62011CC0509
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JÄÄSKINEN
föredraget den 14 mars 2013 (
1
)
Mål C‑509/11
ÖBB‑Personenverkehr AG
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgerichtshof (Österrike))
”Förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer — Artikel 17 — Villkor för ersättning av biljettpriset vid försening, utebliven anslutning eller inställd trafik — Ingen ersättning vid försening på grund av force majeure — Artikel 30 — Behörigheten för det nationella organ som kontrollerar efterlevnaden av förordning nr 1371/2007 — Huruvida artikel 30 i förordning nr 1371/2007 ger det nationella organet behörighet att ålägga järnvägsföretag att ändra ersättningsvillkor som inte uppfyller kraven i förordning nr 1371/2007 — EU-förordningars rättsverkningar — Principen om ändamålsenlig verkan — Innebörden av begreppet domstol i artikel 267 FEUF — Allmänna unionsrättsliga principer — Rättigheter och skyldigheter för medlemsstaternas myndigheter att besluta om rättsmedel i jämförelse med nationell domstol”
I – Inledning
1.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (
2
) (nedan kallad förordning 1371/2007) innehåller bland annat enhetliga bestämmelser om järnvägsföretags ansvar vid förseningar, utebliven anslutning och inställd trafik. Förevarande mål rör ett järnvägsföretag som gör gällande att det inte behöver ersätta biljettpriset när en försening, utebliven anslutning eller inställd trafik beror på force majeure.
2.
Artikel 17 i förordning 1371/2007, som är förordningens centrala bestämmelse om ersättning av biljettpris, innehåller ingen hänvisning till force majeure. Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstolen, Österrike) vill emellertid få klarhet i huruvida en begränsning av de förhållanden under vilka resenärer kan kräva ersättning för biljettpriset framgår på annat sätt. Verwaltungsgerichtshof har anfört att omständigheter som ligger utanför transportföretagens kontroll kan begränsa deras betalningsansvar enligt i) artikel 32.2 i Enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av resande på järnväg (nedan kallade CIV) samt ii) enligt bestämmelser i tre andra förordningar angående passagerarrättigheter inom andra sektorer av transportbranschen och som kan tänkas vara analogt tillämpliga, nämligen artikel 5.3 i förordning (EG) nr 261/2004, (
3
) artikel 20.4 i förordning (EU) nr 1177/2010, (
4
) och artikel 23.2 i förordning (EU) nr 181/2011. (
5
)
3.
Om force majeure inte kan befria från ansvar kommer tvisten att aktualisera en mer komplex fråga som är relevant i ett vidare sammanhang av förvaltningsrätten i EU, nämligen behörigheten hos medlemsstaternas myndigheter att utfärda förelägganden för att säkerställa efterlevnaden av en förordning.
4.
Behörigheten för den nationella myndighet som har att tillämpa förordning 1371/2007 aktualiseras eftersom myndigheten enligt relevanta bestämmelser i österrikisk rätt endast kan fastställa att ersättningsvillkor som upptagits i de allmänna transportvillkoren som tillämpas av ett järnvägsföretag är ogiltiga om de är oförenliga med förordning 1371/2007. Myndigheten är inte behörig att göra något utöver detta, såsom att förelägga järnvägsföretaget att ändra sina avtal för att säkerställa att ersättning för biljettpriset betalas i enlighet med artikel 17 i förordning 1371/2007. Verwaltungsgerichtshof har emellertid ifrågasatt om inte en sådan behörighet kan följa av artikel 30 i förordning 1371/2007, som rör efterlevnad. Denna fråga ger därmed upphov till frågor rörande tillämpningen av de allmänna rättsprinciper som domstolen utvecklat avseende ändamålsenlig verkan, nationella rättsmedel och de typer av nationella organ som är bundna av dessa principer.
5.
Det är slutligen nödvändigt att lämna några kompletterande anmärkningar om järnvägsföretagens skyldigheter enligt förordning 1371/2007 och om den hänskjutande domstolens uppfattning avseende principen om ett effektivt domstolsskydd enligt unionsrätten.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
6.
Skälen 6, 13 och 14 i förordning 1371/2007 har följande lydelse:
”6.
En förstärkning av rättigheterna för tågresenärer bör bygga på befintliga internationella rättsregler i detta sammanhang enligt bihang A – enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av resande på järnväg (CIV) till fördraget om internationell järnvägstrafik (Cotif) av den 9 maj 1980, ändrat genom protokollet om ändring av fördraget om internationell järnvägstrafik av den 3 juni 1999 (Vilniusprotokollet). Det är emellertid önskvärt att utvidga tillämpningsområdet för denna förordning till att skydda inte endast resenärer i internationell, utan också i inhemsk järnvägstrafik.
…
13.
Förstärkt rätt till ersättning och assistans vid försening, missad anslutning eller inställd förbindelse torde medföra incitament för persontrafikmarknaden till gagn för resenärerna.
14.
Det är önskvärt att det genom denna förordning upprättas ett system för ersättning till resenärerna vid förseningar kopplat till järnvägsföretagets ansvar, på samma grund som det internationella system som föreskrivs i Cotif, särskilt i bihang CIV till detta om resenärernas rättigheter.”
7.
I artikel 6.1 och 6.2 i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Förbud mot att frångå och begränsa förpliktelserna
1.   Förpliktelser gentemot resenärerna enligt denna förordning får inte begränsas eller frångås, till exempel genom ett undantag eller en begränsande klausul i transportavtalet.
2.   Ett järnvägsföretag får erbjuda avtalsvillkor som är förmånligare för resenären än de villkor som fastställs i denna förordning.”
8.
I artikel 15 i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Skadeståndsansvar vid förseningar, utebliven anslutning och inställelse
Järnvägsföretagens skadeståndsansvar när det gäller försening, utebliven anslutning och inställelse ska regleras genom kapitel II i avdelning IV i bilaga I, varvid bestämmelserna i detta kapitel ska iakttas.”
9.
I artikel 17 i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Ersättning av biljettpriset
1.   Resenärer som drabbas av en försening mellan den avrese- och ankomstort som anges på biljetten för vilken biljettpriset inte har ersatts i enlighet med artikel 16, får, utan att därmed avsäga sig rätten till transport, begära ersättning för en sådan försening från järnvägsföretaget. Den minsta ersättningen vid förseningar ska vara
a)
25 % av biljettpriset vid 60–119 minuters försening,
b)
50 % av biljettpriset vid 120 minuters försening eller mer.
Resenärer som har ett periodkort eller abonnemang och som under dess giltighetstid upprepade gånger har drabbats av förseningar eller inställd trafik får begära lämplig ersättning i enlighet med järnvägsföretagens ersättningsbestämmelser. Dessa bestämmelser ska ange kriterierna för att definiera förseningar och för att beräkna ersättningen.
Ersättningen för förseningar ska beräknas i proportion till det pris som resenären faktiskt erlagt för den försenade tjänsten.
När transportavtalet avser en ut- och återresa ska ersättningen för försening under antingen ut- eller återresan beräknas i proportion till halva det pris som erlagts för biljetten. Priset för en försenad förbindelse enligt varje annan form av transportavtal som omfattar flera påföljande delsträckor ska på samma sätt beräknas i proportion till hela priset.
Vid beräkning av förseningstiden ska hänsyn inte tas till en försening om järnvägsföretaget kan ge belägg för att denna har inträffat utanför de territorier där fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen är tillämpligt.
2.   Ersättningen av biljettpriset ska erläggas inom en månad efter begäran om ersättning. Ersättningen får erläggas i form av värdebevis och/eller andra tjänster om villkoren är flexibla (särskilt vad gäller giltighetstid och bestämmelseort). På begäran av passageraren ska ersättningen betalas i pengar.
3.   Ersättningen av biljettpriset får inte minskas genom avdrag för transaktionskostnader, till exempel avgifter eller telefon- eller portokostnader. Järnvägsföretagen får fastställa en lägsta gräns under vilken ingen ersättning ska utgå. Denna gräns får inte överskrida 4 EUR.
4.   Resenären ska inte vara berättigad till ersättning om han eller hon har informerats om en försening före inköp av biljetten eller om ankomsttiden har försenats med mindre än 60 minuter genom fortsatt resa med en annan trafiktjänst eller ombokning.”
10.
I artikel 30 i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Efterlevnad och tillsyn
1.   Varje medlemsstat ska utse ett eller flera tillsynsorgan som ska ansvara för att denna förordning efterlevs. Varje organ ska vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att resenärernas rättigheter respekteras.
Varje organ ska i fråga om sin organisation, sina finansieringsbeslut, sin rättsliga struktur och sitt beslutsfattande vara oberoende av infrastrukturförvaltare, tilldelningsorgan och järnvägsföretag.
Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om vilket eller vilka organ som har utsetts enligt denna punkt och om deras respektive uppgifter.
2.   Resenärerna får rikta klagomål om de överträdelser av denna förordning som hävdas av dem till det organ som utsetts enligt punkt 1, eller till andra lämpliga organ som utsetts av en medlemsstat.”
11.
I artikel 32 i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Sanktioner
Medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i denna förordning och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att reglerna tillämpas. Sanktionerna i fråga ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna ska anmäla dessa regler och åtgärder till kommissionen senast den 3 juni 2010 och ska utan dröjsmål anmäla varje senare ändring av dem.”
12.
I bilaga 1 i förordningen återfinns ett utdrag ur enhetliga rättsregler för avtal om internationell transport av resande på järnväg (CIV) som fastslagits i Bihang A till fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) av den 9 maj 1980, ändrat genom protokollet om ändring av fördraget om internationell järnvägstrafik av den 3 juni 1999.
13.
I artikel 32 CIV i bilaga I i förordning 1371/2007 föreskrivs följande:
”Ansvar vid tåginställelse, tågförsening eller utebliven tåganslutning
1.   Transportören ska vara ansvarig gentemot den resande för skada som uppkommer på grund av att tåginställelse, tågförsening eller utebliven tåganslutning medför att resan inte kan fortsättas samma dag eller att en fortsatt resa samma dag på grund av omständigheterna inte rimligen kan begäras. Ersättningen ska täcka rimliga kostnader för kost och logi liksom också rimliga kostnader som orsakas av behovet att underrätta personer som väntar på den resande.
2.   Transportören ska vara fri från detta ansvar när inställelsen, förseningen eller den uteblivna anslutningen kan hänföras till följande orsaker:
a)
Omständigheter som inte är förbundna med järnvägsdriften och som transportören inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av, även om transportören hade iakttagit den omsorg som omständigheterna påkallade.
b)
Fel eller försummelse av den resande.
c)
Tredje mans beteende som transportören inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av även om transportören hade iakttagit den omsorg som omständigheterna påkallade. Ett annat företag som använder samma infrastruktur ska inte anses som tredje man. Rätten till återkrav mot tredje man ska inte påverkas.
3.   Om och i vilken mån transportören är skyldig att betala ersättning för annan skada än sådan som avses i punkt 1 ska avgöras enligt nationell rätt. Denna bestämmelse ska inte påverka tillämpningen av artikel 44.”
B – Nationell rätt
14.
I de delar som är relevanta i förevarande mål föreskrivs i 22a §, 78a § 2 och 3, 78b § 2 och 167 § 1 i 1957 års järnvägslag (Eisenbahngesetz, nedan kallad EisbG) som införts genom förbundslagen Bundesgesetz (BGBl. I, nr 25/2010), följande:
”Ersättningsvillkor
22a §
1.   Tariffer för tillhandahållande av järnvägstrafiktjänster på huvudsträckor och anslutande sidospår ska innefatta ersättningsvillkor i enlighet med bestämmelserna om ersättning av biljettpriset enligt 2 § i förbundslagen avseende förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (BGBl. I, nr 25/2010) [Bundesgesetz zur Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr] och enligt artikel 17 i förordning (EG) nr 1371/2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (EUT L 315, 3.12.2007, s. 14).
…
Skiljenämnd
78a § 1.
...
2.   Utan att det påverkar behörigheten för allmän domstol eller myndigheter, får lokala eller regionala myndigheter, intressegrupper och kunder ge in klagomål till Schienen‑Control GmbH enligt 22a § angående åsidosättanden av tillämpliga bestämmelser i förordning (EG) nr 1371/2007 och angående regler i ersättningsvillkoren vilka anses vara felaktiga eller orimliga för passagerarna.
3.   När det gäller klagomål enligt första eller andra styckena ska Schienen‑Control GmbH vara skyldig att eftersträva en frivillig uppgörelse mellan berörda parter. Om en sådan uppgörelse inte kan uppnås ska Schienen-Control GmbH informera parterna om sin uppfattning och kan utfärda rekommendationer om hur tvisten bör lösas. Dessa rekommendationer är inte bindande och kan inte överklagas. Schienen‑Control GmbH ska utfärda riktlinjer i vilka det anger sina förfarandemetoder enligt första och andra styckena, och offentliggöra dessa på sin webbplats. Berörda företag ska samarbeta i detta avseende och ska, på begäran av Schienen‑Control GmbH, lämna alla upplysningar och handlingar som är nödvändiga för en bedömning av de omständigheter som ett klagomål grundar sig på.
…
Ogiltiga ersättningsvillkor
78b § 1.
...
2.   Schienen‑Control Kommission (kontrollkommissionen för järnvägsnät) ska
1.
...
2.
besluta att ersättningsvillkor enligt förordning (EG) nr 1371/2007 helt eller delvis ska ogiltigförklaras när järnvägsföretag inte har antagit dem i enlighet med kraven i artikel 17 i förordning (EG) nr 1371/2007.
...
167 §. Den som
1.
inte offentliggör villkoren för ersättning i enlighet med 22a § 1
...
gör sig skyldig till en överträdelse av en förvaltningsrättslig föreskrift och ska påföras böter på upp till 2 180 euro av den regionala förvaltningsmyndigheten.”
III – Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15.
Klaganden i målet vid Verwaltungsgerichtshof, ÖBB‑Personenverkehr AG, är ett järnvägsföretag i den mening som avses i artikel 3.1 i förordning 1371/2007.
16.
ÖBB‑Personenverkehr AG föreskriver i sin taxa för järnvägstjänster allmänna villkor för transportavtal, inklusive bestämmelser om ersättning av biljettpriset i de fall som anges i artikel 17 i förordning 1371/2007 (nedan kallade ersättningsvillkoren).
17.
Schienen‑Control Kommission har genom beslut av den 6 december 2010 ålagt ÖBB‑Personenverkehr AG att ändra sina villkor för ersättning av biljettpriset. Mer specifikt har ÖBB‑Personenverkehr AG ålagts att upphäva följande bestämmelse enligt vilken ingen ersättning eller återbetalning av kostnader skulle lämnas i följande situationer:
—
När den resande har gjort sig skyldig till fel eller försummelse.
—
När en tredje man agerar på ett sätt som transportören, trots att denna iakttagit tillbörlig omsorg med hänsyn till omständigheterna, inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av.
—
När det föreligger externa omständigheter som saknar samband med järnvägsdriften och som transportören, trots att denna iakttagit tillbörlig omsorg med hänsyn till omständigheterna, inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av.
—
När begränsningar i trafiken orsakas av strejk, under förutsättning att resenärerna informeras i vederbörlig ordning.
—
När förseningen beror på transporttjänster som inte omfattas av transportavtalet.
18.
ÖBB‑Personenverkehr AG överklagade beslutet från Schienen‑Control Kommission till Verwaltungsgerichtshof. Den gjorde i huvudsak gällande att Schienen‑Control Kommission på grund av de begränsningar som anges i 78b § 2 EisbG inte är behörig att besluta om en ändring i villkoren. Enligt beslutet om hänskjutande gjorde ÖBB-Personenverkehr AG även gällande att ersättning kunde nekas med hänsyn till force majeure enligt förordning 1371/2007, och att denna möjlighet att åberopa force majeure dessutom utgör en allmän unionsrättslig princip.
19.
Verwaltungsgerichtshof ansåg att den, för att kunna avgöra målet, först måste bedöma omfattningen av behörigheten för de organ som inrättats enligt artikel 30 i förordning 1371/2007 för att kontrollera efterlevnaden av denna förordning, och därefter klargöra huruvida järnvägsföretag kan neka ersättning av biljettpriset, i den mening som avses i artikel 17 i förordning 1371/2007, när force majeure föreligger.
20.
Verwaltungsgerichtshof har mot denna bakgrund hänskjutit följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF:
”1.   Ska artikel 30 i [förordning 1371/2007] tolkas så, att det nationella tillsynsorgan som kontrollerar att förordningen efterlevs har rätt att utfärda tvingande föreskrifter avseende det konkreta innehållet i de villkor för ersättning av biljettpriset som ska tillämpas av järnvägsföretag, vars ersättningsvillkor inte uppfyller kraven i artikel 17 i nämnda förordning, när tillsynsorganet enligt nationell rätt endast är behörigt att ogiltigförklara sådana villkor?
2.   Ska artikel 17 i [förordning 1371/2007] tolkas så, att ett järnvägsföretag inte är skyldigt att utge ersättning av biljettpriset vid force majeure, antingen genom analog tillämpning av ansvarsfrihetsgrunderna i förordning (EG) nr 261/2004, förordning (EU) nr 1177/2010 eller förordning (EU) nr 181/2011, eller genom att sådan ansvarsfrihet som föreskrivs i artikel 32.2 i de enhetliga rättsreglerna för avtal om internationell transport av resande på järnväg (CIV, bilaga I till förordningen) anses avse även fall beträffande ersättning av biljettpriset?”
21.
Skriftliga yttranden har inkommit från ÖBB‑Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommission, regeringarna i Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Österrike och Konungariket Sverige, samt från kommissionen. Företrädare för ÖBB‑Personenverkehr AG, Schienen‑Control Kommission, regeringarna i Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Italien samt för kommissionen deltog vid den muntliga förhandlingen den 22 november 2012.
22.
Jag kommer först att besvara den andra frågan, eftersom svaret på den frågan kommer att påverka bedömningen av den första frågan. Den andra frågan har vidare ett större intresse för transport- och konsumenträtten i unionen. Den andra frågan gäller problematiken kring force majeure i den mån den förutsätter en bedömning av huruvida ÖBB‑Personenverkehr AG, enligt en korrekt tolkning av artikel 17 i förordning 1371/2007, har rätt att begränsa sitt ersättningsansvar i situationer som innefattar force majeure enligt sina allmänna biljettvillkor för järnvägsresor. Om svaret på den andra frågan är jakande blir den första frågan hypotetisk, eftersom de åtgärder som Schienen‑Control Kommission vidtagit inom ramen för en behörighet som påstås föreligga med stöd av artikel 30 i förordning 1371/2007 med nödvändighet skulle anses vara oförenliga med tolkningen av artikel 17 i förordning 1371/2007 om att järnvägsföretag får begränsa sin skyldighet att utge ersättning för biljettpriset vid force majeure.
IV – Bedömning
A – Fråga 2
23.
Jag konstaterar inledningsvis att det inte finns något i lydelsen av förordning 1371/2007 som kan begränsa järnvägsföretags ansvar enligt artikel 17 avseende återbetalning av biljettpriset med hänvisning till force majeure. Såsom den nationella domstolen påpekat i fråga 2 kan en sådan möjlighet föreligga antingen utifrån en analog tillämpning av ansvarsfrihetsgrunderna i artikel 5.3 i förordning nr 261/2004, artikel 20.4 i förordning nr 1177/2010 och artikel 23.2 i förordning nr 181/2011, eller genom att beakta de undantag från ansvar som föreskrivs i artikel 32.2 i CIV, vilken inkluderats i bilaga I i förordning 1371/2007 och som sådan utgör en del av denna, och som även rör ersättning för oplanerade störningar i järnvägsresor. Såsom jag anfört ovan har ÖBB‑Personenverkehr AG dessutom påpekat att force majeure utgör en allmän princip som erkänns inom unionsrätten.
1. Artikel 32.2 i CIV
24.
I motsats till de ståndpunkter som framförts av kommissionen, ÖBB‑Personenverkehr AG och den tyska regeringen, innebär förordning 1371/2007 enligt min mening vad gäller artikel 32.2 i CIV, inte att något samband uppkommer mellan järnvägsföretags ansvar enligt artikel 17 angående återbetalning av biljettpriset och de ersättningsregler som anges i denna artikel 32, i den lydelse som bilagts förordning 1371/2007.
25.
Såsom påpekades i den svenska regeringens skriftliga yttrande kan omständigheter utanför transportörens kontroll enligt artikel 32.2 i CIV befria denne från ansvar för ersättning av den typ av skada som anges i artikel 32.1 i CIV, och enbart den skadan. Den där angivna skadan är ”rimliga kostnader för kost och logi liksom också rimliga kostnader som orsakas av behovet att underrätta personer som väntar på den resande” när förlusten eller skadan beror på tåginställelse, tågförsening eller utebliven tåganslutning som medför att resan inte kan fortsättas samma dag eller att en fortsatt resa samma dag på grund av omständigheterna inte rimligen kan begäras.
26.
Således gäller enligt klausulen om force majeure i artikel 32.2 i CIV en begränsning av ansvaret att ersätta tågresenärer för den skada som anges i artikel 32.1, så att biljettpriset för en försenad eller inställd resa inte ersätts. I artikel 32.1 hänvisas det enbart till kostnader för logi och för underrättelser.
27.
Jag instämmer därför med det skriftliga yttrandet som den svenska regeringen lämnat, där det anfördes att alla begränsningar av rätten till ersättning av biljettpriset, när det föreligger en sådan försening som anges i artikel 17 i förordning 1371/2007, anges uteslutande i samma bestämmelse. I artikel 17.1 begränsas järnvägsföretagens ansvar genom att det föreskrivs att ”vid beräkning av förseningstiden ska hänsyn inte tas till en försening om järnvägsföretaget kan ge belägg för att denna har inträffat utanför de territorier där fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen är tillämpligt”. I artikel 17.4 föreskrivs vidare att ersättning inte utgår när passageraren ”har informerats om en försening före inköp av biljetten eller om ankomsttiden har försenats med mindre än 60 minuter genom fortsatt resa med en annan trafiktjänst eller ombokning”.
28.
Jag delar inte den uppfattning som framförts av den tyska regeringen och av kommissionen att CIV, och närmare bestämt dess artikel 32.2, är relevant till följd av skäl 14 och artikel 15 i förordning 1371/2007. I artikel 15 föreskrivs, under rubriken ”Skadeståndsansvar vid förseningar, utebliven anslutning och inställelse” att ”[j]ärnvägsföretagens skadeståndsansvar när det gäller försening, utebliven anslutning och inställelse ska regleras genom kapitel II i avdelning IV i bilaga I, varvid bestämmelserna i detta kapitel ska iakttas”, medan det i skäl 14 anges att det är ”önskvärt” att det upprättas ett system för ersättning enligt förordning 1371/2007 på samma grund som bland annat CIV. Men hänvisningen till ”bestämmelserna i detta kapitel” underordnar artikel 15 och därmed även CIV till de uttryckliga bestämmelserna i artikel 17. Jag kan vidare inte godta en tolkning av skäl 14 som, via en hänvisning till CIV, sänker skyddsnivån enligt förordning 1371/2007, i artikel 17 eller annars.
29.
I artikel 32.3 i CIV hänvisas för övrigt frågan om återbetalning av biljettpriset tillbaka till nationell rätt, vilket i förevarande mål måste förstås som en hänvisning till artikel 17 i förordning 1371/2007. I artikel 32.3 i CIV anges att det i nationell rätt ska avgöras ”[o]m och i vilken mån transportören är skyldig att betala ersättning för annan skada än sådan som avses i punkt 1” vilket ”inte [ska] påverka tillämpningen av artikel 44”. (
6
)
30.
Det är uppenbart att annan skada ”än sådan som avses i” artikel 32.1 i CIV innefattar all form av återbetalning av biljettpriset. Detta har indirekt godtagits i den förklarande anmärkningen till CIV. (
7
) Det anges i punkt 3 i förklaringen till artikel 32 i CIV att den lösning som anges i artikel 32.1 är otillfredsställande från konsumentsynpunkt eftersom förseningar i passagerartrafiken utgör typfall av bristande fullgörelse av transportavtalet. Där nämns även att bristande fullgörelse av avtalet i många rättssystem motiverar nedsättning av ersättningen, det vill säga sänkt biljettpris vad gäller avtal om transport av passagerare på järnväg. Med andra ord lämnas i CIV frågan om återbetalning av biljettpriset att regleras enligt nationell rätt, vilket innebär att den inte omfattas av tillämpningsområdet för undantaget vid force majeure enligt artikel 32.2 i CIV.
2. Force majeure som allmän rättsprincip
31.
När det inte finns någon specifik rättslig definition, vilket är fallet i det nationella målet, innebär domstolens fasta praxis att ”erkännande av omständigheter som utgörande force majeure förutsätter att den externa omständighet som en enskild part hänvisar till har oöverstigliga och oundvikliga följder, så att det är objektivt omöjligt för den berörda personen att uppfylla sina skyldigheter … Begreppet force majeure måste förstås som hänvisande till onormala och oförutsägbara omständigheter utanför den berörda näringsidkarens kontroll, vars konsekvenser inte kunde ha övervunnits trots full omsorg. Offentliga myndigheters uppträdande kan beroende på omständigheterna utgöra force majeure”. (
8
)
32.
Det ska emellertid framhållas i vilket sammanhang som force majeure åberopas i förevarande mål, innan någon bedömning görs av den ovan angivna allmänna principen utifrån föreliggande omständigheter. Force majeure är inte relevant i målet vid den nationella domstolen i något av de ”klassiska” sammanhang inom vilka frågan har uppstått i domstolens hittillsvarande praxis, till exempel som ett skäl för förlängning av den tidsfrist som anges i artikel 45 i domstolens stadga för att väcka talan (
9
) eller som ett lagligt skäl att inte fullgöra en avtalad skyldighet (
10
) eller vid tolkningen av specifika bestämmelser i unionslagstiftningen där det finns bestämmelser om force majeure eller liknande omständigheter. I sistnämnda sammanhang har domstolen konsekvent slagit fast att, ”då begreppet force majeure inte har samma räckvidd inom unionsrättens olika tillämpningsområden, [ska] dess innebörd … fastställas utifrån en betraktelse av det rättsliga sammanhang inom vilket det är avsett att komma till användning”. (
11
)
33.
Det som snarast aktualiseras i förevarande mål är en något nyskapande hänvisning till det unionsrättsliga begreppet force majeure. ÖBB‑Personenverkehr AG har nämligen anfört att den allmänna unionsrättsliga principen om force majeure innebär att förordning 1371/2007, eller i vart fall dess artikel 17, ska tolkas på ett sådant sätt att ÖBB‑Personenverkehr AG har rätt att neka ersättning av biljettpriset när force majeure föreligger. ÖBB‑Personenverkehr AG har framfört detta påstående trots att varken force majeure eller omständigheter som liknar force majeure nämns i artikel 17 eller, såsom ovan anförts, i något annat avsnitt i förordning 1371/2007 som är relevant för tolkningen av artikel 17.
34.
En sådan tolkning av artikel 17 i förordning 1371/2007 är, enligt min mening, oförenlig med syftet att förordning 1371/2007 ska utgöra en del av konsumentskyddet.
35.
I skäl 1 i förordning 1371/2007 anges bland annat att det är viktigt att slå vakt om rättigheterna för tågresenärerna, medan det i skäl 2 hänvisas till den omständigheten att kommissionen i sitt meddelande ”En strategi för konsumentpolitik 2002–2006” anger målsättningen att uppnå en hög konsumentskyddsnivå på transportområdet. I skäl 3 påpekas att eftersom tågresenären är transportavtalets svagare part bör man slå vakt om resenärens rättigheter, medan skäl 6 bland annat gäller det önskvärda i att stärka rättigheterna för tågresenärer. Samma rättsprincip ligger till grund för artikel 6 i förordningen, där det fastslås att de skyldigheter som gäller gentemot passagerarna enligt förordningen är tvingande.
36.
Mot bakgrund av att förordning 1371/2007 är avsedd att förbättra konsumentskyddet måste varje otydlighet i dess bestämmelser tolkas utifrån detta syfte. Det innebär att begränsningar av järnvägsföretagens ansvar tolkas snävt, och deras omfattning kan inte genom tolkning utvidgas till nackdel för konsumenterna. (
12
) Av samma skäl utesluts varje form av analogi med den roll som force majeure har enligt artikel 32 i CIV, som jag diskuterat i punkterna 24–30 ovan.
37.
Dessutom måste enligt min mening frågan om vad som kan utgöra force majeure och dess verkningar inom konsumenträtten primärt bestämmas av lagstiftaren. Såsom ovan framhållits måste begreppet force majeure enligt unionsrätten tolkas utifrån det rättsliga sammanhang inom vilket det är avsett att komma till användning. Det är därför inget anmärkningsvärt med de skillnader som förekommer inom unionslagstiftningen avseende verkan av force majeure, vilket förklarar att det i förordning 1371/2007 görs åtskillnad på ersättning av biljettpriset enligt artikel 17 och kompensation av följdskador som orsakas av bristfälligt uppfyllande av passagerartransportavtal enligt bestämmelserna i CIV i förordningens bilaga. Med andra ord, om unionslagstiftaren hade avsett att begränsa tillämpningen av artikel 17 i förordning 1371/2007 med hänvisning till force majeure, skulle det klart ha framgått av förordningens lydelse.
38.
Tvärtemot vad den tyska regeringen anförde vid förhandlingen finns det enligt min mening inget som är inkonsekvent med att passagerare inte har rätt till ersättning för kostnader för uppehälle i fall av force majeure som orsakar en längre försening, men att de har rätt till återbetalning av biljettpriset vid förseningar av även mindre varaktighet. Lagstiftaren kan ha ansett det vara lämpligt att skydda järnvägsföretag från ansvar för oförutsebara kompensationskrav vid force majeure, och samtidigt förhindra dem från att ta fullt betalt för en tjänst de inte kunnat utföra korrekt. Detta är en fråga om politik, inte om rättslig logik.
3. Analog tillämpning av bestämmelser om force majeure i förordningarna nr 261/2004, nr 1177/2010 och nr 181/2011
39.
Jag kan inte heller godta de argument som kommissionen och ÖBB‑Personenverkehr AG har anfört om att järnvägsföretag skulle kunna undkomma sin skyldighet att ersätta biljettpriset vid force majeure genom analog tillämpning av de ansvarsfrihetsgrunder som anges i artikel 5.3 i förordning (EG) nr 261/2004, artikel 20.4 i förordning (EU) nr 1177/2010 och artikel 23.2 i förordning (EU) nr 181/2011, rörande flyg-, båt- respektive bussresor.
40.
Det unionsrättsliga begreppet force majeure innefattar visserligen, såsom anförts ovan i punkt 32, ”onormala och oförutsebara omständigheter”. När det emellertid gäller persontransporter på järnväg har de vanligaste orsakerna till force majeure, nämligen otjänliga väderleksförhållanden, skador på infrastrukturen och arbetsmarknadskonflikter, i praktiken en förutsebar statistisk förekomst även om det enskilda fallet inte kan förutses med säkerhet. Detta innebär att järnvägsföretagen kan förutsäga deras förekomst i förväg. (
13
) Av denna anledning kan dessa omständigheter även beaktas när biljettpriset fastställs.
41.
Domstolen har vidare tidigare i år fastslagit att unionslagstiftaren kunde fastställa regler för konsumentskydd som varierade beroende på vilken transportsektor dessa gällde. I domen i mål C‑12/11, McDonagh, som rörde en framgångsrik talan mot ett flygbolags underlåtelse att tillhandahålla den assistans som krävs enligt artikel 5.1 b i förordning nr 261/2004 efter att flyg ställts in på grund av utbrottet i den isländska vulkanen Eyjafjallajökull. I denna dom godtog inte domstolen argument om att flygtrafikföretagens skyldighet att tillhandahålla assistans innebar ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen, eftersom en sådan skyldighet inte åligger andra transportmedel, nämligen järnvägstrafik enligt förordning 1371/2007, havs- och vattentrafik enligt förordning nr 1177/2010 och busstransporter enligt förordning nr 181/2011. (
14
) Domstolen motiverade denna skillnad i behandling genom att hänvisa till att ”[s]ituationen för transportföretag som är verksamma i olika branscher är nämligen inte jämförbar, eftersom, mot bakgrund av hur färdsätten fungerar, hur tillgängliga de är och hur respektive transportnät är uppbyggt, de olika färdsätten inte är utbytbara med avseende på villkoren för deras användning”. (
15
)
42.
Mot denna bakgrund kan en korrekt riskfördelning (
16
) innebära ett förbud mot avtalsvillkor som medför krav på resenärer att betala hela priset för en tjänst som på grund av force majeure inte fullgjorts på ett korrekt sätt.
43.
Jag föreslår därför att fråga 2 ska besvaras så, att artikel 17 i förordning 1371/2007 ska tolkas så, att järnvägsföretag inte kan undandra sig sin skyldighet att utge ersättning av biljettpriset med hänvisning till force majeure.
B – Fråga 1
44.
Verwaltungsgerichtshof har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 30.1 i förordning 1371/2007 ska tolkas så, att det nationella tillsynsorgan som kontrollerar att förordningen efterlevs har rätt att utfärda tvingande föreskrifter avseende det konkreta innehållet i de villkor för ersättning av biljettpriset som ska tillämpas av järnvägsföretag, vars ersättningsvillkor inte uppfyller kraven i artikel 17 i nämnda förordning, när tillsynsorganet enligt nationell rätt endast är behörigt att ogiltigförklara sådana villkor.
45.
Jag påminner om att enligt artikel 30.1 i förordning 1371/2007 ska varje nationell myndighet som ansvarar för förordningens efterlevnad säkerställa att resenärernas rättigheter respekteras.
46.
Det har fastslagits att även om EU-förordningar är direkt tillämpliga och allmänt medför omedelbara verkningar i de nationella rättssystemen har domstolen begränsat deras verkningar när medlemsstaternas myndigheter lämnats ett utrymme för skönsmässig bedömning avseende vidtagande av åtgärder för deras tillämpning.
47.
I domen i målet C-367/09, Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau, (
17
) fastslogs att artiklarna 5 och 7 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skyddet för Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (
18
) inte ensam kunde ligga till grund för utfärdande av administrativa påföljder enligt nationell rätt, eftersom dessa artiklar enligt domstolen endast innehöll ”allmänna regler för kontroller och sanktioner med målet att skydda unionens finansiella intressen”. (
19
) Domstolen hänvisade också till den allmänna unionsrättsliga principen, vilken nu återges i artikel 49 i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, att det genom ”den straffrättsliga legalitetsprincipen, föreskrivs att administrativa sanktioner endast får beslutas om de har införts genom en unionsrättsakt som föregår oegentligheten” (
20
) och att ”en sanktionsåtgärd, även om den inte är av straffrättslig art, endast kan vidtas om den vilar på en klar och entydig rättslig grund”. (
21
) Detta innebär att domstolen bör vara försiktig med att komma fram till att artikel 30 i förordning 1371/2007 ger Schienen‑Control Kommission behörighet att utfärda det vid den nationella domstolen ifrågasatta föreläggandet då en sådan behörighet inte föreligger enligt nationell rätt.
48.
Det följer visserligen av den så kallade Costanzodoktrinen, att nationella domstolar och förvaltningsorgan, när det inte är möjligt att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen i enlighet med de unionsrättsliga kraven, enligt fast rättspraxis är ”skyldiga att tillämpa unionsrätten i dess helhet och att skydda de enskildas rättigheter enligt denna, genom att vid behov låta bli att tillämpa sådana bestämmelser i den nationella lagstiftningen som strider mot unionsrätten”. (
22
)
49.
Det framgår av handlingarna i målet att detta har anhängiggjorts vid Verwaltungsgerichtshof till följd av ett administrativt förfarande där Schienen‑Control Kommission har tagit på sig att förändra ersättningsvillkoren för ÖBB‑Personenverkehr AG:s biljettförsäljning för järnvägsresor. Såsom klargjordes genom frågor från rättens ledamöter vid förhandlingen har Schienen‑Control Kommission två typer av uppgifter.
50.
För det första kan organet, i situationer såsom den som ledde fram till domen i målet Westbahn, (
23
) uppträda som en kvasijuridisk förvaltningsdomstol som prövar tvister mellan två parter. Såsom domstolen påpekade i det målet uppfyller organet de nödvändiga villkoren avseende oberoende och sammansättning som uppställs i domstolens praxis i detta avseende.
51.
I förevarande mål har emellertid Schienen‑Control Kommission rollen som administrativ myndighet, vilken har anförtrotts uppgiften att vara den nationella myndighet som ska kontrollera efterlevnaden av förordning 1371/2007.
52.
Närmare bestämt uppträder enligt § 78a EisbG det österrikiska organet för övervakning av järnvägsverksamhet, Schienen‑Control GmbH, ett privatägt aktiebolag, som medlare mellan passagerare och järnvägsföretag med avseende på tillämpningen av förordning 1371/2007.
53.
Enligt § 78a 2 EisbG ska klagomål från sådana passagerare som avses i artikel 30.2 i förordning 1371/2007 lämnas till Schienen‑Control GmbH. Klagomål kan också göras av organisationer och vissa offentliga organ. Schienen‑Control GmbH kan besluta om icke-bindande rekommendationer i frågan. Schienen‑Control GmbH:s behörighet påverkar inte behörigheten för allmän domstol eller myndigheter. Detta betyder att passagerare kan väcka en civilrättslig talan mot järnvägsföretag och begära upprättelse för tillämpning av ersättningsvillkor som passageraren anser vara oförenliga med unionsrätten.
54.
Enligt § 78b 1 EisbG, ska Schienen‑Control GmbH, när medlingen inte leder till en frivillig uppgörelse, informera Schienen‑Control Kommission.
55.
Schienen‑Control Kommission får enligt § 78b 2 EisbG på eget initiativ helt eller delvis ogiltigförklara ersättningsvillkoren som utfärdats av ett järnvägsföretag i den mening som avses i artikel 17 i förordning 1371/2007.
56.
Detta beslut kan järnvägsföretaget överklaga till Verwaltungsgerichtshof. I sådant fall intar Schienen‑Control Kommission rollen som svarande i det rättsliga förfarandet. I detta sammanhang kan således Schienen‑Control Kommission inte anses utgöra en domstol, av det skälet att den intar ställning som motpart i tvisten mot ÖBB‑Personenverkehr AG. (
24
)
57.
Oavsett vad tillämpningsområdet kan vara för den skyldighet som följer av domen i målet Costanzo när det gäller administrativa myndigheters skyldighet att ”tillämpa unionsrätten i dess helhet och att skydda de enskildas rättigheter enligt denna, genom att vid behov underlåta att tillämpa varje bestämmelse i den nationella lagstiftningen som strider mot unionsrätten” (
25
) kan den inte utvidgas på så sätt att sådana myndigheter blir skyldiga att följa domstolens praxis avseende tillgång till effektiva rättsmedel för att säkerställa de rättigheter som tillerkänns enligt unionsrätten.
58.
I förevarande mål skulle Schienen‑Control Kommission för övrigt inte vara tvungen att ”underlåta att tillämpa” nationell rätt, utan att faktiskt utöva en behörighet den inte har enligt österrikisk rätt. Med andra ord skulle det föreläggande som Schienen‑Control Kommission önskar anta inte vara en ersättning för den förklaring som avses i § 78b EisbG, utan komplettera denna med en ytterligare skyldighet för järnvägsföretaget.
59.
Mot bakgrund av de principer jag redogjort för ovan och av lydelsen av artikel 30.1 i förordning 1371/2007, är det enligt min mening omöjligt att tolka den bestämmelsen så att den ger Schienen‑Control Kommission behörighet att utfärda specifika förelägganden för järnvägsföretag som ÖBB‑Personenverkehr AG angående ändring av dess ersättningsvillkor. En sådan behörighet förutsätter att myndigheten tilldelas specifik förvaltningskompetens, utifrån regeln att sanktionsåtgärder måste grundas på klara och specifika rättsregler. Faktiskt är artikel 30 i förordning 1371/2007 till och med öppnare utformad än artiklarna 5 och 7 i förordning nr 2988/95, de bestämmelser som domstolen prövade i domen i målet Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau och som, vilket, som jag redogjort för ovan, domstolen ansåg vara en otillräcklig grund för påförandet av administrativa sanktioner.
60.
Jag föreslår därför att fråga 1 ska besvaras så, att artikel 30.1 i förordning 1371/2007 ska tolkas så att det nationella tillsynsorgan som kontrollerar att förordningen efterlevs inte har rätt att utfärda tvingande föreskrifter avseende det konkreta innehållet i de villkor för ersättning av biljettpriset som ska tillämpas av ett järnvägsföretag, vars ersättningsvillkor inte uppfyller kraven i artikel 17 i nämnda förordning, när tillsynsorganet enligt nationell rätt endast är behörigt att ogiltigförklara sådana villkor.
C – Kompletterande iakttagelser
61.
Svaret på den första frågan måste enligt min mening emellertid kompletteras för att ge en fullständig bedömning av de rättsprinciper som aktualiseras. En mer fullständig analys av skyldigheterna för ÖBB‑Personenverkehr AG enligt förordning 1371/2007 och Verwaltungsgerichtshofs roll behövs för att genomföra den bedömningen.
62.
Sammanfattningsvis består det verkliga problemet i den tydliga avsaknaden av nationella bestämmelser som med tillräcklig skärpa säkerställer det effektiva genomförandet av artikel 17 i förordning 1371/2007. Enligt begäran om förhandsavgörande och yttrandet från Schienen‑Control Kommission har ÖBB-Personenverkehr AG, så snart dess ersättningsvillkor ogiltigförklarats, helt enkelt på nytt utfärdat liknande villkor. Detta resulterar i en ”pingismatch” mellan myndigheten och järnvägsföretaget.
63.
Även om denna situation ger upphov till misstanken att en faktisk efterlevnad av förordning 1371/2007 inte säkerställs i Österrike, till följd av de svaga verktyg som Schienen‑Control Kommission har enligt österrikisk rätt, finns det en gräns för vad som kan uppnås i förevarande mål för att komma till rätta med problemet. Eftersom förevarande mål inte gäller en talan om fördragsbrott som kommissionen har väckt mot Österrike, och mot bakgrund av de uppenbara bevisproblemen kan jag inte göra någon ytterligare bedömning av den frågan. Med detta sagt finns ändå unionsrättsliga principer som är värda att beaktas och som är bindande för ÖBB-Personenverkehr AG och Verwaltungsgerichtshof. Dessa principer är också relevanta för genomförandet av artikel 17 i förordning 1371/2007.
1. Skyldigheter för ÖBB-Personenverkehr AG
64.
Enligt de unionsrättsliga bestämmelserna om förordningars rättsverkan inom nationell rätt är ÖBB-Personenverkehr AG skyldigt att uppfylla kraven i artikel 17 i förordning 1371/2007. Till skillnad från artikel 30 i samma förordning lämnar nämligen denna artikel inte något utrymme för skönsmässig bedömning till medlemsstaterna och följaktligen inte heller någon möjlighet att anta nationella genomförandebestämmelser (
26
). Med andra ord är de skyldigheter som ÖBB-Personenverkehr AG har mot tågresenärer enligt artikel 17 i förordning 1371/2007 inte på något sätt avhängig sanktioner eller rättsmedel på nationell nivå.
65.
Det är även fastslaget att direkt tillämpliga bestämmelser i förordningar, såsom artikel 17 i förordning 1371/2007, har horisontell verkan i tvister mellan enskilda aktörer. (
27
)
66.
Detta betyder att ÖBB‑Personenverkehr AG är bundet av artikel 17 i förordning 1371/2007 och att passagerare har rätt att åberopa den bestämmelsen i alla former av tvister mot ÖBB‑Personenverkehr AG angående ersättning av biljettpriset. Jag konstaterar att enligt § 78a andra stycket EisbG påverkas inte allmän domstols behörighet av det särskilda förfarandet med Schienen-Control GmbH och senare Schienen-Control Kommission.
67.
Jag är medveten om att en talan vid allmän domstol inte utgör något alternativ i praktiken för konsumenter som vill få ersättning för biljettpriset i fall av force majeure. Detta beror bland annat på de låga belopp som aktualiseras och det relativt dyra tvistemålsförfarandet. Enligt min mening ankommer ändå varje ändring av det tvistemålsförfarande som finns för efterlevnaden av förordning 1371/2007 på den österrikiska lagstiftaren. Det förefaller således inte kunna hävdas att det i österrikisk rätt inte ges något tillträde till domstol för tillvaratagandet av de rättigheter som unionsrätten tillerkänner resenärer enligt artikel 17 i förordning 1371/2007. (
28
)
2. Verwaltungsgerichtshofs ställning
68.
Av domstolens fasta rättspraxis framgår att det i avsaknad av unionsrättsliga föreskrifter på området ankommer på varje medlemsstat att inom sin interna rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och att fastställa de processuella regler som gäller för en talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. (
29
) Verwaltungsgerichtshof är utan tvekan en ”domstol” i den mening som avses i unionsrätten. Den är bunden av de skyldigheter som åvilar alla domstolar i medlemsstaterna. Detta innebär att den, enligt artikel 19.1 FEU (tidigare artikel 10 EG) är skyldig att ”vidta alla lämpliga åtgärder, såväl allmänna som särskilda, för att säkerställa efterlevnaden” av de rättigheter som enskilda har enligt förordningar. Det framgår på samma sätt av domstolens praxis att en domstol såsom Verwaltungsgerichtshof är ansvarig för att ”säkerställa det rättsliga skydd som enskilda tillerkänns enligt gemenskapsbestämmelserna och garantera att dessa bestämmelser ges full verkan”. (
30
)
69.
Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande påpekat att när en ”pingismatch” uppstår mellan den nationella myndigheten som kontrollerar efterlevnad och järnvägsföretaget, såsom beskrivits i punkt 63 ovan, och detta medför en fara för tillämpningen av ersättningsprinciperna i förordning 1371/2007, ankommer det på den österrikiska domstolen att pröva om de relevanta bestämmelserna i EisbG ska åsidosättas.
70.
Jag är medveten om att domstolen inte fått någon fråga från Verwaltungsgerichtshof rörande dess egna skyldigheter när det gäller sanktioner. Domstolen har således, till exempel, inte blivit tillfrågad om att lösa en situation motsvarande den som ledde fram till domen i målen Comet och Rewe, där en nationell bestämmelse stod i vägen för tillämpningen av en unionsrättslig åtgärd med direkt effekt. (
31
) Domstolen har inte heller ombetts besvara en fråga liknande den som var aktuell i målet Unibet, vilken bland annat rörde skyldigheten – om någon sådan fanns – för nationella domstolar att utforma nya rättsmedel för att säkerställa rättigheter som tillerkänns enligt unionsrätten med direkt effekt, för att komplettera de sanktioner som föreskrevs i nationell rätt. (
32
) Frågan i målet vid den nationella domstolen har snarast varit begränsad till behörigheten för Schienen‑Control Kommission, ett organ som jag bedömer vara ett administrativt organ med hänsyn till de funktioner som det har i förevarande mål. Mot bakgrund av att målet ska avgöras av Verwaltungsgerichtshof i dess egenskap av förvaltningsdomstol förefaller frågan om vilka rättsmedel som krävs enligt unionsrätten oundvikligen vara relevant.
71.
Såsom anförts ovan innebär unionsrätten, i avsaknad av någon österrikisk bestämmelse liknande de som aktualiserades i domarna i målen Comet och Rewe samt i liknande mål eller några problem avseende möjligheten till interimistiska rättsmedel (
33
) i målet vid den nationella domstolen, enligt min mening inga skyldigheter för Verwaltungsgerichtshof att tillhandahålla något rättsmedel utöver vad som föreskrivs i österrikisk rätt. (
34
) Varken domstolens praxis rörande effektivt domstolsskydd eller Verwaltungsgerichtshofs skyldigheter enligt artikel 47 i stadgan om grundläggande rättigheter (
35
) medför några krav på att gå längre än så. Det finns två skäl till detta.
72.
För det första finns det inga tågresenärer bland parterna i målet vid den nationella domstolen. Snarare är det ett administrativt organ – Schienen‑Control Kommission – som för talan om de rättigheter som följer av artikel 17 i förordning 1371/2007 mot ett privat företag, ÖBB-Personenverkehr AG. Det är företaget som har begärt domstolsskydd avseende ett förvaltningsbeslut som enligt företagets mening går utöver myndighetens behörighet och är felaktigt i sak.
73.
Medan artikel 30.2 i förordning 1371/2007 ger passagerare en rätt att klaga hos det organ som utpekats enligt artikel 30.1, vilket i Österrike sker genom den roll som tilldelats Schienen‑Control GmbH, föreskrivs inget ytterligare i förordningen, utöver den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 32 att införa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. (
36
)
74.
Enligt min mening betyder detta att det administrativa genomförandet av förordning 1371/2007 endast medför ett indirekt skydd för passagerarnas rättigheter, vilket medför tvivel om huruvida domstolens praxis avseende individuella rättigheter och de konsekvenser detta har för ett effektivt domstolsskydd är tillämplig i ett förfarande mellan en förvaltningsmyndighet såsom Schienen‑Control Kommission och vad som är föremålet för dess övervakning, såsom ÖBB-Personenverkehr AG.
75.
För det andra, och i alla händelser, innefattar inte domstolens praxis avseende effektivt domstolsskydd något krav på förvaltningsdomstolar att fatta beslut i strid mot principen om reformatio in pejus eller att utfärda förelägganden som de inte är behöriga att utfärda enligt nationell rätt, (
37
) med undantag för utfärdandet av interimistiska beslut för att säkerställa efterlevnaden av unionsrättsliga åtgärder till dess att ett slutligt avgörande föreligger. (
38
) Jag vill i detta sammanhang hänvisa till vad domstolen anförde i punkterna 40 och 41 i domen i det ovannämnda målet Unibet. Domstolen anförde följande:
”40.
Genom fördraget skapas emellertid inte några andra former av rättsliga förfaranden vid de nationella domstolarna, i syfte att upprätthålla gemenskapsrätten, än dem som redan föreskrivs i den nationella rätten (dom av den 7 juli 1981 i mål 158/80, Rewe (REG 1981, s. 1805; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153), punkt 44).
41.
Det förhåller sig på annat sätt endast om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns någon form av rättsligt förfarande som ens prejudiciellt ger möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen av den 16 december 1976 i det ovannämnda målet Rewe, punkt 5, och domarna i de ovannämnda målen Comet, punkt 16, och Factortame m.fl., punkterna 19–23).”
76.
Enligt min mening förefaller det finnas rättsmedel enligt österrikisk rätt, såväl direkta som indirekta, vilka gör det möjligt för tågresenärer att ifrågasätta huruvida Österrike har uppfyllt sina skyldigheter enligt förordning 1371/2007. (
39
) Det har heller inte uppstått någon fråga om att tågresenärer eller Schienen‑Control Kommission har berövats rätten att väcka talan vid domstol, vilket utgör kärnan i de principer som fastslagits av domstolen under rubriken effektivt domstolsskydd.
77.
Det har vidare fastslagits att när en medlemsstat – inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning av ”vilka domstolar som är behöriga och [för] att fastställa detaljerade förfarandebestämmelser avseende tvister om säkerställandet av rättigheter som enskilda ges genom gemenskapsrätten” (
40
) – har skapat skäl till tvivel gällande huruvida de uppfyller de krav som följer av effektivitetsprincipen, är nationella domstolars skyldighet enligt unionsrätten enbart att ”tolka de nationella bestämmelserna om behörighet på ett sådant sätt att, när så är möjligt, de bidrar till att uppnå målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskildas rättigheter enligt gemenskapsrätten” (min kursivering). (
41
)
78.
Jag ska tillägga att domstolarnas behörighet att utfärda förelägganden riktade mot administrativa myndigheter, annat än interimistiskt, inte kan anses utgöra en del av den unionsrättsliga principen om ett effektivt domstolsskydd när det gäller andra viktiga intressen. Någon sådan behörighet har aldrig tilldelats unionsdomstolarna i förhållande till andra unionsinstitutioner. (
42
) Det är därför svårt att hävda att behörigheten skulle vara mer omfattande för medlemsstaternas domstolar än vad den är för unionsdomstolarna. (
43
)
V – Förslag till avgörande
79.
Mot denna bakgrund föreslår jag att de tolkningsfrågor som ställts av Verwaltungsgerichtshof besvaras på följande sätt:
Fråga 1
Artikel 30 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer ska tolkas så, att det nationella tillsynsorgan som kontrollerar att förordningen efterlevs inte är behörig att utfärda tvingande föreskrifter avseende det konkreta innehållet i de villkor för ersättning av biljettpriset som ska tillämpas av järnvägsföretag, vars ersättningsvillkor inte uppfyller kraven i artikel 17 i nämnda förordning, när tillsynsorganet enligt nationell rätt endast är behörigt att ogiltigförklara sådana villkor.
Fråga 2 Artikel 17 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer ska tolkas så, att järnvägsföretag inte kan undandra sig sin skyldighet att utge ersättning av biljettpriset med hänvisning till force majeure.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	EUT L 315, s. 14.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (Text av betydelse för EES) – Uttalande från kommissionen (EGT L 46, s. 1). (I denna förordning inkluderas märkligt nog, efter dess bestämmelser, det kommissionsuttalande som nämns i dess titel.)
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1177/2010 av den 24 november 2010 om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 334, s. 1).
(
5
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 181/2011 av den 16 februari 2011 om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EUT L 55, s. 1).
(
6
)	Artikel 44 i bilagan rör ersättning och förseningar vid lastning av fordon.
(
7
)	Huvudkontorets rapport om revisionen av fördraget om internationell järnvägstrafik (COTIF) av den 9 maj 1980 och de förklarande rapporterna om de texter som antagits av den femte generalförsamlingen den 1 januari 2011.
(
8
)	Dom av den 7 december 1993 i mål C-12/92, Huygen (REG 1993, s. I-381), punkt 31.
(
9
)	Se till exempel dom av den 15 december 1994 i mål C-195/91 P, Bayer mot kommissionen (REG 1994, s. I-5619).
(
10
)	Se till exempel dom av den 10 april 2003 i mål C-167/99, Europaparlamentet mot SERS (REG 2003, s. I-3269).
(
11
)	Se till exempel dom av den 14 juni 2012 i mål C‑533/10, CIVAD, punkt 26 och där angiven rättspraxis.
(
12
)	Se till exempel, för ett motsvarande synsätt, dom av den 19 november 2012 i de förenade målen C-402/07 och C-432/07, Sturgeon (REG 2009, s. I-10923), punkterna 43–45, av den 22 december 2008 i mål C-549/07, Wallentin-Hermann (REG 2008, s. I-11061), punkt 20, av den 31 januari 2013 i mål C‑12/11, McDonagh, punkterna 31 och 32, samt av den 4 oktober 2012 i mål C‑22/11, Finnair, punkt 38.
(
13
)	Se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 4 mars 2010 i mål C-297/08, kommissionen mot Italien (REG 2010, s. I-1749), punkt 86, och svaret från en ”omsorgsfull myndighet” angående den möjliga förekomsten av omständigheter som påstods utgöra force majeure, samt domen i det ovannämnda målet Europaparlamentet mot SERS, punkt 118, angående förutsebarheten för huvudentreprenören att företag som utförde arbetet skulle begå ett antal fel.
(
14
)	Punkt 54 i domen.
(
15
)	Punkt 56 och där angiven rättspraxis.
(
16
)	Se punkterna 40–45 i generaladvokaten Bots förslag till avgörande i mål C‑12/11, McDonagh, avseende riskfördelningen mellan transportören och passageraren vid force majeure. Såsom bekräftades i domen bedömdes transportörens omsorgsplikt på ett annat sätt än skyldigheten att ersätta skada.
(
17
)	REG 2010, s. I‑10 761.
(
18
)	EGT L 312, s. 1, rättelse EGT L 36, 1998, s. 16. [Övers.anm.: Denna rättelse gäller inte den svenska versionen.]
(
19
)	Punkt 36 i domen. När det gäller rättsverkningarna av förordningar som medför krav på tillämpningsföreskrifter, se punkterna 32 och 33 i samma dom, samt där angiven rättspraxis.
(
20
)	Punkt 39 i domen.
(
21
)	Punkt 61 och där angiven rättspraxis. Såsom påpekades i generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande, punkt 36, ger denna förutsättning ”särskilt uttryck för den allmänna rättssäkerhetsprincipen som är en grundläggande princip i gemenskapsrätten som bland annat fordrar att bestämmelser ska vara klara och precisa, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed”.
(
22
)	Se till exempel dom av den 22 december 2010 i de förenade målen C-444/09 och C-456/09, Gavieiro (REG 2010, s. I-14031), punkt 73 och där angiven rättspraxis. Se, för ett liknande resonemang, den senare domen av den 24 maj 2012 i mål C‑97/11, Amia SpA, punkt 38. Costanzodoktrinen har kritiserats för att inte upprätthålla maktdelningen enligt medlemsstaternas lagstiftningar, genom att den förefaller förutsätta att förvaltningsmyndigheter ska gå bortom gränserna för deras behörighet enligt nationell rätt, inklusive primära lagstiftningsåtgärder. Se till exempel de Witte, B., ”Direct Effect, Primacy, and the Nature of the EU Legal Order”, i Craig, P., och de Búrca, G., The Evolution of EU Law (Oxford, 2011) s. 323, på s. 333. För en mer detaljerad studie, se Verhoeven, M., The Costanzo Obligation: the obligations of national administrative authorities in the case of incompatibility between national law and European law (Intersentian, 2011).
(
23
)	Dom av den 22 november 2012 i mål C‑136/11, Westbahn Management.
(
24
)	I detta sammanhang gör jag en analogi till domstolens dom av den 7 december 2010 i mål C‑439/08, Vebic (REU 2010, s. I‑12471), där det fastslogs att en nationell konkurrensmyndighet, till följd av kraven på effektiv tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF, måste ha rätt att uppträda som svarande eller intervenera i tvister rörande dess egna beslut. Schienen‑Control Kommission har samma rätt. Den skulle emellertid med nödvändighet vara förhindrad att utöva denna rätt om den själv var en domstol.
(
25
)	Domen i de ovannämnda förenade målen Gavierio, punkt 73.
(
26
)	SGS Belgium and Others.
(
27
)	Dom av den 17 september 2002 i mål C-253/00, Antonio Muñoz y Cia SA (REG 2002, s. I-7289).
(
28
)	Jämför, för ett motsvarande synsätt, domen av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB (REG 2010, s. I-13849). Se även möjligheterna för uppgörelser för konsumenterna enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/52/EG av den 21 maj 2008 om vissa aspekter på medling på privaträttens område (EUT L 136, s. 3).
(
29
)	Dom av den 15 april 2008 i mål C-268/06, Impact (REG 2008, s. I-2483), punkt 44 och där angiven rättspraxis.
(
30
)	Domen i det ovannämnda målet Impact, punkt 42.
(
31
)	Dom av den 16 december 1976 i mål C-45/76, Comet (REG 1976, s. 2043), och av den 7 juli 1981 i mål 158/80, Rewe (REG 1981, s. 1805; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153), punkt 44.
(
32
)	Dom av den 13 mars 2007 i mål C-432/05, Unibet (REG 2007, s. I-2271).
(
33
)	Dom av den 19 juni 1990 i mål C-213/89, Factortame (REG 1990, s. I-2433; svensk specialutgåva, volym 10, s. 435).
(
34
)	För en diskussion angående skillnaden mellan nationell processuell autonomi och nationell autonomi beträffande rättsmedel och sanktioner, vilken har gett upphov till ett alltmer komplext förhållande mellan effektivitetsprincipen såsom den anges i domen i målet Rewe och den grundläggande principen om ett effektivt domstolsskydd såsom det som övervägts inom ramen för mål såsom Unibet och Impact, se Prechal, S., och Widdershoven, R., ”Redefining the Relationship between ’Rewe‑effectiveness’ and Effective Judicial Protection”, i Review of European Adminstrative Law (4/2011), s. 31, på s. 33.
(
35
)	Rätten till effektiva rättsmedel såsom den skyddas i artikel 47 i stadgan prövades nyligen av domstolen i dom av den 28 juli 2011 i mål C-69/10, Diouf (REG 2011, s. I-7151).
(
36
)	Vad gäller det sistnämnda kan, enligt § 167 EisbG, den som inte offentliggör ersättningsvillkor enligt § 22a första stycket EisbG bestraffas av den regionala förvaltningsmyndigheten, och inte av Schienen-Control Kommission, genom böter på upp till 2 180 euro.
(
37
)	För en detaljerad studie av hur känslig förvaltningsdomstolars behörighet att besluta om sanktioner är, i förhållande till upprätthållandet av maktfördelningen, se General Report of the International Association of Supreme Administrative Jurisdictions, VIIIth Congress, Madrid, 2004.
(
38
)	Domen i det ovannämnda målet Factortame.
(
39
)	Domen i det ovannämnda målet Unibet, punkt 55.
(
40
)	Jämför domen i de ovannämnda förenade målen Gavierio, punkterna 95 och 96. Se även domen i det ovannämnda målet Impact, punkt 44 och där angiven rättspraxis. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2011 i mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK (REG 2011, s. I-1255), punkt 51.
(
41
)	Impact, punkt 54. Se Gavieiro, punkterna 95 och 96. Se, för ett liknande resonemang, domen i målet C‑240/09 Lesoochranárske zoskupenie (REU 2011, s. I‑1255), punkt 51.
(
42
)	I Lissabonfördraget upprätthålls den traditionella begränsningen av de rättsmedel som domstolen förfogar över, nämligen rätten att fatta interimistiska och suspenderande beslut (artiklarna 278 och 279 FEUF), rätten att ogiltigförklara unionsåtgärder (artiklarna 264 och 266 FEUF), och rätten att döma ut skadestånd (artiklarna 268 och 340, andra och tredje styckena, FEUF). Detta innebär att varje begäran om ett specifikt föreläggande för den relevanta institutionen att vidta specifika åtgärder för att komma till rätta med det fel som påstås föreligga kommer att avvisas. Se till exempel dom av den 15 september 1998 i de förenade målen T-374/94, T-375/94, T-384/94 och T-388/94, ENS m.fl. mot kommissionen (REG 1998, s. II-3141), punkt 53.
(
43
)	Jag konstaterar analogiskt att det föreligger en viss överlappning när det gäller skadestånd för det offentliga när det gäller regler som kan hänföras till medlemsstater och EU:s institutioner, se dom av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm (REG 2000, s. I-5291).