62023CJ0610
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
3. července 2025 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Mezinárodní ochrana – Společná řízení pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32/EU – Článek 46 – Listina základních práv Evropské unie – Článek 47 – Právo na účinný opravný prostředek – Požadavek úplného a ex nunc posouzení opravného prostředku – Povinnost dostavit se osobně k orgánu pověřenému přezkumem opravného prostředku – Domněnka zneužívajícího podání opravného prostředku – Zamítnutí opravného prostředku jako zjevně neopodstatněného bez meritorního přezkumu – Zásada proporcionality“
Ve věci C‑610/23 [Al Nasiria] (
i
),
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Správní soud prvního stupně v Soluni, Řecko) ze dne 30. června 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 3. října 2023, v řízení
FO
proti
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: F. Biltgen, předseda senátu, T. von Danwitz (zpravodaj), místopředseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce prvního senátu, A. Kumin, I. Ziemele a S. Gervasoni, soudci,
generální advokátka: L. Medina,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za řeckou vládu: Z. Chatzipavlou, K. Georgiadis a T. Papadopoulou, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi: F. Blanc-Simonetti a A. Katsimerou, jako zmocněnkyně,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 6. února 2025,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se v podstatě týká výkladu článku 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60), vykládaného ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi FO a Ypourgos Metanastefsis kai Asylou (ministr pro přistěhovalectví a azyl, Řecko) týkajícího se zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, kterou podal FO.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3
Článek 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], která vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954 a byla doplněna Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost dne 4. října 1967, nadepsaný „Zákaz vyhoštění a navracení (refoulement)“, v odstavci 1 stanoví:
„Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.“
Unijní právo
Směrnice 2008/115/ES
4
Článek 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98) stanoví v odstavci 4:
„Pokud hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, nemusí členské státy poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území nebo mohou poskytnout lhůtu kratší než sedm dní.“
5
Článek 11 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu,
a)
jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo
b)
jestliže nebyla splněna povinnost návratu.
V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu.“
Směrnice 2011/95/EU
6
Článek 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9) stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
d)
‚uprchlíkem‘ státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahuje článek 12;
[…]
f)
‚osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu‘ státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2, přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země;
[…]“
7
Článek 4 této směrnice, nadepsaný „Posuzování skutečností a okolností“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou pokládat za povinnost žadatele předložit co nejdříve všechny náležitosti potřebné k doložení žádosti o mezinárodní ochranu. Povinností členského státu je posoudit významné náležitosti žádosti ve spolupráci se žadatelem.
[…]
3.   Posouzení žádosti o mezinárodní ochranu se provádí jednotlivě a jsou při něm zohledněny
a)
všechny významné skutečnosti týkající se země původu v době rozhodování o žádosti, včetně právních předpisů země původu a způsobu jejich uplatňování;
b)
významná prohlášení a dokumenty předložené žadatelem, včetně informací o tom, zda žadatel byl nebo by mohl být pronásledován nebo zda utrpěl nebo by mohl utrpět vážnou újmu;
c)
konkrétní postavení a osobní situace žadatele, včetně takových faktorů jako jsou původ, pohlaví a věk, aby na základě osobní situace žadatele bylo možno posoudit, zda by jednání, kterým žadatel byl nebo mohl být vystaven, mohla být považována za pronásledování nebo vážnou újmu;
[…]
5.   Uplatňují-li členské státy zásadu, podle které je povinností žadatele, aby žádost o mezinárodní ochranu zdůvodnil, a nejsou-li jednotlivá prohlášení žadatele doložena písemnými nebo jinými doklady, nevyžadují tato prohlášení důkazy při splnění těchto podmínek:
a)
žadatel vynaložil skutečné úsilí, aby svou žádost odůvodnil;
b)
žadatel předložil všechny náležitosti, které měl k dispozici, a podal uspokojivé vysvětlení ohledně jiných chybějících náležitostí;
c)
prohlášení žadatele byla shledána souvislými a hodnověrnými a nejsou v rozporu s dostupnými zvláštními i obecnými informacemi o případu žadatele;
d)
žadatel požádal o mezinárodní ochranu v nejkratším [nejkratší] možné době, ledaže může prokázat dobrý důvod, proč tak neučinil, a dále
e)
byla zjištěna celková hodnověrnost žadatele.“
Směrnice 2013/32
8
Body 18, 23, 25, 43 a 50 odůvodnění směrnice 2013/32 uvádějí:
„(18)
Je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení.
[…]
(23)
Za určitých podmínek by měli mít žadatelé v rámci řízení o opravných prostředcích nárok na bezplatnou právní pomoc a zastoupení poskytovanou osobami, které jsou k tomu oprávněny podle vnitrostátního práva. Ve všech fázích řízení by žadatelé měli mít navíc právo na své vlastní náklady konzultovat právní poradce nebo poradce, kteří jsou k této činnosti oprávněni podle vnitrostátního práva.
[…]
(25)
V zájmu správného rozpoznání osob, jež potřebují ochranu coby uprchlíci ve smyslu článku 1 […] úmluvy [o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána v Ženevě dne 28. července 1951,] nebo coby osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, by měl mít každý žadatel účinný přístup k řízení, možnost spolupracovat a řádně komunikovat s příslušnými orgány tak, aby mohl předkládat důležité skutečnosti o svém případu, a dostatečné procesní záruky pro sledování svého případu v průběhu všech fází řízení. Kromě toho by v rámci posuzování žádosti o mezinárodní ochranu mělo být žadateli zpravidla poskytnuto alespoň právo na setrvání až do vynesení rozhodnutí rozhodujícím orgánem, […] právo na oznámení příslušného rozhodnutí a na sdělení toho, jaké věcné a právní důvody k danému rozhodnutí vedly, možnost konzultovat právního poradce nebo jiného poradce a právo být informován o svém právním postavení v rozhodujících okamžicích během řízení, a to v jazyce, jemuž žadatel rozumí nebo o němž se oprávněně předpokládá, že mu žadatel rozumí, a v případě zamítavého rozhodnutí právo na podání účinného opravného prostředku k soudu.
[…]
(43)
Členské státy by měly všechny žádosti zhodnotit po věcné stránce, to jest posoudit, zda dotyčný žadatel může být uznán za osobu způsobilou pro mezinárodní ochranu podle směrnice [2011/95], pokud tato směrnice nestanoví jinak, zejména v případech, kdy lze důvodně předpokládat, že posouzení provede nebo dostatečnou ochranu poskytne jiná země. […]
[…]
(50)
Skutečnost, že proti rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, rozhodnutí o zamítnutí znovuotevření posuzování žádosti po jeho přerušení a rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany musí být k dispozici účinné opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad práva Unie.“
9
Článek 2 směrnice 2013/32, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
f)
‚rozhodujícím orgánem‘ kvazisoudní nebo správní orgán členského státu příslušný k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu a příslušný k přijímání rozhodnutí v prvním stupni v těchto případech;
[…]“
10
Článek 28 této směrnice, nadepsaný „Postup v případě konkludentního zpětvzetí žádosti nebo odstoupení od žádosti“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Existuje-li důvod se domnívat, že žadatel o mezinárodní ochranu vzal konkludentně svou žádost zpět nebo od ní odstoupil, zajistí členské státy, aby rozhodující orgán rozhodl buď o zastavení posuzování žádosti, nebo o jejím zamítnutí v případě, že rozhodující orgán považuje žádost za nedůvodnou na základě přiměřeného posouzení její věcné stránky podle článku 4 směrnice [2011/95].
Členské státy mohou vycházet z domněnky, že žadatel vzal konkludentně svou žádost o mezinárodní ochranu zpět nebo od ní odstoupil, zejména pokud se zjistilo, že:
a)
nereagoval na žádosti o poskytnutí údajů nezbytných pro žádost podle článku 4 směrnice [2011/95] nebo se nedostavil k osobnímu pohovoru podle článků 14 až 17 této směrnice, ledaže žadatel v přiměřené lhůtě prokáže, že k tomu došlo z důvodů, které nemohl ovlivnit;
b)
se skrývá nebo bez povolení opustil místo pobytu nebo místo, kde byl držen, aniž v přiměřené lhůtě kontaktoval příslušný orgán, nebo v přiměřené lhůtě nesplnil svou ohlašovací či jinou oznamovací povinnost, ledaže žadatel prokáže, že k tomu došlo z důvodů, které nemohl ovlivnit.
K provedení těchto ustanovení mohou členské státy stanovit lhůty nebo pokyny.
2.   Členské státy zajistí, aby žadatel, který se opět ohlásí u příslušného úřadu poté, co bylo rozhodnuto zastavit posuzování jeho žádosti podle odstavce 1 tohoto článku, mohl požádat o opětovné otevření svého případu nebo mohl podat novou žádost, která nepodléhá postupům podle článků 40 a 41.
Členské státy mohou stanovit lhůtu nejméně devíti měsíců, po jejímž uplynutí nelze případ žadatele znovu otevřít nebo nelze k nové žádosti přistupovat jako k následné žádosti postupem podle článků 40 a 41. Členské státy mohou stanovit, že případ žadatele lze znovu otevřít pouze jednou.
Členské státy zajistí, aby v tomto případě nebyla osoba vyhoštěna v rozporu se zásadou nenavracení.
Členské státy mohou rozhodujícímu orgánu povolit, aby pokračoval v posuzování žádosti ve fázi, ve které bylo pozastaveno.“
11
Článek 31 směrnice 2013/32, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, v odstavci 8 stanoví:
„Členské státy mohou stanovit, že se řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II urychlí nebo uskuteční na hranicích nebo v tranzitním prostoru podle článku 43, pokud:
a)
žadatel při předkládání své žádosti a jejím zdůvodňování uvedl pouze záležitosti, které nejsou důležité pro posouzení toho, zda může být uznán za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
b)
žadatel pochází z bezpečné země původu ve smyslu této směrnice nebo
c)
žadatel uvedl orgány v omyl tím, že předložil nepravdivé údaje nebo doklady nebo neposkytl důležité údaje nebo doklady ohledně své totožnosti nebo státní příslušnosti, které by mohly mít negativní dopad na rozhodnutí, nebo
d)
žadatel zničil doklady totožnosti nebo cestovní doklady, které by pomohly určit jeho totožnost nebo státní příslušnost, nebo se těchto dokladů ve zlém úmyslu pravděpodobně zbavil, nebo
e)
žadatel uvedl zjevně nesouvislé a protichůdné, zjevně nepravdivé či očividně nepravděpodobné údaje, které jsou v rozporu s dostatečně ověřenými informacemi ze země původu, a jsou tudíž zjevně nepřesvědčivé, pokud jde o jeho tvrzení v souvislosti s tím, zda ho lze uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
f)
žadatel podal následnou žádost o mezinárodní ochranu, která není podle čl. 40 odst. 5 nepřípustná, nebo
g)
žadatel podává žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon dřívějšího anebo blížícího se rozhodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, nebo
h)
žadatel vstoupil na území členského státu protiprávně nebo si na něm protiprávně prodloužil svůj pobyt a podle okolností svého vstupu se bez řádného zdůvodnění buď co nejdříve nedostavil k orgánům, nebo nepodal žádost o mezinárodní ochranu, nebo
i)
žadatel odmítá splnit povinnost nechat si odebrat otisky prstů […], nebo
j)
žadatel může být ze závažných důvodů považován za hrozbu pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek členského státu nebo byl podle vnitrostátních právních předpisů ze závažných důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti či veřejného pořádku vykonatelně vypovězen.“
12
Článek 32 směrnice 2013/32, nadepsaný „Nedůvodné žádosti“, stanoví:
„1.   Aniž je dotčen článek 27, mohou členské státy považovat žádost za nedůvodnou, pouze pokud rozhodující orgán zjistil, že žadatel nesplňuje předpoklady pro přiznání mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95].
2.   V případech nedůvodných žádostí, které se vztahují k některým z okolností uvedených v čl. 31 odst. 8, mohou členské státy považovat žádost za zjevně nedůvodnou, je-li to stanoveno vnitrostátními právními předpisy.“
13
Článek 46 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a)
rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
i)
o tom, že je žádost nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka nebo statusu [status] doplňkové ochrany,
ii)
o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2,
iii)
vydaného na hranici nebo v tranzitním prostoru členského státu podle čl. 43 odst. 1,
iv)
o neprovedení posouzení podle článku 39;
b)
zamítnutí návrhu na obnovené posuzování žádosti po jeho zastavení podle článků 27 a 28;
c)
rozhodnutí o odnětí statusu mezinárodní ochrany podle článku 45.
[…]
3.   Členské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1 zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.
4.   Členské státy stanoví přiměřené lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. Lhůty nesmějí znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat tento přístup žadatele k účinnému opravnému prostředku.
Členské státy mohou rovněž stanovit přezkum rozhodnutí podle článku 43 z moci úřední.
5.   Aniž je dotčen odstavec 6, umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.
6.   V případě rozhodnutí:
a)
o tom, že je žádost zjevně nedůvodná podle čl. 32 odst. 2 nebo nedůvodná po posouzení podle čl. 31 odst. 8, s výjimkou případů, kdy jsou tato rozhodnutí založena na okolnostech uvedených v čl. 31 odst. 8 písm. h);
b)
o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2 písm. a), b) nebo d);
c)
o zamítnutí znovuotevření případu žadatele, který byl zastaven podle článkem [článku] 28, nebo
d)
o neposouzení žádosti nebo o neposouzení žádosti v celém rozsahu podle článku 39,
musí mít soud pravomoc rozhodnout, zda žadatel smí či nesmí setrvat na území členského státu, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, buď na žádost dotyčného žadatele, nebo v případě jednání z moci úřední [nebo z moci úřední,] pokud v důsledku rozhodnutí již žadatel není oprávněn setrvat v daném členském státě a pokud v takových případech vnitrostátní právo nezakládá jeho právo setrvat v členském státě.
[…]
11.   Členské státy mohou ve vnitrostátních právních předpisech stanovit rovněž podmínky pro domněnku, že žadatel vzal konkludentně opravný prostředek podle odstavce 1 zpět nebo od něj odstoupil, společně s pravidly pro následný postup.“
Řecké právo
Zákon 3907/2011
14
Podle čl. 22 odst. 4 Nomos 3907/2011, Idrysi Ypiresias Asylou kai Ypiresias Protis Ypodochis, prosarmogi tis ellinikis nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2008/115/EK schetika me tous koinous kanones kai diadikasies sta krati-meli gia tin epistrophi ton paranomos diamenonton ypikoon triton choron kai loipes diatakseis (zákon 3907/2011, kterým se zřizuje azylová služba a služba prvního přijetí a kterým se řecké právní předpisy přizpůsobují ustanovením [směrnice 2008/115] a dalším ustanovením) (FEK A’ 7/26.1.2011), nadepsaný „Dobrovolné opuštění území“:
„Pokud hrozí nebezpečí skrývání se nebo pokud státní příslušník třetí země představuje hrozbu pro veřejnou bezpečnost, veřejný pořádek nebo národní bezpečnost […] nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jakožto zjevně nedůvodná nebo zneužívající, neposkytnou specificky příslušné orgány žádnou lhůtu k dobrovolnému opuštění území.“
Zákon 4375/2016
15
Článek 4 odst. 1 Nomos 4375/2016, Organosi kai leitourgia Ypiresias Asylou, Archis Prosfygon, Ypiresias Ypodochis kai Taftopoiisis, systasi Genikis Grammateias Ypodochis, prosarmogi tis Ellinikis Nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2013/32/ΕΕ tou Evropaikou Koinovouliou kai tou Symbouliou „schetika me tis koines diadikasies gia ti chorigisi kai anaklisi tou kathestotos diethnous prostasias (anadiatyposi)“ (EE 2013 L 180), diatakseis gia tin ergasia dikaiouchon diethnous prostasias kai alles diatakseis (zákon 4375/2016 o organizaci a fungování azylové služby, odvolacího orgánu a přijímací a identifikační služby, o zřízení obecného přijímacího sekretariátu a o harmonizaci řeckých právních předpisů s ustanoveními [směrnice 2013/32], ustanovení upravující práci osob požívajících mezinárodní ochrany a další ustanovení) (FEK A' 51/3.4.2016), ve znění zákona 4399/2016 (dále jen „zákon 4375/2016“), zřídil za účelem zaručení práva na účinný opravný prostředek zakotveného v článku 46 této směrnice nezávislé komise pro opravné prostředky, které mají sídlo v Aténách a jsou územně příslušné pro celé Řecko. Mají pravomoc rozhodovat o opravných prostředcích podaných žadateli o mezinárodní ochranu za účelem právního a věcného posouzení rozhodnutí Ypiresia Asylou (azylová služba, Řecko), kterými byly zamítnuty žádosti podané žadateli o mezinárodní ochranu v prvním stupni.
Zákon 4636/2019
16
Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis (zákon 4636/2019 o mezinárodní ochraně a další ustanovení) (FEK A’ 169/1.11.2019), ve znění použitelném ve sporu v původním řízení (dále jen „zákon 4636/2019“), provedl směrnici 2013/32 do řeckého právního řádu.
17
Článek 78 odst. 3 a 9 tohoto zákona uváděl:
„3.   Žadatelé jsou povinni se neprodleně osobně dostavit k přijímajícím orgánům, aby podali žádost o mezinárodní ochranu, a kdykoli jsou předvoláni k příslušným orgánům v souladu s touto částí tohoto zákona. […] […] Při osobním jednání jim mohou být nápomocni advokáti ad litem, jakož i jiní zástupci, kteří byli speciálně zmocněni v souladu s čl. 71 odst. 1. Povinnost dostavit se osobně v každé fázi řízení o posouzení žádosti nebo opravného prostředku nezaniká přítomností osob uvedených v předchozím odstavci. Odchylně od uvedeného se následující ustanovení vztahují konkrétně na jednání o opravných prostředcích před nezávislými komisemi pro opravné prostředky:
a)
Pokud žadatelé pobývají v přijímacích nebo ubytovacích zařízeních, nejsou povinni se dostavit osobně. V takových případech se žadatelé mohou buď nechat zastoupit advokáty ad litem nebo speciálně zmocněnými poradci nebo jinými osobami oprávněnými v souladu s čl. 71 odst. 1, nebo zaslat orgánu rozhodujícímu o opravném prostředku, jakýmkoliv vhodným prostředkem a nejpozději v den předcházející dni jednání, potvrzení odpovědného pracovníka přijímacího nebo ubytovacího zařízení. Toto potvrzení musí uvádět, že žadatelé k datu podání žádosti o potvrzení skutečně pobývají v přijímacím nebo ubytovacím středisku. Toto datum nesmí být od data jednání o přezkumu opravného prostředku vzdáleno více než tři (3) dny.
b)
Pokud byla žadatelům uložena omezení svobody pohybu nebo povinnost pobývat na určitém místě v souladu s článkem 45, nejsou povinni se dostavit osobně. V takových případech se žadatelé mohou buď nechat zastoupit advokáty ad litem nebo speciálně zmocněnými poradci nebo jinými osobami oprávněnými v souladu s čl. 71 odst. 1, nebo zaslat orgánu rozhodujícímu o opravném prostředku jakýmkoliv vhodným prostředkem a nejpozději v den předcházející dni jednání, potvrzení policejní stanice nebo střediska služeb občanům v místě jejich bydliště, které osvědčuje, že se k datu podání žádosti o potvrzení dostavili osobně. Toto datum nesmí být od data jednání o přezkumu opravného prostředku vzdáleno více než dva (2) dny. Pokud orgán rozhodující o opravném prostředku neobdrží potvrzení uvedená pod písmeny a) a b), má se za to, že žadatel vzal svůj opravný prostředek konkludentně zpět v souladu s ustanoveními článku 81 tohoto zákona.
V případě vyšší moci, jako je vážná nemoc, vážné fyzické postižení nebo nepřekonatelná překážka, která žadateli brání v tom, aby se osobně dostavil, je povinnost dostavit se osobně pozastavena po dobu trvání vyšší moci. V takovém případě musí žadatel podat žádost, v níž uvede okolnosti, které představují vyšší moc nebo nepřekonatelnou překážku, která mu brání, aby se dostavil osobně, přičemž tato žádost musí být řádně doložena doklady, osvědčeními nebo potvrzeními příslušné veřejné instituce. Pokud jsou zjištěny výše uvedené případy vyšší moci nebo nepřekonatelná překážka a za předpokladu, že se žadatel dostaví osobně k příslušným orgánům, účinky nedostavení se ve smyslu tohoto odstavce se ruší.
[…]
9.   V případě porušení povinnosti spolupracovat s příslušnými orgány, jak je uvedena v předchozích odstavcích, a zejména pokud dotčená osoba nekomunikuje nebo nespolupracuje s orgány za účelem zjištění skutečností nezbytných pro posouzení žádosti, což brání řádnému průběhu řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, má za to, že uvedená žádost nebo opravný prostředek byly konkludentně vzaty zpět v souladu s ustanoveními článku 81 tohoto zákona.“
18
Ustanovení článku 81 uvedeného zákona stanovilo:
„1.   Existuje-li důvod se domnívat, že žadatel vzal konkludentně svou žádost zpět, provedou orgány příslušné k rozhodnutí přiměřené věcné posouzení žádosti podle článku 4 tohoto zákona na základě informací, které má daná služba k dispozici, a pokud se tyto orgány domnívají, že žádost není opodstatněná, zamítnou ji. Není-li přiměřené věcné posouzení žádosti možné na základě informací, které má daná služba k dispozici, a v souladu s předchozím odstavcem, příslušné orgány žádost přestanou posuzovat a vydají rozhodnutí o přerušení. Rozhodnutí o přerušení posuzování žádosti o mezinárodní ochranu současně nařizuje navrácení žadatele v souladu s ustanoveními zákona 3907/2011 a zákona 3386/2005. Výše uvedené akty se doručují v souladu s ustanoveními článku 82 tohoto zákona.
2.   Konkludentní zpětvzetí se předpokládá, zejména pokud se zjistilo, že žadatel:
a)
nereagoval na žádosti o poskytnutí údajů nezbytných pro jeho žádost […]; nebo
b)
nedostavil se k osobnímu pohovoru nebo k jednání před [nezávislou] komisí pro opravné prostředky v souladu s články 77 a 97 tohoto zákona, i když byl platně předvolán; nebo
c)
uprchl z místa, kde byl zadržován […]
d)
opustil místo pobytu, aniž požádal o povolení nebo oznámil to příslušným přijímajícím orgánům, ačkoliv k tomu byl povinen, nebo opustil zemi, aniž k tomu byl oprávněn příslušnými přijímajícími orgány; nebo
e)
nesplnil povinnosti vyplývající z článku 78 tohoto zákona nebo nedodržel povinnost pravidelně se hlásit orgánům nebo jiné oznamovací povinnosti, […] nebo
f)
se nedostavil k obnovení průkazu žadatele o mezinárodní ochranu [nejpozději] den po uplynutí jeho platnosti v souladu s článkem 70; nebo
g)
nespolupracuje s orgány v rozporu se svou povinností spolupracovat podle článku 78,
[…]
3.   Žadatel může v souladu s článkem 92 tohoto zákona podat proti zamítavým rozhodnutím uvedeným v odstavci 1 tohoto článku opravný prostředek k nezávislým komisím pro opravné prostředky.
4.   Pokud bylo vydáno rozhodnutí o přerušení ve smyslu odstavce 1, má žadatel právo požádat jednou ve lhůtě devíti (9) měsíců ode dne rozhodnutí o přerušení vydávající orgán o pokračování řízení o posouzení jeho případu nebo o právo podat novou žádost, která nespadá do řízení o [následných žádostech] podle článku 89. Žadatel není ze země vyhoštěn a rozhodnutí o navrácení se nevykoná, dokud není o této žádosti pravomocně rozhodnuto.“
19
Článek 92 zákona 4636/2019, nadepsaný „Právo na opravný prostředek“, stanovil v odstavcích 1 a 4:
„1.   Žadatel je oprávněn podat k orgánu pověřenému posouzením opravných prostředků uvedeným v článku 4 zákona 4375/2016 správní opravný prostředek uvedený v čl. 7 odst. 5 zákona 4375/2016:
a)
proti rozhodnutí, kterým se žádost o mezinárodní ochranu zamítá jako nedůvodná v řádném řízení nebo kterým se odnímá status mezinárodní ochrany, jakož i proti rozhodnutí o přiznání statusu mezinárodní ochrany, pokud jde o část, kterou se odmítá přiznat žadateli postavení uprchlíka, do třiceti (30) dnů od oznámení rozhodnutí nebo ode dne, kdy se má za to, že se o něm osoba podávající opravný prostředek dozvěděla v souladu s odstavcem 5 článku 82;
b)
proti rozhodnutí, kterým se žádost o mezinárodní ochranu odmítá jako nepřípustná nebo zamítá ve zrychleném řízení […]
[…]
4.   Je-li opravný prostředek zamítnut, je žadatel zajištěn – s výjimkou nezletilého bez doprovodu – v zajišťovacím zařízení před odjezdem, do doby, než dojde k jeho vyhoštění, nebo do doby, než bude jeho žádosti s konečnou platností vyhověno. Podání následné žádosti nebo žaloby na neplatnost nebo návrhu na odklad vykonatelnosti nemá ze zákona za následek zrušení zajištění.“
20
Podle čl. 95 odst. 1 tohoto zákona:
„Je-li opravný prostředek podán, příslušný přijímající orgán informuje téhož dne žadatele o dni, kdy se bude konat jednání o tomto opravném prostředku.“
21
Článek 97 odst. 2 uvedeného zákona stanovil:
„V řízení před nezávislými komisemi pro opravné prostředky se s výhradou čl. 78 odst. 3 osoba podávající opravný prostředek povinně dostaví osobně nebo prostřednictvím advokáta ad litem. Pokud se žadatel nedostaví osobně nebo nezašle potvrzení podle čl. 78 odst. 3, má se za to, že podal opravný prostředek pouze za účelem zdržení nebo maření výkonu dřívějšího anebo bezprostředně hrozícího rozhodnutí o vyhoštění nebo ukončení pobytu jakýmkoli jiným způsobem, a jeho opravný prostředek se zamítne jako zjevně neopodstatněný.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
22
Dne 28. února 2019 podal FO, irácký státní příslušník, u Perifereiako Grafeio Asylou Samou (Regionální azylový úřad na Samosu, Řecko) žádost o mezinárodní ochranu, přičemž jako důvod uvedl, že je ve své zemi původu ohrožen na životě.
23
Během pohovoru, který se konal dne 24. února 2020 v Perifereiako Grafeio Asylou Thessalonikis (Regionální azylový úřad v Soluni, Řecko), upřesnil FO, že měl milostný vztah s mladou ženou, kvůli čemuž byl napaden a zraněn střelnou zbraní členem rodiny této ženy. FO tento incident oznámil policii, která nepodnikla žádná opatření. Vzhledem k tomu, že FO po uvedeném incidentu nadále udržoval vztah s uvedenou ženou, bylo vůči FO vydáno kmenové rozhodnutí požadující jeho smrt. V průběhu správního řízení o posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu předložil FO dokument ze dne 1. října 2018, který je podle k němu přiloženého neoficiálního překladu určen „všem kmenům a nařizuje, aby byl žadatel zabit za porušení pravidel kmene“.
24
Rozhodnutím ze dne 18. května 2020 zamítl Regionální azylový úřad v Soluni žádost FO o mezinárodní ochranu s odůvodněním, že jeho tvrzení týkající se jeho vztahu s mladou ženou a důvody, které jej přinutily opustit jeho zemi, nejsou důvěryhodné. Dokument ze dne 1. října 2018, který údajně nařizuje zabití FO, nebyl připuštěn jako přesvědčivý důkaz z důvodu nepřesnosti tvrzení, která v něm byla uvedena, a nemožnosti ověřit jeho pravost.
25
Dne 27. srpna 2021 podal FO za pomoci zmocněného advokáta proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k 3. nezávislé komisi pro opravné prostředky. Při podání tohoto opravného prostředku byl informován o tom, zaprvé že datum posouzení tohoto opravného prostředku je stanoveno na 11. října 2021, zadruhé že řízení o posouzení tohoto druhu opravného prostředku je zpravidla písemné povahy, ale bude-li předvolán k ústnímu jednání, bude o tom uvědomen alespoň deset pracovních dnů před datem projednání jeho opravného prostředku a zatřetí se v každém případě musí v 9:30 hodin dostavit k této komisi osobně, i kdyby nebyl předvolán k jednání, ledaže legálně pobývá v přijímacím a identifikačním středisku nebo mu bylo uloženo opatření týkající se omezení pohybu nebo pobytu v místě, které se nachází mimo region Atiky (Řecko).
26
FO se ke dni jednání o svém opravném prostředku osobně nedostavil k 3. nezávislé komisi pro opravné prostředky. V důsledku toho tato komise poté, co ověřila, že FO nepobývá v přijímacím a identifikačním středisku, ani mu nebylo uloženo žádné opatření týkající se omezení pohybu nebo pobytu, ani se nejeví, že by se jednalo o případ vyšší moci, který by znemožňoval jeho dostavení se k jednání, zamítla opravný prostředek jako zjevně neopodstatněný na základě čl. 97 odst. 2 zákona 4636/2019, aniž se zabývala věcí samou. Kromě toho v souladu s čl. 22 odst. 4 zákona 3907/2011 vydala vůči FO opatření k neprodlenému dobrovolnému opuštění země.
27
FO podal proti tomuto rozhodnutí žalobu na neplatnost k Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Správní soud prvního stupně v Soluni, Řecko), který je předkládajícím soudem, přičemž tvrdil, že 3. nezávislá komise pro opravné prostředky protiprávně zamítla jeho opravný prostředek pouze z toho důvodu, že nebyl přítomen na jednání o přezkumu tohoto opravném prostředku, a aniž dostatečně posoudila jeho opodstatněnost, ačkoli se na toto jednání nemohl dostavit z důvodu finančních obtíží, které by mu bránily v cestě ze Soluně, kde má bydliště, do Atén (Řecko).
28
Předkládající soud úvodem uvádí, že nezávislé komise pro opravné prostředky byly zřízeny čl. 4 odst. 1 zákona 4375/2016 za účelem zaručení práva na účinný opravný prostředek zakotveného v článku 46 směrnice 2013/32 a v článku 47 Listiny ve prospěch osob, kterých se týkají rozhodnutí o odepření požadované mezinárodní ochrany. Má za to, že s ohledem na judikaturu vycházející z rozsudku ze dne 31. ledna 2013, D. a A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), tyto komise představují „soudy“ ve smyslu článku 46 této směrnice.
29
Po tomto upřesnění si předkládající soud klade otázku, zda povinnost dostavit se k uvedeným komisím osobně a důsledky nesplnění této povinnosti stanovené vnitrostátními právními předpisy jsou slučitelné s článkem 46 směrnice 2013/32 a při neexistenci zvláštního pravidla v této směrnici upravujícího dostavení se žadatelů o mezinárodní ochranu k soudnímu orgánu, jemuž byla věc předložena, se zásadami rovnocennosti a efektivity.
30
V tomto ohledu zaprvé uvádí, že čl. 46 odst. 1 a 3 směrnice 2013/32 vyžaduje, aby soud, jemuž byla věc žadatelem o mezinárodní ochranu předložena, provedl úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, což vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení nezaručuje, pokud se žadatel osobně nedostaví k nezávislým komisím pro opravné prostředky, jelikož v tomto případě je opravný prostředek zamítnut jako zjevně neopodstatněný, aniž je meritorně přezkoumán.
31
Zadruhé si předkládající soud klade otázku, zda pro účely použití zásady rovnocennosti musí být řízení probíhající před takovými komisemi porovnáno s řízením před jinými správními orgány, k nimž byly podány správní žaloby, nebo s řízením použitelným na žalobu ve věci samé nebo na žalobu na neplatnost podanou ke správnímu soudu. Upřesňuje, že v žádném z těchto dvou případů není dotyčná osoba povinna dostavit se osobně k přezkumu svého opravného prostředku, ale že se může nechat zastoupit mimo jiné zplnomocněným advokátem.
32
Pokud jde zatřetí o zásadu efektivity, předkládající soud uvádí, že cílem čl. 97 odst. 2 zákona 4636/2019 je umožnit nezávislým komisím pro opravné prostředky, aby se ujistily, že žadatelé o mezinárodní ochranu mají nadále zájem na výsledku opravného prostředku a že se stále nacházejí na řeckém území, aby se zabránilo meritornímu přezkumu žádostí, které se staly pro tyto žadatele bezpředmětnými, a aby se urychlilo posuzování dalších opravných prostředků. Tento soud si však klade otázku, zda toto ustanovení tím, že ukládá žadatelům, na které se nevztahuje některá z výjimek uvedených v čl. 78 odst. 3 tohoto zákona, aby se z jakéhokoli místa v Řecku dostavili do sídla těchto komisí v Aténách, aniž by se mohli nechat zastoupit advokátem nebo jinou osobou, a tím, že stanoví domněnku zneužití práva na opravný prostředek v případě nedodržení této procesní povinnosti, neznemožňuje nebo nadměrně neztěžuje použití unijního práva a uvedeným žadatelům neukládá nepřiměřenou zátěž.
33
V tomto ohledu předkládající soud tvrdí, že zatímco čl. 97 odst. 2 zákona 4636/2019 stanoví v takových případech zamítnutí opravného prostředku jako zjevně neopodstatněného, směrnice 2013/32 počítá s možností členských států stanovit domněnku konkludentního zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu v případě nesplnění některé z povinností odpovědět orgánům, kterou tato směrnice stanoví. Podle uvedené směrnice totiž zamítnutí takové žádosti jako zjevně nedůvodné předpokládá, že tato žádost je přinejmenším nedůvodná.
34
Kromě toho podle čl. 7 odst. 4 a čl. 11 odst. 1 písm. a) směrnice 2008/115 zamítnutí takové žádosti jako zjevně nedůvodné brání poskytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území a vede k uložení zákazu vstupu státnímu příslušníkovi třetí země. I když čl. 46 odst. 11 směrnice 2013/32 stanoví, že členské státy mohou stanovit podmínky, které umožňují předpokládat, že žadatel o mezinárodní ochranu vzal konkludentně svůj opravný prostředek zpět nebo od něj odstoupil, jakož i pravidla pro následný postup, tato směrnice neobsahuje žádné ustanovení týkající se možnosti zamítnout opravné prostředky jako zjevně neopodstatněné.
35
Za těchto okolností se Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Správní soud prvního stupně v Soluni) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Může zákonodárce vzhledem k významu opravného prostředku ve smyslu článku 46 směrnice 2013/32 dovodit domněnku, že opravný prostředek nebyl řádně podán, a tudíž jej odmítnout bez úplného a ex nunc přezkoumání věci jako zjevně nedůvodný (což vede i k neposkytnutí lhůty k dobrovolnému opuštění území podle čl. 22 odst. 4 zákona 3907/2011 a článku 7 směrnice 2008/115) z důvodu, že se žadatel [o mezinárodní ochranu] osobně nedostavil ke komisi, která věc posuzovala?
2)
a)
Pokud by bylo shledáno, že tato otázka spadá pod zásadu procesní autonomie členských států, musí se v rámci posuzování zásady rovnocennosti za obdobná vnitrostátní procesní pravidla považovat pravidla upravující řízení před správními komisemi, které projednávají správní opravné prostředky podle vnitrostátního práva, anebo procesní pravidla upravující podávání žalob ve věci samé (nebo žalob na neplatnost) ke správním soudům?
b)
Je ustanovení o povinnosti osobně se dostavit (nebo zaslat potvrzení uvedené v čl. 78 odst. 3 zákona 4636/2019 v případech, kdy je to stanoveno) slučitelné se zásadou efektivity unijního práva, a zejména s účinným výkonem práva na účinnou právní ochranu? Je v této souvislosti rovněž relevantní jednak to, zda domněnka zneužívajícího podání opravného prostředku podle čl. 97 odst. 2 zákona 4636/2019 odpovídá poznatkům plynoucím z obecných zkušeností, a jednak to, že v rámci posuzování žádostí o mezinárodní ochranu (v prvním stupni) vede stejné jednání k domněnce konkludentního zpětvzetí, a nikoli zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné?“
K předběžným otázkám
Úvodní poznámky
36
Vzhledem k tomu, že si předkládající soud klade otázku ohledně slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů provádějících článek 46 směrnice 2013/32, který upravuje řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím orgánu příslušného k rozhodování o žádostech o mezinárodní ochranu v prvním stupni, je třeba nejprve ověřit, zda lze nezávislé komise pro opravné prostředky, kvalifikované v odůvodnění článku 86 zákona 4399/2016, kterým se mění zákon 4375/2016, jako „kvazisoudní“ orgány, které byly zřízeny článkem 4 odst. 1 posledně uvedeného zákona, považovat za „soudy“ ve smyslu čl. 46 odst. 1 této směrnice, které umožňují zaručit právo na účinný opravný prostředek.
37
V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že nezávislé komise pro opravné prostředky sice nejsou považovány za soudy ve smyslu vnitrostátního právního řádu, avšak vykonávají pravomoci soudní povahy, což nelze zpochybnit tím, že jejich akty mohou být předmětem žalob na neplatnost u příslušných správních soudů, jejichž rozsudky jsou vykonatelné.
38
Nejprve je třeba uvést, že čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32 stanoví, že členské státy zajistí, aby měli žadatelé o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti různým aktům týkajícím se jejich žádostí o mezinárodní ochranu, mimo jiné včetně rozhodnutí o zamítnutí takových žádostí jako nedůvodných. Jak je ostatně uvedeno v bodě 50 odůvodnění směrnice 2013/32, skutečnost, že proti rozhodnutím přijatým mimo jiné ve věci žádosti o mezinárodní ochranu musí být k dispozici účinné opravné prostředky k soudu, odráží jednu ze základních zásad unijního práva.
39
V tomto ohledu Soudní dvůr za účelem určení, zda je orgán „soudem“ pro účely uplatnění účinného opravného prostředku proti rozhodnutím rozhodujícího orgánu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13), odkázal na stejná kritéria, jako jsou kritéria stanovená pro posouzení, zda má předkládající orgán povahu „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 31. ledna 2013, D. a A., C‑175/11, EU:C:2013:45, bod 83, jakož i citovaná judikatura), přičemž tato směrnice obsahovala v bodě 27 první větě odůvodnění výslovný odkaz na „soud ve smyslu článku [267 SFEU]“. Skutečnost, že bod 50 odůvodnění směrnice 2013/32 takový odkaz neobsahuje, na tomto posouzení nic nemění.
40
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je tudíž pro posouzení toho, zda je příslušný orgán svou povahou „soudem“, třeba přihlížet k souboru faktorů, jako je mimo jiné to, zda je daný orgán zřízen zákonem, zda se jedná o stálý orgán, zda má obligatorní jurisdikci, zda má řízení před ním kontradiktorní povahu, zda aplikuje právní předpisy a zda je nezávislý (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. září 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, bod 23, a ze dne 7. května 2024, NADA a další, C‑115/22, EU:C:2024:384, bod 35 a citovaná judikatura).
41
V projednávané věci vnitrostátní právní předpisy použitelné ve věci v původním řízení zřizují nezávislé komise pro opravné prostředky, které jsou příslušné k rozhodování o opravných prostředcích podaných žadateli o mezinárodní ochranu, aby z právního i skutkového hlediska přezkoumávaly rozhodnutí, kterými byly v prvním stupni zamítnuty žádosti podané těmito žadateli.
42
V tomto ohledu z informací poskytnutých předkládajícím soudem nejprve vyplývá, že v každé z těchto komisí tvoří většinu soudci obecných správních soudů, jejichž funkční období je tříleté a kteří jsou při výkonu funkce osobně a funkčně nezávislí. Kromě toho mají uvedené komise ve vztahu k účastníkům řízení o opravných prostředcích, které jim byly předloženy, postavení třetích osob a žádný z jejich členů správní orgán nezastupuje, což zaručuje dodržení zásady nestrannosti. Dále řízení, které před nimi probíhá, respektuje právo být vyslechnut, jakož i právo na obhajobu, přičemž zohledňuje zvláštnosti řízení o mezinárodní ochraně vyžadující zachování důvěrnosti. Konečně jsou rozhodnutí těchto komisí přijímána po důkladném právním a skutkovém přezkumu a obsahují úplné, specifické a konkrétní odůvodnění. Tato rozhodnutí jsou pro účastníky řízení, zejména pro příslušného ministra, závazná a mohou být zpochybněna pouze v rámci žaloby na neplatnost podané ke správním soudům.
43
Pokud jde konkrétně o kritérium nezávislosti, je třeba uvést, že skutečnost, že akty nezávislých komisí pro opravné prostředky podléhají soudnímu přezkumu ze strany obecných správních soudů, může sama o sobě chránit tyto komise, aby nepodlehly případným snahám o vměšování nebo vnějším tlakům, které by mohly ohrozit nezávislost jeho členů (obdobně viz rozsudek ze dne 31. ledna 2013, D. a A., C‑175/11, EU:C:2013:45, bod 103).
44
S výhradou ověření předkládajícím soudem, je za těchto podmínek třeba konstatovat, že nezávislé komise pro opravné prostředky zřízené vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení k projednání opravných prostředků podaných žadateli o mezinárodní ochranu proti rozhodnutím, která se jich týkají, splňují podmínky nezbytné k tomu, aby byly považovány za „soudy“ ve smyslu článku 46 směrnice 2013/32. Ani informace poskytnuté předkládajícím soudem, ani argumenty předložené řeckou vládou a Evropskou komisí totiž neobsahují skutečnosti, které by mohly zpochybnit toto posouzení s ohledem na kritéria vyplývající z ustálené judikatury Soudního dvora, jak byla připomenuta v bodě 40 tohoto rozsudku.
K položeným otázkám
45
Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být článek 46 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která v případě, že žadatel o mezinárodní ochranu nesplní procesní povinnost dostavit se osobně k soudu příslušnému rozhodnout o jeho opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti, zavádí domněnku zneužívajícího podání tohoto opravného prostředku a stanoví, že tento opravný prostředek musí být zamítnut jako zjevně neopodstatněný bez jakéhokoli meritorního přezkumu.
46
V projednávané věci vyplývají pochybnosti předkládajícího soudu stran výkladu unijního práva ze skutečnosti, že v souladu s vnitrostátními právními předpisy provádějícími článek 46 směrnice 2013/32 platí, že pokud se žadatel o mezinárodní ochranu nedostaví osobně k soudu příslušnému rozhodnout o jeho opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti, má se za to, že opravný prostředek byl podán pouze za účelem zdržení nebo maření výkonu dřívějšího anebo bezprostředně hrozícího rozhodnutí o vyhoštění nebo ukončení pobytu jakýmkoli jiným způsobem, a jeho opravný prostředek musí být zamítnut jako zjevně neopodstatněný. Podle předkládajícího soudu však osobní nedostavení se k příslušnému soudu může být způsobeno důvody, které nesouvisejí s úmyslem mařit nebo zdržovat výkon dřívějšího anebo bezprostředně hrozícího rozhodnutí nařizujícího vyhoštění žadatele nebo ukončení jeho pobytu jakýmkoli jiným způsobem. Kromě toho má předkládající soud za to, že podle směrnice 2013/32 vyplývá z toho, že tento žadatel nesplnil povinnost dostavit se k orgánům, domněnka konkludentního zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu, a nikoli zamítnutí této žádosti jako zjevně nedůvodné.
47
Nejprve je třeba uvést, že čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32 ukládá členským státům povinnost zaručit žadatelům o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti rozhodnutím o jejich žádostech, mimo jiné včetně rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu jako nedůvodné, avšak nestanoví vyčerpávajícím způsobem procesní pravidla upravující tento opravný prostředek.
48
Dále čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32, jehož cílem je upřesnit rozsah práva na účinný opravný prostředek, stanoví, že pro dosažení souladu s čl. 46 odst. 1 této směrnice musí členské státy zajistit, aby soud, u něhož je napadeno rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu, provedl „úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95]“ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. července 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, body 105 a 106).
49
Konkrétně podle čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 opravný prostředek podaný žadatelem o mezinárodní ochranu musí vést k tomu, že soud posoudí všechny skutkové a právní okolnosti, které mu umožní provést aktualizované posouzení daného případu, aby žádost o mezinárodní ochranu mohla být vyřízena úplně, bez nutnosti vrátit věc rozhodujícímu orgánu. Takový výklad podporuje cíl sledovaný směrnicí 2013/32, kterým je zajistit, aby takové žádosti byly vyřízeny co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení [rozsudek ze dne 8. února 2024, Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti), C‑216/22, EU:C:2024:122, bod 58 a citovaná judikatura].
50
Konečně čl. 46 odst. 4 první věta směrnice 2013/32 ponechává na členských státech, aby stanovily pravidla nezbytná k tomu, aby mohli žadatelé o mezinárodní ochranu využít svého práva na účinný opravný prostředek [rozsudek ze dne 9. září 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zamítnutí následné žádosti – Lhůta pro podání žaloby), C‑651/19, EU:C:2020:681, bod 33].
51
Při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti sice přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby na základě zásady procesní autonomie členských států a s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany individuálních práv vyplývajících z unijního právního řádu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. dubna 2025, Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, bod 37), avšak členské státy jsou odpovědné za to, aby v každém případě zajistily dodržování práva na účinnou soudní ochranu uvedených práv, jak jej zakotvuje článek 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. května 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU a C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, bod 142 a citovaná judikatura).
52
Znaky opravného prostředku stanoveného v článku 46 směrnice 2013/32 musí být tudíž definovány v souladu s tímto článkem 47, podle něhož má každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Z toho vyplývá, že každý členský stát vázaný touto směrnicí musí upravit své vnitrostátní právo způsobem, který žadatelům o mezinárodní ochranu umožňuje uplatnit jejich právo na účinný opravný prostředek, jak je zaručeno uvedeným článkem 47 a konkretizováno článkem 46 směrnice 2013/32 [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. února 2024, Bundesrepublik Deutschland (Přípustnost následné žádosti), C‑216/22, EU:C:2024:122, bod 61 a citovaná judikatura].
53
V projednávané věci článek 92 zákona 4636/2019, kterým se do vnitrostátního právního řádu provádí článek 46 směrnice 2013/32, stanoví právo žadatele o mezinárodní ochranu podat opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti. Článek 97 tohoto zákona upravuje přezkum tohoto opravného prostředku před nezávislými komisemi pro opravné prostředky. Podle odstavce 2 tohoto článku 97 jsou žadatelé o mezinárodní ochranu povinni se bez ohledu na místo svého pobytu v Řecku dostavit do sídla těchto komisí, ledaže se na ně vztahuje některá z výjimek uvedených v čl. 78 odst. 3 tohoto zákona. Uvedené komise přitom všechny mají sídlo v Aténách. Kromě toho čl. 97 odst. 2 druhá věta uvedeného zákona stanoví jako právní důsledek nedodržení této povinnosti týkající se osobního dostavení, že se má za to, že žadatel podal opravný prostředek pouze proto, aby mařil nebo zdržel výkon dřívějšího anebo bezprostředně hrozícího rozhodnutí o vyhoštění nebo ukončení pobytu jakýmkoliv jiným způsobem, a jeho opravný prostředek se zamítá jako zjevně neopodstatněný.
54
Právní úprava dotčená ve věci v původním řízení tím, že zavádí tento procesní požadavek a stanoví, že jeho nedodržení má takový důsledek, pouze vymezuje způsob, jakým mohou žadatelé uplatnit opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí jejich žádosti o mezinárodní ochranu. Tento způsob však může omezit právo těchto žadatelů na účinnou soudní ochranu, jelikož jim ukládá povinnost spojenou s jejich fyzickou přítomností v řízení před nezávislými komisemi pro opravné prostředky, kterým byla věc předložena, pod sankcí domněnky konkludentního zpětvzetí jejich žádostí a jejich zamítnutí jako zjevně nedůvodných bez jakéhokoli meritorního přezkumu.
55
Článek 52 odst. 1 Listiny připouští, že omezení výkonu práv a svobod zaručených Listinou mohou být zavedena za podmínky, že jsou tato omezení stanovena zákonem, že respektují podstatu dotčených práv a svobod a že jsou při dodržení zásady proporcionality nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého [rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právní ochrana proti žádosti o informace v daňové oblasti), C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, bod 51].
56
V tomto ohledu je třeba uvést, že i když směrnice 2013/32 nestanoví zvláštní požadavky na procesní povinnosti žadatele při posuzování účinného opravného prostředku podaného proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu, jako osobní dostavení se, ani důsledky nesplnění těchto povinností, čl. 46 odst. 11 směrnice 2013/32 umožňuje členským státům stanovit ve vnitrostátních právních předpisech podmínky pro domněnku, že žadatel vzal konkludentně opravný prostředek podle odstavce 1 tohoto článku 46 zpět nebo od něj odstoupil, společně s pravidly pro následný postup.
57
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, procesní požadavek stanovený vnitrostátními právními předpisy dotčenými ve věci v původním řízení a důsledek, který vyplývá z jeho nedodržení, mají zaručit, že žadatelé mají skutečný zájem na podání opravného prostředku tím, že ověří, že se nacházejí na státním území v okamžiku, kdy bude přezkoumán, a mají tak přispět k řádnému a rychlému průběhu řízení před příslušným soudem. Cíle urychleného vyřízení takových opravných prostředků a zachování účinnosti soudního systému přitom představují legitimní cíle, jelikož přispívají k tomu, aby se soudy rozhodující o těchto opravných prostředcích soustředily na ty, kteří mají na výsledku řízení skutečný zájem. Představují tak legitimní cíle a odůvodňují zavedení takové domněnky, jako je domněnka dotčená ve věci v původním řízení, která odpovídá zároveň zájmům členských států i žadatelů o takovou ochranu, jak upřesňuje bod 18 odůvodnění této směrnice.
58
Soudní dvůr již totiž rozhodl, že procesní pravidla zajišťující rychlejší vyřizování zjevně nedůvodných žádostí o mezinárodní ochranu umožňují účinnější vyřízení žádostí podaných osobami, které mají nárok na přiznání postavení uprchlíka, a přispívají tak k řádnému průběhu řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zamítnutí následné žádosti – Lhůta pro podání žaloby), C‑651/19, EU:C:2020:681, body 54 a 55, jakož i citovaná judikatura].
59
Vnitrostátní právní úprava, která stanoví povinnost dostavit se k soudu příslušnému k rozhodnutí o opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, a v případě nesplnění této povinnosti domněnka podobná domněnce konkludentního zpětvzetí nebo odstoupení od takové žádosti, tak může být v zásadě odůvodněna s ohledem na cíl urychleného vyřízení, o který směrnice 2013/32 usiluje, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu [obdobně viz rozsudek ze dne 9. září 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zamítnutí následné žádosti – Lhůta pro podání žaloby), C‑651/19, EU:C:2020:681, bod 56, jakož i citovaná judikatura].
60
Právní předpisy členského státu, jejichž cílem je provedení práva na účinný opravný prostředek stanoveného v čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32, však musí dodržovat zásadu proporcionality, což zejména předpokládá, že musí být způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle, nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, a musí být přiměřené [obdobně viz rozsudek ze dne 6. října 2020, État luxembourgeois (Právní ochrana proti žádosti o informace v daňové oblasti), C‑245/19 a C‑246/19, EU:C:2020:795, bod 85 a citovaná judikatura].
61
Zaprvé, jak vyplývá z bodů 53 a 57 tohoto rozsudku, cílem vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení je umožnit nezávislým komisím pro opravné prostředky zajistit urychlené vyřízení opravných prostředků proti rozhodnutím o zamítnutí žádostí o mezinárodní ochranu a zachovat účinnost soudního systému, aby se tyto komise mohly zaměřit na žadatele, kteří mají na výsledku řízení skutečný zájem. Procesní povinnost, která žadatelům ukládá, aby se osobně dostavili k uvedeným komisím, totiž podle všeho přispívá k dosažení těchto cílů. Tím, že umožňuje účinnější vyřizování žádostí podaných žadateli, kteří mají nadále zájem na výsledku opravného prostředku, a zároveň zamezuje meritornímu posouzení žádostí, které se staly bezpředmětnými, přispívá k řádnému průběhu řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu.
62
Pokud jde zadruhé o otázku, zda tato vnitrostátní právní úprava nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení sledovaných cílů, v projednávaném případě se jeví, že by mohla přicházet v úvahu méně omezující opatření, jako je možnost žadatelů, kteří podali opravný prostředek, nechat se zastoupit advokátem nebo jinou osobou k tomu oprávněnou a za účelem prokázání své přítomnosti na řeckém území se dostavit na policejní stanici nebo k jinému orgánu veřejné moci či justičnímu orgánu nacházejícímu se v blízkosti místa jejich bydliště, což je srovnatelné s možností stanovenou v čl. 78 odst. 3 písm. b) zákona 4636/2019.
63
Je pravda, jak uvedla řecká vláda ve svém písemném vyjádření, že procesní povinnost osobně se dostavit a důsledky, které s sebou nese nedodržení této povinnosti, jsou jasně stanoveny vnitrostátním právem. V tomto ohledu je v souladu s čl. 95 odst. 1 zákona 4636/2019 žadatel, který podává opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, informován v den jeho podání o datu jednání o posouzení jeho opravného prostředku, jakož i o povinnosti dostavit se k tomuto dni osobně k příslušné nezávislé komisi pro opravné prostředky, s výjimkou případů vyšší moci nebo nepřekonatelných překážek bránících tomu, aby se dostavil, ve smyslu čl. 78 odst. 3 druhého pododstavce tohoto zákona, kdy lze pozastavit povinnost osobně se dostavit po dobu trvání vyšší moci a zrušit právní účinky nedostavení se k soudu.
64
Zatřetí je však třeba ještě ověřit, zda procesní pravidla stanovená vnitrostátními právními předpisy dotčenými ve věci v původním řízení nejsou nepřiměřená ve vztahu k cíli urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu s ohledem na dopad, který mohou mít na výkon práva žadatelů na účinný opravný prostředek.
65
V tomto ohledu je třeba uvést, že i když vnitrostátní pravidlo, které stanoví procesní požadavek na osobní dostavení se a v případě nedodržení tohoto požadavku domněnku konkludentního zpětvzetí nebo odstoupení od opravného prostředku k soudu, může být odůvodněno důvody týkajícími se právní jistoty a řádného průběhu řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu, nesmí toto pravidlo bránit provedení přiměřeného a úplného posouzení těchto žádostí. Z bodu 18 odůvodnění směrnice 2013/32 totiž vyplývá, že opatřením k urychlení řízení o posouzení žádostí o mezinárodní ochranu stanoveným právními předpisy členského státu by nemělo být dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení těchto žádostí.
66
V projednávané věci, jak vyplývá z informací poskytnutých předkládajícím soudem, přitom povinnost žadatele osobně se dostavit k soudu příslušnému rozhodnout o jeho opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí takové žádosti, jehož jediným cílem je ověřit jeho přítomnost na státním území, a nikoli vyslechnout jej, představuje nepřiměřenou a nadměrnou zátěž pro žadatele o mezinárodní ochranu, kteří nepobývají v regionu Atény, jako v případě žalobce v původním řízení, který má bydliště několik set kilometrů od toho regionu, jelikož se vzhledem k tomu, že se nenacházejí v situaci, která představuje jednu z výjimek stanovených v čl. 78 odst. 3 zákona 4636/2019, musí dostavit do Atén, kde mají sídlo nezávislé komise pro opravné prostředky, a to pouze za účelem ověření jejich přítomnosti, aniž nutně byli vyslechnuti. V tomto ohledu nemůže tento závěr změnit ani skutečnost, že v souladu s čl. 95 odst. 1 zákona 4636/2019 jsou žadatelé informováni o povinnosti osobně se dostavit k těmto komisím včas.
67
Nepřiměřená povaha vnitrostátní právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení totiž vyplývá zejména z právního následku, který tyto právní předpisy stanoví v případě nedodržení povinnosti dostavit se osobně k soudu nebo nezaslání potvrzení prokazujícího existenci vyšší moci nebo nepřekonatelné překážky tím, že stanoví nevyvratitelnou domněnku zneužívajícího podání opravného prostředku, takže tento opravný prostředek musí být zamítnut jako zjevně neopodstatněný bez jakéhokoli meritorního přezkumu. Jak zdůraznil předkládající soud, nedostavení se osobně k soudu příslušnému rozhodnout o opravném prostředku může být způsobeno důvody, které nesouvisejí se záměrem mařit nebo zdržet výkon dřívějšího anebo bezprostředně hrozícího rozhodnutí nařizujícího vyhoštění žadatele nebo ukončení jeho pobytu jakýmkoli jiným způsobem.
68
Za těchto podmínek, jak v podstatě zdůraznila generální advokátka v bodech 77 až 89 svého stanoviska, za okolností, kdy žadatelé o mezinárodní ochranu musí cestovat do hlavního města země, aby se osobně dostavili, a nikoliv aby byli vyslechnuti, přičemž jim vznikají náklady na dopravu, pobyt a ubytování, které mohou být značné, domněnka zneužívajícího podání opravného prostředku, vedoucí k jeho zamítnutí jako zjevně neopodstatněného, aniž by byly stanoveny jiné prostředky, kterými by takový žadatel mohl prokázat svou přítomnost na území státu, a aniž by mu byly poskytnuty materiální prostředky ke splnění povinnosti být fyzicky přítomen na jednání, může nadměrně ztížit výkon práva na účinný opravný prostředek ve smyslu čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32, a tím porušit právo na účinnou soudní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny.
69
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 46 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která v případě, že žadatel o mezinárodní ochranu nesplní procesní povinnost dostavit se osobně k soudu příslušnému rozhodnout o jeho opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti, jejímž jediným cílem je ověřit jeho přítomnost na státním území, a nikoli vyslechnout jej, zavádí domněnku zneužívajícího podání tohoto opravného prostředku a stanoví, že tento opravný prostředek musí být zamítnut jako zjevně neopodstatněný.
K nákladům řízení
70
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládán v tom smyslu, že
brání právní úpravě členského státu, která v případě, že žadatel o mezinárodní ochranu nesplní procesní povinnost dostavit se osobně k soudu příslušnému rozhodnout o jeho opravném prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti, jejímž jediným cílem je ověřit jeho přítomnost na státním území, a nikoli vyslechnout jej, zavádí domněnku zneužívajícího podání tohoto opravného prostředku a stanoví, že tento opravný prostředek musí být zamítnut jako zjevně neopodstatněný.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.