62008CC0211_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V tomto konaní Európska komisia podala na Súdny dvor žalobu podľa článku 226 ES s cieľom určiť, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ES tým, že poistencom španielskeho národného systému verejného zdravia odmietlo náhradu nákladov, ktoré vynaložili v inom členskom štáte v prípade nemocničnej starostlivosti poskytnutej v zmysle článku 22 ods. 1 písm. a) bodu i) nariadenia Rady (EHS) č. 1408/71 zo 14. júna 1971(2) v rozsahu, v akom je úroveň poistného krytia v členskom štáte, v ktorom bola poskytnutá uvedená starostlivosť, nižšia ako poistné krytie podľa španielskej legislatívy.
I – Právny rámec
A – Právo Únie (3)
1. Relevantné ustanovenia Zmluvy
2. Článok 42 ods. 1 ES znie:
„Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251(4) prijme v oblasti sociálneho zabezpečenia opatrenia, ktoré sú nevyhnutné na poskytnutie voľného pohybu pracovníkov; za týmto účelom uzavrie dohody, ktoré migrujúcim pracovníkom a na nich závislým osobám zabezpečia:
a) započítanie všetkých období braných do úvahy podľa zákonov príslušných krajín za účelom získania a trvania nároku na dávky a vypočítanie ich výšky;
b) vyplácanie dávok osobám s bydliskom na území členských štátov.“
3. Článok 49 ods. 1 ES znie:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v Spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte Spoločenstva ako príjemca služieb.“
2. Sekundárne právo
4. Nariadenie č. 1408/71 bolo prijaté na základe právomoci zverenej Rade podľa súčasného článku 42 ES (predtým článok 51 Zmluvy) na účely vykonania koordinácie vnútroštátnych právnych úprav v rôznych oblastiach sociálneho zabezpečenia, ktoré upravuje toto ustanovenie.(5)
5. Na účely tohto konania je relevantný najmä článok 22 ods. 1 písm. a) a c) bod i) tohto nariadenia, ktorý znie:
„1. Pracovník, ktorý spĺňa podmienky právnych predpisov príslušného štátu na nárok na dávky, pričom ak je to vhodné, zohľadnia sa ustanovenia článku 18 a:
a) ktorého stav si vyžaduje vecné dávky, ktoré sa stávajú nutnými z lekárskych dôvodov počas pobytu v inom členskom štáte, berúc do úvahy povahu dávok a očakávanú dĺžku pobytu;
…
c) ktorý má povolenie príslušnej inštitúcie odísť na územie iného členského štátu, aby tam dostal ošetrenie primerané jej stavu,
má nárok na:
i) vecné dávky poskytované v mene príslušnej inštitúcie inštitúciou miesta pobytu alebo bydliska v súlade s ustanoveniami právnych predpisov, ktoré uplatňuje táto inštitúcia tak, akoby bol u nej poistený. Dĺžka doby, počas ktorej sa dávky poskytujú, sa však spravuje právnymi predpismi príslušného štátu…“
6. Podľa článku 36 nariadenia č. 1408/71, ktorý sa nazýva „Náhrady medzi inštitúciami“:
„1. Vecné dávky poskytované v súlade s ustanoveniami tejto kapitoly inštitúciou niektorého členského štátu v mene inštitúcie iného členského štátu sa nahradia v celom rozsahu.“
7. Článok 80 nariadenia č. 1408/71 ustanovuje pri Komisii Európskych spoločenstiev správnu komisiu pre sociálne zabezpečenie migrujúcich pracovníkov (ďalej len „správna komisia“), ktorá je zložená zo zástupcov vlády každého členského štátu. Na základe nasledujúceho článku 81 má táto komisia za úlohu, okrem iného, zaoberať sa všetkými správnymi otázkami a otázkami výkladu, ktoré vznikajú z ustanovení tohto nariadenia,(6) „posilňovať a rozvíjať spoluprácu medzi členskými štátmi vo veciach sociálneho zabezpečenia, najmä v súvislosti so zdravotníckymi a sociálnymi opatreniami spoločného záujmu“,(7) ako aj „posilňovať a rozvíjať spoluprácu medzi členskými štátmi modernizáciou postupov na výmenu informácií“(8) .
8. Nariadenie Rady (EHS) č. 574/72 z 21. marca 1972, ktorým sa stanovuje postup pri vykonávaní nariadenia (EHS) č. 1408/71, stanovuje vo svojom článku 21 ods. 1 pod názvom „Vecné dávky v prípade pobytu v členskom štáte inom, ako je príslušný štát“:
„1. Aby zamestnaná osoba alebo samostatne zárobkovo činná osoba získala vecné dávky podľa článku 22 ods. 1 písm. a) bod i) nariadenia, predkladá poskytovateľovi starostlivosti dokument vydaný príslušnou inštitúciou, osvedčujúci, že je oprávnená na vecné dávky. Takýto dokument sa vypracováva v súlade s článkom 2.(9)
Dokument vydaný príslušnou inštitúciou pre nárok na dávky v súlade s článkom 22 ods. 1 písm. a) bod i) nariadenia má v každom príslušnom jednotlivom prípade rovnaký účinok s ohľadom na poskytovateľa starostlivosti, ako vnútroštátny dôkaz nárokov osôb poistených u inštitúcie v mieste pobytu.“
9. Na základe článku 34 ods. 1 nariadenia č. 574/72 pod názvom „Náhrada výdavkov príslušnou inštitúciou jedného členského štátu vzniknutých počas pobytu v inom členskom štáte“:
„1. Ak počas pobytu zamestnanca alebo samostatne zárobkovo činnej osoby v inom členskom štáte, ako je príslušný štát, nie je možné splniť formality uvedené v článku 20 ods. 1 a 4 a v článkoch 21, 23 a 31 vykonávacieho nariadenia, jeho výdavky na základe jeho žiadosti nahradí príslušná inštitúcia v súlade so sadzbami náhrad, ktoré uplatňuje inštitúcia miesta pobytu.“
B – Vnútroštátne právo
10. Všeobecný zákon o zdravotnej starostlivosti č. 14/1986 z 25. apríla 1986(10) má za cieľ vykonať právo na ochranu zdravia upravené v článku 43 španielskej ústavy. Na účely jeho článku 1 ods. 1 sú oprávnenými osobami z tohto práva španielski štátni príslušníci a cudzinci, ktorí majú bydlisko na území tohto štátu. Článok 44 a nasledujúce stanovujú národný systém zdravia, ktorý tvoria verejné zariadenia a verejné služby na zabezpečenie zdravia na národnej úrovni a úrovni autonómnych spoločenstiev. Služby poskytnuté v rámci tohto systému oprávneným osobám sú bezplatné.
11. Ustanovenia zákona č. 14/1986 boli doplnené ustanoveniami zákona č. 16/2003 z 23. mája 2003 o kohézii a kvalite národného systému zdravia(11) .
12. Kráľovský dekrét č. 1030/2006 z 15. septembra 2006, ktorý stanovuje nomenklatúru spoločných plnení národného systému zdravia, ako aj postup na jej revíziu(12), vo svojom článku 4 ods. 3 uvádza:
„Súhrn spoločných plnení sa poskytuje len v strediskách, zariadeniach a službách, ktoré patria do národného systému zdravia alebo sú jeho zmluvnou stranou, okrem situácií ohrozenia života, ak sa preukáže, že zariadenia tohto systému sa nemohli využiť. V prípade naliehavej, neodkladnej a životne dôležitej starostlivosti poskytnutej mimo národného systému zdravia sa príslušné náklady nahradia po predložení dôkazu, že v potrebnom čase nebolo možné využiť služby tohto systému a že nejde o použitie, ktorým by sa obchádzala alebo zneužívala táto výnimka, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia medzinárodných dohovorov, ktorých účastníkom je Španielsko, alebo ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré upravujú poskytovanie starostlivosti v prípade poskytovania služieb v zahraničí.“
13. Na základe všeobecného zákona o sociálnom poistení(13) poskytovanie starostlivosti poistencom národného systému sociálneho poistenia zabezpečuje národný systém zdravia.
14. Podľa spresnení španielskej vlády uvedených v duplike neexistujú vnútroštátne ustanovenia, ktorých cieľom je všeobecne upraviť náhrady takých nákladov medzi inštitúciami, ktoré sú dôsledkom poskytovania starostlivosti poistencovi španielskeho systému sociálneho zabezpečenia v inom členskom štáte; táto náhrada je upravená len v nariadeniach Spoločenstva v tejto oblasti a v dvojstranných dohodách, ktoré Španielsko uzavrelo na účely ich vykonania.(14)
15. Náhrada týchto nákladov priamo poistencovi je naopak upravená iba v prípade, ku ktorému dochádza na základe článku 34 nariadenia č. 574/72, čiže vtedy, keď v štáte pobytu neboli dodržané podmienky požadované týmto nariadením. V tejto súvislosti obežník Národného inštitútu sociálneho zabezpečenia č. 11/92(15), ktorý má za cieľ vykonať vyššie uvedený článok 34, stanovuje:
„… provinčné riaditeľstvá španielskeho Národného inštitútu sociálneho zabezpečenia sú povinné prípadne nahradiť priamo poistencom náklady na poplatky uplatňované inštitúciou miesta pobytu, ktorá musí posúdiť alebo určiť charakter bezprostrednej nevyhnutnosti podmieňujúci právo na náhradu. Ak sú potrebné podmienky splnené, táto čiastka sa zaplatí príslušnej zahraničnej inštitúcii v rámci systému náhrady nákladov medzi inštitúciami.“
II – Postup pred začatím konania, konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
16. Konanie o nesplnení povinnosti sa začalo na podnet francúzskeho štátneho príslušníka pána Cholleta, s bydliskom v Španielsku, ktorý je poistený v rámci španielskeho systému sociálneho zabezpečenia. Sťažoval sa, že po hospitalizácii počas svojho pobytu vo Francúzsku mu príslušný španielsky orgán sociálneho zabezpečenia zamietol žiadosť o náhradu podielu na liečebných nákladoch, ktorý mu inštitúcia miesta pobytu pripísala na ťarchu v súlade s francúzskymi právnymi predpismi (t. j. „ticket modérateur“). Po prvej žiadosti o informácie poslala Komisia 19. decembra 2005 španielskym orgánom výzvu, v ktorej sa uvádzalo, že španielska právna úprava v oblasti náhrady nákladov v prípade zdravotníckych plnení poskytnutých v inom členskom štáte poistencovi v národnom systéme sociálneho zabezpečenia porušuje článok 49 ES. Španielske orgány odpovedali listom z 25. decembra 2003, v ktorom odmietli všetky výhrady. Komisia nebola spokojná s listom, ktorý dostala, a 19. júla 2007 poslala španielskym orgánom odôvodnené stanovisko, v ktorom opakovala námietky uvedené vo výzve a vyzvala tento členský štát, aby v lehote dvoch mesiacov prijal potrebné opatrenia vedúce k ukončeniu porušovania povinností. Španielske orgány odpovedali na odôvodnené stanovisko listom z 19. septembra 2007, pričom zdôraznili úplný súlad vnútroštátnej právnej úpravy so Zmluvou.
17. Komisia návrhom doručeným do kancelárie Súdneho dvora 20. mája 2008 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie, pričom navrhla, aby Súdny dvor:
– určil, že Španielske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 Zmluvy, tým, že poistencom španielskeho národného systému verejného zdravia odmietlo náhradu nákladov, ktoré vynaložili v inom členskom štáte v prípade nemocničnej starostlivosti poskytnutej v zmysle článku 22 ods. 1 písm. a) bodu i) nariadenia (EHS) č. 1408/71 v rozsahu, v akom je úroveň poistného krytia v členskom štáte, v ktorom bola poskytnutá uvedená starostlivosť, nižšia ako poistné krytie podľa španielskej legislatívy,
– zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
18. Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
19. Uznesením z 23. októbra 2008 predseda Súdneho dvora vyhovel návrhu na vstup Belgického kráľovstva, Fínskej republiky, Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska a Dánskeho kráľovstvo do konania ako vedľajších účastníkov na podporu návrhov Španielskeho kráľovstva. Zástupcovia účastníkov konania a belgická, dánska a britská vláda boli vypočutí na pojednávaní konanom 24. novembra 2009.
III – Analýza
A – O prípustnosti žaloby
20. Španielske kráľovstvo, podporované Belgickým kráľovstvom, spochybňuje prípustnosť žaloby na základe viacerých výhrad, ktoré sa môžu zhrnúť takto: žalobné návrhy sú zmätočné, nezlučiteľné s podmienkami článku 38 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a okrem toho Komisia pred Súdnym dvorom na jednej strane zmenila predmet nesplnenia povinnosti oproti tomu, ako bol vymedzený v postupe pred začatím konania, a na druhej strane zmenila petit v rámci repliky (1); žaloba je nepotrebná a neprimeraná, okrem toho, že vznikla na základe procesnej odchýlky, keďže porušenie Zmluvy, ktoré sa vytýka žalovanému štátu, je dôsledkom ustanovení sekundárneho práva Spoločenstva (2).
1. O zmätočnej povahe žalobných návrhov a o zmene predmetu nesplnenia povinnosti a petitu
21. Po prvé španielska vláda uvádza, že návrhy, ktoré uviedla Komisia, nie sú v súlade s podmienkami uvedenými v článku 38 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Zmätočnosť je vyvolaná najmä odkazom na článok 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, ktorý odkazuje na porušenie právnej úpravy Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia, hoci v administratívnej časti konania Komisia vytýkala Španielskemu kráľovstvu len porušenie článku 49 ES. Táto vláda dodáva, že v jednej časti žaloby Komisia namieta nezlučiteľnosť španielskej právnej úpravy s podmienkami uvedenými v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71. Od tohto tvrdenia, rovnako ako od tvrdenia týkajúceho sa údajnej nezlučiteľnosti článku 4 ods. 3 kráľovského dekrétu č. 1030/2006 s článkom 49 ES, ktoré bolo uvedené tak v rámci postupu pred začatím konania, ako aj v žalobe, Komisia v replike upustila. Za týchto okolností žalovaná vláda uvádza, že bol podstatným spôsobom zmenený predmet konania o nesplnení povinnosti v časti konania o porušení povinnosti, ako aj petit v konaní pred Súdnym dvorom. Žalovaná vláda napokon uvádza, že v prípade, ak má žaloba smerovať k tomu, že sa ňou v skutočnosti namieta porušenie článku 34 nariadenia č. 574/72, je neprípustná, keďže vychádza z obvinenia, ktoré bolo vytýkané neskoro. Belgické kráľovstvo okrem toho uvádza, že Komisia v žalobe namieta proti porušeniu článku 49 ES, ktoré Španielskemu kráľovstvu nevytýkala v priebehu postupu pred začatím konania.
22. Tieto výhrady sú podľa môjho názoru nedôvodné.
23. Z obsahu spisu z administratívneho konania jasne vyplýva, že Komisia už od začiatku vytýkala Španielsku výlučne porušenie článku 49 ES a že toto porušenie spočíva v tom, že v španielskom právnom poriadku chýba ustanovenie o mechanizme náhrady nákladov, ktoré poistenci národného systému sociálneho zabezpečenia vynaložili v prípade neplánovanej nemocničnej starostlivosti poskytnutej počas dočasného pobytu v inom členskom štáte v rozsahu, v akom je úroveň poistného krytia v tomto štáte nižšia ako poistné krytie, ktoré zabezpečuje španielsky systém.
24. Rovnako je jasné, že pri formulovaní tejto výhrady odkazuje Komisia v administratívnom konaní, ako aj v žalobe na iný druh náhrady, ako je náhrada medzi inštitúciami upravená v článku 36 nariadenia č. 1408/71 a ako je priama náhrada poistencovi národného systému sociálneho zabezpečenia upravená v článku 34 nariadenia č. 574/72 v prípadoch, keď k hospitalizácii došlo bez predpísaných náležitostí. Podľa Komisie právo na túto náhradu, ktoré má doplnkový charakter vo vzťahu k náhradám upraveným v práve uvedených nariadeniach, vyplýva z článku 49 ES.
25. Pokiaľ ide o odkaz na článok 4 ods. 3 kráľovského dekrétu č. 1030/2006, uvedený v spise administratívneho konania a v žalobe a neprevzatý v rámci repliky, výhrady Komisie vychádzajú zo skutočnosti, že toto ustanovenie okrem vymedzených výnimiek vylučuje právo na náhradu nákladov na lekársku starostlivosť poskytnutú mimo rámca národného systému verejného zdravia, ako aj z konštatovania, že dodatočná náhrada, ktorá je predmetom konania, nie je krytá týmito výnimkami. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalovaná vláda, ostalo tvrdenie Komisie, podľa ktorého toto ustanovenie zobrazuje chýbajúce ustanovenie práva na túto náhradu škody v španielskom právnom poriadku, v podstate v rôznych fázach konania nezmenené. Okrem iného sa mi zdá, že toto východisko je úplne v súlade s predmetom výhrad, ktoré boli už od začiatku vytýkané Španielskemu kráľovstvu.
26. Podľa môjho názoru ani nie je možné tvrdiť, ako to robí žalovaná vláda, že Komisia rozšírila predmet konania o nesplnení povinnosti a o porušení právnej úpravy Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia, keď v jednej časti žaloby, ktorej formulácia je nepochybne nešťastná, uviedla, že rámec pôsobnosti výnimky z článku 4 ods. 3 kráľovského dekrétu č. 1030/2006 je „obmedzenejší ako rámec pôsobnosti uvedený v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, takže vo väčšine prípadov, na ktoré sa tento druhý článok vzťahuje, španielske orgány neuznávajú právo na náhradu liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte“. Z hľadiska žaloby je totiž nepochybné, že náhrada, na ktorú odkazuje Komisia, je dodatočnou náhradou, na ktorú majú podľa tejto inštitúcie nárok poistenci španielskeho systému sociálneho zabezpečenia na základe článku 49 ES, a neodkazuje, ako sa domnieva Španielsko, na rôzne druhy náhrad upravených v nariadeniach č. 1408/71 a 574/72.
27. Čo sa týka údajne zmätočného charakteru žalobných návrhov, obmedzím sa na pripomienku, že článok 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71 vo výzve, ako aj v odôvodnenom stanovisku viackrát cituje na účely vymedzenia situácií, na ktoré sa vzťahuje táto žaloba, čiže prípadov, v ktorých k hospitalizácii dochádza tak ako v prípade pána Cholleta pri pobyte v inom členskom štáte, na iné účely ako tie, aby sa mu tam poskytla zdravotná starostlivosť. Za týchto okolností sa mi nezdá, že by sa dalo vážne tvrdiť, že odkaz na tento článok uvedený v žalobných návrhoch na účely vymedzenia predmetných prípadov vyvoláva zmätočnosť, pokiaľ ide o druh nesplnenia povinnosti, o ktorej má Súdny dvor rozhodnúť.
28. Napokon, keďže je jasné, že jediné nesplnenie povinnosti, ktoré sa od začiatku vytýkalo Španielskemu kráľovstvu, sa týka článku 49 ES, je potrebné vylúčiť, aby sa žaloba vykladala podľa tvrdenia žalovanej vlády, že sa ňou vytýka porušenie článku 34 nariadenia č. 574/72.
29. Na základe uvedeného sa preto domnievam, že výhrada uvedená Španielskom, podľa ktorej bol predmet nesplnenia povinnosti, tak ako bol vymedzený v administratívnom konaní, zmenený v časti konania o porušení povinnosti, je nedôvodná. Takisto treba zamietnuť výhradu rovnakého znenia, ktorú uviedla belgická vláda, keďže vychádza zo zjavne nesprávneho východiska. Z uvedených dôvodov považujem za nedôvodné aj tvrdenia žalovanej vlády o údajnej zmene petitu v rámci repliky a o zmätočnom charaktere žalobných návrhov.
2. O vhodnosti konania podľa článku 226 ES a o procesnej odchýlke
30. Po druhé Španielske kráľovstvo uvádza, že údajné porušenie článku 49 ES, ktoré vytýka Komisia, vyplýva zo samotnej právnej úpravy Spoločenstva. Podľa španielskeho právneho poriadku je totiž náhrada liečebných nákladov poistencom národného systému zdravia v prípadoch, ktoré sú predmetom konania o nesplnení povinnosti v prípade neexistencie osobitnej vnútroštátnej právnej úpravy, upravená priamo nariadeniami Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia. Preto by ochrana obdobných prípadov, ako je prípad pána Cholleta, v zmysle požadovanom Komisiou nemohla byť poskytnutá, keby sa nezmenila právna úprava Spoločenstva. Za takých okolností by bolo konanie žalujúcej inštitúcie len vo vzťahu k jedinému členskému štátu, ktorý sa navyše v plnom rozsahu zosúladil s právnou úpravou Spoločenstva v tejto oblasti, neprimerané a zbytočné. Obdobným tvrdením, aj keď neuvedeným medzi dôvodmi neprípustnosti, žalovaná vláda uvádza, že hoci by sa pripustilo, že v prípade pána Cholleta došlo k nesplneniu ustanovení nariadení Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia, nebolo by to možné pripísať Španielsku, ale Francúzsku, pretože inštitúcie tohto členského štátu v rozpore s tým, čo sa uvádza v článku 36 nariadenia č. 1408/71, nevyfakturovali španielskym inštitúciám celú sumu nákladov spojených s hospitalizáciou pána Cholleta. Napokon španielska vláda zdôrazňuje zvláštnosť tohto konania, v ktorom sa navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol o nesplnení povinnosti jedného členského štátu v oblasti, v ktorej sa doposiaľ rozhodovalo len v prejudiciálnom konaní.
31. V rámci tejto výhrady Španielske kráľovstvo na jednej strane namieta neprípustnosť žaloby z hľadiska jej vhodnosti a na druhej strane uvádza tvrdenia, ktoré evokujú procesnú odchýlku.
32. Čo sa týka hľadiska vhodnosti, stačí pripomenúť, že judikatúra Súdneho dvora priznáva Komisii širokú mieru voľnej úvahy pri uplatňovaní článku 226 ES. Táto inštitúcia je totiž príslušná rozhodnúť, či je vhodné začať konanie o nesplnení povinnosti, a posúdiť, pre aké konanie alebo opomenutie dotknutého členského štátu by sa takéto konanie malo začať(16) ; rovnako je Komisia príslušná posúdiť, či je vhodné obrátiť sa na Súdny dvor na účely dosiahnutia rozhodnutia o nesplnení povinnosti. V súlade s priznaním tejto právomoci voľnej úvahy sa Súdny dvor vždy zdržiaval posúdenia vhodnosti konania podľa článku 226 ES v prípade námietok žalovaného členského štátu.(17)
33. Pokiaľ ide o tvrdenia, stačí uviesť, že správnosť východiska, z ktorého vychádza argumentácia španielskej vlády, čiže toho, že namietané porušenie im v nijakom prípade nemožno pripísať, keďže vyplýva z rozporu ustanovení sekundárneho práva s primárnym právom, sa musí overiť pri zisťovaní existencie nesplnenia povinnosti, a teda pri preskúmaní žaloby vo veci samej. Bez ohľadu na to konanie, ktorého cieľom je zistenie, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z ustanovenia primárneho práva, má zaručiť dodržiavanie Zmluvy a nemôže sa považovať za procesnú odchýlku. V tejto súvislosti je okolnosť, že Súdny dvor doposiaľ rozhodoval len prejudiciálnym spôsobom o oblasti, ktorá je predmetom žaloby, úplne irelevantná a v nijakom prípade nemôže zabrániť Komisii, aby chránila dodržiavanie právnych predpisov, o ktorých sa domnieva, že boli porušené.
34. Preto sa podľa môjho názoru musí zamietnuť aj druhá námietka neprípustnosti, ktorú vzniesla žalovaná vláda.
3. Návrh o prípustnosti
35. Na základe všetkých predchádzajúcich úvah sa domnievam, že žaloba je prípustná.
B – O nesplnení povinnosti
1. Judikatúra Súdneho dvora, z ktorej vychádza žaloba Komisie
36. Skôr ako spomeniem tvrdenia, ktoré uviedla Komisia na podporu svojej žaloby, je potrebné stručne prejsť etapy, ktoré viedli Súdny dvor za určitých okolností a v určitých medziach k potvrdeniu práva poistencov systému sociálneho zabezpečenia členského štátu získať na základe ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb náhradu liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte podľa sadzieb uplatňovaných v členskom štáte poistenia ako doplnok vo vzťahu k režimu náhrad ustanovenému v článku 22 ods. 1 bode i) nariadenia č. 1408/71.
37. Pôvod tejto judikatúry siaha k známemu rozsudku Kohll(18) . Cour de cassation v Luxembursku sa v rámci sporu medzi pánom Kohllom, luxemburským poistencom, a Union des caisses de maladie vo veci zamietnutia náhrady nákladov, ktoré pán Kohll vynaložil na zubné ošetrenie, ktoré mu poskytla jeho dcéra v Nemecku, obrátil na Súdny dvor, ktorý predovšetkým spresnil, že v tomto prípade ani okolnosť, že vnútroštátna právna úprava, ktorá bola predmetom konania vo veci samej, nepatrí do rámca sociálneho zabezpečenia, ani skutočnosť, že rozhodnutie o zamietnutí by mohlo byť v súlade s článkom 22 nariadenia č. 1408/71, nemohli vylúčiť uplatnenie ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb. Po tom, čo bolo ošetrenie vykonané zubným lekárom usadeným v inom členskom štáte za odplatu mimo akéhokoľvek nemocničného zariadenia kvalifikované ako služba v zmysle článku 60 Zmluvy (neskôr článok 50 ES), Súdny dvor rozhodol, že predmetná vnútroštátna právna úprava odradzovala poistencov od toho, aby sa obracali na poskytovateľov zdravotníckych služieb usadených v inom členskom štáte, a tak pre nich, ako aj pre ich pacientov predstavovala prekážku slobodného poskytovania služieb. Pokiaľ ide o možnosť odôvodniť túto prekážku, Súdny dvor na jednej strane uviedol, že taká náhrada podľa sadzieb štátu poistenia, akú požadoval pán Kohll, nemala významný vplyv na financovanie systému sociálneho zabezpečenia, a na druhej strane, že v tomto prípade nebolo preukázané, že sporná právna úprava bola potrebná na dosiahnutie cieľa zachovania vyváženého systému zdravotnej a nemocenskej starostlivosti prístupnému všetkým, ktorý by spadal do režimu výnimiek odôvodnených dôvodmi verejného zdravia upravenými v článku 56 Zmluvy (neskôr článok 46 ES). Súdny dvor dospel k záveru, že „články 59 a 60 Zmluvy ES vylučujú vnútroštátne predpisy, podľa ktorých náhrada, v súlade s rozsahom nákladov v štáte poistenia na zubné ošetrenie poskytnuté čeľustným ortopédom usadeným v inom členskom štáte, podlieha povoleniu inštitúciou sociálneho zabezpečenia poistenej osoby“.
38. Tieto zásady boli potvrdené Súdnym dvorom s odkazom na ambulantnú zdravotnú starostlivosť. Kládla sa teda otázka ich uplatniteľnosti aj v prípade, keď bola starostlivosť poskytnutá v nemocničnom prostredí. Touto otázkou sa zaoberal rozsudok Smits a Peerbooms(19), ktorého predmetom bol režim nemocenského poistenia v Holandsku, na základe ktorého sa zdravotnícke služby spravidla poskytovali poistencom bezplatne na základe systému zmlúv. Pani Smits požiadala o náhradu nákladov vynaložených na starostlivosť poskytnutú v nemeckej klinike, zatiaľ čo pán Peerbooms žiadal o náhradu nákladov súvisiacich so špeciálnou neurologickou liečbou poskytnutou v rakúskom zariadení. V oboch prípadoch boli žiadosti žalobcov vo veci samej zamietnuté, v prípade pani Smitsovej to bolo odôvodnené skutočnosťou, že dostatočná a primeraná liečba jej choroby bola dostupná v Holandsku, a v prípade pána Peerboomsa to bolo odôvodnené pokusným charakterom liečby. Súdny dvor s poukázaním na judikatúru v skutočnosti menej explicitnú oproti tomu, ako by chcel, aby sa zdalo, potvrdzoval predovšetkým to, že zdravotnícke činnosti spadajú do rámca článku 60 Zmluvy ES, pričom v tejto súvislosti nie je potrebné rozlišovať medzi starostlivosťou poskytovanou v nemocničnom prostredí a mimo takéhoto prostredia.(20) Ďalej spresnil, že „zdravotnícke služby poskytnuté v jednom členskom štáte, za ktoré zaplatí pacient, by nemali byť vyňaté z rámca slobody poskytovať služby, zaručenej Zmluvou, len preto, lebo na náhradu nákladov na predmetné liečenie sa uplatní právna úprava nemocenského poistenia iného členského štátu, ktorá v podstate predpokladá vecné dávky“(21) . Rovnako skutočnosť, že nemocničná liečba je financovaná priamo nemocenskými poisťovňami na základe zmlúv a preddefinovaných sadzobníkov, nemá podľa Súdneho dvora v nijakom prípade vylúčiť takúto liečbu z rámca služieb v zmysle článku 60 Zmluvy(22) . Súdny dvor teda zistil obmedzujúci charakter predmetnej vnútroštátnej úpravy. Domnieval sa však, že požiadavka spočívajúca v tom, že náhrada nákladov nemocničnej starostlivosti poskytnutej v inom členskom štáte, podmienená predchádzajúcim súhlasom, sa javí ako „opatrenie, ktoré je potrebné aj odôvodnené“, keďže je odôvodnené dvojakou požiadavkou „zaistiť dostatočný a stály prístup k vyváženému rozsahu nemocničnej starostlivosti vysokej kvality v príslušnom štáte“ a „vyhnúť sa v rámci možností akémukoľvek plytvaniu finančnými, technickými a ľudskými zdrojmi“(23) .
39. Rozsudkom Vanbraekel(24), vyhláseným v ten istý deň ako rozsudok Smits a Peerbooms, Súdny dvor pridal ďalšiu tehličku do svojej stavby. Pani Descamps, belgická štátna príslušníčka poistená v belgickom systéme povinného nemocenského a úrazového poistenia, požiadala o povolenie na podstúpenie ortopedickej operácie vo Francúzsku. Povolenie jej nebolo udelené z dôvodu, že žiadosť nebola dostatočne odôvodnená. Napriek odmietnutiu sa pani Descamps podrobila operácii a podala žalobu proti nemocenskej poisťovni, v ktorej bola poistená, aby získala náhradu vynaložených nákladov. Vnútroštátny súd, ktorý zistil nezákonnosť odmietnutia adresovaného pani Descampsovej, sa obrátil na Súdny dvor, aby objasnil výšku náhrady, ktorú bola povinná nahradiť žalovaná nemocenská poisťovňa. Po spresnení, že „keď príslušná inštitúcia zamietla žiadosť poistenej osoby o povolenie na základe článku 22 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1408/71 a následne bolo preukázané..., mala táto osoba právo na náhradu nákladov priamo voči príslušnej inštitúcii v rovnakej sume, aká by bola obvykle nahradená v prípade, ak by povolenie bolo pôvodne poskytnuté“(25), Súdny dvor skúmal, či vzhľadom na to, že náhrada na základe belgického režimu by bola vyššia ako náhrada na základe uplatnenia francúzskeho režimu, dedičia pani Descampsovej, kt orí medzitým vstúpili do konania vo veci samej, mali právo získať okrem toho dodatočnú náhradu, zodpovedajúcu rozdielu medzi týmito dvoma režimami, na základe ustanovení týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb. Súdny dvor dospel k rovnakým záverom ako v prípade rozsudku Smits a Peerbooms jednak vo veci kvalifikácie nemocničných lekárskych služieb ako služieb, ako aj pokiaľ ide o obmedzujúci charakter predmetnej právnej úpravy v rozsahu, v akom bolo jej dôsledkom, „že rozsah poistného krytia je pre poistenú osobu menej výhodný v prípade, keď sa podrobí nemocničnej starostlivosti v inom členskom štáte, než by to bolo v prípade, ak by sa podrobila rovnakej starostlivosti v členskom štáte, v ktorom je poistená“(26) . Pokiaľ ide o možné odôvodnenie takéhoto obmedzenia, Súdny dvor uviedol na jednej strane, že na základe zistení vnútroštátneho súdu povolenie, o ktoré žiadala pani Descamps, aby sa dala operovať vo Francúzsku, jej bolo protiprávne odmietnuté, a na druhej strane, že priznanie práva jej dedičom na získanie dodatočnej náhrady, „ktorá je funkciou systému poistného krytia, ktorý sa uplatňuje v štáte účasti na poistení, ani teoreticky dodatočne finančne nezaťažuje systém nemocenského poistenia tohto štátu v porovnaní s náhradou nákladov, ktorá by sa mala poskytnúť v prípade, ak by nemocničná starostlivosť bola poskytnutá týmto štátom“(27), a teda nemalo taký charakter, aby mohlo mať podstatný účinok na financovanie belgického systému sociálneho zabezpečenia. Uviedol tiež, že „článok 59 Zmluvy ES sa má vykladať tak, že v prípade, ak je náhrada nákladov vynaložených na služby nemocničnej starostlivosti v členskom štáte pobytu, ktorá je vypočítaná podľa predpisov účinných v tomto štáte, nižšia ako suma, ktorá by osobe podrobujúcej sa nemocničnej starostlivosti v tomto štáte patrila pri uplatnení právnej úpravy účinnej v členskom štáte účasti na poistení, je príslušná inštitúcia povinná poskytnúť poistenej osobe dodatočnú náhradu nákladov, zodpovedajúcu tomuto rozdielu“(28) .
40. Súdny dvor potvrdil to, čo bolo uvedené v rozsudkoch Kohll a Smits a Peerbooms, v rozsudku Müller‑Fauré a van Riet(29), ktorý sa stále týkal režimu nemocenského poistenia v Holandsku. Vo veci, o ktorej sa rozhodovalo v tomto rozsudku, sa pani Müller‑Fauré počas dovolenky v Nemecku podrobila zubnému ošetreniu bez využitia nemocničného zariadenia. Po jej návrate do Holandska požiadala o náhradu vynaložených nákladov, ktorá jej bola zamietnutá. Na druhej strane pani van Riet požiadala o poskytnutie súhlasu na vykonanie artroskopie v Belgicku. Tento súhlas jej bol odmietnutý na základe dôvodu, že to isté vyšetrenie môže byť vykonané aj v zmluvnom zariadení v Holandsku. Pani van Riet sa však aj tak podrobila operácii, pričom sa časť z nej uskutočnila v nemocničnom prostredí, a požiadala o náhradu vynaložených nákladov, ktorá jej bola zamietnutá. Súdny dvor potvrdil zlučiteľnosť požiadavky predchádzajúceho súhlasu s článkami 59 a 60 Zmluvy ES ako podmienky na náhradu nákladov vynaložených v inom členskom štáte na nemocničné ošetrenie vykonané mimo zmluvných zariadení a spresnil, že súhlas sa môže odmietnuť z dôvodu, že lekárske ošetrenie nie je nevyhnutné „len vtedy, ak rovnakú alebo rovnako účinnú liečbu možno poskytnúť v primeranom čase v takom zariadení, s ktorým má nemocenská poisťovňa poistenca uzavretú zmluvu“. Takto Súdny dvor vyžadoval posúdenie jednotlivého prípadu z hľadiska zdravotného stavu dotknutej osoby a stupňa naliehavosti ošetrenia, ktorému sa má táto osoba podrobiť.(30) Pokiaľ ide o náklady na ambulantné ošetrenia poskytnuté v zahraničí, Súdny dvor potvrdil to, čo už uviedol v rozsudku Kohll, pričom zamietol najmä námietky vznesené holandskou vládou, ktoré sa opierali o základný rozdiel medzi takým režimom náhrady, akým je režim upravený luxemburskou právnou úpravou, ktorá bola predmetom veci Kohll, a takým systémom ako v Holandsku, ktorý je založený na poskytovaní vecných dávok.
41. Napokon vo veci rozhodnutej rozsudkom Watts(31) sa riešila otázka uplatniteľnosti zásad, ktoré Súdny dvor uviedol v prípade, v ktorom náklady spojené s hospitalizáciou poistenca v inom členskom štáte znáša taký národný systém zdravia, akým je National Health Service (NHS) v Spojenom kráľovstve, financovaný štátom a založený na zásade bezplatnosti plnení. Pani Watts požiadala o povolenie v zmysle článku 22 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1408/71, aby sa mohla podrobiť zákroku v zahraničí. Toto povolenie bolo zamietnuté, keďže obdobnú liečbu možno pacientke poskytnúť v miestnej nemocnici „bez zbytočného odkladu“. V priebehu konania proti tomuto zamietnutiu sa pani Watts, ktorej zdravotný stav sa medzitým zhoršil, dala operovať vo Francúzsku na svoje náklady. Súdny dvor uviedol, že článok 49 bol uplatniteľný za okolností tohto prípadu „nezávisle od spôsobu fungovania vnútroštátneho systému, do ktorého táto osoba patrí a od ktorého sa neskôr požaduje prevzatie nákladov na tieto výkony“(32) . Vychádzajúc z rozsudkov Smits a Peerbooms a Müller‑Fauré a van Riet, Súdny dvor rozhodol, že predmetná právna úprava predstavuje obmedzenia slobodného poskytovania služieb, a to napriek tomu, že na základe tejto právnej úpravy sa plnenia poskytnuté v súkromných nemocničných zariadeniach nachádzajúcich sa v Anglicku a vo Wallese neposkytovali na náklady NHS.(33) Súdny dvor potvrdil, že keď sa to, čo bolo uvedené v citovaných rozsudkoch, pokiaľ ide o zmluvný režim platný v Holandsku, uplatní na okolnosti tohto prípadu, také národné opatrenie, ktoré podmieňuje právo pacienta získať nemocničnú starostlivosť v inom členskom štáte na náklady systému, ktorého je poistencom, povolením, je v súlade s článkom 49 ES.
2. Výhrada, ktorú uviedla Komisia
42. Východisko Komisie sa môže stručne opísať takto.
43. Na základe španielskej právnej úpravy, okrem výnimočných prípadov, v ktorých je potrebná „naliehavá, okamžitá a životne dôležitá starostlivosť“, sa na náklady národného systému zdravia uhrádzajú len nemocničné služby poskytnuté zariadeniami, ktoré patria do tohto systému. Preto sa náhrada nevzťahuje na náklady vynaložené poistencom španielskeho systému sociálneho zabezpečenia na nemocničnú starostlivosť potrebnú z lekárskeho hľadiska a poskytnutú v priebehu dočasného pobytu v inom členskom štáte v súlade s ustanoveniami článku 22 ods. 1 písm. a) bodu i) nariadenia č. 1408/71.
44. V takých prípadoch, v ktorých je úroveň krytia nemocničných liečebných nákladov tak, ako je upravená v právnej úprave členského štátu, nižšia ako úroveň zaručená španielskou právnou úpravou, môže na jednej strane zamietnutie náhrady určitým spôsobom odradiť poistencov španielskeho systému sociálneho zabezpečenia, aby odišli do iného členského štátu a tam prijali iné ako lekárske služby (napríklad výchovné alebo turistické služby), a na druhej strane, pokiaľ sa už v uvedenom členskom štáte nachádzajú, viesť ich k tomu, aby urýchlili svoj návrat do Španielska a mohli tam využiť bezplatnú nemocničnú liečbu. Španielska právna úprava má teda obmedzujúci účinok jednak na poskytovanie služieb, ktoré boli pôvodne dôvodom ich odchodu a dočasného pobytu v inom členskom štáte, a jednak na ďalšie poskytnutie nemocničných lekárskych služieb v uvedenom štáte.
45. Tieto obmedzenia nie sú odôvodnené ani potrebou vyhnúť sa závažnému narušeniu finančnej rovnováhy španielskeho systému sociálneho zabezpečenia, ani potrebou zachovania vyváženého systému zdravotnej a nemocenskej starostlivosti prístupnému všetkým.
46. Komisia dospela k záveru, že španielska právna úprava v oblasti náhrady liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte je, pokiaľ ide o vyššie uvedené hľadiská, v rozpore s článkom 49 ES.
3. Obrana Španielskeho kráľovstva
47. Po prvé žalovaná vláda namieta proti pripísaniu nesplnenia povinnosti Španielskemu kráľovstvu, pričom uvádza, že vnútroštátna právna úprava je v súlade s právnou úpravou Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia migrujúcich pracovníkov a že španielske orgány správne uplatnili nariadenie č. 1408/71, najmä pokiaľ ide o vec pána Cholleta.
48. Po druhé táto vláda, ktorá vychádza podľa nej zo správneho vzťahu medzi pravidlami sekundárneho práva v oblasti sociálneho zabezpečenia a ustanoveniami Zmluvy o slobodnom pohybe pracovníkov a z ustanovení o poskytovaní služieb, namieta v podstate proti tomu, že by sa jej mohlo vytýkať porušenie článku 49 ES v situácii upravenej v článku 22 ods. 1 písm. a) bode i) nariadenia č. 1408/71.
49. Po tretie Španielske kráľovstvo, podporené rôznymi tvrdeniami vlád, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, uvádza, že výhrada, ktorá jej je vytýkaná, je nedôvodná. Na jednej strane popiera, že v danom prípade boli splnené podmienky na uplatňovanie článku 49 ES. Najmä: i) služby, ktoré sú predmetom obmedzenia neboli, uvedené dostatočne presne; ii) obmedzenie, ktoré uvádza Komisia, má len hypotetický charakter; iii) prax španielskych orgánov, proti ktorej sa namieta v žalobe, nie je diskriminačná. Na druhej strane španielska vláda podčiarkuje, že prijatie stanoviska Komisie by malo významný vplyv na finančnú rovnováhu vnútroštátneho systému zdravotnej starostlivosti a spôsobilo by značné praktické ťažkosti.
4. Posúdenie
50. Pred vecným preskúmaním stanoviska Komisie je potrebné krátko sa pristaviť pri argumentoch žalovanej vlády súhrnne uvedených v bodoch 47 a 48 vyššie, keďže nastoľujú niektoré otázky týkajúce sa uplatňovania a výkladu nariadenia č. 1408/71, ktoré majú predbežný charakter.
a) O predbežných otázkach týkajúcich sa uplatňovania a výkladu nariadenia č. 1408/71
i) O účinku údajnej zlučiteľnosti španielskej právnej úpravy s ustanoveniami nariadenia č. 1408/71
51. Ako už bolo uvedené pri preskúmavaní prípustnosti žaloby, žaloba sa týka výlučne porušenia článku 49 ES. Otázka správneho uplatňovania ustanovení nariadenia č. 1408/71 v španielskom právnom poriadku preto nie je predmetom tohto konania. Súdny dvor teda nie je povinný rozhodnúť o tejto otázke a napriek výzve, ktorú v tomto zmysle urobila španielska vláda, sa podľa môjho názoru musí zdržať rozhodnutia.
52. V skutočnosti žalovaný štát trvá na tom, že španielska právna úprava a administratívna prax sú v úplnom súlade s právnou úpravou Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia migrujúcich pracovníkov, pretože sa domnieva, že to samo stačí na zamietnutie výhrady, ktorú uviedla Komisia.
53. Osobitne s odkazom na vec pána Cholleta uvádza, že španielske orgány mu nikdy nepopierali jeho právo na to, aby v štáte svojho dočasného pobytu prijal vecné dávky upravené v článku 22 ods. 1 bode i) nariadenia č. 1408/71, a že na ten účel vydali pánovi Cholletovi formulár E 111, na základe ktorého došlo k jeho hospitalizácii vo Francúzsku.
54. Španielska vláda naopak namieta, že na účely správneho uplatňovania tohto ustanovenia boli španielske orgány povinné nahradiť pánovi Cholletovi tzv. „ticket modérateur“. Na podporu svojho stanoviska uvádza, že v bodoch 36 a 37 už citovaného rozsudku Vanbraekel Súdny dvor uviedol, že článok 22 nariadenia č. 1408/71 nemá za cieľ upravovať náhradu nákladov, ktoré vznikli v súvislosti so starostlivosťou poskytnutou v inom členskom štáte, ako je štát poistenia, podľa sadzieb účinných v príslušnom štáte, nebráni a ani nepredpisuje takúto náhradu, „keď právna úprava členského štátu, v ktorom je dotknutá osoba poistená, obsahuje ustanovenia o tejto náhrade“. Takéto ustanovenie v španielskom systéme sociálneho zabezpečenia neexistuje. Žiadne porušenie sa teda Španielskemu kráľovstvu nemôže pripísať.
55. Priznávam, že mám určité ťažkosti úplne pochopiť uvedené stanovisko španielskej vlády. Na jednej strane sa mi zdá, že sa vôbec netýka predmetu konania, ktorý, ako bolo vidieť, spočíva práve v tom, že v španielskom právnom poriadku chýba ustanovenie o dodatočnej náhrade v obdobných situáciách, v akej je pán Chollet, a na druhej strane pristupuje k úmyselne zaujatému výkladu judikatúry Súdneho dvora.
56. V bodoch 36 a 37 rozsudku Vanbraekel, na ktoré sa odkazuje vo vyjadrení k žalobe, chcel totiž Súdny dvor len potvrdiť neutralitu režimu stanoveného článkom 22 nariadenia č. 1408/71 vo vzťahu k možnosti priznať poistencom systému sociálneho zabezpečenia jedného členského štátu právo dodatočne získať náhradu liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte podľa sadzieb štátu poistenia, a nie, ako sa zrejme domnieva španielska vláda, podmieniť toto právo podmienke, že táto náhrada musí byť výslovne upravená v právnom poriadku tohto štátu.
57. Okrem toho skutočnosťou, na ktorú žalovaná vláda neprihliada, je, že po uznaní tejto neutrality, ktorá už bola uvedená v rozsudkoch Decker a Kholl(34) a potvrdená v rôznych rozhodnutiach nasledujúcich po citovanom rozsudku Vanbraekel, Súdny dvor potvrdil povinnosť členských štátov na základe ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb za určitých okolností zaručiť uvedenú dodatočnú náhradu poistencom ich systému sociálneho zabezpečenia.
58. Ako vyplýva z judikatúry uvedenej v bodoch 36 až 41, krytie liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte, ako je štát poistenia, teda podlieha určitému druhu dvojitého systému, v ktorom prevzatie týchto nákladov podľa sadzieb upravených v právnej úprave členského štátu, v ktorom boli plnenia poskytnuté, upravené v článku 22 nariadenia č. 1408/71, pôsobí spolu s právom vyplývajúcim z judikatúry na dodatočnú náhradu podľa sadzieb platných v štáte poistenia, zaručeného na základe ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb. V súlade s týmto výkladom Súdny dvor opakovane potvrdil, že okolnosť, že členský štát sa zosúladil v tejto oblasti s ustanoveniami nariadenia č. 1408/71, ho neoslobodzuje od dodržiavania pravidiel o slobodnom poskytovaní služieb.(35)
59. V tomto konaní Komisia vytýka Španielskemu kráľovstvu práve nesplnenie povinnosti zosúladiť sa s týmito ustanoveniami na základe východiska, že povinnosť upraviť dodatočnú náhradu podľa sadzieb platných v členskom štáte poistenia v zmysle vyššie uvedenej judikatúry sa ukladá členským štátom aj za osobitných okolností, s odkazom na ktoré bola predložená žaloba. Z toho vyplýva, že pokiaľ sa nespochybnia korene tejto judikatúry, na čo, ako sa zdá, žalovaná vláda neprihliada, aspoň nie výslovne, obranné tvrdenie založené na údajnej zlučiteľnosti španielskeho systému s ustanoveniami nariadenia č. 1408/71 neumožňuje ani vylúčiť zavinenie Španielska za porušenie, ktoré je predmetom žaloby, ani namietať proti jeho vecnej stránke a v podstate je neúčinné.
60. Rovnako nemá význam okolnosť, ktorú podčiarkuje žalovaná vláda, že španielske orgány sa zaoberali vecou pána Cholleta správne, keďže náklady vzniknuté na základe jeho hospitalizácie vo Francúzsku a nahradené príslušnou inštitúciou inštitúcii miesta pobytu aj tak prevyšovali náklady na obdobné zdravotné ošetrenie poskytované v Španielsku.
61. Ako totiž Komisia opakovane zdôraznila vo svojich vyjadreniach a na pojednávaní, sťažnosť pána Cholleta predstavuje len východisko konania o nesplnení povinnosti, ktorého predmetom je celkový režim náhrady nákladov vzniknutých v súvislosti s nemocničnou starostlivosťou poistencami španielskeho národného systému zdravia v inom členskom štáte za okolností uvedených v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71.
ii) O výklade článku 36 nariadenia č. 1408/71
62. Podľa žalovanej vlády neexistenciu náhrady nákladov, ktoré vo Francúzsku vynaložil pán Chollet, nie je možné pripísať medzere v španielskej právnej úprave, ale skôr porušeniu článku 36 nariadenia č. 1408/71 francúzskou inštitúciou, ktorá poskytla dotknuté plnenie. Táto inštitúcia totiž namiesto toho, aby príslušnej španielskej inštitúcii vyfakturovala celú sumu nákladov súvisiacich s hospitalizáciou pána Cholleta, ako sa vyžaduje v tomto ustanovení, uložila znášať časť týchto nákladov pánovi Cholettovi vo forme „ticket modérateur“.
63. Podľa môjho názoru je zrejmé, že stanovisko španielskej vlády vychádza z nesprávneho výkladu článku 36 nariadenia č. 1408/71.
64. Je pravda, že toto ustanovenie stanovuje, že „vecné dávky poskytované... inštitúciou niektorého členského štátu v mene inštitúcie iného členského štátu sa nahradia v celom rozsahu “(36) . Musí sa však vykladať, pokiaľ ide o predmetnú otázku, v spojení s článkom 22 ods. 1 bodom i) nariadenia, na základe ktorého sa tieto dávky poskytujú „inštitúciou miesta pobytu alebo bydliska v súlade s ustanoveniami právnych predpisov, ktoré uplatňuje táto inštitúcia
tak, akoby bol u nej poistený“(37) .
65. Preto inštitúcie štátu bydliska alebo pobytu, ktoré majú v prípadoch upravených v článku 22 ods. 1 nariadenia poskytnúť vecné dávky pracovníkovi, ktorý je poistený v systéme iného členského štátu, povinné uplatňovať iné než vnútroštátne právne predpisy, to robia na základe uplatňovania vlastnej právnej úpravy. Na základe nej je vymedzený druh dávok, spôsoby poskytovania – s výnimkou dĺžky trvania(38) –, ako aj úroveň krytia. Z toho vyplýva, že pokiaľ právna úprava členského štátu poskytujúcej inštitúcie ustanovuje, tak ako je to v prípade Francúzska, čo sa týka hospitalizácie pána Cholleta, že určitá časť nákladov na predmetné plnenie znáša jeho príjemca, táto právna úprava sa uplatní aj vo vzťahu k poistencovi z iného členského štátu. Táto časť sa potom nebude fakturovať príslušnej inštitúcii, keďže nie je zahrnutá do nákladov, ktoré znáša poskytujúca inštitúcia. Inými slovami, pri ustanovení, že poskytovanie dávok podľa článku 22 si vyžaduje náhradu v celom rozsahu, článok 36 nariadenia č. 1408/71 odkazuje iba na náklady, ktoré skutočne znáša poskytujúca inštitúcia.(39)
66. Nezdá sa mi, že na základe predchádzajúcich dôvodov argument žalovanej vlády odôvodňuje vylúčenie zavinenia Španielskeho kráľovstva za porušenie vytýkané v žalobe, ako to táto vláda uvádza.
iii) O vzťahu medzi nariadením č. 1408/71 a ustanoveniami Zmluvy o voľnom pohybe služieb
67. Napokon žalovaná vláda, podporovaná v tejto súvislosti belgickou a dánskou vládou, uvádza, že právna úprava v oblasti sociálneho zabezpečenia migrujúcich pracovníkov, prijatá na základe ustanovení Zmluvy o slobodnom pohybe pracovníkov, sa musí považovať za špeciálnu právnu úpravu, spresňujúcu režim, ktorý sa vzťahuje na poskytovanie lekársko-zdravotníckych služieb pri dodržiavaní zvrchovanosti členských štátov, pokiaľ ide o organizáciu a fungovanie vlastných systémov zdravotného a sociálneho zabezpečenia. Na základe rovnakého spôsobu uvažovania Španielske kráľovstvo v zásade namieta proti extenzívnemu uplatňovaniu článku 49 ES na poskytovanie lekársko‑zdravotníckych služieb, ktoré sú už upravené v nariadení č. 1408/71. Podľa jeho názoru by takýto zásah na jednej strane priznal ustanoveniam Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb neodôvodnenú prevahu nad ustanoveniami týkajúcimi sa slobodného pohybu pracovníkov v oblasti sociálneho zabezpečenia (odkazuje sa na článok 42 ES) a na druhej strane by zabránil prijatiu lepšej právnej úpravy koordinujúcej túto oblasť. V tejto súvislosti žalovaná vláda pripomína na jednej strane, že smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006(40) o službách na vnútornom trhu (ďalej len „smernica o službách“) výslovne vylučuje zo svojho rozsahu pôsobnosti služby zdravotnej starostlivosti(41) a vo svojom odôvodnení č. 23 spresňuje, že otázka náhrady nákladov na zdravotnú starostlivosť poskytnutú v inom členskom štáte než v tom, ktorého obyvateľom je príjemca starostlivosti, sa musí riešiť v inom právnom nástroji Spoločenstva, a na druhej strane, že návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o uplatňovaní práv pacientov pri cezhraničnej zdravotnej starostlivosti (ďalej len „návrh smernice o právach pacientov“)(42), ktorého cieľom je zosúladenie právnych úprav v tejto oblasti, neruší režim zavedený článkom 22 nariadenia č. 1408/71.
68. Hoci uvedená argumentácia španielskej vlády otvorene nespochybňuje judikatúru, ktorá sa začala rozsudkom Kohll, ale len jej prípadné rozšírenie na prípady, ktoré sú predmetom žaloby, zdá sa, že aj tak neprihliada na to, čo Súdny dvor potvrdil a opakovane zdôraznil.
69. Je naozaj pravda, ako uviedlo Španielsko, že Súdny dvor opakovane potvrdil(43), že právo Spoločenstva neoslabuje právomoci členských štátov organizovať svoje systémy sociálneho zabezpečenia, a že preto ak chýba harmonizácia na úrovni Spoločenstva, keďže nariadenie č. 1408/71 má len koordinačnú funkciu, je úlohou právnej úpravy každého členského štátu, aby určila po prvé podmienky, ktoré sa týkajú práva byť poistený v rámci systému sociálneho zabezpečenia(44), a po druhé podmienky nároku na dávky(45) . Súdny dvor však tiež spresnil, že pri výkone tejto právomoci musia členské štáty aj tak dodržiavať právo Spoločenstva a najmä ustanovenia o slobodnom pohybe.(46)
70. Okrem toho Súdny dvor opakovane podčiarkol rozdielnosť cieľov sledovaných právnou úpravou Spoločenstva v oblasti sociálneho zabezpečenia migrujúcich pracovníkov na jednej strane a ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb na druhej strane, ako aj rozdielnosť nástrojov, pomocou ktorých sa tieto nástroje vykonávajú v príslušných oblastiach. Takto viackrát potvrdil, že ustanovenia nariadenia č. 1408/71 majú za cieľ uľahčiť pohyb pracovníkov v rámci Spoločenstva, pričom im majú zabezpečiť, pokiaľ ide o znášanie liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte ako štáte poistenia, rovnaké zaobchádzanie, aké je stanovené pre poistencov systému sociálneho zabezpečenia tohto štátu. Ustanovenia Zmluvy v oblasti slobodného poskytovania služieb majú naopak za cieľ odstrániť prekážky cezhraničnému poskytovaniu zdravotníckych služieb, pričom priznávajú poistencom jedného členského štátu, ktorí majú v úmysle podrobiť sa lekárskemu ošetreniu v inom členskom štáte, právo, aby za určitých podmienok dostali rovnakú úroveň krytia, akú by dostali, keby sa podrobili rovnakému ošetreniu vo svojom štáte bydliska. Ide teda, ako bolo vyššie naznačené, o dva samostatné systémy, ktoré spolu pôsobia a prispievajú k vymedzeniu režimu, ktorý sa vzťahuje na znášanie liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte, než je štát poistenia.
71. Skutočne sa zdá, že hranica medzi týmito dvoma právnymi systémami bola oslabená normotvorcom Spoločenstva, ktorý v nariadení č. 883/2004, nahrádzajúcom nariadenie č. 1408/71, upravil popri režime znášania liečebných nákladov vynaložených v inom členskom štáte, než je štát poistenia, ktorý je už ustanovený v článku 22 nariadenia č. 1408/71, náhradu podľa sadzieb používaných príslušnou inštitúciou, pričom ju preniesol z rámca pôsobnosti ustanovení o slobodnom poskytovaní služieb, z ktorého vychádza judikatúra, do rámca slobodného pohybu pracovníkov.
72. Tento úkon však v súlade so širokým dosahom nariadenia č. 1408/71 nespochybňuje samostatnosť tohto nástroja a doplnkový vzťah k ustanoveniam Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb, ktorý zdôraznil Súdny dvor. Podľa môjho názoru tento záver nie je vyvrátený, ale naopak, je skôr potvrdený návrhom smernice o právach pacientov, ktorý ustanovuje pravidlá práve s cieľom umožniť koordináciu medzi týmito dvoma systémami.
73. Na základe uvedeného sa domnievam, že argumenty, ktoré uviedla žalovaná vláda, nemôžu v zásade odôvodniť odpor voči uplatňovaniu judikatúry o dodatočnej náhrade na prípady upravené v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, ako navrhuje Komisia vo svojej žalobe.
b) O porušení článku 49 ES zo strany Španielska
i) O uplatniteľnosti ustanovení o slobodnom poskytovaní služieb
74. Predovšetkým treba preskúmať, či sú splnené podmienky na uplatňovanie článku 49 ES, s odkazom na prípady, na ktoré prihliadala Komisia vo svojej žalobe.
75. V tejto súvislosti už bolo uvedené, že ani skutočnosť, že tieto prípady sú upravené v nariadení č. 1408/71, ani okolnosť, že príslušné orgány žalovaného členského štátu pri konaní dodržiavajú toto nariadenie, nepredstavuje prekážku uplatňovania ustanovení Zmluvy o slobodnom poskytovaní služieb.
76. Z judikatúry citovanej v bodoch 36 až 41 vyššie okrem toho vyplýva, že zdravotné výkony poskytované za odplatu patria do pôsobnosti ustanovení o slobodnom poskytovaní služieb(47), pričom nie je potrebné rozlišovať medzi starostlivosťou poskytovanou v nemocničnom prostredí a starostlivosťou poskytovanou mimo neho.(48) Okrem toho, ako už bolo uvedené, Súdny dvor už rozhodol, najmä v rozsudkoch Müller‑Fauré a van Riet(49) a Watts(50), že zdravotný výkon neprestáva byť poskytovaním služieb v zmysle článku 49 ES z dôvodu, že pacient, ktorý zaplatil zahraničnému poskytovateľovi za poskytnutú starostlivosť, neskôr požaduje prevzatie nákladov na túto starostlivosť od takého vnútroštátneho zdravotníckeho systému, akým je španielsky systém. Ako už bolo uvedené v bode 90 rozsudku Watts, článok 49 ES sa uplatní na situáciu pacienta, ktorý dostane v inom členskom štáte, než je štát jeho bydliska, zdravotné výkony v nemocničnom prostredí za odplatu, nezávisle od spôsobu fungovania vnútroštátneho systému, do ktorého táto osoba patrí.
77. Je pravda, ako uvádza žalovaná vláda a štáty, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, že Súdny dvor doposiaľ rozhodoval v súvislosti s prípadmi, v ktorých boli zdravotné ošetrenia, za ktoré sa žiadala náhrada, plánované(51), zatiaľ čo v tomto konaní Komisia navrhuje, aby Súdny dvor uplatnil rovnaké zásady aj na prípad, keď potreba podrobiť sa lekárskemu ošetreniu vznikne vtedy, keď sa pacient už nachádza na území členského štátu, v ktorom sa toto ošetrenie poskytuje.
78. Nedomnievam sa však, že rozdielnosť týchto situácií má vplyv na uplatniteľnosť článku 49 ES. Okolnosť, že odchod do štátu, v ktorom došlo k hospitalizácii, bol motivovaný inými dôvodmi ako dôvodom podrobiť sa lekárskemu ošetreniu v tomto štáte, sa mi v tejto súvislosti nezdá byť rozhodujúca aj vzhľadom na to, že Komisia vo svojej žalobe poukazuje aj na údajné obmedzenie poskytovania iných ako zdravotníckych služieb. Okrem toho v rozsudkoch, na ktoré odkazuje Komisia, najmä v už citovaných rozsudkoch Vanbraekel a Watts, Súdny dvor vo všeobecnosti potvrdil, že bez ohľadu na skutkový stav, za akého boli tieto rozsudky vynesené, ustanovenia Zmluvy v oblasti slobodného poskytovania služieb sa uplatňujú „na situáciu pacienta, ktorý dostane v inom členskom štáte, než je štát jeho bydliska, zdravotné výkony v nemocničnom prostredí za odplatu“(52) .
79. Pristúpim teda k preskúmaniu, či má právna úprava, ktorá je predmetom žaloby, ako tvrdí Komisia vo svojej žalobe, obmedzujúce účinky zakázané článkom 49 ES.
ii) O existencii obmedzenia
80. Komisia sa domnieva, že španielska právna úprava môže viesť poistencov národného systému zdravia, ktorí sa ocitnú v situácii, že potrebujú hospitalizáciu počas dočasného pobytu v inom členskom štáte, aby urýchlili svoj návrat do Španielska a podrobili sa tam tejto liečbe v prípadoch, v ktorých je úroveň krytia nemocničných liečebných nákladov v štáte pobytu nižšia ako úroveň zaručená španielskou právnou úpravou. V takých prípadoch sa bráni jednak slobodnému poskytovaniu nemocničných lekárskych služieb a jednak služieb, ktoré boli dôvodom odchodu do iného členského štátu, než je štát poistenia. Okrem toho, stále podľa Komisie, sporná španielska právna úprava odrádza poistencov národného systému zdravia, najmä v prípade starších osôb alebo osôb postihnutých už predtým existujúcimi alebo chronickými patológiami, aby odišli do členského štátu, v ktorom náklady na zdravotnícke služby čiastočne znáša pacient, s tým dôsledkom, že sa tým bráni používať iné ako lekárske služby v týchto štátoch.
81. Španielska vláda zdôrazňuje neurčitý charakter služieb, ktorých poskytovaniu by sa malo zabrániť, ako aj hypotetický charakter tohto obmedzenia. Predkladá štatistické údaje, z ktorých vyplýva, že počty turistov zo Španielska smerom do ostatných členských štátov, a najmä do Francúzska, stále narastajú a nie sú negatívne ovplyvňované režimom náhrady liečebných nákladov vynaložených v zahraničí, ktorý platí v Španielsku. Obdobné údaje predložila belgická vláda, pokiaľ ide o cestovanie španielskych turistov do Belgicka.
82. Bez ohľadu na predpokladanú hodnotu týchto údajov sa mi tiež zdá, že predpoklad, z ktorého vychádza Komisia, čiže to, že tento režim bráni využívaniu iných služieb, ako sú lekárske služby, pretože odrádza poistencov španielskeho zdravotného systému od toho, aby odišli do členského štátu, v ktorom náklady na zdravotnícke služby čiastočne znáša pacient, vychádza len z dohadov. Jediný prípad, v ktorom by podľa mňa mohlo byť potvrdené východisko Komisie, je prípad osôb, ktoré sú postihnuté chronickými patológiami a ktoré sa nevyhnutne musia podrobiť lekárskemu ošetreniu (napríklad dialýze) v priebehu svojho pobytu v zahraničí. Vo všetkých ostatných prípadoch, aj keď ide o ohrozenejšie subjekty, ako napríklad staršie osoby, tehotné osoby, osoby postihnuté rozvinutými patológiami, čisto hypotetický charakter vzniku potreby lekárskeho ošetrenia, napriek viac‑menej vysokému stupňu pravdepodobnosti takejto udalosti, podľa môjho názoru neumožňuje predpokladať, že režim platný v štáte poistenia, pokiaľ ide o náhradu liečebných nákladov vynaložených v zahraničí, má skutočný vplyv na rozhodnutie odísť do iného členského štátu, aby sa tam využili iné ako zdravotnícke služby.
83. K opačnému záveru však podľa môjho názoru vedie analýza prípadných obmedzujúcich účinkov predmetnej právnej úpravy o poskytovaní lekárskych služieb.
84. Podľa ustálenej judikatúry článok 49 ES vyžaduje odstránenie všetkých obmedzení, dokonca aj keď sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa usadeného v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, menej atraktívnou.(53) Okrem toho na základe ustálenej judikatúry slobodné poskytovanie služieb zahŕňa slobodu príjemcov služieb cestovať na účely prijatia týchto služieb do iného členského štátu.(54)
85. Poistenec španielskeho zdravotného systému, ktorý sa v priebehu svojho dočasného pobytu v inom členskom štáte ocitne v situácii, že sa potrebuje podrobiť nemocničnému lekárskemu ošetreniu, ktoré nie je životne dôležité,(55) sa môže nachádzať pred voľbou medzi tým, či prijme toto ošetrenie v štáte pobytu, alebo či sa vráti liečiť do Španielska. Je určite pravda, ako uvádza žalovaná vláda, ako aj belgická a dánska vláda, že faktory, ktoré ovplyvňujú túto voľbu, môžu byť rôzne a môžu bojovať v prospech aj zotrvania v štáte pobytu (napríklad náklady na cestu, jej dĺžka, závažnosť patológie), aj návratu do štátu poistenia (napríklad lepšie poznanie alebo vyššia dôvera k zdravotnému systé mu, jazykový faktor, blízkosť rodinných príslušníkov). Zdá sa mi však ťažké poprieť, že medzi tieto faktory patrí aj úroveň krytia nemocničných nákladov, ktoré sa musia vynaložiť. Pokiaľ je toto krytie vyššie v štáte poistenia, okolnosť, že tento štát vylúči náhradu podľa sadzieb uplatňovaných na základe vlastnej právnej úpravy v prípade starostlivosti poskytnutej v zahraničí, nepochybne spôsobuje, že voľba, ktorú predstavuje využitie starostlivosti v štáte pobytu, je „menej príťažlivá“.
86. Na druhej strane Súdny dvor už v uvedených rozsudkoch rozhodol, že právna úprava členského štátu, ktorá hoci nebráni poistencom vnútroštátneho systému sociálneho zabezpečenia, aby prijímali lekárske ošetrenie v inom členskom štáte, nezabezpečuje pre toto ošetrenie rovnakú úroveň krytia nákladov, ktorú vyhradzuje na ošetrenie poskytované v štáte poistenia, porušuje ustanovenia Zmluvy v oblasti slobodného poskytovania služieb. Nezdá sa mi, že okolnosť, že tieto rozsudky odkazujú na prípady, v ktorých boli lekárske ošetrenia vykonané v zahraničí a za ktoré sa požadovala náhrada, plánované, zatiaľ čo toto konanie sa týka situácií, keď potreba podrobiť sa lekárskej starostlivosti vznikla, keď sa už pacient nachádzal na území iného členského štátu, než je štát poistenia, je rozhodujúca.
87. Vnútroštátne opatrenie môže mať skutočne obmedzujúci účinok aj vtedy, ak nepôsobí v zmysle odrádzania osoby od toho, aby cestovala do iného členského štátu, aby tam využila služby, ale skôr v zmysle, že ju odrádza od predĺženia jej pobytu v tomto štáte na tento účel alebo ju vedie k urýchleniu návratu do členského štátu bydliska, aby v tomto štáte využila obdobné služby, ako sú tie, ktoré by mohla dostať v štáte pobytu. Vo všetkých týchto prípadoch je totiž dôsledkom tohto opatrenia zvýhodnenie služieb na území štátu bydliska na úkor služieb, ktoré sa poskytujú v štáte pobytu.
88. Okrem toho, ako zdôraznila Komisia, Súdny dvor sa v uvedených rozsudkoch vyjadril všeobecne. Vo veci Vanbraekel napríklad Súdny dvor uviedol, že „je nepochybné, že skutočnosť, že rozsah poistného krytia je pre poistenú osobu menej výhodný v prípade, keď sa podrobí nemocničnej starostlivosti v inom členskom štáte, než by to bolo v prípade, ak by sa podrobila rovnakej starostlivosti v členskom štáte, v ktorom je poistená, môže takúto osobu odradiť, alebo dokonca jej zabrániť, aby sa obrátila na poskytovateľa služieb nemocničnej starostlivosti usadeného v inom členskom štáte, a teda predstavuje tak pre poistené osoby, ako aj pre poskytovateľov služieb obmedzenie slobodného poskytovania služieb“(56) . Tak ako to naformuloval Súdny dvor, táto zásada nadobúda jasný dosah, ktorý presahuje skutkový stav, z ktorého vychádza. Zdá sa mi teda nedôvodný argument, ktorý uviedla španielska vláda, v tejto súvislosti podporená belgickou vládou, že judikatúra, o ktorú sa opiera žaloba Komisie, nie je v tomto prípade relevantná, keďže v skutočnosti sa týka „patologických“ prípadov, v ktorých Súdny dvor uplatnil článok 49 na účely zabránenia dôsledkom porušenia ustanovení nariadenia č. 1408/71 dotknutými štátmi.
89. Na základe predchádzajúcich úvah sa preto domnievam, že obmedzujúci charakter španielskej právnej úpravy, ktorá je predmetom žaloby, je preukázaný. Ešte treba preskúmať, či táto právna úprava môže byť objektívne odôvodnená.
iii) O odôvodnenom charaktere obmedzenia
90. Žalovaná vláda, podporovaná belgickou vládou, predovšetkým uvádza, že keby sa vyhovelo stanovisku Komisie, malo by to závažné finančné dôsledky pre národný systém zdravia.
91. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že nemožno vylúčiť, že riziko závažného ohrozenia finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia môže predstavovať naliehavý dôvod vo všeobecnom záujme, ktorý je spôsobilý odôvodniť obmedzenie zásady slobodného poskytovania služieb.(57) S poukázaním na dodatočnú náhradu splatnú v prípadoch plánovanej hospitalizácie, ku ktorej došlo v inom členskom štáte, než je štát poistenia, však spresnil, že „z dôvodu, že takáto dodatočná náhrada nákladov, ktorá je funkciou systému poistného krytia, ktorý sa uplatňuje v štáte účasti na poistení, ani teoreticky dodatočne finančne nezaťažuje systém nemocenského poistenia tohto štátu v porovnaní s náhradou nákladov, ktorá by sa mala poskytnúť v prípade, ak by nemocničná starostlivosť bola poskytnutá týmto štátom, nemožno tvrdiť, že uloženie povinnosti dodatočnej náhrady nákladov tomuto fondu nemocenského poistenia by mohlo mať podstatný účinok na financovanie systému sociálneho zabezpečenia“(58) .
92. Poistenec vnútroštátneho systému, v ktorom sú zdravotnícke služby v zásade bezplatné, totiž nemá v žiadnej situácii právo na náhradu nákladov vynaložených v prípade lekárskeho ošetrenia poskytnutého v zahraničí v celom rozsahu, ale iba na náhradu obmedzenú na rozdiel medzi nákladmi na služby vynaloženými inštitúciou štátu pobytu a nákladmi na obdobné ošetrenie v členskom štáte poistenia v rozsahu, v akom tento rozdiel znáša na základe právnej úpravy členského štátu pobytu. V dôsledku toho, na rozdiel od tvrdenia belgickej vlády, nejde o to, aby vnútroštátne systémy, v ktorých sú služby bezplatné, znášali náklady, ktoré na základe právnej úpravy iných členských štátov znáša pacient (ako napríklad vo Francúzsku „ticket modérateur“), keďže štát poistenia nie je v nijakom prípade povinný nahradiť viac než to, čo by bolo v prípade hospitalizácie na vnútroštátnom území alebo v zmluvnom zariadení cenou na náklady vlastných zdravotných inštitúcií, s prihliadnutím aj na to, čo sú tieto inštitúcie povinné dodržiavať podľa článku 36 nariadenia č. 1408/71.
93. Z toho vyplýva, že riziko finančných dôsledkov na národný systém zdravia, na ktoré poukazuje španielska vláda, nemôže samo osebe odôvodniť systematické zamietanie priznávania uvedenej dodatočnej náhrady v prípadoch upravených v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, akým je prípad, ktorý vyplýva, okrem obmedzených výnimiek, z predmetnej španielskej právnej úpravy. Také odôvodnenie nemôže vyplývať ani z ťažkostí, na ktoré upozornili niektoré vlády ako vedľajší účastníci konania, posúdiť ceny služieb v štátoch, v ktorých platí národný systém zdravia alebo zmluvný systém, v ktorom sú tieto služby v zásade bezplatné, a porovnať ich so sadzbami platnými vo vnútroštátnych systémoch organizovaných na iných základoch. Aktivácia mechanizmu náhrady upravená v článku 36 nariadenia č. 1408/71 a v článku 34 nariadenia č. 574/72 totiž v podstate stavia členské štáty pred rovnaké ťažkosti.
94. Súdny dvor rovnako uznal, že cieľ zachovania vyváženého zdravotného a nemocničného systému prístupného všetkým môže takisto patriť medzi výnimky z dôvodov verejného zdravia podľa článku 46 ES, pokiaľ taký cieľ prispieva k dosiahnutiu vysokej úrovne ochrany zdravia.(59) Súdny dvor ďalej spresnil, že článok 46 ES umožňuje členským štátom obmedziť slobodné poskytovanie zdravotníckych a nemocničných služieb, pokiaľ je zachovanie liečebných kapacít alebo určitej úrovne medicíny na vnútroštátnom území podstatné pre verejné zdravie, alebo dokonca prežitie obyvateľstva.(60) Pokiaľ ide o zdravotné výkony poskytované v nemocničnom zariadení, Súdny dvor uviedol, že počet nemocničných zariadení, ich geografické rozmiestnenie, organizácia a ich vybavenie, dokonca aj charakter zdravotníckych služieb, ktoré sú schopné ponúkať, musia umožňovať plánovanie, ktoré vo všeobecnosti reaguje na rôzne obavy. Toto plánovanie na jednej strane sleduje cieľ zabezpečiť na území dotknutého štátu dostatočný a stály prístup k vyváženému rozsahu nemocničnej starostlivosti vysokej kvality. Na druhej strane pomáha pri napĺňaní úsilia kontrolovať náklady a vyhnúť sa v rámci možností akémukoľvek plytvaniu finančnými, technickými a ľudskými zdrojmi. Súdny dvor teda dospel k záveru, že z oboch týchto pohľadov sa požiadavka vnútroštátneho systému sociálneho zabezpečenia, podľa ktorej je náhrada nákladov nemocničnej starostlivosti poskytnutej v inom členskom štáte podmienená predchádzajúcim súhlasom, javí ako opatrenie, ktoré je potrebné aj odôvodnené.(61)
95. Členské štáty, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, ako aj žalovaná vláda poukazujú rôznymi tvrdeniami na riziko nárastu fenoménov „zdravotného turizmu“. Rozšírenie judikatúry Súdneho dvora o dodatočnej náhrade na iné prípady, ako je plánovaná liečba, by okrem toho umožnilo tomu, kto má v úmysle využiť nemocničné ošetrenie v inom členskom štáte, než je štát poistenia, aby bez straty finančného krytia zabezpečeného na základe režimu, do ktorého patrí, obišiel povinnosť predchádzajúceho povolenia zdravotných orgánov tam, kde je to ustanovené.
96. V tejto súvislosti predovšetkým uvádzam, že prípady, na ktoré poukazuje Komisia vo svojej žalobe, sú vymedzené v článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, ktorý vyžaduje existenciu potreby lekára a prítomnosť pacienta na území iného členského štátu, než je štát poistenia, v okamihu, keď táto potreba vznikla. Ustanovenie týchto náležitostí umožňuje obmedziť rámec, v ktorom bude členský štát poistenia prípadne povinný nahradiť podľa svojich sadzieb náklady vynaložené poistencami jeho systému na nemocničné služby poskytnuté v inom členskom štáte.
97. Okrem toho a predovšetkým je možné predstaviť si aj menej obmedzujúce opatrenia, než je také systematické zamietanie náhrady (s výnimkou náhrady za zákroky, ktoré sú životne dôležité), aké v podstate vyplýva z uplatňovania španielskej právnej úpravy. Náhrada podľa sadzieb štátu poistenia by napríklad mohla podliehať predloženiu dokumentov, ktoré preukazujú splnenie podmienok na uplatnenie článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71, a overeniu, že nedošlo k podvodnému správaniu s cieľom obísť právnu úpravu v oblasti predchádzajúceho povolenia. Okrem toho sa mi nezdá, že prípadné byrokratické a administratívne ťažkosti vyplývajúce z ustanovenia takéhoto kontrolného režimu tak pre tých, ktorí majú v úmysle požiadať o takúto náhradu, ako aj pre samotné zdravotné orgány môžu, ako tvrdí dánska a fínska vláda, predstavovať faktor, ktorý môže zavážiť v prospech vylúčenia práva na finančné krytie zaručené režimom sociálneho zabezpečenia, do ktorého patrí poistenec.
98. Nedá sa ani vylúčiť, že v prípadoch, v ktorých to zdravotný stav dotknutej osoby umožňuje, môže byť táto osoba aj tak povinná požiadať o predchádzajúce povolenie podľa právnej úpravy členského štátu poistenia, ktorého vydanie podlieha zisteniu, či boli splnené podmienky podľa článku 22 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1408/71.(62)
99. Napokon, ako zdôrazňuje Komisia, využitie mechanizmu administratívnej spolupráce, upraveného v článkoch 84 a 84a nariadenia č. 1408/71, môže členským štátom uľahčiť prípadné zisťovanie, ktoré predpisujú ich právne úpravy sociálneho zabezpečenia.
100. Na základe predchádzajúcich úvah sa teda domnievam, že predmetné obmedzenie sa nemôže odôvodniť na základe naliehavých požiadaviek, na ktoré poukazuje žalovaná vláda.
IV – Návrh
101. Vo svetle vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor:
– určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že poistencom španielskeho národného systému verejného zdravia odmietlo náhradu nákladov, ktoré vynaložili v inom členskom štáte v prípade nemocničnej starostlivosti poskytnutej v zmysle článku 22 ods. 1 písm. a) bodu i) nariadenia (EHS) č. 1408/71 v rozsahu, v akom je úroveň poistného krytia v členskom štáte, v ktorom bola poskytnutá uvedená starostlivosť, nižšia ako poistné krytie podľa španielskej legislatívy, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 Zmluvy,
– zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
(1) .
(2)  – Ú. v. ES L 149, s. 2; Mim. vyd. 05/001, s. 35.
(3)  – Vzhľadom na to, že žaloba Komisie je založená na článku 226 ES a vytýka žalovanému štátu porušenie ustanovení Zmluvy ES, normatívny kontext práva Únie, na ktorý odkazujú tieto návrhy, je kontext, ktorý predchádza nadobudnutiu účinnosti Lisabonskej zmluvy.
(4)  – Ako je známe, článok 48 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ktorým sa nahrádza článok 42 ES, stanovuje v tejto oblasti uplatňovanie riadneho legislatívneho postupu.
(5)  – Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 z 29. apríla 2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia nahradí nariadenie č. 140/8/71 od 1. mája 2010, keď nadobudne účinnosť nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 zo 16. septembra 2009, ktorým sa stanovuje postup vykonávania nariadenia (ES) č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia.
(6)  – Článok 81 písm. a).
(7)  – Článok 81 písm. c).
(8)  – Článok 81 písm. d).
(9)  – V čase, keď nastali skutkové okolnosti, na ktoré prihliada Komisia v rámci postupu pred začatím konania, bol takýmto dokumentom formulár E 111, ktorý bol rozhodnutím správnej komisie č. 189 z 18. júna 2003 (2003/751/ES, Ú. v. ES L 276, s. 1) následne nahradený európskou kartou zdravotného poistenia.
(10)  – BOE č. 102, s. 15207.
(11)  – BOE č. 128, s. 20567.
(12)  – BOE č. 222, s. 32650.
(13)  – Kráľovský legislatívny dekrét č. 1/1994 o schválení všeobecného zákona o sociálnom poistení, BOE č. 154, s. 20658.
(14)  – Španielsko predložilo dve dohody uzavreté s Francúzskom.
(15)  – Obežník z 12. mája 1992, „Nariadenia Spoločenstva o sociálnom zabezpečení č. 1408/71 a č. 574/72. Uplatňovanie článku 34 nariadenia č. 574/72. Náhrada liečebných nákladov vzniknutých poistencovi španielskeho sociálneho zabezpečenia pri pobyte v inom členskom štáte ES“.
(16)  – Pozri napríklad rozsudok Súdneho dvora z 11. augusta 1995, Komisia/Nemecko, C‑431/92, Zb. s. I‑2189, bod 22.
(17)  – Pozri napríklad rozsudok Súdneho dvora z 9. júla 1970, Komisia/Francúzsko, 26/69, Zb. s. 565, bod 10.
(18)  – Rozsudok z 28. apríla 1998, Kohll, C‑158/96, Zb. s. I‑1931.
(19)  – Rozsudok z 12. júla 2001, Smits a Peerbooms, C‑157/99, Zb. s. I‑5473.
(20)  – Bod 53. Odkaz bol na rozsudky z 31. januára 1984, Luisi a Carbone, 286/82 a 26/83, Zb. s. 377, bod 16; zo 4. októbra 1991, Society for the Protection of Unborn Children Ireland, C‑159/90, Zb. s. I‑4685, bod 18, čo sa týka reklamy na kliniky, ktoré vykonávajú dobrovoľné interrupcie, a Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, body 29 a 51.
(21)  – Bod 55.
(22)  – Podľa názoru Súdneho dvora platby uskutočnené nemocenskými poisťovňami v Holandsku na základe systému zmlúv predstavujú odplatu pre nemocnice, ktoré ich dostávajú a ktoré vykonávajú činnosť hospodárskeho charakteru.
(23)  – Body 77 až 80. Pokiaľ ide o podmienky, ktorými predmetná právna úprava podmieňovala vydanie uvedeného povolenia, treba povedať, že stanovená liečba mala byť „považovaná v príslušných profesionálnych kruhoch za obvyklú“ a že liečba poisteného vyžaduje, ako spresnil Súdny dvor, že pokiaľ ide o prvú podmienku, súhlas nemôže byť z tohto dôvodu zamietnutý v prípade, „keď je zrejmé, že predmetná liečba je dostatočne preverená a vyskúšaná medzinárodnou lekárskou vedou“, a pokiaľ ide o druhú podmienku, že tento súhlas môže byť zamietnutý z dôvodu absencie medicínskej nevyhnutnosti „len vtedy, keď rovnaká alebo rovnako účinná liečba môže byť poskytnutá v primeranom čase v zariadení, ktoré má uzavretú zmluvu s nemocenskou poisťovňou poistenca“.
(24)  – Rozsudok z 12. júla 2001, Vanbraekel a i., C‑368/98, Zb. s. I‑5363.
(25)  – Bod 34.
(26)  – Bod 45.
(27)  – Bod 52.
(28)  – Bod 53 a výrok.
(29)  – Rozsudok z 13. mája 2003, Müller‑Fauré a van Riet, C‑385/99, Zb. s. I‑4509.
(30)  – Pozri v tomto zmysle aj rozsudky z 23. októbra 2003, Inizan, C‑56/01, Zb. s. I‑12403, a najmä zo 16. mája 2006, Watts, C‑372/04, Zb. s. I‑4325, bod 60 a nasl., o ktorom sa bude hovoriť podrobnejšie v nasledujúcom bode.
(31)  – Citovaný v predchádzajúcej poznámke pod čiarou.
(32)  – Bod 90.
(33)  – Otázkou prevzatia nákladov súvisiacich s nemocničnou liečbou pacienta vynaložených v súkromných zariadeniach v zahraničí systémami nemocenského poistenia pacienta v situácii, v ktorej právna úprava štátu poistenia odmieta náhradu za túto liečbu, pokiaľ sa vykonala v súkromných zariadeniach v tomto štáte, sa Súdny dvor zaoberal v rozsudku z 19. apríla 2007, Stamatelaki, C‑444/05, Zb. s. I‑3185.
(34)  – Rozsudky z 28. apríla 1998, Decker, C‑120/95, Zb. s. I‑1831, bod 29, a Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 19. V minulosti už Súdny dvor spresnil, že ustanovenia nariadenia č. 1408/71 nebránia tomu, aby vnútroštátna právna úprava stanovila pre poistencov vlastného systému sociálneho zabezpečenia rozsiahlejšiu ochranu, než je tá, ktorá vyplýva z uplatňovania tohto nariadenia, pozri rozsudky z 10. januára 1980, Jordens‑Vosters, 69/79, Zb. s. 75, bod 11, s odkazom na článok 19 nariadenia, a zo 16. marca 1978, Pierik, 117/77, Zb. s. 825, pokiaľ ide o článok 22.
(35)  – Pozri rozsudok Kholl, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 25.
(36)  – Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(37)  – Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(38)  – Pokiaľ ide o výslovné ustanovenie článku 22 ods. 1 bodu i), dĺžka doby, počas ktorej sa dávky poskytujú, sa spravuje právnymi predpismi príslušného štátu.
(39)  – Zdá sa, že tento výklad sleduje Súdny dvor okrem iného v bode 55 citovaného rozsudku Vanbraekel, v ktorom uvádza, že „pri odpovedi na takto preformulovanú otázku stačí uviesť, že zo súčasného znenia článku 36 nariadenia č. 1408/71 vyplýva, že náhrada medzi inštitúciami uskutočňovaná v celom rozsahu, na ktorú toto ustanovenie odkazuje, sa týka len vecných dávok, ktoré poskytuje inštitúcia členského štátu pobytu v mene príslušnej inštitúcie podľa ustanovení časti III kapitoly 1 tohto nariadenia. V dôsledku toho... sa táto náhrada uplatňuje iba na vecné dávky, so zreteľom na ktoré stanovuje prevzatie záväzku na náhradu nákladov inštitúciou pobytu právna úprava, ktorú uplatňuje táto inštitúcia, a to v presne určenom rozsahu“. Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(40)  – Ú. v. EÚ L 376, s. 36.
(41)  – Článok 2 ods. 2 písm. f).
(42)  – KOM(2008) 414 v konečnom znení.
(43)  – Rozsudky zo 7. februára 1984, Duphar a i., 238/82, Zb. s. 523, bod 16; zo 17. februára 1993, Poucet a Pistre, C‑159/91 a C‑160/91, Zb. s. I‑637, bod 6, a zo 17. júna 1997, Sodemare a i., C‑70/95, Zb. s. I‑3395, bod 27.
(44)  – Rozsudky z 12. júla 1979, Brunori, 266/78, Zb. s. 2705, bod 6; z 24. apríla 1980, Coonan, 110/79, Zb. s. 1445, bod 12, a zo 4. októbra 1991, Paraschi, C‑349/87, Zb. s. I‑4501, bod 15.
(45)  – Rozsudok z 30. januára 1997, Stöber a Piosa Pereira, C‑4/95 a C‑5/95, Zb. s. I‑511, bod 36.
(46)  – Rozsudok Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, body 19 a 20.
(47)  – Pozri najmä rozsudky Society for the Protection of Unborn Children Ireland, už citovaný v poznámke pod čiarou 20, bod 18, ako aj Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 29.
(48)  – Rozsudky Vanbraekel, už citovaný v poznámke pod čiarou 24, bod 41, Smits a Peerbooms, už citovaný v poznámke pod čiarou 19, bod 53, Müller‑Fauré a van Riet, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 38, ako aj Inizan, už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 16.
(49)  – Bod 103.
(50)  – Bod 89.
(51)  – Táto okolnosť však nie je jasná v prípadoch, ktoré boli predmetom rozsudkov Müller‑Fauré, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, a Stamatelaki, už citovaný v poznámke pod čiarou 33.
(52)  – Pozri rozsudok Watts, už citovaný v poznámke pod čiarou 30, bod 90.
(53)  – Rozsudky z 25. júla 1991, Säger, C‑76/90, Zb. s. I‑4221, bod 12; z 20. februára 2001, Analir a i., C‑205/99, Zb. s. I‑1271, bod 21; z 9. novembra 2006, Komisia/Belgicko, C‑433/04, Zb. s. I‑10653, bod 28, a z 11. januára 2007, ITC, C‑208/05, Zb. s. I‑181, bod 55.
(54)  – Rozsudok Luisi a Carbone, už citovaný v poznámke pod čiarou 20.
(55)  – V tomto prípade totiž španielska právna úprava stanovuje, že vnútroštátny zdravotný systém znáša náklady v celom rozsahu.
(56)  – Bod 45.
(57)  – Rozsudky Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 41; Smits a Peerbooms, už citovaný v poznámke pod čiarou 19, bod 72, ako aj Müller‑Fauré a van Riet, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 73.
(58)  – Rozsudky Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 42, a Vanbraekel, už citovaný v poznámke pod čiarou 24, bod 52.
(59)  – Rozsudky Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 50; Smits a Peerbooms, už citovaný v poznámke pod čiarou 19, bod 73, a Müller‑Fauré a van Riet, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 67.
(60)  – Rozsudky Kohll, už citovaný v poznámke pod čiarou 18, bod 51; Smits a Peerbooms, už citovaný v poznámke pod čiarou 19, bod 74, a Müller‑Fauré a van Riet, už citovaný v poznámke pod čiarou 29, bod 67.
(61)  – Rozsudok Smits a Peerbooms, už citovaný, body 76 až 80.
(62)  – Vo veci Keller (rozsudok z 12. apríla 2005, C‑145/03, Zb. s. I‑2529) žalobkyňa v konaní vo veci samej, ktorej bol diagnostikovaný nádor v priebehu pobytu v Nemecku, požiadala a získala od Instituto Nacional de la Salud formulár E 112 predtým, ako sa dala operovať (prejudiciálna otázka sa však týkala náhrady nákladov súvisiacich s nemocničnou starostlivosťou poskytnutou vo švajčiarskej klinike podľa režimu nariadenia č. 1408/71).