61982J0202
Στην υπόθεση 202/82,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από το νομικό της σύμβουλο Rolf Wägenbaur, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον Oreste Montako, μέλος της νομικής της υπηρεσίας, κτίριο Jean Monnet, Kirchberg, Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον Gilbert Guillaume, αναπληρούμενο από τον Bernard Botte, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούγρο τη γαλλική πρεσβεία,
καθής,
υποστηριζόμενης από την
Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο την ιταλική πρεσβεία,
παρεμβαίνουσα,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εφαρμόζοντας στα εισαγόμενα ζυμαρικά μέθοδο καθορισμού της περιεκτικότητας σε μαλακό σίτο, καθώς και όρια ανοχής, ως προς την περιεκτικότητα αυτή που μπορούν να παρεμποδίσουν τις εισαγωγές, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της συνθήκης ΕΟΚ,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους J. Mertens de Wilmars, πρόεδρο, Τ. Koopmans, K. Bahlmann και Y. Galmot, προέδρους τμήματος, P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco, O. Due, U. Everling και Κ. Κακούρη, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: G. F. Mancini
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοικήσεως
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
Στη Γαλλία και στην Ιταλία απαγορεύεται η παρασκευή και η διάθεση στο εμπόριο ζυμαρικών που περιέχουν μαλακό σίτο. Οι αρχές των χωρών αυτών έχουν καθορίσει μεθόδους αναλύσεως με τις οποίες διαπιστώνεται αν τα ζυμαρικά περιέχουν μαλακό σίτο. Οι μέθοδοι αυτές είναι διαφορετικές, αλλά βασίζονται και οι δύο στο ίδιο στοιχείο, δηλαδή στην ύπαρξη μιας πρωτεΐνης που υπάρχει μόνο στο μαλακό σίτο. Άρα κάθε δείγμα στο οποίο διαπιστώνεται η ύπαρξη της πρωτεΐνης αυτής περιέχει οπωσδήποτε μαλακό σίτο.
Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι η διαφορά μεταξύ των μεθόδων αναλύσεως και των ορίων ανοχής που δέχονται τα δύο κράτη μέλη όσον αφορά τη χαμηλή περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο, έχει ως αποτέλεσμα ότι ορισμένα ζυμαρικά που νομίμως παράγονται και διατίθενται στο εμπόριο στην Ιταλία, δεν μπορούν να εισαχθούν ελεύθερα στη Γαλλία, κίνησε τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 169 ΕΟΚ. Άσκησε προσφυγή, που πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Αυγούστου 1982. Η έγγραφη διαδικασία εξελίχθηκε ομαλά. Εξάλλου έγινε δεκτή η παρέμβαση της Ιταλικής Δημοκρατίας προς υποστήριξη των αιτημάτων της Γαλλικής Δημοκρατίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Αιτήματα των διαδίκων
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να αναγνωρίσει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, εφαρμόζοντας στα εισαγόμενα ζυμαρικά που παρασκευάζονται αποκλειστικά από σιμιγδάλι σκληρού σίτου και διατίθενται νομίμως στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος, μέθοδο προσδιορισμού της περιεκτικότητας σε μαλακό σίτο και «όρια ανοχής» ως προς την περιεκτικότητα αυτή που μπορούν να αποτελέσουν εμπόδιο στις εισαγωγές, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της συνθήκης ΕΟΚ·
2)
να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να κρίνει αβάσιμη την προσφυγή της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων·
2)
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή και να καταδικαστεί η προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
III — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των κυρίων διαδίκων
1. Επί της εφαρμοστέας στα εισαγόμενα ζυμαρικά ποινική αναλύσεως
Σύμφωνα με τα στοιχεία που έχει στη διάθεση της η Επιτροπή, η εφαρμογή της ισχύουσας ρύθμισης στη Γαλλία οδήγησε την υπηρεσία καταστολής των περιπτώσεων απάτης να κινήσει την ποινική δίωξη κατά ορισμένων εισαγωγέων. Σε πολλές περιπτώσεις, απαγγέλθηκαν ποινικές καταδίκες λόγω εισαγωγής στη Γαλλία ιταλικών ζυμαρικών που περιείχαν μαλακό σίτο, ενώ η συμμόρφωση προς τους ιταλικούς κανόνες όχι μόνο προβλεπόταν από τη σύμβαση αλλά και τελούσε υπό το συνεχή έλεγχο τόσο των ιταλικών όσο και των εθνικών εργαστηρίων. Τα περιστατικά αυτά είχαν ως αποτέλεσμα την αδικαιολόγητη παρεμπόδιση του ενδοκοινοτικού εμπορίου.
Λόγω του ότι πρόκειται για προϊόντα που παρασκευάζονται και διατίθενται νομίμως στο εμπόριο σε άλλο κράτος, μέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι η μέθοδος αναλύσεως που εφαρμόζεται προκειμένου να διαπιστωθεί αν έχουν τηρηθεί οι απαιτήσεις του νόμου, είναι η μέθοδος της χώρας καταγωγής του προϊόντος, εν προκειμένω της Ιταλίας: όταν οι ουσιαστικοί κανόνες που διέπουν τη σύνθεση ενός προϊόντος είναι οι κανόνες της χώρας όπου παρασκευάζεται νομίμως το προϊόν, δεν υπάρχει λόγος γιατί να μην ισχύει το ίδιο και για τους τυπικούς κανόνες που διέπουν τον έλεγχο της τηρήσεως των ουσιαστικών κανόνων.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τους ισχυρισμούς που προέβαλε η γαλλική κυβέρνηση, κατά τη διοικητική διαδικασία, κατά τους οποίους οι δύο μέθοδοι οδηγούν στα ίδια αποτελέσματα σε όλες τις περιπτώσεις. Επικαλείται μια μελέτη (Ring Test) που έγινε από το Lord Rank Research Laboratory το 1978, για λογαριασμό της Union des associations de fabricants de pâtes alimentaires de la CEE (UNAFPA). Κατά την Επιτροπή, από τη μελέτη αυτή προκύπτει ότι υπάρχει διάσταση μεταξύ των αποτελεσμάτων της εφαρμογής των δύο μεθόδων στα ίδια δείγματα, επιπλέον δε ότι η ίδια μέθοδος, εφαρμοζόμένη στα ίδια δείγματα από διαφορετικά εργαστήρια οδηγεί συχνά σε διαφορετικά αποτελέσματα.
Η Γαλλική Δημοκρατία φρονεί ότι από την εν λόγω μελέτη δεν συνάγεται ότι η εφαρμογή της ίδιας μεθόδου στα ίδια δείγματα από διαφορετικά εργαστήρια οδηγεί συχνά σε διαφορετικά αποτελέσματα. Εν πάση περιπτώσει, αν οι αναλύσεις των γαλλικών εργαστηρίων είναι ασαφείς θα είναι ασαφείς και κατά την εφαρμογή της ιταλικής μεθόδου.
Οι εμπειρογνώμονες που μελέτησαν τις δύο μεθόδους τις θεωρούν ισοδύναμες. Η μόνη αξιοσημείωτη τεχνική διαφορά της γαλλικής μεθόδου από την ιταλική συνίσταται στο ότι η γαλλική είναι λιγότερο ευαίσθητη στη χαμηλή περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο. Η γαλλική μέθοδος μπορεί να ανιχνεύσει την ύπαρξη μαλακού σίτου μόνο όταν το ποσοστό είναι μεγαλύτερο του 4-5 % ενώ η ιταλική μέθοδος μπορεί να την ανιχνεύσει και όταν το ποσοστό είναι μεγαλύτερο του 1-2 %.
Υπό τις συνθήκες αυτές δεν συνάγεται ότι η εφαρμογή της γαλλικής μεθόδου συνεπάγεται μεγαλύτερη αυστηρότητα στον έλεγχο της υπάρξεως μαλακού σίτου στα ζυμαρικά, η οποία θα μπορούσε να παρεμβάλει εμπόδια στην εισαγωγή ιταλικών ζυμαρικών στη Γαλλία.
Κατά την Επιτροπή, το ζήτημα αν ένα προϊόν νομίμως παρασκευάζεται και διατίθεται στο εμπόριο σε ένα κράτος μέλος πρέπει κατ' ανάγκη να εκτιμάται σύμφωνα με τους κανόνες της χώρας καταγωγής — περιλαμβανομένων και των κανόνων που διέπουν, λόγου χάρη, την πραγματοποίηση αναλύσεων. Ως προς το ζήτημα του αν παρέχουν εμπιστοσύνη οι δύο μέθοδοι θα μπορούσαν έστω να γίνουν δεκτές μέθοδοι αναλύσεως καθ' όλα ισοδύναμες και που δίνουν πάντα πανομοιότυπα αποτελέσματα. Αυτό όμως δεν συμβαίνει, εν προκειμένω, με τη γαλλική και την ιταλική μέθοδο προσδιορισμού της υπάρξεως μαλακού σίτου στα ζυμαρικά. Η Επιτροπή αναλύει διεξοδικά τα αποτελέσματα των δύο «Ring Tests» της UNAFPA του 1978 και του 1980 και παραπέμπει στις επικρίσεις των δύο μεθόδων από την ολλανδική και τη γερμανική ένωση παραγωγών ζυμαρικών που υποστήριξαν ιδίως ότι δεν πρέπει να επιτρέπεται η εφαρμογή των μεθόδων αυτών στα ζυμαρικά που έχουν αποξηρανθεί σε υψηλή θερμοκρασία ούτε στα ήδη ψημένα ζυμαρικά.
Σύμφωνα με τα αποτελέσματα των αναλύσεων που προσκομίζει η Επιτροπή, οι δύο μέθοδοι παρουσιάζουν σημαντικά περιθώρια σφάλματος σε σημείο που καθιστούν άκρως παρακινδυνευμένη τη χρησιμοποίηση τους για τον καθορισμό της ακριβούς συνθέσεως των ζυμαρικών. Επομένως, η μέθοδος που χρησιμοποιούν οι γαλλικές αρχές μπορεί να παρεμποδίσει τις εισαγωγές.
2. Όσον αφορά τα περιθώρια ανοχής
Η Επιτροπή αναφέρει μια διοικητική και δικαστική πρακτική κατά την οποία γίνεται δεκτή μια ορισμένη περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο (που χαρακτηρίζεται ως «ανεκτή»). Η ποσότητα αυτή είναι, στη Γαλλία από 3-5% και στην Ιταλία 7 ο/ο. Αυτά τα διαφορετικά περιθώρια ανοχής αποτελούν μια άλλη πηγή εμποδίων για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Δεδομένου ότι πρόκειται για προϊόντα τα οποία νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο σε άλλο κράτος μέλος, είναι λογικό να εφαρμόζουν οι γαλλικές αρχές στα εισαγόμενα προϊόντα τα περιθώρια ανοχής που γίνονται δεκτά στη χώρα καταγωγής.
Η γαλλική κυβέρνηση φρονεί ότι η επέκταση της νομολογίας «Cassis de Dijon» του Δικαστηρίου σε παράνομους τρόπους ενέργειας που είναι δύσκολο να αποδειχτούν, ενέχει τον κίνδυνο δημιουργίας λεπτών προβλημάτων ασφάλειας του δικαίου και ενδέχεται να αναγκάσει τα κράτη μέλη να επιτρέψουν τη διάθεση στο εμπόριο προϊόντων που δεν ανταποκρίνονται στη νομοθεσία της χώρας καταγωγής.
Επικουρικά, η γαλλική κυβέρνηση αμφισβητεί τους πραγματικούς ισχυρισμούς της Επιτροπής. Υπάρχει βεβαίως όριο ανοχής στη Γαλλία, που είναι όμως 5 °/ο. Συγκεκριμένα, τα επίσημα εργαστήρια τότε μόνο διαπιστώνουν ότι τα ζυμαρικά δεν ανταποκρίνονται στους σχετικούς κανόνες όταν η περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο είναι τουλάχιστο ίση προς 8°/ο, με ποσοστό ανοχής ± 3 °/ο το οποίο αποτελεί περιθώριο ασφάλειας προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι πάντα δυνατοί αστάθμητοι παράγοντες όσον αφορά τη μέθοδο αναλύσεως ή τα εργαστήρια («τεχνική ανοχή»). Η πρακτική αυτή είναι πιο φιλελεύθερη εκείνης που υποστηρίζουν οι επαγγελματικές ενώσεις των πέντε κρατών μελών (μεταξύ των οποίων η Ιταλία) που θεωρούν αντικανονική τη μεγαλύτερη του 4 % ± 2 ο/ο περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο.
Η γαλλική κυβέρνηση αμφισβητεί ότι υπάρχει στην Ιταλία περιθώριο ανοχής 7 ο/ο που έχει καθιερώσει η νομολογία. Κατά το παρελθόν υπήρχε περιθώριο ανοχής εκ μέρους της διοίκησης ποσοστού 7 °/ο, το οποίο είχε υπαγορευθεί από την επιτρεπόμενη εντός της Κοινότητας περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο του σκληρού σίτου που προσφέρεται κατά την παρέμβαση. Το ποσοστό αυτό είναι ήδη 4 %. Το εφαρμοζόμενο ποσοστό ανοχής μειώθηκε αντίστοιχα σε 4 % δηλαδή σε ποσοστό κάπως λιγότερο ευνοϊκό από ό,τι στη Γαλλία.
Επιπλέον, για λόγους που αφορούν τον προϋπολογισμό, δεν γίνεται κανένας έλεγχος των ζυμαρικών που εξάγονται προς τη Γαλλία πράγμα που αντικρούει τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι η συμμόρφωση των ζυμαρικών προς την ιταλική νομοθεσία τελεί «υπό το διαρκή έλεγχο» των ιταλικών εργαστηρίων.
Η γαλλική κυβέρνηση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η υπόθεση της Επιτροπής κατά την οποία τα διαφορετικά όρια ανοχής αποτελούν πηγή εμποδίων για την ελεύθερη κυκλοφορία των ζυμαρικών δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα.
Η Επιτροπή αντιτάσσει με την απάντηση της ότι η ύπαρξη περιθωρίων ανοχής δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως παράνομη, δεδομένου ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη η φυσική ύπαρξη μαλακού σίτου στο σκληρό σίτο, οι αντικειμενικές αβεβαιότητες (περιθώριο εμπιστοσύνης) των μεθόδων αναλύσεως που αναγνωρίζουν οι ίδιοι οι εφευρέτες τους και τα αντικειμενικά περιθώρια σφάλματος κατά τη διεξαγωγή των αναλύσεων.
Αν όμως τα όρια ανοχής δεν είναι τα ίδια στις δύο χώρες, μπορούν να προκύψουν εμπόδια στο εμπόριο διότι ένα προϊόν που θεωρείται ως «νομίμως παρασκευαζόμενο» σε ένα κράτος μέλος — λαμβανομένων υπόψη των «ορίων ανοχής» που ισχύουν στο κράτος αυτό — ενδέχεται να μην πληροί την προϋπόθεση αυτή σε άλλο κράτος μέλος αν εφαρμοστούν λιγότερο ευνοϊκά «όρια ανοχής».
Η Επιτροπή δεν δέχεται τον ισχυρισμό της γαλλικής κυβέρνησης ότι δηλαδή το όριο ανοχής είναι 5 ο/ο, ήτοι 8 ο/ο ± 3 ο/ο. Πρώτον, η γαλλική κυβέρνηση εννοούσε 5 ο/ο ± 3 °/ο, έτσι ώστε το ανώτατο επιτρεπόμενο όριο είναι 8 °/ο. Δεύτερο, η Επιτροπή μνημονεύει δύο δικαστικές αποφάσεις όπου γίνεται λόγος για όριο ανοχής 3 ο/ο που δέχεται η γαλλική διοίκηση, πράγμα που έρχεται σε κατάφωρη αντίθεση με τους ισχυρισμούς της γαλλικής κυβέρνησης εν προκειμένω.
Όσον αφορά την Ιταλία, η Επιτροπή δεν δέχεται τη διάκριση που γίνεται στο υπόμνημα αντικρούσεως μεταξύ των ορίων ανοχής που δέχεται η νομολογία και των ορίων ανοχής που δέχεται η διοίκηση. Είναι ανακριβές να λέγεται ότι δεν υπάρχουν στην Ιταλία όρια ανοχής εκ της νομολογίας.
Εν πάση περιπτώσει η κατάσταση αυτή φανερώνει μια νομική αβεβαιότητα ως προς τα όρια ανοχής που γίνονται δεκτά η οποία αρκεί να δημιουργήσει εμπόδιο στις ενδοκοινοτικές εμπορικές ανταλλαγές.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι με το διαρκή έλεγχο για το αν τα ιταλικά ζυμαρικά ανταποκρίνονται στους ισχύοντες κανόνες εννοούσε κυρίως τους εκούσιους ελέγχους που γίνονται κατόπιν αιτήσεως των παρασκευαστών και των εισαγωγέων.
Η γαλλική κυβέρνηση αναφέρει στην ανταπάντηση της ότι τα εργαστήρια που συμβάλλουν στην καταστολή της απάτης καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι ένα συγκεκριμένο δείγμα:
—
«είναι κανονικό» αν περιέχει ποσοστό μαλακού σίτου χαμηλότερο του 5 ο/ο ± 3 ο/ο·
—
«εξακολουθεί να τελεί υπό έλεγχο» αν περιέχει ποσοστό μαλακού σίτου τουλάχιστο ίσο προς 5 °/ο ± 3 °/ο και χαμηλότερο του 8 ο/ο ± 3 ο/ο·
—
«είναι μη κανονικό» αν η περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο είναι ίση ή μεγαλύτερη του 8 °/ο ± 3 °/ο.
Όταν πρόκειται για δείγμα προϊόντος που χαρακτηρίζεται «εξακολουθεί να τελεί υπό έλεγχο», γίνονται νέες δειγματοληψίες προ-κειμένου να διαπιστωθεί μήπως συντρέχει περίπτωση συστηματικής απάτης.
Τα όρια ανοχής «εκ της διοικήσεως» (το πρώτο από τα ποσοστά που αναφέρθηκαν) ανταποκρίνονται στη μέριμνα να μη διώκεται ο επιχειρηματίας τα προϊόντα του οποίου τυχαία περιέχουν μαλακό σίτο. Η ύπαρξη μαλακού σίτου δεν είναι «φυσική» αλλά αποκλειστικά η συνέπεια της επεξεργασίας των προϊόντων.
Τα «τεχνικά» όρια ανοχής (± 3 °/ο) δικαιολογούνται από τις ανακρίβειες που μπορούν να προκύψουν κατά την οπτική εφαρμογή της μεθόδου αναλύσεως. Δεν οφείλεται σε ανακρίβεια της ίδιας της μεθόδου η οποία δεν ανιχνεύει την ύπαρξη μαλακού σίτου σε ζυμαρικά που δεν περιέχουν μαλακό σίτο και η οποία είναι κάπως ανακριβής μόνο αν το ποσοστό μαλακού σίτου είναι μεγαλύτερο από 15 %.
Οι αποφάσεις που μνημονεύει η Επιτροπή, στις οποίες γίνεται λόγος για όριο ανοχής 3 °/ο αναφέρονται σε περιστατικά προ του 1978, πριν από την εφαρμογή των ήδη ισχυόντων ορίων ανοχής. Βάσει των σχετικών αποτελεσμάτων, ο επιχειρηματίας θα διωκόταν ακόμα και αν ίσχυαν τα σημερινά όρια ανοχής.
Η γαλλική κυβέρνηση βρίσκει περίεργο το ότι η Επιτροπή αναφέρεται σε ανασφάλεια του δικαίου που υποτίθεται ότι προκαλούν τα όρια ανοχής που ισχύουν στην Ιταλία. Τα όρια αυτά έχουν ως μόνο σκοπό να λάβουν υπόψη πιθανά σφάλματα των επιχειρηματιών. Οι τελευταίοι δεν μπορούν να παρασκευάσουν ζυμαρικά χρησιμοποιώντας εκουσίως μαλακό σίτο και επομένως, οι αποφάσεις τους δεν επηρεάζονται από την αναφερόμενη ανασφάλεια.
Η γαλλική κυβέρνηση αναφέρεται επίσης στο υπόμνημα της παρεμβαίνουσας ιταλικής κυβέρνησης όσον αφορά τα όρια ανοχής που δέχεται η διοίκηση, ποσοστού 4 °/ο. Σε ένα παράρτημα των παρατηρήσεων της γίνεται λόγος για σφάλματα 1 ή 2 μονάδων, οπότε, το περιθώριο ανοχής στην Ιταλία μπορεί να είναι χαμηλότερο του 4 % ενώ στη Γαλλία δεν είναι χαμηλότερο του 5 %.
3. Επί τον αν παρέχει εμπιοτοσννη η γαλλική μέθοδος
(Ως προς το σημείο αυτό, η προσφυγή, η αντίκρουση και η απάντηση συνοψίζονται στις σελίδες 5, 6 και 7.)
Με την ανταπάντηση, η γαλλική κυοέρνηοη επιμένει στο γεγονός ότι οι δύο μέθοδοι αναλύσεως έχουν εκπονηθεί με σκοπό να διαπιστώνουν αν τηρείται η απαγόρευση της χρησιμοποιήσεως μαλακού σίτου στην παρασκευή ζυμαρικών. Ο κύριος σκοπός της γαλλικής μεθόδου είναι να ανιχνεύει την παρουσία μαλακού σίτου (ποιοτικός χαρακτήρας της ανάλυσης) και όχι, στην περίπτωση που έχει διαπιστωθεί περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο, το αν είναι μικρή ή μεγάλη (ποσοτικός χαρακτήρας της ανάλυσης). Η μέθοδος παρέχει απόλυτη εμπιστοσύνη όσον αφορά την ποιοτική ανάλυση ενώ η αξιοπιστία της ως προς την ποσοτική ανάλυση ποικίλλει ενδεχομένως αναλόγως του ποσοστού μαλακού σίτου που περιέχουν τα αναλυόμενα δείγματα: Η μέθοδος είναι ακριβέστατη μέχρι ποσοστού περιεκτικότητας σε μαλακό σίτο 15 % και μόνο πάνω από το ποσοστό αυτό είναι «ημιποσοτική».
Η γαλλική κυβέρνηση αμφισβητεί τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή αναλύει τα αποτελέσματα των «Ring Tests» που πραγματοποίησε το Lord Bank Research Centre καθώς και την ορθότητα των επικρίσεων της γαλλικής και της ιταλικής μεθόδου από την ολλανδική και την γερμανική ένωση. Πράγματι, δεδομένου ότι ορισμένες ευρωπαϊκές νομοθεσίες δεν δέχονται την ύπαρξη μαλακού σίτου στα ζυμαρικά, είναι λογικό το ότι οι ενώσεις αυτές προσδοκούν μεγαλύτερη ποσοτική ακρίβεια από μια μέθοδο ευρωπαϊκού επιπέδου.
Όσον αφορά την εφαρμογή της γαλλικής μεθόδου, σημειωτέον ότι η περιεκτικότητα ενός δείγματος σε μαλακό σίτο εκτιμάται οπτικά. Αυτή είναι η αιτία ορισμένων ελάχιστων ανακριβειών και ο λόγος για τον οποίο τα αποτελέσματα έχουν περιθώριο σφάλματος ± 3 %.
Η γαλλική κυβέρνηση υπογραμμίζει επιπλέον ότι οι κατηγορούμενοι έχουν τη δυνατότητα να ζητήσουν τη διενέργεια πραγματογνωμοσύνης κατ' αντιμωλία.
Τελικά, η γαλλική κυβέρνηση φρονεί ότι λαμβάνονται όλες οι προφυλάξεις ώστε να μην καταδικάζονται στη Γαλλία οι επιχειρηματίες για διάθεση στο εμπόριο ζυμαρικών που δεν περιέχουν μαλακό σίτο. Το γεγονός ότι η ιταλική κυβέρνηση αναγνωρίζει την αξιοπιστία των ελέγχων επιβεβαιώνει ότι δεν παρεμποδίζονται οι εισαγωγές..
4. Ανάγκη εφαρμογής της ιταλικής μεθό-δονοτη Γαλλία
Η γαλλική κυβέρνηση δεν συμμερίζεται τις αμφιβολίες της Επιτροπής όσον αφορά το αν παρέχει εμπιστοσύνη η ιταλική μέθοδος, αλλά διερωτάται, αν η μέθοδος αυτή είναι αμφισβητήσιμη, γιατί η Επιτροπή επιθυμεί την εφαρμογή της στη Γαλλία. Διερωτάται μήπως ο σκοπός της Επιτροπής είναι να οδηγήσει το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του θεωρητικού προβλήματος της εφαρμογής της νομολογίας «Cassis de Dijon» στους «τυπικούς κανόνες που διέπουν τον έλεγχο της τηρήσεως των ουσιαστικών κανόνων» προβάλλοντας ως επιχείρημα ένα υποτιθέμενο γαλλοϊταλικό πρόβλημα.
Αν ανακύψει το θεωρητικό αυτό πρόβλημα, η γαλλική κυβέρνηση αντιτίθεται στην επέκταση αυτής της νομολογίας «Cassis de Dijon» στις μεθόδους αναλύσεως. Σχετικώς, επικαλείται την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1981(Biologische Producten,
272/80, Recueil σ. 3277). Επικουρικά, κατά την άποψη της γαλλικής κυβερνήσεως αν υποτεθεί ότι έχει εφαρμογή η νομολογία «Cassis de Dijon», τα ενδεχόμενα εμπόδια δικαιολογούνται από την προστασία της εντιμότητας των εμπορικών ανταλλαγών. Η διαφορά της τιμής μεταξύ του σκληρού και του μαλακού σίτου, περίπου 50 ο/ο, καθιστά την απάτη αρκετά αποδοτική ακόμα και αν πρόκειται για αρκετά χαμηλές αναλογίες. Σε περίπτωση εισαγωγής ζυμαρικών από αλλοδαπή χώρα, δεν υπάρχει άλλη δυνατότητα προκειμένου να διαπιστωθεί αν τα προϊόντα αυτά περιέχουν ή όχι μαλακό σίτο.
IV — Παρατηρήσεις της παρεμβαίνουσας
1. Επί της εφαρμοστέας στα ειοαγόμενα ζυμαρικά μεθόδου αναλύσεως
Η ιταλική κυβέρνηση φρονεί ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν συνάγεται ότι ο έλεγχος τηρήσεως των ουσιαστικών κανόνων που ισχύουν στη χώρα εξαγωγής πρέπει να γίνεται από τη χώρα εισαγωγής σύμφωνα με τις μεθόδους αναλύσεως που προβλέπουν οι χώρες εξαγωγής.
Στην υπόθεση «Cassis de Dijon» το Δικαστήριο δεν ασχολήθηκε με το πρόβλημα αυτό. Αντιθέτως, με τις αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 1975 (Arnaud, Recueil σ. 1023· Lahaille, Recueil σ. 1053), το Δικαστήριο δέχθηκε σιωπηρά την αρχή ότι αν δεν υπάρχει κοινή μέθοδος αναλύσεως, η χώρα εισαγωγής νομίμως εφαρμόζει τη δική της μέθοδο αναλύσεως.
Επιπλέον, η λύση που προτείνει η Επιτροπή θα είχε στην πράξη συνέπειες ανεφάρμοστες και παράλογες. Οι εμπειρογνώμονες που διενεργούν τους ελέγχους σ' ένα κράτος μέλος θα έπρεπε να κατέχουν τις μεθόδους αναλύσεως όλων των άλλων κρατών μελών, το δε κράτος θα έπρεπε να αποκτήσει όλα τα επιπλέον επιστημονικά όργανα και να εξασφαλίσει την απαραίτητη κατάρτιση.
Η ιταλική κυβέρνηση επισημαίνει ότι οι μέθοδοι αναλύσεως αποτελούν απλώς ένα μέσο μεταξύ άλλων για τη διαπίστωση μιας περιπτώσεως απάτης, και ότι ο ποινικός δικαστής μπορεί να καταφύγει σε άλλα μέσα ανάκρισης προκειμένου να σχηματίσει προσωπική πεποίθηση.
Σημειωτέον ότι δεν είναι τεχνικά δυνατή η επίτευξη τέλειων αποτελεσμάτων με τις μεθόδους αναλύσεως. Το αν παρέχει εμπιστοσύνη μια μέθοδος πρέπει να εκτιμάται αναλόγως του επιδιωκόμενου αποτελέσματος. Η γαλλική και η ιταλική μέθοδος είναι περισσότερο από επαρκείς για να εξασφαλίσουν ότι η ανάλυση ενός ζυμαρικού που έχει παρασκευαστεί αποκλειστικά από σιμιγδάλι σκληρού σίτου δεν θα φανερώσει την ύπαρξη μαλακού σίτου. Αυτό επιβεβαιώνουν τα αποτελέσματα των μελετών της UNAFPA του 1978 και του 1980. Μια ελάχιστη απόκλιση μεταξύ των αποτελεσμάτων δεν θίγει την αξιοπιστία των δύο μεθόδων αν ληφθούν υπόψη τα σφάλματα χειρισμού και ανάγνωσης των αποτελεσμάτων από χειριστές χωρίς κατάρτιση.
Ως προς τις επικρίσεις που διατυπώνει η Επιτροπή με την απάντηση, η ιταλική κυβέρνηση παραπέμπει σε μια έκθεση του Ινστιτούτου γεωργικών βιομηχανιών της γεωργικής σχολής του πανεπιστημίου του Μιλάνου, που προσκομίζει ως παράρτημα στις παρατηρήσεις της.
Επιπλέον η ιταλική κυβέρνηση αντικρούει το ότι τα ζυμαρικά που έχουν ψηθεί σε υψηλή θερμοκρασία και τα ήδη ψημένα ζυμαρικά έχουν κάποια σημασία για το κοινοτικό εμπόριο μεταξύ των δύο χωρών, το οποίο αφορά τα συνήθη ξηρά ζυμαρικά.
Προσθέτει ότι οι εξαγωγείς προς τη Γαλλία αντιπροσωπεύουν το 50 °/ο των ιταλικών εξαγωγών ζυμαρικών προς την ΕΟΚ και ότι η γαλλική παραγωγή δεν καλύπτει τις εσωτερικές ανάγκες.
2. Επί των ορίων ανοχής
Ο ιταλικός νόμος δεν δέχεται κανένα όριο ανοχής, ακόμη και σε περίπτωση εκούσιας προσθήκης μαλακού σίτου.
Η κατάσταση διαφέρει όταν η ύπαρξη μαλακού σίτου οφείλεται σε φυσική ακαθαρσία του σιμιγδαλιού σκληρού σίτου. Στην περίπτωση αυτή, οι αρχές λαμβάνουν υπόψη την έλλειψη δόλου του παραγωγού και η πολύ χαμηλή περιεκτικότητα σε μαλακό σίτο δεν τιμωρείται. Μόνο κατά την έννοια αυτή μπορεί να γίνει λόγος για «όρια ανοχής».
Στην Ιταλία δεν είναι νόμιμη η παραγωγή ούτε η διάθεση στο εμπόριο ζυμαρικών που περιέχουν μαλακό σίτο. Δεν μπορεί να γίνει λόγος για «όρια ανοχής» στο πλαίσιο της έννομης τάξης της χώρας και, όπως η γαλλική κυβέρνηση, έτσι και η ιταλική φρονεί ότι είναι τολμηρή η άποψη της Επιτροπής ότι το άρθρο 30 της ΕΟΚ καλύπτει και περιστατικά που θεωρούνται ότι αντιβαίνουν στη νομοθεσία αλλά δεν τιμωρούνται από το Δικαστήριο.
Η ιταλική κυβέρνηση παραπέμπει στην κοινοτική κανονιστική ρύθμιση, η οποία έχει δεχτεί την ύπαρξη ακαθαρσιών στο σκληρό σίτο που προσφέρεται στους οργανισμούς παρεμβάσεως. Η ρύθμιση αυτή ελήφθη ως βάση για να γίνουν δεκτά «όρια ανοχής» μαλακού σίτου 7 %, ήδη δε 4 %.
V — Προφορική διαδικασία
Κατά την προφορική διαδικασία της 23ης Νοεμβρίου 1983, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους ο Wägenbaur ως εκπρόσωπος της Επιτροπής, ο Botte ως εκπρόσωπος της Γαλλικής Δημοκρατίας, ο Braguglia ως εκπρόσωπος και ο καθηγητής Resmini ως εμπειρογνώμων της ιταλικής κυβερνήσεως.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις παρατηρήσεις του στις 14 Δεκεμβρίου 1983.
Σκεπτικό
1
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 9 Αυγούστου 1982, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι, η Γαλλική Δημοκρατία, εφαρμόζοντας στα εισαγόμενα ζυμαρικά που παρασκευάζονται αποκλειστικά από σκληρό σίτο, μέθοδο καθορισμού της περιεκτικότητας σε μαλακό σίτο καθώς και όρια ανοχής ως προς την περιεκτικότητα αυτή που μπορούν να παρεμποδίσουν τις εισαγωγές, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30 της συνθήκης ΕΟΚ.
2
Η προσφυγή της Επιτροπής αφορά τα εμπόδια τα οποία παρεμβάλλει η Γαλλία στην εισαγωγή ζυμαρικών που νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο στην Ιταλία. Οι νομοθεσίες των δύο αυτών χωρών έχουν το κοινό χαρακτηριστικό ότι τα ζυμαρικά πρέπει να παρασκευάζονται αποκλειστικά από σκληρό σίτο και ότι απαγορεύεται η παρασκευή και η διάθεση στο εμπόριο ζυμαρικών που περιέχουν μαλακό σίτο. Η προσφυγή της Επιτροπής δεν αφορά την απαγόρευση αυτή, για την οποία είναι βέβαιο ότι δεν παρεμποδίζει την εισαγωγή ζυμαρικών τα οποία νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο στην Ιταλία, αλλά τους κανόνες που έχει θεσπίσει η Γαλλία προκειμένου να εξασφαλίσει την τήρηση της.
3
Οι γαλλικές και οι ιταλικές αρχές έχουν υιοθετήσει επίσημες μεθόδους αναλύσεως που καθιστούν δυνατή την ανίχνευση της υπάρξεως μαλακού σίτου στα ζυμαρικά. Η γαλλική μέθοδος, γνωστή ως μέθοδος «Montpellier», και η ιταλική μέθοδος, γνωστή ως μέθοδος «Resmini», διαφέρουν ως προς τις λεπτομέρειες, αλλά στηρίζονται και οι δύο στην ανίχνευση μιας πρωτείνης που δεν υπάρχει παρά μόνο στο μαλακό σίτο· κάθε δείγμα στο οποίο διαπιστώνεται η παρουσία της πρωτεΐνης αυτής περιέχει οπωσδήποτε μαλακό σίτο.
4
Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η διαφορά μεταξύ των δύο μεθόδων ελέγχου είναι ικανή να παρεμποδίσει την εισαγωγή ιταλικών ζυμαρικών τα οποία νομίμως παράγονται και διατίθενται στο εμπόριο στην Ιταλία. Κατά την Επιτροπή, τα εμπορεύματα που παράγονται σε άλλο κράτος μέλος τεκμαίρεται ότι έχουν νομίμως παρασκευαστεί και διατεθεί στο εμπόριο, το δε κράτος μέλος που επιθυμεί να απαγορεύσει την εμπορία ενός από αυτά οφείλει να αποδείξει το αντίθετο βάσει των ουσιαστικών κανόνων και των κανόνων ελέγχου που ισχύουν στο κράτος μέλος παραγωγής. Εξάλλου η Επιτροπή διατύπωσε αμφιβολίες ως προς το αν παρέχει εμπιστοσύνη η γαλλική μέθοδος και αν εφαρμόζεται ορθά από τα ειδικευμένα εργαστήρια στη Γαλλία.
5
Η κύρια άποψη της Επιτροπής είναι απορριπτέα. Πράγματι, η εισαγωγή στη Γαλλία ιταλικών ζυμαρικών που παρασκευάζονται αποκλειστικά από σκληρό σίτο δεν μπορεί να παρεμποδιστεί όταν όλες οι αναλύσεις που γίνονται από τη γαλλική υπηρεσία καταστολής των περιπτώσεων απάτης καταλήγουν στη διαπίστωση της απουσίας μαλακού σίτου. Εξάλλου, ναι μεν το άρθρο 30 υποχρεώνει τα κράτη μέλη, υπό ορισμένες συνθήκες, να συμβάλλουν ενεργά στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων που νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο σε άλλα κράτη μέλη — λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τα πιστοποιητικά που εκδίδουν οι αρμόδιες αρχές των άλλων κρατών μελών —, η απαγόρευση όμως αυτή δεν βαίνει μέχρι του σημείου να τα αναγκάζει να διενεργούν ελέγχους κατά τις μεθόδους που προβλέπουν οι νομοθεσίες των άλλων κρατών μελών. Η υποχρέωση αυτή έχει ως συνέπεια την ανάγκη εφοδιασμού με αντίστοιχο συμπληρωματικό υλικό και ειδικευμένο προσωπικό. Η δαπανηρή αυτή λύση δεν εξυπηρετεί καθόλου την τήρηση της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, ιδίως όταν αυτή μπορεί να εξασφαλιστεί αποτελεσματικά με άλλα μέσα.
6
Ως προς τις αμφιβολίες που εξέφρασε η Επιτροπή σχετικά με το αν παρέχει εμπιστοσύνη η γαλλική μέθοδος και το αν εφαρμόζεται ορθά, από τις διευκρινίσεις που παρέσχε η γαλλική κυβέρνηση και η ιταλική κυβέρνηση, η οποία παρενέβη προς υποστήριξη των αιτημάτων της γαλλικής, προκύπτει ότι ο σκοπός των δύο μεθόδων είναι η ανίχνευση της ύπαρξης μαλακού σίτου στα ζυμαρικά και όχι πρωτίστως η διαπίστωση της πραγματικής αναλογίας μαλακού σίτου σ' ένα συγκεκριμένο δείγμα. Στο σημείο αυτό οι δύο μέθοδοι φαίνεται ότι παρέχουν εξίσου εμπιστοσύνη, οι δε ελαφρές διαφορές που τις διακρίνουν κατά τα λοιπά δεν παρουσιάζουν ενδιαφέρον στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής. Φαίνεται επιπλέον ότι η λύση που προτείνει η Επιτροπή θα είχε αποτελέσματα λιγότερο ασφαλή από εκείνα που προκύπτουν από τη σημερινή κατάσταση, εφόσον το προσωπικό που ασχολείται με τον έλεγχο δεν θα είχε την πείρα για να χρησιμοποιήσει τη μέθοδο που ισχύει στα άλλα κράτη μέλη.
7
Η Επιτροπή προέβαλε τέλος ότι οι γαλλικές αρχές είναι αυστηρότερες από τις ιταλικές στο θέμα των ορίων ανοχής. Έτσι, η Ιταλία δέχεται στην πράξη την παρουσία 7 % μαλακού σίτου, οι δε επιχειρηματίες δεν διώκονται ή τουλάχιστο δεν καταδικάζονται όταν το ποσοστό είναι μικρότερο, ενώ στη Γαλλία το όριο ανοχής είναι μόνο 4 ο/ο.
8
Πρέπει να σημειωθεί ότι η αιτίαση αυτή της Επιτροπής δεν αποδεικνύεται. Από τις διευκρινίσεις της γαλλικής και της ιταλικής κυβερνήσεως προκύπτει ότι μάλλον το αντίθετο συμβαίνει, ότι δηλαδή τα όρια ανοχής που εφαρμόζονται στην Ιταλία είναι σήμερα αυστηρότερα από τα ισχύοντα στη Γαλλία.
9
Εξάλλου, εφόσον δεν αποδείχτηκε ούτε υποστηρίχτηκε ότι η απαγόρευση εισαγωγής ζυμαρικών που περιέχουν μαλακό σίτο αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η διοικητική ή δικαστική πρακτική καταστολής των περιστάσεων παραβιάσεως της απαγορεύσεως αυτής εμπίπτει στη σφαίρα του κοινοτικού δικαίου, τουλάχιστον εφόσον δεν υπάρχει μεταχείριση που ενέχει διακρίσεις εις βάρος των εισαγωγών.
10
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι απορριπτέα.
Επί των δικαστικών εξόδων
11
Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθη, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε η ιταλική κυβέρνηση.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1.
Απορρίπτει την προσφυγή.
2.
Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα περιλαμβανομένων και των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε η ιταλική κυβέρνηση.
Mertens de Wilmars
Koopmans
Bahlmann
Galmot
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Κακούρης
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 21 Φεβρουαρίου 1984.
Ο γραμματέας
Ρ. Heim
Ο πρόεδρος
J. Mertens de Wilmars