62015CC0313
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 13 luglio 2016 (
1
)
Cause riunite C‑313/15 e C‑530/15
Eco-Emballages SA
contro
Sphère France,
Schweitzer SAS,
Carrefour Import SAS,
Tissue France SCA,
SCA Hygiène Products SAS,
WEPA Troyes SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Gopack SAS,
Delipapier,
CMC France SARL,
Paul Hartmann SA,
Wepa Lille SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti France SAS,
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Scamark SAS,
Système U Centrale Nationale SAS
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi, Francia)]
e
Melitta France SAS,
Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG,
Délipapier,
Gopack SAS,
Industrie Cartarie Tronchetti SpA,
Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL,
Kimberly-Clark SAS,
Lucart France,
Paul Hartmann AG,
SCA Hygiène Products,
SCA Tissue France,
Group’Hygiène syndicat professionnel
contro
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]
«Ambiente — Direttiva 94/62/CE — Imballaggi e rifiuti di imballaggio — Nozione di imballaggio — Mandrini (rotoli, tubi, cilindri) — Direttiva di attuazione 2013/2/UE — Modifica degli esempi di imballaggio — Competenza di esecuzione della Commissione — Questione per esame di validità»
1.
Un osservatore esterno, attento alle questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte di giustizia, le riassume forse meglio di quanto non possano fare coloro che intervengono su di esse. Così accade nel caso di specie. Il problema sollevato dai due rinvii (uno di interpretazione e l’altro per esame di validità) effettuati da giudici francesi nel contesto di due controversie collegate tra loro può essere sintetizzato nei termini, difficilmente migliorabili, di un blog (
2
) dedicato a tale compito:
«Un rotolo di carta igienica contiene un nucleo di cartone. Tale elemento interno fa parte dell’imballaggio della carta igienica? La questione ha messo in difficoltà i giudici francesi. La risposta dipende dal termine “imballaggio” che figura nella direttiva 94/62/CE sugli “imballaggi e i rifiuti di imballaggio”. Se si rispondesse che il nucleo di cartone costituisce un imballaggio, le parti potenzialmente lese dalla sentenza della Corte non sarebbero solo i produttori francesi di carta igienica, ma anche coloro che producono in Francia carta assorbente da cucina, fogli di alluminio e pellicola per alimenti. Se la risposta fosse invece negativa, il Conseil d’État auspicherebbe sapere se la Commissione europea abbia agito ultra vires adottando una direttiva di attuazione che ha ampliato ulteriormente la definizione di “imballaggio”. Sono in gioco molti milioni di euro».
2.
Infatti, la Corte deve stabilire se i rotoli, tubi e cilindri sui quali viene avvolto un prodotto flessibile (ad esempio pellicola di plastica, alluminio o carta) per la sua vendita ai consumatori costituiscano o meno imballaggi ai sensi della direttiva 94/62/CE (
3
). Qualora tali mandrini (
4
) fossero considerati imballaggi, la menzionata direttiva sarebbe applicabile e le imprese che li commercializzano o i consumatori dei prodotti che li contengono dovrebbero sopportare le spese del loro riciclaggio (
5
). La controversia può sembrare banale, ma presenta una certa complessità giuridica e ha notevoli ripercussioni economiche.
I – Contesto normativo
A – Diritto dell’Unione
3.
La direttiva 94/62 definisce la nozione di imballaggio all’articolo 3, punto 1:
«Ai sensi della presente direttiva s’intende per:
1)
“imballaggio”: tutti i prodotti composti di materiali di qualsiasi natura, adibiti a contenere e a proteggere determinate merci, dalle materie prime ai prodotti finiti, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all’utilizzatore, e ad assicurare la loro presentazione. Anche tutti gli articoli “a perdere” usati allo stesso scopo devono essere considerati imballaggi.
L’imballaggio consiste soltanto di:
a)
“imballaggio per la vendita o imballaggio primario”, cioè imballaggio concepito in modo da costituire nel punto di vendita un’unità di vendita per l’utente finale o il consumatore;
b)
“imballaggio multiplo o imballaggio secondario”, cioè imballaggio concepito in modo da costituire, nel punto di vendita, il raggruppamento di un certo numero di unità di vendita indipendentemente dal fatto che sia venduto come tale all’utente finale o al consumatore, o che serva soltanto a facilitare il rifornimento degli scaffali nel punto di vendita. Esso può essere rimosso dal prodotto senza alterarne le caratteristiche;
c)
“imballaggio per il trasporto o imballaggio terziario”, cioè imballaggio concepito in modo da facilitare la manipolazione e il trasporto di un certo numero di unità di vendita oppure di imballaggi multipli per evitare la loro manipolazione e i danni connessi al trasporto. L’imballaggio per il trasporto non comprende i container per i trasporti stradali, ferroviari e marittimi ed aerei».
4.
L’articolo 3 della direttiva 94/62 è stato modificato dalla direttiva 2004/12/CE (
6
), il cui articolo 1 così dispone:
«La direttiva 94/62/CE è modificata come segue:
1)
All’articolo 3, punto 1, sono aggiunti i seguenti comm[i]:
“La definizione di ‘imballaggio’ è basata inoltre sui criteri indicati qui di seguito. Gli articoli elencati nell’allegato I sono esempi illustrativi dell’applicazione di tali criteri:
i)
sono considerati imballaggi gli articoli che rientrano nella definizione di cui sopra, fatte salve altre possibili funzioni dell’imballaggio, a meno che tali articoli non siano parti integranti di un prodotto e siano necessari per contenere, sostenere o preservare tale prodotto per tutto il suo ciclo di vita e tutti gli elementi siano destinati ad essere utilizzati, consumati o eliminati insieme;
ii)
sono considerati imballaggi gli articoli progettati e destinati ad essere riempiti nel punto vendita e gli elementi usa e getta venduti, riempiti o progettati e destinati ad essere riempiti nel punto vendita, a condizione che svolgano una funzione di imballaggio;
iii)
i componenti dell’imballaggio e gli elementi accessori integrati nell’imballaggio sono considerati parti integranti dello stesso. Gli elementi accessori direttamente fissati o attaccati al prodotto e che svolgono funzioni di imballaggio sono considerati imballaggio a meno che non siano parte integrante del prodotto e tutti gli elementi siano destinati ad essere consumati o eliminati insieme.
Se del caso la Commissione, secondo la procedura di cui all’articolo 21, esamina e, se necessario, rivede gli esempi illustrativi della definizione di imballaggio di cui all’allegato I. In via prioritaria sono esaminati i seguenti articoli: custodie di CD e videocassette, vasi da fiori, tubi e rotoli su cui è avvolto materiale flessibile, pellicole di supporto di etichette autoadesive e carta da imballaggio”».
5.
L’allegato I alla direttiva 94/62 è stato modificato dalla Commissione con la direttiva 2013/2/UE (
7
). Detto allegato così recita:
«Allegato I
«Esempi illustrativi per i criteri previsti all’articolo 3, punto 1)
Esempi illustrativi per il criterio i)
Articoli considerati imballaggio
(…)
Rotoli, tubi e cilindri sui quali è avvolto materiale flessibile (come ad esempio pellicola, fogli di alluminio, carta), eccetto i rotoli, i tubi e i cilindri che sono parti di macchinari di produzione e non sono utilizzati per presentare un prodotto come un’unità di vendita.
(…)».
6.
Il considerando 2 della direttiva 2013/2 enuncia che «ai fini della certezza del diritto e di un’interpretazione armonizzata della definizione di “imballaggio”, occorre rivedere e modificare l’elenco di esempi illustrativi in modo da chiarire ulteriori casi in cui la distinzione tra ciò che è da considerarsi imballaggio e ciò che non lo è rimane imprecisa. La revisione risponde all’auspicio degli Stati membri e degli operatori economici di rafforzare l’applicazione della direttiva e di creare condizioni di parità sul mercato interno».
7.
Il considerando 4 della direttiva 2013/2 indica che «il comitato istituito dall’articolo 21 della direttiva 94/62/CE non ha emesso un parere [sulle misure previste dalla presente direttiva] e pertanto la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta in merito e l’ha trasmessa al Parlamento europeo. Il Consiglio non ha deliberato entro il termine di due mesi di cui all’articolo 5 bis della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [ (
8
) ] e la Commissione ha pertanto sottoposto senza indugio la proposta al Parlamento europeo. Il Parlamento europeo non si è opposto alle misure entro quattro mesi dalla suddetta trasmissione».
B – Diritto nazionale
8.
Le disposizioni della direttiva 94/62 sono state trasposte nel diritto francese nell’ambito del Code de l’environnement (Codice dell’ambiente), il cui articolo R. 543‑43, paragrafo I, precisa quanto segue:
«I.
Si intende per “imballaggio” qualsiasi oggetto, indipendentemente dalla natura dei materiali che lo compongono, adibito a contenere e a proteggere determinate merci, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all’utilizzatore e ad assicurare la loro presentazione. Anche tutti gli articoli “a perdere” usati allo stesso scopo devono essere considerati imballaggi.
La definizione di “imballaggio” si baserà inoltre sui criteri di seguito indicati:
1.o
sono considerati imballaggi gli articoli che rientrano nella definizione di cui sopra, fatte salve altre possibili funzioni dell’imballaggio, a meno che tali articoli non siano parti integranti di un prodotto e siano necessari per contenere, sostenere o preservare tale prodotto per tutto il suo ciclo di vita e tutti gli elementi siano destinati ad essere utilizzati, consumati o eliminati insieme;
(…)
Il Ministro dell’Ambiente elabora, mediante decreto, un elenco di esempi illustrativi di tali criteri».
9.
Il decreto ministeriale del 6 agosto 2013, che modifica il decreto ministeriale del 7 febbraio 2012, recante esempi di applicazione dei criteri che precisano la nozione di «imballaggio» definiti all’articolo R. 543‑43 del codice dell’ambiente (
9
), ha recepito nel diritto francese la direttiva 2013/2, aggiungendo all’elenco degli esempi di imballaggio, tra l’altro, i «rotoli, tubi e cilindri sui quali è avvolto materiale flessibile (come ad esempio pellicola, fogli di alluminio o carta), eccetto i rotoli, i tubi e i cilindri che sono parti di macchinari di produzione e non sono utilizzati per presentare un prodotto come un’unità di vendita».
10.
L’articolo L. 541‑10, paragrafo II, del Codice dell’ambiente impone ai produttori, importatori e distributori di merci di provvedere o collaborare alla prevenzione e alla gestione dei rifiuti che producono. A tal fine, essi possono scegliere di creare un sistema individuale di raccolta e trattamento dei rifiuti o istituire collettivamente un eco-organismo affinché espleti tali compiti, al quale versano un contributo economico. Detti eco-organismi sono autorizzati dallo Stato per un periodo massimo di sei anni, rinnovabile. Il produttore, importatore o responsabile della prima immissione sul mercato di una merce venduta insieme a un imballaggio è tenuto, in forza dell’articolo L. 543‑56, a contribuire economicamente allo smaltimento dei rifiuti prodotti.
II – Controversie nazionali e questioni pregiudiziali
11.
La causa C‑313/15 trae origine dalle domande proposte nel gennaio 2013 dinanzi Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi, Francia) dalla Eco-Emballages SA, società incaricata della gestione dei rifiuti di imballaggio (
10
). Con tali domande (
11
) essa reclamava il pagamento da parte di diciannove società, con le quali aveva avuto rapporti contrattuali, dei contributi per i mandrini che esse avevano posto in vendita dal 1o gennaio 2007. Le richieste ammontano ad oltre EUR 42 milioni, tasse incluse.
12.
Le imprese che commercializzano prodotti con imballaggi e hanno concluso contratti con la Eco-Emballages sono tenute a corrispondere a quest’ultima un contributo annuo, calcolato secondo una tabella in funzione dei materiali, del peso e del quantitativo degli imballaggi venduti sul mercato francese. A tal fine, esse devono presentare, entro 60 giorni dalla fine dell’anno civile, una dichiarazione probatoria indicante il peso dei materiali e il quantitativo di imballaggi domestici immessi in commercio durante l’anno.
13.
Le imprese convenute sostengono che i tubi, rotoli o cannelli non fanno parte dell’imballaggio dei prodotti e non possono essere considerati imballaggi soggetti all’obbligo di riciclaggio posto dalla direttiva 94/62. Per tale motivo esse non li hanno inclusi nelle proprie dichiarazioni annuali dirette alla Eco-Emballages e non hanno versato il contributo loro richiesto da tale organismo.
14.
Le suddette imprese adducono dinanzi al giudice nazionale che, qualora i mandrini fossero imballaggi, la Eco-Emballages potrebbe chiedere loro il pagamento dei contributi solo a partire dalla data in cui è stata trasposta nel diritto francese la direttiva 2013/2, vale a dire dal decreto ministeriale del 6 agosto 2013, entrato in vigore il 28 agosto delle stesso anno, e non dal 2007, come pretende la Eco‑Emballages.
15.
Tenuto conto delle tesi contrapposte, della difficoltà di interpretazione delle direttive applicabili al caso di specie e delle loro ripercussioni economiche, il Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se la nozione di imballaggio, come definita dall’articolo 3 della direttiva 94/62/CE, modificata dalla direttiva 2004/12/CE, comprenda i “mandrini” (rotoli, tubi, cilindri) intorno ai quali sono avvolti prodotti flessibili, come carta e pellicole, venduti al consumatore».
16.
Varie imprese convenute nel precedente procedimento hanno successivamente proposto un ricorso per eccesso di potere dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia), per ottenere l’annullamento del decreto ministeriale del 6 ottobre 2013, che ha trasposto nel diritto francese la direttiva 2013/2. Esse contestavano la validità di detta direttiva in quanto, dal momento che i mandrini erano inclusi tra gli esempi di imballaggio, detta direttiva si sarebbe discostata dalla nozione di imballaggio di cui all’articolo 3 della direttiva 94/62 e avrebbe travalicato i limiti dei poteri conferiti alla Commissione in base alle sue competenze di esecuzione.
17.
Il Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie (Ministro dell’Ecologia, dello Sviluppo sostenibile e dell’Energia) ha chiesto al Conseil d’État (Consiglio di Stato) di respingere i ricorsi, poiché il decreto ministeriale impugnato aveva trasposto correttamente la direttiva 2013/2, le cui diposizioni sarebbero precise e categoriche. A suo parere, non occorreva sollevare una questione pregiudiziale, dato che detta direttiva non pone difficoltà di interpretazione e non contravviene ad alcun principio generale del diritto dell’Unione.
18.
Tuttavia, il Conseil d’État (Consiglio di Stato) ha sospeso il procedimento in attesa che la Corte di giustizia si pronunci sul rinvio oggetto della causa C‑313/15. Per il caso in cui la risposta a detto rinvio fosse negativa, detto giudice sottopone alla Corte la seguente questione:
«Se la direttiva 2013/2/UE della Commissione del 7 febbraio 2013, nell’includere tra gli esempi illustrativi di imballaggio i “mandrini” (rotoli, tubi, cilindri) intorno ai quali sono avvolti prodotti flessibili, come carta e pellicole, venduti ai consumatori, si sia discostata dalla nozione di imballaggio di cui all’articolo 3 della direttiva 94/62/CE del 20 dicembre 1994 e abbia travalicato i limiti dei poteri conferiti alla Commissione in base alle sue competenze di esecuzione».
19.
La Corte ha disposto la riunione dei due procedimenti, nei quali la Commissione e la Francia hanno presentato osservazioni scritte. Inoltre, nella causa C‑313/15 hanno presentato osservazioni scritte la Eco-Emballages, la Système U Centrale Nationale SAS, la Melitta France SAS congiuntamente alla Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, la Delipapier congiuntamente ad altre undici imprese del settore, nonché il sindacato di categoria Group’Hygiène. Nella causa C‑530/15 hanno presentato osservazioni scritte la Melitta France congiuntamente alla Cofresco Frischhalteprodukte, la Delipapier insieme ad altre dieci imprese del settore e il sindacato di categoria Group’Hygiène.
20.
Hanno partecipato all’udienza tenutasi il 4 maggio 2016 la Eco‑Emballages, la Melitta France, la Delipapier, la Système U Centrale Nationale, il governo francese e la Commissione. Le loro osservazioni sono state incentrate, su richiesta della Corte, sui vari elementi costitutivi della nozione di imballaggio di cui alla direttiva 94/62, sulla limitazione nel tempo degli effetti dell’emananda sentenza della Corte e sulla competenza della Commissione ad adottare la direttiva 2013/2. In particolare, esse hanno discusso diffusamente sull’efficacia nel tempo dell’interpretazione che avrebbe dato la Corte alla nozione di imballaggio.
21.
Si deve inoltre osservare che alcune delle imprese parti della causa C‑313/15 hanno contestato dinanzi al Tribunale la validità della direttiva 2013/2. I loro ricorsi sono stati respinti per mancanza di legittimazione ad agire (
12
).
III – Analisi delle questioni pregiudiziali
22.
Nel presente procedimento ricorre una circostanza poco frequente nella giurisprudenza della Corte, ossia la combinazione di una questione pregiudiziale di interpretazione, sollevata da un giudice nazionale [il Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi)], con una questione per esame di validità, sollevata da un altro giudice [il Conseil d’État (Consiglio di Stato)], che traggono origine da procedimenti relativi alla medesima controversia, strettamente connessi.
23.
Esaminerò anzitutto la questione di interpretazione e successivamente quella per esame di validità.
A – La questione pregiudiziale di interpretazione: se la definizione di imballaggio di cui alla direttiva 94/62 ricomprenda i mandrini
24.
I dubbi del Tribunal de commerce (Tribunale commerciale) di Parigi riguardano solo la questione se la nozione di imballaggio di cui all’articolo 3 della direttiva 94/62, modificata dalla direttiva 2004/12, comprenda i mandrini. Dalla risposta dipenderà l’esito delle azioni di pagamento intraprese dalla Eco-Emballages nei confronti delle imprese commerciali.
25.
A prima vista, la risposta potrebbe sembrare facile: il senso comune suggerisce che un imballaggio serve ad avvolgere, impacchettare o contenere una merce venduta al consumatore. Il tubo interno che dà consistenza a un rotolo di carta igienica o di carta da cucina non svolge tale funzione e, pertanto, non può essere qualificato come imballaggio.
26.
Orbene, i giuristi sanno che i legislatori, anche dell’Unione, non applicano sempre il senso comune quando utilizzano i termini contenuti in una norma giuridica. Sia mediante la tecnica consistente nell’attribuire significati nuovi a taluni vocaboli «ai fini della presente legge», sia mediante il sempre più frequente utilizzo di definizioni nelle norme stesse (
13
), che talora non concordano con quelle dei vocabolari, certamente il linguaggio giuridico si distacca da quello della strada, a volte in modo eccessivo, come nel caso di specie.
27.
La nozione di imballaggio di cui alla direttiva 94/62 non coincide con quello che i consumatori attribuiscono a questo termine, cosicché sono state necessarie tre direttive per chiarirla. Tale circostanza spiega l’esistenza delle due controversie dinanzi ai giudici del rinvio francesi e le relative questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte.
1. Osservazioni delle parti
28.
La Commissione, la Francia e la Eco‑Emballages sostengono che la definizione legale di imballaggio, ai sensi dell’articolo 3, punto 1, primo comma, della direttiva 94/62, modificata dalla direttiva 2004/12 e completata dalla direttiva 2013/2, include i mandrini. Questi ultimi proteggono il prodotto dall’interno durante il trasporto e ai fini della presentazione al consumatore, consentono di conservarlo e di esibirlo per la vendita e il successivo utilizzo e sono prodotti «a perdere». Sarebbe irrilevante che essi non assumano la forma di un imballaggio esterno, data l’interpretazione ampia contemplata dalla direttiva 94/62.
29.
Inoltre, la Commissione, la Francia e la Eco-Emballages affermano che i mandrini costituiscono un «imballaggio per la vendita o imballaggio primario» ai sensi dell’articolo 3, punto 1, secondo comma, lettera a), della direttiva 94/62, poiché sono concepiti in modo da costituire insieme al prodotto cui danno consistenza un’unità di vendita per l’utente finale o il consumatore e non sono venduti separatamente.
30.
Infine, i mandrini non soddisferebbero i tre criteri di esclusione dalla nozione di imballaggio di cui all’articolo 3, punto 1, terzo comma, sub i), della direttiva 94/62, introdotti dalla direttiva 2004/12. Essi non fanno parte del materiale flessibile avvolto su di essi, che va separato dal mandrino per poter essere utilizzato, né sono necessari per contenerlo, sostenerlo o preservarlo e, infine, non sono utilizzati, né consumati, e non sono eliminati insieme al prodotto avvolto su di essi, bensì vengono gettati dopo il completo utilizzo di tale prodotto, a differenza di quanto accade, ad esempio, con una bustina di tè.
31.
Le imprese che hanno presentato osservazioni si oppongono alla tesi sostenuta dalla Commissione, dalla Francia e dalla Eco-Emballages. A loro parere, il termine imballaggio rinvierebbe necessariamente a un qualcosa, se non avvolgente, quanto meno esterno. Il mandrino non contiene il prodotto (carta igienica, ad esempio) né lo protegge, poiché non è un involucro esterno, bensì un componente interno.
32.
Le suddette imprese sostengono che i mandrini non soddisfano le condizioni richieste dall’articolo 3, punto 1, terzo comma, della direttiva 94/62 affinché un prodotto sia considerato come imballaggio. Essi non sono destinati a contenere o a proteggere il prodotto, poiché non lo avvolgono, e non servono a conservarlo né a trasportarlo dal produttore al consumatore. I mandrini non assicurano nemmeno la presentazione del prodotto, in quanto non vi si possono collocare le informazioni per i consumatori, che figurano nell’involucro e non possono essere apposte su un componente interno.
33.
Dette imprese affermano inoltre che i mandrini non rientrano nella definizione di «imballaggio per la vendita», «imballaggio multiplo» o «imballaggio per il trasporto», in quanto non sono concepiti per costituire una singola unità di vendita e servono solo a dare consistenza al prodotto, non sono idonei a contenere o raggruppare vari prodotti né possono essere separati dagli stessi senza deteriorarne la qualità, e non facilitano il trasporto dei prodotti, poiché non li contengono né li avvolgono.
34.
Nel caso in cui i mandrini potessero essere qualificati come imballaggi, le suddette imprese ritengono che essi non soddisfino i tre requisiti posti dall’articolo 3, punto 1, terzo comma, sub i), della direttiva 94/62. Il mandrino fa parte del prodotto e il consumatore non può separarlo senza deteriorare il prodotto stesso, è necessario per l’intero ciclo di vita del prodotto ai fini del suo consumo, viene utilizzato insieme al prodotto avvolto su di esso e non può essere eliminato fintanto che detto prodotto non sia stato completamente consumato.
2. Analisi
35.
Anzitutto, occorre sottolineare la scarsa chiarezza della definizione di imballaggio di cui all’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62. Tale mancanza di chiarezza è particolarmente preoccupante in quanto si tratta dell’elemento chiave per precisare la portata degli obblighi giuridici imposti agli Stati – e, indirettamente, agli operatori del settore – da detta direttiva, il cui obiettivo era, per l’appunto, armonizzare le misure nazionali relative alla gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio (
14
).
36.
La mancanza di chiarezza ha reso necessario, dieci anni dopo la direttiva 94/62, tentare di determinare la nozione di imballaggio mediante la direttiva 2004/12, questa volta con l’introduzione di tre criteri e di un allegato contenente «esempi illustrativi», autorizzando nel contempo la Commissione ad esaminare e, se del caso, a rivedere tali esempi. È stato espressamente attribuito alla Commissione il compito di esaminare «in via prioritaria» alcuni elementi contenuti nei tubi e cilindri su cui è avvolto materiale flessibile (
15
). Risulta, quindi, che nel 2004 vi era incertezza sulla classificazione come imballaggi di questi articoli e che la Commissione doveva risolvere tali dubbi ricorrendo alla procedura di regolamentazione.
37.
Il regolamento (CE) n. 219/2009 (
16
) ha modificato il metodo che la Commissione doveva seguire per espletare il suo compito. L’incertezza sui mandrini perdurava, in quanto la nuova versione dell’articolo 3, punto 1, quarto comma, della direttiva 94/62 aveva confermato il mandato alla Commissione di pronunciarsi sui tubi e cilindri, aggiungendo che, nell’adempimento di tale funzione di sviluppo normativo, essa non poteva modificare gli elementi essenziali di detta direttiva (
17
).
38.
La Commissione ha dato attuazione a tale mandato adottando la direttiva 2013/2, il cui considerando 2 (già citato) (
18
) richiama motivi di certezza del diritto e di armonizzazione nell’interpretazione del termine «imballaggio» per giustificare la menzione dei mandrini (tra altri esempi illustrativi) in quanto «esempio illustrativo» di tali imballaggi (
19
).
39.
Dopo tutte queste modifiche e peripezie legislative (
20
), la nozione di imballaggio di cui all’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62 è stata definita in senso positivo e in senso negativo. Per quanto riguarda le componenti positive, un prodotto, per essere considerato un imballaggio, deve soddisfare due requisiti cumulativi, indicati dalla Corte nella sentenza Plato Plastik Robert Frank (
21
), vale a dire:
—
da un lato, deve trattarsi, a termini della prima frase della citata disposizione della direttiva 94/62, di un prodotto adibito a contenere e a proteggere determinate merci, a consentire la loro manipolazione e la loro consegna dal produttore al consumatore o all’utilizzatore e ad assicurarne la presentazione. La seconda frase della medesima disposizione precisa che anche tutti gli articoli «a perdere» usati allo stesso scopo devono essere considerati imballaggi;
—
dall’altro, il prodotto deve ricadere in una delle tre categorie di imballaggi elencate e definite all’articolo 3, punto 1, secondo comma, lettere da a) a c), della direttiva 94/62, vale a dire l’imballaggio per la vendita, l’imballaggio multiplo e l’imballaggio per il trasporto.
40.
Fatte salve le obiezioni precedentemente esposte, ispirate al buon uso del linguaggio e al senso comune, devo ammettere che i mandrini soddisfano la prima condizione necessaria ai sensi della direttiva 94/62 per classificarli come imballaggi. Il compito dell’interprete non è invalidare o disapplicare le norme che non sono di suo gradimento o che presentano carenze sotto il profilo linguistico, bensì applicarle anche qualora non gli piacciano.
41.
La Corte ha dichiarato che le possibili funzioni dell’imballaggio non sono elencate, all’articolo 3, punto 1, prima frase, della direttiva 94/62, in modo cumulativo, cosicché non occorre che i mandrini servano, simultaneamente, a «contenere e a proteggere determinate merci (…) a consentire la loro manipolazione e la loro consegna (…) e ad assicurare la loro presentazione», essendo sufficiente che essi svolgano una sola di tali funzioni (
22
). In altri termini, la suddetta disposizione non classifica come imballaggi solo gli involucri, le protezioni esterne o i contenitori con cui vengono commercializzati i prodotti, come si potrebbe pensare a tutta prima.
42.
A mio avviso, non si può negare che la Commissione, la Francia e la Eco-Emballages abbiano ragione quando affermano che i mandrini «proteggono» dall’interno le merci avvolte su di essi. Siffatta protezione dà consistenza al prodotto durante il trasporto e nell’esposizione per la vendita al consumatore, in quanto ne consente la presentazione cilindrica. Inoltre, il mandrino facilita il successivo utilizzo del prodotto da parte del consumatore.
43.
Un mandrino serve inoltre a «presentare» l’oggetto al consumatore. Contrariamente a quanto sostenuto dalle imprese commerciali, la presentazione non si realizza solo con le informazioni apposte sugli involucri o sui contenitori delle merci. Il mandrino fornisce al consumatore, ad esempio, un rotolo di carta igienica, di pellicola di alluminio o di carta da cucina adeguatamente «presentato» per la vendita.
44.
Infine, i mandrini sono elementi «a perdere», che generano rifiuti e devono essere riciclati. Essi non si consumano insieme al prodotto avvolto su di essi, ma si liberano quando il prodotto è stato completamente consumato.
45.
La definizione ampia di imballaggio contenuta nella direttiva 94/62 consente quindi di includervi i mandrini, conformemente all’orientamento adottato dalla Corte nella sentenza Plato Plastik Robert Frank, sulla cui base essa ha potuto concludere che i sacchetti di plastica con manici consegnati, gratuitamente o a titolo oneroso, a un cliente in un negozio costituivano parimenti imballaggi (
23
).
46.
La soluzione va forse cercata nell’obiettivo della direttiva 94/62, la quale mira a prevenire e ridurre l’impatto degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, assicurando così un livello adeguato di protezione dell’ambiente (
24
). A tal fine essa impone agli Stati membri, in particolare, di istituire un sistema di raccolta e recupero, pur riconoscendo loro una certa discrezionalità per la sua configurazione (
25
). Se, a termini del quinto considerando e dell’articolo 2, paragrafo 1 (
26
), della direttiva 94/62, quest’ultima intende ricomprendere in modo ampio tutti gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità, un’interpretazione restrittiva della nozione di imballaggio che precludesse l’inclusione dei mandrini si porrebbe in contrasto con tale obiettivo.
47.
I criteri interpretativi teleologico e sistematico avvalorano quindi siffatta interpretazione dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62. Tenuto conto dell’impiego generalizzato dei mandrini in prodotti domestici di ampio consumo, il fatto di non considerarli come imballaggi implicherebbe il mancato riciclaggio dei rifiuti che ne derivano, a danno dell’obiettivo ambientale cui è ispirata la direttiva 94/62.
48.
Meno argomentazione richiede l’analisi della seconda condizione (positiva) prescritta per gli imballaggi dalla direttiva 94/62. Infatti, fra le tre classi elencate e definite dall’articolo 3, punto 1, secondo comma, lettere da a) a c), di detta direttiva (imballaggio per la vendita, imballaggio multiplo e imballaggio per il trasporto), i mandrini rientrano nella prima, in quanto sono concepiti in modo da «costituire nel punto di vendita un’unità di vendita per l’utente finale o il consumatore» del prodotto. Il tubo intorno al quale è avvolta la carta igienica viene venduto al consumatore come oggetto che costituisce un’unità con il rotolo di carta, non ha un’esistenza indipendente dallo stesso e non può esserne separato al momento della vendita.
49.
Oltre che con tali criteri positivi, la nozione di imballaggio ai sensi dell’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62 viene delimitata in senso negativo. A tal fine, la direttiva 2004/12 ha introdotto una nuova versione dell’articolo 3, punto 1, terzo comma, della direttiva 94/62, secondo cui la definizione di «imballaggio» deve basarsi anche sui tre «criteri» aggiuntivi indicati nei punti da i) a iii), di cui gli oggetti menzionati nell’allegato I costituiscono esempi illustrativi.
50.
Nel caso di specie è applicabile il criterio del punto i), cosicché un prodotto rientrante nella definizione di imballaggio di cui alla direttiva 94/62 non è considerato come tale se soddisfa cumulativamente le tre condizioni di esenzione seguenti:
—
essere parte integrante del prodotto che accompagna;
—
essere necessario per contenere, sostenere o preservare tale prodotto per tutto il suo ciclo di vita, e
—
essere destinato ad essere utilizzato, consumato o eliminato insieme al prodotto che accompagna.
51.
A mio parere, i mandrini non soddisfano la prima delle tre condizioni (negative) per beneficiare dell’esenzione. In particolare, essi non sono «parte integrante» del prodotto al quale danno consistenza, in quanto il materiale flessibile avvolto su di essi, per poter essere usato, deve essere separato dal mandrino. Un rotolo di plastica da cucina, ad esempio, contiene la plastica che viene utilizzata per proteggere gli alimenti, ma il mandrino centrale, di per sé, non svolge tale funzione e non integra detto prodotto, sebbene occorra attendere che quest’ultimo sia totalmente consumato affinché il mandrino si liberi.
52.
I mandrini soddisfano invece la seconda condizione, in quanto sono necessari per «sostenere» il prodotto per il suo ciclo di vita, cosicché, qualora siano rimossi prima del consumo completo, il prodotto si deteriora e diventa più difficile o impossibile utilizzarlo.
53.
I mandrini non soddisfano nemmeno la terza condizione, in quanto non sono «destinati ad essere utilizzati, consumati o eliminati insieme» al prodotto avvolto su di essi. Il cannello intorno al quale si avvolge la carta da cucina non si esaurisce né viene usato simultaneamente ai pezzi di carta utilizzati di volta in volta. Quando la carta si esaurisce, il cannello centrale rimane e costituisce un rifiuto che deve essere riciclato, a meno che sia stato fabbricato con materiale biodegradabile. È evidente la differenza rispetto ad altri oggetti quali bustine di tè, capsule di caffè o capsule solubili per detergenti, il cui uso, consumo e smaltimento hanno luogo simultaneamente con quelli del prodotto che avvolgono (
27
).
54.
Pertanto, se i mandrini non soddisfano cumulativamente le tre condizioni di esenzione previste dall’articolo 3, punto 1, terzo comma, sub i), della direttiva 94/62, risulta corroborata la loro qualificazione iniziale come imballaggi dedotta dalla definizione contenuta nella medesima disposizione. Il legislatore dell’Unione ha confermato tale interpretazione adottando la direttiva 2013/2, modificando l’allegato I alla direttiva 94/62 e includendo i mandrini tra gli esempi illustrativi di imballaggi per la vendita, come sopra indicato (
28
).
55.
Qualora la Corte accogliesse tale approccio all’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62, occorrerebbe precisare, come richiesto dalle imprese in lite, il momento a partire dal quale la sua interpretazione deve essere presa in considerazione dai giudici nazionali. Come ho già rilevato, l’elemento temporale è decisivo per sapere da quale data la Eco‑Emballage possa chiedere alle imprese che commercializzano questo tipo di prodotti (e che sono contrattualmente legate ad essa) il pagamento dei contributi per il riciclaggio dei mandrini. Tale aspetto è stato specificamente discusso nel procedimento principale e la stessa Corte ha suggerito alle parti di esprimersi al riguardo in udienza, come è effettivamente accaduto.
56.
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’interpretazione di una norma del diritto dell’Unione, da quest’ultima fornita nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata della norma stessa, nel senso in cui deve o avrebbe dovuto essere intesa e applicata sin dal momento della sua entrata in vigore. Ne deriva che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza che statuisce sulla domanda d’interpretazione, purché sussistano i presupposti per sottoporre al giudice competente una lite relativa all’applicazione di detta norma (
29
).
57.
In via d’eccezione a tale regola, la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto inerente all’ordinamento giuridico dell’Unione, può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa già interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, cioè la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti. La Corte ha fatto ricorso a tale eccezione quando vi era un rischio di gravi ripercussioni economiche dovute, segnatamente, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente e quando risultava che i soggetti dell’ordinamento e le autorità nazionali erano stati indotti ad un comportamento non conforme al diritto dell’Unione in ragione di un’oggettiva e rilevante incertezza circa la portata delle disposizioni di diritto dell’Unione, incertezza alla quale avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (
30
).
58.
Se si ricorresse alla regola generale degli effetti ex tunc delle sentenze pronunciate dalla Corte nei procedimenti pregiudiziali di interpretazione, i mandrini dovrebbero essere considerati imballaggi ai sensi della direttiva 94/62: a) dalla scadenza del termine impartito agli Stati membri per trasporre tale direttiva nei loro ordinamenti interni (vale a dire dal 30 giugno 1996); oppure b) dall’entrata in vigore della norma interna di trasposizione, se successiva, ove si tratti di controversie tra privati.
59.
Ritengo, tuttavia, che ricorrano motivi per i quali la Corte dovrebbe limitare nel tempo gli effetti della sua sentenza. Da un lato, le ripercussioni economiche della decisione sono notevoli (
31
) ed essa inciderebbe su rapporti giuridici generalmente costituiti in buona fede. Inoltre, alcune delle imprese in lite hanno sostenuto in udienza che l’incertezza circa la qualificazione dei mandrini (oltre al fatto che, in Francia, le diverse autorità non si erano pronunciate in modo unanime) ha fatto sì che non venissero versati i contributi agli eco-organismi quale l’Eco-Emballages e, ovviamente, che i medesimi non fossero traslati sui consumatori. Se dovessero versarli ora, retroattivamente, le imprese che commercializzano prodotti domestici quali i mandrini perderebbero la possibilità di traslare tale onere economico sui consumatori finali (traslazione legittima) e sarebbero costretti a sopportarlo integralmente (
32
).
60.
D’altro canto, e ciò è particolarmente rilevante, sono state le stesse istituzioni dell’Unione a contribuire con il loro comportamento, per vari anni di persistente ambiguità legislativa, a determinare incertezza sulla qualificazione dei mandrini come imballaggi.
61.
La direttiva 2004/12 è stata adottata, in particolare, al fine di chiarire la nozione di imballaggio di cui all’articolo 3, punto 1, primo e secondo comma, della direttiva 94/62. Ciò è stato fatto, tuttavia, senza eliminare le incertezze. È stato inoltre riconosciuto che esistevano oggetti la cui qualificazione come imballaggi era controversa, tra cui i «tubi e rotoli su cui è avvolto materiale flessibile» (
33
). Anziché stabilire definitivamente la qualificazione giuridica di questi specifici oggetti (a tal fine sarebbe stato sufficiente includerli nell’allegato I), si è preferito affidare alla Commissione il compito di rivedere gli esempi illustrativi di imballaggi, utilizzando la procedura di regolamentazione con controllo (articolo 21, paragrafo 3, della direttiva 94/62).
62.
La Commissione ha eseguito tale mandato solo con la direttiva 2013/2, in cui ha espressamente menzionato i mandrini come esempi di imballaggio, dopo avere ammesso che la «distinzione tra ciò che è da considerarsi imballaggio e ciò che non lo è» rimaneva imprecisa. Durante i lavori preparatori della direttiva 2013/2 si sono inoltre verificate le circostanze anomale alle quali ho fatto riferimento in precedenza (mancanza del parere del comitato di cui all’articolo 21 della direttiva 94/62 e mancata presa di posizione da parte del Consiglio entro il termine di due mesi previsto dall’articolo 5 bis della decisione 1999/468) (
34
).
63.
In tale contesto di «silenzio consapevole» dei legislatori dell’Unione sulla qualificazione dei mandrini come imballaggi, ritengo che la Corte debba limitare nel tempo gli effetti della sua sentenza. Le suggerisco di farlo retrodatandoli al 1o ottobre 2013, ossia al giorno successivo alla scadenza del termine fissato dalla direttiva 2013/2 per la sua trasposizione negli ordinamenti degli Stati membri. Solo a tale data (quando lo Stato francese aveva già adottato il decreto ministeriale del 6 agosto 2013, che recepiva detta direttiva nel suo ordinamento) sono stati fugati i dubbi circa la qualificazione giuridica dei mandrini.
B – Questione pregiudiziale per esame di validità: se la direttiva 2013/2 sia compatibile con la direttiva 94/62
64.
Qualora la Corte rispondesse in senso affermativo alla questione pregiudiziale del Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi), ossia ritenesse che i mandrini siano imballaggi ai sensi della direttiva 2013/2, non dovrebbe analizzare la questione pregiudiziale per esame di validità sottopostale dal Conseil d’État (Consiglio di Stato). Quest’ultima è stata sollevata solo per l’ipotesi in cui la Corte risponda in senso negativo alla prima questione. Tuttavia, la esaminerò brevemente, anticipando che non ravviso alcun motivo per dichiarare l’invalidità della direttiva 2013/2.
65.
Il Conseil d’État (Consiglio di Stato) chiede alla Corte se la direttiva 2013/2, quando menziona i mandrini tra gli esempi di imballaggio, abbia rispettato la nozione di imballaggio definita dalla direttiva 94/62. Detto giudice intende sapere, inoltre, se la Commissione abbia travalicato i limiti dei poteri che le erano stati conferiti in base alle sue competenze di esecuzione.
66.
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’adozione delle norme essenziali nella materia considerata è riservata al legislatore dell’Unione, che deve stabilirle nella normativa di base. Le disposizioni che stabiliscono gli elementi essenziali di una normativa di base, la cui adozione richiede scelte politiche rientranti nelle responsabilità proprie del legislatore dell’Unione, non possono costituire oggetto di una delega né essere contenute in atti di esecuzione (
35
). Questi ultimi non possono né modificare elementi essenziali di una normativa di base né completarla mediante nuovi elementi essenziali (
36
).
67.
La Corte ha inoltre precisato che l’identificazione degli elementi «essenziali» di una materia deve basarsi su elementi oggettivi che possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale e impone di tener conto delle caratteristiche e delle peculiarità di tale materia (
37
).
68.
La direttiva di esecuzione 2013/2 è stata adottata dalla Commissione in virtù dell’autorizzazione di cui all’articolo 3, punto 1, in fine, della direttiva 94/62, introdotta dalla direttiva 2004/12 e modificata mediante il regolamento n. 219/2009. Se, conformemente a detta autorizzazione, la Commissione poteva adottare «misure intese a modificare elementi non essenziali» della direttiva, ritengo che tale disposizione preventiva sia stata rispettata nel caso di specie. A mio parere, includendo, con la direttiva 2013/2, i mandrini tra gli esempi di imballaggio di cui all’allegato I alla direttiva 94/62, la Commissione non ha travalicato i limiti posti dall’atto di normativo di base, bensì ha agito nell’esercizio dei poteri che i legislatori dell’Unione le avevano conferito.
69.
Sotto il profilo sostanziale, l’inserimento dei mandrini come esempi di imballaggio non modifica alcun elemento essenziale dell’atto normativo di base. Più esattamente, tale inserimento non altera la nozione di imballaggio di cui alla direttiva 94/62, completata dalla direttiva 2004/12. Con la direttiva 2013/2, la Commissione ha adempiuto l’esplicito mandato dei legislatori dell’Unione, che le avevano affidato il compito di aggiungere all’allegato I altri esempi di imballaggio per fugare gli eventuali dubbi degli operatori e degli Stati membri.
70.
Sotto il profilo procedurale, l’inclusione dei mandrini nell’allegato I alla direttiva 94/62 è stata effettuata secondo la procedura espressamente prevista a tal fine dagli atti normativi di base. In particolare, l’articolo 21, paragrafo 3, della direttiva 94/62 contemplava la procedura di regolamentazione con controllo, disciplinata dalla decisione 1999/468, come modificata dalla decisione 2006/512/CE (
38
), e dal regolamento n. 219/2009, che rimaneva provvisoriamente in vigore in applicazione dell’articolo 12 del regolamento (UE) n. 182/2011 (
39
), che ha abrogato la decisione 1999/468. Poiché la direttiva 2013/2 è stata adottata secondo la procedura di regolamentazione con controllo, i legislatori dell’Unione (Parlamento e Consiglio) e il comitato di regolamentazione hanno avuto la possibilità di opporsi al contenuto proposto, ma non l’hanno fatto.
71.
Pertanto, non ravviso alcun motivo per dichiarare l’invalidità della direttiva 2013/2.
IV – Conclusione
72.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal de commerce de Paris (Tribunale commerciale di Parigi, Francia) e dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia):
«1)
La nozione di imballaggio, come definita dall’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, modificata dalla direttiva 2004/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, comprende i mandrini (rotoli, tubi e cilindri) intorno ai quali sono avvolti prodotti flessibili venduti al consumatore.
2)
Menzionando i mandrini come esempio illustrativo di imballaggio, la direttiva 2013/2/UE della Commissione, del 7 febbraio 2013, recante modifica dell’allegato I della direttiva 94/62, non ha travalicato i limiti dei poteri conferiti alla Commissione nell’ambito delle sue competenze di esecuzione.
3)
Occorre limitare gli effetti nel tempo della presente sentenza, retrodatandoli al 1o ottobre 2013, vale a dire al giorno successivo alla scadenza del termine fissato dalla direttiva 2013/2 per la sua trasposizione negli ordinamenti degli Stati membri».
(
1
)	Lingua originale: lo spagnolo.
(
2
)	Eu Law Radar. Monitoring References to the Court of Justice of the European Union. Disponibile all’indirizzo http://eulawradar.com/case-c-53015-melitta-france-card-core-hardcore-packaging-law.
(
3
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU 1994, L 365, pag. 10).
(
4
)	(Omissis) Nell’industria si utilizza il termine generico «mandrino» per fare riferimento ai tubi, rotoli, cilindri o cannelli sui quali vengono avvolti i prodotti posti in vendita.
(
5
)	Sono moltissimi i prodotti venduti ai consumatori nei quali i produttori inseriscono mandrini per dare loro consistenza e agevolarne l’uso: carta igienica, carta da cucina, pellicola di plastica per alimenti, pellicole di alluminio per alimenti, carta da forno, bobine di filo da cucito o uncinetto, filo da pesca, rocchetti di spago da cucina, cavi flessibili ad uso domestico, rotoli di cerotto, cavi elettrici, teflon, fili di rame, nastri adesivi di qualsiasi tipo ecc.
(
6
)	Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, che modifica la direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU 2004, L 47, pag. 26).
(
7
)	Direttiva del 7 febbraio 2013, recante modifica dell’allegato I della direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU 2013, L 37, pag. 10).
(
8
)	GU 1999, L 184, pag. 23.
(
9
)	Arrêté du 6 août 2013 modifiant l’arrêté du 7 février 2012 relatif aux exemples d’application des critères précisant la notion d’«emballage» définis à l’article R. 543 43 du code de l’environnement (JORF n. 198, del 27 agosto 2013, pag. 14487).
(
10
)	La Eco-Emballages è un eco-organismo privato senza scopo di lucro che opera in Francia dal 1993 nel settore del riciclaggio dei rifiuti domestici di imballaggio in virtù della pertinente autorizzazione ministeriale. Essa conclude contratti di adesione con i produttori che utilizzano imballaggi domestici per commercializzare i loro prodotti e raccoglie i contributi che i medesimi sono tenuti a versare per il riciclaggio. La Eco-Emballages trasferisce le somme raccolte ai soggetti locali che organizzano la raccolta, la cernita e lo smaltimento dei rifiuti al fine di coprire parte dei costi da loro sostenuti.
(
11
)	La Eco-Emballages fondava la sua domanda dinanzi al giudice del rinvio sulla tesi secondo cui i mandrini rientrano nella definizione di imballaggio contenuta nell’articolo R. 543 43 del Codice dell’ambiente. V. supra, paragrafo 9.
(
12
)	Ordinanze del 7 luglio 2014, Cofresco Frischhalteprodukte/Commissione (T‑223/13, non pubblicata, EU:T:2014:635); Melitta France/Commissione (T‑224/13, non pubblicata, EU:T:2014:636); Group’Hygiène/Commissione (T‑202/13, EU:T:2014:664); Wepa Lille/Commissione (T‑231/13, non pubblicata, EU:T:2014:640); SCA Hygiène Products/Commissione (T‑232/13, non pubblicata, EU:T:2014:632); Paul Hartmann/Commissione (T‑233/13, non pubblicata, EU:T:2014:641); Lucart France/Commissione (T‑234/13, non pubblicata, EU:T:2014:633); Gopack/Commissione (T‑235/13, non pubblicata, EU:T:2014:637); CMC France/Commissione (T‑236/13, non pubblicata, EU:T:2014:638); SCA Tissue France/Commissione (T‑237/13, non pubblicata, EU:T:2014:634); Delipapier/Commissione (T‑238/13, non pubblicata, EU:T:2014:643); ICT/Commissione (T‑243/13, non pubblicata, EU:T:2014:639) e Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Commissione (T‑244/13, non pubblicata, EU:T:2014:644).
(
13
)	Il legislatore ha dimenticato l’antico aforisma del diritto romano attribuito a Giavoleno: «omnis definitio in iure civili periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset (in diritto ogni definizione è pericolosa, perché difficilmente non può essere sovvertita)».
(
14
)	La direttiva è intesa, secondo il suo articolo 1, ad «armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità».
(
15
)	Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 2004/12, «se del caso la Commissione, secondo la procedura di cui all’articolo 21, esamina e, se necessario, rivede gli esempi illustrativi della definizione di imballaggio di cui all’allegato I. In via prioritaria sono esaminati i seguenti articoli: custodie di CD e videocassette, vasi da fiori, tubi e rotoli su cui è avvolto materiale flessibile, pellicole di supporto di etichette autoadesive e carta da imballaggio».
(
16
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2009, che adegua alla decisione 1999/468/CE del Consiglio determinati atti soggetti alla procedura di cui all’articolo 251 del trattato, per quanto riguarda la procedura di regolamentazione con controllo (GU 2009, L 87, pag. 109).
(
17
)
(
18
)	V. supra, paragrafo 6.
(
19
)	Il considerando 4 della direttiva 2013/2 descrive l’iter della sua adozione. La Commissione ha elaborato la propria proposta, il comitato di cui all’articolo 21 della direttiva 94/62 non ha emesso un parere; la Commissione ha presentato una proposta al Consiglio e l’ha trasmessa al Parlamento europeo. Il Consiglio non ha deliberato entro il termine di due mesi di cui all’articolo 5 bis della decisione 1999/468 e la Commissione ha pertanto sottoposto senza indugio la proposta al Parlamento europeo, il quale non si è opposto alle misure entro quattro mesi, cosicché è stata adottata la direttiva 2013/2.
(
20
)	Successivamente, l’articolo 3, punto 1, della direttiva 94/62 è stato integrato dalla direttiva (UE) 2015/720 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015, che modifica la direttiva 94/62/CE per quanto riguarda la riduzione dell’utilizzo di borse di plastica in materiale leggero (GU 2015, L 115, pag. 11). Sono state aggiunte disposizioni specifiche per tali borse di plastica, in quanto si tratta di un tipo di imballaggio altamente inquinante, che richiedeva norme specifiche.
(
21
)	Sentenza del 29 aprile 2004 (C‑341/01, EU:C:2004:254, punti da 47 a 51).
(
22
)	Sentenza del 29 aprile 2004, Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254, punto 49), e conclusioni presentate dall’avvocato generale Léger nella medesima causa (EU:C:2003:454, paragrafo 41).
(
23
)	Sentenza del 29 aprile 2004, Plato Plastik Robert Frank (C‑341/01, EU:C:2004:254, punti da 54 a 59).
(
24
)	La Corte ha esaminato aspetti diversi della direttiva 94/62 nelle sentenze del 12 novembre 2015, Visnapuu (C‑198/14, EU:C:2015:751), del 14 dicembre 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz (C‑309/02, EU:C:2004:799), e Commissione/Germania (C‑463/01, EU:C:2004:797).
(
25
)	Ordinanza del 16 febbraio 2006, Plato Plastik Robert Frank (C‑26/05, non pubblicata, EU:C:2006:114, punto 33).
(
26
)	L’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 94/62, relativo all’ambito di applicazione della stessa, così dispone: «La presente direttiva si applica a tutti gli imballaggi immessi sul mercato nella Comunità e a tutti i rifiuti di imballaggio, utilizzati o prodotti da industrie, esercizi commerciali, uffici, negozi, servizi, nuclei domestici e a qualsiasi altro livello, qualunque siano i materiali che li compongono».
(
27
)	Per tale motivo, l’allegato I della direttiva 94/62 li menziona come esempi illustrativi di prodotti che ricadono nell’esenzione prevista dall’articolo 3, punto 1, terzo comma, sub i), della medesima direttiva. Tuttavia, le capsule di caffè, cioccolata o latte per sistemi erogatori di bevande, che sono lasciate vuote dopo l’uso, sono classificate come imballaggio nell’allegato I alla direttiva 94/62.
(
28
)	V. supra, paragrafo 5. Ricordo che la direttiva 2013/2 ha inserito nell’allegato I alla direttiva 94/62 i «rotoli, tubi e cilindri sui quali è avvolto materiale flessibile (come ad esempio pellicola, fogli di alluminio, carta), eccetto i rotoli, i tubi e i cilindri che sono parti di macchinari di produzione e non sono utilizzati per presentare un prodotto come un’unità di vendita».
(
29
)	Sentenza del 27 febbraio 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
(
30
)	Sentenze del 27 febbraio 2014, Transportes Jordi Besora (C‑82/12, EU:C:2014:108, punti 42 e 43); del 3 giugno 2010, Kalinchev (C‑2/09, EU:C:2010:312, punti 50 e 51), e del 10 maggio 2012, Santander Asset Management SGIIC e a. (da C‑338/11 a C‑347/11, EU:C:2012:286, punti 59 e 60).
(
31
)	Solo nella controversia tra l’Eco-Emballages e le imprese legate contrattualmente a tale organismo sono in gioco circa EUR 42 milioni per il riciclaggio dei mandrini.
(
32
)	In udienza l’Eco-Emballages ha affermato che altre imprese avevano versato i contributi per il riciclaggio dei mandrini. Su tale questione di fatto, nonché sulla sua incidenza sulla buona fede delle imprese in lite, dovrà pronunciarsi il giudice che conosce della controversia principale.
(
33
)	Nel procedimento di adozione della direttiva 2004/12, il Parlamento europeo ha proposto, in prima e seconda lettura, di includere i mandrini nell’allegato I come esempio di articoli che non costituiscono imballaggi (Documento EP-PE_TC-COD(2001) 291, del 2 luglio 2003).
(
34
)	V. supra, paragrafo 7.
(
35
)	Sentenze del 5 settembre 2012, Parlamento/Consiglio (C‑355/10, EU:C:2012:516, punti 64 e 65 e giurisprudenza ivi citata), e del 10 settembre 2015, Parlamento/Consiglio (C‑363/14, EU:C:2015:579, punto 46).
(
36
)	Sentenza del 5 settembre 2012, Parlamento/Consiglio (C‑355/10, EU:C:2012:516, punto 66).
(
37
)	Sentenze del 5 settembre 2012, Parlamento/Consiglio (C‑355/10, EU:C:2012:516, punti 67 e 68 e giurisprudenza ivi citata), e del 10 settembre 2015, Parlamento/Consiglio (C‑363/14, EU:C:2015:579, punto 47).
(
38
)	Tale procedura è disciplinata dall’articolo 5 bis della decisione 1999/468, introdotto dalla decisione 2006/512/CE del Consiglio, del 17 luglio 2006, che modifica la decisione 1999/468/CE recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU 2006, L 200, pag. 11).
(
39
)	Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13).