62020CJ0525
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 5. maja 2022 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2000/60/ES – Okvir za ukrepe Evropske unije na področju vodne politike – Člen 4(1)(a) – Okoljski cilji za površinske vode – Obveznost držav članic, da zavrnejo izdajo dovoljenja za projekt, ki bi lahko povzročil poslabšanje stanja vodnega telesa – Pojem ‚poslabšanje‘ stanja telesa površinske vode – Člen 4(6) in (7) – Izjeme od prepovedi poslabšanja – Pogoji – Program ali projekt s kratkotrajnimi začasnimi vplivi brez dolgoročnih posledic na stanje površinskega vodnega telesa“
V zadevi C‑525/20,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Francija) z odločbo z dne 14. oktobra 2020, ki je na Sodišče prispela 19. oktobra 2020, v postopku
Association France Nature Environnement
proti
Premier ministre,
Ministre de la Transition écologique et solidaire,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica senata, J. Passer (poročevalec), F. Biltgen, N. Wahl, sodniki, in M. L. Arastey Sahún, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 28. oktobra 2021,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za association France Nature Environnement B. Hogommat,
–
za francosko vlado T. Stéhelin, W. Zemamta in E. Toutain, agenti,
–
za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil, in L. Dvořáková, agenti,
–
za nizozemsko vlado M. K. Bulterman in A. M. de Ree, agentki,
–
za Evropsko komisijo C. Valero in O. Beynet, agentki,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. januarja 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 275).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Association France Nature Environnement (združenje France Nature Environnement, Francija) na eni strani ter Premier ministre (predsednik vlade, Francija) in ministre de la Transition écologique et solidaire (ministrica za ekološki in solidarni prehod, Francija) na drugi glede zakonitosti dekreta o glavnih načrtih urejanja in upravljanja voda ter načrtih urejanja in upravljanja voda.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 11, 25, 26 in 32 Direktive 2000/60 je navedeno:
„(11)
Kot je določeno v členu 174 Pogodbe, mora okoljska politika Skupnosti prispevati k uresničevanju ciljev ohranjanja, varovanja ter izboljševanja kakovosti okolja ob varčni in razumni rabi naravnih virov; temeljiti mora na previdnostnem načelu in na načelih preprečevanja, okoljska škoda pa naj se prednostno popravlja pri viru in plača naj onesnaževalec.
[…]
(25)
Določile naj bi se skupne opredelitve stanja vode glede na kakovost in, kadar je to pomembno za varstvo okolja, količino. Določili naj bi se okoljski cilji za zagotovitev, da se doseže dobro stanje površinske in podzemne vode v vsej Skupnosti in prepreči slabšanje stanja voda na ravni Skupnosti.
(26)
Države članice si morajo prizadevati doseči vsaj dobro stanje vode, s tem da opredelijo in uresničijo potrebne ukrepe v okviru celovitih programov ukrepov ob upoštevanju obstoječih zahtev Skupnosti. Če je stanje vode že dobro, bi ga bilo treba ohraniti. Za podzemno vodo bi bilo treba poleg zahteve za dobro stanje ugotoviti vsak pomemben in stalno naraščajoč trend koncentracije katerega koli onesnaževala in ga obrniti.
[…]
(32)
Izjeme glede zahteve, da se prepreči nadaljnje slabšanje ali doseže dobro stanje, so lahko utemeljene pod določenimi pogoji, če je neizpolnitev posledica nepredvidenih ali izjemnih okoliščin, zlasti poplav in suš, ali zaradi prevladujočega javnega interesa, novih preoblikovanj fizičnih in fizikalnih značilnosti vodnega telesa površinske vode ali sprememb gladine vodnih teles podzemne vode, pod pogojem, da se stori vse, kar je mogoče, za ublažitev škodljivih vplivov na stanje vodnega telesa.“
4
Člen 1 navedene direktive, naslovljen „Namen“, določa:
„Namen te direktive je določiti okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode:
(a)
ki preprečuje nadaljnje slabšanje stanja vodnih ekosistemov ter, glede na njihove potrebe po vodi, stanja kopenskih ekosistemov in močvirij, ki so neposredno odvisni od vodnih ekosistemov, to stanje varuje in ga izboljšuje;
[…]“
5
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve“, določa:
„V tej direktivi pomeni izraz:
1.
‚Površinske vode‘ celinske vode razen podzemne vode; somornice in obalno morje, ki glede kemijskega stanja vključujejo tudi teritorialno morje.
[…]
10.
‚Telo površinske vode‘ ločen in pomemben sestavni del površinske vode, kot na primer jezero, vodni zbiralnik, potok, reka ali kanal, del potoka, reke ali kanala, somornica ali del obalnega morja.
[…]
17.
‚Stanje površinske vode‘ splošni izraz stanja telesa površinske vode, ki ga določa bodisi njegovo ekološko bodisi njegovo kemijsko stanje, in sicer tisto, ki je slabše.
18.
‚Dobro stanje površinske vode‘ stanje vodnega telesa površinske vode, kadar sta njegovo ekološko stanje in njegovo kemijsko stanje najmanj ‚dobri‘.
[…]“
6
Člen 4 te direktive, naslovljen „Okoljski cilji“, v odstavkih 1 in od 6 do 8 določa:
„1.   Pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij:
(a)
za površinske vode
(i)
države članice izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode, ob uporabi odstavkov 6 in 7 in brez vpliva na odstavek 8;
(ii)
države članice varujejo, izboljšujejo in obnavljajo vsa telesa površinske vode, ob uporabi pododstavka (iii) za umetna in močno preoblikovana vodna telesa, da se dobro stanje površinske vode doseže najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive skladno z določbami iz Priloge V, ob uporabi podaljšanj, določenih skladno z odstavkom 4, ter ob uporabi odstavkov 5, 6 in 7 brez vpliva na odstavek 8;
(iii)
države članice varujejo in izboljšujejo vsa umetna in močno preoblikovana vodna telesa z namenom, da se dober ekološki potencial in dobro kemijsko stanje površinske vode dosežeta najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive skladno z določbami iz Priloge V, ob uporabi podaljšanj, določenih skladno z odstavkom 4, ter ob uporabi odstavkov 5, 6 in 7 brez vpliva na odstavek 8;
[…]
6.   Začasno poslabšanje stanja vodnih teles ni kršitev zahtev te direktive, če je posledica okoliščin, ki so nastale naravno ali zaradi višje sile in so izjemne ali jih razumno ni bilo mogoče predvideti, zlasti izredno velikih poplav in zelo dolgih suš, ali če je posledica okoliščin zaradi nesreč, ki jih razumno ni bilo mogoče predvideti, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
storjeno je vse, kar je mogoče, da se prepreči nadaljnje slabšanje stanja in da se ne ogrozi uresničitev ciljev te direktive pri drugih vodnih telesih, ki jih te okoliščine niso prizadele;
(b)
okoliščine, v katerih se lahko razglasijo izredne razmere ali razmere, ki jih razumno ni bilo mogoče predvideti, vključno s sprejemom ustreznih kazalcev, so navedeni v načrtu upravljanja povodja;
(c)
ukrepi, ki jih je treba izvesti v takih izrednih razmerah, so vključeni v program ukrepov in ne bodo ogrozili obnove kakovosti vodnega telesa po prenehanju takih razmer;
(d)
učinki razmer, ki so izredne ali jih razumno ni bilo mogoče predvideti, se vsako leto ponovno pregledajo in ob upoštevanju razlogov iz odstavka 4(a) se stori vse, kar je mogoče, da se vodno telo vrne v stanje pred učinki teh razmer, kakor hitro je to razumno mogoče in
(e)
povzetek učinkov razmer in ukrepov, ki so bili ali bodo izvedeni skladno s odstavkoma (a) in (d), se vključi v naslednjo dopolnitev načrta upravljanja povodja.
7.   Države članice ne bodo kršile te direktive, kadar:
–
je nedoseganje dobrega stanja podzemne vode, dobrega ekološkega stanja oziroma dobrega ekološkega potenciala ali pri preprečevanju slabšanja stanja telesa površinske vode ali podzemne vode posledica novih preoblikovanj fizičnih značilnosti telesa površinske vode ali spremembe gladine teles podzemne vode, ali
–
je neuspešno preprečevanje poslabšanja stanja telesa površinske vode iz zelo dobrega v dobro posledica novih dejavnosti trajnostnega razvoja
in so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
storjeno je vse, kar je mogoče, da se ublažijo škodljivi vplivi na stanje vodnega telesa;
(b)
razlogi za te spremembe so posebej navedeni in razloženi v načrtu upravljanja povodja, ki ga predpisuje člen 13, cilji pa so vsakih 6 let ponovno pregledani;
(c)
razlogi za preoblikovanja ali spremembe so prevladujoč javni interes in/ali koristi, ki jih imajo nova preoblikovanja ali spremembe za zdravje ljudi, ohranjanje varnosti ljudi ali trajnostni razvoj, so večje od koristi, ki jih ima doseganje ciljev iz odstavka 1 za okolje in družbo, in
(d)
koristnih ciljev, katerim so namenjena preoblikovanja in spremembe vodnega telesa, se zaradi razlogov, povezanih s tehnično izvedljivostjo ali nesorazmernimi stroški, ne da doseči na druge načine, ki so mnogo boljša okoljska možnost.
8.   Pri uporabi odstavkov 3, 4, 5, 6 in 7 država članica zagotovi, da uporaba trajno ne izključi ali ogrozi uresničitve ciljev te direktive pri drugih vodnih telesih na istem vodnem območju in je skladna z izvajanjem druge okoljske zakonodaje Skupnosti.“
7
Člen 5 Direktive 2000/60, naslovljen „Značilnosti vodnega območja, presoja vplivov človekovega delovanja na okolje in ekonomska analiza rabe vode“, določa:
„1.   Vsaka država članica zagotovi, da se za vsako vodno območje ali del mednarodnega vodnega območja, ki leži na njenem ozemlju, izvede:
–
analiza njegovih značilnosti,
–
pregled vplivov človekovega delovanja na stanje površinskih voda in podzemne vode ter
–
ekonomska analiza rabe vode
skladno s strokovnimi zahtevami iz prilog II in III in dokončajo najkasneje štiri leta po začetku veljavnosti te direktive.
2.   Analize in pregledi iz odstavka 1 se ponovno pregledajo in po potrebi prilagodijo zadnjemu stanju najkasneje 13 let po začetku veljavnosti te direktive in nato vsakih šest let.“
8
Člen 8 navedene direktive, naslovljen „Spremljanje stanja površinskih in podzemnih voda ter zavarovanih območij“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo uvedbo programov za spremljanje stanja voda z namenom, da se uredi skladen in izčrpen pregled stanja voda na vsakem vodnem območju:
–
za površinske vode taki programi vključujejo:
(i)
količino in gladino toka ali hitrost toka do stopnje, ki je ustrezna za ekološko in kemijsko stanje ter ekološki potencial, in
(ii)
ekološko in kemijsko stanje ter ekološki potencial;
[…]
2.   Ti programi so pripravljeni za izvedbo najkasneje šest let po začetku veljavnosti te direktive, če ni drugače določeno v zadevni zakonodaji. Tako spremljanje stanja mora biti skladno z zahtevami Priloge V.
[…]“
9
Člen 11 te direktive, naslovljen „Program ukrepov“, določa:
„1.   Vsaka država članica zagotovi za vsako vodno območje ali del mednarodnega vodnega območja na njenem ozemlju uvedbo programa ukrepov, ob upoštevanju rezultatov analiz, ki jih predpisuje člen 5, da se dosežejo cilji, določeni po členu 4. Ti programi ukrepov se lahko sklicujejo na ukrepe, ki izhajajo iz zakonodaje, ki je bila sprejeta na nacionalni ravni in velja za celotno ozemlje države članice. Kadar je primerno, država članica lahko sprejme ukrepe, ki se uporabljajo za vsa vodna območja in/ali za dele mednarodnih vodnih območij na njenem ozemlju.
[…]
8.   Programi ukrepov se ponovno pregledajo in po potrebi posodobijo najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive in potem vsakih šest let. Kakršni koli novi ali spremenjeni ukrepi, spremenjeni na podlagi posodobljenega programa, morajo biti izvedljivi v treh letih po tem, ko so bili določeni.“
10
Člen 13 iste direktive, naslovljen „Načrti upravljanja povodij“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da se izdela načrt upravljanja povodja za vsako vodno območje, ki v celoti leži na njihovem ozemlju.
[…]
4.   Načrt upravljanja povodja vsebuje informacije, podrobneje navedene v Prilogi VII.
[…]
6.   Načrti upravljanja povodij se objavijo najkasneje devet let po začetku veljavnosti te direktive.
7.   Načrti upravljanja povodij se ponovno pregledajo in posodobijo najkasneje 15 let po začetku veljavnosti te direktive in potem vsakih šest let.“
11
Priloga V k Direktivi 2000/60 v točkah 1.3 in 1.3.4 določa:
„1.3.
Spremljanje ekološkega in kemijskega stanja površinskih voda
Mreža za spremljanje stanja površinskih voda se vzpostavi skladno z zahtevami člena 8. Mreža se oblikuje tako, da zagotavlja skladen in izčrpen pregled ekološkega in kemijskega stanja v vsakem povodju in omogoča razvrstitev vodnih teles v pet razredov, ki ustrezajo normativnim opredelitvam iz [točke] 1.2. Države članice načrtu upravljanja povodja priložijo karto ali karte, ki prikazujejo mrežo za spremljanje stanja površinske vode.
[…]
1.3.4.
Pogostnost spremljanja stanja
V obdobju nadzornega spremljanja stanja mora biti pogostnost taka, kot je navedena spodaj, za parametre, ki kažejo fizikalno-kemijske elemente kakovosti, razen če bi bili na podlagi tehničnega znanja in presoje strokovnjakov upravičeni večji časovni razmiki. Za biološke ali hidromorfološke elemente kakovosti se meritve izvedejo vsaj enkrat v obdobju nadzornega spremljanja stanja.
Za obratovalno spremljanje stanja pogostnost meritev za kateri koli parameter določijo države članice tako, da se zagotovi dovolj podatkov za zanesljivo oceno stanja ustreznega elementa kakovosti. Meritve spremljanja stanja naj bi se izvajale v časovnih razmikih, ki niso večji od tistih iz spodnje preglednice, razen če bi bili na podlagi tehničnega znanja in presoje strokovnjakov upravičeni večji časovni razmiki.
Izbrati je treba tako pogostnost, da se doseže sprejemljiva raven zaupanja in natančnost. Ocene zaupanja in natančnosti, dosežene pri uporabljenem sistemu spremljanja stanja, se navedejo v načrtu upravljanja povodja.
Izbere se pogostnost meritev, ki upošteva spremenljivost parametrov zaradi naravnih razmer in človekovega vpliva. Čas meritev se izbere tako, da je vpliv sezonskih nihanj na rezultate čim manjši in je tako zagotovljeno, da rezultati odražajo spremembe v vodnem telesu, ki so nastale zaradi človekovega obremenjevanja. V različnih letnih časih istega leta se izvedejo dodatne meritve, kadar je to potrebno za dosego tega cilja.
Element
kakovosti
Reke
Jezera
Somornica
Obalno morje
Biološki
Fitoplankton
6 mesecev
6 mesecev
6 mesecev
6 mesecev
Drugo
vodno rastlinstvo
3 leta
3 leta
3 leta
3 leta
Veliki nevretenčarji
3 leta
3 leta
3 leta
3 leta
Ribe
3 leta
3 leta
3 leta
Hidromorfološki
Kontinuiteta toka
6 let
Hidrologija
stalno
1 mesec
Morfologija
6 let
6 let
6 let
6 let
Fizikalno‑kemijski
Toplotne razmere
3 mesece
3 mesece
3 mesece
3 mesece
Kisikove razmere
3 mesece
3 mesece
3 mesece
3 mesece
Slanost
3 mesece
3 mesece
3 mesece
Stanje hranil
3 mesece
3 mesece
3 mesece
3 mesece
Zakisanost
3 mesece
3 mesece
Druga
onesnaževala
3 mesece
3 mesece
3 mesece
3 mesece
Prednostne snovi
1 mesec
1 mesec
1 mesec
1 mesec
[…]“
12
Priloga VII k Direktivi 2000/60, naslovljena „Načrt upravljanja povodij“, določa:
„A. Načrti upravljanja povodij vsebujejo naslednje elemente:
[…]
5.
seznam okoljskih ciljev, določenih po členu 4 za površinske vode, podzemne vode in zavarovana območja, vključno z ugotovitvijo primerov, ko je bil uporabljen člen 4(4), (5), (6) in (7), in s tem povezanimi podatki, zahtevanimi po navedenem členu;
[…]“
Francosko pravo
13
Člen L. 212‑1 code de l’environnement (okoljski zakonik) določa:
„[…]
III. – Vsako povodje ali skupina povodij spada v enega ali več glavnih načrtov urejanja in upravljanja voda, v katerih so določeni cilji iz odstavka IV tega člena […]
IV. – Cilji glede kakovosti in količine voda, določeni z glavnimi načrti urejanja in upravljanja voda, so:
1. za površinske vode, razen za umetna vodna telesa ali vodna telesa, ki so bila močno preoblikovana zaradi človekovega delovanja, dobro ekološko in kemijsko stanje;
2. za umetna vodna telesa površinske vode ali telesa površinske vode, ki so bila močno preoblikovana zaradi človekovega delovanja, dober ekološki potencial in dobro kemijsko stanje;
[…]
4. preprečevanje poslabšanja kakovosti voda;
[…]
VII. – S spremembami fizičnih značilnosti voda ali izvajanjem novih človekovih dejavnosti so pod pogoji, opredeljenimi z dekretom iz odstavka XIII, mogoče izjeme, dovoljene zaradi spoštovanja ciljev iz točk od 1 do 4 odstavka IV […]
[…]
XI. – Programi in upravne odločbe na področju voda morajo biti združljivi oziroma jih je treba uskladiti z določbami glavnih načrtov urejanja in upravljanja voda.
[…]
XIII. – Podrobna pravila za uporabo tega člena se določijo z dekretom Conseil d’État (državni svet).“
14
Člen R. 212‑13 okoljskega zakonika, kakor je bil spremenjen z décret no 2018‑847 du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (dekret z dne 4. oktobra 2018 o glavnih načrtih urejanja in upravljanja voda ter načrtih urejanja in upravljanja voda, JORF z dne 6. oktobra 2018, besedilo št. 11), določa:
„Za uporabo točke 4 odstavka IV člena L. 212‑1 preprečevanje poslabšanja kakovosti voda pomeni, da:
–
za ekološko stanje in ekološki potencial površinskih voda nobeden od elementov kakovosti, s katerimi je opredeljeno to stanje ali ta potencial, ni v nižjem razredu od tistega, v katerem je bil prej;
–
za kemijsko stanje površinskih voda koncentracije onesnaževal ne presegajo okoljskih standardov kakovosti, če jih niso presegale že prej;
[…]
Pri presoji združljivosti programov in upravnih odločb iz odstavka XI člena L. 212‑1 zaradi preprečevanja poslabšanja kakovosti vode, navedenim v točki 4 odstavka IV istega člena, se upoštevajo ukrepi za preprečevanje in zmanjšanje, ne upoštevajo pa se kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic.“
15
Člen R. 212‑16 okoljskega zakonika določa:
„[…]
Ia. – Izjeme iz odstavka VII člena L. 212‑1 se lahko za projekt, katerega posledica je preoblikovanje fizičnih značilnosti vode ali novo človekovo delovanje, odobrijo samo ob izpolnjenosti vseh naslednjih pogojev:
1. storjeno je vse, kar je mogoče, da se ublažijo škodljivi vplivi projekta na stanje zadevnega vodnega telesa;
2. preoblikovanja ali spremembe vodnih teles so v prevladujočem javnem interesu ali pa pričakovane koristi projekta za zdravje ljudi, ohranjanje varnosti ljudi ali trajnostni razvoj prevladajo nad koristmi za okolje in družbo, povezanimi z uresničevanjem ciljev iz odstavka IV člena L. 212‑1;
3. koristnih ciljev projekta se zaradi razlogov, povezanih s tehnično izvedljivostjo ali nesorazmernimi stroški, ne da doseči na druge načine, ki so mnogo boljša okoljska možnost.
Prefekt, ki je koordinator povodja, z dekretom iz odstavka VII člena L. 212‑1 sprejme seznam projektov, ki izpolnjujejo ali bi lahko izpolnjevali te pogoje.
Razlogi za preoblikovanja ali spremembe vodnih teles pod temi pogoji se izrecno navedejo in obrazložijo v glavnem načrtu za urejanje in upravljanje voda ob njegovi posodobitvi.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
16
Združenje France Nature Environnement je pri Conseil d’État (državni svet, Francija) vložilo tožbo in dodatno pripravljalno vlogo, ki sta bili evidentirani 1. aprila 2019 oziroma 22. septembra 2020, s katero je predlagalo, naj se odpravita dekret št. 2018‑847 v delu, v katerem določa, da se členu R. 212‑13 okoljskega zakonika doda še zadnji odstavek, v skladu s katerim se za presojo skladnosti programov in upravnih odločb, sprejetih na področju voda, katerih cilj je preprečevanje poslabšanja kakovosti voda, „ne upoštevajo kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic“, ter odločba zaradi molka organa, ker predsednik vlade ni ugodil zahtevi tega združenja za odpravo navedene določbe.
17
To združenje je v podporo tožbi trdilo, da je navedena določba v nasprotju z Direktivo 2000/60, zlasti z njenim členom 4(1), s katerim je prepovedno vsakršno poslabšanje stanja vodnih teles, najsi bo začasno ali dolgoročno.
18
Predložitveno sodišče navaja, da je Sodišče v sodbi z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), med drugim razsodilo, da je treba člen 4(1)(a), od (i) do (iii), Direktive 2000/60 razlagati tako, da morajo države članice – razen izjem iz odstavkov 6 in 7 navedenega člena – zavrniti izdajo dovoljenja za posamezen projekt, če bi lahko povzročil poslabšanje stanja telesa površinske vode ali če lahko na dan, ki je v skladu s to direktivo odločilen, ogrozi doseganje dobrega stanja te vode ali njenega dobrega ekološkega potenciala in dobrega kemijskega stanja.
19
Ministrica za ekološki in solidarni prehod je pred navedenim sodiščem trdila, da se zadevna določba iz postopka v glavni stvari ne nanaša na izjemo iz člena 4(6) Direktive 2000/60, ki mora biti posledica okoliščin, ki so nastale naravno ali zaradi višje sile, ampak na izjemo iz odstavka 7 tega člena, s katero so iz kršitev te direktive izključena poslabšanja stanja vodnega telesa, ki so posledica novih dejavnosti trajnostnega razvoja, če so kumulativno izpolnjeni štirje pogoji iz tega odstavka. Navedena ministrica je v zvezi s tem predložila strokovno navodilo št. 36, v katerem so obravnavane „izjeme od okoljskih ciljev v skladu s členom 4(7)“ in so ga v okviru „Skupne strategije izvajanja za okvirno direktivo o vodah in direktivo o poplavah“ decembra 2017 pripravile zadevne uprave držav članic in Evropska komisija, v skladu z njim pa je mogoče za take dejavnosti, če imajo na stanje vodnega telesa zgolj kratkotrajen začasen vpliv brez dolgoročnih posledic, izdati dovoljenje, ne da bi bilo treba za izdajo tega dovoljenja izpolniti pogoje iz člena 4(7) navedene direktive.
20
Po mnenju predložitvenega sodišča je odgovor na tožbeni razlog tožečega združenja odvisen od odgovora na vprašanje, ali ima upravni organ ob upoštevanju cilja preprečevanja poslabšanja kakovosti površinske vode možnost, da ne upošteva kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic programov in projektov, ki so mu predloženi v odobritev, ter – če je odgovor pritrdilen – pod katerimi pogoji in s kakšnimi omejitvami.
21
V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 4 Direktive [2000/60] razlagati tako, da državam članicam omogoča, da pri izdaji dovoljenja za program ali projekt ne upoštevajo njegovih kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje površinske vode?
2.
Če je odgovor pritrdilen, katere pogoje bi morali ti programi in projekti izpolnjevati v smislu člena 4 [navedene] [d]irektive, zlasti odstavkov 6 in 7 tega člena?“
Vprašanji za predhodno odločanje
22
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4 Direktive 2000/60 razlagati tako, da državam članicam dovoljuje, da pri presoji združljivosti določenega programa ali projekta s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje teles površinske vode, in če je tako, pod katerimi pogoji.
23
Člen 4(1)(a) Direktive 2000/60 določa, da države članice pri zagotavljanju izvedljivosti programov ukrepov, določenih v načrtih upravljanja povodij, izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode, ob uporabi odstavkov 6 in 7 tega člena in brez vpliva na odstavek 8 istega člena.
24
Sodišče je glede tega razsodilo, da člen 4(1)(a) Direktive 2000/60 ni omejen na to, da v obliki programske zasnove določa zgolj cilje načrtovanja upravljanja, temveč ima – potem ko je določeno ekološko stanje zadevnega vodnega telesa – zavezujoče učinke za vsako fazo postopka, določenega s to direktivo. Ta določba torej ne vsebuje le načelnih obveznosti, temveč velja tudi za posamezne projekte (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, točki 43 in 47).
25
Zato se je treba – razen če se ne določi izjema – izogniti vsakršnemu poslabšanju stanja vodnega telesa, neodvisno od dolgoročnih načrtovanj, ki so vsebovana v načrtih upravljanja in programih ukrepov. Obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode je zavezujoča v vsaki fazi izvajanja Direktive 2000/60 ter velja za vse vrste in stanja teles površinske vode, za katere je bil ali bi moral biti sprejet načrt upravljanja. Zadevna država članica mora zato zavrniti izdajo dovoljenja za projekt, če lahko ta poslabša stanje zadevnega vodnega telesa ali ogrozi doseganje dobrega stanja teles površinskih voda, razen če navedeni projekt ni zajet z izjemo v smislu člena 4(7) te direktive (sodba z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, točka 50).
26
To pomeni, da morajo pristojni organi med postopkom izdaje dovoljenja za projekt – in torej pred sprejetjem odločbe – na podlagi člena 4 Direktive 2000/60 preveriti, ali ima ta projekt lahko negativne učinke na vode, ki bi bili v nasprotju z obveznostjo preprečevanja poslabšanja stanja in obveznostjo izboljševanja stanja teles površinskih voda in podzemne vode (sodba z dne 28. maja 2020, Land Nordrhein‑Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, točka 76).
27
Sodišče je v zvezi s pojmom „poslabšanje stanja“ teles površinskih voda, ki v Direktivi 2000/60 ni opredeljen, pojasnilo, da je treba ugotoviti, da do poslabšanja stanja teles površinskih voda v smislu člena 4(1)(a)(i) te direktive pride, če se stanje vsaj enega od elementov kakovosti v smislu Priloge V k navedeni direktivi poslabša za en razred, čeprav to poslabšanje ne pomeni poslabšanja razvrstitve telesa površinske vode v celoti. Če pa je zadevni element kakovosti v smislu te priloge razvrščen že v najnižji razred, pomeni vsako poslabšanje tega elementa poslabšanje stanja telesa površinske vode (sodba z dne 4. maja 2016, Komisija/Avstrija, C‑346/14, EU:C:2016:322, točka 59 in navedena sodna praksa).
28
V obravnavani zadevi nacionalna določba iz postopka v glavni stvari določa, da se pri nadzoru preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode iz točke 26 te sodbe „ne upoštevajo kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic“.
29
Iz besedila navedene določbe in predloga za sprejetje predhodne odločbe je torej razvidno, da je namen navedene določbe zlasti omogočiti izdajo dovoljenja za program ali projekt, ki bo imel zgolj tak začasen vpliv na stanje telesa površinske vode, ne da bi bilo treba preveriti, ali so izpolnjeni kumulativni pogoji iz člena 4(7) Direktive 2000/60, ki so v bistvu povzeti v členu R. 212‑16 okoljskega zakonika.
30
V zvezi s tem vlade, ki so intervenirale, in Komisija v bistvu trdijo, da tudi če kratkotrajni začasni vplivi brez dolgoročnih posledic za stanje telesa površinske vode povzročijo poslabšanje v smislu iz točke 27 te sodbe, ne pomenijo nujno poslabšanja stanja telesa površinske vode, ki je prepovedano s členom 4(1)(a)(i) Direktive 2000/60, kar naj bi izhajalo zlasti iz navedb v strokovnem navodilu iz točke 19 te sodbe. V tem okviru se sklicujejo zlasti na pogostnost pregledovanja vplivov človekovega delovanja na stanje površinskih voda, določeno v členu 5 navedene direktive, na posodabljanje programov ukrepov, določeno v členu 11 te direktive, pa tudi na časovne razmike pri spremljanju stanja, ki so glede programov za spremljanje stanja voda iz člena 8 navedene direktive navedeni v preglednici iz točke 1.3.4 Priloge V k tej direktivi. Brez prepovedanega poslabšanja pa naj tudi ne bi bilo izjeme v smislu člena 4(7) iste direktive.
31
Vendar taka razlaga, kot jo med drugim posreduje tudi navedeno strokovno navodilo – glede katerega je generalni pravobranilec v točki 75 sklepnih predlogov poudaril, da ni pravno zavezujoče – ne izhaja iz določb Direktive 2000/60 in je poleg tega v nasprotju s splošno sistematiko te direktive in njenimi cilji. Čeprav namreč obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode ne pomeni, da morajo države članice pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, upoštevati kratkotrajne začasne vplive brez dolgoročnih posledic, če se ugotovi, da so taki vplivi na stanje vodnih teles po naravi majhni in zato ne morejo povzročiti takega poslabšanja, pa je drugače, če se ugotovi, da taki vplivi lahko povzročijo poslabšanje v smislu iz točke 27 te sodbe, tudi če je začasno.
32
Najprej, iz odstavka 1 v povezavi z odstavkom 6 člena 4 Direktive 2000/60 izhaja, da obveznost preprečevanja poslabšanja stanja teles površinske vode zajema obveznost preprečevanja začasnega poslabšanja stanja navedenih teles. Obstoj izjeme glede takega poslabšanja v členu 4(6) navedene direktive namreč potrjuje, da člen 4(1)(a)(i) te direktive države članice zavezuje, da preprečijo tudi tako poslabšanje.
33
Ugotoviti je treba tudi, da je v skladu s členom 1(a) Direktive 2000/60 njen namen določiti okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode, ki preprečuje „vsakršno“ nadaljnje slabšanje stanja vodnih ekosistemov ter, glede na njihove potrebe po vodi, stanja kopenskih ekosistemov in močvirij, ki so neposredno odvisni od vodnih ekosistemov, to stanje varuje in ga izboljšuje. V uvodni izjavi 32 te direktive je omenjena tudi „zahteva“, da se prepreči nadaljnje „slabšanje“ stanja voda.
34
Poleg tega je Sodišče razsodilo, da člen 4(1) Direktive 2000/60 določa dva različna cilja, čeprav sta neločljivo povezana. Po eni strani države članice v skladu s členom 4(1)(a)(i) navedene direktive izvedejo potrebne ukrepe, da preprečijo poslabšanje stanja vseh teles površinske vode (obveznost preprečevanja poslabšanja). Po drugi strani države članice v skladu s tem členom 4(1)(a), (ii) in (iii,) varujejo, izboljšujejo in obnavljajo vsa telesa površinske vode, da se dobro stanje površinske vode doseže najkasneje do konca leta 2015 (obveznost izboljšanja) (sodba z dne 28. maja 2020, Land Nordrhein‑Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, točka 68 in navedena sodna praksa).
35
Zakonodajalec Unije je tej obveznosti preprečevanja poslabšanja stanja vodnih teles podelil samostojen status in torej ni le instrument, ki služi obveznosti izboljšanja stanja vodnih teles (sodba z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, točka 49).
36
V zvezi z obveznostjo preprečevanja poslabšanja je Sodišče poudarilo tudi, da se je treba – razen če se ne določi izjema – izogniti vsakršnemu poslabšanju stanja telesa površinske vode (sodba z dne 4. maja 2016, Komisija/Avstrija, C‑346/14, EU:C:2016:322, točka 64 in navedena sodna praksa).
37
Natančneje, Sodišče je večkrat razsodilo, da v zvezi z merili, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da gre za poslabšanje stanja vodnega telesa, iz sistematike člena 4 Direktive 2000/60 in zlasti njegovih odstavkov 6 in 7 izhaja, da so poslabšanja stanja nekega vodnega telesa – tudi če so prehodna – dovoljena le pod strogimi pogoji, zato mora biti prag, s katerega prekoračitvijo se ugotovi kršitev obveznosti preprečevanja poslabšanja stanja vodnega telesa, čim nižji (glej v tem smislu sodbi z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, točka 67, in z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje stanja naravnega območja Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, točka 48).
38
Nazadnje je treba v zvezi s tem opozoriti, da je bila Direktiva 2000/60 sprejeta na podlagi člena 175(1) ES (postal člen 192(1) PDEU). V zvezi s tem je v uvodni izjavi 11 te direktive opozorjeno, da mora, kot je določeno v členu 174 ES (postal člen 191 PDEU), okoljska politika Unije prispevati k uresničevanju ciljev ohranjanja, varovanja ter izboljševanja kakovosti okolja ob varčni in razumni rabi naravnih virov, temeljiti pa mora na previdnostnem načelu in na načelu preprečevanja okoljske škode, prednostno pri viru.
39
Tako navedeni cilji in načela kot končni cilj Direktive 2000/60, naveden v uvodni izjavi 26 te direktive, da se doseže „dobro stanje“ vseh površinskih voda Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, točka 37), pa potrjujejo razlago, da se je treba ob upoštevanju člena 4(6) in (7) navedene direktive in brez poseganja v odstavek 8 tega člena glede na škodljive posledice poslabšanja stanja vodnega telesa za okolje ali zdravje ljudi izogniti njegovemu vsakršnemu poslabšanju – tudi začasnemu ali prehodnemu in kratkotrajnemu.
40
Res je, da se lahko v praksi glede na pogostnost meritev iz Priloge V, točka 1.3.4, k Direktivi 2000/60 zgodi, da se v okviru spremljanja stanja površinskih voda na podlagi člena 8 te direktive začasno poslabšanje elementa kakovosti v smislu iz točke 27 te sodbe ne odkrije.
41
Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točki 51 sklepnih predlogov, take pogostnosti meritev zaradi analize, spremljanja in morebitnega odkrivanja, ki se lahko glede na primer opravljajo v razmiku od enega meseca do šestih let, ni mogoče šteti za upoštevno merilo pri ocenjevanju potencialnega poslabšanja stanja telesa površinske vode v okviru predhodnega nadzora iz točke 26 te sodbe. Sprejemanje razlage, da poslabšanje stanja telesa površinske vode, katerega trajanje je mogoče predvideti in se lahko šteje v mesecih ali letih, ni v nasprotju z obveznostjo preprečevanja poslabšanja stanja iz člena 4(1) navedene direktive in se lahko zato projekt, ki bi lahko povzročil tako poslabšanje, dovoli, čeprav niso izpolnjeni pogoji iz člena 4(7) navedene direktive – torej brez vsakršnega nadzora – očitno ne bi bilo združljivo s tem, kar je bilo med drugim navedeno v točkah 38 in 39 te sodbe.
42
V nasprotju z zatrjevanjem francoske vlade pa razlaga, da obveznost preprečevanja poslabšanja stanja telesa površinske vode zajema tudi kratkotrajno začasno poslabšanje brez dolgoročnih posledic, ne posega v medsebojno skladnost določb člena 4 Direktive 2000/60. Kot pri vsakem drugem projektu, ki lahko povzroči poslabšanje stanja telesa površinske vode, je namreč mogoče tudi za projekt, ki lahko povzroči kratkotrajno začasno poslabšanje brez dolgoročnih posledic, pridobiti dovoljenje na podlagi člena 4(7) navedene direktive.
43
V tem okviru in še posebej glede projektov za varovanje ali celo izboljšanje stanja teles površinskih voda – kakršni so denimo projekti „renaturacije“ – na katere se sklicuje francoska vlada, je razvidno, da ti a priori ustrezajo prevladujočemu javnemu interesu ali da so koristi za okolje in družbo, povezane z uresničevanjem ciljev iz člena 4(1) Direktive 2000/60, pri takih projektih manjše od posledičnih koristi za zdravje ljudi, ohranjanje varnosti ljudi ali trajnostni razvoj, kakor je zahtevano v členu 4(7)(c) navedene direktive.
44
V zvezi s pogojem iz člena 4(7)(b) Direktive 2000/60, da „[morajo biti] razlogi za te spremembe posebej navedeni in razloženi v načrtu upravljanja povodja, ki ga predpisuje člen 13 [navedene direktive], cilji pa [morajo biti] vsakih 6 let ponovno pregledani“, iz sodne prakse Sodišča (sodba z dne 4. maja 2016, Komisija/Avstrija, C‑346/14, EU:C:2016:322, točki 66 in 68 ter navedena sodna praksa) in iz besedila dela A, točke 5, priloge VII k navedeni direktivi izhaja, da ga je mogoče šteti za izpolnjenega, kadar so razlogi za projekt ob izdaji dovoljenja zanj navedeni samo v dovoljenju za projekt.
45
Na podlagi navedenega je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 4 Direktive 2000/60/ES razlagati tako, da z njim državam članicam pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, ni dovoljeno, da ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje teles površinske vode, razen če ni očitno, da imajo ti vplivi po svoji naravi majhne posledice za stanje zadevnih vodnih teles in ne morejo povzročiti „poslabšanja“ tega stanja v smislu navedene določbe. Če pristojni nacionalni organi med postopkom izdaje dovoljenja za program ali projekt ugotovijo, da bi lahko povzročil tako poslabšanje, se sme za ta program ali projekt – tudi če je poslabšanje začasno – dovoljenje izdati le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 4(7) navedene direktive.
Stroški
46
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 4 Direktive 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike je treba razlagati tako, da z njim državam članicam pri presoji, ali je program ali posamezni projekt združljiv s ciljem preprečevanja poslabšanja kakovosti voda, ni dovoljeno, da ne upoštevajo kratkotrajnih začasnih vplivov brez dolgoročnih posledic na stanje teles površinske vode, razen če ni očitno, da imajo ti vplivi po svoji naravi majhne posledice za stanje zadevnih vodnih teles in ne morejo povzročiti „poslabšanja“ tega stanja v smislu navedene določbe. Če pristojni nacionalni organi med postopkom izdaje dovoljenja za program ali projekt ugotovijo, da bi lahko povzročil tako poslabšanje, se sme za ta program ali projekt – tudi če je poslabšanje začasno – dovoljenje izdati le, če so izpolnjeni pogoji iz člena 4(7) navedene direktive.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.