62012CC0549
PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2014. április 1‑je (
1
)
C‑549/12. P. és C‑54/13. P. sz. ügyek
Németországi Szövetségi Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés — Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) — Az 1. célkitűzésbe tartozó, Türingia tartományra és Kelet‑Berlinre (Németország) vonatkozó operatív program (1994-1999) — Az eredetileg odaítélt pénzügyi támogatás csökkentése — Extrapolációs módszer — Nettó pénzügyi korrekciók — 2052/88/EGK rendelet — 4253/88/EGK rendelet”
1.
Két fellebbezési kérelem összefüggésében, amelyeket a Németországi Szövetségi Köztársaság által az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) bizonyos támogatásait lecsökkentő két bizottsági határozattal szemben benyújtott megsemmisítés iránti keresetet elutasító, a Törvényszék által hozott több ítélettel szemben terjesztettek elő, a pénzügyi támogatás csökkentésének területén felvetődik a strukturális alapok tekintetében megállapított joggyakorlat jelen esetre való alkalmazhatóságának kérdése. (
2
) Különösen az arra vonatkozó kérdés, hogy az ERFA esetében a nemzeti hatóságok adminisztratív hibái a 4253/88 rendelet (
3
) 24. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „szabálytalanságnak” minősülnek‑e, és elsősorban az, hogy a Bizottság az extrapoláció módszerével végezhet‑e pénzügyi korrekciót.
I – Jogi háttér
2.
A strukturális alapok feladatairól és eredményességéről, továbbá tevékenységüknek egymás között, valamint az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolásáról szóló, 1988. június 24‑i 2052/88/EGK tanácsi rendelet (
4
) meghatározza az ERFA szabályozási keretrendszerét az Unión belüli legjelentősebb regionális egyenlőtlenségek orvoslása érdekében.
3.
A 2052/88 rendelet végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló 4253/88 rendelet 23. cikkében a „Pénzügyi ellenőrzés” cím alatt a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A köz‑ és magántámogatók projektjei sikerének biztosítása érdekében a tagállamok a projektek végrehajtása során megteszik a szükséges intézkedéseket a következők érdekében:
—
a Közösség által finanszírozott projektek helyes végrehajtásának rendszeres ellenőrzése,
—
a szabálytalanságok előfordulásának megelőzése és nyomon követése;
—
a visszaélésből vagy gondatlanságból származó veszteség visszakövetelése […].
(2)   A tagállamok által a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések alapján végzett ellenőrzés […] sérelme nélkül a Bizottság tisztviselői és alkalmazottai elsősorban szúrópróbaszerűen a helyszínen ellenőrizhetik a strukturális alapokból finanszírozott projekteket.
[…]” [nem hivatalos fordítás]
4.
A 4253/88 rendeletnek „A támogatás csökkentése, felfüggesztése és megszüntetése” című 24. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Amennyiben a projekt vagy intézkedés megvalósítása a számára elkülönített pénzügyi támogatást csak részben […] igazolja, a Bizottság a partnerség keretében megfelelő módon kivizsgálja az esetet, többek között felhívja a tagállamot vagy a tagállam által a projekt végrehajtására kijelölt hatóságokat észrevételeik meghatározott határidőn belüli megtételére.
(2)   E vizsgálat eredményeképpen a Bizottság csökkentheti vagy felfüggesztheti az adott projekt vagy intézkedés számára elkülönített támogatást, amennyiben a vizsgálat során bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt, illetve különösen az, hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül jelentősen módosították.
[…]” [nem hivatalos fordítás]
5.
A 2988/95 rendelet (
5
) 1. cikkének (2) bekezdése értelmében „[s]zabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt.”
6.
A 2064/97 rendelet (
6
) 8. cikke a következők szerint rendelkezik:
„(1)   Legkésőbb a záró kifizetési kérelem és az adott támogatási formával kapcsolatos záró költségnyilatkozat benyújtásának időpontjában a tagállamok benyújtják a Bizottságnak a végrehajtó szolgálattól független személy vagy szerv által készített jelentést […]. E jelentésnek tartalmaznia kell a korábbi években végzett ellenőrzések során tett megállapításokat, és a záró kifizetés iránti kérelem érvényességével, valamint a kiadásokról szóló záró igazolás tárgyát képező ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos általános következtetéseket.
(2)   Amennyiben a súlyos irányítási vagy ellenőrzési hiányosságok, illetve a feltárt szabálytalanságok gyakori előfordulása akadályozza a záró kifizetési kérelem és záró költségnyilatkozat érvényességének kedvező elbírálását, a beszámolónak utalnia kell e körülmények fennállására és meg kell becsülnie a probléma mértékét és annak pénzügyi hatását.
Ilyen esetben a Bizottság további ellenőrzéseket írhat elő a szabálytalanságok megállapítása és ezek meghatározott időn belül történő helyesbítése céljából.” [nem hivatalos fordítás]
II – Előzmények
A – A C‑549/12. P. sz. ügy
7.
A német kormány kérelmére a Bizottság az 1994. augusztus 5‑i C(94) 1939/5 határozattal jóváhagyta Németországban az 1. célkitűzésbe tartozó, Türingia tartományra vonatkozó operatív programot (Arinco 94.DE.16.005.), a strukturális alapok 1021771000 ECU összegű hozzájárulásával, amelyet az 1999. december 29‑i C(99) 5087 határozat 1086827000 euró összeggel megemelt, az ERFA terhére történő legfeljebb 1020719000 euró összegű finanszírozással.
8.
A KKV‑k termelési tevékenységeinek támogatására vonatkozó 2.1. intézkedés tekintetében a C(99) 5087 határozat a kiadások teljes összegét 674104000 euróban, míg az ERFA‑ból származó hozzájárulás mértékét 337052000 euró összegben állapította meg.
9.
Irányító hatóságnak Türingia tartomány gazdasági és közlekedési minisztériumát jelölték ki.
10.
A 2001‑es év folyamán a Bizottság lefolytatta Türingia tartomány irányítási és ellenőrzési rendszereinek módszeres vizsgálatát, és 2002. január 30‑án előterjesztette az ajánlásokat tartalmazó végső jelentését.
11.
A 2064/97 rendelet 8. cikkében előírt jelentés előterjesztését és a német hatóságok által a program zárókifizetésének igénylését követően a Bizottság lezárta a támogatást és 2003. június 27‑én a kért összeg erejéig teljesítette a zárókifizetést.
12.
Utólagosan, a 2003. év során a Számvevőszék több alkalommal helyszíni ellenőrzést végzett, és 2004. június 22‑én megküldte előzetes ellenőrzési jelentését a német hatóságoknak, amelyek 2004. augusztus 31‑i és október 13‑i levelük útján kiegészítő információkat küldtek a Számvevőszéknek.
13.
2005. január 17‑én a Számvevőszék megküldte ellenőrzési jelentését a német hatóságoknak. E jelentés az egyes műveletekre vonatkozóan egyedi és a rendszerből adódó szabálytalanságokat tárt fel, például a KKV fogalmán kívül eső vállalkozások finanszírozását, nem támogatható kiadások bejelentését (jövőbeni bérleti díjak, héa, árengedmények), hibákat a legmagasabb támogatás kiszámításában, és a kiadások bizonyos típusaira, így az általános költségeire vagy a saját forrásokra vonatkozó bizonyítékok hiányát. A jelentés megállapította, hogy a beavatkozás irányítási és ellenőrzési rendszerében hiányosságok tapasztalhatók. A 2.1 intézkedés keretébe tartozó 28 projekt hibaaránya 31,36% volt.
14.
2006. október 19‑én a Bizottság megküldte a számvevőszéki jelentés vizsgálatának első eredményeit a német hatóságoknak, és felhívta ezeket észrevételeik megtételére.
15.
A német hatóságok 2007. január 5‑i levelükben válaszoltak a Bizottságnak, amelyben ellenezték az extrapolált korrekciók alkalmazását, és az egyes kiadások támogathatóságát tanúsító további bizonyítékokat küldtek meg.
16.
A Bizottság a 2008. április 30‑i C(2008) 1690 végleges határozattal (a továbbiakban: megtámadott határozat) a 4253/88 rendelet 24. cikke alapján 81425825,67 euróval csökkentette az ERFA‑ból származó pénzügyi támogatást a 2.1 intézkedés keretében feltárt egyedi és a rendszerből adódó szabálytalanságok miatt. A Bizottság a hibaarányt a 2.1 intézkedés egészére extrapolálta, 23,88%‑os hibaarányt véve alapul. Az egyedi szabálytalanságok tekintetében 1232012,70 euró összeget, míg a rendszerből adódó szabálytalanságok tekintetében 80193812,97 euró összeget állapított meg.
17.
A megtámadott határozat szerint az alábbi rendszerből adódó szabálytalanságokat tárták fel:
—
KKV‑nak nem minősülő vállalkozásnak odaítélt támogatás;
—
olyan végső kedvezményezett, aki nem teljesíti a 15%‑os kiegészítő finanszírozáshoz a KKV‑k tekintetében alkalmazandó nemzeti kritériumokat;
—
bérleti szerződésekkel kapcsolatban bejelentett, nem támogatható kiadások.
B – A C‑54/13. P. sz. ügy
18.
A Bizottság az 1994. augusztus 5‑i C(94) 1973 határozattal jóváhagyta Németországban az 1. célkitűzésbe tartozó, Kelet‑Berlinre vonatkozó operatív programot (Arinco 94.DE.16.006. sz.), amely a strukturális alapok 743112000 ECU összegű hozzájárulásáról rendelkezett, amelyet 779154000 euróra emeltek, az ERFA terhére történő 540886000 euró összegű finanszírozással.
19.
Berlin tartomány gazdasági, technológiai és fejlesztési minisztériumát jelölték ki irányító hatóságnak.
20.
2003. március 24‑én a német hatóságok benyújtották a zárókifizetés iránti kérelmet.
21.
2004. február és 2005. március között a Bizottság és az általa megbízott külső könyvvizsgáló cég több alkalommal is ellenőrzést végzett az ERFA által az 1994 és 1999 közötti programozási időszakban társfinanszírozott programok záróellenőrzése keretében.
22.
A Bizottság május 31‑én és december 15‑én megküldte a német hatóságoknak könyvvizsgálói jelentését, amelyben az egyes ügyletekkel kapcsolatban rendszerből adódó szabálytalanságokat tárt fel, többek között, konkrétan a nem támogatható kiadásokra vonatkozó nyilatkozatot (az értékesített termékek levonása nélküli kiadások, valójában fel nem merült általános költségek, a tényleges költségeket meghaladó költségnyilatkozatok), a közbeszerzési szabályok megsértését és az igazolások hiányát. A 29 ténylegesen ellenőrzött támogatott projekt esetén a hibaarány 7,56% volt. A kiválasztott 36 projekt közül hetet nem lehetett ellenőrizni, mivel a projekt meghiúsult.
23.
Azt követően, hogy a német hatóságok megtették észrevételeiket és további információkat nyújtottak be elő, a Bizottság 2007. január 26‑án közölte az előzetes következtetéseit, amelyeket a német hatóságok a jogalap hiányára hivatkozással vitattak, ellenezve az átalány jellegű és extrapolált pénzügyi korrekció alkalmazását, és a kiadások jogszerűségét igazoló további bizonyítékokat terjesztettek elő.
24.
A Bizottság a 2008. április 29‑i C(2008) 1615 végleges határozattal (a továbbiakban: megtámadott határozat) 12900719,52 euróval csökkentette az ERFA‑ból származó pénzügyi támogatást. A Bizottság a 29 projekt tekintetében 3,63%‑os hibaarányt vett alapul, és olyan extrapolált pénzügyi korrekciót alkalmazott, amely a program egésze tekintetében az ERFA‑ból származó pénzügyi támogatás 2,68%‑os csökkentését jelentette.
III – A Törvényszék által hozott ítéletek
25.
A Németországi Szövetségi Köztársaság két keresetet terjesztett a Törvényszék elé, amelyeket a Törvényszék a T‑265/08. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2012. szeptember 19‑én hozott ítélettel és a T‑270/08. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2012. november 21‑én hozott ítélettel elutasított.
26.
A Törvényszék elutasította a Németországi Szövetségi Köztársaság által, Spanyolország, Hollandia és az Egyesült Királyság támogatásával előadott különböző megtámadási okokat, amelyek szintén csatlakoznak a fellebbezéshez.
27.
Először is a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állította, hogy nem állnak fenn a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerint a támogatások csökkentésére előírt feltételek. A Törvényszék azonban úgy értelmezte, hogy a nemzeti hatóságoknak felróható adminisztratív hibákat az e rendelkezés értelmében vett szabálytalanságoknak lehet minősíteni, mivel nem releváns a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésben foglalt „szabálytalanság” fogalma, tekintve, hogy olyan rendeletről van szó, amely eltérő célokat követ, eltérő hatállyal.
28.
Másodsorban a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állította, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerint a csökkentés összegének kiszámításánál nem alkalmazható az extrapolációs módszer, amelyre a Törvényszék azt válaszolta, hogy a rendelet által követett cél biztosításának legmegfelelőbb módszeréről van szó, az ugyanis olyan pénzügyi korrekciót tesz lehetővé, amely alkalmas az uniós költségvetés összes veszteségének fedezésére.
29.
Harmadrészt, a Németországi Szövetségi Köztársaság azt kifogásolta, hogy a Bizottság a Számvevőszék vizsgálatát vette alapul ahelyett, hogy saját maga a helyszínen ellenőrizte volna az ügy körülményeit. A Törvényszék szerint az előbbi nem jelenti a már hivatkozott 24. cikk (2) bekezdésének megsértését.
30.
Negyedrészt, a Törvényszék kizárta, hogy sértené a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az együttműködés elvét az a tény, hogy a Bizottság figyelembe vette bizonyos vállalkozások téves könyvelését.
31.
Végezetül a Törvényszék elutasította, hogy az extrapolációs módszer ellentétes lenne az arányosság elvével.
32.
A Törvényszék hivatkozott ítéletei ellen fellebbezéseket nyújtottak be, amelyek a Bíróság előtti jelen eljárás alapjául szolgálnak.
IV – A fellebbezések
33.
A C‑549/12. P. sz. ügy alapjául szolgáló fellebbezésnek két jogalapja van: 1) téves jogalkalmazás bizonyos adminisztratív hibák „szabálytalanságoknak” való minősítésével; 2) téves jogalkalmazás az extrapolációs módszer alkalmazása okán.
34.
A C‑54/13. P. sz. ügy alapjául szolgáló fellebbezés megismétli az előző két jogalapot és azt a következő két jogalappal egészíti ki: 1) téves jogalkalmazás a pénzügyi átalánykorrekció jogsértő alkalmazása miatt; 2) az indokolási kötelezettség Törvényszék általi megsértése.
V – A Bíróság előtti eljárás
A – A C‑549/12. P. sz. ügy
35.
Az első fellebbezés 2012. november 29‑én érkezett a Bírósághoz.
36.
Az első fellebbezési jogalap első részében a Németországi Szövetségi Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy a nemzeti hatóságoknak felróható adminisztratív hibák a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében vett szabálytalanságoknak minősíthetők. A Németországi Szövetségi Köztársaság véleménye szerint a „szabálytalanság” fogalmát a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni. Ennek hiányában a Törvényszék megsértette mind az említett rendelkezést, mind pedig az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 7. cikkben foglalt hatáskör‑átruházás elvét.
37.
A Bizottság ezzel szemben úgy érvel, hogy a strukturális alapok megosztott irányításának összefüggésében a 4253/88 rendelet 24. cikkét egyrészt a kedvezményezettekre, másrészt a tagállamokra vonatkozó pénzügyi korrekciókra kell alkalmazni, anélkül hogy ez utóbbi esetében a 4253/88 rendeletet és a 2988/95 rendeletet együttesen kellene értelmezni.
38.
Az első fellebbezési jogalap második részében a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot azon megállapítással, hogy a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében a nemzeti jog megsértését és a hibákat, ha nincsenek hatással az uniós költségvetésre, a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében vett szabálytalanságoknak lehet minősíteni.
39.
A Bizottság e tekintetben arra hivatkozik, hogy a „szabálytalanság” fogalmába tartozik az irányadó szabályok valamennyi olyan jellegű megsértése, amely az uniós költségvetés szempontjából kockázatot jelent, és nyilvánvaló, hogy a költségek el nem számolhatósága ilyenfajta kockázatot képez.
40.
A második fellebbezési jogalapban a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amennyiben elismerte a Bizottság számára az extrapolált pénzügyi korrekció alkalmazásához való jogot, és megerősítette a jelen ügyben az extrapoláció végrehajtására vonatkozóan a Bizottság által megállapított szabályokat.
41.
A második fellebbezési jogalap első részében a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság által támogatott Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott ítélet megsértette a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdését – amelynek megfogalmazása (a következő programozási időszakra irányadó szabályozásban kifejezetten előírtaktól eltérően (
7
)) kizárólag olyan projektekkel vagy intézkedésekkel szembeni fellépést tesz lehetővé, amelyek tekintetében ténylegesen szabálytalanságot állapították meg –, valamint a hatáskör‑átruházás elvét.
42.
A Bizottság ezzel szemben úgy érvel, hogy a nettó pénzügyi korrekciókra vonatkozó iránymutatások értelmében, amelyeket a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdése alkalmazási módozatainak meghatározása céljából fogadott el, ha egy ellenőrzés általános kockázatot állapít meg az egész operatív program tekintetében, extrapoláció útján korrekciót kell végezni annak megelőzésére, hogy az uniós költségvetést olyan kiadások terheljék, amelyek nem az alkalmazandó szabályozás szerint teljesítettek.
43.
A második fellebbezési jogalap második részében a Spanyol Királyság által támogatott Németországi Szövetségi Köztársaság úgy érvel, hogy mindenesetre a Törvényszék tévedett annak megállapításában, hogy a Bizottság a jelen ügyben helyesen alkalmazta az extrapoláció útján végzett korrekciót. Elsősorban azért, mert az egyedi projektek téves elszámolása az uniós költségvetésben okozott kár hiányában nem alapozhatja meg az extrapoláció útján alkalmazott pénzügyi korrekciót, ami ellentétes az arányosság elvével. Másodsorban azért, mert a Törvényszék egyetértett azzal, hogy a Bizottság bizonyos szabálytalanságokat rendszerből adódóaknak minősített a Számvevőszék ellentétes álláspontjával szemben.
44.
A Bizottság ezzel szemben úgy érvel, hogy jogosult volt extrapoláció útján korrekciót végezni olyan kiadások nem megfelelő elszámolása esetén, amelyek az uniós költségvetés sérelmét feltételezték, és a szabálytalanságokat a pénzügyi korrekciókra vonatkozó iránymutatások 5. pontja alapján minősítette rendszerből adódóaknak, a Számvevőszék jogi megállapításaitól függetlenül. Véleménye szerint egyébként az extrapoláció arányos lehet, ha az operatív program fennmaradó részére is kivetítik a reprezentatív mintában megállapított hibaarányt.
B – A C‑54/13. P. sz. ügy
45.
A második fellebbezés 2013. január 31‑én érkezett a Bírósághoz.
46.
E fellebbezés első két fellebbezési jogalapja lényegében megegyezik a C‑549/12. sz. ügy fellebbezési jogalapjaival.
47.
A Németországi Szövetségi Köztársaság különösen azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a Bizottság által megállapított, rendszerből adódó szabálytalanságokat megerősítette, jóllehet a Bizottság olyan, közbeszerzési eljárásokra vonatkozó szabályokhoz szorosan kapcsolódó hibákat is ezek körébe vont, amelyek az operatív programnak csak meghatározott részeit érinthették, valamint ezek körébe vonta a nagyon különös és kétséges esetekre vonatkozó hibákat is.
48.
A Németországi Szövetségi Köztársaság ezenkívül vitatja a Törvényszék azon megállapítását, amely szerint a Bizottság a megfelelő mintavételi eljárást választotta, amiért is a megállapított hibaarány nem reprezentatív.
49.
A Németországi Szövetségi Köztársaság másrészről azt állítja, hogy a nem reprezentatív hibák és az átalányszerűen számszerűsített hibák extrapolációja ellentétes az arányosság elvével, mivel a pénzügyi korrekció túlmutat az uniós költségvetés tényleges pénzügyi veszteségeinek kompenzációján.
50.
A fenti megállapításokkal szemben a Bizottság azt állítja, hogy a feltárt szabálytalanságok rendszerből adódó jellegűek voltak, mivel az irányítási és ellenőrzési rendszer hiányosságát igazolták. Másrészről a mintavételt egy nemzetközileg elismert eljárás alapján végezték. Végül, véleménye szerint, az extrapoláció önmagában arányos módszer a támogatás kockázatának értékelésére és számszerűsítésére.
51.
A harmadik fellebbezési jogalap a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének a pénzügyi átalánykorrekciók alkalmazása okán történt megsértésén alapul.
52.
A Bizottság e tekintetben arra hivatkozik, hogy az átalánymérték számítása a különösebb értékkel nem bíró szabálytalanságok szempontjából – mint a jelen ügyben – megfelelő és az ügyletek súlyosságára tekintettel arányos.
53.
Végezetül a negyedik fellebbezési jogalap azon alapul, hogy a Törvényszék megsértette az indokolási kötelezettséget, mivel figyelmen kívül hagyta a pénzügyi átalánykorrekció jogellenességére vonatkozó érveket, amit a Bizottság vitat.
54.
A fellebbezési tárgyalást 2014. január 9‑én tartották, amelyen a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Spanyol Királyság és a Bizottság képviseltette magát.
VI – Értékelés
55.
Fenntartva azt, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott fellebbezési jogalapokról egyenként foglalok állást, részletesebben foglalkozom a másodikkal, amely az extrapolációs módszer alkalmazhatóságának kérdését veti fel az ERFA által finanszírozott projektekben feltárt szabálytalanságok esetén végzett pénzügyi korrekciók tekintetében.
A – A mindkét kérelemben azonos első fellebbezési jogalap
56.
A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elfogadta, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a Bizottság számára az adminisztratív hibák okán végzett pénzügyi korrekciót.
57.
A Bizottság megközelítésének vonatkozásában emlékeztetni kell először arra, hogy a tagállamok jóhiszemű együttműködésének és eljárási autonómiájának elvéből eredő általános kötelezettségeken túl, amikor a tagállamok az Unió saját pénzügyi alapjaival és programjaival kapcsolatos uniós rendelkezéseket hajtanak végre, a kölcsönös felelősségvállalás is szerephez jut, amely a Bizottságra és a tagállamokra hárul a közösségi költségvetés végrehajtása során, és amelyet az EK 247. cikk (jelenleg az EUMSZ 317. cikk), az 1605/2002 rendelet (költségvetési rendelet) (
8
), a 2342/2002 rendelet (a végrehajtás módjairól szóló rendelet) (
9
) és adott esetben a strukturális alapokról szóló rendeletek szabályoznak.
58.
Mindezek alapján a Németországi Szövetségi Köztársaság olyan pénzügyi hozzájárulást kapott az Uniótól, amelyet az Unió nevében kellett kezelnie, és biztosítani kellett, hogy annak felhasználása az irányadó szabályozás szerint történjen.
59.
Az Unió pénzügyi hozzájárulásainak ilyen típusú megosztott irányításával kapcsolatban a Bíróság a strukturális alapok – elsősorban az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) – területén állandó ítélkezési gyakorlatot alakított ki. (
10
) Véleményem szerint, a Bizottsággal e pont tekintetében egyetértve, ez az ítélkezési gyakorlat az ERFA‑ra – amely végül is strukturális alap – is alkalmazandó, amelynek a tagállamok számára nyújtott hozzájárulása a Bizottság által csak közvetve, és nem kimerítő jelleggel ellenőrizhető.
60.
Az említett ítélkezési gyakorlat alapján, amint erre a Bizottság is hivatkozik, „a közösségi költségvetés kizárólag a közösségi szabályozással összhangban teljesített kifizetéseket fedezi” (
11
). Kétségtelen, hogy „a közösségi szabályozásra” való hivatkozás alátámaszthatja a Németországi Szövetségi Köztársaság által képviselt álláspontot, amely szerint nem lehet figyelembe venni a nemzeti szabályok megsértését. Ezt nem hinném.
61.
Az uniós alapok megosztott irányítását illetően elkerülhetetlen, hogy a közösségi szabályozás – amely az Unió által finanszírozott támogatások elosztási és kezelési feltételeinek általános szabályozásán alapul – kiegészüljön a nemzeti szabályokkal, amelyek az általános szabályozást konkretizálva lehetővé teszik a szóban forgó támogatások kedvezményezettjeinek pontos meghatározását.
62.
E tekintetben a közösségi és nemzeti szabályozás egy egészet alkot a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szempontjából, amely egésznek „a projekt és az intézkedés végrehajtásának feltételeit érintő szabálytalanságra való hivatkozáskor” (
12
) magában kell foglalnia az ilyen feltételek tartalmát és terjedelmét teljes egészében meghatározó szabályok összességét.
63.
Ezzel már előrevetítem a német kormány által azzal kapcsolatban felvetett kérdésre vonatkozó álláspontomat, hogy melyik szabályban kell keresni a „szabálytalanság” fogalmát. Ezt pedig a Bizottság által képviselt álláspontból teszem.
64.
A Németországi Szövetségi Köztársaság ugyanis azt állítja, hogy a közösségi pénzügyi érdekek védelméről szóló 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében foglalt „szabálytalanság” fogalmából kell kiindulni, amelynek értelmében „szabálytalanságot képez a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő bármely megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése kárt szenved vagy szenvedne […]”.
65.
E rendelkezésnek, tekintettel az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére vonatkozó jogszabály általános jellegére, úgy vélem, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében foglaltakkal szemben, alkalmazhatósága tekintetében különös rendelkezéssé kell válnia, amennyiben a strukturális alapok sajátos területén szabályozzák az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét.
66.
Nem lehet tehát azt állítani, hogy a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése alapján a Bizottság csak akkor függesztheti fel vagy csökkentheti a pénzügyi támogatást, ha a feltárt szabálytalanság valamely gazdasági szereplőnek róható fel, mivel így kizárná a közösségi támogatások irányításáért felelős nemzeti közigazgatási szerveknek felróható szabálytalanságokat.
67.
E tekintetben a Bíróság kimondta, hogy „a 4253/88 rendelet 24. cikke semmilyen mennyiségi vagy minőségi különbséget nem tesz a támogatás csökkentését eredményező szabálytalanságok között” (
13
). Az említett kijelentést, bár azon megállapításra adott válasz volt, amely szerint a feltárt szabálytalanságok a jelen ügyben technikai jellegűek voltak, ki lehet terjeszteni a jelen ügyhöz hasonlóan arra az esetre is, ha azon jogalany közjogi minőségére hivatkoznak, amelynek a szabálytalanság felróható.
68.
Ennek az az oka, hogy – amint arra a Bizottság emlékeztet, és a Conserve Italia kontra Bizottság ügyben 2002. január 24‑én hozott ítélet szavaival élve (
14
) – „a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése […] a Bizottság általi bármely visszatéríttetés iránti felhívás jogalapját képezi”. Ezért a hivatkozott rendelkezés értelmében a „szabálytalanság” fogalmának széles körű értelmezését írja elő, hacsak jelentősen nem sérül annak hatékony érvényesülése, mivel más esetben nem lehetne a nemzeti közigazgatási irányító szervnek felrótt azon szabálytalanságokat kiigazítani, amelyekkel szükségszerűen számolni kell a strukturális alapok lényegét képező megosztott irányítással kapcsolatban.
69.
Ezért úgy vélem, hogy a Törvényszék helytállóan járt el, amikor az első megtámadott ítélet 40. pontjában megállapította, hogy az a tény, hogy „a nemzeti hatóságok központi szerepet töltenek be a strukturális alapok végrehajtása során, a »szabálytalanság« fogalma tág értelmezésének kedvez […], [mivel] az EK 274. cikkben foglalt hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek és az EK 10. cikkben foglalt jóhiszemű együttműködés elvének fényében, amelyek nem biztosítanak immunitást a tagállamok számára, továbbá tekintettel arra, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikke az egyetlen olyan rendelkezés, amely a támogatás összegének csökkentését lehetővé teszi olyan esetben, ha a beavatkozás nem úgy zajlott le, amint azt eredetileg tervezték, az ilyen hatóságok által elkövetett hibát a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének értelmében vett »szabálytalanságnak« kell tekinteni […]”. (
15
)
70.
Végül azzal sem értek egyet, hogy csak azoknak a szabálytalanságoknak van jelentőségük, amelyek kárt okoznak az uniós költségvetésben.
71.
Ismét hangsúlyozom, hogy ez a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében, nem pedig a jelen ügyben elsődlegesen alkalmazandó 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében foglalt feltétel, amely rendeletben azok a releváns szabálytalanságok, amelyek „a projekt vagy intézkedés végrehajtásának feltételeit érintik, és amelyek tekintetében a Bizottság előzetes jóváhagyását nem kérték”. Nyilvánvaló, hogy a jogalkotó azon érdekét, hogy biztosítsa a finanszírozási projektek és intézkedések szükséges végrehajtását, végső soron a közösségi költségvetés bármely veszteségének megelőzéséhez fűződő érdeke igazolja. Azonban e megállapítás nélkül is egyértelmű, hogy bármely szabálytalanság, az is, amely közvetlenül nem okoz veszteséget, a közpénzek kezelésének hibáját bizonyítja, amely mint olyan, veszélyt jelent a költségvetés sérthetetlenségére. Attól függetlenül, hogy a 4235/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének elsődleges célja éppen az uniós alapokkal mint olyanokkal való megfelelő gazdálkodás; és véleményem szerint tehát attól függetlenül, hogy a feltárt szabálytalanságok azonnali gazdasági kárrá válhatnak.
72.
A fent kifejtettekből következően, megállapítom, hogy a mindkét fellebbezésben azonos első jogalapot el kell utasítani.
B – A mindkét kérelemben azonos második fellebbezési jogalap
73.
A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy ítéli meg, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elismerte, hogy a Bizottság extrapoláció útján pénzügyi korrekciót végezhet, és helyénvalónak tartotta a jelen esetben végzett konkrét extrapolációt.
1. Az extrapolációs módszer jogszerű alkalmazásáról az ERFA tekintetében
74.
A német kormány érvelése, amellyel a spanyol és francia kormány is egyetért, alapvetően szövegközpontú, mivel azon a tényen alapszik, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése kifejezetten „egy szabálytalanság fennállására, és különösen hogy a projekt vagy az intézkedés végrehajtásának feltételeit érintő egy jelentős módosítás” esetére vonatkozik. (
16
) Ebből az következik, hogy a támogatást kizárólag tényleges szabálytalanság vagy a konkrét módosítás megállapítása esetén kell csökkenteni vagy felfüggeszteni, ami a nem vizsgált projektek és intézkedések tekintetében kizárja az extrapoláció alkalmazásának lehetőségét.
75.
E feltevés megegyezik a C‑443/97. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben (
17
) La Pergola főtanácsnok által indítványában ismertetett állásponttal, aki szerint „a 24. cikk megfogalmazása (
18
) nem teszi lehetővé, hogy a 23. cikk (1) bekezdése szerinti kötelezettségek elmulasztása a »szabálytalanság« fogalmába tartozzon oly módon, hogy igazolást nyerjenek a nettó csökkentések”. (
19
)
76.
A fentiek mellett továbbá, a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésétől eltérően, a 2000 és 2006 közötti időszakban irányadó 1260/99 rendelet viszont a 39. cikke (3) bekezdésének b) pontjában kifejezetten felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy „a szükséges pénzügyi korrekciókat elvégezze”, ha bebizonyosodik, hogy „olyan súlyos hibák vannak az irányítási, illetve az ellenőrzési rendszerben, amelyek a rendszerből adódó szabálytalanságokhoz vezethetnek” (ugyanazon rendelkezés (2) bekezdésének c) pontja). Olyan korrekciókat, amelyeket az előbbi bekezdés rendelkezése szerint „a kérdéses támogatáshoz az alapokból nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő visszavonása képez”, és amelyek „összegének meghatározásakor figyelembe veszi a szabálytalanság, illetve változás fajtáját, valamint a tagállamok irányítási, illetve ellenőrzési rendszerében megállapított hiányosságok mértékét és lehetséges következményeit”, mindig „az arányosság elvének tiszteletben tartásával”.
77.
Végeredményben a német kormány szerint mind a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének, mind a később e témakörben alkalmazott szabályozásnak a szövegéből az következik, hogy a rendelkezés nem teszi lehetővé az extrapolációs módszer alkalmazását.
78.
Ezen érvekkel szemben a továbbiakban általam kifejtésre kerülő azon érvek hozhatók fel, amelyek szerint: egyrészt, a 4253/88 rendelet 24. cikkét az azt megelőző cikkel összefüggésben kell értelmezni. Másrészt, az e területre irányadó szabályozás későbbi fejlődése nem meghatározó a szóban forgó szabályozás értelmezése tekintetében.
a) A 4253/88 rendelet 23. és 24. cikkének rendszere
79.
Véleményem szerint a 4253/88 rendelet 23. és 24. cikkének akkor van értelme, ha éppen a „szabálytalanság” fogalma körül kialakult rendszerként értelmezzük azokat. Közülük az első rendelkezés (1) bekezdésében előírja, hogy a tagállamok kötelesek az Unió által finanszírozott projektek megfelelő végrehajtásának ellenőrzéséhez szükséges intézkedéseket meghozni, a szabálytalanságokat megelőzni és megakadályozni, és, adott esetben, a visszaélésből vagy gondatlanságból származó veszteségeket visszatéríttetni. (
20
) Végeredményben egy olyan pénzügyi rendszer kialakításáról van szó, amely biztosítani tudja a közösségi alapok megfelelő működését.
80.
Ha a tagállamok nem teljesítik megfelelően e kötelezettséget, akár a megfelelő ellenőrzési rendszer létrehozásának elmulasztásával, akár adott esetben annak helytelen alkalmazásával, nyilvánvalóan szabálytalanságot követnek el. Az első esetben az uniós jog a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset (
21
) útján érvényesül, miközben a második esetben véleményem szerint az egyetlen megfelelő eljárás a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében foglalt, a támogatás felfüggesztésére vagy csökkentésére irányuló eljárás.
81.
Ugyanis, egy tagállam által létrehozott ellenőrzési rendszerben bizonyos hiányosságok fennállása az egyik olyan esetet képezi, amelyben jogszerűen megalapozott kétség merülhet fel az Unió által nyújtott konkrét pénzügyi támogatás igazolásával kapcsolatban. A 4253/88 rendelet 24. cikkének (1) bekezdése ilyen esetekre vonatkozik, azon helyzetre utalva, amelyben „a projekt vagy intézkedés megvalósítása a számára elkülönített pénzügyi támogatást láthatóan csak részben igazolja”. E látszat alapján a rendelkezés arra kötelezi a Bizottságot, hogy „a partnerség keretében megfelelő módon kivizsgálja az esetet, nevezetesen felhívja a tagállamot […] észrevételei meghatározott határidőn belüli megtételére”.
82.
Éppen e vizsgálat eredményeképpen, a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése értelmében, „a Bizottság csökkentheti vagy felfüggesztheti az adott projekt vagy intézkedés számára elkülönített támogatást, amennyiben a vizsgálat során bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt, illetve [különösen] hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit jelentősen módosították”. Véleményem szerint valamely uniós pénzügyi támogatás ellenőrzési rendszerében elkövetett szabálytalanság nagyon jelentősen érinti a szóban forgó támogatásban részesülő projekt vagy intézkedés végrehajtási feltételeit. Valószínű, hogy ez a típusú szabálytalanság vonatkozik a legközvetlenebb módon az ilyen feltételekre.
83.
Semmilyen okot nem látok annak megállapítására, hogy a 4253/88 rendelet 23. cikkének (1) bekezdése szerinti kötelezettségek elmulasztásában megtestesülő szabálytalanságok nem tartozhatnak azon szabálytalanságok közé, amelyek ugyanezen rendelet 24. cikkének (2) bekezdése alapján a támogatás felfüggesztését vagy csökkentését igazolják. És e körülmény, ahogy látni fogjuk, alátámasztja az extrapolációs módszer használatát, mivel természetükből adódóan az ellenőrzési rendszer szabálytalanságai a szóban forgó rendszer alá tartozó projektek összességét érinthetik, és rendszerből adódó hiányosságokként történő azonosításukat követően csak úgy lehet korrigálni ezeket, ha a szóban projekt egészére kivetítésre kerülnek.
b) A későbbi szabályozás és annak jelentősége a 4253/88 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének értelmezése szempontjából
84.
Kétségtelen, hogy – amint arra a német kormány is hivatkozik – a 2000 és 2006 közötti időszakra irányadó szabályozás kifejezetten felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy „a szükséges pénzügyi korrekciókat elvégezze”, ha bebizonyosodik, hogy „olyan súlyos hibák vannak az irányítási, illetve az ellenőrzési rendszerben, amelyek a rendszerből adódó szabálytalanságokhoz vezethetnek” (az 1260/99 rendelet 39. cikke (2) bekezdésének c) pontja és (3) bekezdésének b) pontja). Ez azonban nem azt jelenti, hogy a korábbi szabályozás alapján nem lehetett ugyanúgy eljárni, bár akkor kizárólag egy olyan felhatalmazás értelmében, amelyet a 4253/88 rendelet 23. és 24. cikke által alkotott rendszerből kiindulva bennfoglaltnak kell tekinteni. (
22
)
85.
Így értelmezte ezt maga a Bíróság is annak megállapításakor, hogy a Bizottságnak „A 4253/88/EGK tanácsi rendelet (
23
) 24. cikke alkalmazásának keretében végrehajtott nettó pénzügyi korrekciók” című, 1997. október 15‑i dokumentumában megállapított és a szóban forgó ügyekben alkalmazott szabályok meghatározzák azokat „az általános irányvonalakat, amelyek alapján a Bizottság […] a 24. cikk alkalmazása keretében utóbb olyan egyedi határozatokat tervez elfogadni, amelyek jogszerűsége az érintett tagállam által a Bíróság előtt megtámadható”. (
24
) A szóban forgó dokumentum 5. és 6. pontja egyértelműen a pénzügyi korrekciókra vonatkozik olyan szabálytalanságok esetén, amelyek rendszeres irányítási, ellenőrzési vagy könyvvizsgálati hiányosságokat mutatnak. Olyan szabálytalanságok ezek, amelyek kockázatát, az ezt jellemző rejlő hiányosságok természetéből fakadóan, kizárólag az extrapoláció módszerével lehet számszerűsíteni.
86.
Ezzel szemben nem vitatható, hogy a Bizottság ezáltal – távol attól, hogy értelmezzem a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdésében számára biztosított hatáskört – olyan hatáskört tulajdonít magának, amelyet a rendelkezés számára valójában megtagad, mivel – ismét a Bíróság szavait idézve a „Pénzügyi korrekciók” című dokumentumban foglalt iránymutatásokra hivatkozással – „semmi akadálya annak, hogy a Bizottság – az előző bekezdésben említett hatáskör teljes körű gyakorlása érdekében[ (
25
) ]‑ a 4253/88 rendelet 24. cikke alkalmazásának keretében pénzügyi korrekcióra vonatkozó belső iránymutatásokat fogadjon el, és az érintett szolgálatait kötelezze azok alkalmazására”. (
26
)
87.
Egyébként a 2000 és 2006 közötti időszakra alkalmazandó modell és a szóban forgó modell közötti különbségek nem olyan jelentősek a kérdés egyik legkényesebb pontja, azaz a tagállamok jogainak és érdekeinek védelmére vonatkozó lehetőségek tekintetében.
88.
A Németországi Szövetségi Köztársaságnak ugyanis igaza van abban, hogy az 1260/99 rendelet rendszere biztosítja a tagállam számára annak lehetőségét, hogy észrevételt tehessen és a Bizottsággal megbeszéléseket tartson, ha nem ért egyet ez utóbbi által tett észrevételekkel, és arra kötelezi mindkét felet, hogy „a partnerségen alapuló együttműködés szellemében” megállapodásra törekedjen (a 39. cikk (2) bekezdésének második albekezdése). Márpedig, e biztosítékot a 4253/88 rendelet 24. cikke sem zárja ki, amelynek (1) bekezdése arra hivatkozik, hogy a Bizottságnak a partnerség keretében megfelelő módon kell vizsgálnia az ügyet a tagállam által tett észrevételek alapján. Így történt a jelen eljárás tárgyát képező mindkét esetben, anélkül hogy a nemzeti hatóságok védtelenségének legkisebb gyanúja megállapítható lenne a Bizottság eljárásával szemben.
89.
A fent kifejtettekhez hozzá kell tenni, hogy a Bizottság a közzétett, már hivatkozott „nettó pénzügyi korrekciókban” megállapított szabályok szerint járt el, amelyek tekintetében a Bíróság megállapította, hogy azok „hozzájárulnak annak biztosításához, hogy ha Bizottság e rendelkezés alapján dönt, a tagállamok és az általuk kijelölt hatóságok összehasonlítható helyzetekben azonos bánásmódban részesüljenek […] és megerősíthetik a tagállamoknak címzett egyedi határozatok átláthatóságát”. (
27
) Végeredményben, ahogy korábban említettem, „meghatározzák azokat az általános irányvonalakat, amelyek alapján a Bizottság […] a 24. cikk alkalmazása keretében utóbb olyan egyedi határozatokat tervez elfogadni, amelyek jogszerűsége az érintett tagállam által a Bíróság előtt megtámadható” (
28
), amely révén végső soron nem sérül az érintett tagállamnak a hatékony jogorvoslathoz való joga.
90.
Véleményem szerint tehát a Törvényszék nem tévedett, amikor azt állapította meg, hogy „az uniós költségvetés által elszenvedett pénzügyi veszteség [...] teljes egésze tekintetében korrekcióra van szükség, mivel a végrehajtás bármilyen hiányossága a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének megsértését valósítja meg, amely elvnek a Bizottságnak és a tagállamoknak az EK 274. cikk értelmében meg kell felelniük. Így a Bizottságnak lehetőséggel kell bírnia, hogy a támogatást olyan intézkedés keretében csökkentse, amely tükrözi a 4253/88 rendelet 24. cikkének (1) bekezdésében előírt kontradiktórius vizsgálat során megállapított szabálytalanság súlyát.” (
29
)
91.
Annak megállapítása során sem tévedett, hogy, mivel a csökkentésnek tükröznie kell a feltárt szabálytalanságok rendszerszintű kiterjedését, és figyelembe véve, hogy „a Bizottság továbbá nem rendelkezik információval a [...] tagállam által lefolytatott ellenőrzések összessége tekintetében, […] az extrapolációs módszer alkalmazása jelenti a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése által követett célok elérésének legmegfelelőbb módját.” (
30
)
92.
Amennyiben ugyanis a Bizottság nem maga végzi el a támogatások pénzügyi ellenőrzését, és nem is rendelkezik információval a nemzeti hatóságok által végzett ellenőrzések összessége tekintetében, azonban mégis köteles az uniós költségvetési eszközök épségét őrizni, nyilvánvaló, hogy csak akkor tud e kötelezettségének eleget tenni, ha olyan módszert használ, amely az extrapolációhoz hasonlóan lehetővé teszi az általa végzendő szelektív ellenőrzés során szerzett eredmények kivetítését a támogatások összességére. Más szavakkal, a Bizottság által végzett, szükségképpen részleges és szelektív jellegű ellenőrzésekhez hasonló jellegű korrekciós módszert kell alkalmazni. Mindezt annak fenntartásával, amint azt a továbbiakban látni fogjuk, hogy az említett módszert az ahhoz szükséges biztosítékokkal együtt kell alkalmazni, hogy az eredmények kivetítése a támogatások összességére megbízható legyen.
93.
A kérdés most annak meghatározására irányul, hogy ha elvben elfogadjuk, hogy az extrapolációs módszer alkalmas az ERFA‑val kapcsolatos pénzügyi korrekciók elvégzésére, a jelen ügyekre való alkalmazása jogszerűen történt‑e.
2. Az extrapolációs módszernek a jogvitákban való alkalmazásáról
94.
A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amennyiben helytállónak tekintette az extrapoláció alapján az egyes esetekben végzett korrekciókat.
a) A C‑549/12. P. sz. ügy
95.
A C‑549/12. P. sz. ügyben megtámadott ítélettel kapcsolatban a német hatóságok azt állítják, hogy az uniós költségvetést ért sérelem hiányában a Bizottságnak ki kellett volna zárnia az egyedi projektek hibás könyvelését, amelynek extrapolációja az Unió javára történő túlkompenzációt eredményezne, ami ellentétes lenne az arányosság elvével. Másrészt, a német kormány véleménye szerint, a Bizottságnak kifejezett és részletes indokolás nélkül nem kellett volna eltérnie a Számvevőszék álláspontjától meghatározott szabálytalanságok nem rendszeresből adódó jellege tekintetében.
96.
Az első kifogást illetően meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítélet 51–53. pontjában kifejtetteknek megfelelően az öt projekt, amelynek elszámolása nem okozott semmilyen sérelmet az uniós költségvetésben, a német kormány szerint az 1.1 intézkedés értelmében támogathatók lettek volna, azonban, valójában jogosulatlanul, a 2.1 intézkedés keretében voltak támogathatók, jóllehet letelt a projektek valamely intézkedés alá sorolásának módosítására nyitva álló határidő.
97.
Kétségtelen, hogy a megtámadott ítélet 52. pontja megállapítja, hogy „e szabálytalanságok megtörténte elegendő pénzügyi korrekció alkalmazásához, anélkül hogy a közösségi költségvetés pontosan meghatározott pénzügyi sérelmet szenvedne”. Ez nem jelenti szükségképpen azt, hogy a Törvényszék úgy értette, hogy ebben az esetben nem történt konkrét sérelem. Az 50. pontban ugyanis azt állítja, hogy az adott projekt (Tralag Landmaschinen) jogosulatlanul részesült a 15%‑os kiegészítő finanszírozásból. A többi négy program támogatható lett volna az 1.1 intézkedés címén, azon 2.1 intézkedés címén azonban nem volt támogatható, amely alatt mégis támogatásban részesült. Ez a szabálytalanság azt jelentette, hogy olyan elméletileg támogatható projektek részesültek támogatásban, amelyek adott esetben csak akkor lettek volna támogathatók, ha megfeleltek volna az Unió által előírt bizonyos feltételeknek, amelyek tiszteletben tartását a tagállamnak kell biztosítania. Véleményem szerint ez nyilvánvaló sérelmet eredményez a közösségi költségvetésben, amelynek a terhére olyan projekteket támogattak, amelyek nem feleltek meg az e tekintetben előírt feltételeknek.
98.
Mindenesetre, ha elfogadjuk azt, hogy a német kormány által említett projektek nem eredményeztek konkrét pénzügyi sérelmet, ez nem jelenti azt, hogy azokat nem lehet extrapolálni. Az extrapoláció tárgya – amint azt a Németországi Szövetségi Köztársaság állítja – nem valamely szabálytalanság pénzügyi hatása, hanem maga a szabálytalanság mint olyan. A szóban forgó projektek talán nem okoztak volna konkrét pénzügyi hatást, azonban mindegyik súlyosan szabálytalan volt, tudniillik nem KKV‑k voltak, és ezzel nem teljesítették a támogatás egyik fő feltételét.
99.
Egyetértek tehát a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 66. pontjában tett azon megállapításával, miszerint „a nem KKV‑nak minősülő vállalkozásokra vonatkozó téves elszámolások rendszeres jellegűek, mivel irányítási, ellenőrzési vagy könyvvizsgálati hiányosságot tükröznek, amely több alkalommal előfordult, és nagy valószínűséggel hasonló esetek egész sorozata folyamán újból felmerül. A Bizottság tehát helytálló módon minősítette rendszerből adódó szabálytalanságoknak a nem KKV‑nak minősülő vállalkozásokra vonatkozó téves elszámolásokat.”[ (
31
) ]
100.
E tekintetben úgy vélem, hogy a Bizottság nem volt kötve a Számvevőszék véleményéhez, mivel a Törvényszék ítéletének 65. pontja értelmében „a 4253/88 rendelet 24. cikkének szövegéből nem következik, hogy az ezen cikk által biztosított jogkörök gyakorlása során a Bizottság kötve lenne az ellenőrző szerv észrevételeihez. Ellenkezőleg: az a feladata, hogy maga értékelje a feltárt szabálytalanságokat. Így a megtámadott határozat a Bizottság, nem pedig a Számvevőszék értékelését tükrözi.”
101.
A Németországi Szövetségi Köztársaság egyébként nem kifejezetten a Bizottság által végzett könyvvizsgálat szigorúságát vitatja, hanem kizárólag az alkalmazott mintavétel reprezentativitását, amelyből szerinte ki kellett volna zárni a projektekben feltárt szabálytalanságokat, amelyek véleménye szerint az Unió számára semmilyen költségvetési kárt nem okoztak. E körülményen kívül – amelyet a Törvényszékkel együtt irrelevánsnak tekintek – a német kormány nem vitatja érdemben azt a könyvvizsgálatot, amely kellően reprezentatív minta alapján olyan szabálytalanságot állapított meg, amelyet ésszerűen rendszerből adódónak kell minősíteni, és mint ilyet a támogatott projektek összességére extrapolálni kell. És mivel éppen egy kellően reprezentatív minta alapján feltárt szabálytalanságot extrapoláltak, nyilvánvaló, hogy természetéből adódóan az extrapoláció eredménye csak arányos lehet.
b) A C‑54/13. P. sz. ügy
102.
A C‑54/13. P. sz. ügy tárgyát képező ítéletet illetően, a Németországi Szövetségi Köztársaság felrója a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy nagyon konkrét és vitatott esetekre vonatkozó meghatározott hibákat rendszerből adódó szabálytalanságoknak minősített, és elfogadta a nem megfelelő mintavételi eljárás alkalmazását, mindezt az arányosság elvének az Unió tényleges pénzügyi veszteségei túlkompenzálása miatti sérelme mellett.
103.
E tekintetben szükségesnek tartom megjegyezni, hogy a fellebbezés saját korlátai nem teszik lehetővé a Bíróság számára, hogy újragondolja a tények Törvényszék általi értékelését, ha a fellebbező kizárólag az e tekintetben fennálló egyedi ellentmondást vitatja. (
32
)
104.
A német kormány által kétségesnek minősített esetek (8. sz. és 20. sz. projekt) a Bizottság szerint nem ilyenek, és a Törvényszék számára sem voltak azok, amely mindenesetre más esetekkel együtt mérlegelte azokat, és indokolással alátámasztva megállapította, hogy ezen esetek extrapolálható rendszerből adódó szabálytalanságok együttesének minősülnek. Ilyen körülmények között nem hiszem, hogy a fellebbezés lenne a megfelelő jogorvoslati eszköz a fél részéről történő puszta vitatásra.
105.
A jelen ügyben alkalmazott mintavételi eljárás alkalmasságát illetően a Bizottság, azt követően, hogy megismételte, hogy az alapok kezelésének megosztott jellegére tekintettel a Unió kizárólag pontosan meghatározott ellenőrzést végezhet, szúrópróbaszerű technikákat alkalmazva, arra hivatkozik, hogy a jelen ügyben nemzetközileg elismert technikát alkalmazott, nevezetesen a MUS‑módszert („monetary unit sampling”), amely egy 36 ügyletből (amelyek a szóban forgó támogatás keretében készült költségnyilatkozatok 32,3%‑át képviseli) álló kiválasztott csoportra alkalmazva kellően reprezentatív mintát nyújt ahhoz, hogy lehetővé váljék a társfinanszírozott egyéb ügyletekre irányuló extrapoláció.
106.
A Törvényszék egyetértett a Bizottság által képviselt állásponttal a megtámadott ítélet 113–115. pontjában, és ezenkívül kiemelte, hogy a szóban forgó módszert előzetesen dolgozták ki az 1994 és 1999 közötti programozási időszakban az ERFA által társfinanszírozott programok záróvizsgálatára, és a valamennyi tagállamban végzett összes ellenőrzés során alkalmazták, oly módon, hogy biztosították, hogy mindannyian azonos bánásmódban részesüljenek.
107.
Véleményem szerint a Bíróságnak nem kell felülvizsgálnia a Törvényszék indokolással ellátott és ésszerű értékelését.
C – A C‑54/13. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezés harmadik fellebbezési jogalapja
108.
A Németországi Szövetségi Köztársaság e jogalappal ismét azt állítja, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése konkrét és egyedi szabálytalanságok esetén teszi lehetővé a korrekciók alkalmazását. Ez azonban nem zárja ki az átalánykorrekciókat, amelyek önmagukban pontatlanok és potenciális szabálytalanságokon alapulnak.
109.
Kétségtelen azonban, hogy – amint azzal a Bizottság is érvel – az 1997. október 15‑i belső iránymutatások 7. pontja kifejezetten az átalánykorrekciókra hivatkozik mint a „jelentős pénzügyi értékkel nem rendelkező bizonyos típusú szabálytalanságok” korrekciójához szükséges módszerre. A korábbi jogalapok elutasításának alátámasztására kifejtett okok alapján mindenesetre úgy vélem, hogy ez, az azon előfeltevésen alapuló kifogás sem elfogadható, amely szerint a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése kizárólag konkrét szabálytalanságok korrekcióját engedi.
110.
Végül, a Bizottság által végzett korrekció feltételezetten aránytalan jellegét illetően, úgy vélem, hogy a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 128–134. pontjaiban tett megállapításai nem minősülnek olyan téves jogalkalmazásnak, amelyek a fellebbezési eljárás keretében felülvizsgálhatók.
111.
Véleményem szerint tehát e jogalapot el kell utasítani.
D – A C‑54/13. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezés negyedik fellebbezési jogalapja
112.
A Németországi Szövetségi Köztársaság végezetül azt állítja, hogy a Törvényszék nem indokolta meg a pénzügyi átalánykorrekciók jogellenességére vonatkozó érveinek elutasítását.
113.
Amint arra a Bizottság is hivatkozott, mindkét kérdésre a megtámadott ítélet 95–108. és a 128–134. pontjában található a válasz.
114.
Azt követően ugyanis, hogy a Törvényszék ítéletének 84. pontjában kifejti, hogy a német hatóságok az állították, hogy az adott esetben nem kellett volna pénzügyi átalánykorrekciót alkalmazni és annak extrapolációját sem, a 86. pontban úgy válaszol, hogy a 4253/88 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése „csökkentési jogkört és széles mozgásteret biztosít a Bizottság számára, és nem tesz említést korlátozásokról azon módszerek megválasztása terén, amelyeket [...] a csökkentés összegének meghatározása során alkalmazhat”. A módszerek megválasztásának szabadságára történő utalás azt jelenti, hogy a Törvényszék számára éppen e rendelkezésben található a vitatott helyzetben konkrétan használt módszernek a Bizottság általi alkalmazása releváns jogi alapja.
115.
Kétségtelen, hogy a Törvényszék a továbbiakban a 97–108. pontban megvizsgálja az extrapolációs módszert. Ez azonban nem jelenti azt, hogy megkerülte volna az átalánykorrekció módszerének kérdését. Éppen ellenkezőleg, a 128–134. pontban hivatkozik ezekre.
116.
Véleményem szerint ebben az összefüggésben nyilvánvaló, hogy a vitatott kérdés nem annyira az átalánymódszer jogszerűsége, mint inkább a jelen ügyre gyakorolt hatásai aránytalanságának kérdése volt. A Törvényszék oly módon válaszolta meg a kérdést, amely akár vitatható is lehet, indokolás nélküli azonban semmiképp. Véleményem szerint tehát ezt a jogalapot is el kell utasítani.
VII – A költségekről
117.
Az eljárási szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése szerinti fellebbezési eljárásra alkalmazandó ugyanezen szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése és a 140. cikkének (1) bekezdése értelmében azt javasolom, hogy a Bíróság a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére, a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság pedig maguk viseljék saját költségeiket.
VIII – Végkövetkeztetések
118.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
1)
A fellebbezéseket utasítsa el.
2)
A Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
3)
Rendelkezzen arról, hogy a Spanyol Királyság és a Francia Köztársaság maguk viseljék saját költségeiket.
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	Például a C-55/91. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1993. október 6-án hozott ítélet (EBHT 1993., I-4813. o.), a C-436/98. sz. HMIL-ügyben 2000. november 30-án hozott ítélet (EBHT 2000., I-10555. o.) és a C-344/01. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2004. március 4-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-2081. o.).
(
3
)	A 2052/88 rendeletnek egyrészt a különböző strukturális alapok tevékenységeinek egymás között, másrészt az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök műveleteivel történő összehangolása tekintetében történő végrehajtására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló, 1988. december 19‑i 4253/88 tanácsi rendelet (HL L 374., 1. o.).
(
4
)	HL L 185., 9. o.
(
5
)	Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.).
(
6
)	A 4253/88/EGK tanácsi rendeletnek a strukturális alapok által társfinanszírozott műveletek tagállamok általi pénzügyi ellenőrzése tekintetében történő végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 1997. október 15‑i 2064/97/EK bizottsági rendelet (HL L 290., 1. o.).
(
7
)	A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 1999. június 21‑i 1260/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 161., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 14. fejezet, 1. kötet, 31. o.).
(
8
)	Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL L 248._1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o.).
(
9
)	A 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2002. december 23‑i 2342/2002/EK, Euratom bizottsági rendelet (HL L 357., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 145. o.).
(
10
)	Általánosságban a C-199/03. sz., Írország kontra Bizottság ügyben 2005. szeptember 15-én hozott ítélet (EBHT 2005., I-8027. o.).
(
11
)	A hivatkozott Írország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 26. pontja, amely a hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 1993. október 6‑án hozott ítélet 67. pontját idézi. A Bíróság ezen elvet, amelyet eredetileg az EMOGA kapcsán állapítottak meg, alkalmazandónak ítélete az ESZA tekintetében.
(
12
)	Kiemelés tőlem.
(
13
)	A fent hivatkozott Írország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 30. pontja.
(
14
)	A C-500/99. P. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2002., I-867. o.) 88. pontja.
(
15
)	Ugyanezt a jelen eljárásban a második megtámadott ítélet 28. pontja fogalmazza meg.
(
16
)	Kiemelés tőlem.
(
17
)	Az 1999. október 28‑án ismertetett indítvány 18–24. pontja. (2000. április 6‑án hozott ítélet; EBHT 2000., I‑2415. o.)
(
18
)	Eredeti kiemelés.
(
19
)	La Pergola főtanácsnok indítványának 21. pontja.
(
20
)	Ebben az értelemben a C-465/10. sz. Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre ügyben 2011. december 11-én hozott ítélet (EBHT 2011., I-14081. o.) 35. pontja.
(
21
)	Ez következik a Bíróság C-325/94. P. sz., An Taisce és WWK UK kontra Bizottság ügyben 1996. július 11-én hozott végzésének (EBHT 1996., I-3727. o.) 22. cikkéből.
(
22
)	A C-271/01. sz. COPP-ügyben 2004. június 22-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-1029. o.) 41. pontjában a Bíróság megállapította, hogy annak ellenére, hogy a 4253/88 rendelet 23. cikkének (1) bekezdése kifejezetten nem írja elő az EMOGA pénzügyi támogatásának visszavonását a tagállam által [...], e rendelkezés nem tudna hatékonyan érvényesülni, ha a tagállam önállóan nem tudna ilyen intézkedéseket hozni”. Azon ok, amely a 23. cikk (1) bekezdése szerint a tagállamot illető bennfoglalt meghatalmazást igazolja, véleményem szerint a 24. cikk (1) bekezdése alapján ugyanolyan megfogalmazással a Bizottság számára is felhatalmazást biztosít azon szabálytalanságok esetén, amelyek tekintetében az ugyanazon rendelet 23. cikkének (1) bekezdése szerinti tagállamok nem alkalmaztak korrekciót.
(
23
)	C(97) 3151 végleges – II.
(
24
)	A fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 33. pontja.
(
25
)	Azaz, amely a 24. cikk (2) bekezdésének értelmében lehetővé teszi, hogy „a Bizottság csökkentheti vagy felfüggesztheti az adott projekt vagy intézkedés számára elkülönített támogatást, amennyiben a vizsgálat során bizonyossá válik, hogy szabálytalanság történt, illetve hogy a projekt vagy intézkedés jellegét vagy végrehajtásának feltételeit a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül jelentősen módosították”. A fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 30. pontja.
(
26
)	A fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 31. pontja.
(
27
)	A fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 32. pontja
(
28
)	A fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 33. pontja
(
29
)	A C‑549/12. sz. ügyben megtámadott ítélet 91. pontja; ugyanezen értelemben a C‑54/13. sz. ügyben megtámadott ítélet 101. pontja.
(
30
)	A C‑549/12. sz. ügyben megtámadott ítélet 95. pontja; ugyanezen értelemben a C‑54/13. sz. ügyben megtámadott ítélet 106. pontja.
(
31
)	Kiemelés tőlem.
(
32
)	E tekintetben lásd többek között a C‑551/10. P. sz., Éditions Odile Jacob kontra Bizottság ügyben 2012. november 6‑án hozott ítélet 85. pontját.