62008TJ0380_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑380/08,
Regatul Țărilor de Jos, reprezentat de C. Wissels, de M. de Mol și de M. de Ree, în calitate de agenți,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de A. Bouquet și de P. Costa de Oliveira, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare a deciziei Comisiei din 30 iunie 2008 prin care a fost refuzat accesul la anumite pasaje confidențiale din Decizia C(2006) 4090 final [Cazul COMP/F/38 456 – Bitum (Țările de Jos)],
TRIBUNALUL (Camera a șasea),
compus din domnii H. Kanninen, președinte, S. Soldevila Fragoso (raportor) și G. Berardis, judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 14 decembrie 2012,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
În fapt
1. La 13 septembrie 2006, Comisia Comunităților Europene a adoptat Decizia C(2006) 4090 final [Cazul COMP/F/38 456 – Bitum (Țările de Jos) ] (denumită în continuare „decizia bitum”) privind o procedură de aplicare a articolului 81 [CE]. O versiune a acestei decizii, din care fuseseră eliminate anumite pasaje pe care Comisia le‑a considerat confidențiale (denumită în continuare „versiunea publică a deciziei bitum”), a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 28 iulie 2007 (JO L 196, p. 40). În decizia bitum, Comisia a constatat că mai multe întreprinderi încălcaseră articolul 81 alineatul (1) CE prin participarea la o înțelegere pe piața bitumului rutier din Țările de Jos și a aplicat acestor întreprinderi amenzi al căror cuantum total se ridica la 266,717 milioane de euro.
2. La 7 martie 2008, Regatul Țărilor de Jos a adresat Comisiei o cerere de acces la versiunea completă a deciziei bitum (denumită în continuare „versiunea confidențială a deciziei bitum”), potrivit Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
3. Prin scrisoarea din 27 martie 2008, Comisia a respins cererea inițială de acces la versiunea confidențială a deciziei bitum.
4. La 17 aprilie 2008, Regatul Țărilor de Jos a prezentat, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, o cerere de confirmare prin care solicita Comisiei să își revizuiască poziția (denumită în continuare „cererea de confirmare”). Acesta a arătat că, întrucât a suferit un prejudiciu ca urmare a acțiunilor întreprinderilor vizate de decizia bitum, avea intenția să le solicite acestora o reparație în fața instanțelor naționale. Regatul Țărilor de Jos a arătat că ar fi util, în această privință, să cunoască informațiile cuprinse în versiunea confidențială a deciziei bitum, dar care fuseseră suprimate în versiunea publică a acestei decizii. În acest scop, Regatul Țărilor de Jos a indicat anumite pasaje specifice ale decizie bitum referitoare:
– la natura și la întinderea încălcării [considerentele (4)-(6) ale deciziei bitum];
– la organizarea și la funcționarea cartelului [considerentele (48)-(86) și (350)-(354) ale deciziei bitum];
– la rolul anumitor întreprinderi în calitate de instigator sau de lider al înțelegerii [considerentele (342)-(347) ale deciziei bitum];
– la acordurile privind prețurile stabilite în cadrul înțelegerii [considerentele (87)-(126) ale deciziei bitum]:
– la diferențele dintre nivelul prețului bitumului în Țările de Jos și în țările frontaliere [considerentele (150), (174) și (314) ale deciziei bitum]:
– la interesul constructorilor de drumuri ca prețul bitumului să crească [considerentele (149) și (151) ale deciziei bitum]:
– la cotele de piață și la cifrele de afaceri aferente vânzărilor de bitum în Țările de Jos ale participanților la înțelegere [considerentele (7)-(29) și (321) ale deciziei bitum]:
– în sfârșit, la numele persoanelor fizice care îi reprezentau pe participanți la reuniunile înțelegerii [considerentele (187), (205), (236), (252), (265), (268), (273), (279), (286), (291), (293) și (298) ale deciziei bitum].
5. Prin scrisoarea din 30 iunie 2008 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a respins cererea de confirmare.
6. În ceea ce privește informațiile vizate la punctul 4 prima liniuță de mai sus, Comisia a arătat că versiunea publică și cea confidențială ale deciziei bitum erau identice.
7. În ceea ce privește informațiile vizate la punctul 4 a doua‑a opta liniuță de mai sus, Comisia a arătat, pe de o parte, că acestea intrau sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces la documente prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice și juridice și, respectiv, a obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii Europene. Pe de altă parte, aceasta a arătat că, potrivit articolului 4 alineatul (2) teza finală din regulamentul menționat, aceste excepții trebuiau înlăturate dacă un interes public superior justifica divulgarea informațiilor solicitate. Cu toate acestea, Comisia a considerat că cererea de confirmare nu conținea argumente susceptibile să demonstreze existența unui asemenea interes, în măsura în care cel invocat de Regatul Țărilor de Jos, întemeiat pe utilitatea versiunii confidențiale a deciziei bitum pentru pregătirea unei eventuale acțiuni în răspundere împotriva întreprinderilor vizate de această decizie, nu era de natură publică, ci privată.
8. În ceea ce privește informațiile vizate la punctul 4 a opta liniuță de mai sus, Comisia a considerat că acestea intrau, pe lângă articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din același regulament, referitoare la protecția vieții private și a integrității individului.
9. În sfârșit, Comisia a considerat că, întrucât informațiile vizate la punctul 4 a doua‑a opta liniuță de mai sus intrau integral sub incidența excepțiilor menționate anterior, o divulgare parțială a acestor informații, în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu era posibilă.
10. În august 2009, Comisia a publicat o nouă versiune publică a deciziei bitum, care conținea un număr mai mic de pasaje nedivulgate (denumită în continuare „noua versiune publică a deciziei bitum”).
Procedura și concluziile părților
11. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 9 septembrie 2008, Regatul Țărilor de Jos a introdus prezenta acțiune.
12. Prin Ordonanța președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 2 iunie 2010, procedura în prezenta cauză a fost suspendată până la decizia Curții de soluționare a cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Rep., p. I‑5885), precum și până la decizia Tribunalului de soluționare a cauzei în care s‑a pronunțat Ordonanța din 25 ianuarie 2011, Basell Polyolefine/Comisia (T‑399/07, nepublicată în Repertoriu). Procedura a fost reluată la 25 ianuarie 2011.
13. Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a șasea, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
14. Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul a decis deschiderea procedurii orale. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 14 decembrie 2012.
15. La încheierea ședinței menționate, Tribunalul a adresat părților o întrebare referitoare la determinarea precisă a obiectului litigiului având în vedere noua versiune publică a deciziei bitum.
16. Prin observațiile scrise depuse la grefa Tribunalului la 24 ianuarie și, respectiv, la 8 februarie 2013, Regatul Țărilor de Jos și Comisia au răspuns la întrebarea adresată de Tribunal.
17. În observațiile sale, Regatul Țărilor de Jos a arătat că cererea sa de acces avea din acel moment ca obiect toate pasajele care rămâneau confidențiale în noua versiune publică a deciziei bitum. În această privință, Regatul Țărilor de Jos a identificat anumite pasaje ale acestei decizii referitoare:
– la natura și la întinderea încălcării (notele de subsol nr. 7-12 ale deciziei bitum);
– la organizarea și la funcționarea înțelegerii [considerentele (50), (53)-(57), (59), (62), (64)-(66), (69)-(74), (77), (78), (80) și (82)-(86) și notele de subsol nr. 130, 132-134, 137-140, 143-148, 150-157, 160-187, 189-192, 194-198, 200-204, 206-212, 215-229, 231-239 și 519-521 ale deciziei bitum];
– la rolul anumitor întreprinderi în calitate de instigator sau de lider al înțelegerii [considerentele (342)-(345) și notele de subsol nr. 505, 507-513 și 515-518 ale deciziei bitum];
– la acordurile privind prețurile stabilite în cadrul înțelegerii [considerentele (88)-(98), (102)-(118) și (120)-(125) și notele de subsol nr. 240-251, 253, 254, 256-268, 270 și 272-322 ale deciziei bitum];
– la diferențele dintre nivelul prețului bitumului în Țările de Jos și în țările frontaliere (notele de subsol nr. 372-376 ale deciziei bitum);
– la interesul constructorilor de drumuri ca prețul bitumului să crească (notele de subsol nr. 341-346 ale deciziei bitum);
– la cotele de piață și la cifrele de afaceri aferente vânzărilor de bitum în Țările de Jos ale participanților la înțelegere [considerentele (8)-(16), (18)-(23) și (29) și notele de subsol nr. 16, 18, 21, 29-32, 35-37, 41, 43-45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73 și 77-81 ale deciziei bitum);
– la numele persoanelor fizice care îi reprezentau pe participanți la reuniunile înțelegerii [considerentele (187), (236), (252), (265), (268), (273), (279), (286), (291), (293) și (298) ale deciziei bitum];
– și, în sfârșit, la „alte informații solicitate” [considerentele (30), (34), (35), (37), (42), (45), (154), (175)-(177), (179), (187), (236), (252), (265), (268), (273), (279), (286), (291), (293), (298), (302), (317), (319), (321), (342)-(347), (372), (378), (380), (382)-(386), (389)-(391), (394) și (397) și notele de subsol nr. 82, 84-87, 89-100, 102-119, 121, 122, 124, 126, 341, 350-352, 379-381, 385, 386, 390-393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435-437, 441, 447, 450, 453-458, 465-469, 472-474, 480-483, 522, 528, 541, 547 și 549 și anexa 1 la decizia bitum].
18. Regatul Țărilor de Jos a subliniat că „celelalte informații solicitate” făceau de asemenea parte din cererea sa de acces, chiar dacă acestea nu erau expres indicate în cererea de confirmare. Astfel, cererea de confirmare ar fi privit integralitatea deciziei bitum. În sfârșit, Regatul Țărilor de Jos a precizat că obiectul litigiului nu viza informațiile confidențiale obținute de Comisie în temeiul Comunicării sale privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri (JO 2002, C 45, p. 3, denumită în continuare „comunicarea privind clemența”).
19. La rândul său, Comisia a subliniat în observațiile sale incoerența și imprecizia poziției Regatului Țărilor de Jos în ceea ce privește determinarea informațiilor a căror cerere de divulgare face obiectul litigiului. În această privință, Comisia a arătat că din cererea inițială și din cea de confirmare nu reieșea cu claritate dacă Regatul Țărilor de Jos solicita accesul și la alte informații decât cele specificate în aceste cereri.
20. Drept urmare, părțile au fost convocate să participe la o nouă ședință, programată la 29 aprilie 2013, la care însă acestea au renunțat. Procedura orală a fost, așadar, terminată la 17 aprilie 2013.
21. Regatul Țărilor de Jos solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate în măsura în care aceasta privește toate pasajele din decizia bitum care încă sunt confidențiale, cu excepția celor care conțin informații obținute în temeiul comunicării privind clemența;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
22. Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Regatului Țărilor de Jos la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la obiectul litigiului
23. După adoptarea deciziei atacate și depunerea memoriului în duplică, Comisia a publicat noua versiune publică a deciziei bitum. Aceasta conține mai puține informații nedivulgate decât versiunea publică ce a făcut obiectul dezbaterii inițiale dintre părți, mai întâi în fața Comisiei și ulterior în fața Tribunalului, în cadrul memoriilor părților. În ședință, Tribunalul a considerat necesar să solicite părților să precizeze obiectul litigiului în urma acestei noi versiuni publice a deciziei bitum. Regatul Țărilor de Jos a răspuns la această cerere prin observațiile sale din 24 ianuarie 2013, în care a identificat pasajele a căror divulgare o solicita din acel moment, eliminând din cererea sa pasajele care figurau în noua versiune publică a deciziei bitum. În plus, Regatul Țărilor de Jos a arătat că informațiile obținute în temeiul comunicării privind clemența erau excluse din cererea sa de acces (a se vedea punctul 18 de mai sus).
24. Este necesar să se considere că cererea de anulare a deciziei atacate trebuie analizată în funcție de precizările formulate de Regatul Țărilor de Jos în observațiile sale din 24 ianuarie 2013.
Cu privire la fond
25. Argumentele prezentate de Regatul Țărilor de Jos în susținerea acțiunii formulate pot fi regrupate în șapte motive. Primul și al doilea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și, respectiv, a obligației de motivare, în măsura în care Comisia a considerat că informațiile vizate la punctul 17 a doua‑a opta liniuță de mai sus (denumite în continuare „informațiile în litigiu”) intrau sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces la documente prevăzute de dispozițiile menționate și nu a explicat motivul pentru care notele de subsol nr. 7-12 ale deciziei bitum (punctul 17 prima liniuță de mai sus) nu fuseseră comunicate. Al treilea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care divulgarea informațiilor în litigiu ar fi justificată de un interes public superior. Al patrulea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (b) din același regulament, în măsura în care Comisia a considerat că informațiile vizate la punctul 17 a opta liniuță de mai sus intrau sub incidența excepției întemeiate pe protecția integrității individului. Al cincilea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a principiului proporționalității, în măsura în care Comisia nu a acordat un acces parțial la informațiile în litigiu. Al șaselea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu mai era justificată, având în vedere perioada la care se refereau informațiile în litigiu. În sfârșit, al șaptelea motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 10 CE în raport cu principiul proporționalității, în măsura în care Comisia nu a schimbat informații cu Regatul Țărilor de Jos.
Observații introductive
26. Trebuie arătat că o instituție a Uniunii poate lua în considerare, în mod cumulativ, mai multe motive de refuz menționate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 în vederea analizării unei cereri de acces la documentele pe care le deține (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punctele 113 și 114).
27. Or, astfel cum s‑a arătat la punctul 7 de mai sus, Comisia a considerat că informațiile în litigiu intrau deopotrivă sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale, și a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din același regulament, referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii. În consecință, pentru a demonstra că decizia atacată este viciată de o eroare susceptibilă să justifice anularea sa în raport cu aceste informații, Regatul Țărilor de Jos trebuie să stabilească fie, în cadrul primului și al celui de al doilea motiv al său, că Comisia a săvârșit o eroare atunci când a considerat că putea refuza accesul la aceste informații în temeiul fiecăreia dintre aceste excepții, fie, în cadrul celui de al treilea și al celui de al cincilea‑al șaptelea motiv al său, că un interes public superior, timpul scurs sau obligația Comisiei de a respecta articolul 10 CE sau principiul proporționalității ar justifica în orice caz divulgarea acestora, cel puțin parțială, sau schimbul lor cu Regatul Țărilor de Jos.
28. În sfârșit, astfel cum s‑a arătat la punctul 8 de mai sus, Comisia a considerat că informațiile vizate atât la punctul 4 a opta liniuță, cât și la punctul 17 a opta liniuță de mai sus intrau de asemenea sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția vieții private și a integrității individului. Prin urmare, pentru a demonstra că decizia atacată este viciată de o eroare susceptibilă să justifice anularea sa în ceea ce privește informațiile în cauză, Regatul Țărilor de Jos trebuie fie să demonstreze cumulativ că primul, al doilea și al patrulea motiv sunt fondate, fie să demonstreze că unul dintre motivele al treilea și al cincilea‑al șaptelea este fondat.
29. Primele două motive trebuie analizate împreună.
Cu privire la primul și la al doilea motiv, întemeiate pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și, respectiv, a obligației de motivare, în măsura în care Comisia a considerat că informațiile în litigiu intrau sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces la documente prevăzute de aceste dispoziții și nu a explicat motivul pentru care notele de subsol nr. 7-12 ale deciziei bitum nu fuseseră comunicate
30. Prezenta cauză privește raporturile dintre Regulamentul nr. 1049/2001 și o altă reglementare, și anume Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (JO L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269), care reglementează un domeniu specific al dreptului Uniunii. Aceste două regulamente au obiective diferite. Primul urmărește să asigure transparența în cel mai înalt grad posibil a procesului decizional al autorităților publice, precum și a informațiilor pe care se întemeiază deciziile acestora. El urmărește, așadar, să faciliteze la maximum exercitarea dreptului de acces la documentele instituțiilor, precum și să promoveze bune practici administrative. Cel de al doilea urmărește asigurarea respectării secretului profesional în procedurile de combatere a încălcărilor dreptului concurenței (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 109).
31. Contrar afirmației Regatului Țărilor de Jos potrivit căreia din cuprinsul articolului 18 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 reiese că, în caz de contradicție între acest regulament și o altă normă de drept al Uniunii, dispozițiile regulamentului menționat prevalează, este necesar să se arate că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul nr. 1/2003 nu conțin dispoziții care să prevadă expres supremația unuia asupra celuilalt. În consecință, trebuie să se asigure o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și care să permită astfel o aplicare coerentă a acestora. Pe de altă parte, conform jurisprudenței Curții, chiar dacă Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor, acest drept este totuși supus, în lumina sistemului de excepții prevăzute la articolul 4 din acest regulament, anumitor limite întemeiate pe rațiuni de interes public sau privat (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctele 110 și 111).
32. Desigur, dreptul de a consulta dosarul administrativ în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE și dreptul de acces la documentele instituțiilor, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, sunt diferite din punct de vedere juridic, însă nu este mai puțin adevărat că acestea conduc la o situație comparabilă din punct de vedere funcțional. Astfel, indiferent de temeiul juridic pe baza căruia este acordat, accesul la dosar permite părților interesate să obțină observațiile și documentele prezentate Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 120).
33. În prezenta cauză, este necesar să se considere că informațiile în litigiu sunt legate de o activitate de inspecție, de anchetă și de audit a instituțiilor Uniunii, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, aceste informații au fost obținute de Comisie în cadrul unei anchete referitoare la aplicarea articolului 81 CE, al cărei scop era strângerea de informații și de probe suficiente pentru a combate practici concrete contrare acestei dispoziții.
34. În plus, având în vedere obiectivul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE, care constă în a verifica dacă una sau mai multe întreprinderi s‑au angajat în comportamente coluzive susceptibile să afecteze în mod semnificativ concurența, Comisia primește în cadrul unei astfel de proceduri informații comerciale sensibile, legate de strategiile comerciale ale întreprinderilor implicate, de cuantumul vânzărilor, de părțile de piață sau de relațiile lor comerciale, astfel încât accesul la documentele referitoare la o astfel de procedură poate aduce atingere protecției intereselor comerciale ale respectivelor întreprinderi. În consecință, excepțiile referitoare la protecția intereselor comerciale și la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii sunt, în speță, strâns legate (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 115).
35. Desigur, pentru a justifica respingerea cererii de acces la un document, nu este suficient, în principiu, ca acest document să intre în sfera unei activități sau a unui interes menționat la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, instituția în cauză trebuind de asemenea să explice modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat printr‑o excepție prevăzută la acest articol. Totuși, instituției menționate îi este permis să se întemeieze în această privință pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (a se vedea Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 116 și jurisprudența citată).
36. În ceea ce privește procedurile de control al ajutoarelor de stat, precum și procedurile în materie de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi, Curtea a considerat că astfel de prezumții generale puteau rezulta din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41) și, respectiv, din Regulamentul (CEE) nr. 4064/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controlul concentrărilor economice între întreprinderi (versiune rectificată, JO 1990, L 257, p. 13), care reglementează în mod specific materia ajutoarelor de stat și pe cea a operațiunilor de concentrare între întreprinderi și care conțin dispoziții privind accesul la informații și la documente obținute în cadrul procedurilor de anchetă și de control referitoare la un ajutor sau la o concentrare (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 12 de mai sus, punctele 55-57, și Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctele 117 și 118).
37. Or, este necesar să se considere că astfel de prezumții generale sunt în egală măsură aplicabile, în ceea ce privește procedurile de aplicare a articolului 81 CE, din cauza faptului că reglementarea care guvernează această procedură prevede de asemenea norme stricte în ceea ce privește prelucrarea informațiilor obținute sau stabilite în cadrul unei astfel de proceduri (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 118).
38. Astfel, articolul 27 alineatul (2) și articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, precum și articolele 8 și 15 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 [CE] și 82 [CE] (JO L 123 p. 18, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242) reglementează restrictiv utilizarea informațiilor în cadrul procedurii de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi, limitând accesul la dosar la părțile cărora Comisia le‑a adresat o comunicare privind obiecțiunile și, eventual, la reclamanți, fără a se aduce atingere interesului legitim al întreprinderilor implicate ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate, și impunând ca informațiile în cauză să nu fie utilizate decât în scopurile pentru care au fost obținute și ca informațiile care prin natura lor fac obiectul secretului profesional să nu fie divulgate.
39. În aceste condiții, pe de o parte, un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele care au făcut, în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE, obiectul unui schimb între Comisie și părțile vizate de această procedură sau terți ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl asigure, în Regulamentul nr. 1/2003, între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații comerciale eventual sensibile și garanția protecției consolidate acordate, în temeiul secretului profesional și al secretului afacerilor, informațiilor comunicate astfel Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 121).
40. Pe de altă parte, dacă alte persoane decât cele abilitate să aibă acces la dosar de reglementarea privind procedura de aplicare a articolului 81 CE ar fi în măsură să obțină accesul la documentele legate de o astfel de procedură în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, regimul instituit prin această reglementare ar fi repus în discuție (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 122).
41. De altfel, trebuie să se considere, în ceea ce privește informațiile adunate de Comisie în cadrul procedurilor de aplicare a articolului 81 CE în temeiul comunicării privind clemența, că divulgarea acestor informații ar putea să îi descurajeze pe potențialii solicitanți de clemență să facă declarații în temeiul acestei comunicări. Astfel, aceștia s‑ar putea regăsi într‑o poziție mai puțin favorabilă decât cea a altor întreprinderi care au participat la înțelegere și care nu au colaborat la anchetă sau care au colaborat într‑o măsură mai redusă.
42. În consecință, pentru a interpreta excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie să se recunoască existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor primite de Comisie în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE ar aduce, în principiu, atingere atât protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate într‑o astfel de procedură (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 123).
43. Ținând seama de natura intereselor protejate în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE, trebuie să se constate că concluzia trasă la punctul precedent se impune independent de împrejurarea dacă cererea de acces privește o procedură deja finalizată sau o procedură în curs. Astfel, publicarea informațiilor sensibile referitoare la activitățile economice ale întreprinderilor implicate poate aduce atingere intereselor lor comerciale, independent de existența unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE în curs. În plus, perspectiva unei astfel de publicări după finalizarea acestei proceduri ar afecta disponibilitatea întreprinderilor de a colabora în cursul procedurii (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 124).
44. De altfel, este important de subliniat că, potrivit articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, excepțiile referitoare la interesele comerciale sau la documentele sensibile se pot aplica pe o perioadă de 30 de ani și, dacă este necesar, chiar și după această perioadă (Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 125).
45. În sfârșit, prezumția generală sus‑menționată nu exclude posibilitatea de a demonstra că un anumit document, a cărui divulgare este solicitată, nu face obiectul acestei prezumții sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 26 de mai sus, punctul 126).
46. Obiecțiile invocate de Regatul Țărilor de Jos în cadrul prezentelor motive trebuie examinate în lumina celor de mai sus.
47. În primul rând, Regatul Țărilor de Jos arată că noțiunea de interese comerciale în sensul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu acoperă decât interesele comerciale licite și legitime, ceea ce ar exclude interesele comerciale ale participanților la o înțelegere, precum și pe cel de a nu face obiectul unei acțiuni în despăgubire pentru încălcarea dreptului Uniunii. Regatul Țărilor de Jos adaugă că, în orice caz, în aceste condiții, pe de o parte, interesele organizării înțelegerii nu ar intra sub incidența protecției intereselor comerciale și, pe de altă parte, că în prezenta cauză nu ar exista niciun risc real de atingere adusă unor interese comerciale, din moment ce toți furnizorii de bitum participau la înțelegere, iar concurența, în ceea ce privește această piață, nu ar fi fost reală pe durata încălcării în cauză.
48. Cu privire la acest aspect, trebuie arătat mai întâi că, astfel cum în mod întemeiat susține Comisia, nici Regulamentul nr. 1049/2001, nici Regulamentul nr. 1/2003 nu prevăd că participarea unei întreprinderi la o încălcare a normelor de concurență împiedică Comisia să invoce protecția intereselor comerciale ale acestei întreprinderi pentru a refuza accesul la informații și la documente referitoare la încălcarea respectivă.
49. Dimpotrivă, faptul că articolul 28 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede că informațiile colectate în temeiul articolelor 17-22 din regulamentul menționat se folosesc doar pentru scopul în care au fost obținute și că Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre, funcționarii acestora, reprezentanții oficiali și alte persoane care lucrează sub controlul acestor autorități, precum și reprezentanții oficiali și funcționarii altor autorități ale statelor membre nu divulgă informațiile obținute sau schimbate în temeiul regulamentului menționat și care prin natura lor sunt protejate de secretul profesional arată că, în principiu, informațiile referitoare la încălcarea în cauză pot și chiar trebuie să fie considerate confidențiale.
50. Această concluzie este de altfel confirmată de faptul că dreptul întreprinderilor destinatare ale unei comunicări privind obiecțiunile de acces la dosarul Comisiei este, în temeiul articolului 27 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, limitat de interesul legitim al întreprinderilor ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate și nu acoperă informațiile confidențiale. Aceasta înseamnă că legiuitorul Uniunii a decis să acorde o anumită protecție intereselor comerciale ale întreprinderilor care fac obiectul unei proceduri în materie de aplicare a articolului 81 CE sau a articolului 82 CE, chiar și în situația în care acest interes ar putea fi parțial în conflict cu dreptul la apărare al acestor întreprinderi.
51. În continuare, trebuie cu siguranță arătat că, astfel cum susține Regatul Țărilor de Jos, Tribunalul a considerat că nu se cuvine nicio protecție specială interesului unei întreprinderi căreia Comisia i‑a aplicat o amendă pentru încălcarea dreptului concurenței ca detaliile comportamentului nelegal care îi este reproșat să nu fie divulgate publicului, ținând cont, pe de o parte, de interesul publicului de a cunoaște cât mai detaliat posibil motivele oricărei acțiuni a Comisiei, de interesul operatorilor economici de a ști care sunt comportamentele susceptibile să îi expună la sancțiuni și de interesul persoanelor prejudiciate prin încălcare de a cunoaște detaliile acesteia pentru a putea să își valorifice în justiție, dacă este cazul, drepturile împotriva întreprinderilor sancționate și, pe de altă parte, de posibilitatea de care dispune această întreprindere de a supune o astfel de decizie unui control jurisdicțional (Hotărârea Tribunalului din 12 octombrie 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisia, T‑474/04, Rep., p. II‑4225, punctul 72).
52. Cu toate acestea, Tribunalul a subliniat de asemenea necesitatea de a respecta reputația și demnitatea întreprinderilor vizate atât timp cât acestea nu au fost condamnate definitiv și a considerat, așadar, că, în anumite situații, constatările Comisiei referitoare la o încălcare săvârșită de o întreprindere trebuiau considerate confidențiale față de public și, prin urmare, ca intrând, prin natura lor, sub incidența secretului profesional (Hotărârea Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comisia, punctul 51 de mai sus, punctul 78). Or, trebuie arătat că, la data formulării cererii de acces la informațiile în litigiu, în fața Tribunalului erau în curs mai multe proceduri jurisdicționale referitoare la acțiuni în anulare formulate împotriva deciziei bitum (cauzele în care s‑au pronunțat Ordonanța Tribunalului din 4 iulie 2008, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Comisia, T‑358/06, nepublicată în Repertoriu, și Hotărârile Tribunalului din 27 septembrie 2012, Shell Petroleum și alții/Comisia, T‑343/06, Total/Comisia, T‑344/06, nepublicată în Repertoriu, Nynäs Petroleum și Nynas Belgium/Comisia, T‑347/06, Total Nederland/Comisia, T‑348/06, nepublicată în Repertoriu, Dura Vermeer Groep/Comisia, T‑351/06, nepublicată în Repertoriu, Dura Vermeer Infra/Comisia, T‑352/06, nepublicată în Repertoriu, Vermeer Infrastructuur/Comisia, T‑353/06, nepublicată în Repertoriu, BAM NBM Wegenbouw și HBG Civiel/Comisia, T‑354/06, nepublicată în Repertoriu, Koninklijke BAM Groep/Comisia, T‑355/06, nepublicată în Repertoriu, Koninklijke Volker Wessels Stevin/Comisia, T‑356/06, nepublicată în Repertoriu, Koninklijke Wegenbouw Stevin/Comisia, T‑357/06, Heijmans Infrastructuur/Comisia, T‑359/06, nepublicată în Repertoriu, Heijmans/Comisia, T‑360/06, nepublicată în Repertoriu, Ballast Nedam/Comisia, T‑361/06, Ballast Nedam Infra/Comisia, T‑362/06 și Kuwait Petroleum și alții/Comisia, T‑370/06), neputându‑se considera că întreprinderile vizate de această decizie erau condamnate definitiv.
53. Pe de altă parte, având în vedere jurisprudența vizată la punctul 51 de mai sus, nu trebuie să se considere că orice informație referitoare la detaliile unui comportament nelegal ar trebui considerată ca neavând o natură confidențială față de public. Această jurisprudență trebuie interpretată în raport cu obiectivele legitime ale Comisiei de a divulga și de a utiliza informațiile necesare pentru a dovedi o încălcare, în conformitate cu ultima teză a alineatului (2) al articolului 27 din Regulamentul nr. 1/2003, precum și cu interesul publicului de a înțelege motivele care au determinat Comisia să adopte decizia sa. Aceste interese includ interesele operatorilor economici și ale eventualelor victime ale încălcării de a cunoaște comportamentele pe care Comisia le‑a considerat interzise și, respectiv, detaliile necesare pentru a solicita întreprinderilor responsabile o reparație în fața instanței naționale.
54. Or, în prezenta cauză, Regatul Țărilor de Jos nu susține că versiunea publică a deciziei bitum nu permite să fie înțelese motivele pentru care Comisia a adoptat această decizie. Regatul Țărilor de Jos nu pretinde nici că operatorii economici nu ar fi în măsură să determine, pornind de la lectura acestei decizii, comportamentul pe care întreprinderile vizate l‑au avut cu încălcarea normelor de concurență ale Uniunii și care a condus la aplicarea unor sancțiuni.
55. În ceea ce privește eventualele victime ale încălcării vizate de decizia bitum, versiunea publică a acesteia permite identificarea întreprinderilor responsabile, natura și durata încălcării, precum și un mare număr de elemente care permit înțelegerea esenței funcționării acesteia. Lectura acestei versiuni permite, așadar, persoanelor care se consideră vătămate de înțelegere să sesizeze instanța națională competentă.
56. În această privință, trebuie semnalat că o normă potrivit căreia orice document aferent unei proceduri în materia concurenței ar trebui comunicat unui solicitant pentru simplul motiv că acesta din urmă intenționează să formuleze o acțiune în despăgubire nu ar fi necesară pentru asigurarea unei protecții efective a dreptului la repararea prejudiciului de care beneficiază solicitantul menționat, în măsura în care este puțin probabil ca acțiunea în despăgubire să trebuiască să se întemeieze pe integralitatea elementelor care figurează în dosarul aferent acestei proceduri. În plus, această normă ar putea conduce la încălcarea altor drepturi pe care dreptul Uniunii le conferă, printre altele, întreprinderilor în cauză, precum dreptul la protejarea secretului profesional sau a secretului de afaceri, sau particularilor în cauză, precum dreptul la protejarea datelor cu caracter personal. În sfârșit, un astfel de acces generalizat ar fi de asemenea susceptibil să aducă atingere unor interese publice, cum ar fi eficacitatea politicii de combatere a încălcărilor dreptului concurenței, întrucât ar putea descuraja persoanele implicate într‑o încălcare a articolelor 81 CE și 82 CE să coopereze cu autoritățile de concurență (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 14 iunie 2011, Pfleiderer C‑360/09, Rec., p. I‑5161, punctul 27).
57. În sfârșit, trebuie amintit că decizia bitum nu era definitivă la momentul adoptării deciziei atacate, deși obiecția formulată de Regatul Țărilor de Jos se întemeiază, în esență, pe existența unei încălcări confirmate care ar justifica pierderea de către întreprinderile în cauză a oricărui interes comercial demn de protecție în ceea ce privește această încălcare.
58. Din cele de mai sus reiese că prezenta obiecție trebuie respinsă.
59. În al doilea rând, Regatul Țărilor de Jos arată că cererea sa de acces la versiunea confidențială a deciziei bitum nu privea documentele pe care se întemeia aceasta, ci numai pasajele confidențiale redactate de Comisie pe baza acestor documente. Potrivit Regatului Țărilor de Jos, pasajele care nu pot fi considerate informații furnizate de o anumită parte sau informațiile referitoare la funcționarea înțelegerii nu ar trebui să beneficieze de excepția referitoare la protecția activităților de anchetă.
60. În această privință, trebuie arătat mai întâi că, astfel cum susține în esență Comisia, faptul că cererea de acces a Regatului Țărilor de Jos nu privește documentele adunate de Comisie în cursul anchetei sale, ci anumite pasaje din decizia bitum redactate pe baza acestor documente, nu exclude ca acestor pasaje să le fie aplicată excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă. Astfel, această dispoziție ar fi lipsită de orice efect util dacă aplicarea sa ar fi circumscrisă documentelor adunate în cadrul unei anchete efectuate de o instituție a Uniunii și nu ar putea fi utilizată pentru a refuza accesul la părțile din documentele redactate ulterior de această instituție și care conțin informațiile provenite din documentele protejate.
61. În continuare, este necesar să se respingă afirmația Regatului Țărilor de Jos potrivit căreia informațiile referitoare la funcționarea înțelegerii nu ar trebui să beneficieze de excepția referitoare la protecția activităților de anchetă, ținând seama, pe de o parte, de faptul că această afirmație nu este în niciun fel susținută cu argumente și, pe de altă parte, de expunerea cuprinsă la punctele 48-56 de mai sus.
62. Prin urmare, prezenta obiecție trebuie să fie respinsă.
63. În al treilea rând, Regatul Țărilor de Jos arată că excepția referitoare la protecția activităților de anchetă se aplică numai în perioada în care ancheta este în curs, în timp ce cererea sa de acces a fost formulată după adoptarea deciziei bitum.
64. Această obiecție nu poate fi reținută, ținând seama de observațiile efectuate la punctul 43 de mai sus. Pe de altă parte, astfel cum în mod întemeiat arată Comisia, ancheta care a condus la adoptarea deciziei bitum nu poate fi considerată finalizată definitiv la momentul adoptării deciziei atacate în măsura în care, astfel cum s‑a arătat la punctul 52 de mai sus, mai multe proceduri jurisdicționale în fața Tribunalului erau în curs la momentul formulării cererii de acces la informațiile în litigiu. În consecință, Comisia ar fi putut, în funcție de rezultatul acestor proceduri jurisdicționale, să fie pusă în situația de a‑și relua activitățile în vederea eventualei adoptări a unei noi decizii referitoare la încălcările articolului 81 CE vizate de decizia bitum.
65. Prin urmare, și prezenta obiecție trebuie respinsă.
66. În al patrulea rând, Regatul Țărilor de Jos susține, în esență, că, aplicând tuturor informațiilor în litigiu atât excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale, cât și pe cea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, Comisia nu a motivat în mod specific caracterul confidențial al fiecăreia dintre informațiile în cauză, deși acestea erau distincte. Potrivit Regatului Țărilor de Jos, Comisia ar fi trebuit, conform jurisprudenței, să indice în mod precis, în urma unei analize individuale, natura fiecărei informații a cărei divulgare a fost refuzată, precum și motivele acestui refuz.
67. În această privință, este necesar să se arate că informațiile în litigiu au fost adunate în cadrul anchetei Comisiei care a condus la adoptarea deciziei bitum, care, astfel cum s‑a arătat la punctul 64 de mai sus, nu putea fi considerată finalizată definitiv la momentul adoptării deciziei atacate. Aceste informații privesc detalii ale organizării și ale funcționării înțelegerii vizate de decizia bitum, implicarea concretă a întreprinderilor care au participat la această încălcare a articolului 81 CE, precum și implicarea personală a salariaților acestora și, în sfârșit, condițiile piețelor vizate. Lectura versiunii publice a deciziei bitum arată că decizia Comisiei de a păstra confidențialitatea acestor informații reiese dintr‑o analiză individuală a acestora. Astfel, informațiile considerate confidențiale în această versiune au fost ocultate punctual în textul acesteia. Or, versiunea publică a deciziei bitum permite să se înțeleagă suficient de precis motivele care au determinat Comisia să refuze divulgarea informațiilor ocultate.
68. În acest context, având în vedere cele arătate la punctele 30-45 de mai sus, Comisia putea considera că informațiile în litigiu intrau sub incidența prezumției generale potrivit căreia divulgarea documentelor primite de Comisie în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 81 CE ar aduce, în principiu, atingere atât protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate într‑o astfel de procedură.
69. Motivarea deciziei atacate, care se sprijină, în esență, pe o astfel de prezumție, aspect pe care părțile nu îl contestă, trebuie, în consecință, să fie considerată suficientă.
70. Prin urmare, prezenta obiecție trebuie să fie respinsă.
71. În sfârșit, în al cincilea rând, Regatul Țărilor de Jos arată că Comisia nu a motivat refuzul accesului la notele de subsol nr. 7-12, aferente considerentelor (4)-(6) ale deciziei bitum, și, prin urmare, la informațiile vizate la punctul 17 prima liniuță de mai jos.
72. În această privință trebuie arătat că, în decizia atacată, Comisia nu a indicat motivele pentru care aceste note de subsol nu au fost divulgate. Cu toate acestea, astfel cum în mod întemeiat susține Comisia, chiar dacă cererea de confirmare viza considerentele (4)-(6) ale versiunii confidențiale a deciziei bitum, de care erau legate aceste note de subsol, ea nu menționa notele de subsol respective. Or, atunci când, în cererea de confirmare, a considerat că notele de subsol referitoare la un pasaj al deciziei bitum trebuiau să fie divulgate, Regatul Țărilor de Jos le‑a menționat expres. Astfel, acesta a solicitat în mod specific să aibă acces la notele de subsol nr. 340, 341, 343, 344, 345-349, 371-376, 489 și 519-521 ale deciziei bitum. Prin urmare, este necesar să se considere că Comisia putea înțelege, în lumina textului cererii de confirmare, că aceasta nu privea notele de subsol nr. 7-12 ale deciziei bitum, astfel încât decizia atacată nu trebuia să conțină în mod necesar o motivare în privința alegerii de a nu divulga aceste note de subsol.
73. Prin urmare, și prezenta obiecție trebuie să fie respinsă.
74. Rezultă din ansamblul considerentelor precedente că primul și al doilea motiv trebuie să fie respinse.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (2) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care divulgarea informațiilor în litigiu ar fi justificată de un interes public superior
75. Din cuprinsul articolului 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001 reiese că instituțiile Uniunii nu refuză accesul la un document atunci când divulgarea sa este justificată de un interes public superior, chiar dacă aceasta ar putea aduce atingere, precum în prezenta cauză, protecției intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice sau protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii.
76. Astfel cum s‑a arătat la punctul 7 de mai sus, Comisia a considerat, în decizia atacată, că cererea de confirmare nu conținea argumente susceptibile să demonstreze existența unui asemenea interes public superior, în măsura în care argumentul invocat de Regatul Țărilor de Jos în această privință, întemeiat pe utilitatea versiunii confidențiale a deciziei bitum pentru pregătirea unei eventuale acțiuni în răspundere împotriva întreprinderilor vizate de această decizie, era de natură privată.
77. Regatul Țărilor de Jos arată că această concluzie este eronată. Regatul Țărilor de Jos susține că acțiunile civile joacă un rol important în aplicarea articolelor 81 CE și 82 CE și amintește că nu este o persoană privată, ci un stat membru care, fiind însărcinat să gestioneze bugetul public olandez și să servească interesele financiare ale statului, se străduiește să obțină repararea pierderilor suferite. În sfârșit, calea acțiunii private în despăgubire ar fi singura pe care Regatul Țărilor de Jos o are la dispoziție pentru a asigura respectarea dreptului Uniunii în ordinea juridică internă în cadrul executării obligației de colaborare care îi revine în temeiul articolului 10 CE.
78. Comisia contestă aceste argumente.
79. Este necesar să se arate că orice persoană are dreptul să solicite repararea prejudiciului pe care i l‑a cauzat un comportament care poate restrânge sau denatura concurența (Hotărârea Curții din 20 septembrie 2001, Courage și Crehan, C‑453/99, Rec., p. I‑6297, punctele 24 și 26, Hotărârea Curții din 13 iulie 2006, Manfredi și alții, C‑295/04-C‑298/04, Rec., p. I‑6619, punctele 59 și 61, și Hotărârea Pfleiderer, punctul 56 de mai sus, punctul 28). Astfel, un asemenea drept consolidează acțiunea normelor de concurență ale Uniunii și este de natură să descurajeze acordurile sau practicile, adesea ascunse, care sunt susceptibile să restrângă sau să denatureze concurența. În această perspectivă, acțiunile în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale pot contribui în mod substanțial la menținerea unei concurențe efective în Uniune (Hotărârea Courage și Crehan, citată anterior, punctul 27, și Hotărârea Pfleiderer, punctul 56 de mai sus, punctul 29).
80. Cu toate acestea, din jurisprudență reiese, pe de o parte, că aspectul dacă o persoană are nevoie de un document pentru a pregăti o acțiune în anulare ține de analiza acestei acțiuni și, pe de altă parte, că, presupunând chiar că această nevoie este dovedită, acest lucru nu este luat în considerare pentru a efectua analiza comparativă a intereselor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 în ceea ce privește o cerere de acces la document (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Tribunalului din 26 aprilie 2005, Sison/Consiliul, T‑110/03, T‑150/03 și T‑405/03, Rec., p. II‑1429, punctul 55).
81. Este necesar să se considere că jurisprudența citată la punctul anterior este de asemenea aplicabilă în ceea ce privește cererile de acces la documente și informații efectuate potrivit Regulamentului nr. 1049/2001, aceste documente și informații putându‑se dovedi utile în vederea unei acțiuni în despăgubire.
82. Astfel, pe de o parte, revine instanței naționale competente sesizate cu o acțiune în despăgubire să controleze mecanismele de furnizare a probelor și a documentelor adecvate, în temeiul dreptului aplicabil, pentru soluționarea litigiului.
83. În acest context, instanța națională poate solicita Comisiei colaborarea pe care o consideră utilă, inclusiv în ceea ce privește furnizarea de informații și de documente. Astfel, potrivit articolului 15 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, în procedurile de aplicare a articolului 81 CE sau 82 CE, instanțele statelor membre pot solicita Comisiei să le transmită informațiile pe care le deține sau un aviz cu privire la probleme referitoare la aplicarea normelor de concurență ale Uniunii.
84. Pe de altă parte, interesul întemeiat pe posibilitatea de a obține o reparație pentru prejudiciul suferit ca urmare a unei încălcări a dreptului Uniunii în materie de concurență trebuie considerat un interes privat, astfel cum Comisia a indicat în decizia atacată, în pofida importanței eventualei contribuții a acțiunilor în despăgubire la menținerea unei concurențe efective în Uniune. În această privință, trebuie să se observe că interesul public ca dreptul concurenței să fie aplicat înțelegerii privind piața bitumului rutier în Țările de Jos a fost deja urmărit de Comisie atunci când a adoptat decizia bitum în acest scop.
85. Această concluzie nu poate fi infirmată de împrejurarea că Regatul Țărilor de Jos este un stat membru.
86. Astfel, Regatul Țărilor de Jos este cel care a ales să solicite accesul la informațiile în litigiu potrivit Regulamentului nr. 1049/2001. Or, acest regulament conferă, potrivit articolului 2 alineatul (1), un drept de acces la documentele instituțiilor oricărui cetățean al Uniunii și oricărei persoane fizice sau juridice având reședința sau sediul într‑un stat membru, fără a stabili însă reguli diferențiate în ceea ce privește accesul în funcție de natura acestor solicitanți.
87. Prezentul motiv trebuie, așadar, să fie respins.
88. În măsura în care, pe de o parte, Comisia a considerat, în decizia atacată, că informațiile vizate la punctul 17 a opta liniuță de mai sus intrau sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale ale întreprinderilor și, respectiv, la protecția activităților de anchetă, iar, pe de altă parte, cele trei motive precedente, în cadrul în cadrul cărora reclamanta a invocat în esență că aplicarea acestor excepții în prezenta cauză era afectată de erori au fost respinse, nu este nevoie să fie examinat al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 în măsura în care Comisia a considerat că informațiile vizate la punctul 17 a opta liniuță de mai sus intrau sub incidența excepției întemeiate pe protecția integrității individului.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a principiului proporționalității, în măsura în care Comisia nu a acordat un acces parțial la informațiile în litigiu
89. Regatul Țărilor de Jos susține că, presupunând că anumite elemente ale deciziei bitum intră efectiv sub incidența excepțiilor de la dreptul la acces, celelalte părți ale deciziei menționate ar trebui totuși să fie divulgate în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001. Pe de altă parte, în temeiul principiului proporționalității, Comisia ar fi trebuit să analizeze dacă existau măsuri mai puțin severe decât respingerea cererii de acces. Utilizarea unor intervale privind valoarea vânzărilor și a cotelor de piață, de exemplu, ar fi permis divulgarea unei părți a informațiilor solicitate.
90. Comisia contestă argumentele Regatului Țărilor de Jos.
91. Conform articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează în una sau mai multe dintre excepțiile prevăzute de articolul menționat, celelalte părți ale documentului se divulgă. Potrivit jurisprudenței Curții, examinarea accesului parțial la un document al instituțiilor Uniunii trebuie realizată în lumina principiului proporționalității (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 6 decembrie 2001, Consiliul/Hautala, C‑353/99 P, Rec., p. I‑9565, punctele 27 și 28).
92. Din chiar formularea dispoziției menționate la punctul precedent rezultă că o instituție este obligată să examineze dacă poate fi acordat un acces parțial la documentele avute în vedere într‑o cerere de acces, limitând un eventual refuz doar la datele care fac obiectul excepțiilor vizate de articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001. Instituția trebuie să acorde un asemenea acces parțial dacă scopul urmărit de instituție, atunci când respinge cererea de acces la document, poate fi atins în cazul în care aceasta se limitează la ocultarea pasajelor ce ar putea să aducă atingere interesului public protejat (Hotărârea Tribunalului din 25 aprilie 2007, WWF European Policy Programme/Consiliul, T‑264/04, Rep., p. II‑911, punctul 50, și a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Hautala, punctul 91 de mai sus, punctul 29).
93. Or, trebuie arătat, pe de o parte, că, în prezenta cauză, prin publicarea versiunii publice a deciziei bitum, Comisia a acordat un acces parțial la această decizie, refuzând accesul solicitat ulterior de Regatul Țărilor de Jos doar la părțile deciziei bitum pe care, astfel cum reiese din ansamblul observațiilor de mai sus, putea în mod întemeiat să le considere aflate sub incidența excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale ale persoanelor fizice și morale și, respectiv, la protecția obiectivelor activităților de inspecție de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii.
94. Pe de altă parte, este necesar să se considere că articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu impune, contrar celor susținute în esență de Regatul Țărilor de Jos, ca instituțiile Uniunii sesizate cu o cerere de acces la documente să înlocuiască părțile din documente a căror divulgare este în mod legitim refuzată, în temeiul excepțiilor prevăzute de acest regulament, cu intervale atunci când este vorba despre cifre.
95. Prezentul motiv trebuie, așadar, să fie respins.
Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001, în măsura în care aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu mai era justificată, având în vedere perioada la care se refereau informațiile în litigiu
96. Articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„Excepțiile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului. Excepțiile se pot pune în aplicare în cursul unui termen de cel mult treizeci de ani. În cazul documentelor care se încadrează la excepțiile privind viața privată sau interesele comerciale și al documentelor sensibile, excepțiile pot continua să se aplice, dacă este necesar, și după expirarea acestei perioade.”
97. Regatul Țărilor de Jos susține că Comisia nu a examinat dacă aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 era în continuare justificată dată fiind vechimea, cuprinsă între 6 și 14 ani, a informațiilor în litigiu, care ar avea legătură cu fapte interzise care, a priori, nu mai au loc în prezent.
98. Comisia contestă argumentul Regatului Țărilor de Jos.
99. În această privință, trebuie arătat că, astfel cum reiese din chiar cuprinsul articolului 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001 și astfel cum s‑a subliniat în jurisprudență (a se vedea punctul 44 de mai sus), excepțiile vizate de această dispoziție se pot aplica pe o perioadă de 30 de ani și, dacă este necesar. chiar și după această perioadă, în ceea ce privește în special excepția întemeiată pe protecția intereselor comerciale.
100. În prezenta cauză, o parte din informațiile în litigiu au fost obținute din documente care pot data de la începutul anilor '90. Toate aceste informații au însă o vechime mai mică de 30 de ani și fac parte dintr‑o decizie a Comisiei adoptată cu mai puțin de doi ani înaintea introducerii prezentei acțiuni. Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat la punctul 64 de mai sus, nu se putea considera că ancheta care a condus la adoptarea deciziei bitum era finalizată definitiv la momentul adoptării deciziei atacate. În sfârșit, Regatul Țărilor de Jos nu contestă cu argumente afirmația Comisiei potrivit căreia piețele vizate de decizia bitum în Țările de Jos se caracterizau printr‑o stabilitate ridicată. În consecință, informațiile, fie și relativ vechi, puteau păstra o importanță comercială.
101. Având în vedere ansamblul considerațiilor de mai sus, se impune ca prezentul motiv să fie respins.
Cu privire la al șaptelea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 10 CE în raport cu principiul proporționalității
102. Potrivit Regatului Țărilor de Jos, aplicarea Regulamentului nr. 1049/2001 nu trebuie să fie contrară dreptului primar și nici principiilor generale ale dreptului Uniunii. În temeiul articolului 10 CE, statele membre și instituțiile Uniunii ar avea obligații reciproce de cooperare loială. Principiul proporționalității ar juca un rol în acest caz, întrucât articolul 10 CE ar lăsa să subziste posibilitatea schimbului de informații, procedeu care nu merge atât de departe precum divulgarea, dar care poate privi informații care nu au fost aduse la cunoștința publicului.
103. Potrivit Comisiei, Regatul Țărilor de Jos și‑a întemeiat în mod explicit cererea de acces la decizia bitum exclusiv pe Regulamentul nr. 1049/2001 și nu a prezentat o cerere de informații în temeiul articolului 10 CE. În ceea ce privește temeinicia deciziei atacate, ar fi vorba numai despre a determina dacă Comisia a aplicat corect dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001. Acest motiv ar fi, așadar, inadmisibil.
104. Presupunând că acest motiv ar fi admisibil, în cauză nu ar fi vorba, potrivit Comisiei, de informații de care Regatul Țărilor de Jos are nevoie pentru a‑și îndeplini obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, ci despre informații pe care acest stat dorește să le obțină pentru a pregăti o acțiune privată în despăgubire în fața instanței civile. Articolul 10 CE nu ar trebui, așadar, să permită accesul la aceste informații. Dacă se consideră că cererea de despăgubiri la nivel național contribuie la punerea în aplicare a articolelor 81 CE și 82 CE, Comisia consideră că nu ar putea fi garantată confidențialitatea informațiilor solicitate și că această cerere ar putea, așadar, să fie respinsă.
105. Articolul 10 CE, prevede:
„Statele membre iau toate măsurile generale sau speciale necesare pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din prezentul tratat sau care rezultă din actele instituțiilor [Uniunii]. Statele membre facilitează [Uniunii] îndeplinirea misiunii sale.
Statele membre se abțin să ia măsuri care ar putea pune în pericol realizarea scopurilor prezentului tratat.”
106. Acest articol instituie o obligație de cooperare loială care se aplică atât statelor membre, cât și instituțiilor Uniunii. Acestea trebuie să urmărească să stabilească un dialog constructiv care să faciliteze printre altele punerea în aplicare a dreptului Uniunii în cadrul repartizării competențelor pe care o stabilește tratatul.
107. Cu toate acestea, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la admisibilitatea prezentului motiv, trebuie arătat că, astfel cum s‑a indicat la punctul 86 de mai sus, Regatul Țărilor de Jos a ales să prezinte o cerere de acces la pasajele confidențiale ale deciziei bitum în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. De alegerea acestei proceduri sunt ținute atât Regatul Țărilor de Jos, cât și Comisia, cele două părți fiind obligate să se supună constrângerilor impuse de acest regulament. Comisia nu putea, așadar, să se sustragă nici procedurii, nici posibilităților de excepții de la dreptul de acces prevăzute de regulamentul menționat pentru simplul motiv că cererea a fost prezentată de un stat membru. Astfel, Regulamentul nr. 1049/2001 nu conferă niciun statut particular unui stat membru care solicită accesul, care trebuie, așadar, să se supună acelorași limite prevăzute de regulament ca și ceilalți solicitanți. Aplicarea automată a obligației de cooperare loială în acest context ar însemna ca statelor membre să le fie acordat un statut particular care nu a fost avut în vedere de legiuitorul Uniunii cu ocazia redactării diferitor acte legislative în cauză.
108. Motivul întemeiat pe încălcarea articolului 10 CE trebuie, așadar, să fie respins și, în consecință, acțiunea în ansamblul său.
Cu privire la cheltuielile de judecată
109. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Regatul Țărilor de Jos a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Regatul Țărilor de Jos suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.