CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 18 juli 2013 (1)
Zaak C‑176/12
Association de médiation sociale
tegen
Union locale des syndicats CGT,
Hichem Laboubi,
Union départementale CGT des Bouche-du-Rhône,
Confédération générale du travail (CGT)
[verzoek van de Cour de cassation (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Handvest van grondrechten van de Europese Unie – Artikel 27 – Recht op informatie en raadpleging van werknemers binnen onderneming – Richtlijn 2002/14/EG – Nationaal voorschrift dat bepaalde categorieën werknemers uitsluit van recht op vertegenwoordiging – Werking van grondrechten in betrekkingen tussen particulieren – Opvatting van grondrecht van het Handvest als ‚beginsel’ – Artikel 51, lid 1, van het Handvest – Artikel 52, lid 5, van het Handvest – Mogelijkheid om zich in geding tussen particulieren te beroepen op ‚beginsel’ – Handelingen van de Unie die ‚beginsel’ wezenlijk en rechtstreeks concretiseren – Concretisering middels richtlijn – Nuttige werking – Plicht van nationale rechter om nationale bepalingen buiten toepassing te laten die in strijd zijn met handelingen die inhoud van ‚beginsel’ wezenlijk en rechtstreeks concretiseren – Conforme uitlegging van nationaal recht – Grenzen”
1.        Zo eenvoudig mogelijk geformuleerd, luidt de beginselvraag die de Cour de cassation aan het Hof stelt, of het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kan worden aangevoerd in betrekkingen tussen particulieren wanneer de inhoud daarvan middels een richtlijn is geconcretiseerd. Voor het geval dat het antwoord bevestigend luidt, stelt de verwijzende rechter een veel specifiekere vraag waarover reeds rechtspraak bestaat, die de taak van het Hof aanzienlijk zal vergemakkelijken. Eerst dient echter te worden ingegaan op de beginselvraag.
2.        Aan de oorsprong van deze zaak liggen de twijfels van de Cour de cassation over de verenigbaarheid van een nationaalrechtelijke bepaling met het recht op informatie en raadpleging van de werknemers, zoals dat recht is geconcretiseerd middels richtlijn 2002/14/EG tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap.(2) Met deze richtlijn is tot in bijzonderheden uitvoering gegeven aan het recht dat thans is neergelegd in artikel 27 van het Handvest, met betrekking waartoe zal moeten worden uitgemaakt of het wel degelijk een „recht” is, dan wel een „beginsel” in de zin van de algemene bepalingen van het Handvest (artikelen 51, lid 1, en 52, lid 5). Voorts zij opgemerkt dat de twijfels van de Cour de cassation zijn gerezen in een geding tussen een vakbond en een werkgever, hetgeen haar ertoe brengt het Hof de vraag te stellen naar de werking van zowel het betrokken recht als de concretisering daarvan middels richtlijn 2002/14 op het gebied van de betrekkingen tussen particulieren.
3.        Nu kort is uiteengezet waar de onderhavige zaak om draait, is het duidelijk dat het Hof uitspraak dient te doen over verschillende vragen met een onmiskenbaar constitutioneel belang.
4.        Logisch gezien is de eerste daarvan de zeer algemene vraag – waarop het Handvest niet uitdrukkelijk ingaat – naar de werking van de grondrechten in de betrekkingen tussen particulieren („horizontale” werking) en naar de eventuele omvang van die werking in het geval van het recht dat in casu concreet aan de orde is.
5.        Dit zou dan ook de eerste gelegenheid kunnen zijn om in het algemeen en in het bijzonder in te gaan op de kwestie – waarover het Handvest en de toelichtingen daarbij nauwelijks preciseringen bevatten – van het onderscheid tussen „rechten” en „beginselen”, dat wordt vermeld in artikel 51, lid 1, en verder uitgewerkt in artikel 52, lid 5, van het Handvest, en de daaruit voortvloeiende verschillende behandeling daarvan.
6.        Dit zou meteen ook de gelegenheid kunnen zijn om voor het eerst het erg complexe lid 5 van het voornoemde artikel 52 van het Handvest te onderzoeken. Zo rijst meer in het bijzonder de vraag naar de „uitvoering” van de „beginselen” als basisvoorwaarde voor de werking ervan. Maar tegelijk rijst ook de vraag naar de omvang van de rechterlijke bescherming van deze „beginselen”, zoals die in de tweede zin van lid 5 is vastgesteld.
7.        Ten slotte zal het Hof, indien het de hierna uiteengezette redenering volgt, moeten ingaan op wat misschien wel het meest delicate aspect van de vraag van de Cour de cassation is, te weten: wanneer de handeling van de Unie waarmee uitvoering wordt gegeven aan het „beginsel” en waarmee dit „beginsel” rechtstreeks wordt geconcretiseerd, een richtlijn is, welke gevolgen vloeien dan voort uit het feit dat het gaat om een geschil tussen twee particulieren? Deze laatste vraag legt nogmaals de vinger op de grenzen van de horizontale rechtstreekse werking van richtlijnen, waardoor de onderhavige zaak uiteindelijk onvermijdelijk in het kielzog van onder meer de zaken Mangold en Kücükdeveci terechtkomt.
I –    Toepasselijke bepalingen
A –    Bepalingen van Unierecht
8.        Zoals reeds uit het opschrift van artikel 27 van het Handvest blijkt, legt dit artikel het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming vast. Het luidt als volgt:
„Werknemers en hun vertegenwoordigers moeten in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, de zekerheid hebben, dat zij op passende niveaus tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd.”
9.        In de artikelen 51, lid 1, en 52, lid 5, van het Handvest wordt het onderscheid tussen „rechten” en „beginselen” verwoord als volgt:
„Artikel 51
Toepassingsgebied
1.      De bepalingen van dit Handvest zijn gericht aan de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, aan de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
[...]
Artikel 52
Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen
[...]
5.       Aan de bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan.”
10.      Artikel 2 van richtlijn 2002/14 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Unie bevat een aantal definities, waaronder, sub d, die van het begrip werknemer:
„‚werknemer’: een persoon die in de betrokken lidstaat op grond van het nationale arbeidsrecht en volgens de nationale praktijk bescherming geniet als werknemer;”
11.      De werkingssfeer van richtlijn 2002/14 wordt in artikel 3 aldus afgebakend:
„Werkingssfeer
1.      Deze richtlijn is naar keuze van de lidstaten van toepassing op:
a)      ondernemingen die in een lidstaat ten minste 50 werknemers in dienst hebben, of
b)      vestigingen die in een lidstaat ten minste 20 werknemers in dienst hebben.
De lidstaten bepalen op welke wijze deze minimumaantallen worden berekend.
2.      De lidstaten kunnen, met inachtneming van de in deze richtlijn neergelegde beginselen en doelstellingen, voorzien in specifieke bepalingen voor ondernemingen of vestigingen die politieke, confessionele, charitatieve, educatieve, wetenschappelijke of kunstzinnige doeleinden nastreven, of doeleinden op het gebied van informatie of opinievorming, of die ten dienste staan van beroepsorganisaties, op voorwaarde dat dergelijke bijzondere bepalingen in de nationale wetgeving reeds bestaan op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn.
3.      De lidstaten kunnen van deze richtlijn afwijken door middel van specifieke bepalingen voor de bemanningen van schepen die op volle zee varen.”
12.      Richtlijn 2002/14 is in werking getreden op 23 maart 2002. De termijn voor de uitvoering van de richtlijn verstreek op 23 maart 2005.
B –    Bepalingen van nationaal recht
13.      Artikel L. 1111‑3 van de code du travail (Frans arbeidswetboek) bevat de volgende uitzondering op de algemene regeling voor de berekening van het aantal werknemers van een onderneming:
„Bij de berekening van het aantal werknemers van een onderneming worden niet meegeteld:
1º      leermeisjes en -jongens;
2º      personen met een overeenkomst ter ondersteuning bij de terugkeer op de arbeidsmarkt, voor de duur van de overeenkomst, als bedoeld in artikel L. 5134‑66;
3º      [ingetrokken]
4º      personen met een werkbegeleidingsovereenkomst, voor de duur van die overeenkomst;
5º      [ingetrokken]
6º      personen met een overeenkomst die de verwerving van een beroepsbekwaamheid kan vergemakkelijken, voor de duur van de overeenkomst indien die van bepaalde duur is of tot het einde van de opleiding indien de overeenkomst van onbepaalde duur is.
De voornoemde werknemers worden echter wél meegeteld voor de toepassing van de wettelijke bepalingen inzake de vaststelling van de premies voor arbeidsrisico’s en beroepsziekten.”
II – Feiten en nationale procedure
14.      De Association de Médiation Sociale (hierna: „AMS”) is een particuliere vereniging zonder winstoogmerk waarop de Franse wet op de verenigingen van 1901 van toepassing is. Zij houdt zich voornamelijk bezig met de voorkoming van criminaliteit in de agglomeratie Marseille. Daartoe verricht zij activiteiten op het gebied van maatschappelijke en arbeidsbemiddeling, in het kader waarvan zij jongeren werft middels „werkbegeleidingsovereenkomsten”, en hen vervolgens voorbereidt op stabielere arbeids- of sociale activiteiten. Via die overeenkomsten streeft AMS dus de herintegratie op de arbeidsmarkt en in de samenleving na van personen die zich in een bijzonder kwetsbare situatie bevinden. Ten tijde van het hoofdgeding had AMS tussen 120 en 170 „werkbegeleidingsovereenkomsten” gesloten.
15.      Hoewel AMS, zoals gezegd, een particuliere vereniging zonder winstoogmerk is, kan zij rekenen op de financiële steun van meerdere regionale en stedelijke institutionele actoren, alsook van andere lokale sociale vertegenwoordigers van particuliere aard.
16.      Voor de verrichting van haar activiteiten beschikt AMS over in totaal 8 eigen werknemers met een overeenkomst voor onbepaalde tijd. H. Laboubi is er daar een van. Hij werd op 28 november 2005 voor onbepaalde tijd in dienst genomen en is verantwoordelijk voor de buurtbemiddelingsactiviteiten in de centra voor secundair onderwijs van de eerste cyclus te Marseille.
17.      Ten gevolge van de in artikel L. 1111‑3 van het Franse arbeidswetboek vervatte uitsluiting van de categorie „werkbegeleidingsovereenkomsten”, houdt AMS bij de berekening van het aantal werknemers van haar vereniging enkel rekening met de acht voor onbepaalde tijd aangenomen werknemers. Voor zover in de onderhavige zaak van belang heeft die berekening gevolgen voor de regeling inzake vertegenwoordiging van de werknemers binnen de onderneming. Anders dan bij overeenkomsten voor bepaalde tijd, die worden meegeteld naar verhouding van de duur ervan, worden „werkbegeleidingsovereenkomsten” helemaal niet in die berekening meegenomen. De nationale regeling heeft tot gevolg dat AMS niet het minimumaantal van 50 werknemers telt dat nodig is voor toepassing van de desbetreffende bepalingen van richtlijn 2002/14, hoewel zij behalve de acht permanente werknemers, een honderdtal werknemers met een „werkbegeleidingsovereenkomst” in dienst heeft.
18.      Niettegenstaande het voorgaande stelde de Union Locale des Syndicats CGT Quartiers Nord op 4 juni 2010 de directeur van AMS ervan in kennis dat een vakbondsafdeling van CGT binnen de vereniging was opgericht met Laboubi als vertegenwoordiger. AMS antwoordde op dat schrijven van de vakbond dat de vereniging geen maatregelen inzake werknemersvertegenwoordiging hoefde te treffen, aangezien zij het minimum van 50 werknemers niet bereikte.
19.      Op 18 juni 2010 nodigde AMS Laboubi uit op een vergadering waarop hij ervan in kennis werd gesteld dat zijn arbeidsverhouding met de vereniging tijdelijk werd opgeschort. Diezelfde dag wendde AMS zich tot het Tribunal d’instance de Marseille met een verzoek om nietigverklaring van de aanwijzing van Laboubi als vertegenwoordiger van de vakbondsafdeling van CGT.
20.      In die procedure heeft het Tribunal d’instance een prioritaire grondwettigheidsvraag gesteld aan de Conseil constitutionnel, aangezien het van oordeel was dat de uitsluiting van de „werkbegeleidingsovereenkomsten” bij de berekening van het aantal werknemers van een onderneming mogelijkerwijs in strijd was met het constitutionele gelijkheidsbeginsel. Bij arrest van 29 april 2011 oordeelde de Conseil constitutionnel dat de uitsluiting in kwestie niet ongrondwettig was.
21.      Nadat dit incident inzake de grondwettigheid was gesloten, oordeelde het Tribunal d’instance de Marseille dat artikel L. 1111‑3 van het Franse arbeidswetboek in strijd was met het Unierecht, meer bepaald met richtlijn 2002/14. Het liet die bepaling van nationaal recht bijgevolg buiten toepassing en wees het verzoek van AMS af.
22.      AMS stelde tegen dat vonnis cassatieberoep in bij de Cour de cassation, die het Hof krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing heeft verzocht.
III – Prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof
23.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing, dat op 16 april 2012 bij de griffie van het Hof is binnengekomen, betreft de volgende vragen:
„1)      Kan het grondrecht op informatie en raadpleging van de werknemers, neergelegd in artikel 27 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals gepreciseerd in de bepalingen van richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap, in een geding tussen particulieren worden aangevoerd om een nationale maatregel ter uitvoering van de richtlijn te toetsen aan het Unierecht?
2)      Zo ja, moeten die bepalingen aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke bepaling die van de berekening van het aantal werknemers van de onderneming, met name ter bepaling van de wettelijke drempels voor het oprichten van organen voor de vertegenwoordiging van het personeel, werknemers uitsluit met de volgende contracten: leerovereenkomsten, overeenkomsten ter ondersteuning bij de terugkeer op de arbeidsmarkt, werkbegeleidingsovereenkomsten of overeenkomsten die de verwerving van een beroepsbekwaamheid moeten vergemakkelijken?”
24.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door CGT – verweerster in het hoofdgeding –, door de regeringen van de Franse Republiek, de Republiek Polen, de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden, en door de Commissie.
25.      Op 23 april 2013 heeft de terechtzitting plaatsgevonden, waarop de vertegenwoordigers van CGT en de gemachtigden van de Franse Republiek, de Republiek Polen en de Commissie zijn verschenen.
IV – Analyse
26.      De Cour de cassation verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over twee vragen die zeer verschillend van aard zijn en waarvan de tweede afhankelijk is van een bevestigend antwoord op de eerste. Zoals ik aan het begin van de onderhavige conclusie heb uiteengezet, worden met de eerste vraag hoofdzakelijk beginselkwesties opgeworpen. Uiteindelijk gaat het om de vraag of een in het Handvest neergelegd recht dat door het afgeleide recht is geconcretiseerd, een wettig toetsingscriterium vormt in het concrete geval van een geding tussen particulieren. Voor het geval dat het Hof antwoordt dat het hierbij om een geldig criterium gaat – en enkel voor dat geval – stelt de verwijzende rechter een concrete, specifieke vraag over de verenigbaarheid van een bepaling van nationaal recht, namelijk artikel L. 1111‑3, 4º, van het Franse arbeidswetboek, met het Unierecht, omdat hij ook hierover twijfel koestert.
27.      Aangezien het belangrijk is misverstanden te voorkomen, dien ik erop te wijzen dat de Cour de cassation het Hof dus niet de gebruikelijke vraag voorlegt of een richtlijn horizontale werking kan hebben in de betrekkingen tussen particulieren. Te oordelen naar de verwijzingsbeslissing beschikt de Cour de cassation immers over voldoende kennis van de rechtspraak van het Hof in dit verband. De vraag die de verwijzende rechter in de eerste plaats stelt, betreft iets heel anders, namelijk of het Handvest, wanneer de inhoud ervan moet worden geconcretiseerd middels een handeling en die concretisering heeft plaatsgevonden via een richtlijn, een geldig criterium is waaraan de nationale rechter de wettigheid van een nationale bepaling kan toetsen. Zoals gezegd, komt de twijfel van de Cour de cassation over de verenigbaarheid van zijn nationale recht met het Unierecht pas daarna aan bod.
A –    Eerste prejudiciële vraag
1.      Het Handvest en de werking daarvan in de betrekkingen tussen particulieren
28.      Alvorens een antwoord op de vraag naar de horizontale werking van de grondrechten in overweging te geven, lijkt het mij raadzaam in te gaan op wat ik beschouw als een misverstand, namelijk dat het Handvest een bepaling zou bevatten over de werking – of, juister gezegd, de ontbrekende werking – van de grondrechten in de betrekkingen tussen particulieren. Die bepaling zou vervat zijn in de eerste zin van artikel 51, lid 1, daarvan, die luidt dat „[d]e bepalingen van dit Handvest zijn gericht aan de instellingen [...] van de Unie [...] alsmede [...] aan de lidstaten”.
29.      Aan die bewoordingen verbinden de verdedigers van die stelling, waarvan ik mij distantieer, een gevolg a contrario of, zo men verkiest, inclusio unius, volgens hetwelk de bepalingen van het Handvest niet aan particulieren zijn gericht, aangezien zij zijn gericht aan de instellingen en de lidstaten.(3)
30.      Mijns inziens is die gevolgtrekking duidelijk voorbarig. Ik kan volstaan met de opmerking dat teksten – meestal grondwetteksten – die rechtenverklaringen bevatten, traditioneel niet uitdrukkelijk vermeldden wie de adressaten of de passieve subjecten van die rechten waren en dat spontaan werd aangenomen dat zij aan de overheid waren gericht. Verder blijven de gevallen waarin particulieren uitdrukkelijk als mogelijke adressaten worden vermeld, ver in de minderheid. Dat betekent dat de vraag naar de rol van de grondrechten in privaatrechtelijke betrekkingen meestal door middel van uitlegging, zonder dat op een uitdrukkelijke grondwettelijke bepaling kon worden gesteund, en doorgaans per geval moest worden beantwoord.(4)
31.      Zonder dat de bepaling tot in bijzonderheden hoeft te worden uitgelegd, is het mijns inziens vrij duidelijk dat artikel 51, lid 1, van het Handvest in wezen ziet op de vraag in hoeverre enerzijds de instellingen van de Unie en anderzijds de lidstaten gebonden zijn aan de daarin neergelegde grondrechten. Volgens mij wijst niets in de formulering van die bepaling en – tenzij ik mij vergis – evenmin in de voorbereidende werkzaamheden of in de toelichtingen bij het Handvest erop dat de auteurs van het Handvest met de formulering van die bepaling de bijzonder complexe kwestie van de werking van de grondrechten in de betrekkingen tussen particulieren hebben willen aansnijden.(5)
32.      Ten slotte wordt bovenstaande redenering mijns inziens ook niet ontkracht door artikel 51, lid 1, tweede zin, van het Handvest, volgens hetwelk „zij”, dat wil zeggen de Unie en de lidstaten, „de rechten [eerbiedigen], [...] de beginselen [naleven] en [...] de toepassing ervan [bevorderen] overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld”. Het is duidelijk dat deze zin niet – ook niet indirect – beoogt de relevantie van de grondrechten van het Handvest in privaatrechtelijke betrekkingen uit te sluiten. Die zin beoogt in de eerste plaats de summa divisio tussen „rechten” en „beginselen” in te voeren en in de tweede plaats een caveat te maken bij een eventuele wijziging van de in de Verdragen vastgelegde toewijzing van bevoegdheden aan de Unie ten gevolge van de inwerkingtreding van het Handvest.
33.      Als dit, zoals ik meen, het geval is, betekent dit dat degene die het Handvest uitlegt, op dit punt hetzelfde – vaak troebele – gezichtsveld heeft als in het algemeen degenen die de grondwetten van de lidstaten uitleggen.
34.      Wanneer men doordringt tot de kern van de zaak, kan het, mede gelet op een aantal hierover geformuleerde standpunten, lijken dat het idee van de horizontale werking een onbekend begrip in het Unierecht is, waarmee wij als gevolg van de opname van het Handvest in het primaire Unierecht voor het eerst worden geconfronteerd. Nochtans bestaat het idee dat de fundamentele vrijheden van verkeer(6) of bepaalde beginselen zoals het verbod van discriminatie op grond van geslacht(7) een rol spelen in de rechtsbetrekkingen tussen particulieren reeds lange tijd en is het algemeen aanvaard. In die omstandigheden is het idee dat de andere grondrechten van het Handvest dan de fundamentele vrijheden of het gelijkheidsbeginsel mogelijkerwijs aan een verschillende en, bij wijze van spreken, slechtere regeling binnen het geheel van het Handvest zijn onderworpen, erg problematisch.
35.      Aangezien de horizontale werking van de grondrechten niet onbekend is in het Unierecht, zou het, zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, al bij al paradoxaal zijn dat net de opname van het Handvest in het primaire recht die stand van zaken ongunstig zou kunnen beïnvloeden.
36.      Het probleem met wat vaak met de gevestigde Duitse term „Drittwirkung” wordt aangeduid, is niet zozeer het idee zelf, het begrip of de voorstelling ervan in onze constitutionele cultuur, die moeilijk valt te ontkennen.(8) Het probleem is gelegen in het juiste begrip van de concrete werking ervan, een probleem dat groter wordt aangezien die werking welhaast noodzakelijkerwijs proteïsch is, in die zin dat zij zeer uiteenlopende vormen aanneemt. Bijgevolg bestaat de moeilijkheid erin te begrijpen dat de verplichting van de particulieren om de rechten en vrijheden van anderen te eerbiedigen, normaal gesproken onmiddellijk en rechtstreeks wordt opgelegd door de overheid zelf. Vanuit dat perspectief wordt het idee dat de particulieren onderworpen zijn aan de grondrechten vaak weergegeven als de „verplichting tot bescherming” van de rechten door de overheid.(9) Dit is overigens het standpunt dat ook het Europees Hof voor de rechten van de mens heeft ingenomen en dat tot dusver unaniem wordt erkend.(10)
37.      In de praktijk speelt de werking van de grondrechten tussen particulieren pas een rol wanneer de rechtsorde voorziet in specifieke bescherming van die rechten, die vaak rechterlijk van aard is. Dan krijgt de bijzondere hoedanigheid van de grondrechten de overhand in het rechtsverkeer tussen particulieren, en wel door toedoen van het overheidsorgaan dat met het hoogste gezag uitspraak doet over de grondrechten. Vanuit dat perspectief vertaalt het begrip horizontale werking zich in een opvallend nadrukkelijkere aanwezigheid van de rechter als tolk van de grondrechten in het stelsel van de rechtsbetrekkingen tussen particulieren. Het meest concrete instrument via hetwelk dit mechanisme zich voltrekt, is dat van de ad‑hocprocedures voor individuele bescherming van de grondrechten, waar die bestaan.(11)
38.      Al bij al manifesteert de horizontale werking van de grondrechten zich op zeer uiteenlopende wijze voor elk van die rechten of, eenvoudiger gezegd, voor de verschillende groepen daarvan. Bepaalde rechten zijn, wegens de structuur ervan, niet bedoeld voor particulieren, terwijl omgekeerd van andere rechten onmogelijk kan worden ontkend dat zij een rol spelen in de rechtsbetrekkingen tussen particulieren. Over dit punt hoef ik niet verder uit te weiden – deze zaak biedt daar overigens geen gelegenheid toe. Hier kan ik ermee volstaan mijn aandacht te richten op het recht dat in casu aan de orde is, te weten het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming, zoals bedoeld in artikel 27 van het Handvest.
39.      Het in dat artikel erkende recht vormt een uitstekend voorbeeld van de tweede groep rechten waarover ik het net had, namelijk de rechten waarvan het meer dan riskant is te beweren dat zij niet relevant zijn in de rechtsbetrekkingen tussen particulieren. Zoals bekend luidt dat artikel 27 – in bewoordingen waarop later nog uitgebreid kan worden ingegaan – dat „[w]erknemers en hun vertegenwoordigers [...] in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien, de zekerheid [moeten] hebben, dat zij op passende niveaus tijdig worden geïnformeerd en geraadpleegd”.
40.      Het betrokken artikel draagt het opschrift „Het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming”. Ten gevolge van deze laatste precisering móét wel worden erkend dat „de onderneming” op een of andere manier betrokken is bij de werking van dat recht. Uiteraard dienen in de eerste plaats de overheden (de Unie en de staten) de werknemers de „zekerheid” te bieden dat zij dat recht hebben, door de passende bepalingen vast te stellen en uit te voeren. Maar ook de ondernemingen zelf – ongeacht of het om publieke dan wel particuliere ondernemingen gaat – dienen bij de nakoming van de door de overheid uitgevaardigde bepalingen de werknemers van dag tot dag te garanderen dat zij op passende niveaus worden geïnformeerd en geraadpleegd.
41.      Al het voorgaande brengt mij tot de voorlopige conclusie – die afhankelijk is van hetgeen hierna wordt uiteengezet – dat artikel 27 in een geding tussen particulieren kan worden aangevoerd. Anders gezegd mag de mogelijkheid daarvan niet worden uitgesloten op basis van de stelling dat het Handvest wegens het bepaalde in artikel 51, lid 1, ervan geen rol speelt in de rechtsbetrekkingen tussen particulieren.
42.      Het probleem waarop nu moet worden ingegaan, is dat het Handvest overeenkomstig de algemene bepalingen ervan zowel „rechten” als „beginselen” bevat. Indien het recht op informatie en raadpleging een „beginsel” is, bevat artikel 52, lid 5, van het Handvest, zoals ik reeds heb aangegeven, zeer specifieke bepalingen over de beperkte mogelijkheden om zich in rechte op een „beginsel” te beroepen. Ik zal dus moeten onderzoeken of het bij artikel 27 van het Handvest inderdaad om een beginsel gaat.
2.      Het recht op informatie en raadpleging als „beginsel” in de zin van de algemene bepalingen van het Handvest
43.      Zeer opmerkelijk onder de nieuwigheden die door het Handvest in de versie van 2007 zijn ingevoerd, is het in artikel 51, lid 1, gemaakte onderscheid tussen „rechten” en „beginselen”. Dit onderscheid wordt tevens vermeld in het opschrift van artikel 52 en de gevolgen daarvan voor de beginselen worden nader uiteengezet in artikel 52, lid 5. Wat het Handvest echter uitdrukkelijk níét doet, is de grondrechten indelen bij de ene of de andere van die twee groepen, zoals gebruikelijk is bij rechtsvergelijking.(12) In de toelichtingen wordt een aantal voorbeelden gegeven met betrekking tot enkele grondrechten, maar jammer genoeg niet voor het recht dat thans aan de orde is.(13) Zoals ik reeds heb opgemerkt, vormt dat voor de onderhavige zaak een probleem, zij het geen onoverkomelijk probleem.
44.      Het hoeft nauwelijks betoog dat, in de opzet van het Handvest, de algemene categorie waarvoor in de titel daarvan is gekozen, namelijk de „grondrechten”, moet gelden voor de volledige inhoud ervan. Met andere woorden kan geen enkel bestanddeel van het Handvest, wat de materiële bepalingen ervan betreft, buiten de algemene categorie „grondrechten” vallen. Daarbij moet erop worden gewezen – en dit lijkt misschien minder voor de hand liggend – dat het enkele feit dat een bepaald bestanddeel van het Handvest elders daarin als „recht” wordt aangemerkt, niet betekent dat het niet meer in aanmerking komt voor de categorie „beginselen” in de zin van artikel 52, lid 5.
45.      Zowel in het Handvest zelf als in de constitutionele tradities van de lidstaten komt het namelijk vaak voor dat aangelegenheden van sociaal beleid die niet kunnen leiden tot rechtstreeks afdwingbare subjectieve rechtssituaties, en dus enkel effect hebben na optreden of concretisering door de overheid, worden aangemerkt als „rechten”, of „sociale rechten”. Het gaat daarbij om (sociale) „rechten” naar de inhoud, of ook naar de aard ervan, maar om „beginselen” wegens de werking ervan.
46.      De auteurs van het Handvest hebben min of meer terecht gemeend een en ander te verduidelijken door voor de werking van de „rechten” het werkwoord „eerbiedigen” en voor die van de „beginselen” het werkwoord „naleven” te gebruiken. Voor mij schept dit niet veel duidelijkheid. Betekenisvoller lijkt mij daarentegen de vermelding van de opdracht in artikel 51, lid 1, tweede zin, „de toepassing van de beginselen te bevorderen”. Die opdracht is wel degelijk belangrijk en brengt tegelijk de wezenlijk virtuele kracht van de „beginselen” tot uitdrukking. Hierna tracht ik kort uiteen te zetten welke betekenis moet worden gehecht aan de aanwezigheid van dit type bepalingen in de rechtenverklaringen van de lidstaten en thans in het Handvest, en ga ik in op het ontstaan van die bepalingen. Vervolgens zal ik in overweging geven het aan de orde zijnde recht op te vatten als „beginsel”.
a)      Ontstaan van het onderscheid tussen „rechten” en „beginselen” en de inspiratiebronnen van rechtsvergelijkende aard daarvoor
47.      De Conventie die de eerste versie van het Handvest moest opstellen, besefte al dat het zinvol was een onderscheid tussen „rechten” en „beginselen” in te voeren. Door deze categorieën zou niet alleen gemakkelijker een ruime consensus binnen de eerste Conventie kunnen worden bereikt, maar zou ook de praktische toepassing van de bepalingen van het Handvest worden gefaciliteerd.(14) De auteurs van het Handvest vertrouwden op de ervaring van bepaalde lidstaten, waar op grond van een soortgelijk onderscheid een volledige rechterlijke toetsing van de „rechten” en een beperkte – of in sommige gevallen geen – rechterlijke toetsing van de „beginselen” kon worden verricht.
48.      Al sinds 1937 bevat de Ierse grondwet in artikel 45 een uitputtende lijst van „richtinggevende beginselen voor het sociale beleid” („directive principles of social policy”), waarvan de inhoud niet kan worden beoordeeld door de hoven, aangezien alleen de wetgever belast is met het toezicht op de eerbiediging daarvan.(15) Enkele decennia later zou de Spaanse grondwet van 1978 voortbouwen op deze benadering en in artikel 53, lid 3, erkennen dat de „beginselen” in elk geval een „inspiratiebron” voor de rechterlijke praktijk konden vormen.(16) In diezelfde richting zouden ook andere lidstaten evolueren, met de erkenning van het bestaan van categorieën die vergelijkbaar waren met die van de „rechten”, maar daar toch van verschilden, die in de eerste plaats aan de wetgever waren gericht, maar toch een rol konden spelen bij de rechterlijke uitlegging, en de erkenning van een vorm van toetsing van de geldigheid van wetgevingshandelingen in staten die toetsing van wetten door de rechter toestaan.(17) Dit was onder meer de functie van de „objectifs de valeur constitutionnelle” die in de rechtspraak van de Franse Conseil constitutionnel zijn ontwikkeld(18), van de „Verfassungsziele” in de Oostenrijkse grondwet(19), en van de gelijkwaardige categorie die in de grondwet van Bonn is opgenomen.(20) Ook het geval van de Poolse grondwet is typerend. Daarvan beperkt artikel 81 eveneens de strekking van bepaalde sociaal-economische rechten, hoewel volgens de rechtspraak van het Poolse grondwettelijk hof een beperkte toetsing van de grondwettigheid van wetten aan die rechten mogelijk is.(21)
49.      Samenvattend kan worden gesteld dat de lidstaten die een soortgelijk onderscheid maken als dat waarin artikel 52, lid 5, van het Handvest voorziet, een extra categorie naast die van de „rechten” hebben gecreëerd, waarvoor kenmerkend is dat op basis daarvan geen subjectieve rechten kunnen worden toegekend die rechtstreeks voor de rechter kunnen worden aangevoerd, maar waaraan normatieve kracht van constitutionele rang toekomt op grond waarvan – hoofdzakelijk wetgevende – handelingen kunnen worden getoetst.(22) Dat idee weerspiegelt ook de bezorgdheid die leefde binnen de Conventie die belast was met de redactie van het Handvest en de Conventie over de toekomst van Europa. Meerdere lidstaten vreesden dat met de erkenning van bepaalde sociaal-economische rechten het overheidsbeleid, vooral op gebieden die zwaar op de begroting wogen, een zaak van de rechter zou worden. Hetgeen uiteindelijk „beginsel” zou worden genoemd, werd in de eerste ontwerpen in feite aangeduid als „sociale beginselen”.(23) Ofschoon dat adjectief nadien is weggevallen, is het duidelijk dat de grootste bekommernis van de auteurs van het Handvest de rechten op uitkering en de sociaal-arbeidsrechtelijke rechten betrof.(24)
b)      Het begrip „beginsel” in de zin van het Handvest
50.      Uit het Handvest vloeit voort dat de „beginselen” opdrachten voor de overheden bevatten, zulks in tegenstelling tot de „rechten”, die ertoe strekken een individuele rechtssituatie te beschermen die rechtstreeks wordt omschreven, hoewel de concretisering ervan ook op lagere niveaus van de rechtsorde kan plaatsvinden. De overheden moeten de door de „rechten” gewaarborgde individuele rechtssituatie eerbiedigen, maar in het geval van een „beginsel” is de opdracht aanzienlijk minder afgelijnd: bij de formulering daarvan wordt geen individuele rechtssituatie omschreven, maar worden enkele algemene thema’s en resultaten genoemd waarnaar alle overheden zich moeten richten. Met andere woorden moeten de overheden, meer bepaald de wetgever, de toepassing van het „beginsel” bevorderen door het om te vormen tot een kenbare juridische werkelijkheid, met dien verstande dat zij daarbij altijd het objectieve kader (het thema) en de doelgerichtheid ervan (de resultaten) in acht moeten nemen, zoals die worden beschreven in het Handvest, waarin het „beginsel” is neergelegd.(25)
51.      Dat het begrip „opdracht” kenmerkend is voor de „beginselen”, blijkt ook uit de toelichtingen bij artikel 52 van het Handvest, waarvan het interpretatieve belang wordt bevestigd in artikel 6, lid 1, derde alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie zelf. De toelichtingen bevatten namelijk verschillende voorbeelden van „beginselen”, die zijn opgevat als opdrachten voor „de Unie”. Daarbij moet deze laatste worden begrepen in ruime zin, dat wil zeggen als het geheel van alle instellingen en ook van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen.(26) Aldus bepaalt artikel 25 van het Handvest, dat in die toelichtingen uitdrukkelijk wordt genoemd, dat de Unie „het recht van ouderen, een waardig en zelfstandig leven te leiden en aan het maatschappelijk en cultureel leven deel te nemen [erkent en eerbiedigt]”. Evenzo dient volgens artikel 26 het recht van personen met een handicap „op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen” te worden erkend en geëerbiedigd. Ook in artikel 37 wordt de Unie een opdracht opgelegd, namelijk „[e]en hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu” integreren in haar beleid en waarborgen „overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling”.
52.      Wat te zeggen van artikel 27? Om te beginnen is het zeker geen toeval dat het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming als eerste artikel onder de titel „Solidariteit” is opgenomen. Zoals in de toelichtingen is uiteengezet, weerspiegelt dit sociale recht artikel 21 van het Europees Sociaal Handvest(27) en de punten 17 en 18 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werknemers. Voorts gaat het om een recht dat reeds vóór de inwerkingtreding van het Handvest was opgenomen in het afgeleide recht, niet alleen in de voormelde richtlijn 2002/14, maar ook in andere handelingen van de Unie op het gebied van het arbeidsrecht, zoals richtlijn 98/59/EG betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag(28) of richtlijn 94/45/EG betreffende de instelling van een Europese ondernemingsraad.(29)
53.      In die omstandigheden en ondanks alle moeilijkheden waarmee het vervolledigen van de betekenis van het Handvest gepaard gaat, nu bij wijze van spreken de auteurs zelf van de voortzetting van hun werk hebben afgezien, ben ik van mening dat de argumenten die ervoor pleiten om de materiële inhoud van artikel 27 ervan in te delen bij de categorie „beginselen”, opwegen tegen de argumenten om die inhoud onder te brengen in de categorie „rechten”. In de eerste plaats is er een structurele reden die bevestigt dat het wel degelijk gaat om een opdracht van de overheden in de in punt 50 van deze conclusie aangegeven zin.
54.      Afgezien van het feit dat artikel 27 van het Handvest verklaart dat werknemers het desbetreffende recht hebben en dat hun dat recht bijgevolg moet worden gewaarborgd, heeft het door die bepaling rechtstreeks gewaarborgde recht een zeer beperkte omvang: „[...] in de gevallen en onder de voorwaarden waarin het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken voorzien”. Dat bevestigt dat de auteurs van het Handvest ervan hebben afgezien in die bepaling een individuele rechtssituatie te omschrijven, en het aan de wetgever van de Unie en de nationale wetgever hebben overgelaten de inhoud en doelstellingen van het „beginsel” te concretiseren. Het is juist dat wordt „gewaarborgd” dat een rechthebbende – de werknemer – zal worden „geïnformeerd en geraadpleegd”. De bepaling preciseert echter niet welk type informatie moet worden meegedeeld en op welke wijze de werknemers zullen worden geraadpleegd, noch op welke niveaus en door middel van welke vertegenwoordigers de informatieverstrekking en raadpleging zullen plaatsvinden. De inhoud is zo vaag dat hij enkel kan worden begrepen als een beleidsopdracht voor de overheden in het kader waarvan zij de maatregelen moeten nemen die nodig zijn ter waarborging van een recht.(30) Deze bepaling omschrijft dus geen individuele rechtssituatie, maar legt de overheden de opdracht op een objectieve inhoud (informatieverstrekking aan en raadpleging van de werknemers) en bepaalde doelen (effectieve informatieverstrekking, vertegenwoordiging volgens het niveau, tijdige informatieverstrekking en raadpleging) vast te stellen.
55.      Verder put ik een argument uit de systematiek van het Handvest. De groep rechten die is opgenomen onder de titel „Solidariteit” omvat hoofdzakelijk rechten die in wezen sociale rechten zijn, en die inhoudelijk bij voorkeur worden omschreven in bewoordingen als die welke in artikel 27 zijn gebruikt. Dat betekent dat er een sterk vermoeden bestaat dat de onder die titel opgenomen grondrechten tot de categorie „beginselen” behoren. Deze positie binnen de systematiek van het Handvest kan uiteraard alleen aanleiding geven tot een vermoeden, maar in het geval van artikel 27 gaat het om nóg een kenmerk, naast die welke die ik eerder al heb genoemd.
56.      Hetgeen ik tot nog toe heb uiteengezet volstaat ter ondersteuning van mijn voorstel, als voorlopige conclusie, om het recht op informatie en raadpleging van de werknemers binnen de onderneming, zoals dat in artikel 27 van het Handvest wordt gewaarborgd, op te vatten als een „beginsel” in de zin van de artikelen 51, lid 1, en 52, lid 5, daarvan.
3.      De „beginselen” in de zin van artikel 52, lid 5, van het Handvest: de mogelijkheid om zich in rechte te beroepen op „uitvoeringshandelingen”
57.      Het logische gevolg van het voorgaande zou zijn dat de regeling van een „beginsel” als hetwelk is vervat in artikel 27 van het Handvest, dat de werknemers binnen de onderneming de zekerheid biedt dat zij worden geïnformeerd en geraadpleegd, wordt onderworpen aan artikel 52, lid 5, van het Handvest, met alle consequenties die daaraan zijn verbonden voor de mogelijkheid om die bepaling in rechte aan te voeren. Artikel 52, lid 5, is echter bijzonder complex, zodat de twee zinnen ervan afzonderlijk moeten worden geanalyseerd. Om te beginnen breng ik dan ook in herinnering dat lid 5 een eerste zin omvat die ziet op hetgeen ik zou kunnen omschrijven als de voorwaarden waaronder de „beginselen” werking kunnen sorteren, en een tweede zin waarin de omvang van de rechterlijke toetsing van die beginselen wordt afgebakend.
58.      De eerste zin beoogt inhoud te geven aan het „beginsel” door te preciseren dat „[a]an de bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, [...] ‚uitvoering [kan] worden gegeven’ door wetgevings- en uitvoeringshandelingen” van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Ik zal dit aspect van het beginsel aanduiden als de dimensie waarbij het „beginsel” wordt „geconcretiseerd”, die zich voltrekt op het ogenblik waarop het „beginsel” in normatieve bepalingen wordt gevat.
59.      De tweede zin bevat de elementen die ervoor moeten zorgen dat de „beginselen” effect sorteren voor de rechter, ofschoon de effecten, zoals in die bepaling wordt gepreciseerd, beperkt blijven tot „de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan”. Dit tweede aspect zal ik aanduiden als de dimensie waarbij de justitiabele zich op het „beginsel” kan „beroepen”, die wordt gerealiseerd in de levensfase van het „beginsel” die zich afspeelt voor de rechter.
a)      De „uitvoeringshandelingen” ter concretisering van het „beginsel” (artikel 52, lid 5, eerste zin, van het Handvest)
60.      De Unie en de lidstaten dienen de toepassing van de in het Handvest vervatte „beginselen” te „bevorderen” (artikel 51, lid 1) en treffen daartoe alle „uitvoeringsmaatregelen” die nodig zijn om te verzekeren dat die bevordering doeltreffend is. Ondanks het gebruik van het werkwoord „kunnen” is het duidelijk dat het geen absolute discretionaire bevoegdheid betreft, maar een mogelijkheid die, zoals ik net heb aangegeven, onderworpen is aan de duidelijke opdracht die de Unie en de lidstaten in artikel 51, lid 1, van het Handvest wordt opgelegd, de toepassing van de „beginselen” te „bevorderen”, wat uiteraard enkel mogelijk is middels de „uitvoeringshandelingen” die vervolgens in artikel 52 worden genoemd.
61.      Aandachtige analyse van de bewoordingen van artikel 52, lid 5, eerste zin, van het Handvest bevestigt voorts dat die bepaling verwijst naar normatieve maatregelen ter uitvoering van de „beginselen”. Daaraan zijn de volgende gevolgen verbonden.
62.      Volgens de eerste zin van dat lid 5 kan namelijk „uitvoering worden gegeven” aan de „beginselen” van het Handvest door handelingen van de Unie en van de lidstaten. Deze uitvoeringshandelingen moeten worden begrepen als de noodzakelijke normatieve concretiseringshandelingen, waarmee wordt beoogd het „beginsel” zodanig in te vullen dat het een autonome inhoud krijgt en uiteindelijk de vorm aanneemt van een recht waarvan de rechter kennis kan nemen. De formulering kan niet anders worden opgevat, aangezien de opdracht niet enkel gericht is aan het bestuur, maar ook aan de wetgever. Voor zover het begrip verwijst naar „uitvoering”, doelt het op een uitvoering die specifiek normatief van aard is.
63.      Hierop voortbouwend, ben ik van mening dat onder de normatieve uitvoeringshandelingen in de zin van artikel 52, lid 5, eerste zin, van het Handvest ook een aantal bepalingen kunnen worden aangewezen waarvan kan worden gezegd dat zij de inhoud van het „beginsel” wezenlijk en rechtstreeks concretiseren. Dit onderscheid dient in elk geval te worden gemaakt, aangezien anders de „uitvoering” van een „beginsel” op dermate uitgestrekte gebieden als het sociale beleid, het milieu of de consumentenbescherming uit niets minder zou bestaan dan een volledige rechtstak, zoals het integrale sociaal recht, milieurecht of consumentenrecht. Dat gevolg zou de door het Handvest aan de „beginselen” toegedeelde functie van parameter bij de uitlegging en toetsing van de geldigheid van handelingen onmogelijk, en derhalve overbodig en storend, maken.
64.      Bij het aldus differentiëren tussen handelingen waarbij de inhoud van een „beginsel” wezenlijk en rechtstreeks wordt geconcretiseerd en de overige handelingen, te weten zowel de normatieve handelingen als die welke specifiek tot uitvoering daarvan zijn vastgesteld, gaat het er derhalve om de nuttige werking veilig te stellen van zowel de in het Handvest neergelegde „beginselen” als het in artikel 52, lid 5, nagestreefde doel, de bescherming te waarborgen van de bepalingen in het Handvest waarvoor regelgevend moet worden opgetreden, ook al is die bescherming voorwaardelijk.
65.      Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 vormt een goed voorbeeld van hetgeen ik net handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering van een „beginsel” heb genoemd. Dat artikel ziet, zoals het opschrift ervan aangeeft, op de „werkingssfeer” van de in richtlijn 2002/14 vastgestelde rechten. Ook de titel van de richtlijn zelf is relevant voor de thans aan de orde zijnde problematiek, voor zover daarin staat dat de richtlijn ertoe strekt „een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap [vast te stellen]”, wat precies overeenkomt met het doel van artikel 27 van het Handvest.
66.      In dit verband verschaft artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 de wezenlijke en rechtstreekse precisering uit het oogpunt van de inhoud van het „beginsel”: het omschrijft namelijk de personele werkingssfeer van het recht op informatie en raadpleging. Het hoeft geen betoog dat een recht niet kan worden uitgeoefend zonder dat eerst is vastgesteld wie het subject ervan is; van daaruit kan worden bepaald welke bijzondere bescherming het Handvest beoogt te bieden. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14 dient derhalve te worden begrepen als een voorbeeld van wezenlijke en rechtstreekse concretisering van artikel 27 van het Handvest, waardoor het onderdeel kan vormen van de toetsbare inhoud van laatstgenoemd artikel, zoals ik hierna zal uitleggen.
b)      De „inroepbaarheid” van het „beginsel” (artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest)
67.      De tweede zin van het meermaals aangehaalde artikel 52, lid 5, van het Handvest bepaalt dat de „rechterlijke bevoegdheid” ten aanzien van de „beginselen” „beperkt [blijft] tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan”. Deze bepaling omvat twee aspecten, die thans onder de aandacht moeten worden gebracht. Het eerste is een impliciet aspect, dat – anders dan het tweede aspect, dat expliciet van aard is – geen bijzondere uitleggingsproblemen doet rijzen.
68.      Wat het eerste aspect betreft, blijkt uit de lezing van artikel 52, lid 5, van het Handvest onmiddellijk dat de daarin gebruikte bewoordingen impliciet maar ondubbelzinnig de mogelijkheid uitsluiten om zich rechtstreeks te beroepen op een „beginsel” teneinde een daarop gebaseerd subjectief recht uit te oefenen.(31) Het Handvest beperkt de mogelijkheid tot rechterlijke toetsing van de „beginselen” dan ook tot de „gezuiverde” dimensie ervan als wetten en handelingen, en wel op basis van een criterium bestaande uit de letterlijke formulering van het „beginsel” in het Handvest en de handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering ervan.
69.      Het expliciete aspect, dat ook het meest delicate in termen van uitlegging is, betreft de „handelingen” waaraan in die bepaling wordt gerefereerd. Indien de vermelding „genoemde handelingen” uitsluitend betrekking had op de normatieve uitvoeringshandelingen die het beginsel van inhoud voorzien, zou ik immers in een „vicieuze cirkel” terechtkomen, omdat die normatieve uitvoeringshandelingen dan zouden moeten worden getoetst aan een beginsel dat zijn inhoud, zoals in artikel 27 van het Handvest wordt verklaard, net op grond van die normatieve uitvoeringshandelingen krijgt.
70.      Dit noopt mij tot het besluit dat de kring van handelingen die volgens artikel 52, lid 5, tweede zin, door de rechter mogen worden uitgelegd en getoetst, verschilt van en groter is dan die van de normatieve concretiseringshandelingen. In de praktijk kunnen alle uitvoeringshandelingen die verder gaan dan de wezenlijke en rechtstreekse concretisering van het „beginsel”, voor de rechter worden aangevoerd, net als de overige uitvoeringshandelingen. Anders zouden zowel artikel 27 als de in artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest geboden rechterlijke bescherming daarvan, hun nuttige werking verliezen.
71.      Bijgevolg ben ik op basis van artikel 52, lid 5, eerste zin, juncto artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest de mening toegedaan dat de typische functie van de handelingen die ik handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering van het „beginsel” heb genoemd, erin bestaat een bestanddeel te worden van het criterium voor de beoordeling van de geldigheid van de overige handelingen die uitvoering geven aan dat „beginsel” in de betekenis van die bepaling. De geldigheid van de overige uitvoeringshandelingen zal moeten worden getoetst aan dat criterium, bestaande uit de formulering van het „beginsel” en van de handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering ervan.
72.      Aldus is een voorbeeld van een handeling die overeenkomstig artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest aan een wettigheidstoetsing kan worden onderworpen, de handeling die aan de orde wordt gesteld in de tweede vraag van de Cour de cassation, namelijk artikel L. 1111‑3, 4º, van het Franse arbeidswetboek, een bepaling die deel uitmaakt van de regeling voor de berekening van het aantal werknemers van een onderneming met het oog op hun vertegenwoordiging. Die vertegenwoordiging fungeert als een transmissiekanaal voor het recht op informatie en raadpleging van de werknemers en is dus een belangrijk aspect van de vormgeving en de praktische uitvoering van het in artikel 27 van het Handvest geformuleerde „beginsel”. Een voorschrift dat een bepaalde categorie werknemers uitsluit van de regeling voor de berekening van het aantal werknemers van de onderneming kan ontegenzeglijk de inhoud van het „beginsel” schenden, en daarmee duidelijk ook de inhoud die door de handelingen tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering is vastgesteld.
c)      Het feit dat de handeling tot wezenlijke en rechtstreekse concretisering van het „beginsel” een richtlijn is
73.      In het geval dat de Cour de cassation het Hof ter beoordeling voorlegt, wordt het recht op informatie en raadpleging van de werknemers middels een richtlijn geconcretiseerd. Aangezien het onderhavige geval een geschil tussen particulieren betreft, rijst de vraag of die aard van de concretiseringsregeling, en meer bepaald de beperkte horizontale werking ervan, een onoverkomelijk obstakel vormt voor alles wat ik tot nog toe in overweging heb gegeven. Ik tracht hierna aan te tonen dat dit niet het geval is.
74.      Hoewel voornoemde bepaling van het Handvest een beroep doet op de medewerking van de wetgever van de Unie, houdt die medewerking niet in dat er een onbeperkte delegatie ten gunste van de wetgevende macht plaatsvindt, vooral niet omdat een dergelijke delegatie tot uitholling van artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest kan leiden. Dat zou het geval zijn wanneer de wetgever bij het opstellen van regelgeving in de vorm van een richtlijn, particulieren in gedingen van privaatrechtelijke aard de hun door het Handvest gewaarborgde rechterlijke wettigheidstoetsing zou ontzeggen.
75.      Niettemin kan ik er niet omheen dat deze conclusie op een of andere manier in overeenstemming moet worden gebracht met de vaste rechtspraak van het Hof dat richtlijnen in gedingen tussen particulieren enkel voor uitleggingsdoeleinden kunnen worden aangevoerd.(32) Mijns inziens is dat niet onmogelijk en brengen mijn overwegingen, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland in dit verband in haar schriftelijke opmerkingen heeft geopperd, geen rechtsonzekerheid teweeg.
76.      De bepaling of bepalingen van een richtlijn die, in theorie, de inhoud van een „beginsel” wezenlijk en rechtstreeks kunnen concretiseren, zijn niet erg talrijk, wel integendeel. In die zin meen ik dat dit soort normen zodanig eng kan worden opgevat, dat het resultaat volstrekt aanvaardbaar is voor het stelsel van de normatieve categorie waartoe zij behoren, namelijk de categorie van de richtlijnen. Met andere woorden is de wezenlijke en rechtstreekse concretisering van een bepaling van het Handvest een functie die moet worden geacht zeer gericht en hoe dan ook „op individuele basis” te worden vervuld. In ieder geval is het aantal bepalingen van een richtlijn dat deze functie vervult, zeer gering, zodat de vaste rechtspraak over deze delicate aangelegenheid zonder meer moet kunnen worden gehandhaafd voor nagenoeg alle in de huidige en toekomstige richtlijnen vervatte bepalingen.
77.      Tot slot ben ik de mening toegedaan dat mijn voorstel op dit delicate punt strookt met de evolutie van de rechtspraak van het Hof, dat – eveneens op zeer specifieke wijze – een objectieve toetsing van de wettigheid van nationale handelingen aan richtlijnen in conflicten tussen particulieren heeft toegestaan. Zonder dat ik nog dieper op dit punt hoef in te gaan, meen ik dat de oplossing die ik hier in overweging geef, geen kentering vormt in de rechtspraak van het Hof, maar integendeel in de lijn ligt van de beslissingen in de zaken CIA Security International, Mangold of Kücükdeveci(33) – om slechts de belangrijkste te noemen.(34)
78.      Een laatste belangrijke precisering: de hier in overweging gegeven oplossing mag niet tot een situatie van rechtsonzekerheid leiden. Wat daarentegen wél een situatie van rechtsonzekerheid in de hand kan werken, is de mogelijkheid dat de wetgever de werking van de algemene bepalingen van het Handvest eenzijdig wijzigt. Het proces van inhoudelijke concretisering van de „beginselen” maakt deel uit van een eerste consolideringscyclus van het Handvest, iets wat zich in de eerste levensjaren van een rechtenverklaring in het kader van een constitutioneel bestel op geheel natuurlijke wijze voltrekt. Na verloop van tijd wordt die inhoud bestendigd en wordt de omvang van de rechterlijke toetsing van de „beginselen” van het Handvest erdoor afgebakend, in die zin dat er zowel voor de overheden als voor de burgers uit zal blijken welk soort toetsing de rechters kunnen verrichten en in hoeverre zij die kunnen doorvoeren. Dat kan alleen maar bijdragen tot de versterking van de rechtszekerheid bij de uitvoering van een centraal instrument voor de rechtsorde van de Unie als het Handvest, en in het bijzonder bij de uitvoering van de in artikel 52, lid 5, ervan vastgelegde „beginselen”.
79.      Hoe dan ook valt niet te ontkennen dat er in een geding tussen particulieren, ook al beperkt de rechter zich ertoe een onwettige handeling nietig te verklaren of buiten toepassing te laten, altijd een partij zal zijn waaraan een verplichting wordt opgelegd waarvan zij oorspronkelijk niet dacht dat die op haar rustte. Zoals de vertegenwoordiger van CGT ter terechtzitting heeft betoogd, kan een particulier die schade lijdt door het feit dat hij plots een verbintenis moet nakomen die zich wegens het onrechtmatige gedrag van een lidstaat onverwachts aandient, in voorkomend geval op grond van die onrechtmatigheid evenwel altijd schadevergoeding van de betrokken lidstaat vorderen. Het lijdt geen twijfel dat de aansprakelijkheidsvordering tegen lidstaten wegens inbreuk op het Unierecht aanvankelijk aldus was opgevat dat zij bescherming bood aan degenen die een recht deden gelden voor de nationale rechter.(35) In een geval als het onderhavige, waarin het voorschrift van de Unie een „beginsel” van het Handvest is, waarvan de inhoud is geschonden door een handeling waarvan de wettigheid wordt betwist in een geding tussen particulieren, is het echter billijk dat de last van de schadevordering rust op degene die van het onrechtmatige gedrag heeft geprofiteerd, en niet op de houder van het recht dat uit de concretisering van het „beginsel” is ontstaan.
80.      Tot besluit ben ik derhalve op grond van artikel 52, lid 5, tweede zin, van het Handvest van mening dat artikel 27 van het Handvest, dat wezenlijk en rechtstreeks is geconcretiseerd in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, kan worden aangevoerd in een geding tussen particulieren, met als mogelijk gevolg dat de nationale wettelijke regeling buiten toepassing moet worden gelaten.
B –    Tweede prejudiciële vraag
81.      Met haar tweede vraag, die verband houdt met de uitvoering van de hierboven beschreven regeling inzake rechterlijke toetsing, vraagt de Cour de cassation het Hof rechtstreeks of een regeling als die waarin artikel L. 1111‑3 van het Franse arbeidswetboek voorziet, verenigbaar is met het Unierecht, in dit geval artikel 27 van het Handvest, zoals dat is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14. Volgens dat artikel L. 1111‑3 worden personen met een „overeenkomst ter ondersteuning bij de terugkeer op de arbeidsmarkt”, een „werkbegeleidingsovereenkomst” of een „overeenkomst die de verwerving van een beroepsbekwaamheid kan vergemakkelijken” niet meegeteld bij de berekening van het aantal werknemers van de onderneming, met name ter bepaling van het minimumaantal werknemers dat wettelijk vereist is om organen voor personeelsvertegenwoordiging op te richten.
82.      Hoewel de vraag algemeen drie categorieën van uitgesloten overeenkomsten vermeldt, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verzoekende partij, AMS, tussen 120 en 170 „werkbegeleidingsovereenkomsten” heeft gesloten, terwijl niet vaststaat dat zij ook „overeenkomsten ter ondersteuning bij de terugkeer op de arbeidsmarkt” en „overeenkomsten die de verwerving van een beroepsbekwaamheid kunnen vergemakkelijken” heeft gesloten. Tenzij het Hof het tegendeel vaststelt, hoeft het te verstrekken antwoord bijgevolg alleen betrekking te hebben op de vraag of het verenigbaar is met richtlijn 2002/14 om de in artikel L. 1111‑3, 4°, bedoelde „werkbegeleidingsovereenkomsten” niet mee te nemen bij de voornoemde berekening.
83.      Enkel de Franse Republiek, CGT en de Commissie hebben een standpunt ingenomen over deze kwestie. Volgens de Franse Republiek rechtvaardigt de bijzondere aard van de uitgesloten overeenkomsten, waaronder de „werkbegeleidingsovereenkomsten”, een beperking van de werkingssfeer van artikel 27 van het Handvest, zoals dit door richtlijn 2002/14 is geconcretiseerd. Aangezien het gaat om overeenkomsten die de integratie van de betrokkene op de arbeidsmarkt beogen, en niet om overeenkomsten die de werknemer binden in het kader van een gewone arbeidsverhouding, komen de doelstellingen van artikel 27 en van richtlijn 2002/14 door die uitsluiting niet in gevaar. De Franse Republiek beroept zich op artikel 52, lid 1, van het Handvest, op grond waarvan beperkingen op de uitoefening van de rechten en vrijheden kunnen worden gesteld, mits die beperkingen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
84.      CGT richt haar argumenten op het arrest van het Hof in de zaak Confédération générale du travail e.a. (hierna: „CGT”).(36) Daarin kon het Hof zich voor het eerst uitspreken over richtlijn 2002/14, en wel precies in een Franse zaak waarin de uitsluiting van een categorie werknemers tot aan een bepaalde leeftijd werd betwist. Volgens CGT bevestigt het feit dat het Hof heeft vastgesteld dat die uitsluiting in strijd is met richtlijn 2002/14, dat ook in de onderhavige zaak, waarin opnieuw een categorie werknemers wordt uitgesloten, inbreuk wordt gemaakt op die richtlijn. De Commissie schaart zich achter CGT en geeft het Hof eveneens in overweging richtlijn 2002/14 aldus uit te leggen dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als die welke thans ter discussie staat.
85.      Zoals CGT en de Commissie terecht stellen, verschaft het arrest in de zaak CGT inderdaad duidelijkheid voor het op de tweede vraag te geven antwoord. In die zaak had CGT bij de Franse Conseil d’Etat beroep ingesteld tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan een categorie werknemers niet werd meegeteld bij de berekening van het aantal werknemers van de onderneming, zolang zij een bepaalde leeftijd niet hadden bereikt. Het Hof volgde de redenering van advocaat-generaal Mengozzi en wees het argument af dat de voorlopige, op de leeftijd van de werknemers gebaseerde niet-meetelling iets anders was dan een uitsluiting van de berekening.(37) In de Franse wettelijke regeling werd een groep werknemers niet zonder meer uitgesloten, maar enkel totdat de betrokkenen een bepaalde leeftijd hadden bereikt. Desalniettemin was het Hof – nog vóór het Handvest in werking trad – van oordeel dat die voorlopige niet-meetelling gelijkstond met een uitsluiting, aangezien zij ertoe leidde dat de in richtlijn 2002/14 gewaarborgde rechten „van hun inhoud [werden beroofd]” en „deze richtlijn [aldus] elke nuttige werking [werd ontnomen]”.(38)
86.      Het is juist dat de lidstaten volgens artikel 3, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2002/14 bepalen op welke wijze de minimumaantallen werknemers worden berekend. Het Hof was echter van oordeel dat de uitsluiting van een categorie werknemers niet gewoon een berekening was, maar een eenzijdige herinterpretatie van het begrip „werknemer”. Aldus oordeelde het Hof dat „[h]oewel deze richtlijn de lidstaten niet voorschrijft op welke wijze zij de werknemers die binnen de werkingssfeer ervan vallen, moeten meetellen bij de berekening van de minimumaantallen werknemers, [...] zij wel [voorschrijft] dat zij deze werknemers moeten meetellen.”(39)
87.      Gelet op het arrest CGT moet artikel 27 van het Handvest, zoals dat wezenlijk en rechtstreeks is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2002/14, bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat methoden ter berekening van het aantal werknemers van de onderneming vast te stellen, maar hun daarbij in geen geval de mogelijkheid biedt werknemers van die berekening uit te sluiten. Dat geldt ook in een geval waarin de uitsluiting slechts tijdelijk is, zoals in de zaak CGT.
88.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de nationale rechter bij de toepassing van het interne recht, dit zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken.(40) Verder is bekend dat voor dit beginsel van conforme uitlegging van het nationale recht bepaalde beperkingen gelden. Zo wordt de verplichting van de nationale rechter om bij de uitlegging en toepassing van de relevante bepalingen van zijn interne recht te refereren aan de inhoud van een richtlijn, begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan zij niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.(41)
89.      Of het nationale recht richtlijnconform kan worden uitgelegd, kan uitsluitend door de verwijzende rechter worden beoordeeld, aangezien daarbij het interne recht in zijn volle omvang dient te worden uitgelegd en het Hof daar uiteraard niet bevoegd toe is.
90.      De Cour de cassation verzoekt het Hof echter net om een uitspraak over de vraag of een justitiabele zich in rechte kan beroepen op artikel 27 van het Handvest, zoals dat is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, vanuit het inzicht dat een conforme uitlegging niet mogelijk is ingeval het Hof de in punt 87 van deze conclusie in overweging gegeven uitlegging volgt. De Cour is de cassation is zich daar ten volle van bewust, aangezien het niet de eerste keer is dat zij met deze kwestie wordt geconfronteerd en zich in dat verband tot het Hof wendt. Bovendien zou de vraag of voornoemde bepalingen van de Unie in een context als die van het hoofdgeding in rechte kunnen worden aangevoerd, zinloos zijn, indien de Cour de cassation ervan overtuigd was dat een conforme uitlegging mogelijk was.
91.      Ook de regering van de Franse Republiek is, zowel in haar schriftelijke als in haar mondelinge opmerkingen, tot die conclusie gekomen. Toen de gemachtigde van de Franse regering ter terechtzitting uitdrukkelijk over dit punt werd ondervraagd, erkende zij dat het onmogelijk was het Franse recht aldus uit te leggen dat de naleving van het Unierecht – zoals ik in punt 87 van de onderhavige conclusie voorstel dit uit te leggen – werd verzekerd, ook niet wanneer rekening werd gehouden met de arbeidsrechtelijke bepalingen op grond waarvan in uitzonderingsgevallen bij collectieve overeenkomst van de wet mag worden afgeweken.
92.      Volgens de Franse regering is een coherente uitlegging van artikel L. 1111‑3, 4º, met artikel 27 van het Handvest, zoals dit is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, alleen mogelijk, indien er een „uitzondering op de uitzondering” zou bestaan, wat in het hoofdgeding niet het geval is. Op de ter terechtzitting gestelde vraag of die „uitzondering op de uitzondering” misschien in artikel L. 2251‑1 van het Franse arbeidswetboek besloten lag, antwoordde de gemachtigde dat die bepaling enkel verwijst naar maatregelen die bij collectieve overeenkomst zijn afgesproken, wat in het hoofdgeding niet aan de orde is.
93.      Daarenboven zij in herinnering geroepen dat wanneer een nationale rechter (die bovendien de hoogste uitleggingsinstantie van het interne recht is) en de regering van dezelfde lidstaat allebei verklaren dat hun nationale recht niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, het Hof die beoordeling op grond van het beginsel van loyale samenwerking(42) dient te respecteren en de hem gestelde concrete vraag moet beantwoorden. Anders zou niet alleen de geest van samenwerking tussen rechterlijke instanties die kenmerkend is voor de prejudiciële regeling van artikel 267 VWEU, maar ook de nuttige werking van die procedure ter discussie worden gesteld.
94.      In die omstandigheden hoeft, gelet op het feit dat het nationale recht niet kan worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 27 van het Handvest, zoals dat artikel is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, alleen nog te worden nagegaan of de uitsluitingen waarin artikel L. 1111‑3 voorziet, en in het bijzonder de uitsluiting van de „werkbegeleidingsovereenkomsten”, in strijd zijn met artikel 3, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2002/14.
95.      In dit verband moet ik onder verwijzing naar de conclusie waartoe het Hof in de zaak CGT is gekomen, namelijk dat een tijdelijke uitsluiting als die welke in die zaak aan de orde was, een inbreuk vormt op die richtlijn, a fortiori tot dezelfde conclusie komen in het geval van een volledige en onbeperkte uitsluiting. Voorts doet het feit dat de „werkbegeleidingsovereenkomst” de integratie van de betrokkene op de arbeidsmarkt beoogt, niet aan deze conclusie af, aangezien nergens wordt gesteld dat een werknemer met een dergelijke overeenkomst geen „werknemer” zou zijn in de zin van artikel 27 van het Handvest, zoals dat artikel door richtlijn 2002/14 is geconcretiseerd.
96.      Wat voorts het argument van de Franse Republiek betreft, dat „werkbegeleidingsovereenkomsten” bijzondere overeenkomsten zijn die door het algemeen belang worden gerechtvaardigd, zij erop gewezen dat het Hof in het aangehaalde arrest CGT in antwoord op een soortgelijk argument heeft geoordeeld dat de rechtvaardiging van een uitsluiting onverenigbaar is met artikel 11, lid 1, van richtlijn 2002/14, dat bepaalt dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om te allen tijde in staat te zijn, de bij die richtlijn opgelegde resultaten te garanderen.(43) Het antwoord kan moeilijk anders luiden in het onderhavige geval, waarin een categorie werknemers bovendien volledig en zonder tijdsbeperking wordt uitgesloten.
97.      In antwoord op de tweede vraag geef ik het Hof derhalve in overweging artikel 27 van het Handvest, dat wezenlijk en rechtstreeks is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, gelet op het feit dat het nationale recht niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, aldus uit te leggen dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die een bepaalde categorie werknemers, te weten werknemers met een „uitgesloten overeenkomst”, voor de toepassing van de betrokken bepaling niet meetelt bij de berekening van het aantal werknemers van de onderneming.
V –    Conclusie
98.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging op de vragen van de Cour de cassation te antwoorden als volgt:
„1)      Artikel 27 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals dat artikel wezenlijk en rechtstreeks is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap, kan worden aangevoerd in een geding tussen particulieren, met als mogelijk gevolg dat de nationale wettelijke regeling buiten toepassing moet worden gelaten.
2)      Gelet op het feit dat het nationale recht niet in overeenstemming met het Unierecht kan worden uitgelegd, moet artikel 27 van het Handvest, zoals dat artikel wezenlijk en rechtstreeks is geconcretiseerd door artikel 3, lid 1, van richtlijn 2002/14, aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die een bepaalde categorie werknemers, te weten werknemers met een „uitgesloten overeenkomst”, voor de toepassing van de betrokken bepaling niet meetelt bij de berekening van het aantal werknemers van de onderneming. Op grond van artikel 52, lid 5, van het Handvest kan de nationale rechter nationale bepalingen die in strijd zijn met de voornoemde bepalingen van Unierecht, buiten toepassing laten.”
1 – Oorspronkelijke taal: Spaans.
2 – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 (PB L 80, blz. 29).
3 – Zie in de academische rechtsleer onder meer De Mol, M., „Kücükdeveci: Mangold Revisited – Horizontal Direct Effect of a General Principle of EU Law”, European Constitutional Law Review, 2010, nr. 6, blz. 302; Hatje, A., in EU‑Kommentar (coord. Jürgen Schwarze), 2e uitg., Baden‑Baden, 2009, artikel 51, blz. 2324, punt 20; Kingreen, T., EUV/EGV – Komentar, 3e uitg., München, 2007, artikel 51 GRCh, blz. 2713, punt 18, of Riesenhuber, K., Europäisches Arbeitsrecht, Hamburg, 2009, § 2, blz. 45, punt 25. Zie met betrekking tot de verschillende standpunten over deze kwestie de algemene uiteenzetting van advocaat-generaal Trstenjak in haar conclusie in de zaak Dominguez (arrest van 24 januari 2012, C‑282/10).
4 – Zie de rechtsvergelijkende analyse van Bilbao Ubillos, J.M., La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, blz. 277 e.v., alsook de analyse van Seifert, A., „L’effet horizontal des droits fondamentaux. Quelques réflexions de droit européen et de droit comparé”, Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz, 2013.
5 – Zie in die zin ook Craig, P., EU Administrative Law, 2e uitg., Oxford University Press, Oxford, 2012, blz. 465.
6 – Zie, onder vele andere, de arresten van 12 december 1974, Walrave en Koch (36/74, Jurispr. blz. 1405, punt 17); 14 juli 1976, Donà (13/76, Jurispr. blz. 1333, punt 17); 15 december 1995, Bosman (C‑415/93, Jurispr. blz. I‑4921, punt 82); 11 april 2000, Deliège (C‑51/96 en C‑191/97, Jurispr. blz. I‑2549, punt 47); 6 juni 2000, Angonese (C‑281/98, Jurispr. blz. I‑4139, punt 31); 19 februari 2002, Wouters e.a. (C‑309/99, Jurispr. blz. I‑1577, punt 120), en 11 december 2007, International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union, „Viking Line” (C‑438/05, Jurispr. blz. I‑10779, punt 33).
7 – Zie met name arrest van 15 juni 1978, Defrenne (149/77, Jurispr. blz. 1365).
8 – Zie onder meer Böckenförde, E.‑W., Staat, Gesellschaft, Freiheit, Suhrkamp, Frankfurt, 1976, blz. 65 e.v.; Díez-Picazo Giménez, L.‑M., Sistema de Derechos Fundamentales, 3e uitg., Thomson Civitas, Madrid, 2008, blz. 252 e.v.; Pace, A., Problematica delle liberà costituzionali, Parte Generale, 2e uitg., Cedam, Padua, 1990; Clapham, A., Human Rights Obligations of Non-State Actors, Oxford University Press, 2006, en Kennedy, D., „The Stages of Decline of the Public/Private Distinction”, 130, University of Pennsylvania Law Review, 1982.
9 – Zie met betrekking tot de verplichting tot bescherming door de overheid Papier, H.‑J., „Drittwirkung der Grundrechte”, in Merten, D., en Papier, H.‑J. (red.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, boekdeel II, C.F. Müller, Heidelberg, 2006, blz. 1335 en 1336 en, meer in het bijzonder, de bijdrage van Calliess, C., in hetzelfde werk, blz. 963 e.v., alsook Jaeckel, L., Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, Beck, München, 2001.
10 – De theorie van de „positieve verplichtingen van de staat” vindt haar oorsprong in het arrest van 9 oktober 1979, Airey/Ierland, dat nadien is bevestigd door een groot aantal andere arresten, waaronder met name de arresten van 9 december 1994, Lopez Ostra/Spanje, en 8 juli 2004, Ilascu e.a./Moldavië en Rusland. Zie dienaangaande de analyse van Sudre, F., e.a., Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, 6e uitg., PUF, Parijs, blz. 18 e.v.
11 – Dat is bijvoorbeeld het geval in de Bondsrepubliek Duitsland en in Spanje. In deze landen hebben de constitutionele hoven op basis van de rechtstreekse beroepen inzake bescherming van grondrechten rechtspraak ontwikkeld waarbij de grondrechtenrechter centraal staat in de beschermingsverplichting. In het geval van Duitsland ligt het optreden van de rechter als openbaar gezag ten grondslag aan de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht, waarvan de referentiebeslissing de beslissing van 15 januari 1958 in de zaak Lüth (BverfGE 7, 198) is. In Spanje oordeelde het Tribunal Constitucional in zijn arrest 18/1984 van 7 februari 1984: „enerzijds zijn er rechten die uitsluitend gelden jegens de overheid (zoals de rechten van artikel 24 [effectieve rechterlijke bescherming]) en anderzijds vertaalt de onderwerping van de overheid aan de grondwet (artikel 9.1) zich in de positieve verplichting ervoor te zorgen dat dergelijke rechten nuttige werking sorteren in het maatschappelijke leven. Die verplichting dienen zowel de wetgever en de uitvoerende macht als de rechterlijke instanties, elk in het kader van hun eigen functie, na te komen” (FJ 6º).
12 – Zie in dit verband Seifert, A., „L’effet horizontal des droits fondamentaux...”, reeds aangehaald, blz. 804 e.v.
13 – In de toelichtingen heet het: „Ter illustratie: voorbeelden van beginselen die in het Handvest worden erkend, zijn onder meer de artikelen 25, 26 en 37. In sommige gevallen kan een artikel van het Handvest elementen van zowel een recht als een beginsel bevatten, zie bijvoorbeeld de artikelen 23, 33 en 34.”
14 – Guy Braibant, een prominent lid van de eerste Conventie, legt in zijn boek La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Seuil, Parijs, 2001, blz. 44‑46, uit wat het belang van het onderscheid was tussen „rechten” en „beginselen” voor het bereiken van een ruime consensus die zou leiden tot de opname van het sociale hoofdstuk in het Handvest.
15 –      Zie over artikel 45 van de Ierse grondwet en de rechtspraak van de Ierse Supreme Court, Kelly, J.M., The Irish Constitution, 4e uitg., LexisNexis/Butterworths, Dublin, blz. 2077 e.v.
16 – Zie over de werking van de „richtinggevende beginselen voor het sociaal-economisch beleid” van de Spaanse grondwet, Jiménez Campo, J., Derechos fundamentales. Conceptos y garantías, Trotta, Madrid, 1999, blz. 122 e.v., en Rodríguez de Santiago, J.M., „La forma de vincular de los preceptos del capítulo tercero del título primero de la Constitución española”, in Casas Baamonde, M.E., en Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, M., Comentarios a la Constitución española, Wolters Kluwer, Madrid, 2008, blz. 1187 e.v.
17 – Zie onder meer de rechtsvergelijkende analyse van Ladenburger, C., „Artikel 52 Abs. 5”, in Tettinger, P.J., en Stern, K., Europäische Grundrechte – Charta, Beck, München, 2004, blz. 803 e.v.
18 – Zie arrest 94‑359 CC van de Conseil constitutionnel van 19 januari 1995, punt 7. Zie in dit verband ook Burgorgue-Larsen, L., „Article II-112” in Burgorgue-Larsen, L., Levade, A., en Picod, F., Traité établissant une Constitution pour l’Europe, boekdeel 2, Bruylant, Brussel, 2005, blz. 684.
19 – Zie bijvoorbeeld de artikelen 8, lid 2, 7, leden 1 en 2, en 9a van de Oostenrijkse grondwet. Zie in dit verband ook Schäffer, H., „Zur Problematik sozialer Grundrechte”, in Merten, D., en Papier, H.‑J. (eds.), Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, deel VII/1, C.F. Müller, Heidelberg, 2006, blz. 473 e.v.
20 – Zie onder meer Sommemann, K.‑P., Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen, 1997.
21 – Zie onder meer Sadurski, W., Rights Before Courts. A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe, Springer, Dordrecht, 2005, blz. 178 e.v.
22 – Zie voor een overzicht in die zin Iliopoulos-Strangas, J. (red.), Soziale Grundrechte in Europa nach Lissabon, Nomos/Sakkoulas/Bruylant/Facultas, Baden-Baden/Athene/Brussel/Wenen, 2010.
23 – Braibant, G., La Charte..., reeds aangehaald, blz. 252.
24 – Zie in dit verband reeds Grimm, D., „Soziale Grundrechte für Europa”, thans in het werk Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, Beck, München, 2001, blz. 275 e.v.
25 – Zie in die zin, voor een analyse van de „beginselen” als doelgerichte taak Borowsky, M., „Artikel 52”, in Mayer, J., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3e uitg., Nomos, Baden-Baden, 2010, blz. 697‑699; Burgorgue-Larsen, L., „Article II-112”, reeds aangehaald, blz. 686 e.v., en Mayer, F., „Artikel 6 EUV”, in Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union – Kommentar, Beck, München, 2010, punten 65 e.v.
26 – Voor zover hier van belang, luidt de toelichting bij artikel 52, lid 5: „[...] Beginselen kunnen worden toegepast door middel van wetgevings- of uitvoeringshandelingen (die door de Unie worden vastgesteld op grond van haar bevoegdheden, en door de lidstaten alleen wanneer zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen); dit betekent dat zij alleen van belang zijn voor de rechter wanneer die handelingen worden geïnterpreteerd en getoetst. Zij geven echter geen aanleiding tot directe eisen tot het nemen van positieve maatregelen door de instellingen van de Unie of de overheden van de lidstaten.Die benadering spoort met de jurisprudentie van het Hof van Justitie [...] en met de benadering van ‚beginselen’ in de constitutionele stelsels van de lidstaten, met name op het gebied van sociale wetgeving. [...]”
27 –      Europees Sociaal Handvest, ter ondertekening door de lidstaten van de Raad van Europa opengesteld op 18 oktober 1961 te Turijn en op 26 februari 1965 van kracht geworden.
28 –      Richtlijn van de Raad van 20 juli 1998 (PB L 225, blz. 16).
29 –      Richtlijn van de Raad van 22 september 1994 inzake de instelling van een Europese ondernemingsraad of van een procedure in ondernemingen of concerns met een communautaire dimensie ter informatie en raadpleging van de werknemers (PB L 254, blz. 64).
30 – Daarbij zij evenwel aangetekend dat de uitvoering van die opdracht op supranationaal niveau aanzienlijke moeilijkheden doet rijzen. Zie dienaangaande Cruz Villalón, J., „La información y la consulta a los trabajadores en las empresas de dimensión comunitaria”, La Ley, 1994, boekdeel 2, en Insa Ponce de León, F.L., Los derechos de implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas europeas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010.
31 – In die zin bevestigen de voorbereidende werkzaamheden van het Handvest dat de deelnemers aan de Conventie nooit de mogelijkheid van toetsing van handelingen aan de beginselen hebben uitgesloten, maar zich altijd op het standpunt hebben gesteld dat rechterlijke toetsing de abstracte toetsing van handelingen betreft en niet de waarborging van rechten, zoals wordt uiteengezet door Braibant, G., La Charte..., reeds aangehaald, blz. 46, en door nog een ander lid van de Conventie, Lord Goldsmith, „A Charter of Rights, Freedoms and Principles”, Common Market Law Review, 38 2001, blz. 1212 en 1213. Op basis van de voorbereidende werkzaamheden en de bewoordingen van artikel 52, lid 5, wordt de functie van objectieve toetsing ook verdedigd door Ladenburger, C., „Protection of Fundamental Rights post-Lisbon – The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions” – Institutional Report, FIDE 2012, blz. 33: „only one point is clear: Article 52 (5) 2nd sentence does not exclude any justiciability of principles”.
32 – Zie, onder vele andere, met name de arresten van 26 februari 1986, Marshall (152/84, Jurispr. blz. 723); 12 juli 1990, Foster e.a. (C‑188/89, Jurispr. blz. I‑3313); 14 juli 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Jurispr. blz. I‑3325); 7 maart 1996, El Corte Inglés (C‑192/94, Jurispr. blz. I‑1281); 14 september 2000, Collino en Chiappero (C‑343/98, Jurispr. blz. I‑6659), en 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C‑397/01–C‑403/01, Jurispr. blz. I‑8835), en arrest Dominguez, reeds aangehaald. Zie over de ontwikkeling van deze rechtspraak de werken van onder meer De Witte, B., „Direct effect, primacy and the nature of the legal order”, in Craig, P., en De Búrca, G., The Evolution of EU Law, 2e uitg., Oxford University Press, Oxford, 2011, blz. 329‑340; Simon, D., „L’invocabilité des directives dans les litiges horizontaux: confirmation ou infléchissement?”, Europe nr. 3, maart 2010, en Dougan, M., „When Worlds Collide: Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy”, 44, Common Market Law Review, 2007.
33 –      Arresten van 30 april 1996, CIA Security International (C‑194/94, Jurispr. blz. I‑2201); 22 november 2005, Mangold (C‑144/04, Jurispr. blz. I‑9981), en 19 januari 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, Jurispr. blz. I‑365).
34 – Op dit punt verwijs ik naar de conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Kücükdeveci, reeds aangehaald, in het bijzonder de punten 68 e.v.
35 – Zie onder meer de arresten van 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, Jurispr. blz. I‑5357, punt 35); 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, Jurispr. blz. I‑1029, punt 31); 26 maart 1996, British Telecommunications (C‑392/93, Jurispr. blz. I‑1631, punt 38); 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 24); 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a. (C‑178/94, C‑179/94 en C‑188/94–C‑190/94, Jurispr. blz. I‑4845, punt 20), en 2 april 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Jurispr. blz. I‑1531, punt 106).
36 – Arrest van 18 januari 2007 (C‑385/05, Jurispr. blz. I‑611).
37 – Arrest CGT, reeds aangehaald, punt 38, waarin wordt verwezen naar punt 28 van de conclusie van de advocaat-generaal in die zaak.
38 – Arrest CGT, punt 38.
39 – Arrest CGT, reeds aangehaald, punt 34, mijn cursivering.
40 – Zie met name reeds aangehaald arrest Pfeiffer e.a. (punt 114); arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07–C‑380/07, Jurispr. blz. I‑3071, punten 197 en 198), en reeds aangehaalde arresten Kücükdeveci (punt 48) en Dominguez (punt 24).
41 – Zie arrest van 15 april 2008, Impact (C‑268/06, Jurispr. blz. I‑2483, punt 100), en reeds aangehaald arrest Angelidaki e.a. (punt 199).
42 – Dit beginsel is neergelegd in artikel 4 VEU en geldt zowel voor de lidstaten als voor de Unie (zie voor de loyale samenwerking van de Unie jegens de lidstaten, de arresten van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement, 230/81, Jurispr. blz. 255, punt 38, en 22 oktober 2002, Roquette Frères, C‑94/00, Jurispr. blz. I‑9011, punt 31, alsook de beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C‑2/88 IMM, Jurispr. blz. I‑3365, punt 17).
43 – Arrest CGT, reeds aangehaald, punt 40.