista koskevaa kieltoa sovelletaan koko alustavan vaiheen ajan. Komission on toimittava joutuisasti, jotta se ottaisi asianmukaisesti huomioon jäsenvaltioiden intressin saada nopea ratkaisu niissä tilanteissa, joissa asioihin puuttuminen on kiireellistä. Jos komissio ei sen jälkeen, kun jäsenvaltio on ilmoittanut sille suunnitellusta tukitoimenpiteestä tai tukitoimenpiteen muutoksesta, aloita EY 88 artiklan 2 kohdassa määrättyä kontradiktorista menettelyä, asianomainen jäsenvaltio voi myöntää suunnitellun tuen kohtuullisen ajan kuluttua, jonka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut kahdeksi kuukaudeksi sen jälkeen, kun se on ennakolta ilmoittanut asiasta komissiolle, minkä jälkeen kyseistä tukea pidetään olemassa olevana tukena.
87. Vakiintuneena oikeuskäytäntönä on, että jäsenvaltio ei voi vedota asiassa Lorenz annetussa tuomiossa(18) vahvistettuihin periaatteisiin, kun se on pannut täytäntöön aiotun tukitoimenpiteen, ennen kuin se on ilmoittanut sitä. Asiassa Lorenz annettu tuomio perustui muun muassa jäsenvaltioiden intressiin saada nopea ratkaisu niissä tilanteissa, joissa tukitoimenpide on kiireellinen. Tätä perusteltua intressiä ei katsota olevan olemassa, kun jäsenvaltio toteuttaa toimenpiteen ennen ilmoittamista.(19)
88. Jotta asiassa Lorenz annetun tuomion seuraukset pätisivät, on näin ollen täytettävä kaksi edellytystä. Tuki kuuluu olemassa olevien tukitoimenpiteiden järjestelyyn ja jäsenvaltio voi myöntää sitä, jos a) komissio ei aloita EY 88 artiklan 2 kohdan mukaista kontradiktorista menettelyä kahden kuukauden kuluessa tuen ilmoittamisesta, ja b) asianomainen jäsenvaltio ilmoittaa ennakolta aikomuksestaan soveltaa ilmoitettua tukitoimenpidettä. Kreikan hallitus ei ole täyttänyt esillä olevassa asiassa jälkimmäistä edellytystä. Tukitoimenpiteen ilmoittamisesta lasketun kahden kuukauden määräajan päätyttyä jäsenvaltio ei saa myöntää asianomaista tukea ilmoittamatta siitä komissiolle. Se rikkoi näin ollen EY 88 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen mukaisia velvoitteita. Tuki on näin ollen katsottava lainvastaiseksi.
b) EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn kesto
89. Kreikan hallitus on väittänyt, että 26 kuukauden mittainen aika, joka on kulunut EY 88 artiklan 2 kohdan mukaiseen menettelyyn, on liian pitkä. Asiassa RSV vastaan komissio annetussa tuomiossa(20) todettiin, että 26 kuukauden aika, jonka komissio tarvitsi tehdäkseen päätöksensä, oli niin pitkä, että se saattoi herättää kantajassa perustellun luottamuksen siihen, että tuki oli perustamissopimuksen mukainen, joten komissio ei voinut vaatia asianomaisia kansallisia viranomaisia perimään tukea takaisin. Tätä ratkaisua on kuitenkin mielestäni tulkittava asian erityisten seikkojen kannalta.
90. Asiassa RSV vastaan komissio annetussa tuomiossa kyseessä ollut tuki oli varsinaisesti ilmoitettu komissiolle, vaikkakin vasta sen jälkeen, kun se oli jo maksettu edunsaajalle. Tuki oli yhteydessä lisäkustannuksiin, jotka aiheutuivat toimesta, johon jo oli myönnetty komission hyväksymää tukea. Tuki koski alaa, jolle kansalliset viranomaiset olivat jo vuodesta 1977 lähtien myöntäneet komission hyväksymää tukea. Arvioitaessa sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille ei tarvittu perusteellista tutkimusta. Yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että kantaja saattoi näiden seikkojen perusteella kohtuullisesti olettaa, ettei komissio enää hylkäisi tukea.
91. Asiassa RSV vastaan komissio annetun tuomion ja esillä olevan asian tosiseikat eroavat kuitenkin olennaisesti toisistaan.
92. Esillä olevassa asiassa on varmaa, että Kreikka on tehnyt 7.6.1993 ainoastaan puutteellisen ilmoituksen. Komission 7.4.1998 tekemästä ilmoituksesta(21) käy selvästi ilmi, että komissiolla ei ollut kyseisenä ajankohtana käytössään kaikkia tarvittavia tietoja sen arvioimiseksi, oliko myönnetty valtiontuki perustamissopimuksen määräysten mukainen. Komissio lähetti 31.10.1993 Kreikan viranomaisille kirjeen, jossa se pyysi lisätietoja suunnitelluista toimenpiteistä. Lisäksi komissio lähetti 5.2.1997 päivätyllä kirjeellään Kreikan viranomaisille kehotuksen vastata aiempaan kirjeeseen. Jälkimmäisessä kirjeessään komissio ilmoitti Kreikan viranomaisille, että pyydettyjen tietojen toimittamatta jättäminen voisi johtaa siihen, että komission olisi pakko aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely. Komissio aloittikin menettelyn 19.12.1997 Kreikan hallituksen jätettyä antamatta vastauksen kolmen ja puolen vuoden kuluessa. Ajanjakson pituus johtuu näin ollen, ainakin 19.12.1997 saakka, lähinnä Kreikan hallituksesta itsestään, koska se ei esittänyt tietoja komissiolle asianmukaisesti.
93. Lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla myönnetyllä tuella ei ollut myöskään mitään yhteyttä sen toimen lisäkustannuksiin, jota varten oli jo myönnetty komission hyväksymää tukea. Kaikkia olennaisia tosiseikkoja ja olosuhteita koskeva tutkimus saattoi näin ollen kestää kauemmin kuin asiassa RSV vastaan komissio.(22) Se, ettei tämä tutkimus ollut yksioikoinen, käy ilmi siitä tosiseikasta, että Kreikan hallituksen oli annettava sitä varten runsaasti tietoja muun muassa niistä 116 tapauksesta, joissa riidanalaista järjestelyä oli sovellettu.
94. Näiden täysin poikkeavien tosiseikkojen ja olosuhteiden vuoksi kantaja ei voi menestyksellisesti vedota asiassa RSV vastaan komissio annettuun tuomioon.
VII Lain 2237/94
5 §
95. Pääasiassa Kreikan hallitus on esittänyt kolme kanneperustetta komission sitä kantaa vastaan, että lain 2237/94
5 § on vastoin EY 87 artiklaa ja että tämän säännöksen nojalla myönnetty valtiontuki oli perittävä takaisin:
– komissio oli Kreikan hallituksen mukaan katsonut virheellisesti, että maatalousosuuskuntien velkojen konsolidointia koskevan Kreikan lain 2237/94
5 § oli EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki
– myöskään komission kanta, jonka mukaan myönnettyä tukea ei voitu EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan tai EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, ei ole sen mukaan pätevä
– komissio katsoi sen mukaan virheellisesti, että tämän järjestelyn soveltamista ei voitu oikeuttaa vetoamalla EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaan.
96. Kreikan hallituksen kanneperusteet kohdistuvat erityisesti päätöksen seuraaviin perustelukappaleisiin:
”(116)	Komissio huomauttaa, että voimassa olevien oikeussäännösten mukaisesti kaikilla Kreikan pankeilla on oikeus toteuttaa velkajärjestelyjä. Ehdot, joita näissä velkajärjestelyissä noudatetaan, riippuvat kunkin pankin omasta harkinnasta, joka perustuu sen kaupallisessa pankkitoiminnassa noudattamaan käytäntöön. Kreikan lain 2237/94
5 §:n voimaantulo mahdollistaa KMP:lle samantyyppisten toimenpiteiden toteuttamisen, mutta ehdot on määritelty yksityiskohtaisemmin. Näin ollen komissio voi olettaa, että toimenpiteitä ei olisi toteutettu tavanomaisin markkinaehdoin, toisin sanoen jos KMP noudattaisi yksityisen velkojan periaatetta ja toimisi yksinomaan kaupalliseen pankkitoimintaan liittyvien perusteiden mukaisesti.
(117)	Ensinnäkin valikoivan menettelyn käyttöönotto supistaa kelpuutettavien yritysten määrää huomattavasti. Kreikan lain 2237/94
5 § koskeekin erityisesti maatalousosuuskuntia, eikä sitä voida soveltaa muun tyyppisiin yrityksiin. Toiseksi, vaikka velkajärjestelyihin sovellettavien korkojen määrääminen onkin yleensä pankkien harkittavissa, näille järjestelyille säädetään Kreikan lain 2237/94
5 §:ssä hyvin edulliset ehdot jopa 15 vuoden laina-ajalla, johon kuuluu 3 vapaavuotta ja tällaisten lainojen tavanomaista markkinakorkoa 50 prosenttia alhaisempi korko.
(118)	Näin ollen komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva ja vääristää kilpailua sisämarkkinoilla. Tuensaajaosuuskunnat saavat sen myötä kilpailuetuja, jotka eivät ole yksityisen velkojan periaatteen mukaisia.
(119)	Komissio katsoo, että tuki-intensiteetti vastaa vähintään osuuskunnan koko lainamäärää vastaavan uuden lainan myöntämistä 10–15 vuodeksi korolla, joka on 50 prosenttia konsolidointilainoihin sovellettavasta tavanomaisesta markkinakorosta. Koska ohjelmaa sovellettiin 116 tapauksessa eikä komissio voi sulkea pois mahdollisuutta, että ainakaan joillekin näistä osuuskunnista ei voitaisi myöntää velkajärjestelyä tavanomaisin markkinaehdoin, tuki-intensiteetti voi olla joissakin tapauksissa jopa 100 prosenttia, jos jotakin näistä osuuskunnista ei olisi kelpuutettu velkajärjestelyyn missään olosuhteissa (41 kohta, komission tiedonanto ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan sekä komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta teollisuustuotannon alalla toimiviin julkisiin yrityksiin).(23)
(120)	Lisäksi Kreikan viranomaisten väite, jonka mukaan osuuskuntien velkojen järjestäminen olisi KMP:lle taloudellisesti edullisempaa kuin pakottaa osuuskunnat kuten AGNO konkurssiin, ei kestä lähempää tarkastelua. Komissio katsoo, että tämä asia olisi arvioitava tapauskohtaisesti.
(121)	AGNO-osuusmeijerin tapauksessa Kreikan hallitus tuki sitä mitätöimällä velkoja tai järjestelemällä niitä KMP:n välityksellä ainakin neljässä eri tapauksessa (Kreikan laki 2008/92, Kreikan laki 2198/94, Kreikan laki 2237/94 ja Kreikan laki 2538/97). Mikä tahansa yksityinen sijoittaja olisi lisätappioilta välttyäkseen jossain vaiheessa kyseenalaistanut osallisuutensa osuuskunnan toimintaan.
(122)	Toiseksi Kreikan viranomaiset eivät osoittaneet, että yksityiset pankit olisivat toimineet samalla tavoin samoilla ehdoilla maatalousosuuskuntien velkojen huojentamiseksi.
(123)	Kolmanneksi AGNOn velka KMP:lle oli 16,754 miljardia Kreikan drakmaa, kun taas AGNOn nettovarallisuuden markkina-arvo oli noin 7 miljardia Kreikan drakmaa. AGNOn velka muille pankeille (698 miljoonaa Kreikan drakmaa) oli KMP:n saataviin verrattuna vähäinen, mikä osoittaa, että vaikka koko pankkijärjestelmä olisi myöntänyt AGNOlle edulliset lainaehdot,(24) KMP:n tarjoamia etuja ei olisi voinut pitää muiden pankkien tarjoamien etujen kanssa vertailukelpoisena. Vaikka myös asetettujen vakuuksien nimellinen kokonaisarvo (44,23 miljardia Kreikan drakmaa) ylittää järjesteltävän velan määrän, komissio huomauttaa, että suurin osa näistä vakuuksista koostuu osuuskunnan jäsenten yhteisvastuusta (30,55 miljardia Kreikan drakmaa) tai saatavista (4,84 miljardia Kreikan drakmaa). Tällaiset vakuudet voivat osoittautua tavallisesti hyvin vaikeasti realisoitaviksi tai epävarmoiksi, riippuen kyseisten saatavien nimenomaisesta luonteesta.(25)
(124)	Siksi komissio katsoo, että kaikki edellytykset perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi täyttyvät.”
A Ensimmäinen kanneperuste: Onko Kreikan lain 2237/94
5 § EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tukitoimenpide?
1.
Asianosaisten lausumat
97. Ensimmäisellä kanneperusteella Kreikan hallitus väittää, että maatalousosuuskuntien velkojen konsolidoinnista annetun lain 2237/94
5 § ei ole EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtion tukitoimenpide. Kreikan hallitus esittää tämän kanneperusteen tueksi neljä argumenttia.
98. Ensinnäkin Kreikan hallitus moittii komissiota siitä, että tämä on katsonut virheellisesti, että velkojen järjestäminen edellä mainitun lain 5 §:n nojalla ei täytä yksityisen sijoittajan periaatetta. Toiseksi se torjuu komission kannan, jonka mukaan KMP harjoittaa erityistä tehtävää. Kolmas väite on se, että KMP:lla ei ollut velvollisuutta velkojen uudelleenjärjestelyyn eikä se ollut hyväksynyt kaikkia velkojen uudelleenjärjestelyä koskevia pyyntöjä. Lopuksi Kreikan hallitus väittää vielä, että valtio ei ole korvannut KMP:lle sen toimintaan liittyviä kustannuksia.
99. Kantaja katsoo, että KMP on toiminut yksityisen pääomasijoittajan tavoin. Kreikan hallitus väittää, että KMP on velvollinen toimimaan yksityisen pääomasijoittajan periaatteen mukaisesti harjoittaessaan kaikkia toimiaan voidakseen toimia tehokkaasti erityisen kilpailluilla rahoitusmarkkinoilla Kreikassa ja Euroopassa. Tätä varten velkojen uudelleenjärjestelyyn suostumiselle on asetettu tiukat vaatimukset.
100. KMP:lla oli huomattava taloudellinen intressi osuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelyyn. Vuonna 1994 monet osuuskunnat eivät pystyneet lyhentämään velkaansa. Tähän oli monia eri syitä.
101. Koska Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden aiheuttamasta vahingosta maksettiin vahingonkorvausta vasta 31.8.1993, osuuskunnille oli kertynyt paljon velkaa. Ne katettiin ainoastaan osittain lain 2008/92 perusteella toteutetulla toimella. Jäljellä olevan velkarasituksen korko oli huomattava, muun muassa sen vuoksi, että kyseisenä ajankohtana korkotaso oli huomattavan korkea. Osuuskuntiin kohdistui tästä syystä huomattava rahoitusrasitus, joka johtui jäljellä olevien velkojen korko- ja lyhennysvelvoitteista. Tällöin oli otettava huomioon myös, että myyntimahdollisuudet olivat pienentyneet Neuvostoliiton romahdettua, kun taas myyntikustannukset olivat kohonneet huomattavasti, koska tavanomaiset kauttakulkureitit olivat tukossa entisen Jugoslavian selkkauksen vuoksi. Myös Kreikan yleinen ilmapiiri oli epäsuotuisa sen vuoksi, että Kreikan hallitus harjoitti tiukkaa rahoitus- ja rahapolitiikkaa Kreikan talouden yhteensovittamiseksi Euroopan unionin muiden maiden talouden kanssa.
102. Velat ja niiden korkeat lyhennyskustannukset merkitsivät vakavaa vaaraa osuuskuntien jatkuvuudelle. Koska KMP:n asiakkaat ovat huomattavilta osin osuuskuntia, KMP:lla oli taloudellisten etujensa vuoksi välitön intressi sen suhteen, että osuuskunnat jatkavat toimintaansa. Jos osuuskunnat olisivat joutuneet vararikkoon, vaarana olisi ollut, että KMP olisi menettänyt paitsi lainasaatavansa myös tulevat tulonsa.
103. KMP:n päätökset, jotka koskivat osuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelyä, olivat näin ollen täysin sopusoinnussa sen tavan kanssa, jolla yksityinen pankki olisi toiminut tällaisissa olosuhteissa. KMP oli tutkinut kaikki pyynnöt velkojen uudelleenjärjestelemiseksi kaupallisten arviointiperusteiden avulla ja hyväksynyt ne ainoastaan, jos osuuskunnat täyttivät KMP:n yleiset edellytykset velkojen uudelleenjärjestelemiseksi. Siksi KMP esitti näitä järjestelyjä koskevat vaatimukset hallinnollisissa yleiskirjeissään nro 150/94 ja nro 22/95. (Ks. päätöksen 87 perustelukappale.) Monet eri osuuskunnat eivät täyttäneet arviointiperusteita, eikä niiden hakemuksia näin ollen hyväksytty. Lisäksi KMP on käytännössä ainoa maatalousalalla toimiva pankki.
104. Kantaja väittää, ettei komissio ole osoittanut, ettei yksityinen pankki olisi ryhtynyt samoihin järjestelyihin samoin edellytyksin samoissa olosuhteissa. Komissio ei ole sen mukaan myöskään osoittanut, että ”lain 2237/94
5 §:ssä säädetyt hyvin edulliset ehdot” olisivat yksityisen pankin asettamia ehtoja edullisemmat. Kreikan hallitus korostaa sitä, että on täysin asianmukaista kysyä, olisiko yksityinen pankki ryhtynyt samoin edellytyksin osuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelyyn kuin KMP.
105. KMP:n tehtävä Kreikan maatalousalalla velvoittaa KMP:n ottamaan päätöksissään huomioon alakohtaiset laajemmat seikat, kuten asiakkaiden elinkelpoisuuden pitkällä aikavälillä ja maineensa suojelun tämän alan lainanantajana. Komissio päättelee tästä, että KMP suorittaa erityistä tehtävää maatalousalalla. Kantaja kiistää tämän ja viittaa tällöin komission tiedonantoon ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan sekä komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta teollisuustuotannon alalla toimiviin julkisiin yrityksiin,(26) jossa todetaan, että on luontevaa hyväksyä, että emoyhtiö voi lyhyen ajanjakson kuluessa kantaa myös yhden tytäryhtiönsä tappiot voidakseen ajoittaa jälkimmäisen toiminnan lopettamisen mahdollisimman suotuisaan ajankohtaan. Tällaisten päätösten ei tarvitse perustua ainoastaan siihen todennäköisyyteen, että siitä saadaan suoraan voittoa, vaan myös muihin näkökohtiin, kuten ryhmän imagon säilyttämiseen tai toiminnan uudelleen suuntaamiseen. Kuitenkin, kun pääomien tuonti erkanee kaikesta tuottavuusnäkökulmasta jopa pitkällä aikavälillä, tällaiset käyttöönantamiset on katsottava tueksi.
106. Kantaja katsoo lisäksi, ettei lain 2237/94
5 §:ää voida rinnastaa valtiontukeen, koska KMP:lla ei ole 5 §:n nojalla velvollisuutta järjestellä osuuskuntien velkoja uudelleen eikä osuuskunnilla ole sen nojalla oikeutta vaatia KMP:lta velkojen uudelleenjärjestelyä. KMP ei ole myöskään saanut Kreikan valtiolta korvausta 5 §:n nojalla suorittamistaan velkojen uudelleenjärjestelyistä.
107. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen kantaja katsoo, että komission päätös on kumottava, koska se perustuu sovellettavien säännösten virheelliseen tulkintaan, tosiseikkojen virheelliseen tulkintaan sekä ristiriitaiseen ja puutteelliseen perusteluun.
108. Komissio vastaa tähän, että maatalousosuuskuntien velkojen konsolidoinnista annetun lain 2237/94
5 § on epäilemättä EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tukitoimenpide. Lain 2237/94
5 §:ssä säädetään KMP:n harjoittamasta osuuskuntien erityiskohtelusta, tämän kuitenkaan rajoittamatta niiden yleisten säännösten soveltamista, joiden nojalla pankeilla on mahdollisuus järjestellä uudelleen asiakkaidensa velat. Erityisesti on selvää, että lain 2237/94
5 §:ssä osuuskunnille vahvistetaan hyvin edulliset ehdot eli jopa 15 vuoden laina-aika, johon kuuluu 3 vapaavuotta ja tällaisten lainojen tavanomaista markkinakorkoa 50 % alhaisempi korko. Komissio pitääkin näin ollen oletettavana, että jotkin osuuskunnat eivät olisi voineet saada velkojaan uudelleenjärjestettyä tavallisin markkinaedellytyksin.
109. Toisaalta komission mukaan ei ole mahdotonta, että yritysten velkojen jotkin uudelleenjärjestelytoimet ovat markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukaisia. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että sen on suoritettava arviointi kaikissa tapauksissa erikseen. Esillä olevassa asiassa kyse on yleisestä ohjelmasta ja arviointi suoritetaan yleisellä ja abstraktilla tasolla. Esillä olevassa asiassa kantaja kiistää sen, että yleiset ohjelmat, joiden soveltaminen voi johtaa tuen myöntämiseen, on ilmoitettava komissiolle.(27)
110. Komissio katsoo, että KMP täyttää erityisen tehtävän. Tämä johtuu sen mukaan kahdesta seikasta. Ensinnäkään osuuskunnille lainoja myöntäviä yksityisiä pankkeja ei ole. Tämä merkitsee sitä, että KMP harjoittaa maatalousalalla erityistä tehtävää, joka eroaa tavanomaisten markkinaehtojen mukaisesta toiminnasta. Toiseksi KMP:a kiinnostaa suoran voiton saannin todennäköisyyden lisäksi myös muut näkökohdat, kuten asianomaisten yritysten jatkuvuus. Kreikan tätä näkökohtaa vastaan esille tuoma komission tiedonanto ei sovellu tähän asiaan, koska esillä olevassa tapauksessa kyse ei ole pääomaruiskeesta vaan velkojen uudelleenjärjestelyistä.
111. Kantaja on esittänyt, että lain 2237/94
5 § ei merkitse valtiontukea, koska KMP ei ole saanut Kreikan valtiolta korvausta velkojen uudelleenjärjestelystä. Komission mukaan tämä ei ole kuitenkaan ratkaisevaa sen kannalta, onko kyse valtiontuesta. KMP on julkisella sektorilla toimiva pankki, ja sen ainoa osakas on Kreikan valtio, jonka määräysvallassa pankki on. Lain 2237/94
5 §:n nojalla KMP:lla on mahdollisuus myöntää lainoja tavanomaisia markkinaehtoja edullisemmin ehdoin. Tämä valtion varoista maksettava etu on katsottava valtion tueksi.
2.
Asian arviointi
112. Lain 2237/94
5 §:ssä säädetään, että KMP voi auttaa osuuskuntia tietyin edellytyksin jäljellä olevien velkojen maksussa. Tämä ohjelma koskee kaikkia 31.12.1993 jäljellä olevia velkoja, joihin ovat syynä objektiiviset ja ulkoiset olosuhteet. Tämä merkitsee sitä, että esimerkiksi virheellisestä hallinnosta johtuville veloille ei voida hakea saneerausta. Uudelleenjärjestellyn lainan laina-ajan alkupuoliskolla ei tämän lain nojalla tarvitse maksaa korkoa. Tämän jälkeen korko on tällaisten lainojen tavanomaista markkinakorkoa 50 prosenttia alhaisempi. Laina-aika on vahvistettu kymmeneksi vuodeksi. KMP:lla on lisäksi mahdollisuus jatkaa laina-aikaa 15 vuoteen poikkeuksellisissa tapauksissa, joissa vaje on erityisen suuri, jolloin vapaavuosia on kolme, tai laskea korkoa alle 50 prosenttiin markkinakorosta. Osuuskuntia tuetaan ainoastaan, jos ne esittävät ensin kehitys- tai ajanmukaistamissuunnitelman toteutettavuutta koskevan tutkimuksen, josta ilmenee, että ne pystyvät maksamaan uudelleenjärjestellyt velat takaisin. Tämän lisäksi tuen myöntämiseen voidaan liittää joitakin ehtoja (esimerkiksi hallinnon ja organisaation ajanmukaistaminen, henkilöstön supistaminen, oman pääoman kasvattaminen jne.).
113. Seuraavassa käsittelen ensiksi Kreikan hallituksen kahta väitettä.
114. Kreikan hallitus on väittänyt, että koska se ei ollut maksanut KMP:lle korvausta, kyse ei voi olla valtiontuesta. Tämä väite ei ole hyväksyttävä.
115. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, että EY 87 artiklan 1 kohta käsittää kaikki rahavarat, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää yritysten tukemiseen, riippumatta siitä, ovatko nämä varat pysyvästi julkisen sektorin varoja. Näin ollen vaikka määrät, jotka vastaavat asianomaista toimenpidettä, eivät ole pysyvästi valtionkassan omistuksessa, tosiasia on, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä, joten ne voidaan katsoa julkisen sektorin varoiksi.(28)
116. KMP on huomattavilta osin Kreikan valtion määräysvallassa. On kiistatonta, että KMP:n ainoa osakas on Kreikan valtio. Hallintoneuvosto nimitetään lisäksi hallituksen päätöksellä, ja Kreikan hallitus voi näin ollen harjoittaa määräävää vaikutusta suoraan tai välillisesti. On todettava, että Kreikan valtio voi ohjata KMP:n varojen käyttöä KMP:hen kohdistuvan määräävän vaikutuksensa ansiosta ja voi rahoittaa erityisiä etuja osuuskunnille. KMP:n myöntämät varat ovat näin ollen EY 87 artiklassa tarkoitettuja valtion varoja.
117. Ei myöskään voida hyväksyä sitä Kreikan hallituksen väitettä, jonka mukaan lain 2237/94
5 §:ää ei voida rinnastaa valtiontukeen, koska 5 § ei käsitä mitään velvoitetta järjestellä uudelleen osuuskuntien velkoja eikä anna osuuskunnille mitään oikeutta vaatia KMP:lta velkojen uudelleenjärjestelyä. Tämä koskee yhtä lailla Kreikan hallituksen sitä vastaväitettä, että 5 § ei käsitä tukea, koska kaikkia hakemuksia velkojen uudelleenjärjestelemiseksi ei ole hyväksytty.
118. Yhdyn komission huomautuksissaan esittämään väitteeseen, jonka mukaan tukitoimenpiteelle on ominaista, että kaikkia uudelleenjärjestelyä koskevia hakemuksia ei ole velvollisuutta hyväksyä. Kreikan hallituksen väite on sisäisesti ristiriitainen. Tukitoimenpiteet ovat nimittäin luonteeltaan valikoivia. Tämä erityisyys on myös yksi käsitteen ”tukitoimenpide” keskeisistä piirteistä. Viitatessaan väitteessään lain valikoivuuteen Kreikan hallitus tuo itse asiassa implisiittisesti esille yhden tukitoimenpiteen perustunnusmerkeistä.
119. Kreikan hallituksen kirjelmässä esitetään seuraavaksi kaksi vastaväitettä siihen komission käsitykseen, että KMP harjoittaa erityistä tehtävää, ja komission siihen kantaan, että velkojen järjestäminen edellä mainitun lain 5 §:n nojalla ei ole yksityisen sijoittajan periaatteen mukaista.
120. Kreikan hallitus on todennut huomautuksissaan, että KMP:n on huomioitava päätöksissään laajat alakohtaiset parametrit, kuten asiakkaiden elinkelpoisuuden pitkällä aikavälillä ja maineensa suojelemisen tämän alan lainanantajana. Komissio päättelee tästä, että KMP harjoittaa erityistä tehtävää, muun muassa siitä syystä, että KMP toimii käytännössä maatalousalalla ainoana pankkina. Kreikan hallitus kiistää tämän käsityksen viittaamalla komission tiedonantoon ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan sekä komission direktiivin 80/723/ETY 5 artiklan soveltamisesta teollisuustuotannon alalla toimiviin julkisiin yrityksiin.(29) Päätelmä, johon se viittaa, koskee tilannetta, jossa emoyhtiö muista syistä kuin pelkän voitontavoittelun takia pystyi korvaamaan yhden tytäryhtiönsä tappiot.
121. Komission tiedonannon asianomaista katkelmaa ei voida kuitenkaan soveltaa esillä olevaan tilanteeseen. Paitsi että KMP:n ja maatalousosuuskuntien välistä suhdetta ei voida verrata emo- ja tytäryhtiön väliseen suhteeseen, esillä olevassa asiassa ei ole myöskään kyse pääomaruiskeesta vaan velkojan ja velallisen välisestä velkojen uudelleenjärjestelystä. Vertailu ei ole näin ollen pätevä.
122. Olen sitä mieltä, että KMP hoitaa erityistä tehtävää. Tähän on syynä ensinnäkin se, että KMP toimii käytännössä maatalousalan ainoana pankkina. On pääteltävissä, että Kreikan hallitus myöntää itsekin KMP:lla olevan tällainen tehtävä, koska se on korostanut huomautuksissaan, että on täysin asianmukaista kysyä, olisiko yksityinen pankki ryhtynyt maatalousosuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelyyn samoin ehdoin kuin KMP. Toiseksi Kreikan hallitus on ilmoittanut, että KMP:n on otettava huomioon laajemmat alakohtaiset parametrit. Valtio voi julkisten yritystensä avulla pyrkiä muihin kuin kaupallisiin päämääriin, kuten direktiivin 80/723 11. perustelukappaleessa todetaan. Myös tältä kannalta on todettava, että KMP harjoittaa erityistä tehtävää.
123. Lopuksi on arvioitava Kreikan hallituksen moitetta, jonka mukaan komissio on katsonut virheellisesti, että lain 2237/94
5 § ei täytä yksityisen sijoittajan periaatetta.
124. Ensinnäkin on muistettava, että yksityisen sijoittajan käyttäytymiseen perustuva arviointiperuste on johdettu siitä periaatteesta, että julkista ja yksityistä sektoria on kohdeltava yhdenvertaisesti, mikä tarkoittaa sitä, että sellaista pääomaa, jonka valtio suoraan tai välillisesti on antanut yrityksen käyttöön tavanomaisia markkinaolosuhteita vastaavissa olosuhteissa, ei voida pitää valtiontukena.(30)
125. Asiassa Belgia vastaan komissio annetussa tuomiossa(31) yhteisöjen tuomioistuin katsoi seuraavaa: ” – – että 92 artiklan 1 kohdan mukaan perustamissopimuksen kyseistä alaa koskevissa määräyksissä valtiontuella tarkoitetaan valtion myöntämää tukea tai valtion varoista (muodossa tai toisessa) myönnettyä tukea. Tästä seuraa – – ettei voida tehdä eroa sen mukaan, myönnetäänkö tuki lainan vai pääomasijoituksen muodossa. Kummassakin edellä mainitussa muodossa myönnetty tuki kuuluu perustamissopimuksen 92 artiklan sisältämän kiellon soveltamisalaan, jos kyseisessä määräyksessä esitetyt edellytykset täyttyvät. Sen selvittämiseksi, onko tällainen toimenpide katsottava valtiontueksi, on asianmukaista käyttää komission päätöksessä esitettyä arviointiperustetta – – joka perustuu yrityksen mahdollisuuksiin saada kyseiset rahamäärät yksityisiltä pääomamarkkinoilta. Jos yhtiön pääoma on julkisen vallan omistuksessa, on erityisesti syytä arvioida, olisiko ennustettavissa olevien kannattavuusnäkymien perusteella toimiva yksityinen osakkeenomistaja – jos ei oteta huomioon yhteiskunnallisia, aluepolitiikkaan liittyviä sekä alakohtaisia tekijöitä – tehnyt samanlaisissa olosuhteissa kyseisen kaltaisen pääomasijoituksen.”
126. Esillä olevassa asiassa lain 2237/94
5 §:n nojalla säädetyt ehdot ovat hyvin edulliset. Kreikka ei ole perustellut vakuuttavasti sitä, että yksityiset pankit olisivat ryhtyneet velkojen uudelleenjärjestelyyn samoin suotuisin ehdoin. Päinvastoin on erittäin vaikea kuvitella, että yksityinen pankki, joka toimii tavanomaisin markkinaehdoin, suostuisi pitkäkestoiseen lyhennysvapaaseen jaksoon ja korkotasoon, joka on tällaisten lainojen tavanomaista markkinakorkoa 50 prosenttia alhaisempi. Velkojen uudelleenjärjestely tapahtuu lain 2237/94
5 §:n nojalla sellaisin ehdoin, että niitä ei voida pitää tavanomaisina pankin kannalta. Jos voitaisiin, esillä olevan kaltaiseen erityisjärjestelyyn ei olisi silloin ollut tarvetta.
127. KMP:n vertaaminen yksityiseen sijoittajaan ontuu. Jos yksityinen pankki olisi vastaavissa olosuhteissa ryhtynyt tällaiseen velkojen uudelleenjärjestelyyn odotettavissa olevan kannattavuuden perusteella ja kaikista sosiaalisista näkökohdista taikka alue- tai alakohtaisesta politiikasta riippumatta, kyse ei olisi ollut valtiontuesta. Yksityisen luotonantajan oletetaan nimittäin toimivan omien kaupallisten etujensa mukaisesti. Sitä vastoin KMP:n on otettava huomioon toiset edut kuin yksityisen pankin. Se ei toimi ainoastaan omien kaupallisten etujensa mukaisesti, vaan sen on lisäksi otettava huomioon alakohtaiset edut, joita oma kaupallinen etu ei kata. Jos juuri näiden kattavampien etujen mukaisesti ryhdytään luottojärjestelyihin, joista Kreikan hallituksenkin mukaan voidaan kysyä, olisiko yksityinen pankki niihin ryhtynyt, on oletettava, että nämä järjestelyt eivät täytä yksityisen sijoittajan kriteeriä. Ne on sen vuoksi lähtökohtaisesti katsottava valtiontueksi. Tähän ei vaikuta se, että osuuskunnille asetetaan elinkelpoisuuden tapaisia ehtoja.
128. Edellä mainittujen seikkojen perusteella ei voida pätevästi väittää, että KMP:n toiminta lain 2237/94
5 §:n nojalla täyttää yksityisen sijoittajan kriteerin. Kreikan hallituksen väite on näin ollen hylättävä perusteettomana.
B Toinen kanneperuste: tuen yhteensopivuus EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan tai EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa
1.
Asianosaisten lausumat
129. Kreikan hallituksen toisessa kanneperusteessaan esittämät väitteet, joilla se tukee kantaansa, jonka mukaan lain 2237/94
5 § soveltuu yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan tai EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti, ovat hyvin samantapaisia kuin ne, jotka se esitti lain 2008/92
32 §:n 2 momenttiin liittyvissä huomautuksissaan. Niiden tarkemman sisällön osalta viittaan lyhyesti 49–52 ja 59–67 kohdassa esitettyyn. Vastaavasti myös komission esittämä vastaväite on lähes yhtäpitävä, ja tältä osin viittaan 53–55 ja 68–70 kohtaan.
2.
Asian arviointi
130. Samoista syistä, jotka esitetään tämän ratkaisuehdotuksen 56–58 ja 71–74 kohdassa tarkasteltaessa toista ja kolmatta kanneperustetta, jotka koskevat komission esittämää kantaa lain 2008/92
32 §:stä, katson, että Kreikan hallituksen esittämät perusteet eivät soveltuvin osin ole kestäviä eikä niillä voida perustella lain 2237/94
5 §:ää.
C Kolmas kanneperuste: tuen yhteensopivuus EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa
1.
Asianosaisten lausumat
131. Tällä kanneperusteella Kreikan hallitus väittää, että siinä tapauksessa, että Kreikan lain 2237/94
5 § katsotaan valtiontueksi, tämä säännös soveltuu yhteismarkkinoille EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Tässä artiklassa todetaan, että tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen myönnetty tuki soveltuu yhteismarkkinoille, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
132. Vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi tarkoitettua valtion tukea koskevista yhteisön suuntaviivoista annetusta komission tiedonannosta(32) ilmenee, että uudelleenjärjestelytuki voidaan hyväksyä, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
i) Tuella on palautettava elinkelpoisuus;
ii) kilpailun merkittävä vääristymä on estettävä;
iii) tuen on vastattava uudelleenjärjestelyn kustannuksia ja hyötyjä; uudelleenjärjestelysuunnitelma on pantava täytäntöön kokonaisuudessaan ja sen ehtoja on noudatettava; on harjoitettava valvontaa ja laadittava vuosikertomuksia.
133. Kreikka moittii komissiota siitä, että se on arvioinut neljää viimeistä ehtoa virheellisesti. Kreikan hallituksen mukaan toinen ehto on täytetty, koska uudelleenjärjestelyä sovelletaan erityisesti pieniin osuuskuntiin ja joissakin tapauksissa tappiollisia toimintoja on ollut lopetettava tai karsittava. Myös kolmas ehto on täytetty. Velkojen uudelleenjärjestelyyn hyväksyttyjen 388 maatalousosuuskunnan luettelosta huomataan, että tuesta suurin osa vastaa uudelleenjärjestelyn kustannuksia ja hyötyjä. Päätöksessä komissio väitti, ettei ole takeita siitä, että hyväksytty tuki rajoitetaan kaikissa tapauksissa ehdottoman välttämättömään vähimmäismäärään. Kreikka esittää tämän syyksi sen, että komissio ei ole tutkinut kaikkia tapauksia erikseen. Jos komissio olisi näin tehnyt, se olisi tullut siihen johtopäätökseen, että kolmas ehto oli niissä täytetty. Myös kaksi viimeistä ehtoa on täytetty, sillä KMP on ryhtynyt toimiin aina sen vaikuttaessa välttämättömältä. Lisäksi on harjoitettu valvontaa ja laadittu vuosittaisia kertomuksia.
134. Lisäksi tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä siten, että yhteinen etu huomattavasti vaarantuu.
135. Kreikan hallituksen mukaan tästä selvityksestä seuraa, että velkojen uudelleenjärjestely ja maatalousosuuskuntien toiminta vähemmän vaurailla alueilla paremmalla taloudellisella perustalla edistää siellä harjoitettavan maanviljelyksen toimintakykyä ja taloudellista kehitystä. Markkinat eivät sen mukaan saa tätä itse aikaan. Markkinoilla ei ole maatalousalan kannalta mitään merkitystä, koska samoin kuin kaikissa EY:n jäsenvaltioissa tämän alan erityiset tunnusmerkit kaikissa EY:n jäsenvaltioissa ovat johtaneet maataloustuotannon huomattavaan säännöstelyyn. (Katso myös EY 33 ja EY 42 artikla).
136. Komissio on kantajan mukaan rikkonut myös EY 158 artiklaa. Tässä artiklassa määrätään, että ”edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi”. Kreikan hallituksen mukaan 5 artiklalla pyritään yhteisön korkeampaan päämäärään eli taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseen.
137. Komissio vastaa tähän, että yhteisön politiikkaa täytäntöönpantaessa on tietysti otettava huomioon taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevat määräykset (EY 159 artikla). Näin tapahtui myös uudelleenjärjestelytuen yhteydessä. Tuotantokyvyn karsimisvaatimuksesta on mahdollista antaa myös joustavampi tulkinta, jos asianomaiset yritykset sijaitsevat haavoittuvilla alueilla.(33) Tämä joustavampi lähestymistapa ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että ehtoja ei sovelleta lainkaan.
138. Kantaja ei perustele myöskään sitä, että laista puuttuu arviointiperuste, joka koskee osuuskunnilta vaadittua vähimmäisosuutta uudelleenjärjestelyn kustannuksista. Vielä merkittävämpää on se, että lain soveltaminen ei rajoitu pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, minkä vuoksi riidanalaiseen ohjelmaan sen nykyisessä muodossa on jo lähtökohtaisesti mahdotonta soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusperustetta.
139. Kantaja on sitä mieltä, että komission olisi tullut arvioida tapauksia yksitellen. Komissio kiistää tämän. Siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ilmoittaa valtiontukiohjelman yleisessä ja abstraktissa muodossa, komissio arvioi sitä yleisten ja abstraktien ominaispiirteiden perusteella. Tämä merkitsee sitä, että ohjelman on sisällettävä riittävät takeet siitä, että kaikki vaatimukset, jotka koskevat sopusointua EY 87 artiklan kanssa, täytetään. Tällaisten takeiden puuttuessa asianomainen ohjelma on katsottava yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että yksittäisistä tuen myöntämistapauksista voidaan ilmoittaa ja että ne voidaan tutkia ja arvioida omien ansioidensa perusteella riippumatta yleisestä ohjelmasta.
2.
Asian arviointi
140. EY 87 artiklan 3 kohdalla komissiolle annetaan harkintavalta, jota käyttäessään sen on arvioitava taloudellisia ja sosiaalisia seikkoja yhteisön kannalta katsoen.(34) Esillä olevassa asiassa ei ole tullut esille, että todetessaan, että asianomaisella tukiohjelmalla ei ollut oikeutta EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaiseen poikkeukseen, komissio ylitti tämän harkintavallan rajat. Komissio on tarkastellut riidanalaisen päätöksen 158.–191. perustelukappaleessa riittävästi kaikkia EY 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan näkökohtia. Se on tarkastellut tällöin erityisesti vaatimuksia, joita vaikeuksissa olevien yritysten rakenteiden uudistamista koskevat yhteisön yleiset suuntaviivat sisältävät.(35) Tämä arviointi on johtanut siihen tulokseen, että lain 2237/94
5 §:n mukainen ohjelma ei täytä suuntaviivojen vaatimuksia useassakaan suhteessa. Kreikan hallituksen esille tuomat väitteet eivät sisällä tosiseikkoja tai olosuhteita, joiden perusteella voidaan olettaa komission arvion perustuneen virheellisiin tosiseikkoihin. Siitä ei ilmene myöskään, että komissio on päätynyt niiden perusteella virheellisiin johtopäätöksiin. Näin ollen myös tämä kanneperuste on tehoton.
VIII AGNOlle myönnetty tuki
Asianosaisten toteamukset
141. Pääasiassa Kreikan hallitus on esittänyt kaksi kanneperustetta sitä komission arviota vastaan, että AGNOlle myönnetty tuki on yhteismarkkinoille soveltumaton. Ne voidaan tiivistää seuraavasti:
– Komissio katsoi sen mukaan virheellisesti, että tuki, joka on myönnetty AGNOlle lain 2008/92
32 §:n 2 momentin ja lain 2198/94
19 §:n 1 momentin nojalla, on yhteismarkkinoille soveltumaton.
– Komission arvio, jonka mukaan tukea, joka myönnettiin AGNOlle lain 2237/94
5 §:n ja Kreikan keskuspankin pääjohtajan 5.10.1989 tekemän päätöksen nojalla, ei voida katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, ei ole myöskään pätevä.
A Ensimmäinen kanneperuste: AGNOlle lain 2008/92
32 §:n 2 momentin ja lain 2198/94
19 §:n 1 momentin perusteella myönnetyn tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
1.
Asianosaisten lausumat
142. Kreikan hallitus moittii komissiota siitä, että se on olettanut virheellisesti AGNOn velkojen uudelleenjärjestelyn ja Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden aiheuttaman vahingon olevan syy-yhteydessä keskenään. Vaikka komissio on todennut, että kuudessa tapauksessa tuen myöntäminen oli yhteydessä Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuteen, se ei katso tätä tukea EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi oikeutetuksi valtiontueksi. Se viittaa päätöksessään siihen, että tuki, joka on myönnetty AGNOlle ydinvoimalaonnettomuuden seurausten korvaamiseksi, koski ainakin osittain vahinkoa, joka johtui AGNOn tuottajilleen maksamien keskimääräisten hintojen ja näiden alkutuotteiden ohjehintojen välisestä erosta. Komission mukaan tämä menetys johtuu maidon korkeammista tuotantokustannuksista eikä poikkeuksellisesta tapauksesta sinänsä. Kreikan hallituksen mukaan tämä arvio on virheellinen, koska AGNOn kärsimä vahinko johtuu tuoreiden maitotuotteiden ostamisesta ennen ydinvoimalaonnettomuutta vallinneisiin markkinahintoihin. AGNOn kilpailijat eivät olleet velvollisia ostamaan saastunutta maitoa, eivätkä ne myöskään tehneet niin. AGNO on suojellut jäseniään korvaamalla ydinvoimalaonnettomuuden aiheuttaman vahingon. Kreikan hallitus katsookin, että syy-yhteys on olemassa.
143. Lisäksi Kreikan hallitus katsoo, että vahingosta, jonka AGNO on kärsinyt Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden johdosta, ei ole maksettu liian suurta korvausta. Myönnetty 1,38 miljardin GRD:n määrä kattaa 851 000 000 GRD:n suuruisen suoran tappion ja tälle tappiolle lasketun 529 890 000 GRD:n suuruisen koron. Tappiolle laskettu tosiasiallinen korko oli 959 790 000 GRD. Kreikan hallitus tuokin esille, että 529 890 000 GRD:n suuruisen koron uudelleenjärjestely ei ole liian suuri korvaus tosiasiallisesti kärsityistä vahingoista. Tämän velan uudelleenjärjestely onkin näin ollen katsottava EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaiseksi soveltuvaksi tueksi.
144. Komissio väittää tähän, että Kreikan lain 2008/92
32 §:n nojalla AGNOlle myönnetty tuki oli tarkoitettu korvaamaan vahinko, joka oli aiheutunut siitä, että tuottajilta ostettiin suuria maitomääriä, joita ei muuten olisi saatu myydyksi, ja onnettomuutta edeltävään aikaan nähden korkeampiin hintoihin. Tämän vaikutukset markkinoihin ja valtioiden väliseen kauppaan ovat kiistattomia.
145. Tämä tuki on katsottava yritystueksi, eikä sillä ole suoraa yhteyttä Tšernobylin onnettomuuteen. Kyse on tällöin Kreikan valtion poliittisesta interventiosta alkutuottajien hyväksi. Myöskään poikkeuksellisen tapahtuman ja velkojen välillä ei ole syy-yhteyttä.
146. Komissio tuo esille, että tuki, joka on myönnetty AGNOlle lain 2198/94
19 §:n nojalla (529 890 000 GRD), on viime kädessä korkoa myöhästyneelle korvaukselle Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuuden aiheuttamasta vahingosta. Tämä tuki on kiellettyä yritystukea, eikä se ole suorassa yhteydessä poikkeukselliseen tapahtumaan. Koska tuki on myönnetty samasta syystä kuin tuki, joka myönnettiin Kreikan lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla, johtopäätöksen on oltava sama myös tässä tapauksessa.
2. Asian arviointi
Alustava huomio
147. Lain 2008/92
32 §:n 2 momentin ja lain 2237/94
5 §:n edellä esitetystä arvioinnista havaitaan, että AGNOa on tuettu kahden lainvastaiseksi katsottavan tukitoimenpiteen avulla. Erityisesti AGNOn osalta toteutettujen toimenpiteiden arvioimiseen suhteessa EY 87 artiklaan olisi tarvittu yksilöity ilmoitus. Koska tällaista ilmoitusta ei ole nyt tehty, näiden kahden asianomaisen tukitoimenpiteen soveltaminen AGNOon ei voi olla muuta kuin lainvastaista.
148. Täydellisyyden vuoksi käsittelen lyhyesti Kreikan hallituksen kanneperusteita, jotka koskevat AGNOn erityistapauksen arviointia.
149. Jo 56–58 kohdassa totesin, että vahingon aiheuttaneeksi syyksi katsottavat luonnonmullistukset tai erityiset tapahtumat ja toisaalta sellaiset toimet, joita varten lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla otettiin velkaa, eivät olleet suorassa syy-yhteydessä keskenään. AGNOn erityistapauksessa kyse on vain välillisestä yhteydestä. Siitä syystä ei voida hyväksyä sitä väitettä, että erityiseen AGNOlle myönnettyyn tukeen voidaan soveltaa EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyä valtiontuen kieltoa koskevaa poikkeusta.
150. Toinen väite koskee tukea, joka on myönnetty AGNOlle lain 2198/94
19 §:n nojalla. Tämän tuen yhteydessä luonnonmullistukset tai erityiset tapahtumat, joiden on katsottava aiheuttaneen vahingon, ja toiminnot, joiden vuoksi velat on otettu, eivät ole missään syy-yhteydessä keskenään. Korko myöhästyneelle korvaukselle vahingosta, jonka osalta ei ole varmaa, että se on suora seuraus Tšernobylin ydinvoimalaonnettomuudesta, ei voi kuulua EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisen valtiontuen kiellosta tehtävän poikkeuksen piiriin. Kreikan hallituksen perustelu onkin näin ollen hylättävä.
B Toinen kanneperuste: lain 2237/94
5 §:n ja Kreikan keskuspankin pääjohtajan 5.10.1989 tekemän päätöksen nojalla AGNOlle myönnetyn tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
1.
Asianosaisten lausumat
151. Ensinnäkin Kreikan hallitus katsoo, että komissio on arvioinut virheellisesti tosiseikkoja, joilla oli osuutta AGNOn kohteluun vuonna 1995. Komissio on ottanut päätöksessään huomioon myöhemmät tosiseikat ja tiedot, joita KMP ei voinut tietää ollessaan liiketoimissa AGNOn kanssa. Näin ollen se ei voinut ottaa niitä huomioon. Sen vuoksi komission johtopäätös, jonka mukaan AGNO on saanut tukea neljä kertaa ja jokainen yksityinen sijoittaja olisi kyseenalaistanut myöhemmän rahoitussuhteensa AGNOon, ei ole pätevä.
152. Toiseksi komissio on sen mukaan katsonut riidanalaisen päätöksen 123 perustelukappaleessa virheellisesti, että KMP ei voinut ottaa vastaan jäsenten henkilökohtaista varallisuutta vakuudeksi osuuskuntaa uhkaavan vararikon varalta. Kantaja katsoo, että yksityinen sijoittaja olisi tehnyt samanlaisissa olosuhteissa samoin. Siinä tapauksessa, että henkilökohtaista varallisuutta ei voitaisi käyttää osuuskuntien lainojen vakuutena, lainsäädäntö, jonka nojalla jäsenet ovat yhteisvastuussa veloista, menettäisi merkityksensä.
153. Kolmanneksi komissio on arvioinut sen mukaan virheellisesti kustannus-hyötyanalyysia, jonka KMP laati ennen AGNOn velkojen uudelleenjärjestelyä. AGNOn varallisuuden objektiivinen arvo ei ollut 4 miljardia GRD:aa vaan lähes kaksi kertaa tämä määrä. AGNOn joutuessa vararikkoon ja lopettaessa toimintansa varallisuuden arvo olisi vähentynyt 50 prosentilla ja varaston 70 prosentilla. Lisäksi AGNOn velvoitteet KMP:a kohtaan erääntyivät 31.12.1994. Nämä velvoitteet olivat velkojen uudelleenjärjestelyn perusta ja ne olivat määrältään 8 061 000 000 GRD; komissio ei saanut tämän vuoksi ottaa päätöksessään huomioon AGNOn koko velkaa KMP:lle, joka oli määrältään 16 700 000 000 GRD, mistä yli puolet ei ollut erääntynyt velkojen uudelleenjärjestelyn hetkellä vuonna 1995. Aineelliset vakuudet, kuten kiinnelaina ja kolmansiin kohdistuvat KMP:n hyväksi olevat vaateet, joiden kokonaissumma lähenteli 9 miljardia GRD:aa, on katsottava riittäväksi vakuudeksi KMP:lle tai mille tahansa muulle pankille. Tämän johdosta KMP:n suorittama arviointi osoitti selvästi, että AGNOn antamat vakuudet olivat riittävät otettuihin velkoihin nähden.
154. Neljänneksi, kantaja jatkaa, arvioidessaan Kreikan keskuspankin pääjohtajan 5.10.1989 tekemää päätöstä nro 1620 komissio katsoi virheellisesti, että KMP:n oli sovellettava viitekorkoa AGNOn velkojen uudelleenjärjestelyyn. Komissio soveltaa viitekorkoa päättäessään alueellisesta tuesta. Pankit eivät käytä viitekorkoa myöntäessään lainoja asiakkailleen. Komissio ei selitä, minkä vuoksi KMP:n olisi tullut käyttää viitekorkoja. Näitä viitekorkoja, jotka ilmentävät pääomamarkkinoilla vallitsevaa keskimääräistä pankkikorkoa, kuten komission ja Kreikan viranomaisten välisillä on yhteisymmärryksessä todettu, ei sovelleta pankkien ja asiakkaiden välisiin tosiasiallisiin lainatoimiin.
155. Komissio katsoo, että Kreikan hallituksen moite, jonka mukaan komissio on ottanut huomioon myöhemmät tosiseikat, joita KMP ei voinut tietää eikä arvioida velkojen uudelleenjärjestelyn hyväksymisen aikana, on perusteeton. Kreikan hallitus ei itse asiassa käsittele komission vaikuttimia, joiden perusteella se katsoi tuen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Koska lain 2237/94
5 § ja Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemä päätös 1620 eivät täyttäneet yhteisön suuntaviivoissa asetettuja edellytyksiä, ne ovat näiden säännösten nojalla tapahtuvien toimien tapaan yhteismarkkinoille soveltumattomia.
156. Samoin myöskään KMP:n suorittama kustannus-hyötyanalyysi ei vastaa analyysiä, jollaisen yksityinen sijoittaja tekisi. AGNO-osuusmeijeri on saanut ainakin neljässä tapauksessa tukea KMP:n myöntämän velkojen anteeksiannon tai velkojen uudelleenjärjestelyn muodossa (Kreikan lait 2008/92, 2198/94, 2237/94 ja 2538/97). Jokainen yksityinen sijoittaja kyseenalaistaisi jossakin vaiheessa osallistumisensa tällaisen osuuskunnan rahoitukseen suuremman vahingon välttämiseksi.
157. KMP:n suorittamassa kustannus-hyötyanalyysissä verrataan AGNOn neljän miljardin suuruista omaa varallisuutta KMP:lta otettuun velkaan (16 700 000 000 GRD) ja yksityisille pankeille annettuihin sitoumuksiin (698 miljoonaa GRD). Tästä analyysistä havaitaan, että yksityiset sijoittajat puuttuvat lähes kokonaan. Vielä tärkeämpää on se, että KMP:n myöntämälle lainalle ei ole tosiasiasiallisia vakuuksia. Suurin osa vakuuksista muodostuu osuuskunnan jäsenten yhteisvastuusta. Tällaisia vakuuksia on käytännössä äärimmäisen vaikea muuttaa rahaksi. Näissä olosuhteissa ei voida väittää pätevästi, että yksityinen sijoittaja olisi jatkanut AGNOn rahoittamista ilman tosiasiallisia, talouselämässä yksinkertaisesti rahaksi muutettavia vakuuksia.
158. Komissio selvittää lopuksi, minkä vuoksi se arvioi vuoden 1995 velkojen uudelleenjärjestelyn yhteydessä KMP:n ja AGNOn sopimaa korkoa (21,5 %) suhteessa viitekorkoon (26,47 %). Komissio laskee viitekorot säännöllisesti jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa käytävissä neuvotteluissa sen käytössä olevien kansallisia pääomamarkkinoita koskevien tosiseikkojen perusteella. Ne kuvastavat keskimääräistä vallitsevaa korkoa, jota käytetään yrityksille myönnetyissä lainoissa. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon tämä viitekoron kuvastama keskiarvo voidakseen arvioida, onko niiden yrityselämälle myöntämillä lainoilla tukivaikutusta. Näin ollen onkin luontevaa, että komissio on ottanut arviointiperusteekseen viitekoron arvioidessaan KMP:n ja AGNOn välistä liiketointa.
2.
Asian arviointi
159. Onko KMP toiminut yksityisen sijoittajan tapaan velkojen uudelleenjärjestelyssä vuonna 1995? En pidä Kreikan hallituksen tämän tueksi esittämiä väitteitä vakuuttavina. Jo se seikka, että runsaan viiden vuoden kuluessa KMP:n oli tuettava AGNOa kolme kertaa, saattaa epätodennäköiseksi sen, että joutuessaan antamaan rahoitusruiskeen neljännen kerran KMP toimi yksityisen sijoittajan tapaan. Tämä pätee erityisesti sen takia, että tämän neljännen operaation KMP:lle aiheuttamat rahoitusriskit olivat huomattavia ja että AGNOn tarjoamat velan maksukeinot maksukyvyttömyystapauksessa olivat riittämättömiä ja tehottomia suhteessa KMP:n saataviin. Tämä jälkimmäinen seikka pätee erityisesti, kun kyse on saatavien perimisestä AGNOn jäseniltä. Tämän osuuskunnan osakkaina ne olivat kuitenkin vastuussa sen veloista. Velan uudelleenjärjestelyn yhteydessä sovittu vakuusmääräys ei juurikaan lisää tätä vastuuta. Jos tällainen velan periminen alkutuottajilta on ylipäänsä toteutuskelpoinen – vaikka se kohtaisikin suurta sosiaalista vastustusta – sen mahdolliset tuotot eivät ole korkeat. Tällöin nimittäin maatalouden haavoittuvat alkutuottajat, jotka ensinnäkin ovat jo menettäneet osuuskuntaan tekemänsä rahoitussijoituksen, asetettaisiin vielä vastuuseen KMP:n vielä maksamatta olevista – huomattavista – saatavista. On erittäin epätodennäköistä, että yksityinen sijoittaja olisi uskaltautunut, viimeaikaisten kokemusten kannalta, äärimmäisen uhkarohkeisiin rahoitustoimiin sellaisia vakuuksia vastaan, jotka ovat käytännössä vain vaivoin muutettavissa rahaksi.
160. Tältä kannalta Kreikan hallituksen perinpohjaiset selvitykset AGNOn liiketaloudellisesta tilanteesta eivät saa minua vakuuttuneeksi. Niissä ei loppujen lopuksi tarkastella asian ydintä eli sitä, että AGNO oli yritys, jossa vallitsi vuonna 1995 suoritetun velkojen uudelleenjärjestelyn jälkeen edelleen erittäin hienovarainen suhde KMP:n käyttöön antaman varallisuuden ja osuuskunnan jäsenten oman varallisuuden välillä. Kun otetaan huomioon edellä mainittu vakuuksien köykäisyys, on epätodennäköistä, että yksityinen sijoittaja olisi ottanut niitä selviä riskejä, jotka liittyivät jatkuvaan ja laajempaan rahoitukselliseen suhteeseen AGNOn kanssa.
161. Siitä, että komissio käyttää viitekorkoa arvioidessaan Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemää päätöstä nro 1620, on syytä esittää vielä seuraava lyhyt huomautus. Tällä korolla on tarkoitus laskea tämä tukivaikutus, joka esiintyy tuettuja lainoja koskevissa järjestelyissä.(36) Tämä viitekorko vastaa keskimääräistä korkotasoa, joka lasketaan eri jäsenvaltioissa keskipitkille tai pitkille lainoille (viidestä kymmeneen vuotta), joita varten tavanomaiset vakuudet on asetettu. Komissio ei voinut arvioida KMP:n ja AGNOn välisen liiketoimen sovittua korkoa muuten kuin suhteessa Kreikan osalta sovellettavaan viitekorkoon. Tästä sen oli pääteltävä, että sovittuihin korkoehtoihin sisältyi tukivaikutus. Tätä tukivaikutusta vahvistavat entisestään liiketoimen muut ehdot, kuten lyhennyksistä vapaa aika.
162. Johtopäätökseni on näin ollen se, että Kreikan hallituksen tässä kanneperusteessa esittämät väitteet eivät kumoa komission kantaa, jonka mukaan velkojen uudelleenjärjestely, josta KMP sopi AGNOn kanssa vuonna 1995, oli tukitoimi.
IX Muut kanneperusteet, jotka koskevat muun muassa päätöksen 3 artiklassa säädettyä velvollisuutta periä takaisin myönnetty tuki
163. Muut Kreikan hallituksen esittämät kanneperusteet voidaan ryhmitellä seuraavasti:
– komissio loukkasi yhdenvertaisuusperiaatetta toteamalla lain 2237/94 yhteismarkkinoille soveltumattomaksi
– komissio totesi virheellisesti, että Kreikan lait 2237/94 ja 2198/94 sekä Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemä päätös nro 1620 vaikuttivat haitallisesti kauppaan
– komission päätöksensä tueksi esittämät perustelut ovat puutteellisia
– komission päätös myönnetyn tuen takaisinperimisestä loukkaa suhteellisuusperiaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta
– myönnetyn tuen takaisinperintä on ehdottoman mahdotonta
A Ensimmäinen kanneperuste: yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaaminen
1.
Asianosaisten toteamukset
164. Komissio on Kreikan hallituksen mukaan loukannut yhdenvertaisuusperiaatetta toteamalla lain 2237/94 yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Euroopan unionin neuvosto totesi 15.12.1998 EY 88 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla, että Kreikan lain 2538/97 14–18 ja 21 artiklassa tarkoitetut tuet soveltuvat 158 672 miljoonan GRD:n enimmäismäärään saakka yhteismarkkinoille.(37) Jälkimmäisessä laissa viitataan toistuvasti lain 2237/94 säännöksiin. Kantaja katsoo, että neuvosto on näin katsonut kaikki aikaisemmat tukitoimenpiteet päteviksi.
165. Neuvosto on 15.12.1998 tekemässään päätöksessä hyväksynyt Kreikan lain 2538/97. Täten syntyneessä tilanteessa Kreikan maanviljelijät tai maatalousosuuskunnat eivät voineet varautua tilanteeseen, jossa aikaisemmilla tukitoimenpiteillä maksetut summat olisi vielä maksettava takaisin.
166. Komissio esittää tähän sen vastaväitteen, että neuvoston 16.12.1998 tekemä päätös, jolla erilaiset tukitoimenpiteet hyväksyttiin, ei ole tältä osin sovellettavissa, koska tämä päätös ei liittynyt muihin kuin hyväksyttyyn ohjelmaan. Lain 2538/97 sisältämissä viitteissä aikaisempaan lainsäädäntöön mainitaan erilaisten ohjelmien täydentävyys mutta ei sitä, että ne on sisällytetty lakiin 2538/97.
167. Jos Kreikan hallitus olisi halunnut saada aikaisemmin toteutettuun järjestelyyn suostumuksen, sen olisi tullut pyytää neuvostolta nimenomaisesti lupaa ennakolta. Kreikan laille 2538/97 annettua suostumusta ei voida laajentaa siten, että sillä katsottaisiin kaikkien edeltävien vastaavien järjestelyjen tulleen takautuvasti hyväksytyiksi.
168. Komissio hylkää Kreikan hallituksen moitteen, jonka mukaan lakien 2008/92 ja 2237/94 nojalla etua saaville yrityksille myönnetyn tuen takaisinperintä johtaa siihen, että ne joutuvat huonompaan asemaan kuin sellaiset yritykset, jotka ovat hyötyneet neuvoston hyväksymästä laista 2538/97. Tämä moite osuu erityisesti Kreikan hallitukseen itseensä. Se on nimittäin saanut aikaan neuvoston päätöksen, jolla laki 2538/97 hyväksyttiin. Eriarvoisella kohtelulla, joka siitä on väistämättömänä seurauksena, ei voida perustella sitä, että neuvoston joissakin tapauksissa antaman suostumuksen tuen myöntämiselle katsottaisiin koskevan kaikkia tapauksia, joissa tukea on tätä ennen myönnetty osuuskunnille yhteisön oikeuden vastaisesti.
169. Samasta syystä ei voida hyväksyä myöskään väitteitä, joiden perustana on väite, jonka mukaan aikaisemman tukiohjelman edunsaajina olevat maanviljelijät ovat kyvyttömiä ymmärtämään, minkä vuoksi heille myönnetty tuki on perittävä takaisin. Kreikan hallitus olisi voinut saada selville, että sen aikaansaamalla neuvoston päätöksellä saattaisi olla tämä seuraus.
2.
Asian arviointi
170. Euroopan unionin neuvosto voi päättää EY 88 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan, että tukitoimenpide soveltuu yhteismarkkinoille, jos poikkeukselliset seikat oikeuttavat tällaisen päätöksen. Tämä neuvoston toimivalta on luonteeltaan varsin poikkeuksellinen, ja se on poikkeus komission lähtökohtaisesti yksinomaiseen toimivaltaan arvioida kansallisia tukitoimenpiteitä. Neuvostolla on toimivalta todeta erityisten tukitoimenpiteiden soveltuvuus tai soveltumattomuus. Neuvoston tekemien päätösten soveltamisala ei ulotukaan pitemmälle kuin sellaisiin tukitoimenpiteisiin, joihin päätökset nimenomaisesti liittyvät. Muussa tapauksessa horjutettaisiin komission ensisijaista toimivaltaa. Neuvoston 15.12.1998 tekemässä päätöksessä (nro 14015) Kreikan lain 2538/97 14–18 ja 21 §:n katsottiin soveltuvan yhteismarkkinoille EY 87 artiklasta poiketen 158 672 000 000 GRD:n enimmäismäärään saakka. Soveltamisala määritellään täten tyhjentävästi ja tarkasti. Tämän soveltamisalan laajentaminen edelleen yhdenvertaisuusperiaatteeseen vetoamalla loukkaa EY 87 ja EY 88 artiklan mukaista toimivallanjakoa. Se voisi lisäksi johtaa EY 87 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon horjumiseen. Tämä kanneperuste ei voi tästä syystä menestyä.
B Toinen kanneperuste: haitallinen vaikutus kauppaan
1.
Asianosaisten toteamukset
171. Toisella kanneperusteella kantaja väittää, että jos Kreikan laki 2237/94, Kreikan laki 2198/94 ja Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemä päätös nro 1620 voidaan katsoa EY 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi, ne eivät ole kiellettyjä eivätkä yhteisön oikeuden vastaisia, kun otetaan huomioon se seikka, että ne eivät vääristä kilpailua eivätkä vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Velkojen uudelleenjärjestely koskee ainoastaan pientä osaa osuuskunnista eikä vaikuta valtioiden väliseen kauppaan tai kilpailusuhteisiin.
172. Komissio ei ole myöskään esittänyt perusteita sen johtopäätöksensä tueksi, että riidanalaiset säännökset vaikuttavat kauppaan.
173. Lisäksi kantaja viittaa komission 23.12.1994 päivättyyn tiedonantoon,(38) jossa todettiin, että tuki, joka on määrältään liian pieni vaikuttaakseen merkittävästi yhteisön sisäiseen kauppaan, ei ole kielletty. Tämä merkitykseltään vähäinen määrä on vahvistettu 50 000 ecuksi. Ainakin 17 tapauksessa, joissa velat on uudelleenjärjestelty Kreikan lain 2008/92
32 §:n 2 momentin nojalla, myönnetty tuki oli määrältään vähemmän kuin 50 000 euroa. Kreikan lain 2237/94
5 §:n nojalla tehdyistä velkojen uudelleenjärjestelyistä 90 koski sellaista määrää, joka oli 17 miljoonaa GRD (50 000 ecua) tai vähemmän.
174. Komissio esittää tähän sen vastaväitteen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yrityksille myönnetty valtion tuki vaikuttaa haitallisesti yhteisön sisäiseen kauppaan riippumatta myönnetyistä määristä ja yritysten koosta ja riippumatta siitä, harjoittavatko ne tuotteidensa vientiä vai eivät. Yksityiskohtaista taloudellista analyysia tai todistetta tosiasiallisista vaikutuksista kauppaan ei vaadita. Lisäksi esillä olevan kaltaisessa tapauksessa on otettava huomioon soveltamisen kumulatiiviset vaikutukset noin sataan osuuskuntaan.
175. Vähämerkityksistä tukea koskevaa kantajan väitettä ei voida komission mukaan hyväksyä. Vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä ei voida soveltaa maatalouden kaltaisiin herkkiin aloihin.
2.
Asian arviointi
176. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että tuen määrä on suhteellisen vähäinen tai että asianomainen yritys on suhteellisen pieni, ei ilman muuta tarkoita, ettei tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.(39) Muilla seikoilla, kuten muun muassa tuen kumulatiivisuudella tai sillä, että tuensaajayritykset toimivat erityisen kilpaillulla alalla, voi näet olla ratkaiseva merkitys arvioitaessa tuen vaikutusta kauppaan.(40) Maatalousalalla tällainen kova kilpailu vallitsee niiden jäsenvaltioiden tuottajien välillä, joiden tuotteet ovat vaihdannassa yhteisössä. Vuonna 1998 Kreikan maataloustuotanto oli 4,1 prosenttia Euroopan tuotannon kokonaisarvosta, ja Kreikka vie merkittäviä tuotemääriä muihin jäsenvaltioihin.(41) Tällaisissa olosuhteissa jo vähäiset tukimäärät voivat vaikuttaa haitallisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
177. On tosin mahdollista, kuten komissio itse on erityisesti vaikeuksissa olevia yrityksiä koskevissa suuntaviivoissaan ja vähämerkityksistä tukea koskevassa tiedonannossaan(42) myöntänyt, että joillakin erittäin vähäisillä tukimäärillä ei ole merkittävää vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, joten niistä ei tarvitse antaa tietoa etukäteen komissiolle.
178. Vaikeuksissa olevia yrityksiä koskevien suuntaviivojen 2.3 kohdasta ja vähämerkityksistä tukea koskevan tiedonannon neljännestä kohdasta havaitaan kuitenkin, että vähämerkityksistä tukea koskeva sääntö ei koske aloja, joilla on voimassa valtiontukea koskevia erityisiä yhteisön sääntöjä, erityisesti maataloustoiminnan ja kalastuksen alalla. Kreikan hallitus ei voi näin ollen esillä olevassa asiassa vedota näihin komission toimintalinjoihin.
179. Näiden näkökohtien perusteella Kreikan hallituksen tämän kanneperusteen tueksi esittämät väitteet on hylättävä.
C Kolmas kanneperuste: päätöksen puutteellinen perustelu
1.
Asianosaisten lausumat
180. Tästä kanneperusteesta ei ole esitetty asiaan kuuluvia lisähuomautuksia.
2.
Asian arviointi
181. Tällä kolmannella kanneperusteella Kreikan hallitus moittii komissiota siitä, että se on perustellut päätöstä puutteellisesti. Tämä kanneperuste on mielestäni tehoton.
182. Perusteluvelvollisuus on olennainen muotovaatimus, joka on erotettava perustelun asianmukaisuudesta, joka koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. Perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen ja toimenpiteen toteuttaneen toimielimen päättelyn mukaisia ja niissä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmaistava yhteisön toimielimen toimenpiteen perustelut siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt, ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia ei perusteluissa tarvitse esittää, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut perustamissopimuksen EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.(43)
183. Esillä olevassa asiassa komissio toteaa päätöksessään yksiselitteisesti, minkä vuoksi riidanalainen tuki ei kestä arviointia suhteessa EY 87 ja EY 88 artiklaan. Arvioidessaan riidanalaisia järjestelyjä komissio on tutkinut tyhjentävästi, onko ne katsottava tueksi ja oliko EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaan ja 3 kohdan a alakohtaan ja 3 kohdan c alakohtaan mahdollista vedota.
D Neljäs kanneperuste: myönnetyn tuen takaisinperiminen loukkaa suhteellisuus- ja oikeusvarmuusperiaatetta
1.
Asianosaisten toteamukset
184. Kantaja katsoo, että komission päätös periä takaisin myönnetty tuki sekä sen korko siitä päivästä lukien, jolloin edunsaajat ovat saaneet tuen käyttöönsä, on suhteeton. Maatalousosuuskunnat toimivat vilpittömässä mielessä, ja ne tiesivät, että tuki oli ilmoitettu komissiolle vuonna 1993 ja että tuen ja koron takaisinperiminen ei tulisi seitsemän vuoden kuluttua kyseeseen.
185. Kantaja viittaa oikeuskäytäntöön, josta havaitaan, että takaisinperintä ei ole seitsemän vuoden kuluttua enää mahdollista, erityisesti, kun otetaan huomioon, että Kreikan hallitus on noudattanut EY 88 artiklan mukaista menettelyä.(44)
186. Komissio katsoo, että lainvastaisen tuen poistaminen perimällä se takaisin on välttämätön seuraus sen laittomuuden toteamisesta. Lainvastaisen tuen takaisinperintä on tarkoitettu palauttamaan aikaisempi tilanne, vaikka tämä merkitsisi asianomaisten yritysten vararikkoa. Takaisinperintä ei ole tästä syystä myöskään suhteeton.
187. Osuuskuntien vilpittömään mieleen ei voida vedota siitäkään syystä, että Kreikan hallitus ei ole noudattanut Kreikan lain 2008/92
32 §:ää soveltaessaan EY 88 artiklan 3 kohtaa. Luottamuksensuojaan ei voida vedota ainakaan, kun kyse on tuesta, joka on myönnetty Kreikan lain 2237/94
5 §:n nojalla, koska tätä säännöstä ei ole missään vaiheessa ilmoitettu.
188. Takaisinperinnästä ei voida kieltäytyä myöskään vetoamalla siihen seikkaan, että tuen myöntämisestä oli kulunut viisi vuotta. Toimivaltainen viranomainen on yhteisön oikeuden nojalla velvollinen peruuttamaan päätöksen, jolla myönnetään lainvastaista tukea, joka on komission päätöksellä todettu yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja takaisinperittäväksi, vaikka määräaika, jonka jälkeen peruuttaminen on kansallisen oikeuden nojalla mahdotonta oikeusvarmuuden kannalta, olisi päättynyt.
2.
Asian arviointi
189. Myös tämä kanneperuste, jossa kantaja moittii komission päätöstä siltä osin, kuin myönnetty tuki on sen nojalla perittävä takaisin, on tehoton. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laittoman tuen poistaminen perimällä se takaisin on välttämätön seuraus sen laittomuuden toteamisesta.(45) Näin ollen laittomasti myönnetyn valtiontuen takaisinperimistä aikaisemman tilanteen palauttamiseksi ei voida periaatteessa pitää valtiontukea koskevien perustamissopimuksen määräysten tavoitteisiin nähden suhteettomana toimenpiteenä.(46) Sama pätee korkovaatimukseen siltä ajalta, joka alkaa tuen myöntämispäivästä ja loppuu sen tosiasialliseen takaisinmaksuun.
190. Kreikan hallitus ei voi vedota myöskään tuensaajien luottamuksensuojaan, koska lain 2008/92
32 §:n ja lain 2237/94
5 §:n nojalla myönnetty tuki on myönnetty vastoin EY 88 artiklan 3 kohtaa.(47) Riidanalainen tuki on myönnetty vastoin EY 88 artiklan 3 kohdan mukaisia jäsenvaltioiden velvollisuuksia, ilman että sitä on ennakolta ilmoitettu, tai se on myönnetty tukiohjelman ilmoittamisen jälkeen mutta ilman, että itse tuesta olisi ilmoitettu ennakolta. Tukea saavat yritykset voivat nauttia luottamuksensuojaa tuen lainmukaisuuden suhteen lähtökohtaisesti ainoastaan silloin, kun tuki on myönnetty kaikkien EY 88 artiklan mukaisten jäsenvaltioiden velvollisuuksien mukaisesti. Valtiontukea saavien yritysten on tiedettävä, että tukiin sovelletaan EY 87 ja EY 88 artiklan määräyksiä. Niiden on sen vuoksi kyettävä tutkimaan, onko niiden tapauksessa täytetty kaikki näistä määräyksistä johtuvat velvollisuudet.
191. Sen vuoksi riidanalaisen päätöksen 2 artikla ei loukkaa tätä tukea saaneiden yritysten luottamuksensuojaa.
E Viides kanneperuste: Tuen takaisinperinnän ehdoton mahdottomuus
1.
Asianosaisten toteamukset
192. Kreikan hallituksen viimeinen kanneperuste koskee tuen takaisinperinnän ehdotonta mahdottomuutta. Kreikan viranomaisen mukaan päätöstä on ehdottoman mahdotonta panna täytäntöön, koska Kreikan viranomaisten olisi perittävä vuosina 1993, 1994 ja 1995 vastaanotettu tuki takaisin korkoineen 500 osuuskunnalta. Osuuskunnilla ei ole omaa varallisuutta, minkä vuoksi niiden olisi myytävä kiinteää ja irtainta omaisuutta. Siinä tapauksessa, että osuuskunnat eivät pysty maksamaan velkoja, maatalousosuuskuntien jäsenten on maksettava ne, koska jäsenet ovat veloista yhteisvastuussa. Tämä aiheuttaisi sosiaalisia, taloudellisia ja poliittisia ongelmia.
193. Kreikan hallitus huomauttaa tämän jälkeen, että siinä tapauksessa, että lain 2237/94
5 § ja Kreikan keskuspankin pääjohtajan tekemä päätös nro 1620 on katsottava tueksi, tällä ei voi olla oikeudellisia vaikutuksia yksittäisiin tapauksiin, joissa velat on järjestelty uudelleen. KMP:n suorittamat maatalousosuuskuntien velkojen uudelleenjärjestelyt perustuvat asianomaisten välisiin lainasopimuksiin, jotka kuuluvat yksityisoikeuden alaan. Tästä seuraa välttämättä, että komissio ei voi määrätä perittäväksi takaisin tukea, joka koskee yksittäistä tapausta, jossa KMP on järjestellyt velat uudelleen.
194. Komission mukaan asianomaisten osuuskuntien jäsenten suuri määrä, johon Kreikan hallitus vetoaa väittäessään takaisinperinnän olevan mahdotonta, ei ole peruste sille, että tukea on ehdottoman mahdotonta periä takaisin. Komissio huomauttaa vielä, että osuuskuntien jäsenten vastuu takaisinperinnän yhteydessä ei ole itsestään selvä vaan riippuu osuuskuntien velan suuruudesta verrattuna jälkimmäisten pääomaan.
195. Jos hyväksytään se kantajan väite, että tukea on mahdotonta periä takaisin, koska se on myönnetty itsenäisten osapuolten tekemien sopimusten perusteella, jokainen jäsenvaltio voisi välttyä soveltamasta valtiontukea koskevia säännöksiä myöntämällä tukea välittäjän kautta yksityisoikeudellisten sopimusten perusteella.
2.
Asian arviointi
196. Kreikan hallituksen mukaan tuen takaisinperintä aiheuttaa sosiaalisia, taloudellisia ja poliittisia ongelmia. Pelkällä sisäisten vaikeuksien uhalla ei voida perustella kyseisen säännöstön soveltamisen laiminlyöntiä.(48) Myös se seikka, että tuki on perittävä takaisin suurelta joukolta edunsaajia, ei voi johtaa siihen toteamukseen, että takaisinperintä on ehdottoman mahdotonta.(49) Siinä tapauksessa, että tuki on myönnetty yksityisoikeudellisen sopimuksen perusteella, ei myöskään voida vedota takaisinperinnän ehdottomaan mahdottomuuteen. Kuten komissio on aivan oikein huomauttanut, tuen myöntämisen muodolla ei saa olla mitään merkitystä, sillä muuten jäsenvaltiot voisivat kiertää asianomaiset tukisäännöt myöntämällä tuet jossakin tietyssä muodossa.
197. Haluan tuoda vielä esille, että jos, kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, jäsenvaltio kohtaa valtion tuesta tehtyä komission päätöstä täytäntöönpannessaan ennalta-arvaamattomia ja odottamattomia vaikeuksia tai jos se tällöin havaitsee sellaisia seurauksia, joita komissio ei ollut ottanut huomioon, sen on saatettava nämä ongelmat komission arvioitaviksi ja ehdotettava sopivia muutoksia kyseiseen päätökseen. Erityisesti perustamissopimuksen 5 artiklassa ilmaistun periaatteen perusteella, jonka mukaan jäsenvaltioilla ja yhteisöjen toimielimillä on vastavuoroinen vilpittömän yhteistyön velvollisuus, komission ja jäsenvaltion on tällaisessa tilanteessa oltava vaikeuksien voittamiseksi vilpittömässä mielessä yhteistyössä ja tällöin noudatettava täysin perustamissopimuksen määräyksiä ja erityisesti sen valtion tukea koskevia määräyksiä.(50)
198. Johtopäätöksenä on näin ollen todettava, että komission toimenpide ei ole menettelytapasäännösten vastainen, että se oli oikeasuhtainen ja että se ei loukannut luottamuksensuojan periaatetta.
X Oikeudenkäyntikulut
199. Komissio on vaatinut, että kanne on hylättävä perusteettomana ja kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska johtopäätökseni on se, että Kreikan hallituksen kanne on todettava perusteettomaksi, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
XI Ratkaisuehdotus
200. Edellä esitetyn perusteella esitän, että yhteisöjen tuomioistuin
a) hylkää Kreikan hallituksen nostaman kanteen, joka koskee tukiohjelmista, jotka Kreikka on toteuttanut maatalousosuuskuntien velkajärjestelyjen toteuttamiseksi vuosina 1992 ja 1994 mukaan lukien AGNO-osuusmeijerin uudelleenjärjestelyyn tarkoitetut tuet, 1 päivänä maaliskuuta 2000 tehdyn Euroopan yhteisöjen komission päätöstä;
b) velvoittaa yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan nojalla Kreikan hallituksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	Tukiohjelmista, jotka Kreikka on toteuttanut maatalousosuuskuntien velkajärjestelyjen toteuttamiseksi vuosina 1992 ja 1994 mukaan lukien AGNO-osuusmeijerin uudelleenjärjestelyyn tarkoitetut tuet, 1 päivänä maaliskuuta 2000 tehty komission päätös (tiedoksiannettu numerolla K(2000) 686) (EYVL 2002, L 159, s. 1)
(3)
–	EYVL L 215, s. 91.
(4)
–	Päätös nro 1620, ei julkaistu, ks. kuitenkin komission tiedonanto valtiontuesta C 32/98 (ex NN 22/98), joka liittyy osuuskuntien ja muiden taloudellisten yksiköiden velkasaneeraukseen Kreikan maatalouspankissa (EYVL 1999, C 120, s. 16).
(5)
–	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1)
(6)
–	Asia C-47/91, Italia v. komissio, ”Italgrani”, tuomio 5.10.1994 (Kok. 1994, s. I-4635; Kok. Ep. XVI, s. I-147)
(7)
–	Yhdistetyt asiat C-278/92, C-279/92 ja C-280/92, Espanja v. komissio (Kok. 1994, s. I-4103, 49 kohta).
(8)
–	EYVL 1988, C 212, s. 2.
(9)
–	Ks. myös päätöksen 151 perustelukappale.
(10)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 8.
(11)
–	Yksinomaan tuottajien taloudellisen aseman parantamiseen tarkoitetut valtiontuet, jotka eivät millään tavoin edistä alan kehitystä, ja erityisesti pelkästään hinnan, määrän, tuotantoyksikön tai tuotantovälineyksikön perusteella myönnettävät tuet katsotaan toimintatueksi, joka ei sovellu yhteismarkkinoille. Se voi haitata luonteensa puolesta kilpailuedellytyksiä niillä aloilla, joilla sitä myönnetään, ja muuttaa kaupankäyntiä haitaten yhteistä etua, eikä se toisaalta sovellu jonkin poikkeussäännöksissä mainitun päämäärän toteuttamiseen. Tämä toimintalinja on esitetty tarkemmin yhteisön suuntaviivoista maatalousalan valtiontuesta annetussa komission tiedonannossa (EYVL 2000, C 28, s. 2).
(12)
–	Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 87 artiklan 3 kohdan nojalla komissiolla on harkintavaltaa, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja sosiaalisten kysymysten arviointia koko yhteisön näkökulmasta. Ks. erityisesti asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980 (Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 24 kohta) ja asia 310/85, Deufil v. komissio, tuomio 24.2.1987 (Kok. 1987, s. 901, s. 18).
(13)
–	Edellä alaviitteessä 7 mainitun asiassa Espanja v. komissio 14.9.1994 annetun tuomion 49 kohta.
(14)
–	Asia 223/85, RSV v. komissio, tuomio 24.11.1987 (Kok. 1987, s. 4617, 17 kohta).
(15)
–	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annettiin 22.3.1999 neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (jäljempänä asetus) (mainittu edellä alaviitteessä 5). Asetus sisältää oikeudellisesti sitovia, yleisiä menettelysäännöksiä, joita sovelletaan tukitoimenpiteisiin kaikilla aloilla. Asetuksen antamisen päämääränä on komission aikaisemman käytännön koontaminen ja vahvistaminen sekä avoimuuden ja oikeusvarmuuden lisääminen.
(16)
–	Asia 120/73, Lorenz, tuomio 11.12.1973 (Kok. 1973, s. 1471).
(17)
–	Ks. mm. asia C-334/99, Saksa v. komissio, tuomio 28.1.2003 (Kok. 2003, s. I-1139); asia C-390/98, Banks, tuomio 20.9.2001 (Kok. 2001, s. I-6117); asia C-99/98, Itävalta v. komissio, tuomio 15.2.2001 (Kok. 2001, s. I-1101) ja asia C-332/98, Ranska v. komissio, tuomio 22.6.2000 (Kok. 2000, s. I-4833).
(18)
–	Mainittu edellä asiassa 16.
(19)
–	Asia T-95/96, Gestevisión Telecinco v. komissio, tuomio 15.9.1998 (Kok. 1998, s. II-3407, 76–79 kohta).
(20)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 14.
(21)
–	EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukainen komission tiedonanto muille jäsenvaltioille ja muille, joiden etua asia koskee, tuesta, jota Kreikka on päättänyt myöntää osuuskuntien velkojen takaisinmaksua varten (EYVL C 107, s. 19).
(22)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 14.
(23)
– EYVL 1993, C 307, s. 3.
(24)
– Alaviite 14 ja tiedote EY 9-1984, 3.2 kohta, 5 alakohta, kolmas luetelmakohta, soveltuvin osin (koskien yksityistä osuutta).
(25)
– Ks. tuki C 47/95, jonka yhteydessä Italia sai perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisessa menettelyssä neuvostolta luvan myöntää tukea, jotta pankit eivät vaatisi osuuskuntien konkurssien yhteydessä kyseisten osuuskuntien jäsenten henkilökohtaista omaisuutta.
(26)
–	Mainittu alaviitteessä 23.
(27)
–	Asia C-295/97, Piaggio, tuomio 17.6.1999 (Kok. 1999, s. I-3735).
(28)
–	Ks. asia C-83/98 P, Ranska v. Ladbroke Racing ja komissio, tuomio 16.5.2000 (Kok. 2000, s. I-3271, 50 kohta).
(29)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 23.
(30)
–	Asia C-303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1433, Kok. Ep. XI, s. 127, 20 kohta).
(31)
–	Asia 234/84, Belgia v. komissio, tuomio 10.7.1985 (Kok. 1986, s. 2263, Kok. Ep. VIII, s. 717, 13–14 kohta).
(32)
–	Komission 23.12.1994 esittämä tiedonanto – vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenteiden uudistamiseksi tarkoitettua valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat (EYVL C 368, s. 12).
(33)
–	Edellä alaviitteessä 32 mainitun komission tiedonannon 3.2.3 kohta.
(34)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun asiassa Philip Morris v. komissio annetun tuomion 24 kohta; edellä alaviitteessä 12 mainitun asiassa Deufil v. komissio annetun tuomion 18 kohta ja asia C-169/95, Espanja v. komissio, tuomio 14.1.1997 (Kok. 1997, s. I-135, 18 kohta).
(35)
–	Edellä alaviitteessä 32 mainittu komission tiedonanto.
(36)
–	Komission tiedonanto viite- ja diskonttokorkojen vahvistamismenetelmästä (EYVL 1997, C 273, s. 3).
(37)
–	Komission tiedonanto valtiontuesta C 32/98 (ex NN 22/98), joka liittyy osuuskuntien ja muiden t aloudellisten yksiköiden velkasaneeraukseen Kreikan maatalouspankissa (mainittu edellä alaviitteessä 4).
(38)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 32.
(39)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainittu asiassa Philip Morris annettu tuomio ja asia 259/85, Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987 (Kok. 1987, s. 4393).
(40)
–	Asia C-113/00, Espanja v. komissio, tuomio 19.9.2002 (Kok. 2002, s. I-7601, 30 kohta).
(41)
–	Ks. päätöksen 106 perustelukappale.
(42)
–	Komission tiedonanto 96/C 68/06 vähämerkityksisestä tuesta (EYVL 1996, C 68, s. 9).
(43)
–	Ks. erityisesti asiat 296/82 ja 318/82, Alankomaat ja Leeuwarder Papierwaren v. komissio, tuomio 13.3.1985 (Kok. 1985, s. 809, Kok. Ep. VIII, s. 107, 19 kohta); asia C-350/88, Delacre ym. v. komissio, tuomio 14.2.1990 (Kok. 1990, s. I-395, 15 ja 16 kohta) ja asia C-56/93, Belgia v. komissio, tuomio 29.2.1996 (Kok. 1996, s. I-723, 86 kohta).
(44)
–	Asiassa Deutsche Milchkontor annetussa tuomiossa komissio katsoi, että luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteet ovat osa yhteisön oikeusjärjestystä. Näin ollen kyseisen oikeusjärjestyksen vastaisena ei voida pitää sitä, että jonkin jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden noudattaminen turvataan aiheettomasti maksetun yhteisön tuen takaisinperinnän kaltaisessa tapauksessa. (Yhdistetyt asiat 205–215/82, tuomio 21.9.1983, Kok. 1983, s. 2633, Kok. Ep. VII, s. 228, 30 kohta.)
(45)
–	Ks. mm. asia C-142/87, Belgia v. komissio, ns. Tubemeuse-tapaus, tuomio 21.3.1990 (Kok. 1990, s. I-959, Kok. Ep. X, s. 387, 66 kohta); asia C-183/91, komissio v. Kreikka, tuomio 10.6.1993 (Kok. 1993, s. I-3131, 16 kohta) ja asia C-39/94, SFEI ym., tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3547, 68 kohta).
(46)
–	Edellä alaviitteessä 45 mainitun asiassa Tubemeuse annetun tuomion 66 kohta.
(47)
–	Jos tämä olisi mahdollista, EY 87 ja EY 88 artiklan määräykset menettäisivät tehokkaan vaikutuksensa, koska kansalliset viranomaiset voisivat tällä tavoin vaarantaa perustamissopimuksen näiden määräysten nojalla tehtyjen komission päätösten tehokkuuden käyttäen perusteena omaa lainvastaista menettelyään. Asia C-5/89, komissio v. Saksa, tuomio 20.9.1990 (Kok. 1990, s. I-3437, Kok. Ep. X, s. 521, 17 kohta).
(48)
–	Asia C-52/95, komissio v. Ranska, tuomio 7.12.1995 (Kok. 1995, s. I-4443, 38 kohta).
(49)
–	Ks. myös asia C-280/95, komissio v. Italia, tuomio 29.1.1998 (Kok. 1998, s. I-259).
(50)
–	Asia C-348/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995 (Kok. 1995, s. I-673, 17 kohta).