62003CC0189_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V tomto právním sporu se jedná o řízení o nesplnění povinnosti státem, ve kterém Komise vytýká Nizozemskému království, že jeho vnitrostátní právní správní předpisy, které se týkají soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby, porušují zásadu volného pohybu služeb a nejsou rovněž v souladu s ustanoveními práva Společenství o vzájemném uznávání odborného vzdělávání a přípravy.
2. V podstatě se při tom jedná o otázku, zda činnost zahraničních podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby může podléhat předchozímu udělení povolení nizozemských orgánů, zda je možno požadovat, aby vedoucí pracovníci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby rovněž získali povolení, zda další zaměstnanci těchto podniků musejí mít diplom vydaný nizozemskou institucí a zda jim může být uložena povinnost nosit při sobě nizozemský průkaz totožnosti. Účastníci řízení se v tomto ohledu přou zejména o to, zda nizozemské právo dostatečně umožňuje zohlednění požadavků již splněných v členském státě původu a odborné kvalifikace získané v členském státě původu.
3. Tento právní spor obsahově souvisí s celou řadou řízení o nesplnění povinnosti státem, která se týkají činnosti soukromých bezpečnostních služeb a ve kterých již byly vydány rozsudky proti Španělskému království(2), Belgickému království(3), Italské republice(4) a naposledy proti Portugalské republice(5) .
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
4. Právní rámec Společenství projednávaného případu tvoří článek 49 ES. Odstavec 1 tohoto ustanovení zní:
„Podle následujících ustanovení jsou zakázána omezení volného pohybu služeb uvnitř Společenství pro státní příslušníky členských států, kteří podnikají v jiném státě Společenství, než se nachází příjemce služeb.“
B – Vnitrostátní právo
5. Z nizozemského práva má význam Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (zákon o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby, dále jen „zákon o bezpečnostních službách“) ze dne 24. října 1997 a Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus ze dne 3. března 1999(7) (prováděcí nařízení týkající se soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby, dále jen „nařízení o bezpečnostních službách“). Oba právní akty byly doplněny správním oběžníkem ze dne 16. března 1999, Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. Článek 2 odst. 1 zákona o bezpečnostních službách zakazuje činnost soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby s výhradou povolení; povolení uděluje příslušný ministr. Článek 2 odst. 2 tohoto zákona kromě toho stanoví:
„Náš ministr může udělit výjimku z tohoto zákazu [...], jestliže povaha činností nevyžaduje použití pravidel stanovených články 6 až 10 nebo na jejich základě. Tato výjimka může být spojena s podmínkami.“
7. Z čl. 7 odst. 1 zákona o bezpečnostních službách vyplývá, že přijetí vedoucích pracovníků soukromými podniky poskytujícími bezpečnostní služby vyžaduje rovněž povolení příslušného ministra.
8. Článek 9 odst. 8 zákona o bezpečnostních službách ukládá soukromým podnikům poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby dbát na to, aby při výkonu odpovídajících činností nosili jejich zaměstnanci průkaz totožnosti ( legitimatiebewijs ) vydaný podle vzoru stanoveného příslušným ministrem. Tento průkaz osvědčuje, jak to vyplývá z ustanovení čl. 7 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách ve spojení s čl. 13 odst. 2 nařízení o bezpečnostních službách, že podnik získal správní povolení nezbytné k zaměstnávání držitele průkazu.
9. Konečně v souladu s článkem 8 zákona o bezpečnostních službách stanoví příslušný ministr pro některé druhy činností rovněž požadavky na kvalifikaci zaměstnanců soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby mohou pověřit výkonem svých úkolů pouze osoby, které splňují příslušné požadavky na kvalifikaci. V čl. 8 odst. 2 druhé větě tohoto zákona se znovu opakuje:
„Náš ministr může z tohoto ustanovení udělit výjimku.“
10. Článek 8 zákona o bezpečnostních službách upřesňuje mimo jiné články 5 a 11 nařízení o bezpečnostních službách. Článek 5 odst. 1 nařízení o bezpečnostních službách stanoví, že soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby mohou pověřit těmito službami pouze osoby, které jsou držiteli zvláštního diplomu, vydaného dvěma nizozemskými institucemi, totiž diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker, vydaného Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties a Stichting Ecabo . Článek 5 odst. 5 nařízení o bezpečnostních službách uznává některé další diplomy za rovnocenné výše uvedenému diplomu, přičemž tyto diplomy jsou rovněž všechny vydávány nizozemskými institucemi.
11. Článek 11 odst. 1 nařízení o bezpečnostních službách kromě toho stanoví, že soukromé podniky poskytující bezpečnostní služby mohou svěřit montáž a údržbu poplašných zařízení pouze osobám, které jsou držiteli diplomu uznaného příslušným ministrem. Odstavec 2 tohoto předpisu uvádí celkem čtyři diplomy takto uznané, přičemž všechny jsou vydávány nizozemskými institucemi.
III – Skutkové okolnosti a postup před zahájením soudního řízení
12. Dopisem ze dne 8. listopadu 2000 upozornila Komise nizozemské orgány, že podle jejího názoru jsou nizozemské právní a správní předpisy vztahující se k soukromým podnikům poskytujícím bezpečnostní a detektivní služby neslučitelné s článkem 49 ES a se směrnicemi 89/48/EHS(9) a 92/51/EHS(10) . Odvolávala se v tomto ohledu zejména na následující čtyři hlediska:
– podmínku vyžadující, aby soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby se sídlem v jiném členském státě získaly předem za poplatek povolení nizozemských orgánů, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou těmto podnikům již uloženy v jejich státě původu (články 2 a 3 zákona o bezpečnostních službách),
– podmínku vyžadující, aby vedoucí pracovníci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby byli držiteli povolení, které je rovněž předmětem poplatku (čl. 7 odst. 1 a odst. 2 zákona o bezpečnostních službách),
– podmínku vyžadující, aby zaměstnanci těchto podniků v případě svého dočasného vyslání do Nizozemska byli držiteli průkazu totožnosti ( legitimatiebewijs ) vydaného nizozemskými orgány [čl. 6 písm. e) zákona o bezpečnostních službách a článek 13 nařízení o bezpečnostních službách], jakož i
– podmínku vyžadující, aby zaměstnanci těchto podniků získali diplom vydávaný nizozemskou institucí a aby montéři poplašných zařízení měli zvláštní kvalifikaci, aniž by zohledňovala kvalifikaci, kterou již získali v jiném členském státě (články 5 a 11 nařízení o bezpečnostních službách).
13. V písemné odpovědi ze dne 22. prosince 2000 nizozemské orgány připouštějí, že požadavky týkající se získání povolení a ostatní sporná ustanovení, jakož i skutečnost, že nejsou automaticky uznávány kvalifikace získané v jiných členských státech, představují omezení volného pohybu služeb. Zároveň však nizozemská vláda vyjádřila názor, že taková omezení jsou odůvodněná obecným zájmem.
14. I přes tuto odpověď však byla Komise nadále přesvědčena, že nizozemská ustanovení nejsou slučitelná s právem Společenství, a dne 11. října 2001 odeslala Nizozemskému království své odůvodněné stanovisko.
15. Po přijetí písemné odpovědi Nizozemska ze dne 10. prosince 2001 podala Komise dne 30. dubna 2003 podle čl. 226 odst. 2 ES projednávanou žalobu.
IV – Návrhy účastníků řízení
16. Komise původně navrhovala, aby Soudní dvůr:
1) určil, že Nizozemské království porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 49 ES, jakož i ze směrnic 89/48/EHS a 92/51/EHS, které se týkají obecného systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, tím, že v rámci zákona o soukromých bezpečnostních a detektivních službách přijalo ustanovení,
– která vyžadují, aby každý podnik, který chce poskytovat služby na nizozemském území, získal povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničnímu poskytovateli služeb již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení,
– která vyžadují, aby vedoucí pracovníci těchto podniků poskytujících bezpečnostní služby získali povolení, které je rovněž předmětem poplatků,
– která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků, kteří jsou dočasně vysláni z členského státu sídla do Nizozemska, získali průkaz totožnosti vydávaný nizozemskými orgány, a
– která vyžadují, aby zaměstnanci získali diplom vydávaný nizozemskou institucí, a která ukládají montérům poplašných zařízení požadavky na odbornou kvalifikaci, aniž by zohledňovala kvalifikaci získanou v jiném členském státě,
2) uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
17. Při ústním řízení před Soudním dvorem Komise dne 5. května 2004 vzala zpět část žaloby spočívající na čtvrtém žalobním důvodu. Proto je třeba vycházet ze skutečnosti, že Komise nadále uplatňuje jen porušení článku 49 ES, a nikoli již porušení směrnic 89/48/EHS a 92/51/EHS.
18. Komise nyní navrhuje, aby Soudní dvůr:
1) určil, že Nizozemské království porušilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 49 ES, tím, že v rámci zákona o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby přijalo ustanovení,
– která vyžadují, aby každý podnik, který chce poskytovat služby na nizozemském území, získal povolení, aniž by zohledňovala povinnosti, které jsou zahraničnímu poskytovateli služeb již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení,
– která vyžadují, aby vedoucí pracovníci těchto podniků poskytujících bezpečnostní služby získali povolení, které je rovněž předmětem poplatků,
– která vyžadují, aby zaměstnanci těchto podniků, kteří jsou dočasně vysláni z členského státu sídla do Nizozemska, získali průkaz totožnosti vydávaný nizozemskými orgány,
2) uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
19. Nizozemské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
1) zamítl žalobu,
2) uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
20. V souvislosti s částečným zpětvzetím žaloby Komisí však Nizozemské království nenavrhuje náhradu nákladů řízení.
V – Právní rozbor
21. Přípustná žaloba Komise je opodstatněná, pokud Nizozemské království porušilo povinnost, která pro něj vyplývá ze Smlouvy o ES (čl. 228 odst. 1 ES). Vytýká se však pouze porušení článku 49 ES.
22. Výchozím bodem tohoto řízení o nesplnění povinnosti státem jsou samostatné činnosti bezpečnostních a detektivních služeb, které jsou v Nizozemsku poskytovány podniky se sídlem v jiných členských státech za úplatu, a to přechodně, to znamená bez stálého a nepřetržitého zapojení do hospodářského života Nizozemska(11) . Těchto činností se týká volný pohyb služeb (článek 49 a 50 ES ve spojení s články 48 a 55 ES).
A – K prvnímu žalobnímu důvodu: Neslučitelnost podmínky vyžadující povolení pro soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby s volným pohybem služeb
23. Předmětem prvního žalobního důvodu Komise je požadavek, aby soukromé podniky poskytující bezpečnostní a detektivní služby před zahájením činnosti v Nizozemsku získaly povolení příslušných orgánů této země, za něž je třeba zaplatit určitý poplatek.
1. Omezení volného pohybu služeb
24. Volný pohyb služeb patří mezi základní svobody uvedené ve Smlouvě o ES. Podle ustálené judikatury zakazuje článek 49 ES nejenom každou diskriminaci poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale také každé omezování a každé narušování volného pohybu služeb, dokonce i když platí bez rozdílu pro vnitrostátní poskytovatele služeb a poskytovatele služeb usazené v jiných členských státech(12) .
25. Na vnitrostátní úpravu jako tuto nizozemskou, podle níž přeshraniční působení soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby usazených v jiném členském státě podléhá předchozímu udělení správního povolení, je třeba pohlížet jako na omezení svobody volného pohybu služeb(13), protože administrativní náročnost, která je spojena s opatřením povolení, jakož i příslušné náklady mohou přeshraniční poskytování služeb učinit nákladnějším a odrazovat podniky zejména od prvního, možná krátkodobého poskytování takových služeb.
26. Komise a nizozemská vláda jsou také shodně toho názoru, že sporné předpisy jsou omezením volného pohybu služeb. Účastnící řízení se však přou o to, zda lze taková omezení odůvodnit.
2. Odůvodnění
a) Argumenty účastníků řízení
27. Nizozemská vláda je toho názoru, že zjištěné omezení může být odůvodněno obecným zájmem. Příjemci služeb jsou prý ve vztahu k soukromým poskytovatelům bezpečnostních a detektivních služeb obzvlášť „zranitelní“; aby nedocházelo k ohrožení majetkových zájmů jejich zákazníků, je důvěryhodnost poskytovatelů těchto služeb rozhodující. Ochranu však podle názoru nizozemské vlády potřebují také občané obecně, prý proto, že zaměstnancům bezpečnostních služeb kvůli jejich uniformám důvěřují podobně jako policii.
28. V zájmu ochrany zákazníků a občanů je proto podle nizozemské vlády třeba obzvlášť přísných předpisů a preventivních kontrol, aby se zabránilo případnému zneužívání a aby byla zajištěna přiměřená kvalita nabízených služeb. To platí o to více, že v současné době neexistují žádné minimální standardy pro činnost soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby a požadavky na takové podniky v jednotlivých členských státech jsou prý značně rozdílné(14) .
29. Také Komise v zásadě uznává, že ochranu spotřebitelů je možné uplatňovat jako legitimní důvod k odůvodnění omezení volného pohybu služeb. I když v písemném řízení ještě nutnost preventivní kontroly popírá(15), při ústním jednání prohlásila, že preventivní povolovací řízení může být odůvodněné. Intenzivnější spolupráce mezi orgány členských států by však mohla způsobit, že by takový postup byl nadbytečný(16) .
30. V této souvislosti je mezi účastníky řízení sporné ještě zejména to, zda nizozemský právní stav v dostatečné míře umožňuje zohlednění povinností, které jsou zahraničním poskytovatelům služeb případně uloženy již v jejich zemi původu. Nizozemská vláda tvrdí, že sporná ustanovení takové zohlednění beze všeho umožňují; zároveň však přiznává, že v žádném z příslušných vnitrostátních právních předpisů není konkrétně upraveno, jakým způsobem mají být povinnosti existující v zemi původu zohledněny.
b) Posouzení
31. Volný pohyb služeb může být jako základní zásada Smlouvy o ES omezen pouze právními úpravami, které jsou odůvodněny obecným zájmem, například s cílem zajistit kvalitu služeb a chránit jejich odběratele před škodami. Použitelnost vnitrostátní právní úpravy však musí platit pro všechny osoby nebo podniky vykonávající činnost na území přijímajícího členského státu, musí být vhodná, musí zajišťovat splnění sledovaného cíle a nesmí jít nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle(17) .
32. V zásadě lze ochranu obyvatelstva před „černými ovcemi“ mezi soukromými podniky poskytujícími bezpečnostní a detektivní služby považovat za naléhavý důvod obecného zájmu. Pokud totiž takové podniky nebo jejich zaměstnanci zneužívají svého postavení, jsou ohroženy nejen majetkové zájmy dotčených zákazníků, ale také důvěrnost osobních údajů a – například v případě překročení práva na nutnou obranu – fyzická nedotknutelnost a životy lidí. Kontrola důvěryhodnosti dotčeného podniku a kvality jeho služeb tak slouží k ochraně obzvlášť důležitých právních zájmů, a sleduje tedy bez pochyby legitimní cíl .
33. Systém podobný nizozemskému systému, který činnost soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby zakazuje s výhradou povolení, a následkem toho podrobuje dotčené podniky preventivní kontrole, je ostatně vhodný
pro ochranu obyvatelstva před neseriózními poskytovateli služeb. Tímto způsobem je možné podrobně přezkoumat kvalifikaci a důvěryhodnost jednotlivých podniků nabízejících služby například z hlediska existence předchozích trestů a nesrovnalostí. I když tím nelze pozdější zneužití zcela vyloučit, umožňuje takový přezkum věcně podloženou předpověď ve vztahu ke kvalitě nabízených služeb.
34. V tomto sporném případě dále neexistují žádné zásadní pochybnosti o potřebnosti
systému preventivní kontroly soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Povolovací řízení před zahájením činnosti je sice potřebné jen tehdy, jestliže by dodatečná kontrola přišla příliš pozdě, aby její skutečná účinnost byla zajištěna, a tím dosažen sledovaný cíl(18) . To však předpokládá existenci skutečné a ve své účinnosti rovnocenné alternativy k preventivní kontrole. V tomto ohledu chybí v projednávaném případě odůvodněný výklad Komise. Ani intenzivnější spolupráce mezi orgány členských států, zmiňovaná Komisí v ústní části řízení, není, alespoň v současném okamžiku, srovnatelná co do účinnosti s povolovacím řízením před zahájením činnosti.
35. Mohou však vzniknout pochybnosti o potřebnosti
nizozemského systému v jeho konkrétní podobě . Podle ustálené judikatury tak nesmí být sledovaný cíl obecného zájmu zohledněn prostřednictvím právních předpisů, kterým poskytovatel služeb podléhá již v členském státě, kde má sídlo(19) . Tato judikatura je konec konců výrazem zásady země původu. Podle ní se mezi členskými státy uplatňuje zásada vzájemného uznávání(20) .
36. Vzájemné uznávání nepředpokládá, že by zákonodárce Společenství vytvořil společné standardy pro určité hospodářské odvětví. Tato zásada spíše platí právě v oblastech, ve kterých nedošlo k žádné harmonizaci, a ve kterých tudíž také neplatí ani společné minimální standardy(21) .
37. Pokud společné standardy neexistují, jsou členské státy v zásadě oprávněny stanovit materiální podmínky a požadavky řízení pro činnosti, jako jsou soukromé bezpečnostní a detektivní služby. Při tom mohou vycházet z rozdílně vysoké úrovně ochrany(22) . Svá oprávnění však musejí uplatňovat vždy s ohledem na volnost pohybu služeb(23) . K tomu patří povinnost brát ohled na povinnosti, které poskytovatel služeb splnil již ve své zemi původu(24) .
38. Jestliže tedy například poskytovatel služeb již ve své zemi původu podléhá srovnatelnému povolovacímu řízení, ve kterém již byla přezkoumána jeho důvěryhodnost, bylo by nepřiměřené, aby byl v Nizozemsku podroben novému přezkumu důvěryhodnosti. V takovém případě nesmějí nizozemské orgány uplatňování volného pohybu služeb ani zdržovat, ani znesnadňovat (ani zdražovat), protože splnění podmínek pro zahájení dotčených činností bylo zjištěno již v zemi původu(25) . Musí tedy stačit, že zahraniční poskytovatel služeb předloží důkaz o provedeném přezkumu důvěryhodnosti ve své zemi původu.
39. Nizozemská vláda v této souvislosti sice tvrdí, že zohlednění povinností splněných v zahraničí je v praxi bez potíží možné. Jak však sama připouští, není takové zohlednění konkrétně upraveno v žádném z dotčených nizozemských právních předpisů. Formulace čl. 2 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách může spíše vyvolávat u dotčených podniků opačný dojem. Tento právní předpis tak sice umožňuje výjimku z povinnosti získat povolení, to však platí pro některé blíže neurčené činnosti, pro které podle názoru nizozemského zákonodárce již na základě jejich povahy nemusí zákon o bezpečnostních službách platit.
40. Naproti tomu pro obvyklý případ nemá nizozemská právní úprava žádné vyjádření, zda a jak dalece je třeba zohledňovat skutečnost, že poskytovatel služeb splnil určité podmínky, například získal příslušné doklady o kvalifikaci nebo se podrobil přezkumu své důvěryhodnosti, již v jiném členském státě. Tento dojem je zesílen ještě článkem 5 odst. 1 a odst. 5 nařízení o bezpečnostních službách, které pro zaměstnance soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby uvádí seznam diplomů uznávaných v Nizozemsku, a přitom vypočítává výhradně takové, které mohou vydávat pouze nizozemské instituce.
41. Souhrnně můžeme tedy konstatovat následující: Neexistují sice žádné pochybnosti o zásadní nutnosti preventivní kontroly soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby nizozemskými orgány. Nizozemská právní úprava ve své konkrétní podobě však neodpovídá podmínkám volného pohybu služeb. Jde totiž nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany spotřebitele, neboť nedostatečně zohledňuje povinnosti, které zahraniční poskytovatel služeb musí splnit již ve své zemi původu.
42. Proto je třeba vyhovět prvnímu žalobnímu důvodu Komise.
B – Ke druhému žalobnímu důvodu: Neslučitelnost podmínky vyžadující získání povolení pro vedoucí pracovníky soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby s volným pohybem služeb
43. Předmětem druhého žalobního důvodu Komise je zvláštní podmínka vyžadující získání povolení, platná v Nizozemsku pro vedoucí pracovníky soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby. Podle názoru Komise překračuje takový požadavek míru potřebnosti, protože navíc k již vyjádřené podmínce vyžadující získání povolení podnikem představuje dvojí zatížení dotčených podniků.
44. Jak však nizozemská vláda právem uvádí, povolovací řízení omezené pouze na samotný podnik by bylo sotva schopné zajistit žádoucí kontrolu kvality ve vztahu k nabízeným službám soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby. Protože příslušní vedoucí pracovníci mohou rozhodujícím způsobem ovlivnit praktiky a vystupování takového podniku na trhu, závisí kvalita nabízených služeb do značné míry na důvěryhodnosti vedoucích pracovníků. V zásadě proto nelze žádným způsobem namítat, pokud nizozemská právní úprava stanoví přezkum jak dotčeného podniku, tak jeho vedoucích pracovníků.
45. To, co bylo uvedeno již v souvislosti s podniky(26), platí také s ohledem na vedoucí pracovníky: nizozemská právní úprava jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany spotřebitele, neboť nedostatečně zohledňuje povinnosti, které vedoucí pracovník zahraničního poskytovatele služeb musí splnit již ve své zemi původu. Nizozemská právní úprava tak porušuje zásadu volného pohybu služeb.
46. Proto je třeba vyhovět druhému žalobnímu důvodu Komise v rozsahu, v němž vedoucí pracovníci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby musejí získat povolení, aniž by při tom byly zohledněny povinnosti, které je třeba splnit v členském státě sídla,
a v němž je toto povolení předmětem poplatku. V ostatním, to znamená pokud Komise zcela obecně vytýká podmínku vyžadující získání povolení pro vedoucí pracovníky soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby, je druhý žalobní důvod neopodstatněný.
C – Ke třetímu žalobnímu důvodu: Neslučitelnost povinnosti zaměstnanců soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby být držiteli nizozemského průkazu totožnosti s volným pohybem služeb
47. Předmětem třetího žalobního důvodu Komise je podmínka vyžadující, aby zaměstnanci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby byli držiteli nizozemského průkazu totožnosti. Také zde se jedná bezesporu o omezení volného pohybu služeb(27) . Dotčenému podniku totiž tímto způsobem vznikají náklady za jeho zaměstnance a značné administrativní nároky, což přeshraniční služby činí nákladnějšími a znesnadňuje zejména jejich první, možná krátkodobé poskytování.
1. Argumenty účastníků řízení
48. Komise je toho názoru, že taková povinnost být držiteli nizozemského průkazu totožnosti je již proto nepřiměřená, že dotčený okruh osob musí mít tak jako tak platný občanský průkaz nebo cestovní pas(28) . V ostatním je prý povinnost být držiteli nizozemského průkazu totožnosti výrazem Komisí kritizovaného – alespoň v písemné části řízení – systému preventivní kontroly činnosti soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby.
49. Nizozemská vláda namítá, že povinnost být držiteli nizozemského průkazu totožnosti představuje důležitou záruku kvality a důvěryhodnosti služeb soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Průkaz ( legitimatiebewijs ), který je předmětem sporu, prý obsahuje výrazně více informací než obvyklý občanský průkaz nebo cestovní pas, a má tak zejména vedle obvyklé identifikační funkce také funkci legitimační: prokazuje se jím, že držitel takového průkazu získal od nizozemských orgánů povolení pracovat pro soukromý podnik poskytující bezpečnostní služby nebo pro detektivní kancelář. Tím se údajně posiluje důvěra obyvatelstva.
2. Posouzení
50. Ve skutečnosti může odborný pracovní průkaz s legitimační funkcí, vystavený nizozemskými orgány, působit jako státní pečeť jakosti, a posilovat tak důvěru dotčených občanů k zaměstnancům soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Povinnost být držiteli nizozemského průkazu totožnosti je proto vhodným opatřením k dosažení legitimního cíle chránit spotřebitele a zajišťovat kvalitu nabízených služeb(29) .
51. Pochybnosti však mohou vzniknout s ohledem na potřebnost
povinnosti být držiteli nizozemského průkazu totožnosti. V této souvislosti je totiž třeba zabývat se nejenom povinností mít nizozemský průkaz totožnosti jako takovou (čl. 9 odst. 8 zákona o bezpečnostních službách ), ale zejména také z ní vyplývající povinnost získat povolení uloženou zaměstnancům soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby. Pracovní průkaz totožnosti předepsaný v Nizozemsku je konec konců především výrazem správního povolení k činnosti jeho držitele a tuto skutečnost osvědčuje (čl. 7 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách ve spojení s čl. 13 odst. 2 nařízení o bezpečnostních službách).
52. Jak již bylo uvedeno, neexistují žádné zásadní pochybnosti, pokud jde o potřebnost
systému preventivní kontroly soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby uplatňovaného v Nizozemsku(30) .
53. Zásada volného pohybu služeb však vyžaduje, aby v předcházejícím povolovacím řízení byly v každém případě zohledněny také požadavky, které poskytovatel služeb splňuje již ve své zemi původu(31) . Jestliže tedy v zemi původu bylo v rámci řízení, které je v podstatných věcech srovnatelné, zjištěno, že zaměstnanci soukromého podniku poskytujícího bezpečnostní a detektivní služby splňují předpoklady pro dotčené činnosti, musí mít dotčený podnik možnost se v Nizozemsku na to odvolat(32) . Přiměřeným způsobem by měly být zohledněny rovněž odborné zkušenosti získané v jiném členském státě.
54. Jak uvádí nizozemská vláda, čl. 8 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách sice příslušnému ministrovi umožňuje udělit soukromým podnikům poskytujícím bezpečnostní služby výjimku z povinnosti pověřovat plněním úkolů pouze osoby, které splňují příslušné nizozemské požadavky na kvalifikaci. Ze samotného zákona však nevyplývá, že možnost výjimky se má použít též v rámci vydání předmětného průkazu na uznání odborné kvalifikace získané v jiných členských státech. Podíváme-li se totiž na znění čl. 8 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách, týká se toto ustanovení spíše případů, kdy některé osobě nezbytná kvalifikace chybí, a tato osoba proto potřebuje výjimku, než případů, kdy některá osoba potřebnou kvalifikaci získala, i když nikoli v Nizozemsku.
55. U dotčených podniků nelze vyžadovat, aby provedly další zkoumání na základě legislativních důvodů nizozemské vlády pro tento obor s cílem získat přehled o platné právní úpravě, a zejména o jakýchkoli možnostech zajistit uznání kvalifikací svých zaměstnanců získaných v zahraničí.
56. K tomu přistupuje skutečnost, že se u možnosti výjimky stanovené v čl. 8 odst. 2 zákona o bezpečnostních službách jedná čistě o ustanovení podléhající správnímu uvážení, které příslušnému ministrovi ponechává široké pole k rozhodování. Chybějí zde konkrétní kriteria, jak je možné toto správní uvážení používat a v jaké formě se má kontrolovat rovnocennost odborné kvalifikace.
57. Čím širší však je možnost správního uvážení, která je poskytována vnitrostátním orgánům v systému předem vydávaných správních povolení, tím spíše mohou být základní svobody zbaveny svého užitečného účinku. Proto musí být takové správní uvážení v každém případě založeno na objektivních, nediskriminujících a předem známých kriteriích, aby pro správní uvážení vnitrostátních orgánů byly stanoveny hranice, které zabrání jeho zneužívání(33) .
58. Jak bylo ukázáno, nizozemská právní úprava tedy v dostatečné míře nedovoluje zohlednění odborné kvalifikace získané zaměstnanci dotčeného podniku v jiných členských státech. Proto také povinnost být držiteli nizozemského průkazu totožnosti jako vnější výraz této povinnosti získat povolení překračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany spotřebitelů, a nesplňuje  tak požadavky volného pohybu služeb(34) .
59. Z toho vyplývá, že třetímu žalobnímu důvodu Komise je třeba vyhovět v rozsahu, v němž zaměstnanci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby dočasně vysílaní z členského státu sídla do Nizozemska musejí být držiteli průkazu vydaného nizozemskými orgány, aniž by se při vydávání tohoto průkazu zohledňovaly povinnosti, které musely být splněny v členském státě sídla . V ostatním, to znamená pokud Komise zcela obecně vytýká podmínku vyžadující získání pracovního průkazu jako výraz systému preventivní kontroly, je však třetí žalobní důvod neodůvodněný.
VI – Náklady
60. Co se týče čtvrtého žalobního důvodu, který Komise vzala zpět, nepožadovala nizozemská vláda ve svém vyjádření náhradu nákladů. Pro tento případ vyplývá z čl. 69 odst. 5 první věty prvního pododstavce ve spojení s odstavcem 3 jednacího řádu, že v tomto rozsahu nese každý účastník řízení vlastní náklady.
61. Protože v ostatním je třeba vyhovět žalobě Komise v plném rozsahu pouze ve vztahu k jednomu z jejích tří zbývajících žalobních důvodů, zatímco se dvěma žalobními důvody uspěla Komise pouze částečně, Soudní dvůr by v této míře měl náklady rozdělit podle čl. 69 odst. 3 prvního pododstavce jednacího řádu.
62. Na základě toho by měla být Nizozemskému království uložena náhrada  vlastních nákladů řízení a dvou třetin nákladů řízení Komise. Ve zbývající části Komise nese vlastní náklady řízení.
VII – Závěry
63. Na základě předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
1) Nizozemské království porušilo své povinnosti vyplývající z článku 49 ES tím, že v rámci zákona o soukromých podnicích poskytujících bezpečnostní a detektivní služby přijalo ustanovení,
– podle kterých musejí soukromé podniky, pokud chtějí poskytovat bezpečnostní a detektivní služby na nizozemském území, získat povolení, aniž by při tom byly zohledněny povinnosti, které jsou zahraničnímu poskytovateli služeb již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení,
– podle kterých musejí vedoucí pracovníci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní služby získat povolení, aniž by při tom byly zohledněny povinnosti, které jsou již uloženy v členském státě sídla, a která ukládají poplatky za vydání tohoto povolení a
– podle kterých musejí být zaměstnanci soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby dočasně vyslaní ze státu sídla do Nizozemska držiteli průkazu totožnosti vydávaného nizozemskými orgány, aniž by při vydání tohoto průkazu byly zohledněny povinnosti, které musejí být splněny v členském státě sídla.
2) V ostatních částech se žaloba zamítá.
3) Nizozemskému království se ukládá náhrada vlastních nákladů řízení, jakož i dvou třetin nákladů řízení Komise. Ve zbývající části Komise nese vlastní náklady řízení.
(1) .
(2)
–	Rozsudek ze dne 29. října 1998, Komise v. Španělsko (C-114/97, Recueil, s. I-6717).
(3)
–	Rozsudek ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie (C-355/98, Recueil, s. I-1221).
(4)
–	Rozsudek ze dne 31. května 2001, Komise v. Itálie (C-283/99, Recueil, s. I-4363).
(5)
–	Rozsudek ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko (C-171/02, Recueil, s. I‑5645).
(6)
–	Staatsblad 1997, 500.
(7)
–	Stcrt. 1999, 60.
(8)
–	Stcrt. 1999, 60.
(9)
–	Směrnice Rady 89/48/EHS ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (Úř. věst. L 19 ze dne 24. ledna 1989, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337).
(10)
–	Směrnice Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48/EHS (Úř. věst. L 209, s. 25; Zvl. vyd. 05/02, s. 47).
(11)
–	K omezení svobody usazování viz zejména rozsudky ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard (C‑55/94, Recueil, s. I‑4165, body 25 až 28), a ze dne 11. prosince 2003, Schnitzer (C‑215/01, Recueil, s. I‑14847, body 27 až 33).
(12)
–	Rozsudek ze dne 13. listopadu 2003, Lindman (C-42/02, Recueil, s. I‑13519, bod 20); viz také rozsudky ze dne 9. srpna 1994, Vander Elst (C‑43/93, Recueil, s. I‑3803, bod 14), ze dne 26. února 1991, Komise v. Francie (C‑154/89, Recueil, s. I‑659, bod 12), a ze dne 25. července 1991, Säger (C‑76/90, Recueil, s. I‑4221, bod 12).
(13)
–	Rozsudky Säger (uvedený výše v poznámce pod čarou 12, bod 14), Vander Elst (uvedený výše v poznámce pod čarou 12, bod 15), a Komise v. Belgie (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 35).
(14)
–	K tomuto bodu odkazuje nizozemská vláda na výsledky studie vypracované na žádost Komise („ A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union “, 2002, přiloženou v příloze 1 k žalobní odpovědi).
(15)
–	Viz zejména písemné vyjádření Komise v její odpovědi na žalobní odpověď Nizozemského království.
(16)
–	Komise odkazuje na tuto možnost uvedenou v bodě 33 rozsudku Komise v. Belgie (uvedeného výše v poznámce pod čarou 3).
(17)
–	Rozsudek Schnitzer (uvedený výše v poznámce pod čarou 11, bod 35), rozsudek ze dne 3. října 2000, Corsten (C‑58/98, Recueil, s. I‑7919, bod 39), a rozsudek Säger (uvedený výše v poznámce pod čarou 12, bod 15).
(18)
–	Rozsudek ze dne 22. ledna 2002, Canal Satélite Digital (C-390/99, Recueil, s. I-607, bod 39).
(19)
–	Rozsudek ze dne 17. prosince 1981, Webb (C‑279/80, Recueil, s. 3305, bod 17); rozsudky Säger (uvedený výše v poznámce pod čarou 12, bod 15), Komise v. Belgie (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 37), Corsten (uvedený výše v poznámce pod čarou 17, bod 35), Canal Satélite Digital (uvedený výše v poznámce pod čarou 18, body 36 až 38) a Komise v. Portugalsko (uvedený výše v poznámce pod čarou 5, body 60 a 66).
(20)
–	Viz v tomto smyslu rozsudek Canal Satélite Digital (uvedený výše v poznámce pod čarou 18, bod 37, spolu s dalšími odkazy).
(21)
–	Ustálená judikatura od vydání rozsudku ze dne 20. února 1979, Rewe‑Zentral, zvaný „Cassis de Dijon“ (C‑120/78, Recueil, s. 649, bod 8). Pro oblast volného pohybu služeb viz například rozsudek Canal Satélite Digital (uvedený výše v poznámce pod čarou 18, bod 37). Na této úvaze je založen rovněž rozsudek Corsten (uvedený výše v poznámce pod čarou 17, body 31 a 35).
(22)
–	Samotná skutečnost, že některý členský stát vydává méně přísné předpisy než jiný, neznamená, že jeho předpisy jsou nepřiměřené, a v důsledku toho neslučitelné s právem Společenství. Viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments (C‑384/93, Recueil, s. I‑1141, bod 51); ze dne 12. prosince 1996, Reisebüro Broede (C‑3/95, Recueil, s. I‑6511, bod 42); ze dne 1. února 2001, Mac Quen a další (C‑108/96, Recueil, s. I‑837, body 33 a 34), a ze dne 11. července 2002, Gräbner (C‑294/00, Recueil, s. I‑6515, body 46 a 47).
(23)
–	Viz též – ve vztahu k řemeslným povoláním – rozsudek Corsten (uvedený výše v poznámce pod čarou 17, bod 31).
(24)
–	Viz judikaturu uvedenou výše v poznámce pod čarou 19.
(25)
–	Uvádí se – ve vztahu k povinnosti registrace v živnostenském rejstříku – rozsudek Corsten (uvedený výše v poznámce pod čarou 17, body 45, 47 a 48); viz též rozsudek Schnitzer (uvedený výše v poznámce pod čarou 11, body 36 až 39).
(26)
–	Viz zejména body 35 až 42 tohoto stanoviska.
(27)
–	Rozsudky Komise v. Belgie (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 39) a Komise v. Portugalsko (uvedený výše v poznámce pod čarou 5, bod 66).
(28)
–	Komise odkazuje na rozsudek Komise v. Belgie (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 40).
(29)
–	Shodně generální advokát Alber ve svém stanovisku ze dne 16. září 2003, Komise v. Portugalsko (C‑171/02, Recueil, s. I‑5645, bod 88). Tento případ se ostatně od jiných povinností být držiteli nizozemského průkazu totožnosti, platných například pro průvodce turistů, které byly základem rozsudku ze dne 22. března 1994, Komise v. Španělsko (C‑375/92, Recueil, s. I‑923, bod 21, spolu s dalšími odkazy), odlišuje zejména důležitými právními zájmy, které je třeba chránit (viz výše uvedený bod 32).
(30)
–	K přípustnosti systému preventivní kontroly viz též bod 34 tohoto stanoviska; zde uvedené úvahy lze přenést na zaměstnance soukromých podniků poskytujících bezpečnostní a detektivní služby.
(31)
–	Viz judikaturu uvedenou v poznámce pod čarou 19.
(32)
–	Případně by mohl být požadován snad ještě důkaz, že dotčení zaměstnanci se v přijímajícím členském státě seznámili se základními rysy příslušných právních předpisů, například s příslušnými ustanoveními, která se týkají použití střelných zbraní, využívání práva na nutnou obranu, nebo se zadržovacím právem náležejícím také soukromým osobám. Tím by ovšem nesmělo být nadměrně znesnadněno nebo zdržováno vykonávání volného pohybu služeb.
(33)
–	Rozsudek Canal Satélite Digital (uvedený výše v poznámce pod čarou 18, bod 35, s dalšími odkazy).
(34)
–	Viz shodně v závěrech též rozsudek Komise v. Portugalsko (uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 66).