CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. DÁMASO Ruiz-Jarabo Colomer
présentées le 6 juin 2006 (1)
Affaire C-339/05
Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols
contre
Land Tirol
[demande de décision préjudicielle formée par le Landesgericht Innsbruck (Autriche)]
«Accord conclu avec la Confédération suisse sur la libre circulation des personnes – Compétence de la Cour de justice – Effet direct du principe de non‑discrimination dans les conditions de travail – Prise en considération en Autriche des périodes travaillées en Suisse avant l’entrée en vigueur de l’accord»
I –    Introduction
1.        Le Landesgericht Innsbruck (Autriche), statuant en qualité de juridiction du travail et de juridiction sociale, a saisi la Cour d’une question préjudicielle en application de l’article 234 CE, aux fins de l’interprétation de l’article 9, paragraphe 1, de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, signé à Luxembourg le 21 juin 1999 (2).
2.        Par cette question, la juridiction de renvoi souhaite savoir si les périodes d’emploi accomplies en Suisse avant l’entrée en vigueur de cet accord doivent être prises en compte pour le calcul de l’ancienneté dans l’emploi actuellement exercé en Autriche.
3.        Cette question incite à réfléchir aux attributions de la Cour en rapport avec l’accord précité, à analyser l’effet direct de l’une de ses dispositions et à délimiter la portée de celle-ci dans le temps.
II – Le cadre juridique
A –    Les accords conclus par la Communauté avec la Confédération suisse
4.        En dépit des liens historiques, culturels et économiques étroits entre la Communauté européenne et la Confédération suisse, ce n’est qu’après la conclusion de l’accord de libre échange de 1972 (3) qu’une timide alliance s’est ébauchée, alliance qui s’est quelque peu renforcée avec les accords de collaboration scientifique (4) et de transit alpin (5).
5.        Fruit d’exigences politiques, financières et sociales, des engagements ont été adoptés le 21 juin 1999 dans sept domaines (6): la coopération scientifique et technologique, le transport aérien, le transport de marchandises et de passagers par rail et par route, les échanges de produits agricoles, la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité, les marchés publics et la libre circulation des personnes.
6.        Il s’agit d’accords relevant de trois catégories: intégration – transport aérien –, coopération – coopération scientifique et technique – et libéralisation – les autres domaines –, leur fondement dans ce dernier cas étant l’équivalence des législations des signataires (7).
7.        Ces accords sont entrés en vigueur le 1er juin 2002 (8).
B –    L’accord sur la libre circulation des personnes
8.        À la différence des autres accords, l’accord sur la libre circulation des personnes présente la particularité que, eu égard aux compétences limitées de la Communauté dans ce domaine, ce sont les États membres eux-mêmes qui ont dû le conclure (9), de sorte qu’on peut le qualifier d’«accord mixte» (10).
9.        Aux termes de son article 1er, sous d), cet accord entend «accorder les mêmes conditions de vie, d’emploi et de travail» aux ressortissants communautaires et aux ressortissants suisses.
10.      L’article 2 du même accord attache une importance primordiale au principe d’égalité de traitement, puisque «les ressortissants d’une partie contractante qui séjournent légalement sur le territoire d’une autre partie contractante ne sont pas, dans l’application et conformément aux dispositions des annexes I, II et III de cet accord, discriminés en raison de leur nationalité» (11).
11.      À cet effet, l’article 7 signale: «Les parties contractantes règlent, conformément à l’annexe I, notamment les droits mentionnés ci‑dessous liés à la libre circulation des personnes:
a)      le droit à l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne l’accès à une activité économique et son exercice ainsi que les conditions de vie, d’emploi et de travail;
[…]»
12.      L’article 16 fait expressément référence au droit communautaire, en indiquant:
«1. Pour atteindre les objectifs visés par le présent accord, les parties contractantes prendront toutes les mesures nécessaires pour que les droits et obligations équivalant à ceux contenus dans les actes juridiques de la Communauté européenne auxquels il est fait référence trouvent application dans leurs relations.
2.      Dans la mesure où l’application du présent accord implique des notions de droit communautaire, il sera tenu compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice des Communautés européennes antérieure à la date de sa signature. La jurisprudence postérieure à la date de la signature du présent accord sera communiquée à la Suisse. En vue d’assurer le bon fonctionnement de l’accord, à la demande d’une partie contractante, le comité mixte [(12)] déterminera les implications de cette jurisprudence.»
13.      Cette disposition doit être complétée par la «Déclaration commune relative à l’application de l’accord», insérée dans l’acte final dudit accord, selon laquelle les parties contractantes sont tenues de veiller à ce que les ressortissants suisses puissent invoquer l’acquis communautaire conformément aux conditions convenues.
14.      De plus, l’accord sur la libre circulation des personnes est complété par trois annexes (13), consacrées à la libre circulation des personnes (annexe I), à la coordination des systèmes de sécurité sociale (annexe II) et à la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles (annexe III).
15.      Plus précisément, l’annexe I comporte des dispositions générales (articles 1er à 5) et des dispositions spéciales concernant les travailleurs salariés (articles 6 à 11), les indépendants (articles 12 à 17), la prestation de services (articles 17 à 23), les personnes n’exerçant pas d’activité économique (article 24) et les acquisitions immobilières (article 25). Elle contient également des dispositions transitoires ou des dispositions relatives au développement des stipulations de l’accord (articles 26 à 34).
16.      L’article 9 de l’annexe I édicte des règles relatives à l’«égalité de traitement» des salariés:
«1. Un travailleur salarié ressortissant d’une partie contractante ne peut, sur le territoire de l’autre partie contractante, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux salariés en ce qui concerne les conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé au chômage.
[…]
4. Toute clause de convention collective ou individuelle ou d’autres réglementations collectives portant sur l’accès à l’emploi, l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail et de licenciement, est nulle de plein droit dans la mesure où elle prévoit ou autorise des conditions discriminatoires à l’égard des travailleurs salariés non nationaux ressortissants des parties contractantes.
[…]»
C –    La législation autrichienne
17.      La République d’Autriche et le Land du Tyrol ont adapté, dans le cadre de leurs compétences, l’accord sur la libre circulation des personnes à travers la loi relative aux agents contractuels (Vertragsbedienstetengesetz, ci-après la «VBG») (14), la loi sur les rémunérations (Gehaltsgesetz, ci-après la «GHG») (15) et la loi du Land du Tyrol relative aux agents contractuels (tiroler Landesvertragsbedienstetengesetz, ci-après la «L- VGB») (16).
18.      Aux termes de l’article 26, paragraphe 2, sous f), point 3, de la VBG, pour fixer la date de référence aux fins de l’avancement des travailleurs, les périodes d’emploi ou d’enseignement accomplies «[…] après le 1er juin 2002 auprès d’une institution suisse comparable» aux institutions autrichiennes doivent être prises en compte intégralement.
19.      La même disposition figure à l’article 12, paragraphe 2, sous f), point 3, de la GHG et à l’article 41, paragraphe 8, point 3, de la L-VGB.
III – Les faits, le litige au principal et la question préjudicielle
20.      Plusieurs employées du Land du Tyrol ont travaillé dans le secteur de la santé en Suisse. Or, les périodes antérieures au 1er juin 2002 n’ont pas été prises en considération pour fixer leurs dates de référence aux fins de l’avancement dans leur emploi actuel, avec toutes les conséquences que cela implique en termes de salaire. Ainsi, Mme Koster a travaillé pendant plus de vingt-deux ans en qualité d’infirmière de bloc opératoire à l’hôpital cantonal de St-Gall; Mme Bieri‑Spori, durant neuf ans et demi en qualité d’infirmière dans divers hôpitaux publics de ce pays, et Mme Lawatsch, en cette même qualité à l’hôpital Oberengadin à Samedan.
21.      Le 28 février 2005, le Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols (comité central d’entreprise des hôpitaux du Land du Tyrol) a saisi le Landesgericht Innsbruck d’une demande de reconnaissance intégrale des périodes d’emploi accomplies en Suisse, en citant les trois cas décrits ci-dessus.
22.      Le Landesgericht Innsbruck a sursis à statuer et a saisi la Cour de la question préjudicielle suivante:
«Pour le calcul de la rémunération des agents contractuels, un État membre ou une collectivité territoriale d’un État membre doit-il/elle prendre en considération, sans limite de temps, les périodes d’emploi dans certaines institutions en Suisse, qui sont comparables aux institutions énumérées à l’article 41, paragraphe 2, du Landesvertragsbedienstetengesetz du Tyrol (loi du Land du Tyrol relative aux agents contractuels) (ou à l’article 26, paragraphe 2, du Vertragsbedienstetengesetz de 1948, – loi relative aux agents contractuels), ou faut‑il interpréter l’Accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (JO 2002, L 114/6), en particulier l’article 9, paragraphe 1, de son annexe I, en ce sens que l’on peut limiter la prise en compte des périodes d’emploi à celles que l’agent contractuel a accomplies en Suisse après l’entrée en vigueur de cet accord, le 1er juin 2002?»
IV – La procédure devant la Cour
23.      Ont déposé des observations dans le délai prescrit à l’article 23 du statut de la Cour de justice le Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, le gouvernement italien et la Commission des Communautés européennes.
24.      Une fois la procédure écrite clôturée, personne n’a demandé la tenue d’une audience, de sorte que, après la réunion générale du 25 avril 2006, l’affaire était en état pour l’élaboration des présentes conclusions.
V –    Examen de la question préjudicielle
25.      Il n’est pas contesté dans le présent litige que les périodes de travail accomplies par un ressortissant communautaire en Suisse après l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes sont valables aux fins du calcul de l’ancienneté dans l’emploi exercé ultérieurement dans un État membre de l’Union eruopéenne.
26.      Le Landesgericht Innsbruck doute que, au vu de l’article 9 de l’annexe I de l’accord, la même solution s’applique aux périodes antérieures.
27.      Dans ce contexte, bien que l’ordonnance de renvoi n’aborde que la portée dans le temps dudit article 9, il convient de vérifier au préalable si la Cour peut interpréter cette disposition et, dans l’affirmative, examiner si celle-ci a un effet direct.
A –    La compétence de la Cour pour se prononcer sur la question préjudicielle
28.      Une remarque liminaire, qui n’est pas dénuée d’importance, découle du fait que, ainsi que je l’ai déjà expliqué, l’accord sur la libre circulation des personnes a été conclu tant par la Communauté (17) que par les États membres, car il comprend certains domaines qui échappent aux attributions de la Communauté.
29.      Dans l’arrêt du 30 septembre 1987, Demirel (18), la Cour a confirmé sa compétence pour préciser le sens des dispositions des accords mixtes concernant des domaines relevant du droit primaire, puisqu’elles font partie intégrante de l’ordre juridique communautaire (19). En l’absence d’indication spécifique, le fondement de cette compétence résiderait dans l’article 220 CE (20), qui confie à la Cour la mission d’assurer le respect du droit communautaire.
30.      L’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes consacre le principe d’égalité de traitement des travailleurs salariés, exprimant ainsi un engagement dans une matière communautaire, de sorte que la Cour est habilitée à l’interpréter dans la mesure où il affecte la libre circulation des travailleurs (21).
31.      En outre, la création d’un cadre institutionnel particulier – le comité mixte – n’empêche pas la Cour d’intervenir. En effet, selon la jurisprudence énoncée dans son arrêt du 26 octobre 1982, Kupferberg (22), les fonctions de ce comité – qui est responsable «de la gestion et de la bonne application de l’accord» (23) ainsi que du règlement des différends relatifs à l’application dudit accord (24) – demeurent intactes lorsqu’une juridiction de l’un des États contractants applique à un litige une disposition inconditionnelle et précise ou soulève une question préjudicielle (25).
B –    L’effet direct de l’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes
32.      Une fois admis que la Cour est tenue de répondre à la juridiction de renvoi, il convient de déterminer si l’on peut invoquer devant les juges des États membres le principe de non-discrimination dans le travail, selon les modalités prévues à l’article 9 de l’annexe I de l’accord (26).
33.      Dans l’arrêt Demirel, précité, qui s’inscrit dans une jurisprudence constante, la Cour a déclaré qu’«[u]ne disposition d’un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d’application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur» (27).
34.      Cette règle projette dans les accords internationaux (28) les critères qui régissent les actes communautaires internes, bien qu’un paramètre supplémentaire s’y ajoute; en effet, conformément à l’article 31 de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 (29), il faut prendre en compte également les «termes», l’«objet» et la «nature» du traité, ce qui revient à admettre la singularité de ces cas (30).
35.      La lecture de l’accord sur la libre circulation des personnes met en lumière la volonté de ses auteurs d’empêcher les différences de traitement fondées sur la nationalité entre les ressortissants communautaires et les ressortissants suisses, en particulier en ce qui concerne les conditions de vie, d’emploi et de travail [articles 1er, sous d), et 2], puisqu’il incombe aux signataires de réglementer dans les domaines en question ce droit à l’égalité, droit lié à la libre circulation des personnes [article 7, sous a)].
36.      L’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes précise ce principe pour les travailleurs salariés, en interdisant toute inégalité de traitement en raison de la nationalité en matière de «conditions d’emploi et de travail, notamment […] de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi» (paragraphe 1), ainsi que, sous peine de nullité, toute législation prévoyant ou autorisant des clauses contraires à cette règle (paragraphe 2).
37.      Par conséquent, ledit article crée une obligation précise, qui ne requiert aucune autre mesure, puisque les parties n’ont aucun pouvoir d’appréciation lorsqu’elles développent les domaines susmentionnés. En effet, elles sont toujours tenues d’éviter les discriminations fondées sur la nationalité, principe qu’on ne peut ni conditionner ni restreindre.
38.      Il résulte des arguments qui précèdent que l’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes exclut toute discrimination, en conférant aux ressortissants communautaires et aux ressortissants suisses des droits que les juges de l’Union sont tenus de sauvegarder immédiatement.
39.      Il ne faut pas non plus oublier que la Cour a confirmé à de nombreuses occasions l’effet direct de dispositions, inclues dans des conventions passées avec des pays tiers, qui proscrivent l’inégalité de traitement dans le travail en des termes analogues à ceux de l’accord sur la libre circulation des personnes. Ainsi, dans le cadre des accords mixtes (31), l’arrêt Pokrzeptowicz-Meyer, précité (32), a reconnu l’effet direct de l’article 37, paragraphe 1, premier tiret, de l’accord d’association avec la République de Pologne (33), en exposant que «le traitement accordé aux travailleurs polonais, légalement employés sur le territoire d’un État membre, doit être exempt de toute discrimination en raison de la nationalité, en ce qui concerne leurs conditions de travail, de rémunération ou de licenciement, par rapport à ses propres ressortissants» (points 19 à 30). L’arrêt du 12 avril 2005, Simutenkov (34), a reconnu le même effet direct à l’article 23, paragraphe 1, de l’accord mixte de partenariat et de coopération avec la Fédération de Russie (35), qui est semblable à la disposition susmentionnée de l’accord conclu avec la République de Pologne (points 20 à 29).
40.      De plus, le but de l’accord sur la libre circulation des personnes est identique à celui de l’article 39 CE, qui assure la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, en abolissant «toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail». De même, sont en substance identiques le libellé de l’article 9, paragraphes 1 et 4, de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes et celui de l’article 7, paragraphes 1 et 4, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (36).
41.      Cette similitude entre les dispositions susmentionnées trouve une justification, d’une part, dans le bref préambule de l’accord sur la libre circulation des personnes, car ses signataires se déclarent décidés à respecter mutuellement la libre circulation des personnes «en s’appuyant sur les dispositions en application dans la Communauté européenne», et, d’autre part, dans l’article 16 du même accord, qui contient deux «références au droit communautaire», pour que ses «actes juridiques» et sa «jurisprudence» contribuent à la réalisation des buts poursuivis.
42.      Dans ces conditions, il convient de vérifier si l’on peut transposer à l’article 9, paragraphes 1 et 4 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes la jurisprudence de la Cour sur l’effet direct de l’article 39 CE (37) et des règlements (38).
43.      L’arrêt Metalsa, précité (39), a subordonné l’extension de l’interprétation d’une règle du traité CEE à une disposition insérée dans un accord conclu par la Communauté avec un pays tiers, rédigée en termes similaires, à la finalité poursuivie par chacune de ces dispositions dans le cadre qui lui est propre, «la comparaison des objectifs et du contexte de l’accord, d’une part, et de ceux du traité, d’autre part, [revêtant] à cet égard une importance considérable».
44.      Comme je l’ai indiqué, les articles susmentionnés de l’accord sur la libre circulation des personnes et du traité CE poursuivent le même but: abolir les différences de traitement en raison de la nationalité dans le travail pour réaliser véritablement la libre circulation des travailleurs dans les territoires en cause.
45.      Par conséquent, je ne vois aucun inconvénient à ce que la jurisprudence de la Cour sur l’effet direct des articles 39 CE et 7, paragraphes 1 et 4, du règlement n° 1612/68 s’applique à l’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes (40).
C –    La portée dans le temps du principe d’égalité de traitement
1.      Position du problème
46.      «D’ailleurs, que nous occupions une place sans cesse accrue dans le Temps tout le monde le sent, et cette universalité ne pouvait que me réjouir puisque c’est la vérité, la vérité soupçonnée par chacun, que je devais chercher à élucider» (41).
47.      L’accord sur la libre circulation des personnes et son annexe I contiennent des dispositions transitoires, mais aucune n’a trait au principe d’égalité de traitement en matière de conditions de travail.
48.      Ainsi, l’article 10 dudit accord prévoit a) que, pendant les cinq ans suivant l’entrée en vigueur de cet accord, la Confédération suisse peut restreindre l’accès à une activité économique pour des séjours d’une durée supérieure à quatre mois (paragraphe 1); b) que les parties contractantes peuvent maintenir pendant une période maximale de deux ans les contrôles de priorité de ceux qui sont intégrés légalement sur le marché du travail (paragraphe 2); c) qu’au cours des cinq années ultérieures également, la Confédération suisse instaure, à l’intérieur de ses contingents globaux, certains minima de nouveaux titres de séjour pour les travailleurs de la Communauté (paragraphe 3), selon certaines modalités spécifiques (paragraphe 4); d) que ces restrictions ne sont pas applicables aux salariés déjà autorisés à exercer une activité économique sur le territoire des parties contractantes ni aux titulaires de titres de séjour non expirés, car ils jouissent depuis le départ de certains droits (paragraphe 5), et e) que les travailleurs frontaliers ne sont soumis à aucune limitation quantitative (paragraphe 7) (42).
49.      Les dispositions transitoires de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes ont trait a) aux restrictions à l’accès à la fonction publique (article 26); b) au séjour, au droit au retour et à la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs salariés (articles 27, 29 et 30) et indépendants (articles 31, 33 et 34); c) aux travailleurs frontaliers salariés (article 28) et indépendants (article 32).
50.      Par conséquent, les dispositions susmentionnées ne comportent pas d’indications spécifiques qui permettent d’orienter la réponse à la question posée par le Landesgericht Innsbruck.
2.      La solution proposée
51.      Pour dissiper le doute de la juridiction de renvoi, il convient d’apprécier tant l’effet direct de l’article 9 de l’annexe I de l’accord sur la libre circulation des personnes que deux principes généraux: le principe en vertu duquel une convention ne crée d’obligations entre les parties contractantes qu’à compter de son entrée en vigueur – tempus regit actum – (43), au moment où elle devient partie intégrante de l’ordre juridique communautaire (44), et le principe en vertu duquel, bien que la volonté des parties contractantes constitue un élément d’interprétation – «conception subjective» – (45), une approche globale (46) qui pondère les éléments téléologiques et systématiques s’impose.
52.      Au vu de ces critères, il convient de répondre affirmativement à la question posée par le juge de renvoi, en déclarant que les périodes de travail accomplies en Suisse avant l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes doivent être prises en compte en Autriche pour déterminer la date de référence aux fins de l’avancement des travailleurs dans un emploi similaire exercé ensuite dans ce dernier pays. Différentes raisons justifient cette solution.
53.      En premier lieu, il résulte d’une jurisprudence constante que le refus de prendre en considération les périodes d’emploi antérieures accomplies dans l’administration publique d’autres États membres constitue une discrimination indirecte non justifiée (47).
54.      En deuxième lieu, si l’on discute l’impact de la non-discrimination en raison de la nationalité aujourd’hui, c’est-à-dire l’application d’une règle nouvelle dans une relation de travail actuelle en laissant de côté le respect hypothétique de droits prétendument acquis par le passé, à partir du moment où l’accord est en vigueur le principe d’égalité de traitement dans les conditions de travail joue pleinement dans les situations juridiques non dénouées.
55.      En troisième lieu, afin de faciliter l’accès des ressortissants des États membres de la Communauté et de la Suisse aux activités salariées et indépendantes et leur exercice, ainsi que la prestation de services, l’article 9 de l’accord sur la libre circulation des personnes réglemente la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres, en renvoyant à l’annexe III dudit accord, mais ne subordonne pas cette reconnaissance au fait que le diplôme ait été envoyé après la prise d’effet de cet accord. Cette même idée est sous-jacente pour les périodes déjà accomplies (48).
56.      En quatrième lieu, si l’on écartait, en l’espèce, la prise en compte proposée, il en résulterait un désavantage illogique pour les personnes qui ont travaillé en Suisse et qui, à partir du 1er juin 2002, ont cherché un emploi sur le territoire communautaire par rapport à celles qui ont conservé un emploi dans les États membres. L’ancienneté dans un emploi antérieur comparable ne bénéficierait qu’à ces dernières, en dissuadant les premières d’exercer leur droit à la libre circulation.
57.      Enfin, il existe une autre raison qui renforce les raisons précédentes et qui mérite une analyse plus détaillée, car l’accord sur la libre circulation des personnes implique la reprise de l’acquis communautaire (49), ce qui se produit également lorsqu’un État entre dans la Communauté.
58.      Cette affinité permet d’appliquer par analogie la jurisprudence sur la portée dans le temps des principes communautaires dans les nouveaux pays membres, ce à quoi je souscrirais.
59.      L’arrêt du 2 octobre 1997, Saldanha et MTS (50), a examiné si l’article 6, paragraphe 1, du traité CE s’oppose à ce qu’un État membre exige le versement d’une caution judicatum solvi d’une personne qui, n’ayant ni biens ni domicile en Autriche, a introduit un recours à l’encontre d’une société y établie, alors que, dans une situation similaire, une telle exigence n’est pas imposée à ses propres ressortissants et que la personne ayant introduit ledit recours est à la fois ressortissante d’un autre État membre et d’un pays tiers. Comme les faits en cause avaient précédé l’adhésion de la République d’Autriche à l’Union, la Cour a examiné le champ d’application dans le temps de la disposition susmentionnée et, étant donné que l’acte d’adhésion n’avait pas introduit de conditions spécifiques à cet égard, elle a affirmé son «application immédiate» et obligatoire pour la République d’Autriche dès la date de son adhésion à l’Union, y compris «aux effets futurs de situations nées avant [ladite] adhésion» (point 14).
60.      Plus précisément, dans l’affaire Österreichischer Gewerkschaftsbund, précitée (51), analogue, en fait et en droit, à celle du litige au principal, la Cour a traité le problème posé par le fait que, en Autriche, pour calculer la rémunération des enseignants, seules étaient prises en considération intégralement les périodes travaillées dans d’autres États membres lorsque l’intérêt général l’exigeait et après approbation des autorités compétentes, alors que celles effectuées à l’intérieur de ses frontières n’étaient pas soumises à ces formalités, ce qui, selon la Cour, était contraire au droit communautaire (point 51 de l’arrêt Österreichischer Gewerkschaftsbund, précité). Ensuite, en évaluant si ces périodes comprenaient les périodes antérieures à l’adhésion de la République d’Autriche à l’Union, la Cour a pris en compte, sans aucune limitation dans le temps, «les périodes d’activités au sein d’institutions d’autres États membres comparables aux institutions autrichiennes énumérées à l’article 26, paragraphe 2, de la VBG» (point 56 de l’arrêt Österreichischer Gewerkschaftsbund, précité).
VI – Conclusion
61.      Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle qui lui a été posée par le Landesgericht Innsbruck de la manière suivante:
«L’article 9 de l’annexe I de l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes, exige que les périodes d’emploi accomplies en Suisse avant l’entrée en vigueur dudit accord soient prises en compte aux fins de l’avancement professionnel dans un emploi comparable, exercé ultérieurement dans l’un des États membres de la Communauté.»
1 – Langue originale: l’espagnol.
2 – JO 2002, L 114, p. 6, ci-après l’‘accord sur la libre circulation des personnes’.
3 – Accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse, signé à Bruxelles le 22 juillet 1972 (JO L 300, p. 189). D’autres conventions similaires ont été conclues avec la République d’Autriche, la République de Finlande, le Royaume de Norvège, la République portugaise et le Royaume de Suède.
4 – Accord-cadre de coopération scientifique et technique entre les Communautés européennes et la Confédération suisse (JO 1985, L 313, p. 6).
5 – Accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse sur le transport de marchandises par rail et par route, signé à Porto le 2 mai 1992 (JO L 373, p. 28).
6 – Lautenberg, A. L., «Les accords bilatéraux vus de Bruxelles», Accords bilatéraux Suisse – UE (Commentaires), Helbing & Lichtenhan, Bâle, Genève, Münich/Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 21 et suiv., explique le point de vue suisse lors des négociations.
7 – Kaddous, C., «Les accords sectoriels dans le système des relations extérieures de l’Union européenne», Accords bilatéraux Suisse – UE (commentaires), op. cit., p. 79.
8 – «Le premier jour du deuxième mois suivant la dernière notification du dépôt des instruments de ratification ou d’approbation de tous les sept accords […]» (article 25 de l’accord sur la libre circulation des personnes). Kaufmann, B., «Die bilateralen Abkommen mit der EU. Ein langer Weg in der EU bis zur Ratifikation», Neue Zürcher Zeitung (NZZ), 21 juin 2000, décrit la complexité du processus d’approbation, qui a retardé la date d’entrée en vigueur des conventions.
9 – Bieber, R., «Quelques remarques à l’occasion de l’entrée en vigueur des Accords bilatéraux Suisse-CE», Mélanges en l’honneur de Bernard Dutoit, Librairie Droz, Genève, 2002, p. 14 et suiv.
10 – Neuwahl, N. A., «Joint Participation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and Its Member States: Mixed Agreements», Common Market Law Review, vol. 28, 1991, p. 717 et suiv.
11 – Ce principe est énoncé également dans les accords sur le transport de marchandises et de passagers par rail et par route (articles 1er et 32), le transport aérien (article 3), les marchés publics (article 6 et annexes) et les échanges de produits agricoles (articles 7 à 9).
12 – Le comité mixte, institué à l’article 14 de l’accord sur la libre circulation des personnes, est responsable de sa gestion et de sa bonne application. L’article 19 du même accord lui donne compétence pour régler les différends entre les parties contractantes.
13 – L’article 15 de l’accord sur la libre circulation des personnes prévoit que les annexes et protocoles font partie intégrante dudit accord.
14 – BGBl., 86/1948. Cette loi a été modifiée à maintes reprises.
15 – BGBl., 54/1956. Cette loi a été également modifiée depuis sa promulgation.
16 – LGBl. 2/2001. Cette loi a aussi été plusieurs fois modifiée ultérieurement.
17 – Le fondement juridique permettant à la Communauté de se concerter avec d’autres sujets de droit international réside dans l’article 310 CE (ancien article 238 du traité CE), dont l’origine remonte à l’article 14 de la convention relative aux dispositions transitoires du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier.
18 – 12/86, Rec. p. 3719, points 6 à 12.
19 – Macloed, I., Hendry, I. D., Hyett, S., The External Relations of the European Communities, Clarendon Press, Oxford, 1996, p. 156, et Louis, J. V., L’ordre juridique communautaire, 5e éd., Office des publications des Communautés européennes, 1995, p. 127. Aux points 10 à 21 de ses conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 16 juin 1998, Hermès (C‑53/96, Rec. p. I-3603), l’avocat général Tesauro étudie cet aspect, sans admettre ouvertement que le contrôle juridictionnel s’étend à des dispositions portant sur des matières non communautaires.
20 – Petrović, D., L’effet direct des accords internationaux de la Communauté européenne: à la recherche d’un concept, Presses universitaires de France, Paris, 2000, p. 155 et suiv.
21 – Khil-Wolff, B., «L’Accord Suisse-CE sur la libre circulation des personnes: observations générales», L’Accord sur la libre circulation des personnes avec l’UE et ses effets à l’égard de la sécurité sociale en Suisse, éditions Stämpfli AG, Berne, 2001, p. 5.
22 – 104/81, Rec. p. 3641, points 19 et 20.
23 – Article 14 de l’accord sur la libre circulation des personnes.
24 – Article 19 de l’accord sur la libre circulation des personnes.
25 – Gaja, G., «Effets directs et réciprocité dans la jurisprudence concernant l’Accord entre la Communauté européenne et la Suisse», Annuaire suisse de droit international, vol. XL, 1984, p. 27, soutient que le comité mixte institué dans le cadre de l’accord entre la Communauté économique européenne et la Confédération suisse, cité à la note 3, pourrait difficilement se prononcer sur l’effet direct de l’une de ses dispositions, car sa tâche serait centrée sur d’autres points, tels que celui de préciser les obligations qui en découlent. Une situation différente, qui a été examinée dans les avis 1/91, du 14 décembre 1991 (Rec. p. I-6079), et 1/92, du 10 avril 1992 (Rec. p. I-2821), naît lorsqu’un traité international institue un système juridictionnel propre.
26 – Carreau, D., Droit international, éd. Pedone, Paris, 1988, p. 453, estime que, si les accords ne reconnaissent pas l’effet direct, il appartient au juge de le relever dans chaque cas.
27 – Point 14. Voir, également, arrêts du 5 février 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129, point 16); du 31 janvier 1991, Kziber (C-18/90, Rec. p. I-199, point 15); du 1er juillet 1993, Metalsa (C‑312/91, Rec. p. I-3751, point 12); du 5 juillet 1994, Anastasiou e.a. (C-432/92, Rec. p. I‑3087, point 23); du 16 juin 1998, Racke (C‑162/96, Rec. p. I-3655, point 31); du 2 mars 1999, Eddline El-Yassini (C-416/96, Rec. p. I-1209, point 25); du 4 mai 1999, Sürül (C-262/96, Rec. p. I-2685, point 60), et du 29 janvier 2002, Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, Rec. p. I‑1049, point 19). Dans son arrêt du 12 décembre 1972, International Fruit Company e.a. (21/72 à 24/72, Rec. p. 1219), la Cour a examiné pour la première fois la possibilité d’étendre la jurisprudence de l’effet direct à un accord conclu par la Communauté et, même si elle n’a pas reconnu cette faculté au GATT, elle ne l’a pas écartée pour d’autres conventions.
28 – Sur l’effet direct des accords internationaux, la Cour permanente de justice internationale – précurseur de la Cour internationale de justice – a estimé que le statut juridique spécial de la ville libre de Dantzig ne lui permettait pas de devenir membre de l’Organisation internationale du travail, en faisant valoir qu’une convention internationale – la Beamtenabkommen – ne crée directement ni droits ni obligations pour les particuliers (avis du 26 août 1930, Recueil de la CPJI, série B, n° 18, 1928).
29 – Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, n° 18232, p. 331.
30 – Petrović, D., op. cit., qualifie de «sui generis» les clauses des accords internationaux faisant partie intégrante du droit communautaire.
31 – La Cour a admis également cet effet dans un autre type d’accords, par exemple dans l’accord d’association entre la Communauté économique européenne et la Turquie [conclu, approuvé et confirmé au nom de la Communauté par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, L 217, p. 3685)], en l’étendant à certaines dispositions de la décision n° 1/80 du conseil d’association avec la Turquie, du 19 septembre 1980, dans les arrêts du 20 septembre 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461, point 26) – articles 6 et 13 –; du 5 octobre 1994, Eroglu (C-355/93, Rec. p. I-5113, point 17) – article 7, paragraphe 2 –; du 17 avril 1997, Kadiman (C-351/95, Rec. p. I-2133, point 28) – article 7, paragraphe 1 –; du 19 novembre 1998, Akman (C-210/97, Rec. p. I-7519, point 23) – article 7, paragraphe 2 –; du 8 mai 2003, Wählergruppe Gemeinsam (C-171/01, Rec. p. I‑4301, point 67) – article 10, paragraphe 1 –; du 11 novembre 2004, Cetinkaya (C-467/02, Rec. p. I-10895, point 31) – article 7, paragraphe 1 –; du 2 juin 2005, Dörr et Ünal (C-136/03, Rec. p. I-4759, point 66) – article 6, paragraphe 1 –, et du 16 février 2006, Torun (C-502/04, Rec. p. I-1563, point 19) – article 7, paragraphe 2. De même, au point 32 de l’arrêt Eddline El-Yassini, précité, la Cour a reconnu cette qualité à l’article 40 de l’accord de coopération entre la Communauté économique européenne et le Royaume du Maroc [signé à Rabat le 27 avril 1976 et approuvé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) n° 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978 (JO L 264, p. 1)], en vertu duquel «chaque État membre accorde aux travailleurs de nationalité marocaine occupés sur son territoire un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération».
32 – Voir note 27.
33 – Accord européen entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République de Pologne, d’autre part, approuvé au nom de la Communauté par la décision 93/743/Euratom, CECA, CE du Conseil et de la Commission, du 13 décembre 1993 (JO L 348, p. 1).
34 – C-265/03, Rec. p. I-2579.
35 – Accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part, signé à Corfou le 24 juin 1994 et approuvé au nom de la Communauté par la décision 97/800/Euratom, CECA, CE du Conseil et de la Commission, du 30 octobre 1997 (JO L 327, p. 1).
36 – JO L 257, p. 2.
37 – Arrêts du 4 décembre 1974, Van Duyn (41/74, Rec. p. 1337, points 4 à 8); du 14 juillet 1976, Donà (13/76, Rec. p. 1333, point 20), et du 26 janvier 1999, Terhoeve (C-18/95, Rec. p. I-345, point 27).
38 – Arrêts du 17 mai 1972, Leonesio (93/71, Rec. p. 287, point 5), et du 10 octobre 1973, Variola (34/73, Rec. p. 981, points 8 et 10).
39 – Point 11. Voir, également, arrêts du 27 septembre 2001, Gloszczuk (C-63/99, Rec. p. I-6369, point 49); Kondova (C-235/99, Rec. p. I‑6427, point 52), ainsi que Barkoci et Malik (C-257/99, Rec. p. I-6557), et Pokrzeptowicz-Meyer, précité, point 33.
40 – Kaddous, C., op. cit., p. 105 et suiv.
41 – Proust, M., À la recherche du temps perdu. Le Temps retrouvé, éd. Gallimard, Bibliothèque La Pléiade, IV, Paris, 1989, p. 623.
42 – L’article 10, paragraphe 6, de l’accord sur la libre circulation des personnes oblige la Confédération suisse à adresser au comité mixte les statistiques et informations utiles et habilite les parties contractantes à demander à ce dernier un examen de la situation. Le huitième et dernier paragraphe de cet article renvoie aux dispositions transitoires du protocole de l’annexe II dudit accord en ce qui concerne la sécurité sociale et la rétrocession des cotisations à l’assurance chômage.
43 – Cahier, P., «L’obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur», Mélanges Fernand Dehousse, vol. 1, éd. Fernand Nathan, Paris/éd. Babour, Bruxelles, 1979, p. 31.
44 – Arrêts du 30 avril 1974, Haegemann (181/73, Rec. p. 449, point 5); Demirel, précité (point 7), et Sevince, précité (point 8).
45 – Imbrechts, L., «Les effets internes des accords internationaux des Communautés européennes», Revue d’intégration européenne/Journal of European Integration, 1986, vol. 10, n° 1, p. 66, et Tagaras, H. N., «L’effet direct des accords internationaux de la Communauté», Cahiers de Droit Européen, 1987, p. 23.
46 – Lagrange, M., «La Cour de justice des Communautés européennes du Plan Schumann à l’Union européenne», Mélanges Fernand Dehousse, op. cit., vol. 2, p. 131 et suiv.
47 – Voir, en ce sens, arrêts du 23 février 1994, Scholz (C-419/92, Rec. p. I-505, point 11); du 15 janvier 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C-15/96, Rec. p. I-47, point 13); du 12 mars 1998, Commission/Grèce (C-187/96, Rec. p. I-1095, point 21); du 30 septembre 2003, Köbler (C-224/01, Rec. p. I-10239, points 71 à 74); du 12 mai 2005, Commission/Italie (C-278/03, Rec. p. I-3747, point 14), et du 23 février 2006, Commission/Espagne (C-205/04, non publié au Recueil, points 14 et 15).
48 – Au point 146 de ses conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 30 novembre 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C-195/98, Rec. p. I‑10497), l’avocat général Jacobs préconise un parallélisme équivalent en ce qui concerne l’acte d’adhésion de la République d’Autriche à l’Union.
49 – C’est ce qui découle de l’une des déclarations communes ajoutées à l’acte final de l’accord sur la libre circulation des personnes, reproduite au point 13 des présentes conclusions. Khil-Wolff, B., op. cit., p. 4 et 7, ainsi que Bieber, R., op. cit., p. 17, pensent que la méthode principale de rapprochement juridique entre la Communauté européenne et la Confédération suisse réside dans la reprise de l’acquis communautaire par cet État, de sorte que le droit de l’Union ne constitue pas seulement le droit de l’une des parties qui concluent un accord bilatéral classique.
50 – C-122/96, Rec. p. I-5325.
51 – Voir note 48.