62019CJ0551_RES
Processos apensos C‑551/19 P e C‑552/19 P
ABLV Bank AS e o.
contra
Banco Central Europeu
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 6 de maio de 2021
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — União Económica e Monetária — União Bancária — Regulamento (UE) n.o 806/2014 — Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução (MUR) e de um Fundo Único de Resolução bancária — Artigo 18.o — Processo de resolução — Requisitos — Situação ou risco de insolvência de uma entidade — Declaração pelo Banco Central Europeu (BCE) de uma situação ou risco de insolvência de uma entidade — Ato preparatório — Ato insuscetível de recurso — Inadmissibilidade»
Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Conceito — Atos que produzem efeitos jurídicos vinculativos — Atos preparatórios — Exclusão — Avaliação do Banco Central Europeu que declara uma instituição de crédito em situação ou risco de insolvência — Inadmissibilidade
[Artigo 263.o TFUE; Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 18.o, n.o 1, alínea a)]
(cf. n.os 39‑40, 44, 46‑49)
Política económica e monetária — Política económica — Mecanismo Único de Resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento — Adoção de um programa de resolução — Requisitos — Imperativo de celeridade — Funções distintas de Conselho Único de Resolução (CUR) e do Banco Central Europeu (BCE) — Responsabilidade do CUR
[Regulamento n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 18.°, n.o 1, alínea a), e 86.°, n.o 2]
(cf. n.os 55, 56, 60‑75)
Resumo
Os recorrentes são a ABLV Bank AS, que é uma instituição de crédito estabelecida na Letónia e a sociedade‑mãe do grupo ABLV (processo C‑551/19 P), bem como os acionistas da ABLV Bank AS (processo C‑552/19 P). A ABLV Bank Luxembourg SA é uma instituição de crédito com sede no Luxemburgo, que constitui uma das filiais do grupo ABLV e de que a ABLV Bank é o único acionista. Estas duas instituições eram consideradas significativas e estavam, a esse título, sujeitas à supervisão do Banco Central Europeu (BCE) no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão introduzido pelo Regulamento MUS (
1
) (a seguir «Regulamento MUS»).
Em 13 de fevereiro de 2018, o United States Department of the Treasury (Departamento do Tesouro dos Estados Unidos da América) anunciou um projeto de medidas destinado a impedir o grupo ABLV de ter acesso ao sistema financeiro em dólares dos Estados Unidos (USD). Na sequência desse anúncio, o grupo encontrava‑se em dificuldade, o que provocou o início do exame da adoção de uma resolução prevista no Regulamento relativo ao Mecanismo Único de Resolução (
2
) (a seguir «Regulamento MUR»).
O procedimento de resolução é um procedimento complexo que, conforme o caso, leva à intervenção de várias autoridades europeias, como o BCE, o Conselho Único de Resolução (a seguir «CUR»), a Comissão Europeia e o Conselho da União Europeia, bem como as autoridades nacionais de resolução em causa.
No caso em apreço, em 18 de fevereiro de 2018, o BCE encarregou a Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Comissão dos Mercados Financeiros e de Capitais, Letónia), autoridade nacional de resolução da Letónia, de impor uma moratória para permitir ao ABLV Bank estabilizar a sua situação. Convidou igualmente a Comissão de Supervisão do Setor Financeiro, autoridade de resolução nacional do Luxemburgo, a tomar medidas semelhantes em relação ao ABLV Bank Luxembourg.
Em conformidade com o Regulamento MUS, o BCE, em 22 de fevereiro de 2018, comunicou ao CUR o seu projeto de avaliação relativo à situação ou risco de insolvência do ABLV Bank e do ABLV Bank Luxembourg. Em 23 de fevereiro de 2018, concluiu que a ABLV Bank e a ABLV Bank Luxembourg se encontravam em situação ou em risco de insolvência (
3
). No mesmo dia, no entanto, o CRU considerou que não era necessária uma medida de resolução para defesa do interesse público (
4
).
Por petições de 3 de maio de 2018 apresentadas no Tribunal Geral (
5
), os recorrentes pediram a anulação dos atos do BCE que concluíram que os bancos estavam em situação ou em risco de insolvência. Por despachos de 6 de maio de 2019, o Tribunal Geral julgou os recursos inadmissíveis, por considerar que os atos impugnados constituíam medidas preparatórias no procedimento destinado a permitir ao CUR tomar uma decisão. (
6
)
O Tribunal de Justiça nega provimento aos recursos dos recorrentes. No seu acórdão, distingue as funções do CUR e do BCE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu primeiro fundamento, os recorrentes alegaram que, para apreciar a admissibilidade dos recursos, o Tribunal Geral deveria ter tido em conta a avaliação da insolvência dos bancos feita pelo BCE.
O Tribunal de Justiça considera que o Tribunal Geral não violou a jurisprudência no sentido de que, para apreciar a admissibilidade de um recurso, há que analisar a substância do ato impugnado, graças aos critérios objetivos que são o seu conteúdo, o contexto da sua adoção e os poderes da instituição que o adotou. Por outro lado, não cometeu qualquer erro de direito o Tribunal Geral ao ter igualmente em conta a intenção do BCE, deixando, no entanto, este critério subjetivo desempenhar um papel complementar.
Segundo o Tribunal de Justiça, é errado presumir que todos os atos das instituições têm caráter decisório, a menos que aí seja claramente indicado que não é esse o caso. Utilizar tal presunção iria contra a jurisprudência que o Tribunal de Justiça recordou. Em resposta aos argumentos dos recorrentes, o Tribunal de Justiça salienta que a apreciação, pelo BCE, da proporcionalidade da medida prevista não é um elemento suficiente que comprove o caráter vinculativo desse ato de apreciação. Com efeito, qualquer medida deve respeitar os princípios gerais do direito da União, nomeadamente o princípio da proporcionalidade, pelo que a proporcionalidade de uma medida pode ser analisada num ato intermédio no decurso de um procedimento administrativo que inclua várias etapas. Quanto ao facto de o BCE proceder à comunicação e à publicação dos atos em causa, isso não implica que tenha querido atribuir‑lhes caráter vinculativo nem que os referidos atos tenham, por natureza, esse caráter. No que respeita à afirmação, pelo BCE, da liquidação inevitável das instituições de crédito, o Tribunal de Justiça refere que essa liquidação não teve lugar em razão dos atos do BCE, mas sim de uma decisão dos acionistas na sequência da decisão do CUR de que não era necessário, no interesse público, aplicar dispositivos de resolução.
Antes de responder ao segundo fundamento, o Tribunal de Justiça sublinha as características do Regulamento MUR. Um dos objetivos deste regulamento é a adoção de decisões rápidas, para que a estabilidade financeira não seja abalada. Ora, o reconhecimento do caráter decisório da avaliação, pelo BCE, da situação ou do risco de insolvência de uma entidade poderia afetar sensivelmente a celeridade do procedimento. Por outro lado, o Tribunal de Justiça salienta que o facto de só prever um recurso judicial das decisões do CUR (
7
) parece confirmar que o legislador não pretendeu atribuir uma competência decisória ao BCE na matéria.
O Tribunal de Justiça recorda que o CUR só pode adotar um programa de resolução quando estejam preenchidas três condições (
8
): a entidade encontrar‑se em situação ou em risco de insolvência, não existir uma perspetiva razoável de medidas alternativas que evitem a insolvência num prazo razoável, e a necessidade, no interesse público, de uma medida de resolução.
O Tribunal de Justiça alega que a avaliação, pelo BCE, da situação ou do risco de insolvência diz respeito apenas a uma dessas condições. Por outro lado, salienta que a avaliação confere um papel prioritário ao BCE devido ao seu conhecimento e ao seu acesso às informações prudenciais. Todavia, o CUR pode proceder por si próprio à avaliação da situação ou do risco de insolvência, por exemplo, quando o BCE considerar que não existe uma situação de insolvência, e dispõe de competência exclusiva para determinar se as três condições estão preenchidas. Não está vinculado pela avaliação do BCE e pode não estar de acordo com essa avaliação. Pelo contrário, a ele cabe sanar uma irregularidade uma vez que é das suas decisões que podem ser interpostos recursos judiciais (
9
).
Segundo o Tribunal de Justiça, o BCE tem uma competência especial enquanto autoridade de supervisão. Todavia, a distinção entre supervisão e resolução das instituições de crédito é irrelevante para a natureza do ato preparatório da avaliação: um ato de retirada de uma autorização de uma entidade não é equivalente a uma avaliação da entidade que se encontra em situação ou em risco de insolvência.
(
1
)	Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao Banco Central Europeu atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63).
(
2
)	Regulamento (UE) n.o 806/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2014, que estabelece regras e um procedimento uniformes para a resolução de instituições de crédito e de certas empresas de investimento no quadro de um Mecanismo Único de Resolução e de um Fundo Único de Resolução bancária e que altera o Regulamento (UE) n.o 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).
(
3
)	Artigo 18.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
4
)	Na aceção do artigo 18.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alínea c), e do artigo 18.o, n.o 5, do Regulamento MUR.
(
5
)	Processos T‑281/18 e T‑283/18.
(
6
)	Por petições também apresentadas no Tribunal Geral, em 3 de maio de 2018, os recorrentes interpuseram recursos de anulação das Decisões do CUR de 23 de fevereiro de 2018 (T‑280/18 e T‑282/18). Tais recursos estão atualmente pendentes no Tribunal Geral.
(
7
)	Artigo 86.o, n.o 2, segundo parágrafo, do Regulamento MUR.
(
8
)	Artigo 18.o, n.o 1, primeiro parágrafo, alíneas a) a c), do Regulamento MUR.
(
9
)	Artigo 86.o, n.o 2, do Regulamento MUR.