62007CC0370
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 23. dubna 2009 (
1
)
Věc C-370/07
Komise Evropských společenství
v.
Rada Evropské unie
„Žaloba na neplatnost — Vypracování postojů, které mají být zaujímány jménem Společenství v orgánu vytvořeném dohodou — Povinnost uvést odůvodnění — Uvedení právního základu — Čtrnácté zasedání Konference smluvních stran Úmluvy o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES)“
I – Úvod
1.
Projednávaný právní spor se týká otázky, v jakých případech musí akty práva Společenství uvádět právní základ a jaké důsledky má neuvedení nezbytného údaje.
2.
Předmětem žaloby je rozhodnutí Rady Evropské unie o postoji, který se má jménem Evropského společenství zaujmout, pokud jde o některé návrhy předložené na 14. zasedání Konference smluvních stran Washingtonské úmluvy o ochraně ohrožených druhů (Úmluva o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, CITES (
2
)), které se uskutečnilo ve dnech 3. až . Komise Evropských společenství požaduje zrušení tohoto rozhodnutí, neboť Rada v něm neuvedla žádný právní základ.
II – Právní rámec
3.
Článek 253 ES stanoví:
„Nařízení, směrnice a rozhodnutí přijímané společně Evropským parlamentem a Radou, jakož i takové akty Rady nebo Komise musí obsahovat odůvodnění a odkazovat na návrhy nebo stanoviska, které musí být podle této smlouvy předloženy.“
4.
Článek 300 odst. 2 ES upravuje mj. postup pro účely vypracování postojů Společenství, které mají být zaujímány v orgánech mezinárodních organizací:
„S výhradou působnosti svěřené v této oblasti Komisi rozhoduje Rada na návrh Komise kvalifikovanou většinou o podpisu, který může být doplněn rozhodnutím o prozatímním uplatňování před vstupem v platnost, jakož i o uzavírání dohod. Rada rozhoduje jednomyslně, dotýká-li se dohoda oblasti, v níž je pro přijetí vnitřních předpisů požadována jednomyslnost, a v případě dohod uvedených v článku 310.
Odchylně od odstavce 3 se použije stejný postup i pro rozhodování o pozastavení uplatňování dohody nebo pro účely vypracování postojů, které jsou zaujímány jménem Společenství v orgánu vytvořeném dohodou, pokud je tento orgán zmocněn přijímat rozhodnutí s právními účinky, s výjimkou rozhodnutí doplňujících nebo pozměňujících institucionální rámec dané dohody.
Evropský parlament je okamžitě a úplně informován o veškerých rozhodnutích přijatých podle tohoto odstavce, která se týkají prozatímního uplatňování nebo pozastavení platnosti dohod nebo vypracování postoje Společenství v orgánu vytvořeném dohodou.“
5.
Napadené rozhodnutí uvádí ve druhém až čtvrtém bodě svého odůvodnění důvody pro vypracování společného postoje:
„2.
Změny příloh Úmluvy a některá usnesení Konference smluvních stran budou mít celkový dopad na dotčené právní předpisy Společenství a mohou vyžadovat jejich změny.
3.
Vzhledem k tomu, že ‚gaboronský‘ dodatek k CITES dosud nevstoupil v platnost, Společenství zatím není smluvní stranou úmluvy.
4.
Za těchto okolností, pokud byla stanovena pravidla Společenství pro dosažení cílů Smlouvy, členské státy nemohou mimo rámec orgánů Společenství přijímat závazky, které by mohly mít dopad na tato pravidla nebo měnit rozsah jejich působnosti.“
6.
Rozhodnutí stanoví v obou svých článcích:
„Článek 1
Postoj Společenství, pokud jde o oblasti spadající do pravomoci Společenství, který členské státy jednající společně v zájmu Společenství vyjádří na 14. zasedání Konference smluvních stran (COP 14) Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES), je v souladu s přílohami tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Pokud by na postoj uvedený v článku 1 mohly mít dopad nové vědecké nebo technické informace předložené po přijetí tohoto rozhodnutí a před nebo během zasedání COP 14, nebo budou-li na tomto zasedání předloženy nové návrhy, k nimž Společenství ještě nezaujalo postoj, vypracuje se předtím, než o těchto návrzích hlasuje COP, prostřednictvím koordinace na místě postoj Společenství, pokud jde o oblasti spadající do pravomoci Společenství.“
III – Skutkový základ sporu
7.
Napadené rozhodnutí bylo přijato za účelem interní přípravy postoje v rámci Společenství, který měly členské státy zaujmout na 14. zasedání Konference smluvních stran Úmluvy CITES.
8.
Úmluva CITES je mezinárodní úmluvou. Jejím účelem je chránit ohrožené druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin prostřednictvím regulace mezinárodního obchodu s exempláři takových druhů (
3
).
9.
Evropské společenství dosud není stranou úmluvy (
4
). Její přistoupení závisí na změně Úmluvy CITES, která ještě nevstoupila v platnost. V současnosti tedy Evropské společenství vystupuje na konferencích smluvních stran Úmluvy CITES jen jako pozorovatel. Od roku 1982 však Společenství samostatně vydává opatření, kterými provádí povinnosti členských států v rámci Společenství vyplývající z Úmluvy CITES, jako by sama byla smluvní stranou úmluvy (
5
).
10.
Nejnovějším opatřením přijatým za účelem provedení Úmluvy CITES je nařízení Rady (ES) č. 338/97 ze dne 9. prosince 1996 o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi (
6
). Toto nařízení bylo vydáno na základě čl. 130 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 175 odst.1 ES).
11.
Od 3. do se v Haagu konalo 14. zasedání Konference smluvních stran Úmluvy CITES. Předmětem této Konference byla mj. hlasování o změnách příloh úmluvy, v nichž jsou vyjmenovány chráněné druhy (
7
).
12.
Komise schválila dne 4. dubna 2007 návrh rozhodnutí Rady o postoji, který se má jménem Evropského společenství zaujmout, pokud jde o některé návrhy předložené na této konferenci k diskuzi a hlasování. (
8
) Tento návrh rozhodnutí vypracovaný Komisí se opírá o čl. 175 odst. 1 ES (životní prostředí), článek 133 ES (obchodní politika) a o čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES.
13.
Poté Rada dne 24. května 2007 jednohlasně přijala napadený akt opatřený nadpisem „Rozhodnutí Rady“ (
9
), aniž by ovšem uvedla právní základ. (
10
)
14.
Komise tvrdí, aniž by jí bylo protiřečeno, že Rada upustila od uvedení právního základu, neboť nemohlo být dosaženo shody v tom, který právní základ je třeba uvést. Několik zástupců se obrátilo proti uvedení dvojího hmotně právního základu v podobě čl. 175 odst. 1 ES a článku 133 ES a zasazovalo se za výhradní uvedení čl. 175 odst. 1 ES. Jiní odmítali uvedení formálního právního základu čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES.
15.
Komise měla za to, že uvedení právního základu bylo nezbytné, a trvala ve stadiu příprav daného rozhodnutí Rady na uvedení výslovného odkazu na článek 133, čl. 175 odst.2 a 300 odst. 2 druhý pododstavec ES.
IV – Řízení před Soudním dvorem
16.
Podáním ze dne 1. srpna 2007 podala Komise na základě článku 230 ES žalobu proti „rozhodnutí Rady o postoji, který se má jménem Evropského společenství zaujmout, pokud jde o některé návrhy předložené na 14. zasedání Konference smluvních stran Úmluvy o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES), které se uskutečnilo dne až v Haagu, Nizozemsko“.
17.
Komise navrhuje
—
prohlásit toto rozhodnutí za neplatné a
—
uložit Radě náhradu nákladů řízení.
18.
Rada navrhuje
—
zamítnout žalobu,
—
podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr měl napadené rozhodnutí prohlásit za neplatné, rozhodnout, že jeho právní účinky zůstanou platné, a
—
uložit žalobkyni náhradu nákladů řízení.
19.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 20. listopadu 2007 bylo povoleno vedlejší účastenství Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhů Rady.
20.
Soudní dvůr se žalobou Komise zabýval nejprve v rámci písemné části řízení a poté na jednání konaném dne 4. března 2009.
V – Právní posouzení
A – Přípustnost
21.
Nejprve je třeba objasnit, zda se v případě rozhodnutí, které je předmětem sporu, vůbec jedná o akt, jenž lze napadnout ve smyslu článku 230 ES. Toto musí Soudní dvůr přezkoumat z úřední povinnosti.
22.
Rozhodnutí přijaté Radou za účelem vypracování postoje Společenství nepochybně představuje napadnutelný akt ve smyslu článku 230 ES. Podle článku 230 ES totiž akty Rady podléhají kontrole Soudního dvora, a podle ustálené judikatury je žaloba na zrušení směřující proti všem opatřením orgánů, která mají vyvolat právní účinky, přípustná nezávisle na jejich právní povaze či formě (
11
).
23.
Jinak je tomu v případě rozhodnutí zástupců členských států zasedajících v Radě, kterým členské státy koordinují svůj zahraniční obchod. Takový akt nepředstavuje právně postižitelný akt ve smyslu čl. 230 ES odst. 1 ES (
12
). Není totiž aktem Rady, nýbrž společným aktem zástupců členských států.
24.
Předmětem projednávaného sporu není standardní případ vypracování postoje Společenství v souvislosti s nějakou úmluvou, jejíž je Společenství stranou. Společenství právě naopak není stranou Úmluvy CITES. Jelikož se Společenství tedy nemůže účastnit Konference CITES jako smluvní strana, není ani v napadeném aktu vypracován postoj, který má zaujímat Společenství, nýbrž postoj, který mají zaujímat členské státy jako jednotlivé smluvní strany během zasedání Konference.
25.
Za těchto okolností je třeba zkoumat, zda se v projednávaném případě jedná o akt Rady, nebo o rozhodnutí zástupců členských států zasedajících v Radě.
26.
Znění rozhodnutí svědčí o tom, že se jedná o akt Rady. Výslovně se v něm totiž uvádí, že Rada Evropské unie rozhoduje. Jak vyplývá z druhého bodu odůvodnění napadeného aktu, mohou změny Úmluvy CITES mít celkový dopad na dotčené právní předpisy Společenství. Proto rozhodnutí stanoví, jaký postoj mají členské státy na zasedání Konference zaujmout. V článku 1 daného aktu se hovoří o „postoji Společenství […], který členské státy jednající společně v zájmu Společenství vyjádří“.
27.
Z toho vyplývá, že se v případě napadeného aktu jedná o akt Rady.
28.
Rozhodnutí Rady podle čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES taktéž není jen přípravným aktem, nýbrž završením procesu tvorby mínění uvnitř Společenství. V něm je s konečnou platností a se závazným účinkem stanoven postoj Společenství, jak je později třeba ho zaujímat v mezinárodních orgánech (
13
). Jelikož určuje, jaké postoje mají členské státy zaujímat na 14. zasedání Konference CITES, v konečném důsledku vyvolává rovněž závazné právní účinky. Je tedy napadnutelným aktem ve smyslu článku 230 ES.
29.
Nakonec je třeba zabývat se připomínkou Rady ohledně toho, že žaloba je nepřípustná, neboť napadený akt již přivodil všechny své účinky, a žaloba tudíž ztratila svůj předmět.
30.
K tomu je nejprve třeba poznamenat, že výkon práva podat žalobu nezávisí u privilegovaného žalobce na tom, zda je prokázán právní zájem na podání žaloby (
14
).
31.
I kdyby byl právní zájem na podání žaloby vyžadován, v projednávaném případě by byl dán. Ve vztahu k žalobám soukromých osob směřujících proti Komisi již Soudní dvůr totiž rozhodl, že právní zájem žalobce na podání žaloby se neztratí, když bylo napadené rozhodnutí v okamžiku podání žaloby již vykonáno (
15
) nebo když napadený akt již nelze použít (
16
). Soudní dvůr vyvozuje v takové situaci právní zájem na podání žaloby ze skutečnosti, že žalobou lze zabránit tomu, aby se vytýkané právní pochybení opakovalo.
32.
Komise v projednávaném případě poukázala na to, že by žalobou chtěla zabránit tomu, aby Rada v budoucnu vydávala obdobná rozhodnutí, v nichž nebude uveden jejich právní základ. Tím přesvědčivým způsobem uplatnila nebezpečí opakování.
33.
Žaloba Komise je tedy přípustná.
B – Opodstatněnost
34.
Žaloba Komise vychází z jednoho jediného důvodu neplatnosti. Vytýká, že napadené rozhodnutí neuvádí žádný právní základ. Tím dochází k porušení podstatných formálních náležitostí, zejména porušení o povinnosti uvést odůvodnění obsažené v článku 253 ES, a vyvolává neplatnost aktu.
1. Povinnost uvést právní základ
35.
Článek 253 ES stanoví, že nařízení, směrnice a rozhodnutí musí obsahovat odůvodnění. Povinnost uvést právní základ je součástí povinnosti uvést odůvodnění (
17
).
36.
Článek 249 ES vyjmenovává akty, které mohou orgány Společenství využít ke splnění svých úkolů. Článek v této souvislosti uvádí nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska.
37.
V projednávaném případě se účastníci řízení přou o to, jestli je napadený akt, pro nějž se v německém znění používá označení „Beschluss“ („rozhodnutí“), rozhodnutím sui generis anebo rozhodnutím ve smyslu článku 249 ES, které podle článku 253 ES podléhá povinnosti uvést odůvodnění.
38.
Komise se domnívá, že rozhodnutí, kterým se podle čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES vypracovává postoj Společenství, je rozhodnutím ve smyslu článku 249 ES, a podléhá tudíž povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES.
39.
Rada se naopak domnívá, že se článek 253 ES nepoužije na akt, jako je tento. V případě vypracování postoje podle čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES se jedná o rozhodnutí sui generis, které není rozhodnutím ve smyslu článku 249 ES, a tudíž nespadá do oblasti působnosti článku 253 ES. Proto se podle ní na napadené rozhodnutí nevztahuje povinnost uvést odůvodnění.
40.
Komise vychází na podporu svého názoru v podstatě z toho, že pojem, který je ve většině jazykových znění smlouvy použit v čl. 300 odst. 2 druhém a třetím pododstavci ES jako označení předmětného aktu, spadá mezi akty vyjmenované v článku 253 ES, které musí obsahovat odůvodnění. V tomto smyslu se například ve francouzském znění v obou ustanoveních používá pojem „décision“ a v anglickém znění pojem „decision“.
41.
Rada se naopak odvolává na to, že čtyři jazyková znění smlouvy pracují s rozdílnými pojmy. V němčině článek 253 ES používá pojem „Entscheidung“, zatímco čl. 300 odst. 2 druhý a třetí pododstavec ES hovoří o „Beschluss“. Dánština rozlišuje mezi „beslutning“ a „afgørelse“, nizozemština mezi „beschikking“ a „besluit“ a konečně slovinština rozlišuje mezi „odločba“ a „sklep“. V rozlišování pojmů ve čtyřech jazykových zněních Rada spatřuje důkaz o tom, že vypracování postoje podle čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES představuje rozhodnutí sui generis, a tudíž není rozhodnutím ve smyslu článků 249 a 253 ES.
42.
Vláda Spojeného království uvádí na podporu názoru zaujatého Radou historii vzniku čl. 300 odst. 2 ES. Před změnami zavedenými Niceskou smlouvou vydávala Rada akty jako je napadený akt, v nichž se vypracovávaly postoje Společenství, jako rozhodnutí sui generis. Změnami členské státy nechtěly nahradit vydávání rozhodnutí sui generis rozhodnutími ve smyslu článku 249 ES.
43.
Účastníci řízení se zabývají různými jazykovými zněními čl. 300 odst. 2 ES, a v podstatě tak argumentují na čistě terminologické úrovni.
44.
Skutečnost, že většina jazykových znění v čl. 300 odst. 2 ES používá to označení aktu, které se objevuje i v článcích 249 ES a 253 ES, ovšem nanejvýš indicií hovořící ve prospěch názoru Komise (
18
). Rozhodující to ovšem být nemůže. V zásadě je totiž třeba přikládat všem jazykovým zněním stejnou váhu (
19
). Pokud se od sebe různá jazyková znění odchylují, je třeba v souladu s požadavkem jejich jednotného výkladu zjistit významový obsah cestou systematických a teleologických úvah (
20
).
45.
Proti argumentaci navazující výlučně na terminologii použitou v čl. 300 odst. 2 druhém pododstavci ES hovoří ostatně i to, že v žádném případě není zjevné, že skutkový stav, jako je ten projednávaný, vůbec spadá do oblasti působnosti tohoto ustanovení. Na první pohled totiž platí čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES jen v souvislosti s úmluvou, jejíž je Společenství samo smluvní stranou. Společenství však v projednávaném případě právě není stranou Úmluvy CITES. Pokud by toto ustanovení ve skutečnosti nebylo náležitým právním základem, nebylo by třeba nadále argumentovat tím, že odvození povinnosti uvést odůvodnění vychází výlučně z pojmu použitého v čl. 300 odst. 2 druhém pododstavci ES.
46.
Rozhodnutí o tom, zda musí napadené rozhodnutí obsahovat odůvodnění, tedy nesmí vycházet pouze z pojmosloví čl. 300 odst. 2 ES. Rozhodující jsou naopak věcná kritéria, která musí akty splňovat, aby je bylo možno kvalifikovat za rozhodnutí ve smyslu článků 249 ES a 253 ES, která musí obsahovat odůvodnění.
47.
Po věcné stránce se „rozhodnutí“ ve smyslu článku 249 ES vyznačuje tím, že vyvolává závazné a bezprostřední právní účinky a že specifikuje adresáta.
48.
Standardní případ, na který pamatuje čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES, značí, že je vypracován postoj Společenství, který má Komise zaujímat v orgánu mezinárodní organizace, jíž je Společenství stranou. Takový akt tedy nemá žádného bezprostředního adresáta, neboť pouze na interní úrovni Společenství určuje jednání jiného orgánu. To svědčí o tom, že se v případě takového aktu nejedná o rozhodnutí ve smyslu článku 249 ES, nýbrž o rozhodnutí sui generis.
49.
Projednávaný případ se naopak vyznačuje tím, že akt je adresován členským státům. Akt stanoví postoj, který mají členské státy zaujímat, neboť Společenství právě není členem dané mezinárodní organizace, přestože je podle názoru Rady a Komise na interní úrovni v rámci Společenství příslušné ve věcech Úmluvy. Jak již připustila Rada, má tedy napadený akt jako adresáty členské státy. Tím se rozhodnutí ve smyslu článku 249 ES blíží více než standardní případ upravený čl. čl. 300 odst. 2 druhým pododstavcem ES.
50.
V konečném důsledku však v projednávaném případě není třeba rozhodnout o tom, zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu článku 249 nebo o rozhodnutí sui generis.
51.
Napadený akt totiž podléhá povinnosti uvést odůvodnění, i pokud bude kvalifikován jako rozhodnutí sui generis. Tato povinnost vyplývá v závislosti na dogmatickém odvození buď ze širokého výkladu pojmu „rozhodnutí“ obsaženého v článku 253 ES, nebo z jeho analogického použití. Od povinnosti uvést odůvodnění, která je zásadně dána, je třeba rozlišovat její rozsah (pouze uvedení právního základu nebo i rozsáhlejší odůvodnění), kterým se budu zabývat níže.
52.
Povinnost uvést odůvodnění zakotvená v článku 253 ES vyžaduje, aby všechny akty, které jsou tam vyjmenovány, obsahovaly vylíčení důvodů, které daný orgán přiměly k jeho vydání. Soudní dvůr spatřuje důvod zakotvení povinnosti uvést odůvodnění v článku 253 ES především v tom, že mu má být umožněno vykonávat jeho kontrolní funkci (
21
). Navíc tak mají mít jak členské státy, tak i dotčené osoby možnost zjistit podmínky, za kterých orgány Společenství použily Smlouvu (
22
).
53.
Opodstatnění povinnosti uvést odůvodnění spočívající v tom, že se umožní co možná nejrozsáhlejší právní kontrola, ovšem neplatí jen pro rozhodnutí ve smyslu článku 249 ES, nýbrž i pro takový akt jako je ten napadený, který vyvolává závazné právní účinky.
54.
Soudní dvůr vyložil článek 230 ES tak, že žaloba na zrušení je přípustná proti všem opatřením orgánů, která mají vyvolat právní účinky, nezávisle na jejich právní povaze nebo formě (
23
). Je proto důsledné, aby tyto akty současně podléhaly také povinnosti uvést odůvodnění, tak aby Soudní dvůr mohl vykonávat svou kontrolní funkci. Článek 253 ES tak nedopadá jen na takové akty vyjmenované v článku 249 ES, které nevyvolávají závazné právní účinky, to jest doporučení a stanoviska. Z toho lze vyvodit, že článek 253 ES, jakož i článek 230 ES vycházejí z toho, zda opatření vyvolává závazné právní účinky. Rovněž rozhodnutí sui generis vyvolávající právní účinky tedy musí obsahovat odůvodnění.
55.
Uvedení právního základu jako minimálního požadavku na odůvodnění je nezbytné také za účelem dodržování zásady svěření pravomocí zakotvené v čl. 5 odst. 1 ES. Podle ní jedná Společenství pouze v mezích pravomocí, které mu byly svěřeny, a stanovených cílů a platí jak pro vnitřní, tak pro mezinárodní akty Společenství (
24
). Bez povinnosti uvést právní základ by totiž mohlo existovat nebezpečí, že si Společenství na základě nejasného právního základu osobuje oprávnění, která vlastně příslušejí členským státům. Povinnost uvést odůvodnění v těchto případech plní navíc varovnou funkci. Nutí příslušné orgány ujistit se před vydáním aktu, zda je k tomu Společenství vůbec oprávněno.
56.
Uvádění právního základu je nezbytné také k zabezpečení ochrany rozhodovacího procesu v Radě. Článek 300 odst. 2 první pododstavec ES stanoví, že se rozhoduje kvalifikovanou většinou, ledaže se dohoda týká oblasti, v níž je pro přijetí vnitřních předpisů požadována jednomyslnost. Způsob hlasování tedy závisí na příslušném právním základu. S pomocí povinnosti jej výslovně uvést je zabezpečeno, že Rada specifikuje právní základ, a tím způsob hlasování před rozhodovacím procesem. Toto je o to významnější, že způsob hlasování může ovlivnit také obsah rozhodnutí. Opatrně dosažená jednomyslnost může vést ke schválení pouhé minimální shody, a tedy k jinému výsledku, než jaký by vyplynul z rozhodování kvalifikovanou většinou.
57.
Pro povinnost uvést odůvodnění hovoří navíc i zásada transparentnosti. Ta je vyjádřena v čl. 1 odst. 2 EU, kde je uvedeno, že rozhodnutí jsou přijímána co nejotevřeněji. Jak Soudní dvůr rozhodl v souvislosti s nařízením (ES) č. 1049/2001 (
25
), je zásada transparentnosti zvlášť významná tehdy, když Rada jedná jako zákonodárce (
26
). Transparentnost v tomto ohledu přispívá k posilování demokracie, když občanům umožňuje přezkoumat všechny informace, na jejichž základě byl akt vydán (
27
).
58.
K co možná nejtransparentnějšímu rozhodování patří to, že právní akt uvede svůj právní základ. Zásadu transparentnosti lze uvést i v této souvislosti, přestože akty takového druhu, o jaký jde v projednávaném případě, nebývají vždy zveřejněny. Rada je možná nejprve nezveřejní, aby publikací postoje Společenství neoslabila jeho vyjednávací pozici. Jak Rada ovšem uvedla na jednání, neznamená to, že akt nemůže být jednotlivým osobám na jejich žádost vydán. Pro zajištění vyjednávací pozice by ostatně bylo dostačující, kdyby takové akty byly zveřejněny teprve po ukončení zasedání těchto konferencí.
59.
Rada uvádí jako argument proti povinnosti uvést odůvodnění u aktů sui generis rozsudek Soudního dvora, ve věci AETR. Komise jej nepovažuje za relevantní, neboť v daném případě šlo jen o „určité postupy“ v Radě, a nikoli o akt podobný tomu, který je v projednávaném případě předmětem sporu.
60.
Věc AETR se týkala žaloby Komise proti rozhodnutí Rady. Jeho předmětem bylo vyjednání a uzavření evropské Úmluvy o práci posádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě členskými státy Společenství v rámci Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů. V tomto rozhodnutí Rada konstatovala po „výměně názorů mezi svými členy a zástupci Komise několik ‚výsledků porady‘, které se týkají postoje, který mají vlády členských států zaujmout při rozhodujících jednáních o věci AETR“ (
28
). Prima facie tedy existuje určitá podobnost mezi rozsudkem AETR a skutkovým stavem, který je základem právního sporu v projednávaném případě.
61.
U formulace tohoto rozsudku je na tomto místě ovšem třeba poznamenat, že Soudní dvůr byl velmi obezřetný v tom, aby rozhodl jen specifický konkrétní případ, a nikoli aby uvedl nějaký všeobecně platný výrok. Daný případ se vyznačoval tím, že zástupce Komise byl přítomen na jednáních Rady, a Komise tedy byla jako jediná dotčená třetí osoba (
29
) již podrobně informována o vzniku daného aktu.
62.
Pokud však měl být právním základem předmětného aktu čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES, objevila by se třetí osoba, která se nepodílela na vzniku daného aktu, a proto by měla zájem na tom, aby akt obsahoval odůvodnění respektive, aby v něm byl minimálně údaj o právním základu.
63.
Článek 300 odst. 2 třetí pododstavec ES totiž zavazuje Radu, aby okamžitě a úplně informovala Parlament o připraveném rozhodnutí. Tomu mělo být napadené rozhodnutí bez odkladu předloženo. Z tohoto hlediska by bylo uvedení právního základu nezbytné také z toho důvodu, že by jasně vyplynula práva Parlamentu na informace, a byla tak umožněna účinná kontrola dodržování těchto práv. Když Rada Parlamentu v projednávaném případě akt předložila teprve šest týdnů po jeho vydání a současně se začátkem zasedání Konference CITES, nebylo ostatně učiněno zadost požadavku okamžitého informování podle čl. 300 odst. 2 třetího pododstavce ES.
64.
Oproti přesvědčení Rady se napadený akt také netýká jen členských států.
65.
Jinak Soudní dvůr v pozdějším rozsudku týkajícím se sdělení Komise, kterým se členským státům ukládá povinnost informovat Komisi jednou ročně obecným a systematickým způsobem o finančních vztazích určité kategorie podniků, upřesnil oblast platnosti povinnosti uvádět odůvodnění. Podle rozsudku zásada právní jistoty vyžaduje, aby závaznost každého opatření, které má vyvolávat právní účinky, vyplývala z nějakého ustanovení práva Společenství, které musí být výslovně označeno jako právní základ a které předepisuje, v jaké právní formě má být toto opatření vydáno (
30
).
66.
Dále je třeba objasnit námitku podanou Spojeným královstvím týkající se praktické proveditelnosti povinnosti uvést odůvodnění. Spojené království uvádí, že uložení povinnosti uvádět odůvodnění u aktů, jako je tento, by způsobilo, že jejich vznik se stane těžkopádným a neflexibilním. Rada v této souvislosti upozorňuje, že měla pro přijetí napadeného aktu k dispozici pouhé dva měsíce mezi termínem podání návrhu Komise a termínem konání konference.
67.
Těmto námitkám je třeba dát za pravdu v tom, že možnosti pružného jednání mají právě v mezinárodním obchodu velký význam. Obtížím, které se mohou v legislativním procesu případně vyskytnout, lze ovšem čelit stanovením pružných požadavků na rozsah povinnosti uvádět odůvodnění. V závislosti na druhu aktu a jeho okolnostech může být nezbytné více či méně podrobné odůvodnění (
31
). Jako minimální podmínku odůvodnění je ovšem vždy třeba vyžadovat uvedení právního základu. Nikdy by nemělo být vynakládáno nadměrné úsilí v souvislosti s odůvodněním.
68.
Z toho nelze dělat výjimky ani z důvodu časové tísně. Čím složitější je materie a čím více právních základů přichází v úvahu, tím důležitější a naléhavější je ujasnit si příslušné právní základy, a tím intenzivnějšímu přezkumu musí být dané téma podrobeno. Ze zásady svěření pravomocí totiž vyplývá, že Společenství smí jednat jen tehdy, když je k tomu oprávněno na základě Smlouvy. Musí si tedy ještě před svým jednáním uvědomit to, na základě kterého právního základu je k takovému jednání oprávněno. Jeho následné uvedení v aktu nemůže představovat nadměrné úsilí. Dostatečné nemůže být ani to, že by – jak tvrdí Rada – právní základ byl uveden v pozdějším okamžiku v případném aktu provádějícím změny Úmluvy CITES do práva Společenství. To totiž nemění nic na skutečnosti, že Společenství potřebuje pravomoc i pro vypracování postoje, jenž mají zaujmout členské státy na konferenci CITES; tato pravomoc pak musí být uvedena v samotném právním aktu (
32
).
69.
Závěrem je třeba zabývat se ještě argumentem Rady, která upozorňuje na to, že ani srovnatelná rozhodnutí v minulosti neuváděla žádný právní základ. Proti tomuto argumentu vycházejícímu z dřívější praxe je třeba namítnout, že pouhá praxe Rady nemůže způsobit změnu pravidel Smluv, a nemůže tedy vytvořit ani žádný precedens (
33
).
70.
Souhrnně je třeba konstatovat, že na napadený akt se vztahovala povinnost uvést právní základ.
2. Důsledky neuvedení právního základu
71.
Dále je ještě třeba objasnit, jaké důsledky má neuvedení právního základu pro platnost aktu.
a) Lze právní základ určit na základě jiných kritérií vztahujících se k aktu?
72.
Chybějící odkaz na konkrétní ustanovení Smlouvy nemusí vždy představovat porušení povinnosti uvést odůvodnění podle článku 253 ES, které vede k neplatnosti aktu. Žádná podstatná formální vada není dána tam, kde lze právní základ aktu určit na základě jiných opěrných bodů obsažených v tomto aktu (
34
).
73.
V projednávaném případě však nelze právní základ jednoznačně určit na základě jiných opěrných bodů obsažených v tomto aktu. To je za prvé dáno již tím, že při jednáních Rady bylo vysoce sporné, který právní základ je správný, a předmětem diskuze přitom byly nejrůznější návrhy. Komise v této souvislosti uvádí, aniž by jí bylo protiřečeno, že předmětem diskuze bylo jak uvedení výhradně čl. 300 odst. 2 ES jako procesně právního základu, tak i uvedení výhradně hmotně právního základu, jakož i kombinace obou. Bez výsledku se diskutovalo i o příslušném hmotněprávním základu pravomoci buď v podobě článku 175 ES samostatně, nebo článku 175 ES ve spojení s článkem 133 ES.
74.
Zdá se, že Rada a Komise ve svých písemnostech předložených v řízení před Soudním dvorem vycházejí z předpokladu, že čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES je procesněprávním základem napadeného aktu. Toto ustanovení upravuje řízení týkající se rozhodnutí přijímaných za účelem vypracování postojů, „které jsou zaujímány jménem Společenství v orgánu vytvořeném dohodou, pokud je tento orgán zmocněn přijímat rozhodnutí s právními účinky“.
75.
V této souvislosti vyvstává též otázka, zda se čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES použije pouze v situacích, kdy je Společenství stranou mezinárodní úmluvy. Pro kladnou odpověď by v neposlední řadě svědčil systematický výklad, neboť předmětem odstavce 1 tohoto článku je nepochybně pouze uzavírání mezinárodních úmluv Společenstvím. Společenství však samo o sobě není členem Úmluvy CITES, těmi jsou naopak jen členské státy.
76.
Teleologický výklad naproti tomu hovoří pro to, že se čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES musí použít také na úmluvy týkající se materie spadající pod pravomoc Společenství, kde však Společenství zatím nemůže být členem kvůli obsahu dané mezinárodní úmluvy.
77.
Právě s ohledem na tuto výkladovou problematiku nelze vycházet z předpokladu, že příslušný právní základ jednoznačně vyplývá z napadeného aktu.
78.
I kdyby čl. 300 odst. 2 druhý pododstavec ES měl být oním náležitým právním základem, nestačilo by uvést jako právní základ pouze toto procesní ustanovení. Akt vyžaduje naopak i uvedení hmotněprávního základu, z něhož vyplývá rozsah pravomoci, a tudíž i prostor pro jednání Společenství, který mu byl vyhrazen Smlouvou o ES (
35
).
79.
Z napadeného aktu však nelze jednoznačně dovodit ani hmotněprávní základ, neboť zde přichází v úvahu více právních základů. Těmi mohou být jak obchodní politika, politika životního prostředí, tak i kombinace obou uvedených (
36
).
80.
Právní základ tedy nelze z aktu jednoznačně dovodit.
b) Jedná se pouze o čistě formální pochybení?
81.
Rada se domnívá, že za předpokladu existence povinnosti uvést odůvodnění nesmí tato povinnost vést k neplatnosti, neboť se jedná o čistě formální vadu aktu.
82.
Soudní dvůr rozhodl v případech, v nichž šlo o použití nesprávného právního základu vedle náležitého právního základu, že to způsobí neplatnost sporného aktu jen tehdy, když se jedná o závažnější než jen formální vadu, tedy o vadu, která může ovlivnit postup, jenž se použije, a nakonec i obsah tohoto aktu (
37
).
83.
Tuto judikaturu lze stěží použít na případ, kde není uvedený žádný právní základ. Pokud není uveden žádný právní základ, nelze jednodušše zjistit, který postup byl vůbec uplatněn a zda neuvedení právního základu má dopad na postup, jenž se použije. V případech, kdy vada odůvodnění spočívá v tom, že od uvedení právního základu bylo zcela upuštěno, je proto každopádně třeba vycházet z toho, že se jedná o závažné pochybení, které má mít vždy za následek zrušení daného rozhodnutí. Jak bylo totiž uvedeno výše, jedná se v případě uvedení právního základu o požadavek odůvodnění, který nelze opomenout.
84.
Proti domněnce, že se jedná o čistě formální pochybení, hovoří i následující úvaha. Pokud jde o hmotněprávní základ napadeného právního aktu, přicházejí v úvahu článek 133 ES, článek 175 ES i kombinace obou článků. Článek 133 ES stanoví výlučnou pravomoc Společenství, zatímco článek 175 ES upravuje pravomoc rozdělenou mezi Společenství a členské státy. Volba mezi oběma články má tedy dopad na rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy. Také z tohoto důvodu nelze v projednávaném případě hovořit o čistě formálním pochybení (
38
).
3. Dílčí výsledek
85.
Souhrnně je třeba konstatovat, že napadený akt je třeba prohlásit za neplatný z důvodu neuvedení právního základu.
VI – K omezení účinků případného zrušení
86.
Rada navrhovala, aby byly v případě prohlášení napadeného aktu za neplatný zachovány jeho účinky. Tomuto návrhu je třeba vyhovět.
87.
Podle čl. 231 odst. 2 ES může Soudní dvůr, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu, jenž byl prohlášen za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované. Jak vyplývá ze znění této úpravy, tato se sice vztahuje vlastně jen na nařízení, Soudní dvůr ji nicméně použil analogicky také na rozhodnutí (
39
).
88.
V projednávaném případě je zachování účinků napadeného rozhodnutí důvodné, neboť 14. zasedání Konference CITES se již konalo a byla tam připravována rozhodnutí. Prohlášení rozhodnutí, připraveného v předstihu za účelem vypracování postoje Společenství, za neplatné by na mezinárodněprávní závaznosti těchto rozhodnutí pro členské státy sice nic nezměnilo, neboť porušení interních ustanovení při přípravě postoje, který má být zaujat při příležitosti mezinárodní konference, je podle obecných pravidel mezinárodního práva veřejného zásadně irelevantní. V rámci Společenství by však mohla vyvstat právní nejistota ohledně bodů schválených na této konferenci. S cílem předejít jakékoli právní nejistotě je tedy třeba zachovat účinky napadeného rozhodnutí.
89.
Radě se však neukládá, aby rozhodnutí připravila nově, bez vytýkaného právního pochybení. Jelikož 14. zasedání Konference CITES se již konalo, postrádalo by smysl ukládat Radě, aby znovu vypracovala svůj postoj pro toto zasedání Konference.
VII – Náklady řízení
90.
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
91.
V souladu s čl. 69 odst. 4 uvedeného jednacího řádu ponese Spojené království, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, vlastní náklady řízení.
VIII – Závěry
92.
Vzhledem k předcházejícím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1)
Rozhodnutí Rady ze dne 24. května 2007 o postoji, který se má jménem Evropského společenství zaujmout, pokud jde o některé návrhy předložené na 14. zasedání Konference smluvních stran Úmluvy o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES), které se uskutečnilo ve dnech až v Haagu, Nizozemsko, se prohlašuje za neplatné.
2)
Účinky rozhodnutí uvedeného v bodě 1 tohoto výroku zůstanou zachovány.
3)
Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponese vlastní náklady řízení. Ostatní náklady řízení nese Rada Evropské unie.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Dále jen „Úmluva CITES“.
(
3
) – Srov. první bod odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 338/97 ze dne 9. prosince 1996 o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi (Úř. věst. L 61, s. 1; Zvl. vyd. 15/03, s. 136).
(
4
) – Text úmluvy byl schválen 80 státy dne 3. března 1970. Úmluva vstoupila v platnost dne .
(
5
) – Nařízení Rady (EHS) č. 3626/82 ze dne 3. prosince 1982 o provádění Úmluvy o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin ve Společenství, Úř. věst. L 384, s. 1.
(
6
) – Uvedené v poznámce pod čarou 3.
(
7
) – Viz druhý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
8
) – Návrh rozhodnutí Rady o postoji, který se má jménem Evropského společenství zaujmout, pokud jde o některé návrhy předložené na 14. zasedání Konference smluvních stran Úmluvy o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES), Haag, Nizozemsko, 3. až [SEC(2007) 443 v konečném znění].
(
9
) – Ve francouzštině se nazývá „Décision du Conseil“, v angličtině „Council Decision“.
(
10
) – Rozhodnutí není zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.
(
11
) – Viz např. rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada („AETR“, 22/70, Recueil, s. 263, body 39 a 42); ze dne, IBM v. Komise (60/81, Recueil, s. 2639, bod 9), a ze dne, Athinaïki Techniki v. Komise (C-521/06 P, Sb. rozh. s. I-5829, bod 42).
(
12
) – Srov. k tomu rovněž mé stanovisko ze dne 26. března 2009 ve věci Komise v. Rada (C-13/07, probíhající před Soudním dvorem body 33 a násl.).
(
13
) – Viz mé stanovisko ve věci Komise v. Rada (uvedené v poznámce pod čarou 12, bod 34).
(
14
) – Rozsudek ze dne 26. března 1987, Komise v. Rada (45/86, Recueil, s. 1493, bod 3).
(
15
) – Rozsudek ze dne 24. června 1986, AKZO v. Komise (53/85, Recueil, s. 1965, bod 21).
(
16
) – Rozsudek ze dne 26. dubna 1988, APESCO v. Komise (207/86, Recueil, s. 2151, bod 16).
(
17
) – Srov. např. rozsudek Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 14, bod 9) a rozsudek ze dne 20. září 1988, Španělsko v. Rada (203/86, Recueil, s. 4563, body 36 a násl.).
(
18
) – Proto Soudní dvůr odkazuje na řadu jednotných jazykových znění teprve za účelem potvrzení výsledku provedeného výkladu, viz rozsudek ze dne 15. října 1996, Henke (C-298/94, Recueil, s. I-4989, bod 15).
(
19
) – Jiný postup by nebyl v souladu s požadavkem jednotného použití právních předpisů Společenství, srov. např. rozsudek ze dne 27. března 1990, Cricket St Thomas (C-372/88, Recueil, s. I-1345, bod 18).
(
20
) – Srov. mj. rozsudky ze dne 27. října 1977, Bouchereau (30/77, Recueil, s. 1999, body 13 a 14); ze dne, Rockfon (C-449/93, Recueil, s. I-4291, bod 28); ze dne, Kraaijeveld a další (C-72/95, Recueil, s. I-5403, bod 28), a ze dne, W.N. (C-420/98, Recueil, s. I-2847, s. 21).
(
21
) – Rozsudek Komise v. Rada („AETR“, uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 11).
(
22
) – Srov. rozsudek ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C-233/94, Recueil, s. I-2405, bod 25) s odkazem na rozsudek ze dne, Francie v. Komise (C-41/93, Recueil, s. I-1829, bod 34).
(
23
) – Viz např. rozsudky „AETR“ (uvedený v poznámce pod čarou 11, body 38 až 42), IBM v. Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 9), a Athinaïki Techniki v. Komise (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 42).
(
24
) – Viz posudek 2/94 ze dne 28. března 1996 („posudek EÚLP“, Recueil, s. I-1759, bod 24).
(
25
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331.
(
26
) – Rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada (C-39/05 P a C-52/05 P, Sb. rozh. s. I-4723, bod 46).
(
27
) – Rozsudek Švédsko a Turco v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 26, bod 46).
(
28
) – Rozsudek Komise v. Rada („AETR“, uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 44/45).
(
29
) – Jinak než podle čl. 300 odst. 2 druhého pododstavce ES tehdy Parlamentu nepříslušelo právo na informace.
(
30
) – Rozsudek ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise (C-325/91, Recueil, s. I-3283, bod 26).
(
31
) – Srov. rozsudek ze dne 30. března 2000, VBA v. Florimex a další (C-265/97 P, Recueil, s. I-2061); ze dne, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala (C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951, bod 166), a ze dne, Regie Networks (C-333/07, Sb. rozh. s. I-10807, bod 63).
(
32
) – K tomu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2003, Komise v. Parlament a Rada (C-378/00, Recueil, s. I-937, bod 66), v němž Soudní dvůr konstatoval, že odůvodnění právního aktu Společenství musí být obsaženo vždy v samotném příslušném právním aktu.
(
33
) – Srov. např. rozsudky ze dne 23. února 1988, Spojené království v. Rada (68/86, Recueil, s. 855, bod 24), a ze dne, Parlament v. Rada (C-271/94, Recueil, s. I-1689, bod 24).
(
34
) – Rozsudek Komise v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 14, bod 9).
(
35
) – Viz k tomu též mé stanovisko ve věci Komise v. Rada (uvedené v poznámce pod čarou 12, bod 47).
(
36
) – K otázce možnosti kombinování článku 133 ES a čl. 175 odst. 1 ES viz rozsudky ze dne 10. ledna 2006, Komise v. Parlament a Rada (C-178/03, Sb. rozh. s. I-107, bod 59); ze dne, Parlament v. Rada (C-155/07, Sb. rozh. s. I-8103, body 77 až 83); ze dne, Komise v. Rada (C-94/03, Sb. rozh. s. I-1, body 52 až 55), má stanoviska v těchto věcech a stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ze dne ve věci Komise v. Parlament a Rada (C-411/06, probíhající před Soudním dvorem, bod 6).
(
37
) – Srov. rozsudky ze dne 27. září 1988, Komise v. Rada (165/87, Recueil, s. 5545, body 19 a 20), a ze dne, Swedish Match (C-210/03, Sb. rozh. s. I-11893, bod 44 a tam uvedená judikatura).
(
38
) – Srov. stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ve věci Komise v. Parlament a Rada (uvedené v poznámce pod čarou 36, bod 7).
(
39
) – Rozsudky ze dne 28. května 1998, Parlament v. Rada (C-22/96, Recueil, s. I-3231, bod 42), a Parlament v. Rada (uvedený v poznámce pod čarou 36, bod 87).