62020TJ0757
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти разширен състав)
23 март 2022 година (
*1
)
„Публична служба — Длъжностни лица — Дисциплинарно наказание — Забележка — Член 21а от Правилника — Грешка в преценката“
По дело T‑757/20
OT, представлявана от C. Bernard-Glanz и S. Rodrigues, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейски парламент, представляван от I. Lázaro Betancor и M. Windisch,
ответник,
с предмет искане на основание член 270 ДФЕС за отмяна на решението на Парламента от 19 декември 2019 г., с което на жалбоподателката се налага забележка,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав),
състоящ се от: S. Gervasoni, председател, L. Madise, P. Nihoul (докладчик), R. Frendo и J. Martín y Pérez de Nanclares, съдии,
секретар: H. Eriksson, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 26 ноември 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
I. Обстоятелства по спора
1
Спорът засяга жалбоподателката OT, служител на Европейския парламент, на която същият е наложил забележка за това, че докато е била срочно нает служител в Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), е подписала две докладни записки, с които е допуснато използването на процедурата на договаряне без предварително обявление.
А. EASO
2
EASO, чието седалище се намира във Валета (Малта), е създадена с Регламент (ЕС) № 439/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 19 май 2010 година (ОВ L 132, 2010 г., стр. 11) с цел да подпомага по-доброто прилагане на общата европейска система за убежище (ОЕСУ), да укрепва практическото сътрудничество между държавите членки в областта на убежището и да предоставя и/или координира предоставянето на оперативна подкрепа за държавите членки, чиито системи за убежище и прием са подложени на особен натиск. От 2015 г. EASO предоставя по-специално подкрепа на Гърция в контекста на миграционната криза.
3
Към момента на настъпване на фактите EASO е била разделена на три отдела: отдел „Подкрепа в областта на убежището“ (DAS), отдел „Операции“ (DOP) и отдел „Администрация“ (DOA). Последният е включвал сектор „Финанси“ и сектор „Обществени поръчки“.
Б. Длъжност на жалбоподателката в EASO
4
От април до октомври 2016 г. жалбоподателката, която е служител на Парламента от 2004 г., е командирована в EASO в интерес на службата.
5
На 1 ноември 2016 г. тя взема отпуск по лични причини от Парламента и е назначена от EASO като срочно нает служител в качеството на началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“.
6
От май 2017 г. жалбоподателката, заедно с началника на отдел „Администрация“, поема и ежедневното управление на отдел „Операции“, чийто началник, А, е отсъствала поради заболяване.
7
На 16 юли 2017 г. жалбоподателката, която остава началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“, е назначена за временно изпълняващ длъжността началник на отдел „Операции“, на която остава до 31 юли 2018 г., когато подава оставка.
8
На 1 септември 2018 г. жалбоподателката се завръща на работа в Парламента.
В. Спорните бележки
9
През октомври 2016 г., след консултация с гръцките органи, EASO решава да премести центровете за приемане и установяване на самоличност, които управлява заедно с гръцката служба по въпросите на убежището, извън бежанските лагери (hotspots) Мория (Лесбос, Гърция) и Виал (Хиос, Гърция).
10
На 22 февруари 2017 г. А подписва „докладна записка за изключение“, от която става ясно, че сградата, в която се помещават службите на EASO, ще бъде отдадена под наем за три години на дружество, което ще извърши и строително-ремонтни дейности. Разходите по операцията, включително поддръжката, са оценени на 351120 EUR.
11
В точка 1 от посочената докладна записка се обяснява, че в бежанските лагери са избухнали бунтове и стачки, пораждащи проблеми за безопасността на работещите в тези лагери лица и водещи до прекъсване на извършваните в тях дейности, вследствие на което няколко държави членки са поискали експертите да бъдат преместени извън тези лагери, като са предупредили, че в противен случай ще ги отзоват. Гръцкото правителство се е присъединило към това искане.
12
В точка 2 от докладната записка се посочва и следното:
„Поради ограниченото време се счита, че е необходимо договорът да се подпише, без да се следва съответната процедура за възлагане на обществена поръчка“.
13
На 11 май 2017 г. в качеството си на началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“ жалбоподателката подписва първо изменение на тази докладна записка (наричана по-нататък „докладната записка от 11 май 2017 г.“) за отдаването под наем на същите сгради на същото лице за четири години и за извършването на допълнителни дейности, включително изграждането на дванадесет допълнителни работни помещения. Разходите по операцията този път са оценени на 655609,85 EUR.
14
Изборът на процедурата е обоснован по същия начин, както в докладната записка на А от 22 февруари 2017 г.
15
На 11 юни 2017 г. в качеството си на временно изпълняващ длъжността началник на отдел „Операции“ жалбоподателката подписва и докладна записка (наричана по-нататък „докладната записка от 11 юни 2017 г.“) за отдаването под наем на сграда на дружество на остров Хиос за период от четири години, както и за извършването на строителни работи в тази сграда. Стойността на операцията е оценена на 1040609,85 EUR.
16
Положението, обосноваващо тази докладна записка, е описано по същия начин както в докладните записки от 22 февруари и 11 май 2017 г.
17
В точка 2 от докладната записка от 11 юни 2017 г. се посочва, че съвместно с гръцките органи са определени шест сгради, но че избраната сграда е счетена за най-подходяща по-конкретно поради нейното местоположение и нейния размер.
18
В точка 4 от докладната записка от 11 юни 2017 г. се добавя следното:
„Поради ограниченото време и неотложността на проблема се счита, че е необходимо договорът да се подпише, без да се следва съответната процедура за възлагане на обществена поръчка.
Прякото сключване на договора за сградите е обосновано от определен брой фактори като съображения за безопасност, необходимостта да се гарантира продължаването на дейността, местоположението на съществуващите сгради на остров Хиос, местната обществена приемливост и най-вече искането на гръцките власти. Тези изисквания предопределиха прякото възлагане на поръчки за произтеклия от това договор за наем“.
19
Договорите за отдаване под наем за сградите на островите Лесбос и Хиос са подписани съответно на 16 юни и на 10 август 2017 г.
Г. Разследване на OLAF
20
На 6 юни 2017 г. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) започва разследване срещу изпълнителния директор на EASO във връзка с неспазването на правилата относно обществените поръчки, на процедурите за назначаване, на правилата относно защитата на данните и на забраната за тормоз.
21
С писмо от 5 декември 2017 г. жалбоподателката е уведомена, че разследването на OLAF е обхванало и други лица, включително и самата нея.
22
На 19 февруари 2018 г. OLAF провежда събеседване с жалбоподателката на основание член 9, параграф 2 от Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 2013 г., стр. 1).
23
На 27 юли 2018 г. жалбоподателката е приканена да представи становището си по изготвеното от OLAF резюме на фактите в съответствие с член 9, параграф 4 от Регламент № 883/2013, което тя прави с писмо от 17 август 2018 г.
24
С писмо от 28 ноември 2018 г., в съответствие с член 11, параграфи 1 и 4 от Регламент № 883/2013, OLAF изпраща на генералния секретар на Парламента препоръка да образува дисциплинарно производство, в частност срещу жалбоподателката, за неспазване на задълженията, предвидени в членове 21 и 21а от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“).
25
От резюмето на фактите на OLAF, изпратено на жалбоподателката на 27 юли 2018 г., е видно, че тя е упрекната по-конкретно, че е участвала в процедури, които нарушават правилата за възлагане на обществени поръчки, тъй като, от една страна, са използвани извънредни процедури, основани на неотложност, въпреки че от решението за отдаване под наем на съответните сгради до сключването на договорите са изминали периоди от осем и десет месеца, и от друга страна, не е извършено адекватно пазарно проучване.
26
По-нататък, OLAF установява, че за сградата на остров Лесбос прогнозните разходи през август 2017 г. са възлизали на 811478 EUR, докато предварителният бюджет през февруари 2017 г. е бил 351120 EUR, а за сградата на остров Хиос е имало неоправдан разход от поне 85000 EUR.
Д. Дисциплинарно производство
27
С писмо от 4 февруари 2019 г. генералният секретар на Парламента уведомява жалбоподателката, че вследствие на препоръките на OLAF е решил, в съответствие с членове 1 и 2 от приложение IX към Правилника и член 2 от общите разпоредби за изпълнение от 18 май 2004 г. във връзка с дисциплинарните производства и административните разследвания (наричани по-нататък „общите разпоредби за изпълнение“), да образува административно производство срещу нея за евентуално неизпълнение на задължението ѝ по член 21а от Правилника да съобщи за наличието на нередности и тежки нарушения през периода, в който е била назначена в EASO.
28
На 7 март 2019 г. жалбоподателката е изслушана от лицата, определени от генералния секретар на Парламента да проведат административното разследване.
29
На 29 март 2019 г. жалбоподателката предоставя на разследващите служители допълнително становище към изявленията си от 7 март 2019 г.
30
На 7 юни 2019 г. разследващите служители на Парламента изготвят, съобразно член 2, параграф 3 от общите разпоредби за изпълнение, окончателния доклад за административното разследване, в който приемат, че жалбоподателката не е изпълнила задължението си по член 21а от Правилника, като не е уведомила висшестоящите си или компетентните органи за неспазването на финансовите правила за подписването на двата договора за сградите на островите Лесбос и Хиос. Неспазването на финансовите правила е било двояко: от една страна, „използването на извънредните процедури не е било стриктно необходимо поради времето, с което е разполагала Службата и което ѝ позволявало да проведе обикновена процедура“, и от друга страна, „не е [било] извършено истинско проучване на местния пазар, което е довело до спорни решения“. Разследващите служители са приели също, че като служител с опит и юридическо образование жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че финансовите правила не са били спазени.
31
С писмо от 18 юни 2019 г. Парламентът предоставя този доклад на жалбоподателката в съответствие с член 2, параграф 2 от приложение IX към Правилника и член 2, параграф 3 от общите разпоредби за изпълнение и я уведомява, че генералният секретар на Парламента е решил да проведе изслушване преди каквото и да било дисциплинарно производство по член 3, параграф 1 от приложение IX към Правилника и член 3 от общите разпоредби за изпълнение.
32
С писмо от 9 юли 2019 г. жалбоподателката представя своето становище по доклада за разследването.
33
На 10 юли 2019 г. жалбоподателката е изслушана от генералния директор на ГД „Персонал“ в изпълнение на член 3, параграф 1 от приложение IX към Правилника и член 3 от общите разпоредби за изпълнение.
34
С писмо от 8 ноември 2019 г. генералният секретар на Парламента уведомява жалбоподателката за решението си да не сезира Дисциплинарния съвет, тъй като „следва да се вземат предвид както особено тежките условия, при които [тя е изпълнявала] функциите [си] в контекста на хуманитарна криза на гръцките острови, изискващ незабавни отговори на оперативно равнище, така и фактът, че [тя е участвала] само в последния етап от въпросните две процедури, съответно един и два месеца преди приключването им“. По-нататък, той я информира, че все пак възнамерява да ѝ наложи забележка за това, че не е уведомила висшестоящите си или компетентните органи за случаите на неспазване на Финансовия регламент и по този начин не е изпълнила задълженията си по член 21а от Правилника. Поради това той я приканва да му представи евентуалните си коментари, в съответствие с член 11 от приложение IX към Правилника.
35
С електронно писмо от 22 ноември 2019 г. жалбоподателката изпраща становището си на генералния секретар на Парламента.
36
С решение от 19 декември 2019 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), изпратено с писмо от 9 януари 2020 г., генералният секретар на Парламента налага забележка на жалбоподателката за това, че не е „уведомила висшестоящите си или компетентните органи за случаите на неспазване на Финансовия регламент, които се отнасят до нарушение на член 21а от Правилника“.
37
В писмото, с което това решение е изпратено на жалбоподателката, се посочва следното:
„Преди да взема решението си, освен цялата информация от преписката, анализирах много внимателно и тази, която ми предоставихте с Вашето писмо от 22 ноември, в което подчертавате свързания с хуманитарната криза особен контекст на неотложност по време на Вашата командировка в EASO. В това отношение Вие споменавате в частност доста редовното използване на извънредните процедури за възлагане на поръчки в този контекст и факта, че от колегите си, отговарящи за поръчките и операциите, сте получила уверението, че всичко е в съответствие с нормативните изисквания. Забелязах също, че според Вас намесата Ви в тръжната документация е била ограничена и че Вашата работна натовареност по това време е била много голяма.
Поради тази причина реших да наложа това леко наказание, с оглед на деянията, в които Ви упрекват, като взех предвид в пълна степен, от една страна, особено тежките условия, при които е трябвало да изпълнявате задълженията си, и от друга страна, факта, че сте участвала едва в края на процедурата и следователно не може да бъдете държана отговорна за първоначалните решения при възлагането на поръчките. Накрая, бях информиран впрочем, че работното ви досие в Европейския парламент е безупречно“.
38
На 10 април 2020 г. жалбоподателката подава жалба по административен ред на основание член 90, параграф 2 от Правилника срещу обжалваното решение.
39
С решение от 15 септември 2020 г. (наричано по-нататък „решението за отхвърляне на жалбата по административен ред“), връчено на жалбоподателката същият ден, председателят на Парламента отхвърля подадената по административен ред жалба.
40
В решението за отхвърляне на жалбата по административен ред председателят на Парламента приема следното:
„[О]т преписката, и по-специално от изявленията на Вашата клиентка, става ясно, че тя е следвала общата инструкция, характерна за длъжността ѝ, а именно да предприема действия по разпределените ѝ финансови преписки, без да ги проверява по същество, въпреки че използването на извънредни процедури е било системно. Освен това Вашата клиентка е заявила, че се е чувствала задължена от висшестоящите си да завърши започнатата от колегите ѝ работа, че изпълнителният директор е подтиквал и силно настоявал за въвеждане на проектите в изпълнение през септември 2017 г., и че е искал да ускори процедурите на всяка цена. От това следва, че е установено наличието на заповеди по смисъла на член 21а от Правилника.
[В]ашата клиентка, която е юрист по образование, е трябвало да си даде сметка — при прочита на член 104 от Финансовия регламент (Регламент № 966/2012) и на член 134, параграф 1, буква в) от правилата за прилагане на Финансовия регламент, приложими към момента на настъпване на фактите (Регламент № 1268/2012) — за нередностите и за последствията, които тези нередности могат да имат. Като юрист тя е следвало да познава принципа на тълкуване на правни текстове, според който изключенията от общите правила трябва да се тълкуват ограничително. Член 104 от Финансовия регламент обаче трябва да се тълкува във връзка с член 134, параграф 1, буква в) от горепосочените правила за прилагане, който говори за „доколкото това е стриктно необходимо“ и за „извънредна спешност, предизвикана от непредвидими събития“, което е трябвало да бъде сигнал за Вашата клиентка, още повече че тя е знаела за наличието на 36 докладни записки за изключение през 2016 г., което е доказателство за системно използване, трудно съвместимо с текста на двете горепосочени разпоредби.
[…]“.
II. Производство и искания на страните
41
На 21 декември 2020 г. жалбоподателката подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
42
С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 21 януари 2021 г., жалбоподателката подава искане да ѝ се осигури анонимност. Общият съд уважава това искане с решение от 4 февруари 2021 г.
43
Писмената защита, репликата и дупликата са представени съответно на 24 март, 7 май и 21 юни 2021 г.
44
По предложение на четвърти състав Общият съд решава на основание член 28 от своя процедурен правилник да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
45
По предложение на съдията докладчик Общият съд (четвърти разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
46
С писма от 9 август, 14 октомври и 10 ноември 2021 г. по предложение на съдията докладчик Общият съд (четвърти състав) приканва Парламента да представи определени документи и поставя въпроси на страните в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник. Страните изпълняват тези искания в определения срок.
47
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание на 26 ноември 2021 г.
48
Жалбоподателката иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение и ако е необходимо, решението за отхвърляне на жалбата по административен ред,
–
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
49
Парламентът иска от Общия съд:
–
като главно искане, да отхвърли жалбата като частично недопустима и частично неоснователна,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна в нейната цялост,
–
да осъди жалбоподателката да заплати всички съдебни разноски.
III. От правна страна
А. По предмета на спора
50
Първото искане в жалбата на жалбоподателката е за отмяна, доколкото е необходима, на решението за отхвърляне на жалбата по административен ред.
51
Съгласно съдебната практика исканията за отмяна, които формално са насочени срещу решението за отхвърляне на жалба по административен ред, когато сами по себе си тези искания нямат самостоятелно съдържание, водят до сезирането на Общия съд с акта, срещу който е подадена жалбата по административен ред (решение от 6 април 2006 г., Camós Grau/Комисия, T‑309/03, EU:T:2006:110, т. 43; вж. също решение от 13 юли 2018 г., Curto/Парламент, T‑275/17, EU:T:2018:479, т. 63 и цитираната съдебна практика).
52
В настоящия случай, тъй като решението за отхвърляне на жалбата по административен ред само потвърждава обжалваното решение, като уточнява мотивите в негова подкрепа, следва да се констатира, че искането за отмяна на решението за отхвърляне на жалбата по административен ред няма самостоятелно съдържание и следователно няма основание за отделно произнасяне по него. При разглеждането на законосъобразността на обжалваното решение обаче трябва да се вземат предвид мотивите в решението за отхвърляне на жалбата по административен ред, доколкото се предполага, че те трябва да съвпадат с мотивите на обжалваното решение (вж. в този смисъл решение от 30 април 2019 г., Wattiau/Parlement, T‑737/17, EU:T:2019:273, т. 43 и цитираната съдебна практика).
53
Съображенията, съдържащи се в писмото от 9 януари 2020 г., с което обжалваното решение е съобщено на жалбоподателката, също са част от мотивите на това решение. Всъщност и обжалваното решение, и съпроводителното писмо към него са издадени от генералния секретар на Парламента и са изпратени на жалбоподателката в един и същ ден.
Б. По изтъкнатите основания и доводи
54
Жалбоподателката излага две основания. Първото е явна грешка в преценката и нарушение на член 21а от Правилника и се състои от три части. Второто е недостатъчност на мотивите на обжалваното решение, що се отнася до причините, поради които жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че са нарушени Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1, наричан по-нататък „Финансовият регламент“) и Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент 966/2012 (ОВ L 362, 2012 г., стр. 1, наричан по-нататък „правилата за прилагане на Финансовия регламент“).
1.
По задължението за информиране, съдържащо се в член 21а от Правилника
55
Член 21а, параграф 1 от Правилника, който според Парламента жалбоподателката не е изпълнила, предвижда следното:
„1.   Длъжностно лице, което получи заповеди, които счита за неправомерни или за такива, които биха създали сериозни затруднения, уведомява прекия си ръководител; ако уведомлението е било направено в писмена форма, последният отговаря писмено. При спазване на условията на параграф 2, ако прекият ръководител потвърди заповедите и длъжностното лице счита, че това потвърждение не представлява разумен отговор на основанията за неговата загриженост, то отнася писмено въпроса [до непосредствено по-висшестоящия]. Ако и последният потвърди писмено заповедите, длъжностното лице ги изпълнява, освен ако те не са явно противозаконни или не противоречат на приложимите норми за безопасност.
2.   Ако прекият ръководител счита, че заповедите трябва да бъдат изпълнени незабавно, длъжностното лице ги изпълнява, освен ако те не са явно противозаконни или не противоречат на приложимите норми за безопасност. По искане на длъжностното лице прекият ръководител е длъжен да даде тези заповеди в писмена форма.
3.   Длъжностно лице, което информира началниците си за заповеди, които счита за неправомерни или за такива, които биха създали сериозни затруднения, не понася никакви неблагоприятни последствия във връзка с това“.
56
Параграф 1 от тази разпоредба позволява, от една страна, на длъжностно лице, получило заповед, която счита за неправомерна, да не я изпълни, като следва описаната в него процедура, и от друга страна, създава за това длъжностно лице задължение да информира висшестоящите си, като следва същата процедура.
57
Именно вторият аспект от член 21а от Правилника е предмет на настоящото дело.
2.
По съдържанието на дисциплинарните решения относно неизпълнението на член 21а от Правилника
58
Следва да се припомни, че член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 296 ДФЕС и член 25, втора алинея от Правилника имат за цел, от една страна, да предоставят на заинтересованото лице достатъчно данни, за да прецени дали актът с неблагоприятни последици е обоснован, и от друга страна, да позволи упражняването на съдебен контрол (вж. решения от 26 ноември 1981 г., Michel/Парламент, 195/80, EU:C:1981:284, т. 22 и от 19 ноември 2014 г.EH/Комисия, F‑42/14, EU:F:2014:250, т. 130).
59
Въпросът дали решение, с което се налага дисциплинарно наказание, отговаря на тези изисквания, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. в този смисъл решение от 19 май 1999 г., Connolly/Комисия, T‑34/96 и T‑163/96, EU:T:1999:102, т. 93 и от 21 октомври 2015 г., AQ/Комисия, F‑57/ 14, EU:F:2015:122, т. 113).
60
Според съдебната практика не се изисква органът по назначаването (наричан по-нататък „ОН“), който взема решение за налагане на дисциплинарно наказание, да обсъжда системно всички фактически и правни въпроси, повдигнати от заинтересованото лице в хода на производството (вж. в този смисъл решения от 19 май 1999 г., Connolly/Комисия, T‑34/96 и T‑163/96, EU:T:1999:102, т. 93 и от 30 май 2002 г., Onidi/Комисия, T‑197/00, EU:T:2002:135, т. 156). В противен случай администрацията всъщност би била задължена да отговори на доводите на длъжностното лице, дори те да са многобройни и напълно ирелевантни.
61
За сметка на това съдебната практика изисква в такова решение ОН да посочи точно фактите, приети за установени в тежест на длъжностното лице, както и съображенията, поради които е избрал наложеното наказание (решение от 21 октомври 2015 г., AQ/Комисия, F‑57/14, EU:F:2015:122, т. 113).
62
Когато неизпълнението, в което е упрекнато длъжностно лице, се състои в нарушение на член 21а от Правилника, припомнените в точки 58—61 по-горе правила задължават ОН да посочи в какво според него се изразява неправомерността на заповедта, за която длъжностното лице не е уведомило висшестоящите си, и причините, поради които то е трябвало да счете, че тази заповед е неправомерна, като по този начин го задължават да съобщи за нея. Тези елементи всъщност съставляват неизпълнението, в което е упрекнато длъжностното лице.
63
ОН трябва да посочи в дисциплинарното решение и смекчаващите и утежняващите обстоятелства, които обосновават избора на наказанието, така че при подадено искане в този смисъл съдът да може да провери дали то не е явно непропорционално спрямо неизпълнението, в което е упрекнато заинтересованото лице.
64
Без информацията, посочена в точки 62 и 63 по-горе, заинтересованото лице не би могло да упражни ефективно правото си на защита. Следователно по съответните точки не е достатъчно общо позоваване на документите от дисциплинарното производство, които съдържат много други елементи.
3.
По първото основание
65
Първото основание съдържа три части, в които жалбоподателката поддържа, че Парламентът е нарушил член 21а от Правилника и е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че тя е получила заповед по смисъла на тази разпоредба (първа част), като е приел, че тя е трябвало да знае, че Финансовият регламент и правилата за прилагането му са били нарушени (втора част), и като ѝ е наложил дисциплинарно наказание (трета част).
а)
По първата част от първото основание
66
В първата част от първото основание жалбоподателката счита, че ОН на Парламента е нарушил член 21а от Правилника и е допуснал явна грешка в преценката, тъй като тя не е получила конкретна заповед от изпълнителния директор на EASO да подпише докладните записки от 11 май и 11 юни 2017 г. (наричани по-нататък „спорните докладни записки“), а като ги е подписала, просто е изпълнила задълженията си.
67
В писмената защита Парламентът поддържа, че от изявленията на жалбоподателката, направени в хода на разследването, от електронно писмо на изпълнителния директор от 1 април 2017 г. и от жалбата следва, че както за сградата на остров Хиос, така и за тази на остров Лесбос нейното участие във възлагането на поръчките е било предхождано от „точни указания“ на изпълнителния директор на EASO, които за жалбоподателката са представлявали заповеди по смисъла на член 21а от Правилника.
68
В репликата жалбоподателката изтъква, че този довод е недопустим, защото в него има подмяна на мотивите спрямо тези, съдържащи се в решението за отхвърляне на жалбата по административен ред. В това решение председателят на Парламента твърдял, че от преписката и от изявленията на жалбоподателката било видно, че тя е следвала „общата инструкция“, характерна за длъжността ѝ, която е била да предприема действия по разпределените ѝ финансови преписки, без да ги проверява по същество, въпреки че използването на извънредни процедури е било системно.
69
По същество жалбоподателката счита, че документите, посочени от Парламента в писмената защита, не доказват, че тя е получила от изпълнителния директор на EASO заповед по смисъла на член 21а от Правилника.
70
Парламентът оспорва тези два довода.
1) По допустимостта на доводите, развити от Парламента в писмената защита
71
Съгласно съдебната практика в областта на публичната служба институцията ответник няма право да замести неправилните първоначални мотиви на обжалвания акт с напълно нови, но може в хода на производството да внесе допълнителни уточнения на вече изложените мотиви (вж. в този смисъл решение от 24 април 2017 г., HF/Парламент, T‑584/16, EU:T:2017:282, т. 132 и цитираната съдебна практика).
72
В настоящия случай в решението за отхвърляне на жалбата по административен ред председателят на Парламента приема, че наличието на заповед по смисъла на член 21а от Правилника е установено не само защото от преписката, и по-конкретно от изявленията на жалбоподателката, става ясно, че „тя е следвала общата инструкция, характерна за длъжността ѝ, която е била да предприема действия по разпределените ѝ финансови преписки, без да ги проверява по същество“, но и защото е заявила, „че се е чувствала задължена от висшестоящите си да завърши започнатата от колегите ѝ работа, че изпълнителният директор подтиквал и силно настоявал за въвеждане на проектите в изпълнение през септември 2017 г. и че е искал да ускори процедурите на всяка цена“.
73
Парламентът уточнява цялото това твърдение, а не само първата му част, като в писмената защита посочва, че от различните споменати в точка 67 по-горе документи следва, че жалбоподателката е получила точни указания от изпълнителния директор на EASO.
74
При това положение следва да се приеме, че внасяйки тези уточнения в писмената защита, Парламентът не е заместил съдържащите се в обжалваното решение мотиви с мотиви, които биха били нови по смисъла на цитираната в точка 71 по-горе съдебна практика.
75
От това следва, че доводите, изложени от Парламента в писмената защита, трябва да се приемат за допустими.
2) По обосноваността на първата част от първото основание
76
В писмената защита Парламентът обяснява, че за да установи дали жалбоподателката е получила заповед по смисъла на член 21а от Правилника, се е основал на следните елементи:
–
електронно писмо от 1 април 2017 г. на изпълнителния директор на EASO, което съдържа преки и конкретни указания за процедурата, която трябва да се следва, и за избора на сградите,
–
изявлението, което жалбоподателката е направила в становището си от 17 август 2018 г. по резюмето на фактите на OLAF, според което „[п]роцедурата е проведена от отделите „Администрация“ и „Операции“, като до голяма степен е била ръководена от изпълнителния директор въз основа на пряката му комуникация с гръцките органи на най-високо равнище“,
–
изявлението на жалбоподателката, направено по време на събеседването от 9 юли 2019 г., проведено в рамките на административното производство, че нейният „директор се е договорил с гръцкото правителство за намирането на сграда“, че нейните ръководители „са ѝ [отправяли] спешни искания да подписва документи“, че „се [е почувствала] задължена да завърши започнатата от [нейните] колеги работа, като подпише“, че от нея е [било поискано], първо през май 2017 г., да подпише изменение на договора, а след това, през юни 2017 г., да подпише нова докладна записка за изключение“,
–
твърдението на жалбоподателката в нейното становище от 9 юли 2019 г. по доклада за административното разследване, че „[щ]о се отнася до Хиос, изпълнителният директор категорично настояваше докладната записка за изключение да бъде подписана“.
77
От тези обстоятелства следва, че изпълнителният директор на EASO, който е бил ръководителят на жалбоподателката, е дал указания преместването на офисите от Лесбос и Хиос да се извърши възможно най-бързо, че тези указания са достигнали до жалбоподателката, макар и непряко, и че са предполагали тя да подпише спорните докладни записки, което е представлявало за нея задължение при изпълнението на работата ѝ. Тези обстоятелства съставляват заповед по смисъла на член 21а от Правилника.
78
Както отбелязва Парламентът, в подкрепя на този извод е точка 34 от жалбата, в която жалбоподателката твърди, че „в края на 2016 г. изпълнителният директор на EASO е взел решение да задейства извънредните процедури за физическо преместване на оперативното подпомагане на EASO и на гръцката служба по въпросите на убежището извън посочените hotspots“.
79
Жалбоподателката обаче оспорва този извод.
80
На първо място, тя твърди, че електронното писмо на изпълнителния директор на EASO от 1 април 2017 г. е било изпратено на всички страни, заинтересувани от положението в бежанските лагери и от преместването на центровете за разглеждане на досиетата за убежище извън тях, и че дори да се приеме, че това електронно писмо е съдържало указания, те са били предназначени за А, началник на отдел „Операции“, която впрочем е изпратила отговор на 3 април 2017 г. без копие до нея. Освен това електронното писмо от 1 април 2017 г. се отнасяло до остров Хиос, а не до остров Лесбос.
81
В това отношение следва най-напред да се отбележи, че електронното писмо от 1 април 2017 г. съдържа указания относно преместването на офисите извън бежанските лагери и че жалбоподателката е сред неговите адресати на същото основание, както началниците на другите отдели. Макар да е вярно, че първоначално то е било предназначено основно за А, която е ръководела отдел „Операции“ и поради това е трябвало да подпише исканата докладна записка, впоследствие засяга и жалбоподателката, когато ѝ е възложено да замества А.
82
По-нататък, неточно е, че последващото електронно писмо на А от 3 април 2017 г. е отговор на електронното писмо от 1 април 2017 г. Електронното писмо от 3 април 2017 г. е имало за цел да се приведат в изпълнение указанията на изпълнителния директор от компетентните лица. Тъй като към този момент жалбоподателката не е отговаряла за това изпълнение, е било нормално А да не изпрати копие до нея.
83
Накрая, макар електронното писмо от 1 април 2017 г. да е било свързано главно с остров Хиос, то се е отнасяло и до остров Лесбос, тъй като в седмия абзац от него се посочва, че „[м]инистър Музалас подчерта значението и неотложността на преместването на офисите извън лагерите на Хиос и Лесбос и увери, че гръцкото правителство ще окаже подкрепа, като предприеме всички необходими мерки“.
84
Следователно първият довод на жалбоподателката трябва да се отхвърли.
85
На второ място, жалбоподателката поддържа, че „спешните искания за подписване на документи“, които тя посочва в хода на събеседването с нея, проведено на 7 март 2019 г. в рамките на административното производство, не се отнасят до спорните докладни записки, а са част от общ коментар относно контекста на неотложност, в който тя е трябвало да подпише стотици документи от финансов характер. Освен това тези искания не били на изпълнителния директор на EASO, а на отдел „Администрация“, и по-специално на секторите „Финанси“ и „Обществени поръчки“.
86
По същия начин, когато по време на същото събеседване жалбоподателката е заявила, че „от нея е било поискано, първо, през май 2017 г., да подпише изменение на [договора за Лесбос], а след това, през юни 2017 г., [че от нея е било поискано] да подпише нова докладна записка за изключение [за Хиос]“, тя също имала предвид исканията на отдел „Администрация“, а не на изпълнителния директор на EASO, както следвало от целия ѝ отговор.
87
За разлика от това, което, изглежда, счита жалбоподателката, член 21а от Правилника не изисква неправомерната заповед да е отправена формално, пряко и лично до съответното длъжностно лице или съответния служител, за когото се счита, че не е спазил тази разпоредба, а е достатъчно последният да е имал задължението да изпълни незаконосъобразен акт, запознавайки се с указанията на висшестоящите си.
88
Следователно фактът, че искането за подписване на спорните докладни записки е произхождало от отдел „Администрация“, а не пряко от изпълнителния директор на EASO, е без значение, тъй като от прочита на останалите елементи, посочени от Парламента, е очевидно, че служителите от този отдел са действали след дадени от този директор указания за ускоряване на изпълнението на въпросните проекти.
89
Също така е без значение, че исканията за подписване не са се отнасяли конкретно до оспорваните докладни записки, при положение че те са били част от тези искания, което жалбоподателката не оспорва.
90
Следователно вторият довод на жалбоподателката трябва да бъде отхвърлен.
91
На трето място, жалбоподателката твърди, че като е заявила в становището си от 9 юли 2019 г. по доклада за административното разследване, че „[щ]о се отнася до Хиос, изпълнителният директор много настояваше докладната записка за изключение да бъде подписана“, тя е имала предвид контекста на неотложност, произтичащ от натиска, упражнен от държавите членки и гръцкото правителство.
92
Тази критика не омаловажава по никакъв начин констатацията, че изпълнителният директор на EASO е очаквал от жалбоподателката да подпише докладна записката от 11 юни 2017 г. и че тя е възприела това подписване като задължение.
93
Следователно третият довод на жалбоподателката също трябва да се отхвърли.
94
При тези условия следва да се приеме, че Парламентът не е нарушил член 21а от Правилника и не е допуснал явна грешка в преценката, като е счел, че жалбоподателката е получила заповед по смисъла на тази разпоредба.
95
Следователно първата част от първото основание трябва да се отхвърли.
б)
По втората част от първото основание
96
Във втората част от първото основание жалбоподателката поддържа, че Парламентът е допуснал явна грешка в преценката, като е приел в решението за отхвърляне на жалбата по административен ред, че тъй като е с юридическо образование, когато е подписвала спорните бележки, тя е знаела или е могла или е трябвало да знае, че изискванията на Финансовия регламент и член 134, параграф 1, буква в) от правилата за прилагането му не са били спазени.
97
В това отношение жалбоподателката твърди, първо, че EASO се е намирала в положение на изключителна спешност по смисъла на член 134, параграф 1, буква в) от правилата за прилагане на Финансовия регламент, което ѝ е позволявало да използва процедурата на договаряне без предварително обявление, второ, че в рамките на EASO не е имало никакви възражения срещу избора на тази процедура и трето, че тя се е намесила в края на процеса на вземане на решения.
98
Съгласно член 21а от Правилника, възпроизведен в точка 55 по-горе, задължението на длъжностното лице за уведомяване е обвързано с условието да „счита“, че заповедта, която е получило, е неправомерна, и ако ръководителят потвърди заповедта, длъжностното лице да „счита“, че това потвърждение не представлява разумен отговор на основанията за неговата загриженост.
99
В това отношение следва да се отбележи, че задължението на длъжностното лице да уведоми висшестоящите си за заповед, която счита за неправомерна, не може да е обусловено от това неправомерността да е явна. Всъщност член 21а, параграф 1 от Правилника предвижда различни последици за заповедите, които се считат за неправомерни и за заповедите, които са явно противозаконни. Докато в първия случай длъжностното лице, което е съобщило за заповед, която счита за неправомерна, в крайна сметка е длъжно да я изпълни, ако тя бъде потвърдена от непосредствено по-висшестоящия орган, във втория случай то има право да не я изпълни въпреки това потвърждение.
100
Същевременно само съмнение в правомерността на получената от длъжностното лице заповед не е достатъчно, за да е длъжно то да уведоми висшестоящите си за нея. Всъщност, ако длъжностните лица бъдат задължени, по силата на член 21а от Правилника, да съобщават на прекия си ръководител и при необходимост — на непосредствено висшестоящия орган за всяко съмнение, породено от получена заповед, има риск функционирането на администрацията да бъде възпрепятствано поради поставянето под въпрос на множество заповеди, дадени от ръководителите на техните подчинени.
101
Следователно длъжностно лице не може да носи дисциплинарна отговорност за неизпълнение на предвиденото в член 21а от Правилника задължение, ако администрацията не е в състояние да установи поне, че неправомерността на получената заповед е от естество да породи сериозно съмнение у това длъжностно лице, като се имат предвид по-конкретно степента на грижа, която се очаква от него при изпълнението на длъжността му, и обстоятелствата, при които заповедта е сведена до неговото знание.
102
Така, за да се прецени дали съответното длъжностно лице е било длъжно да уведоми висшестоящите си за заповед, която е считало за неправомерна по силата на член 21а от Правилника, трябва да се вземат предвид:
–
първо, достъпността и сложността на приложимите правила,
–
второ, образованието на длъжностното лице, неговата степен на отговорност в институциите и агенциите на Европейския съюз и неговият опит,
–
трето, контекстът, в който е получена заповедта.
103
За да определим дали заповедта е можела да породи сериозно съмнение, задължаващо длъжностното лице да съобщи за нея, следва да се поставим в момента на получаването ѝ.
1) По достъпността и сложността на приложимите правила
104
В настоящия случай от решението за отхвърляне на жалбата по административен ред е видно, че ако Парламентът е счел, че жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че получената заповед нарушава член 104 от Финансовия регламент и член 134, параграф 1, буква в) от правилата за прилагането му и следователно, че не е изпълнила задължението си да уведоми висшестоящите си, то е защото тя е с юридическо образование и защото е знаела, че по-рано са били подписани 36 докладни записки за изключение, „което е [било] доказателство за системно използване, трудно съвместимо с текста на двете горепосочени разпоредби“.
105
Тези обстоятелства обаче не позволяват да се приеме, че жалбоподателката е била длъжна да уведоми висшестоящите си за заповедта, която тя твърди, че е неправомерна.
106
Всъщност обществените поръчки се уреждат от сложни правила, чието познаване едва ли може да се изисква от юрист, получил общо образование, тъй като, както е видно от член 2, параграф 1, точка 5 и от член 10, буква а) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65), която съставлява приложимият в държавите членки общ правен режим относно обществените поръчки, същата не е приложима по отношение на поръчките за недвижими имоти. Това отличава тази директива от Финансовия регламент и от правилата за прилагането му, които са приложими в настоящия случай.
107
Ако е необходимо, сложността на правилата за обществените поръчки може да се удостовери от факта, че в решението за отхвърляне на жалбата по административен ред Парламентът упреква жалбоподателката, че не е уведомила висшестоящите си, че заповедта противоречи на член 134, параграф 1, буква в) от правилата за прилагане на Финансовия регламент, които определят условията за използване на процедурата на договаряне без предварително обявление в случаи на изключителна спешност, но не споменава член 134, параграф 1, буква ж) от посочените правила, който задължава възлагащия орган за поръчките за недвижими имоти да извърши проучване на местния пазар, въпреки че в писмената си защита — но не и в обжалваното решение — той твърди, че последната разпоредба също е нарушена от EASO. Този пропуск показва колко е трудно за юрист без специализация в тази област да владее всички нейни аспекти.
108
Впрочем фактът, че преди жалбоподателката да подпише спорните докладни записки, са установени 36 докладни записки за изключение, не е достатъчно основание за сериозно съмнение в правомерността на заповедта, която е получила. Всъщност квалифицирането на тези докладни записки като „докладни записки за изключение“ не означава, че те са били незаконосъобразни, а само че са имали за цел да обосноват използването на различна от откритата или ограничената процедура за възлагане на обществени поръчки, която — както сочи член 104, параграф 5, буква а) от Финансовия регламент — е приложима за всички случаи на „закупуване“ от институциите на Съюза.
109
Напротив, следва да се приеме, че честотата на изготвяне на докладни записки за изключение в EASO е била от естество да наведе жалбоподателката на мисълта, че условията за използване на процедура на договаряне без предварително обявление са били изпълнени с оглед на обстоятелствата, при които е трябвало да действа EASO.
110
Поради това мотивите, изложени от Парламента в обжалваното решение като обосновка на факта, че жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че получената от нея заповед е била неправомерна и следователно, че нейната правомерност поражда сериозно съмнение, са неоснователни.
2) По образованието на длъжностното лице, неговата степен на отговорност в институциите и агенциите на Съюза и неговия опит
111
Парламентът поддържа, че длъжността на жалбоподателката е предполагала, по-специално поради информацията, до която е имала достъп, че тя е знаела или е трябвало да знае, че заповедта, която е получила, е била неправомерна.
112
В това отношение Парламентът изтъква три довода.
113
На първо място, в съдебното заседание той изтъква, че ако жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че заповедта е била неправомерна, това е, защото като началник на отдел „Операции“ на EASO и разпоредител с бюджетни кредити отговорностите ѝ са били на високо равнище.
114
Тази обосновка обаче не е посочена в обжалваното решение, въпреки че става въпрос за съществено обстоятелство, за да се приеме, че жалбоподателката е била обвързана със задължение за уведомяване по силата на член 21а от Правилника. Както беше посочено в точка 62 по-горе, наистина е важно в решението, с което се налага дисциплинарно наказание за нарушение на член 21а от Правилника, да се съдържат всички обстоятелства, поради които институцията е приела, че законосъобразността на спорната заповед поражда сериозно съмнение.
115
При всички случаи следва да се отбележи, че когато е подписвала спорните докладни записки, жалбоподателката е била началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“ и че от нея е поискано да замества своята колежка — началник на отдел „Операции“. Както е видно от приложение А 6 към жалбата, жалбоподателката е станала временно изпълняващ длъжността началник на последния отдел едва на 16 юли 2017 г., т.е. след подписването на спорните докладни записки. Освен това този отдел не е включвал секторите „Финанси“ и Обществени поръчки“, които са били част от отдел „Администрация“.
116
Впрочем, макар да е вярно, че като разпоредител с бюджетни кредити жалбоподателката е имала конкретна отговорност, описана в член 65, параграф 5 и член 66, параграф 1 от Финансовия регламент, както и в член 44, параграф 1 от Решение № 20 на управителния съвет на EASO, прието в изпълнение на член 37 от Регламент № 439/2010, следва да се констатира, че тя е била назначена като такава на 20 април 2017 г., т.е. няколко седмици преди да подпише спорните докладни записки, и следователно към момента на подписването им не е можела да придобие значителен опит в областта на обществените поръчки. Нещо повече, както отбелязва жалбоподателката в съдебното заседание, от член 44, параграф 2 и член 45, параграф 1 от горепосоченото Решение № 20 следва, че разпоредителят с бюджетни кредити трябва да може да разчита на вътрешни процедури за контрол. В настоящия случай не се оспорва, че спорните докладни записки са били одобрени от секторите „Финанси“ и „Обществени поръчки“ на отдел „Администрация“ в EASO.
117
Следователно посоченият в точка 113 по-горе довод на Парламента следва да бъде отхвърлен.
118
На второ място, в писмената си защита и дуплика и в съдебното заседание Парламентът поддържа, че доказателството за това, че жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че заповедта е неправомерна и следователно, че е била длъжна да уведоми за това висшестоящите си, е фактът, че през 2018 г. за дейностите по оборудване на сградата на остров Хиос е провеждана редовна процедура и че през август 2018 г. тя е предприела мерки за отстраняване на нередностите в процедурите за двете сгради.
119
Този довод също не се съдържа в мотивите на обжалваното решение, въпреки че той би следвало да обясни причините, поради които спорната заповед е трябвало да бъде счетена за неправомерна (вж. т. 62 и 114 по-горе).
120
Посоченото отстраняване на нередности се е състояло впрочем след подписването на спорните докладни записки, така че, обратно на изложеното в точка 103 по-горе правило, то няма връзка с контекста, в който е получена заповедта.
121
Във всички случаи, ако жалбоподателката е отстранила нередности в различните процедури, то не е защото в момента на подписване на спорните докладни записки е знаела, че спорната заповед е била незаконосъобразна, а защото през юли и август 2017 г. са били назначени нови началници на секторите „Финанси“ и „Обществени поръчки“ на отдел „Администрация“ в EASO, които са привлекли вниманието ѝ върху нередностите, за които се твърди, че са допуснати. Освен това през 2017 г. жалбоподателката е била уведомена от OLAF, че там е започнато разследване във връзка с нередности и тежки нарушения, които били допуснати от изпълнителния директор и други членове на персонала на EASO, особено в процедурите за възлагане на обществени поръчки. По-точно, на 17 август 2018 г. жалбоподателката е изложила становището си по изпратеното ѝ от OLAF резюме на фактите (вж. т. 23 по-горе).
122
Следователно посоченият в точка 118 по-горе довод на Парламента трябва да бъде отхвърлен.
123
На трето място, в писмената защита Парламентът поддържа, че договорът за сградата на остров Хиос е сключен въпреки несъгласието на висшето ръководство.
124
Освен че и това твърдение не се съдържа в обжалваното решение, а само в резюмето на фактите на OLAF, то не е било изяснено в по-нататъшния ход на производството. Така висшите служители, за които се твърди, че се били против проекта, не са идентифицирани и не е доказано, че жалбоподателката е била уведомена за становището им.
125
Следователно посоченият в точка 123 по-горе довод на Парламента трябва да бъде отхвърлен.
126
От гореизложените съображения следва, че обстоятелствата, изтъкнати от Парламента във връзка с длъжността и отговорностите на жалбоподателката в EASO, не позволяват да се приеме, че законосъобразността на получената от нея заповед е пораждала сериозно съмнение и че следователно тя е трябвало да уведоми висшестоящите си за това в изпълнение на член 21а от Правилника.
3) По контекста, в който е получена заповедта
127
След отхвърлянето на изтъкнатите от Парламента елементи трябва да се отбележи, доколкото е необходимо, че в своята преценка на санкционираното поведение Парламентът не е взел предвид в достатъчна степен различни обстоятелства, при които е издадена заповедта, за която се твърди, че е незаконосъобразна, въпреки че те са били определящи в процеса на подписване на спорните докладни записки.
128
На първо място, както посочва жалбоподателката в писмените си изявления, без това да се оспорва от Парламента, масовият приток на мигранти, бягащи от войната в Сирия, е довел до миграционна и хуманитарна криза, по-специално на гръцките острови Лесбос и Хиос.
129
По-конкретно, пожар е опустошил бежанския лагер в Мория, разположен на остров Лесбос, а бунтовете в този лагер и в лагера във Виал на остров Хиос са зачестили, така че условията на труд са ставали все по-опасни за служителите и експертите, изпратени от държавите членки на тези два острова, до такава степен, че държавите членки са започнали да ги отзовават.
130
Тези обстоятелства са съставлявали извънредна ситуация, произтичаща от необходимостта да се гарантира сигурността на служителите и експертите, изпратени на островите Лесбос и Хиос с цел управление на притока на мигранти.
131
На второ място, както вече беше посочено в точка 116 по-горе, изборът на процедура на договаряне без предварително обявление е бил одобрен от секторите „Финанси“ и „Обществени поръчки“ на отдел „Администрация“ в EASO, на които конкретно е бил възложен този въпрос. Освен това нито управителният съвет на EASO, нито Европейската комисия, представена в този управителен съвет, са повдигнали възражения срещу посочения избор. Напротив, последният е одобрил изготвените през въпросната година 36 докладни записки за изключение, както е видно от доклада за дейността му за 2016 г.
132
Освен това, както подчертава жалбоподателката, подписването на спорните докладни записки се е състояло в края на отдавна започнат процес за вземане на решения. Ето защо, както е видно от приложения А 19, А 20 и А 34 към жалбата, когато на 11 май 2017 г. жалбоподателката подписва докладната записка за сградата на остров Лесбос като заместваща А, изборът на сградите вече е бил направен в писмата от февруари 2017 г. за Лесбос и от април 2017 г. за Хиос. По-нататък, докладната записка от 11 май 2017 г. относно сградата на остров Лесбос допълва предишна докладна записка, подписана от А на 22 февруари същата година, за да се добавят дванадесет работни помещения, да се постигнат възложените с посочената докладна записка цели и да се осигури спазването на изискванията, наложени от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60).
133
На трето място, към момента на подписване на докладните записки жалбоподателката е имала много голямо работно натоварване, тъй като е трябвало да изпълнява длъжността началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“ в EASO и едновременно с това да поеме — макар и съвместно с началника на отдел „Администрация“ — текущото управление на отдел „Операции“, чийто началник, А, е отсъствала поради заболяване.
134
Това обстоятелство не само е трябвало да бъде взето предвид от Парламента като едно от смекчаващите обстоятелства при определянето на наказанието, което да бъде наложено на жалбоподателката, но е трябвало също да бъде взето предвид, за да се установи дали тя е нарушила член 21а от Правилника.
135
Въз основа на тези различни елементи се оказва, че обстоятелствата, при които са подписани спорните докладни записки, не са позволявали да се приеме, че жалбоподателката е нарушила горепосочената разпоредба.
136
Парламентът критикува тази позиция, като повдига две възражения срещу съображенията, споменати съответно в точки 128 и 129 и в точки 131 и 132 по-горе.
137
Парламентът поддържа, най-напред, че макар ситуацията да е била неотложна, следваните за наемането на сградите на Лесбос и Хиос процедури са траяли съответно осем и десет месеца, така че EASO разполагала с достатъчно време, за да следва стандартна процедура за възлагане на поръчка в съответствие с Финансовия регламент и с правилата за прилагането му. При това положение условието по член 134, параграф 1, буква в) от последните положението на спешност да е несъвместимо с изискваните срокове в случай на тръжна процедура, не било изпълнено.
138
Тези доводи обаче са ирелевантни. Това, което институцията трябва да докаже в рамките на член 21а от Правилника, не е незаконосъобразността на заповедта, а факта, че въпреки наличието на сериозно съмнение относно нейната законосъобразност, както е определено в точки 101 и 102 по-горе, длъжностното лице не е съобщило за нея.
139
Освен това наличието на сериозно съмнение не може да се преценява в зависимост от обстоятелства, настъпили след получаването на твърдяната незаконосъобразна заповед (вж. т. 103 и 119 по-горе).
140
Следователно доводите на Парламента трябва да бъдат отхвърлени.
141
Накрая, Парламентът поддържа, че отговорността за нарушенията, за които се твърди, че са допуснати от служителите на секторите „Финанси“ и Обществени поръчки“, трябва да се носи от жалбоподателката. Всъщност в член 21, втора алинея от Правилника се посочвало, че отговорността на подчинените не освобождава от неговите отговорности длъжностното лице, на което е възложено да осигури функционирането на дадена служба. Освен това член 65, параграф 5 от Финансовия регламент гласял, че служителите, на които е възложено да извършват определени операции, необходими за изпълнението на бюджета и за представянето на отчетите, действат под отговорността на разпоредителя с бюджетни кредити.
142
Този довод обаче не може да бъде възприет.
143
Всъщност развитите от Парламента доводи относно член 21 от Правилника са неотносими, тъй като тази разпоредба предполага наличието на йерархична връзка между участниците, която в настоящия случай липсва, тъй като жалбоподателката, началник на отдел „Подкрепа в областта на убежището“ на EASO, не е била ръководител на лицата от секторите „Финанси“ и „Обществени поръчки“ на отдел „Администрация“, подготвили спорните докладни записки.
144
Колкото до член 65, параграф 5 от Финансовия регламент, освен че той трябва да се тълкува във връзка с член 44, параграф 2 и член 45, параграф 1 от Решение № 20, припомнени в точка 116 по-горе, трябва да се вземе предвид, че в момента на подписването на спорните докладни записки жалбоподателката е имала едва кратък опит като разпоредител с бюджетни кредити.
145
Във всички случаи доводите на Парламента изобщо не омаловажават факта, че нито управителният съвет на EASO, нито Комисията са изразили възражения срещу докладни записки за изключение като спорните.
146
Следователно доводите на Парламента трябва да бъдат отхвърлени.
147
От гореизложените съображения следва, че Парламентът е нарушил член 21а от Правилника, като е приел, че жалбоподателката е знаела или е трябвало да знае, че дадената ѝ заповед да подпише спорните докладни записки е била неправомерна.
в)
По третата част от първото основание
148
В третата част от първото основание, която съдържа две оплаквания, жалбоподателката поддържа — при условията на евентуалност, т.е. в случай че неизпълнението на член 21а от Правилника се приеме за установено — че предвид значителната работна натовареност, на която е била подложена, Парламентът е допуснал явна грешка в преценката, като ѝ е наложил дисциплинарно наказание.
149
В това отношение жалбоподателката изтъква, че към момента на настъпване на фактите, т.е. през май и юни 2017 г., тя е трябвало да управлява, от една страна, по силата на своя договор, отдел „Подкрепа в областта на убежището“ и от друга страна, отдел „Операции“ на EASO — поради отпуска по болест на нейната колежка А. Заедно тези два отдела обединявали повече от 200 души.
150
Поради това жалбоподателката поддържа, че освен основната дейност на тези отдели тя е трябвало да отговаря за оценките на резултатите, набирането на персонал, постоянното изпращане на експерти на държавите членки, председателството на планираните заседания със звената за контакт на държавите членки, мониторинга на нарастващото сътрудничество с Турция и мониторинга на възлагането на поръчките заедно с отделите „Администрация“ и „Операции“.
151
Като се има предвид работната натовареност, която предполагат тези дейности, жалбоподателката поддържа, че работните ѝ дни са били много дълги, за което свидетелствали, от една страна, нейните календар-бележници и от друга страна, регистърът за нейните влизания и излизания.
152
Парламентът счита, че доводите на жалбоподателката са недопустими и лишени от основание.
1) По допустимостта на третата част от първото основание
153
Парламентът счита, че третата част от първото основание е недопустима, защото доводът, който съдържа, не бил повдигнат от жалбоподателката в нейната жалба по административен ред.
154
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика правилото за съответствие между подадената в досъдебната фаза жалба по административен ред и последващата жалба по съдебен ред изисква — като предпоставка за допустимост — повдигнатото пред съда на Съюза основание или оплакване вече да е било повдигнато в досъдебната процедура, така че ОН да е бил в състояние да се запознае с критиките, формулирани от заинтересованото лице срещу спорното решение. Това правило е обосновано от самата цел на досъдебното производство, чийто предмет е да позволи уреждане по взаимно съгласие на споровете, възникнали между длъжностните лица и администрацията. От това следва, че исканията, които длъжностните лица са направили в подадените от тях жалби пред съда на Съюза, могат да почиват само на основанията за оспорване, изложени в подкрепа на исканията в жалбата по административен ред, с уточнението, че тези основания за оспорване могат да бъдат развити пред съда на Съюза, като се изтъкнат твърдения и доводи, които не фигурират непременно в съответната жалба по административен ред, но са тясно свързани с нея (вж. решение от 16 юни 2021 г., Lucaccioni/КомисияT‑316/19 P, EU:T:2021:367, т. 90 (непубликувано) и цитираната съдебна практика).
155
В настоящия случай следва да се отбележи, че жалбоподателката е изложила посочените в точки 149—151 по-горе доводи в точки 46—49 от жалбата си по административен ред.
156
Несъмнено, целта на тези доводи не е да се докаже, че наложеното ѝ наказание е прекомерно — в нарушение на член 10, буква а) от приложение IX към Правилника — а да се установи, че фактът, че не е извършила задълбочени проверки, преди да подпише спорните докладни записки, не може да се разглежда като нарушение от нейна страна на член 21а от Правилника.
157
В съдебната практика обаче се посочва, че тъй като досъдебното производство има неформален характер и заинтересованите лица обикновено участват на този етап без съдействието на адвокат, администрацията не трябва да тълкува ограничително подадените по административен ред жалби, а напротив — трябва да ги разглежда в дух на откритост (решения от 7 май 2019 г., WP/EUIPO, T‑407/18, непубликувано, EU:T:2019:290, т. 119 и от 8 септември 2021 г., AH/Eurofound, T‑630/19, непубликувано, EU:T:2021:538, т. 42).
158
Впрочем член 91 от Правилника, от който произтича правилото за съгласуваност, не предвижда строго и окончателно обвързване с евентуалната съдебна фаза на производството, при положение че подадената по съдебен ред жалба не променя нито основанието, нито предмета на подадената по административен ред жалба (решения от 7 май 2019 г., WP/EUIPO, T‑407/18, непубликувано, EU:T:2019:290, т. 119 и от 14 декември 2018 г., TP/Комисия, T‑464/17, непубликувано, EU:T:2018:1006, т. 33).
159
Като се има предвид тясната връзка между наложеното наказание и установяването на неизпълнението в дисциплинарно производство и с оглед на духа на откритост, на който трябва да се основава тълкуването на жалбите по административен ред в областта на публичната служба, трябва да се приеме, в съответствие с припомнената в точки 157 и 158 по-горе съдебна практика, че доводите, приведени в третата част от първото основание, са допустими.
2) По основателността на третата част от първото основание
i) По първото оплакване, изведено от значителната работна натовареност, на която е била подложена жалбоподателката към момента на настъпване на фактите
160
В първото оплакване жалбоподателката упреква ОН на Парламента, че не е взел предвид като смекчаващо обстоятелство мащаба на работната натовареност, която е понасяла към момента на настъпване на фактите.
161
В това отношение следва да се отбележи, че в писмото си от 22 ноември 2019 г. жалбоподателката е поискала от генералния секретар на Парламента да вземе предвид следните обстоятелства: контекста на хуманитарна криза, факта, че е участвала в края на разглежданите две процедури за обществени поръчки, нейната прекомерна работна натовареност, подробно описана, нейното поведение през цялата ѝ кариера и пълното ѝ сътрудничество на всички етапи от разследването.
162
В придружителното писмо към обжалваното решение, от 9 януари 2020 г., генералният секретар на Парламента твърди, че е „анализирал много внимателно всички елементи, които жалбоподателката му е изпратила с писмото си от 22 ноември 2019 г.“, че е „отчел значителната ѝ работна натовареност по това време“ и че „изцяло е взел предвид особено тежките условия, при които тя е трябвало да изпълнява задълженията си“.
163
При тези условия следва да се приеме, че — обратно на поддържаното от жалбоподателката — нейната значителна работна натовареност към момента на настъпване на фактите е била отчетена от генералния секретар на Парламента, когато е решил да приеме решението, с което ѝ налага наказание.
ii) По второто оплакване, относно решението на Парламента да наложи наказание на жалбоподателката
164
С посочените в точки 148—151 по-горе доводи жалбоподателката поставя по-общо под въпрос решението да ѝ бъде наложено наказание. Тя счита, че макар да е трябвало да се констатира неизпълнение на член 21а от Правилника, ОН на Парламента не е трябвало да ѝ налага наказание.
165
В това отношение следва да се припомни, че член 10 от приложение IX към Правилника не предвижда фиксирано съотношение между посочените в него санкции и различните категории неизпълнения на задължения, допуснати от длъжностните лица (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2019 г., Bernaldo de Quirós/Комисия, T‑273/18, непубликувано, EU:T:2019:371, т. 126 и от 11 април 2016 г., FU/Комисия, F‑49/15, EU:F:2016:72, т. 122).
166
Тази разпоредба обаче изрично изисква наличието на пропорционалност между наложеното дисциплинарно наказание и тежестта на допуснатото нарушение.
167
За тази цел в нея неизчерпателно са посочени критерии, които ОН трябва да вземе предвид при избора на наказание, за да се съобрази с изискването за пропорционалност. Сред тези критерии са по-конкретно „обстоятелствата, при които [нарушението] е извършено“.
168
От тези обстоятелства в съдебната практика е направен изводът, с оглед на пропорционалността, че определянето на наказанието трябва да се основава на цялостна оценка на всички конкретни факти и обстоятелства във всеки отделен случай, извършена от ОН при спазване на критериите, посочени в член 10 от приложение IX към Правилника (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2019 г., Bernaldo de Quirós/Комисия, T‑273/18, непубликувано, EU:T:2019:371, т. 126 и от 11 април 2016 г., FU/Комисия, F‑49/15, EU:F:2016:72, т. 122).
169
Следователно в решението за налагане на наказанието ОН трябва да определи причините, поради които с оглед на фактите и обстоятелствата по делото е наложил точно определено наказание, а не друго (вж. т. 61 и 63 по-горе).
170
От своя страна, когато е сезиран с въпрос по тази тема, съдът на Съюза трябва да провери дали специфичните за делото факти и обстоятелства, посочени от ОН в решението за налагане на наказанието, попадат в обхвата на правните понятия за утежняващи или смекчаващи обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 9 юни 2021 г., DI/BCE, T‑514/19, обжалвано, EU:T:2021:332, т. 196).
171
В рамките на упражнявания от него контрол съдът на Съюза трябва да провери също дали претеглянето на обстоятелствата е извършено от дисциплинарния орган пропорционално, независимо дали тези обстоятелства са утежняващи или смекчаващи (вж. в този смисъл решения от 16 март 2004 г., Afari/ЕЦБ, T‑11/03, EU:T:2004:77, т. 203 и от 9 септември 2010 г., Andreasen/Комисия, T‑17/08 P, EU:T:2010:374, т. 146 и 147).
172
Това изискване произтича от член 47 от Хартата на основните права, според който всеки, чиито гарантирани от правото на Съюза права и свободи са били нарушени, има право на ефективни правни средства за съдебна защита.
173
За да бъде ефективна, защитата всъщност предполага възможност „наказанието“ да подлежи на последващ контрол от правораздавателен орган, който разполага с правомощия да прецени цялостно пропорционалността между нарушението и санкцията, когато последната е наложена от административен орган, който, както генералният секретар на Парламента в настоящия случай, не отговаря на изискванията, предвидени в член 47 от Хартата на основните права (вж. в този смисъл решения от 15 май 2012 г., Nijs/Сметна палата, T‑184/11 P, EU:T:2012:236, т. 85 и цитираната съдебна практика и от 9 юни 2021 г., DI/ЕЦБ, T‑514/19, обжалвано, EU:T:2021:332, т. 197; вж. също в този смисъл ЕСПЧ, 31 март 2015 г., Andreasen с/у Обединено кралство и 26 други държави — членки на Европейския съюз, CE:ECHR:2015:0331DEC002882711, т. 73).
174
В изпълнение на член 3 от приложение IX към Правилника, когато генералният секретар на Парламента е решил, че следва да се констатира неизпълнение на член 21а от Правилника от страна на жалбоподателката, той е можел да избере измежду следните възможности тази, която му се струва най-подходяща с оглед на фактите по случая.
175
На първо място, е можел да не наложи никакво дисциплинарно наказание (член 3, параграф 1, буква б) от приложение IX към Правилника).
176
На второ място, е можел, без да налага такова наказание, да реши да отправи предупреждение до длъжностното лице (член 3, параграф 1, буква б) от приложение IX към Правилника).
177
На трето място, е можел да образува дисциплинарно производство, без да се консултира с Дисциплинарния съвет, което да доведе до налагането на писмено предупреждение или забележка (член 3, параграф 1, буква в), подточка i) и член 11 от приложение IX към Правилника).
178
На четвърто място, е можел да образува дисциплинарно производство пред Дисциплинарния съвет, което би позволило да се наложат по-строги наказания (член 3, параграф 1, буква в), подточка ii) и член 9 от приложение IX към Правилника).
179
В настоящия случай от преписката е видно, че на 8 ноември 2019 г. генералният секретар на Парламента — решавайки да наложи наказание на жалбоподателката, без да сезира Дисциплинарния съвет — е избрал третата възможност, посочена в точка 177 по-горе.
180
В придружителното писмо към обжалваното решение, от 9 януари 2020 г., генералният секретар на Парламента обосновава решението си със следните елементи:
–
свързания с хуманитарната криза особен контекст на неотложност,
–
доста редовното използване на извънредните процедури за възлагане на поръчки в този контекст,
–
факта, че от колегите си, отговарящи за поръчките и операциите, жалбоподателката е получила уверението, че всичко е в съответствие с нормативните изисквания,
–
ограничената намеса, и то в края на процедурата, на жалбоподателката в тръжната документация и факта, че тя не е отговорна за първоначалния избор при възлагането на поръчките,
–
много голямата работна натовареност на жалбоподателката по това време,
–
нейното безупречно работно досие.
181
Както подчертава жалбоподателката в съдебното заседание, тези обстоятелства, шест на брой, безусловно са благоприятни за нея и предполагат, че дори нейната отговорност да бъде призната, тя трябва да се счита за смекчена.
182
Така, както са посочени в писмото от 9 януари 2020 г., тези обстоятелства били от естество да обосноват заключение, с което ОН на Парламента да констатира неизпълнение, без да налага наказание, като отправи до жалбоподателката предупреждение или най-много писмено предупреждение, както е предвидено в член 11 от приложение IX към Правилника.
183
За сметка на това обстоятелствата, посочени от ОН на Парламента в писмото от 9 януари 2020 г., не дават никакво основание, позволяващо да се обоснове изборът на възможно най-строгото наказание без сезиране на Дисциплинарния съвет, а именно забележка.
184
От гореизложеното следва да се направи изводът, че с оглед на предоставените от ОН на Парламента доводи в подкрепа на обжалваното решение наложеното на жалбоподателката наказание е непропорционално спрямо неизпълнението, в което е упрекната.
185
В съдебното заседание Парламентът изтъква, че от наказанията, посочени в член 11 от приложение IX към Правилника, е избрано най-тежкото, защото подписването на спорните докладни записки е довело до значителна вреда за Съюза.
186
Той уточнява по-нататък, че това обстоятелство е описано на стр. 3 от доклада за административното разследване, към който препращало петото съображение от обжалваното решение.
187
Същевременно следва да се отбележи, че текстът на петото съображение от обжалваното решение е следният: „като взе предвид заключенията от доклада за административното разследване от 7 юни 2019 г.“.
188
Следователно това съображение не препраща към доклада за административното разследване в неговата цялост, а само най-общо до заключенията в този доклад, които изобщо не споменават вредата, която била нанесена на Съюза с подписването на спорните докладни записки.
189
Във всички случаи трябва да се припомни, че според постоянната съдебна практика (вж. в този смисъл решения от 28 март 1996 г., V/Комисия, T‑40/95, EU:T:1996:45, т. 36, от 10 септември 2019 г., DK/ЕСВД, T‑217/18, непубликувано, EU:T:2019:571, т. 149 и от 21 октомври 2015 г., AQ/Комисия, F‑57/14, EU:F:2015:122, т. 113) както утежняващите, така и смекчаващите обстоятелства трябва да бъдат описани в обжалваното решение. Всъщност поради посочените в точки 165—173 по-горе причини е важно възприетите от ОН съображения в подкрепа на дадено дисциплинарно решение да бъдат от такова естество, че да могат да обосноват наказанието, наложено на съответното лице.
190
Поради същата причина посочените в точка VI от доклада за административното разследване неблагоприятни за жалбоподателката обстоятелства, а именно „като опитен служител, юрист по образование и бивш магистрат в Белгия тя е трябвало да гарантира спазването на действащите правила и процедури“ и „[тя] е приела длъжност, за която, по собствените ѝ думи, не е била добре подготвена“, не могат да бъдат взети предвид, за да обосноват факта, че вместо обикновено или писмено предупреждение ѝ е била наложена забележка, ако се предположи, че все пак трябва да ѝ бъде наложено наказание, въпреки че дисциплинарното производство е образувано без участието на Дисциплинарния съвет.
191
При тези условия следва да се приеме, че съображенията, представени от Парламента в обжалваното решение, не позволяват да се установи, че наложеното на жалбоподателката наказание съответства на изискването за пропорционалност по член 10 от приложение IX към Правилника.
192
При наличието на такава грешка второто оплакване от третата част на първото основание трябва да бъде обявено за допустимо и основателно.
193
След като първото основание е обявено за основателно по отношение на втората част и на второто оплакване от третата част, обжалваното решение трябва да бъде отменено, без да е необходимо да се разглежда второто основание.
IV. По съдебните разноски
194
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
195
В настоящия случай, тъй като Парламентът е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателката.
Поради изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)
реши:
1)
Отменя решението на Европейския парламент от 19 декември 2019 г. за налагане на забележка на OT.
2)
Осъжда Парламента да заплати съдебните разноски.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 23 март 2022 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.