62016CJ0667
ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
6 juin 2018 (
*1
)
« Renvoi préjudiciel – Politique agricole commune – Financement par le Feader – Règlement (CE) no 1122/2009 – Soutien au développement rural – Non-respect des règles de la conditionnalité – Réductions et exclusions – Cumul des réductions »
Dans l’affaire C‑667/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas), par décision du 20 décembre 2016, parvenue à la Cour le 23 décembre 2016, dans la procédure
M.N.J.P.W. Nooren,
J.M.F.D.C. Nooren,
ayants droit de M.N.F.M. Nooren,
contre
Staatssecretaris van Economische Zaken,
LA COUR (première chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. C. G. Fernlund, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev et S. Rodin (rapporteur), juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. I. Illéssy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 novembre 2017,
considérant les observations présentées :
–
pour le gouvernement néerlandais, par Mmes M. Gijzen et M. K. Bulterman, en qualité d’agents,
–
pour la Commission européenne, par MM. A. Bouquet et A. Sauka, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 21 février 2018,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 70 à 72 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M.N.J.P.W. et J.M.F.D.C. Nooren, ayants droit de M. M.N.F.M. Nooren, au Staatssecretaris van Economische Zaken (secrétaire d’État aux Affaires économiques, Pays Bas) au sujet d’une réduction des aides agricoles en raison du non-respect des règles de la conditionnalité relatives à la protection des veaux.
Le cadre juridique
3
L’article 23 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), intitulé « Réductions et exclusions en cas de non-respect des règles de la conditionnalité », dispose, à son paragraphe 1, premier alinéa :
« Lorsque les exigences réglementaires en matière de gestion ou les bonnes conditions agricoles et environnementales ne sont pas respectées à tout moment au cours d’une année civile donnée, ci-après dénommée “année civile concernée” et que la situation de non-respect en question est due à un acte ou à une omission directement imputable à l’agriculteur qui a présenté la demande d’aide durant l’année civile concernée, l’agriculteur concerné se voit appliquer une réduction du montant total des paiements directs octroyés ou à octroyer après application des articles 7, 10 et 11, ou il est exclu du bénéfice de ceux‑ci, conformément aux modalités prévues à l’article 24. »
4
L’article 24 de ce règlement, intitulé « Modalités applicables aux réductions et exclusions en cas de non-respect des règles de la conditionnalité », prévoit :
« 1.   Les règles détaillées relatives aux réductions et aux exclusions visées à l’article 23 sont fixées conformément à la procédure visée à l’article 141, paragraphe 2. Ce faisant, il est tenu compte de la gravité, de l’étendue, de la persistance et de la répétition de la situation de non‑respect constatée ainsi que des critères fixés aux paragraphes 2, 3 et 4, du présent article.
2.   En cas de négligence, le pourcentage de réduction ne peut pas dépasser 5 % ou, s’il s’agit d’un cas de non-respect répété, 15 %.
[...]
3.   En cas de non-respect délibéré, le pourcentage de réduction ne peut, en principe, pas être inférieur à 20 % et peut aller jusqu’à l’exclusion totale du bénéfice d’un ou de plusieurs régimes d’aide et s’appliquer à une ou plusieurs années civiles.
4.   En tout état de cause, le montant total des réductions et exclusions pour une année civile ne peut être supérieur au montant total visé à l’article 23, paragraphe 1. »
5
Figurant au chapitre III du titre IV de la partie II du règlement no 1122/2009, intitulé « Constatations relatives à la conditionnalité », l’article 70 de ce règlement, intitulé « Principes généraux et définitions », prévoit, à son paragraphe 6 :
« Si plusieurs cas de non-conformité ont été constatés au regard de différents actes ou normes relevant d’un même domaine soumis à la conditionnalité, il convient de considérer que ces cas constituent un unique cas de non-conformité aux fins de la détermination de la réduction conformément à l’article 71, paragraphe 1, et à l’article 72, paragraphe 1. »
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L’article 71 dudit règlement, figurant audit chapitre III et intitulé « Réductions applicables en cas de négligence », est libellé comme suit :
« 1.   Sans préjudice de l’article 77, si un cas de non-conformité constatée est dû à la négligence de l’agriculteur, une réduction est appliquée. En règle générale, cette réduction correspond à 3 % du montant total visé à l’article 70, paragraphe 8.
Toutefois, l’organisme payeur peut, sur la base des résultats de l’évaluation fournis par l’autorité de contrôle compétente dans la partie “évaluation” du rapport de contrôle conformément à l’article 54, paragraphe 1, point c), décider de diminuer ce pourcentage à 1 % du montant total ou de l’augmenter à 5 % du montant total ou, dans les cas visés à l’article 54, paragraphe 1, point c), second alinéa, de n’imposer aucune réduction.
[...]
6.   Lorsqu’une non-conformité répétée est établie parallèlement à une autre non-conformité ou une autre non-conformité répétée, les pourcentages de réduction qui en résultent sont additionnés. Sans préjudice du paragraphe 5, troisième alinéa, la réduction maximale ne peut toutefois dépasser 15 % du montant total visé à l’article 70, paragraphe 8. »
7
L’article 72 du même règlement, figurant au même chapitre III et intitulé « Réductions et exclusions applicables en cas de non-conformité intentionnelle », dispose, à son paragraphe 1 :
« Sans préjudice de l’article 77, si le cas de non-conformité déterminé est dû à un acte intentionnel de l’agriculteur, la réduction à appliquer au montant total visé à l’article 70, paragraphe 8, est fixée, de manière générale, à 20 % dudit montant total.
Toutefois, l’organisme payeur peut décider, sur la base des résultats de l’évaluation présentés par l’autorité de contrôle compétente dans la partie “évaluation” du rapport de contrôle conformément à l’article 54, paragraphe 1, point c), de réduire ce pourcentage jusqu’à 15 % au minimum ou, le cas échéant, de l’accroître à concurrence de 100 % du montant total. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
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M. Nooren, un éleveur de bétail, a demandé des paiements directs sous forme d’aide pour l’année 2011. Au cours de cette année, les contrôleurs de l’Algemene Inspectiedienst (service général d’inspection, Pays-Bas) ont constaté à dix reprises dans leurs rapports des infractions à plusieurs obligations liées à la protection des veaux, commises par M. Nooren.
9
Par décision du 18 septembre 2014, le secrétaire d’État aux Affaires économiques a, après avoir recalculé à plusieurs reprises la réduction du montant total des paiements directs octroyés ou à octroyer à l’intéressé, fixé cette réduction à 55 %.
10
Ladite réduction se compose, d’une part, d’une réduction de 15 % pour divers cas de non-conformité par négligence ainsi que, d’autre part, d’une réduction de 40 % pour non-conformité intentionnelle.
11
Les requérantes au principal ont introduit un recours devant la juridiction de renvoi contre la décision du 18 septembre 2014.
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Cette juridiction considère que ces réductions de 15 % et de 40 % ont été établies à bon droit.
13
Les requérantes au principal prétendent que la réduction totale du montant des paiements directs ne peut dépasser 15 %. Le secrétaire d’État aux Affaires économiques fait valoir que la réduction appliquée en l’occurrence s’élève à juste titre à 55 %, ce qui représente un cumul des réductions de 15 % et de 40 %.
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Selon la juridiction de renvoi, les articles 70 à 72 du règlement no 1122/2009 ne permettent pas de déterminer si les réductions du montant total des paiements directs dans les cas de non-conformité par négligence ou intentionnelle peuvent être additionnées ni si le secrétaire d’État aux Affaires économiques a fixé à bon droit le montant de la réduction totale à 55 %.
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Dans ces conditions, le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Le législateur de l’Union a-t-il prévu aux articles 70, 71 et 72 du règlement no 1122/2009, dans une situation telle qu’elle se présente au principal où il existe plusieurs cas de non-conformité relevant d’un même domaine soumis à la conditionnalité, la possibilité d’additionner les réductions de l’aide résultant de cas de non-conformité à la conditionnalité répétés et non répétés, d’une part, et de cas de non-conformité intentionnelle à la conditionnalité, d’autre part ?
2)
En cas de réponse affirmative, quelle disposition constitue la base juridique d’une telle addition et quelle est la règle de calcul qui la régit ?
3)
En cas de réponse négative, existe-t-il une autre base juridique en droit de l’Union pour une telle addition ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
16
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 70 à 72 du règlement no 1122/2009 doivent être interprétés en ce sens que, dans une situation telle que celle au principal, où plusieurs cas de non-conformité relevant d’un même domaine ont été constatés, il convient d’additionner, d’une part, la réduction du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir applicable pour les cas de non-conformité dus à la négligence et, d’autre part, la réduction applicable pour les cas de non-conformité intentionnelle.
17
Par ses articles 70 à 72, le règlement no 1122/2009 fixe, notamment, les modalités d’application des articles 23 et 24 du règlement no 73/2009. Partant, afin de répondre aux première et deuxième questions, il y a lieu, à titre liminaire, d’examiner les exigences prescrites aux articles 23 et 24 du règlement no 73/2009.
18
L’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 73/2009 prévoit une réduction, conformément aux modalités prévues à l’article 24 de ce règlement, du montant total des paiements directs octroyés ou à octroyer à un agriculteur qui a présenté une demande d’aide lorsque les exigences réglementaires en matière de gestion ou les bonnes conditions agricoles et environnementales ne sont pas respectées à tout moment au cours de l’année civile au titre de laquelle la demande d’aide a été présentée et que la situation de non-respect en question est due à un acte ou à une omission directement imputable à celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du 13 décembre 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost, C‑11/12, EU:C:2012:808, point 22).
19
Il ressort du libellé de cette disposition que chaque acte et omission aboutit, en principe, à une réduction du montant total des paiements directs octroyés ou à octroyer à un agriculteur, cette réduction étant soumise aux modalités prévues à l’article 24 dudit règlement.
20
L’article 24 du règlement no 73/2009 prévoit, à son paragraphe 2, que le pourcentage de réduction en cas de négligence ne peut pas dépasser 5 % ou, s’il s’agit d’un cas de non-respect répété des règles de la conditionnalité, 15 %. Le paragraphe 3 de cet article prévoit que le pourcentage de réduction ne peut pas être inférieur à 20 % et qu’il peut aller jusqu’à l’exclusion totale du bénéfice d’un ou de plusieurs régimes d’aide en cas de non-respect délibéré de ces règles. Le paragraphe 4 dudit article prévoit que, en tout état de cause, le montant total des réductions et des exclusions pour une année civile ne peut être supérieur au montant total visé à l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 73/2009.
21
Ainsi, l’article 24 du règlement no 73/2009 fixe les différentes limites des réductions et des exclusions des paiements directs perçus ou à percevoir pour les cas de négligence et de non-respect délibéré des règles de la conditionnalité ainsi qu’une limite maximale pour l’ensemble des cas d’une année civile.
22
Les modalités d’application des paragraphes 2 et 3 de cet article sont, conformément au paragraphe 1 de celui-ci, précisées respectivement aux articles 71 et 72 du règlement no 1122/2009, le premier étant intitulé « Réductions applicables en cas de négligence » et le second « Réductions et exclusions applicables en cas de non-conformité intentionnelle ».
23
Considérant que l’article 71 du règlement no 1122/2009 s’applique aux cas de négligence et l’article 72 de ce règlement aux cas de non-conformité intentionnelle, aucun de ces articles ne saurait, à lui seul, couvrir une situation telle que celle en cause au principal comprenant des cas de non-conformité intentionnelle conjointement avec des cas de non-conformité dus à la négligence.
24
En outre, l’article 71, paragraphe 6, du règlement no 1122/2009 prévoit que, lorsqu’une non-conformité répétée est établie parallèlement à une autre non-conformité ou à une autre non-conformité répétée, les pourcentages de réduction qui en résultent sont additionnés pour autant que la réduction maximale ne dépasse pas 15 % du montant total visé à l’article 70, paragraphe 8, de ce règlement, sans préjudice du paragraphe 5, troisième alinéa, de l’article 71. En revanche, s’agissant des cas de non-conformité intentionnelle, l’article 72, paragraphe 1, dudit règlement prévoit une réduction de 20 %, celle-ci pouvant toutefois être réduite jusqu’à 15 % ou ajustée jusqu’à 100 % du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir.
25
Il en résulte que, si l’article 71, paragraphe 6, du règlement devait couvrir à lui seul, comme le soutiennent les requérantes au principal, une situation telle que celle en cause au principal, le pourcentage de réduction du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir ne dépasserait pas 15 %, ce qui représente le pourcentage minimal si un seul cas de non-conformité intentionnelle est établi, et resterait en dessous de 20 %, ce qui correspond au pourcentage devant être appliqué de manière générale dans un tel cas.
26
Une telle interprétation aurait pour effet, tout d’abord, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 37 de ses conclusions, de priver l’article 72 du règlement no 1122/2009 de son effet utile. Ensuite, elle serait contraire à l’objectif de ce règlement, qui, selon le point 35 de l’arrêt du13 décembre 2012, Maatschap L.A. en D.A.B. Langestraat en P. Langestraat-Troost (C‑11/12, EU:C:2012:808), est la promotion du respect des règles de conditionnalité. Enfin, elle serait contraire à l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, qui prescrit que chaque acte et omission aboutit, en principe, à une réduction du montant total des paiements directs octroyés ou à octroyer, et à l’article 24, paragraphe 1, de ce règlement, qui oblige les autorités nationales à tenir compte, notamment, de la gravité de la situation de non-respect des règles de la conditionnalité.
27
De même, l’article 72, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 ne saurait, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 51 de ses conclusions, couvrir à lui seul une situation telle que celle en cause au principal, non seulement en raison de l’intitulé de cet article, mais également en raison du libellé de cette disposition qui mentionne uniquement le cas de non-conformité « dû à un acte intentionnel ».
28
Par ailleurs, selon le libellé de l’article 70, paragraphe 6, du règlement no 1122/2009, il convient, aux fins de la détermination de la réduction conformément à l’article 71, paragraphe 1, et à l’article 72, paragraphe 1, de ce règlement, de considérer que plusieurs cas de non-conformité constatés au regard de différents actes ou normes relevant d’un même domaine constituent un unique cas de non-conformité.
29
Il résulte de cette disposition, lue conjointement avec les articles 71 et 72 dudit règlement, que, d’une part, plusieurs cas de non-conformité dus à la négligence relevant d’un même domaine constituent un unique cas de non-conformité dû à la négligence, et que, d’autre part, les cas de non-conformité intentionnelle relevant d’un même domaine constituent également un unique cas de non-conformité intentionnelle.
30
Il s’ensuit que, dans une situation telle que celle en cause au principal, il y a lieu d’établir le pourcentage de la réduction du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir pour les cas de non-conformité dus à la négligence conformément à l’article 71 du règlement no 1122/2009 et, parallèlement, d’établir le pourcentage de cette réduction pour les cas de non-conformité intentionnelle conformément à l’article 72 du règlement no 1122/2009.
31
Par la suite, hormis l’article 24, paragraphe 4, du règlement no 73/2009 qui prévoit une limite maximale pour l’ensemble des réductions et des exclusions pour une année civile et en l’absence d’une autre disposition dans les règlements nos 73/2009 et 1122/2009 visant ensemble les cas de non-conformité dus à la négligence et ceux de non-conformité intentionnelle, il convient d’additionner les deux pourcentages établis conformément aux articles 71 et 72 du règlement no 1122/2009.
32
Il résulte de tout ce qui précède qu’il convient de répondre aux première et deuxième questions que les articles 70 à 72 du règlement no 1122/2009, lus conjointement avec les articles 23 et 24 du règlement no 73/2009, doivent être interprétés en ce sens que, dans une situation telle que celle au principal, où plusieurs cas de non-conformité relevant d’un même domaine ont été constatés, il convient d’additionner, d’une part, la réduction du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir applicable pour les cas de non-conformité dus à la négligence et, d’autre part, la réduction applicable pour les cas de non-conformité intentionnelle, le montant total des réductions pour une année civile devant être fixé dans le respect du principe de proportionnalité et sans dépasser le montant total visé à l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 73/2009.
Sur la troisième question
33
Dès lors que la troisième question est posée à titre subsidiaire pour le cas où il serait répondu aux première et deuxième questions par la négative, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question.
Sur les dépens
34
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
Les articles 70 à 72 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole, lus conjointement avec les articles 23 et 24 du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003, doivent être interprétés en ce sens que, dans une situation telle que celle au principal, où plusieurs cas de non-conformité relevant d’un même domaine ont été constatés, il convient d’additionner, d’une part, la réduction du montant total des paiements directs perçus ou à percevoir applicable pour les cas de non-conformité dus à la négligence et, d’autre part, la réduction applicable pour les cas de non-conformité intentionnelle, le montant total des réductions pour une année civile devant être fixé dans le respect du principe de proportionnalité et sans dépasser le montant total visé à l’article 23, paragraphe 1, du règlement no 73/2009.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le néerlandais.