62019CJ0167
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 10. marca 2022 (
*1
)
„Odvolanie – Štátna pomoc – Pomoc v prospech nemeckého mliekarenského odvetvia – Financovanie kontrol akosti mlieka – Článok 108 ods. 2 ZFEÚ – Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania – Nariadenie (ES) č. 659/1999 – Článok 6 ods. 1 – Povinnosť Európskej komisie zhrnúť v tomto rozhodnutí relevantné skutkové a právne okolnosti – Rozsah – Práva dotknutých osôb zúčastniť sa na správnom konaní – Porušenie podstatnej formálnej náležitosti – Dôsledky na zákonnosť konečného rozhodnutia“
V spojených veciach C‑167/19 P a C‑171/19 P,
ktorých predmetom sú dve odvolania podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 22. februára 2019,
Európska komisia, v zastúpení: K. Herrmann, P. Němečková a T. Maxian Rusche, splnomocnení zástupcovia,
odvolateľka vo veciach C‑167/19 P a C‑171/19 P,
ďalší účastníci konania:
Freistaat Bayern (Nemecko), v zastúpení: U. Soltész a H. Weiß, Rechtsanwälte,
žalobca v prvostupňovom konaní vo veci C‑167/19 P,
Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, so sídlom v Mertingene (Nemecko),
Genossenschaftsverband Bayern eV, so sídlom v Mníchove, Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV, so sídlom v Mníchove,
v zastúpení: C. Bittner a N. Langhans, Rechtsanwälte,
žalobcovia v prvostupňovom konaní vo veci C‑171/19 P,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predsedníčka tretej komory K. Jürimäe, vykonávajúca funkciu predsedu štvrtej komory, sudcovia S. Rodin a N. Piçarra (spravodajca),
generálny advokát: E. Tančev,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 15. júla 2021,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Európska komisia svojimi odvolaniami navrhuje zrušenie rozsudkov Všeobecného súdu Európskej únie z 12. decembra 2018, Freistaat Bayern/Komisia (T‑683/15, ďalej len „prvý napadnutý rozsudok“, EU:T:2018:916), a rozsudku z 12. decembra 2018, Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns a i./Komisia (T‑722/15 až T‑724/15, neuverejnené, ďalej len „druhý napadnutý rozsudok“, EU:T:2018:920), ktorými Všeobecný súd vyhovel – v tomto poradí – žalobám Freistaat Bayern (spolková krajina Bavorsko) (vec C‑167/19 P), ako aj Interessengemeinschaft privater Milchverarbeiter Bayerns eV, Genossenschaftsverband Bayern eV a Verband der Bayerischen Privaten Milchwirtschaft eV (vec C‑171/19 P) (ďalej len „záujmové združenie“), ktorých predmetom bol návrh na čiastočné zrušenie rozhodnutia Komisie (EÚ) 2015/2432 z 18. septembra 2015 o štátnej pomoci SA.35484 (2013/C) [ex SA.35484 (2012/NN)], ktorú schválilo Nemecko na účely kontrol akosti mlieka v rámci nemeckého spolkového zákona o mlieku a tukoch (Ú. v. EÚ L 334, 2015, s. 23, ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
Právo Únie
2
Nariadenie Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (Ú. v. ES L 83, 1999, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), uplatniteľné ratione temporis na tento spor, vo svojich odôvodneniach 8 a 16 stanovovalo:
„(8)
… vo všetkých prípadoch, v ktorých v dôsledku predbežného skúmania Komisia nedokáže zistiť, či pomoc je zlučiteľná so spoločným trhom, malo by sa začať konať vo veci formálneho zisťovania, aby sa umožnilo Komisii zozbierať všetky informácie, ktoré potrebuje na zhodnotenie zlučiteľnosti pomoci, a aby sa umožnilo zainteresovaným stranám [dotknutým osobám – neoficiálny preklad] predložiť ich pripomienky;… práva zainteresovaných strán [dotknutých osôb – neoficiálny preklad] možno najlepšie zachovať v rámci konania vo veci formálneho zisťovania uvedeného v článku 93 (2) zmluvy;
…
(16)
… je náležité definovať všetky možnosti, v ktorých tretie strany majú chrániť svoje záujmy v postupoch štátnej pomoci.“
3
Článok 1 tohto nariadenia stanovoval:
„Na účely tohto nariadenia:
…
h)
‚zainteresovaná strana [dotknutá osoba – neoficiálny preklad]‘ bude znamenať akýkoľvek členský štát a akúkoľvek osobu, podnikateľa alebo združenie podnikateľov, ktorých záujmy možno ovplyvniť poskytnutím pomoci [ktorých záujmy môžu byť dotknuté poskytnutím pomoci – neoficiálny preklad], najmä príjemca pomoci, konkurujúci si podnikatelia a obchodné združenia.“
4
Článok 6 uvedeného nariadenia s názvom „Konanie vo veci formálneho zisťovania“ v odseku 1 uvádzal:
„Rozhodnutie začať konať [o začatí konania – neoficiálny preklad] vo veci formálneho zisťovania zhrnie príslušné záležitosti faktov a práva [relevantné skutkové a právne okolnosti – neoficiálny preklad], bude zahrnovať predbežné zhodnotenie Komisie, ktoré sa týka charakteru pomoci navrhovaného opatrenia, a vysvetlí pochybnosti, čo sa týka jeho zlučiteľnosti so spoločným trhom. Rozhodnutím sa vyzve daný členský štát a iné zainteresované strany [dotknuté osoby – neoficiálny preklad], aby predložili pripomienky v rámci predpísaného obdobia, ktoré by za normálnej situácie nemalo presahovať jeden mesiac. V riadne odôvodnených prípadoch Komisia môže predĺžiť predpísané obdobie.“
5
Článok 13 tohto nariadenia s názvom „Rozhodnutia Komisie“ vo svojom odseku 1 stanovoval:
„… V prípade rozhodnutí na začatie konania vo veci formálneho zisťovania, konanie bude ukončené prostredníctvom rozhodnutia podľa článku 7. …“
Nemecké právo
6
§ 22 ods. 1 Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten 1952 (zákon o mlieku a tukoch z roku 1952) (BGBl. 1952 I, s. 811) v znení § 397 nariadenia z 31. augusta 2015 (BGBl. 2015 I, s. 1474) (ďalej len „MFG“) stanovuje, že vlády spolkových krajín môžu po dohode s dotknutým združením, zloženým z podnikov mliekarenského priemyslu a spotrebiteľov, ktorí spoločne chránia svoje hospodárske záujmy, alebo s dotknutými profesijnými organizáciami vyberať spoločne od mliekarní, stredísk zberu mlieka alebo podnikov na výrobu smotany poplatky s cieľom podporovať mliekarenský priemysel.
7
§ 22 ods. 2 a 2a MFG stanovuje, že finančné prostriedky získané podľa odseku 1 možno použiť len na financovanie cieľov stanovených týmto zákonom, medzi ktoré patrí podpora a ochrana akosti mlieka.
8
Podľa § 1 ods. 1 Milch‑Güteverordnung (nariadenie o akosti mlieka) z 9. júla 1980 (BGBl. 1980 I, s. 878) v znení nariadenia zo 17. decembra 2010 (BGBl. 2010 I, s. 2132) majú nadobúdatelia dodaného mlieka povinnosť analyzovať ho alebo ho dať podrobiť analýze.
9
§ 1 Bayerische Milchumlageverordnung (bavorské nariadenie o poplatkoch za mlieko) zo 17. októbra 2007 (BayGVBl. 2007, s. 727), ktoré bolo prijaté na základe § 22 ods. 1 MFG, stanovuje, že na mliekarenské prevádzky sa uplatňuje poplatok za množstvo surového mlieka, ktoré im je dodané.
10
Podľa § 23 Haushaltsordnung des Freistaates Bayern (rozpočtové nariadenie spolkovej krajiny Bavorsko) z 8. decembra 1971 (BayRS 630‑1‑F) výdavky a viazané rozpočtové prostriedky na poskytovanie služieb externým subjektom v štátnej správe na účely dosiahnutia niektorých cieľov môžu byť začlenené do rozpočtu tejto krajiny len vtedy, ak má táto krajina prevažujúci záujem na tomto dosiahnutí, ktorý nemožno uspokojiť z dôvodu absencie zodpovedajúcich dotácií alebo prinajmenšom nie v potrebnom rozsahu.
11
§ 44 tohto rozpočtového nariadenia spolkovej krajiny Bavorsko, ktorý sa nachádza v časti III tohto nariadenia, nazvanej „Plnenie rozpočtu“, stanovuje, že tieto dotácie možno vyplatiť len za podmienok stanovených v § 23 uvedeného nariadenia.
Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutie
12
Listom zo 17. júla 2013 Komisia oznámila Spolkovej republike Nemecko svoje rozhodnutie začať konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“) týkajúce sa rôznych opatrení vykonaných vo viacerých nemeckých spolkových krajinách na základe nariadenia o akosti mlieka na účely podpory mliekarenského odvetvia. V odôvodnení 264 tohto rozhodnutia Komisia na základe rozsudku Súdneho dvora z 21. októbra 2003, van Calster a i. (C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571), pripomenula, že ak je štátna pomoc financovaná prostredníctvom parafiškálnych poplatkov, ako je to v tomto prípade, musí preskúmať tak túto pomoc, ako aj spôsob jej financovania.
13
Komisia dospela k záveru o zlučiteľnosti predmetného opatrenia pomoci s vnútorným trhom v období od 28. novembra 2001 do 31. decembra 2006, vyjadrila však pochybnosti o zlučiteľnosti tejto pomoci s vnútorným trhom od 1. januára 2007.
14
Listom z 20. septembra 2013 Spolková republika Nemecko vyjadrila svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania. Komisii bolo tiež doručených sedem oznámení o pripomienkach dotknutých osôb. Tieto pripomienky boli odoslané Spolkovej republike Nemecko, ktorá k nim zaujala stanovisko listami z 27. februára, 3. marca a 3. októbra 2014. Listom z 3. decembra 2014 tento členský štát zaujal stanovisko k ďalším dodatočným pripomienkam predloženým 8. júla 2014.
15
Sporné rozhodnutie z 18. septembra 2015 sa týka výlučne financovania kontrol akosti mlieka vykonávaných od 1. januára 2007 v spolkových krajinách Bádensko‑Württembersko a Bavorsko.
16
Komisia v prvom rade preverovala, či príjmy získané z poplatkov za mlieko predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Podľa nej tieto príjmy, vo vzťahu ku ktorým § 22 ods. 2 body 1 až 6 MFG definuje účely, na ktoré sa môžu použiť, treba považovať za príjmy podriadené kontrole verejnej moci, a opatrenia financované z uvedených príjmov za opatrenia vykonané zo štátnych prostriedkov a pripísateľné štátu.
17
Komisia v druhom rade konštatovala, že mliekarne spolkovej krajiny Bavorsko, ktoré predstavujú „podniky“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, získali selektívnu výhodu prostredníctvom preplatenia výdavkov vynaložených na kontroly akosti mlieka. V odôvodnení 145 sporného rozhodnutia uviedla, že predmetné opatrenie je financované nielen z príjmov získaných z poplatkov za mlieko, ale aj z dodatočných zdrojov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu tejto spolkovej krajiny, z čoho vyvodila, že zisk, ktorý bavorské mliekarne dosiahli z prevzatia zodpovednosti za kontroly akosti mlieka, ktoré sú povinné vykonávať, nie je nevyhnutne kompenzovaný sumami, ktoré zaplatili ako poplatok za mlieko.
18
V treťom rade Komisia, pokiaľ ide o prítomnosť existujúcej pomoci, zdôraznila, že okrem MFG, ktorý podľa nej nezaviedol dotknutú schému pomoci, nemecké orgány nepredložili žiadnu informáciu potvrdzujúcu existenciu právneho základu prijatého pred rokom 1958, ktorý by sa počas posudzovaného obdobia ešte uplatňoval.
19
Vo štvrtom rade Komisia konštatovala, že pomoc určená na bežné kontroly mlieka nespĺňa podmienky stanovené v bode 109 usmernení Únie o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 – 2013 (Ú. v. EÚ C 319, 2006, s. 1) v spojení s článkom 16 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1857/2006 z 15. decembra 2006 o uplatňovaní článkov [107] a [108 ZFEÚ] na štátnu pomoc pre malé a stredné podniky (MSP) pôsobiace v poľnohospodárskej výrobe, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 70/2001 (Ú. v. EÚ L 358, 2006, s. 3), na ktorý uvedený bod 109 odkazuje.
20
V dôsledku toho Komisia v článku 1 sporného rozhodnutia rozhodla, že pomoc poskytnutá Spolkovou republikou Nemecko v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ na kontroly akosti mlieka, uskutočnené najmä v spolkových krajinách Bádensko‑Württembersko a Bavorsko v prospech dotknutých prevádzok v odvetví mlieka v týchto spolkových krajinách, je od 1. januára 2007 nezlučiteľná s vnútorným trhom. V článkoch 2 a 4 tohto rozhodnutia Komisia nariadila vrátenie pomoci a stanovila podmienky tohto vrátenia.
Konanie na Všeobecnom súde a napadnuté rozsudky
21
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 26. novembra 2015 a 4. decembra 2015 podali spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie dve žaloby na základe článku 263 ZFEÚ, ktorých predmetom bol návrh na čiastočné zrušenie sporného rozhodnutia.
22
Uznesením predsedu druhej komory Súdneho dvora zo 16. februára 2016 boli veci T‑722/15 až T‑724/15 spojené na spoločné konanie na účely písomnej časti konania a ústnej časti konania. Na pojednávaní 26. februára 2018 predseda štvrtej komory Všeobecného súdu určil spojenie týchto vecí na účely konečného rozhodnutia.
23
Prvý žalobný dôvod spolkovej krajiny Bavorsko a záujmového združenia bol založený na porušení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, článku 6 ods. 1 a článku 20 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.
24
Druhý žalobný dôvod záujmového združenia bol založený na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ v rozsahu, v akom sa príjmy z poplatkov za mlieko považovali za „štátne prostriedky“.
25
Prvá časť druhého žalobného dôvodu spolkovej krajiny Bavorsko a prvá časť tretieho žalobného dôvodu záujmového združenia boli založené na neexistencii výhody v prospech nadobúdateľov mlieka. Druhá časť druhého žalobného dôvodu spolkovej krajiny Bavorsko sa odvolávala na neexistenciu selektívnej povahy priznanej bavorským mliekarňam. Druhá časť tretieho žalobného dôvodu záujmového združenia sa týkala kompenzácie zisku dosiahnutého bavorskými mliekarenskými podnikmi prostredníctvom poplatku za mlieko, ktorý boli povinné zaplatiť.
26
Subsidiárne spolková krajina Bavorsko svojím tretím žalobným dôvodom a záujmové združenie svojím piatym žalobným dôvodom namietali porušenie oznamovacej povinnosti zo strany Komisie a vyvodili z toho, že vrátenie pomoci nariadené v spornom rozhodnutí bolo protiprávne.
27
Svojím štvrtým žalobným dôvodom, predloženým tiež subsidiárne, spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie vytýkali Komisii, že usúdila, že predmetná pomoc je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
28
Spolková krajina Bavorsko svojím piatym žalobným dôvodom a záujmové združenie svojím šiestom žalobným dôvodom, ktoré boli tiež predložené subsidiárne, odkazovali na porušenie zásady ochrany legitímnej dôvery.
29
Pokiaľ ide o žalobný dôvod založený na porušení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 6 ods. 1 a článku 20 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, Všeobecný súd v prvom rade v bode 46 prvého napadnutého rozsudku, ako aj v bodoch 41 až 43 druhého napadnutého rozsudku pripomenul, že dotknuté osoby v zmysle článku 1 písm. h) nariadenia č. 659/1999 majú právo zúčastniť sa konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s predmetným opatrením pomoci. V bode 47 prvého napadnutého rozsudku a v bode 44 druhého napadnutého rozsudku spresnil, že na tento účel podľa článku 6 ods. 1 tohto nariadenia musí rozhodnutie o začatí konania rekapitulovať relevantné skutkové a právne okolnosti spôsobom, ktorý dostatočne definuje rámec tohto opatrenia, aby tak nezbavilo právo dotknutých osôb predložiť svoje pripomienky jeho podstaty.
30
V druhom rade Všeobecný súd v bodoch 52 až 58 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 47 až 54 druhého napadnutého rozsudku preskúmal sporné rozhodnutie z hľadiska rozhodnutia o začatí konania s cieľom určiť, či sa toto rozhodnutie týkalo čiastočného financovania predmetného opatrenia dodatočnými prostriedkami pochádzajúcimi zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko. Konštatoval, že Komisia v rozhodnutí o začatí konania neodkázala na tieto prostriedky ako na spôsob financovania pomoci. Z toho vyvodil, že dotknuté osoby mohli oprávnene predpokladať, že skúmanie Komisie sa týkalo výlučne prostriedkov pochádzajúcich z poplatku za mlieko.
31
V treťom rade Všeobecný súd v bodoch 65 a 66 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 62 a 63 druhého napadnutého rozsudku uviedol, že výraz „štátne prostriedky“ uvedený v článku 107 ods. 1 ZFEÚ má veľmi široký význam, a preto je Komisia povinná definovať a analyzovať rôzne štátne prostriedky, ktoré sú základným prvkom kvalifikácie ako „pomoci“. V tejto súvislosti uviedol, že výraz „finančná podpora“ použitý v rozhodnutí o začatí konania, aj za predpokladu, že by ho bolo možné vykladať tak, že zahŕňa oba zdroje financovania predmetného opatrenia pomoci, treba považovať za nedostatočne presný. Dodal, že hoci konečné rozhodnutie Komisie môže byť do istej miery odlišné od rozhodnutia o začatí konania, rozdiel existujúci v danej veci medzi oboma rozhodnutiami nie je odôvodnený, keďže Komisia uznala, že pred prijatím rozhodnutia o začatí konania bola informovaná o financovaní tohto opatrenia aj prostredníctvom prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko.
32
Všeobecný súd okrem toho v bodoch 67 a 68 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 64 a 65 druhého napadnutého rozsudku spresnil, že Komisia v spornom rozhodnutí výslovne odkazuje na financovanie pomoci prostriedkami pochádzajúcimi z tohto rozpočtu. Podľa Všeobecného súdu to potvrdzuje, že tento spôsob financovania nebol v analýze predmetného opatrenia pomoci vykonaného Komisiou irelevantným prvkom. Vyvodil z toho záver, že sporné rozhodnutie bolo prijaté bez toho, aby mali dotknuté osoby možnosť vyjadriť sa k financovaniu pochádzajúcemu z prostriedkov všeobecného rozpočtu tejto spolkovej krajiny.
33
Všeobecný súd z toho v bodoch 69 až 71 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 66 až 68 druhého napadnutého rozsudku vyvodil, že prijatím sporného rozhodnutia bolo porušené právo žalobcov zúčastniť sa na správnom konaní, a následne článok 108 ods. 2 ZFEÚ a článok 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. Okrem toho na základe rozsudku z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), rozhodol, že povinnosť Komisie umožniť dotknutým osobám v štádiu rozhodnutia o začatí konania predložiť svoje pripomienky má povahu podstatnej formálnej náležitosti, ktorej nesplnenie má za následok zrušenie aktu, a to nezávisle od toho, či toto nesplnenie spôsobilo ujmu tomu, kto naň poukázal, alebo či správne konanie mohlo viesť k inému výsledku. Na tomto základe vyhovel prvému žalobnému dôvodu.
34
Pre úplnosť Súd prvého stupňa v bodoch 72 až 75 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 69 až 72 druhého napadnutého rozsudku rozhodol, že nemožno vylúčiť, že v prípade neexistencie zistenej protiprávnosti mohlo konanie viesť k inému výsledku. Uviedol, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje odlišujúcu analýzu, pokiaľ ide o každý z oboch spôsobov financovania predmetného opatrenia pomoci, a teda nie je vylúčené, že ak by žalobcovia mohli uviesť tvrdenia týkajúce sa financovania z dodatočných prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko počas konania vo veci formálneho zisťovania, tieto tvrdenia mohli viesť k inému výsledku.
35
Všeobecný súd bez rozhodnutia o ostatných žalobných dôvodoch uvedených žalobcami zrušil články 1 až 4 sporného rozhodnutia v rozsahu, v akom sa v nich rozhodlo, že poskytnutie predmetnej štátnej pomoci Spolkovou republikou Nemecko je nezlučiteľné s vnútorným trhom, pokiaľ ide o kontroly akosti mlieka uskutočnené v Bavorsku, a nariadil vrátenie tejto pomoci.
Návrhy účastníkov odvolacích konaní
36
Komisia vo svojich odvolaniach navrhuje, aby Súdny dvor:
–
zrušil napadnuté rozsudky,
–
vyhlásil prvý žalobný dôvod uvedený v žalobách podaných na Všeobecný súd za nedôvodný,
–
vrátil vec Všeobecnému súdu, pokiaľ ide o ostatné žalobné dôvody, a
–
uložil žalobcom povinnosť nahradiť trovy konaní v prvom stupni a trovy odvolacích konaní, alebo subsidiárne v prípade vrátenia vecí Všeobecnému súdu určil, že o trovách konaní v prvom stupni a trovách odvolacích konaní sa rozhodne neskôr.
37
Spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie navrhujú, aby Súdny dvor:
–
zamietol odvolania a
–
rozhodol, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania odporkýň v konaní pred Všeobecným súdom a v konaní pred Súdnym dvorom.
O odvolaniach
38
Komisia na podporu oboch svojich odvolaní uvádza štyri odvolacie dôvody.
39
Rozhodnutím z 1. apríla 2019 predseda Súdneho dvora nariadil spojenie týchto dvoch odvolaní na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj vyhlásenia rozsudku.
40
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora zo 4. júla 2019 bolo účastníkom konania povolené odpovedať replikou, pokiaľ ide jednak o prípustnosť dôvodov, ktoré Komisia uviedla na podporu svojich odvolaní, a jednak pokiaľ ide o úvahy, ktoré odporkyne v odvolacích konaniach uviedli po prvýkrát vo svojich vyjadreniach k odvolaniam.
41
Na základe článku 61 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora Súdny dvor 1. októbra 2020 zaslal účastníkom konaní v prejednávaných veciach písomnú otázku, v ktorej ich vyzval, aby písomne zaujali stanovisko k prípadnému vplyvu rozsudku z 11. marca 2020, Komisia/Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), na tieto veci. Títo účastníci konania odpovedali na túto otázku v lehote stanovenej Súdnym dvorom.
O prvom odvolacom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení pri výklade a uplatnení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999
Argumentácia účastníkov konania
42
Komisia tvrdí, že Všeobecný súd tým, že jej vytýkal, že vo svojom rozhodnutí o začatí konania prijatom na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 neuviedla časť rozpočtovej položky „príjmy“, teda prostriedky financovania pomoci, hoci uviedla rozpočtovú položku tejto pomoci v časti „výdavky“ rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko, stanovil novú formálnu požiadavku, ktorá nemá žiadny právny základ. Na podporu svojho stanoviska sa odvoláva na rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
43
Podľa Komisie vyplýva predovšetkým z rozsudku z 21. októbra 2003, Van Calster a i. (C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571), že iba vo výnimočných prípadoch, keď existuje neoddeliteľná súvislosť medzi príjmom a výdavkom a ak existujú indície, z ktorých vyplýva, že spôsob výberu príjmu porušuje ustanovenie práva Únie, musí oznámenie schémy pomoci zo strany členského štátu spresniť aj spôsob alebo prostriedok financovania tejto schémy.
44
V prejednávanej veci je toto financovanie zmiešané a problematické je len financovanie prostredníctvom poplatku za mlieko. Komisia preto usudzuje, že vo svojom rozhodnutí o začatí konania nebola povinná výslovne upozorniť na spôsob financovania predmetného opatrenia pomoci z dodatočných prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko. Je zrejmé, že tento spôsob financovania tvoria štátne prostriedky. Pritom podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa existencia pomoci určuje len financovaním tejto pomoci zo štátnych prostriedkov, pričom presný pôvod týchto prostriedkov je na tento účel irelevantný.
45
Komisia vo svojej replike tvrdí, že predmetné opatrenie pomoci definovala rovnakým spôsobom tak v rozhodnutí o začatí konania, ako aj v spornom rozhodnutí. Zo všeobecného rozpočtu opísaného v týchto rozhodnutiach jasne vyplýva, že toto jediné opatrenie zahŕňa dva zdroje financovania. V tejto súvislosti odkazuje na rozsudok z 13. júna 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), ktorým Súdny dvor potvrdil, že nie je nutné, aby boli prostriedky financovania opatrenia pomoci doslovne a do najmenších podrobností uvedené v rozhodnutí o začatí konania.
46
Spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie tvrdia, že tento prvý odvolací dôvod je neprípustný, keďže na jednej strane sleduje spochybnenie skutkového posúdenia vykonaného Všeobecným súdom bez toho, aby v tejto súvislosti namietal skreslenie, a na druhej strane sa obmedzuje na opakovanie dôvodov a tvrdení predložených Všeobecnému súdu. Subsidiárne tvrdia, že tento odvolací dôvod je nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
– O prípustnosti
47
V rámci tohto odvolacieho dôvodu musí Súdny dvor preskúmať, či Všeobecný súd v napadnutých rozsudkoch správne vyložil článok 108 ods. 2 ZFEÚ a článok 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 pri posudzovaní zákonnosti sporného rozhodnutia z hľadiska týchto ustanovení a či na tento účel správne vyložil toto rozhodnutie ako celok, vrátane jeho prípravného rozhodnutia, teda rozhodnutia o začatí konania. Takýto výklad pritom predstavuje právnu otázku prípustnú v štádiu odvolania (pozri analogicky rozsudok z 11. marca 2020, Komisia/Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, bod 121).
48
Okrem toho, keďže odporkyne usudzujú, že prvý odvolací dôvod uvedený Komisiou spočíva v opakovaní tvrdení predložených Všeobecnému súdu, stačí pripomenúť, že pokiaľ účastník konania napadne výklad alebo uplatnenie práva Únie Všeobecným súdom, v priebehu odvolacieho konania možno opätovne rozobrať právne otázky skúmané v prvostupňovom konaní. Ak by účastník konania nemohol založiť svoje odvolanie na dôvodoch a tvrdeniach už použitých pred Všeobecným súdom, odvolacie konanie by bolo sčasti zbavené svojho významu (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541, bod 116).
49
Prvý odvolací dôvod je preto prípustný.
– O veci samej
50
Nesprávne právne posúdenie vytýkané Všeobecnému súdu pri výklade a uplatnení článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 sa v podstate týka požiadaviek vyplývajúcich z týchto ustanovení, pokiaľ ide o obsah rozhodnutia o začatí konania.
51
V tejto súvislosti treba podobne ako Všeobecný súd v bodoch 46 a 61 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 41 a 44 druhého napadnutého rozsudku pripomenúť, že podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ má Komisia povinnosť vyzvať dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky v štádiu formálneho zisťovania v súvislosti s predmetným opatrením pomoci, aby od nich získala všetky informácie určené na objasnenie svojho budúceho postupu v rámci tohto skúmania.
52
Hoci sa tieto dotknuté osoby nemôžu dovolávať práva na obranu, majú naopak právo zúčastniť sa v primeranom rozsahu so zreteľom na okolnosti prejednávaného prípadu na správnom konaní vedenom Komisiou. V tejto súvislosti uverejnenie oznámenia v Úradnom vestníku Európskej únie predstavuje primeraný prostriedok na informovanie všetkých dotknutých osôb o rozhodnutí o začatí konania, ktoré dáva ostatným členským štátom a dotknutým kruhom záruku možnosti byť v tomto postavení vypočutý (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. marca 2020, Komisia/Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, body 71 a 72).
53
Na tento účel článok 6 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 659/1999 ukladá Komisii povinnosť „zhrnúť“ v rozhodnutí o začatí konania relevantné skutkové a právne okolnosti, zahrnúť do nich predbežné zhodnotenie tohto opatrenia s cieľom určiť, či má povahu pomoci, a uviesť dôvody, ktoré ju vedú k pochybnostiam o zlučiteľnosti uvedeného opatrenia s vnútorným trhom.
54
Spôsob financovania takého opatrenia pritom predstavuje „relevantnú okolnosť“ na účely určenia, či ho možno považovať za „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Na to, aby sa toto opatrenie mohlo takto posúdiť, musia byť výhody, ktoré priznáva, jednak poskytnuté priamo alebo nepriamo zo štátnych prostriedkov a jednak musia byť pripísateľné štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2013, Association Vend De Colère! a i., C‑262/12, EU:C:2013:851, body 15 a 16, ako aj citovanú judikatúru). V tejto súvislosti na rozdiel od tvrdenia Komisie na účely určenia, či ide o taký prípad, nemožno oddeliť zaplatenie sumy v prospech príjemcov opatrenia pomoci a spôsob financovania tohto opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. októbra 2003, van Calster a i., C‑261/01 a C‑262/01, EU:C:2003:571, bod 49, ako aj z 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, bod 89).
55
V dôsledku toho spôsob financovania vzhľadom na to, že patrí medzi podmienky posúdenia ako „štátnej pomoci“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, predstavuje relevantnú okolnosť v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999, a ako správne uviedol Všeobecný súd v bode 62 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 56 a 57 druhého napadnutého rozsudku, treba ho ako taký identifikovať v rozhodnutí o začatí konania.
56
Okrem toho bez ohľadu na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje Komisia pri prijímaní takéhoto rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, bod 61, a z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 78), súhrn relevantných skutkových a právnych okolností v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999 nemôže závisieť od subjektívnych kritérií, akým je vo vnímaní Komisie zjavnosť toho, že financovanie prostredníctvom všeobecného rozpočtu členského štátu predstavuje štátny prostriedok.
57
Takéto neúplné zhrnutie relevantných skutkových a právnych okolností totiž ani nemôže umožniť dotknutým osobám predložiť svoje pripomienky k okolnostiam, ktoré viedli Komisiu k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania, a v dôsledku toho zaručiť potrebný účinok článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
58
Takéto konštatovanie nie je spochybnené judikatúrou vyplývajúcou z rozsudku z 13. júna 2019, Copebi (C‑505/18, EU:C:2019:500), z ktorej Komisia vyvodzuje, že neexistuje žiadna povinnosť identifikovať prostriedky financovania opatrenia pomoci doslovne a do najmenších podrobností v rozhodnutí o začatí konania. Ako totiž uviedol generálny advokát v bode 68 svojich návrhov, v uvedenom rozsudku boli identifikované oba zdroje financovania predmetného opatrenia. V prejednávaných veciach sa však Komisii vytýka, že v rozhodnutí o začatí konania neidentifikovala zdroj financovania pochádzajúci zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko, o ktorom už v tomto štádiu konania vedela, hoci táto okolnosť je zohľadnená v spornom rozhodnutí a slúži ako základ posúdení, medzi ktoré patrí najmä posúdenie uvedené v odôvodnení 145 tohto rozhodnutia, citovanom v bode 17 tohto rozsudku.
59
Všeobecný súd sa teda nedopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade a uplatnení článku 108 ods. 2 ZFEÚ a článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 tým, že v bodoch 68 a 69 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 65 a 66 druhého napadnutého rozsudku rozhodol, že vzhľadom na to, že v rozhodnutí o začatí konania nebolo ako relevantná skutková a právna okolnosť v zmysle posledného uvedeného ustanovenia zhrnuté financovanie predmetného opatrenia pomoci prostredníctvom prostriedkov zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko, bolo sporné rozhodnutie prijaté bez toho, aby Komisia dodržala svoju povinnosť umožniť dotknutým osobám predložiť svoje pripomienky k tejto okolnosti, čím bolo porušené právo týchto osôb zúčastniť sa na správnom konaní, tak ako je zaručené týmito ustanoveniami.
60
Z toho vyplýva, že prvý odvolací dôvod treba zamietnuť ako nedôvodný.
O druhom odvolacom dôvode založenom na nedostatočnom odôvodnení vyplývajúcom z nesprávneho výkladu rozhodnutia o začatí konania
Argumentácia účastníkov konania
61
Týmto odvolacím dôvodom, ktorý sa delí na dve časti, Komisia subsidiárne vytýka Všeobecnému súdu, že nesprávne vyložil rozhodnutie o začatí konania a že napadnuté rozsudky nedostatočne odôvodnil.
62
V prvej časti tohto odvolacieho dôvodu Komisia najprv pripomína, že rozhodnutie o začatí konania vo svojom bode 2.3. uvádza „sumy pochádzajúce z rozpočtu“ a vo svojom odôvodnení 5 „sumy určené na podporu“. Hoci sa tento posledný výraz vzťahuje na financovanie opatrení, ktoré sú predmetom konania vo veci formálneho zisťovania, prostredníctvom prostriedkov pochádzajúcich z poplatkov za mlieko, považuje za zjavné, že uvedený výraz sa vzťahuje aj na financovanie pochádzajúce zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko. Z odôvodnenia 18 rozhodnutia o začatí konania tiež vyplýva, že predmetné financovanie je zabezpečené prostredníctvom rozpočtových prostriedkov a prostriedkov pochádzajúcich z poplatkov za mlieko, pričom posledné uvedené financovanie je v tomto rozhodnutí predmetom osobitného posúdenia vzhľadom na námietky, ktoré vzniesla Spolková republika Nemecko v štádiu predbežného preskúmania.
63
Všeobecný súd sa však v bode 53 prvého napadnutého rozsudku a v bode 48 druhého napadnutého rozsudku obmedzil na selektívne preskúmanie jedného pododdielu rozhodnutia o začatí konania namiesto toho, aby zohľadnil všetky jeho odôvodnenia s cieľom odpovedať na argumentáciu Komisie. V dôsledku toho Všeobecný súd nevykonaním analýzy všetkých predložených dôvodov obrany porušil svoju povinnosť odôvodnenia a dopustil sa prvého nesprávneho právneho posúdenia.
64
Druhé nesprávne právne posúdenie, na ktoré poukazuje Komisia, sa týka bodov 54 až 57 prvého napadnutého rozsudku a bodov 49 až 53 druhého napadnutého rozsudku, v ktorých Všeobecný súd rozhodol, že nespomenutie § 23 a 44 rozpočtového nariadenia spolkovej krajiny Bavorsko, a v dôsledku toho financovania predmetného opatrenia z prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu tejto spolkovej krajiny predstavuje nesprávne právne posúdenie. Komisia na jednej strane usudzuje, že z demonštratívneho spomenutia ustanovení rozpočtového nariadenia spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko v odôvodnení č. 17 rozhodnutia o začatí konania mohla spolková krajina Bavorsko vyvodiť, že rozhodnutie o začatí konania sa vzťahuje aj na rovnaké ustanovenia rozpočtového nariadenia spolkovej krajiny Bavorsko. Dodáva, že v každom prípade je nesporné, že členský štát pozná svoje vlastné rozpočtové zákony, a preto v danej veci nie je potrebné ich výslovné spomenutie.
65
Tretie a štvrté nesprávne právne posúdenie, ktoré Komisia vytýka Všeobecnému súdu, sa týka bodov 55 a 56 prvého napadnutého rozsudku a bodov 50 a 51 druhého napadnutého rozsudku. Podľa Komisie Všeobecný súd vyložil oddiel 3.1, najmä pododdiel 3.3.1, ako aj odôvodnenie 264 rozhodnutia o začatí konania tak, že obmedzuje štádium predbežného preskúmania iba na spôsob financovania predmetných opatrení prostredníctvom poplatku za mlieko, hoci toto rozhodnutie obsahuje len predbežné posúdenie povahy týchto opatrení ako opatrení pomoci. Komisia pred Všeobecným súdom vysvetlila, že analýza rozhodnutia o začatí konania sa týka len financovania uvedených opatrení prostredníctvom poplatku za mlieko, pretože iba tento spôsob financovania mohol vyvolať pochybnosti o použití štátnych prostriedkov. Všeobecný súd tým, že neodpovedal na toto tvrdenie, opomenul skúmanie dôvodu obrany predloženého Komisiou, čím porušil svoju povinnosť odôvodnenia.
66
V druhej časti svojho druhého odvolacieho dôvodu Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že v bode 62 prvého napadnutého rozsudku a v bode 56 druhého napadnutého rozsudku uviedol, že obsah spisu zo správneho konania predchádzajúceho rozhodnutiu o začatí konania je na výklad tohto rozhodnutia irelevantný. Tvrdí, že pri čítaní listov vymenených počas štádia predbežného preskúmania ani spolková krajina Bavorsko, ani Všeobecný súd nemohli pochybovať o tom, že konanie vo veci formálneho zisťovania sa týkalo aj financovania predmetných opatrení pomoci prostredníctvom všeobecných daňových príjmov.
67
Komisia ďalej tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 53 až 58 a 62 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 47 až 53 druhého napadnutého rozsudku nezohľadnil judikatúru vyplývajúcu z rozsudkov z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia (C‑194/09 P, EU:C:2011:497), ako aj z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154), podľa ktorej jednak odôvodnenie musí byť zjavne prispôsobené povahe dotknutého aktu a má z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvaha inštitúcie, autora aktu, umožňujúca dotknutým osobám oboznámiť sa s odôvodneniami prijatého opatrenia a príslušnému súdu vykonať svoje preskúmanie, a jednak táto inštitúcia nie je povinná zaujať stanovilo k okolnostiam, ktoré sú zjavne irelevantné, bezvýznamné alebo jasne druhoradé.
68
Spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie v prvom rade tvrdia, že prvá a druhá časť druhého odvolacieho dôvodu uvádzaného Komisiou sú neprípustné, keďže jednak je ich cieľom dosiahnuť opätovné posúdenie skutkových okolností Súdnym dvorom a jednak len opakujú žalobné dôvody a tvrdenia uvedené pred Všeobecným súdom.
69
V druhom rade a subsidiárne tvrdia, že každá časť tohto odvolacieho dôvodu je nedôvodná.
Posúdenie Súdnym dvorom
70
Keďže tvrdenia spolkovej krajiny Bavorsko a záujmového združenia na podporu neprípustnosti treba zamietnuť z rovnakých dôvodov, ako sú dôvody uvedené v bodoch 47 a 48 tohto rozsudku, vo veci samej je potrebné v prvom rade uviesť, že argumentácia uvedená Komisiou v rámci tohto odvolacieho dôvodu pozostávajúca z dvoch častí – podľa ktorej rozhodnutie o začatí konania implicitne spomína druhý spôsob financovania predmetného opatrenia, konkrétne rozpočtové zdroje spolkovej krajiny Bavorsko – sa zakladá na predpoklade, podľa ktorého je povinnosť Komisie podľa článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999 zhrnúť v tomto rozhodnutí relevantné skutkové a právne okolnosti splnená, pokiaľ sú tieto okolnosti implicitne spomenuté alebo si ich môže najmä dotknutý členský štát vyvodiť z uvedeného rozhodnutia.
71
Ako však vyplýva zo samotného znenia tohto ustanovenia a najmä z bežného významu pojmu „zhrnúť“, ktorý je v ňom použitý, každá relevantná skutková a právna okolnosť v zmysle tohto ustanovenia musí byť v rozhodnutí o začatí konania výslovne a jasne uvedená.
72
Toto konštatovanie podporuje článok 108 ods. 2 ZFEÚ, ktorý, ako zdôraznil generálny advokát v bode 42 svojich návrhov, ukladá Komisii povinnosť vyzvať dotknuté osoby, aby predložili svoje pripomienky v štádiu formálneho zisťovania týkajúceho sa opatrenia štátnej pomoci.
73
Táto výzva má totiž formu rozhodnutia o začatí konania, ktorého cieľom je, ako uvádzajú odôvodnenia 8 a 16 nariadenia č. 659/1999, umožniť Komisii zozbierať všetky informácie, ktoré potrebuje na rozhodnutie o posúdení tohto opatrenia ako pomoci a o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom, pričom toto rozhodnutie poskytuje najlepší prostriedok na zabezpečenie práv dotknutých osôb zúčastniť sa na správnom konaní vedenom Komisiou a dáva im všetky možnosti chrániť svoje záujmy.
74
Preto zhrnutie relevantnej skutkovej a právnej okolnosti po predbežnom preskúmaní vedenom Komisiou, s cieľom určiť existenciu štátnej pomoci a rozhodnúť o zlučiteľnosti takejto pomoci s vnútorným trhom, môže síce vzhľadom na povahu a predmet rozhodnutia o začatí konania zostať stručné, no nutne musí byť výslovné, aby z neho jasne a jednoznačne vyplynul predmet skúmania vykonaného Komisiou a aby sa tak umožnilo dotknutým osobám účinne v tejto súvislosti predložiť ich pripomienky.
75
Okrem toho iba výslovná rekapitulácia okolností, ktoré sú objektívne relevantné na skúmanie predmetného opatrenia pomoci v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999, je v súlade s požiadavkami jasnosti, presnosti a predvídateľnosti aktov práva Únie, ktoré ukladá zásada právnej istoty (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. februára 1996, Duff a i., C‑63/93, EU:C:1996:51, bod 20; z 18. novembra 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, bod 67, ako aj z 8. decembra 2011, France Télécom/Komisia, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, bod 100).
76
Preto vzhľadom na to, že predpoklad možnosti implicitne uviesť v rozhodnutí o začatí konania relevantnú skutkovú alebo právnu okolnosť v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999, o ktorý sa opiera Komisia, je z právneho hľadiska nesprávny, všetky tvrdenia týkajúce sa údajne nesprávneho výkladu rozhodnutia o začatí konania Všeobecným súdom musia byť tiež zamietnuté ako nedôvodné.
77
V druhom rade v rozsahu, v akom Komisia vytýka Všeobecnému súdu porušenie jeho povinnosti odôvodnenia, treba hneď na začiatku zdôrazniť, že táto povinnosť predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, ktorú je potrebné odlišovať od otázky dôvodnosti odôvodnenia, lebo táto otázka sa týka vecnej zákonnosti sporného aktu (rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 62; z 30. novembra 2016, Komisia/Francúzska republika a Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, bod 79, a uznesenie z 29. apríla 2021, Achemos Grupė a Achema/Komisia, C‑847/19 P, neuverejnené, EU:C:2021:343, bod 62).
78
Treba tiež pripomenúť, že z odôvodnenia napadnutého rozsudku síce musia jasne a jednoznačne vyplývať úvahy Všeobecného súdu tak, aby sa mohli dotknuté osoby oboznámiť s dôvodmi prijatého rozhodnutia a aby Súdny dvor mohol vykonať svoje súdne preskúmanie, povinnosť odôvodnenia, ktorú má Všeobecný súd, mu však neukladá, aby vypracoval odôvodnenie, ktoré by vyčerpávajúcim spôsobom rozoberalo jednotlivo všetky úvahy vyjadrené účastníkmi sporu, pod podmienkou, že umožňuje dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi rozhodnutia Všeobecného súdu a Súdnemu dvoru poskytuje dostatočné podklady, aby mohol vykonať svoje preskúmanie (rozsudky z 11. júla 2013, Ziegler/Komisia, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, body 81 a 82, ako aj z 29. apríla 2021, Achemos Grupė a Achema/Komisia, C‑847/19 P, neuverejnený, EU:C:2021:343, body 60 a 61).
79
Všeobecný súd však po tom, čo v bodoch 53 a 55 až 57 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 48 a 50 až 52 druhého napadnutého rozsudku uviedol, že v rozhodnutí o začatí konania bolo výslovne uvedené len financovanie prostredníctvom poplatku za mlieko, konštatoval v bode 57 prvého napadnutého rozsudku a v bode 53 druhého napadnutého rozsudku, že financovanie zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko nebolo v tomto rozhodnutí výslovne uvedené.
80
Následne z toho v bode 58 prvého napadnutého rozsudku a v bode 54 druhého napadnutého rozsudku vyvodil, že dotknuté osoby mohli oprávnene predpokladať, že skúmanie Komisie sa týkalo výlučne prostriedkov pochádzajúcich z poplatku za mlieko. Ďalej v bodoch 60 a 61 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 58 a 59 druhého napadnutého rozsudku Všeobecný súd spresnil, že vzhľadom na požiadavky stanovené v článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 Komisia síce nie je povinná predložiť úplnú analýzu vo vzťahu k predmetnému opatreniu, nemôže však tvrdiť, že rozhodnutie o začatí konania nemuselo spomenúť financovanie z prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko, keďže jej prináleží povinnosť dostatočne definovať rámec svojho skúmania tak, aby nezbavila právo dotknutých osôb predložiť svoje pripomienky jeho podstaty. Z oboch napadnutých rozsudkov tak vyplýva, že financovanie z prostriedkov pochádzajúcich zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko malo byť výslovne spomenuté v rozhodnutí o začatí konania.
81
Preto aj za predpokladu, že by bolo možné usúdiť, že Všeobecný súd neodpovedal vyčerpávajúcim spôsobom na všetky tvrdenia Komisie, ktoré sledovali preukázanie, že tento spôsob financovania bol implicitne uvedený v rozhodnutí o začatí konania alebo mohol byť z neho odvodený, treba konštatovať, že z napadnutých rozsudkov jasne a jednoznačne vyplývajú úvahy Všeobecného súdu a tieto rozsudky umožňujú dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi rozhodnutia Všeobecného súdu a Súdnemu dvoru vykonať preskúmanie, a preto tieto rozsudky nie sú poznačené nijakým nedostatkom odôvodnenia.
82
Druhý odvolací dôvod je teda potrebné zamietnuť ako nedôvodný.
O treťom odvolacom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení pri výklade článku 263 druhého odseku ZFEÚ
Argumentácia účastníkov konania
83
Týmto tretím odvolacím dôvodom Komisia v podstate tvrdí, že podstatnú formálnu náležitosť predstavuje len povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania týkajúce sa opatrenia pomoci v zmysle článku 107 ZFEÚ. Prípadné opomenutie zhrnúť relevantnú skutkovú alebo právnu okolnosť v rozhodnutí o začatí konania nepredstavuje porušenie takejto náležitosti. Okrem toho práva tretích osôb zúčastniť sa na konaní vo veci formálneho zisťovania by boli porušené len vtedy, ak by im toto opomenutie bránilo predložiť ich pripomienky k predmetnej okolnosti. Okrem toho toto porušenie by viedlo k zrušeniu konečného rozhodnutia len vtedy, ak by dotknuté osoby mohli preukázať, že informácie, ktoré by mohli poskytnúť o tejto okolnosti, mohli zmeniť obsah konečného rozhodnutia.
84
Spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie v prvom rade usudzujú, že tento odvolací dôvod je neprípustný, keďže sám osebe nemôže viesť k zrušeniu napadnutých rozsudkov. Takéto zrušenie by totiž bolo možné len vtedy, ak by sa vyhovelo nielen tomuto odvolaciemu dôvodu, ale aj štvrtému odvolaciemu dôvodu založenému na neexistencii vplyvu porušenia práva dotknutých osôb zúčastniť sa na konaní vo veci formálneho zisťovania na sporné rozhodnutie.
85
V druhom rade a subsidiárne sa spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie domnievajú, že tretí odvolací dôvod uvádzaný Komisiou je nedôvodný.
Posúdenie Súdnym dvorom
– O prípustnosti
86
Treba konštatovať, že na rozdiel od tvrdení spolkovej krajiny Bavorsko a záujmového združenia sú tretí a štvrtý odvolací dôvod síce prepojené, no navzájom nezávislé. Svojím tretím odvolacím dôvodom totiž Komisia vytýka Všeobecnému súdu, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že v bodoch 70 a 71 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 67 a 68 druhého napadnutého rozsudku konštatoval, že povinnosť Komisie umožniť dotknutým osobám v štádiu rozhodnutia o začatí konania predložiť svoje pripomienky, má povahu podstatnej formálnej náležitosti, ktorej porušenie má za následok zrušenie sporného rozhodnutia, zatiaľ čo svojím štvrtým odvolacím dôvodom Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že pre úplnosť rozhodol, že nemožno vylúčiť, že v prípade neexistencie zistenej protiprávnosti mohlo konanie o preskúmaní opatrenia štátnej pomoci viesť k inému výsledku.
87
Ako zdôraznil generálny advokát v bode 102 svojich návrhov, okolnosť, že tretí a štvrtý odvolací dôvod sú prepojené, nestačí teda sama osebe na to, aby niektorý z nich bol vyhlásený za neprípustný.
88
Tretí odvolací dôvod je preto prípustný.
– O veci samej
89
Pokiaľ ide o otázku, či, ako tvrdí Komisia, sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia usúdením, že povinnosť zhrnúť v rozhodnutí o začatí konania skutkové a právne okolnosti relevantné pre konanie vo veci formálneho zisťovania zlučiteľnosti opatrenia pomoci s vnútorným trhom, uložená článkom 6 ods. 1 prvou vetou nariadenia č. 659/1999, má povahu podstatnej formálnej náležitosti v zmysle článku 263 druhého odseku ZFEÚ podobne ako povinnosť začať toto konanie na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ, treba hneď na úvod pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že z článku 108 ods. 2 ZFEÚ, ako aj z článku 1 písm. h) nariadenia č. 659/1999 vyplýva, že ak Komisia rozhodne o začatí konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s návrhom pomoci, musí umožniť dotknutým osobám, vrátane jedného alebo viacerých dotknutých podnikov, predložiť ich pripomienky, a že táto povinnosť má povahu „podstatnej formálnej náležitosti“ (rozsudok z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 55). Táto povaha vyplýva z toho, že takáto povinnosť predstavuje podstatnú procesnú podmienku neoddeliteľne spojenú so správnym vytvorením alebo vyjadrením vôle autora aktu.
90
Povinnosť, ktorú Súdny dvor posúdil ako „podstatnú formálnu“ náležitosť, je pritom konkretizovaná najmä v článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ktorý okrem iného ukladá Komisii povinnosť zhrnúť skutkové a právne okolnosti relevantné na skúmanie predmetnej pomoci alebo predmetného návrhu pomoci v rozhodnutí o začatí konania, a v dôsledku toho zaručiť potrebný účinok článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
91
Je pravda, že uverejnenie oznámenia v Úradnom vestníku Európskej únie predstavuje primeraný prostriedok na informovanie všetkých dotknutých osôb o začatí konania vo veci formálneho zisťovania na to, aby od nich Komisia získala všetky informácie, ktoré jej majú pomôcť pri jej budúcich úkonoch, pričom sa zaručí ostatným členským štátom a dotknutým kruhom možnosť byť vypočutý v tomto postavení (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. marca 2020, Komisia/Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, body 71 a 72). Dotknuté osoby však budú môcť účinne predložiť svoje pripomienky len vtedy, ak uverejnené rozhodnutie výslovne a jasne uvádza relevantné skutkové a právne okolnosti, ako stanovuje článok 6 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 659/1999.
92
Z toho vyplýva, že samotné uverejnenie rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania bez toho, aby bol obsah takéhoto rozhodnutia v súlade s požiadavkami tohto ustanovenia, neumožňuje usúdiť, že je splnená povinnosť Komisie, ktorú má ku dňu konania vo veci formálneho zisťovania a ktorá sa považuje za „podstatnú formálnu náležitosť“ v zmysle článku 263 druhého odseku ZFEÚ.
93
V prejednávanej veci z bodov 54 a 55 tohto rozsudku vyplýva, že spôsob financovania opatrenia pomoci predstavuje relevantnú okolnosť v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999. Ako taká mala teda byť táto okolnosť, z ktorej Komisia v spornom rozhodnutí vyvodzuje dôsledky na účely posúdenia opatrenia ako „štátnej pomoci“ v zmysle článku 107 ZFEÚ, výslovne zhrnutá v predmetnom rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
94
Preto sa opomenutie takejto okolnosti v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania vzhľadom na to, že táto okolnosť zohráva úlohu v odôvodnení sporného rozhodnutia, musí považovať za porušenie „podstatnej formálnej náležitosti“ v zmysle bodu 55 rozsudku z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), ktoré má za následok automatickú neplatnosť tohto rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. októbra 1980, Roquette Frères/Rada, 138/79, EU:C:1980:249, bod 33, ako aj zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 160).
95
V tejto súvislosti treba výslovne odmietnuť tvrdenie Komisie, podľa ktorého podstatnú formálnu náležitosť predstavuje iba povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania. Takéto tvrdenie okrem toho, že je v zjavnom rozpore s článkom 6 ods. 1 prvou vetou nariadenia č. 659/1999, ktorý ukladá Komisii jasné povinnosti vo vzťahu k obsahu rozhodnutia o začatí konania, znamená zbaviť toto rozhodnutie, ktorého cieľom je umožniť dotknutým osobám účinne predložiť svoje pripomienky Komisii, potrebného účinku. Dotknuté osoby totiž musia mať možnosť oboznámiť sa s relevantnými skutkovými a právnymi okolnosťami, na ktorých sa zakladá formálne zisťovanie týkajúce sa predmetného opatrenia pomoci, najmä okolnosťami týkajúcimi sa spôsobu financovania tohto opatrenia, ktoré predstavujú rozhodujúcu okolnosť pri posúdení uvedeného opatrenia ako „štátnej pomoci“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
96
Naopak nejde o porušenie podstatnej formálnej náležitosti v zmysle bodu 55 rozsudku z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), ak okolnosť, ktorej opomenutie v rozhodnutí o začatí konania sa Komisii vytýka, nepredstavuje skutkovú alebo právnu okolnosť relevantnú na skúmanie predmetného opatrenia pomoci v zmysle článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 659/1999.
97
Rovnako sa Komisia nemôže opierať o judikatúru vyplývajúcu z rozsudkov z 8. mája 2008, Ferriere Nord/Komisia (C‑49/05 P, neuverejnený, EU:C:2008:259), a z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), na účely tvrdenia, že opomenutie relevantnej okolnosti v rozhodnutí o začatí konania nepredstavuje porušenie podstatnej formálnej náležitosti. Veci, v ktorých boli vydané tieto dva rozsudky, totiž súviseli so zmenou právneho rámca počas konania vo veci formálneho zisťovania týkajúceho sa opatrenia pomoci a nie, ako v prejednávanej veci, s požiadavkami týkajúcimi sa definície rámca skúmania uloženými Komisii článkom 6 ods. 1 prvou vetou nariadenia č. 659/1999 v samotnom čase prijatia rozhodnutia o začatí konania.
98
V rozsudku z 8. mája 2008, Ferriere Nord/Komisia (C‑49/05 P, neuverejnený, EU:C:2008:259), tak Súdny dvor potvrdil analýzu Súdu prvého stupňa, pričom usúdil, že vzhľadom na to, že zásady a kritériá stanovené novými pravidlami štátnej pomoci na ochranu životného prostredia boli v podstate totožné so zásadami a kritériami, ktoré stanovovali pravidlá uplatniteľné ku dňu rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, Komisia tým, že neumožnila dotknutým osobám podať ich pripomienky k týmto novým pravidlám, neporušila ich právo zúčastniť sa na konaní. Za týchto osobitných okolností sa nevyžadovala nová konzultácia s dotknutými osobami na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ v spojení s článkom 6 ods. 2 druhou vetou nariadenia č. 659/1999.
99
Pokiaľ ide o rozsudok z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), Súdny dvor po tom, čo uviedol, že povinnosť Komisie vyzvať dotknuté osoby, aby predložili pripomienky v rámci konania vo veci formálneho zisťovania, predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, s odkazom na rozsudok z 8. mája 2008, Ferriere Nord/Komisia (C‑49/05 P, neuverejnený, EU:C:2008:259), spresnil, že ak právny režim, ktorý nadobudol účinnosť po oznámení plánovanej pomoci členským štátom, neobsahuje podstatnú zmenu v porovnaní s režimom, ktorý bol účinný predtým, skutočnosť, že Komisia opomenula konzultáciu s dotknutými osobami týkajúcu sa zmeneného právneho režimu, nepredstavuje porušenie podstatnej formálnej náležitosti.
100
Ani rozsudok z 11. marca 2020, Komisia/Gmina Miasto Gdynia a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192), vydaný po vyhlásení napadnutých rozsudkov, nespochybňuje posúdenie povinnosti uloženej v článku 6 ods. 1 prvej vete nariadenia č. 659/1999 v spojení s článkom 108 ods. 2 ZFEÚ ako „podstatnej formálnej náležitosti“.
101
Ako totiž Súdny dvor sám konštatoval v bode 88 uvedeného rozsudku, tento rozsudok sa netýka povinností, ktoré má Komisia ku dňu začatia konania vo veci formálneho zisťovania, a teda sa netýka povinností patriacich do pôsobnosti článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ktorého výklad je predmetom prejednávanej veci.
102
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Všeobecný súd, vychádzajúc z bodu 55 rozsudku z 11. decembra 2008, Komisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), správne rozhodol v bode 70 prvého napadnutého rozsudku a v bode 67 druhého napadnutého rozsudku, že povinnosť Komisie umožniť dotknutým osobám, aby v štádiu rozhodnutia o začatí konania predložili svoje pripomienky, má povahu podstatnej formálnej náležitosti, ktorej porušenie má za následok neplatnosť tohto vadného aktu, a to nezávisle od toho, či toto porušenie spôsobilo ujmu tomu, kto sa naň odvoláva, alebo či mohlo správne konanie viesť k inému výsledku.
103
Tretí odvolací dôvod je preto potrebné zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom odvolacom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení pri výklade práva dotknutých osôb zúčastniť sa na konaní podľa článku 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ a článku 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, pojmu „štátne prostriedky“ uvedeného v článku 107 ods. 1 ZFEÚ a pojmu „existujúca pomoc“ uvedeného v článku 108 ods. 1 ZFEÚ, ako aj na skreslení skutkových okolností a opomenutí odpovedať na tvrdenia predložené na obranu
Argumentácia účastníkov konania
104
Komisia vytýka Všeobecnému súdu, že v bodoch 72 až 75 prvého napadnutého rozsudku a v bodoch 70 až 72 druhého napadnutého rozsudku nesprávne rozhodol, že ak by spolková krajina Bavorsko mohla predložiť pripomienky k otázke, či rozpočtové prostriedky predstavujú štátne prostriedky, konanie mohlo viesť k inému výsledku. Usudzuje, že Všeobecný súd porušil nielen článok 108 ods. 2 a 3 ZFEÚ a článok 6 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ale aj článok 107 ods. 1 ZFEÚ tým, že nesprávne vyložil pojem „štátne prostriedky“, a článok 108 ods. 1 ZFEÚ tým, že nesprávne vyložil pojem „existujúca pomoc“. Všeobecnému súdu vytýka aj skreslenie skutkových okolností konštatovaných v spornom rozhodnutí a absenciu skúmania tvrdení predložených na obranu.
105
Spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie tvrdia, že tento odvolací dôvod je neprípustný, keďže Všeobecný súd v bodoch 72 a 75 prvého napadnutého rozsudku dospel k záveru o vplyve porušenia práva dotknutých osôb predložiť pripomienky po skončení konania na základe čisto skutkového zistenia, ktoré Súdny dvor nemôže preskúmať. Okrem toho podstatné body uvedeného odvolacieho dôvodu spočívajú v jednoduchom opakovaní žalobných dôvodov a tvrdení, ktoré už boli predložené Všeobecnému súdu.
106
Subsidiárne spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie tvrdia, že štvrtý odvolací dôvod je nedôvodný, keďže vychádza z nesprávneho výkladu napadnutých rozsudkov.
Posúdenie Súdnym dvorom
107
Keďže tvrdenia spolkovej krajiny Bavorsko na podporu neprípustnosti tohto odvolacieho dôvodu treba zamietnuť z rovnakých dôvodov, ako sú dôvody uvedené v bodoch 47 a 48 tohto rozsudku, stačí uviesť, pokiaľ ide o vec samu, že Všeobecný súd len na doplnenie rozhodol, že ak by dotknuté osoby mohli predložiť pripomienky k spôsobu financovania vyplývajúcemu zo všeobecného rozpočtu spolkovej krajiny Bavorsko, konanie by mohlo viesť k inému výsledku.
108
Z ustálenej judikatúry pritom vyplýva, že odvolacie dôvody smerujúce proti odôvodneniam, ktoré boli v napadnutom rozsudku uvedené len na doplnenie, nemôžu ako také viesť k jeho zrušeniu a sú teda neúčinné (pozri najmä rozsudky z 28. júna 2005, Dansk Rørindustri a i./Komisia, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P až C‑208/02 P a C‑213/02 P, EU:C:2005:408, bod 148, ako aj z 26. marca 2019, Komisia/Taliansko, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 61).
109
Keďže Súdny dvor rozhodol, že Všeobecný súd v bode 70 prvého napadnutého rozsudku a v bode 67 druhého napadnutého rozsudku správne rozhodol, že sporné rozhodnutie tým, že neumožnilo dotknutým osobám predložiť ich pripomienky, porušilo podstatnú formálnu náležitosť, čo má za následok automatickú neplatnosť vadného aktu, štvrtý odvolací dôvod treba zamietnuť ako neúčinný.
110
Keďže sa nevyhovelo ani jednému zo štyroch odvolacích dôvodov, ktoré uviedla Komisia na podporu každého zo svojich odvolaní, treba tieto odvolania v celom rozsahu zamietnuť.
O trovách
111
V súlade s článkom 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľným na základe článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže spolková krajina Bavorsko a záujmové združenie navrhli, aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť trovy konania, a Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
1.
Odvolania sa zamietajú.
2.
Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.