62023CJ0514_RES
Kohtuasi C‑514/23
Tiberis Holding Srl
versus
Ministero dello Sviluppo Economico,
ja
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
ja
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Consiglio di Stato)
Euroopa Kohtu (neljas koda) 1. augusti 2025. aasta otsus
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamine – Direktiiv 2009/28/EÜ – Artikkel 3 – Direktiiv (EL) 2018/2001 – Artikkel 4 – Riiklikud meetmed taastuvatest energiaallikatest energia tootmise edendamiseks – Abikava – Riigiabi – ELTL artikkel 108 – Euroopa Komisjoni ainupädevus otsustada, kas abimeetmed on siseturuga kokkusobivad – Komisjoni otsus, millega abikava tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks – Abikava alusel abi saaja poolt liikmesriigi kohtule esitatud kaebus, milles vaidlustatakse kava üks tingimus, mis on kava toimimisega lahutamatult seotud – Direktiivide sätete tõlgendamist puudutava eelotsusetaotluse vastuvõetamatus selle kaebuse raames
Eelotsuse küsimused – Vastuvõetavus – Vajadus esitada Euroopa Kohtule faktilise ja õigusliku raamistiku kohta piisavaid täpsustusi – Nende põhjuste märkimine, miks eelotsuse küsimustele vastamine on vajalik
(ELTL artikkel 267; Euroopa Kohtu põhikiri, artikkel 23; Euroopa Kohtu kodukord, artikkel 94)
(vt punktid 30 ja 31)
Eelotsuse küsimused – Vastuvõetavus – Piirid – Küsimused kontrollimaks, kas taastuvatest energiaallikatest energia tootmise edendamise mehhanism on kooskõlas direktiivi 2009/28 artikliga 3 ja direktiivi 2018/2001 artikliga 4 – Mehhanism, mis on lahutamatult seotud sellise abikava toimimisega, mis on komisjoni otsusega tunnistatud siseturuga kokkusobivaks – Komisjoni ainupädevus otsustada, kas abikava on siseturuga kokkusobiv – Eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuse puudumine hinnata, kas vaidlusalune mehhanism on viidatud sätetega kooskõlas – Taotletud tõlgenduse mittevajalikkus põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks – Vastuvõetamatus
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c, artikli 108 lõige 3 ja artikkel 267; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkti b alapunkt ii ja punkt c; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/28, artikkel 3, ja direktiiv 2018/2001, artikkel 4)
(vt punktid 33–63)
Kokkuvõte
Euroopa Kohus tunnistas vastuvõetamatuks Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsusetaotluse, milles paluti tõlgendada direktiivi 2009/28 (
1
) ja direktiivi 2018/2001 (
2
) sätteid, kuna taotletav selgitus ei ole põhikohtuasja lahendamisel asjakohane. Nimelt on selle eesmärk vaidlustada riigiabi kava rakendamise tingimus, mis on lahutamatult seotud abikava toimimisega, samas kui abikava kokkusobivus siseturuga on tuvastatud komisjoni otsusega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei saa hinnata kooskõla direktiivide nende sätetega, mida esitatud küsimus puudutab, välja arvatud juhul, kui ta sekkub komisjoni ainupädevusse hinnata, kas abikava on siseturuga kokkusobiv.
Komisjon tunnistas 28. aprilli 2016. aasta otsusega (
3
) ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivaks abikava, millest Itaalia Vabariik teatas ja mille eesmärk on edendada elektrienergia tootmist muudest taastuvatest energiaallikatest kui fotogalvaanilisest allikast.
Selle otsuse järel võttis Ministero dello Sviluppo economico (Itaalia majandusarengu ministeerium) vastu 23. juuni 2016. aasta dekreedi (
4
), millega kehtestati elektritootmise toetuste süsteem, mille suhtes kohaldatakse erinevat toetuse andmise korda, sealhulgas kandmist vastavasse registrisse, mille määravad ära energiaallikas ja rajatise liik, ning osalemist vähempakkumistes.
Seda silmas pidades on tootjad, kes müüvad energiat vabaturul ja saavad toetust registrisse kandmise korras, kohustatud maksma Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA-le tagasi vahe turuhinna ja GSE poolt tagatud toetustariifi vahel, kui turuhind on toetustariifist kõrgem (edaspidi „negatiivse toetuse mehhanism“). Seda mehhanismi ei kohaldata tootjate suhtes, kes saavad toetust oksjonil osalemise teel.
Tiberis Holding Srl (edaspidi „Tiberis“) käitab Tiberi jõel hüdroelektrijaama. GSE rahuldas 2017. aasta septembris Tiberise taotluse, et tema suhtes kohaldataks eespool nimetatud toetuskava registrisse kandmise kaudu. Tiberis sai aastatel 2017–2021 selle süsteemi alusel toetusi kokku 4044340,75 euro suuruses summas. Siiski nõudis GSE 2022. aastal tagasi osa saadud toetustest, kokku 1224210,86 eurot.
Tiberis vaidlustas need tagasinõuded ning lepingu‑ ja dekreedisätted, millel need põhinevad, Tribunale amministrativo regionale per il Lazios (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia), väites, et on rikutud direktiivi 2009/28 artiklit 3 ja direktiivi 2018/2001 artiklit 4. Kaebus jäeti põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Tiberis esitas seejärel eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Conseil d’État’le (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), selle kohtuotsuse peale kaebuse, tuginedes samadele põhjendustele.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et osas, milles 23. juuni 2016. aasta dekreet näeb ette negatiivse toetuse mehhanismi, näib see olevat vastuolus direktiivi 2009/28 artiklis 3 ja direktiivi 2018/2001 artiklis 4 sätestatud kumulatiivsete kriteeriumidega selleks, et toetused oleksid õiguspärased. Neil asjaoludel küsib ta Euroopa Kohtult, kas nende sätetega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette sellise mehhanismi, mida kohaldatakse üksnes tootjatele, kes saavad toetust asjaomasesse registrisse kandmise teel, kuid mida ei kohaldata tootjate suhtes, kes saavad toetust oksjonil osalemise tulemusel.
Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohus tõi kõigepealt esile, et ta on põhimõtteliselt kohustatud vastama eelotsuse küsimustele, mis puudutavad Euroopa Liidu õiguse tõlgendamist, kuid ta peab oma pädevuse või talle esitatud eelotsusetaotluse vastuvõetavuse hindamiseks kontrollima asjaolusid, mille alusel liikmesriigi kohus talle eelotsusetaotluse esitas.
Käsitletaval juhul on põhikohtuasjas esitatud kaebuse eesmärk vaidlustada direktiivi 2009/28 artikli 3 ja direktiivi 2018/2001 artikli 4 seisukohast 23. juuni 2016. aasta dekreedis ette nähtud negatiivse toetuse mehhanismi õiguspärasus; tegemist on selle dekreediga kehtestatud muudest taastuvatest energiaallikatest kui fotogalvaanilisest allikast toodetud elektrienergia edendamise kava rakendamise tingimusega. See kava on aga riigiabi kava, millest Itaalia ametiasutused komisjonile teatasid ja mille komisjon tunnistas siseturuga kokkusobivaks otsusega SA.43756.
Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et ta peab kontrollima, kas liikmesriigi kohus, kellele kava alusel toetuse saaja on sellise kaebuse esitanud, võib seda hinnata direktiivi 2009/28 artikli 3 ja direktiivi 2018/2001 artikli 4 alusel.
Ta märkis sellega seoses, et EL toimimise lepinguga kehtestatud riigiabi kontrollimise süsteemis täidavad liikmesriigi kohtud ja komisjon küll täiendavat laadi, kuid siiski erinevaid ülesandeid. Eelkõige tagavad need kohtud kuni komisjoni lõpliku otsuse tegemiseni õigussubjektide õiguste kaitse juhul, kui riigi võimuorganid rikuvad seda keeldu, mille kohaselt ei tohi abimeetmeid rakendada enne, kui komisjon on lõpetanud ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud eelkontrolli menetluse. Seevastu puudub neil pädevus otsustada abimeetmete või riigiabi kava siseturuga kokkusobivuse üle, kuna selle hinnangu andmine kuulub komisjoni ainupädevusse, kes tegutseb liidu kohtute kontrolli all.
Ta märkis veel, et ELTL artiklis 108 ette nähtud eelkontrolli menetlus ei tohi kunagi anda tulemust, mis on vastuolus EL toimimise lepingu konkreetsete sätetega. Seega ei saa abi tunnistada siseturuga kokkusobivaks, kui abi ise või mõni selle tingimus rikub liidu õiguse sätteid või üldpõhimõtteid.
Nimelt, kui abi või abikava tingimused on abi või abikava eseme või toimimisega niivõrd lahutamatult seotud, et neid ei ole võimalik eraldi hinnata, tuleb nende mõju abi või abikava kui terviku kokkusobivusele või kokkusobimatusele paratamatult hinnata ELTL artiklis 108 ette nähtud menetluses. Selliste tingimuste hindamine ei kuulu seega riigisiseste kohtute pädevusse.
Samuti tuletas Euroopa Kohus meelde, et liidu riigiabi käsitlevate õigusnormide kohaldamine tugineb lojaalse koostöö kohustusele ühelt poolt riigisiseste kohtute ning teiselt poolt komisjoni ja liidu kohtute vahel, mille raames igaüks täidab ülesannet, mis talle EL toimimise lepinguga on antud. Nii peavad riigisisesed kohtud eelkõige hoiduma selliste otsuste tegemisest, mis lähevad vastuollu komisjoni poolt tema ainupädevuse alusel vastu võetud otsusega riigiabi kokkusobivuse kohta siseturuga.
Käsitletaval juhul määrab põhikohtuasjas arutusel oleva negatiivse toetuse mehhanism lõpuks kindlaks toetussumma, mis antakse individuaalselt ettevõtjatele, kelle suhtes kohaldatakse vaidlusalust toetuskava registrisse kandmise kaudu. Just see mehhanism võimaldas komisjonil järeldada, et konkreetselt nende projektide puhul, mis kantakse registrisse, vastab toetuskava proportsionaalsuse tingimusele. Järelikult on see mehhanism otsuses SA.43756 käsitletud toetuskava toimimisega lahutamatult seotud ja seda ei saa sellest kavast eraldi hinnata.
Siit järeldub, et kui lubada liikmesriigi kohtul omakorda otsustada, kas negatiivse toetuse mehhanism on direktiivi 2009/28 artikli 3 seisukohast õiguspärane, võiks ta asendada otsuses SA.43756 antud komisjoni hinnangu enda omaga. See kohus sekkuks seega selle institutsiooni ainupädevusse riigiabi siseturuga kokkusobivuse hindamisel ja rikuks lojaalse koostöö kohustust.
Lisaks ei saanud komisjon tunnistada vaidlusalust toetuskava ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c alusel siseturuga kokkusobivaks, ilma et ta oleks eelnevalt kindlaks teinud, et see ei riku muid asjakohaseid liidu õiguse sätteid ega üldpõhimõtteid.
Asjaolu, et otsuses SA.43756 ei ole sõnaselgelt mainitud direktiivi 2009/28 ja eelkõige selle artiklit 3, millele viidatakse eelotsuse küsimuses, ei oma selles osas tähtsust, kuna komisjon võttis seda direktiivi tingimata arvesse, kui ta hindas vaidlusaluse toetuskava kokkusobivust siseturuga.
Teatatud kava, mis vastab põhikohtuasjas käsitletavale kavale, on nimelt hinnatud eelkõige keskkonna- ja energiaalase riigiabi suuniste aastateks 2014–2020 (
5
) alusel. Ent suunistes, millele on viidatud otsuses SA.43756, on tuletatud meelde, et liit on seadnud endale ambitsioonikad eesmärgid kliimamuutuste ja energia säästva kasutamise valdkonnas, et mitu liidu õigusakti, nagu direktiiv 2009/28, juba aitavad nende eesmärkide saavutamisele kaasa, ning et riigiabi võib olla sobiv vahend, et aidata kaasa liidu eesmärkide saavutamisele.
Mis puudutab hinnangut negatiivse toetuse mehhanismi kooskõla kohta direktiivi 2018/2001 artikliga 4, siis tõdes Euroopa Kohus, et see direktiiv võeti tõepoolest vastu pärast otsust SA.43756, mistõttu ei saa asuda seisukohale, et komisjon selle otsusega tingimata hindas seda mehhanismi ja veendus, et see ei riku seda sätet.
Kuna komisjon kiitis 23. juuni 2016. aasta dekreediga kehtestatud toetuskava selle otsusega heaks, kuulub see siiski mõiste „olemasolev abi“ alla määruse 2015/1589 (
6
) artikli 1 punkti b alapunkti ii tähenduses.
ELTL artikli 108 lõige 1 annab aga komisjonile volituse koostöös liikmesriikidega pidevalt kontrollida neis riikides olemasolevaid abisüsteeme. Kontrolli tulemusena võib komisjon teha liikmesriigile ettepaneku võtta sobivaid meetmeid, mis on vajalikud siseturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks, ning vajaduse korral otsustada abi lõpetamise või muutmise, kui see tema hinnangul on siseturuga kokkusobimatu. Selle analüüsi raames ei muutu õiguslik olukord enne, kui liikmesriik võtab vastu vajalike meetmete ettepanekud või kui komisjon võtab vastu lõpliku otsuse.
Järelikult jääb olemasoleva abikava, nagu vaidlusaluse toetuskava, siseturuga kokkusobivuse hindamine komisjoni ainupädevusse, kes tegutseb alludes liidu kohtu kontrollile.
Lisaks võib iga muudatus, mis tehakse põhikohtuasjas arutusel olevas negatiivse toetuse mehhanismis, sellest tuleneda võiva abimäära suurenemise tõttu mõjutada vaidlusaluse toetuskava siseturuga kokkusobivuse hindamist. See mehhanism on nimelt lahutamatult seotud kava toimimisega ja selle mehhanismi puudumisel oleks võimalik, et komisjon oleks leidnud, et toetuskava ei ole proportsionaalne ega seega siseturuga kokkusobiv. Seega on tegemist olemasoleva abi muutmisega, mis kujutab endast „uut abi“ määruse 2015/1589 artikli 1 punkti c tähenduses, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustus ja mille siseturuga kokkusobivuse hindamine kuulub komisjoni ainupädevusse.
See kehtib ka juhul, kui toetusmehhanismi ei muudeta erga omnes, vaid üksnes sellise konkreetse abisaaja kasuks nagu Tiberis, kuna abikava, mida rakendatakse individuaalsel tasandil, võib samuti pidada „uueks abiks“, kui see ei vasta abikavale, millest on teatatud ja mille komisjon on heaks kiitnud. Nimelt ei saa riigiabi kehtestamine iseenesest tuleneda kohtuotsusest, vaid kuulub otstarbekuse hindamise alla, mis ei kuulu kohtu ülesannete hulka.
Neid kaalutlusi arvestades järeldas Euroopa Kohus, et liidu õigusega on vastuolus see, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus hindab vaidlusaluse negatiivse toetuse mehhanismi kooskõla direktiivi 2009/28 artikliga 3 või direktiivi 2018/2001 artikliga 4. Kuna taotletud tõlgendus ei ole seega põhikohtuasja lahendamisel asjakohane, tunnistas Euroopa Kohus eelotsusetaotluse vastuvõetamatuks.
(
1
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiv 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta ning direktiivide 2001/77/EÜ ja 2003/30/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT 2009, L 140, lk 16).
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. aasta direktiiv (EL) 2018/2001 taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta (ELT 2018, L 328, lk 82).
(
3
)	28. aprilli 2016. aasta otsus C(2016) 2726 (final) toetuskava SA.43756 (2015/N) kohta – Itaalia, „Toetus Itaalias taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergiale“ (edaspidi „otsus SA.43756“).
(
4
)	Majandusarengu ministeeriumi 23. juuni 2016. aasta dekreet, mis käsitleb muudest taastuvatest energiaallikatest kui fotogalvaanilisest allikast toodetud elektrienergia edendamist (Decreto del Ministero dello Sviluppo economico – Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico; GURI nr 150, 29.6.2016, lk 8; edaspidi „23. juuni 2016. aasta dekreet“).
(
5
)	Komisjoni teatis – Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunised aastateks 2014–2020 (ELT 2014, C 200, lk 1).
(
6
)	Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9).