62001CC0087_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il presente ricorso è stato proposto dalla Commissione delle Comunità europee contro la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2000, con cui è stato pronunciato l'annullamento della decisione della Commissione che opponeva una compensazione di crediti ad un ente privato.
2. Il Tribunale ha stabilito che il diritto della Commissione di attuare la compensazione dovesse essere subordinato alla condizione che la medesima verificasse che l'operazione non fosse tale da compromettere la realizzazione delle attività finanziate dalla Comunità. La Commissione contesta la legittimità di questa condizione.
3. La causa si colloca nell'ambito di una controversia che vede la Commissione contrapporsi al Conseil des communes et régions d'Europe .
I - Fatti all'origine della controversia
4. Il CCRE è un'associazione di diritto francese che riunisce associazioni nazionali di enti locali e regionali d'Europa.
5. L'11 febbraio 1994 ed il 25 aprile 1995, questo ente ha stipulato tre contratti d'assistenza tecnica con la Commissione . L'art. 8 di questi contratti prevede l'applicabilità della legge belga a tutti i rapporti giuridici da essi derivanti. Inoltre, il loro art. 9 contiene una clausola attributiva di competenza in favore delle giurisdizioni civili di Bruxelles (Belgio), per la circostanza in cui insorgano contestazioni tra le parti.
6. Nel gennaio 1997, la Commissione ha effettuato un controllo contabile presso il CCRE nell'ambito dell'esecuzione dei contratti MED-URBS. La Commissione ha ritenuto che il CCRE fosse ad essa debitore della somma di EUR 195 991 a titolo dei suddetti contratti ed ha redatto una nota di addebito per tale importo in data 30 gennaio 1997. Con lettera del 7 febbraio 1997, la Commissione ha chiesto il rimborso di tale importo al CCRE.
7. Con diverse comunicazioni postali, il CCRE ha contestato le pretese creditorie della Commissione ed ha rifiutato di pagare la somma richiesta.
8. Il 3 dicembre 1998, la Commissione ha intimato al CCRE di rimborsare questa somma. Inoltre, essa ha accennato alla possibilità di effettuare la riscossione di tale importo «per compensazione con le somme (dovute al CCRE) a titolo di qualsiasi contributo comunitario, ovvero per ogni via legale, sia per il capitale che per gli interessi» .
9. In risposta a questa lettera, il CCRE ha formalmente contestato il carattere certo del credito della Commissione e si è opposto alla compensazione.
10. Con lettera del 15 febbraio 1999, la Commissione ha fatto presente che, a suo avviso, il suo credito presentava senz'altro i caratteri di certezza, liquidità ed esigibilità necessari per effettuare la compensazione. Essa ha pertanto informato il CCRE della sua decisione di «procedere alla riscossione dell'importo di euro 195 991,00 per compensazione con le somme (...) dovute a titolo di contributi» relativi ad alcune attività comunitarie . La Commissione ha altresì affermato che «[I] versamenti (...) devono considerarsi come riscossi dal CCRE con le conseguenti obbligazioni, sia che il versamento costituisca un anticipo, un acconto, ovvero un pagamento definitivo».
11. Il 20 aprile 1999, il CCRE ha presentato ricorso davanti al Tribunal de première instance di Bruxelles, conformemente alla clausola attributiva di competenza contenuta nei contratti MED-URBS, al fine di contestare la fondatezza del presunto credito della Commissione e di dimostrare, con questo, la mancanza dei presupposti richiesti dal diritto belga per l'estinzione delle obbligazioni contrattuali mediante compensazione.
II - Procedimento davanti al Tribunale
12. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 aprile 1999, il CCRE adiva parimenti il Tribunale di primo grado delle Comunità europee. Il suo ricorso era volto ad ottenere l'annullamento della decisione controversa nella parte in cui essa operava una compensazione tra la somma di EUR 195 991, da una parte, di cui la Commissione sarebbe stata creditrice a titolo dei contratti MED-URBS e, dall'altra, le somme di cui essa era debitrice nell'ambito dei seguenti programmi e documenti :
- EUR 39 447,39 a titolo di «seminari regionali nelle zone obiettivo 2»;
- EUR 50 000,00 a titolo della «sovvenzione programma 1998»;
- EUR 82 800,00 a titolo della «dichiarazione B4-3040/98/208/jnb/d3», e
- EUR 23 743,61 a titolo della «convenzione SOC 98 101185 05D05».
13. A sostegno del suo ricorso, il CCRE invocava quattro motivi di annullamento. Tali motivi vertevano su: 1) mancanza di fondamento giuridico della decisione controversa; 2) violazione del principio di certezza del diritto; 3) violazione del principio di legittimo affidamento, e 4) violazione dell'obbligo di motivazione previsto dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
III - Sentenza impugnata
14. Con il primo motivo di ricorso, il CCRE sosteneva che la decisione controversa era priva di fondamento giuridico. Esso faceva valere, in particolare, che il meccanismo della compensazione non era un principio generale di diritto comunitario e che, comunque, nel caso di specie non sussistevano le condizioni d'applicazione della compensazione (cioè l'esistenza di crediti certi, liquidi ed esigibili) .
15. Il Tribunale ha accolto questo primo motivo di ricorso per le seguenti ragioni:
«54 Si deve rammentare che il ricorso in esame ha ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione, contenuta nella lettera 15 febbraio 1999, di opporre al ricorrente una compensazione dei loro crediti reciproci, ed inoltre che le parti hanno attribuito alla giurisdizione civile di Bruxelles la competenza a conoscere delle controversie sorte in ordine ai contratti MED-URBS. Il Tribunale quindi deve esaminare soltanto la legittimità della summenzionata decisione quanto ai suoi effetti in relazione al mancato effettivo versamento al [CCRE] delle somme controverse.
55 Si deve inoltre osservare che, allo stato, non vi è alcuna norma espressa di diritto comunitario relativa al diritto della Commissione, in qualità di istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio comunitario, conformemente all'art. 205 del Trattato CE (divenuto art. 274 CE), di opporre una compensazione ad enti creditori di fondi comunitari e contemporaneamente debitori di somme aventi origine comunitaria.
56 Tuttavia, la compensazione relativa a fondi comunitari è un meccanismo giuridico la cui applicazione è stata ritenuta conforme al diritto comunitario nelle citate sentenze della Corte DEKA/CEE [sentenza 1° marzo 1983, causa 250/78, DEKA/CEE, Racc. pag. 421; in prosieguo: la "sentenza DEKA/CEE"], Continental Irish Meat [sentenza 15 ottobre 1985, causa 125/84, Continental Irish Meat, Racc. pag. 3441] e Jensen e Korn og- Foderstofkompagniet [sentenza 19 maggio 1998, causa C-132/95, Bent Jensen e Korn- og Foderstofkompagniet A/S, Racc. pag. I-2975; in prosieguo: la "sentenza Jensen"].
57 Tale giurisprudenza della Corte non fornisce, però, tutti gli elementi che consentano di decidere nella presente causa.
58 Peraltro, occorre rilevare come sarebbe preferibile che le questioni sollevate dalla compensazione venissero risolte da disposizioni generali stabilite dal legislatore, e non da singole decisioni adottate dal giudice comunitario nell'ambito delle controversie di cui è investito.
59 In mancanza di regole espresse in materia e per stabilire se la decisione controversa abbia un fondamento giuridico, è necessario richiamarsi ai principi di diritto comunitario applicabili all'attività della Commissione e alla giurisprudenza citata. In tale contesto si devono prendere in considerazione, in particolare, il principio dell'efficacia del diritto comunitario, cui ha fatto riferimento detta giurisprudenza (sentenza Jensen, punti 54 e 67), nonché il principio della buona gestione finanziaria.
60 Il principio dell'efficacia del diritto comunitario implica che i fondi della Comunità debbano essere stanziati e utilizzati conformemente alla loro destinazione.
61 Di conseguenza, nella fattispecie la Commissione era tenuta a verificare, prima di effettuare la compensazione, se, malgrado questa operazione, sarebbero stati garantiti l'uso dei fondi in questione per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse.
62 Al riguardo occorre ricordare che la compensazione è una forma di estinzione di due obbligazioni reciproche. Nel caso di specie, ad avviso della Commissione, la compensazione avrebbe estinto il suo credito nei confronti del CCRE in relazione ai contratti MED-URBS, nonché, almeno parzialmente, quello del CCRE nei confronti dell'istituzione in parola, a titolo di sovvenzioni comunitarie che avrebbero dovuto essere versate a quest'ultimo nell'ambito delle attività controverse. Va inoltre osservato che, nella lettera 15 febbraio 1999, la Commissione ha precisato come i pagamenti effettuati a mezzo della compensazione dovessero considerarsi "come riscossi dal CCRE con le conseguenti obbligazioni". In tal modo la Commissione ha espresso il suo desiderio che il [CCRE] rispettasse la sua obbligazione di realizzare le attività controverse.
63 Tuttavia, in mancanza del versamento effettivo delle somme destinate all'adempimento di tale ultima obbligazione, risulta evidente come esse non fossero usate conformemente alla loro destinazione e come così le attività controverse rischiassero di non essere realizzate, il che è in contrasto con l'efficacia del diritto comunitario e, più specificamente, con l'effetto utile delle decisioni di concessione delle somme controverse.
64 La tesi della Commissione implicava che il CCRE avesse ancora a propria disposizione i fondi assegnati a titolo dei contratti MED-URBS e dalla stessa richiesti e che, una volta operata la compensazione, il CCRE potesse usare tali fondi per realizzare le attività controverse.
65 Orbene, con tutta evidenza, il CCRE, se non aveva più a disposizione i fondi citati, non poteva più finanziare la realizzazione delle attività controverse.
66 Così, la decisione controversa ha avuto l'effetto di spostare il problema dalla riscossione di un asserito credito della Commissione nell'ambito dell'esecuzione dei contratti MED-URBS alla realizzazione delle attività controverse, che corrispondono ad un interesse comunitario, minacciato per il futuro dalla compensazione.
67 Ora, le somme controverse non erano destinate a saldare debiti del CCRE, ma a realizzare attività per le quali dette somme erano state stanziate. Va sottolineato, a tale proposito, che nella causa in esame, al contrario della causa in cui è stata pronunciata la sentenza Jensen (punti 38 e 59), dove il regolamento considerato mirava a garantire un certo reddito agli agricoltori, le somme controverse potevano essere usate solo per la realizzazione delle attività ai cui fini dette somme erano destinate.
68 Al riguardo occorre osservare che, nonostante le dichiarazioni fatte dal suo rappresentante in udienza, la Commissione non è stata in grado di provare che, prima di effettuare la compensazione, avesse quantomeno esaminato il rischio che il mancato versamento effettivo delle somme controverse al [CCRE] avrebbe comportato per la realizzazione delle corrispondenti attività.
69 Per quanto riguarda il principio della buona gestione finanziaria, in conformità del quale ai sensi dell'art. 205 del Trattato la Commissione deve curare l'esecuzione del bilancio comunitario, la sua applicazione nel caso di specie conferma la precedente analisi.
70 Infatti, per quanto concerne la riscossione del debito che il [CCRE] avrebbe avuto nei confronti della Commissione, va rilevato come, non trovandosi il CCRE in stato di insolvenza, tale istituzione avrebbe potuto chiederne il pagamento dinanzi al giudice belga competente.
71 Inoltre, al fine di garantire il buon uso delle somme controverse, la Commissione, se nutriva dubbi in merito alla gestione dei fondi comunitari da parte del CCRE, avrebbe potuto prendere in considerazione la sospensione, a titolo preventivo, del versamento di dette somme a tale associazione, come ha fatto per altri fondi, parimenti dovuti a quest'ultima.
72 In tal modo la Commissione avrebbe potuto, da un lato, ottenere la riscossione del debito relativo ai contratti MED-URBS e, dall'altro, assicurarsi che le somme controverse, in caso di versamento al CCRE, fossero effettivamente usate per la realizzazione delle attività controverse.
73 In definitiva, il principio della buona gestione finanziaria non deve essere ridotto ad una definizione meramente contabile che riterrebbe essenziale la semplice possibilità di considerare un debito come formalmente pagato. Al contrario, una corretta interpretazione di detto principio richiede anche un'attenzione per le conseguenze pratiche degli atti di gestione finanziaria, la quale prenda come riferimento, in particolare, il principio dell'efficacia del diritto comunitario.
74 Da tutto quanto precede risulta che la Commissione non aveva il diritto di adottare la decisione controversa, senza previamente assicurarsi che questa non avrebbe comportato rischi per l'uso dei fondi in questione, alle cui finalità erano destinati, e per la realizzazione delle attività controverse, mentre essa avrebbe potuto agire diversamente senza mettere in discussione la riscossione dell'asserito debito del [CCRE] nei suoi confronti e il buon uso delle somme controverse».
16. Di conseguenza, il Tribunale ha annullato la decisione controversa, senza esaminare gli ulteriori motivi di ricorso presentati dal CCRE.
IV - Ricorso contro la sentenza del Tribunale
17. Con atto depositato alla cancelleria della Corte il 21 febbraio 2001, la Commissione ha proposto il presente ricorso. Essa chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e di condannare il CCRE alle spese dei due gradi di giudizio.
18. A sostegno delle sue conclusioni, la Commissione deduce tre motivi di ricorso:
- la violazione del principio generale di diritto comunitario che legittima la compensazione dei crediti;
- la violazione del principio d'efficacia del diritto comunitario, e
- la violazione dei principi di buona gestione finanziaria e di buona amministrazione della giustizia.
19. Prima di esaminare questi vari motivi di ricorso (punto C), è opportuno considerare gli argomenti esposti dalle parti per quanto riguarda il diritto applicabile alla controversia (punto A). Sarà parimenti necessario individuare la norma di diritto comunitario che dovrà presiedere alla valutazione del ricorso da parte della Corte (punto B).
A - Il diritto applicabile alla controversia
20. Nella fattispecie, la compensazione contestata riguarda crediti che sono disciplinati da due ordinamenti giuridici diversi.
Il credito della Commissione trae origine dai contratti MED-URBS, che sono sottoposti al diritto belga. Per contro, il credito del CCRE deriva da quattro decisioni della Commissione che gli concedono un finanziamento comunitario finalizzato alla realizzazione di alcune attività nell'ambito della politica sociale e della coesione economica e sociale . Anche se il fascicolo contiene pochi elementi in relazione a quest'argomento, è pacifico che le condizioni di questo finanziamento sono disciplinate dal diritto comunitario .
21. Tenuto conto di questa particolarità della presente causa, le parti hanno discusso la questione del diritto applicabile alla controversia . Esse hanno svolto diversi argomenti allo scopo di stabilire se la validità della decisione contestata debba essere esaminata alla luce del diritto comunitario o del diritto belga.
22. Il CCRE sostiene che la Corte deve applicare contemporaneamente il diritto comunitario ed il diritto belga. Secondo il suo punto di vista, la compensazione è un modo di estinzione delle obbligazioni reciproche. Ciò significa che, se una delle obbligazioni è soggetta al diritto nazionale e l'altra al diritto comunitario, la compensazione deve rispondere alle condizioni richieste da entrambi gli ordinamenti giuridici in questione. Nella fattispecie, la compensazione controversa sarà permessa, quindi, soltanto se ricorrono le condizioni d'applicazione previste dal diritto belga e dal diritto comunitario.
23. La posizione della Commissione è più ambigua. Essa sostiene che il diritto comunitario ed il diritto belga conoscono entrambi il meccanismo della compensazione e che essi ne subordinano l'applicazione ad identiche condizioni. Di conseguenza, niente osterebbe, a suo parere, ad effettuare l'operazione contestata. Tuttavia, la Commissione ha precisato di aver applicato, nel presente caso, le condizioni previste dal diritto belga. La Commissione sembra così aderire all'orientamento secondo cui la legittimità della decisione controversa dev'essere esaminata sia dal punto di vista del diritto comunitario che dal punto di vista del diritto belga.
24. Per parte mia, ritengo che questi diversi argomenti siano privi di fondamento.
25. E' opportuno ricordare che, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifiche, art. 230 CE), il ricorso di annullamento è concesso contro gli atti delle istituzioni che non siano raccomandazioni o pareri. Secondo costante giurisprudenza, la nozione di atto impugnabile si applica ad ogni misura, adottata dalle istituzioni, volta a produrre effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente. Sotto questo punto di vista, la forma dell'atto che è stato adottato è irrilevante al fine di stabilire se esso possa costituire oggetto di ricorso di annullamento .
26. Nella fattispecie, la decisione controversa costituisce atto impugnabile ai sensi della giurisprudenza citata. Infatti, questa decisione non può essere disgiunta dalle decisioni anteriori della Commissione, attraverso le quali essa ha accettato di concedere un finanziamento comunitario al CCRE.
Attraverso la decisione controversa, la Commissione ha scelto un modo specifico di estinzione delle proprie obbligazioni. La Commissione constata che il proprio debito, basato sulle decisioni di finanziamento, è estinto per compensazione, di modo che essa non dovrà procedere al versamento effettivo e concreto delle somme dovute al CCRE. Al contrario, le obbligazioni che derivano dalla riscossione di somme dovranno essere correttamente eseguite. La decisione controversa riduce così la possibilità per il CCRE di disporre liberamente delle somme dovute a titolo di contributi comunitari, conservando però le obbligazioni che discendono dalla riscossione delle somme. In tale contesto, la decisione controversa produce effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del CCRE . Essa costituisce pertanto atto idoneo a costituire oggetto di ricorso di annullamento dinanzi alla Corte o al Tribunale .
27. Ora, appare evidente che, nell'ambito di un ricorso di annullamento, il giudice comunitario non può applicare il diritto interno di uno Stato membro. Le cause di annullamento sono tassativamente enumerate all'art. 173 del Trattato ed appartengono tutte al diritto comunitario. In riferimento a questo si può, d'altra parte, ricordare che il rifiuto di esaminare la validità degli atti comunitari rispetto al diritto nazionale costituisce uno dei fondamenti della giurisprudenza della Corte in materia di diritti fondamentali.
28. E' noto, infatti, che a seguito delle sentenze Stork/Alta Autorità e Sgarlata e a./Commissione, la Corte ha dovuto rispondere agli argomenti secondo cui gli atti delle istituzioni sono illegittimi quando infrangono i diritti fondamentali garantiti dagli ordinamenti giuridici nazionali. Nella sentenza Internationale Handelsgesellschaft, la Corte ha respinto questi argomenti per le seguenti ragioni:
«Il richiamo a norme o nozioni di diritto nazionale nel valutare la legittimità di atti emananti dalle istituzioni della Comunità menomerebbe l'unità e l'efficacia del diritto comunitario. La validità di detti atti può essere stabilita unicamente alla luce del diritto comunitario. Il diritto nato dal Trattato, che ha una fonte autonoma, per sua natura non può infatti trovare un limite in qualsivoglia norma di diritto nazionale senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che sia posto in discussione il fondamento giuridico della stessa Comunità.
Di conseguenza, il fatto che siano menomati vuoi i diritti fondamentali sanciti dalla costituzione di uno Stato membro, vuoi i principi di una costituzione nazionale, non può sminuire la validità di un atto della Comunità né la sua efficacia nel territorio dello stesso Stato.
E' tuttavia opportuno accertare se non sia stata violata alcuna garanzia analoga, inerente al diritto comunitario. La tutela dei diritti fondamentali costituisce infatti parte integrante dei principi giuridici generali di cui la Corte di Giustizia garantisce l'osservanza».
29. Ritengo che tale ragionamento possa essere applicato alla fattispecie che ci riguarda. Se la validità della decisione controversa dovesse essere esaminata sotto il profilo del diritto belga, l'unità e l'efficacia del diritto comunitario sarebbero seriamente minacciate. Una simile soluzione produrrebbe anche l'effetto di infrangere l'uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, poiché la questione se - ed a quali condizioni - la Commissione possa operare una compensazione di crediti si presenterebbe in maniera diversa in funzione del diritto nazionale cui si ricollega uno dei crediti in questione.
30. In questo contesto, ritengo che la legittimità della decisione controversa debba essere valutata esclusivamente alla luce del diritto comunitario. Il Tribunale (nell'ambito del ricorso di annullamento) e la Corte (in sede d'impugnazione) non possono applicare il diritto belga per esaminare la legittimità della compensazione in causa .
31. Questa conclusione comporta, tuttavia, la necessità di individuare la norma di diritto comunitario in grado di presiedere alla valutazione del ricorso effettuata dalla Corte.
B - La norma di diritto comunitario che deve presiedere alla valutazione del ricorso
32. Ricordo, preliminarmente, che la compensazione è un modo di estinzione delle obbligazioni. Essa ha per effetto l'estinzione simultanea di obbligazioni distinte esistenti tra due persone, debitrici l'una verso l'altra, fino a concorrenza del debito meno elevato. A seconda dell'ordinamento giuridico preso in considerazione, la compensazione può essere legale (quando opera per solo effetto della legge), convenzionale (quando opera per volontà delle parti) o giudiziale (quando è pronunciata dal giudice).
33. Allo stato attuale, il diritto comunitario non disciplina espressamente la compensazione . Esso non contiene disposizioni espresse relative al diritto della Commissione, in qualità di istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio comunitario, di opporre la compensazione a persone (fisiche o giuridiche) creditrici di fondi comunitari e contemporaneamente debitrici verso la Comunità .
34. Il problema che si pone, pertanto, consiste nello stabilire se esiste un principio generale di diritto comunitario che autorizzi la compensazione dei crediti. Su questo punto le parti in causa deducono argomenti divergenti.
35. Il CCRE ritiene che il diritto comunitario non contenga alcun principio generale che legittimi la compensazione dei crediti . Esso si basa su di un'analisi della giurisprudenza - consistente nelle citate sentenze DEKA/CEE, Continental Irish Meat e Jensen - per concludere che la Corte non ha mai riconosciuto l'esistenza di tale principio.
36. La Commissione prospetta la soluzione contraria . Essa rileva che la maggior parte degli ordinamenti giuridici nazionali conosce il meccanismo della compensazione e subordina la sua applicazione ad identiche condizioni. Inoltre, la Commissione ritiene che le citate sentenze DEKA/CEE, Continental Irish Meat e Jensen abbiano espressamente riconosciuto l'esistenza e l'utilità della compensazione dei crediti nell'ordinamento giuridico comunitario. Questo principio, dunque, apparterrebbe ai principi generali del diritto, che si applicano anche in assenza di una disposizione espressa.
37. Per parte mia, ritengo che la giurisprudenza attuale non permetta di stabilire che la Corte abbia già espessamente riconosciuto l'esistenza di un principio generale di diritto che legittimi la compensazione dei crediti. In effetti, la sola sentenza che riguarda il diritto della Commissione ad opporre la compensazione a privati è la sentenza DEKA/CEE. Le citate sentenze Continental Irish Meat e Jensen, per quanto contengano indicazioni utili alla presente causa, non trattano direttamente tale questione .
38. La causa DEKA/CEE trae origine dal contenzioso sorto dalla soppressione di alcune restituzioni alla produzione di gritz di granoturco. Il 4 ottobre 1979, la Corte aveva condannato la Comunità economica europea a riparare il pregiudizio subito dalla società DEKA (in precedenza Firma Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) a causa della soppressione delle restituzioni alla produzione di farine e semole di mais destinate alla produzione di birra. Parallelamente, la società DEKA doveva rimborsare alle autorità tedesche alcune restituzioni all'esportazione indebitamente ricevute ai sensi della legislazione comunitaria. Le autorità tedesche avevano ceduto il loro credito alla Commissione per permettere ad essa di effettuare una compensazione con il suo debito d'indennizzo. La società DEKA si è opposta alla compensazione, facendo valere di aver ceduto il proprio credito ad una società terza, ed ha presentato ricorso per risarcimento danni.
La Corte ha dichiarato che «dalla normativa comunitaria sulle restituzioni alla produzione o all'esportazione possono sorgere non soltanto crediti che gli operatori economici possono far valere contro le autorità incaricate della gestione del sistema, ma anche crediti nei confronti degli operatori economici, per il rimborso degli importi indebitamente versati (...). La suddetta normativa può quindi far nascere, fra le autorità e gli operatori economici, crediti reciproci e addirittura connessi, che si prestano a compensazione» .
In considerazione delle circostanze del caso, la Corte ha stabilito che la cessione del credito che la DEKA aveva fatto valere presentava carattere fraudolento e non poteva essere opposta alla Commissione . Di conseguenza, essa ha constatato che «il credito di risarcimento (della DEKA) è estinto per compensazione» con il credito di rimborso della Commissione. La Corte ha pertanto respinto il ricorso per risarcimento danni proposto dalla società DEKA.
39. Appare chiaro da questa sentenza che, per quanto la Corte abbia riconosciuto il diritto della Commissione di opporre la compensazione dei crediti a un privato, essa non ha però con questo espressamente affermato l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario che legittima la compensazione dei crediti. Soprattutto, la Corte non ha stabilito le circostanze e le condizioni alle quali si può fare ricorso alla compensazione.
40. Dati questi presupposti, ritengo che le premesse sancite dalla sentenza DEKA/CEE debbano essere rafforzate da un esame dei sistemi giuridici nazionali.
1. La questione dell'esistenza di un principio generale di diritto comunitario in grado di legittimare la compensazione dei crediti
41. Il ruolo attribuito ai principi generali del diritto è ben noto. L'esistenza di tali principi è dedotta per via pretoria dal giudice, al fine di colmare eventuali lacune dell'ordinamento giuridico e per affermare valori non scritti, ma talvolta essenziali . I principi che si evincono in tal modo possono occupare un rango di diversa importanza nella gerarchia delle norme, giacché alcuni sono considerati di natura costituzionale, mentre altri hanno carattere legislativo o anche infralegislativo .
42. Nell'ordinamento giuridico comunitario, la Corte fa ricorso ai principi generali per integrare il diritto comunitario quando esso è muto in merito a problemi determinati che gli ordinamenti giuridici nazionali hanno da tempo affrontato e risolto . Così, nella sentenza Algera e a./Alta Autorità, la Corte ha constatato che il problema della revoca degli atti amministrativi individuali era «un problema (...) ben noto nella giurisprudenza e nella dottrina di tutti i Paesi della Comunità ma per la cui soluzione il Trattato non contiene alcuna norma giuridica». La Corte ha dichiarato di essere «tenuta» a risolvere questo problema «per non denegare giustizia» .
43. Il metodo utilizzato per sancire ed affermare l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario è, anch'esso, costante. La Corte si dedica ad un'analisi di diritto comparato. Essa procede ad un confronto del diritto dei diversi Stati membri e verifica se esiste un ragionevole grado di convergenza fra le soluzioni nazionali . La Corte può anche fare riferimento all'evoluzione storica del principio per sottolineare che «le (sue) origini risalgono al diritto romano» . In generale, essa adotta soluzioni progressiste e si ispira all'evoluzione che accenna a manifestarsi negli Stati membri . Se la Corte evince l'esistenza di un principio generale di diritto, la violazione di questo principio costituisce una «violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione» ai sensi dell'art. 173 del Trattato .
44. In relazione alla causa Danværn Production, ho avuto occasione di effettuare un esame comparativo dei diritti nazionali con riferimento alla nozione di compensazione. Ne ho dedotto che, nel complesso, si possono distinguere tre «famiglie» di diritti nazionali, rispetto a questa nozione. Si tratta dei diritti seguenti :
- i diritti che adottano una concezione fondata sulla compensazione legale . In tali sistemi giuridici la compensazione opera di pieno diritto quando si verificano alcune condizioni: i debiti devono essere reciproci, fungibili, liquidi ed esigibili. Se una di queste condizioni non sussiste, tuttavia, la compensazione può realizzarsi ugualmente, qualora le parti siano pervenute ad un accordo (compensazione convenzionale) o il giudice la dichiari (compensazione giudiziale);
- i diritti che adottano una concezione della compensazione basata sulla dichiarazione di parte . Secondo tale concezione, la compensazione dei debiti viene effettuata attraverso una dichiarazione di volontà indirizzata da uno dei debitori all'altro. Per poter far questo è necessario che i debiti siano reciproci, fungibili ed esigibili. Non si riscontra qui la condizione relativa alla liquidità, che è necessaria, invece, nel campo della compensazione legale, e
- i diritti che prevedono una compensazione autorizzata dal giudice . Tali diritti comprendono sia la compensazione propriamente detta (estinzione dei debiti reciproci fino a concorrenza dell'importo in comune) che il principio secondo il quale il convenuto può differire, in tutto o in parte, il pagamento del proprio debito fino a quando il proprio credito non sia stato oggetto di decisione giurisdizionale.
45. Risulta da questi elementi che sostanzialmente tutti gli Stati membri conoscono il meccanismo della compensazione. Inoltre, tredici Stati ammettono che la compensazione possa operare senza l'intervento del giudice. Essa opera per il solo effetto della legge o della volontà delle parti. Questi tredici Stati membri pongono, oltretutto, identiche condizioni per la realizzazione della compensazione, cioè la reciprocità, la fungibilità, e l'esigibilità dei debiti. Fra essi, sette Stati membri adottano una concezione fondata sulla compensazione legale e pongono una condizione ulteriore, cioè la liquidità dei debiti.
46. Questi elementi non bastano, tuttavia, a risolvere i problemi sollevati dalla presente causa. Infatti, la sintesi realizzata qui sopra concerne unicamente le condizioni di applicazione della compensazione fra soggetti di diritto privato. Ora, la presente causa riguarda le condizioni alle quali un'autorità pubblica (la Commissione) può opporre la compensazione dei crediti ad una persona giuridica di diritto privato (il CCRE). E' pertanto necessario continuare l'esame dei diritti nazionali su tale ultima questione.
47. Secondo le informazioni da me raccolte, l'insieme degli Stati membri, eccettuati Irlanda e Regno Unito, ammette il principio secondo cui un'autorità pubblica può opporre la compensazione dei crediti ad un soggetto di diritto privato. Tuttavia, l'impostazione delle legislazioni nazionali varia sensibilmente da uno Stato all'altro.
48. In alcuni Stati membri, le norme applicabili sono quelle del diritto civile, alle quali vengono aggiunte condizioni specifiche ulteriori. In un altro Stato, le norme di diritto civile sono suppletive e si applicano soltanto se non sono previste disposizioni specifiche relative ad una materia determinata. Infine, in altri Stati, le norme di diritto civile non sono applicabili, in modo tale che la compensazione è esclusa a meno che non vi siano disposizioni specifiche ad autorizzarla espressamente. In questo caso, la normativa specifica si ispira largamente alle condizioni di diritto comune o vi fa rinvio.
49. Spesso, la compensazione è soggetta a condizioni più restrittive quando riguarda una persona giuridica di diritto pubblico. In linea di massima, la maggior parte dei diritti nazionali esige che il credito sia certo (presenti, cioè, esistenza attuale ed indiscussa), liquido (cioè stimato in denaro) ed esigibile (non sottoposto a termine sospensivo). Tuttavia, alcuni Stati pongono condizioni aggiuntive. Così, malgrado il principio dell'indivisibilità della personalità dello Stato, i diritti belga, francese e lussemburghese esigono che il credito ed il debito appartengano alla stessa amministrazione o allo stesso ministero. Tale condizione, al contrario, non è posta dai diritti tedesco, austriaco, finlandese ed ellenico, dove il fatto di essere in presenza di due amministrazioni distinte non crea ostacoli alla compensazione. I diritti francese e lussemburghese pongono, inoltre, la condizione dell'identità di natura giuridica dei rispettivi crediti, mentre l'affinità dei rapporti giuridici che sono alla base dei crediti è irrilevante nel diritto ellenico. Infine, tra gli Stati che autorizzano la compensazione, alcuni la escludono in ambito fiscale o quando il credito del privato è impignorabile .
50. Risulta da questa disamina che, anche se la quasi totalità degli Stati membri ammette che un'autorità pubblica possa opporre la compensazione dei crediti ad un soggetto di diritto privato, le modalità di funzionamento di questo meccanismo variano sensibilmente da uno Stato all'altro.
51. Penso, tuttavia, che tale diversità non sia tale da impedire alla Corte di riconoscere l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario .
52. Infatti, deriva da giurisprudenza costante che, per riconoscere l'esistenza di un principio generale di diritto, la Corte non pretende che la norma si rinvenga in tutti gli ordinamenti giuridici nazionali. Così, nella causa Kampffmeyer e a./Commissione e Consiglio, la Corte ha ammesso la possibilità di agire per accertare responsabilità relative ad un danno futuro, benché tale azione non fosse concessa in alcuni Stati membri . Alla Corte è stato sufficiente constatare che tale possibilità esisteva nella «maggioranza, se non in tutti» i diritti interni . Allo stesso modo, il fatto che la portata e le condizioni di applicazione della norma varino da uno Stato membro all'altro è privo di rilievo. Nella sentenza AM & S Europe/Commissione, la Corte ha riconosciuto l'esistenza di un principio che garantiva la riservatezza della corrispondenza tra avvocati e clienti, anche se «la sua portata ed i criteri per la sua applicazione» variavano notevolmente da uno Stato membro all'altro. La Corte ha osservato che il principio era «generalmente riconosciuto» e che i sistemi giuridici interni rivelavano l'esistenza di «criteri comuni» .
53. Ora, nella fattispecie, ritengo che queste diverse condizioni siano tutte riscontrabili. Infatti, abbiamo constatato che tredici Stati membri su quindici riconoscono il principio secondo cui un'autorità pubblica può opporre la compensazione dei crediti ad un soggetto di diritto privato. Inoltre, in dieci Stati, il diritto di effettuare la compensazione è subordinato al rispetto di identiche condizioni minime, cioè l'esistenza di debiti certi, liquidi ed esigibili. L'analisi comparativa permette, dunque, di constatare, conformemente alla giurisprudenza, che il principio è «generalmente riconosciuto» e che, «al di là di [alcune] diversità, dagli ordinamenti interni degli Stati membri traspare (...) l'esistenza di criteri comuni» .
54. Tale conclusione è confermata dalla soluzione proposta dai diversi Stati membri intervenuti nella causa Jensen. In quella causa, che riguardava appunto il diritto di un'autorità pubblica (nazionale) di opporre la compensazione dei crediti, i sette governi intervenienti hanno sostenuto che «il diritto generalmente ammesso negli ordinamenti giuridici degli Stati membri di operare una compensazione (...) dei crediti faccia sorgere un principio generale di diritto comunitario a suo favore» .
55. Conseguentemente, ritengo che sussistano le condizioni necessarie per riconoscere, nella fattispecie, l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario.
56. Inoltre, il riconoscimento di un principio generale di diritto che legittima la compensazione dei crediti potrebbe permettere alla Commissione di avvalersi dei vantaggi legati a questo meccanismo . La compensazione presenterebbe essenzialmente tre categorie di vantaggi.
57. In primo luogo, essa offrirebbe una seria garanzia di pagamento all'istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio comunitario. Se la Commissione è, insieme, debitrice e creditrice di un operatore di diritto privato, la compensazione è in grado di permetterle di riscuotere (in tutto o in parte) il suo credito senza esporsi al rischio di insolvenza da parte del debitore. Nella sentenza DEKA/CEE, la Corte, d'altra parte, ha riconosciuto che, «nel caso di un operatore insolvibile, una siffatta compensazione può in realtà costituire, per le autorità, l'unico modo per recuperare somme indebitamente versate» ai sensi della legislazione comunitaria.
58. In secondo luogo, la compensazione permetterebbe di evitare le spese necessarie per il recupero forzato dei crediti della Comunità. E' noto che, attualmente, quando la Commissione intende procedere al pignoramento di un credito verso un operatore privato, essa deve necessariamente rivolgersi alle autorità nazionali per poter procedere all'esecuzione forzata. Tale procedura comporta numerose spese poiché richiede l'intervento di persone competenti a questo scopo (avvocati, giudici nazionali, ufficiali giudiziari, ecc.). Ora, tali spese potrebbero essere consistentemente ridotte se la Commissione fosse legittimata ad opporre la compensazione dei crediti al suo debitore.
59. In terzo luogo, per sua natura, la compensazione facilita ed abbrevia le operazioni di pagamento. Essa evita un doppio spostamento di fondi e riduce, pertanto, gli inconvenienti legati a questa operazione (formalità, spese bancarie, rischi, ecc.). Si può così anche porre in luce che l'utilizzo della compensazione è stato ampiamente agevolato nei rapporti intracomunitari dall'introduzione dell'euro, poiché, in precedenza, le parti che desideravano pervenire alla compensazione dei reciproci debiti, liquidati in monete diverse, erano costrette a stabilire il tasso di cambio applicabile all'operazione.
60. In base a queste osservazioni, ritengo che esista un interesse comunitario ad autorizzare la Commissione, in qualità di istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio, ad operare la compensazione dei crediti. La compensazione permetterebbe di realizzare efficacemente il recupero dei crediti della Comunità e contribuirebbe così ad una migliore gestione dei fondi pubblici comunitari .
61. Contrariamente a quanto sostenuto dal CCRE, tale principio generale di diritto comunitario non costituirebbe una norma superiore o equivalente a quelle sancite dal Trattato. Infatti, anche senza entrare nei particolari di una teoria sulla gerarchia delle norme nel diritto comunitario, si può constatare che, nella giurisprudenza della Corte, esistono diverse categorie di principi generali. Alcuni principi rivestono effettivamente natura costituzionale (come i principi che consacrano i diritti fondamentali), mentre altri presentano natura meramente legislativa o «amministrativa» (come il principio relativo alla revoca degli atti amministrativi).
62. Ora, è evidente che il principio generale relativo alla compensazione dei crediti farebbe parte della seconda categoria di principi. Esso non modificherebbe in nulla i diritti nazionali in materia di compensazione dei crediti, ma si limiterebbe a disciplinare i diritti e le obbligazioni della Comunità verso gli Stati membri e i privati. Pertanto, le condizioni alle quali può realizzarsi la compensazione fra privati o fra un'autorità pubblica nazionale ed un privato rimarrebbero interamente disciplinate dal diritto interno degli Stati membri.
63. Dato che propongo alla Corte di stabilire l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario che legittimi la compensazione dei crediti, restano da determinare le condizioni di operatività di questo meccanismo.
2. Le condizioni di operatività della compensazione in diritto comunitario
64. E' noto che, al fine di individuare l'esistenza di un principio generale di diritto comunitario, la Corte effettua un esame comparativo dei diritti interni. Riguardo a questo, è convinzione unanime che la Corte non cerca di calcolare la media aritmetica dei diritti nazionali o di attestarsi sul minimo comun denominatore fra essi. Al contrario, la Corte procede in modo critico ed enuclea la soluzione più appropriata nel contesto della struttura e degli obiettivi della Comunità .
65. Nella fattispecie, penso che la Corte non possa affermare una concezione puramente giudiziaria della compensazione. Infatti, si può immaginare che in numerose situazioni le parti si accordino fra loro per accedere alla compensazione reciproca dei loro crediti. Questo accadrà molto probabilmente quando i debiti reciproci sono certi, fungibili ed esigibili. Ora, pretendere che, in ogni caso, le parti si rivolgano al giudice comunitario affinché egli dichiari la compensazione verrebbe a privare questo meccanismo di gran parte della sua utilità. Infatti, tale presupposto non permetterebbe più di evitare il ricorso giurisdizionale - e le spese che ne derivano - per ottenere il pagamento del credito.
66. Allo stesso modo, il concetto puramente legale della compensazione non sembra perfettamente rispondente alla particolare configurazione dell'ordinamento comunitario. Nei diritti nazionali che adottano questa concezione, la compensazione opera di pieno diritto, per effetto della legge. Ciò significa che, dal momento in cui sussistono tutte le condizioni legali, i debiti si estinguono automaticamente, «anche all'insaputa dei debitori» .
Ora, date l'ampiezza e la complessità del bilancio comunitario oltre che la moltitudine di obbligazioni finanziarie della Commissione, mi sembra inconcepibile che la compensazione possa intervenire all'insaputa delle parti. Secondo me, la certezza e la trasparenza dei rapporti giuridici richiedono, al contrario, che il debitore sia pienamente informato dell'intenzione della Commissione di avvalersi del meccanismo della compensazione.
67. Date le circostanze, ritengo che la Corte possa ispirarsi alla concezione della compensazione «per dichiarazione», che prevale in numerosi Stati membri . In base a tale sistema, la Commissione dovrebbe necessariamente informare il suo debitore della sua volontà di effettuare la compensazione dei crediti. La dichiarazione della Commissione dovrebbe essere chiara (cioè senza ambiguità per quanto riguarda la volontà di operare la compensazione e per quanto riguarda i debiti che ne costituiscono l'oggetto), scritta ed indirizzata con lettera raccomandata al debitore in questione. La compensazione produrrebbe i suoi effetti da quando il destinatario ricevesse la dichiarazione della Commissione. Tale sistema presenterebbe il vantaggio di autorizzare la compensazione stragiudiziale, pur assicurando la trasparenza dell'operazione e la certezza dei rapporti giuridici. Sarebbe inoltre conforme al sistema del contenzioso comunitario, dal momento che la dichiarazione della Commissione sarebbe classificabile come decisione ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE). Tale dichiarazione, con la quale si opera la compensazione, potrebbe, pertanto, costituire oggetto di ricorso di annullamento davanti al giudice comunitario ai sensi dell'art. 173 del Trattato .
68. Per quanto riguarda le condizioni di operatività della compensazione, la Corte potrebbe ispirarsi al diritto comune degli Stati membri. In tutti i sistemi giuridici che ammettono la compensazione stragiudiziale, gli Stati membri pongono identiche condizioni d'applicazione, cioè l'esistenza di debiti reciproci, fungibili ed esigibili. Tali condizioni sono richieste non soltanto nella compensazione tra privati, ma costituiscono ugualmente le condizioni minime per legittimare una pubblica autorità ad opporre la compensazione dei crediti . Inoltre, la necessità di stabilire principi regolatori chiari e semplici dovrebbe indurre a conservare il requisito della liquidità, richiesto dai sistemi giuridici che adottano una concezione legale della compensazione. Si potrebbe pertanto subordinare il diritto della Commissione ad opporre la compensazione dei crediti alle quattro condizioni minime seguenti:
- la reciprocità dei debiti: la Commissione e la persona fisica o giuridica dovrebbero essere allo stesso tempo creditrici e debitrici l'una dell'altra;
- l'esistenza di debiti in denaro: per scrupolo di chiarezza e di semplicità, la condizione relativa alla fungibilità, comunemente ammessa, si convertirebbe il requisito secondo cui i debiti devono necessariamente avere ad oggetto una somma di denaro;
- l'esigibilità dei debiti: nel momento in cui si attua la compensazione, i debiti dovrebbero poter essere immediatamente riscossi. Tale requisito escluderebbe, pertanto, i debiti sottoposti a termine o a condizione, e
- la certezza dei debiti quanto ad esistenza ed ammontare: tale requisito escluderebbe i crediti futuri o incerti, oltre che i crediti di cui non è ancora noto l'importo . Come nei diritti interni, tale condizione non escluderebbe la compensazione quando uno dei debiti fosse semplicemente contestato (cosa che permetterebbe alle parti di ostacolare il meccanismo della compensazione a fini meramente dilatori o immaginari). Sarebbe necessaria, pertanto, una «seria» contestazione, cioè una contestazione che presentasse un «fumus boni iuris» sufficiente. In caso di discussione, il giudice apprezzerebbe sovranamente la serietà della contestazione.
69. Le quattro condizioni testé elencate potrebbero, pertanto, costituire le condizioni minime per legittimare la Commissione ad opporre la compensazione ad un soggetto di diritto privato. Si pone adesso la questione di stabilire se queste condizioni sono sufficienti. Basandosi sul principio di efficacia del diritto comunitario, il Tribunale ha risposto in senso negativo nella sentenza impugnata. Esso ha dichiarato che «la Commissione era tenuta a verificare, prima di effettuare la compensazione, se, malgrado questa operazione, sarebbero stati garantiti l'uso dei fondi [comunitari] per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme (...)» . Nel suo ricorso, la Commissione contesta la legittimità di questa ulteriore condizione.
70. Prima di prendere in considerazione questo problema, mi sembra utile esporre qualche osservazione complementare relativa alla disciplina cui la compensazione potrebbe essere sottoposta nel diritto comunitario.
3. Osservazioni finali relative alla disciplina della compensazione nel diritto comunitario
71. E' necessario ricordare che il presente ricorso concerne soltanto il diritto della Commissione di opporre una compensazione dei crediti ad un soggetto di diritto privato. Per risolvere la controversia, pertanto, non è necessario che la Corte stabilisca se la Commissione possa opporre tale meccanismo ad altri enti (gli Stati membri) e se altri enti (gli Stati membri e i soggetti di diritto privato) possano avvalersene nei confronti della Commissione. Tali differenti questioni, insieme ad altri quesiti, potranno essere affrontate e risolte in occasione di altre controversie.
72. Tuttavia, alla luce della posizione che ho assunto in questa sede, appare decisamente opportuno completare brevemente la trattazione con qualche osservazione, che sarà strettamente limitata ai punti enunciati qui sopra oltre che al loro possibile raccordo con i mezzi di ricorso comunitari.
73. A questo punto della mia riflessione, sono propenso ad ammettere che la compensazione possa intervenire tra la Commissione e gli Stati membri.
Attraverso questa soluzione, la Commissione, in quanto istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio, potrebbe avvalersi di un mezzo rapido di riscossione dei debiti della Comunità nei confronti degli Stati membri. In questo caso, la decisione della Commissione che realizza la compensazione potrebbe divenire oggetto di ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato.
Viceversa, non vedo le ragioni che impedirebbero, a priori, ad uno Stato membro di opporre la compensazione dei crediti alla Commissione. Il ricorso a questo meccanismo potrebbe facilitare le operazioni di pagamento e le transazioni finanziarie tra la Commissione ed i governi nazionali. Anche tale operazione sarebbe sottoposta al controllo giurisdizionale della Corte poiché la decisione nazionale che eventualmente attuasse la compensazione potrebbe costituire oggetto di ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE).
74. Per contro, è più delicato il problema relativo alla possibilità per un soggetto privato di opporre la compensazione alla Commissione. Per quanto le mie ricerche abbiano ottenuto scarsi risultati in materia, sembra che i diritti nazionali adottino soluzioni estremamente variabili. Alcuni sembrano escludere quest'ipotesi, mentre altri ammettono la compensazione ma la subordinano a condizioni più restrittive . In ogni caso, tuttavia, i diritti interni ammettono l'esistenza di uno squilibrio tra la disciplina applicabile all'autorità pubblica e quella riservata agli amministrati. Ne discende che varie soluzioni potrebbero essere prese in considerazione a livello comunitario.
75. Una prima soluzione consisterebbe nell'escludere puramente e semplicemente il diritto dei privati di opporre la compensazione alla Commissione. Si ricorderà, tuttavia, che davanti al Tribunale, la Commissione ha espressamente accettato l'idea di vedersi opporre la compensazione, senza affermare di accettare quest'eventualità soltanto nell'ipotesi in cui la compensazione le venisse opposta da uno Stato membro .
Una seconda soluzione, invece, consisterebbe nell'autorizzare il privato a fare ricorso alla compensazione alle stesse condizioni della Commissione. In base ad essa, ci si discosterebbe dall'idea di squilibrio generalmente accolta dai diritti nazionali. Inoltre, dal punto di vista del contenzioso, questa soluzione implicherebbe che la Commissione si rivolgesse al giudice nazionale per contestare l'operazione e che fosse questo a verificarne la legittimità rispetto al diritto comunitario, facendo ricorso, all'occorrenza, al procedimento pregiudiziale previsto all'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE).
Una terza soluzione potrebbe ispirarsi al diritto austriaco. Essa implicherebbe che il privato domandasse espressamente alla Commissione di effettuare la compensazione del suo credito. Il rifiuto da parte della Commissione potrebbe costituire oggetto di ricorso di annullamento dinanzi al Tribunale ai sensi dell'art. 173 del Trattato e, se la Commissione si astenesse dal rispondere alla sua domanda, il singolo potrebbe introdurre un ricorso per carenza in base all'art. 175 del Trattato CE (divenuto art. 232 CE) .
76. Qualunque sia la soluzione, non è necessario adottare una posizione definitiva su tali differenti questioni. Come ho già detto, il ricorso riguarda esclusivamente il diritto della Commissione di opporre la compensazione a privati e tali diverse questioni potranno essere decise in occasione di ulteriori controversie. Al contrario, invece, si deve stabilire se, come ha dichiarato il Tribunale, il diritto della Commissione debba essere subordinato alla condizione che essa verifichi «se, malgrado questa operazione, sarebbero stati garantiti l'uso dei fondi [comunitari] per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse» .
C - Analisi dei motivi di annullamento
77. Nel suo ricorso, la Commissione sostiene che il Tribunale ha commesso errore di diritto ponendo la condizione contestata. Essa sviluppa essenzialmente tre tipi di argomenti.
Da una parte, la Commissione ritiene che il Tribunale abbia violato il principio generale di diritto comunitario relativo alla compensazione dei crediti. Operando una distinzione tra gli effetti della compensazione e il versamento effettivo dei fondi comunitari, il Tribunale avrebbe introdotto una logica estranea al meccanismo della compensazione. Infatti, la compensazione costituirebbe un modo di pagamento equivalente al versamento effettivo, di modo che la distinzione effettuata sarebbe erronea.
D'altra parte, il Tribunale avrebbe travisato il principio di efficacia del diritto comunitario. Secondo la Commissione, tale principio sarebbe pertinente solo per determinare le condizioni alle quali devono essere concessi i finanziamenti comunitari. Per contro, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, esso non rileverebbe per sapere se la Commissione possa adempiere le sue obbligazioni per mezzo di compensazione di crediti piuttosto che con un versamento effettivo di somme di denaro.
Infine, il Tribunale avrebbe infranto il principio di buona amministrazione finanziaria. Ponenedo la condizione contestata, avrebbe privato la Commissione di un mezzo utile ed efficace di riscossione dei crediti della Comunità.
78. E' opportuno ricordare che, nella sentenza contestata, il Tribunale si è basato sul presupposto che l'efficacia del diritto comunitario richiedesse il versamento effettivo delle somme in causa. Secondo la sua interpretazione «(i)l principio dell'efficacia del diritto comunitario implica che i fondi della Comunità [siano] stanziati e utilizzati conformemente alla loro destinazione» . Orbene, il Tribunale ha dichiarato che «in mancanza del versamento effettivo delle somme [controverse], risulta evidente come esse non fossero usate conformemente alla loro destinazione e come così le attività controverse rischiassero di non essere realizzate, il che è in contrasto con l'efficacia del diritto comunitario» . Il Tribunale ne ha dedotto la necessità di affermare la condizione contestata. Esso ha stabilito che «la Commissione era tenuta a verificare, prima di effettuare la compensazione, se, malgrado questa operazione, sarebbero stati garantiti l'uso dei fondi in questione per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse» .
79. Come la Commissione, ritengo che, ponendo la condizione contestata, il Tribunale abbia commesso errore di diritto sotto molteplici punti di vista .
80. In primo luogo, io ritengo che il Tribunale non abbia correttamente valutato la portata del meccanismo di compensazione dei crediti.
81. Infatti, si deve ricordare che la compensazione è un modo di estinzione di due obbligazioni reciproche. Ora, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, tale meccanismo produce effetti equivalenti a quelli di un pagamento o di un versamento effettivo.
82. Dal punto di vista giuridico, la compensazione estingue i due debiti fino a concorrenza del meno elevato. Ciò significa che i debitori sono liberati dalle loro obbligazioni come se avessero effettuato un pagamento (totale o parziale). Allo stesso modo, dal punto di vista economico, la compensazione non provoca alcuna perdita in capo alle parti. Poiché essa interviene quando le parti sono debitrici l'una dell'altra, la situazione patrimoniale è esattamente la stessa di quella che si verificherebbe qualora ognuna delle parti avesse effettuato il versamento delle somme di denaro. Non esiste alcuna differenza tra gli effetti della compensazione e l'ipotesi in cui ognuna delle parti versa all'altra l'ammontare delle somme di cui è debitrice.
83. E' pertanto unanimemente ammesso che, in diritto civile, la compensazione produce effetti identici all'effettivo versamento delle somme dovute . Come sottolineava il Domat, «le compensazioni non sono altro che due pagamenti reciproci che vengono effettuati contemporaneamente, senza che i debitori si scambino altro che le ricevute» .
84. Nella sentenza Jensen, d'altronde, la Corte ha accolto una concezione identica a questa in materia di compensazione dei crediti.
85. Quella causa concerneva il diritto dello Stato danese di effettuare la compensazione tra il suo credito ed un aiuto dovuto ad un privato ai sensi del regolamento n. 1765/92. Questo regolamento instaurava un nuovo regime di sostegno ai produttori di alcuni seminativi per compensare il minor reddito risultante dalla riduzione dei prezzi istituzionali, attraverso un pagamento compensativo. Il suo art. 15, n. 3, richiedeva espressamente che i pagamenti compensativi fossero «corrisposti integralmente ai beneficiari». Il giudice nazionale si domandava se, tenuto conto di questa esigenza, l'amministrazione danese potesse fare ricorso al meccanismo della compensazione.
86. Il servizio giuridico della Commissione aveva sostenuto che la compensazione non soddifaceva questa esigenza a motivo del fatto che essa «non può essere considerata equivalente al pagamento» . Al contrario, gli Stati membri intervenienti avevano ritenuto che «la compensazione comporta il completo pagamento dell'aiuto all'agricoltore interessato: in quanto il suo indebitamento è ridotto di questo intero importo, egli ottiene a riguardo un arricchimento» . L'avvocato generale Fennelly aveva concluso nel senso che l'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92 non si opponeva alla compensazione poiché, «(i)n caso di compensazione, il beneficiario riceve l'intero valore monetario dell'aiuto benché non ne disponga completamente» .
87. La Corte ha adottato una posizione identica a quella del suo avvocato generale. Essa ha cominciato con l'osservare che il diritto comunitario non contiene disposizioni di portata generale relative al diritto delle autorità nazionali di effettuare la compensazione fra crediti e somme versate ai sensi di disposizioni di diritto comunitario . Applicando la sua giurisprudenza in materia di autonomia procedurale, essa ha considerato che il diritto comunitario non si opponeva alla compensazione in causa, a condizione, in particolare, che le autorità nazionali evitassero di compromettere l'efficacia del diritto comunitario . La Corte ha tuttavia dichiarato che una disposizione nazionale che legittimava la compensazione con aiuti comunitari non arrecava pregiudizio a questo principio . Con riferimento all'art. 15, n. 3, del regolamento n. 1765/92, la Corte ha dichiarato che questa disposizione non era in contrasto con l'operazione contestata. Secondo il suo giudizio, «una compensazione tra i pagamenti compensativi versati in base al regolamento controverso e crediti esigibili di uno Stato membro non comporta una riduzione dell'importo dell'aiuto» .
88. Ne deriva che, in diritto comunitario, come nel diritto civile nazionale, la compensazione costituisce un modo di estinzione delle obbligazioni che produce effetti identici all'effettivo versamento.
89. Per convincersene definitivamente, è sufficiente porre mente ad un esempio molto semplice. Immaginiamo che la Commissione sia debitrice di una somma di EUR 10 000 ad un operatore privato e che, reciprocamente, questo operatore sia ad essa debitore della stessa somma. In questo caso la compensazione ha per effetto di estinguere i debiti delle due parti. La situazione è identica a quella in cui la Commissione avesse pagato la somma di EUR 10 000 al suo debitore ed in cui questi avesse destinato tale somma al pagamento del suo debito. L'unica differenza risiede nel fatto che la compensazione riduce la possibilità, per l'operatore, di disporre liberamente della somma in questione.
Tuttavia, come ha evidenziato l'avvocato generale Fennelly, «(l)o stesso varrebbe in caso di pignoramento (...) o di qualsiasi altro procedimento esecutivo effettuato nei confronti del beneficiario» . Per riprendere l'esempio fatto, nessuno metterebbe in dubbio che l'operatore avesse realmente ricevuto i fondi comunitari qualora, immediatamente dopo il versamento effettivo dei fondi, la Commissione procedesse al pignoramento di tali fondi per ottenere il rimborso del credito che essa vanta nei confronti del beneficiario. Infatti, l'esecuzione prima dell'effettivo trasferimento di denaro «differisce leggermente, dal punto di vista del grado di libertà [del beneficiario] relativamente al suo patrimonio, da una forma di esecuzione successiva al pagamento» .
90. Dati i presupposti, ritengo che, operando una distinzione tra la compensazione ed il versamento effettivo degli importi in denaro, il Tribunale abbia commesso errore di diritto. Secondo me, esso non ha correttamente valutato la portata del meccanismo della compensazione dei crediti.
91. Il ragionamento svolto dal Tribunale ignora, allo stesso modo, anche un'altra nozione giuridica comunemente ammessa, che è quella della fungibilità del denaro. E' pacifico che, quando una persona riceve una somma di denaro, questa somma di denaro si confonde con tutta la rimanente consistenza pecuniaria presente nel suo patrimonio. Come ha suggerito la Commissione, è difficile concepire un meccanismo di «rintracciabilità» che permetta di ricollegare la somma ricevuta ad un'attività determinata.
Inoltre, è indiscusso che il patrimonio del beneficiario costituisce una «garanzia generale» per i suoi creditori. Ciò significa che, quando le somme comunitarie vengono versate al beneficiario, i suoi creditori possono effettuare il pignoramento sul suo patrimonio ed, in particolare, sulle somme versate ai sensi del diritto comunitario . Dati questi presupposti, non si vedono le ragioni che impedirebbero alla Commissione di effettuare la compensazione dei crediti. Infatti, è paradossale negare alla Commissione il diritto di recuperare i crediti della Comunità attraverso la compensazione, ma al tempo stesso ammettere che terzi possano effettuare il pignoramento su somme versate ai sensi del diritto comunitario.
92. In secondo luogo, ritengo che la condizione discussa sia contraria al principio di buona amministrazione finanziaria. Ricordo che il Tribunale ha dichiarato che, prima di procedere alla compensazione, la Commissione è tenuta a verificare che questa operazione non sia tale da compromettere «l'uso dei fondi (...) per gli scopi previsti e la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse» .
93. Ora, questa condizione può avere ripercussioni considerevoli sul recupero dei crediti della Comunità. Infatti, volendo seguire la logica del Tribunale, ogni meccanismo giuridico o giudiziario che possa compromettere la realizzazione di di un'attività comunitaria dovrebbe essere sottoposto alla condizione contestata. In pratica, ciò significa che, ogni volta che la Commissione intende effettuare un pignoramento nei confronti di uno dei suoi debitori, essa è tenuta a verificare se tale procedura esecutiva non sia tale da compromettere la realizzazione di un'attività comunitaria. Allo stesso modo, la Commissione potrebbe essere costretta a verificare gli effetti delle procedure da essa avviate ogni volta che intenda presentare domanda di rimborso contro il beneficiario di un finanziamento comunitario.
94. A mio avviso, tale esigenza è contraria all'interesse comunitario ed al principio di buona amministrazione finanziaria. Essa è atta a paralizzare l'azione della Commissione, quale istituzione responsabile dell'esecuzione del bilancio, nel recupero dei crediti della Comunità. Inoltre, tale condizione rischia di creare un serio squilibrio tra la Commissione e gli altri creditori del beneficiario. Infatti, considerato che le somme versate in forza delle disposizioni comunitarie non hanno rango di crediti privilegiati o impignorabili nel diritto interno degli Stati membri, la Commissione risulta vincolata ad una condizione (di verifica se non addirittura di astensione) che non è imposta agli altri creditori .
95. Nella causa Jensen, d'altra parte, gli Stati membri avevano attirato l'attenzione della Corte sulle conseguenze di tale logica. Essi avevano sostenuto che la posizione della Commissione (paragonabile al ragionamento sviluppato dal Tribunale) era tale da paralizzare tutte le forme di pignoramento praticate a carico dei beneficiari degli aiuti comunitari, anche da parte di privati .
96. In terzo luogo, ritengo che il ragionamento del Tribunale crei una certa confusione tra gli effetti della compensazione dei crediti ed i problemi legati alla solvibilità del beneficiario dei fondi comunitari.
97. Emerge dalla sentenza impugnata che la principale preoccupazione del Tribunale risiede nell'obiettivo di assicurare «la realizzazione delle attività che avevano giustificato l'assegnazione delle somme controverse» . Secondo il suo giudizio, «in mancanza del versamento effettivo delle somme [controverse], risulta evidente come (...) le attività controverse rischiassero di non essere realizzate, il che è in contrasto con l'efficacia del diritto comunitario» .
98. Ora, il meccanismo della compensazione dei crediti non è, in sé, tale da compromettere la realizzazione delle azioni comunitarie. Come si è visto, la compensazione dei crediti produce effetti equivalenti al versamento effettivo dei fondi comunitari. In realtà, i rischi individuati dal Tribunale sono intrinsecamente connessi alla solvibilità del beneficiario dei fondi comunitari.
99. Infatti, se la Commissione finanzia un ente solvibile, essa può essere praticamente certa che l'azione comunitaria sarà realizzata. Contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, la garanzia della realizzazione dell'azione comunitaria non dipende dall'effettivo versamento dei fondi. Essa risiede nel fatto che il beneficiario offra tutte le garanzie di solvibilità. Il fatto che la Commissione attui la compensazione del suo credito con il debito di un beneficiario solvibile non è dunque, di per sé, in grado di compromettere la realizzazione dell'attività comunitaria.
Al contrario, se la Commissione attribuisce somme di denaro ad un beneficiario insolvente, è praticamente sicuro che l'attività comunitaria non sarà realizzata. In questo caso, neppure il versamento effettivo potrebbe garantire la realizzazione di tale attività poiché i fondi comunitari diverranno probabilmente oggetto di pignoramento da parte dei creditori del beneficiario.
Per contro, la compensazione potrebbe permettere alla Commissione di recuperare il suo credito, poiché essa sarebbe in grado di evitare (in tutto o in parte) il concorso con gli altri creditori del beneficiario.
100. Di conseguenza, ritengo che il Tribunale abbia deciso a torto che il meccanismo della compensazione avesse effetti contrari al diritto comunitario, mentre tali effetti, in realtà, sono intrisecamente connessi alla solvibilità del beneficiario dei fondi comunitari. Esso, pertanto, ha commesso un errore di diritto anche su questo punto.
101. Occorre ora prendere in considerazione un'ultima questione. Durante l'udienza la Corte ha domandato alle parti se, secondo la loro opinione, al meccanismo della compensazione dovesse essere applicata la giurisprudenza relativa al pignoramento presso terzi.
102. E' noto che, ai sensi dell'art. 1 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, «(i) beni e gli averi delle Comunità non possono essere oggetto di alcun provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria senza autorizzazione della Corte di Giustizia». Tale disposizione mira ad evitare che ostacoli ingiustificati possano essere opposti al funzionamento ed all'indipendenza delle Comunità .
103. Secondo la Corte, la decisione che autorizza la rimozione dell'immunità è necessaria solo se l'istituzione comunitaria ha sollevato obiezioni contro il provvedimento di coercizione amministrativa o giudiziaria. Se l'istituzione pone il suo assenso su tale misura, la domanda di autorizzazione è priva di oggetto e irricevibile .
104. In una consolidata giurisprudenza, la Corte dichiara che il pignoramento presso terzi può creare ostacoli al funzionamento delle istituzioni comunitarie quando colpisce il finanziamento delle politiche comuni o l'attuazione dei programmi d'azione comunitari. Così, la Corte concede la rimozione dell'immunità quando il pignoramento presso terzi riguarda somme dovute dalle Comunità europee a titolo di canone fissato da un contratto di locazione di diritto privato . Per contro, essa ne rifiuta l'autorizzazione se il pignoramento presso terzi interessa somme che sono destinate, nell'ambito della politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo, alla realizzazione di programmi specifici a favore di un paese terzo . Infatti, in questo caso, la Corte considera che il pignoramento presso terzi avrebbe per conseguenza di destinare ad interessi particolari fondi espressamente stanziati dalla Comunità a favore di tale politica comune .
105. Tale giurisprudenza, tuttavia, non può essere applicata al meccanismo della compensazione dei crediti.
106. E' opportuno ricordare che il pignoramento presso terzi è una procedura esecutiva. In linea generale, esso viene praticato da una persona (il pignorante) verso un terzo (il pignorato) che è debitore del suo debitore. Essa ha ad oggetto o per effetto di vietare al terzo pignorato di saldare il suo debito verso il debitore del pignorante e di costringerlo a pagare direttamente al creditore pignorante .
107. Gli effetti della compensazione dei crediti non possono dunque essere equiparati alle conseguenze del pignoramento presso terzi praticato sulla Commissione. Come abbiamo visto, la compensazione è un modo di estinzione delle obbligazioni che produce effetti equivalenti al versamento effettivo delle somme. Si tratta di un'operazione «neutra» poiché non provoca alcuna perdita nel patrimonio delle parti. Per contro, il pignoramento presso terzi ha per effetto di impedire alla Commissione di liberarsi del suo debito verso il beneficiario dei fondi comunitari. L'operazione causa quindi una reale perdita in capo al beneficiario poiché i fondi vengono direttamente versati dalla Commissione al creditore pignorante.
108. Ne deriva che, contrariamente al pignoramento presso terzi, la compensazione non è idonea a danneggiare il finanziamento delle politiche comuni o l'attuazione dei programmi comunitari. La giurisprudenza in materia non può dunque essere validamente trasposta al meccanismo della compensazione dei crediti.
109. In base a tali differenti elementi, ritengo che la sentenza impugnata sia viziata da errore di diritto. La condizione discussa è contraria al principio generale di diritto comunitario che legittima la compensazione dei crediti, oltre che al principio di buona gestione finanziaria.
110. Di conseguenza, propongo alla Corte di annullare la sentenza impugnata.
V - Avocazione della controversia dopo l'annullamento
111. L'art. 54, primo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, prevede che, quando l'impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest'ultimo.
112. Nella fattispecie, la causa appare matura per il giudizio. Propongo, pertanto, alla Corte di avocarla a sé e di giudicare in via definitiva sulla controversia.
VI - Merito della controversia
113. Il CCRE chiede l'annullamento della decisione controversa nella parte in cui essa effettua una compensazione di crediti fra le somme controverse e la somma di EUR 195 991 di cui la Commissione sarebbe creditrice in base ai contratti MED-URBS.
114. A sostegno del suo ricorso, il CCRE deduce quattro motivi di annullamento. Con tali motivi si lamentano: 1) mancanza di fondamento giuridico della decisione contestata 2) violazione del principio di certezza del diritto 3) violazione del principio del legittimo affidamento e 4) violazione dell'obbligo di motivazione previsto all'art. 190 del Trattato.
115. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente in primo grado sostiene che la decisione in causa è priva di fondamento giuridico. Egli sviluppa essenzialmente due serie di argomenti. Da un lato, esso si basa sulla giurisprudenza per concludere che la compensazione dei crediti non costituisce principio generale di diritto comunitario di cui la Corte assicuri il rispetto. Dall'altro, esso sostiene che, anche ammettendo il contrario, le condizioni di applicazione di tale meccanismo non sussistono nella fattispecie. Infatti, il credito della Commissione a titolo dei contratti MED-URBS non presenterebbe il carattere della certezza.
116. Ai paragrafi 47-60 delle presenti conclusioni, ho esposto le ragioni in base alle quali la compensazione dei crediti deve essere considerata principio generale di diritto comunitario. A mio parere, il diritto comunitario legittima la Commissione ad opporre la compensazione dei crediti a soggetti di diritto privato. Pertanto, il primo argomento del CCRE, vertente sull'inesistenza di tale principio, dev'essere respinto.
117. Per contro, il secondo argomento del ricorrente deve essere accolto.
118. Infatti, come abbiamo visto, il diritto della Commissione di opporre la compensazione era subordinato al contestuale verificarsi di quattro condizioni. Perché possa essere effettuata la compensazione, i debiti delle parti devono avere ad oggetto una somma di denaro, essere reciproci, esigibili e certi.
119. Nella fattispecie, è opportuno ricordare che, tenuto conto delle particolarità della presente causa, la Corte non è competente a stabilire se la Commissione è titolare di un credito in base ai contratti MED-URBS. Come già detto, l'art. 9 di tali contratti contiene una clausola attributiva di competenza a favore delle giurisdizioni civili di Bruxelles. La valutazione relativa all'esistenza ed al carattere certo del credito della Commissione rientra, pertanto, nella competenza esclusiva delle giurisdizioni di Bruxelles.
120. Ora, il Tribunal de première instance di Bruxelles si è pronunciato proprio su questo punto nella sentenza del 16 novembre 2001 . Questo Tribunale ha deciso che «la Comunità europea non è titolare di alcun credito a titolo di rimborso, in base ai contratti Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 e Med Urbs Migration 1995, nei confronti della parte attrice [il CCRE]» .
121. Dati i presupposti, la Corte è in grado di constatare che le condizioni di applicazione della compensazione dei crediti non sussistono nella fattispecie. Infatti, secondo il giudice competente, la Commissione non è titolare di alcun credito verso il CCRE. Pertanto, non esistono fra le parti crediti reciproci che possano costituire oggetto di compensazione.
122. Ne discende che la decisione contestata deve essere annullata.
VII - Sulle spese
123. L'art. 122 del regolamento di procedura prevede che, quando l'impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest'ultima statuisce sulle spese. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda.
124. Nella fattispecie, si è constatato che i motivi dedotti dalla Commissione a sostegno del ricorso contro la sentenza del Tribunale erano fondati. Per contro, l'esame dei motivi di ricorso proposti in primo grado ha rivelato che vi erano ragioni per annullare la decisione contestata. Risponde pertanto a criteri di equità stabilire che il CCRE sopporterà le spese sostenute dalle parti in sede d'impugnazione e che la Commissione sopporterà le spese sostenute dalle parti nell'ambito del giudizio di primo grado.
VIII - Conclusione
125. In considerazione delle riflessioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare che:
«1) La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 14 dicembre 2000, causa T-105/99, CCRE/Commissione è annullata.
2) La decisione della Commissione contenuta nella lettera del 15 febbraio 1999, che oppone una compensazione di crediti al Conseil des communes et régions d'Europe, è annullata.
3) Il Conseil des communes et régions d'Europe sopporterà le spese sostenute dalle parti in sede d'impugnazione mentre la Commissione sopporterà le spese sostenute dalle parti nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado».