ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção)
13 de novembro de 2025 (*)
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira (Portugal) — Concessão de benefícios fiscais às empresas — Regime de auxílios aplicado pela República Portuguesa — Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final — Decisão adotada pela Comissão Europeia com base no artigo 108.°,
n.° 2, primeiro parágrafo, TFUE — Execução de um auxílio existente em violação de um
requisito que garante a compatibilidade do auxílio com o mercado interno »
No processo C‑9/24 P,
que tem por objeto um recurso de um despacho do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 8 de janeiro de 2024,
Sonasurf Internacional —
Shipping, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal (Portugal),
Mastshipping — Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal,
Latin Quarter — Serviços Marítimos Internacionais, Lda. (Zona Franca da Madeira), com sede no Funchal,
representadas por S. Fernandes Martins, I. Marques Freitas e M. Mendonça Saraiva, advogadas,
recorrentes,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sétima Secção),
composto por:
F. Schalin, presidente de secção, M. Gavalec e Z. Csehi (relator), juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        Por meio do presente recurso, a Sonasurf Internacional —
Shipping, Lda. (Zona Franca da Madeira), a Mastshipping —
Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda. (Zona Franca da Madeira), e a Latin Quarter — Serviços Marítimos Internacionais, Lda. (Zona Franca da Madeira) pedem a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de outubro de 2023, Eutelsat Madeira e o./Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑718/22 e T‑723/22, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2023:698), através do qual o Tribunal Geral negou provimento aos seus recursos interpostos ao abrigo do artigo 263.° TFUE destinados a obter a anulação da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira
(ZFM) —
Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão controvertida»).
Antecedentes do litígio
2        Os antecedentes do litígio, conforme resultam dos n.os 2 a 13 do despacho recorrido, são os seguintes:
«2      O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir “ZFM”) assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3      Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
4      O regime que lhe sucedeu (a seguir “Regime II”) foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 [...].
5      Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir “Orientações de 2007”), foi aprovado um terceiro regime (a seguir “Regime III”) pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir “Decisão de 2007”), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°,
n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6      O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir “IRC”) sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. [...]
7      O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo “serviços intragrupo” (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto “serviços prestados a empresas, sobretudo”, foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8      A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir “Decisão de 2013”) aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9      Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°,
n.° 1, TFUE e do artigo 17.°,
n.° 1, do Regulamento (CE)
n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°,
n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir “decisão de dar início ao procedimento formal”).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir “RAM”) e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão [controvertida], cujo dispositivo tem a seguinte redação:
“Artigo 1.°
O regime de auxílios ‘Zona Franca da Madeira (ZFM) —
Regime III’, na medida em que foi aplicado [pela República Portuguesa] em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente [pela República Portuguesa] em violação do artigo 108.°,
n.° 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
[...]
Artigo 4.°
1.      [A República Portuguesa] deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4.      [A República Portuguesa] deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1.      A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2.      [A República Portuguesa] deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]”»
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
3        Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de novembro de 2022, a Eutelsat Madeira, Unipessoal, Lda. (Zona Franca da Madeira) interpôs o recurso de anulação da decisão controvertida no processo T‑718/22.
4        Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de novembro de 2022, as recorrentes interpuseram o recurso de anulação da decisão controvertida no processo T‑723/22.
5        Em apoio dos respetivos recursos, a recorrente no processo T‑718/22 e as recorrentes no processo T‑723/22 invocaram quatro fundamentos relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação; o segundo, à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima; o terceiro, à violação dos princípios da não discriminação e da igualdade de tratamento, e, o quarto, a erros de direito cometidos pela Comissão ao ter declarado que o Regime III tinha sido aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013.
6        Após ter apensado os processos T‑718/22 e T‑723/22 para efeitos do despacho recorrido, o Tribunal Geral, através desse despacho, negou provimento aos recursos por serem manifestamente desprovidos de fundamento jurídico.
7        Primeiro, no
n.° 40 desse despacho, o Tribunal Geral considerou que, com a fundamentação adotada nos considerandos 213, 214 e 216 da decisão controvertida, a Comissão tinha permitido às autoridades portuguesas identificar os beneficiários do Regime III, conforme aplicado, e determinar por si próprias, sem dificuldades excessivas, o montante definitivo do auxílio a recuperar.
8        Segundo, nos n.os 44 a 76 do referido despacho, o Tribunal Geral examinou o fundamento relativo aos erros de direito pretensamente cometidos pela Comissão,
uma vez que esta instituição tinha concluído que a República Portuguesa tinha aplicado o Regime III segundo modalidades diferentes das notificadas por esta última e autorizadas pelas Decisões de 2007 e de 2013.
9        Em especial, por um lado, o Tribunal Geral declarou, no
n.° 67 do despacho recorrido, que a Comissão não tinha cometido nenhum erro de direito ao interpretar o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC concedidas no âmbito do Regime III só podiam ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
10      Por outro lado, o Tribunal Geral considerou, no
n.° 72 desse despacho, que, uma vez que a decisão controvertida não se tinha baseado na constatação de que as autoridades portuguesas não tinham recorrido aos métodos assentes na definição dos postos de trabalho em «equivalente a tempo inteiro» (ETI) e em «unidades de trabalho anuais» (UTA) (a seguir «métodos ETI e UTA») para calcular o número de postos de trabalho pertinentes para obter essas reduções, os argumentos apresentados para acusar a Comissão de ter imposto, erradamente, o recurso a esses métodos deviam ser rejeitados. O Tribunal Geral acrescentou, no
n.° 73 do referido despacho, que não se podia sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colidia com o direito português.
11      Nos n.os 74 e 75 do despacho recorrido, o Tribunal Geral retirou daí a consequência de que o Regime III, conforme aplicado, tinha sido executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que tinha sido substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões. Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou que a Comissão teve razão ao concluir pela existência de um auxílio novo ilegal.
12      Terceiro, nos n.os 93 e 113 do despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou que, ao ordenar a recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis, a Comissão, com a sua decisão controvertida, não tinha cometido nenhuma violação do princípio da proteção da confiança legítima nem do princípio da segurança jurídica.
13      Quarto, nos n.os 116 e 117 do despacho recorrido, o Tribunal Geral declarou que não se podia concluir pela existência de uma violação do princípio da não discriminação e que a Comissão também não tinha violado o princípio da igualdade de tratamento.
Pedidos das partes
14      Através do presente recurso, as recorrentes concluem pedindo ao Tribunal de Justiça que:
–        anule o despacho recorrido;
–        decida no processo T‑723/22, Sonasurf Internacional —
Shipping, e o./Comissão (Zona Franca da Madeira), anulando a decisão controvertida; e
–        condene a Comissão nas despesas.
15      A Comissão conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que:
–        negue provimento ao recurso e
–        condene as recorrentes nas despesas.
Quanto ao presente recurso
16      Em apoio do presente recurso, as recorrentes invocam dois fundamentos. Com o primeiro fundamento, consideram que o Tribunal Geral cometeu um erro de julgamento que consiste numa interpretação incorreta do requisito previsto no Regime III relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho. O segundo fundamento é relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
17      Em primeiro lugar, as recorrentes sustentam que o Tribunal Geral cometeu um erro de apreciação quando considerou, nos n.os 68 a 72 do despacho recorrido, que a Comissão não tinha imposto às autoridades portuguesas o recurso aos métodos assentes na definição de postos de trabalho em ETI e em UTA. Apesar de o único propósito da Comissão ter sido aparentemente o de afastar a metodologia utilizada pela República Portuguesa, a decisão controvertida impôs os métodos ETI e UTA.
18      Com efeito, resulta dos considerandos 173 a 175 dessa decisão que a imposição dos métodos ETI e UTA resulta implicitamente das normas emanadas pela Comissão, dado que não faria sentido utilizar um método diferente do estabelecido quanto a outras matérias, sendo os referidos métodos ETI e UTA, ademais, os únicos idóneos. Do mesmo modo, no considerando 216 da referida decisão, a Comissão impõe expressamente à República Portuguesa que, para determinar o montante do auxílio incompatível a recuperar junto de cada beneficiário, determine, por cada ano, o número de postos de trabalho em UTA criados e mantidos na RAM, não admitindo a aplicação de qualquer método alternativo.
19      Em segundo lugar, as recorrentes alegam que o despacho recorrido enferma de um erro de julgamento na parte em que impõe a aplicação dos métodos ETI e UTA.
20      Por um lado, as recorrentes consideram que não estavam obrigadas a seguir os métodos ETI e UTA, mencionados no ponto 58 das Orientações de 2007, uma vez que estes métodos não são aplicáveis à ZFM. A este respeito, indicam que a verificação do cumprimento das condições previstas pelo Regime III deve ser feita em conformidade com a secção 5 das Orientações de 2007, aplicável aos auxílios ao funcionamento, e não com base nas regras aplicáveis aos auxílios ao investimento, que constam da secção 4 destas orientações,
da qual faz parte o ponto 58. Na falta, nessa secção 5, de remissão expressa para a aplicação dos métodos ETI e UTA, estes métodos não são aplicáveis aos auxílios ao funcionamento. Por outro lado, a ponderação da prática habitual da Comissão leva necessariamente a concluir pela inaplicabilidade dos métodos ETI e UTA para a definição de postos de trabalho.
21      Por outro lado, as recorrentes salientam que o Tribunal Geral impôs, em violação dos princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade, a aplicação dos métodos ETI e UTA, ao passo que o conceito de «criação de postos de trabalho» aplicável no Regime III deveria ser o que resulta do direito nacional. O princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros deve ser respeitado. Assim, uma vez que o direito da União não consagrou um conceito uniforme de «criação de postos de trabalho», este conceito deveria ancorar‑se no direito laboral interno do Estado‑Membro em causa, incumbindo ao Tribunal Geral justificar o afastamento do direito nacional e a aplicação, preferencial, de um método estabelecido no direito da União, o que não sucedeu no caso em apreço.
22      Em terceiro lugar, as recorrentes observam que, contrariamente ao que concluiu o Tribunal Geral no
n.° 73 do despacho recorrido, a aplicação cega dos métodos ETI e UTA bule com o direito português, uma vez que tal aplicação desconsidera situações de vulnerabilidade tuteladas por este direito, como sejam a parentalidade e a doença. Dado que estas situações são tuteladas pelo direito laboral português, não podendo conduzir à cessação da relação laboral, a ausência temporária de trabalhadores com fundamento em qualquer um destes motivos não é pertinente para efeitos da determinação do número de postos de trabalho criados ou mantidos no âmbito do Regime III.
23      No que respeita à admissibilidade do primeiro fundamento, as recorrentes alegam que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, não procuram reabrir o debate sobre quaisquer questões de facto. Em contrapartida, contestam a apreciação jurídica desses factos efetuada pelo Tribunal Geral e, nomeadamente, o erro cometido por este ao não ter em conta o direito nacional.
24      A Comissão considera que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25      Em primeiro lugar, no que respeita à alegação das recorrentes, resumida nos n.os 17 e 18 do presente acórdão e através da qual contestam a apreciação que figura nos n.os 68 a 72 do despacho recorrido, há que recordar que, por força do artigo 256.° TFUE e do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso de uma decisão do Tribunal Geral está limitado às questões de direito. Por conseguinte, o Tribunal Geral tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos pertinentes, assim como para apreciar os elementos de prova. A apreciação destes factos e destes elementos de prova não constitui, assim, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, enquanto tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Esta desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos elementos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (Acórdão de 21 de outubro de 2021, Parlamento/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863,
n.° 46 e jurisprudência referida).
26      Essa desvirtuação pressupõe que o Tribunal Geral tenha excedido manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova. A este respeito, não basta demonstrar que um documento pode ser objeto de interpretação diferente da adotada pelo Tribunal Geral (Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão, C‑466/19 P, EU:C:2021:76,
n.° 44). Em contrapartida, incumbe ao recorrente indicar de forma precisa os elementos que considera terem sido desvirtuados pelo Tribunal Geral e demonstrar os erros de análise que, na sua apreciação, o levaram a essa desvirtuação (Acórdão de 28 de outubro de 2021, Vialto Consulting/Comissão, C‑650/19 P, EU:C:2021:879,
n.° 59 e jurisprudência referida).
27      No caso em apreço, no
n.° 70 do despacho recorrido, o Tribunal Geral indicou que «a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013 não se baseia no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido aos métodos ETI e UTA para verificar se estava cumprido o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM» e que «[e]sta conclusão assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão [controvertida], de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referidos regime».
28      Ora, este
n.° 70 não revela nenhuma desvirtuação que resulte de modo manifesto dos elementos dos autos e o Tribunal Geral não excedeu manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova.
29      Com efeito, contrariamente ao que alegam as recorrentes, não resulta dos considerandos 171 a 175 da decisão controvertida que o Tribunal Geral tenha cometido um erro manifesto de apreciação ao considerar que esta decisão não visava impor o recurso aos métodos ETI e UTA para calcular os montantes do auxílio. Nesses considerandos, a Comissão limitou‑se a indicar que o método de cálculo utilizado pela República Portuguesa não permitia proceder à verificação da realidade nem da permanência dos postos de trabalho declarados, embora estivessem disponíveis métodos adequados para esse efeito, como os métodos ETI e UTA.
30      Assim, antes de mais, no considerando 171 da decisão controvertida foi recordado que o número de postos de trabalho é um parâmetro do montante de auxílio e que este critério se deve basear num método objetivo e comprovado utilizado na prática decisória em matéria de auxílios estatais. Em seguida, no considerando 173 desta decisão, a Comissão sublinhou que o método UTA é «um» método adequado para o efeito, sendo que a utilização do artigo indefinido «um» implica que, na opinião desta instituição, este método não era o único possível. Por último, nos considerandos 175 e 176 da referida decisão, a Comissão concluiu salientando que, devido à inexistência de definição do conceito de «postos de trabalho» capaz de contabilizar o número de postos de trabalho criados e mantidos na Madeira, as autoridades portuguesas não estavam em condições de verificar a veracidade nem a permanência dos postos de trabalho declarados, tal como tinha sido solicitado pela Comissão nas suas Decisões de 2007 e de 2013.
31      Além disso, na parte em que as recorrentes alegam que a Comissão impôs, no considerando 216 da decisão controvertida, a utilização exclusiva do método UTA, há que salientar que este considerando diz respeito não à apreciação da compatibilidade do auxílio, efetuada nos considerandos 150 a 206 dessa decisão, mas às medidas destinadas à recuperação dos auxílios declarados ilegais e incompatíveis pela referida decisão. Por conseguinte, este considerando 216 não é pertinente para apreciar o alcance da decisão controvertida em matéria de compatibilidade do auxílio previsto pelo Regime III.
32      Em segundo lugar, quanto às alegações das recorrentes, resumidas nos n.os 19 e 22 do presente acórdão, basta salientar que essas alegações assentam na premissa de que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos n.os  70 e 72 do despacho recorrido, a decisão controvertida impôs à República Portuguesa a adoção dos métodos ETI e UTA como metodologia de definição dos postos de trabalho criados ou mantidos na RAM. Ora, o caráter errado desta premissa resulta das dos n.os 26 a 30 do presente acórdão.
33      Em terceiro lugar, quanto às alegações das recorrentes, resumidas nos n.os 20 e 21 do presente acórdão, importa referir que as mesmas visam pôr em causa a observação efetuada pelo Tribunal Geral, nos n.os 70, 71 e 102 do despacho recorrido, no âmbito da sua apreciação soberana dos factos, segundo a qual o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a veracidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime, sem que, todavia, seja demonstrada, nem sequer alegada, a mínima desvirtuação a este respeito. Consequentemente, há que julgar estas alegações inadmissíveis.
34      Nestas condições, há que julgar o primeiro fundamento parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
35      As recorrentes sustentam que o Tribunal Geral julgou erradamente improcedente, nos n.os 83 a 113 do despacho recorrido, o fundamento relativo à violação, pela decisão controvertida, dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, uma vez que, nesses números, ordenou à República Portuguesa que recuperasse os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
36      Com a primeira parte do segundo fundamento, as recorrentes sustentam, em substância, que, ao julgar improcedente a alegação relativa à violação do princípio da segurança jurídica, o Tribunal Geral cometeu um erro de julgamento, uma vez que, antes de mais, o Regime III padece de falta de clareza; em seguida, a Comissão não se pronunciou durante um período prolongado sem justificação, até ao início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização deste regime e, por último, os beneficiários só puderam tomar conhecimento da ilegalidade do referido regime, conforme aplicado, depois da adoção da decisão de dar início ao procedimento formal.
37      Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral afirmou, erradamente, nos n.os 99 e 102 do despacho recorrido, que o Regime III não padece de falta de clareza, dado que tanto a redação das Decisões de 2007 e de 2013 como o contexto em que se inserem, mas também os objetivos prosseguidos pela regulamentação aplicável aos auxílios com finalidade regional, não deixavam margem para dúvidas quanto à interpretação do requisito relativo à criação de postos de trabalho. Com efeito, o alegado incumprimento, pela República Portuguesa, da obrigação de criar postos de trabalho não tem como consequência necessária a aplicação do método ETI e UTA.
38      As recorrentes indicam que, caso se entenda, como fez o Tribunal Geral, que o requisito em referência só pode ser interpretado nos termos propugnados pela Comissão, a saber, partindo da premissa de que os métodos ETI e UTA são imperativamente aplicáveis, não pode deixar de se concluir pela falta de clareza do Regime III, atenta a total ausência, nas Decisões de 2007 e de 2013, de elementos que impusessem a aplicação dos métodos UTA e ETI e a existência de diversos elementos que apontavam em sentido inverso.
39      Com efeito, antes de mais, considerando o escopo deste regime, a saber, fomentar o investimento na Madeira que, enquanto região ultraperiférica, padece de desvantagens estruturais e permanentes, era compreensível a adoção de um método para determinar o conceito de «criação de postos de trabalho» tendente a maximizar o número de beneficiários do referido regime e, em consequência, o investimento na RAM, apresentando‑se a criação de emprego como um benefício meramente indireto ou acessório. Analisado o normativo legal do Regime III, constata‑se assim que o benefício fiscal máximo de que pode usufruir um sujeito passivo que crie, por hipótese, 6 postos de trabalho é o mesmo do que pode usufruir um sujeito passivo que crie 30 postos de trabalho.
40      Em seguida, após ter sido aprovado pela Comissão, o artigo 36.°,
n.° 8, do Estatuto dos Benefícios Fiscais prevê que podem também beneficiar do Regime III as sociedades gestoras de participações sociais, não se prevendo, quanto a estas, a obrigação de criação de qualquer posto de trabalho. Por Acórdão de 13 de julho de 2021, proferido no processo 089/12.0BEFUN, o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) declarou, assim, que as sociedades de gestão de participações sociais não estão sujeitas aos plafonds máximos de matéria coletável associados aos números de postos de trabalho gerados com o desenvolvimento da sua atividade/objeto social. Tal milita também em favor da ideia de que a criação de postos de trabalho não é o objetivo central ou primordial deste regime.
41      Por último, tendo em conta a informação disponível sobre o Regime III antes da publicação da decisão de início do procedimento formal, os beneficiários desse regime não tinham nenhuma
razão para equacionar a potencial ilegalidade da conduta da República Portuguesa, já que os vários elementos interpretativos ao seu dispor apontavam no sentido da relevância meramente acessória da criação de emprego no âmbito do referido regime, militando a favor da flexibilização no preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho».
42      Em segundo lugar, as recorrentes sustentam que o Tribunal Geral cometeu um erro de apreciação ao afastar, nos n.os 106 a 112 do despacho recorrido, a violação do princípio da segurança jurídica devido à inação da Comissão, durante um período prolongado sem justificação, até ao início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013. Com efeito, a Comissão não monitorizou a aplicação deste regime pela República Portuguesa durante cerca de treze anos, em concreto, entre a autorização do Regime II, em 2002, e o início da monitorização do Regime III, em 2015. Ainda que se considerasse que o período de inação da Comissão não pode abranger o período compreendido entre 2002 e 2006 por ser relativo ao Regime II, o número remanescente de anos decorridos, a saber, oito anos entre 2007 e 2015, não é razoável.
43      O Tribunal Geral aceitou a inação prolongada da Comissão, não obstante as competências fiscalizadoras desta, consagradas no artigo 108.°,
n.° 1, TFUE, e apesar da circunstância de quer o Regime II quer o Regime III terem sido, ao nível nacional, objeto de atos normativos, de caráter público, precisando as modalidades de aplicação desses regimes. A censurabilidade subjacente à inércia da Comissão é adensada pela circunstância de a posição da República Portuguesa quanto à não aplicação dos métodos UTA e ETI ser pública.
44      A este respeito, é inadmissível sustentar, treze anos após a criação do auxílio em causa, que o conceito de «criação de postos de trabalho» devia ser aplicado à luz dos métodos ETI e UTA. Ora, o Tribunal Geral considerou aceitável que a Comissão, por um lado, não tenha a priori estipulado nenhum método para determinar o número de postos de trabalho criados ou mantidos com vista ao preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho», permitindo assim o seu livre preenchimento pela República Portuguesa, e, por outro, venha, depois, pugnar pela alteração retroativa dos requisitos de aplicação deste conceito à luz dos métodos ETI e UTA, em prejuízo dos direitos dos contribuintes que, crendo de boa fé na correção da conduta sedimentada da República Portuguesa, investiram na ZFM beneficiando, nos termos da lei, do Regime III.
45      Em terceiro lugar, as recorrentes sustentam que o princípio da segurança jurídica foi violado porquanto, até 15 de março de 2019, não tinham motivos para suspeitar que o Regime III poderia um dia ser declarado contrário ao direito da União em virtude de uma pretensa desconformidade com as decisões que autorizavam esse regime, uma vez que a Comissão não impôs a divulgação, em momento anterior à publicação da decisão de dar início ao procedimento formal, da discordância em torno do preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho».
46      Com a segunda parte do segundo fundamento, as recorrentes alegam, em substância, que a obrigação de reembolsar o auxílio recebido é incompatível com o princípio da proteção da confiança legítima. Afirmam que o Tribunal Geral cometeu um erro de apreciação ao rejeitar, nos n.os 87 a 91 do despacho recorrido, a alegação relativa à violação do princípio da proteção da confiança legítima devido à falta de garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão. Segundo as recorrentes, a conduta da Comissão induziu, nos beneficiários do Regime III, a ideia de que a aplicação, pela República Portuguesa, do benefício fiscal previsto por este regime era compatível com o mercado interno.
47      Em primeiro lugar, as recorrentes consideram que a Comissão conferiu garantias claras e precisas no sentido da legalidade do Regime III até 15 de março de 2019. Com efeito, os beneficiários do Regime III não tinham nenhuma indicação no sentido da possível desconformidade da atuação da República Portuguesa com as Decisões de 2007 e de 2013. Segundo as recorrentes, esses beneficiários sabiam apenas que o benefício fiscal em referência era aplicado uniformemente pela República Portuguesa há vários anos, tendo sido aprovado pela Comissão em decisões abrangentes e que, designadamente, não fixavam um critério interpretativo para efeitos de preenchimento do conceito de «criação de postos de trabalho». Ora, foi a falta de definição deste conceito pela Comissão, aliada à sua inércia fiscalizadora da aplicação do Regime III, que criou nos beneficiários desse regime a expectativa de que o benefício fiscal era perfeitamente conforme com o mercado interno.
48      As recorrentes precisam que a disponibilização periódica, pela República Portuguesa à Comissão, de elementos que permitiam fiscalizar a aplicação do referido regime, combinada com a ausência de qualquer pronúncia da Comissão no sentido da respetiva ilegalidade, constituem garantias precisas no sentido da legalidade da aplicação do auxílio pela República Portuguesa, gerando, nos beneficiários do mesmo regime, legítimas expectativas nessa legalidade, nomeadamente atendendo a que o conceito de «criação de postos de trabalho» era também aplicado no Regime II e no Regime III e que não existia nenhum elemento interpretativo que apontasse no sentido da aplicação obrigatória dos métodos ETI e UTA.
49      As recorrentes acrescentam que tinham a convicção de que o Regime III era compatível com o mercado interno, convicção que decorreu do facto de este regime ter sido autorizado pela Comissão através das Decisões de 2007 e de 2013, de ser sucedâneo de um regime semelhante, a saber o Regime II, relativamente ao qual nunca se suscitaram dúvidas da compatibilidade com o direito da União, bem como da ausência de qualquer informação pública, até 2019, quanto ao procedimento formal de investigação.
50      Na réplica, as recorrentes indicam que não aludiram a nenhumas garantias dadas por omissão pela Comissão. As garantias precisas, incondicionais e concordantes dadas decorrem, antes, da aprovação do Regime III através das Decisões de 2007 e de 2013, da ausência de densificação, nessas decisões, do conceito de «criação de postos de trabalho» e da aparência de monitorização constante da aplicação deste regime pela República Portuguesa, aliada à ausência de qualquer reparo a este respeito.
51      Em segundo lugar, as recorrentes salientam que a jurisprudência que remete para a impossibilidade de aplicação do princípio da proteção da confiança legítima sempre que é incumprido o procedimento previsto no artigo 108.°,
n.° 3, TFUE só pode ser entendida no sentido de que se refere às situações em que o auxílio de Estado não foi precedido de nenhum procedimento tendente à respetiva aprovação ou, em alternativa, às situações em que a conformidade desse auxílio com o mercado interno se encontrava sob apreciação da Comissão e não foi respeitado pelo Estado‑Membro o período de standstill. Com efeito, se assim não fosse, este princípio nunca se aplicaria, uma vez que a sua operacionalização pressupõe precisamente que o auxílio em questão tenha sido ilegalmente concedido, impondo, em consequência, a respetiva recuperação.
52      No que respeita à admissibilidade do segundo fundamento, as recorrentes alegam que, contrariamente ao que sustenta a Comissão, a inação desta já foi suscitada no Tribunal Geral, a saber, nos n.os 110 a 116 e 118 da petição inicial.
53      A Comissão considera que este segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
54      Com o segundo fundamento, as recorrentes alegam, em substância, que o Tribunal Geral violou os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, ao confirmar a necessidade de recuperar os auxílios declarados ilegais e incompatíveis.
55      No que respeita à pretensa falta de clareza do regime jurídico aplicável e aos argumentos resumidos nos n.os 43 e 44 do presente acórdão relativos à pretensa inação da Comissão, saliente‑se que esta alegação assenta na premissa de que, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou nos
n.os 70 e 72 do despacho recorrido, a decisão controvertida impôs à República Portuguesa a adoção da metodologia de definição dos postos de trabalho em ETI e em UTA. Ora, o caráter errado desta premissa resulta das considerações contidas nos n.os 26 a 30 do presente acórdão.
56      Além disso, embora as recorrentes tenham, no âmbito do segundo fundamento, alegado formalmente a existência de erros de julgamento cometidos pelo Tribunal Geral, convidam, na realidade, o Tribunal de Justiça a reexaminar a apreciação dos factos efetuada pelo Tribunal Geral nos n.os 83 a 113 do despacho recorrido, sem, todavia, sustentarem que o Tribunal Geral desvirtuou esses factos. Assim, em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.os 25 e 26 do presente acórdão, esta apreciação está excluída da fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral. Consequentemente, há que julgar estas alegações inadmissíveis.
57      Por outro lado, no que respeita aos argumentos resumidos no
n.° 51 do presente acórdão, basta recordar que a jurisprudência referida pelas recorrentes nesse
n.° 51 não se opõe à aplicação do princípio da proteção da confiança legítima, desde que a Comissão tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes relativamente a uma eventual compatibilidade, à luz do direito da União, do regime de auxílios, questão que foi abordada nos n.os 86 a 93 do despacho recorrido. A este respeito, há que salientar que o Tribunal Geral não ultrapassou manifestamente os limites de uma apreciação razoável dos elementos de prova que lhe foram submetidos quando declarou, no
n.° 89 do despacho recorrido,
que as recorrentes não tinham demonstrado que, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, os quais, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°,
n.° 3, TFUE, a Comissão lhes tinha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas também conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito.
58      Nestas condições, há que julgar o segundo fundamento parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
59      Uma vez que não foi acolhido nenhum dos fundamentos invocados pelas recorrentes em apoio do presente recurso, há que negar-lhe provimento na sua totalidade.
Quanto às despesas
60      Nos termos do artigo 184.°,
n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o Tribunal de Justiça negar provimento ao recurso, decide sobre as despesas.
61      Em conformidade com o artigo 138.°,
n.° 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°,
n.° 1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
62      Tendo a Comissão pedido a condenação das recorrentes e tendo estas sido vencidas, há que condená‑las nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sétima Secção) decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      A Sonasurf Internacional — Shipping, Lda. (Zona Franca da Madeira), a Mastshipping — Shipping, Sociedade Unipessoal, Lda. (Zona Franca da Madeira), e a Latin Quarter — Serviços Marítimos Internacionais, Lda. (Zona Franca da Madeira) são condenadas a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Schalin
Gavalec
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de novembro de 2025.
O Secretário
O Presidente de Secção
A. Calot Escobar
F. Schalin
*      Língua do processo: português.