61979C0804
FORFORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 12. FEBRUAR 1981 (
1
)
Høje Domstol.
Efter sag 141/78 (Den franske Republik mod Det forenede kongerige Storbritannien og Nordirland, dom af 4. oktober 1979, Sml. 1979, s. 2923) og sag 32/79 (Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Det forenede Kongerige, dom af 10. juli 1980) er det nu tredje gang, at Domstolen skal tage stilling til en påstand om, at Det forenede Kongerige ved at gennemføre ensidige foranstaltninger på havfiskeriområdet har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten.
Da de fællesskabsretlige bestemmelser, som den fælles fiskeripolitik hviler på, blev udførligt behandlet såvel i de nævnte sager som i de forenede sager 3, 4 og 6/76 (Cornells Kramer m.fl., dom af 14. juli 1976, Sml. 1976, s. 1279) og i sag 61/77 (Kommissionen mod Irland, dom af 16. februar 1978, Sml. 1978, s. 417), kan jeg forudsætte disse som bekendt og, hvad enkelthederne angår, henvise til disse sagsforhold.
Den foreliggende sag adskiller sig, hvad det underliggende retsgrundlag angår, fra de tidligere sager alene derved, at — hvilket Domstolen har fastslået i sin dom i sagerne 185-204/78 (straffesag mod firma J. van Dam en Zonen m.fl., dom af 3. juli 1979, Sml. 1979, s. 2345) — den frist, der er fastsat i artikel 102 i akten af 22. januar 1972 vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne (herefter benævnt tiltrædelsesakten), udløb den 31. december 1978.
Da det som bekendt ikke er lykkedes Rådet inden for denne frist at fastlægge vilkårene for udøvelse af fiskeri med henblik på at sikre beskyttelse af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer, traf det den 19. december 1978 afgørelse om midlertidige foranstaltninger »på grundlag af traktaterne, om fiskeri i farvande, der hører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion, truffet som foreløbig ordning indtil vedtagelse af definitive fællesskabsforanstaltninger«, der var gældende fra 1. januar til 31. marts 1979. Efter udløbet af denne frist blev tilsvarende, i det væsentlige ligelydende, midlertidige foranstaltninger gennemført ved Rådets afgørelser 79/383 af 9. april 1979 (EFT L 93 af 12. april 1979, s. 40), 79/590 af 25. juni 1979 (EFT L 161 af 29. juni 1979, s. 46) og 79/905 af 29. oktober 1979 (EFT L 277 af 6. november 1979, s. 10).
De midlertidige foranstaltninger, der blev besluttet den 25. juni 1979, og som finder anvendelse på den foreliggende sag, lyder som følger:
»Rådet agter så hurtigt som muligt i 1979 at nå til enighed om fællesskabsforanstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne og om spørgsmål i forbindelse hermed. Indtil der træffes afgørelse i denne sag og under henvisning til artikel 102 i tiltrædelsesakten samt til behovet for at beskytte de biologiske ressourcer og opretholde passende forbindelser med tredjelande i fiskerispørgsmål, vedtog Rådet den 19. december 1978 og den 9. april 1979 visse midlertidige foranstaltninger, der har været i kraft henholdsvis fra den 1. januar 1979 til den 31. marts 1979 og fra den 1. april 1979 til den 30. juni 1979. I fortsættelse heraf vedtager Rådet følgende midlertidige foranstaltninger, som finder anvendelse fra den 1. juli 1979, og indtil Rådet definitivt er nået til enighed, dog senest indtil den 31. oktober 1979.
1.
Medlemsstaterne skal drive fiskeri på en sådan måde, at der ved de fangster, som tages med deres fartøjer i overgangsperioden, tages hensyn til den samlede tilladte fangst (TAC), der blev foreslået Rådet af Kommissionen i dennes meddelelser af 23. november 1978 og 16. februar 1979, og til den del af TAC, som er tildelt tredjelande inden for rammerne af de aftaler og arrangementer, som Fællesskabet har indgået med disse lande. De fangster, der tages i overgangsperioden, afskrives på de mængder, som Rådet træffer endelig afgørelse om at tillade for 1979.
2.
Med hensyn til tekniske foranstaltninger til bevarelse af og kontrol med fiskeressourcerne skal medlemsstaterne anvende de samme foranstaltninger som dem, de anvendte den 3. november 1976, samt andre foranstaltninger, der er truffet i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI til Rådets resolution af 3. november 1976.«
Endnu før denne beslutning var vedtaget, havde Det forenede Kongeriges regering ved skrivelse af 21. marts 1979 meddelt Kommissionen, at den i mangel af fællesskabsretlige foranstaltninger havde til hensigt med virkning fra l.juni s.a. at træffe forskellige nationale foranstaltninger på havfiskeriområdet. Man havde i det væsentlige planer om at tillade større netmaskestørrelse ved fangst af torskefisk og jomfruhummer i bestemte havzoner og at fastlægge en mindstelandingsstørrelse for bestemte fiskearter og for jomfruhummer samt at fastsætte en bestemt kvote for bifangster ved fiskeri efter jomfruhummer.
Efter en omfangsrig udveksling af skrivelser og forskellige konsultationer forelagde Det forenede Kongeriges regering endelig officielt den 19. juni 1979 Kommissionen fem forslag til bekendtgørelser vedrørende foranstaltninger på havfiskeriområdet, der trods Kommissionens protester skulle træde i kraft den 1. juli 1979. Det drejede sig om følgende bekendtgørelser, og jeg henviser til retsmøderapporten med hensyn til disses nærmere indhold:
1.
The Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979, Statutory Instrument nr. 744,
2.
The Immature Sea Fish Order 1979, Statutory Instrument nr. 741,
3.
The Immature Nephrops Order 1979, Statutory Instrument nr. 742,
4.
The Nephrops Tails (Restriction on Landing) Order 1979, Statutory Instrument nr. 743, og
5.
The Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979, der erstattedes af The Sea Fish (Minimum Size) (Amendment) Order (Northern Ireland) 1979, Statutory Rules of Northern Ireland nr. 235, som blev meddelt Kommissionen den 29. juni 1979.
Endvidere modtog Kommissionen officiel oplysning om de vanskeligheder, der var forbundet med tildelingen af licenser og de øvrige foranstaltninger for sildefiskeriet i farvandene omkring øen Man og i den nordlige del af Det irske Hav. De nævnte foranstaltninger har hjemmel i The Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977, Statutory Instrument nr. 1388, og i The Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, Statutory Instrument nr. 1389, der allerede var genstand for sag 32/79.
Efter yderligere udveksling af skrivelse og flere konsultationer indledte Kommissionen ved skrivelse af 6. juli 1979 den i EØF-traktatens artikel 169 foreskrevne fremgangsmåde mod Det forenede Kongerige og fastslog, at Det forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten, idet det uden Kommissionens godkendelse havde truffet de nævnte fiskeriforanstaltninger, der i øvrigt også efter deres indhold var uforenelige med fællesskabsretten. Denne kritik blev afvist af Det forenede Kongeriges regering ved skrivelse af 31. juli 1979. Derpå afgav Kommissionen den 3. august 1979 en begrundet udtalelse herom i medfør af EØF-traktatens artikel 169, stk. 1, i hvilken Det forenede Kongeriges regering blev opfordret til inden for en frist af 45 dage at træffe de nødvendige skridt for at bringe den anførte overtrædelse af fællesskabsretten til ophør. Samtidig forbeholdt Kommissionen sig ret til inden længe at afgive en endelig stillingtagen til reguleringen af sildefiskeriet i farvandene omkring øen Man og i den nordlige del af Det irske Hav. En yderligere begrundet udtalelse blev efter flere forhandlinger afgivet den 2. oktober 1979; heri opfordredes regeringen for Det forenede Kongerige til at ophæve de indgreb i sildefiskeriet i farvandene omkring øen Man og i den nordlige del af Det irske Hav, der ikke er forenelige med fællesskabsretten.
Da Det forenede Kongerige ikke efterkom de nævnte opfordringer, indbragte Kommissionen den 13. november 1979 i medfør af EØF-traktatens artikel 169, stk. 2, sagen for Domstolen med påstand om, at det fastslås, at Det forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten og Haag-resolutionen ved at have gennemført hhv. håndhævet de omtalte foranstaltninger i 1979. Desuden nedlagdes der påstand om, at Det forenede Kongerige blev pålagt sagens omkostninger.
Jeg tager følgende stilling til dette søgsmål, hvori Den franske Republik og Irland er indtrådt som intervenienter på Kommissionens side:
I —
Ifølge alle de i sagen deltagende parter har Det forenede Kongerige i flere henseender tilsidesat de forpligtelser, der følger af traktaten.
1.
Kommissionen mener for det første, at efter udløbet af den overgangsperiode, der er nævnt i artikel 102 i tiltrædelsesakten, altså efter den 1. januar 1979, har Det forenede Kongerige ikke længere haft nogen selvstændig kompetence til at gennemføre nationale bevaringsforanstaltninger på havfiskeriområdet i de farvande, der henhører under dets jurisdiktion, og at der følgelig kun kan træffes sådanne foranstaltninger i tilfælde, hvor fællesskabsmyndighederne forud har givet godkendelse. Selv om man går ud fra, at medlemsstaterne efter udløbet af den nævnte periode bevarede beføjelsen til gennemførelse af passende foranstaltninger, fordi Fællesskabet ikke havde gjort brug af sin kompetence, så havde Det forenede Kongeriges regering kun kunnet udøve denne kompetence i overensstemmelse med ånden i EØF-traktatens artikel 5, dvs. i snævert samarbejde med og med godkendelse fra fællesskabsmyndighederne. Dersom Domstolen ikke kan tage dette til følge, ønsker Kommissionen yderligere fastslået, at de foranstaltninger, som Det forenede Kongerige har truffet, også i processuel og — om end kun i ringe omfang — i materielretlig henseende ikke er i overensstemmelse med fællesskabsrettens krav.
2.
Ifølge Den franske Republik har medlemsstaterne efter udløbet af den nævnte overgangsperiode under ingen omstændigheder længere kompetence til at gennemføre ensidige bevaringsforanstaltninger på havfiskeriområdet. Dersom Domstolen ikke kan følge denne opfattelse, må det i det mindste fastslås, at Det forenede Kongeriges foranstaltninger, der har ført til en større netmaskestørrelse ved fiskeri efter jomfruhummer, har været forhastende, unødvendige, overdrevne og diskriminerende.
3.
Den irske regering anfører, at de omstridte foranstaltninger ikke er vedtaget i overensstemmelse med de forpligtelser for medlemsstaterne, der følger af Haag-resolutionen, og at håndhævelsen af fiskeriforanstaltningerne i farvandene omkring øen Man og i den nordlige del af Det irske Hav i særlig grad er diskriminerende for Irland.
4.
Heroverfor indtager Det forenede Kongeriges regering i det væsentlige det standpunkt, at så længe Fællesskabet ikke gør brug af sin kompetence, er medlemsstaterne også efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 102, fortsat kompetente til at gennemføre nationale foranstaltninger på havfiskeriområdet, og at sådanne foranstaltninger derfor ikke kræver Kommissionens godkendelse. Endelig er de omstridte foranstaltninger gennemført i overensstemmelse med fællesskabsrettens bestemmelser herom.
II —
Det er efter disse indlæg klart, at det i første række drejer sig om at undersøge spørgsmålet, om og i bekræftende fald under hvilke betingelser Det forenede Kongerige også efter udløbet af den overgangsperiode, der er nævnt i tiltrædelsesaktens artikel 102, var beføjet til at træffe de pågældende foranstaltninger.
1.
Ved gennemgangen af dette spørgsmål kan der ikke ses bort fra, således som Kommissionen og den franske regering med rette har fremhævet, at det af Domstolen hidtidige praksis vedrørende den fælles fiskeripolitik kan udledes, at Fællesskabet efter udløbet af den overgangsperiode, der er nævnt i tiltrædelsesaktens artikel 102, i princippet er enekompetent vedrørende gennemførelsen af bevaringsforanstaltninger på havfiskeriområdet. Dette resultat svækkes ikke gennem den særlige omstændighed, at de sagsforhold, der gav anledning til denne praksis, angik et tidsrum, hvor den nævnte overgangsperiode endnu ikke var udløbet.
Således har Domstolen stedse fremhævet, at den fælles fiskeripolitik hviler på traktätens artikel 3, litra d), og artikel 38 ff om landbruget, samt traktatens bilag II, hvorefter fiskeriet omfattes af den fælles landbrugspolitik. I de nævnte domme, især i sagerne Kramer (3, 4 og 6/76), Den franske Republik mod Det forenede Kongerige (141/78) og Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79), har Domstolen endvidere fastslået, at Fællesskabet på grundlag af forpligtelserne såvel efter EØF-traktaten som efter tiltrædelsesakten, har kompetence til at gennemføre bevaringsforanstaltninger på fiskeriområdet i de farvande, der henhører under medlemsstaternes jurisdiktion.
Efter de nye medlemsstaters tiltrædelse er der ved tiltrædelsesaktens artikel 102, således som det fremgår af den nævnte praksis, især af dommene Kramer (3, 4 og 6/76) og van Dam (185-204/78), sket en bekræftelse af, at bevaringsforanstaltningerne henhører under Fællesskabets kompetence. At denne regel ikke har karakter af en bestemmelse, der angår begrundelsen for kompetencen — heri er alle sagens parter tilsyneladende enige — følger også tydeligt af den senest afsagte dom i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79), hvor Domstolen har fastslået, at »artikel 102 [i tiltrædelsesakten anerkender], at beskyttelsen af fiskebankerne og bevaring af havets biologiske ressourcer er et led i denne politik, idet Rådet bemyndiges til, på forslag af Kommissionen, at træffe foranstaltninger med henblik herpå.« Formålet med denne artikel er »efter den betydelige forøgelse af havområdet som følge af Fællesskabets udvidelse, at åbne en ny overgangsperiode, inden for hvilken Rådet skal indføre de nødvendige bevaringsforanstaltninger«. Som det kommer til udtryk i dommen i sagen Kramer, skulle den nævnte bestemmelse muliggøre en samlet løsning af problemet med beskyttelsen af fiskebankerne og bevarelsen af havets biologiske ressourcer under medvirken af de medlemsstater, der gennem deres geografiske beliggenhed havde en større interesse i fiskerisektoren.
Med støtte i de der anførte betragtninger har Domstolen flere gange fremhævet, at i det omfang Fællesskabet har udøvet sine beføjelser, udelukker de bestemmelser, som det har gennemført, alle herfra afvigende foranstaltninger, truffet af medlemsstaterne. Derimod skal medlemsstaterne være berettiget til, »så længe den i artikel 102 i tiltrædelsesakten foreskrevne overgangsperiode ikke er udløbet, og Fællesskabet endnu ikke fuldt ud har udøvet sin kompetence på området, ... at træffe egnede bevaringsforanstaltninger på nationalt plan, dog med forbehold af den forpligtelse til at samarbejde, som de er pålagt ved traktaten, især ved dens artikel 5« (jf dom af 10. juli 1980 i sag 32/79, præmis 10).
At den således definerede konkurrerende kompetence mellem Fællesskabet og medlemsstaterne vedrørende gennemførelsen af bevaringsforanstaltningerne på havfiskeriområdet kun skulle gælde i den overgangsperiode, der er nævnt i tiltrædelsesaktens artikel 102, følger også entydigt, at Domstolens dom i sagen Kramer, hvor det udtrykkeligt anføres, at denne medlemsstaternes kompetence kun har overgangskarakter, hvilket fremgår af, at den senest ophører fra det sjette år efter tiltrædelsen. På grundlag af disse overvejelser har Domstolen ligeledes i sagen van Dam (185-204/78) — hvor hovedsagen drejede sig om nationale bevaringsforanstaltningers forenelighed med fællesskabsretten — kendt for ret, at foranstaltninger, som de der fremgik af de nationale forskrifter, som den forelæggende ret henviste til, faldt inden for medlemsstaternes kompetence i det pågældende tidsrum.
Disse eksempler viser, at tiltrædelsesaktens artikel 102 ikke alene, således som Det forenede Kongeriges regering mener det, har til formål at pålægge Rådet en handlepligt, men desuden forfølger det mål definitivt efter overgangsperiodens udløb at bringe den kompetence for medlemsstaterne til ophør, der som en overgangsforanstaltning er indrømmet dem under de nævnte betingelser.
At medlemsstaternes kompetence kun undtagelsesvis var tilstået dem indtil senest den 31. december 1978, kommer i øvrigt også til udtryk i den resolution, som Rådet vedtog den 3. november 1976 efter forslag af Kommissionen i betragtning af de vanskeligheder, der stillede sig i vejen for gennemførelsen af en fælles politik til bevarelse af fiskebestandene inden for det foreskrevne tidsrum, hvilken afgørelse er kendt under betegnelsen »bilag VI til Haag-resolutionen«. Rådet har i denne resolution først fastslået, at medlemsstaterne indtil gennemførelsen af fællesskabsforanstaltningerne principielt ikke må træffe ensidige bevaringsforanstaltninger; Rådet har dernæst, således som det hedder i Domstolens dom i sagen Kommissionen mod Irland (61/77), »[anerkendt], at sådanne foranstaltninger kan gennemføres midlertidigt, hvis der ikke i rette tid skulle blive vedtaget fællesskabsforanstaltninger«.
2.
Dernæst opstår spørgsmålet, om medlemsstaterne i tiden efier den 31. december 1978 i fuldt omfang var afskåret fra at gennemføre beskyttelsesforanstaltninger, fordi Rådet på grund af manglende enstemmighed ikke havde efterkommet den forpligtelse, der var pålagt det ved tiltrædelsesaktens artikel 102.
Ud fra den rigtige antagelse, at virkningen af bilag VI til Haag-resolutionen var begrænset til overgangsperioden, traf Rådet første gang den 19. december 1978 med virkning fra 1. januar 1979 en afgørelse, der flere gange er blevet forlænget, og i hvis afsnit 2 det er bestemt, at »med hensyn til tekniske foranstaltninger til bevarelse af og kontrol med fiskeressourcerne skal medlemsstaterne anvende de samme foranstaltninger som dem, de anvendte den 3. november 1976, samt andre foranstaltninger, der er truffet i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI til Rådets resolution af 3. november 1976«.
Fortolkningen af denne bestemmelse er afgørende for, om Det forenede Kongerige ved at have gennemført de omstridte foranstaltninger efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 102, har handlet inden for rammerne af sin kompetence.
Den britiske regering, der af tiltrædelsesaktens artikel 102 alene vil udlede en handleptigt for Rådet på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer, går ud fra, at der også efter udløbet af den frist, der nævnes i denne bestemmelse, fortsat består en kompetence for medlemsstaterne til på dette område at gennemføre bevaringsforanstaltninger. Den ser derfor i Rådets nævnte midlertidige afgørelser alene en henvisning til bilag VI til Haag-resolutionen og til Rådets erklæring af 31. januar 1978. Så længe Rådet ikke har truffet foranstaltning, er medlemsstaterne derfor også efter udløbet af den frist, der er nævnt i tiltrædelsesaktens artikel 102, kompetente til at gennemføre ensidige foranstaltninger til bevarelse af fiskebestandene og behøver i så henseende alene at tage hensyn til de kriterier, der er nævnt i disse resolutioner. Hvad angår fremgangsmåden skulle medlemsstaterne derfor alene søge Kommissionens godkendelse, og denne skulle stedse konsulteres.
Imod denne opfattelse taler imidlertid allerede formålet med tiltrædelsesaktens artikel 102, der som nævnt bestod i, at medlemsstaterne udelukkende inden for en nøje afgrænset overgangsperiode blev tillagt en kompetence til at gennemføre fiskeriforanstaltninger. I hvert fald har medlemsstaterne efter udløbet af denne overgansperiode, således som Kommissionen og den franske regering med rette anfører, mistet deres autonome kompetence til gennemførelse af sådanne foranstaltninger, uafhængigt af, om Fællesskabet efter udløbet af overgangsperioden har gjort brug af sin kompetence.
På grundlag af disse overvejelser kommer den franske regering — efter at den har afvist at anse de midlertidige afgørelser som en tilbageførsel af beføjelser fra Fællesskabet til medlemsstaterne — til det resultat, at det alene kan være formålet med disse afgørelser, at fastholde de bevaringsforanstaltninger, der var gennemført før udløbet af overgangsperioden, for at undgå, at et retligt tomrum skulle opstå. Dette følger også af den udtrykkelige angivelse af medlemsstaternes forpligtelse til efter den 1. januar 1979 kun at anvende sådanne foranstaltninger, der den 3. november 1976 — datoen for bilag VI til Haagresolutionen — var i kraft, eller som i medfør af dette bilag var blevet gennemført. De sidstnævnte foranstaltninger kunne altså kun være sådanne, der var blevet gennemført inden den 31. december 1978, da bestemmelsen på den ene side kun udtrykkeligt taler om foranstaltninger, der er gennemført og altså ligger forud i tid, og da bilag VI på den anden side efter udløbet af overgangsperioden har udtømt enhver virkning.
Ved vurderingen af dette anbringende må der efter min opfattelse for så vidt gives den franske regering medhold i, at de omstridte afgørelser ikke kan anses for nogen fuldstændig tilbageførsel af fællesskabsbeføjelser til medlemsstaterne i den forstand, at disse herved på ny har erhvervet en autonom kompetence på fiskeripolitikkens område. Der må hertil snarere gøres den principielle bemærkning — således som Domstolen har fastslået i sagen Kommissionen mod Den franske Republik (sag 7/71, dom af 14. december 1971, Sml. 1971, s. 295) — at højhedsrettigheder, der beror på begrænsningen af medlemsstaternes kompetence eller overførslen af højhedsrettigheder til Fællesskabet, kun gennem en udtrykkelig traktatbestemmelse atter kan bortfalde og tilbageføres til medlemsstaternes enekompetence.
Som Domstolen bl.a. har fastslået i sagerne 80 og 81/77 (Société Les Commissionnaires Réunis mod Receveur des Douanes og Sàrl Les Fils de Henri Ramel mod Receveur des Douanes, dom af 20. april 1978, Sml. 1978, s. 927), må herudover enhver undtagelse fra et af fællesmarkedets grundlæggende principper være klart og entydigt fastsat. Som den franske regering med rette bemærker, lader det sig vanskeligt anføre om de omstridte midlertidige afgørelser, at de opfylder denne betingelse.
Såfremt man imidlertid i de omstridte afgørelser ser en delvis tilbageførsel af beføjelser og principielt vil anse en sådan for tilladelig, må det i det mindste sikres, at traktatens grundregler ikke herved tilsidesættes, hvilket Domstolen flere gange har fastslået (jf herved sagerne 80 og 81/77, Ramel, Smi. 1978, s. 927; sag 52/76, Luigi Benedetti mod Munari, dom af 3. februar 1977, Sml. 1977, s. 163; sag 60375, Carmine Antonio Russo mod Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricolo, dom af 22. januar 1976, Sml. 1976, s. 45; sag 65/75, Riccardo Tasca, dom af 26. februar 1976, Smi. 1976, s. 291). Disse grundregler indebærer imidlertid, at Kommissionen på landbrugssektorens områder og især på fiskeriområdet efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 102, har del i den fællesskabsretlige retsfastsættelsesprocedure. Heraf følger, at Rådet, såfremt man vil indrømme det en beføjelse til delvis delegation, ikke ved overdragelsen var beføjet til at berøve Kommissionen dens ret til at medvirke i retsfastsættelsesproceduren. En sådan medvirken, der tjener hensynet til den fællesskabsretlige interesse, lod sig kun sikre, såfremt redelegationen skete på forslag af Kommissionen, hvilket som bekendt ikke er sket, eller såfremt Kommissionen fik del i den nationale retsfastsættelsesprocedure.
Da der imidlertid ikke tilkommer Kommissionen noget initiativ over for medlemsstaterne, kunne dens deltagelse kun sikres gennem kravet om godkendelse. Såfremt man i de omstridte midlertidige afgørelse vil se en delvis overdragelse af kompetence, så er disse kun forenelige med fællesskabsretten, såfremt den nationale handlingsbeføjelse ved fortolkning gøres afhængig af Kommissionens godkendelse.
Hvis det af de anførte grunde imidlertid må afvises at se en kompetenceoverdragelse i de omstridte midlertidige afgørelser, så følger det heraf, som Kommissionen med rette har fremhævet — og uden at dette strider mod den franske regerings opfattelse — at medlemsstaterne efter udløbet af overgangsperioden overhovedet ikke længere var kompetent til at gennemføre nye bevaringsforanstaltninger på havfiskeriområdet.
Det er ganske vist korrekt, at også den løsning, som den franske regering har foreslået, hvorefter de gennemførte foranstaltninger blot fastholdes i overgangsperioden, ikke efter udløbet af overgangsperioden fører til et retligt tomrum, som det gælder om at undgå; dog lider denne konstruktion af den almindelige ulempe, at den fastholder en statisk tilstand og, så længe Rådet ikke træffer foranstaltninger, ikke tillader nogen tilpasning af de trufne foranstaltninger til de faktiske forhold.
Også af andre grunde nødes man ikke til den antagelse, at de omstridte afgørelse udelukkende tjener til at fastholde de foranstaltninger, der er truffet i overgangsperioden. Således fører især den grammatiske fortolkning af formuleringen »gennemførte foranstaltninger« ikke entydigt til det resultat, at det herved nødvendigvis må dreje sig om foranstaltninger, der ligger forud i tid. Heller ikke det anbringende er overbevisende, hvorefter bilag VI til Haag-resolutionen senest den 31. december 1978 har udtømt enhver virkning, og at de midlertidige afgørelser derfor kun kan angå foranstaltninger, der er truffet i denne periode, idet der alene henvises til de foranstaltninger, der er gennemført »i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI«.
Den opfattelse, hvorefter medlemsstaterne efter udløbet af overgangsperioden selv ved Fællesskabets passivitet ikke længere var berettiget til at træffe foranstaltninger på området for bevaring af havets biologiske ressourcer, idet de midlertidige afgørelser alene tjente det formål at fastholde de foranstaltninger, der var truffet før den 31. december 1978, modsiges ligeledes af Domstolens hidtidige praksis. Således blev det allerede i sagen van Dam (185-204/78) angående nationale beskyttelsesforanstaltninger, der var truffet i overgangsperioden, fastslået, at for at undgå, at der opstod et restomt rum havde medlemsstaterne »i 1978 ... ret og pligt til inden for deres respektive jurisdiktionsområder at træffe alle foranstaltninger til beskyttelse af havets biologiske ressourcer, som var forenelige med fællesskabsretten ...«. At et sådant retstomt rum skal undgås, når den kompetente fællesskabsmyndighed er forhindret i at gennemføre yderligere beskyttelsesforanstaltninger, kommer tydeligt til udtryk i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79), der til dels er ligeartet med den foreliggende. Her havde Rådet allerede siden 1977 udøvet sine beføjelser med henblik på de havzoner, som sagen angik, og kunne blot ikke nå til en afgørelse om en forlængelse af disse foranstaltninger for den resterende del af overgangsperioden. Imidlertid har dette forhold, som Domstolen har fremhævet det i sin dom, ikke haft til følge, at Fællesskabet i denne henseende blev berøvet sin kompetence og medlemsstaterne herigennem atter blev indrømmet ret til at træffe foranstaltninger på det pågældende område. På grundlag af fællesskabskompetencen, der i princippet lå fast, men som alene af de nævnte grunde ikke kunne udøves, fastslog Domstolen, at det »I denne situation påhvilede ... medlemsstaterne at træffe de nødvendige bevaringsforanstaltninger for havområderne under deres jurisdiktion i fælles interesse og i overensstemmelse med de materielle og formelle fællesskabsregler ...«. Som det videre fastslås i den nævnte dom, følger en sådan forpligtelse til i Fællesskabets interesse at gennemføre foranstaltninger under hensyn til fastslåede bevaringsbehov, såfremt disse foranstaltninger ikke rettidigt kan gennemføres på fællesskabsplan, af samtlige retsakter, der var gældende indtil 31. december 1979, af de mål, der tilstræbes hermed, og af de almindelige forpligtelser efter traktatens artikel 5. I denne sammenhæng nævnes også udtrykkeligt bilag VI til Haag-resolutionen, der, således som Domstolen i sagen Den franske Republik mod Det forenede Kongerige (141/78) har fremhævet det, »på det særlige område, den omhandler, konkretiserer samarbejdspligter, medlemsstaterne ved deres tiltrædelse af ællesskabet har påtaget sig i medfør af EØF-traktatens artikel 5«. Betydningen af denne samarbejdspligt i Fællesskabets interesse, der følger af traktatens artikel 5, fremhæves i samme dom, idet Domstolen fastslog, at »Det især [er] nødvendigt, at disse pligter overholdes i en situation, hvor det har vist sig umuligt på grund af uløste interessemodsætninger at indføre en fælles politik, og hvor det drejer sig om et område, her bevarelsen af havets biologiske ressourcer, hvor brugbare resultater kun kan opnås ved samarbejde mellem alle medlemsstaterne«.
At en sådan pligt for medlemsstaterne efter traktatens artikel 5, hvis indhold jeg i enkeltheder har gennemgået i mit forslag til afgørelse af 21. maj 1980 i sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79) med yderligere henvisninger til praksis, også må gælde for tiden efter den 31. december 1978, idet Rådet stadig er forhindret i at gennemføre de pågældende bevaringsforanstaltninger, behøver ingen yderligere begrundelse.
Mens det i overgangsperioden, hvor både Fællesskabet og medlemsstaterne i konkurrence med hinanden var beføjet til at gennemføre bevaringsforanstaltninger, var tilstrækkeligt, at den pågældende medlemsstat, før den traf disse foranstaltninger, bestræbte sig på at opnå Kommissionens godkendelse — dette følger af bilag VI til Haag-konventionen — er der efter overgangsperiodens udløb indtrådt den forskel i retstilstanden, at, således som vi har set det, Fællesskabet fra dette tidspunkt er enekompetent til at gennemføre sådanne foranstaltninger. Efter min opfattelse følger det med nødvendighed af denne enekompetence, at varetagelsen af fællesskabsinteressen kun kan sikres, såfremt de foranstaltninger, som medlemsstaterne som Fællesskabets repræsentant gennemfører, til forskel fra den tidligere retstilstand kun indføres med Fællesskabets godkendelse. Dette turde i øvrigt også være begrundelsen for, at der i de midlertidige afgørelser — der ligesom Haag-resolutionen udelukkende konkretiserer medlemsstaternes medvirkningspligt, som medlemsstaterne efter artikel 5 i EØF-traktaten ved deres tiltrædelse af Fællesskabet har overtaget — alene er tale om gennemførte foranstaltninger, der er truffet i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI til Rådets resolution.
3.
Endelig spørges der, hvilken fællesskabsmyndighed, der skal godkende de foranstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører.
Det forenede Kongeriges regering anfører hertil, at dette i hvert fald ikke kan være Kommissionen, fordi denne derved faktisk ville blive indrømmet en vetoret mod foranstaltninger, som medlemsstaterne gennem de midlertidige afgørelser havde fået bemyndigelse til. I øvrigt kan EØF-traktatens artikel 155 heller ikke fortolkes således, at Kommissionen kan tillade en medlemsstat at træffe en foranstaltning, til hvis gennemførelse den hypotetisk ikke havde nogen beføjelse.
Mod dette anbringende kan der først anføres den almindelige betragtning, at i tilfælde, hvor medlemsstaterne på grund af Rådets manglende handleevne er forpligtet til at optræde som repræsentant for Fællesskabet, kan der kun vanskeligt opstilles et krav om, at Rådet skal godkende disse foranstaltninger. Dette ville nemlig enten betyde, at i tilfælde, hvor der i Rådet ikke kunne opnås enstemmighed om godkendelse, kunne bevaringsforanstaltningerne ikke træffes, eller i tilfælde, hvor Rådet kunne godkende foranstaltningerne, at dette uden Kommissionens medvirken faktisk havde delegeret kompetence til medlemsstaterne, hvilket, således som jeg ovenfor har påvist det, ikke er lovligt.
Heroverfor har vi set, at det ved den medvirkningspligt for medlemsstaterne, der følger af EØF-traktatens artikel 5, drejer sig om en egentlig traktatpligt, der alene blev konkretiseret ved Rådets nævnte midlertidige afgørelser. Heraf følger, at i medfør af EØF-traktatens artikel 155 — hvorefter Kommissionen bl.a. skal drage omsorg for gennemførelsen af de i denne traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne, for at sikre fællesmarkedets funktion og udvikling — må Kommissionen som vogter af fællesskabsinteressen være delagtig i retsfastsættelsesproceduren ved gennemførelsen af de pågældende bevaringsforanstaltninger.
For rigtigheden af denne opfattelse taler på den ene side bilag VI til Haag-resolutionen, hvorefter de medlemsstater, der har til hensigt at indføre ensidige foranstaltninger til bevaring af fiskebestandene, har pligt til at bestræbe sig på at opnå Kommissionens godkendelse, og på den anden side den i mellemtiden udstedte rådsforordning nr. 2527/80 af 30. september 1980 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne (EFT L 258 af 1. oktober 1980, s. 1). I denne forordnings anden betragtning hedder det, at »medlemsstaterne [bør] i bestemte tilfælde kunne træffe bevarende foranstaltninger, som dog skal være undergivet fællesskabstilsyn«. I overensstemmelse hermed bestemmer artikel 18, stk. 1 og 2, i denne forordning:
»1.   For rent lokale bestande, som kun er af betydning for fiskere fra en enkelt medlemsstat, kan den pågældende medlemsstat træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af de bestande, der ikke er omfattet af fællesskabsbestemmelser, på betingelse af, at foranstaltningerne ikke er i strid med Fællesskabets bestemmelser.
Inden vedtagelsen af sådanne foranstaltninger indhenter den pågældende medlemsstat Kommissionens godkendelse af, at disse bestande kun er af interesse for den pågældende medlemsstat og er i overensstemmelse med stk. 1.
2.   De øvrige medlemsstater og Kommissionen underrettes om disse foranstaltninger.«
I forordningens fjerde betragtning anføres det, at såfremt fiskeressourcerne er alvorligt truet, bør det tillades medlemsstaterne midlertidigt at træffe de nødvendige foranstaltninger. Forordningens artikel 19 bestemmer:
»1.   Hvis bevarelsen af fiskebestande kræver øjeblikkelig indsats, kan Kommissionen uanset bestemmelserne i denne forordning træffe alle nødvendige foranstaltninger efter fremgangsmåden i artikel 31, stk. 2, og artikel 32 i forordning (EØF) nr. 100/76. Den kan ligeledes med henblik herpå træffe foranstaltninger, som der ikke udtrykkeligt er fastsat bestemmelser for i denne forordning.
2.   Såfremt visse arter eller fiskepladser er alvorligt truet, og en udsættelse ville medføre skade, som vanskeligt ville kunne genoprettes, kan en kyststat træffe ikke-diskriminerende, bevarende foranstaltninger for de farvande, der hører under dens jurisdiktion.
...
4.   Kommissionen godkender, annullerer eller ændrer disse foranstaltninger inden for 10 kalenderdage efter modtagelsen af meddelelsen. Kommissionens afgørelse meddeles straks medlemsstaterne.«
For det fundne resultat taler videre Domstolens dom i sag 41/76 (Suzanne Donckerwolcke og Henri Schou mod Procureur de la République ved Tribunal de grande instance de Lille og Directeur géneral des douanes et droits indirects, Paris, dom af 15. december 1976, Sml. 1976, s. 1921). I denne præjudicielle sag havde den forelæggende ret, Cour d'Appel de Douai, bl.a. spurgt, om bestemte nationale kontrolforanstaltninger vedrørende oprindelsen for varer, der var i fri omsætning i medlemsstaterne, efter udløbet af den overgangsperiode, der var fastsat for indførelsen af en fælles handelspolitik, var traktatmæssige, når den pågældende medlemsstat efter EØF-traktatens artikel 115, stk. 1, 2. pkt., ikke er bemyndiget til at gøre undtagelse fra de fællesskabsretlige bestemmelser om frie varebevægelser. Mellem den nævnte sag og den foreliggende består der en delvis parallelitet, idet kompetencen på handelspolitikkens område ved EØF-traktatens artikel 113, stk. 1, i sin helhed var blevet overført til Fællesskabet på tidspunktet for de pågældende kontrolforanstaltninger, selv om den fælles handelspolitik, således som Domstolen har fastslået det, ved overgangsperiodens udløb kun var blevet ufuldstændigt virkeliggjort.
Med henblik på denne til dels ligeartede situation har Domstolen i den nævnte dom fastslået, at »... nationale handelspolitiske foranstaltninger nemlig kun [er] gyldige efter overgangsperiodens udløb i henhold til en særlig bemyndigelse fra Kommissionen«. Dette må af de anførte grunde så meget mere gælde for foranstaltninger på fiskeripolitikkens område.
Endelig skal blot bemærkes, at Kommissionens godkendelse af de bevaringsforanstaltninger, som medlemsstaterne gennemfører på havfiskeriområdet, ikke blot kan foreligge udtrykkeligt, men også stiltiende. At også en stiltiende godkendelse kan være tilstrækkelig lader sig allerede udlede af de midlertidige afgørelser, der henviser til foranstaltninger, der er truffet »i overensstemmelse med fremgangsmåderne og kriterierne i bilag VI« til Haag-resolutionen. Imidlertid fastsætter denne resolution som bekendt med hensyn til fremgangsmåden alene, at Kommissionen skal konsulteres i alle faser, altså at medlemsstaterne i en interesse, der består i at samordne de nationale foranstaltninger, især med henblik på den stadigt forestående udarbejdelse af en fælles politik, og med henblik på forbindelserne til tredjelande, skal arbejde snævert sammen med Kommissionen. Har en sådan konsultation fundet sted, og har Kommissionen ikke udtrykkeligt udtalt sig imod indførelsen af sådanne foranstaltninger, kan man deri se en stiltiende godkendelse, uden at Fællesskabets interesse lider nogen skade.
Der kan derfor heller ikke af den omstændighed, at Kommissionen i andre tilfælde ikke altid udtrykkeligt har godkendt andre medlemsstaters foranstaltninger før deres ikrafttræden, drages den slutning, at en sådan godkendelse ikke er nødvendig, således som Det forenede Kongeriges regering mener det.
Selv om sådanne foranstaltninger i andre tilfælde skulle være blevet gennemført uden nogen som helst godkendelse fra Kommissionen — hvilket må bemærkes til, hvad den britiske regering yderligere har anført -— så kan der ikke heraf udledes nogen ret til at anvende samme fremgangsmåde.
Da det er ubestridt, at alle de førstnævnte foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer er blevet gennemført uden nogen som helst forudgående godkendelse fra Kommissionen, må det derfor fastslås, at Det forenede Kongerige ved at have gennemført disse foranstaltninger har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten.
4.
Dette gælder således også med henblik på de gennemførte fiskeriforanstaltninger for Det irske Hav og farvandene omkring øen Man, der fremgår af sammenhængen mellem The Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977 og The Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977. Genstand for begge bekendtgørelser er, som vi ved det fra sagen Kommissionen mod Det forenede Kongerige (32/79), forbudet mod sildefiskeri i de pågældende havzoner. Herfra er undtaget fiskere med licens, der for Det irske Havs vedkommende tildeles af Det forenede Kongeriges regering og for farvandene omkring øen Man's vedkommende af Board of Agriculture and Fisheries for denne ø. Ingen af bekendtgørelserne, der i 1979 endnu var i kraft, indeholder videre angivelse af de betingelser, hvorunder licenserne tildeles, om de rettigheder, der følger af dem, og om de forpligtelser, der er forbundet med deres tildeling. De overlader således de kompetente myndigheder et fuldstændigt frit skøn med hensyn til tildelingen af licenserne og disses rækkevidde. Angående de klagepunkter, som i den daværende sag blev anført af Kommissionen, hvorefter den selv og de berørte medlemsstater hverken i 1977 eller 1978 forskriftsmæssigt var blevet underrettet om den faktiske rækkevidde af den ordning til begrænsning og forvaltning af fiskeriet, der fremstod ved anvendelsen af denne licensordning, har Domstolen i sin dom af 10. juli 1980 bl.a. fastslået, at Det forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten, idet det i 1977 på grundlag af disse bekendtgørelser anvendte en fiskerilicensordning, som ikke havde været genstand for behørig konsultation, og hvis nærmere gennemførelse efter frit skøn skulle afgøres af Det forenede Kongeriges myndigheder uden mulighed for, at Fællesskabets og de andre medlemsstaters myndigheder samt de berørte personer kunne opnå retlig sikkerhed for, hvilken ordning der reelt blev anvendt. Domstolen anså det endvidere for traktatbrud, at denne tilstand af usikkerhed også blev opretholdt i 1978 til skade for fiskere fra andre medlemsstater.
Med henblik på spørgsmålet, om de fællesskabsretlige bestemmelser til fastlæggelse af en fælles fiskeripolitik også var anvendelige på farvandene inden for tolvmilezonen omkring øen Man, har Domstolen ikke fundet det nødvendigt at tage stilling til øen Man's forfatningsretlige status og forholdet mellem dette højhedsområde og Fællesskabet. Tværtimod har den fundet det tilstrækkeligt at fastslå, at det fremgår af ordlyden af The Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, at denne er blevet gennemført af den britiske regering på grundlag af Det forenede Kongeriges lovgivning, hvorfor Det forenede Kongerige over for Fællesskabet må bære ansvaret for disse foranstaltninger.
Heraf følger, at også anvendelsen af de nævnte bekendtgørelser efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 fastsatte overgangsperiode og de overenskomster, der grunder sig på disse retsakter, mellem Det forenede Kongerige og øen Man's regeringer for 1979 vedrørende betingelserne for sildefiskeriet i de pågældende farvande, krævede Kommissionens forudgående godkendelse, der ubestridt ikke blev givet.
III —
Da det herefter forekommer mig utvivlsomt at stå fast, at Det forenede Kongerige ved at gennemføre de pågældende bevaringsforanstaltninger og ved at håndhæve disse har overskredet sin kompetence — uanset om man lægger den af mig anførte opfattelse eller den af den franske regering foreslåede løsning til grund — er det ikke nødvendigt at gå ind på de processuelle og materielle indvendinger, som Kommissionen og sagens parter videre har anført. Dette gælder så meget mere, som Kommissionen udtrykkelig har forsikret os om, at den efter konstateringen af Det forenede Kongeriges manglende kompetence ikke længere ønsker disse indvendinger prøvet.
IV —
Jeg foreslår derfor, at det fastslås, at Det forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser efter EØF-traktaten, idet det uden Kommissionens godkendelse i 1979 har gennemført og håndhævet The Fishing Nets (North East Atlantic) (Variation) Order 1979, The Immature Sea Fish Order 1979, The Immature Nephrops Order 1979, The Nephrops Tails (Restriction on Landing) Order 1979 og The Sea Fish (Minimum Size) Order (Northern Ireland) 1979, ligesom det med støtte i The Herring (Irish Sea) Licensing Order 1977, SI 1977 nr. 1388, og The Herring (Isle of Man) Licensing Order 1977, SI 1977 nr. 1389, har fastsat en fiskerilicensordning eller almindelige betingelser for sildefiskeriet i farvandene i Det irske Hav og omkring øen Man.
Da der må gives dom efter stævningen, må Det forenede Kongerige derfor pålægges sagens omkostninger, herunder intervenienternes.
(
1
) – Oversat fra rysk.