61997CC0319_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Η υποβληθείσα από το σουηδικό δικαστήριο προδικαστική παραπομπή θέτει εκ νέου στο Δικαστήριο το ζήτημα της ερμηνείας του άρθρου 100 Α της Συνθήκης, και συγκεκριμένα της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού. Πρόκειται για το ήδη εξετασθέν σε προηγούμενη απόφαση (1) και στις προτάσεις μου στην υπόθεση Burstein (2) ζήτημα της σχέσεως μεταξύ κοινοτικού μέτρου εναρμονίσεως για την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς και εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως περί παρεκκλίσεως.
Το εθνικό νομικό πλαίσιο
2 Βάσει της σουηδικής νομοθεσίας, και συγκεκριμένα του νόμου 511/1971, ως πρόσθετες ουσίες στα τρόφιμα μπορούν να χρησιμοποιούνται μόνον οι πρόσθετες ουσίες που έχουν ρητώς εγκριθεί για το εν λόγω προϋόν, εκτός αν η αρμόδια αρχή έχει αποφασίσει άλλως. Κάθε παραβίαση του κανόνα συνιστά ποινικό αδίκημα, η ποινή για το οποίο καθίσταται βαρύτερη αν η ποσότητα που αφορά η παραβίαση είναι σημαντική.
3 Η εκδοθείσα κατ' εφαρμογήν του νόμου 511/1971 κανονιστική ρύθμιση, και συγκεκριμένα η ανακοίνωση 33/1993 που ισχύει από 1ης Ιανουαρίου 1994, απαγόρευσε κάθε χρησιμοποίηση της χρωστικής ουσίας Ε 124 ή ερυθρού της κοχενίλης στα τρόφιμα πλην των οινοπνευματωδών ποτών. Παρεμφερής διάταξη περιλαμβανόταν στην προηγούμενη ανακοίνωση 1/1993, οι διατάξεις της οποίας, βάσει μεταβατικού καθεστώτος, παρέμειναν σε ισχύ μέχρι τον Ιούνιο του 1995.
Την 1η Δεκεμβρίου 1995, η αρμόδια δημόσια αρχή εξέδωσε ανακοίνωση (αριθ. 31) σχετικά με τις πρόσθετες ουσίες στα τρόφιμα η οποία, μεταφέροντας στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 94/36/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1994, για τις χρωστικές ουσίες που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα (3) (στο εξής: οδηγία), επιβεβαίωσε την απαγόρευση χρησιμοποιήσεως της χρωστικής ουσίας Ε 124 στα παρασκευάσματα ζαχαροπλαστικής.
Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο
4 Η οδηγία σκοπεί την εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών σχετικά με τις προϋποθέσεις χρησιμοποιήσεως χρωστικών ουσιών στα τρόφιμα, εφόσον οι υφιστάμενες μεταξύ των νομοθεσιών αυτών διαφορές παρεμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των τροφίμων και εξ αυτού μπορεί να προκύψει κατάσταση αθέμιτου ανταγωνισμού. Η νομική βάση της οδηγίας παραμένει, συνεπώς, το άρθρο 100 Α της Συνθήκης, η παράγραφος 1 του οποίου, ως γνωστόν, εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να εκδίδει, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 189 Β, τα «μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς».
5 Ως προς την ουσία της θεσπισθείσας με την οδηγία κανονιστικής ρυθμίσεως, παρατηρείται ότι αιτιολογείται κυρίως από την αναγκαιότητα προστασίας και πληροφορήσεως των καταναλωτών, επιτρέποντας τη χρησιμοποίηση πρόσθετης ουσίας στα τρόφιμα μόνον εάν αποδεικνύεται ότι η πρόσθετη αυτή ουσία είναι τεχνικώς αναγκαία και ότι η χρησιμοποίησή της δεν βλάπτει την υγεία (4). Αυτή η βασική φιλοσοφία που εμπνέει το κοινοτικό καθεστώς ερμηνεύεται, στο επίπεδο των διατάξεων, καταρχάς με τον καθορισμό «περιορισμένου αριθμού» ουσιών που μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως χρωστικές ουσίες για τα τρόφιμα. Πράγματι, το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει ότι «μόνον οι ουσίες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι μπορούν να χρησιμοποιούνται ως χρωστικές στα τρόφιμα». Στο παράρτημα Ι αναφέρεται μεταξύ των ουσιών που μπορούν να χρησιμοποιούνται η χρωστική ουσία Ε 124, η συνήθης ονομασία της οποίας είναι «Ponceau 4R, ερυθρό της κοχενίλης Α».
Πέραν της ενδείξεως των χρωστικών ουσιών που μπορούν να χρησιμοποιούνται, η κανονιστική ρύθμιση είναι καλώς διαρθρωμένη. Πράγματι, οι εγκεκριμένες χρωστικές ουσίες (παράρτημα Ι) μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνο στα τρόφιμα που απαριθμούνται στα παραρτήματα ΙΙΙ, IV και V και υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στα παραρτήματα αυτά. Στα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ προϋόντα, απαγορεύεται η χρησιμοποίηση χρωστικών ουσιών, εκτός εάν αυτό προβλέπεται ειδικά στα άλλα παραρτήματα. Στη συνέχεια, υπάρχουν χρωστικές ουσίες που εγκρίνονται μόνο για ορισμένες συγκεκριμένες και απαριθμούμενες χρησιμοποιήσεις, με την αντίστοιχη εγκεκριμένη χρήση, στο παράρτημα IV. Οι χρωστικές ουσίες που εγκρίνονται γενικώς, ή μπορούν να χρησιμοποιηθούν quantum satis (5) σε όλα τα τρόφιμα πλην αυτών που αναφέρονται στα παραρτήματα ΙΙ και ΙΙΙ, απαριθμούνται στο παράρτημα V, πρώτο μέρος: η χρωστική ουσία Ε 124 δεν περιλαμβάνεται μεταξύ αυτών. Αντιθέτως, η εν λόγω χρωστική ουσία μπορεί να χρησιμοποιηθεί μέχρι μιας δεδομένης μέγιστης ποσότητας στα τρόφιμα που αναφέρονται στο δεύτερο μέρος του παραρτήματος V.
6 Δυνάμει του άρθρου 10, η οδηγία άρχισε να ισχύει στις 10 Σεπτεμβρίου 1994, ημέρα δημοσιεύσεως στην Επίσημη Εφημερίδα. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν, το αργότερο μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1995, τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη που είναι αναγκαία για: α) να επιτρέψουν, το αργότερο την ημερομηνία αυτή, την εμπορία και τη χρήση των προϋόντων που συμμορφούνται με την οδηγία, β) να απαγορεύσουν, το αργότερο στις 30 Ιουνίου 1996, την εμπορία και τη χρήση των προϋόντων που δεν συμμορφούνται με την οδηγία (6).
Με άλλα λόγια, και όσον αφορά την παρούσα ανάλυση, οι εθνικές έννομες τάξεις έπρεπε να επιτρέψουν τη χρήση και την εμπορία των προϋόντων που περιέχουν τις εγκεκριμένες με την οδηγία χρωστικές ουσίες, το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1995.
Η προσχώρηση του Βασιλείου της Σουηδίας
7 Η Συνθήκη σχετικά με την Προσχώρηση του Βασιλείου της Νορβηγίας, της Δημοκρατίας της Αυστρίας, της Δημοκρατίας της Φινλανδίας και του Βασιλείου της Σουηδίας στην Ευρωπαϋκή Ένωση και η συνημμένη πράξη περί των όρων προσχωρήσεως και των προσαρμογών των Συνθηκών επί των οποίων βασίζεται η Ένωση άρχισαν να ισχύουν την 1η Ιανουαρίου 1995 (7). Μετά την ημερομηνία αυτή, η Συνθήκη και οι κοινοτικές πράξεις του παραγώγου δικαίου είναι, καταρχήν, εφαρμοστέες και στα νέα κράτη μέλη υπό τους ίδιους όρους, με την επιφύλαξη των προσαρμογών που προβλέπονται στα εν λόγω νομοθετήματα προσχωρήσεως. Το άρθρο 151 της Συνθήκης Προσχωρήσεως χορηγεί στα νέα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ζητήσουν ορισμένες παρεκκλίσεις από τις πράξεις που έχουν εκδώσει τα θεσμικά όργανα μεταξύ της 1ης Ιανουαρίου 1994 και της ημερομηνίας υπογραφής της εν λόγω Συνθήκης Προσχωρήσεως. Το Συμβούλιο αποφασίζει επί των αιτήσεων αυτών ομοφώνως και κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής. Σύμφωνα με το προαναφερθέν άρθρο 151, το Βασίλειο της Σουηδίας υπέβαλε, στις 26 Ιουλίου 1994, αίτηση παρεκκλίσεως από την οδηγία. Σύμφωνα με τα στοιχεία που εξέθεσαν η Επιτροπή και η Σουηδική Κυβέρνηση στις αντίστοιχες παρατηρήσεις τους, το Βασίλειο της Σουηδίας έλαβε άτυπη αρνητική γνώμη ως προς την αίτησή του και, συνεπώς, γνωστοποίησε ότι δεν θα ζητούσε την έκδοση τυπικής αποφάσεως επί της αιτήσεώς του περί παρεκκλίσεως.
Κατ' ουσίαν, το Βασίλειο της Σουηδίας παραιτήθηκε ρητώς από την αίτηση περί παρεκκλίσεως από την οδηγία δυνάμει της κανονιστικής ρυθμίσεως που περιλαμβανόταν στη Συνθήκη Προσχωρήσεως, με συνέπεια να πρέπει να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη του την οδηγία το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1995 για να διασφαλίσει ότι, το αργότερο την ημερομηνία αυτή, τα προϋόντα που συμμορφούνται με την οδηγία θα μπορούν να τίθενται ελευθέρως σε εμπορία και να χρησιμοποιούνται.
Το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης
8 Σύμφωνα με το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης, «όταν, αφού το Συμβούλιο εγκρίνει με ειδική πλειοψηφία ένα μέτρο εναρμόνισης, ένα κράτος μέλος θεωρεί αναγκαίο να εφαρμόσει εθνικές διατάξεις που δικαιολογούνται από σοβαρές ανάγκες που αναφέρονται στο άρθρο 36 ή σχετικές με την προστασία του χώρου της εργασίας ή του περιβάλλοντος, τις κοινοποιεί στην Επιτροπή.
Η Επιτροπή επιβεβαιώνει τις διατάξεις αυτές αφού εξακριβώσει ότι δεν αποτελούν μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένου περιορισμού του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών».
9 Στις 5 Νοεμβρίου 1995 το Βασίλειο της Σουηδίας γνωστοποίησε τις εθνικές διατάξεις περί προσθέτων ουσιών στα τρόφιμα (δυνάμει των οποίων απαγορευόταν η χρησιμοποίηση της χρωστικής ουσίας Ε 124) που έκρινε αναγκαίες να συνεχίσει να εφαρμόζει για λόγους προστασίας της υγείας των ανθρώπων. Η Επιτροπή δεν έλαβε κανένα μέτρο.
Το ιστορικό της υποθέσεως και τα προδικαστικά ερωτήματα
10 Από τη διάταξη περί παραπομπής προκύπτει ότι, στις 15 Σεπτεμβρίου 1995, η αρμόδια εθνική αρχή βρήκε, κατά τη διάρκεια ελέγχου στο κατάστημα που ανήκε στον A. Kortas, σημαντική ποσότητα κιβωτίων με προϋόντα ζαχαροπλαστικής περιέχοντα τη χρωστική ουσία Ε 124. Συνεπώς, κινήθηκε κατά του A. Kortas ποινική διαδικασία, με την κατηγορία ότι έθεσε στο εμπόριο τρόφιμα περιέχοντα χρωστική ουσία απαγορευομένη από τη σουηδική νομοθεσία. Στο πλαίσιο της άμυνάς του ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, ο A. Kortas ισχυρίστηκε ότι η χρωστική ουσία Ε 124 χρησιμοποιείται νομίμως σε άλλα κράτη μέλη της Ευρωπαϋκής Κοινότητας, όπως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, σύμφωνα ακριβώς με τις κοινοτικές διατάξεις που επιτρέπουν τη σχετική χρήση.
11 Το εθνικό δικαστήριο, λαμβάνοντας υπόψη την κοινοτική οδηγία, την πραγματοποιηθείσα σύμφωνα με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης κοινοποίηση της αυστηρότερης σουηδικής νομοθεσίας, καθώς και τη μη ύπαρξη απαντήσεως εκ μέρους της Επιτροπής, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Μπορεί οδηγία εκδοθείσα βάσει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης της Ρώμης να έχει άμεσο αποτέλεσμα;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο ανωτέρω ερώτημα, μπορεί η οδηγία αυτή να έχει άμεσο αποτέλεσμα, έστω και αν το κράτος έχει προβεί σε κοινοποίηση βάσει του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης της Ρώμης;
3) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, πώς επηρεάζει η εκ μέρους του κράτους μέλους κοινοποίηση την κρίση επί του ζητήματος του αμέσου αποτελέσματος για τα ακόλουθα χρονικά διαστήματα:
α) μεταξύ της κοινοποιήσεως και της απαντήσεως,
β) αφότου δοθεί απάντηση και μετά;»
Το εφαρμοστέο της κοινοτικής νομοθεσίας
12 Καταρχάς πρέπει να τεθεί το ζήτημα του ratione temporis περιεχομένου της κοινοτικής οδηγίας σε σχέση με το ιστορικό της διαφοράς της κύριας δίκης, μολονότι το εθνικό δικαστήριο δεν αναφέρει τίποτε συναφώς στην περί παραπομπής διάταξη. Πράγματι, το αδίκημα είχε διαπραχθεί, το αργότερο μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου 1995, ημερομηνία κατά την οποία διαπιστώθηκε από τις αρμόδιες σουηδικές αρχές. Κατά τον χρόνο αυτό, δεν είχε ακόμα παρέλθει η προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη, εφόσον τα κράτη μέλη μπορούσαν να προβούν στη θέση σε ισχύ της οδηγίας μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1995. Δεν είναι δυνατό να συναχθεί, από τη νομολογία του Δικαστηρίου, υποχρέωση του κράτους μέλους να αποδίδει κατά τον τάδε ή δείνα τρόπο σημασία στις διατάξεις της οδηγίας πριν από την παρέλευση της ταχθείσας προθεσμίας (8). Μόλις προσφάτως το Δικαστήριο συνήγαγε από τον συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 5 και 189 της Συνθήκης την υποχρέωση των κρατών μελών να μη λαμβάνουν, κατά τη διάρκεια της περιόδου μεταξύ της ενάρξεως ισχύος της οδηγίας και της ταχθείσας για τη θέση σε εφαρμογή της προθεσμίας, διατάξεις που μπορούν να διακυβεύσουν σοβαρά το επιδιωκόμενο με την οδηγία αποτέλεσμα (9). Πάντως, εν προκειμένω, το Βασίλειο της Σουηδίας δεν θέσπισε καμία νέα κανονιστική ρύθμιση θίγουσα τους σκοπούς της οδηγίας, καθόσον εφάρμοσε μόνον την προϋφιστάμενη κανονιστική ρύθμιση.
13 Πράγματι, η λυσιτέλεια του κοινοτικού κανόνα στη συγκεκριμένη περίπτωση προκύπτει από το γεγονός ότι η σουηδική έννομη τάξη, καθώς και όλες σχεδόν οι έννομες τάξεις των κρατών μελών, δέχεται την αρχή ότι δεν μπορούν να επιβάλλονται κυρώσεις σε πρόσωπο για τον λόγο ότι διέπραξε πράξη η οποία, σύμφωνα με μεταγενέστερη διάταξη, δεν είναι αξιόποινη (10). Επομένως, το γεγονός ότι η οδηγία είναι ενδεχομένως λυσιτελής μετά την παρέλευση της ταχθείσας για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών μελών προθεσμίας, επηρεάζοντας, με τη θέσπιση ευνοϋκότερης διατάξεως, τον χαρακτηρισμό των επιδίκων πραγματικών περιστατικών, δεσμεύει το εθνικό δικαστήριο για τη διαπίστωση της ποινικής ευθύνης του A. Kortas.
Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
14 Η οδηγία δεν μεταφέρθηκε ορθώς στη σουηδική έννομη τάξη. Πράγματι, ακόμη και η ανακοίνωση της κρατικής υπηρεσίας τροφίμων 31/1995 περί των προσθέτων ουσιών στα τρόφιμα, μολονότι σκοπεί τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη, διατήρησε την απαγόρευση χρησιμοποιήσεως της χρωστικής ουσίας Ε 124. Η ενδεχόμενη σημασία της διαφορετικής κοινοτικής διατάξεως εξαρτάται, συνεπώς, από το άμεσο αποτέλεσμά της στην εσωτερική έννομη τάξη. Πάντως, το αιτούν δικαστήριο δεν ρωτά το Δικαστήριο αν η οδηγία, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων κανόνων που περιλαμβάνει, μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα στις εθνικές έννομες τάξεις. Το ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου αφορά, κατά γενικότερο τρόπο, το αν μια οδηγία εκδοθείσα βάσει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης μπορεί να παραγάγει άμεσα αποτελέσματα.
Η δυνατότητα διατάξεως περιλαμβανομένης σε οδηγία να παραγάγει άμεσα αποτελέσματα στην εθνική έννομη τάξη δεν συνδυάστηκε ποτέ από το Δικαστήριο με τη νομική βάση η οποία, στη Συνθήκη, εξουσιοδοτεί το θεσμικό όργανο να εκδώσει την επίδικη διάταξη. Το άμεσο αποτέλεσμα της διατάξεως αυτής εξαρτάται αποκλειστικά από τα χαρακτηριστικά του δεσμευτικού περιεχομένου της, τα οποία καθορίζονται κατά πάγια νομολογία. Συγκεκριμένα, πρέπει να πρόκειται για διάταξη σαφή, ακριβή και δυνάμενη άμεσης εφαρμογής και, ως εκ τούτου, μη εξαρτώμενη από τη μεσολάβηση ουδενός τυπικού μέτρου της εθνικής αρχής (11). Εξάλλου, πρέπει οπωσδήποτε να πρόκειται για «λήξασα» οδηγία, δηλαδή οδηγία της οποίας η κρίσιμη για τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο προθεσμία έχει παρέλθει. Αντιθέτως, η νομική βάση της οδηγίας δεν παίζει κανένα απολύτως ρόλο. Κατά τα λοιπά, το γεγονός ότι η οδηγία περί εναρμονίσεως, εκδοθείσα βάσει του άρθρου 100 Α, μπορεί να περιλαμβάνει διατάξεις σαφείς, ακριβείς και ανεπιφύλακτες, επιβεβαιώνεται από την ίδια τη διατύπωση του άρθρου αυτού, που επιβάλλει στον κοινοτικό νομοθέτη όχι την έκδοση οδηγιών, αλλά, κατά γενικότερο τρόπο, την έκδοση «μέτρων σχετικά με την προσέγγιση». Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί η χρησιμοποίηση πράξεων όπως οι κανονισμοί ή ό,τι έχει συμφωνηθεί να αποκαλείται λεπτομερείς οδηγίες, που πράγματι δεν αφήνουν κανένα περιθώριο ελευθερίας στις εθνικές αρχές περί καθορισμού των λεπτομερειών εφαρμογής και των απαραιτήτων προθεσμιών για την επίτευξη του επιτασσομένου αποτελέσματος. Μολονότι είναι θεωρητικώς δυνατό να αμφισβητείται η νομιμότητα των πράξεων αυτών όταν η Συνθήκη, όπως στην περίπτωση του άρθρου 100, προβλέπει τη χρήση οδηγίας, δεν μπορεί να αμφισβητείται η πλήρης νομιμότητα λεπτομερούς οδηγίας όταν ο ίδιος ο πρωταρχικός κανόνας δεν δεσμεύει τον κοινοτικό νομοθέτη ως προς την επιλογή της πράξεως που θα χρησιμοποιήσει, όπως ακριβώς προβλέπει το άρθρο 100 Α.
Συνεπώς, δεν αμφισβητείται ότι οδηγία εκδοθείσα βάσει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα στις εθνικές έννομες τάξεις, καθόσον πληρούνται οι προαναφερθείσες προϋποθέσεις.
15 Στην περίπτωση της οδηγίας της παρούσας υποθέσεως, είναι αναμφισβήτητο ότι θεσπίζει κανόνες με περιεχόμενο σαφές, ακριβές και ανεπιφύλακτο, όσον αφορά τον καθορισμό των χρωστικών ουσιών που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα. Συναφώς, τέλειο παράδειγμα προσφέρεται από το προαναφερθέν άρθρο 2 της οδηγίας σύμφωνα με το οποίο «μόνον οι ουσίες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι μπορούν να χρησιμοποιούνται ως χρωστικές (...)». Η διάταξη αυτή, ενώ απαγορεύει τη χρησιμοποίηση άλλων ουσιών, επιτρέπει τη χρησιμοποίηση των ρητώς αναφερομένων ουσιών και σύμφωνα με τις περιγραφόμενες λεπτομέρειες εφαρμογής (είδη προϋόντων και ποσότητες). Δεν μπορεί δε να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω διάταξη, απαγορεύοντας τις μη αναφερόμενες ουσίες, δέχεται ευρύτερη απαγόρευση, η οποία επαφίεται στην ευχέρεια των κρατών μελών. Σε παρόμοια περίπτωση, ο σκοπός εναρμονίσεως και ελεύθερης κυκλοφορίας των προϋόντων θα διακυβευόταν πράγματι οριστικά.
Δυνάμει της οδηγίας, ο ιδιώτης έχει, συνεπώς, το δικαίωμα να χρησιμοποιεί τη χρωστική ουσία Ε 124 σύμφωνα με τις προβλεπόμενες από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση λεπτομέρειες εφαρμογής και μπορεί να επικαλείται το δικαίωμα αυτό ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, με συνέπεια ότι ο εθνικός δικαστής υποχρεούται να μην εφαρμόσει την αντίθετη εθνική διάταξη.
Το δεύτερο και τρίτο ερώτημα
16 Το δεύτερο και το τρίτο ερώτημα, με τα δύο τους σκέλη, αφορούν γενικά το πρόβλημα των σχέσεων μεταξύ του μέτρου εναρμονίσεως, που μπορεί να παραγάγει άμεσα αποτελέσματα, και της αντίθετης εθνικής διατάξεως την οποία σκοπεί να επικαλεστεί το κράτος μέλος δυνάμει της ρήτρας διασφαλίσεως που προβλέπεται στο άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης.
Επί του παραδεκτού των ερωτημάτων
17 Δεν θεωρώ βάσιμη την ένσταση περί απαραδέκτου των ερωτημάτων που προέβαλε η Γαλλική Κυβέρνηση, ότι μόνον τα κράτη που μετείχαν στη διαπραγμάτευση, εντός του Συμβουλίου, ενόψει εκδόσεως του μέτρου εναρμονίσεως, και όχι τα κράτη που προσχώρησαν μεταγενέστερα, μπορούν να προβάλλουν τη διαδικασία του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης. Καταρχάς, η ένσταση δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στη διατύπωση της επίδικης διατάξεως. Κατ' ουσίαν, το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, αντιπροσωπεύει ένα είδος αντισταθμίσεως της απαρτίας της ειδικής πλειοψηφίας η οποία, μολονότι αποτελεί, αφενός, σημαντική βελτίωση της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων για την πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς, μπορεί, αφετέρου, να περιορίζει τα άξια προστασίας εθνικά συμφέροντα. Έτσι, το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, παρέχει σε κράτος μέλος το οποίο, μετά τη θέσπιση μέτρων εναρμονίσεως, κρίνει αναγκαίο να εφαρμόζει εθνικές διατάξεις δικαιολογούμενες από τις σημαντικές (μη οικονομικής φύσεως) απαιτήσεις του άρθρου 36 σχετικά με την προστασία του τόπου εργασίας ή του περιβάλλοντος, τη δυνατότητα να το πράττει με την προϋπόθεση να ακολουθεί μια ορισμένη διαδικασία και υπό διττό έλεγχο, διοικητικό (που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή) και, ενδεχομένως, δικαστικό.
18 Νομίζω ότι είναι προφανές ότι η απαίτηση αυτή ισχύει τόσο για τα κράτη που έχουν λάβει μέρος στη διαπραγμάτευση του μέτρου όσο και γι' αυτά που δεν έχουν λάβει μέρος διότι κατά τον χρόνο εκείνον ήσαν ακόμη τρίτες χώρες, οι οποίες όμως στη συνέχεια προσχώρησαν στην Κοινότητα. Εν πάση περιπτώσει, τα νέα κράτη μέλη βρίσκονται αναπόφευκτα αντιμέτωπα με μέτρο εναρμονίσεως που μπορεί να περιορίζει ορισμένες από τις σημαντικές απαιτήσεις τους. Η κατάσταση αυτή θα μπορούσε ίσως να ισχύει περισσότερο για τα κράτη αυτά απ' ό,τι για τα ήδη κράτη μέλη τα οποία, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας θεσπίσεως του μέτρου, είχαν ασφαλώς την ευκαιρία να προβάλουν τις άξιες προστασίας ιδιαιτερότητες των εθνικών εννόμων τάξεών τους.
19 Κατά τα λοιπά, μολονότι η χρήση του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, είναι σήμερα αποδεκτή από την επικρατούσα θεωρία και υπέρ των κρατών που ψήφισαν το μέτρο εναρμονίσεως, δεν μπορεί να μη γίνει δεκτή αυτή η δυνατότητα για τρίτο κράτος το οποίο ουδαμώς μετείχε στη θέσπιση του μέτρου αυτού. Στην περίπτωση του Βασιλείου της Σουηδίας, πρέπει επίσης να τονιστεί ότι το κράτος αυτό αποπειράθηκε, ανεπιτυχώς, να πετύχει παρέκκλιση στο πλαίσιο των νομοθετημάτων προσχωρήσεως, μέσω της προβλεπομένης στο άρθρο 151 της Συνθήκης Προσχωρήσεως διαδικασίας. Πάντως, η αρνητική τακτική των κοινοτικών οργάνων δεν μπορεί να εμποδίσει το νέο κράτος μέλος από το να επισύρει εκ νέου την προσοχή των κοινοτικών οργάνων, σε ένα πιο «θεσμοποιημένο» πλαίσιο, στις ίδιες απαιτήσεις, προσφεύγοντας στη διαδικασία παρεκκλίσεως του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4.
Επί της ουσίας
20 Το ουσιαστικό πρόβλημα που εγείρει το αιτούν δικαστήριο υποβάλλοντας το τρίτο και τέταρτο ερώτημα αφορά την τύχη των εθνικών διατάξεων, που δεν συνάδουν προς το μέτρο εναρμονίσεως, τις οποίες το κράτος σκοπεί να εφαρμόζει για να προστατεύει τις σημαντικές απαιτήσεις του. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει αν οι διατάξεις αυτές, εφόσον το κράτος τις κοινοποίησε στην Επιτροπή, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο άμεσης εφαρμογής στην εθνική έννομη τάξη ή αν το εφαρμόσιμό τους εξαρτάται από την επιβεβαίωση της Επιτροπής. Στην προκειμένη περίπτωση, το Δικαστήριο καλείται εξάλλου να κρίνει αν η δεύτερη λύση που ενδεχομένως πρόκειται να δοθεί στο προηγούμενο ερώτημα ανταπεξέρχεται στην εξέταση της περιπτώσεως που ακριβώς συνέβη εν προκειμένω, δηλαδή της καθυστερήσεως της Επιτροπής να επιβεβαιώσει ή να μην επιβεβαιώσει τα εθνικά μέτρα που της κοινοποιήθηκαν.
21 Όπως και στην υπόθεση Burstein, κρίνω ότι μπορούμε να καταλήξουμε σε λύση μόνον αφού εξετάσουμε τη ratio του άρθρου 100 Α, και συγκεκριμένα της παραγράφου 4, συσχετίζοντάς τη με άλλες διατάξεις της Συνθήκης.
Ο εν λόγω κανόνας έδωσε στα κοινοτικά όργανα ένα μέσο για την «πραγματοποίηση των στόχων του άρθρου 7 Α» και, ως εκ τούτου, για τη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς, νοουμένης ως ενός οριοθετημένου χώρου των θεμελιωδών ελευθεριών που διέπονται από το κοινοτικό δίκαιο. Πράγματι, το άρθρο 100 Α αποδείχθηκε καθοριστικό για την επίτευξη του στόχου των άρθρων 3, στοιχείο γγ, και 7 Α της Συνθήκης, ώστε πολλοί λυπούνται για τη μη χρησιμοποίησή του σε ορισμένους τομείς, όπως η άμεση φορολογία, η σημασία της οποίας έχει αυξηθεί με την εξέλιξη της ολοκληρώσεως (12), αλλά ως έχει σήμερα, βλέπει την εναρμόνιση της σχετικής κανονιστικής ρυθμίσεως να έχει εναποτεθεί στο άρθρο 100 της Συνθήκης, που είναι λιγότερο αποτελεσματικό μέσο.
22 Οι διατάξεις «που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς» (άρθρο 100 Α, παράγραφος 1) χαρακτηρίζονται από την εγκάρσια διάστασή τους, με συνέπεια ότι το μέτρο εναρμονίσεως μπορεί, συμπληρωματικώς ή παρεμπιπτόντως, να έχει αποτελέσματα σε άλλους τομείς, όπως στον τομέα του περιβάλλοντος, που εντάσσονται στο πλαίσιο συγκεκριμένων κοινοτικών πολιτικών. Η θεώρηση αυτή, ακριβώς λόγω της κυριαρχικής σημασίας της πραγματοποιήσεως της εσωτερικής αγοράς, δεν έχει επίπτωση στην επιλογή της νομικής βάσεως η οποία παραμένει, επίσης στην περίπτωση αυτή, το άρθρο 100 Α της Συνθήκης (13).
23 Στο πλαίσιο αυτό, το «αντιστάθμισμα» που συνιστά το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, μπορεί να νοηθεί μόνον ως εξαιρετικός κανόνας σε σχέση με τον στόχο προσεγγίσεως των νομοθεσιών που επιδιώκουν οι άλλες διατάξεις του άρθρου αυτού. Όπως κάθε εξαίρεση από τις θεμελιώδεις αρχές της διαδικασίας της κοινοτικής ολοκληρώσεως (14), το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, επιδέχεται επίσης συσταλτική ερμηνεία και μπορεί να λειτουργεί μόνον υπό πολύ αυστηρές προϋποθέσεις όσον αφορά τόσο το σύνολο των προβλεπομένων αιτιολογιών όσο και τη διαδικασία «διαχειρίσεως» της ρήτρας διασφαλίσεως, διαδικασία που αναθέτει στην Επιτροπή έναν ρόλο ο οποίος, ουδόλως νοούμενος ως αμιγώς «διεκπεραιωτικός», πρέπει να αξιοποιηθεί πλήρως ώστε να καθίσταται δυνατός ο έλεγχος του αν πράγματι πληρούνται οι προϋποθέσεις που επιτρέπουν να προβάλλεται η παρέκκλιση.
24 Η πρώτη προϋπόθεση αφορά τη διασφάλιση της ομοιόμορφης εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, που είναι κύριο μέσο για τη δημιουργία και τη διατήρηση της εσωτερικής αγοράς η οποία είναι, πριν απ' όλα, ένας ομοιογενής νομικός χώρος. Η εξουσία όμως των κρατών μελών να επιφέρουν στο μέτρο προσεγγίσεως μονομερείς παρεκκλίσεις, εκτός της διαδικασίας ελέγχου που προβλέπεται από τον κανόνα, είναι διαμετρικά αντίθετη με την προοπτική αυτή. Η τήρηση της ratio του κανόνα απαιτεί, επομένως, η απόφαση «επιβεβαιώσεως», που πρέπει να λάβει η Επιτροπή αφού εξακριβώσει ότι τα εθνικά μέτρα δεν αποτελούν «μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών», να έχει συστατικό αποτέλεσμα, προϋπόθεση sine qua non για το εφαρμόσιμο των αυστηρότερων από το κοινοτικό μέτρο εθνικών διατάξεων. Μολονότι είναι αληθές ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, ανταποκρίνεται στην ανάγκη σταθμίσεως αντικρουομένων συμφερόντων, δηλαδή της εναρμονίσεως των εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων που έχουν άμεση συνέπεια στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς και της προστασίας των αξιών στις οποίες τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη προσοχή, είναι επίσης αληθές ότι σημαντικό τμήμα των απαιτήσεων αυτών (υγείας, ασφάλειας, προστασίας του περιβάλλοντος και προστασίας των καταναλωτών) πρέπει να λαμβάνεται προσηκόντως υπόψη από το στάδιο της εκπονήσεως του μέτρου εναρμονίσεως, καθόσον η Επιτροπή υποχρεούται να διατυπώσει στους τομείς αυτούς προτάσεις λαμβάνοντας ως βάση «υψηλό επίπεδο προστασίας» (άρθρο 100 Α, παράγραφος 3) (15). Συνεπώς, η συσταλτική ερμηνεία της ρήτρας διασφαλίσεως φαίνεται ότι δικαιολογείται και από αυτή τη θεώρηση: αν ο κανόνας εναρμονίσεως επιτρέπει ήδη ένα υψηλό επίπεδο προστασίας, δεν μπορεί να επεκταθεί η προστασία του συμφέροντος του κράτους.
25 Οι προηγηθείσες παρατηρήσεις έχουν πλήρη συνοχή με τη θέση της εν λόγω διατάξεως στο σύστημα της Συνθήκης. Κοντά στο κεφάλαιο περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών βρίσκονται οι κανόνες του ανταγωνισμού και, μεταξύ άλλων, οι κανόνες σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις, ως προς τις οποίες μπορεί να τεθεί ένας ανάλογος προβληματισμός από ορισμένες απόψεις. Η χορήγηση της ενισχύσεως αποτελεί εξαίρεση της λειτουργίας των κανόνων ανταγωνισμού και γίνεται δεκτή όταν βρισκόμαστε ενώπιον ορισμένων απαιτήσεων που τείνει να ικανοποιήσει η ενίσχυση (άρθρο 92, παράγραφοι 2 και 3, της Συνθήκης) και σε σχέση με τη διαδικασία ελέγχου που έχει ανατεθεί στην Επιτροπή. Το άρθρο 93, παράγραφος 3, προβλέπει για τις νέες ενισχύσεις διαδικασία παρεμφερή με τη διαδικασία του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4. Το κράτος υποχρεούται να κοινοποιήσει σε εύθετο χρόνο το σχέδιο ενισχύσεως στην Επιτροπή ώστε η Επιτροπή να παρουσιάσει τις παρατηρήσεις της. Αν η Επιτροπή κρίνει ότι το σχέδιο είναι ασυμβίβαστο, υποχρεούται να κινήσει «αμελλητί» τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, εν τω μεταξύ όμως το κράτος μέλος δεν μπορεί να θέσει σε εκτέλεση τα σχεδιαζόμενα μέτρα, τούτο δε μέχρι η διαδικασία να καταλήξει σε τελική απόφαση. Η ρητή πρόβλεψη απαγορεύσεως θέσεως σε εκτέλεση, εν τω μεταξύ, της σχεδιαζομένης ενισχύσεως προέρχεται από ratio που δεν διαφέρει της ratio που στηρίζει τον μηχανισμό του άρθρου 100 Α, ώστε δεν φαίνεται δικαιολογημένο να επεκτείνεται και στην τελευταία αυτή υπόθεση η αυστηρότερη λύση.
26 Προφανώς, οι παρατηρήσεις όσον αφορά την προτίμηση συσταλτικής ερμηνείας των ρητρών διασφαλίσεως ισχύουν στο μέτρο που εντάσσονται στη λογική της εσωτερικής αγοράς, όπου πρέπει να διασφαλίζεται η προτεραιότητα της απαιτήσεως εναρμονίσεως. Πέραν της λογικής αυτής, οι ρήτρες διασφαλίσεως μπορούν να λειτουργούν διαφορετικά, επιβεβαιώνοντας έτσι σιωπηρά τη μεγαλύτερη αυστηρότητα που πρέπει να διασφαλίζεται στη σχέση του μέτρου εναρμονίσεως και της μονομερούς παρεκκλίσεως στο πλαίσιο του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4.
Αυτή είναι η περίπτωση των μέτρων προστασίας που θεσπίζει το Συμβούλιο για την πραγματοποίηση των στόχων της πολιτικής του περιβάλλοντος, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης, τα δε κράτη μέλη διατηρούν πλήρως σε παρόμοια υπόθεση, και παρά το ενδεχόμενο μέτρο εναρμονίσεως, την ευχέρεια να εξακολουθούν να έχουν και να θεσπίζουν ενισχυμένα μέτρα προστασίας, βάσει του άρθρου 130 Τ. Όσον αφορά τα μέτρα αυτά, το κράτος υποχρεούται μόνο να τα κοινοποιεί στην Επιτροπή, χωρίς να προβλέπεται καμία παρέμβαση των κοινοτικών οργάνων. Αντίθετα με τον τομέα της εσωτερικής αγοράς, σε παρόμοια υπόθεση το μέτρο εναρμονίσεως και η αυστηρότερη εθνική διάταξη ανταποκρίνονται σε παρόμοιο στόχο επί της ουσίας, δηλαδή την προστασία του περιβάλλοντος. Τούτο δικαιολογεί το διαφορετικό καθεστώς και, συγχρόνως, παρέχει ένα συμπληρωματικό στοιχείο για να διαφοροποιούνται, ως προς το καθεστώς αυτό, τα νομοθετήματα που έχουν σκοπό την πραγματοποίηση της κοινής αγοράς.
27 Το μη εφαρμόσιμο των εθνικών διατάξεων καθόσον οι διατάξεις αυτές δεν επιβεβαιώθηκαν από την Επιτροπή είναι, κατά τα λοιπά, λύση που έχει γίνει ήδη δεκτή από τη νομολογία του Δικαστηρίου το οποίο, στην απόφαση Γαλλία κατά Επιτροπής (16), διευκρίνισε ότι «τα
κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να εφαρμόζουν τις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις μόνον εφόσον επιτύχουν την εκ μέρους της Επιτροπής έκδοση εγκριτικής αυτών αποφάσεως». Η άποψη αυτή δικαιολογείται ακριβώς από την απαίτηση να μην είναι δυνατό, μονομερώς, τα μέτρα εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών και, ως εκ τούτου, η πραγματοποίηση της εσωτερικής αγοράς να στερούνται αποτελέσματος.
Κατά τη γνώμη μου, η λύση αυτή αξίζει να γίνει δεκτή, ακόμα και χωρίς να υπάρχουν συγκεκριμένα νομοθετικά κείμενα αντλούμενα από το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4. Μολονότι είναι αληθές ότι η διάταξη αυτή χρησιμοποιεί το ρήμα «επιβεβαιώνει» για να τονίσει το περιεχόμενο της αποφάσεως της Επιτροπής, είναι επίσης αληθές ότι η επιβεβαίωση αυτή εξαρτάται από την «επαλήθευση» των κοινοποιηθεισών διατάξεων και των αποτελεσμάτων τους ως προς το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Η επαλήθευση συνεπάγεται, οπωσδήποτε, την εκτίμηση των αποτελεσμάτων αυτών επί της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και μόνο μετά τη θετική έκβαση του ελέγχου αυτού μπορεί να συντελεστεί η εφαρμογή των επιδίκων εθνικών διατάξεων. Στην αντίθετη περίπτωση, το κράτος μέλος καθίσταται ο μόνος κύριος της ρήτρας διασφαλίσεως, καθόσον μπορεί εν πάση περιπτώσει να εφαρμόζει τις εθνικές διατάξεις του, αφού τηρήσει την υποχρέωση κοινοποιήσεως. Εξ αυτού συνεπάγεται, η παράλυση της εσωτερικής αγοράς και, κυρίως, της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων λόγω των ελέγξιμων μονομερών επιλογών μόνον εκ των υστέρων, σε σαφή αντίθεση με τις προσδοκίες των επιχειρηματιών, οι οποίοι, τελικά, βρίσκονται αντιμέτωποι με αποκλίνουσες επιλογές των εθνικών νομικών τάξεων. Στην περίπτωση που το κράτος μέλος καθυστερεί, ίσως μέχρι την τελευταία ημέρα για τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο (17), να κοινοποιήσει στην Επιτροπή τις αυστηρότερες διατάξεις που προτίθεται να συνεχίσει να εφαρμόζει: σε παρόμοια περίπτωση, εάν γίνει δεκτή η προτεινόμενη από τα παρεμβαίνοντα στη διαδικασία κράτη μέλη λύση, η εφαρμογή των εθνικών διατάξεων σε βάρος των εναρμονισμένων διατάξεων είναι αναπόφευκτη και συνεπάγεται κατακερματισμό της νομικής ομοιογένειας την οποία, αντιθέτως, επιδιώκει η οδηγία.
Μολονότι είναι δυνατό να καταλήξουμε στη λύση αυτή ερμηνεύοντας το γράμμα του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι η διάταξη αυτή εντάσσεται σε ένα συντονισμένο νομικό πλαίσιο που προβλέπει ως κύριο σκοπό την πραγματοποίηση της εναρμονίσεως (άρθρο 100 Α, παράγραφος 1), αλλ' ασφαλώς όχι την εγγύηση των μέτρων παρεκκλίσεως υπέρ των κρατών.
Επομένως, το δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο απαιτεί απάντηση επιβεβαιώνουσα τον συστατικό χαρακτήρα της αποφάσεως της Επιτροπής, ώστε η απλή κοινοποίηση του εθνικού μέτρου δεν μπορεί να καταστήσει δυνατή την εφαρμογή του μέτρου αυτού μετά την πάροδο της ταχθείσας για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο προθεσμίας. Επομένως, όταν η οδηγία μπορεί να παραγάγει άμεσα αποτελέσματα στην εθνική έννομη τάξη, τα αποτελέσματα αυτά πρέπει να γίνονται επίσης δεκτά μετά την κοινοποίηση του εθνικού μέτρου παρεκκλίσεως.
Η καθυστέρηση της Επιτροπής για την έκδοση της επιβεβαιωτικής αποφάσεως
28 Το σημαντικότερο σημείο της παρούσας υποθέσεως, που στηρίζει το τρίτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου και τονίζεται από τις υποβληθείσες στο Δικαστήριο παρατηρήσεις, είναι το ζήτημα του βασίμου της λύσεως που μόλις εξετάσαμε όταν η Επιτροπή καθυστερεί, ορισμένες φορές σημαντικά, να εκδώσει οποιαδήποτε απόφαση επί των εθνικών μέτρων που της έχουν κοινοποιηθεί. Όλα τα κράτη μέλη που παρενέβησαν στη διαδικασία προέβαλαν ότι, αν η Επιτροπή καθυστερήσει την απάντησή της πέραν μιας εύλογης προθεσμίας, πρέπει να είναι δυνατό να εφαρμόζονται τα εθνικά μέτρα παρεκκλίσεως, εφόσον θεωρείται ότι έχει δοθεί σιωπηρώς η επιβεβαιωτική απόφαση της Επιτροπής.
Η δικαιολογία αυτής της ερμηνευτικής λύσεως προκύπτει, κατ' ουσίαν, από τις απαιτήσεις της ασφαλείας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που δεν μπορούν να ανεχθούν τη μη εύλογη αναμονή αποφάσεως της Επιτροπής, ειδικά όταν διακυβεύονται σημαντικά συμφέροντα όπως τα αναφερόμενα στο άρθρο 100 Α, παράγραφος 4.
29 Οι απόπειρες διευκρινίσεως της εύλογης προθεσμίας εντός της οποίας πρέπει να λαμβάνεται η απόφαση της Επιτροπής κατέληξαν σε πληθώρα ποικίλων λύσεων οι οποίες βαίνουν από τη δίμηνη προθεσμία που έχει καθοριστεί με τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως αυτή εντός της οποίας η Επιτροπή υποχρεούται να αποφασίσει περί του συμβατού ενισχύσεως στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 93 της Συνθήκης (18), μέχρι τη γενική έννοια της «σύντομης προθεσμίας» όπως χρησιμοποιείται στο πλαίσιο της οδηγίας 89/107/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1988, για την προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με τα πρόσθετα που μπορούν να χρησιμοποιούνται στα τρόφιμα τα οποία προορίζονται για την ανθρώπινη διατροφή (19), ή ακόμα την εξάμηνη προθεσμία του νέου κειμένου του άρθρου 100 Α, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, που όταν παρέλθει χωρίς να έχει αποφανθεί η Επιτροπή συνεπάγεται ότι «οι εθνικές διατάξεις, περί των οποίων οι παράγραφοι 4 και 5, λογίζονται ότι έχουν εγκριθεί» (20).
Η σημαντική ποικιλία των προταθεισών λύσεων είναι αποκαλυπτική του γεγονότος ότι μέσω μιας ερμηνευτικής διαδικασίας υπάρχει η βούληση δημιουργίας ενός κανόνα ο οποίος, εν τοις πράγμασι, δεν υφίσταται. Το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης δεν καθορίζει κανένα συγκεκριμένο όριο στη χρονική περίοδο εντός της οποίας η Επιτροπή υποχρεούται να επαληθεύσει τις εθνικές διατάξεις που της έχουν κοινοποιηθεί. Φυσικά, στην Επιτροπή εναπόκειται να προβεί σε εύθετο χρόνο στην επαλήθευση των εθνικών διατάξεων, ακριβώς όπως εναπόκειται στο κράτος μέλος να κοινοποιήσει το συντομότερο δυνατό τις εθνικές διατάξεις που σκοπεί να συνεχίσει να εφαρμόζει (21). Υπό αυτή την ούτως ειπείν φυσιολογική διάσταση των σχέσεων μεταξύ κράτους μέλους και Επιτροπής κατά την εφαρμογή οδηγίας εκδοθείσας δυνάμει του άρθρου 100 Α, η τελευταία προθεσμία εντός της οποίας η Επιτροπή υποχρεούται να εκτιμήσει τις διατάξεις που της έχουν κοινοποιηθεί μπορεί ευλόγως να θεωρηθεί ως η ημερομηνία κατά την οποία η οδηγία πρέπει το αργότερο να μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη· κατά τον τρόπο αυτό, θα αποφεύγονταν καταστάσεις αβεβαιότητας, εφόσον, μέχρι τη στιγμή αυτή, το κράτος νομίμως εφαρμόζει τις εθνικές του διατάξεις. Μετά την ημερομηνία αυτή, το κράτος πρέπει στη συνέχεια να εφαρμόζει τις εναρμονισμένες διατάξεις αν η εκτίμηση της Επιτροπής είναι αρνητική, ή τις κοινοποιηθείσες εθνικές διατάξεις αν, αντιθέτως, υπάρξει επιβεβαιωτική απόφαση.
30 Η μη τήρηση της προθεσμίας εκ μέρους της Επιτροπής, συχνά με σημαντικές καθυστερήσεις ως προς την ημερομηνία μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, μπορεί να αντιπροσωπεύει παραβίαση της Συνθήκης και συγκεκριμένα της εύλογης προθεσμίας που απορρέει από τα άρθρα 5 και 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης. Η αντιμετώπιση της μη τηρήσεως των απορρεουσών από τη Συνθήκη υποχρεώσεων δεν μπορεί να συνίσταται στη διαστρέβλωση των σχέσεων μεταξύ κρατών μελών και οργάνων ούτε στην αναίρεση αρμοδιότητας που έχει χορηγηθεί από τη Συνθήκη, όπως θα συνέβαινε εάν εθεωρείτο σιωπηρώς επιβεβαιωθείσα η κοινοποιηθείσα εθνική διάταξη.
Το σύστημα προσφέρει μέσα επιτρέποντα ορθή «διαχείριση» της καταστάσεως: η μη ενέργεια της Επιτροπής συνεπάγεται παράλειψη, την οποία το Δικαστήριο εξουσιοδοτείται να κρίνει κατ' εφαρμογήν του άρθρου 175 και να την επικρίνει στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας από κράτος μέλος. Το ένδικο μέσο διασφαλίζει μια ορισμένη «ελαστικότητα» στο σύστημα, εφόσον το Δικαστήριο μπορεί ασφαλώς να κρίνει αν ο χρόνος που παρήλθε χωρίς να αποφανθεί η Επιτροπή υπερβαίνει την εύλογη προθεσμία που απορρέει από τα άρθρα 5 και 100 Α, παράγραφος 4, και συνιστά υπαίτια παράλειψη η οποία λαμβάνεται υπόψη για τους σκοπούς της προσφυγής κατά παραλείψεως. Η αναπόφευκτη ελευθερία που διαθέτει το Δικαστήριο σε παρόμοια περίπτωση λόγω της ανάγκης ερμηνείας του εύλογου χαρακτήρα της προθεσμίας επιτρέπει στον κοινοτικό δικαστή να λάβει προσηκόντως υπόψη τις περιστάσεις κάθε περιπτώσεως και, μεταξύ άλλων, τη χρησιμότητα της προθεσμίας εντός της οποίας το κράτος μέλος προέβη στην κοινοποίηση, αποφεύγοντας έτσι κάθε αυστηρό αυτοματισμό που συνεπάγεται περιορισμούς μη δικαιολογούμενους πάντοτε από την απαίτηση εναρμονίσεως που πρέπει να διασφαλίζει η ακριβής εφαρμογή της οδηγίας.
31 Είναι αληθές ότι οι απαιτήσεις οι οποίες, από την άποψη του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, μπορούν να δικαιολογούν παρέκκλιση από μέτρο εναρμονίσεως, είναι θεμελιώδεις αξίες που, θεωρητικώς, δεν μπορούν να θιγούν. Στην περίπτωση αυτή όμως το κράτος έχει την ευχέρεια να ζητήσει μέσω αιτήσεως λήψεως ασφαλιστικών μέτρων, εντός των προθεσμιών της κύριας προσφυγής για τη διαπίστωση της παράνομης παραλείψεως της Επιτροπής, τη λήψη προσωρινών μέτρων αναγκαίων για τη διασφάλιση των αξιών αυτών, σύμφωνα με το προβλεπόμενο προς τούτο σύστημα των άρθρων 185 και 186 της Συνθήκης. Έτσι, η αναστολή του εφαρμόσιμου της οδηγίας ως προς το συγκεκριμένο κράτος δεν είναι αδιανόητη.
Φυσικά, για να εκτιμηθεί ο κίνδυνος, αέναη προϋπόθεση κάθε προσωρινού μέτρου, πρέπει να γίνει στάθμιση των αντιθέτων συμφερόντων, πράγμα το οποίο συνεπάγεται την ανάγκη να ληφθεί υπόψη το ήδη διασφαλιζόμενο από την οδηγία επίπεδο προστασίας. Σε περιπτώσεις όπως η παρούσα, όπου η ίδια η οδηγία πραγματοποιεί μια εναρμόνιση ενόψει της προστασίας της ανθρώπινης υγείας, δεν σημαίνει ότι η απαίτηση του κράτους μέλους αξίζει οπωσδήποτε να διασφαλιστεί σε βάρος της ομογενοποιήσεως των αγορών. Επομένως, το ένδικο μέσο ενδείκνυται για την επίλυση του προβλήματος το οποίο υπενθυμίζεται ότι παραμένει συνδεδεμένο με την «παθολογική» λειτουργία του συστήματος και το οποίο, ως τέτοιο, δεν πρέπει να είναι ο κανόνας στη χρησιμοποίηση της εν λόγω ρήτρας διασφαλίσεως.
32 Έτσι, η λύση στην οποία καταλήξαμε δημιουργεί αναμφίβολα ρήξη στη συνοχή του νομικού καθεστώτος που εφαρμόζεται στον οικείο τομέα εντός της επίδικης εθνικής έννομης τάξεως. Πράγματι, μέχρι τη λήξη της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη, εφαρμόζονται οι εθνικές διατάξεις, κατόπιν η προσηκόντως μεταφερθείσα στην εσωτερική έννομη τάξη οδηγία και, στην περίπτωση όπου στη συνέχεια συντελείται η καθυστερημένη επιβεβαίωση της Επιτροπής, εφαρμόζεται εκ νέου η εθνική κανονιστική ρύθμιση. Πάντως, πρώτον, το παρατεθέν ένδικο μέσο μπορεί να περιορίζει τη συνέπεια αυτή. Εξάλλου, δεν καταλήγουμε σε διαφορετική κατάσταση αποδεχόμενοι την αντίθετη λύση. Πράγματι, αν πρέπει να παρέλθει μια εύλογη προθεσμία μετά την καταληκτική ημερομηνία για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη ώστε οι εθνικές διατάξεις να μπορούν να θεωρηθούν ως σιωπηρώς επιβεβαιωθείσες, κατά τη διάρκεια της προθεσμίας αυτής το κράτος πρέπει ευλόγως να θέσει σε ισχύ την οδηγία. Εκτός και αν θεωρηθεί, μολονότι αντίκειται στη λογική του συστήματος, για τους προαναφερθέντες λόγους, ότι η πάροδος της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη συνεπάγεται αυτομάτως την εφαρμογή των κοινοποιηθεισών εθνικών διατάξεων.
Επομένως, η λυσιτέλεια της οδηγίας μετά την κοινοποίηση αυστηρότερων εθνικών διατάξεων συνεπάγεται, καθόσον πληρούνται οι απαιτούμενες συναφώς προϋποθέσεις, το άμεσο αποτέλεσμα της οδηγίας αυτής που μπορεί να επικαλεστεί ιδιώτης έναντι του οποίου έχει κινηθεί ποινική διαδικασία. Φυσικά, μεταγενέστερη ενδεχόμενη επιβεβαιωτική απόφαση εκ μέρους της Επιτροπής θα άρει την αποτελεσματικότητα της οδηγίας διασφαλίζοντας το εφαρμόσιμο των εθνικών διατάξεων.
Πρόταση
33 Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθεισών θεωρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα από το Landskrona tingsrδtt ερωτήματα ως εξής:
«1) Οδηγία εκδοθείσα βάσει του άρθρου 100 Α της Συνθήκης μπορεί να παραγάγει άμεσα αποτελέσματα στην εθνική έννομη τάξη, όταν οι διατάξεις της οδηγίας αυτής πληρούν τις γενικές προϋποθέσεις σαφήνειας, ακρίβειας και ανεπιφύλακτου χαρακτήρα, η δε προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο έχει παρέλθει.
2) Η πραγματοποιηθείσα από το κράτος κοινοποίηση, σύμφωνα με το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης, των εθνικών διατάξεων που σκοπεί να εξακολουθεί να εφαρμόζει δεν αποκλείει το άμεσο αποτέλεσμα της κοινοτικής οδηγίας, εκδοθείσας βάσει του άρθρου 100 Α, καθόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις της προηγουμένης παραγράφου.
3) Το άμεσο αποτέλεσμα κοινοτικής οδηγίας δεν εξαφανίζεται κατά τη διάρκεια της χρονικής περιόδου μεταξύ της πραγματοποιηθείσας από το κράτος κοινοποιήσεως και της αποφάσεως της Επιτροπής, με την επιφύλαξη διαφορετικής εκτιμήσεως η οποία πραγματοποιείται, επί της ουσίας ή στο πλαίσιο της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων, από το Δικαστήριο (ερώτημα υπό α)· κατά τη διάρκεια της χρονικής περιόδου μετά την απόφαση της Επιτροπής, το άμεσο αποτέλεσμα εξαφανίζεται μόνον αν η Επιτροπή επιβεβαίωσε τις εθνικές διατάξεις που της έχουν κοινοποιηθεί (ερώτημα υπό β).»
(1) - Απόφαση της 17ης Μαου 1994, C-41/93, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-1829).
(2) - Απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-127/97 (Συλλογή 1998, σ. I-6005). Στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο δεν είχε την ευκαιρία να εξετάσει το ζήτημα του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4, της Συνθήκης, εφόσον έκρινε, όπως είχα προτείνει κυρίως και ο ίδιος, ότι η εθνική διάταξη δεν ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περί εναρμονίσεως.
(3) - ΕΕ L 237, σ. 13.
(4) - Βλ. τη δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
(5) - Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 7, η έκφραση «quantum satis» σημαίνει ότι η οδηγία δεν καθορίζει καμία μέγιστη ποσότητα για τη χρησιμοποίηση της χρωστικής ουσίας. Ωστόσο, και στην περίπτωση αυτή, οι χρωστικές ύλες πρέπει να χρησιμοποιούνται σύμφωνα με την ορθή βιομηχανική πρακτική σε επίπεδο που δεν υπερβαίνει εκείνο που απαιτείται για να επιτευχθεί ο επιθυμητός στόχος και υπό τον όρο ότι δεν παραπλανάται ο καταναλωτής.
(6) - Βλ. άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας.
(7) - Τα δύο έγγραφα υπογράφηκαν στην Κέρκυρα στις 24 Ιουνίου 1994 (ΕΕ 1994, C 241), κατόπιν τροποποιήθηκαν με απόφαση του Συμβουλίου της 1ης Ιανουαρίου 1995 (ΕΕ L 1, σ. 1), εφόσον το Βασίλειο της Νορβηγίας δεν κατέθεσε εμπροθέσμως, ήτοι το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 1994, τα έγγραφα επικυρώσεως της Συνθήκης.
(8) - Από αυτή την άποψη, παραμένει επίκαιρη η απόφαση της 5ης Απριλίου 1979, 148/78, Ratti (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 861), καθόσον το Δικαστήριο απέκλεισε τη δυνατότητα ιδιώτη να επικαλείται την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προ της παρελεύσεως της προβλεπομένης για την εφαρμογή της οδηγίας προθεσμίας (βλ. σκέψη 46).
(9) - Βλ. την απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 1997, C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (Συλλογή 1997, σ. Ι-7411), η οποία, επί αυτού του συγκεκριμένου σημείου, φαίνεται να υπενθυμίζει την αρχή του διεθνούς δικαίου σύμφωνα με την οποία το κράτος πρέπει να απέχει πράξεων που στερούν τη Συνθήκη του αντικειμένου της και του σκοπού της κατά την περίοδο που προηγείται της ενάρξεως ισχύος της εν λόγω Συνθήκης (βλ. το άρθρο 18 της Συμβάσεως της Βιέννης περί του δικαίου των Συνθηκών της 23ης Μαου 1969).
(10) - Το άρθρο 5 του σουηδικού νόμου 163/1964 περί θέσεως σε εφαρμογή του ποινικού κώδικα [Lag (1964:163) om infφrande av brottsbalken], όπως, παραδείγματος χάρη, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του ιταλικού ποινικού κώδικα, εμπνέεται από την αρχή αυτή. Στα διεθνή νομοθετικά κείμενα, βλ. το άρθρο 15 της Διεθνούς Συμφωνίας σχετικά με τα αστικά και πολιτικά δικαιώματα, της 15ης Δεκεμβρίου 1966. Η θεμελίωση της αρχής αυτής έγκειται στο γεγονός ότι είναι παράλογο και αντιφατικό να κολάζεται ο δράστης πράξεως που στο εξής είναι ανεκτή από την έννομη τάξη.
(11) - Στην ευρύτατη νομολογία, βλ. απόφαση της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-6/90 και C-9/90, Francovich κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. Ι-5357).
(12) - Η σημασία της φορολογίας για την πραγματοποίηση των θεμελιωδών ελευθεριών αμφισβητείται ολοένα και πιο συχνά, και στην κοινοτική νομολογία: βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 28ης Ιανουαρίου 1992, C-204/90, Bachmann (Συλλογή 1992, σ. Ι-249), και C-300/90, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1992, σ. Ι-305)· της 14ης Φεβρουαρίου 1995, C-279/93, Schumacker (Συλλογή 1995, σ. Ι-225)· της 11ης Αυγούστου 1995, C-80/94, Wielockx (Συλλογή 1995, σ. Ι-2493)· απόφαση της 16ης Ιουλίου 1998, C-264/96, ICI (Συλλογή 1998, σ. Ι-4695).
(13) - Βλ. αποφάσεις της 4ης Οκτωβρίου 1991, C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1991, σ. Ι-4529, σκέψη 17), και της 17ης Μαρτίου 1993, C-155/91, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1993, σ. Ι-939, σκέψη 19).
(14) - Οι εξαιρέσεις από το καθεστώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων του άρθρου 36 της Συνθήκης επιδέχονται συσταλτική ερμηνεία (βλ. αποφάσεις της 25ης Ιανουαρίου 1977, 46/76, Bauhuis, Συλλογή τόμος 1977, σ. 1, σκέψεις 21 και 22). Παρόμοιες θεωρήσεις μπορούν να ισχύσουν για τις εξαιρέσεις από το καθεστώς της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων του άρθρου 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης ή των μη εργαζομένων δυνάμει του άρθρου 56, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 66 επ. όσον αφορά την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
(15) - Συγκεκριμένα, στην υπόθεση που μας απασχολεί, η οδηγία εμπνέεται ευρέως από την απαίτηση προστασίας της υγείας των ανθρώπων, λαμβάνοντας ήδη υπόψη την αξία που αποτελεί την αφετηρία της αιτήσεως παρεκκλίσεως βάσει του άρθρου 100 Α, παράγραφος 4.
(16) - Προαναφερθείσα απόφαση στην υποσημείωση 1, ιδιαίτερα σκέψεις 29 και 30.
(17) - Εν προκειμένω, το Βασίλειο της Σουηδίας κοινοποίησε τις διατάξεις στην Επιτροπή στις 2 Νοεμβρίου 1995, ενώ η προθεσμία για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο έληγε στις 31 Δεκεμβρίου 1995.
(18) - Βλ. την απόφαση της 20ής Μαρτίου 1984, 84/82, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1984, σ. 1451, σκέψη 11).
(19) - ΕΕ 1989, L 40, σ. 27.
(20) - Προς διευκρίνιση, παραθέτω in extenso την κρίσιμη διάταξη του άρθρου 95 (πρώην άρθρου 100 Α), όπως προκύπτει από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ: «Η Επιτροπή, εντός έξι μηνών από τις κοινοποιήσεις που αναφέρονται στις παραγράφους 4 και 5, εγκρίνει ή απορρίπτει τις εν λόγω εθνικές διατάξεις, αφού εξακριβώσει αν αποτελούν ή όχι μέσο αυθαιρέτων διακρίσεων ή συγκεκαλυμμένο περιορισμό του εμπορίου μεταξύ των κρατών μελών, και αν συνιστούν ή όχι εμπόδιο στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Εάν η Επιτροπή δεν αποφασίσει εντός αυτής της περιόδου, οι εθνικές διατάξεις, περί των οποίων οι παράγραφοι 4 και 5, λογίζονται ότι έχουν εγκριθεί». Υπογραμμίζεται ότι ούτε η νέα διατύπωση του εν λόγω κανόνα επισημαίνει ρητά αν η απόφαση της Επιτροπής έχει συστατικό ή αναγνωριστικό περιεχόμενο. Επομένως, οι αναπτυχθείσες ανωτέρω παρατηρήσεις εφαρμόζονται και στη νέα Συνθήκη.
(21) - Το καθήκον δράσεως σε εύθετο χρόνο προκύπτει από την υποχρέωση αγαστής συνεργασίας στην τήρηση των απορρεουσών από τη Συνθήκη υποχρεώσεων, όπως προβλέπεται στο άρθρο 5 της ιδίας αυτής Συνθήκης. Ως προς το αποτέλεσμα του άρθρου 5 και επί των κοινοτικών οργάνων, βλ. τη διάταξη της 13ης Ιουλίου 1990, C-2/88 Imm., Zwartveld κ.λπ. (Συλλογή 1990, σ. Ι-3365)· απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1995, C-349/93, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1995, σ. Ι-343), και, μεταξύ των αποφάσεων του Πρωτοδικείου, την απόφαση της 11ης Φεβρουαρίου 1992, Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1992, σ. ΙΙ-89, σκέψη 51).