62003CC0124_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. College van Beroep voor het dedrijfsleven (Tribunal Administrativo de Comercio e Industria) har, inom ramen för en tvist angående ett beslut genom vilket import till Europeiska gemenskapen inte har tillåtits avseende ett varuparti bestående av en blandning av socker, skummjölkspulver och kakao som är avsedd för framställning av chokladmjölk, ställt fyra frågor om tolkningen av rådets direktiv 92/46/EEG av den 16 juni 1992 om fastställande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter.(2) Frågorna avser tolkningen av uttrycken mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter och mjölkbaserade produkter, genom vilka direktivets tillämpningsområde fastställs.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapslagstiftningen
2. Av artikel 1.1 i direktiv 92/46 framgår att det i detsamma ”fastställs hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad konsumtionsmjölk, mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter och mjölkbaserade produkter avsedda som livsmedel”.
3. Enligt artikel 2.2 i direktiv 92/46 används, i direktivet, beteckningen mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter med följande betydelse: ”antingen rå mjölk för förädling eller flytande eller fryst mjölk som erhållits ur rå mjölk, oavsett om den har undergått någon godkänd fysisk behandling som värmebehandling eller termisering eller modifierats i sammansättningen, under förutsättning att sådan modifiering är begränsad till tillsats eller borttagning av mjölkens naturliga beståndsdelar”. I punkt 4 i nämnda bestämmelse definieras mjölkbaserade produkter som ”mjölkprodukter, dvs. produkter som uteslutande härrör från mjölk, till vilka det är tillåtet att tillsätta ämnen som är nödvändiga för tillverkningen, under förutsättning att dessa ämnen inte används för att helt eller delvis ersätta någon beståndsdel i mjölken, samt sammansatta mjölkprodukter, dvs. mjölkprodukter där ingen del ersätter eller avses ersätta någon mjölkbeståndsdel och i vilken mjölk eller mjölkprodukter utgör en väsentlig del, antingen kvantitativt eller för att karakterisera produkten”.
4. Det föreskrivs i artikel 22 i direktiv 92/46, som hör till kapitel III i direktivet, att ”[v]illkoren för import från tredje land av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter som omfattas av detta direktiv skall minst vara likvärdiga med dem som fastställs i kapitel II för produktion inom gemenskapen”. För den enhetliga tillämpningen av denna bestämmelse föreskrevs det i direktivet att mjölk eller mjölkbaserade produkter, för att kunna importeras till gemenskapen, skall ”komma från ett tredje land på den förteckning som skall upprättas i enlighet med punkt 3 a” och ”åtföljas av ett hälsointyg enligt den mall som skall utarbetas i enlighet med förfarandet i artikel 31 och undertecknas av den behöriga myndigheten i det exporterande landet och som intygar att mjölken eller de mjölkbaserade produkterna uppfyller kraven i kapitel II och eventuella ytterligare villkor eller erbjuder likvärdiga garantier enligt punkt 3 och kommer från anläggningar som erbjuder de garantier som framgår av bilaga B” (artikel 23.2 a och b).(3)
5. Slutligen fastställs i rådets direktiv 97/78/EG av den 18 december 1997 principerna för organisering av veterinärkontroller av produkter från tredje land som förs in i gemenskapen.(4)
B – Den nationella lagstiftningen
6. Direktiv 92/46 införlivades med den nederländska rättsordningen genom Warenwetbesluit Zuivel (lagdekret om mjölkbaserade produkter),(5) i vars artikel 4 det föreskrevs att mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter skulle framställas, behandlas och saluföras under iakttagande av hygienkrav.
7. Det föreskrivs i artikel 16 i Warenwetregeling Zuivelbereiding (föreskrifter om tillverkning av mjölkbaserade produkter)(6) att det till Nederländerna endast är tillåtet att importera mjölk och mjölkbaserade produkter som kommer från ett av de tredje länder som anges i den förteckning som har upprättats genom beslut 95/340 och åtföljs av ett hälsointyg som överensstämmer med den modell som har upprättats genom beslut 95/343.
8. Enligt artikel 4 i Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (föreskrifter om veterinärkontroller – tredje land) är Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (nederländska livsmedelsverket) den myndighet som är behörig att företa kontroller enligt direktiv 97/78. Slutligen skall Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (lagdekret om införsel av livsmedel från tredje land)(7) tillämpas på livsmedel och drycker från tredje land som inte omfattas av gemenskapsföreskrifter. Sådana varor får endast importeras till Nederländerna om de ur hygiensynpunkt är lämpliga som livsmedel.
C – Bakgrund, förfarande i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågor
9. Målet vid den nationella domstolen avser en tvist mellan bolagen Artrada (Freezone) N.V. (nedan kallat Artrada), Videmecum B.V. och Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V., å ena sidan, och Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, å andra sidan.
10. Artrada driver en fabrik på Aruba, som bland annat framställer blandningar av socker, mjölkpulver och kakao. Videmecum B.V. är ett bolag som till 100 procent ägs av Artrada och det ombesörjer transporterna av Artradas produkter. Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. är ett tullombud, som i Videmecum B.V.:s namn avger deklarationerna för nämnda produkters övergång till fri omsättning inom Europeiska gemenskapen.
11. Den 26 januari 2001 lämnade Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. två deklarationer om import från Aruba för fri omsättning av ett varuparti på 167 475 kg, som avsåg en blandning bestående av 75,75 procent socker, 15,15 procent skummjölkspulver och 9,1 procent kakao vars beståndsdelar inte kan åtskiljas och som används för framställning av chokladmjölk i fabriker i Tyskland och Belgien.
12. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees avslog, genom beslut av den 23 februari 2001, ansökan om varupartiets övergång till fri omsättning på grund av att partiet innehöll en animalisk beståndsdel och att det saknades ett veterinärintyg.
13. Beslutet överklagades till VWS-commissie bezwaarschriften Awb (ett utskott vid ministeriet för välfärd, hälsa och sport, med uppgift att avgöra administrativa ärenden), som den 2 augusti 2001 avvisade överklagandet i den del det avsåg de två sistnämnda bolagen i punkt 10 och avslog överklagandet i den del det avsåg Artrada. Vad beträffar direktiv 92/46 förklarade VWS-commissie bezwaarschriften Awb att det i blandningen ingående mjölkpulvret skulle anses vara ”mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter”, i den mening som avses i artikel 2.2, och uppfylla kriterierna i bestämmelsen. Det var inte möjligt att tillåta att blandningen importerades, eftersom Nederländska Antillerna och Aruba inte anges i den förteckning över tredje länder som föreskrivs i direktivet.
14. Detta beslut överklagades till Rechtbank te Rotterdam (distriktsdomstol i Rotterdam), som genom dom av den 4 mars 2002 biföll överklagandet och ogiltigförklarade det ifrågasatta beslutet, eftersom det inte hade fattats av den behöriga myndigheten, men slog fast att dess rättsverkningar skulle bestå. Vad beträffar direktiv 92/46 ansåg Rechtbank te Rotterdam att blandningen, som utgjorde ett halvfabrikat, mot bakgrund av ett arbetsdokument från Dirección General de Agricultura de la Comisión (VI/8972/93) inte kunde anses vara en ”mjölkbaserad produkt” i den mening som avses i artikel 2.4, en bestämmelse som endast avser slutprodukter. Nämnda domstol ansåg däremot att det i blandningen ingående mjölkpulvret utgjorde ”mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter” i den mening som avses i artikel 2.2 i direktivet. Enligt Rechtbank te Rotterdam var denna ståndpunkt mer förenlig med skyddet för folkhälsan, som är direktivets huvudsyfte. Nämnda domstol beslutade att blandningen inte skulle få importeras, eftersom den kom från ett land som inte angavs i förteckningen över tredje länder.
15. Artrada, Videmecum B.V. och Jac. Meisner Internationaal Expeditiebedrijf B.V. överklagade domen till College van Beroep voor het bedrijfsleven, som slog fast att överklagandet inte kunde tas upp till sakprövning i den del som avsåg de två sistnämnda bolagen – eftersom den ansåg att de inte hade något direkt intresse av att få saken prövad – och som, efter att ha redogjort för parternas ståndpunkt och sin bedömning, beslutade att ställa följande frågor till EG-domstolen:
”1a) Skall uttrycket mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter i artikel 2.2 i direktiv 92/46 tolkas så, att det (också) avser mjölkbeståndsdelar av en produkt som även innehåller andra beståndsdelar, det vill säga beståndsdelar som inte är av mjölk, och vars mjölkbeståndsdel inte går att skilja från de övriga beståndsdelarna?
1b) Om svaret på fråga 1a är jakande: skall artikel 22 i direktiv 92/46 tolkas så, att detta direktiv vid införsel från tredje land enbart är tillämpligt på mjölkbeståndsdelen av en produkt och följaktligen inte på den produkt som mjölkbeståndsdelen är en del av?
2a) Avser uttrycket mjölkbaserade produkter i artikel 2.4 i direktiv 92/46 enbart slutprodukter eller avser det även halvfabrikat som skall genomgå ytterligare bearbetning innan de kan säljas till konsumenter?
2b) För det fall artikel 2.4 i direktiv 92/46 även skall avse halvfabrikat: Vilka kriterier skall användas för att avgöra om mjölk eller en mjölkprodukt utgör en väsentlig del av en produkt, antingen kvantitativt eller för att karakterisera produkten, enligt artikel 2.4 i direktiv 92/46?”
16. Artrada, Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, den grekiska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden och deltog i förhandlingen den 24 juni 2004.
II – Bedömning
A – Inledande överväganden
17. Det är viktigt att först erinra om att Aruba är ett tredje land med avseende på tillämpningen av direktiv 92/46, trots att det rör sig om ett av de associerade länder och territorier som avses i fjärde delen i EG-fördraget.(8)
18. Det skall dessutom påpekas att de frågor som har ställts inte avser det system som är tillämpligt på produkter från tredje länder, utan den föregående frågan om tillämpningsområdet för direktivet, som berör såväl gemenskapsprodukter som produkter från tredje land.(9) Den omtvistade blandningen behöver endast uppfylla villkoren i direktivet om detsamma är tillämpligt.
B – Den första tolkningsfrågan
19. Den nationella domstolen, Artrada, den grekiska regeringen och kommissionen anser att den omtvistade blandningen inte utgör ”mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter” i den mening som avses i artikel 2.2 i direktiv 92/46. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees har hävdat att blandningen omfattas av definitionen i bestämmelsen, eftersom det i blandningen ingående mjölkpulvret utgör mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter. Nämnda tolkning är att föredra vid beaktande av skyddet för folkhälsan och för att hindra bedrägeri (mjölkpulver som importeras separat är en mjölkbaserad produkt, medan det räcker att den ingår i blandningen för att direktivet inte skall vara tillämpligt).
20. Jag anser för min del att definitionen av uttrycket mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.2 i direktiv 92/46, inte omfattar en sådan blandning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Det förutsätts i bestämmelsen att mjölksammansättningen inte har genomgått en väsentlig förändring och att andra beståndsdelar inte har tillsats, vilket har skett i detta fall. En så extensiv tolkning av artikel 2.2 skulle dessutom medföra att definitionen av uttrycket mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.4, skulle förlora sitt innehåll. Genom sistnämnda bestämmelse utesluts sådana produkter i vilka mjölk eller en mjölkprodukt inte utgör en väsentlig del från direktivets tillämpningsområde. Om en blandning kunde anses utgöra mjölk för tillverkning av en mjölkbaserad produkt på grund av att den innehåller mjölkpulver skulle varje produkt som innehåller mjölk omfattas av definitionen, och begränsningen i artikel 2.4 skulle bli verkningslös.
21. Jag anser att det argument avseende ändamål som Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees har åberopat inte kan ges företräde framför de argument avseende lydelse och systematik som jag nyss har redogjort för. Man kan av artiklarna 1 och 2 i direktiv 92/46 sluta sig till att lagstiftaren inte har avsett att direktivet skall tillämpas på alla produkter som innehåller mjölk eller en mjölkbaserad produkt. Den av Rijksdienst föreslagna tolkningen skulle kanske säkerställa en högre grad av skydd för folkhälsan, men den förefaller inte kunna godtas mot bakgrund av direktivets lydelse och systematik.
22. Uttrycket mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.2 i direktiv 92/46, innefattar följaktligen inte beståndsdelar som inte är av mjölk hos en produkt vars mjölkbeståndsdel inte går att skilja från de övriga beståndsdelarna.
23. Detta svar medför att den andra frågan inte behöver prövas.
C – Den tredje tolkningsfrågan
24. Den grekiska regeringen och kommissionen anser att artikel 2.4 i direktiv 92/46 omfattar såväl slutprodukter som halvfabrikat. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees anser att nämnda bestämmelse endast avser slutprodukter, till följd av den extensiva tolkning av artikel 2.2 i direktivet som den har förespråkat. Artrada har hävdat att artikel 2.4 i direktiv 92/46 endast omfattar slutprodukter, vilket motsvarar logiken i artikel 2.1–2.4, vilka i ordningsföljd avser mjölk, mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter, konsumtionsmjölk och mjölkbaserade produkter.
25. Enligt min mening avser artikel 2.4 i direktivet även halvfabrikat. Först och främst motsägs inte denna tolkning av bestämmelsens lydelse. Halvfabrikat utgör nämligen mjölkbaserade produkter, även om den framställning de genomgår inte är slutlig. Det finns inte heller något i direktivet som pekar på att det skulle ha funnits en önskan att utesluta sådana produkter från direktivets tillämpningsområde. Enligt domstolen ”regleras alla delar av processen, från mjölkframställningen till transporten av produkterna till olika försäljningsställen, av direktiv 92/46”.(10) Detta antyder att halvfabrikat i princip omfattas av direktivets tillämpningsområde.
26. Jag anser följaktligen att uttrycket mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.4 i direktiv 92/46, även avser halvfabrikat som skall genomgå ytterligare bearbetning innan de kan tillhandahållas konsumenterna.
D – Den fjärde tolkningsfrågan
27. Enligt kommissionen skall mjölken anses utgöra en väsentlig del i den mening som avses i artikel 2.4 i direktivet, kvantitativt (mer än 50 procent av produkten) eller för att karakterisera slutprodukten. Kommissionen anser att blandningen har en karakteriserande verkan, eftersom den är ämnad för framställning av chokladmjölk. Enligt den grekiska regeringen skall en väsentlig del, kvantitativt sett, utgöras av den största kvantiteten. Vad beträffar den karakteriserande verkan anser den grekiska regeringen att det är smaken som avses. Blandningen smakar kakao, och inte mjölk, eftersom den innehåller mycket kakao. Den motsvarar följaktligen inte definitionen i artikel 2.4. Artrada har påstått att förekomsten av skummjölkspulvret varken är väsentlig, kvantitativt sett, eller karakteriserande, eftersom den väsentliga delen utgörs av den sötade kakaon. För att kunna omvandla blandningen till chokladmjölk, efter det att den har importerats till gemenskapen, räcker det härvid att tillsätta mjölk, och inte vatten som Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees har hävdat. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees anser att mjölken karakteriserar slutprodukten, som skall anses vara en mjölkbaserad produkt eftersom blandningen är ämnad för framställning av chokladmjölk.
28. Det skall först och främst påpekas att ett sådant halvfabrikat som den omtvistade blandningen endast omfattas av direktiv 92/46, om den täcks av definitionen i artikel 2.4 i direktivet, det vill säga om mjölk eller mjölkprodukter utgör en ”väsentlig del” av produkten, ”antingen kvantitativt eller för att karakterisera produkten”. Frågan är inte okomplicerad, eftersom de kriterier som lagstiftaren har valt är oprecisa.
29. Vad beträffar kvantiteten delar jag inte kommissionens och den grekiska regeringens åsikt att en ”väsentlig del” skall motsvara mer än 50 procent av produktens sammansättning eller den kvantitativt sett största beståndsdelen. Det hänvisas i flera språkversioner av direktivet (exempelvis den franska, den portugisiska, den italienska, den tyska och den engelska versionen) till ” en
väsentlig del”. Av de versioner jag har undersökt är det bara i den spanska versionen som uttrycket ” den
väsentlig a
del en ” förekommer, vilket talar för att en produkt kan ha flera väsentliga delar. Vad som kvantitativt utgör en väsentlig del skall följaktligen bestämmas e contrario och i förhållande till övriga beståndsdelar, inte enligt en absolut procentsats. Om blandningen exempelvis bestod av 33 procent mjölkpulver, 33 procent socker, 33 procent kakao och 1 procent malda mandlar skulle de malda mandlarna, kvantitativt sett, inte utgöra en väsentlig del, medan detta skulle vara fallet beträffande de tre andra beståndsdelarna. Mjölkbeståndsdelen skall följaktligen anses vara väsentlig, såvida det inte är uppenbart att den, kvantitativt sett, utgör en mindre väsentlig del jämfört med produktens övriga beståndsdelar, en tolkning genom vilken direktivets hälsomål framhålls maximalt. Även om det ankommer på den nationella domstolen att döma i saken, anser jag att det inte är uppenbart att mjölkbeståndsdelen i en produkt som består av 75,75 procent socker, 15,15 procent skummjölkspulver och 9,1 procent kakao är mindre väsentlig. Andelen mjölkpulver kommer säkerligen dessutom att öka i förhållande till övriga beståndsdelar, när den vätska tillsätts som är nödvändig för att framställa chokladmjölken.
30. Vad beträffar den karakteriserande verkan i det fall som avser halvfabrikat anser jag att denna skall bedömas med hänsyn till halvfabrikatets slutliga ändamål, vilket importören skall underrätta de behöriga myndigheterna om. Huvudsyftet med direktiv 92/46 är att främja skyddet för folkhälsan. Lagstiftaren har emellertid avsett att utesluta produkter, vars mjölkbeståndsdel, kvantitativt eller med avseende på karakteriserande verkan, inte är en väsentlig del av produkten, från direktivets tillämpningsområde. Tillämpningen av sistnämnda kriterium kan leda till mycket olika resultat, eftersom ett halvfabrikat skall anses vara en mjölkbaserad produkt eller inte beroende på dess ändamål. Detta är emellertid en följd av det kriterium som har fastställts i direktivet.(11) Verkan skall anses vara karakteriserande om slutprodukten är en mjölkbaserad produkt, vilket bevisar att den mjölkbeståndsdel som ingår i halvfabrikatet karakteriserar slutprodukten. Slutprodukten skall anses utgöra en mjölkprodukt, antingen på grund av kvantiteten av den däri ingående mjölkbeståndsdelen eller på grund av den karakteriserande verkan som denna del har, vilken skall bedömas på grundval av flera kriterier, såsom smaken, benämningen, utseendet och strukturen. Det framstår i detta fall som uppenbart att mjölkchokladen är en mjölkbaserad produkt. Den omtvistade blandningen omfattas följaktligen av artikel 2.4, oavsett om det räcker att tillsätta vatten eller om det även är nödvändigt att tillsätta mjölk för att framställa produkten.
31. Sammanfattningsvis skall artikel 2.4 i direktiv 92/46 tolkas på så sätt att mjölk eller en mjölkprodukt skall anses utgöra en väsentlig del av ett halvfabrikat, antingen kvantitativt såvida det inte är uppenbart att den utgör en mindre väsentlig del jämfört med produktens övriga beståndsdelar, eller genom dess karakteriserande verkan om den slutprodukt för vars framställning halvfabrikatet är avsett utgör en mjölkprodukt på grund av kvantiteten av den däri ingående mjölkbeståndsdelen eller på grund av den karakteriserande verkan som denna del har, vilken skall bedömas på grundval av flera kriterier, såsom smaken, benämningen, utseendet och strukturen.
III – Förslag till avgörande
32. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att Europeiska gemenskapernas domstol skall besvara de frågor som har ställts av College van Beroep voor het bedrijfsleven på följande sätt:
1)	Uttrycket mjölk för tillverkning av mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.2 i rådets direktiv 92/46/EEG av den 16 juni 1992 om fastställande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter, innefattar inte beståndsdelar som inte är av mjölk hos en produkt vars mjölkbeståndsdel inte går att skilja från de övriga beståndsdelarna.
2)	Uttrycket mjölkbaserade produkter, som förekommer i artikel 2.4 i direktiv 92/46, avser även halvfabrikat som skall genomgå ytterligare bearbetning innan de kan tillhandahållas konsumenterna.
3)	Artikel 2.4 i direktiv 92/46 skall tolkas på så sätt att mjölk eller en mjölkprodukt skall anses utgöra en väsentlig del av ett halvfabrikat, antingen kvantitativt såvida det inte är uppenbart att den utgör en mindre väsentlig del jämfört med produktens övriga beståndsdelar, eller genom dess karakteriserande verkan om den slutprodukt för vars framställning halvfabrikatet är avsett utgör en mjölkprodukt på grund av kvantiteten av den däri ingående mjölkbeståndsdelen eller på grund av den karakteriserande verkan som denna del har, vilken skall bedömas på grundval av flera kriterier, såsom smaken, benämningen, utseendet och strukturen.
(1) .
(2)
–	EGT L 268, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 45, s. 3.
(3)
–	Förteckningen över tredje länder och mallen för hälsointyget har upprättats genom kommissionens beslut 95/340/EG av den 27 juli 1995 om upprättande av en provisorisk förteckning över tredje länder från vilka medlemsstaterna tillåter import av mjölk och mjölkbaserade produkter och om upphävande av beslut 94/70/EG (EGT L 200, s. 38) och kommissionens beslut 95/343/EG av den 27 juli 1995 om modeller för hälsointyg för import av värmebehandlad mjölk, mjölkbaserade produkter och råmjölk, avsedd att mottas av uppsamlings- eller standardiseringscentraler eller behandlings- eller förädlingsanläggningar, med ursprung i tredje land och avsedd för konsumtion (EGT L 200, s. 52).
(4)
–	EGT L 24, 1998, s. 9.
(5)
–	Stbl. 1994, s. 813.
(6)
–	Stcrt. 1994, s. 243.
(7)
–	Stbl. 1993, s. 698.
(8)
–	Såsom framgår av domen av den 21 september 1999 i mål C-106/97, DADI och Douane‑Agenten (REG 1999, s. I-5983), punkterna 30–46.
(9)
–	Enligt domen i det ovannämnda målet DADI och Douane-Agenten skall ”bestämmelserna i direktivet … tillämpas på samtliga produkter som avses och som produceras eller släpps ut på marknaden inom gemenskapen” (punkt 33).
(10)
–	Dom av den 13 november 2003 i mål C-294/01, G ranarolo (REG 2003, s. I-0000), punkt 42.
(11)
–	Lagstiftaren skulle kunna anta mer precisa kriterier. Det kan även påpekas att det är uppenbart att direktivet inte skall tillämpas på produkter som har uteslutits (exempelvis en pizza med 2 procent ost) med beaktande av att en mjölkbeståndsdel som används under alla omständigheter uppfyller villkoren i direktiv 92/46, vilket minimerar hälsorisken. Om det rör sig om produkter från tredje land finns det emellertid inget som garanterar att den mjölk som används överensstämmer med bestämmelserna i direktivet. I sådana fall kan återstående nationella bestämmelser komma att tillämpas, vilket kan snedvrida handeln och medföra en viss risk för avskärmning av marknaden. Det kan följaktligen bli nödvändigt att gemenskapslagstiftaren ingriper för att säkerställa att hygienvillkoren för produkter från tredje land alltid är likvärdiga med hygienvillkoren inom gemenskapen. Det är slutligen förståeligt att lagstiftaren inte låter alla produkter som innehåller en viss minsta kvantitet mjölk omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom det skulle kunna ge upphov till flera hinder och konflikter i handeln. De kriterier som har fastställts i direktivet för att avgöra huruvida det rör sig om en mjölkbaserad produkt kan likväl få motsägelsefulla följder i praktiken. Kriterierna på vetenskapliga studier är inte heller baserade på de faktiska riskerna för folkhälsan.