62021CC0068
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 5 mai 2022 (
1
)
Cauzele conexate C‑68/21 și C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
împotriva
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21),
cu participarea:
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„Procedură preliminară – Achiziții publice – Directiva 2014/25/UE – Articolele 60 și 62 – Specificații tehnice – Componente marca Iveco sau echivalente pentru autobuze – Dovada echivalenței – Directiva 2007/46/CE – Articolul 10 alineatul (2), articolul 19 alineatul (1), articolul 28 alineatul (1) și anexa IV – Omologare CE de tip – Componente – Necesitatea de a obține omologarea CE de tip pentru componentele menționate în unul dintre actele de reglementare enumerate în anexa IV”
1.
În Italia, două întreprinderi publice responsabile pentru prestarea de servicii de transport urban și interurban de călători în municipalitățile lor respective (Mantova și Brescia) au supus unei cereri de ofertă furnizarea de piese de schimb pentru autobuze. Piesele de schimb puteau fi atât piese originale marca Iveco, asemenea autovehiculelor, cât și echivalente.
2.
În urma atribuirii contractelor de furnizare, o întreprindere ofertantă care nu a fost selectată a introdus două acțiuni în care se dezbate aspectul dacă „piesele de schimb echivalente” trebuiau să dețină un certificat de omologare CE de tip în conformitate cu Directiva 2007/46/CE (
2
).
3.
Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) solicită să se stabilească, în primul rând, dacă este necesară omologarea în vederea furnizării de piese de schimb echivalente sau dacă este suficientă prezentarea, împreună cu oferta, a unei declarații de echivalență cu piesele de schimb originale omologate.
I. Cadrul juridic. Dreptul Uniunii
A.
Directiva 2007/46
4.
Articolul 1 („Obiectul”) subliniază:
„Prezenta directivă instituie un cadru armonizat, care cuprinde dispozițiile administrative și cerințele tehnice generale pentru omologarea tuturor vehiculelor noi care fac parte din domeniul său de aplicare, precum și a sistemelor, a componentelor și a unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective, cu scopul de a facilita înmatricularea, vânzarea și punerea în exploatare a acestora în interiorul Comunității.
De asemenea, prezenta directivă instituie dispoziții privind vânzarea și punerea în exploatare a pieselor și a echipamentelor destinate vehiculelor omologate în conformitate cu prezenta directivă.
Pentru a asigura aplicarea prezentei directive, cerințele tehnice specifice privind fabricația și funcționarea vehiculelor sunt prevăzute în acte de reglementare, a căror listă exhaustivă figurează în anexa IV la prezenta directivă.”
5.
Conform articolului 2 („Domeniul de aplicare”):
„(1)   Prezenta directivă se aplică omologării de tip a vehiculelor concepute și construite într‑una sau mai multe etape în scopul utilizării rutiere, precum și a sistemelor, a componentelor și a unităților tehnice separate concepute și construite pentru astfel de vehicule.
[…]”
6.
În conformitate cu articolul 3 („Definiții”):
„În sensul prezentei directive și al actelor de reglementare enumerate în anexa IV, dacă nu se specifică altfel în cuprinsul lor:
1.
«act de reglementare» înseamnă o directivă individuală sau un regulament individual sau un regulament CEE‑ONU anexat la Acordul revizuit din 1958;
2.
«directivă individuală sau regulament individual» înseamnă o directivă sau un regulament enumerate în partea I a anexei IV. Acest termen include și actele de punere în aplicare ale acestora;
3.
«omologare de tip» înseamnă procedura prin care un stat membru certifică faptul că un tip de vehicul, sistem, componentă sau unitate tehnică separată respectă dispozițiile administrative și cerințele tehnice aplicabile;
4.
«omologare națională de tip» înseamnă o procedură de omologare de tip prevăzută de legislația internă a unui stat membru, valabilitatea omologării fiind limitată la teritoriul statului membru respectiv;
5.
«omologare CE de tip» înseamnă procedura prin care un stat membru certifică faptul că un tip de vehicul, sistem, componentă sau unitate tehnică separată respectă dispozițiile administrative și cerințele tehnice aplicabile cuprinse în prezenta directivă sau în actele de reglementare enumerate la anexa IV sau XI;
[…]
24.
«componentă» înseamnă un dispozitiv care trebuie să corespundă cerințelor cuprinse într‑un act de reglementare și care este destinat să constituie un element al unui vehicul și care poate fi omologat independent de vehicul, atunci când actul de reglementare cuprinde dispoziții exprese în acest sens;
[…]”
7.
Articolul 7 („Proceduri care se aplică în cazul omologării CE de tip a sistemelor, a componentelor și a unităților tehnice separate”) prevede:
„(1)   Producătorul înaintează autorității de omologare cererea. Pentru un anumit tip de sistem, componentă sau unitate tehnică separată poate fi depusă o singură cerere, într‑un singur stat membru. Pentru fiecare tip care urmează a fi omologat se depune o cerere separată.
(2)   Cererea este însoțită de dosarul informativ, al cărui conținut este specificat de directivele sau regulamentele individuale.
[…]”
8.
Articolul 10 („Dispoziții speciale privind sistemele, componentele sau unitățile tehnice separate”) stabilește:
„[…]
(2)   Statele membre acordă o omologare CE de tip pentru o componentă sau unitate tehnică separată care respectă datele din dosarul informativ și respectă cerințele tehnice prevăzute în directiva individuală sau în regulamentul individual aplicabil, după cum se specifică în anexa IV.
[…]”
9.
Articolul 19 („Marca de omologare CE de tip”) arată:
„(1)   Producătorul unei componente sau unități tehnice separate care face sau nu parte dintr‑un sistem aplică fiecărei componente sau unități produse în conformitate cu tipul omologat marca de omologare CE de tip impusă de directiva individuală sau de regulamentul individual relevant.
(2)   În cazul în care nu este prevăzută aplicarea mărcii de omologare CE de tip, producătorul aplică cel puțin denumirea sa comercială sau marca producătorului, numărul tipului și/sau un număr de identificare.
(3)   Marca de omologare CE de tip este conformă cu apendicele la anexa VII.”
10.
Articolul 28 („Vânzarea și punerea în exploatare a componentelor și a unităților tehnice separate”) prevede:
„(1)   Statele membre permit vânzarea și punerea în exploatare a componentelor sau unităților tehnice separate dacă și numai dacă acestea sunt conforme cerințelor actelor de reglementare aplicabile și sunt marcate corespunzător, în conformitate cu articolul 19.
[…]”
11.
La articolul 46 („Sancțiunile”) se menționează:
„Statele membre determină sancțiunile aplicabile pentru nerespectarea dispozițiilor prezentei directive, în special a restricțiilor cuprinse sau care rezultă din articolul 31, și a actelor de reglementare enumerate în partea I a anexei IV și iau toate măsurile necesare pentru punerea în practică a acestora. […]”
12.
Anexa IV („Lista cerințelor pentru omologarea CE de tip a vehiculelor”) este formată din două părți: una conține lista „actelor de reglementare” (directive și regulamente individuale), iar cealaltă, după ce definește regulamentele CEE‑ONU („[cele la care] Comunitatea a aderat […] în calitate de parte la «Acordul de la Geneva din 1958 revizuit» al Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite, în temeiul Deciziei 97/836/CE a Consiliului [din 27 noiembrie 1997 (JO 1997, L 346, p. 78, Ediție specială, 11/vol. 16, p. 47)] sau al deciziilor ulterioare ale Consiliului, conform articolului 3 alineatul (3) din decizia menționată”), le enumeră.
B.
Directiva 2014/25/UE (
3
)
13.
Articolul 60 („Specificații tehnice”) arată:
„(1)   Specificațiile tehnice definite la punctul 1 din anexa VIII sunt stabilite în documentele achiziției. Specificațiile tehnice descriu caracteristicile pe care trebuie să le întrunească lucrările, serviciile sau produsele.
[…]
(2)   Specificațiile tehnice permit accesul egal al operatorilor economici la procedura de achiziție și nu au efectul de a crea obstacole nejustificate în calea deschiderii către concurență a achizițiilor publice.
(3)   Fără a aduce atingere normelor tehnice obligatorii de la nivel național, în măsura în care sunt compatibile cu legislația Uniunii, specificațiile tehnice se formulează în unul dintre următoarele moduri:
(a)
din punctul de vedere al cerințelor funcționale sau de performanță, incluzând caracteristici de mediu, cu condiția ca parametrii să fie suficient de exacți pentru ca ofertanții să poată stabili obiectul contractului și pentru ca entitățile contractante să poată atribui contractul;
(b)
făcând trimitere la specificații tehnice și, în ordinea preferinței, la standardele naționale care transpun standarde europene, la evaluări tehnice europene, specificații tehnice comune, standarde internaționale, alte sisteme de referință tehnice instituite de către organismele de standardizare europene sau – în lipsa oricărora dintre acestea – la standarde naționale, la agremente tehnice naționale sau specificații tehnice naționale referitoare la proiectarea, calcularea și execuția lucrărilor și la utilizarea produselor; fiecare trimitere este însoțită de mențiunea «sau echivalent»;
(c)
din punctul de vedere al cerințelor funcționale sau de performanță menționate la litera (a), făcând trimitere la specificațiile tehnice menționate la litera (b) ca mijloc de prezumție a conformității cu respectivele cerințe funcționale sau de performanță;
(d)
făcând trimitere la specificațiile tehnice menționate la litera (b) pentru unele caracteristici și făcând trimitere la cerințele funcționale sau de performanță menționate la litera (a) pentru alte caracteristici.
(4)   Cu excepția cazului în care acest lucru este justificat de obiectul contractului, specificațiile tehnice nu menționează un anumit producător, o anumită origine sau un anumit procedeu care caracterizează produsele sau serviciile furnizate de un anumit operator economic și nici nu se referă la o marcă, la un brevet, la un tip, la o origine sau la o producție specifică, care ar avea ca efect favorizarea sau eliminarea anumitor întreprinderi sau produse. O astfel de mențiune este autorizată, cu titlu excepțional, în cazul în care nu este posibilă o descriere suficient de exactă și inteligibilă a obiectului contractului în conformitate cu alineatul (3). Mențiunea respectivă este însoțită de cuvintele «sau echivalent».
(5)   În cazul în care o entitate contractantă utilizează opțiunea de a face trimitere la specificațiile tehnice menționate la alineatul (3) litera (b), aceasta nu respinge o ofertă pe motiv că lucrările, produsele sau serviciile oferite nu sunt conforme cu specificațiile tehnice la care se face trimitere, dacă ofertantul dovedește în oferta sa, prin orice mijloace adecvate, inclusiv prin mijloacele de probă prevăzute la articolul 62, că soluțiile propuse îndeplinesc într‑un mod echivalent cerințele definite în specificațiile tehnice.
6.   […]
În oferta sa, ofertantul dovedește, prin orice mijloace adecvate, inclusiv cele menționate la articolul 62, că produsele, serviciile sau lucrările conforme standardului satisfac cerințele funcționale sau de performanță ale entității contractante.”
14.
Articolul 62 („Rapoarte de încercare, certificare și alte mijloace de probă”) prevede:
„(1)   Entitățile contractante pot impune operatorilor economici obligația de a furniza un raport de încercare de la un organism de evaluare a conformității sau un certificat eliberat de un astfel de organism drept mijloc de probă care să ateste conformitatea cu cerințele sau criteriile stabilite în specificațiile tehnice, în criteriile de atribuire sau în condițiile de executare a contractului.
În cazul în care entitățile contractante solicită prezentarea unor certificate întocmite de un organism specific de evaluare a conformității, acestea acceptă și certificatele emise de alte organisme echivalente de evaluare a conformității.
[…]
(2)   Entitățile contractante acceptă și alte mijloace de probă adecvate decât cele menționate la alineatul (1), cum ar fi un dosar tehnic al producătorului, în cazul în care operatorul economic în cauză nu are acces la certificatele sau rapoartele de încercare menționate la alineatul (1) sau nicio posibilitate de a le obține în termenele stabilite, cu condiția ca lipsa accesului să nu fie imputabilă operatorului economic în cauză și cu condiția ca operatorul economic în cauză să dovedească că lucrările, produsele sau serviciile îndeplinesc cerințele sau criteriile care figurează în specificațiile tehnice, în criteriile de atribuire sau în condițiile de executare a contractului.
[…]”
II. Situațiile de fapt, procedurile și întrebările preliminare
A.
Atribuirile în litigiu
1. Cauza C‑68/21
15.
APAM Esercizio SpA, o întreprindere care își desfășoară activitatea în sectorul transportului public urban și interurban din Mantova (Italia), a publicat un anunț (
4
) cu privire la o procedură de cerere de ofertă deschisă pentru furnizarea bianuală de „piese de schimb originale Iveco sau echivalente pentru autobuz” (CIG 7602877C91), cu o valoare estimată de 710000 de euro.
16.
Articolul 5.1. („Tipologia pieselor de schimb”) din caietul de sarcini efectua o distincție între:
–
„piesele de schimb pentru siguranța autovehiculului și pentru protecția mediului”. În ceea ce le privește, „drept componente supuse testelor de omologare împreună cu vehiculul sau ca unități tehnice separate, [ar trebui] să se furnizeze numai componente originale sau echivalente omologate în mod legal în conformitate cu dreptul național (Codul rutier) și al Uniunii (Directiva 98/14/CE, Directiva 2007/46 și anexa IV la aceasta)”;
–
„piesele de schimb originale (sau de prim montaj)”;
–
„piesele de schimb echivalente (piese, componente, echipamente) de calitate identică cu cea a pieselor de schimb originale sau piese de o calitate cel puțin egală cu cea a componentelor utilizate la asamblarea vehiculului, produse conform specificațiilor tehnice și standardelor de producție specifice fabricantului piesei de schimb originale”.
17.
Articolul respectiv adăuga că, „în conformitate cu reglementarea Uniunii și cu dispozițiile legale în vigoare, piesele de schimb [echivalente] menționate pot fi fabricate de orice întreprindere care poate certifica în orice moment, în conformitate cu reglementările în vigoare (UNI‑CEI‑ENISO/IEC 17050), că piesele de schimb produse sunt de o calitate echivalentă cu cea a pieselor originale utilizate pentru asamblarea autovehiculelor în cauză”.
18.
Articolul 5.2 („Certificări și declarații”) din caietul de sarcini stabilea că ofertantul „trebuie să prezinte în cadrul cererii de ofertă și pentru piesa de schimb echivalentă propusă certificatul de conformitate sau o omologare specifică a piesei de schimb furnizate de producător sau de organismul de omologare sau de laboratorul de testare certificat în conformitate cu ISO 45000”.
19.
Articolul 15 („Documentația administrativă”) din caietul de sarcini impunea, la litera d), obligația de a prezenta „[…] documentația tehnică adecvată pentru fiecare piesă de schimb echivalentă propusă, însoțită de: […] un certificat de omologare de tip a produsului, în cazul în care este obligatoriu, eliberat de producătorul piesei de schimb echivalente propuse; un certificat de echivalență a produsului furnizat în raport cu produsul original (sau de prim montaj) corespunzător, care să ateste caracterul perfect substituibil, fără nicio adaptare, al piesei de schimb, al ansamblului sau al sistemului în care urmează să fie montată și caracteristicile de performanță care asigură funcționalitatea și siguranța regulate ale produsului în sistem, precum și o durată de viață identică, eliberat de producătorul piesei de schimb echivalente propuse”.
20.
La procedura de cerere de ofertă au participat trei ofertanți, printre care Iveco Orecchia SpA și Veneta Servizi International Srl unipersonale, căreia i s‑a atribuit contractul.
2. Cauza C‑84/21
21.
Brescia Trasporti SpA, o întreprindere care își desfășoară activitatea în sectorul transportului public urban și interurban din Brescia (Italia), a publicat un anunț (
5
) cu privire la o procedură de atribuire, cu o valoare de bază a contractului estimată la 2100000 de euro, pentru „furnizarea de piese de schimb pentru autobuzele Iveco echipate cu un motor Iveco – CIG 7680570EDB”.
22.
Articolul 1 („Definiții tehnice”) din documentul care conținea specificațiile tehnice ale cererii de ofertă făcea referire la trei tipuri de piese de schimb: „piese de schimb originale”, „piese de schimb originale de prim montaj” și „piese de schimb echivalente”.
23.
În conformitate cu articolul 1 alineatul 3, „piesele de schimb de calitate echivalentă cu originalul sunt piese de o calitate cel puțin egală cu cea a componentelor utilizate pentru construcția vehiculului, produse în conformitate cu specificațiile tehnice și cu standardele de producție specifice ale producătorului piesei de schimb”.
24.
Articolul 2 („Caracteristicile pieselor de schimb care fac obiectul furnizării […]”) din același document stabilea că ofertantul trebuia să indice, pentru fiecare piesă de schimb, dacă dorea să furnizeze o piesă de schimb originală, una de prim montaj sau una echivalentă.
25.
Articolul 3 („Documentele care trebuie să însoțească oferta”), în ceea ce privește „piesele de schimb de calitate echivalentă”, prevedea că oferta trebuie să fie însoțită, sub sancțiunea excluderii, de un „certificat eliberat de producătorul piesei de schimb care să ateste pentru fiecare piesă de schimb faptul că:
–
are o calitate suficientă pentru ca utilizarea ei să nu pună în pericol reputația rețelei autorizate;
–
este perfect interschimbabilă cu piesele de schimb originale, […] fără a fi necesară vreo adaptare a acesteia, a ansamblului sau a sistemului pe care urmează să fie montată […]”.
26.
Articolul 3 adăuga că „furnizorul trebuie să prezinte, în plus, certificatul de omologare a produsului, în cazul în care este obligatoriu. Pentru garniturile de frână, discurile și tamburii de frână, furnizorul trebuie să prezinte, pe lângă documentele menționate anterior, certificatul care atestă omologarea comunitară ECE R90”.
27.
La cererea de ofertă au participat Iveco Orecchia și VAR Srl, căreia i s‑a atribuit contractul.
B.
Procedurile naționale și întrebarea preliminară
28.
Iveco Orecchia a atacat cele două decizii de atribuire în fața Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sezione staccata di Brescia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia – secția Brescia), susținând în esență că:
–
ofertanții câștigători nu au dovedit, prin prezentarea unui certificat sau prin alte mijloace, omologarea componentelor impusă de documentele achiziției și de legislația relevantă;
–
cu titlu subsidiar, condițiile cererii de ofertă erau nelegale dacă erau interpretate în sensul că nu impuneau, în cazul în care era obligatoriu, prezentarea unui certificat de omologare eliberat de o autoritate competentă sau, în orice caz, dovada existenței acestei omologări.
29.
Instanța de prim grad de jurisdicție a respins cele două acțiuni introduse de Iveco Orecchia prin hotărârile din 25 iunie și din 26 august 2019, împotriva cărora întreprinderea respectivă a declarat apel în fața Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) (
6
).
30.
Potrivit Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) (
7
):
–
Piesele de schimb originale Iveco, ce fac obiectul contractului de furnizare, sunt omologate împreună cu vehiculul.
–
Vânzarea pieselor de schimb supuse omologării, în special dacă acestea pot compromite siguranța vehiculului și performanța de mediu, este posibilă numai dacă au fost omologate și autorizate de autoritatea de omologare.
–
Anexa IV la Directiva 2007/46 conține lista specifică și detaliată a categoriilor de componente pentru care există o reglementare relevantă și specifică privind omologarea lor.
–
Specificațiile tehnice prevedeau certificatul de omologare de tip, în cazurile în care era obligatoriu (
8
).
–
Având în vedere acești factori, trebuie să se decidă dacă este necesară omologarea componentelor care nu sunt originale, fabricate de un producător de astfel de componente.
–
Reglementarea aplicabilă, și anume Directiva 2007/46 și normele naționale de transpunere, pare să impună aceleași obligații de omologare producătorilor de vehicule (care omologhează vehiculul în ansamblul său și, procedând astfel, omologhează automat fiecare parte a sa) și producătorilor de componente.
–
Prin urmare, în cazul în care o piesă sau o componentă intră sub incidența dispozițiilor unui act de reglementare (precum anexa IV la Directiva 2007/46), aceasta poate fi introdusă pe piață numai dacă a fost omologată în prealabil.
–
Cu toate acestea, s‑ar putea argumenta de asemenea, astfel cum propun întreprinderile intimate, că nu ar trebui să se impună obligația ca ofertele de piese de schimb stabilite în tipologia din anexa IV menționată, depuse de alte entități decât producătorii de vehicule, să fie însoțite de aceleași documente tehnice care să justifice că au fost supuse testelor impuse pentru componentele originale omologate. Din această perspectivă, ar putea fi suficientă, ca alternativă la documentele respective, o certificare generică a echivalenței, care să ateste conformitatea piesei de schimb cu specificațiile tehnice prevăzute în caietul de sarcini și faptul că soluțiile propuse corespund cerințelor din caietul respectiv.
31.
În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) adresează două întrebări preliminare, dintre care o vom analiza doar pe prima, conform instrucțiunilor Curții. Aceasta are următorul conținut:
„Faptul că, în ceea ce privește în mod special furnizarea prin intermediul unui contract de achiziții publice a unor piese de schimb pentru autobuze destinate serviciului public, autorității contractante i se permite să accepte piese de schimb destinate unui vehicul determinat, realizate de alt fabricant decât producătorul vehiculului și, așadar, neomologate împreună cu vehiculul, care fac parte din unul dintre tipurile de componente menționate de reglementările tehnice enumerate în anexa IV (Lista cerințelor pentru omologarea CE de tip a vehiculelor) la directiva amintită anterior și care sunt oferite în cadrul unei proceduri de cerere de ofertă fără a fi însoțite de certificatul de omologare de tip și fără vreo informație privind omologarea efectivă, ci dimpotrivă, întemeindu‑se pe premisa că omologarea de tip nu ar fi necesară, fiind suficientă doar o declarație de echivalență cu piesele de schimb originale omologate dată de ofertant, este conform cu dreptul Uniunii și în special cu dispozițiile Directivei 2007/46/CE (prevăzute la articolele 10, 19 și 28 din directiva comunitară menționată), precum și cu principiile egalității de tratament și imparțialității, concurenței depline și bunei administrări?”
III. Procedura în fața Curții
32.
Cererile de decizie preliminară au fost înregistrate la grefa Curții la 3 și, respectiv, la 11 februarie 2021.
33.
Au depus observații scrise Iveco Orecchia, Brescia Trasporti SpA, Var Srl, Veneta Servizi International Srl unipersonale, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio SpA, guvernul italian și Comisia Europeană. Toate acestea, cu excepția Di Pinto & Dalessandro SpA, au intervenit în ședința care a avut loc la 10 martie 2022.
IV. Analiză
A.
Observație introductivă
34.
Deși instanța de trimitere solicită numai interpretarea articolelor 10, 19 și 28 din Directiva 2007/46, nu se poate ignora faptul că litigiile se referă la contracte de furnizare care au fost atribuite prin intermediul unei proceduri supuse cerințelor Directivei 2014/25.
35.
Astfel, după cum arată Comisia și astfel cum s‑a subliniat în ședință, atribuirile în litigiu au fost realizate fiecare de entități care își desfășoară activitatea în sectorul transportului urban și interurban, al cărui regim este reglementat de Directiva 2014/25.
36.
Atât ordonanțele de trimitere, cât și unele dintre observațiile scrise fac referire la Directiva 2014/24/UE (
9
). Totuși, nu considerăm că aceasta este norma de referință corespunzătoare.
37.
Astfel cum am menționat, în cauzele respective, obiectul contractelor supuse cererii de ofertă consta în furnizarea de piese de schimb pentru autobuze în cadrul prestării serviciului public de transport. Contractele respective intră sub incidența Directivei 2014/25, deoarece sunt accesorii în raport cu „activitățil[e] legate de punerea la dispoziție sau exploatarea rețelelor destinate să furnizeze un serviciu public în domeniul transportului cu […] autobuzul […]”, la care se referă articolul 11 din aceasta.
38.
Serviciile de transport sunt incluse în mod explicit în domeniul de aplicare al Directivei 2014/25, în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) din aceasta.
39.
În orice caz, articolele din Directiva 2014/25 relevante în speță (articolele 60 și 62) sunt echivalente cu dispozițiile corespunzătoare ale Directivei 2014/24 (articolele 42 și 44).
B.
Prima întrebare preliminară
40.
Problema ridicată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) are contururi bine delimitate: acesta solicită să se stabilească dacă o autoritate contractantă poate accepta componente de schimb pentru autobuze atunci când, în mod cumulativ:
–
aceste componente se încadrează în una dintre categoriile enumerate în anexa IV la Directiva 2007/46;
–
au fost realizate de alt producător decât cel al autobuzului și, așadar, nu au fost omologate împreună cu acesta;
–
nu sunt însoțite de certificatul de omologare sau de vreo altă indicație cu privire la omologarea efectivă a acestora, pornindu‑se de la premisa că o astfel de omologare nu este necesară și că este suficientă o declarație de echivalență (cu componenta originală) emisă de ofertantul însuși.
41.
Pentru a răspunde la această întrebare, vom analiza mai întâi normele Uniunii privind omologarea autovehiculelor, precum și a sistemelor, a componentelor și a unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective. Vom face apoi referire la diferențele dintre omologare și echivalență și, în final, la efectele Directivei 2014/25 asupra acestor cauze.
1. Omologarea vehiculelor și a componentelor lor
42.
Directiva 2007/46 are drept obiectiv „înlocuirea sistemelor de omologare ale statelor membre cu o procedură de omologare comunitară bazată pe principiul armonizării complete” (
10
).
43.
Articolul 1 din Directiva 2007/46, în definiția obiectului acesteia, se referă la instituirea „un[ui] cadru armonizat, care cuprinde dispozițiile administrative și cerințele tehnice generale pentru omologarea” atât a vehiculelor noi care fac parte din domeniul său de aplicare, cât și a sistemelor, a componentelor și a unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective.
44.
În același context se instituie „[…] dispoziții privind vânzarea și punerea în exploatare a pieselor și a echipamentelor destinate vehiculelor omologate în conformitate cu prezenta directivă”.
45.
Directiva 2007/46 introduce noțiunea de „omologare de tip” (
11
), care este diferită de omologarea individuală. Omologarea de tip poate fi atât „națională”, care este valabilă doar pe teritoriul unui stat membru, cât și „omologare CE de tip”. Aceasta din urmă certifică conformitatea cu „dispozițiile administrative și cerințele tehnice aplicabile cuprinse în […] directivă sau în actele de reglementare enumerate la anexa IV sau XI” (
12
).
46.
Întrebarea preliminară se referă, astfel cum am arătat, numai la categoriile de componente (
13
) menționate în actele de reglementare (
14
) enumerate în anexa IV la Directiva 2007/46.
47.
Omologarea CE de tip a componentelor poate fi efectuată atât împreună cu vehiculul nou, cât și separat (
15
). În conformitate cu articolul 3 punctul 24 din Directiva 2007/46, o componentă care este destinată să constituie un element al unui vehicul poate fi omologată independent de acesta.
48.
În vederea omologării CE de tip a componentelor separate, se urmează o procedură care este reglementată la articolul 7 din Directiva 2007/46, ale cărei dispoziții specifice sunt stabilite la articolul 10. Conform alineatului (2) al acestui din urmă articol, „[s]tatele membre acordă o omologare CE de tip pentru o componentă […] care […] respectă cerințele tehnice prevăzute în directiva individuală sau regulamentul individual aplicabil, după cum se specifică în anexa IV”.
49.
Din articolul 10 alineatul (2), din articolul 19 și din articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2007/46 rezultă – deși nu atât de clar pe cât ar fi de dorit – că componentele vehiculului enumerate în anexa IV la aceasta sunt supuse, în principiu, omologării.
50.
Astfel, este semnificativ faptul că, în conformitate cu articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2007/46, statele membre permit vânzarea și punerea în exploatare doar a componentelor omologate. Cu alte cuvinte, componentele care „sunt conforme cerințelor actelor de reglementare aplicabile [cele enumerate în anexa IV] și sunt marcate corespunzător, în conformitate cu articolul 19”.
51.
Pentru a verifica dacă componentele (originale sau nu) ale unui vehicul sunt conforme cu cerințele tehnice stabilite în actele de reglementare enumerate în anexa IV, instrumentul ales de Directiva 2007/46 este tocmai omologarea, iar nu altul. În opinia noastră, aceasta este interpretarea cea mai adecvată a articolului 10 alineatul (2) din directiva respectivă, citit în lumina actelor de reglementare menționate în anexa IV.
52.
Cu toate acestea, există posibilitatea (astfel cum a subliniat VAR în observațiile sale scrise și după cum au confirmat Comisia și guvernul italian în ședință) ca, în temeiul acelorași acte de reglementare, o anumită componentă să fie scutită de obligația de omologare. În acest caz, nu va fi necesar să se prezinte certificatul de omologare, care este obligatoriu pentru celelalte componente enumerate în lista din anexa IV.
53.
Această posibilitate este prevăzută la articolul 19 alineatul (2) din Directiva 2007/46: „În cazul în care nu este prevăzută aplicarea mărcii de omologare CE de tip, producătorul [componentei] aplică cel puțin denumirea sa comercială sau marca producătorului, numărul tipului și/sau un număr de identificare”.
54.
Prin urmare, în afară de această împrejurare, componentele menționate în unul dintre actele de reglementare enumerate în anexa IV la Directiva 2007/46 nu vor putea fi comercializate dacă nu au obținut în prealabil omologarea CE de tip. În lipsa acesteia, astfel cum am arătat, nu este autorizată vânzarea și punerea lor în exploatare.
55.
Această cerință este legată de imperative de siguranță privind circulația vehiculelor, în considerarea cărora este necesară omologarea pieselor de schimb (nu a tuturor) (
16
). Astfel, omologarea CE de tip devine o condiție prealabilă privind caracterul adecvat, care vizează nu numai canalele de introducere prin intermediul achizițiilor publice, ci și orice modalitate de introducere pe piață.
56.
Este irelevant dacă componentele sunt fabricate de titularul mărcii sau de un producător de piese de schimb, precum și dacă acestea urmează să fie instalate pe un vehicul nou sau pe unul de ocazie. Prin urmare, nu poate fi vorba despre o discriminare față de producătorii de piese de schimb echivalente: în cazul componentelor care fac obiectul omologării CE de tip, atât piesele echivalente, cât și cele originale sunt supuse aceluiași regim (
17
).
57.
Plecând de la această premisă, pentru a răspunde la prima parte a primei întrebări preliminare, trebuie să se afirme că:
–
În principiu, o autoritate contractantă nu poate accepta, fără certificatul de omologare de tip, piese de schimb menționate în actele de reglementare enumerate în anexa IV la Directiva 2007/46 atunci când aceste acte prevăd omologarea pentru piesele respective.
–
Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, având în vedere piesele de schimb concrete care făceau obiectul cererii de ofertă, dacă acestea erau supuse omologării obligatorii în temeiul actelor de reglementare menționate.
2. Omologare și echivalență
58.
În a doua parte a primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în ipoteza la care face referire, ar fi suficientă o declarație de echivalență cu originalul omologat emisă de ofertantul însuși.
59.
Noțiunile de omologare și de echivalență au semnificații proprii, care nu coincid:
–
Omologarea reprezintă o tehnică de control, efectuată de o autoritate, de un organism sau de o entitate aflată sub auspiciile sale, care certifică faptul că un vehicul (sau, în speță, componentele sale) respectă anumite cerințe normative și cerințe tehnice.
–
(Declarația de) echivalență se limitează la compararea obiectivă a anumitor produse, indiferent dacă acestea au fost sau nu omologate anterior.
60.
Astfel cum am arătat deja, omologarea constituie o condiție pentru introducerea pe piață a componentelor vehiculelor care trebuie să respecte specificații tehnice foarte detaliate. Aceasta are la bază cerințe imperative de siguranță, care nu pot fi eludate atunci când este vorba despre circulația vehiculelor pe drumurile publice.
61.
Echivalența (în speță, a pieselor de schimb de la producători diferiți, care îndeplinesc aceeași funcție) se referă mai degrabă la caracteristicile similare sau diferite ale produselor comparate.
62.
Testele privind cele două condiții nu sunt interschimbabile. O componentă omologată poate să nu fie echivalentă cu cea solicitată de autoritatea contractantă și viceversa, o componentă neomologată poate fi echivalentă din punct de vedere material cu originalele prevăzute în specificațiile tehnice aferente cererii de ofertă.
63.
S‑ar putea considera că faptul că două piese de schimb, una omologată și una neomologată, sunt de calitate echivalentă și interschimbabile presupune că ambele îndeplinesc cerințele tehnice pentru a trece de controlul omologării. Cu toate acestea, apreciem că Directiva 2007/46 nu permite o astfel de prezumție. Atunci când sunt în joc siguranța rutieră și protecția mediului, este necesar un control din partea unui terț (autoritatea sau organismul de omologare în conformitate cu proceduri și teste specifice) pentru fiecare prototip, cu excepția cazului în care un act de reglementare prevede că acesta nu se impune.
64.
Nu considerăm că piesele de schimb sunt exceptate de la controlul omologării (și că sunt supuse numai declarației de echivalență) doar pentru că urmează să fie montate pe un vehicul care a fost deja utilizat. Faptul că sunt destinate să fie încorporate în acesta (prin definiție, a posteriori) nu le face automat mai sigure, așa cum par să înțeleagă unele părți din litigiu.
65.
Clauzele care reglementau cele două atribuiri în discuție în aceste litigii erau conforme cu acest criteriu: pentru piesele de schimb echivalente supuse omologării, ofertantul trebuie să prezinte, sub sancțiunea excluderii ofertei sale, certificatul de omologare.
66.
Prin urmare, nu este posibil, în ceea ce privește acest tip specific de piese de schimb, să se accepte, ca alternativă la prezentarea certificatelor de omologare, o simplă declarație unilaterală a ofertantului prin care să se ateste echivalența pieselor de schimb cu componentele originale.
67.
Astfel, pentru piesele de schimb supuse omologării obligatorii, nu este suficientă declarația de echivalență cu piesa de schimb originală omologată emisă de ofertant.
68.
Trebuie să se analizeze dacă această interpretare a Directivei 2007/46 este compatibilă cu principiile și cu dispozițiile Directivei 2014/25.
3. Efectele Directivei 2014/25
69.
Entitățile contractante au obligația de a defini, în caietele de sarcini pe care le publică, caracteristicile lucrărilor, ale serviciilor sau ale bunurilor pe care intenționează să le cumpere în cadrul procedurii de achiziții publice. Aceste caracteristici le pot include pe cele care corespund „specificațiilor tehnice” ale produselor sau serviciilor respective.
70.
Astfel cum am avut deja ocazia să precizăm, „[d]escrierea părtinitoare a acestor specificații tehnice poate reprezenta cel puțin un «obstacol de intrare» important pentru anumiți ofertanți și, în cazuri extreme, poate determina în prealabil (chiar în mod fraudulos) alegerea finală a ofertantului, dacă sunt stipulate caracteristici ale produselor sau serviciilor pe care numai acesta poate să le ofere” (
18
).
71.
Preocuparea pentru prevenirea practicilor nelegale și dorința de a „permit[e] ca achizițiile publice să fie deschise concurenței” au determinat legiuitorul Uniunii să instituie dispoziții normative în acest domeniu, astfel încât să fie posibilă „prezentarea unor oferte care să reflecte diversitatea soluțiilor tehnice, a standardelor și a specificațiilor tehnice de pe piață, inclusiv a celor definite pe baza criteriilor de performanță legate de ciclul de viață și de sustenabilitatea procesului de producție a lucrărilor, a produselor și a serviciilor” (
19
).
72.
Această aspirație este reflectată la articolul 60 alineatul (2) din Directiva 2014/25: „Specificațiile tehnice permit accesul egal al operatorilor economici la procedura de achiziție și nu au efectul de a crea obstacole nejustificate în calea deschiderii către concurență a achizițiilor publice”.
73.
Așadar, ca regulă, „specificațiile tehnice ar trebui elaborate în așa fel încât să se evite restrângerea în mod artificial a concurenței prin cerințe care favorizează un anumit operator economic, în sensul că preiau caracteristicile esențiale ale produselor, serviciilor sau lucrărilor oferite în mod obișnuit de acel operator economic. Elaborarea specificațiilor tehnice în termeni de cerințe de performanță și funcționale permite, în general, îndeplinirea acestui obiectiv în cel mai bun mod posibil” (
20
).
74.
Cu toate acestea, în mod excepțional, articolul 60 alineatul (4) din Directiva 2014/25 permite „[să se facă] referire la o marcă, la un brevet, la un tip, la o origine sau la o producție specifică”. Totuși, această posibilitate, care privilegiază anumiți producători, este atenuată de obligația ca referirea să fie întotdeauna însoțită de cuvintele „sau echivalent” (
21
).
75.
Este în concordanță cu principiile prevăzute la articolul 60 alineatul (2) din Directiva 2014/25 faptul că alineatul (5) al aceluiași articol și articolul 62 alineatul (2) reglementează posibilitatea de a demonstra respectarea specificațiilor tehnice, atunci când trebuie să se dovedească echivalența pieselor de schimb, în mod deschis și flexibil, „ceea ce înseamnă că utilizarea oricărui mijloc corespunzător este autorizată” (
22
).
76.
În prezenta cauză, contractele aveau ca obiect furnizarea de piese de schimb, care puteau fi atât piese originale Iveco, cât și echivalente. Or, în cazul pieselor de schimb supuse cerinței de omologare, certificatul care atestă omologarea nu era opțional, deoarece, în lipsa lui, respectivele piese de schimb (originale sau echivalente) nu puteau să fie furnizate de un ofertant, întrucât nu îndeplineau o condiție esențială pentru comercializarea lor.
77.
Directiva 2014/25 reglementează proba specificațiilor tehnice fără să facă referire la omologarea bunurilor care fac obiectul furnizării. Este logic să fie așa, deoarece cerința de omologare va depinde de tipul de furnizare care se va achiziționa (
23
), iar sectoarele vizate de directiva respectivă sunt foarte eterogene.
78.
Or, chiar dacă obiectul Directivei 2014/25 este de a garanta o deschidere mai mare către concurență a achizițiilor publice, acesta nu poate ignora cerințele imperative impuse de alte norme ale dreptului Uniunii.
79.
Astfel se arată în considerentul (56) al Directivei 2014/25: „[n]icio dispoziție a […] directivei nu ar trebui să împiedice impunerea sau aplicarea de măsuri necesare pentru protejarea […] siguranței […], a sănătății, a vieții oamenilor și a animalelor sau pentru conservarea vieții plantelor sau aplicarea altor măsuri de mediu”.
80.
Prin urmare, Directiva 2014/25 nu „trebuie să împiedice” aplicarea Directivei 2007/46, deoarece aceasta din urmă are drept obiectiv „[…] asigurarea unui nivel ridicat de siguranță rutieră, de protecție a sănătății, a mediului, de eficiență energetică și de protecție împotriva utilizării neautorizate” (
24
). Având în vedere că Directiva 2007/46 impune, tocmai în vederea îndeplinirii acestor obiective, omologarea anumitor piese de schimb pentru vehicule, cerința respectivă devine imperativă și nu poate fi eludată prin trimitere la Directiva 2014/25.
81.
După cum susține Comisia (
25
), din criteriul respectiv se inspiră alte norme privind funcționarea pieței interne, prin intermediul cărora legiuitorul Uniunii a subliniat prevalența lex specialis (precum, de exemplu, cea care reglementează circulația autovehiculelor) față de dispozițiile generale privind libera circulație a mărfurilor.
82.
În orice caz, obligația de omologare a pieselor de schimb nu este incompatibilă cu deschiderea achizițiilor publice către concurență. În vederea protecției sale, articolul 38 alineatul (1) din Directiva 2007/46 facilitează accesul la producția de componente separate pentru concurenții producătorului de vehicule. Acesta din urmă trebuie să le pună la dispoziție datele relevante, „inclusiv, după caz, schițele care figurează în anexa sau apendicele la un act de reglementare și care sunt necesare pentru omologarea CE de tip a componentelor […] separate”.
V. Concluzie
83.
În temeiul considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă la prima întrebare preliminară adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
„Articolul 10 alineatul (2), articolul 19 alineatul (1) și articolul 28 alineatul (1) din Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective trebuie interpretate în sensul că, atunci când, în cadrul unei cereri de ofertă privind un contract de achiziții publice pentru furnizarea de piese de schimb pentru autobuze destinate serviciului public de transport se autorizează oferta de piese de schimb echivalente a căror omologare este obligatorie în temeiul unuia dintre actele de reglementare enumerate în anexa IV la directiva menționată, ofertanții trebuie să prezinte certificatul de omologare CE de tip, fără a fi suficientă, în acest scop, prezentarea doar a unei declarații de echivalență.”
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective (Directivă‑cadru) (JO 2007, L 263, p. 1). Aceasta a fost înlocuită de Regulamentul (UE) 2018/858 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2018 privind omologarea și supravegherea pieței autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și ale sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 715/2007 și (CE) nr. 595/2009 și de abrogare a Directivei 2007/46/CE (JO 2018, L 151, p. 1). Regulamentul 2018/858 nu este aplicabil ratione temporis în prezentele litigii.
(
3
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243).
(
4
)	Anunț publicat în suplimentul la JO dedicat achizițiilor publice din Europa din 21 august 2018 (referință 2018/S 159-365946).
(
5
)	Anunț publicat în suplimentul la Jurnalul Oficial dedicat achizițiilor publice din Europa din 13 noiembrie 2018 (referință 2018/S 218-500319).
(
6
)	Prin hotărârea din 26 august 2019, instanța de prim grad de jurisdicție a respins primul motiv al acțiunii introduse de Iveco Orecchia printre altele pe baza faptului că Iveco Orecchia nu a indicat în mod concret care dintre piesele de schimb furnizate de Brescia Trasporti SpA ar trebui să fie însoțite de certificatul de omologare.
(
7
)	Punctele VIII.1, VIII.2 și VIII.4 din cele două ordonanțe de trimitere.
(
8
)	Conform ordonanței de trimitere în cauza C‑84/21, „în cadrul cererii de ofertă în litigiu, specificațiile tehnice impuneau certificatul de omologare, în cazurile în care era obligatoriu, iar în ceea ce privește discurile și tamburii de frână echivalenți, acestea făceau trimitere expresă la articolul 34 din Directiva 2007/46 (care, la rândul său, face trimitere la Regulamentele CEE prevăzute în scopul omologării CE)”.
(
9
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
(
10
)	Considerentul (2).
(
11
)
(
12
)	Articolul 3 punctul 5 din Directiva 2007/46.
(
13
)	Sunt excluse, așadar, sistemele și unitățile tehnice separate.
(
14
)	Articolul 3 punctul 1 din Directiva 2007/46 prevede că „act de reglementare” înseamnă „o directivă individuală sau un regulament individual sau un regulament CEE [Comisia Economică pentru Europa]‑ONU anexat la Acordul revizuit din 1958” la care [„Comunitatea a aderat în calitate de parte la «Acordul de la Geneva din 1958 revizuit» al Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite, în temeiul Deciziei 97/836/CE a Consiliului” (titlul II din anexa IV la directiva‑cadru)]. Conform articolului 34 alineatul (1) din Directiva 2007/46, „[r]egulamentele CEE‑ONU la care a aderat Comunitatea și care sunt enumerate în partea I a anexei IV […] fac parte din omologarea CE de tip a vehiculelor în aceleași condiții ca directivele sau regulamentele individuale”.
(
15
)	În aceste litigii, piesele de schimb pentru autobuz nu sunt omologate împreună cu vehiculul, ci separat de acesta.
(
16
)	Prin urmare, articolul 46 din Directiva 2007/46 obligă statele membre să determine „sancțiunile aplicabile pentru nerespectarea dispozițiilor prezentei directive […] și a actelor de reglementare enumerate în partea I a anexei IV și [să ia] toate măsurile necesare pentru punerea în practică a acestora”.
(
17
)	În observațiile sale scrise (punctul 15 din originalul în limba italiană), VAR afirmă că „nu a susținut niciodată că […] omologarea unei piese de schimb echivalente cu o componentă supusă omologării obligatorii «nu ar fi necesară» și nici că, în acest caz, omologarea ar putea fi înlocuită cu o «declarație de echivalență cu originalul omologat, prezentată de ofertant»”.
(
18
)	Concluziile prezentate în cauza VAR și ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135, punctul 2).
(
19
)	Considerentul (83) al Directivei 2014/25.
(
20
)	Ibidem.
(
21
)	La punctul 33 și următoarele din Concluziile prezentate în cauza VAR și ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135), am examinat mai pe larg jurisprudența Curții cu privire la „[i]ncluderea, în anunțurile de participare sau în caietul de sarcini, a specificațiilor tehnice care fac referire la o anumită marcă”.
(
22
)	Hotărârea din 12 iulie 2018, VAR și ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568, punctul 33).
(
23
)	În multe contracte de furnizare nu vor exista norme ale Uniunii care să reglementeze omologarea produselor. În schimb, în prezentele cauze, având în vedere că cererea de ofertă viza piese de schimb pentru vehicule care fac obiectul unui cadru armonizat, se aplică o reglementare strictă care prevede omologarea, cu excepția cazului în care actul de reglementare corespunzător din anexa IV la Directiva 2007/46 o exclude pentru unele dintre ele.
(
24
)	Considerentul (3) al Directivei 2007/46.
(
25
)	Punctul 42 și nota de subsol 37 din observațiile sale scrise, în care citează considerentul (5) al Regulamentului (CE) nr. 765/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 iulie 2008 de stabilire a cerințelor de acreditare și de supraveghere a pieței în ceea ce privește comercializarea produselor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 339/93 (JO 2008, L 218, p. 30). Conform considerentului menționat, „[c]adrul pentru supravegherea pieței instituit în temeiul prezentului regulament ar trebui să completeze și să consolideze dispozițiile existente în legislația comunitară de armonizare care se referă la supravegherea pieței și aplicarea unor astfel de dispoziții. Cu toate acestea, în conformitate cu principiul lex specialis, prezentul regulament ar trebui să se aplice numai în măsura în care nu există dispoziții specifice cu același obiectiv, de aceeași natură sau cu aceleași efecte în alte norme, existente sau viitoare, din legislația comunitară de armonizare. Se pot constata exemple în următoarele sectoare: precursorii drogurilor, aparatura medicală, produsele medicamentoase de uz uman și veterinar, autovehiculele și aviația. Prin urmare, dispozițiile corespondente din prezentul regulament ar trebui să nu se aplice domeniilor care intră sub incidența unor astfel de dispoziții specifice” (sublinierea noastră).