Väliaikainen versio
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
21 päivänä toukokuuta 2026
(*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Ukrainaan kohdistuvan sotilaallisen hyökkäyksen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Asetus (EU) N:o 269/2014 – 2 artiklan 1 kohta – Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Trustin perustaminen – Trustin perustaja, joka on kirjattu asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon – Trustiin asetettujen varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Jollekin kuulumisen ja määräysvallan käsitteet
Asiassa C‑483/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 11.4.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 26.7.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
A,
B,
C,
D ja
T
vastaan
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Comitato di Sicurezza Finanziaria ja
Agenzia del Demanio,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Biltgen, varapresidentti T. von Danwitz, joka hoitaa ensimmäisen jaoston tuomarin tehtäviä, ja tuomarit I. Ziemele (esittelevä tuomari), A. Kumin ja S. Gervasoni,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies G. Chiapponi,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.5.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        A, B, C, D ja T, edustajinaan F. Centonze, F. Ciancio, G. Lovaste, M. Magnano, A. Neri, A. Saccucci ja F. Sciaudone, avvocati,
–        Italian hallitus, asiamiehinään S. Fiorentino ja G. Palmieri, avustajinaan P. Gentili ja L. Paolucci, avvocati dello Stato,
–        Belgian hallitus, asiamiehinään A. De Brouwer, C. Pochet ja M. Van Regemorter,
–        Saksan hallitus, asiamiehenään J. Möller,
–        Ranskan hallitus, asiamiehinään B. Fodda, E. Timmermans ja B. Travard,
–        Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman ja A. Hanje,
–        Suomen hallitus, asiamiehenään M. Pere,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään D. Bianchi, M. Carpus-Carcea, H. Krämer ja L. Puccio,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.7.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annetun neuvoston asetuksen
(EU) N:o 269/2014 (EUVL 2014, L 78, s. 6), sellaisena kuin se on muutettuna 25.2.2022 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2022/330 (EUVL 2022, L 51, s. 1) (jäljempänä asetus N:o 269/2014), 2 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä A, B, C, D ja T ja toisaalta Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia) (jäljempänä ministeriö), Comitato di Sicurezza Finanziaria (rahoitusalan turvallisuuskomitea, Italia) ja Agenzia del Demanio (valtion kiinteän omaisuuden hallinnoinnista vastaava elin, Italia) ja jossa on kyse A, B, C ja D
‑yhtiöiden yhtiöosuuksien ja omaisuuden jäädyttämisestä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
3        Trusteihin sovellettavasta laista ja niiden tunnustamisesta Haagissa 1.7.1985 tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Haagin yleissopimus), jonka Italian tasavalta on allekirjoittanut ja ratifioinut, 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tässä yleissopimuksessa trustilla tarkoitetaan oikeussuhteita, jotka perustajaksi kutsuttu henkilö (settlor) on perustanut joko inter vivos- tai mortis causa
‑oikeustoimella, kun omaisuutta on asetettu niissä omaisuudenhoitajan (trustee) hallintaan edunsaajan (beneficiary) hyväksi tai tiettyä tarkoitusta varten.
Trustin ominaisuudet ovat seuraavat:
a)      trustiin kuuluva omaisuus muodostaa erillisen varallisuuskokonaisuuden, eikä se ole osa omaisuudenhoitajan varallisuutta;
b)      trustiin kuuluva omaisuus on kirjattu omaisuudenhoitajan tai toisen, omaisuudenhoitajan lukuun toimivan henkilön nimiin;
c)      omaisuudenhoitajalla on valtuudet ja velvollisuudet, joista hänen on annettava selvitys, hoitaa ja hallinnoida kyseistä omaisuutta tai määrätä siitä trustin ehtojen ja omaisuudenhoitajalle laissa asetettujen erityisten velvoitteiden mukaisesti.
Se, että perustajalla on tiettyjä etuoikeuksia tai että omaisuudenhoitajalla on edunsaajana tiettyjä oikeuksia, ei välttämättä ole ristiriidassa trustin olemassaolon kanssa.”
4        Tämän yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Trustiin sovelletaan perustajan valitsemaa lakia. Lainvalinnan on oltava nimenomainen tai perustuttava trustin perustamisasiakirjan taikka trustin olemassaolon osoittavan asiakirjan määräyksiin, joita tarvittaessa tulkitaan asian olosuhteiden perusteella.”
5        Mainitun yleissopimuksen 11 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Trusteiksi tunnustetaan kaikki edellisessä luvussa tarkoitetun lain mukaisesti perustetut trustit.
Trustin tunnustamisen vähimmäisedellytyksenä on, että trustin omaisuus pidetään erillään omaisuudenhoitajan henkilökohtaisesta varallisuudesta ja että tämä voi toimia kantajana tai vastaajana ja toimia omaisuudenhoitajan ominaisuudessa notaarin tai kenen tahansa julkisessa tehtävässä toimivan henkilön kanssa.
Siltä osin kuin trusteihin sovellettavassa laissa näin vaaditaan tai säädetään, trustin tunnustamiselle on asetettu erityisesti seuraavat edellytykset:
a)      omaisuudenhoitajan henkilökohtaiset velkojat eivät voi toteuttaa trustin omaisuuteen kohdistuvia turvaamistoimenpiteitä;
b)      trustin omaisuus ei ole osa omaisuudenhoitajan varallisuutta, mikäli tämä tulee maksukyvyttömäksi tai joutuu konkurssiin;
c)      trustin omaisuus ei ole osa omaisuudenhoitajan avio- tai perintövarallisuussuhdetta;
d)      oikeutta trustin omaisuuteen voidaan vaatia, jos omaisuudenhoitaja on trustista johtuvien velvoitteiden vastaisesti sekoittanut trustin omaisuutta henkilökohtaiseen omaisuuteensa tai luovuttanut trustin omaisuutta.
Sellaisen kolmannen osapuolen, jolla on hallussaan trustin omaisuutta, oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään kuitenkin edelleen lainvalintasääntöjen mukaisesti määräytyvässä laissa.”
Unionin oikeus
Päätös 2014/145/YUTP
6        Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 17.3.2014 annetun neuvoston päätöksen 2014/145/YUTP (EUVL 2014, L 78, s. 16) 1, 4 ja 5 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)      [Euroopan] unionin jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehet tuomitsivat 6 päivänä maaliskuuta 2014 voimakkaasti Venäjän federaation ilman edeltävää provokaatiota toteuttaman Ukrainan suvereniteetin ja alueellisen koskemattomuuden loukkaamisen ja kehottivat Venäjän federaatiota viipymättä vetämään asevoimansa takaisin niiden pysyviin tukikohtiin asiaankuuluvien sopimusten mukaisesti. – – Valtion- tai hallitusten päämiehet katsoivat, että Krimin autonomisen tasavallan ylimmän neuvoston päätös järjestää kansanäänestys alueen tulevasta asemasta on vastoin Ukrainan perustuslakia ja siksi laiton.
– –
(4)      Vallitsevissa oloissa olisi asetettava matkustusrajoituksia ja kohdistettava omaisuuden jäädyttämisiä henkilöihin tai yhteisöihin, jotka ovat vastuussa toimista, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä, mukaan lukien sellaiset alueen minkä tahansa osan tulevaa asemaa koskevat toimet, jotka ovat Ukrainan perustuslain vastaisia, sekä näihin yhteydessä oleviin henkilöihin, yhteisöihin tai elimiin.
(5)      Unionin lisätoimet ovat tarpeen tiettyjen toimenpiteiden panemiseksi täytäntöön.”
Päätös (YUTP) 2022/337
7        Reaktiona Venäjän federaation Ukrainaan 24.2.2022
kohdistamaan hyökkäykseen ja tilanteen vakavuuden johdosta Euroopan unionin neuvosto antoi rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 28.2.2022 päätöksen (YUTP) 2022/337 (EUVL 2022, L 59, s. 1), jolla lisättiin 26 henkilöä ja yksi yhteisö päätöksen 2014/145 liitteessä olevaan luetteloon henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä.
Asetus N:o 269/2014
8        Asetuksen N:o 269/2014 johdanto-osan neljännessä, viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)      Neuvosto antoi 17 päivänä maaliskuuta 2014 päätöksen 2014/145/YUTP, jolla asetettiin matkustusrajoituksia ja kohdistettiin omaisuuden ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttämisiä tiettyihin henkilöihin, jotka ovat vastuussa toimista, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä, mukaan lukien sellaiset alueen minkä tahansa osan tulevaa asemaa koskevat toimet, jotka ovat Ukrainan perustuslain vastaisia, sekä näihin yhteydessä oleviin luonnollisiin tai oikeushenkilöihin, yhteisöihin ja elimiin. Kyseiset luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt ja elimet luetellaan päätöksen liitteessä.
(5)      Eräät näistä toimenpiteistä kuuluvat [EUT-sopimuksen] soveltamisalaan ja sen vuoksi niiden täytäntöönpano edellyttää lainsäädäntöä unionin tasolla erityisesti sen varmistamiseksi, että niitä sovelletaan yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa.
(6)      Tässä asetuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita, erityisesti oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen sekä oikeutta henkilötietojen suojaan. Tätä asetusta olisi sovellettava näiden oikeuksien ja periaatteiden mukaisesti.”
9        Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
d)      ’taloudellisilla resursseilla’ kaikenlaista aineellista tai aineetonta, irtainta tai kiinteää omaisuutta, joka ei ole varoja mutta jota voidaan käyttää varojen, tavaroiden tai palvelujen hankkimiseen;
e)      ’taloudellisten resurssien jäädyttämisellä’ toimia, joilla estetään taloudellisten resurssien käyttäminen varojen, tavaroiden tai palvelujen hankkimiseen muun muassa niitä myymällä, vuokraamalla tai kiinnittämällä;
f)      ’varojen jäädyttämisellä’ toimia, joilla estetään kaikki sellainen varojen siirtäminen, kuljettaminen, muuntaminen, käyttö, käyttöön antaminen tai käsittely, joka muuttaisi niiden määrää, paljoutta, sijaintia, omistusta, hallintaa, luonnetta tai käyttötarkoitusta, taikka muut sellaiset muutokset, jotka mahdollistaisivat varojen käytön, omaisuudenhoito mukaan luettuna;
g)       ’varoilla’ rahoitusomaisuutta ja kaikenlaisia taloudellisia etuja, joihin kuuluvat muun muassa seuraavat:
i)      käteisvarat, sekit, rahasaatavat, vekselit, maksumääräykset ja muut maksuvälineet;
ii)      talletukset rahoituslaitoksissa tai muissa yhteisöissä, tileillä olevat rahavarat, velat ja velkasitoumukset;
iii)      julkisesti ja yksityisesti myytävät arvopaperit ja velkainstrumentit, myös osakkeet ja osuudet, arvopaperitodistukset, joukkovelkakirjat, omat vekselit, optiotodistukset, debentuurit ja johdannaissopimukset,
iv)      korot, osingot tai muu omaisuudesta saatava tai kertyvä tulo tai arvo;
v)      luotot, kuittausoikeudet, takaukset, suoritustakaukset tai muut rahoitussitoumukset;
vi)      remburssit, konossementit, kauppakirjat; sekä
vii)      varoihin tai rahoituslähteisiin liittyvää osuutta osoittavat asiakirjat;
– –”
10      Kyseisen asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäädytetään kaikki liitteessä I luetelluille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille taikka niitä lähellä oleville luonnollis[ille] henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille kuuluvat taikka näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit.
2.      Mitään varoja tai taloudellisia resursseja ei saa suoraan tai välillisesti asettaa liitteessä I lueteltujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten taikka niitä lähellä olevien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten saataville tai hyödynnettäviksi.”
11      Saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Liitteessä I luetellaan:
a)      luonnolliset henkilöt, jotka ovat vastuussa sellaisista toimista tai politiikoista tai tukevat tai panevat täytäntöön sellaisia toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä tai Ukrainan vakautta tai turvallisuutta tai jotka estävät kansainvälisten järjestöjen työskentelyn Ukrainassa;
– –
d)      luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka tukevat aineellisesti tai taloudellisesti niitä venäläisiä päättäjiä tai hyötyvät niistä venäläisistä päättäjistä, jotka ovat vastuussa Krimin liittämisestä tai Ukrainan vakauden horjuttamisesta;
e)      luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka toteuttavat liiketoimia separatistiryhmien kanssa Donbassin alueella Ukrainassa;
f)      luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka tukevat aineellisesti tai taloudellisesti Venäjän federaation hallitusta, joka on vastuussa Krimin liittämisestä ja Ukrainan vakauden horjuttamisesta, tai hyötyvät siitä; tai
g)      johtavat liike-elämän edustajat tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet, jotka toimivat sellaisilla talouden aloilla, jotka muodostavat merkittävän tulonlähteen Venäjän federaation hallitukselle, joka on vastuussa Krimin liittämisestä ja Ukrainan vakauden horjuttamisesta,
sekä heitä lähellä olevat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet.”
12      Asetuksen N:o 269/2014 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kielletään tietoinen ja tarkoituksellinen osallistuminen toimiin, joiden tavoitteena tai seurauksena on 2 artiklassa tarkoitetun kiellon kiertäminen.”
Täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/336
13      Neuvosto antoi Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 28.2.2022 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2022/336
(EUVL 2022, L 58, s. 1), jolla lisättiin 26 henkilöä ja yksi yhteisö asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joihin kohdistetaan rajoittavia toimenpiteitä.
14      Mainitun täytäntöönpanoasetuksen johdanto-osan 5–11 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)      Neuvosto hyväksyi 24 päivänä tammikuuta 2022 päätelmät, joissa se tuomitsi Venäjän Ukrainaan kohdistamat jatkuvat aggressiiviset toimet ja uhkaukset ja kehotti Venäjää rauhoittamaan tilannetta, noudattamaan kansainvälistä oikeutta ja osallistumaan rakentavasti vuoropuheluun vakiintuneiden kansainvälisten mekanismien kautta. Neuvosto vahvisti, että unioni on täysin sitoutunut Euroopan turvallisuuden perusperiaatteisiin, jotka on vahvistettu Yhdistyneiden kansakuntien (YK) peruskirjassa ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön perustamisasiakirjoissa, mukaan lukien Helsingin päätösasiakirja ja Pariisin peruskirja. Näihin perusperiaatteisiin kuuluvat erityisesti valtioiden tasa-arvoinen täysivaltaisuus ja alueellinen koskemattomuus, rajojen loukkaamattomuus, pidättyminen voimakeinojen käytöstä tai niillä uhkaamisesta ja valtioiden vapaus valita omat turvallisuusjärjestelynsä tai muuttaa niitä. Neuvosto totesi, että kyseisistä periaatteista ei voida neuvotella eikä niitä voida tarkistaa tai tulkita uudelleen; se, että Venäjä rikkoo niitä, on este yhteiselle ja jakamattomalle turvallisuusalueelle Euroopassa ja uhkaa rauhaa ja vakautta Euroopan mantereella. Neuvosto palautti mieleen 16 päivänä joulukuuta 2021 annetut Eurooppa-neuvoston päätelmät ja toisti, että kaikilla uusilla Venäjän Ukrainaan kohdistamilla sotilaallisilla hyökkäyksillä olisi massiiviset seuraukset ja kova hinta, mukaan lukien monenlaiset alakohtaiset ja yksilölliset rajoittavat toimenpiteet, jotka toteutettaisiin koordinoidusti kumppaneiden kanssa.
(6)      Korkea edustaja antoi 19 päivänä helmikuuta 2022 unionin puolesta julkilausuman, jossa ilmaistiin huoli Venäjän asevoimien massiivisesta keskittämisestä Ukrainaan ja sen ympärille. Siinä kehotettiin Venäjää osallistumaan mielekkääseen vuoropuheluun ja diplomaattisiin toimiin sekä osoittamaan pidättyväisyyttä ja lieventämään jännitteitä vetämällä sotilasjoukkojaan merkittävästi Ukrainan rajojen läheisyydestä. – –
(7)      Venäjän federaation presidentti allekirjoitti 21 päivänä
helmikuuta 2022 asetuksen, jossa tunnustetaan Ukrainan Donetskin ja Luhanskin alueiden, jotka eivät ole hallituksen valvomia, ’itsenäisyys ja suvereniteetti’, ja määräsi Venäjän asevoimien lähettämisestä kyseisille alueille.
(8)      Korkea edustaja antoi 22 päivänä helmikuuta 2022 unionin puolesta julkilausuman, jossa tuomittiin kyseinen laiton teko, joka heikentää entisestään Ukrainan suvereniteettia ja itsenäisyyttä ja rikkoo vakavasti kansainvälistä oikeutta ja kansainvälisiä sopimuksia, kuten YK:n peruskirjaa, Helsingin päätösasiakirjaa, Pariisin peruskirjaa ja Budapestin muistiota sekä Minskin sopimuksia ja YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaa 2202 (2015). Korkea edustaja kehotti Venäjää konfliktin osapuolena peruuttamaan kyseisen tunnustuksen, pitämään kiinni sitoumuksistaan, noudattamaan kansainvälistä oikeutta ja palaamaan Normandia-ryhmässä ja Ukraina-kontaktiryhmässä käytäviin keskusteluihin. Hän ilmoitti, että unioni vastaisi näihin Venäjän uusimpiin rikkomisiin kiireellisesti hyväksymällä uusia rajoittavia toimenpiteitä.
(9)      Venäjän federaation presidentti ilmoitti 24 päivänä
helmikuuta 2022 sotilaallisesta operaatiosta Ukrainassa, ja Venäjän asevoimat aloittivat hyökkäyksen Ukrainaa vastaan. Kyseinen hyökkäys rikkoo räikeästi Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä.
(10)      Korkea edustaja antoi 24 päivänä
helmikuuta 2022 unionin puolesta julkilausuman, jossa tuomitaan erittäin jyrkästi Venäjän federaation asevoimien ilman edeltävää provokaatiota toteuttama hyökkäys Ukrainaan ja Valko-Venäjän osallistuminen tähän hyökkäykseen Ukrainaa vastaan. Korkea edustaja totesi, että unionin toimiin sisältyy sekä alakohtaisia että yksilöllisiä rajoittavia toimenpiteitä.
(11)      Eurooppa-neuvosto tuomitsi 24 päivänä
helmikuuta 2022 ehdottoman jyrkästi Venäjän federaation ilman edeltävää provokaatiota toteuttaman ja perusteettoman sotilaallisen hyökkäyksen Ukrainaa vastaan. Näillä laittomilla sotilaallisilla toimillaan Venäjä rikkoo räikeästi kansainvälistä oikeutta ja YK:n peruskirjan periaatteita sekä heikentää turvallisuutta ja vakautta Euroopassa ja koko maailmassa. Eurooppa-neuvosto sopi uusista rajoittavista toimenpiteistä, joilla vastataan Venäjän toimiin aiheuttamalla sille massiivisia ja vakavia seurauksia tiiviissä yhteistyössä kumppaneidemme ja liittolaistemme kanssa.”
Direktiivi 2015/849
15      Rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 (EUVL 2015, L 141, s. 73), sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/843 (EUVL 2018, L 156, s. 43) (jäljempänä direktiivi 2015/849), johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Rikollisten jäljittämisessä on tärkeää, että tiedot tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista ovat tarkat ja ajantasaiset, sillä rikolliset saattaisivat muutoin pystyä salaamaan henkilöllisyytensä yritysrakenteen taakse. – –”
16      Kyseisen direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
6)      ’tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla’ yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa asiakkaan tai käyttää siinä määräysvaltaa, ja/tai yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, jonka lukuun liiketoimi suoritetaan tai toimintaa harjoitetaan; tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla tarkoitetaan ainakin seuraavia:
– –
b)      trustien osalta kaikkia seuraavia henkilöitä:
i)      perustaja(t);
ii)      trustin omaisuudenhoitaja(t);
iii)      mahdollinen suojelija (mahdolliset suojelijat);
iv)      edunsaajat tai, jos oikeudellisen järjestelyn tai oikeushenkilön edunsaajia ei ole vielä vahvistettu, ne henkilöryhmät, joiden pääasiallista etua silmällä pitäen oikeudellinen järjestely tai oikeushenkilö on perustettu tai toimii;
v)      mikä tahansa muu luonnollinen henkilö, joka viime kädessä käyttää trustin osalta määräysvaltaa suoran tai välillisen omistuksen kautta tai muilla keinoin;
– –”
Parhaat käytänteet
17      Neuvosto laati parhaista käytänteistä jäsenvaltioille rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanoa varten asiakirjan, jota on päivitetty muun muassa 4.5.2018 (asiakirja 8519/18), 27.6.2022 (asiakirja 10572/22) ja 3.7.2024 (asiakirja 11623/24).
18      Neuvoston asiakirjan 11623/24, jonka otsikkona on ”[Euroopan unionin] parhaat käytänteet rajoittavien toimenpiteiden tehokasta täytäntöönpanoa varten”, 3.7.2024 laaditun version (jäljempänä parhaat käytänteet) 3 kohdassa todetaan, että parhaat käytänteet on tarkoitettu yleisiksi suosituksiksi rajoittavien toimenpiteiden tehokasta täytäntöönpanoa varten sovellettavan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Ne eivät ole oikeudellisesti sitovia eikä niitä tule tulkita suositukseksi toimintaan, joka ei olisi sovellettavan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön, kuten tietosuojasäännösten, mukainen.
19      Parhaiden käytänteiden B jakso sisältää III osan, jonka otsikkona on ”Taloudellisten rajoittavien toimenpiteiden soveltamisala” ja jossa on 34 ja 35 kohta, joissa todetaan seuraavaa:
”34.      Jäädyttäminen koskee kaikkia varoja ja taloudellisia resursseja, jotka kuuluvat nimetyille henkilöille ja yhteisöille tai jotka nämä omistavat, ja myös niitä, jotka ovat niiden hallussa tai määräysvallassa. Hallussa pitämisellä tai määräysvallalla olisi ymmärrettävä kaikkia tilanteita, joissa nimetty henkilö tai yhteisö voi laillisesti ilman omistusoikeutta luovuttaa tai siirtää varoja tai taloudellisia resursseja ilman laillisen omistajan etukäteistä suostumusta. – –
35.      Jäädyttäminen ei saisi periaatteessa koskea varoja ja taloudellisia resursseja, jotka eivät kuulu nimetyille henkilöille tai yhteisöille eivätkä ole näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa. – – Samoin se ei myöskään koske sellaisen nimeämättömän yhteisön varoja ja taloudellisia resursseja, joka on eri oikeushenkilö kuin nimetty henkilö tai yhteisö, elleivät ne ole nimetyn henkilön tai yhteisön määräysvallassa tai hallussa. Käytännössä se koskee kuitenkin nimetyn henkilön tai yhteisön ja nimeämättömän henkilön tai yhteisön yhdessä omistamia varoja ja taloudellisia resursseja kokonaisuudessaan.”
20      Edellä mainitussa B jaksossa on myös VIII osasto, jossa on parhaiden käytänteiden 62–67 kohta, joissa todetaan seuraavaa:
”Perustelut
62.      Luetteloon merkitylle luonnolliselle tai oikeushenkilölle kuuluvat taikka tämän omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit on jäädytettävä. Niihin kuuluvat 35 kohdassa vahvistetuin edellytyksin sellaisten luetteloon kuulumattomien yhteisöjen omistamat varat, jotka ovat luetteloon merkittyjen henkilöiden tai yhteisöjen omistuksessa tai määräysvallassa.
Omistus
63.      Peruste, joka on otettava huomioon arvioitaessa, onko oikeushenkilö tai yhteisö toisen henkilön tai yhteisön omistuksessa, on vähintään 50 prosentin omistus yhteisön omistusoikeuksista tai sen osake-enemmistö – –. Jos kyseinen peruste täyttyy, katsotaan että oikeushenkilö tai yhteisö on toisen henkilön tai yhteisön omistuksessa.
Omistusta arvioitaessa olisi otettava huomioon myös yhteisön yhteenlaskettu omistus. Jos esimerkiksi yksi nimetty henkilö omistaa 30 prosenttia yhteisöstä ja toinen nimetty henkilö 25 prosenttia, yhteisön olisi periaatteessa katsottava olevan nimettyjen henkilöiden omistuksessa.
Valvonta
64.      Perusteisiin, jotka on otettava huomioon arvioitaessa, onko oikeushenkilö tai yhteisö joko yksin tai muun osakkaan tai kolmannen osapuolen kanssa tehdyn sopimuksen nojalla toisen henkilön tai yhteisön määräysvallassa, voi kuulua muun muassa
a.      oikeus tai valtuudet nimittää tai erottaa enemmistö kyseisen oikeushenkilön tai yhteisön hallinto-, johto- tai valvontaelinten jäsenistä;
b.      se, että on yksin äänioikeuttaan käyttäen nimittänyt enemmistön oikeushenkilön tai yhteisön hallinto-, johto- tai valvontaelinten jäsenistä, jotka ovat toimineet tehtävässä kuluvan tai edellisen tilikauden aikana;
c.      se, että oikeushenkilön tai yhteisön muiden osakkaiden tai jäsenten kanssa tehdyn sopimuksen nojalla määrää yksin enemmistöstä osakkaiden tai jäsenten äänistä kyseisessä oikeushenkilössä tai yhteisössä;
d.      oikeus käyttää määräävää vaikutusvaltaa oikeushenkilössä tai yhteisössä kyseisen oikeushenkilön tai yhteisön kanssa tehdyn sopimuksen tai sen perustamiskirjan tai yhtiöjärjestyksen määräysten nojalla, jos kyseistä oikeushenkilöä tai yhteisöä koskevassa laissa sallitaan, että siihen sovelletaan tällaista sopimusta tai määräystä;
e.      tosiasiallinen valta käyttää d alakohdassa tarkoitettua oikeutta käyttää määräävää vaikutusvaltaa, vaikka ei olisi kyseisen oikeuden haltija [(muun muassa esimerkiksi peiteyhtiön kautta)];
f.      oikeus käyttää oikeushenkilön tai yhteisön koko omaisuutta tai osaa siitä;
g.      sellaisen oikeushenkilön tai yhteisön liiketoiminnan yhtenäinen johtaminen, joiden osalta julkistetaan konsolidoitu tilinpäätös;
h.      se, että vastaa yhteisvastuullisesti oikeushenkilön, ryhmän tai yhteisön rahoitusvastuista tai takaa niitä.
65.      Jos jokin näistä perusteista täyttyy, katsotaan, että oikeushenkilö tai yhteisö on toisen henkilön tai yhteisön määräysvallassa, ellei tapauskohtaisesti toisin osoiteta.
66.      Edellä esitettyjen omistusta tai määräysvaltaa koskevien perusteiden täyttyminen voidaan kumota tapauskohtaisesti.
67.      Seuraavissa esimerkeissä kuvataan olosuhteita, joita voidaan pitää osoituksina siitä, että nimetyllä henkilöllä tai yhteisöllä on määräysvalta nimeämättömässä yhteisössä. Nämä esimerkit eivät ole tyhjentäviä, vaan ne on tarkoitettu vain havainnollistaviksi ohjeiksi:
– –
e)      trustien, peiteyhtiöiden ja rajavastuuyhtiöiden käyttö
–        Yhteisö on osa tarpeettoman monimutkaista yritysrakennetta, johon voi liittyä sellaisia – – nimettyyn henkilöön sidoksissa [olevia yhteisöjä] kuin peiteyhtiöt, rajavastuuyhtiöt ja/tai trustit. Osa näistä yhteisöistä on perustettu tai muuttanut henkilöllisyyttään vähän ennen pakotejärjestelmän hyväksymistä tai henkilön nimeämistä tai sen jälkeen (jos se sallitaan asiaa koskevissa neuvoston asetuksissa) ja/tai niillä ei ole uskottavaa liiketoimintaa.
–        Yhtä tai useampaa trustia käytetään nimetyn henkilön omistuksessa tai määräysvallassa olevan yhteisön varojen hoitajana. Trustien hallinnointiin osallistuu ammattilaisia siltä lainkäyttöalueelta, jolla trustit on perustettu.”
Italian lainsäädäntö
21      Italian lainsäädännössä mahdollisuudesta käyttää trusteja säädetään trusteihin sovellettavasta laista ja niiden tunnustamisesta Haagissa 1.7.1985 tehdyn yleissopimuksen ratifioinnista ja täytäntöönpanosta 16.10.1985 annetussa laissa nro 364 (Legge 16 ottobre 1989, n. 364 – Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla legge applicabile ai trusts e sul loro riconoscimento, adottata a L’Aja il 1º luglio 1985) (GURI nro 261, 8.11.1989, Supplemento ordinario
nro 84).
22      Toimenpiteistä terrorismin rahoittamisen ja kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta uhkaavien maiden toiminnan ehkäisemiseksi, torjumiseksi ja rankaisemiseksi annetun direktiivin 2005/60/EY panemiseksi täytäntöön 22.6.2007 annetun asetuksen nro 109 (decreto legislativo n. 109 – Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l’attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE) (GURI nro 172, 26.7.2007), sellaisena kuin se on muutettuna rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen ja direktiivin 2005/60/EY ja direktiivin 2006/70/EY muuttamisesta annetun direktiivin (EU) 2015/849 panemiseksi täytäntöön ja varainsiirtojen mukana toimitettavista tiedoista ja asetuksen (EY) N:o 1781/2006 kumoamisesta annetun asetuksen (EU) 2015/847 panemiseksi täytäntöön 25.5.2017 annetulla asetuksella nro 90 (decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 90 - Attuazione della direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo e recante modifica delle direttive 2005/60/CE e 2006/70/CE e attuazione del regolamento (UE) n. 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi e che abroga il regolamento (CE) n. 1781/2006) (GURI nro 140, 19.6.2017, Supplemento ordinario
nro 28) (jäljempänä asetus nro 109/2007), 3 §:n 6 momentin mukaan rahoitusalan turvallisuuskomitean tehtävänä on toteuttaa Yhdistyneiden kansakuntien (YK), unionin sekä ministeriön voimassa olevan säännöstön mukaisesti asettamat jäädyttämistoimenpiteet.
23      Asetuksen nro 109/2007 5 §:ssä säädetään, että jäädytettyjä varoja ei saa siirtää, niistä ei saa määrätä eikä niitä saa käyttää millään tavoin ja että varojen tai taloudellisten resurssien asettaminen suoraan tai välillisesti nimettyjen henkilöiden tai yhteisöjen saataville tai hyödynnettäviksi on kiellettyä.
Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
24      Syyskuussa 1970 perustettu yhtiö A ja maaliskuussa 1983 perustettu yhtiö B toimivat kiinteistöalalla; yhtiöt C ja D perustettiin kesäkuussa 2014, ja näistä ensin mainittu tarjoaa autojen vuokraus- ja pysäköintipalveluja ja toinen kausiluonteisia matkailupalveluja.
25      Yhtiöt A, B, C ja D ovat sellaisen emoyhtiön määräysvallassa, jonka kotipaikka on Bermuda ja joka on asetettu pääasiassa kyseessä olevaan trustiin, jonka nykyinen omaisuudenhoitaja (trustee) on Sveitsin oikeuden mukaan perustettu edunvalvontayhtiö T.
26      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva trusti perustettiin perustajan (settlor) 18.7.2007 päivätyllä asiakirjalla, jota muutettiin 22.12.2014, ja että siihen sovelletaan Bermudan lakia. Mainitun trustin rakenteeseen kuuluu myös suojelijan (protector) tehtävä, jota hoitaa kolmas henkilö, jonka on valvottava trustin perustamisasiakirjassa vahvistetun ohjelman asianmukaista täytäntöönpanoa, sekä nimittäjän (appointor) tehtävä, jonka tehtävänä on nimittää suojelijoita alkuperäisen suojelijan lisäksi tai tämän tilalle, jos tämän tehtävät päättyvät.
27      Omaisuudenhoitajan tehtävänä on ensisijaisesti hoitaa ja hallinnoida trustiin asetettua omaisuutta sen perustamisasiakirjan määräysten ja trustiin sovellettavan lain mukaisesti sekä siirtää tämä omaisuus edunsaajille trustin voimassaolon päättyessä tai sen edellytysten mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan trustin perustamisasiakirjan mukaan omaisuudenhoitaja ei saa – mikäli mainitussa asiakirjassa ei ole määrätty poikkeuksista – luovuttaa trustiin asetettua omaisuutta ilman suojelijan kirjallista hyväksyntää, millä kansallisen tuomioistuimen mukaan vahvistetaan se, ettei omaisuudenhoitajalla ole täysiä oikeuksia, jotka yleisesti kuuluvat omaisuuden omistajalle.
28      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee myös, että perustaja kuului alun perin trustin edunsaajiin yhdessä sisarensa, veljenpoikansa ja lastensa, joita ennakkoratkaisupyynnön tekopäivänä ei ollut, sekä muiden edunsaajien kanssa.
29      Perustajan sisar ja sisarenpoika suljettiin pois trustin edunsaajista 19.12.2017 päivätyllä asiakirjalla.
30      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että 7.2.2022 tehdyllä asiakirjalla perustaja suljettiin pois trustin edunsaajien joukosta ja että ennakkoratkaisupäätöksen tekopäivänä trustin perustamisasiakirjasta ei ilmene, että perustaja voitaisiin palauttaa edunsaajien joukkoon tai että hänellä olisi valtuudet hallinnoida tai käyttää trustiin asetettuja varoja ja taloudellisia resursseja, sillä tämä hallinnointitehtävä on osoitettu omaisuudenhoitajalle. Koska perustaja on lopullisesti suljettu trustin edunsaajien piirin ulkopuolelle, hänellä ei ole enää trustin perustamisasiakirjan nojalla oikeutta trustiin asetettujen varojen siirtoon.
31      Ennakkoratkaisupäätöksestä ilmenee lisäksi, että sen tekopäivänä ketään muuta trustin edunsaajaa ei ollut suljettu trustin edunsaajien piirin ulkopuolelle.
32      Neuvosto merkitsi päätöksellä 2022/337 ja täytäntöönpanoasetuksella 2022/336 perustajan päätöksen 2014/145 liitteeseen
ja asetuksen N:o 269/2014 liitteeseen I sisältyvään luetteloon henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joihin sovelletaan rajoittavia toimenpiteitä.
33      Päätöksellä, joka annettiin tiedoksi yhtiöiden A, B, C ja D lailliselle edustajalle 16.3.2022, rahoitusalan turvallisuuskomitea julisti asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan ja asetuksen nro 109/2007 nojalla jäädytetyiksi kyseisten yhtiöiden yhtiöosuudet ja niiden omistaman omaisuuden, koska niillä oli ”välillinen yhteys trustin [perustajaan]”. Kyseinen komitea katsoi, että taloudelliset resurssit, joiden voitiin Italiassa katsoa kuuluvan näille yhtiöille, jotka olivat täysin emoyhtiön määräysvallassa olevia yhtiöitä, kuuluivat itse asiassa tosiasiallisesti perustajalle, sillä Guardia di Finanzan (tulli- ja talouspoliisi, Italia) esittämien selvitysten, jotka olivat peräisin italialaisen pankin sille toimittamista tiedoista, mukaan perustaja oli näiden yhtiöiden tosiasiallinen edunsaaja.
34      Yhtiöt A, B, C, D ja T nostivat 11.5.2022 Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, kanteen, jossa ne vaativat kyseisen jäädyttämispäätöksen kumoamista väittäen, että koska perustaja oli suljettu trustin edunsaajien piirin ulkopuolelle, emoyhtiön asettaminen trustiin merkitsee yhtiöiden A, B, C ja D täydellistä erottamista perustajan omaisuudesta ja vaikutusvallasta. Näiden yhtiöiden omaisuuden omistusoikeus siirtyy omaisuudenhoitajalle siihen saakka, kunnes se siirretään trustin edunsaajille, eikä perustajalla ole mitään suoraa tai välillistä hallinnointi- ja määräysvaltaa kyseiseen omaisuuteen nähden.
35      Ministeriö puolestaan väittää, että asettaminen trustiin, mistä ei aiheutu omistusoikeuden siirtymistä, ei johda siihen, että perustajan ja trustiin asetetun omaisuuden ja oikeussuhteiden välinen yhteys katkeaa kokonaan. Tällainen tulkinta vahvistetaan direktiivin 2015/849
3 artiklan 6 alakohdan b alakohdan i alakohdassa. Ministeriö toteaa lisäksi, että vaikka perustajaa ei tällä hetkellä enää pidettäisikään trustin edunsaajana, se voisi kuitenkin saada takaisin trustiin asetetun omaisuuden omistusoikeuden tai saada sen disponoitavakseen, jos tätä omaisuutta ei siirretä trustin lakatessa trustin edunsaajille esimerkiksi siksi, että nämä kieltäytyvät siitä, tai jos trusti purkautuu ennenaikaisesti.
36      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että niiden varojen, taloudellisten resurssien ja oikeussuhteiden, jotka trustin perustaja, joka on kirjattu kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon, on asettanut trustiin, voidaan katsoa kuuluvan perustajalle kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, vaikka se ei ole niiden käyttäjä tai hallinnoija eikä lopullinen edunsaaja, tai perustajaa lähellä olevalle henkilölle tai olevan viime kädessä perustajan itsensä määräysvallassa.
37      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että trusti merkitsee omaisuuden muodollisen omistajan väliaikaista muuttamista eikä todellista omistusoikeuden siirtoa aineellisessa merkityksessä. Trustin perustamisen tarkoituksena ei ole lisätä omaisuudenhoitajan varallisuusoikeuksia, koska trustiin asetetut varat ja oikeudet on erotettu omaisuudenhoitajan omaisuudesta, vaan sen pääasiallisena tarkoituksena on tyydyttää perustajan intressi erottamalla tämän henkilökohtaisesta omaisuudesta trustiin asetetut varat ja oikeudet siten, että se samalla vapautuu hallinnointivelvoitteista, jotka on siirretty omaisuudenhoitajalle omaisuuden ja oikeuksien muodollisella asettamisella trustiin.
38      Trustiin asetetun omaisuuden virallista kirjaamista omaisuudenhoitajan nimiin ei kuitenkaan voida jättää täysin huomiotta, koska Haagin yleissopimuksen 2 artiklan mukaan tämä kirjaaminen on yksi trustin ominaispiirteistä. Omaisuudenhoitajalla, joka on perustajasta erillinen henkilö, on nimittäin oikeus määrätä tästä omaisuudesta, mikä on omistajan pääasiallinen oikeus, jollei trustin perustamisasiakirjassa määrätyistä rajoituksista muuta johdu, ja siirtää omaisuus edunsaajille tämän asiakirjan mukaisesti.
39      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu jollekin kuulumisen käsite voi tarkoittaa paitsi täyttä ja yksinomaista omistusoikeutta myös epätyypillisiä tai hybriditilanteita, kuten omaisuuden asettamista trustiin, jota voidaan pitää tosiasiallisena tai välillisenä jollekin kuulumisena. Tästä asettamisesta ei aiheudu sen yhteyden lopullista katkeamista, joka vallitsee trustiin asetetun omaisuuden ja sen perustajalle kuulumisen välillä, sillä perustaja voi objektiivisesti käyttää tosiasiallista vaikutusvaltaa tähän omaisuuteen. Tällainen vaikutusvalta seuraa mahdollisuudesta saada takaisin tämän omaisuuden muodollinen omistusoikeus, jos trusti lakkautetaan ennenaikaisesti tai jos edunsaajat kieltäytyvät hyväksymästä kyseisen omaisuuden siirtoa, sekä siitä, että perustamalla trustin ja uskomalla sen hallinnoinnin ja määräysvallan luotettaville ja itse valitsemilleen henkilöille perustaja voi etukäteen ohjata niiden käyttöä ja lopullista käyttötarkoitusta. Omaisuudenhoitajaa ei kansallisen tuomioistuimen mukaan sitä vastoin voida pitää trustiin asetetun omaisuuden tosiasiallisena omistajana, koska sillä ei ole täyttä määräämisvaltaa, joka yleensä on tyypillistä omistusoikeudelle.
40      Tällainen tulkinta asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta jollekin kuulumisen käsitteestä on sen mukaan kyseisen 2 artiklan tavoitteen mukainen, ja siinä otetaan huomioon se, että trusti ainakin siihen saakka, kunnes siihen asetettu omaisuus on lopullisesti osoitettu kolmansille osapuolille, on helppokäyttöinen mekanismi unionin oikeudessa säädettyjen varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden välttämiseksi. Kansallisen tuomioistuimen mukaan kyseistä tulkintaa tukee lisäksi direktiivin 2015/849
3 artiklan 6 alakohdan b alakohta, joka koskee tilannetta, jossa trustin perustajalla on yhdessä muun muassa trustin omaisuudenhoitajan tai trustin edunsaajien kanssa merkittävä yhteys trustiin asetettuun omaisuuteen, jonka hallinnointiin se voi vaikuttaa tavalla tai toisella.
41      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lisäksi, että jos unionin tuomioistuimen mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa jollekin kuulumisen käsite ei voi koskea perustajan tilannetta, on kuitenkin vielä selvitettävä, voidaanko perustajaa pitää asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna lähellä olevana henkilönä tai samassa säännöksessä tarkoitettuna määräysvallan käyttäjänä trustiin asetettuun omaisuuteen nähden. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että perustajan voidaan katsoa kykenevän käyttämään trustiin asetettuun omaisuuteen ratkaisevaa vaikutusvaltaa, joka johtuu valtuuksista perustaa trusti ja tässä yhteydessä nimittää henkilöt, joiden tehtävänä on trustin hallinnointi ja valvonta, määrittää trustin lopullinen tarkoitus ja vahvistaa omaisuuden luovuttamista koskevat säännöt sekä säännöt, jotka koskevat mahdollisuutta saada takaisin trustiin luovutetun omaisuuden omistusoikeus.
42      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että sen määrittämiseksi, onko perustajalla määräysvalta trustille asetettuun omaisuuteen, ei ole merkitystä sillä, että trustin perustamisasiakirjan mukaan sen olemassaoloaikana henkilöt, joiden tehtävänä on trustin hallinnointi – erityisesti omaisuudenhoitaja tai suojelija –, voivat tavanomaisista tai poikkeuksellisista syistä vaihtua, koska mahdolliset heidän tilalleen tulevat henkilöt toimivat perustajan trustin perustamiskirjassa vahvistamien sääntöjen mukaisesti.
43      Tässä tilanteessa Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko asetuksen [N:o 269/2014] 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäädyttämistoimenpide voidaan toteuttaa myös silloin, kun kyse on varoista tai resursseista, jotka asetuksen liitteessä I mainittu trustin perustaja (nimetty tai luetteloon merkitty henkilö), jota on pidettävä tahona, jolle kyseiset varat tai resurssit kuuluvat, on asettanut trustiin?
2)      Jos vastaus [ensimmäiseen kysymykseen] on kieltävä, onko asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäädyttämistoimenpide voidaan toteuttaa myös silloin, kun kyse on varoista tai resursseista, jotka asetuksen liitteessä I mainittu trustin perustaja (nimetty tai luetteloon merkitty henkilö), jota on pidettävä tahona, jolle kyseiset varat tai resurssit kuuluvat, lähellä olevana tahona, on asettanut trustiin?
3)      Jos vastaus [toiseen kysymykseen] on kieltävä, onko asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäädyttämistoimenpide voidaan toteuttaa myös silloin, kun kyse on varoista tai resursseista, jotka asetuksen liitteessä I mainittu trustin perustaja (nimetty tai luetteloon merkitty henkilö), jota on pidettävä tahona, jonka määräysvallassa kyseiset varat tai resurssit ovat, on asettanut trustiin?”
44      Italian hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, että SEUT 275 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita asetusta N:o 269/2014, joka on annettu unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevien määräysten ja erityisesti SEUT 215 artiklan ja EU-sopimuksen V osaston 2 luvun määräysten perusteella.
45      Kun unionin tuomioistuin tiedusteli toimivallan puuttumista koskevan väitteen pysyttämisestä, kun otetaan huomioon muun muassa 10.9.2024 annettu tuomio Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, 39 ja 40 kohta), kyseinen hallitus on nimenomaisesti peruuttanut oikeudenkäyntiväitteensä unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
46      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksillään selvittämään, onko asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäädyttämistoimenpide voidaan toteuttaa sellaisten varojen tai taloudellisten resurssien osalta, jotka asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon merkitty perustaja on asettanut trustiin.
47      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, mikä on asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdan ulottuvuus tilanteessa, jossa Italian viranomaiset ovat tämän säännöksen perusteella määränneet jäädytettäviksi neljän italialaisen yhtiön, jotka ovat emoyhtiön, jonka kotipaikka on Bermuda, määräysvallassa, yhtiöosuudet ja omaisuudet, jotka kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkitty perustaja oli asettanut Bermudan oikeuden mukaan perustettuun peruuttamattomaan trustiin.
48      Ensinnäkin on muistutettava, että Italian tasavalta on ratifioinut Haagin yleissopimuksen.
49      Kyseisen yleissopimuksen 2 artiklan mukaan trustilla tarkoitetaan oikeussuhteita, jotka perustaja on perustanut joko inter vivos- tai mortis causa
‑oikeustoimella, kun omaisuutta on asetettu niissä omaisuudenhoitajan hallintaan edunsaajan hyväksi tai tiettyä tarkoitusta varten.
50      Kyseisen sopimuksen 2 artiklasta ilmenee lisäksi, että trustin ominaispiirteenä on, että trustiin kuuluva omaisuus muodostaa erillisen varallisuuskokonaisuuden eikä se ole osa omaisuudenhoitajan varallisuutta, että trustiin kuuluva omaisuus on kirjattu omaisuudenhoitajan tai toisen, omaisuudenhoitajan lukuun toimivan henkilön nimiin ja että omaisuudenhoitajalla on valtuudet ja velvollisuus, joista hänen on annettava selvitys, hoitaa ja hallinnoida kyseistä omaisuutta tai määrätä siitä trustin ehtojen ja omaisuudenhoitajalle laissa asetettujen erityisten velvoitteiden mukaisesti. Samaisessa 2 artiklassa määrätään myös, että se, että perustajalla on tiettyjä etuoikeuksia tai että omaisuudenhoitajalla on edunsaajana tiettyjä oikeuksia, ei välttämättä ole ristiriidassa trustin olemassaolon kanssa.
51      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tältä osin, että pääasiassa kyseessä oleva trusti on perustettu tavanomaisen mallin mukaisesti, jossa trustin perustajan trustiin asettamasta omaisuudesta laaditaan asiakirja omaisuudenhoitajan nimiin, viimeksi mainittu hallinnoi ja hoitaa tätä omaisuutta trustin perustamisasiakirjan mukaisesti, perustamisasiakirjan on oltava trustia koskevan lain mukainen ja omaisuudenhoitaja suorittaa lopullisen siirron edunsaajille, jotka saavat kyseisten varojen täyden omistusoikeuden siirron tapahtuessa.
52      Toiseksi on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että perustaja on asettanut trustiin emoyhtiön, jolla on täysi määräysvalta yhtiöissä A, B, C ja D, joten myös nämä yhtiöt ovat trustin määräysvallassa. Perustajalla ei ole mitään hallinnointivaltaa trustiin siirrettyjen varojen ja oikeussuhteiden osalta, koska tämä toimivalta on uskottu omaisuudenhoitajalle, eikä perustajalla ole perustamisasiakirjan nojalla mitään oikeutta omaisuuden siirtoon itsensä hyväksi, koska hänet on lopullisesti suljettu trustin edunsaajien piirin ulkopuolelle. Perustaja ei ole trustiin kuuluvan omaisuuden ja oikeussuhteiden käyttäjä eikä hän hoida muita tehtäviä, kuten suojelijan tehtävää. Hänellä on kuitenkin mahdollisuus, kunnes omaisuus ja oikeussuhteet siirretään edunsaajille, saada ne takaisin omistukseensa, jos trusti lakkautetaan ennenaikaisesti tai jos edunsaajat kieltäytyvät hyväksymästä kyseisen omaisuuden ja oikeussuhteiden siirtoa.
53      Ennakkoratkaisupyyntöön on vastattava siten, että otetaan huomioon nämä tosiseikkoja koskevat toteamukset, joiden paikkansapitävyyden tarkastaminen ei ole unionin tuomioistuimen tehtävä SEUT 267 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä (ks. vastaavasti tuomio 16.3.1978, Oehlschläger, 104/77, EU:C:1978:69, 4 kohta ja tuomio 19.6.2025, Bulgarian posts, C‑785/23, EU:C:2025:462, 40 kohta).
54      Kolmanneksi on mainittava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Italian viranomaiset ovat katsoneet, että yhtiöiden A, B, C ja D taloudelliset resurssit, jotka on asetettu trustiin täysin emoyhtiön määräysvallassa olevina yhtiöinä, kuuluivat itse asiassa tosiasiallisesti perustajalle, sillä mainittujen viranomaisten käytettävissä olevien selvitysten mukaan perustaja oli näiden yhtiöiden tosiasiallinen edunsaaja, mikä oikeutti jäädyttämistoimenpiteiden toteuttamisen asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdan nojalla.
55      Tältä osin on todettava, että vaikka tosiasiallisen edunsaajan käsitettä ei mainita asetuksen N:o 269/2014 säännöksissä, se sisältyy muun muassa direktiiviin 2015/849.
56      Kyseisen direktiivin 3 artiklan 6 alakohdan b alakohdassa säädetään, että tässä direktiivissä ”tosiasiallisella omistajalla ja edunsaajalla” tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, joka viime kädessä omistaa asiakkaan tai käyttää siinä määräysvaltaa, ja/tai yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä, jonka lukuun liiketoimi suoritetaan tai toimintaa harjoitetaan, ja trustien osalta ainakin seuraavia henkilöitä: perustajat(t), trustin omaisuudenhoitaja(t), suojelija(t), edunsaajat tai, jos oikeudellisen järjestelyn tai oikeushenkilön edunsaajia ei ole vielä vahvistettu, ne henkilöryhmät, joiden pääasiallista etua silmällä pitäen oikeudellinen järjestely tai oikeushenkilö on perustettu tai toimii, ja mikä tahansa muu luonnollinen henkilö, joka viime kädessä käyttää trustin osalta määräysvaltaa suoran tai välillisen omistuksen kautta tai muilla keinoin.
57      Tällainen määritelmä, jossa hyväksytään se, että muut trustiin osallistuvat henkilöt kuin omaisuudenhoitaja, kuten perustaja, edunsaajat tai suojelija, voivat omistaa trustiin asetettua omaisuutta tai käyttää siihen määräysvaltaa, on tosin vahvistettu direktiivin 2015/849 soveltamista varten, mutta määritelmä kuvastaa kuitenkin sitä, että unionin lainsäätäjä on tunnustanut trustin olennaisen piirteen eli trustin varojen oikeudellisen omistajuuden ja tosiasiallisen omistajuuden erottamisen toisistaan.
58      Tällaisella erottamisella on vaikutuksia, jotka on otettava huomioon paitsi alalla, joka koskee rahoitusjärjestelmän käytön estämistä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, myös asetuksen N:o 269/2014 perusteella toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden alalla.
59      On kuitenkin todettava, että ensimmäinen ja kolmas kysymys koskevat asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja jollekin kuulumisen ja määräysvallan käsitteitä ja koskevat siten trustin perustajan ja trustiin asetetun omaisuuden ja resurssien välistä suhdetta, kun taas toinen kysymys koskee lähellä olemisen käsitettä ja siinä on kyse perustajan ja kyseisen henkilön välisestä suhteesta. Ensimmäinen ja kolmas kysymys on siis tutkittava yhdessä ennen kuin tarvittaessa vastataan toiseen kysymykseen.
Ensimmäinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
60      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ensimmäisellä ja kolmannella kysymyksellään selvittämään, onko asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkityn trustin perustajan trustiin asettamien varojen ja taloudellisten resurssien on katsottava kuuluvan kyseiselle perustajalle tai olevan tämän määräysvallassa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla.
61      Tästä on muistutettava, että asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikki liitteessä I luetelluille luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille taikka niitä lähellä oleville luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille kuuluvat taikka näiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit jäädytetään.
62      Vaikka käsitteet ”taloudelliset resurssit”, ”taloudellisten resurssien jäädyttäminen”, ”varojen jäädyttäminen” ja ”varat” määritellään kukin asetuksen N:o 269/2014
1 artiklan d–g alakohdassa, kyseisessä asetuksessa ei määritellä sen 2 artiklan 1 kohdassa käytettyjä käsitteitä, jotka koskevat asetuksen liitteessä I luetellun henkilön ja niiden varojen ja taloudellisten resurssien, jotka on jäädytettävä, välistä yhteyttä, eikä siinä viitata kansalliseen lainsäädäntöön niiden ulottuvuuden määrittämiseksi.
63      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon paitsi säännöksen sanamuoto myös sen asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 18.1.1984,
Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta ja tuomio 11.9.2025, Banco Santander (Pankkikriisinratkaisu Banco Popular III), C‑687/23, EU:C:2025:687, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64      Asetuksen (EU) N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdan sanamuodon osalta on todettava, että tämän säännöksen sanamuodossa on eroja eri kieliversioissa. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 67 kohdassa, tämän säännöksen eräät kieliversiot, kuten saksan-, englannin-, ranskan-, italian-, latvian- ja romaniankieliset versiot (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati”, ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā” ja ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”), koskevat neljäntyyppisiä suhteita kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkityn henkilön, yhteisön tai elimen ja omaisuuden ja taloudellisten resurssien välillä, kun taas kyseisen säännöksen espanjankielisessä versiossa säädetään vain kolmentyyppisistä suhteista (”propiedad, tenencia o control”).
65      Niiden kieliversioiden vertailusta, jotka koskevat neljäntyyppisiä suhteita, ilmenee lisäksi, että kukin jossain näistä versioista käytetty käsite ei välttämättä vastaa toisessa näissä kieliversiossa käytettyä vastaavaa käsitettä. Vaikka saksan-, englannin-, ranskan-, italian- ja latviankielisissä versioissa viitataan käsitteisiin kuuluminen, omistus, hallussapito ja määräysvalta (”Eigentum, Besitz, gehalten oder kontrolliert werden”, ”belonging to, owned, held or controlled”, ”appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati” ja ”īpašumā, valdījumā, turējumā vai pārziņā”), romaniankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate”, joka näyttää sulkevan pois käsitteen hallussapito.
66      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännösten yhtenäisen tulkinnan välttämättömyys estää sen, että epävarmassa tilanteessa tietyn säännöksen sanamuotoa tarkasteltaisiin erikseen, ja edellyttää päinvastoin, että sanamuotoa tulkitaan ja sovelletaan muilla virallisilla kielillä laadittujen versioiden valossa (tuomio 5.12.1967, van der Vecht, C‑19/67, EU:C:1967:49, 456 kohta ja tuomio 9.10.2025, On Air Media Professionals ja Different Media, C‑416/24 ja C‑417/24, EU:C:2025:765, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67      Kuten unionin tuomioistuin on myös vakiintuneesti todennut, unionin oikeuden säädöksen kaikille kieliversioille on kuitenkin lähtökohtaisesti annettava sama arvo (tuomio 2.4.1998, EMU Tabac ym., C‑296/95, EU:C:1998:152, 36 kohta ja tuomio 9.10.2025, On Air Media Professionals ja Different Media, C‑416/24 ja C‑417/24, EU:C:2025:765, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68      Unionin säädöksen erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (tuomio 27.10.1977, Bouchereau, C‑30/77, EU:C:1977:172, 14 kohta ja tuomio 9.10.2025, On Air Media Professionals ja Different Media, C‑416/24 ja C‑417/24, EU:C:2025:765, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69      Asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohdan eri kieliversioiden sanamuodosta voidaan kuitenkin päätellä, että mainittu säännös koskee kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkityn henkilön tai yhteisön ja kyseessä olevien varojen ja taloudellisten resurssien välisiä erilaisia oikeussuhteita, jotka vaihtelevat laajemmasta oikeussuhteesta eli omistuksesta tilanteisiin, joissa henkilö tai yhteisö voi käyttää tosiasiallista valtaa kyseisiin varoihin ja resursseihin suoraan tai välillisesti (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2019, HTTS/Conseil, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 69 kohta) tai saada näistä hyötyä.
70      Mainittu säännös koskee siten kaikkia oikeudellisia ja tosiasiallisia tilanteita, joissa henkilöllä on valta käyttää kyseisiä varoja ja taloudellisia resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää niihin vaikutusvaltaa.
71      Kyseisen säännöksen tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi jollekin kuulumisen käsitettä on tulkittava siten, että se kattaa paitsi tilanteet, joissa tällainen valta kyseessä oleviin varoihin ja taloudellisiin resursseihin voidaan osoittaa oikeudellisesti, myös tilanteet, joissa henkilöllä tai yhteisöllä on tosiasiallisesti tämä valta siitä huolimatta, että oikeudellisesti kyseisen vallan haltija on toinen henkilö tai muu yhteisö.
72      Samoin määräysvallan käsite kattaa kaikki tilanteet, joissa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi vaikuttaa toisen henkilön valintoihin, vaikka näiden kahden henkilön välillä ei olisi minkäänlaisia omistukseen tai omistusosuuksiin liittyviä oikeudellisia yhteyksiä (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 71 ja 75 kohta).
73      Tästä seuraa, että tilanteessa, jossa on kyse varoista ja taloudellisista resursseista, jotka asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon merkitty trustin perustaja on asettanut trustiin, se seikka, että kyseisiä varoja ja resursseja koskeva asiakirja on laadittu omaisuudenhoitajan nimiin, ei ole esteenä sille, että mainittujen varojen ja resurssien katsotaan kuuluvan tälle perustajalle tai olevan tämän määräysvallassa, kun kyseisellä perustajalla on valta käyttää näitä varoja ja resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää vaikutusvaltaa niihin tai omaisuudenhoitajan valintoihin, jotka koskevat kyseisen perustajan tähän trustiin asettamia varoja ja taloudellisia resursseja.
74      Tällaista asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdan tulkintaa tukevat sekä asiayhteys, johon kyseinen säännös kuuluu, että asetuksella tavoitellut päämäärät.
75      Asiayhteydestä on todettava ensinnäkin, että asetuksen N:o 269/2014
1 artiklan e ja f alakohdassa määritellään laajasti käsitteet ”taloudellisten resurssien jäädyttäminen” ja ”varojen jäädyttäminen” (ks. analogisesti tuomio 11.11.2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, 45 kohta).
76      Asetuksen N:o 269/2014 1 artiklan f alakohdan mukaan ”varojen jäädyttämisellä” tarkoitetaan ”toimia, joilla estetään kaikki sellainen varojen siirtäminen, kuljettaminen, muuntaminen, käyttö, käyttöön antaminen tai käsittely, joka muuttaisi niiden määrää, paljoutta, sijaintia, omistusta, hallintaa, luonnetta tai käyttötarkoitusta, taikka muut sellaiset muutokset, jotka mahdollistaisivat varojen käytön, omaisuudenhoito mukaan luettuna”.
77      Tästä määritelmästä seuraa, että varojen jäädyttämisellä pyritään mahdollisimman paljon rajoittamaan toimenpiteitä, joita voitaisiin kohdistaa jäädytettyihin varoihin, mikä käy ilmi säännöksessä lueteltujen tilanteiden suuresta lukumäärästä ja säännöksessä käytetystä sanasta kaikki [säännöksen ranskankielisessä versiossa ”toute action” eli kaikki toimet]. Unionin lainsäätäjä on myös määritellyt laajasti keinot näiden toimenpiteiden rajoittamiseksi (ks. analogisesti tuomio 11.11.2021 Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, 43 kohta).
78      Edellä esitetyt näkökohdat pätevät myös taloudellisten resurssien jäädyttämisen käsitteeseen. Kyseinen käsite määritellään nimittäin asetuksen N:o 269/2014 1 artiklan e alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan ”toimia, joilla estetään taloudellisten resurssien käyttäminen varojen, tavaroiden tai palvelujen hankkimiseen muun muassa niitä myymällä, vuokraamalla tai kiinnittämällä” (ks. analogisesti tuomio 11.11.2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, 44 kohta).
79      Käsitteiden ”taloudellisten resurssien jäädyttäminen” ja ”varojen jäädyttäminen” tällainen määritelmä menettäisi tehokkaan vaikutuksensa, jos yhtäältä henkilöiden ja yhteisöjen ja toisaalta jäädyttämisen kohteena olevien varojen ja taloudellisten resurssien välisiä yhteyksiä tulkittaisiin siten, että ulkopuolelle suljettaisiin tilanteet, jotka tosiasiallisesti vastaavat tilanteita, joissa on kyse jollekin kuulumisesta tai määräysvallasta, mutta joita ei muodollisesti voida pitää sellaisina.
80      Toiseksi on todettava, että asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, että mitään varoja tai taloudellisia resursseja ei saa suoraan eikä välillisesti asettaa liitteessä I lueteltujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten taikka niitä lähellä olevien luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten saataville tai hyödynnettäviksi.
81      Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus todeta, että tämä kielto varojen tai taloudellisten resurssien saataville asettamisesta on niin ikään muotoiltu sanamuodoltaan poikkeuksellisen laajaksi, mistä on osoituksena termien suoraan tai välillisesti käyttäminen, ja että se siis kattaa kaikki ne toimet, jotka sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan ovat tarpeellisia, jotta asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon kirjattu henkilö saa tosiasiallisesti täyden disponointivallan kyseisiin varoihin tai taloudellisiin resursseihin (ks. vastaavasti tuomio 17.1.2019, SH, C‑168/17, EU:C:2019:36, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82      Kolmanneksi on mainittava, että asetuksen N:o 269/2014 9 artiklan mukaan tietoinen ja tarkoituksellinen osallistuminen toimiin, joiden tavoitteena tai seurauksena on 2 artiklassa tarkoitetun kiellon kiertäminen, on kiellettyä.
83      Asetuksen N:o 269/2014
9 artikla koskee toimia, joiden tavoitteena tai seurauksena on se, että vältetään saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädettyjen toimenpiteiden soveltaminen toimien harjoittajaan, ja joita ei voida pitää tämän asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa kiellettyinä saataville asettamisina (ks. analogisesti tuomio 21.12.2011, Afrasiabi ym., C‑72/11, EU:C:2011:874, 60 ja 61 kohta).
84      Asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 2 kohta ja 9 artikla muodostavat yhdessä sen 2 artiklan 1 kohdan kanssa johdonmukaisen järjestelmän säännöksiä, joilla edistetään kyseisessä asetuksessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamista.
85      Näin ollen mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei asetuksen 2 artiklan 2 kohdan ja 9 artiklan tehokasta vaikutusta vaaranneta.
86      Kuten tämän tuomion 57 kohdassa on muistutettu ja julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 39–45 ja 73 kohdassa, trustin perustamisella voidaan erottaa toisistaan trustiin asetettujen varojen oikeudellinen omistajuus ja tosiasiallinen omistajuus.
87      Tämä erottaminen sekä muut trustin ominaispiirteet eli kyseisen mekanismin yksityinen luonne ja sen perustamisen ja muuttamisen helppous ja joustavuus, jotka voivat johtaa tällaisen mekanismin läpinäkymättömyyteen ja rakenteelliseen monimutkaisuuteen, mahdollistavat trustin käyttämisen legitiimien tarkoitusten lisäksi myös sen yhteyden salaamiseksi, joka perustajalla on trustiin asetettuihin varoihin ja taloudellisiin resursseihin.
88      Asetuksen N:o 269/2014 2 artiklan 1 kohdan tulkinta siten, että kyseisten varojen ja taloudellisten resurssien katsotaan kuuluvan trustin perustajalle tai olevan tämän määräysvallassa, kun perustajalla on edelleen valta käyttää varoja ja taloudellisia resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää vaikutusvaltaa niihin tai omaisuudenhoitajan näitä varoja ja taloudellisia resursseja koskeviin valintoihin, mahdollistaa sen estämisen, että trustia käytetään kyseisessä säännöksessä säädettyjen toimenpiteiden kiertämiseen, ja tällaisen tulkinnan on siten katsottava olevan asetuksen (EU) N:o 269/2014 9 artiklan mukainen.
89      Kyseisen asetuksen tavoitteista on muistutettava yhtäältä, että asetus annettiin sen jälkeen, kun Venäjän federaatio loukkasi vuonna 2014 Ukrainan suvereniteettia ja alueellista koskemattomuutta, ja että sitä on sittemmin muutettu useaan otteeseen vastauksena Venäjän federaation 24.2.2022 Ukrainaan kohdistamaan sotilaalliseen hyökkäykseen.
90      On toisaalta huomattava, että täytäntöönpanoasetus 2022/336, jolla muun muassa kirjattiin pääasiassa kyseessä olevan trustin perustaja asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I tarkoitettuun luetteloon, annettiin kyseisestä sotilaallisesta hyökkäyksestä seuranneen tilanteen vakavuuden seurauksena. Kuten täytäntöönpanoasetuksen 2022/336 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, Venäjä rikkoo laittomilla sotilaallisilla toimillaan räikeästi kansainvälistä oikeutta ja Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteita sekä heikentää turvallisuutta ja vakautta Euroopassa ja koko maailmassa.
91      Asetuksella N:o 269/2014 tavoiteltujen päämäärien, joita ovat Ukrainan alueellisen koskemattomuuden, suvereniteetin ja itsenäisyyden suojeleminen sekä Venäjän federaation harjoittaman kansainvälisen oikeuden ja yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden, jotka ovat osa rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa laajempaa tavoitetta SEU 21 artiklassa unionin ulkoiselle toiminnalle asetettujen tavoitteiden mukaisesti, loukkaamisen lopettaminen, tärkeys voi paitsi oikeuttaa huomattavatkin kielteiset seuraukset tietyille toimijoille (ks. vastaavasti tuomio 28.3.2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, 150 kohta) lisäksi edellyttää sitä, että tätä asetusta tulkitaan siten, että sillä käyttöönotettujen rajoittavien toimenpiteiden tehokkuus taataan ja vältetään se, että nämä toimenpiteet neutralisoidaan tai että niitä kierretään.
92      Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkityn trustin perustajan trustiin asettamien varojen ja taloudellisten resurssien voidaan katsoa kuuluvan tälle perustajalle tai olevan sen määräysvallassa, mikä täten oikeuttaa tarvittaessa näihin varoihin ja taloudellisiin resursseihin kohdistuvan jäädyttämistoimenpiteen toteuttamisen.
93      Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että perustajalla ei ole valtuutta hallinnoida trustiin asetettuja varoja ja taloudellisia resursseja eikä se ole niiden käyttäjä.
94      Vaikka unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole SEUT 267 artiklaan perustuvassa menettelyssä kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tällaista arviointia, on kuitenkin syytä huomauttaa – jotta viimeksi mainitulle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus –, että sen määrittämiseksi, onko pääasiassa kyseessä olevassa tilanteessa trustin perustaja säilyttänyt vallan käyttää trustiin asetettuja varoja ja taloudellisia resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää vaikutusvaltaa niihin tai omaisuudenhoitajan näitä varoja ja taloudellisia resursseja koskeviin valintoihin, kansallinen tuomioistuin voi ottaa huomioon trustiin sovellettavan oikeuden mutta myös muita säännöstöjä.
95      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva trusti on perustettu ja sitä säännellään Bermudan oikeuden mukaisesti. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 89–91 kohdassa, kyseinen tuomioistuin voi tältä osin ottaa huomioon ne oikeudet, jotka tässä oikeudessa annetaan perustajalle, kuten mahdollisuus peruuttaa trusti kokonaan tai osittain, valtuus antaa omaisuudenhoitajalle trustin omaisuuden ostamiseen, omistamiseen, myyntiin tai muihin sitä koskeviin liiketoimiin tai sijoitusliiketoimiin taikka kyseisen omaisuuden investointiin tai uudelleeninvestointiin liittyviä sitovia ohjeita sekä käyttää mitä tahansa muuta tällaisesta omaisuudesta johtuvaa toimivaltaa tai oikeutta, mahdollisuus nimetä, lisätä, sanoa irti tai korvata trustin omaisuudenhoitajia tai suojelijoita ja lisätä, poistaa tai jättää trustin ulkopuolelle edunsaaja tai edunsaajien ryhmä sekä mahdollisuus nimetä itsensä yhdeksi yksi trustin edunsaajista.
96      Nämä oikeudet voisivat viitata siihen, että perustajalla on vaikutusvaltaa trustiin asetettuihin varoihin ja taloudellisiin resursseihin tai omaisuudenhoitajan näitä varoja ja taloudellisia resursseja koskeviin valintoihin riippumatta siitä, määrätäänkö näistä oikeuksista nimenomaisesti trustin perustamisasiakirjassa tai sen muutoksissa.
97      Koska trustin perustamisasiakirjaan ja sen muutoksiin ei sovelleta julkistamisvelvollisuutta, tämän järjestelyn kattaman oikeussuhteen todellisen luonteen selvittäminen tämän asiakirjan perusteella voi osoittautua vaikeaksi, koska kyseisen perustamisasiakirjan ja sen muutosten voimassa olevia versioita ei ehkä anneta saataville ja niitä voidaan joka tapauksessa muuttaa.
98      Perustaja voi käyttää vaikutusvaltaa trustiin asetettuihin varoihin ja taloudellisiin resursseihin tai omaisuudenhoitajan niistä tekemiin valintoihin sekä käyttää näitä varoja ja taloudellisia resursseja tai hyötyä tai määrätä niistä ilman, että tätä vaikutusvaltaa tai mahdollisuutta on virallistettu oikeustoimissa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös otettava huomioon.
99      Tältä osin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on muun muassa otettava huomioon yhtäältä perustajan ja toisaalta muiden trustiin osallistuvien henkilöiden, kuten omaisuudenhoitajan tai suojelijan, väliset suhteet ja määritettävä muun muassa, onko perustaja nimittänyt omaisuudenhoitajan tai suojelijan tehtävään itselleen luotettavia henkilöitä, joilla on ammatilliset tai henkilökohtaiset siteet perustajaan ja jotka mahdollisesti noudattavat perustajan ohjeita tai ehdotuksia, jotka koskevat trustin ja sen omaisuuden hallinnointia.
100    Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 116 kohdassa, trustiin asetettujen varojen ja taloudellisten resurssien osoittaminen toimintaan, jonka osalta trustin perustaja tai sen määräysvallassa olevat tai siihen sidoksissa olevat henkilöt tai yhteisöt ovat ainoita tai pääasiallisia vastaanottajia tai edunsaajia, voi lisäksi olla osoitus siitä, että perustaja vaikuttaa trustiin ja siihen asetettuihin varoihin ja taloudellisiin resursseihin, sekä trustin perustajan mahdollisuudesta hyötyä tai määrätä siitä.
101    Tältä osin on todettava, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että perustaja ei ole trustiin asetetun omaisuuden ja oikeussuhteiden käyttäjä, on vielä selvitettävä, toimittavatko trustiin asetetut yhtiöt tavaroita tai palveluja yhteisöille, jotka ovat yksinomaan tai suurimmaksi osaksi perustajan omistuksessa tai määräysvallassa.
102    Lopuksi on todettava, että tarpeettoman monimutkaisten rakenteiden sekä asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon merkittyyn henkilöön sidoksissa olevien trustien käyttö voi itsessään olla osoitus siitä, että tällaisella henkilöllä on määräysvalta yhteisöön, jota ei ole merkitty kyseiseen luetteloon. Tällainen toteamus heijastuu lisäksi parhaista käytänteistä, erityisesti niiden 63, 64 ja 67 kohdasta.
103    On nimittäin täsmennettävä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi todeta perustajan vaikutusvallan trustiin asetettuun omaisuuteen ja taloudellisiin resursseihin, jos perustajalla on suoraan tai välillisesti enemmistö omaisuudenhoitajasta tai äänioikeuksista siinä tai oikeus nimittää tai erottaa enemmistö omaisuudenhoitajan hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä tai oikeus käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa omaisuudenhoitajaan muun muassa niiden välillä tehdyn sopimuksen nojalla, myös peiteyhtiöiden välityksellä.
104    Osoituksen asetuksen N:o 269/2014 liitteessä I olevaan luetteloon merkittyjen henkilöiden määräysvallasta yhteisöihin, joita ei ole merkitty kyseiseen luetteloon, muodostaa täten se, että osa näistä yhteisöistä on perustettu tai ne ovat vaihtaneet identiteettiään vähän ennen pakotejärjestelmän hyväksymistä tai henkilön nimeämistä ja/tai ne eivät harjoita mitään uskottavaa liiketoimintaa, se, että yhtä tai useampaa trustia käytetään vastaanottamaan nimetyn henkilön omistuksessa tai määräysvallassa olevan yhteisön varoja, sekä se, että trustin hallinnointiin osallistuu sen lainkäyttöalueen ammattilaisia, jolla trustit on perustettu.
105    Lisäksi tilanteissa, joissa pääasiassa kyseessä olevan tilanteen tavoin trustiin on asetettu yhtiöitä, voidaan todeta, että trustin perustajalla on vaikutusvaltaa näihin muun muassa silloin, kun omaisuudenhoitaja ei ole näiden yhtiöiden hallituksen jäsen vaan ainoastaan niiden osuuksien haltija. Tällaisessa tilanteessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa näiden yhtiöiden hallituksen jäsenten valtuudet sekä näiden hallituksen jäsenten ja perustajan väliset suhteet.
106    Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 269/2014
2 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisen asetuksen liitteessä I olevaan luetteloon merkityn trustin perustajan trustiin asettamien varojen ja taloudellisten resurssien on katsottava kuuluvan kyseiselle perustajalle tai olevan tämän määräysvallassa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, mikäli tällä perustajalla on edelleen valta käyttää näitä varoja ja taloudellisia resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää vaikutusvaltaa niihin tai omaisuudenhoitajan näitä varoja ja taloudellisia resursseja koskeviin valintoihin.
Toinen kysymys
107    Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja kolmanteen kysymykseen annettu vastaus, toiseen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
108    Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 269/2014, sellaisena kuin se on muutettuna 25.2.2022 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2022/330, 2 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että
asetuksen N:o 269/2014, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä I olevaan luetteloon merkityn trustin perustajan trustiin asettamien varojen ja taloudellisten resurssien on katsottava kuuluvan kyseiselle perustajalle tai olevan tämän määräysvallassa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla, mikäli tällä perustajalla on edelleen valta käyttää näitä varoja ja taloudellisia resursseja, hyötyä tai määrätä niistä tai käyttää vaikutusvaltaa niihin tai omaisuudenhoitajan näitä varoja ja taloudellisia resursseja koskeviin valintoihin.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: italia.