ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
9 de dezembro de 2020 (*)
«Cláusula compromissória — Convenção‑Quadro de Parceria — Centro de Informação Europe Direct local — Resolução do contrato sem especificar o motivo — Segurança jurídica — Princípio da boa‑fé — Proporcionalidade — Respeito pelos direitos e interesses legítimos do contratante — Direito a uma boa administração»
No processo T‑714/18,
Adraces — Associação para o Desenvolvimento da Raia Centro‑Sul, com sede em Vila Velha de Ródão (Portugal), representada por G. Gentil Anastácio, D. Pirra Xarepe, J. Whyte e M. Barros Silva, advogados,
demandante,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Estrada de Solà e M. Ilkova, na qualidade de agentes,
demandada,
que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do artigo 272.° TFUE e por meio do qual se pede, por um lado, que seja declarado que a «resolução» pela Comissão da Convenção‑Quadro de Parceria n.° COMM/LIS/ED/2018‑2020,1 é inválida e, por outro, que a Comissão seja condenada a restabelecer a demandante na situação anterior à dita «resolução»,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção),
composto por: A. M. Collins, presidente, V. Kreuschitz (relator) e G. De Baere, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1        Em 19 de dezembro de 2016, a Comissão Europeia adotou a Decision C(2016) 8443 final concerning the adoption of the 2017 work programme in the field of Communication, serving as a financing decision [Decisão C(2016) 8443 final, relativa à adoção do programa de trabalho de 2017 no domínio da comunicação, que constitui uma decisão de financiamento]. O ponto 2.1.1 do anexo I desta decisão versa sobre os Centros de Informação Europe Direct. Em particular, estão aí expostos os elementos essenciais dos calls for proposals to select structures hosting the 2018‑2020 generation of Europe Direct Information Centres [convites à apresentação de propostas para os Centros de Informação Europe Direct para o período 2018‑2020].
2        Com base nesta decisão, a Comissão, agindo por intermédio da sua Representação em Portugal, que faz parte da sua Direção‑Geral (DG) da Comunicação, lançou um convite à apresentação de propostas com a referência COMM/LIS/ED/2018‑2020, intitulado «Seleção de Parceiros para a Realização de Atividades como Centros de Informação Europe Direct em Portugal (2018‑2020)».
3        Neste contexto, a demandante, a Adraces  —  Associação para o Desenvolvimento da Raia Centro‑Sul, apresentou uma proposta para atividades como Centro de Informação Europe Direct para a Região Centro — Beiras e Serra da Estrela e Beira Baixa (Portugal).
4        Terminado o processo de avaliação, em 12 e 19 de dezembro de 2017, a União Europeia, representada pela Comissão, por sua vez representada pela chefe da sua Representação em Portugal, e a demandante, representada pelo seu diretor executivo, assinaram a Convenção‑Quadro de Parceria com a referência n.° COMM/LIS/ED/2018‑2020,1 (a seguir «Convenção‑Quadro»).
5        Na Convenção‑Quadro, antes do preâmbulo, estipula‑se que os seus anexos são parte integrante da mesma. Foi igualmente convencionado, por um lado, que as disposições das condições específicas (a seguir «condições específicas»), de que o preâmbulo é parte integrante, prevalecem sobre as dos anexos e, por outro, que as disposições do anexo II, que contém as condições gerais (a seguir «condições gerais»), prevalecem sobre as dos outros anexos.
6        Nos termos do artigo I.1.1.1, primeiro parágrafo, das condições específicas «[a] convenção‑quadro inscreve‑se no âmbito de uma relação de cooperação a longo prazo entre a Comissão e o parceiro (a seguir designada “parceria”), com o objetivo de contribuir para a consecução dos objetivos da política da União, como referido no preâmbulo».
7        De acordo com o artigo I.1.1.3 das condições específicas:
«Para efeitos de execução da parceria, a Comissão pode conceder subvenções específicas de ação ao parceiro.
A convenção‑quadro é aplicável a quaisquer subvenções específicas concedidas a título da execução da parceria, bem como às respetivas convenções de subvenção específicas (a seguir designadas “convenções específicas”) celebradas entre as Partes.
A assinatura da convenção‑quadro não implica, para a Comissão, qualquer obrigação de conceder subvenções [...]»
8        Nos termos do artigo I.2.2 das condições específicas, a Convenção‑Quadro era válida por «um período de três anos a contar de 1 de janeiro de 2018».
9        O artigo II.17 das condições gerais intitula‑se «Resolução da convenção‑quadro e das convenções específicas».
10      O artigo II.17.1 das condições gerais tem por objeto a «[r]esolução da convenção‑quadro ou de uma convenção específica pelo parceiro». Nos termos do artigo II.17.1.1 das condições gerais, sob a epígrafe «Resolução da convenção‑quadro»:
«O parceiro pode pôr termo à convenção‑quadro sem especificar os motivos da resolução.
O parceiro deve enviar uma notificação formal de resolução à Comissão, indicando a data em que a resolução produz efeitos. A referida data deve ser posterior à data da notificação formal.»
11      O artigo II.17.2 das condições gerais tem por objeto, segundo a sua epígrafe, a «[r]esolução da convenção‑quadro ou de uma convenção específica pela Comissão». No artigo II.17.2.1 das condições gerais, sob a epígrafe «Resolução da convenção‑quadro», prevê‑se o seguinte:
«A Comissão pode pôr termo à convenção‑quadro sem especificar os motivos da resolução.
A Comissão deve enviar uma notificação formal de resolução ao parceiro, indicando a data em que a resolução produz efeitos. A notificação deve ser enviada antes da data em que a resolução produz efeitos.»
12      O artigo II.17.2.2 das condições gerais tem por objeto, por seu turno, a «[r]esolução da convenção‑quadro ou de uma convenção específica pela Comissão com base em motivos específicos». Prevê que «[a] Comissão pode decidir pôr termo à convenção‑quadro ou a uma convenção específica» e enumera oito casos precisos em que a Comissão pode fazer uso deste direito.
13      O artigo II.17.2.3 das condições gerais intitula‑se «Procedimento de resolução com base em motivos específicos». O seu n.° 1 precisa o procedimento que a Comissão deve seguir «antes de resolver a convenção‑quadro ou uma convenção específica por um dos motivos mencionados no artigo II.17.2.2» das condições gerais.
14      O artigo II.17.3 das condições gerais tem por objeto os «[e]feitos da resolução». No que se refere à resolução da Convenção‑Quadro, o artigo II.17.3, primeiro parágrafo, das condições gerais prevê o seguinte:
«Se a convenção‑quadro for resolvida pelo parceiro em conformidade com o artigo II.17.1.1, ou pela Comissão, em conformidade com o disposto nos artigos II.17.2.1 ou II.17.2.2:
a)      O parceiro deve concluir a execução de qualquer convenção específica celebrada ao abrigo da convenção‑quadro e que tenha entrado em vigor antes da data em que a resolução da convenção‑quadro produz efeitos.
b)      A Comissão deve honrar as suas obrigações decorrentes da execução de qualquer convenção específica celebrada ao abrigo da convenção‑quadro e que tenha entrado em vigor antes da data em que a resolução da convenção‑quadro produz efeitos.»
15      O artigo II.18 das condições gerais intitula‑se «Legislação aplicável, resolução de litígios e decisões executórias». Nos termos do artigo II.18.1 das condições gerais, «[a] convenção‑quadro e as convenções específicas regem‑se pelo direito da União aplicável complementado, sempre que necessário, pelo direito belga».
16      De acordo com o artigo II.18.2 das condições gerais, «[n]os termos do artigo 272.° do TFUE, o Tribunal Geral ou, em caso de recurso, o Tribunal de Justiça da União Europeia, tem competência exclusiva para dirimir qualquer litígio entre a União e o parceiro relativos à interpretação, aplicação ou validade da convenção‑quadro ou de uma convenção específica, caso o litígio não possa ser resolvido amigavelmente».
17      Em 11 e 25 de janeiro de 2018, a União, representada pela Comissão, por sua vez representada pela chefe da sua Representação em Portugal, e a demandante, representada pelo seu diretor executivo, celebraram, «em conformidade com as disposições previstas para o efeito na convenção‑quadro», a convenção específica com a referência SI2.773683, relativa à ação intitulada «Centro de Informação Europe Direct — Beiras e Serra da Estrela e Beira Baixa», executada pela demandante durante o período de 12 meses iniciado em 1 de janeiro de 2018 (a seguir «Convenção Específica de 2018»).
18      Em 14 e 15 de fevereiro de 2018, a União, representada pela Comissão, por sua vez representada pela chefe da sua Representação em Portugal, e a demandante, representada pelo seu diretor executivo, assinaram uma primeira adenda à Convenção‑Quadro, relativa, em substância, à substituição de um membro da equipa encarregada pela demandante da execução da ação enquanto Centro de Informação Europe Direct para a Região Centro — Beiras e Serra da Estrela e Beira Baixa.
19      Em 10 de julho de 2018, o jornal Público publicou um artigo do qual resultava, nomeadamente, que a condenação do diretor executivo da demandante numa pena de quatro anos e meio de prisão efetiva por burla e falsificação transitara em julgado na sequência do indeferimento, pelo Tribunal Constitucional (Portugal), de uma reclamação contra a decisão do Supremo Tribunal de Justiça (Portugal), que, por seu turno, recusara apreciar o recurso contra a confirmação da referida condenação decidida em sede do Tribunal da Relação (Portugal).  Em 3 de agosto de 2018, o diretor executivo da demandante foi preso devido a esta condenação.
20      Por carta de 20 de agosto de 2018, a chefe da Representação da Comissão em Portugal, referindo‑se ao artigo de imprensa acima mencionado no n.° 19, pediu à demandante que lhe enviasse um certificado de registo criminal recente do seu diretor executivo que atestasse que os requisitos listados na Declaração de Honra apresentada no âmbito do convite à apresentação de propostas estavam cumpridos à data da apresentação da proposta da demandante e que se mantinham atuais à data da resposta a essa carta.
21      Por carta de 28 de agosto de 2018, o presidente da direção da demandante respondeu, em primeiro lugar, que não lhe era possível apresentar o certificado de registo criminal do diretor executivo, uma vez que só o próprio o poderia solicitar, em segundo lugar, que este último tinha cessado funções junto da demandante, na sequência da denúncia do seu contrato, apresentada em 13 de agosto de 2018, e, em terceiro lugar, que a diretora adjunta passara a assegurar as funções executivas. O presidente da direção da demandante observou igualmente que «à data de apresentação da candidatura, julho de 2017, até à denúncia de contrato apresentada [pelo seu diretor executivo], a [demandante] não detinha qualquer informação oficial que impedisse o exercício de funções do seu diretor executivo». Assinalou igualmente que os processos judiciais que envolviam o antigo diretor executivo «não implica[va]m direta nem indiretamente [a demandante]».
22      Por carta de 26 de setembro de 2018, a chefe da Representação da Comissão em Portugal notificou a demandante «da decisão da Representação da Comissão Europeia em Portugal de pôr termo à [Convenção‑Quadro] a partir [de 31 de dezembro de 2018], em conformidade com o disposto no artigo II.17.2.1 [...] das condições gerais [...] da mesma Convenção», e transcreveu na íntegra a redação do artigo II.17.3 das condições gerais.
Tramitação processual e pedidos das partes
23      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de dezembro de 2018, a demandante intentou a presente ação.
24      A demandante conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        declarar que a «resolução» pela Comissão da Convenção‑Quadro é ilícita e inválida;
–        condenar a Comissão a restabelecê‑la na situação anterior à dita «resolução»;
–        condenar a Comissão nas despesas.
25      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        rejeitar os pedidos e fundamentos da demandante «relativos à ação de anulação» por serem inadmissíveis;
–        julgar improcedente a ação declarativa intentada pela demandante;
–        condenar a demandante nas despesas.
26      Na falta de um pedido nesse sentido formulado pelas partes no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo, o Tribunal Geral (Terceira Secção), considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decidiu, em aplicação do artigo 106.°, n.° 3, do seu Regulamento de Processo, julgar prescindindo da fase oral.
Questão de direito
Quanto à natureza dos pedidos da demandante e à sua admissibilidade
27      Como resulta do seu primeiro pedido, a Comissão considera que há que rejeitar os pedidos e os fundamentos apresentados pela demandante «relativos à ação de anulação» por serem inadmissíveis.
28      Com efeito, a Comissão considera que o primeiro pedido da demandante dá a entender que esta pede ao Tribunal Geral que declare a ilicitude e, portanto, a invalidade de uma «decisão» que tomou, pese embora a sua carta de 26 de setembro de 2018, enquanto instrumento que não produz efeitos jurídicos fora de uma relação contratual, não constitua um ato impugnável na aceção do artigo 263.° TFUE.
29      Em contrapartida, a Comissão não contesta que este pedido deve também ser entendido como uma ação declarativa intentada ao abrigo do artigo 272.° TFUE, o que, aliás, corresponde às afirmações da demandante já constantes da petição inicial.
30      Na realidade, o primeiro pedido da demandante não visa uma «decisão», mas simplesmente a «resolução» da Convenção‑Quadro operada através da carta de 26 de setembro de 2018. Na réplica, a demandante insiste, com razão, no facto de que, com o seu primeiro pedido, pretende que o Tribunal Geral declare que a Comissão exerceu ilegalmente os seus poderes de resolução, e não que anule um ato desta. Por conseguinte, o argumento da Comissão não é pertinente.
31      Tendo o primeiro pedido da demandante sido assim apresentado ao abrigo do artigo 272.° TFUE, daqui resulta que o primeiro pedido da Comissão, através do qual alega a inadmissibilidade dos pedidos da demandante «relativos à ação de anulação», não pode ser acolhido. Como tal, a exceção de inadmissibilidade deduzida pela Comissão deve ser julgada improcedente.
Quanto às acusações formuladas pela demandante
32      Em apoio dos seus pedidos, a demandante apresenta cinco acusações, relativas à violação, primeiro, do princípio da segurança jurídica, segundo, do princípio da boa‑fé, terceiro, do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, quarto, do dever de boa administração e, quinto, do princípio da proporcionalidade.
Quanto à primeira acusação, relativa à violação do princípio da segurança jurídica
33      Com a sua primeira acusação, que intitula de «Violação do princípio da segurança jurídica», a demandante critica a Comissão, em substância, por ter redigido a Convenção‑Quadro e, nomeadamente, o artigo II.17.2.1 das condições gerais de forma ambígua. Segundo a demandante, esta ambiguidade viola o princípio da segurança jurídica e conduz à invalidade desta disposição.
34      A Comissão contesta os argumentos da demandante.
35      No que respeita às alegações da demandante segundo as quais a Convenção‑Quadro constitui um contrato público ou administrativo e o direito belga declarado aplicável pelo artigo II.18.1 das condições gerais engloba não apenas o direito privado belga mas também o direito público belga, esta última não especifica, por um lado, quais são as consequências precisas que decorrem da qualificação da Convenção‑Quadro unicamente como «contrato público [ou] administrativo» e, por outro, qual é a disposição precisa do direito público belga que é suscetível de conduzir às consequências pertinentes para a interpretação ou para a aplicação da Convenção‑Quadro. Daqui resulta que estas alegações não sustentadas devem ser julgadas improcedentes.
36      Além disso, é com razão que a Comissão recorda que já foi decidido que as regras do direito belga que previam, em benefício das coletividades públicas belgas, a possibilidade de celebrar contratos de subvenção sujeitos a um regime especial só se aplicam aos contratos celebrados por essas coletividades públicas, e não aos contratos de subvenção concedidos pela Comissão em nome e por conta da União (Acórdão de 19 de fevereiro de 2016, Ludwig‑Bölkow‑Systemtechnik/Comissão, T‑53/14, não publicado, EU:T:2016:88, n.° 40).
37      No que se refere ao princípio da segurança jurídica, resulta da jurisprudência que este faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que as regras de direito sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, para que os interessados se possam orientar nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União (v. Acórdão de 28 de fevereiro de 2019, Alfamicro/Comissão, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, n.° 75 e jurisprudência referida).
38      No caso vertente, a demandante alega que o artigo II.17.2.1 das condições gerais, no qual se baseia a carta de 26 de setembro de 2018, é ambíguo na medida em que contém uma contradição. Todavia, há que constatar que este artigo não contém semelhante contradição.
39      Com efeito, a redação do artigo II.17.2.1 das condições gerais é perfeitamente cristalina ao prever que «[a] Comissão pode pôr termo à convenção‑quadro sem especificar os motivos da resolução». Esta disposição precisa exatamente o que a Comissão pode fazer, a saber, «pôr termo à convenção‑quadro» e indica claramente a maneira como o pode fazer, a saber, «sem especificar os motivos» para proceder desse modo. Daqui resulta necessariamente que o artigo II.17.2.1 das condições gerais permite à Comissão pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária.
40      A demandante alega que a ambiguidade resulta do termo utilizado em português para descrever esta maneira de proceder, a saber, «resolução». Segundo a demandante, em português, este termo significa unicamente a cessação de um contrato por decisão unilateral de uma das partes, quando justificada em certos factos.
41      Contudo, esta questão terminológica não afeta a clareza da redação do artigo II.17.2.1 das condições gerais considerado no seu todo, do qual resulta claramente que, se a Comissão optar por invocar esta disposição, não tem de especificar os motivos que a levaram a pôr termo à Convenção‑Quadro e pode fazê‑lo de forma discricionária. Assim, há que constatar que, no âmbito do artigo II.17.2.1 das condições gerais, o termo «resolução» não tem o significado que a demandante lhe atribui.
42      Como a Comissão sustenta, em substância, o contexto em que se insere o artigo II.17.2.1 das condições gerais também milita a favor da conclusão de que esta disposição é unívoca uma vez que não necessita que a Comissão especifique os seus motivos para pôr termo à Convenção‑Quadro e pode fazê‑lo de forma discricionária. Com efeito, o artigo II.17 das condições gerais intitula‑se «Resolução da convenção‑quadro e das convenções específicas».
43      No que respeita à «Resolução da convenção‑quadro ou de uma convenção específica pela Comissão», o artigo II.17.2 das condições gerais distingue duas situações: por um lado, a do artigo II.17.2.1 e, por outro, a do artigo II.17.2.2, que se intitula «Resolução da convenção‑quadro ou de uma convenção específica pela Comissão com base em motivos específicos». Embora a resolução da Convenção‑Quadro com base no artigo II.17.2.2 das condições gerais só seja possível se for invocado um dos oito motivos aí enumerados, em contrapartida, o artigo II.17.2.1 das condições gerais só pode ser interpretado no sentido de que permite à Comissão pôr termo a essa Convenção‑Quadro de forma discricionária e «sem especificar os motivos» para o fazer.
44      Nestas circunstâncias, há que constatar que as disposições do artigo II.17.2 das condições gerais não contêm as ambiguidades nem as contradições alegadas pela demandante. A disposição invocada pela Comissão na carta de 26 de setembro de 2018, a saber, o artigo II.17.2.1, n.° 1, das condições gerais, é cristalina ao permitir‑lhe pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem ter de especificar os motivos, como a Comissão fez no caso vertente. Daqui resulta igualmente que, ao proceder desse modo, a Comissão não violou nenhuma disposição da Convenção‑Quadro.
45      Por conseguinte, e seja como for, não se pode considerar que o princípio da segurança jurídica foi violado, pelo que a primeira acusação deve ser julgada improcedente.
Quanto à segunda e quinta acusações, relativas à violação dos princípios da boa‑fé e da proporcionalidade
46      Com a segunda acusação, a demandante alega que, se o artigo II.17.2.1 das condições gerais fosse entendido no sentido de que permite à Comissão pôr termo à Convenção‑Quadro sem motivo, tal cláusula geral seria abusiva e inválida por violação do princípio da boa‑fé.
47      No âmbito da quinta acusação, a demandante sustenta que, ao pôr termo à Convenção‑Quadro, a Comissão violou o princípio da proporcionalidade, uma vez que, em substância, não invocou nenhum motivo para o fazer e também não respeitou o procedimento adequado para o efeito.
48      A Comissão contesta os argumentos da demandante.
49      No que se refere à violação do princípio da proporcionalidade, importa recordar que este constitui um princípio geral do direito da União, que está consagrado no artigo 5.°, n.° 4, TUE. Este princípio exige que os atos das instituições da União não excedam os limites do adequado e necessário para alcançar o objetivo pretendido (v. Acórdão de 18 de novembro de 2015, Synergy Hellas/Comissão, T‑106/13, EU:T:2015:860, n.° 88 e jurisprudência referida).
50      Segundo a jurisprudência, o princípio da proporcionalidade destina‑se a reger todos os modos de ação da União, independentemente de serem ou não contratuais. Com efeito, no contexto do cumprimento de obrigações contratuais, a observância deste princípio integra‑se na obrigação mais geral das partes num contrato de o cumprirem de boa‑fé. Por força do direito belga aplicável, nos termos do artigo II.18 das condições gerais, a título subsidiário à Convenção‑Quadro (v. n.° 15, supra), a obrigação de cumprir de boa‑fé os contratos, prevista no artigo 1134.° do Código Civil belga, proíbe uma parte de exercer um direito de uma forma que manifestamente exceda os limites do normal exercício desse direito por uma pessoa prudente e diligente (v., neste sentido, Acórdão de 18 de novembro de 2015, Synergy Hellas/Comissão, T‑106/13, EU:T:2015:860, n.os 73 e 89 e jurisprudência referida).
51      Como sustenta, acertadamente, a Comissão, há assim que tratar em conjunto a segunda e quinta acusações, relativas à violação dos princípios da boa‑fé e da proporcionalidade.
52      Em substância, a demandante alega que o artigo II.17.2.1 das condições gerais viola os princípios da boa‑fé e da proporcionalidade, caso seja entendido no sentido de que confere à Comissão a faculdade de pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem especificar os motivos para o fazer.
53      Conforme foi explicado no âmbito da apreciação da primeira alegação (v. n.os 38 a 44, supra), esta é efetivamente a interpretação do artigo II.17.2.1 das condições gerais que deve ser acolhida.
54      A este respeito, é com razão que a Comissão insiste no facto de que o artigo II.17.1.1 das condições gerais confere à demandante um direito de pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem especificar os motivos (v. n.° 10, supra) que é idêntico àquele que lhe é conferido pelo artigo II.17.2.1 das condições gerais.
55      Nestas circunstâncias, tendo cada uma das partes direito de pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem especificar os motivos, não existe desequilíbrio, contrariamente ao que alega a demandante.
56      Em particular, é com razão que a Comissão remete, por analogia, para as disposições da Diretiva 93/13/CEE do Conselho, de 5 de abril de 1993, relativa às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores (JO 1993, L 95, p. 29). Com efeito, resulta do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 93/13 que o legislador da União visa aí definir o que constitui uma cláusula abusiva de um contrato celebrado entre um profissional e um consumidor que não tenha sido objeto de negociação individual, a saber, uma cláusula que, «a despeito da exigência de boa‑fé, d[ê] origem a um desequilíbrio significativo em detrimento do consumidor, entre os direitos e obrigações das partes decorrentes do contrato».
57      Nos termos do artigo 3.°, n.° 3, da Diretiva 93/13, o anexo desta «contém uma lista indicativa e não exaustiva de cláusulas que podem ser consideradas abusivas». O ponto 1, alínea f), deste anexo visa as «[c]láusulas que têm como objetivo ou como efeito […] [a]utorizar o profissional a rescindir o contrato de forma discricionária sem reconhecer essa faculdade ao consumidor».
58      Por conseguinte, daqui decorre que, nos termos da Diretiva 93/13, um direito discricionário de rescindir um contrato não constitui uma cláusula abusiva, a despeito da exigência de boa‑fé, se este direito for reconhecido concomitantemente às duas partes no contrato.
59      Ainda que a Convenção‑Quadro não estivesse abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 93/13, uma vez que a demandante, enquanto pessoa coletiva, não é um consumidor na aceção do artigo 2.°, alínea b), desta diretiva, esta apreciação do equilíbrio entre os direitos e as obrigações das partes que decorrem do contrato, claramente expressa pelo legislador da União na Diretiva 93/13, é aplicável mutatis mutandis, ou mesmo a fortiori,
às situações que não opõem um consumidor a um profissional e que, como tal, em princípio, não requerem o mesmo grau de proteção contra as cláusulas abusivas.
60      Além disso, como sublinha com razão a Comissão, as consequências financeiras, para a demandante, decorrentes de uma resolução da Convenção‑Quadro, operada pela primeira de forma discricionária e sem especificar os motivos para o fazer, em aplicação do artigo II.17.2.1 das condições gerais, são relativamente limitadas. De facto, nos termos do artigo II.17.3 das condições gerais, semelhante resolução não tem efeitos nas obrigações decorrentes de uma convenção específica que tenha entrado em vigor antes da data em que essa resolução produz efeitos (v. n.° 14, supra). Assim, é facto assente que as partes continuaram a executar a Convenção Específica de 2018 (v. n.° 17, supra).
61      A impossibilidade de celebrar convenções específicas durante o restante período da validade da Convenção‑Quadro acordada pelas partes, a saber, para os anos de 2019 e 2020 (v. n.° 8, supra), foi o único efeito decorrente da resolução da Convenção‑Quadro operada pela Comissão em aplicação do artigo II.17.2.1 das condições gerais.
62      Ora, nos termos do artigo I.1.1.3, terceiro parágrafo, das condições específicas, «[a] assinatura da convenção‑quadro não implica, para a Comissão, qualquer obrigação de conceder subvenções específicas». Por conseguinte, mesmo sem uma eventual resolução da Convenção‑Quadro, a Comissão não estava, de modo nenhum, obrigada a celebrar qualquer convenção específica para os anos de 2019 e 2020.
63      Assim, resulta da economia geral da Convenção‑Quadro que esta não garante de forma nenhuma a concessão de subvenções à demandante através de uma ou de várias convenções específicas. Quando muito, a Convenção‑Quadro confere à demandante uma possibilidade de receber tais subvenções por essa via. Nesta medida, a repartição dos riscos com a qual tanto a demandante como a Comissão expressaram o seu acordo através da assinatura da Convenção‑Quadro é clara, uma vez que não há certezas de que venha a ser concedida uma subvenção à demandante.
64      Nestas circunstâncias, cláusulas contratuais, como as previstas nos artigos II.17.1.1 e II.17.2.1 das condições gerais, que permitem às partes pôr termo à Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem especificar os motivos para o fazer, mas que mantêm intactos os direitos e as obrigações decorrentes de uma convenção específica em vigor, inscrevem‑se perfeitamente na lógica da Convenção‑Quadro e, em particular, respeitam a repartição equilibrada dos direitos, das obrigações e dos riscos por esta criada.
65      Por conseguinte, o exercício desse direito expressamente previsto na Convenção‑Quadro e que se inscreve perfeitamente na lógica desta última não pode constituir o exercício de um direito de uma forma que manifestamente exceda os limites do normal exercício desse direito por uma pessoa prudente e diligente nem um abuso de direito.
66      Daqui resulta que, no caso vertente, não houve violação do princípio da boa‑fé nem abuso de direito.
67      No que respeita à violação do princípio da proporcionalidade alegada pela demandante, não é necessário, como, no entanto, esta sustenta, examinar o motivo concreto pelo qual a Comissão pôs termo à Convenção‑Quadro em conformidade com o artigo II.17.2.1 das condições gerais. Com efeito, como acima se explicou, este artigo consagra um direito discricionário da Comissão de pôr termo à Convenção‑Quadro sem ter de especificar os motivos para o fazer.
68      Nestas circunstâncias, a Comissão não pode ser forçada, mediante a aplicação do princípio da proporcionalidade, a apresentar um motivo específico para a resolução, privando assim de efeito útil o artigo II.17.2.1 das condições gerais. Com efeito, o objetivo legitimamente pretendido pela Comissão, através do exercício do seu direito de pôr termo à Convenção‑Quadro invocando o artigo II.17.2.1 das condições gerais, reside na simples vontade de resolver a Convenção‑Quadro.
69      Tal resolução operada ao abrigo do artigo II.17.2.1 das condições gerais é, além disso, suscetível de alcançar esse objetivo, porque põe termo à Convenção‑Quadro. Por último, é igualmente necessária e adequada a este respeito, uma vez que as outras vias para pôr termo à Convenção‑Quadro não têm consequências menos severas.
70      Por conseguinte, a Comissão também não violou o princípio da proporcionalidade.
71      Os restantes argumentos aduzidos pela demandante não podem pôr em causa as conclusões precedentes.
72      Em primeiro lugar, quanto à alegação da demandante de que a Convenção‑Quadro está abrangida pelo domínio do direito público e que são aplicáveis não os princípios gerais do direito privado e o Código Civil belga mas sim os princípios gerais do direito público, há que observar que as únicas disposições concretas que invoca a este propósito figuram no artigo 57.°, n.° 6, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). Ora, como alega com razão a Comissão, a referência a esta diretiva é desprovida de qualquer pertinência. Com efeito, por um lado, o presente processo não diz respeito a um contrato público, mas sim à concessão de uma subvenção. Por outro, ainda que se tratasse de um contrato público, as disposições que a Comissão teria de respeitar seriam as constantes do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.° 1296/2013, (UE) n.° 1301/2013, (UE) n.° 1303/2013, UE n.° 1304/2013, (UE) n.° 1309/2013, (UE) n.° 1316/2013, (UE) n.° 223/2014 e (UE) n.° 283/2014, e a Decisão n.° 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.° 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), e não as constantes de uma das diretivas relativas a contratos públicos.
73      Além disso, uma vez que a demandante não identificou outras disposições nem princípios de direito público precisos que considera terem sido violados no caso vertente, há que julgar improcedentes estas alegações não sustentadas (v. n.° 35, supra).
74      Em segundo lugar, quanto à referência feita pela demandante ao Acórdão de 10 de janeiro de 2019, RY/Comissão (T‑160/17, EU:T:2019:1, n.os 36 a 38), é com razão que a Comissão salienta que este acórdão diz respeito a outro domínio do direito, a saber, o dos contratos de agentes temporários celebrados ao abrigo do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União.
75      Por conseguinte, há que julgar improcedentes a segunda e quinta acusações.
Quanto à terceira acusação, relativa à violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares
76      Em apoio da terceira acusação, relativa à violação do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, a demandante sustenta, em substância, que a Comissão não respeitou o procedimento adequado para pôr termo à Convenção‑Quadro.
77      A Comissão contesta os argumentos da demandante.
78      No que respeita à insistência da demandante quanto ao facto de que, em seu entender, a Convenção‑Quadro é um contrato de direito público ou um contrato administrativo, há que observar que a demandante refere apenas um mecanismo jurídico concreto que confere proteção autónoma aos direitos e interesses legítimos dos particulares que considera ter sido violado no caso vertente, a saber, aquele segundo o qual, em matéria de contratos públicos, não é possível resolver um contrato de forma discricionária e sem especificar os motivos para o fazer. A este respeito, refere os diversos números do artigo 73.° da Diretiva 2014/24.
79      Desde logo, como alega com razão a Comissão, a referência à Diretiva 2014/24 é desprovida de qualquer pertinência, pelos mesmos motivos que foram acima expostos no n.° 72.
80      Quanto ao resto, a demandante não esclarece, uma vez mais, que outro princípio ou que outra disposição considera ter sido violado no caso vertente. Estas alegações não sustentadas devem, assim, seja como for, ser julgadas improcedentes (v. n.º 35, supra).
81      Em seguida, embora a demandante afirme que só depois de ter lido a contestação é que entendeu que a Comissão tinha posto termo à Convenção‑Quadro por ter perdido confiança, há que constatar que esta consideração não basta para forçar a Comissão a recorrer ao procedimento de resolução previsto no artigo II.17.2.2, alínea f), das condições gerais para esses casos, como alega a demandante.
82      Com efeito, como sustenta com razão a Comissão, a Convenção‑Quadro não contém nenhuma indicação quanto à articulação entre as possibilidades de resolução da Convenção‑Quadro oferecidas pelos artigos II.17.2.1 e II.17.2.2, alínea f), das condições gerais. A Comissão podia assim escolher livremente entre as duas possibilidades. Em suma, embora, nos termos do artigo II.17.2.1 das condições gerais, a Comissão pudesse resolver a Convenção‑Quadro de forma discricionária e sem invocar um motivo preciso, podia igualmente fazê‑lo, a fortiori, se tivesse um motivo para o fazer.
83      Por último, na medida em que a demandante invoca uma violação do princípio pacta sunt servanda, basta constatar que o exercício regular de um direito de resolução previsto no contrato não pode constituir uma violação do referido princípio.
84      Daqui resulta que a terceira acusação deve igualmente ser julgada improcedente.
Quanto à quarta acusação, relativa à violação do dever de boa administração
85      Com a quarta acusação, a demandante alega que a Comissão não cumpriu o seu dever de boa administração na medida em que não deferiu o seu pedido de ser ouvida nem procedeu a uma apreciação suficientemente aprofundada do caso concreto.
86      A Comissão contesta os argumentos da demandante.
87      Há que recordar que o direito a uma boa administração figura entre as garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos e que se encontra consagrado no artigo 41.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2017, Alfamicro/Comissão, T‑831/14, não publicado, EU:T:2017:804, n.° 165 e jurisprudência referida). O artigo 41.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais prevê que «[t]odas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável». Nos termos do artigo 41.°, n.° 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais, «[e]ste direito compreende, nomeadamente […] [o] direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente». Ao abrigo do direito a ser ouvido, o interessado deve ter tido a possibilidade, antes da adoção da decisão que lhe diz respeito, de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a relevância dos factos e das circunstâncias com base nos quais esta decisão foi adotada (v. Acórdão de 17 de janeiro de 2013, Gollnisch/Parlamento, T‑346/11 e T‑347/11, EU:T:2013:23, n.° 176 e jurisprudência referida).
88      A este respeito, importa observar que, por carta de 20 de agosto de 2018, a Comissão, referindo‑se ao artigo de imprensa acima mencionado no n.° 19, solicitou à demandante que lhe enviasse um certificado de registo criminal recente do seu antigo diretor executivo que atestasse que os requisitos listados na Declaração de Honra apresentada no âmbito do convite à apresentação de propostas estavam cumpridos à data da apresentação da proposta da demandante e que se mantinham atuais à data da resposta a esta carta (v. n.° 20, supra), resposta essa que foi enviada à Comissão em 28 de agosto de 2018 (v. n.° 21, supra). Nestas circunstâncias, a demandante podia esperar que a Comissão tomasse medidas pelo facto de a condenação do seu antigo diretor executivo ter transitado em julgado. Admitindo que esta condenação constitui o motivo pelo qual a Comissão resolveu a Convenção‑Quadro, há que constatar que a demandante estava efetivamente em condições de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a relevância desses factos e circunstâncias, o que fez através da carta que enviou à Comissão em 28 de agosto de 2018.
89      Todavia, no caso vertente, a Comissão pôs termo à Convenção‑Quadro em conformidade com o artigo II.17.2.1, n.° 1, das condições gerais, que lhe permite fazê‑lo de forma discricionária e sem ter de especificar um motivo. Nesta medida, a Comissão não estava obrigada a proceder a uma apreciação aprofundada do caso concreto. Ainda que se admita que, no caso vertente, o direito a ser ouvido teria exigido que a Comissão tivesse ouvido a demandante sobre um eventual motivo de resolução, tal incumprimento não seria suscetível de invalidar a resolução da Convenção‑Quadro, uma vez que a demandante não demonstrou que, caso não se verificasse tal irregularidade, a Comissão teria chegado a um resultado diferente (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 10 de janeiro de 2019, RY/Comissão, T‑160/17, EU:T:2019:1, n.° 51 e jurisprudência referida).
90      Quanto à referência feita pela demandante ao Acórdão de 27 de novembro de 2018, VG/Comissão (T‑314/16 e T‑435/16, EU:T:2018:841, n.° 7), basta constatar, à semelhança da Comissão, que o número indicado pela demandante diz respeito à descrição dos factos pelo Tribunal Geral.
91      Por conseguinte, e seja como for, não se pode considerar que o dever de boa administração foi violado no caso vertente.
92      Por último, na medida em que a demandante parece ter dúvidas quanto à questão de saber se a chefe da Representação da Comissão em Portugal estava efetivamente habilitada para decidir pôr termo à Convenção‑Quadro ou para assinar a carta de 26 de setembro de 2018 que a informou desse facto, é com razão que a Comissão sublinha que esta mesma pessoa já tinha assinado, em nome e por conta da Comissão, tanto a Convenção‑Quadro como a Convenção Específica de 2018. Nestas circunstâncias, é perfeitamente plausível que os poderes delegados a esta pessoa em matéria de execução do orçamento da Comissão englobem os poderes de pôr termo à Convenção‑Quadro, como alega a Comissão. As dúvidas não sustentadas apresentadas pela demandante devem assim, seja como for, ser julgadas improcedentes.
93      Por conseguinte, há que julgar a quarta acusação integralmente improcedente.
Conclusão
94      À luz das considerações precedentes, todas as acusações formuladas pela demandante e, por conseguinte, a ação na íntegra devem ser julgadas improcedentes, sem que seja necessário examinar a admissibilidade do segundo pedido da demandante, contestada pela Comissão.
Quanto às despesas
95      Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
96      Tendo a demandante sido vencida, há que condená‑la nas despesas em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:
1)      A ação é julgada improcedente.
2)      A Adraces — Associação para o Desenvolvimento da Raia Centro‑Sul é condenada nas despesas.
Collins
Kreuschitz
De Baere
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de dezembro de 2020.
O Secretário
O Presidente
E. Coulon
S. Papasavvas
*      Língua do processo: português.