62000CC0456_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Por recurso interposto em 18 de Dezembro de 2000, a República Francesa pediu, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação da Decisão 2001/52/CE da Comissão, de 20 de Setembro de 2000 (a seguir «decisão impugnada»), pela qual a Comissão declarou incompatível com o mercado comum, a ajuda concedida pela França à reconversão das vinhas da região de Charentes e impôs a sua restituição aos beneficiários.
I - Quadro jurídico
A - As disposições do Tratado CE
2. O artigo 36.°, primeiro parágrafo, CE dispõe que:
«As disposições do capítulo [do presente Tratado] relativo às regras de concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Conselho, no âmbito do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 37.° e em conformidade com o processo aí previsto, tendo em conta os objectivos definidos no artigo 33.° »
3. O artigo 87.°, n.° 1, CE dispõe que:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
4. Nos termos do n.° 3, alínea c), do mesmo artigo, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum»
B - As disposições relativas à organização comum do mercado vitivinícola
5. No sector vitivinícola, a organização comum do mercado («OCM»), adoptada a partir de 1962, foi completada pela primeira vez em 1970, com o Regulamento (CEE) n.° 816/70 . Desde então, as normas fundamentais da OCM vitivinícola foram modificadas e integradas diversas vezes. Relembramos em seguida as disposições relevantes no presente processo.
a) A OCM vitivinícola disciplinada pelo Regulamento (CEE) n.° 822/87
6. O Regulamento (CEE) n.° 822/87 codificou e integrou as disposições fundamentais relativas à OCM vitivinícola então vigente. O seu décimo quarto considerando refere que:
«[...] a situação fortemente excedentária do mercado vitivinícola se agrava de forma extremamente rápida e que existe risco de [...] se comprometer a realização dos objectivos do artigo 39.° do Tratado [actual artigo 33.° CE] por motivo da excessiva pressão exercida sobre os rendimentos dos produtores».
7. Com o objectivo de garantir o equilíbrio do mercado, o Regulamento n.° 822/87 prevê, consequentemente, uma proibição de novas plantações de vinha. A este propósito, o seu artigo 6.°, n.° 1, dispõe que:
«É proibida qualquer nova plantação de vinha até 31 de Agosto de 1990.
Todavia, os Estados-Membros podem conceder autorizações de novas plantações em áreas destinadas à produção de v.q.p.r.d. em relação aos quais a Comissão tenha reconhecido que a produção, devido às suas características qualitativas, é largamente inferior à procura.»
A duração dessa proibição foi prorrogada por diversas vezes, terminando, finalmente, em 31 de Agosto de 2000 .
8. No mesmo sentido, o Regulamento n.° 822/87 fixa condições particularmente restritivas para a concessão de ajudas nacionais à plantação de novas vinhas. O seu artigo 14.°, alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2253/88, dispõe, a este respeito, o seguinte:
«1. É proibida qualquer ajuda nacional à plantação de superfícies destinadas à produção de vinho de mesa classificadas na categoria 3.
2. No que se refere à plantação de superfícies vitícolas que não as referidas no n.° 1, proíbe-se qualquer ajuda nacional, excepto as ajudas:
- previstas por disposições comunitárias específicas;
- admitidas por força dos artigos 92.° a 94.° do Tratado CEE [actuais artigos 87.° a 89.° CE] e que respeitem critérios que deverão permitir nomeadamente atingir o objectivo da redução da quantidade da produção ou da melhoria qualitativa sem implicar um aumento da produção. Esses critérios serão adoptados nos termos do procedimento previsto no artigo 83.°
3. A proibição referida no n.° 2 aplica-se a partir de 1 de Setembro de 1988 [...]».
9. O artigo 76.° do Regulamento n.° 822/87 torna aplicável ao sector vitivinícola as normas do Tratado relativas às ajudas de Estado, sem prejuízo de disposições em contrário do mesmo regulamento.
10. Com o Regulamento (CEE) n.° 2741/89, a Comissão estabeleceu os critérios com base nos quais aprecia as ajudas nacionais previstas no artigo 14.° do Regulamento n.° 822/87. No termos do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2741/89:
«Na plantação, deve ser utilizada uma casta [de videira] que, na zona em causa,
- não seja considerada como de elevada produtividade,
- seja reconhecida como melhoradora,
- seja especificamente permitida pelas autoridades nacionais, no âmbito do projecto de ajuda em questão.»
11. Além disso, o artigo 5.°, primeiro parágrafo, do mesmo regulamento dispõe que:
«O montante da ajuda atribuída por hectare de vinha plantada não pode ultrapassar 30% dos custos reais de arranque e plantação.»
b) A OCM vitivinícola disciplinada pelo Regulamento (CE) n.° 1493/1999
12. O Regulamento (CE) n.° 1493/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, revogou o Regulamento n.° 822/87, introduzindo profundas modificações na OCM vitivinícola e codificando num texto único as disposições vigentes no sector. O referido regulamento entrou em vigor em 21 de Julho de 1999, mas tornou-se aplicável em 1 de Agosto de 2000.
13. O décimo primeiro considerando do Regulamento n.° 1493/1999 afirma:
«para aproveitar e consolidar um melhor equilíbrio do mercado e melhor adaptar a oferta à procura de diferentes tipos de produtos, deve-se prever um quadro de medidas relativas à gestão do potencial vitícola que preveja restrições à plantação a médio prazo, prémios pelo abandono definitivo das superfícies vitícolas e apoio à reestruturação e reconversão da vinha».
14. No que diz respeito às plantações de novas videiras, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento dispõe que:
«A plantação de vinhas de castas classificadas como castas de uva de vinho nos termos do n.° 1 do artigo 19.°, é proibida, até 31 de Julho de 2010 [...].
É igualmente proibida, até essa data, a sobreenxertia de castas de uva de vinho em castas que não sejam de uva de vinho.»
15. No tocante à reestruturação e conversão das vinhas, o artigo 11.° estatui que:
«1. É criado um regime de reestruturação e reconversão das vinhas.
2. O regime tem por objectivo adaptar a produção à procura do mercado.
3. O regime abrange uma ou mais das seguintes vertentes:
a) A reconversão varietal, nomeadamente mediante sobreenxertia;
b) A relocalização de vinhas;
c) A melhoria das técnicas de gestão da vinha relacionadas com os objectivos do regime.
O regime não abrange a renovação normal das vinhas que cheguem ao fim do seu ciclo de vida natural. [...]»
16. Além do mais, nos termos do artigo 15.°, segundo parágrafo, alínea c), do regulamento, no âmbito das modalidades do regime de reestruturação e reconversão das vinhas podem ser previstas «disposições destinadas a evitar um aumento da produção decorrente da aplicação do presente capítulo».
17. Por último, o artigo 71.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1493/1999 dispõe que os artigos 87.° a 89.° CE são aplicáveis no sector vitivinícola, salvo disposição em contrário do mesmo regulamento.
18. O Regulamento (CE) n.° 1227/2000 da Comissão, de 31 de Maio de 2000, estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.° 1493/1999, em especial no referente ao potencial de produção, e revoga, entre outros, o Regulamento n.° 2741/89. Quanto à reestruturação e reconversão das vinhas, o seu artigo 13.°, alínea c), dispõe que os Estados-Membros estabelecerão:
«Disposições que limitem a utilização, no âmbito da execução de um plano [de restruturação e de reconversão], de direitos de replantação resultantes do arranque nele previsto, quando daí puder resultar um aumento do rendimento da área abrangida pelo plano. As disposições adoptadas devem garantir a satisfação do objectivo do regime, nomeadamente que não exista um aumento global do potencial de produção do Estado-Membro em causa;»
II - Factos
A - Os antecedentes e o procedimento administrativo
19. Em Fevereiro de 1999, o Governo francês notificou à Comissão um regime de ajudas à reconversão das vinhas de Charentes destinadas à produção de conhaque, em vinhas de produção de «vins de pays» (vinhos típicos, isto é, vinhos de mesa com direito a indicação geográfica) . O regime visava incentivar a produção de vinhos de molde a responder à procura dos consumidores, reduzindo, porém, o volume de produção de conhaque, cujas reservas aumentavam consideravelmente devido a uma situação de crise no mercado.
20. O regime articulava-se em quatro medidas de ajuda distintas, uma das quais consistia num «complemento à ajuda nacional para o melhoramento das variedades de videiras» (a seguir «ajuda à reconversão varietal» ou, simplesmente, «ajuda»). Limitaremos a nossa exposição a esta medida, dado que é sobre ela que se concentra a decisão impugnada.
21. A ajuda à reconversão varietal previa a atribuição de um pagamento complementar de 10 000 FRF/hectare aos viticultores que usufruíam do regime francês de ajuda já existente, a ajuda nacional ao melhoramento das variedades de videiras . O objectivo desta ajuda complementar era incentivar, inicialmente numa área de 1 000 hectares da região em causa, o arranque de castas Ugni-blanc e a posterior plantação de determinadas outras vinhas, próprias para produzir «vins de pays».
22. Em Maio e Julho de 1999, as autoridades francesas deram informações complementares à Comissão. Essas informações descreviam o contexto económico do regime notificado, referindo, em particular, que na região de Charentes a viticultura é muito especializada na produção de vinhos destinados ao fabrico de aguardente vínica. Com efeito, 95% da superfície vitícola da região encontra-se plantada com a casta Ugni-blanc, da qual provêm vinhos brancos que, pelas suas particulares propriedades analíticas, se destinam à destilação para o fabrico de aguardente. Para além deste fim exclusivo, os vinhos em questão apenas têm utilizações de modesto valor, como vinhos brancos sem indicação geográfica e como base para a elaboração de vinhos espumantes .
23. Analisada essa informação, a Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de averiguação nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, informando desse facto as autoridades francesas por carta de 15 de Outubro de 1999 . A mesma fundamentava a instrução do procedimento realçando, em suma, que:
- no que diz respeito às variedades de videiras de que se previa a plantação e ao montante global previsto por hectare, a ajuda respeitava os critérios estabelecidos no âmbito da OCM vitivinícola vigente, disciplinada pelo Regulamento n.° 822/87 (em especial pelos artigos 3.° e 5.° do Regulamento n.° 2741/89);
- contudo, a ajuda não tinha em conta as orientações da nova OCM instituída pelo Regulamento n.° 1493/1999, em particular os objectivos de impedir o aumento da produção vinícola e adequar a produção à procura: por um lado, a prevista reorientação da produção ter-se-ia traduzido, em última análise, num aumento notório do quantitativo de «vins de pays» oferecidos no mercado, por outro, os dados disponíveis não permitiam concluir que o mercado dos «vins de pays» estaria em condições de absorver um aumento da produção;
- consequentemente, dado que a França não tinha previsto medidas destinadas a adequar a ajuda às novas exigências do sector, em particular, acompanhando a prevista reconversão com uma substancial redução das áreas de produção e da produtividade, subsistiam dúvidas sobre a compatibilidade da ajuda com o mercado comum.
24. Em resposta à notificação da instrução do procedimento, as autoridades francesas apresentaram as suas observações por carta de 13 de Dezembro de 1999 e, a pedido da Comissão, forneceram informações complementares em 28 de Junho de 2000. Entretanto, porém, já tinham iniciado a concessão da ajuda, primeiro para a campanha de 1998/1999 e depois para a de 1999/2000, com os Decretos de 12 de Março de 1999 e de 6 de Abril de 2000, respectivamente.
B - A decisão impugnada
25. O procedimento formal de averiguação concluiu-se, assim, com a adopção, em 20 de Dezembro de 2000, da decisão impugnada. Nesta, a Comissão, tendo em conta as observações apresentadas pelas autoridades francesas, afirmou o que se segue.
26. Em primeiro lugar, para fazer face ao problema do excesso de produção na região de Charentes, a redução da produtividade deveria contemplar as vinhas objecto da reconversão prevista pelas autoridades francesas e também aquelas em que permanecem plantadas videiras Ugni-blanc, destinadas à produção de conhaque: estas videiras, de que resultava um grande aumento de produtividade, estariam, efectivamente, na origem da produção excedentária na região. Por este motivo, a Comissão, ainda que reconhecendo, como afirmaram as autoridades francesas, que a reconversão produziria uma considerável redução da produtividade nas vinhas por ela abrangidas, não a considerou suficiente.
27. Em segundo lugar, no que diz respeito à redução da superfície de produção, o facto de na região objecto da reconversão também serem concedidos incentivos ao arranque das vinhas, não daria, segundo a Comissão, qualquer garantia de que isso efectivamente se verificaria numa área equivalente à que é objecto de reconversão, uma vez que o arranque seria facultativo. De qualquer forma, ainda que assim fosse, uma redução da superfície produtiva em medida equivalente à reconversão prevista, isto é, limitada a 1 000 hectares, seria insuficiente na região em causa.
28. Em terceiro lugar, a afirmação das autoridades francesas, segundo a qual a ajuda à reconversão varietal respeita a condição imposta pelo artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1493/1999, que tem por objectivo adequar a produção à procura do mercado, não se verificaria de acordo com os dados na posse da Comissão sobre o andamento do mercado dos «vins de pays». As informações disponíveis não permitiam concluir de forma irrefutável que o mercado estava em condições de absorver as novas quantidades de «vins de pays» produzidas no seguimento da reconversão.
29. A análise das observações apresentadas pelas autoridades francesas confirmava, pois, as conclusões que a Comissão juntou à instrução do procedimento de averiguação. A ajuda à reconversão varietal provocaria um claro aumento da produção de vinhos oferecidos no mercado vinícola normal. Isso provocaria distorções na concorrência num mercado que não apresenta sinais inequívocos de expansão, ameaçando transferir o problema existente na região de Charentes para outros mercados ou outras regiões comunitárias. Isto seria contrário aos objectivos da nova OCM instituída pelo Regulamento n.° 1493/1999, como já o era em relação à precedente OCM, instituída pelo Regulamento n.° 822/87, na qual já se previa o princípio do não aumento da produção. De acordo com a Comissão, somente as medidas tomadas no âmbito da OCM poderiam garantir que fossem tidos em conta os interesses globais dos operadores do sector vitivinícola.
30. A ajuda à reconversão varietal, não satisfazendo as condições previstas pela OCM vitivinícola, não poderia, por isso, beneficiar da derrogação prevista pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Por estes motivos, a Comissão declarou a ajuda incompatível com o mercado comum e, uma vez que a mesma já havia sido concedida, ordenou a restituição dos montantes já atribuídos aos beneficiários.
31. A decisão impugnada foi notificada ao Governo francês em 10 de Outubro de 2000, com o número C (2000) 2754.
III - Análise jurídica
32. O Governo francês suscita um único fundamento de recurso, lamentando que a Comissão tenha incorrido num erro de direito na interpretação e na aplicação das disposições da OCM vitivinícola, ao concluir que a ajuda controvertida não satisfaz as condições previstas na OCM. Fundamentalmente, alegou que:
- a Comissão cometeu um erro quanto à norma aplicável, ao tomar em consideração o Regulamento n.° 1493/1999, quando a compatibilidade da ajuda deveria ter sido avaliada unicamente à luz do anterior Regulamento n.° 822/87;
- de qualquer forma, a Comissão teria violado o Regulamento n.° 1493/1999, subordinando a compatibilidade da ajuda à redução da superfície de produção e da produtividade não prevista nesse regulamento;
- a Comissão teria considerado, erradamente, que a ajuda não respeitava o objectivo de adequar a produção à procura, previsto nesse regulamento;
- por último, seria errada e insuficientemente fundamentada a avaliação do impacto da ajuda no mercado vitivinícola.
A - Considerações preliminares quanto ao âmbito da fiscalização da decisão pelo Tribunal de Justiça
33. Antes de proceder ao exame das críticas específicas suscitadas pelo governo recorrente, consideramos oportuno tomar posição sobre a questão que o mesmo suscitou preliminarmente, relativa ao âmbito da fiscalização jurisdicional de uma decisão da Comissão que, como a impugnada, tem por objecto uma ajuda de Estado num sector disciplinado por uma OCM.
34. Como é sabido, a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça reconhece à Comissão um amplo poder discricionário quanto à verificação da compatibilidade de um auxílio por força do artigo 87.°, n.° 3, CE, dada a complexidade da avaliação económica que o Tribunal de Justiça tem que realizar a esse respeito. Por isso, nesses casos a fiscalização jurisdicional das decisões da Comissão é bastante limitada, uma vez que, sempre de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não compete ao juiz comunitário substituir pela sua avaliação económica a desenvolvida pela Comissão . Fundamentalmente, isto estende-se à regularidade do procedimento, à fundamentação do acto, à adequação material dos factos considerados, à inexistência de um erro manifesto na avaliação de tais factos ou de um desvio de poder .
35. O Governo francês sublinha, porém, a particularidade do caso em análise, resultante do facto de a Comissão ser obrigada a aplicar as disposições da OCM que - como já a seguir veremos - prevalecem sobre as regras do Tratado em matéria de concorrência. De facto, tais normas colocariam entraves significativos à acção da Comissão, diminuindo-lhe substancialmente o poder discricionário. Consequentemente, segundo aquele governo, no caso em análise, o Tribunal de Justiça deveria exercer uma fiscalização mais incisiva sobre a actuação da Comissão, avaliando a sua conformidade com as disposições da OCM.
36. A Comissão não nega que é obrigada a respeitar, na sua avaliação, as disposições pertinentes da OCM, sublinhando também que, precisamente por este motivo, não pode aprovar uma ajuda incompatível com as disposições que disciplinam uma OCM ou que interfiram com o seu bom funcionamento. Contudo, resta o facto de a decisão impugnada se concentrar na compatibilidade de uma ajuda de Estado, e não sobre a aplicação das disposições da OCM.
É, pois, essa compatibilidade e não os problemas de interpretação da legislação agrícola invocados pelo Governo francês, que está no centro da controvérsia e é, portanto, sobre a avaliação desenvolvida a esse respeito pela Comissão que deve versar a fiscalização do Tribunal de Justiça.
37. Pela nossa parte, recordamos, antes de mais, que o artigo 36.°, primeiro parágrafo, CE, que reconhece a prioridade da política agrícola comum como um dos objectivos do Tratado no sector da concorrência, atribui ao Conselho o poder de decidir em que medida as referidas regras são aplicáveis ao sector agrícola . Daqui resulta que, no âmbito de uma organização comum dos mercados agrícolas, a aplicação dos artigos 87.° e 89.° CE depende das disposições de direito derivado com as quais o Conselho instituiu a referida organização e fica, portanto, subordinada a essas disposições, como é precisado na jurisprudência mencionada tanto pela França, como pela Comissão .
38. Por outro lado, salientamos que, segundo a mesma jurisprudência, nos sectores agrícolas em que foi instituída uma OCM, os Estados-Membros devem abster-se de qualquer intervenção que possa derrogar as disposições da referida OCM ou prejudicar a sua eficácia, a não ser que isto não seja expressamente previsto por essas disposições .
39. Daqui resulta que a Comissão como ela própria salientou, deve exercer o seu poder discricionário no âmbito definido pelas disposições que regulam a OCM em causa e, portanto, não pode autorizar as ajudas estatais que se revelem incompatíveis com uma OCM ou que interfiram com o seu correcto funcionamento. Sem dúvida, portanto, compete ao Tribunal de Justiça fiscalizar se a Comissão não violou as disposições da OCM. Mas no seio desse específico âmbito normativo, a natureza da avaliação económica a que a Comissão deve proceder nos termos do artigo 87.°, n.° 3, CE não muda, uma vez que também num âmbito assim delimitado se trata sempre de avaliar o alcance e os efeitos da ajuda. Consequentemente, não é alterado o poder discricionário de que dispõe a Comissão para efeitos de tal avaliação, nem os correspondentes limites da fiscalização jurisdicional, de que falámos anteriormente.
B - Quanto ao alegado erro relativo à norma aplicável no caso em apreço
40. Em relação às críticas específicas suscitadas pelo Governo francês, recordamos, antes de mais, que no recurso o mesmo tinha contestado o facto de, ao ter avaliado a ajuda, a Comissão se ter baseado no Regulamento n.° 1493/1999, aplicável no momento da adopção da decisão impugnada, quando o projecto de ajuda tinha sido elaborado na vigência do precedente Regulamento n.° 822/87, que era aplicável ao acto objecto de notificação do projecto e a ele sempre sujeito durante quase todo o período de exame. Todavia, em face da objecção da Comissão, segundo a qual, no momento da instrução do procedimento de averiguação, o Regulamento n.° 1493/1999 já se encontrava em vigor, se bem que ainda não aplicável, e, por isso, importava tê-lo em conta na avaliação da ajuda, o governo recorrente, na réplica apresentada, não manteve essa crítica .
41. Contudo, a Comissão opõe que na réplica, o Governo francês, para além de alterar a sua posição quanto à aplicação do Regulamento n.° 1493/1999, também teria apresentado novos argumentos em apoio das suas teses, fundados nesse mesmo regulamento. A Comissão vê nisto uma modificação do objecto do processo, contestando por isso a admissibilidade desses argumentos.
42. Porém, não nos parece que tal objecção seja fundada, uma vez que o Governo francês não fez mais do que retirar uma das objecções que havia suscitado em relação à decisão impugnada; daqui não resulta, por essa razão, qualquer ampliação do objecto do processo contrária ao disposto no artigo 42.°, n.° 2, do Regulamento de Processo. Por outro lado, recordamos que é jurisprudência assente que não constitui «novo fundamento» o desenvolvimento de um fundamento já apresentado no recurso, mesmo apoiando-se em argumentos desenvolvidos pela primeira vez na réplica . Ora, fácil é verificar que, ainda que a título subordinado, a ilegalidade da decisão impugnada em virtude da alegada violação do Regulamento n.° 1493/1999, já havia sido invocada pelo Governo francês na petição e os argumentos nesse sentido invocados na réplica representam o desenvolvimento lógico da referida crítica em resposta à defesa apresentada pela Comissão na resposta. Assim, consideramos que a objecção da Comissão não pode ser aceite.
C - Quanto à alegada violação do Regulamento n.° 1493/1999 no que respeita à redução da superfície de produção e da produtividade
43. Quanto ao Regulamento n.° 1493/1999, o Governo francês sustenta, em seguida, que a Comissão violou o artigo 11.° desse regulamento, ao negar a compatibilidade da ajuda por esta não ser acompanhada de uma adequada redução da superfície de produção e da produtividade. De facto, no seu entender, a relação estabelecida pela Comissão entre a reconversão de uma determinada área vitícola e a redução da produtividade noutra área não destinada a reconversão, não encontraria qualquer fundamento jurídico no citado regulamento. Além do mais, esse regulamento nem sequer determina a obrigação de reduzir a superfície de produção (isto é, de proceder ao arranque das vinhas) numa área, pelo menos, equivalente à que é objecto de reconversão, como, ao invés, parece pretender a Comissão. Com efeito, segundo o governo recorrente, o Regulamento n.° 1493/1999 considera o arranque e a reconversão das vinhas como medidas distintas e autónomas, que respondem a diferentes exigências. Por outro lado, a França não poderia desvirtuar, tornando-as obrigatórias e ligadas à reconversão, as medidas destinadas a incentivar o arranque das vinhas que, segundo o referido regulamento, têm carácter facultativo.
44. A Comissão responde afirmando que não teve a intenção de impor uma redução da produtividade ou de estabelecer uma relação entre a reconversão e a redução das superfícies de produção ou da produtividade, apenas se limitando a avaliar o impacto negativo da ajuda na concorrência. Segundo a Comissão, no caso em apreço a ajuda não favoreceria a reconversão das vinhas de elevados rendimentos em vinhas de menores rendimentos, mas antes a reconversão das vinhas destinadas à produção de uma aguardente de vínica (o conhaque) que, enquanto tal, não faz parte dos produtos disciplinados pela OCM vitivinícola, em vinhas destinadas à produção de «vins de pays» correntes, abrangidos pela OCM e destinados a ser colocados no mercado vinícola. A ajuda provocaria, por isso, um aumento da produção destes últimos vinhos, provocando um efeito no mercado análogo ao que se verificaria financiando a plantação de novas vinhas, proibida pelo artigo 2.° do Regulamento n.° 1493/1999 e já antes pelo Regulamento n.° 822/87. A avaliação de incompatibilidade da ajuda estaria, assim, ligada ao aumento da produção de vinhos correntes, aumento que é contrário aos princípios da OCM vitivinícola. Consequentemente, a Comissão verificou se as autoridades francesas tinham, pelo menos, previsto medidas adequadas a compensar os efeitos negativos da ajuda, tais como a redução da produtividade e das superfícies de produção em toda a região de Charentes, que na época se encontrava numa situação de excesso estrutural, e não apenas na área objecto da reconversão.
45. Pela nossa parte, observamos, antes de mais, que a ajuda em causa não pode ser considerada uma medida adoptada nos termos do regime de restruturação e reconversão das vinhas, instituído pelo artigo 11.° do Regulamento n.° 1493/1999 no âmbito das medidas de gestão do potencial vitícola introduzidas pela OCM. Com efeito, esse regime foi aplicado a partir da campanha de 2000/2001, e, portanto, depois da concessão da ajuda em questão que, recordamos, teve lugar nas anteriores campanhas de 1998/1999 e 1999/2000. Por outro lado, o artigo 11.° não estabeleceu regras para a concessão de ajudas nacionais à restruturação e reconversão das vinhas, mas instaurou um regime comunitário de apoio a cujo financiamento, nos termos do artigo 13.° do regulamento, os Estados-Membros não podem, em princípio, concorrer .
46. Cremos, portanto, que não se pode imputar à Comissão uma errada aplicação do artigo 11.° do Regulamento n.° 1493/1999, ao sujeitar as acções de reconversão previstas por esse regulamento a condições relativas à redução das superfícies de produção e da produtividade não contempladas na referida disposição . De facto, a decisão impugnada não afirma, de modo algum, que o artigo 11.° impõe a obrigação de reduzir o potencial produtivo aquando da reconversão de uma vinha.
47. Na realidade, como resulta claramente do texto da decisão impugnada, a Comissão fez referência à exigência de reduzir as superfícies de produção e a produtividade, no quadro da própria avaliação dos efeitos da ajuda controvertida no sector vitivinícola . Invocou uma redução substancial da superfície de produção e da produtividade na região de Charentes, não porque o artigo 11.° do Regulamento n.° 1493/1999 o impusesse, mas porque considerou que as consequências negativas provocadas no sector vitivinícola pela aplicação da medida de reconversão poderiam ser compensadas pela adopção de medidas apropriadas, como a referida redução. Nesta óptica, a Comissão não atendeu aos argumentos formulados pelas autoridades francesas no decurso do procedimento de averiguação, considerando insuficientes as reduções que as autoridades relacionado com a reconversão prevista.
48. A referência à redução da superfície de produção e da produtividade constitui, por isso, um elemento da avaliação da compatibilidade da ajuda, efectuada pela Comissão no exercício do poder discricionário de que, como já dissemos, dispõe para esse efeito. E é oportuno sublinhar que o governo recorrente não demonstrou, e na verdade se limitou a referir, que a Comissão, ao considerar insuficiente a redução do potencial produtivo indicado pelas autoridades francesas, tinha excedido os limites do referido poder discricionário.
49. Assim, somos da opinião de que a presente crítica deve ser rejeitada.
D - Quanto ao alegado erro de avaliação no que respeita à adequação da produção à procura
50. Em seguida, o Governo francês lamenta que a Comissão tenha cometido um erro de avaliação ao duvidar da capacidade do mercado para absorver as novas quantidades de «vins de pays» produzidas na sequência da reconversão. Considera que a ajuda é, pelo contrário, adequada a atingir o objectivo de adequar a produção à procura, fixado pelo artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1493/1999. Com efeito, segundo o Governo francês, a evolução a longo prazo do mercado de «vins de pays», embora caracterizada pela flutuação dos preços, testemunha uma tendência de crescimento substancial. Tendo isto em conta, e o facto de uma vinha só alcançar uma efectiva rentabilidade alguns anos depois da sua plantação, estaria redimensionada a importância dos dados tidos em consideração pela Comissão, segundo os quais recentemente os preços estariam em constante diminuição.
51. A Comissão responde afirmando que o comportamento do mercado dos «vins de pays» no período a seguir à adopção da decisão impugnada confirma a tendência de constante diminuição dos preços já evidenciada na própria decisão. Por outro lado, a situação de estagnação, ou mesmo de descida, do mercado já se mantinha desde há várias campanhas, como é confirmado pelas próprias informações fornecidas pelo Governo francês. Depois, a Comissão sustenta que actualmente o mercado vinícola atravessa uma situação de particular dificuldade, como o demonstra o facto de a França e outros Estados-Membros terem solicitado o início da denominada destilação de crise prevista no artigo 30.° do Regulamento n.° 1493/1999.
52. Pela nossa parte salientamos, antes de mais, que as informações sobre o andamento do mercado dos «vins de pays» fornecidas pelas partes durante o processo no Tribunal de Justiça, mais não fazem, em nosso entender, do que confirmar tudo quanto vem expresso no n.° 46 da decisão impugnada, isto é, que o mercado «não apresenta sinais incontestáveis de expansão». Com efeito, não obstante as divergências quanto à interpretação dos dados relativos às campanhas anteriores, não nos parece que mereça contestação entre as partes que, pelo menos a partir da campanha de 1999/2000, o mercado registou uma diminuição da procura .
53. Um indício complementar neste sentido é dado pela circunstância, realçada pela Comissão, que depois da adopção da decisão impugnada, a França e outros Estados-Membros solicitaram a abertura da denominada destilação de crise. Embora este dispositivo diga respeito a todos os vinhos de mesa, pelo que é difícil determinar em que medida diz respeito ao específico sector dos «vins de pays», é possível, contudo, deduzir significativas indicações sobre o andamento global do mercado. De facto, recordamos que a destilação de crise está prevista no artigo 30.° do Regulamento n.° 1493/1999 em «caso de perturbação excepcional do mercado», precisamente com o objectivo de subtrair do mercado vinícola o excedente produtivo, encaminhando-o para a destilação. A situação de evidente dificuldade do mercado deduz-se, além do mais, com clareza, da fundamentação dos regulamentos através dos quais a destilação de crise foi iniciada em França .
54. Contudo, o Governo francês sustenta que a ajuda só produzirá plenamente os seus efeitos depois de decorridos três anos da sua aplicação, pelo que a situação do mercado deveria ser avaliada nessa perspectiva. Depois, a tendência global do mercado vinícola, deveria ser prevista a longo prazo, de modo que, a actual descida dos preços, referida pela Comissão no n.° 44 da decisão impugnada, não pode constituir um elemento decisivo de avaliação. Porém, observamos a este respeito que a concretização do objectivo de adequar a produção à procura, fixado no citado artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1493/1999 (mas que, ao responder ao objectivo geral de assegurar a manutenção do equilíbrio do mercado, está na base de diversas disposições do regulamento) pressupõe que, para o vinho ou vinhos em causa, a produção existente seja efectivamente inferior à procura . Ora, o governo recorrente não apresentou nenhum elemento preciso apto a demonstrar que, por um lado, na presente situação do mercado, é previsível um crescimento a curto ou médio prazo; por outro lado, que isso tornaria possível a introdução no mercado de novas quantidades de «vins de pays», sem causar perturbações no mesmo mercado e, pelo contrário, impunha a introdução no mercado dessas novas quantidades. Por outro lado, parece-nos que os elementos referidos no parágrafo anterior apontam num sentido exactamente oposto.
55. Por isso, consideramos que a crítica em exame deve ser rejeitada.
E - Quanto às distorções da concorrência
56. Se bem compreendemos os argumentos, o Governo francês faz essencialmente três críticas à decisão impugnada no que respeita às distorções de concorrência que resultariam da ajuda controvertida. Em primeiro lugar, contesta a própria premissa do raciocínio seguido pela Comissão na avaliação da compatibilidade da ajuda, isto é, que esta provocaria um claro aumento das quantidades de vinho colocadas no mercado, contrário aos princípios da OCM vitivinícola . Em segundo lugar, o governo recorrente sustenta que, não tendo em conta a modesta importância da ajuda, a Comissão avaliou erradamente os efeitos. Em terceiro lugar, a França lamenta que a decisão impugnada não esteja adequadamente fundamentada neste ponto.
57. a) Quanto à primeira crítica, esta dirige-se, em particular, à distinção feita pela Comissão entre vinhos destinados à transformação em conhaque, que, por isso, teriam uma venda fora do mercado vinícola e os vinhos que, pelo contrário, são comercializados neste mercado. O Governo francês defende, por um lado, que todos os vinhos, qualquer que seja o seu destino, são disciplinados pela OCM, pelo que seria erróneo considerar, como faz a Comissão, os vinhos destinados à produção de conhaque como vinhos «fora da OCM». Por outro lado, este governo nega que os vinhos produzidos na região de Charentes, a partir das castas Ugni-blanc, tenham exclusivamente esse destino.
58. Porém, tais observações não nos parecem pertinentes. É, de facto, verdade que, como qualquer outro vinho, também os vinhos destinados à transformação em conhaque são disciplinados pela OCM vitivinícola mas, como justamente realça a Comissão, o conhaque não o é, pelo que não faz parte da categoria dos produtos agrícolas nos termos do direito comunitário. Consequentemente, com o objectivo de avaliar os efeitos da reconversão prevista pelas autoridades francesas, não é errado fazer uma distinção entre a venda de vinho, como tal, no mercado vinícola, que se encontra sujeita às regras da OCM, e a transformação em conhaque que, pelo contrário, é vendido fora da OCM, uma vez que esse produto não a integra. Assim, não é sequer errado considerar que toda a quantidade de vinho produzida com vista à venda no mercado vinícola e não à transformação em conhaque representa, no âmbito da OCM, uma quantidade suplementar de vinho e, portanto, em suma, equivale a um aumento da produção vinícola.
59. Por outro lado, a distinção operada pela Comissão é confirmada nas próprias disposições da OCM. Com efeito, o artigo 28.° do Regulamento n.° 1493/1999, como já sucedia no artigo 36.°, n.° 2, do Regulamento n.° 822/87, prevê a obrigação de destilação da produção de vinhos tradicionalmente utilizados no sector das bebidas alcoólicas que se revele excedentária em relação às quantidades normalmente destinadas a esse uso ou de outra forma absorvida pelo mercado . Essa disposição, que se enquadra no âmbito dos mecanismos de mercado da OCM, tem precisamente o objectivo de evitar as perturbações do mercado vinícola que poderiam resultar da colocação no mesmo mercado, como vinhos destinados ao consumo, de vinhos que normalmente têm um escoamento diferente com a transformação em bebidas alcoólicas .
60. Depois, o facto de os vinhos produzidos na região de Charentes terem, para além da transformação em conhaque, outros destinos, sendo vendidos como vinhos de mesa ou utilizados na elaboração de outros vinhos, não exclui, na verdade, que a reconversão produzia o efeito referido pela Comissão, de aumento notório das quantidades de vinho colocadas no mercado. É bem possível que, em certa medida, a reconversão também incida sobre vinhas cuja produção tem um destino diferente da produção de conhaque. Contudo, onde isto não aconteça, é lícito considerar que a reconversão tenha precisamente o efeito descrito. Por outro lado, devemos observar que o objectivo declarado da ajuda é, exactamente, conter, através do arranque da casta Ugni-Blanc, a produção de conhaque, caracterizada por ser estruturalmente excedentária .
61. Na nossa opinião, o raciocínio seguido pela Comissão para concluir que a ajuda conduziria essencialmente a um aumento claro da produção vinícola não é, por isso, errado.
62. b) Seguidamente, Governo francês sustenta que a Comissão teria sobreavaliado os efeitos da ajuda no sector vitivinícola, sem considerar a modesta importância da mesma ajuda e o facto de a reconversão incidir sobre uma área muito limitada .
63. Sem ter em conta as dúvidas sobre a admissibilidade desta crítica, da qual, na verdade, não encontramos qualquer sinal no recurso, consideramos que, também sobre este ponto, não podemos estar de acordo com o Governo francês. De facto, entre os objectivos da vigente OCM vitivinícola está o de assegurar a manutenção do equilíbrio do mercado vitivinícola na Comunidade . Daqui resulta que todo o aumento não justificado da produção vinícola por uma exigência específica do mercado deveria, em princípio, considerar-se contrário aos objectivos da OCM. Ora, como vimos, na decisão impugnada, a Comissão considerou que não existiam certezas de que o mercado poderia absorver um incremento de produção de «vins de pays», nem a França conseguiu demonstrar que em relação a este facto a Comissão tenha cometido um erro. Assim sendo, não pensamos que nesta situação a Comissão tenha excedido os limites do seu poder discricionário ao considerar que uma ajuda como a controvertida, que aumenta as quantidades de vinhos colocados no mercado, altera as condições das trocas comerciais, contrariamente ao interesse comum, nos termos do disposto no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, e isto ainda que o montante dessa ajuda seja modesto (mas não insignificante) e a área em causa de reduzida amplitude.
64. c) Finalmente, quanto à crítica francesa sobre a declarada desadequação da fundamentação da decisão impugnada, devemos referir que o raciocínio seguido pela Comissão em relação aos efeitos da ajuda na concorrência, resulta inequivocamente, ainda que muito concisa, dos n.os 45 e 46 da decisão impugnada. Mas, não obstante este facto, observamos que o conjunto da decisão permite deduzir todos o elementos que a Comissão teve por base na avaliação da ajuda. Consideramos, portanto, que a fundamentação da decisão impugnada preenche as condições especificadas pela jurisprudência, no sentido em que a França e os outros eventuais interessados foram colocados em condições de compreender por que é que a Comissão considerou a ajuda controvertida ilegal e o Tribunal de Justiça pode exercer a sua fiscalização . Daqui resulta, que também esta crítica deve ser rejeitada.
65. Em conclusão, consideramos que o recurso interposto pela República Francesa deve ser julgado improcedente.
IV - Quanto às despesas
66. Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Uma vez que consideramos que o recurso da República Francesa deve ser julgado improcedente, propomos que esta seja condenada nas despesas, tendo a Comissão concluído nesse sentido.
V - Conclusões
67. À luz destas considerações, sugerimos ao Tribunal de Justiça que decida como se segue:
«1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Francesa é condenada ao pagamento das despesas.»