62008CC0333
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
JÁN MAZÁK
apresentadas em 8 de Setembro de 2009 (
1
)
Processo C-333/08
Comissão Europeia
contra
República Francesa
«Incumprimento de Estado — Livre circulação de mercadorias — Artigos 28.o CE e 30.o CE — Restrição quantitativa à importação — Medida de efeito equivalente — Regime de autorização prévia — Adjuvantes tecnológicos e géneros alimentícios em cuja preparação foram utilizados adjuvantes tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados — Procedimento que permite aos operadores económicos obter a inscrição dessas substâncias numa ‘lista positiva’ — Cláusula de reconhecimento mútuo — Quadro regulamentar nacional que cria uma situação de insegurança jurídica para os operadores económicos»
1.
Através da presente acção, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao estabelecer, para os auxiliares tecnológicos e géneros alimentícios em cuja preparação se tenham utilizado auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados, um regime de autorização prévia que não respeita o princípio da proporcionalidade, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.o CE.
I — Quadro jurídico
A — Direito comunitário
2.
Os auxiliares tecnológicos, enquanto tais, não são objecto de uma harmonização horizontal a nível comunitário. O direito comunitário só harmoniza determinadas categorias de auxiliares tecnológicos (
2
) e a utilização de auxiliares tecnológicos no fabrico de determinados géneros alimentícios (
3
).
3.
A regulamentação nacional dos auxiliares tecnológicos faz parte da legislação alimentar e, assim, por essa razão, deve cumprir as exigências que resultam do Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (
4
). Este diploma inclui o princípio da análise dos riscos e o princípio da precaução entre os princípios gerais da legislação alimentar.
B — Regulamentação francesa relativa aos auxiliares tecnológicos
4.
O regime jurídico dos auxiliares tecnológicos foi estabelecido pelo Decreto de 15 de Abril de 1912 que institui o regulamento da Administração Pública de execução da Lei de sobre o combate à fraude na venda de mercadorias e às falsificações de géneros alimentícios, conforme alterado pelo Decreto n.o 73-138, de, e pelo Decreto n.o 99-242, de (a seguir «Decreto de 1912»).
5.
O Decreto de 1912 baseia-se no sistema de autorização prévia. Isso significa que a comercialização de mercadorias e de géneros destinados à alimentação humana é proibida quando lhes tenham sido adicionados produtos químicos (
5
) ou quando tenham sido utilizados produtos químicos na sua preparação. Esta proibição não abrange os produtos químicos cuja utilização tenha sido declarada lícita pelas portarias adoptadas em aplicação do Decreto de 1912.
6.
Foi adoptado todo um conjunto de portarias em aplicação do Decreto de 1912. Essas portarias determinam, em geral, a substância autorizada assim como a utilização e o género alimentício para os quais foi autorizada. Especificam os critérios de pureza e outras características que os auxiliares tecnológicos devem respeitar e estabelecem, para além das condições de utilização do auxiliar em questão no processo de fabrico, os teores residuais máximos dos auxiliares tecnológicos utilizados no género alimentício final. Apenas quatro destas portarias contêm uma cláusula de reconhecimento mútuo.
7.
O Decreto de 1912 foi revogado pelo Decreto n.o 2001-725, de 31 de Julho de 2001, relativo aos auxiliares tecnológicos que podem ser utilizados no fabrico de géneros destinados à alimentação humana (a seguir «Decreto de 2001»), que, todavia, só entrou em vigor no dia .
8.
O artigo 1.o do Decreto de 2001 inclui uma definição de «auxiliares tecnológicos» e determina o âmbito de aplicação material do referido decreto. Segundo esta definição, considera-se auxiliar tecnológico:
«qualquer substância não consumida isoladamente como ingrediente alimentar e intencionalmente utilizada na transformação das matérias-primas, dos géneros alimentícios ou dos seus ingredientes, para atingir determinado objectivo tecnológico durante o tratamento ou a transformação e que possa conduzir à presença não intencional de resíduos tecnicamente inevitáveis dessa substância ou dos seus derivados no produto final, e desde que esses resíduos não apresentem qualquer risco sanitário nem produzam efeitos tecnológicos sobre o produto final».
9.
O Decreto de 2001, como o Decreto de 1912, baseia-se no sistema de autorização prévia dos auxiliares tecnológicos. Decorre do artigo 2.o do Decreto de 2001 que os Ministros responsáveis pelo Consumo, pela Agricultura, pela Saúde e pela Indústria devem aprovar uma portaria que defina, em primeiro lugar, a lista dos auxiliares tecnológicos cuja utilização é autorizada e, eventualmente, as condições da sua utilização assim como os limites máximos de resíduos admissíveis, em segundo lugar, os critérios de identidade e de pureza que devem cumprir e, em terceiro lugar, as regras relativas às substâncias utilizadas como produtos de suporte ou de diluição.
10.
O artigo 3.o do Decreto de 2001 refere a possibilidade de modificação da portaria prevista no seu artigo 2.o Tem a seguinte redacção:
«Os pedidos que visem modificar ou completar as disposições da portaria prevista no artigo 2.o podem ser apresentados por qualquer pessoa singular ou colectiva. São dirigidos à direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes e acompanhados do processo necessário à sua instrução, com vista à sua transmissão à Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Agência Francesa de Segurança Sanitária dos Alimentos).
Uma portaria dos Ministros responsáveis pelo Consumo, pela Agricultura, pela Saúde e pela Indústria fixará as regras relativas à constituição dos processos.
Logo que o processo esteja completo, a direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes acusará a recepção do mesmo e assegurará a sua transmissão à Agence française de sécurité sanitaire des aliments. A agência dispõe de um prazo de quatro meses a contar da recepção do pedido para emitir parecer.
A direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes notificará o requerente do parecer desse organismo e da decisão fundamentada do Ministro, tomada na sequência do referido parecer. Esta notificação é feita no mês seguinte à adopção do parecer.»
11.
O artigo 6.o do Decreto de 2001 estabelece que é proibido deter ou expor para venda, pôr à venda, vender ou distribuir a título gratuito auxiliares tecnológicos que não cumpram as disposições do artigo 2.o do Decreto de 2001 e géneros alimentícios destinados à alimentação humana em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos que não cumpram as disposições do artigo 2.o do Decreto de 2001.
12.
No entanto, o artigo 6.o do Decreto de 2001 inclui uma cláusula de reconhecimento mútuo com a seguinte redacção:
«Todavia, estas disposições não constituem obstáculo ao princípio da livre circulação:
a)
dos géneros referidos no n.o 1 do presente artigo que sejam provenientes de outros Estados-Membros da Comunidade Europeia ou de outras partes contratantes do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, desde que esses Estados tenham aprovado uma forma de avaliação dos riscos que a utilização de auxiliares tecnológicos representa, permitindo assegurar um nível de segurança equivalente ao garantido pelo presente decreto;
b)
dos auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros da Comunidade Europeia ou de outras partes contratantes do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu que apresentem critérios de pureza diferentes dos fixados na portaria prevista no artigo 2.o, quando esses critérios tenham sido fixados por um desses Estados ou tenham sido objecto de um parecer favorável de uma entidade competente num desses países, oficialmente publicado.»
13.
Em conformidade com o seu artigo 7.o, o Decreto de 2001 só entrou em vigor a partir da data da publicação da portaria prevista no seu artigo 2.o Dado que esta portaria, ou seja, a portaria relativa à utilização de auxiliares tecnológicos no fabrico de determinados géneros alimentícios (a seguir «portaria de 2006»), foi adoptada em 19 de Outubro de 2006 e publicada no Journal officiel de la République française de 2 de Dezembro seguinte, o Decreto de 2001 entrou em vigor em .
II — Fase pré-contenciosa do processo e pedidos das partes
14.
A Comissão, considerando que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.o CE, ao estabelecer, para os auxiliares tecnológicos e géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados, um regime de autorização prévia e, a título subsidiário, ao não adoptar, para efeitos da obtenção de autorização de utilização dos auxiliares tecnológicos, um processo suficientemente claro, facilmente acessível, transparente e que cumpra as exigências de segurança jurídica, enviou, em 18 de Outubro de 2005, uma notificação para cumprir à República Francesa (
6
) nos termos do artigo 226.o CE.
15.
Por não considerar satisfatórias as observações formuladas pela República Francesa na sua resposta de 16 de Fevereiro de 2006 (
7
), a Comissão enviou-lhe um parecer fundamentado em, no qual convidava as autoridades francesas a adoptar as medidas necessárias no prazo de dois meses.
16.
Apesar dos argumentos expostos pelas autoridades francesas na sua resposta ao parecer fundamentado de 8 de Setembro de 2006, a Comissão intentou a presente acção em que pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Francesa, ao estabelecer, para os auxiliares tecnológicos e géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados, um regime de autorização prévia que não respeita o princípio da proporcionalidade, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.o CE e condene a República Francesa nas despesas.
17.
Com base nos argumentos apresentados na sua contestação e na sua tréplica, a República Francesa conclui pedindo que o Tribunal se digne julgar a acção improcedente e condenar a Comissão nas despesas.
III — Análise
A — Sistema de autorização prévia como medida de efeito equivalente a restrições quantitativas
18.
No caso em apreço, o facto de o sistema de autorização prévia dos auxiliares tecnológicos, previsto tanto pelo Decreto de 1912 como pelo Decreto de 2001, constituir, em si mesmo, uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas não foi contestado.
19.
O Tribunal de Justiça já teve ocasião de examinar o sistema de autorização prévia instituído pelo Decreto de 1912 em relação às vitaminas e aos minerais. No acórdão de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/França (
8
), o Tribunal de Justiça considerou que a regulamentação, que exige que a comercialização de géneros alimentícios enriquecidos em vitaminas e em minerais seja sujeita à inscrição prévia dessas substâncias nutritivas numa «lista positiva», torna a comercialização destes géneros mais difícil e onerosa e, consequentemente, constitui uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na acepção do artigo 30.o do Tratado.
20.
No acórdão de 19 de Junho de 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (
9
), o Tribunal de Justiça confirmou e generalizou esta jurisprudência, ao admitir que uma regulamentação que exige que a comercialização de certas mercadorias seja sujeita à sua inscrição prévia numa «lista positiva» torna a sua comercialização mais difícil e mais onerosa e, consequentemente, entrava as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
21.
Considero que esta jurisprudência pode ser transposta para o presente caso. Tanto o Decreto de 1912 como o Decreto de 2001 baseiam-se no sistema de autorização prévia dos auxiliares tecnológicos, o qual, ao exigir que a comercialização de auxiliares tecnológicos e dos géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos seja sujeita à inscrição prévia dos auxiliares tecnológicos numa «lista positiva», torna mais difícil e mais onerosa a comercialização dos auxiliares tecnológicos e dos géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados e, consequentemente, entrava as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
22.
Considero que esta conclusão não seria possível se o sistema de autorização prévia incluísse uma cláusula de reconhecimento mútuo que eliminasse os efeitos negativos do referido sistema, relativamente à comercialização dos auxiliares tecnológicos e dos géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados. Tal não é, todavia, o que se verifica no caso em apreço.
23.
No que diz respeito ao Decreto de 1912, só quatro das portarias adoptadas para sua aplicação incluíam uma cláusula de reconhecimento mútuo. No que diz respeito ao Decreto de 2001, é verdade que inclui uma cláusula de reconhecimento mútuo. Contudo, como resulta da sua redacção, esta limita-se a garantir a livre circulação dos auxiliares tecnológicos e dos géneros alimentícios em cuja preparação tenham sido utilizados auxiliares tecnológicos provenientes apenas de Estados que assegurem um nível de segurança equivalente ao garantido pela regulamentação francesa.
B — Justificação do sistema de autorização prévia
24.
Mesmo que o sistema de autorização prévia constitua uma medida de efeito equivalente, é jurisprudência assente que uma regulamentação nacional que entrave a livre circulação de mercadorias não é necessariamente contrária ao direito comunitário se for justificada por um dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 30.o CE ou por uma das exigências imperativas (
10
).
25.
Dado que o sistema de autorização prévia de utilização dos auxiliares tecnológicos é justificado, segundo o Governo francês, pela exigência da protecção da saúde pública, que se encontra expressamente prevista no artigo 30.o CE, importa examinar se estão reunidas as condições que permitem uma derrogação da regra geral do artigo 28.o CE.
26.
A este respeito, a Comissão entende que o sistema geral de autorização prévia de utilização dos auxiliares tecnológicos não pode ser justificado pelo objectivo da protecção da saúde pública, porque é desproporcionado em relação aos eventuais riscos que os auxiliares tecnológicos possam representar para a saúde humana. Não exclui, em princípio, que certas categorias de auxiliares tecnológicos possam ser sujeitas à autorização prévia, desde que, todavia, o recurso a esse regime seja direccionado e, precisamente, justificado com base num fundamento científico para cada categoria de auxiliares tecnológicos em causa.
27.
Em sua defesa, o Governo francês alega que os auxiliares tecnológicos podem apresentar riscos potenciais para a saúde pública, ligados à presença de resíduos dos próprios auxiliares tecnológicos e/ou de produtos novos formados nos produtos finais. Para sustentar a sua alegação, refere-se, em primeiro lugar, a uma nota da Agence française de sécurité sanitaire des aliments (a seguir «AFSSA») de 13 de Agosto de 2008, na qual resumiu o seu balanço de oito anos de avaliação de pedidos de autorização de utilização de auxiliares tecnológicos utilizados na indústria agro-alimentar, e, em segundo lugar, ao estudo da AFSSA sobre o impacto dos processos de fabrico dos géneros alimentícios na formação dos produtos novos de Abril de 2007.
28.
O Governo francês salienta que, em conformidade com o princípio da precaução, quando subsistem incertezas relativamente à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, é possível adoptar medidas de protecção sem ter de esperar que a realidade e a gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas. Daqui deduz que, para justificar o seu sistema de autorização prévia na perspectiva dos imperativos de saúde pública, o governo não tem de demonstrar, precisamente e cientificamente, a existência do risco representado pelos auxiliares tecnológicos. Ao invés, incumbe-lhe demonstrar o risco que a sua utilização pode representar.
29.
A este respeito, a Comissão não contesta que o sistema de autorização prévia seja apto a proteger a saúde pública. A questão está em saber se é necessária uma protecção da saúde deste tipo ou, por outras palavras, se os auxiliares tecnológicos no seu conjunto representam um risco tal para a saúde pública que é necessário zelar pela sua protecção através de um regime de autorização prévia.
30.
Antes de verificar se o risco dos auxiliares tecnológicos para a saúde pública está provado, desejo salientar que é necessário distinguir o exame da proporcionalidade do sistema de autorização prévia dos auxiliares tecnológicos, como sucede no caso em apreço, do exame da proporcionalidade das decisões concretas que proíbem a comercialização de mercadorias, tomadas em aplicação deste sistema, como sucede, por exemplo, no processo que deu origem ao acórdão de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/França (
11
). Com efeito, a avaliação da prova da existência do risco para a saúde pública deve ser diferente nos dois casos.
31.
Importa observar igualmente que o pedido da Comissão não se refere às decisões tomadas em aplicação do sistema de autorização prévia, cujo objectivo é proibir a comercialização de um produto concreto. Pelo contrário, refere-se apenas ao próprio sistema de autorização prévia.
32.
Decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que compete aos Estados-Membros, na falta de harmonização e na medida em que subsistam incertezas no estádio actual da investigação científica, decidir sobre o nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde e da vida das pessoas e sobre a exigência de uma autorização prévia à colocação no mercado dos géneros alimentícios, tendo simultaneamente em conta as exigências da livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade (
12
).
33.
Resulta, igualmente, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que compete às autoridades nacionais que invocam o artigo 30.o CE demonstrar, em cada caso concreto, à luz dos hábitos alimentares nacionais e tendo em conta os resultados da investigação científica internacional, que a sua regulamentação é necessária para proteger efectivamente os interesses mencionados na referida disposição e, nomeadamente, que a comercialização do produto em questão representa um risco real para a saúde pública (
13
).
34.
Poderia parecer que existe uma discordância entre os princípios jurisprudenciais supramencionados. Enquanto que, por um lado, para efeitos do exame de uma autorização prévia à colocação no mercado dos géneros alimentícios, basta demonstrar as incertezas que subsistem no estádio actual da investigação, por outro lado, é necessário demonstrar, em cada caso concreto, tendo em conta os resultados da investigação científica internacional, que a comercialização dos produtos em questão representa um risco real para a saúde pública.
35.
É neste contexto que se torna necessário distinguir entre o sistema de autorização prévia e as decisões concretas que proíbem a comercialização de mercadorias, tomadas em aplicação deste sistema. Considero que, no caso de um sistema de autorização prévia, basta demonstrar as incertezas que subsistem no estádio actual da investigação científica, enquanto que, no caso das decisões concretas que proíbem a comercialização de mercadorias, é necessário demonstrar em cada caso concreto, tendo em conta os resultados da investigação científica internacional, que a comercialização dos produtos em questão representa um risco real para a saúde pública.
36.
Por conseguinte, considero que o Governo francês fez a prova que lhe era exigida. Uma nota da AFSSA de 13 de Agosto de 2008 e o estudo da AFSSA de Abril de 2007 constituem provas suficientes. Demonstram que, no estádio actual da investigação científica, não é certo que os auxiliares tecnológicos sejam inofensivos para a saúde pública.
37.
Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual só determinadas categorias de auxiliares tecnológicos podem ser sujeitas à autorização prévia, desde que o recurso a um regime destes seja direccionado e justificado precisamente com base num fundamento científico para cada categoria de auxiliares tecnológicos em causa, associo-me ao argumento do Governo francês de que, atendendo à evolução permanente dos processos de fabrico, é difícil avaliar previamente que substâncias poderiam ser utilizadas como auxiliares tecnológicos e identificar antecipadamente que categorias de auxiliares tecnológicos seriam inofensivas.
38.
Para concluir, considero que o sistema de autorização prévia dos auxiliares tecnológicos se justifica por razões de protecção da saúde pública.
C — Processo que permite modificar a lista positiva dos auxiliares tecnológicos autorizados
39.
A Comissão alega que o sistema de autorização prévia de utilização dos auxiliares tecnológicos não cumpre as exigências fixadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria, segundo as quais um processo que permita aos operadores económicos obter a inscrição dos auxiliares tecnológicos na lista nacional dos auxiliares tecnológicos autorizados deve ser facilmente acessível, deve poder ser concluído em prazos razoáveis e, se conduzir a um indeferimento, este deve poder ser objecto de recurso contencioso.
40.
A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma regulamentação que sujeite a comercialização de certas mercadorias à inscrição prévia destas numa «lista positiva» só é conforme com o direito comunitário se estiverem reunidas várias condições (
14
). Segundo uma das condições, essa regulamentação deve prever um procedimento que permita aos operadores económicos obter a inscrição das mercadorias na lista positiva nacional das mercadorias autorizadas. Este procedimento deve ser facilmente acessível, o que implica que esteja expressamente previsto num acto de alcance geral, deve poder ser concluído em prazos razoáveis e, se conduzir a um indeferimento, que deve ser fundamentado, esse indeferimento deve poder ser objecto de recurso contencioso (
15
).
41.
Considero que as condições acima mencionadas fazem parte dos critérios que permitem avaliar a proporcionalidade da regulamentação nacional em questão.
42.
Conforme já referi no n.o 19 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça já teve ocasião de examinar o sistema de autorização prévia de utilização instituído pelo Decreto de 1912. No acórdão de 5 de Fevereiro de 2004, Comissão/França (
16
), o Tribunal de Justiça decidiu que, em relação ao Decreto de 1912, o processo que permitia aos operadores económicos obter a inscrição das mercadorias na lista positiva nacional das mercadorias autorizadas não satisfazia as condições evocadas no n.o 35 das presentes conclusões.
43.
No que diz respeito ao sistema de autorização prévia de utilização instituído pelo Decreto de 2001, a Comissão salienta que, embora preveja um procedimento que permite modificar ou completar a lista dos auxiliares tecnológicos autorizados, esse procedimento não cumpre, por várias razões, as exigências impostas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria.
44.
Em primeiro lugar, a Comissão indica que os pedidos de inscrição de substâncias novas na lista dos auxiliares tecnológicos autorizados são tratados da mesma maneira, sem ter em conta o facto de se tratar de uma substância doméstica ainda não autorizada ou de uma substância legalmente fabricada e/ou comercializada como auxiliar tecnológico noutro Estado-Membro. Este elemento não foi contestado pelo Governo francês. Todavia, alegou que a circunstância de uma substância ter sido comercializada noutro Estado-Membro não a pode dispensar de um exame pela AFSSA e pelas autoridades francesas competentes.
45.
Não creio que o tratamento preferencial de substâncias novas legalmente fabricadas e/ou comercializadas como auxiliares tecnológicos noutro Estado-Membro no âmbito do processo de aprovação figure entre as condições a respeitar para assegurar a conformidade com o direito comunitário de uma regulamentação segundo a qual a comercialização de determinadas mercadorias está sujeita a uma autorização prévia. Se assim não fosse, colidiria com o sentido do próprio sistema de autorização prévia.
46.
Em segundo lugar (
17
), a Comissão observa que, em oposição à exigência de acessibilidade do processo de aprovação, a portaria ministerial que especifica a composição dos processos de pedido de inscrição nem sempre foi adoptada. O Governo francês respondeu que, no dia 2 de Julho de 2003, a AFSSA publicou na sua página Internet o documento intitulado «Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine», que constitui uma ajuda para a apresentação dos processos relativos aos pedidos de autorização.
47.
Concordo plenamente com a análise segundo a qual a possibilidade de ter acesso às informações sobre a composição dos processos de pedido de inscrição tem efeitos sobre a acessibilidade do processo de aprovação. Acresce que os prazos previstos pelo Decreto de 2001 para decidir sobre o pedido de inscrição de uma substância na lista dos auxiliares tecnológicos autorizados começam a correr no dia em que o processo do pedido estiver completo.
48.
Sem ser necessário analisar o conteúdo das «Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine», concordo com a Comissão quando afirma que o referido documento não pode, em qualquer caso, substituir-se à portaria ministerial prevista no artigo 3.o do Decreto de 2001 que deve fixar as regras relativas à composição dos processos de pedido.
49.
Com efeito, a pessoa que solicita a inscrição de uma substância na lista dos auxiliares tecnológicos autorizados não está relacionada com a AFSSA, que é a autora das «Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine». Segundo o artigo 3.o do Decreto de 2001, o requerente apresenta o pedido à direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes que, em última análise, decide sobre ele. Do ponto de vista do requerente, a AFSSA é apenas um órgão consultivo. Por esta razão, o documento da AFSSA não tem, nem podia ter, efeito vinculativo em relação às pessoas que solicitam a inscrição de uma substância na lista dos auxiliares tecnológicos autorizados.
50.
Em terceiro lugar, a Comissão considera que a duração do processo, que é de cerca de cinco meses, no mínimo, devia ser consideravelmente reduzida em relação às substâncias provenientes de outros Estados-Membros onde já foram autorizadas como auxiliares tecnológicos. Em qualquer caso, a duração do exame do processo pela Administração era injustificada. Segundo o Governo francês, não é excessivo que um processo dure cerca de cinco meses, dos quais quatro são reservados à avaliação da AFSSA.
51.
Parece-me que a exigência da redução da duração de processo de aprovação no caso de substâncias novas legalmente fabricadas e/ou comercializadas como auxiliares tecnológicos noutro Estado-Membro, à semelhança da exigência de tratamento preferencial de tais substâncias, é infundada.
52.
Todavia, há que examinar se a duração do processo de aprovação pode ser considerada um «prazo razoável» na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (
18
).
53.
Segundo o artigo 3.o do Decreto de 2001, o processo de aprovação podia estar concluído, na melhor das hipóteses, no prazo de cinco meses. Contudo, o teor do referido artigo e sobretudo o modo de cálculo do prazo não excluem que esse prazo seja excedido.
54.
Além disso, o prazo começa a correr no dia em que o processo de pedido de autorização está completo. Tendo em conta a incerteza relativa à composição do processo, o momento do início da contagem do prazo parece incerto.
55.
Em quarto lugar, a Comissão sublinha que no Decreto de 2001 não estão previstas as vias de recurso em caso de decisão de indeferimento de inscrição. O Governo francês não o contesta. Contudo, sustenta que a decisão de indeferimento de inscrição pode ser objecto de recurso mesmo que o Decreto de 2001 não especifique as vias de recurso contra uma tal decisão. Acresce que, em direito francês, existe uma obrigação geral de informar os interessados sobre as vias de recurso disponíveis e as suas condições de exercício.
56.
Quanto a este ponto, concordo com o argumento do Governo francês segundo o qual a exigência de possibilidade de recurso da decisão de indeferimento de inscrição não significa que as vias de recurso contra tal decisão devam estar previstas no Decreto de 2001. O Governo francês demonstrou a existência de uma regulamentação geral, ou seja, o Código de Procedimento Administrativo (Code de justice administrative), que garante, de maneira geral, a possibilidade de recorrer de qualquer decisão administrativa.
57.
Em conclusão, considero pois que, ao não prever um processo facilmente acessível que permita aos operadores económicos obter a inscrição dos auxiliares tecnológicos na lista positiva nacional das mercadorias autorizadas que possa ser concluído em prazos razoáveis, o Decreto de 2001, que exige que a comercialização dos auxiliares tecnológicos esteja sujeita à autorização prévia, não é conforme com o direito comunitário.
58.
Tendo em conta o facto de que tanto o Decreto de 1912 como o Decreto de 2001 não prevêem, em meu entender, um processo que respeite o princípio da proporcionalidade, a determinação do decreto aplicável à data relevante, ou seja, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, pouco importa. Contudo, considero que um aviso das autoridades francesas às empresas do sector alimentar, publicado no Journal officiel de la République française de 19 de Janeiro de 2002, a indicar que, a partir da sua publicação, não existe obstáculo à aplicação das disposições do Decreto de 2001 relativas à apresentação dos processos e ao princípio da livre circulação, não pode ter efeito vinculativo em relação a terceiros. Se assim não fosse, seria violado o princípio da segurança jurídica que faz parte do princípio do Estado de Direito.
D — Sistema de autorização prévia e cláusula de reconhecimento mútuo
59.
A presente acção suscitou a questão de saber se o direito comunitário exige a inclusão de cláusulas de reconhecimento mútuo na regulamentação nacional.
60.
No acórdão de 10 de Fevereiro de 2009, Comissão/Itália (
19
), o Tribunal de Justiça voltou a precisar, claramente, que o artigo 28.o CE reflecte a obrigação de respeitar os princípios da não discriminação e do reconhecimento mútuo dos produtos legalmente fabricados e/ou comercializados noutros Estados-Membros, bem como a de assegurar aos produtos comunitários um livre acesso aos mercados nacionais. Conclui-se que uma cláusula de reconhecimento mútuo constitui uma das formas de cumprir a obrigação emergente do artigo 28.o CE.
61.
Contudo, o artigo 30.o CE autoriza determinadas excepções à obrigação emergente do artigo 28.o CE. Isso significa que a regulamentação nacional que constitua uma medida de efeito equivalente não deve conter cláusulas de reconhecimento mútuo se esse entrave puder ser justificado por um dos motivos de interesse geral enumerados no artigo 30.o CE. Se a regulamentação em causa incluísse uma cláusula de reconhecimento mútuo, não seria uma medida de efeito equivalente.
62.
Ao compararmos o acórdão de 22 de Outubro de 1998, Comissão/França (
20
), com o acórdão de, Comissão/França (
21
), podem surgir algumas dúvidas. Em ambos os casos, a Comissão censurou a República Francesa por não ter introduzido uma cláusula de reconhecimento mútuo na sua legislação, originando um entrave à livre circulação de mercadorias. Embora, no primeiro caso, o Tribunal de Justiça tenha declarado existir um incumprimento, no segundo caso, julgou essa acusação improcedente. Contudo, os referidos processos distinguem-se pelo facto de que, embora, no segundo caso, a República Francesa tenha provado que a sua regulamentação nacional que entrava a livre circulação de mercadorias se justificava pela protecção da saúde pública, no primeiro caso, não foi invocada nenhuma consideração relativa à protecção da saúde pública.
IV — Quanto às despesas
63.
Por força do disposto no artigo 69.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Francesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
V — Conclusão
64.
Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que decida o seguinte:
«—
Declarar que, ao estabelecer, para os auxiliares tecnológicos e géneros alimentícios em cuja preparação se tenham utilizado auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados, um regime de autorização prévia que não prevê um processo que permita aos operadores económicos obter a inscrição dos auxiliares tecnológicos provenientes de outros Estados-Membros onde são legalmente fabricados e/ou comercializados numa lista positiva nacional dos auxiliares tecnológicos autorizados, que respeite o princípio da proporcionalidade, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 28.o CE.
—
Condenar a República Francesa nas despesas.»
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Por exemplo, os solventes de extracção que são harmonizados pela Directiva 88/344/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1988, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros sobre os solventes de extracção utilizados no fabrico de géneros alimentícios e dos respectivos ingredientes (JO L 157, p. 28).
(
3
)	Por exemplo, os vinhos abrangidos pelo Regulamento (CE) n.o 1493/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 179, p. 1).
(
4
)	JO L 31, p. 1.
(
5
)	Os termos «produtos químicos» utilizados no Decreto de 1912 abrangem os termos «auxiliares tecnológicos» que não eram conhecidos em 1912.
(
6
)	Trata-se de uma notificação complementar que anulava e substituía a notificação para cumprir de 3 de Julho de 1996 e o parecer fundamentado de .
(
7
)	Em conformidade com o pedido das autoridades francesas, a Comissão aceitou prorrogar o prazo fixado para a resposta à notificação para cumprir.
(
8
)	C-24/00, Colect., p. I-1277, n.o 23.
(
9
)	C-219/07, Colect., p. I-4475, n.o 23.
(
10
)	V. acórdãos de 20 de Fevereiro de 1979, Rewe-Zentral (120/78, Colect., p. 327, n.o 8); de, Comissão/Itália (C-420/01, Colect., p. I-6445, n.o 29); de, Comissão/Itália (C-270/02, Colect., p. I-1559, n.o 21); e de, Schwarz (C-366/04, Colect., p. I-10139, n.o 30).
(
11
)	Referido na nota 8, n.os 49 a 75.
(
12
)	V. acórdão de 5 de Março de 2009, Comissão/Espanha (C-88/07, Colect., p. I-1353, n.o 86 e jurisprudência referida).
(
13
)	V. acórdão Comissão/Espanha (referido na nota 12, n.o 89 e jurisprudência referida).
(
14
)	V. acórdãos de 16 de Julho de 1992, Comissão/França (C-344/90, Colect., p. I-4719, n.os 8 a 10 e jurisprudência referida); de, Comissão/França (referido na nota 8, n.o 25); e Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (referido na nota 9, n.os 33 a 36).
(
15
)	V. acórdão Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers e Andibel (referido na nota 9, n.o 35 e jurisprudência referida).
(
16
)	Referido na nota 8, n.os 36 a 42.
(
17
)	Para uma melhor compreensão, alterei a ordem dos argumentos da Comissão.
(
18
)	V. jurisprudência referida na nota 15.
(
19
)	C-110/05, Colect., p. I-519, n.o 34 e jurisprudência referida.
(
20
)	C-184/96, Colect., p. I-6197.
(
21
)	Referido na nota 8.