61999CC0017_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con il ricorso di annullamento in esame la Francia impugna la decisione 4 novembre 1998, con cui la Commissione ha dichiarato prevalentemente incompatibile con il mercato comune un aiuto concesso da tale Stato membro, a partire dal 1996, a favore dell'impresa tessile Nouvelle Filature Lainière de Roubaix.
2. La Francia lamenta che la Commissione avrebbe adottato la sua decisione sulla base di elementi di fatto insufficienti, senza aver espressamente sollecitato la comunicazione degli elementi di fatto mancanti. Anche la motivazione della decisione sarebbe viziata. Infine, gli accertamenti della Commissione sulla redditività a lungo termine dell'impresa, sul rapporto tra l'importo dell'aiuto ed i mezzi propri del beneficiario dell'aiuto così come sulla distorione della concorrenza causata dall'aiuto si fonderebbero su palesi errori di valutazione.
II - Il contesto normativo
3. All'epoca dei provvedimenti oggetto di controversia la Commissione si atteneva ai seguenti orientamenti, pubblicati nel 1994:
«Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà»
(in prosieguo: gli «Orientamenti»)
In conformità agli stessi, l'autorizzazione di un aiuto per la ristrutturazione presuppone la presentazione di un piano di ristrutturazione. Quest'ultimo deve esporre come si intenda ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa beneficiaria delle agevolazioni e come si intendano evitare indebite distorsioni della concorrenza causate dall'aiuto. Inoltre va garantito un rapporto equilibrato tra l'importo dell'aiuto e il beneficio atteso dalla ristrutturazione. Infine l'osservanza di tale piano di ristrutturazione deve essere assicurata tramite relazioni periodiche alla Commissione, segnatamente nella forma di una relazione annuale.
4. Il punto 3.2.2 degli Orientamenti prevedeva tra l'altro:
«Ferme restando le disposizioni speciali relative alle aree assistite e alle piccole e medie imprese, illustrate nel prosieguo del presente documento, l'autorizzazione di un piano di ristrutturazione da parte della Commissione è subordinata al soddisfacimento [di tutte le] (il corsivo è mio) condizioni generali seguenti:
i) Ripristino della redditività
La condizione sine qua non di qualunque piano di ristrutturazione è che garantisca il risanamento dell'impresa interessata, ripristinandone l'efficienza economico finanziaria a lungo termine entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future. Gli aiuti alla ristrutturazione devono perciò essere collegati ad un programma di ristrutturazione o di risanamento realizzabile, da presentare alla Commissione completo di tutti i particolari pertinenti. Il piano deve permettere di ripristinare la competitività dell'impresa entro un lasso di tempo ragionevole. Il miglioramento della redditività deve essere soprattutto il frutto delle misure di risanamento interno contenute nel piano di ristrutturazione e potrà basarsi su fattori esterni, quali incrementi dei prezzi e della domanda, sui quali l'impresa non può esercitare un'influenza di rilievo, solo ove si tratti di previsioni di mercato generalmente riconosciute. Una ristrutturazione efficace dovrebbe comportare l'abbandono delle attività che strutturalmente comportano perdite. Per rispondere ai criteri di redditività, il piano di ristrutturazione dovrà risultare idoneo a consentire all'azienda di coprire la totalità dei suoi costi, compreso l'ammortamento e gli oneri finanziari, e permettere inoltre un minimo di rendimento del capitale, in modo da garantire che, una volta realizzato il programma di ristrutturazione, l'impresa non avrà più bisogno di ulteriori iniezioni di aiuti di Stato e sarà in grado di affrontare la concorrenza sul mercato, facendo affidamento sulle proprie risorse. Come nel caso degli aiuti per il salvataggio, l'attribuzione di aiuti alla ristrutturazione dovrebbe normalmente essere necessaria solo una tantum.
ii) Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza indotte dall'aiuto
(...)
iii) Proporzionalità degli aiuti ai costi ed ai benefici della ristrutturazione.
L'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati al minimo strettamente necessario per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario. I beneficiari dell'aiuto dovranno pertanto, di regola, contribuire in maniera significativa al programma di ristrutturazione, sia con fondi propri che ricorrendo a fonti esterne di finanziamento commerciale. Per minimizzare gli effetti distorsivi, si deve evitare che l'aiuto venga erogato nella forma di un apporto di liquidità supplementari che potrebbero essere utilizzate per iniziative aggressive e perturbatrici del mercato, senza alcun rapporto con il processo di ristrutturazione. Gli aiuti non dovrebbero d'altra parte essere utilizzati per finanziare nuovi investimenti non necessari ai fini della ristrutturazione. Gli aiuti alla ristrutturazione non devono inoltre ridurre indebitamente gli oneri finanziari dell'impresa.
(...)
iv) Piena attuazione del programma di ristrutturazione e osservanza delle condizioni stabilite dalla Commissione
(...)
v) Controllo e relazione annuale
(...)».
III - Fatti
5. La Filatures Lainière de Roubaix già all'inizio del 1990 si dibatteva in difficoltà finanziarie, che l'avevano condotta ad una crisi di liquidità ed all'accumulo di arretrati nel versamento di tasse ed oneri contributivi. A seguito di ciò veniva predisposto, già nel 1993, un primo piano di ristrutturazione, che non conduceva però all'esito auspicato. Successivamente all'intervenuta insolvenza dell'impresa, il Tribunal de commerce di Roubaix Tourcoing, con decisione 30 aprile 1996, stabiliva di aprire la procedura di amministrazione controllata.
6. Avvisata da alcuni concorrenti in merito ad una probabile concessione di aiuti, la Commissione invitava il governo francese a trasmetterle tutte le informazioni che fossero necessarie per valutare i provvedimenti a favore dell'impresa coinvolta alla luce della normativa in materia di aiuti.
7. Con lettera 19 settembre 1996 il Tribunal de commerce di Roubaix Tourcoing trasmetteva la propria sentenza 17 settembre 1996 contenente l'approvazione di un piano di risanamento. Sulla base di questo l'impresa doveva essere rilevata da una società per azioni neocostituita con ditta «Nouvelle Filature Lainière de Roubaix» e dotata di un capitale iniziale di FRF 510 000. Per quanto riguarda l'azionariato, stando alla sentenza del Tribunale, questo era costituito esclusivamente di persone fisiche. Secondo le indicazioni del governo francese, queste erano in maggioranza impiegati («cadre»), in servizio o non più tali, dell'impresa. In base alla sentenza l'azienda (scorte, attivi materiali mobili e attivi immateriali) veniva trasferita a questa società il 1° ottobre 1996 al prezzo di FRF 4 278 866 (in totale da ciò risulta una quota di mezzi propri pari a FRF 4,8 milioni).
8. Risulta inoltre da tale sentenza che accanto all'offerta di risanamento vincitrice era stata presentata un'ulteriore offerta da parte di dipendenti dell'impresa, che tuttavia il Tribunal non considerò affidabile. Secondo la sentenza, le autorità francesi avevano assicurato ad entrambe le offerte di risanamento aiuti per un ammontare pari a FRF 40 milioni .
9. Dal fascicolo risulta che la Nouvelle Filature Lainière de Roubaix non aveva sostanzialmente assunto alcun debito o altra obbligazione dalla Filatures Lainière de Roubaix. Ad ogni modo, le veniva trasferita l'azienda esistente, che doveva ristrutturare. Ciò avveniva soprattutto tramite la chiusura di varie unità di produzione. La Nouvelle Filature Lainière de Roubaix era perciò costretta ad usare, nel periodo 1996/97, un immobile aziendale sovradimensionato, da cui derivavano costi di affitto aggiuntivi per un importo pari a FRF 2,2 milioni. Il trasloco in un'area meno estesa causava costi di importo pari a FRF 2,5 milioni. A causa della scarsa produttività dell'azienda rilevata, nei primi 6 mesi sarebbero sopravvenuti costi di importo pari a circa FRF 10 milioni. Ulteriori costi avrebbe causato il licenziamento di una gran parte dei dipendenti dell'impresa precedente, anche se a quanto pare si tratterebbe in questo caso solo dei costi comportati dai 248 lavoratori rimasti. Si sarebbero anche affrontati costi per il necessario riattamento della produzione. In occasione della rilevazione era inoltre previsto un piano di investimenti per un importo di circa FRF 22 milioni per l'acquisto di nuovi macchinari e lo sviluppo di nuovi prodotti.
10. La Francia, con lettera 25 settembre 1996, comunicava di contribuire alla ristrutturazione con un prestito partecipativo per un importo di FRF 18 milioni e con un premio agli investimenti pari a FRF 22 milioni (in totale quindi FRF 40 milioni).
11. Su invito della Commissione il governo francese ha presentato in seguito informazioni complementari in relazione ai citati provvedimenti di aiuto. Con lettera 22 novembre 1996 è stato presentato un documento titolato «Programma di ristrutturazione». Questo documento prevedeva tra l'altro diversi progetti di investimento per un importo complessivo di FRF 22,5 milioni. Vari bilanci di previsione, datati 22 novembre 1996, 2 aprile 1997 e 30 ottobre 1998 (solo per il 1999) prospettavano sino alla fine del 1999 i risultati illustrati nella seguente tabella.
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12. Con lettera 18 agosto 1997 la Commissione comunicava al governo francese la sua decisione di avviare, a seguito di tale aiuto, il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) . Tale decisione conteneva una chiarificazione particolareggiata dei fatti e una valutazione provvisoria alla luce degli Orientamenti. In tale contesto la Commissione elencava anche i dati che le sarebbero mancati per una decisione definitiva - in particolare per un'autorizzazione dell'aiuto. Si riferiva espressamente alla mancanza di un piano di ristrutturazione conforme alle prescrizioni. Infine, la Commissione invitava espressamente la Francia a «comunicarle (...) ogni altra informazione ritenuta utile per la valutazione dell'aiuto in causa».
13. La Francia prendeva posizione con lettera 24 settembre 1997 e trasmetteva inoltre successivamente informazioni complementari l'8 maggio, il 21 luglio, il 16 ed il 30 ottobre 1998. Da tali lettere risultava tra l'altro che l'impresa accusava nel 1997 una perdita operativa di FRF 0,9 milioni. Inoltre le autorità francesi non indicavano precisamente a quali fini l'aiuto fosse stato destinato.
14. Il 4 novembre 1998, la Commissione adottava la decisione relativa agli aiuti concessi dalla Francia all'impresa Nouvelle Filature Lainière de Roubaix .
Il dispositivo prevede tra l'altro:
«Articolo 1
L'aiuto di 7,77 milioni di FRF nella forma di premio agli investimenti accordato dalla Francia all'impresa "Nouvelle Filature Lainière de Roubaix" può essere considerato compatibile con il mercato comune sulla base dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), del trattato [divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 3, lett. c), CE] .
Articolo 2
L'aiuto di 14,23 milioni di FRF nella forma di premio agli investimenti accordato dalla Francia alla "Nouvelle Filature Lainière de Roubaix" è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 3
1. Il prestito partecipativo, di 18 milioni di FRF, costituisce un aiuto nella misura in cui il tasso applicato dalla Francia è inferiore al tasso di riferimento dell'8,28% in vigore al momento della concessione del prestito.
2. L'aiuto di cui al paragrafo 1 accordato dalla Francia alla "Nouvelle Filature Lainière de Roubaix" è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 4
1. La Francia adotta tutti i provvedimenti necessari per recuperare dalla "Nouvelle Filature Lainière de Roubaix" l'aiuto di cui all'articolo 2 già versato illegalmente.
2. Il recupero viene effettuato conformemente alle procedure di diritto nazionale. Le somme da recuperare producono interessi, a decorrere dalla data del versamento al beneficiario fino alla loro effettiva restituzione. Gli interessi sono calcolati al tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
3. La Francia sopprime immediatamente l'aiuto di cui all'articolo 3, applicando le condizioni normali di mercato corrispondenti almeno al tasso di riferimento dell'8,28% in vigore al momento della concessione del prestito.
Articolo 5
La Francia comunica alla Commissione, entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, i provvedimenti adottati per conformarvisi».
15. La Commissione spiega che con tale decisione gli aiuti sono dichiarati incompatibili con il mercato comune, in quanto è impossibile giustificarli ai sensi dell'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato CE. In particolare, gli aiuti non si potrebbero giustificare come aiuti alla ristrutturazione, in quanto sarebbe appunto assente un adeguato piano di ristrutturazione, l'impresa interessata potrebbe sopravvivere a lungo termine, in base alle informazioni disponibili, solo grazie all'aiuto e quest'ultimo sarebbe sproporzionato rispetto alle spese per la ristrutturazione, gravanti sul beneficiario dello stesso.
16. Nelle difese orali del 23 novembre 2000 il rappresentante del governo francese comunicava che la Nouvelle Filature Lainière de Roubaix era nel frattempo fallita ed era stata sciolta con decisione giudiziaria.
Domande delle parti
17. La Repubblica francese ha chiesto di:
- annullare la decisione della Commissione 4 novembre 1998, C(1998)3515 def., relativa agli aiuti concessi dalla Francia alla Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, laddove gli aiuti concessi sono qualificati come incompatibili con il mercato comune;
- condannare la Commissione alle spese del procedimento.
18. La Commissione ha chiesto di:
- respingere il ricorso;
- condannare la Repubblica francese alle spese del procedimento.
19. Nel prosieguo, si esamineranno più attentamente le ulteriori argomentazioni delle parti.
V - Parere
20. Anche se le parti suddividono le loro argomentazioni in tre punti (procedimento, motivazione e violazione dell'art. 92 del Trattato CE), è preferibile trattare i problemi qui sollevati nell'ambito dei tre motivi a fondamento della decisione della Commissione. Questi sono la mancanza di un piano di ristrutturazione (A), il ripristino della redditività a lungo termine della Nouvelle Filature Lainière de Roubaix tramite l'aiuto (B) e la proporzionalità tra costi e benefici dell'aiuto (C). Infine si deve entrare nel merito della censura della Francia, secondo cui la Commissione avrebbe dovuto prendere posizione al fine di evitare un'indebita distorsione della concorrenza (D).
21. Le parti concordano che sia il premio all'investimento di FRF 22 milioni, sia il prestito partecipativo di FRF 18 milioni sono aiuti ai sensi dell'art. 92, n. 1 del Trattato CE. Per quanto riguarda il premio all'investimento ciò deriva dal fatto che l'imprenditore beneficiario dell'importo di FRF 22 milioni non ha dovuto effettuare alcuna controprestazione di carattere commerciale e che il contributo concesso porta con sé il rischio di distorcere la concorrenza nel mercato comune. Per il prestito partecipativo la natura dell'aiuto - come ha spiegato la Commissione nella motivazione della decisione - consiste nel fatto di essere stato concesso a un tasso d'interesse che si collocava molto al di sotto del tasso di riferimento dell'8,28%.
22. Si deve perciò entrare nel merito della domanda, se gli aiuti concessi potessero essere autorizzati ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE. Dal tenore letterale del n. 3 («possono») si ricava che le decisioni prese in tale ambito rientrano nella discrezionalità della Commissione. La Corte, con giurisprudenza costante, riconosce in tale materia alla Commissione un ampio potere discrezionale . La Commissione può adottare i criteri che ritiene più opportuni per accertare se un aiuto possa essere dichiarato compatibile con il mercato comune . Di conseguenza la Corte si limita, nel sindacare la decisione della Commissione, a statuire sull'osservanza delle norme di procedura e di motivazione, nonché sull'esattezza materiale dei fatti. Verifica inoltre se nella valutazione giuridica dei fatti siano occorsi errori palesi di valutazione che possano essersi ripercossi sul risultato o se l'esercizio della discrezionalità violi le finalità dell'art. 92 del Trattato CE .
23. La Corte ha riconosciuto, con giurisprudenza costante, che la Commissione può fondarsi su orientamenti dalla stessa elaborati al fine di semplificare ed uniformare il suo potere discrezionale in sede decisionale. Questi orientamenti non costituiscono disposizioni giuridiche vincolanti, ma possono servire da regole indicative ai fini della valutazione . In tal modo la Corte verifica se la Commissione ha adottato la propria decisione nel rispetto degli orientamenti .
24. E'perciò sotto il profilo del vizio di procedura, dell'errore manifesto di valutazione o della carenza di motivazione che si deve di seguito esaminare la decisione della Commissione in relazione alla mancanza del piano di ristrutturazione, della redditività a lungo termine dell'impresa, della proporzionalità dell'aiuto rispetto ai costi ed ai benefici della ristrutturazione nonché della prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza.
A - Il piano di ristrutturazione
25. E' innanzi tutto controverso tra le parti se sia giustificata l'asserzione della Commissione, che le autorità francesi non avrebbero presentato un piano di ristrutturazione adeguato.
26. Si deve a tal proposito ricordare che l'autorizzazione di un aiuto per la ristrutturazione presuppone, ai sensi degli Orientamenti, un piano di ristrutturazione che deve contenere un'illustrazione particolareggiata di un programma di ristrutturazione o di risanamento realizzabile tramite misure interne all'impresa. Deve quindi risultare in particolare per quali scopi siano usati gli aiuti e come dev'essere ripristinata la redditività a lungo termine. Queste indicazioni sono ugualmente il presupposto per la valutazione della proporzionalità e del pregiudizio alla concorrenza. La valutazione della redditività a lungo termine, della proporzionalità e del pregiudizio alla concorrenza viene comunque, come indicato, verificata separatamente.
27. Va innanzi tutto verificato se la Commissione abbia osservato le norme di procedura (1), poi se sia esatta la sua valutazione, che le autorità francesi non hanno presentato un piano di ristrutturazione adeguato (2) ed infine la motivazione di tale accertamento (3).
1) Sul procedimento
Argomenti delle parti
28. Il governo francese sottolinea, da principio, di essersi adoperato affinché la collaborazione con la Commissione fosse intensa e che alla stessa sarebbero state date tutte le informazioni richieste. A prescindere da ciò, la decisione della Commissione si fonderebbe principalmente sull'argomento che la Francia non avrebbe presentato alcun piano di ristrutturazione e, di conseguenza, che le informazioni disponibili sarebbero state troppo poche per poter valutare in modo attendibile la redditività a lungo termine dell'impresa. La Francia ritiene pertanto che in tale situazione la Commissione non avrebbe dovuto adottare una decisione definitiva, ma solo provvedimenti provvisori. Emanando tale decisione, la Commissione avrebbe violato non solo la giurisprudenza della Corte ma anche la sua stessa prassi decisionale.
29. La Corte avrebbe indicato, nella causa Boussac, come essenziale a tutela dei diritti degli Stati membri che la Commissione debba loro intimare tassativamente di comunicare tutte le informazioni necessarie, prima di adottare una decisione definitiva sulla base del materiale disponibile. La Corte avrebbe nuovamente precisato tale obbligo nella sentenza Pleuger . Inoltre la Commissione violerebbe la regola che essa stessa avrebbe accettato nella sua pubblicazione «Diritto della concorrenza nelle Comunità europee» volume IIB, «Illustrazione delle regole applicabili agli aiuti di Stato - Situazione nel dicembre 1996». Infine la decisione in esame contraddirebbe la sua stessa prassi decisionale, come starebbe ad indicare a tal proposito la decisione 96/179/CE .
30. Secondo il parere della Commissione la censura della Francia si fonda anzitutto sudi una premessa errata. La decisione non si baserebbe assolutamente sul solo fatto che manca un piano di ristrutturazione. Ciò risulterebbe già dal fatto che nella motivazione la Commissione si riferirebbe a tale carenza solo in un breve passaggio. Un'analisi dei motivi forniti al punto IV.3 della decisione farebbe risultare che la medesima è stata adottata in base alla mancanza dei presupposti di fatto per autorizzare un aiuto ed appunto non solo per la mancanza di informazioni.
31. Con riferimento all'ammissibilità dell'aiuto come aiuto alla ristrutturazione la Commissione avrebbe tra l'altro sottolineato l'importanza di un piano di ristrutturazione plausibile ai fini di una decisione positiva sull'aiuto. Nel dibattimento il rappresentante della Commissione ha sottolineato che le autorità francesi sarebbero state pronte, secondo quanto risulta dalla sentenza del Tribunal de commerce, a sostenere un piano di risanamento, che già secondo l'opinione di questo giudice francese non sarebbe stato realizzabile. Da ciò consegue che le autorità francesi non avrebbero assolutamente fatto dipendere l'aiuto da un piano di ristrutturazione conforme agli Orientamenti.
32. Successivamente sarebbero stati pure verificati i dati di bilancio presentati dalla Francia e si sarebbe giunti alla conclusione che non ne risultava la redditività a lungo termine dell'impresa. Inoltre la Commissione avrebbe confrontato la propria analisi con le ultime informazioni fornite dalla Francia, secondo le quali in un segmento di mercato importante, che costituirebbe il 14% del fatturato, l'impresa avrebbe conseguito solo il 16% dei risultati attesi. Anche la proporzionalità dell'aiuto con i costi e benefici della ristrutturazione sarebbe stata valutata ampiamente ed esaurientemente. A tale riguardo l'impegno economico del proprietario dell'impresa sarebbe stato messo in relazione con l'aiuto derivante dai fondi pubblici e si sarebbe giunti a un risultato sproporzionato. Dal momento che non soddisfacevano assolutamente due dei quattro criteri riportati dagli Orientamenti, non sarebbe stato in alcun modo possibile autorizzare gli aiuti concessi come aiuti alla ristrutturazione. Non ci sarebbe più stato bisogno, perciò, di avvalersi dell'argomento che la Francia non avrebbe fornito sufficienti informazioni.
33. In subordine la Commissione illustra che la prima censura si fonderebbe anche su un'errata interpretazione delle disposizioni relative al procedimento di verifica degli aiuti.
34. Nella sentenza Boussac la Corte si sarebbe occupata della tesi della Commissione, secondo cui un aiuto, che sia stato concesso da uno Stato membro in violazione del procedimento previsto all'art. 93, n. 3, del Trattato CE, rimarrebbe illegittimo e per tale motivo dovrebbe essere recuperato, ancorché fosse compatibile per il resto con l'art. 92, n. 3, del Trattato CE. A tale riguardo la Corte avrebbe ricordato che il potere di vigilanza sugli aiuti conferisce alla Commissione anche la facoltà di prendere i provvedimenti cautelari volti ad evitare che gli Stati membri mettano a repentaglio, con il loro comportamento, il regime introdotto dagli artt. 92 e 93 del Trattato CE. Nell'ambito di tali provvedimenti la Commissione dovrebbe però anche tutelare i legittimi interessi degli Stati membri. Di conseguenza la Commissione sarebbe autorizzata - non obbligata - a prendere provvedimenti provvisori. Se uno Stato si rifiutasse di fornire alla Commissione l'assistenza necessaria per la sua decisione, la stessa sarebbe legittimata a chiudere il procedimento e a decidere definitivamente sulla base delle informazioni disponibili.
35. Nella sentenza Pleuger la Corte si sarebbe esclusivamente soffermata sull'obbligo di motivazione delle decisioni della Commissione. Del resto la situazione ivi soggiacente non sarebbe comparabile con quella da decidere in questa sede. Da un lato, diversamente dal caso in esame, lo Stato membro non avrebbe assolutamente cooperato con la Commissione. Dall'altro, la decisione avrebbe riguardato l'esistenza di un regime di aiuti e non la valutazione da parte della Commissione della compatibilità con il mercato comune.
36. Inoltre la Corte non avrebbe voluto mutare con la decisione succitata la sua costante giurisprudenza, secondo cui spetta agli Stati membri trasmettere alla Commissione tutte le informazioni che necessitano per una decisione positiva, allorché uno Stato membro voglia concedere aiuti a un'impresa .
37. In ulteriore subordine la Commissione espone che la pubblicazione richiamata dalla Francia non costituirebbe una posizione ufficiale, ma il lavoro di un avvocato, che non sarebbe in alcun modo vincolante per la Commissione. Inoltre la decisione non contraddirebbe la sua costante prassi decisionale. Richieste di formali informazioni, quali sollecitate dalla Francia, sarebbero indirizzate solo a quegli Stati che abbiano rifiutato di collaborare nell'accertamento dei fatti.
Analisi
38. Si deve verificare se la Commissione, per il fatto di aver adottato, nel caso in esame, una decisione definitiva sugli aiuti francesi senza esigere, con una decisione, che la Francia le trasmettesse un piano di ristrutturazione conforme ai requisiti, abbia violato le disposizioni relative al procedimento di valutazione degli aiuti.
a) Informazioni insufficienti da parte dello Stato membro
39. Sussisterebbe una violazione procedurale da parte dell'istituzione convenuta se la Commissione avesse motivato la sua decisione esclusivamente con il fatto che la Francia non ha fornito informazioni sufficienti. Infatti la Commissione può fondare una decisione in materia di aiuti sull'insufficienza di informazioni solo nel rispetto di presupposti assai severi. Dato che all'epoca della decisione mancavano regole scritte relative al procedimento di verifica degli aiuti, si deve ricorrere alle indicazione sviluppate dalla Corte. Essa ha argomentato nella sua sentenza Boussac che la Commissione può, qualora rilevi che un aiuto è stato istituito o modificato senza esserle stato notificato, ingiungere allo Stato membro interessato, al momento per mezzo di una decisione provvisoria, nelle more dell'esame dell'aiuto, di sospenderne immediatamente il versamento e di fornirle, nel termine da essa impartito, tutti i dati e le informazioni necessari per esaminare la compatibilità dell'aiuto col mercato comune. Qualora lo Stato membro si conformi integralmente all'ingiunzione della Commissione, questa è tenuta ad esaminare la compatibilità dell'aiuto col mercato comune, conformemente alla procedura prevista dall'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato CE. Nel caso in cui lo Stato membro ometta di fornire le informazioni richieste, nonostante l'ingiunzione della Commissione, quest'ultima ha il potere di porre fine al procedimento e di emanare la decisione che dichiara la compatibilità o l'incompatibilità dell'aiuto col mercato comune in base agli elementi di cui dispone .
40. Una decisione definitiva relativa ad un aiuto di Stato che si fondasse solo sul fatto che lo Stato membro interessato non ha trasmesso alla Commissione, sufficienti informazioni sarebbe perciò illegittima. La Commissione quando non si ritiene in grado, in base agli elementi di cui dispone, di giudicare della compatibilità dell'aiuto in via definitiva, può invece prendere a tal momento solo provvedimenti provvisori. Deve però in aggiunta ingiungere allo Stato membro di comunicare le informazioni mancanti.
41. L'attuale decisione in giudizio non presenta tuttavia come unica motivazione che la Francia non avrebbe messo a disposizione le necessarie informazioni. E' vero che in decisione si dice anche che la Francia non ha presentato nessun piano di ristrutturazione, ma a ciò si aggiungono amplissime argomentazioni sulla compatibilità di fatto dell'aiuto con l'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE. Secondo il chiaro intento della Commissione, il riferimento alla mancanza del piano di ristrutturazione doveva costituire solamente uno dei numerosi motivi d'incompatibilità dell'aiuto con il diritto comunitario.
42. Inoltre, la presenza di un piano di ristrutturazione è, secondo gli Orientamenti, presupposto di legittimità di un aiuto. La Commissione, facendo riferimento alla sua mancanza, non mette tanto in evidenza la circostanza di non disporre delle informazioni necessarie per la valutazione dell'aiuto, ma piuttosto deduce dalla sua assenza la mancanza, alla base della concessione dell'aiuto, di un qualsivoglia progetto appropriato e preventivamente pianificato da parte del governo francese, il che però, ai sensi degli Orientamenti, costituisce condizione di legittimità di un aiuto alla ristrutturazione . Poiché ogni aiuto comporta il pericolo di pregiudicare le condizioni di concorrenza per gli altri concorrenti nel mercato comune, i rischi che ne derivano vanno preventivamente ridotti al minimo possibile. A tale esigenza può far fronte solo un piano di ristrutturazione appropriato.
43. Di conseguenza, la Commissione non ha violato alcuna norma procedurale nel fondare la sua decisione (anche) sulla mancanza di un piano di ristrutturazione.
b) Mancanza di una decisione della Commissione relativa alla presentazione delle informazioni mancanti
44. Si sarebbe però in presenza di un vizio di procedura se la Commissione fosse stata obbligata a richiedere la trasmissione delle informazioni mancanti alla Francia, mediante una decisione provvisoria complementare.
45. A cominciare dalla sentenza Boussac, la Corte ha imposto alla Commissione l'obbligo di accertare compiutamente i fatti prima di adottare una decisione definitiva. Già da tale sentenza si può indirettamente cogliere che la Commissione è obbligata a chiarificare completamente i fatti. La Corte permette infatti che il procedimento sia chiuso senza chiarificazione dei fatti solo se lo Stato membro interessato non fornisca le informazioni sollecitate. Nella sentenza Pleuger sono precisati i criteri da applicare in sede di accertamento dei fatti da parte della Commissione. La Corte si ricollega anzitutto agli argomenti della sentenza Boussac relativi all'obbligo di adottare provvedimenti provvisori. Prosegue quindi spiegando che solo se lo Stato membro, nonostante l'ingiunzione della Commissione, non comunica le informazioni richieste, la Commissione ha il potere di porre fine al procedimento e di emanare la decisione che dichiara la compatibilità o l'incompatibilità dell'aiuto col mercato comune in base agli elementi di cui dispone. Se la Commissione vuole fondare la sua decisione su assunti di fatto, che lo Stato membro contesta, la Corte esige inoltre che in tal caso la Commissione faccia impiego di tutti i mezzi a sua disposizione per far luce sulla fattispecie. Un mezzo di tal genere consiste nell'emanazione di una decisione provvisoria, di acquisizione di determinate informazioni, le quali possono confermare o contraddire l'assunto della Commissione.
46. Tale accertamento restringe l'efficacia della regola generale secondo cui gli Stati membri sono tenuti a fornire tutti gli elementi atti a dimostrare che gli aiuti concessi sono compatibili con il mercato comune . Tale restrizione è giustificabile solo se la Commissione vuole discostarsi nell'accertamento dei fatti dalle circostanze materiali comunicate, allorché approva per esempio un programma di aiuti contestando i dati forniti dallo Stato membro. Allorché invece la Commissione effettua una valutazione dei dati materiali comunicati dallo Stato membro che quest'ultimo non condivide, essa non è in linea di principio obbligata a intimare ancora una volta in via provvisoria allo Stato membro di presentare ulteriori informazioni prima di adottare una decisione definitiva.
47. La presente decisione non contiene ricostruzioni ipotetiche di fatti, bensì l'accertamento, oggetto di verifica, secondo cui la Repubblica francese ha sì presentato alla Commissione alcune informazioni, ma nessun piano di ristrutturazione soddisfacente. Se le informazioni trasmesse rappresentino un piano di ristrutturazione soddisfacente non costituisce un fatto, ma è l'oggetto di una valutazione della Commissione e perciò dev'essere esaminato nell'ottica dell'errore manifesto di valutazione .
48. Ne consegue che un piano di ristrutturazione non può venir presentato a posteriori su intimazione della Commissione, ma per la sua stessa funzione deve stare a fondamento di un aiuto ed esistere perciò già prima del momento in cui tale aiuto è concesso .
49. Inoltre, accanto alla decisione di apertura del procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE esiste una decisione della Commissione in cui la stessa richiamava espressamente all'attenzione delle autorità francesi la mancanza di informazioni necessarie - in particolare di un piano di ristrutturazione - e invitava le medesime a comunicare tutte le informazioni utili . Per contro, nel procedimento che ha portato alla sentenza Pleuger, la Commissione non sollecitava, nell'ambito di una decisione relativa all'apertura del procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE, nessuna ulteriore informazione, ma solo le osservazioni dello Stato membro interessato e delle altre parti coinvolte. Né assunse particolare importanza l'allegazione di fatto rilevata dalla Corte e non contestata, secondo cui gli aiuti oggetto della controversia erano parte di un programma di aiuti . Si deve infatti convenire che una decisione relativa all'apertura del procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE non va considerata una disposizione interinale, come la Corte aveva ben presente nella motivazione delle cause riunite Pleuger. Eppure non si trattava di contatti informali ma di un provvedimento giuridicamente vincolante, sulla base del quale si potevano chiaramente ricavare le informazioni da comunicare. Come mostra anche la recente prassi della Commissione, tale decisione è sostanzialmente bastevole . Una speciale decisione sulla presentazione di informazioni - come ad esempio la decisione 96/179/CE richiamata dalla Francia - è richiesta solo in casi eccezionali.
50. Si deve infine osservare che l'argomento della Repubblica francese è contraddittorio. Da un lato essa pretende una decisione che le imponga espressamente e tassativamente di fornire informazioni. Dall'altro essa sostiene che le autorità francesi, nel corso dell'intero procedimento amministrativo, avrebbero prestato piena collaborazione alla Commissione. In particolare essa avrebbe risposto sistematicamente e particolareggiatamente a tutte le richieste di informazioni rivoltele. Quindi neppure la decisione sollecitata dalla Repubblica francese avrebbe potuto condurre ad una migliore chiarificazione dei fatti.
51. Del resto non si può seguire la Francia nemmeno allorché sostiene che la Commissione sarebbe vincolata dalla pubblicazione «Diritto della concorrenza nelle Comunità europee,» volume IIB, «Illustrazione delle regole applicabili agli aiuti di Stato - Situazione nel dicembre 1996». A prescindere dal contenuto di quest'opera essa non possiede alcun carattere ufficiale e di conseguenza non è idonea a vincolare la prassi decisionale della Commissione nell'uno o nell'altro senso.
52. Relativamente alla mancanza del piano di ristrutturazione non si rileva quindi alcun vizio di procedura.
2) Valutazione delle informazioni presentate
53. Si deve dunque verificare se la Commissione potesse giungere alla conclusione che le informazioni di cui disponeva non contenevano un piano di ristrutturazione soddisfacente.
Argomenti delle parti
54. Il governo francese è dell'opinione che le informazioni da esso comunicate equivarrebbero a un piano di ristrutturazione ai sensi degli Orientamenti.
55. La Commissione sottolinea che già solo da tali affermazioni potrebbe dedursi che non sia stato effettivamente presentato nessun piano di ristrutturazione corrispondente agli Orientamenti. Soprattutto, le autorità francesi non avrebbero deliberato la promessa di aiuti in occasione del giudizio svoltosi innanzi al Tribunal de commerce di Roubaix Tourcoing, sulla base di un piano di ristrutturazione. Ciò risulterebbe anche dal fatto che l'aiuto sarebbe stato proposto anche per l'offerta di risanamento concorrente, benché il Tribunal l'abbia poi qualificata come irrealizzabile. Ma neanche le varie successive comunicazioni della Francia potrebbero complessivamente equivalere a un piano di ristrutturazione.
Analisi
56. Si deve anzitutto ricordare che tale accertamento dev'essere effettuato solo in presenza di un errore manifesto di valutazione, a motivo del potere discrezionale spettante alla Commissione. Una definizione esaustiva di palese errore di valutazione non si può trarre dalla giurisprudenza. Nella causa Nölle la Corte ha tuttavia asserito, nel contesto dell'adozione di regolamenti antidumping, che l'accertamento di un errore manifesto di valutazione presuppone la prova di tale errore. Se tale prova non è possibile, le conseguenze gravano su colui che sostiene l'illegittimità di un regolamento . Tale asserzione appare sostanzialmente valida qui per analogia.
57. Come risulta anche dalla motivazione della decisione, alla Commissione mancano in particolare indicazioni precise e verificabili sull'andamento della redditività a lungo termine dell'impresa risultanti dai provvedimenti per la ristrutturazione ed un computo dei costi di ristrutturazione. Gli atti del procedimento indicano che le autorità francesi non hanno mai presentato una relazione esaustiva dei costi di ristrutturazione. Anzi, talune voci non hanno una posta e per altre - per esempio con riguardo alla spesa per un accordo sui licenziamenti collettivi di FRF 12 milioni - non è chiaro se l'imprenditore debba farsene carico.
58. Per quanto riguarda lo sviluppo dei ricavi dell'impresa, gli atti del procedimento contengono vari bilanci di previsione. Non è tuttavia chiaro come siano ottenute le cifre ivi riportate. Il solo risultato effettivo disponibile per il 1997 rimane notevolmente al di sotto delle previsioni.
59. In tal modo non è provato che le autorità francesi abbiano effettivamente presentato un piano di ristrutturazione soddisfacente. Non risulta quindi in proposito alcun errore manifesto di valutazione della Commissione. Va piuttosto rilevato che secondo gli Orientamenti mancano perfino le basi per un'autorizzazione dell'aiuto. Già da sola, questa carenza sarebbe sufficiente per giustificare la decisione della Commissione.
3) Motivazione
Argomenti delle parti
60. La Francia argomenta infine che la constatazione della mancanza di un piano di ristrutturazione ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) non sarebbe sufficentemente motivata. Il governo francese espone che secondo costante giurisprudenza la motivazione di un atto giuridico dovrebbe, ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE, far conoscere i motivi dell'organo che l'ha adottato, cosicché la Corte possa esercitare agevolmente il proprio sindacato giudiziale ed i soggetti interessati dall'atto giuridico siano messi in condizione di potersi difendere adeguatamente. La Commissione, concludendo che la Francia non le avrebbe messo a disposizione sufficienti informazioni per la valutazione dell'aiuto, avrebbe solo cercato di stornare l'attenzione dalle numerose carenze di motivazione che viziano la decisione in esame.
61. La Commissione replica che secondo giurisprudenza costante l'ampiezza della motivazione richiesta dipenderebbe dalla natura dell'atto in oggetto e dalle circostanze della sua emanazione, in particolare dal contenuto dell'atto e dall'interesse che i soggetti coinvolti possono far valere riguardo a una spiegazione esaustiva dei motivi. D'altra parte la motivazione non dovrebbe riportare testualmente l'integralità degli aspetti di fatto e di diritto. Per quanto possibile l'atto in oggetto non andrebbe considerato isolatamente, ma dovrebbe essere compreso anche in relazione al suo contesto. La presente decisione soddisfarrebbe tali esigenze.
Analisi
62. Secondo una giurisprudenza costante della Corte la motivazione dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev'essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone, sulle quali questo incide direttamente e individualmente, possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all'art. 190 del Trattato CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia .
63. Le carenze di contenuto di una motivazione non sono contemplate dall'art. 190 del Trattato CE. Per quanto riguarda l'obbligo di motivazione, si tratta di una prescrizione formale, che non è applicabile in caso di carenze materiali. Perciò non rappresenta vizio formale il fatto che l'autorità incaricata non tenga conto di aspetti che essa ritenga, a torto o a ragione, estranei alla questione .
64. Ciò posto non si riscontra nel fatto che la Commissione si sia tra l'altro basata sulla mancanza di un piano di ristrutturazione alcun vizio formale di motivazione ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE. I motivi di tale constatazione sono infatti chiaramente esposti.
4) Risultato provvisorio
65. Si deve riassuntivamente rilevare che la decisione della Commissione è già giustificata per il fatto di aver constatato la mancanza di un piano di ristrutturazione. Le riflessioni che seguono sono perciò solo di natura integrativa.
B - Sulla redditività a lungo termine
66. Si deve anzitutto ricordare che secondo gli Orientamenti il ripristino della redditività a lungo termine presuppone che l'impresa sia in grado di sostenere i costi che ne derivano e di realizzare un ricavo minimo appropriato.
1) Sul procedimento
67. L'argomento delle parti relativo alle questioni procedurali riguardanti la constatazione della Commissione che non è stato presentato un piano di ristrutturazione comprende anche, di riflesso, le constatazioni della Commissione relative alla redditività a lungo termine dell'impresa.
68. Si deve ricordare in proposito che l'autorizzazione di un aiuto alla ristrutturazione è possibile secondo gli Orientamenti solo se è provato che sarà ripristinata la redditività a lungo termine dell'impresa interessata. La Commissione non deve dunque dimostrare che l'impresa, nonostante la ristrutturazione, non potrà sopravvivere. Tuttavia, ai sensi delle sentenze Boussac e Pleuger, gli obblighi di chiarificazione che incombono alla Commissione le impongono di raccogliere informazioni sufficienti che giustifichino la conclusione relativa alla redditività. Nel caso in esame la Commissione ha raccolto informazioni tramite i bilanci di previsione ed i risultati d'esercizio per l'anno 1997, su cui fonda le sue conclusioni. Che poi tali conclusioni siano giustificate, è questione che non attiene alla procedura, ma alla valutazione della Commissione.
2) Sulla valutazione delle informazioni disponibili
Argomenti delle parti
69. La Francia ritiene che la Commissione, stimando che l'impresa non sia in grado di sopravvivere, abbia commesso un manifesto errore di valutazione.
70. Riguardo all'andamento degli utili netti dell'impresa per gli anni 1996/1999 la Commissione, da una parte, avrebbe esposto che il risultato del 1996 per un importo di FRF 20 milioni sarebbe stato gonfiato artificiosamente mediante l'aiuto agli investimenti di FRF 22 milioni, e, dall'altra, partendo da questa base, la stessa avrebbe calcolato i risultati riducendoli di una costante annua tra il 60% ed il 70% a partire dal 1996. La Commissione però, per ottenere risultati giusti, non avrebbe dovuto considerare nella sua valutazione le poste di bilancio straordinarie collegate all'aiuto agli investimenti: avrebbe allora ottenuto il risultato opposto, ossia che la competitività non solo non diminuiva, ma al contrario aumentava.
71. In secondo luogo la Commissione sarebbe incorsa in un errore di valutazione con riguardo anche alla constatazione che i risultati di un fondamentale ramo di attività dell'azienda sarebbero restati notevolmente al di sotto delle aspettative. Non si potrebbe desumere dalla cessazione di una produzione del tutto secondaria la carenza di competitività dell'intera impresa. Viceversa, il fatto che si sia reagito molto prontamente allo scarso successo dei prodotti di cui trattasi deporrebbe più a favore che contro la competitività.
72. In terzo luogo sarebbe altresì errato trarre dal fatto che il prezzo dell'impresa per la Lycra Lana sarebbe tra i più elevati in Europa la conclusione che l'impresa in oggetto vada annoverata tra quelle meno competitive su tale mercato. L'impresa, tramite la detta politica dei prezzi, avrebbe inteso posizionarsi su un segmento di mercato medio-alto e conquistare una nicchia di mercato. Non si potrebbe perciò desumere da tale politica dei prezzi una carente competitività, poiché sarebbe come pretendere da un'impresa in difficoltà che venda la propria merce a prezzi di dumping.
73. In quarto luogo la Commissione non avrebbe valutato in alcun modo in decisione quelle informazioni che deponevano a favore della redditività a lungo termine dell'impresa. In particolare non si sarebbe assolutamente considerato il bilancio preventivo provvisorio per il 1999, predisposto sotto la vigilanza di un funzionario incaricato dal Tribunale.
74. La Commissione espone innanzi tutto che lo sviluppo finanziario dell'impresa fino al 1999 evidenzierebbe palesemente una «caduta libera» degli utili netti e che l'impresa non sarebbe mai potuta sopravvivere senza la sovvenzione di FRF 22 milioni. Perfino se si volesse far propria la posizione presumibilmente presa dalla Francia, risulterebbe un risultato continuamente in calo: perdite per FRF 513 000 nel 1996, per FRF 2,3 milioni nel 1997, per FRF 2,4 milioni nel 1998 e per FRF 2,65 milioni nel 1999. Con riguardo agli utili d'esercizio risulterebbe graficamente uno «sviluppo a dente di sega»: una perdita di FRF 1,96 milioni nel 1996, un utile di FRF 5,866 milioni nel 1997, quindi un crollo del 58% a FRF 2,461 milioni nel 1998 e un recupero del 42% a FRF 3,498 milioni nel 1999. Considerando poi l'utile netto senza le poste straordinarie di bilancio, nel 1996 risulterebbe una perdita per FRF 2,473 milioni, quindi un utile di FRF 3,566 milioni nel 1997, un crollo nel 1998 a 61 000 FRF e infine nel 1999 un risultato di FRF 848 000. Considerando tali cifre, non si potrebbe in alcun modo ritenere che la Commissione si sia resa colpevole nell'apprezzamento della redditività di un errore manifesto di valutazione per avere ritenuto che le cifre trasmesse dalla Francia non dimostrassero la redditività a lungo termine dell'impresa.
75. In relazione al secondo punto la Commissione riferisce che gli argomenti secondo cui la Commissione avrebbe valutato la redditività dell'intera impresa basandosi sull'osservazione di un ramo dell'attività aziendale senza importanza sarebbero contraddetti dal tenore della decisione stessa. La Commissione ha infatti ivi esposto che gli argomenti precedentemente illustrati per l'intera impresa erano corroborati dalle informazioni riguardanti il settore di attività aziendale. Del resto, quest'ultimo non sarebbe del tutto secondario, costituendo pur sempre il 17% del fatturato della nuova impresa. La perdita di fatturato del ramo dell'azienda sarebbe ammontata - rispetto a tale reparto aziendale - all'84% e rispetto all'intera impresa al 14%. Ciò significherebbe non solo che è fallita la strategia di nicchia in un punto importante, ma che l'intero fatturato è rimasto al di sotto delle aspettative.
76. In relazione al terzo punto la Commissione osserva che la valutazione della politica dei prezzi sul mercato della Lycra Lana avrebbe svolto solo un ruolo secondario nella valutazione generale della redditività dell'impresa. Del resto risulterebbe dai documenti spediti dalla Francia che la precedente impresa, la Filatures Lainière de Roubaix, era attiva soprattutto su un mercato di merce poco pregiata. La Nouvelle Filature Lainière de Roubaix sarebbe tornata nuovamente a produrre merce di maggior pregio. Tuttavia questa circostanza non sarebbe mai stata disconosciuta da parte della Commissione.
77. Per quanto riguarda in quarto luogo la considerazione dei dati comunicati il 30 ottobre 1998, occorre dire che la Commissione avrebbe tenuto conto in sede decisionale di tutti i fatti portati a sua conoscenza nelle forme stabilite dall'art. 93, n. 2, del Trattato CE.
Analisi
78. Va premesso ancora una volta che a causa del carattere eccezionale dell'art. 92, n. 3, del Trattato CE, la Commissione non deve spiegare che gli aiuti sono incompatibili con il mercato comune, ma viceversa deve accertare in senso affermativo che gli aiuti sono con lo stesso compatibili. In tale luce vanno valutate le spiegazioni della Commissione.
79. Gli Orientamenti, al punto 3.2.2 i), spiegano, in relazione alla redditività a lungo termine dell'impresa, che la competitività dell'impresa deve essere ripristinata in un lasso di tempo ragionevole. Il miglioramento della redditività deve essere soprattutto il frutto delle misure di risanamento interno. L'impresa dev'essere messa in condizione di sostenere da sola la totalità dei costi, e d'ottenere inoltre un minimo rendimento del capitale investito, in modo da garantire che, una volta realizzato il programma di ristrutturazione, essa non abbia più bisogno di ulteriori iniezioni di aiuti di Stato e sia in grado di affrontare la concorrenza sul mercato, facendo affidamento sulle proprie risorse. Alla base della valutazione dev'esserci un piano di ristrutturazione particolareggiato, che assicuri l'osservanza dei criteri citati.
80. La stima della redditività a lungo termine deve risultare sulla base delle cifre e delle previsioni relative ai risultati economici fornite dalla Francia. Il periodo dal 1996 al 1999, scelto come riferimento dalla Commissione, appare sostanzialmente ragionevole per valutare il successo o l'insuccesso delle misure di ristrutturazione. Pare pure ammissibile, come fatto dalla Commissione, osservare e stimare accanto a dette cifre anche l'andamento di singoli settori aziendali di attività.
81. Sulla base di tali informazioni la Commissione espone nella decisione controversa anzitutto che l'utile netto per il 1996 di FRF 20 milioni sarebbe da imputare esclusivamente all'aiuto e continua, dicendo che detto utile sarebbe ininterrottamente diminuito dal 1996 al 1999 dal 60% al 70%. Effettivamente risulta una riduzione in percentuale pari all'incirca a quella asserita. Tuttavia la Commissione critica nella frase precedente proprio l'importo netto, almeno per l'anno 1996, sostenendo che esso sarebbe stato influenzato dalla sovvenzione. Ma proprio tali importi costituiscono la base per il calcolo della riduzione dell'utile, effettuato dalla Commissione. A tal proposito si deve convenire con il governo francese che le argomentazioni della Commissione sono equivoche, quando non contraddittorie.
82. Ma quest'errore porterebbe all'illegittimità della decisione o di una sua parte solo se quest'ultima si basasse su di esso. Nella fattispecie in esame ciò si verificherebbe solo se dagli altri fatti posti a fondamento della decisione si potesse desumere la redditività a lungo termine dell'impresa.
83. Se si pone a fondamento della valutazione l'integralità dei dati comunicati dalla Francia relativi ai risultati d'esercizio dell'impresa previsti, come fa la Commissione nel controricorso, risulta, in relazione alla redditività a lungo termine dell'impresa, un quadro eterogeneo. Il risultato finanziario è continuamente calato dal 1996, mentre l'utile d'esercizio, come giustamente accertato dalla Commissione, assomiglia graficamente piuttosto a un andamento a ente di sega. Si può dubitare che in ciò si possa riconoscere un ragionevole rendimento del capitale investito.
84. Oltre a ciò l'utilizzabilità di tali cifre è pregiudicata dal solo risultato d'impresa conosciuto - all'epoca della decisione della Commissione -, per il 1997, che rimane chiaramente al di sotto delle previsioni.
85. Le parti controvertono inoltre sulla valutazione del fatto che l'impresa, nel corso della ristrutturazione, si è liberata di un settore di attività aziendale non redditizio. Sul punto si deve convenire con la Commissione che un'attività aziendale che produce il 17% del fatturato di un'impresa non può essere considerata irrilevante per la valutazione della redditività a lungo termine della stessa. Si deve poi rilevare che non è manifestamente errata una valutazione secondo cui un crollo del fatturato dell'84% in tale ramo aziendale depone piuttosto a sfavore della competitività, tanto più che le merci prodotte nell'ambito di tale settore erano parte del nuovo piano aziendale e non rappresentavano una «zavorra» della precedente impresa. Solo in quest'ultima ipotesi si potrebbe concordare con la Francia, che la chiusura di tale ramo aziendale sarebbe un segno di redditività a lungo termine. Nel concorso di circostanze in esame la chiusura depone piuttosto per il fallimento almeno parziale della strategia di ristrutturazione. Le misure interne prese per la ristrutturazione, prescritte dagli Orientamenti, non hanno proprio apportato il desiderato contribuito al successo della ristrutturazione.
86. Invece non appare convincente la conclusione della Commissione, secondo cui i prezzi elevati della Lycra Lana depongono per una scarsa competitività dell'impresa in questo segmento di mercato. La Francia spiega che tale politica dei prezzi farebbe parte di una strategia di mercato che nemmeno la Commissione contesta. Non si può, in base agli elementi disponibili, stabilire se tale strategia sia o meno riuscita all'impresa.
87. Si può nel complesso rilevare che la valutazione della redditività a lungo termine dell'impresa da parte della Commissione non è priva di difetti. Come già esposto tali difetti sarebbero rilevanti solo se fosse probabile che, in caso di nuova decisione, la valutazione risulterebbe diversa. L'ipotesi qui non ricorre. Se si pongono a fondamento della valutazione tutte le cifre dell'impresa, esse in realtà non depongono con sicurezza a favore della redditività a lungo termine. Anche la cessazione della citata attività aziendale accresce il dubbio relativamente a tale redditività. Di conseguenza, la Francia non è riuscita a dimostrare che la Commissione sia incorsa in un palese errore di valutazione allorché ha rilevato che non è assicurata una redditività a lungo termine dell'impresa in oggetto.
88. La valutazione della Commissione è confermata del resto dal fallimento dell'impresa, nel frattempo sopraggiunto, che peraltro non ha rilevanza giuridica per il presente procedimento.
3) Sulla motivazione
Argomenti delle parti
89. In relazione alla redditività a lungo termine il governo francese vede un vizio di motivazione soprattutto nel fatto che la Commissione avrebbe concluso che l'impresa era scarsamente competitiva argomentando dal fatto, non ulteriormente motivato, che i prezzi praticati dall'impresa per la Lycra Lana erano tra i più elevati nel mercato europeo. Inoltre la Commissione non avrebbe speso una parola per i dati comunicati dal governo francese il 30 ottobre 1998 e che sostenevano la redditività a lungo termine dell'impresa.
90. La Commissione ribatte, per quanto riguarda i prezzi della Lycra Lana, che il passaggio citato dalla Francia sarebbe estrapolato dal contesto. Per quanto riguarda la mancata considerazione delle informazioni trasmesse il 30 ottobre, si fa notare che la decisione sarebbe stata presa sulla base delle cifre trasmesse dalla Francia il 16 ottobre 1998. La lettera del 30 ottobre 1998 non avrebbe potuto modificare in alcun modo il risultato ottenuto.
Analisi
91. La conclusione che prezzi elevati dipendono da scarsa competitività è sostanzialmente esatta, se altri offerenti propongono prodotti comparabili a prezzi inferiori. Se tale conclusione sia giusta nel caso in esame non è questione di motivazione, ma rileva al fine della verifica della valutazione fatta dalla Commissione . Ai fini della motivazione, il riferimento ai prezzi elevati è sufficiente dato che ciò basta ad illustrare il fondamento decisionale della Commissione.
92. L'asserita mancata presa in considerazione della comunicazione del 30 ottobre 1998 potrebbe rappresentare un vizio di motivazione, se tale lettera avesse contenuto nuovi argomenti che fosse stato necessario contestare . Almeno per quanto riguarda la redditività a lungo termine dell'impresa, argomenti di tal genere non sono però ricavabili dalla detta comunicazione.
93. La motivazione della decisione che si riferisce direttamente alla redditività a lungo termine dell'impresa non è tuttavia esente da vizi. Ci si è già soffermati sulla contraddizione nell'esposizione dell'andamento degli utili . Inoltre, la Commissione rileva espressamente che «il governo francese non ha comunicato un piano di ristrutturazione che le permetta di valutare il ripristino della redditività a lungo termine dell'impresa beneficiaria né ha dimostrato la necessità dell'aiuto ». Tuttavia, su tale questione la Commissione espone constatazioni che risultano atte a giustificare la decisione.
94. Tali contraddizioni sono deplorevoli, ma irrilevanti nel contesto complessivo della decisione. La Commissione chiarisce infatti sufficientemente l'iter che l'ha condotta a concludere che la redditività a lungo termine dell'impresa non è provata. Inoltre la Francia disponeva, a motivo della sua partecipazione al procedimento amministrativo, di informazioni sufficienti per ricavare, nonostante le contraddizioni della decisione della Commissione, informazioni sufficienti.
4) Risultato provvisorio
95. Poiché la redditività a lungo termine è un requisito dell'autorizzazione dell'aiuto alla ristrutturazione, la Commissione poteva rifiutare l'autorizzazione dell'aiuto anche solo per questo motivo.
C - Sulla proporzionalità dell'aiuto al contributo del beneficiario della ristrutturazione
96. Con riguardo alla proporzionalità dell'aiuto al contributo del beneficiario della ristrutturazione la controversia si limita alla valutazione di tale questione da parte della Commissione.
Argomenti delle parti
97. Il governo francese espone che la regola fissata dal punto 3.2.2.iii) secondo cui il beneficiario stesso dell'aiuto di norma deve dare un contributo significativo al piano di ristrutturazione, non avrebbe natura vincolante e non imporrebbe alla Commissione un'interpretazione rigida .
98. La Francia è dell'opinione che nel caso in cui gli acquirenti di un'impresa siano persone fisiche - i dipendenti dell'impresa - e il capitale investito sia commisurato alle loro condizioni economiche, si debba ritenere significativo il loro impegno nell'ambito del piano di ristrutturazione, ai sensi degli Orientamenti.
99. Inoltre, la decisione sarebbe affetta in tale contesto da tre vizi di valutazione.
100. In primo luogo la Commissione non avrebbe preso in considerazione la natura di impresa medio-piccola dell'impresa beneficiaria e la sua collocazione in una zona «obiettivo 2», come prevederebbero gli Orientamenti.
101. In secondo luogo, la Commissione non potrebbe raffrontare il contributo degli acquirenti con l'importo totale dell'aiuto (nel qual caso secondo la Commissione l'impegno privato ammonterebbe solo al 12% dei mezzi pubblici) . Si dovrebbe piuttosto confrontare il capitale privato con le sovvenzioni con lo stesso comparabili, che nel caso in esame ammonterebbero a soli FRF 22 milioni. Nel qual caso la partecipazione con mezzi propri alle misure di ristrutturazione equivarrebbe al 22% dell'aiuto.
102. In terzo luogo, la Commissione non avrebbe adeguatamente valutato le rilevanti misure di ristrutturazione che hanno interessato l'impresa beneficiaria (riduzione del 60% della capacità originaria, licenziamento di 339 dei 587 dipendenti). Queste andrebbero parimenti prese in considerazione in sede di verifica della proporzionalità.
103. La Commissione è anzitutto dell'opinione che fondamentalmente non avrebbe più importanza se la presente censura della Francia sia giustificata, dato che persino in tal caso non si potrebbe accogliere la sua domanda giudiziale, come avrebbero dimostrato gli argomenti relativi alla redditività a lungo termine. Perciò gli argomenti di seguito esposti andrebbero considerati dedotti solo in subordine.
104. Si osserva poi che la Commissione avrebbe la facoltà, in casi eccezionali motivati, di discostarsi dagli Orientamenti. Tuttavia la possibilità di autorizzare aiuti di Stato sarebbe congegnata come eccezionale nel Trattato e corrispondentemente andrebbe sfruttata in modo restrittivo. Gli aiuti andrebbero valutati in relazione al loro effetto. Occorrerebbe considerare poi che l'impresa beneficiaria opererebbe su un mercato in cui la forte concorrenza avrebbe condotto in passato a una massiccia riduzione del numero degli occupati.
105. Le agevolazioni di cui ai punti 3.2.3 e 3.2.4 degli Orientamenti, su cui la Francia si fonda, riguarderebbero casi che non avrebbero niente a che vedere con quelli in esame.
106. Per quanto riguarda la proporzionalità del contributo dell'acquirente con il finanziamento pubblico si dovrebbe, conformemente agli Orientamenti, porre in relazione tale contributo con i costi totali di ristrutturazione, il che porterebbe qui a una quota del 12%.
107. La Francia, infine, argomentando che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione la riduzione della capacità produttiva e dei posti di lavoro disconoscerebbe il senso degli Orientamenti in oggetto, dato che dal loro contesto si ricaverebbe che si possono prendere in considerazione solo quei contributi che le imprese prestano con propri mezzi.
Analisi
108. Per quanto riguarda la proporzionalità dell'aiuto con i costi e i benefici della ristrutturazione, risulta dal punto 3.2.2.iii) degli Orientamenti che l'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati al minimo strettamente necessario per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario. I beneficiari dell'aiuto devono pertanto, di regola, contribuire in maniera significativa al programma di ristrutturazione, sia con fondi propri che ricorrendo a fonti esterne di finanziamento commerciale.
109. Tale regola deve far sì che si eviti di mettere a disposizione dell'impresa interessata fondi di cui la stessa non necessita per la ristrutturazione, ma che potrebbe usare per una politica commerciale aggressiva e distorsiva del mercato . Si deve poi anche temere che gli aiuti rendano disponibili fondi, dell'impresa o dei proprietari, che potrebbero essere impiegati in modo pregiudizievole per la concorrenza. E' per queste ragioni che la Commissione, ai sensi degli Orientamenti pubblicati nel 1999, prende in considerazione i mezzi finanziari a disposizione dell'impresa e dei suoi azionisti . Certo, tali Orientamenti non si possono immediatamente applicare al caso in esame, ma fanno tesoro sicuramente delle esperienze maturate dalla Commissione nell'applicazione dei precedenti Orientamenti e possono perciò essere impiegati per chiarirne il senso e possono anche contenere un'impostazione manifestamente nuova rispetto ai precedenti Orientamenti.
110. Perciò la Commissione dovrebbe anche verificare se i proprietari dell'impresa, in quanto dipendenti dell'impresa precedente, dispongano solo di mezzi limitati e li investano completamente nel tentativo di far continuare l'attività aziendale. E' quindi in particolare vietato il mero confronto delle quote di partecipazione con i costi di una ristrutturazione. Ciò spiega la prassi della Commissione. Nella decisione relativa agli aiuti all'impresa italiana Seleco la Commissione ha dichiarato non abbastanza significativa una partecipazione dei proprietari pari a una quota del 40% del totale delle misure . La Commissione, nella decisione relativa agli aiuti all'impresa Wildauer Kurbelwelle GmbH, ha invece ritenuto che un apporto di mezzi propri pari al 19,5% fosse già una partecipazione significativa (e sufficiente) ai costi di ristrutturazione .
111. Tuttavia una tale verifica avrebbe presupposto soprattutto, oltre a dati precisi sulla situazione patrimoniale dei proprietari, che le autorità francesi avessero presentato un piano di ristrutturazione particolareggiato, da cui risultassero segnatamente i costi della ristrutturazione. Solo un tale piano avrebbe potuto assicurare che gli aiuti sarebbero stati esclusivamente usati per le misure di ristrutturazione e non per una politica dei prezzi aggressiva.
112. Senza queste informazioni si può solo vedere il rapporto tra la quota di mezzi propri ed i costi del progetto complessivo. Ciò posto, non appare comunque come errore manifesto di valutazione il fatto che la Commissione abbia ritenuto che non costituisca apporto significativo di mezzi propri alla ristrutturazione una dotazione di capitale sociale di FRF 510 000 così come l'aver reperito una somma di FRF 4,3 milioni per l'acquisto, confrontati ad aiuti di Stato per FRF 40 milioni .
113. In più, va seguita la Commissione anche quando essa ritiene che quale termine di paragone vadano presi gli aiuti di Stato nel loro complesso e non solo il premio agli investimenti di FRF 22 milioni. Nella valutazione della significatività si effettua un confronto tra tutti i mezzi, sia statali e sia privati. Il pericolo di una distorsione della concorrenza grava sul complesso degli aiuti di Stato e non solo su una parte di essi. Basandosi su tale criterio la partecipazione degli acquirenti al finanziamento della nuova impresa costituisce solo il 12% degli aiuti di Stato. Questo rapporto appare già a prima vista sbilanciato.
114. Neanche le disposizioni di cui ai punti 3.2.3 sugli aiuti alla ristrutturazione nelle aree assistite e 3.2.4 sugli aiuti alla ristrutturazione a favore delle piccole e medie imprese possono modificare tale risultato. Certo, in entrambi i punti si può leggere che gli aiuti potrebbero in tali casi venir concessi a condizioni in parte meno rigide: tuttavia si fa ivi riferimento alla questione, non affrontata nella decisione della Commissione, della riduzione della capacità produttiva per compensare i pregiudizi alla concorrenza e, nel caso di piccole e medie imprese, principalmente all'obbligo della relazione.
115. Nel ragguaglio non dovevano essere prese in conto, contrariamente al parere della Francia, nemmeno i licenziamenti e la cessazione di attività aziendali. Tali misure, ai sensi degli Orientamenti, sono irrilevanti ai fini della valutazione del criterio in esame.
116. Ne risulta che anche la constatazione della Commissione, che gli aiuti concessi non sono affatto proporzionati ai costi e ai benefici della ristrutturazione, dato che gli acquirenti dell'impresa non hanno contribuito in modo significativo alla ristrutturazione, non presenta alcun errore manifesto di valutazione.
D - Sul criterio di prevenzione delle distorsioni della concorrenza
117. Con riguardo al criterio di prevenzione delle distorsioni della concorrenza il governo francese censura sia la valutazione della Commissione che la motivazione.
1) Sulla valutazione delle informazioni disponibili.
118. Il governo francese è del parere che la valutazione della Commissione secondo cui la quota di mercato relativamente piccola dell'impresa sul mercato europeo non sarebbe, presa in sé, motivo sufficiente per escludere una distorsione della concorrenza, non prenderebbe in considerazione quei fatti che sarebbero stati comunicati alla Commissione il 30 ottobre 1998. Se la Commissione li avesse considerati, sarebbe giunta alla conclusione che è esclusa una distorsione della concorrenza. Invece la Commissione pare semplicemente fondarsi sulle dichiarazioni molto generiche di vari concorrenti.
119. La Commissione rimanda in proposito al fatto che la posizione francese si troverebbe in completa contraddizione con il tenore della decisione impugnata. La Commissione si sarebbe ivi soffermata minuziosamente sulla redditività dell'impresa così come sulla proporzionalità dell'aiuto rispetto ai costi e ai benefici. Alla luce del risultato che gli aiuti non soddisfacevano due dei quattro criteri degli Orientamenti, non ci sarebbe stato assolutamente bisogno di una trattazione della questione della distorsione della concorrenza.
120. Basta qui richiamare il fatto che di norma un aiuto deve soddisfare tutti i requisiti previsti dagli Orientamenti per poter essere autorizzato ai sensi dell'art. 92, n. 3, del Trattato CE. Sulla base dei risultati sopra ottenuti, la Commissione non era più obbligata a trattare della questione delle minacce di distorsione della concorrenza.
2) Motivazione
121. La Repubblica francese lamenta che la decisione non conterrebbe, in relazione al punto della prevenzione delle distorsioni della concorrenza, nessuna argomentazione fondata e precisa.
122. La Commissione sostiene al contrario che sarebbe del tutto sufficiente, la constatazione, in sede di motivazione, che due dei quattro criteri dei citati Orientamenti non sono soddisfatti. A quel punto non sarebbe più richiesto di trattare un terzo punto.
123. Dato che la Commissione era dell'opinione, dopo aver verificato in precedenza altri criteri contenuti negli Orientamenti, che non fosse necessario occuparsi di tale punto, non ci sarebbe stato nemmeno bisogno di ulteriore motivazione. Come già esposto, anche tale opinione è corretta.
E - Sintesi
124. La decisione della Commissione è giustificata per tre motivi. La Repubblica francese non ha presentato alcun piano di ristrutturazione adeguato, non è stata provata la redditività a lungo termine della Nouvelle Filature Lainière de Roubaix dopo la ristrutturazione e l'aiuto non era proporzionato alla partecipazione dei proprietari dell'impresa alle misure di ristrutturazione. La Repubblica francese non è stata in grado di inficiare la constatazione della Commissione su tali punti.
VI - Spese
125. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Nel caso in esame la Francia deve pertanto sostenere le spese.
VI - Conclusione
126. Alla luce delle considerazioni che precedono, si propone di statuire come segue:
«1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese».