62019CJ0389
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
25. února 2021 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Nařízení (ES) č. 1907/2006 – Registrace, hodnocení, povolování a omezování chemických látek – Rozhodnutí Evropské komise o udělení povolení k některým použitím sulfochromanu olovnatého, žluti, a chroman-molybdenan-síranu olovnatého, červeni, a sice látek, které jsou uvedeny v příloze XIV uvedeného nařízení – Látky vzbuzující mimořádné obavy – Podmínky pro povolení – Posouzení nedostupnosti alternativ“
Ve věci C‑389/19 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 20. května 2019,
Evropská komise, zastoupená původně R. Lindenthalem a K. Mifsud-Bonnicim, jakož i G. Tolstoy, poté R. Lindenthalem a K. Mifsud-Bonnicim, jako zmocněnci, ve spolupráci s K. Nordlanderem, advokat,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Švédské království, zastoupené původně C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg, H. Eklinder a A. Falk, poté O. Simonssonem, jakož i C. Meyer-Seitz, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev a H. Eklinder, jako zmocněnci,
žalobkyně v prvním stupni,
Dánské království, zastoupené původně J. Nymann-Lindegrenem, jakož i M. S. Wolff a P. Z. L. Ngo, poté J. Nymann-Lindegrenemem a M. S. Wolff, jako zmocněnci,
Finská republika, zastoupená S. Hartikainenem, jako zmocněncem,
Evropský parlament, zastoupený A. Neergaardem, A. Tamásem a C. Bizem, jako zmocněnci,
Evropská agentura pro chemické látky (ECHA), zastoupená původně M. Heikkilä, jakož i W. Broerem a C. Schultheissem, poté M. Heikkilä, jakož i W. Broerem a J. Löfgrenem, jako zmocněnci,
vedlejší účastníci řízení v první stupni,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: E. Tančev,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. července 2020,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 29. října 2020,
vydává tento
Rozsudek
1
Evropská komise se kasačním opravným prostředkem domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 7. března 2019, Švédské království v. Komise (T‑837/16, dále jen „napadený rozsudek“, EU:C:2019:144), kterým Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí Komise C(2016) 5644 final ze dne 7. září 2016 o udělení povolení k některým použitím sulfochromanu olovnatého, žluti, a chroman-molybdenan-síranu olovnatého, červeni, podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
2
Body 4, 12, 69, 70, 72 a 73 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 ze dne 18. prosince 2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky, o změně směrnice 1999/45/ES a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 793/93, nařízení Komise (ES) č. 1488/94, směrnice Rady 76/769/EHS a směrnic Komise 91/155/EHS, 93/67/EHS, 93/105/ES a 2000/21/ES (Úř. věst. 2006, L 396, s. 1, a oprava Úř. věst. 2007, L 136, s. 3, dále jen „nařízení REACH“), uvádějí:
„(4)
Podle prováděcího plánu přijatého dne 4. září 2002 na světové vrcholné schůzce o udržitelném rozvoji v Johannesburgu se Evropská unie snaží dosáhnout do roku 2020 toho, aby byly chemické látky vyráběny a používány způsobem, který minimalizuje významné nepříznivé účinky na lidské zdraví a životní prostředí.
[…]
(12)
Důležitým cílem nového systému, který má být tímto nařízením zřízen, je podpořit a v určitých případech zajistit, že látky vzbuzující velké obavy budou postupně nahrazeny méně nebezpečnými látkami nebo technologiemi, jsou-li k dispozici vhodné a z ekonomického a technického hlediska uskutečnitelné alternativy. […]
[…]
(69)
K zajištění dostatečně vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, včetně zohlednění příslušných skupin obyvatelstva a případně určitých zranitelných podskupin obyvatelstva, a životního prostředí by měla být látkám vzbuzujícím mimořádné obavy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti věnována velká pozornost. Povolení by mělo být uděleno v případě, že fyzické nebo právnické osoby žádající o povolení orgánu udělujícímu povolení prokáží, že rizika pro lidské zdraví a životní prostředí vyplývající z použití látky jsou náležitě kontrolována. Použití mohou být též povolena, pokud lze prokázat, že socioekonomické přínosy plynoucí z používání látky převažují nad riziky spojenými s jejím používáním a že neexistují žádné vhodné alternativní látky nebo technologie, které jsou z ekonomického a technického hlediska uskutečnitelné. S ohledem na řádné fungování vnitřního trhu je vhodné, aby orgánem udělujícím povolení byla Komise.
(70)
Nepříznivým účinkům na lidské zdraví a životní prostředí plynoucím z látek vzbuzujících mimořádné obavy by se mělo předcházet uplatňováním opatření k řízení rizik s cílem zajistit, že jsou veškerá rizika plynoucí z použití látky náležitě kontrolována, a s výhledem na postupné nahrazení těchto látek vhodnými bezpečnějšími látkami. Opatření k řízení rizik by měla být uplatňována, aby se zajistilo, že při výrobě, uvádění na trh a používání těchto látek je expozice těmto látkám, včetně vypouštění, emisí a ztrát v průběhu celé životnosti, pod mezní hodnotou, po jejímž překročení může dojít k nepříznivým účinkům. V případě jakékoli látky, pro niž bylo uděleno povolení, i v případě jakékoli jiné látky, u níž nelze stanovit bezpečnou úroveň expozice, by vždy měla být přijata opatření, pokud je to technicky a prakticky možné, ke snížení expozice a emisí, aby se minimalizovala pravděpodobnost nepříznivých účinků. Opatření k zajištění odpovídajících kontrol by měla být určena v každé zprávě o chemické bezpečnosti. Tato opatření by se měla uplatňovat a případně doporučit dalším účastníkům v celém dodavatelském řetězci.
[…]
(72)
Aby byl podpořen cíl případného nahrazování látek vzbuzujících mimořádné obavy vhodnými alternativními látkami nebo technologiemi, měli by všichni žadatelé o povolení předložit analýzu alternativ zohledňující jejich rizika a technickou a ekonomickou uskutečnitelnost náhrady, včetně údajů o tom, že žadatel provádí nebo připravuje výzkum či rozvoj. Povolení by dále měla podléhat časově omezenému přezkumu, jehož periodicita by byla stanovena v jednotlivých případech, a měla by obvykle podléhat podmínkám, včetně sledování.
(73)
Náhrada látky samotné nebo obsažené v přípravku nebo v předmětu by měla být vyžadována, způsobuje-li její výroba, používání nebo uvedení na trh nepřijatelné riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí, přičemž se zohlední dostupnost vhodných bezpečnějších alternativních látek a technologií i socioekonomický přínos plynoucí z použití látky, která představuje nepřijatelné riziko.“
3
Článek 55 nařízení REACH, nadepsaný „Cíl povolování a posuzování náhrad“, stanoví:
„Cílem této hlavy je zajistit řádné fungování vnitřního trhu a zároveň zajistit, aby rizika plynoucí z látek vzbuzujících mimořádné obavy byla náležitě kontrolována a aby tyto látky byly postupně nahrazeny vhodnými alternativními látkami nebo technologiemi, je-li to z hospodářského a technického hlediska uskutečnitelné. Za tímto účelem všichni výrobci, dovozci a následní uživatelé žádající o povolení analyzují dostupnost alternativních látek a zváží jejich rizika a technickou a ekonomickou uskutečnitelnost náhrady.“
4
Článek 56 odst. 1 tohoto nařízení ve znění použitelném na skutkové okolnosti sporu stanoví:
„Výrobce, dovozce nebo následný uživatel nesmí uvést na trh látku pro použití nebo ji sám používat, je-li tato látka uvedena v příloze XIV, ledaže
a)
použití látky samotné nebo obsažené v směsi nebo začlenění látky do předmětu, pro které je látka uváděna na trh nebo pro které používá látku on sám, bylo povoleno podle článků 60 až 64 nebo
b)
použití látky samotné nebo obsažené v směsi nebo začlenění látky do předmětu, pro které je látka uváděna na trh nebo pro které používá látku on sám, bylo osvobozeno od požadavku povolení podle přílohy XIV v souladu s čl. 58 odst. 2 nebo
c)
nebylo dosaženo data uvedeného v čl. 58 odst. 1 písm. c) bodě i) nebo
d)
bylo dosaženo data uvedeného v čl. 58 odst. 1 písm. c) bodě i) a výrobce, dovozce nebo následný uživatel podal žádost ve lhůtě osmnácti měsíců před tímto datem, o žádosti o povolení však dosud nebylo rozhodnuto nebo
e)
v případech, kdy je látka uvedena na trh, bylo povolení pro toto použití uděleno jeho bezprostřednímu následnému uživateli.“
5
Článek 58 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„Případné rozhodnutí zahrnout do přílohy XIV látky uvedené v článku 57 se přijme postupem podle čl. 133 odst. 4. Pro každou látku stanoví:
[…]
c)
přechodná opatření:
i)
data, od kterých je uvádění látky na trh nebo její používání zakázáno, dokud není uděleno povolení (dále jen ‚datum zániku‘); tato data by měla případně zohlednit výrobní cyklus určený pro toto použití,
ii)
datum nebo data nejméně osmnáct měsíců před daty zániku, do nichž musí být žádost obdržena, pokud žadatel chce i nadále látku používat nebo ji uvádět na trh pro určitá použití po datech zániku; tato pokračující použití jsou možná po datu zániku až do rozhodnutí o žádosti o povolení;
[…]“
6
Článek 60 téhož nařízení stanoví:
„1.   Komise je příslušná pro rozhodování o žádostech o povolení podle této hlavy.
2.   Aniž je dotčen odstavec 3, povolení se udělí, pokud je riziko pro lidské zdraví nebo životní prostředí v důsledku použití látky plynoucí z podstatných vlastností uvedených v příloze XIV náležitě kontrolováno v souladu s bodem 6.4 přílohy I, a jak je prokázáno v žadatelově zprávě o chemické bezpečnosti, s přihlédnutím ke stanovisku Výboru pro posuzování rizik uvedenému v čl. 64 odst. 4 písm. a). Při udělování povolení a při dodržení podmínek, které jsou v něm stanoveny, přihlíží Komise ke všem vypouštěním, emisím a ztrátám, včetně rizik vzniklých z širokého nebo rozptýleného použití, které jsou v době rozhodnutí známy.
[…]
4.   Nelze-li povolení podle odstavce 2 nebo pro látky uvedené v odstavci 3 udělit, může být uděleno, pouze pokud se prokáže, že socioekonomické přínosy převažují nad riziky pro lidské zdraví nebo životní prostředí plynoucími z použití látky, a pokud nejsou k dispozici žádné vhodné alternativní látky nebo technologie. Toto rozhodnutí se přijme po zvážení všech následujících hledisek a s přihlédnutím ke stanoviskům Výboru pro hodnocení rizik a Výboru pro socioekonomickou analýzu uvedeným v čl. 64 odst. 4 písm. a) a b):
a)
rizika, která představuje použití látky, včetně vhodnosti a účinnosti navrhovaných opatření k řízení rizik;
b)
socioekonomických přínosů plynoucích z jejího použití a socioekonomických důsledků zamítnutí povolení, prokázaných žadatelem nebo jinými zúčastněnými osobami;
c)
analýzy alternativ předložené žadatelem podle čl. 62 odst. 4 písm. e) nebo jakéhokoli plánu náhrady předloženého žadatelem podle čl. 62 odst. 4 písm. f) a případných příspěvků třetích osob předložených podle čl. 64 odst. 2;
d)
dostupných informací o rizicích pro lidské zdraví nebo životní prostředí vyplývajících z použití alternativních látek nebo technologií.
5.   Při hodnocení toho, zda jsou dostupné vhodné alternativní látky nebo technologie, zohlední Komise všechna podstatná hlediska včetně
a)
toho, zda by výsledkem přechodu na alternativní látku bylo snížení celkových rizik pro lidské zdraví a životní prostředí s přihlédnutím k vhodnosti a účinnosti opatření k řízení rizik;
b)
technické a ekonomické uskutečnitelnosti alternativ pro žadatele.
[…]“
7
Článek 64 nařízení REACH stanoví, že Evropská agentura pro chemické látky (ECHA) konzultuje veřejnost, jakož i svůj Výbor pro posuzování rizik a Výbor pro socioekonomickou analýzu.
8
Podle článku 133 tohoto nařízení je Komisi nápomocen výbor (dále jen „výbor REACH“).
Skutečnosti předcházející sporu
9
Skutečnosti předcházející sporu jsou uvedeny v bodech 1 až 30 napadeného rozsudku a pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.
10
Žluť, sulfochroman olovnatý, a červeň, chroman-molybdenan-síran olovnatý, jsou pigmenty, které jsou pro svou stálost, jasnou barvu a lesk v široké míře používány v lacích a barvách například pro mosty nebo železné konstrukce za účelem splnění signalizační funkce nebo pro žlutá dopravní značení.
11
Tyto pigmenty byly nařízením Komise (EU) č. 125/2012 ze dne 14. února 2012, kterým se mění příloha XIV nařízení č. 1907/2006 (Úř. věst. 2012, L 41, s. 1), zařazeny na seznam látek v této příloze vzbuzujících mimořádné obavy z důvodu jejich karcinogenních a toxických vlastností pro reprodukci u člověka. V důsledku toho jejich uvádění na trh a používání podléhala od 21. května 2015 povolení.
12
Společnost DCC Maastricht BV podala dne 19. listopadu 2013 žádost o povolení za účelem uvedení dvou dotčených pigmentů na trh pro šest použití, která jsou pro obě tyto látky shodná. Tato žádost obsahuje některé následující příklady výrobků, kterých se týkají v ní uvedená použití a která podle žadatele vyžadují technologickou účinnost poskytovanou těmito pigmenty: kapoty automobilů, výstražné značky, kontejnery pro farmaceutický odpad, trubky pro petrochemický průmysl, jeřáby, zemědělské stroje, silniční vybavení, ocelové mosty, trezory a ocelové kontejnery.
13
V souladu s čl. 64 odst. 2 nařízení REACH zajistila ECHA veřejnou konzultaci, aby zúčastněné třetí osoby měly možnost předkládat informace o alternativních látkách nebo technologiích. V rámci této konzultace byla předložena stanoviska unijních výrobců, následných uživatelů dotčených pigmentů, odvětvových organizací, členských států, jakož i několika nevládních organizací. Následně na základě čl. 64 odst. 3 a následujících tohoto nařízení Výbor pro posuzování rizik a Výbor pro socioekonomickou analýzu vydaly ke každému z dotčených použití stanoviska.
14
Konečně byla žádost o povolení posouzena výborem REACH. Během diskuze, která proběhla v rámci tohoto výboru, dva členské státy a Norské království uvedly, že tyto chromany olovnaté nejsou na jejich území používány jako pigmenty v barvách pro žlutá dopravní značení. V jednom z těchto členských států bylo použití chromanů olovnatých pro dopravní značení před 20 lety zakázáno. Komise předložila svůj návrh rozhodnutí členům výboru REACH, aby o něm hlasovali. Dvacet tři členských států hlasovalo ve prospěch návrhu, zatímco tři členské státy, včetně Švédského království, hlasovaly proti tomuto návrhu. Dva členské státy se hlasování zdržely.
15
Dne 7. září 2016 přijala Komise sporné rozhodnutí.
16
Požadované povolení nebylo uděleno na základě čl. 60 odst. 2 nařízení REACH, jelikož Komise měla za to, že riziko není náležitě kontrolováno. Sporným rozhodnutím Komise naproti tomu použití uvedená v žádosti povolila na základě čl. 60 odst. 4 tohoto nařízení, přičemž k tomuto povolení doplnila určitá omezení a požadavky.
17
Komise povolila v čl. 1 odst. 1 a 2 sporného rozhodnutí použití dotčených chromanů olovnatých, jak jsou uvedena v žádosti o povolení, za podmínky, že funkce premixů, barev a předsměsí barev obsahujících dotyčné látky nebo předmětů, které je obsahují, z hlediska funkčnosti, jasnosti zabarvení, neprůhlednosti (krycí schopnost), dispersibility, odolnosti vůči nepříznivým vlivům, odolnosti vůči teplu nebo těkavosti, nebo jejich kombinace, jsou technicky uskutečnitelné pouze za použití uvedených látek a že tyto funkce jsou nutné pro uvedené použití.
18
Článek 1 odst. 3 písm. c) tohoto rozhodnutí omezuje množství sulfochromanu olovnatého, žluti, které může držitel povolení uvést na trh pro povolená užívání, na 2100 tun ročně a množství chroman-molybdenan-síranu olovnatého, červeni, které může držitel povolení uvést na trh pro povolená užívání, na 900 tun ročně.
19
Podle čl. 1 odst. 3 písm. d) sporného rozhodnutí podléhá povolení pro všechna použití podmínce, podle níž následní uživatelé držitele povolení předloží ECHA nejpozději 30. června 2017 informace o vhodnosti a dostupnosti alternativ pro dotčená použití, s podrobným odůvodněním nutnosti použití dotčených látek.
20
Kromě toho z čl. 1 odst. 3 písm. e) sporného rozhodnutí vyplývá, že povolení podléhá podmínce, podle které držitel povolení předloží Komisi nejpozději 31. prosince 2017 zprávu obsahující skutečnosti uvedené v čl. 1 odst. 3 písm. d) tohoto rozhodnutí. Držitel povolení je povinen ve své zprávě upřesnit popis povolených použití na základě informací o alternativách, poskytnutých následnými uživateli.
21
Článek 1 odst. 4 sporného rozhodnutí v podstatě stanoví, pokud jde o použití pro dopravní značení, že povolení se nevztahuje na členské státy, jejichž vnitrostátní právní předpisy zakazují používání chromanů olovnatých pro toto značení.
22
Konečně podle čl. 2 odst. 2 tohoto rozhodnutí doba přezkumu uvedená v čl. 60 odst. 9 písm. e) nařízení REACH uplyne pro dvě používání dotčených látek, a sice pro profesionální používání barev na kovových površích a pro profesionální používání pevných nebo kapalných premixů a předsměsí barev s obsahem pigmentů pro účely dopravního značení metodou horké taveniny, dne 21. května 2019 a pro ostatní čtyři používání povolená v uvedeném rozhodnutí uplyne dne 21. května 2022.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
23
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 28. listopadu 2016 podalo Švédské království žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
24
Napadeným rozsudkem Tribunál toto rozhodnutí zrušil z důvodu, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení při posuzování nedostupnosti alternativ.
Návrhová žádání účastníků řízení před Soudním dvorem
25
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Tribunálu, a podpůrně, v případě zamítnutí kasačního opravného prostředku, aby nařídil zachování účinků zrušeného rozhodnutí. ECHA vstoupila do řízení na podporu Komise.
26
Švédské království navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek v plném rozsahu, jakož i návrh na zachování účinků zrušeného rozhodnutí. Dánské království, Finská republika a Evropský parlament vstoupily do řízení na podporu Švédského království.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
K návrhovým žádáním směřujícím ke zrušení napadeného rozsudku
27
Na podporu těchto návrhových žádání Komise uplatňuje tři důvody.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
– Argumentace účastníků řízení
28
I když Komise nezpochybňuje stanovisko přijaté Tribunálem v napadeném rozsudku, podle kterého je na žadateli, aby prokázal neexistenci z hospodářského a technického hlediska uskutečnitelných alternativ pro dotčená použití, kritizuje naproti tomu úroveň důkazů požadovanou tímto soudem. Tribunál podle ní uložil úroveň důkazů, kterou nelze dosáhnout, když v bodě 79 napadeného rozsudku uvedl, že pokud „přetrvává nejistota ohledně podmínky spojené s nedostupností alternativ, je třeba učinit závěr, že žadatel neunesl důkazní břemeno“. Každé technické a vědecké hodnocení je totiž ze své podstaty stiženo nejistotou již proto, že může být vyvráceno informacemi, které v době jeho provedení nebyly dostupné. Stejné nesprávné právní posouzení bylo zopakováno v bodech 81, 85, 86, 90 a 101 napadeného rozsudku.
29
Komise uznává, že na trhu existují alternativy pro dotčená použití, ale uvádí, že tyto alternativy nemají stejnou účinnost jako dotčená látka. Vzhledem k tomu, že Komise uplatnila nulovou mezní hodnotu pro ztrátu účinnosti alternativ a že zamýšlené alternativy nedosahují požadované úrovně technické účinnosti, má přitom za to, že se právem domnívala, že z technického hlediska neexistuje uskutečnitelná alternativa.
30
Švédské království a Dánské království, jakož i Parlament navrhují, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku odmítnut jako nepřípustný. Podobně jako Finská republika mají kromě toho za to, že není opodstatněný.
– Závěry Soudního dvora
31
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že Tribunál požadoval od žadatele úroveň důkazů, kterou nelze dosáhnout, když od něj vyžadoval, aby způsobem, který neponechává žádnou nejistotu, prokázal nedostupnost z hospodářského a technického hlediska uskutečnitelných alternativ pro dotčená použití. Takový požadavek, zopakovaný v bodech 79, 81, 85, 86, 90 a 101 napadeného rozsudku, je podle ní stižen nesprávným právním posouzením.
32
Tyto body napadeného rozsudku zasazené do svého kontextu však nelze vykládat tak, že ukládají žadateli o povolení nebo Komisi povinnost prokázat s absolutní jistotou nedostupnost z hospodářského a technického hlediska uskutečnitelných alternativ, pokud jde o konkrétní látku pro dané použití.
33
Je totiž třeba uvést, že bod 79 napadeného rozsudku vyplývá z nezpochybněných zjištění učiněných Tribunálem v předcházejících dvou bodech tohoto rozsudku. V bodě 77 tohoto rozsudku Tribunál správně vyvodil z čl. 60 odst. 4 ve spojení s bodem 69 odůvodnění nařízení REACH, že je na žadateli o povolení, aby prokázal, že žádná vhodná alternativa není dostupná. V následujícím bodě uvedeného rozsudku Tribunál právem uvedl, že čl. 60 odst. 4 a 5 nařízení REACH ukládá Komisi, aby ověřila, že podmínky stanovené v čl. 60 odst. 4 jsou skutečně splněny. V bodě 79 napadeného rozsudku Tribunál na základě dvou předcházejících bodů tohoto rozsudku v podstatě dospěl k závěru, že pokud má Komise po provedení posouzení a s ohledem na všechny údaje předložené žadatelem nebo jinými osobami anebo údaje, které sama získala, za to, že žadatel nepředložil důkazy, a neunesl tak důkazní břemeno, musí tento orgán požadované povolení zamítnout. Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelka, tak bod 79 uvedeného rozsudku neobsahuje posouzení týkající se „úrovně důkazů“ vyžadované od žadatele nebo přípustné pro Komisi.
34
Kromě toho Tribunál v bodech 81 a 85 napadeného rozsudku, které je třeba vykládat společně, připomněl, že rozhodnutí Komise o povolení nesmí být založeno pouze na domněnkách nepotvrzených ani nevyvrácených informacemi, které má Komise k dispozici, v souladu s judikaturou Soudního dvora (obdobně viz rozsudek ze dne 17. září 2009, Komise v. MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P, EU:C:2009:557, body 52 a 53). Tyto dva body napadeného rozsudku tedy nelze vykládat tak, že ukládají Komisi, aby od žadatele o povolení vyžadovala nepřiměřenou úroveň důkazů.
35
Kromě toho Tribunál v bodě 86 napadeného rozsudku připustil, že Komise může požadované povolení udělit, pokud nejistota přetrvávající v tomto ohledu zůstává zanedbatelná, pokud orgán rozhodne poté, co provedl důkladné posouzení a ověřil dostatečný počet podstatných a spolehlivých informací, přičemž Tribunál měl za to, že tomu tak v projednávané věci nebylo. Tribunál tak neměl za to, že Komise nesmí dopustit přetrvávání jakékoli nejistoty ohledně nedostupnosti alternativ.
36
Konečně se bod 90 napadeného rozsudku, v němž jsou uvedeny některé důkazy předložené Komisi v rámci veřejné konzultace, a bod 101 tohoto rozsudku, ve kterém Tribunál uvedl, že Komise nevysvětlila důvody, proč nelze alternativy uvedené Švédským královstvím použít, netýkají úrovně důkazů, kterou by Komise měla požadovat. Uvedený bod 101 vyjadřuje konkrétně spíše nedostatek odůvodnění sporného rozhodnutí, pokud jde o nedostupnost alternativ jakožto náhrad chromanů olovnatých.
37
Z výše uvedeného vyplývá, aniž je třeba zkoumat přípustnost prvního důvodu kasačního opravného prostředku, že tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
– Argumentace účastníků řízení
38
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku, který je třeba přezkoumat před druhým důvodem kasačního opravného prostředku, Komise v rámci jeho první části tvrdí, že Tribunál v celém průběhu sledu svých úvah, a zvláště v bodech 86, 97 a 98 napadeného rozsudku, nezohlednil skutečnost, že sporné rozhodnutí představuje částečné povolení některých použití chromanů olovnatých, v souvislosti s nimiž bylo konstatováno, že uskutečnitelné alternativy neexistují, a nikoli povolení pro všechna použití uvedená v žádosti. Sporné rozhodnutí uděluje povolení pouze pro použití, pro která nebyly dostupné žádné alternativy.
39
V rámci druhé části třetího důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že z podmínek uvedených ve sporném rozhodnutí vyplývá, že nedostupnost alternativ nebyla řádně konstatována. Komise má za to, že by mělo být možné vymezit dosah povolení prostřednictvím objektivních kritérií a definovat povolená použití s odkazem na požadované funkce, jak bylo učiněno v čl. 1 odst. 3 písm. d) a e) sporného rozhodnutí. Komise tvrdí, že na příslušné orgány nepřenesla diskreční pravomoc spočívající v hodnocení alternativ a že v tomto smyslu nelze chápat žádnou pasáž uvedeného rozhodnutí. Zaměnit omezení působnosti povolení s neprovedením hodnocení alternativ nebo neumožnit, aby členské státy mohly plnit úkoly kontroly shody a ověřování v rámci systému povolování dané látky, by znamenalo přehlížet rozdělení pravomocí stanovené nařízením REACH, což by mohlo mít nepříznivé důsledky pro lidské zdraví a životní prostředí.
40
Švédské království, Dánské království a Finská republika, jakož i Parlament navrhují, aby byl třetí důvod kasačního opravného prostředku z meritorního hlediska zamítnut, přičemž Dánské království navíc tvrdí, že je nepřípustný.
– Závěry Soudního dvora
41
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že nesprávně vyložil sporné rozhodnutí, když měl v bodech 86, 97 a 98 napadeného rozsudku za to, že toto rozhodnutí povoluje všechna použití uvedená v žádosti, třebaže udělilo pouze částečné povolení, a že neukončila své hodnocení nedostupnosti alternativ v souladu s čl. 60 odst. 4 nařízení REACH.
42
Zaprvé je třeba poznamenat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, Tribunál v žádném z citovaných bodů neměl za to, že sporné rozhodnutí povoluje všechna použití uvedená v žádosti. Tribunál, který v bodě 97 napadeného rozsudku vyložil čl. 1 odst. 1 a 2 tohoto rozhodnutí, naopak konstatoval, že „[s]tanovení toho, že použití chromanů olovnatých dotčených v projednávaném případě je omezeno pouze na případ, kdy je přítomnost složení látek obsahujících tento chroman skutečně nezbytná, se rovná konstatování, že následný uživatel se bude muset pokaždé, když identifikuje alternativu, zdržet používání předmětných chromanů olovnatých“. První část uplatněná na podporu třetího důvodu kasačního opravného prostředku tedy není skutkově podložená.
43
Zadruhé je pravda, že Tribunál měl za to, že Komise neprovedla dostatečné posouzení alternativ. Tribunál, který dospěl k tomuto závěru, měl v bodě 81 napadeného rozsudku za to, že čl. 60 odst. 4 nařízení REACH neumožňuje Komisi přijmout rozhodnutí o povolení na základě pouhých domněnek, což Komise v rámci tohoto řízení o kasačním opravném prostředku nezpochybňuje. Tribunál poté zejména v bodech 97 a 98 zmíněných Komisí uvedl úvahy, které jej vedly k závěru, že se Komisi nepodařilo odstranit stav nejistoty, v němž se nacházela, pokud jde o dostupnost alternativ.
44
V tomto ohledu je nutno zaprvé uvést, že Tribunál v bodě 97 napadeného rozsudku vyložil v tomto smyslu skutečnost, že Komise v čl. 1 odst. 1 a 2 sporného rozhodnutí povolení užívání dotčených chromanů olovnatých formálně omezila pouze na případy, kdy je toto použití nezbytné. Ačkoli tento orgán tento výklad kritizuje a tvrdí, že udělil pouze povolení omezené na určitá použití, je třeba uvést, že omezení uvedené v čl. 1 odst. 1 a 2 tohoto rozhodnutí není skutečným omezením, neboť pouze připomíná jednu z obecných podmínek pro povolení látky vzbuzující mimořádné obavy stanovenou v čl. 60 odst. 4 nařízení REACH, a není proto možné vymezit dosah tohoto omezení.
45
Zadruhé Tribunál v bodě 98 napadeného rozsudku uvedl, že čl. 1 odst. 3 písm. d) sporného rozhodnutí vyjadřuje tutéž nejistotu Komise v rozsahu, v němž ukládá následným uživatelům držitele povolení, aby nejpozději 30. června 2017 poskytli ECHA informace týkající se vhodných a dostupných alternativ, které podrobně odůvodňují nutnost použít dotčené látky. Tento požadavek totiž znamená, že je vyžadováno, aby následní uživatelé poskytli doplňující informace, které jsou určeny k posouzení podmínky nedostupnosti alternativ pro dotčená použití poté, co Komise tato použití povolila. Článek 60 odst. 4 nařízení REACH přitom Komisi neumožňuje, aby povolila použití látky vzbuzující mimořádné obavy, pokud ji lze nahradit jinou vhodnou látkou. Komise proto nemůže takové povolení udělit předtím, než řádně konstatuje neexistenci alternativ.
46
Z výše uvedeného vyplývá, že Tribunál právem rozhodl, že Komise nesplnila svou povinnost ověřit nedostupnost alternativ pro jednotlivá dotčená použití chromanů olovnatých. Druhá část uplatněná na podporu třetího důvodu kasačního opravného prostředku musí být tedy zamítnuta.
47
Z toho vyplývá, aniž je třeba zkoumat jeho přípustnost, že tento třetí důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
– Argumentace účastníků řízení
48
Komise tvrdí, že Tribunál zvláště v bodech 86, 90 a 96 napadeného rozsudku nesprávně uplatnil rozsah přezkumu, který musí provést ohledně hodnocení technické a ekonomické uskutečnitelnosti alternativ. Tribunál podle ní nahradil Komisi, pokud jde o vážení sociálních, ekonomických a technických hledisek, přičemž opomenul posuzovací pravomoc, kterou Komise disponuje.
49
Tribunál podle ní v bodech 86 a 90 napadeného rozsudku uvedl, že přetrvává nejistota Komise, pokud jde o neexistenci alternativ, a že v důsledku toho porušila svou povinnost řádné péče. Taková nejistota přitom nevyplývá ze sporného rozhodnutí, které naopak jasně uvádí, že se Komise na základě svého volného uvážení rozhodla použít mezní hodnotu, která předpokládá, že alternativní látky nemají nižší technickou účinnost, a poté měla za to, že žádná alternativa této mezní hodnoty nedosahuje. Tribunál měl za to, že takovou nejistotu může odhalit, a v důsledku toho Komisi přičetl nedostatek řádné péče, jelikož tyto dvě fáze neodlišila. Podle ní je přitom nemožné zhodnotit technickou uskutečnitelnost alternativy, aniž je předtím na základě volného uvážení rozhodnuto o úrovni ztráty účinnosti, kterou lze považovat za přijatelnou.
50
Hodnocení alternativ proto spadá pod přezkum zjevného pochybení, jak ostatně Tribunál právem uvedl v bodech 246 a 248 svého rozsudku ze dne 4. dubna 2019, ClientEarth (T‑108/17, EU:T:2019:215). V napadeném rozsudku přitom Tribunál nikterak nekonstatoval, že se Komise dopustila takového zjevného pochybení při stanovení přijatelné úrovně ztráty technické účinnosti nebo při hodnocení dostupných alternativ s ohledem na tuto mezní hodnotu.
51
Švédské království a Dánské království, jakož i Parlament navrhují, aby byl druhý důvod kasačního opravného prostředku odmítnut jako nepřípustný. V každém případě mají stejně jako Finská republika za to, že tento důvod kasačního opravného prostředku není opodstatněný.
– Závěry Soudního dvora
52
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise tvrdí, že Tribunál zvláště v bodech 86, 90 a 96 nesprávně vyložil posuzovací pravomoc, kterou má Komise na základě čl. 60 odst. 4 nařízení REACH při stanovení mezní hodnoty pro ztrátu technické účinnosti, a tudíž nesprávně uplatnil intenzitu soudního přezkumu, který mu přísluší provádět ve vztahu k jejím rozhodnutím přijatým na základě tohoto ustanovení.
53
Zaprvé je nutno konstatovat, že bod 86 napadeného rozsudku neobsahuje žádné obecné tvrzení týkající se posuzovací pravomoci, kterou má Komise při stanovení mezní hodnoty pro ztrátu technické účinnosti. Tribunál naproti tomu kritizoval to, jak Komise posoudila podmínku související s nedostupností alternativ. Komise poskytla povolení předčasně, a to předtím, než řádně ukončila posouzení této podmínky. Uvedený bod 86 tak obsahuje pouze posouzení skutkového stavu, jehož přezkum Soudnímu dvoru v rámci kasačního opravného prostředku v zásadě nepřísluší.
54
Takové tvrzení nevyplývá ani z bodů 90 a 96 napadeného rozsudku. V bodě 90 napadeného rozsudku se totiž Tribunál omezil na konstatování, že podle jednoho ze subjektů účastnících se veřejné konzultace lze dospět k závěru, že za určitých podmínek jsou alternativy dostupné na unijním trhu pro všechna použití uvedená v žádosti o povolení. Stejně tak v bodě 96 tohoto rozsudku Tribunál pouze uvedl, že z bodů 8, 9 a 12 odůvodnění sporného rozhodnutí vyplývá, že ke dni přijetí tohoto rozhodnutí měla Komise stále ještě pochybnosti ohledně nedostupnosti technicky uskutečnitelných alternativ pro všechna použití uvedená v žádosti. V důsledku toho žádný z těchto dvou bodů napadeného rozsudku není stižen uplatněným nesprávným právním posouzením.
55
Za předpokladu, že Komise zamýšlela uplatnit zkreslení skutkového stavu Tribunálem, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru jasně vyplývá, že taková vytýkaná skutečnost není opodstatněná. Uvedené vytýkané skutečnosti totiž odporují písemnosti ve spise, a zvláště samotné sporné rozhodnutí. Jak bylo v tomto ohledu uvedeno v bodech 44 a 45 tohoto rozsudku, je zjevné, že toto rozhodnutí odhaluje přetrvávající stav nejistoty, ve kterém se Komise nacházela, pokud jde o nedostupnost alternativ.
56
Konečně, pokud připustíme, že sporné rozhodnutí může být považováno za rozhodnutí založené na tom, že Komise použila nulovou mezní hodnotu pro ztrátu technické účinnosti, tato mezní hodnota způsobuje protiprávnost tohoto rozhodnutí, jelikož vychází z výkladu článku 60 nařízení REACH, který je zcela v rozporu se samotným účelem tohoto nařízení. Jak totiž vyplývá zejména z bodů 4, 12, 70 a 73 jeho odůvodnění, jakož i z jeho článku 55, je cílem tohoto nařízení podpořit to, aby látky vzbuzující mimořádné obavy byly nahrazeny jinými vhodnými látkami. Pokud by se přitom principiálně rozhodlo, že k nahrazení musí dojít bez jakéhokoliv snížení účinnosti, znamenalo by to nejen doplnění podmínky, která není stanovena v uvedeném nařízení, ale mohlo by to bránit tomuto nahrazení, a tedy zbavit toto nařízení velké části jeho užitečného účinku.
57
Zadruhé je třeba připomenout, že Tribunál uvedl, že Komise řádně neprovedla posouzení nedostupnosti alternativ, a že z tohoto důvodu povolení nemohlo být platně uděleno. Tribunálu přitom nelze vytýkat, že nahradil Komisi při hodnocení alternativ, jelikož naopak vycházel z hodnocení těchto alternativ provedeného Komisí, jak vyplývá ze sporného rozhodnutí, a z přetrvávající nejistoty ohledně nedostupnosti alternativ, která vyplývá z tohoto rozhodnutí samotného.
58
Druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být tudíž zamítnut, aniž je třeba zkoumat jeho přípustnost.
59
Z výše uvedeného vyplývá, že návrhová žádání kasačního opravného prostředku směřující ke zrušení napadeného rozsudku musí být zamítnuta.
K podpůrně předloženým návrhovým žádáním směřujícím k dočasnému zachování účinků sporného rozhodnutí
– Argumentace účastníků řízení
60
Komise připouští, že před Tribunálem zastávala nesprávný postoj ohledně právních účinků zrušení sporného rozhodnutí, když tvrdila, že zrušení tohoto rozhodnutí by mělo za následek zákaz uvádění dotčených látek na trh. Tyto úvahy byly převzaty Tribunálem a ostatními stranami sporu.
61
Článek 56 odst. 1 nařízení REACH přitom stanoví přechodný režim, v němž žadatel může uvádět na trh látku, o jejíž povolení požádal, až do okamžiku, kdy Komise přijme rozhodnutí o jeho žádosti o povolení. Zrušení tohoto rozhodnutí tak má za následek obnovení právního stavu existujícího před jeho přijetím, tedy přechodného režimu, v němž je uvádění látky na trh povoleno. Zrušení uvedeného rozhodnutí s okamžitým účinkem by tedy vyvolalo účinky, které by byly v rozporu s cílem, s ohledem na nějž Tribunál odmítl prozatímní zachování účinků zrušeného rozhodnutí, a sice ochranou lidského zdraví.
62
Komise proto navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil bod 2 výroku napadeného rozsudku a nařídil, aby účinky sporného rozhodnutí byly zachovány v zájmu právní jistoty a ochrany lidského zdraví.
63
ECHA prohlašuje, že tato návrhová žádání Komise podporuje.
64
Švédské království, Dánské království a Finská republika navrhují, aby Soudní dvůr tato návrhová žádání zamítl.
– Závěry Soudního dvora
65
Jediný důvod uplatněný na podporu podpůrných návrhových žádání kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se měl Tribunál dopustit v bodě 112 napadeného rozsudku, pokud jde o účinky zrušení, o němž rozhodl.
66
Tribunál v tomto bodě uvedl, že zrušení rozhodnutí o povolení s okamžitým účinkem brání žadateli, společnosti DCC Maastricht, v tom, aby pokračovala v uvádění dotčených pigmentů na trh, a i když takové zrušení může mít závažné negativní důsledky pro tuto společnost, je odůvodněné snahou chránit lidské zdraví před účinky těchto nebezpečných látek.
67
Za okolností projednávané věci však prosté zrušení sporného rozhodnutí mělo naopak za následek to, že je společnosti DCC Maastricht povoleno, aby pokračovala v uvádění dotčených pigmentů na trh až do doby, než Komise přijme nové rozhodnutí, jak uvedla místopředsedkyně Soudního dvora v usnesení o předběžném opatření ze dne 21. listopadu 2019, Komise v. Švédsko (C‑389/19 P-R, nezveřejněné, EU:C:2019:1007, bod 60). Dotčená povolení byla totiž udělena na základě předchozího nařízení, a sice nařízení č. 125/2012, do 21. května 2015.
68
Podle ustanovení čl. 56 odst. 1 písm. d) ve spojení s čl. 58 odst. 1 písm. c) nařízení REACH je přitom pokračování v již povolených užíváních dovoleno po datu zániku jejich povolení až do doby, než bude rozhodnuto o nové žádosti o povolení, pokud byla tato nová žádost podána alespoň 18 měsíců před datem zániku povolení. Vzhledem k tomu, že společnost DCC Maastricht požádala o nové povolení ve stanovené lhůtě, vztahoval se na ni tento přechodný režim až do přijetí sporného rozhodnutí, a vztahoval se na ni tedy znovu v důsledku zrušení sporného rozhodnutí s okamžitým účinkem.
69
Z toho vyplývá, že se Tribunál dopustil v bodě 112 napadeného rozsudku nesprávného právního posouzení, když nezohlednil přechodný režim stanovený v čl. 56 odst. 1 písm. d) a v čl. 58 odst. 1 písm. c) nařízení REACH. Vzhledem k tomu, že návrhová žádání předložená Komisí podpůrně jsou opodstatněná, je třeba bod 2 výroku napadeného rozsudku zrušit.
Ke sporu
70
Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
71
Tak je tomu v projednávané věci. Je tedy třeba přezkoumat návrh na zachování účinků zrušeného rozhodnutí, který Komise předložila před Tribunálem a který byl obnoven před Soudním dvorem.
72
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr může, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované. Za účelem výkonu pravomoci, kterou mu tento článek přiznává, vezme Soudní dvůr v úvahu dodržování zásady právní jistoty a jiných veřejných či soukromých zájmů (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. září 2012, Parlament v. Rada, C‑490/10, EU:C:2012:525, bod 91, ze dne 22. října 2013, Komise v. Rada, C‑137/12, EU:C:2013:675, bod 81; ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, body 90 a 91, jakož i ze dne 7. září 2016, Německo v. Parlament a Rada, C‑113/14, EU:C:2016:635, bod 83).
73
Jak bylo uvedeno v bodě 67 tohoto rozsudku, účinkem zrušení sporného rozhodnutí je prodloužení doby platnosti povolení dotčených pigmentů po 21. květnu 2015. Sporné rozhodnutí přitom v některých ohledech omezilo užívání těchto látek vzbuzujících mimořádné obavy. Článek 1 odst. 3 písm. c) tohoto rozhodnutí tak omezil množství sulfochromanu olovnatého, žluti, které může držitel povolení uvést na trh pro povolená užívání, na 2100 tun ročně a množství chroman-molybdenan-síranu olovnatého, červeni, které může držitel povolení uvést na trh pro povolená užívání, na 900 tun ročně. Stejně tak by podle čl. 2 odst. 2 tohoto rozhodnutí doba přezkumu uvedená v čl. 60 odst. 9 písm. e) nařízení REACH pro dvě specifická používání dvou pigmentů s chromanem olovnatým, a sice pro profesionální používání barev na kovových površích a pro profesionální používání pevných nebo kapalných premixů a předsměsí barev s obsahem pigmentů pro účely dopravního značení metodou horké taveniny, uplynula dne 21. května 2019, pokud by sporné rozhodnutí nebylo zrušeno nebo pokud by jeho účinky byly zachovány. Držitel povolení totiž v požadované lhůtě nepodal žádosti o přezkum pro tato specifická použití.
74
Z výše uvedeného vyplývá, že zamítnutí návrhu na zachování účinků sporného rozhodnutí by zvýšilo riziko vzniku vážné a nenapravitelné újmy pro lidské zdraví a životní prostředí. V důsledku toho je třeba nařídit zachování účinků tohoto rozhodnutí do doby, než Komise znovu rozhodne o žádosti o povolení podané společností DCC Maastricht.
K nákladům řízení
75
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 tohoto jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Ačkoli Komise neměla v podstatné části ve věci úspěch, Švédské království ani žádný z dalších účastníků řízení na podporu Švédského království nepožadoval, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení ani aby byla náhrada nákladů řízení uložena ECHA, která vstoupila do řízení na podporu Komise. V důsledku toho je důvodné rozhodnout, že navrhovatelka a každý z dalších účastníků řízení ponese vlastní náklady řízení související s řízením o kasačním opravném prostředku.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Bod 2 výroku rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 7. března 2019, Švédsko v. Komise (T‑837/16, EU:T:2019:144), se zrušuje.
2)
Kasační opravný prostředek se ve zbývající části zamítá.
3)
Účinky prováděcího rozhodnutí Komise C(2016) 5644 final ze dne 7. září 2016 o udělení povolení k některým použitím sulfochromanu olovnatého, žluti, a chroman-molybdenan-síranu olovnatého, červeni, podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 jsou zachovány do doby, než Evropská komise znovu rozhodne o žádosti o povolení podané společností DCC Maastricht BV.
4)
Evropská komise, Švédské království, Dánské království, Finská republika, Evropský parlament a Evropská agentura pro chemické látky (ECHA) ponesou vlastní náklady řízení související s řízením o kasačním opravném prostředku.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: švédština.