62020TO0252(01)
ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a zecea extinsă)
8 iunie 2021 (
*1
)
„Acțiune în anulare – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Acordul privind retragerea Regatului Unit din Uniune și din Euratom – Decizia Consiliului referitoare la încheierea Acordului privind retragerea – Resortisanți ai Regatului Unit – Pierderea cetățeniei Uniunii – Lipsa afectării individuale – Act fără caracter normativ – Inadmisibilitate”
În cauza T‑252/20,
Joshua Silver, cu domiciliul în Bicester (Regatul Unit), și ceilalți reclamanți, ale căror nume figurează în anexă (
1
), reprezentați de P. Tridimas, barrister, și D. Harrison și A. von Westernhagen, solicitors,
reclamanți,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de M. Bauer, R. Meyer și J. Ciantar, în calitate de agenți,
pârât,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea în parte a Deciziei (UE) 2020/135 a Consiliului din 30 ianuarie 2020 referitoare la încheierea Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 1),
TRIBUNALUL (Camera a zecea extinsă),
compus din domnii A. Kornezov, președinte, și E. Buttigieg, doamna K. Kowalik‑Bańczyk (raportoare), domnul G. Hesse și doamna M. Stancu, judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
dă prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei
1
Reclamanții, domnul Joshua Silver și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă, sunt resortisanți ai Regatului Unit cu reședința în Franța și în Regatul Unit.
2
La 23 iunie 2016, cetățenii Regatului Unit s‑au pronunțat prin referendum în favoarea retragerii țării lor din Uniunea Europeană.
3
La 29 martie 2017, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniune în aplicarea articolului 50 alineatul (2) TUE.
4
La 24 ianuarie 2020, reprezentanții Uniunii și ai Regatului Unit au semnat Acordul privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniune și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 7, denumit în continuare „Acordul de retragere”).
5
La 30 ianuarie 2020, Consiliul Uniunii Europene a adoptat Decizia (UE) 2020/135 referitoare la încheierea Acordului privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (JO 2020, L 29, p. 1, denumită în continuare „decizia atacată”). În temeiul articolului 1 din această decizie, Acordul de retragere a fost aprobat în numele Uniunii și al Comunității Europene a Energiei Atomice.
6
La 31 ianuarie 2020, Regatul Unit s‑a retras din Uniune și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. La 1 februarie 2020, Acordul de retragere a intrat în vigoare.
Procedura și concluziile părților
7
Prin cererea introductivă depusă la 23 aprilie 2020, reclamanții au introdus prezenta acțiune.
8
Prin act separat, depus la grefa Tribunalului la 16 iunie 2020, doi dintre reclamanți au solicitat beneficiul anonimatului. Prin decizia din 24 iunie 2020, Tribunalul a admis această cerere.
9
Prin înscris separat, depus la grefa Tribunalului la 27 iulie 2020, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
10
La 8 septembrie 2020, reclamanții și‑au depus la grefa Tribunalului observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate.
11
Între timp, prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 15 iunie 2020, Comisia Europeană a solicitat să intervină în prezenta cauză în susținerea concluziilor Consiliului. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 28 și, respectiv, la 31 august 2020, reclamanții și Consiliul au luat act de această cerere de intervenție.
12
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 19 august 2020, British in Europe, asociație de drept francez, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, reclamanții și Consiliul și‑au prezentat observațiile cu privire la această cerere de intervenție.
13
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 19 august 2020, Plaid Cymru – The Party of Wales, partid politic de drept britanic, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, reclamanții și Consiliul și‑au prezentat observațiile cu privire la această cerere de intervenție.
14
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 19 august 2020, European Democracy Lab, asociație de drept german, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, reclamanții și Consiliul și‑au prezentat observațiile cu privire la această cerere de intervenție.
15
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 20 august 2020, ECIT, fundație de utilitate publică de drept belgian, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, reclamanții și Consiliul și‑au prezentat observațiile cu privire la această cerere de intervenție.
16
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 20 august 2020, European Alternatives Ltd, care se prezintă ca un grup de organizații ale societății civile constituit dintr‑o societate de drept englez și galez, o asociație de drept francez, o asociație de drept german și o asociație de drept italian, a formulat o cerere de intervenție în prezenta cauză în susținerea concluziilor reclamanților. Prin scrisorile depuse la grefa Tribunalului la 21 decembrie 2020, reclamanții și Consiliul și‑au prezentat observațiile cu privire la această cerere de intervenție.
17
Prin Ordonanța din 5 noiembrie 2020, Tribunalul (Camera a zecea) a unit, în temeiul articolului 130 alineatul (7) din Regulamentul de procedură, excepția de inadmisibilitate cu fondul și a dispus soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată.
18
Prin Decizia din 11 noiembrie 2020, Tribunalul a trimis cauza Camerei a zecea extinse, în conformitate cu articolul 28 din Regulamentul de procedură.
19
Consiliul a depus memoriul în apărare la 8 februarie 2021. La 11 februarie 2021, președintele Camerei a zecea extinse a decis să nu notifice acest memoriu reclamanților.
20
Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 8 februarie 2021, Consiliul a invitat Tribunalul să examineze în prezenta cauză oportunitatea de a suspenda procedura în temeiul articolului 69 litera (d) din Regulamentul de procedură până când Curtea se va pronunța cu privire la cererile de decizie preliminară înregistrate cu numerele C‑673/20 și C‑32/21 sau de a se desesiza, în temeiul articolului 128 din același regulament, pentru a permite Curții să se pronunțe în comun cu privire la prezenta acțiune și la aceste cereri de decizie preliminară. Prin scrisoarea depusă la grefă la 17 februarie 2021, reclamanții au solicitat să ia cunoștință de memoriul în apărare pentru a‑și putea prezenta observațiile cu privire la oportunitatea unei suspendări sau a unei desesizări. La 22 februarie 2021, președintele Camerei a zecea extinse a decis să comunice reclamanților punctele 42 și 61 din memoriul menționat. Prin scrisoarea depusă la grefă la 10 martie 2021, reclamanții și‑au prezentat observațiile cu privire la oportunitatea unei suspendări sau a unei desesizări. Prin decizia din 15 martie 2021, președintele Camerei a zecea extinse a decis să nu suspende procedura.
21
Reclamanții solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate întrucât aceasta „îi privează […] de statutul lor de [cetățeni] ai Uniunii și de drepturile care decurg din acesta”;
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
22
În excepția de inadmisibilitate, Consiliul solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
–
obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la sugestia de desesizare
23
În temeiul articolului 54 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, atunci când Curtea și Tribunalul sunt sesizate cu cauze având același obiect, care ridică aceeași chestiune de interpretare sau care pun în discuție validitatea aceluiași act, Tribunalul, după audierea părților, poate suspenda procedura până la pronunțarea hotărârii de către Curte sau, atunci când acțiunea este introdusă în temeiul articolului 263 TFUE, își poate declina competența pentru a permite Curții să se pronunțe cu privire la aceste acțiuni.
24
Din această dispoziție rezultă că Tribunalul nu se poate desesiza de o cauză decât cu condiția ca atât Curtea, cât și Tribunalul să fie, ambele, sesizate cu o acțiune în anulare.
25
Or, în speță, Consiliul sugerează Tribunalului să se desesizeze pentru a permite Curții să se pronunțe cu privire la prezenta acțiune în comun cu două cereri de decizie preliminară (punctul 20 de mai sus).
26
În consecință, Tribunalul nu se poate desesiza de prezenta cauză.
Cu privire la posibilitatea de a se pronunța prin ordonanță
27
În temeiul articolului 130 alineatele (1) și (7) din Regulamentul de procedură, la solicitarea pârâtului, Tribunalul poate să se pronunțe asupra excepției de inadmisibilitate fără a intra în dezbaterea fondului. În temeiul articolului 130 alineatul (6) din acest regulament, Tribunalul poate să decidă deschiderea fazei orale a procedurii cu privire la excepția de inadmisibilitate.
28
Potrivit jurisprudenței, posibilitatea de a respinge o acțiune ca inadmisibilă prin ordonanță motivată și, așadar, fără organizarea unei ședințe nu este exclusă de faptul că Tribunalul a adoptat anterior o ordonanță de unire cu fondul a unei excepții prezentate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură (a se vedea în acest sens Ordonanța din 19 februarie 2008, Tokai Europe/Comisia, C‑262/07 P, nepublicată, EU:C:2008:95, punctele 26-28).
29
În speță, deși a decis, prin Ordonanța din 5 noiembrie 2020, să unească cu fondul excepția de inadmisibilitate a Consiliului, Tribunalul apreciază că este deja suficient de informat de înscrisurile din dosar pentru a se pronunța prin ordonanță asupra acestei excepții.
Cu privire la excepția de inadmisibilitate
30
Consiliul susține că prezenta acțiune este inadmisibilă pentru motivul că reclamanții nu au calitate procesuală activă pentru a contesta decizia atacată. Astfel, în primul rând, reclamanții nu ar fi destinatarii acestei decizii. În al doilea rând, reclamanții nu ar fi vizați în mod individual de decizia menționată. În al treilea rând, decizia atacată, pe de o parte, ar presupune măsuri de executare și, pe de altă parte, nu ar fi un act normativ.
31
Reclamanții contestă excepția de inadmisibilitate. Aceștia susțin, pe de o parte, că sunt vizați în mod direct și individual de decizia atacată și, pe de altă parte, că această decizie este un act normativ care îi vizează în mod direct și care nu presupune măsuri de executare.
32
Trebuie amintit că, în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și la al doilea paragraf ale acestui articol, o acțiune în anulare împotriva a trei tipuri de acte, și anume, în primul rând, actele al căror destinatar este, în al doilea rând, actele care o privesc în mod direct și individual și, în al treilea rând, actele normative care o privesc în mod direct și care nu presupun măsuri de executare.
33
În speță, calitatea procesuală activă a reclamanților trebuie apreciată exclusiv în raport cu decizia atacată. Totuși, este necesar să se observe că controlul de legalitate care trebuie asigurat de instanța Uniunii asupra unei decizii de încheiere a unui acord internațional este susceptibil să privească legalitatea deciziei menționate din perspectiva conținutului însuși al acordului internațional în cauză (a se vedea prin analogie Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, punctul 51 și jurisprudența citată). Rezultă că, în scopul aprecierii calității procesuale active a reclamanților, este necesar să se ia în considerare natura și conținutul Acordului de retragere.
34
Trebuie să se constate de la bun început că reclamanții nu sunt destinatari nici ai deciziei atacate, nici ai Acordului de retragere. Rezultă că aceștia nu dispun de un drept la acțiune în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf primul segment de teză TFUE, ceea ce de altfel ei nu contestă.
35
În aceste condiții, trebuie să se examineze dacă reclamanții dispun de un drept la acțiune în temeiul uneia dintre ipotezele prevăzute de articolul 263 al patrulea paragraf al doilea și al treilea segment de teză TFUE.
Cu privire la calitatea procesuală activă a reclamanților în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE
36
Trebuie amintit că condițiile afectării directe, pe de o parte, și ale afectării individuale, pe de altă parte, prevăzute de articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE, sunt cumulative (a se vedea Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 75 și 76 și jurisprudența citată).
37
În împrejurările speței, trebuie să se examineze mai întâi dacă este îndeplinită a doua condiție, referitoare la afectarea individuală a reclamanților.
38
În această privință, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, pentru a fi considerată vizată în mod individual de un act al cărei destinatar nu este, o persoană fizică sau juridică trebuie să fie afectată de acest act în considerarea anumitor calități care îi sunt specifice sau a unei situații de fapt care o caracterizează în raport cu orice altă persoană și, prin urmare, o individualizează analog cu destinatarul unei decizii (Hotărârea din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punctul 93).
39
În consecință, posibilitatea de a determina, cu mai mare sau mai mică precizie, numărul sau chiar identitatea subiectelor de drept cărora li se aplică o măsură nu implică în niciun caz faptul că aceste subiecte trebuie să fie considerate ca fiind vizate în mod individual prin această măsură, din moment ce această aplicare se realizează pe baza unei situații obiective de drept sau de fapt definite în actul în cauză (Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Antillean Rice Mills/Consiliul, C‑451/98, EU:C:2001:622, punctul 52, și Hotărârea din 13 martie 2018, European Union Copper Task Force/Comisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punctul 94).
40
Totodată, faptul că un act normativ poate avea efecte concrete diferite pentru diversele subiecte de drept cărora li se aplică nu este de natură să le caracterizeze în raport cu toate celelalte persoane vizate, în condițiile în care aplicarea acestui act se face în baza unei situații determinate în mod obiectiv (Hotărârea din 22 februarie 2000, ACAV și alții/Consiliul, T‑138/98, EU:T:2000:45, punctul 66, și Ordonanța din 3 decembrie 2008, RSA Security Ireland/Comisia, T‑227/06, EU:T:2008:547, punctul 59).
41
Cu toate acestea, faptul că o dispoziție are, prin natura și prin domeniul său de aplicare, caracter general, întrucât se aplică tuturor persoanelor interesate, nu exclude ca aceasta să le poată viza individual pe unele dintre acestea (Hotărârea din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia, C‑182/03 și C‑217/03, EU:C:2006:416, punctul 58, și Hotărârea din 23 aprilie 2009, Sahlstedt și alții/Comisia, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, punctul 29).
42
Astfel, atunci când un act afectează un grup de persoane care erau identificate sau identificabile la momentul la care a fost adoptat acest act și în funcție de criterii specifice membrilor grupului, acest act poate privi individual respectivele persoane în măsura în care fac parte dintr‑un cerc restrâns de persoane. Situația poate fi aceasta în special atunci când actul menționat modifică drepturile dobândite de către aceste persoane anterior adoptării deciziei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 martie 2008, Comisia/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punctele 71 și 72 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 27 februarie 2014, Stichting Woonpunt și alții/Comisia, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punctul 59).
43
În speță, reclamanții susțin în esență că sunt vizați în mod direct și individual de decizia atacată întrucât aceasta îi privează de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut.
44
Mai concret, pentru a justifica afectarea lor individuală, reclamanții explică, în primul rând, că fac parte dintr‑un cerc închis constituit din persoanele care au calitatea de resortisanți ai Regatului Unit și, prin urmare, calitatea de cetățeni ai Uniunii, la momentul intrării în vigoare a Acordului de retragere și a deciziei atacate.
45
Potrivit reclamanților, caracterul „închis” al acestui cerc de persoane ar rezulta din faptul că membrii cercului menționat ar fi toți identificați sau identificabili la momentul intrării în vigoare a Acordului de retragere și a deciziei atacate și că niciun membru nu ar putea apoi să fie adăugat cercului menționat. Astfel, persoanele care dobândesc calitatea de resortisanți ai Regatului Unit după retragerea acestui stat din Uniune nu ar putea să se prevaleze de statutul de cetățeni ai Uniunii.
46
În plus, reclamanții susțin că statutul de cetățean al Uniunii prezintă un caracter permanent și, în principiu, nerevocabil și că le‑a fost conferit înainte de adoptarea deciziei atacate. În consecință, această decizie i‑ar priva de un drept dobândit, care ar fi specific și exclusiv membrilor cercului închis din care ei fac parte.
47
În al doilea rând, reclamanții susțin că fiecare dintre ei este în mod individual afectat de pierderea statutului său de cetățean al Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut. În această privință, ei invocă consecințele pe care le‑ar avea pierderea statutului de cetățeni ai Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut în special pentru aceia dintre ei care și‑au exercitat deja dreptul de liberă circulație. Ei invocă printre altele:
–
achiziționarea unei case în Franța, a unei reședințe permanente efective sau preconizate în acest stat membru și necesitatea de a beneficia în acesta de o asigurare de sănătate (patru reclamanți);
–
exercitarea în trecut a dreptului de petiție la Parlamentul European (o reclamantă);
–
exercitarea unei activități profesionale în Franța (un reclamant);
–
studii universitare urmate în trecut sau preconizate pentru viitor în Germania și proiecte de activitate profesională în acest stat membru (doi reclamanți);
–
prezența unor membri ai familiilor lor sau a unor prieteni în Franța sau în Germania (trei reclamanți).
48
În al treilea rând, reclamanții invită Tribunalul să aprecieze în sens larg condiția de afectare individuală. Astfel, această dispoziție ar trebui interpretată în lumina dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, consacrat de articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). În plus, prezenta cauză ar privi principiul democrației și ar atinge esența identității constituționale a Uniunii.
49
În al patrulea rând, reclamanții consideră că problema afectării lor individuale, în special în raport cu existența unui drept dobândit, este legată de cea a caracterului permanent și nerevocabil al statutului de cetățean al Uniunii și nu poate fi soluționată fără o examinare pe fond a cauzei.
50
Este necesar să se constate de la bun început că argumentația reclamanților care urmărește să stabilească calitatea procesuală activă a acestora în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE se bazează pe premisa potrivit căreia decizia atacată ar determina „pierderea” sau „privarea” de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut.
51
În această privință, este, desigur, adevărat că nici decizia atacată, nici Acordul de retragere nu retrag în mod expres resortisanților Regatului Unit statutul de cetățeni ai Uniunii și drepturile aferente acestui statut.
52
Cu toate acestea, rezultă clar din textul și din economia Acordului de retragere – în special din al șaselea paragraf al preambulului său, din articolul 2 literele (b)-(d), din articolul 10 alineatul (1) literele (a)-(d) și, în general, din ansamblul părții a doua a acestuia, intitulată „Drepturile cetățenilor” – că acest acord tratează resortisanții Regatului Unit, inclusiv pe cei care erau cetățeni ai Uniunii la data retragerii Regatului Unit din Uniune, ca persoane care nu au sau nu mai au de la această dată calitatea de cetățeni ai Uniunii. Astfel, acordul menționat nu prevede menținerea statutului de cetățeni ai Uniunii al resortisanților Regatului Unit și a totalității drepturilor aferente acestui statut.
53
Or, trebuie subliniat că, incontestabil, pierderea sau lipsa menținerii statutului de cetățean al Uniunii este susceptibilă să afecteze considerabil drepturile unui resortisant al unui stat membru care se retrage din Uniune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții, C‑621/18, EU:C:2018:999, punctul 64). Resortisanții unui astfel de stat membru expatriați în alt stat membru sunt cu atât mai susceptibili să fie afectați de ieșirea din Uniune a statului membru din care sunt originari din cauza legăturilor create, uneori de lungă durată, din punct de vedere atât personal, cât și profesional și economic (Ordonanța din 16 iunie 2020, Walker și alții/Parlamentul și Consiliul, T‑383/19, nepublicată, EU:T:2020:269, punctul 41).
54
Totuși, în ceea ce privește condiția de afectare individuală și în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 38 de mai sus, revine reclamanților să justifice că decizia atacată, întrucât i‑ar priva de statutul lor de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut, îi afectează în considerarea anumitor calități care le sunt specifice sau a unei situații de fapt care îi caracterizează în raport cu orice altă persoană și, prin urmare, îi individualizează într‑un mod analog cu destinatarii.
55
În această privință, în primul rând, este cert că Acordul de retragere, în special întrucât nu prevede menținerea statutului de cetățeni ai Uniunii pentru resortisanții Regatului Unit, se aplică ansamblului resortisanților acestui stat și are astfel aplicabilitate generală.
56
Rezultă că decizia atacată, care introduce Acordul de retragere în ordinea juridică a Uniunii, este ea însăși un act cu aplicabilitate generală și, în acest temei, îi afectează pe reclamanți în considerarea calității lor obiective de resortisanți ai Regatului Unit.
57
În al doilea rând, împrejurările invocate de reclamanți, menționate la punctele 44-46 de mai sus, întemeiate pe apartenența la un grup de persoane care au dobândit statutul de cetățeni ai Uniunii ca urmare a calității lor de resortisanți ai Regatului Unit nu permit să se considere că reclamanții fac parte dintr‑un cerc restrâns de persoane în sensul jurisprudenței menționate la punctul 42 de mai sus.
58
Astfel, primo, decizia atacată, în măsura în care ar priva resortisanții Regatului Unit de statutul de cetățeni ai Uniunii și de drepturile aferente acestui statut, a fost adoptată ținând seama de calitatea lor obiectivă de persoane care dețin cetățenia unui stat membru care se retrage din Uniune (punctul 56 de mai sus) și, în plus, fără a lua în considerare particularitățile situațiilor lor individuale, așa încât resortisanții menționați nu sunt vizați în mod specific de această decizie (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punctele 66 și 67, și Ordonanța din 20 mai 2020, Nord Stream/Parlamentul și Consiliul, T‑530/19, EU:T:2020:213, punctul 64). Rezultă că reclamanții, după cum recunosc ei înșiși, nu sunt vizați de decizia atacată decât în același temei ca toți ceilalți resortisanți ai Regatului Unit. Prin urmare, „cercul închis” pe care îl invocă rezultă din însăși natura sistemului instituit prin decizia atacată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 iulie 1996, Weber/Comisia, T‑482/93, EU:T:1996:97, punctul 65, și Hotărârea din 6 iunie 2013, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia, T‑279/11, EU:T:2013:299, punctul 84 și 89).
59
În aceste condiții și în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 39 de mai sus, împrejurările, pe de o parte, că numărul și chiar identitatea persoanelor care fac parte din „cercul închis” invocat de reclamanți ar putea fi determinate cu mai multă sau mai puțină precizie și, pe de altă parte, că acest cerc nu ar mai putea fi extins după intrarea în vigoare a deciziei atacate nu sunt, ca atare, de natură să facă aceste persoane vizate în mod individual de această decizie.
60
Secundo, contrar celor susținute de reclamanți, statutul de cetățean al Uniunii și drepturile aferente acestui statut nu pot fi calificate drept drepturi „specifice” sau „exclusive”. Astfel, la momentul retragerii Regatului Unit din Uniune, ansamblul resortisanților acestui stat, atunci membru al Uniunii, erau titulari ai statutului menționat și ai drepturilor aferente acestui statut. Prin urmare, situația membrilor „cercului închis” invocat de reclamanți nu poate fi comparată cu cea a reclamantei în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 18 mai 1994, Codorniu/Consiliul (C‑309/89, EU:C:1994:197, punctele 21 și 22), care era împiedicată să utilizeze o marcă înregistrată, care constituia un drept de proprietate individual și exclusiv prin natură (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 23 noiembrie 2015, Beul/Parlamentul și Consiliul, T‑640/14, EU:T:2015:907, punctul 48).
61
Rezultă că reclamanții nu au temei să susțină că decizia atacată i‑ar fi privat de un drept dobândit cu un caracter specific sau exclusiv. Or, simpla existență a unui drept dobândit sau subiectiv, al cărui domeniu de aplicare sau a cărui exercitare este potențial afectată prin actul în litigiu, nu este suficientă pentru a individualiza titularul dreptului menționat atunci când alte persoane pot avea drepturi similare și, în consecință, se pot găsi în aceeași situație precum acest titular (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2011, Enviro Tech Europe și Enviro Tech International/Comisia, T‑291/04, EU:T:2011:760, punctul 116 și jurisprudența citată).
62
În al treilea rând, diferitele elemente invocate, cu titlu personal, de fiecare dintre reclamanți și enumerate la punctul 47 de mai sus sunt cel mult susceptibile să stabilească efectele concrete, diferite și, după caz, importante pe care le poate avea pentru fiecare dintre ei pierderea invocată a statutului de cetățean al Uniunii și a drepturilor aferente acestui statut. În schimb, niciunul dintre aceste elemente nu este de natură să demonstreze că pierderea acestui statut și a drepturilor aferente statutului menționat ar avea pentru ei consecințe atât de particulare și specifice încât i‑ar individualiza în raport cu oricare altă persoană, ca pe niște destinatari, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 38 de mai sus.
63
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentul reclamanților potrivit căruia condiția de afectare individuală ar trebui interpretată în sens larg, trebuie amintit că articolul 47 din cartă nu are ca obiect modificarea sistemului de control jurisdicțional prevăzut de tratate, în special a normelor referitoare la admisibilitatea acțiunilor introduse direct în fața instanței Uniunii. Astfel, condițiile de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE trebuie să fie interpretate în lumina dreptului fundamental la protecție jurisdicțională efectivă, fără a se ajunge însă la înlăturarea acestor condiții expres prevăzute de Tratatul FUE (a se vedea Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 97 și 98 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punctele 43 și 44).
64
Or, protecția conferită prin articolul 47 din cartă nu impune ca un justițiabil să poată în mod necondiționat să formuleze o acțiune în anulare împotriva unor acte care nu îl afectează în mod individual.
65
Pe de altă parte, împrejurarea, invocată de reclamanți, potrivit căreia prezenta cauză ar privi principiul democrației și ar atinge esența identității constituționale a Uniunii, aceasta este, ca atare, fără relevanță pentru a aprecia dacă reclamanții îndeplinesc condiția de afectare individuală. Astfel, condițiile de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE se aplică oricărei acțiuni în anulare, fără a distinge între problemele de fond ridicate. De altfel, contextul factual al prezentei cauze diferă de acela, foarte specific, al cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul (294/83, EU:C:1986:166, punctele 32-37), citată de reclamanți, în care era în discuție dreptul la acțiune al unei formațiuni politice nereprezentate în Parlament împotriva unor acte ale Parlamentului referitoare la acordarea de fonduri în vederea pregătirii alegerilor europene, la adoptarea cărora participaseră formațiuni politice rivale reprezentate în Parlament.
66
În al cincilea rând, contrar celor pretinse de reclamanți, chestiunea afectării lor individuale poate să fie soluționată în speță fără a efectua o examinare pe fond a cauzei și în special fără a examina dacă statutul de cetățean al Uniunii prezintă un caracter permanent și nerevocabil.
67
În aceste condiții, trebuie să se considere că reclamanții nu sunt vizați în mod individual de decizia atacată. Prin urmare, fără a fi necesar să se examineze dacă ă sunt vizați în mod direct de această decizie, aceștia nu au calitate procesuală activă în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al doilea segment de teză TFUE.
Cu privire la calitatea procesuală activă a reclamanților în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE
68
Trebuie amintit că condițiile legate, în primul rând, de caracterul normativ al actului contestat, în al doilea rând, de afectarea directă a reclamanților și, în al treilea rând, de lipsa măsurilor de executare prevăzute de articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE sunt cumulative (a se vedea în acest sens Ordonanța din 19 noiembrie 2020, Buxadé Villalba și alții/Parlamentul, T‑32/20, nepublicată, EU:T:2020:552, punctul 30 și jurisprudența citată).
69
În împrejurările speței, trebuie să se examineze mai întâi dacă este îndeplinită prima condiție, referitoare la caracterul normativ al deciziei atacate.
70
Trebuie amintit că noțiunea de „acte normative” în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE are un domeniu de aplicare mai limitat decât noțiunea de „acte” utilizată la articolul 263 al patrulea paragraf primul și al doilea segment de teză TFUE. Prin urmare, această noțiune nu poate să vizeze ansamblul actelor cu aplicabilitate generală, ci privește o categorie mai restrânsă de acte de această natură (Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 58).
71
În consecință, noțiunea de „acte normative”, pe de o parte, vizează acte cu aplicabilitate generală și, pe de altă parte, nu include actele legislative (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 60 și 61).
72
În speță, în primul rând, părțile sunt de acord, în mod întemeiat, să considere că decizia atacată este un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală.
73
Astfel, pe de o parte, este cert că decizia atacată este un act cu aplicabilitate generală (punctul 56 de mai sus).
74
Pe de altă parte, trebuie amintit că un act juridic poate fi calificat drept act legislativ al Uniunii numai dacă a fost adoptat pe baza unei dispoziții a tratatelor care face trimitere în mod expres fie la procedura legislativă ordinară, fie la procedura legislativă specială (Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul, C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631, punctul 62). În speță, decizia atacată a fost adoptată în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE. Or, trebuie să se constate că, deși această dispoziție precizează că acordul de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru este încheiat în numele Uniunii de Consiliu, hotărând cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului, aceasta nu se referă în mod expres nici la procedura legislativă ordinară, nici la procedura legislativă specială. Rezultă că decizia atacată nu poate fi calificată drept act legislativ.
75
În al doilea rând, părțile sunt în dezacord cu privire la consecințele care trebuie deduse din faptul că decizia atacată este un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală. Potrivit reclamanților, această decizie nu ar putea fi decât un act normativ. Potrivit Consiliului, decizia menționată nu ar fi nici un act legislativ, nici un act normativ.
76
În această privință este necesar să se observe că, în Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Curtea nu a statuat că noțiunea de „acte normative” cuprinde toate actele fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală.
77
Desigur, trebuie amintit că, într‑o hotărâre ulterioară, Curtea a înlăturat în mod expres interpretarea potrivit căreia ar exista acte fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală care nu intră în sfera noțiunii de „acte normative”, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE. În consecință, Curtea a statuat că această noțiune acoperă toate actele fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci, C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punctele 24 și 28).
78
Este însă necesar să se arate că, în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci (C‑622/16 P-C‑624/16 P, EU:C:2018:873), actul în litigiu era o decizie a Comisiei luată în materie de ajutoare de stat. Deși avea aplicabilitate generală, întrucât se pronunța asupra unor regimuri naționale, această decizie prezenta un caracter administrativ marcat și de altfel fusese adoptată doar de Comisie, fără intervenția Consiliului și a Parlamentului. În acest context, teza exprimată atunci de Comisie, potrivit căreia decizia menționată ar fi fost un act fără caracter legislativ cu aplicabilitate generală care nu intra sub incidența noțiunii de „acte normative”, nu își găsea niciun temei în textul, geneza sau finalitatea articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, după cum a arătat Curtea la punctele 24-27 din această hotărâre.
79
În schimb, Curtea încă nu a avut ocazia să examineze dacă deciziile de aprobare a încheierii unui acord internațional, în special deciziile de aprobare a încheierii unui acord de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru, trebuie calificate drept acte normative în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
80
În aceste condiții, trebuie să se examineze dacă noțiunea de „acte normative” acoperă și astfel de decizii.
81
În această privință, primo, trebuie arătat că, la fel ca orice acord internațional încheiat de Uniune, un acord care stabilește modalitățile de retragere a unui stat membru este obligatoriu pentru instituțiile acesteia și prevalează asupra actelor pe care acestea le emit (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 ianuarie 2015, Consiliul și Comisia/Stichting Natuur en Milieu și Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P și C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punctul 44 și jurisprudența citată).
82
Rezultă din această supremație a acordurilor internaționale încheiate de Uniune asupra textelor de drept derivat că acordul de retragere ocupă în ierarhia normelor un rang superior celui al altor acte cu aplicabilitate generală, atât legislative, cât și normative.
83
Rezultă că decizia atacată introduce în ordinea juridică a Uniunii norme, cuprinse în Acordul de retragere, care prevalează asupra actelor legislative și normative și care, prin urmare, nu pot avea ele însele un caracter normativ.
84
Secundo, având în vedere procedura sa de adoptare și similar altor acorduri internaționale încheiate de Uniune, Acordul de retragere poate fi considerat, pe plan extern, echivalentul a ceea ce este pe plan intern un act legislativ [a se vedea în acest sens și prin analogie Avizul 1/15 (Acordul PNR UE‑Canada) din 26 iulie 2017, EU:C:2017:592, punctul 146].
85
Astfel, Acordul de retragere a fost încheiat în numele Uniunii de Consiliu, după aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii prevăzute la articolul 50 alineatul (2) TUE. Întrucât determină intervenția Consiliului și a Parlamentului, această procedură este similară cu procedurile legislative ordinară și speciale definite la articolul 289 alineatele (1) și (2) TFUE și menționate la articolul 21 alineatele (2) și (3), la articolul 22 alineatele (1) și (2), la articolul 23 al doilea paragraf, la articolul 24 primul paragraf, la articolul 25 al doilea paragraf și la articolul 228 alineatul (4) TFUE, în temeiul cărora aceste două instituții pot adopta dispoziții referitoare la drepturile aferente statutului de cetățean al Uniunii. În plus, contrar celor susținute de reclamanți, cetățenii Uniunii care sunt resortisanți ai statului membru care se retrage participă la adoptarea deciziei de încheiere a unui acord de stabilire a modalităților de retragere a acestui stat, întrucât articolul 50 TUE nu prevede excluderea niciunui deputat european la aprobarea unui astfel de acord de Parlament.
86
Rezultă că decizia atacată introduce în ordinea juridică a Uniunii norme, cuprinse în Acordul de retragere, care se caracterizează printr‑o legitimitate democratică extrem de ridicată, similară celor care figurează într‑un act legislativ. Or, tocmai legitimitatea democratică extrem de ridicată a legislației adoptate în cadrul unei proceduri care prevede participarea Consiliului și a Parlamentului este cea care justifică lipsa relaxării condițiilor în care particularii dispun de posibilitatea de a formula acțiuni în anulare împotriva actelor legislative (a se vedea în acest sens Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punctul 38).
87
Pe de altă parte, în numeroase versiuni lingvistice ale articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, noțiunea de „acte normative” evocă mai mult actele puterii executive decât cele ale puterii legislative (a se vedea în acest sens Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauza Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punctul 41). Or, o decizie de aprobare a încheierii unui acord internațional sau a unui acord de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru, precum decizia atacată, nu poate fi comparată cu un act al puterii executive.
88
Tertio, ar fi incoerent și paradoxal să se relaxeze condițiile în care particularii pot formula o acțiune în anulare împotriva deciziei atacate calificând‑o drept act normativ. Astfel, o asemenea relaxare ar avea drept consecință că particularii ar putea contesta mai ușor o anumită normă juridică atunci când aceasta figurează într‑un acord internațional, precum Acordul de retragere, și este apoi introdusă în ordinea juridică a Uniunii prin intermediul unei decizii de aprobare a încheierii acordului în cauză, precum decizia atacată, decât atunci când aceeași normă juridică figurează într‑un act legislativ cu un conținut identic și care are un rang inferior în ierarhia normelor.
89
Quarto, rezultă din geneza articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE că autorii proiectului de tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa, iar apoi cei ai Tratatului de la Lisabona nu au avut ca intenție specifică să relaxeze condițiile de admisibilitate a acțiunilor particularilor îndreptate împotriva deciziilor de aprobare a încheierii unui acord internațional, precum printre altele deciziile de aprobare a încheierii unui acord de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru. Mai precis, din lucrările pregătitoare ale proiectului de tratat de instituire a unei Constituții pentru Europa – în special din articolul III‑365 alineatul (4), al cărui conținut a fost reluat în termeni identici în articolul 263 al patrulea paragraf TFUE – nu rezultă nicidecum că autorii menționați ar fi intenționat ca astfel de decizii să fie calificate drept „acte normative” în sensul acestor două articole.
90
În aceste condiții, noțiunea de „acte normative” în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE trebuie interpretată în sensul că nu include deciziile de aprobare a încheierii unui acord internațional, precum, în special, deciziile de aprobare a încheierii unui acord de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru.
91
Prin urmare, decizia atacată nu poate fi calificată drept act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
92
Această concluzie nu este repusă în discuție de celelalte argumente ale reclamanților.
93
În primul rând, împrejurarea că decizia atacată a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene sub titlul „Acte fără caracter legislativ” nu implica faptul că această decizie era în mod necesar un act normativ. Rezultă că această publicare nu era de natură să inducă în eroare particularii în ceea ce privește căile de atac de care dispuneau împotriva deciziei menționate.
94
În al doilea rând, calificarea deciziei atacate ca act cu aplicabilitate generală care nu este nici legislativ, nici normativ nu este contrară principiilor securității juridice și protecției juridice efective. Astfel, aceste principii nu pot fi interpretate în sensul că interzic clarificarea progresivă a normelor privind admisibilitatea acțiunilor prin interpretări jurisprudențiale, atât timp cât acestea sunt în mod rezonabil previzibile (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punctul 167 și jurisprudența citată). Or, în speță, interpretarea noțiunii de „acte normative” reținută la punctul 90 de mai sus era în mod rezonabil previzibilă în raport cu particularitățile deciziilor de aprobare a încheierii unui acord internațional, precum în special deciziile de aprobare a încheierii unui acord de stabilire a modalităților de retragere a unui stat membru.
95
În al treilea rând, principiul protecției jurisdicționale efective, astfel cum este consacrat la articolul 47 din cartă, nu impune ca un justițiabil să poată în mod necondiționat să introducă o acțiune în anulare direct în fața instanței Uniunii împotriva unor acte cu aplicabilitate generală care nu intră sub incidența noțiunii de „acte normative” (a se vedea prin analogie, în ceea ce privește actele legislative, Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 105, și Hotărârea din 9 noiembrie 2017, SolarWorld/Consiliul, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, punctul 66).
96
Rezultă din ceea ce precedă că, fără a fi necesar să se examineze dacă decizia atacată îi afectează direct pe reclamanți și dacă conține măsuri de executare, aceștia nu au calitate procesuală activă în raport cu articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE.
97
Rezultă că Consiliul susține în mod întemeiat că reclamanții nu au calitate procesuală activă. În consecință, excepția de inadmisibilitate trebuie să fie admisă și acțiunea trebuie respinsă ca inadmisibilă.
Cu privire la cererile de intervenție
98
Potrivit articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, intervenția rămâne fără obiect atunci când cererea introductivă este declarată inadmisibilă. În speță, întrucât acțiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, nu mai este necesară pronunțarea asupra cererilor de intervenție introduse de Comisie, de British in Europe, de Plaid Cymru – The Party of Wales, de European Democracy Lab, de ECIT și de European Alternatives Ltd.
Cu privire la cheltuielile de judecată
99
În primul rând, potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanții au căzut în pretenții, se impune obligarea acestora să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Consiliu, conform concluziilor acestuia, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
100
În al doilea rând, în temeiul articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, dacă judecata în cauza principală se finalizează înainte de pronunțarea cu privire la o cerere de intervenție, autorul cererii de intervenție și părțile principale suportă, fiecare, propriile cheltuieli de judecată aferente cererii de intervenție. În speță, reclamanții, Consiliul, Comisia, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT și European Alternatives Ltd suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a zecea extinsă)
dispune:
1)
Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2)
Nu mai este necesară pronunțarea cu privire la cererile de intervenție formulate de Comisia Europeană, de British in Europe, de Plaid Cymru – The Party of Wales, de European Democracy Lab, de ECIT și de European Alternatives Ltd.
3)
Îi obligă pe domnul Joshua Silver și pe ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și cheltuielile de judecată efectuate de Consiliul Uniunii Europene, cu excepția celor aferente cererilor de intervenție.
4)
Domnul Silver și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă, Consiliul, Comisia, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT și European Alternatives Ltd suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată aferente cererilor de intervenție.
Luxemburg, 8 iunie 2021.
Grefier
E. Coulon
Președinte
A. Kornezov
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.
(
1
)	Lista celorlalți reclamanți este anexată doar la versiunea notificată părților.