62008TJ0380_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑380/08,
Regno dei Paesi Bassi, rappresentato da C. Wissels, M. de Mol e M. de Ree, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea,
rappresentata da A. Bouquet e P. Costa de Oliveira, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione del 30 giugno 2008 recante diniego di accesso a taluni passaggi riservati della decisione C (2006) 4090 def. [caso COMP/F/38.456 – Bitume (Paesi Bassi)],
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),
composto da H. Kanninen, presidente, S. Soldevila Fragoso (relatore) e G. Berardis, giudici,
cancelliere: N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 14 dicembre 2012,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Fatti
1. Il 13 settembre 2006 la Commissione delle Comunità europee ha adottato la decisione C (2006) 4090 def. [caso COMP/F/38.456 – Bitume (Paesi Bassi)] (in prosieguo: la «decisione bitume»), relativa ad un procedimento ai sensi dell’articolo 81 [CE]. Una versione di tale decisione, dalla quale sono stati espunti taluni passaggi che la Commissione ha ritenuto riservati (in prosieguo: la «versione pubblica della decisione bitume»), è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
del 28 luglio 2007 (GU L 196, pag. 40). Nella decisione bitume, la Commissione ha rilevato che diverse imprese avevano violato l’articolo 81, paragrafo 1, CE, partecipando ad un cartello sul mercato del bitume stradale nei Paesi Bassi e ha inflitto a tali imprese ammende dell’importo complessivo di EUR 266,717 milioni.
2. Il 7 marzo 2008 il Regno dei Paesi Bassi ha presentato alla Commissione una domanda di accesso alla versione completa della decisione bitume (in prosieguo: la «versione riservata della decisione bitume») in forza del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
3. Con lettera del 27 marzo 2008 la Commissione ha respinto la domanda iniziale di accesso alla versione riservata della decisione bitume.
4. Il 17 aprile 2008, il Regno dei Paesi Bassi ha presentato, in forza dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, una domanda di conferma chiedendo alla Commissione di rivedere la sua posizione (in prosieguo: la «domanda di conferma»). Esso ha indicato che, avendo subito un pregiudizio causato dai comportamenti delle imprese interessate dalla decisione bitume, intendeva chiedere a queste ultime un risarcimento dinanzi ai giudici nazionali. Il Regno dei Paesi Bassi ha osservato che sarebbe stato utile, a tal proposito, conoscere quelle informazioni contenute nella versione riservata della decisione bitume che erano state espunte nella versione pubblica di tale decisione. A tal fine, il Regno dei Paesi Bassi ha indicato taluni passaggi specifici della decisione bitume relativi:
– alla natura ed alla gravità dell’infrazione (punti da 4 a 6 della decisione bitume);
– all’organizzazione ed al funzionamento del cartello (punti da 48 a 86 e da 350 a 354 della decisione bitume);
– al ruolo svolto da talune imprese di istigatori o di leader del cartello (punti da 342 a 347 della decisione bitume);
– agli accordi sui prezzi fissati in seno al cartello (punti da 87 a 126 della decisione bitume);
– alle differenze tra il livello del prezzo del bitume nei Paesi Bassi e nei paesi limitrofi (punti 150, 174, 314 della decisione bitume);
– all’interesse dei costruttori stradali rivolto all’aumento dei prezzi del bitume (punti 149 e 151 della decisione bitume);
– alle quote di mercato e ai fatturati relativi alle vendite di bitume nei Paesi Bassi dei partecipanti al cartello (punti da 7 a 29 e 321 della decisione bitume);
– infine, al nome delle persone fisiche che rappresentavano i partecipanti alle riunioni del cartello (punti 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 e 298 della decisione bitume).
5. Con lettera del 30 giugno 2008 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha respinto la domanda di conferma.
6. Per quanto riguarda le informazioni di cui al precedente punto 4, primo trattino, la Commissione ha indicato che le versioni pubblica e riservata della decisione bitume erano identiche.
7. Quanto alle informazioni di cui al precedente punto 4, da secondo a ottavo trattino, la Commissione ha affermato, da un lato, che esse rientravano fra le eccezioni al diritto di accesso ai documenti previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relative alla tutela, rispettivamente, degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica e degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione europea. Dall’altro, essa ha affermato che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, in fine, di detto regolamento, tali eccezioni avrebbero dovuto essere disattese nel caso in cui vi fosse stato un interesse pubblico prevalente alla divulgazione delle informazioni richieste. Tuttavia essa ha considerato che la domanda di conferma non conteneva argomenti idonei a dimostrare la sussistenza di un interesse siffatto, in quanto quello invocato dal Regno dei Paesi Bassi, vertente sull’utilità della versione riservata della decisione bitume per predisporre un eventuale ricorso per risarcimento nei confronti delle imprese interessate da tale decisione, rivestiva natura privata e non pubblica.
8. Per quanto riguarda le informazioni di cui al precedente punto 4, ottavo trattino, la Commissione ha considerato che esse rientravano, oltre che nell’ambito di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, anche nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento, relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
9. Infine, la Commissione ha considerato che, poiché le informazioni di cui al precedente punto 4, da secondo ad ottavo trattino, rientravano integralmente fra le eccezioni richiamate in precedenza, una divulgazione parziale di queste informazioni, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, non era possibile.
10. Nell’agosto 2009, la Commissione ha pubblicato una nuova versione pubblica della decisione bitume, contenente un numero meno significativo di passaggi non divulgati (in prosieguo: la «nuova versione pubblica della decisione bitume»).
Procedimento e conclusioni delle parti
11. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 9 settembre 2008, il Regno dei Paesi Bassi ha proposto il ricorso in esame.
12. Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 2 giugno 2010, il procedimento nella causa di cui trattasi è stato sospeso fino alla decisione della Corte che ha concluso il procedimento nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Racc. pag. I‑5885), nonché fino alla decisione del Tribunale che ha concluso il procedimento nella causa che ha dato luogo all’ordinanza del 25 gennaio 2011, Basell Polyolefine/Commissione (T‑399/07, non pubblicata nella Raccolta). Il procedimento è proseguito il 25 gennaio 2011.
13. A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Sesta Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
14. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di aprire la fase orale del procedimento. Le parti sono state sentite nelle loro difese e nelle risposte ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 14 dicembre 2012.
15. Alla fine di detta udienza, il Tribunale ha posto alle parti un quesito relativo alla precisa determinazione dell’oggetto della controversia alla luce della nuova versione pubblica della decisione bitume.
16. Con osservazioni scritte depositate presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 24 gennaio e l’8 febbraio 2013, il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione hanno risposto al quesito posto dal Tribunale.
17. Nelle sue osservazioni, il Regno dei Paesi Bassi ha indicato che la sua domanda di accesso aveva ormai ad oggetto tutti i passaggi che permanevano riservati nella nuova versione pubblica della decisione bitume. Al riguardo, identificava taluni passaggi di tale decisione relativi:
– alla natura ed alla gravità dell’infrazione (note a piè di pagina nn. da 7 a 12 della decisione bitume);
– all’organizzazione ed al funzionamento del cartello (punti 50, da 53 a 57, 59, 62, da 64 a 66, da 69 a 74, 77, 78, 80, da 82 a 86 e note a piè di pagina nn. 130, da 132 a 134, da 137 a 140, da 143 a 148, da 150 a 157, da 160 a 187, da 189 a 192, da 194 a 198, da 200 a 204, da 206 a 212, da 215 a 229, da 231 a 239, da 519 a 521 della decisione bitume);
– al ruolo svolto da talune imprese in quanto istigatori o leader del cartello (punti da 342 a 345 e note a piè di pagina nn. 505, da 507 a 513, da 515 a 518 della decisione bitume);
– agli accordi sui prezzi conclusi in seno al cartello (punti da 88 a 98, da 102 a 118, da 120 a 125 e note a piè di pagina nn. da 240 a 251, 253, 254, da 256 a 268, 270, da 272 a 322 della decisione bitume);
– alle differenze tra il livello del prezzo del bitume nei Paesi Bassi e nei paesi limitrofi (note a piè di pagina nn. da 372 a 376 della decisione bitume);
– all’interesse dei costruttori stradali rivolto all’aumento dei prezzi del bitume (note a piè di pagina nn. da 341 a 346 della decisione bitume);
– alle quote di mercato e ai fatturati relativi alle vendite di bitume nei Paesi Bassi dei partecipanti al cartello (punti da 8 a 16, da 18 a 23, 29 e note a piè di pagina nn. 16, 18, 21, da 29 a 32, da 35 a 37, 41, da 43 a 45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73, da 77 a 81 della decisione bitume);
– al nome delle persone fisiche che rappresentavano i partecipanti alle riunioni del cartello (punti 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298 della decisione bitume);
– e infine ad «altre informazioni richieste» (punti 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, da 175 a 177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, da 342 a 347, 372, 378, 380, da 382 a 386, da 389 a 391, 394, 397 e note a piè di pagina nn. 82, da 84 a 87, da 89 a 100, da 102 a 119, 121, 122, 124, 126, 341, da 350 a 352, da 379 a 381, 385, 386, da 390 a 393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, da 435 a 437, 441, 447, 450, da 453 a 458, da 465 a 469, da 472 a 474, da 480 a 483, 522, 528, 541, 547, 549 e allegato 1 della decisione bitume).
18. Il Regno dei Paesi Bassi ha sottolineato che le «altre informazioni richieste» erano a loro volta comprese nella sua domanda di accesso benché non fossero state specificamente indicate nella domanda di conferma. La domanda di conferma avrebbe infatti riguardato l’intera decisione bitume. Infine il Regno dei Paesi Bassi ha precisato che l’oggetto della controversia non riguardava le informazioni riservate ottenute dalla Commissione in forza della sua comunicazione relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese (GU 2002, C 45, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione sul trattamento favorevole»).
19. Dal canto suo, nelle sue osservazioni la Commissione ha sottolineato l’incoerenza e l’imprecisione della posizione del Regno dei Paesi Bassi quanto alla determinazione delle informazioni la cui domanda di divulgazione rappresentava l’oggetto della controversia. A tal proposito essa ha sostenuto che non si evinceva chiaramente nelle domande iniziale e di conferma che il Regno dei Paesi Bassi richiedesse l’accesso a informazioni diverse da quelle specificate in tali domande.
20. Le parti sono state in seguito convocate a partecipare ad una nuova udienza, fissata per il 29 aprile 2013, alla quale esse hanno tuttavia rinunciato. La fase orale del procedimento è stata chiusa il 17 aprile 2013.
21. Il Regno dei Paesi Bassi chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte in cui riguarda tutti i passaggi della decisione bitume che permangono riservati, ad eccezione di quelli che contengono informazioni ottenute in forza della comunicazione sul trattamento favorevole;
– condannare la Commissione alle spese.
22. La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese.
In diritto
Sull’oggetto della controversia
23. Successivamente all’adozione della decisione impugnata ed al deposito della controreplica, la Commissione ha pubblicato la nuova versione pubblica della decisione bitume. Quest’ultima contiene meno informazioni non divulgate rispetto alla versione pubblica oggetto della discussione iniziale tra le parti nell’ambito delle loro memorie scritte, dapprima dinanzi alla Commissione e in seguito dinanzi al Tribunale. In occasione dell’udienza, il Tribunale ha ritenuto necessario chiedere alle parti di precisare l’oggetto della controversia alla luce di tale nuova versione pubblica della decisione bitume. Il Regno dei Paesi Bassi ha risposto a tale quesito nelle sue osservazioni del 24 gennaio 2013 ove ha identificato i passaggi di cui chiedeva a questo punto la divulgazione espungendo dalla sua domanda i passaggi che figuravano ormai nella nuova versione pubblica della decisione bitume. Inoltre, il Regno dei Paesi Bassi ha indicato che le informazioni ottenute in forza della comunicazione sul trattamento favorevole erano escluse dalla sua domanda di accesso (v. punto 18 supra).
24. Occorre considerare che la domanda di annullamento della decisione impugnata dev’essere esaminata in funzione delle precisazioni formulate dal Regno dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni del 24 gennaio 2013.
Nel merito
25. Gli argomenti dedotti dal Regno dei Paesi Bassi a sostegno del suo ricorso possono essere raggruppati in sette motivi. I motivi primo e secondo vertono rispettivamente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 nonché dell’obbligo di motivazione, in quanto la Commissione ha considerato che le informazioni di cui al precedente punto 17, da secondo ad ottavo trattino (in prosieguo: le «informazioni controverse»), rientravano fra le eccezioni al diritto di accesso ai documenti previste da dette disposizioni e non ha spiegato il motivo per cui le note a piè di pagina nn. da 7 a 12 della decisione bitume (punto 17, primo trattino, supra) non fossero state comunicate. Il terzo motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001, in quanto vi sarebbe un interesse pubblico prevalente alla divulgazione delle informazioni controverse. Il quarto motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del medesimo regolamento, in quanto la Commissione ha considerato che l’informazione di cui al punto precedente 17, ottavo trattino, rientrava nell’eccezione relativa alla tutela dell’integrità dell’individuo. Il quinto motivo verte su una violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non ha autorizzato un accesso parziale alle informazioni controverse. Il sesto motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, in quanto l’applicazione delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non era più giustificata, alla luce del periodo cui si riferivano le informazioni controverse. Infine, il settimo motivo verte sulla violazione dell’articolo 10 CE, rispetto al principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non ha scambiato tali informazioni con il Regno dei Paesi Bassi.
Osservazioni preliminari
26. Occorre rilevare che un’istituzione dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione cumulativamente diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punti 113 e 114).
27. Orbene, come rilevato al punto 7 supra, la Commissione ha considerato che le informazioni controverse rientravano nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli interessi commerciali, ed al contempo nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione. Pertanto, per poter sostenere che la decisione impugnata è viziata da un errore idoneo a giustificarne l’annullamento rispetto a tali informazioni, il Regno dei Paesi Bassi deve dimostrare che, nell’ambito dei motivi primo e secondo, la Commissione ha commesso un errore nel considerare che poteva negarne l’accesso in forza di ciascuna di queste eccezioni oppure, nell’ambito dei motivi terzo e da quinto a settimo, che un interesse pubblico prevalente, il tempo trascorso o l’obbligo per la Commissione di rispettare l’articolo 10 CE o il principio di proporzionalità giustificavano in ogni caso la loro divulgazione, almeno parziale, o il loro scambio con il Regno dei Paesi Bassi.
28. Infine, come affermato al precedente punto 8, la Commissione ha considerato che anche le informazioni di cui sia al precedente punto 4, ottavo trattino, sia al precedente punto 17, ottavo trattino, rientravano nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo. Pertanto, per poter sostenere che la decisione impugnata è viziata da un errore idoneo a giustificarne l’annullamento per quanto riguarda le informazioni di cui trattasi, il Regno dei Paesi Bassi deve dimostrare cumulativamente che i motivi primo, secondo e quarto sono fondati, oppure dimostrare che uno fra i motivi terzo e da quinto a settimo è fondato.
29. Occorre esaminare innanzitutto il primo ed il secondo motivo congiuntamente.
Sui motivi primo e secondo, vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, nonché dell’obbligo di motivazione, in quanto la Commissione ha considerato che le informazioni controverse rientravano fra le eccezioni al diritto di accesso ai documenti previste da dette disposizioni e non ha spiegato il motivo per cui le note a piè di pagina nn. da 7 a 12 della decisione bitume non fossero state comunicate
30. La presente causa riguarda i rapporti tra il regolamento n. 1049/2001 ed un’altra normativa, vale a dire il regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 1, pag. 1), che disciplina un settore specifico del diritto dell’Unione. Questi due regolamenti perseguono obiettivi distinti. Il primo intende garantire la maggiore trasparenza possibile del processo decisionale delle pubbliche autorità nonché delle informazioni sulle quali le loro decisioni si basano. Intende pertanto facilitare al massimo l’esercizio del diritto di accesso ai documenti delle istituzioni nonché promuovere una prassi amministrativa corretta. Il secondo è volto a garantire il rispetto del segreto d’ufficio dei procedimenti di repressione delle infrazioni al diritto della concorrenza dell’Unione (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 109).
31. Contrariamente all’affermazione del Regno dei Paesi Bassi secondo la quale risulta dall’articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 che, in caso di contrasto fra tale regolamento e un’altra norma del diritto dell’Unione, le disposizioni di detto regolamento prevalgono, si deve rilevare che il regolamento n. 1049/2001 ed il regolamento n. 1/2003 non contengono disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro. Pertanto, occorre garantire un’applicazione di ciascuno di tali regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente. Inoltre, conformemente alla giurisprudenza della Corte, anche se il regolamento n. 1049/2001 è volto a conferire al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni, tale diritto è tuttavia assoggettato, alla luce del regime derogatorio previsto dall’articolo 4 di tale regolamento, a determinati limiti per motivi di interesse pubblico o privato (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punti 110 e 111).
32. Vero è che il diritto di consultare il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento relativo all’applicazione dell’articolo 81 CE e il diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, sono giuridicamente distinti, ma ciò non toglie che essi conducono ad una situazione paragonabile da un punto di vista funzionale. Infatti, indipendentemente dal fondamento giuridico in base al quale è accordato, l’accesso al fascicolo consente agli interessati di ottenere le osservazioni e tutti i documenti presentati alla Commissione (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 120).
33. Nel caso di specie, si deve considerare che le informazioni controverse rientrano in un’attività ispettiva, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti tali informazioni sono state assunte dalla Commissione nell’ambito di un’indagine relativa all’applicazione dell’articolo 81 CE, al fine di raccogliere informazioni e prove sufficienti per reprimere pratiche concrete contrarie a tale disposizione.
34. Inoltre, in considerazione dell’obiettivo di un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, che consiste nel verificare se una o più imprese abbiano attuato comportamenti collusivi che possano incidere in misura significativa sulla concorrenza, la Commissione raccoglie nell’ambito di un siffatto procedimento informazioni commerciali sensibili, relative alle strategie commerciali delle imprese coinvolte, agli importi delle loro vendite, alle loro quote di mercato o ai loro rapporti commerciali, di modo che l’accesso ai documenti di un siffatto procedimento può arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle citate imprese. Pertanto, le eccezioni relative alla tutela degli interessi commerciali e a quella degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione sono, nel caso di specie, strettamente connesse (v., in tal senso e per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 115).
35. È vero che, per poter giustificare il rifiuto di accesso a un documento, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività o in un interesse fra quelli menzionati all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, poiché l’istituzione in questione deve anche spiegare come l’accesso a tale documento possa arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista in tale articolo. Tuttavia, tale istituzione può basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe (v. sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 116 e giurisprudenza ivi citata).
36. Per quanto riguarda i procedimenti di controllo degli aiuti di Stato nonché i procedimenti in materia di controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese, la Corte ha considerato che siffatte presunzioni generali potevano derivare, rispettivamente, dal regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1) e del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (versione rettificata GU 1990, L 257, pag. 13), che disciplinano specificamente le materie degli aiuti di Stato e delle operazioni di concentrazione tra imprese e che contengono disposizioni riguardanti l’accesso a informazioni e a documenti ottenuti nell’ambito dei procedimenti di indagine e di controllo di un aiuto o di una concentrazione tra imprese (v., in tal senso, sentenze Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 12 supra, punti da 55 a 57, e Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punti 117 e 118).
37. Orbene, si deve considerare che siffatte presunzioni generali sono del pari applicabili, per quanto riguarda i procedimenti per l’applicazione dell’articolo 81 CE, in quanto la normativa che disciplina tale procedimento prevede anche regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di un siffatto procedimento (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 118).
38. L’articolo 27, paragrafo 2, e l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 nonché gli articoli 8 e 15 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU L 123, pag. 18), disciplinano infatti in modo restrittivo l’utilizzo delle informazioni nell’ambito dei procedimenti di attuazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 CE e 82 CE, limitando l’accesso al fascicolo alle parti destinatarie della comunicazione degli addebiti della Commissione e, eventualmente, alle parti denuncianti, fatto salvo l’interesse legittimo delle imprese coinvolte a che i loro segreti commerciali non siano divulgati, ed esigendo che le informazioni di cui trattasi siano utilizzate unicamente per gli scopi per cui sono state raccolte, e che le informazioni che, per loro natura, sono coperte dal segreto d’ufficio non siano divulgate.
39. Pertanto, da un lato, un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, ai documenti scambiati, nell’ambito di un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, tra la Commissione e le parti interessate da tale procedimento o i terzi sarebbe tale da mettere a repentaglio l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire, nel regolamento n. 1/2003, tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente sensibili e la garanzia di tutela rafforzata legata, a titolo del segreto d’ufficio e del segreto commerciale, alle informazioni così trasmesse alla Commissione (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 121).
40. Dall’altro, se persone diverse da quelle legittimate ad accedere al fascicolo dalla normativa sul procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE fossero in grado di ottenere l’accesso ai documenti relativi a un siffatto procedimento sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, il regime istituito da tale normativa sarebbe rimesso in discussione (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 122).
41. Peraltro, per quanto riguarda le informazioni raccolte dalla Commissione nell’ambito dei procedimenti per l’applicazione dell’articolo 81 CE, ai sensi della comunicazione sul trattamento favorevole, si deve considerare che la divulgazione di tali informazioni potrebbe dissuadere i potenziali richiedenti del trattamento favorevole dal rilasciare dichiarazioni in forza di tale comunicazione. Essi potrebbero, infatti, ritrovarsi in una posizione meno favorevole rispetto a quella di altre imprese che abbiano partecipato al cartello e non abbiano collaborato all’inchiesta o vi abbiano collaborato meno intensamente.
42. Di conseguenza, ai fini dell’interpretazione delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve riconoscere l’esistenza di una presunzione generale secondo la quale la divulgazione dei documenti raccolti dalla Commissione durante un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio sia alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione sia a quella degli interessi commerciali delle imprese coinvolte in un siffatto procedimento (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 123).
43. Tenuto conto della natura degli interessi tutelati nell’ambito di un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, si deve necessariamente rilevare che la conclusione tratta nel precedente punto si impone indipendentemente dalla questione se la domanda di accesso riguardi un procedimento già concluso o un procedimento pendente. Infatti, la pubblicazione delle informazioni sensibili riguardanti le attività economiche delle imprese coinvolte può pregiudicare i loro interessi commerciali, indipendentemente dall’esistenza di un procedimento pendente per l’applicazione dell’articolo 81 CE. Inoltre, la prospettiva di una siffatta pubblicazione una volta concluso tale procedimento rischierebbe di nuocere alla disponibilità delle imprese a collaborare quando un siffatto procedimento è pendente (v., per analogia, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 124).
44. Occorre peraltro sottolineare che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, le eccezioni riguardanti gli interessi commerciali o i documenti sensibili possono essere applicate per un periodo di trent’anni, o anche per un periodo maggiore se necessario (sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 125).
45. Infine, la succitata presunzione generale non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra in detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione di tale documento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 26 supra, punto 126).
46. È alla luce delle considerazioni che precedono che occorre esaminare le censure dedotte in sostanza dal Regno dei Paesi Bassi nell’ambito dei motivi in esame.
47. In primo luogo il Regno dei Paesi Bassi deduce che la nozione di interessi commerciali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001 comprende soltanto interessi commerciali leciti e legittimi, il che escluderebbe gli interessi commerciali dei partecipanti ad un cartello nonché quello di non essere convenuti in un’azione per risarcimento danni per violazione del diritto dell’Unione. Il Regno dei Paesi Bassi aggiunge che, in ogni caso, in tali condizioni, da un lato, gli interessi dell’organizzazione del cartello non rientrerebbero nella tutela degli interessi commerciali e, dall’altro, nessun rischio reale di pregiudizio ad interessi commerciali sussisterebbe nel caso di specie, in quanto tutti i fornitori di bitume partecipavano al cartello e la concorrenza, per quanto riguarda tale mercato, non sarebbe stata reale durante l’infrazione di cui trattasi.
48. Su tale punto si deve innanzitutto rilevare che, come correttamente sostenuto dalla Commissione, né il regolamento n. 1049/2001 né il regolamento n. 1/2003 dispongono che la partecipazione di un’impresa ad un’infrazione alle regole di concorrenza impedisce alla Commissione di invocare la tutela degli interessi commerciali di tale impresa per negare l’accesso ad informazioni e documenti relativi all’infrazione in questione.
49. Al contrario, il fatto che l’articolo 28, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1/2003 preveda che le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 22 di detto regolamento possano essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte e che la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri siano tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione di detto regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio, dimostra che, in linea di principio, le informazioni relative all’infrazione di cui trattasi possono, e addirittura devono, essere considerate riservate.
50. Tale conclusione è del resto confermata dal fatto che il diritto di accesso al fascicolo della Commissione delle imprese destinatarie di una comunicazione degli addebiti è, in forza dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, limitato dall’interesse legittimo delle imprese a che i loro segreti commerciali non siano divulgati e non si estende alle informazioni di natura riservata. Ciò significa che il legislatore dell’Unione ha inteso concedere una certa tutela agli interessi commerciali delle imprese assoggettate ad un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE, così come dell’articolo 82 CE, e ciò anche nell’ipotesi in cui tale interesse potrebbe porsi parzialmente in conflitto con i diritti della difesa di tali imprese.
51. Inoltre, si deve certamente rilevare che, come sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi, il Tribunale ha considerato che l’interesse di un’impresa cui la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita alcuna particolare tutela, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e vista la possibilità che ha tale impresa di sottoporre una siffatta decisione a un controllo giurisdizionale (sentenza del Tribunale del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, T‑474/04, Racc. pag. II‑4225, punto 72).
52. Tuttavia il Tribunale ha del pari sottolineato la necessità di rispettare la reputazione e la dignità delle imprese interessate fino a quando non siano state condannate definitivamente e ha pertanto considerato che, in talune situazioni, le constatazioni della Commissione relative ad un’infrazione commessa da un’impresa dovevano essere considerate riservate nei confronti del pubblico e, conseguentemente, come coperte per loro natura dal segreto professionale (sentenza Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, punto 51 supra, punto 78). Orbene, si deve rilevare che, al momento della formulazione della domanda di accesso alle informazioni controverse, diversi procedimenti giurisdizionali relativi a ricorsi di annullamento della decisione bitume erano pendenti dinanzi al Tribunale (cause che hanno dato luogo all’ordinanza del Tribunale del 4 luglio 2008, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Commissione, T‑358/06, non pubblicata nella Raccolta; alle sentenze del Tribunale del 27 settembre 2012, Shell Petroleum e a./Commissione, T‑343/06; Total/Commissione, T‑344/06; Nynäs Petroleum e Nynas Belgium/Commissione, T‑347/06; Total Nederland/Commissione, T‑348/06; Dura Vermeer Groep/Commissione, T‑351/06; Dura Vermeer Infra/Commissione, T‑352/06; Vermeer Infrastructuur/Commissione, T‑353/06; BAM NBM Wegenbouw e HBG Civiel/Commissione, T‑354/06; Koninklijke BAM Groep/Commissione, T‑355/06; Koninklijke Volker Wessels Stevin/Commissione, T‑356/06; Koninklijke Wegenbouw Stevin/Commissione, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur/Commissione, T‑359/06; Heijmans/Commissione, T‑360/06; Ballast Nedam/Commissione, T‑361/06; Ballast Nedam Infra/Commissione, T‑362/06, e Kuwait Petroleum e a./Commissione, T‑370/06), sicché le imprese interessate da tale decisione non potevano essere considerate condannate in via definitiva.
53. Peraltro, alla luce della giurisprudenza di cui al precedente punto 51, non si deve ritenere che qualunque informazione relativa ai dettagli di un comportamento illecito non debba essere considerata riservata nei confronti del pubblico. Tale giurisprudenza dev’essere interpretata alla luce degli obiettivi legittimi della Commissione di divulgazione e utilizzo delle informazioni necessarie a dimostrare l’esistenza di un’infrazione, conformemente all’ultima frase dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 nonché degli interessi del pubblico di comprendere i motivi che hanno indotto la Commissione ad adottare la sua decisione. Tali interessi comprendono quelli degli operatori economici e delle eventuali vittime dell’infrazione di conoscere, rispettivamente, i comportamenti che la Commissione ha ritenuto vietati ed i dettagli necessari per chiedere un risarcimento dinanzi al giudice nazionale alle imprese responsabili.
54. Orbene, nel caso di specie, il Regno dei Paesi Bassi non sostiene che la versione pubblica della decisione bitume non consente di comprendere i motivi per i quali la Commissione ha adottato tale decisione. Il Regno dei Paesi Bassi non deduce nemmeno che gli operatori economici non sarebbero in grado di determinare, dalla lettura di tale versione, il comportamento che le imprese interessate dalla decisione bitume hanno attuato in violazione delle regole di concorrenza dell’Unione e che ha dato luogo all’imposizione di sanzioni.
55. Quanto agli interessi delle eventuali vittime dell’infrazione di cui alla decisione bitume, la versione pubblica di quest’ultima consente d’identificare le imprese responsabili, la natura e la durata dell’infrazione nonché un gran numero di elementi che permettono di comprendere la sostanza del suo funzionamento. La lettura di tale versione consente pertanto alle persone che si ritengono lese dal cartello di adire il giudice nazionale competente.
56. A tal proposito si deve segnalare che una regola secondo la quale qualsiasi documento appartenente ad un procedimento in materia di concorrenza dev’essere comunicato ad un richiedente per il solo motivo che quest’ultimo intende proporre un’azione di risarcimento non sarebbe necessaria per assicurare una tutela effettiva del diritto a risarcimento di cui beneficia detto richiedente, dal momento che è poco probabile che l’azione di risarcimento debba fondarsi sulla totalità degli elementi presenti nel fascicolo relativo a tale procedimento. Inoltre, tale regola potrebbe condurre alla violazione di altri diritti conferiti dal diritto dell’Unione, segnatamente, alle imprese interessate, quali il diritto alla tutela del segreto d’ufficio o del segreto aziendale, o ai privati interessati, quali il diritto alla tutela dei dati personali. Infine, siffatto accesso generalizzato potrebbe altresì pregiudicare interessi pubblici, quali l’efficacia della politica di repressione delle violazioni del diritto della concorrenza, in quanto potrebbe dissuadere le persone coinvolte in una violazione degli articoli 81 CE e 82 CE dal collaborare con le autorità della concorrenza (v., in tal senso, sentenza della Corte del 14 giugno 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Racc. pag. I‑5161, punto 27).
57. Infine, si deve ricordare che la decisione bitume non era definitiva all’epoca dell’adozione della decisione impugnata, mentre la censura del Regno dei Paesi Bassi si fonda, in sostanza, sulla sussistenza di un’infrazione confermata che giustificherebbe, da parte delle imprese interessate, la perdita di qualsiasi interesse commerciale degno di tutela per quanto riguarda tale infrazione.
58. Risulta dalle suesposte considerazioni che la censura in esame dev’essere respinta.
59. In secondo luogo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la sua domanda di accesso alla versione riservata della decisione bitume non riguardava i documenti sui quali quest’ultima si fondava, bensì unicamente i passaggi riservati redatti dalla Commissione stessa a partire da tali documenti. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, i passaggi che non potevano essere considerati come informazioni fornite da una parte specifica o ancora le informazioni relative al funzionamento del cartello non dovrebbero beneficiare dell’eccezione relativa alla tutela delle attività d’indagine.
60. A tal proposito si deve rilevare innanzitutto che, come sostenuto in sostanza dalla Commissione, il fatto che la domanda di accesso del Regno dei Paesi Bassi non riguardi i documenti raccolti dalla Commissione nel corso della sua indagine, ma taluni passaggi della decisione bitume redatti sulla base di tali documenti, non esclude l’applicazione a tali passaggi dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività d’indagine. Infatti, tale disposizione sarebbe priva di qualsiasi effetto utile se la sua applicazione fosse circoscritta ai documenti raccolti nell’ambito di un’indagine effettuata da un’istituzione dell’Unione e non potesse essere utilizzata per negare l’accesso alle parti dei documenti redatti conseguentemente da tale istituzione e contenenti le informazioni che provengono dai documenti tutelati.
61. Si deve poi respingere l’asserzione del Regno dei Paesi Bassi secondo la quale le informazioni relative al funzionamento del cartello non dovrebbero beneficiare dell’eccezione relativa alla tutela delle attività d’indagine, tenuto conto, da un lato, del fatto che tale asserzione non sarebbe suffragata in alcun modo e, dall’altro, degli sviluppi contenuti ai precedenti punti da 48 a 56.
62. La censura in esame deve, pertanto, essere respinta.
63. In terzo luogo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che l’eccezione relativa alla tutela delle attività d’indagine si applica soltanto nel corso del periodo in cui l’indagine è in corso, mentre la sua domanda di accesso è stata formulata dopo l’adozione della decisione bitume.
64. Tale censura non può essere accolta, tenuto conto delle osservazioni effettuate al precedente punto 43. Peraltro, come correttamente sostenuto dalla Commissione, l’indagine che ha condotto all’adozione della decisione bitume non poteva essere considerata definitivamente conclusa al momento dell’adozione della decisione impugnata, in quanto, come indicato al precedente punto 52, diversi procedimenti giurisdizionali dinanzi al Tribunale erano pendenti quando la domanda di accesso alle informazioni controverse è stata presentata. Pertanto, la Commissione, a seconda dell’esito di tali procedimenti giurisdizionali, avrebbe potuto essere indotta a riavviare le sue attività per adottare eventualmente una nuova decisione relativa alle infrazioni all’articolo 81 CE di cui alla decisione bitume.
65. La censura in esame, pertanto, deve essere parimenti respinta.
66. In quarto luogo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene in sostanza che, applicando a tutte le informazioni controverse sia l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli interessi commerciali, sia quella prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione, la Commissione non ha specificamente motivato la natura riservata di ciascuna delle informazioni di cui trattasi, benché fossero distinte. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, conformemente alla giurisprudenza, la Commissione avrebbe dovuto indicare precisamente, a seguito di un esame individuale, la natura di ciascuna informazione la cui divulgazione era stata negata, nonché i motivi di diniego.
67. A tal proposito, si deve rilevare che le informazioni controverse sono state raccolte nell’ambito dell’indagine della Commissione che ha condotto all’adozione della decisione bitume, la quale, come rilevato al precedente punto 64, non poteva essere considerata come definitivamente conclusa al momento dell’adozione della decisione impugnata. Tali informazioni vertono sui dettagli dell’organizzazione e del funzionamento del cartello di cui alla decisione bitume, sul concreto coinvolgimento delle imprese che hanno partecipato a tale infrazione all’articolo 81 CE nonché sul coinvolgimento personale dei dipendenti della medesima e, infine, sulle condizioni dei mercati interessati. La lettura della versione pubblica della decisione bitume dimostra che la decisione della Commissione di mantenere tali informazioni riservate risulta da un’analisi individuale delle medesime. Infatti, le informazioni ritenute riservate in tale versione sono state occultate in modo puntuale nel testo della medesima. Orbene, la versione pubblica della decisione bitume consente di comprendere con un livello di precisione sufficiente i motivi che hanno condotto la Commissione a negare la divulgazione delle informazioni occultate.
68. In tale contesto, alla luce di quanto indicato ai precedenti punti da 30 a 45, la Commissione poteva considerare che le informazioni controverse erano ricomprese nella presunzione generale secondo la quale la divulgazione dei documenti raccolti dalla Commissione durante un procedimento per l’applicazione dell’articolo 81 CE arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio sia alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine sia a quella degli interessi commerciali delle imprese coinvolte in un siffatto procedimento.
69. La motivazione della decisione impugnata, che in sostanza si fonda su siffatta presunzione, come ammesso dalle parti, deve pertanto essere ritenuta sufficiente.
70. La censura in esame deve pertanto essere respinta.
71. Infine, in quinto luogo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la Commissione non ha motivato il diniego di accesso alle note a piè di pagina nn. da 7 a 12, che si riferivano ai punti da 4 a 6 della decisione bitume, e, pertanto, alle informazioni di cui al precedente punto 17, primo trattino.
72. A tal proposito si deve rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha indicato i motivi per i quali tali note a piè di pagina non sono state divulgate. Tuttavia, come correttamente sostenuto dalla Commissione, anche se la domanda di conferma riguardava i punti da 4 a 6 della versione riservata della decisione bitume, ai quali tali note a piè di pagina si riferivano, essa non menzionava dette note a piè di pagina. Orbene, nella domanda di conferma, quando il Regno dei Paesi Bassi ha considerato che note a piè di pagina relative ad un passaggio della decisione bitume dovevano essere divulgate, le ha menzionate espressamente. In tal modo, ha chiesto specificamente di avere accesso alle note a piè di pagina nn. 340, 341, 343, 344, da 345 a 349, da 371 a 376, 489 e da 519 a 521 della decisione bitume. Si deve pertanto considerare che la Commissione poteva comprendere, alla lettura della domanda di conferma, che essa non riguardava le note a piè di pagina nn. da 7 a 12 della decisione bitume, sicché la decisione impugnata non doveva contenere necessariamente una motivazione quanto alla scelta di non divulgare tali note a piè di pagina.
73. La censura in esame deve pertanto essere del pari respinta.
74. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che il primo ed il secondo motivo devono essere respinti.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001, in quanto vi sarebbe un interesse pubblico prevalente alla divulgazione delle informazioni controverse
75. Risulta dall’articolo 4, paragrafo 2, ultimo comma, del regolamento n. 1049/2001, che le istituzioni dell’Unione non rifiutano l’accesso a un documento, qualora la sua divulgazione sia giustificata da un interesse pubblico prevalente, ancorché essa possa arrecare pregiudizio, come nel caso di specie, alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica o alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione.
76. Come indicato al precedente punto 7, la Commissione, nella decisione impugnata, ha considerato che la domanda di conferma non conteneva argomenti idonei a dimostrare la sussistenza di un tale interesse pubblico prevalente, in quanto l’argomento invocato dal Regno dei Paesi Bassi a tal riguardo, vertente sull’utilità della versione riservata della decisione bitume per preparare un’azione risarcitoria nei confronti delle imprese interessate da tale decisione, rivestiva natura privata.
77. Il Regno dei Paesi Bassi sostiene che tale conclusione è errata. Esso asserisce che le azioni civili svolgono un ruolo significativo nell’applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE e ricorda di essere non già una parte privata, bensì uno Stato membro che, incaricato di gestire l’Erario dei Paesi Bassi e di servire gli interessi finanziari dello Stato, si sforza di ottenere risarcimento per le perdite subite. Infine, la via dell’azione privata per risarcimento danni sarebbe l’unica possibilità offerta al Regno dei Paesi Bassi per far rispettare il diritto dell’Unione nell’ordinamento giuridico interno nell’ambito dell’esecuzione del dovere di cooperazione che grava su di esso ai sensi dell’articolo 10 CE.
78. La Commissione contesta tali argomentazioni.
79. Si deve rilevare che qualsiasi singolo è legittimato a chiedere il risarcimento del danno che gli avrebbe causato un comportamento che può restringere o falsare il gioco della concorrenza (sentenze della Corte del 20 settembre 2001, Courage e Crehan, C‑453/99, Racc. pag. I‑6297, punti 24 e 26; del 13 luglio 2006, Manfredi e a., da C‑295/04 a C‑298/04, Racc. pag. I‑6619, punti da 59 e 61, e Pfleiderer, punto 56 supra, punto 28). Un siffatto diritto rafforza, infatti, il carattere operativo delle regole di concorrenza dell’Unione ed è tale da scoraggiare gli accordi o le pratiche, spesso dissimulati, idonei a restringere o falsare il gioco della concorrenza. In quest’ottica, le azioni di risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali possono contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione (sentenze Courage e Crehan, cit., punto 27, e Pfleiderer, punto 56 supra, punto 29).
80. Tuttavia, risulta dalla giurisprudenza, da un lato, che la questione se una persona necessiti di un documento per preparare un ricorso di annullamento, questione che concerne l’esame di quest’ultimo e, dall’altro, che anche ad ipotizzare che tale necessità sia accertata, tale circostanza non è presa in considerazione per valutare il bilanciamento degli interessi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 in quanto riguarda una domanda di accesso al documento (v., in tal senso e per analogia, sentenza del Tribunale del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, T‑110/03, T‑150/03 e T‑405/03, Racc. pag. II‑1429, punto 55).
81. Si deve considerare che la giurisprudenza citata al punto precedente è del pari applicabile in relazione alle domande di accesso ai documenti e informazioni presentate in forza del regolamento n. 1049/2001, documenti e informazioni, questi, che potrebbero rivelarsi utili in vista di un’azione per risarcimento danni.
82. Da un lato, infatti, spetta al giudice nazionale competente investito di un’azione per risarcimento danni arbitrare i meccanismi di produzione di prove e di documenti appropriati, in forza del diritto applicabile, per risolvere la controversia.
83. In tale contesto il giudice nazionale può chiedere alla Commissione la collaborazione che ritiene opportuna, anche per quanto riguarda la produzione di informazioni e di documenti. Così, ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, nell’ambito dei procedimenti per l’applicazione dell’articolo 81 CE o dell’articolo 82 CE, i giudici degli Stati membri possono chiedere alla Commissione di trasmettere loro le informazioni in suo possesso o i suoi pareri in merito a questioni relative all’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione.
84. Dall’altro lato, l’interesse vertente sulla possibilità di ottenere un risarcimento per un danno subito a causa di un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione dev’essere considerato come un interesse privato, come sostenuto dalla Commissione nella decisione impugnata, nonostante l’importanza dell’eventuale contributo delle azioni di risarcimento per il mantenimento di una concorrenza effettiva nell’Unione. A tal proposito si deve osservare che l’interesse pubblico a che il diritto della concorrenza sia applicato al cartello relativo al mercato del bitume stradale nei Paesi Bassi è già stato perseguito dalla Commissione allorché ha adottato a tal fine la decisione bitume.
85. Tale conclusione non può essere smentita dal fatto che il Regno dei Paesi Bassi è uno Stato membro.
86. Infatti è proprio il Regno dei Paesi Bassi ad aver chiesto di avere accesso alle informazioni controverse in forza del regolamento n. 1049/2001. Orbene, tale regolamento conferisce, ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 1, un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni a qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, senza tuttavia stabilire regole diversificate per quanto riguarda l’accesso a seconda della natura di tali richiedenti.
87. Occorre pertanto respingere il motivo in esame.
88. Poiché, da un lato, nella decisione impugnata, la Commissione ha considerato che le informazioni di cui al precedente punto 17, ottavo trattino, rientravano fra le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relative, rispettivamente, alla tutela degli interessi commerciali delle imprese ed alla tutela delle attività di indagine, e, dall’altro, i tre motivi precedenti, nell’ambito dei quali il ricorrente ha sostenuto in sostanza che l’applicazione di tali eccezioni nel caso di specie era inficiata da errori di diritto, sono stati respinti, non occorre esaminare il quarto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione ha considerato che l’informazione di cui al precedente punto 17, ottavo trattino, rientrava nell’eccezione relativa alla tutela dell’integrità dell’individuo.
Sul quinto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 nonché del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non ha autorizzato un accesso parziale alle informazioni controverse
89. Il Regno dei Paesi Bassi sostiene che, supponendo che taluni elementi della decisione bitume rientrino effettivamente fra le eccezioni al diritto di accesso, le altre parti di detta decisione dovrebbero tuttavia essere divulgate ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001. Inoltre, in forza del principio di proporzionalità, la Commissione avrebbe dovuto esaminare se esistessero misure meno incisive rispetto al rigetto della domanda di accesso. L’utilizzo di forcelle relative al valore delle vendite e alle quote di mercato, ad esempio, avrebbe consentito la divulgazione di una parte delle informazioni richieste.
90. La Commissione contesta le argomentazioni del Regno dei Paesi Bassi.
91. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni di cui a detto articolo, le parti restanti del documento sono divulgate. Secondo la giurisprudenza della Corte, l’esame dell’accesso parziale ad un documento delle istituzioni dell’Unione deve essere effettuato alla luce del principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza della Corte del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala, C‑353/99 P, Racc. pag. I‑9565, punti 27 e 28).
92. Dalla formulazione stessa della disposizione di cui al punto precedente risulta che un’istituzione è tenuta ad esaminare se sia opportuno accordare un accesso parziale ai documenti considerati in una domanda di accesso, limitando un eventuale diniego ai soli dati che rientrano fra le eccezioni contemplate dall’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione deve concedere un siffatto accesso parziale se lo scopo perseguito da tale istituzione, nel rifiutare l’accesso al documento, può essere raggiunto nell’ipotesi in cui tale istituzione si limitasse a occultare i passaggi che possono pregiudicare l’interesse pubblico tutelato (sentenza del Tribunale del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio, T‑264/04, Racc. pag. II‑911, punto 50, e v., in tal senso, sentenza Consiglio/Hautala, punto 91 supra, punto 29).
93. Orbene si deve rilevare, da un lato, che nel caso di specie, pubblicando la versione pubblica della decisione bitume, la Commissione ha precisamente concesso un accesso parziale a tale decisione, negando l’ulteriore accesso richiesto dal Regno dei Paesi Bassi alle sole parti della decisione bitume che, come risulta dall’insieme delle osservazioni svolte in precedenza, poteva correttamente considerare rientranti fra le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relative alla tutela, rispettivamente, degli interessi commerciali delle persone fisiche o giuridiche e degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione.
94. Dall’altro lato, si deve considerare che l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 non richiede, diversamente da quanto sostenuto in sostanza dal Regno dei Paesi Bassi, che le istituzioni dell’Unione, investite di una domanda di accesso a documenti, sostituiscano le parti dei documenti la cui divulgazione è legittimamente negata, in forza delle eccezioni previste da tale regolamento, con forcelle qualora si tratti di dati numerici.
95. Il motivo in esame va pertanto respinto.
Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, in quanto l’applicazione delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non era più giustificata, alla luce del periodo cui si riferivano le informazioni controverse
96. L’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001 così dispone:
«Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. Le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. Nel caso di documenti coperti dalle eccezioni relative alla vita privata o agli interessi commerciali e di documenti sensibili, le eccezioni possono continuare ad essere applicate anche dopo tale periodo, se necessario».
97. Il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la Commissione non ha esaminato se l’applicazione delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, fosse ancora giustificata tenuto conto del carattere risalente delle informazioni controverse – relative ad un periodo da sei a quattordici anni prima –, e della loro riferibilità a comportamenti vietati e, a priori, non più attuati al giorno d’oggi.
98. La Commissione contesta l’argomentazione del Regno dei Paesi Bassi.
99. A tal proposito si deve rilevare che, come risulta dalla formulazione stessa dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001 e come sottolineato dalla giurisprudenza (v. punto 44 supra), le eccezioni previste da tale disposizione sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni, ed anche dopo tale periodo, se necessario, per quanto riguarda, in particolare, l’eccezione vertente sulla tutela degli interessi commerciali.
100. Nel caso di specie, una parte delle informazioni controverse è stata ottenuta a partire da documenti che possono risalire all’inizio degli anni 1990. Tuttavia, tutte queste informazioni risalgono ad un periodo inferiore a 30 anni e fanno parte di una decisione della Commissione adottata meno di due anni prima della proposizione del ricorso in esame. Peraltro, come indicato al punto 64 supra, l’indagine che ha condotto all’adozione della decisione bitume non poteva essere considerata come definitivamente conclusa al momento dell’adozione della decisione impugnata. Infine il Regno dei Paesi Bassi non contesta in modo motivato l’affermazione della Commissione secondo la quale i mercati interessati dalla decisione bitume erano caratterizzati da una grande stabilità. Pertanto informazioni anche relativamente risalenti potevano conservare un’importanza commerciale.
101. Tenuto conto del complesso delle considerazioni che precedono, il motivo in esame dev’essere respinto.
Sul settimo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 10 CE, alla luce del principio di proporzionalità
102. Secondo il Regno dei Paesi Bassi, l’applicazione del regolamento n. 1049/2001 non dev’essere in contrasto con il diritto primario, né con i princìpi generali del diritto dell’Unione. In forza dell’articolo 10 CE gli Stati membri e le istituzioni avrebbero doveri reciproci di leale cooperazione. Il principio di proporzionalità svolgerebbe in tal caso un ruolo, dal momento che l’articolo 10 CE lascia sussistere la possibilità di scambiare informazioni, assunto che si spinge non lontano quanto la divulgazione, ma che può tuttavia riguardare informazioni che non sono state portate a conoscenza del pubblico.
103. Secondo la Commissione, il Regno dei Paesi Bassi ha espressamente ed esclusivamente fondato la sua domanda di accesso alla decisione bitume sul regolamento n. 1049/2001 e non ha presentato una domanda d’informazioni nell’ambito dell’articolo 10 CE. Per quanto riguarda la fondatezza della decisione impugnata, si tratterebbe solo di determinare se la Commissione abbia correttamente applicato le disposizioni del regolamento n. 1049/2001. Tale motivo sarebbe quindi irricevibile.
104. Supponendo che tale motivo sia ricevibile, nel caso di specie, non si tratterebbe, secondo la Commissione, di informazioni di cui il Regno dei Paesi Bassi necessita per soddisfare i suoi obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, ma di informazioni che tale Stato intende ottenere per predisporre un’azione privata di risarcimento danni dinanzi al giudice civile. L’articolo 10 CE non dovrebbe pertanto autorizzare l’accesso a tali informazioni. Se la domanda di risarcimento danni a livello nazionale fosse considerata un contributo all’attuazione degli articoli 81 CE e 82 CE, la Commissione ritiene in tal caso che la riservatezza delle informazioni richieste potrebbe non essere garantita e pertanto che tale domanda potrebbe essere respinta.
105. L’articolo 10 CE così dispone:
«Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni dell[’Unione]. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti.
Essi si astengono da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato».
106. Tale articolo pone un obbligo di leale cooperazione che si applica sia agli Stati membri sia alle istituzioni dell’Unione. Essi devono cercare di stabilire un dialogo costruttivo che faciliti in particolare l’attuazione del diritto dell’Unione nell’ambito della ripartizione delle competenze sancita dai trattati.
107. Tuttavia, senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità del motivo in esame, si deve rilevare che, come indicato al punto 86 precedente, il Regno dei Paesi Bassi ha scelto di presentare una domanda di accesso ai passaggi riservati della decisione bitume nell’ambito del regolamento n. 1049/2001. La scelta di tale procedura vincola tanto il Regno dei Paesi Bassi quanto la Commissione, giacché le due parti sono obbligate a sottostare ai limiti posti da detto regolamento. La Commissione non poteva pertanto sottrarsi né alla procedura né alle possibilità di eccezione al diritto di accesso previste da detto regolamento per il semplice fatto che la domanda era stata presentata da uno Stato membro. Infatti, il regolamento n. 1049/2001 non conferisce alcuno status particolare ad uno Stato membro che richieda un accesso, il quale deve pertanto sottostare agli stessi limiti previsti dal regolamento per gli altri richiedenti. L’applicazione automatica dell’obbligo di leale cooperazione in tale contesto perverrebbe a concedere agli Stati membri uno status particolare che non è stato previsto dal legislatore dell’Unione in occasione della redazione dei diversi atti legislativi di cui trattasi.
108. Il motivo vertente sulla violazione dell’articolo 10 CE dev’essere pertanto respinto, così come, di conseguenza, il ricorso nel suo complesso.
Sulle spese
109. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno dei Paesi Bassi sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.