61976C0118
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 24 de mayo de 1977 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El 6 de noviembre de 1971, la demandante en el litigio principal -que ya conocemos, pues es la misma del procedimiento prejudicial 5/73 (sentencia de 24 de octubre de 1973, Balkan Import Export GmbH, 5/73_↔ Rec. p. 1091) celebró con la sociedad comercial búlgara Rodapaimpex un contrato de compraventa, en marcos alemanes, de queso de oveja búlgaro. La importación a Berlín Occidental se efectuó el 24 de marzo de 1972. Dicha importación fue gravada con montantes compensatorios monetarios, con arreglo al Reglamento (CEE) no 974/71 (DO L 106, p. 1) que se adoptó como consecuencia de la liberación de los tipos de cambio del marco alemán y del florín neerlandés decidida en mayo de 1971. El tipo aplicado fue el que estaba en vigor el día de la importación, establecido por la Comisión en el Reglamento (CEE) no 548/72 de 16 de marzo de 1972 (DO L 66, p. 1).
Por considerar ilegal esta percepción de derechos, la actora demandó a la Administración Principal de Aduanas de Berlin-Packhof, que había efectuado la liquidación tributaria ante el Finanzgericht de Berlín. Dicho procedimiento dio lugar a la petición de decisión prejudicial 5/73, que ya hemos citado y que versaba sobre la legalidad del Reglamento no 974/71 y del Reglamento no 548/72, así como sobre el cálculo del montante compensatorio que se había aplicado en aquella época. En respuesta a las cuestiones que le fueron entonces planteadas, el Tribunal de Justicia -en su sentencia de 24 de octubre de 1973— declaró que su examen no había revelado ningún elemento «que pueda afectar a la validez del Reglamento no 974/71 del Consejo, ni de los Reglamentos nos 1013/71, 1014/71 y 548/72 de la Comisión, por los que se fijan los montantes compensatorios aplicables en la época a que se refieren las cuestiones planteadas» (es decir el 24 de marzo de 1972). Sin embargo, en la sentencia que dictó seguidamente, el 7 de febrero de 1975, el Finanzgericht no respetó estrictamente la decisión prejudicial. Por el contrario, se basó en el montante compensatorio aplicable en la época de celebración del contrato y rebajó la deuda fiscal de la demandante en el importe correspondiente. Posteriormente -por considerar la Administración fiscal alemana que la decisión prejudicial del Tribunal de Justicia no había sido correctamente interpretada-el asunto fue recurrido en casación ante el Bundesfinanzhof, donde aparentemente continúa pendiente.
Ya antes, en febrero de 1974, la demandante había hecho una nueva tentativa para liberarse de su deuda fiscal. Había sometido a la Administración Principal de Aduanas de Berlín Occidental una solicitud de condonación y de reembolso de los montantes compensatorios monetarios, invocando el artículo 131 de la Reichsabgabenordnung (Ley General Tributaria alemana), que en la versión entonces vigente, preveía lo siguiente:
«En ciertos casos especiales, los tributos y otras prestaciones en metálico pueden ser objeto de una condonación total o parcial cuando, en un caso concreto, su recaudación sea contraria a equidad; en las mismas circunstancias, los tributos y otras prestaciones en metálico ya satisfechas podrán ser reembolsadas o tenidas en cuenta […]
En relación con determinadas categorías de casos similares, podrán establecerse directrices para la aplicación, por analogía, del párrafo primero.
Las facultades que se derivan de los párrafos primero y segundo corresponden a la autoridad financiera superior del organismo que administra los tributos o a los servicios designados por dicha autoridad […]»
El Derecho alemán contempla esta condonación discrecional de los tributos públicos por diversos motivos. Por una parte, este ordenamiento permite alegar motivos de equidad personales, como por ejemplo determinadas circunstancias personales de vida o una situación económica difícil. Por otra parte, existen motivos de equidad denominados objetivos. En particular, este tipo de motivos existe cuando —para utilizar los términos de la directriz sobre la equidad del Ministerio de Hacienda Federal de 1974, parte B II-se puede deducir de la voluntad del legislador que, si la cuestión que ha de resolverse hubiera sido regulada expresamente, se habría resuelto en el mismo sentido de la medida de equidad prevista. Su finalidad es lograr una solución equitativa en situaciones específicas no previsibles por el legislador y cuyas circunstancias son atípicas. Por otro lado, estos motivos objetivos de equidad engloban también ciertos casos en los que, la falta de respeto del procedimiento o el vencimiento de los plazos para recurrir, provocan el nacimiento de deudas que materialmente carecen de justificación.
Para apoyar su solicitud, la demandante únicamente alegó motivos objetivos de equidad: invocó el espíritu y la finalidad de las normas comunitarias sobre compensación monetaria y afirmó que, en su caso, la percepción del impuesto conducía a un resultado no querido por el Derecho comunitario. A pesar de ello, la Administración Principal de Aduanas desestimó esta solicitud, por estimar que los efectos producidos por la recaudación del derecho en el caso de la demandante, habían sido conscientemente aceptados por el legislador comunitario. La demandante presentó, contra esta decisión, una reclamación ante la Oberfinanzdirektion de Berlín, y como tampoco esta vez prosperó su pretensión, interpuso finalmente un recurso para obtener la devolución de los montantes compensatorios monetarios ante el Finanzgericht de Berlín.
El Finanzgericht no considera excluible a priori una condonación por razones de equidad, pues la compensación monetaria constituye, en su opinión, un régimen de tributación de carácter netamente global. Por otro lado, experimenta algunas dudas sobre la jurisprudencia existente y sobre la opinión manifestada doctrinalmente sobre la cuestión. Por esta razón, mediante resolución de 23 de noviembre de 1976, suspendió el procedimiento y, con arreglo al artículo 177 del Tratado, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1)
¿Una autoridad aduanera nacional tiene el derecho, o llegado el caso, la obligación de aplicar el Derecho nacional (en este caso, el artículo 131 de la Reichsabgabenordnung) a las solicitudes de condonación, basadas en razones de equidad, de los impuestos adeudados a la Comunidad, en este caso concreto, montantes compensatorios (monetarios)?
2)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿existe una base jurídica, en su caso de Derecho comunitario, que pueda justificar una condonación de montantes compensatorios (monetarios) por razones de equidad?
3)
En su caso y, a la vista del supuesto que se debe resolver, ¿cuál es el tenor de la norma derivada de esta base jurídica?
4)
¿Cuál es, en su caso, la autoridad competente para otorgar eventualmente una condonación por razones de equidad?
Respecto a estas cuestiones señalaremos lo siguiente:
1.
La primera de ellas exige, en primer lugar, dos precisiones.
Habla de «impuestos adeudados a la Comunidad». Sin embargo, del contexto se desprende claramente que esta expresión no debe entenderse textualmente, en el sentido de los derechos que únicamente revierten en la Comunidad. En aquel momento, no era el caso de los montantes compensatorios monetarios. Por tanto, sólo puede tratarse de impuestos recaudados en virtud del Derecho comunitario.
Además, de los hechos se desprende que la cuestión debe limitarse al problema de la condonación por razones de equidad objetivas, en particular, cuando la percepción del impuesto es supuestamente contraria a la finalidad de la ley y cuando se realiza al margen de la intención del legislador. En el presente caso, no es necesario, por tanto, examinar si es factible la condonación por motivos personales o por los efectos de ciertas disposiciones formales y procesales.
La demandante en el litigio principal propone una respuesta afirmativa a esta cuestión, tal y como se acaba de precisar. La citada demandante concede una gran importancia al hecho de que el Reglamento comunitario únicamente se refería a la posibilidad de percibir la compensación monetaria, por lo que, según la actora, los derechos recaudados con arreglo al Reglamento alemán sobre recaudación de montantes compensatorios para la protección de la agricultura alemana, de 14 de mayo de 1971, constituyen impuestos sometidos al Derecho nacional. En su opinión, ello significa, además, que la condonación de tales cánones por motivos de equidad se rige por el Derecho procesal alemán. En efecto, es reiterada jurisprudencia en Derecho procesal alemán (sentencia de 16 de diciembre de 1976, Rewe, 33/76_↔ Rec. p. 1989), que, en tanto no exista normativa comunitaria, la regulación de este Derecho incumbe a los Estados miembros. Por otra parte, hay que referirse a la jurisprudencia sobre los dictámenes oficiales de clasificación arancelaria, que existen en Derecho alemán. Tales dictámenes se han declarado lícitos, a pesar de que, en algunas circunstancias, puedan conducir a aplicaciones divergentes de las exacciones aduaneras impuestas por el Arancel Aduanero Común. Ahora bien, la condonación por razones de equidad de los tributos previstos por el Derecho comunitario constituye una categoría semejante de medidas jurídicas de aplicación.
La Comisión y el Gobierno alemán sostienen, por su parte, una opinión contraria, en apoyo de la cual sus representantes -especialmente el de la Comisión- alegan que los Estados miembros no tienen la facultad de regular la condonación por motivos objetivos de equidad, porque la Comunidad hizo uso de las competencias que le habían sido atribuidas por el Tratado y estableció todos los requisitos necesarios para la recaudación de los impuestos. En estas circunstancias no es admisible que los Estados miembros modifiquen, mediante medidas nacionales, el alcance de la normativa comunitaria. Por lo demás, la jurisprudencia ya ha subrayado este principio en numerosas ocasiones en casos equiparables.
Para la apreciación de esta controversia, en nuestra opinión, es preciso partir de las observaciones realizadas en la sentencia dictada en el asunto 5/73, anteriormente citado. En esta resolución, el Tribunal de Justicia subrayó que la normativa comunitaria sobre compensación monetaria, a la que se refiere el Reglamento no 974/71, fue adoptada con arreglo al artículo 103 del Tratado CEE, que era necesario evitar cualquier medida unilateral y que las medidas adoptadas conforme al artículo 103 eran indispensables en interés de la protección de los objetivos y de los mecanismos de la política agrícola común. Como la validez de la normativa comunitaria, incluida la de las disposiciones de ejecución del Reglamento no 974/71 adoptadas por la Comisión, no se ha puesto en duda, puede, por consiguiente, afirmarse que los órganos comunitarios han hecho un uso correcto de las facultades que les confiere el Tratado. Por añadidura, hay que recordar que, ciertamente, el Reglamento no 974/71 solo se refiere a una posibilidad de los Estados miembros, pero su artículo 7 establece formalmente que no puede hacerse uso, parcial o temporalmente, de la autorización prevista por este texto y que, por tanto, no podían establecerse excepciones por medio de medidas nacionales.
En fin, no debemos olvidar que, en la sentencia en el asunto 5/73, en la cual el Tribunal de Justicia examinó la validez del Reglamento no 974/71 y del Reglamento de la Comisión que había fijado montantes compensatorios para diversos productos, éste declaró expresamente que la elección de un criterio uniforme y global para la fijación de montantes compensatorios no era criticable. El hecho —declaró expresamente— de que los montantes compensatorios no correspondan exactamente en cada caso a la incidencia monetaria de la revaluación del marco alemán, no constituye una violación del principio de proporcionalidad.
En la actualidad, la demandante en el litigio principal reclama la condonación de los montantes compensatorios fijados por la Comunidad, por razones de equidad. En apoyo de la aplicación de las normas nacionales sobre equidad, la citada demandante alega la economía de la normativa comunitaria y, a este respecto -como acertadamente señaló la Comisión—, recurre en gran medida a los mismos argumentos que en el asunto 5/73, entre otros, al hecho de que la revaluación del marco alemán, en su opinión, no tuvo influencia en la operación realizada por ella, pues el contrato se había celebrado basándose en el marco alemán.
Se trata ni más ni menos, por tanto, de una modificación de la normativa comunitaria, que ha sido objeto de un Reglamento directamente aplicable y que —como lo ha expresado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 24 de octubre de 1973, Merkur Außenhandels GmbH/Comisión (43/72, Rec. p. 1055)- tiene un carácter global. Estimar la demanda equivaldría a intervenir en el ámbito de aplicación de esta normativa y a poner parcialmente en peligro la aplicación del Derecho comunitario.
En mi opinión, resulta ciertamente dudoso que semejante actitud pueda conciliarse con las normas relativas al reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, o con la primacía del Derecho comunitario y el principio de su aplicación uniforme.
La demandante evidentemente se equivocó al remitirse, a este respecto, a la sentencia en el asunto 33/76, antes citada, en la que se declaró que, mientras no existieran disposiciones comunitarias, la regulación de las cuestiones procesales incumbía a los ordenamientos jurídicos nacionales. En este caso, no se trata efectivamente de la aceptación de ciertos efectos sobre el Derecho material como consecuencia de la inobservancia de disposiciones nacionales formales y procesales; el presente asunto, por el contrario, se refiere a una condonación por razones de equidad, que la demandante basa en consideraciones estrictamente de Derecho material, derivadas en particular de la economía de la ley.
Igual de poco convincente resulta la remisión de la demandante a la jurisprudencia sobre la admisibilidad de los dictámenes. oficiales de clasificación arancelaria emanados de las autoridades nacionales (sentencia de 24 de noviembre de 1971, Siemers & Co., 3/71, Rec. p. 919). Tales dictámenes no suponen, en realidad, sino una aplicación anticipada del Derecho comunitario, que puede también, naturalmente, conllevar errores, mientras que una condonación por motivos de equidad, de cánones regulados por el Derecho comunitario, constituiría una excepción a este Derecho comunitario y equivaldría a su modificación.
Por el contrario, es necesario recordar algunas otras sentencias que se han dictado en casos semejantes y que han descartado claramente la aplicación de normas nacionales de equidad u otras reglas nacionales que se apartan del Derecho comunitario. Así ocurrió en el asunto en el que recayó la sentencia de 15 de diciembre de 1970, Deutsche Getreide- und Futtermittel Handelgesellschaft, 31/70_↔ Rec. p. 1055), que versaba sobre el problema de la percepción de exacciones sobre el maíz deteriorado como consecuencia de la humedad. La remisión, efectuada por el Gobierno neerlandés, a la posibilidad existente en su ordenamiento jurídico, de reducir el tipo de la exacción por motivos de equidad, fue tácita, aunque no por ello menos claramente declarada inoperante. Hay que mencionar también la sentencia de 30 de noviembre de 1972, Granaría (18/72, Rec. p. 1163), en la que el Tribunal de Justicia expresó claramente que las autoridades nacionales no podían aplicar el Derecho interno y, basándose en éste, conceder excepciones a la exacción por motivos de equidad. Esta sentencia añade —con absoluta nitidez— que no es compatible con el reparto de competencias vigente, que los Estados miembros modifiquen, mediante medidas nacionales, la aplicación del Derecho comunitario. En fin, aún ha de citarse la sentencia de 2 de febrero de 1977, Amsterdam Buld BV (50/76, Rec. p. 137), en la que -en un contexto ciertamente más ajeno— el Tribunal de Justicia declaró que los servicios nacionales no podían conceder exenciones a los precios mínimos fijados por la Comunidad.
En conclusión, la primera cuestión, en mi opinión, sólo puede recibir una respuesta negativa, es decir, que sólo puede afirmarse que, en el ámbito de la compensación monetaria, íntegramente regulado por la normativa comunitaria, las autoridades nacionales no poseen la facultad de regular la condonación por motivos de equidad objetivos, independientemente de que estos tributos reviertan en la Comunidad o en los Estados miembros.
2.
La segunda cuestión plantea si existe una base jurídica comunitaria que pueda justificar la condonación por razones de equidad solicitada por la demandante. A este respecto, hay que hacer una distinción -como acertadamente observó la Comisión- entre el Derecho escrito y los principios de Derecho no escritos que, eventual-mente, podrían derivarse de la concordancia de los Derechos nacionales de los Estados miembros.
a)
Por lo que respecta, en primer lugar, al Derecho comunitario escrito, la Comisión observó que no contiene una cláusula general de equidad comparable a la del artículo 131 de la Ley General Tributaria alemana. Sólo en ciertos casos concretos se hace referencia a principios de equidad en disposiciones específicas, y ello principalmente en relación con medidas relativas a cuestiones monetarias.
En este sentido, la Comisión se remite al Reglamento (CEE) no 1608/74 (DO L 170, p. 38), que autoriza a los Estados miembros a renunciar a los montantes compensatorios monetarios que hubieran sido establecidos o incrementados como consecuencia de medidas monetarias imprevisibles. El hecho fundamental, sin embargo, es que este Reglamento sólo es aplicable a las importaciones o exportaciones, que se hubieren realizado a partir del 4 de junio de 1973 y que sólo afecta a los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de las medidas monetarias -circunstancia que no ocurre en este caso-. Las normas son idénticas, tanto para el régimen previsto por el Reglamento (CEE) no 2966/74 (DO L 316, p. 5), que, respecto a las medidas transitorias adoptadas tras la suspensión de la aplicación del apartado 2 del artículo 4 bis del Reglamento no 974/71, sólo contemplaba la posibilidad en relación con los contratos celebrados en firme, como para el Reglamento no 2042/73 (DO L 207, p. 34), que se refería a las situaciones creadas por una modificación del sistema y que no podían preverse.
Por lo que respecta a las normas sobre certificados, hay que citar además ciertos Reglamentos que han excluido la pérdida de la fianza en caso de fuerza mayor, u otros textos, como por ejemplo, los Reglamentos
(CEE) no s 1134/68 (DO L 188, p. 1) y 556/76 (DO L 65, p. 12) que, en caso de modificación de montantes previamente fijados, han previsto la anulación del certificado o medidas compensatorias apropiadas. Disposiciones semejantes, que prevén la adaptación de las restituciones a la devaluación de hecho del dólar, aparecen también en el Reglamento no 842/73 (DO L 82, p. 23). No obstante, resulta evidente la imposibilidad de deducir de estas disposiciones un principio que pudiera tener relevancia en el litigio principal.
En estas circunstancias, es justo afirmar que el Derecho comunitario escrito no contiene normas que puedan justificar —aunque sólo fuera por aplicación analógica— la condonación de montantes compensatorios monetarios por razones de equidad, según el modelo del artículo 131 de la Ley General Tributaria alemana.
b)
En relación con el Derecho comunitario no escrito, lo primero que viene a la mente es la referencia a la propuesta de Reglamento elaborada por la Comisión, relativa al reembolso o a la condonación de los derechos a la importación o a la exportación. Su contenido -a pesar de que todavía no se haya convertido en norma jurídica— podría presentar interés por lo que respecta a aquellas de sus normas que, a causa de la concordancia de los sistemas jurídicos de los Estados miembros sobre este punto, podrían desde ahora mismo, como opina la Comisión, considerarse como Derecho comunitario consuetudinario. Tal opinión parece exacta por lo que respecta a la condonación en caso de fijación errónea de los derechos, a consecuencia de errores de transcripción o de cálculo o de otro tipo de errores; a la condonación en caso de mercancías defectuosas o no conformes a las condiciones de un contrato, así como a la condonación en algunos casos particulares que se hallan resumidos en el Título E de la propuesta de Reglamento. Sin embargo, esta observación tampoco posee mayor interés, pues el supuesto objeto del litigio principal no entra visiblemente en ninguna de estas hipótesis.
La Comisión, en un meticulosos análisis de Derecho comparado, demostró además que los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros no permiten deducir un principio general de Derecho, que permita considerar desde este momento, que un régimen semejante al del artículo 131 de la Ley General Tributaria alemana, forma parte integrante del Derecho comunitario.
En Gran Bretaña, por el contrario, no es posible la condonación por razones de equidad. Unicamente existen una serie de situaciones que impiden que nazca la deuda fiscal y la condonación, en ciertos casos, sólo puede producirse cuando se cumplan ciertos requisitos legalmente definidos. Tampoco el Derecho italiano prevé decisiones discrecionales sobre condonación por motivos de equidad, ni excepciones a las obligaciones de pago por tal motivo; prevé únicamente algunos supuestos de condonación que, en todo caso, son completamente ajenos a motivos de equidad relativos al deudor. En Francia existe, incluso, la prohibición de cualquier tipo de condonación de derechos. La condonación graciosa o la reducción, sólo son excepcionalmente posibles cuando se trata de impuestos directos, excluyéndose, por tanto, los derechos de aduana y tributos semejantes y, además, no se otorgan por motivos objetivos de equidad. En fin por lo que respecta a los ordenamientos belga, danés e irlandés, en la medida en que estos Derechos prevén la condonación, únicamente se trata de situaciones claramente definidas que, por añadidura, más bien corresponden, aparentemente, al Derecho procesal. En cuanto a los detalles sobre todas estas cuestiones me remito a la exposición realizada en las observaciones de la Comisión y al Cuadro anexo a ellas.
De todas estas observaciones, la única conclusión que puede deducirse efectivamente es que, en Derecho comunitario, no existe un principio jurídico general cuyo contenido equivalga al del artículo 131 de la Ley General Tributaria alemana. En la medida en que la propuesta de Reglamento, antes mencionada, vaya más lejos o contemple normas, como mínimo, muy próximas al artículo 131 de la Ley alemana, crea ciertamente un nuevo Derecho comunitario. Por esta razón, tampoco es posible hablar de una laguna temporal que permita tomar en consideración desde este momento los principios de esta disposición alemana.
En resumen, ello significa que también la segunda cuestión debe recibir una respuesta negativa, lo que supone, a su vez, que no deben examinarse las cuestiones tercera y cuarta.
Para el órgano jurisdiccional remitente, la conclusión es, por tanto, que, desde el punto de vista comunitario, no es criticable que se deniegue la condonación por motivos de equidad solicitada por la demandante. Habida cuenta de la jurisprudencia del Bundesfinanzhof sobre la materia, según la cual la condonación por motivos de equidad no puede tener por finalidad suavizar ciertos efectos aceptados por el legislador (véase la sentencia de 2 de septiembre de 1964), se podría incluso añadir que, en el presente caso, ni siquiera parece que se cumplan las condiciones a las que el Derecho alemán subordina tal condonación. A tenor de la jurisprudencia que hemos citado (sentencia en el asunto 5/73), queda claro, en efecto, que la normativa comunitaria sobre compensación monetaria tuvo en cuenta las consecuencias jurídicas criticadas por la demandante, al aceptar, en interés de una solución rápida y efectiva, que también se recaudarán los montantes compensatorios, cuando no pudiera comprobarse la incidencia de las medidas monetarias. Por tanto, en el caso de la demandante, no se trató de un rigor imprevisible.
3.
En conclusión, propongo que se responda a la petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht de Berlín del siguiente modo:
a)
Las autoridades nacionales no pueden tratar las solicitudes de condonación de tributos compensatorios monetarios, que se recaudan con arreglo a la normativa comunitaria, con arreglo a normas nacionales de equidad, cuando se trata de motivos objetivos de equidad que comportan cierto margen de apreciación.
b)
El Derecho comunitario no dispone en la actualidad de una base jurídica general en virtud de la cual los derechos que hayan sido fijados con arreglo al Derecho comunitario, puedan condonarse por motivos objetivos de equidad.
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1
)	Lengua original: alemán.