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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella presente causa il Parlamento europeo chiede l' annullamento della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/366/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 180, pag. 30). Il Parlamento è sostenuto dalla Commissione, mentre il Consiglio è sostenuto dai Paesi Bassi e dal Regno Unito.
2. Il Parlamento europeo, pur non contestando la direttiva nel merito, sostiene che essa è invalida basandosi su tre mezzi. In primo luogo, esso contesta il fondamento giuridico prescelto. La direttiva è stata adottata sulla base dell' art. 235 del Trattato CEE, il quale recita:
"Quando un' azione della Comunità risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri d' azione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all' unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento, prende le disposizioni del caso".
3. E' pacifico che il valersi dell' art. 235 come fondamento giuridico di un atto "è ammesso solo quando nessun' altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l' emanazione dell' atto stesso" (v., in particolare, sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493, punto 13). Il Parlamento sostiene che la direttiva impugnata avrebbe potuto essere adottata sulla base dell' art. 7, secondo comma, del Trattato, eventualmente in combinato disposto con l' art. 128 del Trattato, e che il ricorso da parte del Consiglio all' art. 235 rende quindi la direttiva invalida.
4. L' art. 7 del Trattato dispone:
"Nel campo di applicazione del presente Trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, è vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità.
Il Consiglio, su proposta della Commissione e in cooperazione con il Parlamento europeo, può stabilire, a maggioranza qualificata, tutte le regolamentazioni intese a vietare tali discriminazioni".
5. Il secondo comma di questo articolo non è mai stato utilizzato finora come fondamento giuridico esclusivo di un atto comunitario, benché al medesimo sia stato fatto occasionalmente ricorso congiuntamente ad altre disposizioni: v. ad esempio regolamento (CEE) 2 giugno 1983, n. 2001, in materia di sicurezza sociale (GU L 230, pag.6), il regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all' attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 20, pag. 19). La procedura di cooperazione a cui si riferisce il suddetto comma è illustrata nell' art. 149, n. 2, del Trattato e, quando si applica, ha l' effetto di attribuire al Parlamento una maggiore influenza sul contenuto della normativa proposta rispetto a quella prevista dall' art. 235. Essa può quindi avere conseguenze sulla sostanza dell' atto in esame.
6. L' art. 128 del Trattato recita:
"Su proposta della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e sociale, il Consiglio fissa i principi generali per l' attuazione di una politica comune di formazione professionale che possa contribuire allo sviluppo armonioso sia delle economie nazionali sia del mercato comune".
7. In secondo luogo, il Parlamento deduce l' insufficienza dell' ultimo 'considerando' del preambolo della direttiva, ai termini del quale "(...) il Trattato non prevede, per l' adozione della presente direttiva, poteri diversi da quelli dell' art. 235". Il Parlamento sostiene che il Consiglio avrebbe dovuto spiegare per quali motivi, a suo avviso, la direttiva non avrebbe potuto essere adottata sulla base del secondo comma dell' art. 7.
8. In terzo luogo, il Parlamento ritiene che il Consiglio fosse tenuto a motivare nel preambolo della direttiva la mancata adozione di alcuni emendamenti proposti dal Parlamento.
9. In udienza il Parlamento ha precisato di considerare il primo dei suddetti mezzi come domanda principale, mentre il secondo mezzo verrebbe dedotto in subordine rispetto al primo e il terzo in subordine rispetto al secondo.
La direttiva 90/366
10. La direttiva 90/366 è stata adottata sullo sfondo di una giurisprudenza nella quale si affermava che "quando si collochi nel campo di applicazione del Trattato, una disparità di trattamento fondata sulla cittadinanza dev' essere considerata una discriminazione vietata dall' art. 7 del Trattato stesso e (...) che vi rientrano anche le condizioni di accesso alla formazione professionale" (v. sentenza 21 giugno 1988, causa 197/86, Brown, Racc. pag. 3205, punto 15, nel quale è citata la sentenza 13 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier, Racc. pag. 593). In quest' ultima sentenza la Corte ha affermato che l' attuazione di una politica comune della formazione professionale era prevista dall' art. 128 del Trattato CEE. Secondo la Corte, tale politica costituisce "un elemento essenziale delle attività della Comunità, intese, fra l' altro, alla libera circolazione delle persone, alla mobilità della manodopera ed al miglioramento del livello di vita dei lavoratori" (punto 23). Nella sentenza 2 febbraio 1988 (causa 24/86, Blaizot, Racc. pag. 379, punto 15), la Corte ha dichiarato che a tal fine "qualsiasi forma d' insegnamento che prepari ad un titolo per una professione, mestiere o attività specifica, o che conferisca l' idoneità particolare ad esercitare questa professione, mestiere o attività, rientra nell' insegnamento professionale, indipendentemente dall' età e dal livello di preparazione degli scolari e degli studenti e anche se il programma d' insegnamento include una parte di cultura generale".
11. L' obiettivo della direttiva 90/366 è, di conseguenza, quello di consentire ai cittadini degli Stati membri di seguire corsi di formazione professionale in altri Stati membri. A tal fine l' art. 1 prevede quanto segue:
"Gli Stati membri, per facilitare l' accesso alla formazione professionale, concedono il diritto di soggiorno a qualsiasi studente cittadino di uno Stato membro nonché al coniuge ed ai figli a carico il quale non disponga di tale diritto in base ad un' altra disposizione di diritto comunitario ed assicuri all' autorità nazionale interessata con una dichiarazione o, a sua scelta, con qualsiasi altro mezzo almeno equivalente di disporre di risorse onde evitare che, durante il soggiorno, lo studente e la sua famiglia diventino un onere per l' assistenza sociale dello Stato membro ospitante e a condizione che sia iscritto in un istituto riconosciuto per seguirvi, a titolo principale, una formazione professionale e che lo studente e la sua famiglia dispongano di un' assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante".
12. A norma dell' art. 2, n. 1 della direttiva, il diritto di soggiorno è limitato alla durata della formazione perseguita. Esso persiste finché i titolari del medesimo soddisfano le condizioni di cui all' art. 1 (v. art. 4). La direttiva non costituisce tuttavia il fondamento di un diritto al pagamento di sussidi per il mantenimento da parte dello Stato membro ospitante (v. art. 3). La Corte ha dichiarato che tale materia esulava dal divieto delle discriminazioni per quanto riguarda l' accesso alla formazione professionale (v. sentenza 21 giugno 1988, Brown, citata).
13. L' art. 2, n. 1, della direttiva stabilisce inoltre che il diritto di soggiorno che essa attribuisce viene certificato mediante il rilascio di un documento denominato "carta di soggiorno di un cittadino di uno Stato membro della CEE". La validità di tale carta può essere limitata alla durata della formazione o ad un anno, ove la durata della formazione sia superiore ad un anno. In quest' ultimo caso la carta è rinnovabile anno per anno. Al familiare che non abbia la cittadinanza di uno Stato membro viene rilasciato un documento di soggiorno avente la stessa validità di quello rilasciato allo studente da cui dipende. Per il rilascio del titolo di soggiorno lo Stato membro di soggiorno può soltanto esigere dal richiedente di presentare una carta d' identità o un passaporto in corso di validità e di fornire la prova che egli soddisfa i requisiti di cui all' art. 1 della direttiva.
14. L' art. 2, n. 2, stabilisce che gli artt. 2, 3 e 9 della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/360/CEE, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all' interno della Comunità (GU L 257, pag. 13), sono applicabili, per analogia, ai beneficiari della direttiva impugnata. Inoltre "il coniuge e i figli a carico di un cittadino di uno Stato membro il quale beneficia del diritto di soggiorno nel territorio di uno Stato membro hanno il diritto di accedere a qualsiasi attività salariata e non salariata nell' insieme del territorio di uno Stato membro anche se non hanno la cittadinanza di uno Stato membro". Gli Stati membri possono derogare alle disposizioni della direttiva impugnata solo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica. Qualora uno Stato membro intenda far valere uno dei suddetti motivi, si applicano gli artt. 2-9 della direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivi d' ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, 56, pag. 850). Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva impugnata entro il 30 giugno 1992.
15. L' atto impugnato fa parte di una serie di tre misure adottate lo stesso giorno dal Consiglio, ciascuna delle quali ha come finalità la graduale soppressione degli ostacoli esistenti alla libera circolazione delle persone all' interno della Comunità. Gli altri due provvedimenti sono la direttiva 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno (GU L 180, pag. 26), e la direttiva 90/365/CEE, relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati e non salariati che hanno cessato la propria attività professionale (GU L 180, pag. 28). Ai sensi della direttiva 90/365, gli Stati membri "accordano il diritto di soggiorno ai cittadini di uno Stato membro che hanno esercitato nella Comunità un' attività come lavoratori salariati o non salariati nonché ai loro familiari (...) a condizione che essi beneficino di una pensione di invalidità, di un pensionamento anticipato o di una pensione di vecchiaia oppure di una rendita per infortunio sul lavoro o per malattia professionale di livello sufficiente per evitare che, durante il loro soggiorno, costituiscano un onere per l' assistenza sociale dello Stato membro ospitante e a condizione che dispongano di un' assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante" (art. 1, n. 1). La direttiva 90/364 è una misura complementare in forza della quale gli Stati membri "accordano il diritto di soggiorno ai cittadini degli Stati membri che non beneficiano di questo diritto in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario nonché ai loro familiari quali sono definiti nel paragrafo 2, a condizione che essi dispongano per sé e per i propri familiari di un' assicurazione malattia che copre tutti i rischi nello Stato membro ospitante e di risorse sufficienti per evitare che essi diventino durante il soggiorno un onere per l' assistenza sociale dello Stato membro ospitante" (art. 1, n. 1). Così come la direttiva impugnata, le direttive 90/364 e 90/365 sono entrambe fondate sull' art. 235 del Trattato.
16. Le tre direttive adottate il 28 giugno 1990 segnavano la conclusione di un iter che risaliva al 31 luglio 1979, allorquando la Commissione presentava al Consiglio una proposta di direttiva, fondata sugli artt. 56, n. 2, e 235 del Trattato, relativa al diritto di soggiorno dei cittadini degli Stati membri sul territorio di un altro Stato membro (GU C 207, pag. 14). Tale proposta avrebbe attribuito un diritto di trasferirsi e di soggiornare a tutti i cittadini degli Stati membri che non fruivano delle norme comunitarie esistenti in quanto non potevano essere considerate esercitare un' attività lavorativa.
17. Benché la proposta della Commissione fosse stata approvata dal Parlamento il 17 aprile 1980 (GU C 117, pag.48), il Consiglio non riusciva a raggiungere un consenso unanime sulla questione, sicché il 3 maggio 1989 la Commissione ritirava la sua proposta. Il 27 giugno dello stesso anno essa la sostituiva con tre proposte, dalle quali traevano finalmente origine le direttive adottate il 28 giugno 1990. Nel corso del procedimento legislativo il Consiglio modificava il fondamento giuridico di ciascuna delle tre direttive, in quanto la Commissione aveva proposto l' art. 7, secondo comma, per la direttiva impugnata, l' art. 100 per la direttiva 90/364 e gli artt. 49 e 54 per la direttiva 90/365.
18. Dopo aver ricevuto la proposta di direttiva della Commissione fondata sull' art. 7, secondo comma, del Trattato e riguardante il diritto di soggiorno degli studenti, il Consiglio consultava il Parlamento conformemente all' art. 149, n. 2, lett. a), del Trattato. In una risoluzione adottata il 13 dicembre 1989 (GU 1990, C 15, pag. 82), il Parlamento approvava, con riserva di alcuni emendamenti, il contenuto della direttiva proposta. Esso invitava la Commissione a modificare la sua proposta sulla base degli emendamenti del Parlamento. Il 21 dicembre 1989 la Commissione sottoponeva quindi una proposta modificata al Consiglio (GU 1990, C 26, pag. 15), proposta che aveva di nuovo come base l' art. 7, secondo comma, del Trattato, di cui il Parlamento aveva espressamente approvato la scelta nella risoluzione 13 dicembre 1989.
19. Il 9 gennaio 1990 il presidente del Consiglio scriveva al presidente del Parlamento per informarlo che il Consiglio aveva raggiunto un' intesa sulle tre direttive proposte ed aveva deciso di procedere ad una nuova consultazione del Parlamento. Esso richiamava l' attenzione del presidente del Parlamento sul fatto che il Consiglio aveva deciso di modificare i fondamenti giuridici inizialmente proposti dalla Commissione e di sostituirli, per ciascuna direttiva proposta, con l' art. 235 del Trattato. Ciononostante, il testo delle proposte inviate al Parlamento faceva sempre riferimento ai fondamenti giuridici indicati dalla Commissione. Infatti il preambolo della proposta riguardante il diritto di soggiorno degli studenti era sempre inteso ad illustrare i motivi per i quali la direttiva considerata avrebbe contribuito alla soppressione delle discriminazioni fondate sulla cittadinanza. Il Consiglio sembra tuttavia aver considerato questa seconda consultazione del Parlamento come elemento del procedimento prescritto dall' art. 235 del Trattato e non, per quanto riguardava la proposta anzidetta, come fase della procedura di cooperazione prevista dall' art. 149, n. 2.
20. Il 13 giugno 1990 il Parlamento adottava una nuova risoluzione riguardante il diritto di soggiorno degli studenti (GU C 175, pag. 100), in cui dichiarava di essere stato consultato dal Consiglio conformemente all' art. 7 del Trattato e sottolineava di considerare adeguato il fondamento giuridico proposto dalla Commissione. Esso approvava inoltre, con riserva del mantenimento dell' art. 7 come fondamento giuridico e di nuove modifiche, il contenuto della direttiva proposta.
21. Il 20 giugno 1990 uno dei vicepresidenti della Commissione, Martin Bangemann, chiariva che la Commissione non accettava la modifica, da parte del Consiglio, del fondamento giuridico proposto dalla Commissione, che essa considerava lesiva delle prerogative del Parlamento. La Commissione si riservava la facoltà di avvalersi dei rimedi giurisdizionali previsti. Nonostante i punti di vista espressi dal Parlamento e dalla Commissione il 28 giugno 1990, il Consiglio, agendo sulla base dell' art. 235 del Trattato, adottava la direttiva controversa. In una lettera inviata al presidente del Consiglio il 23 luglio 1990, il vicepresidente Bangemann riaffermava il punto di vista della Commissione secondo cui la direttiva non era stata adottata alla stregua del fondamento giuridico corretto e secondo cui il ricorso del Consiglio all' art. 235 era lesivo delle prerogative del Parlamento.
22. Va rilevato che la tesi secondo cui la direttiva poteva essere adottata a norma dell' art. 7 era condivisa dallo House of Lords Select Committee on the European Communities, nella sua relazione in data 6 febbraio 1990 recante il titolo "Free Movement of People and Right of Residence in European Community" (sessione 1989/1990, settima relazione), ai punti 50 e 64.
Sulla ricevibilità
23. L' unica disposizione del Trattato che espressamente autorizzi a proporre dinanzi alla Corte un ricorso per l' annullamento degli atti del Consiglio è l' art. 173. Com' è noto, tale articolo, nella sua attuale formulazione, non menziona il Parlamento europeo e la Corte ha affermato in due occasioni che il Parlamento non è legittimato a proporre un ricorso ex art. 173 (v. sentenze 27 settembre 1988, causa 302/87, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. 5615, e 22 maggio 1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2041). In quest' ultima sentenza, la Corte ha tuttavia dichiarato, al punto 26, che "il fatto che nei Trattati non vi sia una disposizione che attribuisca al Parlamento il diritto di agire con ricorso per annullamento può costituire una lacuna procedurale, ma è un elemento che non può prevalere sull' interesse fondamentale alla conservazione e al rispetto dell' equilibrio istituzionale voluto dai Trattati istitutivi delle Comunità europee".
24. Coerentemente con la sua funzione, che consiste nel garantire l' osservanza del diritto nell' interpretazione e nell' applicazione dei Trattati, ed al fine di mantenere l' equilibrio istituzionale che essi hanno creato, la Corte nella suddetta sentenza ha dichiarato che "(...) il Parlamento è legittimato ad agire dinanzi alla Corte con ricorso per annullamento avverso un atto del Consiglio o della Commissione, purché il ricorso sia inteso unicamente alla tutela delle sue prerogative e si fondi soltanto sui motivi dedotti dalla violazione di queste. Con questa riserva, il ricorso per annullamento proposto dal Parlamento è soggetto alle regole dei Trattati sul ricorso per annullamento delle altre istituzioni" (punto 27). La Corte ha precisato che tra le prerogative del Parlamento rientrava "la partecipazione al processo di elaborazione degli atti normativi, segnatamente la partecipazione alla procedura di cooperazione contemplata dal Trattato CEE" (punto 28).
25. Nella presente causa il mezzo principale dedotto dal Parlamento riguarda la sostituzione da parte del Consiglio di un fondamento giuridico che prevede la procedura di cooperazione con uno che prevede solo una semplice consultazione del Parlamento da parte del Consiglio. Poiché tale cambiamento ha avuto un effetto sfavorevole sul suo coinvolgimento nell' iter normativo che ha condotto all' adozione della direttiva contestata, il Parlamento sostiene che sono state lese le sue prerogative.
26. Tale mezzo non va esente da contestazioni. Il governo del Regno Unito ricorda che, nella causa 302/87, per motivare la sua conclusione secondo cui il Parlamento non aveva competenza a proporre un ricorso d' annullamento ex art. 173 del Trattato, la Corte ha affermato (punto 27) che "l' art. 155 del Trattato attribuisce (...) alla Commissione la responsabilità di vigilare affinché le prerogative del Parlamento vengano rispettate e di proporre a questo scopo i ricorsi d' annullamento che si rendessero necessari". Il governo del Regno Unito rileva che nella causa C-70/88 il Parlamento non poteva contare sulla Commissione per difendere le proprie prerogative, poiché le due istituzioni non erano d' accordo sul punto oggetto della lite. Secondo il governo del Regno Unito, è questa l' unica ragione che ha indotto la Corte a dichiarare ricevibile il ricorso proposto dal Parlamento. Nel caso di specie, tuttavia, il Parlamento e la Commissione sono concordi, in quanto quest' ultima è intervenuta a sostegno del primo. Il governo del Regno Unito sostiene che la responsabilità di difendere le prerogative del Parlamento incombe quindi alla Commissione e che il ricorso è irricevibile. Esso giunge anche ad asserire che, ove in un caso del genere la Commissione venga meno al proprio obbligo di difendere le prerogative del Parlamento, quest' ultimo può proporre contro la stessa un ricorso per inadempimento a norma dell' art. 175 del Trattato.
27. Non posso condividere tale argomento. A mio avviso, la suddetta sentenza 22 maggio 1990, nella causa Parlamento/Consiglio, riconosce che il soggetto più indicato per difendere le prerogative del Parlamento è il Parlamento stesso. Va osservato che nel punto 27 della sentenza, citato in precedenza, la Corte si è espressa in termini generali. Essa non ha lasciato intendere che tale punto dovesse essere delimitato nel senso suggerito dal governo del Regno Unito.
28. L' idea secondo la quale nel caso in cui la Commissione venga meno al proprio obbligo di salvaguardare le prerogative del Parlamento, quest' ultimo potrebbe proporre un ricorso contro la stessa Commissione ai sensi dell' art. 175 è, a mio avviso, insostenibile in via di principio e inapplicabile in pratica, come dimostra la presente causa. La Commissione ha precisato che, pur sostenendo il punto di vista del Parlamento sul piano giuridico, essa non aveva proposto un ricorso per annullamento perché riteneva preferibile, dopo un così lungo periodo di elaborazione, consentire il mantenimento di una misura dell' importanza della direttiva. Pertanto la Commissione e il Parlamento, pur concordando sul merito della causa, non concordano sull' opportunità di proporre un ricorso per annullamento. Ritengo che non sarebbe ragionevole pretendere dalla Commissione di contemperare l' interesse generale al mantenimento della direttiva e la necessità di assicurare la tutela delle prerogative del Parlamento. Sarebbe comunque estremamente difficile, se non impossibile per il Parlamento dimostrare, in sede di ricorso ex art. 175, che una decisione della Commissione con cui si privilegia la prima considerazione sia illegittima. Inoltre, anche se il Parlamento risultasse vittorioso in un ricorso ex art. 175 contro la Commissione, sarebbe una vittoria di Pirro, atteso che a quel punto sarebbe troppo tardi perché la Commissione possa introdurre un ricorso per annullamento contro l' autore dell' atto contestato. Quando sono in discussione le prerogative del Parlamento è quindi di gran lunga preferibile che il medesimo disponga di un diritto di agire in modo diretto. E' proprio ciò che, a mio giudizio, gli ha riconosciuto la Corte nella causa C-70/88.
29. Il Consiglio non eccepisce direttamente l' irricevibilità del ricorso proposto dal Parlamento nella presente causa, ma sottolinea l' esistenza del rischio che il diritto di agire del Parlamento si trasformi di fatto, da rimedio esperibile limitatamente a casi eccezionali, in diritto che può essere in pratica esercitato ordinariamente. Il Consiglio osserva che il Parlamento avrà sempre la possibilità di far valere che un atto adottato in forza di un articolo del Trattato che prevede una semplice consultazione avrebbe dovuto essere adottato in forza di una disposizione che prevede la procedura di cooperazione. La valutazione di una simile contestazione renderà invariabilmente necessario l' esame del merito della causa. Se si vuole evitare tale pericolo occorrerebbe, secondo il Consiglio, richiedere al Parlamento di fornire la prova di una violazione manifesta delle sue prerogative, al fine di dimostrare la ricevibilità del ricorso.
30. Come osserva il Parlamento nella sua replica, il Consiglio non sostiene che nel presente caso il ricorso del Parlamento non soddisfa tali requisiti. Comunque sia, come ha sottolineato l' avvocato generale Darmon nelle conclusioni presentate il 26 febbraio 1992 nella causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, in cui era stato addotto un argomento analogo, tale argomento è incompatibile con "l' interesse fondamentale attinente al mantenimento ed all' osservanza dell' equilibrio istituzionale definito dai Trattati", su cui si basava la sentenza nella causa C-70/88. E' possibile che la sentenza di cui trattasi preveda implicitamente che, per determinare il corretto fondamento giuridico di un atto, si possa essere tenuti ad esaminare il merito del ricorso, ma ciò non equivale, a mio avviso, ad attribuire al Parlamento un diritto illimitato di contestare gli atti adottati da altre istituzioni, come quello conferito al Consiglio o alla Commissione. In tal senso si può fare riferimento alla sentenza 4 ottobre 1991 (causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. 4529), in cui la Corte ha dichiarato irricevibili, in esito a un succinto esame, due dei mezzi adottati dal Parlamento, per il motivo che quest' ultimo non aveva fornito alcun elemento atto a dimostrare una violazione delle sue prerogative. A mio avviso non vi è quindi alcun dubbio che nel caso di specie il ricorso del Parlamento è ammissibile.
Sul merito del ricorso del Parlamento
31. Come ho rilevato, se la tesi del Parlamento secondo cui la direttiva contestata avrebbe dovuto essere adottata in forza dell' art. 7, secondo comma, del Trattato è corretta, il Consiglio non era legittimato ad avvalersi dell' art. 235 del Trattato e la direttiva è di conseguenza invalida. La valutazione del mezzo principale dedotto dal Parlamento richiede quindi un esame dell' ambito di applicazione dell' art. 7.
32. Al momento della redazione delle memorie nella presente causa il Consiglio non aveva ancora avuto opportunità di precisare se l' art. 7 conferisse agli studenti un diritto di ingresso e di soggiorno in uno Stato membro diverso dal loro per conseguirvi una formazione professionale. Tuttavia, il 26 febbraio 1992, dopo la conclusione della fase scritta, la Corte ha pronunciato la sentenza Raulin (C-357/89, Racc. pag. I-1027), risolvendo tale questione. Nella suddetta causa il College van Beroep Studiefinanciering, giudice olandese di ultimo grado con competenza in materia di controversie riguardanti alcuni tipi di assegni di studio, aveva sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale diretta ad accertare, in particolare, se il diritto comunitario attribuisse al cittadino di uno Stato membro ammesso a seguire una formazione professionale in un altro Stato membro un diritto di ingresso e di soggiorno in quest' altro Stato membro per seguire i corsi in questione.
33. La Corte ha dichiarato che il diritto alla parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di accesso alla formazione professionale riguardava non soltanto gli obblighi imposti dall' istituto di formazione di cui trattasi, quali le spese di iscrizione, ma anche ogni misura atta ad impedire l' esercizio del diritto. La Corte ha rilevato che uno studente ammesso a seguire una formazione professionale rischiava di trovarsi nell' impossibilità di frequentare i corsi se non disponeva di un diritto di soggiornare nello Stato membro in cui i detti corsi si svolgevano. Ne consegue, ha proseguito la Corte, che il divieto delle discriminazioni in materia di condizioni d' accesso alla formazione professionale, il quale discende dagli artt. 7 e 128 del Trattato, importa che il cittadino di uno Stato membro ammesso a seguire una formazione professionale in un altro Stato membro goda di un diritto di soggiorno in tale Stato membro per la durata della formazione. La Corte ha aggiunto che il diritto di ingresso e di soggiorno di cui fruiva uno studente in tali circostanze non era subordinato alla concessione di un titolo di soggiorno da parte dello Stato membro ospitante.
34. La Corte ha peraltro proseguito indicando determinati limiti ai diritti accordati agli studenti in tali circostanze. Poiché il diritto di soggiorno di uno studente è soltanto il corollario del diritto di accedere senza discriminazione ad una formazione professionale, essa ha dichiarato che tale diritto di soggiorno era limitato a quanto è necessario per consentire allo studente di seguire la formazione professionale. Pertanto, gli Stati membri potevano limitare il diritto di soggiorno degli studenti alla durata dei corsi seguiti e richiedere che venissero soddisfatti alcuni obblighi giustificati dai legittimi interessi dello Stato ospitante. In particolare, lo Stato di cui trattasi poteva esigere che lo studente disponesse di mezzi economici idonei a garantire il suo mantenimento e che fosse coperto da un' assicurazione malattia. Il principio dell' accesso non discriminatorio alla formazione professionale esulava da tali questioni (v. sentenza 21 giugno 1988, Brown, citata).
35. In udienza, il governo del Regno Unito ha ammesso, alla luce della citata sentenza 26 febbraio 1992, Raulin, che la direttiva avrebbe potuto essere adottata sulla base dell' art. 7, secondo comma. Il Consiglio e il governo olandese hanno tuttavia tentato di dimostrare che la direttiva non si limitava ad eliminare una discriminazione, ma intendeva creare a favore degli studenti un vero diritto di libera circolazione. A mio avviso, è comunque evidente che la direttiva si limita a mettere in pratica il diritto di ingresso e di soggiorno che, come ha affermato la Corte, discende dall' art. 7. Così, in forza dell' art. 1, la finalità del diritto di soggiorno accordato agli studenti dalla direttiva è quella di "facilitare l' accesso alla formazione professionale" e tale diritto è limitato dall' art. 2, n. 1, alla durata della formazione seguita. Va osservato che questioni come la concessione di sussidi per il mantenimento che, come la Corte ha dichiarato nella citata sentenza 21 giugno 1988, Brown, non rientravano nel campo di applicazione dell' art. 7, sono escluse dall' ambito della direttiva. Inoltre, gli Stati membri sono autorizzati a derogare alla direttiva per ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica qualora, come osserva la Commissione, le disparità di trattamento possano essere obiettivamente giustificate e quindi autorizzate a norma dell' art. 7. In ogni caso, l' imposizione di una limitazione ai diritti accordati agli studenti dalla direttiva non può avere l' effetto di sottrarre i diritti stessi alla sfera di applicazione dell' art. 7.
36. E' pur vero che il diritto di residenza attribuito dalla direttiva non è limitato allo studente, ma si estende al suo coniuge ed ai loro figli a carico, tuttavia, come recita lo stesso ottavo 'considerando' della direttiva, "l' esercizio del diritto di soggiorno può essere reale solo se è accordato anche al coniuge ed ai figli a carico". Tale approccio è conforme alle decisioni della Corte, pronunciate in contesti diversi ma connessi, secondo le quali una discriminazione nei confronti dei familiari di una persona può talora equivalere ad una discriminazione contro la persona stessa (v., ad esempio, sentenze 30 settembre 1975, causa 32/75, Cristini, Racc. pag. 1085, e 20 giugno 1985, causa 94/84, Deak, Racc. pag. 1873). A mio parere, il Consiglio non era quindi tenuto ad avvalersi dell' art. 235 per estendere il diritto di soggiorno ai familiari dello studente, né per accordare loro il diritto di lavorare nello Stato ospitante, in quanto ritengo che anche tale diritto debba essere considerato necessario per dare piena operatività al divieto delle discriminazioni enunciato nell' art. 7. Se i familiari dello studente non fossero autorizzati, qualunque sia la loro cittadinanza, ad esercitare una attività lavorativa nello Stato ospitante, ciò potrebbe creare un serio ostacolo all' esercizio del diritto alla libera circolazione attribuito dalla direttiva, giacché lo studente dovrebbe provvedere sia al proprio mantenimento che a quello della propria famiglia e, contemporaneamente, proseguire gli studi.
37. A mio giudizio, dalla sentenza 26 febbraio 1992, Raulin, emerge quindi che il diritto di ingresso e di soggiorno che la direttiva intende attribuire agli studenti che desiderino seguire una formazione professionale in uno Stato membro diverso dal proprio deriva direttamente dall' art. 7, primo comma. Il Consiglio era quindi autorizzato ad adottare le misure necessarie a dare attuazione a tale diritto in forza dell' art. 7, secondo comma, e non aveva dunque necessità di avvalersi dell' art. 235. Conseguentemente, la direttiva dev' essere dichiarata invalida.
38. Poiché ritengo che, alla luce della sentenza Raulin, tale conclusione sia inevitabile, non sarebbe a rigore necessario che prenda in esame gli altri due mezzi dedotti dal Parlamento. Commenterò tuttavia il secondo mezzo, poiché presenta una stretta correlazione col primo e perché il Parlamento ha dichiarato in udienza di attribuirgli grande importanza. Il terzo mezzo solleva questioni su cui non ritengo opportuno soffermarmi.
39. Il Parlamento sostiene che, anche se fosse stata correttamente basata sull' art. 235, la direttiva risulterebbe comunque invalida in quanto il Consiglio non ha spiegato per quali motivi non avrebbe potuto essere basata su un' altra disposizione del Trattato. Ritengo che tale mezzo sia allo stesso tempo irricevibile e infondato. Irricevibile perché, se il punto di vista del Consiglio sulla necessità di avvalersi dell' art. 235 fosse risultato corretto, non si potrebbe sostenere che il fatto di non aver spiegato per quali motivi nessun' altra disposizione del Trattato gli conferisse i poteri necessari abbia comportato una violazione delle prerogative del Parlamento. Infondato, in quanto un atto può essere annullato per mancanza di motivazione qualora tale mancanza faccia supporre che l' istituzione interessata non abbia tenuto nel debito conto tutti gli elementi pertinenti prima di adottare l' atto. Ciò non è avvenuto nel caso di specie, in quanto l' iter legislativo della direttiva prima esposto mostra come il Consiglio abbia semplicemente considerato che nessun' altra disposizione, all' infuori dell' art. 235, lo autorizzava ad adottare la direttiva. Inoltre sarebbe a mio avviso illogico pretendere che il Consiglio, ogniqualvolta intenda agire a norma dell' art. 235, spieghi nei dettagli per quali motivi nessun' altra disposizione del Trattato gli attribuisca i poteri necessari, poiché sarebbe probabilmente difficile definire in pratica i limiti di un simile obbligo.
40. Benché a rigore la Corte non sia tenuta a prendere in esame questo mezzo del Parlamento, una decisione in tal senso consentirebbe, come ha suggerito in udienza il Consiglio, di evitare controversie in futuro.
Sugli effetti di una dichiarazione di invalidità
41. Il Parlamento e la Commissione hanno suggerito, per il caso in cui la Corte decida di annullare la direttiva impugnata, che essa limiti gli effetti della sua sentenza, tenuto conto del fatto che degli studenti possono già avere esercitato i loro diritti in base alla normativa nazionale adottata al fine di attuare la direttiva. Tale proposta è stata condivisa in udienza dai governi olandese e del Regno Unito.
42. Il Trattato non contiene disposizioni che attribuiscano espressamente alla Corte il potere di limitare in questo modo gli effetti di una sentenza che annulla una direttiva. Tuttavia, qualora un regolamento sia dichiarato invalido in esito a un procedimento ex art. 173 del Trattato, l' art. 174 autorizza la Corte a precisare, ove lo reputi necessario, gli effetti del regolamento che devono essere considerati come definitivi. Il fatto che l' art. 174 sia limitato ai regolamenti non impedisce alla Corte, a mio avviso, di esercitare, nei casi opportuni, un potere analogo per quanto riguarda le direttive che essa ha dichiarato invalide.
43. Secondo la giurisprudenza della Corte, l' art. 174 trova ragion d' essere nel principio della certezza del diritto, il quale è un principio di applicazione generale. La Corte ha quindi applicato l' art. 174 "per analogia" nell' ambito di procedimenti ex art. 177, nei quali ha avuto occasione di pronunciare l' annullamento di un regolamento (v., ad esempio, sentenze 15 ottobre 1980, causa 4/79, Providence agricole de la Champagne, Racc. pag. 2823; 27 febbraio 1985, causa 112/83, Produits de maïs, Racc. pag. 719; 15 gennaio 1986, causa 41/84, Pinna, Racc. pag. 1, e 10 marzo 1992, cause C-38/90 e C-151/90, Lomas e a., Racc. pag. I-1781). Un potere analogo è stato esercitato, in tema di bilancio comunitario, a seguito dell' annullamento dell' atto del presidente del Parlamento con cui quest' ultimo dichiarava l' adozione definitiva del bilancio (v. le sentenze 3 luglio 1986, causa 34/86, Consiglio/Parlamento, Racc. pag. 2155, e 31 marzo 1992, causa C-284/90, Consiglio/Parlamento, Racc. pag. I-2277). Inoltre, la formula dell' art. 174 non tiene conto del fatto che una direttiva è simile ad un regolamento nel senso che può esplicare diretta efficacia negli Stati membri. Anche quando una direttiva non esplichi tale diretta efficacia, i giudici nazionali sono tenuti a tenerne conto, in sede di interpretazione, delle norme pertinenti del diritto nazionale, sia nel caso in cui il termine per la trasposizione della direttiva sia scaduto sia nel caso contrario (v. sentenza 8 ottobre 1987, causa 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Racc. pag. 3969, punto 15). Così, l' annullamento di una direttiva senza preservare alcuni o tutti i suoi effetti potrebbe seriamente pregiudicare la certezza del diritto, alla stessa stregua di una analoga dichiarazione a proposito di un regolamento o dell' atto del presidente del Parlamento relativo all' adozione definitiva del bilancio comunitario (v. sentenza 3 luglio 1986, Consiglio/Parlamento, citata, punto 48).
44. Di conseguenza, ritengo che l' art. 174 possa essere applicato per analogia qualora un atto diverso da un regolamento venga annullato dalla Corte, tanto nell' ambito di un ricorso diretto ai sensi dell' art. 173 quanto in un procedimento ex art. 177. Benché il presente procedimento non sia stato promosso a norma dell' art. 173, è chiaro che esso va esaminato, a tal fine, come se fosse stato instaurato in base alla suddetta disposizione. Come la Corte ha precisato nella citata sentenza 22 maggio 1990, Parlamento/Consiglio, al punto 27, il ricorso d' annullamento proposto dal Parlamento per la salvaguardia delle sue prerogative è soggetto alle norme previste dai Trattati per il ricorso d' annullamento delle altre istituzioni.
45. Nel caso di specie sarebbe a mio avviso eccessivo dichiarare che la direttiva dovrebbe essere considerata definitiva, perché in questo modo si verrebbe meno allo scopo che si persegue invalidandola, che è quello di tutelare le prerogative del Parlamento. Ciononostante, tenuto conto del fatto che, nel merito, la direttiva gode del sostegno unanime del Consiglio, della Commissione e del Parlamento, ritengo che sia auspicabile, nell' interesse della certezza del diritto, mantenerla in vigore fino a quando il Consiglio non la sostituisca con una nuova direttiva adottata su un fondamento giuridico corretto.
46. E' vero che la direttiva stessa non attribuisce di per sé agli studenti diritti che vadano oltre quelli di cui si giovano in forza dell' art. 7 del Trattato, articolo che esplica diretta efficacia negli Stati membri. Cionondimeno, la direttiva contiene un' utile enumerazione di tali diritti, la cui portata potrebbe essere altrimenti messa in dubbio. Inoltre, come sottolinea la Commissione nelle sue osservazioni, la direttiva persegue uno scopo utile precisando le modalità di esercizio dei diritti di cui trattasi. Infatti, il settimo 'considerando' della direttiva riconosce che "è necessario che gli Stati membri prendano misure sul piano amministrativo per agevolare il soggiorno senza discriminazioni". Ciò costituisce in qualche modo la spiegazione di tutto questo complesso di norme adottate per l' attuazione del diritto alla libera circolazione dei lavoratori attribuito dall' art. 48 del Trattato, il quale ha del pari diretta efficacia. Inoltre, la direttiva concorre a garantire l' osservanza della parità di trattamento nei riguardi degli studenti di altri Stati membri.
47. Per di più, è emerso in udienza che, pur essendovi ben scarse probabilità che uno degli Stati membri attui la direttiva entro il termine massimo del 30 giugno 1992, alcuni di essi erano pronti a farlo entro tale data. Se la Corte dovesse annullare la direttiva dopo tale data senza mantenerne in vigore gli effetti, la validità delle norme nazionali di attuazione potrebbe essere incerta.
48. E' vero che, per l' adozione di una nuova direttiva, sarà applicata la procedura di cooperazione e che potrebbero emergere differenze sostanziali tra questa direttiva e la direttiva 90/366. Tuttavia, tenuto conto dell' ampio margine di consenso di cui sembra godere il contenuto di quest' ultima direttiva e del fatto che essa si limita a dare attuazione ai diritti derivanti dall' art. 7 del Trattato, la portata dei quali non può essere modificata dalle istituzioni comunitarie, è ragionevole attendersi che tali differenze siano minime.
49. Ritengo pertanto che gli effetti della direttiva dovrebbero essere mantenuti in vigore fino alla sua sostituzione con una nuova direttiva adottata in base al fondamento giuridico corretto. Nello stesso tempo va precisato che il Consiglio è tenuto ad attivarsi entro un congruo termine per conformarsi alla sentenza con cui la Corte dichiarerà invalida la direttiva.
Conclusioni
50. Propongo pertanto alla Corte di:
1) annullare la direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/366/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti;
2) dichiarare che gli effetti della direttiva saranno mantenuti in vigore fino alla sua sostituzione con un provvedimento adottato in base al fondamento giuridico corretto;
3) condannare il Consiglio alle spese, escluse quelle della Commissione, dei Paesi Bassi e del Regno Unito, che sopporteranno le proprie spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.