62000CC0378_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Cette affaire concerne ce qu'il est convenu d'appeler la «comitologie». On entend par là un processus de décision dans lequel des comités formés de représentants des États membres et présidés par un représentant de la Commission soutiennent et conseillent cette dernière dans l'accomplissement de tâches qui lui ont été confiées par le législateur communautaire. La Commission peut de ce fait compter de manière pragmatique sur l'assistance nécessaire d'experts nationaux dans des dossiers hautement techniques. Dans le même temps, les États membres conservent un certain contrôle sur la façon dont la Commission exerce son pouvoir exécutif et dans certaines circonstances le Conseil peut lui aussi intervenir dans les mesures de mise en oeuvre.
2. Le recours de la Commission vise à entendre partiellement annuler le règlement (CE) n° 1655/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, concernant un instrument financier pour l'environnement (LIFE) (ci-après le «règlement LIFE» ou le «règlement attaqué») . Elle sollicite la Cour d'annuler le règlement LIFE en ce que l'adoption des mesures de mise en oeuvre du programme LIFE y est soumise à la procédure de réglementation de l'article 5 de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (ci-après la «seconde décision comitologie» ou la «décision»).
3. En vertu de l'article 202, troisième tiret, CE, le Conseil peut soumettre l'exercice des compétences d'exécution à certaines modalités préalablement établies. C'est au titre de cette disposition que la seconde décision comitologie a été arrêtée, laquelle a remplacé la première décision de comitologie du Conseil de 1987 . La seconde décision comitologie a simplifié les procédures dites de réglementation et de gestion. La décision a introduit en plus à l'article 2 des critères orientant le choix de la procédure à suivre pour arrêter des mesures d'exécution. C'est l'application de ces critères qui est au centre du présent litige.
4. La Commission expose que dans le programme LIFE les mesures d'exécution s'apparentent à des mesures de gestion en raison des conséquences notables qu'elles ont sur le budget. Compte tenu des critères de sélection énoncés à l'article 2 de la seconde décision comitologie, c'est à tort que le législateur communautaire aurait opté pour la procédure de réglementation. Bien que la Commission concède que les critères de sélection n'aient pas d'effet obligatoire, le législateur communautaire aurait méconnu, selon elle, les conséquences juridiques de l'article 2 en ne motivant pas à suffisance dans le règlement LIFE la procédure choisie en s'écartant des critères.
5. Le Parlement et le Conseil exposent que la Commission se fonde sur une interprétation inexacte de l'article 202 CE et contestent que les critères énoncés à l'article 2 de la décision sortissent le moindre effet juridique. Il serait parfaitement loisible au législateur communautaire de s'écarter des critères de sélection dans le choix de la procédure de comitologie sans devoir fournir de motifs à cet égard. Le Conseil indique en ordre subsidiaire que le choix fait pour la procédure de réglementation dans le règlement LIFE a bel et bien été motivé à suffisance.
6. Le recours de la Commission n'a pas été une surprise. Dans une déclaration faite lors de l'adoption du règlement LIFE, elle avait en fait déjà annoncé saisir la Cour d'un recours visant la procédure de comité. Le choix de la procédure de réglementation ou bien de la procédure de gestion détermine la liberté d'action de la Commission par rapport au Parlement et au Conseil dans la phase d'exécution. La décision de la Cour a donc une importance primordiale pour l'équilibre institutionnel entre les institutions de l'Union, et notamment en ce qui concerne les rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.
II - Cadre juridique
7. Cette affaire a un cadre juridique assez étendu. Il ne faut pas uniquement tenir compte de la teneur du règlement attaqué et de la seconde décision comitologie, mais aussi de déclarations annexes et du texte du traité CE.
A - Le traité CE
8. L'article 202 CE vise les missions du Conseil et dispose:
«En vue d'assurer la réalisation des objets fixés par le présent traité et dans les conditions prévues par celui-ci, le Conseil:
[...]
- confère à la Commission, dans les actes qu'il adopte, les compétences d'exécution des règles qu'il établit. Le Conseil peut soumettre l'exercice de ces compétences à certaines modalités. Il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, d'exercer directement des compétences d'exécution. Les modalités visées ci-dessus doivent répondre aux principes et règles que le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, aura préalablement établis.»
B - La seconde décision comitologie
9. La seconde décision comitologie a remplacé, on l'a dit, la première décision comitologie du Conseil de 1987. La décision est fondée en particulier sur l'article 202, troisième tiret, CE.
10. D'après le cinquième considérant, la décision vise en premier lieu à définir, dans le souci d'une plus grande cohérence et prévisibilité dans le choix du type de comité, les critères applicables au choix de la procédure de comité, étant entendu que ces critères ne revêtent pas un caractère contraignant.
11. Selon le neuvième considérant, la décision vise, en deuxième lieu, à simplifier les modalités d'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission ainsi qu'à assurer une plus grande participation du Parlement européen dans les cas où l'acte de base conférant des compétences d'exécution à la Commission a été adopté selon la procédure prévue à l'article 251 CE.
12. La décision vise en troisième lieu, d'après le dixième considérant, à assurer une meilleure information du Parlement européen. En quatrième lieu, la décision tend, selon le onzième considérant, à assurer une meilleure information du public sur les procédures de comité.
13. L'article 2 contient les critères servant à choisir le type de procédure de comité. Cette disposition se lit comme suit:
«Le choix des modalités procédurales pour l'adoption des mesures d'exécution s'inspire des critères suivants:
a) les mesures de gestion telles que celles relatives à l'application de la politique agricole commune et de la politique commune de la pêche ou celles relatives à la mise en oeuvre de programmes ayant des incidences budgétaires notables devraient être arrêtées selon la procédure de gestion.
b) Les mesures de portée générale visant à mettre en application les éléments essentiels d'un acte de base, y compris les mesures concernant la protection de la santé ou de la sécurité des personnes, des animaux ou des plantes, devraient être arrêtées selon la procédure de réglementation.
Lorsqu'un acte de base prévoit que certains éléments non essentiels de cet acte peuvent être adaptés ou mis à jour par la voie de procédures d'exécution, ces mesures sont arrêtées selon la procédure de réglementation.
c) Sans préjudice des points a) et b), la procédure consultative est appliquée chaque fois qu'elle est considérée comme la plus appropriée.»
14. Les articles 3 à 6 inclus de la seconde décision comitologie définissent quatre procédures respectivement dénommées «procédure consultative» (article 3); «procédure de gestion» (article 4); «procédure de réglementation» (article 5) et «procédure de sauvegarde» (article 6). Ce sont les procédures des articles 4 et 5 qui nous intéressent en particulier:
«Article 4
Procédure de gestion
1. La Commission est assistée par un comité de gestion composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 205, paragraphe 2, du traité pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête, sans préjudice de l'article 8, des mesures qui sont immédiatement applicables. Toutefois, si elles ne sont pas conformes à l'avis émis par le comité, ces mesures sont aussitôt communiquées par la Commission au Conseil. Dans ce cas, la Commission peut différer l'application des mesures décidées par elle pour une période à préciser dans chaque acte de base, mais qui ne dépasse en aucun cas trois mois à compter de la date de cette communication.
4. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut prendre une décision différente pendant la période prévue au paragraphe 3.
Article 5
Procédure de réglementation
1. La Commission est assistée par un comité de réglementation composé des représentants des États membres et présidé par le représentant de la Commission.
2. Le représentant de la Commission soumet au comité un projet des mesures à prendre. Le comité émet son avis sur ce projet dans un délai que le président peut fixer en fonction de l'urgence de la question en cause. L'avis est émis à la majorité prévue à l'article 205, paragraphe 2, du traité pour l'adoption des décisions que le Conseil est appelé à prendre sur proposition de la Commission. Lors des votes au sein du comité, les voix des représentants des États membres sont affectées de la pondération définie à l'article précité. Le président ne prend pas part au vote.
3. La Commission arrête, sans préjudice de l'article 8, les mesures envisagées lorsqu'elles sont conformes à l'avis du comité.
4. Lorsque les mesures envisagées ne sont pas conformes à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, la Commission soumet sans tarder au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre et en informe le Parlement européen.
5. Si le Parlement européen considère qu'une proposition présentée par la Commission en vertu d'un acte de base adopté selon la procédure prévue à l'article 251 du traité excède les compétences d'exécution prévues dans cet acte de base, il informe le Conseil de sa position.
6. Le Conseil peut, le cas échéant à la lumière de cette position éventuelle, statuer à la majorité qualifiée sur la proposition, dans un délai qui sera fixé dans chaque acte de base, mais qui ne saurait en aucun cas dépasser trois mois à compter de la saisine du Conseil.
Si, dans ce délai, le Conseil a indiqué, à la majorité qualifiée, qu'il s'oppose à la proposition, la Commission réexamine celle-ci. Elle peut soumettre au Conseil une proposition modifiée, soumettre à nouveau sa proposition ou présenter une proposition législative sur la base du traité.
Si, à l'expiration de ce délai, le Conseil n'a pas adopté les mesures d'application proposées ou s'il n'a pas indiqué qu'il s'opposait à la proposition de mesures d'application, les mesures d'application proposées sont arrêtées par la Commission.»
15. En plus de l'article 5, paragraphe 5, de la décision, l'article 8 vise lui aussi à impliquer le Parlement dans l'adoption de mesures d'exécution. Lorsque le Parlement indique, par une résolution motivée, qu'un projet de mesures d'exécution, dont l'adoption est envisagée et qui a été soumis à un comité en vertu d'un acte de base adopté selon la procédure visée à l'article 251 CE, excéderait les compétences d'exécution prévues dans l'acte de base, la Commission réexamine ce projet. La Commission peut, compte tenu de cette résolution, dans le respect des délais de la procédure en cours, soumettre au comité un nouveau projet de mesures, poursuivre la procédure ou présenter au Parlement et au Conseil une proposition sur la base du traité.
16. Aux termes de l'article 7, paragraphe 1, de la décision, chaque comité adopte son règlement intérieur sur la base d'un règlement intérieur type qui est publié au Journal officiel des Communautés européennes . L'article 7, paragraphe 2, dispose que les principes et les conditions concernant l'accès du public aux documents qui sont applicables à la Commission s'appliquent aux comités. L'article 7, paragraphes 3 à 5 inclus, impose à la Commission d'informer régulièrement le Parlement et de publier chaque année une liste des comités qui l'assistent ainsi qu'un rapport sur les travaux des comités.
17. L'adoption de la seconde décision comitologie a été assortie de la déclaration suivante du Conseil et de la Commission :
«Le Conseil et la Commission conviennent que les dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l'exercice de ses compétences d'exécution prévues en application de la décision 87/373/CEE devraient être adaptées dans les meilleurs délais, afin de les mettre en conformité avec les dispositions des articles 3, 4, 5 et 6 de la décision 1999/468/CE, conformément aux procédures législatives appropriées.
Cette adaptation devrait se faire comme suit:
- l'actuelle procédure I serait remplacée par la nouvelle procédure consultative,
- les procédures II a) et II b) actuelles seraient remplacées par la nouvelle procédure de gestion,
- les procédures III a) et III b) actuelles seraient remplacées par la nouvelle procédure de réglementation.
Toute modification du type de comité prévu dans un acte de base doit se faire cas par cas, au cours de la révision normale de la législation, en s'inspirant, entre autres, des critères prévus à l'article 2.
Cette adaptation ou cette modification doit être réalisée dans le respect des obligations qui incombent aux institutions communautaires. Elle ne devrait pas remettre en cause les objectifs de l'acte de base, ni l'efficacité de l'action de la Communauté.»
C - Le règlement LIFE
18. Aux termes de l'article 1er du règlement attaqué, l'objectif général du programme LIFE est de contribuer à la mise en oeuvre, à la mise à jour et au développement de la politique et de la législation environnementales de la Communauté, en particulier pour ce qui concerne l'intégration de l'environnement dans les autres politiques, ainsi qu'à un développement durable dans la Communauté. L'instrument financier pour le programme LIFE Environnement a été mis en place à cet effet, lequel comporte des règles de procédure régissant l'octroi de concours financiers à des projets qui contribuent à cet objectif général.
19. L'article 8 du règlement LIFE contient notamment le cadre financier:
«Durée de la troisième étape et ressources budgétaires
1. LIFE est mis en oeuvre par étapes. La troisième étape commence le 1er janvier 2000 et se termine le 31 décembre 2004. L'enveloppe financière prévue pour la mise en oeuvre de la troisième étape couvrant la période allant de 2000 à 2004 est établie à 640 millions d'euros.
2. Les ressources budgétaires affectées aux actions prévues au présent règlement font l'objet d'une inscription de crédits annuels au budget général de l'Union européenne. L'autorité budgétaire détermine les crédits disponibles pour chaque exercice dans la limite des perspectives financières.
[...]»
20. Le vingtième considérant se lit comme suit:
«Il y a lieu d'arrêter les mesures nécessaires pour la mise en oeuvre du présent règlement en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.»
21. L'article 11 du règlement attaqué dispose:
«Comité
1. La Commission est assistée par un comité (ci-après dénommé comité).
2. Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, les articles 5 et 7 de la décision 1999/468/CE s'appliquent, dans le respect des dispositions de l'article 8 de celle-ci.
La période prévue à l'article 5, paragraphe 6, de la décision 1999/468/CE est fixée à trois mois.
3. Le comité adopte son règlement intérieur.»
22. Le règlement LIFE est assorti de deux déclarations de la Commission et d'une déclaration du Conseil qui ont été publiées avec le règlement au Journal officiel.
«Déclaration de la Commission
La Commission note l'accord du Parlement européen et du Conseil pour prévoir une procédure de réglementation pour le choix des projets, et non pas la procédure de gestion proposée par la Commission dans la proposition modifiée après la deuxième lecture du Parlement.
La Commission insiste, ainsi qu'elle l'a déclaré au moment de l'adoption de la position commune, sur l'importance d'appliquer les critères de l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission.
La Commission croit que le choix des projets étant une mesure ayant des implications budgétaires substantielles devrait suivre la procédure de gestion.
La Commission considère qu'ignorer les termes de l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil dans un cas aussi clair que celui-ci est contraire à l'esprit comme à la lettre de la décision du Conseil.
La Commission doit donc réserver sa position sur la question, y compris son droit de prendre toute action future appropriée devant la Cour.
Déclaration du Conseil
Le Conseil prend note de la déclaration de la Commission sur le choix de la procédure de comité pour l'adoption, par la Commission, des mesures d'exécution dans le cadre du règlement LIFE.
En choisissant la procédure de réglementation prévue à l'article 5 de la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999 fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, le Conseil a tenu compte de l'expérience acquise avec la procédure de réglementation dans le cadre de LIFE au cours de la première phase (depuis 1992) et de la deuxième phase (depuis 1996) ainsi que de la nature de cet instrument, qui joue un rôle essentiel pour la protection de l'environnement dans la Communauté et contribue à la mise en oeuvre et au développement de la politique communautaire dans ce domaine.
Le Conseil rappelle que les critères énoncés à l'article 2 de la décision 1999/468/CE du Conseil ne sont pas juridiquement contraignants et ont un caractère indicatif. Le Conseil considère que le champ d'application des compétences d'exécution dans le règlement en question justifie pleinement le recours à la procédure de réglementation.
Déclaration de la Commission
[...]»
23. Le règlement LIFE développe les deux premières phases qui étaient prévues dans le règlement (CEE) n° 1973/92 du Conseil, du 21 mai 1992, portant création d'un instrument financier pour l'environnement (LIFE-I), tel qu'il a été radicalement modifié par le règlement (CE) n° 1404/96 du Conseil, du 15 juillet 1996 (LIFE-II) . Ces deux derniers règlements ont été abrogés par le règlement attaqué.
III - Procédure
24. Le recours a été enregistré au greffe le 13 octobre 2000.
25. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
1. annuler le règlement LIFE en tant qu'il soumet l'adoption des mesures de mise en oeuvre du programme LIFE à la procédure de réglementation prévue à l'article 5 de la seconde décision comitologie,
2. maintenir les effets du règlement susmentionné jusqu'à sa modification, à intervenir dans les plus brefs délais à la suite de l'arrêt de la Cour,
3. condamner les parties défenderesses aux dépens.
26. Le Parlement et le Conseil concluent au rejet du recours et à la condamnation de la Commission aux dépens.
27. Par ordonnance du 30 avril 2001, le président de la Cour a autorisé le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord à soutenir les conclusions du Parlement et du Conseil. Une audience de plaidoiries a eu lieu le 4 juin 2002.
IV - Moyens et arguments principaux des parties
28. La Commission observe à titre préliminaire que les principes et les règles visés à l'article 202 CE ont un caractère organique. Cela découle expressément du fait qu'en vertu de l'article 202 CE les modalités d'exercice des compétences d'exécution «doivent répondre aux principes et règles que le Conseil [...] aura préalablement établis». Il s'ensuivrait que tout acte de base du législateur communautaire, même adopté dans une procédure de codécision, doit respecter les règles ainsi établies.
29. La Commission développe deux moyens à l'appui de son recours. Ceux-ci sont tirés, d'une part, de la violation de l'article 2 de la seconde décision comitologie et, d'autre part, de la violation de la lettre et de l'esprit de cette décision.
30. Dans le cadre du moyen tiré de la violation de l'article 2 de la seconde décision comitologie, la Commission se fonde sur le non-respect des critères énoncés dans cette décision. Là où l'article 2, sous a), dispose que les programmes ayant des incidences budgétaires notables doivent être soumis à la procédure de gestion, il vise de toute évidence à soumettre la mise en oeuvre de tous les programmes communautaires à cette procédure. Les mesures de mise en oeuvre qu'appelle le règlement LIFE sont des mesures classiques de gestion aux yeux de la Commission, lesquelles sont également soumises à la procédure de gestion dans d'autres programmes communautaires .
31. La Commission ajoute que les effets juridiques de l'article 2 de la seconde décision comitologie sont méconnus ainsi que les obligations qui en découlent. D'après le cinquième considérant de la seconde décision comitologie, les critères de l'article 2 ne revêtent pas un caractère contraignant. On ne saurait toutefois dénier tout effet juridique à l'article 2 étant donné qu'il serait une disposition juridique et non pas une déclaration politique. Si le Conseil avait voulu donner une simple valeur indicative aux critères en question, il aurait pu tout simplement renoncer à énoncer les critères à l'article 2 et il aurait pu les énoncer dans une déclaration ou dans le procès-verbal de sa réunion du 28 juin 1999.
32. Ainsi, seuls des motifs spécifiques peuvent justifier que, dans un cas particulier, le législateur déroge à la procédure prévue en indiquant les raisons pour lesquelles il a suivi une autre procédure que celle recommandée. À supposer que l'on puisse formellement prendre en compte la déclaration que le Conseil a faite lors de l'adoption du règlement LIFE, celle-ci ne suffit pas, d'après la Commission, à satisfaire à l'obligation de motiver. L'argument que le Conseil tire de l'expérience acquise ne peut justifier le maintien de la procédure de réglementation que si l'on considère que les critères de la seconde décision comitologie n'ont aucun effet contraignant et peuvent être purement et simplement ignorés. La Commission estime qu'une telle «motivation» va à l'encontre de l'engagement de les prendre en compte ainsi que le Conseil et la Commission l'ont déclaré lors de l'adoption de la seconde décision comitologie. La Commission récuse également l'argument tiré de la nature du programme LIFE. Elle indique que le programme LIFE est destiné à financer des projets sur une base volontaire. Le programme ne comporte aucune obligation pour les États membres ni de mesures de portée générale au sens de l'article 2, sous b), de la seconde décision comitologie.
33. S'agissant du moyen tiré de la violation de la lettre et de la finalité de la seconde décision comitologie, la Commission expose que le choix de la procédure de réglementation pour mettre le programme LIFE en oeuvre va à l'encontre de l'objectif de clarification des procédures de comitologie expressément visé par la seconde décision comitologie. La première décision comitologie ne comportait aucun critère et le choix de la procédure était laissé à la libre appréciation du législateur. Cette approche a débouché sur une pratique peu cohérente et donnant lieu à des difficultés constantes entre les institutions, auxquelles la seconde décision comitologie a précisément entendu mettre fin. En méconnaissant les critères et en soumettant le programme LIFE à la procédure de réglementation, le législateur recrée la situation d'incertitude et d'incohérence.
34. La Commission reconnaît que l'objectif de prévisibilité et de cohérence peut aussi être atteint par des critères non contraignants. Ceux-ci doivent alors toutefois être bel et bien appliqués dans un cas clair comme celui du programme LIFE. Une dérogation éventuelle doit être motivée, ce qui n'est absolument pas le cas en l'espèce. La Commission expose que le législateur communautaire ne peut pas agir sous l'empire de la seconde décision comitologie comme il le faisait sous l'empire de la décision antérieure de 1987, qui ne comportait aucun critère pour choisir les procédures.
35. La Commission déduit des termes et de l'économie de la seconde décision comitologie qu'il y a une différence entre les mesures d'exécution qui doivent être soumises à la procédure de gestion ou à la procédure consultative et les mesures plus générales se situant à la frontière de l'exécutif et du législatif et appelées, comme telles, à être adoptées conformément à la procédure de réglementation de l'article 5 de la seconde décision comitologie. Cette disposition, relève la Commission, vise en particulier les mesures concernant la protection de la santé ou de la sécurité, domaines relativement nouveaux dans la sphère communautaire et appelant en tout cas une adaptation rapide au progrès scientifique et technique. En revanche, les mesures d'exécution peuvent être soumises à la procédure de gestion dans les domaines plus anciens comme ceux de la politique agricole commune ou de la politique commune de la pêche où le législateur a déjà tracé un cadre précis.
36. Contrairement à ce que le Conseil affirme dans la déclaration jointe au règlement attaqué, la nature du programme LIFE et le champ d'application des mesures d'exécution confiées à la Commission sont étrangers au domaine d'application de la procédure de réglementation, tel que défini à l'article 2, sous b), de la seconde décision comitologie.
37. La Commission indique de surcroît que la procédure de réglementation n'est pas appropriée à la mise en oeuvre du programme LIFE. La circonstance que l'article 5 de la seconde décision comitologie permet au Conseil de s'opposer éventuellement dans cette procédure à une proposition de la Commission, en sorte qu'aucune décision d'exécution ne soit finalement adoptée, va à l'encontre de l'idée qui préside précisément à la procédure de gestion de promouvoir l'efficacité des prises de décisions.
38. La Commission conclut que l'article 11 du règlement attaqué heurte la seconde décision comitologie et doit être annulé pour ce motif. Toutefois, afin de ne pas perturber le fonctionnement du programme LIFE, elle sollicite de maintenir les effets de cette disposition jusqu'à sa modification, à intervenir dans les plus brefs délais, à la suite de l'arrêt de la Cour.
39. Le Parlement expose en premier lieu que la Commission interprète l'article 202 CE de manière erronée et récuse l'idée que la seconde décision comitologie ait une valeur organique qui s'imposerait au législateur communautaire dans l'adoption d'un acte de base.
40. Rien n'indique que le Conseil soit autorisé, sur le fondement de l'article 202 CE, à s'engager a priori et de manière abstraite à choisir une procédure de comité plutôt qu'une autre. Si l'interprétation de l'article 202 CE proposée par la Commission était retenue, le Parlement estime que cela limiterait le contrôle démocratique exercé sur le pouvoir exécutif. La Commission prétend en effet que l'article 202 CE peut former la base juridique d'une décision de droit dérivé limitant la marge d'appréciation du législateur communautaire dans le choix de la procédure à suivre pour adopter une mesure d'exécution donnée. Dans le cadre de la procédure de codécision au sens de l'article 251 CE, le terme «Conseil» englobe également le Parlement . Une branche du pouvoir législatif, à savoir le Parlement, verrait ainsi limiter sa participation à la codécision sur le fondement de la seconde décision comitologie, laquelle a été adoptée après simple consultation du Parlement.
41. Le Parlement estime que l'exacte interprétation des dispositions en question de l'article 202 CE est que le Conseil, agissant le cas échéant conjointement avec le Parlement, peut soumettre à des procédures déterminées l'exercice des compétences d'exécution qu'il confère à la Commission. Le terme «conditions» figurant à l'article 202 CE indique qu'il est loisible au législateur communautaire d'opter selon les circonstances de chaque cas pour l'une des voies procédurales possibles.
42. Le Parlement trouve au reste que la position de la Commission est contradictoire en ce qu'elle expose, d'une part, que les critères de l'article 2 ne sont pas juridiquement contraignants et soutient, d'autre part, que leur non-respect par le législateur communautaire emporte la nullité de la décision attaquée. Si les critères ne sont pas juridiquement contraignants - ce que la Commission concède -, on ne saurait en conclure que le législateur a l'obligation juridique de motiver chaque décision y dérogeant.
43. En deuxième lieu, le Parlement expose que la portée juridique que la Commission confère aux critères de l'article 2 de la seconde décision comitologie ne se retrouve pas dans les termes, la finalité et l'économie de la décision.
44. Le Parlement rappelle que, dans la version initiale de la proposition de seconde décision comitologie adoptée par la Commission, l'article 2 était rédigé en des termes qui donnaient un caractère contraignant aux critères de choix entre les procédures de comité. Dans leur version finale, les considérants et les dispositions de la décision arrêtée par le Conseil, et la déclaration commune du Conseil et de la Commission montrent clairement toutefois l'intention du législateur communautaire de dénier tout caractère juridiquement contraignant à ces critères.
45. Contrairement à ce que la Commission estime, poursuit le Parlement, le simple fait que les critères énoncés à l'article 2 de la seconde décision comitologie figurent dans un acte juridiquement contraignant ne les rend pas pour autant eux-mêmes contraignants .
46. En troisième lieu, le Parlement expose qu'une prétendue violation de l'article 2 de la seconde décision comitologie ne peut en aucun cas emporter annulation du règlement attaqué. Le raisonnement de la Commission revient à dire que le règlement est non valide parce qu'on a opté pour la procédure de réglementation au lieu de la procédure de gestion. Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 10 mai 1995 dans l'affaire Parlement/Conseil, il appartenait à la Cour d'apprécier si la substitution d'un comité de gestion par un comité de réglementation comportait une modification substantielle de la proposition de la Commission sur laquelle le Parlement devait être consulté. La Cour a déterminé que l'équilibre global des compétences respectivement reconnues à la Commission et au Conseil n'est pas affecté de manière décisive par le choix entre les deux types de comités en cause . Les procédures de gestion et de réglementation n'étant pas radicalement amendées par la seconde décision comitologie, cette jurisprudence doit aussi recevoir application en l'espèce d'après le Parlement .
47. Le Parlement indique de surcroît que la différence entre les deux procédures est minime au regard de l'équilibre institutionnel entre les deux institutions. Même une violation de l'article 2 de la seconde décision comitologie ne serait pas à ce point sérieuse pour justifier l'annulation du règlement attaqué.
48. Dans son mémoire en défense, le Conseil relève tout d'abord que, dans sa proposition initiale du règlement litigieux, la Commission avait prévu la procédure III, variante A, au sens de la première décision comitologie, laquelle correspond à la procédure de réglementation actuelle. Après l'entrée en vigueur de la seconde décision comitologie, la Commission a changé d'avis. Aucune modification de sa proposition n'a cependant été publiée et, dans le présent recours, la Commission s'efforce d'obtenir un résultat qu'elle n'a pas pu atteindre par la voie législative en exerçant les prérogatives que lui confère l'article 250 CE. Le Conseil estime que cette attitude n'est pas conforme à l'esprit de coopération loyale entre les institutions.
49. S'agissant des moyens soulevés par la Commission, le Conseil soutient que le législateur a respecté la lettre et l'esprit de la seconde décision comitologie étant donné que les critères énoncés à l'article 2 ne revêtent pas de caractère contraignant et qu'il est loisible au législateur de s'en écarter.
50. En ce qui concerne la prévisibilité et la cohérence dans le choix entre les procédures de comité, le Conseil a préféré adopter la seconde décision comitologie sans retenir l'approche de la Commission qui prévoyait des critères contraignants. Il craignait qu'un système rigide de cette nature ne donne lieu à un important contentieux en raison de l'imprécision des critères en question du fait de l'emploi de termes tels que «incidences financières notables» ou «éléments essentiels d'un acte de base». C'est la raison pour laquelle le texte définitif s'écarte de la proposition. Les exemples, cités par la Commission, de programmes se référant à la procédure de gestion montrent que généralement le législateur a tendance à s'inspirer des critères définis à l'article 2 de la seconde décision comitologie.
51. Le Conseil estime que, bien que la Commission reconnaisse que les critères en question ne revêtent pas de caractère contraignant, elle interprète l'article 2 de la seconde décision comitologie en considérant que le Conseil ne peut s'en écarter que dans des cas particuliers. Elle se fonde à cet égard sur l'article 202 CE, sans le citer. Il s'agit toutefois, d'après le Conseil, de deux cas différents. À l'article 202 CE le traité dispose lui-même que le Conseil confère des compétences d'exécution à la Commission et qu'il ne peut se réserver le droit de les exercer directement que «dans des cas spécifiques». La Cour en a déduit une obligation de motiver qui est inscrite à l'article 1er de la seconde décision comitologie. On ne trouve en revanche à l'article 2 de la seconde décision comitologie aucun renvoi à quelque cas spécifique que ce soit. Cela s'explique simplement par le fait que, contrairement à l'article 202 CE, l'article 2 de cette décision ne détermine aucun principe auquel il ne peut être dérogé que dans des cas spécifiques. Cette disposition ne donne qu'une ligne directrice pour agir. Le seul effet utile que l'on puisse en tirer est que l'auteur de la décision a voulu en exclure tout caractère contraignant. Il serait dès lors loisible au Conseil de s'écarter des indications données par l'article 2. Si le choix qui s'en écarte avait dû être spécialement motivé, le Conseil l'aurait expressément indiqué dans la décision.
52. S'agissant de la motivation donnée dans le règlement litigieux, le Conseil relève que le choix d'un comité de réglementation est en tout état de cause parfaitement motivé. Cette motivation se trouve au vingtième considérant et est précisée dans la déclaration du Conseil figurant dans le procès-verbal et publiée au Journal officiel. Il y apparaîtrait que le Conseil a tenu compte de l'expérience acquise et de la nature de l'instrument. L'expérience acquise avec les mesures d'exécution prises dans les deux programmes antérieurs montre que la procédure de réglementation permet de mettre efficacement en oeuvre des programmes sans entraîner des délais supplémentaires. La nature de l'instrument qui couvre l'ensemble du domaine de l'environnement amène celui-ci à avoir des incidences sur des questions qui touchent par exemple à l'aménagement du territoire des États membres ou la gestion des ressources hydrauliques et peuvent affecter les habitants des zones concernées. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil a estimé que l'on ne pouvait retenir pour le programme LIFE les mêmes modalités d'exécution que celles retenues dans d'autres cas qui soit concernaient des États tiers, soit encourageaient certaines formes d'activités, soit ouvraient des possibilités de mobilité aux ressortissants des États membres, ce qui est le cas des exemples cités par la Commission. Ainsi, même sans qu'il soit contraint de le faire, le Conseil a suffisamment motivé le choix de la formule du comité de réglementation.
53. Le gouvernement du Royaume-Uni et d'Irlande du Nord limite ses observations à la nature des obligations qui incombent au Conseil au titre de l'article 2 de la seconde décision comitologie. Les termes et la genèse de cette décision montreraient que ces critères n'ont pas de caractère contraignant. La seule obligation juridique qui incombe au législateur communautaire consiste à prendre ces lignes directrices en considération. Au reste, le Conseil serait libre de choisir la procédure qu'il considère comme la plus appropriée.
V - Appréciation
A - Introduction
54. La Commission souhaite que la Cour se prononce sur la validité du choix fait pour la procédure de réglementation dans le règlement LIFE. Elle est invitée à le faire au regard de deux moyens tirés notamment de la finalité de la seconde décision comitologie et des critères énoncés en son article 2. Bien que les moyens soient présentés distinctement, ils sont intimement liés et ils seront dès lors traités conjointement. Dans cette procédure, le Parlement se demande de surcroît, implicitement il est vrai, si la seconde décision comitologie est à son tour compatible avec l'article 202 CE. J'estime que la teneur de la seconde décision comitologie ne peut en effet pas être considérée indépendamment de l'interprétation de l'article 202, troisième tiret, CE.
55. Cela me conduit à dresser comme suit le plan de ces conclusions, présentées au reste dans la première affaire dans laquelle la Cour est expressément invitée à se prononcer sur la seconde décision comitologie. On trouvera ci-après un aperçu global de la genèse de la comitologie et de l'idée qui y préside (titre B). La nature et la portée de la disposition en question de délégation, figurant à l'article 202 CE, seront ensuite examinées (titre C). La portée juridique des critères énoncés à l'article 2 de la seconde décision comitologie sera examinée dans la foulée ainsi que la teneur de l'obligation de motiver, évoquée par la Commission (titre D). Tous ces ingrédients permettront enfin d'apprécier le bien-fondé du recours de la Commission au regard du règlement LIFE (titres E et F).
56. Lorsque le Conseil observe que, dans le présent recours, la Commission s'efforce d'obtenir un résultat qu'elle n'a pas pu atteindre par la voie législative en exerçant les prérogatives que lui confère l'article 250 CE, on peut en rigueur y apercevoir un moyen par lequel il récuse la recevabilité du recours. Ainsi que la Commission l'a également indiqué, cette allégation ne saurait à mon sens affecter la recevabilité. L'article 230, deuxième alinéa, CE permet en effet à la Commission d'engager un recours en annulation contre un acte conjoint du Parlement et du Conseil si elle estime que les conditions auxquelles cette disposition soumet le recours sont remplies. En tant que requérante privilégiée, la Commission n'a pas à se justifier davantage. À l'instar du Conseil et des États membres elle ne doit pas démontrer d'intérêt à agir . Les motifs qui ont incité la Commission à engager le présent recours n'intéressent dès lors pas la question de la recevabilité.
B - La genèse de la comitologie
57. Le phénomène de la comitologie s'est développé dans l'administration communautaire au cours de la première moitié des années soixante du siècle passé. Les procédures des comités ont vu le jour dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune. Alors qu'au départ les compétences des comités étaient arrêtées au cas par cas, une tendance s'est dessinée au cours de la seconde moitié des années soixante du fait que les procédures dans lesquelles des comités intervenaient se cristallisaient dans un certain nombre de procédures principales. C'est à partir de cette période que des procédures de comité ont également vu le jour dans d'autres domaines tels que la sécurité alimentaire, le transport, les douanes, les concours financiers et l'environnement . Le nombre de comités adjoints au Conseil et à la Commission a été évalué au total à plus de 600 en 1996 .
58. Dans la pratique quotidienne, les comités revêtent dans l'ensemble une grande importance pour l'administration communautaire. L'incidence réelle d'un comité spécifique sur l'élaboration des actes communautaires est tributaire d'un certain nombre de facteurs. L'incidence est liée en premier lieu à l'étendue des compétences que le législateur a déléguées à la Commission étant entendu que les compétences que le législateur communautaire s'est réservées dans la décision de base importent tout autant. De surcroît, les compétences qui sont conférées aux comités dans les différentes procédures jouent également un rôle comme en l'espèce. Un comité peut être influent si, dans une décision de base, le Conseil confère à la Commission de larges compétences d'exécution en y liant une procédure «lourde» comme la procédure de réglementation. à titre d'exemple, on peut évoquer l'importante fonction d'avis du comité permanent pour les denrées alimentaires dans la mise sur le marché et le contrôle des denrées alimentaires dans la Communauté . Le comité vétérinaire permanent s'est ensuite fait connaître lors de l'adoption de mesures urgentes limitant la production et la commercialisation dans le secteur de l'élevage en cas d'encéphalite spongiforme bovine, de peste porcine ou de fièvre aphteuse. La Commission prend ces mesures après avis de ce comité influent. La présente affaire montre en plus que les comités remplissent un rôle primordial dans l'attribution de projets privés ou publics susceptibles de bénéficier d'un financement communautaire.
59. Au départ, les comités étaient conçus praeter legem. Les procédures de comité ont toutefois pu rapidement compter sur une approbation conditionnelle de la Cour. La jurisprudence a soumis à des conditions annexes les termes et l'étendue de la délégation du Conseil. C'est ainsi que le Conseil doit arrêter dans sa décision de base les éléments essentiels de la matière à régler . Il peut déléguer à la Commission les compétences générales pour arrêter des règles d'exécution sans devoir préciser les éléments les plus importants des compétences déléguées . Si le Conseil a délégué les compétences d'exécution, la Commission est compétente dans les limites tracées par le règlement en question pour prendre toutes les mesures utiles et nécessaires à sa mise en oeuvre . La jurisprudence a également énoncé des critères auxquels le transfert de compétences d'exécution à des organismes doit répondre pour être valide .
60. S'agissant de la présente affaire, il importe au reste que la Cour veille à ce que l'équilibre entre les institutions soit garanti et que les procédures convenues au préalable soient respectées. Dans son mémoire en défense, le Conseil rappelle l'arrêt Commission/Conseil dans lequel la Cour a estimé qu'il a une obligation spéciale de motiver lorsqu'il se réserve des compétences d'exécution . L'arrêt Allemagne/Commission du 10 février 1998 l'illustre un peu plus. Dans cette affaire, la Cour a annulé, pour violation des formes substantielles, une décision de la Commission mettant en oeuvre une décision de base. L'avis du comité permanent qui devait être recueilli avait été adopté sans que les représentants permanents allemands aient reçu en temps utile dans leur propre langue la proposition soumise au vote et en dépit d'une demande formelle de la République fédérale d'Allemagne de reporter le vote. Ce faisant, la Cour a rejeté la position de la Commission qui soutenait qu'il ne s'agissait que d'un vice mineur de forme étant donné que la version en langue anglaise avait été envoyée en temps utile et la version en langue allemande seulement avec un retard minime .
61. Bien que les aspects positifs des procédures de comité soient largement reconnus, celles-ci n'ont jamais échappé aux critiques. Le mécanisme de la comitologie a permis au Conseil de déléguer de nombreuses compétences d'exécution à la Commission dans des domaines où les décisions sont très fréquentes au lieu d'élaborer lui-même les décisions. On peut prévenir de la sorte une surcharge du Conseil. Cette pratique a d'emblée suscité à juste titre des critiques parce qu'elle peut aboutir à vider en grande partie la décision de base de sa substance. Les prérogatives du Parlement, en tant que co-législateur, peuvent être mises en cause. Le mécanisme de la comitologie offre en effet au Conseil l'occasion d'arrêter dans le texte de base des règles générales dans des matières qui sont ensuite affinées et mises en oeuvre par la voie d'une procédure de comité sans que le Parlement puisse encore avoir voix au chapitre. Ce grief est devenu encore plus convaincant avec l'accroissement du rôle du Parlement dans le processus législatif . On fustige en plus la complexité et le caractère peu transparent de la multitude des procédures de comité qui compliquent l'exercice du contrôle politique et juridique des travaux des comités. En troisième lieu, on a pu émettre des objections de principe contre la procédure de comité dans laquelle le Conseil peut opposer son veto sur les mesures envisagées par la Commission sans y substituer lui-même des mesures (ce qu'il est convenu d'appeler le «contre-filet») . Dans cette procédure, il peut arriver que des mesures nécessaires en elles-mêmes ne soient pas prises.
62. En réponse à cette critique, l'Acte unique européen de 1986 a donné dans le traité même une base juridique à l'intervention des comités. L'article 145, troisième tiret, du traité CEE (devenu article 202, troisième tiret, CE) dispose que le Conseil peut soumettre l'exercice par la Commission de compétences d'exécution à certaines «modalités» qui doivent répondre aux «principes et règles» que le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, aura préalablement établis. Le Conseil a arrêté ces «principes et règles» en 1987 dans la première décision comitologie .
63. La première décision comitologie a codifié dans une large mesure les procédures qui existaient à l'époque. Aux termes de l'article 1er, deuxième alinéa, de cette décision, le Conseil pouvait soumettre l'exercice des compétences d'exécution en question à des modalités qui devaient être conformes aux procédures énoncées aux articles 2 et 3 de la première décision comitologie. Ces deux dispositions énonçaient sept procédures: la procédure de comité consultative, la procédure de comité de gestion comportant deux variantes, la procédure de comité de réglementation comportant deux variantes, et la procédure de sauvegarde comportant deux variantes. Les options qui s'offraient au Conseil étaient dès lors limitées à ces procédures, mais le Conseil restait au reste libre de choisir une procédure déterminée.
64. En instaurant la procédure de codécision dans l'actuel article 251 CE, le traité sur l'Union européenne a relancé la discussion sur l'absence d'influence du Parlement européen dans la comitologie. Lorsque la décision s'élabore selon la procédure de l'article 251 CE, le Parlement peut s'opposer à ce qu'une décision de base renvoie à une procédure de comité ou au choix d'une variante déterminée s'il estime que son influence en est fortement menacée . Le Conseil, le Parlement européen et la Commission ont trouvé une solution à ce problème sensible en concluant un accord interinstitutionnel le 20 décembre 1994 visant à régler temporairement la question dans l'attente d'une solution définitive que la conférence intergouvernementale de 1996 devrait apporter . Toutefois, la conférence n'est finalement parvenue qu'à une déclaration dans laquelle la Commission était appelée à saisir le Conseil fin 1998 au plus tard d'une proposition de modification de la première décision comitologie . Après que la Commission a adressé le 16 juillet 1998 une proposition de décision, la seconde décision comitologie a été acceptée par le Conseil le 28 juin 1999.
65. Les considérants montrent que le Conseil a arrêté la seconde décision comitologie en cherchant à apporter les modifications suivantes par rapport à sa devancière:
- définir des critères non contraignants auxquels répondra le choix de la procédure de comité, dans le souci d'une plus grande cohérence et prévisibilité dans le choix du type de comité;
- réduire le nombre des procédures de sept à quatre et en simplifier les termes;
- améliorer le rôle du Parlement lorsque la décision de base est arrêtée en codécision au titre de l'article 251 CE et, de manière plus générale, assurer une meilleure information du Parlement;
- assurer une meilleure information du public sur les procédures de comité.
66. Le choix en cause en l'espèce est celui entre la procédure de gestion et la procédure de réglementation au sens de la seconde décision comitologie. Ces procédures ont succédé aux procédures de comité de gestion et aux procédures de comité de réglementation figurant dans la première décision comitologie.
67. Dans les textes qui ont précédé l'actuel règlement LIFE, on avait choisi la version allégée de la procédure de comité de réglementation, procédure III, variante A . Dans cette procédure le comité rendait un avis sur le projet de la Commission sur les mesures d'exécution à prendre. Lorsque les mesures envisagées n'étaient pas conformes à l'avis du comité, ou en l'absence d'avis, la Commission soumettait au Conseil une proposition relative aux mesures à prendre. Le Conseil statuait ensuite à la majorité qualifiée. La Commission recouvrait son pouvoir de décision si le Conseil n'avait pas statué dans le mois de sa saisine: c'est ce qu'il est convenu d'appeler le «filet». La procédure plus lourde de comité de réglementation, procédure III, variante B, connaissait le «contre-filet» permettant au Conseil de statuer en fin de compte à la majorité simple contre les mesures envisagées sans pouvoir lui substituer une décision propre.
68. La procédure de comité de gestion de la première décision comitologie dans la version allégée de la procédure II, variante A, se caractérisait également par le fait que le Conseil pouvait dans un délai déterminé - de trois mois au plus - substituer par une décision propre à la majorité qualifiée des voix la mesure prise par la Commission si elle n'était pas conforme à l'avis du comité. Lorsque le comité ne parvenait pas à émettre un avis faute de la majorité requise des voix, le Conseil n'était toutefois pas compétent pour supplanter la décision envisagée par la Commission. La différence avec la procédure II, variante B, plus lourde, tenait notamment au fait que le délai dans lequel le Conseil pouvait prendre une décision différente en cas d'avis divergent était de trois mois au plus. De surcroît, dans la variante B, la Commission devait obligatoirement différer d'une période déterminée l'application des mesures en cas d'avis divergent alors que dans la variante A elle en avait la simple faculté.
69. Il est frappant de constater, quand on la compare à ses devancières dans la première décision comitologie, que la procédure de gestion décrite à l'article 4 de la seconde décision comitologie correspond en grande partie au mécanisme de gestion énoncé dans la première décision comitologie. La Commission est en substance compétente pour arrêter la décision envisagée si le comité émet un avis divergent et que le Conseil ne statue pas dans un délai de trois mois au plus ou si le comité n'a pas émis d'avis dans un délai déterminé. La variante fixant à un mois le délai dans lequel le Conseil devait statuer a disparu. Ce qui change notamment par rapport aux anciennes procédures de gestion, c'est que la Commission décide désormais si l'application des mesures est différée pour un délai de trois mois au plus alors que dans l'ancienne procédure II, variante B, la Commission était tenue de différer l'application des mesures. La marge de manoeuvre de la Commission est à cet égard plus large par rapport à la première décision comitologie.
70. Il y a davantage de différences entre les procédures de réglementation au sens de la première décision comitologie et la procédure actuelle de réglementation figurant à l'article 5 de la seconde décision comitologie, déclarée applicable dans le règlement attaqué. D'une part, la procédure du contre-filet, donnant au Conseil le dernier mot pour ne pas accepter les mesures proposées par la Commission, est à présent généralisée à tous les types de réglementation. Auparavant, la procédure III, variante A, allégée, appliquée dans le premier règlement LIFE connaissait encore le mécanisme du filet. D'autre part, la Commission s'est vu accorder une marge de manoeuvre plus grande dans la procédure de réglementation puisque, considéré de son point de vue, le mécanisme du contre-filet a été assoupli. C'est ainsi que ce n'est plus qu'à la majorité qualifiée que le Conseil peut bloquer en dernière instance la mesure d'exécution envisagée alors qu'auparavant, dans la procédure III, variante B, il lui suffisait de statuer à la majorité simple. De surcroît, la Commission peut toujours saisir le législateur communautaire d'une proposition modifiée ou non. Une autre différence est que l'intervention du Parlement est à présent énoncée en bonne et due forme dans la décision comitologie.
71. Tout cela réduit les différences entre les deux procédures quand on les compare aux procédures analogues qui figuraient dans la première décision comitologie. Il y a toutefois encore toujours une nette différence entre la procédure de gestion et celle de réglementation. Les différences qui existent encore entre les deux procédures ont été minimisées à tort à mon sens par le Parlement dans ses observations écrites et par le Conseil à l'audience. Considérée du point de vue de la Commission, la procédure de réglementation offre en effet moins de marge de manoeuvre que la procédure de gestion, notamment du fait de la plus grande implication du Parlement et en particulier du mécanisme du contre-filet qui n'existe que pour la procédure de réglementation.
C - Nature et portée de l'article 202 CE permettant la délégation
72. Dans cette procédure, la Commission soutient que respectivement les «modalités» et les «principes et règles» de l'article 202 CE ont une nature organique liant le législateur communautaire et que la réglementation secondaire doit dès lors y être conforme. C'est surtout le Parlement qui récuse la position de la Commission en indiquant que l'article 202 CE n'a fait que créer la compétence pour soumettre la mise en oeuvre de règles à certaines procédures.
73. Dans l'arrêt du 27 octobre 1992, Allemagne/Commission, la Cour a déterminé que, constituant un acte de droit dérivé, la décision 87/373 ne peut rien ajouter aux règles du traité . Il est également évident à cet égard que les modalités contenues dans la seconde décision comitologie ne peuvent en rien entamer l'article 202 CE.
74. La lecture de l'article 202, troisième tiret, CE donne à supposer que, lorsqu'il modalise les mesures d'exécution dans une décision de base, le Conseil peut faire un choix entre différentes voies. Exceptionnellement le Conseil exerce lui-même certaines compétences d'exécution «dans des cas spécifiques» (habilitation propre) . Le principe veut que le Conseil abandonne à la Commission la compétence pour mettre les règles en oeuvre. En rigueur le texte n'exclut pas que le Conseil délègue les compétences à la Commission sans autres conditions. Cette variante est toutefois devenue sans importance depuis que le Conseil a soumis la délégation de compétences à la Commission à «certaines modalités» qui doivent répondre aux «principes et règles» qu'il a préalablement établis .
75. Le texte de l'article 202, troisième tiret, CE se caractérise par des normes ouvertes et des notions juridiques floues, appelées à être précisées par le Conseil et, le cas échéant, par la Cour.
76. Le traité néglige en particulier de préciser plus avant l'étendue de la compétence pour déléguer. On ne trouve pas de définition de la notion d'«exécution». La jurisprudence a considéré que les règles arrêtées par le Conseil peuvent avoir une nature générale, on l'a dit, et qu'il suffit que le Conseil arrête dans sa décision de base les éléments essentiels de la matière à régler . La compétence pour déléguer n'a pas été conférée au Conseil sans limite; il n'est pas permis au Conseil de transférer de manière incontrôlée à la Commission la compétence d'exécution tirée du traité.
77. Le traité ne donne pas non plus d'indications sur la teneur et l'étendue des «modalités» liant le Conseil dans l'exercice de ses compétences pour déléguer. Ces modalités doivent simplement répondre aux «principes et règles» que le Conseil a préalablement déterminés. Cela montre à mon avis que, s'il arrête des modalités, le Conseil est tenu de se soumettre lui-même aux «principes et règles» dans le choix des procédures de comité. Il est toutefois loisible au Conseil de les définir en modulant sa liberté d'appréciation c'est-à-dire en la limitant dans une mesure plus ou moins grande.
78. Ainsi que le Parlement l'indique, on ne saurait déduire de l'article 202, troisième tiret, CE de choix obligatoire pour une certaine procédure de comité dans une décision de base. À l'inverse, cette disposition ne s'oppose pas non plus à ce que le Conseil s'en tienne à un choix entre un nombre limité de variantes dans les procédures au titre de l'obligation de déterminer préalablement des modalités . Il doit a fortiori en aller de même lorsque le Conseil arrête des critères servant à déterminer le choix de la procédure. À s'en tenir au texte, l'emploi de la notion de «règles» implique de pouvoir fixer des critères de fond qui servent à fonder le choix du législateur communautaire pour un certaine type de procédure. Qui plus est, quand on considère la genèse et la portée de l'article 202, troisième tiret, CE il est même évident que cette disposition en confère la compétence au Conseil. Rien ne s'oppose en plus à ce que les critères énoncés dans une telle décision organique sui generis lient aussi le Conseil.
79. J'estime intenable l'argument du Parlement voulant qu'il soit impossible de reconnaître le caractère organique de la seconde décision comitologie en ce que cela entamerait le principe du contrôle démocratique sur le pouvoir exécutif. Il est établi que l'intervention du Parlement dans l'adoption des décisions que le Conseil fonde sur l'article 202, troisième tiret, CE est limitée. Le Parlement n'est en effet que «consulté» dans la procédure arrêtant les «modalités» auxquelles le Conseil peut soumettre à l'unanimité des voix l'exercice des compétences d'exécution par la Commission. Quand bien même on peut déplorer sur le plan de la légitimité démocratique que l'article 202, troisième tiret, CE n'ait pas été adapté à ce jour, les auteurs du traité ont manifestement choisi de cantonner le Parlement dans un rôle modeste lorsque sont arrêtées les modalités de la délégation de compétences d'exécution à la Commission.
80. Le contrôle du Parlement sur les mesures d'exécution à prendre par la Commission ne se réduit au reste pas à rien. Si une décision de base est arrêtée en codécision, le Parlement peut exercer ses prérogatives. C'est dans ce contexte que les institutions communautaires sont convenues en 1994 du modus vivendi défini dans l'accord interinstitutionnel. Il explique également l'accroissement de l'intervention du Parlement dans la seconde décision comitologie dans les cas où la décision de base conférant des compétences de décision à la Commission a été arrêtée selon la procédure de l'article 251 CE.
81. Le Parlement n'est pas non plus dépouillé de ses compétences pour une autre raison. Si le Conseil a arrêté des critères servant à choisir la procédure de comité, le Parlement peut d'emblée vérifier quelles sont les procédures qui s'offrent au choix et en tenir compte en tant que colégislateur dans l'élaboration de la décision de base. L'insertion de critères de sélection améliore ainsi en elle-même le contrôle démocratique.
82. Par ces motifs, j'estime que la seconde décision comitologie a un caractère organique et que, dans les aspects qui nous intéressent ici, elle est conforme à l'article 202, troisième tiret, CE. Le Conseil est à mon sens compétent au titre de cette disposition pour arrêter des règles et des principes en limitant le nombre de procédures de comité à prendre en compte et pour définir des critères servant à choisir la procédure de comité.
D - La portée juridique des critères figurant à l'article 2 de la seconde décision comitologie
83. C'est dans ce contexte qu'il convient d'apprécier les effets juridiques des critères énoncés dans la seconde décision comitologie pour choisir la procédure de comité.
84. Aucune des parties concernées ne conteste que, dans son choix d'un certain type de comitologie, le législateur communautaire puisse s'écarter des critères énoncés dans la seconde décision comitologie. Dans sa requête, la Commission reconnaît elle aussi que les critères ne sont pas obligatoires. Les arguments militant en ce sens sont en effet convaincants.
85. Si l'on examine tout d'abord le texte de l'article 2, l'emploi du conditionnel dans la plupart des versions linguistiques indique que les critères servant à choisir la procédure de gestion ou celle de réglementation ne sont pas obligatoires .
86. Un argument plus décisif est que le cinquième considérant de la seconde décision comitologie indique indubitablement que les critères servant à choisir les procédures de comité «ne revêtent pas un caractère contraignant». Bien que le préambule d'un acte communautaire n'ait pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué pour déroger aux dispositions mêmes de l'acte concerné, le préambule constitue selon une jurisprudence constante une donnée importante pour interpréter le corps du texte . Il me semble que le considérant ne s'écarte pas des dispositions de la décision. Il y a en effet une différence fondamentale entre la teneur d'une norme et l'intensité du caractère juridiquement contraignant qu'elle revêt. Le texte du considérant doit en plus être lu dans le contexte de l'adoption de la seconde décision comitologie. Dans la proposition initiale, la Commission semblait partir de critères obligatoires, mais le Conseil n'a pas accepté cette version.
87. La déclaration du Conseil et de la Commission, jointe à la seconde décision comitologie, confirme elle aussi que les critères de l'article 2 de la décision ne sont pas conçus pour revêtir un caractère contraignant. Elle affirme que l'adaptation ou la modification des procédures de comité actuelles doivent être modifiées «cas par cas» au cours de la révision normale de la législation, en s'inspirant, «entre autres», des critères prévus à l'article 2 . Ainsi que le Conseil et le Parlement l'ont indiqué à juste titre, l'intention a manifestement été d'adapter les décisions de base aux règles de la seconde décision comitologie, sans toutefois que les critères de l'article 2 doivent être déterminants à cet égard. Il convient d'ajouter que l'on ne saurait non plus déduire des termes et de la finalité de l'article 202, troisième tiret, CE que les critères revêtent un caractère contraignant. Les «règles et principes» ne doivent pas être contraignants dans tous les cas car, ainsi que la Commission l'a concédé, des critères non contraignants peuvent eux aussi contribuer aux objectifs de la seconde décision comitologie fondée sur cette disposition. C'est la raison pour laquelle la Commission n'emporte pas la conviction lorsqu'elle soutient en réplique qu'il eût été préférable de ne pas inscrire de critères du tout ou de les faire figurer dans une déclaration .
88. Tout cela n'empêche pas que la Cour va devoir se prononcer sur la question de savoir si l'insertion de critères à l'article 2 de la seconde décision comitologie a des effets juridiques et, le cas échéant, lesquels. Deux positions s'affrontent dans cette procédure. D'une part, le Conseil et le Parlement estiment qu'un choix divergent ne doit pas être motivé ou qu'il ne doit pas l'être de manière spécifique parce que le législateur communautaire serait parfaitement libre de choisir la procédure de comité sans suivre les critères de l'article 2. D'autre part, la Commission estime qu'un choix divergent requiert une motivation particulière pour l'expliquer.
89. Je ne partage pas la position du Conseil et du Parlement.
90. Pour commencer, on ne saurait récuser que des règles indicatives figurant dans une décision par ailleurs contraignante peuvent elles aussi avoir un certain effet juridique . Dans ce sens, c'est à juste titre que la Commission a relevé que l'insertion de critères de choix dans une décision a incontestablement créé certains repères juridiques à l'instar d'autres aspects de la comitologie qui ont été encadrés par des règles juridiques . On ne saurait donc dénier a priori tout effet juridique aux critères figurant dans l'article 2 de la seconde décision comitologie.
91. La portée juridique des critères ne doit pas au reste se déduire du seul texte de l'article 2 et du cinquième considérant de la décision. Cette portée se détermine à mon sens aussi par la finalité de la décision en tant que telle qui entend améliorer la prévisibilité et la cohérence dans le choix des procédures de comité. Dans la simplification de ces procédures et l'association du Parlement à l'application de la décision, on retrouve en outre la volonté d'accroître la transparence et d'améliorer le contrôle démocratique. Le législateur communautaire devra prendre ce contexte en compte dans le choix d'une certaine procédure de comité. Et c'est également dans ce contexte qu'il faudra apprécier son choix.
92. L'encadrement légal des procédures de comité, on le voit, connaît un développement juridique constant. Au désordre relatif des années 60 et 70 a succédé un cadre juridique tracé par le traité au titre duquel les procédures de comité ont été codifiées et des critères visant à guider leur choix ont été énoncés. Cette transformation est intervenue sous l'effet de conceptions évolutives des exigences auxquelles l'administration doit actuellement répondre. L'idée a germé que le contrôle démocratique est également nécessaire dans la phase exécutive. Les possibilités de choix étant limitées et les choix étant répertoriés, les décisions sont en outre désormais moins laborieuses à prendre. L'amélioration de la cohérence, de la prévisibilité et de la transparence ainsi que la simplification des procédures de comité ont été provisoirement achevées dans la seconde décision comitologie .
93. À la suite de l'encadrement juridique croissant des procédures de comité, le législateur communautaire, qui était très libre auparavant dans la conduite de sa politique, est désormais soumis à des «règles et principes» tels que visés par le traité. L'étendue et l'intensité de cette soumission varient toutefois encore en fonction de l'objet. La plus frappante est la soumission au choix entre un nombre limité de procédures de comité si les mesures d'exécution d'une décision de base sont le fait de la Commission avec l'appui d'un comité. On admet actuellement qu'une décision de base ne puisse plus mettre en place d'autres procédures, pour l'adoption de mesures d'exécution, que les quatre énumérées dans la seconde décision comitologie. Cette décision arrête également notamment des règles obligatoires sur le règlement intérieur de chaque comité et sur l'accès du public aux documents du comité.
94. Les critères de choix de la procédure pour arrêter des mesures d'exécution ont eux aussi connu un changement. Le Conseil était encore parfaitement libre sous l'empire de la première décision comitologie. Faute de critères spécifiques, il n'y avait aucune nécessité pour le législateur communautaire de motiver le choix d'une procédure de comité déterminée. Cette pratique est à présent révolue depuis l'adoption de la seconde décision comitologie.
95. Une chose est certaine, c'est que le Conseil conserve toute liberté de suivre ou non les critères de l'article 2 pour choisir la procédure de gestion, la procédure de réglementation ou la procédure consultative. Ces critères ne sont pas obligatoires.
96. Les critères ne sont toutefois pas non plus purement et simplement indicatifs. Il existe actuellement un risque de tension entre l'objectif de la seconde décision comitologie et le caractère non contraignant des critères de choix. La Commission a justement relevé que le législateur communautaire ne peut plus agir sous l'empire de la seconde décision comitologie comme il le faisait sous la première décision comitologie précisément parce que cette dernière ne comportait pas le moindre critère pour choisir entre les procédures. La seconde décision comitologie force le législateur à rendre compte des raisons de ne pas suivre les critères. C'est dans la motivation de sa décision qu'il lui appartient de le faire.
97. Si le législateur ne devait fournir en aucune manière d'explication sur son choix divergent pour une procédure de comité, cela viderait l'article 2 de la décision de toute substance. Cela est diamétralement opposé à l'évolution juridique évoquée ci-dessus vers davantage de transparence et de cohérence dans le recours aux comités. Les critères visent également à offrir un certain repère au monde extérieur quant au choix d'une certaine procédure de comité fait dans la législation de base. Le fait qu'ils soient arrêtés dans une décision obligatoire revêtant un caractère organique crée à cet égard certaines attentes. Les critères répondent au reste à l'obligation imposée par l'article 202, troisième tiret, CE de déterminer préalablement les modalités. Toute dérogation à ces critères, qui sont des normes non contraignantes essentielles toutefois à la finalité d'une décision au reste non contraignante, ne peut être interprétée que de manière restrictive.
98. La réduction du nombre de procédures de comité qui entrent en ligne de compte et leur simplification convergeant avec la nature du processus de décision renforcent l'effet qui doit être reconnu aux critères de choix. En effet, plus une procédure est fonction du processus de décision dans lequel elle est appliquée, plus le choix d'une autre procédure revêtira un caractère anormal. C'est la raison pour laquelle il apparaît d'autant plus nécessaire de le motiver dûment. Au point 81 de ces conclusions, j'ai déjà exposé que les critères de choix permettent également au Parlement de mieux remplir son rôle de colégislateur. C'est également pour cette raison que ces critères doivent être approchés avec soin.
99. L'obligation de motiver un choix divergent correspond au reste à la jurisprudence dans laquelle la Cour a assorti de conditions annexes les compétences de délégation du Conseil en matière de mesures d'exécution. On en trouvera une illustration dans l'arrêt déjà cité que la Cour a rendu le 24 octobre 1989 dans l'affaire Commission/Conseil en considérant que, «dans des cas spécifiques» dans lesquels le Conseil peut exercer directement certaines compétences d'exécution, il doit motiver cette décision «de façon circonstanciée» . La Cour part manifestement de l'idée que les cas d'exception admis appellent une obligation caractérisée de motiver. Pour les motifs exposés ci-dessus, une obligation analogue existe lorsque le Conseil choisit un type de procédure de comité qui ne correspond pas aux critères de l'article 2 de la seconde décision comitologie.
100. Si l'on doit admettre que les critères de choix de l'article 2 de la décision sortissent un certain effet juridique, appelant au moins une obligation de motiver un choix qui s'en écarte, cette motivation doit être susceptible d'être soumise au contrôle, fût-il marginal, du juge communautaire. Cela caractérise plus avant l'obligation de motiver en ce sens que des choix dérogatoires ne peuvent pas être couverts par des formules toutes faites. La motivation doit comporter les raisons spécifiques objectives ou fonctionnelles de s'écarter des critères. S'il en allait autrement, le choix divergent échapperait au contrôle du juge communautaire.
101. Ce n'est que s'il en donne la motivation requise que le Conseil peut s'écarter de manière conforme des critères fixés par l'article 2 de la décision. Si la motivation requise n'est pas adéquatement donnée, la Cour doit à mes yeux annuler la réglementation en question. La violation d'une forme substantielle de cet ordre y conduit .
102. Le Conseil s'est demandé à l'audience si une telle obligation de motiver devrait découler de la disposition générale de l'article 253 CE, ou s'il s'agit d'une obligation particulière qui devrait se déduire de l'article 2 de la seconde décision comitologie lue ou non conjointement avec l'article 202 CE.
103. J'estime qu'il s'agit d'une obligation particulière qui peut néanmoins se déduire de l'obligation générale de motiver énoncée à l'article 253 CE. Selon une jurisprudence constante, l'obligation de motiver découlant de cette disposition doit être adaptée à la nature de l'acte concerné. L'obligation générale de motiver suppose de faire connaître de manière claire et non équivoque la motivation de l'institution dont l'acte est en cause pour permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d'exercer son contrôle. Pour rechercher si une motivation est conforme, il ne faut pas seulement se référer à son contenu, mais aussi au contexte de la décision et à l'ensemble des règles régissant le domaine concerné. Les autres éléments que la Cour prend en compte pour vérifier la motivation requise sont les circonstances du cas, le corps de la décision, la nature des moyens soulevés et l'intérêt que les personnes concernées peuvent avoir à obtenir un complément d'explication .
104. La motivation conforme requise par l'article 253 CE est donc souple et sa teneur peut varier en fonction des circonstances de l'espèce. Dans le présent cas de figure, il est évident que la teneur de la motivation devra répondre à des exigences plus strictes à mesure que le choix d'une procédure de comité s'écarte du choix indiqué par l'article 2 de la seconde décision comitologie.
105. Il convient à cet égard de rejeter l'argument voulant que les critères auraient accru la transparence en ce qu'ils fournissent en tout état de cause une ligne directrice dans le choix de la procédure pour arrêter des mesures d'exécution. Cette transparence n'existe que si les critères sont aussi effectivement suivis. J'estime que, si elles sont appliquées de manière arbitraire, les lignes directrices ne contribuent pas fondamentalement à cet objectif de la seconde décision comitologie.
106. Il convient également à mon sens de rejeter les autres arguments que le Parlement et le Conseil soulèvent pour repousser la position de la Commission.
107. Lorsqu'il expose que la conception de la Commission est paradoxale en ce que, d'une part, elle reconnaît que les critères ne sont pas juridiquement obligatoires mais que, d'autre part, elle prétend que le non-respect des critères par le législateur doit entraîner l'annulation de l'acte, le Parlement perd de vue la fonction particulière du principe de motivation. Bien que les critères de sélection énoncés dans l'article 2 de la seconde décision comitologie ne soient pas obligatoires, en ce sens que le législateur communautaire peut s'en écarter, il doit bel et bien en donner dûment les raisons dans une motivation. Le manquement à cette obligation est sanctionné par l'annulation.
108. Le Conseil estime en plus que, s'il avait effectivement souhaité une obligation particulière de motiver dans les cas où il est dérogé aux critères de l'article 2 de la seconde décision comitologie, il l'aurait bel et bien indiqué dans la décision. Sous l'influence de la jurisprudence de la Cour, on retrouve aussi une telle obligation spécifique dans l'article 1er de la seconde décision comitologie dans les cas où le Conseil se réserve l'exercice des compétences d'exécution. L'obligation de motiver et les exigences auxquelles la motivation doit répondre sont toutefois définies, selon moi, par la teneur et la nature de l'acte qui doit être motivé. Cela n'exige pas de la définir de manière spécifique dans une décision communautaire. Son existence trouve son fondement dans l'article 253 CE. Le fait que le Conseil ait codifié dans l'article 1er de la seconde décision comitologie la jurisprudence de la Cour voulant que l'habilitation propre soit dûment motivée n'y change rien.
109. Il convient ensuite d'examiner l'argument évoqué indirectement par le Conseil voulant que les critères de l'article 2 soient à ce point vagues qu'une motivation parfaite est difficilement concevable. Si le Conseil devait prendre cet argument au sérieux il disqualifie ce faisant la décision qu'il a prise lui-même, relevons-le, en une décision purement et simplement indicative et inapplicable. L'argument est au reste inexact. En dépit de l'emploi de termes tels que «incidences financières notables» ou «éléments essentiels d'un acte de base», les différences entre les finalités de chacune des procédures de comité sont claires. Cela n'est pas non plus contesté en l'espèce. Lorsque les mesures d'exécution concernent en ordre principal la gestion de programmes, c'est la procédure de gestion ou éventuellement la procédure consultative qui s'applique. Si les mesures d'exécution se trouvent dans la zone transitoire d'exécution et de régulation, c'est la procédure de réglementation qui est la plus appropriée. C'est précisément du Conseil, l'institution qui a arrêté les critères - et qui en a aussi la compétence exclusive -, que l'on peut attendre qu'il donne une consistance à ces règles régissant dûment le choix des comités en motivant un choix qui s'en écarte manifestement .
110. J'estime avec la Commission que l'argument que le Parlement tire de l'arrêt que la Cour a rendu le 10 mai 1995 dans l'affaire Parlement/Conseil pour exposer qu'une violation de l'article 2 de la seconde décision comitologie ne peut en aucun cas emporter annulation du règlement LIFE n'est pas convaincant. Dans cette affaire une proposition de la Commission visant à modifier le programme TACIS pour porter assistance aux pays qui composaient auparavant l'Union soviétique ainsi qu'à certains États limitrophes prévoyait une procédure de gestion, telle que visée dans la procédure II, variante B, de la décision 87/373. Le Conseil a finalement choisi une procédure de réglementation, telle que visée à la procédure III, variante A, de la première décision comitologie. Le règlement TACIS en question était fondé sur des dispositions du traité qui donnent au Parlement le droit d'être consulté. En l'espèce, la Cour a estimé que l'équilibre global des compétences respectivement reconnues à la Commission et au Conseil n'est pas affecté de manière décisive par le choix entre les deux types de comités en cause, de telle sorte que la modification apportée à la proposition de la Commission ne revêt pas un caractère substantiel et qu'une nouvelle consultation du Parlement sur ce point n'était pas non plus indispensable .
111. En l'espèce, il ne s'agit toutefois pas d'un prétendu vice affectant la procédure d'adoption. Il s'agit ici de savoir si la violation de l'obligation de motiver constitue une violation d'une forme substantielle susceptible d'emporter l'annulation et cette question appelle selon moi une réponse affirmative. Cette violation ne pouvait pas encore s'envisager au moment des faits qui ont donné lieu à l'affaire Parlement/Conseil (C-417/93) puisque, à l'époque, la première décision comitologie ne comportait pas de critères pour choisir la procédure à suivre pour arrêter les mesures d'exécution.
E - Le choix de la procédure de comité fait dans le règlement LIFE est-il conforme aux critères de la seconde décision comitologie et, si tel n'est pas le cas, l'obligation de motiver a-t-elle été respectée?
112. On doit ensuite examiner sur la base de ce qui vient d'être dit si le législateur communautaire a adopté le règlement LIFE en choisissant la procédure de comité conformément aux critères de sélection non contraignants de l'article 2 de la seconde décision comitologie. Si tel n'est pas le cas, on se demande alors si l'obligation de motiver le choix divergent a été respectée à suffisance.
113. À cet égard, le contexte dans lequel la procédure de comité s'inscrit dans le règlement LIFE sera tout d'abord examiné plus avant.
114. Il s'agit ici de la délégation de compétences d'exécution ayant des incidences sur le budget communautaire. Le règlement LIFE comporte des règles de procédure relatives au financement de projets contribuant à la mise en oeuvre et au développement de la politique et de la législation environnementales de la Communauté. Le législateur communautaire a confié un rôle central à la Commission dans l'attribution des fonds.
115. La légalité de la délégation à la Commission de mesures d'exécution ayant des implications budgétaires n'est pas en cause. Dans l'arrêt Commission/Conseil, la Cour a estimé que le Conseil peut conférer à la Commission, au titre de l'article 202, troisième tiret, CE, le pouvoir d'adopter des actes de portée individuelle ayant des implications financières .
116. Le règlement LIFE établit les moyens financiers pour la troisième phase allant du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2004. Pour l'autorité budgétaire, cet établissement dans la procédure budgétaire est en principe un fait acquis. Concrètement, l'article 8 établit l'enveloppe financière prévue pour la mise en oeuvre de la troisième phase à 640 millions d'euros. Toujours selon cette disposition, les ressources budgétaires sont inscrites dans le budget général de l'Union européenne. L'autorité budgétaire détermine les crédits disponibles pour chaque exercice .
117. Le programme LIFE complet consiste en trois volets thématiques LIFE-Nature (article 3), LIFE-Environnement (article 4) et LIFE-Pays tiers (article 5) qui connaissent chacun des objectifs spécifiques. L'article 2 comporte des critères généraux et le règlement indique ensuite par volet les critères particuliers auxquels les projets doivent répondre pour pouvoir bénéficier d'un soutien. Chaque volet indique également la forme que le soutien financier revêt, le taux maximal de financement et éventuellement la contribution propre attendue des bénéficiaires.
118. La procédure de comité intervient dans la sélection des projets susceptibles de bénéficier d'un financement communautaire. Cette procédure se déroule en gros comme suit:
- Les États membres transmettent à la Commission les propositions de projets à financer. La Commission envoie aux États membres un résumé des propositions reçues .
- Les projets auxquels il est envisagé d'apporter un soutien financier au titre de LIFE-Nature sont soumis à la procédure de comité prévue à l'article 11 du règlement .
- L'article 11, paragraphe 2, déclare applicables les articles 5 et 7 de la seconde décision comitologie. C'est donc la procédure de réglementation au sens de cette décision qui s'applique.
- À l'initiative de la Commission et après consultation du comité concerné, les mesures d'accompagnement à financer au titre de LIFE-Nature et de LIFE-Environnement font l'objet d'appels à manifestation d'intérêt. Ceux-ci sont publiés au Journal officiel des Communautés européennes en précisant les critères spécifiques à remplir .
- Conformément à l'article 4, paragraphe 4, en ce qui concerne les projets de démonstration, des lignes directrices seront établies par la Commission, après avoir été soumises à la procédure prévue à l'article 11 - la procédure de réglementation donc - et publiées au Journal officiel des Communautés européennes. Cette disposition ajoute que ces lignes directrices favorisent une synergie entre les activités de démonstration et les principes directeurs de la politique communautaire en matière d'environnement, dans l'optique d'un développement durable.
- Pour LIFE-Nature et LIFE-Environnement, la Commission adopte une décision-cadre concernant les projets qui ont été retenus et l'adresse aux États membres, et des décisions individuelles sont adressées aux bénéficiaires fixant le montant du soutien financier, les modalités de financement et de contrôle ainsi que toutes les conditions techniques spécifiques du projet approuvé. Pour LIFE-Pays tiers, les projets approuvés donnent lieu à un contrat conclu entre la Commission et les bénéficiaires qui fixe le montant du soutien financier, les modalités de financement et de contrôle ainsi que toutes les conditions techniques spécifiques du projet approuvé. La liste des propositions qui ont été retenues est communiquée aux États membres .
119. Cette description montre que le règlement LIFE est, pour reprendre les termes de l'article 1er de la seconde décision comitologie, une «décision de base» classique soumettant «l'adoption des mesures d'exécution à certaines modalités procédurales». Le règlement fait une nette distinction entre, d'une part, le volet législatif comportant les objectifs du programme, les critères d'attribution du concours financier et le choix de principe de la comitologie et, d'autre part, les mesures d'exécution sous la forme de la sélection des projets concrets susceptibles de bénéficier d'un financement. Le législateur communautaire a choisi de déléguer à la Commission les compétences pour prendre des mesures d'exécution, laquelle doit agir en respectant la procédure de réglementation. Le règlement de base ne permet en rien au législateur communautaire de s'écarter, dans des cas particuliers ou non, de la procédure de financement établie dans le règlement. Il n'y a dès lors pas d'habilitation propre prévue. Ce n'est qu'en adaptant le règlement de base même que l'auteur de la délégation peut revoir la répartition des compétences figurant dans le règlement LIFE.
120. Quand on en vient à apprécier concrètement les moyens soulevés par la Commission, on se demande tout d'abord si le législateur communautaire a arrêté la procédure de comité concrète à la lumière des critères de l'article 2 de la seconde décision comitologie. J'admets avec la Commission que, vu objectivement, c'est la procédure de gestion qui aurait dû être choisie dans le contexte du règlement LIFE et non pas la procédure de réglementation. J'ai l'impression qu'il s'agit en l'espèce de «la mise en oeuvre de programmes ayant des incidences budgétaires notables» au sens de l'article 2, sous a), de la seconde décision comitologie.
121. On ne saurait nier que l'établissement d'un montant total de 640 millions d'euros, ce qui revient à environ 108 millions d'euros par an, ait des incidences «budgétaires notables» aussi bien en valeur absolue qu'en valeur relative par rapport à la part des dépenses affectées à la protection de l'environnement ou même de la sous-section dont relève le budget consacré à l'environnement . Ni le Conseil ni le Parlement ne le contestent non plus. Des dépenses annuelles relativement modestes peuvent, cumulées sur de nombreuses années, représenter un effort budgétaire important . Et quand on les compare aux crédits établis dans des domaines apparentés de la politique commune, comme la santé publique et les consommateurs, les dépenses prévues pour le programme LIFE sont nettement plus élevées .
122. Le règlement LIFE appelle au reste des mesures classiques d'exécution consistant à arrêter des critères d'agrément, à sélectionner des projets et à attribuer effectivement des fonds. Ce sont des mesures qui se prêtent par excellence à la procédure de gestion, ainsi que d'autres programmes communautaires le prévoient eux aussi. Dans ses écritures, la Commission a renvoyé à des programmes intéressant la coopération avec un pays tiers, la promotion de l'emploi rationnel de l'énergie, et la promotion de la mobilité dans le secteur de l'éducation . Contrairement à ce que pense le Conseil, ces programmes sont comparables au programme LIFE. Il s'agit en effet dans tous les cas de programmes financiers au budget annuel correspondant assez à celui du programme LIFE et dans lesquels les comités concernés ont également pour tâche d'assister la Commission dans la répartition des fonds. Le fait que le programme LIFE intéresse éventuellement l'ensemble du secteur de l'environnement et qu'il puisse avoir une incidence sur des choses qui touchent directement les habitants des pays membres me paraît être dénué de pertinence pour déterminer la nature des mesures d'exécution.
123. Le fait qu'aux termes de l'article 4 du règlement LIFE la Commission soit appelée à établir pour les projets de démonstration des «lignes directrices» qui auront été soumises à la procédure de réglementation est à mon sens sans incidence non plus sur le choix de la procédure de gestion. Il s'agit ici d'une notice pratique visant à informer les candidats potentiels de la nature des projets susceptibles de bénéficier du financement LIFE. Les lignes directrices établissent les conditions auxquelles des projets sont susceptibles de bénéficier d'un financement. C'est une condition nécessaire pour éviter une sélection arbitraire. Elles sont en ce sens étroitement liées à la mise en oeuvre du programme et l'on ne peut pas parler de «mesures de portée générale visant à mettre en application les éléments essentiels d'un acte de base» au sens de l'article 2, sous b), de la seconde décision comitologie.
124. Je constate que, sous l'angle des critères de l'article 2 de la décision, c'est la mauvaise procédure qui a été choisie, c'est-à-dire la procédure de réglementation, alors que c'était la procédure de gestion qui s'indiquait. On se demande alors, en deuxième lieu, si l'obligation de motiver a été respectée pour expliquer le choix de la procédure de réglementation fait en s'écartant des critères.
125. Les considérants du règlement ne comportent aucune motivation du choix fait par le législateur communautaire. Le vingtième considérant ne fait qu'indiquer que l'on recourt à une procédure de comité pour la mise en oeuvre. On ne trouve pas non plus de justification dans le corps du règlement lui-même. La seule motivation figure dans la déclaration que le Conseil a faite pour réagir à la menace lancée par la Commission d'engager un recours devant la Cour. Le passage essentiel de la déclaration du Conseil est qu'il «a tenu compte» de l'expérience acquise au cours des deux premières phases du programme LIFE ainsi que de la «nature de cet instrument, qui joue un rôle essentiel pour la protection de l'environnement dans la Communauté et contribue à la mise en oeuvre et au développement de la politique communautaire dans ce domaine».
126. À cet égard, je relève tout d'abord que, lorsque les motifs qui président à une décision doivent se déduire de déclarations échangées entre les parties qui ont participé à l'élaboration de la décision, cela ne contribue pas à la transparence. Qui plus est, le Parlement ne s'est pas exprimé expressément, en sa qualité de colégislateur, sur la déclaration de la Commission, alors qu'il aurait été évident que le Parlement et le Conseil fissent une déclaration conjointe. Cela entame déjà en soi le crédit que l'on peut accorder à la déclaration du Conseil en tant que «motivation» d'un choix de comité s'écartant des critères définis. L'observation que le représentant du Conseil a faite à l'audience en indiquant que le Parlement aurait implicitement approuvé la déclaration faite et qu'il a peut-être omis d'établir une déclaration explicite en raison de la position délicate que le Parlement occupe dans cette procédure ne m'apparaît pas être véritablement crédible. Cela ne peut à mon sens jamais justifier l'absence de prise de position du Parlement - en tant que colégislateur.
127. La jurisprudence de la Cour suggère que l'on puisse prendre en compte dans l'interprétation des actes communautaires les déclarations faites par les institutions si les justiciables peuvent en prendre connaissance . En l'espèce la déclaration a été publiée au Journal officiel. La déclaration a ainsi une certaine portée juridique, mais j'estime qu'elle n'est pas suffisante pour motiver dûment le choix divergent fait pour la procédure de réglementation.
128. Le renvoi à la «poursuite de la pratique existante» n'est pas convaincant pour motiver le choix de la procédure de réglementation. Le contexte s'est en effet modifié puisque le Conseil a adopté la seconde décision comitologie un an environ avant d'arrêter le règlement LIFE. Celui-ci reprend pour la première fois des critères de choix de la procédure à suivre pour prendre des mesures d'exécution. La Cour a indiqué récemment encore que la motivation ne peut pas être identique si les circonstances de l'espèce se modifient . On pouvait dès lors attendre du législateur communautaire qu'il ait dûment motivé le choix de la procédure de réglementation au lieu de la procédure de gestion.
129. Le renvoi à la «nature de l'instrument» ne fournit pas davantage de motivation convaincante. Au contraire, la nature du programme LIFE en tant qu'instrument financier fait précisément supposer que c'est la procédure de gestion qui aurait été le bon choix. Les ajouts apportés dans la déclaration voulant que l'instrument LIFE «joue un rôle essentiel pour la protection de l'environnement dans la Communauté» et «contribue à la mise en oeuvre et au développement de la politique communautaire dans ce domaine» visent davantage les objectifs du volet législatif du règlement attaqué que la nature des mesures d'exécution.
130. Le règlement ayant été à mon sens arrêté au mépris de l'obligation de motiver, la Cour a des raisons d'annuler l'acte pour violation des formes substantielles.
F - L'annulation (partielle) du règlement LIFE
131. Le Parlement a indiqué qu'une violation éventuelle de l'article 2 de la seconde décision comitologie ne pourrait en aucun cas entraîner l'annulation du règlement attaqué notamment parce que la différence entre les deux procédures ne serait que minime.
132. Cet argument est toutefois indéfendable. Cette circonstance ne peut en aucun cas justifier de renoncer à annuler un acte pour violation d'une forme substantielle. De surcroît, il existe bel et bien des différences essentielles entre la procédure de réglementation et celle de gestion au sens de la seconde décision comitologie, on l'a dit.
133. La Commission a toutefois sollicité la Cour de n'annuler qu'en partie le règlement LIFE, à savoir en ce que les mesures d'exécution y sont arrêtées selon la procédure de réglementation au sens de la seconde décision comitologie.
134. Les choses se compliquent à cet égard sur un point qu'aucune des parties n'a abordé. Il est concevable que la Cour ne puisse pas faire droit au recours de la Commission parce que le choix de la procédure à suivre pour arrêter les mesures d'exécution constitue une partie essentielle du règlement. Le règlement LIFE devrait alors être annulé dans son intégralité. Selon une jurisprudence constante, l'annulation partielle ne se conçoit en effet que si la partie de l'acte frappé de cette annulation n'est pas inséparable de l'ensemble de cette décision de sorte que, à défaut de cette partie dont l'annulation est sollicitée, l'acte litigieux cesserait d'être susceptible de produire des effets juridiques . Si la Cour annulait toutefois le règlement LIFE dans son intégralité, elle statuerait ultra petita alors que son annulation ne peut pas aller au-delà des conclusions de la partie requérante . Les autres volets du règlement LIFE ne relèvent pas du litige qu'elle est appelée à trancher par voie d'annulation éventuellement . En d'autres mots, la Cour devrait se déclarer incompétente.
135. Il convient dès lors d'examiner si le règlement LIFE peut être annulé partiellement, c'est-à-dire en ce que ses mesures d'exécution sont soumises à la procédure de réglementation, sans que cela modifie l'essence du règlement. On se demande plus concrètement si le type de procédure de comité est indissociablement lié à l'objectif et à l'esprit du programme LIFE.
136. Tout important que je trouve le choix de la bonne procédure de comité, il ne me semble pas que la Cour doive se déclarer incompétente parce qu'elle serait contrainte d'annuler le règlement LIFE dans son intégralité. Le choix fait pour la procédure de réglementation à l'article 11 peut à mon sens être détaché des autres dispositions du règlement attaqué .
137. Premièrement, une annulation partielle du choix fait pour la procédure de réglementation n'entame pas fondamentalement le volet législatif du règlement . Certes le règlement LIFE comporte des règles procédurales spécifiques pour l'octroi de concours financiers à des projets environnementaux, mais les objectifs du programme et les critères généraux et conditions d'octroi du soutien restent intacts. Deuxièmement, la violation d'une forme substantielle consistant en une motivation insuffisante n'a pas automatiquement pour conséquence que la procédure de réglementation ne puisse pas figurer en tant que telle dans le programme LIFE. Il est en effet loisible au législateur communautaire de s'écarter des critères énoncés à l'article 2 de la seconde décision comitologie pourvu qu'il motive dûment cet écart.
138. De plus, aucune des institutions et des parties concernées n'a globalement intérêt à voir le programme LIFE accuser un retard inutile dans sa mise en oeuvre. C'est précisément pour éviter que la poursuite de ce programme soit battue en brèche que la Commission souhaite dès lors que la Cour maintienne les effets du règlement LIFE jusqu'à sa modification. Le Conseil et le Parlement ne se sont pas opposés à cette demande.
139. Selon une jurisprudence constante, l'annulation d'un acte par la Cour agit erga omnes et ex tunc. Il convient toutefois de relever que l'article 231, deuxième alinéa, CE confère expressément à la Cour la compétence pour indiquer ceux des effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs. En ce qui concerne le programme LIFE, bon nombre de conventions auront déjà été conclues et des versements auront été promis ou faits. Pour des raisons de sécurité juridique, il y a donc lieu, pour la Cour, de décider que l'annulation n'affecte pas la validité des payements faits ni des engagements déjà pris . C'est la raison pour laquelle je propose de faire droit à la demande de la Commission .
VI - Conclusion
140. Par ces motifs, je suggère à la Cour de:
1) annuler le règlement (CE) n° 1655/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, concernant un instrument financier pour l'environnement (LIFE), en ce qu'il soumet l'adoption des mesures de mise en oeuvre du programme LIFE à la procédure de réglementation prévue à l'article 5 de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission, et en ce que ce choix n'est pas suffisamment motivé;
2) maintenir les effets du règlement partiellement annulé jusqu'à l'adoption d'un nouveau règlement sur ce point;
3) condamner le Conseil et le Parlement aux dépens.