62023CJ0019
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
11 päivänä marraskuuta 2025 (
*1
)
Sisällys
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A EUT-sopimus
B Riidanalainen direktiivi
II Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
III Kanne
A Ensisijaiset vaatimukset, joiden mukaan riidanalainen direktiivi on kumottava
1. Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu SEUT 153 artiklan 5 kohdan rikkomiseen ja perussopimuksilla unionin lainsäätäjälle annetun harkintavallan väärinkäyttöön
a) Asianosaisten lausumat
b) Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
1) Riidanalaisen direktiivin tarkoitus ja sisältö
2) Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan palkkoja koskevan toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä on rikottu
i) Riidanalaisen direktiivin 4 artikla
ii) Riidanalaisen direktiivin 5 artikla
iii) Riidanalaisen direktiivin 6 artikla
3) Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan järjestäytymisoikeutta koskevan toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä on rikottu
2. Toinen kanneperuste, jonka mukaan riidanalaista direktiiviä ei ole voitu antaa SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla
a) Asianosaisten lausumat
b) Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
B Toissijaiset vaatimukset, jotka koskevat riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoamista
IV Oikeudenkäyntikulut
Kumoamiskanne – Direktiivi (EU) 2022/2041 – Riittävät vähimmäispalkat Euroopan unionissa – SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta – SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohta – Perussopimuksilla unionille annetun toimivallan noudattaminen – SEUT 153 artiklan 5 kohta – Toimivallan poissulkeminen – Palkat ja järjestäytymisoikeus – Suora puuttuminen unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa ja järjestäytymisoikeuteen – Osittainen kumoaminen – 5 artiklan 1 kohta osittain, 2 kohta ja 3 kohdan loppupuoli
Asiassa C‑19/23,
jossa on kyse SEUT 263 artiklan nojalla 18.1.2023 nostetusta kumoamiskanteesta,
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään aluksi M. Jespersen, J. F. Kronborg ja C. A.-S. Maertens, sittemmin M. Jespersen, C. A.-S. Maertens ja A. Skovsø Clausen,
kantajana,
jota tukee
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään aluksi H. Eklinder, H. Shev ja O. Simonsson, sittemmin H. Eklinder ja O. Simonsson,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan parlamentti, asiamiehinään W. D. Kuzmienko, U. Spliid, A. Tamás ja L. Visaggio,
vastaajana,
jota tukevat
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään aluksi J. Möller ja A. Hoesch, sittemmin J. Möller,
Helleenien tasavalta, asiamiehinään V. Baroutas ja M. Tassopoulou,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään A. Gavela Llopis,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi R. Bénard, J.-L. Carré, B. Fodda ja T. Lechevallier, sittemmin B. Fodda ja T. Lechevallier,
Luxemburgin suuriherttuakunta, asiamiehinään A. Germeaux ja T. Schell, avustajanaan V. Verdanet, avocate, ja
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi B.-R. Killmann ja C. Vang, sittemmin B.-R. Killmann,
väliintulijoina, ja
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään aluksi A. F. Jensen, A. Norberg ja S. Scarpa Ferraglio, sittemmin A. Norberg ja S. Scarpa Ferraglio,
vastaajana,
jota tukevat
Belgian kuningaskunta, asiamiehinään aluksi C. Pochet, A. Van Baelen ja L. Van den Broeck, sittemmin C. Pochet,
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään aluksi J. Möller ja A. Hoesch, sittemmin J. Möller,
Helleenien tasavalta, asiamiehinään V. Baroutas ja M. Tassopoulou,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään A. Gavela Llopis,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään aluksi R. Bénard, J.-L. Carré, B. Fodda ja T. Lechevallier, sittemmin B. Fodda ja T. Lechevallier,
Luxemburgin suuriherttuakunta, asiamiehinään A. Germeaux ja T. Schell, avustajanaan V. Verdanet, avocate,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään C. Alves, P. Barros da Costa, P. Estevão, S. Leite, A. Pimenta ja M. Sousa, ja
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi B.-R. Killmann ja C. Vang, sittemmin B.-R. Killmann,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti T. von Danwitz, jaostojen puheenjohtajat F. Biltgen (esittelevä tuomari), K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, I. Ziemele, J. Passer ja O. Spineanu-Matei sekä tuomarit S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen, M. Gavalec ja Z. Csehi,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Krausenboeck,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.9.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.1.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Tanskan kuningaskunta vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin kumoaa ensisijaisesti riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa 19.10.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2022/2041 (EUVL 2022, L 275, s. 33; jäljempänä riidanalainen direktiivi) kokonaisuudessaan ja toissijaisesti riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja/tai 2 kohdan.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A EUT-sopimus
2
EUT-sopimuksen kolmannessa osassa olevassa X osastossa, jonka otsikko on ”Sosiaalipolitiikka”, on SEUT 151–161 artikla.
3
SEUT 151 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[Euroopan] unionin ja jäsenvaltioiden tavoitteena on, ottaen huomioon sosiaaliset perusoikeudet sellaisina kuin ne ovat Torinossa 18 päivänä lokakuuta 1961 allekirjoitetussa Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa ja vuoden 1989 työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevassa yhteisön peruskirjassa [(jäljempänä sosiaalisten oikeuksien peruskirja)], työllisyyden edistäminen, elin- ja työolojen kohentaminen siten, että olojen yhtenäistäminen olisi mahdollista niitä kohennettaessa, riittävä sosiaalinen suojeleminen, työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu, inhimillisten voimavarojen kehittäminen tarkoituksena saavuttaa korkea ja kestävä työllisyystaso, ja syrjäytymisen torjuminen.
Tätä varten unioni ja jäsenvaltiot panevat täytäntöön toimenpiteet, joissa otetaan huomioon kansallisten käytäntöjen erot, erityisesti sopimussuhteissa, sekä tarve säilyttää unionin talouden kilpailukyky.
Unioni ja jäsenvaltiot katsovat, että tällainen kehitys seuraa paitsi siitä sisämarkkinoiden toiminnasta, joka edistää sosiaalisten järjestelmien yhdenmukaistamista, myös perussopimuksissa määrätyistä menettelyistä sekä lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä.”
4
SEUT 152 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Unioni tunnustaa Euroopan tason työmarkkinaosapuolten aseman ja edistää sitä ottaen huomioon kansallisten järjestelmien monimuotoisuuden. Se helpottaa työmarkkinaosapuolten välistä vuoropuhelua niiden itsenäisyyttä kunnioittaen.”
5
SEUT 153 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Edellä 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi unioni tukee ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa seuraavilla aloilla:
– –
b)
työehdot;
– –
f)
työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen, mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla, jollei 5 kohdasta muuta johdu;
– –
2.   Tätä varten Euroopan parlamentti ja [Euroopan unionin] neuvosto voivat:
– –
b)
antaa 1 kohdan a–i alakohdassa tarkoitetuilla aloilla direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista, jotka pannaan täytäntöön asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely. Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.
Euroopan parlamentti ja neuvosto tekevät ratkaisunsa tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä [Euroopan] talous- ja sosiaalikomiteaa [(ETSK)] ja [Euroopan] alueiden komiteaa [(AK)] kuultuaan.
Edellä 1 kohdan c, d, f ja g alakohdassa tarkoitetuilla aloilla neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen sekä Euroopan parlamenttia ja mainittuja komiteoita kuultuaan.
– –
5.   Tämän artiklan määräyksiä ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakko-oikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta.”
6
SEUT 156 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Edellä 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi, rajoittamatta kuitenkaan perussopimusten muiden määräysten soveltamista, [Euroopan] komissio edistää jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja helpottaa niiden toiminnan yhteensovittamista niillä sosiaalipolitiikan aloilla, joita tämä luku koskee, ja erityisesti asioissa, jotka koskevat:
– –
–
järjestäytymisoikeutta sekä työnantajien ja työntekijöiden välisiä kollektiivisia neuvotteluja.
– –”
B Riidanalainen direktiivi
7
Riidanalainen direktiivi on annettu SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan, luettuna yhdessä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan, perusteella.
8
Kyseisen direktiivin johdanto-osan 3, 7, 8, 12, 16, 18, 19, 22, 24, 25, 28 ja 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Euroopan unionin perusoikeuskirjan [(jäljempänä perusoikeuskirja)] 31 artiklassa määrätään, että jokaisella työntekijällä on oikeus terveellisiin, turvallisiin ja ihmisarvoisiin työoloihin ja työehtoihin. – –
– –
(7)
Paremmat elin- ja työolot sekä työehdot, myös riittävän vähimmäispalkan avulla, hyödyttävät työntekijöitä ja yrityksiä unionissa sekä yleisesti yhteiskuntaa ja taloutta, ja ne ovat edellytys oikeudenmukaiselle, osallistavalle ja kestävälle kasvulle. Puuttumalla vähimmäispalkan suojan kattavuudessa ja riittävyydessä oleviin suuriin eroihin parannetaan unionin työmarkkinoiden oikeudenmukaisuutta, ehkäistään ja vähennetään palkkoihin liittyvää ja sosiaalista eriarvoisuutta sekä edistetään taloudellista ja sosiaalista kehitystä sekä ylöspäin suuntautuvaa lähentymistä. – –
(8)
Kun vähimmäispalkka on kansallisella lainsäädännöllä tai työehtosopimuksilla asetettu riittävälle tasolle, sillä turvataan työntekijöiden ja erityisesti muita heikommassa asemassa olevien työntekijöiden tulot ja autetaan varmistamaan kohtuullinen elintaso, mikä on Kansainvälisen työjärjestön (ILO) vähimmäispalkkojen määräämistä koskevan yleissopimuksen nro 131 (1970) tavoitteena. Vähimmäispalkoilla, jotka takaavat kohtuullisen elintason ja sitä kautta ihmisarvoisen vähimmäistason, voidaan myötävaikuttaa köyhyyden vähentämiseen kansallisella tasolla ja edistää kotimaista kysyntää ja ostovoimaa, vahvistaa työnteon kannustimia, vähentää palkkaeroja, sukupuolten välisiä palkkaeroja ja työssäkäyvien köyhyyttä sekä rajoittaa tulotason laskua talouden laskusuhdanteiden aikana.
– –
(12)
Kaikissa jäsenvaltioissa on vähimmäispalkan suoja, mutta osassa se on vahvistettu lainsäädännössä tai hallinnollisissa määräyksissä ja työehtosopimuksissa ja osassa taas yksinomaisesti työehtosopimuksissa. Jäsenvaltioiden erilaisia kansallisia perinteitä olisi kunnioitettava.
– –
(16)
Erityisesti alakohtaisilla tai toimialojen välisillä vahvoilla työehtosopimusneuvotteluilla edistetään riittävää vähimmäispalkan suojaa, mutta perinteiset työehtosopimusneuvottelurakenteet ovat heikentyneet viime vuosikymmeninä – – Lisäksi alakohtaisiin ja toimialojen välisiin työehtosopimusneuvotteluihin kohdistui joissakin jäsenvaltioissa paineita vuoden 2008 finanssikriisin jälkimainingeissa. Alakohtaiset ja toimialojen väliset työehtosopimusneuvottelut ovat kuitenkin keskeisen tärkeä tekijä riittävän vähimmäispalkan suojan saavuttamiseksi, ja sen vuoksi niitä olisi edistettävä ja vahvistettava.
– –
(18)
Elin- ja työolojen, työehtojen sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen parantamiseksi unionissa tässä direktiivissä vahvistetaan unionin tason vähimmäisvaatimukset ja asetetaan menettelylliset velvoitteet, jotka koskevat lakisääteisen vähimmäispalkan riittävyyttä, ja parannetaan työntekijöiden tosiasiallista pääsyä vähimmäispalkan suojan piiriin mahdollisen lakisääteisen vähimmäispalkan muodossa tai työehtosopimuksissa vahvistetun vähimmäispalkan muodossa, sellaisina kuin ne on määritelty tässä direktiivissä. Tällä direktiivillä edistetään myös palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja.
(19)
Tässä direktiivissä noudatetaan SEUT 153 artiklan 5 kohtaa, eikä sillä pyritä yhdenmukaistamaan vähimmäispalkkojen tasoa unionissa eikä perustamaan yhdenmukaista mekanismia vähimmäispalkkojen määrittämiseksi. Sillä ei puututa jäsenvaltioiden oikeuteen määrittää lakisääteiset vähimmäispalkat tai edistää työehtosopimusten tarjoaman vähimmäispalkan suojan piiriin pääsemistä kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön, käytännön ja erityispiirteiden mukaisesti sekä kansallista toimivaltaa ja työmarkkinaosapuolten sopimusoikeutta täysimääräisesti kunnioittaen. Tällä direktiivillä ei velvoiteta eikä sen pitäisi katsoa velvoittavan jäsenvaltioita, joissa palkanmuodostus on varmistettu yksinomaisesti työehtosopimuksilla, ottamaan käyttöön lakisääteistä vähimmäispalkkaa eikä julistamaan työehtosopimuksia yleissitoviksi. Tällä direktiivillä ei myöskään vahvisteta palkkatasoa, joka kuuluu työmarkkinaosapuolten kansallisen tason sopimusoikeuteen ja jäsenvaltioiden toimivaltaan.
– –
(22)
Palkanmääritystä koskevat hyvin toimivat työehtosopimusneuvottelut ovat tärkeä keino varmistaa, että työntekijöillä on kohtuullisen elintason mahdollistavan riittävän vähimmäispalkan tarjoama suoja. Jäsenvaltioissa, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, työehtosopimusneuvottelut tukevat yleistä palkkakehitystä ja edistävät näin vähimmäispalkkojen riittävyyden sekä työntekijöiden elin- ja työolojen sekä työehtojen parantamista. Jäsenvaltioissa, joissa vähimmäispalkat on turvattu yksinomaan työehtosopimuksilla, niiden taso ja suojan piiriin kuuluvien työntekijöiden osuus riippuvat suoraan työehtosopimusjärjestelmän toimivuudesta ja työehtosopimusten kattavuudesta. Vahvat ja hyvin toimivat työehtosopimusneuvottelut sekä alakohtaisten tai toimialojen välisten työehtosopimusten laaja kattavuus vahvistavat vähimmäispalkkojen riittävyyttä ja kattavuutta.
– –
(24)
Työehtosopimusten kattavuuden vähentyessä on keskeisen tärkeää, että jäsenvaltiot edistävät työehtosopimusneuvotteluja, helpottavat palkanmääritystä koskevan kollektiivisen neuvotteluoikeuden käyttöä ja siten tehostavat työehtosopimusten mukaista palkanmääritystä työntekijöiden vähimmäispalkan suojan parantamiseksi. Jäsenvaltiot ovat ratifioineet [San Franciscossa 9.7.1948 tehdyn] ILO:n yleissopimuksen nro 87 – – ammatillisesta järjestäytymisvapaudesta ja ammatillisen järjestäytymisoikeuden suojelusta sekä [Genevessä 1.7.1949 tehdyn] yleissopimuksen nro 98 – – järjestäytymisoikeuden ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden periaatteiden soveltamisesta. Kollektiivinen neuvotteluoikeus tunnustetaan kyseisissä ILO:n yleissopimuksissa, [Genevessä 27.6.1978 tehdyssä] ILO:n yleissopimuksessa nro 151 – – julkisen sektorin järjestäytymisoikeudesta ja [Genevessä 19.6.1981 tehdyssä ILO:n] yleissopimuksessa nro 154 – – kollektiivisesta neuvottelumenettelystä sekä [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa Euroopan] yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi ja Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa. Perusoikeuskirjan 12 ja 28 artiklassa taataan kokoontumis- ja yhdistymisvapaus sekä neuvotteluoikeus ja oikeus työtaistelutoimiin. Perusoikeuskirjan johdanto-osassa vahvistetaan kyseiset oikeudet, jotka perustuvat erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen sekä unionin ja Euroopan neuvoston hyväksymiin sosiaalisiin peruskirjoihin. Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa ja kansallisen lainsäädännön ja käytännön mukaisesti toteutettava toimenpiteitä, joilla edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja. Tällaisia toimenpiteitä voisivat olla muun muassa toimenpiteet, joilla helpotetaan ammattiyhdistysten edustajien pääsyä työntekijöiden luo.
(25)
Jäsenvaltiossa, joissa työehtosopimusten kattavuus on suuri, on yleensä pienempi osuus matalapalkkaisia työntekijöitä ja korkeammat vähimmäispalkat. – – Jokaisen jäsenvaltion, jossa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, olisi tarjottava puitteet, jotka mahdollistavat työehtosopimusneuvottelut, ja laadittava toimintasuunnitelma, jolla edistetään kollektiivisia neuvotteluja työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi asteittain. Jotta kunnioitettaisiin työmarkkinaosapuolten itsemääräämisoikeutta, johon sisältyy niiden oikeus työehtosopimusneuvotteluihin mutta johon ei sisälly velvoitetta tehdä työehtosopimuksia, 80 prosentin kynnysarvoa työehtosopimusten kattavuudesta olisi pidettävä ainoastaan indikaattorina, joka aiheuttaa velvoitteen laatia toimintasuunnitelma.
– – Jäsenvaltioiden työehtosopimusten kattavuudessa on huomattavaa vaihtelua erinäisten tekijöiden, myös kansallisten perinteiden ja käytäntöjen sekä niiden historiallisen asiayhteyden, vuoksi. Tämä olisi otettava huomioon, kun analysoidaan edistymistä työehtosopimusten kattavuuden lisäämisessä erityisesti tässä direktiivissä säädetyn toimintasuunnitelman yhteydessä.
– –
(28)
Vähimmäispalkkoja pidetään riittävinä, jos ne ovat oikeudenmukaisia suhteessa asianomaisen jäsenmaan palkkajakaumaan ja turvaavat työntekijöille kohtuullisen elintason kokoaikaisen työsuhteen perusteella. Lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyys määritetään ja arvioidaan kussakin jäsenvaltiossa ottaen huomioon sen kansalliset sosioekonomiset olosuhteet, mukaan lukien työllisyyden kasvu, kilpailukyky ja alueellinen ja toimialakohtainen kehitys. Kyseistä määrittämistä varten jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon ostovoima, pitkän aikavälin kansallinen tuottavuuden taso ja kehitys sekä palkkataso, palkkojen jakautuminen ja palkkojen kasvu.
– –
(29)
On tärkeää välttää vaihtelujen ja vähennysten laajamittaista käyttöä, koska ne saattavat vaikuttaa kielteisesti vähimmäispalkkojen riittävyyteen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäsenvaltioiden toimivaltaa määrittää vähimmäispalkka sekä sallia mahdolliset vaihtelut ja vähennykset. – –”
9
Riidanalaisessa direktiivissä on neljä lukua. Direktiivin I luvussa, jonka otsikko on ”Yleiset säännökset”, on direktiivin 1–4 artikla. Direktiivin II luvussa, jonka otsikko on ”Lakisääteiset vähimmäispalkat”, on direktiivin 5–8 artikla. Direktiivin III luvussa, jonka otsikko on ”Laaja-alaiset säännökset”, on direktiivin 9–13 artikla. Direktiivin IV luvussa, jonka otsikko on ”Loppusäännökset”, on direktiivin 14–19 artikla.
10
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde”, 1–4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Elin- ja työolojen, työehtojen ja erityisesti työntekijöiden palkkojen riittävyyden parantamiseksi unionissa sekä ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseksi ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseksi tällä direktiivillä luodaan kehys, jolla
a)
vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävä taso kohtuullisten elin- ja työolojen sekä työehtojen saavuttamiseksi;
b)
edistetään palkanmääritystä koskevia työehtosopimusneuvotteluja;
c)
parannetaan työntekijöiden tosiasiallista pääsyä kansallisen lainsäädännön ja/tai työehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkan suojaa koskevien oikeuksien piiriin.
2.   Tällä direktiivillä ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittamista eikä niiden oikeutta neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia.
3.   SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden toimivaltaa vahvistaa vähimmäispalkkojen taso eikä jäsenvaltioiden päätöstä määrittää lakisääteinen vähimmäispalkka, edistää työehtosopimusten mukaisen vähimmäispalkan suojan saatavuutta tai molempia.
4.   Tätä direktiiviä sovellettaessa on noudatettava täysimääräisesti oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin. Tämän direktiivin säännösten ei pidä katsoa velvoittavan
a)
jäsenvaltioita, joissa palkanmuodostus on varmistettu yksinomaisesti työehtosopimuksilla, ottamaan käyttöön lakisääteistä vähimmäispalkkaa; tai
b)
jäsenvaltioita julistamaan työehtosopimuksia yleissitoviksi.”
11
Direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään, että sitä ”sovelletaan unionissa työntekijöihin, joilla on kunkin jäsenvaltion voimassa olevissa lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai käytännöissä määritelty työsopimus tai työsuhde, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen.”
12
Direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1)
’vähimmäispalkalla’ lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa määritettyä vähimmäisvastiketta, joka työnantajan, myös julkisen sektorin työnantajan, on maksettava työntekijöille tiettynä kautena suoritetusta työstä;
2)
’lakisääteisellä vähimmäispalkalla’ laissa tai muissa sitovissa oikeudellisissa säännöksissä vahvistettua vähimmäispalkkaa, lukuun ottamatta sellaisissa työehtosopimuksissa vahvistettua vähimmäispalkkaa, jotka on julistettu yleissitoviksi ilman, että julistavalla viranomaisella on harkintavaltaa sovellettavien määräysten sisällön suhteen;
3)
’työehtosopimusneuvotteluilla’ kaikkia sellaisia neuvotteluja, jotka käydään kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön ja kansallisen käytännön mukaisesti yhtäältä työnantajan, työnantajien ryhmän tai yhden tai useamman työnantajajärjestön ja toisaalta yhden tai useamman ammattijärjestön välillä työolojen ja ‑ehtojen määrittämiseksi;
4)
’työehtosopimuksella’ kirjallista sopimusta, joka sisältää määräyksiä työoloista ja ‑ehdoista ja jonka työntekijöiden ja työnantajien puolesta kansallisen lainsäädännön ja kansallisen käytännön, mukaan lukien yleissitoviksi julistetut työehtosopimukset, mukaisesti neuvottelemaan oikeutetut työmarkkinaosapuolet ovat tehneet;
5)
’työehtosopimusten kattavuudella’ kansallisella tasolla niiden työntekijöiden osuutta, joihin työehtosopimusta sovelletaan, laskettuna työehtosopimusten piiriin kuuluvien työntekijöiden lukumäärä suhteutettuna niiden työntekijöiden lukumäärään, joiden työoloja ja ‑ehtoja voidaan kansallisen lainsäädännön ja kansallisen käytännön mukaisesti säännellä työehtosopimuksilla.”
13
Direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti toteutettava työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi ja palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön edistämiseksi ainakin seuraavat toimenpiteet, joihin työmarkkinaosapuolet otetaan mukaan:
– –
c)
toteutettava tarvittaessa toimenpiteitä palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön suojelemiseksi ja työntekijöiden ja ammattiyhdistysten edustajien suojelemiseksi teoilta, jotka syrjivät heitä heidän työssään sillä perusteella, että he osallistuvat tai haluavat osallistua palkanmääritystä koskeviin työehtosopimusneuvotteluihin;
d)
toteutettava palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi tarvittaessa toimenpiteitä, joilla suojellaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon.
2.   Lisäksi jokaisen jäsenvaltion, jossa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, on säädettävä kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, joko lailla työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella. Tällaisen jäsenvaltion on myös laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi. Jäsenvaltion on laadittava tällainen toimintasuunnitelma työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella taikka työmarkkinaosapuolten kesken niiden yhteisestä pyynnöstä. Toimintasuunnitelmassa on esitettävä selkeä aikataulu ja konkreettisia toimenpiteitä työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi asteittain työmarkkinaosapuolten riippumattomuutta täysimääräisesti kunnioittaen. Jäsenvaltion on tarkasteltava toimintasuunnitelmaansa uudelleen säännöllisesti ja päivitettävä sitä tarvittaessa. Jos jäsenvaltio päivittää toimintasuunnitelmaansa, sen on tehtävä se työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella taikka työmarkkinaosapuolten kesken niiden yhteisestä pyynnöstä. Tällaista toimintasuunnitelmaa on joka tapauksessa tarkasteltava uudelleen vähintään viiden vuoden välein. Toimintasuunnitelma ja sen mahdolliset päivitykset on julkistettava ja toimitettava komissiolle.”
14
Riidanalaisen direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Menettely riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, on otettava käyttöön tarvittavat menettelyt lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä varten. Tällaista määrittämistä ja päivittämistä on ohjattava riittävyyden edistämiseksi vahvistetuilla kriteereillä, jotta saavutetaan kohtuullinen elintaso, vähennetään työssäkäyvien köyhyyttä ja edistetään sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja ylöspäin suuntautuvaa sosiaalista lähentymistä ja kavennetaan sukupuolten palkkaeroa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä kyseiset kriteerit kansallisen käytäntönsä mukaisesti asiaa koskevassa kansallisessa lainsäädännössä, toimivaltaisten elintensä päätöksissä tai kolmikantasopimuksissa. Kriteerit on määriteltävä selkeästi. Jäsenvaltiot voivat päättää kyseisten kriteereiden, mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät, suhteellisesta painoarvosta ottaen huomioon kansalliset sosioekonomiset olosuhteensa.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuihin kansallisiin kriteereihin on sisällyttävä ainakin seuraavat osatekijät:
a)
lakisääteisen vähimmäispalkan ostovoima ottaen huomioon elinkustannukset;
b)
palkkojen yleinen taso ja niiden jakautuminen;
c)
palkkojen kasvuvauhti;
d)
pitkän aikavälin kansallinen tuottavuuden taso ja kehitys.
3.   Jäsenvaltiot voivat lisäksi käyttää lakisääteisten vähimmäispalkkojen indeksikorotuksiin automaattista mekanismia, joka perustuu asianmukaisiin kriteereihin, ja kansallisen lainsäädännön ja kansallisten käytäntöjen mukaisesti, edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tässä artiklassa säädettyjen velvoitteiden soveltamista.
4.   Jäsenvaltioiden on käytettävä suuntaa-antavia viitearvoja apuna arvioitaessa lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä. Tätä varten ne voivat käyttää kansainvälisellä tasolla yleisesti käytettyjä ohjeellisia viitearvoja, kuten 60 prosenttia bruttomääräisestä mediaanipalkasta ja 50 prosenttia bruttomääräisestä keskipalkasta, ja/tai kansallisella tasolla käytettyjä ohjeellisia viitearvoja.
5.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lakisääteisten vähimmäispalkkojen säännölliset ja oikea-aikaiset päivitykset tehdään vähintään joka toinen vuosi tai niissä jäsenvaltioissa, jotka käyttävät 3 kohdassa tarkoitettua automaattista indeksikorotusmekanismia, vähintään joka neljäs vuosi.
6.   Kunkin jäsenvaltion on nimettävä tai perustettava yksi tai useampia neuvoa-antavia elimiä antamaan toimivaltaisille viranomaisille neuvoja lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin liittyvissä kysymyksissä ja mahdollistettava kyseisen elimen operatiivinen toiminta.”
15
Direktiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Vaihtelut ja vähennykset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos jäsenvaltiot sallivat eritasoiset lakisääteiset vähimmäispalkat tietyille työntekijäryhmille tai jos jäsenvaltiot sallivat vähennyksiä, jotka alentavat maksettavaa vastiketta niin, että se jää alle asianomaisen lakisääteisen vähimmäispalkan tason, niiden on varmistettava, että kyseisissä vaihteluissa ja vähennyksissä noudatetaan syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita, joista jälkimmäiseen kuuluu myös oikeutettuun tavoitteeseen pyrkiminen.
2.   Tämän direktiivin säännösten ei ole katsottava velvoittavan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön lakisääteisten vähimmäispalkkojen vaihteluja tai niistä tehtäviä vähennyksiä.”
16
Direktiivin 7 ja 8 artiklan otsikkoina on ”Työmarkkinaosapuolten osallistuminen lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen” ja ”Työntekijöiden tosiasiallinen pääsy lakisääteisen vähimmäispalkan piiriin”.
17
Direktiivin 9–11 artiklan otsikkoina on ”Julkiset hankinnat”, ”Seuranta ja tiedonkeruu” ja ”Vähimmäispalkan suojasta tiedottaminen”.
18
Riidanalaisen direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus oikeussuojakeinoihin ja suojelu epäsuotuisalta kohtelulta tai epäsuotuisilta seurauksilta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että työntekijöillä, myös niillä, joiden työsuhde on päättynyt, on mahdollisuus tehokkaaseen, oikea-aikaiseen ja puolueettomaan riitojenratkaisuun ja oikeus oikeussuojakeinoihin, jos lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai työehtosopimusten mukaista vähimmäispalkan suojaa koskevia oikeuksia on rikottu, jos kyseiset oikeudet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta työehtosopimuksissa määrättyjen erityisten oikeussuojakeinojen ja riitojenratkaisumenettelyjen soveltamista.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet työntekijöiden ja työntekijöiden edustajien, myös ammattiyhdistysten jäsenten tai edustajien, suojelemiseksi työnantajan harjoittamalta epäsuotuisalta kohtelulta tai epäsuotuisilta seurauksilta, jotka johtuvat työnantajaa kohtaan esitetystä valituksesta tai menettelystä, joka on pantu vireille noudattamisen varmistamiseksi, jos vähimmäispalkan suojaan liittyviä oikeuksia on rikottu, jos kyseiset oikeudet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa.”
19
Direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Seuraamukset”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien oikeuksien ja velvoitteiden rikkomiseen, jos kyseiset oikeudet ja velvoitteet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa. Jäsenvaltioissa, joissa ei ole lakisääteistä vähimmäispalkkaa, nämä säännöt voivat sisältää viittauksen tai ne voivat rajoittua viittaukseen korvauksista ja/tai sopimusperusteisista seuraamuksista, joista säädetään soveltuvin osin työehtosopimusten täytäntöönpanoa koskevissa säännöissä. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
20
Direktiivin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Suojan tason säilyttäminen ja suotuisammat säännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi ei ole pätevä peruste heikentää jäsenvaltioiden työntekijöille jo tarjottua suojan yleistä tasoa, erityisesti kun on kyse vähimmäispalkkojen alentamisesta tai käytöstä poistamisesta.”
II Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
21
Tanskan kuningaskunta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen direktiivin
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja/tai 2 kohdan
–
velvoittaa Euroopan parlamentin ja neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22
Parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23
Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää ensisijaiset vaatimukset perusteettomina
–
jättää toissijaiset vaatimukset tutkimatta tai vaihtoehtoisesti hylkää ne perusteettomina
–
velvoittaa Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24
Belgian kuningaskunta ja Portugalin tasavalta hyväksyttiin 26.4. ja 25.5.2023 tehdyillä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksillä väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
25
Komissio, Espanjan kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta ja Ranskan tasavalta hyväksyttiin 8. ja 26.5. sekä 5. ja 7.6.2023 tehdyillä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksillä väliintulijoiksi tukemaan parlamentin ja neuvoston vaatimuksia.
26
Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin 26.5.2023 tehdyllä unionin tuomioistuimen presidentin päätöksellä väliintulijaksi tukemaan Tanskan kuningaskunnan vaatimuksia.
III Kanne
27
Tanskan kuningaskunta, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, vaatii kanteellaan ensisijaisesti, että riidanalainen direktiivi kumotaan kokonaisuudessaan, ja toissijaisesti, että kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja/tai 2 kohta kumotaan.
28
Tanskan kuningaskunta vetoaa ensisijaisten vaatimustensa tueksi kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu SEUT 153 artiklan 5 kohdan rikkomiseen ja perussopimuksilla unionin lainsäätäjälle annetun harkintavallan väärinkäyttöön ja joista toinen perustuu siihen, ettei riidanalaista direktiiviä ole voitu perustaa SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohtaan, koska kyseisellä direktiivillä pyritään moniin erilaisiin päämääriin.
29
Tanskan kuningaskunta vetoaa toissijaisten vaatimustensa tueksi yhteen ainoaan kanneperusteeseen, jonka mukaan parlamentti ja neuvosto ovat antaessaan riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan loukanneet annetun toimivallan periaatetta ja rikkoneet SEUT 153 artiklan 5 kohtaa.
A Ensisijaiset vaatimukset, joiden mukaan riidanalainen direktiivi on kumottava
1.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu SEUT 153 artiklan 5 kohdan rikkomiseen ja perussopimuksilla unionin lainsäätäjälle annetun harkintavallan väärinkäyttöön
a)
Asianosaisten lausumat
30
Tanskan kuningaskunta väittää ensimmäisen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa, että kun riidanalaisen direktiivin kohde, sillä luotu kehys ja kyseisen direktiivin vaikutukset otetaan yhteisesti huomioon, kyseisestä direktiivistä seuraa, että unionin oikeudella puututaan suoraan palkkojen määrittämiseen jäsenvaltiossa SEUT 153 artiklan 5 kohdan ja kyseisen määräyksen mukaisen unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon vastaisesti.
31
Tanskan kuningaskunta toteaa aluksi, että riidanalainen direktiivi koskee vähimmäispalkkaa. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 153 artiklan 5 kohta koskee keskeisesti vähimmäispalkkaa. Lisäksi on niin, että kyseisellä direktiivillä luodun kehyksen mukaan jäsenvaltioiden on pantava toimeen erinäisiä menettelyjä ja otettava käyttöön erinäisiä toimenpiteitä, joiden nimenomaisena tarkoituksena on vaikuttaa palkan vähimmäistasoon unionissa ja siten turvata kyseisen tason riittävyys. Lopuksi Tanskan kuningaskunta katsoo, että kyseisellä direktiivillä pyritään ilmeisesti vaikuttamaan palkkatasoon jäsenvaltioissa korottamalla palkkatasoa.
32
Useat säännökset tukevat sen mukaan tätä päätelmää.
33
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdasta nimittäin ilmenee Tanskan kuningaskunnan mukaan, että kyseisen direktiivin tarkoituksena on elin- ja työolojen sekä työehtojen ja erityisesti työntekijöiden vähimmäispalkkojen riittävyyden parantaminen unionissa. Tämä kuitenkin edellyttää, että kyseisen direktiivin säännökset vaikuttavat palkkatasoihin jäsenvaltioissa ja johtavat palkkatasojen nousuun, mikä olisi myös yhtenevää komission tarkoituksen kanssa. Kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun ja edellä mainittujen vaikutusten toteutumisen varmistamiseen tähtäävään kehykseen kuuluvat yhtäältä direktiivin 4 artiklan mukaiset toimenpiteet, joilla pyritään lisäämään työehtosopimusneuvottelujen kattavuutta, ja toisaalta 5 ja 6 artiklan mukaiset toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittäminen.
34
Ensinnäkin riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään yhtäältä toimenpiteistä, jotka muistuttavat ohjelmajulistuksia, ja toisaalta toimenpiteistä, jotka jäsenvaltioiden tulee toteuttaa.
35
Lisäksi riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan Tanskan kuningaskunnan mukaan jäsenvaltiot, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, säätämään kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, joko lailla tai työmarkkinaosapuolten kanssa tehdyllä sopimuksella sekä laatimaan toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi. Kyseisen kehyksen, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, tulisi olla oikeudellisesti velvoittava jäsenvaltiossa vähintäänkin työmarkkinaosapuolten osalta.
36
Siinä tapauksessa, että työehtosopimusten kattavuus jäsenvaltiossa laskee alle 80 prosentin kynnysarvon, tämä voi vaikuttaa työmarkkinaosapuoliin nykyisin sovellettavaan työehtosopimusneuvotteluja koskevaan oikeudelliseen kehykseen erityisesti palkkojen osalta. Jäsenvaltioiden, joissa työehtosopimusten kattavuus alittaa kyseisen kynnysarvon, on otettava käyttöön toimenpiteitä ja laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen tosiasialliseksi edistämiseksi. Nämä jäsenvaltiot velvoitetaan siten puuttumaan asioihin, jotka Tanskan kaltaisissa maissa kuuluvat työmarkkinaosapuolille.
37
Näin ollen riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdasta seuraa Tanskan kuningaskunnan mukaan, että unionin oikeudella puututaan suoraan itse Tanskan mallin ytimeen, sillä tässä mallissa on yksinomaan työmarkkinaosapuolten asiana neuvotella palkkatasosta ja määrittää se itsenäisesti.
38
Toiseksi riidanalaisen direktiivin 5 artiklasta, jolla luodaan menettely riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi, seuraa tosiasiassa, että unionin oikeudella puututaan palkkojen määrittämiseen jäsenvaltioissa riippumatta siitä, että on epäselvää, mitä tarkoitetaan sillä, että lakisääteiset vähimmäispalkat ovat riittäviä kohtuullisen elintason saavuttamiseksi, sekä siitä, että kyseisessä artiklassa ei määritetä tiettyä tasoa, jonka alittaessaan lakisääteistä vähimmäispalkkaa voidaan pitää riittämättömänä.
39
Riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarvittavat menettelyt lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä varten, ja näiden menettelyjen on perustuttava oikeudellisesti velvoittaviin kriteereihin, joihin kuuluvat saman artiklan 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitetut kriteerit. Näiden kriteerien kattavuus huomioon ottaen voi kuitenkin olla, ettei direktiivin 5 artikla jätä jäsenvaltioille tosiasiallista vapautta määrittää lisäkriteerejä, ja näin on, vaikka jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää täten vahvistettujen kriteerien suhteellisesta painoarvosta. Joka tapauksessa siitä seikasta, että jäsenvaltioiden on käytettävä riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa vahvistettuja kriteerejä lakisääteisiä vähimmäispalkkoja määrittäessään ja päivittäessään, seuraa, että unionin oikeudella puututaan palkkojen määrittämiseen jäsenvaltioissa. Tätä päätelmää tukevat lisäksi kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohta, jolla kielletään sellaisen automaattisen indeksimekanismin käyttö, joka johtaa lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen, ja 5 artiklan 5 kohta, jonka mukaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen säännölliset ja oikea-aikaiset päivitykset on tapauksesta riippuen tehtävä vähintään joka toinen tai joka neljäs vuosi.
40
Edellä sanotusta seuraa Tanskan kuningaskunnan mukaan, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklassa tosiasiassa velvoitetaan käyttämään vähimmäiskriteerejä ja suuntaa-antavia viitearvoja, jotka liittyvät suoraan lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin jäsenvaltioissa ja joilla tavoitellaan suoraan kyseisiä palkkoja korottavaa vaikutusta.
41
Kolmanneksi riidanalaisen direktiivin 6 artiklalla rajoitetaan sen sisältö huomioon ottaen jäsenvaltioiden mahdollisuuksia säätää lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin sovellettavista vaihteluista ja vähennyksistä, mikä Tanskan kuningaskunnan mukaan osoittaa, että jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta lakisääteisten vähimmäispalkkojen osalta rajoitetaan vakavasti ja että palkkojen määrittämiseen siten vaikutetaan suoraan. Jäsenvaltioiden, jotka ovat ottaneet käyttöön lakisääteisiä vähimmäispalkkoja ja jotka aikovat sallia eritasoisia lakisääteisiä vähimmäispalkkoja tietyille työntekijäryhmille, on nimittäin noudatettava suhteellisuusperiaatetta ja oikeutettava tällainen eriyttäminen oikeutetulla tavoitteella.
42
Riidanalaisen direktiivin 4–6 artiklalla säädetty kokonaiskehys on siten suorassa ja välittömässä yhteydessä palkkaan, mikä rikkoo SEUT 153 artiklan 5 kohtaa.
43
Tanskan kuningaskunta väittää myös, ettei unionin tuomioistuimen SEUT 153 artiklan 5 kohdan tulkintaa koskevalla oikeuskäytännöllä ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, seuraako riidanalaisesta direktiivistä, että unionin oikeudella puututaan suoraan palkkojen määrittämiseen jäsenvaltioissa.
44
Ensimmäisen kanneperusteensa toisessa osassa Tanskan kuningaskunta väittää, että riidanalaisella direktiivillä säännellään aloja, jotka kuuluvat järjestäytymisoikeuden käsitteen piiriin ja että se on siten ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn oikeussäännön kanssa, joka koskee unionin toimivallan poissulkemista järjestäytymisoikeuden osalta.
45
Tanskan kuningaskunnan mukaan SEUT 153 artiklan 5 kohdan tarkoituksena on suojella työmarkkinaosapuolia mahdollisilta puuttumisilta niiden sopimusvapauteen. Näin ollen SEUT 153 artiklan 1 kohdan perusteella voidaan toteuttaa järjestäytymisoikeuteen liittyviä toimenpiteitä vain, jos täten ei vaikuteta suoraan tätä oikeutta säätelevään kansalliseen oikeuteen. Kun otetaan erityisesti huomioon SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun järjestäytymisoikeuden käsitteelle sosiaalisten oikeuksien peruskirjassa annettu merkitys, kyseinen käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkien työntekijöiden ja työnantajien oikeutta liittyä tai olla liittymättä järjestöön tai ammattiyhdistykseen ja osallistua vapaasti työehtosopimusneuvotteluihin.
46
Tällä perusteella Tanskan kuningaskunta katsoo, että koska jäsenvaltiot velvoitetaan riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa toteuttamaan toimenpiteitä, joilla suojellaan työehtosopimusneuvotteluihin osallistuvia ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä kaikelta puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon, kyseinen säännös merkitsee sitä, että unionin oikeudella puututaan suoraan järjestäytymisoikeuteen SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn oikeussäännön, jolla unionin toimivalta suljetaan pois järjestäytymisoikeuden osalta, vastaisesti.
47
Tanskan kuningaskunta esittää lisäksi, että riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohta vaikuttaa myös ammattiyhdistykseen ja järjestöön liittymistä koskevaan oikeudelliseen kehykseen ja että sillä siten puututaan itse järjestäytymisoikeuden ytimeen, jonka puitteissa Tanskan työmarkkinaosapuolet toimivat. Jotta kyseisessä säännöksessä säädetyllä velvollisuudella voi olla minkäänlaista vaikutusta, sen tarkoituksena on nimittäin väistämättä oltava se, että nykyistä useammat työntekijät liittyvät ammattijärjestöön ja kuuluvat siten työehtosopimusten piiriin.
48
Parlamentti, neuvosto ja komissio sekä vastaajatoimielinten vaatimuksia tukevina väliintulijoina oikeudenkäyntiin osallistuvat jäsenvaltiot toteavat puolestaan ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisestä osasta, että riidanalainen direktiivi, jonka ainoana tavoitteena on parantaa työehtoja toimenpitein, jotka koskevat vähimmäispalkkojen riittävyyttä ja niiden edistämistä sekä palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämistä, on voitu antaa SEUT 153 artiklan 5 kohtaa täysimääräisesti noudattaen.
49
Riidanalaisessa direktiivissä määritellään ainoastaan riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä koskevat menettelylliset velvollisuudet ja edistetään vähimmäispalkkojen määrittämistä koskevia neuvotteluja unionintasoisten vähimmäisvaatimusten avulla. Kyseisessä direktiivissä säädetään siten keinoja koskevista menettelyllisistä velvollisuuksista eikä lopputuloksiin liittyvistä velvollisuuksista, ja sillä kunnioitetaan siten täysimääräisesti työmarkkinaosapuolten riippumattomuutta ja jäsenvaltioiden erilaisia palkanmäärittämisjärjestelmiä. Kyseisellä direktiivillä ei siis säädetä erityisestä palkkatasosta tai erityisistä palkan osatekijöistä, jotka jäsenvaltioiden olisi taattava yhdenmukaisesti, eikä sillä siten voida suoraan määrittää palkkoja unionissa.
50
Parlamentti, neuvosto ja komissio sekä vastaajatoimielinten vaatimuksia tukevina väliintulijoina oikeudenkäyntiin osallistuvat jäsenvaltiot toteavat ensimmäisen kanneperusteen toisesta osasta, että vaikka järjestäytymisoikeus on työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden edellytys, kyse on kahdesta erillisestä oikeudesta.
51
Nyt käsiteltävän asian osalta on niin, ettei riidanalaisessa direktiivissä eikä varsinkaan sen 4 artiklassa säädetä mistään järjestäytymisoikeutta koskevista säännöistä. Kyseisessä direktiivissä ainoastaan luodaan kehys työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden käytön edistämiseksi eikä siinä aseteta ammattiyhdistyksiin tai järjestöihin liittymistä tai niistä eroamista tai niiden purkamista koskevia velvollisuuksia. Sillä ei liioin aseteta minkäänlaisia kyseisten ammattiyhdistysten tai järjestöjen toimintaa koskevia ehtoja eikä se merkitse puuttumista niiden toimintaan.
b)
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
52
SEU 4 artiklan 1 kohdassa ja 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyn annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille.
53
Antaessaan riidanalaisen direktiivin unionin lainsäätäjä on nojautunut SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohtaan yhdistettynä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohtaan, joissa parlamentille ja neuvostolle annetaan toimivalta antaa direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista työehtojen alalla.
54
SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaan kyseisen artiklan määräyksiä ”ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakko-oikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta”. SEUT 153 artiklan 1–4 kohdan määräyksiä ei siten voida käyttää oikeusperustana unionin toimivallan kyseisen artiklan 5 kohdassa määrätyn nimenomaisen poissulkemisen kiertämiseksi (ks. analogisesti tuomio 5.10.2000, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, C‑376/98, EU:C:2000:544, 79 kohta).
55
Näin ollen on tarkistettava, onko unionin lainsäätäjä antaessaan riidanalaisen direktiivin SEUT 153 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla rikkonut saman artiklan 5 kohdassa määrättyä oikeussääntöä, jolla unionin toimivalta suljetaan pois palkkojen ja järjestäytymisoikeuden osalta, ja siten ylittänyt unionille perussopimuksilla annetun toimivallan.
56
Tältä osin on otettava huomioon vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö (tuomio 12.11.1996, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, C‑84/94, EU:C:1996:431, 25 kohta ja tuomio 8.12.2020, Unkari v. parlamentti ja neuvosto, C‑620/18, EU:C:2020:1001, 38 kohta). Se, koskeeko unionin toimi kokonaan tai osittain alaa, jonka osalta unionin toimivalta on perussopimuksilla suljettu pois, on näet arvioitava näiden objektiivisten seikkojen valossa.
1) Riidanalaisen direktiivin tarkoitus ja sisältö
57
Riidanalaisen direktiivin tarkoituksen osalta on ensinnäkin todettava, että kyseisellä direktiivillä pyritään sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan parantamaan elin- ja työoloja, työehtoja ja erityisesti työntekijöiden vähimmäispalkkojen riittävyyttä unionissa ylöspäin suuntautuvan sosiaalisen lähentymisen edistämiseksi ja palkkoihin liittyvän eriarvoisuuden vähentämiseksi.
58
Kyseisen direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että ”paremmat elin- ja työolot sekä työehdot, myös riittävän vähimmäispalkan avulla, hyödyttävät työntekijöitä ja yrityksiä unionissa sekä yleisesti yhteiskuntaa ja taloutta, ja ne ovat edellytys oikeudenmukaiselle, osallistavalle ja kestävälle kasvulle”. Kyseisessä perustelukappaleessa täsmennetään edelleen, että ”puuttumalla vähimmäispalkan suojan kattavuudessa ja riittävyydessä oleviin suuriin eroihin parannetaan unionin työmarkkinoiden oikeudenmukaisuutta, ehkäistään ja vähennetään palkkoihin liittyvää ja sosiaalista eriarvoisuutta sekä edistetään taloudellista ja sosiaalista kehitystä sekä ylöspäin suuntautuvaa lähentymistä”. Direktiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ”kun vähimmäispalkka on kansallisella lainsäädännöllä tai työehtosopimuksilla asetettu riittävälle tasolle, sillä turvataan työntekijöiden ja erityisesti muita heikommassa asemassa olevien työntekijöiden tulot ja autetaan varmistamaan kohtuullinen elintaso”.
59
Toiseksi on todettava riidanalaisen direktiivin sisällöstä, että direktiivissä on 19 artiklaa. Kyseisen direktiivin 1 ja 2 artiklassa määritellään direktiivin kohde ja soveltamisala, kun kyseisen direktiivin 3 artiklassa puolestaan annetaan yhdenmukaistetut määritelmät vähimmäispalkan, lakisääteisen vähimmäispalkan, työehtosopimusneuvottelujen ja työehtosopimuksen sekä työehtosopimusten kattavuuden käsitteistä.
60
Riidanalaisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan, kun sitä luetaan direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleen valossa, kyseisellä direktiivillä luodaan tämän tuomion 57 ja 58 kohdassa selostettujen päämäärien tavoittelemiseksi kehys, joka rakentuu saman säännöksen a–c alakohdassa tarkoitettujen pääasiallisten painopisteiden ympärille. Ensimmäinen painopiste koskee lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä, ja sillä tavoitellaan kohtuullisia elin- ja työoloja ja työehtoja. Toinen painopiste on palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistäminen. Kolmas painopiste liittyy siihen, että parannetaan työntekijöiden tosiasiallista pääsyä kansallisen lainsäädännön ja/tai työehtosopimusten mukaisten vähimmäispalkan suojaa koskevien oikeuksien piiriin.
61
Ensimmäisen painopisteen osalta riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa ne jäsenvaltiot, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, velvoitetaan ottamaan käyttöön tarvittavat menettelyt lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä varten, jota on ohjattava vähimmäispalkkojen riittävyyden edistämiseksi vahvistetuilla kriteereillä, ja kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään kriteereistä, jotka jäsenvaltioiden on tässä tarkoituksessa ehdottomasti otettava huomioon. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot voivat käyttää lakisääteisten vähimmäispalkkojen indeksitarkistuksiin automaattista mekanismia samassa kohdassa tarkoitetut velvollisuudet huomioon ottaen ja siinä säädetyllä edellytyksellä. Lisäksi kyseisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyden arvioinnissa on käytettävä suuntaa-antavia viitearvoja. On myös todettava, että saman direktiivin 5 artiklan 5 kohta koskee sitä, miten usein lakisääteiset vähimmäispalkat on päivitettävä, ja 6 kohta koskee sellaisten neuvoa-antavien elinten nimeämistä ja perustamista, jotka antavat toimivaltaisille viranomaisille neuvoja lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin liittyvissä kysymyksissä.
62
Riidanalaisen direktiivin 6–8 artiklat koskevat lakisääteisten vähimmäispalkkojen vaihteluja ja vähennyksiä, työmarkkinaosapuolten osallistumista kyseisten palkkojen määrittämiseen ja päivittämiseen ja työntekijöiden tosiasiallista pääsyä kyseisen palkan piiriin.
63
Toisesta painopisteestä on yhtäältä todettava, että riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetään työehtosopimusneuvottelujen kattavuuden lisäämiseksi ja palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käytön edistämiseksi muun muassa, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittaessa kyseisen kohdan c ja d alakohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä työntekijöiden ja ammattiyhdistysten edustajien sekä ammattijärjestöjen ja työnantajajärjestöjen suojelemiseksi, kun ne osallistuvat tai haluavat osallistua tällaisiin työehtosopimusneuvotteluihin.
64
Toisaalta kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, säätämään kehyksestä, jolla edistetään työehtosopimusneuvotteluja, joko lailla työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella sekä laatimaan tässä tarkoituksessa toimintasuunnitelman, jossa esitetään selkeä aikataulu ja konkreettisia toimenpiteitä työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi ja jota on tarkasteltava uudelleen säännöllisesti ja tarvittaessa päivitettävä. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 ja 22 perustelukappaleesta ilmenee unionin lainsäätäjän ottaneen tässä suhteessa lähtökohdakseen sen, että työehtosopimusten laaja kattavuus korreloi vähimmäispalkkojen riittävyyden kanssa.
65
Kolmannen painopisteen osalta kyseisen direktiivin 9–13 artiklassa annetaan laaja-alaisia säännöksiä julkisista hankinnoista, seurannasta ja tiedonkeruusta, vähimmäispalkan suojasta tiedottamisesta, oikeudesta oikeussuojakeinoihin ja suojelusta epäsuotuisalta kohtelulta tai epäsuotuisilta seurauksilta sekä seuraamusjärjestelmästä.
66
Edellä sanottu huomioon ottaen riidanalaisen direktiivin tarkoituksen ja sisällön tarkastelu osoittaa, että direktiivillä on muun muassa luotu riittävien vähimmäispalkkojen määrittämistä koskeva kehys elin- ja työolojen sekä työehtojen parantamiseksi unionissa. Kyseinen direktiivi koskee siten ensi näkemältä yhtä tai useampaa SEUT 153 artiklan 1 kohdassa lueteltua alaa, joihin lukeutuvat muun muassa kyseisen määräyksen b alakohdassa tarkoitetut työehdot, ja samalla se koskee palkkoja, joten se voi myös kuulua SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn oikeussäännön alaan, jolla unionin toimivalta suljetaan pois palkkojen osalta.
2) Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan palkkoja koskevan toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä on rikottu
67
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 52–56 kohdassa selostetut arvioinnin lähtökohdat, on muistutettava unionin tuomioistuimen toistuvasti katsoneen, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa vahvistettu palkkoja koskeva poikkeus perustuu siihen, että palkanmääritys kuuluu kansallisella tasolla työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden piiriin ja jäsenvaltioilla tällä alalla olevan toimivallan alaan. Näin ollen on katsottu, että vallitsevassa unionin oikeuden tilassa on asianmukaista jättää palkkojen tason määrittäminen SEUT 151 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen nojalla toteutettavan yhdenmukaistamisen ulkopuolelle (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, 40 ja 46 kohta ja tuomio 7.7.2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 ja C‑258/21, EU:C:2022:529, 47 kohta).
68
Kyseisen toimivallan poissulkemisen on siten katsottava koskevan toimenpiteitä, jotka – kuten palkan muodostavien tekijöiden ja/tai palkkatason yhdenmukaistaminen kokonaan tai osittain jäsenvaltioissa tai vähimmäispalkan vahvistaminen unionin tasolla – merkitsisivät sitä, että unionin oikeudella puututaan suoraan palkkojen määrittämiseen unionissa. Kyseistä poissulkemista ei kuitenkaan voida laajentaa koskemaan mitä hyvänsä palkkoihin jollakin tavalla liittyvää kysymystä, sillä muuten tietyt SEUT 153 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut alat jäisivät suurelta osin vaille tarkoitusta (tuomio 15.4.2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, 124 ja 125 kohta ja tuomio 24.2.2022, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto, C‑262/20, EU:C:2022:117, 30 kohta).
69
On toki niin, kuten Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta ovat korostaneet, että edellä mainittuihin tuomioihin johtaneissa asioissa unionin tuomioistuimen tutkittavana oli unionin ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako SEUT 153 artiklassa tarkoitetuilla aloilla, kun kyse oli toimista, jotka eivät koskeneet palkkoja vaan muita työehtoja tai joilla oli eri kohde ja joiden säännöksillä saattoi olla joitakin seurauksia tai vaikutuksia palkkojen määrittämisen osalta. Kyseiseissä tuomioissa unionin tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut kyseisen artiklan 5 kohdassa määrätyn palkkaa koskevan toimivallan poissulkevan oikeussäännön ulottuvuutta yleisellä tasolla keskittymättä palkkojen ja niiden toimien, joiden tulkintaa siltä oli pyydetty, väliseen enemmän tai vähemmän läheiseen suhteeseen.
70
Kun otetaan huomioon unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa koskevien arviointiperusteiden soveltamista ohjaavat oikeusvarmuuden, selvyyden ja jatkuvuuden vaatimukset, tämän tuomion 68 kohdassa tarkoitetun perusteen, joka koskee suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa, on ohjattava arviointia siitä, onko SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua palkkoja koskevan toimivallan poissulkemisesta annettua oikeussääntöä noudatettu, riippumatta kyseessä olevan toimen enemmän tai vähemmän läheisestä suhteesta palkkoihin. Tämä tarkoittaa, että unionin toimivaltaa ei voida pitää automaattisesti poissuljettuna, kun kyseessä oleva toimi liittyy palkkoihin.
71
Lisäksi on niin, että unionin lainsäätäjän edellytykset toteuttaa sosiaalipolitiikan tavoitteet sellaisina kuin ne esitetään SEUT 151 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja yleisemmin konkretisoida unionin yhdentymisen sosiaalista ulottuvuutta vaarantuisivat vakavasti, jos unionin lainsäätäjä ei voisi ottaa käyttöön toimenpiteitä, jotka käytännössä vaikuttavat palkkatasoon myönteisesti tai joilla on siihen myönteisiä seurannaisvaikutuksia, ja näin olisi siinäkin tapauksessa, että unionin lainsäätäjä tätä varten ottaisi täysimääräisesti huomioon jäsenvaltioiden kansallisten käytäntöjen moninaisuuden ja työmarkkinaosapuolten itsemääräämisoikeuden SEUT 151 artiklan toisen kohdan ja SEUT 152 ensimmäisen kohdan mukaisesti.
72
Näin on sitäkin suuremmalla syyllä kun kyse on työehdoista, jotka kuuluvat niihin aloihin, joiden osalta SEUT 153 artiklan 1 kohdassa on annettu unionille toimivalta tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimintaa, ja joiden ala on osittain päällekkäinen SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn palkkoja koskevan poikkeuksen ulottuvuuden kanssa, sillä palkkaus on työehtojen keskeinen osa (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2004, Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, 33 kohta ja tuomio 22.12.2010, Gavieiro ja Iglesias Torres, C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819, 58 kohta).
73
Lisäksi sillä parlamentin mainitsemalla seikalla, että unionin lainsäätäjä on jo päätynyt antamaan muita palkkoja koskevia toimia SEUT 153 artiklassa määrättyjen oikeusperustojen nojalla, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko riidanalainen direktiivi voitu pätevästi antaa kyseisessä artiklassa määrätyn oikeusperustan nojalla rikkomatta saman artiklan 5 kohdassa määrättyä oikeussääntöä, jolla unionin toimivalta suljetaan palkkojen osalta pois. Oikeuskäytännön mukaan toimen oikeusperusta on nimittäin määritettävä toimen oman tarkoituksen ja sisällön perusteella eikä sellaisen oikeusperustan perusteella, jota on käytetty annettaessa muita unionin toimia, joilla mahdollisesti on samankaltaisia piirteitä (ks. vastaavasti tuomio 28.6.1994, parlamentti v. neuvosto, C‑187/93, EU:C:1994:265, 28 kohta ja tuomio 12.2.2015, parlamentti v. neuvosto, C‑48/14, EU:C:2015:91, 30 kohta).
74
Vaikka tämän tuomion 57–66 kohdassa suoritetusta arvioinnista ilmenee, että riidanalainen direktiivi liittyy palkkoihin ja voi vaikuttaa niiden tasoon, nämä seikat sellaisenaan eivät edellä mainittu huomioon ottaen voi automaattisesti johtaa päätelmään, että unionin lainsäätäjä on kyseisen direktiivin antaessaan rikkonut SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyä oikeussääntöä, jolla unionin toimivalta on suljettu pois palkkojen osalta.
75
Tämän asian arvioimiseksi on vielä tarkistettava, merkitsevätkö riidanalaisen direktiivin 4–6 artikla, joita Tanskan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan esittämä arvostelu pääasiallisesti koskee, tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
i) Riidanalaisen direktiivin 4 artikla
76
Kuten Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta toteavat, riidanalaisen direktiivin 4 artiklassa annetaan tiettyjä sääntöjä, joista osa on muotoiltu yleisluonteisesti ja osa siten, että niissä edellytetään tiettyjen konkreettisten toimenpiteiden toteuttamista palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi. Kyseisen artiklan 2 kohdassa edellytetään erityisesti, että jäsenvaltiot, joissa työehtosopimusten kattavuus on alle 80 prosentin kynnysarvon, säätävät kehyksestä, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, joko lailla työmarkkinaosapuolten kuulemisen jälkeen tai niiden kanssa tehdyllä sopimuksella. Kyseisten jäsenvaltioiden on myös laadittava toimintasuunnitelma, jossa esitetään selkeä aikataulu ja konkreettisia toimenpiteitä työehtosopimusten kattavuuden lisäämiseksi asteittain ja jota on tarkasteltava uudelleen säännöllisesti ja joka on julkistettava ja toimitettava komissiolle. Lisäksi on täsmennettävä, että kyseisessä säännöksessä tarkoitetuista työehtosopimusneuvottelujen, työehtosopimuksen ja työehtosopimusten kattavuuden käsitteistä on annettu yhdenmukaistetut määritelmät kyseisen direktiivin 3 artiklan 3–5 alakohdassa.
77
Vaikka riidanalaisen direktiivin 4 artiklalla siten otetaan käyttöön eräänlainen valtiollinen puuttuminen palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen menettelytapoihin, tästä ei kuitenkaan seuraa, että kyseiset säännökset merkitsisivät tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
78
Yhtäältä kyseisellä 4 artiklalla ei puututa jäsenvaltioiden mahdollisuuteen valita palkanmääritysmallinsa eli se, määritetäänkö palkat laissa, työehtosopimusneuvotteluissa vai käyttäen näiden yhdistelmää. Riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 12 perustelukappaleessa lisäksi täsmennetään, että ”jäsenvaltioiden erilaisia kansallisia perinteitä olisi kunnioitettava”.
79
Toisaalta kyseisessä 4 artiklassa ei säännellä työehtosopimusneuvottelujen sisältöä eikä säädetä niiden lopputuloksesta. Kuten parlamentti ja neuvosto toteavat, eri toimenpiteillä, joista kyseisessä 4 artiklassa säädetään, ei aseteta jäsenvaltioille lopputulosta koskevia velvollisuuksia vaan korkeintaan keinoja koskevia velvollisuuksia. Siten riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa ei säädetä, että jäsenvaltioiden olisi saavutettava kyseisessä säännöksessä tarkoitettu työehtosopimusten kattavuutta koskeva 80 prosentin kynnysarvo, vaan siinä säädetään, että niiden on otettava käyttöön kehys, jolla mahdollistetaan työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, ja laadittava toimintasuunnitelma työehtosopimusneuvottelujen edistämiseksi. Lisäksi kyseistä säännöstä on luettava riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 25 perustelukappaleen valossa, jossa tältä osin täsmennetään, että ”80 prosentin kynnysarvoa työehtosopimusten kattavuudesta olisi pidettävä ainoastaan indikaattorina, joka aiheuttaa velvoitteen laatia toimintasuunnitelma”, ja että työehtosopimusten kattavuuden lisäämisen edistymistä analysoidessa on erityisesti kyseisessä direktiivissä säädetyn toimintasuunnitelman osalta otettava huomioon se, että ”jäsenvaltioiden työehtosopimusten kattavuudessa on huomattavaa vaihtelua erinäisten tekijöiden, myös kansallisten perinteiden ja käytäntöjen sekä niiden historiallisen asiayhteyden, vuoksi”.
80
Se, että jäsenvaltio ei saavuta kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua 80 prosentin työehtosopimusten kattavuutta, ei siten sellaisenaan merkitse, että kyseinen jäsenvaltio laiminlöisi sille kuuluvan velvollisuuden.
81
On lisättävä, että riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohta on laadittu siten, että sillä turvataan työmarkkinaosapuolten riippumattomuus täysimääräisesti. Kyseisen säännöksen mukaan sen soveltamisalaan kuuluvien jäsenvaltioiden on otettava mukaan työmarkkinaosapuolet luodessaan kehyksen, jolla mahdollistetaan kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen työehtosopimusneuvottelujen edellytykset, riippumatta siitä, otetaanko kyseinen kehys käyttöön lailla vai sopimuksella, sekä laatiessaan, päivittäessään ja arvioidessaan uudelleen mainitussa säännöksessä tarkoitettua toimintasuunnitelmaa. Lisäksi kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kyseisellä direktiivillä ”ei rajoiteta työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittamista eikä niiden oikeutta neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia”, ja sen 4 kohdassa, että ”[kyseistä] direktiiviä sovellettaessa on noudatettava täysimääräisesti oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin”.
82
Kyseistä 4 artiklaa on luettava yhdessä riidanalaisen direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleen kanssa, jossa täsmennetään, että kyseisellä direktiivillä ei puututa jäsenvaltioiden oikeuteen muun muassa edistää työehtosopimusten tarjoaman vähimmäispalkan suojan piiriin pääsemistä ”kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön, käytännön ja erityispiirteiden mukaisesti sekä kansallista toimivaltaa ja työmarkkinaosapuolten sopimusoikeutta täysimääräisesti kunnioittaen”.
83
Edellä sanotusta seuraa, että kyseisellä 4 artiklalla kunnioitetaan työmarkkinaosapuolten laajaa harkintavaltaa työehtosopimusneuvottelujen ja työehtosopimusten tekemisen osalta.
84
Riidanalaisen direktiivin 4 artiklaa on myös luettava Lissabonin sopimuksella perustamissopimukseen lisätyn SEUT 152 artiklan valossa, jonka ensimmäisessä kohdassa vahvistetaan nimenomaisesti, että työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä kunnioitetaan. Näin ollen kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa ei voida tulkita siten, että se velvoittaisi jäsenvaltioita saamaan useammat työntekijät liittymään ammattijärjestöön. Kuten kyseisen direktiivin 1 artiklan 4 kohdassa nimenomaisesti muistutetaan, direktiiviä ei liioin voida tulkita siten, että siinä edellytettäisiin jäsenvaltioiden julistavan työehtosopimuksen yleissitovaksi.
85
Edellä sanottu huomioon ottaen on katsottava, että riidanalaisen direktiivin 4 artikla ei merkitse tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
ii) Riidanalaisen direktiivin 5 artikla
86
Aluksi on korostettava, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklaa, jonka otsikko on ”Menettely riittävien lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämiseksi”, sovelletaan jäsenvaltioihin, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, kuten kyseisen artiklan 1 kohdasta ilmenee. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, kun sitä luetaan yhdessä direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleen kanssa, säädetään tältä osin, että kyseisen direktiivin säännösten ei pidä katsoa velvoittavan jäsenvaltioita, joissa palkanmuodostus on varmistettu työehtosopimuksilla, ottamaan käyttöön lakisääteistä vähimmäispalkkaa. Kuten Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta myöntävät, kyseisen direktiivin 5 artiklalla ei siis puututa jäsenvaltioiden palkanmääritysmallin valintaa koskevaan toimivaltaan.
87
On kuitenkin tarkistettava, merkitsevätkö riidanalaisen direktiivin 5 artiklan erityiset säännökset tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
88
Ensinnäkin on todettava riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdasta, että sen ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä jäsenvaltiot, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, velvoitetaan ottamaan käyttöön ”tarvittavat menettelyt lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä varten”. Edelleen on huomattava, että näiden menettelyjen on perustuttava kriteereihin, jotka on määritelty ”selkeästi” ja jotka on vahvistettu ”[lakisääteisten vähimmäispalkkojen] riittävyyden edistämiseksi – –, jotta saavutetaan kohtuullinen elintaso, vähennetään työssäkäyvien köyhyyttä ja edistetään sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja ylöspäin suuntautuvaa sosiaalista lähentymistä ja kavennetaan sukupuolten palkkaeroa”.
89
Kuten parlamentti, neuvosto ja Ranskan tasavalta perustellusti toteavat unionin tuomioistuimessa, lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyden käsitettä ei kuitenkaan määritellä riidanalaisen direktiivin 5 artiklassa eikä muussakaan kyseisen direktiivin säännöksessä. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan väljä sanamuoto huomioon ottaen tällä säännöksellä päinvastoin jätetään jäsenvaltioille laaja harkintavalta kyseisen käsitteen määrittelemiseksi ja sen täsmällisen ulottuvuuden määrittämiseksi. Lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyys on korkeintaan suuntaa-antava arvo, johon jäsenvaltioiden on pyrittävä, kun ne määrittävät ja päivittävät lakisääteisiä vähimmäispalkkoja. Tätä tulkintaa tukevat sekä direktiivin 5 artiklan 1 kohdan kolmas virke, jossa saman kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettujen kriteerien määrittelemisen osalta viitataan jäsenvaltioiden kansallisiin käytäntöihin, niiden toimivaltaisten elinten päätöksiin ja kolmikantasopimuksiin, sekä kyseisen kohdan viides virke, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat päättää kyseisten kriteereiden suhteellisesta painoarvosta ottaen huomioon kansalliset sosioekonomiset olosuhteensa.
90
Kun otetaan huomioon kyseisessä säännöksessä oleva suora viittaus erityisesti kansallisessa oikeudessa määriteltyihin kansallisiin käytäntöihin, lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyden käsitettä ei voida pitää unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2024, CU ja ND (Sosiaaliavustukset – Välillinen syrjintä), C‑112/22 ja C‑223/22, EU:C:2024:636, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja myös parlamentti ja neuvosto ovat tästä yhtä mieltä.
91
Lisäksi on niin, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säännellään lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämis- ja päivittämismenettelyä siten, että jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön menettelyt, joita ohjataan kriteereillä, jotka niiden on vahvistettava kansallisella tasolla kyseisten palkkojen riittävyyden edistämiseksi ja niiden päivittämiseksi ja joiden suhteellisen painoarvon jäsenvaltiot voivat määrittää. Kyseisellä säännöksellä, joka on muotoiltu yleisluonteisesti ja joka perustuu menettelylliseen lähestymistapaan, ei siten perusteta työntekijöille erityistä unionin oikeuteen perustuvaa oikeutta riittävään lakisääteiseen vähimmäispalkkaan eikä unionin oikeuteen perustuvaa oikeutta kyseisten palkkojen päivitykseen. Tätä kyseisen säännöksen tulkintaa tukevat direktiivin 12 ja 13 artikla, joista ensiksi mainitun mukaan mahdollisuus kyseisessä artiklassa tarkoitettuihin oikeussuojakeinoihin ”lakisääteistä vähimmäispalkkaa tai työehtosopimusten mukaista vähimmäispalkan suojaa koskevi[en] oikeuksi[en]” rikkomisen varalta edellyttää, että kyseiset oikeudet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa, ja joista viimeksi mainitussa edellytetään jäsenvaltioilta, että ne säätävät seuraamuksista, joita sovelletaan ”[kyseisen] direktiivin soveltamisalaan kuuluvien oikeuksien ja velvoitteiden” rikkomiseen, ”jos kyseiset oikeudet ja velvoitteet on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä tai työehtosopimuksissa”.
92
Edellä sanottu huomioon ottaen on katsottava, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohta ei merkitse tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
93
Tähän on lisättävä, että kun otetaan huomioon SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätty oikeussääntö, jolla unionin toimivalta suljetaan pois palkkojen osalta, erityistä unionin oikeuteen perustuvaa oikeutta riittävään tai oikeudenmukaiseen vähimmäispalkkaan ei liioin voida johtaa riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdasta luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 31 artiklan 1 kohdan kanssa. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdan mukaan perusoikeuskirjalla ei nimittäin uloteta unionin oikeuden soveltamisalaa unionin toimivaltaa laajemmaksi eikä luoda unionille uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltuuksia ja tehtäviä.
94
Toiseksi on todettava riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdasta, että sen a–d alakohdassa luetellaan neljä osatekijää, eli ”lakisääteisen vähimmäispalkan ostovoima ottaen huomioon elinkustannukset”, ”palkkojen yleinen taso ja niiden jakautuminen”, ”palkkojen kasvuvauhti” ja ”pitkän aikavälin kansallinen tuottavuuden taso ja kehitys”, joiden on ainakin sisällyttävä saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin kansallisiin kriteereihin.
95
Kuten 5 artiklan 2 kohdassa käytetty ilmaisu ”ainakin” osoittaa, kyseinen luettelo ei toki ole tyhjentävä, ja jäsenvaltiot ovat vapaita sisällyttämään kriteereihin muitakin osatekijöitä. Kuten tämän tuomion 89 kohdassa lisäksi muistutetaan, riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan kolmannesta virkkeestä ilmenee, että jäsenvaltioiden on määriteltävä kyseisessä säännöksessä tarkoitetut kansalliset kriteerit muun muassa kansallisen käytäntönsä mukaisesti, ja 1 kohdan viidennestä virkkeestä ilmenee, että jäsenvaltiot voivat päättää kyseisten kansallisten kriteereiden, mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät, suhteellisesta painoarvosta. Todettakoon lisäksi, että kussakin jäsenvaltiossa vallitsevat sosioekonomiset olosuhteet toimivat vertailukohtana kyseisille kansallisille kriteereille. Kuten Tanskan kuningaskunta perustellusti toteaa, on kuitenkin niin, että samassa 5 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot, joissa on lakisääteinen vähimmäispalkka, velvoitetaan varmistamaan, että kansallisiin kriteereihin sisältyvät ainakin kyseisessä 2 kohdassa mainitut neljä osatekijää. Edellyttäessään, että näitä osatekijöitä käytetään lakisääteisiä vähimmäispalkkoja määritettäessä ja päivitettäessä, unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön vaatimuksen, joka koskee tekijöitä, joista kyseiset palkat muodostuvat, mikä vaikuttaa suoraan kyseisten palkkojen tasoon, ja näin on riippumatta siitä, miten relevantteja edellä mainitut osatekijät ovat kansallisella tasolla jäsenvaltioissa vallitsevat sosioekonomiset olosuhteet huomioon ottaen, mikä on ristiriidassa riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan viimeisessä virkkeessä todetun kanssa.
96
Näin ollen riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohta merkitsee niiden tekijöiden, joista kyseiset palkat muodostuvat, osittaista yhdenmukaistamista ja siten tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
97
Kolmanneksi riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdasta on todettava, että vaikka kyseisellä säännöksellä ainoastaan mahdollistetaan jäsenvaltioille automaattisen mekanismin käyttäminen lakisääteisten vähimmäispalkkojen indeksitarkistuksiin ja viitataan kansalliseen oikeuteen ja kansallisiin käytäntöihin siltä osin kuin kyse on asianmukaisista kriteereistä, joihin tämän mekanismin on perustuttava, virkkeen loppupuolella olevan osan mukaan automaattisen indeksimekanismin käyttäminen jäsenvaltioissa kuitenkin sallitaan ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen”.
98
Tästä seuraa, että koska kyseisellä säännöksellä vahvistetaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen tason alenemisen kieltävä lauseke jäsenvaltioissa, jotka käyttävät kyseisten palkkojen indeksitarkastuksiin automaattista mekanismia, kyseinen säännös merkitsee, kuten Tanskan kuningaskunta on aivan oikein todennut, tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
99
Neljänneksi on todettava riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdasta, että sen mukaan jäsenvaltiot voivat arvioidessaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyttä käyttää apuna kansainvälisellä tasolla yleisesti käytettyjä ”suuntaa-antavia viitearvoja”, kuten 60 prosenttia bruttomääräisestä mediaanipalkasta, ja/tai kansallisella tasolla käytettyjä suuntaa-antavia viitearvoja. Kuten Saksan liittotasavalta lähinnä toteaa, nämä viitearvot eroavat saman direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista osatekijöistä, jotka on ehdottomasti otettava kriteereinä huomioon kansallisten lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämis- ja päivittämismenettelyissä, sillä kyseiset viitearvot ovat pelkkiä lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyden arvioinnissa käytettäviä vertailukohtia, ja jäsenvaltiot voivat lisäksi vapaasti valita näiden vertailukohtien välillä. Jäsenvaltiot voivat siten käyttää joko kansallisella tasolla käytettyjä suuntaa-antavia viitearvoja tai kansainvälisellä tasolla käytettyjä suuntaa-antavia viitearvoja taikka näiden yhdistelmää. Riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa ei siten säädetä lakisääteisten vähimmäispalkkojen tasoa koskevista pakollisista tekijöistä eikä sillä kokonaan tai osittain yhdenmukaisteta kyseiset palkat muodostavia tekijöitä, joten kyseinen säännös ei merkitse tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
100
Viidenneksi on todettava, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 5 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan päivittämään lakisääteiset vähimmäispalkat säännöllisesti ja oikea-aikaisesti ja vähintään joka toinen vuosi tai niissä jäsenvaltioissa, jotka käyttävät automaattista indeksitarkistusmekanismia, vähintään joka neljäs vuosi, kun taas direktiivin 5 artiklan 6 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan perustamaan yksi tai useampia neuvoa-antavia elimiä antamaan toimivaltaisille viranomaisille neuvoja lakisääteisiin vähimmäispalkkoihin liittyvissä kysymyksissä. Kyseisissä kohdissa säädetään siis ainoastaan lakisääteisten vähimmäispalkkojen määrittämistä ja päivittämistä koskevien menettelyjen yksityiskohdista, eikä niissä säädetä jäsenvaltioita velvoittavista lakisääteisten vähimmäispalkkojen tasoa koskevista aineellisista tekijöistä taikka yhdenmukaisteta kokonaan tai osittain niitä tekijöitä, joista lakisääteiset vähimmäispalkat muodostuvat. Toisin kuin Tanskan kuningaskunta väittää, kyseisen 5 artiklan 5 ja 6 kohta eivät siten merkitse tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
101
Edellä sanotusta seuraa, että riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohta ja 3 kohdassa oleva virkkeen osa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen,” merkitsevät tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa ja niillä rikotaan siten SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyä oikeussääntöä, jolla unionin toimivalta suljetaan pois palkkojen osalta.
iii) Riidanalaisen direktiivin 6 artikla
102
Riidanalaisen direktiivin 6 artiklan, jonka otsikko on ”Vaihtelut ja vähennykset”, 1 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltiot sallivat eritasoiset lakisääteiset vähimmäispalkat tietyille työntekijäryhmille tai jos jäsenvaltiot sallivat vähennyksiä, jotka alentavat maksettavaa vastiketta niin, että se jää alle asianomaisen lakisääteisen vähimmäispalkan tason, niiden on varmistettava, että noudatetaan syrjimättömyyden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta oikeutettuun tavoitteeseen pyrkiminen mukaan lukien. Kyseisen 6 artiklan 2 kohdassa lisätään, ettei kyseisen direktiivin säännösten ole katsottava velvoittavan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön lakisääteisten vähimmäispalkkojen vaihteluja tai niistä tehtäviä vähennyksiä. Näitä säännöksiä luettaessa on otettava huomioon direktiivin johdanto-osan 29 perustelukappale, jossa todetaan, että on tärkeää välttää vaihtelujen ja vähennysten ”laajamittaista käyttöä”, koska ne saattavat vaikuttaa kielteisesti lakisääteisten vähimmäispalkkojen riittävyyteen.
103
Tältä osin on todettava, että riidanalaisen direktiivin 6 artiklassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus ottaa käyttöön tai olla ottamatta käyttöön lakisääteisten vähimmäispalkkojen vaihteluja ja vähennyksiä, jotka alentavat maksettavaa vastiketta niin, että se jää alle asianomaisen lakisääteisen vähimmäispalkan tason. Riidanalaisen direktiivin 6 artikla, jossa ainoastaan edellytetään jäsenvaltioilta, että ne noudattavat syrjimättömyyden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, kun ne sallivat eritasoiset lakisääteiset vähimmäispalkat tietyille työntekijäryhmille tai vähennykset, jotka alentavat maksettavaa vastiketta niin, että se jää alle asianomaisen lakisääteisen vähimmäispalkan tason, ei muutenkaan merkitse tämän tuomion 67 ja 68 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua suoraa puuttumista unionin oikeudella palkkojen määrittämiseen unionissa.
104
Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohtaa ja siten myös 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä olevaa virkkeen osaa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät” sekä 5 artiklan 3 kohdassa olevaa virkkeen osaa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen”. Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on muilta osin hylättävä.
3) Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan järjestäytymisoikeutta koskevan toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä on rikottu
105
SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätään, että kyseisen artiklan määräyksiä ei sovelleta muun muassa ”järjestäytymisoikeuteen”.
106
SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun järjestäytymisoikeuden käsitettä ei määritellä EUT-sopimuksessa, mutta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöstä tai määräystä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto ja sillä tavoitellut päämäärät myös sen asiayhteys sekä unionin oikeuden säännösten ja määräysten muodostama kokonaisuus, ja myös tällaisen säännöksen tai määräyksen syntyhistoriasta voi ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. vastaavasti tuomio 10.12.2018, Wightman ym., C‑621/18, EU:C:2018:999, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.11.2024, komissio v. Tšekin tasavalta (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys), C‑808/21, EU:C:2024:962, 91 kohta).
107
Tältä osin on korostettava, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa neljä osa-aluetta – eli palkat, järjestäytymisoikeus, lakko-oikeus ja oikeus määrätä työsulusta – suljetaan pois saman artiklan 1–4 kohdassa unionille annetusta toimivallasta sosiaalipolitiikan alalla, ja nämä osa-alueet liittyvät toisiinsa siten, että ne liittyvät ainakin osittain työmarkkinaosapuolten erioikeuksiin, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 67 kohdassa täsmentänyt. Lisäksi on todettava, että sosiaalipolitiikan eritysalalla työmarkkinaosapuolten aseman ja niiden välisen vuoropuhelun edistäminen niiden itsenäisyyttä kunnioittaen kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan X osaston tavoitteisiin, kuten SEUT 152 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, EPSU v. komissio, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, 60 ja 61 kohta). Tästä voidaan päätellä, että järjestäytymisoikeutta koskevan toimivallan ja myös palkkoja koskevan toimivallan poissulkemisen pääasiallisena tarkoituksena on säilyttää työmarkkinaosapuolten riippumattomuus kansallisella tasolla (ks. analogisesti tuomio 13.9.2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, 40 kohta ja tuomio 7.7.2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 ja C‑258/21, EU:C:2022:529, 47 kohta).
108
Vapaata osallistumista työehtosopimusneuvotteluihin koskevan oikeuden ja SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun järjestäytymisoikeuden välisestä suhteesta on tosin todettava, ettei ensiksi mainittua oikeutta nimenomaisesti mainita osa-alueena, jolla SEUT 153 artiklalla annetaan unionille yhdenmukaistamistoimivalta SEUT 151 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteuttamiseksi. Kuten Tanskan kuningaskunta perustellusti huomauttaa, kyseiset oikeudet liittyvät lisäksi toisiinsa siten, että järjestäytymisoikeus on edellytys työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden käyttämiselle Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että oikeus osallistua vapaasti työehtosopimusneuvotteluihin olisi järjestäytymisoikeuden olennaisena osatekijänä tällä perusteella suljettu pois unionin toimivallasta SEUT 153 artiklan 5 kohdassa.
109
Tältä osin on aluksi todettava, että SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa unionin lainsäätäjälle annetaan nimenomaisesti toimivalta ottaa käyttöön toimenpiteitä, jotka koskevat ”työntekijöiden ja työnantajien edustami[sta] ja heidän etujensa kollektiivi[sta] turvaami[sta], mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla”. Kyseinen määräys on sanamuodostaan johtuen ulottuvuudeltaan riittävän laaja kattaakseen toimenpiteet, joilla säännellään oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin, siitä huolimatta, että unionin toimivalta suljetaan pois järjestäytymisoikeuden osalta SEUT 153 artiklan 5 kohdassa.
110
Lisäksi siitä, että järjestäytymisoikeuden sekä työnantajien ja työntekijöiden välisten kollektiivisten neuvottelujen käsitteet asetetaan rinnakkain SEUT 156 artiklan ensimmäisen kohdan seitsemännessä luetelmakohdassa, voidaan päätellä, että perussopimusten laatijat ovat kyseisessä artiklassa ja yleisemminkin EUT-sopimuksen kolmannen osan X osastossa tarkoittaneet erottaa toisistaan ne osa-alueet, jotka kumpikin näistä käsitteistä kattaa.
111
Lopuksi on niin, että SEUT 151 artiklan ensimmäisessä kohdassa nimenomaisesti mainituissa sosiaalisten oikeuksien peruskirjassa ja Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa järjestäytymisoikeutta ja oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin käsitellään erikseen, ja näin tehdään myös perusoikeuskirjassa.
112
Perusoikeuskirjasta on erityisesti todettava yhtäältä, että perusoikeuskirjan 12 artiklan mukaisen yhdistymisvapauden osalta perusoikeuskirjassa viitataan muun muassa siihen, että ”jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi”. Tähän oikeuteen kuuluu myös oikeus olla perustamatta järjestöä ja olla liittymättä järjestöön ammattiyhdistykset mukaan lukien. Se koskee tältä osin myös yhdistyksen mahdollisuutta harjoittaa toimintaansa ja toimia ilman valtion perusteetonta puuttumista (ks. vastaavasti tuomio 9.3.2006, Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, 33 kohta ja tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 113 kohta).
113
Toisaalta perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaiseen neuvotteluoikeuteen kuuluu erityisesti työntekijöiden ja työnantajien tai näiden järjestöjen oikeus ”asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työ- ja virkaehtosopimuksia”.
114
Tältä osin on toki niin, kuten Tanskan kuningaskunta toteaa, että SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätty poikkeus perustuu sosiaalipolitiikasta muiden Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden kuin Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kesken tehdyn sopimuksen (EYVL 1992, C 191, s. 91) 2 artiklan 6 kohtaan, ja kyseinen sopimus on liitetty EY-sopimuksen liitteenä olevaan sosiaalipolitiikkaa koskevaan pöytäkirjaan (N:o 14) ja on siten tehty ennen perusoikeuskirjaa. Tanskan kuningaskunnan väite, jonka mukaan perussopimusten laatijoiden tarkoituksena on ollut SEUT 153 artiklan 5 kohdalla poistaa unionin toimivallan piiristä vapaata osallistumista työehtosopimusneuvotteluihin koskeva oikeus järjestäytymisoikeuden olennaisena osana, joka sen lisäksi, ettei se saa tukea perusoikeuskirjasta, ei saa tukea myöskään Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja sosiaalisten oikeuksien peruskirjan määräyksistä, jotka puolestaan on tehty ennen sosiaalipolitiikasta tehtyä sopimusta. Järjestäytymisoikeutta ja oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin käsitellään nimittäin erillisinä oikeuksina myös Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa, tarkemmin sanoen sen 5 ja 6 artiklassa, ja sosiaalisten oikeuksien peruskirjassa, tarkemmin sanoen sen 11 ja 12 artiklassa.
115
SEUT 153 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua järjestäytymisoikeuden käsitettä on siis tulkittava siten, että sillä viitataan työntekijöiden ja työnantajien oikeuteen perustaa tai purkaa järjestöjä ammattiyhdistykset mukaan lukien ja liittyä tai olla liittymättä niihin, mutta että se ei kuitenkaan kata toimenpiteitä, joilla säädellään oikeutta työntekijöiden ja työnantajien välisiin työehtosopimusneuvotteluihin.
116
Sikäli kuin on kyse oikeudellisesta arviointiperusteesta, jota sovelletaan tutkittaessa sitä, onko SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyä järjestäytymisoikeutta koskevaa toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä noudatettu, on katsottava, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 107 kohdassa tehnyt, että järjestäytymisoikeutta, sellaisena kuin se määritellään tämän tuomion edellisessä kohdassa, koskeva toimivallan poissulkeva oikeussääntö ei koske mitä hyvänsä järjestäytymisoikeuteen liittyviä toimenpiteitä vaan ainoastaan toimenpiteitä, joiden johdosta unionin oikeudella puututaan suoraan kyseiseen oikeuteen tai sen käyttämiseen. Kyseinen toimivallan poissulkeva oikeussääntö ei sen sijaan koske toimenpiteitä, joilla ei suoraan säännellä tätä oikeutta, vaikka ne liittyvätkin siihen, mutta joilla säännellään oikeutta työehtosopimusneuvotteluihin.
117
Toisin kuin Tanskan kuningaskunta väittää, vain sen seikan perusteella, että riidanalaisen direktiivin 4 artikla voi olla yhteydessä työehtosopimusneuvotteluja koskevan oikeuden alaan kuuluviin asioihin, ei siksi voida katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi jättänyt noudattamatta SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaista järjestäytymisoikeutta koskevaa toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä. Tässä tarkoituksessa on kuitenkin varmistettava, merkitsevätkö riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta ja 2 kohta, joita Tanskan kuningaskunnan perustelut erityisesti koskevat, että unionin oikeudella puututaan suoraan järjestäytymisoikeuteen.
118
Ensinnäkin on todettava yhtäältä, että vaikka Tanskan kuningaskunnan perustelut eivät nimenomaisesti koske riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, kyseisen säännöksen tarkoituksena on suojella palkanmääritystä koskevan työehtosopimusneuvotteluoikeuden käyttöä ja työntekijöitä ja heidän edustajiaan teoilta, jotka syrjivät heitä heidän työssään sillä perusteella, että he osallistuvat tai haluavat osallistua palkanmääritystä koskeviin työehtosopimusneuvotteluihin. Kyseinen säännös ei koske työntekijöiden ja työnantajien vapautta perustaa tai purkaa järjestöjä ammattiyhdistykset mukaan lukien ja liittyä tai olla liittymättä niihin, vaan sillä säännellään työehtosopimusneuvotteluoikeuden alaan kuuluvia kysymyksiä.
119
Toisaalta kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdalla pyritään suojelemaan ammattijärjestöjä ja työnantajajärjestöjä, jotka osallistuvat tai haluavat osallistua työehtosopimusneuvotteluihin, kaikelta toisen osapuolen tai toisen osapuolen edustajien tai jäsenten puuttumiselta niiden perustamiseen, toimintaan tai hallintoon. Kyseisten säännösten mukaan jäsenvaltioiden on tätä varten ”toteutettava tarvittaessa toimenpiteitä”. Kyseisessä säännöksessä tarkoitettu puuttumista vastaan annettava suoja koskee ammattijärjestöjen ja työnantajajärjestöjen perustamista, toimintaa ja hallintoa, jotka kuuluvat järjestäytymisoikeuteen – niin sen positiiviseen kuin sen negatiiviseen puoleen – eli oikeuteen perustaa järjestöjä ammattiyhdistykset mukaan lukien ja organisoida niiden toiminta.
120
SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn oikeussäännön, jolla järjestäytymisoikeus suljetaan pois unionin toimivallasta, noudattaminen edellyttää, että järjestöjen perustamiseen, toimintaan tai hallintoon ei puututa suoraan riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdalla eikä jäsenvaltioiden toimenpiteillä kyseisen säännöksen täytäntöönpanemiseksi niiden kansallisessa oikeudessa.
121
Tältä osin jo riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisellä säännöksellä, joka liittyy järjestäytymisoikeuteen, pyritään edistämään oikeutta osallistua vapaasti työehtosopimusneuvotteluihin.
122
Näin ollen riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdalla ei loukata jäsenvaltioiden toimivaltaa ottaa käyttöön toimenpiteitä, joilla säännellään suoraan järjestäytymisoikeutta. Tätä päätelmää tukee se seikka, joka ilmenee yhtäältä kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan viittauksesta kansalliseen lainsäädäntöön ja kansallisiin käytäntöihin ja toisaalta sen d alakohdassa käytetystä ilmaisusta ”tarvittaessa”, että jäsenvaltioiden ei välttämättä tarvitse toteuttaa toimenpiteitä d alakohdan perusteella eikä niiden missään tapauksessa tarvitse toteuttaa näitä toimenpiteitä, jos niiden kansallinen lainsäädäntö ja niiden kansalliset käytännöt eivät sitä mahdollista. Tältä osin on myös huomautettava, että kyseisillä säännöksillä ei yhdenmukaisteta säädettyjen toimenpiteiden sisältöä. Kuten tämän tuomion 84 kohdasta ilmenee, kyseisen 4 artiklan säännöksiä on luettava SEUT 152 artiklan ensimmäisen kohdan valossa, jossa on Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien turvattu työmarkkinaosapuolten riippumattomuuden kunnioittaminen.
123
Edellä sanotusta seuraa, ettei riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohta merkitse, että unionin oikeudella puututtaisiin suoraan järjestäytymisoikeuteen.
124
Sikäli kuin toiseksi on kyse siitä, onko riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohta yhdenmukainen SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrätyn järjestäytymisoikeutta koskevan toimivallan poissulkemista koskevan oikeussäännön kanssa, Tanskan kuningaskunta väittää, että kyseisen 4 artiklan 2 kohdalla puututaan myös oikeuteen järjestäytyä ammattiyhdistysliikkeisiin, sillä kyseisessä säännöksessä tarkoitettu työehtosopimusten piiriin kuuluvien työntekijöiden määrän kasvattamista koskeva tavoite voidaan saavuttaa vain, jos työntekijöiden ammattijärjestöihin järjestäytymisen astetta korotetaan.
125
Tämä väite ei kuitenkaan voi menestyä. Kuten tämän tuomion 84 kohdasta ilmenee, riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohtaa ei voida tulkita siten, että se velvoittaisi jäsenvaltioita saamaan useammat työntekijät liittymään ammattijärjestöön.
126
Tästä seuraa, ettei riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 2 kohta merkitse, että unionin oikeudella puututtaisiin suoraan järjestäytymisoikeuteen.
127
Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.
128
Edellä sanottu huomioon ottaen ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohtaa ja siten myös 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä olevaa virkkeen osaa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät” sekä 5 artiklan 3 kohdassa olevaa virkkeen osaa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen,” ja kyseinen kanneperuste on muilta osin hylättävä.
2.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan riidanalaista direktiiviä ei ole voitu antaa SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla
a)
Asianosaisten lausumat
129
Toisella kanneperusteellaan Tanskan kuningaskunta, jota Ruotsin kuningaskunta tukee, väittää, että vaikka riidanalaisen direktiivin ei katsottaisi rikkovan SEUT 153 artiklan 5 kohdassa määrättyä palkkoja ja järjestäytymisoikeutta koskevan toimivallan poissulkevaa oikeussääntöä, parlamentti ja neuvosto eivät ole voineet pätevästi antaa kyseistä direktiiviä SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdan perusteella SEUT 153 artiklan 2 kohdassa määrätyn kyseistä alaa koskevan päätöksentekomenettelyn mukaisesti.
130
Riidanalaisella direktiivillä näet pyritään kahteen yhtä tärkeään päämäärään, koska sillä on tarkoitus säännellä paitsi SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja työehtoja myös SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua työntekijöiden ja työnantajien edustamista ja heidän etujensa kollektiivista turvaamista. Kumpikin näistä oikeusperustoista kuitenkin edellyttää, että noudatetaan eri lainsäätämisjärjestyksiä, jotka eivät ole keskenään yhteensopivia. SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta edellyttää yksimielisyyttä neuvostossa toisin kuin SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta, joka edellyttää määräenemmistöä neuvostossa.
131
Parlamentti, neuvosto ja komissio sekä vastaajatoimielinten vaatimuksia tukevat jäsenvaltiot kiistävät Tanskan kuningaskunnan toisessa kanneperusteessa esitettyjen perustelujen oikeellisuuden.
b)
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
132
Kuten tämän tuomion 56 kohdassa muistutetaan, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö. Jos unionin toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on useita tarkoituksia tai että siinä on useita tekijöitä, ja jos yksi näistä tarkoituksista tai tekijöistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi muiden ollessa ainoastaan liitännäisiä tai ulottuvuudeltaan äärimmäisen suppeita, toimen antamiseen käytettävä oikeusperusta on määritettävä toimen pääasiallisen tarkoituksen tai tekijän perusteella. Toimella on ainoastaan poikkeuksellisesti oltava samalla useampia oikeusperustoja, nimittäin silloin, kun toimella on samanaikaisesti useampi tarkoitus tai siinä on useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto, C‑130/10, EU:C:2012:472, 43 ja 44 kohta ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet), C‑626/15 ja C‑659/16, EU:C:2018:925, 77 ja 78 kohta).
133
Kahden oikeusperustan käyttäminen ei kuitenkaan ole mahdollista, jos näiden perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia (tuomio 11.6.1991, komissio v. neuvosto, C‑300/89, EU:C:1991:244, 21 kohta ja lausunto 1/15 (EU:n ja Kanadan välinen PNR-sopimus), 26.7.2017, EU:C:2017:592, 78 kohta).
134
SEUT 153 artiklan 1 kohdan b ja f alakohdan soveltamisalojen osalta tämän tuomion 72 ja 109 kohdassa esitetyistä perusteluista ilmenee yhtäältä, että työehtoja koskeva SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohta voi kattaa toimenpiteitä, jotka koskevat vähimmäispalkkojen riittävyyden edistämistä ja siten myös elin- ja työolojen ja työehtojen kohentamista, ja toisaalta, että SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohta, joka koskee ”työntekijöiden ja työnantajien edustami[sta] ja heidän etujensa kollektiivi[sta] turvaami[sta], mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla,” voi kattaa työehtosopimusneuvottelujen edistämistä koskevia toimenpiteitä, kunhan siten käyttöön otetut toimenpiteet eivät ole ristiriidassa SEUT 153 artiklan 5 kohdan kanssa.
135
Vaikka parlamentti ja neuvosto voivat SEUT 153 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla säätää vähimmäisvaatimuksista kummallakin alalla, ensiksi mainitulla alalla ne antavat toimet noudattaen tavallista lainsäätämisjärjestystä, jossa neuvosto päättää asiasta määräenemmistöllä, ja toiseksi mainitulla alalla noudattaen erityistä lainsäätämisjärjestystä, joka edellyttää yksimielisyyttä neuvostossa.
136
Riidanalaisen direktiivin 4–8 artiklassa olevista kyseisen direktiivin pääasiallisista säännöksistä on tämän asian osalta aluksi todettava, että direktiivin 4 artiklassa säädetään, kuten tämän tuomion 63 ja 64 kohdasta ilmenee, palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämistä koskevista toimenpiteistä. Tällaiset toimenpiteet voivat toki koskea SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua ”työntekijöiden ja työnantajien edustami[sta] ja heidän etujensa kollektiivi[sta] turvaami[sta], mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla”. Kuten julkisasiamies on lähinnä huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 119 kohdassa, on kuitenkin otettava huomioon kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan direktiivin johdanto-osan 16 ja 22 perustelukappaleen valossa, mukainen palkanmääritystä koskevien työehtosopimusneuvottelujen edistämisen yhteys kyseisen direktiivin pääasiasialliseen tarkoitukseen eli elin- ja työolojen sekä työehtojen ja erityisesti työntekijöiden vähimmäispalkkojen riittävyyden parantamiseen unionissa. Tähän nähden kyseisen direktiivin 4 artikla on pikemminkin keino päästä direktiivin pääasialliseen tavoitteeseen kuin kyseiseen tavoitteeseen nähden itsenäinen ja erillinen päämäärä tai tekijä. Kyseinen 4 artikla kuuluu sekin siten SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun työehtojen alaan. Kyseinen 4 artikla muodostaa joka tapauksessa enintään erillisen päämäärän tai tekijän, joka kuuluu ”työntekijöiden ja työnantajien edustami[sen] ja heidän etujensa kollektiivi[sen] turvaami[sen]” alaan, joka on puhtaasti liitännäinen työehtojen alaan kuuluvaan pääasialliseen tekijään nähden.
137
Lisäksi ensimmäisen kanneperusteen arvioinnista ilmenee, että riidanalaisessa direktiivissä on yksi kohta ja kaksi virkkeen osaa, joiden osalta unionin toimivalta on suljettu pois SEUT 153 artiklan 5 kohdan mukaisesti, eli 5 artiklan 2 kohta ja siten myös 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä oleva virkkeen osa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät” sekä kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa oleva virkkeen osa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen”. Kyseinen kohta ja kyseiset kaksi virkkeen osaa eivät siten kuulu unionin SEUT 153 artiklan 1 kohdan b ja f alakohdassa tarkoitetun lainsäädäntövallan alaan.
138
Lopuksi on todettava, että muissa riidanalaisen direktiivin 5 artiklan säännöksissä sekä direktiivin 6–8 artiklassa säädetään, kuten tämän tuomion 57 ja 66 kohdasta ilmenee, toimenpiteistä, joilla perustetaan kehys riittävien vähimmäispalkkojen määrittämiseksi elin- ja työolojen sekä työehtojen parantamiseksi unionissa. Kyseiset säännökset kuuluvat siten SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun työehtojen alaan.
139
Edellä sanotusta kokonaisuutena arvioiden seuraa, että kun otetaan huomioon riidanalaisen direktiivin pääasialliset säännökset eli sen 4–8 artikla, kyseinen direktiivi kuuluu SEUT 153 artiklan 1 kohdan b alakohdassa eikä SEUT 153 artiklan 1 kohdan f alakohdassa tarkoitetun toimivallan alaan.
140
Näin ollen toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
141
Edellä sanottu huomioon ottaen Tanskan kuningaskunnan ensisijaiset vaatimukset ovat perusteltuja siltä osin kuin ne koskevat riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdan ja kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa olevan virkkeen osan ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen,” kumoamista, koska kyseiset säännökset kuuluvat SEUT 153 artiklan 5 kohdalla unionin toimivallan ulkopuolelle suljettuihin aloihin. Kyseisen 5 artiklan 2 kohdan kumoamisesta seuraa, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä oleva virkkeen osa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät” on kumottava.
B Toissijaiset vaatimukset, jotka koskevat riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan kumoamista
142
Tanskan kuningaskunnan toissijaisten vaatimustensa tueksi esittämä ainoa kanneperuste kohdistuu riidanalaisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan d alakohtaan ja 2 kohtaan, ja sen tueksi vedotaan perusteluihin, jotka ovat samat kuin ensisijaisten vaatimusten tueksi esitetyn ensimmäisen kanneperusteen tueksi esitetyt perustelut. Koska kyseiset perustelut on hylätty ensimmäisen kanneperusteen arvioinnin yhteydessä, myös nyt kyseessä oleva ainoa kanneperuste on joka tapauksessa hylättävä perusteettomana ilman, että olisi tarpeen arvioida, voitaisiinko se ottaa tutkittavaksi, ja näin ollen toissijaiset vaatimukset on hylättävä.
143
Edellä sanottu kokonaisuutena huomioon ottaen riidanalaisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä oleva virkkeen osa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät”, kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohta ja saman direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa oleva virkkeen osa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen,” on kumottava. Kanne on hylättävä muilta osin.
IV Oikeudenkäyntikulut
144
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
145
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
146
Koska Tanskan kuningaskunta on hävinnyt nyt kyseessä olevan asian osittain, se on velvoitettava korvaamaan kaksi kolmasosaa parlamentin ja neuvoston oikeudenkäyntikuluista, ja sen on vastattava kahdesta kolmasosasta omia oikeudenkäyntikulujaan. Parlamentti ja neuvosto on velvoitettava korvaamaan kolmasosa Tanskan kuningaskunnan oikeudenkäyntikuluista, ja ne vastaavat kolmasosasta omia oikeudenkäyntikulujaan.
147
Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Portugalin tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat väliintulijoina omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Riittävistä vähimmäispalkoista Euroopan unionissa 19.10.2022 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2022/2041 5 artiklan 1 kohdan viidennessä virkkeessä oleva virkkeen osa ”mukaan lukien 2 kohdassa tarkoitetut osatekijät”, kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohta ja saman direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa oleva virkkeen osa ”edellyttäen, että kyseisen mekanismin soveltaminen ei johda lakisääteisen vähimmäispalkan alenemiseen,” kumotaan.
2)
Kanne hylätään muilta osin.
3)
Tanskan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan kaksi kolmasosaa Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston oikeudenkäyntikuluista, ja se vastaa kahdesta kolmasosasta omia oikeudenkäyntikulujaan.
4)
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto velvoitetaan korvaamaan kolmasosa Tanskan kuningaskunnan oikeudenkäyntikuluista, ja ne vastaavat kolmasosasta omia oikeudenkäyntikulujaan.
5)
Belgian kuningaskunta, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Espanjan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Luxemburgin suurherttuakunta, Portugalin tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: tanska.