62023CJ0511_RES
Sprawa C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
przeciwko
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnymzłożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio)
Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 30 stycznia 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 102 TFUE – Nadużycie pozycji dominującej – Zapewnienie krajowym organom ochrony konkurencji środków służących wprowadzeniu w życie reguł konkurencji – Dyrektywa (UE) 2019/1 – Niezależność krajowych organów ochrony konkurencji – Artykuł 4 ust. 5 – Określanie priorytetów względem postępowań dotyczących stosowania art. 101 i 102 TFUE – Kary nakładane na przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw – Artykuł 13 – Postępowania w sprawie naruszenia reguł prawa konkurencji – Dochowanie rozsądnego terminu – Uregulowania krajowe przewidujące obowiązek sporządzenia przez organ krajowy pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w terminie 90 dni od chwili dowiedzenia się o istotnych elementach naruszenia – Stwierdzenie nieważności w całości i w sposób automatyczny decyzji krajowego organu ochrony konkurencji w przypadku niedochowania tego terminu – Zasada ne bis in idem – Wygaśnięcie uprawnienia do wszczęcia nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tych samych czynów – Zasada skuteczności – Prawo przedsiębiorstw do obrony
Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Wykładnia wnioskowana ze względu na stosowanie do sytuacji krajowych przepisu prawa Unii obowiązującego na mocy prawa krajowego – Właściwość w zakresie dokonania takiej wykładni
(art. 267 TFUE)
(zob. pkt 29–34)
Akty instytucji – Dyrektywy – Wykonanie przez państwa członkowskie – Obowiązki państw członkowskich w okresie wyznaczonym na dokonanie transpozycji – Obowiązek niewydawania przepisów mogących utrudnić osiągnięcie rezultatów przewidzianych przez dyrektywę – Spoczywający na sądach krajowych obowiązek dokonywania, od wejścia w życie dyrektywy i w miarę możliwości, wykładni prawa wewnętrznego w sposób nienaruszający wyznaczonego celu
(art. 4 ust. 3 TUE; art. 288 akapit trzeci TFUE)
(zob. pkt 36–40)
Konkurencja – Normy Unii – Stosowanie przez krajowe organy ochrony konkurencji – Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa konkurencji Unii i nakładająca grzywnę – Możliwość stosowania krajowych przepisów proceduralnych – Przesłanki – Przestrzeganie zasady skuteczności – Uregulowania krajowe przewidujące obowiązek sporządzenia przez organ krajowy pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w terminie 90 dni od chwili dowiedzenia się o istotnych elementach naruszenia – Uregulowania mogące naruszać niezależność operacyjną krajowego organu ochrony konkurencji – Przepisy stwarzające systemowe ryzyko bezkarności naruszeń prawa konkurencji Unii – Niedopuszczalność
(art. 102 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1, art. 4 ust. 5, art. 13 ust. 1)
(zob. pkt 43–61, 66–76, 81; sentencja)
Konkurencja – Normy Unii – Stosowanie przez krajowe organy ochrony konkurencji – Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa konkurencji Unii i nakładająca grzywnę – Możliwość stosowania krajowych przepisów proceduralnych – Przesłanki – Przestrzeganie zasady skuteczności – Prawo do obrony przedsiębiorstw, wobec których toczy się postępowanie – Wyważenie tych przesłanek przy ustalaniu terminów mających zastosowanie do postępowań w sprawie naruszenia
(art. 102 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1, art. 3 ust. 1,2)
(zob. pkt 62–65)
Konkurencja – Normy Unii – Zobowiązania państw członkowskich – Zakaz przyjmowania oraz utrzymywania w mocy przepisów mogących pozbawiać skuteczności te normy – Obowiązki sądów krajowych – Obowiązek wykładni zgodnej prawa krajowego z prawem Unii – Zakres
(art. 102 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1)
(zob. pkt 78–80)
Streszczenie
W odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) Trybunał stwierdził, że dyrektywa 2019/1 (
1
) i art. 102 TFUE stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na krajowy organ ochrony konkurencji obowiązek wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach prowadzonych przez niego postępowań w dziedzinie konkurencji w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia.
W dniu 24 marca 2018 r. Autorità garante della concorrenza e del mercato (urząd ochrony konkurencji i rynku, Włochy, zwany dalej „AGCM”) otrzymał skargę kwestionującą ceny stosowane przez spółkę Caronte & Tourist SpA (zwaną dalej „C&T”), która świadczy usługi przeładunku w Cieśninie Mesyńskiej (Włochy).
Po skontaktowaniu się z organem zarządzającym portem w Mesynie w celu uzyskania dodatkowych informacji w dniu 4 sierpnia 2020 r. AGCM doręczył C&T decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia w zakresie konkurencji.
Decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r. AGCM stwierdził, na podstawie przepisów krajowych, że doszło do nadużycia pozycji dominującej przez C&T ze względu na narzucenie wygórowanych cen za usługę przeładunku pojazdów w Cieśninie Mesyńskiej. W konsekwencji urząd ten nakazał C&T zaprzestanie stosowania takiej praktyki w przyszłości i nałożył na tę spółkę karę.
C&T zaskarżył decyzję z dnia 11 kwietnia 2022 r. do regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, powołując się w szczególności na opóźnienie we wszczęciu etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.
W tym względzie wspomniany sąd wyjaśnił, że na podstawie przepisów krajowych, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy), AGCM powinien wszcząć etap dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia (zwanym dalej „spornym terminem”). Każde przekroczenie tego terminu prowadziłoby do stwierdzenia nieważności w całości decyzji AGCM wydanej po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, przy czym dane przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do wykazania, że poniosło ono szkodę w wyniku niedochowania spornego terminu. Zgodnie z zasadą ne bis in idem AGCM nie mógłby już wszcząć nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej praktyki, nawet jeśli dane przedsiębiorstwo nigdy jej nie zaprzestało.
Ponieważ regionalny sąd administracyjny dla Lacjum ma wątpliwości co do zgodności takiego uregulowania z prawem konkurencji Unii, postanowił zwrócić się do Trybunału w tej kwestii.
Ocena Trybunału
Na wstępie Trybunał zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja AGCM o wszczęciu etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania w sprawie naruszenia przeciwko C&T została wydana w okresie wyznaczonym na dokonanie transpozycji dyrektywy 2019/1, która ma na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w okresie wyznaczonym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie będące jej adresatami są zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu celu wyznaczonego w tej dyrektywie.
Mając na względzie to uściślenie, Trybunał stwierdził, że poprzez swoje pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2019/1 i art. 102 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.
W tym względzie Trybunał rozpoczął od przypomnienia, że o ile w braku stosownych uregulowań unijnych, ustanowienie i stosowanie przepisów regulujących terminy proceduralne w zakresie wykazywania naruszeń i nakładania sankcji przez krajowe organy ochrony konkurencji należy do państw członkowskich, o tyle państwa te powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa Unii.
Tak więc przepisy krajowe określające takie terminy powinny, z poszanowaniem zasady pewności prawa, zmierzać do tego, aby sprawy były rozpatrywane w rozsądnym terminie, nie powodując jednocześnie zagrożenia dla skutecznego stosowania art. 101 i 102 TFUE oraz dyrektywy 2019/1 w wewnętrznym porządku prawnym.
Tymczasem w celu skutecznego wywiązania się ze spoczywającego na nich obowiązku stosowania prawa Unii w dziedzinie konkurencji krajowe organy ochrony konkurencji muszą mieć możliwość przyznawania różnego stopnia pierwszeństwa złożonym do nich skargom, dysponując w tym celu szerokim zakresem uznania. Ponadto uznanie takiego szerokiego zakresu uznania jest uzasadnione również w świetle dyrektywy 2019/1.
W tym kontekście zarówno z samego celu etapu poprzedzającego przedstawienie zarzutów w postępowaniu w sprawie naruszenia w dziedzinie konkurencji, jak i z szerokiego zakresu uznania, jakim powinien dysponować krajowy organ ochrony konkurencji przy ustalaniu priorytetów dla postępowań dotyczących stosowania art. 102 TFUE, wynika, że na tym etapie postępowania organ taki powinien nie tylko być w stanie podjąć wszystkie wstępne środki dochodzeniowe w dochodzeniu wstępnym oraz dokonać często złożonych ocen faktycznych i prawnych, które są mu niezbędne do dokonania ustalenia, czy wszczęcie etapu dochodzenia kontradyktoryjnego jest uzasadnione, ale także mieć możliwość wyboru, w zależności od stopnia pierwszeństwa, jaki zamierza przyznać w ramach korzystania ze swojej niezależności operacyjnej toczącemu się postępowaniu w sprawie naruszenia, najwłaściwszego momentu rozpoczęcia, w stosownym przypadku, etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach tego postępowania.
Krajowy organ ochrony konkurencji powinien zatem mieć możliwość tymczasowego odroczenia wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach danego postępowania, jeżeli ustalił już istnienie istotnych elementów potencjalnego naruszenia. Niemniej jednak takie czasowe odroczenie nie może skutkować przekroczeniem rozsądnego terminu, w którym musi zostać zakończony etap poprzedzający przedstawienie zarzutów w postępowaniu w sprawie naruszenia.
W świetle powyższego Trybunał zauważył, że stosowanie spornego terminu do wstępnego etapu postępowań dochodzeniowych może skutkować tym, że AGCM będzie zobowiązany traktować w sposób niezróżnicowany wszystkie toczące się przed nim postępowania w sprawie naruszenia, z uwzględnieniem nie okoliczności właściwych dla każdej sprawy, lecz jedynie porządku chronologicznego, co mogłoby uniemożliwić mu ustalenie i realizację priorytetów w ramach postępowań dotyczących stosowania art. 101 i 102 TFUE.
Ponadto konsekwencje związane z przekroczeniem spornego terminu mogą uniemożliwić AGCM pełną współpracę w ramach europejskiej sieci konkurencji, którą tworzą – jak wynika z dyrektywy 2019/1 – krajowe organy ochrony konkurencji i Komisji Europejskiej w celu ścisłej współpracy w zakresie stosowania i egzekwowania postanowień art. 101 i 102 TFUE.
Ponadto Trybunał zauważył, po pierwsze, że prawo do obrony przysługujące przedsiębiorstwom, wobec których toczy się postępowanie w sprawie naruszenia, nie może w żadnym razie zostać naruszone przez sam fakt niedochowania spornego terminu. Po drugie, konsekwencje prawne wynikające z niedochowania spornego terminu, takie jak opisane przez sąd odsyłający, mogą powodować systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących naruszenia prawa konkurencji Unii, co byłoby sprzeczne z zasadą skuteczności.
W tych okolicznościach Trybunał stwierdził, że zastosowanie spornego terminu do działań AGCM może skutkować naruszeniem niezależności operacyjnej tego organu oraz stworzeniem systemowego ryzyka bezkarności czynów stanowiących naruszenie art. 102 TFUE. Wynika z tego, że przepisy krajowe przewidujące sporny termin mogą poważnie zagrozić osiągnięciu celu określonego w dyrektywie 2019/1.
W świetle powyższego Trybunał doszedł do wniosku, że dyrektywę 2019/1 oraz art. 102 TFUE w świetle zasady skuteczności należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w postępowaniu w sprawie stwierdzenia praktyki antykonkurencyjnej prowadzonym przez krajowy organ ochrony konkurencji, po pierwsze, nakładają na ten organ obowiązek wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów danemu przedsiębiorstwu w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia, które to elementy mogą ograniczać się do pierwszego zawiadomienia o rzeczonym naruszeniu, a po drugie, przewidują sankcję z powodu niedochowania tego terminu w postaci stwierdzenia nieważności w całości ostatecznej decyzji tego organu po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, a także utratę przez ten organ uprawnienia do wszczęcia nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej praktyki.
Ponadto, ponieważ zgodnie z prawem włoskim sporny w niniejszej sprawie 90-dniowy termin ma również zastosowanie do wstępnego etapu badania przez AGCM nieuczciwych praktyk handlowych przedsiębiorstw wobec konsumentów, Trybunał, w odpowiedzi na równoległe odesłanie prejudycjalne wniesione przez regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, stwierdził w wyroku z tego samego dnia (
2
) i z powodów analogicznych do tych, o których mowa powyżej, że art. 11 i 13 dyrektywy 2005/29 (
3
) w świetle zasady skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów, na takich samych warunkach jak opisane powyżej, obowiązek wszczęcia etapu postępowania kontradyktoryjnego w ramach prowadzonych przez niego postępowań w sprawie naruszenia w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 11 grudnia 2018 r. mająca na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (Dz.U. 2019, L 11, s. 3).
(
2
)	Wyrok z dnia 30 stycznia 2025 r., Trenitalia (C-510/23).
(
3
)	Dyrektywa 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniająca dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („Dyrektywa o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. 2005, L 149, s. 22).