62018CJ0642
DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
5. december 2019 (
*1
)
»Traktatbrud – direktiv 2008/98/EF – artikel 30 og 33 – affaldshåndteringsplaner – de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer (Spanien) – pligt til at revidere – pligt til at underrette Kommissionen – undladelse af at fremsende en forskriftsmæssig åbningsskrivelse – for tidlig fremsendelse af åbningsskrivelsen – afvisning«
I sag C-642/18,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 12. oktober 2018,
Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán, E. Sanfrutos Cano og F. Thiran, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Kongeriget Spanien ved L. Aguilera Ruiz, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L.S. Rossi (refererende dommer), og dommerne J. Malenovský og F. Biltgen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 5. september 2019,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 30, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3), idet det ikke har revideret de i dette direktiv omhandlede affaldshåndteringsplaner for så vidt angår de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer, og idet det ikke officielt har underrettet Kommissionen om revisionen af disse planer.
Retsforskrifter
2
Artikel 28, stk. 1, i direktiv 2008/98 fastsætter:
»Medlemsstaterne sikrer, at deres kompetente myndigheder i overensstemmelse med artikel 1, 4, 13 og 16 udarbejder en eller flere affaldshåndteringsplaner.
Disse planer skal hver for sig eller tilsammen dække hele den pågældende medlemsstats område.«
3
Dette direktivs artikel 30, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer evalueres mindst hvert sjette år og revideres, når det er relevant, og, hvor det er hensigtsmæssigt, i overensstemmelse med artikel 9 og 11.«
4
Nævnte direktivs artikel 33, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer, der er nævnt i artikel 28 og 29, når de er vedtaget, og om eventuelle væsentlige ændringer i disse planer og programmer.«
5
I henhold til artikel 40, stk. 1, i direktiv 2008/98 var fristen for gennemførelse af dette direktiv fastsat til den 12. december 2010, dvs. to år efter direktivet trådte i kraft den 12. december 2008.
Den administrative procedure
6
Den 18. november 2016 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien, hvori Kommissionen anførte, at denne medlemsstat havde tilsidesat artikel 28, stk. 1, artikel 30, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/98, idet den ikke havde vedtaget eller revideret affaldshåndteringsplaner for de selvstyrende regioner Aragonien, Balearerne, De Kanariske Øer, Cantabrien, Castilla-La Mancha, Catalonien, Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid, Murcia og Navarra samt for den selvstyrende by Ceuta og følgelig ikke havde underrettet Kommissionen om disse planer.
7
Kongeriget Spanien besvarede denne åbningsskrivelse ved en skrivelse af 18. januar 2017.
8
Den 14. juli 2017 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den konkluderede, at Kongeriget Spanien fortsat tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til direktiv 2008/98 for så vidt angik de selvstyrende regioner Aragonien, Balearerne, De Kanariske Øer og Madrid samt den selvstyrende by Ceuta, og opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne begrundede udtalelse, dvs. den 14. september 2017.
9
Kongeriget Spanien besvarede denne begrundede udtalelse med skrivelser af 14. september 2017 og af 17. januar, 18. maj, 23. maj og 6. juni 2018.
10
Da Kommissionen fandt, at Kongeriget Spanien endnu ikke havde truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i henhold til direktiv 2008/98, besluttede den den 12. oktober 2018 at anlægge nærværende traktatbrudssøgsmål.
Retsforhandlingerne for Domstolen
11
Kommissionen har i sin stævning nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien, idet det ikke har vedtaget eller revideret affaldshåndteringsplaner for de selvstyrende regioner Aragonien, Balearerne, De Kanariske Øer og Madrid samt for den selvstyrende by Ceuta, og idet det ikke har underrettet Kommissionen om disse planer, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 28, stk. 1, artikel 30, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/98.
12
Henset til de oplysninger Kongeriget Spanien har meddelt i sit svarskrift vedrørende i det væsentlige vedtagelsen af nye affaldshåndteringsplaner for de selvstyrende regioner Aragonien og Madrid samt for den selvstyrende by Ceuta i løbet af 2018 og fremsendelsen af disse planer til Kommissionen, har Kommissionen besluttet at hæve traktatbrudssøgsmålet for så vidt det angår disse selvstyrende regioner og denne selvstyrende by. Hvad derudover angår de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer har Kommissionen besluttet at trække påstanden vedrørende manglende vedtagelse af affaldshåndteringsplaner tilbage for så vidt angår disse to selvstyrende regioner, dvs. den påstand, der var rettet mod en tilsidesættelse af artikel 28, stk. 1, i direktiv 2008/98, idet disse planer, som blev vedtaget, før dette direktiv trådte i kraft, er blevet meddelt af Kongeriget Spanien.
13
Kommissionen har således afgrænset traktatbrudssøgsmålet til de dele af påstanden, der vedrører tilsidesættelsen af de forpligtelser til at revidere og give meddelelse om affaldshåndteringsplaner, som er fastsat i henholdsvis artikel 30, stk. 1, og artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/98, og alene for så vidt angår de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer.
Parternes påstande
14
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 30, stk. 1, i direktiv 2008/98, idet det ikke har revideret de i nævnte direktiv omhandlede affaldshåndteringsplaner for så vidt angår de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer.
–
Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til nævnte direktivs artikel 33, stk. 1, idet det ikke har officielt har givet Kommissionen meddelelse om ændring af affaldshåndteringsplanerne for så vidt angår de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer.
–
Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
15
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Formaliteten
16
Det bemærkes, at formålet med den i artikel 258, stk. 1, TEUF fastsatte administrative procedure er at give den berørte medlemsstat mulighed for at opfylde sine EU-retlige forpligtelser eller til at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter. En forskriftsmæssig administrativ procedure udgør således en i henhold til EUF-traktaten væsentlig garanti med henblik på at sikre beskyttelsen af den pågældende medlemsstats rettigheder. Kun når denne garanti har været iagttaget, er det muligt for Domstolen at afgøre spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaten faktisk har undladt at opfylde de forpligtelser, som Kommissionen påstår tilsidesat. Særligt har åbningsskrivelsen i procedurens administrative fase til formål at afgrænse tvistens genstand og give den medlemsstat, der opfordres til at fremsætte sine bemærkninger, de fornødne oplysninger til, at den kan forberede sit forsvar (jf. i denne retning dom af 5.6.2003, Kommissionen mod Italien, C-145/01, EU:C:2003:324, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
17
Det følger ligeledes af Domstolens faste praksis, at fremsendelse af en åbningsskrivelse i medfør af artikel 258, stk. 1, TEUF forudsætter, at en tilsidesættelse af en forpligtelse, der påhviler den pågældende medlemsstat, kan påberåbes af Kommissionen (jf. i denne retning bl.a. dom af 15.2.2001, Kommissionen mod Frankrig, C-230/99, EU:C:2001:100, præmis 32, og af 27.10.2005, Kommissionen mod Luxembourg, C-23/05, EU:C:2005:660, præmis 7).
18
Det følger deraf, at det nødvendigvis påvirker lovligheden af den procedure, hvorved en medlemsstats traktatbrud fastslås, hvis den administrative fase af den procedure, der er fastsat i artikel 258, stk. 1, TEUF, indledes, selv om en tilsidesættelse af en forpligtelse, der påhviler den pågældende medlemsstat, ikke med rette kan gøres gældende af Kommissionen.
19
I øvrigt udgør en manglende åbningsskrivelse, som opfylder de krav, der stilles i artikel 258 TEUF, en tilsidesættelse af en ufravigelig procesforudsætning, som Domstolen til enhver tid kan efterprøve af egen drift (jf. i denne retning kendelse af 13.9.2000, Kommissionen mod Nederlandene, C-341/97, EU:C:2000:434, præmis 21, og dom af 27.10.2005, Kommissionen mod Luxembourg, C-23/05, EU:C:2005:660, præmis 5 og 7).
20
I den foreliggende sag har Kommissionen, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 17-19 i forslaget til afgørelse, idet den tilsendte Kongeriget Spanien sin åbningsskrivelse den 18. november 2016 foreholdt denne medlemsstat, at den havde tilsidesat visse forpligtelser, som var fastsat i direktiv 2008/98, men som endnu ikke kunne gøres gældende på denne dato.
21
For det første fortolkede Kommissionen, sådan som det fremgår af replikken, dette direktivs artikel 30, stk. 1, som foreskriver, at medlemsstaterne skal sikre, at affaldshåndteringsplaner evalueres mindst hvert sjette år og revideres, når det er relevant, således, at denne bestemmelse pålagde medlemsstaterne at revidere disse planer seks år efter den dato, hvor nævnte direktiv trådte i kraft, nemlig seks år efter den 12. december 2008.
22
Den forpligtelse til efter omstændighederne at revidere de affaldshåndteringsplaner, der er vedtaget for de selvstyrende regioner Balearerne og De Kanariske Øer, som er fastsat i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2008/98, kan imidlertid først opstå på den dato, hvor fristen for gennemførelse af dette direktiv udløb, således som det følger af nævnte direktivs artikel 40, stk. 1, nemlig den 12. december 2010.
23
Følgelig udløber den frist, der er fastsat for medlemsstaterne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2008/98 for at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel, først seks år efter udløbet af fristen for gennemførelsen af dette direktiv, dvs. den 12. december 2016.
24
Kommissionen indledte således, da den den 18. november 2016 pålagde Kongeriget Spanien at bringe en angivelig tilsidesættelse af nævnte direktivs artikel 30, stk. 1, til ophør, den administrative procedure, der er fastsat i artikel 258 TEUF, for tidligt.
25
Da den forpligtelse, som Kommissionen hævder er blevet tilsidesat, først opstod efter den dato, hvor åbningsskrivelsen blev afsendt, kan Kommissionen ikke gyldigt gøre en tilsidesættelse af den forpligtelse, der er fastsat i nævnte artikel 30, stk. 1, gældende.
26
Den modsatte antagelse ville i øvrigt uvægerligt bringe de retssikkerhedsmæssige krav, som er uadskilleligt forbundet med enhver procedure, der kan føre til en retssag, i fare (jf. analogt dom af 15.2.2001, Kommissionen mod Frankrig, C-230/99, EU:C:2001:100, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
27
For det andet gælder dette ligeledes den angivelige tilsidesættelse af pligten til at underrette Kommissionen om eventuelle væsentlige ændringer i affaldshåndteringsplanerne som omhandlet i artikel 33, stk. 1, i direktiv 2008/98.
28
Da denne underretningspligt således har en accessorisk karakter i forhold til pligten til at revidere disse planer, er det først efter, at undersøgelsesproceduren og de eventuelle ændringer af disse planer er gennemført, at det er muligt at vurdere ændringernes omfang og i givet fald fastslå, at en medlemsstat har tilsidesat den underretningspligt, der er fastsat i dette direktivs artikel 33, stk. 1.
29
Det følger deraf, at Kommissionen heller ikke med rette kan gøre gældende, at der er sket en tilsidesættelse af underretningspligten som omhandlet i nævnte artikel 33, stk. 1, før udløbet af den frist på seks år, som er fastsat i nævnte direktivs artikel 30, stk. 1, dvs. før den 12. december 2016.
30
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal Kommissionens traktatbrudssøgsmål afvises.
Sagsomkostninger
31
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og den af Kommissionen anlagte sag afvises, bør det pålægges Kommissionen at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1)
Sagen afvises.
2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.