62021CJ0057_RES
Causa C‑57/21
RegioJet a. s
contro
České dráhy a.s.
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Nejvyšší soud (Repubblica ceca)]
Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 12 gennaio 2023
«Rinvio pregiudiziale – Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea – Direttiva 2014/104/UE – Articoli 5 e 6 – Divulgazione di prove – Prove contenute nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza – Procedimento pendente dinanzi alla Commissione europea relativo a una violazione di regole della concorrenza – Procedimento nazionale avente ad oggetto una domanda di risarcimento relativo alla medesima violazione – Condizioni relative alla divulgazione delle prove»
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Applicazione nel tempo – Disposizioni sostanziali – Divieto di applicazione retroattiva della normativa nazionale di trasposizione – Disposizioni non sostanziali – Divieto di applicazione della normativa nazionale di trasposizione ad azioni proposte prima del 26 dicembre 2014
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, art. 22)
(v. punti 36‑39)
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Applicazione nel tempo – Disposizioni volte a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ingiungere la divulgazione delle prove rilevanti che rientrino nel controllo del convenuto o di un terzo – Disposizioni non sostanziali
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, artt. 5, § 1, comma 1, 6 e 22, § 2)
(v. punti 40‑47)
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Disposizioni volte a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ingiungere la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza – Possibilità per il giudice nazionale di ordinare la divulgazione di prove nonostante la sospensione del procedimento giudiziario in considerazione di un procedimento pendente dinanzi alla Commissione – Ammissibilità – Presupposti
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, artt. 5 e 6)
(v. punti 48‑61, 64‑78, dispositivo 1)
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Disposizioni volte a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ingiungere la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza – Divulgazione di prove elencate all’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva – Chiusura del procedimento pendente dinanzi all’autorità garante della concorrenza – Sospensione del procedimento da parte dell’autorità nazionale garante della concorrenza in attesa di una decisione definitiva della Commissione – Atto che non costituisce chiusura del procedimento
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, art. 6, § 5)
(v. punti 82‑91, dispositivo 2)
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Disposizioni volte a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ingiungere la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza – Divulgazione di prove elencate all’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva – Ampliamento da parte degli Stati membri dell’elenco di prove rientranti in tale disposizione – Inammissibilità
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, artt. 5, § 8, e 6, §§ 5 e 9)
(v. punti 103‑109, 112, dispositivo 3)
Concorrenza – Azioni di risarcimento del danno cagionato da violazioni delle regole di concorrenza – Direttiva 2014/104 – Disposizioni volte a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ingiungere la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza – Meccanismo che consente ai giudici nazionali di ordinare la divulgazione di prove a fini cautelari e di rinviare l’esame della natura delle prove – Ammissibilità – Presupposti
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/104, artt. 5, § 8, e 6, §§ 5 e 9)
(v. punti 113‑128, dispositivo 4)
Sintesi
Nel 2015, la RegioJet, trasportatore ferroviario di persone sulla tratta Praga-Ostrava, ha proposto dinanzi al Městský soud v Praze (Corte municipale di Praga, Repubblica ceca) un’azione risarcitoria nei confronti della České dráhy, trasportatore ferroviario nazionale ceco, diretta al risarcimento del danno subìto a causa di violazioni del diritto della concorrenza asseritamente commesse da quest’ultima società.
Nel 2012, l’autorità ceca garante della concorrenza aveva già avviato un procedimento amministrativo vertente su un possibile abuso di posizione dominante commesso dalla České dráhy, procedimento sospeso nel 2016 in seguito all’avvio, da parte della Commissione europea, di un procedimento riguardante i medesimi comportamenti.
Nell’ambito della sua azione per il risarcimento del danno, la RegioJet ha depositato dinanzi alla Corte municipale di Praga un’istanza di divulgazione di vari documenti che essa supponeva fossero in possesso della České dráhy. L’autorità ceca garante della concorrenza ha tuttavia indicato che i documenti richiesti, di cui essa disponeva nell’ambito del procedimento amministrativo, così come gli altri documenti richiesti, i quali unitamente ai primi costituiscono un insieme coerente, non potevano essere divulgati fino alla chiusura definitiva di tale procedimento.
Tuttavia, dopo aver interpellato la Commissione al riguardo, la Corte municipale di Praga ha accolto l’istanza di divulgazione di documenti e ha ordinato alla České dráhy di versare nel fascicolo documenti contenenti informazioni espressamente preparate da tale società ai fini del procedimento dinanzi all’autorità ceca garante della concorrenza nonché informazioni conservate al di fuori di tale procedimento. Il medesimo giudice ha inoltre deciso di sospendere il procedimento di merito relativo all’azione per il risarcimento del danno fino alla conclusione del procedimento avviato dalla Commissione.
La decisione che ha ordinato la divulgazione dei documenti è stata confermata in appello dal Vrchní soud v Praze (Corte superiore di Praga, Repubblica ceca) che, al fine di garantire la protezione dei mezzi di prova divulgati, ha sottoposto questi ultimi a sequestro.
Chiamato a pronunciarsi, in quanto giudice adito con un ricorso per cassazione, relativamente alla legittimità della decisione della Corte superiore di Praga, il Nejvyšší soud (Corte suprema, Repubblica ceca) ha deciso di interrogare la Corte sull’interpretazione della direttiva 2014/104 relativa al risarcimento delle vittime di pratiche anticoncorrenziali (
1
), i cui articoli 5 e 6 prevedono norme in materia di divulgazione di prove richieste ai fini di un’azione per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione (
2
).
Interpretando gli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, la Corte fornisce precisazioni quanto alla portata dei poteri dei giudici nazionali nel contesto di un’istanza di divulgazione di prove ai fini di un’azione per il risarcimento del danno per violazioni del diritto della concorrenza, nonché sulla portata della protezione di siffatte prove ai sensi della direttiva 2014/104 quando queste ultime rientrano in un procedimento amministrativo in materia di concorrenza non ancora conclusosi.
Giudizio della Corte
In via preliminare, la Corte ricorda che la direttiva 2014/104 stabilisce espressamente le condizioni di applicazione nel tempo delle disposizioni da essa previste, a seconda che si tratti, alla luce del diritto dell’Unione, di disposizioni sostanziali o no.
Nel caso di specie, la Corte rileva che la possibilità di ingiungere la divulgazione di prove pertinenti in possesso del convenuto o di un terzo, alle condizioni previste agli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, riguarda unicamente le misure procedurali applicabili dinanzi ai giudici nazionali, senza incidere direttamente sulla situazione giuridica delle parti.
Ciò premesso, da un lato, gli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104 non rientrano tra le disposizioni sostanziali di tale direttiva, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, di quest’ultima, e fanno parte, di conseguenza, delle altre disposizioni di cui all’articolo 22, paragrafo 2, di detta direttiva, che tale disposizione dichiara applicabili ai ricorsi proposti dopo il 26 dicembre 2014. Dall’altro lato, avendo il legislatore ceco deciso che le disposizioni nazionali di attuazione delle disposizioni procedurali della direttiva 2014/104 si applicano, in maniera diretta e incondizionata, anche alle azioni intentate prima della data della trasposizione nel diritto interno di tale direttiva, ma dopo il 26 dicembre 2014, ne discende che gli articoli 5 e 6 di detta direttiva sono applicabili al ricorso con cui è stato adito il giudice del rinvio, dato che tale ricorso è stato proposto nel 2015.
Quanto al merito, la Corte sottolinea, in via preliminare, che, nelle controversie vertenti sul risarcimento delle vittime di comportamenti anticoncorrenziali, le giurisdizioni nazionali svolgono un ruolo complementare rispetto a quello delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Adottando la direttiva 2014/104, il legislatore dell’Unione è, infatti, partito dalla constatazione che era necessario che l’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione da parte delle autorità pubbliche (public enforcement) e le azioni per il risarcimento del danno per violazione di tali norme esercitate nella sfera privata (private enforcement) interagissero in modo coerente, in particolare per quanto riguarda le modalità di accesso alla documentazione in possesso delle autorità garanti della concorrenza.
Per quanto riguarda le azioni per il risarcimento del danno per violazione delle regole di concorrenza, le disposizioni applicabili alla divulgazione di documenti di cui agli articoli da 5 a 8 della direttiva 2014/104 riflettono un bilanciamento tra, da un lato, l’efficacia delle azioni esercitate dalle autorità preposte alla concorrenza e, dall’altro, l’effettività dei ricorsi per risarcimento danni proposti dalle persone che si ritengono lese da pratiche anticoncorrenziali. Peraltro, se è vero che, tenuto conto dell’asimmetria informativa che caratterizza spesso le controversie vertenti sulle azioni per il risarcimento del danno subìto a causa delle violazioni del diritto della concorrenza, la direttiva 2014/104 mira a migliorare l’accesso alle prove delle vittime di comportamenti anticoncorrenziali, è vero pure che essa inquadra strettamente detto accesso.
Alla luce di tali precisazioni, la Corte esamina, in primo luogo, la questione pregiudiziale se un giudice nazionale investito di un’azione per il risarcimento del danno vertente su una violazione del diritto della concorrenza possa ordinare la divulgazione di prove sospendendo al contempo il procedimento giudiziario a fronte di un procedimento amministrativo della Commissione non ancora conclusosi.
A tal riguardo, la Corte constata che l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento 1/2003 (
3
) impone, certamente, ai giudici nazionali di astenersi dall’adottare decisioni che siano in contrasto con la decisione prevista dalla Commissione in un procedimento da essa avviato e, a tal fine, di valutare se sia necessario sospendere il procedimento. Tuttavia, da una lettura complessiva delle disposizioni della direttiva 2014/104 risulta che quest’ultima non impone ai giudici nazionali di sospendere i procedimenti relativi ad azioni per il risarcimento del danno per violazione delle norme in materia di concorrenza instaurati dinanzi a loro a seguito dell’avvio di un procedimento dinanzi alla Commissione riguardante le stesse infrazioni.
A tal proposito, la Corte precisa che, qualora un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ad opera delle parti o di terzi nell’ambito di un’azione per il risarcimento del danno che sia sospesa a causa dell’avvio di un procedimento da parte della Commissione, detto giudice non adotta, in linea di principio, una decisione suscettibile di essere in contrasto con quella prevista dalla Commissione.
Nondimeno, il giudice nazionale deve limitare la divulgazione di prove a quanto è strettamente pertinente, proporzionato e necessario, evitando al contempo che una siffatta divulgazione possa incidere indebitamente sull’indagine in corso condotta dalla Commissione. A tal fine, esso deve effettuare un esame esigente della pertinenza delle prove richieste, del nesso tra tali prove e la domanda di risarcimento presentata, della sufficienza del grado di precisione di dette prove e della proporzionalità di queste ultime. In tale contesto, il giudice nazionale deve anche tener conto dell’eventuale sospensione del procedimento relativo all’azione per il risarcimento del danno.
In secondo luogo, la Corte risponde alla questione pregiudiziale se la sospensione del procedimento amministrativo promosso dinanzi a un’autorità nazionale garante della concorrenza a causa dell’avvio di un procedimento della Commissione relativo agli stessi fatti possa essere assimilata a una modalità di chiusura del procedimento «in altro modo», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104, il che autorizza il giudice nazionale a ordinare la divulgazione di documenti oggetto di tale procedimento ai quali fa riferimento detta disposizione (
4
).
A tal riguardo, la Corte rileva che, allorché la direttiva 2014/104 si riferisce alla chiusura del procedimento con l’adozione di una decisione o «in altro modo», essa fa riferimento a misure mediante le quali l’autorità nazionale garante della concorrenza decide che, alla luce delle informazioni raccolte nel corso del procedimento, è possibile, o persino necessario, statuire e concludere il medesimo. Per contro, la sospensione del procedimento amministrativo nazionale fino a quando la Commissione non abbia chiuso l’indagine nel caso di cui trattasi costituisce solo una misura provvisoria che non può essere assimilata alla chiusura di tale procedimento.
In terzo luogo, la Corte precisa che una normativa nazionale che limiti temporaneamente la divulgazione di tutte le informazioni presentate nel corso di un procedimento amministrativo in materia di concorrenza non è conforme all’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e all’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104.
Infatti, dal testo dell’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104, letto alla luce del considerando 25 della stessa, emerge senza ambiguità che la protezione temporanea conferita in forza di tale disposizione riguarda non ogni informazione presentata a un’autorità garante della concorrenza, ma unicamente le informazioni che siano state elaborate specificamente ai fini di un procedimento avviato da detta autorità.
Tale conclusione è confermata da un’interpretazione sistematica della direttiva 2014/104. Al riguardo, la Corte sottolinea in particolare che il fatto di autorizzare gli Stati membri ad ampliare il perimetro delle informazioni la cui divulgazione può essere ordinata solo dopo la chiusura del procedimento, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, condurrebbe a una divulgazione più limitata di prove, in contrasto con la logica dell’articolo 5, paragrafo 8, di detta direttiva, che autorizza espressamente gli Stati membri ad adottare norme che prevedano una divulgazione più ampia di prove.
In quarto e ultimo luogo, la Corte afferma che la direttiva 2014/104 non osta a che un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale di diritto nazionale, ordini la divulgazione di prove con l’unico scopo di sottoporle a sequestro e di divulgarle solo dopo aver verificato se tale divulgazione debba attendere la chiusura di un procedimento amministrativo in corso. Infatti, a condizione che siano rispettati i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, un siffatto strumento procedurale è idoneo a contribuire all’effettività delle domande risarcitorie per violazione delle regole di concorrenza, preservando al contempo la tutela di cui beneficiano talune prove ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104.
(
1
)	Direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea (GU 2014, L 349, pag. 1).
(
2
)	L’articolo 5 di tale direttiva stabilisce le regole che, insieme, costituiscono un regime generale in materia di divulgazione di prove richieste ai fini di un’azione per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione. In aggiunta a tale disposizione, l’articolo 6 di detta direttiva stabilisce le norme specifiche relative alla divulgazione di prove incluse nei fascicoli delle autorità preposte all’applicazione delle regole di concorrenza.
(
3
)	Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1).
(
4
)	L’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 consente ai giudici nazionali di ordinare, dopo la chiusura del procedimento amministrativo avviato da un’autorità garante della concorrenza, la divulgazione delle informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di tale procedimento, delle informazioni che detta autorità ha redatto e comunicato alle parti nel corso di detto procedimento nonché delle proposte di transazione che sono state ritirate.