62011CC0267
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 31. Januar 2013 (
1
)
Rechtssache C‑267/11 P
Europäische Kommission
gegen
Republik Lettland
weitere Beteiligte:
Tschechische Republik
„Rechtsmittel — Richtlinie 2003/87/EG — System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten — Nationaler Plan zur Zuteilung von Emissionszertifikaten für Lettland für den Zeitraum 2008 bis 2012 — Neuer Plan — Schweigen der Kommission“
I – Einleitung
1.
Nach der für das vorliegende Rechtsmittel maßgeblichen Fassung der Richtlinie 2003/87 über den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (
2
) oblag es den Mitgliedstaaten, nationale Pläne über die Zuteilung von Emissionsrechten zu entwickeln und der Kommission vorzulegen. Diese konnte den Plan innerhalb von drei Monaten ganz oder teilweise ablehnen. Das Gericht ging in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass der Plan endgültig wurde und einer Rechtmäßigkeitsvermutung unterlag, die es dem Mitgliedstaat erlaubte, ihn umzusetzen, wenn die Kommission sich nicht innerhalb der Frist äußerte. (
3
)
2.
Im vorliegenden Fall lehnte die Kommission zunächst rechtzeitig den lettischen Plan für die Periode von 2008 bis 2012 ab. Später übermittelte Lettland einen neuen Plan, der u. a. die Zuteilung von sehr viel mehr Emissionsrechten vorsah, als die Kommission in ihrer ersten Entscheidung zugelassen hatte.
3.
Diesen Plan lehnte die Kommission nicht innerhalb von drei Monaten ab, sondern deutlich später. Das Gericht stellte auf Klage Lettlands fest, dass der neue lettische Plan mit Ablauf der dreimonatigen Frist endgültig geworden sei, und hob die zweite ablehnende Entscheidung der Kommission auf. (
4
)
4.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Kommission. Es ist zu klären, ob ein solcher zweiter Planentwurf drei Monate nach Übermittlung endgültig wird, wenn die Kommission ihm nicht widerspricht.
II – Rechtlicher Rahmen
5.
Die Richtlinie 2003/87 setzt völkerrechtliche Vereinbarungen zum Klimaschutz um. Dabei handelt es sich um das am 9. Mai 1992 in New York angenommene Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, das im Namen der Europäischen Gemeinschaft mit Beschluss 94/69/EG (
5
) genehmigt wurde, und das am 11. Dezember 1997 angenommene Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen (Beschluss 1/CP.3 „Annahme des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen …“), das durch die Entscheidung 2002/358/EG (
6
) genehmigt wurde.
6.
Art. 1 der Richtlinie 2003/87 sieht vor:
„Mit dieser Richtlinie wird ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft … geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.“
7.
Art. 9 der Richtlinie 2003/87 lautet:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Art. 11 Abs. 1 und 2 genannten Zeitraum einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser Plan ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III aufgeführten Kriterien.
Für den in Art. 11 Abs. 1 genannten Zeitraum wird der Plan spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. Für die folgenden Zeiträume werden die Pläne mindestens achtzehn Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt.
(2) …
(3)   Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines nationalen Zuteilungsplans durch einen Mitgliedstaat gemäß Abs. 1 kann die Kommission den Plan oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III aufgeführten Kriterien oder mit Art. 10 unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Art. 11 Abs. 1 oder 2 nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“
8.
Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 bestimmt:
„Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, und leitet das Verfahren für die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen ein. Diese Entscheidung wird mindestens zwölf Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 aufgestellten nationalen Zuteilungsplans des Mitgliedstaats, im Einklang mit Artikel 10 und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.“
9.
In Anhang III der Richtlinie 2003/87 werden zwölf Kriterien aufgeführt, die für die nationalen Zuteilungspläne gelten. Die Kriterien 1 bis 3 des Anhangs III sehen vor:
„1.
Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist.
2.
Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG.
3.
Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen.“
III – Vorgeschichte des Rechtsstreits
10.
Mit Schreiben vom 16. August 2006 übermittelte die Republik Lettland der Kommission der Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 ihren nationalen Zuteilungsplan für den Zeitraum 2008 bis 2012 (im Folgenden: NZP). Nach dem NZP beabsichtigte die Republik Lettland, ihrer von Anhang I der Richtlinie 2003/87 erfassten nationalen Industrie ein durchschnittliches Jahresgesamtvolumen von 7,763883 Mio. t Kohlendioxidäquivalent zuzuteilen.
11.
Die Kommission lehnte diesen Plan am 29. November 2006 ab. Sie forderte, die Gesamtmenge der im Rahmen des Gemeinschaftssystems zuzuteilenden Zertifikate um 4,480580 Mio. t Kohlendioxidäquivalent auf 3,283303 Mio. t Kohlendioxidäquivalent herabzusetzen.
12.
Mit Schreiben vom 29. Dezember 2006 übermittelte die Republik Lettland der Kommission einen überarbeiteten NZP, der die Zuteilung von durchschnittlich 6,253146 Mio. t Kohlendioxidäquivalent pro Jahr vorsah.
13.
Mit Schreiben vom 30. März 2007, das in englischer Sprache verfasst war, stellte die Kommission fest, dass die in dem NZP enthaltenen Informationen unvollständig waren, und ersuchte die Republik Lettland, einige Fragen zu beantworten und ihr weitere Informationen zu liefern. Nach der lettischen Antwort erließ die Kommission am 13. Juli 2007 die Entscheidung C(2007) 3409 über die Änderung des nationalen Plans zur Zuteilung von Treibhausgasemissionszertifikaten, den die Republik Lettland gemäß der Richtlinie 2003/87 übermittelt hat (im Folgenden: streitige Entscheidung). Sie stellte fest, die im Plan vorgesehene Zuteilung von Zertifikaten überschreite die zulässige Gesamtmenge um 2,825030 Mio. t Kohlendioxidäquivalent.
IV – Verfahren vor dem Gericht und Anträge
14.
Lettland erhob gegen die streitige Entscheidung Klage und wurde dabei von Litauen und der Slowakei unterstützt. Das Vereinigte Königreich unterstützte die Kommission.
15.
Das Gericht beschäftigte sich nur mit einem der vier Klagegründe, nämlich der Rüge, dass die Kommission nicht fristgerecht entschieden habe. Es stellte fest, dass der neue lettische NZP mit Ablauf von drei Monaten nach seiner Übermittlung endgültig geworden sei, da die Kommission ihm nicht rechtszeitig widersprochen habe. Daher hob es die streitige Entscheidung mit dem Urteil vom 22. März 2011, Lettland/Kommission (T‑369/07) auf (im Folgenden: angefochtenes Urteil).
16.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Kommission und beantragt vor dem Gerichtshof,
1.
das angefochtene Urteil aufzuheben und
2.
der Republik Lettland die Kosten aufzuerlegen.
17.
Die Republik Lettland beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen.
18.
Der Antrag Lettlands wird von der Tschechischen Republik unterstützt, die der Präsident des Gerichtshofs mit Beschluss vom 29. September 2011 als Streithelferin zuließ.
19.
Die Beteiligten haben schriftlich und – mit Ausnahme der Tschechischen Republik – am 16. Januar 2013 mündlich verhandelt.
V – Rechtliche Würdigung
A – Zum Rechtsmittel
20.
Nach der im Ausgangsfall anwendbaren Fassung der Richtlinie 2003/87 erstellen die Mitgliedstaaten für bestimmte Zeiträume, hier die Jahre 2008 bis 2012, Zuteilungspläne für Emissionsrechte, die sogenannten NZP. Sie übermitteln die Pläne der Kommission, die sie nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 innerhalb von drei Monaten ablehnen kann, wenn sie mit bestimmten Kriterien nicht vereinbar sind. Soweit die Kommission die Pläne nicht ablehnt, sind sie die Grundlage für die Zuteilung von Emissionsrechten an die von der Richtlinie erfassten Unternehmen.
21.
Dieses Rechtsmittel betrifft den Umgang mit dem zweiten Entwurf eines NZP, den Lettland übermittelte, nachdem die Kommission einen ersten Entwurf abgelehnt hatte. Die Kommission wendet sich insbesondere dagegen, dass das Gericht die streitige Entscheidung über diesen zweiten NZP an den gleichen Maßstäben gemessen hat wie die Entscheidung über einen ersten Plan. Ich werde daher zunächst die Rechtsprechung des Gerichts zur Entscheidung über einen ersten Planentwurf gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 darstellen und anschließend prüfen, ob sie auch für die Entscheidung über einen zweiten Planentwurf gelten kann.
1. Zur Entscheidung über einen ersten Planentwurf
22.
Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 regelt nicht ausdrücklich die Folgen des Falles, dass die Kommission sich nicht innerhalb von drei Monaten zu einem übermittelten Plan äußerte.
23.
Im Hinblick auf einen ersten übermittelten Plan stellt das Gericht in Randnr. 47 des angefochtenen Urteils auf der Grundlage seiner ständigen Rechtsprechung allerdings fest, dass er ohne eine ablehnende Entscheidung der Kommission innerhalb dieser Frist endgültig werde und einer Rechtmäßigkeitsvermutung unterliege, die es dem Mitgliedstaat erlaube, ihn umzusetzen.
24.
Dieses Ergebnis wirkt auf den ersten Blick überraschend. Vergleichbare Regelungen sind im Unionsrecht nur ausnahmsweise – im Beihilfenrecht und bei der Fusionskontrolle – vorgesehen. Dort wird ausdrücklich festgestellt, dass eine mitgeteilte Maßnahme, d. h. eine Beihilfe oder ein Unternehmenszusammenschluss, als genehmigt gilt, wenn die Kommission sich nicht innerhalb der vorgesehenen Frist äußert. (
7
) Dagegen enthält Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 keine entsprechende ausdrückliche Regelung. Allerdings beruhte auch die Fiktion einer Zustimmung bei der beihilfenrechtlichen Vorprüfung der Kommission ursprünglich nicht auf einer ausdrücklichen Regelung, sondern auf der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der sich auf die Dringlichkeit dieser Prüfung stützte. (
8
)
25.
Die Rechtsprechung des Gerichts zu Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 beruht auf der beschränkten Kontrollbefugnis der Kommission im Hinblick auf NZP (
9
) sowie auf der zeitlichen Dringlichkeit, der die Kommissionskontrolle unterliegt. (
10
)
26.
Die engen Grenzen der Kommissionsbefugnisse nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 zeigen sich insbesondere daran, dass sie nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur befugt ist, einen Plan innerhalb der dreimonatigen Frist abzulehnen und sich dabei auch nur auf bestimmte Kriterien stützen kann. Außerdem bedarf die Ablehnung nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 einer Begründung. Eine Zustimmung zu dem Plan ist dagegen nicht notwendig.
27.
Die Notwendigkeit der Frist ergibt sich aus dem von Lettland und der Tschechischen Republik betonten Zeitplan der Richtlinie 2003/87. Danach werden die Pläne der Kommission mindestens 18 Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums übermittelt (
11
) und spätestens 12 Monate vor Beginn des Zeitraums durch eine Zuteilung von Emissionsrechten umgesetzt. (
12
)
28.
Wenn die Kommission ihre Entscheidungsfrist überschreitet, ist daher zu befürchten, dass der betreffende Mitgliedstaat die ihm obliegende Frist für die Umsetzung des Plans nicht respektieren kann. Falls sich die Entwicklung des Plans – wie im vorliegenden Fall – deutlich verzögert, ist sogar zu befürchten, dass der Zuteilungszeitraum beginnt, bevor ein endgültiger Plan existiert. Für diese Situation enthält die Richtlinie 2003/87 keine ausdrückliche Regelung. Unter Umständen könnte sie dahin verstanden werden, dass die betroffenen Industriezweige des Mitgliedstaats bis zur Annahme und Umsetzung eines Plans überhaupt keine Treibhausgase freisetzen dürfen.
29.
Daher ist die in der Rechtsprechung des Gerichts angenommene Fiktion der Genehmigung eines ersten vorgelegten Plans nach Ablauf der Frist plausibel. Ob sie Bestand haben kann, muss allerdings vorliegend nicht entschieden werden. Denn die Kommission stellt sie nicht in Frage.
2. Zur Rechtsgrundlage der Entscheidung über einen zweiten Planentwurf
30.
Die Kommission beanstandet vielmehr die Feststellungen des Gerichts in den Randnrn. 52 bis 57 des angefochtenen Urteils, Lettland habe einen neuen Plan vorgelegt, den die Kommission erneut – wie den ersten übermittelten Plan – gemäß Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 prüfen müsse.
31.
Das Gericht geht dabei mit Zustimmung von Lettland und der Tschechischen Republik davon aus, die Übermittlung eines zweiten, überarbeiteten Plans unterscheide sich nicht wesentlich von der Übermittlung eines ersten Plans. Daher müsse die Frist des Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 bei der Übermittlung beider Pläne in gleicher Weise gelten.
32.
Die Kommission trägt hingegen vor, sie habe eine Entscheidung nach Art. 9 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 getroffen, die keiner Frist unterliege.
33.
Der Inhalt dieser Bestimmung ist nicht eindeutig. Sie sieht vor, dass der Mitgliedstaat eine Entscheidung nach Art. 11 Abs. 1 oder 2 nur trifft, wenn die Kommission Änderungsvorschläge akzeptiert. Bei den angesprochenen Entscheidungen des Mitgliedstaats handelt es sich um die Durchführung des Plans.
34.
Auf Basis des Wortlauts von Art. 9 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 könnte man bei isolierter Betrachtung denken, dass ein Plan nur durchgeführt werden kann, wenn – erstens – Änderungen vorgeschlagen werden und – zweitens – die Kommission sie akzeptiert. Diese Auslegung wäre allerdings unsinnig. Warum sollte man jeden Plan zwingend und mit Zustimmung der Kommission ändern müssen, um ihn durchzuführen? Einen Plan, der keiner Änderung bedarf, kann man natürlich direkt durchführen.
35.
Die Bedeutung dieser Bestimmung erschließt sich vielmehr aus ihrem Kontext, insbesondere aus dem Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87. Es kann nur auf die Änderung von Plänen im Sinne dieser Vorschrift ankommen. Insofern sind zwei Anwendungsfälle denkbar, nämlich die Änderung von Plänen, denen die Kommission widersprochen hat, und die Änderung von Plänen, denen sie nicht widersprach.
36.
Der letztgenannte Fall ist einfach gelagert. Es liegt auf der Hand, dass Mitgliedstaaten Pläne, denen die Kommission nicht widersprochen hat, nicht ohne Beteiligung der Kommission ändern dürfen. Andernfalls könnten sie Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 umgehen. Änderungen dürfen daher nur durchgeführt werden, nachdem die Kommission sie akzeptiert hat.
37.
In diesem Fall ist das Fehlen einer Frist in Art. 9 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2003/87 relativ unproblematisch, da sich Kommission und Mitgliedstaat bereits grundsätzlich über einen Plan verständigt haben. Wenn nötig, kann der Mitgliedstaat ihn zunächst umsetzen und eventuelle Änderungen später, nach Zustimmung der Kommission, ergänzend berücksichtigen. Es sollte daher ausreichen, wenn die Kommission das Verfahren ohne unnötige Verzögerungen durchführt.
38.
Die Änderung eines Plans, den die Kommission abgelehnt hat, ist dagegen von anderer Natur. Sie ist notwendig, um die Einwände der Kommission zu überwinden. Es besteht jedoch eine erhebliche, gegenüber der Entscheidung über den ursprünglichen Planentwurf gesteigerte Dringlichkeit: Dem ursprünglichen Plan hatte die Kommission bereits widersprochen. Es verbietet sich daher, ihn vorläufig umzusetzen. Und die verbleibende Zeit bis zum Beginn der Anwendung des Plans ist sogar deutlich geringer als bei Übermittlung des ersten Plans.
39.
Das Gericht wendet daher in den Randnrn. 52 bis 57 des angefochtenen Urteils die Frist nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2003/87 und die Rechtsfolge ihrer Versäumung auf die Entscheidung nach Satz 2 an: Jede Übermittlung, sei es ein Planentwurf, seien es Änderungen, löse die Frist aus. Wenn die Kommission sich nicht innerhalb der Frist äußere, würden auch Änderungen endgültig.
40.
Das Gericht verkennt jedoch in den Randnrn. 52 und 53 des angefochtenen Urteils, dass nach dem Wortlaut der beiden ersten Sätze von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 die Übermittlung von Plänen und die Übermittlung von Änderungen unterschiedliche Rechtsfolgen haben. Einem Plan kann die Kommission nur widersprechen, doch einer Änderung muss sie zustimmen, bevor sie durchgeführt werden darf.
41.
Diese Regelungsunterschiede beruhen auf einem wesentlichen Unterschied zwischen der erstmaligen Übermittlung eines Plans und der Übermittlung von Änderungen. Er liegt in der Entscheidung der Kommission zum ersten Planentwurf.
42.
In den Gründen dieser Entscheidung hat die Kommission ihre Position bereits dargelegt. Sie hatte im vorliegenden Fall insbesondere gefordert, die Gesamtmenge der im Rahmen des Gemeinschaftssystems zuzuteilenden Zertifikate von den im ersten Planentwurf angegebenen 7,763883 Mio t. Kohlendioxidäquivalent pro Jahr um 4,480580 Mio. t herabzusetzen, und die durchschnittliche Gesamtzahl der pro Jahr zuzuteilenden Zertifikate auf 3,283303 Mio. t Kohlendioxidäquivalent begrenzt.
43.
Die Kommission hatte in Art. 2 und 3 Abs. 2 ihrer ersten Entscheidung bereits angekündigt, dass sie entsprechenden Änderungen nicht widersprechen würde. In Bezug auf andere Änderungsvorschläge erinnerte sie jedoch in Art. 3 Abs. 3 daran, dass sie eine Zustimmung voraussetzen.
44.
Der überarbeitete Plan sah vor, fast doppelt so viele Zertifikate zuzuteilen, wie von der Kommission für zulässig erachtet, nämlich durchschnittlich 6,253146 Mio. t Kohlendioxidäquivalent pro Jahr. Es liegt daher fern zu unterstellen, dass die Kommission diesem Plan ohne Weiteres zustimmen würde.
45.
Entgegen der Auffassung des Gerichts in den Randnrn. 54 und 55 des angefochtenen Urteils führt der Gedanke der Rechtssicherheit nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Rechtssicherheit entspricht es vielmehr, den Feststellungen der von Lettland nicht angefochtenen ersten Kommissionsentscheidung zu folgen.
46.
Die Fiktion einer Zustimmung im Widerspruch zu einer früheren Entscheidung konnte auch nicht durch die Dringlichkeit einer Entscheidung über den zweiten Plan gerechtfertigt werden. Zwar unterstreicht das Gericht zu Recht in den Randnrn. 54 und 55 des angefochtenen Urteils das Interesse der Mitgliedstaaten an einer schnellen Entscheidung der Kommission. Wenn ein Mitgliedstaat aber darauf verzichtet, eine erste ablehnende Entscheidung anzufechten und anschließend einen neuen Planentwurf vorlegt, der offensichtlich ebenfalls mit dieser Entscheidung unvereinbar ist, so kann er nicht guten Glaubens erwarten, dass die Kommission diesem Entwurf ohne Einwände zustimmt.
47.
Darüber hinaus kann sich die Frist von drei Monaten je nach Sachlage sogar als zu knapp erweisen. Wenn sich der Mitgliedstaat und die Kommission über längere Zeit hinweg nicht einigen können, mag es sogar notwendig werden, innerhalb deutlich kürzerer Fristen zu reagieren.
48.
Es erscheint sehr zweifelhaft, dass die Kommission im vorliegenden Fall mit der gebotenen Schnelligkeit gehandelt hat. Die Konsequenz kann jedoch nicht sein, eine Zustimmung im Widerspruch zu ihrer früheren Entscheidung zu unterstellen. Vielmehr hätte sich Lettland der Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV bedienen können, unter Umständen auch unter Inanspruchnahme von einstweiligem Rechtsschutz.
49.
Folglich ist das Urteil des Gerichts rechtsfehlerhaft, soweit es in Randnr. 60 feststellt, dass der zweite von Lettland übermittelte Plan mit Ablauf der Frist von drei Monaten endgültig wurde.
50.
Demnach durfte das Gericht diesem Klagegrund Lettlands nicht stattgeben und das angefochtene Urteil ist aufzuheben.
B – Zur Klage vor dem Gericht
51.
Nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 seiner Satzung kann der Gerichtshof, wenn er die Entscheidung des Gerichts aufhebt, den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
52.
Dies wäre zweifelsohne der Fall, wenn Lettland seine Klage auf eine Überschreitung der Kommissionsbefugnisse nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 gestützt hätte. Der Gerichtshof hat nämlich in Bezug auf Estland und Polen bereits entschieden, dass die Kommission nicht befugt ist, wie im vorliegenden Fall, auf Basis ihrer eigenen Modellrechnungen eine Emissionshöchstmenge festzulegen. (
13
) Da Lettland jedoch diesen Einwand versäumte, befindet es sich insofern in der gleichen Lage wie die übrigen 24 Mitgliedstaaten, die die Entscheidungen der Kommission zu ihren NZP für die Jahre 2008 bis 2012 nicht in Zweifel zogen, obwohl anzunehmen ist, dass diese Entscheidungen an den gleichen rechtlichen Mängeln litten.
53.
Vor dem Gericht stützte Lettland seine Klage vielmehr auf vier andere Gründe, nämlich erstens einen Verstoß gegen die durch den EG-Vertrag festgelegten Zuständigkeiten im Bereich der Energiepolitik, zweitens einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot, drittens die Missachtung der Verpflichtungen, die sich aus dem Protokoll von Kyoto ergeben, und viertens die Nichteinhaltung der in Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehenen Dreimonatsfrist.
54.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen kann der vierte Klagegrund nicht durchgreifen. Die anderen Klagegründe wurden weder vom Gericht noch vor dem Gerichtshof erörtert. Meiner Ansicht nach kann der dritte Klagegrund abgewiesen werden; doch die ersten beiden Klagegründe sind nicht reif für eine Entscheidung. Dazu im Einzelnen:
1. Zum ersten Klagegrund
55.
Mit dem ersten Klagegrund trägt Lettland vor, die Entscheidung der Kommission greife in die nach Art. 175 Abs. 2 Buchst. c EG-Vertrag (jetzt Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV) den Mitgliedstaaten verbleibenden Befugnisse im Bereich der Energiepolitik ein. Danach bedürfen umweltpolitische Maßnahmen, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren, einer einstimmigen Entscheidung des Rates nach Anhörung des Parlaments. Dagegen sieht die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2003/87, Art. 175 Abs. 1 EG-Vertrag (jetzt Art. 192 Abs. 1 AEUV), das Verfahren der Mitentscheidung vor, dem das heutige ordentliche Gesetzgebungsverfahren entspricht.
56.
Die Kommission hält diesem Vorbringen zutreffend entgegen, ihre Entscheidung beruhe allein auf der Richtlinie 2003/87. Das Vorbringen Lettlands ist allerdings dahin gehend zu verstehen, dass die Kommission die Richtlinie so ausgelegt und angewendet habe, dass sie auf eine andere Rechtsgrundlage, nämlich Art. 192 Abs. 2 Buchst. c AEUV hätte gestützt werden müssen.
57.
Nach ständiger Rechtsprechung muss die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, zu denen das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören. Umfasst eine Maßnahme zwei Zielsetzungen oder zwei Komponenten und lässt sich eine dieser Zielsetzungen oder Komponenten als die hauptsächliche ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist die Maßnahme auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf diejenige, die die hauptsächliche oder vorherrschende Zielsetzung oder Komponente erfordert. (
14
)
58.
Die Kommission durfte daher bei der streitigen Entscheidung die Richtlinie 2003/87 nicht so auslegen oder anwenden, dass die Richtlinie im Schwerpunkt die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren würde. Ihre Rechtsgrundlage würde dagegen noch nicht in Frage gestellt werden, wenn eine solche Berührung, auch wenn sie erheblich sein sollte, nur eine nachrangige Komponente oder Zielsetzung, also gewissermaßen ein Nebeneffekt der Richtlinie wäre.
59.
Ob sich die Kommission bei der streitigen Entscheidung auf eine mit der Rechtsgrundlage unvereinbare Auslegung der Richtlinie 2003/87 gestützt hat, kann nicht unabhängig von ihrem zweiten Verteidigungsvorbringen entschieden werden. Sie vertritt nämlich die Auffassung, die streitige Entscheidung berühre die Wahl Lettlands zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung nicht erheblich.
60.
Um sich mit diesem Vorbringen auseinanderzusetzen, müsste der Gerichtshof das tatsächliche Vorbringen der Beteiligten würdigen. Da dies Aufgabe des Gerichts ist, ist dieser Klagegrund nicht reif für eine Entscheidung. (
15
)
2. Zum zweiten Klagegrund
61.
Den zweiten Klagegrund stützt Lettland darauf, dass die Bewertungsmethode der Kommission Mitgliedstaaten mit geringen Emissionsmengen benachteilige. Die Kommission widerspricht diesem Vorbringen.
62.
Da auch dieser Klagegrund eine Auseinandersetzung mit dem tatsächlichen Vortrag der Beteiligten erfordert, ist er ebenfalls nicht reif für eine Entscheidung.
3. Zum dritten Klagegrund
63.
Schließlich beruft Lettland sich darauf, dass es seinen Verpflichtungen aus dem Protokoll von Kyoto nachgekommen sei. Die Kommission fordere eine weiter gehende Einschränkung der Emission von Treibhausgasen. Dies sei unvereinbar mit Anhang III Nr. 1 der Richtlinie 2003/87, wonach der NZP den Verpflichtungen aus dem Protokoll entsprechen muss.
64.
Die Kommission hält dem jedoch zutreffend entgegen, dass Anhang III der Richtlinie 2003/87 Anforderungen an den NZP enthält, die über das Protokoll hinausgehen. Insbesondere verlangen Anhang III Nrn. 2 und 3, dass die erreichbaren Fortschritte bei der Emissionsverringerung die Grundlage der Zuteilung bilden. Diese Verringerung wird also nicht durch die Verpflichtungen des Protokolls von Kyoto begrenzt.
65.
Dieser Klagegrund greift daher nicht durch und ist folglich abzuweisen.
4. Ergebnis
66.
Die Rechtssache ist somit zur Entscheidung über die ersten beiden Klagegründe Lettlands an das Gericht zurückzuverweisen.
VI – Zu den Kosten
67.
Da die Rechtssachen an das Gericht zurückverwiesen werden, ist die Entscheidung über die Kosten des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens vorzubehalten. (
16
)
VII – Ergebnis
68.
Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:
1.
Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 22. März 2011, Lettland/Kommission (T‑369/07), wird aufgehoben.
2.
Die Sache wird zur Entscheidung über die beiden ersten Klagegründe Lettlands an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
3.
Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
(
1
)	Originalsprache: Deutsch.
(
2
)	Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 (ABl. L 338, S. 18) geänderten Fassung. Die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. L 140, S. 63) hat das vorliegend untersuchte Verfahren abgeschafft und der Kommission weiter reichende Befugnisse eingeräumt.
(
3
)	Urteile vom 23. November 2005, Vereinigtes Königreich/Kommission (T-178/05, Slg. 2005, II-4807, Randnr. 55), und vom 22. März 2011, Lettland/Kommission (T-369/07, Slg. 2011, II-1039, Randnr. 47), sowie Beschluss vom 30. April 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Kommission (T-387/04, Slg. 2007, II-1195, Randnr. 115).
(
4
)	Urteil Lettland/Kommission, zitiert in Fn. 3.
(
5
)	Beschluss des Rates vom 15. Dezember 1993 über den Abschluss des Rahmenübereinkommens (ABl. 1994, L 33, S. 11).
(
6
)	Entscheidung des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (ABl. L 130, S. 1).
(
7
)	Siehe Art. 4 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83, S. 1) und Art. 10 Abs. 6 der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (ABl. L 24, S. 1).
(
8
)	Urteil vom 11. Dezember 1973, Lorenz (120/73, Slg. 1973, 1471, Randnr. 4).
(
9
)	Die vom Gericht festgestellten Grenzen der Kontrollbefugnisse der Kommission wurden in den Urteilen vom 29. März 2012, Kommission/Polen (C‑504/09 P) und Kommission/Estland (C‑505/09 P), im Prinzip bestätigt.
(
10
)	Randnr. 54 des angefochtenen Urteils.
(
11
)	Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87.
(
12
)	Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87.
(
13
)	Siehe die in Fn. 9 zitierten Urteile Kommission/Polen, Randnrn. 76 ff., und Kommission/Estland, Randnrn. 78 ff.
(
14
)	Urteile vom 30. Januar 2001, Spanien/Rat (C-36/98, Slg. 2001, I-779, Randnrn. 58 f.), und vom 19. Juli 2012, Parlament/Rat (C‑130/10, Randnrn. 42 f.).
(
15
)	Vgl. Urteil vom 24. Mai 2012, Formula One Licensing/HABM (C‑196/11 P, Randnr. 57).
(
16
)	Urteil vom 13. Oktober 2011, Deutsche Post/Kommission (C-463/10 P und C-475/10 P, Slg. 2011, I-9639, Randnr. 83).