62017CJ0128
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)
z 13. marca 2019 (
*1
)
„Žaloba o neplatnosť – Smernica (EÚ) 2016/2284 – Zníženie národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie – Prijatie aktov práva Únie – Priebeh legislatívneho procesu – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce – Skutočný výkon právomoci voľnej úvahy normotvorcom Únie – Posúdenie vplyvu – Dostatočné posúdenie účinkov napadnutého aktu – Článok 5 ods. 4 ZEÚ – Zásada proporcionality – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Rovnosť členských štátov pred Zmluvami – Článok 191 ods. 2 ZFEÚ – Politika Únie v oblasti životného prostredia – Zohľadnenie rozmanitosti regiónov Európskej únie – Súdne preskúmanie“
Vo veci C‑128/17,
ktorej predmetom je žaloba o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, podaná 10. marca 2017,
Poľská republika, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
žalobkyňa,
ktorú v konaní podporujú:
Maďarsko, v zastúpení: M. Z. Fehér, G. Koós a E. Tóth, splnomocnení zástupcovia,
Rumunsko, v zastúpení: C. Canţăr, R. H. Radu, A. Wellman a M. Chicu, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastníci konania,
proti
Európskemu parlamentu, v zastúpení: A. Tamás a A. Pospíšilová Padowska, splnomocnení zástupcovia,
Rade Európskej únie, v zastúpení: M. Simm, A.‑Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre a A. Sikora‑Kalėda, splnomocnené zástupkyne,
žalovaným,
ktorých v konaní podporuje:
Európska komisia, v zastúpení: K. Petersen, K. Herrmann a G. Gattinara, splnomocnení zástupcovia,
vedľajší účastník konania,
SÚDNY DVOR (šiesta komora),
v zložení: predseda prvej komory J.‑C. Bonichot (spravodajca), vykonávajúci funkciu predsedu šiestej komory, sudcovia E. Regan a C. G. Fernlund,
generálny advokát: N. Wahl,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Poľská republika sa svojou žalobou domáha v prvom rade zrušenia smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2284 zo 14. decembra 2016 o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica 2003/35/ES a zrušuje smernica 2001/81/ES (Ú. v. EÚ L 344, 2016, s. 1, ďalej len „napadnutá smernica“) a subsidiárne jej zrušenia v rozsahu, v akom stanovuje národné záväzky znižovania týchto emisií do roku 2030.
Právny rámec
Napadnutá smernica
2
Odôvodnenia 1, 3, 5 až 9, 10, 13, 14, 18 a 19 napadnutej smernice znejú:
„(1)
V posledných 20 rokoch sa v rámci Únie dosiahol významný pokrok v oblasti antropogénnych emisií vypúšťaných do ovzdušia a kvality ovzdušia, najmä prostredníctvom osobitnej politiky Únie vrátane oznámenia Komisie z 21. septembra 2005 s názvom Tematická stratégia pre znečisťovanie ovzdušia (ďalej len ‚TSZO‘) [KOM(2005) 446 v konečnom znení]. … Ako sa však uvádza v oznámení Komisie z 18. decembra 2013 s názvom Program Čisté ovzdušie pre Európu [COM(2013) 918 final] (ďalej len ‚revidovaná TSZO‘), výrazné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie a životné prostredie a riziká pre ne pretrvávajú.
…
(3)
V revidovanej TSZO sa stanovujú nové strategické ciele na obdobie do roku 2030 na účely ďalšieho priblíženia sa k dlhodobému cieľu Únie v oblasti kvality ovzdušia.
…
(5)
Členské štáty a Únia sú zmluvnými stranami Dohovoru Európskej hospodárskej komisie Organizácie Spojených národov (ďalej len „EHK OSN“) o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov z roku 1979 [z 13. novembra 1979] (ďalej len ‚dohovor LRTAP‘) a viacerých jeho protokolov vrátane protokolu o znížení acidifikácie, eutrofizácie a prízemného ozónu z roku 1999, ktorý bol revidovaný v roku 2012 (ďalej len ‚revidovaný Göteborský protokol‘).
(6)
Pokiaľ ide o rok 2020 a ďalšie roky, v revidovanom Göteborskom protokole sa stanovujú nové záväzky znižovania emisií pre všetky zmluvné strany v súvislosti s oxidom siričitým, oxidmi dusíka, nemetánovými prchavými organickými zlúčeninami, amoniakom a jemnými tuhými časticami s východiskovým rokom 2005…
(7)
Režim národných emisných stropov zavedený smernicou 2001/81/ES [Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2001 o národných emisných stropoch pre určité látky znečisťujúce ovzdušie (Ú. v. ES L 309, 2001, s. 22; Mim. vyd. 15/006, s. 320)] by sa preto mal zrevidovať, aby bol v súlade s medzinárodnými záväzkami Únie a členských štátov. Na tento účel sú národné záväzky znižovania emisií na každý rok od roku 2020 do roku 2029 v tejto smernici totožné so záväzkami stanovenými v revidovanom Göteborskom protokole.
(8)
Členské štáty by mali túto smernicu vykonávať spôsobom, ktorý účinne prispeje k dosiahnutiu dlhodobého cieľa Únie v oblasti kvality ovzdušia v zmysle usmernení Svetovej zdravotníckej organizácie…
(9)
Táto smernica by mala prispieť aj k nákladovo efektívnemu dosiahnutiu cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnych predpisoch Únie a k zmierneniu vplyvov zmeny klímy, ako aj ku globálnemu zlepšeniu kvality ovzdušia a k zlepšeniu synergie s politikami Únie v oblasti zmeny klímy a energetiky bez zdvojenia existujúcich právnych predpisov Únie.
(10)
Táto smernica prispieva aj k zníženiu nákladov na zdravotnú starostlivosť súvisiacu so znečistením ovzdušia v Únii zlepšením životných podmienok občanov Únie, ako aj podpory prechodu na zelenú ekonomiku.
…
(13)
Členské štáty by mali splniť záväzky znižovania emisií stanovené v tejto smernici od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej. V záujme zabezpečenia preukázateľného pokroku v dosahovaní záväzkov na rok 2030 by členské štáty mali určiť orientačné úrovne emisií v roku 2025, ktoré by sa dali technicky uskutočniť a nevyžadovali by si neprimerané náklady, a mali by sa usilovať tieto úrovne dosiahnuť. Ak by emisie na rok 2025 nebolo možné znížiť podľa stanovenej trajektórie znižovania emisií, členské štáty by vo svojich následných správach, ktoré majú vypracovať podľa tejto smernice, mali vysvetliť dôvody tejto odchýlky, ako aj opatrenia, ktoré by členské štáty priviedli späť na ich trajektóriu.
(14)
Národné záväzky znižovania emisií stanovené v tejto smernici na rok 2030 a ďalšie roky sú založené na odhadovanom redukčnom potenciále jednotlivých členských štátov, ktoré sú uvedené v správe TSZO č. 16 z januára 2015 (ďalej len ‚TSZO 16‘), na technickom preskúmaní rozdielov medzi národnými odhadmi a odhadmi uvedenými v TSZO 16 a na politickom cieli udržať celkové zníženie vplyvu na zdravie do roku 2030 (v porovnaní s rokom 2005) čo najbližšie k návrhu Komisie pre túto smernicu. Na zvýšenie transparentnosti by Komisia mala zverejniť základné predpoklady použité v TSZO 16.
…
(18)
Každý členský štát by mal vypracovať, prijať a vykonávať národný program riadenia znečisťovania ovzdušia s cieľom splniť svoje záväzky znižovania emisií a účinne prispievať k plneniu cieľov v oblasti kvality ovzdušia. …
(19)
V záujme znižovania emisií z antropogénnych zdrojov by národné programy riadenia znečisťovania ovzdušia mali brať do úvahy opatrenia vzťahujúce sa na všetky príslušné sektory vrátane poľnohospodárstva, energetiky, priemyslu, cestnej dopravy, vnútrozemskej lodnej dopravy, vykurovania domácností a používania necestných vozidiel a mechanizmov a rozpúšťadiel. Členské štáty by však mali byť oprávnené rozhodnúť o opatreniach, ktoré prijmú na splnenie záväzkov znižovania emisií stanovených v tejto smernici.“
3
Článok 1 napadnutej smernice stanovuje:
„1.   S cieľom priblížiť sa dosiahnutiu úrovní kvality ovzdušia, ktoré nemajú výrazný nepriaznivý vplyv na ľudské zdravie a životné prostredie a nepredstavujú pre ne riziko, táto smernica ustanovuje záväzky členských štátov znížiť emisie do ovzdušia, pokiaľ ide o antropogénne emisie oxidu siričitého (SO2), oxidov dusíka (NOx), nemetánových prchavých organických zlúčenín (NMVOC), amoniaku (NH3) a jemných tuhých častíc (PM2_5) do ovzdušia, a požaduje vypracovať, prijať a vykonávať národné programy riadenia znečisťovania ovzdušia a monitorovať a oznamovať emisie týchto znečisťujúcich látok, ako aj ďalších znečisťujúcich látok uvedených v prílohe I, a ich vplyvy.
2.   Táto smernica prispieva aj k tomu, aby sa dosiahli:
a)
ciele kvality ovzdušia stanovené v právnych predpisoch Únie, ako aj pokrok pri dosahovaní dlhodobého cieľa Únie, ktorým je dosiahnutie úrovní kvality ovzdušia v súlade s usmerneniami pre kvalitu ovzdušia, ktoré uverejnila Svetová zdravotnícka organizácia;
b)
ciele Únie v oblasti biodiverzity a ekosystémov v súlade so 7. environmentálnym akčným programom;
c)
posilnené synergie medzi politikou Únie v oblasti kvality ovzdušia a ostatnými relevantnými politikami Únie, najmä politikou v oblasti zmeny klímy a energetiky.“
4
Článok 4 tejto smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty obmedzia svoje ročné antropogénne emisie oxidu siričitého, oxidov dusíka, nemetánových prchavých organických zlúčenín, amoniaku a jemných tuhých častíc aspoň v súlade s národnými záväzkami znižovania emisií uplatniteľnými od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej, ktoré sú stanovené v prílohe II.
2.   Bez toho, aby bol dotknutý odsek 1, členské štáty prijmú potrebné opatrenia na obmedzenie svojich antropogénnych emisií stanovených na rok 2025… Orientačné úrovne týchto emisií sa stanovia na základe lineárnej trajektórie znižovania emisií medzi ich úrovňami emisií stanovenými v záväzkoch znižovania emisií na rok 2020 a úrovňami emisií stanovenými v záväzkoch znižovania emisií na rok 2030.
Členské štáty môžu dodržiavať nelineárnu trajektóriu znižovania emisií, ak je to účinnejšie z ekonomického alebo technického hľadiska, a to za podmienky, že od roku 2025 sa bude postupne približovať k lineárnej trajektórii znižovania emisií a že ňou nebude ovplyvnený žiaden záväzok znižovania emisií na rok 2030. Členské štáty stanovia uvedenú nelineárnu trajektóriu znižovania emisií a dôvody na jej dodržiavanie v národných programoch riadenia znečisťovania ovzdušia, ktoré sa majú predložiť Komisii v súlade s článkom 10 ods. 1.
Ak emisie na rok 2025 nie je možné obmedziť podľa stanovenej trajektórie znižovania emisií, členské štáty v následných informatívnych správach o inventúrach, ktoré sa majú predložiť Komisii v súlade s článkom 10 ods. 2, uvedú odôvodnenie tejto odchýlky, ako aj opatrenia, ktoré by členské štáty priviedli späť na ich trajektóriu.
…“
5
Podľa článku 5 ods. 3 tejto smernice:
„Ak v danom roku členský štát, pre ktorý bol v prílohe II stanovený jeden alebo viacero záväzkov znižovania emisií na prísnejšej úrovni ako nákladovo efektívne znižovanie identifikované v TSZO 16, nedokáže po uskutočnení všetkých nákladovo efektívnych opatrení dodržať príslušný záväzok znižovania emisií, tento príslušný záväzok znižovania emisií sa považuje za splnený na obdobie najviac piatich rokov za predpokladu, že za každý z týchto rokov jeho nesplnenie členský štát vykompenzuje ekvivalentným znížením emisií inej znečisťujúcej látky uvedenej v prílohe II.“
6
Článok 14 ods. 3 tejto smernice znie:
„Komisia uverejňuje na svojom webovom sídle:
a)
základné predpoklady stanovenia národného redukčného potenciálu každého členského štátu, ktoré sa použili na prípravu TSZO 16;
…“
7
Príloha II napadnutej smernice obsahuje zoznam, ktorý podrobne uvádza, podľa členských štátov, národné záväzky znižovania emisií platné na roky 2020 až 2029 a od roku 2030.
8
Podľa prílohy III časti I bodu 1 tejto smernice:
„Počiatočné národné programy riadenia znečisťovania ovzdušia uvedené v článkoch 6 a 10 musia obsahovať aspoň:
…
b)
zvažované politické možnosti, ktorými sa majú splniť záväzky znižovania emisií od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej a priebežné úrovne emisií určené na rok 2025 a ktorými sa má prispieť k ďalšiemu zlepšovaniu kvality ovzdušia, ako aj ich analýza vrátane uvedenia analytickej metódy; ak sú k dispozícii, osobitné alebo kombinované vplyvy politík a opatrení na zníženie emisií, kvalitu ovzdušia a životné prostredie, ako aj súvisiace neistoty;
[…]
d)
v náležitých prípadoch objasnenie dôvodov, prečo nemožno dosiahnuť orientačné úrovne emisií na rok 2025 bez neprimerane nákladných opatrení;
…“
Medziinštitucionálna dohoda „O lepšej tvorbe práva“
9
Medziinštitucionálna dohoda medzi Európskym parlamentom, Radou Európskej únie a Európskou komisiou z 13. apríla 2016 s názvom „O lepšej tvorbe práva“ (Ú. v. EÚ L 123, 2016, s. 1, ďalej len „medziinštitucionálna dohoda_O lepšej tvorbe práva‘“) obsahuje časť III s názvom „Nástroje lepšej tvorby práva“, v ktorej sa nachádzajú najmä body 12 až 15 tejto dohody. Tieto body znejú takto:
„12.
Uvedené tri inštitúcie zastávajú zhodný názor, že posúdenia vplyvu pozitívne prispievajú k zlepšeniu kvality právnych predpisov Únie.
Posúdenia vplyvu sú nástrojom, ktorý má uvedeným trom inštitúciám pomáhať dospieť k podloženým rozhodnutiam, a nenahrádzajú politické rozhodnutia prijaté v rámci demokratického rozhodovacieho procesu. Posúdenia vplyvu nesmú viesť k zbytočným odkladom v procese tvorby práva ani ovplyvňovať kapacitu spoluzákonodarcov navrhovať zmeny.
Posúdenia vplyvu by sa mali týkať existencie problému, jeho rozsahu a dôsledkov, ako aj otázky, či je alebo nie je potrebné prijať opatrenie na úrovni Únie. Mali by sa v nich načrtnúť alternatívne riešenia a podľa možnosti potenciálne krátkodobé a dlhodobé náklady a prínosy, integrovaným a vyváženým spôsobom posúdiť hospodársky, environmentálny a sociálny vplyv za použitia kvalitatívnych aj kvantitatívnych analýz. Zásady subsidiarity a proporcionality by sa mali v plnom rozsahu dodržiavať tak, ako aj základné práva. … Posúdenia vplyvu by mali byť založené na presných, objektívnych a úplných informáciách a mali by byť primerané z hľadiska ich rozsahu a zamerania.
13.
Komisia bude vykonávať posúdenia vplyvu svojich legislatívnych a nelegislatívnych iniciatív, …
14.
Európsky parlament a Rada pri rozhodovaní o legislatívnych návrhoch Komisie v plnej miere zohľadnia posúdenia vplyvu vypracované Komisiou. …
15.
Ak to Európsky parlament a Rada budú považovať za vhodné a potrebné na účely legislatívneho procesu, vykonajú posúdenia vplyvu v súvislosti so svojimi zásadnými pozmeňujúcimi návrhmi k návrhu Komisie. Európsky parlament a Rada budú za východiskový bod pre svoju ďalšiu prácu spravidla považovať posúdenie vplyvu vypracované Komisiou. Vymedzenie pojmu ‚zásadný‘ pozmeňujúci návrh je na jednotlivých inštitúciách.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
10
Napadnutá smernica je súčasťou opatrení prijatých Úniou v oblasti antropogénnych emisií v ovzduší a kvality ovzdušia. Radí sa do strategickej politiky Únie, ktorá v čase prijatia tejto smernice zahŕňala okrem iného nasledovné:
–
strategickú politiku pre znečisťovanie ovzdušia z roku 2005 vyplývajúcu zo 6. akčného programu z roku 2002 stanoveného rozhodnutím Európskeho parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES z 22. júla 2002, ktorým sa ustanovuje šiesty environmentálny akčný program Spoločenstva (Ú. v. ES L 242, 2002, s. 1; Mim. vyd. 15/007, s. 152),
–
legislatívne akty Únie vykonávajúce túto stratégiu, akým je smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1) a smernica 2001/81 a
–
činnosť Únie na medzinárodnej úrovni a najmä dohovor LRTAP, schválený Úniou rozhodnutím Rady č. 81/462/EHS z 11. júna 1981 (Ú. v. ES L 171, 1981, s. 11) a Protokol k tomuto Dohovoru o diaľkovom znečisťovaní ovzdušia prechádzajúcom hranicami štátov, o znížení kyslosti, eutrofizácie a úrovni prízemného ozónu, prijatý 30. novembra 1999 (ďalej len „Göteborský protokol“), schválený Úniou rozhodnutím Rady 2003/507/ES z 13. júna 2003 (Ú. v. EÚ L 179, 2003, s. 1; Mim. vyd. 11/047, s. 172).
11
Únia schválila revidované znenie Göteborského protokolu rozhodnutím Rady (EÚ) 2017/1757 zo 17. júla 2017 (Ú. v. EÚ L 248, 2017, s. 3).
12
V priebehu roku 2013 Komisia uverejnila revidovanú TSZO, z ktorej vyplýva, že výrazné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie a životné prostredie a riziká pre ne pretrvávajú. Komisia v tomto kontexte predložila 18. decembra 2013 návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o znížení národných emisií určitých látok znečisťujúcich ovzdušie, ktorou sa mení smernica 2003/35/ES [COM(2013) 920 final, ďalej len „návrh smernice“].
13
V tomto návrhu boli národné záväzky znižovania emisií na roky 2020 a 2030 stanovené na základe údajov uvedených v posúdení vplyvu útvarmi Komisie z 18. decembra 2013 [SWD(2013) 531 final, ďalej len „posúdenie vplyvu“]. Na účely uskutočnenia posúdenia vplyvu Komisia vychádzala z údajov získaných prostredníctvom modelového systému nazývaného „GAINS“ (ďalej len „systém GAINS“) od International Institute for Applied System Analysis (Medzinárodný inštitút pre analýzu aplikovaných systémov, ďalej len „MIAAS“) v postavení konzultanta Komisie.
14
Európsky parlament a Rada preskúmali tento návrh smernice. Tento návrh a posúdenie vplyvu boli predmetom diskusií v Rade počas dvadsiatich štyroch zasadnutí na úrovni pracovnej skupiny, trinástich zasadnutí Výboru stálych zástupcov (Coreper) a štyroch zasadnutí na úrovni ministrov medzi rokmi 2014 a 2016. Navyše, v rámci jednotlivých predsedníctiev v Rade boli zorganizované neformálne dvojstranné stretnutia so všetkými členskými štátmi, čiastočne s podporou Komisie, na účely objasnenia špecifických otázok týkajúcich sa jednotlivých členských štátov. V tomto rámci boli údaje uvedené v posúdení vplyvu aktualizované na základe následných sedemnástich správ z MIAAS, nazvaných „správy TSZO“, označených príslušnými číslami (1 až 16b).
15
Rada prijala 16. decembra 2015 všeobecné usmernenie týkajúce sa návrhu smernice. Začiatkom roka 2016 začala rokovania s Parlamentom. Neformálna dohoda medzi týmito dvoma inštitúciami bola schválená Coreperom 29. júna 2016.
16
Na zasadnutí Rady zo 17. októbra 2016 Poľská republika, Maďarsko a Rumunsko uviedli svoje obavy, pokiaľ ide o hospodársky dopad národných záväzkov znižovania emisií stanovených v návrhu smernice a pokiaľ ide o metodiku použitú na určenie týchto záväzkov.
17
Po hlasovaní Parlamentu 23. novembra 2016 bola napadnutá smernica predmetom hlasovania v Rade 8. decembra 2016. Táto smernica bola prijatá v Štrasburgu 14. decembra 2016.
Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom
18
Poľská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
–
v prvom rade zrušil napadnutú smernicu,
–
subsidiárne zrušil článok 4 ods. 1 a 2, článok 14 ods. 3 písm. a), prílohu II a prílohu III časť I bod 1 písm. b) a d) tejto smernice a
–
uložil Parlamentu a Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
19
Parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor:
–
zamietol žalobu v celom rozsahu a
–
uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
20
Rozhodnutím z 30. augusta 2017 bolo Maďarsku a Rumunsku povolené vstúpiť do konania v postavení vedľajších účastníkov na podporu návrhov Poľskej republiky. Komisii bol k rovnakému dátumu povolený vstup do konania v postavení vedľajšieho účastníka na podporu návrhov Parlamentu a Rady.
O žalobe
O treťom žalobnom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
21
Poľská republika svojím tretím žalobným dôvodom, ktorý treba preskúmať v prvom rade, tvrdí, že Parlament a Rada porušili povinnosť vykonať riadne a náležite posúdenie vplyvu napadnutej smernice pred jej prijatím.
22
V súlade s bodom 13 medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ je Komisia povinná vykonávať posúdenia vplyvu, pokiaľ môže mať určitý právny akt významný vplyv. Podľa bodu 12 tejto dohody by mali posúdenia vplyvu vykonané v rámci legislatívneho procesu preskúmať existenciu, rozsah a dôsledky problému. Mali by vziať do úvahy náklady a hospodársky, sociálny a environmentálny vplyv. Tieto posúdenia by mali byť tiež primerané z hľadiska ich rozsahu a zamerania a mali by byť založené na objektívnych, úplných a presných informáciách. V súlade s usmerneniami Komisie zo 7. júla 2017 o vykonávaní medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ [SWD(2017) 350 final] je Komisia povinná vykonať sektorové posúdenie. Táto inštitúcia preto nemá diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o obsah posúdenia vplyvu.
23
Posúdenie vplyvu nespĺňa tieto požiadavky. Náklady spojené s národnými záväzkami znižovania emisií, ako aj hospodárske vplyvy na dotknuté sektory neboli náležite preskúmané, alebo boli podcenené. Okrem toho údaje použité na účely posúdenia pozitívnych účinkov napadnutej smernice nie sú dôveryhodné.
24
Tieto nedostatky sa týkajú predovšetkým potenciálu znižovania emisií a nákladov na opatrenia potrebné v odvetví poľnohospodárskej výroby, individuálnej dopravy a výroby elektriny. To isté platí, pokiaľ ide o modernizáciu vykurovania domácností.
25
Navyše posúdenie vplyvu je príliš všeobecné, keďže skúma spoločne vplyvy, ktoré vyplývajú zo všetkých aktov prijatých v rámci balíka „Čisté ovzdušie“, akými sú napadnutá smernica, smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/2193 z 25. novembra 2015 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia zo stredne veľkých spaľovacích zariadení (Ú. v. EÚ L 313, 2015, s. 1) a rozhodnutie 2017/1757. Zároveň nezohľadňuje osobitnú situáciu každého členského štátu.
26
Vzhľadom na vyššie uvedené nie je možné odhadnúť náklady súvisiace s vykonávaním napadnutej smernice v Poľsku.
27
Okrem toho Parlament a Rada v priebehu legislatívneho procesu zmenili základné skutočnosti návrhu smernice, najmä pokiaľ ide o úroveň zníženia jemných tuhých častíc v Poľsku. Vzhľadom na túto skutočnosť malo byť posúdenie vplyvu v súlade s bodom 15 medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“ aktualizované. Keďže bolo vypracované v priebehu roku 2013, jeho aktualizácia bola tiež potrebná na účely overenia, či toto posúdenie bolo stále aktuálne v roku 2016.
28
Z posúdenia vplyvu navyše vyplýva, že vykonávanie národných záväzkov znižovania emisií by mohlo vyžadovať zmenu samotnej štruktúry zásobovania členských štátov energiou. Napadnutá smernica mala byť v takom prípade prijatá jednomyseľne na základe článku 192 ods. 2 ZFEÚ, ktorý stanovuje toto kvórum v prípade, keď opatrenia významne ovplyvňujú voľbu členského štátu pri výbere medzi rôznymi energetickými zdrojmi a celkovú štruktúru zásobovania energiou.
29
Parlament a Rada navrhujú zamietnuť tretí žalobný dôvod.
Posúdenie Súdnym dvorom
30
Poľská republika na podporu svojho tretieho žalobného dôvodu v podstate uvádza nezákonnosť postupu prijatia napadnutej smernice z dôvodu medzier ovplyvňujúcich posúdenie vplyvu, najmä v súvislosti s následkami plánovaných opatrení na hospodárstvo členských štátov, predovšetkým pokiaľ ide o Poľskú republiku.
31
V prvom rade treba uviesť, že tak ako správne tvrdí Parlament, forma, v ktorej sú uvedené základné údaje posudzované normotvorcom Únie, nie je podstatná. Normotvorca Únie môže zohľadniť nielen posúdenie vplyvu, ale aj každý iný zdroj informácií (pozri analogicky rozsudky z 8. júla 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, body 36, 37 a 40, ako aj zo 4. mája 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, body 64 až 66).
32
Normotvorca Únie vychádzal na účely prijatia napadnutej smernice z posúdenia vplyvu, z údajov obsiahnutých v systéme GAINS, zo správ TSZO, ako aj z analýzy citlivosti, ktorej zhrnutie sa nachádza v dokumente Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016.
33
Pokiaľ ide v prvom rade o posúdenie vplyvu, ako tvrdia Rada a Komisia, toto posúdenie uvádza náklady súvisiace s dodržiavaním záväzkov stanovených pre každý členský štát a pre každú predpokladanú možnosť vyjadrené v miliónoch eur a v percentuálnej hodnote hrubého domáceho produktu (HDP). Náklady späté s dodržiavaním záväzkov sú tiež uvedené pre každé odvetvie hospodárstva na úrovni Únie.
34
Posúdenie vplyvu skúma päť strategických možností, ktoré sa odlišujú plánovanou úrovňou zníženia emisií. Pre každú z možností poskytuje posúdenie investícií, na základe odhadov a predpokladov, potrebných na ich vykonanie, ako aj priamych a iných výhod, ktoré z nej vyplynú.
35
Pokiaľ ide o systém GAINS, ako uvádza Rada, tento systém umožňuje skúmanie stratégií kontroly emisií, ktoré sú nákladovo efektívne, uvedením v najväčšej možnej miere historických emisií a stanovením na tomto základe prognóz emisií určitých znečisťujúcich látok v ovzduší pre každý štát. Na tento účel sú použité údaje pochádzajúce z medzinárodných štatistík energetiky a priemyslu, ako aj z inventúr emisií a údajov poskytnutých samotnými dotknutými štátmi. Spôsob fungovania systému GAINS pozostáva v poskytovaní členským štátom všetkých údajov, ktoré im umožnia predložiť dôkazy na podporu alternatívnych hypotéz daných na posúdenie. Odkazy na aktualizovaný rámec sa nachádzajú v posúdení vplyvu. Podrobné údaje týkajúce sa parametrov použitých pre každý sektor v jednotlivých členských štátoch boli zverejnené na internetovej stránke GAINS, aby tieto štáty mohli zistiť konkrétne hypotézy vydané v súvislosti s ich situáciou.
36
Komisia v tomto smere správne spresňuje, že systém GAINS poskytuje podrobné informácie týkajúce sa každého sektora hospodárskej činnosti každého členského štátu, pokiaľ ide o uvoľnené emisie, potenciál zníženia týchto emisií a náklady spojené s týmto znížením.
37
Ako zdôrazňuje Parlament, tieto údaje boli preskúmané v úzkej spolupráci s národnými orgánmi a odborníkmi. Okrem toho je nesporné, že členské štáty mali prístup do systému GAINS a k správam TSZO, ktoré vypracoval MIAAS.
38
Okrem toho z pripomienok Parlamentu a Rady podporovaných Komisiou vyplýva, že MIAAS aktualizoval svoje výpočty po zverejnení posúdenia vplyvu a v tomto rámci prijal správy TSZO 11 až 16b. Na účely odstránenia určitého počtu rozdielov zistených medzi národnými hypotézami a hypotézami MIAAS tento zverejnil správy TSZO 13 a 14 a prepočítal záväzky znižovania emisií v správe TSZO 16. Poľská republika vo svojom návrhu okrem toho uznáva, že preskúmanie rozdielov medzi odhadmi jednotlivých členských štátov a odhadmi, ktoré uskutočnil MIAAS, bolo zverejnené vo viacerých správach TSZO.
39
Ako uvádza Rada podporovaná Komisiou, členské štáty mali tiež možnosť predložiť svoje stanovisko týkajúce sa odchýlok medzi ich odhadmi nákladov a odhadmi, ktoré urobil MIAAS, v rámci dvojstranných rokovaní vedených predsedníctvom Rady. Výsledok týchto rokovaní je predmetom správy TSZO 16, čo Poľská republika nespochybňuje.
40
Napokon bola vykonaná analýza citlivosti na účely definitívneho určenia rozsahu národných záväzkov znižovania emisií na obdobie medzi rokmi 2020 a 2029 a od roku 2030, tak ako sú uvedené v prílohe II napadnutej smernice. Ako bolo uvedené v bode 32 vyššie, dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 obsahuje zhrnutie tejto analýzy. Ako uvádza Komisia, jej plná verzia bola odovzdaná poľským orgánom 13. mája 2016. V rámci tejto analýzy citlivosti bolo overené, či by použitie vlastných odhadov členských štátov týkajúcich sa niektorých hypotéz ovplyvnilo uskutočniteľnosť záväzkov znižovania emisií navrhovaných v správe TSZO 16.
41
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Poľská republika nie je oprávnená tvrdiť, že údaje zohľadnené normotvorcom Únie na účely prijatia napadnutej smernice boli neúplné, pokiaľ ide o osobitnú situáciu Poľskej republiky, keďže tieto údaje boli vypracované zo strany MIAAS spoločne so zástupcami tohto členského štátu a najmä na základe údajov, ktoré títo poskytli. Navyše, ako vyplýva z dokumentu Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 (s. 66 a 67), Poľská republika nepredložila všetky požadované informácie týkajúce sa určitých znečisťujúcich látok uvedených v napadnutej smernici.
42
Z rovnakých dôvodov a najmä vzhľadom na to, že normotvorca Únie vychádzal tiež z iných informácií, ktoré mal k dispozícii, tvrdenia Poľskej republiky smerujúce k preukázaniu toho, že posúdenie vplyvu bolo nepresné, nedostatočné a príliš všeobecné, nemôžu uspieť.
43
Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenie Poľskej republiky, podľa ktorého Parlament a Rada zmenili základné skutočnosti návrhu smernice a mali z tohto dôvodu pristúpiť k aktualizácii posúdenia vplyvu v súlade s bodom 15 medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“, stačí konštatovať, že toto ustanovenie v každom prípade nestanovuje dotknutým inštitúciám žiadnu záväznú povinnosť. Stanovuje iba možnosť vykonať túto aktualizáciu, pokiaľ to Parlament a Rada „budú považovať za vhodné a potrebné na účely legislatívneho procesu“.
44
V každom prípade Poľská republika nemôže vytýkať Parlamentu a Rade, že prijatie napadnutej smernice založili na údajoch, ktoré už neboli aktuálne. Rozhodovací proces bol totiž neustále sprevádzaný aktualizáciami dostupných údajov, o čom svedčia najmä správy TSZO a analýza citlivosti, uvedené v predchádzajúcich bodoch vyššie.
45
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Parlament a Rada v priebehu legislatívneho procesu vzali do úvahy vedecké údaje a informácie, ktoré mali k dispozícii, s cieľom účinne vykonať svoju voľnú úvahu.
46
Po tretie, pokiaľ ide o tvrdenia Poľskej republiky, podľa ktorej napadnutá smernica nemala byť prijatá na základe odseku 1, ale odseku 2 článku 192 ZFEÚ, tieto úvahy musia byť v rámci tohto žalobného dôvodu zamietnuté ako neúčinné. Poľská republika sa totiž svojím tretím žalobným dôvodom snaží preukázať iba neúplný charakter posúdenia vplyvu, bez spochybnenia výberu právneho základu napadnutej smernice.
47
Tretí žalobný dôvod treba preto zamietnuť.
O prvom a druhom žalobnom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
48
Poľská republika svojím prvým a druhým žalobným dôvodom tvrdí, že Parlament a Rada porušili zásady lojálnej spolupráce, transparentnosti a otvorenosti, ako aj povinnosť odôvodniť právne akty.
49
Na jednej strane rokovania týkajúce sa národných záväzkov znižovania emisií boli diskriminačné a neprehľadné, a na druhej strane Poľská republika bola zbavená procesných záruk, akou je možnosť overiť hypotézy, z ktorých vychádzajú tieto záväzky.
50
Z rozsudku z 24. júna 1992, Komisia/Grécko (C‑137/91, EU:C:1992:272) vyplýva, že zásada lojálnej spolupráce, tak ako je zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ, môže byť samostatným základom žaloby pred Súdnym dvorom a z rozsudku zo 14. júna 2016, Parlament/Rada (C‑263/14, EU:C:2016:435) vyplýva, že porušenie tejto zásady umožní zrušenie aktu práva Únie aj pri absencii porušenia legislatívneho procesu stanoveného Zmluvou o FEÚ.
51
Poľská republika podporovaná Maďarskom a Rumunskom sa domnieva, že na účely náležitého dodržania zásady lojálnej spolupráce v priebehu procesu, ktorý vedie k prijatiu aktu práva Únie, je Rada povinná zaslať v štádiu prípravných prác informácie, ktoré umožnia pochopiť vplyvy tohto aktu na všetky členské štáty. Rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 107) podporuje tento výklad.
52
Okrem toho zásady lojálnej spolupráce, transparentnosti a otvorenosti, ako aj povinnosť odôvodnenia sa uplatňujú na legislatívny proces a zabezpečujú jeho riadne fungovanie, čo vyplýva z medziinštitucionálnej dohody „O lepšej tvorbe práva“.
53
Poľská republika uvádza, že počas celého procesu, ktorý viedol k prijatiu napadnutej smernice, podávala výhrady týkajúce sa priebehu rokovaní. Požiadala tiež o doplňujúce informácie z dôvodu, že niektoré hypotézy a údaje, ktoré boli použité na účely určenia národných záväzkov znižovania emisií, boli neznáme.
54
Niektoré základné informácie totiž neboli uvedené ani v systéme GAINS, ani v publikáciách MIAAS. Poľská republika predovšetkým nemohla overiť niektoré predpoklady týkajúce sa rozdelenia zdrojov znečisťovania ovzdušia podľa jednotlivých sektorov, predpoklady hospodárskeho rozvoja členských štátov a odhady týkajúce sa emisií prijaté do roku 2030. Spôsoby, podľa ktorých bol všeobecný cieľ v oblasti zdravia zmenený na záväzky znižovania emisií a spôsob, akým boli tieto záväzky určené pre každý členský štát, neboli zverejnené. Poľská republika neúspešne žiadala o opis každej podkategórie posudzovaných zdrojov emisií.
55
Systém GAINS pri absencii prístupu ku všetkým prijatým predpokladom, modelovým nástrojom, programovaniu a parametrom nemohol vyplniť tieto medzery. To isté platí pre model s názvom „Primes“ používaný Komisiou na získanie vstupných údajov v systéme GAINS. Pokiaľ ide o dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016, ani ten neobsahuje potrebné informácie, ale iba krátky opis použitej metodiky.
56
Rumunsko na podporu návrhov Poľskej republiky uvádza, že dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 neobsahuje všetky technické informácie odôvodňujúce záväzky znižovania emisií uložené Poľskej republike. Okrem toho tento dokument bol zverejnený oneskorene, a to po hlasovaní v Rade 29. júna 2016 o návrhu smernice.
57
Navyše podľa Poľskej republiky sú niektoré základné predpoklady chybné, najmä tie, ktoré sa týkajú rytmu nahradenia motorových vozidiel so spaľovacími motormi a emisií amoniaku v poľnohospodárstve. Komisia neopravila tieto chyby, hoci Poľská republika ju o to žiadala.
58
Poľská republika sa domnieva, že napriek týmto sťažnostiam Rada nezohľadnila problémy, na ktoré poukázala, na základe čoho Rada porušila jej právo zúčastniť sa v plnom rozsahu na legislatívnom procese.
59
Zásada lojálnej spolupráce zahŕňa právo byť vypočutý, ktoré umožňuje strane dotknutej aktom, ktorý jej spôsobuje ujmu, účinne vyjadriť svoje stanovisko. Toto právo bolo porušené, keďže Poľská republika nemohla poznať sociálno‑hospodárske následky, ktoré sa spájajú so záväzkami znižovania emisií uloženými členským štátom.
60
Zásada lojálnej spolupráce okrem toho vyžaduje spoluprácu v dobrej viere medzi inštitúciami a členskými štátmi, ktoré by sa mali dohodnúť na zamýšľaných riešeniach a údajoch zohľadnených na tento účel. Inštitúcie boli povinné rokovať s Poľskou republikou a odôvodniť zamietnutie námietok podaných týmto členským štátom. Jednoduchý odkaz na analytické modely systému GAINS alebo na iné dokumenty MIAAS, prístupné všetkým členským štátom, v tomto smere nestačí.
61
Okrem toho Rumunsko tvrdí, že zásada transparentnosti je zakotvená v článku 19 ods. 1 rozhodnutia Rady č. 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma Rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35, ďalej len „Rokovací poriadok Rady“). Dosah tejto zásady je konkretizovaný v článku 20 tohto rokovacieho poriadku v spojení s jeho prílohou V, ktorá stanovuje, že „predsedníctvo počas prípravy rokovania Coreperu čo najskôr poskytne delegáciám všetky informácie potrebné na dôkladnú prípravu tohto rokovania…“.
62
Pokiaľ ide o prejednávanú vec, lehota medzi oznámením nového návrhu prílohy II napadnutej smernice 28. júna 2016 a schválením tohto návrhu v rámci Coreperu 29. júna 2016 na účely uzavretia dohody s Parlamentom neumožnila dôkladnú prípravu. Navyše metodika výpočtu národných záväzkov bola členským štátom oznámená až 18. júla 2016.
63
Toto konštatovanie nie je oslabené skutočnosťou, že napadnutá smernica bola prijatá po hlasovaní v Rade až 8. decembra 2016, keďže po hlasovaní z 29. júna 2016 boli členské štáty de facto zbavené akejkoľvek možnosti uplatniť svoje stanoviská.
64
Rumunsko sa okrem toho domnieva, že ustanovenia prílohy II článku 5 Rokovacieho poriadku Rady, ktorý stanovuje uplatnenie nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331), neboli dodržané v rámci vybavovania žiadostí o informácie, ktoré podala Poľská republika.
65
Parlament a Rada sa domnievajú, že tieto žalobné dôvody treba zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
66
Z argumentácie uvedenej v bodoch 51, 52 a 58 až 60 vyššie v podstate vyplýva, že Poľská republika sa odvolávaním na porušenie zásady transparentnosti, práva byť vypočutý a povinnosti odôvodnenia snaží iba objasniť povinnosti, ktoré sú inštitúcie Únie povinné dodržiavať počas legislatívneho procesu z titulu zásady lojálnej spolupráce. Tieto tvrdenia vznesené týmto členským štátom na podporu svojho prvého a druhého žalobného dôvodu treba preto posúdiť len s ohľadom na túto poslednú zásadu.
67
Treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ sa Únia a členské štáty vzájomne rešpektujú a vzájomne si pomáhajú pri vykonávaní úloh, ktoré vyplývajú zo Zmlúv.
68
Je preto potrebné overiť, s ohľadom na priebeh rozhodovacieho postupu, ktorý viedol k prijatiu napadnutej smernice, tak ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, či Parlament a Rada porušili svoju povinnosť lojálnej spolupráce.
69
Návrh smernice a posúdenie vplyvu boli v tejto súvislosti, ako vyplýva z bodu 14 vyššie, medzi rokmi 2014 a 2016 predmetom diskusií v Rade v rámci dvadsiatich štyroch zasadnutí na úrovni pracovnej skupiny, trinástich zasadnutí Coreperu a štyroch zasadnutí na úrovni ministrov. Navyše, jednotlivé predsedníctva Rady zorganizovali dvojstranné neformálne stretnutia so všetkými členskými štátmi, čiastočne s podporou Komisie.
70
Okrem toho, ako vyplýva z bodov 32 až 41 vyššie, Poľská republika mala počas legislatívneho procesu prístup ku všetkým dokumentom, z ktorých vychádzal normotvorca Únie na účely prijatia napadnutej smernice a mohla predložiť svoje pripomienky k údajom uvedeným v týchto dokumentoch a k prijatým predpokladom.
71
Toto konštatovanie nie je oslabené tvrdením Rumunska, podľa ktorého bol dokument Rady č. 11265/16 zo 14. júla 2016 predložený Poľskej republike oneskorene. Tento dokument bol totiž k dispozícii niekoľko mesiacov pred prijatím napadnutej smernice Radou 8. decembra 2016.
72
Poľská republika okrem toho tvrdí, že informácie, ktoré boli k dispozícii pre normotvorcu Únie a členské štáty počas legislatívneho procesu, ktorý viedol k prijatiu napadnutej smernice, boli nedostatočné na účely pochopenia všetkých vplyvov tejto smernice, prípadne boli čiastočne nesprávne.
73
V oblastiach, v ktorých normotvorca Únie disponuje širokou mierou voľnej úvahy, však Súdny dvor iba overuje, či autori napadnutého aktu môžu preukázať, že tento akt bol prijatý na základe efektívneho výkonu ich voľnej úvahy a predložiť na tento účel jasným a jednoznačným spôsobom východiskové údaje, ktoré mali byť zohľadnené pri odôvodnení napadnutých opatrení tohto aktu a od ktorých závisel výkon ich voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, body 151 až 153). Z bodu 45 vyššie však vyplýva, že normotvorca Únie si skutočne splnil túto povinnosť zohľadnením všetkých početných údajov, ktoré boli k dispozícii.
74
Povinnosť lojálnej spolupráce nemôže mať širší dosah v tom zmysle, že by mohla viesť k prinúteniu normotvorcu Únie predložiť na žiadosť členského štátu za všetkých okolností dokumenty a informácie, ktoré údajne chýbajú, alebo opraviť informácie, ktoré má k dispozícii, predtým, než pristúpi k prijatiu aktu. Tento výklad by totiž mohol brániť inštitúciám vo výkone ich právomoci voľnej úvahy a blokovať legislatívny postup.
75
Je síce pravda, že povinnosť lojálnej spolupráce zahŕňa povinnosť vzájomnej pomoci, ktorá znamená najmä výmenu relevantných informácií medzi inštitúciami a členskými štátmi v rámci legislatívneho procesu. Táto povinnosť však nemôže jednému z týchto štátov umožniť, aby v prípade nezhody, pokiaľ ide o dostatočnosť, relevantnosť alebo presnosť charakteru údajov, ktoré sú k dispozícii, namietol z tohto jediného dôvodu zákonnosť rozhodovacieho procesu.
76
Z judikatúry Súdneho dvora v tejto súvislosti vyplýva, že prijatie legislatívneho aktu pri dodržaní relevantných ustanovení Zmluvy o FEÚ napriek námietke menšiny členských štátov nemôže predstavovať porušenie povinnosti lojálnej spolupráce, ktorú má Parlament a Rada (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. októbra 1992, Portugalsko a Španielsko/Rada, C‑63/90 a C‑67/90, EU:C:1992:381, bod 53, ako aj z 23. novembra 1999, Portugalsko/Rada, C‑149/96, EU:C:1999:574, bod 66).
77
Rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935) nemôže oslabiť toto konštatovanie, keďže v jeho bode 107, na ktorý odkázala Poľská republika, Súdny dvor preskúmal iba otázku, či rozhodovací proces, ktorý viedol k prijatiu aktu napadnutého vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok, bol s ohľadom na zásadu lojálnej spolupráce vedený dostatočne rýchlo vzhľadom na relevantné okolnosti.
78
Pokiaľ ide o argumentáciu Rumunska, ktorá je v podstate zopakovaná v bodoch 61 až 63 vyššie, podľa ktorej legislatívny proces nebol vedený v súlade s Rokovacím poriadkom Rady z dôvodu oneskoreného oznámenia niektorých informácií a dokumentov, treba uviesť, že Poľská republika svojím prvým a druhým žalobným dôvodom tvrdí, že nemala potrebné informácie na účely toho, aby sa účinne zúčastnila procesu vedúceho k prijatiu napadnutej smernice. Naproti tomu netvrdí, že Rokovací poriadok Rady bol porušený, ani to, že informácie alebo dokumenty jej boli oznámené oneskorene.
79
V tejto súvislosti treba na jednej strane pripomenúť, že subjekt, ktorému Súdny dvor podľa článku 40 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie povolil vstup do konania v pozícii vedľajšieho účastníka konania, nemôže meniť predmet sporu, tak ako je opísaný v návrhoch a dôvodoch hlavných účastníkov konania. Z toho vyplýva, že prípustné sú len tie tvrdenia vedľajšieho účastníka konania, ktoré patria do rámca vymedzeného týmito návrhmi a dôvodmi (rozsudok zo 7. októbra 2014, Nemecko/Rada, C‑399/12, EU:C:2014:2258, bod 27).
80
Túto argumentáciu Rumunska treba preto zamietnuť.
81
To isté platí pre argumentáciu Rumunska založenú na porušení nariadenia č. 1049/2001, keďže Poľská republika netvrdí, že zaslala Rade žiadosť o prístup k dokumentom podľa ustanovení nariadenia č. 1049/2001, ani že Parlament a Rada porušili toto nariadenie.
82
Vzhľadom na vyššie uvedené treba zamietnuť prvý a druhý žalobný dôvod Poľskej republiky.
O štvrtom žalobnom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
83
Poľská republika svojím štvrtým žalobným dôvodom tvrdí, že opatrenia potrebné na dodržanie národných záväzkov znižovania emisií stanovených napadnutou smernicou môžu mať podľa nej negatívne následky pre niektoré odvetvia a osobitne rozsiahle sociálno‑hospodárske náklady. Normotvorca Únie ich nezohľadnil a z tohto dôvodu sa dopustil zjavnej chyby, keď prijal napadnutú smernicu, ktorá predstavuje porušenie zásady proporcionality, tak ako je zakotvená v článku 5 ods. 4 ZEÚ.
84
Domnieva sa, že preskúmanie proporcionality opatrenia Súdnym dvorom nie je obmedzené na zjavné vady, ale zahŕňa zváženie existujúcich záujmov, ako aj posúdenie primeraného charakteru namietaných opatrení, ich potreby a schopnosti členských štátov vykonať ich. Súdny dvor by mal tiež preskúmať existenciu menej obmedzujúcich riešení, vzťah medzi nákladmi a sledovaným cieľom, ako aj možnosti zníženia zaťaženia hospodárskych subjektov.
85
Revidovaný Göteborský protokol uvedený v odôvodneniach napadnutej smernice nemohol na účely tohto preskúmania slúžiť ako referenčný rámec. Nebol ratifikovaný všetkými členskými štátmi a nepatrí do právneho poriadku Únie.
86
Pokiaľ ide o náklady spojené s výkonom napadnutej smernice, Poľská republika sa domnieva, že tieto dosahujú v jej prípade približne 557 miliónov eur za rok, okrem nákladov súvisiacich s výkonom smernice 2008/50. Tieto náklady a negatívne následky, ktoré vyplývajú z národných záväzkov znižovania emisií pre sektory priemyselné a nepriemyselné, a to dopravu, poľnohospodárstvo a sektor mestských domácností, jasne prevyšovali výhody, ktoré z nich vyplývali.
87
Viac než dve tretiny podnikov v odvetví poľnohospodárstva je malých a podľa prílohy III časti 2 bodu C napadnutej smernice môžu byť oslobodené od opatrení sledujúcich zníženie emisií amoniaku. Tretina národných poľnohospodárskych podnikov preto bude musieť niesť celú váhu týchto opatrení. Pokiaľ ide o odvetvie dopravy, poľský automobilový park tvoria z veľkej miery vozidlá staršie ako desať rokov. Ich nahradenie by spôsobilo náklady odhadované medzi 1,3 a 3,9 miliardy eur, bez toho, aby týmto opatrením mohla byť dosiahnutá požadovaná úroveň zníženia emisií. Náklady spojené s nahradením zdrojov vykurovania domácností dosahujú výšku približne 12,7 miliardy eur pre celú krajinu. Okrem toho upustenie od uhlia, ktoré je najlacnejším zdrojom energie, výrazne zvýši cenu energie.
88
Vzhľadom na štruktúru týchto odvetví zníženie emisií v súlade s napadnutou smernicou viac zasiahne osoby s nízkymi príjmami. Poľská republika nie je schopná zaťažiť týmto bremenom iné subjekty. Predovšetkým zásady znečisťovateľ platí a rovnosť zaobchádzania bránia preneseniu zodpovednosti na veľké poľnohospodárske podniky. Konkurenčná schopnosť malých poľnohospodárskych podnikov je tak ohrozená.
89
Okrem toho sa domnieva, že národné záväzky znižovania emisií, ako aj stanovenie krátkej lehoty na ich vykonanie presahujú to, čo je potrebné na dosiahnutie cieľa stanoveného normotvorcom Únie. To isté platí, pokiaľ ide o povinnosť členských štátov určiť, od roku 2025, orientačné úrovne emisií na základe lineárnej trajektórie znižovania emisií stanovenej podľa záväzkov znižovania emisií sčasti na rok 2020 a sčasti na rok 2030. Mechanizmus postupného plnenia záväzkov medzi rokmi 2030 a 2035 bol uskutočniteľný a umožnil by rozdeliť náklady v čase. Tieto náklady sa okrem toho môžu ukázať ako nižšie, keďže cena technológií môže postupne klesnúť.
90
Napokon záväzný charakter harmonogramu stanoveného napadnutou smernicou odporuje článku 288 ZFEÚ, podľa ktorého smernica ponecháva členským štátom výber formy a prostriedkov na jej vykonanie.
91
Mechanizmus flexibility stanovený v článku 5 ods. 3 napadnutej smernice nezmierňuje rozsah národných záväzkov znižovania emisií, keďže podmienky uplatnenia tohto mechanizmu sú príliš reštriktívne.
92
Preskúmanie proporcionality napadnutej smernice okrem toho ukazuje, že Poľská republika musí niesť väčšie bremeno než ostatné členské štáty. Pokiaľ ide o zníženie emisií amoniaku, cieľom stanoveným pre Poľskú republiku je zníženie týchto emisií až o 17 %, zatiaľ čo priemer na úrovni Únie je okolo 13 %. Pokiaľ ide o jemné tuhé častice (PM2_5), Poľská republika má dosiahnuť zníženie o 58 % v porovnaní s priemerom 27 %. Je pravda, že potenciál zníženia emisií v Poľsku je vysoký. Nemôže však odôvodniť neprimerané povinnosti stanovené voči tomuto členskému štátu.
93
Parlament a Rada sa domnievajú, že tento žalobný dôvod treba zamietnuť.
Posúdenie Súdnym dvorom
94
Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (pozri najmä rozsudky zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada, C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 78, ako aj zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 206).
95
Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržiavania tejto zásady, v technicky zložitom a neustále sa vyvíjajúcom rámci má normotvorca Únie širokú mieru voľnej úvahy, najmä pokiaľ ide o posúdenie skutkových okolností vedeckej a technickej povahy, ktoré sú veľmi komplexné, na určenie povahy a rozsahu opatrení, ktoré prijíma, pričom preskúmanie súdom Únie sa musí obmedziť na to, či pri výkone takejto právomoci nedošlo k zjavnému porušeniu alebo zneužitiu právomoci, alebo či normotvorca neprekročil zjavne hranice svojej voľnej úvahy. V takomto kontexte súd Únie nemôže svojím posúdením skutkových okolností vedeckej a technickej povahy nahradiť posúdenie normotvorcu Únie, ktorému Zmluva zverila túto úlohu (rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 150).
96
Vzhľadom na tieto úvahy treba určiť, či sa normotvorca Únie prijatím opatrení stanovených napadnutou smernicou nedopustil zjavnej chyby a či ťažkosti, ktoré z nej vyplývajú pre určité hospodárske subjekty, sú neúmerné výhodám, ktoré inak prináša (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 170).
97
Ako vyplýva z odôvodnenia 1 napadnutej smernice, napriek pokroku už dosiahnutému v Únii v oblasti antropogénnych emisií vypúšťaných do ovzdušia a kvality ovzdušia, výrazné nepriaznivé vplyvy na ľudské zdravie a životné prostredie a riziká pre ne pretrvávajú. Podľa jej odôvodnenia 8 vykonanie tejto smernice členskými štátmi by malo tiež prispieť k dosiahnutiu cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnej úprave Únie a k pokroku pri dosahovaní dlhodobého cieľa Únie pozostávajúceho z dosiahnutia úrovní kvality ovzdušia, ktoré sú v súlade s usmerneniami pre kvalitu ovzdušia uverejnenými Svetovou zdravotníckou organizáciou (WHO).
98
V súlade s jej článkom 1 ods. 1 a s jej článkom 4 táto smernica stanovuje viacero opatrení s cieľom priblížiť sa k dosiahnutiu úrovní kvality ovzdušia, ktoré nemajú výrazný nepriaznivý vplyv na ľudské zdravie a životné prostredie a nepredstavujú pre ne riziko, a najmä zníženie emisií v dvoch etapách, na obdobie medzi rokmi 2020 a 2029 a od roku 2030.
99
Z odôvodnenia 7 napadnutej smernice vyplýva, že národné záväzky znižovania emisií na obdobie od roku 2020 do roku 2029, ktoré sú uvedené v jej prílohe II, musia Únii umožniť zosúladiť sa s medzinárodnými záväzkami členských štátov a Únie. Tieto záväzky sú totiž totožné s tými, ktoré sú stanovené v revidovanom Göteborskom protokole, ktorý, ako bolo uvedené v bode 11 vyššie, bol v mene Únie schválený rozhodnutím 2017/1757.
100
Okrem toho z posúdenia vplyvu vyplýva, že národné záväzky znižovania emisií na obdobie od roku 2020 do roku 2029 by mohli byť dosiahnuté, pokiaľ by právna úprava Únie v oblasti kvality ovzdušia platná v roku 2012 bola v celom rozsahu vykonaná.
101
Ako uvádza odôvodnenie 14 napadnutej smernice, národné záväzky znižovania emisií stanovené v tejto smernici na rok 2030 sú založené najmä na odhadovanom redukčnom potenciáli jednotlivých členských štátov, na technickom preskúmaní rozdielov medzi národnými odhadmi a odhadmi uvedenými v TSZO 16, ako aj na politickom cieli udržať celkové zníženie vplyvov na zdravie do roku 2030 v porovnaní s rokom 2005 čo najbližšie k návrhu pre túto smernicu.
102
Na účely dosiahnutia tohto posledného cieľa článok 4 ods. 2 tejto smernice spolu s jej odôvodnením 13 stanovuje mechanizmus v záujme zabezpečenia preukázateľného pokroku s cieľom dosiahnuť úroveň zníženia emisií uplatniteľnú od roku 2030. Toto ustanovenie núti členské štáty, aby národné emisie uvoľnené v roku 2025 zodpovedali úrovni, ktorá vyplýva z lineárnej trajektórie znižovania emisií medzi záväzkami na rok 2020 a záväzkami na rok 2030. Napadnutá smernica týmto spôsobom uprednostňuje postupné a trvalé znižovanie emisií.
103
S ohľadom na všetky tieto úvahy sa nezdá, že by sa normotvorca Únie dopustil zjavnej chyby stanovením povinnosti členských štátov obmedziť ich ročné antropogénne emisie oxidu siričitého, oxidov dusíka, nemetánových prchavých organických zlúčenín, amoniaku a jemných tuhých častíc aspoň v súlade s národnými záväzkami znižovania emisií uplatniteľnými od roku 2020 do roku 2029 a od roku 2030 ďalej, ktoré sú stanovené v prílohe II napadnutej smernice.
104
Toto konštatovanie nemôže byť oslabené tvrdením Poľskej republiky, podľa ktorého negatívne následky, ktoré z dodržiavania týchto záväzkov v odvetví poľnohospodárstva a dopravy vyplývajú pre ňu, ako aj pre domácnosti, ktoré disponujú iba nízkymi príjmami, sú neprimerané.
105
Treba totiž konštatovať, podobne ako Parlament a Rada, že napadnutou smernicou nebolo definované ani rozdelenie nákladov týkajúcich sa výkonu záväzkov znižovania emisií, ani zdroj ich financovania, ako to vyplýva z jej odôvodnenia 19.
106
Okrem toho normotvorca Únie nie je povinný zohľadniť osobitnú situáciu jedného členského štátu, ak má dotknutý akt Únie dosah vo všetkých členských štátoch a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi rozdielnymi existujúcimi záujmami s ohľadom na ciele sledované týmto aktom. Z tohto dôvodu hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje len osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale všetkých členských štátov Únie, nemôže byť ako také považované za v rozpore so zásadou proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júna 2018, Poľsko/Parlament a Rada, C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 167).
107
Ako vyplýva z bodov 32 až 40 vyššie, Parlament a Rada v tejto súvislosti neopomenuli zohľadniť sociálno‑hospodárske náklady súvisiace s výkonom napadnutej smernice, najmä pokiaľ ide o Poľskú republiku. Naopak, tieto inštitúcie sa na základe všetkých informácií, ktorými disponovali, domnievali, že náklady súvisiace s výkonom tejto smernice boli výrazne nižšie než sociálno‑hospodárske výhody, ktoré z nej vyplývajú. Medzi týmito výhodami sa nachádza napríklad zníženie nákladov na zdravotnú starostlivosť, zlepšenie produktivity, menšie poškodenie budov, bohatšia úroda a nárast priemernej dĺžky života v dobrom zdravotnom stave.
108
Z odôvodnení 9 a 10 tejto smernice okrem toho vyplýva, že táto smernica sa snaží umožniť nákladovo efektívne dosiahnutie cieľov v oblasti kvality ovzdušia stanovených v právnych predpisoch Únie a že prispieva k zníženiu nákladov na zdravotnú starostlivosť súvisiacu so znečistením ovzdušia v Únii zlepšením životných podmienok občanov Únie.
109
Ako vyplýva z bodu 34 vyššie, posúdenie vplyvu uvádza príslušné náklady a výhody späté s piatimi strategickými alternatívami. Ako potvrdila Rada, prijatá bola alternatíva „6C“. Predovšetkým z prílohy 7 posúdenia vplyvu vyplýva, že táto alternatíva bola z hľadiska nákladov a výhod tou, ktorej výkon mohol viesť k najvyššiemu čistému zisku. Ako uvádza Komisia, alternatíva 6C stanovila určenie celkového záväzku zníženia emisií do roku 2025 na úroveň 75 % redukcie odchýlky (gap closure) v porovnaní s usmerneniami WHO o vplyve jemných tuhých častíc (PM2_5) na ľudské zdravie.
110
Ako uvádza Komisia, návrh smernice okrem toho obsahoval menej ambiciózne zníženie odchýlky o 67 % v rámci dlhšieho obdobia, a to až do roku 2030, v domnienke, že bude schopné znížiť na jednej strane náklady o 40 % pre dva sektory, ktoré sú najviac dotknuté, a to poľnohospodárstvo a rafináciu, a na druhej strane všetky náklady súvisiace so znížením znečistenia ovzdušia o 25 % v porovnaní s nákladmi uvedenými v posúdení vplyvu.
111
Celková úroveň záväzkov znižovania emisií bola počas rokovaní v Rade ešte viac obmedzená, čo samotná Poľská republika uznala vo svojej žalobe. Ako totiž potvrdila aj Komisia, návrh smernice stanovil do roku 2030 všeobecný cieľ zníženia predčasných úmrtí spôsobených zlou kvalitou ovzdušia v Európe o 52 % v porovnaní s počtom tohto typu úmrtí konštatovaných počas roka 2005. Počas rokovaní v Rade bol tento cieľ znížený na 49,6 %. Parlament na tomto základe prijal 23. novembra 2016 svoje stanovisko k návrhu smernice, ktorú Rada ratifikovala 8. decembra 2016.
112
Okrem toho z kapitoly 6 a prílohy 8 posúdenia vplyvu vyplýva, že rozdelenie úsilia medzi členské štáty nie je zjavne nerovnomerné. Je síce pravda, že očakávané investície na účely dosiahnutia cieľov stanovených alternatívou 6C zodpovedali vo Švédsku 0,003 % HDP a v Bulharsku 0,168 % HDP. Tento rozdiel však odráža súčasne rozdielne úrovne HDP v rámci Únie, ako aj úsilie už vynaložené v niektorých členských štátoch. Rada v tomto smere správne uvádza, že vzťah medzi historickou úrovňou emisií a úrovňou úsilia vyžadovaného z titulu napadnutej smernice je v súlade so zásadou znečisťovateľ platí.
113
Napokon stačí uviesť, že Poľská republika sa obmedzuje na kritiku vysokých nákladov, ktoré vyplývajú z národných záväzkov znižovania emisií bez toho, aby zohľadnila výhody, ktoré sú uvedené v bode 107 vyššie. Nepreukazuje ani, že tieto záväzky idú nad rámec toho, čo je potrebné vo vzťahu k cieľom napadnutej smernice, ani nepredkladá skutočnosti umožňujúce dospieť k záveru, že aj menej obmedzujúce záväzky by umožnili dosiahnuť tieto ciele.
114
Kritika Poľskej republiky týkajúca sa zvolenia roku 2030 za dátum, od ktorého sa začne zvyšovať úroveň redukcie emisií, musí byť vyvrátená z rovnakých dôvodov ako tie uvedené v bode 113 vyššie. Predovšetkým skutočnosť, že posunutie tohto dátumu umožní rozdeliť náklady v čase, nestačí na záver, že voľba normotvorcu Únie zjavne znamená neprimerané následky v neprospech tohto členského štátu. To isté platí pre hypotézu, podľa ktorej cena technológií umožňujúcich znížiť emisie uvedené v napadnutej smernici sa môže postupom času znížiť.
115
Tieto úvahy sa uplatňujú mutatis mutandis na tvrdenie, podľa ktorého záväzok znížiť emisie podľa lineárnej trajektórie v súlade s článkom 4 ods. 2 napadnutej smernice predstavuje neprimeranú dodatočnú záťaž pre Poľskú republiku. Táto nepredložila žiaden dôkaz umožňujúci domnievať sa, že normotvorca Únie sa dopustil zjavnej chyby, keď sa rozhodol zaviesť mechanizmus postupného znižovania emisií od úrovne stanovenej na rok 2020 na účely zabezpečenia preukázateľného pokroku smerom k úrovni stanovenej na obdobie po roku 2030.
116
Okrem toho, pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej tento záväzok postupného znižovania neprimeraným spôsobom obmedzuje rozhodovací priestor členských štátov vzhľadom na samotnú právnu povahu smerníc, tak ako vyplýva z článku 288 ZFEÚ, stačí konštatovať, že napadnutá smernica síce stanovuje záväzné povinnosti, ale ponecháva členským štátom voľbu prostriedkov na ich realizáciu. V každom prípade štvrtý žalobný dôvod Poľskej republiky sa týka proporcionality napadnutej smernice a nie porušenia článku 296 ods. 1 ZFEÚ týkajúceho sa právnych aktov Únie.
117
V rozsahu, v akom Poľská republika tvrdí, že napadnutá smernica ju zaťažuje viac než ostatné členské štáty, sa v skutočnosti snaží preukázať porušenie zásady rovnosti členských štátov pred Zmluvami, ktoré treba preskúmať v rámci piateho žalobného dôvodu.
118
So zreteľom na všetky predchádzajúce úvahy treba zamietnuť štvrtý žalobný dôvod.
O piatom žalobnom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
119
Poľská republika svojím piatym žalobným dôvodom uvádza porušenie zásad rovnosti členských štátov pred Zmluvami a vyrovnaného rozvoja, z dôvodu, že národné záväzky znižovania emisií stanovené napadnutou smernicou boli určené bez zohľadnenia hospodárskej a sociálnej situácie, technologického pokroku a nákladov na vykonanie týchto záväzkov v jednotlivých členských štátoch a regiónoch Únie.
120
Poľská republika na podporu tohto žalobného dôvodu uvádza ustanovenia článku 4 ods. 2 ZEÚ a článku 191 ZFEÚ, ktoré sa týkajú rovnosti členských štátov pred Zmluvami a vyrovnaného rozvoja regiónov a v tejto súvislosti odkazuje na rozsudok zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, body 36 a 37). Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že všetkým cieľom, zásadám a kritériám stanoveným v článku 191 ZFEÚ musí byť priznaná rovnaká dôležitosť a musia byť zohľadnené v čo možno najväčšej miere. Články 37 a 51 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) tiež vyžadujú dodržiavanie zásady vyrovnaného rozvoja pri vypracovaní environmentálnej politiky Únie.
121
Na účely dodržiavania týchto záväzkov nestačí zohľadniť sociálno‑hospodárske údaje týkajúce sa členského štátu selektívnym, neúplným a zjednodušeným spôsobom. Napadnutá smernica zároveň nevyvažuje záujmy, a to na jednej strane medzi ochranou životného prostredia a na druhej strane hospodárskym rozvojom jednotlivých regiónov Únie. Naopak, vedie k riziku zníženia konkurencieschopnosti, zhoršenia životnej úrovne a chudoby v Poľsku, čo je v rozpore s politikou súdržnosti Únie.
122
Okrem toho náklady na vykonanie národných záväzkov znižovania emisií v Poľsku dosahujú približne 543 miliónov eur za rok. Tento odhad sa blíži k 557 miliónom eur za rok, ktoré vypočítal MIAAS počas roku 2015, čo zodpovedá asi štvrtine celkových nákladov za splnenie záväzkov v rámci Únie. Táto suma sa pripočíta k nákladom spojeným s vykonaním smernice 2008/50. Hoci Poľská republika nespochybňuje potrebu znížiť emisie stanovené napadnutou smernicou, domnieva sa, že jej vykonanie spôsobuje neprimeranú záťaž, pokiaľ ide o Poľsko, keďže náklady, ktoré s tým súvisia, dosahujú takmer 15 eur na mesiac na občana v Poľsku, zatiaľ čo v prípade prosperujúcich členských štátov, ako sú Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, sú tieto náklady nižšie než 3 eur.
123
Toto neprimerané zaťaženie svedčí o skutočnosti, že metodika, ktorá umožnila určiť národné záväzky znižovania emisií, nezohľadnila náklady spojené s výkonom napadnutej smernice. Historická úroveň emisií uvedených v tejto smernici v Poľsku nemôže odôvodniť neprimerané náklady, ktoré sú v každom prípade v rozpore so zásadou udržateľného rozvoja. Odkaz na túto historickú úroveň okrem toho neberie do úvahy výrazné zlepšenie kvality ovzdušia v tomto členskom štáte už niekoľko rokov.
124
Napokon odôvodnenia 9 a 13 napadnutej smernice bránia stanoveniu záväzkov, ktoré by viedli k neprimeraným nákladom. Bod 84 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 1386/2013/EÚ z 20. novembra 2013 o všeobecnom environmentálnom akčnom programe Únie do roku 2020 „Dobrý život v rámci možností našej planéty“ (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 171) potvrdzuje toto konštatovanie.
125
Okrem toho posúdenie vplyvu náležite nezohľadnilo účinky cezhraničného znečisťovania z tretích krajín, keďže relevantné údaje poskytnuté Ukrajinou a Bieloruskou republikou sú neúplné. Cezhraničné znečisťovanie však môže zmariť úsilie podniknuté Poľskou republikou na účely splnenia jej záväzkov v zmysle napadnutej smernice, čo vedie k nerovnosti zaobchádzania s členskými štátmi hraničiacimi s tretími krajinami v porovnaní s ostatnými členskými štátmi a je v rozpore so zásadou znečisťovateľ platí.
126
Parlament a Rada navrhujú zamietnuť piaty žalobný dôvod.
Posúdenie Súdnym dvorom
127
Poľská republika svojím piatym žalobným dôvodom v podstate tvrdí, po prvé, že náklady na vykonanie napadnutej smernice sú výrazne vyššie v Poľsku než v iných členských štátoch. Tento rozdiel je neprimeraný a odporuje zásade rovnosti členských štátov pred Zmluvami, stanovenej v článku 4 ods. 2 ZEÚ a v článku 191 ods. 3 ZFEÚ, ako aj v článku 37 Charty. Tieto dve posledné ustanovenia vyžadujú najmä prihliadnuť na vyrovnaný a trvalo udržateľný rozvoj regiónov Únie.
128
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 191 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že politika Únie v oblasti životného prostredia sa zameriava na „vysokú úroveň ochrany“, pričom prihliada na rozmanité situácie v jednotlivých regiónoch Únie. V rovnakom zmysle článok 3 ods. 3 ZEÚ stanovuje, že Únia sa usiluje najmä o „vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zlepšenie jeho kvality“ (rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 42).
129
Pokiaľ ide o článok 37 Charty, ten uvádza, že „vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja“.
130
Článok 52 ods. 2 Charty stanovuje, že práva uznané v tejto Charte, ktoré sú predmetom ustanovení Zmlúv, sa vykonávajú za podmienok a v medziach vymedzených týmito Zmluvami. To je prípad článku 37 Charty, ktorý je v zásade založený na článku 3 ods. 3 ZEÚ a článkoch 11 a 191 ZFEÚ (rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 62).
131
Z tohto dôvodu treba argumentáciu Poľskej republiky týkajúcu sa Charty preskúmať s ohľadom na podmienky a obmedzenia, ktoré vyplývajú z článku 191 ZFEÚ.
132
Hoci je nesporné, že článok 191 ods. 2 ZFEÚ vyžaduje, aby bola politika Únie v oblasti životného prostredia zameraná na vysokú úroveň ochrany, takáto úroveň ochrany nemusí byť na to, aby bola zlučiteľná s týmto ustanovením, nevyhnutne najvyššia možná z technického hľadiska (rozsudok z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 44).
133
Článok 191 ZFEÚ totiž stanovuje rad cieľov, zásad a kritérií, ktoré normotvorca Únie musí dodržať v rámci výkonu politiky v oblasti životného prostredia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 36).
134
Predovšetkým z článku 191 ods. 3 ZFEÚ vyplýva, že Únia pri príprave svojej politiky v oblasti životného prostredia prihliadne na dostupné vedecké a technické údaje, podmienky životného prostredia v rôznych regiónoch Únie, potenciálne výhody a náklady v súvislosti s činnosťou alebo nečinnosťou, ako aj na hospodársky a sociálny rozvoj Únie ako celku a vyrovnaný rozvoj svojich regiónov.
135
Z dôvodu potreby vyváženosti určitých cieľov a zásad, ako aj z dôvodu zložitého zavádzania týchto kritérií musí byť však súdne preskúmanie nevyhnutne obmedzené na otázku, či sa normotvorca Únie dopustil zjavne nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia článku 191 ZFEÚ (rozsudky zo 14. júla 1998, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 37, a z 21. decembra 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 46).
136
Ako vyplýva najmä z bodov 32 až 40 vyššie, normotvorca Únie prijal napadnutú smernicu pri zohľadnení množstva údajov, medzi ktorými sa nachádzali najmä informácie týkajúce sa nákladov na jej vykonanie v každom členskom štáte a výhod, ktoré z nej vyplynú. Rozhodoval sa tiež medzi viacerými možnosťami na účely vybratia tej, ktorá bola schopná vytvoriť najvyšší čistý zisk.
137
Okrem toho, ako už bolo uvedené predovšetkým v bodoch 101 a 112 vyššie, normotvorca Únie náležite zohľadnil potenciál znižovania emisií v každom členskom štáte a snažil sa o vyrovnané rozdelenie úsilia medzi tieto štáty.
138
Normotvorca tým splnil povinnosť, ktorá mu vyplýva podľa článku 191 ods. 3 ZFEÚ. Na základe vedeckých a technických údajov, ktoré mal k dispozícii, totiž účinne prihliadol na vyrovnaný rozvoj Únie a jej regiónov, najmä zohľadnením nákladov spätých s výkonom napadnutej smernice v každom členskom štáte a výhod, ktoré z nej môžu vyplynúť.
139
Toto konštatovanie je podporené judikatúrou pripomenutou v bode 106 vyššie, podľa ktorej hľadanie takejto rovnováhy normotvorcom Únie, ktorá nezohľadňuje len osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale situáciu všetkých štátov Únie, nemôže byť považované za odporujúce zásade proporcionality.
140
Poľská republika po druhé tvrdí, že niektoré sociálno‑hospodárske odvetvia a niektoré jej regióny, ako je odvetvie poľnohospodárstva a vidiecke oblasti, budú osobitne dotknuté finančnými povinnosťami, ktoré vyplývajú z národných záväzkov znižovania emisií. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, ako to vyplýva z bodu 105 vyššie, že napadnutou smernicou nebolo stanovené ani rozdelenie nákladov týkajúcich sa výkonu týchto záväzkov, ani zdroj ich financovania, keďže výkon tejto smernice prislúcha členským štátom.
141
Okrem toho skutočnosť, že Poľská republika je súčasťou členských štátov, ktoré na účely dodržania svojich záväzkov z titulu napadnutej smernice budú musieť pristúpiť k výraznejším finančným investíciám, ako taká neznamená, že táto smernica ukladá tomuto členskému štátu alebo regiónom na jeho území neprimeranú záťaž.
142
Pokiaľ ide po tretie o tvrdenie založené na údajnom nezohľadnení cezhraničného znečisťovania, stačí konštatovať, že Poľská republika neposkytla informácie, ktoré by podložili jej kritiku. Tento členský štát predovšetkým nevysvetľuje dôvody, na základe ktorých by cezhraničné znečisťovanie malo rozhodujúce následky na emisie uvedené v napadnutej smernici, uvoľnené na poľskom území, a tým na určenie jej záväzkov znížiť tieto emisie.
143
Z článku 1 ods. 1 a z článku 2 ods. 1 napadnutej smernice totiž vyplýva, že táto smernica sa uplatňuje na emisie znečisťujúcich látok uvedených v jej prílohe I „zo všetkých zdrojov vyskytujúcich sa na území členských štátov“ a že stanovuje záväzky členských štátov znížiť tieto emisie. Ako uvádza odôvodnenie 14 tejto smernice, tieto záväzky stanovené na rok 2030 a ďalšie roky sú založené na odhadovanom redukčnom potenciáli jednotlivých členských štátov a na politickom cieli znížiť vplyv znečisťovania na zdravie.
144
Poľská vláda nepreukázala porušenie zásady rovnosti zaobchádzania ani svojím tvrdením, podľa ktorého cezhraničné znečisťovanie marí úsilie, ktoré musí ona vynaložiť z titulu napadnutej smernice, keďže neuvádza žiadne spresnenie na podporu tohto tvrdenia, ktoré by umožnilo v každom prípade posúdiť jeho dôvodnosť.
145
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že normotvorca Únie sa nedopustil zjavne nesprávneho posúdenia v súvislosti s podmienkami uplatnenia článku 191 ZFEÚ.
146
Z rovnakých dôvodov treba zamietnuť argumentáciu Poľskej republiky, podľa ktorej napadnutá smernica porušuje zásadu rovnosti členských štátov pred Zmluvami.
147
Piaty žalobný dôvod musí byť preto zamietnutý v celom svojom rozsahu.
148
Vzhľadom na to, že žiaden zo žalobných dôvodov uvádzaných Poľskou republikou na podporu svojej žaloby nie je dôvodný, túto žalobu treba zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
149
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania vynaložené týmito dvoma inštitúciami.
150
Podľa článku 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku Maďarsko, Rumunsko, ako aj Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskym parlamentom a Radou Európskej únie.
3.
Maďarsko, Rumunsko, ako aj Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: poľština.