62009CC0153_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O presente pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Schwerin (tribunal administrativo de Schwerin) (Alemanha) visa obter a interpretação do artigo 50.°, n.° 4, do Regulamento (CE) n.° 796/2004 da Comissão (2), lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1 do mesmo diploma. O processo principal tem por objecto um litígio entre a Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (a seguir «Agrargut») e o Amt für Landwirtschaft Bützow (serviço para a organização agrícola de Bützow, a seguir «Amt») que diz essencialmente respeito a um pedido de pagamento único relativo ao ano de 2006.
I – Quadro jurídico
A – Regulamento n.° 1782/2003
2. O Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho (3) prevê um mecanismo de apoio ao rendimento dos agricultores, designado por regime de pagamento único (a seguir «RPU»). Relativamente à determinação dos direitos por retirada de terras da produção, o artigo 53.° desse diploma dispõe que:
«1. Em derrogação dos artigos 37.° e 43.° do presente regulamento e quando, no período de referência, um agricultor tenha estado sujeito à obrigação de retirar da produção parte das terras da sua exploração nos termos do n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 1251/1999 [do Conselho] [JO 1999, L 160, p. 1], não são incluídas na determinação dos direitos referidos no artigo 43.° do presente regulamento nem a média trienal do montante correspondente ao pagamento para a retirada de terras obrigatória, calculado e ajustado em conformidade com o Anexo VII, nem a média trienal do número de hectares sujeitos à retirada de terras obrigatória.
2. No caso previsto no n.° 1, o agricultor recebe um direito por hectare (a seguir designado «direito por retirada de terras»), calculado dividindo a média trienal do montante da retirada de terras pela média trienal do número de hectares retirados da produção, a que se refere o n.° 1.
O número total de direitos por retirada de terras é igual ao número médio de hectares sujeitos à retirada de terras obrigatória.»
3. Relativamente à utilização dos direitos por retirada de terras da produção, os n. os  2 e 6 do artigo 54.° do Regulamento n.° 1782/2003 dispõem, respectivamente, na parte pertinente para o caso em apreço, que: «entende‑se por ‘hectare elegível para o direito por retirada de terras’ qualquer superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis, com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afectadas a actividades não agrícolas ou a pastagens permanentes na data prevista para os pedidos de ajudas por superfície para 2003» [(4) ] e «[...] os direitos por retirada de terras são reclamados antes de qualquer outro direito».
B – Regulamento n.° 796/2004
4. Nos termos do artigo 2.°, ponto 22, do Regulamento n.° 796/2004, «superfície determinada» designa a superfície relativamente à qual tenham sido respeitados todos os requisitos regulamentares para a concessão da ajuda e, «no caso do [RPU], a superfície declarada só pode ser considerada determinada se estiver efectivamente ligada a um número correspondente de direitos ao pagamento».
5. A parte II do Regulamento n.° 796/2004, intitulada «O sistema integrado de gestão e de controlo» estabelece, no seu título IV, as normas que regulam o cálculo das ajudas nos termos do Regulamento n.° 1782/2003, bem como as reduções e exclusões.
6. Em particular, o artigo 49.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 dispõe que, para efeitos dessa secção do regulamento, se devem distinguir os seguintes grupos de culturas: «Superfícies para efeitos do [RPU], preenchendo cada uma delas as condições que lhe são específicas».
7. O artigo 50.°, n.° 4, do mesmo diploma dispõe que «[s]em prejuízo das reduções e exclusões em conformidade com os artigos 51.° e 53.°, para os pedidos de ajudas a título do [RPU], serão aplicáveis as seguintes regras em relação aos direitos por retirada de terras para efeitos da definição de ‘superfície determinada’ do ponto 22 do artigo 2.°:
a) Se um agricultor não declarar a totalidade da sua superfície para efeitos da activação dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam, mas declarar, ao mesmo tempo, uma superfície correspondente para a activação de outros direitos, essa superfície deve ser considerada declarada como superfície retirada e não como superfície determinada para efeitos do grupo de culturas referido no n.° 1, alínea a), do artigo 49.°;
b) Se se verificar que a superfície declarada como superfície retirada não foi retirada da produção, essa superfície será considerada como não determinada.»
8. O artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004 dispõe que «[s]empre que, relativamente a um grupo de culturas, a superfície declarada para efeitos de quaisquer regimes (omissis) exceder a superfície determinada em conformidade com os n. os  3 a 5 do artigo 50.° do presente regulamento, a ajuda será calculada com base na superfície determinada diminuída do dobro da diferença verificada se esta for superior a 3% ou a 2 hectares, mas não superior a 20% da superfície determinada.
Se a diferença verificada for superior a 20% da superfície determinada, não será concedida qualquer ajuda ‘superfícies’ relativamente ao grupo de culturas em causa.»
II – Matéria de facto e questões prejudiciais
9. Em 2006, a Agrargut dispunha de 12,10 direitos a pagamento com base em pastagens permanentes e 59,57 direitos a pagamento com base na retirada de terras da produção. Nesse período, possuía um total de 48 hectares: 11,90 hectares de pastagens e 36,10 hectares de terras aráveis. No seu pedido de pagamento único referente ao ano de 2006, a Agrargut declarou direitos a pagamento relativos a retiradas de terras aráveis da produção com uma superfície de 36,10 hectares e direitos a pagamento relativos a pastagens de 11,90 hectares. Contudo, o Amt indeferiu esse pedido por decisão de 8 de Janeiro de 2007.
10. A Agrargut reclamou desta decisão, mas a reclamação foi julgada improcedente. O Amt sustentou que, nos termos do artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003, a Agrargut estava obrigada a declarar a totalidade da sua superfície de 48 hectares para efeitos da activação dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistiam (59,97 direitos a pagamento). Uma vez que a Agrargut havia declarado apenas 36,10 direitos a pagamento relativos à retirada de terras da produção, tendo, ao mesmo tempo, declarado uma superfície de 11,90 hectares para efeitos da activação de direitos a pagamento relativos a pastagens, o Amt sustentou que, nos termos do disposto no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, esses 11,90 hectares deveriam ser considerados como terras retiradas da produção e como não tendo sido determinados. Consequentemente, o Amt aplicou sanções ao abrigo do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004.
11. A Agrargut recorreu dessa decisão para o Verwaltungsgericht Schwerin, que decidiu ser necessário solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronunciasse, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
«(1) Um agricultor não pode activar direitos relativos a pastagens permanentes se não tiver previamente activado todos os direitos a pagamento relativos a retirada de terras da produção, mesmo que não possua qualquer outra terra arável susceptível de beneficiar da ajuda por retirada de terras da produção?
(2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
As sanções previstas no artigo 51.°, do Regulamento n.° 796/2004 são igualmente aplicáveis a um agricultor que, antes de 29 de Dezembro de 2006 (quando não dispunha de superfícies susceptíveis de ser retiradas da produção), não respeitou a obrigação de activar previamente todos os direitos a pagamento relativos à retirada de terras da produção?»
III – Apreciação
A – Quanto à primeira questão
1. Principais argumentos das partes
12. A Agrargut alega, no essencial, que apenas as terras aráveis elegíveis para retirada da produção estão abrangidas pela obrigação de reclamar os direitos por retirada de terras da produção antes de qualquer outro direito. O mesmo se aplica mesmo nos casos em que o número de direitos por retirada de terras da produção que assistem ao agricultor excede o número de hectares que estejam efectivamente ao seu dispor e o agricultor activa os direitos relativos a pastagens permanentes com base noutras superfícies disponíveis. A retirada de terras da produção é, pela sua própria natureza, um instrumento que apenas diz respeito às terras aráveis. A Agrargut sustenta que a sua interpretação está em consonância com a letra, o espírito e a finalidade dos Regulamentos n. os  796/2004 e 1782/2003.
13. O Governo grego e a Comissão alegam, no essencial, que um agricultor está efectivamente impedido de reclamar direitos relativos a pastagens se ainda não tiver reclamado todos os direitos por retirada de terras da produção, ainda que não possua outras terras aráveis elegíveis para a ajuda por retirada de terras da produção. Consequentemente, acrescenta o Governo grego, o agricultor que tiver ao seu dispor mais direitos do que os hectares elegíveis para ajudas deve locá‑los ou vendê‑los. Caso contrário, não deve declarar outros direitos ao mesmo tempo.
2. Apreciação
14. No meu entender, ressalta do teor das questões submetidas que, na sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se o artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 deve ser interpretado no sentido de que a condição para a aplicação da sanção nele prevista apenas se verifica nos casos em que, para efeitos da activação dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam, um agricultor não declare todos os seus «hectares elegíveis para o direito por retirada de terras» nos termos do artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 e, consequentemente, não se verifica nos casos em que um agricultor declare superfícies que sejam impróprias para retirada da produção, tais como pastagens permanentes, para efeitos de activar outros direitos de que disponha.
15. Em particular, o órgão jurisdicional de reenvio considera absurda a interpretação defendida pelo Amt, de acordo com a qual a expressão «totalidade da sua superfície» que consta do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 deve ser entendida no sentido de abranger todas as terras por conta de um agricultor (elegíveis para um pagamento único), ao invés de se referir apenas aos hectares elegíveis para ajudas por retirada de terras da produção ao abrigo do artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, ou seja, as terras aráveis que estiverem na posse do agricultor. Além disso, no entender do órgão jurisdicional de reenvio, o termo‑chave «superfície correspondente», que está linguisticamente ligado à expressão «não [...] a totalidade da sua superfície», não pode ser interpretado em termos quantitativos, como significando uma superfície «com as mesmas dimensões». Todavia, uma interpretação qualitativa também não se afigura lógica.
16. É jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito comunitário (agora direito da União) não fornece qualquer definição deve fazer‑se de acordo com o sentido habitual destes na linguagem comum, tendo em atenção o contexto em que são utilizados e os objectivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte. Além disso, o preâmbulo de um acto da União é susceptível de precisar o conteúdo deste (5) .
17. Em primeiro lugar, no que respeita à letra, a expressão «a totalidade da sua superfície» refere‑se claramente, no meu entender, à totalidade da superfície do agricultor; por outras palavras, abrange os «hectares elegíveis para o direito por retirada de terras» nos termos do artigo 54.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, bem como outras superfícies (elegíveis para as ajudas) que estiverem na posse do agricultor. Como observou com razão a Comissão, na versão na língua alemã, devido à ordem das palavras, a expressão «não [...] a totalidade da sua superfície» ( nicht seine gesamte Fläche ) está, de facto, dissociada da expressão «direitos por retirada de terras à sua disposição» ( zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung ). Decorre do acima exposto que a superfície em questão deve ser entendida em sentido lato, como abrangendo todas as superfícies na posse do agricultor que sejam elegíveis para ajudas.
18. Em segundo lugar, no que respeita ao contexto do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, esta disposição e o artigo 51.°, n.° 1 do mesmo diploma fazem parte do título IV da parte II, que estabelece regras relativas aos critérios do cálculo das ajudas nos termos do Regulamento n.° 1782/2003, bem como às reduções e exclusões. O considerando 55 do Regulamento n.° 796/2004 refere que: «[p]ara assegurar uma protecção eficaz dos interesses financeiros da [União], devem ser tomadas as medidas adequadas para combater as irregularidades e as fraudes. Devem prever‑se disposições distintas para as irregularidades averiguadas no respeitante aos critérios de elegibilidade dos diferentes regimes de ajudas.»
19. No que respeita às reduções e exclusões, como observou a Comissão, o artigo 50.°, n.° 4, alínea a), constitui exactamente uma disposição distinta, relativa às irregularidades em matéria de activação de direitos por retirada de terras da produção nos termos do artigo 53.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003. A este propósito, decorre do considerando 59 (6) do Regulamento n.° 796/2004 que foi intenção do legislador da União implementar plenamente o artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003.
20. O artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003 prevê expressamente que os direitos por retirada de terras da produção devem ser reclamados «antes de qualquer outro direito». Isto demonstra claramente ter sido intenção do legislador da União dar prioridade aos direitos por retirada de terras da produção sobre todos os demais direitos, independentemente da sua natureza. Nada sugere que esta prioridade se devesse aplicar apenas em relação aos direitos relativos às superfícies elegíveis para retirada da produção. Com efeito, ao redigir estas disposições, o legislador não optou por confiná‑las aos direitos por retirada de terras da produção, tendo optado por abranger todos os direitos. Daqui decorre que o papel desempenhado pelo artigo 50.°, n.° 4, alínea a) no contexto do Regulamento n.° 796/2004 é coerente com a interpretação literal que foi feita no n.° 17 supra .
21. Em terceiro e último lugar, é necessário considerar os objectivos visados pelos Regulamentos n. os  796/2004 e 1782/2003. Ressalta claramente do considerando 32 do Regulamento n.° 1782/2003 que este diploma tem por objectivo manter, no âmbito do novo regime de apoio ao rendimento, as condições para a retirada de terras aráveis da produção, a fim de preservar as vantagens da retirada de terras da produção em termos de controlo da oferta, reforçando simultaneamente os seus benefícios ambientais.
22. É neste contexto que devem ser feitas as observações que se seguem, relativas aos factos do litígio no processo principal.
23. Ressalta dos autos, e em particular dos autos do processo principal enviados pelo órgão jurisdicional de reenvio, que, em 2005 – o ano em que foram atribuídos os direitos iniciais –, a Agrargut tinha ao seu dispor 6,28 direitos por retirada de terras da produção. Estes direitos foram calculados com base nas terras elegíveis para retirada da produção que a Agrargut havia declarado e que, por conseguinte, tinha ao seu dispor.
24. Por conseguinte, como observou a Comissão, é provável que, por meio de transmissões efectuadas durante o ano de 2005, a Agrargut tenha adquirido tantos direitos por retirada de terras da produção que tenha acabado com um número de direitos muito superior ao número de hectares que podia retirar da produção. Com efeito, tudo indica que os factos do litígio no processo principal constituem um exemplo extremo de uma situação em que o número de direitos por retirada de terras da produção excede o número de hectares elegíveis para retirada da produção: durante o período em questão, o agricultor tinha a seu dispor 59,57 direitos por retirada de terras da produção, mas apenas 36,10 hectares de terras aráveis. Por conseguinte, o número de direitos era 65% superior à superfície adequada para retirada da produção.
25. Contudo, nos termos do artigo 63.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, os direitos por retirada de terras da produção devem corresponder, no momento da sua atribuição inicial, a aproximadamente 10% (7) da superfície elegível para retirada da produção (8) . Por conseguinte, resulta claro que a desproporção entre os direitos por retirada de terras da produção e a superfície adequada para retirada da produção não corresponde à proporção prevista no artigo 63.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 e pode comprometer a realização do objectivo de manutenção das condições de retirada da produção das terras aráveis (v. ponto 21 supra ).
26. No meu entender (à semelhança do que defendem a Amt e o Governo grego) também decorre desse objectivo que devem ser tomadas medidas para assegurar a activação do número total de direitos por retirada de terras da produção atribuídos em 2005 e a retirada da produção das correspondentes superfícies aráveis. A obrigação prevista no artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003, de dar prioridade à activação dos direitos por retirada de terras da produção que, como faz notar a Comissão, constitui um incentivo criado pelo legislador para encorajar a manutenção das condições de retirada da produção das terras aráveis, tem em vista este objectivo (9) .
27. Para além da obrigação acima referida, o objectivo declarado é igualmente sustentado por um regime de sanções concebido para desencorajar os agricultores de abandonarem a retirada de terras da produção. A sanção pelo incumprimento do artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003 está prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1 do mesmo diploma.
28. Concordo com o argumento apresentado pelo Amt no processo principal de que resulta claro de todas as normas acima referidas que é passível de sanção o agricultor que, sem activar a totalidade dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam, declare – ao mesmo tempo – uma superfície correspondente para efeitos da activação de outros direitos a pagamento. Por outras palavras, nos casos em que o agricultor tenha mais direitos por retirada de terras da produção do que as terras aráveis à sua disposição (elegíveis para retirada da produção), terá de locar ou vender os direitos por retirada de terras da produção, sob pena de não poder declarar – ao mesmo tempo – outros direitos ao pagamento que lhe assistam.
29. Como correctamente observou a Comissão, com vista a reduzir o risco de não serem mantidas as condições da retirada de terras aráveis da produção, o legislador da União procurou, através do regime de sanções acima referido, assegurar que os agricultores não tivessem incentivos para activar menos direitos por retirada de terras da produção do que aqueles que lhes assistissem. Nesta conformidade, um agricultor não deve ter qualquer interesse em declarar menos «hectares elegíveis para o direito por retirada de terras» do que os direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam.
30. A esse respeito, o considerando 59 do Regulamento n.° 796/2004 visa duas situações relativas às sanções por incumprimento do artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003. A situação ora em apreço é a segunda, em que não são activados direitos por retirada de terras da produção, mas em que a superfície correspondente a esses direitos por retirada de terras da produção é utilizada, ao mesmo tempo, para a activação de outros direitos. Numa situação dessa natureza, a superfície em questão deve, por ficção legal, ser considerada uma superfície não determinada, que foi declarada como retirada da produção, sendo consequentemente aplicável a sanção prevista no artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004.
31. Nos autos do processo principal enviados pelo órgão jurisdicional de reenvio, o Amt apresenta um exemplo que considero ser relevante para a presente análise jurídica. Duas explorações, A e B, têm uma superfície de 100 hectares cada: 40 hectares de terras aráveis e 60 hectares de pasto. Ambas as explorações têm ao seu dispor 60 direitos por pastagem, 20 direitos por terras aráveis e 20 direitos por retirada de terras da produção. Assumamos que o agricultor F é o sócio maioritário, tanto da exploração A, como da exploração B. Nas épocas de aumento dos preços dos produtos agrícolas, o agricultor F procura reduzir o mais possível a sua obrigação de retirada de terras da produção. Por conseguinte, adopta três medidas: i) transfere 20 direitos por retirada de terras da produção da exploração B para a exploração A; ii) transfere 20 hectares de terras aráveis da exploração A para a exploração B; e iii) transfere 20 direitos por terras aráveis da exploração A para a exploração B. A exploração A tem agora ao seu dispor, para além das pastagens com os seus correspondentes direitos, 20 hectares de terras aráveis e 40 direitos por retirada de terras da produção. A exploração B tem agora ao seu dispor, para além de 60 hectares de pastagens com os seus correspondentes direitos, 60 hectares de terras aráveis e 40 direitos por terras aráveis. Nessa exploração, o agricultor F pode agora cultivar culturas em 60 hectares de terras aráveis ao invés dos 40 hectares iniciais (10) . A exploração B deixa de estar sujeita a qualquer obrigação de retirada da produção. A exploração A, por outro lado, está obrigada a activar, com prioridade, 40 direitos por retirada de terras da produção. Uma vez que detém apenas 20 hectares de terras aráveis, o facto de os 20 direitos por retirada de terras da produção não serem activados (salienta o Amt) – de acordo com a interpretação que a Agrargut faz do sistema de sanções – não é penalizado. De acordo com a interpretação da Agrargut, a exploração B receberia ajudas com base em 60 direitos por pastagens (11) e 40 direitos por terras aráveis. A exploração A receberia ajudas por 60 direitos por pastagens e por 20 direitos por retirada de terras da produção.
32. Resulta claro do acima exposto que a redução, sem aplicação de sanções, das superfícies elegíveis para retirada da produção é incompatível com o objectivo de manutenção das condições da retirada de terras aráveis da produção. Também seria incompatível com esse objectivo se os direitos por retirada de terras da produção não fossem accionados, ainda que estivessem disponíveis terras aráveis elegíveis para retirada da produção.
33. Por esse motivo foi necessário introduzir a regra mencionada no considerando 59 do Regulamento n.° 796/2004, e consagrada no artigo 50.°, n.° 4, do mesmo diploma.
34. No exemplo ilustrado no ponto 31 supra, no caso da exploração A, o agricultor F activou apenas 20 direitos por retirada de terras da produção e, ao mesmo tempo, 60 direitos por pastagens. Nos termos do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, desses 60 hectares de pastagens, com base nos quais o agricultor activou 60 direitos por pastagens, 20 hectares considerar‑se‑ão declarados como superfície para retirada da produção.
35. Por conseguinte, é aplicável o disposto no artigo 50.°, n.° 4, alínea b), do Regulamento n.° 796/2004 e a sanção prevista no segundo parágrafo do artigo 51.°, n.° 1; por outras palavras, não é concedida qualquer ajuda por direitos por retirada de terras da produção. Relativamente aos 60 hectares de pastagens, com base nos quais o agricultor F activou 60 direitos por pastagens, é aplicável o disposto no segundo parágrafo do artigo 51.°, n.° 1; por outras palavras, não existe qualquer direito a ajudas.
36. Nestes termos, concordo com o Amt quando este afirma que, no litígio no processo principal, que serviu de modelo ao exemplo acima exposto, também não existe qualquer direito a ajudas.
37. Por último, como observou a Comissão, o legislador da União respeitou o princípio da proporcionalidade – mediante a utilização da expressão «superfície correspondente» no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 – quando procurou limitar o âmbito de aplicação do artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003, de modo a que a sanção decorrente do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, apenas se aplique quando: i) exista uma disparidade entre os direitos por retirada de terras da produção e as superfícies objecto de retirada de terras da produção declaradas e ii) as áreas correspondentes a essa disparidade tenham sido declaradas para efeitos da activação de outros direitos – que é, de facto, a situação objecto do processo principal.
38. Do acima exposto decorre que a condição para a aplicação da sanção prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 se verifica quando um agricultor não declara a totalidade da superfície necessária para efeitos da activação dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistem e declara, ao mesmo tempo, superfícies para efeitos da activação de outros direitos, independentemente de essas superfícies serem ou não elegíveis para retirada da produção.
B – Quanto à segunda questão
39. Na sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o sistema de sanções decorrente do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 50.°, n.° 4, do mesmo diploma – na versão anterior à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.° 2025/2006 da Comissão (12), que introduziu alterações ao artigo 50.°, n.° 4, alínea a) – é aplicável a circunstâncias como as do caso em apreço.
1. Principais argumentos das partes
40. A Agrargut defende que a sanção prevista no artigo 51.° do Regulamento n.° 796/2004 não se aplica ao litígio no processo principal. O sistema de sanções previsto nos Regulamentos n. os  1782/2003 e 796/2004 pressupõe uma infracção por parte do requerente da ajuda, o que não sucede no presente caso. Em conformidade com o princípio nulla poena sine lege, o legislador tem de estabelecer de uma forma suficientemente clara e compreensível as condições e os efeitos jurídicos inerentes a uma sanção, e o artigo 50.° do Regulamento n.° 796/2004 não satisfaz esses requisitos. A Agrargut sustenta que, à luz do esquema do regime de retirada da produção, seria razoável supor que todas as disposições aplicáveis se referem a superfícies elegíveis para ajuda por retirada da produção, ou seja, a terras aráveis. Tal tese é sustentada pelo facto de o artigo 50.° ter sido subsequentemente clarificado por uma alteração.
41. O Governo grego e a Comissão sugerem, no essencial, que a segunda questão seja respondida no sentido de que as sanções previstas no artigo 51.° do Regulamento n.° 796/2004 são aplicáveis ao litígio no processo principal.
42. Porém, o Governo grego acrescenta que, relativamente à imposição de sanções, apenas ao órgão jurisdicional de reenvio cabe determinar, com base em todas as circunstâncias do processo que lhe tiver sido submetido, se o agricultor agiu de boa‑fé ou de forma fraudulenta, ou com negligência grosseira, quando submeteu a sua declaração. Não obstante, de acordo com o Governo grego, é igualmente possível uma interpretação diferente do artigo 50.°, n.° 4, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 796/2004, de acordo com a qual a exigência da reclamação de direitos por retirada de terras da produção antes de qualquer outro direito seria satisfeita se todas as terras aráveis à disposição do agricultor, e relativamente às quais tivesse sido concedida ajuda por retirada de terras da produção, fossem efectivamente retiradas da produção.
2. Apreciação
43. O órgão jurisdicional de reenvio considera que, se o conteúdo jurídico da legislação não for suficientemente claro até subsequente clarificação pelo legislador comunitário, (no caso concreto, com a adopção do Regulamento (CE) n.° 2025/2006, publicado em 29 de Dezembro de 2006), parece inadequado, à luz dos princípios da protecção da confiança legítima e da necessidade de clareza legislativa ( das Gebot der Normenklarheit ), recusar não só o prémio de exploração relativo às pastagens, mas também o prémio de exploração referente à retirada de terras da produção.
44. Deve recordar‑se que, segundo a jurisprudência, o princípio da segurança jurídica, que tem por corolário o princípio da protecção da confiança legítima, exige que as normas de direito sejam claras e precisas (13) .
45. Apesar de os princípios da necessidade de clareza legislativa e da protecção da confiança legítima terem sido invocados pelo órgão jurisdicional de reenvio em separado, entendo que decorre da jurisprudência acima referida que não é necessário apreciá‑los em separado.
46. No acórdão Nijemeisland (14) – proferido num processo relativo ao Regulamento n.° 1782/2003 e ao Regulamento (CE) n.° 795/2004 da Comissão (15) – o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da segurança jurídica, que é um princípio geral do direito da União, exige que a regulamentação da União imposta aos particulares seja clara e precisa, de modo a que estes últimos possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e possam agir em conformidade.
47. Em primeiro lugar, no que respeita à clareza da condição prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, decorre das considerações relativas à primeira questão (v. ponto 17 e segs. supra ) que, sem ambiguidade, «a totalidade da superfície [do agricultor]» se inclui no âmbito dessa disposição, e não apenas os «hectares elegíveis para o direito por retirada de terras».
48. Em segundo lugar, relativamente aos efeitos jurídicos do incumprimento da disposição acima referida (ou seja, em que medida é reduzida a ajuda nos casos em que a superfície declarada excede a superfície determinada) ta is efeitos decorrem, sem ambiguidade, do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, como resulta claro das considerações tecidas relativamente à primeira questão.
49. Como observou com razão a Comissão, a condição prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, cumpre os requisitos do princípio da segurança jurídica – assim como os cumprem os efeitos jurídicos dessa disposição – uma vez que é clara e precisa e permite às pessoas interessadas conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade.
50. Seguidamente, quanto ao facto de o artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 ter sido alterado pelo Regulamento n.° 2025/2006, não estou convencido de que isso seja relevante para o presente caso. O considerando 5 deste último diploma dispõe que: «[o] n.° 6 do artigo 54.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003 prevê que os direitos por retirada de terras sejam reclamados antes de qualquer outro direito. Para garantir o tratamento equitativo de todos os agricultores que não disponham de toda a superfície retirada da produção exigida para reclamar todos os seus direitos por retirada de terras, há que clarificar o disposto no n.° 4 do artigo 50.° do Regulamento (CE) n.° 796/2004.»
51. Resulta claro de um documento de trabalho da comissão (16) que foi apresentado ao Tribunal de Justiça, bem como da comparação das versões em diversas línguas do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, que a clarificação envolveu, no essencial, a clarificação dos efeitos jurídicos dessa disposição. Na versão na língua alemã, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2025/2006, a condição prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 permaneceu inalterada. Em relação aos efeitos jurídicos, a alteração consistiu, no essencial, na eliminação da frase «e não como superfície determinada para efeitos do grupo de culturas referido no n.° 1, alínea a), do artigo 49.°».
52. Basta observar que a nova versão do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 altera os efeitos jurídicos da disposição apenas relativamente a situações diversas da situação em causa no processo principal. Como observou a Comissão, não existe aparentemente qualquer outra consideração relativa ao princípio da protecção da confiança legítima que pudesse obstar à recusa da ajuda nessas circunstâncias. Tanto mais que o Tribunal de Justiça tem invariavelmente decidido que o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítima se estende a todo o particular ao qual uma instituição da União tenha feito nascer esperanças fundadas na sequência de garantias precisas que essa instituição lhe tenha dado (17) .
53. Seguidamente, resulta claro que, para se aplicarem em circunstâncias como as do litígio no processo principal, os efeitos jurídicos do artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, têm de respeitar o princípio da proporcionalidade.
54. No acórdão que proferiu no processo Viamex Agrar Handel e ZVK (18), o Tribunal de Justiça declarou que «[i]mporta, antes de mais, precisar que o princípio da proporcionalidade, que constitui um princípio geral de direito [da União] e que foi reiteradas vezes confirmado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente no âmbito da política agrícola comum [...] deve ser respeitado como tal, tanto pelo legislador [da União] como pelos legisladores e juízes nacionais que aplicam o direito [da União]».
55. É jurisprudência assente que, para averiguar se uma disposição de direito da União é conforme com o referido princípio, há que verificar se os meios que aplica são adequados a realizar o objectivo prosseguido e se não vão além do necessário para o atingir (19) .
56. Resulta claro que o Regulamento n.° 796/2004 (v. considerando 55 do mesmo diploma) – a fim de assegurar uma protecção eficaz dos interesses financeiros da União – visa introduzir medidas adequadas para combater as irregularidades e as fraudes, prevendo disposições distintas para as irregularidades averiguadas no respeitante aos critérios de elegibilidade dos diferentes regimes de ajudas. O sistema de sanções previsto no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, tem por finalidade alcançar o objectivo previsto no considerando 59: assegurar que os direitos por retirada de terras da produção são activados antes de qualquer outro direito, em conformidade com o disposto no artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003. Esta última disposição visa alcançar o objectivo previsto no considerando 32 desse diploma: manter as condições para a retirada de terras aráveis da produção.
57. No meu entender, ressalta do acima exposto que o artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, introduz um sistema eficaz de sanções, que torna desvantajoso a um agricultor activar menos direitos por retirada de terras da produção do que aqueles que lhe assistem. Por conseguinte, a disposição é manifestamente adequada para realizar o objectivo visado.
58. Como explicou a Comissão, na escolha do sistema de sanções previsto no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 51.°, n.° 1, do mesmo diploma, com vista a tornar desvantajoso a um agricultor activar menos direitos por retirada de terras da produção do que aqueles que lhe assistem, o legislador da União já optou pela medida menos restritiva. Isso deve‑se ao facto de que, para impedir um agricultor de ter mais direitos por retirada de terras da produção do que as superfícies elegíveis para serem retiradas da produção, teria sido possível, inclusivamente, impedir o agricultor de dispor de direitos por retirada de terras da produção sem ligação a uma superfície ou de possuir uma superfície adequada para retirada da produção mas sem ligação a direitos por retirada de terras da produção, proibição essa que afectaria os direitos dos particulares de uma forma mais negativa do que as sanções administrativas actualmente em vigor, que conduzem apenas a uma recusa parcial das ajudas da União pretendidas ou, na pior das hipóteses, à recusa de todas essas ajudas.
59. Por último, tem igualmente razão a Comissão quando defende que a sanção não é excessiva. O artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento n.° 796/2004 prevê um sistema de sanções progressivas escalonadas consoante a gravidade da irregularidade cometida (20) . Com efeito, a sanção administrativa não se traduz num montante fixo, antes dependendo da dimensão do erro cometido. No litígio no processo principal, a recusa integral do pagamento único justifica‑se tendo em conta a situação extrema em que a Agrargut se encontra (21) .
60. Por conseguinte, a disposição em causa não contraria o princípio da proporcionalidade.
61. Decorre do acima exposto que o sistema de sanções previsto no artigo 51.° do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 50.°, n.° 4, do mesmo diploma, se aplica a circunstâncias como as do litígio no processo principal.
IV – Conclusão
62. Sugiro que o Tribunal dê as seguintes respostas às questões prejudiciais submetidas pelo Verwaltungsgericht Schwerin:
(1) A condição para a aplicação da sanção prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento (CE) n.° 796/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.° 1782/2003 do Conselho, de 29 de Setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 659/2006, de 27 de Abril de 2006, verifica‑se quando um agricultor não declara a totalidade da superfície necessária para efeitos da activação dos direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam e declara, ao mesmo tempo, superfícies para efeitos da activação de outros direitos, independentemente de essas superfícies serem ou não elegíveis para retirada da produção.
(2) O sistema de sanções previsto no artigo 51.° do Regulamento n.° 796/2004, lido em conjugação com o artigo 50.°, n.° 4, do mesmo diploma, aplica‑se a circunstâncias como as do litígio no processo principal.
(1) .
(2)
–	Regulamento de 21 de Abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento n.° 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 18), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 659/2006 da Comissão, de 27 de Abril de 2006 (JO 2006, L 116, p. 20) (a seguir «Regulamento n.° 796/2004»).
(3)
–	Regulamento de 29 de Setembro de 2003 que estabelece regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.° 2019/93, (CE) n.° 1452/2001, (CE) n.° 1453/2001, (CE) n.° 1454/2001, (CE) n.° 1868/94, (CE) n.° 1251/1999, (CE) n.° 1254/1999, (CE) n.° 1673/2000, (CEE) n.° 2358/71, e (CE) n.° 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1009/2008 do Conselho, de 9 de Outubro de 2008 (JO 2008, L 276, p. 1) (a seguir «Regulamento n.° 1782/2008»). Este regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de Janeiro de 2009 (JO 2009 L 30, p. 16).
(4)
–	O artigo 44.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003 define «hectare elegível» como «a superfície agrícola da exploração ocupada por terras aráveis e pastagens permanentes, com excepção das superfícies ocupadas por culturas permanentes ou florestas, ou afectadas a actividades não agrícolas».
(5)
–	V. designadamente, o acórdão de 22 de Dezembro de 2008, Wallentin‑Hermann (C‑549/07, Colect., p. I‑11061, n.° 17 e jurisprudência aí referida).
(6)
–	Que tem a seguinte redacção: « (omissis) Além disso, nos termos do n.° 6 do artigo 54.° do Regulamento (CE) n.° 1782/2003, os direitos por retirada de terras da produção devem ser activados antes de qualquer outro direito. É necessário, neste contexto, pre ver duas situações distintas. Em primeiro lugar, a superfície declarada como retirada da produção para activação de direitos por retirada de terras, que se verifique não ter sido, na realidade, retirada da produção, deve ser deduzida da superfície total declarada no âmbito do [RPU], como superfície não determinada. Em segundo lugar, o mesmo deverá ser feito, de forma virtual, em relação a uma superfície correspondente a direitos por retirada de terras que não são activados se, ao mesmo tempo, forem activados outros direitos com base na superfície correspondente.»
(7)
–	Deve salientar‑se que a Alemanha optou pelo modelo regional de implementação do RPU, nos termos do Regulamento n.° 1782/2003 (título III, capítulo 5, secção 1).
(8)
–	De facto, no Land
de Meclemburgo‑Pomerânia Ocidental a atribuição inicial dos direitos por retirada de terras da produção deveria ser ainda inferior (9,05% dessas terras).
(9)
–	O argumento é o de que se um agricultor activar menos direitos por retirada de terras da produção do que aqueles que lhe assistem, existe o risco de a totalidade das terras que poderiam ser retiradas da produção – correspondentes, em termos quantitativos, aos direitos por retirada de terras da produção – não serem eficazmente retiradas da produção, na medida em que sem a activação desses direitos desaparece o incentivo económico de apoio à retirada de terras da produção. Este risco também existe nos casos em que as terras elegíveis para retirada da produção já não correspondam ao número de direitos por retirada de terras da produção.
(10)
–	O Amt faz notar que a suspensão da obrigação de retirada de terras da produção, bem como a opção de cultivar culturas energéticas nas terras retiradas da produção, foram ignoradas.
(11)
–	O Amt refere aqui 60 direitos por retirada de terras da produção. Trata‑se provavelmente de um lapso de escrita.
(12)
–	Regulamento de 22 de Dezembro de 2006, que altera o Regulamento n.° 796/2004 (JO 2006 L 384, p. 81).
(13)
–	V. acórdão de 10 de Setembro de 2009, Plantanol (C‑201/08, Colect. p. I‑0000, n.° 46), citando o acórdão de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o. (C‑63/93, Colect. p. I‑569, n.° 20); acórdão de 18 de Maio de 2000, Rombi e Arkopharma (C‑107/97, Colect. p. I‑3367, n.° 66); e acórdão de 7 de Junho de 2005, VEMW e o. (C‑17/03, Colect. p. I‑4983, n.° 80).
(14)
–	Acórdão de 11 de Junho de 2009 (C‑170/08, Colect. p. I‑5127, n.° 44, citando o acórdão de 9 de Julho de 1981, Gondrand e Garancini (169/80, Colect. p. 1931, n.° 17). V. também as minhas conclusões no processo Grootes
(C‑152/09) apresentadas em 8 de Julho de 2010, ponto 43. Este processo encontra‑se actualmente em curso.
(15)
–	Regulamento de 21 de Abril de 2004 que estabelece as normas de execução do regime de pagamento único previsto no Regulamento n.° 1782/2003 (JO 2004, L 141, p. 1).
(16)
–	Documento de trabalho DS/2066/66AGRI/D1/ANP D(2006), de 10 de Outubro de 2006, que a Comissão juntou às suas observações escritas. Nesse documento, a Comissão explica que a redacção inicial do artigo 50.°, n.° 4, «lida literalmente, implicaria que um agricultor que não declare todos os direitos por retirada de terras da produção que lhe assistam devido ao facto de não ter a correspondente superfície para retirada da produção, receberia uma redução superior do que um agricultor que declarasse todos os seus direitos por retirada de terras da produção sabendo que não tinha toda a superfície correspondente. Ambos os agricultores têm de declarar todos os seus direitos por retirada de terras da produção para cumprir o disposto no artigo 54.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1782/2003».
(17)
–	V., mais recentemente, o acórdão de 17 de Setembro de 2009, Comissão/Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07, Colect., p. I‑0000, n.° 84 e jurisprudência aí referida).
(18)
–	Acórdão de 17 de Janeiro de 2008, Viamex Agrar Handel e ZVK, C‑37/06 e C‑58/06, Colect., p. I‑69, n. os  33 e 35. V. também as minhas conclusões no processo JK Otsa Talu, no qual foi proferido acórdão em 4 de Junho de 2009 (C‑241/07, Colect., p. I‑4323, n.° 75).
(19)
–	V. nomeadamente, o acórdão de 17 de Julho de 1997, National Farmers’ Union e o. (C‑354/95, Colect., p. I‑4559, n.° 49, citando o acórdão de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho (C‑426/93, Colect., p. I‑3723, n.° 42).
(20)
–	V. National Farmers’ Union e o., ibidem, n. os  49 a 59.
(21)
–	Por outras palavras, devido à flagrante desproporção entre os direitos por retirada de terras da produção e a superfície elegível para retirada da produção; v. pontos 23 a 25 supra . A Comissão salientou que, no caso de agricultores cuja proporção de direitos por retirada de terras da produção em relação à superfície elegível para retirada da produção corresponda à prevista no artigo 63.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1782/2003, a ficção legal prevista no artigo 50.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 796/2004 pode não conduzir a uma diferença superior a 20% entre a área declarada e a área determinada, uma vez que, de acordo com essa proporção, um agricultor deveria possuir 10 vezes mais superfícies elegíveis para retirada da produção do que os direitos por retirada da produção.