62021TJ0485_RES
Věc T‑485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
v.
Agentura Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů
Rozsudek Tribunálu (třetího rozšířeného senátu) ze dne 25. září 2024
„Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Region pro výpočet kapacity – Region CORE – Přijetí metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody agenturou ACER – Určení úrovně tolerance pro legitimní kruhové toky – Článek 16 odst. 13 nařízení (EU) 2019/943“
Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení 2019/943 – Řízení přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Provedení nápravných opatření s cílem uvolnit přetížení mezi zónami – Metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření – Zohlednění nápravných opatření provedených na vnitřních prvcích sítě s napěťovou hladinou 220 kV nebo vyšší – Přípustnost
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, body 2 a 35 odůvodnění, čl. 1 písm. a), čl. 2 bod 3, čl. 16 odst. 4, čl. 16 odst. 8 první pododstavec písm. b) a čl. 16 odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, body 2 a 12 odůvodnění, čl. 2 bod 2, čl. 9 odst. 11 a čl. 74 odst. 2 a 4; nařízení Komise 2017/1485, čl. 76 odst. 1 písm. b) body iii) a v)]
(viz body 53–113, 119–133)
Agentury Evropské unie – Agentura pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) – Pravomoci – Rozsah – Přijetí metodiky pro sdílení nákladů nápravných opatření provedených s cílem uvolnit přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Přesné vymezení pravomocí ACER na základě objektivních kritérií, která podléhají soudnímu přezkumu – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, čl. 5 odst. 3 a články 6, 28 a 29; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, čl. 16 odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, čl. 9 odst. 11)
(viz body 114–117)
Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení 2019/943 – Řízení přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Provedení nápravných opatření s cílem uvolnit přetížení mezi zónami – Metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření – Přednostní zohlednění kruhových toků ve vztahu k vnitřním tokům – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, bod 27 odůvodnění a čl. 16 odst. 8 a 13)
(viz body 142–157, 167)
Energetika – Vnitřní trh s elektřinou – Nařízení 2019/943 – Řízení přetížení na elektroenergetické přenosové soustavě – Provedení nápravných opatření s cílem uvolnit přetížení mezi zónami – Metodika pro sdílení nákladů nápravných opatření – Vyloučení nákladů vyvolaných kruhovými toky, jež nepřekračují určitou úroveň tolerance – Stanovení úrovně tolerance ze strany Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) způsobem, který není v souladu s použitelným právním rámcem – Nepřijatelnost – Výjimka – Implicitní pravomoc ACER stanovit úroveň tolerance způsobem, který není v souladu s použitelným právním rámcem – Podmínky – Nesplněné podmínky
[Článek 4 odst. 3 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/942, čl. 6 odst. 10 druhý pododstavec písm. a) a čl. 6 odst. 11 a 12; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2019/943, bod 34 odůvodnění a čl. 16 odst. 13; nařízení Komise 2015/1222, čl. 9 odst. 11 a čl. 74 odst. 6 písm. a)]
(viz body 180–246, 250–256 a 263–276)
Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Účinky – Omezení účinků unijním soudem – Podmínky
(Článek 264 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 281 a 284–288)
Shrnutí
Tribunál vyhověl žalobě na neplatnost podané vnitrostátním regulačním orgánem (dále též „VRO“) a zrušil rozhodnutí odvolacího senátu Agentury Evropské unie pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER) (dále jen „odvolací senát“) z důvodu protiprávnosti napadeného rozhodnutí, pokud jde o určení úrovně tolerance pro kruhové toky. Tribunál nicméně potvrzuje legalitu působnosti ACER přijaté metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody, která zahrnuje vnitřní prvky sítě, jež nejsou „kritické“, i upřednostnění kruhových toků při sdílení nákladů.
Dne 24. července 2015 přijala Evropská komise nařízení 2015/1222 (
1
). Toto nařízení stanoví řadu požadavků v odvětví elektroenergetiky pro přidělování kapacity mezi zónami a řízení přetížení na denních a vnitrodenních trzích, zahrnujících mj. určení společné metodiky pro sdílení nákladů na redispečink a protiobchody přeshraničního významu (
2
).
Na základě tohoto nařízení provozovatelé přenosových soustav regionu „CORE“ (
3
) předložili všem VRO v tomto regionu návrh týkající se uvedené metodiky.
Vzhledem k tomu, že VRO nedosáhly ohledně tohoto návrhu dohody, přijala ACER dne 30. listopadu 2020 na základě téhož nařízení rozhodnutí o schválení metodiky pro sdílení nákladů (dále jen „sporná metodika pro sdílení nákladů“).
Žalobkyně, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), následně podala jakožto německý vnitrostátní regulační orgán k odvolacímu senátu odvolání proti uvedenému rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že toto bylo zamítnuto, podala k Tribunálu proti rozhodnutí odvolacího senátu (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalobu na neplatnost.
Závěry Tribunálu
Tribunál zkoumal tři z žalobkyní vznesených žalobních důvodů, a sice důvod vycházející z protiprávního rozšíření působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů, důvod vycházející z chybného upřednostnění kruhových toků před vnitřními toky při sdílení nákladů a důvod vycházející z nesprávného určení úrovně tolerance pro legitimní kruhové toky.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů
Úvodem Tribunál připomíná, že redispečink (
4
) a protiobchody (
5
) představují nákladná nápravná opatření (
6
) přijatá za účelem uvolnění fyzického přetížení v elektroenergetické přenosové soustavě.
V tomto ohledu je v čl. 74 odst. 2 a 4 nařízení 2015/1222 stanoveno, že má být přijato řešení pro sdílení nákladů na nápravná opatření s přeshraničním významem, a dále, že metodika pro sdílení nákladů musí vymezovat, které náklady vzniklé uplatněním redispečinku či protiobchodů, jejichž účelem je zaručit závaznost kapacity mezi zónami, jsou způsobilé k tomu, aby je společně hradili všichni provozovatelé přenosových soustav z jednoho regionu pro výpočet kapacity, tj. v projednávané věci regionu CORE.
Mimoto je v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 stanoveno rozdělování nákladů nápravných opatření, jejichž cílem je snížit přetížení mezi dvěma nabídkovými zónami (
7
), podle toho, do jaké míry přispívají toky plynoucí z transakcí uvnitř zón k tomuto přetížení.
Působnost sporné metodiky pro sdílení nákladů se vztahuje nejen na prvky sítě mezi zónami (propojovací vedení), ale rovněž na všechny vnitřní prvky sítě s napěťovou hladinou 220 kilovoltů (kV) nebo vyšší. Podle této metodiky jsou totiž opatřeními redispečinku a protiobchody s přeshraničním významem v zásadě všechny operace, jejichž cílem je uvolnit přetížení na prvcích sítě s přeshraničním významem, jak jsou identifikovány zejména v metodice pro regionální koordinaci provozní bezpečnosti v regionu CORE [dále jen „bezpečnostní metodika (ROSC)“]. Podle bezpečnostní metodiky (ROSC) jsou prvky sítě s přeshraničním významem všechny kritické prvky sítě, které jsou zohledněny při výpočtu obchodovací kapacity mezi zónami, jakož i vnitřní prvky sítě s napěťovou hladinou 220 kV nebo vyšší.
Podle žalobkyně je třeba z rozdělení nákladů vyloučit nápravná opatření určená pro vnitřní prvky sítě, které nejsou propojovacími vedeními, či nanejvýš kritickými prvky sítě, neboť přetížení na těchto prvcích jsou „vnitřními“ přetíženími, na něž se nevztahuje definice přetížení „mezi zónami“.
V tomto ohledu Tribunál upřesňuje, že cílem čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/1222 je rozdělit náklady nápravných opatření, jejichž cílem je zajistit závaznost obchodovací kapacity mezi zónami. Vzhledem k tomu, že nařízení 2015/1222 je prováděcím aktem, musí být vykládáno v souladu se svým základním nařízením, tedy nařízením 2019/943, jehož čl. 16 odst. 13 se týká nákladů nápravných opatření aktivovaných za účelem zajištění obchodu mezi zónami.
Za účelem ověření, zda je sporná metodika pro sdílení nákladů, jak byla potvrzena napadeným rozhodnutím, slučitelná s výše uvedenými ustanoveními, je tak třeba v souladu s čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 určit, jaká přetížení je třeba koordinovaně uvolnit, aby se zajistil obchod mezi zónami, což následně umožní určit, zda nápravná opatření, na něž se vztahuje sporná metodika, mají za cíl zajistit závaznost kapacity obchodu mezi zónami ve smyslu čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/1222.
Tribunál v první řadě uvádí, že pouhá skutečnost, že do působnosti sporné metodiky pro sdílení nákladů jsou zahrnuty náklady způsobené přetížením na prvcích sítě s hladinou napětí 220 kV nebo vyšší, nemůže být v rozporu s čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943, jelikož v tomto ustanovení se pouze vyžaduje, aby bylo určeno, jaká přetížení musí být koordinovaně uvolněna, aby se zajistil obchod mezi zónami.
Ve druhé řadě skutečnost, že k uvolnění přetížení lze použít maximálně 30 % kapacity každého kritického prvku sítě, zatímco 70 % uvedené kapacity musí zůstat k dispozici pro obchod mezi zónami, neznamená, že je třeba sdílet pouze náklady na nápravná opatření uskutečněná na uvedených kritických prvcích. Nápravná opatření na nekritických prvcích sítě totiž mohou přispět k uvolnění přetížení na jejích kritických prvcích, čímž se zajistí závaznost kapacity obchodu mezi zónami.
Ve třetí řadě Tribunál dodává, že nákladná nápravná opatření v podobě redispečinku a protiobchodů se uskutečňují pouze v rámci postupu regionálního hodnocení provozní bezpečnosti (dále jen „postup CROSA“), který byl stanoven bezpečnostní metodikou (ROSC), jehož cílem je zejména koordinace nápravných opatření s přeshraničním významem ve smyslu této metodiky. Optimalizace nápravných opatření v rámci tohoto postupu vyžaduje určení nejúčinnějších nápravných opatření k řešení přetížení na všech síťových prvcích (kritických nebo nekritických) s hladinou napětí 220 kV nebo vyšší.
Z toho plyne, že veškerá přetížení koordinovaně řízená v rámci postupu CROSA odpovídají přetížením „mezi zónami“ ve smyslu čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 a že veškerá nápravná opatření aktivovaná v rámci tohoto postupu s cílem uvolnit dotčené přetížení přispívají k zajištění závaznosti kapacity obchodu mezi zónami v souladu s čl. 74 odst. 4 písm. b) nařízení 2015/122. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ by proto měly být náklady na tato nápravná opatření provozovateli přenosových soustav sdíleny.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se upřednostnění kruhových toků
Žalobkyně tvrdí, že sporná metodika pro sdílení nákladů chybně upřednostňuje kruhové toky jakožto zdroje přetížení před vnitřními toky, což není v souladu s čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943, podle kterého musí být rozdělení nákladů prováděno v závislosti na tom, „do jaké míry [tyto toky] přispívají k přetížení“.
Jakmile je podle uvedené sporné metodiky identifikováno přetížení (
8
) dotčeného síťového prvku, stanoví se pořadí jednotlivých druhů toků, podle něhož jsou kruhové toky způsobující přetížení, které překračují určitou úroveň tolerance, považovány za toky, které primárně přispívají k případnému přetížení, zatímco vnitřní toky způsobující přetížení jsou považovány za toky, které k uvedenému přetížení přispívají až druhotně.
Tribunál upřesňuje, že toky přispívají k přetížení, pouze pokud překročí maximální kapacitu dotyčného síťového prvku, a uvádí, že část nákladů související s vnitřními toky a s kruhovými toky se stanoví v závislosti na rozsahu těchto toků, který překračuje maximální kapacitu dotyčného síťového prvku, a podle pořadí stanoveného ve sporné metodice pro sdílení nákladů.
Tribunál má navíc za to, že výraz „do jaké míry přispívají k přetížení“ použitý v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 lze chápat v tom smyslu, že všechny toky na dotčeném síťovém prvku „přispívají“ k případnému přetížení stejným způsobem. Tribunál nicméně konstatuje, že samotný čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 zavádí rozlišování mezi vnitřními a kruhovými toky tím, že stanoví určení úrovně tolerance pro toky plynoucí z vnitřních transakcí, jež jsou pod úrovní, kterou by bylo možné očekávat bez strukturálního přetížení v nabídkové zóně (dále jen „úroveň tolerance“). Podle Tribunálu se jeví, že tato úroveň tolerance musí být stanovena pouze pro kruhové toky, neboť musí být definována pro každou jednotlivou hranici nabídkové zóny. Mimoto, i při absenci strukturálního přetížení je stanovení úrovně tolerance pro kruhové toky odůvodněno tím, že tyto toky jsou ve vzájemně propojené hustě zasíťované elektroenergetické soustavě do určité míry nevyhnutelné, a v důsledku toho musí být v případě, že tuto úroveň nepřesáhnou, z rozdělení nákladů na nápravná opatření vyloučeny.
Za těchto podmínek musí být čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 vykládán v tom smyslu, že umožňuje, aby bylo při rozdělování nákladů na nápravná opatření zacházeno s vnitřními a s kruhovými toky překračujícími úroveň tolerance rozdílně, přičemž takové rozlišování se v kontextu dotčené právní úpravy jeví jako odůvodněné jejich odlišnou povahou.
K žalobnímu důvodu týkajícímu se úrovně tolerance pro kruhové toky
Žalobkyně zpochybňuje rovněž úroveň tolerance, kterou ACER stanovila ve sporné metodice pro sdílení nákladů, jak byla potvrzena odvolacím senátem v napadeném rozhodnutí, pokud jde o kruhové toky (
9
).
V tomto ohledu Tribunál připomíná, že podle čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 jsou ze sdílení nákladů nápravných opatření, jichž se toto ustanovení týká, vyloučeny náklady přispívající k přetížení pozorovanému mezi dvěma nabídkovými zónami vzniklé v souvislosti s toky plynoucími z transakcí uvnitř nabídkových zón, jež jsou však pod úrovní, kterou by bylo možné očekávat bez strukturálního přetížení (
10
) v nabídkové zóně. Podle téhož ustanovení musí být úroveň tolerance analyzována a určena provozovateli přenosových soustav pro každou jednotlivou hranici nabídkové zóny.
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci provozovatelé přenosových soustav požadovanou analýzu neprovedli, se ACER domnívala, že je oprávněna, či dokonce povinna sama stanovit prozatímní úroveň tolerance, aniž měla k dispozici tuto analýzu, aby při přijímání sporné metodiky pro sdílení nákladů zabránila bezvýchodné situaci. ACER tak stanovila společnou úroveň tolerance pro všechny nabídkové zóny regionu CORE, kterou vydělila rovnoměrně počtem nabídkových zón, v nichž vznikají kruhové toky.
Tribunál přitom konstatuje, že úroveň tolerance stanovená ACER nesplňuje požadavky zakotvené v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943, podle nichž musí úroveň tolerance odpovídat „úrovni, kterou by bylo možné očekávat bez strukturálního přetížení“, a musí být definována „pro každou jednotlivou hranici nabídkové zóny“.
Pokud jde o určení prvního požadavku, analýza vyžadovaná čl. 16 odst. 13 prvním pododstavcem nařízení 2019/943 předpokládá zejména analýzu investic do sítě a případných rekonfigurací nabídkových zón za účelem odstranění strukturálních přetížení. ACER, která připouští, že takovou analýzu neprovedla, přitom stanovila úroveň tolerance na 10 % maximální kapacity dotčeného prvku sítě jakožto výsledek „kompromisu“ s ohledem na rozdílná vyjádření, jež poskytli dotčení provozovatelé přenosových soustav.
Pokud jde o druhý požadavek, rozdělení provedené ACER sice vede k individuální úrovni tolerance pro každou nabídkovou zónu, neboť tato úroveň je určena v závislosti na maximální individuální kapacitě každého relevantního prvku sítě a na počtu nabídkových zón, z nichž vycházejí kruhové toky procházející těmito prvky sítě, tato individualizace však neodpovídá individualizaci stanovené v uvedeném článku, který vyžaduje, aby úroveň tolerance byla určena v závislosti na charakteristikách dotčených nabídkových zón a různých hranic mezi nimi.
Tribunál dále zkoumal, zda měla ACER ve zvláštní situaci projednávané věci implicitní pravomoc, která ji opravňovala k určení úrovně tolerance způsobem, jenž se odlišuje od způsobu stanoveného v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943.
Tribunál předně uvádí, že s ohledem na zásadu legality nelze připustit, aby se taková unijní agentura, jako je ACER, mohla odchýlit od platného právního rámce. Dále konstatuje, že ač nařízení 2019/943 umožňuje ACER vydat za jasně vymezených okolností prozatímní rozhodnutí, určení úrovně tolerance v metodice pro sdílení nákladů nápravných opatření pod tyto okolnosti nespadá. A konečně, pouhé dovolávání se zájmu souvisejícího s efektivitou nemůže stačit k založení implicitní pravomoci ACER, ledaže by to odpovídalo skutečné potřebě zajistit užitečný účinek dotčených ustanovení.
V tomto ohledu ACER odůvodňovala nutnost přijmout spornou metodiku pro sdílení nákladů bez čekání na analýzu stanovenou v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 zejména lhůtou, která jí byla pro přijetí této metodiky stanovena, a prodlevy provozovatelů přenosových soustav při vypracovávání jejího návrhu. Lhůta stanovená ACER pro přijetí dotčené metodiky přitom byla orientační, a tudíž mohla být prodloužena. A povinnost určit úroveň tolerance provedením analýzy stanovené v čl. 16 odst. 13 nařízení 2019/943 dále začala platit až poté, co provozovatelé přenosových soustav v regionu CORE předložili svůj návrh metodiky pro sdílení nákladů všem VRO v regionu. ACER navíc neprokázala, že by vypracování této analýzy jakkoli usnadnila, ačkoli tak měla učinit na základě zásady loajální spolupráce.
Vzhledem k tomu, že ACER neprokázala existenci skutečné potřeby zajištění užitečného účinku dotčených ustanovení, nemohla se při určování úrovně tolerance ve sporné metodice pro sdílení nákladů opírat o implicitní pravomoc.
S ohledem na výše uvedené Tribunál zrušuje napadené rozhodnutí odvolacího senátu v rozsahu, v němž potvrzuje rozhodnutí ACER ze dne 30. listopadu 2020 a zamítá odvolání žalobkyně proti posledně uvedenému rozhodnutí.
(
1
) – Nařízení Komise (EU) 2015/1222 ze dne 24. července 2015, kterým se stanoví rámcový pokyn pro přidělování kapacity a řízení přetížení (Úř. věst. 2015, L 197, s. 24).
(
2
) – Článek 74 nařízení 2015/2022.
(
3
) – Region CORE je zeměpisná oblast zahrnující Belgii, Českou republiku, Německo, Francii, Chorvatsko, Lucembursko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Rumunsko, Slovinsko a Slovensko, stanovená pro výpočet kapacity v souladu s článkem 15 nařízení 2015/1222.
(
4
) – Podle článku 2 bodu 26 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/943 ze dne 5. června 2019 o vnitřním trhu s elektřinou (Úř. věst. 2019, L 158, s. 54) se redispečinkem rozumí opatření aktivované jedním nebo více provozovateli přenosových soustav nebo provozovateli distribučních soustav změnou výroby nebo struktury zatížení nebo obou, tak aby se změnily fyzikální toky v elektrizační soustavě a uvolnilo se přetížení nebo jinak zajistila bezpečnost soustavy.
(
5
) – Podle článku 2 bodu 27 nařízení 2019/943 protiobchod odkazuje na výměnu energie mezi dvěma nabídkovými zónami z podnětu provozovatelů soustav za účelem uvolnění fyzického přetížení. Podle článku 2 bodu 4 nařízení 2019/943 se přetížením, které představuje riziko pro provozní bezpečnost vyžadující nápravné opatření, rozumí situace, v níž nelze vyhovět všem obchodním požadavkům účastníků trhu mezi síťovými oblastmi, jelikož by to vedlo ke značnému ovlivnění fyzikálních toků na prvcích sítě, které tyto toky nedokáží pojmout. Přetížení je způsobeno fyzikálními toky.
(
6
) – Podle čl. 2 bodu 13 nařízení 2015/1222 se nápravným opatřením rozumí jakékoli opatření prováděné jedním či několika provozovateli přenosových soustav s cílem zachovat provozní bezpečnost.
(
7
) – Podle čl. 2 bodu 65 nařízení 2019/943 se nabídkovou zónou rozumí „největší zeměpisná oblast, v jejímž rámci jsou účastníci trhu schopni si vyměňovat energii bez přidělování kapacity“.
(
8
) – Přetížení v zásadě odpovídá objemu toků, který překračuje maximální kapacitu dotčeného prvku sítě.
(
9
) – Podle sporné metodiky pro sdílení nákladů se kruhovým tokem rozumí „fyzikální tok na prvku sítě, kde se zdroj a příjemce nachází v téže zóně, a prvek sítě nebo jeho část se nachází v jiné zóně“.
(
10
) – Strukturálním přetížením se podle čl. 2 bodu 6 nařízení 2019/943 rozumí „přetížení v přenosové soustavě, které lze jednoznačně vymezit, je předvídatelné, je v čase geograficky neměnné a často se za běžných podmínek elektrizační soustavy opakuje“.