61990CC0190_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Η Επιτροπή έχει τη γνώμη ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν έχει μεταφέρει πλήρως στο εσωτερικό δίκαιο την οδηγία 82/501/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1982, περί του κινδύνου ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως τον οποίον περικλείουν ορισμένες βιομηχανικές δραστηριότητες (1). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή κατά του Βασιλείου των Κάτω Χωρών βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, ζητώντας να αναγνωριστεί η προβαλλομένη παράβαση.
2. Η οδηγία αφορά τις βιομηχανικές δραστηριότητες που συνεπάγονται τη χρήση ή αποθήκευση επικινδύνων ουσιών. 'Ενα ατύχημα στις επιχειρήσεις αυτές μπορεί να έχει σημαντικότατες και ανυπολόγιστες συνέπειες όχι μόνο γι' αυτούς που απασχολούνται στις επιχειρήσεις αυτές αλλά και για τους ανθρώπους και το περιβάλλον εκτός των επιχειρήσεων. Στο προοίμιο της οδηγίας εκτίθεται ότι τέτοια ατυχήματα έχουν ήδη συμβεί στην Κοινότητα. Αυτό αναφέρεται χωρίς αμφιβολία πρωτίστως στο τρομερό ατύχημα συνεπεία της διαρροής διοξείνης από μία επιχείρηση της ιταλικής πόλεως Seveso (2). Η οδηγία αποκαλείται επίσης στην καθημερινή γλώσσα ως "οδηγία Seveso". Η οδηγία αποσκοπεί, αφενός μεν, στην αποτροπή ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως σε τέτοιου είδους επιχειρήσεις, αφετέρου
δε, στον περιορισμό των συνεπειών από τα ατυχήματα αυτά για τους ανθρώπους και το περιβάλλον (3).
3. Η οδηγία έπρεπε, κατά το άρθρο της 20, παράγραφος 1, να έχει εφαρμοστεί στα κράτη μέλη το αργότερο στις 8 Ιανουαρίου 1984 (4).
Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παραδέχθηκε ότι η μεταφορά της οδηγίας στο ολλανδικό δίκαιο δημιουργεί προβλήματα. Αυτό οφείλεται στο ότι ήταν τεχνικά δύσκολο να ενταχθεί η οδηγία στην ολλανδική νομοθεσία περί περιβάλλοντος η οποία έχει πολύ ευρύ περιεχόμενο. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παραδέχθηκε επίσης ότι η οδηγία μεταφέρθηκε, σε ορισμένη έκταση, πολύ καθυστερημένα στο εθνικό δίκαιο. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φρονεί, εντούτοις, ότι στην πράξη η οδηγία μεταφέρθηκε τελικά στο εσωτερικό δίκαιο με την έκδοση δύο βασιλικών διαταγμάτων το 1988.
Η Επιτροπή φρονεί αντιθέτως ότι η ολλανδική νομοθεσία, ακόμη και μετά την έκδοση των διαταγμάτων αυτών, δεν συνιστά ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ως προς όλα της τα σημεία. Τα ζητήματα αυτά συζητήθηκαν λεπτομερώς μεταξύ υπαλλήλων της Επιτροπής και των ολλανδικών αρχών.
Η Επιτροπή κίνησε ήδη το 1985 την πριν από την άσκηση της προσφυγής λόγω παραβάσεως διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου. Στις 20 Σεπτεμβρίου 1988, η
Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών την αιτιολογημένη γνώμη της, στις δε 12 Ιουνίου 1990 άσκησε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου.
4. Κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή παραιτήθηκε από ορισμένους από τους λόγους της προσφυγής που περιέχονταν στο δικόγραφο της προσφυγής. Αυτό αφορά τους λόγους προσφυγής που αφορούν τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 5, παράγραφος 1, στοιχείο β, 5, παράγραφος 3, και 10, παράγραφος 2, της οδηγίας. Κατά συνέπεια, το αίτημα της Επιτροπής αφορά αποκλειστικά την ελλιπή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 3, 4, 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, 8, παράγραφος 1, και 10, παράγραφος 1 της οδηγίας.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση παραδέχθηκε κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου ότι τα άρθρα 8, παράγραφος 1, και 10, παράγραφος 1, δεν έχουν μεταφερθεί ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο. Η εν λόγω Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι έχει κατατεθεί το αναγκαίο νομοσχέδιο σχετικά με τη μεταφορά των διατάξεων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, αφορά το καθήκον των κρατών μελών να επαγρυπνούν για την κατάλληλη ενημέρωση των προσώπων τα οποία μπορούν να θιγούν από ατύχημα μεγάλης εκτάσεως, όσον αφορά ιδίως τα μέτρα ασφαλείας των επιχειρήσεων, το δε άρθρο 10, παράγραφος 1, περιέχει καθήκον επαγρυπνήσεως των κρατών μελών ότι οι βιομήχανοι θα ειδοποιούν τις αρμόδιες αρχές για την επέλευση ατυχήματος και ότι κατά τα λοιπά θα ανακοινώνουν στις αρχές ορισμένα συγκεκριμένα στοιχεία.
Κατά συνέπεια, η διαφορά μεταξύ των διαδίκων αφορά αποκλειστικά το ζήτημα αν τα άρθρα 3, 4 και 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας έχουν ορθώς μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο των Κάτω Χωρών.
5. Δεν μπορώ να αρνηθώ ότι η υπόθεση μου δημιουργεί ορισμένα προβλήματα. Αυτό πράγματι δεν οφείλεται στο ότι η απόφαση του Δικαστηρίου θα έχει
σημαντικές συνέπειες για την έννομη κατάσταση στις Κάτω Χώρες. Προφανώς οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι το βασικό ζήτημα της υποθέσεως συνίσταται στο μέχρι ποίου βαθμού απαιτείται ή είναι σκόπιμο να απαιτείται από κράτος μέλος τελείως πιστή και ακριβής μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, όταν ο σκοπός που επιδιώκεται με τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο επιδιώκεται ήδη να επιτευχθεί μέσω υφιστάμενης και με ευρύτερο περιεχόμενο νομοθεσίας σχετικά με την ασφάλεια στον τόπο της εργασίας και την προστασία του περιβάλλοντος.
Η Επιτροπή δεν ισχυρίστηκε ότι η υφιστάμενη ολλανδική νομοθεσία ούτε επιδιώκει ούτε επιτυγχάνει ουσιαστικά προστασία υπό το πνεύμα της οδηγίας. Η Επιτροπή θεωρεί αντιθέτως ότι η ολλανδική νομοθεσία δεν συνιστά πλήρη και τελείως ακριβή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κανόνων της οδηγίας και ότι μία τέτοια πλήρης και τελείως ακριβής μεταφορά θα συνεπήγετο ορισμένες βελτιώσεις της νομικής καταστάσεως στις Κάτω Χώρες.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση τόνισε, και κατά τη γνώμη μου ορθώς, ότι η ολλανδική νομοθεσία περιέχει ένα σύνολο διατάξεων που κατοχυρώνει καλύτερα την ασφάλεια στον τόπο της εργασίας και την προστασία του περιβάλλοντος σε συνάρτηση με ατυχήματα μεγάλης εκτάσεως από αυτές που θα προέκυπταν μόνον από τη μεταφορά των κανόνων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Εν πάση περιπτώσει πρόκειται για μία υπόθεση κατά την οποία οι οριακές εκτιμήσεις και οι λεπτές αποχρώσεις των εννοιών έχουν αποφασιστική σημασία. Επίσης, πρόκειται προφανώς για μία υπόθεση η έκβαση της οποίας εξαρτάται σε ορισμένο βαθμό από την καταρχήν θέση του Δικαστηρίου ως προς την έκταση και τον χαρακτήρα της υποχρεώσεως που τίθεται στα κράτη μέλη σε σχέση με την ορθή μεταφορά των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο. Είναι χαρακτηριστικό ότι η Επιτροπή
αναφέρθηκε κατά τη διαδικασία στη νομολογία στην οποία τονίζεται η ανάγκη επακριβούς και πλήρους μεταφοράς των διατάξεων των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο (5), ενώ η Ολλανδική Κυβέρνηση αναφέρεται στη νομολογία με την οποία το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι οδηγίες μπορούν να μεταφέρονται στο εσωτερικό δίκαιο μέσω υφισταμένων κανόνων οι οποίοι αποτελούν επαρκές νομικό πλαίσιο για την πραγματική και ουσιαστική εφαρμογή της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο (6).
Η υπόθεση, όπως εμφανίζεται ήδη, έχει τόσο μικρή πρακτική σημασία ώστε μπορεί να τεθεί το ερώτημα αν αποτελεί έκφραση εύλογης κατά προτεραιότητα χρησιμοποιήσεως των μέσων που διατίθενται, όταν πρέπει να διατυπωθεί η κρίση στο πλαίσιο του νομικού συστήματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ως προς την ορθή εκ μέρους των κρατών μελών μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό τους δίκαιο. Πρέπει όμως εν προκειμένω να αναγνωριστεί ότι η υπόθεση, όπως προαναφέρθηκε, περιορίστηκε κατ' αυτόν τον τρόπο, επειδή οι διάδικοι ήδη κατά την εκδίκαση της υποθέσεως από το Δικαστήριο έκαναν επίδειξη καλής θελήσεως, μη αντικρούοντας τις εκατέρωθεν νομικές απόψεις. Πρέπει επίσης να αναγνωριστεί
ότι τα εναπομένοντα νομικά προβλήματα οφείλονται σε πραγματική διχογνωμία των διαδίκων ως προς την ερμηνεία των σχετικών διατάξεων της οδηγίας και των κανόνων της ολλανδικής νομοθεσίας που θεωρούνται ότι αποτελούν το έρεισμα για την ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
6. Το κύριο πρόβλημα της υποθέσεως συνίσταται στο αν τα άρθρα 3 και 4 της οδηγίας έχουν μεταφερθεί στο ολλανδικό δίκαιο. Δεν είναι καθόλου απλό να χαραχθεί ένα σχετικά κατανοητό πλαίσιο για τη διατύπωση γνώμης επί του προβλήματος. Αντιθέτως, είναι σχετικά απλό να διατυπωθεί γνώμη επί του προβλήματος της μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, της οδηγίας.
Υπάρχουν ορισμένες ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των διατάξεων των άρθρων 3 και 4 και των διατάξεων του άρθρου 5. Τα άρθρα 3 και 4 έχουν σημαντικά ευρύτερο πεδίο εφαρμογής από ό,τι το άρθρο 5. Τα άρθρα 3 και 4 αφορούν βιομηχανικές δραστηριότητες οι οποίες καθορίζονται στο άρθρο 1. Πρόκειται γενικώς για δραστηριότητες σε όλες τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις στις οποίες αναφέρεται η οδηγία, στις οποίες εισέρχεται ή μπορεί να εισέλθει ένας μεγάλος αριθμός επικινδύνων ουσιών, οι οποίες απαριθμούνται στο παράρτημα της οδηγίας. Το άρθρο 5, αντιθέτως, αφορά μόνο βιομηχανικές εγκαταστάσεις στις οποίες εισέρχονται ή μπορεί να εισέλθουν, σε συγκεκριμένες μεγαλύτερες ποσότητες, ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες, οι οποίες απαριθμούνται στα παραρτήματα ΙΙ και ΙΙΙ της οδηγίας. Η Επιτροπή διευκρίνισε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι στις Κάτω Χώρες υπάρχουν περίπου 80 επιχειρήσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5.
Τα άρθρα 3 και 4 υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν ρυθμίσεις με τις οποίες επιβάλλεται στους βιομηχάνους - δηλαδή, κατά το άρθρο 1, σε κάθε
πρόσωπο το οποίο είναι υπεύθυνο για βιομηχανική δραστηριότητα που καλύπτεται από την οδηγία - μία γενική υποχρέωση για την αποτροπή ή τον περιορισμό των αποτελεσμάτων από ατυχήματα μεγάλης εκτάσεως, ενώ το άρθρο 5 περιέχει διατάξεις που υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να θεσπίσουν ένα διοικητικό σύστημα βάσει του οποίου οι βιομήχανοι θα πρέπει να ανακοινώνουν στις εθνικές αρχές τις ιδιαίτερα επικίνδυνες δραστηριότητες.
Η Επιτροπή προβάλλει, όσον αφορά τα άρθρα 3 και 4, ότι η ολλανδική νομοθεσία, θεωρούμενη γενικώς, δεν περιέχει διατάξεις που να αποτελούν ικανοποιητική μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων αυτών, όσον αφορά την πρόληψη ή τον περιορισμό των αποτελεσμάτων από ατυχήματα μεγάλης εκτάσεως για τους ανθρώπους και το περιβάλλον εκτός των επιχειρήσεων.
Αντιθέτως, όσον αφορά το άρθρο 5, η Επιτροπή προβάλλει μόνον ότι η ολλανδική νομοθεσία είναι ανεπαρκής για την εφαρμογή οποιασδήποτε από τις υποχρεώσεις της ανακοινώσεως που υπέχουν οι βιομήχανοι βάσει αυτής της διατάξεως.
Ο λόγος που αφορά την ελλιπή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των άρθρων 3 και 4 της οδηγίας
7. Οι δύο αυτές διατάξεις έχουν ως εξής:
"'Αρθρο 3
Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε, για κάθε βιομηχανική δραστηριότητα που καθορίζεται στο άρθρο 1, ο βιομήχανος να είναι υποχρεωμένος να λάβει όλα τα επιβαλλόμενα μέτρα για την πρόληψη των μεγάλης εκτάσεως ατυχημάτων και για τον περιορισμό των συνεπειών τους για τον άνθρωπο και το περιβάλλον.
'Αρθρο 4
Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα ώστε κάθε βιομήχανος να είναι υποχρεωμένος να αποδείξει κάθε στιγμή στην αρμόδια αρχή, για τις
επαληθεύσεις που αναφέρονται στο άρθρο 7, παράγραφος 2, ότι προσδιόρισε τους υφιστάμενους κινδύνους μεγάλης εκτάσεως ατυχημάτων που υπάρχουν, έλαβε τα κατάλληλα μέτρα ασφάλειας και πληροφόρησε, εκπαίδευσε και εξόπλισε τα άτομα που εργάζονται στον τόπο της εγκαταστάσεως για να εξασφαλίσει την ασφάλειά τους."
Το άρθρο 3 περιέχει περιγραφή της υποχρεώσεως που τα κράτη μέλη πρέπει με τη νομοθεσία τους να επιβάλουν στους βιομηχάνους για την πρόληψη ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και τον περιορισμό των αποτελεσμάτων τους. Το άρθρο 4 διευκρινίζει, κατά τρόπο όχι εξαντλητικό, τις υποχρεώσεις του βιομηχάνου. Ο βιομήχανος οφείλει:
- να προσδιορίσει τους υφιστάμενους κινδύνους μεγάλης εκτάσεως ατυχημάτων
- να λάβει τα κατάλληλα μέτρα ασφάλειας, και
- να πληροφορήσει, εκπαιδεύσει και εξοπλίσει όλα τα άτομα που εργάζονται στον τόπο της εγκαταστάσεως για να εξασφαλίσει την ασφάλειά τους.
Η αυτοτελής σημασία του άρθρου 4 συνίσταται εξάλλου στο ότι ο βιομήχανος οφείλει ανά πάσα στιγμή να μπορεί να αποδείξει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών ότι έχει λάβει όλα τα προαναφερθέντα μέτρα.
8. Θα λάβω καταρχάς θέση ως προς το ζήτημα αν η ολλανδική νομοθεσία περιέχει επαρκείς κανόνες σχετικά με την εφαρμογή από τους βιομηχάνους της γενικής υποχρεώσεως για την κατά το άρθρο 3 πρόληψη ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και τον περιορισμό των αποτελεσμάτων τους.
Η Επιτροπή παραδέχθηκε ότι οι κατά την οδηγία υποχρεώσεις ως προς το σημείο αυτό έχουν τηρηθεί, όσον αφορά τον τομέα που στο ολλανδικό δίκαιο
καλύπτεται από τον νόμο περί των συνθηκών εργασίας (7). Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι η ολλανδική νομοθεσία δεν είναι επαρκής, όσον αφορά τον τομέα που καλύπτεται από την ολλανδική νομοθεσία σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος εκτός της επιχειρήσεως.
9. Κατά τη γνώμη μου, σημασία έχει καταρχάς να διαπιστωθεί ότι δεν μπορεί να υπάρχει αμφιβολία ότι ο βασικός σκοπός της οδηγίας, δηλαδή η θέσπιση ουσιαστικών και αποτελεσματικών κανόνων για την πρόληψη ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και τον περιορισμό των αποτελεσμάτων τους, αποτελεί επίσης το αντικείμενο του οποίου η επίτευξη επιδιώκεται επίσης με την ολλανδική νομοθεσία. 'Ετσι, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, πράγμα που φαίνεται να δέχεται η Επιτροπή, ότι ο τομέας που καλύπτεται από την οδηγία καλύπτεται επίσης και από τις διατάξεις της ολλανδικής νομοθεσίας οι οποίες περιέχονται στον ολλανδικό νόμο περί ακαταλλήλων, ανθυγιεινών ή επικινδύνων εγκαταστάσεων (Hinderwet) (8). Με τον Hinderwet θεσπίζεται ένα γενικό σύστημα, κατά το οποίο οι επιχειρήσεις, στις οποίες χρησιμοποιούνται και αποθηκεύονται επικίνδυνες ουσίες, λειτουργούν νομίμως μόνον εφόσον έχουν λάβει ρητώς άδεια από τις ολλανδικές αρχές σύμφωνα με το άρθρο 2 του Hinderwet. Από το άρθρο 17 του Hinderwet προκύπτει ότι δεν παρέχεται η σχετική άδεια, εκτός αν εξασφαλίζεται ότι έχουν ληφθεί τα απαραίτητα μέτρα για την πρόληψη και τον περιορισμό των κινδύνων που συνεπάγεται η επιχείρηση για το περιβάλλον. Οι αρχές πρέπει να
παρέχουν την άδεια μόνον εφόσον τηρείται η βασική αυτή προϋπόθεση. Οι αρχές μπορούν, εφόσον είναι αναγκαίο, να εξαρτούν τη χορήγηση της άδειας από την τήρηση συγκεκριμένων προϋποθέσεων.
10. Η Επιτροπή στηρίζει τις αιτιάσεις της ως προς τις ολλανδικές διατάξεις, σε σχέση με τις προϋποθέσεις που επιβάλλει η οδηγία, στα ακόλουθα επιχειρήματα:
- πρώτον, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι οι υφιστάμενες ολλανδικές διατάξεις διασφαλίζουν επαρκώς σε κάθε περίπτωση το ότι οι επιχειρήσεις λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα
- δεύτερον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι ολλανδικές διατάξεις αντιβαίνουν προς την οδηγία, επειδή οι αρχές και όχι ο ίδιος ο βιομήχανος έχουν την ευθύνη για να "λαμβάνουν τα απαραίτητα μέτρα" που ισχύουν για την επιχείρηση, και
- τρίτον, η Επιτροπή τονίζει ότι οι ολλανδικές διατάξεις δεν διευκρινίζουν, όπως προβλέπει η οδηγία, ότι ο βιομήχανος "σε κάθε στιγμή" υποχρεούται να προβαίνει σε αναθεώρηση των υφισταμένων μέτρων ασφαλείας, όταν αυτό καθίσταται αναγκαίο συνεπεία της εξελίξεως.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση
- πρώτον, προσπάθησε να αποδείξει ότι με το υφιστάμενο ολλανδικό σύστημα κατέστη δυνατή πράγματι, μέσω μιας σειράς νόμων, η επίτευξη ενός επιπέδου προστασίας που υπερβαίνει αυτό το οποίο επιβάλλει η οδηγία
- δεύτερον, προβάλλει ότι στον ολλανδικό νόμο περί επικινδύνων ουσιών για το περιβάλλον (9) προβλέπεται μία υποχρέωση για τον βιομήχανο η οποία αντιστοιχεί στο άρθρο 3 της οδηγίας, και
- τρίτον, προβάλλει ότι το σύστημα χορηγήσεως αδειών, που προβλέπεται στον Hinderwet (άρθρα 2 και 17) πρέπει να θεωρηθεί επαρκές για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3 της οδηγίας.
11. Η Ολλανδική Κυβέρνηση εξέθεσε ένα ευρύ πλέγμα διατάξεων που περιέχονται σε διάφορους νόμους για την καταπολέμηση της ατμοσφαιρικής ρυπάνσεως, των πυρκαϊών και των καταστροφών (10), οι οποίες, κατά την άποψη της Κυβερνήσεως, συμβάλλουν στη μεταφορά της οδηγίας στο ολλανδικό δίκαιο. 'Εχω τη γνώμη ότι δεν υπάρχει λόγος να εξεταστούν λεπτομερέστερα αυτοί οι νόμοι. Δεν αμφισβητείται ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση έχει δίκιο ως προς το ότι οι νόμοι αυτοί περιέχουν διατάξεις, ως προς τους τομείς που ρυθμίζουν, με τις οποίες αποσκοπείται πράγματι η πρόληψη ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και ο περιορισμός των αποτελεσμάτων τους. Δεν αμφισβητείται όμως επίσης ότι δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν απολύτως ικανοποιητική μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Πράγματι, η Ολλανδική Κυβέρνηση παραδέχθηκε ότι πρόκειται για νόμους οι οποίοι μόνον εν μέρει καλύπτουν τους τομείς τους οποίους αφορά η οδηγία.
12. Σημαντικότερο είναι να εξεταστεί αν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση έχει δίκιο ως προς το ότι οι διατάξεις των νόμων σχετικά με τις επικίνδυνες για το περιβάλλον ουσίες μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν επαρκή
μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Η Ολλανδική Κυβέρνηση αναφέρθηκε στο άρθρο 2 του νόμου, το οποίο ορίζει:
"Κάθε πρόσωπο το οποίο, κατ' επάγγελμα, παράγει ουσίες ή παρασκευάσματα, τις θέτει στη διάθεση τρίτων, τις εισάγει ή τις χρησιμοποιεί στις Κάτω Χώρες και γνωρίζει ή μπορεί ευλόγως να υποθέσει ότι μπορεί να προκύψει κίνδυνος για τον άνθρωπο ή το περιβάλλον από τις ενέργειές του οφείλει να λαμβάνει όλα τα μέτρα που μπορούν ευλόγως να απαιτούνται από αυτόν προκειμένου να περιοριστεί ο κίνδυνος αυτός στο μέτρο του δυνατού."
'Οπως προκύπτει, η διάταξη αυτή επιβάλλει στον βιομήχανο μια γενική υποχρέωση η οποία καταρχήν αντιστοιχεί προς το άρθρο 3 της οδηγίας, δηλαδή ότι υποχρεώνει γενικώς τον βιομήχανο να μεριμνά για την ασφαλή χρησιμοποίηση επικινδύνων ουσιών. Η διάταξη αυτή, η παράβαση της οποίας επιφέρει εξάλλου ποινικές κυρώσεις, πρέπει επομένως να θεωρηθεί ως ένα σημαντικό βήμα προς την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3 της οδηγίας. Εντούτοις, πρέπει οπωσδήποτε να θεωρηθεί ορθή η γνώμη της Επιτροπής ότι η διάταξη αυτή δεν αρκεί αφ' εαυτής για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3. Η Επιτροπή ορθώς προφανώς διατύπωσε ενδοιασμούς μήπως το πεδίο εφαρμογής της ολλανδικής διατάξεως είναι στενότερο από ό,τι το πεδίο εφαρμογής της διατάξεως της οδηγίας, εν πάση δε περιπτώσει είναι βέβαιο ότι υφίστανται τόσο μεγάλες διαφορές στη διατύπωση των δύο διατάξεων ώστε δεν παρέχεται επαρκής βεβαιότητα ως προς το ότι η εφαρμογή του δικαίου βρίσκεται σε πλήρη αντιστοιχία προς την οδηγία. Κατά συνέπεια, η διάταξη αυτή δεν ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η πιστή και ακριβής μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων της οδηγίας. Είναι επίσης χαρακτηριστικό ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση τόνισε για πρώτη φορά την αυτοτελή σημασία της διατάξεως αυτής σε ένα σχετικώς όψιμο χρονικό σημείο της διαδικασίας, δηλαδή με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, όπου τονίζεται ότι η διάταξη αυτή "συμβάλλει" στη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο. Επιπροσθέτως, η εν λόγω Κυβέρνηση αναφέρθηκε απλώς, κατά την επ'
ακροατηρίου συζήτηση, στη διάταξη αυτή, υποστηρίζοντας ότι επικουρικώς συνιστά μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο σε σχέση με τη μεταφορά που ισχυρίζεται ότι πραγματοποιήθηκε με τον Hinderwet.
13. Κατά συνέπεια, τίθεται το ζήτημα αν οι διατάξεις του Hinderwet μπορούν να θεωρηθούν ότι συνιστούν επαρκή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3.
Κατά τη γνώμη μου, μπορεί βασίμως να υποστηριχθεί ότι ο σκοπός που επιδιώκεται με τους κανόνες της οδηγίας Seveso πραγματοποιείται αποτελεσματικότατα με ένα σύστημα κατά το οποίο η βιομηχανική επιχείρηση που χρησιμοποιεί ή αποθηκεύει επικίνδυνες ουσίες λειτουργεί νομίμως μόνον αν έχει λάβει σχετική άδεια από τις αρχές και όταν η άδεια αυτή παρέχεται μόνον αν οι αρχές, κατόπιν αυτοτελούς έρευνας, διαπιστώσουν ότι έχουν ληφθεί στην επιχείρηση επαρκή μέτρα προστασίας. Η Ολλανδική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι η άδεια μπορεί να χορηγηθεί βάσει του Hinderwet μόνον όταν αποδεικνύεται ότι έχουν ληφθεί τα αναγκαία μέτρα ασφαλείας και εξέθεσε το πως οι αρχές μπορούν να εξαρτήσουν τη χορήγηση της άδειας από την ύπαρξη ορισμένων συγκεκριμένων μέτρων ασφαλείας.
Η εκτίμηση αυτή επιρρωννύεται, κατά τη γνώμη μου, από το σύστημα κοινοποιήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 5 της οδηγίας. Είναι σαφές ότι το σύστημα αυτό θεωρείται ως αναγκαία επέκταση του συστήματος προστασίας που προκύπτει από την εφαρμογή των άρθρων 3 και 4. Με την κοινοποίηση αποσκοπείται να καταστεί δυνατός ο έλεγχος των αρμόδιων αρχών ως προς το ότι ο βιομήχανος έχει λάβει τα πλέον κατάλληλα μέτρα ασφαλείας (βλ. άρθρο 7 της οδηγίας). 'Οπως ελέχθη, το σύστημα κοινοποιήσεως ισχύει για τις σχετικά λίγες επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες. Εύκολα διαπιστώνεται ότι το
ολλανδικό σύστημα προστασίας βαίνει πέραν των προϋποθέσεων που προβλέπει η οδηγία, επειδή:
- πρώτον, δεν αρκείται στην κοινοποίηση αλλά επιβάλλει εκ των προτέρων χορήγηση άδειας, και
- δεύτερον, προβλέπει ότι το σύστημα χορηγήσεως άδειας ισχύει για κάθε βιομηχανική επιχείρηση που εμπίπτει στην οδηγία και όχι μόνο για την επιχείρηση στην οποία εισέρχονται ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες.
Εν προκειμένω, πρέπει ίσως να αναφερθεί ότι το άρθρο 17 της οδηγίας ορίζει ρητώς ότι η οδηγία δεν περιορίζει το δικαίωμα που έχουν τα κράτη μέλη να θεσπίζουν κανόνες που να εξασφαλίζουν ευρύτερη προστασία του ανθρώπου και του περιβάλλοντος από αυτή που προκύπτει από τις διατάξεις της οδηγίας.
14. Με βάση αυτά τα δεδομένα πρέπει να εξεταστεί αν ευσταθεί η άποψη της Επιτροπής ότι για την τήρηση της οδηγίας απαιτείται η συμπλήρωση των υφισταμένων ολλανδικών διατάξεων με έναν γενικό κανόνα ο οποίος να επιβάλλει στον παραγωγό την υποχρέωση να προβαίνει από μόνος του στις ενέργειες που θεωρεί αναγκαίες για την πρόληψη ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και τον περιορισμό των συνεπειών τους.
Το ζήτημα είναι αν μία τέτοια γενική επιταγή προς τους παραγωγούς θα βελτιώσει το επίπεδο ασφαλείας το οποίο έχει ήδη επιτευχθεί στις Κάτω Χώρες.
15. Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της καταστάσεως που υφίσταται κατά το χρονικό σημείο της ιδρύσεως και της ενάρξεως λειτουργίας μιας βιομηχανικής εγκαταστάσεως που εμπίπτει στην οδηγία και της καταστάσεως που ανακύπτει μετά το χρονικό αυτό σημείο.
16. 'Οπως ελέχθη, η ίδρυση και η έναρξη λειτουργίας δεν είναι δυνατές, όπως ορίζεται στα άρθρα 2 και 17 του Hinderwet, χωρίς ο παραγωγός να έχει λάβει άδεια κατόπιν διενεργείας ελέγχου ως προς τις συνθήκες ασφαλείας. Χωρίς αμφιβολία ορθώς τονίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση ότι η διαδικασία χορηγήσεως της άδειας προϋποθέτει συνεργασία μεταξύ του βιομηχάνου και των αρχών και επομένως την ενεργητική σύμπραξη του βιομηχάνου.
Είναι αυτονόητο ότι η άδεια προϋποθέτει την υποβολή αιτήσεως από τον βιομήχανο ο οποίος υποχρεούται να παράσχει τα στοιχεία βάσει των οποίων θα μπορέσουν οι αρχές να λάβουν απόφαση επί της αιτήσεως (βλ. άρθρο 5, παράγραφος 2, του Hinderwet, κατά το οποίο "με την αίτηση για τη χορήγηση άδειας πρέπει να συνυποβάλλονται τα έγγραφα που ορίζονται από Εμάς με κανονιστική απόφαση"). Οι λεπτομερείς κανόνες ως προς το περιεχόμενο της αιτήσεως περιέχονται στην απόφαση Hinderbesluit (11). Οι κανόνες αυτοί προβλέπουν, μεταξύ άλλων, ότι ο βιομήχανος πρέπει να καταρτίζει έκθεση σχετικά με την εκτός της επιχειρήσεως ασφάλεια στην οποία περιέχονται λεπτομερή στοιχεία ως προς τα προβλήματα ασφαλείας και τα μέτρα που έχει λάβει ο βιομήχανος. Η έκθεση περί ασφαλείας εκτός της επιχειρήσεως πρέπει πάντως να καταρτίζεται μόνον ως προς τις επιχειρήσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5 της οδηγίας, δηλαδή τις επιχειρήσεις που μεταχειρίζονται ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες. 'Ομως, το Hinderbesluit ορίζει ως προς όλες τις επιχειρήσεις ότι η αίτηση πρέπει να περιέχει ορισμένα γενικά στοιχεία για την επιχείρηση βάσει των οποίων θα μπορούν οι αρχές να εκτιμήσουν την κατάσταση της επιχειρήσεως από απόψεως ασφαλείας. Επίσης, δεν αμφισβητείται ότι οι αρχές έχουν βάσει του άρθρου 30 b του Hinderwet εξουσία να ζητούν από τον βιομήχανο όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να
εκτιμήσουν αν η επιχείρηση τηρεί τις προϋποθέσεις του νόμου προκειμένου να λάβει άδεια.
Η άδεια χορηγείται βάσει των στοιχείων του βιομηχάνου σχετικά με την κατάσταση της επιχειρήσεως από απόψεως ασφαλείας. Τα στοιχεία αυτά αποτελούν μέρος του ερείσματος βάσει του οποίου χορηγείται η άδεια και, επομένως, είναι δεσμευτικά για τον βιομήχανο. Το πλεονέκτημα του ολλανδικού συστήματος συνίσταται στο ότι οι αρχές υποχρεούνται να κρίνουν αν η κατάσταση της επιχειρήσεως από απόψεως ασφαλείας είναι ικανοποιητική ή αν, προκειμένου να προληφθούν σε αποτελεσματική έκταση ατυχήματα και να περιοριστούν οι συνέπειές τους, χρειάζεται να υποχρεωθεί ο βιομήχανος να λάβει συμπληρωματικά μέτρα ασφαλείας. Αν οι αρχές κρίνουν ότι συντρέχει αυτή η περίπτωση, υποχρεούνται, βάσει του άρθρου 17, παράγραφος 1, του Hinderwet, να εξαρτήσουν τη χορήγηση της άδειας από τη λήψη τέτοιων μέτρων εκ μέρους του βιομηχάνου.
Αυτό καταδεικνύει, κατά τη γνώμη μου, ότι ο Hinderwet περιέχει εν πάση περιπτώσει, σε σχέση με τη δημιουργία και έναρξη λειτουργίας της επιχειρήσεως, τις αναγκαίες διατάξεις ώστε "ο βιομήχανος να είναι υποχρεωμένος να λάβει όλα τα επιβαλλόμενα μέτρα για την πρόληψη των μεγάλης εκτάσεως ατυχημάτων και για τον περιορισμό των συνεπειών" τους, όπως απαιτείται από το άρθρο 3 της οδηγίας, δεν θα προέκυπτε δε κανένα όφελος στη φάση αυτή αν επιβαλλόταν στον βιομήχανο μία αυτοτελής γενική υποχρέωση, όπως θεωρεί η Επιτροπή ότι είναι αναγκαίο.
17. Είναι πιο δύσκολο να εκτιμηθεί αν η επιβολή αυτοτελούς υποχρεώσεως στον βιομήχανο, αντίστοιχης προς την υποχρέωση που προβλέπεται στο άρθρο 3 της οδηγίας, θα είχε νόημα για τη συνεχή ενημέρωση ως προς τα μέτρα ασφαλείας που μπορεί να είναι αναγκαία:
- πρώτον, όταν επέρχονται μεταβολές στην επιχείρηση που μπορούν να έχουν συνέπειες για τους κινδύνους ατυχήματος μεγάλης εκτάσεως, και
- δεύτερον, όταν σημειώνεται εξέλιξη των υφισταμένων γνώσεων σχετικά με τον καλύτερο τρόπο προλήψεως ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως και περιορισμού των συνεπειών τους.
Η Επιτροπή τόνισε ιδίως ότι η μεταφορά στο εθνικό δίκαιο ενός γενικού κανόνα που να αντιστοιχεί προς το άρθρο 3 θα ισοδυναμεί με επισήμανση του γεγονότος ότι οι βιομήχανοι έχουν την ενεργό υποχρέωση να μεριμνούν συνεχώς για την ενημέρωση των ληφθέντων μέτρων ασφαλείας σε αντιστοιχία με την εξέλιξη. Δεν αμφισβητείται επίσης ότι είναι ουσιώδες να διασφαλίζεται η μετατροπή των ήδη ληφθέντων μέτρων ασφαλείας, όταν αυτό αποδεικνύεται αναγκαίο. 'Ενα σύστημα χορηγήσεως άδειας όπως το ολλανδικό μπορεί ενδεχομένως να εμπεριέχει τον κίνδυνο οι βιομήχανοι να θεωρούν ότι έχουν εκπληρώσει τις υποχρεώσεις τους σχετικά με την κατάσταση ασφαλείας, τηρώντας απλώς τις προϋποθέσεις και το περιεχόμενο της άδειας.
18. Το γεγονός ότι η Επιτροπή ορθώς υποστηρίζει ότι το άρθρο 3 έχει την έννοια ότι προβλέπει αυτοτελή υποχρέωση για τον βιομήχανο να μεταβάλλει συνεχώς τα ληφθέντα μέτρα ασφαλείας υπό το φως της εξελίξεως αποτελεί ισχυρό επιχείρημα για το ότι το άρθρο 3 πρέπει να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο υπό τη μορφή γενικού κανόνα που αφορά τον βιομήχανο. Η Επιτροπή ανέφερε ότι η γενική διατύπωση του άρθρου 3 επιρρωννύει την ερμηνεία αυτή η οποία, εξάλλου, επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι το άρθρο 4 υποχρεώνει τον βιομήχανο να αποδεικνύει "σε κάθε στιγμή" ότι έχει λάβει τα αναγκαία μέτρα ασφαλείας.
19. Εντούτοις, υπάρχουν άλλες διατάξεις στην οδηγία οι οποίες, κατά τη γνώμη μου, σαφώς δεν επιτρέπουν μία τέτοια ερμηνεία του άρθρου 3. Πρόκειται για τις διατάξεις οι οποίες ρυθμίζουν ρητώς τις υποχρεώσεις των κρατών μελών να
μεριμνούν ώστε ο βιομήχανος να μεταβάλλει τα μέτρα ασφαλείας, όταν η βιομηχανική δραστηριότητα μεταβάλλεται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να έχει σημαντικές συνέπειες για τον κίνδυνο ατυχήματος μεγάλης εκτάσεως και όταν επέρχονται μεταβολές στην τεχνική εξέλιξη στον τομέα της ασφαλείας, συμπεριλαμβανομένων αυτών που αφορούν τις δυνατότητες εκτιμήσεως των κινδύνων.
Το άρθρο 6 της οδηγίας ορίζει:
"Στην περίπτωση τροποποιήσεως ((μεταβολής)) μιας βιομηχανικής δραστηριότητας, η οποία μπορεί να έχει σημαντικές συνέπειες για τους κινδύνους ατυχήματος μεγάλης εκτάσεως, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα όπως ο βιομήχανος
- προβαίνει σε αναθεώρηση των μέτρων που αναφέρονται στα άρθρα 3 και 4
- πληροφορεί προηγουμένως, εάν είναι απαραίτητο, τις αρμόδιες αρχές που προβλέπονται από το άρθρο 7 σχετικά με την τροποποίηση αυτή για ό,τι αφορά τα στοιχεία της κοινοποιήσεως που προβλέπεται από το άρθρο 5."
Το άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας ορίζει:
"Η κοινοποίηση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 πρέπει να ενημερώνεται περιοδικά, κυρίως για να λαμβάνονται υπόψη οι νέες τεχνικές γνώσεις σχετικά με την ασφάλεια, καθώς και η εξέλιξη των γνώσεων όσον αφορά την αξιολόγηση των κινδύνων."
Κατά τη γνώμη μου, οι δύο αυτές διατάξεις έχουν την έννοια ότι ορίζουν περιοριστικώς τις υποχρεώσεις που υπέχουν τα κράτη μέλη να μεριμνούν για τη συνεχή ενημέρωση ως προς τα ληφθέντα μέτρα ασφαλείας. Είναι δύσκολο να γίνει αντιληπτό ποια θα ήταν η αυτοτελής σημασία των διατάξεων αυτών, αν η ερμηνεία του άρθρου 3 από την Επιτροπή ήταν ορθή.
Επομένως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ορθή η άποψη της Επιτροπής κατά την οποία μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 3 η ύπαρξη αυτοτελούς υποχρεώσεως ενημερώσεως για τον βιομήχανο. Το ζήτημα αυτό ρυθμίζεται πλήρως στο άρθρο 5, παράγραφος 3, και στο άρθρο 6.
20. Η ολλανδική νομοθεσία περιέχει μία σειρά διατάξεων σκοπός των οποίων είναι η διασφάλιση ότι τα ληφθέντα μέτρα ασφαλείας θα μεταβάλλονται όταν αυτό καθίσταται αναγκαίο από την εξέλιξη, οι δε διάδικοι εξέθεσαν σε ορισμένο βαθμό τις διατάξεις αυτές κατά την έγγραφη και την προφορική διαδικασία. Εντούτοις, δεν συντρέχει λόγος να εξετάσει το Δικαστήριο αν οι διατάξεις αυτές ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις της οδηγίας. Αυτό δε για τον λόγο απλώς ότι η Επιτροπή δεν προέβαλε ότι το άρθρο 5, παράγραφος 3, και το άρθρο 6 δεν έχουν πλήρως μεταφερθεί στο ολλανδικό δίκαιο (12).
Με βάση αυτά τα δεδομένα δεν μπορεί να θεωρηθεί ορθή η γνώμη της Επιτροπής ότι το άρθρο 3 της οδηγίας δεν έχει μεταφερθεί ορθώς στο ολλανδικό δίκαιο. Είναι βέβαιο ότι δεν υφίσταται στη νομοθεσία των Κάτω Χωρών, που αφορά την προστασία των ανθρώπων και του εκτός της επιχειρήσεως περιβάλλοντος, γενική διάταξη αντίστοιχη προς το άρθρο 3, πράγμα όμως που δεν είναι αναγκαίο, αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι στην ολλανδική νομοθεσία έχει θεσπιστεί ένα σύστημα χορηγήσεως άδειας το οποίο χωρίς αμφιβολία εξυπηρετεί τον σκοπό που επιδιώκεται με την οδηγία και το οποίο, μέσω της επεμβάσεως των αρχών, συνεπάγεται μεγαλύτερη προστασία από ατυχήματα μεγάλης εκτάσεως από αυτήν που απαιτείται βάσει της οδηγίας.
21. Χάριν πληρότητας θα αναφέρω ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση προέβαλε με το υπόμνημά της αντικρούσεως ότι η ψήφιση νόμου πλαισίου γενικού περιεχομένου σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο προϋποθέτει σε βάθος αναδιάρθρωση της ισχύουσας σχετικής νομοθεσίας. Η άποψη αυτή, ακόμη και αν δεν θεμελιώνεται ειδικότερα, με εντυπωσίασε κάπως. Ασφαλώς δεν αποκλείεται να προκύψουν προβλήματα νομοτεχνικής φύσεως από την επιβολή μιας γενικής υποχρεώσεως για τον βιομήχανο στο πλαίσιο της ήδη πολύ λεπτομερούς ολλανδικής νομοθεσίας περί περιβάλλοντος. Θεωρώ ότι δεν είναι αδιανόητο μία τέτοια διάταξη να δημιουργήσει ορισμένα προβλήματα, αν θα πρέπει να ενταχθεί στο υφιστάμενο σύστημα χορηγήσεως άδειας, ειδικότερα δε στο υφιστάμενο σύστημα κυρώσεων. Είναι ιδίως σημαντικό στον τομέα του περιβάλλοντος η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κοινοτικών οδηγιών να μην προκαλεί πρόσθετες περιπλοκές, πλην περιπτώσεως απόλυτης ανάγκης για την επίτευξη του σκοπού της οδηγίας, στις πολύ λεπτομερείς και πολύπλοκες ρυθμίσεις ορισμένων κρατών μελών. Οι διατάξεις σχετικά με το περιβάλλον έχουν πρακτική σημασία για έναν μεγάλο αριθμό επιχειρήσεων και εφαρμόζονται κανονικά από τοπικές αρχές των οποίων το προσωπικό μπορεί να είναι περιορισμένο.
22. 'Οπως φάνηκε, όμως, δεν υπήρχε κανένας λόγος για να κάνω αυτές τις σκέψεις. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δεν φαίνεται να αποδίδει πλέον σημασία στα προαναφερθέντα νομοτεχνικής φύσεως προβλήματα. Αντιθέτως, η Ολλανδική Κυβέρνηση άφησε να διαφανεί ότι το άρθρο 3 της οδηγίας θα ενταχθεί στη νομοθεσία περιβάλλοντος στο πλαίσιο της σχεδιαζόμενης τροποποιήσεώς της. Η εν λόγω Κυβέρνηση υπογράμμισε ότι αυτό δεν οφείλεται στην εκτίμηση ότι κάτι τέτοιο απαιτείται από νομικής απόψεως αλλά στο πλεονέκτημα που αυτό
συνεπάγεται για την εξάλειψη οποιασδήποτε "αβεβαιότητας" σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στο ολλανδικό δίκαιο.
23. 'Οπως προαναφέρθηκε, συμμερίζομαι τη νομική αντίληψη της Κυβερνήσεως, αισθάνομαι δε γαλήνη με τη σκέψη ότι η νομική αυτή άποψη, είτε την υιοθετήσει το Δικαστήριο είτε όχι, δεν θα έχει καμία σημασία για τη μελλοντική έννομη κατάσταση στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
24. 'Οσον αφορά τον λόγο που προβάλλει η Επιτροπή σχετικά με την ελλιπή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 4 της οδηγίας, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η Επιτροπή στηρίζει ένα σημαντικό μέρος της επιχειρηματολογίας της στις προεκτεθείσες απόψεις σχετικά με την υποχρέωση του βιομηχάνου να μεριμνά ενεργώς και συνεχώς για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων προστασίας στην επιχείρηση. Εξέτασα τις απόψεις αυτές αναφορικά με το άρθρο 3 το οποίο αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, το ενδεικνυόμενο πλαίσιο. Η αυτοτελής σημασία του άρθρου 4 συνίσταται στο ότι ο βιομήχανος πρέπει, κατά το εθνικό δίκαιο, να μπορεί να αποδείξει σε κάθε στιγμή στις εθνικές αρχές ότι έχει λάβει τα αναγκαία μέτρα προστασίας. Η υποχρέωση ενημερώσεως ή καλύτερα η υποχρέωση αποδείξεως συνιστά υποχρέωση που δεσμεύει τον βιομήχανο ανά πάσα στιγμή. Αυτό σημαίνει ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές πρέπει να μπορούν, οποτεδήποτε το επιθυμούν, να ζητούν πληροφορίες ως προς τα λαμβανόμενα μέτρα ασφαλείας, ο δε βιομήχανος πρέπει να είναι σε θέση να παρέχει τις πληροφορίες αυτές, όποτε του ζητούνται.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση ανέφερε ότι ο Hinderwet περιέχει στα άρθρα 30, 30 a και 30 b διατάξεις που παρέχουν στις αρχές την εξουσία να μπορούν ανά πάσα στιγμή να ζητούν στοιχεία από τις επιχειρήσεις στο μέτρο που αυτό απαιτείται για τον έλεγχο των μέτρων ασφαλείας των επιχειρήσεων. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ορθώς, κατά τη γνώμη μου, υποστηρίζει ότι τόσο βάσει του γράμματος
όσο και του πνεύματος του άρθρου 30 b του Hinderwet συνάγεται ότι ο βιομήχανος υποχρεούται να παρέχει συνεχώς πληροφορίες. Στο ολλανδικό δίκαιο προβλέπονται επαρκή ένδικα μέσα για τις αρχές προκειμένου αυτές να επιβάλουν στον βιομήχανο την τήρηση της υποχρεώσεως αυτής παροχής πληροφοριών.
25. Νομίζω ότι θα αποτελούσε υπερβολική τυπολατρεία το να απαιτείται, παράλληλα με αυτές τις διατάξεις που επιτρέπουν στις αρμόδιες αρχές να ζητούν από τον βιομήχανο οποιαδήποτε σημαντική πληροφορία σχετικά με την κατάσταση ασφαλείας, η ύπαρξη ρητής υποχρεώσεως κατά την οποία ο βιομήχανος θα πρέπει να είναι σε θέση να τηρεί την εν λόγω υποχρέωση παροχής πληροφοριών.
Οι περί ελέγχου διατάξεις του Hinderwet αρκούν, κατά τη γνώμη μου, στο πλαίσιο του ολλανδικού συστήματος για την εφαρμογή της υποχρεώσεως παροχής πληροφοριών που επιβάλλεται από το άρθρο 4 της οδηγίας. Επομένως, προτείνω το Δικαστήριο να απορρίψει και αυτόν τον λόγο που προβάλλει η Επιτροπή.
'Οσον αφορά το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, της οδηγίας
26. Το άρθρο 5 επιβάλλει στον βιομήχανο την υποχρέωση να ανακοινώνει στις αρμόδιες εθνικές αρχές τη βιομηχανική δραστηριότητα στην οποία υπεισέρχονται ή μπορεί να υπεισέλθουν ιδιαίτερα επικίνδυνες ουσίες. Στο άρθρο 5 απαριθμούνται λεπτομερώς τα στοιχεία που πρέπει να περιέχει η ανακοίνωση. Η ανακοίνωση πρέπει κατά την παράγραφο 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, να περιέχει "πληροφορίες σχετικά με τις ενδεχόμενες περιστάσεις ενός ατυχήματος μεγάλης εκτάσεως":
"το όνομα του ατόμου και των αναπληρωτών του ή του αρμόδιου οργάνου που είναι υπεύθυνοι για την ασφάλεια και που είναι εξουσιοδοτημένοι να
εφαρμόσουν τα σχέδια έκτακτης ανάγκης και να ειδοποιήσουν τις αρμόδιες αρχές που προβλέπονται στο άρθρο 7".
27. Η αιτίαση αυτή συνεπάγεται την εξέταση δύο προβλημάτων.
28. Το πρώτο αφορά ένα ζήτημα ερμηνείας της διατάξεως της οδηγίας. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το πρόσωπο του οποίου το όνομα πρέπει να αναφέρεται στην ανακοίνωση είναι το πρόσωπο το οποίο κατά νόμο είναι υπεύθυνο για την ασφάλεια στην επιχείρηση, πράγμα που στην πράξη σημαίνει ασφαλώς τον ίδιο τον βιομήχανο. Η Ολλανδική Κυβέρνηση αναφέρει ότι από τις ολλανδικές διατάξεις προκύπτει ότι το όνομα του προσώπου αυτού πρέπει πάντοτε να συνάγεται από την αίτηση για τη χορήγηση άδειας.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση ερμηνεύει εσφαλμένως τη διάταξη της οδηγίας η οποία, κατά την άποψη της Επιτροπής, συνεπάγεται την αναφορά του ονόματος του προσώπου, το οποίο πράγματι είναι υπεύθυνο εντός της επιχειρήσεως για την ασφάλειά της. Η ερμηνεία της διατάξεως αυτής στην οποία προβαίνει η Επιτροπή νομίζω ότι είναι ορθή τόσο κατά το γράμμα όσο και κατά το πνεύμα της διατάξεως. Η ρητή υποχρέωση αναφοράς του ονόματος του προσώπου που ευθύνεται κατά νόμο, δηλαδή του βιομηχάνου, ελάχιστο νόημα έχει, επειδή ο ίδιος ο βιομήχανος υποχρεούται να προβεί στην ανακοίνωση, οπότε οι αρχές γνωρίζουν έτσι το όνομά του. Επιπλέον, η διάταξη επιβάλλει την υποχρέωση αναφοράς του ονόματος του προσώπου "που είναι (υπεύθυνο) για την ασφάλεια και που είναι (εξουσιοδοτημένο) να εφαρμόσει τα σχέδια έκτακτης ανάγκης (...)". Δεν είναι λογικό να καθορίζεται αυτός που είναι υπεύθυνος κατά νόμο για την επιχείρηση ως πρόσωπο που είναι "εξουσιοδοτημένο" για την εφαρμογή των σχεδίων έκτακτης ανάγκης. Εξάλλου, ο σκοπός της οδηγίας πρέπει να θεωρηθεί ότι συνίσταται στην εξακρίβωση του ή των προσώπων τα οποία στην πράξη είναι ειδικώς υπεύθυνα για τα μέτρα ασφαλείας και έχουν τις ειδικές γνώσεις ως προς τα μέτρα αυτά.
29. Εντούτοις, η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει κατά δεύτερο λόγο και επικουρικώς ότι η διάταξη αυτή, έστω και αν ερμηνευθεί κατά την έννοια που υποστηρίζει η Επιτροπή, έχει ήδη επαρκώς μεταφερθεί στο ολλανδικό δίκαιο. Η εν λόγω Κυβέρνηση αναφέρει ότι η έκθεση για την ασφάλεια εντός της επιχειρήσεως, την οποία η επιχείρηση υποχρεούται να υποβάλει στις αρχές σε συνάρτηση με την αίτηση χορηγήσεως αδείας για την οικονομική δραστηριότητα, πρέπει να περιέχει στοιχεία ως προς το πρόσωπο που ευθύνεται πράγματι για τις συνθήκες ασφαλείας της επιχειρήσεως. Βεβαίως, αυτό δεν προκύπτει ρητώς από τις δεσμευτικές διατάξεις της ολλανδικής νομοθεσίας, αλλά προβλέπεται σε ένα ειδικό βοήθημα, το Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, το οποίο έχει καταρτιστεί από τις ολλανδικές αρχές για την καθοδήγηση των προσώπων τα οποία θα πρέπει να συντάξουν την έκθεση περί ασφαλείας. Η εν λόγω Κυβέρνηση αναφέρεται στο σημείο 3.3 του βοηθήματος, όπου, μεταξύ άλλων, ορίζεται ότι η έκθεση πρέπει να περιέχει: "(...) - περιγραφή των υποχρεώσεων και των καθηκόντων που έχουν οι υπηρεσίες, τα όργανα και τα πρόσωπα που ενέχονται για την ασφάλεια (...)" και στο οποίο ορίζεται περαιτέρω ότι "για την πλήρη και κατά βάθος κατανόηση των συνθηκών ασφαλείας και να αυξηθεί έτσι η χρησιμότητα της εκθέσεως μπορεί να είναι αναγκαίο να εκτίθεται ο τρόπος με τον οποίο εφαρμόζεται η στρατηγική ασφαλείας εντός της επιχειρήσεως και πώς ασκούν τα καθήκοντά τους τα τμήματα, τα όργανα ή τα πρόσωπα που είναι επιφορτισμένα με τα θέματα ασφαλείας". Οι προδιαγραφές αυτές δεν διασφαλίζουν επαρκώς, κατά τη γνώμη μου, την τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, και, επομένως, δεν συνιστούν επαρκώς ακριβή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των υποχρεώσεων που επιβάλλει η οδηγία. 'Ηδη για τον λόγο αυτόν θεωρώ ότι πρέπει να γίνει δεκτός ο εν προκειμένω λόγος προσφυγής της Επιτροπής.
30. Κατά συνέπεια δεν χρειάζεται να εξεταστεί αν οι προδιαγραφές του προαναφερθέντος βοηθήματος μπορούν εν πάση περιπτώσει να θεωρηθούν ότι αποτελούν έρεισμα για την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας (βλ.
συναφώς τη νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία οι διατάξεις της οδηγίας κανονικώς δεν μπορούν να μεταφέρονται στο εσωτερικό δίκαιο με μη δεσμευτικές διατάξεις (13)).
Χάριν πληρότητας θα αναφέρω πάντως ότι η Επιτροπή, όπως εκτέθηκε ανωτέρω, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση παραιτήθηκε από τον λόγο που αφορά την ελλιπή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο β, αυτό δε προφανώς οφείλεται στο ότι η Επιτροπή, ενόψει των ειδικών συνθηκών στον τομέα αυτόν, θεώρησε ότι η τήρηση της υποχρεώσεως παροχής πληροφοριών μπορεί να διασφαλίζεται μέσω των ενδείξεων που περιέχονται στο ολλανδικό βοήθημα που αφορά την έκθεση για την ασφάλεια εντός της επιχειρήσεως. Νομίζω ότι η άποψη αυτή ευσταθεί πλήρως, αν ληφθεί υπόψη η επιχειρηματολογία της Ολλανδικής Κυβερνήσεως.
31. Στην περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο θα υιοθετήσει τις προτάσεις μου, θα πρέπει να αναγνωριστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μετέφερε στο ολλανδικό δίκαιο το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, το άρθρο 8, παράγραφος 1 και το άρθρο 10, παράγραφος 1, υπενθυμίζοντας, όσον αφορά τις δύο τελευταίες αυτές διατάξεις, ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση παραδέχθηκε τις αιτιάσεις που διατύπωσε η Επιτροπή κατ' αυτής. Αντιθέτως, πρέπει να απορριφθούν οι αιτιάσεις της Επιτροπής που αφορούν την ελλιπή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 3 και του άρθρου
4.
32. Δεδομένου ότι κάθε διάδικος ηττήθηκε μερικώς, πρέπει να φέρει τα δικά του δικαστικά έξοδα.
Πρόταση
33. Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο:
- να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 189 της Συνθήκης ΕΟΚ, επειδή δεν έλαβε όλα τα απαραίτητα και κατάλληλα μέτρα για να προσαρμόσει πλήρως την εθνική του νομοθεσία προς τα άρθρα 5, παράγραφος 1, στοιχείο γ, τρίτη περίπτωση, 8, παράγραφος 1, και 10, παράγραφος 1, της οδηγίας 82/501/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1982, περί του κινδύνου ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως τον οποίο περικλείουν ορισμένες βιομηχανικές δραστηριότητες
- να απορρίψει την προσφυγή κατά τα λοιπά, και
- να καταδικάσει κάθε διάδικο στα δικαστικά του έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η δανική.
(1) ΕΕ L 230, σ. 1.
(2) Αυτό προκύπτει άμεσα από τη γνώμη του Κοινοβουλίου σχετικά με την οδηγία της 14ης Ιουλίου 1980 (JO C 175, σ. 48, 50).
(3) Βλ. την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας.
(4) Η οδηγία τροποποιήθηκε δύο φορές, τελευταία με την οδηγία 88/610/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 1988 (ΕΕ L 336, σ. 14). Οι τροποποιήσεις αυτές δεν θίγουν τις διατάξεις της οδηγίας που έχουν σημασία για την παρούσα υπόθεση με εξαίρεση το άρθρο 8, παράγραφος 1.
(5) Βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 1ης Μαρτίου 1983, 300/81, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1983, σ. 449), στη σκέψη 10 της οποίας εκτίθενται τα ακόλουθα: "Πράγματι, είναι αναγκαίο κάθε κράτος μέλος να εφαρμόζει την οικεία οδηγία κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται πλήρως στις απαιτήσεις σαφήνειας και ασφάλειας των εννόμων καταστάσεων που επιδιώκει η οδηγία, προς το συμφέρον των ιδρυμάτων, τα οποία δικαιούνται να λάβουν την έγκριση λειτουργίας, που προβλέπεται από την οδηγία."
(6) Βλ. την απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1990, σ. Ι-851), όπου στη σκέψη 6, στο τέλος, γίνεται δεκτό ότι: "(...) η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο μιας οδηγίας δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την τυπική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεών της σε μία ρητή και σαφή διάταξη και ότι αρκεί ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον με αυτό διασφαλίζεται πράγματι η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπον επαρκώς σαφή και ακριβή." Βλ. επίσης την απόφαση της 1ης Οκτωβρίου 1991, C-13/90, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-4327) με περαιτέρω παραπομπές.
(7) Βλ. Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του οποίου ορίζεται: "Ο εργοδότης μεριμνά ώστε η γενική πολιτική την οποία ακολουθεί στην επιχείρησή του θα πρέπει ιδίως να διασφαλίζει στους εργαζομένους τη μεγαλύτερη δυνατή ασφάλεια, να προστατεύει όσο το δυνατό καλύτερα την υγεία τους και να βελτιώνει συνεχώς την κατάστασή τους εντός της επιχειρήσεως ή της εγκαταστάσεως. Η πολιτική αυτή περιλαμβάνει τα μέτρα και τις μεθόδους χάρη στις οποίες πρέπει να επιτυγχάνονται οι στόχοι αυτοί. Περιλαμβάνει επίσης τον προσδιορισμό των διαφόρων καθηκόντων που εντάσσονται στον τομέα αυτόν ως προς τα πρόσωπα που εργάζονται στην υπηρεσία του εργοδότη και των ευθυνών που έχουν εν προκειμένω" (Stbl. 1990, σ. 94).
(8) Βλ. Stbl. 1981, σ. 410.
(9) Wet milieugevaarlijke stoffen (Stbl. 1985, σ. 639).
(10) Wet inzake de luchtverontreiniging (Stbl. 1970, σ. 580), Brandweerwet (Stbl. 1985, σ. 87) και Rampenwet (Stbl. 1985, σ. 88).
(11) Βλ. το άρθρο 2 της αποφάσεως αυτής (Stbl. 1981, σ. 660) η οποία τροποποιήθηκε τελευταία με το βασιλικό διάταγμα της 15ης Σεπτεμβρίου 1988 (Stbl. 1988, σ. 433).
(12) Η Επιτροπή υποστήριξε κατά τη διοικητική διαδικασία που προηγήθηκε της ασκήσεως της προσφυγής ότι οι δύο αυτές διατάξεις δεν είχαν πλήρως μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο. Σταμάτησε να βάλλει κατά της μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 6 πριν ασκήσει την προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου και εγκατέλειψε, όπως προαναφέρθηκε, τις αιτιάσεις της ως προς τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 5, παράγραφος 3, κατά την προφορική διαδικασία.
(13) Βλ. την τελευταία εν προκειμένω απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Οκτωβρίου 1991, C-13/90, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-4327, σκέψεις 8 έως 10) με παραπομπή σε άλλες αποφάσεις.