Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
26 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asiat C‑531/24 ja C‑895/24
An Taisce – The National Trust for Ireland ym.
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 91/676/ETY – Vesien suojeleminen maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta – Toimintaohjelmat pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten – Sellaisen poikkeuksen myöntäminen, jolla annetaan lupa levittää sellainen määrä karjanlantaa, jolla typen säädetty enimmäismäärä ylittyy – Direktiivi 2000/60/EY – Yhteisön toimenpiteitä vesipolitiikan alalla koskevien puitteiden luominen – Toimenpideohjelma – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Vaikutusten arviointi Natura 2000
‑alueiden suojelutavoitteiden kannalta – Direktiivi 2001/42/EY – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Seurantatoimenpiteet – Aineellinen omaisuus – Vaihtoehdot
Sisällysluettelo
I  Johdanto
II  Oikeudellinen tausta
A  Unionin oikeus
1.  Nitraattidirektiivi
2.  Komission myöntämä poikkeus
3.  Luontodirektiivi
4.  Vesipuitedirektiivi
5.  SYA-direktiivi
B  Irlannin lainsäädäntö
III  Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
IV  Oikeudellinen arviointi
A  Arviointi vesipuitedirektiivin perusteella
1.  Nitraattidirektiivin mukainen toimintaohjelma vesipuitedirektiivin mukaisessa sääntelyjärjestelmässä
2.  Nitraattidirektiivin mukaisten toimintaohjelmien arviointi vesipuitedirektiivin yhteydessä
3.  Komission myöntämä poikkeus
4.  Alustava päätelmä
B  Natura 2000
alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi
1.  Vaikutustenarviointia koskeva velvoite
2.  Vaikutustenarvioinnin kohde
3.  Alustava päätelmä
C  Strateginen ympäristöarviointi
1.  Asiassa C
531/24 esitetty ensimmäinen, toinen, kolmas ja neljäs kysymys
2.  Seitsemäs kysymys asiassa C
531/24 – ympäristöselostuksessa esitettävät seurantatoimenpiteet
a)  SYA-direktiivin 10 artiklan vaatimukset täyttävien seurantatoimenpiteiden esittäminen
b)  Seurantatoimenpiteitä koskevien tietojen yksityiskohtaisuus
c)  Odottamattomien haitallisten ympäristövaikutusten käsittely
3.  Kahdeksas kysymys asiassa C
531/24 ja ensimmäinen kysymys asiassa C895/24 – aineellinen omaisuus
4.  Toinen kysymys asiassa C
895/24 – vaihtoehtojen arviointi ympäristöselostuksessa
D  Yhdeksäs kysymys asiassa C
531/24 – vaikutukset komission myöntämään poikkeukseen, jolla sallitaan säädettyä suuremmat nitraattimäärät
E  Vaikutusten pysyttäminen
V  Ratkaisuehdotus
I       Johdanto
1.        Mitä vaatimuksia seuraa nitraattidirektiivin,(2) luontodirektiivin,(3) vesipuitedirektiivin(4) ja SYA-direktiivin (SYA eli strateginen ympäristöarviointi)(5) yhteisvaikutuksesta, kun komissio sallii jäsenvaltion pyynnöstä poikkeuksen, joka mahdollistaa nitraattidirektiivissä säädettyä suuremman lantamäärän levittämisen maatalousmaalle? Tämä on High Courtin (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) esittämien kahden ennakkoratkaisupyynnön aiheena.
2.        Kysymyksillä pyritään selventämään niitä luontodirektiivin, vesipuitedirektiivin ja SYA-direktiivin vaatimuksia, jotka koskevat maatalouden nitraattipäästöjen sääntelyä koskevaan Irlannin toimintaohjelmaan sisältyvään poikkeukseen liittyvää ympäristöarviointia. Lisäksi High Court kysyy, asettaako ympäristöarviointia koskeviin kysymyksiin annettava vastaus komission myöntämän poikkeuksen(6) pätevyyden kyseenalaiseksi.
II     Oikeudellinen tausta
A       Unionin oikeus
1.     Nitraattidirektiivi
3.        Nitraattidirektiivin 1 artiklassa määritellään sen tavoitteet seuraavasti:
”Tämän direktiivin tavoitteena on
–        maatalouslähteistä peräisin olevien nitraattien suoraan tai välillisesti aiheuttaman vesien pilaantumisen vähentäminen ja
–        estää vastaisuudessa tällainen pilaantuminen.”
4.        Nitraattidirektiivin 2 artiklan j alakohdassa määritellään, että pilaantumisella tarkoitetaan
”sellaista maatalouslähteistä peräisin olevien typpiyhdisteiden päästämistä suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön, jonka seuraukset aiheuttavat vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa eläville luonnonvaroille ja vesiekosysteemeille, vahinkoa virkistyskäytölle, tai haittaavat muita veden oikeutettuja käyttöjä”.
5.        Nitraattidirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä pilaantumisalttiiksi vyöhykkeiksi alueensa tietyt vyöhykkeet, jotka ovat alttiita typen aiheuttamalle liialliselle pilaantumiselle, jos on olemassa vaara tällaisesta pilaantumisesta tai jotka voivat vaikuttaa pilaantumiseen näiden alueiden peittämisen kautta.
6.        Direktiivin 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on laadittava toimintaohjelmat pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten tai koko alueellaan:
”1)      Jäsenvaltioiden on 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi laadittava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten kahden vuoden kuluessa 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ensimmäisestä määrittelystä tai yhden vuoden kuluessa kustakin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta myöhemmästä määrittelystä.
2)      Toimintaohjelma voi koskea kaikkia jäsenvaltion alueella olevia pilaantumisalttiita vyöhykkeitä, tai jos jäsenvaltio pitää sitä aiheellisena, eri pilaantumisalttiita vyöhykkeitä tai vyöhykkeiden osia varten voidaan laatia eri ohjelmia.
3) Toimintaohjelmassa on otettava huomioon:
a)      saatavilla olevat tieteelliset ja tekniset tiedot pääasiallisesti siitä, mitkä ovat maataloudesta ja muista lähteistä peräisin olevien typpimäärien osuudet;
b)      ympäristöolosuhteet kyseisen jäsenvaltion asianomaisilla alueilla.”
4)      Toimintaohjelmat toteutetaan neljän vuoden kuluessa niiden laatimisesta, ja niissä on oltava seuraavat pakolliset toimenpiteet:
a)      liitteessä III tarkoitetut toimenpiteet,
b)      ne toimenpiteet, joista jäsenvaltiot ovat määränneet 4 artiklan mukaisesti laadituissa hyvän maatalouskäytännön ohjeissa, lukuun ottamatta niitä, jotka on korvattu liitteessä III tarkoitetuilla toimenpiteillä.
5)      Jäsenvaltioiden on lisäksi toteutettava osana toimintaohjelmia, tarpeellisina pitämiään lisätoimenpiteitä tai vahvistettuja toimia, jos toimintaohjelmien toteuttamisen pohjalta käy ilmeiseksi, että 4 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet eivät ole riittäviä 1 artiklassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Jäsenvaltioiden on otettava näiden toimenpiteiden tai toimien valinnassa huomioon niiden tehokkuus sekä niiden kustannukset verrattuna muihin mahdollisiin ehkäiseviin toimenpiteisiin.”
7.        Toimintaohjelmien tarvittava sisältö perustuu nitraattidirektiivin 4 artiklassa tarkoitettuihin hyvän maatalouskäytännön vaatimuksiin sekä liitteessä III esitettyyn erityisvaatimukseen. Jos nämä toimenpiteet eivät ole riittäviä nitraattien aiheuttaman pilaantumisen estämiseksi, jäsenvaltion on 5 artiklan 5 kohdan mukaan toteutettava laajempia toimenpiteitä.
8.        Nitraattidirektiivin liitteessä III olevassa 2 kohdassa täsmennetään toimenpiteet, jotka jäsenvaltioiden on sisällytettävä toimintaohjelmiinsa käytetyn karjanlannan määrän osalta:
Näillä toimenpiteillä varmistetaan, että jokaisella tilalla tai jokaisessa karjankasvatusyksikössä maahan kunakin vuonna käytetyn karjanlannan määrä, mukaan lukien eläinten itsensä levittämä määrä, ei ylitä tiettyä hehtaarikohtaista määrää.
Tämä hehtaarikohtainen määrä on lantamäärä, joka sisältää 170 kg typpeä. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin
a)      – –
b)      ensimmäisen nelivuotisen toimintaohjelman aikana ja sen jälkeen vahvistaa edellä tarkoitetuista määristä poikkeavat määrät. Nämä määrät on vahvistettava siten, että ne eivät vaaranna 1 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista, ja ne on voitava perustella puolueettomin perustein, kuten esimerkiksi
– pitkät kasvuajat,
– suuria typpimääriä kuluttavat kasvustot,
– pilaantumisalttiin alueen suuri nettosademäärä,
– maaperät, joiden denitrifikaatiokapasiteetti on poikkeuksellisen suuri.
Jos jäsenvaltio sallii toisen alakohdan b alakohdan mukaisesti poikkeavan määrän, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle, joka tutkii määrän perusteltavuuden 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen.”
2.     Komission myöntämä poikkeus
9.        Komissio selitti riidanalaista poikkeusta täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/696 johdanto-osan 17 ja 23 perustelukappaleessa seuraavasti:
”17)      Johdanto-osan 11–13 kappaleessa mainittujen tietojen perusteella tässä päätöksessä säädettyjä edellytyksiä olisi tiukennettava täytäntöönpanopäätöksessä (EU)
2018/209 säädettyihin edellytyksiin verrattuna. Vahvistettujen edellytysten sekä seuranta- ja valvontajärjestelmien olisi oltava riittäviä sen varmistamiseksi, että tämä poikkeus on yhdenmukainen vesipolitiikan puitedirektiivin – – tavoitteiden kanssa.
– –
23)      Tässä päätöksessä säädetty poikkeus ei vaikuta Irlannin velvollisuuteen soveltaa [luonto]direktiiviä 92/43/ETY, mukaan lukien [unionin tuomioistuimen tuomiota 7.11.2018 Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882)], ja erityisesti tulkintaa kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdasta.”
10.      Täytäntöönpanopäätöksen (EU)
2022/696 1 artiklassa myönnetään poikkeus, jolla sallitaan 170 kilogrammaa typpeä vuodessa ja hehtaaria kohti ylittävän lantamäärän levittäminen kyseisen päätöksen 4–12 artiklan mukaisin edellytyksin.
11.      Täytäntöönpanopäätöksen (EU)
2022/696 4 artiklan mukaan nurmiviljelijöiden, jotka haluavat käyttää hyväkseen poikkeusta, on haettava lupaa vuosittain. Päätöksen 5 artiklassa sallitaan sellaisten lupien myöntäminen, jotka oikeuttavat levittämään enintään 250 kilogrammaa typpeä sisältävän määrän karjanlantaa hehtaaria kohden vuodessa, ja viitataan muihin asiaa koskeviin edellytyksiin.
3.     Luontodirektiivi
12.      Luontodirektiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetään Natura 2000
‑alueiden suojelusta seuraavaa:
”2)      Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3)      Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.
4)      Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.
– –”
4.     Vesipuitedirektiivi
13.      Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i ja ii alakohdassa säädetään pintavesien huonontamiskiellosta ja parantamisvelvoitteesta. Kyseisen artiklan c alakohtaan sisältyy suojelualueita koskeva erityissäännös:
”1)      Vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa:
a)      pintavesien osalta
i)      jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan 8 kohdan soveltamista;
ii)      jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pintavesimuodostumia ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa keinotekoisia tai voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa iii alakohtaa, tavoitteena saavuttaa viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta pintaveden hyvä tila liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista;
iii)      – –
sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolia koskevien, 1 artiklassa tarkoitettujen kansainvälisten sopimusten soveltamista;
– –
c)      suojelualueiden osalta
jäsenvaltioiden on huolehdittava, että normeja ja tavoitteita noudatetaan viimeistään 15 vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta, jollei siinä yhteisön lainsäädännössä, jonka mukaan suojelualue on perustettu, toisin säädetä.”
14.      Vesipuitedirektiivin 5 artiklassa säädetään vesien tilan tutkimisesta:
”1)      Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että kullekin vesipiirille tai sen alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle tehdään
-      ominaispiirteiden analysointi,
-      tarkastelu ihmistoiminnan vaikutuksesta pintavesien ja pohjaveden tilaan ja
-      vedenkäytön taloudellinen analyysi
liitteissä II ja III olevien teknisten määrittelyjen mukaisesti ja että ne saatetaan valmiiksi viimeistään neljän vuoden kuluttua tämän direktiivin voimantulopäivästä.
2)      Edellä 1 kohdassa tarkoitetut analyysit ja tarkastelut on tarkistettava ja tarvittaessa saatettava ajan tasalle viimeistään 13 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulopäivästä ja sen jälkeen joka kuudes vuosi.”
15.      Vesipuitedirektiivin 10 artiklassa määritetään piste- ja hajakuormituksesta peräisin olevasta pilaantumisesta aiheutuvia päästöjä koskeva yhdistetty lähestymistapa. Siinä säädetään nimenomaisesti päästörajoitusten määrittämisestä parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja ympäristön kannalta parhaan käytännön perusteella nitraattidirektiivin mukaisesti. Lisäksi 10 artiklan 3 kohdassa säädetään mahdollisuudesta soveltaa tiukempiakin ehtoja:
”Jos tämän direktiivin mukaisesti vahvistettu, liitteessä IX luetelluissa direktiiveissä vahvistettu tai muun yhteisön lainsäädännön mukaisesti vahvistettu laatutavoite tai laatunormi vaatii tiukempia ehtoja kuin [2 kohdan soveltamisesta johtuvat], on käytettävä tehokkaampia keinoja päästöjen vähentämiseksi.”
16.      Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetään toimenpideohjelmasta, jonka avulla on tarkoitus saavuttaa direktiivin tavoitteet:
”1)      Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jossa otetaan huomioon 5 artiklassa edellytettyjen analyysien ja tarkastelujen tulokset ja jonka tarkoituksena on saavuttaa 4 artiklan mukaiset tavoitteet. – –
2)      Jokaisen toimenpideohjelman on sisällettävä 3 kohdassa yksilöidyt ’perustoimenpiteet’ ja tarvittaessa ’täydentävät’ toimenpiteet.
3)      ’Perustoimenpiteet’ ovat vähimmäisvaatimuksia, jotka tulee täyttää, ja niihin kuuluvat:
a)      toimenpiteet, joita edellytetään vesien suojelua koskevan yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi, mukaan lukien 10 artiklassa ja liitteessä VI olevassa A osassa luetellussa yhteisön lainsäädännössä edellytetyt toimenpiteet;
– –”
5)      Jos seurantatiedoista tai muista tiedoista käy ilmi, että 4 artiklan mukaisesti asetettuja tavoitteita ei todennäköisesti saavuteta, jäsenvaltioiden on huolehdittava, että
–        syyt tutkitaan,
–        asianomaisia lupia tarkastellaan ja niihin tehdään tarvittaessa tarkistuksia,
–        seurantaohjelmat tarkistetaan ja niitä tarvittaessa mukautetaan, ja
–        toteutetaan mahdollisesti tarvittavat lisätoimenpiteet kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi, mukaan lukien tarvittaessa vaativampien ympäristönlaatunormien asettaminen liitteessä V säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
Jos nämä syyt johtuvat luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamista olosuhteista, jotka ovat poikkeuksellisia ja joita ei ole kohtuudella voitu ennakoida, kuten erittäin suurista tulvista ja pitkäaikaisesta kuivuudesta, jäsenvaltio voi päättää, että lisätoimenpiteet eivät ole käytännössä mahdollisia, ottaen kuitenkin huomioon 4 artiklan 6 kohdan.”
17.      Vesipuitedirektiivin liitteessä VI olevan A osan ix alakohdan mukaan nitraattidirektiivi on yksi niistä säädöksistä, joiden edellyttämät toimenpiteet on sisällytettävä vesipuitedirektiivin 11 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin toimenpideohjelmiin.
18.      Vesipuitedirektiivin liitteessä II olevassa 1.4 kohdassa kuvataan, miten vesistöihin kohdistuvat paineet tunnistetaan konkreettisesti:
”Jäsenvaltioiden on kerättävä ja ylläpidettävä tietoja kunkin vesipiirin pintavesimuodostumille ihmistoiminnasta mahdollisesti aiheutuvien merkittävien paineiden tyypistä ja suuruudesta, erityisesti:
– –
yhdyskunnista, teollisuudesta, maataloudesta ja muista laitoksista ja toiminnoista peräisin olevan, erityisesti liitteessä VIII lueteltujen aineiden aiheuttaman merkittävän hajakuormituksen arviointi ja tunnistaminen muun muassa seuraavien säännösten nojalla kerättyjen tietojen perusteella:
i)      [nitraattidirektiivin] 3, 5 ja 6 artikla, – –”.
19.      Vesipuitedirektiivin liitteessä II olevassa 1.5 alakohdassa käsitellään sitä, mitä näin kerätyillä tiedoilla tehdään:
”Jäsenvaltioiden on arvioitava pintavesimuodostumien vesien herkkyys edellä tunnistetuille paineille.
Jäsenvaltioiden on käytettävä edellä mainitulla tavalla kerättyä tietoa sekä muita asiaankuuluvia tietoja, mukaan lukien olemassa olevat ympäristönseurantatiedot, arvioidakseen todennäköisyyttä sille, että vesipiirin pintavesimuodostumat eivät saavuta niille 4 artiklan mukaisesti asetettuja ympäristön laatutavoitteita. Jäsenvaltiot voivat käyttää mallintamistekniikoita tässä arvioinnissa.
Niille vesimuodostumille, jotka on tunnistettu sellaisiksi, etteivät ne todennäköisesti saavuta ympäristön laatutavoitteita, tehdään tarvittaessa lisätarkastelu, jotta 8 artiklan edellyttämät seurantaohjelmat ja 11 artiklan edellyttämät toimenpideohjelmat voidaan suunnitella parhaalla mahdollisella tavalla.”
5.     SYA-direktiivi
20.      SYA-direktiivin tavoitteet ilmenevät etenkin sen 1 artiklasta:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
21.      Suunnitelmat ja ohjelmat määritellään SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a)      ’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia,
–        jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä ja
–        joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.
22.      Strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä koskevasta velvoitteesta säädetään SYA-direktiivin 3 artiklassa seuraavaa:
”1)      Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2)      Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a)      joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [YVA-direktiivin(7)] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
b)      joiden on katsottu edellyttävän [luontodirektiivin(8)] 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla.
– –”
23.      SYA-direktiivin 5 artikla koskee ympäristöarvioinnin sisältöä ja vaihtoehtojen huomioon ottamista:
”1)      Jos 3 artiklan 1 kohdan nojalla on tehtävä ympäristöarviointi, on laadittava ympäristöselostus, jossa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset sekä suunnitelman tai ohjelman tavoitteet ja maantieteellinen ulottuvuus huomioon ottaen kohtuulliset vaihtoehdot. Tätä varten on annettava liitteessä I tarkoitetut tiedot.
2)      Edellä 1 kohdan mukaisesti laaditussa ympäristöselostuksessa on oltava ne tiedot, joita kohtuudella voidaan vaatia, kun otetaan huomioon viimeisimmät tiedot ja arviointimenetelmät, suunnitelman tai ohjelman sisältö ja yksityiskohtaisuus sekä se, missä vaiheessa se on päätöksentekomenettelyssä ja se, missä määrin tiettyjä asioita voidaan arvioida asianmukaisemmin tuon menettelyn eri vaiheissa, jotta vältetään kaksinkertainen arviointi.
3)      – –”
24.      SYA-direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään suunnitelmaa tai ohjelmaa koskevan päätöksen sisällöstä seuraavaa:
”1)      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kun suunnitelma tai ohjelma hyväksytään, 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuille viranomaisille, yleisölle ja 7 artiklan mukaisesti neuvotteluosapuolena olleelle jäsenvaltiolle ilmoitetaan asiasta, sekä että tällaisen ilmoituksen saaneiden saataville toimitetaan seuraavat asiakirjat:
a)      hyväksytty suunnitelma tai ohjelma,
b)      lausunto siitä, miten ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelmassa tai ohjelmassa huomioon ja miten 5 artiklan mukaisesti laadittu ympäristöselostus, 6 artiklan mukaisesti esitetyt mielipiteet ja 7 artiklan mukaisesti käytyjen neuvottelujen tulokset on 8 artiklan mukaisesti otettu huomioon, sekä syyt siihen, miksi hyväksytty suunnitelma tai ohjelma on valittu, kun otetaan huomioon muut käsitellyt kohtuulliset vaihtoehdot,
c)      seurantaa koskevat toimenpiteet, joista on päätetty 10 artiklan mukaisesti.”
25.      SYA-direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten seurannasta seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on seurattava suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen merkittäviä ympäristövaikutuksia, jotta ne voivat muun muassa osoittaa odottamattomat haitalliset vaikutukset aikaisessa vaiheessa ja ryhtyä tarpeellisiin parannustoimiin.”
26.      Ympäristöselostuksessa annettavat tiedot on määritetty SYA-direktiivin liitteessä I:
”Tiedot, jotka on annettava 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti, jollei 5 artiklan 2 ja 3 kohdasta muuta johdu:
a)      – –
c)      ympäristön ominaispiirteet sellaisten alueiden osalta, joihin todennäköisesti kohdistuu merkittäviä vaikutuksia,
d)      kaikki suunnitelman tai ohjelman kannalta merkitykselliset olemassa olevat ympäristöongelmat, mukaan lukien erityisesti ne ongelmat, jotka koskevat alueita, joilla on erityistä ympäristöllistä merkitystä, esimerkiksi – – [luontodirektiivin tai lintudirektiivin] nimetyt alueet,
e)      kansainvälisesti, yhteisön tai jäsenvaltioiden tasolla vahvistetut suunnitelman tai ohjelman kannalta merkitykselliset ympäristönsuojelutavoitteet ja tapa, jolla mainitut tavoitteet ja ympäristönäkökohdat on otettu valmistelussa huomioon,
f)      todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset, mukaan lukien vaikutukset sellaisiin seikkoihin kuin biologinen monimuotoisuus, väestö, ihmisten terveys, eläimistö, kasvisto, maaperä, vesi, ilma, ilmastotekijät, aineellinen omaisuus, kulttuuriperintö arkkitehtoninen ja arkeologinen perintö mukaan lukien, maisema sekä edellä mainittujen tekijöiden väliset suhteet,
g)      – –
h)      selvitys siitä, miksi käsitellyt vaihtoehdot on valittu, sekä kuvaus siitä, miten arviointi on suoritettu, mukaan lukien kaikki vaikeudet (esimerkiksi tekniset puutteet tai osaamisen puute), joita on kohdattu vaadittuja tietoja koottaessa,
i)      kuvaus suunnitelluista toimenpiteistä, jotka koskevat seurantaa 10 artiklan mukaisesti,
j)– –”
B       Irlannin lainsäädäntö
27.      Vuoden 2000 kaavoitus- ja maankäyttölain (Planning and Development Act) 4 §:n ja Euroopan yhteisöistä (linnut ja luontotyypit) vuonna 2011 annetun asetuksen (European Communities (Bird and Natural Habitats) Regulations 2011) 28 §:n mukaan maataloustoiminta voidaan kieltää, jos se mahdollisesti vaikuttaa luonto- tai lintudirektiivien mukaisiin suojelualueisiin.
28.      Sellaisen karjanlantamäärän levittämisestä, joka sisältää yli 170 kg typpeä hehtaaria kohden vuodessa, säädetään pääasiassa Euroopan unionista (hyvä maatalouskäytäntö vesien suojelemiseksi) vuonna 2022 annetun asetuksen (European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022) (Statutory Instrument No 113/2022) 35 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2022 asetuksella Statutory Instrument No. 393/2022 (jäljempänä vuoden 2022 asetukset), seuraavasti:
”Sitä, että tilan maa-alueille levitetään jonakin vuonna lantamäärä, joka ylittää 20 §:n 1 momentissa säädetyn määrän, ei pidetä kyseisen momentin rikkomisena, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) Tilan omistaja on jättänyt maatalous-, elintarvike- ja meriasiainministerille kyseisen vuoden osalta hakemuksen poikkeuksen myöntämiseksi mainitun momentin vaatimuksista;
b)      edellä a kohdassa tarkoitettu hakemus on täytetty asianmukaisesti ministerin vahvistamassa muodossa ja ministerin asettamaan määräaikaan mennessä;
c)      edellä a kohdassa tarkoitetun hakemuksen liitteenä on tilan omistajalta kirjallinen sitoumus noudattaa kaikkia liitteessä 5 lueteltuja ehtoja ja että
d)      omistaja täyttää kaikki liitteessä 5 luetellut ehdot maataloustoiminnan osalta.”
29.      Vuoden 2022 asetuksen liitteessä 5 rajoitetaan muun muassa typen määrä 250 kilogrammaan.
30.      Vuoden 2022 asetuksen 35 §:n 2 momentin mukaan ministerin on hylättävä hakemus, jos se ei ole vaatimusten mukainen. Kyseisen asetuksen 3 §:ssä säädetään, että maatilalle ei myönnetä poikkeusta seuraavana vuonna, jos todetaan, ettei se ole täyttänyt komission päätöksen 6–9 artiklan vaatimuksia kuluvana vuonna.
III  Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
31.      Ennakkoratkaisupyynnöissä esitetään tosiseikat seuraavasti.
32.      Nitraattidirektiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan Irlanti soveltaa nitraatteja koskevaa toimintaohjelmaa aina koko alueellaan.
33.      Ennakkoratkaisupyynnössä viitataan komission vuodesta 2007 lähtien tekemiin päätöksiin, joiden nojalla Irlanti voi nitraattia koskevien toimintaohjelmiensa yhteydessä myöntää tietyin edellytyksin luvan siihen, että maatilat levittävät maahan lantaa määrän, joka sisältää enintään 250 kg typpeä hehtaaria kohden vuodessa.(9) Pääasian kohteena ovat ennakkoratkaisupyynnön esittämishetkellä viimeisin näistä päätöksistä sekä vastaava nitraatteja koskeva toimintaohjelma vuosiksi 2022–2025.
34.      Samalla ennakkoratkaisupyynnössä viitataan Environmental Protection Agencyn (ympäristösuojeluvirasto, Irlanti; jäljempänä EPA) raportteihin, joiden mukaan miltei puolet Irlannin joista ja järvistä ei enää ole tyydyttävässä kunnossa liian suuren fosfori- ja typpikuormituksen vuoksi.(10)
35.      Minister for Housing, Local Government and Heritage (asunto-, paikallishallinto- ja kulttuuriperintöministeri, Irlanti) on arvioinut riidanalaisen nitraatteja koskevan toimintaohjelman vaikutuksia Natura 2000
‑alueisiin. Niiden nitraattipäästöjä aiheuttavien maataloustoimintojen, joita oli määrä toteuttaa typpimäärää koskevan poikkeuksen perusteella, ympäristövaikutuksia ei kuitenkaan arvioitu perusteellisesti. Arvioinneissa keskityttiin yksinomaan suunniteltuihin suojelutoimenpiteisiin. Lähteistä (erityisesti EPAn raportit ja Natura-ympäristövaikutusselostus (Natura Impact Statement), Natura
2000
‑alueisiin kohdistuvista vaikutuksista laadittu Irlannin lainsäädännön mukainen tieteellinen lausunto, joka koskee vesipuitedirektiivin mukaista Irlannin vesienhoitosuunnitelmaa vuosille 2022–2027), käy kuitenkin selvästi ilmi, että ohjelman perustana olevien maataloustoimintojen ympäristövaikutusten arviointi olisi todennäköisesti osoittanut, että myös luontodirektiivissä tarkoitettuihin eurooppalaisiin alueisiin kohdistuu merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.
36.      Edellä mainitun ympäristövaikutusselostuksen mukaan Irlannin vesienhoitosuunnitelman kannalta on erittäin tärkeää, että kaikkien yksittäisille maatiloille nitraattia koskevan toimintaohjelman nojalla myönnettyjen poikkeusten vaikutukset arvioidaan ja että arvioinnissa otetaan myös haitalliset kumulatiiviset vaikutukset asianmukaisesti huomioon. Irlannissa on yli 130 000 maatilaa, ja noin 6 500 maanviljelijää hakee poikkeuslupaa vuosittain. Suurin osa hakijoista on maidontuottajia. Myönnettyjä yksittäisiä poikkeuksia ei julkaista, vaan ainoastaan kootut tiedot kyseisten maatilojen sijainnista paikallisten vaalipiirien mukaan julkaistaan. Yhdestäkään näistä päätöksistä ei ole tehty vaikutustenarviointia käytännössä, eikä siihen ole myöskään toimivaa järjestelmää. Luontodirektiivin täytäntöönpanoa koskevaa kansallista lainsäädäntöä ei siis käytännössä sovelleta tältä osin.
37.      Lisäksi Minister for Housing, Local Government and Heritage teki nitraattia koskevasta toimintaohjelmasta strategisen ympäristöarvioinnin, mutta siinä ei tarkasteltu vaihtoehtoja yhtä yksityiskohtaisesti kuin itse ohjelmaa. Nitraattia koskevaa toimintaohjelmaa ei liioin ole arvioitu vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisesti, eikä ohjelman perusteena olevien maataloustoimintojen vaikutuksia ole arvioitu kattavasti.
38.      Strategisen ympäristöarvioinnin osalta ympäristöselostukseen ei sisällytetty seurantaa koskevia perusteellisia yksityiskohtia. Ympäristöselostus ei sisältänyt SYA-direktiivin 10 artiklassa säädetyistä seurantatoimenpiteistä riittävän yksityiskohtaista kuvausta, jolla olisi osoitettu, että 10 artiklaa noudatetaan. Siinä ei etenkään täsmennetty, miten seuranta toteutettaisiin, milloin sitä harjoitettaisiin, miten seurantaa käytettäisiin ja miten tunnistamatta jääneitä odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia käsiteltäisiin.
39.      Taloudellisia vaikutuksia aineelliseen omaisuuteen tarkasteltiin strategista ympäristöarviointia koskevassa menettelyssä, ja niiden katsottiin painavan vaakakupissa enemmän kuin vaihtoehdot, jotka olisivat muutoin olleet ympäristöystävällisempiä. Menettelyssä otettiin asianmukaisesti huomioon muun muassa laajemmat taloudelliset näkökohdat, kuten aineellinen omaisuus, maataloustoimintojen laajat yhteiskunnalliset vaikutukset, suunnitelman tai ohjelman vaikutus maatalouteen ja maanviljelijöiden tuotantoon ja tuloihin, Irlannin maatalousalan kestävyys, elintarvikeketju ja huomattavan väestönosan työllisyys.
40.      Minister for Housing, Local Government and Heritage hyväksyi 9.3.2022 viidennen nitraatteja koskevan toimintaohjelman vuosiksi 2022–2025 ja antoi hyviä maatalouskäytäntöjä koskevan asetuksen (Statutory Instrument No. 113). Komissio pidensi 29.4.2022 Irlannille nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 2 kohdan nojalla väliaikaisesti myönnetyn poikkeuksen voimassaoloaikaa. Myöhemmin ministeri täydensi toimintaohjelmaa 28.7.2022 annetulla asiaa koskevalla asetuksella (Statutory Instrument No. 393).
41.      An Taisce pani 31.5.2022 High Courtissa vireille kyseisen toimintaohjelman tuomioistuinvalvontaa koskevan menettelyn. Tämän menettelyn yhteydessä
High Court esittää unionin tuomioistuimelle kaksi ennakkoratkaisupyyntöä, jotka on rekisteröity unionin tuomioistuimessa asianumeroilla
C‑531/24 ja C‑895/24 ja jotka yhdistettiin 11.11.2025.
42.      Asiassa C‑531/24 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset kuuluvat seuraavasti:
”1)      Onko direktiivin
92/43 6 artiklan 3 kohdalla, direktiivin
2000/60 4 artiklan 1 kohdalla ja/tai direktiivin
2001/42 3 artiklan 1 kohdalla, luettuina SEU 3 artiklan 3 kohdan ja/tai SEUT 11 artiklan ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa, sellainen vaikutus, että direktiivin 91/676 5 artiklan mukaista toimintaohjelmaa, jota arvioidaan tällaisten direktiivien perusteella tai viittaamalla niihin, on arvioitava nitraattipäästöjä aiheuttavien maataloustoimintojen, joita harjoitetaan suunnitelman perusteella myönnettyjen poikkeusten perusteella, ympäristövaikutusten osalta joko yleisesti tai siltä osin kuin tällaisiin vaikutuksiin myötävaikuttaa välillisesti se, ettei suunnitelmaan sisälly tiukempia suojelutoimenpiteitä, sen sijaan, että sitä arvioitaisiin pelkästään suunnitelmaan tosiasiallisesti sisältyvien suojelutoimenpiteiden perusteella?
2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan yleisesti kieltävästi: Onko edellä mainituilla säännöksillä ja määräyksillä tällainen vaikutus, jos kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka koskevat direktiivin
91/676 5 artiklan mukaisen toimintaohjelman perusteella myönnettyjen yksittäisten poikkeusten arvioimista, ei käytännössä sovelleta tässä yhteydessä, jolloin suunnitelman perusteella myönnettyjä yksittäisiä poikkeuksia ei käytännössä arvioida direktiivin 92/43 mukaisesti niiden vaikutusten osalta, joita tällaisten poikkeusten perusteella harjoitettavilla nitraattipäästöjä aiheuttavilla maataloustoiminnoilla on eurooppalaisiin alueisiin?
3)      3)      Onko direktiivin
92/43 6 artiklan 3 kohdalla ja/tai direktiivin
2001/42 3 artiklan 1 kohdalla ja/tai 5 artiklan 1 kohdalla ja/tai 11 artiklan 2 kohdalla, luettuina SEU 3 artiklan 3 kohdan ja/tai SEUT 11 artiklan ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa, sellainen vaikutus, että suunnitelman tai ohjelman, johon sovelletaan edellä mainittuja artikloja ja jolla voi olla ympäristövaikutuksia vesimuodostumaan, arvioinnissa on arvioitava direktiivin
2000/60 4 artiklan perusteella, onko suunnitelma tai ohjelma joko yksin tai yhdessä muiden jäsenvaltion toteuttamien sitovien toimenpiteiden kanssa riittävän tiukka sen varmistamiseksi, että suunnitelma tai ohjelma ei aiheuta pintavesimuodostuman tilan huononemista tai vaaranna pintaveden hyvän tilan tai hyvän ekologisen potentiaalin ja pintaveden hyvän kemiallisen tilan saavuttamista direktiivissä 2000/60 säädettyyn määräaikaan mennessä, ja jos on, edellyttävätkö nämä säännökset tai jokin niistä, että tällaisessa arvioinnissa todetaan nimenomaisesti ja/tai täsmällisesti, saavutetaanko direktiivin 2000/60 asiaa koskevat ympäristötavoitteet suunnitelman tai ohjelman hyväksymisen jälkeen; joko yleisesti tai siinä tapauksessa, että tarkoituksena on toteuttaa direktiivin
2000/60 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu perustoimenpide ja etenkin direktiivin
91/676 5 artiklassa säädetty nitraatteja koskeva toimintaohjelma (sellaisena kuin siihen viitataan direktiivin
2000/60 liitteessä VI olevan A osan ix alakohdassa, sellaisena kuin siihen viitataan kyseisen direktiivin 11 artiklan 3 kohdan a alakohdassa)?
4)      Jos kolmanteen kysymykseen vastataan siten, että suunnitelman tai ohjelman, johon sovelletaan direktiivin
92/43 6 artiklan 3 kohtaa ja/tai direktiivin
2001/42 3 artiklan 1 kohtaa ja jolla voi olla ympäristövaikutuksia vesimuodostumaan, arviointiin on sisällyttävä direktiivin
2000/60 4 artiklan perusteella tehtävä arviointi, ja jos ensimmäiseen tai toiseen kysymykseen vastataan siten, että direktiivissä
2001/42 tarkoitetun arvioinnin, joka koskee direktiivin
2000/60 noudattamista, yhteydessä on arvioitava nitraattipäästöjä aiheuttavien maataloustoimintojen, joita harjoitetaan suunnitelman perusteella myönnettyjen poikkeusten perusteella ja/tai erityisesti sen perusteella, ettei suunnitelmaan sisälly tiukempia määräyksiä, ympäristövaikutuksia, onko direktiivin
2000/60 4 artiklan 1 kohdalla (ja erityisesti oikeusperiaatteella, josta seuraa, että jäsenvaltioiden on – paitsi jos myönnetään poikkeus – evättävä lupa yksittäiseltä hankkeelta, jos se voi aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemista tai jos se vaarantaa pintaveden hyvän tilan tai hyvän ekologisen potentiaalin ja pintaveden hyvän kemiallisen tilan saavuttamisen direktiivissä säädettyyn määräaikaan mennessä), luettuna SEU 3 artiklan 3 kohdan ja/tai SEUT 11 artiklan ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa, sellainen vaikutus, että jäsenvaltion on myös kieltäydyttävä hyväksymästä suunnitelmaa, jos suunnitelmaan sisältyvät erityiset suojatoimenpiteet joko yksin tai yhdessä jäsenvaltion hyväksymien muiden sitovien toimenpiteiden kanssa eivät ole riittävän tiukkoja sen varmistamiseksi, että nitraattipäästöjä aiheuttavat maataloustoiminnot, joita harjoitetaan suunnitelman perusteella myönnettyjen poikkeusten perusteella, eivät aiheuta pintavesimuodostuman tilan huononemista tai vaaranna pintaveden hyvän tilan tai hyvän ekologisen potentiaalin ja pintaveden hyvän kemiallisen tilan saavuttamista direktiivissä
2000/60 säädettyyn määräaikaan mennessä, joko yleisesti tai siinä erityisessä tapauksessa, että tarkoituksena on toteuttaa direktiivin
2000/60 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu perustoimenpide ja etenkin direktiivin
91/676 5 artiklassa säädetty nitraatteja koskeva toimintaohjelma (sellaisena kuin siihen viitataan direktiivin
2000/60 liitteessä VI olevan A osan ix alakohdassa, sellaisena kuin siihen viitataan kyseisen direktiivin 11 artiklan 3 kohdan a alakohdassa)?
5)       Jos kolmanteen ja/tai neljänteen kysymykseen vastataan yleisesti kieltävästi: Onko mainituilla säännöksillä edellä mainitun kaltainen vaikutus, jos kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka koskevat direktiivin 91/676 5 artiklan mukaisen toimintaohjelman perusteella myönnettyjen yksittäisten poikkeusten arviointia, ei sovelleta käytännössä tässä yhteydessä, joten suunnitelman perusteella myönnettyjä yksittäisiä poikkeuksia ei käytännössä arvioida lainkaan direktiivin
92/43 nojalla (direktiivin 2000/60 4 artiklaan viitaten tai muutoin) sen kannalta, millainen vaikutus tällaisten poikkeusten perusteella harjoitetuilla, nitraattipäästöjä aiheuttavilla maataloustoiminnoilla on jäsenvaltion vesimuodostumiin?
6)      Onko direktiivin
2000/60 4 artiklalla, luettuna SEU 3 artiklan 3 kohdan ja/tai SEUT 11 artiklan ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa, sellainen vaikutus, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei voi hyväksyä suunnitelmaa tai ohjelmaa, etenkään direktiivin 91/676 mukaista nitraatteja koskevaa toimintaohjelmaa, joka mahdollisesti vaikuttaa minkä tahansa jäsenvaltiossa sijaitsevan merkityksellisen vesimuodostuman tilaan, ellei toimivaltaisen viranomaisen edellytetä vakuuttuvan ensinnäkin siitä, ettei suunnitelman tai ohjelman hyväksyminen ole omiaan heikentämään minkä tahansa sellaisen pintavesimuodostuman tilaa, jonka kyseinen jäsenvaltio on määrittänyt tai sen olisi pitänyt määrittää pintavesimuodostumatyypiksi, eikä se ole omiaan vaarantamaan pintaveden hyvän tilan tai hyvän ekologisen potentiaalin ja pintavesimuodostuman hyvän kemiallisen tilan saavuttamista, ja toiseksi siitä, että suunnitelman tai ohjelman hyväksyminen on yhteensopivaa direktiivin
2000/60 11 artiklan mukaisesti kyseiselle vesipiirille laaditun ohjelman mukaisesti toteutettujen toimenpiteiden kanssa?
7)      Onko direktiivin
2001/42 5 artiklan 1 kohdalla ja liitteessä I olevalla i alakohdalla, luettuina SEU 3 artiklan 3 kohdan ja/tai SEUT 11 artiklan ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohdan ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan valossa, sellainen vaikutus, että ympäristöselostukseen itsessään on sisällyttävä riittävän yksityiskohtainen kuvaus suunnitelluista toimenpiteistä, jotka koskevat kyseisen direktiivin 10 artiklassa säädettyä seurantaa, sen osoittamiseksi, että 10 artiklaa noudatetaan, mukaan lukien yksityiskohdat siitä, miten tämä seuranta toteutetaan, milloin sitä harjoitetaan ja/tai miten seurantaa käytetään ja miten tunnistamatta jääneitä odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia käsitellään?
8)      Jääkö direktiivin
2001/42 liitteessä I olevaan f alakohtaan sisältyvän aineellisen omaisuuden käsitteen ulkopuolelle tällaisen omaisuuden arvo, ja/tai erityisesti siinä tapauksessa, että kyse on direktiivin
91/676 5 artiklan mukaisen toimintaohjelman arvioinnista, jäävätkö kyseisen käsitteen ulkopuolelle maataloustoimintojen laajat yhteiskunnalliset vaikutukset, suunnitelman tai ohjelman vaikutus maatalouteen ja maanviljelijöiden tuotantoon ja tuloihin, kyseisen jäsenvaltion maatalouden kestävyys ympäristön kannalta, elintarvikeketju ja huomattavan väestönosan työllisyys, ja jos näin on, onko direktiivillä 2001/42 sellainen vaikutus, että tällaisten seikkojen huomioon ottaminen arvioitaessa suunnitelman vaikutuksia on lainvastaista?
9)      Jos yhteen tai useampaan edeltävistä kahdeksasta kysymyksestä annettavista vastauksista seuraa, että [nitraatteja koskevan toimintaohjelman] hyväksymisessä rikottiin direktiivejä
92/43, 2000/60 ja/tai 2001/42, onko komission päätös
2022/696 pätemätön, kun otetaan huomioon muun muassa SEU 3 artiklan 3 kohta ja/tai SEUT 11 artikla ja/tai SEUT 191 artiklan 2 kohta ja/tai Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artikla?”
43.      Asiassa C‑895/24 esitetyt kaksi lisäkysymystä kuuluvat seuraavasti:
”1)      Onko SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdalla ja/tai 9 artiklan 1 kohdan b alakohdalla sekä sen liitteessä I olevalla f alakohdalla sellainen vaikutus, että aineellista omaisuutta ei voida pitää tekijänä, jolla on tosiasiallisesti suurempi painoarvo kuin muilla tekijöillä, kuten muilla ympäristövaikutuksilla, kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisessa arvioinnissa, ja/tai että vaihtoehto, josta aiheutuu vähiten vahinkoa ympäristölle, on valittava tämän arvioinnin ensisijaisena lopputuloksena?
2)      Onko SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdalla ja/tai 9 artiklan 1 kohdan b alakohdalla sekä sen liitteessä I olevalla h alakohdalla sellainen vaikutus, että vaihtoehdot on osoitettava, kuvattava ja arvioitava vertailukelpoisella tavalla kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisessa arvioinnissa?”
44.      An Taisce – The National Trust for Ireland, Irish Creamery Milk Suppliers Association (Irlannin meijerialan tuottajia edustava järjestö, jäljempänä ICMSA), Irlanti ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia lausuntoja molemmissa asioissa; asiassa C‑531/24 niitä on esittänyt myös Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta Irish Farmers’ Associationin (irlantilaisia viljelijöitä edustava järjestö, jäljempänä IFA) edustajana ja asiassa C‑895/24 Saksa.
45.      Unionin tuomioistuin piti 11.12.2025 kumpaakin asiaa koskevan istunnon, johon osallistuivat An Taisce, IFA, ICMSA, Irlanti ja komissio.
IV     Oikeudellinen arviointi
46.      Nitraattidirektiivillä pyritään säätämään sellaisista tarpeellisista keinoista, joiden avulla voidaan suojella vesiä maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta.(11) Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on nitraattidirektiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti laadittava ja toteutettava toimintaohjelmia määriteltyjä pilaantumisalttiita vyöhykkeitä varten.(12) Ne voivat kuitenkin Irlannin tavoin soveltaa tällaisia ohjelmia koko alueellaan 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
47.      Näiden toimintaohjelmien on sisällettävä 5 artiklan 4 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti tiettyjä velvoittavia toimenpiteitä, jotka on lueteltu direktiivin liitteissä II ja III.(13) Nyt käsiteltävässä asiassa suurin osa näistä toimenpiteistä on hyväksytty 9.3.2022. Ne eivät ole ennakkoratkaisupyynnön eivätkä – tietääkseni – sen perusteena olevan kansallisen riita-asian kohteena. Näin ollen en siis käsittele näiden vaatimusten täyttämistä enkä tässä yhteydessä mahdollisesti tarvittavia ympäristöarviointeja tarkemmin.
48.      Nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 2 kohdan mukaan toimintaohjelmassa on kuitenkin varmistettava etenkin se, että viljelijät levittävät vuodessa yhtä hehtaaria kohden vain sellaisen määrän lantaa, joka sisältää enintään 170 kg typpeä. Liitteessä III olevan 2 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat kuitenkin sallia tätä suuremman määrän, kunhan se ei vaaranna direktiivin tavoitteiden saavuttamista. Kuten aiemmissa toimintaohjelmissa, Irlanti sallii viidennessä nitraatteja koskevassa ohjelmassakin sen, että tietyin edellytyksin kaikki maatilat käyttävät enintään 250 kg typpeä hehtaaria kohti vuodessa. Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee yksinomaan tätä säännöstä, joka annettiin vasta 28.7.2022.
49.      Nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 2 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on perusteltava komissiolle tällaisen poikkeuksen yhteensopivuus nitraattidirektiivin tavoitteiden kanssa. Komissio tutkii nämä perustelut ja päättää
suuremman typpimäärän käytön sallimisesta.
50.      Nitraattidirektiivissä ei myöskään säädetä muunlaisesta arvioinnista, joka koskee säädettyä suuremman typpimäärän sallimisesta koituvia ympäristövaikutuksia. Molemmilla ennakkoratkaisupyynnöillä pyritään kuitenkin selvittämään, onko tällainen arviointi tarpeen luontodirektiivin, vesipuitedirektiivin ja SYA-direktiivin nojalla, ja jos on, niin miten laaja sen tulisi olla.
51.      Vesipuitedirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on nimittäin tutkittava, miten säädettyä suuremman typpimäärän levittäminen vaikuttaa vesistöihin (ks. jäljempänä kohta A). Vaikka myös pohjaveteen kohdistuvia vaikutuksia on arvioitava,(14) rajoitan tarkasteluni ainoastaan pintavesiin, koska High Courtin kysymykset koskevat ainoastaan niitä.
52.      Vesipuitedirektiivin mukainen arviointivelvollisuus kattaa myös Natura 2000
‑alueisiin kohdistuvat haitalliset vaikutukset, mutta arviointiedellytykset määräytyvät luontodirektiivin perusteella (ks. jäljempänä kohta B). SYA-direktiivissä on muita ympäristövaikutusten arviointia ja yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia (ks. jäljempänä kohta C). Lisäksi on tutkittava, antavatko muiden kysymysten yhteydessä mahdollisesti todettavat unionin oikeuden rikkomiset, jotka koskevat luvan myöntämistä säädettyä suuremman typpimäärän käyttämiselle, aihetta kyseenalaistaa tämän poikkeuksen myöntämistä koskevan komission päätöksen pätevyyden (ks. jäljempänä kohta D). On myös syytä esittää muutamia huomautuksia siitä, voiko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pysyttää toimintasuunnitelman vaikutukset voimassa, jos se toteaa, että Irlanti on hyväksynyt toimintasuunnitelman kokonaan tai ainakin osittain edellä mainittujen säädösten vastaisesti (ks. jäljempänä kohta E).
A       Arviointi vesipuitedirektiivin perusteella
53.      Vaikka asiassa C‑531/24 esitetyt kuusi ensimmäistä kysymystä koskevat kaikki vesipuitedirektiiviä, etenkin kolmannella, neljännellä, viidennellä ja kuudennella kysymyksellä pyritään selvittämään, saiko Irlanti hyväksyä toimintaohjelman ja erityisesti myöntää luvan säädettyä suuremman typpimäärän käyttämiselle vesipuitedirektiivin nojalla.
54.      Neljännellä kysymyksellään High Court tiedustelee, onko vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta esteenä toimintaohjelman toteuttamiselle, jos suunnitellut suojelutoimenpiteet eivät riitä varmistamaan pintavesien hyvän tilan saavuttamista 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaisesti.
55.      Tämä kysymys on kuitenkin jätettävä tutkimatta, koska se on hypoteettinen. On kylläkin viitteitä siitä, että suunniteltujen suojelutoimenpiteiden arviointi johtaisi päätelmään, että toimintaohjelma rikkoisi vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa säädettyä parantamisvelvollisuutta.(15) Ennakkoratkaisupyynnöstä ja erityisesti High Courtin kolmatta kysymystä koskevista toteamuksista ilmenee, että toimintaohjelman vaikutusta 4 artiklan tavoitteisiin ei ole arvioitu luotettavasti eikä varsinkaan nimenomaisesti.(16) Tästä seuraa, että myös viides kysymys on osittain hypoteettinen siltä osin kuin se liittyy neljänteen kysymykseen.
56.      Sitä vastoin kolmas ja kuudes kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi. Niissä on kyse siitä, onko säädettyä suuremman typpimäärän käyttämistä koskevan luvan myöntämistä arvioitava siltä osin, onko se sopusoinnussa vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteiden kanssa. Myös viides kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se liittyy kolmanteen kysymykseen.
57.      Jäljempänä tarkastelen siis ensin nitraattidirektiivin mukaisen toimintaohjelman roolia vesipuitedirektiivin täytäntöönpanossa ja sen jälkeen siitä johtuvia arviointivelvoitteita, jotka koskevat luvan myöntämistä säädettyä suurempien typpimäärien käyttämiselle. Lopuksi on käsiteltävä sitä, mikä merkitys on sillä, että komissio hyväksyi tämän luvan myöntämisen.
1.     Nitraattidirektiivin mukainen toimintaohjelma vesipuitedirektiivin mukaisessa sääntelyjärjestelmässä
58.      Vesipuitedirektiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan sen tarkoituksena on luoda puitteet erityisesti sisämaan pintavesien suojelua varten. Näiden puitteiden tavoitteena on estää vesiekosysteemien sekä niistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien edelleen huononeminen ja parantaa niiden tilaa.(17)
59.      Niinpä vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohta sisältää kaksi erillistä, joskin läheisesti toisiinsa liittyvää velvoitetta. Yhtäältä jäsenvaltioiden on 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdan mukaan pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen (huononemisen ehkäisemistä koskeva velvollisuus, ns. huonontamiskielto). Toisaalta kyseisen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pintavesimuodostumia tavoitteena saavuttaa ”hyvä tila” viimeistään vuoden 2015 lopussa (parantamisvelvollisuus).(18) Jäsenvaltiot voivat 4 artiklan 4 kohdan nojalla kuitenkin siirtää 4 artiklan 1 kohdassa asetettujen tavoitteiden saavuttamisajankohtaa vuoteen 2027 saakka.
60.      Irlannin EPAn antamien tietojen mukaan vesipuitedirektiivin 4 artiklassa tarkoitettu pintavesien hyvä ekologinen tila edellyttää sitä, että niiden NO3-pitoisuus on alle 8 mg/l.(19) Nitraattidirektiivissä sovellettava raja-arvo 50 mg/l NO3 on kuitenkin huomattavasti suurempi. Kyseessä on liitteessä I olevan A osan 1 kohdan ja nyttemmin kumotun direktiivin 75/440(20) mukainen raja-arvo vedelle, josta valmistetaan juomavettä ja johon sovelletaan samaa raja-arvoa juomavesidirektiivin mukaisesti.(21) Sen mukaan tietyt elinympäristöt ja lajit ovat nitraateille huomattavasti herkempiä kuin ihmiset.(22)
61.      Vaikka nitraattidirektiivissä sovelletaan siis selvästi korkeampaa raja-arvoa nitraatille kuin vesipuitedirektiivin nojalla olisi – mahdollisesti – tarpeen, nitraattidirektiivin mukaiset toimintaohjelmat ovat kuitenkin tärkeitä vesipuitedirektiivin kannalta. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimittäin laadittava toimenpideohjelma, jonka tarkoituksena on saavuttaa saman direktiivin 4 artiklan mukaiset tavoitteet. Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan a alakohdan sekä 10 artiklan ja liitteessä VI olevan A osan ix kohdan mukaan nitraattidirektiivin täytäntöönpano kuuluu ”perustoimenpiteisiin”, jotka toimenpideohjelmaan on sisällytettävä. Toimintaohjelmat ovat siis osa tätä toimenpideohjelmaa.
2.     Nitraattidirektiivin mukaisten toimintaohjelmien arviointi vesipuitedirektiivin yhteydessä
62.      Koska nitraattidirektiivin mukainen toimintaohjelma on osa vesipuitedirektiivin mukaista toimenpideohjelmaa, toimintaohjelman toimenpiteitä ja erityisesti siinä sallittua typen käyttöä maataloudessa on tarkasteltava sen selvittämiseksi, ovatko ne sopusoinnussa vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteiden kanssa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etenkin 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetty huonontamiskielto on sitova kaikissa direktiivin täytäntöönpanon vaiheissa, ja sitä sovelletaan ”kaikentyyppisiin” ja kaikenlaisissa tiloissa oleviin pintavesimuodostumiin,(23) kuten komissio aivan oikein toteaa. Sama pätee myös parantamisvelvoitteeseen.
63.      Kuten ICMSA ja Irlanti perustellusti huomauttavat, kyse ei ole toimintaohjelman tai säädettyä suuremman typpimäärän käyttämistä koskevan luvan erillisestä arvioinnista. Niitä on pikemminkin tarkasteltava osana koko toimenpideohjelmaa. Toimintaohjelman ja erityisesti suuremman typpimäärän sallimisen vaikutus vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisiin tavoitteisiin on kuitenkin otettava täysimääräisesti huomioon kyseisessä arvioinnissa. On siis oltava selvää, mitkä vaikutukset johtuvat säädettyä suurempien typpimäärien sallimisesta ja miten arvioinnissa päädyttiin tähän tulokseen.
64.      Se, että arviointiin pitää sisällyttää typen käyttö maataloudessa, perustuu myös tietoihin, jotka jäsenvaltioiden on määritettävä vesipuitedirektiivin 5 ja 8 artiklan sekä liitteiden II, V ja VIII mukaisesti ja jotka niiden on 11 artiklan 1 ja 5 kohdan mukaisesti otettava huomioon toimenpideohjelmaa laatiessaan.
65.      Vesipuitedirektiivin 11 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että toimenpideohjelma on laadittava ottaen huomioon 5 artiklassa tarkoitettujen analyysien tulokset. Liitteessä II olevan 1.4 kohdan mukaan nämä analyysit sisältävät tietoa muun muassa maatalouslaitoksista ja toiminnoista peräisin olevasta merkittävästä hajakuormituksesta. Tältä osin nitraattidirektiivin liitteessä II olevassa 1.4 kohdassa viitataan nimenomaisesti nitraattidirektiivin nojalla kerättäviin tietoihin eli ennen kaikkea typpipitoisuuksia koskeviin tietoihin sekä vesipuitedirektiivin liitteessä VIII lueteltuihin aineisiin, sillä nitraatti mainitaan liitteen 11 kohdassa(24) rehevöitymistä aiheuttavana aineena.
66.      Niiden vesimuodostumien osalta, jotka on tunnistettu sellaisiksi, etteivät ne todennäköisesti saavuta ympäristön laatutavoitteita, jäsenvaltioiden on vesipuitedirektiivin liitteessä II olevan 1.5 kohdan 3 alakohdan mukaan suunniteltava 11 artiklassa tarkoitetut toimenpideohjelmat parhaalla mahdollisella tavalla.
67.      Lisäksi vesipuitedirektiivin 11 artiklan 5 kohdassa edellytetään, että toimenpideohjelmaa mukautetaan, jos seurantatiedoista käy ilmi, että 4 artiklan tavoitteita ei todennäköisesti saavuteta. Tällöin jäsenvaltion on erityisesti tutkittava syyt, tarkasteltava asianomaisia lupia ja tehtävä niihin tarvittaessa tarkistuksia sekä toteutettava mahdollisesti tarvittavia lisätoimenpiteitä. Kyseisen seurannan yksityiskohdista on säädetty saman direktiivin 8 artiklassa ja liitteessä V. Liitteessä V olevassa 1.3.3 kohdassa vahvistetaan etenkin seurantaa koskevat säännöt, joiden mukaan on selvitettävä syyt, joiden vuoksi ympäristötavoitteita ei ole saavutettu, ja 11 artiklassa tarkoitettua toimenpideohjelmaa on mukautettava tämän perusteella.
68.      Tästä seuraa, että nitraattidirektiivin mukaisen toimintaohjelman yhteydessä jäsenvaltio voi myöntää luvan säädettyä suuremman typpimäärän käytölle vasta sen jälkeen, kun se on tutkinut ja todennut etenkin vesipuitedirektiivin 5 ja 8 artiklan perusteella, ettei se ole ristiriidassa kyseisen direktiivin 4 artiklan tavoitteiden kanssa.
69.      Voidaan olettaa, että säädettyä suurempien typpimäärien käytön sallimisen arviointi voitaisiin minimoida luomalla tehokas järjestelmä, jolla voidaan taata vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisten tavoitteiden saavuttaminen, kun yksittäiset maatilat hyödyntävät mahdollisuutta käyttää suurempia määriä. Tällä järjestelmällä olisi lähtökohtaisesti varmistettava, että nämä tilat yhdessä käyttävät vain sen verran typpeä, ettei pintavesien tila huonone ja ettei hyvän tilan saavuttaminen esty, kun otetaan huomioon kaikki muutkin typpipäästöt. Asiassa C‑531/24 esitetyn viidennen kysymyksen perusteena on kuitenkin toteamus, ettei tällaista järjestelmää ole. Sen vuoksi luvan myöntäminen edellytti kokonaisvaltaista arviointia.
70.      Jos jäsenvaltio toteaa, että säädettyä suuremman typpimäärän käyttäminen on ristiriidassa vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa säädetyn huonontamiskiellon tai parantamisvelvollisuuden kanssa, tämä ei välttämättä merkitse sitä, ettei siihen voitaisi myöntää lupaa. Se voisi olla hyväksyttävissä varsinkin, jos jotakin 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista voitaisiin soveltaa.(25)
71.      Tätä päätelmää ei horjuta Irlannin väite, jonka mukaan vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteita ei voida saavuttaa pelkästään toimintaohjelmalla. On selvää, että myös toimenpideohjelman muut osat ovat tarpeen 4 artiklan tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi on mahdollista, että jos toimenpideohjelmaan sisältyvät nitraattipäästöt ovat liian suuret, päästöjä pyritään vähentämään ensisijaisesti muista lähteistä. Toimenpideohjelman kokonaisarvioinnin yhteydessä jäsenvaltion on kuitenkin varmistettava, että kaikkien suunniteltujen toimenpiteiden nojalla maahan päästetään vain sen verran nitraattia, että 4 artiklan mukaiset tavoitteet voidaan saavuttaa. Tämä taas edellyttää etenkin sitä, että säädettyä suuremman typpimäärän käyttämistä koskevan luvan vaikutukset määritetään ja otetaan huomioon nitraattidirektiivin mukaisessa toimintaohjelmassa.
3.     Komission myöntämä poikkeus
72.      On totta, että komissio hyväksyi säädettyä suuremman typpimäärän käyttämisen täytäntöönpanopäätöksellä (EU)
2022/696 ja katsoi kyseisen päätöksen johdanto-osan 17 perustelukappaleessa, että siinä mainituin edellytyksin kyseinen poikkeus on yhdenmukainen vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteiden kanssa. Tämä ei kuitenkaan muuta jäsenvaltion arviointivelvollisuutta mitenkään eikä johda välttämättä siihen, että hyväksytyt toimenpiteet olisivat yhdenmukaisia vesipuitedirektiivin kanssa.
73.      Vesipuitedirektiivissä mikään ei viittaa siihen, että komissio voisi hyväksyä poikkeuksia sen tavoitteista. Mahdolliset poikkeukset on nimittäin lueteltu tyhjentävästi 4 artiklassa, ja niiden soveltaminen on jäsenvaltioiden vastuulla. Komissio voi ainoastaan valvoa näiden sääntöjen noudattamista ja tarvittaessa käynnistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
74.      Myöskään nitraattidirektiiviä ja etenkään siinä säädettyä mahdollisuutta myöntää lupa suuremmille typpimäärille ei voida pitää poikkeuksena vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteista. On totta, että nitraattidirektiivin tulkitseminen lex specialisina vesipuitedirektiiviin nähden olisi metodologisesti mahdollista, mutta jälkimmäisen direktiivin tarkoituksena on sen 1 artiklan c alakohdan mukaan tehostaa vesiympäristön suojelua ja parantamista. Lisäksi 4 artiklan 2 kohdan mukaan on aina sovellettava tiukinta tavoitetta. Tämä ilmenee myös siitä, että Irlannin EPAn mukaan pintavesien hyvä tila edellyttää sitä, että nitraattien raja-arvo on huomattavasti alhaisempi kuin nitraattidirektiivissä säädetty raja-arvo.(26) Tätä vesipuitedirektiivin kunnianhimoista tavoitetta ei voida saavuttaa, jos tietyillä vesipolitiikan aloilla sovelletaan edelleen vanhempia ja vähemmän kunnianhimoisia tavoitteita.
75.      Vesipuitedirektiivi, joka on lex posterior, sisältää siis tiukempia vaatimuksia, jotka on täytettävä myös sitä vanhempaan nitraattidirektiiviin perustuvien toimenpiteiden osalta.
76.      Tältä osin sillä, perustuvatko nitraattidirektiivin liitteessä III olevan 2 kohdan b alakohdan mukaiset komission valvontavaltuudet vesipuitedirektiivin mukaisiin tiukempiin vaatimuksiin vai nitraattidirektiivin säännöksiin, ei ole merkitystä. Kyseinen valvonta rajoittuu nimittäin jäsenvaltion esittämien perustelujen arviointiin. Komissiolla ei ole sellaisia omia tutkintavaltuuksia tai
‑välineitä, joiden avulla voitaisiin arvioida toimenpiteiden yhteensopivuutta vesipuitedirektiivin kanssa paikan päällä jäsenvaltiossa. Siltä osin kuin komissio arvioi tässä menettelyssä toimenpiteiden yhdenmukaisuutta vesipuitedirektiivin tavoitteiden kanssa, jäsenvaltion on siis täytynyt osoittaa se perusteluissaan ja arvioida se itse ensin.
77.      Tästä syystä täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/696 johdanto-osan 17 perustelukappale sisältää vain komission arvion siitä, mitä säädettyä suuremman typpimäärän käyttämistä koskevasta luvasta seuraisi. Täytäntöönpanopäätöksessä ei kuitenkaan voida sitovasti vahvistaa, että kyseinen lupa on yhdenmukainen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa.
4.     Alustava päätelmä
78.      On siis todettava, että nitraattidirektiivin 5 artiklan mukaisen toimintaohjelman yhteydessä jäsenvaltio voi myöntää luvan säädettyä suuremman typpimäärän käyttämiseen vasta sen jälkeen, kun se on arvioinut ja todennut erityisesti vesipuitedirektiivin 5 ja 8 artiklan perusteella, ettei se vaaranna kyseisen direktiivin 4 artiklan mukaisten tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio voi kuitenkin jättää tämän arvioinnin tekemättä, jos on varmaa, että sitä, mitä seurauksia kyseisen mahdollisuuden hyödyntämisestä on, arvioidaan yksittäisten maatilojen tasolla. Jos arviointi osoittaa, että säädettyä suurempi typpimäärä on ristiriidassa 4 artiklan 1 kohdan mukaisen huonontamiskiellon tai parantamisvelvoitteen kanssa, 4 artiklan mukaisten tavoitteiden saavuttaminen voidaan turvata vain, jos yhtä kyseisessä artiklassa säädetyistä poikkeuksista voidaan soveltaa.
B       Natura 2000 ‑alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointi
79.      Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaiset tavoitteet eivät kuitenkaan rajoitu a alakohdassa mainittuun huonontamiskieltoon ja parantamisvelvoitteeseen. Kuten komissio korostaa, jäsenvaltioiden on 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti täytettävä kaikki normit ja tavoitteet myös suojelualueiden osalta samassa aikataulussa eli vuoteen 2027 mennessä.(27) Direktiivin 6 artiklan ja liitteessä IV olevan 1 kohdan v alakohdan mukaan tätä sovelletaan erityisesti Natura 2000
‑alueisiin, joilla vesien tilan ylläpito tai parantaminen ovat tärkeitä tekijöitä alueiden suojelun kannalta.(28)
80.      Tämä on toinen tavoite, joka vesipuitedirektiivin 11 artiklan mukaisten toimenpideohjelmien ja siten myös nitraattidirektiivin mukaisilla toimintaohjelmilla on saavutettava.(29) Ennen toimintaohjelman laatimista jäsenvaltioiden on siis arvioitava myös sen vaikutuksia Natura 2000
‑alueisiin.
81.      Tämän arvioinnin perusteet on esitetty luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa. Kun nitraattidirektiivin mukaisen toimintaohjelman yhteydessä annetaan lupa säädettyä suuremman typpimäärän käyttämiselle, on ensiksi tutkittava, onko sitä arvioitava kyseisen säännöksen nojalla. Sen jälkeen on täsmennettävä arvioinnin kohde. Siksi asiassa C‑531/24 esitetyt kaksi ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä koskevat poikkeusluvasta koituvien vaikutusten arviointia luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää, voidaanko arviointi rajata toimintaohjelmassa määrättyihin suojelutoimenpiteisiin vai onko siinä sen sijaan arvioitava niitä vaikutuksia, joita kyseisen ohjelman nojalla sallituista, nitraattipäästöjä aiheuttavista maataloustoiminnoista aiheutuu. Mikäli kyseinen arviointi voitaisiin lähtökohtaisesti rajata määrättyihin suojelutoimenpiteisiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös, muuttuuko vastaus, jos kyseisiä maataloustoimintoja ei käytännössä tarkastella vaikutustenarvioinnissa myöskään yksittäisten maatilojen tasolla.
82.      Koska asianosaiset ovat eri mieltä siitä, onko toimintaohjelman vaikutukset arvioitava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, tarkastelen ensin tätä kysymystä (1 kohta) ja sen jälkeen arvioinnin kohdetta (2 kohta).
1.     Vaikutustenarviointia koskeva velvoite
83.      Edellä mainitun 6 artiklan 3 kohdan 2 alakohdan mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä suunnitelmalle tai hankkeelle vaikutustenarvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella – ja jollei 6 artiklan 4 kohdan mukaisesta poikkeuksesta muuta johdu –, vasta varmistuttuaan siitä, etteivät ne vaikuta Natura 2000
‑alueen koskemattomuuteen. Niinpä 6 artiklan 3 kohdan 1 alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin.
84.      Se, että nitraattidirektiivin mukaisessa toimintaohjelmassa annetaan lupa säädettyä suuremman typpimäärän käyttämiselle, ei liity suoranaisesti Natura 2000
‑alueiden käyttöön eikä ole sen kannalta tarpeellista.
85.      Tällainen lupa ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseessä olisi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti hyväksytty hanke. Se merkitsee vain sitä, että monilla maatiloilla on mahdollisuus käyttää säädettyä suurempi määrä typpeä. Sitä, että yksittäiset maatilat hyödyntävät kyseistä mahdollisuutta, voitaisiin kuitenkin pitää hankkeena.(30)
86.      Toimintaohjelman yhteydessä myönnettyä lupaa voitaisiin kuitenkin pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna suunnitelmana.
87.      Koska direktiivissä ei määritellä suunnitelman käsitettä, on toki loogista ajatella kansallisen oikeuden tiettyjä säännöksiä, mutta koska direktiivi ei sisällä viittausta niihin, myös tässä on kyse itsenäisesti tulkittavasta unionin oikeuden käsitteestä.(31)
88.      Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan eri kieliversioiden perusteella suunnitelman käsite voidaan teoriassa määritellä enemmän tai vähemmän eri tavoin. Esimerkiksi ranskan kielessä se voi tarkoittaa tasaista pintaa, ja usein sillä viitataan myös tietynlaisiin piirustuksiin.
89.      Sääntelykontekstin perusteella käsite ”suunnitelma” on kuitenkin ymmärrettävä abstraktimmassa merkityksessään, jonka mukaan siinä määritetään tietyt tavoitteet ja selitetään, miten ne on määrä saavuttaa. Tämän tulkinnan perusteella on lähtökohtaisesti mahdollista arvioida suunnitelman vaikutukset Natura 2000
‑alueen suojelutavoitteisiin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti tai hyväksyä suunnitelma 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuna viranomaisena.
90.      Suunnitelman käsitteen merkitys on tällöin hyvin laaja, mutta juuri siitä syystä luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tavoite on mahdollista saavuttaa sen avulla. Tämän säännöksen tarkoituksena on nimittäin tehokkaasti estää suojeltujen alueiden koskemattomuudelle aiotuista suunnitelmista tai hankkeista aiheutuvat haitat.(32) Tätä tavoitetta ei saavutettaisi, jos suunnitelman käsitettä (tai hankkeen käsitettä) tulkittaisiin siten, ettei tiettyjä – ihmisen vastuulla olevia – haittoja tarvitsisi arvioida. Tämä tavoite ilmenee myös siinä, että useimmissa säännöksen alkuperäisissä kieliversioissa mainitaan ”kaikki”(33) suunnitelmat ja hankkeet. Suunnitelman ja hankkeen käsitteiden välille ei kuitenkaan tarvitse tehdä tarkkarajaista eroa ainakaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa, sillä molemmilla käsitteillä on samat oikeudelliset seuraukset.
91.      Näin ollen sitä, että maatiloille annetaan yleinen lupa käyttää säädettyä suurempaa typpimäärää, voidaan pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna suunnitelmana, sillä se sisältää sekä tavoitteet että keinot, joilla ne on määrä saavuttaa.
92.      Suunnitelman käsitteen laaja tulkinta ei kuitenkaan merkitse sitä, että kaikista toimenpiteistä olisi tehtävä vaikutustenarviointi, jossa määritetään sekä tavoitteet että keinot, joilla ne on määrä saavuttaa. Arviointivelvollisuuden rajoitukset koskevat ennemminkin sitä, että alueeseen kohdistuva riski on voitava määrittää riittävän tarkasti ja että vaikutustenarvioinnin on oltava asianmukainen.
93.      Ensinnäkin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa vaikutustenarviointia edellytetään vain, jos toimenpide vaikuttaa Natura 2000
‑alueeseen merkittävästi, ja unionin tuomioistuimen mukaan tällöin on oltava olemassa todennäköisyys tai riski siitä, että näin tapahtuu.(34) Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen todennäköisyys tai riski on olemassa silloin, kun objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseisen alueen suojelutavoitteisiin.(35) Tämä arviointi on tehtävä erityisesti sen alueen, jota toimintaohjelma koskee, ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa.(36) Näin ollen unionin tuomioistuin edellytti, että tietyt maankäyttösuunnitelmat on arvioitava Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön mukaisesti, koska niillä voi olla huomattava vaikutus hankkeiden hyväksymiseen ja sitä kautta kyseisiin suojelualueisiin.(37)
94.      Maatalouden käyttämästä lannoituksesta johtuvat liialliset typpilaskeumat voivat vaikuttaa Natura 2000
‑alueisiin merkittävästi.(38) Tältä osin ratkaisevia ovat eri luontotyyppien luonnontieteelliset kuormitusrajat eli ns.
critical loads.(39) Komissio mainitsee esimerkkeinä suo- ja kosteikkoluontotyypit sekä jokisimpukan (Margaritifera margaritifera), jotka reagoivat erittäin herkästi jo selvästi nitraattidirektiivin raja-arvoa (50 mg/l) pienempiin nitraattipitoisuuksiin. Jos maatiloille annetaan lupa levittää mailleen säädettyä suurempia määriä typpeä Natura 2000
‑alueilla tai niiden läheisyydessä, on olemassa todennäköisyys tai riski siitä, että se vaikuttaa näihin alueisiin merkittävästi.
95.      Toiseksi vaikutustenarviointi voidaan tehdä järkevästi vain, jos Natura 2000
‑alueita uhkaava haitta voidaan määrittää riittävän tarkasti. Toimenpiteitä, jotka kyllä aiheuttavat abstraktin riskin suojelualueisiin kohdistuvista haitallisista vaikutuksista mutta joiden perusteella ei voida yksilöidä mitään tiettyjä yksittäisiin alueisiin kohdistuvia vaikutuksia, ei voida arvioida siltä kannalta, millaisia vaikutuksia niillä on Natura 2000
‑alueiden suojelutavoitteisiin. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut Italiaa vastaan käydyssä oikeudenkäynnissä, että suunnitelmat on voitava erottaa siitä, mikä on vain viranomaisten alustavaa pohdintaa, ja että niiden on oltava niin täsmällisiä, että suunnitelmien ympäristövaikutusten arviointi on tarpeen.(40)
96.      Säädettyä suuremman typpimäärän käyttöä koskeva lupa ei välttämättä johda siihen, että tietyille Natura 2000
‑alueille koituu haittaa liiallisista typpilaskeumista. Tällaisen haitan riski voidaan todeta vasta, kun tiedetään, mitkä maatilat hyödyntävät suuremman määrän käyttöä koskevaan lupaan perustuvaa mahdollisuutta.
97.      Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, etteikö luvasta aiheutuvia vaikutuksia voitaisi arvioida. Voidaan pikemminkin olettaa, että kaikki maatilat hyödyntävät täysimääräisesti mahdollisuuden käyttää säädettyä suuremman typpimäärän ja arvioivat sen perusteella, vaikuttaako se Natura 2000
‑alueisiin.
98.      Kolmanneksi rajoitus, jonka mukaan vaikutustenarvioinnin on oltava ”asianmukainen”, on merkityksellinen, kun otetaan huomioon, että kyseinen arviointi on siis paitsi mahdollinen myös erittäin työläs. Tällaista luonnehdintaa arvioinnista ei tosin mainita kaikissa luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan alkuperäisissä kieliversioissa(41) mutta johdonmukaisesti ainakin sen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa.
99.      Niinpä se, että monivaiheisissa hyväksyntämenettelyissä tutkitaan tiettyjä kysymyksiä useaan otteeseen, vaikka merkittävän haitan riski tai todennäköisyys pysyy samana vaiheesta toiseen, ei ole asianmukaista.(42) Asianmukaista on kuitenkin se, että arviointi tehdään mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta mahdolliset haitat voidaan ottaa kattavasti huomioon.(43) Erityisesti on vältettävä sitä, että jo suunnittelun alkuvaiheessa tehdään päätöksiä, jotka haittaavat hankkeiden toteuttamista mutta joita ei voida enää muuttaa myöhemmin.(44)
100. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ensi näkemältä vaikuta asianmukaiselta olettaa, että kaikki maatilat hyödyntävät mahdollisuutta käyttää säädettyä suuremman määrän typpeä ja tekevät sen perusteella vaikutustenarvioinnin. Tällainen arviointi olisi erittäin työläs, ja luvan käyttämisestä saatujen tähänastisten kokemusten perusteella se ei olisi edes tarpeen. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan poikkeusta soveltaa Irlannissa tosiasiassa ”vain” noin 6 500 maatilaa yhteensä yli 130 000 maatilasta.
101. Pelkkää mahdollisuutta käyttää säädettyä suurempi määrä typpeä ei siis voida vielä pitää päätöksenä, jota ei voitaisi kyseenalaistaa myöhemmin tehtävässä vaikutustenarvioinnissa. Sitä vastoin riittää, että ainoastaan ne maatilat, jotka aikovat käyttää enemmän typpeä luvan perusteella, tekevät ennakkoarvioinnin sen selvittämiseksi, onko olemassa todennäköisyys tai riski siitä, että siitä aiheutuu merkittävää haittaa Natura 2000
‑alueille. Jos tätä ei voida sulkea pois erityisesti maantieteellisten olosuhteiden ja mahdollisesti vaikutusten kohteena olevien Natura 2000
‑alueiden suojelutavoitteiden vuoksi, olisi tehtävä perusteellinen arviointi, jonka pohjalta toimivaltaiset viranomaiset saattaisivat joutua kieltämään poikkeuksen soveltamisen.
102. Typen levittämisen kumulatiivisen vaikutuksen vuoksi(45) on kuitenkin tarpeen arvioida yhdessä niitä tiloja, joiden typpipäästöt voivat johtaa typpilaskeumiin tietyllä Natura 2000
‑alueella. Muussa tapauksessa voi käydä niin, että ensiksi arvioidut tilat käyttävät hyväksytyn typpimäärän kokonaan ja myöhemmin arvioidut tilat jäävät tyhjin käsin. Myös siinä tapauksessa, että arvioinnit tehtäisiin rinnakkain mutta erillään toisistaan, saatettaisiin sallia liian suuri typpimäärä.
103. On mahdollista, että ensimmäisen kerran säädettyä suuremmat typpimäärät hyväksyessään luontodirektiivin täytäntöönpanon perusteella Irlanti on saattanut olettaa, että yksittäiset tilat arvioitaisiin tällä tavalla. Aiemmista toimintaohjelmista saatujen kokemusten perusteella näin ei kuitenkaan voida olettaa. Ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen tietojen mukaan sitä, että yksittäiset maatilat käyttävät säädettyä suuremman määrän typpeä, ei ole vielä koskaan arvioitu 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Myöskään Irlannin viidennessä toimintaohjelmassa ei ole minkäänlaista mainintaa siitä, että tätä säännöstä tai Irlannin täytäntöönpanosäännöksiä olisi noudatettava säädettyä suurempien typpimäärien käytön yhteydessä. Irlanti myönsikin istunnossa, ettei tilatason arviointeja ole tähän mennessä tehty, ja ilmoitti, että toimivaltaiset viranomaiset pyrkivät nyt huolehtimaan sen varmistamisesta, että 6 artiklan 3 kohtaa noudatetaan tulevaisuudessa.
104. Toimintaohjelmassa annetun luvan perusteella maatiloilla käytetään kuitenkin säädettyä enemmän typpeä siihen saakka, kunnes Irlannin viranomaiset saavat vaaditut toimenpiteet toteutettua. Ja koska kyseisen määrän käyttämistä ei ole arvioitu sen paremmin tilakohtaisesti kuin kaikkien tilojen osalta yhdistetysti, on edelleen perusteltu tieteellinen epäily siitä, onko Natura 2000
‑alueisiin kohdistuvat haitalliset vaikutukset, jotka aiheutuvat säädettyä suuremman typpimäärän käytöstä typpilaskeumien vuoksi, suljettu pois.
105. Tämän perusteella lainsäädäntöä, jossa sallitaan kyseisen määrän käyttö, ei voida antaa ilman luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaikutustenarviointia.
106. Irlanti tosin korostaa perustellusti, että olen jo todennut, että nitraattidirektiivistä ei seuraa, että toimintaohjelma ilman muuta vaikuttaisi sellaisten hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksiin, joilla voi olla huomattava vaikutus suojelualueisiin.(46) Tämä näkemys perustui kuitenkin mitä ilmeisimmin myös oletukseen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset arvioivat toimintaohjelmaan sisältyvät toimenpiteet tapauskohtaisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti; nyt käsiteltävässä asiassa tämä oletus on kuitenkin kumottu ennakkoratkaisupyynnön perusteella.
107. Lisäksi toimintaohjelma, jolla ainoastaan pannaan täytäntöön nitraattidirektiivin vaatimukset esimerkiksi vahvistamalla siinä säädetty levitettävän typen enimmäismäärä, on eri asia kuin poikkeus, jolla annetaan lupa käyttää säädettyä suurempi typpimäärä. Ensin mainitulla toimella rajoitetaan haitallisia ympäristövaikutuksia lainsäädännöllisesti. Jälkimmäisellä toimella sallitaan toimenpiteet, joilla on enemmän haitallisia ympäristövaikutuksia kuin laissa säädetään.
108. Selkeyden vuoksi todettakoon, että silloinkin, kun typpeä käytetään nitraattidirektiivissä säädetty enimmäismäärä, vaikutustenarviointi voi olla yksittäistapauksessa tarpeen. Tätä enimmäismäärää ei nimittäin ole vahvistettu suojelualueilla esiintyviä luontotyyppejä ja lajeja koskevien, selvästi alhaisempien kuormitusrajojen perusteella.(47) Jos nämä rajat ylitetään, on olemassa riski, että Natura 2000
‑alueisiin kohdistuu merkittävä haitallinen vaikutus.
2.     Vaikutustenarvioinnin kohde
109. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaan toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saavat hyväksyä suunnitelman, tässä tapauksessa toimintaohjelman, vasta varmistuttuaan vaikutustenarvioinnin tulosten perusteella siitä, että hanke ei vaikuta yhdenkään Natura 2000
‑alueen koskemattomuuteen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ne voivat todeta näin vain silloin, kun kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäily siitä, ettei tällaisia vaikutuksia aiheudu, on suljettu pois.(48)
110. Sen vuoksi arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja sen on sisällettävä täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäily asianomaiselle suojelualueelle laadittujen suunnitelmien tai hankkeiden vaikutuksista.(49) Siinä on alaa koskevien parhaiden tieteellisten tietojen perusteella arvioitava suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisten alueiden suojelutavoitteisiin haitallisesti.(50)
111. Toimintaohjelman vaikutustenarvioinnin tarve pohjautuu perusteltuihin tieteellisiin epäilyihin siitä, aiheuttaako säädettyä suuremman typpimäärän käyttäminen typpilaskeumista johtuvia haitallisia vaikutuksia Natura 2000
‑alueisiin.(51)
112. Vaikutustenarvioinnin tavoitteena on siis oltava näiden epäilyjen hälventäminen. Lisäksi siinä on tutkittava, vaikuttavatko suuremmasta nitraattipitoisuudesta aiheutuvat nitraattilaskeumat Natura 2000
‑alueiden suojelutavoitteisiin haitallisesti.
3.     Alustava päätelmä
113. Luontodirektiivin kannalta asiassa C‑531/24 esitettyihin kahteen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava siten, että nitraattidirektiivin 5 artiklan mukainen toimintaohjelma, jossa sallitaan tietyin edellytyksin se, että jäsenvaltion kaikki maatilat käyttävät suuria nitraattimääriä, on vesipuitedirektiivin 11 artiklan mukaista toimenpideohjelmaa laadittaessa arvioitava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, jotta voidaan varmistua, että kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys siitä, vaikuttaako kyseinen käyttö haitallisesti Natura 2000
‑alueiden koskemattomuuteen typpilaskeumien vuoksi, on suljettu pois. Tämä arviointi voidaan kuitenkin jättää tekemättä, jos on varmaa, että sitä, hyödyntävätkö yksittäiset maatilat kyseistä mahdollisuutta, arvioidaan 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
C       Strateginen ympäristöarviointi
114. Asiassa C‑531/24 esitetty ensimmäinen, toinen, kolmas ja neljäs sekä seitsemäs ja kahdeksas kysymys ja kumpikin asiassa C‑895/24 esitetty kysymys koskevat SYA-direktiivin soveltamista. Asian C‑531/24 neljässä ensimmäisessä kysymyksessä on kyse jo käsitellyn kysymyksenasettelun lisäksi siitä, onko säädettyä suuremman typpimäärän käyttämisestä, johon on annettu lupa toimintaohjelman yhteydessä, tehtävä strateginen ympäristöarviointi, joka koskee erityisesti Natura 2000
‑alueisiin ja vesipuitedirektiivin 4 artiklan tavoitteisiin kohdistuvia vaikutuksia (tästä jäljempänä 1 kohdassa). Asiassa C‑531/24 esittämällään seitsemännellä kysymyksellä High Court haluaa selvittää, miten ympäristövaikutusten seurantaa koskevia toimenpiteitä on käsiteltävä (tästä jäljempänä 2 kohdassa). Asiassa C‑531/24 esitetty kahdeksas kysymys ja asiassa C‑895/24 esitetty ensimmäinen kysymys koskevat aineellisen omaisuuden käsittelyä (tästä jäljempänä 3 kohdassa). Asiassa C‑895/24 esitetty toinen kysymys koskee vaihtoehtojen arviointia (tästä jäljempänä 4 kohdassa).
1.     Asiassa C‑531/24 esitetty ensimmäinen, toinen, kolmas ja neljäs kysymys
115. Jotta asiassa C‑531/24 esitettyihin ensimmäiseen, toiseen, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen voidaan vastata, on ensin selvitettävä, miksi suuremman typpimäärän käyttöä koskeva lupa edellyttää strategista ympäristöarviointia ja sitä, että siinä on myös selvitettävä vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisiin tavoitteisiin ja Natura 2000
‑alueisiin kohdistuvat vaikutukset.
116. Kyseinen lupa kuuluu SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa esitettyyn suunnitelmien ja ohjelmien määritelmään, koska Irlannin hallitus on hyväksynyt sen lainsäädäntömenettelyssä ja se on pitänyt myöntää nitraattidirektiivin nojalla.
117. Lupa on osa nitraattidirektiivin mukaista toimintaohjelmaa, joka kokonaisuudessaan edellyttää SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaista strategista ympäristöarviointia, koska siinä vahvistetaan puitteet YVA-direktiivissä tarkoitetuille hankkeille.(52) Lisäksi arviointivelvollisuus perustuu etenkin hyväksynnän osalta luontodirektiivin 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, koska – kuten edellä jo todettiin(53) – ainakin nyt käsiteltävässä asiassa(54) luvasta oli tehtävä vaikutustenarviointi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla sen mahdollisten Natura 2000
‑alueisiin kohdistuvien vaikutusten vuoksi.
118. SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan strategisen ympäristöarvioinnin yhteydessä laadittavassa ympäristöselostuksessa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan etenkin ne todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset, joita suunnitelman tai ohjelman toteuttamisesta aiheutuu. Liitteessä I olevan d alakohdan mukaan niihin kuuluvat kaikki suunnitelman tai ohjelman kannalta merkitykselliset olemassa olevat ympäristöongelmat. Tässä yhteydessä erityistä huomiota on kiinnitettävä ongelmiin, jotka liittyvät ympäristön kannalta erityisen merkittäviin alueisiin, kuten lintu- ja luontotyyppidirektiivissä määriteltyihin Natura 2000
‑alueisiin. Lisäksi e alakohdan mukaan on esitettävä suunnitelman tai ohjelman kannalta merkitykselliset ympäristönsuojelutavoitteet ja tapa, jolla mainitut tavoitteet ja ympäristönäkökohdat on otettu suunnitelman tai ohjelman valmistelussa huomioon. Esitettävissä tiedoissa on f alakohdan mukaan mainittava myös todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset sekä vaikutukset sellaisiin seikkoihin kuin biologinen monimuotoisuus, eläimistö, kasvisto ja vesi.
119. Näin ollen ympäristöselostuksessa oli käsiteltävä jo mainittuja seikkoja, jotka koskevat suunnitelman tai ohjelman ja vesipuitedirektiivin(55) 4 artiklan tavoitteiden yhteensopivuuden arviointia sekä luontodirektiivin(56) 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaikutustenarviointia. Mikäli näitä arviointeja ei ollut tehty, ympäristöselostus oli puutteellinen.
120. Kyseinen ympäristöselostus oli tarkoitettu perustaksi SYA-direktiivin 6 artiklassa tarkoitetulle yleisön osallistumiselle, ja 8 artiklan mukaan selostus ja lausunnot oli otettava huomioon poikkeusta hyväksyttäessä. Jos ympäristöselostus oli puutteellinen, myös nämä vaiheet olivat puutteellisia.
121. Yhteenvetona todettakoon, että kun maatiloille myönnetään lupa käyttää säädettyä suurempi määrä typpeä nitraattidirektiivin mukaisen toimintaohjelman yhteydessä, se edellyttää SYA-direktiivin mukaista ympäristöarviointia, jossa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan kyseisen luvan vaikutukset vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaisiin tavoitteisiin ja Natura 2000
‑alueisiin.
2.     Seitsemäs kysymys asiassa C‑531/24 – ympäristöselostuksessa esitettävät seurantatoimenpiteet
122. SYA-direktiivin 10 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on seurattava suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen merkittäviä ympäristövaikutuksia, jotta ne voivat muun muassa osoittaa odottamattomat haitalliset vaikutukset aikaisessa vaiheessa ja ryhtyä tarpeellisiin parannustoimiin. Seitsemännellä asiassa C‑531/24 esittämällään kysymyksellä High Court tiedustelee, onko ympäristöselostukseen sisällytettävä riittävän yksityiskohtainen kuvaus suunnitelluista seurantatoimenpiteistä sen osoittamiseksi, että 10 artiklaa noudatetaan (tästä jäljempänä a kohdassa), sekä etenkin yksityiskohdat siitä, miten tämä seuranta toteutetaan, milloin sitä harjoitetaan ja/tai miten seurantaa käytetään (tästä jäljempänä b kohdassa) ja miten mahdollisesti tunnistamatta jääneitä odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia käsitellään (tästä jäljempänä c kohdassa).
a)     SYA-direktiivin 10 artiklan vaatimukset täyttävien seurantatoimenpiteiden esittäminen
123. SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen mukaan liitteessä I kerrotaan, mitä tietoja ympäristöselostuksessa on esitettävä. Liitteessä I olevan i alakohdan mukaan näihin tietoihin on sisällytettävä kuvaus suunnitelluista toimenpiteistä, jotka koskevat seurantaa 10 artiklan mukaisesti.
124. Koska SYA-direktiivin liitteessä I olevassa i alakohdassa edellytetään ainoastaan suunniteltujen seurantatoimenpiteiden esittämistä, voitaisiin olettaa, että ympäristöselostuksessa ei tarvitse antaa tätä koskevia tietoja, jos mitään toimenpiteitä ei ole (vielä) suunniteltu.
125. Irlanti korostaa kuitenkin perustellusti, että SYA-direktiivin liitteessä I tarkoitetut tiedot on esitettävä 5 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti. Ympäristöselostuksen on 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti sisällettävä tiedot, joita voidaan kohtuudella vaatia. Siinä on otettava huomioon viimeisimmät tiedot ja arviointimenetelmät, suunnitelman tai ohjelman sisältö ja yksityiskohtaisuus sekä se, missä vaiheessa se on päätöksentekomenettelyssä ja se, missä määrin tiettyjä asioita voidaan arvioida asianmukaisemmin tuon menettelyn eri vaiheissa, jotta vältetään kaksinkertainen arviointi.
126. Näin ollen on yhdyttävä Irlannin näkemykseen, jonka mukana jäsenvaltioilla on tiettyä harkintavaltaa niiden tietojen osalta, joita ne esittävät ympäristöselostuksessa seurantatoimenpiteistä.
127. SYA-direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa määritetään kuitenkin myös rajat tälle harkintavallalle, jonka valvonta kuuluu kansallisille tuomioistuimille.(57) Selostuksen ei nimittäin tarvitse sisältää enempää tietoja kuin mitä voidaan kohtuudella edellyttää, mutta se ei saa sisältää myöskään tätä vähempää tietoja.
128. Kohtuudella voidaan (ja täytyy) kuitenkin edellyttää, että ympäristöselostus esitetään vasta sitten, kun toimivaltaiset viranomaiset ovat suunnitelleet tarvittavat toimenpiteet SYA-direktiivin 10 artiklan noudattamiseksi. Kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdassa nimittäin säädetään, että suunnitelmaa tai ohjelmaa hyväksyttäessä seurantatoimenpiteistä päätetään 10 artiklan mukaisesti. Liitteessä I oleva i alakohta perustuu siis oletukselle, että tällaiset toimenpiteet on suunniteltu, ja siksi siinä säädetään näiden tietojen antamisesta, vaikka kyse ei tarkkaan ottaen olekaan ympäristövaikutusten osoittamisesta, kuvauksesta tai arvioinnista.
129. Nyt käsiteltävän toimintaohjelman ja säädettyä suuremman typpimäärän käyttöä koskevan luvan osalta on muistettava, että tämä ei suinkaan ollut ensimmäinen kerta, kun Irlanti hyväksyi ne, vaan jo viides kerta. Niinpä sopivat seurantatoimenpiteet olisi jo pitänyt määrittää. On epäselvää, miksi näiden toimenpiteiden jatkamista ei voitu esittää ympäristöselostuksessa.
130. Lisäksi pitäisi olla myös vesipuitedirektiivin 8 artiklan ja liitteen V mukaisia seurantatoimenpiteitä, joita SYA-direktiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaan voidaan käyttää esitettyjen toimenpiteiden vaikutusten seurannassa. Jos näin olisi ollut, Irlannin olisi pitänyt viitata näihin toimenpiteisiin.
131. SYA-direktiivin 5 artiklan ja liitteessä I olevan i alakohdan sekä 10 artiklan mukaan ympäristöselostuksessa on siis esitettävä toimenpiteet, joilla seurataan toimintaohjelman täytäntöönpanosta ja erityisesti säädettyä suuremman typpimäärän käyttöä koskevasta luvasta aiheutuvia merkittäviä vaikutuksia.
b)     Seurantatoimenpiteitä koskevien tietojen yksityiskohtaisuus
132. High Court haluaa myös tietää, miten yksityiskohtaisesti kyseisessä selostuksessa on esitettävä se, miten tämä seuranta toteutetaan.
133. Suunnitellut seurantatoimenpiteet on esitettävä ympäristöselostuksessa siten, että näistä toimenpiteistä voidaan keskustella SYA-direktiivin 6 ja 7 artiklassa tarkoitetun yleisön osallistumismenettelyn yhteydessä. Ympäristöselostuksessa annettavien tietojen on siis oltava niin yksityiskohtaisia, että yleisö voi arvioida, ovatko suunnitellut toimenpiteet riittäviä 10 artiklan vaatimusten täyttämiseksi.
134. SYA-direktiivin 10 artiklassa edellytetään, että seurataan kaikkia merkittäviä ympäristövaikutuksia, joita suunnitelmien ja ohjelmien täytäntöönpanosta aiheutuu, eli kaikkia niitä vaikutuksia, jotka ympäristöarvioinnissa on jo osoitettu, kuvattu ja arvioitu.
135. Pääasiassa vaikuttaa olevan selvää, että erityisesti on seurattava sitä, miten se, että maatiloilla käytetään säädettyä suurempia typpimääriä, vaikuttaa nitraattipitoisuuksiin pintavesissä ja Natura 2000
‑alueilla.
136. Se, voidaanko luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta vaikutustenarvioinnista luopua silloin, kun toimintaohjelmassa on annettu yleinen lupa käyttää säädettyä suurempia typpimääriä, koska on varmistettu, että käyttöä arvioidaan yksittäisten maatilojen tasolla, ei myöskään vaikuta Natura 2000
‑alueiden seurannan tarpeeseen.(58) Se, että arviointi on tarkoituksenmukaisempaa tehdä tilatasolla, ei nimittäin ole riittävä peruste olla soveltamatta SYA-direktiivin 10 artiklaa. Tässä säännöksessä edellytetty seuranta on pikemminkin tärkeä toimenpide, jolla voidaan varmistaa, onko tilatasolla tehdyistä arvioinneista saatu oikeat tulokset.
137. Näin ollen seurantatoimenpiteet on esitettävä ympäristöselostuksessa niin yksityiskohtaisesti, että voidaan arvioida, onko SYA-direktiivin 10 artiklaa noudatettu, ja siinä yhteydessä, kun käsitellään säädettyä suurempien typpimäärien käyttämistä koskevaa lupaa, on otettava huomioon myös pintavesien ja Natura 2000
‑alueiden nitraattipitoisuuksiin kohdistuvat vaikutukset.
c)     Odottamattomien haitallisten ympäristövaikutusten käsittely
138. Lopuksi High Court kysyy, onko ympäristöselostuksessa esitettävä myös se, miten käsitellään mahdollisia odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia.
139. Tältä osin on yhdyttävä komission näkemykseen, jonka mukaan SYA-direktiivi ei sisällä tätä koskevia vaatimuksia. Kyseisen direktiivin 10 artiklan tavoitteena on vain antaa jäsenvaltioille mahdollisuus ryhtyä tarpeellisiin parannustoimiin.
140. Se, onko jäsenvaltioiden ryhdyttävä parannustoimiin, voi taas perustua muihin säädöksiin. Kuten edellä on jo todettu, vesipuitedirektiivin 11 artiklan 5 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on mukautettava toimenpideohjelmaa, jos seurantatiedot osoittavat, että 4 artiklan tavoitteita ei todennäköisesti saavuteta.(59) Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen Natura 2000
‑alueilla.
141. Siitä, mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä, jos ilmenee odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia, voidaan kuitenkin päättää vain näiden vaikutusten perusteella. Monenlaiset toimenpiteet ovat usein mahdollisia, joten jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla on tässä harkintavaltaa.
142. Tämä on mahdollista myös silloin, kun pintavesien tai Natura 2000
‑alueiden nitraattipitoisuuksien havaitaan olevan odotettua suuremmat. Nitraattipäästöjen vähentäminen voi nimittäin olla mahdollista myös siten, että jäsenvaltio vähentää muista lähteistä kuin maataloudesta peräisin olevia nitraattipäästöjä.
143. Ympäristöarvioinnin yhteydessä ei siis tarvitse määrittää, miten odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia käsitellään.
3.     Kahdeksas kysymys asiassa C‑531/24 ja ensimmäinen kysymys asiassa C‑895/24 – aineellinen omaisuus
144. Asiassa C‑531/24 esitetty kahdeksas kysymys ja asiassa C‑895/24 esitetty ensimmäinen kysymys koskevat ”aineellisen omaisuuden” huomioon ottamista ympäristöarvioinnissa. Kysymyksen taustalla on se, että ympäristöarvioinnissa käytettiin maatalouden taloudellista merkitystä perusteena sille, että luvan antaminen säädettyä suurempien typpimäärien käytölle oli ympäristöystävällisempiä vaihtoehtoja parempi ratkaisu. An Taisce epäilee, ettei tämä ole sopusoinnussa SYA-direktiivin kanssa.
145. An Taiscen näkemyksen lähtökohta on oikea. SYA-direktiivin 5 artiklassa ja liitteessä I olevassa f alakohdassa nimittäin säädetään, että ympäristöselostuksessa on osoitettava, kuvattava ja arvioitava myös aineelliseen omaisuuteen kohdistuvat vaikutukset. Liitteessä I olevan f alakohdan alkuosan mukaan sillä tarkoitetaan kuitenkin ympäristövaikutuksia, jotka kohdistuvat aineelliseen omaisuuteen. Lisäksi unionin tuomioistuin on YVA-direktiivin yhteydessä korostanut, että huomioon voidaan ottaa ainoastaan sellaiset vaikutukset aineelliseen omaisuuteen, joilla voi niiden luonteen vuoksi olla ympäristövaikutuksia. Sitä vastoin kiinteän ja irtaimen omaisuuden arvoon kohdistuvilla vaikutuksilla ei ole merkitystä YVA-direktiiviä sovellettaessa.(60)
146. Säädettyä suuremman typpimäärän käyttöä koskevan luvan myöntämistä pohdittaessa voitaisiin vaikkapa ajatella, että kalastus kärsii, jos vesistöt rehevöityvät tämän käytännön vuoksi. Myös lannoittamisesta johtuva mahdollinen tuottavuuden kasvu voitaisiin ottaa huomioon ympäristövaikutuksena.
147. Se, että maatiloilla on käytettävä typpipitoista lantaa, koska sitä syntyy karjanhoidossa,(61) jolloin tiukemmat käyttörajoitukset edellyttäisivät karjan koon pienentämistä, ei sen sijaan ole käytön sallimisesta johtuva ympäristövaikutus vaan mahdollisesta rajoituksesta aiheutuva taloudellinen seuraus.
148. Tästä seuraa kuitenkin vain se, että SYA-direktiiviin 5 artiklan ja liitteessä I olevan f alakohdan mukaan tätä seikkaa ei tarvitse osoittaa, kuvata ja arvioida ympäristöselostuksessa.
149. Nämä säännökset eivät kuitenkaan estä ottamasta maatalouden taloudellista merkitystä huomioon ympäristöarvioinnissa. Siihen on päinvastoin jopa välttämätöntä ottaa kantaa vaihtoehtoja valittaessa, jos tällaiset seikat ovat syynä siihen, että tiettyjä toimenpiteitä on asetettu etusijalle muihin nähden.
150. SYA-direktiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan on nimittäin niin, että kun suunnitelma tai ohjelma on hyväksytty, yleisölle ja asianomaisille viranomaisille on toimitettava lausunto, jossa esitetään etenkin syyt siihen, miksi hyväksytty suunnitelma tai ohjelma on valittu, kun otetaan huomioon muut käsitellyt kohtuulliset vaihtoehdot.
151. Niinpä SYA-direktiivin liitteessä I olevassa f alakohdassa mainittu käsite ”aineellinen omaisuus” koskee vain sellaista aineellista omaisuutta, johon suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutukset kohdistuvat. Maataloustoimintojen laajat yhteiskunnalliset vaikutukset, suunnitelman tai ohjelman vaikutus maatalouteen ja maanviljelijöiden tuotantoon ja tuloihin, kyseisen jäsenvaltion maatalouden kestävyys ympäristön kannalta, elintarvikeketju ja huomattavan väestönosan työllisyys voidaan kuitenkin ottaa huomioon ympäristöarvioinnissa, jotta voidaan perustella direktiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, miksi eri vaihtoehdoista valittiin juuri jokin tietty vaihtoehto.
4.     Toinen kysymys asiassa C‑895/24 – vaihtoehtojen arviointi ympäristöselostuksessa
152. |Asiassa C‑895/24 esitetyllä toisella kysymyksellä halutaan selvittää, onko SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdalla ja/tai 9 artiklan 1 kohdan b alakohdalla sekä sen liitteessä I olevalla h alakohdalla sellainen vaikutus, että vaihtoehdot on osoitettava, kuvattava ja arvioitava vertailukelpoisella tavalla kyseisen direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisessa arvioinnissa.
153. Vastaan tähän kysymykseen pääosin viittaamalla näkemyksiini, jotka esitin asiassa Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040)(62) ja joita tuomioistuin ei ottanut huomioon kyseisessä asiassa antamassaan tuomiossa.(63)
154. SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan mukaan ympäristöselostuksessa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan suunnitelman tai ohjelman toteuttamisen todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset sekä suunnitelman tai ohjelman tavoitteet ja maantieteellinen ulottuvuus huomioon ottaen kohtuulliset vaihtoehdot.
155. Ympäristöselostuksessa on siis käsiteltävä kohtuullisia vaihtoehtoja. Tämä säännös voitaisiin kuitenkin ymmärtää silläkin tavalla, että todennäköiset merkittävät ympäristövaikutukset on osoitettava, kuvattava ja arvioitava ainoastaan ensisijaisen vaihtoehdon osalta. Tätä puoltaa sekin, että SYA-direktiivin muiden säännösten kohteena on asianomaisen suunnitelman tai ohjelman ympäristöarviointi eikä kohtuullisten vaihtoehtojen arviointi.
156. Tosin on niin, että ainakin SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdan hollanninkielisessä versiossa edellytetään, että myös vaihtoehtojen merkittävät ympäristövaikutukset osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan. Joka tapauksessa kaikkien kieliversioiden mukainen vaihtoehtojen arviointi voi sisältää myös niiden ympäristövaikutukset, mikä puolestaan edellyttäisi niiden osoittamista ja kuvaamista.
157. Tällainen vaihtoehtojen ympäristövaikutusten huomioon ottaminen on yhdenmukaista SYA-direktiivin tavoitteen kanssa. Direktiivin johdanto-osan neljännen perustelukappaleen ja 1 artiklan mukaan sillä edistetään ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä. Vaihtoehtojen arviointi ottamatta huomioon niiden ympäristövaikutuksia ei olisi tämän tavoitteen mukaista.
158. Kun valitaan eri vaihtoehdoista, ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen on jopa erityisen merkityksellistä. SYA-direktiivi näet annettiin sen vuoksi, että YVA-direktiivin mukaisen hankkeen hyväksymisen yhteydessä todettiin, että usein oli jo aikaisemmin päätetty tiettyjen vaihtoehtojen poissulkemisesta, vaikka niistä olisi aiheutunut vähemmän haitallisia ympäristövaikutuksia.(64) Ympäristöarvioinnilla on tästä syystä ainakin varmistettava se, että tällaisia päätöksiä tehdään vain silloin, kun tunnetaan ympäristöystävällisemmät vaihtoehdot.
159. Näin ollen ympäristöselostuksessa on osoitettava, kuvattava ja arvioitava myös kohtuullisten vaihtoehtojen ympäristövaikutukset. Tästä syystä SYA-direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa mainitaan lähtökohtina suunnitelman tai ohjelman tavoitteet ja maantieteellinen ulottuvuus. Vaihtoehdot, joilla ei voida saavuttaa tavoitteita tai jotka ylittävät maantieteellisen ulottuvuuden, eivät yleensä ole kohtuullisia eivätkä edellytä tarkempaa arviointia.
160. Toimivaltaiset viranomaiset eivät kylläkään saa rajoittaa arvioinnin puitteita liikaa myöskään siten, että niillä suljettaisiin pois mahdollisesti kohtuullisia vaihtoehtoja jo tavoitteiden tai maantieteellisen ulottuvuuden määrittelyn yhteydessä.
161. Tämä ajatus on myös SYA-direktiivin 5 artiklan 2 kohdan taustalla. Sen mukaan on otettava huomioon, missä vaiheessa suunnitelma tai ohjelma on päätöksentekomenettelyssä, ja se, missä määrin tiettyjä asioita voidaan arvioida asianmukaisimmin tuon menettelyn eri vaiheissa, jotta vältetään kaksinkertainen arviointi. Kun kyseessä on valtatien rakentamista koskeva suunnitelma, voidaan esimerkiksi kysyä, onko ratayhteyttä tutkittava kohtuullisena vaihtoehtona. Tämä arviointi on kuitenkin tarpeeton, jos taustalla oleva tienrakennushanketta koskeva päätös perustuu ylemmän tasoiseen suunnitelmaan, jossa molempia vaihtoehtoja on jo verrattu keskenään.
162. SYA-direktiivin liitteessä I olevassa h alakohdassa täsmennetään kohtuullisten vaihtoehtojen yksilöintiä koskevien tietojen osalta, että ympäristöselostuksessa annettavien tietojen on sisällettävä ainoastaan selvitys siitä, miksi käsitellyt vaihtoehdot on valittu. Selvityksessä on osoitettava, miksi käsiteltyjä vaihtoehtoja pidetään kohtuullisina ja muita vaihtoehtoja taas ei, eli siinä on kuvattava, miten kohtuulliset vaihtoehdot on määritetty.
163. Tämä selvityksen käsite ei kuitenkaan liity kohtuullisten vaihtoehtojen kuvaamiseen ja arviointiin. Tästä syystä siihen ei voida tukeutua näiden tietojen ulottuvuuden rajoittamiseksi. SYA-direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään pikemminkin tiedoista, joita kohtuudella voidaan vaatia, kun otetaan huomioon viimeisimmät tiedot ja arviointimenetelmät, suunnitelman tai ohjelman sisältö ja yksityiskohtaisuus sekä muut edellä
161 kohdassa mainitut näkökohdat.
164. Yhtä ympäristöselostuksen sisältöä koskevista tärkeimmistä edellytyksistä ei kuitenkaan mainita: ympäristövaikutusten kuvauksen on erityisesti osoitettava, että suunnitelma tai ohjelma sopii yhteen ympäristöoikeuden sovellettavien oleellisten vaatimusten kanssa.(65) Ympäristövaikutukset, joilla rikotaan ympäristöoikeudellisia säännöksiä, olisivat näet joka tapauksessa merkittäviä.(66)
165. Toisin kuin Irlanti pelkää, tämä ei suinkaan tarkoita sitä, että kaikkien vaihtoehtojen yhteensopivuus kaikkien mahdollisten ympäristövaatimusten kanssa olisi arvioitava. Lähtökohtana on pikemminkin se, että arvioidaan lopulta hyväksytyn vaihtoehdon yhteensopivuus näiden vaatimusten kanssa.
166. Tältä osin nyt käsiteltävässä asiassa on pohdittava erityisesti sitä, onko säädettyä suuremman typpimäärän käytön salliminen yhteensopivaa nitraattidirektiivin, vesipuitedirektiivin ja luontodirektiivin kanssa. Jos se kuitenkin olisi määrä sallia vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan ja/tai luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeuksen perusteella, vaihtoehtojen valinnassa olisi sovellettava kyseisissä säännöksissä säädettyjä perusteita. Unionin tuomioistuin on jo todennut luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan osalta, että Natura 2000
‑alueiden koskemattomuuteen kohdistuva vaikutus voidaan hyväksyä vain, jos – esimerkiksi – ei ole olemassa vaihtoehtoisia ratkaisuja, jotka olisivat vähemmän haitallisia kyseisen alueen koskemattomuudelle.(67)
167. Sitä vastoin varsinainen SYA-direktiivi ei sisällä oleellisia perusteita vaihtoehtojen valinnalle.(68) Toisin sanoen sillä ei velvoiteta toimivaltaisia viranomaisia valitsemaan vaihtoehtoa, josta aiheutuu vähiten vahinkoa ympäristölle. Kuten edellä totesin,(69) ympäristöarvioinnin tavoitteena on vain se, että valintapäätöstä tehtäessä otetaan huomioon mahdolliset merkittävät ympäristövaikutukset.
168. Siltä osin kuin valinta erilaisten vaihtoehtojen välillä ei riipu muiden säännösten merkittävistä oikeudellisista vaatimuksista, SYA-direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaisten ohjeiden lisäksi on ennen kaikkea kaksi muuta näkökohtaa, jotka ovat merkityksellisiä, kun määritetään tietoja, joita voidaan kohtuudella vaatia. Ensinnäkin näiden tietojen on mahdollistettava ratkaisun kannalta merkityksellisten perusteiden osalta vertailu ensisijaisen vaihtoehdon ja muiden vaihtoehtojen välillä. Toiseksi tietojen on mahdollistettava merkityksellisten ympäristöseikkojen huomioon ottaminen tämän vertailun yhteydessä.
169. Jos valinta vaihtoehtojen välillä perustuu esimerkiksi ennen kaikkea kustannusnäkökohtiin, on siis ainakin osoitettava ja kuvattava kaikkien kohtuullisten vaihtoehtojen kustannukset, jotta saadaan selville, missä suhteessa eri vaihtoehtojen kustannukset ovat toisiinsa. Tämän lisäksi on kuitenkin myös selvennettävä, liittyykö näihin kustannusetuihin haitallisia ympäristövaikutuksia, jotka vältettäisiin muiden vaihtoehtojen yhteydessä. Muussa tapauksessa näitä ympäristöseikkoja ei voitaisi ottaa riittävällä tavalla huomioon tehtäessä valinta arvioitujen vaihtoehtojen välillä.
170. Nämä vaatimukset eivät sulje pois sitä, että ensisijaisen vaihtoehdon ympäristöarviointi on yksityiskohtaisempi kuin muiden arvioitujen vaihtoehtojen ympäristöarviointi – myös taloudellisten vaikutusten osalta. Tämä on odotettavissa erityisesti silloin, jos ensisijaisen vaihtoehdon edut muihin arvioituihin vaihtoehtoihin nähden ovat vertailussa selvästi paremmat myös silloin, kun ympäristövaikutukset otetaan huomioon. Tässä tapauksessa arvioituja vaihtoehtoja koskevilla yksityiskohtaisilla tiedoilla ei olisi erillistä merkitystä, kun taas tiedot, jotka koskevat ensisijaisen vaihtoehdon ympäristövaikutuksia, ovat tärkeitä suunnitelman tai ohjelman myöhemmän täytäntöönpanon kannalta.
171. Jos eri vaihtoehtojen eduilla ja haitoilla on kuitenkin samanlainen painoarvo, on valintapäätöstä vaikeampi perustella. Tässä tapauksessa saattaa olla välttämätöntä esittää ympäristöselostuksessa yksityiskohtaisia tietoja kohtuullisista vaihtoehdoista, vaikka siihen liittyisi huomattavaa ylimääräistä vaivaa. Näin on sitä suuremmalla syyllä, jos vaihtoehtojen arviointi on luonteeltaan samalla aineellis-oikeudellista, koska se liittyy poikkeussäännöksen, kuten luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan tai vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan, soveltamiseen.
172. Asiassa C‑895/24 esitettyyn toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että SYA-direktiivin 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan ympäristöselostuksen on sisällettävä hyväksytyn suunnitelman tai ohjelman kannalta kohtuullisia vaihtoehtoja koskevat tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta
–       voidaan todeta, että vaihtoehtojen arviointia koskevien muiden säännösten vaatimuksia on noudatettu, ja
–       voidaan ymmärtää, miten ympäristövaikutukset on otettu huomioon tehtäessä päätös hyväksytystä suunnitelmasta tai hyväksytystä ohjelmasta verrattuna arvioituihin vaihtoehtoihin.
D       Yhdeksäs kysymys asiassa C‑531/24 – vaikutukset komission myöntämään poikkeukseen, jolla sallitaan säädettyä suuremmat nitraattimäärät
173. Asiassa C‑531/24 esittämällään yhdeksännellä kysymyksellä High Court tiedustelee, että jos muiden kysymysten yhteydessä todetaan, että luontotyyppidirektiiviä, vesipuitedirektiiviä ja/tai SYA-direktiiviä on rikottu, onko komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2022/696 tällöin pätemätön.
174. Asianosaiset olivat kuitenkin istunnossa yksimielisiä siitä, että tämä kysymys on tässä vaiheessa ennenaikainen. Ennakkoratkaisukysymyksessä mainitut unionin oikeuden rikkomiset ovat toki mahdollisia, mutta sellaisia ei ole vielä todettu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on päinvastoin vielä selvitettävä unionin tuomioistuimen muihin ennakkoratkaisukysymyksiin antamien vastausten ja asianosaisten esittämien muiden väitteiden perusteella, onko Irlanti tosiasiallisesti rikkonut edellä mainittuja direktiivejä.
175. Irlanti tosin myönsi istunnossa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vastaisesti sitä, mitä vaikutuksia aiheutuu siitä, että typen käyttömäärät ovat yksittäisillä maatiloilla säädettyä suuremmat, ei ole vielä arvioitu. Samalla kyseinen jäsenvaltio kuitenkin kiisti jyrkästi, että kyseisiä suurempia käyttömääriä pitäisi arvioida toimintaohjelman yhteydessä.
176. Tämä tarkoittaa sitä, että päätelmiä, jotka ovat tarpeen asiassa C‑531/24 esitettyyn yhdeksänteen kysymykseen vastaamiseksi, ei vielä ole.
177. Tämä kysymys on siis tässä vaiheessa hypoteettinen, ja se on näin ollen jätettävä tutkimatta.
178. Selkeyden vuoksi todettakoon, että An Taisce olisi voinut esittää mahdolliset täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/696 laillisuutta koskevat epäilyt Århus-asetuksen(70) 10 artiklan mukaisella sisäistä uudelleentarkastelua koskevalla pyynnöllä.
E       Vaikutusten pysyttäminen
179. Mikäli ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Irlanti on hyväksynyt toimintasuunnitelman kokonaan tai osittain nyt tarkasteltujen säännösten vastaisesti, muutamat asianosaiset ehdottavat, että sen vaikutus pysytetään voimassa.
180. Eri ympäristöarviointien puutteet voivat periaatteessa johtaa niiden perusteella tehdyn päätöksen soveltamisen keskeyttämiseen tai päätöksen kumoamiseen. SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla jäsenvaltioiden on nimittäin poistettava unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvat seuraukset.(71) Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut tämän siltä osin kuin vaadittu strateginen ympäristöarviointi oli jätetty kokonaan tekemättä(72) ja ainakin implisiittisesti edellyttänyt sitä strategisen ympäristöarvioinnin puutteiden osalta.(73)
181. Tätä oikeudellista seurausta ei myöskään voida välttää sillä perusteella, etteivät mainitut virheet olisi todistettavasti voineet muuttaa päätöksentekoprosessin lopputulosta.(74) Käytettävissä olevien tietojen perusteella on nimittäin epätodennäköistä, että säädettyä suurempien typpimäärien käytölle myönnettäisiin lupa soveltamatta luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaa ja ainakin yhtä vesipuitedirektiivin 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista. Ei kuitenkaan voida olettaa, että sen edellyttämät yleisen edun kannalta pakottavat syyt koskisivat kaikkia niitä maatiloja Irlannissa, jotka voivat vedota kyseiseen lupaan.
182. Koska unionin oikeuden vastaisen kansallisen säännöksen soveltamisen keskeyttämisellä tai kumoamisella voi olla kielteisiä vaikutuksia, unionin tuomioistuin on kuitenkin hyväksynyt poikkeuksia säännöstä, jonka mukaan unionin oikeuden vastaiset kansalliset toimenpiteet on kumottava, kuten myös komissio muistuttaa. Sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin oli ensin asettanut tälle neljä edellytystä,(75) se rajasi ne – perustellusti – niiden keskeisiin osiin tuomiossa A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele): Toimenpiteen voimassa pitämisen on oltava tarpeen pakottavan edun, kuten ympäristönsuojelua koskevan unionin säädöksen täytäntöönpanon jatkamisen(76) tai jäsenvaltion energiatoimituksille aiheutuvan merkittävän haitan ehkäisemisen,(77) turvaamiseksi. Se ei siis saa etenkään kestää pidempään kuin on tarpeen ympäristöarvioinnin puutteiden korjaamiseksi jälkikäteen.(78)
183. Näiden kriteerien perusteella olisi hyviä syitä pysyttää toimintasuunnitelman vaikutukset voimassa. Sen kumoaminen loisi oikeudellisen tyhjiön, joka olisi ristiriidassa sen kanssa, että Irlanti on velvollinen toteuttamaan nitraattidirektiivin täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet.(79) Kaikki toimintasuunnitelmaan sisältyvät rajoitukset, jotka koskevat nitraattien käyttömääriä maatiloilla, poistettaisiin toistaiseksi korvaamatta niitä mitenkään. Tämä saattaisi vaikuttaa myös vesipuitedirektiivin ja luontodirektiivin tavoitteisiin haitallisesti.
184. Tämän ratkaisuehdotuksen näkemykset eivät koske koko toimintasuunnitelmaa vaan pelkästään lupaa käyttää säädettyä suurempia typpimääriä. Tämä lupa voidaan erottaa muusta toimintasuunnitelmasta, mikä käy ilmi myös siitä, että se annettiin vasta muutama kuukausi muiden säädösten jälkeen. Jos se kumottaisiin, muut nitraatin levittämistä koskevat rajoitukset jäisivät voimaan ja 170 kg typpeä hehtaaria kohti vuodessa
‑yläraja(80) otettaisiin uudelleen käyttöön.
185. Vaikuttaa siltä, että tämän päätelmän esteenä olisivat yksinomaan taloudelliset haitat, joita aiheutuisi niille maatiloille, jotka hyödyntävät poikkeusta käyttää säädettyä suurempia typpimääriä. Kyseisten tilojen olisi joko pienennettävä karjaansa tai löydettävä muita ostajia karjanlannalle, jota ne eivät voi levittää aiemmin käyttämilleen maa-alueille. Vaikka lienee epätodennäköistä, että tämän edun painoarvo olisi yhtä suuri kuin toisen jo tärkeäksi todetun edun eli jäsenvaltion energiahuollon turvaamisen(81) painoarvo, on kuitenkin viime kädessä kansallisen tuomioistuimen tehtävä arvioida, riittääkö se perusteeksi pitää lupa väliaikaisesti voimassa.
V       Ratkaisuehdotus
186. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kumpaankin ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1)      Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun direktiivin 91/676/ETY 5 artiklan mukaisen toimintaohjelman yhteydessä jäsenvaltio voi antaa luvan siihen, että maataloudessa käytetään säädettyä suurempi määrä typpeä, vasta sen jälkeen, kun se on arvioinut asian erityisesti vesipolitiikan puitteista annetun direktiivin 2000/60/EY 5 ja 8 artiklan perusteella ja todennut, että se ei vaaranna kyseisen direktiivin 4 artiklassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamista. Jäsenvaltio voi kuitenkin jättää tämän arvioinnin tekemättä, jos on varmaa, että yksittäiset maatilat arvioivat kyseisen mahdollisuuden käytöstä koituvat seuraukset. Jos arviointi osoittaa, että säädettyä suurempi typpimäärä on ristiriidassa 4 artiklan 1 kohdan mukaisen huonontamiskiellon tai parantamisvelvoitteen kanssa, 4 artiklan mukaisten tavoitteiden saavuttaminen voidaan turvata vain, jos yhtä kyseisessä artiklassa säädetyistä poikkeuksista voidaan soveltaa.
2)      Direktiivin 91/676 5 artiklan mukainen toimintaohjelma, jossa annetaan tietyin edellytyksin lupa siihen, että jäsenvaltion kaikilla maatiloilla käytetään säädettyä suurempi määrä nitraattia, on arvioitava direktiivin 2000/60 11 artiklan mukaisen toimenpideohjelman laatimisen yhteydessä ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti sen selvittämiseksi, onko kaikki perustellut tieteelliset epäilyt siitä, vaikuttaako kyseinen käyttö haitallisesti Natura 2000
‑alueiden koskemattomuuteen typpilaskeumien vuoksi, suljettu pois. Tämä arviointi voidaan kuitenkin jättää tekemättä, jos on varmaa, että sitä, hyödyntävätkö yksittäiset maatilat kyseistä mahdollisuutta, arvioidaan 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
3)      Se, että maatiloille annetaan lupa käyttää säädettyä suurempi määrä typpeä direktiivin 91/676 mukaisen toimintaohjelman puitteissa, edellyttää tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2001/42/EY mukaista ympäristöarviointia, jossa osoitetaan, kuvataan ja arvioidaan, miten tämä salliminen vaikuttaa direktiivin 2000/60 4 artiklan mukaisiin tavoitteisiin ja Natura 2000
‑alueisiin.
4)      Direktiivin 2001/42 5 artiklan ja liitteessä I olevan i alakohdan sekä 10 artiklan mukaan ympäristöselostuksessa on esitettävä toimenpiteet, joilla seurataan toimintaohjelman toteuttamisesta ja erityisesti säädettyä suuremman typpimäärän käyttöä koskevasta luvasta aiheutuvia merkittäviä vaikutuksia. Seurantatoimenpiteet on esitettävä ympäristöselostuksessa niin yksityiskohtaisesti, että voidaan arvioida, onko kyseisen direktiivin 10 artiklaa noudatettu, ja jos maatiloille on annettu lupa käyttää säädettyä suurempi määrä typpeä, tähän sisältyvät myös nitraattimäärien aiheuttamat vaikutukset pintavesiin ja Natura 2000
‑alueisiin. Ympäristöarvioinnin yhteydessä ei tarvitse määrittää, miten odottamattomia haitallisia ympäristövaikutuksia käsitellään.
5)      Direktiivin 2001/42 liitteessä I olevassa f alakohdassa olevalla käsitteellä ”aineellinen omaisuus” tarkoitetaan ainoastaan sellaista aineellista omaisuutta, johon suunnitelman tai ohjelman ympäristövaikutukset kohdistuvat. Ympäristöarvioinnissa voidaan kuitenkin ottaa huomioon maataloustoimintojen laajat yhteiskunnalliset vaikutukset, suunnitelman tai ohjelman vaikutus maatalouteen ja maanviljelijöiden tuotantoon ja tuloihin, kyseisen jäsenvaltion maatalouden kestävyys ympäristön kannalta, elintarvikeketju ja huomattavan väestönosan työllisyys, jotta voidaan perustella direktiivin 9 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, miksi eri vaihtoehdoista valittiin juuri jokin tietty vaihtoehto.
6)      Direktiivin 2001/42 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan ympäristöselostukseen on sisällytettävä sellaiset tiedot arvioiduista kohtuullisista vaihtoehdoista hyväksytylle suunnitelmalle tai ohjelmalle, jotka ovat tarpeen,
–        jotta voidaan todeta, että vaihtoehtojen arviointia koskevien muiden säännösten vaatimuksia on noudatettu ja
–        jotta voidaan ymmärtää, miten ympäristövaikutukset on otettu huomioon tehtäessä päätös hyväksytystä suunnitelmasta tai hyväksytystä ohjelmasta verrattuna arvioituihin vaihtoehtoihin.
1      Alkuperäinen kieli: saksa.
2      Vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12.12.1991 annettu neuvoston direktiivi
91/676/ETY (EYVL 1991, L 375, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22.10.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1137/2008 (EUVL 2008, L 311, s. 1).
3      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi
92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna tiettyjen ympäristöalan direktiivien mukauttamisesta Kroatian tasavallan liittymisen johdosta 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä
2013/17/EU (EUVL 2013, L 158, s. 193).
4      Yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
2000/60/EY (EYVL 2000, L 327, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 30.10.2014 annetulla komission direktiivillä 2014/101/EU (EUVL 2014, L 311, s. 32).
5      Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30).
6      Irlannin pyytämän poikkeuksen myöntämisestä neuvoston direktiivin
91/676/ETY nojalla 29.4.2022 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU)
2022/696 (EUVL 2022, L 129, s. 37).
7      Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1).
8      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi
92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä
2013/17/EU (EUVL 2013, L 158, s. 193).
9      Irlannin pyytämän poikkeuksen myöntämisestä vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin 91/676/ETY mukaisesti 22.10.2007 tehty komission päätös 2007/697/EY (EUVL 2007, L 348, s. 27); Irlannin pyytämän poikkeuksen myöntämisestä vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin
91/676/ETY mukaisesti tehdyn päätöksen
2007/697/EY muuttamisesta 24.2.2011 annettu komission päätös 2011/127/EU (EUVL 2011, L 51, s. 19); Irlannin pyytämän poikkeuksen myöntämisestä vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin
91/676/ETY mukaisesti 27.2.2014 annettu komission täytäntöönpanopäätös 2014/112/EU (EUVL 2014, L 61, s. 7); Irlannin pyytämän poikkeuksen myöntämisestä vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annetun neuvoston direktiivin
91/676/ETY mukaisesti
8.2.2018 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2018/209 (EUVL 2018, L 39, s. 5) sekä riidanalainen täytäntöönpanopäätös.
Näiden päätösten aikajärjestys tukee näkemystä, että Irlanti on hakenut poikkeuslupaa 11.3.2004 annetun tuomion komissio v. Irlanti (C‑396/01, EU:C:2004:136) perusteella; tuomiossa nimittäin todettiin, että nitraattidirektiivin täytäntöönpano on ollut puutteellista.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020  (raportti veden laadun seurannasta Irlannin vesistöjen typpi- ja fosforipitoisuuksien osalta vuonna 2020) ja Water Quality 2020 Indicators Report (raportti veden laadun indikaattoreista 2020).
11      Tuomio 2.10.2003, komissio v. Alankomaat (C‑322/00, EU:C:2003:532, 41 kohta) ja tuomio 4.9.2014, komissio v. Ranska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, 25 kohta).
12      Vrt. tuomio 4.9.2014, komissio v. Ranska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, 26 kohta).
13      Vrt. tuomio 4.9.2014, komissio v. Ranska (C‑237/12, EU:C:2014:2152, 28 kohta).
14      Vrt. tuomio 20.11.2025, komissio v. Irlanti (Vesipolitiikan puitedirektiivi) (C‑204/24, EU:C:2025:912).
15      Ks. esim. ennakkoratkaisupyynnön 46 ja 47 kohta.
16      Ennakkoratkaisupyynnön 67 ja 96 kohta.
17      Tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, 36 kohta); tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, 67 kohta) ja tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonsuojelualueen tilan huononeminen) (C‑559/19, EU:C:2021:512, 36 kohta).
18      Tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, 39 kohta) ja tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, 68 kohta).
19      Water Quality in Ireland 2019–2024 (2025), s. 22 ja 33.
20      Jäsenvaltioissa juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista 16.6.1975 annettu neuvoston direktiivi
75/440/ETY (EYVL 1975, L 194, s. 26).
21      Nykyinen ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta 16.12.2020 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU)
2020/2184 5 artiklan 1 kohta ja liitteessä I oleva B
osa (EUVL 2020, L 455, s. 1).
22      Ks. myös jäljempänä 94 kohta.
23      Tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, 50 kohta) ja tuomio 25.4.2024, Sweetman (C‑301/22, EU:C:2024:347, 54 kohta).
24      Parlamentti ja neuvosto ovat hiljattain sopineet vesipuitedirektiivin liitteessä VIII olevan 11 kohdan poistamisesta (neuvoston asiakirja 13706/25, 8.10.2025, s. 121).
25      Näin infrastruktuurihankkeiden hyväksymisestä 1.7.2025 annetussa tuomiossa Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, 50 kohta) ja 28.5.2020 annetussa tuomiossa Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, 74 kohta).
26      Ks. edellä 60 kohta.
27      Ks. edellä 59 kohta.
28      Tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonsuojelualueen tilan huononeminen) (C‑559/19, EU:C:2021:512, 132 kohta).
29      Ks. vastaavasti tuomio 24.6.2021, komissio v. Espanja (Doñanan luonnonsuojelualueen tilan huononeminen) (C‑559/19, EU:C:2021:512, 134 kohta).
30      Vrt. tuomio 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882, 69–72 kohta).
31      Vrt. tuomio 18.1.1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, 11 kohta); tuomio 11.7.2006, Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, 40 kohta) ja tuomio 8.4.2025, Euroopan syyttäjänvirasto (Prosessuaalisten toimien laillisuusvalvonta) (C‑292/23, EU:C:2025:255, 51 kohta).
32      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 58 kohta); tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 118 kohta) ja tuomio 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882, 100 kohta).
33      Espanjaksi ”cualquier”, tanskaksi ”alle”, kreikaksi ”κάθε”, englanniksi ”any”, ranskaksi ”tout”, italiaksi ”qualsiasi” ja hollanniksi ”Elk”. Ainoastaan saksan- ja portugalinkielisissä versioissa tällaista epämääräistä pronominia ei ole.
34      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 41 ja 43 kohta); tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 111 kohta) ja tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 119 kohta).
35      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 44 kohta); tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 134 kohta) ja tuomio 9.9.2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, 51 kohta).
36      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 48 kohta); tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 134 kohta) ja tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 112 kohta).
37      Tuomio 20.10.2005, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑6/04, EU:C:2005:626, 55 kohta).
38      Vrt. tuomio 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882, 69–72 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni näissä asioissa (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:622, 58–64).
39      Ks. tästä ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:622, 62–64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40      Tuomio 4.10.2007, komissio v. Italia (Ohjelmasopimukset ja työt Altamurassa) (C‑179/06, EU:C:2007:578, 41 kohta). Vrt. myös tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 143 kohta).
41      Espanjaksi ”adecuada”, kreikaksi ”δεόντως”, englanniksi ”appropriate”, ranskaksi ”appropriée”, italiaksi ”opportuna”, hollanniksi ”passende” ja portugaliksi ”adequada”. Tällaista ilmausta ei ole 6 artiklan 3 kohdan tanskan- ja saksankielisissä versioissa.
42      Ks. myös SYA-direktiivin 4 artiklan 3 kohta, 5 artiklan 2 kohta ja 11 artiklan 2 kohta sekä tuomio 22.9.2011, Valčiukienė ym. (C‑295/10, EU:C:2011:608, 62 kohta); tuomio 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, 58 kohta) ja tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 152 kohta).
43      Ks. SYA-direktiivin 6 artiklan 2 kohta, YVA-direktiivin 6 artiklan 2 kohta ja 4 kohta ja yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY 2 artiklan 2 kohta sekä ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Comune di Corridonia ym. (C‑196/16 ja C‑197/16, EU:C:2017:249, 26 kohta). Vrt. myös tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 143 kohta).
44      Vrt. SYA-direktiivin osalta tuomio 9.3.2023, An Bord Pleanála ym. (St Teresa’s Gardensin alueet) (C‑9/22, EU:C:2023:176, 57 ja 58 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:120, 32 kohta) ja asioissa CFE ja Terre wallonne (C‑43/18 ja C‑321/18, EU:C:2019:56, 84 kohta).
45      Vrt. ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:622, 41–44 kohta).
46      Ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:120, 92 kohta).
47      Ks. edellä 94 kohta.
48      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 59 kohta); tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 120) ja tuomio 15.6.2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, 38 kohta).
49      Tuomio 24.11.2011, komissio v. Espanja (C‑404/09, EU:C:2011:768, 100 kohta); tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 139 kohta) ja tuomio 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment ym. (C‑293/17 ja C‑294/17, EU:C:2018:882, 98 kohta) ja tuomio 15.6.2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, 39 kohta).
50      Tuomio 7.9.2004, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, 54 kohta); tuomio 17.4.2018, komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 113 kohta) ja tuomio 15.6.2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, 38 kohta).
51      Ks. edellä 94 kohta.
52      Tuomio 17.6.2010, Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:355, 54 kohta).
53      Ks. edellä 86–105kohta.
54      Ks. edellä 103 ja 104 kohta, joissa käsitellään arvioinnin asianmukaisuutta luvan myöntämisen tasolla.
55      Ks. edellä 62–70kohta.
56      Ks. edellä 109–112kohta.
57      Vrt. tuomio 16.9.1999, WWF ym. (C‑435/97, EU:C:1999:418, 71 kohta) ja tuomio 28.2.2008, Abraham ym. (C‑2/07, EU:C:2008:133, 38 ja 39 kohta).
58      Ks. edellä 100–104 kohta.
59      Ks. edellä 67 kohta.
60      Tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166) 25 ja 30 kohta).
61      Esimerkkinä tuomio 3.10.2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627).
62      Asia C‑727/22, EU:C:2024:266, 43–67 kohta.
63      Tuomio 4.10.2024 (C‑727/22, EU:C:2024:825).
64      Tuomio 9.3.2023, An Bord Pleanála ym. (St Teresa’s Gardens ‑alue) (C‑9/22, EU:C:2023:176, 57 ja 58 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:120, 32 kohta) oikeuskäytäntöviittauksineen.
65      Ks. YVA-direktiivin osalta vastaavasti tuomio 28.5.2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, 81 kohta) ja tuomio 24.2.2022, Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, 52 kohta).
66      Vrt. ratkaisuehdotukseni Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, 54 ja 55 kohta) ja Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868, 45 kohta) sekä vastaavasti tuomio 9.3.2023, Sdruzhenie ”Za Zemyata– dostap do pravosadie” ym. (C‑375/21, EU:C:2023:173, 50 kohta).
67      Tuomio 16.7.2020, WWF Italia Onlus ym. (C‑411/19, EU:C:2020:580, 43 kohta).
68      Vrt. YVA-direktiivin osalta tuomio 14.3.2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, 46 kohta).
69      Ks. edellä 157kohta.
70      Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu asetus (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna 6.10.2021 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1).
71      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 83 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 43 kohta).
72      Tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 43 ja 44 kohta).
73      Tuomio 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, 25–27 kohta sekä 30 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
74      Näin YVA-direktiivin mukaisesta ympäristövaikutusten arvioinnista tuomiossa 7.11.2013, Gemeinde Altrip ym. (C‑72/12, EU:C:2013:712, 53 ja 54 kohta).
75      Tuomio 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, 43 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, 63 kohta).
76      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 90 kohta).
77      Tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 179 kohta) ja tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 92 kohta).
78      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 94 kohta).
79      Tuomio 17.6.2010, Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:355, 56 kohta).
80      Irlannissa Euroopan unionista (hyvä maatalouskäytäntö vesien suojelemiseksi) vuonna 2022 annetun asetuksen (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) 20 §.
81      Tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 179 kohta) ja tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 92 kohta).