62016TJ0643_RES
Zaak T‑643/16
Gamaa Islamya Egypte
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 10 april 2019
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen personen, groepen en entiteiten ter bestrijding van het terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Mogelijkheid voor een instantie van een derde land om te worden aangemerkt als bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB – Feitelijke basis van beslissingen tot bevriezing van tegoeden – Motiveringsplicht – Authenticatie van handelingen van de Raad”
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Instantie die bevoegd is om die nationale beslissing vast te stellen – Begrip – Instantie van een derde staat – Daaronder begrepen
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 81, 82)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden van een instantie van een derde staat – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Nationale beslissing die met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming is genomen – Verificatieplicht van de Raad – Motiveringsplicht – Omvang
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 85‑88, 133)
Recht van de Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die worden verdacht van terroristische activiteiten – Verplichtingen van de Raad – Mededeling aan de betrokkene van het bewijs dat tegen hem wordt aangevoerd en recht om te worden gehoord – Omvang
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 93, 94)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek, tot vervolging of tot veroordeling – Instantie die bevoegd is om die nationale beslissing vast te stellen – Begrip – Bestuurlijke instantie – Daaronder begrepen – Voorwaarden
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 110‑116)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek, tot vervolging of tot veroordeling – Geen vereiste dat de nationale beslissing onderdeel is van een strafrechtelijke procedure stricto sensu – Voorwaarden
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 119‑121)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Verplichting van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Rechtvaardiging – Eerbiediging van de grondrechten – Rechterlijke toetsing – Omvang
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 129‑132)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Verplichting van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Europese Unie – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op basis van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek, tot vervolging of tot veroordeling – Motiveringsplicht – Omvang – Nationale beslissing tot veroordeling – Geen verplichting om aan te geven welke bewijzen en serieuze en geloofwaardige aanwijzingen aan de nationale beslissing ten grondslag liggen
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)
(zie punten 140‑146, 148)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Nationale beslissing die niet langer op zich de conclusie kan wettigen dat nog steeds gevaar van betrokkenheid bij terroristische daden bestaat – Verplichting van de Raad om rekening te houden met recentere feitelijke elementen die aantonen dat bedoeld gevaar nog steeds bestaat
(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 6
(zie punten 154‑157, 170)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die worden verdacht van terroristische activiteiten – Minimumvereisten
(Art. 296 VWEU)
(zie punten 160‑163, 173)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Handhaving op basis van een nationale beslissing tot bevriezing van tegoeden – Omvang van het toezicht – Toezicht dat zich uitstrekt tot alle elementen die zijn aangevoerd om het voortbestaan van het gevaar van betrokkenheid bij terroristische daden aan te tonen
(Art. 296 VWEU; gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, leden 4 en 6)
(zie punten 160, 185, 186)
Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Schending van wezenlijke vormvoorschriften – Schending van de bepalingen van het reglement van orde van de Raad inzake de authenticatie van zijn handelingen – Noodzaak om schade of andere gebreken dan het gebrek aan authenticatie aan te voeren – Geen
(Art. 297, lid 2, eerste alinea, VWEU; reglement van orde van de Raad, art. 15)
(zie punten 196‑204, 209, 210, 218, 219, 228, 229)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die worden verdacht van terroristische activiteiten – Besluit en motivering opgenomen in afzonderlijke documenten – Afzonderlijke bekendmaking gerechtvaardigd door dwingende overwegingen van algemeen belang – Vermoeden van authenticatie van de niet-ondertekende motivering – Geen – Verplichting tot authenticatie van het besluit en de motivering
(Art. 296 VWEU; reglement van orde van de Raad, art. 15)
(zie punten 214‑216, 222, 223)
Samenvatting
In het op 10 april 2019 gewezen arrest Gamaa Islamiya Egypte/Raad (T‑643/16) heeft het Gerecht een aantal besluiten (GBVB) van de Raad inzake de actualisering van de lijst van personen, groepen en entiteiten bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (
1
), en een aantal uitvoeringsverordeningen (EU) van de Raad tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (
2
), die zijn vastgesteld tussen juli 2016 en juli 2018, nietig verklaard voor zover die handelingen betrekking hadden op de organisatie Gamaa Islamiya Egypte (
3
). Uit de motivering van de bestreden handelingen volgt dat de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten berustte op vier nationale beslissingen, te weten een beslissing van een Britse instantie (hierna: „beslissing van de ‚Home Secretary’”, minister van Binnenlandse Zaken van het Verenigd Koninkrijk) en drie beslissingen van Amerikaanse instanties.
Aangaande laatstgenoemde beslissingen heeft het Gerecht in herinnering gebracht dat het in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (
4
) gehanteerde begrip „bevoegde instantie” weliswaar niet beperkt is tot de instanties van de lidstaten, maar in beginsel ook instanties van derde staten kan omvatten, maar dat de Raad, wanneer hij zich baseert op een beslissing van een derde land, eerst moet nagaan of die beslissing is vastgesteld met inachtneming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming. In casu heeft het Gerecht met betrekking tot twee van die beslissingen geoordeeld dat, aangezien de Amerikaanse instanties, te oordelen naar de motivering van de bestreden handelingen, niet verplicht waren om de betrokkenen een motivering ter staving van hun beslissingen te verstrekken of die beslissingen zelfs maar openbaar te maken, de eerbiediging van de rechten van de verdediging niet was gewaarborgd voor die beslissingen en dat deze bijgevolg niet als grondslag voor de bestreden handelingen konden dienen. Met betrekking tot de eerste Amerikaanse beslissing heeft het Gerecht vervolgens vastgesteld dat de enkele vermelding dat die beslissing was bekendgemaakt in het publicatieblad van de Verenigde Staten onvoldoende was om te kunnen vaststellen of de Raad, zoals van hem werd verlangd, was nagegaan of dat derde land het beginsel van de rechten van de verdediging had geëerbiedigd. Het Gerecht heeft aldus geoordeeld dat de motivering betreffende de Amerikaanse beslissingen ontoereikend was, zodat deze niet als grondslag voor de bestreden handelingen konden dienen.
Het Gerecht heeft evenwel aangegeven dat, aangezien artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 niet verlangt dat de handelingen van de Raad berusten op meerdere beslissingen van bevoegde instanties, de bestreden handelingen, wat de plaatsing van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten betreft, ook alleen konden verwijzen naar de beslissing van de Home Secretary, zodat het onderzoek van het beroep moest worden voortgezet, maar alleen voor zover de bestreden handelingen berustten op laatstgenoemde beslissing.
Het Gerecht heeft vervolgens de bestreden handelingen nietig verklaard omdat de feiten die de Raad had vermeld in de motivering van de bestreden handelingen de handhaving van verzoeksters naam op de litigieuze lijsten niet konden rechtvaardigen. Die feiten waren namelijk ofwel ontoereikend gemotiveerd, ofwel onvoldoende om een dergelijke maatregel te rechtvaardigen omdat zij met name te oud waren. Voorts heeft het Gerecht geoordeeld dat de motivering van de bestreden handelingen, die aan de betrokken organisatie is meegedeeld, niet door de Raad was geauthentiseerd overeenkomstig artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU en artikel 15 van het reglement van orde van de Raad (
5
). De authenticatie van de handelingen van de Raad is een wezenlijk vormvoorschrift dat derden in staat stelt na te gaan of de aan hen meegedeelde versie overeenkomt met de door die instelling vastgestelde versie en dus waarborgt dat het rechtszekerheidsbeginsel in acht wordt genomen. Daar dit rechtszekerheidsbeginsel ook ziet op de handelingen van de Raad, moeten deze worden geauthentiseerd, ook al is de Raad geen collegiaal lichaam. Aangezien het dispositief en de motivering van een handeling van de Raad een onscheidbaar en ondeelbaar geheel vormen, is het daarenboven van belang dat beide geauthentiseerd worden, zelfs wanneer zij in afzonderlijke documenten zijn opgenomen. Gelet op het feit ten slotte dat de authenticatie een wezenlijk vormvoorschrift is, moeten de bestreden handelingen nietig worden verklaard, zonder dat hoeft te worden nagegaan of de aan verzoekster toegezonden documenten exact gelijk zijn aan de documenten die de Raad heeft vastgesteld.
(
1
)	Gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 93).
(
2
)	Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 70).
(
3
)	In casu werd verzocht om nietigverklaring van besluit (GBVB) 2016/1136 van de Raad van 12 juli 2016 (PB 2016, L 188, blz. 21) en uitvoeringsverordening (EU) 2016/1127 van de Raad van 12 juli 2016 (PB 2016, L 188, blz. 1), besluit (GBVB) 2017/154 van de Raad van 27 januari 2017 (PB 2017, L 23, blz. 21) en uitvoeringsverordening (EU) 2017/150 van de Raad van 27 januari 2017 (PB 2017, L 23, blz. 3), besluit (GBVB) 2017/1426 van de Raad van 4 augustus 2017 (PB 2017, L 204, blz. 95) en uitvoeringsverordening (EU) 2017/1420 van de Raad van 4 augustus 2017 (PB 2017, L 204, blz. 3), besluit (GBVB) 2018/475 van de Raad du 21 maart 2018 (PB 2018, L 79, blz. 26) en uitvoeringsverordening (EU) 2018/468 van de Raad van 21 maart 2018 (PB 2018, L 79, blz. 7), besluit (GBVB) 2018/1084 van de Raad van 30 juli 2018 (PB 2018, L 194, blz. 144) en uitvoeringsverordening (EU) 2018/1071 van de Raad du 30 juli 2018 (PB 2018, L 194, blz. 23).
(
4
)	Krachtens die bepaling wordt de lijsten tot bevriezing van tegoeden opgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of dossierelementen die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van de bedoelde personen en entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, poging tot het plegen van een dergelijke daad, of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke feiten.
(
5
)	Reglement van orde van de Raad, zoals vastgesteld bij besluit 2009/937/EU van 1 december 2009 (PB 2009, L 325, blz. 35).