62000CC0280(01)_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Με διάταξη της 18ης Ιουνίου 2002 το Δικαστήριο διέταξε την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας στην παρούσα υπόθεση.
2. Με την εν λόγω διάταξη, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η απόφαση της 22ας Νοεμβρίου 2001, C-53/00, Ferring, εκδόθηκε μετά την υποβολή προφορικών παρατηρήσεων εκ μέρους των διαδίκων και ενδέχεται να έχει επίπτωση επί της απαντήσεως που πρέπει να δοθεί στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Bundesverwaltungsgericht (Γερμανία). Το Δικαστήριο υπογραμμίζει επίσης ότι η απόφαση Ferring αποτελεί το αντικείμενο εξετάσεως στο πλαίσιο των προτάσεων που ανέπτυξα στις 19 Μαρτίου 2002 στην παρούσα υπόθεση, καθώς και των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Jacobs στην υπόθεση GEMO .
3. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο όρισε νέα επ' ακροατηρίου συζήτηση προκειμένου να καλέσει τους διαδίκους της κύριας δίκης, τα κράτη μέλη, την Επιτροπή και το Συμβούλιο να λάβουν θέση έναντι όσων έγιναν δεκτά με την απόφαση Ferring. Ζήτησε από τους παρεμβαίνοντες διαδίκους να εκφράσουν την άποψή τους επί του αν μπορεί να θεωρηθεί -και με ποια κριτήρια- ότι ένα οικονομικό πλεονέκτημα χορηγούμενο από τις αρχές κράτους μέλους προς αντιστάθμιση του κόστους των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες αυτές επιβάλλουν σε επιχείρηση αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ).
4. Επί του ζητήματος του κοινοτικού συστήματος που εφαρμόζεται σε περίπτωση χρηματοδοτήσεως των δημόσιων υπηρεσιών έχουν εκφρασθεί πολλές απόψεις σε πολιτικό επίπεδο . Αποτελεί επίσης το αντικείμενο εξετάσεως στο πλαίσιο των προτάσεων των γενικών εισαγγελέων του Δικαστηρίου, ενώ ασχολείται με αυτό και η θεωρία . Οι διάφορες σχετικές απόψεις είναι γνωστές, οπότε παρέλκει να τις υπενθυμίσω. Αντιθέτως, πριν συμπληρώσω τις προτάσεις μου της 19ης Μαρτίου 2002 θα παραθέσω εν συντομία τις θέσεις που έλαβαν οι παρεμβαίνοντες.
Ι - Οι θέσεις που έλαβαν οι παρεμβαίνοντες
5. Επιπλέον των διαδίκων της κύριας δίκης, έξι κράτη μέλη άσκησαν παρέμβαση κατά τη νέα επ' ακροατηρίου συζήτηση. Πρόκειται για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Βασίλειο της Δανίας, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας. Παρατηρήσεις υπέβαλε επίσης η Επιτροπή. Αντιθέτως, το Συμβούλιο δεν παρενέβη.
6. Από τις ενώπιον του Δικαστηρίου αγορεύσεις είναι δυνατή η κατάταξη των παρεμβαινόντων σε δύο διαφορετικές κατηγορίες.
7. Η πρώτη κατηγορία παρεμβαινόντων αποτελείται από την Altmark Trans GmbH, το Regierungspräsidium Magdeburg, την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία και το Βασίλειο της Ισπανίας. Οι εν λόγω παρεμβαίνοντες προτείνουν στο Δικαστήριο να επιβεβαιώσει τη μέθοδο της αντισταθμίσεως ή της αντιπαροχής, που συνάγεται από την απόφαση Ferring. Βάσει της μεθόδου αυτής, η κρατική χρηματοδότηση δημοσίων υπηρεσιών δεν αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης παρά μόνο και εφόσον τα πλεονεκτήματα που παρέχουν οι δημόσιες αρχές υπερβαίνουν το κόστος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
8. Προς στήριξη της απόψεώς τους, οι εν λόγω παρεμβαίνοντες προβάλλουν ουσιαστικά τρία είδη επιχειρημάτων, τα οποία συνοψίζονται ως ακολούθως :
- κατά τη νομολογία, όταν το κράτος αγοράζει αγαθά (για παράδειγμα ηλεκτρονικούς υπολογιστές) ή υπηρεσίες (για παράδειγμα υπηρεσίες καθαριότητας), ενίσχυση υφίσταται μόνον και καθόσον η καταβαλλόμενη από το κράτος αμοιβή υπερβαίνει την ισχύουσα στην αγορά τιμή. Η ίδια αρχή πρέπει να ισχύει όταν το κράτος αγοράζει υπηρεσίες οι οποίες τίθενται στη διάθεση του κοινωνικού συνόλου (δηλαδή προκειμένου περί δημοσίων υπηρεσιών)·
- η κατά το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης έννοια της ενισχύσεως εφαρμόζεται μόνο στα μέτρα τα οποία παρέχουν οικονομικό πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις. Όμως, ένα κρατικό μέτρο το οποίο περιορίζεται σε αντιστάθμιση του κόστους που συνδέεται με την υποχρεωτική παροχή δημοσίων υπηρεσιών δεν παρέχει κανένα πραγματικό πλεονέκτημα στη δικαιούχο επιχείρηση. Επομένως, δεν συνιστά ενίσχυση·
- κατά το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ), τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να κοινοποιούν τα σχέδια ενισχύσεών τους και να αναστέλλουν την καταβολή της ενισχύσεως μέχρις ότου η Επιτροπή παράσχει την έγκρισή της. Οι υποχρεώσεις αυτές είναι ικανές να παραλύσουν τη λειτουργία των υπηρεσιών γενικού συμφέροντος εντός των κρατών μελών.
9. Η δεύτερη ομάδα παρεμβαινόντων αποτελείται από το Βασίλειο της Δανίας, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι παρεμβαίνοντες αυτοί προτείνουν στο Δικαστήριο να ακολουθήσει τη μέθοδο που εξέθεσε ο γενικός εισαγγελέας Jacobs με τις προτάσεις του στην υπόθεση GEMO (στο εξής: μέθοδος quid pro quo).
10. Δυνάμει της μεθόδου αυτής, το Δικαστήριο προβαίνει σε διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών περιπτώσεων. Έτσι, όταν υφίσταται άμεση και πρόδηλη σχέση μεταξύ κρατικής χρηματοδοτήσεως και σαφώς προσδιορισμένων υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, τα ποσά που καταβάλλει το κράτος δεν αποτελούν ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Αντιθέτως, όταν δεν υφίσταται μια τέτοια σχέση ή όταν οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας δεν είναι σαφώς προσδιορισμένες, τα ποσά που καταβάλλουν οι δημόσιες αρχές αποτελούν ενισχύσεις υπό την έννοια της διατάξεως αυτής.
11. Η Επιτροπή δεν έλαβε θέση επί του ζητήματος αυτού. Σημειώνω ωστόσο ότι στις υποθέσεις Ferring και GEMO είχε ταχθεί υπέρ της μεθόδου που λαμβάνει ως βάση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως . Κατά τη μέθοδο αυτή, κρατική χρηματοδότηση των δημοσίων υπηρεσιών αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Η ενίσχυση αυτή μπορεί ωστόσο να δικαιολογείται βάσει του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ) .
ΙΙ - Ανάλυση
12. Με τις προτάσεις μου που ανέπτυξα στις 19 Μαρτίου 2002 έλαβα θέση υπέρ της μεθόδου που λαμβάνει ως βάση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως. Μπορεί να είναι χρήσιμο να σημειωθεί εξαρχής ότι τα επιχειρήματα που εξέθεσαν οι παρεμβαίνοντες δεν μεταβάλλουν τη θέση μου.
13. Εν προκειμένω, επομένως, θα περιοριστώ στην εξέταση των νέων ζητημάτων που ανακύπτουν από τις απόψεις των παρεμβαινόντων. Τα ζητήματα αυτά αφορούν:
- το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς·
- την έννοια του «πλεονεκτήματος» κατά το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης·
- τις διαδικαστικές υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, και
- τη μέθοδο quid pro quo.
14. Αντιθέτως, δεν θα επανέλθω επί των επιχειρημάτων που εξέθεσα ήδη με τις προηγούμενες προτάσεις μου. Παρακαλώ το Δικαστήριο να ανατρέξει σ' αυτές.
Α - Επί του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία στο πλαίσιο της οικονομίας της αγοράς
15. Η πρώτη ομάδα παρεμβαινόντων υπενθυμίζει ότι κατά τη νομολογία, κάθε κρατική παρέμβαση δεν αποτελεί οπωσδήποτε ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Έτσι, όταν το κράτος αγοράζει αγαθά (για παράδειγμα ηλεκτρονικούς υπολογιστές) ή υπηρεσίες (για παράδειγμα υπηρεσίες καθαριότητας), ενίσχυση υφίσταται μόνον και καθόσον η καταβαλλόμενη από το κράτος αμοιβή υπερβαίνει την ισχύουσα στην αγορά τιμή.
16. Οι ως άνω παρεμβαίνοντες διάδικοι θεωρούν ότι η ίδια αρχή πρέπει να έχει εφαρμογή στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών. Κατ' αυτούς, η εκ μέρους του κράτους χρηματοδότηση δεν μπορεί να θεωρείται ως ενίσχυση παρά μόνον αν και καθόσον τα χορηγούμενα από τις δημόσιες αρχές πλεονεκτήματα υπερβαίνουν το κόστος για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (δηλαδή την κανονική αξία των παρεχόμενων υπηρεσιών) .
17. Η θέση αυτή των παρεμβαινόντων διαδίκων ισοδυναμεί στην ουσία με μεταφορά του κριτηρίου του ιδιώτη επενδυτή στον τομέα της κρατικής χρηματοδοτήσεως των δημοσίων υπηρεσιών.
18. Είναι γνωστό ότι, αρχικά, η Επιτροπή είχε αναπτύξει το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία για τον καθορισμό τού αν μια συμμετοχή του κράτους στο κεφάλαιο επιχειρήσεως αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1 . Δυνάμει του κριτηρίου αυτού, η Επιτροπή θεωρεί ότι μια τέτοια παρέμβαση δεν αποτελεί ενίσχυση όταν οι δημόσιες αρχές προβαίνουν στην παρέμβαση αυτή υπό τους ίδιους όρους με έναν ιδιώτη επενδυτή ο οποίος ενεργεί υπό συνήθεις συνθήκες της οικονομίας της αγοράς . Το Δικαστήριο υιοθέτησε το κριτήριο αυτό στη νομολογία του και το εφάρμοσε στη συνέχεια σε άλλα είδη κρατικών μέτρων. Έτσι, προκειμένου να εκτιμήσει αν ένα μέτρο περιλαμβάνει στοιχεία ενισχύσεως, το Δικαστήριο εξετάζει αν ένας ιδιώτης επιχειρηματίας, μεγέθους συγκρίσιμου προς το μέγεθος των δημόσιων οργανισμών, θα είχε προβεί στην ίδια πράξη με τους ίδιους όρους.
19. Σε αντίθεση με τους παρεμβαίνοντες πιστεύω ότι το κριτήριο αυτό δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην κρατική χρηματοδότηση των δημοσίων υπηρεσιών.
20. Πράγματι, από τη νομολογία προκύπτει ότι, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, το Δικαστήριο προβαίνει σε διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών περιπτώσεων: εκείνων στις οποίες η κρατική παρέμβαση έχει οικονομικό χαρακτήρα και εκείνων όπου η κρατική παρέμβαση έχει τον χαρακτήρα πράξεως της δημόσιας αρχής.
21. Το Δικαστήριο εφαρμόζει το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία μόνο στην πρώτη κατηγορία καταστάσεων. Οι καταστάσεις αυτές καλύπτουν τις περιπτώσεις στις οποίες οι δημόσιες αρχές αποκτούν συμμετοχή στο κεφάλαιο μιας επιχειρήσεως, παρέχουν δάνειο σε ορισμένες επιχειρήσεις, χορηγούν εγγύηση του κράτους, πωλούν αγαθά ή υπηρεσίες στην αγορά, ή χορηγούν διευκολύνσεις για την καταβολή εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως ή για την επιστροφή μισθολογικών δαπανών . Σ' αυτό το είδος καταστάσεων, το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία είναι εφαρμόσιμο διότι τη συμπεριφορά του κράτους θα μπορούσε να επιδείξει, τουλάχιστον καταρχήν, ένας ιδιώτης επιχειρηματίας που επιδιώκει κερδοσκοπικό σκοπό (ένας επενδυτής, μια τράπεζα, ένας εγγυητής, μια επιχείρηση ή ένας δανειστής). Η εφαρμογή του κριτηρίου αυτού δικαιολογείται από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού τομέα, που επιβάλλει να μην υπόκειται η κρατική παρέμβαση σε αυστηρότερο καθεστώς σε σχέση με το ισχύον για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις.
22. Αντιθέτως, το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία δεν είναι εφαρμόσιμο όταν η κρατική παρέμβαση δεν έχει κανέναν οικονομικό χαρακτήρα. Τούτο συμβαίνει όταν οι δημόσιες αρχές καταβάλλουν άμεση επιχορήγηση σε επιχείρηση, χορηγούν φοροαπαλλαγές ή συναινούν σε μείωση εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως . Σε τέτοιες καταστάσεις δεν είναι δυνατόν ένας ιδιώτης επιχειρηματίας επιδιώκων κερδοσκοπικό σκοπό να ενεργήσει όπως και το δημόσιο στο πλαίσιο της σχετικής του παρεμβάσεως, αλλά η κρατική παρέμβαση έχει χαρακτήρα πράξεως της δημόσιας εξουσίας (όπως είναι η φορολογική ή η κοινωνική πολιτική). Επομένως, το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία δεν είναι εφαρμόσιμο, διότι, εξ ορισμού, δεν μπορεί να πάψει να υφίσταται ίση μεταχείριση μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα .
23. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία δεν εφαρμόζεται στις κρατικές παρεμβάσεις που έχουν τον χαρακτήρα πράξεως της δημόσιας αρχής.
24. Το Δικαστήριο έχει ρητά επιβεβαιώσει την αρχή αυτή με την απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 1994, C-278/92 έως C-280/92, Ισπανία κατά Επιτροπής . Δέχθηκε ότι «πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των υποχρεώσεων που το Δημόσιο πρέπει να αναλαμβάνει ως κύριος των μετοχών μιας εταιρίας και των υποχρεώσεων που μπορεί να υπέχει ως δημόσια αρχή» . Οι υποχρεώσεις του κράτους ως δημόσιας αρχής δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου περί της εφαρμογής του κριτηρίου του ιδιώτη επιχειρηματία, γιατί διαφορετικά εισάγεται άνιση μεταχείριση μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.
25. Πάντως, δεν αμφισβητείται ότι η χρηματοδότηση των δημοσίων υπηρεσιών αποτελεί τυπικό παράδειγμα δραστηριότητας που συνδέεται με πράξεις δημόσιας εξουσίας. Πράγματι, εναπόκειται στις δημόσιες αρχές να προσδιορίσουν τις υπηρεσίες που πρέπει να τίθενται στη διάθεση του κοινωνικού συνόλου. Στις αρχές αυτές εναπόκειται επίσης να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προς εξασφάλιση της λειτουργίας και της χρηματοδοτήσεως των υπηρεσιών αυτών. Εξάλλου, δύσκολα μπορεί να φανταστεί κανείς ότι ένας ιδιώτης επιχειρηματίας θα εμπλακεί με δική του πρωτοβουλία σε μια τέτοια χρηματοδοτική δραστηριότητα.
26. Κατά συνέπεια, πιστεύω ότι το κριτήριο του ιδιώτη επιχειρηματία δεν μπορεί βασίμως να εφαρμοστεί στη χρηματοδότηση των δημοσίων υπηρεσιών.
27. Επομένως, η θέση των παρεμβαινόντων στηρίζεται σε μια εσφαλμένη σύγκριση. Πράγματι, είναι λάθος να συγκρίνονται καταστάσεις στις οποίες το κράτος αγοράζει αγαθά ή υπηρεσίες για δικό του λογαριασμό με εκείνες στις οποίες το κράτος «αποκτά» υπηρεσίες οι οποίες τίθενται απ' ευθείας στη διάθεση του κοινωνικού συνόλου (δηλαδή των δημοσίων υπηρεσιών). Στην πρώτη περίπτωση το κράτος συμπεριφέρεται όπως θα μπορούσε να συμπεριφερθεί ένας ιδιώτης επιχειρηματίας που επιδιώκει κερδοσκοπικό σκοπό, ενώ στη δεύτερη το κράτος ενεργεί ως δημόσια εξουσία .
Β - Επί της εννοίας του «πλεονεκτήματος» κατά το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης
28. Το δεύτερο επιχείρημα των παρεμβαινόντων αφορά την έννοια του «πλεονεκτήματος» κατά το άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
29. Η έννοια της ενισχύσεως, που περιλαμβάνεται στο άρθρο 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης, εφαρμόζεται στα κρατικά μέτρα με τα οποία παρέχεται οικονομικό πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις και τα οποία νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό. Συνεπώς, για την εκτίμηση του αν ορισμένο κρατικό μέτρο συνιστά ενίσχυση, πρέπει να προσδιορισθεί αν η επιχείρηση αντλεί οικονομικό όφελος το οποίο δεν θα είχε αποκομίσει υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς .
30. Εν προκειμένω, οι παρεμβαίνοντες υποστηρίζουν ότι ένα κρατικό μέτρο το οποίο περιορίζεται στην αντιστάθμιση του κόστους των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας δεν αποτελεί ενίσχυση. Δεδομένου ότι η εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται πρόσθετα έξοδα, ένα τέτοιο μέτρο έχει απλώς ως αποτέλεσμα να τεθεί η δικαιούχος επιχείρηση σε κατάσταση συγκρίσιμη με αυτή των ανταγωνιστών της. Επομένως, το μέτρο αυτό δεν παρέχει κανένα «πραγματικό» πλεονέκτημα στη δικαιούχο επιχείρηση και, για τον λόγο αυτό, δεν μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό. Αποτελεί μόνον την αντιπαροχή έναντι της εκπληρώσεως υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας .
31. Επί του σημείου αυτού σημειώνω ότι η θέση των παρεμβαινόντων στηρίζεται σε μια ιδιαίτερη αντίληψη της έννοιας της ενισχύσεως. Οι παρεμβαίνοντες δέχονται αυτό το οποίο μπορεί να ονομαστεί «καθαρή» αντίληψη της ενισχύσεως ή τη λεγόμενη θεωρία του «πραγματικού» πλεονεκτήματος.
32. Ακολουθώντας τη μέθοδο αυτή, τα χορηγούμενα εκ μέρους των δημοσίων αρχών πλεονεκτήματα εξετάζονται από κοινού με τις υποχρεώσεις που υπέχει ο δικαιούχος της ενισχύσεως. Επομένως, τα δημόσια πλεονεκτήματα αποτελούν ενίσχυση μόνον εφόσον το ύψος τους υπερβαίνει την αξία των υποχρεώσεων που ανέλαβε ο δικαιούχος.
33. Όμως, η αντίληψη αυτή δεν αντιστοιχεί προς εκείνη την οποία δέχθηκαν οι συντάκτες της Συνθήκης στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Οι διατάξεις της Συνθήκης στον τομέα αυτό στηρίζονται σε μια «απλή» αντίληψη της ενισχύσεως ή στη θεωρία του «φαινομενικού» πλεονεκτήματος.
34. Με βάση τη μέθοδο αυτή, τα χορηγούμενα εκ μέρους των δημοσίων αρχών πλεονεκτήματα και η βαρύνουσα τον δικαιούχο αντιπαροχή πρέπει να εξετάζονται χωριστά. Η ύπαρξη της εν λόγω αντιπαροχής δεν έχει σημασία για τον προσδιορισμό τού αν το κρατικό μέτρο αποτελεί ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1. Εξετάζεται μόνο σε ένα μεταγενέστερο στάδιο της αναλύσεως, προκειμένου να εκτιμηθεί η συμφωνία της ενισχύσεως προς την κοινή αγορά.
35. Έτσι, η «απλή» αντίληψη της ενισχύσεως έχει έρεισμα σε πολλές διατάξεις της Συνθήκης, ιδίως στο άρθρο 92, παράγραφοι 2 και 3, και στο άρθρο 77 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 73 ΕΚ).
36. Το άρθρο 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης προβλέπει ότι μια ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί σύμφωνη προς την κοινή αγορά όταν με αυτήν επιδιώκονται ορισμένοι σκοποί. Οι σκοποί αυτοί αντιστοιχούν, στην ουσία, προς εκείνους τους οποίους έχει, βάσει των Συνθηκών, η Ευρωπαϊκή Κοινότητα ή η Ευρωπαϊκή Ένωση . Πρόκειται, για παράδειγμα, για την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, την προώθηση της έρευνας ή την προστασία του περιβάλλοντος.
37. Από την αρχή η Επιτροπή θεωρούσε ότι, για να είναι σύμφωνη προς την κοινή αγορά, η ενίσχυση πρέπει να περιλαμβάνει αντιπαροχή εκ μέρους του δικαιούχου . Η αντιπαροχή αυτή πρέπει να υφίσταται προκειμένου να αντισταθμίζεται η προκαλούμενη από τη χορήγηση της ενισχύσεως στρέβλωση του ανταγωνισμού . Με την ως άνω αντιπαροχή επιδιώκεται να επιδείξει ο δικαιούχος συμπεριφορά ικανή να συμβάλει στην πραγματοποίηση των σκοπών που παρατίθενται στο άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Πράγματι, η Επιτροπή θεωρεί ότι η έγκριση ενισχύσεως χωρίς να απαιτείται να υπάρχει η αντιπαροχή αυτή ισοδυναμεί με αποδοχή των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού χωρίς τούτο να δικαιολογείται από το κοινοτικό συμφέρον .
38. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ρητά τη μέθοδο που ακολουθεί η Επιτροπή, με την απόφαση Philip Morris κατά Επιτροπής . Το Δικαστήριο έκρινε ότι, για να μπορεί να εγκρίνει ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης, η Επιτροπή μπορεί να απαιτεί την απόδειξη του ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία για να επιτευχθεί μια τέτοια συμπεριφορά εκ μέρους των δικαιούχων επιχειρήσεων η οποία να είναι ικανή να συμβάλει στην πραγματοποίηση των σκοπών που παραθέτει η διάταξη αυτή.
39. Συνεπώς, στο πλαίσιο της πρακτικής της, η Επιτροπή ερευνά αν υφίσταται αντιπαροχή εκ μέρους του δικαιούχου της ενισχύσεως, ικανή να δικαιολογήσει τη χορήγηση της ενισχύσεως αυτής . Η αντιπαροχή αυτή μπορεί να έχει διάφορες μορφές .
40. Σε ορισμένες περιπτώσεις, προκύπτει άνευ ετέρου ότι η δραστηριότητα υπέρ της οποίας χορηγείται ενίσχυση συνιστά επαρκή αντιπαροχή, διότι εντάσσεται στο πλαίσιο ενός κοινοτικού σκοπού. Η αντιπαροχή λαμβάνει τότε τη μορφή μιας επενδύσεως, όπως η κατασκευή ενός εργοστασίου, ένα πρόγραμμα έρευνας ή ένα πρόγραμμα εκπαιδεύσεως. Σε άλλες περιπτώσεις, το αντάλλαγμα αποτελεί προϋπόθεση για την έγκριση της ενισχύσεως και λαμβάνει άλλη μορφή, όπως είναι η μείωση της ικανότητας παραγωγής, που συμβάλλει στην επίλυση ενός προβλήματος πλεονάζοντος παραγωγικού δυναμικού σε κοινοτικό επίπεδο. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή απαιτεί την ύπαρξη άμεσης ή έμμεσης σχέσεως μεταξύ των ενισχύσεων και των ενεργειών που αποτελούν την αντιπαροχή . Απαιτεί επίσης να είναι η εκ μέρους του δικαιούχου αντιπαροχή ανάλογη προς το ύψος των χορηγούμενων ενισχύσεων .
41. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι, για να μπορεί να εγκριθεί δυνάμει του άρθρου 92, παράγραφος 3, της Συνθήκης, κάθε ενίσχυση πρέπει να περιλαμβάνει αντιπαροχή εκ μέρους του δικαιούχου, κατά τρόπον ώστε να μην υπάρχει ουσιαστικά κανένα καθαρό πλεονέκτημα υπέρ αυτού.
42. Όμως, σε αντίθεση με όσα υποστηρίζουν οι παρεμβαίνοντες διάδικοι, η ύπαρξη της αντιπαροχής αυτής δεν έχει καμία επίπτωση επί της ερμηνείας της έννοιας της ενισχύσεως.
43. Στο πλαίσιο του άρθρου 92, παράγραφος 1, η ενίσχυση δεν αντιστοιχεί στη διαφορά μεταξύ του ποσού των δημοσίων πλεονεκτημάτων και της αξίας των υποχρεώσεων που ανέλαβε ο δικαιούχος . Η ενίσχυση αντιστοιχεί μόνο προς το ύψος των δημοσίων πλεονεκτημάτων. Η εκ μέρους του δικαιούχου αντιπαροχή λαμβάνεται υπόψη μόνο σε μεταγενέστερο στάδιο της αναλύσεως, προκειμένου να εκτιμηθεί η συμφωνία της ενισχύσεως προς την κοινή αγορά.
44. Μια ταυτόσημη αντίληψη της έννοιας της ενισχύσεως βρίσκεται στις διατάξεις της Συνθήκης περί χερσαίων μεταφορών. Το άρθρο 77 της Συνθήκης προβλέπει ότι «οι ενισχύσεις [...] που αντιστοιχούν στην αποκατάσταση ορισμένων βαρών συνυφασμένων με την έννοια της δημοσίας υπηρεσίας, είναι συμβιβάσιμες με την παρούσα Συνθήκη».
45. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι, και στον τομέα της κρατικής χρηματοδοτήσεως των δημοσίων υπηρεσιών, οι συντάκτες της Συνθήκης υιοθέτησαν και μια «απλή» αντίληψη της ενισχύσεως. Κατ' αυτούς η ύπαρξη και το ύψος της ενισχύσεως πρέπει να εκτιμώνται αποκλειστικά σε συνάρτηση με την «εισερχόμενη χρηματοδότηση» στην επιχείρηση. Η εκ μέρους του δικαιούχου αντιπαροχή -δηλαδή η υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας- δεν έχει επίπτωση επί της ερμηνείας της έννοιας της ενισχύσεως. Αποτελεί μόνο κριτήριο προς εκτίμηση της συμφωνίας της ενισχύσεως έναντι των προβλεπουσών παρέκκλιση διατάξεων της Συνθήκης.
46. Ενόψει των στοιχείων αυτών πιστεύω ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να δεχθεί τη μέθοδο της αντισταθμίσεως που προκύπτει από την απόφαση Ferring. Η λύση αυτή ισοδυναμεί με άγνοια της χρησιμότητας του συνόλου των θεσπιζουσών παρέκκλιση διατάξεων της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων. Πράγματι, ισοδυναμεί με εξέταση της συμφωνίας της ενισχύσεως στο πλαίσιο του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης .
47. Μια άλλη λύση θα μπορούσε να είναι ο περιορισμός της μεθόδου της αντισταθμίσεως μόνο στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών. Με τον τρόπο αυτό θα μπορούν να συνυπάρξουν δύο διαφορετικές αντιλήψεις της έννοιας της ενισχύσεως στη Συνθήκη. Θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι:
- στον τομέα των ενισχύσεων γενικά, οι διατάξεις της Συνθήκης στηρίζονται σε μια «απλή» αντίληψη της ενισχύσεως, αλλά ότι
- στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών (άλλων εκτός των χερσαίων μεταφορών), οι διατάξεις της Συνθήκης στηρίζονται σε μια «καθαρή» αντίληψη της ενισχύσεως.
48. Ωστόσο, πιστεύω ότι η λύση αυτή υπάρχει κίνδυνος να δημιουργήσει σοβαρά προβλήματα όσον αφορά την ασφάλεια δικαίου. Πράγματι, ορισμένα κρατικά μέτρα μπορούν να καλύπτονται ταυτόχρονα από τις δύο αντιλήψεις. Αυτό συμβαίνει στην περίπτωση των οικονομικών πλεονεκτημάτων που χορηγούν τα κράτη μέλη στις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοράσεως .
49. Αφενός, τα ως άνω πλεονεκτήματα προορίζονται για την προώθηση του πολιτισμού υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο δ__ της Συνθήκης. Δυνάμει του άρθρου 92 της Συνθήκης και βάσει της «απλής» αντιλήψεως της ενισχύσεως, επομένως, αποτελούν ενισχύσεις που πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή και που μπορούν να κηρυχθούν σύμφωνες προς την κοινή αγορά. Αφετέρου, τα ίδια αυτά πλεονεκτήματα αποσκοπούν και στην αντιστάθμιση του κόστους των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας οι οποίες επιβάλλονται στους οργανισμούς ραδιοτηλεοράσεως. Δυνάμει της μεθόδου της αντισταθμίσεως και της «καθαρής» αντιλήψεως της ενισχύσεως, επομένως, δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
50. Κατά συνέπεια, για το εν λόγω είδος μέτρων, κανένας από τους εμπλεκόμενους δεν θα είναι σε θέση να γνωρίζει αν έχουν εφαρμογή οι κανόνες της Συνθήκης.
51. Τα κράτη μέλη δεν θα μπορούν πλέον να προσδιορίζουν τα μέτρα τα οποία πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή. Επίσης, ούτε οι επιχειρήσεις θα γνωρίζουν αν μπορούν να εμπιστεύονται το νόμιμο της κρατικής χρηματοδοτήσεως. Αλλά και τα εθνικά δικαστήρια θα αντιμετωπίζουν δυσχέρειες προκειμένου να προσδιορίσουν αν πρέπει να εφαρμόσουν τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Τέλος, η Επιτροπή δεν θα μπορεί να προσδιορίσει με ακρίβεια αν μπορεί να κινήσει σχετική διαδικασία κατά κάποιας κρατικής χρηματοδοτήσεως.
52. Έναντι των διαφόρων αυτών στοιχείων, επομένως, πιστεύω ότι η μέθοδος που λαμβάνει ως βάση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως είναι πολύ πιο πρόσφορη για την εξέταση της κρατικής χρηματοδοτήσεως των δημοσίων υπηρεσιών. Όπως και τα άρθρα 77 και 92 της Συνθήκης, η μέθοδος αυτή στηρίζεται σε μια «απλή» αντίληψη της ενισχύσεως. Κατά συνέπεια, εγγυάται τη συνοχή των διατάξεων της Συνθήκης στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και προστατεύει την πρακτική αποτελεσματικότητα των θεσπιζουσών παρέκκλιση διατάξεων (ήτοι του άρθρου 77, του άρθρου 90, παράγραφος 2, και του άρθρου 92, παράγραφοι 2 και 3, της Συνθήκης).
Γ - Επί των διαδικαστικών υποχρεώσεων που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης
53. Το τρίτο επιχείρημα των παρεμβαινόντων αφορά τις διαδικαστικές υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
54. Πριν εξετάσω το επιχείρημα αυτό, είναι χρήσιμο να υπενθυμίσω εν συντομία ορισμένες πτυχές της κοινοτικής διαδικασίας ελέγχου των ενισχύσεων.
55. Δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή διαθέτει αποκλειστική αρμοδιότητα προς εξέταση της συμφωνίας μιας ενισχύσεως με την κοινή αγορά δυνάμει των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης . Η αρμοδιότητα αυτή δικαιολογείται από το γεγονός ότι η εξέταση της συμφωνίας μιας ενισχύσεως συνεπάγεται εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως που πρέπει να πραγματοποιούνται σε κοινοτικό επίπεδο . Δικαιολογείται επίσης από το γεγονός ότι οι ενισχύσεις αποτελούν έναν ευαίσθητο τομέα τόσο για τα εμπλεκόμενα μέρη όσο και για τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Συνεπώς, οι συντάκτες της Συνθήκης δεν θέλησαν να αναθέσουν στα κράτη μέλη το έργο της εκτιμήσεως του αν μια ενίσχυση ενέχει κινδύνους για την κοινή αγορά. Ανέθεσαν την εκτίμηση αυτή στο κοινοτικό θεσμικό όργανο που είναι επιφορτισμένο με την εκπροσώπηση του κοινοτικού συμφέροντος .
56. Με την απόφαση Banco Exterior de España το Δικαστήριο έχει κρίνει ρητά ότι η αρμοδιότητα της Επιτροπής καλύπτει τις ενισχύσεις οι οποίες καταβάλλονται στις επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με την παροχή δημόσιας υπηρεσίας υπό την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Εξ αυτού προκύπτει ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν είναι αρμόδια προς εφαρμογή του άρθρου 90, παράγραφος 2, στον τομέα των ενισχύσεων . Μόνον η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει ενίσχυση βάσει της διατάξεως αυτής.
57. Δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να κοινοποιούν τα σχέδιά τους τα οποία αφορούν θέσπιση ή τροποποίηση ενισχύσεων (υποχρέωση κοινοποιήσεως). Δεν μπορούν να προβαίνουν σε εκτέλεση των σχεδίων αυτών χωρίς την προηγούμενη έγκριση της Επιτροπής (υποχρέωση αναστολής). Κατά πάγια νομολογία, οι εν λόγω διαδικαστικές υποχρεώσεις αποτελούν τη διασφάλιση του μηχανισμού ελέγχου των ενισχύσεων ο οποίος είναι ουσιώδης για την εξασφάλιση της λειτουργίας της κοινής αγοράς.
58. Με την απόφαση της 22ας Ιουνίου 2000, C-332/98, Γαλλία κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι υποχρεώσεις κοινοποιήσεως και αναστολής ισχύουν και για τις ενισχύσεις που καταβάλλονται στις επιχειρήσεις οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την παροχή υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος υπό την έννοια του άρθρου 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Εξ αυτού προκύπτει ότι οι χορηγούμενες στις δημόσιες υπηρεσίες ενισχύσεις κατά παράβαση των υποχρεώσεων αυτών είναι «παράνομες» ενισχύσεις.
59. Σε κοινοτικό επίπεδο, τούτο σημαίνει ότι η Επιτροπή μπορεί να δώσει την εντολή σε κράτος μέλος να αναστείλει τη χορήγηση της ενισχύσεως ή να αναζητήσει προσωρινά την ενίσχυση μέχρις ότου η ίδια αποφανθεί επί της συμφωνίας της προς την κοινή αγορά . Σε εθνικό επίπεδο, αυτό σημαίνει ότι ο δικαστής μπορεί: 1) να διατάξει την αναζήτηση της ενισχύσεως· 2) να διαπιστώσει το παράνομο της πράξεως περί χορηγήσεως της ενισχύσεως και το παράνομο των μέτρων εκτελέσεώς της, και 3) να υποχρεώσει τις αρμόδιες αρχές να αποκαταστήσουν τις ζημίες που προκάλεσε ενδεχομένως η άμεση χορήγηση της ενισχύσεως .
60. Εν προκειμένω, οι παρεμβαίνοντες υποστηρίζουν ότι οι διαδικαστικές υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης είναι ικανές να παραλύσουν τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών εντός των κρατών μελών. Υπογραμμίζουν ότι η διαδικασία ελέγχου των ενισχύσεων είναι σχετικά μακρά και ότι, για ορισμένα είδη δημόσιων υπηρεσιών, είναι δυσχερές αν όχι αδύνατο να αναμένεται η έγκριση της Επιτροπής. Οι παρεμβαίνοντες υπογραμμίζουν επίσης ότι, λόγω του αριθμού των σχετικών μέτρων, οι διαδικαστικές υποχρεώσεις είναι τέτοιας φύσεως ώστε να παραλύουν τη δράση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
61. Είναι γνωστό ότι το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να εξετάσει το είδος αυτό επιχειρημάτων με την προαναφερθείσα απόφαση της 22ας Ιουνίου 2000, Γαλλία κατά Επιτροπής. Στην υπόθεση αυτή η Γαλλική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι η υποχρέωση αναστολής ενείχε σοβαρούς κινδύνους σε βάρος της συνεχούς παροχής δημοσίων υπηρεσιών . Το Δικαστήριο απέρριψε ρητά το επιχείρημα αυτό υπενθυμίζοντας ότι οι διαδικαστικές υποχρεώσεις αποτελούν τη διασφάλιση του μηχανισμού ελέγχου των ενισχύσεων στο κοινοτικό δίκαιο .
62. Εν πάση περιπτώσει, πιστεύω ότι οι φόβοι που εκφράζουν οι παρεμβαίνοντες είναι αβάσιμοι. Κατά την άποψή μου, οι διαδικαστικές υποχρεώσεις δεν είναι ικανές να θίξουν τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών, για πολλούς λόγους.
63. Πρώτον, οι διαδικαστικές υποχρεώσεις δεν ισχύουν για όλα τα κρατικά μέτρα. Ισχύουν μόνο για τα μέτρα τα οποία πληρούν τα κριτήρια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Στην πράξη, τούτο σημαίνει ότι, σε ορισμένους ουσιώδεις τομείς, για την κρατική χρηματοδότηση δημοσίων υπηρεσιών δεν υφίστανται σχετικές διαδικαστικές υποχρεώσεις. Πρόκειται, ιδίως, για τα ακόλουθα μέτρα :
- τα μέτρα προς χρηματοδότηση δραστηριοτήτων οι οποίες δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα : τούτο συμβαίνει στην περίπτωση των δραστηριοτήτων που έχουν τον χαρακτήρα προνομίων της δημόσιας εξουσίας (όπως είναι η ασφάλεια, η δικαιοσύνη, οι εξωτερικές σχέσεις, κ.λπ.), των υποχρεωτικών συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως, του τομέα της υποχρεωτικής εκπαιδεύσεως και άλλων τομέων συνδεομένων με τις ουσιώδεις λειτουργίες του κράτους·
- τα μέτρα τα οποία δεν είναι ικανά να θίξουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών όπως είναι η χρηματοδότηση ορισμένων τοπικών ή περιφερειακών δημόσιων υπηρεσιών (όπως είναι οι πισίνες, τα κέντρα αθλοπαιδιών, οι παιδικοί σταθμοί, τα πνευματικά κέντρα ή τα νοσηλευτικά ιδρύματα) . Τούτο συμβαίνει επίσης όταν το ύψος της ενισχύσεως δεν υπερβαίνει το όριο των 100 000 ευρώ, που έχει καθορίσει η Επιτροπή με τον κανονισμό περί των ενισχύσεων ήσσονος σημασίας .
64. Δεύτερον, για τα μέτρα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης, υπενθυμίζω ότι προβλέπονται ορισμένες προθεσμίες όσον αφορά τις ενέργειες της Επιτροπής.
65. Έτσι, η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να προβαίνει σε προκαταρκτική εξέταση της ενισχύσεως εντός δύο μηνών από της κοινοποιήσεώς της . Η προθεσμία αυτή είναι αυστηρή, η δε Επιτροπή δεν μπορεί να την παρατείνει μονομερώς . Αν δεν έχει ληφθεί καμία απόφαση μέχρις εκπνοής της προθεσμίας αυτής, το οικείο κράτος μέλος μπορεί να εκτελέσει το σχέδιο ενισχύσεως, με την επιφύλαξη να ενημερώσει σχετικά προηγουμένως την Επιτροπή . Στην περίπτωση αυτή, η ενίσχυση θεωρείται ότι έχει εγκριθεί . Εμπίπτει στο καθεστώς των υφισταμένων ενισχύσεων, οπότε μπορεί να συνεχίσει να καταβάλλεται εφόσον η Επιτροπή δεν διαπιστώσει το ασυμβίβαστό της προς την κοινή αγορά .
66. Οι παρεμβαίνοντες φαίνεται ότι θεωρούν ότι ακόμα και μια προθεσμία δύο μηνών μπορεί να είναι πολύ μακρά για ορισμένα είδη δημόσιων υπηρεσιών. Ακόμα και αν υποτεθεί ότι συμβαίνει κάτι τέτοιο, ορισμένοι μηχανισμοί καθιστούν δυνατό να λαμβάνονται υπόψη αυτές οι εξαιρετικές περιστάσεις.
67. Πράγματι, το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 10 ΕΚ) εισάγει την υποχρέωση αγαστής συνεργασίας μεταξύ των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών . Δυνάμει της διατάξεως αυτής, επομένως, οι αρχές του κράτους μέλους και η Επιτροπή μπορούν να αποφασίσουν να εξετάσουν κατά προτεραιότητα μια υπόθεση που έχει ιδιαίτερα επείγοντα χαρακτήρα ή να επιλέξουν οποιαδήποτε άλλη πρόσφορη λύση.
68. Τρίτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι, δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης, τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να κοινοποιούν τα συστήματα ενισχύσεων στην Επιτροπή. Τα συστήματα ενισχύσεων είναι εθνικές διατάξεις οι οποίες επιτρέπουν τη χορήγηση ατομικών ενισχύσεων σε επιχειρήσεις που προσδιορίζονται γενικά και αφηρημένα, χωρίς συμπληρωματικά μέτρα εφαρμογής .
69. Το πλεονέκτημα του μηχανισμού αυτού είναι ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν μια ενιαία έγκριση εκ μέρους της Επιτροπής, βάσει των γενικών χαρακτηριστικών του οικείου συστήματος ενισχύσεων. Με τον τρόπο αυτό τα κράτη μέλη αποφεύγουν την υποχρέωση μεταγενέστερης κοινοποιήσεως κάθε ατομικής περιπτώσεως εφαρμογής του συστήματος. Πάντως, με την έκθεσή της προς το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Laeken, η Επιτροπή δέχθηκε ρητά ότι τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να κοινοποιούν «αντισταθμιστικά συστήματα» στον τομέα της χρηματοδοτήσεως των δημοσίων υπηρεσιών.
70. Τέταρτον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι, δυνάμει του άρθρου 94 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 89 ΕΚ), το Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει κανονισμούς απαλλαγής κατά κατηγορίες στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Το Συμβούλιο μπορεί επίσης να εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να εκδίδει τέτοιου είδους κανονισμούς .
71. Οι κανονισμοί απαλλαγής κατά κατηγορίες προσδιορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ορισμένες κατηγορίες ενισχύσεων πρέπει να θεωρούνται σύμφωνες με την κοινή αγορά. Το κύριο πλεονέκτημά τους έγκειται στο γεγονός ότι οι ενισχύσεις που χορηγούνται σύμφωνα με τις διατάξεις των κανονισμών αυτών απαλλάσσονται από την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως την οποία προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Επομένως, τα κράτη μέλη μπορούν να εκτελούν τα σχέδιά τους προς χορήγηση ενισχύσεων χωρίς να περιμένουν ατομική απόφαση της Επιτροπής.
72. Όμως, επί του σημείου αυτού, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Laeken είχε ήδη ζητήσει από Επιτροπή να καθορίσει ένα «πλαίσιο προσανατολισμού» για τις ενισχύσεις που προορίζονται για τις δημόσιες υπηρεσίες . Επιπλέον, τα Ευρωπαϊκά Συμβούλια της Βαρκελώνης και της Σεβίλλης κάνουν ρητά λόγο για τη δυνατότητα της Επιτροπής να προτείνει κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορίες στον τομέα αυτό. Η Επιτροπή απάντησε ότι θα άρχιζε με τη θέσπιση ενός κοινοτικού πλαισίου, αλλά και ότι θα εξέδιδε κανονισμό απαλλαγής στον βαθμό που τούτο θα ήταν δικαιολογημένο . Η Επιτροπή υπογράμμισε ότι μπορούσε να θεσπίσει το πλαίσιο αυτό κατά τη διάρκεια του έτους 2002 . Ωστόσο, ανέστειλε τις εργασίες της αναμένοντας την έκδοση της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην παρούσα υπόθεση .
73. Επομένως, αν το Δικαστήριο αποφασίσει να ακολουθήσει στην υπό κρίση υπόθεση τη μέθοδο που λαμβάνει ως βάση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως, η Επιτροπή και το Συμβούλιο πρέπει να είναι σε θέση να εκδώσουν κανονισμό απαλλαγής κατά κατηγορίες εντός ικανοποιητικής προθεσμίας. Στην περίπτωση αυτή, τα κρατικά μέτρα που προορίζονται προς αντιστάθμιση του κόστους δημόσιας υπηρεσίας απλώς θα απαλλαγούν από την υποχρέωση κοινοποιήσεως. Συνεπώς, τα κράτη μέλη θα μπορούν να εκτελούν τα σχετικά με τις χρηματοδοτήσεις σχέδιά τους χωρίς να αναμένουν ατομική έγκριση της Επιτροπής. Έτσι, η κατάσταση θα είναι ίδια με εκείνη που ισχύει από το 1969 στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών χερσαίων μεταφορών .
74. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των στοιχείων αυτών, πιστεύω ότι οι φόβοι τους οποίους εκφράζουν οι παρεμβαίνοντες είναι αβάσιμοι. Κατά την άποψή μου, η μέθοδος που λαμβάνει ως βάση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως δεν είναι ικανή να διαταράξει τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών εντός των κρατών μελών ούτε να παραλύσει τη δράση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
Δ - Επί της μεθόδου quid pro quo
75. Η δεύτερη ομάδα παρεμβαινόντων προτείνει στο Δικαστήριο να ακολουθήσει τη μέθοδο «quid pro quo», την οποία ανέπτυξε ο γενικός εισαγγελέας Jacobs με τις προτάσεις του στην υπόθεση GEMO .
76. Σύμφωνα με τη μέθοδο αυτή, το Δικαστήριο προβαίνει σε διάκριση μεταξύ δύο κατηγοριών καταστάσεων. Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει τις περιπτώσεις στις οποίες υφίσταται άμεση και πρόδηλη σχέση μεταξύ κρατικής χρηματοδοτήσεως και σαφώς καθορισμένων υποχρεώσεων δημοσίας υπηρεσίας. Στις περιπτώσεις αυτές, τα ποσά που καταβάλλει το κράτος στη δικαιούχο επιχείρηση δεν αποτελούν ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης, αλλά την αντιπαροχή έναντι των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες αναλαμβάνει η επιχείρηση.
77. Αντιστρόφως, η δεύτερη κατηγορία καταστάσεων καλύπτει τις περιπτώσεις όπου δεν υφίσταται άμεση και πρόδηλη σχέση μεταξύ της κρατικής χρηματοδοτήσεως και των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, καθώς και τις περιπτώσεις όπου οι υποχρεώσεις αυτές δεν είναι σαφώς καθορισμένες. Στις περιπτώσεις αυτές, τα ποσά που καταβάλλουν οι δημόσιες αρχές συνιστούν ενισχύσεις οι οποίες, ως τέτοιες, καλύπτονται από τις διαδικαστικές υποχρεώσεις που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
78. Κατά τη γνώμη μου, η μέθοδος αυτή δημιουργεί δύο ειδών δυσχέρειες.
79. Πρώτον, η μέθοδος quid pro quo δύκολα συμβιβάζεται με τη νομολογία του Δικαστηρίου περί κρατικών ενισχύσεων.
80. Κατά πάγια νομολογία, το Δικαστήριο δέχεται ότι, προκειμένου περί του προσδιορισμού τού αν ένα κρατικό μέτρο αποτελεί ενίσχυση, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνον τα αποτελέσματα του μέτρου .
81. Τα άλλα στοιχεία που χαρακτηρίζουν το μέτρο δεν έχουν σημασία στο στάδιο του προσδιορισμού της υπάρξεως ενισχύσεως. Τέτοια στοιχεία είναι η μορφή με την οποία χορηγείται η ενίσχυση, η νομική μορφή του μέτρου κατά το εθνικό δίκαιο, το γεγονός ότι το μέτρο εντάσσεται σε πρόγραμμα ενισχύσεων, οι αιτίες του μέτρου, οι σκοποί που επιδιώκει το μέτρο ή η πρόθεση των δημοσίων αρχών και των δικαιούχων επιχειρήσεων . Τα ως άνω στοιχεία δεν έχουν σημασία διότι δεν μπορούν να έχουν κάποια επίπτωση στον ανταγωνισμό. Αντιθέτως, μπορούν να αποκτήσουν σημασία σε ένα μεταγενέστερο στάδιο της σχετικής αναλύσεως, προκειμένου να εκτιμηθεί η συμφωνία της ενισχύσεως προς τις θεσπίζουσες παρέκκλιση διατάξεις της Συθήκης .
82. Όμως, η μέθοδος quid pro quo ισοδυναμεί με ενσωμάτωση τέτοιων στοιχείων στον ίδιο τον ορισμό της ενισχύσεως.
83. Πράγματι, το πρώτο προτεινόμενο κριτήριο συνίσταται στην εξέταση του αν υφίσταται «άμεση και πρόδηλη σχέση» μεταξύ των κρατικών πόρων και των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας. Στην πράξη, τούτο ισοδυναμεί με την απαίτηση να υφίσταται σύμβαση δημόσιας υπηρεσίας συναφθείσα κατόπιν διενεργείας δημόσιου διαγωνισμού . Ομοίως, το δεύτερο προτεινόμενο κριτήριο συνίσταται στην εξέταση του αν οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας είναι «σαφώς καθορισμένες». Στην πράξη τούτο θα σημαίνει ότι πρέπει να βεβαιώνεται ότι υφίστανται νομοθετικές, κανονιστικές ή συμβατικές διατάξεις καθορίζουσες τη φύση και το περιεχόμενο των υποχρεώσεων που επιβάλλονται στην επιχείρηση .
84. Υπό τις συνθήκες αυτές, η μέθοδος quid pro quo αποκλίνει από τη νομολογία του Δικαστηρίου περί κρατικών ενισχύσεων. Βάσει της μεθόδου αυτής η ενίσχυση ορίζεται όχι πλέον σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα του μέτρου μόνον, αλλά σε συνάρτηση με κριτήρια καθαρά τυπικά ή διαδικαστικά. Επί του εννοιολογικού επιπέδου, τούτο σημαίνει ότι ένα και το αυτό μέτρο μπορεί να χαρακτηρίζεται ως ενίσχυση ή ως «μη ενίσχυση» ανάλογα με το αν υφίσταται σύμβαση (δημόσιας υπηρεσίας) ή νομοθέτημα (καθορίζον τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας), ενώ τα αποτελέσματα έναντι του ανταγωνισμού θα είναι τα ίδια.
85. Δεύτερον, η μέθοδος αυτή δεν φαίνεται να είναι ικανή να εγγυηθεί την ύπαρξη ενός επαρκούς επιπέδου ασφαλείας δικαίου.
86. Πράγματι, το κύριο κριτήριο που είναι συνυφασμένο με τη μέθοδο αυτή προσδιορίζεται με αόριστο και ασαφή τρόπο. Είναι πρόδηλο ότι το χαρακτηριστικό αυτό είναι ηθελημένο και ότι αποσκοπεί να παράσχει την απαιτούμενη ευελεξία προς κάλυψη ενός ευρέος φάσματος περιπτώσεων . Ωστόσο, είναι εξαιρετικά δύσκολο να διαγνωσθεί τι καλύπτει η έννοια της «άμεσης και πρόδηλης σχέσεως». Εξάλλου, εξαιρέσει της περιπτώσεως συμβάσεως δημόσιας υπηρεσίας, συναφθείσας κατόπιν σχετικού διαγωνισμού, κανείς από τους παρεμβαίνοντες διαδίκους δεν ήταν σε θέση να δώσει έστω και ένα συγκεκριμένο παράδειγμα τέτοιου είδους σχέσεως μεταξύ κρατικής χρηματοδοτήσεως και υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας .
87. Υπό τις συνθήκες αυτές, η έννοια της «άμεσης και πρόδηλης σχέσεως» -και, επομένως, η ίδια η έννοια της κρατικής ενισχύσεως- θα αποτελεί το αντικείμενο διαφορετικών ερμηνειών. Έτσι, οι ερμηνείες αυτές θα μπορούν να ποικίλλουν σε συνάρτηση με τις πολιτιστικού (ή και προσωπικού) χαρακτήρα απόψεις των διαφόρων οργάνων που είναι επιφορτισμένα να εφαρμόζουν τους κανόνες της Συνθήκης στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
88. Όμως, στην πράξη, η ύπαρξη τέτοιων διαφορετικών ερμηνειών υπάρχει κίνδυνος να έχει σημαντικές συνέπειες.
89. Τα κράτη μέλη δεν θα είναι σε θέση να προσδιορίζουν με ακρίβεια τα μέτρα που πρέπει να κοινοποιούν στην Επιτροπή . Ούτε οι επιχειρήσεις θα γνωρίζουν αν θα μπορούν να εμπιστεύονται τη νομιμότητα της κρατικής χρηματοδοτήσεως. Αλλά και τα εθνικά δικαστήρια θα αντιμετωπίζουν δυσχέρειες να εκτιμήσουν αν πρέπει να εφαρμόσουν τη νομολογία του Δικαστηρίου περί άμεσου αποτελέσματος του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Τέλος, ούτε η Επιτροπή θα είναι σε θέση να προσδιορίζει με ακρίβεια αν μπορεί να κινήσει διαδικασία κατά κάποιας κρατικής χρηματοδοτήσεως.
90. Σε τελική ανάλυση, η έννοια της «άμεσης και πρόδηλης σχέσεως» δεν θα μπορεί να προσδιορίζεται παρά μόνο κατά περίπτωση. Το Δικαστήριο θα πρέπει αναγκαστικά να την προσδιορίζει ανάλογα με τις υποθέσεις των οποίων θα επιλαμβάνεται. Όμως, μια τέτοια λύση δεν είναι ικανοποιητική ούτε για τα πολιτικά όργανα της Ενώσεως ούτε για το ίδιο το Δικαστήριο.
91. Αφενός, ένας από τους κύριους στόχους που εκφράστηκαν στο πλαίσιο των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων της Νίκαιας, του Laeken και της Βαρκελώνης είναι η ανάγκη εξασφαλίσεως ενισχυμένης ασφαλείας δικαίου στον τομέα της εφαρμογής του δικαίου των ενισχύσεων στις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος. Ομοίως, είναι γνωστό ότι η Επιτροπή ανέστειλε τις εργασίες της στον τομέα αυτό αναμένοντας τη δημοσίευση της αποφάσεως του Δικαστηρίου στην παρούσα υπόθεση .
92. Αφετέρου, η αναζήτηση λύσεως κατά περίπτωση θα έχει αναπόφευκτα ως αποτέλεσμα την «εξάρτηση» των εθνικών δικαστηρίων από το Δικαστήριο. Δεδομένου ότι η έννοια της «άμεσης και πρόδηλης σχέσεως» (ή κάθε παρεμφερής έννοια) θα πρέπει να προσδιορίζεται στο πλαίσιο της νομολογίας, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει οπωσδήποτε να προσφεύγουν στη διαδικασία υποβολής προδικαστικού ερωτήματος για την ερμηνεία της έννοιας της ενισχύσεως. Η λύση αυτή δύσκολα συμβιβάζεται με τον σκοπό της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ) . Εν πάση περιπτώσει, υπάρχει κίνδυνος να οδηγήσει σε μια άσκοπη αύξηση του αριθμού των υποβαλλόμενων ενώπιον του Δικαστηρίου προδικαστικών ερωτημάτων.
93. Αντιθέτως, λαμβάνοντας ως βάση για τη σχετική εκτίμηση την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως είναι δυνατή η αποφυγή των ως άνω δυσμενών αποτελεσμάτων.
94. Όπως είδαμε, κατά την τελευταία αυτή μέθοδο πρέπει να θεωρείται ότι τα οικονομικά πλεονεκτήματα που χορηγούν οι αρχές κράτους μέλους προς αντιστάθμιση του κόστους των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες επιβάλλουν σε επιχείρηση αποτελούν ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Δεδομένου ότι θέτει μια σαφή και συγκεκριμένη αρχή, η μέθοδος αυτή παρέχει τη δυνατότητα σε όλους τους εμπλεκομένους (δημόσιες αρχές, ιδιώτες επιχειρηματίες, εθνικά δικαστήρια, κοινοτικά όργανα) να προσδιορίσουν με ακρίβεια τα μέτρα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων.
95. Επιπλέον, οι αρχές οι οποίες είναι εγγενείς προς τη μέθοδο που στηρίζεται στην αποδοχή της υπάρξεως κρατικής ενισχύσεως μπορούν να τεθούν εκ μέρους του Δικαστηρίου με μία μόνον απόφαση. Επομένως, η μέθοδος αυτή δεν μπορεί να οδηγήσει σε αύξηση των προδικαστικών ερωτημάτων ενώπιον του Δικαστηρίου.
96. Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, η άποψη που δέχεται την ύπαρξη της κρατικής ενισχύσεως καθιστά δυνατή την εξασφάλιση μιας ενισχυμένης ασφάλειας δικαίου και μιας μεγαλύτερης διαφάνειας στον τομέα της κρατικής χρηματοδοτήσεως των δημοσίων υπηρεσιών.
ΙΙΙ - Πρόταση
97. Επομένως, ενόψει του συνόλου των ανωτέρω παρατηρήσεων, καθώς και εκείνων που εξέθεσα στο πλαίσιο των προηγουμένων προτάσεών μου, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως ακολούθως:
«1) Τα οικονομικά πλεονεκτήματα που χορηγούν οι αρχές κράτους μέλους προς αντιστάθμιση του κόστους των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες επιβάλλουν σε επιχείρηση αποτελούν κρατικές ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ).
2) Τα μέτρα τα οποία περιλαμβάνουν τα πλεονεκτήματα τα οποία παρατίθενται ανωτέρω καλύπτονται από την υποχρέωση κοινοποιήσεως και αναστολής που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ).»