61996CJ0242_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-242/96,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door U. Leanza, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adelaïde 5_$
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. de March, juridisch adviseur, en P. Ziotti, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, M. Wathelet (rapporteur), J. C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber
griffier: L. Hewlett, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 februari 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 maart 1998,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij op 11 juli 1996 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 96/311/EG van de Commissie van 10 april 1996 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1992 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven alsook voor bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 (PB L 117, blz. 19; hierna: "bestreden beschikking"), voor zover deze Italië betreft.
2 Het beroep strekt tot nietigverklaring van deze beschikking voor zover de Commissie daarbij heeft vastgesteld, dat de volgende bedragen niet ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht:
- 7 104 000 000 LIT als uitgaven voor openbare opslag, wegens onregelmatige inschrijvingsprocedure voor rundvlees;
- 54 927 174 194 LIT als uitgaven voor openbare opslag van rundvlees, wegens ontoereikende controles en de aankoop van niet voor interventie in aanmerking komende goederen;
- 34 175 522 595 LIT als premie voor schapen, wegens tekortschieten van het beheer en de controles;
- 10 082 336 246 LIT als uitgaven voor openbare opslag van graan, wegens tekortkomingen in het systeem en ontoereikende controles;
- 2 169 762 753 LIT wegens het onrechtmatig uit productie nemen van bouwland op Sicilië;
- 391 281 020 LIT als vergoeding voor de kosten van openbare opslag van suiker, wegens het ontbreken van controle.
De correctie wegens de onregelmatige inschrijvingsprocedure
3 De basisregels van de gemeenschappelijke marktordening in de sector rundvlees zijn vervat in verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 (PB L 148, blz. 24). Ingevolge artikel 6 van deze verordening kan de Commissie maatregelen treffen om het prijspeil op de markten van de Gemeenschap te handhaven. Verordening nr. 805/68 is onder meer gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 571/89 van de Raad van 2 maart 1989 (PB L 61, blz. 43). De hieruit voortvloeiende versie (hierna: "verordening nr. 805/68") is op de desbetreffende periode (begrotingsjaar 1992) van toepassing.
4 Tot in 1989 gold een regeling waarbij automatisch interventieaankopen werden gedaan zodra de prijzen tot onder bepaalde drempels zakten, met als gevolg dat de interventiebureaus zeer grote hoeveelheden aankochten tegen prijzen die boven de marktprijzen lagen.
5 Om dit disfunctioneren te verhelpen, is in 1989 een hervorming doorgevoerd. Naast handhaving van de automatische aankopen bij zeer sterke prijsdalingen werd een aankoopregeling via openbare inschrijvingen ingevoerd om de aangekochte hoeveelheden en de betaalde prijzen niet te doen uitrijzen boven datgene wat nodig is om de markt in redelijke mate te ondersteunen.
6 Aldus wordt ingevolge artikel 6, lid 2, van verordening nr. 805/68 eenmaal per jaar door de Raad een interventieprijs vastgesteld. Wanneer de marktprijzen in de Gemeenschap lager zijn dan bepaalde percentages van de interventieprijs, kunnen de interventiebureaus van een of meer lidstaten onder de in artikel 6 gestelde voorwaarden bepaalde categorieën, kwaliteiten of groepen van kwaliteiten rundvlees van oorsprong uit de Gemeenschap aankopen.
7 De aankopen vinden plaats via openbare inschrijvingen. De aan te kopen hoeveelheden mogen volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr. 805/68 voor de Gemeenschap in haar geheel niet meer dan 220 000 ton per jaar bedragen.
8 Bij zeer sterke prijsdalingen treedt krachtens artikel 6, lid 5, van deze verordening evenwel een procedure in werking waarbij alle offertes tegen of beneden 80 % van de interventieprijs worden aanvaard; deze worden niet in mindering gebracht op de in artikel 6, lid 1, bedoelde maximumhoeveelheid (de zogenoemde vangnetprocedure).
9 Volgens artikel 6, lid 6, van verordening nr. 805/68 moeten de openbare inschrijvingen verzekeren, dat alle betrokkenen gelijkelijk toegang krijgen tot de interventie, en gelden daarbij nader vast te stellen voorwaarden.
10 Blijkens artikel 6, lid 7, van verordening nr. 805/68 stelt de Commissie de uitvoeringsbepalingen voor de interventieregeling vast en besluit zij tevens, het beheerscomité gehoord, tot opening en schorsing van de openbare inschrijving. Gedurende de in casu van belang zijnde periode golden de uitvoeringsbepalingen als vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 859/89 van de Commissie van 29 maart 1989 betreffende de wijze van toepassing van de interventiemaatregelen in de sector rundvlees (PB L 91, blz. 5).
11 Artikel 7 van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat het besluit om tot aankopen door middel van openbare inschrijvingen over te gaan, uiterlijk zaterdag dan wel dinsdag vóór de datum waarop de eerste termijn voor de indiening van de offertes verstrijkt, in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt bekendgemaakt. Tijdens de looptijd van de inschrijving verstrijkt de termijn voor het indienen van de offertes volgens artikel 8 van genoemde verordening telkens op de tweede en de vierde woensdag van de maand om 12.00 uur (Belgische tijd).
12 Artikel 9 van verordening nr. 859/89 - de bepaling die in dit geding centraal staat - luidt als volgt:$
"1. De inschrijver kan slechts aan de inschrijving deelnemen, als hij zich er schriftelijk toe verbindt alle voorschriften met betrekking tot de betrokken aankopen na te leven.
2. De betrokkenen nemen aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, deel door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel met bericht van ontvangst; elke inschrijver mag slechts één offerte per categorie en per inschrijving indienen.
3. In de offerte worden vermeld:
a) naam en adres van de inschrijver,
b) de aangeboden hoeveelheid producten van de in het bericht van inschrijving vermelde categorieën, uitgedrukt in ton,
c) de voor 100 kg product van kwaliteit R3 geboden prijs (...),
d) de opslagplaats(en) waar de inschrijver het product wil leveren.
(...)"
13 Volgens artikel 9, lid 4, sub c, van verordening nr. 859/89 moet de inschrijver bewijzen, dat hij vóór het verstrijken van de termijn voor het indienen van de offertes zekerheid heeft gesteld, en volgens artikel 9, leden 5 en 6, kan de offerte na het verstrijken van die termijn niet meer worden ingetrokken en moet zij vertrouwelijk worden behandeld.
14 Uit artikel 7 van verordening nr. 859/89 volgt, dat bij de opening van de inschrijving een minimumprijs kan worden vastgesteld waaronder geen offertes kunnen worden aanvaard, en uit artikel 8, dat de interventiebureaus de offertes uiterlijk 24 uur na het verstrijken van de indieningstermijn doorzenden naar de Commissie.
15 Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat de Commissie, rekening houdende met de voor elke inschrijving ontvangen offertes en het beheerscomité gehoord, een maximumaankoopprijs vaststelt; indien bijzondere omstandigheden zulks vereisen, kan een naar lidstaat of gebied van een lidstaat gedifferentieerde prijs worden vastgesteld aan de hand van de genoteerde gemiddelde marktprijzen. Volgens lid 2 kan tevens worden besloten niet toe te wijzen, en lid 3 bepaalt, dat wanneer de totale hoeveelheid die wordt aangeboden tegen een prijs die niet hoger is dan de maximumprijs, groter is dan de hoeveelheid die kan worden aangekocht, de toegewezen hoeveelheden kunnen worden beperkt door toepassing van een verminderingscoëfficiënt.
16 Artikel 12 van verordening nr. 859/89 bepaalt, dat de offerte wordt afgewezen indien de voorgestelde prijs hoger is dan de vastgestelde maximumprijs; wordt de offerte afgewezen, dan wordt volgens artikel 10, lid 2, de gestelde zekerheid volledig vrijgegeven.
17 Uit artikel 13 van verordening nr. 859/89 blijkt, dat bij aanvaarding van de offerte de gestelde zekerheid volledig wordt vrijgegeven indien de geleverde hoeveelheid ten minste 95 % van de aangeboden hoeveelheid bedraagt. Bedraagt de geleverde hoeveelheid 85 tot 95 % van de aangeboden hoeveelheid, dan wordt de zekerheid verbeurd naar verhouding van de niet-geleverde hoeveelheid, behoudens overmacht. In alle overige gevallen vervalt zij volledig aan het interventiebureau, behoudens overmacht.
18 Het vereiste van een zekerheidstelling is ingevoerd om een einde te maken aan de praktijk van geflatteerde offertes.
19 Voorts zijn volgens artikel 12, lid 2, van verordening nr. 859/89 de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen niet overdraagbaar. Ingevolge artikel 15 betaalt het interventiebureau de inschrijver het in zijn offerte aangegeven bedrag.
20 Nadat de feiten in de onderhavige zaak zich hadden voorgedaan, is verordening nr. 859/89 ingetrokken en vervangen door verordening (EEG) nr. 2456/93 van de Commissie van 1 september 1993 tot uitvoering van verordening nr. 805/68 van de Raad wat de algemene en de speciale interventiemaatregelen in de sector rundvlees betreft (PB L 225, blz. 4). Voor artikel 9 van verordening nr. 859/89 is een bepaling in de plaats gekomen waarin uitvoerig wordt geregeld wie een offerte kan indienen. Deze bepaling, artikel 11, luidt als volgt:
"1. Offertes mogen uitsluitend worden ingediend door
a) erkende slachtinrichtingen voor de rundvleessector in de zin van richtlijn 64/433/EEG waarvoor geen afwijking op grond van artikel 2 van richtlijn 91/498/EEG van de Raad geldt, ongeacht hun rechtsvorm, alsmede
b) vee- of vleeshandelaren die voor eigen rekening laten slachten en die onder een afzonderlijk nummer in een openbaar register zijn vermeld.
2. De inschrijvers nemen deel aan de inschrijving bij het interventiebureau van de lidstaat waar zij gehouden wordt, door afgifte van een schriftelijke offerte tegen ontvangstbewijs of door indiening van een offerte via een door het interventiebureau aanvaard schriftelijk communicatiemiddel, met bericht van ontvangst.
De offertes worden afzonderlijk voor elk type inschrijving ingediend.
3. Elke inschrijver mag per categorie en per inschrijving slechts één offerte indienen.
De lidstaten vergewissen zich ervan dat de inschrijvers onderling niet verbonden zijn wat hun directie, personeel en werking betreft.
Als er ernstige aanwijzingen zijn dat dit niet het geval is of als een offerte niet aan de economische realiteit beantwoordt, wordt de bedoelde offerte slechts als ontvankelijk aangemerkt nadat degene die deze heeft ingediend terdege heeft aangetoond dat aan de eisen van de tweede alinea is voldaan.
Wanneer is komen vast te staan dat een inschrijver meer dan één offerte heeft ingediend, is geen enkele van de door hem ingediende offertes ontvankelijk.
4. (...)"
21 Ten slotte verplicht artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), de lidstaten ertoe, zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en de ten gevolge van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen. Lid 2 bepaalt, dat de Gemeenschap niet de financiële gevolgen draagt van onregelmatigheden of nalatigheden die aan de lidstaten te wijten zijn.
22 Door een samenloop van omstandigheden [de gekkekoeienziekte (BSE), de Duitse eenwording, de Golfoorlog, de ontwikkeling van de betrekkingen met Oost-Europa, enz.] heeft de communautaire markt voor rundvlees van 1990 tot 1992 een ongekende crisis doorgemaakt, die vanaf het begrotingsjaar 1991 tot een aanhoudende stijging van de budgettaire uitgaven van de Gemeenschap heeft geleid. Zo zijn de interventieaankopen van rundvlees door de Gemeenschap gestegen van 540 000 ton in 1987 tot 1 030 000 ton in 1991, ofwel een stijging met 90,7 % in vier jaar.
23 Volgens de Commissie zou toen door een aantal bedrijven bij eenzelfde inschrijving meer dan één offerte zijn ingediend. In haar syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1992 schreef zij:
"Italië
Het EOGFL heeft een inschrijvingsprocedure aangetroffen die in geen enkele andere lidstaat is waargenomen. Handelaren die op de Italiaanse rundvleesmarkt werkzaam zijn, zijn gegroepeerd in drie verenigingen (consorzio) via welke de offertes voor verkoop aan het interventiebureau worden ingediend, met andere woorden de vereniging ontvangt offertes van haar leden en dient deze alle tegelijk in bij de AIMA, het betaalorgaan.
Toen de Italiaanse autoriteiten door het EOGFL werden bekritiseerd voor wat dit punt betreft, verstrekten zij spontaan ook nog de informatie dat een vereniging zelfs in haar eigen naam een overkoepelende offerte mag indienen namens diegenen van haar leden die geen individuele offerte hebben ingediend.
Een dergelijke handelwijze is in strijd met artikel 9, lid 6, van verordening nr. 859/89, krachtens welke bepaling de lidstaten het vertrouwelijke karakter van de offertes moeten waarborgen. Ook worden door een dergelijke handelwijze de verwachte voordelen van een echte inschrijving tenietgedaan, omdat er duidelijk sprake is van een bundeling van de belangen van partijen die worden geacht elkaars concurrent te zijn.
In verschillende gevallen is het EOGFL ook achter banden tussen inschrijvers gekomen door vergelijking van de standaardgegevens (bijv. namen, adressen, bankrekeningen, handtekeningen, enz.)."
24 Volgens de Commissie waren deze praktijken uitdrukkelijk verboden bij de toepasselijke communautaire regelgeving en volstrekt onverenigbaar met het doel van de interventieregeling. In haar syntheseverslag stelde zij miskenning van artikel 9, lid 6 (vertrouwelijke behandeling van de offertes), en schending van de volgende artikelen van verordening nr. 859/89 vast: 9, lid 2 (indiening van één offerte per inschrijver per inschrijving), 12, lid 2 (verbod de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen over te dragen), 9, lid 4, sub c (zekerheidstelling door de inschrijver zelf), en 15, lid 1 (betaling aan de inschrijver).
25 De Commissie was van oordeel, dat de inschrijvers aldus hadden gehandeld om een zo groot mogelijke hoeveelheid interventievlees te verkopen tegen zo hoog mogelijke prijzen en met een aanzienlijk kleiner risico de gestelde zekerheden te verliezen. Door de offerte te splitsen in meerdere offertes, zouden zij immers ten minste een deel van hun offertes gestand kunnen doen indien de leverbare hoeveelheid kleiner mocht uitvallen dan de te leveren hoeveelheid, zodat zij de desbetreffende zekerheden konden terugkrijgen.
26 De Commissie maakt onderscheid tussen de term "inschrijver" in artikel 9, lid 1, van verordening nr. 859/89 en het begrip "betrokkenen" in lid 2. Inschrijver is slechts degene die een aanbod doet, terwijl het begrip "betrokkenen" een ruimere kring dekt. Het in artikel 9, lid 2, van de verordening geformuleerde verbod voor inschrijvers om per categorie en per inschrijving meer dan één offerte in te dienen, zou haars inziens elk nuttig effect verliezen indien dezelfde betrokkene verschillende offertes zou kunnen indienen via weliswaar juridisch gescheiden, maar gelieerde inschrijvers.
27 De Italiaanse autoriteiten wierpen tegen, dat verordening nr. 859/89 hun niet toestond op te treden, omdat de offertes van verschillende rechtspersonen afkomstig waren.
28 Volgens de Italiaanse regering was de praktijk dat iedere rechtspersoon gedurende het betrokken tijdvak kon inschrijven, legaal. Er was in 1991 en 1992 immers geen rechtsgrond waarop de nationale autoriteiten de offertes van afzonderlijke rechtspersonen konden weigeren op grond dat deze rechtspersonen niet onafhankelijk waren van een andere inschrijver.
29 Om te beginnen zij herinnerd aan het rechtszekerheidsvereiste. Dit houdt in, dat een regeling de belanghebbenden in staat moet stellen exact de omvang van hun verplichtingen te kennen (zie, in deze zin, arrest van 15 december 1987, Denemarken/Commissie, 348/85, Jurispr. blz. 5225, punt 19). Bij de goedkeuring van EOGFL-rekeningen kan de Commissie dus niet kiezen voor een niet voor de hand liggende uitlegging die niet strookt met de normale betekenis van de gebruikte woorden (zie, in deze zin, arrest van 27 januari 1988, Denemarken/Commissie, 349/85, Jurispr. blz. 169, punten 15 en 16).
30 Artikel 9, lid 2, laatste volzin, van verordening nr. 859/89 bepaalt enkel, dat de betrokkenen slechts één offerte per categorie en per inschrijving mogen indienen. De formulering van deze bepaling biedt derhalve geen steun voor de uitlegging van de Commissie, inhoudende dat gelet op een verschil in betekenis tussen de woorden "belanghebbenden" en "inschrijvers", laatstgenoemden bij een inschrijving slechts één offerte mogen indienen wanneer zij tot dezelfde groep behoren.
31 Pas sinds de inwerkingtreding van verordening nr. 2456/93 bevat de communautaire regelgeving bepalingen over banden tussen inschrijvers. Zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 859/89 worden overgenomen, dan zou in feite artikel 11 van verordening nr. 2456/93 met terugwerkende kracht worden toegepast.
32 Het door de Italiaanse regering aangevoerde middel kan evenwel niet tot nietigverklaring van de bestreden beschikking leiden, omdat deze voldoende wordt gerechtvaardigd door andere elementen feitelijk en rechtens.
33 Het EOGFL-syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1992 vermeldt immers, dat de Italiaanse marktdeelnemers in drie verenigingen waren gegroepeerd die de offertes voor interventieaankopen inzamelden en deze bij de inschrijvingsinstantie indienden, en dat deze verenigingen een gezamenlijke offerte konden indienen namens leden die geen individuele offerte hadden ingediend. Het EOGFL heeft terecht geoordeeld, dat deze praktijken in strijd waren met artikel 9, lid 6, van verordening nr. 859/89, volgens hetwelk de offertes vertrouwelijk moeten worden behandeld.
34 Verder heeft het EOGFL niet alleen miskenning van artikel 9, lid 6, van verordening nr. 859/89 vastgesteld, maar zich ook beroepen op het verbod de uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen over te dragen (artikel 12, lid 2), de verplichting van de inschrijver om zelf zekerheid te stellen (artikel 9, lid 4, sub c) en diens verplichting om de betaling zelf te ontvangen (artikel 15).
35 Met deze grieven verweet het EOGFL de Italiaanse inschrijvers, het beginsel van onafhankelijkheid van de offertes te hebben miskend, dat een wezenlijk vereiste voor het regelmatige verloop en de doeltreffendheid van elke inschrijvingsprocedure vormt. Dit beginsel verbiedt niet, dat verschillende bedrijven van één groep gelijktijdig aan een inschrijving deelnemen, maar wel dat zij onderling overleg plegen over de voorwaarden van hun onderscheiden offertes, daar anders het verloop van de procedure wordt vervalst.
36 Gelet op het voorgaande, moet dit middel worden verworpen.
De correctie ter zake van de openbare opslag van rundvlees
37 Zoals reeds is vermeld, zijn in artikel 6 van verordening nr. 805/68 de basisregels voor de interventieregeling vastgelegd, terwijl de wijze van toepassing daarvan ten tijde van de feiten in casu was geregeld in verordening nr. 859/89. Voor deze regeling kwam in Italië in aanmerking rundvlees van de categorie van artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1208/81 van de Raad van 28 april 1981 tot vaststelling van het communautaire indelingsschema voor geslachte volwassen runderen (PB L 123, blz. 3), dat wil zeggen vlees van geslachte niet-gecastreerde jonge mannelijke dieren van minder dan 2 jaar oud.
38 In artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 859/89 worden de voorwaarden genoemd waaronder vlees in interventie kon worden genomen. De in casu van toepassing zijnde voorwaarden hadden in het bijzonder betrekking op de communautaire oorsprong van het product, de inachtneming van de gezondheidsvoorschriften, de wijze van aanbieding overeenkomstig bijlage III bij de verordening, de indeling in het communautaire indelingsschema van verordening nr. 1208/81 en op het merken.
39 In ditzelfde artikel is bepaald, dat producten die niet aan één van de aanbiedingseisen voldoen of waarvan de indeling niet in overeenstemming is met het communautaire indelingsschema, niet kunnen worden overgenomen.
40 Artikel 6, lid 4, van verordening nr. 859/89 schrijft voor, dat vlees met been moet worden verpakt in polyethyleen of polypropyleen, geschikt voor het verpakken van levensmiddelen, en in voldoende sterke omhulsels van katoen (stockinettes) of kunststof, zodanig dat het vlees volledig door de genoemde verpakkingen omsloten is.
41 Volgens artikel 22 van verordening nr. 859/89 moeten delen zonder been worden verpakt in kartonnen dozen met een nettogewicht van ten hoogste 30 kg, en volgens artikel 24 moet het uitbenen, opmaken en verpakken binnen acht werkdagen na het slachten zijn beëindigd; de lidstaten kunnen deze termijnen echter verkorten.
42 Artikel 20 van genoemde verordening verplicht de interventiebureaus ertoe toezicht uit te oefenen op alle uitbeningswerkzaamheden; dit toezicht omvat een permanente controle van het product zelf of minstens eenmaal per dag een onaangekondigde controle op het uitbenen en vóór en na het invriezen een steekproefsgewijze controle van de kartonnen dozen met deelstukken.
43 Ten slotte moet rekening worden gehouden met het rapport-Belle van de Commissie, waarin richtsnoeren zijn vastgelegd voor het geval dat jegens een lidstaat financiële correcties moeten worden toegepast. Naast de drie voornaamste berekeningsmethoden, beschrijft het rapport-Belle de methode van een forfaitair percentage voor moeilijke gevallen:
"A. 2 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die niet onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL gering was.
B. 5 % van de uitgaven: wanneer de onvolkomenheid belangrijke onderdelen van het controlesysteem of de uitvoering van controles die van belang zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen betreft, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een belangrijk risico voor financieel verlies voor het EOGFL bestond.
C. 10 % van de uitgaven: wanneer het controlesysteem in zijn geheel wezenlijke gebreken vertoont of wanneer de uitvoering van controles die onontbeerlijk zijn om zich van de rechtmatigheid van de uitgaven te kunnen vergewissen, te wensen overlaat, zodat redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er een groot risico bestond voor financieel verlies op ruime schaal voor het EOGFL."
44 De richtsnoeren bepalen voorts, dat indien er twijfel bestaat omtrent de keuze van de toe te passen correctie, de volgende punten als verzachtende omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen:
"- de nationale autoriteiten hebben de nodige maatregelen getroffen om de onvolkomenheden, zodra zij aan het licht kwamen, te verhelpen;
- de ontoereikende controles waren het gevolg van moeilijkheden bij de interpretatie van voorschriften van de Gemeenschap".
45 Uit het syntheseverslag betreffende de resultaten van de controle ten behoeve van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, voor het begrotingsjaar 1992 en van bepaalde uitgaven voor het begrotingsjaar 1993 blijkt, dat het in 1990 en 1991 uitgevoerde onderzoek naar de openbare opslag van rundvlees in Italië ernstige tekortkomingen in de organisatie aan het licht heeft gebracht. De Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (staatsorgaan voor interventies op de landbouwmarkt; hierna: "AIMA") zou het toezicht in de praktijk aan een beroepsorganisatie, de Associazione italiana allentori (Italiaanse vereniging van rundveehouders; hierna: "AIA") hebben gedelegeerd zonder zich van de goede uitvoering te hebben vergewist. Verder zouden de diensten van de Commissie hebben vastgesteld, dat de verantwoordelijkheid voor het uitbenen volledig aan de interventiecentra was overgedragen, zonder enige controle.
46 Deze tekortkomingen zouden zijn bevestigd door de vele onregelmatigheden die zowel tijdens inspecties, als bij de uitvoer van vlees in het kader van voedselhulp voor Bulgarije en bij verkopen aan de voormalige Sovjet-Unie en Brazilië waren geconstateerd: van de onderzochte kwarten verwijderde merktekens van de sanitaire controle - hetgeen deed vermoeden dat de goederen niet uit de Gemeenschap afkomstig waren -, aankoop van op grond van hun categorie, bevleesdheidsklasse of vetheidsklasse niet voor interventie in aanmerking komende goederen, vele nieuwe klasse-indelingen met vervalsing van de aanvankelijke klasse-indeling, aanvaarding van niet aan de eisen beantwoordende goederen, ontoereikende invriezing, niet geschikte verpakkingen, enzovoort.
47 Onder deze omstandigheden heeft de Commissie, gelet op de onmogelijkheid om met zekerheid de hoogte van de door het EOGFL geleden schade vast te stellen, besloten op de door het EOGFL gefinancierde uitgaven voor de begrotingsjaren 1990 en 1991 een forfaitaire financiële correctie van 10 % toe te passen.
48 De Italiaanse Republiek bestrijdt de grieven en acht de correctie bovenmatig.
De juistheid van de feiten
49 De Italiaanse regering wijst er om te beginnen op, dat het toezicht op de aankopen berust bij de werknemers van de bevoegde provinciale bureaus van AIA en bij de door het Comitato bovini (comité "runderen") van het Ministerie van Land- en Bosbouw erkende classificators, die rechtstreeks met AIA samenwerken. Verder moeten zowel eerst- als laatstgenoemden precieze regelingen in acht nemen en zijn zij rechtstreeks verantwoording verschuldigd jegens AIA en het Comitato bovini.
50 De controle op het uitbenen geschiedt, aldus de Italiaanse regering, overeenkomstig de wet door de bevoegde sanitaire autoriteiten via officiële dierenartsen van de Unità Sanitarie Locali (plaatselijke gezondheidsdiensten), die in het bijzonder de begeleidende sanitaire bescheiden, de merktekens van de sanitaire controle, de herkomst van het vlees, de categorie waarin het is ingedeeld en de aankoopstempels van AIMA moeten controleren.
51 De Italiaanse regering bestrijdt uitdrukkelijk, dat AIA de verantwoordelijkheid voor de opslag en het uitbenen aan particuliere marktdeelnemers, de zogenoemde "interventiecentra", zou hebben gedelegeerd. De rechtsbetrekkingen tussen AIA en de bedrijven die de koelhuizen en uitbeeninrichtingen beheren, zijn van contractuele aard. Bovendien kan AIA zelf volledig over deze inrichtingen beschikken, omdat deze als AIA-inrichtingen zijn ingeschreven in de registers van opslaghouders van AIMA.
52 Met betrekking tot de onregelmatigheden die de diensten van de Commissie tijdens bezoeken aan de verschillende interventiecentra hebben geconstateerd, betoogt de Italiaanse regering, dat de generalisering in het syntheseverslag onaanvaardbaar is, aangezien het in feite om op zichzelf staande gevallen gaat die niet van invloed zijn op de gemeenschapsbegroting. Verder is het in 1990 en 1991 door de diensten van de Commissie geverifieerde monster haars inziens niet representatief voor de interventievoorraad, aangezien het slechts betrekking had op 0,15 % van de opgeslagen kwarten.
53 Zij verbaast zich over de bevindingen van de diensten van het EOGFL (aanwezigheid van bloeduitstortingen, ontbreken van oorsprongsstempels, aanwezigheid van kalveren, ongeschiktheid voor interventie, vervalsing van de oorsprongsclassificatie ...), daar de Italiaanse autoriteiten nooit dergelijke onregelmatigheden hadden vastgesteld. Met betrekking tot het onvoldoende schoonmaken van de kwarten en de aanwezigheid van verontreinigingen, verklaart zij voorts, dat zulks nooit door de inkopers is vastgesteld.
54 De Italiaanse regering voert tevens aan, dat de bevindingen van de diensten van de Commissie en de beoordelingen die zij hebben verricht, deels op louter subjectieve criteria berusten (aanwezigheid van bekkenvet, onvoldoende uitgesneden halssnede, ontwikkeling van de spiermassa's, mate van vervetting ...). Zij merkt op, dat de nationale autoriteiten de genoemde onregelmatigheden niet hadden vastgesteld, althans niet in de door de Commissie aangegeven mate.
55 Ten aanzien van de tekortkomingen bij het verpakken betoogt de Italiaanse regering, dat in artikel 6, lid 4, van verordening nr. 859/89 geen kenmerken van "stockinettes" worden omschreven. Een te lichte stockinette of het geheel achterwege laten van stockinettes zou hoe dan ook negatief uitvallen voor AIMA, AIA en de gecontracteerde inrichtingen, aangezien daardoor het gewicht van de kwarten met nog eens 0,5 % zou worden verminderd. Omdat de sanctie die het EOGFL op een vermindering van het gewicht boven de tolerantiegrens stelt, meer dan het dubbele van de kosten van een stockinette per kilo bedraagt, wordt de noodzaak om de aankoopprijs zo laag mogelijk te houden, ruimschoots gecompenseerd door de noodzaak om over voldoende sterk materiaal te kunnen beschikken.
56 Op het punt van de onregelmatigheden die bij de uitvoer van voor Bulgarije, de voormalige Sovjet-Unie en Brazilië bestemde goederen zijn geconstateerd, verklaart de Italiaanse regering, dat deze verkopen nooit formeel door de ontvangers van de voedselhulp of de kopers zijn betwist.
57 Ten slotte klaagt de Italiaanse regering over de vertraging (van meer dan twee jaar) waarmee het EOGFL de in de loop van het onderzoek vastgestelde onregelmatigheden heeft medegedeeld.
58 Zoals het Hof reeds heeft verklaard, financiert het EOGFL alleen interventies die volgens de communautaire regels plaatsvinden in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten (zie arrest van 10 november 1993, Nederland/Commissie, C-48/91, Jurispr. blz. I-5611, punt 14). In dit verband staat het aan de Commissie om een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen (zie arresten van 24 maart 1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie, 347/85, Jurispr. blz. 1749, punt 16; 19 februari 1991, Italië/Commissie, C-281/89, Jurispr. blz. I-347, punt 19; 6 oktober 1993, Italië/Commissie, C-55/91, Jurispr. blz. I-4813, punt 13, en 10 november 1993, Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 18). De Commissie dient derhalve haar beschikking waarbij zij het ontbreken van controles of gebreken in de door de betrokken lidstaat verrichte controles vaststelt, te motiveren (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C-8/88, Jurispr. blz. I-2321, punt 23).
59 De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten door middel van loutere beweringen die niet worden gestaafd met bewijzen waaruit het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem blijkt. Indien de lidstaat niet slaagt in het bewijs, dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, kan er op grond daarvan ernstig aan worden getwijfeld, of er wel een afdoende en doelmatig stelsel van toezichts- en controlemaatregelen is ingevoerd (zie, in deze zin, arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 28).
60 Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt, dat de Commissie in 1990 alle en in 1991 15 van de 35 interventiecentra zegt te hebben geïnspecteerd en dat dit niet door de Italiaanse regering wordt betwist. Volgens de Commissie zouden in al deze centra dezelfde tekortkomingen zijn vastgesteld.
61 In de tweede plaats hebben de Italiaanse autoriteiten geen mededelingen gedaan over eventuele instructies van AIMA om te garanderen dat de interventies volledig in overeenstemming met de communautaire regeling zouden zijn. Zij hebben evenmin aangegeven of er inspecties ter plaatse zijn verricht om de werkwijze van AIA bij de uitvoering en het beheer van de interventiemaatregelen te verifiëren, noch om welke aantallen, frequentie en criteria het dan zou gaan. Zij hebben niets gezegd over maatregelen die zijn getroffen om toe te zien op de goede conservering van het product. Ten slotte hebben zij geen gegevens verstrekt over de resultaten van deze controles.
62 Daar de Italiaanse regering ten aanzien van veel grieven enkel stelt, dat er controles hebben plaatsgevonden, en bepaalde grieven (onder meer het aanbrengen van valse stempels) niet eens betwist of zich erop beroept, dat er geen klachten zijn ingediend, moet het eerste middel worden verworpen.
Schending van de richtsnoeren van het rapport-Belle
63 Met haar tweede middel betoogt de Italiaanse regering, dat indien de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid juist had gebruikt, zij slechts tot een korting van 5 % zou hebben besloten.
64 De controles van de Commissie zouden niet representatief zijn. Verder zou de Italiaanse Republiek verbeteringen in het controlesysteem hebben aangebracht, hetgeen overigens in het syntheseverslag zou zijn erkend. De richtsnoeren zouden evenwel voorschrijven, dat indien een lidstaat meteen verbeteringen in het systeem aanbrengt zodra bekend is dat er sprake is van tekortkomingen, daarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van de correctie.
65 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat wanneer de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert om de financiële effecten van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk, de lidstaat dient te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 15).
66 Daarbij komt het niet aan op het aantal van de steekproefsgewijze controles van de Commissie, maar op de frequentie en de doelmatigheid van de controles waarvoor de Italiaanse Republiek verantwoordelijk is. Omdat de overigens talrijke tekortkomingen het gehele systeem betreffen - AIMA heeft niet kunnen aantonen dat het de uitvoering van de aan AIA opgedragen taken controleert - lijkt een korting van 10 % op grond van de richtsnoeren van het rapport-Belle gerechtvaardigd.
67 De verbeteringen waarop Italië zich beroept, zijn eerst vanaf 1993 ingevoerd, zodat zij niet in aanmerking kunnen worden genomen voor de goedkeuring van de rekeningen van het begrotingsjaar 1992.
68 Gelet op het voorgaande, moet het tweede middel worden verworpen.
De correcties ter zake van de premie voor schapen
69 Ingevolge artikel 5 van verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees (PB L 289, blz. 1), wordt aan schapen- en geitenvleesproducenten een premie toegekend voor zover zulks nodig is ter compensatie van inkomensverliezen in een verkoopseizoen.
70 In het syntheseverslag wordt uitvoerig ingegaan op de tekortkomingen die de diensten van het EOGFL tijdens inspecties ter verificatie van de premieaanvragen voor het begrotingsjaar 1992 hebben geconstateerd in de controleprocedures die door de Italiaanse autoriteiten zijn uitgevoerd om de juiste toepassing van de regeling te garanderen. De diensten van het EOGFL hebben met name gewezen op de ontoereikende controles op de aanvragebescheiden, een aantal onbetrouwbare inspectieverslagen en het ontbreken van controles van de gegevens in het dossier aan de hand van de bevindingen van de inspecties ter plaatse.
71 Deze inspecties vonden plaats naar aanleiding van de onderzoeken die vanaf 1988 in Italië waren verricht en die in eerdere begrotingsjaren tot aanzienlijke financiële correcties van de ten laste van de gemeenschapsbegroting gebrachte uitgaven hadden geleid (tot 30 % van de nationale uitgaven voor het begrotingsjaar 1991).
72 De tekortkomingen in de beheer- en controleprocedures zouden tot en met het begrotingsjaar 1992 tot gevolg hebben gehad dat in veel gevallen premies zijn betaald, terwijl de aanvragen geheel of gedeeltelijk hadden moeten worden afgewezen.
73 Daarom besloot de Commissie om bij de goedkeuring van de rekeningen een forfaitaire financiële correctie toe te passen ad 10 % van de nationale uitgaven voor het verkoopseizoen 1992.
74 De Italiaanse regering betwist de grieven van het EOGFL. Bij eerdere controles van de Commissie zouden immers reeds soortgelijke verwijten zijn gemaakt, hetgeen voor de Italiaanse autoriteiten aanleiding was om zich vanaf 1992 strenger op te stellen en het gehele systeem in 1993 ingrijpend te wijzigen. Gelet op deze initiatieven had de Commissie haars inziens een forfaitaire correctie tegen het minimumtarief van 2 % moeten voorstellen, in plaats van tegen het maximumtarief van 10 %.
75 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat wanneer de Commissie in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert om de financiële effecten van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk, de lidstaat dient te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 15).
76 Met betrekking tot de grotere strengheid die de Italiaanse autoriteiten sinds 1992 aan de dag hebben gelegd, zij opgemerkt dat dergelijke verbeteringen alleen in aanmerking moeten worden genomen indien twijfel bestaat omtrent de vraag, welke van de drie forfaitaire correcties moet worden toegepast, zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie terecht heeft gesteld. Gelet op de ernst en de omvang van de geconstateerde onregelmatigheden en de hoge mate van ondoelmatigheid van de controles, bleef voor het EOGFL hoe dan ook een reëel financieel risico bestaan.
77 De hervormingen waarop de Italiaanse regering zich beroept, zijn pas met ingang van 1993 doorgevoerd, zodat zij niet kunnen meetellen voor de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1992.
78 Daar de door de Commissie vastgestelde correctie van 10 % derhalve niet ongerechtvaardigd voorkomt, moet dit middel worden verworpen.
De correctie ter zake van de openbare opslag van graan
79 In verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB L 281, blz. 1), zijn de basisregels voor de interventieregeling vastgelegd.
80 De procedures en voorwaarden voor de overname van graan door de interventiebureaus waren vervat in verordening (EEG) nr. 1569/77 van de Commissie van 11 juli 1977 (PB L 174, blz. 15). Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 689/92 van de Commissie van 19 maart 1992 (PB L 74, blz. 18), die op 1 juli 1992 in werking is getreden.
81 Uit het syntheseverslag blijkt, dat de diensten van het EOGFL in het kader van de goedkeuring van de rekeningen voor het begrotingsjaar 1991 een systeemcontrole betreffende de openbare opslag van graan in Italië hebben gehouden, aangevuld met een onderzoek naar de interventievoorraden in 1993. Daarbij zouden ernstige tekortkomingen in het door de nationale autoriteiten ingestelde beheer- en controlesysteem aan het licht zijn getreden, die hoofdzakelijk zouden zijn te wijten aan het feit dat de gehele graanaankoop en -opslag werd overgelaten aan particuliere ondernemingen, de "ente assuntori", die contractueel aan AIA waren gebonden; de interventiebureaus zouden evenwel geen enkele controle op hun activiteiten of de naleving van de contractvoorwaarden hebben uitgeoefend. Tijdens de inspecties zouden tevens tekortkomingen in de voorraadcontrole zijn geconstateerd: de conserveringsomstandigheden zouden veelal bedenkelijk zijn, met als gevolg dat bij het EOGFL onnodige opslagkosten werden gedeclareerd. Ten slotte wordt in het syntheseverslag gewezen op het vrijwel geheel ontbreken van samenwerking tussen AIMA en de andere bevoegde nationale autoriteiten.
82 Een en ander was voor de Commissie aanleiding om op de als technische kosten en financieringskosten gedeclareerde uitgaven een financiële correctie van 10 % toe te passen, en op de als diverse kosten gedeclareerde uitgaven een correctie van 5 %, hetgeen overeenkomt met een bedrag van 10 082 336 246 LIT.
83 De Italiaanse regering herinnert eraan, dat het Ente per gli interventi nel mercato agricolo (het Italiaanse interventiebureau; hierna: "EIMA") niet over eigen opslagmogelijkheden beschikt en daarom de interventiemaatregelen laat uitvoeren door externe marktdeelnemers, waarmee het een specifieke overeenkomst heeft gesloten waarin de voorwaarden voor de nakoming van de opslagverbintenis zijn vastgelegd.
84 Met het oog hierop is in het register van opslaghouders per handelssector de naam vermeld van marktdeelnemers die na verificatie van hun technische, financiële en administratieve capaciteiten, geschikt worden geacht om namens het interventiebureau de door de communautaire regeling voorgeschreven taken uit te voeren.
85 De Italiaanse regering erkent, dat de ondernemingen de hun opgedragen taken niet altijd correct hebben vervuld, en dat "in bepaalde gevallen onregelmatigheden in het beheer zijn vastgesteld die voor EIMA aanleiding waren de bepalingen van de opslagovereenkomst te wijzigen". Gelet op de nieuwe regeling inzake de uitvoering van interventiemaatregelen die in juni 1992 is vastgesteld, acht de Italiaanse regering de toepassing van een financiële correctie van 10 % en 5 % buitensporig. Zij stelt, dat de Commissie in soortgelijke eerdere gevallen altijd aanmerkelijk lagere verminderingspercentages had toegepast.
86 Op grond van soortgelijke overwegingen als in de punten 75 tot en met 77, komt de correctie niet ongerechtvaardigd voor.
87 Dit middel moet derhalve worden verworpen.
De correctie ter zake van het uit productie nemen van bouwland
88 De steunregeling ter bevordering van het uit productie nemen van bouwland is ingevoerd bij artikel 1 bis van verordening (EEG) nr. 797/85 van de Raad van 12 maart 1985 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 93, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1094/88 van de Raad van 25 april 1988 (PB L 106, blz. 28). Alle bouwland, ongeacht de aard van het product dat erop is geteeld, komt krachtens dit artikel voor deze regeling in aanmerking, op voorwaarde dat het gedurende een nader te bepalen referentieperiode effectief is bebouwd. De maatregel behelst dus het braak laten liggen van tot dusver als bouwland gebruikte landbouwgrond.
89 De uitvoeringsbepalingen voor de regeling zijn vervat in verordening (EEG) nr. 1272/88 van de Commissie van 29 april 1988 (PB L 121, blz. 36). Artikel 2, lid 1, van deze verordening bepaalt in het bijzonder, dat onder bouwland wordt verstaan bouwland als gespecificeerd in punt D in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 571/88 van de Raad van 29 februari 1988 houdende organisatie van communautaire enquêtes inzake de structuur van de landbouwbedrijven in het tijdvak van 1988 tot en met 1997 (PB L 56, blz. 1), met uitzondering van onder meer braakland (letter D, punt 21, van de bijlage). Verder moet volgens artikel 3 van verordening nr. 1272/88 de referentieperiode gedurende welke het bouwland effectief moet zijn bebouwd - waarbuiten de grond niet in aanmerking komt voor steun ter bevordering van het uit productie nemen van bouwland - minimaal overeenkomen met één verkoopseizoen in de periode van 1 juli 1985 tot en met 30 juni 1988. Voor Italië was dat het verkoopseizoen 1987/1988.
90 De bij verordening nr. 797/85 ingevoerde regels zijn vervangen door de regels van verordening (EEG) nr. 2328/91 van de Raad van 15 juli 1991 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur (PB L 218, blz. 1), die gelet op de vele wijzigingen, een codificatie is van verordening nr. 797/85.
91 Blijkens het syntheseverslag hebben controles van de diensten van het EOGFL aangetoond, dat het op Sicilië bij veel percelen die krachtens de meerjarige braakleggingsregeling uit productie waren genomen, in feite om traditionele braak ging. Bovendien is gebleken, dat de Italiaanse autoriteiten hadden verzuimd de kwalificatie van de grond op dit punt te controleren. De doelstelling van de regeling - te weten productiebeperking - was dus slechts ten dele verwezenlijkt.
92 Gelet op deze tekortkomingen in het controlesysteem van de Italiaanse autoriteiten besloot de Commissie voor het begrotingsjaar 1992 tot een financiële correctie van 5 % - in plaats van de voorgestelde 10 % - van de uitgaven die waren gedeclareerd voor Sicilië, de regio waarin de onregelmatigheden waren geconstateerd. De voorgenomen korting werd beperkt naar aanleiding van de opmerkingen van het bemiddelingsorgaan dat was ingeschakeld op grond van beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45). Deze opmerkingen betroffen met name de strengheid van de controles waaraan de overige uitvoeringsbepalingen van de regeling waren onderworpen.
93 De Italiaanse Republiek betwist de wettigheid van de financiële controle. Zij betoogt, dat de techniek van de traditionele braak sinds het referentieverkoopseizoen is vervangen door de techniek van de zogenoemde "bedekte braak". Deze techniek, die verband houdt met de herfst/voorjaarsteelt van vroeg te oogsten hakvruchten, zoals voederpeulgewassen, bonen, kekererwten en aardappelen, bestaat erin, dat gedurende korte perioden een plantendek wordt gehandhaafd en vervolgens de gewone grondvoorbereidingswerkzaamheden worden verricht, waarbij de ontstane vegetatie wordt begraven (het met de braak verband houdende onderploegen).
94 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Italiaanse Republiek niet betwist dat zij heeft verzuimd te controleren, of de beweerdelijk uit productie genomen grond voordien daadwerkelijk werd bebouwd of althans werd bebouwd in het kader van de aangepaste braak.
95 Verder heeft zij geen bewijs geleverd tot staving van haar stelling, dat de traditionele braak is vervangen door de zogenoemde bedekte braak.
96 Integendeel, uit de gegevens die zijn verzameld in het kader van het op communautaire schaal ingevoerde informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen [verordening nr. 79/65/EEG van de Raad van 15 juni 1965 tot oprichting van een boekhoudkundig informatienet betreffende de inkomens en de bedrijfseconomische positie van de landbouwbedrijven in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1965, blz. 1859)] blijkt, dat deze methode in 1986 en 1987 nog gangbaar was. Voorts blijkt uit een brief van het EOGFL van 2 augustus 1994, dat de rechtstreeks betrokken landbouwers tijdens bedrijfsinspecties de verklaringen van de Italiaanse autoriteiten, dat de traditionele braak geen gangbare landbouwmethode meer was, hebben tegengesproken.
97 Dit middel moet derhalve worden verworpen.
De correctie ter zake van de terugbetaling van de opslagkosten voor suiker
98 De gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker is geregeld in verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van 30 juni 1981 (PB L 177, blz. 4). Artikel 8 van deze verordening voert een vergoedingsregeling in voor de opslagkosten van bepaalde soorten suiker van suikerbieten of suikerriet uit de Gemeenschap. Deze kosten worden aan de houders van het product terugbetaald op basis van een forfaitair percentage dat voor de gehele Gemeenschap gelijk is; de regeling wordt gefinancierd door middel van bijdragen van de suikerproducenten, geheven over de door elk van hen geproduceerde hoeveelheid tegen een percentage dat eveneens voor de gehele Gemeenschap gelijk is.
99 De uitvoeringsbepalingen zijn vastgelegd in verordening (EEG) nr. 1358/77 van de Raad van 20 juni 1977 houdende de algemene voorschriften inzake verevening van de opslagkosten in de sector suiker en houdende intrekking van verordening (EEG) nr. 750/68 (PB L 156, blz. 4). Artikel 2 van deze verordening noemt degenen die voor terugbetaling in aanmerking komen en artikel 3 bepaalt, dat de terugbetaling plaatsvindt in de lidstaat op het grondgebied waarvan de opgeslagen suiker zich bevindt. De regeling betreft fabrikanten die over een basisquotum beschikken, raffinadeurs, interventiebureaus, fabrikanten van poedersuiker, suikerklontjes en kandijsuiker en erkende gespecialiseerde suikerhandelaren. De terugbetaling wordt toegekend aan de eigenaren van de opgeslagen suiker of stropen. Omdat de terugbetaling niet ongecontroleerd kan plaatsvinden, schrijft artikel 3 bovendien voor, dat de opslagplaatsen moeten zijn erkend door de lidstaat waarin zij zijn gelegen.
100 De artikelen 4 en 5 van verordening nr. 1358/77 regelen de wijze van berekening en vaststelling van het bedrag van de terugbetaling: de terugbetaling wordt berekend op basis van maandelijkse overzichten van de opgeslagen hoeveelheden, te bepalen door het rekenkundig gemiddelde te nemen van de hoeveelheden die bij het begin en aan het einde van de betrokken maand zijn opgeslagen; het bedrag van de terugbetaling wordt vervolgens vastgesteld met inachtneming van de financieringskosten, de verzekeringskosten en de specifieke opslagkosten.
101 Overeenkomstig het beginsel van financiële neutraliteit dat aan het stelsel ten grondslag ligt (zie de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1358/77) bepaalt artikel 6, lid 1, van deze verordening, dat de van elke suikerfabrikant over de geproduceerde hoeveelheden te heffen bijdrage op zodanige wijze wordt vastgesteld, dat voor een bepaald verkoopseizoen voor suiker het verwachte totaalbedrag van de bijdragen gelijk is aan het verwachte totaalbedrag van de terugbetalingen. Artikel 6, lid 2, schrijft voor, dat wanneer voor een verkoopseizoen het totaalbedrag van de ontvangen bijdragen niet gelijk is aan het totaalbedrag van de verrichte terugbetalingen, het verschil wordt overgeboekt naar een volgend verkoopseizoen. Artikel 6, lid 3, ten slotte regelt de wijze van berekening van het bedrag van de bijdrage: het totaalbedrag van de verwachte terugbetalingen voor het betrokken verkoopseizoen wordt verhoogd, respectievelijk verminderd met de in artikel 6, lid 2 bedoelde overgeboekte bedragen; de uitkomst wordt vervolgens gedeeld door de hoeveelheid suiker die naar verwachting tijdens dit verkoopseizoen zal worden afgezet en die binnen de maximumquota is geproduceerd.
102 Op basis van deze beginselen zijn in verordening (EEG) nr. 1998/78 van de Commissie van 18 augustus 1978 houdende vaststelling van de wijze van toepassing van de vereveningsregeling voor opslagkosten in de sector suiker (PB L 231, blz. 5), de nieuwe uitvoeringsbepalingen vastgesteld.
103 Deze verordening stelt de terugbetaling afhankelijk van een aantal voorwaarden, onder meer betreffende de "omvang van de minimale opslag" (tweede overweging van de considerans) van de fabrikanten van poedersuiker, klontjes of kandijsuiker en gespecialiseerde suikerhandelaren. Gelet op de complexiteit van het mechanisme, was het tevens noodzakelijk, de voor een goede werking onontbeerlijke controlemaatregelen en -procedures vast te stellen, waaronder beperking van de erkenning van opslagplaatsen naargelang de mogelijkheden qua controle en boekhouding, gelet op de verschillen in herkomst van de suiker die door één belanghebbende kan worden opgeslagen (artikelen 14 en 14 ter) dan wel op het feit dat als gevolg van bepaalde handelingen (aromatiseren, kleuren of vermengen) geen vergoeding meer wordt toegekend (artikel 9).
104 Volgens artikel 12 van de verordening zijn de fabrikanten de bijdrage verschuldigd zodra de producten zijn afgezet. Blijkens artikel 12, tweede alinea, sub a tot en met f, wordt onder "afzet" verstaan: de uitslag van de suiker uit de fabriek of de erkende opslagplaats van de fabrikant, de eigendomsoverdracht van suiker zonder dat deze de erkende opslagplaats van de fabrikant verlaat, alsmede bepaalde bewerkingen en de denaturering van suiker.
105 Ten slotte verplicht artikel 19 de lidstaten ertoe, alle maatregelen te nemen die nodig zijn voor de toepassing van de verordening. Zij dienen met name alle door hen noodzakelijk geachte controleprocedures vast te stellen.
106 Bij de controles die de diensten van het EOGFL in 1994 hebben verricht ter verificatie van de in Italië toegepaste systemen in verband met de vergoeding van opslagkosten voor suiker, en met name bij de inspecties ter plaatse, is vastgesteld, dat de territoriaal bevoegde organen (met name de gemeenten) geen enkele controle bij gespecialiseerde handelaren en andere erkende zelfstandige opslaghouders hadden verricht. De diensten van het EOGFL hebben tevens geconstateerd, dat AIMA evenmin controles bij deze begunstigden heeft verricht.
107 Gelet op het grote risico voor de gemeenschapsbegroting, heeft de Commissie een financiële correctie van 10 % toegepast op de betalingen ten gunste van deze beroepsgroepen over het verkoopseizoen 1991/1992, hetgeen overeenkomt met een bedrag van 391 281 020 LIT.
108 De Italiaanse regering stelt om te beginnen, dat de perioden waarop de financiële correcties van de Commissie betrekking hebben, dat wil zeggen het begrotingsjaar 1992, maar ook het begrotingsjaar 1993, dat niet door de bestreden beschikking wordt bestreken, bijzondere overgangsfasen zijn. Sinds maart 1991 heeft AIMA immers het gehele beheer van het systeem op zich genomen, dat voordien tot de bevoegdheid van de Cassa Conguaglio Zucchero behoorde, en sinds 1 januari 1993, na de afschaffing van de belasting op de productie, de controle die door de Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF) werd verricht.
109 De Italiaanse regering wijst erop, dat ten aanzien van gespecialiseerde handelaren een administratieve controle is ingevoerd. Deze wordt weliswaar niet ter plaatse uitgeoefend, maar moet niettemin bijzonder intensief en zinvol worden geacht om de suikervoorraden te kwantificeren.
110 Op het punt van de algehele werking van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker bestrijdt de Italiaanse regering de stelling, dat de suikersector in Italië een "groot risico" vormt. Zij beroept zich daarbij op de grenzen die de marktdeelnemers zijn opgelegd in de vorm van productiequota en op het verband tussen het bedrag dat de fabrikanten aan bijdragen betalen en de vergoeding van de opslagkosten.
111 Dit verband heeft haars inziens tot gevolg, dat erkenning van de regelmatigheid van de boekhouding inzake de bijdragen, automatisch betekent, dat de vergoedingen ook correct zijn geboekt en uitbetaald. Twijfelen aan de boekhouding inzake de opslagkosten zou dus in tegenspraak zijn met de erkenning van de boekhouding inzake de bijdragen. Ook de boekhouding betreffende de gespecialiseerde handelaren wordt beïnvloed door dit hechte verband tussen productie, afzet en opslag.
112 Ten slotte betoogt de Italiaanse regering, dat in de communautaire wetgeving noch de frequentie, noch de wijze van uitvoering van de controles is omschreven, zodat het bij gebreke van bewijzen van economische schade, moeilijk is om met zekerheid vast te stellen dat de toegepaste controles qua doelmatigheid tekortschieten.
113 Om te beginnen zij vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek, door in het door de Commissie onderzochte tijdvak geen controles ter plaatse te verrichten bij de gespecialiseerde handelaren, de ingevolge de communautaire regeling op haar rustende controleverplichtingen niet is nagekomen.
114 Op dit punt kan niet worden tegengeworpen, dat een dergelijke verplichting niet uitdrukkelijk uit de betrokken regelgeving voortvloeit. Volgens de rechtspraak van het Hof legt artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, ook indien de specifieke gemeenschapshandeling niet uitdrukkelijk de vaststelling van een bepaalde controlemaatregel voorschrijft (zie arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punten 16 en 17, en 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Jurispr. blz. I-2283, punten 16-18).
115 Aan dit vereiste wordt overigens herinnerd in artikel 19 van verordening nr. 1998/78.
116 Deze bepalingen moeten worden bezien in samenhang met de in artikel 5 EG-Verdrag neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, op grond waarvan de lidstaten in verband met het gebruik van de communautaire middelen verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd, dat de financiële transacties in overeenstemming met de gemeenschapsvoorschriften zijn. Wanneer, zoals in casu, een dergelijk stelsel ontbreekt of wanneer wegens het ingevoerde stelsel twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van de voor de terugbetaling van de uitgaven geldende voorwaarden, is de Commissie gerechtigd haar goedkeuring aan bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven te onthouden (zie arrest van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punten 16-21).
117 Ook het argument van de Italiaanse regering betreffende het verband tussen de door de suikerfabrikanten betaalde bijdragen en de uitgekeerde vergoedingen van opslagkosten moet worden verworpen.
118 Het vergoedingenstelsel berust weliswaar op het beginsel van financiële neutraliteit, in die zin dat de geïnde bijdragen moeten overeenkomen met de betaalde vergoedingen, zoals uit artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1358/77 en uit de rechtspraak van het Hof blijkt (zie arrest van 15 mei 1984, Zuckerfabrik Franken, 121/83, Jurispr. blz. 2039, punt 26), doch dit evenwicht moet op communautaire schaal worden bereikt, en niet op het niveau van de lidstaat of van de betrokken onderneming, zoals de advocaat-generaal in de punten 138 en 140 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
119 De marktdeelnemers die de bijdragen betalen, zijn overigens niet noodzakelijkerwijs degenen die de vergoeding ontvangen. Zo bevinden zich onder laatstgenoemden gespecialiseerde handelaren, die geen bijdrage hoeven te betalen. Verder komen beide bedragen - die aan de hand van het toegekende productiequotum respectievelijk aan de hand van de opslagduur worden vastgesteld - ook bij fabrikanten niet automatisch overeen.
120 Om die reden moeten de lidstaten passende controleprocedures invoeren om na te gaan of er daadwerkelijk opslagkosten zijn gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Ontbreken dergelijke procedures of schieten deze tekort, dan bestaat immers de mogelijkheid, dat bepaalde marktdeelnemers vergoedingen ontvangen voor fictieve kosten, waardoor uiteraard concurrentievervalsing kan ontstaan, met name ten nadele van marktdeelnemers in de lidstaten waar het controlesysteem wel aan de eisen van de communautaire regeling voldoet.
121 Waar de Italiaanse Republiek tegenwerpt, dat niet is aangetoond, dat de Gemeenschap schade heeft geleden, miskent zij de voorschriften inzake de verdeling van de bewijslast.
122 Het is vaste rechtspraak, dat de Commissie ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 slechts bedragen die overeenkomstig de in de verschillende sectoren landbouwproducten opgestelde regels zijn betaald, ten laste van het EOGFL mag brengen, en dat alle overige betaalde bedragen, met name de bedragen waarvan de nationale autoriteiten ten onrechte hebben aangenomen dat zij deze in het kader van de gemeenschappelijke marktordening mochten betalen, ten laste van de lidstaten blijven (arresten van 7 februari 1979, Nederland/Commissie, 11/76, Jurispr. blz. 245, punt 8, en Duitsland/Commissie, 18/76, Jurispr. blz. 343, punt 7, en 10 november 1993, Nederland/Commissie, reeds aangehaald, punt 14).
123 De Commissie moet dus aantonen, dat de communautaire regels zijn geschonden, maar de lidstaat dient in voorkomend geval te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de daaraan te verbinden financiële consequenties (zie, in deze zin, arrest van 12 juli 1984, Luxemburg/Commissie, 49/83, Jurispr. blz. 2931, punt 30).
124 Voorts had de Commissie volgens vaste rechtspraak de kosten waarop de inbreuken van invloed zijn geweest, in hun totaliteit kunnen afwijzen, in plaats van te trachten de financiële effecten van de tekortkomingen van de Italiaanse controlerende autoriteiten te berekenen (zie arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 13).
125 De correctie waartoe de Commissie heeft besloten, komt derhalve niet ongerechtvaardigd voor.
126 Gelet op het voorgaande, moet het beroep van de Italiaanse Republiek worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
127 Volgens artikel 69, lid 2, eerste volzin, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten.