Privremena verzija
FRPRESUDA SUDA (peto vijeće)
23. travnja 2026.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Prostor slobode, sigurnosti i pravde – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana treće zemlje s nezakonitim boravkom – Članak 11. stavak 2. – Zabrana ulaska – Trajanje – Nacionalni propis kojim se predviđa načelna zabrana ulaska i boravka neograničenog trajanja u određenim slučajevima – Teroristička prijetnja”
U predmetu C-446/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Bremena, Njemačka), odlukom od 17. lipnja 2024., koju je Sud zaprimio 25. lipnja 2024., u postupku
Freie Hansestadt Bremen
protiv
DT,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: M. L. Arastey Sahún, predsjednica vijeća, J. Passer, E. Regan (izvjestitelj), D. Gratsias i B. Smulders, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: M. Siekierzyńska, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 19. lipnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za Freie Hansestadt Bremen, F. Müller, u svojstvu agenta,
–        za osobu DT, C. Graebsch, profesorica,
–        za njemačku vladu, J. Möller i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
–        za dansku vladu, D. Elkan, M. Jespersen i C. A.-S. Maertens, u svojstvu agenata,
–        za švedsku vladu, J. Olsson, u svojstvu agenta,
–        za Europsku komisiju, A. Katsimerou i M. Wasmeier, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. listopada 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8. str. 188.).
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između Freie Hansestadt Bremen (Savezna zemlja Bremen, Njemačka, u daljnjem tekstu: Savezna zemlja Bremen) i osobe DT u pogledu zabrane ulaska u Njemačku i boravka u toj državi određene toj osobi.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        Uvodne izjave 2., 6. i 14. Direktive 2008/115 glase:
„(2)      Europsko je vijeće u Bruxellesu 4. i 5. studenoga 2004. pozvalo na stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
[...]
(6)      Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU-a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. Prilikom korištenja standardnih obrazaca za odluke koje se odnose na povratak, posebno na odluke o vraćanju, ako su donesene, odluke o zabrani ulaska i odluke o [udaljavanje], države bi članice trebale poštovati ta načela i u potpunosti se uskladiti s važećim odredbama ove Direktive.
[...]
(14)      Učinci nacionalnih mjera za vraćanje trebali bi imati europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrana ulaska i boravka na području svih država članica. Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne bi trebalo biti dulje od pet godina. [...]”
4        Članak 1. te direktive, naslovljen „Predmet”, određuje:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.”
5        Člankom 3. navedene direktive, naslovljenim „Definicije”, određuje se:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
4.      ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
[...]
6.      ‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;
[...]”
6        U skladu s člankom 11. te direktive, naslovljenim „Zabrana ulaska”:
„1.      Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
(a)      ako nije odobreno vrijeme da dobrovoljni odlazak; ili
(b)      ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.
2.      Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
3.      Države članice razmatraju ukidanje ili suspenziju zabrane ulaska kada državljanin treće zemlje na kojega se zabrana ulaska odnosi u skladu sa stavkom 1. podstavkom 2. može dokazati da je on ili ona napustio državno područje države članice u potpunosti poštujući odluku o vraćanju.
[...]
Države članice mogu se suzdržati od izdavanja, ukidanja ili suspenzije zabrane ulaska u pojedinačnim slučajevima iz humanitarnih razloga.
Države članice mogu ukinuti ili suspendirati zabranu ulaska u pojedinačnom slučaju ili nekim vrstama slučajeva iz drugih razloga.
[...]”
Njemačko pravo
7        Članak 11. Gesetza über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Zakon o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području), od 30. srpnja 2004. (BGBl. 2004 I, str. 1950.), u verziji koja je primjenjiva u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: AufenthG), naslovljen „Zabrana ulaska i boravka”, određuje:
„[...]
(4)      Moguće je ukinuti zabranu ulaska i boravka ili skratiti trajanje te zabrane radi zaštite interesa stranog državljanina koji su vrijedni zaštite ili ako svrha te zabrane to više ne zahtijeva. [...]
[...]
(5a)      [...] Skraćenje trajanja ili ukidanje zabrane ulaska i boravka načelno je isključeno. Najviše tijelo savezne zemlje u pojedinim slučajevima može dopustiti iznimke od tog načela.
(5b)      U slučaju kada je stranac udaljen sa saveznog područja na temelju mjere udaljavanja određene u skladu s člankom 58.a, načelno treba izreći zabranu ulaska i boravka neograničenog trajanja. U slučajevima predviđenima stavkom 5a ili ako je stranac protjeran zbog jednog od razloga protjerivanja navedenih u članku 54. stavku 1. točkama 1., 2. ili 2a, zabrana ulaska i boravka neograničenog trajanja može se izreći na pojedinačnoj osnovi. Stavak 5a, treća i četvrta rečenica primjenjuje se mutatis mutandis.
[...]”
8        Članak 58.a AufenthG-a, naslovljen „Nalog za udaljavanje”, u stavku 1. određuje:
„Najviše nadležno tijelo savezne zemlje može protiv stranca na temelju predviđanja koje se temelji na činjenicama, a radi otklanjanja posebne opasnosti za sigurnost Savezne Republike Njemačke ili terorističke prijetnje bez prethodnog protjerivanja izdati nalog za udaljavanje. Nalog za udaljavanje odmah je izvršan, upozorenje o udaljavanju nije potrebno.
[...]”
Glavni postupak i prethodno pitanje
9        Tužitelj iz glavnog postupka ruski je državljanin koji je na temelju dozovle boravka živio u Bremenu (Njemačka).
10      Dana 13. ožujka 2017. Senator für Inneres (ministar unutarnjih poslova) Savezne zemlje Bremen (u daljnjem tekstu: ministar unutarnjih poslova) je tom tužitelju na temelju članka 58a AufenthG-a izrekao nalog za udaljavanje u Rusku Federaciju zbog toga što je, kako proizlazi iz saznanja nadležnih obavještajnih službi, postojala opasnost da navedeni tužitelj izvede teroristički napad u Njemačkoj.
11      Nakon što je Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka), Bundesverfassungsgerichtu (Savezni ustavni sud, Njemačka) i Europskom sudu za ljudska prava podnio tužbe koje su odbijene, taj je tužitelj udaljen u Rusku Federaciju 4. rujna 2017. On trenutačno živi u toj trećoj zemlji.
12      Odlukom od 1. prosinca 2017. kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Komunalna služba za strance Gradske općine Bremen, Njemačka) utvrdio je da učinak udaljavanja naloženog na temelju članka 58.a AufenthG-a nije ograničen na određeno vrijeme.
13      Presudom od 3. prosinca 2021., koja je postala pravomoćna, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Bremena, Njemačka) poništio je tu odluku uz obrazloženje da tužitelju iz glavnog postupka uopće još nije određena zabrana ulaska i boravka na područje država članica.
14      Odlukom od 1. veljače 2022. ministar unutarnjih poslova je tužitelju iz glavnog postupka odredio zabranu ulaska u Njemačku i boravka u njoj neograničenog trajanja. U prilog toj odluci on je u bitnome naveo da takva zabrana neograničenog trajanja u pravilu mora biti, na temelju članka 11. stavka 5.b prve rečenice AufenthG-a, određena osobama koje su udaljene na temelju naloga za udaljavanje izdanog na temelju članka 58.a tog zakona. Ministar unutarnjih poslova je istaknuo da nema razloga da se iznimno odstupi od tog pravila u slučaju tog tužitelja, uzimajući u obzir saznanja obavještajnih službi o kojima je riječ o njegovu ponašanju nakon udaljavanja te njegove društvene i obiteljske veze s Njemačkom. Ministar unutarnjih poslova smatrao je da još uvijek ima mjesta sumnji da će taj tužitelj, ako uđe na područje Savezne Republike Njemačke, izvesti teroristički napad na njezinu području.
15      Odlučujući o tužbi tužitelja iz glavnog postupka protiv odluke od 1. veljače 2022. Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Bremena) poništio je tu odluku smatrajući da nije primjenjiv članak 11. stavak 5b prva rečenica AufenthG-a jer određivanje zabrane ulaska i boravka na područje država članica u neodređenom trajanju nije u skladu s člankom 3. točkom 6. i člankom 11. stavkom 2. Direktive 2008/115.
16      Savezna zemlja Bremen podnijela je žalbu protiv presude Verwaltungsgerichta der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Bremena) Oberverwaltungsgerichtu der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Bremena, Njemačka), sudu koji je uputio zahtjev.
17      Taj sud navodi da je tužitelju iz glavnog postupka određena zabrana ulaska i boravka neograničenog trajanja na temelju članka 11. stavka 5b prve rečenice AufenthG-a. Međutim, člankom 3. točkom 6. Direktive 2008/115 „zabrana ulaska” je upravna ili sudska odluka ili akt kojim se „zabranjuju” ulazak i boravak na državnom području države članice „za određeno vrijeme”, a članak 11. stavak 2. te direktive nameće da zabrani ulaska treba odrediti „trajanje”. Stoga se postavlja pitanje treba li te odredbe navedene direktive tumačiti na način da im se protivi određivanje zabrane ulaska neograničenog trajanja, kako je predviđena, kao opće pravilo, člankom 11. stavkom 5b prvom rečenicom AufenthG-a, strancima čiji je boravak prekinut radi sprečavanja terorističke prijetnje na temelju članka 58a tog zakona.
18      Sud koji je uputio zahtjev smatra nužnim uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku jer on dosad još nije odlučivao o tom pitanju i jer nacionalni sudovi, njemačka vlada i njemačka pravna teorija na njega daju različite odgovore.
19      Konkretno, jedan dio njemačke pravne teorije podupire presudu Verwaltungsgerichta der Freien Hansestadt Bremen (Upravni sud Bremena). Prema mišljenju tog dijela pravne teorije, Sud je u presudi od 19. rujna 2013., Filev i Osmani (C-297/12, EU:C:2013:569, t. 27.), već presudio da iz izraza „[t]rajanje zabrane ulaska utvrđuje se”, sadržanog u članku 11. stavku 2. prvoj rečenici Direktive 2008/115, jasno proizlazi da postoji obveza država članica da ograniče vremenske učinke svih zabrana ulazaka na njihovo državno područje i to neovisno o tome je li državljanin treće zemlje o kojem je riječ podnio zahtjev u tom smislu. To je tumačenje potvrđeno definicijom pojma „zabrana ulaska” iz članka 3. stavka 6. te direktive. Osim toga, nijedan element na temelju kojeg bi se moglo zaključiti suprotno ne proizlazi iz Preporuke Komisije (EU) 2017/2338 od 16. studenoga 2017. za uspostavu zajedničkog „Priručnika o vraćanju” koji trebaju upotrebljavati nadležna tijela država članica pri izvršavanju zadaća povezanih s vraćanjem (SL 2017., L 339, str. 83.), u kojima je osobito navedeno „Nema neograničenih zabrana ulaska: trajanje zabrane ulaska ključni je element odluke o zabrani ulaska”.
20      Međutim, drugi dio njemačke pravne teorije smatra da je zabrana ulaska i boravka predviđena člankom 11. stavkom 5b prvom rečenicom AufenthG-a u skladu s člankom 3. točkom 6. i člankom 11. stavkom 2. Direktive 2008/115. Određeni autori koji su usvojili to tumačenje smatraju da je u Priručniku o vraćanju uspostavljenom navedenom preporukom Europska komisija smatrala da je „sustavno izdavanje doživotnih zabrana ulaska [...], bez uzimanja u obzir relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja” u suprotnosti s tom direktivom. Prema njihovu mišljenju, članak 11. stavak 5b prva rečenica AufenthG-a u skladu je s navedenom direktivom u dijelu u kojem se odnosi samo na slučajeve predviđene člankom 58a tog zakona, a osobito na one koji se odnose na osobe koje predstavljaju terorističku prijetnju. Naposljetku, točku 27. presude od 19. rujna 2013., Filev i Osmani (C-297/12, EU:C:2013:569), treba smjestiti u kontekst prethodnog pitanja koje je Sudu upućeno u predmetu u kojem je donesena ta presuda. To se pitanje odnosilo samo na to je li u skladu s pravom Unije nacionalna odredba koja ograničenje trajanja zabrane ulaska uvjetuje time da državljanin treće zemlje o kojem je riječ podnese zahtjev za takvo ograničenje.
21      U tim je okolnostima Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Visoki upravni sud Bremena) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive [2008/115] tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji određuje da u pravilu treba odrediti zabranu ulaska neograničenog trajanja osobi čije je pravo boravka prestalo i u odnosu na koju je donesena odluka o vraćanju jer predstavlja terorističku prijetnju?”
O prethodnom pitanju
Uvodna očitovanja
22      Tužitelj iz glavnog postupka tvrdi da se, s obzirom na to koliko je vremena proteklo od donošenja odluke o vraćanju o kojoj je riječ u glavnom postupku, 13. ožujka 2017., do trenutka kada mu je određena zabrana ulaska, 1. veljače 2022., tu zabranu ne može smatrati povezanom s tom odlukom o vraćanju, kako to zahtijeva Direktiva 2008/115. Svojom argumentacijom tužitelj iz glavnog postupka tako osporava primjenjivost te direktive na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku.
23      U tom pogledu valja istaknuti da članak 3. točka 6. Direktive 2008/115 definira „zabranu ulaska” kao upravnu ili sudsku odluku ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, „zajedno s odlukom o vraćanju”, pri čemu je potonja odluka definirana u članku 3. točki 4. te direktive kao upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja.
24      Osim toga, u skladu s člankom 11. stavkom 1. navedene direktive, odlukama o vraćanju „pridodaje se” zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako nije poštovana obveza vraćanja. U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može „pridodati” „zabrana ulaska”.
25      Iz razmatranja navedenih u točkama 23. i 24. ove presude proizlazi da je namjena „zabrane ulaska”, u smislu Direktive 2008/115, nadopuna odluke o vraćanju, time što se zainteresiranoj osobi zabranjuje da na određeno vrijeme nakon njezina „vraćanja” – kako je taj izraz definiran u članku 3. točki 3. Direktive 2008/115, odnosno nakon njezina odlaska s državnog područja država članica – ponovno uđe na to državno područje i da tamo boravi. Stoga zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od trenutka kad zainteresirana osoba stvarno napusti navedeno državno područje (presuda od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis, C 546/19, EU:C:2021:432, t. 52. i navedena sudska praksa).
26      Kao što proizlazi iz sudske prakse, zabrana ulaska ne mora nužno biti donesena istodobno s odlukom o vraćanju pa niti određena u kratkom roku nakon donošenja takve odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 1. kolovoza 2025., Al Hoceima i Boghni, C-636/23 i C-637/23, EU:C:2025:603, t. 66.). Stoga je dovoljno da ta zabrana ulaska bude donesena nastavno na odluku kojom je država članica domaćin zbog istog razloga državljaninu treće zemlje o kojem je riječ ukinula pravo boravka na njezinu državnom području (vidjeti analogijom presudu od 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku), C-528/21, EU:C:2023:341, t. 80.).
27      U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je odluka o tome da se tužitelju iz glavnog postupka zabrani ulazak u Njemačku „povezana” s odlukom donesenom iz istog razloga, da mu se ukine pravo boravka u Njemačkoj i da ga se protjera, to jest iz razloga koji se, prema mišljenju nadležnih obavještajnih službi, sastoji u tome da postoji opasnost da tužitelj iz glavnog postupka izvrši teroristički napad u Njemačkoj.
28      Usto, čini se, a to pak mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da je odluka o vraćanju o kojoj je riječ u glavnom postupku donesena a da pritom nije bio predviđen rok za dobrovoljni odlazak tako da je, kao što proizlazi iz točke 24. ove presude, u skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2008/115, njemačko nadležno tijelo trebalo odrediti zabranu ulaska tužitelju iz glavnog postupka.
29      U tim se okolnostima ne može smatrati da je količina vremena koje je proteklo od donošenja odluke o vraćanju do zabrane ulaska o kojoj je riječ u glavnom postupku dovelo do toga da ta zabrana nije obuhvaćena područjem primjene Direktive 2008/115.
Meritum
30      Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis na temelju kojeg je određivanje zabrane ulaska na područje država članica u neograničenom trajanja državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je donesena odluka o vraćanju u načelu nužno ako se potonja odluka temelji na postojanju terorističke prijetnje.
31      Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u svrhu tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 13. veljače 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C-684/23, EU:C:2025:90, t. 48. i navedena sudska praksa).
32      Najprije, kada je riječ o tekstu članka 3. točke 6. i članka 11. stavka 2. Direktive 2008/115, valja podsjetiti na to da prva odredba definira „zabranu ulaska” kao upravnu ili sudsku odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice „za određeno vrijeme”. Članak 11. stavak 2. te direktive pak u prvoj rečenici određuje da se trajanje zabrane ulaska utvrđuje u pogledu „svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja” i u pravilu ne prelazi pet godina, dok u drugoj rečenici pobliže navodi da trajanje zabrane ulaska „može biti duž[e] od pet godina” ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.
33      Kao prvo, iz samog teksta članka 11. stavka 2. prve rečenice proizlazi da zabrana ulaska može u načelu trajati najviše pet godina.
34      Suprotno tomu, nije izričito određeno najduže trajanje vremenskog ograničenja za slučaj u kojem državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, s obzirom na to da druga rečenica stavka 2. članka 11. Direktive 2008/115 samo predviđa da trajanje zabrane ulaska „[m]eđutim, može biti duž[e] od pet godina” u takvom slučaju. Izričito upućivanje na najduže vremensko trajanje koje je „u pravilu” ograničeno na pet godina u prvoj rečenici tog stavka navodi na zaključak da, ako je zakonodavac Unije želio naložiti najduže vremensko trajanje i za slučaj u kojem državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, on bi to učinio izrijekom (vidjeti analogijom presudu od 19. rujna 2013., Filev i Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569, t. 30.).
35      U tom kontekstu upućivanje, u članku 3. točki 6. Direktive 2008/115, na činjenicu da zabrana ulaska i boravka zabranjuje ulazak na područje država članica i boravak u njemu na „ograničeno” vrijeme ne treba nužno razumjeti kao da nacionalnim tijelima nameće da u svakom pojedinom slučaju predvide da trajanje određene zabrane ulaska bude vremenski ograničeno, nego je se može protumačiti, kako su tvrdile danska i švedska vlada i kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 25. svojega mišljenja, kao da u svakom pojedinom slučaju implicira da su nadležna nacionalna tijela dužna u odluci kojom izriču takvu zabranu precizno i obrazloženo „utvrditi” njezino trajanje, bilo ono ograničeno ili ne.
36      Kao drugo, iz samog teksta prve rečenice stavka 2. članka 11. Direktive 2008/115 proizlazi da trajanje zabrane ulaska mora biti određeno s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja. Iako, kao što proizlazi iz točke 34. ove presude, druga rečenica tog stavka predviđa mogućnost da države članice prekorače načelno petogodišnji rok predviđen navedenom prvom rečenicom u slučaju ozbiljne opasnosti za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, ta druga rečenica suprotno tomu ne predviđa iznimku, pa ni u tom slučaju, od obveze da te države članice uzmu u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja.
37      Nadalje, što se tiče konteksta u kojem se nalazi članak 3. točka 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115 valja podsjetiti na to, kao prvo, da članak 11. stavak 3. Direktive 2008/115 predviđa okolnosti u kojima države članice, s jedne strane, su dužne ispitati mogućnost ukidanja ili suspenzije zabrane ulaska i, s druge strane, se mogu suzdržati od izdavanja takve zabrane ili je mogu ukinuti ili suspendirati. Te obveze i ovlasti dopuštaju, ovisno o potrebi, osiguranje poštovanja materijalnih i postupovnih jamstava predviđenih tom direktivom kao i činjenice da zabrana neograničenog trajanja ne nastavlja proizvoditi učinke nakon trenutka u kojem je se više ne može smatrati nužnom i proporcionalnom s obzirom na cilj koji se njome nastoji postići.
38      Kao drugo, uvodna izjava 6. Direktive 2008/115 da se odluke donesene u skladu s njom donose „u svakom pojedinačnom slučaju”, dok uvodna izjava 14. navedene direktive, na kojoj se temelji njezin članak 11. stavak 2. prva rečenica, predviđa da da se trajanje zabrane ulaska utvrđuje „u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja”, čime se potvrđuje tumačenje te potonje odredbe prema kojem, čak i kada postoji teroristička prijetnja, odluka o trajanju zabrane ulaska, kao i svaka druga odluka donesena na temelju te direktive mora uzeti u obzir sve posebne okolnosti konkretnog slučaja.
39      Naposljetku, kad je riječ o ciljevima koji se žele postići člankom 3. točkom 6. i člankom 11. stavkom 2. Direktive 2008/115 i općenitije tom direktivom, valja podsjetiti na to da je cilj članka 11. stavka 2. te direktive osobito osigurati da trajanje zabrane ne prekorači pet godina osim ako osoba o kojoj je riječ ne predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost (presuda od 19. rujna 2013., Filev i Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569, t. 32.).
40      Osim toga, Sud je već presudio da je zabrana ulaska sredstvo namijenjeno povećanju učinkovitosti politike Unije u području vraćanja time što osigurava da se državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom ne može zakonito vratiti na područje država članica tijekom određenog razdoblja nakon udaljavanja. Tako je to sredstvo dio cilja same navedene direktive kojim se, kako proizlazi iz njezine uvodne izjave 2., nastoji postići stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva (vidjeti u tom smislu presudu 27. travnja 2023., M. D. (Zabrana ulaska u Mađarsku), C-528/21, EU:C:2023:341, t. 72. i 77. i navedenu sudsku praksu).
41      Naime, sam cilj Direktive 2008/115 jest, kao što proizlazi iz njezina članka 1., utvrditi zajedničke standarde i postupke koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Unije kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.
42      Tumačiti članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115 na način da oni nadležnim nacionalnim tijelima priznaju mogućnost odlučivanja, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja, da postojanje terorističke prijetnje opravdava donošenje zabrane ulaska državljaninu treće zemlje o kojem je riječ neograničenog trajanja ni na koji način ne narušava cilj tih odredaba naveden u točki 39. ove presude. Baš suprotno, to tumačenje omogućuje osiguranje toga da države članice mogu u potpunosti koristiti učinkovito sredstvo, a to je zabrana ulaska, kako bi zajamčile sigurnost svojeg državnog područja uz istodobno jamstvo toga da je trajanje valjanosti tog sredstva opravdano s obzirom na posebne okolnost konkretnog slučaja, uz poštovanje temeljnih prava osoba o kojima je riječ.
43      Navedeno tumačenje potvrđuje sudska praksa Europskog suda za ljudska prava prema kojoj se na temelju same činjenice da državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu prijetnju za javni poredak, poput terorističke prijetnje, može smatrati da nadležna nacionalna tijela imaju pravo, nakon što ispitaju sve relevantne okolnosti situacije te osobe, donijeti ne samo mjeru protjerivanja tog državljanina s državnog područja, nego mu i odrediti zabranu ulaska neograničenog trajanja a da im se pritom ne može prigovoriti da su tako povrijedila članak 8. Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, koja je potpisana u Rimu 4. studenoga 1950., koja se odnosi na pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP-a od 25. ožujka 2010., Mutlag protiv Njemačke, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, t. 60. do 63.; presudu ELJP-a od 30. studenoga 2021., Avci protiv Dnaske, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, t. 35. do 39.; presudu ESLJP-a od 22. ožujka 2022., Laraba protiv Danske, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, t. 32. do 35. i presudu ESLJP-a od 5. rujna 2023., Al-Masudi protiv Danske, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, t. 33. do 36.).
44      U predmetnom slučaju Savezna zemlja Bremen i njemačka vlada ističu, prvo, da samo pravilo o kojem je riječ u glavnom postupku omogućuje uzimanje u obzir relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja, s obzirom na to da je, time što je razlikovao težine povreda te prirode i ozbiljnosti opasnosti koje treba spriječiti, nacionalni zakonodavac uveo standardizirana pravila za određene kategorije situacija, a da pritom ipak nije predvidio određivanje zabrana ulaska neograničenog trajanja u svim slučajevima.
45      Drugo, iz elemenata podnesenih sudu proizlazi da „[načelno]” pravilo o kojem je riječ u glavnom postupku ima iznimke jer određene izvanredne i netipične okolnosti dopuštaju, ovisno o pojedinom slučaju, odstupanje od tog pravila. Osobito, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je u predmetnom slučaju ministar unutarnjih poslova smatrao da nema razloga za odstupanje od navedenog pravila u slučaju tužitelja iz glavnog postupka, uzimajući u obzir saznanja nadležnih obavještajnih službi o ponašanju tog tužitelja nakon njegova udaljavanja te njegove obiteljske i društvene veze s Njemačkom. Slijedom toga, valja istaknuti da, iako postoji opće pravilo koje se primjenjuje na situacije kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, mogućnost odstupanja od njega podrazumijeva u najmanju ruku uzimanje u obzir posebnih okolnosti konkretnog slučaja.
46      Treće, Savezna zemlja Bremen i njemačka vlada naglašavaju mogućnost provjere toga postoje li i dalje posebne okolnosti koje su dovele do donošenja odluke o zabrani ulaska neograničenog trajanja. U slučaju trajne promjene ponašanja državljanina treće zemlje odredbe članka 11. stavaka 4. i 5b AufenthG-a izričito određuju da je moguće ukinuti zabranu ulaska i boravka ili naknadno skratiti njezino trajanje.
47      Naposljetku, zadaća je suda koji je uputio zahtjev provjeriti omogućuje li njemački propis o kojem je riječ u glavnom postupku stvarno uzimanje u obzir svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja na način koji opravdava ne samo utvrđenje postojanja terorističke prijetnje nego i primjenjivost pravila koje u načelu nameće zabranu ulaska na područje država članica neograničenog trajanja zbog donošenja odluke o vraćanju koja se temelji na postojanju takve prijetnje.
48      Uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg je određivanje zabrane ulaska na područje država članica u neograničenom trajanja državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je donesena odluka o vraćanju u načelu nužno ako se potonja odluka temelji na postojanju terorističke prijetnje, pod uvjetom da nadležno nacionalno tijelo može valjano uzeti u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja kako bi opravdalo utvrđenje postojanja takve prijetnje te primjenjivost tog propisa u konkretnom slučaju o kojem je riječ.
Troškovi
49      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
Članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg je određivanje zabrane ulaska na područje država članica u neograničenom trajanja državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom u odnosu na kojeg je donesena odluka o vraćanju u načelu nužno ako se potonja odluka temelji na postojanju terorističke prijetnje, pod uvjetom da nadležno nacionalno tijelo može valjano uzeti u obzir sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja kako bi opravdalo utvrđenje postojanja takve prijetnje te primjenjivost tog propisa u konkretnom slučaju o kojem je riječ.
Potpisi
*      Jezik postupka: njemački