62022CJ0160
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
26. září 2024 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Veřejné zakázky na služby – Nesrovnalosti v zadávacím řízení – Rozhodnutí Evropské komise o vrácení částek přijaté po podpisu smlouvy – Právní povaha – Rozhodnutí, které nemá účinky výlučně v rámci této smlouvy – Ochrana finančních zájmů Evropské unie – Správní opatření – Výkon výsad veřejné moci – Žaloba na neplatnost – Článek 263 SFEU – Pravomoc unijního soudu“
Ve spojených věcech C‑160/22 P a C‑161/22 P,
jejichž předmětem jsou dva kasační opravné prostředky podané na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie dne 3. března 2022,
Evropská komise, zástupci: původně B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz a J. Estrada de Solà, jako zmocněnci, poté J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà a P. Ortega Sánchez de Lerín, jako zmocněnci,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž další účastnicí řízení je:
HB, zástupci: L. Levi, avocate,
žalobkyně v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce třetího senátu, N. Piçarra (zpravodaj), N. Jääskinen a M. Gavalec, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
za soudní kancelář: A. Lamote, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 27. září 2023,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 25. ledna 2024,
vydává tento
Rozsudek
1
Kasačními opravnými prostředky se Evropská komise domáhá částečného zrušení rozsudků Tribunálu Evropské unie ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑795/19, dále jen „první napadený rozsudek“, EU:T:2021:917), a ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑796/19, dále jen druhý napadený rozsudek, EU:T:2021:918) (dále společně jen „napadené rozsudky“), kterými Tribunál odmítl jako nepřípustné žaloby na neplatnost podané HB proti rozhodnutí Komise C(2019) 7319 final ze dne 15. října 2019 o snížení částek dlužných z titulu zakázky CARDS/2008/166-429 a o vrácení neoprávněně vyplacených částek (dále jen „rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS“), jakož i rozhodnutí Komise C(2019) 7318 final ze dne 15. října 2019 o snížení částek dlužných z titulu zakázky TACIS/2006/101–510 a o vrácení neoprávněně vyplacených částek (dále jen „rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS“) (dále společně jen „sporná rozhodnutí“).
Právní rámec
Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95
2
Článek 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340) v odstavci 2 stanoví:
„ ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Společenství nebo rozpočty Společenstvím spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch Společenství, nebo formou neoprávněného výdaje.“
3
Článek 2 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Kontroly a správní opatření a sankce se zavedou, pokud jsou nezbytné k zajištění řádného uplatňování práva Společenství. Musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.“
4
Článek 4 odst. 1 uvedeného nařízení uvádí:
„Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody
–
formou povinnosti zaplatit nebo nahradit dlužné nebo neoprávněně získané částky,
–
úplným nebo částečným propadnutím jistoty poskytnuté na podporu žádosti o udělení výhody nebo při přijetí zálohy.“
Finanční nařízení z roku 2002
5
Článek 103 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. 2002, L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), ve znění nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006 (Úř. věst. 2006, L 390, s. 1) (dále jen „finanční nařízení z roku 2002“), které bylo zrušeno s účinností od 31. prosince 2012, stanovil:
„Pokud se ukáže, že v zadávacím řízení došlo k podstatným chybám, nesrovnalostem nebo podvodům, pozastaví orgány provádění dané zakázky a mohou přijmout nezbytná opatření včetně zrušení dotyčného řízení.
Pokud se po udělení zakázky ukáže, že v zadávacím řízení nebo při provádění zakázky došlo k podstatným chybám, nesrovnalostem nebo podvodům, mohou orgány v závislosti na stadiu řízení upustit od zadání zakázky nebo pozastavit její provádění, nebo je-li to vhodné, zakázku vypovědět.
Jestliže lze tyto chyby, nesrovnalosti nebo podvody přičíst dodavateli, mohou orgány rovněž odmítnout uskutečnit platby nebo mohou získat zpět již vyplacené částky nebo vypovědět všechny smlouvy uzavřené s tímto dodavatelem v rozsahu odpovídajícím závažnosti chyb, nesrovnalostí nebo podvodu.“
Finanční nařízení z roku 2018
6
Článek 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1), nadepsaný „Účelově vázané příjmy“, v odstavci 3 písm. b) stanoví:
„Vnitřní účelově vázané příjmy jsou tyto:
[…]
b)
příjmy plynoucí ze zpětného získání neoprávněně vyplacených částek v souladu s článkem 101.“
7
Článek 131 finančního nařízení z roku 2018, nadepsaný „Pozastavení, ukončení a snížení“, v odstavcích 2 a 4 stanoví:
„2.   Pokud se po udělení ukáže, že v udělovacím řízení došlo k nesrovnalostem nebo podvodům, může příslušná schvalující osoba:
a)
odmítnout přijmout právní závazek nebo zrušit udělení ceny;
b)
pozastavit platby;
c)
pozastavit plnění právního závazku;
d)
případně zrušit právní závazek úplně nebo ve vztahu k jednomu či více příjemcům finančních prostředků.
[…]
4.   Vedle opatření uvedených v odstavcích 2 nebo 3 může příslušná schvalující osoba snížit výši grantu, ceny či příspěvku na základě dohody o přiznání příspěvku nebo cenu splatnou podle smlouvy úměrně závažnosti nesrovnalosti, podvodu nebo porušení povinností, a to i tehdy, pokud dotyčné činnosti nebyly provedeny, nebo byly provedeny nedostatečně, částečně či pozdě.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporům
8
Skutečnosti předcházející oběma dotčeným sporům byly Tribunálem vylíčeny v bodech 1 až 29 prvního napadeného rozsudku a v bodech 1 až 24 druhého napadeného rozsudku a lze je pro účely tohoto řízení shrnout následovně.
9
Pokud jde o věc, ve které byl vydán druhý napadený rozsudek, dne 25. ledna 2006 zahájila Unie, zastoupená svou delegací na Ukrajině, zadávací řízení za účelem uzavření smlouvy na poskytování služeb technické pomoci ukrajinským orgánům za účelem sbližování ukrajinských právních předpisů s unijními. Tato zakázka byla součástí programu Technická podpora Společenství nezávislých států (TACIS), jehož předmětem byla podpora přechodu k tržní ekonomice a posílení demokracie a právního státu v partnerských státech východní Evropy a střední Asie.
10
Dne 17. července 2006 byla zakázka TACIS/2006/101-510 (dále jen „zakázka TACIS“) zadána konsorciu koordinovanému HB z osmi uchazečů, kteří předložili nabídky. Související smlouva (dále jen „smlouva TACIS“) byla podepsána téhož dne na maximální hodnotu zakázky 4410000 eur.
11
Pokud jde o věc, ve které byl vydán první napadený rozsudek, dne 24. října 2007 zahájila Unie, zastoupená Evropskou agenturou pro obnovu (EAO), zadávací řízení za účelem uzavření smlouvy na poskytování služeb technické pomoci Vrchní justiční radě v Srbsku. Tato zakázka byla součástí programu pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (CARDS), jehož předmětem bylo poskytování pomoci Společenství zemím jihovýchodní Evropy za účelem jejich účasti na procesu stabilizace a přidružování k Unii.
12
Dne 10. června 2008 byla zakázka CARDS/2008/166-429 (dále jen „zakázka CARDS“) zadána konsorciu koordinovanému HB z pěti uchazečů, kteří předložili nabídky. Související smlouva (dále jen „smlouva CARDS“) byla podepsána dne 30. července 2008 na maximální hodnotu zakázky 1999125 eur.
13
Smlouva CARDS i smlouva TACIS (dále společně jen „sporné smlouvy“) zejména stanovily, že veškeré otázky neřešené příslušnou smlouvou se řídí belgickým právem a jakýkoli spor z této smlouvy, který nelze vyřešit smírně, spadá do výhradní pravomoci soudů v Bruselu (Belgie). V případě, že by se smluvní partner Unie dopustil při zadávání zakázky chyb, nesrovnalostí nebo podvodných jednání, tyto smlouvy stanovily, že je Unie oprávněna zaprvé odmítnout uhradit částky, které mají být vyplaceny, či odpovídajícím způsobem získat zpět již vyplacené částky a zadruhé vypovědět smlouvu zejména v případě, že se smluvní partner dopustil závažných profesních pochybení.
14
V návaznosti na vyšetřovací misi Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) poukázal tento úřad ve zprávě ze dne 7. dubna 2009 na existenci závažných nesrovnalostí a možného korupčního jednání v souvislosti s účastí HB v řízeních o zadání jak zakázky CARDS, tak zakázky TACIS. OLAF v závěrečných zprávách o vyšetřování, které byly Komisi předány dne 19. dubna 2010 a dne 28. listopadu 2011, potvrdil existenci těchto nesrovnalostí a tohoto jednání a doporučil ukončení sporných smluv, jejichž provádění bylo mezitím pozastaveno, jakož i vrácení nedůvodně vyplacených částek.
15
Dne 19. března 2013 delegace Unie na Ukrajině informovala HB o tom, že smlouvu TACIS lze poté, co byla schválena závěrečná zpráva, uhrazena konečná faktura a splacena bankovní záruka, považovat za splněnou. Dne 24. května 2018 tato delegace oznámila HB, že má v úmyslu získat zpět všechny částky vyplacené z titulu této smlouvy odpovídající částce 4241507 eur. V návaznosti na námitky HB uvedená delegace tento úmysl potvrdila dopisem ze dne 5. prosince 2018.
16
Dne 15. října 2019 přijala Komise rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS.
17
Dne 11. července 2014 delegace Unie v Srbsku, na kterou byla smlouva CARDS převedena po zániku EAO, informovala HB o svém úmyslu vypovědět tuto smlouvu z důvodu závažných obvinění ohledně protiprávního zadání zakázky CARDS a tento úmysl potvrdila dopisem ze dne 8. května 2015. Dne 9. listopadu 2015 zaslala tato delegace žalobkyni HB inkasní příkaz ve výši 1197055,86 eura.
18
Dne 15. října 2019 přijala Komise rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS.
19
Spornými rozhodnutími, která vycházejí zejména z článku 103 finančního nařízení z roku 2002, článku 131 finančního nařízení z roku 2018 a článku 4 nařízení č. 2988/95, měla Komise za to, že postupy týkající se zadávání zakázek CARDS a TACIS byly stiženy nesrovnalostí ve smyslu těchto článků 103 a 131, která je přičitatelná konsorciu koordinovanému HB (článek 1). Proto byly částky těchto zakázek sníženy na nulu eur (článek 2) a všechny platby provedené z titulu uvedených zakázek byly považovány za neoprávněně vyplacené a podléhající povinnosti vrácení (článek 3). Článek 5 těchto rozhodnutí stanovil, že podle článku 263 SFEU lze proti těmto rozhodnutím „podat ve lhůtě dvou měsíců žalobu na neplatnost k Soudnímu dvoru Evropské unie“.
Řízení před Tribunálem a napadené rozsudky
Věc T‑795/19
20
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. listopadu 2019 podala HB na základě článku 263 SFEU a čl. 340 druhého pododstavce SFEU žalobu, kterou se domáhala, aby Tribunál:
–
zrušil rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS;
–
uložil povinnost navrátit všechny částky, které Komise případně inkasovala na základě rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS, navýšené o úroky z prodlení vypočítané na základě sazby uplatňované Evropskou centrální bankou (ECB) navýšené o sedm procentních bodů;
–
uložil Komisi proplacení poslední vystavené faktury na částku 437649,39 eur, navýšené o úroky z prodlení vypočtené na základě sazby uplatňované ECB navýšené o sedm procentních bodů;
–
nařídil uvolnění bankovní záruky a náhradu majetkové újmy vzniklé jejím opožděným uvolněním;
–
uložil Komisi povinnost zaplatit symbolické jedno euro z titulu náhrady škody „s výhradou dalšího upřesnění“ a
–
uložil Komisi náhradu veškerých nákladů řízení.
21
Komise navrhovala, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu na neplatnost rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS jako neopodstatněnou;
–
odmítl ostatní návrhy jako nepřípustné nebo je v každém případě zamítl jako neopodstatněné a
–
uložil HB náhradu nákladů řízení.
22
Prvním napadeným rozsudkem Tribunál i bez návrhu rozhodl, že je žaloba nepřípustná v rozsahu, v němž směřovala ke zrušení rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS. Poté, co Tribunál v bodech 67 až 88 tohoto rozsudku přezkoumal obsah tohoto rozhodnutí, měl v bodě 89 uvedeného rozsudku za to, že toto rozhodnutí může vyvolávat účinky pouze v rámci smlouvy CARDS a nelze ho od této smlouvy oddělit. Tribunál z toho v bodě 90 téhož rozsudku vyvodil, že rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS není vzhledem ke své povaze aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU. Žalobní důvod znějící na zrušení tohoto rozhodnutí tak odmítl jako nepřípustný. Kromě toho v rozsahu, v němž se uvedená žaloba týkala tvrzeného vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie, ji Tribunál v bodech 97 až 103 prvního napadeného rozsudku zamítl jako neopodstatněnou. Nakonec v bodech 107 a 108 tohoto rozsudku měl Tribunál za to, že v projednávané věci byl původem sporu článek 5 uvedeného rozhodnutí, a proto uložil Komisi rovněž náhradu nákladů řízení HB, i když HB neměla ve věci úspěch.
Věc T‑796/19
23
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. listopadu 2019 podala HB na základě článku 263 SFEU a čl. 340 druhého pododstavce SFEU žalobu, kterou se domáhala, aby Tribunál:
–
zrušil rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS;
–
uložil povinnost navrátit všechny částky, které Komise případně inkasovala na základě rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS, navýšené o úroky z prodlení vypočítané na základě sazby uplatňované Evropskou centrální bankou (ECB) navýšené o sedm procentních bodů;
–
uložil Komisi povinnost zaplatit symbolické jedno euro z titulu náhrady škody „s výhradou dalšího upřesnění“ a
–
uložil Komisi náhradu veškerých nákladů řízení.
24
Komise navrhovala, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu na neplatnost rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS jako neopodstatněnou;
–
odmítl celý návrh na náhradu škody jako nepřípustný nebo jej zamítl jako neopodstatněný;
–
uložil HB náhradu nákladů řízení.
25
Druhým napadeným rozsudkem Tribunál i bez návrhu rozhodl, že je žaloba nepřípustná v rozsahu, v němž směřovala ke zrušení rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS. Poté, co Tribunál v bodech 62 až 85 tohoto rozsudku přezkoumal obsah tohoto rozhodnutí, rozhodl v bodě 86 uvedeného rozsudku, že toto rozhodnutí může vyvolávat účinky pouze v rámci smlouvy TACIS a nelze ho od této smlouvy oddělit. Tribunál z toho v bodě 87 téhož rozsudku vyvodil, že rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS není vzhledem ke své povaze aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost na základě článku 263 SFEU. Proto odmítl žalobní důvod znějící na zrušení tohoto rozhodnutí jako nepřípustný. Kromě toho v rozsahu, v němž se uvedená žaloba týkala tvrzeného vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie, ji Tribunál v bodech 93 až 99 prvního napadeného rozsudku zamítl jako neopodstatněnou. Nakonec v bodech 103 a 104 tohoto rozsudku měl Tribunál za to, že v projednávané věci byl původem sporu článek 5 uvedeného rozhodnutí, a proto uložil Komisi rovněž náhradu nákladů řízení HB, i když HB neměla ve věci úspěch.
Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem
26
Kasačním opravným prostředkem ve věci C‑160/22 P Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil první napadený rozsudek v rozsahu, v němž odmítl žalobu na neplatnost podanou HB proti rozhodnutí o vrácení vyplacených částek CARDS jako nepřípustnou a uložil Komisi náhradu nákladů řízení, včetně nákladů vynaložených v řízení o předběžném opatření;
–
vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl ve věci samé, co se týče žaloby na neplatnost, jakož i o nákladech řízení, a
–
uložil HB náhradu nákladů řízení.
27
Kasačním opravným prostředkem ve věci C‑161/22 P Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil druhý napadený rozsudek v rozsahu, v němž odmítl žalobu na neplatnost podanou HB proti rozhodnutí o vrácení vyplacených částek TACIS jako nepřípustnou a uložil Komisi náhradu nákladů řízení, včetně nákladů vynaložených v řízení o předběžném opatření;
–
vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl ve věci samé, co se týče žaloby na neplatnost, jakož i o nákladech řízení, a
–
uložil HB náhradu nákladů řízení.
28
V kasační odpovědi na oba kasační opravné prostředky HB navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl oba kasační opravné prostředky a
–
uložil Komisi náhradu veškerých nákladů řízení.
29
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 11. května 2022 byly věci C‑160/22 P a C‑161/22 P spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
Ke kasačním opravným prostředkům
30
Na podporu kasačních opravných prostředků podaných ve věcech C‑160/22 P a C‑161/22 P Komise uplatňuje tři důvody kasačních opravných prostředků, které jsou podle ní „úzce spjaty“, jelikož články obsažené ve sporných rozhodnutích tvoří neoddělitelný celek, který by při absenci některého z těchto článků postrádal právní smysl.
K přípustnosti
Argumentace účastnic řízení
31
HB tvrdí, že vzhledem k tomu, že žaloby podané proti sporným rozhodnutím byly Tribunálem odmítnuty jako nepřípustné, jsou kasační opravné prostředky podané Komisí samy o sobě nepřípustné, jelikož návrhovým žádáním tohoto orgánu podaným v prvním stupni nebylo vyhověno, a to ani částečně, jak vyžaduje článek 56 statutu Soudního dvora Evropské unie.
32
Komise odpovídá, že jelikož Tribunál odmítl žaloby na neplatnost směřující proti sporným rozhodnutím jako nepřípustné, neměla úspěch se svým návrhovým žádáním na prohlášení těchto žalob za neopodstatněné, které předpokládalo pravomoc Tribunálu, a tudíž přípustnost uvedených žalob.
Závěry Soudního dvora
33
Podle čl. 56 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie kasační opravný prostředek může podat kterýkoli účastník řízení, jehož návrhovému žádání nebylo zcela nebo zčásti vyhověno.
34
V projednávané věci, jak bylo připomenuto v bodech 21 a 24 tohoto rozsudku, Komise v prvním stupni navrhla, aby byly žaloby na neplatnost sporných rozhodnutí zamítnuty jako neopodstatněné.
35
Tribunál přitom tím, že odmítl tyto žaloby jako nepřípustné, odmítl předpoklad vycházející z pravomoci tohoto soudu rozhodovat o uvedených žalobách, z něhož vycházely úvahy Komise. Proto je třeba mít za to, že Komise neměla úspěch ve věci v prvním stupni.
36
Z toho plyne, že kasační opravné prostředky ve věcech C‑160/22 P a C‑161/22 P jsou přípustné.
K věci samé
Argumentace účastnic řízení
37
Třemi důvody kasačních opravných prostředků ve věcech C‑160/22 P a C‑161/22 P, které se týkají bodů 67 až 90 prvního napadeného rozsudku a bodů 62 až 87 druhého napadeného rozsudku, které je třeba z důvodu jejich vzájemné souvislosti přezkoumat společně, Komise Tribunálu vytýká, že nesprávně „zesmluvnil“ výsady veřejné moci, které jsou jí svěřeny zejména článkem 103 finančního nařízení z roku 2002 a kterými může konstatovat nesrovnalosti, jimiž je stižena veřejná zakázka, a proto snížit cenu této zakázky a získat zpět neoprávněně vyplacené částky.
38
Komise v první řadě tvrdí, že Tribunál „převrací právní systém Unie“, když má v bodech 75 a 76 prvního napadeného rozsudku a v bodech 70 a 71 druhého napadeného rozsudku za to, že sporné smlouvy „absorbují“ opatření veřejné moci přijatá na základě ustanovení tohoto článku 103 ve spojení s článkem 4 nařízení č. 2988/95, která jsou uvedena v článcích 1 až 3 sporných rozhodnutí, s tím důsledkem, že tato opatření podléhají přezkumu soudu příslušného k rozhodování sporů ze smluv. Tribunál tím, že nezohlednil právní povahu těchto rozhodnutí a vycházel pouze ze skutečnosti, že smlouva byla podepsána před přijetím uvedených rozhodnutí, nezohlednil rozsudek ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 69 až 72).
39
Tribunál tím, že v bodech 76 a 77 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 71 a 72 druhého napadeného rozsudku měl za to, že sporná rozhodnutí mají „smluvní“ povahu, ačkoli byla projevem výsad veřejné moci, jednal rovněž v rozporu s „duchem a literou“ nařízení č. 2988/95, jakož i finančních nařízení z roku 2002 a roku 2018 a změnil samotnou povahu pravomocí svěřených Komisi unijním normotvůrcem.
40
Kromě toho Tribunál tím, že v bodě 77 prvního napadeného rozsudku a v bodě 72 druhého napadeného rozsudku rozhodl, že Komise musí uplatnit tyto výsady před soudem příslušným k rozhodování sporů ze smluv, tyto výsady zkreslil. Správní orgán, který se musí obrátit na soud příslušný k rozhodování sporů ze smluv a čekat na jeho rozsudek, aby přerušil smluvní vztah, vůči kterému má podezření z podvodu, by totiž nebyl účinný v boji proti podvodům a nesrovnalostem. To je rovněž v rozporu s čl. 325 odst. 1 SFEU.
41
V druhé řadě se podle Komise Tribunál v bodech 78 a 86 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 73 a 83 druhého napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení, když články 1 až 3 sporných rozhodnutí kvalifikoval jako „smluvní“ opatření nebo akty. Tribunál tak porušil vlastní pravomoc Komise jednostranně určit, co představuje nesrovnalost, i když k ní došlo během správní fáze předcházející uzavření smlouvy. Kromě toho opatření, která by Komise mohla při této příležitosti nebo později přijmout zejména na základě článku 103 finančního nařízení z roku 2002 nebo článku 131 finančního nařízení z roku 2018, nejsou určena k náhradě smluvní škody. Navíc získávání vyplacených částek zpět v závislosti na závažnosti nesrovnalosti, jak je stanoveno v tomto článku 131, je opatřením, které je smluvnímu rámci cizí. Mimoto snížení částky zakázky na nulu a úplné vrácení zaplacené částky nemohou být považovány za přímé důsledky zjištění nesrovnalostí, kterých se dopustila HB jakožto smluvní partner a které ovlivnily zadání zakázek TACIS a CARDS, a tudíž uzavření sporných smluv.
42
Komise navíc Tribunálu vytýká, že v bodě 73 prvního napadeného rozsudku a v bodě 68 druhého napadeného rozsudku rozhodl, že „měla v podstatě v úmyslu prokázat zjištění vady mající vliv na uzavření smlouvy“, zatímco z obsahu sporných rozhodnutí vyplývá, že měla v úmyslu přijmout opatření spadající do výkonu jejích výsad veřejné moci za účelem ochrany finančních zájmů Unie.
43
Komise je toho názoru, že jelikož HB měla v okamžiku, kdy došlo k nesrovnalostem, nanejvýš postavení uchazeče, dopustil se Tribunál v bodě 79 prvního napadeného rozsudku a v bodě 74 druhého napadeného rozsudku rovněž nesprávného právního posouzení, když odkázal na podstatné nesrovnalosti, kterých se dopustila HB „jakožto smluvní partner“.
44
Konečně v bodech 80 a 81 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 77 a 78 druhého napadeného rozsudku Tribunál nesprávně rozhodl, že opatření ke zpětnému získání částek mohou být Komisí přijata jako prováděcí opatření sporných smluv a opatření uvedená v článcích 2 a 3 sporných rozhodnutí spočívají v „konstatování vypovězení smlouvy s následným zrušením smlouvy“. Tribunál tak zaměnil pojmy vypovězení a zrušení ex tunc smluv, jakož i jejich účinky. V každém případě nařízení č. 2988/95 v článku 4 nestanoví neplatnost ani vypovězení smlouvy jako podmínku pro použití správních opatření k vymáhání pohledávek. Ani čl. 131 odst. 4 finančního nařízení z roku 2018 nepodmiňuje přijetí opatření spočívající ve snížení ceny vypovězením nebo jiným opatřením smluvní povahy.
45
HB namítá, že Komise přiznává napadeným rozsudkům dosah, který nemají. Úvahy Tribunálu uvedené v bodě 72 prvního napadeného rozsudku a v bodě 67 druhého napadeného rozsudku, podle nichž pravomoci, které Komise vyvozuje z finančního nařízení z roku 2002 nebo z jiných pravidel sekundárního práva, spadají od podpisu smlouvy do rámce smluvních vztahů, nejsou totiž nic novátorského ani nepřevracejí právní systém Unie. Z rozsudku ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, bod 67), vyplývá, že ačkoli finanční nařízení a nařízení č. 2988/95 svěřují Komisi pravomoc donutit smluvní stranu, aby splnila své závazky finanční povahy, existence smlouvy brání tomu, aby Komise vykonávala pravomoci, které jí tato nařízení jednostranně svěřují. Dále z bodu 73 uvedeného rozsudku vyplývá, že ačkoli přijetí vykonatelného rozhodnutí Komisí spadá do výkonu výsad veřejné moci, tento orgán překračuje svou pravomoc tím, že takové rozhodnutí přijme v případě smluvních vztahů, kdy unijní soud není soudem příslušným pro rozhodování sporů ze smluv.
46
Kromě toho z rozsudku ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 21), vyplývá, že pokud se Komise rozhodne využít k poskytnutí finanční pomoci smluvní cesty podle článku 272 SFEU, je povinna v mezích této cesty setrvat. Podle HB tak skutečnost, že Komise chtěla vykonávat vlastní pravomoci, neznamená, že je oprávněna tak činit, nebo že tím, že tak činí, vykonává tyto pravomoci mimo smluvní sféru.
47
HB nakonec tvrdí, že ji Tribunál právem kvalifikoval jako smluvní stranu a měl z důvodů uvedených v bodech 67 až 78 prvního napadeného rozsudku a v bodech 62 až 73 druhého napadeného rozsudku za to, že nesrovnalosti musí být posuzovány v rámci smluvního vztahu, jelikož sporná rozhodnutí byla přijata po uzavření sporných smluv. Totéž platí pro kvalifikaci snížení částky zakázek na nulu eur jako zpětného zrušení smlouvy a pro konstatování, že vypovězení smlouvy má za následek zrušení závazných účinků smlouvy ex tunc. Z článku 103 finančního nařízení z roku 2002 vyplývá, že se předpokládá vypovězení uzavřené smlouvy se získáním zpět již vyplacených částek nebo bez nich. V projednávaném případě se Komise rozhodla získat zpět veškeré již vyplacené částky, což se rovná vypovězení smlouvy.
Závěry Soudního dvora
48
Je třeba připomenout, že žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU lze podat obecně proti všem aktům přijatým unijními orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení. Unijní soud však nemá pravomoc rozhodovat o takové žalobě, pokud je právní postavení žalobce upraveno výhradně v rámci smluvních vztahů, které se řídí vnitrostátní právní úpravou určenou smluvními stranami (rozsudky ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, body 16 a 18, ze dne 16. července 2020, Inclusion Alliance for Europe v. Komise, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, body 71 a 72, jakož i ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 62 a 63).
49
Článek 274 SFEU totiž upřesňuje, že spory, v nichž je Unie stranou, nejsou z tohoto důvodu vyňaty z pravomoci vnitrostátních soudů. Z článku 272 SFEU dále vyplývá, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat spory vyplývající z veřejnoprávní nebo soukromoprávní smlouvy uzavřené Unií nebo na její účet pouze tehdy, pokud tato smlouva obsahuje v tomto smyslu rozhodčí doložku.
50
Z toho vyplývá, že pokud by v případě neexistence rozhodčí doložky unijní soud uznal svou pravomoc rozhodovat spory o neplatnost aktů vydaných výhradně v rámci smluvních vztahů, hrozilo by nejen to, že článek 272 SFEU bude zbaven veškerého užitečného účinku, ale také že jeho soudní pravomoc bude rozšířena nad rámec stanovený článkem 274 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 19; ze dne 16. července 2020, Inclusion Alliance for Europe v. Komise, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, bod 73 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 16. července 2020, ADR Center v. Komise, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, body 63 a 64).
51
Pokud tedy mezi žalobcem a jedním z unijních orgánů existuje smlouva, lze k unijním soudům podat žalobu na základě článku 263 SFEU pouze v případě, že cílem napadeného aktu je vyvolat závazné právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami a implikující, že orgán, který je stranou smlouvy, jednal v rámci výkonu výsad veřejné moci, jež má jakožto správní orgán (rozsudky ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 20, a ze dne 16. července 2020, Inclusion Alliance for Europe v. Komise, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, bod 74 a citovaná judikatura).
52
V případě, že se orgán rozhodne využít smluvní cesty k poskytnutí finanční pomoci v rámci článku 272 SFEU, musí v tomto rámci setrvat. Musí se tedy zejména vyvarovat toho, aby v těchto vztazích se smluvními partnery používal nejednoznačné formulace, které by smluvní partneři mohli vnímat jako jednostranný výkon rozhodovací pravomoci přesahující rámec smluvních ujednání (rozsudek ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 21).
53
V projednávané věci Tribunál v bodech 71 a 72 prvního napadeného rozsudku a v bodech 66 a 67 druhého napadeného rozsudku konstatoval, že aniž je dotčena správní povaha zadávacích řízení, výsady přiznané veřejnému zadavateli ustanoveními sekundárního práva spadají od podpisu smlouvy do rámce smluvních vztahů.
54
V bodech 75 a 76 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 70 a 71 druhého napadeného rozsudku Tribunál na základě judikatury citované v bodě 51 tohoto rozsudku odmítl argument Komise, podle kterého sporná rozhodnutí náleží zcela nebo zčásti do správní sféry z pouhého důvodu, že vycházejí zejména z článku 103 finančního nařízení z roku 2002, článku 131 finančního nařízení z roku 2018 a článku 4 nařízení č. 2988/95. Podle Tribunálu i za předpokladu, že by tato ustanovení opravňovala Komisi za určitých podmínek k přijetí opatření založených na výsadách veřejné moci, nepostačuje to k okamžitému vyloučení těchto opatření ze smluvního rámce, neboť k použití uvedených ustanovení došlo v důsledku porušení povinností přičítaných straně, která uzavřela smluvní vztah s Unií.
55
Za těchto podmínek Tribunál poté, co v bodě 80 prvního napadeného rozsudku a v bodě 75 druhého napadeného rozsudku uvedl, že sporná rozhodnutí byla přijata v okamžiku, kdy byly obě strany na základě sporných smluv vzájemně zavázány, a že tyto strany již splnily podstatnou část, či dokonce všechny své příslušné závazky, rozhodl v bodech 89 a 90 prvního napadeného rozsudku, jakož i v bodech 86 a 87 druhého napadeného rozsudku, že tato rozhodnutí mohla vyvolávat účinky pouze v rámci těchto smluv, nemohla od nich být oddělena, a tudíž nepatřila do kategorie aktů, jejichž zrušení se lze domáhat u unijního soudu na základě článku 263 SFEU.
56
Jak Komise právem tvrdí, Tribunál tím, že takto rozhodl, nezohlednil judikaturu Soudního dvora připomenutou v bodech 48 až 52 tohoto rozsudku.
57
Jak totiž vyplývá konkrétně z judikatury citované v bodech 48 a 51 tohoto rozsudku, žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU nemůže podat žalobce, jehož právní postavení je výlučně upraveno v rámci smluvních vztahů, které se řídí vnitrostátní právní úpravou určenou smluvními stranami. Pokud tedy mezi žalobcem a jedním z unijních orgánů existuje smlouva, k unijním soudům lze podat takovou žalobu pouze při splnění dvou podmínek, a sice že cílem napadeného aktu je vyvolat závazné právní účinky jdoucí nad rámec smluvního vztahu mezi stranami a implikující, že orgán, který je stranou smlouvy, jednal v rámci výkonu výsad veřejné moci, jež má jakožto správní orgán.
58
V projednávané věci je třeba konstatovat, že sporná rozhodnutí implikují výkon výsad veřejné moci a nespadají výlučně do rámce smluvních vztahů.
59
Zaprvé totiž Komise těmito rozhodnutími, která byla přijata zejména na základě článku 103 finančního nařízení z roku 2002, článku 131 finančního nařízení z roku 2018 a článku 4 nařízení č. 2988/95, zamýšlela napravit nesrovnalosti ve smyslu čl. 1 odst. 2 posledně uvedeného nařízení, které ovlivnily průběh řízení o zadání zakázek TACIS a CARDS, a k nimž tedy došlo před uzavřením sporných smluv.
60
Zadruhé uvedená rozhodnutí neměla sankcionovat nesprávné plnění sporných smluv, ale vyvodit důsledky z toho, že HB nedodržela zásadu rovného zacházení při řízeních o zadání zakázek TACIS a CARDS, což jsou řízení, na jejichž správní povahu Tribunál správně poukázal v bodě 71 prvního napadeného rozsudku a v bodě 66 druhého napadeného rozsudku.
61
Zatřetí ze znění sporných rozhodnutí vyplývá, že Komise zamýšlela získat od HB zpět částky, o nichž měla za to, že jí byly neoprávněně vyplaceny. Komise tím, že odůvodnila vrácení těchto částek nikoli závažností vzniklé škody, ale závažností nesrovnalosti, které se HB dopustila v rámci řízení o zadání zakázek TACIS a CARDS, zamýšlela v souladu s článkem 2 nařízení č. 2988/95 uložit HB správní opatření, které je účinné, přiměřené a odrazující k zajištění odpovídající právní ochrany finančních zájmů Unie.
62
Z tohoto hlediska Komise ostatně ve svých kasačních opravných prostředcích upřesnila, že částky neoprávněně vyplacené HB mají být znovu použity na původně stanovenou činnost či program, jelikož představují účelově vázané příjmy ve smyslu čl. 21 odst. 3 písm. b) finančního nařízení z roku 2018, a jsou z tohoto důvodu vráceny do původní rozpočtové položky, aby mohly být znovu použity.
63
Začtvrté na rozdíl od toho, co rozhodl Tribunál v bodě 80 prvního napadeného rozsudku a v bodě 75 druhého napadeného rozsudku, časové vymezení opatření přijatých Komisí, tedy okolnost, že k nim dochází před nebo po zadání zakázky, a proto před nebo po uzavření dotčených smluv, nemůže představovat rozhodující faktor, který je třeba zohlednit za účelem prokázání smluvní či jiné povahy sporu.
64
Rozhodující je naopak okolnost, že sporná rozhodnutí sankcionují nesrovnalost, k níž došlo před uzavřením sporných smluv, a že se nevztahují k plnění těchto smluv. V tomto kontextu je irelevantní, že smluvní strany již splnily podstatnou část, či dokonce všechny své příslušné závazky, nebo že uvedená rozhodnutí mají dopad na plnění sporných smluv. Konkrétně okolnost, že podstatná část smlouvy již byla splněna, může mít zajisté vliv na meritorní posouzení přiměřenosti rozhodnutí nařizujícího navrácení všech částek, o nichž má Komise za to, že byly neoprávněně přiděleny jejímu smluvnímu partnerovi. Tato okolnost naproti tomu nemá žádný vliv na posouzení správní nebo smluvní povahy tohoto rozhodnutí.
65
Ve skutečnosti musí být dvojí podmínka připomenutá v bodě 57 tohoto rozsudku, a v důsledku toho pravomoc rozhodnout spor mezi Komisí a jejím smluvním partnerem, přezkoumána s ohledem na účel sledovaný Komisí. Pokud chce Komise obdržet plnění smlouvy, musí být žaloba podána k soudu příslušnému pro rozhodování sporů ze smluv. Naproti tomu, pokud Komise zamýšlí zajistit ochranu finančních zájmů Unie a pokud za tímto účelem vykonává výsady, které jí přiznává jak nařízení č. 2988/95, tak finanční nařízení použitelné ratione temporis, musí být spor předložen unijnímu soudu.
66
Za těchto podmínek musí být sporná rozhodnutí kvalifikována jako „napadnutelný akt“ ve smyslu článku 263 SFEU, takže žaloba směřující k jejich zrušení musí být podána unijnímu soudu.
67
Proto je třeba konstatovat, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl v napadených rozsudcích za to, že sporná rozhodnutí spadají do rámce smluvních vztahů.
68
S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba kasačním opravným prostředkům vyhovět a napadené rozsudky zrušit.
K žalobám před Tribunálem
69
Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, je-li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu. Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
70
Vzhledem k tomu, že soudní řízení nedovoluje o sporech rozhodnout, je třeba vrátit věci Tribunálu.
K nákladům řízení
71
Vzhledem k tomu, že se věci vrací Tribunálu, je třeba o nákladech řízení souvisejících s řízením o kasačním opravném prostředku rozhodnout později.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑795/19, EU:T:2021:917), a rozsudek ze dne 21. prosince 2021, HB v. Komise (T‑796/19, EU:T:2021:918), se zrušují.
2)
Věci se vrací Tribunálu Evropské unie.
3)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.