SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala de Casación)
de 5 de octubre de 2009
Asuntos acumulados T‑40/07 P y T‑62/07 P
José António de Brito Sequeira Carvalho
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
y
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
José António de Brito Sequeira Carvalho
«Recurso de casación — Función pública — Funcionarios — Licencias — Licencia por enfermedad — Imposición de oficio de una licencia por enfermedad — Prórroga de la licencia por enfermedad impuesta de oficio — Nuevo examen médico previo — Competencia del Tribunal de la Función Pública — Modificación del objeto del litigio»
Objeto: Recursos de casación interpuestos contra la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Sala Tercera)
de 13 de diciembre de 2006, de Brito Sequeira Carvalho/Comisión (F‑17/05, RecFP pp. I‑A-1-149 y II‑A-1-577), por los que se
solicita la anulación de dicha sentencia.
Resultado: Se desestima el recurso de casación en el asunto T‑40/07 P. En el asunto T‑40/07 P, el Sr. José António de Brito Sequeira
Carvalho cargará con sus propias costas y con las de la Comisión de las Comunidades Europeas derivadas del presente procedimiento.
Se anula la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Sala Tercera) de 13 de diciembre de 2006, de
Brito Sequeira Carvalho/Comisión (F‑17/05, RecFP pp. I‑A-1-149 y II‑A-1-577), en la medida en que anuló la decisión de 13
de julio de 2004 y las decisiones de prórroga de la licencia por enfermedad de oficio subsiguientes a la decisión de 22 de
septiembre de 2004. Se declara la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el Sr. de Brito Sequeira Carvalho ante el Tribunal
de la Función Pública en el asunto F‑17/05 por lo que respecta a la decisión de 13 de julio de 2004 y a las decisiones de
prórroga de la licencia por enfermedad de oficio subsiguientes a la decisión de 22 de septiembre de 2004. Se desestima el
recurso de casación en el asunto T‑62/07 P en todo lo demás. En el asunto T‑62/07 P, el Sr. de Brito Sequeira Carvalho cargará
con la mitad de sus propias costas relativas tanto al procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública como al presente
procedimiento. En el asunto T‑62/07 P, la Comisión cargará con sus propias costas y con la mitad de las costas del Sr. de
Brito Sequeira Carvalho relativas tanto al procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública como al presente procedimiento.
Sumario
1.      Funcionarios — Decisión que afecta a la situación administrativa de un funcionario — Toma en consideración de elementos que
no constan en su expediente personal, pero que han sido previamente puestos en conocimiento del interesado — Legalidad — Requisitos
(Estatuto de los Funcionarios, art. 26, párr. 1)
2.      Procedimiento — Diligencias de ordenación del procedimiento — Cuestiones escritas planteadas a las partes — Falta de consecuencias
automáticas sobre la solución del litigio
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, arts. 49, 64 y 65; Decisión 2004/752/CE, Euratom del Consejo,
art. 3, ap. 4)
3.      Procedimiento — Presentación de pruebas — Plazo — Presentación extemporánea de las proposiciones de prueba
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, art. 48, ap. 1)
4.      Procedimiento — Solicitud de diligencias de prueba — Presentación después de concluir la fase oral del procedimiento — Solicitud
de reapertura de la fase oral del procedimiento
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, art. 62)
5.      Funcionarios — Recursos — Reclamación administrativa previa — Plazos — Carácter de orden público
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
6.      Actos de las instituciones — Presunción de validez — Acto inexistente — Concepto
(Art. 249 CE)
7.      Funcionarios — Autoridad facultada para proceder a los nombramientos — Competencias — Ejercicio
(Estatuto de los Funcionarios, art. 2)
8.      Funcionarios — Recursos — Motivos — Desviación de poder
9.      Funcionarios — Recursos — Reclamación administrativa previa — Plazos — Caducidad — Error excusable
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91)
1.      La legalidad de la apreciación por el juez comunitario de un recurso de funcionario no está en modo alguno condicionada al
cumplimiento por la institución demandada de su obligación de transmitir el expediente personal de dicho funcionario, obligación
prevista en el artículo 26 del Estatuto. Incumbe exclusivamente al juez comunitario apreciar la oportunidad de adoptar eventuales
diligencias de ordenación del procedimiento y ordenar la práctica de eventuales diligencias de prueba.
El artículo 26, párrafo primero, del Estatuto tiene por objeto garantizar el derecho de defensa del funcionario, evitando
que decisiones adoptadas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y que afecten a su situación administrativa
y a su carrera se funden en hechos relativos a su competencia, su rendimiento o su comportamiento no mencionados en su expediente
personal. De ello se deduce que una decisión basada en tales hechos no respeta las garantías del Estatuto y debe ser anulada
por haber sido adoptada mediante un procedimiento ilegal.
No obstante, el mero hecho de que unos documentos contemplados en el artículo 26 del Estatuto no hayan sido incorporados al
expediente personal de un funcionario no puede justificar la anulación de una decisión si tales documentos se pusieron efectivamente
en conocimiento del interesado. En efecto, únicamente resulta imposible invocar contra el funcionario los documentos relativos
a su competencia, su rendimiento o su comportamiento que no le hayan sido comunicados previamente. No así los documentos que,
pese a haberse puesto en su conocimiento, aún no se han incorporado a su expediente personal, ya que no puede impedirse a
la institución que adopte una decisión en interés del servicio basada en documentos previamente comunicados al interesado
por el solo motivo de que no se han incorporado a su expediente personal. De ello se desprende que una institución infringe
el artículo 26 del Estatuto y viola el derecho de defensa del funcionario si adopta una decisión que le perjudique sin haberle
comunicado previamente los hechos no mencionados en su expediente personal que justifican la adopción de tal decisión. A este
respecto, la mera certeza de que el funcionario interesado conoce tales hechos no puede considerarse prueba suficiente de
que éste ha tenido la posibilidad de defender adecuadamente sus intereses antes de que se adoptase la decisión lesiva. Para
garantizar el respeto del derecho de defensa del funcionario es preciso además que la institución demuestre, por cualquier
medio, que había dado previamente al funcionario la oportunidad de comprender que los hechos de que se trata, pese a no haber
sido mencionados en su expediente personal, podrían justificar una decisión que le perjudicase. De no ser así, procede considerar
que la comunicación exigida por el artículo 26 del Estatuto no ha tenido lugar.
(véanse los apartados 91 a 94)
Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 13 de diciembre de 2005, Cwik/Comisión (T‑155/03, T‑157/03 y T‑331/03, RecFP pp. I‑A‑411
y II‑1865), apartados 50, 51, y la jurisprudencia citada, y apartado 52; Tribunal de Primera Instancia, 28 de noviembre de
2006, Milbert y otros/Comisión (T‑47/04, RecFP pp. I‑A‑2‑281 y II‑A‑2‑1455), apartado 83
2.      La decisión de formular preguntas escritas a las partes depende de la libre apreciación del Tribunal de la Función Pública,
ya que éste, en cualquier fase del procedimiento, puede acordar las diligencias de ordenación del procedimiento o de prueba
a que se refieren los artículos 64 y 65 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia. El ejercicio de
esta facultad no implica, sin embargo, ninguna consecuencia automática sobre la solución del litigio, ya que el Tribunal de
la Función Pública tiene libertad para apreciar soberanamente el valor que deba atribuirse a los diferentes elementos de hecho
y de prueba que se le hayan presentado o haya podido reunir él mismo.
(véase el apartado 105)
Referencia: Tribunal de Justicia, 29 de octubre de 2004, Ripa di Meana/Parlamento (C‑360/02 P, Rec. p. I‑10339), apartado 28
3.      Por tratarse de una excepción a las normas que rigen la presentación de proposiciones de prueba, el artículo 48, apartado
1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia obliga a las partes a motivar el retraso en la presentación
de sus proposiciones de prueba. Tal obligación implica que se reconozca al juez comunitario el poder de controlar la motivación
del retraso en la presentación de esas proposiciones de prueba y, según el caso, el contenido de éstas, así como, si la demanda
no está suficientemente fundada en Derecho, el poder de denegarlas. Lo mismo ocurre, a fortiori, con las proposiciones de prueba presentadas después de presentarse la dúplica.
(véase el apartado 115)
Referencia: Tribunal de Justicia, 14 de abril de 2005, M/Tribunal de Justicia (C‑243/04 P, no publicada en la Recopilación),
apartado 33
4.      Concluida la fase oral del procedimiento, las partes sólo pueden solicitar diligencias de ordenación del procedimiento si
el Tribunal de la Función Pública ordena la reapertura de la fase oral. Al disponer, en virtud del artículo 62 del Reglamento
de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, de una facultad discrecional en la materia, el Tribunal de la Función
Pública únicamente está obligado a estimar una solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento si la parte interesada
se funda en hechos que puedan ejercer una influencia decisiva y que no podía haber alegado antes de la conclusión de la fase oral.
(véase el apartado 131)
Referencia: Tribunal de Justicia, 8 de julio de 1999, Hüls/Comisión (C‑199/92 P, Rec. p. II‑4287), apartados 126 y 128; Tribunal
de Justicia, 27 de abril de 2006, L/Comisión (C‑230/05 P, no publicada en la Recopilación), apartado 68
5.      El plazo de tres meses para presentar una reclamación contra un acto lesivo, al igual que el plazo de tres meses para interponer
un recurso contra una decisión explícita o implícita de desestimación de la reclamación, fijados en los artículos 90 y 91
del Estatuto, son de orden público y no tienen carácter dispositivo para las partes ni para el juez, ya que se establecieron
con el fin de garantizar la claridad y la seguridad de las situaciones jurídicas. A tal efecto, debe considerarse que estos
plazos se aplican a cualquier impugnación de un acto sometido al control del juez comunitario, con independencia de su naturaleza.
En efecto, los artículos 90 y 91 del Estatuto no establecen requisitos de admisibilidad diferentes en función de la gravedad
del vicio que afecte al acto administrativo impugnado.
(véanse los apartados 145 y 146)
Referencia: Tribunal de Justicia, 6 de diciembre de 2001, Reyna González del Valle/Comisión (C‑219/01 P, no publicada en la
Recopilación), apartado 10; Tribunal de Justicia, 18 de enero de 2007, PKK y KNK/Consejo (C‑229/05 P, Rec. p. I‑439), apartado
101; Tribunal de Primera Instancia, 28 de marzo de 2001, Reyna González del Valle/Comisión (T‑130/00, no publicada en la Recopilación),
apartado 39; Tribunal de Primera Instancia, 8 de marzo de 2006, Lantzoni/Tribunal de Justicia (T‑289/04, RecFP pp. I‑A‑2‑39
y II‑A‑2‑171), apartados 40 y 41; Tribunal de Primera Instancia, 25 de octubre de 2007, Estaser El Mareny/Comisión (T‑274/06,
no publicada en la Recopilación), apartado 40
6.      Los actos de las instituciones comunitarias gozan, en principio, de una presunción de legalidad y producen efectos jurídicos,
aunque adolezcan de irregularidades, mientras no hayan sido anulados o revocados. Con carácter excepcional, los actos que
adolezcan de una irregularidad cuya gravedad sea tan evidente que no pueda ser tolerada por el ordenamiento jurídico comunitario
deben ser considerados carentes de cualquier efecto jurídico, incluso provisional, es decir, jurídicamente inexistentes. Esta
excepción tiene la finalidad de preservar un equilibrio entre las dos exigencias fundamentales, pero a veces contrapuestas,
que debe satisfacer un ordenamiento jurídico, a saber, la estabilidad de las relaciones jurídicas y el respeto de la legalidad.
La gravedad de las consecuencias que se derivan de la declaración de inexistencia de un acto de las instituciones de la Comunidad
postula que, por razones de seguridad jurídica, esta declaración quede limitada a supuestos del todo extraordinarios. No es
el caso de una situación en que la irregularidad de competencia y el vicio de forma consistente en un incumplimiento de la
obligación de motivación de la decisión no resultan de una gravedad tan evidente que ésta deba considerarse jurídicamente
inexistente.
(véanse los apartados 150 a 153)
Referencia: Tribunal de Justicia, 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, Rec. p. I‑2555), apartados 48 a
50; Tribunal de Justicia, 8 de julio de 1999, Chemie Linz/Comisión (C‑245/92 P, Rec. p. I‑4643), apartados 93 a 95; Tribunal
de Justicia, 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia (C‑475/01, Rec. p. I‑8923), apartados 18 a 20
7.      Una subdelegación de competencias o una excepción a los criterios de reparto de las competencias que el Estatuto atribuye
a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos sólo puede dar lugar a la nulidad de un acto dictado por la administración
si dicha subdelegación o excepción implica el riesgo de vulnerar alguna de las garantías que el Estatuto concede a los funcionarios
o las normas de una buena administración en materia de gestión del personal. En efecto, una decisión de la Comisión adoptada
en virtud del artículo 2 del Estatuto implica un reparto de los asuntos dentro de los servicios de la Comisión, más que un
reparto rígido cuya inobservancia sea sancionada con la nulidad de los actos realizados fuera del marco señalado.
(véase el apartado 155)
Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 15 de septiembre de 1998, De Persio/Comisión (T‑23/96, RecFP pp. I‑A‑483 y II‑1413),
apartado 111; Tribunal de Primera Instancia, 7 de febrero de 2007, Caló/Comisión (T‑118/04 y T‑134/04, RecFP pp. I‑A‑2‑37
y II‑A‑2‑253), apartados 68 y 71
8.      El concepto de desviación de poder tiene un alcance muy preciso, que se refiere al uso de sus competencias por una autoridad
administrativa con un fin distinto de aquel para el que le fueron concedidas. Una decisión sólo incurre en desviación de poder
si resulta, sobre la base de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que se adoptó para alcanzar fines distintos de
los alegados.
A este respecto, no basta con invocar determinados hechos en apoyo de sus pretensiones, sino que es también necesario aportar
indicios lo suficientemente precisos, objetivos y concordantes para confirmar su veracidad o, cuando menos, su verosimilitud;
en su defecto, no puede cuestionarse la exactitud material de las afirmaciones de la institución de que se trate.
(véanse los apartados 172 y 173)
Referencia: Tribunal de Primera Instancia, 5 de julio de 2000, Samper/Parlamento (T‑111/99, RecFP pp. I‑A‑135 y II‑611), apartado
64; Tribunal de Primera Instancia, 19 de septiembre de 2001, E/Comisión (T‑152/00, RecFP pp. I‑A‑179 y II‑813), apartado 69;
Cwik/Comisión, antes citada, apartados 179 y 180; Tribunal de Primera Instancia, 2 de diciembre de 2008, Karatzoglou/AER (T‑471/04,
aún no publicada en la Recopilación), apartados 49 y 50
9.      El concepto de error excusable debe interpretarse de manera restrictiva y únicamente puede aplicarse a circunstancias excepcionales
en las que las instituciones hayan adoptado un comportamiento que pudo provocar por sí solo o contribuir decisivamente a una
confusión comprensible en el ánimo de un justiciable de buena fe y que actúe con la diligencia propia de una persona con una
prudencia normal. Habida cuenta de que constituye una excepción a la inadmisibilidad con que se sanciona el incumplimiento
de los plazos para reclamar y para recurrir, que son de orden público, el concepto de error excusable debe ser alegado y probado
por la parte que pretende ampararse en él, no pudiendo el juez declarar de oficio la existencia de tal error.
Además, aunque un error excusable pueda tener como efecto el mantenimiento del plazo y, por lo tanto, permitir la admisión
de una reclamación o un recurso pese al incumplimiento de los plazos establecidos en el artículo 90, apartado 2, o en el artículo
91, apartado 3, del Estatuto, no puede tener como efecto dispensar a un demandante del procedimiento administrativo previo
previsto en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto, que es un requisito expreso de admisibilidad del recurso con arreglo
al artículo 91, apartado 2, del Estatuto, permitiendo interponer directamente un recurso ante el Tribunal de la Función Pública.
(véanse los apartados 204 a 206)
Referencia: Tribunal de Justicia, 15 de diciembre de 1994, Bayer/Comisión (C‑195/91 P, Rec. p. I‑5619), apartado 26; Tribunal
de Justicia, 15 de mayo de 2003, Pitsiorlas/Consejo y BCE (C‑193/01 P, Rec. p. I‑4837), apartado 24; Tribunal de Primera Instancia,
16 de marzo de 1993, Blackman/Parlamento (T‑33/89 y T‑74/89, Rec. p. II‑249), apartados 32 y 33; Tribunal de Primera Instancia,
11 de noviembre de 2008, Speiser/Parlamento (T‑390/07 P, no publicada en la Recopilación), apartado 33