61992CJ0353_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-353/92,
República Helénica, representada por Fokion Georgakopoulos, consultor jurídico adjunto, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada da Grécia, 117, Val Sainte Croix,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Jean-Paul Jacqué, director do Serviço Jurídico, e por Sofia Kyriakopoulou, membro do mesmo serviço, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Xavier Herlin, director dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
apoiado pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Xenophon A. Yataganas, consultor jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniente,
que tem por objecto um recurso de anulação do Regulamento (CEE) n.
1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini (relator), D. A. O. Edward, presidentes de secção, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, P. J. G. Kapteyn e J. L. Murray, juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs
secretário: L. Hewlett, administradora
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações da República Helénica, do Conselho e da Comissão, na audiência de 18 de Janeiro de 1994,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 9 de Março de 1994,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 10 de Setembro de 1992, a República Helénica pediu, ao abrigo do disposto no artigo 173. do Tratado CEE, a anulação do Regulamento (CEE) n.
1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12, a seguir "regulamento de base").
2 Este regulamento de base cria um regime de pagamentos compensatórios a favor de produtores no sector dos cereais, de proteaginosas e de oleaginosas, entre as quais as sementes de soja.
3 Nos termos do artigo 2., n.
5, do regulamento, "O pagamento compensatório será concedido no âmbito de: a) um 'regime geral' aberto a todos os produtores, ou b) um 'regime simplificado' aberto aos pequenos produtores". Estes últimos, definidos no n.
2 do artigo 8., podem optar pelo regime geral ou pelo regime simplificado.
4 Por força do artigo 2., n.
5, os produtores que requeiram um pagamento compensatório no âmbito do regime geral estão sujeitos à obrigação de retirar do cultivo parte das terras da sua exploração, recebendo como contrapartida uma compensação. O regime simplificado, nos termos do n.
3 do artigo 8., não impõe qualquer obrigação de retirada do cultivo, mas o pagamento compensatório é feito à taxa aplicável aos cereais, quaisquer que sejam as culturas realmente efectuadas. Tal como resulta dos artigos 4. e 5., a taxa aplicável aos cereais é nitidamente menos elevada que a aplicável às oleaginosas.
5 Além disso, segundo o décimo sétimo considerando do regulamento de base, os pagamentos compensatórios deveriam ser feitos uma vez por ano para uma determinada superfície.
6 Os n.os 1 e 2 do artigo 10. do regulamento de base fixam as condições dos pagamentos compensatórios nos seguintes termos:
"1. Os pagamentos compensatórios para os cereais e para as proteaginosas, bem como a compensação pela exigência de retirada de terras serão pagos entre os dias 16 de Outubro e 31 de Dezembro seguintes à colheita.
2. Para terem direito ao pagamento compensatório, os produtores devem, o mais tardar até ao dia 15 de Maio anterior à respectiva colheita:
° ter procedido à sementeira,
° ter apresentado um pedido.
..."
É esta última disposição que está no centro do litígio.
7 Finalmente, o artigo 12., primeiro parágrafo, sétimo travessão, indica o procedimento a seguir para fixar as modalidades de aplicação do regulamento de base e, nomeadamente, as que "permitam a variação das datas previstas no n.
2 do artigo 10. e... em determinadas regiões, a fim de ter em conta circunstâncias climáticas excepcionais que impeçam a aplicação das datas normais".
8 O Regulamento (CEE) n.
2294/92 da Comissão, de 31 de Julho de 1992, que estabelece normas de execução do regime de apoio aos produtores das sementes oleaginosas referidas no Regulamento (CEE) n.
1765/92 do Conselho (JO L 221, p. 22, a seguir "regulamento de aplicação"), aplicável a partir da campanha de comercialização de 1993/1994, prevê, no seu artigo 2., n.
1:
"1. Os pagamentos compensatórios previstos no n.
1 e no n. 2, primeiro parágrafo, do artigo 5. do Regulamento (CEE) n. 1765/92 serão atribuídos apenas às superfícies cultivadas com oleaginosas:
...
b) abrangidas pelo regime geral referido no n.
5, alínea a), do artigo 2. do Regulamento (CEE) n.
1765/92;
c) que sejam objecto de um pedido do qual conste um plano de cultura, apresentado à autoridade competente até à data fixada pelo Estado-membro para a semente e a região em causa, não podendo essa data ultrapassar a indicada no Anexo I;
d) inteiramente semeadas, o mais tardar naquela data, com colza, nabo silvestre, girassol ou soja...
...
2. Se as condições climáticas não permitirem que as oleaginosas sejam semeadas antes da data indicada no Anexo I, as superfícies que satisfizerem as condições referidas no n.
1 do presente artigo apenas se tornarão elegíveis após a apresentação da confirmação da sementeira à autoridade competente. As zonas a que se aplica a presente disposição e as datas-limites de confirmação da sementeira serão fixadas em conformidade com o processo previsto no artigo 38. do Regulamento n.
136/66/CEE do Conselho (JO 1966, 172, p. 3025)".
O Anexo I do regulamento de aplicação, para que esta disposição remete, fixa a data-limite para apresentação do pedido e para a semeadura das terras em "15 de Maio que antecede a campanha de comercialização".
9 É pacífico que os produtores gregos de sementes de soja são "pequenos produtores" na acepção do regulamento de base e que podem, por conseguinte, nos termos do n.
1 do artigo 8. do regulamento de base, escolher entre o regime geral e o regime simplificado para receberem os pagamentos compensatórios.
10 Resulta igualmente dos autos que a cultura de sementes de soja pode ser objecto de duas sementeiras: uma dita principal e outra, secundária, que precede ou se segue à principal.
11 O governo recorrente explica que, na República Helénica, o melhor período para a cultura das sementes de soja se situa entre 20 de Abril e 15 de Julho e que os pequenos produtores só fazem a sua sementeira secundária depois de 15 de Maio. Como o n.
2 do artigo 10. do regulamento de base fixa essa data como data-limite para semear, os pequenos produtores ficam, na prática, excluídos do benefício dos pagamentos compensatórios para as suas sementeiras secundárias.
12 Por esta razão, o Governo helénico pede ao Tribunal de Justiça que anule o regulamento de base. Invoca cinco fundamentos baseados respectivamente em violação da obrigação de fundamentar, do princípio da não discriminação, do artigo 39. do Tratado, dos princípios da protecção da confiança legítima e da preferência comunitária.
Quanto à admissibilidade
13 O Conselho, apoiado pela Comissão, considera que o recurso é inadmissível porque o n.
2 do artigo 10. do regulamento de base não se aplica aos pagamentos compensatórios relativos às culturas de soja, únicas em causa no presente recurso. Com efeito, este n.
2 deveria ser lido em conjugação com o n.
1, que se refere unicamente aos pagamentos compensatórios relativos às culturas de cereais ou proteaginosas. Os pagamentos relativos às oleaginosas, e portanto à soja, regem-se, segundo a Comissão e o Conselho, pelo regulamento de aplicação, que não é visado pelo presente recurso.
14 A este respeito, basta salientar que, nos termos do artigo 2., n.
1, alínea b), do regulamento de aplicação, o pagamento compensatório é atribuído unicamente às superfícies dedicadas às oleaginosas que estão abrangidas pelo regime geral. Pelo contrário, como o advogado-geral expôs no ponto 21 das conclusões, os pagamentos compensatórios a favor dos pequenos produtores de soja que optaram pelo regime simplificado permanecem sujeitos ao regulamento de base, cuja anulação é pedida neste caso.
15 A questão prévia da inadmissibilidade suscitada pelo Conselho deve, consequentemente, ser rejeitada.
Quanto ao mérito
Quanto ao fundamento baseado em falta de fundamentação
16 Em apoio deste fundamento, o Governo helénico invoca, em primeiro lugar, o segundo considerando do regulamento de base, que indica que o novo regime de apoio, aplicável a partir da campanha de 1993/1994, foi instituído para garantir um melhor equilíbrio do mercado e que, para atingir esse objectivo, se devem aproximar os preços comunitários de determinadas culturas arvenses dos preços do mercado mundial, e compensar as perdas de rendimento resultantes da redução dos preços institucionais através de pagamentos compensatórios aos produtores comunitários que semeiam esses produtos.
17 O Governo helénico constata a seguir que os produtores de soja que semeiam depois de 15 de Maio ° o que é sobretudo o caso dos pequenos produtores gregos que praticam a cultura secundária ° são, contrariamente ao objectivo fundamental do regulamento que acaba de ser exposto, excluídos do benefício dos pagamentos compensatórios, quando, com a anterior regulamentação, beneficiavam de apoio financeiro. Ora, do regulamento de base não consta qualquer fundamentação específica que justifique esta exclusão. O regulamento de base deveria, consequentemente, ser declarado inválido por falta de fundamentação.
18 Este fundamento não pode ser acolhido. Como o Conselho afirmou, com razão, o regulamento de base está suficientemente fundamentado relativamente a todos os seus elementos.
19 Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado CEE deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada, e ao Tribunal exercer a sua fiscalização. Resulta, além disso, desta jurisprudência que não se pode exigir que a fundamentação de um acto especifique os diferentes elementos de facto e de direito objecto do mesmo, quando esse acto entra no quadro sistemático de conjunto de que faz parte (v. acórdão de 13 de Outubro de 1992, Portugal e Espanha/Conselho, C-63/90 e C-67/90, Colect., p. I-5073, n.
16).
20 No caso em apreço, o décimo oitavo considerando do regulamento de base refere expressamente a necessidade de "determinar certas condições para a aplicação dos pagamentos compensatórios e especificar quando é que os produtores devem ser pagos". A fixação de uma data-limite para semear e para a apresentação do pedido não é, portanto, vedada.
21 Por outro lado, o regulamento em questão limita-se a retomar a noção de data-limite, já prevista, para a campanha de comercialização de 1992/1993, pelo Regulamento (CEE) n.
3766/91 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, que estabelece um regime de apoio aos produtores de sementes de soja, de colza e de nabo silvestre e de girassol (JO L 356, p. 17, a seguir "Regulamento n. 3766/91"). O facto de esta data-limite (15 de Maio) ser diferente da precedente (30 de Maio) não exigia uma fundamentação específica, como observou o advogado-geral no ponto 44 das suas conclusões.
22 Finalmente, a data a que se refere o n.
2 do artigo 10. do regulamento impugnado não é imutável, visto que o artigo 12., primeiro parágrafo, sétimo travessão, deste regulamento fixa o procedimento a seguir para a fazer variar em certas zonas onde condições climáticas excepcionais a tornam inaplicável.
23 Tendo em consideração o que precede, deve considerar-se que o regulamento de base, ao fazer depender os pagamentos compensatórios da condição de a sementeira e a apresentação do pedido terem sido efectuadas antes de 15 de Maio, se encontra suficientemente fundamentado à luz do artigo 190. do Tratado tal como este foi interpretado pelo Tribunal. O fundamento baseado em falta de fundamentação deve, por conseguinte, ser rejeitado.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da não discriminação
24 Segundo o Governo helénico, os pequenos produtores gregos são discriminados em relação aos seus homólogos dos outros Estados-membros. Com efeito, os pequenos produtores gregos efectuam a sua sementeira secundária depois de 15 de Maio, porque é entre 20 de Abril e 15 de Julho que, do ponto de vista das condições do solo e do clima existentes na República Helénica, se situa o melhor período para semear as sementes de soja. Nos outros Estados-membros, o período para semear é menor e as sementeiras fazem-se, geralmente, muito antes de 15 de Maio. Tendo em consideração que a data contestada é imposta indistintamente a produtores que se encontram em situações objectivamente diferentes, há violação do princípio da igualdade, na acepção do artigo 40., n.
3, segundo parágrafo, do Tratado CEE.
25 A este respeito, deve lembrar-se que a política agrícola exige a adopção de regras comuns que podem afectar os produtores de modo diferente, em função da orientação individual da sua produção ou das condições locais, mas que nem por isso podem ser consideradas uma discriminação proibida pelo artigo 40., n.
3, do Tratado, desde que se baseiem em critérios objectivos, adaptados às necessidades de funcionamento global da organização comum (v. nomeadamente o acórdão de 9 de Julho de 1985, Bozzetti, 179/84, Recueil, p. 2301).
26 O artigo 10., n.
2, do regulamento de base faz parte desta categoria de normas.
27 Com efeito, segundo o décimo sexto considerando, "os produtores que requeiram a aplicação deste regime (simplificado) têm de aceitar determinados procedimentos para facilitar os controlos". Resulta deste considerando, em conjugação com o décimo oitavo, que a obrigação de respeitar uma data-limite para semear e para apresentar o pedido de pagamento compensatório decorre, nomeadamente, da preocupação de garantir tanto o controlo como a eficácia do regime de pagamentos.
28 Deve considerar-se, portanto, que a fixação da data em causa se adequa às necessidades de funcionamento global da organização comum.
29 Por outro lado, essa data não pode ser considerada discriminatória. Se o melhor período para semear as sementes de soja começa, segundo as próprias autoridades helénicas, em 20 de Abril, os pequenos produtores gregos podem, como os seus homólogos dos outros Estados-membros, semear e apresentar o pedido de atribuição de pagamento compensatório antes de 15 de Maio.
30 Deve lembrar-se, por último, que, tal como sublinhou o Conselho, a data-limite de 15 de Maio não é imutável e pode, nos termos do artigo 12., primeiro parágrafo, sétimo travessão, do regulamento de base, variar em certas zonas em função das condições climáticas.
31 Resulta do que antecede que o fundamento baseado em violação do princípio da igualdade não é procedente.
Quanto ao fundamento baseado em violação do artigo 39. do Tratado
32 O Governo helénico começa por sustentar que o artigo 10., n.
2, do regulamento de base compromete dois objectivos da política agrícola comum.
33 Por um lado, não é garantido aos produtores de soja que semeiam depois de 15 de Maio um nível de vida "equitativo", na acepção do artigo 39., n.
1, alínea b), do Tratado CEE. Como esta cultura fica excluída, por força do disposto no artigo 10., n.
2, do benefício dos pagamentos compensatórios, os rendimentos desses produtores são, de facto, diminuídos.
34 Por outro lado, os produtores seriam desincentivados de praticar a cultura de soja depois de 15 de Maio, de modo que a segurança do abastecimento da Comunidade, a que se refere o artigo 39., n.
1, alínea d), do Tratado, deixaria de ser garantida.
35 O Governo helénico invoca, a seguir, a exigência, constante do n.
2 do artigo 39., de que, na elaboração da política agrícola comum, seja tomada em consideração "a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura...". A política social neste sector deveria, pois, tender a reduzir as disparidades entre grandes e pequenos produtores. Ora, no caso em apreço, os produtores que cultivam a soja em sementeira secundária depois de 15 de Maio seriam sobretudo pequenos produtores, uma vez que os grandes produtores se contentam com uma única cultura principal. Como o artigo 10., n.
2, do regulamento de base impede os primeiros de beneficiarem dos pagamentos compensatórios, as diferenças entre os pequenos e os grandes produtores seriam agravadas.
36 Deve começar por se lembrar, a este propósito, que, segundo jurisprudência constante, as instituições comunitárias, na prossecução dos objectivos da política agrícola comum, devem assegurar a conciliação permanente que pode ser exigida por eventuais contradições entre os diferentes objectivos fixados pelo artigo 39. do Tratado, considerados separadamente, e, se tal for necessário, conceder a um deles a primazia temporária imposta pelos factos ou pelas circunstâncias económicas em função dos quais elas adoptam as suas decisões (v., designadamente, o acórdão de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.
10).
37 Ora, como refere o segundo considerando do regulamento de base, o novo regime de apoio foi instituído para garantir um melhor equilíbrio do mercado, através da aproximação dos preços comunitários de determinadas culturas arvenses aos preços do mercado mundial e para compensar a perda de rendimento resultante da redução dos preços institucionais através de pagamentos compensatórios aos produtores que semeiam esses produtos.
38 Como defende, com razão, o Conselho, este objectivo contribui, por ele próprio, para estabilizar os mercados e garantir a segurança dos abastecimentos na acepção do artigo 39., n.
1, alíneas c) e d), ainda que tivesse como efeito reduzir a produção comunitária e os rendimentos de alguns produtores.
39 Estas reduções não são susceptíveis de afectar a legalidade do regulamento de base. Efectivamente, as perdas de rendimento são contrabalançadas pelos pagamentos compensatórios de que podem beneficiar os pequenos produtores gregos de soja. A este respeito, deve sublinhar-se que nenhum elemento dos autos indica que existe uma impossibilidade absoluta para estes produtores de terminarem as sementeiras em 15 de Maio. E, além disso, é pacífico que as autoridades helénicas não fizeram nenhuma diligência junto das autoridades comunitárias para conseguirem a alteração da data prevista no n.
2 do artigo 10. do regulamento de base, faculdade esta que o artigo 12., primeiro parágrafo, sétimo travessão, permite em certas condições.
40 Importa precisar, além disso, que o artigo 39., n.
1, alínea d), visa garantir a segurança do abastecimento na Comunidade, sem no entanto exigir, como sustenta o Governo helénico, a auto-suficiência.
41 Assim sendo, não se pode considerar que o Conselho tenha infringido o disposto no artigo 39. do Tratado ao fixar o dia 15 de Maio como data-limite.
42 O fundamento baseado em violação desta disposição deve, consequentemente, ser rejeitado.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da confiança legítima
43 O Governo helénico alega que nenhum dos numerosos regulamentos comunitários adoptados desde a década de 1970 para dar apoio financeiro à produção de soja erigiu a data para semear as terras em causa em condição da concessão de ajuda financeira. A confiança legítima que os operadores económicos puderam adquirir com base nessa continuidade seria violada pelo regulamento de base ao impor o respeito da data-limite de 15 de Maio para se beneficiar dos pagamentos compensatórios.
44 Segundo jurisprudência constante, embora o princípio da confiança legítima se inscreva entre os princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem legitimamente criar confiança na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder discricionário das autoridades comunitárias (v. acórdão de 7 de Maio de 1992, Pesquerias de Bermeo e Naviera Laida/Comissão, C-258/90 e C-259/90, Colect., p. I-2901, n. 34). O mesmo acontece também num domínio como o da política agrícola comum e das organizações comuns de mercado, cujo objecto implica uma constante adaptação às variações da situação económica (v., neste sentido, o acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n.
33).
45 Daqui resulta que os operadores económicos não podem invocar um direito adquirido à manutenção de um benefício que para eles resulta da instituição de uma organização comum de mercado e de que beneficiaram num dado momento (v. acórdão Delacre e o./Comissão, já referido, n.
34).
46 Esta conclusão impõe-se tanto mais neste caso quanto o Regulamento n.
3766/91, aplicável às colheitas de 1992, já previa, no seu artigo 4., n.
7, o respeito de uma data-limite, fixada em 30 de Maio, para a apresentação do pedido de apoio financeiro para as sementeiras secundárias de soja. Nestas condições, o artigo 10., n.
2, do regulamento de base apenas inovou em relação ao regulamento precedente ao fixar a data-limite em 15 de Maio, em vez de 30 de Maio.
47 Deve, além disso, salientar-se que o novo regime instituído em 1992 pelo regulamento de base só se aplica a partir da campanha de comercialização de 1993/1994. Daí resulta que os produtores de soja tiveram tempo suficiente para adaptarem a sua actividade de sementeiras secundárias à nova regulamentação, que só antecipou em 15 dias a data-limite fixada no regulamento precedente.
48 Resulta do que antecede que o fundamento baseado em violação do princípio da confiança legítima deve igualmente ser rejeitado.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da preferência comunitária
49 Segundo o Governo helénico, o Conselho, ao adoptar o artigo 10., n.
2, do regulamento de base, infringiu o princípio da preferência comunitária. Efectivamente, os produtores comunitários, não podendo beneficiar dos pagamentos compensatórios para a soja proveniente de terras semeadas depois de 15 de Maio, ficariam desfavorecidos no plano da concorrência relativamente aos produtores de países terceiros que podem oferecer os seus produtos no mercado comunitário a preços menos elevados.
50 Quanto a este aspecto, basta notar que o princípio da preferência comunitária, embora seja um elemento susceptível de ser tomado em consideração pelas instituições comunitárias no quadro da política agrícola comum, só pode, porém, intervir na decisão após avaliação de todos os factores económicos que influenciam o comércio mundial. Como observa, com razão, o advogado-geral nos pontos 78 a 82 das suas conclusões, esta preferência não é, de modo nenhum, uma exigência legal, cuja violação implique a invalidade do acto em causa.
51 O Governo helénico não pode, por conseguinte, invocar violação pelo Conselho do princípio da preferência comunitária.
52 Não tendo merecido acolhimento nenhum dos fundamentos invocados, deve ser negado provimento ao recurso da República Helénica na sua totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
53 Por força do disposto no n.
2 do artigo 69. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a República Helénica sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do n.
4 do mesmo artigo, a Comissão suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A recorrente é condenada nas despesas. A Comissão suportará as suas próprias despesas.