62011CC0135_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Primul dintre cele două motive invocate în susținerea prezentului recurs, formulat împotriva Hotărârii Tribunalului din 13 ianuarie 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisia(2), permite Curții să își dezvolte abordarea accesului la documentele provenite de la un stat membru, stabilită în Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia(3) . Schematic, se poate spune practic că acest recurs constituie un incident în aplicarea Hotărârii Suedia/Comisia și oferă astfel Curții ocazia de a continua sarcina delicată de a interpreta articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei(4) .
2. Al doilea motiv de recurs permite Curții să se pronunțe cu privire la două întrebări mai generale, respectiv, pe de o parte, domeniul de aplicare al controlului jurisdicțional al actelor Uniunii al căror proces de elaborare a inclus documente naționale, care au determinat mai mult sau mai puțin conținutul material al acestora, și, pe de altă parte, gradul de detaliere care poate fi cerut examinării de către instanță a unui document a cărui divulgare face obiectul unei dezbateri.
I — Cadrul normativ
3. Potrivit articolului 2 din Regulamentul nr. 1049/2001:
„(1) Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într-un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite de prezentul regulament.
[...]
(3) Prezentul regulament se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.
[...]”
4. Articolul 3 din Regulamentul nr. 1049/2001 stabilește următoarele definiții:
„În sensul prezentului regulament:
(a) prin «document» se înțelege orice conținut, indiferent de suport (scris pe hârtie sau stocat sub formă electronică, înregistrare sonoră, vizuală sau audiovizuală) privind un subiect referitor la politicile, activitățile și deciziile care țin de competența instituției;
(b) prin «terț» se înțelege orice persoană fizică sau juridică ori entitate exterioară instituției în cauză, inclusiv statele membre, celelalte instituții și organe comunitare sau necomunitare și țările terțe.”
5. În temeiul articolului 4 din același Regulament nr. 1049/2001, în acest cadru se aplică următoarele excepții:
„(1) Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției:
(a) interesului public, în ceea ce privește:
— siguranța publică;
— apărarea și chestiunile militare;
— relațiile internaționale;
— politica financiară, monetară sau economică a Comunității sau a unui stat membru;
[...]
(3) [...]
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
(4) În cazul documentelor terților, instituția consultă terții pentru a stabili dacă se poate aplica o excepție prevăzută la alineatul (1) sau (2), cu excepția cazului în care există certitudinea că documentul trebuie sau nu trebuie divulgat.
(5) Un stat membru poate solicita unei instituții să nu divulge conținutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil.
(6) În cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într-una sau mai multe din excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.
(7) Excepțiile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului. Excepțiile se pot pune în aplicare în cursul unui termen de cel mult treizeci de ani. În cazul documentelor care se încadrează la excepțiile privind viața privată sau interesele comerciale și documentele sensibile, excepțiile pot continua să se aplice, dacă este necesar, și după expirarea acestei perioade.”
II — Originea litigiului
A — Prima cerere de acces la documente de origine națională utilizate într-o anchetă a Comisiei
6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (denumită în continuare „IFAW”) este o organizație neguvernamentală care își desfășoară activitatea în domeniul protecției animalelor și a naturii.
7. Fiind sesizată cu o cerere din partea Republicii Federale Germania întemeiată pe articolul 6 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 92/43/CEE(5), Comisia a emis la 19 aprilie 2000 un aviz favorabil pentru realizarea unui proiect industrial în situl Mühlenberger Loch, o arie protejată în temeiul acestei directive. Acest proiect consta în extinderea uzinei societății D. în vederea asamblării finale a aeronavei Airbus A3XX.
8. Prin scrisoarea din 20 decembrie 2001 adresată Comisiei, reclamanta a solicitat acces la diferite documente primite de această instituție în cadrul examinării proiectului industrial sus-menționat, respectiv corespondența provenită de la Republica Federală Germania, de la administrația orașului Hamburg, precum și de la cancelarul german.
9. Considerând că articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 îi interzice divulgarea documentelor respective, Comisia a refuzat accesul la anumite documente prin Decizia din 26 martie 2002.
10. Acțiunea în anulare formulată de IFAW împotriva acestei decizii a fost respinsă prin hotărârea Tribunalului din 30 noiembrie 2004(6) .
11. Regatul Suediei, intervenient în acțiunea în anulare, a formulat recurs împotriva Hotărârii Tribunalului la Curte.
12. Prin Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, citată anterior, Curtea a anulat Hotărârea Tribunalului și Decizia din 26 martie 2002. Curtea a considerat că „din moment ce un stat membru a utilizat posibilitatea care îi este oferită de articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 de a solicita ca un document specific, emis de acest stat, să nu fie divulgat fără acordul său prealabil, eventuala divulgare a acestui document de către instituție necesită [...] obținerea acordului prealabil al statului membru menționat” (punctul 50). Așadar, Curtea a statuat că „interpretarea articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 în sensul că învestește statul membru cu un drept de veto general și necondiționat în scopul de a se opune, în mod pur și simplu discreționar și fără a trebui să își motiveze decizia, divulgării oricărui document deținut de o instituție comunitară numai pentru motivul că documentul respectiv emană de la acest stat membru nu este compatibilă cu obiectivele” Regulamentului nr. 1049/2001 (punctul 58). În consecință, este imperativ ca opoziția statului membru să se întemeieze pe una dintre excepțiile materiale stabilite la articolul 4 alineatele 1-3 din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel încât „este de competența instanței comunitare să verifice, la cererea persoanei interesate căreia instituția solicitată a refuzat să îi acorde accesul, dacă acest refuz a putut să fie întemeiat în mod valabil pe excepțiile menționate, iar aceasta indiferent dacă acest refuz este rezultatul aprecierii acestora de către instituția însăși sau de către statul membru respectiv”, fără ca, „în privința persoanei interesate menționate, intervenția statului membru [să afecteze] caracterul comunitar al deciziei pe care i-o adresează ulterior instituția ca răspuns la cererea de acces cu care a sesizat-o și care privește un document pe care aceasta îl deține” (punctul 94).
B — Noua solicitare a documentelor refuzate
13. În urma pronunțării Hotărârii Suedia/Comisia, IFAW a reiterat cererea de acces la documentele provenite de la autoritățile germane și primite de instituția menționată în cadrul examinării proiectului Mühlenberger Loch.
14. După o serie de dificultăți, prin Decizia din 19 iunie 2008, Comisia a divulgat toate documentele solicitate de reclamantă, cu excepția unei scrisori din 15 martie 2000 adresată de cancelarul german președintelui Comisiei (denumită în continuare „scrisoarea cancelarului german”), autoritățile germane opunându-se divulgării acestui document(7) .
15. Potrivit deciziei din 19 iunie 2008, autoritățile germane au declarat că divulgarea scrisorii cancelarului german ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește relațiile internaționale și politica economică a Republicii Federale Germania, în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
16. Pe de altă parte, autoritățile germane au indicat că divulgarea scrisorii cancelarului german ar aduce gravă atingere protecției procesului decizional al Comisiei, în sensul articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
17. IFAW a formulat o acțiune în anulare împotriva Deciziei din 19 iunie 2008, în urma căreia s-a pronunțat hotărârea atacată în prezenta cauză. Această acțiune se întemeia pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (a) a treia și a patra liniuță și a alineatului (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
C — Hotărârea Tribunalului atacată în prezentul recurs
18. Tribunalul a examinat conținutul opoziției formulate de autoritățile germane în temeiul articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, subliniind că această dispoziție tratează consimțământul prealabil al statului membru drept o condiție necesară pentru divulgarea documentului, chiar dacă, potrivit abordării adoptate în Hotărârea Suedia/Comisia, articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu învestește statul membru respectiv cu un drept de veto general și necondiționat în scopul de a se opune, în mod pur și simplu discreționar și fără a trebui să își motiveze decizia, divulgării oricărui document deținut de o instituție comunitară numai pentru motivul că documentul respectiv emană de la acest stat membru.
19. Aplicând în speță jurisprudența menționată (în temeiul căreia, în plus, nu trebuie uitat că solicitantul informației se adresează Uniunii și, prin urmare, obține un act comunitar), Tribunalul a analizat conținutul motivației necesare furnizate de stat și pe cel al competențelor de control al acestei motivări de către Uniune și a concluzionat că un control exercitat de instanța Uniunii nu se limitează la controlul prima facie și că nimic nu o împiedică să efectueze un control complet al deciziei de refuz a Comisiei care trebuie să respecte, între altele, obligația de motivare și care se întemeiază pe aprecierea materială, de către statul membru, a aplicabilității excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
20. Ulterior, Tribunalul a examinat motivul de refuz întemeiat pe excepția privind protecția interesului public în ceea ce privește politica economică a unui stat membru, stabilită la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din regulamentul menționat, arătând că, în speță, se impune să i se recunoască Republicii Federale Germania o marjă largă de apreciere în această privință și că un control exercitat de instanța Uniunii trebuie să se limiteze la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor, precum și a lipsei unei erori vădite de apreciere și a abuzului de putere.
21. În ceea ce privește excepția privind protecția interesului public privind politica economică a unui stat membru, stabilită la articolul 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Tribunalul a considerat că, în pofida dimensiunilor reduse, motivarea prezentată de autoritățile germane era suficientă pentru a permite IFAW să aprecieze motivele refuzului accesului la documentele cauzei și instanței Uniunii să exercite controlul de legalitate care îi revine.
22. Tribunalul a constatat că examinarea cererii de acces la documente a fost efectuată pentru fiecare document vizat în această cerere. Subliniază, în special, că perioada scursă nu a afectat motivele de confidențialitate invocate de autoritățile germane.
III — Recursul: procedura în fața Curții
23. La 18 martie 2011, IFAW a formulat recurs împotriva hotărârii Tribunalului. Recursul său este fondat pe două motive de anulare:
a) Eroare de drept, întrucât nu s-a luat în considerare obligaț ia Comisiei de a efectua un control exhaustiv al refuzului Germaniei în scopul de a verifica dacă motivele invocate de aceasta sunt incluse în sfera excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 și
b) Eroare de drept în ceea ce privește natura și întinderea controlului pe care trebuie să îl efectueze Tribunalul asupra refuzului statului membru. Acest motiv cuprinde două aspecte: 1) caracterul neadecvat al unui control restrâns, limitat la controlul normelor de procedură, al respectării obligației de motivare, al exactității materiale a faptelor și al absenței erorii vădite sau a abuzului de putere și 2) necesitatea ca Tribunalul să aibă în mod direct acces la documentul în litigiu.
24. În primul rând, IFAW susține că Tribunalul nu a ținut seama în mod adecvat de faptul că, astfel cum a afirmat Curtea la punctul 76 din Hotărârea Suedia/Comisia, articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 se limitează să recunoască statului membru „dreptul de a participa la adoptarea deciziei comunitare”, subliniind că decizia este, într-adevăr, o decizie a Uniunii. Pentru IFAW, această decizie trebuie adoptată în conformitate cu Hotărârea Suedia/Comisia, potrivit următorului sistem: a) inițierea unui dialog loial între instituție și statul membru vizat, b) acordul statului membru vizat sau opoziția întemeiată pe excepțiile de la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, c) încheierea dialogului loial, d) verificarea de către instituție a existenței motivelor invocate, la care trebuie să facă trimitere decizia finală și e) adoptarea deciziei finale. În această procedură, afirmă în continuare IFAW, Curtea impune ca instituția să efectueze o examinare exhaustivă și completă a opoziției formulate de statul membru. Această examinare cuprinde trei etape: a) verificarea dacă opoziția se întemeiază pe excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, b) verificarea dacă statul membru și-a motivat poziția și c) aprecierea dacă excepțiile și motivele invocate sunt aplicabile în cazul documentului vizat.
25. Tribunalul ar fi omis a treia și ultima etapă și ar fi concluzionat, contrar opiniei Curții, „că nu este necesară soluționarea problemei dacă Comisia era obligată ca [...] să realizeze un control prima facie
sau un control complet al motivelor opoziției invocate de statul membru” (punctul 84 din hotărârea atacată). În opinia IFAW, Tribunalul a aplicat incorect Hotărârea Marii Camere a Curții, introducând astfel în mod implicit dreptul de veto al statului membru, căruia i-ar reveni, în ultimul rând, adoptarea deciziei de a nu divulga documentul solicitat.
26. Fără o examinare completă, continuă IFAW, instituția riscă să refuze publicului accesul la documente care pot să nu fie efectiv acoperite de excepțiile invocate de statul membru. Aceasta ar fi situația, potrivit organizației respective, în cazul deciziei atacate, în care excepția întemeiată pe „raporturile internaționale” invocată de statul membru și, în consecință, de Comisie nu ar exista deloc, întrucât niciun stat terț nu era implicat în negocierile în contextul cărora a fost produs documentul solicitat.
27. Cu titlu subsidiar, IFAW susține că Tribunalul este obligat să efectueze o examinare completă, conform cerințelor legale. S-a statuat, în hotărârea atacată, că întrebarea care se pune în realitate nu privește „tipul de control pe care Comisia era abilitată să îl realizeze”, ci „tipul de control [...] pe care instanța Uniunii este abilitată să îl realizeze asupra deciziei Comisiei de a respinge cererea de acces la documentul în cauză” (punctul 86). Tribunalul consideră, a remarcat IFAW, că, în cazul în care Comisia nu realizează o examinare completă a opoziției statului membru, are chiar el competența de a o realiza. Presupunând că Comisia nu este deja obligată să efectueze această examinare completă (aspect contrazis de IFAW), Tribunalul ar trebui să respecte cele trei etape menționate la punctul 24. Aceasta implică în mod obligatoriu că trebuie să dispună includerea documentului în dosar în vederea verificării chiar de Tribunal a existenței și, în consecință, a aplicabilității excepțiilor opuse de instituție și invocate inițial de statul membru.
28. Potrivit IFAW, dacă Tribunalul este singura instituție competentă să efectueze un control complet, trebuie să garanteze atunci legalitatea și autenticitatea deciziei Comisiei și nu își poate îndeplini această obligație fără să fi văzut și fără să fi analizat documentul respectiv.
29. IFAW susține că Tribunalul nu numai că a considerat că nu este necesar să dispună includerea scrisorii în dosar, ci, în plus, că s-a contrazis. Astfel, după ce a afirmat că este singura instituție competentă să efectueze un control complet, Tribunalul a adoptat o poziție mai rezervată, declarând că, dacă este confruntat cu un refuz din partea unui stat membru, este obligat să respecte marja largă de apreciere de care dispune acesta, restrângând astfel întinderea controlului exercitat, care s-ar limita la verificarea respectării normelor de procedură, a respectării obligației de motivare, a exactității materiale a faptelor și a lipsei erorii vădite de apreciere sau a abuzului de putere. În concluzie, această abordare echivalează cu recunoașterea unui drept de veto statului membru.
30. În consecință, recurenta solicită anularea hotărârii atacate și pe cea a deciziei Comisiei, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
31. În memoriul în răspuns, Comisia începe prin a afirma că nu se opune analizei făcute de IFAW asupra Hotărârii Suedia/Comisia în ceea ce privește obligațiile de control care revin Comisiei, însă, în ceea ce privește cele trei etape ale procedurii de control, Comisia își menține poziția pe care o susținuse deja în fața Tribunalului, respectiv: a) că a consultat autoritățile naționale care b) au formulat opoziție invocând anumite excepții la Regulamentul nr. 1049/2001 și că c) Comisia, după ce a examinat dacă, prima facie, excepțiile și motivarea au fost invocate în mod justificat, a adoptat o decizie motivată.
32. În ceea ce privește reproșul privind omiterea de către Tribunal a celei de a treia etape a procedurii, Comisia consideră că este nefondat și că pune în evidență lipsa înțelegerii de către reclamantă a poziției Tribunalului. Pentru Comisie, această poziție urmează abordarea din Hotărârea Suedia/Comisia.
33. Comisia arată că, la punctul 81 din hotărârea atacată, Tribunalul a afirmat că, „în măsura în care Comisia nu se opune divulgării documentului în cauză și menționează în decizia sa motivele invocate de statul membru, aceste motive prezentate de statul membru sunt cele care, fiind preluate în decizia menționată, urmează a fi examinate de instanța Uniunii”. Din acest motiv, atunci când Tribunalul stabilește „că nu este necesară soluționarea problemei dacă Comisia era obligată ca [...] să realizeze un control prima facie
sau un control complet al motivelor opoziției invocate de statul membru” (punctul 84) sau că nu aceasta este întrebarea „relevantă”, Tribunalul, în realitate, nu instituie un drept de veto, ci, mai degrabă, statuează că decizia instituției trebuie să se întemeieze pe excepțiile stabilite prin Regulamentul nr. 1049/2001, independent de aspectul dacă aceste excepții sunt întemeiate pe o apreciere a lor realizată chiar de instituție sau de statul membru vizat. În cazul în care instituția examinează („verifică”) dacă excepțiile și motivele invocate de statul membru sunt, prima facie, invocate în mod întemeiat în raport cu împrejurările speței și prezintă aceste motive în decizia finală de refuz, aceste motive sunt cele ale instituției și pot face obiectul unui control jurisdicțional, indiferent de originea lor. În consecință, Tribunalul ar fi adoptat o poziție foarte clasică atunci când a afirmat că instituția trebuie să precizeze motivele deciziei sale, iar instanța Uniunii trebuie să le examineze. S-ar fi conformat principiilor stabilite în Hotărârea Suedia/Comisia.
34. În ceea ce privește al doilea motiv al recursului, Comisia susține că se întemeiază pe o neînțelegere. În opinia sa, recurenta pare să confunde noțiunile „control” și „divulgare”. Aceasta arată că instanța Uniunii nu poate realiza un control complet fără examinarea documentelor vizate. Independent de sarcina de lucru pe care ar aduce-o instanței Uniunii și independent de faptul că această afirmație nu ține seama de caracterul discreționar al puterii de decizie în ceea ce privește activitățile de cercetare judecătorească, inclusiv prezentarea de documente, Comisia consideră că această afirmație ar echivala cu o distorsiune de natura unei acțiuni în anulare și a controlului exercitat de instanța Uniunii în raport cu dispozițiile stabilite la articolul 263 din tratat. În esență, motivul invocat de reclamantă ar impune instanței Uniunii să se substituie sistematic instituției competente să adopte decizia menționată.
35. Dată fiind natura controlului exercitat de Tribunal, Comisia susține că recurenta interpretează eronat poziția Tribunalului, întrucât acesta nu consideră că trebuie să se limiteze la realizarea unui control restrâns, cu respectarea marjei largi de apreciere lăsate statului membru. Dimpotrivă, reiese din cuprinsul punctelor 87 și 88 din hotărârea atacată că Tribunalul nu consideră nicidecum că nu are dreptul de a realiza o examinare completă.
36. Comisia concluzionează cu afirmația că excepția citată în decizia de refuz, care a fost examinată de Tribunal, este cea care apare la articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, respectiv „politica financiară, monetară sau economică a Comunității sau a unui stat membru”. Curtea a afirmat în Hotărârea Sisón/Consiliul(8), referitoare la refuzul Consiliului de a divulga un document, întemeiat pe o excepție menționată la articolul 4 alineatul (1) litera (a), „că instituției respective trebuie să i se recunoască o marjă largă de apreciere în scopul de a determina dacă divulgarea unor documente care aparțin domeniului avut în vedere de aceste excepții este susceptibilă de a aduce atingere interesului public” (punctul 34), afirmând în continuare că controlul pe care îl exercită asupra unei astfel de decizii trebuie să se limiteze la respectarea regulilor de procedură și de motivare, a exactității materiale a faptelor și a absenței erorii vădite de apreciere și a abuzului de putere. La această poziție se face trimitere la punctele 104 și 105 din hotărârea atacată. În temeiul naturii excepției invocate, Tribunalul a admis marja largă de manevră acordată statului membru. Din acest motiv, Comisia consideră că al doilea motiv al recursului trebuie de asemenea respins.
37. Pentru motivele expuse, Comisia concluzionează în sensul respingerii recursului și al obligării recurentei la plata cheltuielilor de judecată.
IV — Analiză
38. În prezentul recurs se examinează, în esență, aspectul controlului activității administrative din două perspective diferite. Pe de o parte (primul motiv), „controlul” pe care instituțiile Uniunii pot sau trebuie să îl exercite asupra deciziilor statelor membre referitoare la accesul la documentele lor deținute de Uniune. Pe de altă parte (al doilea motiv), controlul jurisdicțional pe care poate sau trebuie să îl exercite instanța Uniunii asupra deciziei finale privind cererea de acces la documentele menționate, adresată instituțiilor Uniunii.
A — Primul motiv al recursului: natura și întinderea controlului exercitat de Comisie asupra motivelor invocate de statul membru vizat pentru a se opune divulgării
39. Astfel cum s-a arătat la punctul 23 litera (a), IFAW invocă drept prim motiv de recurs o presupusă eroare de drept a Tribunalului, întrucât acesta nu a considerat că Comisia ar fi trebuit să efectueze un control exhaustiv al refuzului Germaniei în scopul de a verifica dacă motivele acesteia erau incluse în sfera excepțiilor vizate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
40. Trebuie amintit, mai întâi, că, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, în măsura în care este vorba despre instituții ale Uniunii, acestea din urmă sunt singurele competente să determine dacă, într-un caz concret, excepțiile prevăzute la articolul 4 din regulament sunt aplicabile. Dimpotrivă, în ceea ce privește „documentele terților”, articolul 4 alineatul (4) recunoaște titularilor acestora dreptul de a fi consultați „pentru a stabili dacă se poate aplica o excepție prevăzută la alineatul (1) sau (2)” al articolului 4.
41. În cele din urmă, în cazul în care terțul respectiv este un stat membru, articolul 4 alineatul (5) din regulament îi recunoaște posibilitatea de a „solicita [...] să nu divulge [...] fără acordul său prealabil” documentul deținut de Uniune. Interpretarea acestei dispoziții specifice face din nou obiectul prezentului recurs.
42. Curtea a abordat mare parte dintre aspectele problematice pe care le prezintă acest alineat în Hotărârea Suedia/Comisia din 18 decembrie 2007, care se află direct la originea hotărârii Tribunalului atacate în speță. Nimeni nu poate aprecia dacă, în ipoteza în care le-ar fi abordat pe toate, le-ar fi soluționat în totalitate, din moment ce dispoziția în cauză ridică dificultăți de interpretare nicidecum neglijabile(9) .
43. Alineatul (5) al articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 conferă statului membru posibilitatea de a solicita
nedivulgarea unui document propriu fără acordul său. La prima vedere, norma pare a nu avea sens decât în măsura în care privește două comportamente posibile care, în plus, par a se exclude reciproc: A) este vorba despre o simplă cerere, care poate fi admisă sau respinsă sau B) este vorba despre o pretenție care poate fi impusă similar unui drept de veto și pentru exercitarea căreia nu este necesară nicio altă voință în afara celei a statului membru însuși.
44. În opinia noastră, Hotărârea Suedia/Comisia a urmărit totuși să depășească această alternativă în termeni care suscită, la rândul lor, noi dificultăți de interpretare. Independent de aceasta, trebuie recunoscut că hotărârea respectivă a reprezentat un progres în raționalizarea sistemului dreptului Uniunii în acest domeniu(10) . În esență, Curtea a dorit să deducă din spiritul Regulamentului nr. 1049/2001 temeiul normativ și conceptual necesar pentru a configura, în pofida tuturor dificultăților, o soluție terță care să poată rezolva această contradicție.
45. Recunoscând caracterul neobișnuit al acestui demers, considerăm că, în Hotărârea Suedia/Comisia, Curtea a adoptat o abordare care se poate rezuma în termeni generali în modul următor.
46. În primul rând, Curtea a interpretat sensul dispoziției drept o normă care stabilește o procedură mai degrabă decât o repartizare de competențe (punctul 93). Concret, este vorba despre o procedură la care „participă” statul membru și Comisia (punctul 93). Trebuie subliniat însă că eventualul refuz al accesului la document este un act imputabil exclusiv Comisiei (punctul 94).
47. În al doilea rând și în concordanță cu cele de mai sus, „solicitarea” statului membru nu are caracterul unui veto „general și necondiționat” (punctul 75). În consecință, statul membru are obligația, înainte de toate, de a-și „motiva” o eventuală decizie negativă (punctul 87). Mai mult, acest refuz trebuie motivat tocmai cu ajutorul uneia dintre excepțiile vizate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001 (punctul 88).
48. În al treilea rând, iar acesta este, fără îndoială, aspectul cel mai delicat care face obiectul prezentului motiv al recursului, Curtea pare că ar fi limitat participarea Comisiei la „verificarea” (punctul 89) condițiilor impuse anterior statului membru, respectiv verificarea existenței motivării, a faptului că a fost formulată și că se întemeiază pe excepțiile menționate. Desigur, Comisia trebuie să aibă propria motivare, însă, până la urmă, ea nu poate sau nu trebuie să fie alta decât cea pe care i-o transmite statul membru (punctul 90).
49. În al patrulea și ultimul rând, Curtea arată că decizia adoptată de Comisie poate face obiectul controlului jurisdicțional (punctele 89 și 90). Acest din urmă element este legat totuși de al doilea motiv de recurs.
50. IFAW susține că hotărârea atacată a Tribunalului ar reintroduce un drept de veto care ar trebui totuși considerat depășit odată cu abandonarea „regulii autorului” care a determinat intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 1049/2001, astfel cum s-a statuat expres la punctul 59 din Hotărârea Suedia/Comisia. În opinia IFAW, această involuție ar decurge din faptul că Tribunalul a considerat că „controlul” exercitat de Comisie asupra refuzului unui stat membru de a divulga un document propriu se poate limita foarte bine la examinarea aspectelor de formă și a celor procedurale, fără a se extinde neapărat la o examinare exhaustivă și riguroasă a temeiului refuzului în raport cu excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001.
51. În opinia noastră și în același sens cu opinia Comisiei, concluzia anterioară rezultă dintr-o interpretare eronată a hotărârii atacate. Astfel, solicitantul și-a focalizat atenția asupra afirmației Tribunalului potrivit căreia „nu este necesară soluționarea problemei dacă Comisia era obligată ca [...] să realizeze un control prima facie
sau un control complet al motivelor opoziției invocate de statul membru” (punctul 84 din hotărârea atacată), de unde IFAW deduce că Tribunalul consideră că nu există o obligație a Comisiei de a verifica dacă excepțiile din Regulamentul nr. 1049/2001 invocate de statul membru există efectiv în speță.
52. Or, această concluzie, în opinia noastră, nu rezultă din cuprinsul hotărârii atacate.
53. Astfel, Tribunalul începe prin a sublinia, la punctul 79 din hotărâre, că „Comisia, în calitate de autoare a unei decizii de respingere a unei cereri de acces la documente, este responsabilă de legalitatea acesteia”.
54. Legalitatea respectivă depinde de existența motivată conform cerințelor legale a uneia dintre excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001. În calitatea sa de „autor” al deciziei de refuz, este evident că îi revine Comisiei sarcina de a verifica dacă aceste excepții există sau nu există efectiv. În acest scop, ea poate fie să formuleze un raționament propriu, fie să îl preia pe cel al statului membru vizat. În ambele cazuri, este evident că, independent de originea lor, motivele pe care se întemeiază decizia de refuz trebuie să fie suficiente pentru a motiva o decizie imputabilă Uniunii. Tocmai asupra acestui aspect s-a focalizat atenția Tribunalului atunci când a subliniat că, în cazul în care, precum în speță, Comisia a preluat motivele invocate de statul membru, ea este obligată să le expună în decizia de refuz.
55. Tribunalul a urmat, așadar, cu strictețe soluția reținută de Marea Cameră în Hotărârea Suedia/Comisia.
56. Astfel, Curtea a stabilit cu claritate la punctul 88 din Hotărârea Suedia/Comisia că, după dialogul loial dintre instituție și statul membru privind eventuala aplicare a excepțiilor prevăzute în regulament, „instituția nu poate să accepte opoziția unui stat membru față de divulgarea unui document care emană de la acesta dacă această opoziție este lipsită de orice motivare sau dacă motivarea prezentată nu se întemeiază pe excepțiile enumerate la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001. În cazul în care, fără a ține seama de invitația expresă în acest sens adresată de instituție statului membru respectiv, acesta din urmă continuă să nu îi furnizeze o astfel de motivare, instituția respectivă trebuie să acorde accesul la documentul solicitat dacă, în ceea ce o privește, consideră că niciuna dintre excepțiile menționate nu se aplică”.
57. Potrivit punctului 89 din Hotărârea Suedia/Comisia, „instituția este ea însăși obligată să motiveze decizia de respingere a unei cereri de acces la un document”. Aceasta înseamnă că obligația de motivare a refuzului este imperativă. Însă dacă motivele pe care se întemeiază refuzul sunt cele invocate de statul membru, trebuie „ca instituția să menționeze în decizia sa nu numai opoziția manifestată de statul membru respectiv față de divulgarea documentului solicitat, ci și motivele invocate de acest stat membru pentru a demonstra aplicarea uneia dintre excepțiile de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din același regulament. Astfel de indicații sunt, într-adevăr, de natură să permită solicitantului să înțeleagă originea și motivele refuzului, iar instanței competente să exercite, dacă este cazul, controlul care îi este încredințat” ( loc. cit. ).
58. Aceasta înseamnă că, în raport cu motivarea deciziei de refuz, este necesar și suficient ca instituția să pună în evidență motivele invocate de statul membru pentru a justifica existența uneia dintre excepțiile prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta a fost și situația în speță, întrucât Comisia a ținut seama de motivele invocate de Republica Federală Germania și le-a preluat, considerându-le suficiente pentru a justifica ultima decizie de refuz pentru care Comisia este responsabilă, dat fiind că este vorba despre un act al Uniunii.
59. Acesta este contextul în care trebuie interpretată afirmația de la punctul 86 din hotărârea atacată în sensul că, date fiind împrejurările din situația examinată, nu este atât de relevant tipul de control desfășurat de Comisie în raport cu motivele invocate de statul membru, ci mai degrabă controlul jurisdicțional de fond privitor la motivarea menționată.
60. În concluzie, este clar, în opinia noastră, că s-a urmat de Comisie abordarea prezentată în Hotărârea Suedia/Comisia atunci când, având în vedere motivele invocate de Republica Federală Germania, le-a preluat drept motivare a deciziei finale de refuz, permițând astfel „solicitantului să înțeleagă originea și motivele refuzului, iar instanței competente, să exercite, dacă este cazul, controlul care îi este încredințat”, potrivit punctului 89, citat anterior, din Hotărârea Suedia/Comisia.
61. În consecință, considerăm că primul motiv de recurs trebuie respins dat fiind că, în raport cu susținerile IFAW, Tribunalul, atunci când a considerat că Comisia a acționat legal cu ocazia expunerii motivelor invocate de statul membru vizat pentru refuzul accesului la documentul solicitat, a urmat abordarea stabilită în Hotărârea Suedia/Comisia, care condiționează această prezentare de obligația care revine Comisiei în cadrul procesului decizional stabilit la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, care stabilește obligația acesteia de a nu lua în considerare alte motive în afara celor întemeiate pe excepțiile prevăzute în regulamentul menționat.
B — Al doilea motiv al recursului: natura și întinderea controlului jurisdicțional
62. Prin cel de al doilea motiv al recursului se reproșează că hotărârea atacată prezintă o eroare de drept asupra naturii și a întinderii controlului pe care Tribunalul trebuie să îl efectueze în raport cu refuzul statului membru. Un prim aspect critică întinderea redusă a controlului efectuat de Tribunal cu privire la decizia de refuz, limitat în mod nejustificat, în opinia IFAW, la aspectele de formă ale procesului decizional și la constatarea existenței unei motivări adaptate la situația de fapt și a inexistenței erorii sau a abuzului de putere.
63. Hotărârea Suedia/Comisia a înlăturat toate posibilele dubii referitoare la protecția jurisdicțională garantată autorului cererii de acces refuzate de instituție. Marea Cameră a precizat într-adevăr la punctul 90 că, „în cazul în care statul membru refuză, motivând acest refuz, să autorizeze accesul la documentul în discuție și, prin urmare, instituția este constrânsă să respingă cererea de acces, autorul acesteia se bucură de protecție jurisdicțională, contrar temerilor exprimate în special de IFAW”.
64. În calitate de protecție jurisdicțională, care respectă, așadar, conținutul dreptului la o cale de atac eficientă garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, aceasta cuprinde o judecată materială și pe fond privind legalitatea actului sau a dispoziției atacate, întrucât Marea Cameră a subliniat în mod justificat că decizia de refuz este, la rândul său, în ultimă instanță, un act al Uniunii și, în consecință, este supusă dreptului Uniunii sub toate aspectele.
65. Hotărârea atacată menționează același lucru atunci când stabilește, la punctul 87, că, „[î]n ceea ce privește controlul jurisdicțional al legalității unei asemenea decizii de respingere, din cuprinsul punctului 94 din Hotărârea Suedia/Comisia [...] reiese că este de competența instanței Uniunii să verifice, la cererea solicitantului căruia instituția solicitată a refuzat să îi acorde accesul, dacă acest refuz a putut să fie întemeiat în mod valabil [(11) ] pe excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001, iar aceasta indiferent dacă acest refuz este rezultatul aprecierii acestora de către instituția însăși sau de către statul membru respectiv.
66. Rezultă de aici că, contrar celor susținute de Comisie, întrucât se aplică articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, controlul instanței Uniunii nu este limitat la un control prima facie . Aplicarea acestei dispoziții nu împiedică, așadar, instanța să realizeze un control complet al deciziei de respingere a Comisiei, care trebuie să respecte, printre altele, obligația de motivare și care se întemeiază pe aprecierea materială, de către statul membru vizat, a aplicabilității excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatele (1)-(3) din Regulamentul nr. 1049/2001.”
67. Nimic din cele de mai sus nu ne permite să subscriem la afirmația IFAW potrivit căreia Tribunalul ar fi susținut că controlul său jurisdicțional al deciziei de refuz nu a fost la fel de aprofundat și de extins precum cel privind orice act sau orice dispoziție a Uniunii dedusă judecății sale. În caz contrar, primatul dreptului fundamental implicat nu ar putea fi asigurat, întrucât nu s-ar putea omite că dreptul de recurs împotriva administrației constituie, împreună cu principiul legalității, unul dintre pilonii fundamentali ai procesului istoric de afirmare a statului de drept, ale cărui tradiție și principii sunt de asemenea un temei al Uniunii (articolul 2 TUE).
68. O altă întrebare este dacă, în speța de față, Tribunalul a efectuat într-adevăr un control jurisdicțional real, ca element al dreptului la o cale de atac garantat acum la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale. Ceea ce ne conduce la al doilea aspect al acestui motiv al recursului și impune, mai întâi, să se formuleze altă întrebare, respectiv dacă era necesar ca Tribunalul să aibă acces în mod direct la documentul în litigiu.
69. Cu privire la acest aspect, în opinia noastră, recursul trebuie admis.
70. În opinia noastră, IFAW susține în mod justificat că Tribunalul ar fi trebuit să dispună includerea documentului în litigiu în dosar în vederea unei examinări in camera în scopul de a verifica existența și, în consecință, aplicabilitatea excepțiilor formulate de instituție și invocate inițial de statul membru.
71. În această privință, întrebarea nu este dacă, astfel cum susține IFAW, examinarea efectuată de Tribunal trebuia să fie exhaustivă sau, astfel cum a decis Tribunalul, dacă era necesar, în împrejurări precum cele din acțiunea de față, să se recunoască statului membru vizat o marjă largă de apreciere în raport cu invocarea unor excepții de la divulgarea unui document. Întrebarea relevantă aici este anterioară acestor momente.
72. Într-adevăr, fără a fi necesar să se precizeze intensitatea pe care trebuie să o aibă controlul jurisdicțional al deciziei de refuz al accesului, este evident că, chiar dacă acest control poate avea o intensitate redusă, trebuie exercitat întotdeauna în lumina documentului respectiv în litigiu. În caz contrar, ar fi imposibil să se determine dacă motivele invocate de statul membru vizat, indiferent cât de generoși dorim să ne arătăm în aprecierea lor, corespund într-o anumită măsură realității cuprinsului documentului a cărui divulgare se refuză.
73. Controlul jurisdicțional al deciziei de refuz trebuie să privească motivarea care stă la baza ei. Și dacă această motivare se întemeiază pe ponderarea efectelor pe care divulgarea documentului trebuie să le producă asupra anumitor bunuri, valori sau interese, controlul său nu va fi posibil decât în măsura în care Tribunalul va putea formula propria judecată în raport cu conținutul material al documentului. Numai cunoscând conținutul acestuia, Tribunalul poate aprecia temeiul motivelor invocate de Comisie și de statul membru vizat pentru împiedicarea difuzării acesteia. În caz contrar, Tribunalul s-ar limita la pronunțarea unei hotărâri prin referire la o parte interesată, făcând trimitere, în vederea pronunțării deciziei sale, la argumentul autorității unui subiect, a cărui decizie trebuie totuși să facă obiectul unui control jurisdicțional efectiv.
74. În măsura în care Tribunalul, având în vedere documentul, își va putea formula o opinie asupra întinderii consecințelor posibile ale divulgării lui, va putea examina și pondera motivele invocate de Comisie și de statul membru vizat în susținerea refuzului. În acea situație se va putea discuta aspectul dacă Tribunalul trebuie să acorde o marjă de apreciere mai restrânsă sau mai extinsă, respectiv dacă, în ultimul rând, trebuie să se impună evaluarea Tribunalului sau cea a Comisiei. Aceasta este alternativa tipică în orice proces de control jurisdicțional al acțiunii administrației(12) . Însă, pentru a se putea pune o astfel de întrebare, este evident că trebuie să se aibă la dispoziție două evaluări autonome: cea a organismului jurisdicțional și cea a autorității publice a cărei acțiune este examinată. Și o evaluare, și cealaltă sunt întemeiate pe aprecierea directă și imediată a faptului sau a conduitei ale căror consecințe sunt invocate în vederea justificării conținutului actului juridic supus controlului instanței.
75. Considerăm nerelevantă afirmația Comisiei potrivit căreia a impune Tribunalului examinarea directă a documentului nu numai i-ar impune o sarcină de lucru nejustificată și s-ar opune caracterului discreționar al competențelor sale în materie de dispunere a măsurilor de cercetare judecătorească, dar ar implica și o „modificare a naturii unei acțiuni în anulare [prin care] s-ar impune instanței Uniunii obligația de a se pune sistematic în locul instituției abilitate să ia decizia” (punctul 10 din memoriul în răspuns al Comisiei).
76. Dimpotrivă. În primul rând, întrucât argumentul sarcinii de lucru nu poate condiționa exercitarea în bune condiții a funcției jurisdicționale. În al doilea rând, întrucât nu este vorba în acest caz despre dispunerea unei măsuri de cercetare judecătorească prin care s-ar urmări prezentarea unui document necesar în vederea formulării unei decizii referitoare la pozițiile adoptate de părți cu privire la obiectul litigiului, ci a unei măsuri de cercetare judecătorească necesară tocmai pentru cunoașterea obiectului litigiului însuși. În ultimul rând, întrucât este de „natura” acțiunii în anulare să se supună aprecierii instanței legalitatea unei decizii a Uniunii, care trebuie determinată pornind de la examinarea motivării pe care se întemeiază. Această examinare, în speță, nu este posibilă decât dacă Tribunalul poate formula o judecată proprie cu privire la conținutul documentului în litigiu, întrucât numai în temeiul acestei judecăți va putea aprecia temeinicia motivelor invocate de instituția care se opune divulgării lui.
77. În consecință, considerăm că al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie admis.
V — Cu privire la soluționarea definitivă a litigiului de către Curte
78. Potrivit articolului 61 din Statutul Curții de Justiție, „[î]n cazul în care recursul este întemeiat, Curtea anulează decizia Tribunalului. În acest caz, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acestuia”.
79. În opinia noastră, nu suntem în situația în care Curtea se poate pronunța definitiv asupra litigiului. Ținând seama de modalitatea în care propunem să se soluționeze recursul, sunt necesare anularea hotărârii atacate și trimiterea cauzei la Tribunal pentru a se pronunța după examinarea directă a documentului în litigiu.
VI — Cheltuielile de judecată
80. În conformitate cu articolul 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, propunem Curții să decidă ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VII — Concluzie
81. În lumina considerațiilor de mai sus, propunem Curții:
să admită în parte recursul, respectiv să admită primul motiv, întemeiat pe eroarea de interpretare a articolului 4 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 și, în consecință, să dispună:
1) Anularea Hotărârii Tribunalului din 13 ianuarie 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisia (T-362/08), prin care se respinge acțiunea în anularea Deciziei Comisiei din 19 iunie 2008 prin care se refuză acordarea accesului la un document transmis Comisiei de autoritățile germane în cadrul unei proceduri privind declasarea unui sit protejat în temeiul Directivei 92/43.
2) Trimiterea cauzei la Tribunal în vederea pronunțării în urma examinării directe a documentului în litigiu.
3) Suportarea de fiecare parte a propriilor cheltuieli de judecată.
(1) .
(2)
—	T-362/08, Rep., p. II-11, denumită în continuare „hotărârea atacată”.
(3)
—	C-64/05 P, Rep., p. I-11389.
(4)
—	JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76.
(5)
—	Directiva Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109).
(6)
—	Hotărârea IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Comisia (T-168/02, Rec., p. II-4135).
(7)
—	Documentele prezentate, în număr de opt, proveneau de la administrația orașului Hamburg și de la Republica Federală Germania.
(8)
—	Hotărârea din 1 februarie 2007 (C-266/05 P, Rep., p. I-1233).
(9)
—	Astfel cum a arătat avocatul general Poiares Maduro la punctul 32 din concluziile prezentate în cauza Suedia/Comisia, guvernul danez a calificat în mod justificat ambiguitatea insurmontabilă a cuprinsului literal al articolului 4 alineatul (5) drept „echivoc constructiv”, a cărui folosire a fost necesară pentru a face posibilă adoptarea sa de legiuitorul comunitar. În cazul în care această necesitate constituie un motiv suficient pentru interpretarea „politică” a sensului dispoziției, este posibil să nu constituie un astfel de motiv și pentru o interpretare juridică a ei, singura care poate fi așteptată de la o instanță. În plus, doctrina subliniază unanim dificultățile de interpretare a dispoziției. În afară de trimiterea avocatului general Poiares Maduro de la nota 20 din concluzii [Heliskoski, J., și Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents”, în CMLR, vol. 43 (2006), p. 735 și urm.], putem cita Guichot, E., „Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo”, în Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, p. 123 și urm., care evocă și perspectivele de reformă a reglementării în vigoare. În aceeași linie, Leino, P., „Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Commission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007”, în CMLR, vol. 45 (2008), p. 1469 și urm.
(10)
—	În urma Hotărârii Suedia/Comisia s-au formulat numeroase comentarii în care s-a expus și s-a analizat soluția pronunțată de Curte. Se pot adăuga la cele citate la nota anterioară Diamandouros, N., „Openness and Acces to Documents”, în EStAL, 4/2008, Schadtle, K., „Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P”, în DöV
(2008), p. 455 și urm., și Wegener, W. B., „Art. 15, Rn. 19-22”, în Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C. H. Beck, München, Ed. a IV-a, 2011.
(11)
—	Sublinierea noastră.
(12)
—	A se vedea sinteza din Santamaría Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, Ed. a II-a, Iustel, Madrid, 2009, p. 686 și urm.