62015CC0121
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 12 de abril de 2016 (
1
)
Asunto C‑121/15
Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)
contra
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique,
Commission de régulation de l’énergie,
ENGIE, anteriormente denominada GDF Suez[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia)]
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2009/73/CE — Mercado interior del gas natural — Intervención del Estado en el precio de suministro del gas natural — Obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo — Obligación de servicio público — Interés económico general — Objetivos de seguridad del abastecimiento y de cohesión territorial — Cobertura de los costes íntegros»
1.
En el presente asunto, se invita una vez más al Tribunal de Justicia a abordar la delicada cuestión de los límites de la facultad de intervención de los Estados miembros en la fijación de los precios de suministro del gas natural. Se trata de una cuestión delicada porque entraña conciliar dos exigencias que no están exentas de contradicción entre sí: por un lado, el objetivo explícito de la Directiva 2009/73/CE (
2
) de abrir los mercados nacionales para la consecución de un mercado interior del gas natural plenamente abierto en la Unión Europea y, por otro lado, las exigencias de servicio público en aras del interés económico general, habida cuenta de las cuales los Estados miembros siguen gozando de un amplio margen discrecional.
2.
Las cuestiones planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) en el presente procedimiento prejudicial se suscitan en el marco de un litigio sobre la validez de la normativa francesa relativa a las tarifas reguladas de venta de gas natural. Esta normativa obliga a determinados suministradores, entre los que se encuentra en particular el suministrador histórico, a proponer a determinadas categorías de consumidores finales el suministro de gas natural a tarifas reguladas. No obstante, todos los suministradores, incluidos los afectados por las tarifas reguladas, pueden proponer libremente ofertas que compitan con las tarifas reguladas. Por consiguiente, los consumidores que tienen derecho al suministro a precio regulado pueden optar entre dos tipos de ofertas, a saber, las ofertas a las tarifas reguladas, propuestas únicamente por determinados suministradores, y las ofertas al precio de mercado propuestas por todos los operadores del mercado.
3.
Las cuestiones planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) están dirigidas en esencia a saber si una normativa de esta clase constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural abierto y competitivo, tal como prevé la Directiva 2009/73, y, en caso de respuesta afirmativa, si la persecución de objetivos de seguridad del suministro y de cohesión territorial pueden justificar eventualmente una intervención de tal naturaleza. Asimismo, el Conseil d’État (Consejo de Estado) se pregunta sobre el fundamento de tal intervención del Estado en el principio de cobertura de los costes íntegros del suministrador histórico. Para responder a estas cuestiones, en la línea de su jurisprudencia anterior y sobre todo del asunto que dio lugar a su sentencia fundamental Federutility (C‑265/08, EU:C:2010:205), el Tribunal de Justicia deberá hallar el justo equilibrio entre todos los intereses presentes.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
4.
La Directiva 2009/73 forma parte del «tercer paquete de la energía». (
3
) Está dirigida a establecer en la Unión un mercado interior plenamente abierto que permita a todos los consumidores elegir libremente a sus suministradores y a todos los suministradores abastecer libremente a sus clientes. (
4
) Ahora bien, en este contexto reconoce el carácter esencial del cumplimiento de las obligaciones de servicio público. (
5
) Así, tiene por objeto especificar normas mínimas comunes a este respecto, que deberán ser respetadas por todos los Estados miembros, que tengan en cuenta los objetivos comunes de protección de los consumidores, seguridad del suministro, protección del medio ambiente y niveles equivalentes de competencia entre todos los Estados miembros. De igual modo, reconoce la importancia de que los requisitos de servicio público, que deben definirse a nivel nacional, puedan interpretarse sobre una base nacional, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales y en el respeto del Derecho de la Unión. (
6
)
5.
De conformidad con este planteamiento, por un lado, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73 dispone que «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros, de conformidad con su organización institucional y cumpliendo el principio de subsidiariedad, velarán por que las compañías de gas natural operen con arreglo a los principios de la presente Directiva, con miras a la consecución de un mercado del gas natural competitivo, seguro y sostenible desde el punto de vista medioambiental, y no ejercerán discriminación entre aquellas en cuanto a derechos y obligaciones».
6.
Por otro lado, a tenor del artículo 3, apartado 2, de la misma Directiva, «en el pleno respeto de las disposiciones pertinentes del Tratado, y en particular de[l] artículo [106 TFUE], los Estados miembros podrán imponer a las compañías de gas natural, en aras del interés económico general, obligaciones de servicio público que podrán referirse a la seguridad, incluida la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a la protección del medio ambiente, incluida la eficiencia energética, la energía procedente de fuentes renovables y la protección del clima. Estas obligaciones de servicio público deberán definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las compañías de gas natural de la [Unión] el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores nacionales. En relación con la seguridad del suministro, la eficiencia energética y la gestión de la demanda, y con miras al cumplimiento de objetivos medioambientales y de objetivos en materia de energía procedente de fuentes renovables, mencionados en el presente apartado, los Estados miembros podrán establecer una planificación a largo plazo, teniendo en cuenta la posibilidad de que terceros quieran acceder a la red».
B. Derecho francés
7.
En Francia, el Código de la energía (code de l’énergie) define los objetivos de la política energética. Esta política tiene por objeto garantizar la independencia estratégica de la nación y favorecer su competitividad económica, y en particular garantizar la seguridad del suministro, mantener un precio de la energía competitivo y garantizar la cohesión social y territorial asegurando el acceso de todos a la energía. (
7
) Este mismo Código prevé que se impondrán obligaciones de servicio público a los suministradores de gas natural y que dichas obligaciones se referirán en particular a la seguridad del suministro y a la calidad y al precio de los productos suministrados. (
8
)
8.
El artículo L. 410-2 del Código de comercio (code de commerce) expresa el principio según el cual, salvo cuando ley establezca otra cosa, la competencia determinará libremente los precios de los bienes, productos y servicios. Sin embargo, el párrafo segundo de dicho artículo permite regular los precios, mediante decreto adoptado en Consejo de Estado y tras haber consultado a la Autoridad de la competencia (Autorité de la concurrence), «en los sectores o las zonas en las que la competencia de precios esté limitada, bien a causa de situaciones de monopolio o de dificultades perdurables de suministro, bien a causa de disposiciones legales y reglamentarias». El párrafo tercero de dicha disposición prevé que «las disposiciones de los dos primeros párrafos no impedirán que, para combatir subidas o bajadas excesivas de los precios, el Gobierno adopte, mediante decreto adoptado en Consejo de Estado, medidas temporales motivadas por una situación de crisis, circunstancias excepcionales, una catástrofe pública o una situación manifiestamente anormal del mercado en un determinado sector. El decreto será adoptado previa consulta al Consejo nacional del consumo (Conseil national de la consommation). En él se determinará su período de vigencia, que no podrá exceder de seis meses».
9.
En virtud del párrafo segundo del artículo L. 410-2, (
9
) los artículos L. 445-1 a L. 445-4 del Código de la energía establecen tarifas reguladas de venta de gas natural. Las normas de fijación de estas tarifas están recogidas en el Decreto n.o 2009-1603, de 18 de diciembre de 2009, modificado por el Decreto n.o 2013‑400, de 16 de mayo de 2013, (
10
) Este último decreto es el acto cuya nulidad se invoca en el procedimiento nacional.
10.
El régimen de tarifas reguladas de venta de gas natural que se expone en la resolución de remisión presenta las características siguientes.
11.
En cuanto atañe, en primer lugar, a las empresas afectadas por las tarifas reguladas de venta de gas natural, el número de éstas es limitado. Dichas tarifas solo deben ser aplicadas por el suministrador histórico, a saber, GDF Suez (actualmente denominado Engie), por 22 empresas locales de distribución y por la sociedad Energie Gaz. (
11
)
12.
En lo tocante, en segundo lugar, al ámbito de aplicación personal de estas tarifas, y en concreto a los clientes que pueden beneficiarse de las mismas, a raíz de una modificación legislativa introducida en 2014, (
12
) a partir del 1 de enero de 2016 solo los consumidores domésticos (incluidas las comunidades de propietarios de inmuebles que comprendan varios apartamentos cuyo nivel de consumo sea inferior a 30000 kW por hora por año) y los consumidores finales no domésticos que consuman menos de 30000 kW por hora por año podrán acogerse a las tarifas reguladas de venta del gas natural.
13.
En lo relativo, en tercer lugar, a los criterios para la determinación de las tarifas reguladas, dicha determinación se basa en el principio de cobertura de los costes. Dichas tarifas se determinan en función de las características intrínsecas de los suministros y de los costes propios de dichos suministros, y cubrirán la totalidad de los mismos, excluyendo cualquier subvención en beneficio de los clientes que hayan ejercido el derecho a optar por una oferta a precio de mercado. (
13
) Estas tarifas se calcularán teniendo en cuenta los costes de abastecimiento y los costes excluyendo el abastecimiento de los suministradores de gas en cuestión. (
14
) Comprenden una parte variable vinculada al consumo efectivo y una parte a tanto alzado calculada en función de los costes fijos del suministro de gas natural, si bien pueden tenerse en cuenta asimismo la cantidad consumida, firmada o reservada por el cliente y las condiciones de utilización, en particular, la distribución de las cantidades solicitadas en el curso del año. (
15
)
14.
En lo que respecta, en cuarto lugar, al procedimiento de determinación de las tarifas reguladas, del artículo L. 445-2 del Código de la energía se desprende que las decisiones relativas a las tarifas reguladas de venta de gas natural serán adoptadas conjuntamente por los ministros competentes en materia de economía y de energía, previo dictamen de la Comisión de regulación la energía (Commission de régulation de l’énergie; en lo sucesivo, «CRE»).
15.
En concreto, del artículo 4 del Decreto n.o 2009-1603, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400, se desprende que dos órdenes ministeriales establecerán, previo dictamen de la CRE, por un lado, y respecto a cada suministrador, una fórmula tarifaria que refleje la totalidad de los costes de abastecimiento de gas natural y, por otro lado, un método de evaluación de los costes con exclusión del abastecimiento. La fórmula tarifaria y los costes con exclusión del abastecimiento permiten determinar el coste medio del suministro del gas natural, a partir del cual se determinan las tarifas reguladas de venta del mismo, en función de las modalidades de prestación del servicio a los clientes en cuestión. La CRE realiza cada año un análisis detallado del conjunto de los costes de abastecimiento de gas natural y de los costes con exclusión del abastecimiento.
16.
Respecto a cada suministrador, una orden de los ministros de economía y de energía adoptada previo dictamen de la CRE establecerá, una vez concluido el análisis detallado elaborado por ésta, los baremos de las tarifas reguladas a partir, en su caso, de las propuestas del suministrador. (
16
) Estos baremos son examinados de nuevo y revisados si procede, previo dictamen de la CRE y a partir, en su caso, de las propuestas del suministrador, en función de la evolución de la fórmula tarifaria y de la evolución de los costes excluyendo el abastecimiento. (
17
)
17.
Por último, el suministrador en cuestión modificará, con la periodicidad establecida por orden ministerial y, como máximo, una vez al mes, los baremos de sus tarifas reguladas repercutiendo en las mismas las variaciones de los costes de abastecimiento de gas natural derivadas de la aplicación de su fórmula tarifaria, salvo oposición del Primer Ministro en caso de aumento excepcional de los precios de los productos petroleros o de los precios del mercado del gas natural, en el último mes o en un periodo acumulado de tres meses. (
18
)
II. Hechos, litigio principal y cuestiones prejudiciales
18.
Mediante escrito presentado el 17 de julio de 2013, la Asociación nacional de operadores minoristas de energía (Association nationale des opérateurs détaillants en énergie; en lo sucesivo, «ANODE») interpuso un recurso ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) mediante el que solicitaba la anulación del Decreto n.o 2013-400 por desviación de poder. En su recurso ANODE sostiene, entre otras cosas, que los artículos L. 445‑1 a L. 445‑4 del Código de la energía, desarrollados por el Decreto cuya anulación solicita, no tienen en cuenta los objetivos de la Directiva 2009/73.
19.
En el marco de este litigio, el Conseil d’État (Consejo de Estado) se pregunta, en primer lugar, si una intervención del Estado en los precios como la prevista en la normativa francesa da lugar a una determinación del nivel del precio de suministro de gas natural al consumidor final con independencia del libre juego del mercado y constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo, en vulneración del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73.
20.
De ser así, el Conseil d’État (Consejo de Estado) se pregunta, en segundo lugar, sobre los criterios en función de los cuales debería apreciarse la compatibilidad de tal normativa y, en particular, si el artículo 106 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73, permite a los Estados miembros perseguir, mediante el establecimiento de precios regulados, fines tales como la seguridad del suministro y la cohesión territorial. El Conseil d’État (Consejo de Estado) se pregunta, en último lugar, sobre si el Estado puede intervenir en la fijación del precio sobre la base del principio de cobertura de los costes íntegros del suministrador histórico y de los componentes de los costes que pueden tenerse en cuenta en su caso en la determinación de las tarifas reguladas.
21.
En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Procede considerar que la intervención de un Estado miembro consistente en imponer al operador histórico la obligación de proponer al consumidor final el suministro de gas natural a tarifas reguladas, pero sin impedir que tanto el suministrador histórico como los suministradores alternativos propongan ofertas competidoras a precios inferiores a dichas tarifas, da lugar a una determinación del nivel del precio del suministro del gas natural al consumidor final con independencia del libre juego del mercado y constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo a la que se refiere el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73?
2)
En el supuesto de que se responda afirmativamente a la primera cuestión, ¿en función de qué criterios debería valorarse la compatibilidad con la Directiva 2009/73 de esa intervención del Estado en el precio de suministro del gas natural al consumidor final?
En particular:
a)
¿En qué medida y bajo qué condiciones el artículo 106 TFUE, apartado 2, puesto en relación con el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73, permite que los Estados miembros, al intervenir en el precio de suministro del gas natural al consumidor final, persigan objetivos distintos del mantenimiento del precio del suministro en un nivel razonable, tales como la seguridad del suministro y la cohesión territorial?
b)
¿Permite el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73, habida cuenta en especial de los objetivos de seguridad del suministro y de cohesión territorial, una intervención de un Estado miembro en la fijación del precio de suministro del gas natural basada en el principio de cobertura de los costes íntegros del suministrador histórico? ¿Pueden incluirse en los costes destinados a ser cubiertos por las tarifas componentes distintos de la parte que representa el abastecimiento a largo plazo?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
22.
La resolución de remisión fue recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de diciembre de 2014. Han presentado observaciones ANODE, Engie, los Gobiernos francés, húngaro y polaco y la Comisión Europea.
IV. Análisis jurídico
23.
Las dos cuestiones prejudiciales plantean en esencia el asunto de la compatibilidad con la Directiva 2009/73 y el artículo 106 TFUE, apartado 2, de un régimen de tarifas reguladas para la venta del gas natural, como el existente en Francia, descrito en los puntos 7 a 17 de las presentes conclusiones.
24.
En su jurisprudencia, y en particular en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), el Tribunal de Justicia ya ha delineado el marco de análisis para apreciar la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una intervención del Estado en los precios, en concreto en el sector del gas natural. En dicha sentencia y en la jurisprudencia posterior, (
19
) el Tribunal de Justicia ha proporcionado diversas indicaciones relativas a los criterios en los que debe fundarse tal apreciación. Por tanto, procede analizar las cuestiones planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) en la línea de esta jurisprudencia.
A. Sobre el obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo
25.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en primer lugar, sobre si una intervención del Estado en los precios del gas natural como la prevista en la normativa francesa controvertida constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo a la que se refiere el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73.
26.
El órgano jurisdiccional remitente subraya, en particular, que la normativa francesa se caracteriza: en primer lugar, por el hecho de que los precios regulados no se imponen a todos los suministradores de gas, sino únicamente a algunos de ellos y, en particular, al suministrador denominado histórico; en segundo lugar, por el hecho de que dicha normativa no impide ni a los suministradores afectados por las tarifas reguladas ni a los demás suministradores proponer a todos los consumidores ofertas a precios inferiores a las tarifas reguladas y, en tercer lugar, por el hecho de que esta normativa se basa en el principio de cobertura de los costes. Según afirma el órgano jurisdiccional remitente, esta última característica ha permitido impedir que el operador histórico practique precios abusivamente bajos.
27.
A este respecto, ha de señalarse que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si bien de ninguna disposición de la Directiva 2009/73 (
20
) resulta que el precio de suministro del gas natural debería fijarse exclusivamente mediante el juego de la oferta y de la demanda, esta exigencia se desprende de la propia finalidad y de la estructura general de dicha Directiva que, tal como precisan varios de sus considerandos (
21
) y algunas de sus disposiciones, (
22
) tiene como objetivo perseguir la consecución de un mercado interior del gas natural plena y efectivamente abierto y competitivo en el cual todos los consumidores puedan elegir libremente a sus suministradores y en el cual todos los suministradores puedan suministrar libremente sus productos a sus clientes. (
23
)
28.
Además, ha de señalarse que en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205) el Tribunal de Justicia calificó una medida de intervención pública en los precios de venta del gas natural de medida que «por su propia naturaleza, constituye un obstáculo a la realización de un mercado interior del gas operativo». (
24
)
29.
En el caso de autos, la normativa francesa en cuestión prevé una intervención del Estado consistente, en esencia, en obligar a determinadas empresas a ofrecer en el mercado a determinadas categorías de clientes la venta de gas natural a precios que son el resultado de un cálculo efectuado conforme a criterios y mediante el empleo de baremos establecidos por las autoridades públicas.
30.
Como ha señalado acertadamente la Comisión, las tarifas determinadas mediante la aplicación de esta normativa constituyen precios regulados que no son en modo alguno el resultado de una libre determinación derivada del juego de la oferta y la demandada en el mercado. Al contrario, estas tarifas son el resultado de una determinación efectuada sobre la base de criterios impuestos por las autoridades públicas y que se sitúa, pues, fuera de la dinámica de las fuerzas del mercado.
31.
Pues bien, una medida que obliga a ofrecer un producto o un servicio en el mercado a un precio determinado influye necesariamente en la libertad de las empresas afectadas para actuar en el mercado en cuestión y, de este modo, en el proceso competitivo que se desarrolla en dicho mercado. Si bien el grado de impacto de tal medida en el mercado depende de su alcance subjetivo y objetivo, ello no obsta en nada a la constatación de que tal medida, al afectar a dicho proceso competitivo, es, por su propia naturaleza, contraria al objetivo de consecución de un mercado abierto y competitivo, pues es evidente que tal constatación es independiente de la circunstancia de que la medida pueda encontrar eventualmente una justificación en el marco normativo en vigor.
32.
Ciertamente, en el caso de autos, como señalan tanto el órgano jurisdiccional remitente como la República Francesa, varios elementos diferencian la normativa francesa controvertida en el presente asunto de la italiana que se hallaba en el origen del asunto que dio lugar a la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205) y que preveía la determinación de un precio de referencia que todos los suministradores de gas natural debían incorporar a sus ofertas comerciales.
33.
Sin embargo, ninguna de las características de la normativa en cuestión en el asunto principal, subrayadas por el órgano jurisdiccional remitente y mencionadas en el punto 26 de las presentes conclusiones, permite refutar la apreciación de que una determinación de tarifas derivada de una obligación impuesta por las autoridades públicas afecta necesariamente al juego de la competencia y que, por consiguiente, una normativa como la controvertida en el asunto principal es incompatible con el objetivo de consecución de un mercado del gas natural abierto y competitivo previsto en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73.
34.
En efecto, en primer lugar, la circunstancia de que el régimen francés de tarifas reguladas sólo imponga la obligación de ofrecer el gas natural en el mercado a un precio determinado a ciertos operadores del mercado no obsta a que, en la medida en que limita la libertad de acción de dichas empresas en el mercado, afecta al proceso competitivo que se desarrolla en el mismo. Tal normativa da lugar a una ruptura en la igualdad entre los operadores del mercado y es manifiestamente contraria a la exigencia, formulada en el considerando 3 de la Directiva 2009/73 y en la jurisprudencia citada en el punto 27 de las presentes conclusiones, de que todos los operadores puedan suministrar libremente sus productos a sus clientes.
35.
En segundo lugar, desde la misma perspectiva, el hecho de que las empresas afectadas por las tarifas reguladas también puedan determinar libremente sus ofertas en el mercado no puede poner en cuestión en modo alguno la afirmación de que la intervención del Estado de que se trata afecta al juego de la competencia en el mercado. En efecto, no obstante tal posibilidad, a raíz de la intervención del Estado existirán necesariamente dos segmentos en el mercado, a saber, un segmento «regulado» —el cual, por otro lado, tiene en el sector del gas natural en Francia una dimensión muy importante— (
25
) en el que los precios del producto o del servicio se determinan fuera del juego de la competencia, un segmento libre. Tal división del mercado es en sí misma incompatible con la idea de un mercado interior del gas natural plena y efectivamente abierto y competitivo. A este respecto, la afirmación del Gobierno francés, recogida por el órgano jurisdiccional remitente, según la cual las tarifas reguladas desempeñan en la práctica el papel de un límite máximo de referencia para la fijación de los precios de las ofertas propuestas por los demás suministradores, demuestra que dichas tarifas tienen un impacto concreto en el mercado.
36.
En tercer lugar, el hecho de que la determinación de las tarifas reguladas se base en el principio de cobertura de los costes tampoco puede modificar la afirmación de que las tarifas reguladas afectan a la competencia. En efecto, en mi opinión, esta característica, lejos de tener un efecto favorable para la competencia, parece tener el efecto de ofrecer a los suministradores en cuestión una suerte de garantía de que, mediante las tarifas reguladas, podrán recuperar íntegramente sus costes, cuando menos respecto a la parte de su clientela que utilizará tales tarifas. Pues bien, ha de señalarse que los demás suministradores no cuentan con una garantía análoga, lo cual constituye indudablemente una desventaja competitiva que se deriva de la existencia de tal normativa.
37.
En cuanto atañe, por último, a la consideración del órgano jurisdiccional remitente según la cual las tarifas reguladas han impedido que el operador dominante practicase precios abusivamente bajos, tal consideración no me parece pertinente a la hora de apreciar el impacto en la competencia de dichas tarifas, pues tal práctica ya ha sido prohibida por la normativa en materia de abuso de posición dominante y en concreto por el artículo 102 TFUE.
38.
En conclusión, considero que la intervención de un Estado miembro consistente en imponer a determinados suministradores, entre ellos al suministrador histórico, la obligación de ofrecer al consumidor final el suministro de gas natural a tarifas reguladas, pero sin impedir que todos los suministradores del mercado propongan ofertas competidoras a precios inferiores a dicha tarifa, constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo a la que se refiere el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73.
B. Sobre los requisitos de la intervención de los Estados miembros
39.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, aunque una intervención del Estado en la fijación del precio de suministro de gas natural al consumidor final constituye un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo, dicha intervención puede admitirse, no obstante, en el marco de la Directiva 2009/73, siempre que se cumplan los requisitos que establece. (
26
)
40.
En efecto, como señalan los considerandos 43 y 44, además del objetivo de la creación de un mercado interior abierto y competitivo del gas natural, la Directiva 2009/73 tiene igualmente como objetivo garantizar que un servicio público se mantenga en un «elevado nivel», proteger al consumidor final y garantizar la seguridad del suministro. Para dar respuesta a estos objetivos mencionados en último lugar, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73 señala que se aplicará «sin perjuicio» de lo dispuesto en el apartado 2 de dicho artículo.
41.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, a la luz de esta última disposición (
27
) y del artículo 106 TFUE, citado en ésta, (
28
) sólo podrá admitirse una intervención de un Estado miembro en la fijación del precio de suministro de gas natural si se cumplen tres requisitos. En primer lugar, la intervención debe perseguir un objetivo de interés económico general; en segundo lugar, debe respetar el principio de proporcionalidad y, en tercer lugar, deberá prever obligaciones de servicio público claramente definidas, transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las empresas de gas de la Unión el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas en el marco de su segunda cuestión prejudicial sobre el alcance de dichos requisitos y su aplicación en el caso de autos.
1. Sobre el interés económico general
42.
En cuanto atañe al primer requisito, a saber, que la intervención del Estado en la fijación del precio del suministro del gas natural esté justificada por la persecución del interés económico general, el órgano jurisdiccional remitente, en el marco de su segunda cuestión prejudicial, letra a), se pregunta en qué medida y en qué condiciones un Estado miembro puede perseguir objetivos de interés económico general distintos del mantenimiento del precio del suministro a un nivel razonable, reconocido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205). El órgano jurisdiccional remitente se refiere específicamente a los objetivos de seguridad del suministro y de cohesión territorial, mencionados en el artículo L. 100-1 del Código de la energía, que han sido invocados por el Gobierno francés en el marco del procedimiento principal en cuanto objetivos perseguidos por el régimen de tarifas reguladas.
43.
A este respecto, ha de señalarse con carácter preliminar que si bien la Directiva 2009/73 no da ninguna definición del concepto de «interés económico general», (
29
) de la jurisprudencia se desprende que la referencia realizada en el artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, tanto a este concepto como al artículo 106 TFUE, referente a las empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general, implica que dicho concepto debe interpretarse con arreglo a esa última disposición del Tratado. (
30
)
44.
Con carácter más general, sostengo que, conforme a un planteamiento sistemático y coherente en Derecho de la Unión, el requisito establecido en la Directiva 2009/73 según el cual las obligaciones de servicio público en el sector del gas deben imponerse «en aras del interés económico general» debería interpretarse desde el punto de vista de las demás disposiciones pertinentes de Derecho de la Unión y, en concreto, del Derecho primario. Desde esta perspectiva, resulta inevitable enmarcar tal interpretación en el nuevo contexto derivado de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el cual comprende, además del artículo 106 TFUE, el artículo 14 TFUE, el nuevo Protocolo (n.o 26) sobre los servicios de interés general (en lo sucesivo, «Protocolo n.o 26») y el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, relativo al acceso a los servicios de interés económico general, que ha adquirido el mismo valor jurídico que los Tratados.
45.
En este nuevo contexto, el análisis de las disposiciones pertinentes y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, me llevan a formular las consideraciones siguientes.
46.
Una primera consideración versa sobre el papel que debe reconocerse a los Estados miembros en la definición de los objetivos de interés económico general que puedan justificar la imposición de obligaciones de servicio público. A este respecto ha de señalarse que el Protocolo n.o 26 reconoce en general de forma expresa el papel esencial y el amplio margen discrecional de las autoridades de los Estados miembros para prestar, ejecutar y organizar servicios de interés económico general. (
31
) En cuanto atañe en concreto al sector del gas natural, de la segunda frase del considerando 47 de la Directiva 2009/73 se desprende que «los requisitos de servicio público en el ámbito nacional deben definirse teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, en el respeto, no obstante, del Derecho [de la Unión] por los Estados miembros». (
32
)
47.
Este planteamiento, dirigido a conceder un amplio margen discrecional a los Estados miembros, (
33
) se refleja en la jurisprudencia relativa a las obligaciones de servicio público en el sector de la energía, en la que el Tribunal de Justicia, haciendo referencia a la finalidad propia del artículo 106 TFUE y a la jurisprudencia relativa al mismo, (
34
) ha afirmado que los Estados miembros están facultados, dentro del respeto del Derecho de la Unión, para definir el alcance y la organización de sus servicios de interés económico general. (
35
)
48.
Una segunda consideración, en cierto modo vinculada a la primera, versa sobre la posibilidad de que los Estados miembros, en la definición de los objetivos de interés económico general, tomen en cuenta su situación y sus políticas nacionales. Así, con carácter general, el Protocolo n.o 26 reconoce expresamente la exigencia de tener en cuenta la diversidad de los servicios de interés económico general y la disparidad de las necesidades y preferencias de los usuarios que pueden resultar de las diferentes situaciones geográficas, sociales y culturales. (
36
) Esta misma exigencia está igualmente reflejada, en cuanto atañe al sector del gas natural, tanto en el considerando 44 de la Directiva 2009/73 (
37
) como en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en virtud de la cual, al definir el alcance y la organización de sus servicios de interés económico general, los Estados miembros pueden tener en cuenta objetivos propios de su política nacional. (
38
)
49.
De estas consideraciones se desprende que, en principio, corresponde a los Estados miembros, teniendo en cuenta su situación y sus políticas nacionales, definir los objetivos de interés económico general que pretenden perseguir mediante la imposición de obligaciones de servicio público en el sector del gas. No obstante, esta facultad de definir objetivos de interés económico general no es expresión de una libertad absoluta de los Estados miembros, (
39
) sino que debe realizarse en el respeto del Derecho de la Unión.
50.
Se plantea pues la cuestión de entender en el caso concreto cómo debe cohonestarse el margen de maniobra reconocido a los Estados miembros a la vista de los objetivos de interés económico general que pretenden perseguir imponiendo obligaciones de servicio público con la exigencia de respetar el Derecho de la Unión.
51.
A este respecto ha de examinarse en primer lugar la cuestión, que ha sido objeto de un cierto debate, relativa a la interpretación de la enumeración incluida en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73, mencionado en el punto 6 de las presentes conclusiones. En efecto, se ha afirmado que esta disposición contiene una enumeración exhaustiva de las causas de interés económico general que pueden legitimar la intervención del Estado. (
40
) El Tribunal de Justicia no ha definido todavía su postura sobre esta cuestión, que no carece de importancia puesto que, de seguirse una interpretación restrictiva, ello tendría como consecuencia que una intervención del Estado que persiga un objetivo de interés económico general, como la cohesión territorial que no se menciona en dicha lista, no podría estar justificada.
52.
A este respecto, comparto plenamente el planteamiento propuesto por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer según el cual esta lista no trata sobre causas de interés general, sino que detalla más bien «tipos de acciones» que pueden constituir el objeto de obligaciones de servicio público. (
41
) Tal interpretación se ajusta, a mi juicio, al tenor literal de la disposición en cuestión, según la cual las obligaciones de servicio público «podrán referirse» a la seguridad, a la regularidad, a la calidad y al precio de los suministros, así como a otros elementos enumerados en la misma. Así pues, a tenor de esta disposición, los Estados miembros pueden imponer a las empresas obligaciones de servicio público referidas —es decir, que tengan por objeto— entre otras cosas, a la seguridad, a la regularidad, a la calidad y al precio del suministro. Ahora bien, estas obligaciones deberán tener por objeto siempre la realización de uno o de varios objetivos de interés económico general. (
42
) De estas consideraciones se desprende que la enumeración contenida en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73 no constituye en modo alguno una lista exhaustiva de los objetivos de interés económico general que los Estados miembros pueden perseguir en el marco de dicha Directiva.
53.
Una vez aclarado esto, pese a que los Estados miembros siguen siendo libres para definir los objetivos de interés económico general que pretenden perseguir imponiendo obligaciones de servicio público, no puede obviarse el hecho de que el sector del gas natural es un ámbito en el que el legislador de la Unión ha legislado persiguiendo expresamente ciertos objetivos específicos.
54.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha afirmado que en el marco de la apreciación que los Estados miembros deben llevar a cabo según lo dispuesto en la Directiva 2009/73 si, en aras del interés económico general, procede imponer a las empresas que operan en el sector del gas obligaciones de servicio público, corresponde a los Estados miembros conciliar el objetivo de liberalización con los demás objetivos perseguidos por la Directiva 2009/73. (
43
)
55.
Esta exigencia de ponderación formulada por el Tribunal de Justicia en cuanto atañe a los objetivos que el legislador de la Unión ha establecido expresamente en la Directiva 2009/73, constituye a mi juicio expresión de la particular importancia de tales objetivos. En efecto, se trata de objetivos respecto a los cuales el legislador de la Unión ha considerado expresamente necesario perseguir. De ello se deduce que la persecución de estos objetivos puede desempeñar un papel más importante en el análisis de la proporcionalidad de una medida que impone una obligación de servicio público que pueda perjudicar al objetivo más general igualmente perseguido por la Directiva 2009/73, dirigido a la apertura de los mercados en aras de la creación de un mercado interior del gas natural.
56.
En el caso de autos, de las consideraciones que preceden se desprende que la seguridad del abastecimiento energético constituye sin duda un objetivo de interés económico general que, siempre que se cumplan los demás requisitos, podrá justificar una intervención del Estado relativa al precio de suministro del gas natural. En efecto, y ya al nivel del Derecho primario, el artículo 194 TFUE, apartado 1, letra b), menciona la seguridad del suministro energético en la Unión como uno de los objetivos fundamentales de la política de la Unión en el ámbito de la energía. A continuación, en cuanto atañe en concreto al ámbito del gas natural, de diversos considerandos y artículos de la Directiva 2009/73 resulta que ésta prevé expresamente la seguridad del suministro energético como uno de sus objetivos fundamentales. (
44
) En concreto, la Directiva 2009/73 considera expresamente la seguridad del suministro energético como uno de los objetivos que deben tenerse en cuenta en la eventual imposición de obligaciones de servicio público en el sector del gas natural. (
45
)
57.
En cambio, la cohesión territorial no se menciona específicamente en la Directiva 2009/73 en cuanto objetivo de interés económico general que pudiera justificar la imposición de obligaciones de servicio público en el ámbito del gas natural. No obstante ha de señalarse a este respecto, por un lado, que el artículo 14 TFUE reconoce expresamente el papel desempeñado por los servicios de interés económico general en la promoción de la cohesión territorial de la Unión y, por otro lado, que el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea menciona expresamente la cohesión territorial en el marco del derecho al acceso a los servicios de interés económico general. Además, en la medida en que una intervención del Estado tenga por finalidad la cohesión territorial en el sentido de que está dirigida a permitir un acceso universal y en igualdad de condiciones al gas natural en todo el territorio de un Estado miembro, al ser el objetivo el de evitar una situación en la que determinadas regiones de un país, por ejemplo, en virtud de su situación geográfica o de sus condiciones naturales, queden privadas de tal acceso, la persecución de tal objetivo debe considerarse indudablemente conforme a la Directiva 2009/73, y en particular a su artículo 3, apartado 3, el cual establece que «en particular [los Estados miembros] adoptarán medidas adecuadas para proteger a los clientes finales de zonas apartadas que estén conectados a la red de gas». En estas circunstancias, ha de considerarse que, interpretado de tal manera, el objetivo de la cohesión territorial forma parte integrante de los objetivos perseguidos por la Directiva 2009/73.
58.
En conclusión, de las consideraciones que preceden se desprende que la Directiva 2009/73, y, en particular, su artículo 3, apartado 2, interpretado a la luz de los artículos 14 TFUE y 106 TFUE y del Protocolo n.o 26, permite a los Estados miembros apreciar si, en aras del interés económico general, procede imponer a las empresas que operan en el sector del gas obligaciones de servicio público relativas al precio de suministro del gas natural al objeto, en particular, de garantizar la seguridad del suministro y la cohesión territorial, siempre que se cumplan los demás requisitos que establece.
2. Sobre el respeto del principio de proporcionalidad
59.
El segundo requisito que debe cumplirse para que una intervención de un Estado miembro en la fijación del precio de suministro del gas natural pueda admitirse es que las obligaciones de servicio público impuestas a las empresas se ajusten al principio de proporcionalidad. Al poner de manifiesto la exigencia de un estricto control del respeto de este principio, el Tribunal de Justicia ha afirmado que dichas obligaciones de servicio público sólo pueden menoscabar la libre fijación del precio del suministro del gas natural en la medida necesaria para alcanzar el objetivo de interés económico general que persiguen. (
46
)
60.
El respeto del principio de proporcionalidad exige, en primer lugar, la idoneidad de la medida para realizar el objetivo de interés económico general que persigue. (
47
) En segundo lugar, en cuanto atañe a la duración de la intervención del Estado en los precios, el Tribunal de Justicia ha declarado que debe limitarse a lo estrictamente necesario para alcanzar el objetivo que persigue con el fin, en particular, de que no se perpetúe una medida que, por su propia naturaleza, constituye un obstáculo a la realización de un mercado interior del gas operativo. (
48
) En tercer lugar, el Tribunal de Justicia ha indicado que el método de intervención aplicado no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés económico general que persigue. (
49
) En cuarto lugar, la proporcionalidad de la medida debe apreciarse igualmente teniendo cuenta su ámbito de aplicación personal. (
50
)
61.
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, en el marco del litigio principal, si la imposición a determinados suministradores de la obligación de proponer a categorías concretas de clientes el suministro del gas natural a tarifas reguladas cumple las exigencias de proporcionalidad. No obstante, el Tribunal de Justicia puede proporcionar, en la medida de lo posible y sobre la base de la información disponible, las indicaciones necesarias al respecto relativas al Derecho de la Unión. (
51
)
a) Sobre la aptitud la medida para realizar los objetivos de interés económico general perseguidos
62.
En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente tendrá que examinar si, tal como está concebida, la medida en cuestión resulta idónea para realizar los objetivos invocados, a saber, el de la seguridad del suministro y el de la cohesión territorial. La aptitud de la medida presupone la existencia de un vínculo directo entre la obligación impuesta y el objetivo invocado. A este respecto, habrá de establecerse una distinción entre estos dos objetivos.
63.
En cuanto atañe a la seguridad del suministro, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia al argumento formulado por el Gobierno francés según el cual las opciones de abastecimiento escogidas del suministrador histórico y la configuración de su cartera de abastecimiento principalmente mediante contratos a largo plazo indexados a la evolución del precio del petróleo garantiza una mayor seguridad del suministro. Además, en sus observaciones, el Gobierno francés añade que la inestabilidad del mercado mayorista del gas natural puede generar una inestabilidad del precio del gas que repercute en el precio de suministro del gas a los clientes finales. Las tarifas reguladas y sus modalidades de cálculo entrañan un mecanismo de estabilización de los precios del gas que tiene por efecto minimizar el impacto para el consumidor final de las bruscas evoluciones debidas a la inestabilidad de los precios del petróleo y del gas.
64.
A este respecto ha de señalarse en primer lugar que en los autos no se hace mención a la existencia de una obligación a cargo de los suministradores afectados por las tarifas reguladas (ni de otros suministradores) de celebrar contratos de suministro a largo plazo que tengan como objetivo garantizar la seguridad del abastecimiento a precios razonables (a saber, las tarifas reguladas) en caso de crisis energética o de considerable inestabilidad de los precios. (
52
) Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a las «opciones» de suministro del suministrador histórico, lo cual parece indicar que la celebración de contratos a largo plazo es más una decisión comercial del propio suministrador que una obligación jurídica a su cargo. Pues bien, a falta de un vínculo entre la celebración de contratos de abastecimiento a largo plazo y las tarifas reguladas, no queda claro, sobre la base de la información que consta en los autos, en qué medida la imposición de estas tarifas está justificada por la existencia de dichos contratos.
65.
En segundo lugar, si bien no se excluye que, en caso de crisis energética que dé lugar a un aumento muy importante de los precios, una medida que entrañe la obligación de ofrecer y suministrar el gas natural a un precio determinado podría considerarse eventualmente idónea para garantizar la seguridad del suministro, ha de hacerse constar que tal posibilidad de intervención, que tendría un carácter excepcional, se prevé, con sujeción a requisitos estrictos, en el artículo L. 410-2, apartado 3, del Código de comercio. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente apreciar si se dan evoluciones bruscas del precio del gas natural debidas a la inestabilidad del precio del propio gas o del petróleo que justifiquen la adopción de una medida que constituye, en esencia, una intervención del Estado en el precio de carácter permanente. En la evaluación de la proporcionalidad de la medida en cuestión a la vista del objetivo de la seguridad del suministro, el órgano jurisdiccional remitente deberá tener asimismo en cuenta las medidas adoptadas en el marco del Reglamento (UE) n.o 994/2010. (
53
)
66.
En lo tocante a la cohesión territorial, la resolución de remisión expone el argumento del Gobierno francés según el cual las tarifas reguladas de venta del gas permiten una armonización de los precios en todo el territorio nacional. En sus observaciones, la República Francesa alega que el coste de canalización por la red de transporte facturado a los suministradores de gas por el transportista puede variar de forma significativa en función de la lejanía de los clientes de las principales infraestructuras de transporte y que, en tales circunstancias, la normativa en materia de tarifas permite atenuar las diferencias de costes por cliente introduciendo una equiparación parcial.
67.
Pues bien, no creo que pueda descartarse que el objetivo de la cohesión territorial, definida en el punto 57 de las presentes conclusiones, pueda garantizarse mediante la imposición de una obligación de suministrar gas a un precio determinado. No obstante, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente evaluar, en el marco del análisis del carácter necesario de la medida, si no existen medidas igualmente idóneas para garantizar este objetivo, pero que obstaculicen en menor medida la realización de un mercado interior abierto del gas natural que la imposición generalizada del precio aplicable, no ya a determinadas categorías de clientes que se hallen en zonas apartadas e identificados conforme a criterios geográficos objetivos, sino al conjunto de determinadas categorías de clientes identificadas en virtud de su consumo de gas.
b) Sobre la duración de la medida
68.
En segundo lugar, en cuanto a la duración de la medida, ha de señalarse que, sobre la base de la información de que dispone el Tribunal de Justicia, resulta que la normativa francesa controvertida no prevé ninguna limitación de la duración de la obligación de ofrecer al cliente final el suministro de gas natural a tarifas reguladas, lo cual confiere a esta obligación un carácter permanente. No obstante, es cierto que, como subraya el Gobierno francés en sus observaciones, la normativa francesa prevé una obligación de revisión periódica de las tarifas reguladas. (
54
) Sin embargo, resulta que esta obligación de revisión periódica afecta a la fijación del nivel de esas tarifas y no a la necesidad y a las modalidades de intervención del Estado en los precios en función de la evolución del sector del gas. No parece, pues, que pueda desvirtuar el carácter permanente de esta intervención. (
55
)
69.
Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente apreciar si, tal como está configurada, la imposición de una obligación, que tiene en esencia un carácter permanente, de suministrar el gas natural a un precio determinado se limita a lo estrictamente necesario para alcanzar los dos objetivos invocados
c) Sobre el carácter necesario de la medida
70.
En tercer lugar, corresponderá asimismo al órgano jurisdiccional remitente apreciar el carácter necesario de la normativa en cuestión. Deberá, pues, evaluar si el método de intervención del Estado en los precios previsto en la normativa en cuestión, tal como está configurada, no va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de interés económico general perseguidos y si no existen medidas adecuadas menos restrictivas.
71.
A este respecto, en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), el Tribunal de Justicia observó que si queda acreditado que puede justificarse una intervención del Estado en los precios de suministro del gas natural, la exigencia de proporcionalidad exige, en particular, que ésta se limite en principio al componente del precio directamente influido al alza por esas circunstancias específicas cuya incidencia tendría como objetivo limitar la intervención del Estado. (
56
)
72.
En este contexto, en el marco de la segunda cuestión prejudicial, letra b), el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, habida cuenta en especial de los dos objetivos invocados, una intervención del Estado en el precio del gas natural puede basarse en el principio de cobertura de los costes íntegros del suministrador histórico. Además, se pregunta en esencia qué componentes de los costes pueden quedar cubiertos por las tarifas reguladas.
73.
En cuanto atañe en primer lugar a la admisibilidad, con arreglo a la Directiva 2009/73, de una determinación de las tarifas reguladas basada en el principio de cobertura de los costes, ha de señalarse que esta Directiva no proporciona ninguna indicación sobre las modalidades de cálculo de dichas tarifas ni sobre los costes que podrían quedar eventualmente cubiertos. En efecto, como señala acertadamente la Comisión, esta Directiva se basa en la idea de que, en principio, el precio de suministro del gas natural debe resultar del libre juego de la competencia. En estas circunstancias, siempre que se cumplan todos los requisitos para una intervención del Estado en el precio, nada se opone, en principio, a la aplicación de un método de determinación de tarifas reguladas basado en los costes. La cuestión que se suscita es, sin embargo, qué costes, a la vista del principio de proporcionalidad, pueden tenerse en cuenta en tal determinación.
74.
A este respecto, en cuanto atañe a la referencia a los costes «íntegros», ha de señalarse en primer lugar que la exigencia expresada por el Tribunal de Justicia en los apartados 36 y 38 de la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), según la cual la intervención del Estado en el precio debe limitarse a lo que sea necesario para alcanzar el objetivo perseguido, parece entrañar la necesidad de identificar, en la medida de lo posible, el componente del precio en el que es necesario intervenir para que la intervención prevista alcance su objetivo.
75.
Así, en el caso de autos, si queda acreditado que es realmente necesario prever tarifas reguladas para garantizar el objetivo de la seguridad del suministro y el de la cohesión territorial, definida en el punto 57 de las presentes conclusiones, el respeto del principio de proporcionalidad exigiría que la intervención se limitase, en principio, a los componentes del precio que podrían estar influidos al alza por la persecución de estos objetivos.
76.
Pues bien, como se ha señalado en los puntos 42 a 58 de las presentes conclusiones, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación a la hora de definir, ejecutar y organizar las obligaciones de servicio público que pretenden imponer a las empresas de gas natural en aras del interés económico general, de modo que se les debe reconocer una autonomía organizativa para definir en concreto las modalidades operativas de estas obligaciones. Aunque tal autonomía ha de permitirles organizar estas obligaciones de servicio público de forma que garantice su funcionamiento, me parece, no obstante, que un método de determinación de las tarifas reguladas basado en la cobertura de los costes íntegros implica necesariamente que se tengan en cuenta costes —que constituyen, en virtud de tal método, componentes de la tarifa— (
57
) en los que la persecución del objetivo del interés económico general invocado no puede influir al alza. En estas circunstancias, dudo de la compatibilidad de un método de determinación de tarifas reguladas basado en la cobertura de los costes íntegros con la exigencia antes mencionada, expresada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), según la cual la intervención del Estado no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés económico general que persigue.
77.
A continuación, en cuanto atañe a la referencia a la cobertura de los costes «del suministrador histórico», ha de recordarse que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73 exige que las obligaciones de servicio público sean no discriminatorias. Ahora bien, sobre este aspecto, me remito a los puntos 81 a 83 de las presentes conclusiones.
d) Sobre el ámbito de aplicación personal
78.
En cuarto lugar, la exigencia de proporcionalidad debe apreciarse igualmente teniendo en cuenta el ámbito de aplicación personal de la medida y, más concretamente, de sus beneficiarios. En la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), el Tribunal de Justicia apreció este aspecto de la proporcionalidad de la medida en cuestión a la luz del objetivo invocado, a saber, el mantenimiento del precio del suministro de gas natural a un nivel razonable al objeto de proteger al consumidor final. Afirmó que la exigencia de proporcionalidad sólo se respeta, en principio, si la regulación beneficia por igual a los particulares y a las empresas, en cuanto clientes finales de gas. (
58
)
79.
En el caso de autos, la normativa en cuestión prevé que, a partir del 1 de enero de 2016, se beneficiarán del suministro a precios regulados los hogares y las empresas que consuman menos de 30000 kW por hora por año. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si tal sistema, que parece beneficiar por igual a los clientes domésticos y a las pequeñas y medianas empresas, respeta la exigencia de proporcionalidad en lo relativo al ámbito de aplicación personal de la medida, habida cuenta de los objetivos de seguridad del suministro y de cohesión territorial.
3. El carácter claramente definido, transparente, no discriminatorio y controlable de las obligaciones de servicio público y la necesidad de un acceso en igualdad de condiciones de las empresas de gas de la Unión a los consumidores
80.
Por último, la medida en cuestión debe cumplir los demás requisitos mencionados en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73, relativos al carácter claramente definido, transparente, no discriminatorio y controlable de las obligaciones de servicio público, así como a la necesidad de un acceso en igualdad de condiciones de las empresas de gas de la Unión a los consumidores.
81.
Respecto, en particular, del carácter no discriminatorio, han de formularse las observaciones siguientes.
82.
En primer lugar, ha de señalarse que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73 prevé la posibilidad de imponer obligaciones de servicio público «a las compañías de gas natural» en general y no precisamente a determinadas empresas. Además, del artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva se desprende que los Estados miembros «no ejercerán discriminación entre aquéllas en cuanto a derechos y obligaciones». El objetivo del requisito relativo a la falta de carácter discriminatorio es que las citadas obligaciones vinculen por igual a todos los operadores del sector, para no afectar a la competencia. (
59
) En estas circunstancias, un mecanismo de designación de las empresas a las que se imponen obligaciones de servicio público no debería excluir a priori a ninguna de las empresas que operan en el sector del gas. (
60
)
83.
En el caso de autos, ha de señalarse que el régimen de tarifas reguladas en cuestión se aplica exclusivamente a determinadas empresas y que en los autos nada indica que su aplicación esté limitada a determinados operadores que, durante un período determinado, cumplan los requisitos sin distinción exclusivamente sobre la base de criterios objetivos preestablecidos. (
61
)
V. Conclusión
84.
Sobre la base de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado) del modo siguiente:
«La intervención de un Estado miembro consistente en imponer a determinados suministradores, entre ellos al suministrador histórico, la obligación de ofrecer al consumidor final el suministro de gas a tarifas reguladas, pero sin impedir que todos los suministradores del mercado propongan ofertas competidoras a precios inferiores a dichas tarifas, constituye, por su propia naturaleza, un obstáculo a la consecución de un mercado del gas natural competitivo a la que se refiere el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE.
La Directiva 2009/73 y en particular su artículo 3, apartado 2, interpretado a la luz de los artículos 14 TFUE y 16 TFUE, así como del Protocolo n.o 26 sobre los servicios de interés general, permite a los Estados miembros apreciar si, en aras del interés económico general, procede imponer a las empresas que operan en el sector del gas obligaciones de servicio público relativas al precio de suministro del gas natural al objeto, en particular, de garantizar la seguridad del suministro y la cohesión territorial, siempre que se cumplan los demás requisitos que establece el artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, y en particular el carácter no discriminatorio de dichas obligaciones, y, por otro lado, que la medida en cuestión respete el principio de proporcionalidad.
En esas circunstancias, el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/73 no se opone en principio a un método de determinación del precio basado en los costes, con la condición de que la aplicación de tal método no tenga como consecuencia que la intervención del Estado vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés económico general que persigue.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO L 211, p. 94).
(
3
)	El «tercer paquete de la energía» fue adoptado en el mes de julio de 2009 y comprende, junto a la Directiva 2009/73, la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (DO L 211, p. 55), el Reglamento (CE) n.o 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se crea la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (DO L 211, p. 1), el Reglamento (CE) n.o 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1228/2003 (DO L 211, p. 15), y el Reglamento (CE) n.o 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1775/2005 (DO L 211, p. 36).
(
4
)	Véase el considerando 3 de la Directiva 2009/73.
(
5
)	Véanse los considerandos 44 y 47 de la Directiva 2009/73.
(
6
)	Ibidem.
(
7
)	Véase el artículo L. 100-1 del Código de la energía.
(
8
)	Véase el artículo L. 121-32 del Código de la energía. En cuanto atañe a la estipulación de contratos de servicio público entre el Estado y GDF Suez, véanse el artículo L. 121-46 del Código de la energía y la nota 52 de las presentes conclusiones.
(
9
)	Véase el artículo L. 445-1 del Código de la energía.
(
10
)	Decreto n.o 2009-1603, de 18 de diciembre de 2009, relativo a las tarifas reguladas de venta de gas natural, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013-400, de 16 de mayo de 2003 (relatif aux tarifs réglementés de vente du gaz naturel, tel que modifié par le décret n.o 2013‑400 du 16 mai 2013) (JORF n.o 113 de 17 de mayo de 2013, p. 8189, texto n.o 12).
(
11
)	Véase el artículo 2 del Decreto n.o 2009‑1603, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400, de 16 de mayo de 2013.
(
12
)	Véase la Ley n.o 2014‑344, de 17 de marzo de 2014, relativa al consumo (relative à la consommation) (JORF n.o 65 de 18 de marzo de 2014, p. 5400, texto n.o 1).
(
13
)	Artículo L. 445-3 del Código de la energía, en relación con el artículo L. 441-1 de dicho Código.
(
14
)	Véase el artículo 3 del Decreto n.o 2009-1603, de 18 de diciembre de 2009, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400, de 16 de mayo de 2013. A tenor del artículo 4 de dicho decreto, los costes con exclusión del abastecimiento comprenden, en particular, los costes de utilización de las redes de transporte de gas natural, de almacenamiento y de comercialización de los servicios prestados, incluido un margen comercial razonable. Véase asimismo el dictamen n.o 13-A-09 de la Autoridad francesa de la competencia (Autorité française de concurrence), de 25 de marzo de 2013, sobre un proyecto de Decreto relativo a las tarifas reguladas de venta del gas natural, p. 4.
(
15
)	Véase el artículo 3 del Decreto n.o 2009‑1603, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400.
(
16
)	Artículo 5 del Decreto n.o°2009‑1603, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400.
(
17
)	Ibidem.
(
18
)	Artículo 6 del Decreto n.o°2009‑1603, en su versión modificada por el Decreto n.o 2013‑400.
(
19
)	Véanse, en particular, las sentencias Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), relativa a la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (DO L 176, p. 37), y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570).
(
20
)	El Tribunal de Justicia acogió inicialmente esta interpretación en la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 18, en cuanto atañe a la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30/CE (DO L 176, p. 57). Posteriormente, señaló que esta interpretación y las indicaciones relativas a la admisibilidad de una intervención del Estado consistente en regular los precios, enunciadas en la sentencia Federutility y otros, son por completo igualmente extrapolables a la Directiva 2009/73 (véase la sentencia Comisión/Polonia, C‑36/14, EU:C:2015:570, apartados 45 y 53).
(
21
)	Véanse los considerandos 3, 5, 22, 33 y 44 de la Directiva 2009/73.
(
22
)	Véanse los artículos 3, apartados 1 y 4, 13, apartado 1, letra a), 34, apartados 2, 37, 40, letra a), y 48, apartado 3, letra a), de la Directiva 2009/73.
(
23
)	Véase, en este sentido, la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 18. Véase, asimismo, la sentencia Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 45.
(
24
)	Véase el apartado 35 de dicha sentencia. Véase también la sentencia Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 56.
(
25
)	Así, del informe anual de la actividad de la CRE correspondiente al ejercicio 2014 (p. 3) se desprende que, en 2014, el 67,5 % de todos los sitios residenciales (que representa el 68,7 % del consumo anualizado) y el 40,2 % de todos los sitios no residenciales (que representa el 10,4 % del consumo anualizado) recibían el servicio a las tarifas reguladas.
(
26
)	Véanse, en lo relativo a la Directiva 2003/55, la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 24 y, en cuanto atañe a la Directiva 2009/73, la sentencia Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartados 52 y 53. Véase también la nota 20 de las presentes conclusiones.
(
27
)	Véanse, en lo relativo a la Directiva 2003/55, las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 20 a 22 y 47, y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartados 51 y 52.
(
28
)	Véanse, en lo relativo a la Directiva 2003/55, la sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 33, y en cuanto atañe a la Directiva 2003/54, las sentencias Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 42, y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 51.
(
29
)	Sobre este concepto véanse las consideraciones formuladas por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en los puntos 53 a 55 de sus conclusiones presentadas el asunto Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
30
)	Véase la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 26 y la nota 20 de las presentes conclusiones.
(
31
)	Véase el artículo 1, primer guion, del Protocolo n.o 26.
(
32
)	El subrayado es mío.
(
33
)	A este respecto ha de observarse que en sus conclusiones presentadas en el asunto Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2009:640), punto 46, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer ya había señalado que la indeterminación de la Directiva 2009/73 respecto a la previsión de obligaciones de servicio público en aras del interés económico general revelaba la voluntad del legislador de la Unión de otorgar un amplio margen de maniobra a los Estados miembros. Esta apreciación ya se había formulado con respecto a la Directiva 2003/55. Ahora bien, dado que la Directiva 2009/73 no ha modificado en nada las disposiciones pertinentes de la Directiva 2003/55, esta afirmación resulta extrapolable a la Directiva 2009/73.
(
34
)	El Tribunal de Justicia ha señalado que esa disposición pretende conciliar el interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas como instrumento de política económica o social, con el interés de la Unión en la observancia de las normas sobre la competencia y en el mantenimiento de la unidad del mercado común. Véanse, en este sentido, las sentencias Albany (C‑67/96, EU:C:1999:430), apartado 103; Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 28, y Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 41.
(
35
)	Véanse las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 29 y jurisprudencia citada, y Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 50.
(
36
)	Véase el artículo 1, segundo guion, del Protocolo n.o 26.
(
37
)	A tenor de la segunda frase de dicho considerando «es importante que los requisitos de servicio público puedan interpretarse en el ámbito nacional, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales y en el respeto del Derecho [de la Unión]».
(
38
)	Véase la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 29 y 30.
(
39
)	Esta expresión ya ha sido utilizada por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en sus conclusiones presentadas en el asunto Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2009:640), punto 47.
(
40
)	Véanse las referencias a la doctrina contenidas en la nota 30 de las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2009:640).
(
41
)	Ibidem.
(
42
)	Así, en particular, en el asunto que dio lugar a la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), el Estado miembro había impuesto una obligación «referida al precio» —es decir, que tenía por objeto la imposición de una acción relativa al precio de suministro del gas— que estaba dirigida a perseguir el objetivo de interés económico general de la estabilidad de los precios con miras a garantizar la protección de los consumidores finales. Véase la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 20, 24 y 32. En el caso de autos, la obligación de servicio público versa sobre el precio pero, según las afirmaciones del Gobierno francés ante el órgano jurisdiccional remitente, está dirigida a la consecución de los objetivos de interés económico general de seguridad del suministro y de cohesión territorial.
(
43
)	Véase, en este sentido, en cuanto atañe al objetivo de protección del consumidor final, la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 32.
(
44
)	Considerandos 1, 8, 21, 22, 35, 40, 44, 47 y 55 y artículos 3, apartados 2, 5 y 7, 5, 6, 11, apartados 3, letra b), 5, letra b), 7 y 8, 13, apartado 2, 17, apartado 2, letra f), 22, apartado 1, 34, apartado 2, 36, apartado 1, letra a), 41, apartado 8, 48, apartado 3, letra b), y 52, apartados 1, letra d), 4 y 6 de la Directiva 2009/73.
(
45
)	Véanse, en particular, los considerandos 44 y 47 de la Directiva 2009/73.
(
46
)	Véanse las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 33, y, en este sentido, Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 42.
(
47
)	Véase la sentencia Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 56.
(
48
)	Sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 33 y 35, Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 75, y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 56.
(
49
)	Sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 36.
(
50
)	Sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 39, y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 60.
(
51
)	Véanse, en este sentido, las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartado 34, y Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 49.
(
52
)	La resolución de remisión cita el artículo L. 121‑46 del Código de la energía, que dispone que «los objetivos y los procedimientos que permiten garantizar el cumplimiento de las funciones de servicio público [...] serán objeto de contratos» celebrados entre el Estado y GDF Suez sobre la base de las funciones de servicio público que se le asignan, y que dichos contratos hará referencia, en particular, a las exigencias de servicio público en materia de seguridad del suministro. No obstante, aun mencionando tal disposición, el órgano jurisdiccional remitente no facilita información alguna sobre la existencia en sí de tales contratos. En concreto, por un lado, se ha afirmado ante el Tribunal de Justicia que el último contrato de servicio público expiró el 31 de diciembre de 2013 y que no fue renovado y, por otro lado, no existe ninguna indicación de que algún contrato de servicio público celebrado por el Estado francés y GDF Suez haya recogido la obligación de celebrar contratos de abastecimiento a largo plazo.
(
53
)	Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la Directiva 2004/67/CE del Consejo (DO L 295, p. 1).
(
54
)	El Gobierno francés observa que la CRE realiza cada año un análisis detallado del conjunto de los costes de abastecimiento de gas natural y de los costes con exclusión del abastecimiento, que, sobre la base del análisis de la CRE, los ministros de economía y de energía determinan la fórmula tarifaria y las modalidades de cálculo de los costes excluyendo el abastecimiento al menos una vez al año, y que cada uno de los suministradores modifica los baremos de sus tarifas con la periodicidad establecida mediante orden ministerial (véanse los puntos 14 a 18 de las presentes conclusiones).
(
55
)	Véase a este respecto las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205) y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartados 57 y 58.
(
56
)	Véase la sentencia Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 37 y 38.
(
57
)	En efecto, en un método de determinación del precio regulado en virtud del cual dicho precio se determina sobre la base de los costes íntegros, cada componente de los costes constituye necesariamente un componente del precio regulado.
(
58
)	Véanse las sentencias Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2010:205), apartados 39 a 43, y Comisión/Polonia (C‑36/14, EU:C:2015:570), apartado 60.
(
59
)	Véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer presentadas en el asunto Federutility y otros (C‑265/08, EU:C:2009:640), punto 81.
(
60
)	Véase, a este respecto, la sentencia Comisión/Francia (C‑220/07, EU:C:2008:354), apartado 31, en cuanto atañe al mecanismo de designación de las empresas encargadas de prestar un servicio universal de conformidad con la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) (DO L 108, p. 51).
(
61
)	Véase, en este sentido, la sentencia Enel Produzione (C‑242/10, EU:C:2011:861), apartado 86.