62015CJ0273
ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
26 mei 2016 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing — Landbouw — Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw — Verordeningen (EG) nr. 1257/1999 en nr. 817/2004 — Steun voor plattelandsontwikkeling — Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen — Vergroting van de aangegeven oppervlakte gedurende de vijfjarige verbintenisperiode tot boven de vastgestelde drempel — Vervanging van de oorspronkelijke verbintenis door een nieuwe verbintenis — Niet‑nakoming door de begunstigde van de verplichting tot indiening van de jaarlijkse aanvraag tot betaling van de steun — Nationale regeling waarbij gedurende meerdere jaren verleende steun volledig wordt teruggevorderd — Evenredigheidsbeginsel — Artikelen 17 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
In zaak C‑273/15,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (hooggerechtshof, afdeling bestuursrechtspraak, Letland) bij beslissing van 3 juni 2015, ingekomen bij het Hof op 8 juni 2015, in de procedure
ZS „Ezernieki”
tegen
Lauku atbalsta dienests,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: D. Šváby, kamerpresident, J. Malenovský en M. Vilaras (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
—
ZS „Ezernieki”, vertegenwoordigd door A. Martuzāns,
—
de Letse regering, vertegenwoordigd door I. Kalniņš en G. Bambāne als gemachtigden,
—
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Sauka en J. Aquilina als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen (PB 1999, L 160, blz. 80), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1783/2003 van de Raad van 29 september 2003 (PB 2003, L 270, blz. 70) (hierna: „verordening nr. 1257/1999”), verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1257/1999 (PB 2004, L 153, blz. 30, met rectificatie in PB 2004, L 231, blz. 24), verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB 2004, L 141, blz. 18), en de artikelen 17 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen ZS „Ezernieki” (hierna: „Ezernieki”), een landbouwbedrijf, en de Lauku atbalsta dienests (dienst voor plattelandssteun, Letland) over de terugbetaling van alle agromilieusteun die Ezernieki door de Letse autoriteiten gedurende de vijfjarige verbintenisperiode is toegekend, omdat niet was voldaan aan alle voorwaarden voor de toekenning van die steun.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1257/1999
3
Volgens artikel 1 van verordening nr. 1257/1999 wordt bij die verordening het kader voor de door de Gemeenschap verleende steun voor duurzame plattelandsontwikkeling vastgesteld. Artikel 22 van die verordening, dat deel uitmaakt van hoofdstuk VI, „Milieumaatregelen in de landbouw en dierenwelzijn”, van titel II van die verordening, bepaalt:
„Steunverlening voor landbouwproductiemethoden die zijn ontworpen met het oog op milieubescherming, natuurbeheer (milieumaatregelen in de landbouw), of verbetering van het dierenwelzijn levert een bijdrage aan de verwezenlijking van de communautaire beleidsdoelstellingen op het gebied van de landbouw, het milieu en het welzijn van landbouwhuisdieren.
[...]”
4
Artikel 23 van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„1.   Steun wordt toegekend aan landbouwers die voor een periode van ten minste vijf jaar verbintenissen aangaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of het dierenwelzijn. Zo nodig wordt voor bepaalde typen verbintenissen een langere periode bepaald met het oog op de effecten ervan op het milieu of het dierenwelzijn.
2.   De verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw en van dierenwelzijn moeten verder gaan dan de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden, met inbegrip van diervriendelijke methoden.
Zij moeten betrekking hebben op dienstverlening waarin niet is voorzien in andere steunmaatregelen zoals die betreffende marktsteun of de compenserende vergoedingen.”
5
Artikel 24 van die verordening luidt:
„1.   De steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of van het dierenwelzijn wordt jaarlijks toegekend en wordt berekend op basis van:
a)
de gederfde inkomsten,
b)
de extra kosten die met de verbintenis zijn gemoeid, en
c)
de noodzaak een stimulans te geven.
Investeringskosten worden bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun niet in aanmerking genomen. Kosten van niet‑productieve investeringen die noodzakelijk zijn om een verbintenis na te komen, mogen bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun wel in aanmerking worden genomen.
2.   De maximumbedragen per jaar die voor communautaire steunverlening in aanmerking komen, zijn vastgesteld in de bijlage. Als de steun wordt berekend op basis van de oppervlakte, worden deze bedragen gebaseerd op de oppervlakte van het bedrijf waarvoor de verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw gelden.”
6
Artikel 37, lid 4, van verordening nr. 1257/1999 luidt:
„De lidstaten kunnen verdere of restrictievere voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun voor plattelandsontwikkeling vaststellen, mits die voorwaarden coherent zijn met de in deze verordening vastgestelde doelstellingen en eisen.”
7
Op grond van artikel 93, lid 1, van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB 2005, L 277, blz. 1) is verordening nr. 1257/1999 met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken, maar blijft zij van toepassing voor de acties die de Europese Commissie vóór die datum op grond van die verordening heeft goedgekeurd.
Verordening nr. 817/2004
8
Artikel 37 van verordening nr. 817/2004, dat deel uitmaakt van afdeling 11 van hoofdstuk I, „Maatregelen voor plattelandsontwikkeling”, luidt:
„1.   Voor de gevallen waarin een begunstigde gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, de oppervlakte van zijn bedrijf vergroot, kunnen de lidstaten een regeling treffen om de verbintenis voor het resterende deel van de looptijd ervan overeenkomstig lid 2 tot de extra oppervlakte uit te breiden of om de oorspronkelijke verbintenis van de begunstigde overeenkomstig lid 3 door een nieuwe verbintenis te vervangen.
In een dergelijke vervanging kan eveneens worden voorzien voor de gevallen waarin de oppervlakte waarop een verbintenis betrekking heeft, binnen het bedrijf wordt vergroot.
2.   De in lid 1 bedoelde uitbreiding kan alleen worden toegestaan op voorwaarde dat zij:
a)
onbetwistbaar voordelen biedt voor de betrokken maatregel;
b)
gerechtvaardigd is uit het oogpunt van de aard van de verbintenis, de duur van de resterende looptijd en de omvang van de extra oppervlakte;
c)
geen afbreuk doet aan een doeltreffende controle op de naleving van de voor de steunverlening geldende voorwaarden.
De in de eerste alinea, onder b), bedoelde extra oppervlakte moet aanmerkelijk kleiner zijn dan de oorspronkelijke oppervlakte of minder dan twee hectare bedragen.
3.   De in lid 1 bedoelde nieuwe verbintenis geldt voor de gehele betrokken oppervlakte onder voorwaarden die ten minste even streng zijn als die van de oorspronkelijke verbintenis.”
9
Artikel 66 van verordening nr. 817/2004, dat deel uitmaakt van afdeling 6, „Aanvragen, controles en sancties”, van hoofdstuk II, luidt:
„1.   In aanvragen om op oppervlakten of dieren betrekking hebbende steun voor plattelandsontwikkeling die gescheiden van steunaanvragen als bedoeld in artikel 6 van verordening (EG) nr. 2419/2001 [van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB 2001, L 327, blz. 11)] worden ingediend, worden alle oppervlakten en dieren van het bedrijf vermeld die van belang zijn voor de controle op de toepassing van de betrokken maatregel, met inbegrip van die waarvoor geen steun wordt gevraagd.
2.   Een steunmaatregel op het gebied van plattelandsontwikkeling die betrekking heeft op oppervlakten, geldt voor individueel geïdentificeerde percelen. Gedurende de looptijd van een verbintenis mogen percelen waarvoor steun wordt verleend, niet door andere worden vervangen behalve in gevallen waarin het programmeringsdocument voor plattelandsontwikkeling specifiek voorziet.
3.   Wanneer de betalingsaanvraag wordt gevoegd bij een steunaanvraag ‚oppervlakten’ in het kader van het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, vergewist de lidstaat zich ervan dat de percelen waarvoor steun voor plattelandsontwikkeling wordt gevraagd, afzonderlijk worden aangegeven.
4.   Dieren en oppervlakten worden geïdentificeerd overeenkomstig de artikelen 18 en 20 van verordening (EG) nr. 1782/2003.
5.   In het geval van meerjarige steun worden de betalingen na de betaling voor het eerste jaar, waarin de aanvraag is ingediend, verricht op basis van een jaarlijkse aanvraag om betaling van de steun tenzij de lidstaat een procedure heeft vastgesteld die een jaarlijkse doeltreffende verificatie als bedoeld in artikel 67, lid 1, van de onderhavige verordening mogelijk maakt.”
10
Artikel 67 van verordening nr. 817/2004 luidt:
„1.   Aanvankelijke aanvragen om toetreding tot een regeling en de daaropvolgende betalingsaanvragen worden op zodanige wijze gecontroleerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steun wordt gewaarborgd.
Rekening houdend met de aard van de steunmaatregelen, bepalen de lidstaten welke methoden en middelen voor de controle ervan moeten worden gebruikt en welke personen moeten worden gecontroleerd.
Telkens wanneer dat passend is, maken de lidstaten gebruik van het bij verordening (EG) nr. 1782/2003 ingestelde geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem.
2.   De controles worden uitgevoerd door middel van administratieve controles en controles ter plaatse.”
11
Artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 luidt:
„De begunstigde aan wie in het kader van een maatregel voor plattelandsontwikkeling onverschuldigd steun is betaald, is verplicht het betrokken bedrag terug te betalen overeenkomstig het bepaalde in artikel 49 van verordening (EG) nr. 2419/2001”.
12
Op grond van artikel 64 van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB 2006, L 368, blz. 15) is verordening nr. 817/2004 ingetrokken met ingang van 1 januari 2007, maar blijft zij van toepassing op de maatregelen die vóór die datum op grond van verordening nr. 1257/1999 zijn goedgekeurd.
Verordening nr. 796/2004
13
Bij verordening nr. 796/2004 is verordening nr. 2419/2001 ingetrokken. Verordening nr. 796/2004 bepaalt dat zij van toepassing is voor de steunaanvragen betreffende de verkoopseizoenen of premieperioden die zijn ingegaan op of na 1 januari 2005 en dat verwijzingen naar verordening nr. 2419/2001 gelden als verwijzingen naar verordening nr. 796/2004.
14
Aangezien artikel 49 van verordening nr. 2419/2001 volgens de concordantietabel in bijlage III bij verordening nr. 796/2004 overeenkomt met artikel 73 van verordening nr. 796/2004, verwijst artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 thans naar artikel 73 van verordening nr. 796/2004.
15
Artikel 73 van verordening nr. 796/2004 bepaalt:
„1.   In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente, terug.
[...]
3.   De rente wordt berekend over de periode die verstrijkt tussen de kennisgeving van de terugbetalingsverplichting aan de landbouwer en de terugbetaling of verrekening.
Het toe te passen rentetarief wordt berekend overeenkomstig het nationale recht, maar mag niet lager zijn dan het rentetarief dat geldt bij de terugvordering van bedragen op grond van nationale bepalingen.
4.   De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de fout redelijkerwijs niet door de landbouwer kon worden ontdekt.
Heeft de fout evenwel betrekking op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, dan geldt het bepaalde in de eerste alinea slechts indien het terugvorderingsbesluit niet binnen 12 maanden na de betaling is meegedeeld.
5.   De in lid 1 bedoelde terugbetalingsverplichting geldt niet indien meer dan tien jaar is verstreken tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de bevoegde autoriteit de begunstigde er voor het eerst van in kennis heeft gesteld dat de betrokken betaling onverschuldigd was.
De in de eerste alinea genoemde periode wordt echter tot vier jaar beperkt indien de begunstigde te goeder trouw heeft gehandeld.
[...]”
Lets recht
16
Artikel 53 van Ministru kabineta noteikumi Nr. 221 „Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienibas atbalsts lauksaimniecībai un lauku attīstibai” (besluit nr. 221 van de ministerraad betreffende de procedure voor de toekenning van staatssteun en steun van de Europese Unie voor landbouw en plattelandsontwikkeling) van 21 maart 2006 (hierna: „besluit nr. 221”), dat van toepassing was tot en met 28 april 2007, bepaalt dat wanneer een landbouwer om de in dat besluit bedoelde betalingen van agromilieusteun verzoekt, de verbintenissen ontstaan op de dag waarop hij de aanvraag bij de dienst voor plattelandssteun indient. Artikel 24 van besluit nr. 221 bepaalt dat de landbouwer vóór 9 juni van het lopende jaar het verzoek om betalingen van agromilieusteun bij de dienst voor plattelandssteun indient, samen met de door die dienst afgegeven kaart van de landbouwgronden, met aanduiding van de bruikbare oppervlakte van het perceel bewerkte landbouwgrond.
17
Artikel 55 van besluit nr. 221 bepaalt dat wanneer bij een verzoek om agromilieusteun de verbintenissen worden uitgebreid, nieuwe vijfjarige verbintenissen ontstaan. Indien de verbintenissen gedurende de gehele verbintenisperiode met maximaal 20 % worden uitgebreid, maar met niet meer dan twee hectare ten opzichte van de oorspronkelijke verbintenis, worden de bestaande verbintenissen uitgebreid.
18
Artikel 58 van besluit nr. 221 bepaalt dat de landbouwer, door te verzoeken om betaling van de agromilieusteun, zich ertoe verbindt gedurende de volledige vijfjarige verbintenisperiode jaarlijks een steunaanvraag voor de aangemelde maatregelen bij de dienst voor plattelandssteun in te dienen, de aangegeven oppervlakte niet te verminderen en de ligging ervan niet te veranderen.
19
Op 31 maart 2010 is Ministru kabineta noteikumi Nr. 295 „Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības lauku attīstības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai” (besluit nr. 295 van de ministerraad betreffende de toekenning en het beheer van en het toezicht op staatssteun en steun van de Europese Unie voor plattelandsontwikkeling ter verbetering van het milieu en het agrarische landschap) van 23 maart 2010 (hierna: „besluit nr. 295”) in werking getreden, dat van toepassing was tot en met 20 april 2015. Dat besluit en besluit nr. 221 zijn van toepassing op de milieumaatregel in de landbouw op grond van verordening nr. 1257/1999. Volgens artikel 74 van besluit nr. 295 „blijven de verbintenissen inzake de oppervlakte of de dieren in het kader van de in artikel 3 genoemde activiteit bestaan tot het einde van de verbintenisperiode overeenkomstig besluit nr. 1002 van de ministerraad van 30 november 2004 houdende voorschriften voor de uitvoering van het programmeringsdocument ‚plan voor de ontwikkeling van het platteland van Letland ter uitvoering van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de jaren 2004‑2006’”.
20
Artikel 76 van besluit nr. 295 bepaalt dat de steunaanvrager, wanneer hij om agromilieusteun verzoekt, gedurende de vijfjarige verbintenisperiode jaarlijks bij de dienst voor plattelandssteun een aanvraag indient. Hij heeft niet het recht om de ligging te veranderen van de oppervlakte waarop de verbintenissen betrekking hebben noch om die oppervlakte of het aantal dieren te verminderen.
21
Artikel 84 van besluit nr. 295 bepaalt dat de begunstigde van de steun de voor de betrokken oppervlakte ontvangen steun terugbetaalt indien er een einde komt aan de verbintenissen omdat de jaarlijkse steunaanvraag niet is ingediend, de ligging van de oppervlakte waarop de verbintenissen betrekking hebben is veranderd, die oppervlakte is verminderd of niet is aangegeven met het oog op de steun. Indien de oppervlakte waarop de verbintenissen betrekking hebben, in het kader van de in dat besluit vermelde subsidiaire initiatieven is verminderd, wordt het gemiddelde steunbedrag van het betrokken jaar op die verminderde oppervlakte toegepast door het in het kader van het betrokken subsidiaire initiatief ontvangen steunbedrag te delen door de oppervlakte waarop de verbintenissen betrekking hebben.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
22
In 2005 heeft Ezernieki 10,20 hectare landbouwgrond aangegeven met het oog op het verkrijgen van steun voor de ontwikkeling van de biologische landbouw in het kader van de milieumaatregel in de landbouw als bedoeld in verordening nr. 1257/1999. In 2006 heeft zij met het oog op het verkrijgen van dezelfde steun een 2,30 hectare grotere oppervlakte aangegeven, namelijk 12,50 hectare. Door die vergroting is een nieuwe vijfjarige verbintenisperiode begonnen. In 2010 heeft zij een aanvraag voor areaalbetalingen ingediend. Zij heeft daarentegen geen verzoek om agromilieusteun ingediend, omdat zij van mening was dat de vijfjarige verbintenisperiode was afgelopen.
23
De dienst voor plattelandssteun heeft op 9 augustus 2011 een beslissing gegeven, waarbij Ezernieki is verplicht alle ontvangen agromilieusteun ten bedrage van 3390,04 Letse lats (LVL) (ongeveer 4800 EUR) terug te betalen. Die beslissing was gebaseerd op het feit dat, doordat Ezernieki in 2006 met het oog op de agromilieusteun een grotere oppervlakte had aangegeven, de oorspronkelijke verbintenis moest worden geacht te zijn vervangen door een nieuwe verbintenis voor de jaren 2006 tot en met 2010. Door in 2010 die steun niet aan te vragen, had zij een einde gemaakt aan de verbintenisperiode, zodat zij de eerder ontvangen steun moest terugbetalen.
24
Ezernieki heeft tegen die beslissing bij de Administratīvā rajona tiesa (administratieve districtsrechtbank, Letland) beroep tot nietigverklaring ingesteld, dat is toegewezen.
25
De Administratīvā apgabaltiesa (regionale administratieve rechtbank, Letland), waarbij de dienst voor plattelandssteun hoger beroep had ingesteld, heeft het beroep van verzoekster in het hoofdgeding verworpen. Die rechter heeft immers geoordeeld dat de vergroting met 2,30 hectare van de met het oog op het verkrijgen van de steun aangegeven oppervlakte in 2006 op grond van artikel 55 van besluit nr. 221 voor Ezernieki met betrekking tot de gehele oppervlakte nieuwe vijfjarige verbintenissen had doen ontstaan. Hij heeft voorts geoordeeld dat, doordat Ezernieki in 2010 de jaarlijkse steunaanvraag niet had ingediend, een einde was gekomen aan de verbintenissen, zodat de voor de betrokken oppervlakte ontvangen steun moest worden terugbetaald.
26
Ezernieki heeft bij de verwijzende rechter tegen de uitspraak van de Administratīvā apgabaltiesa cassatieberoep ingesteld.
27
De verwijzende rechter twijfelt eraan of de in het hoofdgeding door de nationale regeling opgelegde verplichting tot terugbetaling van de ontvangen steun in overeenstemming is met het Unierecht. Hij is in wezen van oordeel dat de verplichting voor de begunstigde om alle ontvangen steun terug te betalen, onevenredig kan zijn, voor zover deze laatste de aangegane verbintenissen met betrekking tot het grootste deel van de oppervlakte is nagekomen en de gewijzigde oppervlakte enkel door onachtzaamheid niet heeft aangegeven. Hij benadrukt dat de bij hem aanhangig gemaakte zaak de volgende bijzondere kenmerken vertoont: de oppervlakte is reeds in het tweede jaar van de oorspronkelijke verbintenissen vergroot, de vergroting overschrijdt het toegestane maximum van 2 hectare met slechts 0,3 hectare en met betrekking tot de aanvankelijk aangegeven oppervlakte van 10,20 hectare zijn de verbintenissen in de vijfjarige periode nagekomen.
28
Van oordeel dat de beslechting van het hoofdgeding afhangt van de uitlegging van verordeningen nr. 1257/1999, nr. 817/2004 en nr. 796/2004 en de artikelen 17 en 52 van het Handvest, heeft de Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Is de toepassing van de in artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 bedoelde rechtsgevolgen op steun voor milieumaatregelen in de landbouw die is toegekend voor een aanvankelijk aangegeven deel van een oppervlakte ten aanzien waarvan gedurende vijf jaar is voldaan aan de voorwaarden voor de toekenning van die steun, verenigbaar met de doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004 en het evenredigheidsbeginsel?
2)
Moet artikel 17 juncto artikel 52 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat daarmee verenigbaar is de toepassing van de in artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 bedoelde rechtsgevolgen op steun voor milieumaatregelen in de landbouw die is toegekend voor een deel van een oppervlakte ten aanzien waarvan gedurende vijf jaar is voldaan aan de voorwaarden voor de toekenning van die steun?
3)
Moet artikel 52 van het Handvest aldus worden uitgelegd dat kan worden afgeweken van de toepassing van de rechtsgevolgen die volgens een verordening en de door de lidstaat overeenkomstig die verordening vastgestelde regels verplicht is, indien er in het concrete geval sprake is van bijzondere omstandigheden waarin de betrokken beperking als onevenredig moet worden aangemerkt?
4)
Is de bodemrechter, gelet op de doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004 en de door die verordeningen aan de beoordelingsmarge van de lidstaten gestelde grenzen, gerechtigd om geen volledige toepassing te geven aan artikel 84 van besluit nr. 295, dat ziet op de terugbetaling van steun, indien de toepassing ervan in de concrete omstandigheden van de zaak in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals uitgelegd in de rechtsorde van de lidstaat?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
29
Met zijn vier vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004, gelet op de doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004, het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 17 en 52 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan de begunstigde van steun die is toegekend als tegenprestatie voor zijn verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die betrekking hebben op verschillende jaren, alle reeds uitgekeerde steun moet terugbetalen omdat hij voor het laatste jaar van de vijfjarige verbintenisperiode geen jaarlijkse aanvraag tot betaling van die steun heeft ingediend, wanneer, enerzijds, die vijfjarige periode door de vergroting van de oppervlakte van zijn bedrijf in de plaats is gekomen van een vorige periode en, anderzijds, die begunstigde is blijven voldoen aan zijn verplichtingen inzake de exploitatie van de vóór die vergroting aangegeven oppervlakte.
30
Vooraf zij eraan herinnerd dat in de artikelen 22 tot en met 24 van verordening nr. 1257/1999 de algemene voorwaarden zijn omschreven waaronder steun wordt verleend voor landbouwproductiemethoden die met name met het oog op natuurbeheer zijn ontworpen. Uit die bepalingen vloeit voort dat steun voor milieumaatregelen in de landbouw wordt gekenmerkt door de voor de duur van vijf jaar door de betrokken landbouwers aangegane verbintenis om milieuvriendelijke landbouw te bedrijven. Als tegenprestatie voor de verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw, die voor minstens vijf jaar worden aangegaan, verlenen de staten jaarlijks de steun, waarvan het bedrag wordt bepaald aan de hand van de gederfde inkomsten of de daarmee gemoeide extra kosten (arresten van 4 juni 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, punt 36; 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punt 30, en 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 30).
31
Artikel 66, lid 5, van verordening nr. 817/2004 bepaalt voorts dat in het geval van meerjarige steun de betalingen na de betaling voor het eerste jaar, waarin de aanvraag is ingediend, worden verricht op basis van een jaarlijkse aanvraag tot betaling van de steun, tenzij de lidstaat een procedure heeft vastgesteld die een jaarlijkse doeltreffende verificatie als bedoeld in artikel 67, lid 1, van die verordening mogelijk maakt. Uit dit artikel 66, lid 5, blijkt dat de landbouwers slechts betalingen ontvangen indien zij ieder jaar een aanvraag tot betaling indienen, tenzij sprake is van een dergelijke nationale procedure. Om in aanmerking te komen voor de agromilieusteun op grond van de voornoemde artikelen 22 tot en met 24, dient de betrokkene dus ieder jaar een dergelijke aanvraag in te dienen (arrest van 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 32).
32
Dat het van belang is om ieder jaar een aanvraag voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw in te dienen, wordt ook benadrukt in artikel 67, lid 1, van verordening nr. 817/2004. Met betrekking tot het stelsel van controle op meerjarige steun voor milieuvriendelijke landbouwproductiemethoden bepaalt dit artikel dat aanvankelijke aanvragen om toetreding tot een regeling en de daaropvolgende betalingsaanvragen aldus worden gecontroleerd dat doeltreffend kan worden geverifieerd of is voldaan aan de voorwaarden voor steunverlening. Doordat de betrokkene elk jaar een dergelijke aanvraag moet indienen, kan dus worden nagegaan of hij de aangegane verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw nakomt. Op basis van die jaarlijkse aanvraag kan het betaalorgaan ieder jaar doeltreffend nagaan of deze meerjarige verbintenissen onafgebroken worden nageleefd, en in voorkomend geval de steun uitbetalen (arrest van 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 33).
33
Voorts bepaalt artikel 37, leden 1 en 2, van verordening nr. 817/2004 dat wanneer een begunstigde van agromilieusteun gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van die steun, de oorspronkelijke oppervlakte van zijn bedrijf met meer dan twee hectare vergroot, de oorspronkelijke verbintenis van die begunstigde door een nieuwe vijfjarige verbintenis wordt vervangen. Artikel 37, lid 3, van die verordening bepaalt dat die nieuwe verbintenis voor de gehele betrokken oppervlakte geldt onder voorwaarden die ten minste even streng zijn als die van de oorspronkelijke verbintenis.
34
Bijgevolg is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling verenigbaar met de voornoemde bepalingen van het Unierecht, aangezien zij als een van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de toekenning van agromilieusteun vereist dat de steunaanvrager gedurende de gehele vijfjarige verbintenisperiode wordt verplicht een jaarlijkse betalingsaanvraag in te dienen, en voorts bepaalt dat een nieuwe vijfjarige verbintenisperiode begint in geval van een aanzienlijke vergroting van de oppervlakte van het bedrijf met meer dan twee hectare ten opzichte van de oorspronkelijke verbintenis.
35
In het hoofdgeding staat vast dat de begunstigde geen steunaanvraag heeft ingediend voor het laatste jaar van de vijfjarige verbintenisperiode die is begonnen op het moment waarop de oorspronkelijke oppervlakte met meer dan twee hectare is vergroot. De begunstigde voldeed weliswaar aan alle voorwaarden voor de toekenning van de steun met betrekking tot de aanvankelijk aangegeven oppervlakte van 10,20 hectare.
36
Aan de voorwaarden voor de toekenning van steun voor milieumaatregelen in de landbouw waarbij sprake is van een meerjarige verbintenis, moet echter gedurende de gehele verbintenisperiode waarvoor die steun is toegekend, worden voldaan (arresten van 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punt 34, en 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 35).
37
Derhalve mag de agromilieusteun niet worden toegekend indien tijdens de volledige duur van het agromilieuproject waarvoor de begunstigde van die steun verbintenissen is aangegaan, niet is voldaan – ook al is het maar één keer – aan één van die voorwaarden voor de toekenning van die steun, bijvoorbeeld de voorwaarde dat ieder jaar een aanvraag tot betaling van de steun wordt ingediend, die is opgenomen in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling (arrest van 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 35).
38
Zoals volgt uit artikel 37, lid 3, van verordening nr. 817/2004 moet de begunstigde na de aanzienlijke vergroting van de oppervlakte van het betrokken bedrijf en het begin van een nieuwe vijfjarige verbintenisperiode, echter gedurende deze periode alle daaruit voortvloeiende verplichtingen nakomen voor de volledige vergrote oppervlakte gedurende vijf jaar.
39
Bovendien moet worden benadrukt dat de naleving van de voorwaarden voor de toekenning van agromilieusteun de uitsluitende verantwoordelijkheid van de steunaanvrager blijft. Uit de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004 vloeit voor de bevoegde autoriteiten, anders dan verzoekster in het hoofdgeding aanvoert, geen verplichting voort om informatie te verstrekken betreffende haar verplichting om voor het laatste jaar van haar verbintenissen de steunaanvraag in te dienen.
40
Dat de begunstigde van steun die is toegekend als tegenprestatie voor zijn verbintenissen de voorwaarden voor de toekenning van de betrokken steun slechts gedeeltelijk naleeft, kan bijgevolg niet rechtvaardigen dat die steun verder wordt uitgekeerd.
41
Zoals blijkt uit artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004, dat naar artikel 49 van verordening nr. 2419/2001 verwijst, dat is vervangen door artikel 73 van verordening nr. 796/2004, moet de begunstigde van agromilieusteun wanneer hij wordt uitgesloten van die steun omdat niet is voldaan aan de voorwaarden voor de toekenning van die steun, alle reeds betaalde bedragen die betrekking hebben op de ontzegde steun, terugbetalen (arresten van 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punt 36, en 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punt 37).
42
De doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004, het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 17 en 52 van het Handvest kunnen geen afbreuk doen aan die uitlegging van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004.
43
Allereerst hebben de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004, zoals blijkt uit de punten 30 tot en met 33 van het onderhavige arrest, immers tot doel het milieu te beschermen. De algemene opzet van het bij die verordeningen ingestelde systeem is gebaseerd op de doeltreffende verificatie van de naleving van de voor de toekenning van de agromilieusteun aangegane verbintenissen en de duurzame tenuitvoerlegging van milieumaatregelen in de landbouw op de gehele aangegeven oppervlakte gedurende de gehele vijfjarige verbintenisperiode.
44
De verplichting tot terugbetaling van de steun die is ontvangen door een begunstigde, zoals verzoekster in het hoofdgeding, die niet voldoet aan alle voorwaarden voor de toekenning van die steun, draagt bij tot de verwezenlijking van die doelstelling.
45
Vervolgens moet worden benadrukt dat de jaarlijkse steunbetalingen niet als definitieve betalingen kunnen worden aangemerkt, aangezien het mogelijk is dat de aldus uitgekeerde steun door de begunstigde wordt terugbetaald indien hij de voorwaarden voor de uitkering van die steun niet volledig nakomt gedurende de gehele vijfjarige periode en voor de gehele aangegeven oppervlakte (zie in die zin arresten van 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punt 34, en 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punten 36 en 37).
46
Derhalve kan niet worden aangevoerd dat de verplichting tot terugbetaling van alle uitgekeerde steun indien niet is voldaan aan alle voorwaarden voor de toekenning van de betrokken steun, onevenredig is aan het nagestreefde doel op grond dat de begunstigde de aangegane verbintenissen met betrekking tot de aanvankelijk aangegeven oppervlakte is nagekomen. Indien niet is voldaan aan die voorwaarden bestaat, zoals blijkt uit punt 41 van het onderhavige arrest, voor de toekenning en het behoud van het recht op de volledige steun immers geen rechtvaardiging of rechtsgrondslag.
47
Ten slotte moet worden opgemerkt dat de verplichting tot terugbetaling van steun die onverschuldigd is betaald wegens niet‑naleving van een voorwaarde om in aanmerking te komen voor die steun, niet kan worden gelijkgesteld met schending van het in artikel 17 van het Handvest erkende recht op eigendom.
48
Uit de formulering van artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004, op grond waarvan de litigieuze steun aan verzoekster in het hoofdgeding is uitgekeerd, vloeit immers voort dat deze laatste verplicht is die steun terug te betalen indien niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder die steun is uitgekeerd (zie in die zin arresten van 24 mei 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, punt 34, en 7 februari 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, punten 36 en 37).
49
Bijgevolg kan een begunstigde die onterecht ontvangen steun moet terugbetalen louter omdat hij de voorwaarden voor de toekenning van die steun niet heeft nageleefd, zich niet beroepen op de bij artikel 17 van het Handvest verleende bescherming.
50
Aangezien in casu geen sprake is van een beperking van de uitoefening van het in het Handvest erkende recht op eigendom, is het niet nodig de verplichting tot terugbetaling van de bovenbedoelde steun in het licht van artikel 52 van het Handvest te onderzoeken.
51
In dit verband moet artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004 in het licht van de doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004, het evenredigheidsbeginsel en het in het Handvest neergelegde recht op eigendom aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen van Lets recht, op grond waarvan de begunstigde in het hoofdgeding alle hem onverschuldigd betaalde agromilieusteun moet terugbetalen.
52
Desalniettemin wenst de verwijzende rechter met zijn vierde vraag te vernemen of het mogelijk is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, die is vastgesteld in overeenstemming met het Unierecht, niet toe te passen indien de toepassing ervan in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals uitgelegd in zijn eigen nationale rechtsorde.
53
In dit verband zij erop gewezen dat het volgens het beginsel van voorrang van het Unierecht onaanvaardbaar is dat nationale rechtsregels, ook al zijn deze van grondwettelijke aard, afbreuk doen aan de eenheid en de werking van het Unierecht (arresten van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punt 3; 13 december 1979, Hauer, 44/79, EU:C:1979:290, punt 14, en 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 70).
54
Gelet op de in punt 46 van het onderhavige arrest gegeven uitlegging inzake de overeenstemming met het Unierecht, meer in het bijzonder met het evenredigheidsbeginsel, van de verplichting voor verzoekster in het hoofdgeding om alle agromilieusteun terug te betalen, kan de nationale rechter de rechtsgevolgen als bedoeld in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, die is vastgesteld in overeenstemming met het Unierecht, niet buiten toepassing laten.
55
Op grond van het begrip „billijkheid”, waarnaar de verwijzende rechter eveneens verwijst, is het evenmin toegelaten de met het Unierecht in overeenstemming zijnde bepalingen buiten toepassing te laten.
56
In dit verband zij erop gewezen dat het vaste rechtspraak is dat, onverminderd de door de Uniewetgever uitdrukkelijk voorziene bijzondere gevallen, het Unierecht geen algemeen rechtsbeginsel kent volgens hetwelk een geldende bepaling van het Unierecht door een nationale instantie niet mag worden toegepast wanneer die bepaling voor de betrokkene een hardheid meebrengt die de Uniewetgever zeker zou hebben trachten te vermijden, indien hij bij de vaststelling van de bepaling aan dat geval had gedacht (arrest van 26 oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, punt 63en aldaar aangehaalde rechtspraak). De billijkheid vormt dus geen grond om de bepalingen van het Unierecht buiten toepassing te laten, behalve in de in de Unieregeling voorziene gevallen of wanneer de regeling zelf ongeldig wordt verklaard (arrest van 26 oktober 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, punt 64en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat op de prejudiciële vragen moet worden geantwoord dat artikel 71, lid 2, van verordening nr. 817/2004, gelet op de doelstelling van de verordeningen nr. 1257/1999 en nr. 817/2004, het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 17 en 52 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan de begunstigde van steun die is toegekend als tegenprestatie voor zijn verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die betrekking hebben op verschillende jaren, alle reeds uitgekeerde steun moet terugbetalen omdat hij voor het laatste jaar van de vijfjarige verbintenisperiode geen jaarlijkse aanvraag tot betaling van die steun heeft ingediend, wanneer, enerzijds, die vijfjarige periode door de vergroting van de oppervlakte van zijn bedrijf in de plaats is gekomen van een vorige periode en, anderzijds, die begunstigde is blijven voldoen aan zijn verplichtingen inzake de exploitatie van de vóór die vergroting aangegeven oppervlakte.
Kosten
58
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 71, lid 2, van verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) moet, gelet op de doelstelling van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en intrekking van een aantal verordeningen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1783/2003 van de Raad van 29 september 2003, en van verordening nr. 817/2004, op het evenredigheidsbeginsel en op de artikelen 17 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan de begunstigde van steun die is toegekend als tegenprestatie voor zijn verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die betrekking hebben op verschillende jaren, alle reeds uitgekeerde steun moet terugbetalen omdat hij voor het laatste jaar van de vijfjarige verbintenisperiode geen jaarlijkse aanvraag tot betaling van die steun heeft ingediend, wanneer, enerzijds, die vijfjarige periode door de vergroting van de oppervlakte van zijn bedrijf in de plaats is gekomen van een vorige periode en, anderzijds, die begunstigde is blijven voldoen aan zijn verplichtingen inzake de exploitatie van de vóór die vergroting aangegeven oppervlakte.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Lets.