61998CC0443_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En un procedimiento civil entre particulares en materia contractual, ¿debe un órgano jurisdiccional excluir la aplicación de un reglamento técnico nacional que, aunque se comunicó a la Comisión con arreglo a la Directiva 83/189/CEE (1) del Consejo, fue adoptado antes de que finalizara el período de statu quo previsto en dicha Directiva? Esta es la cuestión planteada en el presente asunto, a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto CIA Security. (2)
La normativa comunitaria
2 La Directiva 83/189 establece determinados procedimientos que han de seguir los Estados miembros para adoptar reglamentos técnicos. Como se desprende de la exposición de motivos, la finalidad de dichos procedimientos consiste en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior evitando las restricciones a la libre circulación de mercancías que podrían producirse si los Estados miembros disfrutasen de plena libertad para establecer requisitos técnicos distintos aplicables a los productos comercializados o utilizados en su territorio. En lo esencial, el Estado miembro que pretenda adoptar tales disposiciones debe notificarlas previamente y abstenerse de promulgarlas durante un período de statu quo determinado, con el fin de permitir a la Comisión y a los otros Estados miembros formular, en una fase en que se puedan tener en cuenta, observaciones relativas a los posibles obstáculos al comercio, y de dar al legislador comunitario la posibilidad de adoptar, si lo considera oportuno, una normativa que regule la materia de que se trate. Las disposiciones pertinentes de la Directiva 83/189, en su versión modificada, son las siguientes.
3 El artículo 1 contiene, entre otras, las siguientes definiciones:
«1) "producto": cualquier producto de fabricación industrial y cualquier producto agrícola,
2)
"especificación técnica": una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.
El término "especificación técnica" abarca también los métodos y procedimientos de producción de los productos agrícolas [...], de los productos destinados a la alimentación humana y animal, de los medicamentos [...], así como los métodos y procedimientos de producción referentes a los demás productos, en caso de que incidan en las características de estos últimos. (3)
[...]
9)
"reglamento técnico": las especificaciones técnicas [...] cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo [...]
10)
"proyecto de reglamento técnico": el texto de una especificación técnica [...] que se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de efectuar modificaciones sustanciales».
4 El artículo 8 dispone, en particular:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico [...]; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
[...]
La Comisión pondrá inmediatamente en conocimiento de los demás Estados miembros el proyecto de reglamento técnico y todos los documentos que le hayan sido enviados [...]
2. La Comisión y los Estados miembros podrán dirigir al Estado miembro que ha anunciado un proyecto de reglamento técnico ciertas observaciones que dicho Estado miembro tendrá en cuenta, en la medida de lo posible, en el momento de la posterior elaboración del reglamento técnico.
[...]»
5 El artículo 9 contiene las disposiciones siguientes:
«1. Los Estados miembros aplazarán tres meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico.
2. Los Estados miembros aplazarán:
[...]
-
[...] seis meses la adopción de cualquier [...] proyecto de reglamento técnico,
a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, si la Comisión u otro Estado miembro emite, en los tres meses siguientes a esta fecha, un dictamen razonado, según el cual la medida prevista presenta aspectos que, en un momento dado, podrían crear obstáculos a la libre circulación de mercancías en el contexto del mercado interior.
El Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales dictámenes razonados. La Comisión comentará esta reacción.
3. Los Estados miembros aplazarán doce meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico si, en los tres meses que siguen a esa fecha, la Comisión anuncia su intención de proponer o de adoptar, respecto de dicha cuestión, una directiva, un reglamento o una decisión con arreglo al artículo 189 del Tratado.
[...]»
De conformidad con el artículo 9, apartado 7, estos requisitos de statu quo no serán de aplicación «cuando, por razones urgentes surgidas por una situación grave e imprevisible y relacionadas con la protección de la salud de las personas y los animales, la preservación de los vegetales o la seguridad, un Estado miembro deba elaborar en un plazo muy breve reglamentos técnicos para aprobarlos y ponerlos en vigor inmediatamente, sin que sea posible una consulta».
6 El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 83/189 dispone que los artículos 8 y 9 no se aplicarán a las disposiciones técnicas en virtud de las cuales los Estados miembros, entre otras cosas, «den cumplimiento a los actos comunitarios vinculantes que tengan por resultado la adopción de especificaciones técnicas».
7 Como se señaló en la vista, el Derecho italiano fue adaptado a la Directiva 83/189 mediante la Ley nº 317, de 21 de junio de 1986. (4) El artículo 1 de dicha Ley, en su versión modificada, (5) define los términos de un modo similar, aunque no idéntico, a las disposiciones de la Directiva antes citadas. Mediante el artículo 9 se adapta, en lo esencial, el Derecho interno a los artículos 8, 9 y 10 de la Directiva. En particular, dicho artículo dispone que los reglamentos técnicos no pueden entrar en vigor antes de los tres meses siguientes a su comunicación a la Comisión; que si, dentro de dicho período, la Comisión presenta observaciones detalladas o un Estado miembro formula observaciones que se refieran a posibles obstáculos técnicos al comercio, su entrada en vigor deberá aplazarse cuatro o seis meses, según el caso, y que si, dentro del mismo período de tres meses, la Comisión anuncia su intención de adoptar un acto legislativo comunitario, su entrada en vigor habrá de aplazarse doce meses.
8 El 1 de octubre de 1986, la Comisión hizo pública una Comunicación relativa al incumplimiento de determinadas disposiciones de la Directiva 83/189. (6) En dicha Comunicación subrayó la utilidad de los requisitos de notificación y de statu quo previstos en la Directiva con el fin de impedir la creación de nuevos obstáculos técnicos al comercio. La Comisión concluyó que:
«Las obligaciones de los Estados miembros son, por consiguiente, claras e inequívocas:
1) deben notificar cualquier proyecto de reglamentaciones técnicas contemplado en la Directiva;
2) deben suspender la adopción del proyecto de reglamentaciones técnicas automáticamente durante 3 meses, excepto en los casos especiales contemplados en el apartado 3 del artículo 9 (7) de la Directiva;
3) deben suspender la adopción del proyecto de reglamentaciones técnicas durante un período suplementario de 3 a 9 meses según que se hayan presentado objeciones o que la Comunidad pretenda asumir competencias legislativas.
Es evidente que el incumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones con relación a este procedimiento de información podría provocar serias deficiencias en el mercado interno con efectos potencialmente perjudiciales para los intercambios.
La Comisión considera, por consiguiente, que cuando un Estado miembro dicte una reglamentación técnica en el ámbito regulado por la Directiva 83/189/CEE sin informar del proyecto a la Comisión y sin respetar la debida obligación, la reglamentación así adoptada será inaplicable contra terceras partes en el sistema legal del Estado miembro de que se trate. La Comisión considera, por lo tanto, que los litigantes tienen derecho a esperar que los tribunales nacionales rehúsen aplicar las reglamentaciones técnicas nacionales que no hayan sido notificadas como el Derecho comunitario exige.»
9 El 30 de abril de 1996, en su sentencia dictada en el asunto CIA Security, (8) el Tribunal de Justicia examinó la posición adoptada por la Comisión en dicha comunicación y declaró, en particular, que «los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 [...] deben interpretarse en el sentido de que los particulares pueden ampararse en ellos ante el Juez nacional, al que incumbe negarse a aplicar un reglamento técnico nacional que no haya sido notificado con arreglo a la Directiva».
La normativa italiana controvertida y el procedimiento de comunicación
10 La Ley italiana nº 313, de 3 de agosto de 1998, (9) contiene disposiciones relativas al etiquetado de origen del aceite de oliva virgen extra, del aceite de oliva virgen y del aceite de oliva.
11 En el artículo 1, apartado 1, se dispone, en resumen, que sólo si todo el proceso de recolección, producción, transformación y envasado ha tenido lugar en Italia, dichos aceites pueden ser comercializados con la indicación de que han sido «producidos» o «elaborados» en Italia. El etiquetado del aceite obtenido en Italia, en todo o en parte, a partir de aceites procedentes de otros lugares debe mencionar este hecho indicando los correspondientes porcentajes y el país o países de origen (artículo 1, apartado 2). Todo aceite de este tipo en el que no figuren tales indicaciones debe ser vendido en un plazo de cuatro meses a partir de la entrada en vigor de la Ley o, después de dicha fecha, ser retirado del mercado (artículo 1, apartado 4). Lo dispuesto en los artículos 2 a 4 no es directamente aplicable en el presente asunto, si bien el artículo 2 se refiere al almacenamiento por separado de los distintos aceites en las instalaciones de refinado y el artículo 4 trata del control efectuado por las aduanas y otras autoridades. En el artículo 5 se establecen sanciones por las infracciones; en particular, toda persona que produzca, posea con fines de venta o comercialice aceite de oliva virgen o virgen extra incumpliendo el artículo 1 será sancionada con una multa administrativa de 800.000 ITL por cada 100 kilogramos de aceite.
12 Del contenido de la GURI se desprende que el proyecto de la Ley nº 313 fue presentado por primera vez al Parlamento italiano el 27 de enero de 1998 y examinado por el Senado en febrero y marzo del mismo año y por el Congreso de los Diputados en abril y junio. Este último lo aprobó finalmente el 28 de julio y aquél el 29 de julio de 1998.
13 Entre tanto, al tener conocimiento del proyecto, la Comisión había solicitado a las autoridades italianas su notificación de conformidad con la Directiva 83/189, solicitud que fue atendida el 4 de mayo de 1998. No se ha comunicado a este Tribunal de Justicia si, con arreglo al artículo 8, apartado 1, de la Directiva 83/189, habían notificado asimismo las razones que hacían necesaria su promulgación. Tampoco se ha indicado que se haya hecho uso del procedimiento de urgencia previsto en el artículo 9, apartado 7.
14 A continuación, la Comisión notificó el proyecto de ley a los Estados miembros y, el 10 de junio de 1998, publicó una comunicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, (10) en la que declaraba que el plazo de statu quo de tres meses previsto en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 83/189 -descrito específicamente como el «plazo durante el cual no podrá adoptarse el proyecto»- expiraba el 5 de agosto de 1998 (si bien cabría preguntarse si la fecha no debería haber sido el 4 de agosto, dado que la notificación se efectuó el 4 de mayo).
15 En el texto adjunto a la comunicación en el Diario Oficial, la Comisión llamó la atención sobre el hecho de que, de conformidad con la sentencia CIA Security, incumbe al órgano jurisdiccional nacional negarse a aplicar un reglamento técnico nacional que no haya sido notificado con arreglo a la Directiva 83/189, de modo que los reglamentos técnicos de que se trate carecerán de eficacia frente a los particulares.
16 El 23 de julio de 1998, dentro del período de tres meses antes mencionado, la Comisión informó a las autoridades italianas de su intención de legislar en la materia cubierta por el proyecto de ley y les instó a aplazar su adopción por un plazo de doce meses a partir de la notificación -es decir, hasta el 4 de mayo de 1999- de conformidad con el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 83/189.
17 No obstante, la Ley nº 313 fue adoptada -es decir, firmada por el Presidente, el Primer Ministro y el Ministro de Agricultura tras su aprobación definitiva por las dos cámaras del Parlamento Italiano- el 3 de agosto de 1998, dos días antes de que finalizara el plazo de statu quo inicial de tres meses señalado en la comunicación del Diario Oficial. Al día siguiente, la Comisión indicó al Representante Permanente de la República italiana que, de publicarse la Ley en la GURI, iniciaría un procedimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE) y declaró que dicha Ley carecería de eficacia frente a los particulares si se publicaba antes del 4 de mayo de 1999.
18 El 4 de agosto de 1998, aún dentro del plazo inicial de tres meses, la Comisión recibió dictámenes razonados de los Gobiernos español y portugués, a efectos del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 83/189, relativos al proyecto de ley, y el 5 de agosto recibió observaciones del Gobierno neerlandés, a efectos del artículo 8, apartado 2.
19 El 29 de agosto de 1998, la Ley nº 313 fue publicada en la GURI, tal como se adoptó el 3 de agosto, y entró en vigor al día siguiente.
Acontecimientos posteriores
20 En los puntos precedentes se resume la situación en el momento en que surgió el litigio principal. No obstante, cabe mencionar ciertos acontecimientos posteriores con el fin de proporcionar una imagen un poco más completa del contexto de que se trata.
21 El 22 de diciembre de 1998, la Comisión adoptó la normativa comunicada a las autoridades italianas, mediante el Reglamento (CE) nº 2815/98. (11) Dicho Reglamento establece disposiciones que regulan las designaciones de origen en el etiquetado o envasado de los aceites de oliva virgen y virgen extra y prohíbe el uso de tal designación para el aceite de oliva y de orujo de oliva. En el caso de los aceites de oliva virgen y virgen extra, las designaciones pueden consistir en una denominación de origen protegida registrada o en una indicación geográfica protegida, (12) o en el nombre de un Estado miembro, de la Comunidad Europea o de un país tercero. Si la designación de origen es el nombre de un Estado miembro, debe ser el del Estado en que se ha «obtenido» el aceite; en otras palabras, la almazara en que se ha extraído el aceite debe estar localizada en dicho Estado. Las mezclas de aceites deben indicarse como tales, pero si más de un 75 % del aceite se ha obtenido en un mismo Estado miembro, podrá hacerse constar también dicha circunstancia, junto con el porcentaje correspondiente.
22 El Reglamento nº 2815/98 entró en vigor el 1 de abril de 1999.
23 El 27 de enero de 1999, la Comisión envió a Italia, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, un dictamen motivado en el que se afirma que la adopción y entrada en vigor de la Ley nº 313 infringe el artículo 9 de la Directiva 83/189. Según parece, este procedimiento no ha llegado a plantearse ante el Tribunal de Justicia.
24 No obstante, el 17 de marzo de 1999, el Gobierno italiano interpuso ante el Tribunal de Justicia, en el asunto C-99/99, un recurso contra la Comisión en el que solicitaba que se declarase la nulidad del Reglamento nº 2815/98. Alegaba fundamentalmente que la finalidad de una indicación de origen consiste en informar al consumidor de las cualidades distintivas del producto final, que se derivan en buena medida de la zona de origen de las aceitunas más que del lugar en que éstas han sido prensadas y que se hallan presentes tanto en el aceite de oliva ordinario como en los aceites virgen y virgen extra.
25 Asimismo, en la vista pudo saberse que en aquel momento se tramitaba un proyecto de ley que iba a derogar los artículos 1 y 2 de la Ley nº 313.
Los hechos del procedimiento principal
26 El 25 de septiembre de 1998, Central Food SpA, parte demandada en el procedimiento principal, hizo un pedido de 648 litros de aceite de oliva virgen extra «Dante» a Van den Bergh, división de Unilever Italia SpA. Dicho aceite fue enviado a Central Food el 29 de septiembre. De lo declarado en la vista se desprende que se trata de aceite procedente en parte de España y Grecia. El 30 de septiembre de 1998, Central Food envió un escrito a Unilever Italia en el que afirmaba que el aceite suministrado no estaba etiquetado de conformidad con las disposiciones de la Ley nº 313 y que, por tanto, no le era posible pagar la factura correspondiente. Exigió a Unilever Italia que retirase el aceite y que suministrase uno etiquetado con arreglo a la Ley.
27 El 2 de octubre de 1998, Unilever Italia contestó a Central Food que la Comisión había ordenado a Italia no aplicar disposiciones nacionales nuevas en materia de etiquetado del aceite de oliva hasta después del 4 de mayo de 1999. Las disposiciones de la Ley nº 313 no podían, por tanto, ser aplicadas antes de esta fecha y el aceite suministrado se ajustaba plenamente a la legislación en vigor.
28 Central Food siguió negándose a aceptar o pagar el aceite, alegando que su postura era apoyada por muchos grupos de distribución. En consecuencia, Unilever Italia presentó una demanda ante la Pretura Circondariale di Milano, solicitando que se condenara a Central Food a pagar el aceite.
29 El 6 de noviembre de 1998, antes de oír las alegaciones de Central Food, dicho órgano jurisdiccional adoptó una resolución por la que planteaba al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial sobre la siguiente cuestión:
«El Juez nacional ante el que se solicita una orden de pago relativa a la entrega de aceite de oliva extra virgen etiquetado de un modo no conforme a las disposiciones de una ley nacional, promulgada y en vigor en el Estado miembro (Ley nº 313 de 3 de agosto de 1998), ¿puede dejar sin aplicación dicha Ley interna, habida cuenta de que, tras la notificación y el consiguiente examen de un proyecto de ley nacional relativa al etiquetado de origen del aceite de oliva extra virgen, del aceite de oliva virgen y del aceite de oliva, la Comisión Europea, basándose en el artículo 9, apartado 3, de la Directiva 83/189 (por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y de reglamentaciones técnicas), ha instado formalmente al Estado notificante a no adoptar ninguna normativa, fijando un plazo (hasta el 14 de septiembre de 1999), (13) respecto a las normas de comercialización del aceite de oliva, en espera de la adopción de una normativa comunitaria en la citada materia?»
Procedimiento
30 Unilever Italia, los Gobiernos belga, danés, italiano y neerlandés y la Comisión han presentado observaciones escritas. Central Food, aunque ha sido invitada a presentarlas, no lo ha hecho. En la vista, Unilever Italia, el Gobierno italiano y la Comisión presentaron informes orales.
Admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
31 En la vista se discutió acerca de las disposiciones concretas de la Ley nº 313 controvertidas en el presente asunto -a saber, si se trataba de las relativas al empleo de los términos «fabricado (o producido) en Italia» del artículo 1, apartado 1, o las referidas al etiquetado de aceites procedentes, en todo o en parte, de otros Estados miembros, que recoge el artículo 1, apartado 2. El agente del Gobierno italiano ha alegado que la petición de decisión prejudicial es inadmisible puesto que no establece con claridad las disposiciones controvertidas.
32 No puedo estar de acuerdo. De la resolución de remisión y de los autos del procedimiento nacional que se adjuntan, se desprende con claridad que la controversia sobre la que debe pronunciarse el órgano jurisdiccional nacional versa sobre la aplicabilidad de los requisitos de etiquetado de la Ley nº 313 y que se solicita una resolución sobre la aplicabilidad de dichos requisitos a la luz de la Directiva 83/189. El hecho de que no se especifique con exactitud cuál de los dos requisitos aparentemente relacionados ha sido supuestamente infringido en el marco del procedimiento nacional no debería impedir al Tribunal de Justicia conocer de las cuestiones y proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta adecuada.
La versión aplicable de la normativa comunitaria
33 Otra cuestión preliminar que debe analizarse al menos brevemente se refiere a la versión de la legislación comunitaria que hay que examinar en el presente asunto.
34 La Directiva 83/189 ha sido derogada y sus disposiciones han sido refundidas y ampliadas por la Directiva 98/34/CE, (14) que entró en vigor el 10 de agosto de 1998. (15) Posteriormente entró en vigor la Ley nº 313 y se produjeron los hechos que han originado el procedimiento principal. Sin embargo, parece claro que la aplicabilidad de la Ley ha de apreciarse a la luz de la Directiva 83/189, que estaba en vigor durante la tramitación del proyecto de ley por el Parlamento italiano, en el momento de su adopción, durante el período inicial de statu quo de tres meses, en el momento de la recepción de los dictámenes razonados de los Gobiernos español y portugués, que dio lugar a una ampliación del plazo de statu quo a seis meses, y en el de la comunicación de la Comisión en que anunciaba su propósito de legislar, que amplió dicho plazo a doce meses.
35 De todas formas, la Directiva 98/34 no ha introducido modificaciones significativas en las disposiciones pertinentes de la Directiva 83/189 que afectan a las cuestiones planteadas en el presente asunto. Aunque menos de un mes después de su adopción la Directiva 98/34 fue modificada por la Directiva 98/48, tales modificaciones -que establecen un plazo de adaptación del Derecho interno que finaliza, en todo caso, el 5 de agosto de 1999- simplemente amplían el ámbito de aplicación de las disposiciones pertinentes a los «servicios de la sociedad de la información» -es decir, los solicitados y prestados a distancia por medios electrónicos-, un sector indudablemente ajeno al litigio del presente asunto.
Sobre el fondo
36 Existen esencialmente dos cuestiones de fondo que deben examinarse para responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional. En primer lugar, ha de dilucidarse si las normas nacionales controvertidas constituyen un reglamento técnico a efectos de la Directiva 83/189, cuya comunicación se exige en la fase de proyecto. De ser así, debe determinarse a continuación qué consecuencias pueden derivarse del incumplimiento de alguno de los períodos de statu quo previstos en el artículo 9, una vez cumplida la obligación de comunicación.
37 En el examen de estas cuestiones sólo tendré en cuenta las normas de etiquetado contenidas en el artículo 1 de la Ley, puesto que la resolución de remisión hace referencia expresa al etiquetado y de las actuaciones y de los documentos aportados por Unilever Italia se desprende claramente que el procedimiento principal versa únicamente sobre dicha cuestión.
38 Asimismo, ha de tenerse presente que el Derecho interno italiano ha sido adaptado a la Directiva 83/189 mediante la Ley nº 317, de 21 de junio de 1986, en su versión modificada. Sin embargo, dado que las cuestiones del presente asunto han sido debatidas sin tener en cuenta en ningún caso -salvo una breve referencia en la vista- la normativa italiana de adaptación, las examinaré en la parte principal de mi análisis sólo desde el punto de vista de la Directiva comunitaria.
¿Constituyen las normas de etiquetado de la Ley nº 313 especificaciones técnicas a las que se aplican los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189?
39 En primer lugar, debe subrayarse que la cuestión de si las demás normas contenidas en la Ley nº 313 constituyen o no especificaciones técnicas no puede afectar al carácter de las normas sobre etiquetado. Una ley puede agrupar disposiciones distintas, algunas de ellas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 y otras no.
40 El Gobierno italiano alega que i) las normas sobre etiquetado no están en absoluto comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 y/o ii) que fueron adoptadas en cumplimiento de la Directiva 79/112/CEE, (16) de modo que, de conformidad con el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 83/189, los artículos 8 y 9 no son aplicables.
¿Están comprendidas las normas sobre etiquetado en la definición contenida en la Directiva 83/189?
41 El Gobierno italiano sostiene que las normas sobre etiquetado dirigidas a proteger al consumidor exigiendo que figure en la etiqueta información precisa relativa al país de procedencia no son especificaciones técnicas a efectos del artículo 1, apartado 2, de la Directiva 83/189. En efecto, afirma que estas especificaciones se refieren a «la denominación de venta [...] el envasado, el marcado y el etiquetado», como especifica el primer párrafo de dicho precepto. Sin embargo, tal apartado hace únicamente referencia a los productos industriales. Ha sido el párrafo segundo, añadido en una modificación posterior, el que ha ampliado la definición de especificación técnica para comprender los «métodos y procedimientos de producción» de los productos agrícolas, «en caso de que incidan en las características de estos últimos». Las normas sobre etiquetado de la Ley nº 313 no pretenden establecer requisitos técnicos relativos a la producción de aceite de oliva, que ya están previstos en las normas comunitarias relativas a la organización común de mercados en el sector de los aceites y las grasas, ni tampoco prohíben su comercialización ni obstaculizan la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad.
42 La Comisión responde que las autoridades italianas comunicaron el proyecto de ley de conformidad con la Directiva 83/189, de lo cual cabe deducir que se trata de un reglamento técnico. Además, con arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva, los requisitos de etiquetado constituyen especificaciones técnicas, con independencia del carácter industrial o agrícola de los productos a que se refieran.
43 El argumento de la Comisión basado en la efectiva comunicación de la Ley no permite, a mi juicio, afirmar de manera concluyente que dichas normas constituyen especificaciones técnicas. La comunicación se efectuó a instancia de la Comisión, no a iniciativa de las autoridades italianas, aunque podía esperarse que éstas hubieran formulado reservas en el momento de la comunicación, si hubiesen estado persuadidas de que una parte de la Ley no estaba comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva, y nada indica que lo hayan hecho.
44 La tesis del Gobierno italiano según la cual las normas sobre etiquetado no constituyen especificaciones técnicas puede abordarse de manera muy simple. La Directiva, en su versión vigente en la época pertinente, definía el concepto de producto «como cualquier producto de fabricación industrial y cualquier producto agrícola». El aceite de oliva es un producto agrícola. Asimismo, definía la especificación técnica como una especificación que establece «las características requeridas de un producto, tales como [...] [el] etiquetado». El etiquetado constituye el objeto de las normas litigiosas en el presente asunto.
45 La alegación según la cual no existen obstáculos a la libre circulación de mercancías parece basarse en la afirmación de que las normas sobre etiquetado controvertidas no imponen obligación alguna de mencionar la procedencia italiana en la etiqueta, sino que se limitan a establecer los requisitos del uso de tal mención para el caso de que el etiquetador se incline por hacerlo. No existe, por tanto, una exigencia efectiva de etiquetado ni un obstáculo al comercio intracomunitario.
46 A mi juicio, no cabe considerar que una norma sobre etiquetado no constituye un requisito por el simple hecho de que prohíba, y no imponga, la mención de ciertos pormenores en determinadas circunstancias. Además, las disposiciones relativas a la indicación de la procedencia no italiana contenidas en el artículo 1, apartado 2, de la Ley nº 313 -que parece ser pertinente en el procedimiento principal, puesto que, como se ha indicado, el aceite litigioso es en parte de procedencia griega y española- tienen un efecto específico sobre el comercio entre los Estados miembros (al igual que, por extensión, las del artículo 1, apartado 1).
47 En consecuencia, no encuentro ninguna dificultad en concluir que las normas sobre etiquetado del artículo 1 de la Ley italiana nº 313 constituyen especificaciones técnicas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189.
¿Constituyen las normas de etiquetado la adaptación del Derecho interno a la Directiva 79/112?
48 El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 83/189 establece una excepción para las disposiciones mediante las cuales los Estados miembros dan cumplimiento a los actos comunitarios vinculantes que tengan por resultado la adopción de especificaciones técnicas. El Gobierno italiano afirma que las normas controvertidas cumplen una obligación establecida en la Directiva 79/112, cuyo artículo 3, apartado 1, punto 7, exige que se incluya la mención del origen o procedencia de un producto alimenticio en su etiquetado si la omisión de dicha mención pudiera en la práctica inducir a error al consumidor sobre su verdadero origen o procedencia.
49 La Comisión estima que las citadas disposiciones de la Directiva están formuladas en términos generales, de suerte que proporcionan a los Estados miembros un cierto margen de maniobra, y que la Directiva 83/189 pretende regular precisamente dicho margen.
50 Ésta es la primera vez en que se ha solicitado al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 83/189 o que defina el significado de dar «cumplimiento a los actos comunitarios vinculantes que tengan por resultado la adopción de especificaciones técnicas». En todo caso, es evidente que la Directiva 79/112 es un acto comunitario vinculante, ya que el artículo 22 exige a los Estados miembros que modifiquen su legislación para adecuarse a ella. Y, como he indicado antes, las exigencias de etiquetado constituyen especificaciones técnicas.
51 Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 79/112, «el etiquetado de los productos alimenticios implicará solamente [...] las siguientes indicaciones obligatorias:
[...]
7) el lugar de origen o de procedencia en los casos en que su omisión pudiera inducir a error al consumidor sobre el origen o la procedencia real del producto alimenticio».
52 Si, como sostiene el Gobierno italiano, las normas italianas controvertidas no exigen de hecho ninguna indicación del origen en el etiquetado, resulta difícil imaginar cómo podrían dar cumplimiento a dicha disposición, que parece exigir tal indicación.
53 En cualquier caso, como la Comisión señaló durante la vista, el Derecho interno italiano fue adaptado a la Directiva 79/122 en 1982, mediante el Decreto del Presidente nº 322, de 18 de mayo de 1982. (17) De conformidad con su artículo 3, letra g), el etiquetado de los productos alimenticios debe incluir «el lugar de origen o procedencia». Dado que no contiene ninguna indicación adicional, dicha disposición exige probablemente que se mencionen tales pormenores en todos los casos, no sólo cuando su omisión pudiera materialmente inducir a error al consumidor. (18) En tal caso, no puedo advertir razón alguna para considerar que la adopción de nuevas normas sobre etiquetado, como las de la Ley nº 313, sea de algún modo necesaria para completar la adaptación del Derecho interno a la Directiva 79/112.
54 Por último, aunque no constituye una prueba concluyente de que las normas sobre etiquetado constituyan especificaciones técnicas, el hecho de que el Gobierno italiano notificase la Ley de conformidad con la Directiva 83/189 a solicitud de la Comisión indica que dicho Gobierno no consideró en aquel momento que estuviera adoptando una normativa que daba cumplimiento a obligaciones derivadas de un acto comunitario vinculante, en cuyo caso no se habría exigido comunicación alguna en virtud de dicha Directiva. Parecería una concatenación de circunstancias poco creíble que las autoridades italianas hubieran omitido durante muchos años adaptar adecuadamente su Derecho interno al artículo 3, apartado 1, punto 7, de la Directiva 79/112, hubieran experimentado después la necesidad de poner remedio a esta falta de adecuación, en lo que se refiere específicamente al aceite de oliva, con tal urgencia que se vieran obligados a no tener en cuenta el requerimiento de la Comisión de no legislar durante un período limitado, a la espera de una normativa comunitaria inminente, pero no hubieran mencionado el hecho de que estaban adaptando su Derecho interno a la Directiva 79/112 al comunicar el proyecto de Ley a solicitud de la Comisión.
55 Concluyo que las normas sobre etiquetado contenidas en la Ley nº 313 constituyen especificaciones técnicas que deben comunicarse a la Comisión en la fase de proyecto, puesto que no están exentas de dicha comunicación en virtud del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 83/189.
¿Qué incumplimientos de los requisitos de statu quo se han producido y cuáles son sus consecuencias?
Incumplimientos de los requisitos de statu quo previstos en el artículo 9 de la Directiva 83/189
- El período de tres meses
56 En primer lugar, Italia ha infringido el artículo 9, apartado 1, de la Directiva, conforme al cual los Estados miembros deben aplazar tres meses, a partir de la fecha de recepción por parte de la Comisión de la comunicación mencionada en el artículo 8, apartado 1, la adopción de un proyecto de reglamento técnico.
57 El proyecto de la Ley italiana nº 313 fue comunicado a la Comisión el 4 de mayo de 1998. El período de statu quo previsto en el artículo 9, apartado 1, se extendía, por tanto, hasta el 4 o 5 de agosto, según el modo en que se determine el transcurso del período de tres meses.
58 El proyecto de ley de que se trata fue, no obstante, adoptado el 3 de agosto de 1998 y, por consiguiente, en cualquier caso, antes de que finalizara el período de statu quo. En tal fecha, el Presidente, el Primer Ministro y el Ministro de Agricultura firmaron la Ley, que había sido previamente aprobada por el Congreso de los Diputados el 28 de julio y por el Senado el 29 de julio de 1998.
59 El hecho de que la Ley no entrase en vigor hasta el 30 de agosto de 1998, un día después de su publicación en la GURI, y, por consiguiente, una vez transcurrido el período de statu quo, no afecta a la conclusión de que Italia ha infringido el artículo 9, apartado 1. Ello se debe, en primer lugar, a que según se desprende claramente del tenor de dicha disposición, el acto decisivo es la adopción del proyecto de reglamento técnico y no su entrada en vigor. En segundo lugar, el artículo 9, apartado 1, hace referencia a la adopción de un «proyecto de reglamento técnico». Con arreglo al artículo 1, punto 10, de la Directiva, un reglamento técnico se encuentra en fase de proyecto sólo cuando «se encuentre en un nivel de preparación que permita aún la posibilidad de efectuar modificaciones sustanciales». Dado que un proyecto de ley deja de poder modificarse, a más tardar, cuando es firmado por las autoridades constitucionales competentes, la «adopción» a efectos del artículo 9, apartado 1, no puede significar entrada en vigor por medio de su publicación. En tercer lugar, una interpretación distinta pondría en peligro el objetivo del artículo 9, apartado 1, que consiste en garantizar que las normas técnicas no sean adoptadas ni entren en vigor sin que se conceda la oportunidad efectiva de formular objeciones y que tales objeciones sean tenidas en cuenta durante la fase de preparación. Este objetivo se vería frustrado si un Estado miembro tuviera que adoptar la versión definitiva de una ley poco después de su comunicación, aplazando simplemente su entrada en vigor hasta el transcurso del período de statu quo.
- El período de doce meses
60 Italia ha vulnerado asimismo el artículo 9, apartado 3, de la Directiva, que exige a los Estados miembros aplazar doce meses, a partir de la fecha de su comunicación, la adopción de un proyecto de reglamento técnico si, en los tres meses siguientes a la comunicación del proyecto, la Comisión anuncia su intención de proponer o de adoptar una directiva, un reglamento o una decisión en la materia. Italia adoptó la Ley aunque la Comisión había efectuado dicho anuncio el 23 de julio de 1998.
- El período de seis meses
61 Por último, en cuanto al artículo 9, apartado 2, de la Directiva, dejo sin responder la cuestión de si, en el presente asunto, ha empezado a correr el período de statu quo de seis meses previsto en dicho precepto. Para dilucidar esta cuestión, debería discutirse sobre el concepto de «emisión» de un dictamen razonado a efectos del artículo 9, apartado 2, así como sobre el cómputo del final del período inicial de tres meses. En mi opinión, ello no es necesario porque la Ley nº 313 fue adoptada, en cualquier caso, vulnerando el artículo 9, apartados 1 y 3, de la Directiva.
Consecuencias del incumplimiento de las exigencias de statu quo previstas en el artículo 9 de la Directiva 83/189
62 La primera consecuencia de estos incumplimientos podría consistir en la interposición de un recurso por incumplimiento por la Comisión u otros Estados miembros o, incluso, de recursos de indemnización.
63 En el presente asunto, la cuestión planteada por el Juez nacional versa sobre una segunda consecuencia potencial del incumplimiento por Italia de los requisitos de statu quo. El órgano jurisdiccional de remisión pregunta, esencialmente, si en un procedimiento civil entre particulares relativo a derechos y obligaciones derivados de un contrato el Juez nacional debe negarse a aplicar un reglamento técnico que, si bien ha sido comunicado a la Comisión de conformidad con los requisitos de la Directiva, fue adoptado antes del transcurso del período de statu quo previsto en la Directiva.
64 La cuestión del órgano jurisdiccional italiano surge a raíz de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto CIA Security. (19) Dicho asunto versaba sobre tres empresas dedicadas a la fabricación y venta de sistemas y centrales de alarma. Una de estas empresas, CIA Security, comercializaba un sistema de alarma que, aparentemente, no se ajustaba a la normativa belga aplicable. Sin embargo, dicha normativa no había sido comunicada a la Comisión de conformidad con la Directiva 83/189. Dado que dos empresas competidoras (Signalson y Securitel) habían afirmado públicamente que este sistema de alarma no cumplía los requisitos establecidos por la normativa belga, CIA Security interpuso un recurso en el que solicitaba que se les prohibiera realizar tales afirmaciones, basándose en que dicho comportamiento constituía una práctica comercial desleal y, en cuanto tal, estaba prohibida. Alegó que la normativa en la que se basaban tales afirmaciones carecía de validez, puesto que se trataba de un reglamento técnico que no había sido notificado. Mediante reconvención, Signalson y Securitel solicitaron, básicamente, que se aplicara la normativa belga pertinente a CIA Security.
65 El Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 54 de dicha sentencia, que «la Directiva 83/189 debe interpretarse en el sentido de que el incumplimiento de la obligación de notificación da lugar a la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos de que se trate, de modo que éstos no pueden ser invocados contra los particulares».
66 A la luz de los hechos del presente asunto, cabe considerar que el Tribunal de Justicia ha establecido dos normas. Un reglamento técnico adoptado sin comunicación previa no puede ser aplicado a) por un Estado miembro frente a los particulares ni b) en procedimientos civiles entre competidores basados en disposiciones nacionales que prohíben prácticas comerciales desleales.
67 La línea de razonamiento del Tribunal de Justicia que sostiene esta decisión puede resumirse del modo siguiente.
68 Los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 imponen a los Estados miembros una obligación precisa de comunicar a la Comisión los proyectos de reglamentos técnicos antes de su adopción. Por consiguiente, al ser, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisos, dichos artículos pueden ser invocados por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales. (20)
69 En lo que respecta a la cuestión de si los reglamentos técnicos no comunicados deberían ser inaplicables, el objetivo de la Directiva es decisivo. La Directiva 83/189 persigue la protección de la libre circulación de mercancías mediante un control preventivo. La obligación de notificación es esencial para conseguir este control comunitario. La eficacia del control comunitario se verá tanto más reforzada si el incumplimiento de la obligación de notificación constituye un vicio sustancial de procedimiento que puede dar lugar a la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos controvertidos a los particulares. (21)
70 Por último, el vacío normativo en el ordenamiento jurídico nacional causado por la imposibilidad de aplicar a terceros un reglamento técnico no notificado puede remediarse, si se considera necesario, a través de la adopción de reglamentos técnicos mediante el procedimiento de urgencia previsto en la Directiva. (22)
71 El caso de autos se distingue del asunto CIA Security en dos aspectos. En primer lugar, la cuestión de la inaplicabilidad del reglamento técnico se suscita en procedimientos civiles entre particulares relativos a derechos y obligaciones derivados de una relación contractual y no en procedimientos entre competidores basados en disposiciones nacionales que prohíben prácticas comerciales desleales. Los procedimientos de este último tipo se asemejan, en ciertos aspectos, a procedimientos coercitivos iniciados por el Estado. (23) En segundo lugar, en el presente asunto, a diferencia de lo que ocurría en el asunto CIA Security, la Ley italiana controvertida ha sido correctamente notificada a la Comisión. La infracción de Italia no consiste en la falta de notificación, sino en el incumplimiento de los requisitos de statu quo establecidos por la Directiva.
72 Las tres cuestiones que procede examinar son, por tanto, las siguientes.
1) ¿Por qué motivo se sostiene que un Estado miembro no puede invocar frente a los particulares un reglamento técnico adoptado sin notificación previa?
2) ¿Se desprende de dicho motivo que los requisitos de procedimiento de la Directiva, en particular el requisito de comunicación, son de tal naturaleza que su incumplimiento debería ocasionar la inaplicabilidad de la medida en el marco de todos los tipos de procedimiento entre particulares y, en concreto, en materia contractual?
3)
En caso de respuesta afirmativa, ¿debería tener el mismo efecto un incumplimiento de los requisitos de statu quo?
73 Los antecedentes de hecho del presente asunto podrían incitar al Tribunal de Justicia, que, además, no ha recibido observaciones de Central Food, a responder afirmativamente a las dos últimas cuestiones. En primer lugar, el legislador italiano ha pasado por alto de forma patente los requisitos de statu quo de la Directiva, aunque la Comisión le solicitó con insistencia que no lo hiciera. Por tanto, desde un punto de vista sustantivo, el Tribunal de Justicia podría tener la firme impresión de que las normas sobre etiquetado contenidas en la Ley nº 313 crean un obstáculo injustificable al intercambio de mercancías y, por consiguiente, vulneran también la prohibición del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación).
74 No obstante, estimo que el Tribunal de Justicia debería dar una respuesta negativa a estas dos cuestiones. El presente asunto pone de manifiesto que si los asuntos graves dan lugar a resultados jurisprudenciales deficientes («hard cases make bad law»), el mismo peligro se presenta en ocasiones en los de menor enjundia.
75 Antes de pasar a examinar las tres cuestiones antes enunciadas, es necesario aclarar la naturaleza de la Directiva 83/189.
76 El objeto de las Directivas consiste, por lo general, en la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas en una materia concreta. Obligan a los Estados miembros a adoptar medidas normativas dentro de un plazo determinado e imponen requisitos relativos al contenido de dichas medidas. En principio, dejan al Estado miembro la elección de la forma y de los medios de adaptación del ordenamiento jurídico nacional a la Directiva.
77 Si un Estado miembro no adapta su Derecho interno a una Directiva de ese tipo antes de que finalice el plazo, o no lo adapta adecuadamente, se ponen en peligro la eficacia y la uniformidad del Derecho comunitario y los particulares pueden verse privados de los derechos de que la Directiva quiere conferirles.
78 Con el fin de afrontar estos problemas, en particular los relativos a los litigantes particulares, el Tribunal de Justicia ha desarrollado lo que los especialistas en Derecho comunitario denominan a menudo las doctrinas de la interpretación del Derecho nacional a la luz de las Directivas, (24) del efecto directo vertical de las Directivas (25) y de la falta de efecto directo horizontal de las Directivas. (26) En muchos casos, sin embargo, tras estas expresiones se esconde una realidad jurídica más compleja. (27)
79 La Directiva 83/189, aplicable al presente asunto, tiene una naturaleza radicalmente diferente. Su objetivo no es la aproximación de las legislaciones, sino la protección de la libre circulación de las mercancías mediante un mecanismo de control preventivo. Establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. La obligación de los Estados miembros no consiste en legislar, sino en comunicar los proyectos legislativos y a continuación esperar y tener en cuenta las posibles reacciones de los demás Estados miembros o de la Comisión. En lo que respecta al procedimiento previsto en los artículos 8 y 9 de la Directiva, la utilización de conceptos tales como «transposición al Derecho nacional» o «no transposición en el plazo aplicable» no son, evidentemente, de ninguna ayuda.
80 En el Derecho comunitario, las disposiciones de la Directiva 83/189 se prestan con facilidad a una comparación con las contenidas, por ejemplo, en el Reglamento nº 17 de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE (actualmente artículos 81 CE y 82 CE) (28) o en el Reglamento (CEE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE). (29) Estos Reglamentos prevén procedimientos de control previo en materia de prácticas restrictivas de la competencia y de ayudas de Estado. Una serie de proyectos de medidas nacionales o particulares deben ser notificados previamente a la Comisión, que después decidirá (a veces de manera tácita) si las autoriza o no. Este tipo de control preventivo está dirigido a reforzar la eficacia de las prohibiciones fundamentales contenidas en el Tratado. Además, las disposiciones de la Directiva 83/189 podrían haber sido adoptadas mediante un Reglamento, en lugar de una Directiva. En mi opinión, el hecho de que se hayan promulgado mediante una Directiva no varía el análisis jurídico.
81 Las diferencias entre la Directiva 83/189 y las Directivas «normales», por una parte, y el hecho de que actos comunitarios de distinta naturaleza jurídica, como los Reglamentos, prevean procedimientos comparables a los establecidos en la Directiva, por otra, ponen de manifiesto, en mi opinión, que la jurisprudencia antes mencionada, relativa a las consecuencias del incumplimiento de las Directivas «normales», carece de pertinencia para responder a las cuestiones suscitadas en el presente asunto. Por tanto, es necesario examinar dichas cuestiones únicamente sobre la base de los principios generales del Derecho comunitario.
82 Vuelvo ahora al examen de las tres cuestiones antes enunciadas.
1) ¿Por qué motivo se sostiene que un Estado miembro no puede invocar frente a los particulares un reglamento técnico adoptado sin notificación previa?
83 En el marco del examen de esta cuestión, es importante señalar que la falta de notificación de un reglamento no tiene, en cuanto tal, consecuencias negativas directas sobre la uniformidad del Derecho comunitario, sobre la eficacia del artículo 30 del Tratado ni sobre los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los particulares.
84 En lo que respecta, en primer lugar, a la uniformidad, el objetivo de la Directiva consiste en establecer un mecanismo de control y coordinación dirigido a impedir la adopción de medidas que pudieran obstaculizar la libre circulación de mercancías. La Directiva no tiene por finalidad armonizar disposiciones nacionales. La Comisión sólo propondrá medidas armonizadoras como último recurso. Por tanto, la uniformidad no resulta directamente afectada si no se comunica un reglamento técnico.
85 En segundo lugar, en lo que se refiere a la eficacia del artículo 30 del Tratado, puede que un reglamento técnico no comunicado vulnere dicho artículo, pero también es posible que no lo infrinja. Incluso podría eliminar un obstáculo preexistente al comercio. La Directiva sólo contiene disposiciones de carácter procedimental que son, por naturaleza, neutras desde un punto de vista sustantivo. El hecho de que un reglamento técnico no haya sido comunicado no constituye una indicación clara de si las disposiciones que contiene cumplen los requisitos sustantivos del artículo 30 del Tratado.
86 En tercer lugar, la Directiva 83/189 no está dirigida, en cuanto tal, a conferir derechos o crear obligaciones para los particulares. Simplemente, establece los respectivos derechos y obligaciones de los Estados miembros y de la Comisión en el marco de un procedimiento que no atañe, en principio, a los particulares. Por tanto, el incumplimiento del requisito de comunicación por parte de un Estado miembro no afecta a ningún derecho de los particulares derivado de la Directiva. En cuanto a los derechos de los particulares en virtud del artículo 30 del Tratado, la compatibilidad sustancial de las normas de que se trata con la libre circulación de mercancías es determinante. Ha de tenerse presente que si un reglamento técnico no constituye un obstáculo al comercio entre los Estados miembros, los particulares pueden invocar directamente el Tratado CE, sin necesidad de recurrir a la Directiva.
87 A la vista de estas consideraciones, no sorprende que el Tribunal de Justicia, al declarar en la sentencia CIA Security que los reglamentos técnicos no comunicados no pueden invocarse frente a los particulares, se haya basado únicamente en la eficacia del mecanismo de control que establece la Directiva.
88 ¿Son las amenazas a la eficacia del control previo e, indirectamente, a la circulación de mercancías, lo suficientemente graves como para justificar que un Estado miembro no pueda aplicar reglamentos técnicos no comunicados a los particulares?
89 En la sistemática de la Directiva, la comunicación del proyecto de reglamento técnico tiene un carácter manifiestamente esencial porque saca a la luz dichos proyectos. Sólo mediante la comunicación la Comisión y los Estados miembros tendrán conocimiento de la intención de un Estado miembro de adoptar nuevos reglamentos técnicos. Este conocimiento es el requisito previo para el ejercicio de los diversos derechos previstos por la Directiva (derecho a formular observaciones, envío de un dictamen razonado que da lugar a una ampliación del período de statu quo, anuncio de la intención de adoptar medidas de armonización). Asimismo, el conocimiento de que se está estudiando en un momento determinado la adopción de tales reglamentos técnicos es decisivo para ejercer medios de impugnación alternativos, no incluidos en el marco de la Directiva, como el recurso por incumplimiento.
90 Si un Estado miembro sabe que no puede aplicar a los particulares reglamentos técnicos no comunicados, el aliciente para comunicarlos será fuerte. Es siempre posible que un operador compruebe que el Estado miembro no notificó un reglamento técnico y se oponga a su aplicación por tal motivo. La falta de notificación, por tanto, amenazará constantemente, como una espada de Damocles, la aplicabilidad de la medida nacional no comunicada.
91 En cambio, si los reglamentos técnicos no comunicados deben seguir aplicándose a los particulares, un Estado miembro podría verse tentado a no proceder a la comunicación, en particular si tiene conocimiento de que un proyecto de reglamento técnico va a crear efectivamente un obstáculo al intercambio de mercancías. Si no existe comunicación, hay pocas posibilidades de que la Comisión u otros Estados miembros detecten el obstáculo al comercio que entraña dicho proyecto normativo. Por tanto, la interposición de un recurso por incumplimiento es poco probable; en todo caso, su sustanciación llevaría tiempo y, probablemente, no se resolvería con la imposición de sanciones. No es seguro que prosperen los recursos de indemnización interpuestos por los particulares. Los particulares afectados deberán normalmente esperar a la promulgación y aplicación concreta de dicho reglamento técnico antes de poder invocar el artículo 30 del Tratado para excluir su aplicación.
92 Por estas razones, estimo correcto sostener, como el Tribunal de Justicia en la sentencia CIA Security, que, con el fin de preservar la eficacia del mecanismo de control establecido por la Directiva, un Estado miembro no puede invocar frente a los particulares un reglamento técnico adoptado sin previa comunicación.
93 Cabe añadir que la inaplicabilidad de los reglamentos técnicos no comunicados puede entrañar, como efecto secundario, beneficios inesperados para ciertos operadores. Éstos podrán invocar frente a un Estado miembro una infracción de una disposición de carácter procedimental que no estaba destinada a conferirles derechos, con independencia de si el reglamento técnico de que se trate constituye o no un obstáculo injustificable al comercio en virtud del artículo 30 del Tratado.
94 Además, en la sentencia Lemmens, (30) el Tribunal de Justicia estableció ciertos límites a los efectos de la falta de comunicación. En el apartado 35 de la sentencia declaró que la falta de notificación de reglamentos técnicos hace que éstos no puedan aplicarse en la medida en que obstaculicen la utilización o la comercialización de un producto que no se ajusta a ellos. La sentencia Lemmens podría interpretarse como una primera señal de que, según el Tribunal de Justicia, la jurisprudencia establecida en la sentencia CIA Security debe aplicarse y extenderse con prudencia.
2) ¿Son los requisitos de procedimiento de la Directiva, en particular el requisito de comunicación, de tal naturaleza que su incumplimiento debería ocasionar la inaplicabilidad de la medida en el marco de todos los tipos de procedimiento entre particulares y, en concreto, en materia contractual?
95 Según la sentencia CIA Security, un reglamento técnico adoptado sin previa comunicación no puede aplicarse en procedimientos civiles entre competidores basados en normas nacionales que prohíben las prácticas comerciales desleales. La cuestión consiste en determinar si esta norma debe extenderse a los procedimientos civiles entre particulares relativos a derechos y obligaciones derivados de un contrato. ¿Podría un operador como Unilever invocar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de los requisitos procedimentales de la Directiva 83/189 en procedimientos contra otro operador como Central Food, con el objetivo de excluir la aplicación de un reglamento técnico nacional como la Ley nº 313 italiana?
96 A la luz de los puntos 68 a 74 de las conclusiones del Abogado General Sr. Elmer, podría argumentarse que el Tribunal de Justicia ya ha respondido afirmativamente a esta cuestión en la sentencia CIA Security.
97 Sin embargo, considero que no es posible interpretar la sentencia del Tribunal de Justicia en el sentido de que la sanción de inaplicabilidad deba extenderse a todos los tipos de procedimientos entre particulares.
98 En primer lugar, la sentencia del Tribunal de Justicia debe interpretarse a la luz de las circunstancias procesales específicas del asunto. Si los competidores solicitan la aplicación de un reglamento técnico basándose en normas nacionales sobre prácticas comerciales desleales, el posible resultado de dicho procedimiento, como por ejemplo una orden de cesación de una determinada actividad o la imposición de una multa coercitiva, no es muy distinto del posible resultado de un procedimiento coercitivo incoado por un Estado miembro en la misma materia cuando actúa a través del ministerio fiscal o de una autoridad administrativa.
99 En segundo lugar, existen consideraciones más fundamentales que han de tenerse en cuenta. A mi juicio, el hecho de que un Estado miembro no cumpla los requisitos procedimentales de la Directiva no debería ocasionar consecuencias perjudiciales para los particulares.
100 Ello se debe, en primer lugar, a que tales efectos serían difíciles de justificar a la luz del principio de seguridad jurídica. En la actividad comercial cotidiana, debe poder reconocerse claramente y sin dificultad la aplicabilidad o inaplicabilidad de los reglamentos técnicos relativos a la venta de mercancías. Aunque el presente litigio versa sobre una cantidad relativamente pequeña de aceite de oliva embotellado de un valor que no puede afectar de manera drástica a la situación financiera de Unilever o de Central Food, es fácil imaginar un asunto totalmente análogo relativo a mercancías altamente perecederas y a sumas de dinero que representen la diferencia entre la prosperidad y la ruina de una u otra de las partes de que se trate. Con el fin de evitar dificultades en sus relaciones contractuales, el operador privado debería tener conocimiento de la existencia de la Directiva 83/189, conocer la sentencia CIA Security, identificar un reglamento técnico como tal y determinar con seguridad si el Estado miembro de que se trata ha cumplido o no todos los requisitos procedimentales de la Directiva. Este último extremo, en particular, podría resultar enormemente difícil, dada la falta de publicidad del procedimiento previsto en la Directiva. La Comisión no tiene obligación alguna de publicar el hecho de que un Estado miembro ha comunicado o no ha comunicado un proyecto de reglamento técnico determinado. Con respecto a los períodos de statu quo previstos en el artículo 9 de la Directiva, los particulares no tienen modo alguno de saber que otros Estados miembros han iniciado el período de statu quo de seis meses mediante el envío de dictámenes razonados a la Comisión. Del mismo modo, la Comisión no está obligada a publicar que ha informado a un Estado miembro de que se proyecta adoptar una normativa comunitaria o que ésta se encuentra en fase de preparación.
101 El segundo problema es la posibilidad de que se produzca una injusticia. Si la falta de notificación ocasiona la inaplicabilidad de un reglamento técnico en procedimientos civiles, un particular no perdería el procedimiento relativo a tal reglamento a causa de su propio incumplimiento de una obligación derivada del Derecho comunitario, sino como consecuencia del comportamiento del Estado miembro. La supervivencia económica de una empresa podría verse amenazada simplemente en aras de la eficacia de un mecanismo destinado a controlar la actividad normativa de los Estados miembros. Así sucedería con independencia de si el reglamento técnico controvertido constituía o no un obstáculo al comercio, una medida neutral en cuanto a sus efectos sobre el comercio o incluso una norma que fomentase el comercio. (31) La única solución que le quedaría a un operador en tal situación sería interponer ex post un costoso y arriesgado recurso de indemnización contra un Estado miembro. Tampoco existe razón alguna para que la otra parte del procedimiento se aproveche, de forma completamente fortuita, del incumplimiento de la Directiva por un Estado miembro.
102 De ello se sigue, en mi opinión, que la correcta resolución de los procedimientos entre particulares tiene carácter sustantivo. La aplicabilidad de un reglamento técnico a procedimientos entre particulares debería depender únicamente de su compatibilidad con el artículo 30 del Tratado. Si, en el presente asunto, la Ley nº 313 italiana se ajusta al artículo 30, no veo razón alguna por la que Central Food, que lógicamente se basó en las normas contenidas en los códigos italianos, debería perder el procedimiento planteado ante el órgano jurisdiccional nacional. Sin embargo, si la Ley nº 313 italiana vulnera el artículo 30, el órgano jurisdiccional nacional debería estar obligado a denegar la aplicación de la Ley por tal motivo.
103 Por tanto, concluyo que un particular no debe poder invocar ante otro particular el incumplimiento por parte de un Estado miembro de los requisitos de la Directiva 83/189 con el fin de excluir la aplicación de un reglamento técnico.
3)
Con carácter subsidiario, ¿debe ocasionar el incumplimiento de los requisitos de statu quo la inaplicabilidad de un reglamento técnico?
104 Si el Tribunal de Justicia no acoge la tesis expuesta y decide que los reglamentos técnicos adoptados incumpliendo requisitos procedimentales esenciales establecidos en la Directiva no pueden ser invocados en ningún tipo de procedimiento entre particulares, la cuestión consiste en determinar si el requisito de statu quo constituye un requisito procedimental de este tipo.
105 Cabe interpretar la sentencia CIA Security en el sentido de que el incumplimiento de los requisitos de statu quo constituye un «vicio sustancial de procedimiento» en la misma medida que la falta de comunicación. La conclusión adoptada en dicha sentencia se alcanzó considerando conjuntamente los artículos 8 y 9 -los requisitos de comunicación y de statu quo-, a la luz de los objetivos de la Directiva. En el apartado 44, por ejemplo, el Tribunal de Justicia declaró que «los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 prescriben una obligación precisa para los Estados miembros de notificar a la Comisión los proyectos de reglamentos técnicos antes de su adopción», y, en el apartado 50, que «el objetivo de la Directiva [...] es [...] con un propósito más general, eliminar o limitar los obstáculos a los intercambios, informar a los otros Estados de las normativas técnicas previstas por un Estado [y] conceder a la Comisión y a los demás Estados miembros el tiempo necesario para reaccionar y proponer una modificación que permita disminuir las restricciones a la libre circulación de mercancías que se deriven de la medida prevista [...]». A la misma conclusión se llegó tras el examen de la Comunicación de la Comisión de 1986, que vinculaba la notificación a los requisitos de statu quo. (32)
106 Pese a tales factores, estimo que la inobservancia de los períodos de statu quo no debería entrañar, por sí misma, la inaplicabilidad del reglamento técnico controvertido. He afirmado antes que la única consideración que justifica la inaplicabilidad de un reglamento técnico no comunicado por motivos procedimentales es la potencial disminución de la eficacia del control comunitario. Sin embargo, mientras que el cumplimiento del deber de comunicar un proyecto de reglamento técnico es esencial para la eficacia de dicho control, la observancia del período de statu quo reviste una importancia menor.
107 Un proyecto de reglamento técnico sale a la luz una vez comunicado. Por tanto, los demás Estados miembros y la Comisión están en condiciones de controlar eficazmente el cumplimiento de los requisitos procedimentales de la Directiva y de los requisitos sustantivos del artículo 30 y, si fuera necesario, de interponer un recurso por incumplimiento.
108 Por consiguiente, considero que sería desproporcionadamente riguroso imponer la sanción de inaplicabilidad por infracción de requisitos procedimentales distintos de la obligación de comunicación prevista en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva.
109 En consecuencia, concluyo que en procedimientos civiles entre particulares, un órgano jurisdiccional nacional no debe excluir la aplicación de un reglamento técnico que, aunque fue comunicado a la Comisión de conformidad con los requisitos de la Directiva, se adoptó antes de que finalizara el período de statu quo previsto en la Directiva.
Conclusión
110 Aunque constituyen el objeto de la cuestión del órgano jurisdiccional nacional, me he ocupado con relativa brevedad de los requisitos de statu quo, porque esta cuestión no puede ser examinada de forma aislada y suscita necesariamente la cuestión más amplia de los efectos del incumplimiento de los requisitos procedimentales de la Directiva en general. Además, desde un punto de vista práctico, la cuestión de mayor importancia, con mucho, puede ser la relativa a los efectos de la falta de comunicación, por un Estado miembro, de un reglamento técnico. La respuesta que he propuesto a dicha cuestión determina asimismo el sentido de la respuesta a la cuestión del órgano jurisdiccional nacional.
111 A mi juicio, no es posible admitir que la omisión de la comunicación (potencialmente frecuente, habida cuenta de la amplia gama de medidas que pueden quedar comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva y que, evidentemente, puede deberse a un descuido) entrañe efectos trascendentales en las relaciones contractuales entre particulares. Fundamentalmente, de ello resultaría que los órganos jurisdiccionales estarían obligados a declarar la existencia de un incumplimiento contractual únicamente sobre la base de dichas omisiones de comunicación por los Estados miembros.
112 Tales consecuencias serían contrarias a principios fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico, en particular a las exigencias fundamentales de seguridad jurídica. Pueden existir dudas sobre si la medida constituye un reglamento técnico y si debe ser comunicada; sobre si ha sido efectivamente comunicada, por no existir disposiciones que establezcan un procedimiento transparente; sobre qué régimen jurídico debe reemplazar a las medidas no aplicadas, si se excluye la aplicación de un reglamento nacional o de partes de éste; sobre el recurso apropiado en caso de incumplimiento contractual, si ninguna de las partes ha incurrido en falta alguna. Además, tales consecuencias se producirían tanto si el reglamento técnico constituye un obstáculo a la libre circulación de mercancías como si no, e incluso en el caso de que facilite dicha libertad de circulación. No veo ninguna razón para vincular tales consecuencias a una falta de comunicación.
113 Si, como he afirmado, no cabe considerar que la falta de comunicación de un reglamento técnico por un Estado miembro afecta a las relaciones contractuales entre particulares y justifica un incumplimiento contractual, es evidente que tampoco cabe admitir que el incumplimiento de los requisitos de statu quo tenga tales efectos. Hay varios argumentos comunes a ambas situaciones. En particular, los argumentos basados en la seguridad jurídica, en la injusticia y en la falta de transparencia se aplican, de diferentes maneras, a todas las consecuencias de las irregularidades procedimentales cometidas por los Estados miembros.
114 Lo cierto es que el régimen procedimental establecido por la Directiva pretende regular las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros. No ha sido concebido para conferir derechos sustantivos a los particulares y, menos aún, para perjudicarles. Tampoco parece que sea necesario atribuirle tales efectos. El interés superior de la Comunidad en garantizar la libre circulación de mercancías no surge hasta que se determina que el reglamento técnico obstaculiza efectivamente dicha libertad de circulación. En asuntos como el presente, el interés de la Comunidad puede garantizarse plenamente invocando el artículo 30 del Tratado.
115 En consecuencia, en mi opinión, procede responder a la cuestión planteada por la Pretura Circondariale di Milano del modo siguiente:
«Cuando un Estado miembro no cumple los requisitos de carácter procedimental establecidos por los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, dicho incumplimiento no puede ser invocado ante los órganos jurisdiccionales nacionales en el marco de un procedimiento entre particulares en materia contractual.»
(1) - Directiva del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34) en su versión modificada, en particular, por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988 (DO L 81, p. 75), y por la Directiva 94/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de marzo de 1994, por la que se modifica por segunda vez de forma sustancial la Directiva 83/189 (DO L 100, p. 30).
(2) - Sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International (C-194/94, Rec. p. I-2201).
(3) - La extensión de la definición contenida en el párrafo segundo del artículo 1, apartado 2, no figuraba en la versión original de la Directiva. Fue introducida por las Directivas 88/182 y 94/10, citadas en la nota 1 supra.
(4) - Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana (en lo sucesivo, «GURI») 1986, nº 151, p. 3.
(5) - Por última vez, mediante la Ley nº 52, de 6 de febrero de 1996, GURI Supplemento ordinario nº 24, p. 1, cuyo artículo 46 ejecuta la Directiva 94/10.
(6) - Comunicación de la Comisión relativa al incumplimiento de determinadas disposiciones de la Directiva 83/189 (DO C 245, p. 4).
(7) - El equivalente del artículo 9, apartado 7, en la versión reproducida supra.
(8) - Citada en la nota 2 supra; véanse los apartados 36 a 55 de la sentencia y el punto 2 del fallo.
(9) - GURI nº 201, de 29 de agosto de 1998.
(10) - DO C 177, p. 2.
(11) - Reglamento (CE) nº 2815/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las normas comerciales del aceite de oliva (DO L 349, p. 56).
(12) - Es decir, una denominación de origen o una indicación geográfica registrada de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 2081/92 del Consejo, de 14 de julio de 1992, relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios (DO L 208, p. 1).
(13) - Está claro que la fecha indicada aquí es resultado de un error y debería leerse «4 de mayo de 1999».
(14) - Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 204, p. 37), en su versión modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de julio de 1998 (DO L 217, p. 18).
(15) - La Directiva 98/34 no establece ningún plazo de adaptación, pero mantiene los plazos de adaptación del Derecho interno a la Directiva 83/189 y a las Directivas que la modifican.
(16) - Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 33; EE 13/09, p. 62).
(17) - GURI nº 156, de 9 de junio de 1982, p. 4167. El Tribunal de Justicia examinó el artículo 3, letra h), de este Decreto en su sentencia de 17 de septiembre de 1997, Dega (C-83/96, Rec. p. I-5001).
(18) - Sin embargo, la exigencia general de que el etiquetado no debe inducir a error al comprador a este respecto aparece recogida en el artículo 2 de la Directiva 79/112 y del Decreto del Presidente.
(19) - Sentencia citada en la nota 2 supra.
(20) - Véanse los apartados 42 a 44 de la sentencia.
(21) - Véase el apartado 48 de la sentencia.
(22) - Véanse los apartados 51 a 53 de la sentencia.
(23) - Véase el punto 98 infra.
(24) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1990, Marleasing (C-106/89, Rec. p. I-4135).
(25) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 1982, Becker (8/81, Rec. p. 53).
(26) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1994, Faccini Dori (C-91/92, Rec. p. I-3325).
(27) - Véanse, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C-72/95, Rec. p. I-5403), y, para un examen reciente de algunos de estos problemas, las conclusiones del Abogado General Sr. Léger presentadas el 11 de enero de 2000 en el asunto Linster (C-287/98, Rec. 2000, p. I-6917).
(28) - DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22.
(29) - DO L 83, p. 1.
(30) - Sentencia de 16 de junio de 1998 (C-226/97, Rec. p. I-3711).
(31) - Ello parece desprenderse del razonamiento contenido en el apartado 57 de la sentencia CIA Security, citada en la nota 2 supra.
(32) - Véase el punto 8 supra.