62023CJ0181_RES
Rechtssache C‑181/23
Europäische Kommission
gegen
Republik Malta
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 29. April 2025
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 20 AEUV – Unionsbürgerschaft – Art. 4 Abs. 3 EUV – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten – Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats – Besonderes Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis – Umsetzung eines Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren – Einbürgerung gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen – Transaktionaler Charakter der Einbürgerungsregelung, die einer ‚Vermarktung‘ der Unionsbürgerschaft gleichkommt“
Unionsbürgerschaft – Bestimmungen des Vertrags – Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats – Jeweilige Befugnisse der Union und der Mitgliedstaaten – Grenzen – Voraussetzungen für Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit – Einbeziehung in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten – Verstoß gegen das Unionsrecht bei der Ausübung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Verleihung der Staatsangehörigkeit
(vgl. Rn. 81-83)
Unionsbürgerschaft – Bestimmungen des Vertrags – Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats – Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats – Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit – Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten – Besonderes Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis zwischen einem Mitgliedstaat und seinen Staatsangehörigen – Umsetzung eines Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren – Einbürgerung gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen – Transaktionaler Charakter der Einbürgerungsregelung, die einer Vermarktung der Unionsbürgerschaft gleichkommt – Vertragsverletzung
(Art. 2, 3 Abs. 2, 4 Abs. 3, 10 und 11 EUV; Art. 20 bis 24 AEUV)
(vgl. Rn. 84-121, Tenor 1)
Zusammenfassung
Die mit einer Vertragsverletzungsklage befasste Große Kammer des Gerichtshofs stellt fest, dass die Republik Malta dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 20 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV verstoßen hat, dass sie ein Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren geschaffen und umgesetzt hat, mit dem ein Einbürgerungsverfahren mit transaktionalem Charakter gegen im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen eingeführt wird und das mithin einer Vermarktung der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats und damit auch des Unionsbürgerstatus gleichkommt.
Das Gesetz über die maltesische Staatsbürgerschaft (
1
) regelt den Erwerb, die Entziehung und die Aufgabe der maltesischen Staatsbürgerschaft und enthält in seinem Art. 10 die Voraussetzungen für die ordentliche Einbürgerung. Mit einer Änderung dieses Gesetzes im Jahr 2013 wurde einem Antragsteller parallel zu dem in Art. 10(1) vorgesehenen Verfahren die Möglichkeit eröffnet, eine Einbürgerungsurkunde durch die Teilnahme an einem „Programm für individuelle Investoren“ zu erhalten, für das eine Reihe gesonderter Voraussetzungen und Verfahren galten. Dieses Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren wurde im Jahr 2020 geändert (im Folgenden: Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020).
Nach den maltesischen Rechtsvorschriften über die Staatsangehörigkeit, auf die sich die Klage bezieht (
2
), kann eine Urkunde über die Einbürgerung als Staatsbürger Maltas u. a. einer ausländischen oder staatenlosen Person ausgestellt werden, die außergewöhnliche Dienste für die Republik Malta erbracht hat. zu solchen Diensten gehören u. a. verschiedene Beiträge, darunter die von Investoren. Damit ein ausländischer Investor die maltesische Staatsangehörigkeit beantragen kann, müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein: Er muss erstens einen Betrag von 600000 Euro oder 750000 Euro an die maltesische Regierung zahlen, zweitens eine Wohnimmobilie im Wert von mindestens 700000 Euro erwerben oder, alternativ, eine solche Immobilie für mindestens 16000 Euro pro Jahr mindestens fünf Jahre lang mieten, drittens mindestens 10000 Euro an eine Nichtregierungsorganisation oder ‑gesellschaft spenden, viertens sich 36 Monate rechtmäßig in Malta aufgehalten haben, wobei dieser Zeitraum auf zwölf Monate verkürzt werden kann, wenn der Antragsteller einen zusätzlichen Betrag zahlt, und fünftens eine Bestätigung der Teilnahmebefugnis des betreffenden Investors und die Genehmigung für die Stellung eines Antrags auf Einbürgerung erhalten haben.
Im Rahmen des vorgerichtlichen Verfahrens führte die Kommission aus, dass solche Staatsbürgerschaftsprogramme für Investoren als Ausnutzung des gemeinsamen Vorhabens der Unionsbürgerschaft unter Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen der Union und den Mitgliedstaaten angesehen werden könnten. In ihrer Antwort auf das Aufforderungsschreiben vom Oktober 2020 gab die Republik Malta an, dass sie den für den Erwerb der maltesischen Staatsangehörigkeit geltenden Rechtsrahmen überarbeitet habe. In einem ergänzenden Aufforderungsschreiben wies die Kommission darauf hin, dass das Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 den transaktionalen Charakter des Programms von 2014 unberührt lasse.
Am 2. März 2022 setzte die Republik Malta ihr Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 für Staatsangehörige von Russland und Weißrussland aus, behielt es aber für Staatsangehörige anderer Drittländer bei.
Da die Kommission die Staatsbürgerschaftsprogramme der Republik Malta für Investoren von 2014 und von 2020 als mit dem Unionsrecht unvereinbar ansah, hat sie ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, das allein das Programm von 2020 betrifft und auf einem einzigen Klagegrund beruht, mit dem ein Verstoß gegen Art. 20 AEUV und Art. 4 Abs. 3 EUV gerügt wird.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der Gerichtshof weist zunächst darauf hin, dass nach Art. 9 EUV und Art. 20 Abs. 1 AEUV Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Nach diesen Bestimmungen tritt die Unionsbürgerschaft zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht.
Sodann führt er aus, dass die Festlegung der Voraussetzungen für die Verleihung und den Verlust der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats zwar nach dem Völkerrecht in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fällt, doch muss diese Zuständigkeit unter Beachtung des Unionsrechts ausgeübt werden.
In diesem Rahmen lässt sich weder aus dem Wortlaut der Verträge noch aus ihrer Systematik ein Wille ihrer Verfasser ableiten, in Bezug auf die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Beachtung des Unionsrechts vorzusehen, wonach nur erhebliche Verstöße gegen Werte und Ziele der Union zu einer Verletzung des Unionsrechts führen können, wenn die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit in diesem Bereich ausüben. Eine solche Ausnahme ist nicht zulässig, da sie einer Beschränkung der Wirkungen des Vorrangs des Unionsrechts gleichkäme, der zu dessen wesentlichen Merkmalen und damit zum verfassungsrechtlichen Rahmen der Union gehört.
Überdies bietet die Union nach dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 2 EUV ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen. Jeder Unionsbürger hat neben dem ihm verliehenen Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, auch politische Rechte (
3
), die seine Beteiligung am demokratischen Leben der Union gewährleisten, darunter das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und bei den Kommunalwahlen in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen dieses Staates.
Im Hinblick auf diese verschiedenen Rechte hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft zu den grundlegenden Bestimmungen der Verträge gehören, die sich in den Rahmen eines unionseigenen Systems einfügen und so strukturiert sind, dass sie zur Verwirklichung des Integrationsprozesses beitragen, der die Daseinsberechtigung der Union selbst darstellt, und somit Bestandteil ihres verfassungsrechtlichen Rahmens sind, und dass der Unionsbürgerstatus der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten ist.
Die Unionsbürgerschaft gehört somit zu den wichtigsten Konkretisierungen der Solidarität, die dem Integrationsprozess zugrunde liegt. Sie gehört daher zur Identität der Union als eigene Rechtsordnung, die von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Gegenseitigkeit angenommen wurde.
Überdies obliegt es nach dem in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit jedem Mitgliedstaat, alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten.
Daher ist die Ausübung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten im Bereich der Festlegung der Voraussetzungen für die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats nicht unbegrenzt. Die Unionsbürgerschaft beruht nämlich auf den in Art. 2 EUV aufgeführten gemeinsamen Werten und auf dem gegenseitigen Vertrauen der Mitgliedstaaten darauf, dass keiner von ihnen diese Zuständigkeit in einer Weise ausübt, die offensichtlich mit dem Wesen der Unionsbürgerschaft unvereinbar wäre.
Insoweit liegen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs dem Staatsangehörigkeitsband eines Mitgliedstaats das zwischen ihm und seinen Staatsbürgern bestehende besondere Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten zugrunde.
Was die Entstehung eines solchen besonderen Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnisses betrifft, fällt die Festlegung der Voraussetzungen für die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats nicht in die Zuständigkeit der Union, sondern in die der einzelnen Mitgliedstaaten, die bei der Wahl der anzuwendenden Kriterien über ein weites Ermessen verfügen. Diese Kriterien müssen jedoch unter Beachtung des Unionsrechts angewandt werden.
Ein Mitgliedstaat missachtet aber in offenkundiger Weise das Erfordernis eines solchen besonderen Verhältnisses, wenn er ein Einbürgerungsprogramm einführt und umsetzt, das auf einem Verfahren mit transaktionalem Charakter zwischen ihm und Personen, die einen Antrag auf Verleihung der Staatsangehörigkeit stellen, beruht, das einer Vermarktung der Verleihung des Staatsangehörigenstatus eines Mitgliedstaats und damit auch des Unionsbürgerstatus gleichkommt.
Außerdem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Wirkungen der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats an eine Person im Hinblick auf die Ausübung der sich aus dem Unionsrecht ergebenden Rechte und Freiheiten anzuerkennen. Eine Einbürgerung mit transaktionalem Charakter als Gegenleistung für im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen verstößt daher nicht nur gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, sondern ist auch geeignet, das diesem Anerkennungserfordernis zugrunde liegende gegenseitige Vertrauen in Frage zu stellen, denn dessen Prämisse besteht darin, dass die Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats auf einem besonderen Verbundenheits- und Loyalitätsverhältnis beruht, das die Einräumung der Rechte rechtfertigt, die sich insbesondere aus dem Unionsbürgerstatus ergeben.
Im vorliegenden Fall sind die ersten drei Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren von 2020 Anhaltspunkte dafür, dass Zahlungen oder Investitionen in einer im Voraus festgelegten Mindesthöhe im Rahmen dieses Programms von entscheidender Bedeutung sind, was darauf hindeutet, dass es einer Vermarktung der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats am Ende eines Verfahrens mit transaktionalem Charakter gleichkommt. Eine solche Einstufung kann durch die übrigen Voraussetzungen, von denen die Verleihung der maltesischen Staatsangehörigkeit nach diesem Programm abhängt, nicht in Frage gestellt werden; dies gilt insbesondere für die Überprüfung der Eignung des Antragstellers. Mit ihr soll nämlich im Wesentlichen sichergestellt werden, dass die Umsetzung des Staatsbürgerschaftsprogramms für Investoren von 2020 bestimmte im öffentlichen Interesse liegende Ziele der Republik Malta, insbesondere die öffentliche Sicherheit und die nationale Sicherheit dieses Mitgliedstaats sowie sein internes und externes Image, nicht beeinträchtigt, nicht aber geprüft werden, ob die Situation des Antragstellers es rechtfertigt, ihm die maltesische Staatsangehörigkeit zu verleihen. Darüber hinaus hat die Republik Malta das Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren von 2020 öffentlich als Einbürgerungsprogramm präsentiert, das hauptsächlich die aus der Unionsbürgerschaft resultierenden Vorteile biete, u. a. das Recht, sich in den übrigen Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Eine solche Präsentation trägt zum Nachweis dafür bei, dass die Republik Malta mit diesem Programm ein Verfahren mit transaktionalem Charakter eingeführt hat, das einer Vermarktung der Verleihung der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats gleichkommt, indem die mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte genutzt werden, um für dieses Verfahren zu werben.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) (Gesetz über die maltesische Staatsbürgerschaft [Kapitel 188 des maltesischen Rechts]).
(
2
)	Art. 10(9) des Gesetzes über die maltesische Staatsbürgerschaft in der durch den Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) (Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die maltesische Staatsbürgerschaft [Gesetz XXXVIII von 2020]) (The Malta Government Gazette Nr. 20,452 vom 31. Juli 2020) geänderten Fassung und die Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) (Verordnung von 2020 über die Verleihung der Staatsbürgerschaft wegen außergewöhnlicher Dienste [Subsidiärer Rechtsakt 188.06 des maltesischen Rechts]) (The Malta Government Gazette Nr. 20,524 vom 20. November 2020).
(
3
)	Genannt in den Art. 10 und 11 EUV und konkretisiert in den Art. 20, 22 und 24 AEUV.