61959C0033(01)
Aanvullende conclusies
van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
18 oktober 1962
Vertaald uit het Frans
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Het zij ons vergund, U heden enkele aanvullende opmerkingen voor te leggen naar aanleiding van de bij Uw beschikking van 21 maart 1962 bevolen heropening van het proces en van de schriftelijke en mondelinge behandeling die daarop zijn gevolgd. Deze opmerkingen betreffen de aansprakelijkheid en de schade. Ter vereenvoudiging zullen wij, al moge dit uit logisch oogpunt onjuist zijn, met het laatste punt beginnen.
A — De schade
Het geschil loopt over de vraag of er slechts een hypothetische schade bestaat waarvoor geen bewijs is geleverd, of een „bestaande en tegenwoordige” schade, die derhalve voor vergoeding in aanmerking zou komen, indien de aansprakelijkheid kwam vast te staan.
Wij zijn nog steeds van mennig dat, ook al is het op het huidige tijdstip volgens de stukken waarover het Hof beschikt niet mogelijk een definitieve schatting te geven van het bedrag van de schade, het bestaan van de schade daarentegen vaststaat. Immers de hoogte van de bijdragen, die van verzoeksters worden gevorderd en die in de voorlopige afrekeningen van de Hoge Autoriteit zijn vermeld, wordt rechtstreeks bepaald door het bedrag van de vereveningsuitkeringen die aan de ondernemingen zijn gedaan en waarop deze volgens het arrest Mannesmann hun rechten behouden, zelfs indien zij ten gevolge van fraude ten onrechte van de verevening hebben geprofiteerd. De Hoge Autoriteit, handelend namens alle ondernemingen die verplicht bij de vereveningsinstelling zijn aangesloten, heeft tot taak de ten onrechte gedane stortingen van de daders van de fraude terug te vorderen. Alleen voor zover zij hierin slaagt kan dus het teruggevorderde bedrag in de afrekeningen worden doorberekend, zodat het in mindering komt op het door middel van de heffing in te vorderen bedrag en derhalve het totaal van laatstgenoemd bedrag verlaagt. Zelfs aangenomen dat er een dag komt waarop bedoelde opzet van de Hoge Autoriteit met volledig succes wordt bekroond (hetgeen, zoals wij reeds opmerkten zonder op dit punt door de Hoge Autoriteit te zijn tegengesproken, in hoge mate onwaarschijnlijk is) is het niettemin waar, dat de ondernemingen op het huidige tijdstip rechtstreeks het gevolg van deze situatie ondergaan.
Ongetwijfeld zou de situatie duidelijker zijn indien de vereveningsinstelling definitief was geliquideerd. Aan het einde van het afgelopen jaar bestond de gerechtvaardigde verwachting, dat deze gebeurtenis niet lang meer op zich zou laten wachten. Wij lezen namelijk in de uitgave van de handelingen van het Europese Parlement, zitting van dinsdag 19 december 1961, blz. 77-78, de volgende verklaringen van het lid van de Hoge Autoriteit Hellwig:
„In maart 1962 zullen alle firma's een verbeterde afrekening ontvangen; deze zal in hoofdzaak de te betalen of te ontvangen bedragen weergeven. De firma's zullen dan eindelijk weten waar ze aan toe zijn. Kleinere correcties als gevolg van gerechtelijke procedures die op het ogenblik nog gaande zijn, blijven natuurlijk ook dan nog voorbehouden.”
Iets verder:
„Ten slotte stelt men pogingen in het werk om via civiele procedures bij de nationale rechtbanken de terugbetaling van ten onrechte ontvangen vereveningsgelden te bewerkstelligen.
Mijnheer de Voorzitter, ik vat samen. De ondernemers zullen in maart opheldering ontvangen in de vorm van een afrekening betreffende de belangrijkste bedragen. Kleine aanvullende correcties blijven voorbehouden; ze zullen het resultaat zijn van controles en gerechtelijke procedures die nog niet zijn afgesloten. Wanneer de procedures volgens plan verlopen, hopen wij volgend jaar juni klaar te zijn.”
Indien deze totale liquidatie reeds had plaatsgevonden, dan zou het bedrag van de schade zonder moeite zijn vast te stellen. De liquidatie zou uiteraard met zich brengen, dat ten aanzien van de als dubieus of oninbaar beschouwde vorderingen een beslissing zou zijn genomen, daar het niet in het belang is van een instelling als de onderhavige om de dingen voor onbepaalde tijd in het vage te laten. Het zou dan voldoende zijn, zoals wij in onze vorige conclusie zeiden, dat, indien de Hoge Autoriteit wegens onrechtmatige daad jegens verzoeksters werd veroordeeld, zij door middel van subrogatie, cessie van schuldvorderingen of enige andere passende juridische constructie in staat werd gesteld, het gedeelte dat bij de terugvordering, die eventueel na beëindiging van de liquidatie nog zou plaatsvinden, aan verzoeksters zou toekomen, voor zichzelf te behouden. Zo gaat het in het nationale recht, bij voorbeeld in een geval dat een zekere overeenkomst met het onderhavige vertoont, het faillissement. De beëindiging van het faillissement verhindert niet, dat onvoorziene latere baten door de curator onder de gezamenlijke schuldeisers worden verdeeld naar gelang van ieders rechten: voor dit geval wordt het faillissement zelfs heropend. Zonder enige twijfel zou dus naar onze mening de schade als vaststaand, bestaand en tegenwoordig moeten worden aangemerkt indien de liquidatie was beëindigd, en wel voor zover de heffingen een hoger bedrag beliepen dan bij de afwezigheid van fraude het geval zou zijn geweest.
Wij zijn echter van mening dat deze schade reeds thans bestaat. Immers, ondanks het voorlopige karakter van de tot dusver vastgestelde afrekeningen zijn de bijdragen die daaruit voortvloeien niettemin opeisbaar en lijden de ondernemingen, voor zover zij inderdaad de bijdragen betalen die van hen worden gevraagd, een schade overeenkomende met het verschil tussen hetgeen van hen wordt gevorderd en hetgeen zij verschuldigd zouden zijn, indien het schroot niet ten onrechte ten gevolge van fraude tot de verevening was toegelaten. Wij handhaven derhalve onze zienswijze: er is een vaststaande, bestaande en tegenwoordige schade, hetgeen voldoende grond is voor schadevergoeding indien ook de aansprakelijkheid komt vast te staan, ook al moge het bedrag van de verschuldigde schadevergoeding nog niet definitief zijn bepaald, zoals in de interne rechtsorde dikwijls het geval is.
B — De aansprakelijkheid
I
Eerst dienen wij enkele woorden te wijden aan de Italiaanse en Franse rechtspraak waarop de Hoge Autoriteit zich na de heropening van het geding heeft beroepen.
Wat betreft de Italiaanse rechtspraak, in het bijzonder het arrest van de Corte d'Appello te Genua van 15 januari 1958 (Il foro italiano, 1959, eerste deel, blz. 135-138) merken wij slechts op, dat volgens deze jurisprudentie de ontvankelijkheid van een vordering tegen de Staat wegens onrechtmatige daad bij de uitoefening van zijn controlerende taak in het bankwezen wordt ontkend. Uit het arrest van het Hof te Genua blijkt duidelijk, dat deze niet-ontvankelijkheid het gevolg is van het Italiaanse rechtsstelsel, dat evenals in België berust op het fundamentele onderscheid tussen subjectieve rechten en wettige belangen: alleen bij schending van subjectieve rechten kan de Staat aansprakelijk worden gesteld voor de gewone rechtbanken, die dan ter zake bevoegd zijn. Dit stelsel is niet te verenigen met het Verdrag, dat berust op het begrip dienstfout, dat wil zeggen de — desnoods anonieme — fout van de overheid, waarvoor de Gemeenschap rechtstreeks aansprakelijk wordt gesteld ten overstaan van de gemeenschapsrechter.
Met betrekking tot de Franse rechtspraak merken wij slechts op, dat de Hoge Autoriteit zich ten onrechte hierop beroept, aangezien daarin juist de ontvankelijkheid wordt erkend van een vordering die de benadeelde instelt tegen het toezichthoudende overheidsorgaan dat is belast met de controle op de werkzaamheden van de aansprakelijke dienst. De enige bijzonderheid is, dat de jurisprudentie in een dergelijk geval een grove fout verlangt. Het bekendste voorbeeld is dat van de arresten van de Conseil d'Etat, Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe et Moselle en anderen, 29 maart 1946 (Recueil blz. 100, ook gepubliceerd in „les grands arrêts de la jurisprudence administrative”, uitgave 1958, blz. 264), in de zaak van de zgn. „bons de Bayonne”, waar trouwens zowel aan de zijde van de Staat als van de gemeente een grove fout is vastgesteld bij de controlerende taak die met betrekking tot een gemeentelijke openbare instelling op hen rustte. Deze rechtspraak wordt ook toegepast inzake de controle op banken (Kampmann, 12 februari 1960, Recueil blz. 107). Het vonnis van een administratieve rechtbank in eerste aanleg ten slotte, waarop de Hoge Autoriteit zich ook heeft beroepen, berust op een andere grond voor de verwerping van het beroep.
Overigens lijkt het ons onnodig, nog verder hierop in te gaan, daar in Uw rechtspraak nimmer een niet-ontvankelijkverklaring is uitgesproken in de beroepen, die op grond van artikel 40 door de ondernemingen aanhangig waren gemaakt teneinde de Hoge Autoriteit aansprakelijk te stellen voor fouten die deze zou hebben begaan bij de organisatie of de werking van de vereveningsorganen voor ingevoerd schroot (met name het arrest Feram van 17 december 1959 in de zaak 23-59, het eerste arrest dat op dit gebied is gewezen).
II
Dit brengt ons tot een tweede reeks overwegingen, nl. betreffende de aard en de kenmerken van de fout, die vereist is om de Hoge Autoriteit aansprakelijk te kunnen stellen.
In dit verband moge er nogmaals aan worden herinnerd dat volgens de constante rechtspraak van Uw Hof, die trouwens in overeenstemming is met de opvatting die de Hoge Autoriteit lange tijd heeft verdedigd, de handelingen van de instellingen van Brussel worden gelijkgesteld met handelingen van de Hoge Autoriteit zelf, zodat deze daarvoor eventueel aansprakelijk kan worden gesteld.
Hieruit volgt dat het niet nodig is al te diep in te gaan op een vergelijking met de situatie die het gevolg is van wat in Frankrijk heet „tutelle administrative”, dat wil zeggen het toezicht dat de overheid uitoefent op de werkzaamheden van een gedecentraliseerd lichaam (bij voorbeeld de Staat op een gemeente) of op de werkzaamheden van particulieren (zoals het toezicht op banken). Er bestaat namelijk een groot verschil tussen het geval waarin de overheid zich beperkt tot het uitoefenen van controle op een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersoon, die zelfstandig optreedt en tegenover derden volledig aansprakelijk is voor de gevolgen van zijn handelen, en het geval waarin de overheid zelf volledig de aansprakelijkheid op zich neemt voor de openbare dienst, wiens uitvoerenden niet anders zijn dan de „organen” van de overheid. In dit tweede geval — dat zich volgens Uw rechtspraak hier voordoet — bestaat geen enkele bijzondere grond om een „grove fout” te verlangen. Er behoeft slechts onderscheid te worden gemaakt, gelijk wij hebben trachten te doen ter omschrijving van de aard van de fout, tussen de eisen die normaliter gesteld mogen worden aan een beheersdienst (service de gestion) en de minder duidelijk omschreven vereisten die met een controlerende functie (activité de controle) zijn verbonden. Doch, het zij herhaald, in ons geval betreft het een intern toezicht, dat de Hoge Autoriteit uitoefent op een dienst waarvoor zij volledig aansprakelijk is. Dit is de wijze waarop het Hof tot dusver het begrip dienstfout heeft opgevat in verband met de aansprakelijkheid van de Hoge Autoriteit bij de werking van de vereveningsinstelling. Uit Uw arresten die hierop betrekking hebben mogen wij in dit verband twee passages aanhalen.
In het arrest in de zaak Meroni en anderen, zaken 14-60 e.v., van 13 juli 1961, Jur. VII, blz. 353 heet het:
„Overwegende dat de Hoge Autoriteit er derhalve geen verwijt van kan worden gemaakt dat zij vergissingen in de berekening van de grondslag van de heffing heeft hersteld, doch dat niettemin dient te worden onderzocht of deze door een goede administratie hadden kunnen worden voorkomen, daar dergelijke vergissingen een dienstfout van de Hoge Autoriteit of — hetgeen op hetzelfde neerkomt — van de organen van Brussel met zich zouden kunnen brengen.”
En in de zaak Fives-Lille-Cail en anderen, zaken 19-60 e.v., van 15 december 1961, Jur. VII, blz. 625-626, wijzen wij op de volgende alinea:
„dat de Hoge Autoriteit doordat zij niet heeft belet dat de in het verleden gevolgde praktijken werden voortgezet en in het bijzonder dat in oktober 1958 aan de vier verzoeksters beloften werden gedaan betreffende de toekenning van de vrachtvergoeding — welke ook de redenen van dit nalaten mogen zijn — de verplichting tot het uitoefenen van toezicht, die een zorgvuldig bestuur haar oplegt, ernstig heeft verwaarloosd, hetgeen een fout oplevert waarvoor zij aansprakelijk is.”
Regels van een „goede administratie”, „verplichting tot het uitoefenen van toezicht”, opgelegd door een „zorgvuldig bestuur”, zijn de maatstaven die door Uw Hof worden aangelegd om te beoordelen of in een bijzonder geval het gedrag van de Hoge Autoriteit een „dienstfout” oplevert in de zin van artikel 40 van het Verdrag. In de zaak Meroni werd deze vraag ontkennend, in de zaak Fives-Lille-Cail bevestigend beantwoord.
III
Het komt ons voor dat het terrein waarop het geding zich afspeelt aldus voldoende duidelijk is afgepaald. Thans willen wij nog drie opmerkingen maken met betrekking tot de zaak zelf.
1. DE KWESTIE VAN HET POLITIEKE ASPECT VAN DE AANSPRAKELIJKHEID VAN DE HOGE AUTORITEIT
In onze vorige conclusie hebben wij reeds een enkel woord hierover gezegd, doch wij zouden er de nadruk op willen leggen dat zo duidelijk mogelijk dient te worden onderscheiden tussen de politieke verantwoordelijkheid van de Hoge Autoriteit ten opzichte van het Parlement en de burgerrechtelijke aansprakelijkheid, die door het Hof kan worden vastgesteld op grond van artikel 40 van het Verdrag.
In het bijzonder de vraag of de Raad van Ministers, op grond van artikel 53 geroepen zijn eenstemmige goedkeuring te verlenen, deze goedkeuring zou hebben onderworpen aan de — uiteraard ongeschreven — voorwaarde dat de Hoge Autoriteit zich niet of niet te veel met de vereveningsinstelling zou bemoeien, waardoor de verantwoordelijkheid van de Hoge Autoriteit aanzienlijk zou zijn verminderd — deze vraag raakt uiteraard alleen haar politieke verantwoordelijkheid, en het valt te begrijpen dat het Parlement hiermede „als aftrekpost” rekening heeft kunnen houden, ondanks het feit dat de vertegenwoordigers van de Hoge Autoriteit hebben verklaard dat zij de politieke verantwoordelijkheid volledig aanvaardden.
Op juridisch gebied kan daarentegen geen verminderende werking worden toegekend aan de rol die de Raad van Ministers in de zaak heeft gespeeld: dat wij behalve het rapport van de Hoge Autoriteit ook in ruime mate het verslag-Poher hebben gebruikt, geschiedde vooral met het doel, er inlichtingen uit te putten.
2. DE VRAAG OF DE AANSPRAKELIJKHEID WORDT VERLICHT OF OPGEHEVEN OP GROND VAN HET FEIT DAT VERZOEKSTERS LID ZIJN VAN DE INSTELLINGEN VAN BRUSSEL OF VAN DE REGIONALE BUREAUS
Wij meenden deze vraag in het midden te kunnen laten, in de veronderstelling dat geen van de drie verzoeksters deel uitmaakte van de instellingen van Brussel, het Fonds en het Bureau: zij komen inderdaad op geen van de in het Belgisch Staatsblad als bijlage, bij de statuten van deze instellingen gepubliceerde lijsten voor.
Uit de aanvullende inlichtingen waartoe Gij opdracht hebt gegeven blijkt, dat dit inderdaad juist is voor Chasse, doch dat de beide ondernemingen Meroni daarentegen deel uitmaakten van de Brusselse instellingen. Zij hebben om toelating verzocht, respectievelijk op 30 april 1953 voor Meroni (Settimo Torinese) en op 28 mei 1953 voor Meroni (Erba), d.w.z. terstond na de oprichting van het Fonds en het Bureau bij notariële akte, gepasseerd op 24 april 1953. Zij komen evenwel niet voor onder de oprichters, waarvan de lijst samen met de statuten is gepubliceerd in de bijlage bij het Belgisch Staatsblad van 18 en 19 mei 1953, blz. 3115. Het ging toen nog om de niet verplichte instelling, waaraan de Hoge Autoriteit haar goedkeuring had gehecht op grond van artikel 53, lid 1, sub a, van het Verdrag.
Doch de beide ondernemingen Meroni hebben zich teruggetrokken, zodra de financiële instelling verplicht werd gesteld of dreigde verplicht te worden gesteld krachtens de beschikking 22-54, terwijl de statuten in overeenstemming daarmede werden gewijzigd bij notariële akte dd. 1 april 1954. Ook de nieuwe statuten zijn in de bijlage bij het Belgisch Staatsblad gepubliceerd (26 en 27 april 1954, blz. 1833). Meroni (Erba) heeft zich teruggetrokken op 8 april 1954, vóór de publikatie van de nieuwe statuten, Meroni (Settimo Torinese) op 27 februari 1954, derhalve nog voor de beschikking 22-54 zelf, die van 26 maart 1954 dateert en op 30 maart 1954 in het Publikatieblad van de E.G.K.S. openbaar is gemaakt. Dit verklaart, waarom geen van de beide ondernemingen voorkomt op de in het Belgisch Staatsblad als bijlage bij de statuten afgedrukte lijst van aanwezige of wettelijk vertegenwoordigde vennootschappen, in hun hoedanigheid van eigenaars van de aandelen welke vereist waren om lid te zijn van het Fonds en het Bureau: waarschijnlijk hadden zij de voor het verkrijgen van de aandelen vereiste stortingen niet verricht. Weliswaar was het aftreden, waaraan een termijn was verbonden, nog niet definitief, doch daar verzoeksters niet meer aan de ledenvergaderingen konden deelnemen, waren zij vrijwel uitgesloten van de uitoefening van de lidmaatschapsrechten.
Daarentegen zijn beide Meroni-ondernemingen steeds lid geweest van Campsider, die met het beheer van het regionale bureau was belast.
Uit dit alles blijkt de kennelijke wil van verzoeksters, zich niet vrijwillig bij de verplichte vereveningsinstelling aan te sluiten: blijkbaar hadden zij voortaan vertrouwen in de Hoge Autoriteit die, door de verevening verplicht te stellen, volledig de aansprakelijkheid voor het beheer op zich had genomen. Doch dit punt is feitelijk van weinig belang, aangezien te allen tijde zou kunnen worden gesteld, dat het slechts van verzoeksters afhing om de gevolgen van deze geheel vrijwillige onthouding hunnerzijds te ontgaan.
In feite gaat het om de vraag, of en in hoeverre de leden van hetzij de instellingen van Brussel, hetzij de regionale bureaus werkelijk in staat waren controle uit te oefenen op het beleid van deze lichamen, met name op de voorwaarden waaronder het schroot, bij voorbeeld het scheepssloopschroot, tot de verevening werd toegelaten. Onzes inziens staat vast, dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.
Wat in de eerste plaats het Fonds en het Bureau betreft, is het voldoende te wijzen op de statuten, zoals deze in het Belgisch Staatsblad zijn gepubliceerd, om zich er rekenschap van te geven dat het beleid uitsluitend in handen was van de raad van beheer. Dit is trouwens een volkomen normale toestand, daar het hier bestuursvraagstukken betreft die normaliter buiten de gewone leden van de vergadering omgaan; naar alle waarschijnlijkheid zou op verzoeksters geen beroep zijn gedaan om zitting te nemen in de raad van beheer, zelfs al hadden zij hun lidmaatschap gehandhaafd.
Voor Campsider geldt hetzelfde, zoals uit de overgelegde statuten blijkt. De mate waarin een onderneming die niet deel uitmaakt van de raad van beheer de mogelijkheid heeft om controle uit te oefenen op de gang van zaken lijkt uiterst gering, te oordelen naar de antwoorden op de mondelinge vragen die in de laatste zitting zijn gesteld.
Ten aanzien van de vraag of Campsider al dan niet valt onder artikel 2395 van de Codice Civile, bepalend dat de aandeelhouders van een naamloze vennootschap niet worden gebonden door de handelingen van de bestuurders en hen zelfs ter verantwoording kunnen roepen, geloven wij niet dat Uw Hof deze vraag heeft te beantwoorden. Het betreft hier namelijk een vraag van nationaal recht die slechts zou kunnen worden gesteld in de sfeer van de privaatrechtelijke rechtsverhouding tussen Campsider en Meroni, niet in die van de rechtsverhouding van publiekrechtelijke aard tussen Meroni en de Hoge Autoriteit, op de grondslag van artikel 40. In dit verband komt het naar onze mening alleen aan op de feitelijke toestand. Het lijkt wel vast te staan dat, althans in de praktijk, de beide Meroni's normaliter geen enkel toezicht konden uitoefenen op de wijze waarop Campsider de toelating van schroot tot de verevening controleerde en dat de beide Meroni's en Chasse evenmin enig toezicht hadden kunnen uitoefenen op de soortgelijke controle die te Brussel werd verricht, indien zij wèl lid hadden willen zijn van het Fonds en het Bureau.
3. HET BEWIJS VOOR EEN DIENSTFOUT VAN DE HOGE AUTORITEIT
Dit is de vraag ten gronde, waarvoor zich in feite vrijwel geen nieuwe elementen hebben voorgedaan. Wij zien evenwel duider lijker dan tevoren, op welke feiten verzoeksters zich baseren om het bestaan van een dienstfout van de Brusselse instellingen en van de Hoge Autoriteit te bewijzen. Dit geldt in het bijzonder voor Chasse, die zich in zijn verzoekschrift beperkte tot een beroep op de fraude die door de Nederlandse ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken was gepleegd. Uw Hof zal beoordelen of, gelijk wij in eerste aanleg meenden, deze beperking in de conclusies van het verzoekschrift van Chasse zich er nog steeds tegen verzet, dat de eventueel aan deze onderneming toe te kennen vergoeding de volledige schade omvat, die het gevolg was van de fraude.
Doch wij geloven niet dat Uw Hof, door de vraag omtrent de „juiste feiten” te stellen, de bedoeling heeft gehad nieuwe bewijzen voor het bestaan van een dientsfout te verlangen. Wij kunnen inderdaad niet inzien welke nieuwe elementen verzoeksters zouden kunnen aanvoeren, tenzij van haar inlichtingen werden verlangd over het interne beheer van de betrokken instanties (vereveningslichamen en Hoge Autoriteit), bij voorbeeld betreffende de organisatiefouten van een bepaald bureau of de nalatigheden van een bepaalde ambtenaar. Doch op deze wijze zou het toepassingsgebied van artikel 40 aanzienlijk worden ingeperkt en zou Uw Hof terugkomen op zijn eigen jurisprudentie, zoals wij deze hebben geciteerd. Het bewijs van de dienstfout moet voortvloeien uit een vergelijking tussen enerzijds de fraudes (welke helaas volkomen duidelijk zijn en waarvoor overvloedige bewijzen bestaan) en anderzijds de houding, die zowel de met het beheer belaste organen als de Hoge Autoriteit, aan wie het toezicht en de controle was opgedragen, ten opzichte van deze fraudes hebben aangenomen.
In dit verband lijkt ons de lezing van het rapport van de Hoge Autoriteit en van het verslag-Poher interessanter dan alle processtukken die partijen hebben overgelegd en dan alle pleidooien die wij hebben aangehoord, hoe goed geformuleerd en welsprekend ook. In elk geval zijn wij niet van mening veranderd en kunnen wij ons slechts aan onze vroegere opmerkingen, waarnaar wij Uw Hof wel mogen verwijzen, refereren.
Wij persisteren bij onze vroegere conclusie, doch refereren ons aan het oordeel van Uw Hof ten aanzien van het voorbehoud dat wij meenden te moeten maken naar aanleiding van de zaak Chasse.