62010CC0002_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Föreliggande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el,(2) Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG,(3) rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (nedan kallat fågeldirektivet)(4) och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan kallat livsmiljödirektivet).(5)
2. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl och Eolica di Altamura srl (nedan kallade sökandena), å ena sidan, och Regione Puglia, å andra sidan, angående avslag på en ansökan om tillstånd att uppföra vindturbiner på mark belägen i nationalparken Alta Murgia, ett skyddsområde som klassificerats som område av gemenskapsintresse och särskilt skyddsområde ”pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Enligt nationell lagstiftning förbjuds bland annat uppförandet av vindturbiner som inte är avsedda för självförsörjning på områden av gemenskapsintresse (OGI) och särskilda skyddsområden (SSO) som ingår i det ekologiska nätet Natura 2000.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
3. I artikel 191 FEUF (f.d. artikel 174 EG) föreskrivs följande:
”1. Unionens miljöpolitik ska bidra till att följande mål uppnås:
– Att bevara, skydda och förbättra miljön.
– Att skydda människors hälsa.
– Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.
– Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen.
2. Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. ...”
4. I artikel 192 FEUF (f.d. artikel 175 EG) föreskrivs följande:
”1. Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén besluta om vilka åtgärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191.”
5. I artikel 193 FEUF (f.d. artikel 176 EG) anges att ”[d]e skyddsåtgärder som antas enligt artikel 192 ska inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgärder måste vara förenliga med fördragen. De ska anmälas till kommissionen.”
6. Artikel 194.1 FEUF har följande lydelse:
”Inom ramen för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion och med hänsyn till kravet på att skydda och förbättra miljön ska målet för unionens politik på energiområdet vara att i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna
a) garantera att energimarknaden fungerar,
b) garantera energiförsörjningen i unionen,
c) främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor, och
d) främja sammankopplade energinät.”
1. Direktiv 2001/77
7. I skälen 1–3 i direktiv 2001/77 föreskrivs följande:
”(1) Möjligheten att använda förnybara energikällor utnyttjas i dag inte till fullo i gemenskapen. Gemenskapen anser att behovet att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd eftersom deras användning bidrar till miljöskydd och hållbar utveckling. Dessutom kan detta också skapa lokal sysselsättning, ha en positiv inverkan på social sammanhållning, bidra till försörjningstryggheten och göra det möjligt att uppfylla målen från Kyoto snabbare. Det är därför nödvändigt att se till att denna möjlighet utnyttjas bättre inom ramen för den inre marknaden för el.
(2) Främjande av el producerad från förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen, såsom beskrivs i vitboken om förnybara energikällor (nedan kallad vitboken), av skäl som hänför sig till att trygga energiförsörjningen och diversifiera energitillförseln, skydda miljön och främja den sociala och ekonomiska sammanhållningen. Detta stöddes av rådet i resolutionen av den 8 juni 1998 om förnybara energikällor och av Europaparlamentet i dess resolution om vitboken. …
(3) Den ökade användningen av el producerad från förnybara energikällor utgör en viktig del av det åtgärdspaket som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar och av varje politiskt åtgärdspaket för att uppfylla ytterligare åtaganden.”
8. I artikel 6.1 i direktiv 2001/77 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna eller de behöriga organ som medlemsstaterna har utsett, skall utvärdera nuvarande lagar och författningar om de tillståndsförfaranden eller andra förfaranden som anges i artikel 4 i direktiv 96/92/EG för uppförande av produktionsanläggningar för produktion av el från förnybara energikällor i syfte att
– minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor,
– få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå, och
– se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande och beaktar fullt ut särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor.”
9. I artikel 13 i direktiv 2009/28, med rubriken ”Administrativa förfaranden, regler och normer” anges följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att de nationella reglerna för godkännande, certifiering och licensiering som gäller för anläggningar med tillhörande nätinfrastruktur för transmission och distribution, som producerar el, värme eller kyla från förnybara energikällor och för omvandlingen av biomassa till biodrivmedel eller andra energiprodukter, är proportionella och nödvändiga.
Medlemsstaterna ska särskilt vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa
…
c) att administrativa förfaranden förenklas så långt det är möjligt och genomförs på lämplig administrativ nivå,
d) att reglerna som styr godkännande, certifiering och licensiering är objektiva, transparenta, proportionella och inte diskriminerar mellan sökandena och är utformade så att de tar fullständig hänsyn till särdragen hos olika teknikslag för energi från förnybara energikällor,
…
f) att förenklade och mindre arbetskrävande godkännandeförfaranden, också i form av enkel anmälan om detta är tillåtet enligt gällande regelverk, fastställs för mindre projekt och för decentraliserade enheter för produktion av energi från förnybara energikällor, när så är lämpligt.
…”
2. Fågeldirektivet
10. I artikel 2 i fågeldirektivet föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå”.
11. I artikel 3.1 i fågeldirektivet föreskrivs att medlemsstaterna, mot bakgrund av kravet i artikel 2 i samma direktiv, ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket EG‑fördraget tillämpas. Enligt artikel 3.2 a i samma direktiv ska de åtgärder som avser skyddet, bevarandet och återställandet av biotoper och livsmiljöer bland annat innefatta att avsätta skyddade områden.
12. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna som särskilda skyddsområden klassificera sådana områden som uppfyller de ornitologiska kriterierna i bestämmelserna.
13. I artikel 4.4 i fågeldirektivet föreskrivs följande:
”Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.”
14. I artikel 14 anges att ”[m]edlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv”.
3. Livsmiljödirektivet
15. I artikel 3.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000, vilket även ska omfatta områden som medlemsstaterna har klassificerat som särskilda skyddsområden enligt bestämmelserna i fågeldirektivet.
16. I artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör männis kors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
17. Enligt artikel 7 i nämnda direktiv ska ”[f]örpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–4 i detta direktiv … ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i [fågeldirektivet] vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med [fågeldirektivet] har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare”.
B – Nationella bestämmelser
18. Enligt artikel 1.1226 i lag nr 296 av den 27 december 2006 (budgetlagen för år 2007) (Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007)(6) ska regionerna samt de självstyrande provinserna Trento och Bolzano, för att undvika överträdelseförfaranden, anta eller komplettera de åtgärder för antagande som föreskrivs i artiklarna 4 och 6 i de bestämmelser som infördes genom presidentdekret nr 357 av den 8 september 1997, i ändrad lydelse, inom tre månader från dagen för ikraftträdandet av den lagen, på grundval av de enhetliga minimikriterier som infördes genom det dekret som antagits av ministeriet för miljö och skydd av territoriet och havet.
19. Enligt artikel 5.1 i dekret antaget av ministeriet för miljö och skydd av territoriet och havet av den 17 oktober 2007 om införande av enhetliga minimikriterier för definitionen av bevarande åtgärder i särskilda bevarandeområden (SBO) och särskilda skyddsområden (SSO) (Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS)) (7) (nedan kallat ministerdekretet) ska regioner och självstyrande provinser införa följande förbud i förhållande till särskilda skyddsområden:
”…
l) Uppförande av nya vindturbiner, dock undantaget vindturbiner för vilka tillståndsförfarandet till följd av anmälan av projektet redan hade inletts vid tidpunkten för antagandet av föreliggande lag. De behöriga myndigheterna ska utvärdera projektets effekter med hänsyn till de biologiska cyklerna för de arter för vilka området skyddades, efter samråd med INFS (det nationella institutet för vild fauna). Undantag görs även för ersättnings- och moderniseringsåtgärder, däribland tekniska sådana, som mot bakgrund av skyddsmålen för det särskilda skyddsområdet inte medför ökade konsekvenser för området, samt för vindturbiner för självförsörjning med en total effekt upp till 20 kW.”
20. I artikel 2 i Apuliens regionala lag nr 31 av den 21 oktober 2008 om införande av bestämmelser för framställande av energi från förnybara energikällor, minskning av föroreningar och om miljön (Legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, No 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) (nedan kallad regional lag nr 31) föreskrivs följande:
”…
6) I enlighet med artiklarna 6 och 7 i direktiv 92/43/EEG, jämte artiklarna 4 och 6 i införlivandebestämmelserna som infördes genom presidentdekret nr 357 av den 8 september 1997, i ändrad lydelse …, är det förbjudet att placera vindturbiner som inte är avsedda för självförsörjning på områden av gemenskapsintresse och särskilda skyddsområden som ingår i det ekologiska nätet Natura 2000 …
…
8) Det i [paragraferna] 6 och 7 angivna förbudet omfattar en buffertzon på 200 meter.”
III – Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
21. Enligt beslutet om hänskjutande har bolaget Eolica di Altamura förvärvat rättigheterna att uppföra en vindkraftpark som inte är avsedd för självförsörjning (det vill säga som är avsedd för kommersiell energiproduktion). Parken skulle uppföras på mark som tillhör bolaget Azienda Agro-Zootecnica Franchini och är belägen i Alta Murgia nationalpark, ett skyddsområde vilket klassificerats som område av gemenskapsintresse och särskilt skyddsområde ”pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Ansökningarna om tillstånd att uppföra en vindkraftpark avslogs av den myndighet som ansvarar för nationalparken och Regione Puglia (regionen Apulien) genom beslut av den 1 september 2006 respektive den 4 juli 2007. Grunden för regionen Apuliens avslagsbeslut var artikel 6.3 a i regional författning nr 16 av den 4 oktober 2006 som, med avseende på placering av vindturbiner, anger att områden av gemenskapsintresse och särskilda skyddsområden enligt livsmiljö- och fågeldirektiven är helt ”olämpliga” samt artikel 14.2 a i samma författning som anger att sådana områden är ”mindre lämpliga” om det inte finns en stadsplan för vindturbiner. Sökandena överklagade avslagsbesluten samt den regionala författning de grundade sig på till den nationella domstolen och deras yrkanden bifölls inledningsvis. Medan rättegången pågick antogs dock regional författning nr 15/2008 och sökandena tvingades därmed inleda en ny talan om ogiltigförklaring.
22. I målet i den nationella domstolen yrkade sökandena att artiklarna 5.1 n, 5.4 och 5.4 a i regional författning nr 15/2008 ska ogiltigförklaras. Artikel 5.1 n innehåller bland annat förbud mot att uppföra nya vindturbiner på områden som ingår i Natura 2000-nätet. Sökandena gjorde bland annat gällande att principerna i direktiv 2001/77 har åsidosatts. Regionen Apulien yrkade att talan ska avvisas eller avslås.
23. Medan målet i den nationella domstolen pågick trädde regional lag nr 31 i kraft. Den nationella domstolen anser att förbudet mot vindturbiner som inte är avsedda för självförsörjning i artikel 2.6 i den lagen är tillämpligt på sökandenas ansökan om tillstånd och miljöförenlighet från den tidpunkt då lagen trädde i kraft (det vill säga från och med den 8 november 2008), oavsett om en särskild utvärdering av inverkan eller effekterna på miljön har gjorts.
24. På grundval av vad som anförts ovan beslutade Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, genom beslut av den 23 september 2009, som inkom till domstolen den 4 januari 2010, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Är bestämmelserna i artikel 1.1226 i lag nr 296 av den 27 december 2006, jämförda med artikel 5.1 i dekret antaget av ministeriet för miljö och skydd av territoriet och havet av den 17 oktober 2007 och artikel 2.6 i Apuliens regionala lag nr 31 av den 21 oktober 2008, förenliga med [unionsrätten] och i synnerhet med de principer som följer av direktiven 2001/77/EG och 2009/28/EG (om förnybara energikällor) och direktiven 79/409/EEG och 92/43/EEG (om skydd för vilda fåglar och livsmiljöer), i den mån det i dessa bestämmelser föreskrivs ett absolut och ovillkorligt förbud mot att placera vindkraftverk som inte är avsedda för självförsörjning på områden av gemenskapsintresse (OGI) och särskilda skyddsområden (SSO) som ingår i det ekologiska nätet Natura 2000 i stället för en lämplig miljökonsekvensbeskrivning som analyserar vilka konsekvenser enskilda projekt har för den berörda platsen?”
IV – Förfarandet vid domstolen
25. Skriftliga yttranden har inkommit från sökandena och kommissionen. Förhandling hölls den 10 februari 2011, vid vilken sökandena, Regione Puglia och kommissionen yttrade sig muntligen.
V – Bedömning
A – Inledande synpunkter
26. Det följer tydligt av begäran om hänskjutande att domstolen ombetts avgöra huruvida nationell lagstiftning är förenlig med unionsrätten. I detta hänseende räcker det dock att erinra om att domstolen, även om den inom ramen för en begäran om hänskjutande inte är behörig att avgöra om en nationell åtgärd är förenlig med unionsrätten, är behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för sistnämnda domstol att i det aktuella målet pröva denna fråga.(8)
B – Prövning i sak
27. Det avgörande för tolkningsfrågan är, enligt min uppfattning, huruvida fågeldirektivet, livsmiljödirektivet, direktiv 2001/77 och direktiv 2009/28 hindrar medlemsstaterna från att anta nationella rättsakter som, under vissa förhållanden, förbjuder uppförandet av vindturbiner på platser som ingår i det ekologiska nätet Natura 2000, när det inte gjorts någon utvärdering av hur ett visst projekt kommer att påverka ett visst område.
28. Med förbehåll för den nationella domstolens prövning, framgår det av handlingarna i målet att förbudet i fråga har ett begränsat tillämpningsområde, eftersom det för närvarande endast gäller vindturbiner och inte några andra sätt att producera energi från förnybara källor.(9)
29. Det framgår också, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, att förbudet avseende vindturbiner är begränsat, eftersom det endast omfattar uppförande av nya vindturbiner och inte befintliga sådana.(10) Vidare följer att förbudet inte är tillämpligt på vindturbiner avsedda för självförsörjning med en total effekt på upp till 20 kW.(11) Vid förhandlingen underströk kommissionen och Regione Puglia det faktum att det aktuella förbudet har ett begränsat tillämpningsområde.
30. Enligt min uppfattning, har den nationella domstolen, sökandena och kommissionen riktigt angett att omständigheten att ett område, som ingår i det ekologiska Natura 2000-nätet, har klassificerats som ett område av gemenskapsintresse(12) eller särskilt skyddsområde(13), inte innebär att all byggnation på området är förbjuden enligt fågel- och livsmiljödirektiven.
31. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, jämförd med artikel 7(14) i samma direktiv, ålägger medlemsstaterna att i områden av gemenskapsintresse och särskilda skyddsområden vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöer och väsentliga störningar av de arter för vilka områdena har utsetts. I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt, ska godkännas av de behöriga nationella myndigheterna först efter att de, genom en lämplig bedömning av planens eller projektets konsekvenser för det berörda området, har försäkrat sig om att området inte kommer att ta skada. Genom denna bestämmelse har därmed inrättats ett förfarande, vilket genom föregående kontroller syftar till att säkerställa att planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt, endast godkänns under förutsättning att de inte skadar området.(15)
32. Således är det nödvändigt att på förhand bedöma en plan eller ett projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet innan den godkänns för områden av gemenskapsintresse och särskilda skyddsområden.
33. I föreliggande fall förbjuder den nationella lagstiftningen, under vissa förhållanden, uppförandet av vindturbiner på platsen i fråga utan att först kräva en bedömning av den relevanta planen eller det relevanta projektet enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet som konkret visar att uppförandet skulle ha negativa konsekvenser för området. För att besvara tolkningsfrågan är det därför, enligt min uppfattning, nödvändigt att avgöra om, och i sådana fall under vilka förhållanden, unionsrätten tillåter att en medlemsstat inför strängare nationella skyddsåtgärder än dem som föreskrivs i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, då de nationella skyddsåtgärderna, under vissa förhållanden, förbjuder uppförandet av vindturbiner på Natura 2000-områden, utan att först kräva en särskild bedömning av den relevanta planen eller det relevanta projektet som visar att uppförandet skulle ha negativa konsekvenser.
34. I enlighet med artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i nämnda direktiv. I artikel 14 i fågeldirektivet uppställs visserligen inte några uttryckliga kriterier för detta, men enligt min uppfattning måste de strängare skyddsåtgärder som införs vara förenliga med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
35. Livsmiljödirektivet innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar artikel 14 i fågeldirektivet. Såsom kommissionen antytt i sina yttranden, var dock artikel 130 T EG (sedermera artikel 176 EG och nu artikel 193 FEUF) tillämplig, eftersom den rättsliga grunden för livsmiljödirektivet var artikel 130 S EG (sedermera artikel 175 EG och nu artikel 192 FEUF). Artikel 193 FEUF tillåter att medlemsstaterna inför strängare nationella skyddsåtgärder förutsatt att de är förenliga med fördragen, det vill säga fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,(16) och att de anmäls till kommissionen.
36. Handlingarna i målet innehåller inte några uppgifter om huruvida de strängare nationella skyddsåtgärderna anmäldes till kommissionen.
37. Det framgår dock av EUR-Lex att ministerdekretet anmäldes till kommissionen som en nationell åtgärd för att införliva både livsmiljö- och fågeldirektivet.(17) Med förbehåll för den nationella domstolens prövning, har kommissionen följaktligen underrättats om den skyldighet som åvilade regionerna och de självstyrande provinserna enligt punkt 5.1.1 i ministerdekretet att, under vissa förhållanden, förbjuda uppförandet av nya vindturbiner på områden som ingår i Natura 2000-nätet.
38.
I alla händelser skulle ett brott mot skyldigheten att anmäla åtgärderna till kommissionen i enlighet med artikel 193 FEUF inte utgöra ett sådant väsentligt förfarandefel som medför att de ifrågavarande strängare nationella åtgärderna är ogiltiga eller inte kan åberopas gentemot enskilda. Artikel 193 FEUF kräver endast att medlemsstaterna anmäler åtgärderna till kommissionen. Någon tidsfrist eller något förfarande för att unionen ska kunna övervaka de strängare nationella skyddsåtgärderna uppställs inte i artikeln.(18) Inte heller krävs enligt artikeln att kommissionen ger tillstånd till eller underlåter att invända mot åtgärderna, för att de ska kunna genomföras. Det följer således att den skyldighet som åvilar medlemsstaterna enligt artikel 193 FEUF är avsedd att se till att kommissionen underrättas om nationella skyddsåtgärder rörande miljön som är strängare än unionslagstiftningen på området, för att kommissionen på så vis ska kunna bedöma om de nationella skyddsåtgärderna är förenliga med unionsrätten och, vid behov, vidta lämpliga åtgärder. Varken ordalydelsen av eller syftet med artikel 193 FEUF ger dock stöd för att finna att medlemsstaternas brott mot anmälningsskyldigheten i sig medför att de nationella skyddsåtgärderna i fråga blir ogiltiga.(19)
39. Trots att medlemsstaterna getts ett avsevärt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 14 i fågeldirektivet och artikel 193 FEUF med avseende på att införa strängare skyddsåtgärder än de som antas av unionen, måste medlemsstaterna utöva detta skönsmässiga utrymme dels i förenlighet med unionens miljö- och energipolitik(20) – som i enlighet med artikel 191 FEUF och artikel 194 FEUF bland annat avser att bevara, skydda och förbättra kvaliteten på miljön, bekämpa klimatförändringar och främja utvecklingen av nya och förnybara energikällor – och dels i förenlighet med allmänna unionsrättsliga principer.
40. Det framgår enligt min uppfattning att förbudet är förenligt med unionens miljöpolitiska mål.
41. Den nationella domstolen uppgav i beslutet om hänskjutande att ministerdekretet, och därmed bland annat förbudet i artikel 5.1.1 i nämnda dekret, antagits med stöd av delegerad befogenhet i enlighet med artikel 1.1226 i budgetlagen för år 2007, för att kunna förhindra ytterligare överträdelseförfaranden mot Italien till följd av det motiverade yttrande som kommissionen utfärdat mot Italien i överträdelseförfarande 2006/2131 och som avser artiklarna 2, 3 och 4 i fågeldirektivet. Enligt dessa artiklar ska åtgärder vidtas för att skydda, bibehålla eller återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga fågelarter. Åtgärderna ska vidtas utöver särskilda bevarandeåtgärder.(21) Ingen annan förklaring av de orsaker som gjorde att man antog det aktuella beslutet har presenterats för domstolen.
42. Med förbehåll för den nationella domstolens prövning, följer det därför att förbudet att, under vissa förhållanden, uppföra nya vindturbiner på Natura 2000-områden har samma syfte som fågel- och livsmiljödirektiven, särskilt artikel 6.1–6.3 i livsmiljödirektivet, nämligen att bevara vissa livsmiljöer och arter samt att förhindra en försämring av de naturliga livsmiljöerna och väsentliga störningar av arterna i fråga. I detta sammanhang bör påpekas att kommissionen vid förhandlingen har gjort gällande att det, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, finns två fågelarter på området som är mycket känsliga för vindturbiner. Regione Puglia har dessutom vid förhandlingen framfört att en stor mängd av de fåglar som utgör symbolen för området i fråga har dödats av vindturbiner (belägna utanför området).
43. Vid förhandlingen åberopade kommissionen sitt vägledande dokument från 2010 om utveckling av vindkraft i Natura 2000-nätet och de risker som är förknippade med vindturbiner.(22) I den omfattande lista på de potentiella konsekvenser som en utbyggnad av vindkraft skulle kunna ha för natur och fauna ingår kollisionsrisk, störningar och undanträngande (genom att inte längre kunna använda ett habitat), barriärliknande effekter (vindkraftparker kan tvinga fåglar och däggdjur att ändra riktning) samt förlust eller försämring av habitat.
44. Det finns också skäl att anmärka att domstolen i målet kommissionen mot Irland beskrev miljöeffekterna av en viss vindkraftpark som hade upprättats utan att en bedömning av miljöeffekterna hade genomförts.(23)
45. Enligt min uppfattning framgår det också att förbudet är förenligt med unionens energipolitiska mål.
46. Den nationella domstolen anser att direktiven 2001/77 respektive 2009/28 uttrycker en klar preferens inom unionsrätten för utveckling av förnybara energikällor, eftersom dessa bidrar till att skydda miljön, till att skydda ekosystem mot de risker som följer av klimatförändringar, samt till en hållbar utveckling och tillväxt av lokala ekonomier. Enligt den nationella domstolen, föreskrivs till exempel i artikel 6 i direktiv 2001/77 att medlemsstaterna ska minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor, få fram effektivare och snabbare förfaranden på lämplig administrativ nivå och se till att reglerna är objektiva, klara och tydliga samt icke-diskriminerande och fullt ut beaktar särdragen i de olika teknikerna för att utnyttja förnybara energikällor.
47. Enligt min uppfattning skapas genom fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt inte någon prioritetsordning mellan unionens miljö- respektive energipolitik. I artikel 194.1 FEUF föreskrivs dock att unionens energipolitik ska ta hänsyn till kravet på att skydda och förbättra miljön.(24) I artikel 191.1 FEUF hänvisas till målet att bekämpa klimatförändringen.
48. I skälen 1 och 2 i direktiv 2001/77 anges att behovet att främja förnybara energikällor är en prioriterad åtgärd och att det är en viktig prioritering för gemenskapen att främja el producerad från förnybara energikällor.(25) Enligt min åsikt avsåg unionslagstiftaren dock inte, i motsats till vad sökandena har hävdat, att prioritera dessa mål framför alla andra (miljömässiga) mål, utan att främja el producerad från förnybara källor som ett sätt att skydda miljön och uppfylla Kyotoprotokollet till Förenta Nationernas ramkonvention om klimatförändringar,(26) för att främja säker energi och ett diversifierat energiutbud, samt för den sociala och ekonomiska sammanhållningen.(27) Bland de huvudsakliga åtgärderna för att uppnå dessa mål ingår bland annat de icke-bindande vägledande mål som i direktiv 2001/77 uppställs för användningen av el producerad från förnybara källor(28) och avbyråkratiseringen av administrativa förfaranden för att erhålla tillstånd att uppföra anläggningar för produktion av el från förnybara energikällor.(29)
49. Trots sökandenas påstående att ”pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta” geografiskt sett är mycket omfattande, har det inte framkommit några uppgifter i målet som tyder på att det begränsade förbudet mot att uppföra vissa vindturbiner på Natura 2000-områden i Apulien har hindrat produktionen av el från förnybara källor på nationell eller regional nivå. Vid förhandlingen har kommissionen gjort gällande att Apulien är en av de regioner i Italien som har flest antal vindturbiner. Det är den främsta regionen med avseende på kapacitet och den andra efter Sicilien med avseende på antal anläggningar.
50. Tvärtom, mot bakgrund av den bevisning som kommissionen har lagt fram om den aktuella nationella elproduktionen från förnybara energikällor(30) och utbredningen av vindturbiner i Apulien, framgår det av de uppgifter som lämnades in till domstolen vid förhandlingen, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, att möjligheten att uppnå det bindande mål på 17 procent som uppställts för Italien genom direktiv 2009/28 inte hindrats av förbudet i fråga.
51. Enligt min uppfattning är det också nödvändigt att undersöka om förbudet i fråga strider mot avbyråkratiseringsbestämmelserna i artikel 6.1 i direktiv 2001/77.
52. I avsaknad av påståenden om det motsatta förhållandet inför domstolen, och med förbehåll för den nationella domstolens prövning, anser jag att förbudet i fråga, som definierats i lag, är tillräckligt klart och tydligt och objektivt. Dessutom, mot bakgrund av förbudets begränsade tillämpningsområde,(31) har det inte framkommit några uppgifter som visar att målet att minska lagstiftningshinder och andra hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor och att få fram effektivare och snabbare förfaranden har hindrats på regional eller nationell nivå.
53. Vad gäller frågan om diskriminering är det fast rättspraxis att icke‑diskrimineringsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.(32)
54. Med avseende på målet i den nationella domstolen, förutsätter ett brott mot likabehandlingsprincipen att de berörda situationerna är jämförbara med hänsyn till alla omständigheter som kännetecknar dem. Vid avgörande av frågan om diskriminering, är det nödvändigt att beakta den tillämpliga unionslagstiftningens principer och mål, som i målet i den nationella domstolen grundar sig på unionens miljöpolitik.(33) Enligt artikel 191.2 FEUF syftar unionens miljöpolitik till en hög skyddsnivå och bygger på försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas.(34)
55. Sökandena har gjort gällande att andra industriella byggprojekt än uppförande av vindkraftparker på den aktuella platsen inte är föremål för ett motsvarande förbud utan ska, i förekommande fall, bedömas i enlighet med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.(35)
56. Med förbehåll för den nationella domstolens prövning, har det inte framkommit någon bevisning i målet som visar att andra näringsidkare än sökandena har beviljats tillstånd att uppföra kommersiella vindkraftparker på området ”pSIC/ZPS IT 9120007 Murgia Alta”, efter ikraftträdandet av regional lag nr 31.
57. Mot bakgrund av de negativa konsekvenser för Natura 2000-områden, och den särskilda plats som avses i detta mål, som uppförande och drift av vindkraftparker påstås kunna medföra,(36) framgår det vidare, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, att förbudet inte är diskriminerande. I detta avseende har det inte framkommit några uppgifter i målet som tyder på att annan industriell bebyggelse har alla motsvarande påstådda potentiella negativa konsekvenser för dessa områden,(37) som uppförande och drift av vindkraftparker. Det är dock något som den nationella domstolen ska avgöra.
58. Enligt min uppfattning måste förbudet också vara förenligt med proportionalitetsprincipen som kräver att de åtgärder som antas inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.(38) Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra om det nationella förbudet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. I detta avseende anser jag att den nationella domstolen bland annat ska beakta förbudets begränsade tillämpningsområde, såtillvida att det synbarligen endast är tillämpligt på ett definierat, begränsat geografiskt område, på en viss förnybar energikälla och endast på nya kommersiella vindkraftparker.(39)
VI – Förslag till avgörande
59. Följaktligen föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som hänskjutits av Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia på följande sätt:
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG, rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter utgör inte hinder för att medlemsstaterna antar strängare nationella åtgärder som förbjuder uppförandet av vindturbiner som inte är avsedda för självförsörjning på Natura 2000-områden, förutsatt att förbudet är förenligt med unionens miljö- och energipolitik, att det inte strider mot likabehandlingsprincipen och att det inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas, vilka är frågor som den nationella domstolen ska avgöra.
(1) .
(2)  –	EGT L 283, s. 33.
(3)  –	EUT L 140, s. 16.
(4)  –	EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(5)  –	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(6)  –	GURI nr 299 av den 27 december 2006, SO nr 244.
(7)  –	GURI nr 258 av den 6 november 2007.
(8)  –	Dom av den 22 maj 2008 i mål C‑439/06, citiworks (REG 2008, s. I‑3913), punkt 21 och där angiven rättspraxis.
(9)  –	Det kan i detta sammanhang noteras att även om direktiv 2001/77 definierar ”förnybara energikällor” som ”förnybara icke-fossila energikällor (vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas)” prioriterar det inte någon viss energikälla. Följaktligen kan medlemsstaterna, liksom kommissionen antytt, i princip välja vilka förnybara energikällor de anser mest lämpliga. Enligt kommissionen skapas varken genom direktiv 2001/77 eller, förvisso, direktiv 2009/28 någon prioritetsordning mellan olika förnybara energikällor. Se artikel 2 a i direktiv 2001/77.
(10)  –	Se punkt 19 ovan. Det framgår att utbyte och modernisering av vindturbiner på Natura 2000-områden också tillåts, förutsatt att vissa villkor är uppfyllda.
(11)  –	Se punkterna 19 och 20 ovan.
(12)  –	Se definitionen i artikel 1 k i livsmiljödirektivet. Se artikel 3.1 i livsmiljödirektivet med avseende på att inrätta ett ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden under beteckningen Natura 2000, som inkluderar särskilda skyddsområden som medlemsstaterna klassificerar som sådana i enlighet med fågeldirektivet.
(13)  –	Se artikel 3.2 a i fågeldirektivet som slår fast att medlemsstaterna ska avsätta skyddade områden. Se artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet som bland annat avser urvalet av de områden som är bäst lämpade för att klassificeras som särskilda skyddsområden.
(14)  –	Artikel 7 i direktiv 92/43 medför att de skyldigheter som följer av artikel 6.2–6.4 i det nämnda direktivet ersätter de skyldigheter som följer av artikel 4.4 i direktiv 79/409. Se dom av den 20 september 2007 i mål C‑304/05, kommissionen mot Italien (REG 2007, s. I‑7495), punkt 104.
(15)  –	Dom av den 7 september 2004 i mål C‑127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (REG 2004, s. I‑7405), punkterna 32–34. Efter en bedömning av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, och om denna gett ett negativt resultat, kan de behöriga myndigheterna antingen meddela avslag för planen eller projektet eller lämna tillstånd med stöd av artikel 6.4 i nämnda direktiv, förutsatt att villkoren i nämnda bestämmelse är uppfyllda. Se dom av den 26 oktober 2006 i mål C‑239/04, kommissionen mot Portugal (REG 2006, s. I‑10183), punkt 25.
(16)  –	Se artikel 1 FEU. Se även dom av den 14 april 2005 i mål C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe (REG 2005, s. I‑2753), punkterna 58 och 59. I punkt 58 i nämnda dom angav domstolen att det ”inom ramen för gemenskapens miljöpolitik, föreskrivs i artikel 176 EG att de minimikrav som ställs i ett direktiv får överskridas, på de villkor som ställs i nämnda artikel, förutsatt att det eftersträvas samma mål med den nationella bestämmelsen som med direktivet”.
(17)  –	Skälen till ministerdekretet innehåller bland annat en hänvisning till artikel 1.1226 i budgetlagen för år 2007, som synes utgöra en del av nämnda dekret.
(18)  –	Se, för ett annat synsätt, dom av den 30 april 1996 i mål C‑194/94, CIA Security International (REG 1996, s. I‑2201), punkterna 47–55. Se även dom av den 26 september 2000 i mål C‑443/98, Unilever (REG 2000, s. I‑7535).
(19)  –	Se analogt dom av den 13 juli 1989 i mål 380/87, Enichem Base m.fl. (REG 1989, s. 2491).
(20)  –	Den separata rubriken energi i artikel 194 FEUF infördes genom Lissabonfördraget. Se dock artikel 2 EG som hänvisar till en hållbar utveckling av ekonomiska aktiviteter och artikel 3.1 u EG som anger att kommissionens aktiviteter ska omfatta åtgärder på energiområdet.
(21)  –	Det förfarandet resulterade i att domstolen, i dom av den 15 juli 2010 i mål C‑573/08, kommissionen mot Italien (REU 2010, s. I‑0000), fann att Italien hade åsidosatt artiklarna 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13 och 18 i fågeldirektivet genom att inte införliva nämnda direktiv med den italienska rättsordningen på ett sätt som är helt förenligt med direktivet och genom att inte införliva artikel 9 i det direktivet på ett sätt som säkerställer att de undantag som de behöriga italienska myndigheterna har antagit uppfyller de villkor och krav som anges i artikeln.
(22)  –	Se dokumentet Guidance on wind energy and Natura 2000, som är tillgängligt på internet: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(23)  –	Dom av den 3 juli 2008 i mål C-215/06, kommissionen mot Irland (REG 2008, s. I‑4911).
(24)  –	Det ska anmärkas att den rättsliga grunden för direktiv 2001/77 är artikel 175.1 EG (nu artikel 192.1 FEUF) och att den rättsliga grunden för direktiv 2009/28 huvudsakligen är artikel 175.1 EG.
(25)  –	I direktivets artiklar prioriteras inte något visst mål.
(26)  –	Se skäl 3 i direktiv 2001/77.
(27)  –	Se motiveringen i förslaget till direktivet, KOM(2000) 279 slutlig, 2000/116 (COD), och vitboken om förnybara energikällor, KOM(97) 599 slutlig, som skäl 2 i direktiv 2001/77 hänvisar till. I inledningen till motiveringen anges att ”... det i direktivet [föreslås] att medlemsstaterna skall åläggas att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de förnybara energikällornas andel utvecklas i enlighet med de energi- och miljömål som ställts upp, på nationell nivå såväl som på gemenskapsnivå”. I punkt 2.1 föreskrivs att ”främjande av förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen, av säkerhetsskäl och för att diversifiera energiutbudet, för att skydda miljön och för den sociala och ekonomiska sammanhållningen”.
(28)  –	Artikel 3 i direktiv 2009/28 uppställer nationella övergripande mål och åtgärder för användningen av energi från förnybara energikällor. Eftersom medlemsstaterna enligt artikel 27 inte är skyldiga att införliva artikel 3 med sina rättsordningar förrän den 5 december 2010, följer det dock att bestämmelsen inte är tillämplig på tvisten i den nationella domstolen.
(29)  –	Artikel 6.1 i direktiv 2001/77.
(30)  –	Vid förhandlingen antydde kommissionen, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, att 18,3 procent av all elektricitet som användes i Italien 2006 härrörde från förnybara källor.
(31)  –	Se punkterna 28 och 29 ovan.
(32)  –	Se dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑44/94, Fishermen’s Organisations m.fl. (REG 1995, s . I‑3115), punkt 46.
(33)  –	Se ovan fotnot 24.
(34)  –	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008 i mål C‑127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I‑9895), punkt 30.
(35)  –	Av handlingarna i målet framgår att sökandena inte har diskriminerats till följd av sin nationalitet. De har inte heller gjort gällande att någon sådan diskriminering förekommit.
(36)  –	Se punkt 42 och följande punkter ovan.
(37)  –	Med hänsyn till deras unika egenskaper och syften.
(38)  –	Se dom av den 4 juni 1992 i de förenade målen C‑13/91 och C‑113/91, Debus (REG 1992, s. I‑3617), punkt 16, och av den 5 maj 1998 i mål C‑180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I‑2265), punkt 96.
(39)  –	Se punkterna 28 och 29 ovan.