ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
7 de Dezembro de 2011 (*)
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas impostas contra o Irão com o objectivo de impedir a proliferação nuclear – Congelamento de fundos – Recurso de anulação – Dever de fundamentação – Processo à revelia – Pedido de intervenção – Não conhecimento de mérito»
No processo T‑562/10,
HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, com sede em Hamburgo (Alemanha), representada por J. Kienzle e M. Schlingmann, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e Z. Kupčová, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objecto um pedido de anulação do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de Outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1), na parte em que diz respeito à recorrente.
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: I. Pelikánová (relatora), presidente, K. Jürimäe e M. van der Woude, juízes,
secretário: E. Coulon,
vistos os autos,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico e antecedentes do litígio
1        A recorrente, HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH, é uma sociedade alemã que actua como agente marítimo e gestor técnico de navios. Esta sociedade presta serviços, em especial, à Companhia de Transportes Marítimos da República Islâmica do Irão (a seguir «IRISL»).
Medidas restritivas adoptadas contra a República Islâmica do Irão
2        O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instituídas com vista a fazer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que esta última ponha termo às actividades nucleares sensíveis do ponto de vista da proliferação e ao desenvolvimento de sistemas de lançamento de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
3        Na União Europeia, foram adoptados a Posição Comum 2007/140/PESC do Conselho, de 27 de Fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 61, p. 49) e o Regulamento (CE) n.° 423/2007 do Conselho, de 19 de Abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 103, p. 1).
4        O artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140 previa o congelamento de todos os fundos e de todos os recursos económicos de determinadas categorias de pessoas e de entidades. A lista dessas pessoas e entidades constava do anexo II da Posição Comum 2007/140.
5        No que toca às competências da Comunidade Europeia, o artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 previa o congelamento dos fundos das pessoas, entidades e organismos identificados pelo Conselho da União Europeia como estando envolvidos na proliferação nuclear em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, alínea b), da Posição Comum 2007/140. A lista dessas pessoas, entidades e organismos visados por uma medida de congelamento de fundos por força do artigo 7.°, n.° 2, do Regulamento n.° 423/2007 constituía o Anexo V deste regulamento.
6        A Posição Comum 2007/140 foi revogada pela Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de Julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 195, p. 39).
7        O artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413 prevê o congelamento de fundos de diversas categorias de entidades. Essa disposição abrange, nomeadamente as «[p]essoas e entidades […] que estejam implicadas em actividades […] de proliferação [nuclear], ou que estejam directamente associadas ou prestem apoio a tais actividades, pessoas ou entidades que actuem em seu nome ou às suas ordens, ou entidades que sejam propriedade ou se encontrem sob controlo das mesmas, inclusive através de meios ilícitos, […] bem como entidades […] da IRISL e entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob o seu controlo ou actuem em seu nome, constantes da lista do Anexo II.»
8        O Regulamento n.° 423/2007 foi revogado pelo Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de Outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 281, p. 1).
9        Segundo o artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010:
«2. São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas, [das] entidades ou [dos] organismos cuja lista consta do Anexo VIII, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas, entidades ou organismos. O Anexo VIII enumera as pessoas singulares e colectivas, as entidades e os organismos […] que, nos termos da alínea b) do n.° 1 do artigo 20.° da Decisão [2010/413], tenham sido identificados como:
a)      Estando implicados em actividades [de proliferação nuclear], como estando directamente associados ou como prestando apoio a tais actividades, […] ou como estando na posse ou sob controlo de uma tal pessoa, entidade ou organismo, inclusive através de meios ilícitos, ou agindo em seu nome ou sob as suas ordens;
[…]
d)      Sendo pessoas colectivas, entidades ou organismos que estão na posse ou sob controlo da [IRISL].»
10      Nos termos do artigo 36.° do Regulamento n.° 961/2010:
«2. O Conselho altera o Anexo VIII em conformidade caso decida submeter uma pessoa singular ou colectiva, entidade ou organismo às medidas referidas no n.° 2 do artigo 16.°
3. O Conselho dá a conhecer a sua decisão e a respectiva fundamentação à pessoa singular ou colectiva, entidade ou organismo a que se referem os n.os 1 e 2, quer directamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
4. Sendo apresentadas observações ou novos elementos de prova, o Conselho procede à avaliação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa singular ou colectiva, entidade ou organismo em causa.»
Medidas restritivas que visam a recorrente
11      Quando da adopção da Decisão 2010/413, em 26 de Julho de 2010, o nome da recorrente foi incluído pelo Conselho na lista das pessoas, entidades e organismos que constam do quadro III do anexo II da referida decisão.
12      Consequentemente, o nome da recorrente foi inscrito na lista das pessoas, entidades e organismos que constam no quadro III do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007 pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 668/2010 do Conselho, de 26 de Julho de 2010, que dá execução ao n.° 2 do artigo 7.° do Regulamento n.° 423/2007 (JO L 195, p. 25). A adopção do Regulamento de execução n.° 668/2010 teve como consequência o congelamento dos fundos e dos recursos económicos da recorrente.
13      Tanto na Decisão 2010/413 como no Regulamento de execução n.° 668/2010, o Conselho invocou os seguintes fundamentos: «Opera na Europa por conta da [Hafize Darya Shipping Lines (HDSL)]».
14      Por carta de 28 de Julho de 2010, o Conselho informou a recorrente da inclusão do seu nome na lista das pessoas, entidades e organismos constantes do quadro III do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007. Não invocou outros fundamentos para além dos que constam do Regulamento de execução n.° 668/2010.
15      Por cartas de 10 e 13 de Setembro de 2010, a recorrente pediu ao Conselho para reexaminar a decisão de a incluir na lista das pessoas, entidades e organismos constantes do quadro III do Anexo V do Regulamento n.° 423/2007.
16      Tendo o Regulamento n.° 423/2007 sido revogado pelo Regulamento n.° 921/2010, o nome da recorrente foi inscrito pelo Conselho no ponto 26, alínea c), do quadro B do Anexo VIII deste último regulamento. Consequentemente, os fundos e os recursos económicos da recorrente estão congelados ao abrigo do artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento.
17      O ponto 26 do quadro B do Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 diz respeito à IRISL. Relativamente à inscrição da recorrente, o Conselho invocou os seguintes fundamentos: «É controlada e/ou opera por conta da IRISL».
18      Por carta de 28 de Outubro de 2010, O Conselho respondeu às cartas da recorrente de 10 e 13 de Setembro de 2010 referindo que, após o reexame, indeferia o pedido da recorrente no sentido de o seu nome ser retirado da listas das pessoas, entidades e organismos constantes do Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 (a seguir «lista controvertida»). A este propósito, precisou que, na medida em que o processo não continha novos elementos que justificassem uma alteração da sua posição, a recorrente devia continuar sujeita às medidas restritivas previstas no referido regulamento.
19      Por carta de 23 de Novembro de 2010, a recorrente pediu ao Conselho para lhe apresentar as provas subjacentes à inscrição do seu nome na lista controvertida. O Conselho não respondeu a essa carta antes da interposição do recurso.
Tramitação processual e pedidos da recorrente
20      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 16 de Dezembro de 2010, a recorrente interpôs o presente recurso. A petição foi notificada ao Conselho em 29 de Dezembro de 2010.
21      O Conselho apresentou a sua contestação em 14 de Março de 2011.
22      Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de Março e 4 de Abril de 2011, a Comissão Europeia e a República Federal da Alemanha pediram que fosse admitida a sua intervenção no presente processo em apoio dos pedidos do Conselho.
23      Tendo a contestação sido apresentada fora do prazo previsto nos artigos 46.°, n.° 1, 101.°, n.° 1 e 102.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este solicitou à recorrente, em 29 de Março de 2011, que apresentasse as suas observações quanto ao prosseguimento da instância. Por requerimento de 31 de Março de 2011, a recorrente pediu ao Tribunal que julgasse procedentes os seus pedidos, nos termos do artigo 122.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
24      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–        anular o Regulamento n.° 961/2010, na parte em que lhe diz respeito;
–        condenar o Conselho nas despesas.
Questão de direito
Quanto aos pedidos de intervenção
25      Nos termos do artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.°, primeiro parágrafo, do mesmo estatuto, as conclusões de um pedido de intervenção devem limitar‑se a sustentar as conclusões de uma das partes.
26      No caso em apreço, a Comissão e a República Federal da Alemanha pedem para intervir em apoio das conclusões do Conselho.
27      Ora, verificou‑se no n.° 23 supra que o Conselho não tinha apresentado a contestação no prazo fixado. Daqui resulta que também não apresentou conclusões em apoio das quais a Comissão e a República Federal da Alemanha poderiam intervir.
28      Nestas circunstâncias, não há que conhecer dos pedidos de intervenção apresentados pela Comissão e pela República Federal da Alemanha.
Quanto ao mérito
29      Segundo o artigo 122.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, cabe ao Tribunal Geral verificar se os pedidos da recorrente se revelam procedentes.
30      Para alicerçar os seus pedidos, a recorrente invoca, no essencial, seis fundamentos. O primeiro é relativo à violação do dever de fundamentação. O segundo é relativo à violação dos seus direitos de defesa, nomeadamente, do seu direito de audiência. O terceiro é relativo à violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva. O quarto é relativo a um erro de apreciação no que diz respeito à aplicação do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento n.° 961/2010. O quinto é relativo à violação do direito ao respeito da propriedade. O sexto é relativo à violação do princípio da proporcionalidade.
31      No âmbito do primeiro fundamento, a recorrente sustenta que a fundamentação dada pelo Conselho para a inclusão do seu nome na lista controvertida é insuficiente e contraditória.
32      O dever de fundamentar um acto desfavorável, tal como previsto no artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e, mais particularmente, no caso em apreço, no artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010, tem por finalidade, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o acto está bem fundamentado ou se, eventualmente, enferma de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização sobre a legalidade desse acto. O dever de fundamentação assim instituído constitui um princípio essencial do direito da União que apenas poderá ser derrogado em razão de considerações imperiosas. Portanto, a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o acto lesivo, não podendo a sua falta ser sanada pelo facto de o interessado ter tomado conhecimento dos fundamentos do acto no decurso do processo perante o juiz da União (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 12 de Dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho, T‑228/02, Colect., p. II‑4665, a seguir «acórdão OMPI», n.os 138, 139 e jurisprudência aí referida).
33      Por conseguinte, a menos que considerações imperiosas relacionadas com a segurança da União ou dos seus Estados‑Membros ou a condução das suas relações internacionais se oponham à comunicação de certos elementos (v., por analogia, acórdão de 3 de Setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colect., p. I‑6351, n.° 342), o Conselho deve, por força do artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010, dar a conhecer à entidade visada por uma medida adoptada nos termos do artigo 16.°, n.° 2, do referido regulamento as razões específicas e concretas pelas quais considera que essa disposição é aplicável ao interessado. Assim, deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal da medida e as considerações que o levaram a tomá‑la (v., neste sentido e por analogia, acórdão OMPI, já referido no n.° 32 supra, n.° 143 e jurisprudência aí referida).
34      Por outro lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do acto em causa e ao contexto em que o mesmo foi adoptado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas directa ou individualmente afectadas pelo acto podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o carácter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um acto lesivo está suficientemente fundamentado desde que tenha ocorrido num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adoptada a seu respeito (v. acórdão OMPI, já referido no n.° 32 supra, n.° 141 e jurisprudência aí referida).
35      No caso em apreço, importa salientar, antes de mais, que os elementos de fundamentação fornecidos pelo Conselho, por um lado, no Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 e, por outro, na sua carta de 28 de Outubro de 2010, são, à primeira vista, contraditórios. Com efeito, enquanto a dita carta se refere ao reexame da situação da recorrente e à falta de novos elementos que justifiquem a alteração da posição do Conselho, a fundamentação fornecida no Anexo VIII do referido regulamento difere da seguida anteriormente no que diz respeito à recorrente no Regulamento de execução n.° 668/2010. Não é, assim, claro se a inscrição do nome da recorrente na lista controvertida se deve à manutenção das circunstâncias previstas no Regulamento de execução n.° 668/2010, a saber, as relações entre a recorrente e a HDSL, ou a novas circunstâncias, a saber, as relações directas entre a recorrente e a IRISL.
36      Além disso, independentemente das circunstâncias efectivamente tidas em conta pelo Conselho para justificar a inscrição do nome da recorrente na lista controvertida, a fundamentação que este fornece não é suficiente à luz das regras acima expostas nos números 32 a 34.
37      Por um lado, admitindo que o Conselho se tenha baseado nas relações entre a recorrente e a HDSL, nem o Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 nem a carta do Conselho de 28 de Outubro de 2010 permitem apreciar as razões pelas quais o Conselho considerou que os elementos expostos pela recorrente nas suas cartas de 10 e 13 de Setembro de 2010, relativos, nomeadamente, à natureza das suas actividades e à sua autonomia em relação à HDSL e à IRISL, não eram susceptíveis de alterar a sua posição quanto à manutenção das medidas restritivas em relação àquela.
38      Por outro lado, admitindo que o Conselho se tenha baseado nas relações entre a recorrente e a IRISL, nem o Anexo VIII do Regulamento n.° 961/2010 nem a carta do Conselho de 28 de Outubro de 2010 precisam a natureza do controlo alegadamente exercido pela IRISL sobre a recorrente ou as actividades que esta última exerce por conta da IRISL e que justificam a adopção de medidas restritivas contra si.
39      Nestas circunstâncias, deve concluir‑se que o Conselho parece ter violado o dever de fundamentação previsto no artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 36.°, n.° 3, do Regulamento n.° 961/2010. Consequentemente, o primeiro fundamento revela‑se procedente e deve por isso ser acolhido.
40      Deve, portanto, anular‑se o Regulamento n.° 961/2010 na parte em que diz respeito à recorrente sem que seja necessário analisar os outros fundamentos.
41      Todavia, na medida em que decorre do presente acórdão que o Regulamento n.° 961/2010 deve ser anulado na parte em que diz respeito à recorrente em razão da violação do dever de fundamentação, não se pode excluir que, quanto ao mérito, a imposição das medidas restritivas à recorrente possa, ainda assim, ser justificada.
42      Assim, a anulação do Regulamento n.° 961/2010, com efeitos imediatos, na parte em que diz respeito à recorrente pode afectar de forma grave e irreversível a eficácia das medidas restritivas impostas por este regulamento, uma vez que, no intervalo que antecede a sua eventual substituição por um novo acto, a recorrente poderia adoptar comportamentos com vista a contornar o efeito das medidas restritivas posteriores.
43      Consequentemente, por força do artigo 264.° TFUE e do artigo 41.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, devem manter‑se os efeitos do Regulamento n.° 961/2010 na parte em que inclui o nome da recorrente na lista que constitui o Anexo VIII deste durante um período que não pode exceder dois meses a contar da data da prolação do presente acórdão.
Quanto às despesas
44      Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Conselho sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, de acordo com o pedido da recorrente.
45      Por outro lado, na medida em que não há que decidir quanto aos pedidos de intervenção da Comissão e da República Federal da Alemanha, também não há que decidir quanto às suas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1)      Não há que decidir quanto aos pedidos de intervenção da Comissão Europeia e da República Federal da Alemanha.
2)      O Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de Outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007, é anulado na parte em que diz respeito à HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH.
3)      Os efeitos do Regulamento n.° 961/2010, na parte em que diz respeito à HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping, são mantidos durante um período que não pode exceder dois meses a contar da data da prolação do presente acórdão.
4)      O Conselho da União Europeia suportará, para além das suas próprias despesas, as despesas da HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping.
Pelikánová
Jürimäe
Van der Woude
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de Dezembro de 2011.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.