62005CJ0134
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 18. júla 2007 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Slobodné poskytovanie služieb — Právo usadiť sa — Mimosúdne vymáhanie pohľadávok“
Vo veci C-134/05,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 22. marca 2005,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: E. Traversa, splnomocnený zástupca, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Talianskej republike, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci P. Gentili, Avvocato dello Stato, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory P. Jann, sudcovia K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann a E. Levits (spravodajca),
generálny advokát: M. Poiares Maduro,
tajomník: L. Hewlett, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 5. októbra 2006,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 14. decembra 2006,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Komisia Európskych spoločenstiev svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že podriadila výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok určitým podmienkam, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 43 ES a 49 ES.
Právny rámec
2
Konsolidované znenie zákonov o verejnom poriadku (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) schválené kráľovským dekrétom č. 773 z 18. júna 1931 (GURI č. 146 z 26. júna 1931, ďalej len „konsolidované znenie“) stanovuje tak, ako sa uvádza ďalej.
3
Podľa článku 115 konsolidovaného znenia:
„Nie je povolené založiť alebo riadiť záložne alebo iné obchodné spoločnosti, akýkoľvek by bol ich predmet činnosti alebo dĺžka trvania, a to aj vo forme predajní, výstav, salónov alebo veľtrhov a inej forme, bez povolenia vydaného questore [orgán miestnej polície].
Povolenie je takisto potrebné na výkon činnosti makléra a sprostredkovateľa.
Tento článok sa týka najmä spoločností zbierajúcich informácie, ktoré sa majú šíriť spolu s vestníkmi alebo inými podobnými prostriedkami.
Povolenie platí výlučne pre miesto, ktoré je v ňom uvedené.
Zastúpenie je povolené.“
4
V súlade s článkom 8 konsolidovaného znenia:
„Povolenia polície sa viažu na osobu: nemôžu byť v žiadnom prípade prevedené ani viesť k vzniku zastúpenia s výnimkou prípadov výslovne upravených v zákone.
V prípadoch, keď je zastúpenie v rámci povolenia polície možné, musí mať zástupca vlastnosti potrebné na získanie povolenia a orgán polície, ktorý vydal povolenie, to musí schváliť“.
5
Článok 9 konsolidovaného znenia stanovuje:
„Okrem podmienok stanovených v zákone akákoľvek osoba, ktorá získala policajné povolenie, musí dodržiavať príkazy, o ktorých orgán verejného poriadku usúdi, že jej ich je potrebné uložiť vo všeobecnom záujme.“
6
Článok 11 konsolidovaného znenia stanovuje:
„Bez toho, aby tým boli dotknuté osobitné podmienky stanovené zákonom v jednotlivých prípadoch, policajné povolenia musia byť zamietnuté:
1.
osobám, ktoré boli odsúdené na trest odňatia slobody v dĺžke viac ako troch rokov za trestný čin spáchaný úmyselne, ktoré neboli rehabilitované;
2.
osobám, ktorým bola uložená výstraha alebo ochranné opatrenie, ktoré boli vyhlásené za obvyklých alebo profesionálnych páchateľov alebo ktoré majú zločinecké sklony.
Policajné povolenia možno odmietnuť osobám, ktoré boli odsúdené za trestné činy proti štátu alebo verejnému poriadku alebo za násilné trestné činy proti osobám, alebo za krádež, krádež s priťažujúcimi okolnosťami, vydieranie, obmedzovanie osobnej slobody na účely krádeže alebo vydierania, alebo za násilie alebo odpor voči orgánom, ako aj komukoľvek, kto nevie preukázať svoje riadne správanie.
Povolenia musia byť odňaté, keď podmienky, ktorým sú podriadené, už oprávnená osoba nespĺňa vôbec alebo sčasti, a môžu byť odňaté, keď nastanú alebo sa zistia okolnosti, ktoré by viedli k zamietnutiu povolenia alebo by ho umožnili.“
7
Článok 16 konsolidovaného znenia stanovuje:
„Úradníci a príslušníci síl verejného poriadku majú možnosť vstúpiť kedykoľvek do priestorov určených na výkon činností podliehajúcich policajným povoleniam a ubezpečiť sa o dodržiavaní povinností uložených zákonom, nariadeniami alebo príslušnými orgánmi.“
8
Článok 120 konsolidovaného znenia znie takto:
„Obchodníci a verejné spoločnosti uvedené v predchádzajúcich článkoch sú povinné viesť obchodný denník spôsobom, ktorý určí nariadenie, a mať vyvesené trvale a viditeľne v priestoroch spoločnosti tabuľu, na ktorej uvedú činnosti, ktoré vykonávajú, a príslušný cenník.
Uvedení obchodníci nemôžu vykonávať iné činnosti, ako sú tie, ktoré sú uvedené na vyššie uvedenej tabuli, ani uplatňovať ceny, ktoré by boli vyššie ako tie uvedené v cenníku…“
9
Obežník ministerstva vnútra 559/C 22103.12015 z 2. júla 1996 (ďalej len „obežník“), adresovaný všetkým questori talianskeho štátu, dopĺňa a vykladá určité ustanovenia konsolidovaného znenia.
10
Tento obežník okrem iného uvádza, že na predchádzanie tomu, aby uplatňované ceny neboli príliš rozdielne v tej istej provincii, je potrebné stanoviť objektívne a homogénne parametre.
11
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť výkonu činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok s výkonom iných činností podliehajúcich odlišným pravidlám, obežník uvádza, že spoločnosti zaoberajúce sa vymáhaním pohľadávok „nemajú právo vykonávať finančné činnosti upravené legislatívnym dekrétom č. 385/93, [ktorý obsahuje konsolidované znenie zákonov v oblasti bankovníctva a úverov (testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) z 1. septembra 1993 (riadny dodatok ku GURI č. 230 z 30. septembra 1993, ďalej len „zákony o bankových a úverových činnostiach“)], ktoré sú vyhradené výlučne finančným sprostredkovateľom výslovne uvedeným v ad hoc zozname ministerstva financií“.
Konanie pred podaním žaloby
12
Komisia, ktorá sa domnievala, že niektoré ustanovenia konsolidovaného znenia, tak ako ich upresňoval a dopĺňal obežník, nie sú zlučiteľné s článkami 43 ES a 49 ES, zaslala 21. marca 2002 Talianskej republike výzvu.
13
Talianske orgány odpovedali, pričom namietali proti existencii porušenia vyššie uvedených článkov Zmluvy ES, že pracovná skupina bola poverená, aby vykonala hĺbkové preskúmanie predmetnej právnej úpravy na účely jej revízie.
14
Komisia po tom, ako požiadala uvedené orgány, aby jej oznámili výsledky prác tejto skupiny, dostala v priebehu mája 2004 list oznamujúci prípravu návrhu zákona, ktorým má byť zmenená predmetná právna úprava.
15
Keďže Komisii neboli doručené ani znenie, ani plán prijatia tohto návrhu, zaslala 7. júla 2004 Talianskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom vyzvala tento členský štát, aby prijal požadované opatrenia na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia. Komisia vzhľadom na to, že dospela k záveru, že situácia je stále neuspokojivá, podala túto žalobu.
O žalobe
16
Komisia na podporu svojej žaloby uvádza osem výhrad týkajúcich sa podmienok a povinností uložených právnou úpravou platnou v Taliansku pre výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok v tomto členskom štáte.
17
Tieto výhrady sa zakladajú na:
—
nezlučiteľnosti podmienky týkajúcej sa získania povolenia vydaného questore s článkom 49 ES,
—
nezlučiteľnosti územného obmedzenia povolenia s článkami 43 ES a 49 ES,
—
nezlučiteľnosti povinnosti zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, s článkami 43 ES a 49 ES,
—
nezlučiteľnosti povinnosti udeliť mandát zástupcovi oprávnenému na výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok v provincii, pre ktorú podnikateľ nemá povolenie, s článkami 43 ES a 49 ES,
—
nezlučiteľnosti povinnosti vyvesiť v priestoroch zoznam činností, ktoré môžu byť pre zákazníkov vykonané, s článkami 43 ES a 49 ES,
—
nezlučiteľnosti možnosti priznanej questore ukladať dodatočné príkazy, ktoré majú zabezpečiť dodržiavanie verejného poriadku vo všeobecnom záujme, s článkami 43 ES a 49 ES,
—
nezlučiteľnosti obmedzenia slobody stanoviť ceny s článkami 43 ES a 49 ES a
—
nezlučiteľnosti zákazu vykonávať takisto činnosti uvedené v zákone o bankových a úverových činnostiach s článkami 43 ES a 49 ES.
O prvej výhrade založenej na nezlučiteľnosti podmienky týkajúcej sa získania povolenia vydaného questore s článkom 49 ES
Argumentácia účastníkov konania
18
Komisia uvádza, že talianska právna úprava, keďže podriaďuje výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok získaním povolenia vydaného questore, predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb. Toto obmedzenie nie je zlučiteľné s článkom 49 ES z dôvodu, že sa uplatňuje na podnikateľov usadených v inom členskom štáte bez toho, že by zohľadnilo dodržanie povinností stanovených právnou úpravou ich členského štátu pôvodu zo strany týchto podnikateľov na účely ochrany verejného záujmu.
19
V tejto súvislosti Talianska republika najprv tvrdí, že činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok predstavuje vyšší všeobecný záujem. Táto skutočnosť odôvodňuje, aby článok 115 konsolidovaného znenia stanovil, tak v prípade talianskych štátnych príslušníkov, ako aj príslušníkov iných členských štátov, aby mali povolenie na vykonávanie tejto činnosti. Takéto povolenie vydáva questore.
20
Uvedená vláda ďalej tvrdí, že vnútroštátna právna úprava sa uplatňuje rovnako na talianskych štátnych príslušníkov, ako aj na príslušníkov bývajúcich v iných členských štátoch a nezakladá sa vôbec na podmienkach ako bydlisko, ktoré by mohli viesť k nepriamej diskriminácii príslušníkov iných členských štátov oproti talianskym štátnym príslušníkom. Okrem toho trvá na tom, že ani článok 115 konsolidovaného znenia, ani obežník nestanovujú, hoci aj implicitne, že by sa nezohľadňovala právna situácia dotknutej osoby v jej členskom štáte pôvodu v rámci konania o udelenie povolenia.
21
V praxi to vyzerá takto: ktokoľvek, kto chce vykonávať činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok, verejných dražieb, styku s verejnosťou alebo zoznamovacej agentúry, musí podať na questore žiadosť o povolenie na základe článku 115 konsolidovaného znenia. Táto žiadosť sa podáva prostredníctvom formulára, ktorý je k dispozícii na internete a ktorého výtlačok bol predložený Súdnemu dvoru na pojednávaní 5. októbra 2006, pričom v tomto formulári dotknutá osoba v podstate vyhlási, že sa jej netýka ani jedna z absolútnych prekážok stanovených v článku 11 konsolidovaného znenia.
22
V súlade s článkom 2 zákona č. 241/90, zriaďujúceho nové normy v správnej oblasti a upravujúceho právo na prístup k správnym dokumentom (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) zo 7. augusta 1990 (GURI č. 192 z 18. augusta 1990, s. 7), sa toto vyhlásenie preskúma v lehote 30 dní odo dňa podania žiadosti o povolenie. Ak neexistuje žiadna skutočnosť, ktorá by vyvolávala pochybnosti questore týkajúce sa pravdivosti uvedeného vyhlásenia, vydá sa povolenie. V opačnom prípade sa pristúpi k prevereniam, ktoré sa považujú za potrebné. Na tieto účely sa questore obráti v prípade potreby na orgány členského štátu pôvodu žiadateľa. Informácie alebo dokumenty poskytnuté pri tejto príležitosti zo strany týchto posledných uvedených sa zohľadnia bez toho, aby sa preskúmavali alebo spochybňovali akýmkoľvek spôsobom.
Posúdenie Súdnym dvorom
23
Je potrebné najprv skonštatovať, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje poskytovanie služieb spoločnosťou usadenou v inom členskom štáte na území daného členského štátu získaním správneho povolenia, predstavuje obmedzenie voľného poskytovania služieb v zmysle článku 49 ES (pozri najmä rozsudky zo 7. októbra 2004, Komisia/Holandsko, C-189/03, Zb. s. I-9289, bod 17, a z 21. septembra 2006, Komisia/Rakúsko, C-168/04, Zb. s. I-9041, bod 40).
24
Z toho vyplýva, že taká právna úprava, o akú ide vo veci samej, je v zásade v rozpore s článkom 49 ES, a preto je týmto článkom zakázaná, ibaže by bola odôvodnená najmä naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu.
25
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že ak vnútroštátna právna úprava vylúči možnosť, aby sa vzali do úvahy podmienky, ktoré musí splniť cezhraničný poskytovateľ služieb už v členskom štáte, v ktorom sa usadil, ide táto právna úprava nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je zabezpečiť prísnu kontrolu nad uvedenými činnosťami (rozsudky z 29. apríla 2004, Komisia/Portugalsko, C-171/02, Zb. s. I-5645, bod 60, a Komisia/Holandsko, už citovaný, bod 18).
26
Je potrebné uviesť, že na pojednávaní Talianska republika predstavila podrobne uplatňovanú prax v rámci vydávania povolenia na základe článku 115 konsolidovaného znenia. Táto prax, opísaná v bodoch 21 a 22 tohto rozsudku, sa obmedzuje v skutočnosti na to, že sa požaduje od dotknutej osoby, aby podala prostredníctvom formulára, ktorý je k dispozícii na internete, jednoduché vyhlásenie o „riadnom správaní“ v zmysle článku 11 konsolidovaného znenia, pričom príslušný orgán má lehotu 30 dní na preverenie obsahu tohto vyhlásenia.
27
Existenciu takto popísanej praxe Komisia na uvedenom pojednávaní nespochybnila a Súdnemu dvoru nie je známa žiadna skutočnosť umožňujúca pochybovať o tom, že to tak naozaj je.
28
Vzhľadom na to, že formulár, o ktorý ide, je k dispozícii na internete, systém vydávania povolení na činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok možno považovať za zverejnený primeraným spôsobom.
29
Požiadavka vyhlásenia o „riadnom správaní“ v zmysle článku 11 konsolidovaného znenia je ľahšia ako požiadavka poskytnúť dokumenty príslušnému orgánu. Keďže prináleží poskytovateľovi služieb, aby vyhlásil, že sa na neho nevzťahuje ani jedna zo situácií uvedených v tomto článku, bez toho, aby sa rozlišovalo medzi postavením osoby usadenej v Taliansku a osoby usadenej v iných členských štátoch, nemožno tvrdiť, že uvedené konanie nezohľadňuje to, že osoba usadená v iných členských štátoch dodržala povinnosti stanovené právnou úpravou svojho štátu pôvodu.
30
V dôsledku toho nemožno usúdiť, že talianska prax ide nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa, ktorým je zabezpečiť prísnu kontrolu činností mimosúdneho vymáhania pohľadávok. Táto prax je teda v súlade so zásadou proporcionality.
31
Z vyššie uvedeného vyplýva, že taká podmienka týkajúca sa predchádzajúceho získania povolenia stanovená pre výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok, akú upravuje talianska právna úprava a v praxi sa uplatňuje, je odôvodnená všeobecným záujmom.
32
Za týchto podmienok nie je prvá výhrada Komisie dôvodná.
O šiestej výhrade založenej na nezlučiteľnosti možnosti zverenej questore ukladať dodatočné príkazy, ktoré majú zabezpečiť dodržiavanie verejného poriadku vo všeobecnom záujme, s článkami 43 ES a 49 ES
Argumentácia účastníkov konania
33
Podľa Komisie skutočnosť, že questore môže podľa článku 9 konsolidovaného znenia uložiť dodatočné príkazy okrem tých, ktoré stanovuje zákon, o ktorých dotknutí podnikatelia vopred nevedia a ktoré majú zabezpečiť dodržiavanie verejného poriadku vo všeobecnom záujme, porušuje články 43 ES a 49 ES.
34
Pokiaľ ide o tieto príkazy uvedené pod názvom „Upozornenie“ vo formulári, ktorý sa spomína v bode 21 tohto rozsudku, Talianska republika uvádza, že voľná úvaha správneho orgánu je jasne obmedzená článkom 11 konsolidovaného znenia, takže príkazy uvedené v článku 9 konsolidovaného znenia sú okrajové a doplnkové. Nie sú preto takej povahy, že by skutočne odrádzali dotknuté osoby od podnikania v Taliansku. Okrem toho sa vzhľadom na meniace sa a nepredvídateľné okolnosti nemožno vyhnúť tomu, že správny orgán sa môže ocitnúť v situácii, keď bude potrebné vykonať osobitné posúdenia jednotlivých prípadov. Preto by bolo prehnané vyžadovať, aby zákon stanovoval presne všetky kritériá, ktoré musí správny orgán dodržať.
Posúdenie Súdnym dvorom
35
Je nesporné, ako to tvrdí Talianska republika, že vnútroštátny orgán verejného poriadku musí mať určitú voľnú úvahu pre prípad jednotlivých situácií a že môže byť nútený uložiť príkazy držiteľom policajného povolenia bez toho, aby tieto príkazy bolo možné určiť vopred.
36
Ako vyplýva zo samotného znenia článku 9 konsolidovaného znenia, ten stanovuje, že akákoľvek osoba, ktorá získala policajné povolenie, musí dodržiavať príkazy, o ktorých orgán verejného poriadku usúdi, že jej ich je potrebné uložiť vo všeobecnom záujme.
37
Hoci toto ustanovenie neupravuje podmienky, ktorým môže podliehať osoba pri výkone činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok v Taliansku, Komisia nepreukázala, že by existovala taká situácia právnej neistoty, ktorá by ovplyvnila prístup služieb mimosúdneho vymáhania pohľadávok na taliansky trh.
38
Komisia totiž nepredložila žiadny príklad výkonu tejto právomoci, na základe ktorého by bolo možné tvrdiť, že existujú prekážky usadenia podnikov v Taliansku, ktoré tam chcú vykonávať činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok a výkonu takýchto činností v tomto členskom štáte podnikom usadeným v inom členskom štáte.
39
Existencia prekážky slobody pohybu a usadenia sa nemôže byť vyvodená len z toho, že vnútroštátny orgán má právomoc dopĺňať právny rámec upravujúci hospodársku činnosť v danom okamihu tak, že podriadi túto činnosť neskôr dodatočným podmienkam.
40
Z toho vyplýva, že ani šiesta výhrada Komisie nie je dôvodná.
O tretej (sčasti) a piatej výhrade založenej na nezlučiteľnosti povinnosti zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, a vyvesiť tam zoznam činností, ktoré môžu byť pre zákazníkov vykonané, s článkom 49 ES
Argumentácia účastníkov konania
41
Komisia uvádza, že povinnosť zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, vyplývajúca z článku 115 štvrtého odseku konsolidovaného znenia, sa rovná tomu, ako keby sa požadovalo, aby sa tam podnikateľ usadil, čo by bolo podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásadne v rozpore so zásadou voľného poskytovania služieb, ktorú zaručuje článok 49 ES. Z toho vyplýva podľa Komisie, že doplnková povinnosť vyvesiť v týchto priestoroch zoznam činností, ktoré môžu byť pre zákazníkov vykonané, stanovená v článku 120 konsolidovaného znenia je tiež ako taká v rozpore s článkom 49 ES.
42
Talianska republika tvrdí, že povinnosť zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, je odôvodnené potrebou umožniť vo všeobecnom záujme orgánu verejného poriadku prístup k dokumentom týkajúcim sa činností vykonávaných v Taliansku na účely kontroly. Preto je takisto doplnková povinnosť týkajúca sa vyvesenia zoznamu činností, ktoré môžu byť vykonané, stanovená pre všetky verejné spoločnosti, ktorých činnosti podliehajú získaniu povolenia, zlučiteľná so slobodným poskytovaním služieb zaručeným Zmluvou.
Posúdenie Súdnym dvorom
43
Je potrebné hneď na úvod pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že podmienka, podľa ktorej poskytovateľ služieb musí mať svoju prevádzkareň v členskom štáte, v ktorom sa poskytuje služba, je priamo v rozpore so slobodným poskytovaním služieb, keďže spôsobuje, že podnikatelia usadení v iných členských štátoch nemôžu poskytovať v danom členskom štáte služby (rozsudok zo 14. decembra 2006, Komisia/Rakúsko, C-257/05, neuverejnený v Zbierke, bod 21 a citovaná judikatúra). Talianska republika nenamieta proti tomu, že povinnosť zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, predstavuje prekážku, v zásade zakázanú, slobodného poskytovania služieb zaručeného článkom 49 ES.
44
Táto prekážka slobodného poskytovania služieb však nemôže byť odôvodnená cieľom uvádzaným Talianskou republikou.
45
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora opatrenia obmedzujúce slobodné poskytovanie služieb môžu byť totiž odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu len potiaľ, pokiaľ sú nevyhnutné na ochranu záujmov, ktoré majú zaistiť, a len v rozsahu, v akom tieto ciele nemôžu byť dosiahnuté menej obmedzujúcimi opatreniami (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. decembra 2006, Komisia/Rakúsko, už citovaný, bod 23 a citovanú judikatúru).
46
Na kontrolu činností podnikov, ktoré sa zaoberajú mimosúdnym vymáhaním pohľadávok a ich dokumentov týkajúcich sa činností vykonávaných v Taliansku, však nie je potrebná existencia priestorov, ktoré by si mali uvedené podniky zabezpečiť v tomto členskom štáte. Takisto činnosti vykonávané poslednými uvedenými môžu byť oznamované zákazníkom na tieto účely menej obmedzujúcim spôsobom ako vyvesením vo vytvorených priestoroch, okrem iného napríklad uverejnením v miestnych novinách alebo primeranou reklamou.
47
Je teda potrebné skonštatovať, že Talianska republika si tým, že stanovila pre osoby, ktoré chcú vykonávať činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok, povinnosť zabezpečenia priestorov na území, ktorého sa týka povolenie, a vyvesiť v týchto priestoroch zoznam činností, ktoré môžu byť vykonané pre zákazníkov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES.
O druhej a štvrtej výhrade založenej na nezlučiteľnosti územného obmedzenia povolenia na vykonávanie činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok a povinnosti udeliť mandát zástupcovi oprávnenému na výkon tejto činnosti v provincii, pre ktorú podnikateľ nemá povolenie, s článkami 43 ES a 49 ES, ako aj o tretej výhrade v rozsahu, v akom sa zakladá na nezlučiteľnosti povinnosti zabezpečiť si priestory v každej provincii s článkom 43 ES
Tvrdenia účastníkov konania
48
Komisia uvádza, že skutočnosť, že povolenie vydané questore je platné len v provincii, v ktorej má questore právomoc, predstavuje obmedzenie tak slobody usadiť sa, ako aj slobodného poskytovania služieb. Talianske územie je rozdelené na 103 provincií, takže počet povolení, ktoré je potrebné získať na to, aby bolo možné vykonávať činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok na celom tomto území, predstavuje prekážku, priam neprekonateľnú, pre hospodársky subjekt z iného členského štátu.
49
Podľa Komisie toto obmedzenie, ktoré má dôsledky, pokiaľ ide o zastúpenie, ako aj priestory, ktoré si musí podnikateľ zabezpečiť v každej provincii, nie je odôvodnené naliehavým záujmom spojeným s verejným poriadkom, najmä väčšou účinnosťou kontroly predmetných činností.
50
Komisia totiž uvádza, že táto kontrola môže byť organizovaná na celoštátnej úrovni, prípadne prostredníctvom určitých kontrol na miestnej úrovni, ale bez toho, aby bolo potrebné ukladať podnikateľom povinnosť zabezpečiť si povolenie pre každú provinciu, kde vykonávajú svoje činnosti. Okrem toho uvedenú kontrolu možno vykonať účinne vďaka výmene informácií medzi orgánmi verejného poriadku rôznych provincií, kde podnikatelia plánujú vykonávať svoju činnosť.
51
Komisia navyše namieta proti schopnosti talianskeho systému dosiahnuť sledovaný cieľ, keďže počet zúčastnených správnych orgánov vzhľadom na celkový počet potrebných povolení a počet priestorov, ktoré treba skontrolovať v prípade toho istého podnikateľa, sa javia skôr byť kontraproduktívne ako účinnou kontrolou.
52
Talianska republika namieta proti stanovisku Komisie. Predmetná činnosť je totiž vzhľadom na svoju osobitosť spojená s miestnymi hospodárskymi podmienkami. Je teda nevyhnutné, aby questore posúdil predtým, ako vydá povolenie, situáciu na území, ktoré sa nachádza v jeho právomoci. Keby mali povolenia širšiu zemepisnú platnosť, ako je územie provincie, pre ktoré sú požadované, k uvedenému posúdeniu by nemohlo dôjsť v inej provincii, hoci situácia v nej môže byť odlišná.
53
Talianska republika dodáva, že vzhľadom na to, že je prípustné, aby predmetnú činnosť kontroloval orgán verejného poriadku, proti čomu Komisia nenamieta, neprináleží ani Komisii, ani Súdnemu dvoru, aby stanovovali konkrétne technické spôsoby, akými sa má vykonať takáto kontrola.
54
Pokiaľ ide o počet zúčastnených orgánov na uvedenej kontrole, Talianska republika nevie, ako by tento údaj mohol ovplyvniť posúdenie schopnosti kontrolného systému dosiahnuť sledovaný cieľ.
55
Talianska republika dodáva na záver, že systém územných povolení je odôvodnený naliehavými všeobecnými záujmami a je proporcionálny vzhľadom na sledovaný cieľ, hoci aj iné systémy sú možné.
Posúdenie Súdnym dvorom
56
Podľa predmetnej právnej úpravy podnik môže vykonávať činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok iba v provincii, pre ktorú mu bolo vydané povolenie, ibaže by udelil mandát zástupcovi oprávnenému na výkon týchto činností v inej provincii. Okrem toho podnik môže získať povolenie na výkon uvedených činností pre iné provincie len vtedy, ak si zabezpečí v každej z týchto provincií priestory.
57
Aj keď sa pravidlá uplatňujú rovnako na podnikateľov usadených v talianskej provincii, ktorí chcú rozšíriť svoje činnosti do iných provincií, ako aj na podnikateľov pochádzajúcich z iných členských štátov, ktorí si želajú vykonávať svoje činnosti vo viacerých talianskych provinciách, predstavujú pre každého podnikateľa neusadeného v Taliansku vážnu prekážku výkonu činností v tomto členskom štáte, čo ovplyvňuje jeho vstup na trh.
58
Keďže totižto tieto pravidlá vyžadujú od podnikateľa pochádzajúceho z iného členského štátu, ktorý chce vykonávať svoje činnosti vo viacerých talianskych provinciách, aby nemal len jedno sídlo na talianskom území, ale aby si zabezpečil priestory v každej z uvedených provincií, s výnimkou prípadu, keď udelí mandát oprávnenému zástupcovi, uvádzajú ho do nevýhodnej situácie oproti podnikateľom, ktorí sú tradične usadení v Taliansku, majú priestory aspoň v jednej z uvedených provincií a majú k dispozícii za normálnych okolností viac možností ako zahraniční podnikatelia na vytváranie kontaktov s podnikateľmi oprávnenými vykonávať tieto činnosti v iných provinciách na tie účely, aby im udelili v prípade potreby mandát na zastupovanie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 2004, Caixa Bank France, C-442/02, Zb. s. I-8961, body 12 a 13).
59
Pokiaľ ide o dôvody uvádzané Talianskou republikou na odôvodnenie tejto prekážky slobodám zaručeným článkami 43 ES a 49 ES, je potrebné skonštatovať, že ani územné obmedzenie povolenia, ani povinnosť zabezpečiť si priestory v provincii, pre ktorú bolo vydané povolenie, nemôžu byť bez ďalšieho skúmania hneď považované za nevhodné na dosiahnutie cieľa účinnosti kontroly predmetných činností, tak ako by mali.
60
Ako však uvádza Komisia, tieto pravidlá prekračujú rozsah toho, čo je potrebné na dosiahnutie tohto cieľa, keďže tento cieľ možno dosiahnuť menej obmedzujúcimi prostriedkami.
61
Ako bolo skonštatované v bode 27 tohto rozsudku, taliansky systém stanovuje vydávanie územného povolenia na základe vyhlásenia o „riadnom správaní“ v zmysle článku 11 konsolidovaného znenia. Ak bolo toto vyhlásenie preverené príslušným orgánom v provincii, kde bolo podané, a keď tento orgán vydal povolenie dotknutej osobe, predkladanie toho istého vyhlásenia iným provinciálnym orgánom nemá zmysel.
62
Povolenie vydané questore jednej provincie totiž musí postačovať na výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok na celom talianskom území, ibaže by sa zmenila situácia a vyhlásenie, na základe ktorého bolo vydané povolenie, sa stalo nepresným, čo je však majiteľ povolenia povinný ohlásiť.
63
Pokiaľ ide o tvrdenie Talianskej republiky, že uznávanie povolenia vydaného jednou provinciou zo strany príslušných orgánov inej provincie by bolo v rozpore s tým, že vydanie takéhoto povolenia závisí navyše od posúdenia miestnych hospodárskych podmienok zo strany questore každej provincie, postačuje pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou akýkoľvek režim predchádzajúcich povolení sa musí zakladať na objektívnych kritériách, ktoré sú nediskriminačné a známe vopred dotknutým osobám (rozsudky z 13. mája 2003, Komisia/Španielsko, C-463/00, Zb. s. I-4581, bod 69 a citovaná judikatúra, a zo 16. mája 2006, Watts, C-372/04, Zb. s. I-4325, bod 116). Pretože takéto posúdenie sa nezakladá na objektívnych kritériách, ktoré by vopred boli známe dotknutým podnikom, toto tvrdenie nemôže odôvodniť neuznávanie zo strany questore jednej provincie povolenia vydaného questore inej provincie.
64
Je potrebné teda skonštatovať, že Talianska republika si tým, že stanovila pre podnik zaoberajúci sa mimosúdnym vymáhaním pohľadávok, ktorý má povolenie na vykonávanie tejto činnosti vydané zo strany questore jednej provincie, povinnosť požiadať o nové povolenie v každej ďalšej provincii, kde chce vykonávať svoju činnosť, s výnimkou prípadu, keď udelí mandát podnikateľovi oprávnenému v tejto inej provincii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 43 ES a 49 ES.
65
Pokiaľ ide o povinnosť podnikov zaoberajúcich sa mimosúdnym vymáhaním pohľadávok zabezpečiť si priestory v každej provincii, v ktorej chcú vykonávať činnosť, postačuje pripomenúť, že tak ako bolo uvedené v bode 46 tohto rozsudku, na kontrolu činností uvedených podnikov a ich dokumentov týkajúcich sa vykonávaných činností však nie je potrebná existencia priestorov, ktoré by si mali uvedené podniky zabezpečiť v tejto provincii.
66
Talianska republika teda tým, že stanovila podnikom zaoberajúcim sa mimosúdnym vymáhaním pohľadávok povinnosť zabezpečiť si priestory v každej provincii, v ktorej chcú vykonávať svoje činnosti, takisto porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 43 ES.
O siedmej výhrade založenej na nezlučiteľnosti obmedzenia slobody stanoviť ceny s článkami 43 ES a 49 ES
Tvrdenia účastníkov konania
67
Komisia uvádza, že ustanoveniam obežníka adresovaného questori, v ktorých sa uvádza, že je potrebné stanoviť objektívne a homogénne parametre na predchádzanie tomu, aby uplatňované ceny neboli príliš rozdielne v tej istej provincii, chýba transparentnosť a predvídateľnosť. Predstavujú prekážku slobodám chráneným článkami 43 ES a 49 ES, ktorá zaťažuje viac zahraničných podnikateľov ako talianskych podnikateľov.
68
Navyše Komisia uvádza, že uvedené ustanovenia nezodpovedajú cieľu ochrany verejného poriadku, a pripomína v tejto súvislosti judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej k dôvodom, ktoré môže členský štát uviesť, musí byť priložená analýza účelnosti a proporcionality predmetného obmedzujúceho opatrenia. Talianska republika však neuviedla v tejto súvislosti žiadne presvedčivé skutočnosti.
69
Uvedená vláda naopak uvádza, že dotknutí podnikatelia majú slobodu stanoviť ceny, pretože obežník obsahuje len odporúčanie adresované questori, pričom ich vyzýva, aby oznámili uvedeným podnikateľom zoznamy cien založené na objektívnych skutočnostiach, ako sú náklady alebo vzťah medzi ponukou a dopytom po predmetnej službe. Cieľom týchto oznámení je vyhnúť sa tomu, aby nevznikla nekontrolovaná súťaž s cenami služieb, čo by spôsobilo prípadné problémy verejného poriadku v tejto oblasti činnosti.
Posúdenie Súdnym dvorom
70
Pokiaľ ide o článok 49 ES, z ustálenej judikatúry vyplýva, že tomuto článku odporuje uplatnenie akejkoľvek vnútroštátnej právnej úpravy, v ktorej dôsledku je sťažené poskytovanie služieb medzi členskými štátmi oproti poskytovaniu služieb len v rámci jedného členského štátu (pozri rozsudok z 8. septembra 2005, Mobistar a Belgacom Mobile, C-544/03 a C-545/03, Zb. s. I-7723, bod 30 a citovanú judikatúru).
71
Pokiaľ teda ide o minimálne povinné ceny, Súdny dvor už rozhodol, že právna úprava absolútne zakazujúca odchýliť sa dohodou od minimálnych odmien stanovených sadzobníkom advokáta pre služby, ktoré sú na jednej strane právnej povahy a na druhej strane sú vyhradené advokátom, predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb stanoveného v článku 49 ES (rozsudok z 5. decembra 2006, Cipolla a i., C-94/04 a C-202/04, Zb. s. I-11421, bod 70).
72
Zákaz takéhoto druhu totižto odníma hospodárskym subjektom usadeným v inom členskom štáte možnosť, prostredníctvom ponuky nižších sadzieb, ako sú tie, ktoré sú stanovené oznámeným cenníkom, účinnejšie konkurovať hospodárskym subjektom stabilne usadeným v predmetnom členskom štáte, ktorí majú z tohto dôvodu väčšie výhody, ako upútať zákazníkov, než hospodárske subjekty usadené v zahraničí (pozri v tomto zmysle rozsudok Cipolla a i., už citovaný, bod 59, a analogicky rozsudok CaixaBank France, už citovaný, bod 13).
73
Tento zákaz rovnako obmedzuje výber adresátov predmetných služieb v danom členskom štáte, pretože tí nemôžu využiť služby zahraničných hospodárskych subjektov, ktorí by ponúkali v tomto členskom štáte svoje služby za nižšiu cenu ako tú, ktorá vyplýva z minimálnych cien stanovených sadzobníkom (pozri v tomto zmysle rozsudok Cipolla a i., už citovaný, bod 60).
74
Je však potrebné uviesť, že v už citovanom rozsudku Cipolla a i. vyplýval zákaz kvalifikovaný ako porušenie článku 49 ES z platnej právnej úpravy, ktorá presne a absolútne zakazovala akékoľvek odchýlenie sa od stanovenej ceny, aj dohodou, kým v prejednávanej veci ide len o jednoduché oznámenie obsiahnuté v obežníku, adresované questori a považované za „odporúčanie“ Talianskou republikou, ktoré sa obmedzuje na požiadavku stanoviť určité „objektívne a homogénne parametre“.
75
Je potrebné okrem toho skonštatovať, tak ako Komisia sama uvádza v žalobe, že talianske orgány nepredložili upresnenia, pokiaľ ide o opatrenia prijaté na základe tohto oznámenia z obežníka, ktorý pochádza z roku 1996. Teda samotná existencia zoznamu cien určených podnikom zaoberajúcim sa mimosúdnym vymáhaním pohľadávok nie je istá.
76
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Komisia nepreukázala existenciu obmedzenia slobodného poskytovania služieb, ktoré zaručuje článok 49 ES.
77
To isté platí, pokiaľ ide o túto výhradu založenú na nezlučiteľnosti obmedzenia slobody stanoviť ceny s článkom 43 ES.
78
Za týchto okolností je potrebné dospieť k záveru, že siedma výhrada Komisie nie je dôvodná ako celok.
O ôsmej výhrade založenej na nezlučiteľnosti zákazu vykonávať takisto činnosti uvedené v zákone o bankových a úverových činnostiach s článkami 43 ES a 49 ES
Tvrdenia účastníkov konania
79
Komisia je toho názoru, že nezlučiteľnosť výkonu činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok s výkonom iných činností, stanovená v obežníku, sa rovná v prípade podnikateľov oblasti bankovníctva a úverov iných členských štátov zákazu, v rozpore s článkami 43 ES a 49 ES, vykonávať v Taliansku uvedenú činnosť vymáhania.
80
Aj keby bol obežník vykladaný odlišne zo strany talianskych orgánov, sporné ustanovenie aj tak porušuje uvedené články, a to z dôvodu svojho nejednoznačného znenia. Uvedení podnikatelia by totiž neboli schopní posúdiť jasne a presne, či sú oprávnení vykonávať činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok v Taliansku, alebo nie. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora táto skutočnosť postačuje na skonštatovanie porušenia práva Spoločenstva.
81
Talianska republika odmieta tieto tvrdenia. Obežník sa obmedzuje na pripomenutie, že činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok nie je súčasťou činností zberu vkladov a úverových činností upravených zákonmi o bankových a úverových činnostiach a že preto povolenie vykonávať prvú uvedenú činnosť nemôže byť považované za povolenie takisto na vykonávanie druhých uvedených činností.
82
Podľa tohto členského štátu, aj keby malo platiť, že v obežníku je pojem „nezlučiteľnosť“ použitý nesprávne, aj tak nevzniká žiadna primeraná pochybnosť, že nič nebráni osobe oprávnenej vykonávať dva druhy predmetných činností, aby ich vykonávala súčasne.
Posúdenie Súdnym dvorom
83
Je potrebné na jednej strane skonštatovať, že obežník uvádza oprávnenia podnikov zaoberajúcich sa mimosúdnym vymáhaním pohľadávok, pokiaľ ide o finančné operácie upravené zákonmi o bankových a úverových činnostiach a nie zákaz, aby podnikatelia v oblasti bankovníctva a úverov vykonávali činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok v Taliansku.
84
Na druhej strane je potrebné uviesť, ako tvrdí Talianska republika, že zo znenia obežníka, tak ako je uvedené v bode 11 tohto rozsudku, vyplýva, že tento obežník len potvrdzuje, že povolenie na výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok nezahŕňa automaticky povolenie na vykonávanie činností upravených v zákone o bankových a úverových činnostiach.
85
Keďže z obežníka nevyplýva právna neistota, pokiaľ ide o výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok vo vzťahu k výkonu činností upravených v zákone o bankových a úverových činnostiach, neexistuje prekážka slobody zaručenej článkom 49 ES voči zahraničným podnikateľom, pokiaľ ide o výkon činnosti mimosúdneho vymáhania pohľadávok v Taliansku.
86
Preto ôsma výhrada Komisie nie je dôvodná.
87
Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné skonštatovať, že Talianska republika si tým, že stanovila v rámci konsolidovaného znenia povinnosť, že každý podnik vykonávajúci činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok má povinnosť:
—
požiadať, hoci podnik má povolenie vydané zo strany questore jednej provincie, o nové povolenie v každej ďalšej provincii, kde chce vykonávať svoju činnosť, s výnimkou prípadu, keď udelí mandát oprávnenému zástupcovi v tejto inej provincii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 43 ES a 49 ES,
—
zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, a vyvesiť v týchto priestoroch zoznam činností, ktoré môžu byť vykonané pre zákazníkov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES,
—
zabezpečiť si priestory v každej provincii, v ktorej chce vykonávať svoje činnosti, porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 43 ES.
88
V zostávajúcej časti je potrebné žalobu zamietnuť.
O trovách
89
Podľa článku 69 ods. 3 rokovacieho poriadku môže Súdny dvor rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania, ak účastníci konania nemajú úspech v jednej časti alebo vo viacerých častiach predmetu konania.
90
Keďže v tomto konaní Komisia a Talianska republika nemali úspech vo viacerých častiach predmetu konania, je opodstatnené rozhodnúť tak, že každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Talianska republika si tým, že stanovila v rámci konsolidovaného znenia zákonov o verejnom poriadku (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), schváleného kráľovským dekrétom č. 773 z 18. júna 1931, povinnosť v prípade každého podniku vykonávajúceho činnosť mimosúdneho vymáhania pohľadávok:
—
požiadať, hoci podnik má povolenie vydané zo strany questore jednej provincie, o nové povolenie v každej ďalšej provincii, kde chce vykonávať svoju činnosť, s výnimkou prípadu, keď udelí mandát oprávnenému zástupcovi v tejto inej provincii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 43 ES a 49 ES,
—
zabezpečiť si priestory na území, ktorého sa týka povolenie, a vyvesiť v týchto priestoroch zoznam činností, ktoré môžu byť vykonané pre zákazníkov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES,
—
zabezpečiť si priestory v každej provincii, v ktorej chce vykonávať svoje činnosti, porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 43 ES.
2.
V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3.
Komisia Európskych spoločenstiev a Talianska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.