61988CJ0303_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-303/88,
Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal sig. Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
ricorrente,
sostenuta dal
Regno di Spagna, rappresentato dal sig. Javier Conde de Saro, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario presso il ministero degli Affari esteri, e dalla sig.ra Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, membro del servizio giuridico dello Stato per il contenzioso dinanzi alla Corte di giustizia, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
interveniente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Antonino Abate, consigliere giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Guido Berardis, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 26 luglio 1988, 89/43/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo italiano a ENI-Lanerossi (GU L 16, pag. 52),
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e M. Zuleeg, giudici,
avvocato generale: W. Van Gerven
cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali delle parti all' udienza del 12 luglio 1990,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza dell' 11 ottobre 1990,
ha pronunciato la seguente
Motivazione della sentenza
Sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 16 ottobre 1988, la Repubblica italiana ha proposto, ai sensi dell' art. 173, primo comma, del Trattato CEE, un ricorso diretto all' annullamento della decisione della Commissione 26 luglio 1988, 89/43/CEE, relativa agli aiuti concessi dal governo italiano a ENI-Lanerossi. Tale decisione, notificata al governo italiano con lettera 10 agosto 1988, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 20 gennaio 1989 (GU L 16, pag. 52).
2 Con la suddetta decisione, la Commissione ha constatato che gli aiuti concessi dal 1983 al 1987 al gruppo ENI-Lanerossi, sotto forma di conferimenti di capitali a favore delle aziende del gruppo operanti nel settore delle confezioni maschili, erano in contrasto con l' art. 93, n. 3, del Trattato ed incompatibili con il mercato comune, ai sensi dell' art. 92 del medesimo Trattato. Pertanto, si doveva procedere al recupero dei detti aiuti.
3 Dalla motivazione della decisione impugnata risulta che l' ENI (Ente nazionale idrocarburi), holding di Stato, ha rilevato la società Lanerossi (in prosieguo: la "Lanerossi") nel 1962. Lo Stato italiano ha provveduto al ripianamento delle perdite subite tra il 1974 e il 1979 da quattro aziende della Lanerossi operanti nel settore delle confezioni maschili, ossia Lanerossi Confezioni (Arezzo, Macerata, Orvieto), Intesa (Maratea, Nocera, Gagliano), Confezioni di Filottrano (Ancona) e Confezioni Monti (Pescara) (in prosieguo: le "quattro aziende"). In seguito ad una denuncia, la Commissione ha informato il governo italiano, con lettera 26 giugno 1980, che i suddetti aiuti avrebbero potuto fruire di una deroga alla regola dell' incompatibilità sancita dall' art. 92, n. 1, del Trattato, soltanto se fossero concessi per un periodo limitato e sempreché il programma di ristrutturazione che le era stato notificato fosse eseguito in modo da ripristinare a breve termine l' efficienza e l' autonomia delle aziende interessate.
4 Poiché le difficoltà delle aziende persistevano, la Commissione, con lettera 20 maggio 1983, ha rilevato che, pur non avendo mosso obiezioni nei confronti degli aiuti concessi sino alla fine del 1982, in considerazione dell' importanza sociale e regionale delle dette imprese, essa dubitava che tali aiuti potessero essere ancora versati senza nuocere al funzionamento del mercato comune. Dopo aver ricordato l' obbligo incombente agli Stati membri, in forza dell' art. 93, n. 3, del Trattato, di notificare i progetti diretti a istituire o modificare aiuti, la Commissione ha invitato il governo italiano a indicarle, nel termine di due settimane dalla ricezione della lettera, le proprie intenzioni in proposito. Con telex 24 giugno 1983, il governo italiano ha confermato la propria intenzione di notificare qualsiasi intervento futuro a favore delle aziende. Con lettera 2 novembre 1983, esso ha inoltre informato la Commissione del fatto che nessun nuovo aiuto era previsto per le dette aziende, dato che la loro ristrutturazione era ritenuta impossibile dalla direzione ENI-Lanerossi.
5 Venuta a conoscenza, attraverso informazioni di stampa, del fatto che il ripianamento delle perdite delle aziende proseguiva, pur non essendole stato notificato alcun progetto al riguardo, e ritenendo che ciò costituisse violazione delle decisioni che essa aveva comunicato al governo italiano, la Commissione ha aperto il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, primo comma, del Trattato e, con lettera 19 dicembre 1984, ha intimato al detto governo di presentare le proprie osservazioni. Tale procedimento si è concluso, il 26 luglio 1988, con l' adozione della decisione impugnata.
6 Il 26 gennaio 1989 il governo italiano ha proposto un' istanza di sospensione dell' esecuzione dell' art. 2 della citata decisione 89/43, che ordina il recupero degli aiuti versati. L' istanza è stata respinta con ordinanza del presidente della Corte 17 marzo 1989.
7 Con ordinanza 15 marzo 1989, la Corte ha ammesso il governo spagnolo a intervenire a sostegno delle conclusioni del governo italiano.
8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
9 Il governo italiano sostiene che la decisione controversa è stata adottata in violazione degli artt. 92 e 93 del Trattato. Al riguardo, deduce vari mezzi relativi, rispettivamente, all' insussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell' art. 92, n. 2, del Trattato, alla violazione del principio di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private, alla mancanza di effetti dell' aiuto controverso sugli scambi e sulla concorrenza nella Comunità, alla violazione dell' art. 92, n. 3, lett. a) e c), alla violazione del principio del legittimo affidamento, all' illegittimità degli effetti attribuiti all' asserita mancanza di notificazione e all' assenza di motivazione quanto al recupero degli aiuti ordinato. Infine, esso presenta un argomento relativo all' impossibilità pratica di procedere al recupero dell' aiuto controverso.
Sull' insussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell' art. 92 del Trattato
10 Il governo italiano sostiene che la Commissione, nella decisione impugnata, non ha dimostrato che i 260,4 miliardi di LIT utilizzati per ripianare le perdite di esercizio subite dalle aziende dal 1983 al 1987 provenissero da fondi statali e che, di conseguenza, tali ricapitalizzazioni rientrassero nella nozione di aiuto di Stato. Al riguardo, precisa che, ai sensi delle sue leggi istitutive, l' ENI deve operare, senza intaccare il fondo di dotazione apprestato dallo Stato, mediante risorse proprie provenienti dall' autofinanziamento e dal ricorso ai mercati nazionale ed estero dei capitali. Aggiunge che, se è pur vero che l' ENI ha ricevuto fondi di dotazione nel 1983 e nel 1985 per il settore tessile, la Commissione non ha affatto dimostrato che i mezzi finanziari impiegati per il ripianamento delle perdite delle quattro aziende provenissero dai detti fondi.
11 Su questo punto si deve ricordare che, secondo una costante giurisprudenza (v., in particolare, sentenza 2 febbraio 1988, Van der Kooy, punto 35 della motivazione, cause riunite 67/85, 68/85 e 70/85, Racc. pag. 219), non si deve distinguere tra l' ipotesi in cui l' aiuto viene concesso direttamente dallo Stato e quella in cui l' aiuto è concesso da enti pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa per la gestione dell' aiuto. Nella fattispecie, si evince da vari elementi del fascicolo che le ricapitalizzazioni costituivano il risultato di un comportamento imputabile allo Stato italiano.
12 Ai sensi della legge 10 febbraio 1953, n. 136 (GURI 1953, n. 72), istitutiva dell' ENI, quest' ultimo è un ente pubblico controllato dallo Stato italiano ed i membri del suo consiglio di amministrazione e del suo comitato esecutivo sono nominati con decreto del presidente del Consiglio dei ministri. Inoltre l' ENI, pur essendo tenuto ad operare secondo criteri di economicità, non dispone di una piena e totale autonomia perché deve attenersi alle direttive impartite dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). Questi elementi, nel loro insieme, dimostrano che l' ENI opera sotto il controllo dello Stato italiano.
13 Inoltre, l' ENI può, con l' autorizzazione del ministro delle Partecipazioni statali, emettere obbligazioni il cui rimborso in capitale e interessi viene garantito dallo Stato. Senza che occorra stabilire se tale garanzia costituisca, di per sé, un aiuto di Stato, il fatto che essa esista distingue i prestiti contratti dall' ENI da quelli di regola contratti da un' impresa privata.
14 Stando così le cose, la Commissione poteva fondatamente considerare i fondi devoluti dall' ENI alle quattro aziende, tramite la società Lanerossi, come interventi statali atti a costituire aiuti. Contrariamente a quanto è sostenuto dal governo italiano, non è necessario dimostrare che il fondo di dotazione che l' ENI ha ricevuto dallo Stato italiano fosse specificamente ed esplicitamente destinato a ripianare le perdite delle quattro aziende. E' sufficiente rilevare, al riguardo, che il fatto di ricevere fondi di dotazione ha comunque permesso all' ENI di destinare altre risorse al ripianamento delle perdite delle quattro aziende.
15 Il primo mezzo dedotto dal governo italiano deve pertanto essere respinto.
Sulla violazione del principio di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private
16 I governi italiano e spagnolo sostengono che la decisione impugnata viola il principio di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private sancito dall' art. 90 del Trattato CEE.
17 Essi rilevano come sia normale che all' interno di gruppi industriali privati avvengano trasferimenti finanziari tra imprese intesi a compensare le perdite subite da un' impresa del gruppo. Tali trasferimenti si spiegherebbero con l' intento di salvaguardare l' immagine del gruppo, oppure con una strategia di prezzi decisa a livello di gruppo, per cui il gruppo può ritenere opportuno sopportare perdite in un settore delle sue attività durante un determinato periodo, o ancora con un progetto di graduale disinvestimento, nel senso che il gruppo può decidere di sopportare le perdite subite durante gli ultimi anni di attività di una delle sue imprese. Una holding pubblica dovrebbe perciò poter compensare le perdite di una delle sue imprese allo stesso modo di una holding privata.
18 Sempre secondo i suddetti governi, il criterio dell' investitore privato, usato dalla Commissione per stabilire se il ripianamento delle perdite sia avvenuto nelle normali condizioni di un' economia di mercato, è troppo rigido. A sostegno di tale tesi essi argomentano che è necessario distinguere, da un lato, l' investitore privato mosso esclusivamente dall' intento di conseguire un profitto e, dall' altro, l' imprenditore privato come un gruppo industriale polisettoriale, le cui decisioni possono essere condizionate non soltanto dalla possibile redditività nel breve periodo, ma altresì da considerazioni di ordine sociale o regionale.
19 Occorre ricordare, in proposito, che nella comunicazione 17 settembre 1984 agli Stati membri, relativa alla partecipazione delle autorità pubbliche nei capitali delle imprese (pubblicata nel Bollettino delle Comunità europee del settembre 1984), la Commissione si è mostrata consapevole delle implicazioni del principio di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private. Essa vi rileva giustamente che la sua azione non può sfavorire o favorire i pubblici poteri quando questi effettuino apporti di capitali.
20 Discende dallo stesso principio di parità di trattamento che i capitali messi a disposizione di un' impresa, direttamente o indirettamente, da parte dello Stato, in circostanze che corrispondono alle normali condizioni di un' economia di mercato, non possono essere considerati aiuti di Stato. Pertanto occorre verificare, nel caso di specie, se in analoghe circostanze un gruppo industriale privato avrebbe potuto parimenti procedere alla compensazione delle perdite di esercizio delle quattro aziende tra gli anni 1983 e 1987.
21 A questo proposito si deve ricordare che, come la Corte ha rilevato nella sentenza 10 luglio 1986, Belgio / Commissione, punto 15 della motivazione (causa 234/84, Racc. pag. 2263), il socio privato può ragionevolmente conferire il capitale necessario per garantire la sopravvivenza dell' impresa che sia temporaneamente in difficoltà, ma che, previa riorganizzazione, sia eventualmente in grado di ridivenire redditizia. Deve quindi ammettersi che una società madre può parimenti, per un periodo limitato, sopportare le perdite di una delle sue società controllate allo scopo di consentire la cessazione delle attività di quest' ultima nelle migliori condizioni. Simili decisioni possono essere motivate non soltanto dalla probabilità di ricavare un profitto materiale indiretto, ma anche da altre considerazioni, quali la salvaguardia dell' immagine del gruppo o il riorientamento delle sue attività.
22 Tuttavia, quando i conferimenti di capitali di un investitore pubblico prescindano da qualsiasi prospettiva di redditività, anche a lungo termine, essi vanno considerati aiuti ai sensi dell' art. 92 del Trattato e la loro compatibilità con il mercato comune deve valutarsi unicamente alla luce dei criteri previsti da tale articolo.
23 Nel caso presente si deve constatare che le quattro aziende hanno continuamente subito perdite dal 1974 al 1987 e che le perdite di esercizio finanziate tra il 1983 e il 1987 erano all' incirca pari alla cifra d' affari delle quattro aziende in questo stesso periodo. Inoltre, nel 1983 la direzione dell' ENI-Lanerossi si è dichiarata convinta dell' impossibilità di una ristrutturazione delle quattro aziende, ma solo successivamente ha proceduto ad un' operazione di riconversione, che nel gennaio 1988 è sfociata nella cessione delle aziende al settore privato. E' peraltro assodato che il settore nel quale operavano le suddette aziende, ossia quello delle confezioni maschili, versava in una situazione di crisi caratterizzata da gravi problemi di adattamento, causati da sovraccapacità strutturale, da prezzi troppo bassi e da un' intensa concorrenza, tanto all' interno quanto all' esterno della Comunità.
24 Stando così le cose, e considerata la durata del periodo in cui l' ENI-Lanerossi ha mantenuto il proprio sostegno finanziario alle quattro aziende, la Commissione ha potuto a buon diritto considerare che il conguaglio delle perdite era avvenuto in circostanze che sarebbero risultate inaccettabili per un investitore privato operante nelle normali condizioni di un' economia di mercato e che nessun investitore privato, pur avendo le dimensioni di un gruppo industriale, avrebbe tenuto conto delle considerazioni esposte dai governi italiano e spagnolo e dianzi richiamate. Giustamente, quindi, la Commissione ha rilevato che nessun investitore privato avrebbe ripianato perdite di capitali di tale entità e per un periodo così lungo. Si deve quindi considerare che gli interventi dell' ENI costituivano aiuti di Stato ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato CEE.
25 Il secondo mezzo dedotto dal governo italiano deve pertanto essere respinto.
Sulla mancanza di effetti dell' aiuto controverso sugli scambi e sulla concorrenza comunitari
26 Il governo italiano sostiene che la Commissione non ha sufficientemente motivato la sua conclusione secondo cui gli aiuti concessi alle quattro aziende potevano incidere sugli scambi tra Stati membri e falsare la concorrenza. A questo proposito, esso argomenta che la produzione delle aziende, che rappresentava solo il 2,5% della produzione italiana nel settore delle confezioni maschili e lo 0,33% delle esportazioni italiane nello stesso settore, era troppo esigua per incidere sugli scambi comunitari e, in particolare, per ostacolare le esportazioni di altri Stati membri in Italia.
27 Va subito rilevato che, come la Corte ha affermato nella sentenza 13 luglio 1988, Francia / Commissione, punto 19 della motivazione (causa 102/87, Racc. pag. 4067, ), un aiuto può essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a falsare la concorrenza anche se l' impresa beneficiaria, che si trova in concorrenza con produttori di altri Stati membri, non partecipa essa stessa alle esportazioni; infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un' impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti sul mercato del primo Stato membro ne sono sensibilmente diminuite. Del resto, gli aiuti di rilevanza relativamente esigua sono nondimeno idonei a ripercuotersi sugli scambi tra Stati membri quando il settore interessato sia caratterizzato da forte concorrenza (sentenza 11 novembre 1987, Francia / Commissione, punto 24 della motivazione (causa 259/85, Racc. pag. 4393).
28 Nel caso di specie, la Commissione ha rilevato nell' atto impugnato che durante il periodo considerato (1983-1987) l' industria tessile è stata colpita dal ristagno della domanda, dal livello troppo basso dei prezzi e da sovraccapacità produttiva. Il commercio intracomunitario nel settore ha subito un forte incremento, in quanto ha rappresentato nel 1983 il 19,3% e nel 1986 il 29,1% della produzione comunitaria, attestando così l' esistenza di un' intensa concorrenza. Gli aiuti accordati dall' ENI hanno artificiosamente mantenuto le quattro aziende in attività dopo il 1982 e risanato la loro situazione finanziaria, facilitando così la loro riconversione e la cessione di alcuni stabilimenti di produzione dei quali la ENI-Lanerossi avrebbe dovuto di regola sostenere gli oneri.
29 Alla luce di questi elementi, la valutazione della Commissione secondo cui gli aiuti hanno conferito alle quattro aziende un vantaggio concorrenziale assai consistente ed erano pertanto idonei a incidere sugli scambi e a falsare la concorrenza ai sensi dell' art. 92, n. 1, del Trattato è adeguatamente motivata e non risulta erronea. Pertanto, il mezzo dedotto al riguardo dal governo italiano dev' essere respinto.
Sulla violazione dell' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato
30 Il governo italiano assume che la decisione impugnata viola, da un lato, l' art. 92, n. 3, lett. a) e c), del Trattato in quanto gli aiuti in parola permettevano di favorire o promuovere lo sviluppo regionale e settoriale e, dall' altro, l' obbligo di motivazione.
31 Esso confuta anzitutto l' affermazione della Commissione secondo cui solo alcuni degli stabilimenti delle quattro aziende operavano in regioni nelle quali il tenore di vita era anormalmente basso o esisteva una grave forma di sottoccupazione ai sensi dell' art. 92, n. 3, lett. a). Al proposito fa rilevare, in primo luogo, che tutti gli stabilimenti di due delle quattro aziende si trovavano in zone considerate dalla Commissione come aventi un tenore di vita molto basso e caratterizzate da grave sottoccupazione; in secondo luogo, che la provincia di Arezzo, considerata dalla Commissione nel punto X, secondo capoverso, della decisione impugnata, come non avente né un tenore di vita anormalmente basso né grave sottoccupazione, figura tra le zone che possono fruire di un aiuto comunitario ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 18 gennaio 1984, n. 219, che istituisce un' azione comunitaria specifica di sviluppo regionale per contribuire ad eliminare gli ostacoli allo sviluppo di nuove attività economiche in talune zone colpite dalla ristrutturazione dell' industria tessile e dell' abbigliamento (GU L 27, pag. 22).
32 Più in generale, il governo italiano sostiene che gli sforzi di ristrutturazione e riconversione compiuti a favore delle quattro aziende hanno favorito lo sviluppo di attività economiche nel settore tessile e nelle regioni interessate. Esso contesta l' assunto della Commissione secondo cui qualsiasi riconversione doveva aver luogo in breve tempo e menziona come parametro il periodo di cinque anni previsto per i programmi speciali d' intervento dall' art. 3, n. 6, del citato regolamento n. 219/84 e corrispondente ai cinque anni (1983-1987) cui la decisione impugnata si riferisce. Il governo italiano deduce infine che la riconversione delle quattro aziende ha contribuito alla realizzazione degli obiettivi di politica economica europea nel settore delle confezioni maschili mediante la riduzione della produzione in tale settore.
33 Per quanto riguarda le asserzioni del governo italiano, va rilevato che la Commissione non ha contestato quelle relative all' insediamento di due delle quattro aziende in zone sfavorite né quella relativa alla situazione economica della provincia di Arezzo.
34 Occorre ricordare anzitutto che, nell' applicazione dell' art. 92, n. 3, del Trattato, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario (sentenza 14 febbraio 1990, Francia / Commissione, punto 49 della motivazione (causa 301/87, Racc. pag. I-307).
35 Va rilevato poi che, sebbene la decisione impugnata riguardi unicamente gli aiuti concessi alle quattro aziende dal 1983 al 1987, è assodato che le perdite subite dalle suddette imprese sono state ripianate sin dal 1974, ossia per un periodo complessivo di quattordici anni.
36 Risulta chiaramente dalla decisione impugnata che il giudizio negativo della Commissione sulla compatibilità degli aiuti con il mercato comune era basato non soltanto sulla durata degli aiuti, ma anche sulla loro natura. La Commissione rileva giustamente che gli aiuti di cui trattasi non erano conformi né agli orientamenti comunitari riguardanti gli aiuti all' industria tessile e dell' abbigliamento, comunicati agli Stati membri con lettere 30 luglio 1971 e 4 febbraio 1977, né agli orientamenti relativi agli aiuti di salvataggio, comunicati agli Stati membri con lettera 24 gennaio 1979.
37 Gli orientamenti riguardanti l' industria tessile consentono la concessione di aiuti per un breve periodo e sempreché siano destinati ad operazioni specifiche, aventi in particolare lo scopo di portare il beneficiario ad un livello di competitività sufficiente a consentirgli di operare sul mercato comunitario. Nella fattispecie, gli aiuti sono stati utilizzati, in generale, per migliorare la situazione finanziaria delle quattro aziende e mantenerle artificiosamente in attività. Quanto agli aiuti di salvataggio, dagli orientamenti comunitari emerge che essi devono assumere la forma di prestiti o garanzie di prestiti ed essere corrisposti soltanto per il tempo necessario - che non deve superare sei mesi - a predisporre un piano di risanamento. Gli aiuti sui quali verte la presente causa non sono, manifestamente, conformi a tali criteri e quindi non possono essere considerati come aiuti intesi a favorire lo sviluppo economico delle regioni e delle attività interessate.
38 Deve rilevarsi, infine, che risulta chiaramente dalla decisione impugnata come la Commissione abbia esaminato, nella fase precontenziosa, l' argomento del governo italiano secondo cui la riconversione delle quattro aziende ha contribuito a realizzare gli obiettivi comunitari nel settore delle confezioni maschili. Al riguardo, il governo italiano aveva asserito che la capacità produttiva si era ridotta del 55% circa, basandosi su una corrispondente riduzione del personale nelle quattro aziende. Senonché una simile riduzione degli occupati non comporta automaticamente, come giustamente si rileva nella decisione, una corrispondente riduzione della capacità produttiva, soprattutto quando ad essa si accompagni un incremento di produttività. D' altra parte, pur ammettendo che le riconversioni delle quattro aziende abbiano avuto l' effetto di ridurre la produzione nel settore delle confezioni maschili, è assodato che il 17% della capacità produttiva è stato riconvertito verso altri sottosettori dell' industria tessile e dell' abbigliamento, accrescendo così le pressioni che gravavano su questi sottosettori.
39 Se ne deve quindi concludere che il governo italiano non ha addotto elementi che permettano di ritenere che la Commissione, nel giudicare gli aiuti controversi non conformi alle condizioni prescritte per fruire di una delle deroghe previste dall' art. 92, n. 3, abbia ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale.
Sulla violazione del principio del legittimo affidamento
40 Il governo italiano sostiene che l' atteggiamento tenuto dalla Commissione tra il 1983 e il 1987 ha suscitato il suo legittimo affidamento quanto alla legittimità degli aiuti, il che dovrebbe, quanto meno, impedire alla Commissione di ordinare il recupero degli stessi. Al riguardo, esso sottolinea anzitutto che tra il 20 maggio 1983, data in cui la Commissione ha inviato una nuova lettera riguardante le aziende dell' ENI-Lanerossi, e il 19 dicembre 1984, data in cui essa ha formalmente intimato alla ricorrente di presentare le sue osservazioni, non era stato aperto un procedimento formale. Il governo italiano assume poi che la Commissione, avendo lasciato trascorrere 55 mesi prima di concludere il procedimento, ha ingenerato nella ricorrente la ragionevole convinzione della legittimità degli aiuti.
41 Tale argomento non può essere accolto. Il governo italiano, infatti, non può sostenere di essere stato indotto a considerare gli aiuti di cui trattasi compatibili con il mercato comune per il semplice motivo che la Commissione non aveva aperto il procedimento ex art. 93 del Trattato in data anteriore, mentre, nel giugno 1983, ha confermato alla Commissione che era sua intenzione notificarle ogni futuro intervento a favore delle quattro aziende e, nel novembre 1983, le ha garantito che non erano previsti aiuti a favore delle stesse.
42 Va rilevato, inoltre, che il governo italiano non ha mai comunicato alla Commissione l' intenzione di continuare ad erogare aiuti alle quattro aziende, che nel corso della procedura di esame ha spesso chiesto termini supplementari per rispondere alle domande di informazioni della Commissione e che i dati relativi agli aiuti concessi per gli anni 1986 e 1987 sono stati trasmessi solo quattro giorni prima della decisione finale.
43 Quando uno Stato membro che concede un aiuto senza ottemperare al dovere di notificazione, sancito dall' art. 93, n. 3, del Trattato, si dimostra in seguito riluttante a fornire le informazioni utili alla Commissione, è esso stesso responsabile del protrarsi della procedura di esame; esso non può quindi trarre argomento dalla durata della suddetta procedura per far valere un legittimo affidamento circa la compatibilità degli aiuti in questione con il mercato comune. Ammettere tale possibilità significherebbe, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 20 settembre 1990, Commissione / Germania (causa C-5/89, Racc. pag. I-3437), privare di ogni effetto utile gli artt. 92 e 93 del Trattato, poiché in tal modo le autorità nazionali potrebbero basarsi sul proprio comportamento illegittimo o negligente per neutralizzare l' efficacia delle decisioni adottate dalla Commissione ai sensi delle dette disposizioni del Trattato.
44 Il mezzo relativo alla violazione del principio del legittimo affidamento va pertanto respinto.
Sull' illegittimità degli effetti attribuiti alla mancanza di notificazione
45 Il governo italiano contesta anzitutto l' affermazione della Commissione, figurante nel punto V, secondo capoverso, della decisione impugnata, secondo cui la mancata notificazione degli aiuti rende questi ultimi irrimediabilmente illegittimi. In secondo luogo, esso assume di avere comunque rispettato l' obbligo prescritto dall' art. 93, n. 3, in quanto la Commissione è stata informata dell' andamento della situazione delle quattro aziende in tempo utile per poter formulare le sue osservazioni.
46 Va osservato che le conseguenze di una violazione dell' art. 93, n. 3, sono state precisate dalla Corte nella citata sentenza 14 febbraio 1990, causa C-301/87, punti 12 e seguenti della motivazione. La Corte ha rilevato che la Commissione, qualora constati che un aiuto è stato istituito senza essere stato notificato, dispone di un potere di ingiunzione. Dopo aver messo lo Stato membro interessato in grado di formulare le proprie osservazioni, essa può ingiungergli, mediante una decisione provvisoria e nelle more dell' esame dell' aiuto, di sospenderne immediatamente l' erogazione e di fornirle, nel termine da essa impartito, tutti i documenti, le informazioni e i dati necessari per esaminare la compatibilità dell' aiuto con il mercato comune.
47 Se lo Stato membro si conforma integralmente all' ingiunzione della Commissione, questa è tenuta ad esaminare la compatibilità dell' aiuto con il mercato comune, secondo la procedura prevista dall' art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato. Per contro, se lo Stato membro omette di fornire le informazioni richieste nonostante l' ingiunzione della Commissione, questa ha il potere di chiudere il procedimento e di adottare la decisione che constata la compatibilità o l' incompatibilità dell' aiuto con il mercato comune in base agli elementi di cui dispone.
48 Se lo Stato membro non sospende il versamento dell' aiuto nonostante l' ingiunzione della Commissione, questa ha il diritto, pur proseguendo l' esame dell' aiuto nel merito, di adire direttamente la Corte di giustizia per far dichiarare tale violazione del Trattato.
49 Nel caso di specie, tuttavia, è pacifico che la Commissione ha proceduto all' esame della compatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune ed ha poi constatato, nell' art. 1 della decisione impugnata, che detti aiuti erano incompatibili con il mercato comune ai sensi dell' art. 92 del Trattato. L' esame può pertanto costituire oggetto di sindacato giurisdizionale.
50 Il mezzo relativo all' illegittimità degli effetti attribuiti alla mancanza di notificazione va conseguentemente respinto, senza che occorra esaminare il secondo argomento addotto dal governo italiano.
Sulla carenza di motivazione dell' ordine di recupero degli aiuti
51 Il governo italiano sostiene, in primo luogo, che la decisione di ordinare il recupero rientra in un potere discrezionale della Commissione il cui esercizio deve essere motivato. Ora, nel caso di specie la Commissione non avrebbe indicato nessuna ragione che giustifichi l' ordine di recupero degli aiuti.
52 Va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione di una decisione deve fornire all' interessato le indicazioni necessarie a stabilire se la decisione sia fondata o meno e permettere alla Corte di esercitare il proprio sindacato di legittimità. L' obbligo di motivazione va valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell' atto, della natura dei mezzi invocati e dell' interesse che il destinatario può avere a ricevere chiarimenti (v., in particolare, sentenza 20 marzo 1985, Italia / Commissione, punto 46 della motivazione, causa 41/83, Racc. pag. 873).
53 Al riguardo, si deve rilevare che nell' aprire il procedimento di cui all' art. 93, n. 2, la Commissione ha informato il governo ricorrente del fatto che ogni eventuale aiuto erogato prima della decisione definitiva avrebbe potuto dar luogo a un ordine di recupero e che la stessa possibilità è stata menzionata in una comunicazione della Commissione pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 24 novembre 1983 (GU C 318, pag. 3).
54 Risulta dall' atto impugnato che l' ordine di recupero integrale degli aiuti è stato motivato con "la gravità e l' entità dell' infrazione". Sebbene tale motivazione, considerata isolatamente, possa apparire eccessivamente laconica, va sottolineato che essa è formulata nell' ambito di una decisione che spiega dettagliatamente l' incidenza degli aiuti di cui trattasi su un settore in crisi, come quello del tessile e dell' abbigliamento.
55 Ne consegue che il mezzo del governo italiano relativo alla carenza di motivazione deve essere respinto.
Sull' impossibilità di recuperare l' aiuto
56 Il governo italiano adduce l' impossibilità di dare esecuzione all' art. 2 della decisione, relativo al recupero degli aiuti controversi. A questo proposito, esso sostiene anzitutto che l' incerta identità dei destinatari dell' ordine di recupero è, da sola, sufficiente a renderlo illegittimo. Rileva, sotto tale aspetto, delle discordanze tra la motivazione della decisione controversa, che menziona il recupero presso i "beneficiari" degli aiuti, l' art. 1 della stessa, che si riferisce al gruppo ENI-Lanerossi, e un telex della Commissione in data 23 novembre 1988, riguardante un credito nei confronti dell' ENI. In secondo luogo, deduce che, secondo il diritto italiano, lo Stato non avrebbe alcun titolo per ripetere dai privati acquirenti delle quattro aziende somme che non sono state considerate nelle condizioni di vendita.
57 Si deve osservare, quanto all' asserita incertezza circa l' identità dei destinatari dell' ordine di restituzione, come dalla decisione impugnata risulti chiaramente che gli aiuti andavano recuperati presso le imprese che ne hanno effettivamente fruito, vale a dire presso le quattro aziende.
58 Se il governo italiano nutriva seri dubbi in proposito, avrebbe potuto, come ogni Stato membro che incontri difficoltà impreviste nell' esecuzione di un ordine di recupero, sottoporre tali problemi alla valutazione della Commissione. In tal caso la Commissione e lo Stato membro interessato, in ossequio al dovere di leale collaborazione, enunciato in ispecie nell' art. 5 del Trattato, devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà osservando scrupolosamente le disposizioni del Trattato, in particolare quelle relative agli aiuti (v. sentenza 2 febbraio 1989, Commissione / Germania, punto 9 della motivazione, causa 94/87, Racc. pag. 175).
59 Infine, ogni incertezza circa l' identità dei destinatari dell' ordine di recupero è stata dissipata nel corso dell' udienza del procedimento sommario tenutasi nell' ambito della presente causa il 13 marzo 1989, allorché l' agente della Commissione ha dichiarato che l' ordine di recupero riguardava esclusivamente le quattro aziende.
60 Per quanto riguarda il secondo punto, deve rilevarsi che, anche se l' ENI non può, secondo il diritto italiano, recuperare somme che non sono state prese in considerazione nelle condizioni di vendita delle quattro aziende, tale circostanza non può ostare alla piena applicazione del diritto comunitario e quindi non può incidere sull' obbligo di procedere al recupero degli aiuti di cui trattasi.
61 Ne consegue che l' ultimo argomento del governo italiano deve essere respinto.
62 Poiché nessuno dei mezzi dedotti dal governo italiano ha potuto essere accolto, il ricorso deve essere interamente respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
63 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario. La ricorrente è rimasta soccombente e quindi va condannata alle spese sostenute dalla Commissione. Il governo del Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica italiana sopporterà le spese della
Commissione, comprese quelle relative al
procedimento sommario.
3) Il governo del Regno di Spagna sopporterà le proprie
spese.