61986CC0249_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Η υπό κρίση προσφυγή της Επιτροπής έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που θέτουν ως προϋπόθεση για την παράταση της ισχύος της αδείας διαμονής των μελών των οικογενειών των διακινουμένων εργαζομένων της Κοινότητας τη διαβίωσή τους υπό συνήθεις στεγαστικές συνθήκες και τούτο όχι μόνο κατά τον χρόνο εγκαταστάσεώς τους με τον ενδιαφερόμενο διακινούμενο εργαζόμενο, αλλά και καθ' όλη τη διάρκεια της διαμονής τους, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και ιδίως δυνάμει του άρθρου 48, καθώς και δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968 (1).
2. Βαλλόμενη γερμανική νομοθεσία είναι ο Aufenthaltsgesetz EWG (νόμος περί διαμονής των υπηκόων της ΕΟΚ), ο οποίος, όπως ίσχυσε στις 31 Ιανουαρίου 1980 (2), όριζε στο άρθρο 7:
"1) 'Υστερα από αίτηση χορηγείται άδεια διαμονής στα μέλη της οικογενείας (άρθρο 1, παράγραφος 2) προσώπου, ήδη κατόχου αδείας διαμονής, διαθέτοντος για το ίδιο και τα μέλη της οικογενείας του κατοικία, η οποία, με βάση τα κριτήρια που ισχύουν επί του θέματος στον τόπο διαμονής, κρίνεται ως κατάλληλη.
...
5) ...
Η ισχύς της χορηγουμένης στα μέλη της οικογενείας των εργαζομένων αδείας διαμονής παρατείνεται ύστερα από σχετική αίτηση για πέντε τουλάχιστον έτη, εφόσον εξακολουθούν να συντρέχουν οι αναγκαίες για τη χορήγησή της προϋποθέσεις.
...
9) Η διάρκεια ισχύος της αδείας διαμονής μπορεί να μειωθεί a posteriori, εφόσον δεν πληρούνται πλέον οι αναγκαίες για τη χορήγησή της προϋποθέσεις (3)."
Το άρθρο 10 του κανονισμού 1612/68 προβλέπει τα ακόλουθα:
"1) Ανεξαρτήτως της ιθαγενείας των, έχουν δικαίωμα εγκαταστάσεως μετά του εργαζομένου υπηκόου ενός κράτους μέλους που απασχολείται στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους τα εξής πρόσωπα:
α) έκαστος των συζύγων και οι κατιόντες τους οι οποίοι έχουν ηλικία άνω των 21 ετών ή συντηρούται απ' αυτόν
β) οι ανιόντες του εργαζομένου αυτού και του συζύγου του, τους οποίους αυτός συντηρεί.
2) Τα κράτη μέλη διευκολύνουν την είσοδο οποιουδήποτε μέλους της οικογενείας που δεν ωφελείται από τις διατάξεις της παραγράφου 1, εφόσον συντηρείται ή ζει στη χώρα προελεύσεως, υπό την αυτή στέγη με τον εργαζόμενο που αναφέρεται ανωτέρω.
3) Για την εφαρμογή των παραγράφων 1 και 2, ο εργαζόμενος πρέπει να διαθέτει για την οικογένειά του κατοικία, η οποία θεωρείται κανονική για τους ημεδαπούς εργαζομένους στην περιφέρεια όπου απασχολείται, χωρίς ωστόσο η διάταξη αυτή να δύναται να οδηγήσει στη δημιουργία διακρίσεως μεταξύ των ημεδαπών εργαζομένων και των εργαζομένων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη."
3. Κατά την Επιτροπή, όπως προκύπτει από το κείμενο του άρθρου 10, παράγραφος 3, που πρέπει να ερμηνευθεί συσταλτικά, η απαιτούμενη προϋπόθεση της κανονικής κατοικίας τίθεται μόνο κατά τον χρόνο της πρώτης εγκαταστάσεως των μελών της οικογενείας διακινουμένου εργαζομένου υπό την αυτή στέγη με αυτόν και όχι καθ' όλη τη διάρκεια της διαμονής. Η Επιτροπή προσθέτει ότι, ακόμη και αν η διάταξη αυτή έπρεπε να ερμηνευθεί ως επιβάλλουσα τη σχετική προϋπόθεση στο διηνεκές, η γερμανική νομοθεσία αντίκειται προς αυτήν, επειδή συνεπάγεται δυσμενή διάκριση των διακινουμένων εργαζομένων έναντι των γερμανών υπηκόων, εφόσον οι τελευταίοι δεν αποτελούν αντικείμενο καμιάς κυρώσεως ισοδύναμης προς εκείνη που απειλεί τα μέλη της οικογενείας των διακινουμένων εργαζομένων και συγκεκριμένα της άνευ όρων αποπομπής τους στη χώρα καταγωγής τους.
4. Αντίθετα, η γερμανική κυβέρνηση φρονεί ότι το άρθρο 10, παράγραφος 3, σκοπεί στη ρύθμιση του δικαιώματος διαμονής καθ' όλο το χρόνο διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής. Κατ' αυτήν, η έννοια της εγκαταστάσεως ("Wohnung nehmen") εμπεριέχει ήδη ένα στοιχείο διαρκείας. Ο στόχος του άρθρου 10 συνίσταται στη δυνατότητα προς τα μέλη της οικογενείας να διαβιώνουν με τον εργαζόμενο σε μόνιμη βάση. Δεν συντρέχει κανένας λόγος ώστε να απαιτείται οι συνήθεις συνθήκες στεγάσεως να πληρούνται αποκλειστικά κατά τον χρόνο επανενώσεως της οικογενείας και στη συνέχεια να γίνεται δεκτό ότι μπορούν να επιδεινωθούν σε σημείο που να καθίστανται ακατάλληλες. Ο διαρκής χαρακτήρας της προϋποθέσεως του άρθρου 10, παράγραφος 3, δικαιολογείται επίσης από τους γενικότερους στόχους στους οποίους αποβλέπει και συγκεκριμένα στην προστασία του ίδιου του εργαζομένου και της δημοσίας ασφαλείας και τάξεως.
5. Εξάλλου, κατά τη γερμανική κυβέρνηση, η διοικητική πρακτική δεν εισάγει καμιά δυσμενή διάκριση έναντι των διακινουμένων εργαζομένων, δεδομένου ότι, σε περίπτωση υπερβολικής και αθέμιτης συγκεντρώσεως προσώπων υπό την αυτή στέγη, και οι γερμανοί πολίτες υπόκεινται σε κυρώσεις κατά κανόνα, οι κυρώσεις επιβάλλονται από τις τοπικές αρχές με βάση τις νομοθεσίες των ομόσπονδων κρατών (Laender). Προφανώς, καμιά χώρα δεν μπορεί να απελάσει από το έδαφός της τους υπηκόους της.
6. Κατά τη διάρκεια της προφορικής διαδικασίας, ο εκπρόσωπος της γερμανικής κυβερνήσεως υπογράμμισε ιδιαίτερα το γεγονός ότι μόνο σε περίπτωση κατά την οποία ο αλλοδαπός εργαζόμενος αρνείται συστηματικά να αποκτήσει κατάλληλη κατοικία, μη αποδεχόμενος ιδίως την παρεχομένη εκ μέρους των αρμοδίων διοικητικών αρχών ενίσχυση και μη επωφελούμενος των επιδοτήσεων που μπορεί να λάβει οποιοσδήποτε διαβιών στο γερμανικό έδαφος, μπορεί να ληφθεί το μέτρο της απελάσεως. Επομένως, το μέτρο αυτό ουδόλως αποτελεί την αναπόδραστη συνέπεια μιας πραγματικής καταστάσεως και συγκεκριμένα της ακαταλληλότητας της κατοικίας, αλλά προϋποθέτει την εμμονή σε καταχρηστική συμπεριφορά, όπως αυτή που μόλις περιγράφηκε. Κατά την ερμηνεία που δίδουν οι γερμανικές αρχές στα παραπάνω νομοθετικά κείμενα, η μη ανανέωση της αδείας διαμονής είναι δυνατή μόνο εφόσον ισχύουν τα κριτήρια που έθεσε το Δικαστήριο σε θέματα απελάσεως λόγω προσβολής της δημοσίας τάξεως. Ακόμη και αν δεν αποκλειστεί η υποθετική περίπτωση οι τοπικές αρχές να δίδουν περιστασιακά εσφαλμένη ερμηνεία των κειμένων, στην πραγματικότητα οι επίδικες διατάξεις συνιστούν απλώς την "ultima ratio", ένα είδος "δαμόκλειας σπάθης", με σκοπό την προτροπή των διακινουμένων εργαζομένων να συμμορφώνονται προς τον νόμο.
7. Προτού επιχειρήσω ενδελεχή εξέταση του περιεχομένου του άρθρου 10, παράγραφος 3, επιθυμώ να διερευνήσω αν οι εξηγήσεις που παρέσχε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ως προς τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζει στην πράξη τα εν λόγω νομοθετικά κείμενα μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο.
8. Συναφώς, οφείλω καταρχάς να διαπιστώσω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, απλή διοικητική πρακτική, δυνάμενη εκ φύσεως να μεταβληθεί κατά το δοκούν από τη διοίκηση και στερούμενη κατάλληλης δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκής για να αποκλείσει την αναγνώριση παραβάσεως, εφόσον η εθνική νομοθεσία περιέχει διάταξη ασυμβίβαστη προς το κοινοτικό δίκαιο (βλέπε την πλέον πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Μαρτίου 1988 στην υπόθεση 147/86, Επιτροπή κατά Ελληνικής Δημοκρατίας, Συλλογή 1988, σ. 1637, σκέψεις 15 και 16).
9. Εξάλλου, όπως προκύπτει από το άρθρο 3 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών που δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16 και επόμενες), καθώς και από τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα μέτρα που λαμβάνονται για τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν.
10. Τα επίδικα όμως χωρία του γερμανικού νόμου δεν αφορούν τον ίδιο τον εργαζόμενο αλλ' αποκλειστικά τα μέλη της οικογενείας του. Εκείνα είναι που διατρέχουν τον κίνδυνο απελάσεως, ενώ στις περισσότερες των περιπτώσεων δεν έχουν καμιά ή ελάχιστη συμμετοχή στη λήψη της αποφάσεως για την επιλογή εξαιρετικά στενόχωρης ή ανθυγιεινής κατοικίας.
11. Οι ανωτέρω διευκρινίσεις της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στην παρούσα αλληλουχία, δεδομένου ότι αφορούν μόνο τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ο ίδιος ο διακινούμενος εργαζόμενος μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο απελάσεως λόγω της επίμονης αρνήσεώς του να κατοικήσει, τόσο αυτός όσο και η οικογένειά του, σε κατάλληλη κατοικία.
12. Φθάνω, λοιπόν, στο ερώτημα αν ο γερμανικός νόμος, όπως είναι διατυπωμένος, ο οποίος συνδέει σταθερά το δικαίωμα διαμονής των μελών της οικογενείας εργαζομένου από την προϋπόθεση υπάρξεως κατάλληλης κατοικίας, η τήρηση της οποίας μπορεί να ελεγχθεί ανά πάσα στιγμή, και ιδίως κατά την παράταση της ισχύος της αδείας διαμονής, συμβιβάζεται προς το κοινοτικό δίκαιο.
13. Επ' αυτού, ας μου επιτραπεί να διατυπώσω δύο προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με το περιεχόμενο της διαφοράς.
14. Πρώτον, είναι προφανές ότι η τήρηση της προϋποθέσεως στεγάσεως μπορεί να ελεγχθεί επ' ευκαιρία της εκάστοτε αφίξεως μέλους της οικογενείας του εργαζομένου, έστω και αν η άφιξη αυτή γίνεται αρκετό χρόνο μετά την εγκατάσταση του ίδιου του εργαζομένου και των μελών της οικογενείας του που αφίχθησαν εξ αρχής μαζί του. Αν η κατοικία καθίσταται για τον λόγο αυτό ακατάλληλη, η μη αναγνώριση του δικαιώματος εγκαταστάσεως με τον εργαζόμενο πρέπει να μπορεί να περιορίζεται αποκλειστικά στο νέο αυτό μέλος. Η άφιξη νέου μέλους δεν μπορεί να αποτελέσει πρόσχημα για την άρνηση παρατάσεως της ισχύος ή για την ανάκληση της αδείας διαμονής άλλου μέλους της οικογενείας που είναι ήδη εγκατεστημένο νομότυπα, ούτε a fortiori του ίδιου του εργαζομένου. 'Ετσι, το μόνο ερώτημα που τίθεται στην πραγματικότητα είναι αν, για ήδη εγκατεστημένο μέλος, μπορεί να παραταθεί η ισχύς ή να ανακληθεί η άδεια διαμονής, εφόσον η κατοικία δεν μπορεί να λογίζεται πλέον ως κανονική λόγω επελεύσεως άλλου γεγονότος, όπως η γένεση ή η ενηλικίωση τέκνου ή η αναγκαστική ή οικειοθελής μετακόμιση της οικογενείας σε υπερβολικά στενόχωρη ή ανθυγιεινή κατοικία.
15. Δεύτερον, νομίζω ότι η παρατήρηση της Επιτροπής ότι η προϋπόθεση στεγάσεως ισχύει μόνο κατά την πρώτη είσοδο μέλους της οικογενείας στο κράτος υποδοχής δεν μπορεί προφανώς να έχει την έννοια ότι η υποχρέωση αυτή βαρύνει τον εργαζόμενο και την οικογένειά του μόνο για ορισμένες ημέρες (π.χ. μέχρι τη λήψη της αδείας διαμονής) και ότι κατόπιν αυτού οι παραπάνω είναι ελεύθεροι να μετακομίσουν αμέσως σε μικρότερη κατοικία. Η στάση αυτή συνιστά κατάχρηση (4) και μπορεί κατ' εμέ να οδηγήσει στην ανάκληση της αδείας διαμονής. Πράγματι, όπως προκύπτει σαφώς από τη χρησιμοποιούμενη στο άρθρο 10 διατύπωση και συγκεκριμένα "s' installer avec", "stabilirsi con", "to install themselves with", κυρίως όμως από τη γερμανική έκφραση "Wohnung nehmen", το άρθρο αυτό αφορά μια κατάσταση, δηλαδή τη συγκατοίκηση και την από κοινού διαμονή των μελών της οικογενείας και του εργαζομένου που προηγήθηκε αυτών χρονικά, η οποία λόγω της φύσεώς της προορίζεται να έχει ορισμένη διάρκεια.
16. Αλλά τι πρέπει να νοηθεί ως "κατοικία, η οποία θεωρείται κανονική για τους ημεδαπούς εργαζομένους στην περιφέρεια όπου απασχολείται ο εργαζόμενος"; Κατά τη γερμανική κυβέρνηση ((βλέπε την απάντησή της στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου, σελίδα 11, στοιχείο ε), δεύτερο εδάφιο)), πρόκειται για το ποιοτικό επίπεδο που καθορίζουν (στην κυριολεξία "θέτουν") οι γερμανοί εργαζόμενοι στην εν λόγω περιφέρεια ("der von deutschen Arbeitnehmern regionale gesetzte Standard"), δηλαδή για το μέσο ποιοτικό επίπεδο που μπορεί να συναχθεί αν ληφθεί υπόψη το είδος των κατοικιών στις οποίες διαμένουν πράγματι οι μισθωτοί γερμανοί στην εν λόγω περιφέρεια. Η γερμανική κυβέρνηση παρατηρεί επίσης ότι, επειδή το περιεχόμενο του κριτηρίου προσδιορίζεται από την πράγματι ισχύουσα κατάσταση στην περιφέρεια και συνεπώς ποικίλλει ανάλογα με το τοπικό επίπεδο κοινωνικής εξελίξεως, εξ ορισμού στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν υφίσταται καμιά διάταξη ή μέτρο που να υποχρεώνει τους γερμανούς υπηκόους να συμμορφώνονται με τις προϋποθέσεις στεγάσεως που θεωρούνται ως κανονικές για τους γερμανούς εργαζομένους στην περιφέρεια " (σελίδα 8, πρώτο εδάφιο, της απαντήσεως στις ερωτήσεις του Δικαστηρίου). Τέλος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι δεν μπορεί να γίνεται λόγος για δυσμενή διάκριση, δεδομένου ότι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι δεν υπόκεινται σε αυστηρότερους περιορισμούς από εκείνους που απορρέουν από την πράγματι ισχύουσα κατάσταση στην περιφέρεια.
17. 'Ομως, η άποψη αυτή δεν με πείθει. Η έλλειψη δυσμενούς διακρίσεως πρέπει κατ' εμέ να κρίνεται σε σχέση με τους περιορισμούς που θέτουν για τους ημεδαπούς εργαζομένους τα νομοθετικά ή κανονιστικά κείμενα, διότι, άλλως, η αντικειμενική αντιμετώπιση όλων των περιπτώσεων δεν μπορεί πλέον να παρέχει επαρκείς εγγυήσεις. Παρόμοια κείμενα ισχύουν στο σύνολο σχεδόν των ομόσπονδων κρατών (Laender). 'Ετσι, στο Βερολίνο, για παράδειγμα, δεν μπορούν να εκμισθώνονται ή να χρησιμοποιούνται κατοικίες παρά μόνο αν για κάθε πρόσωπο αντιστοιχεί κατοικήσιμο εμβαδόν 9 τετραγωνικών μέτρων και για κάθε τέκνο μέχρι έξι ετών κατοικήσιμο εμβαδόν 6 τετραγωνικών μέτρων (νόμος της 6ης Μαρτίου 1973). Στο Αμβούργο, το κατοικήσιμο εμβαδόν ανέρχεται υποχρεωτικά σε 10 τουλάχιστον τετραγωνικά μέτρα ανά άτομο (νόμος της 8ης Μαρτίου 1982). Στη Βρέμη, το κριτήριο είναι 7,5 κυβικά μέτρα αέρα ανά τέκνο σχολικής ηλικίας και 15 κυβικά μέτρα ανά ενήλικα (νόμος της 26ης Ιουλίου 1910). Οι νομοθεσίες των ομόσπονδων κρατών (Laender) προβλέπουν περαιτέρω διατάξεις σχετικά με τους όρους υγιεινής που πρέπει να τηρούνται. Θεωρώ, συνακόλουθα, ότι κανονική κατοικία, κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 3, είναι η κατοικία που συγκεντρώνει τουλάχιστον τα καθοριζόμενα από την ισχύουσα στον τόπο κατοικίας νομοθεσία κριτήρια. Υπό το φως των διατάξεων αυτών, οι αρμόδιες αρχές εγκρίνουν ή αρνούνται την είσοδο στη χώρα των μελών της οικογενείας του εργαζομένου, στη συνέχεια δε επιβάλλουν την τήρησή τους.
18. Το άρθρο 10, παράγραφος 3, έχει ως αποκλειστικό σκοπό να διασφαλίζει ότι οι εν λόγω διατάξεις τηρούνται εν πάση περιπτώσει κατά την είσοδο του ή των μελών της οικογενείας του εργαζομένου στη χώρα και κατά τη διάρκεια μιας αρχικής περιόδου αμέσως μετά την είσοδο στη χώρα. Στη συνέχεια, δεν μπορεί να γίνει επίκληση του άρθρου αυτού για την ανάκληση της αδείας ή για τη μη ανανέωσή της, αν μεσολαβεί κάποιο νέο στοιχείο, όπως εκείνα που απαριθμούνται ενδεικτικά στην παράγραφο 14. Στην περίπτωση αυτή, η οικογένεια του διακινουμένου εργαζομένου πρέπει να τύχει της αυτής μεταχειρίσεως με τους πολίτες της χώρας υποδοχής. Δεν μπορεί να υπόκειται στις κυρώσεις που προβλέπει η συναφής νομοθεσία έναντι των ημεδαπών υπηκόων που παραβιάζουν τους αυτούς κανόνες, διότι στην αντίθετη περίπτωση δεν τηρείται η αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων του δευτέρου μέρους της παραγράφου 3 του άρθρου 10.
19. Υπέρ της απόψεως ότι τα μέλη της οικογενείας δεν μπορούν να απελαθούν από κράτος μέλος σε περίπτωση κατά την οποία οι συνθήκες διαβιώσεώς τους καθίστανται ακατάλληλες σε μεταγενέστερο από την είσοδό τους στη χώρα χρόνο μπορούν να προβληθούν και τα ακόλουθα πρόσθετα επιχειρήματα.
20. Καταρχάς, όπως προκύπτει σαφέστατα από τα έγγραφα των προπαρασκευαστικών εργασιών που προσκόμισε η Επιτροπή και ιδίως από τα πρακτικά της 44ης συνόδου του Συμβουλίου της 29ης Ιουλίου 1968 (έγγραφο 1297/68, P.V. Cons. 21 τελικό, σ. 32), αφενός μεν, η προϋπόθεση σχετικά με την "κανονική κατοικία" εισήχθη προκειμένου να αποφευχθεί η εύνοια των διακινουμένων εργαζομένων σε σχέση με τους ημεδαπούς, αφετέρου δε, και αντιστρόφως, η τελευταία πρόταση της παραγράφου περιελήφθη προκειμένου να αποκλειστεί η δυσμενής διάκριση των εργαζομένων που προέρχονται από τα λοιπά κράτη μέλη έναντι των ημεδαπών.
21. Εξάλλου, με την απόφαση στην υπόθεση Adoui και Cornuaille (5), το Δικαστήριο δέχθηκε, όσον αφορά τις κυρώσεις που μπορούν να επιβληθούν στους αλλοδαπούς σε περίπτωση προσβολής της δημοσίας τάξεως, τα εξής:
"Οι περιεχόμενες στα άρθρα 48 και 56 της Συνθήκης επιφυλάξεις επιτρέπουν στα κράτη μέλη τη λήψη ως προς τους υπηκόους άλλων κρατών μελών και για τους λόγους που αναφέρονται στις εν λόγω διατάξεις, ιδίως δε για λόγους οι οποίοι δικαιολογούνται από τη δημόσια τάξη, μέτρων που δεν δύνανται να εφαρμόσουν στους υπηκόους τους, υπό την έννοια ότι δεν έχουν την εξουσία να απομακρύνουν τους τελευταίους από το εθνικό έδαφος ή να τους απαγορεύσουν την είσοδο. Αν πρέπει, επομένως, να γίνει αποδεκτή αυτή η διαφορά μεταχειρίσεως, η οποία αναφέρεται στη φύση των μέτρων που δύνανται να ληφθούν πρέπει, πάντως, να τονισθεί ότι, σε ένα κράτος μέλος, η αρμόδια προς λήψη των μέτρων αυτών αρχή δεν δύναται να στηρίξει την άσκηση των εξουσιών της στην εκτίμηση ορισμένης συμπεριφοράς, που θα είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία αυθαίρετης διακρίσεως εις βάρος υπηκόων άλλων κρατών μελών."
22. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι
"ένα κράτος μέλος δεν δύναται, δυνάμει της σχετικής με την δημόσια τάξη επιφυλάξεως που περιέχουν τα άρθρα 48 και 56 της Συνθήκης, να απομακρύνει από το έδαφός του υπήκοο άλλου κράτους μέλους ή να του απαγορεύσει την είσοδο στην επικράτεια λόγω συμπεριφοράς, η οποία, ως προς τους ίδιους τους υπηκόους του πρώτου κράτους μέλους, δεν δίδει λαβή σε κατασταλτικά μέτρα ή σε άλλα πραγματικά και αποτελεσματικά μέτρα που αποβλέπουν στην καταπολέμηση της συμπεριφοράς αυτής."
23. Απ' όσα προηγήθηκαν προκύπτει ασφαλέστατα ότι το κράτος μέλος που δεν έχει προβεί σε νομοθετική ρύθμιση των προϋποθέσεων στεγάσεως δεν μπορεί να τις αντιτάξει έναντι των διακινουμένων εργαζομένων και μόνον, έστω και κατά την αρχική μόνον εγκατάσταση των μελών της οικογενείας τους.
24. Προκύπτει επίσης ότι το κράτος μέλος που έχει σχετική ρύθμιση, αλλά δεν λαμβάνει κατασταλτικά μέτρα έναντι εκείνων από τους υπηκόους του που δεν την τηρούν, δεν μπορεί να λάβει κατασταλτικά μέτρα ούτε έναντι των διακινουμένων εργαζομένων και των οικογενειών τους.
25. Κατ' εμέ, από τα παραπάνω προκύπτει επίσης ότι ένα κράτος μέλος που λαμβάνει κατασταλτικά μέτρα έναντι των ιδίων του υπηκόων δεν μπορεί να φθάσει, πάντως, μέχρι το σημείο να αναιρέσει το δικαίωμα διαμονής των μελών της οικογενείας διακινουμένου εργαζομένου σε περίπτωση που αποδεικνύεται ότι η κατοικία που διαθέτει ο τελευταίος καθίσταται ακατάλληλη κατά τη διάρκεια της από κοινού διαμονής τους.
26. Πράγματι, δεν υπάρχει κοινό μέτρο μεταξύ, αφενός μεν, της επιβολής προστίμου ή ακόμη και της εξώσεως από την κατοικία αυτή, αφετέρου δε, της ανακλήσεως ή αρνήσεως παρατάσεως της ισχύος της αδείας διαμονής, που ισοδυναμεί σε τελευταία ανάλυση με την άνευ όρων αποπομπή στη χώρα καταγωγής.
27. 'Ηδη το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να επιβεβαιώσει σταθερά ότι, "μεταξύ των κυρώσεων που συνδέονται προς τη μη τήρηση των αναγκαίων διατυπώσεων δηλώσεως και εγγραφής σε βιβλία αλλοδαπών, η απέλαση των προστατευόμενων από το κοινοτικό δίκαιο προσώπων είναι ασφαλώς ασυμβίβαστη προς τις διατάξεις της Συνθήκης, δεδομένου ότι το μέτρο αυτό αναιρεί το ίδιο το δικαίωμα που αναγνωρίζει και προστατεύει η Συνθήκη" (6). Με την απόφαση της 3ης Ιουλίου 1980, στην υπόθεση Regina κατά Pieck (υπόθεση 157/79, Rec. 1980, σ. 2171), το Δικαστήριο απέκλεισε ωσαύτως τη φυλάκιση ως δυνατότητα επιβολής κυρώσεων για τη μη τήρηση των διατυπώσεων που απαιτούνται για την αναγνώριση του δικαιώματος διαμονής εργαζομένου, προστατευομένου από το κοινοτικό δίκαιο (σκέψεις 18 μέχρι 20). Γενικότερα, το Δικαστήριο, με την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1977 στην υπόθεση Sagulo, Brenca και Bakhouche (υπόθεση 8/77, Rec. 1977, σ. 1495), αναγνώρισε ότι,
"καίτοι εναπόκειται στα κράτη μέλη, εντός ευλόγων ορίων, να εξαρτούν από κυρώσεις την υποχρέωση των υπαγόμενων στο κοινοτικό δίκαιο προσώπων να κατέχουν δελτίο ταυτότητας ή ισχύον διαβατήριο, σε καμιά περίπτωση οι εν λόγω κυρώσεις δεν μπορούν να είναι τόσο βαριές, ώστε να παρεμποδίζουν την προβλεπόμενη με τη Συνθήκη ελεύθερη είσοδο και διαμονή" (σκέψη 12).
Ας σημειωθεί ότι, με τις αποφάσεις στις υποθέσεις Watson (σκέψη 21) και Pick (σκέψη 19), το Δικαστήριο έκανε λόγο για
"τόσο δυσανάλογη προς τη σοβαρότητα της παραβάσεως κύρωση, ώστε να παρεμποδίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων".
28. Ασφαλώς, η στέγαση υπερβολικού αριθμού προσώπων σε μια κατοικία συνιστά σοβαρότερη παράβαση από τη μη τήρηση κάποιας διατυπώσεως, αλλ' η απέλαση μέλους της οικογενείας του εργαζομένου προσκρούει ευθέως στον ίδιο το στόχο που επιδιώκει το άρθρο 10 του κανονισμού 1612/68 και συνίσταται στη διευκόλυνση της καταργήσεως των εμποδίων κατά τη μετακίνηση των εργαζομένων, επιτρέποντάς τους ιδίως να συνοδεύονται από την οικογένειά τους: αντί να ευνοεί την ένωση της οικογένειας, η απέλαση θέτει τέρμα σ' αυτήν. Είναι αδιανόητο η κύρωση που μπορεί να επιβάλει κράτος μέλος στους ίδιους τους υπηκόους του σε περίπτωση στεγάσεως υπερβολικού αριθμού προσώπων σε μια κατοικία να συνίσταται στην απομάκρυνση των συστεγαζόμενων εφόσον αποτελούν μέλη της ίδιας οικογένειας. Σε αρκετά κράτη μέλη, μεταξύ των οποίων η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αυτό προφανώς είναι ασυμβίβαστο προς συνταγματικές ή νομοθετικές διατάξεις.
29. Στο γεγονός αυτό προστίθεται και το ότι σε παρόμοια περίπτωση μπορεί να τεθεί το λεπτό ζήτημα ως προς το ποιο μέλος της οικογενείας πρέπει να απελαθεί: αυτό που αφίχθηκε τελευταίο, εκείνο ως προς το οποίο έληξε το πρώτον η ισχύς της αδείας διαμονής ή το τέκνο που υπερέβη ορισμένο όριο ηλικίας και εξ αιτίας του οποίου το ανά άτομο διαθέσιμο εμβαδόν καθίσταται από τη μια μέρα στην άλλη ανεπαρκές κατά την ισχύουσα ρύθμιση;
30. Απαντώντας στην ερώτηση του Δικαστηρίου, η γερμανική κυβέρνηση διευκρίνισε περαιτέρω ότι, λόγω ακριβώς του ότι η προϋπόθεση στεγάσεως συνιστά απαραίτητο μέσο για την προώθηση της κοινωνικής ενσωματώσεως του εργαζομένου και των μελών της οικογενείας του στη χώρα υποδοχής, το κράτος μέλος είναι αδύνατο να περιοριστεί στην επιβολή σε βάρος τους των αυτών κυρώσεων με εκείνες που ισχύουν για τους δικούς του υπηκόους. Πάντως, δύσκολα μπορεί να γίνει αντιληπτό πώς η απέλαση ενδέχεται να ευνοεί την ενσωμάτωση.
31. Εκείνο που επιθυμούν ίσως να καταστήσουν σαφές οι γερμανικές αρχές είναι ότι, προκειμένου να επιτευχθεί η τήρηση των κανονικών συνθηκών στεγάσεως, πρέπει να μπορούν να επισείουν την απειλή της απελάσεως. Κατανοώ απόλυτα το μέλημα αυτό που συνίσταται στη διάθεση ενός αποτελεσματικού μέσου πιέσεως, πλην όμως νομίζω ότι μπορεί να γίνει χρήση της απειλής απελάσεως μόνον εφόσον μπορεί νομίμως και να εκτελεστεί. Για τους λόγους που προανέφερα, δεν νομίζω ότι τα πράγματα μπορούν να έχουν έτσι εν προκειμένω.
32. Επιπλέον, το άρθρο 9 του κανονισμού 1612/68 δεικνύει, νομίζω, ότι βούληση του κοινοτικού νομοθέτη ήταν να ευνοήσει την ενσωμάτωση του διακινουμένου εργαζομένου με θετικά και όχι αρνητικά μέσα, προβλέποντας υπέρ αυτού ότι "απολαύει όλων των δικαιωμάτων και όλων των πλεονεκτημάτων που παρέχονται στους ημεδαπούς εργαζομένους ως προς την στέγη, συμπεριλαμβανομένου και του δικαιώματος κτήσεως της κυριότητος της κατοικίας την οποία έχει ανάγκη". "Ο εργαζόμενος αυτός δικαιούται", συνεχίζει η παράγραφος 2 του ιδίου άρθρου 9, "εξίσου όπως και οι ημεδαποί να εγγράφεται στην περιφέρεια όπου απασχολείται στους καταλόγους ανευρέσεως κατοικίας, όπου τηρούνται παρόμοιοι κατάλογοι, και να απολαύει της προτεραιότητος και των πλεονεκτημάτων που προκύπτουν από την εγγραφή αυτή. Εάν η οικογένειά του παρέμεινε στη χώρα προελεύσεως, θεωρείται για το σκοπό αυτό ότι διαμένει στην ανωτέρω περιφέρεια, εφόσον οι ημεδαποί εργαζόμενοι απολαύουν παρομοίου τεκμηρίου". Εξάλλου, όπως δήλωσε ο εκπρόσωπος της γερμανικής κυβερνήσεως, η χώρα του τηρεί πιστά τις διατάξεις το άρθρου αυτού κατά τρόπον ώστε στις περισσότερες περιπτώσεις να είναι δυνατή η προς την κατεύθυνση αυτή εξεύρεση ενδεδειγμένων λύσεων.
33. Τέλος, η Επιτροπή δικαίως επέσυρε την προσοχή του Δικαστηρίου στο άρθρο 4 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16). Κατά τη διάταξη αυτή, οι μόνες ασθένειες ή αναπηρίες που μπορούν να δικαιολογήσουν άρνηση εισόδου στο έδαφος ή εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής είναι εκείνες που αναφέρονται στο παράρτημα της εν λόγω οδηγίας. Πρόκειται για εξαιρετικά σοβαρές ασθένειες, όπως οι υποκείμενες σε υγειονομική κάθαρση ασθένειες, η φυματίωση, η σύφιλη και άλλες μεταδοτικές λοιμώδεις ή παρασιτικές ασθένειες. Η παράγραφος 2, πάντως, του αυτού άρθρου προβλέπει ότι η εμφάνιση ασθενειών ή αναπηριών μετά την έκδοση της πρώτης αδείας διαμονής δεν μπορεί να δικαιολογήσει την άρνηση ανανεώσεως της αδείας ή την απομάκρυνση από την επικράτεια. Αν, λοιπόν, η απομάκρυνση αυτή απαγορεύεται, τη στιγμή που παρόμοιες ασθένειες περικλείουν σοβαρούς κινδύνους για τον αυτόχθονα πληθυσμό και σημαντική επιβάρυνση των ταμείων υγείας της χώρας υποδοχής, νομιμοποιείται κανείς να υποθέσει ότι, συντάσσοντας όπως το έπραξε, το άρθρο 10, παράγραφος 3, του κανονισμού 1612/68, το Συμβούλιο δεν επιδίωξε ούτε την καθιέρωση δικαιώματος απελάσεως για την περίπτωση κατά την οποία οι προϋποθέσεις στεγάσεως επιδεινώνονται μετά την άφιξη της οικογενείας του εργαζομένου.
34. 'Ετσι, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η εθνική νομοθεσία που προβλέπει τη μη ανανέωση της αδείας διαμονής ή την a posteriori μείωση της διαρκείας ισχύος της αδείας διαμονής μέλους της οικογενείας διακινουμένου εργαζομένου, λόγω του ότι η κατοικία της οικογενείας δεν μπορεί πλέον να θεωρηθεί κατάλληλη σύμφωνα με τα ισχύοντα προς τούτο κριτήρια στον τόπο διαμονής, είναι ασυμβίβαστη με το άρθρο 10, παράγραφος 3, τελευταίο εδάφιο, του κανονισμού 1612/68 που απαγορεύει κάθε δυσμενή διάκριση κατά την εφαρμογή της συναφούς προϋποθέσεως.
35. Η Επιτροπή θεωρεί επίσης ότι πρόκειται για ipso facto παράβαση του άρθρου 48 της Συνθήκης. Αντίθετα, η γερμανική κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η αιτίαση αυτή είναι αστήρικτη, δεδομένου ότι το άρθρο 48 δεν απονέμει στα μέλη της οικογενείας του δικαινούμενου εργαζομένου κανένα "πρωτογενές" ή "ίδιο" δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας.
36. Η επίλυση του ζητήματος αυτού δεν είναι ευχερής. Αφενός, η δυνατότητα που παρέχεται συγκεκριμένα στα μέλη της οικογενείας για έλευση και εγκατάστασή τους με τον εργαζόμενο συμβάλλει στην υλοποίηση των στόχων του άρθρου 48 με την κατάργηση των εμποδίων στα οποία προσκρούει η άσκηση του δικαιώματος των εργαζομένων να μετακινούνται ελεύθερα στα άλλα κράτη μέλη και να διαμένουν εκεί προκειμένου να ασκούν επαγγελματική δραστηριότητα. Αυτό που για τα μέλη της οικογενείας του εργαζομένου αποτελεί δικαίωμα εγκαταστάσεώς τους μαζί του σε άλλο κράτος μέλος συνιστά για τον ίδιο τον εργαζόμενο το δικαίωμα επανενώσεώς του με την οικογένειά του (βλέπε σχετικά την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1612/68). Πρόκειται, λοιπόν, για δικαίωμα που, υπό ορισμένη άποψη, αναγνωρίζεται τόσο στον ίδιο τον εργαζόμενο όσο και στην οικογένειά του.
37. Ο γενικός εισαγγελέας Lenz, πάντως, ορθά πρότεινε ότι (7):
"τα άρθρα 48, 49, 50 και 51 της Συνθήκης ΕΟΚ, τα οποία ρυθμίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, δεν αναφέρουν τίποτα για δικαίωμα των μελών της οικογενείας να ακολουθήσουν τον εργαζόμενο. Συνεπώς, ο κανονισμός 1612/68 του Συμβουλίου βαίνει στο σημείο αυτό πέραν από το ελάχιστο περιεχόμενο της Συνθήκης" (σ. 1291).
Ας προστεθεί ότι η φράση "μέλη της οικογενείας" δεν υπάρχει καν στα εν λόγω άρθρα και ότι, πριν από τη θέσπιση του κανονισμού 1612/68, δεν υπήρχε κανένας ορισμός του περιεχομένου της εννοίας αυτής.
38. Εξάλλου, το Δικαστήριο με διάφορες αποφάσεις αναγνώρισε ότι τα μέλη της οικογενείας του εργαζομένου, κατά την έννοια του άρθρου 10 του κανονισμού 1612/68, "ωφελούνται μόνον έμμεσα" (8) από τα δικαιώματα της ελεύθερης κυκλοφορίας που το άρθρο 48 της Συνθήκης αναγνωρίζει υπέρ αυτού, ενώ τα δικαιώματα που τους απονέμουν τα άρθρα 10 και 11 είναι απλώς "παράγωγα" δικαιώματα, υπό την έννοια ότι συνδέονται προς εκείνα που έχει ο εργαζόμενος δυνάμει του άρθρου 48 της Συνθήκης και του άρθρου 1 και επόμενων του κανονισμού 1612/68 (9).
39. Επιπλέον, με τη σκέψη 31 της αποφάσεως της 8ης Απριλίου 1976 στην υπόθεση Royer (υπόθεση 48/75, Rec. 1976, σ. 497), το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι:
"ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και να διαμένουν εκεί για τους σκοπούς που επιδιώκει η Συνθήκη - ιδίως για την ανεύρεση εργασίας ή άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, έμμισθης ή ανεξάρτητης, ή για τη συνάντηση του συζύγου ή της οικογενείας τους - συνιστά δικαίωμα απονεμόμενο ευθέως από τη Συνθήκη ή, ανάλογα με την περίπτωση, τις διατάξεις που θεσπίστηκαν για την εφαρμογή της" (βλέπε επίσης σκέψη 50 και διατακτικό).
Κατ' εμέ, τα δικαιώματα που αναγνωρίζονται στα μέλη της οικογενείας εντάσσονται στην τελευταία αυτή κατηγορία.
40. Τελικά, η συλλογιστική της Επιτροπής, κατά την οποία κάθε παράβαση του κανονισμού 1612/68 συνεπάγεται ipso facto και παράβαση του άρθρου 48 της Συνθήκης για το λόγο ότι ο κανονισμός αυτός στηρίζεται στο άρθρο 49, το οποίο προβλέπει τη θέσπιση "αναγκαίων μέτρων για να πραγματοποιηθεί προοδευτικά η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, όπως ορίζεται από το προηγούμενο άρθρο", πρέπει κατά λογική αλληλουχία να οδηγήσει στη συσταλτική ερμηνεία των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού, περιορίζοντας το περιεχόμενό τους σε ό,τι είναι "αναγκαίο" για την πραγματοποίηση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Η νομολογία του Δικαστηρίου, όσον αφορά ειδικότερα την έννοια "κοινωνικά πλεονεκτήματα" του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού, σημαίνει ακριβώς το αντίθετο. Νομίζω ότι δεν θα ήταν προς το συμφέρον οποιουδήποτε, ασφαλώς δε όχι της Επιτροπής, να επιθυμεί να απομακρύνει το Δικαστήριο από την ευρεία αυτή ερμηνεία, και ότι, συνεπώς, δεν δικαιολογείται η αναγνώριση παραβάσεως του άρθρου 48 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Συμπέρασμα
41. Με βάση τις προεκτεθείσες σκέψεις, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που προβλέπουν ότι η παράταση της ισχύος της αδείας διαμονής των μελών της οικογενείας των διακινουμένων εργαζομένων δεν γίνεται δεκτή και η διάρκεια ισχύος της αδείας μπορεί να μειωθεί, εφόσον η κατοικία που διαθέτουν οι εργαζόμενοι για τις οικογένειές τους κρίνεται ότι δεν είναι πλέον κατάλληλη με βάση τα ισχύοντα προς τούτο κριτήρια στον τόπο διαμονής, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 10, παράγραφος 3 του κανονισμού 1612/68 του Συμβουλίου.
42. Επειδή φρονώ ότι η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή κατ' ουσίαν, προτείνω επίσης στο Δικαστήριο να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(1) Κανονισμός 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33).
(2) BGBl. I 1980, 6.2.1980, σ. 117.
(3) "Autorisation de sejour" είναι η γαλλική απόδοση του γερμανικού όρου "Aufenthaltserlaubnis". Ας σημειωθεί ότι στην οδηγία 68/360/ΕΟΚ στον όρο "Aufenthaltserlaubnis" αντιστοιχεί ο όρος "carte de sejour".
(4) Με τη σκέψη 43 της αποφάσεως της 21ης Ιουνίου 1988 στην υπόθεση 39/86, Lair κατά Universitaet Hannover, Συλλογή 1988, σ. 3161, το Δικαστήριο δέχθηκε ήδη άπαξ την έννοια της καταχρήσεως.
(5) Συνεκδικασθείσες υποθέσεις 115 και 116/81, Συλλογή 1982, σ. 1665, σκέψη 7, σσ. 1707 και 1708.
(6) Βλέπε απόφαση της 7ης Ιουλίου 1976 στην υπόθεση 118/75, Watson και Belmann, Rec. 1976, σ. 1185, σκέψη 20.
(7) Προτάσεις στην υπόθεση 59/85, Reed, Συλλογή 1986, σσ. 1283 και 1284.
(8) Βλέπε την απόφαση της 18ης Ιουνίου 1987 στην υπόθεση 316/85, Centre public d' aide sociale de Courcelles κατά Marie-Christine Lebon, Συλλογή 1987, σ. 2811, σκέψη 12.
(9) Βλέπε την απόφαση της 7ης Μαΐου 1986 στην υπόθεση 131/85, Guel κατά Regierungspraesident Duesseldorf, Συλλογή 1986, σ. 1573, σκέψη 20.