62022TJ0209_RES
Rechtssache T‑209/22
Shahla Makhlouf
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Neunte erweiterte Kammer) vom 17. Juli 2024
„„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien – Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen – Beschränkung der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden oder deren Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Beschränkungen unterliegt – Aufnahme des Namens des Klägers in diese Liste und Belassung seines Namens auf der Liste – Erbe einer Person, gegen die bereits restriktive Maßnahmen verhängt wurden – Rechte der Verteidigung – Beurteilungsfehler – Außervertragliche Haftung“
Gerichtliches Verfahren – Beschluss oder Verordnung, der bzw. die den angefochtenen Rechtsakt während des Verfahrens ersetzt – Antrag auf Anpassung der Klageschrift – Voraussetzungen
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 86 Abs. 1)
(vgl. Rn. 25, 29)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 36-42)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Syrien – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Zugehörigkeit zu den Familien Assad oder Makhlouf – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 43, 46, 47)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf führende, in Syrien tätige Geschäftsleute und Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a und b sowie Art. 28 Abs. 1 und 2; Verordnung des Rates Nr. 36/2012 und Verordnung des Rates 2015/1828, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a und Abs. 1a Buchst. b)
(vgl. Rn. 49-52, 54)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Spezifische restriktive Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen angesichts der Lage in Syrien – Beschluss 2013/255/GASP und Verordnung Nr. 36/2012 – Vermutung der Unterstützung des syrischen Regimes in Bezug auf Mitglieder der Familien Assad oder Makhlouf – Zulässigkeit – Voraussetzungen – Widerlegbare Vermutung – Gegenbeweis – Beurteilungsfehler
(Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2015/1836 geänderten Fassung, Art. 27 Abs. 1 bis 3 sowie Art. 28 Abs. 1 bis 3; Verordnung des Rates Nr. 36/2012 und Verordnung des Rates 2015/1828, Art. 15 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 1a Buchst. b und Abs. 1b)
(vgl. Rn. 53, 55-58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76, 77)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Schaden – Kausalzusammenhang – Kumulative Voraussetzungen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV)
(vgl. Rn. 87)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht – Gestaltungsspielraum des Organs bei Erlass des Rechtsakts – Beurteilung der Rechtswidrigkeit des Rechtsakts oder des Verhaltens des Organs – Erfordernis, kontextuelle und zeitliche Umstände zu berücksichtigen – Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen das Unionsrecht – Fehlen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 90-93, 99-102)
Außervertragliche Haftung – Voraussetzungen – Rechtswidrigkeit – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht – Voraussetzung einer offenkundigen und erheblichen Überschreitung der Grenzen des Ermessens durch die Organe – Maßnahmen des Einfrierens von Geldern – Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verhaltens der Organe – Beweis – Öffentliche Informationsquellen – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen die materiellen Voraussetzungen für die Listung – Fehlen
(Art. 340 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2013/255/GASP des Rates in der durch den Beschluss [GASP] 2022/242 und den Beschluss [GASP] 2023/1035 geänderten Fassung, Anhang; Verordnung Nr. 36/2012 des Rates, Verordnung 2022/237 des Rates und Verordnung 2023/1027 des Rates)
(vgl. Rn. 96, 97)
Zusammenfassung
Mit seinem Urteil erklärt das Gericht die vom Rat der Europäischen Union gegen Frau Shahla Makhlouf erlassenen restriktiven Maßnahmen für nichtig und erläutert u. a. die Tragweite des im Beschluss 2013/255 (
1
) über restriktive Maßnahmen gegen Syrien aufgestellten Kriteriums der Familienzugehörigkeit sowie die Regeln über die Beweislast und die Widerlegung der in diesem Beschluss aufgestellten Vermutung.
Frau Shahla Makhlouf ist eine der Töchter von Herrn Mohammed Makhlouf, einem am 12. September 2020 verstorbenen Geschäftsmann mit syrischer Staatsangehörigkeit, dessen Name 2011 in die Listen der Personen und Organisationen aufgenommen worden war, die den vom Rat gegen Syrien verhängten restriktiven Maßnahmen (
2
) unterliegen.
Der Name der Klägerin wurde am 21. Februar 2022 aus folgenden Gründen in die in Rede stehenden Listen aufgenommen (
3
): „Tochter von Mohammed Makhlouf [und] Mitglied der Makhlouf-Familie“. Diese Aufnahme beruhte auf dem Kriterium der Zugehörigkeit zu den Familien Assad und Makhlouf, das durch Art. 27 Abs. 2 Buchst. b und Art. 28 Abs. 2 Buchst. b des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung sowie durch Art. 15 Abs. 1a Buchst. b der Verordnung Nr. 36/2012 (
4
) in der durch die Verordnung 2015/1828 geänderten Fassung aufgestellt wurde. Dabei stützte sich der Rat auf den Beschluss eines syrischen Richters vom 27. September 2020 über die Eröffnung des Nachlasses von Herrn Mohammed Makhlouf, der von der Klägerin, der Erbin des Verstorbenen, nicht beanstandet wurde. Der Name der Klägerin wurde u. a. am 25. Mai 2023 (
5
) auf den streitigen Listen belassen.
Würdigung durch das Gericht
Nach Ansicht der Klägerin kann die bloße Tatsache, dass sie der Familie Makhlouf angehöre, es nicht rechtfertigen, dass ihr restriktive Maßnahmen auferlegt worden seien. Insoweit stellt das Gericht zunächst fest, dass die spezifischen Aufnahmekriterien betreffend die verschiedenen in dem Beschluss 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung (
6
) genannten Personenkategorien gegenüber dem in diesem Beschluss (
7
) festgelegten allgemeinen Kriterium der Verbindung mit dem syrischen Regime eigenständig sind. Somit reicht die bloße Zugehörigkeit zu einer der fraglichen Personenkategorien für den Erlass der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen aus, ohne dass nachgewiesen werden müsste, dass die betreffenden Personen das derzeitige syrische Regime unterstützen oder von ihm profitieren. Das Gericht hat daraus geschlossen, dass das Kriterium der Familienzugehörigkeit ein objektives, eigenständiges und ausreichendes Kriterium darstellt, das den Erlass restriktiver Maßnahmen gegen die „Mitglieder [der] Familie Makhlouf“ rechtfertigt. Die in Rede stehenden Personen dürfen jedoch nicht in die streitigen Listen aufgenommen werden, wenn ausreichende Angaben darüber vorliegen, dass sie weder mit dem syrischen Regime in Verbindung stehen noch Einfluss auf dieses ausüben und dass keine reale Gefahr besteht, dass sie restriktive Maßnahmen umgehen (
8
). Das Gericht weist insofern darauf hin, dass es Sache der Klägerin war, im Streitfall Beweise beizubringen, um die aus dem Kriterium der Familienzugehörigkeit resultierende widerlegliche Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime zu widerlegen.
Im vorliegenden Fall gibt die Klägerin an, sie sei ein Kind ihrer Mutter und von Herrn Mohammed Makhlouf, deren Ehe nur wenige Monate gedauert habe, sie habe nie in Syrien gelebt und sie habe ihre Kindheit mit ihrer Mutter im Libanon verbracht, weshalb sie nur sehr wenig Zeit mit ihrem Vater verbracht habe. Außerdem habe sie die US-amerikanische Staatsangehörigkeit angenommen, nachdem sie 1990 in die Vereinigten Staaten emigriert gewesen sei, wo sie eine Hochschulausbildung absolviert habe, und lebe dort nunmehr mit ihrem Ehemann und ihren Kindern. Sie legt eine Reihe von Dokumenten zur Stützung ihrer Angaben vor, die diese nach Ansicht des Gerichts bestätigen, so dass der Schwerpunkt ihrer Interessen nunmehr in den Vereinigten Staaten liegt. Das Gericht hält ferner fest, dass in der Todesanzeige betreffend Herrn Mohammed Makhlouf fünf Söhne und zwei Töchter des Verstorbenen namentlich erwähnt werden, nicht aber – wie sonst üblich – die Klägerin und ihre Mutter als frühere Ehefrau des Verstorbenen. Es stellt daher fest, dass die von der Klägerin vorgelegten Beweise kohärent und glaubwürdig sind und dass sie insgesamt ihr Vorbringen zu ihrem Abstand von der Familie Makhlouf rechtlich hinreichend stützen. Bei diesen Beweisen handelt es sich somit um ein Bündel konkreter, genauer und übereinstimmender Indizien dafür, dass eine Verbindung mit dem syrischen Regime nicht oder nicht mehr gegeben ist, dass kein Einfluss auf dieses Regime ausgeübt wird oder dass keine reale Gefahr der Umgehung von restriktiven Maßnahmen besteht. Daraus folgt, dass die Klägerin insoweit die sich aus dem Kriterium der Familienzugehörigkeit ergebende Vermutung einer Verbindung mit dem syrischen Regime erfolgreich widerlegt hat.
Das Gericht kommt daher zu dem Ergebnis, dass die angefochtenen Rechtsakte mit einem Beurteilungsfehler behaftet sind, und erklärt sie für nichtig, soweit sie die Klägerin betreffen.
(
1
)	Beschluss 2013/255/GASP des Rates vom 31. Mai 2013 über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2013, L 147, S. 14) in der durch den Beschluss (GASP) 2015/1836 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 75) geänderten Fassung.
(
2
)	Vgl. Durchführungsbeschluss 2011/488/GASP des Rates vom 1. August 2011 zur Durchführung des Beschlusses 2011/273/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2011, L 199, S. 74) und Durchführungsverordnung (EU) Nr. 755/2011 des Rates vom 1. August 2011 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2011, L 199, S. 33). Mit dem Durchführungsbeschluss (GASP) 2022/306 des Rates vom 24. Februar 2022 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP (ABl. 2022, L 46, S. 95) und mit der Durchführungsverordnung (EU) 2022/299 des Rates vom 24. Februar 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 (ABl. 2022, L 46, S. 1) wurde der Name von Herrn Mohammed Makhlouf von diesen Listen gestrichen.
(
3
)	Durchführungsbeschluss (GASP) 2022/242 des Rates vom 21. Februar 2022 zur Durchführung des Beschlusses 2013/255/GASP über restriktive Maßnahmen gegen Syrien (ABl. 2022, L 40, S. 26) und Durchführungsverordnung (EU) 2022/237 des Rates vom 21. Februar 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2022, L 40, S. 6).
(
4
)	Verordnung (EU) Nr. 36/2012 des Rates vom 18. Januar 2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 442/2011 (ABl. 2012, L 16, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/1828 des Rates vom 12. Oktober 2015 (ABl. 2015, L 266, S. 1) geänderten Fassung.
(
5
)	Beschluss (GASP) 2023/1035 des Rates vom 25. Mai 2023 zur Änderung des Beschlusses 2013/255 (ABl. 2023, L 139, S. 49) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/1027 des Rates vom 25. Mai 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. 2023, L 139, S. 1).
(
6
)	Vgl. Art. 27 Abs. 2 Buchst. b des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.
(
7
)	Vgl. Art. 27 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.
(
8
)	Vgl. Art. 27 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 3 des Beschlusses 2013/255 in der durch den Beschluss 2015/1836 geänderten Fassung.