61988CC0131_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke administrativt eller ved lov har fastsat de noedvendige bestemmelser for at efterkomme Raadets direktiv 80/68/EOEF om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (herefter benaevnt "direktivet") (1). Fristen for gennemfoerelse af direktivet udloeb den 19. december 1981.
Uenigheden mellem parterne vedroerer baade det principielle spoergsmaal om raekkevidden af medlemsstaternes gennemfoerelsesforpligtelse i henhold til EOEF-Traktatens artikel 189, stk. 3, og det konkrete spoergsmaal om, hvorvidt de bestemmelser, som Forbundsrepublikken har paaberaabt sig, er tilstraekkelige til at gennemfoere direktivets bestemmelser. Mit forslag til afgoerelse er opbygget efter denne opdeling af sagen. Svaret paa det foerste spoergsmaal er naturligvis af stor betydning for vurderingen af det konkrete tilfaelde.
Indledningsvis vil jeg gerne foerst give et generelt overblik over de for sagen relevante bestemmelser i direktivet og i tysk ret.
Oversigt over direktivet og den tyske gennemfoerelsesform
2. Formaalet med direktivet er at beskytte grundvandet mod forurening, idet udledning af en raekke stoffer enten forhindres eller begraenses. Direktivets bestemmelser vedroerer to typer af stoffer, der hver for sig er anfoert i en liste i bilaget. Medlemsstaterne skal med hensyn til de i liste I naevnte stoffer traeffe de noedvendige foranstaltninger for at forhindre, at disse tilfoeres grundvandet. Hvad angaar de i liste II naevnte stoffer, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at begraense tilfoerslen til grundvandet med henblik paa at undgaa forurening af grundvandet med disse stoffer (jf. artikel 3). Direktivet indeholder en raekke detaljerede bestemmelser til gennemfoerelse af de grundprincipper, der er opstillet i artikel 3. Jeg vil nu kort gennemgaa de bestemmelser, som parterne under sagen har henvist til.
Artikel 4 indeholder konkrete og detaljerede regler vedroerende forpligtelsen til at forhindre tilfoersel til grundvandet af stoffer naevnt i liste I. Artikel 5 vedroerer begraensningen af tilfoersel af stoffer naevnt i liste II. I artikel 7 og 8 er der regler om de undersoegelser, der gaar forud for udstedelsen af en tilladelse, og som i en raekke tilfaelde skal gennemfoeres af medlemsstaternes kompetente myndigheder. Artikel 9 og 10 vedroerer de bestemmelser, der skal angives i de tilladelser, som medlemsstaterne under visse betingelser kan udstede. I artikel 11-13 er der fastsat bestemmelser om udstedelse, naegtelse og tilbagekaldelse af tilladelser og kontrol med, at de i tilladelserne fastsatte betingelser overholdes. Medlemsstaterne kan i henhold til artikel 14 fastsaette en overgangsfrist for udledninger, som fandt sted paa tidspunktet for meddelelsen af direktivet. I artikel 18 bestemmes det, at gennemfoerelsen af foranstaltninger, der traeffes i henhold til direktivet, i intet tilfaelde maa medfoere en direkte eller indirekte forurening af grundvandet. Endelig kan medlemsstaterne i henhold til artikel 19 fastsaette bestemmelser, der er strengere end bestemmelserne i direktivet.
3. Den tyske regering har anfoert, at alle direktivets bestemmelser er gennemfoert fuldt ud i national ret. Den har henvist til tre forbundslove: Wasserhaushaltsgesetz (lov om vandforsyning) fra 1976 (herefter benaevnt "WHG") (2), Abfallgesetz (lov om begraensning og bortskaffelse af affald) fra 1986 (herefter benaevnt "AbfG") (3) og Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om forvaltningsprocessen, herefter benaevnt "VwVfG"). Ingen af disse love er vedtaget specielt med henblik paa at gennemfoere direktivet. Det samme gaelder for en raekke bestemmelser, der er fastsat af delstaterne, og som ifoelge den tyske regering udfylder de retlige tomrum, der var i forbundslovgivningen. Derimod tager den "Musterverwaltungsvorschrift" (standardcirkulaere) (jf. nedenfor under punkt 22), der er udarbejdet af delstaterne, og som skal ratificeres af disse, saerligt sigte paa at gennemfoere direktivet. Forbundsrepublikken Tysklands befuldmaegtige har under retsmoedet oplyst, at endnu kun syv delstater har gennemfoert cirkulaeret.
4. Inden jeg gaar over til gennemgangen af bestemmelserne, vil jeg gerne beroere et spoergsmaal, der er rejst under den skriftlige forhandling. Efter at der var anlagt sag, meddelte forbundsministeren for miljoe ved skrivelse af 29. juni 1988 Kommissionen, at den tyske regering efter en grundig gennemgang af anbringenderne i staevningen var af den opfattelse, at Kommissionens klagepunkter med hensyn til manglende gennemfoerelsesforanstaltninger i det vaesentlige var berettigede, og at der paa forbunds- og delstatsniveau straks ville blive truffet lovgivningsmaessige foranstaltninger til at sikre den fuldstaendige gennemfoerelse. Forbundsregeringens befuldmaegtigede anmodede den 4. juli og 13. september 1988 Domstolen om enten at udsaette sagen eller forlaenge fristen for indgivelse af svarskrift til den 31. december 1988 for at give repraesentanterne for forbundsregeringen mulighed for at naa til enighed med Kommissionen om de noedvendige foranstaltninger og en tidsplan.
Det fremgaar bl.a. af en skrivelse fra Kommissionen af 20. september 1988, at samtalerne mellem Kommissionens og forbundsregeringens repraesentanter havde vaeret resultatloese. Forbundsrepublikken indgav den 28. oktober 1988 svarskrift, hvori den har gjort gaeldende, at direktivets bestemmelser fuldt ud er gennemfoert i gaeldende tysk lovgivning. (Svarskriftet blev dog indgivet med forbehold af udfaldet af de "intensive forhandlinger", der paagik mellem Kommissionen og den tyske regering, med henblik paa at naa en mindelig loesning). Den tyske regering har i duplikken anfoert, at naevnte skrivelser var en del af droeftelserne mellem Kommissionen og den tyske regering, og at den derfor forbeholdt sig ret til naermere at undersoege de gennemfoerelsesforanstaltninger, som Kommissionen stillede krav om. Regeringen havde ikke med skrivelsen paa nogen maade anerkendt, at Kommissionens klagepunkter var berettigede. Den havde snarere villet udtrykke sin samarbejdsvilje.
5. Det er derfor et spoergsmaal, om et traktatbrud kan anses for bevist paa grundlag af en indroemmelse, der senere tilbagekaldes. Da et traktatbrud i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 er af objektiv karakter, og da indroemmelsen er givet af et regeringsmedlem, der ikke repraesenterer Forbundsrepublikken under naervaerende sag for Domstolen, mener jeg, at spoergsmaalet maa besvares benaegtende. Jeg mener dog ikke, at den tyske regerings skrivelse er helt uden betydning. Den viser nemlig, at den tyske regering var klar over, at direktivets praecise og detaljerede bestemmelser kun vanskeligt kunne anses for gennemfoert ved den allerede gaeldende, temmelig generelle lovgivning i stedet for ved saerlige bestemmelser, der var afpasset efter direktivet. Den efterfoelgende gennemgang viser i mere end én forstand denne vanskelighed.
Gennemfoerelsesforpligtelsens omfang
6. Parterne har principielt forskellige opfattelser af omfanget af pligten til at gennemfoere et direktiv i henhold til Traktatens artikel 189, stk. 3. Opfattelserne er forskellige baade med hensyn til, hvilke foranstaltninger der er tilladte (og afgoerende) ved gennemfoerelsen, og de kriterier, hvorefter gennemfoerelsesforanstaltningerne skal vurderes. Ud fra den praksis, som Domstolen har skabt i de seneste aar, vil jeg forsoege at skabe klarhed i dette principielle stridsspoergsmaal.
7. Udgangspunktet er altid, at et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal er bindende for medlemsstaterne, mens det i henhold til artikel 189 overlades til medlemsstaterne at bestemme form og midler. Domstolen har i overensstemmelse hermed fastslaaet, at det ikke med henblik paa gennemfoerelsen af et direktiv kraeves, at dettes bestemmelser gentages ordret paa en bestemt maade i udtrykkelige specialbestemmelser. Alt efter direktivets indhold er det tilstraekkeligt, at der foreligger et generelt, retligt grundlag under forudsaetning af, at dette paa en klar og bestemt maade sikrer, at direktivet efterleves fuldt ud (4). Domstolen tilfoejede dog, at det navnlig er vigtigt, at gennemfoerelsesforanstaltningerne er klare og praecise, naar det omhandlede direktiv tilsigter at skabe rettigheder for den enkelte. En upraecis lovgivning, hvorved de af direktivet omfattede personer ikke saettes i stand til at faa fuldt kendskab til de rettigheder, der tilkommer dem i henhold til faellesskabsretten (ved direktiver om miljoebeskyttelse er der ofte tale om pligter), og til at haandhaeve disse rettigheder ved de nationale domstole, opfylder ikke kravene i EOEF-Traktatens artikel 169 (5).
Jeg vil nu gennemgaa direktiv 80/68 med udgangspunkt i denne retspraksis. Formaalet med direktivet er at undgaa forurening af grundvandet, og det indeholder bestemmelser om forbud mod eller begraensning af udledning, deponering og anden behandling af en raekke stoffer. Der skal af hensyn hertil i medlemsstaternes nationale retsordner vaere bestemmelser om en raekke forbud samt tilladelses- og kontrolprocedurer. Med andre ord skal medlemsstaterne i henhold til direktivet fastsaette forskellige rettigheder og pligter i forholdet mellem de nationale myndigheder og personer, der behandler de i direktivet naevnte stoffer. Direktivet tilsigter saaledes i hoej grad at skabe rettigheder og pligter for den enkelte. Det kan ogsaa vaere af betydning for udenforstaaende (f.eks. miljoeorganisationer og beboere), der vil haandhaeve de i direktivet indeholdte forbud og begraensninger over for myndighederne, at dets bestemmelser gennemfoeres klart og praecist.
8. Herudover har Kommissionen med hensyn til de kriterier, Domstolen i det foreliggende tilfaelde skal anvende, anfoert, at disse kriterier maa vaere specielt faste og strenge. Naar der ikke findes personer, der oekonomisk er motiverede til at sikre den ved direktivet beskyttede interesse (i dette tilfaelde beskyttelsen af grundvandet mod forurening), og der ikke findes enkle midler til at kontrollere overholdelsen af direktivets bestemmelser, er kravene til klarhed og praecision efter Kommissionens opfattelse af endnu stoerre betydning (6). Den tyske regering deler ikke dette synspunkt. Efter dens opfattelse er det alene afgoerende, at direktivet faktisk efterkommes fuldt ud i henhold til bestemmelserne i national ret og forvaltningspraksis. Kommissionen gaar ifoelge den tyske regering for vidt, naar den kraever, at direktivets bestemmelser gengives ordret i national ret.
Jeg er paa dette punkt enig med den tyske regering, for saa vidt det ikke er en forudsaetning for opfyldelsen af formaalet med det direktiv, Domstolen beskaeftiger sig med i denne sag, at alle dets bestemmelser gengives ordret. Dette har Kommissionen i oevrigt ikke gjort gaeldende. Det er derimod noedvendigt, at der i medlemsstaten findes "et generelt retligt grundlag", som sikrer, at direktiverne efterleves, saaledes at der ikke er en praktisk eller teoretisk risiko for, at direktivets bestemmelser ikke anvendes korrekt (7). Den tyse regering har anfoert, at der, for saa vidt angaar anvendelsen af direktivet i Forbundsrepublikken Tyskland, ikke er risiko herfor. Med de regler, der allerede findes i national ret, og som myndighederne anvender og fortolker i overensstemmelse med direktivet, er der ikke risiko for, at der udstedes tilladelser til udledninger, der er forbudt i henhold til direktivet.
Et saadant anbringende har Domstolen forkastet i flere tilfaelde. Et direktiv, der som det foreliggende indeholder meget praecise og detaljerede bestemmelser, kan ikke gennemfoeres ved et samspil mellem paa den ene side allerede eksisterende, upraecise regler og paa den anden side (selv fast) forvaltningspraksis (8). Forbundsrepublikken er faktisk af den opfattelse, at praecise og detaljerede bestemmelser i et direktiv ogsaa kan gennemfoeres ved en forvaltningspraksis, der ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang. Domstolen har konsekvent forkastet dette standpunkt (9). Domstolen har endvidere fremhaevet, at hverken det forhold, at der angiveligt ikke findes en praksis, der er i strid med direktivet, eller det forhold, at en medlemsstats administrative praksis angiveligt er i overensstemmelse med kravene i et direktiv, kan fritage en medlemsstat for forpligtelsen til fuldt ud at gennemfoere dette (10). Dette gaelder navnlig, naar et direktiv indeholder et forbud. En saadan bestemmelse maa udtrykkeligt indfoejes i national lovgivning (11). Kommissionen har med rette fremhaevet betydningen af dette spoergsmaal. Den faktiske og fuldstaendige anvendelse af et forbud kan kun sikres ved, at de myndigheder, der er ansvarlige for direktivets anvendelse og skal tage stilling til ansoegninger om tilladelse til en udledning, kan stoette sig til et udtrykkeligt forbud i national ret.
9. Der maa ved opstillingen af kontrolkritier ogsaa tages hensyn til, hvilken interesse der beskyttes ved direktivet, og til opgavefordelingen mellem Faellesskabet og medlemsstaterne ved fastsaettelsen og kontrollen med overholdelsen af beskyttelsesforanstaltningerne. Kommissionen har med rette paapeget, at medlemsstaterne ikke oekonomisk er motiverede til at sikre, at den beroerte personkreds overholder det foreliggende direktivs bestemmelser, og at det er vanskeligt at gennemfoere undersoegelses- og kontrolforanstaltninger med hensyn til handlinger, der kan foere til forurening af grundvandet. Det er naerliggende at drage paralleller til direktiv 79/409/EOEF om beskyttelse af vilde fugle (12), der frembyder de samme problemer, for saa vidt angaar overholdelse og kontrol. Domstolen har i en sag om dette direktiv udtalt, at en punktlig gennemfoerelse er af saerlig betydning, naar der er tale om et direktiv, hvor forvaltningen af det faelles eje er betroet medlemsstaterne paa deres respektive territorier (13). Denne udtalelse gaelder saa meget mere i dette tilfaelde, hvor det drejer sig om beskyttelsen af grundvandet.
10. Endelig er det ogsaa af en anden grund noedvendigt, at det foreliggende direktivs bestemmelser gennemfoeres klart og praecist, idet formaalet med direktivet er at skabe lige konkurrencevilkaar for virksomheder, der udleder stoffer i grundvandet, ved at afskaffe forskelle mellem de nationale bestemmelser om udledning af visse farlige stoffer i grundvandet (14). Denne harmonisering soeges opnaaet ved fastsaettelse af meget praecise og detaljerede regler.
11. Det er herefter min opfattelse, at direktiv 80/68 overlader medlemsstaterne et begraenset skoen med hensyn til gennemfoerelsen. Det er den samme tankegang, der ligger bag en tidligere dom fra Domstolen, der ogsaa vedroerte gennemfoerelsen af det foreliggende direktiv. Domstolen fastslog i denne sag, at direktivets bestemmelser maa gennemfoeres "med den praecision og klarhed, som kraeves for fuldt ud at opfylde kravet om retssikkerhed" (15).
Forbuddet mod direkte udledning af stoffer naevnt i liste I
12. Kommissionens foerste tre klagepunkter vedroerer de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med henblik paa at opfylde den i direktivets artikel 3, litra ), omhandlede forpligtelse til at forhindre direkte eller indirekte tilfoersel af stoffer naevnt i liste I. De foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe med henblik herpaa, er naevnt i direktivets artikel 4.
13. Jeg vil foerst omtalte reglerne om direkte udledning. Medlemsstaterne skal i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led,
"forbyde enhver direkte udledning af stoffer naevnt i liste I".
Den tyske regering har baade under den administrative fase og under sagens behandling for Domstolen fastholdt, at Forbundsrepublikken Tyskland har efterkommet de forpligtelser, der i henhold til denne bestemmelse paahviler medlemsstaterne, ved bestemmelserne i WHG' s § 1 a, stk. 1, § 2, stk. 1, § 3, stk. 1, nr. 5, og § 34, stk. 1. Forskrifterne i WHG' s § 1 a, stk. 1, § 2, stk. 1, og § 3, stk. 1, nr. 5, indeholder to almindelige principper. For det foerste skal vandforekomster (herunder ogsaa grundvand) som en del af det oekologiske system forvaltes saaledes, at det tjener almenvellet og i forbindelse hermed ogsaa den enkeltes udnyttelse, og at enhver undgaaelig skade forhindres. For det andet omfatter forpligtelsen til at benytte vandforekomster med omtanke - benyttelsen er i henhold til WHG' s § 2, stk. 1, principielt betinget af en tilladelse eller bevilling -ogsaa tilfoersel af stoffer til grundvandet. Den bestemmelse, der har stoerst betydning for gennemfoerelsen af direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, er imidlertid WHG' s § 34, stk. 1. Ogsaa § 34 er af betydning for vurderingen af Kommissionens oevrige klagepunkter. Jeg citerer derfor bestemmelsen i dens helhed:
"1) Der kan kun gives tilladelse til tilfoersel af stoffer til grundvandet, naar der ikke er grund til at befrygte en skadelig forurening af grundvandet eller en anden skadelig forandring af dets egenskaber.
2) Stoffer maa kun deponeres og oplagres saaledes, at der ikke er grund til at befrygte en skadelig forurening af grundvandet eller en anden skadelig forandring af dets egenskaber. Det samme gaelder for transport af flydende stoffer og gasser i roerledninger." (Domstolens oversaettelse).
De tyske bestemmelser staar umiddelbart i klar modstrid til direktivet. Mens der i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, udtrykkeligt tales om en forpligtelse til at forbyde enhver direkte udledning af stoffer naevnt i liste I, indeholder WHG' s § 34, stk. 1, almindelige regler om tilladelse til tilfoersel af "stoffer", saaledes at et eventuelt forbud mod udledning er afhaengigt af, hvorledes den kompetente nationale myndighed bedoemmer faren ved den paataenkte udledning i grundvandet.
14. Den tyske regering har imidlertid anfoert, at det er i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 1, at myndighederne kan udoeve et saadant skoen. Det er saaledes regeringens opfattelse, at bestemmelsen skal ses i sammenhaeng med direktivets artikel 2, litra b), der lyder saaledes:
"Dette direktiv finder ikke anvendelse paa
...
b) udledninger, i hvilke den kompetente myndighed i den paagaeldende medlemsstat konstaterer indhold af stoffer naevnt i liste I eller II i maengder og koncentrationer, der er saa ringe, at enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forringelse af det modtagne grundvands kvalitet er udelukket."
Efter den tyske regerings opfattelse maa disse bestemmelser i sammenhaeng forstaas saaledes, at forbuddet i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, mod at udlede stoffer naevnt i liste I i grundvandet ikke er et absolut forbud, men at der kan gives dispensation herfra. Anvendelsen af forbuddet afhaenger med andre ord af de nationale myndigheders skoen. Betingelserne for at give en tilladelse i henhold til WHG' s § 34, stk. 1, er ifoelge den tyske regering materielt sammenfaldende med de kriterier, der opstilles i direktivets artikel 2, litra b), for, i hvilke tilfaelde dette ikke skal finde anvendelse, saaledes at WHG foerer til samme resultat som direktivet.
15. Denne argumentation holder ikke, hvis man undersoeger direktivets ordlyd og formaal noeje. Det fremgaar af direktivets artikel 3 og 4, at det med direktivet er tilsigtet fuldstaendigt at forbyde direkte udledning af stoffer naevnt i liste I, og medlemsstaternes myndigheder er ikke berettiget til at skoenne, om en saadan udledning er til fare for grundvandet. Formaalet med direktivets artikel 2, litra b), der staar foer artikel 3 og 4, er ikke at aendre reglerne om forbud til regler om, at der kan gives tilladelse (Kommissionen har med rette anfoert, at artikel 4 i saa fald skulle vaere udformet paa samme maade som direktivets artikel 5, hvorefter der kan gives tilladelse til udledning af stoffer naevnt i liste II). Tvaertimod viser artikel 2, litra b), at andre end de i liste I eller II naevnte stoffer (dvs. stoffer, der ikke er omfattet af direktivet), som indeholder ubetydelige maengder eller koncentrationer af stoffer naevnt i liste I eller II, ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade. Denne bestemmelse er begrundet i praktiske hensyn. Det er nemlig ikke sjaeldent umuligt at rense udledninger af andre stoffer for ethvert spor af stoffer naevnt i liste I eller II. De kompetente nationale myndigheder kan derfor konstatere, at maengderne eller koncentrationerne af stoffer naevnt i liste I eller II i det stof, der skal udledes, er saa ringe, at "enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forringelse af det modtagende grundvands kvalitet er udelukket". Udledninger af stoffer naevnt i liste I (i fortyndet eller ufortyndet form) kan aldrig vaere undtaget fra direktivets anvendelsesomraade med stoette i artikel 2, litra b). Saadanne udledninger er forbudt i henhold til artikel 4, stk. 1, foerste led, og der er ikke mulighed for at give dispensation.
Anskuet paa denne maade er reglerne i WGH' s § 34, stk. 1, uforenelige med direktivets bestemmelser. I den tyske lovgivning udlaegges direktivets artikel 2, litra b), og artikel 4, stk. 1, nemlig paa den maade, at den kompetente myndighed kan vurdere risikoen for forurening ved udledning af stoffer naevnt i liste I, mens saadanne udledninger i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, er helt forbudt. Forskellen er haarfin, men afgoerende for en strukturelt og indholdsmaessigt korrekt gennemfoerelse af direktivet. En fuldstaendig og effektiv beskyttelse af det af direktivet omfattede gode (grundvandet) sikres kun ved, at der i en national retsforskrift indfoeres et forbud i overensstemmelse med direktivet, saaledes at det ikke overlades til de kompetente myndigheder at skoenne, om der er fare for forurening.
16. Direktivets artikel 2, litra b), er heller ikke blevet gennemfoert korrekt i Forbundsrepublikken Tysklands nationale ret, idet den skoensmaessige befoejelse i henhold til WHG' s § 34, stk. 1, gaar laengere end den noeje definerede befoejelse til at konstatere, om direktivet finder anvendelse, der i henhold til direktivets artikel 2, litra b), tilkommer de kompetente myndigheder. Hverken af WHG' s § 34 eller andre bestemmelser i loven fremgaar det, at den kompetente myndigheds "skoen" er begraenset til at konstatere, at der i det udledte stof er et indhold eller en koncentration af stoffer naevnt i liste I eller II i maengder, der er saa ringe, at enhver risiko for oejeblikkelig eller senere forringelse af det modtagende grundvands kvalitet er udelukket.
17. Jeg har tidligere naevnt (i punkt 7-10), at bestemmelserne i et direktiv (navnlig forbudsbestemmelser) skal gennemfoeres praecist og detaljeret i national ret. De fortolkningsproblemer, som paa dette punkt er forbundet med de tyske bestemmelser, bekraefter kun yderligere mine bemaerkninger. Saadanne bestemmelser opfylder ikke de krav, hensynet til retssikkerheden stiller. Jeg maa derfor konkludere, at forbuddet i direktivets artikel 4, stk. 1, foerste led, skal gennemfoeres udtrykkeligt i national ret. Paa samme maade er det en forudsaetning for, at direktivets artikel 2, litra b), hvorefter visse udledninger er undtaget fra dets anvendelsesomraade, kan paaberaabes, at denne bestemmelse er gennemfoert klart og praecist i en national forskrift.
Forbuddet mod indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I
18. Jeg vil nu undersoege, hvorledes forpligtelsen i artikel 4, stk. 1, andet led, er blevet efterkommet i tysk ret. Det drejer sig om de foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe for at forhindre indirekte udledning i grundvandet af stoffer naevnt i liste I. Bestemmelsen stiller navnlig krav om, at medlemsstaterne
"paa forhaand [skal] foretage en undersoegelse af saadanne aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af disse stoffer, som vil kunne medfoere indirekte udledning; paa grundlag af undersoegelsens resultater forbyder medlemsstaterne den paagaeldende aktion eller udsteder en tilladelse paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der er noedvendige for at hindre en saadan udledning, overholdes".
Den tyske regering har anfoert, at denne bestemmelse er gennemfoert ved WHG' s § 3, stk. 1, nr. 5, § 19 a, § 19 g og § 34, stk. 1 og 2. Der sondres i disse bestemmelser mellem de tilfaelde, hvor stoffer (i) udledes i roerledninger, (ii) deponeres ved hjaelp af andre anlaeg, (iii) deponeres uden anvendelse af anlaeg og (iv) endeligt oplagres. Jeg vil undersoege, om forpligtelserne i direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, (efter min opfattelse er der tale om fire) er gennemfoert tilstraekkeligt med disse bestemmelser.
19. For det foerste fastlaegges det i den naevnte bestemmelse i direktivet, hvilke foranstaltninger medlemsstaterne skal traeffe for at forhindre tilfoersel til grundvandet af stoffer naevnt i liste I. Medlemsstaterne skal med henblik herpaa dels forbyde visse handlinger, dels betinge disse af en tilladelse, der kun kan udstedes paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, som er noedvendige for at hindre udledning, overholdes. Den tyske regering har opfattet dette anderledes. Det er saaledes dens opfattelse, at direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, skal ses i sammenhaeng med artikel 2, litra b), og at medlemsstaterne kun skal fastsaette et betinget forbud.
Jeg henviser vedroerende dette argument til mine tidligere bemaerkninger angaaende forholdet mellem direktivets artikel 2 og 4. Hvad angaar artikel 4, stk. 1, andet led, betyder dette, at medlemsstaterne skal fastsaette regler, der dels ubetinget forbyder de i bestemmelsen naevnte handlinger, dels sikrer, at disse handlinger ikke foerer til indirekte udledning. Et system som det tyske, hvorefter et forbud eller en tilladelse er afhaengig af, hvorledes de kompetente myndigheder vurderer faren for forurening, er ikke i overensstemmelse hermed. I WHG tilsigtes det med andre ord kun at undgaa enhver forurening af vandforekomster (eventuelt kun at afhjaelpe virkningerne heraf) (jf. f.eks. WHG' s § 19 b og § 34, stk. 2, samt side 10 i den tyske regerings duplik), mens det i direktivet kort og godt paalaegges medlemsstaterne at forhindre enhver udledning af stoffer naevnt i liste I.
20. For det andet kraeves det i artikel 4, stk. 1, andet led, at forbuddet/reglerne om tilladelser skal gaelde for "aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af disse stoffer, som vil kunne medfoere indirekte udledning". Den tyske regering har anfoert, at de tidligere naevnte bestemmelser i WHG (punkt 18) finder anvendelse paa saadanne aktioner. WHG' s § 19 a vedroerer saaledes transport i roerledningsanlaeg af "stoffer, der er farlige for vand" (jf. nedenfor punkt 21), mens WHG' s § 19 g finder anvendelse paa anlaeg til behandling af saadanne stoffer. Disse bestemmelser omfatter stadig ikke alle de "aktioner" til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af stoffer naevnt i liste I, der kan foere til indirekte udledning.
Den tyske regering mener imidlertid, at dette retlige tomrum udfyldes af WHG' s § 34 (hvorefter enhver "tilfoersel" af stoffer til grundvandet og enhver "deponering og oplagring" er betinget af en tilladelse) og AbfG, som vedroerer bortskaffelse af stoffer, der er i et affaldsdepot. Kommissionen har ikke bestridt, at anvendelsesomraadet for WHG' s § 34, stk. 2, er saa vidt, at det ogsaa omfatter de aktioner, der er forbudt i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, andet led. Som jeg tidligere har sagt, indeholder bestemmelsen (lige saa lidt som de andre bestemmelser i WHG og AbfG) ikke det forbud, der kraeves i direktivet (jf. ovenfor).
Jeg maa herefter konkludere, at de tyske bestemmelser ikke svarer til forbuddet i artikel 4, stk. 1, andet led. Da anvendelsesomraadet for WHG' s § 19 a-§ 19 g er begraenset, kan direktivets artikel 4 ikke anses for gennemfoert ved disse bestemmelser.
21. For det tredje skal forbuddet/reglerne om tilladelse i henhold til artikel 4, stk. 1, andet led, finde anvendelse paa alle stoffer naevnt i liste I. Bestemmelserne i WHG er mindre praecise. De gaelder for "stoffer, der er farlige for vand". Udtrykket er defineret (i WHG' s § 19 a, stk. 2, og § 19 g, stk. 5) forskelligt alt efter den maade, hvorpaa de paagaeldende stoffer transporteres. De stoffer, der er naevnt i liste I, opregnes ikke i definitionerne, der kun indeholder ubestemte beskrivelser som f.eks. "andre flydende stoffer og gasarter, som er egnet til at forurene vandforekomster eller paa anden skadelig maade forandre disses egenskaber" (WHG' s § 19 a, stk. 2 (16)) og "giftige stoffer, som er egnet til vedvarende at forandre vands fysiske, kemiske eller biologiske egenskaber paa skadelig maade" (WHG' s § 19 g, stk. 5). Saafremt stofferne bortskaffes, deponeres eller oplagres endeligt, findes der ikke engang en definition, og man maa falde tilbage paa den almindelige bestemmelse i WHG' s § 3, stk. 1, nr. 5, og stk. 2, nr. 2, hvorefter "foranstaltninger, der er egnede til vedvarende eller i ikke ubetydeligt omfang at medfoere skadelige forandringer af vands fysiske, kemiske eller biologiske egenskaber" ogsaa anses for "benyttelse" af vand (som kraever en tilladelse eller bevilling).
Uafhaengigt af det uafklarede spoergsmaal om, hvorvidt disse bestemmelser set i sammenhaeng faktisk omfatter alle de i liste I naevnte stoffer, maa det fastslaas, at det ikke herved sikres, at artikel 4, stk. 1, andet led, anvendes med den fornoedne klarhed og praecision. Det er noedvendigt, at det goeres klart for de personer, der vil gennemfoere (eller forhindre) en af de i artiklen naevnte aktioner, at forbuddet finder anvendelse paa de i liste I naevnte stoffer.
22. Den tyske regering har ganske vist tilkendegivet, at den vil udstede en Verwaltungsvorschrift ("cirkulaere" - som skal gennemfoeres af delstaterne), hvori de regler, der finder anvendelse, omskrives, saaledes at der henvises til direktivets liste I og II. Som jeg tidligere har naevnt (under punkt 3), har kun syv delstater gennemfoert cirkulaeret. De oevrige delstater, der har fastsat egne bestemmelser, har ikke fundet det noedvendigt at gennemfoere cirkulaeret. Det er endvidere tvivlsomt, om en Verwaltungsvorschrift har forrang frem for de naevnte bestemmelser i WHG. Jeg henviser i denne forbindelse til Domstolens praksis, hvorefter direktiver skal gennemfoeres ved bestemmelser med samme retlige vaerdi som dem, der skal aendres (17).
23. For det fjerde fremgaar det af artikel 4, stk. 1, andet led, at en tilladelse til de naevnte foranstaltninger kun kan udstedes efter en forudgaaende undersoegelse, at tilladelsen udstedes paa grundlag af undersoegelsens resultater og paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der er noedvendige for at hindre en saadan udledning, overholdes. Undersoegelsens omfang er naermere fastlagt i direktivets artikel 7. De betingelser og begraensninger, der skal angives i en tilladelse, fremgaar af artikel 10 og 11. Ingen af disse bestemmelser er udtrykkeligt gennemfoert ved en tysk retsforskrift.
Den tyske regering har anfoert, at det er unoedvendigt at gennemfoere artikel 7, idet "det er selvfoelge", at der forud for enhver administrativ afgoerelse foretages en undersoegelse (18). Regeringen har ligeledes henvist til VwVfG, hvorefter myndighederne af egen drift skal soege sagen oplyst og benytte alle noedvendige bevismidler. Det forekommer mig meget tvivlsomt, om det med disse almindelige bestemmelser sikres, at den detaljerede undersoegelse, der omtales i artikel 7, altid foretages. Det er saa meget mere vaesentligt, at artikel 7 gennemfoeres noejagtigt, idet det for den, der anmoder om en tilladelse i henhold til artikel 4, stk. 1, andet led, kan vaere af stor betydning at have kendskab til de detaljerede bestemmelser om, hvorledes undersoegelsen gennemfoeres, og hvilke forhold denne beroerer. Domstolen har vedroerende en bestemmelse, der ikke er omtvistet i denne sag, udtalt, at en betingelse for udstedelse af en tilladelse, der er fastsat i direktivet, skal fremgaa udtrykkeligt af en national bestemmelse. Det er ikke tilstraekkeligt at henviste til en fast administrativ praksis (19). Dette samme gaelder mutatis mutandis her.
24. Herudover vil jeg gerne bemaerke, at manglen paa klare og praecise bestemmelser om den forudgaaende undersoegelse samtidig smitter af paa de tilladelser, der eventuelt kan udstedes i henhold til artikel 4, stk. 1, andet led. Det fremgaar nemlig tydeligt af direktivet, at disse tilladelser kun kan udstedes paa grundlag af denne undersoegelse. De betingelser, der skal fastsaettes for tilladelsen, skal med andre ord noeje svare til proevens resultater. Denne manglende gennemfoerelse har saaledes ogsaa materiel betydning for grundvandspolitikken.
Den tyske regering mener heller ikke, at det er noedvendigt at gennemfoere artikel 10 og 11. De betingelser og begraensninger, der fremgaar af disse bestemmelser, foelger allerede af de kompente myndigheders pligt til at afslaa enhver ansoegning om tilladelse, naar der er grund til at befrygte en forurening af vand. Jeg kan af den samme grund heller ikke tiltraede dette argument.
Forpligtelsen til at forhindre andre indirekte udledninger af stoffer naevnt i liste I
25. Medlemsstaterne skal i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, tredje led,
"traeffe de hensigtsmaessige foranstaltninger, som de skoenner noedvendige for at undgaa enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I, der skyldes andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i andet led".
26. For saa vidt angaar gennemfoerelsen af denne bestemmelse, har den tyske regering henvist til de samme bestemmelser, hvorved artikel 4, stk. 1, andet led, efter dens opfattelse er gennemfoert, dvs. WHG' s § 19 a ff., § 19 g ff., § 3, stk. 2, og § 34.
Som jeg allerede har anfoert, er formaalet med direktivets artikel 4 at sikre gennemfoerelsen af medlemsstaternes forpligtelse til at forhindre tilfoersel til grundvandet af stoffer naevnt i liste I, jf. direktivets artikel 3, litra a). Artikel 4, stk. 1, tredje led, er en residualbestemmelse. Medlemsstaterne skal nemlig, for saa vidt angaar andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i andet led, traeffe hensigtsmaessige foranstaltninger for at undgaa enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I. Forbundsrepublikken har ogsaa vedroerende denne bestemmelse anfoert, at den skal ses i sammenhaeng med direktivets artikel 2, litra b), saaledes at der kun paahviler medlemsstaterne en betinget forpligtelse. Denne opfattelse er af de tidligere anfoerte grunde (punkt 15 og 16) ikke korrekt.
27. Jeg kan derfor kun gentage min tidligere konklusion, nemlig at de bestemmelser, der er fastsat i WHG, og som ikke tilsigter at forhindre enhver direkte eller indirekte udledning af stoffer naevnt i liste I, men kun at undgaa forurening af vand (og som i denne forbindelse bemyndiger de kompetente myndigheder til eventuelt af give tilladelse til udledning), ikke er tilstraekkelige til at gennemfoere direktivet.
Endvidere gaelder de bemaerkninger, jeg er fremkommet med vedroerende de andre retlige tomrum i WHG, der goer denne uegnet til at gennemfoere direktivets artikel 4, stk. 1, andet led, mutatis mutandis ogsaa her. Det vaesentlige problem er, at liste I ikke er optaget i en tysk bestemmelse. WHG' s definition af "stoffer, der er farlige for vand" er ikke tilstraekkelig klar og praecis. Ligeledes er det slet ikke oplagt, at de bestemmelser, den tyske regering har paaberaabt sig, er tilstraekkelige til at sikre, at artikel 4 anvendes paa alle andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i stk. 1, andet led. Jeg har allerede beroert WHG' s § 19 a' s og § 19 g' s begraensede anvendelseomraade. § 34, stk. 2, er efter min opfattelse ogsaa utilstraekkelig, idet den kun vedroerer deponering eller oplagring af stoffer eller transport i roerledninger. Ganske vist forudsaetter enhver anvendelse af vand en tilladelse eller bevilling, men en tilladelse eller bevilling er efter WHG aldrig betinget af, at enhver indirekte udledning forhindres.
28. Endelig har Kommissionen paa en overbevisende maade paapeget - og den tyske regering har ikke bestridt - at delstaternes gennemfoerelsesforanstaltninger ikke er tilstraekkelige til at udfylde de retlige tomrum i forbundslovgivningen. Visse bestemmelser i delstaternes lovgivning (20) vedroerer kun de aktioner, der er naevnt i WHG' s § 19 g, og ikke alle de andre aktioner, der naevnes i artikel 4, stk. 1, andet led, saaledes som det kraeves i direktivet. Endvidere har ikke alle delstaterne i deres lovgivning medtaget opregningen i liste I (21) eller gennemfoert WHG' s regler til undgaaelse af forurening ved at fastsaette foranstaltninger for at forhindre indirekte udledning (22).
Begraensning af udledninger af stoffer naevnt i liste II
29. Den anden hovedforpligtelse, der paalaegges medlemsstaterne i direktivet, er at
"begraense tilfoersel til grundvandet af stoffer naevnt i liste II, for at undgaa forurening af grundvandet med disse stoffer" [artikel 3, litra b)].
Forpligtelsen konkretiseres i direktivets artikel 5, der lyder saaledes:
"1. For at opfylde den i artikel 3, litra b), omhandlede forpligtelse foretager medlemsstaterne paa forhaand en undersoegelse af:
- enhver direkte udledning af stoffer naevnt i liste II, med henblik paa at begraense saadan udledning;
- saadanne aktioner til bortskaffelse eller deponering med henblik paa bortskaffelse af disse stoffer, som vil kunne medfoere indirekte udledning.
Paa grundlag af undersoegelsens resultater kan medlemsstaterne udstede en tilladelse paa betingelse af, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der goer det muligt at undgaa forurening af grundvandet med disse stoffer, overholdes.
2. Medlemsstaterne traeffer desuden de hensigtsmaessige foranstaltninger, som de skoenner noedvendige, med henblik paa at begraense enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II, der skyldes andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i stk. 1."
Den tyske regering har anfoert, at denne bestemmelse er gennemfoert ved de bestemmelser i WHG, hvorved ogsaa artikel 4, stk. 1, andet og tredje led, efter dens opfattelse er gennemfoert. Det er regeringens opfattelse, at den tyske lovgivning, der ikke sondrer mellem stoffer naevnt i liste I og liste II, endog er mere vidtgaaende end direktivet, i hvert fald hvis man sammenholder artikel 5 med artikel 2, litra b). Med hensyn til dette sidste punkt henviser jeg endnu engang til mine tidligere bemaerkninger vedroerende raekkevidden af direktivets artikel 2. Som jeg har naevnt, beskrives der i artikel 2 en raekke tilfaelde, hvor direktivet ikke finder anvendelse, mens artikel 5 naermere fastlaegger forpligtelsen i artikel 3, litra b). Artikel 2 beroerer lige saa lidt forpligtelserne i artikel 5 som forpligtelserne i artikel 4.
30. Den foerste forpligtelse i direktivets artikel 5 vedroerer direkte udledning af stoffer naevnt i liste II. Det drejer sig om en toleddet forpligtelse: For det foerste skal medlemsstaterne foer enhver saadan udledning (eller aktioner, der kan medfoere udledning) foretage en undersoegelse med henblik paa at begraense denne. For det andet maa der kun udstedes en tilladelse, saafremt alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der goer det muligt at undgaa forurening af grundvandet med disse stoffer, overholdes. Spoergsmaalet er, om WHG' s § 34, stk. 1, stiller mindst lige saa strenge krav.
For saa vidt angaar den forudgaaende undersoegelse, der ligeledes skal opfylde kravene i direktivets artikel 7, har jeg allerede paavist, at den tyske lovgivning ikke er tilstraekkelig klar og praecis. Som det er tilfaeldet med artikel 4, stk. 1, andet led, har denne mangel paa klarhed og praecision ogsaa en materiel afsmitning. Tilladelserne til udledning kan nemlig kun udstedes paa grund af den forudgaaende undersoegelses resultater.
31. Selv om det allerede paa nuvaerende tidspunkt kan fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Traktaten, skal jeg for fuldstaendighedens skyld ogsaa komme ind paa Forbundsrepublikkens anbringende om, at der allerede ved anvendelse af WHG' s § 34 kan stilles de betingelser for at udstede en tilladelse, der fremgaar af artikel 5. Kommissionen har betvivlet dette. Den har henvist til, at den "Besorgnisgrundsatz" (princippet om, at der ikke maa vaere grund til at befrygte en forurening), der fremgaar af WHG' s § 34, i retspraksis er blevet fortolket saaledes, at der ganske vist ikke efter menneskelig erfaring maa findes en nok saa fjerntliggende sandsynlighed, men den blotte mulighed skal ikke fuldt ud vaere udelukket (23). Direktivets artikel 5 er efter Kommissionens opfattelse mere vidtgaaende, idet det kraeves, at alle tekniske sikkerhedsforanstaltninger, der goer det muligt at undgaa forurening af grundvandet med disse stoffer, overholdes.
Der synes ganske rigtigt at vaere en (mindre) forskel i de krav, der stilles i bestemmelserne. En forfatter har bemaerket, at det endnu ikke er fastslaaet i retspraksis, at WHG' s § 34, stk. 2, indeholder et absolut forbud mod enhver forurenende udledning (24). Det maa derfor foretraekkes, at der i national ret gennemfoeres en bestemmelse, der er lige saa klar og praecis som direktivets artikel 5, stk. 1.
32. Endvidere vedroerer direktivets artikel 5, stk. 1, reglerne om indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II. Der kraeves ogsaa her en forudgaaende undersoegelse, og der kan kun udstedes en tilladelse paa samme betingelser, som gaelder for direkte udledninger. Jeg henviser derfor til mine tidligere bemaerkninger herom.
33. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 5, stk. 2, traeffe de hensigtsmaessige foranstaltninger, som de skoenner noedvendige med henblik paa at begraense enhver indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II, der skyldes andre aktioner paa eller i jorden end dem, der er naevnt i stk. 1.
Kommissionen har i retsmoedet naevnt en raekke eksempler paa aktioner, hvor saadanne foranstaltninger er noedvendige. Det kan saaledes dreje sig om indirekte udledning af stoffer naevnt i liste II fra en landbrugsvirksomhed, en servicestation eller et vaerksted. Det kan ogsaa dreje sig om deponering af stoffer naevnt i liste II med henblik paa senere genanvendelse. Da den tyske regering har anfoert, at det ikke er noedvendigt at traeffe saerlige foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere denne bestemmelse, og da den derfor heller ikke har paavist saadanne foranstaltninger, maa det anses for bevist, at der foreligger et traktatbrud.
Direktivets processuelle bestemmelser
34. Forinden jeg artikel for artikel gennemgaar, om og paa hvilken maade direktivets processuelle bestemmelser er gennemfoert i tysk ret, vil jeg gerne beroere et mere generelt anbringende, som den tyske regering har fremfoert. Regeringen har saaledes anfoert, at det ikke er noedvendigt at gennemfoere direktivets processuelle regler ved saerlige bestemmelser i national ret. Det er med de mere generelle regler, der allerede findes, vedroerende sagsbehandlingen i forvaltningen - saavel paa forbunds- som paa delstatsplan - muligt at naa det resultat, der tilsigtes med direktivet.
Dette anbringende holder ikke, som jeg flere gange har anfoert. Der kraeves en klar og praecis gennemfoerelse, og dette forudsaetter, at direktivets detaljerede bestemmelser gennemfoeres udtrykkeligt i national ret. Jeg vil gerne erindre om, at det her ikke drejer sig om et rent formelt krav. En utilstraekkelig gennemfoerelse har nemlig ogsaa materiel betydning, som jeg har paavist ovenfor med hensyn til kravet om en forudgaaende undersoegelse, foer der udstedes en tilladelse. Dette synspunkt kan udtrykkes generelt: Naar de fleste processuelle bestemmelser - som den tyske regering har anfoert - skal anvendes af delstaterne, er det noedvendigt, at disses kompetente myndigheder goeres bekendt med indholdet af disse bestemmelser. Eksempelvis kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 8 kun udstede de i artikel 4 og 5 omhandlede tilladelser, naar det er godtgjort, at tilsynet med grundvandet og navnlig med dets kvalitet er sikret. Det samme gaelder med hensyn til de enkeltpersoner, hvis retsstilling beroeres af direktivet. Det kan f.eks. vaere vigtigt for en person, der vil gennemfoere (eller forhindre) en udledning, at vide, hvad den forudgaaende undersoegelse noejagtigt omfatter, og hvilke betingelser og begraensninger der gaelder for en eventuel tilladelse. Domstolen har ud fra denne synsvinkel i en nylig dom vedroerende en af direktivets processuelle bestemmelser fastslaaet, at betingelserne for at udstede en tilladelse i direktivets artikel 6 skal fremgaa udtrykkeligt af national ret (25).
Det kan ikke goeres gaeldende, at der ikke foreligger et traktatbrud, med den begrundelse, at visse dele af de processuelle bestemmelser ikke henhoerer under forbundsmyndighedernes, men under delstaternes kompetence. En medlemsstat kan ganske vist frit fordele kompetencen paa nationalt plan, som den finder det hensigtsmaessigt, og kan gennemfoere et direktiv ved foranstaltninger, der traeffes af de regionale eller lokale myndigheder. Medlemsstaten kan imidlertid ikke med denne kompetencefordeling fritages for forpligtelsen til at omsaette direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser (26).
35. Jeg vil herefter gennemgaa, hvorledes de enkelte processuelle bestemmelser i direktivet er gennemfoert. For saa vidt angaar direktivets artikel 7, der naermere fastlaegger genstanden for og formaalet med den i direktivets artikel 4 og 5 omhandlede forudgaaende undersoegelse, skal jeg udtrykke mig ganske kort. Jeg har allerede naevnt (punkt 23), at betingelserne i VwVfG' s § 24 og 26 ikke er tilstraekkelig klare og praecise til at gennemfoere denne artikel. Der kraeves saaledes saerlige regler - enten paa forbunds- eller delstatsplan - der ogsaa kan goeres gaeldende af den enkelte, og som offentliggoeres. Kommissionen har paa overbevisende maade paavist, at de bestemmelser, der findes i delstaterne, ikke udfylder de retlige tomrum i forbundslovgivningen (27).
36. De samme bemaerkninger gaelder med hensyn til direktivets artikel 8, hvorefter medlemsstaternes kompetente myndigheder kun kan udstede de i direktivet omhandlede tilladelser, naar det er godtgjort, at tilsynet med grundvandet og navnlig med dets kvalitet er sikret. Det er af to grunde af betydning, at denne bestemmelse gennemfoeres klart og praecist. For det foerste er det forudsaetning for at naa maalet med direktivet - nemlig at skabe lige konkurrence, for saa vidt angaar udledning af visse farlige stoffer - at medlemsstaternes kompetente myndigheder anvender de samme kriterier for udstedelse af tilladelser. For det andet maa disse kriterier kunne goeres gaeldende af udenforstaaende, der vil anfaegte tilladelsens retmaessighed. Jeg henviser endnu engang til Domstolens dom, hvorefter de forudsaetninger for udstedelse af en udledningstilladelse, der opstilles i direktivet, skal fremgaa udtrykkeligt af national ret (28).
37. Direktivets artikel 9 og 10, hvori der opregnes en raekke bestemmelser, der skal fremgaa af de i direktivet omhandlede udledningstilladelser, er heller ikke gennemfoert ved en saerlig bestemmelse i tysk lovgivning. Den tyske regering har ogsaa her henvist til de allerede gaeldende, generelle forbunds- og delstatsbestemmelser. Endvidere har regeringen anfoert, at de kompetente myndigheder fuldt ud kan optage de bestemmelser, der fremgaar af artikel 9 og 10, i de tilladelser, der udstedes, og at det ved en fortolkning af de generelle bestemmelser i overensstemmelse med direktivet sikres, at dette faktisk anvendes i praksis.
Vedroerende dette argument kan jeg kun med henvisning til mine tidligere bemaerkninger (punkt 34) gentage, at harmoniseringen af udledningsbetingelserne og den enkeltes retsbeskyttelse kun kan sikres ved, at anvendelsen af de bestemmelser, der fremgaar af direktivets artikel 9 og 10, ikke er frivillig, men obligatorisk. Jeg har allerede tidligere (punkt 8) paavist, hvorfor det er utilstraekkeligt at anvende eller fortolke national ret i overensstemmelse med direktivet.
38. For saa vidt angaar artikel 11, henviser jeg til mine bemaerkninger til direktivets artikel 8. Det er bevist, at der foreligger et traktatbrud, idet der ikke findes praecise gennemfoerelsesbestemmelser.
39. Kommissionen har i sin begrundede udtalelse anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland heller ikke har gennemfoert direktivets artikel 12 og 13 fuldt ud. Kommissionen har i staevningen kun naevnt artikel 13. Kommissionens befuldmaegtige har under den mundtlige forhandling oplyst, at der foreligger en forglemmelse. Kommissionens sagsanlaeg omfatter saaledes ikke denne bestemmelse. Jeg vil derfor lade denne bestemmelse ude af betragtning.
Medlemsstaternes kompetente myndigheder skal i henhold til direktivets artikel 13 foere kontrol med, at de i tilladelserne fastsatte betingelser overholdes, samt med udledningens virkninger paa grundvandet. Kommissionen har gjort gaeldende, at denne bestemmelse ikke er gennemfoert ved en saerlig, bindende og offentliggjort retsforskrift. Da kontrollen med, at de i tilladelserne fastsatte betingelser overholdes, i Forbundsrepublikken Tyskland henhoerer under delstaterne, har Kommissionen med rette anfoert, at det maa paalaegges delstaterne at kontrollere, at disse bestemmelser overholdes. For at gennemfoere denne bestemmelse er det derfor noedvendigt med en udtrykkelig retsforskrift. Det er ikke tilstraekkeligt med interne instruktioner, der kan aendres fra dag til anden. Medlemsstaterne har dog et vist skoen, da artikel 13 - til forskel fra f.eks. direktivets artikel 7 til 11 - ikke kan skabe rettigheder for den enkelte. Det er derfor kun noedvendigt, at der af lovgivningen i almindelighed paa forbunds- og delstatsplan kan udledes en kontrolpligt for de kompetente myndigheder (29).
Sammenfatning
40. Det er herefter min opfattelse, at der fuldt ud maa gives Kommissionen medhold. Jeg foreslaar derfor, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke fuldt ud har gennemfoert direktiv 80/68/EOEF i national ret, og at det paalaegges Forbundsrepublikken at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) Raadets direktiv af 17.12.1979 (EFT 1980, L 20, s. 43).
(2) Der er henvist til den aendrede version af 23.9.1986 (BGBl. 1986 I, s. 1529 og 1654).
(3) Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen af 27.8.1986 (BGBl. 1986 I, s. 1401 og 1501).
(4) Jf. dom af 23.5.1985 (sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, praemis 23).
(5) Jf. dom af 23.5.1985, anfoert ovenfor; jf. ogsaa dom af 9.4.1987 (sag 363/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1733, praemis 7) og dom af 3.3.1988 (sag 116/86, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1323, praemis 21).
(6) Kommissionen har henvist til dom af 27.4.1988 (sag 252/85, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2243, praemis 5).
(7) Jf. dom i sag 363/85, anfoert ovenfor i note 5, praemis 10-12.
(8) Jf. bl.a. dom i sag 29/84, anfoert ovenfor i note 4, navnlig praemis 25-38.
(9) Jf. bl.a. dom i sag 116/86, anfoert ovenfor i note 5, og dom af 23.2.1988 (sag 429/85, Sml. s. 843).
(10) Jf. dom af 15.3.1990 (sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 851, praemis 22-25 og 32).
(11) Jf. dom i sag 252/85, anfoert ovenfor i note 6, praemis 18 og 19, og dom i sag C-339/87, anfoert ovenfor i note 10, praemis 35 og 36. Disse sager vedroerte fortolkningen af Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2.4.1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1).
(12) Anfoert ovenfor i note 11.
(13) Jf. dom i sag 252/85, praemis 5, anfoert ovenfor i note 6.
(14) Jf. fjerde betragtning til direktivet.
(15) Jf. dom af 17.9.1987 (vedroerende direktivets artikel 4, stk. 3) (sag 291/84, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 3483, praemis 15); jf. ogsaa praemis 16-18 (vedroerende artikel 6).
(16) I henhold til § 19 a, stk. 2, skal det ved anordning fastsaettes, hvilke stoffer der er tale om. Dette er sket ved Verordnung ueber wassergefaehrdende Stoffe bei der Befoerderung in Rohrleitungsanlagen (anordning om transport i roerledningsanlaeg af stoffer, der er farlige for vand) af 19.12.1973 (BGBl. 1973 I, s. 1946). Som Kommissionen har anfoert, opregnes de i liste I naevnte stoffer heller ikke i denne anordning.
(17) Jf. bl.a. dom i sag 116/86, anfoert ovenfor i note 9, navnlig praemis 12 ff.
(18) Jf. svarskriftet, s. 20, punkt 30.
(19) Jf. dom i sag 291/84, praemis 16-18, naevnt i note 15 (vedroerer direktivets artikel 6).
(20) Kommissionen har henvist til de i Slesvig-Holsten gaeldende regler.
(21) Kommissionen har bl.a. henvist til Freie und Hansestadt Hamburg, Baden-Wuerttemberg, Bayern, Rheinland-Pfalz og Bremen.
(22) Slesvig-Holsten er et eksempel herpaa.
(23) Det drejer sig om Bundesverwaltungsgerichts dom af 16.7.1965 (ZfW 1965, s. 113 og 116).
(24) Jf. P. Kromarek: "Federal Republic of Germany: Water and Waste", European Community Environmental Policy in Practice, bind 4, 1986, s. 82.
(25) Jf. dom i sag 291/84, praemis 16-18, anfoert ovenfor i note 15.
(26) Jf. dom af 14.1.1988 (forenede sager 227 til 230/85, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1, praemis 9 og 10).
(27) Kommissionen har f.eks. anfoert - og den tyske regering har ikke bestridt - at de retsforskrifter, der er udstedt i Niedersachsen, Hessen og Bayern, ikke indeholder bestemmelser om de undersoegelser, der naevnes i direktivets artikel 7. Den tyske regering har ikke under den mundtlige forhandling oplyst, om en eller flere af disse delstater har gennemfoert den tidligere omtalte Musterverwaltungsvorschrift.
(28) Jf. dom i sag 291/84, praemis 16-18, anfoert ovenfor i note 15.
(29) Artikel 13 kan paa dette punkt sammenlignes med direktivets artikel 18, hvorefter gennemfoerelsen af foranstaltninger, der traeffes i henhold til direktivet, i intet tilfaelde maa medfoere en direkte eller indirekte forurening af det i artikel 1 omhandlede vand. Domstolen har vedroerende denne bestemmelse i sag 291/84 (anfoert ovenfor i note 15) fastslaaet, at denne ikke noedvendigvis skal gennemfoeres ved en saerskilt bestemmelse (jf. praemis 19-21 i dommen).