61994CJ0070_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-70/94,
angaaende en anmodning, som Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Fritz Werner Industrie-Ausruestungen GmbH
mod
Forbundsrepublikken Tyskland,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 113,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn (refererende dommer), C. Gulmann, J.L. Murray, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° den tyske regering ved Ministerialrat Ernst Roeder og Regierungsrat Bernd Kloke, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede
° den franske regering ved sous-directeur Catherine de Salins og secrétaire adjoint principal Hubert Renié, begge Udenrigsministeriets direction des affaires juridiques, som befuldmaegtigede
° Det Forenede Kongerige ved Assistant Treasury Solicitor John E. Collins, som befuldmaegtiget, og Barristers Stephen Richards og Rhodri Thompson
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Peter Gilsdorf og juridisk konsulent Joern Sack, som befuldmaegtigede,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 21. marts 1995 af Fritz Werner Industrie-Ausruestungen GmbH ved advokat Peter Keil, Frankfurt am Main, af den tyske regering, af den graeske regering ved juridisk konsulent Panagiotis Kamarineas, og advokat Galateia Alexaki, Udenrigsministeriets Saerlige Juridiske Kontor for EF-spoergsmaal, som befuldmaegtigede, af den spanske regering ved Abogado del Estado Rosario Silva de Lapuerta, Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia, som befuldmaegtiget, af den franske regering ved secrétaire des affaires étrangères Philippe Martinet, Udenrigsministeriets direction des affaires juridiques, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 18. maj 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 4. februar 1994, indgaaet til Domstolen den 22. februar s.aa., har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal om fortolkningen af traktatens artikel 113.
2 Dette spoergsmaal er blevet rejst under en retssag mellem Fritz Werner Industrie-Ausruestungen GmbH (herefter "firmaet Werner") og Forbundsrepublikken Tyskland repraesenteret af Forbundsoekonomiministeriet, der for sit vedkommende er repraesenteret ved Bundesausfuhramt (forbundseksportdirektoratet).
3 Firmaet Werner havde faaet bestilling paa levering af en vakuum-, induktions- og smelteovn samt induktorer til denne ovn til Libyen, hvor firmaet mellem 1979 og 1982 havde installeret et reparationsvaerksted med stoeberi. I loebet af 1991 ansoegte firmaet hos Bundesamt fuer Wirtschaft (herefter "Bundesamt") om tilladelse til at eksportere disse varer til Libyen, men fik dog et afslag paa ansoegningen med den begrundelse, at leverancen alvorligt ville skade de interesser, som skal beskyttes i henhold til § 7, som har overskriften "Beskyttelse af sikkerheden og udenrigsinteresser", i Aussenwirtschaftsgesetz (tysk forbundslov om udenrigshandel, herefter "AWG"), hvis stk. 1 lyder:
"Retshandler og transaktioner i udenrigshandelen kan undergives restriktioner med henblik paa at:
1) sikre Forbundsrepublikken Tysklands sikkerhed
2) forhindre forstyrrelse af nationernes fredelige sameksistens, eller
3) forhindre, at Forbundsrepublikken Tysklands forbindelser til udlandet forstyrres i vaesentlig grad."
4 I medfoer af § 2 i AWG har regeringen bemyndigelse til ved bekendtgoerelse at traeffe bestemmelse om, hvilke retshandler og transaktioner der kan forbydes eller undergives et krav om tilladelse. Paa dette grundlag specificeres det i bilag AL til bekendtgoerelsen af 18. december 1986 (Aussenwirtschaftsverordnung, BGBl. I, s. 2671, herefter "AWV") hvilke varer, der kraever udfoerselstilladelse; i medfoer af § 27 i AWG kan bilaget aendres eller suppleres ved en bekendtgoerelse. Saaledes fremgaar det af den 76. bekendtgoerelse af 11. september 1991, der er relevant for hovedsagen, at nummer 1204 og 1356 er blevet tilfoejet, hvorefter foelgende varer kraever tilladelse:
"1204
Vakuum- eller beskyttelsesgasovne bestemt til arbejdstemperaturer over 1073 K (800 C), saerligt konstruerede bestanddele, regulerings- og styringsanordninger dertil samt saerligt udviklet software til saadanne ovne. Bestanddele eller anordninger, naar koebs- eller bestemmelseslandet er Libyen.
1356
Viklemaskiner, hvis bevaegelser kan koordineres eller programmeres til positionering, spoling og oprulning, bestemt til fremstilling af kombinerede materialestrukturer; styringsanordninger til koordinering eller programmering; saerligt konstruerede bestanddele; saerligt konstrueret tilbehoer og saerligt udviklet software dertil, naar koebs- eller bestemmelseslandet er Libyen."
5 Ifoelge Forbundsoekonomiministeriets bemaerkninger er formaalet med indfoerelsen af dette krav om tilladelse at hindre, at ovnene og viklemaskinerne anvendes til militaere formaal, herunder saerligt til det libyske raketudviklingsprogram.
6 Efter at dets klage over Bundesamts afgoerelse var blevet afvist af Bundesausfuhramt, anlagde firmaet Werner sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt am Main. Denne retsinstans fandt, at Bundesausfuhramts argumentation snarere var baseret paa argumenter vedroerende Forbundsrepublikken Tysklands anseelse, end paa betragtninger vedroerende den offentlige sikkerhed. Retten anfoerte saaledes, at Forbundsrepublikken Tyskland kun kunne vaere forhindret i at indfoere en selvstaendig regel om udfoerselsforbud, saafremt den faelles handelspolitik tillige omfattede foranstaltninger af handelspolitisk karakter, der ganske vist paavirker samhandelen, men hvis hovedsigte er udenrigspolitiske formaal eller maalsaetninger. Den nationale ret har derfor udsat afgoerelsen af sagen og forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"Er EF-traktatens artikel 113 til hinder for nationale bestemmelser for udenrigshandelen, hvorefter udfoersel af en vakuum-induktionsovn til Libyen kraever en tilladelse, der i det foreliggende tilfaelde blev afslaaet med den begrundelse, at dette var paakraevet af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i medlemsstaten paa grund af risikoen for forstyrrelse af forbindelserne til udlandet?"
7 Det fremgaar saaledes af forelaeggelseskendelsen, at den nationale ret oensker en praecisering af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 113 og navnlig, om den faelles handelspolitik udelukkende omfatter foranstaltninger, som forfoelger handelspolitiske formaal eller ogsaa omfatter handelspolitiske foranstaltninger, der sigter mod at naa udenrigs- eller sikkerhedspolitiske maal.
8 Det skal indledningsvis bemaerkes, at den faelles handelspolitik i henhold til traktatens artikel 113 bygger paa ensartede principper bl.a. med hensyn til toldaendringer, indgaaelse af told- og handelsaftaler, gennemfoerelse af ensartethed i liberaliseringsforanstaltninger, eksportpolitik og handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger.
9 Gennemfoerelsen af en saadan faelles handelspolitik kraever, at sidstnaevnte begreb ikke fortolkes snaevert, da dette kunne skabe problemer i samhandelen mellem medlemsstaterne paa grund af de forskelle, der da ville bestaa paa visse omraader af handelen med tredjelandene (jf. Domstolens udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, praemis 45).
10 Saaledes kan en foranstaltning, hvis virkning er at forhindre eller begraense udfoerslen af visse varer, som f.eks. den i det praejudicielle spoergsmaal beskrevne foranstaltning, ikke unddrages den faelles handelspolitiks anvendelsesomraade med den begrundelse, at foranstaltningen sigter mod at naa udenrigs- eller sikkerhedspolitiske maal.
11 Det specifikke formaal med den faelles handelspolitik, der vedroerer handelen med tredjelande, og som i henhold til artikel 113 bygger paa begrebet faelles politik, forudsaetter, at en medlemsstat ikke kan begraense raekkevidden heraf ved frit ud fra hensynet til sin egen udenrigs- eller sikkerhedspolitik at bestemme, om en foranstaltning henhoerer under artikel 113.
12 Dernaest bemaerkes, at da kompetencen paa det handelspolitiske omraade i sin helhed er overfoert til Faellesskabet som foelge af artikel 113, stk. 1, er nationale handelspolitiske foranstaltninger kun gyldige i henhold til saerlig bemyndigelse fra Faellesskabet (jf. dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckerwolcke, Sml. s. 1921, praemis 32, og af 18.2.1986, sag 174/84, Bulk Oil, Sml. s. 559, praemis 31).
13 Udfoerslen af varer fra Faellesskabet til tredjelande er derfor reguleret af Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20. december 1969 om fastlaeggelse af en faelles udfoerselsordning (EFT 1969 II, s. 573, herefter "forordningen").
14 Forordningens artikel 1 bestemmer: "Udfoerslen af varer fra Det Europaeiske [...] Faellesskab til tredjelande er fri, dvs. ikke undergivet kvantitative restriktioner, bortset fra saadanne, der anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning."
15 Samme forordnings artikel 11 omhandler en saadan undtagelse og bestemmer foelgende: "Med forbehold af andre af Faellesskabets bestemmelser er denne forordning ikke til hinder for, at medlemsstaterne indfoerer eller anvender kvantitative restriktioner, med hensyn til udfoersel, naar disse er begrundet i hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatter af kunstnerisk, historisk eller arkaeologisk vaerdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret."
16 Det maa derfor foerst undersoeges, om nationale foranstaltninger, saasom de omtvistede, er omfattet af forordningens anvendelsesomraade, og dernaest, om saadanne foranstaltninger, som er truffet med den begrundelse, at de er paakraevet af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i en medlemsstat paa grund af risikoen for forstyrrelse af de internationale relationer, er tilladt i medfoer af forordningens artikel 11.
17 Den tyske regering betvivler, at kravet om tilladelse kan udgoere en kvantitativ restriktion, og haelder til den antagelse, at forordningen alene forbyder kvantitative udfoerselsrestriktioner, men ikke foranstaltninger med tilsvarende virkning.
18 Dette argument kan ikke tiltraedes.
19 Der er korrekt, at der i traktatens artikel 34 om varernes frie bevaegelighed inden for Faellesskabet sondres mellem kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning.
20 Dette indebaerer imidlertid ikke, at begrebet kvantitative restriktioner anvendt i en forordning, der angaar Faellesskabets handel med tredjelande, skal fortolkes saaledes, at det ikke omfatter enhver foranstaltning med tilsvarende virkning i traktatens artikel 34' s forstand.
21 Som Domstolen i sin praksis har fastslaaet, er det ved fortolkning af en faellesskabsregel noedvendigt ikke blot at tage hensyn til reglens ordlyd, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, og de maal, der forfoelges med den ordning, som den udgoer en del af (dom af 17.11.1983, sag 292/82, Merck, Sml. s. 3781, praemis 12, og af 21.2.1984, sag 337/82, St. Nikolaus Brennerei, Sml. s. 1051, praemis 10).
22 Foranstaltninger, som er truffet af medlemsstaterne, og som har tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, kan saaledes ikke udelukkes fra anvendelsesomraadet for en forordning, baseret paa traktatens artikel 113, hvis formaal efter dens artikel 1 er gennemfoerelse af princippet om fri eksport paa faellesskabsplan, naar anvendelsen af foranstaltningerne, som i denne sag, kan indebaere eksportforbud.
23 Dette bestyrkes i oevrigt af artikel XI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel, der maa anses for at vaere relevant ved en fortolkning af en faellesskabsforanstaltning om international samhandel. Denne artikel, der har overskriften "Almindelig ophaevelse af kvantitative restriktioner", opregner i stk. 1 "forbud eller restriktioner ... bortset fra told, skatter eller andre afgifter ... hvad enten saadanne forbud eller restriktioner gennemfoeres ved hjaelp af kvoteordninger, indfoersels- eller udfoerselsbevillinger eller andre forholdsregler".
24 Det maa herefter undersoeges, om saadanne foranstaltninger, som er truffet med den begrundelse, at disse er paakraevet af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sikkerhed i medlemsstaten paa grund af risikoen for forstyrrelse af de internationale relationer, er tilladt i medfoer af forordningens artikel 11.
25 Det fremgaar af dommen af 4. oktober 1991, sag C-367/89, Richardt og "Les Accessoires Scientifiques" (Sml. I, s. 4621, praemis 22), at begrebet offentlig sikkerhed i traktatens artikel 36 omfatter baade en medlemsstats indre og ydre sikkerhed. At undergive dette begreb en snaevrere fortolkning i forbindelse med dets anvendelse i forordningens artikel 11 ville indebaere, at medlemsstaterne gives ret til at begraense varernes bevaegelighed paa det indre marked i stoerre omfang end, hvad der er tilfaeldet i forholdet til tredjelande.
26 Det skal tilfoejes, som generaladvokaten har anfoert i punkt 41 i sit forslag til afgoerelse, at det er vanskeligt at foretage en klar og skarp sondring mellem udenrigspolitiske og sikkerhedspolitiske hensyn. Hertil kommer, som generaladvokaten anfoerer i punkt 46, at en stats sikkerhed i stadig mindre grad kan bedoemmes isoleret, for saa vidt som denne sikkerhed er taet forbundet med sikkerheden i det internationale samfund i sin helhed og i dets enkelte bestanddele.
27 Heraf foelger, at risikoen for en alvorlig forstyrrelse af de internationale relationer eller af nationernes fredelige sameksistens kan paavirke en medlemsstats ydre sikkerhed.
28 Selv om det tilkommer den nationale ret at afgoere, om forordningens artikel 11, som fortolket af Domstolen, finder anvendelse paa de faktiske omstaendigheder og paa de foranstaltninger, som er forelagt den til paadoemmelse, bemaerkes imidlertid, at det er ubestridt, at udfoersel af et produkt, der kan anvendes til militaere formaal, til et tredjeland, der betragtes som et meget foelsomt modtagelsesland for udfoersel af varer med dobbelt anvendelse, kan paavirke en medlemsstats offentlige sikkerhed i den ovenfor anfoerte forstand (jf. ovennaevnte dom i sagen Richardt og "Les Accessoires Scientifiques", praemis 22).
29 Det forelagte spoergsmaal maa derfor besvares med, at traktatens artikel 113, og saerligt forordningens artikel 11, ikke er til hinder for nationale bestemmelser for udenrigshandelen, hvorefter udfoersel af et produkt, der kan anvendes til militaere formaal, kraever en tilladelse med den begrundelse, at dette var paakraevet for at undgaa risikoen for en alvorlig forstyrrelse af forbindelserne til udlandet, som kunne paavirke den offentlige sikkerhed i en medlemsstat i den forstand, udtrykket er anvendt i forordningens artikel 11.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
30 De udgifter, der er afholdt af den tyske regering, den graeske regering, den spanske regering, den franske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved kendelse af 4. februar 1994, for ret:
EF-traktatens artikel 113, og saerligt artikel 11 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2603/69 af 20. december 1969 om fastlaeggelse af en faelles udfoerselsordning, er ikke til hinder for nationale bestemmelser for udenrigshandelen, hvorefter udfoersel af et produkt, der kan anvendes til militaere formaal, kraever en tilladelse med den begrundelse, at dette var paakraevet for at undgaa risikoen for en alvorlig forstyrrelse af forbindelserne til udlandet, som kunne paavirke den offentlige sikkerhed i en medlemsstat i den forstand, udtrykket er anvendt i forordningens artikel 11.