62002CC0056_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La presente cuestión prejudicial atañe a la interpretación del artículo 187, párrafo segundo, del Código aduanero comunitario.
2. El Bundesfinanzhof (máximo órgano jurisdiccional alemán en materia tributaria) pregunta al Tribunal de Justicia si la persona que introduce en el territorio aduanero de la Comunidad mercancías que contienen productos compensadores, susceptibles de beneficiarse del régimen de mercancías de retorno, está, en todo caso, obligada a acreditar los datos precisos para calcular los derechos de importación adeudados o si, por el contrario, es la propia administración aduanera la que debe suministrarlos cuando el importador no pueda hacerlo.
I. El marco jurídico
A. La norma objeto de interpretación
3. El artículo 187 del Código aduanero comunitario dispone:
«Los artículos 185 y 186 se aplicarán mutatis mutandis a los productos compensadores originariamente exportados o reexportados a raíz de un régimen de perfeccionamiento activo.
La cuantía de los derechos de importación que legalmente se adeuden se determinará según las normas aplicables en el marco del régimen de perfeccionamiento activo; la fecha de reexportación de los productos compensadores se considerará como fecha de despacho en régimen de libre práctica.»
4. Para comprender el alcance de la anterior disposición, conviene hacer un bosquejo, a vuela pluma, de las normas que disciplinan las operaciones de perfeccionamiento activo y la importación de productos.
B. Sobre el régimen de perfeccionamiento activo y la reintroducción de productos compensadores
5. Las mercancías importadas desde países o territorios exteriores a la Unión Europea adquieren la condición de comunitarias mediante el despacho a libre práctica, operación que conlleva la aplicación de los derechos de aduana legalmente devengados.
6. No obstante, las mercaderías introducidas en dicho ámbito espacial no quedan sujetas a derechos de importación si, estando destinadas a ser reexportadas en el plazo que fijen las autoridades competentes, son sometidas a una o a varias operaciones de perfeccionamiento, consistentes en la elaboración, la transformación y la reparación, incluida la restauración. El régimen al que se someten se denomina «de perfeccionamiento activo» y los bienes que resultan de la aplicación de tales procedimientos reciben el nombre de «productos compensadores». De cualquier manera, esas operaciones se supeditan a autorización, que debe solicitar quien las ejecute o las mande efectuar.
7. También pueden quedar exentas, a petición del interesado, las mercancías comunitarias que, después de haber sido exportadas fuera del territorio aduanero de la Comunidad, vuelven y son despachadas a libre práctica. Es el régimen privilegiado de «mercancías de retorno», que sólo se utiliza si los bienes son introducidos, en un plazo de tres años, en el mismo estado en que fueron transferidos al exterior.
8. Si se da el caso de que los bienes sean productos compensadores, resultado de un perfeccionamiento activo, se benefician del tratamiento privilegiado que se otorga a las «mercancías de retorno», eximiéndoseles de los correspondientes derechos.
9. Ahora bien, para esa clase de productos, la exención sólo alcanza al valor de la mercadería que corresponde al perfeccionamiento realizado en la Comunidad, mientras que la parte atinente al bien originario del país tercero sigue sujeta a tributación. En tales supuestos, la cuantía de los derechos de importación se fija según las reglas aplicables «en el marco del régimen de perfeccionamiento activo», teniendo en cuenta «los elementos de imposición propios de las mercancías» en la fecha de reexportación.
C. Sobre las obligaciones del importador y de las autoridades aduaneras
10. El importador está obligado a facilitar por escrito, en un modelo oficial predefinido debidamente firmado, todos los datos necesarios para que las autoridades competentes calculen la deuda aduanera.
11. No obstante, si no está en condiciones de suministrar la información precisa, los responsables del despacho deben aportar los documentos y los elementos que se encuentren a su disposición.
12. En particular, cuando, en el régimen aduanero de perfeccionamiento activo, se ponen productos compensadores en libre práctica, la aduana que recibe la petición ha de solicitar a la de control que le facilite los datos necesarios para determinar la deuda. En el estatuto previsto para las mercancías de retorno, que, como he apuntado, se aplica también a los productos compensadores, la oficina que se encargó de la exportación está obligada a transmitir a la aduana de reimportación, si se lo pide, toda la información que posea a fin de acordar si reúnen los requisitos precisos para disfrutar del beneficio que el régimen comporta.
13. Las anteriores obligaciones encuentran su límite en las informaciones amparadas por el secreto profesional, es decir, las confidenciales o las proporcionadas como tales; los responsables aduaneros no pueden difundirlas sin la expresa autorización de la persona o de la autoridad que las haya suministrado, salvo que se lo impongan las disposiciones vigentes, en particular las relativas a la protección de datos, o una decisión adoptada en el marco de un procedimiento judicial.
II. Los hechos, el litigio principal y la cuestión prejudicial
14. IHW Rebmann GmbH (en lo sucesivo, «Rebmann») importó desde la República Checa a la Comunidad, en el periodo comprendido entre el 13 de diciembre de 1994 y el 17 de marzo de 1995, 158 automóviles originarios de Alemania para su despacho a libre práctica. Realizó la operación en 20 envíos y, en cada ocasión, declaró que eran mercancías de retorno, acompañando la oportuna factura con una nota de exportación de las autoridades aduaneras alemanas.
15. Estas últimas constataron que los vehículos habían sido objeto de perfeccionamiento activo en la Comunidad y, después, enviados a Praga. En ausencia de datos que permitieran precisar la parte comunitaria contenida en los productos, la Hauptzollamt Weiden (oficina principal de aduanas de Weiden) reclamó a la empresa los derechos de importación sobre la totalidad de su valor.
16. Rebmann impugnó la correspondiente liquidación ante el Finanzgericht (órgano jurisdiccional de primera instancia en materia tributaria) de Múnich, alegando que la deuda aduanera debía calcularse excluyendo el valor de los componentes comunitarios contenidos en los automóviles, así como que carecía de los datos precisos para tasarlos, porque la empresa que había realizado el perfeccionamiento activo era otra. Las autoridades aduaneras se opusieron, por entender que correspondía al importador suministrar todos los parámetros necesarios para la determinación de la deuda aduanera y que el secreto profesional impedía la utilización de las informaciones proporcionadas a título confidencial por el exportador de los productos compensadores.
17. El Finanzgericht desestimó la reclamación con el argumento de que los derechos de importación no podían ser decididos con arreglo al artículo 187, párrafo segundo, del Código aduanero comunitario, porque no estaban disponibles los datos relativos a la parte alícuota de las mercancías de países terceros que son necesarios para dicho cálculo.
18. Rebmann se alzó en casación ante el Bundesfinanzhof, haciendo valer que únicamente le corresponde acreditar que los vehículos fueron en su momento exportados en un régimen de perfeccionamiento activo y que pretende reintroducirlos en la Comunidad como mercancías de retorno, Por lo que compete a las autoridades aduaneras fijar el montante de los derechos debidos, utilizando las informaciones facilitadas por quien exportó los productos compensadores.
19. El Bundesfinanzhof estima que la legalidad de la liquidación impugnada depende de si, como razonó el Finanzgericht, la empresa demandante no sólo tiene que acreditar que los vehículos exportados en régimen de perfeccionamiento activo y posteriormente reimportados son mercancías de retorno, sino también declarar y probar los hechos que sirven de base para el cómputo del importe de los derechos adeudados. Por tal circunstancia, dirige al Tribunal de Justicia la siguiente pregunta:
«¿El artículo 187, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario, ha de interpretarse en el sentido de que deben declararse y acreditarse los datos de hecho necesarios para el cálculo de los derechos de importación legalmente adeudados también en los casos de productos compensadores que han sido presentados como mercancías de retorno, o bien en el de que corresponde a la aduana de despacho a libre práctica solicitarlos, si es posible, a la de control, mediante el boletín INF 1, con arreglo al artículo 613 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, en el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se aprueba el Código aduanero comunitario, según el procedimiento establecido en la versión en vigor hasta el 30 de junio de 2001?»
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
20. La Comisión y Rebmann han presentado observaciones por escrito, dentro del plazo señalado al efecto por el artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia.
21. Este último resolvió someter a las partes que intervinieron en la fase escrita y al Gobierno alemán varias cuestiones, relativas a la interpretación de determinados preceptos del Código aduanero comunitario y de su Reglamento de aplicación.
22. En el acto de la vista, que tuvo lugar el 23 de enero de 2003, han comparecido Rebmann y la Comisión, para formular oralmente sus alegaciones.
IV. Examen de la cuestión prejudicial
A. Los productos compensadores como mercancías de retorno
23. Está exento del pago de los correspondientes derechos aduaneros todo género que entra en el territorio comunitario para ser sometido a determinadas operaciones, llamadas de perfeccionamiento activo, con el fin de exportarlo. Pero, si después es reintroducido en la Unión Europea y, mediante el despacho a libre práctica, pasa a ser una mercadería comunitaria, la dispensa pierde su razón de ser y el importador está obligado a pagar la deuda tributaria que no llegó a nacer en un primer momento.
24. También se exoneran de esos derechos los bienes comunitarios que, habiendo sido exportados, en un plazo de tres años vuelven al territorio aduanero y son despachados a libre práctica. Transcurrido dicho período, salvo excepciones, son considerados como extraños a la Comunidad y sometidos al régimen de aduanas común.
25. Ahora bien, normalmente los productos compensadores que resultan de las operaciones de perfeccionamiento son, como los automóviles del litigio principal, complejos y están integrados por distintos componentes. Algunos son las mercancías extrañas a la Comunidad, que fueron importadas con el exclusivo fin de «perfeccionarlas», y otros, los bienes comunitarios incorporados mediante las operaciones de elaboración, transformación o reparación.
26. En estas circunstancias, cuando el producto compensador vuelve al territorio aduanero, es menester conocer los elementos que se corresponden con los bienes extracomunitarios inicialmente importados, que son los únicos que deben tributar.
27. Éste es el sentido que tienen las disposiciones que he descrito en la letra A del apartado I de estas conclusiones.
B. La carga del suministro de los datos para el cálculo de los derechos de importación
1. Regla general: recae sobre el importador
28. No me cabe la menor duda de que, en principio, como regla general, los datos precisos para calcular el importe de los derechos debidos han de ser facilitados y acreditados por quien realiza la operación de importación del producto compensador que, en su momento, fue exportado. Así se deduce, no sólo del sistema instaurado por el Código aduanero comunitario y, en particular, del tenor literal de su artículo 62, sino también de la lógica del sistema, pues el importador o su representante son quienes conocen mejor las mercancías y sus características, que han de exponer a través de la oportuna declaración, cuando las presentan en la aduana.
2. Excepción: corresponde a las autoridades aduaneras
29. Ahora bien, como lo demuestran los hechos del pleito del que esta cuestión prejudicial dimana, no son extravagantes situaciones en las que el importador no puede facilitar a la administración de aduanas los elementos de juicio necesarios para la liquidación de los correspondientes derechos, por desconocerlos. En tales situaciones, y como excepción, las autoridades competentes deben recabarlos o emplearlos, si ya los tienen en su poder.
30. Diversas razones abundan en esta dirección. Unas emanan del propio texto de la normativa comunitaria sobre el régimen de aduanas. Otras son corolario de principios generales del derecho.
a) El corpus iuris aduanero
31. Según el artículo 6 del Código, que se inserta en el capítulo 2 del título I, relativo a las disposiciones generales sobre los derechos y las obligaciones de las partes en la relación jurídica tributaria, la persona que solicite de las autoridades una decisión proporcionará todos los elementos y los documentos necesarios para su adopción. Sin embargo, el Reglamento de aplicación contempla la eventualidad de que no esté en su mano hacerlo, en cuyo caso preceptúa que dichas autoridades suministren los que guarden en sus archivos (artículo 2).
32. Esta regla se impone en sectores concretos del derecho aduanero comunitario, en particular, en los que atañen a los hechos del litigio principal.
i) El suministro de los datos en el perfeccionamiento activo
33. En este régimen, las mercancías no comunitarias, que han sido importadas para su ulterior exportación como productos compensadores, no pagan derechos de aduanas y quedan bajo el sistema denominado «de suspensión», que se ultima, en lo que ahora interesa, con la salida del territorio aduanero de la Comunidad. Mas, como ya he apuntado, si tales productos, una vez exportados, vuelven al citado territorio, están sujetos a tributación en la proporción correspondiente a las mercancías extracomunitarias que los integran. Con este fin, el titular de la autorización de perfeccionamiento activo debe presentar ante la aduana de control un estado de liquidación con las indicaciones que permitan determinar el importe de los mencionados derechos.
34. No obstante, el propio Reglamento de aplicación contempla la posibilidad de que algunas informaciones sean obtenidas sin la intervención del interesado, mediante medidas de cooperación administrativa. Cuando la importación y el despacho a libre práctica tengan lugar en una oficina distinta a la de ultimación del régimen de suspensión, ha de ser emitido un boletín de información, denominado «INF 1», que faculta a la administración para calcular el importe de los derechos de aduana en función de los datos que incorpora.
ii) El suministro de los datos en el régimen de mercancías de retorno
35. En las operaciones relativas a esta clase de mercancías, las autoridades aduaneras que intervienen en la inicial exportación están obligadas a expedir un documento que contenga los elementos necesarios para facilitar su identificación cuando sean reintroducidas en el territorio aduanero de la Comunidad, así como, también a instancia del interesado, a librar el boletín de información, llamado «INF 3», que, con el mismo fin, debe recoger todos los datos recabados por las propias autoridades.
36. La presentación de un documento o del otro es requisito imprescindible para que la reimportación de las mercancías quede exenta del pago de los derechos de aduana, pero no se exige si las propias autoridades que intervienen en la operación están en situación de comprobar, por los medios de prueba de que dispongan, por los que puedan solicitar a la aduana de exportación o exigir al interesado, que concurren los requisitos necesarios para la aplicación de este régimen aduanero privilegiado.
37. Tratándose de mercancías de retorno, el legislador impone al interesado la carga de suministrar las referencias pertinentes para la exención, pero también prevé que esos datos sean aportados por la propia administración, bien porque ya los tenga a su disposición, bien porque se los reclame al importador. Por esta razón, el propio Reglamento de aplicación impone a las autoridades emitir un original y dos copias del boletín de información «INF 3», para que el primero y una de las copias se entreguen al exportador con el fin de que los presente en la aduana de reimportación, en tanto que el otro duplicado se archiva en la oficina que lo expidió.
38. El Código aduanero comunitario y el Reglamento que lo aplica no contemplan la solución automática y formalista de que, en ausencia de datos facilitados por el importador, hecha abstracción de las circunstancias del caso y de la razones que impiden al obligado tributario aportar los elementos de juicio indispensables para la concesión del beneficio, se liquiden los derechos de aduana como si las mercancías reimportadas no fueran de retorno.
39. Así pues, el régimen de perfeccionamiento activo prevé, para el cálculo de la deuda tributaria, la obtención de datos, mediante la técnica de la cooperación, por las propias autoridades aduaneras, quienes, en las operaciones con mercancías de retorno, para conceder la exención, están obligadas a utilizar los antecedentes de que dispongan, con independencia de que hayan sido facilitados por el interesado. Por consiguiente, las anteriores previsiones deben ser tomadas en consideración si esas mercancías de retorno son productos compensadores, que han de pagar derechos de aduana en proporción a los componentes extracomunitarios que contengan.
40. Creo, en suma, que el artículo 187 del Código aduanero comunitario, como regla general, impone al interesado la carga de declarar y de acreditar los datos necesarios para el cálculo de los derechos adeudados por la importación de productos compensadores presentados como mercancías de retorno, pero, por excepción, cuando no pueda suministrarlos por causas que no le sean imputables, corresponde a la administración proporcionarlos, si los tiene.
41. No comparto la interpretación estricta que sostiene la Comisión en sus observaciones escritas. El artículo 187, párrafo segundo, del Código aduanero comunitario remite, para determinar «el importe de los derechos de importación que legalmente se adeuden», a «las normas aplicables en el marco del régimen de perfeccionamiento activo». Esta remisión, en su tenor literal, no es específica. No reenvía únicamente a las reglas materiales para el cálculo de la deuda aduanera, sino a las disposiciones «aplicables», sin más precisión, y, por ende, también a las de procedimiento. No hay nada en el texto normativo que permita hacer la distinción que propone la mencionada Institución.
42. Así pues, para fijar el importe de los derechos debidos por la importación de los productos compensadores han de tenerse en cuenta las normas del régimen de perfeccionamiento activo, en cuanto sean aplicables, entre las que se encuentran las que regulan el cauce que las autoridades aduaneras han de seguir a fin de hacerse con los elementos de juicio necesarios para el cálculo. No encuentro razones por las que tales normas deban ser excluidas y la Comisión tampoco avanza ninguna, limitándose a negar, sin argumento, su aplicación.
43. Desde luego, no es una explicación válida la pretendida distinta situación de los productos compensadores, según que sean puestos a libre práctica después del perfeccionamiento activo o, tras mediar su exportación, reimportados como mercancías de retorno.
44. Esa diferencia invocada por la Comisión no existe. En primer lugar, porque el legislador comunitario no lo ha estimado así; de otra forma no habría añadido, en el repetido artículo 187, párrafo segundo, que a los productos compensadores importados como mercancías de retorno se les apliquen, para el cálculo de la deuda aduanera, las disposiciones del régimen de perfeccionamiento activo, esto es, iguales normas que si hubieran sido puestas en libre práctica inmediatamente una vez elaboradas, transformadas o reparadas, o después de un régimen intermedio.
45. En segundo término, porque en ambos casos los productos compensadores se encuentran, para el cálculo de los derechos de importación, en la misma situación. Son un compositum de mercancías comunitarias y extracomunitarias, por lo que, al ser despachadas a libre práctica y producirse el hecho imponible, es imprescindible saber la proporción que en el bien resultante tienen unas y otras, pues sólo las segundas pagan derechos de importación. En esa indagación, el sujeto pasivo tributario es el primer implicado, quien debe suministrar, a través de la declaración, los datos necesarios, pero, si no puede hacerlo, no hay razón para no poner en marcha los mecanismos que el propio derecho aduanero contempla a fin de suplir la deficiencia.
46. El tiempo transcurrido entre las operaciones de perfeccionamiento activo y la reintroducción de los productos compensadores o la circunstancia de que la persona que los importa sea distinta de la que obtuvo la autorización para realizar aquellas operaciones y las exportó pueden provocar otras consecuencias, pero en modo alguno permiten, cuando se poseen los elementos de juicio necesarios, fijar los derechos de aduana en una cantidad diferente de la que corresponda, como si no fueran productos compensadores.
b) Los principios generales del derecho
47. La interpretación que propone la Comisión desconoce la regla de la proporcionalidad e ignora el principio de buena fe, que debe regir las relaciones entre la administración y los administrados.
48. En efecto, resulta desproporcionado hacer pagar al importador una deuda tributaria superior cuando, no pudiendo suministrar los datos necesarios para su cálculo por causas que no le son imputables, dichos parámetros constan en los archivos de una oficina de aduanas, ya sea la competente para la cuenta y el cobro, ya sea otra cualquiera, que, mediante la técnica de la colaboración interadministrativa, está en condiciones de proporcionárselos. Desde la posición del obligado al pago de los derechos de importación, todas las autoridades que intervienen en la aplicación de la normativa aduanera comunitaria forman una misma «personalidad jurídica» y, en cuanto partes de un «mismo cuerpo», cabe que se comuniquen, siendo rechazable que los datos que conoce una queden, en perjuicio del administrado, inaccesibles para las otras.
49. Cerrar los ojos a esta realidad y, aun disponiendo de los elementos pertinentes, aprovechar que el importador no puede facilitarlos, para fijar la deuda tributaria en una cantidad superior a la que corresponde, supone, desde luego, desconocer el principio de buena fe que ha de presidir las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos.
50. Aun más, ese exceso en la cuota tributaria adquiere, por no debido, una dimensión sancionadora, como el representante de la Comisión ha reconocido en el acto de la vista. Cuando las autoridades aduaneras saben que los productos objeto de importación son compensadores y disponen de los elementos de juicio necesarios para calcular la deuda, la decisión de gravarlos como si no tuvieran componentes comunitarios exentos de tributación, por la sola circunstancia de que el importador no ha suministrado los datos, constituye, materialmente, una sanción, impuesta sin respetar ninguno de los principios ni de los límites a los que está supeditado el ejercicio por los poderes públicos de su potestad de castigo.
51. Desconoce los principios de legalidad y de tipicidad, que demandan la previa determinación normativa de las conductas sancionables y la subsunción de los hechos en la descripción, así como el de culpabilidad, que proscribe la sanción sin culpa.
52. Alcanza, pues, el significado de la imposición de una sanción no prevista, infligida de plano, al margen de todo procedimiento, sin audiencia previa del interesado y sin posibilidad alguna de defensa.
53. La solución que sugiero no ignora el talante formal y procedimental del derecho de aduanas ni introduce, como apunta la Comisión, inseguridad en las relaciones jurídicas. Creo que, por el contrario, se sitúa en un punto de equilibrio entre la exigida certeza de las relaciones jurídicas y las garantías del administrado o, como reza el quinto considerando del Código aduanero comunitario, «entre las necesidades de las administraciones [¼ ] y el derecho de los operadores económicos a ser tratados de forma equitativa».
54. Por supuesto, el importador tiene que acreditar que los bienes son productos compensadores, introducidos como mercancías de retorno, y la proporción de los componentes sujetos a tributación, así como los parámetros imprescindibles para el cálculo de la deuda aduanera. Pero si, por circunstancias de las que no es responsable, no puede probar ni lo uno ni lo otro, cuando la administración los conoce o está en disposición de conocerlos, el expediente de girarle, sin más trámite, una liquidación por la totalidad de las mercaderías desconoce la letra y el espíritu de la norma, incorporando un formalismo innecesario que no es ineludible para alcanzar los objetivos queridos por el legislador comunitario.
C. Las informaciones amparadas por el secreto profesional
55. Para terminar, confieso que no llego a entender los obstáculos que, para la Comisión, el Gobierno alemán y el órgano jurisdiccional remitente, erige el artículo 15 del Código aduanero comunitario. Dicho precepto protege con el secreto profesional las informaciones confidenciales o facilitadas con tal carácter, que las autoridades aduaneras no pueden divulgar, salvo que medie la autorización de quien las suministró o una orden judicial, o cuando así lo imponga una norma jurídica.
56. Establece, pues, un límite a la utilización por la administración de aduanas de los datos que tiene, pero en modo alguno cierra las puertas al uso de informaciones no confidenciales y, por consiguiente, no es susceptible de contradecir la interpretación que propongo. La garantía del secreto profesional no puede negar, con carácter general, las reflexiones que he realizado a lo largo de estas conclusiones, puesto que, en caso contrario, dada su condición de disposición abstracta del derecho de aduanas comunitario, dejaría sin contenido las normas del corpus iuris aduanero que he analizado y otras muchas por las que autoridades competentes pueden o deben utilizar las informaciones que conocen.
57. Por consiguiente, tal y como ya he apuntado, incumbe al obligado declarar y acreditar los datos necesarios para calcular los derechos aduaneros devengados con ocasión de la importación de productos compensadores como mercancías de retorno. Pero, si, por causas ajenas a su voluntad, no puede suministrarlos, corresponde hacerlo a la Administración, si los tiene o están a su disposición, siempre que no estén amparados por el secreto profesional ni perjudiquen a terceros.
V. Conclusión
58. A tenor de las anteriores consideraciones, sugiero al Tribunal de Justicia que, en respuesta a la cuestión prejudicial suscitada por el Bundesfinanzhof, resuelva que «el artículo 187, párrafo segundo, del Código aduanero comunitario, aprobado por el Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, como regla general, impone al interesado la carga de declarar y de acreditar los datos necesarios para el cálculo de los derechos debidos por la importación de productos compensadores presentados como mercancías de retorno, pero, como excepción, cuando, por causas de las que no es responsable, el obligado no esté en condiciones de suministrarlos, corresponde a la administración proporcionarlos, si los tiene o están a su disposición, siempre y cuando no se encuentren amparados por el secreto profesional ni perjudiquen a terceros».