62021CC0174
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
17 päivänä marraskuuta 2022 (
1
)
Asia C-174/21
Euroopan komissio
vastaan
Bulgarian tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – 5.4.2017 annetusta tuomiosta komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267) seuraavat toimenpiteet – Direktiivi 2008/50/EY – Ilmanlaatu – Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi – Pienhiukkaset (PM10) – Ylittäminen – Kanteen tutkittavaksi ottaminen – Virallinen huomautus – Rikkomisen toteen näyttäminen – Ilmanlaatusuunnitelmat – Vaatimukset – Uhkasakko – Kiinteämääräinen hyvitys
I Johdanto
1.
Ilmanlaadusta annetussa direktiivissä (
2
) vahvistetaan raja-arvot tietyille ilman epäpuhtauksille ja edellytetään, että raja-arvojen ylittyessä jäsenvaltiot laativat ilmanlaatusuunnitelmia, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
2.
Unionin tuomioistuin totesi 5.4.2017 antamassaan tuomiossa komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267), että pienhiukkasten (PM10 eli halkaisijaltaan enintään 10 μm:n kokoisten hiukkasten) raja-arvot oli ylitetty järjestelmällisesti ja jatkuvasti kaikilla kyseisillä Bulgarian alueilla ja taajamissa ja etteivät toimivaltaiset viranomaiset olleet myöskään laatineet riittäviä ilmanlaatusuunnitelmia tämän rikkomisen lopettamiseksi.
3.
Käsiteltävässä asiassa komissio vaatii toteamaan, ettei Bulgaria ole pannut kyseistä tuomiota täytäntöön. Se vaatii määrittämään kiinteämääräisen hyvityksen ja päiväkohtaisen uhkasakon siihen saakka, kunnes tuomio pannaan täytäntöön täysimääräisesti.
4.
Käsiteltävässä asiassa tulee esille tällaisen kanteen tutkittavaksi ottamiseen liittyviä uusia kysymyksiä, koska virallisessa huomautuksessaan komissio ei moittinut raja-arvojen ylittämistä mainitusta tuomiosta lähtien. Lisäksi on selvitettävä, missä määrin komissio voi moittia Bulgarian ilmanlaatusuunnitelmien laatua raja-arvojen ylittämistä kyseisen tuomion antamisesta lähtien koskevasta syytöksestä riippumatta ja minkä perusteiden avulla tällaista moitetta on arvioitava SEUT 260 artiklan mukaisessa menettelyssä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5.
Ilmanlaatudirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan noudattamaan erilaisia ilmanlaatua koskevia raja-arvoja:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueilla ja taajamissa vallitsevat ilman rikkidioksidi-, PM10-, lyijy- ja hiilimonoksiditasot eivät ylitä liitteessä XI vahvistettuja raja-arvoja.
Liitteessä XI vahvistettuja typpidioksidin ja bentseenin raja-arvoja ei saa ylittää liitteessä vahvistetuista ajankohdista alkaen.
– –”
6.
Ilmanlaatudirektiivin liitteen XI mukaan ihmisten terveyden suojelemiseksi määritetty PM10-hiukkasten päiväarvo 50 μg/m3 saa ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana. Vuosiraja-arvoksi vahvistettiin 40 μg/m3. Nämä ilmanlaadun raja-arvot ovat olleet voimassa Bulgariassa direktiivin 99/30 (
3
) perusteella siitä lähtien, kun se liittyi Euroopan unioniin 1.1.2007. (
4
)
7.
Ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, arvojen noudattamiseksi on laadittava ilmanlaatusuunnitelmia:
”Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tai tavoitearvon sekä kyseisessä tapauksessa sallitun ylitysmarginaalin tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia liitteissä XI ja XIV eritellyn raja-arvon tai tavoitearvon saavuttamiseksi.
Jos ylitetään sellaiset raja-arvot, joiden saavuttamisen määräaika on jo umpeutunut, ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. – –
Näihin ilmanlaatusuunnitelmiin on sisällytettävä ainakin liitteessä XV olevassa A jaksossa luetellut tiedot – –
– –”
8.
Ilmanlaatudirektiivin 27 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava ilmanlaatua koskevat tiedot komissiolle viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua kunkin vuoden päättymisestä raja-arvojen noudattamisen arvioimiseksi.
III Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267)
9.
Unionin tuomioistuin totesi 5.4.2017 antamassaan tuomiossa komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267), että Bulgaria ei ole noudattanut ilmanlaatudirektiivin 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan,
–
koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko
–
koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavan päivittäisen raja-arvon vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka alueella BG0003 Varnan taajama ja niihin sovellettavan vuotuisen raja-arvon vuosina 2007, 2008, 2010, 2011, 2012, 2013 ja vuoden 2014 loppuun saakka samalla alueella BG0003 Varnan taajama ja
–
koska PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylittyvät edelleen kaikilla edellä mainituilla alueilla ja kaikissa edellä mainituissa taajamissa, on todettava, että se ei ole noudattanut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan eikä erityisesti velvoitettaan varmistua siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi ajanjaksolla, joka ulottuu päivämäärästä 11.6.2010 vuoden 2014 loppuun.
IV Menettely ja vaatimukset
10.
Bulgaria toimitti 5.4.2017 annetun tuomion jälkeen komission pyynnöstä useassa erässä tietoja tuomion täytäntöönpanosta.
11.
Bulgaria ilmoitti komissiolle myös PM10-hiukkasten aiheuttamaa kuormitusta koskevia mittausarvoja. Komission istunnossa antamien tietojen mukaan kyseinen jäsenvaltio toimitti etenkin syyskuussa 2018 vuotta 2017 koskevat arvot, joita oli kuitenkin vielä korjattava. Nämä korjaukset toimitettiin komission mukaan 6.11.2018.
12.
Komissio kuitenkin kehotti Bulgariaa 9.11.2018 virallisesti SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla esittämään huomautuksia ja asetti määräajaksi 9.1.2019, johon mennessä siihen oli vastattava. Komissio pidensi tätä määräaikaa Bulgarian pyynnöstä 9.2.2019 saakka.
13.
Kyseisessä huomautusten esittämistä koskevassa kirjelmässä komissio totesi, että raja-arvojen ylittäminen jatkui vuosina 2015 ja 2016.
14.
Lisäksi komissio katsoi, ettei Bulgaria ollut laatinut uusia ilmanlaatusuunnitelmia ilmanlaadun parantamiseksi. Se on tosin ilmoittanut maanlaajuisista toimenpiteistä, jotka ovat kuitenkin lähes kaikki edelleen toteuttamatta. Komissiolle ei ole ilmoitettu täytäntöönpanon edistymisestä eikä aikataulua sen jatkamiseksi. Myös tiedot ilmanlaadun odotettavissa olevasta parantumisesta puuttuvat, ja toimenpiteet itsessään ovat usein epäselviä. Eri toimenpiteiden yhteydessä on lisäksi todettu, että (niiden toteuttamiseksi) tarvitaan (taloudellisia) resursseja.
15.
Vastauksessaan, joka saapui komissioon 18.1.2019, Bulgaria ilmoitti, että raja-arvot ylitettiin myös vuonna 2017, mutta totesi, että tilanne paranee, koska raja-arvon ylittävä määrä pienenee.
16.
Ilmanlaatusuunnitelmien osalta Bulgaria muistutti siitä, että se on toimittanut vuosina 2017 ja 2018 ohjelmat yhteensä 19 kaupungista. Muita maanlaajuisia toimenpiteitä on valmisteilla.
17.
Komissio nosti tästä huolimatta 21.3.2021 nyt käsiteltävän kanteen, jossa se vaatii, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, että Bulgarian tasavalta on jättänyt noudattamatta SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko, kun se ei ole toteuttanut unionin tuomioistuimen 5.4.2017 antaman tuomion komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267) noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä
–
velvoittaa Bulgarian tasavallan maksamaan komissiolle kiinteämääräisen hyvityksen, jonka määrä on 3156 euroa päivässä, 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267) antamispäivästä siihen asti, kunnes tuomio annetaan nyt esillä olevassa asiassa, tai jos tuomion noudattamatta jättäminen päättyy aiemmin, viimeisen vuoden, jolloin sitä ei noudateta, 31.12. saakka; joka tapauksessa tämän kiinteämääräisen hyvityksen määrän olisi oltava vähintään 653000 euroa
–
velvoittaa Bulgarian tasavallan maksamaan komissiolle uhkasakon, jonka määrä on 5677,20 euroa päivässä, kunkin ilmanlaatualueen osalta nyt esillä olevassa asiassa annettavan unionin tuomioistuimen tuomion antamispäivästä siihen vuoteen saakka, jolloin 5.4.2017 annettua tuomiota komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267) noudatetaan täysimääräisesti, ja
–
velvoittaa Bulgarian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18.
Bulgarian tasavalta vaatii, että kanne hylätään ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19.
Puola tukee Bulgarian vaatimuksia.
20.
Osapuolet esittivät kirjallisia huomautuksia ja – Puolaa lukuun ottamatta – 21.9.2022 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia.
V Oikeudellinen arviointi
21.
Jos unionin tuomioistuimen tuomiolla todetaan, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille unionin oikeuden mukaan kuuluvan velvollisuuden, tämän valtion on SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaan toteutettava tämän tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Vaikka SEUT 260 artiklan 1 kohdassa ei ilmoiteta täsmällisesti määräaikaa, jossa tuomio on pantava täytäntöön, unionin oikeuden välittömään ja yhtenäiseen soveltamiseen liittyvä intressi edellyttää, että tämä täytäntöönpano aloitetaan välittömästi ja saatetaan loppuun niin pian kuin mahdollista. (
5
)
22.
Jos komissio katsoo, ettei asianomainen jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä, se voi SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaan saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi varattuaan ensin tälle valtiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa. Komissio ilmoittaa samalla sen olosuhteisiin nähden soveltuvaksi katsomansa kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka tämän jäsenvaltion olisi sen käsityksen mukaan suoritettava.
23.
Käsiteltävässä asiassa komissio vaatii toteamaan, ettei Bulgaria ole pannut 5.4.2017 annettua tuomiota täytäntöön täysimääräisesti, ja vahvistamaan kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon siihen saakka, kunnes tuomio on pantu täysimääräisesti täytäntöön. Sen vaatimus ei koske kuitenkaan mainitussa tuomiossa käsiteltyä taajamaa BG03 Varna, koska Bulgaria on ilmoittanut, että riidanalaisia PM10-raja-arvoja noudatettiin siellä.
24.
Seuraavaksi on ensin tutkittava tämän kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, sen jälkeen sen perusteltavuutta ja lopuksi sitä, onko määrättävä kiinteämääräinen hyvitys ja/tai uhkasakko, ja jos on, niin minkä suuruisena.
A
Kanteen tutkittavaksi ottaminen
25.
Bulgarian mukaan kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi puutteellisen oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn vuoksi.
26.
SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaan komission on varattava asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuus esittää huomautuksensa ennen kuin se saattaa tuomion puutteellisen täytäntöönpanon unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tätä menettelyllistä toimea rasittaa Bulgarian mukaan virhe, sillä komissio väittää, että 5.4.2017 annettu tuomio on pantu täytäntöön puutteellisesti eli että SEUT 260 artiklaa on rikottu, mutta virallisessa huomautuksessaan se on viitannut ainoastaan raja-arvojen ylittymiseen vuosina 2015 ja 2016.
27.
Tällä väitteellään Bulgaria vetoaa siihen, että komissio voi esittää SEUT 258 artiklan mukaisen virallisen huomautuksen vasta sen jälkeen, kun unionin oikeutta on rikottu. Tämä tarkoittaa, että velvoitteen, jota se väittää jätetyn noudattamatta, on jo täytynyt olla olemassa. (
6
)
28.
Bulgarian näkemyksestä poiketen näin kuitenkin on käsiteltävässä asiassa.
29.
On nimittäin selvää, että kun virallinen huomautus esitettiin 9.11.2018, Bulgaria oli jo velvollinen panemaan 5.4.2017 annetun tuomion täytäntöön. Komissio saattoi siksi vedota virallisessa huomautuksessa kyseisen velvoitteen noudattamatta jättämiseen.
30.
Bulgarian väitteessä on toinenkin puute. Komissio ei nimittäin väitä 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa, ettei Bulgaria ole lopettanut 5.4.2017 annetussa tuomiossa todettua raja-arvojen ylittämistä kyseisen tuomion antamisesta lähtien (tästä jäljempänä 1). Virallisessa huomautuksessa sitä vastoin väitetään, ettei Bulgaria ole parantanut ilmanlaatusuunnitelmia riittävästi kyseisen tuomion antamisesta lähtien (tästä jäljempänä 2).
1. Raja-arvot
31.
Komissio väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että ilmanlaatudirektiivin 13 artiklan ja liitteen XI mukaiset pienhiukkaspitoisuuksien (PM10) raja-arvot ovat ylittyneet edelleen Bulgariassa 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien, vaikka kyseisessä tuomiossa todettiin näiden raja-arvojen järjestelmällinen ja jatkuva ylittäminen.
32.
Komissio ei kuitenkaan väittänyt 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa nimenomaisesti, että raja-arvot on ylitetty 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien. Se tyytyi pikemminkin tarkastelemaan vuosina 2015 ja 2016 tapahtuneita ylityksiä.
33.
Nämä ylitykset koskevat ajanjaksoa, joka ei vielä kuulu 5.4.2017 annetun tuomion alaan. Ne tosin osoittavat, että raja-arvojen ja siten unionin oikeuden rikkominen jatkui edelleen. Raja-arvojen ylittäminen vuosina 2015 ja 2016 ei kuitenkaan tarkoita automaattisesti sitä, ettei Bulgaria ole pannut 5.4.2017 annettua tuomiota täytäntöön. SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukainen täytäntöönpanovelvoite syntyy nimittäin vasta tuomion myötä ja koskee sen jälkeistä ajanjaksoa.
34.
Myöskään riidanalaisen rikkomisen luonne eli raja-arvojen järjestelmällinen ja jatkuva ylittäminen ei vaikuta siihen, että komission oli vedottava raja-arvojen rikkomiseen 5.4.2017 annetun tuomion jälkeen. Vuosina 2015 ja 2016 tapahtunut ylittäminen osoittaa tosin, että tämä rikkominen jatkui vuoteen 2014 ulottuneen ajanjakson, joka oli kyseisen tuomion kohteena, jälkeenkin. Tällä ylittämisellä sinänsä ei kuitenkaan vielä jätetä noudattamatta tuomion täytäntöönpanoa koskevaa velvoitetta.
35.
SEUT 258 artiklan mukaisessa menettelyssä tällainen laiminlyönti merkitsee vakavaa menettelyvirhettä, sillä kyseisessä menettelyssä virallisessa huomautuksessa määritetään ensimmäisen kerran unionin oikeuden rikkomisen, josta komissio ja jäsenvaltio kiistelevät, kehys eli riidan kohde. (
7
) Jos komissio ei mainitse rikkomista nimenomaisesti virallisessa huomautuksessa, huomautus ei voi täyttää tätä tehtävää.
36.
Pitää paikkansa, että SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukainen menettely eroaa SEUT 258 artiklan mukaisesta menettelystä, koska ensiksi mainitussa riidan kohde rajataan unionin tuomioistuimen tuomiossa. (
8
) Tämä rajaaminen on luonteeltaan selvästi tarkempaa kuin SEUT 258 artiklan mukaisessa virallisessa huomautuksessa tehtävä rajaaminen, sillä tuomio perustuu muihin täsmennyksiin, jotka ovat seurausta oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä ja oikeudenkäyntimenettelystä. Tästä syystä tarpeen täsmentää riidan kohdetta SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisessa virallisessa huomautuksessa merkitys on vähäinen.
37.
Toisaalta SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn mahdolliset oikeudelliset seuraukset ovat selvästi merkittävämpiä kuin SEUT 258 artiklan mukaisen menettelyn oikeudelliset seuraukset, sillä SEUT 260 artiklan mukaan unionin tuomioistuin voi määrätä jäsenvaltion maksamaan kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon. Tästä syystä oikeusvarmuus ja jäsenvaltion puolustautumisoikeudet edellyttävät komissiolta erityistä huolellisuutta riidan kohteen määrittelyssä.
38.
Bulgaria on tosin myöntänyt, että komissio moittii raja-arvojen riittämätöntä noudattamista 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien. Osoituksena tästä on etenkin se, että Bulgaria käsittelee vastauksessaan mittausarvoja vuodelta 2017, siis myös riidanalaisen tuomion antamisen jälkeiseltä ajalta. Bulgariaa ei siten estetty puolustautumasta.
39.
Jäsenvaltio ei voi kuitenkaan korjata jälkikäteen komission virallisessa huomautuksessa olevaa puutetta. Tämä tarkoittaisi sitä, että komission sijasta jäsenvaltio määrittää riidan kohteen.
40.
Tästä syystä ainoastaan komissio olisi voinut korjata laiminlyöntinsä osoittamalla täydentävän virallisen huomautuksen. Tämä olisi ollut mahdollista verrattain helposti, koska Bulgaria oli toimittanut sittemmin tarvittavat tiedot vuodelta 2017 ja tästä vastauksesta kanteen nostamiseen ehti kulua vielä yli kaksi vuotta. Tänä aikana komission olisi pitänyt ainoastaan lähettää täydentävä virallinen huomautus täsmentääkseen riidan kohdetta.
41.
Komissio vetosi istunnossa siihen, että Bulgaria oli toimittanut raja-arvot vuodelta 2017 myöhässä. Ne olivat nimittäin täydellisiä vasta 6.11.2018 saapuneiden korjausten jälkeen.
42.
Sitä seikkaa, ettei Bulgaria tehnyt näitä korjauksia jo ennen mittausarvojen lähettämiselle asetetun määräajan päättymistä syyskuun lopussa 2018, on mahdollisesti pidettävä ilmanlaatudirektiivin 27 artiklan 2 kohdan rikkomisena. Komissiolla oli kuitenkin virallisen huomautuksen esittämisen yhteydessä jo käytettävissään vuotta 2017 koskevat luvut, ja se olisi voinut tehdä niistä kyseisen huomautuksen kohteen. Komissio ei sitä vastoin väittänyt huomautuksessaan Bulgarian laiminlyöneen vuotta 2017 koskevien arvojen toimittamista.
43.
Komissio ei myöskään pyrkinyt esittämään muulla tavoin raja-arvojen ylittämistä 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien. Se olisi esimerkiksi voinut päätellä raja-arvojen ylittämisestä vuosina 2015 ja 2016 ja riittävien ilmanlaatusuunnitelmien puuttumisesta, mihin se vetoaa toisessa kanneperusteessaan, että raja-arvot ylittyivät todennäköisesti myös vuonna 2017. Ei vaikuta myöskään poissuljetulta, että komissio itse tarkkailee jäsenvaltioiden ilmanlaatudirektiivin 26 artiklan nojalla julkaisemia ilmanlaatua koskevia tietoja ja tekee niistä päätelmiä raja-arvojen noudattamisesta odottamatta lukujen virallista toimittamista.
44.
Komission ilmeisestä aikomuksesta huolimatta virallisesta huomautuksesta puuttui siten raja-arvojen ylittämisen osalta SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn ratkaiseva osatekijä, nimittäin toteamus siitä, että komission näkemyksen mukaan raja-arvot ylitettiin tosiasiallisesti 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien.
45.
Tämä kanneperuste on näin ollen jätettävä tutkimatta puutteellisen oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn vuoksi.
2. Ilmanlaatusuunnitelmat
46.
Toisessa kanneperusteessaan komissio väittää, ettei Bulgaria ole noudattanut myöskään 5.4.2017 annetun tuomion jälkeen ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta seuraavaa velvoitettaan. Bulgaria ei ole huolehtinut sellaisten ilmanlaatusuunnitelmien laatimisesta, joihin sisältyy asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
47.
Bulgaria sitä vastoin katsoo, että se, ettei komissio ole virallisessa huomautuksessa moittinut raja-arvojen ylittämistä 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien, johtaa myös siihen, ettei tätä kanneperustetta voida ottaa tutkittavaksi.
48.
Toisin kuin raja-arvojen ylittämisen yhteydessä, komissio kuitenkin moitti 9.11.2018 päivätyn virallisen huomautuksen 3 jakson toisessa kohdassa nimenomaisesti sitä, ettei Bulgaria ollut esittänyt kyseiseen ajankohtaan mennessä ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia riittäviä uusia suunnitelmia, joista kävisi ilmi, että PM10-hiukkasten aiheuttaman ilman pilaantumisen hallintaa ja vähentämistä koskeva politiikka on parantunut huomattavasti. (
9
) Seuraavan kohdan alussa komissio totesi, että Bulgaria oli esittänyt siihen mennessä, toisin sanoen 5.4.2017 annetun tuomion ja virallisen huomautuksen välisenä ajanjaksona, erittäin vähän uusia toimenpiteitä eikä ollut vielä toteuttanut niistä melkein mitään. Komissio viittasi tässä yhteydessä etenkin kansallisen ilmanlaatuohjelman hyväksymiseen ja puhtaasta ilmasta annetun lain muuttamiseen, joita ei ollut vielä tehty. (
10
) Se tukeutui Bulgarian 5.6.2017, 8.3.2018 ja 27.7.2018 antamiin ilmoituksiin.
49.
Komissio on siten 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa kiistatta todennut, että ilmanlaatusuunnitelmien laatimista koskevan velvoitteen väitetty rikkominen koskee ajanjaksoa 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien.
50.
Komissio tosin tukeutuu virallisessa huomautuksessa tämän väitteen toteen näyttämiseksi muun muassa näyttöön, josta vain hyvin pieni osa täyttää sille asetetut vaatimukset, nimittäin raja-arvojen ylittämiseen vuosina 2015 ja 2016.
51.
Jos raja-arvot eivät olisi enää ylittyneet 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien, myös velvoite laatia ilmanlaatusuunnitelmia olisi nimittäin lakannut. Ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan mukaan raja-arvojen ylittäminen on näet edellytys sille, että velvoite laatia ilmanlaatusuunnitelmia ylipäätään syntyy.
52.
Vuosina 2015 ja 2016 tapahtuneet ylitykset ovat kuitenkin korkeintaan hyvin heikkoja indisioita siitä, ettei riittäviä ilmanlaatusuunnitelmia sovellettu 5.4.2017 annetun tuomion jälkeen. Ne eivät itsessään riitä näyttämään toteen ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisen ilmanlaatusuunnitelmien laatimisvelvoitteen olemassaoloa ja tämän velvoitteen laiminlyöntiä.
53.
Se, vetoaako komissio väitetyn rikkomisen osalta päteviin todisteisiin, ei kuitenkaan ole – toisin kuin nyt kyseessä oleva väitetyn rikkomisen riittävä määrittäminen – tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskeva kysymys vaan kanteen perusteltavuutta koskeva kysymys.
54.
Ei ole etenkään mitään syytä vaatia, että SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisessa virallisessa huomautuksessa mainitaan jo kattavasti ja tyhjentävästi tarvittava näyttö. SEUT 258 artiklan mukaisesta ensimmäisestä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä annetussa vakiintuneessa oikeuskäytännössä pikemminkin katsotaan, että viralliselle huomautukselle ei voida asettaa yhtä tiukkoja täsmällisyysvaatimuksia kuin perustellulle lausunnolle, koska se voi väistämättäkin olla vain alustava ja suppea esitys jäsenvaltiota vastaan esitetyistä väitteistä. (
11
)
55.
Tämä pätee sitäkin suuremmalla syyllä SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaiseen menettelyyn. Tämän menettelyn osalta jäsenvaltiot ovat nimittäin luopuneet Lissabonin sopimuksen myötä perusteltua lausuntoa koskevasta vaatimuksesta yksinkertaistaakseen sitä. (
12
) Tiukemmat vaatimukset rikkomisen toteen näyttämiselle virallisessa huomautuksessa olisivat kuitenkin ristiriidassa tällaisen yksinkertaistamisen kanssa.
56.
Lisäksi esittämällä uusia seikkoja, joilla komissio selventää oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä esittämiään väitteitä, ei muuteta riidan kohdetta. (
13
) Unionin tuomioistuin on pikemminkin todennut SEUT 258 artiklan mukaisessa menettelyssä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde voi ulottua perustellun lausunnon jälkeisiin tosiseikkoihin siltä osin kuin ne ovat luonteeltaan samanlaisia kuin kyseisessä lausunnossa tarkoitetut tosiseikat ja jos ne ovat osa samaa jäsenvaltion menettelyä. (
14
)
57.
Tämän olisi pädettävä vastaavasti SEUT 260 artiklan 2 kohdan yhteydessä jo senkin vuoksi, että komission ei ole näytettävä tässä menettelyssä yleensä toteen ainoastaan rikkomista tiettynä ajankohtana, nimittäin virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättyessä. Uhkasakon määrääminen edellyttää pikemminkin, että komissio näyttää toteen myös rikkomisen jatkumisen siihen saakka, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat. (
15
) Näyttöä siitä ei kuitenkaan voi vielä olla virallisen huomautuksen esittämisajankohtana.
58.
Tästä syystä komissio ja jäsenvaltio voivat unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 128 artiklan mukaan esittää uusia todisteita – käsiteltävässä asiassa esimerkiksi todisteita raja-arvojen ylittämisestä vuosina 2017–2020 – kannekirjelmässä ja vastineessa ja – jos myöhästymiselle esitetään perustelut – myös kantajan vastauksessa ja vastaajan vastauksessa sekä poikkeuksellisesti vielä asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päättymisen jälkeen. (
16
) Komission on pelkästään taattava, että todisteilla, jotka se esittää virallisen huomautuksen jälkeen, ei laajenneta riidan kohdetta.
59.
Toisen kanneperusteen kohde käy kuitenkin riittävän tarkasti ilmi jo virallisesta huomautuksesta: komissio moittii Bulgariaa siitä, ettei se ole noudattanut 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaista velvoitettaan huolehtia sellaisten ilmanlaatusuunnitelmien laatimisesta, jotka sisältävät asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Uusilla todisteilla, jotka osoittavat tämän velvoitteen olemassaolon tai antavat aihetta epäillä näiden suunnitelmien laatua, ei laajenneta riidan kohdetta.
60.
Komissio on lisäksi jo virallisessa huomautuksessa esittänyt vuosia 2015 ja 2016 koskevien ylitysten ohella myös muita todisteita, nimittäin etenkin Bulgarian antamat tiedot siitä, ettei ilmoitettuja toimenpiteitä ole pääosin vielä hyväksytty, ja jo hyväksyttyjen toimenpiteiden – komission mielestä riittämättömän – laajuuden.
61.
Jos tämä väite pitää paikkansa, se voisi yhdessä vuosien 2015 ja 2016 osalta havaittavissa olevan suuntauksen kanssa osoittaa, että Bulgarian oli edelleenkin laadittava ilmanlaatusuunnitelmia ja että sen laatimat ilmanlaatusuunnitelmat eivät täyttäneet ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vaatimuksia. Epätietoisuus siitä, ylittyivätkö raja-arvot edelleenkin, ei sitä vastoin riitä tämän väitteen kumoamiseen. Muutoin tällaisten velvoitteiden noudattamisen valvominen olisi käytännössä mahdotonta, koska komissiolla virallisen huomautuksen esittämisajankohtana ja unionin tuomioistuimella tuomion antamisen yhteydessä (
17
) ei ole käytettävissään ajankohtaisia mittausarvoja. Niiden on pikemminkin aina tukeuduttava aiempiin mittausarvoihin. Jäsenvaltiot voisivat lisäksi heikentää 23 artiklan mukaisten velvoitteidensa noudattamisen valvontaa jo sillä, että ne keskeyttävät ilmanlaatua koskevien näytteiden ottamisen tai viivyttävät mittausarvojen toimittamista, jos nämä mittausarvot ovat ehdoton edellytys velvoitteen toteamiselle.
62.
Komissio on siten esittänyt väitetyn rikkomisen riittävästi 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa.
3. Välipäätelmä
63.
Kanne voidaan siten ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin komissio väittää, ettei Bulgaria ole edelleenkään noudattanut ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan huolehtia sellaisten ilmanlaatusuunnitelmien laatimisesta, jotka sisältävät asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. Kanneperusteeseen sisältyvä väite raja-arvojen ylittämisestä on sitä vastoin jätettävä tutkimatta.
B
5.4.2017 annetun tuomion täytäntöönpano
64.
Tutkittavaksi ottamisesta esitettyjen toteamusten mukaan käsiteltävän riita-asian kohde rajoittuu siihen, onko Bulgaria noudattanut ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien.
65.
Jos ilman epäpuhtaustasot ylittävät raja-arvon tietyllä alueella tai tietyssä taajamassa, jäsenvaltioiden on kyseisen säännöksen mukaan varmistettava, että kyseisille alueille tai taajamille laaditaan ilmanlaatusuunnitelmia, joihin on sisällytettävä asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
66.
Ratkaisevana ajankohtana SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen noudattamatta jättämisen arvioinnin kannalta on pidettävä tämän määräyksen nojalla annetussa virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättymisajankohtaa. (
18
) Käsiteltävässä asiassa tämä määräaika päättyi 9.2.2019 (tästä jäljempänä 1).
67.
SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon määräämistä arvioitaessa tässä menettelyssä merkitystä on myös unionin tuomioistuimen tuomion antamisajankohdan tilanteella. Erityisesti on niin, että uhkasakon määrääminen on perusteltua ainoastaan siltä osin kuin unionin tuomioistuimen aikaisemman tuomion täytäntöönpanon laiminlyönnistä johtuva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkuu edelleen (tästä jäljempänä 2). (
19
)
1. 5.4.2017 annetun tuomion täytäntöönpano määräajan päättyessä
68.
Bulgaria ei ollut vielä 9.2.2019 noudattanut 5.4.2017 annetussa tuomiossa todettua ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaista velvoitettaan huolehtia sellaisten ilmanlaatusuunnitelmien laatimisesta, jotka sisältävät asianmukaisia toimenpiteitä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi.
a) Ilmanlaatudirektiivin 23 artiklasta johtuvan velvoitteen jatkuminen
69.
Koska komissio ei ollut maininnut virallisessa huomautuksessa mitään ylityksiä 5.4.2017 annetusta tuomiosta lähtien, voitaisiin epäillä, oliko ilmanlaatudirektiivin 23 artiklasta johtuva velvoite edelleen olemassa 9.2.2019. Tätä velvoitetta koskevista viralliseen huomautukseen sisältyneistä (
20
) välillisistä viitteistä riippumatta nyttemmin on kuitenkin kiistatonta, että raja-arvot ylitettiin kaikilla käsiteltävässä asiassa kyseessä olevilla alueilla ja kyseessä olevissa taajamissa keskeytyksettä vuoteen 2020 saakka. (
21
) Tästä syystä Bulgarian täytyi 9.2.2019 huolehtia ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan mukaiset vaatimukset täyttävien ilmanlaatusuunnitelmien laatimisesta.
70.
Se seikka, että komissio on tukeutunut 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa ainoastaan vuosia 2015 ja 2016 koskeviin mittauksiin, ei ole esteenä vuosia 2017–2020 koskevien mittausten ottamiselle huomioon ilmanlaatusuunnitelmien laatimista koskevan Bulgarian velvoitteen toteen näyttämiseksi. Näiden myöhempien mittausten käyttö ei palvele ilmanlaatudirektiivin 13 artiklan raja-arvojen rikkomisen virallista toteamista vaan on ainoastaan todiste 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesta ilmanlaatusuunnitelmien laatimista koskevasta velvoitteesta. (
22
)
71.
SEUT 258 artiklan nojalla ilmanlaatudirektiivin rikkomisesta annetut tuomiot vahvistavat, että tällainen todistelu on mahdollista. Myöskään SEUT 258 artiklan mukaisessa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä komissiolla, kun se vahvistaa asiaa koskevan määräajan perustellussa lausunnossa, ei ole vielä käytettävissään mittausarvoja, jotka osoittaisivat, että raja-arvot ylittyvät edelleen sen päättyessä. (
23
) Ilmanlaatudirektiivin 27 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin toimitettava nämä mittausarvot komissiolle vasta yhdeksän kuukauden kuluttua kunkin vuoden päättymisestä. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut ylittymisen merkitykselliseen ajankohtaan mennessä (
24
) ja asianmukaisten ilmanlaatusuunnitelmien laatimista koskevan velvoitteen noudattamatta jättämisen (
25
) myöhemmin toimitettujen tietojen perusteella.
b) Ilmanlaatudirektiivin 23 artiklasta johtuvan velvoitteen noudattamatta jättäminen
72.
Kuten komissio perustellusti korostaa, raja-arvojen ylittäminen vuoteen 2020 saakka on samalla vahva viite siitä, että 9.2.2019 olemassa olleet ilmanlaatusuunnitelmat eivät olleet riittäviä, jotta ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi. (
26
)
73.
Unionin tuomioistuin on kuitenkin vakiintuneessa oikeuskäytännössä todennut, että ilmanlaatusuunnitelmia voidaan laatia yksinomaan sellaisen punninnan perusteella, joka on tehtävä pilaantumisriskin vähentämisen tavoitteen ja olemassa olevien erilaisten julkisten ja yksityisten intressien välillä. Tässä tilanteessa on selvitettävä tapauskohtaisen analyysin perusteella, ovatko asianomaisen jäsenvaltion laatimat suunnitelmat ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia. (
27
)
74.
Vaikka jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa toteutettavien toimenpiteiden määrittämisessä, kyseisten toimenpiteiden on kuitenkin mahdollistettava se, että ajanjakso, jona raja-arvot ylitetään, jää mahdollisimman lyhyeksi; (
28
) tätä ajanjaksoa ei missään tapauksessa saa pidentää määräämättömäksi ajaksi. (
29
)
75.
Unionin tuomioistuin oli todennut jo 5.4.2017 antamassaan tuomiossa, ettei Bulgaria ollut noudattanut tätä velvoitetta PM10-hiukkaspitoisuuksien osalta vuoden 2014 loppuun saakka. (
30
) Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei Bulgaria voinut enää tuomiosta lähtien laatia suunnitelmaa noudattaakseen ilmanlaatudirektiivin 23 artiklasta johtuvia velvoitteitaan. SEUT 260 artiklan mukaisen menettelyn luonteeseen pikemminkin kuuluu, että asianomainen jäsenvaltio voi toteuttaa (ja sen on toteutettava) toimenpiteitä, jotka tosin tulevat tavallisesti liian myöhään rikkomisen estämiseksi mutta joilla se ainakin lopetetaan. Direktiivin täytäntöönpano myöhässä ei siten voi korjata määräajan ylittämistä, mutta sillä voidaan poistaa peruste jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalle menettelylle.
76.
Bulgaria ei kuitenkaan ollut 9.2.2019 vielä toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä 5.4.2017 annetussa tuomiossa todetun ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomisen lopettamiseksi.
77.
Kyseisenä ajankohtana ei nimittäin ainakaan ollut vielä hyväksytty kaikkia tarvittavia kansallisia toimenpiteitä, jotka kuuluvat Bulgarian strategiaan 5.4.2017 annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi. Tämä koskee etenkin kansallisia ohjelmia ilmanlaadun parantamiseksi ja tiettyjen lämmityslaitosten korvaamiseksi sekä kiinteää polttoainetta käyttävien lämmityskattiloiden rakentamista ja polttoaineiden laatua koskevia säännöksiä. Koska komission viralliseen huomautukseen antamassaan vastauksessa Bulgaria piti näitä toimenpiteitä olennaisina 5.4.2017 annetun tuomion täytäntöönpanemiseksi, on katsottava, että ilmanlaatusuunnitelmat olivat puutteellisia ilman näitä toimenpiteitä.
78.
Näin ollen ei ole tarpeen tarkastella näiden toimenpiteiden tai paikallisten ilmanlaatusuunnitelmien sisältöä eikä odotettavissa olevaa ajanjaksoa, kunnes raja-arvoja jälleen noudatetaan.
c) Välipäätelmä
79.
Siten on katsottava, ettei Bulgaria ollut 9.2.2019 vielä pannut 5.4.2017 annettua tuomiota täytäntöön täysimääräisesti ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvan velvoitteensa osalta.
2. Nykytilanne
80.
On tarkasteltava nykytilannetta, jotta voidaan päättää uhkasakon määräämisestä. Sitä ei tosin voida määrittää lopullisesti, koska kuluvan vuoden osalta ei ole vielä käytettävissä kaikkia mittausarvoja. Tällä välin hyväksyttyihin ilmanlaatusuunnitelmiin ja uusimpiin mittausarvoihin sisältyy kuitenkin tärkeitä viitteitä. Nämä suunnitelmat ja mittausarvot eivät tosin olleet pääosin vielä 9.11.2018 esitetyn virallisen huomautuksen kohteena. Niiden huomioon ottaminen ei kuitenkaan muuta riidan kohdetta. (
31
) Kyse on pikemminkin uusista todisteista, jotka osoittavat, missä määrin tämä riidan kohde on sittemmin rauennut. (
32
)
a) Raja-arvojen noudattamatta jättäminen
81.
Juuri ennen suullista käsittelyä Bulgaria toimitti unionin tuomioistuimen pyynnöstä vuotta 2021 koskevat uusimmat luvut. Koska nämä luvut ovat kuitenkin vielä alustavia, niillä ei voi olla ratkaisevaa merkitystä käsiteltävässä asiassa. (
33
) Siihen saakka, kunnes lopulliset luvut ovat käytettävissä, niitä ei kuitenkaan voida myöskään sivuuttaa arvioitaessa sitä, jatkuuko rikkominen edelleen.
82.
Kun tarkastellaan mittausarvoja, jo vuonna 2020 vuosiraja-arvo ylittyi enää vain taajamassa BG0002 – Plovdiv, nimittäin yhdellä Plovdivin kaupungissa sijaitsevalla mittausasemalla. Alustavien tietojen perusteella tätä raja-arvoa noudatettiin kuitenkin myös siellä vuonna 2021.
83.
Vuonna 2020 päivittäiset raja-arvot ylitettiin sitä vastoin liian usein vielä kaikilla riidanalaisilla alueilla ja kaikissa riidanalaisissa taajamissa, joihin kuuluivat Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardzhik ja Burgas. Vuotta 2021 koskevien alustavien tietojen mukaan useimmilla näistä alueista ja taajamista esiintyi edelleen liian paljon ylityksiä.
84.
Päivittäiset raja-arvot ylittyivät Pernikissä ja muilla alueen BG0006 – Kaakkois-Bulgaria, Haskovo, Pazardzhik ja Burgas – kunnissa (toisen kerran vuodesta 2019 lähtien) näiden lukujen mukaan vuonna 2021 alle 35 päivänä. Bulgaria on vedonnut tässä yhteydessä ilmeisesti ensimmäistä kertaa siihen, että osa todetuista ylityksistä aiheutuu luonnollisesta lähteestä peräisin olevista päästöistä ja että tästä syystä tätä ylitystä ei pidetä ilmanlaatudirektiivin 20 artiklan 2 kohdan mukaisesti raja-arvojen ylityksenä.
85.
Ei voida sulkea pois, että ilmanlaadun paraneminen näillä alueilla on luonteeltaan ainoastaan väliaikaista. Jos vuotta 2021 koskevat luvut kuitenkin vahvistetaan, ainakaan tällä hetkellä käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida enää todeta, että niille on edelleen laadittava ilmanlaatusuunnitelmia.
b) Tiedot ilmanlaatudirektiivin liitteessä XV olevan A jakson mukaisten toimenpiteiden vaikutuksista
86.
Sikäli kuin päivittäiset raja-arvot ylitettiin liian usein myös vuonna 2021, herää kysymys, täyttävätkö tähän mennessä hyväksytyt ilmanlaatusuunnitelmat tästä huolimatta ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vaatimukset.
87.
Tämän kysymyksen arvioiminen edellyttää erityisesti, että suunnitelmat sisältävät ilmanlaatudirektiivin liitteessä XV olevan A jakson mukaiset tiedot. Kyseisissä tiedoissa dokumentoidaan muun muassa epäpuhtauksien alkuperä (5 ja 6 kohta), analyysi mahdollisista toimenpiteistä ilmanlaadun parantamiseksi (6 kohta) sekä hyväksytyt ja toteutetut toimenpiteet (7–9 kohta), täytäntöönpanon aikataulu ja arvio ilmanlaadun paranemisesta mukaan lukien (8 kohta).
88.
Jos etenkin ilmanlaatudirektiivin liitteessä XV olevan A jakson 8 kohdan c alakohdan mukainen arvio ilmanlaadun paranemisesta sekä näiden tavoitteiden toteutumisen ajankohdasta puuttuu, on tuskin mahdollista arvioida, jääkö ylityksen kesto suunnitelman ansiosta mahdollisimman lyhyeksi. Ellei nimittäin ole tietoa toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen raja-arvojen noudattamiseksi, ei voida myöskään arvioida, voidaanko odottaa toimenpiteiden nopeampaa toteuttamista. Unionin tuomioistuin on myös jo todennut, että näillä tiedoilla on keskeinen merkitys. (
34
)
89.
Näiden tietojen puuttunen on siten väistämättä osa ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista, jonka unionin tuomioistuin totesi 5.4.2017 antamassaan tuomiossa. (
35
)
90.
Komissio onkin väittänyt niin virallisessa huomautuksessa (
36
) kuin unionin tuomioistuimen menettelyssäkin, ettei näitä tietoja ole toimitettu.
91.
Se ei kuitenkaan ole tarkastellut paikallisia ilmanlaatusuunnitelmia.
92.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on kuitenkin näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta. Se ei voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamuksiin. (
37
) Tämä pätee myös SEUT 260 artiklan mukaiseen menettelyyn. (
38
) Jo tästä syystä väite, jonka mukaan jäsenvaltion ilmanlaatusuunnitelmat ovat puutteellisia, edellyttää, että komissio tutkii kaikki asianomaisen jäsenvaltion suunnitelmat, siis paitsi kansalliset toimenpiteet myös niihin perustuvat paikalliset suunnitelmat.
93.
Kuten Bulgarian hallitus on lisäksi ilmoittanut unionin tuomioistuimen asiaa tiedustellessa, eri kuntien suunnitelmiin voi tutustua internetissä. Näiden suunnitelmien tarkastelu osoittaa, että ne sisältävät prima facie ilmanlaatudirektiivin liitteessä XV olevan A jakson mukaiset tiedot. Ei myöskään vaikuta poissuljetulta, että tietyt komission yksiköt tiesivät tämän tai ovat jopa myötävaikuttaneet siihen, että suunnitelmat vastaavat näitä vaatimuksia, sillä suunnitelmien laatimista tuettiin nähtävästi unionin varoista.
94.
Komissio ei siten ole näyttänyt riittävästi toteen väitettä, jonka mukaan Bulgarian ilmanlaatusuunnitelmat eivät sisältäneet ilmanlaatudirektiivin liitteessä XV olevan A jakson mukaisia tietoja.
c) Bulgarian toimenpiteiden soveltuvuus siihen, että raja-arvoja jälleen noudatetaan
95.
Se, ettei komissio ole perehtynyt paikallisiin ilmanlaatusuunnitelmiin, heikentää myös arvostelua, jota se on esittänyt Bulgarian toteuttamien toimenpiteiden soveltumisesta siihen, että raja-arvoja jälleen noudatetaan. Tämä arvostelu kohdistuu nimittäin myöskin pääosin ainoastaan kansallisiin toimenpiteisiin.
96.
Sitä, missä määrin näillä kansallisilla toimenpiteillä pannaan täytäntöön 5.4.2017 annettu tuomio, voidaan kuitenkin arvioida vain, jos niitä tarkastellaan yhdessä paikallisten suunnitelmien kanssa. Paikalliset suunnitelmat nimittäin pohjautuvat näihin toimenpiteisiin, ja käytännössä niillä pannaan kyseiset toimenpiteet täytäntöön. Ainoastaan paikallisten suunnitelmien perusteella voidaan ennen kaikkea arvioida, riittävätkö paikalliset suunnitellut toimenpiteet yhdessä kansallisten toimenpiteiden kanssa raja-arvojen noudattamiseen, ja jos riittävät, niin mihin mennessä raja-arvoja noudatetaan. Ainoastaan näiden tietojen avulla voidaan ylipäätään mielekkäästi tarkastella sitä, tarvitaanko kansallisella tasolla lisätoimenpiteitä.
97.
Koska komissio ei ole tarkastellut näitä paikallisia arvioita, sen kansallisten toimenpiteiden soveltuvuuteen kohdistamalta arvostelulta puuttuu pohja.
98.
Komission väitteet on siten hylättävä myös tältä osin.
d) Ylityksen kesto
99.
Koska komissio ei moiti paikallisiin suunnitelmiin sisältyviä ennusteita, on katsottava, että nykyisten suunnitelmien – sellaisina kuin Bulgaria on ne esittänyt – perusteella voidaan arvioida, että raja-arvoja noudatetaan koko Bulgariassa ennen vuotta 2024.
100.
Siten on selvitettävä, jäisikö ylityksen kesto mahdollisimman lyhyeksi, jos raja-arvoja noudatetaan ennen vuotta 2024. Koska tätä on arvioitava 5.4.2017 annetun tuomion täytäntöönpanon yhteydessä, kyseisen tuomion antamista edeltänyt vuosikymmenen kestänyt ylitys jätetään tältä osin huomiotta.
101.
Siinäkin tapauksessa, että ylityksen alkamisajankohdaksi otetaan 5.4.2017, Bulgarian toimenpiteiden tavoitteiden perusteella raja-arvot ylitettiin vielä lähes seitsemän vuoden ajan.
102.
Tämä on pitkä ajanjakso. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioilla vastakkaisten intressien punninnassa oleva harkintavalta, (
39
) se ei kuitenkaan riitä rikkomisen toteen näyttämiseen. Tämän osoittaa erityisesti ilmanlaatudirektiivin 22 artiklan 2 kohta. Sen mukaan PM10-hiukkasille vahvistettujen raja-arvojen noudattamiseksi asetettua määräaikaa, joka oli 1.1.2005, voitiin tietyin edellytyksin pidentää 11.6.2011 saakka. Tämä oli yhtä pitkä ajanjakso, jona raja-arvoja ei tarvinnut noudattaa ja jonka unionin lainsäätäjä oli hyväksynyt.
103.
Mahdollisuus mainittuun määräajan pidentämiseen annettiin lisäksi kaikille jäsenvaltioille niiden lähtötilanteesta ja taloudellisesta suorituskyvystä riippumatta. On kuitenkin selvää, että PM10 ‑hiukkasten raja-arvojen noudattaminen Bulgariassa on erityisen suuri haaste nykyisten lämmityskäytäntöjen vuoksi. Näiden haasteiden ratkaisemiseen liittyy lisäksi huomattavia kustannuksia, jotka rasittavat Bulgariaa sen taloudellisen tilanteen vuoksi enemmän kuin muita jäsenvaltioita.
104.
Lähes seitsemän vuoden ajanjakso, kunnes PM10 ‑hiukkasten raja-arvoja noudatetaan, ei tästä syystä ole ainakaan Bulgarian tapauksessa selkeästi liian pitkä.
105.
Tämä ei kuitenkaan estä sitä, että raja-arvoja voitaisiin tietyissä tapauksissa – tai ehkä jopa maanlaajuisesti – noudattaa nopeamminkin. Tätä tukee etenkin komission arvostelu, joka koskee sitä, että tiettyjä kansallisia toimenpiteitä, esimerkiksi kiinteitä polttoaineita koskevat vaatimukset tai niiden täytäntöönpano, otettiin käyttöön vasta verrattain myöhään. Bulgaria ei ole kiistänyt tätä arvostelua.
106.
Vaikka näiden toimenpiteiden nopeampi käyttöönotto olisikin hyvin todennäköisesti parantanut ilmanlaatua, komissio ei ole näyttänyt toteen, että tämä olisi yksin riittänyt siihen, että raja-arvoja noudatetaan aiemmin. Toteamus, jonka mukaan raja-arvojen ylityksen kesto ei jää ”mahdollisimman lyhyeksi”, edellyttäisi pikemminkin niiden konkreettista tarkastelua paikallisten ilmanlaatusuunnitelmien yhteydessä. Yleensä olisi myös tarpeen tutkia vastakkaisten intressien punnintaa, mikä olisi mahdollista samoin ainoastaan paikallisten ilmanlaatusuunnitelmien perusteella. Vain näistä suunnitelmista nimittäin ilmenee, miksi tiettyjä toimenpiteitä ei toteutettu aiemmin kullakin paikkakunnalla. Koska komissio ei tarkastele näitä suunnitelmia, unionin tuomioistuin ei siten voi todeta, että raja-arvojen ylityksen kesto on tietyissä tapauksissa tai jopa kokonaisuutena ottaen liian pitkä.
e) Välipäätelmä
107.
Komission esittämien lausumien perusteella ei siten voida todeta, että Bulgaria on tähän saakka jättänyt noudattamatta 5.4.2017 annettua tuomiota ilmanlaatudirektiivin 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvien velvoitteidensa osalta.
C
Uhkasakko ja kiinteämääräinen hyvitys
108.
Tähänastisten toteamusten perusteella ei ole mitään syytä vahvistaa uhkasakkoa. (
40
) Kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen siksi, ettei 5.4.2017 annettua tuomiota ollut pantu täytäntöön riittävästi 9.2.2019, ei vaikuta myöskään mielekkäältä, koska Bulgarian olisi parempi sijoittaa siihenkin käytettävä rahamäärä ilmanlaadun parantamiseen.
VI Oikeudenkäyntikulut
109.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
110.
Ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Bulgarian tasavalta ei ollut 9.2.2019 vielä pannut 5.4.2017 annettua tuomiota täytäntöön täysimääräisesti ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY 23 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvan velvoitteensa osalta.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Euroopan komissio ja Bulgarian tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1).
(
3
)	Ilmassa olevien rikkidioksidin, typpidioksidin ja typen oksidien, hiukkasten ja lyijyn pitoisuuksien raja-arvoista 22.4.1999 annettu neuvoston direktiivi 1999/30/EY (EYVL 1999, L 163, s. 41).
(
4
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 75 kohta).
(
5
)	Tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala) (C-261/18, EU:C:2019:955, 123 kohta).
(
6
)	Määräys 13.9.2000, komissio v. Alankomaat (C-341/97, EU:C:2000:434, 18 kohta); tuomio 15.2.2001, komissio v. Ranska (C-230/99, EU:C:2001:100, 32 kohta); tuomio 27.10.2005, komissio v. Luxemburg (C-23/05, EU:C:2005:660, 7 kohta) ja tuomio 5.12.2019, komissio v. Espanja (Jätehuoltosuunnitelmat) (C-642/18, EU:C:2019:1051, 17 ja 18 kohta).
(
7
)	Tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 64 kohta).
(
8
)	Tuomio 2.12.2014, komissio v. Italia (C-196/13, EU:C:2014:2407, 32 kohta) ja tuomio 4.7.2018, komissio v. Slovakia (C-626/16, EU:C:2018:525, 35 kohta).
(
9
)	Virallisen huomautuksen s. 6: ”До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10.”
(
10
)	Virallisen huomautuksen s. 6: ”Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух).”
(
11
)	Tuomio 28.3.1985, komissio v. Italia (274/83, EU:C:1985:148, 21 kohta); tuomio 8.4.2008, komissio v. Italia (C-337/05, EU:C:2008:203, 23 kohta) ja tuomio 26.4.2018, komissio v. Bulgaria (C-97/17, EU:C:2018:285, 19 kohta).
(
12
)	Ks. tästä jo ratkaisuehdotukseni komissio v. Slovakia (C-626/16, EU:C:2018:4, 39–46 kohta).
(
13
)	Vastaavasti tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C-494/01, EU:C:2005:250, 38 kohta).
(
14
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 43 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 66 kohta); tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C-635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437, 55 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C‑730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 61 kohta).
(
15
)	Ks. tuomio 9.12.2008. komissio v. Ranska (C-121/07, EU:C:2008:695, 27 kohta); tuomio 7.7.2009, komissio v. Kreikka (C-369/07, EU:C:2009:428, 59 kohta); tuomio 17.11.2011, komissio v. Italia (C-496/09, EU:C:2011:740, 42 kohta); tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja (C-610/10, EU:C:2012:781, 96 kohta) ja tuomio 28.11.2013, komissio v. Luxemburg (C-576/11, EU:C:2013:773, 43 kohta).
(
16
)	Ks. tuomio 10.11.2016, komissio v. Kreikka (C-504/14, EU:C:2016:847, 20–26 kohta) ja tuomio 14.11.2018, komissio v. Kreikka (C-93/17, EU:C:2018:903, 37 kohta).
(
17
)	Ks. tuomio 17.10.2013, komissio v. Belgia (C-533/11, EU:C:2013:659, 65 ja 74 kohta).
(
18
)	Tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja (C-610/10, EU:C:2012:781, 67 kohta) ja tuomio 22.2.2018, komissio v. Kreikka (C-328/16, EU:C:2018:98, 49 kohta).
(
19
)	Tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska (C-121/07, EU:C:2008:695, 27 kohta); tuomio 7.7.2009, komissio v. Kreikka (C-369/07, EU:C:2009:428, 59 kohta); tuomio 17.11.2011, komissio v. Italia (C-496/09, EU:C:2011:740, 42 kohta); tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja (C‑610/10, EU:C:2012:781, 96 kohta) ja tuomio 28.11.2013, komissio v. Luxemburg (C-576/11, EU:C:2013:773, 43 kohta).
(
20
)	Ks. edellä 60 ja 61 kohta.
(
21
)	Komission kanteen taulukot 1 ja 2 sekä Bulgarian vastineen liitteet B.3 ja B.4.
(
22
)	Ks. todistelusta edellä 56–58 kohta.
(
23
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 26 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 21 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 24 kohta).
(
24
)	Erityisesti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C-635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437, 47–58 kohta) sekä tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 71 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 72 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 65 kohta).
(
25
)	Erityisesti tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C-635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437, 144 kohta) sekä tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 115 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10‑hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 138 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 134 kohta).
(
26
)	Ks. tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 115 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 145 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 136 ja 137 kohta).
(
27
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 106, 107 ja 108 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 134, 135 ja 137 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 130, 131 ja 133 kohta).
(
28
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 109 kohta); tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 136 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 132 kohta).
(
29
)	Tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 154 kohta).
(
30
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 117 kohta).
(
31
)	Ks. edellä 56–58 kohta.
(
32
)	Ks. vastaavasti tuomio 4.3.2021, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Raja-arvot – NO2) (C‑664/18, ei julkaistu, EU:C:2021:171, 81–84 kohta).
(
33
)	Tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C-635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437, 59 kohta).
(
34
)	Tuomio 4.3.2021, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (Raja-arvot ‐ typpidioksidi) (C‑664/18, ei julkaistu, EU:C:2021:171, 146 kohta); tuomio 3.6.2021, komissio v. Saksa (Raja-arvot – NO2) (C-635/18, ei julkaistu, EU:C:2021:437, 147 kohta) ja tuomio 12.5.2022, komissio v. Bulgaria (Raja-arvot – SO2) (C-730/19, ei julkaistu, EU:C:2022:382, 139 kohta). Ks. myös jo ratkaisuehdotukseni komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2016:862, 113 kohta). Ks. myös tuomio 10.11.2020, komissio v. Italia (Raja-arvot – PM10-hiukkaset) (C-644/18, EU:C:2020:895, 141 kohta).
(
35
)	Tuomio 5.4.2017, komissio v. Bulgaria (C-488/15, EU:C:2017:267, 103 kohta).
(
36
)	3 jakson alku ja erityisesti 3.2 jakso.
(
37
)	Tuomio 25.5.1982, komissio v. Alankomaat (96/81, EU:C:1982:192, 6 kohta); tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti (C-494/01, EU:C:2005:250, 41 kohta) ja tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C-808/18, EU:C:2020:1029, 112 kohta).
(
38
)	Tuomio 17.9.2015, komissio v. Italia (C-367/14, ei julkaistu, EU:C:2015:611).
(
39
)	Ks. edellä 73 kohta.
(
40
)	Ks. tuomio 17.10.2013, komissio v. Belgia (C-533/11, EU:C:2013:659, 64 kohta).