62021CJ0814
HOTĂRÂREA CURȚII (Marea Cameră)
19 noiembrie 2024 (
*1
)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 20 TFUE – Cetățenia Uniunii – Articolul 21 TFUE – Dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre – Articolul 22 TFUE – Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru de reședință în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat – Cetățeni ai Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia – Inexistența dreptului de a fi membru al unui partid politic – Articolele 2 și 10 TUE – Principiul democrației – Articolul 4 alineatul (2) TUE – Respectarea identității naționale a statelor membre – Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Rolul partidelor politice în exprimarea voinței cetățenilor Uniunii”
În cauza C‑814/21,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 TFUE, introdusă la 21 decembrie 2021,
Comisia Europeană, reprezentată de A. Szmytkowska și J. Tomkin, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Republicii Polone, reprezentată de B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska și A. Siwek‑Ślusarek, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de:
Republica Cehă, reprezentată de A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek și J. Vláčil, în calitate de agenți,
intervenientă,
CURTEA (Marea Cameră),
compusă din domnul K. Lenaerts, președinte, domnul T. von Danwitz, vicepreședinte, doamna K. Jürimäe, domnul C. Lycourgos, doamna M. L. Arastey Sahún și domnii A. Kumin și D. Gratsias, președinți de cameră, și domnul E. Regan, doamna I. Ziemele (raportoare), domnul Z. Csehi și doamna O. Spineanu‑Matei, judecători,
avocat general: domnul J. Richard de la Tour,
grefier: doamna C. Strömholm, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 12 septembrie 2023,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 11 ianuarie 2024,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin refuzul de a acorda cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința în Polonia dreptul de a fi membri ai unui partid politic, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE.
Cadrul juridic
Dreptul internațional
2
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), prevede la articolul 11, intitulat „Libertatea de întrunire și de asociere”:
„1.   Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alții sindicate și de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.
2.   Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într‑o societate democratică, pentru securitatea națională, siguranță publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, protejarea sănătății sau a moralei ori pentru protecția drepturilor și libertăților altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forțelor armate, ai poliției sau ai administrației de stat.”
3
Articolul 16 din CEDO, intitulat „Restricții ale activității politice a străinilor”, prevede:
„Nici o dispoziție a articolelor 10, 11 și 14 nu poate fi considerată ca interzicând înaltelor părți contractante să impună restrângeri activității politice a străinilor.”
4
Articolul 3 din Protocolul adițional la CEDO, semnat la Paris la 20 martie 1952, intitulat „Dreptul la alegeri libere”, are următorul cuprins:
„Înaltele părți contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condițiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.”
Dreptul Uniunii
Tratatele UE și FUE
5
Articolul 2 TUE prevede:
„Uniunea [Europeană] se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într‑o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.”
6
Articolul 4 alineatele (1) și (2) TUE are următorul cuprins:
„(1)   În conformitate cu articolul 5, orice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre.
(2)   Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Aceasta respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale. În special, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru.”
7
Articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE prevede:
„(1)   Delimitarea competențelor Uniunii este guvernată de principiul atribuirii. Exercitarea acestor competențe este reglementată de principiile subsidiarității și proporționalității.
(2)   În temeiul principiului atribuirii, Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre.”
8
Articolul 10 TUE prevede:
„(1)   Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative.
(2)   Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în Parlamentul European.
Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor de stat sau de guvern și în Consiliu[l Uniunii Europene] de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în fața cetățenilor lor.
(3)   Orice cetățean are dreptul de a participa la viața democratică a Uniunii. Deciziile se iau în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățean.
(4)   Partidele politice la nivel european contribuie la formarea conștiinței politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor Uniunii.”
9
Articolul 18 primul paragraf TFUE prevede:
„În domeniul de aplicare a tratatelor și fără a aduce atingere dispozițiilor speciale pe care le prevăd, se interzice orice discriminare exercitată pe motiv de cetățenie sau naționalitate.”
10
Articolul 20 TFUE are următorul cuprins:
„(1)   Se instituie cetățenia Uniunii. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia.
(2)   Cetățenii Uniunii au drepturile și obligațiile prevăzute în tratate. Aceștia se bucură, printre altele, de:
[…]
(b)
dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European, precum și la alegerile locale în statul membru unde își au reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat;
[…]
Aceste drepturi se exercită în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora.”
11
Articolul 21 alineatul (1) TFUE prevede:
„Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora.”
12
Articolul 22 TFUE prevede:
„(1)   Orice cetățean al Uniunii care își are reședința într‑un stat membru și care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale din statul membru în care își are reședința în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat. Acest drept se va exercita în condițiile adoptate de Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială și după consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziții derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.
(2)   Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 223 alineatul (1) și dispozițiilor adoptate pentru aplicarea acestuia, orice cetățean al Uniunii care își are reședința într‑un stat membru și care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru în care își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat. Acest drept se va exercita în condițiile adoptate de Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială și după consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziții derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.”
Carta
13
Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), intitulat „Libertatea de întrunire și de asociere”, are următorul cuprins:
„(1)   Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic, ceea ce implică dreptul oricărei persoane de a înființa împreună cu alte persoane sindicate și de a se afilia la acestea pentru apărarea intereselor sale.
(2)   Partidele politice la nivelul Uniunii contribuie la exprimarea voinței politice a cetățenilor Uniunii.”
14
Articolul 39 din cartă, intitulat „Dreptul de a alege și de a fi ales în Parlamentul European”, prevede:
„(1)   Orice cetățean al Uniunii are dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, în statul membru în care acesta își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat.
(2)   Membrii Parlamentului European sunt aleși prin vot universal direct, liber și secret.”
15
Articolul 40 din cartă, intitulat „Dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor locale”, prevede:
„Orice cetățean al Uniunii are dreptul de a alege și de a fi ales în cadrul alegerilor locale în statul membru în care acesta își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat.”
Directiva 93/109/CE
16
Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți (JO 1993, L 329, p. 34, Ediție specială, 20/vol. 1, p. 3), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/1/UE a Consiliului din 20 decembrie 2012 (JO 2013, L 26, p. 27) (denumită în continuare „Directiva 93/109”), enunță în al treilea-al șaptelea și în al zecelea considerent:
„întrucât dreptul de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European în statul membru de reședință, prevăzut la articolul 8b alineatul (2) [CE], constituie o aplicare a principiului nediscriminării între resortisanți și neresortisanți, precum și un corolar al dreptului la libera circulație și de ședere, prevăzut la articolul 8a [CE];
întrucât articolul 8b alineatul (2) [CE] nu se referă decât la posibilitatea exercitării dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European, fără a aduce atingere aplicării articolului 138 alineatul (3) [CE], care prevede stabilirea unei proceduri uniforme în toate statele membre în privința acestor alegeri; întrucât acesta vizează în special desființarea condiției cetățeniei care, în prezent, este obligatorie în cea mai mare parte a statelor membre pentru exercitarea acestor drepturi;
întrucât aplicarea articolului 8b alineatul (2) [CE] nu presupune o armonizare a sistemelor electorale din statele membre și întrucât, de asemenea, pentru a ține seama de principiul proporționalității prevăzut la articolul 3[b] al treilea paragraf [CE], conținutul legislației comunitare în materie nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului menționat la articolul 8b alineatul (2) [CE];
întrucât articolul 8b alineatul (2) [CE] are ca obiect posibilitatea ca toți cetățenii Uniunii, fie că sunt sau nu resortisanți ai statului membru de reședință, să exercite dreptul de a alege și de a fi aleși pentru Parlamentul European în aceleași condiții; întrucât este necesar, în consecință, ca în special condițiile legate de durata rezidenței și dovada reședinței, valabile pentru neresortisanți, să fie identice cu cele aplicabile resortisanților din statul membru în cauză;
întrucât articolul 8b alineatul (2) [CE] prevede dreptul de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European în statul membru de reședință, fără ca acesta să înlocuiască dreptul de a alege și de a fi ales în statul membru în care cetățeanul european este resortisant; întrucât este importantă respectarea libertății de alegere a cetățenilor Uniunii referitor la statul membru în care vor să participe la alegerile europene, asigurându‑se că nu există nici un abuz în ceea ce privește această libertate printr‑un vot dublu sau o dublă candidatură;
[…]
întrucât cetățenia Uniunii vizează o mai bună integrare a cetățenilor Uniunii în țările gazdă și întrucât, în acest context, evitarea oricărei polarizări între listele de candidați – resortisanți și neresortisanți este conformă cu intențiile autorilor tratatului”.
17
Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 93/109 prevede:
„Prezenta directivă stabilește normele prin care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți își pot exercita dreptul de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European.”
18
Articolul 10 alineatul (1) din această directivă prevede:
„La depunerea declarației de candidatură, fiecare persoană eligibilă comunitar are obligația de a aduce aceleași dovezi ca și un candidat resortisant. De asemenea, aceasta dă o declarație oficială care să precizeze:
(a)
cetățenia, data și locul nașterii, ultima adresă în statul membru de origine și adresa sa pe teritoriul electoral al statului membru de reședință;
(b)
că nu este, simultan, candidat la alegerile pentru Parlamentul European într‑un alt stat membru;
(c)
în ce colectivitate locală sau circumscripție din statul membru de origine a fost înscris ultima dată pe lista electorală, după caz;
(d)
că nu a fost decăzut din dreptul de a fi ales în statul membru de origine în baza unei hotărâri judecătorești individuale sau a unei decizii administrative, cu condiția ca aceasta din urmă să poată face obiectul unor căi de atac.”
19
Potrivit articolului 11 alineatul (2) din directiva menționată:
„În caz de refuz al înscrierii pe lista electorală sau al respingerii candidaturii, persoana în cauză poate introduce acțiunile de recurs prevăzute de legislația statului membru de reședință pentru cazuri identice în care sunt implicați alegătorii și persoanele eligibile care sunt resortisanți.”
Directiva 94/80/CE
20
Al patrulea, al cincilea și al paisprezecelea considerent ale Directivei 94/80/CE a Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru a cărui cetățenie nu o dețin (JO 1994, L 368, p. 38, Ediție specială, 20/vol. 1, p. 8) au următorul cuprins:
„întrucât aplicarea articolului 8b alineatul (1) [CE] nu presupune o armonizare globală a sistemelor electorale din statele membre; întrucât acesta are drept scop principal eliminarea condiției de cetățenie, care, în prezent, este cerută în cea mai mare parte a statelor membre pentru exercitarea dreptului de a alege și de a fi ales; întrucât, de asemenea, pentru a ține seama de principiul proporționalității prevăzut la articolul 3b al treilea paragraf [CE], conținutul legislației comunitare în materie nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul prevăzut al articolului 8b alineatul (1) [CE];
întrucât articolul 8b alineatul (1) [CE] are ca obiect toți cetățenii Uniunii, fie că sunt sau nu sunt resortisanți în statul membru de reședință, care își pot exercita dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale în aceleași condiții, în statul respectiv; întrucât este necesar, în consecință, ca mai ales condițiile legate de durata rezidenței și de dovada reședinței valabile pentru neresortisanți să fie identice celor aplicabile, după caz, resortisanților din statul membru în cauză; întrucât cetățenii care nu sunt resortisanți nu trebuie să se conformeze unor condiții specifice, cu excepția cazului în care, în mod excepțional, tratamentul diferit al resortisanților și neresortisanților se justifică prin circumstanțele specifice acestora din urmă, care îi disting de primii;
[…]
întrucât cetățenia Uniunii are drept scop o mai bună integrare a cetățenilor Uniunii în țara gazdă și este, în acest context, conformă cu intențiile autorilor tratatului de a evita orice polarizare între listele de candidați – resortisanți și neresortisanți”.
21
Articolul 1 alineatul (1) din Directiva 94/80 prevede:
„Prezenta directivă stabilește normele prin care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru, fără a avea cetățenia acestui stat își pot exercita dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale.”
22
Articolul 8 alineatul (3) din această directivă are următorul cuprins:
„Alegătorul […] care figurează pe o listă electorală rămâne înscris pe această listă, în aceleași condiții ca și alegătorii care sunt resortisanți, până la radierea sa din oficiu, pentru că nu mai îndeplinește condițiile necesare pentru a vota.
Alegătorii care au fost înscriși pe o listă electorală la cererea lor pot fi, de asemenea, radiați de pe această listă la cerere.
În cazul mutării reședinței într‑o altă comunitate locală de bază din același stat membru, acest alegător este înscris pe lista electorală a acestei unități în aceleași condiții ca un alegător resortisant.”
23
Articolul 9 alineatul (1) din directiva menționată prevede:
„În momentul depunerii declarației de candidatură, fiecare persoană eligibilă menționată la articolul 3 are obligația de a aduce aceleași dovezi ca și un candidat resortisant. Statul membru de reședință poate impune ca ea să prezinte o declarație oficială precizându‑și cetățenia și adresa din statul membru de reședință.”
24
Articolul 10 alineatul (2) din aceeași directivă prevede:
„În caz de neînscriere pe lista electorală, de refuz al înscrierii pe lista electorală sau de respingere a candidaturii, persoana interesată poate introduce acțiunile prevăzute de legislația statului membru de reședință, valabile, în cazuri similare, pentru alegătorii și persoanele eligibile care sunt resortisanți ai acestui stat.”
Dreptul polonez
25
Articolul 2 alineatul (1) din ustawa o partiach politycznych (Legea privind partidele politice) din 27 aprilie 1997 (Dz.U. din 1997, nr. 98, poziția 604), cu modificările ulterioare, prevede:
„Resortisanții Republicii Polone cu vârsta de cel puțin 18 ani pot fi membri ai unui partid politic.”
26
Potrivit articolului 5 din Legea privind partidele politice:
„Accesul la posturile publice de radio și de televiziune este garantat partidelor politice în conformitate cu normele stabilite prin legi distincte.”
27
Articolul 24 din această lege prevede:
„1.   Patrimoniul partidelor politice provine din cotizațiile membrilor lor, din donații, succesiuni sau legate, din veniturile din proprietăți, precum și din fonduri și din subvenții prevăzute de lege.
2.   Patrimoniul partidelor politice poate fi utilizat numai în scopurile definite în statute sau în scopuri caritabile.
[…]
4.   Un partid politic nu poate obține venituri din patrimoniul său decât în ceea ce privește:
1)
dobânzile generate de fondurile deținute în conturi bancare și de depozitele la termen;
2)
tranzacționarea obligațiunilor Trezoreriei Statului și a bonurilor de trezorerie;
3)
transferul de active;
[…]”
28
Articolul 28 alineatul 1 din legea menționată prevede:
„Un partid politic care:
1)
constituindu‑și propriul comitet electoral în vederea alegerilor pentru Seim, a obținut, la nivel național, cel puțin 3 % din voturile valabil exprimate în favoarea listei sale de circumscripție de candidați la funcția de deputat sau
2)
a aderat la o coaliție electorală în vederea alegerilor pentru Seim, ale cărei liste de circumscripție de candidați la funcția de deputat au obținut, la nivel național, cel puțin 6 % din voturile valabil exprimate,
are dreptul să beneficieze, pe durata legislaturii și în conformitate cu modalitățile și cu normele definite în prezenta lege, de o subvenție finanțată de la bugetul de stat […] pentru realizarea activităților sale statutare.”
29
Articolul 36 alineatul 1 din aceeași lege are următorul cuprins:
„Fondul electoral al partidului politic poate fi constituit din contribuții proprii efectuate de acesta, precum și din donații, succesiuni și legate.”
30
Potrivit articolului 84 din ustawa r. Kodeks wyborczy (Legea privind codul electoral) din 5 ianuarie 2011 (Dz.U. din 2011, nr. 21, poziția 112), în versiunea aplicabilă prezentei acțiuni (denumit în continuare „Codul electoral”):
„1.   Dreptul de a desemna candidați la alegeri aparține comitetelor electorale. Comitetele electorale desfășoară și alte activități electorale și, printre altele, pe baza principiului exclusivității, desfășoară campania electorală în numele candidaților.
2.   La alegerile pentru Seim și pentru Senat și la alegerile pentru Parlamentul European din Republica Polonă, comitetele electorale pot fi constituite din partidele politice și din coalițiile de partide politice, precum și din alegători.
[…]
4.   La alegerile pentru organele reprezentative ale colectivităților teritoriale, precum și la alegerile pentru primari, comitetele electorale pot fi constituite din partidele politice și din coalițiile de partide politice, din asociații și organizații sociale (denumite în continuare «organizațiile»), precum și din alegători.”
31
Articolul 87 din Codul electoral prevede:
„1.   Partidele politice pot forma o coaliție electorală în vederea desemnării unor candidați comuni. Un partid politic nu poate face parte decât dintr‑o singură coaliție electorală.
2.   Activitățile electorale în numele unei coaliții electorale sunt desfășurate de comitetul electoral al coaliției constituit din organele partidelor politice abilitate să reprezinte fiecare partid în fața publicului.
[…]”
32
Potrivit articolului 89 alineatul 1 din acest cod:
„Cel puțin 15 cetățeni cu drept de vot pot constitui un comitet electoral al alegătorilor.”
33
Articolul 117 alineatul 1 din codul menționat prevede:
„Comitetele electorale ai căror candidați au fost înregistrați au dreptul, începând cu a 15‑a zi care precedă data scrutinului și până la data încheierii campaniei electorale, să își prezinte gratuit programele electorale pe posturile publice de radio și de televiziune, pe cheltuiala organismelor de radiodifuziune.”
34
Articolul 119 alineatul 1 din același cod prevede:
„Fără a aduce atingere dreptului prevăzut la articolul 117 alineatul 1, fiecare comitet electoral poate, de la data primirii de către autoritatea electorală competentă a notificării privind înființarea sa și până la data încheierii campaniei electorale, să își prezinte programul electoral pe posturile publice și private de radio și de televiziune în schimbul unei plăți.”
35
Potrivit articolului 126 din Codul electoral:
„Comitetele electorale suportă cheltuielile efectuate în vederea alegerilor din resurse proprii.”
36
Articolul 130 din acest cod prevede:
„1.   Răspunderea pentru obligațiile financiare ale comitetului electoral revine mandatarului financiar.
2.   Nicio obligație financiară nu poate fi contractată în numele și pe seama comitetului electoral fără acordul scris al mandatarului financiar.
3.   În cazul în care activele aflate la dispoziția mandatarului financiar nu sunt suficiente pentru a acoperi creanțele față de comitetul electoral:
1)
răspunderea pentru angajamentele financiare ale comitetului electoral al partidului politic sau al organizației revine partidului politic sau organizației care a constituit comitetul respectiv;
2)
răspunderea pentru angajamentele financiare ale comitetului electoral al coaliției revine în solidar partidelor politice care fac parte din această coaliție;
3)
răspunderea pentru angajamentele financiare ale unui comitet electoral al alegătorilor revine în solidar membrilor comitetului.
[…]”
37
Articolul 132 din codul menționat are următorul cuprins:
„1.   Resursele financiare ale comitetului electoral al unui partid politic pot proveni numai din fondul electoral al acelui partid, constituit în conformitate cu dispozițiile [Legii privind partidele politice].
2.   Resursele financiare ale comitetului electoral al unei coaliții pot proveni numai din fondul electoral al partidelor care o compun.
3.   Resursele financiare
1)
ale comitetului electoral al unei organizații,
2)
ale unui comitet electoral al alegătorilor
nu pot proveni decât din contribuțiile cetățenilor polonezi care au reședința permanentă pe teritoriul Republicii Polone, precum și din împrumuturi bancare contractate exclusiv în scopuri electorale.
[…]”
38
Articolul 133 din același cod prevede că, în timpul campaniei electorale, comitetul electoral al unui partid politic sau al unei coaliții, comitetul electoral al alegătorilor și comitetul electoral al unei organizații pot utiliza gratuit spațiile partidului politic, spațiile unui membru al comitetului electoral și, respectiv, spațiile acestei organizații, precum și echipamentele de birou ale acestor entități.
39
Secțiunea VI din Codul electoral, consacrată alegerilor pentru Parlamentul European, cuprinde printre altele articolele 341 și 343 din acest cod. Potrivit articolului 341 din codul menționat, dreptul de a desemna candidați la aceste alegeri revine comitetului electoral al unui partid politic, comitetului electoral al unei coaliții și comitetului electoral al alegătorilor. Conform articolului 343 din același cod, lista candidaților trebuie să fie susținută de semnăturile a cel puțin 10000 de alegători care au reședința permanentă în circumscripția electorală în cauză.
40
Secțiunea VII din Codul electoral, consacrată alegerilor reprezentanților colectivităților teritoriale, conține printre altele articolele 399-403 din acesta.
41
Articolul 399 din acest cod prevede că dreptul de a desemna candidați pentru funcția de consilier revine comitetelor electorale ale partidelor politice, comitetelor electorale ale coalițiilor, comitetelor electorale ale organizațiilor și comitetelor electorale ale alegătorilor.
42
În temeiul articolului 400 alineatul 1 din Codul electoral, comitetul electoral al unui partid politic este obligat să notifice Comisiei Electorale Naționale înființarea sa începând de la data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor până la a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
43
Articolul 401 alineatul 1 din același cod prevede că un comitet electoral al unei coaliții poate fi constituit în perioada cuprinsă între data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor și a 55‑a zi care precedă data scrutinului, cu privire la care mandatarul electoral al comitetului electoral al coaliției informează comisia electorală națională cel târziu în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
44
În conformitate cu articolul 402 alineatul 1 din codul menționat, comitetul electoral al unei organizații are obligația să notifice înființarea sa comisarului electoral în circumscripția căruia se află sediul acestei organizații, începând de la data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor până în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
45
Articolul 403 din acest cod prevede:
„1.   Cel puțin 15 cetățeni cu drept de vot pot constitui un comitet electoral al alegătorilor.
2.   După ce a obținut cel puțin 1000 de semnături de la cetățeni cu drept de vot care sprijină crearea unui comitet electoral al alegătorilor, mandatarul electoral informează comisia electorală națională cu privire la înființarea acestui comitet, sub rezerva dispozițiilor alineatului 3. Notificarea poate fi efectuată cel târziu în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
3.   În cazul în care comitetul electoral al alegătorilor a fost înființat în scopul desemnării candidaților într‑un singur voievodat:
1)
numărul de cetățeni menționat la alineatul 1 este 5;
2)
numărul de semnături menționat la alineatul 2 este 20, iar notificarea menționată la alineatul 2 este adresată comisarului electoral competent, ținând seama de sediul comitetului.”
46
Articolul 23 alineatul 1 din ustawa o radiofonii i telewizji (Legea privind radiodifuziunea) din 29 decembrie 1992 (Dz. U. din 1993, nr. 7, poziția 34), în versiunea aplicabilă prezentei acțiuni, prevede că posturile publice de radio și de televiziune oferă partidelor politice posibilitatea de a se exprima cu privire la chestiuni fundamentale care intră în domeniul afacerilor publice.
47
În conformitate cu articolul 4 alineatul 1 din ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Legea privind asociațiile) din 7 aprilie 1989 (Dz. U. din 1989, nr. 20, poziția 104), străinii care au reședința în Polonia pot adera la asociații.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
48
La 26 aprilie 2013, în urma unor discuții neproductive intervenite în cadrul sistemului EU Pilot, Comisia a adresat Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere prin care a atras atenția autorităților poloneze cu privire la incompatibilitatea, în opinia sa, cu dreptul Uniunii a legislației acestui stat membru care rezervă numai resortisanților săi drepturile de a înființa un partid politic și de a deveni membri ai unui astfel de partid. Statul membru menționat a răspuns la aceasta la 24 iulie 2013, contestând orice încălcare a dreptului Uniunii.
49
La 22 aprilie 2014, Comisia a emis un aviz motivat în care susținea în continuare că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE prin faptul că a refuzat cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința permanentă pe teritoriul Republicii Polone drepturile de a înființa un partid politic și de a deveni membri ai unui astfel de partid. În consecință, această instituție invita Republica Polonă să ia măsurile necesare pentru a se conforma respectivului aviz motivat în termen de două luni de la primirea sa.
50
În răspunsul din 16 iunie 2014, Republica Polonă a arătat că articolul 22 TFUE nu conferă cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia statului membru în care au reședința dreptul, în statul membru de reședință, de a înființa un partid politic și de a deveni membri ai unui partid politic.
51
Prin scrisoarea din 2 decembrie 2020, comisarul european pentru justiție a solicitat Republicii Polone informații referitoare la eventuala evoluție a poziției sale sau cu privire la eventualele modificări legislative intervenite pentru a garanta drepturile în cauză cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză și care au reședința pe teritoriul său.
52
Întrucât autoritățile poloneze și‑au reiterat, prin scrisoarea din 26 ianuarie 2021, poziția anterioară potrivit căreia dreptul polonez nu este incompatibil cu articolul 22 TFUE, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune, restrângând obiectul său la neîndeplinirea de către acest stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dispoziției menționate pentru motivul că ar rezerva calitatea de membru al unui partid politic numai resortisanților polonezi.
53
Prin decizia președintelui Curții din 10 mai 2022 a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Republicii Polone formulată de Republica Cehă.
Cu privire la acțiune
Cu privire la admisibilitatea acțiunii
Argumentația părților
54
În memoriul în intervenție, Republica Cehă invocă inadmisibilitatea acțiunii Comisiei întrucât cererea introductivă nu indică în mod clar elementele de drept pe care se întemeiază acțiunea și nu este formulată astfel încât să împiedice Curtea să se pronunțe ultra petita. Astfel, deși și‑a întemeiat acțiunea pe articolul 22 TFUE, Comisia ar fi invocat și încălcarea altor dispoziții de drept al Uniunii, în special a articolului 11 și a articolului 12 alineatul (1) din cartă, precum și a articolului 20 alineatul (2) litera (b) TFUE, care nu ar fi reluate în concluziile cererii sale introductive.
55
Comisia contestă temeinicia acestei argumentații.
Aprecierea Curții
56
În temeiul articolului 40 al patrulea paragraf din Statutul Curții de Justiție, concluziile cererii de intervenție pot avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părți.
57
Or, Republica Polonă, pârâtă în susținerea concluziilor căreia Republica Cehă a fost autorizată să intervină, nu a ridicat nicio excepție de inadmisibilitate împotriva acțiunii Comisiei.
58
Rezultă că Republica Cehă, intervenientă, nu are calitatea de a ridica o excepție de inadmisibilitate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 8 noiembrie 2007, Spania/Consiliul, C‑141/05, EU:C:2007:653, punctele 27 și 28).
59
Curtea poate examina însă din oficiu dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 258 TFUE pentru introducerea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 iunie 2016, Comisia/Țările de Jos, C‑233/14, EU:C:2016:396, punctul 43, și Hotărârea din 5 aprilie 2017, Comisia/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punctul 50, precum și jurisprudența citată).
60
În această privință, conform articolului 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și jurisprudenței acesteia referitoare la dispoziția menționată, orice cerere de sesizare trebuie să indice obiectul litigiului, motivele și argumentele invocate, precum și o expunere sumară a acestor motive. O asemenea indicație trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul. Rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil din textul cererii introductive înseși, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate în mod neechivoc, pentru a evita ca Curtea să se pronunțe ultra petita sau să omită să se pronunțe asupra unei critici [Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor), C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 188 și jurisprudența citată].
61
Curtea a statuat de asemenea că, în cadrul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 258 TFUE, aceasta trebuie să prezinte motivele în mod coerent și precis pentru a permite statului membru și Curții să determine cu exactitate întinderea încălcării imputate a dreptului Uniunii, condiție necesară pentru ca statul respectiv să poată invoca în mod util mijloacele sale de apărare, iar Curtea să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor [Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor), C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 189 și jurisprudența citată].
62
În special, acțiunea formulată de Comisie trebuie să cuprindă o expunere coerentă și detaliată a rațiunilor care au determinat‑o să ajungă la convingerea că statul membru interesat nu și‑a îndeplinit una dintre obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii [Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor), C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 190, precum și jurisprudența citată].
63
În speță, trebuie arătat că reiese cu claritate din concluziile cererii de sesizare că Comisia reproșează Republicii Polone încălcarea articolului 22 TFUE în măsura în care acest stat membru refuză cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința pe teritoriul său dreptul de a fi membri ai unui partid politic. Cererea introductivă conține o expunere coerentă și precisă a rațiunilor care au determinat instituția menționată să considere că refuzul respectiv îi împiedică pe acești cetățeni ai Uniunii să își exercite dreptul de a fi aleși la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.
64
În special, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 48 din concluzii, reiese cu claritate din motivarea cererii introductive că, potrivit Comisiei, articolul 22 TFUE trebuie interpretat în contextul definit în special la articolul 20 alineatul (2) litera (b) TFUE și luând în considerare legăturile existente între respectivul articol 22 TFUE și articolele 11 și 12 din cartă, fără a se putea deduce de aici că Comisia urmărește să demonstreze o încălcare autonomă a acestor dispoziții. Trimiterea, la anumite puncte din cererea de sesizare, la articolul 20 alineatul (2) litera (b) TFUE, precum și la articolele 11 și 12 din cartă nu are, așadar, ca efect să facă formularea acestei cereri ambiguă.
65
În consecință, condițiile prevăzute la articolul 258 TFUE pentru introducerea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor sunt îndeplinite, iar acțiunea Comisiei trebuie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
Argumentația părților
66
Comisia arată că articolul 22 TFUE garantează oricărui cetățean al Uniunii care are reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în acest stat membru în aceleași condiții ca și resortisanții acestui din urmă stat. În consecință, Republica Polonă nu și‑ar fi îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE rezervând, în temeiul articolului 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice, calitatea de membru al unui partid politic numai resortisanților polonezi și împiedicând astfel cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia să își exercite drepturile electorale la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.
67
Articolul 22 TFUE ar consacra un principiu general al egalității de tratament și ar implica eliminarea cerinței cetățeniei ca o condiție a dreptului de a alege și de a fi ales la aceste alegeri, precum și eliminarea tuturor măsurilor susceptibile să împiedice cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia să își exercite dreptul de a fi aleși în aceleași condiții ca și resortisanții statului membru pe teritoriul căruia au reședința. Acești cetățeni ai Uniunii ar trebui astfel să beneficieze de toate mijloacele existente în ordinea juridică națională care sunt la dispoziția candidaților naționali la alegerile menționate.
68
Or, în primul rând, partidele politice ar avea un rol fundamental în sistemele electorale ale statelor membre, având în vedere că acestea ar constitui forma esențială de participare la viața politică și mijlocul cel mai frecvent utilizat pentru a participa la alegeri în calitate de candidați. În aceste împrejurări, faptul că cetățenii Uniunii care au reședința în Republica Polonă fără a avea cetățenia acesteia nu pot să fie membri ai unui partid politic și să beneficieze astfel de numeroase avantaje, în special în ceea ce privește notorietatea, resursele umane și financiare, infrastructura organizațională și accesul la mass‑media, pe care le‑ar presupune o asemenea calitate de membru, ar compromite capacitatea lor de a se prezenta cu succes și eficacitate la alegeri în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.
69
Chiar dacă un asemenea cetățean al Uniunii ar putea fi înscris, prin acord individual, pe lista candidaților comitetului electoral al unui partid politic, el s‑ar afla totuși într‑o poziție mai puțin favorabilă decât cea a candidaților la alegeri care sunt membri ai partidului în discuție. Un cetățean al Uniunii care are reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu ar avea, astfel, aceleași șanse de a ocupa un loc avantajos pe această listă și ar trebui să subscrie la un program la elaborarea căruia, în principiu, nu a participat. Însuși faptul că nu s‑ar putea prezenta pe lista menționată decât în calitate de candidat care nu este membru al partidului care o prezintă, în timp ce resortisanții polonezi ar putea să facă acest lucru în calitate de membri ai acestui partid, ar dovedi în sine că cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu se pot prezenta în calitate de candidați la alegeri în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.
70
În al doilea rând, Comisia arată că, deși este în prezent de competența statelor membre să reglementeze aspectele referitoare la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European care nu sunt armonizate la nivelul Uniunii, aceste state trebuie să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii. O măsură națională susceptibilă să restrângă exercitarea unuia dintre drepturile care decurg din statutul de cetățean al Uniunii, precum dreptul de a fi ales la aceste alegeri, nu ar putea fi justificată de interesul general decât dacă măsura respectivă este compatibilă cu drepturile fundamentale garantate de dreptul Uniunii, situație care nu s‑ar regăsi în speță.
71
Interpretarea articolului 22 TFUE potrivit căreia intenția legiuitorului Uniunii ar fi fost de a elimina doar cerințele de formă impuse cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia nu s‑ar reflecta nici în litera acestei dispoziții, nici în cea a Directivelor 93/109 și 94/80 și ar priva articolul 22 TFUE de efect util. Conținutul și domeniul de aplicare material ale dispoziției menționate nu ar putea fi reduse numai la aspectele formale reglementate de aceste directive, iar obligația de a asigura o egalitate de tratament care decurge din articolul 22 TFUE nu ar fi repusă în discuție de lipsa din dispoziția menționată a unei liste exhaustive a condițiilor care trebuie îndeplinite în acest scop.
72
În al treilea rând, prin adoptarea dispozițiilor referitoare la eligibilitatea la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European, Republica Polonă ar pune în aplicare dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, și ar fi, așadar, obligată să se conformeze dispozițiilor acesteia din urmă. Astfel, domeniul de aplicare și cerințele articolului 20 alineatul (2) litera (b) și ale articolului 22 TFUE ar trebui interpretate ținând seama de aceste dispoziții ale cartei, în special de articolul 12 alineatul (1) din aceasta, al căror mod de redactare ar corespunde celui al articolului 11 din CEDO.
73
Privarea de dreptul de a fi membru al unui partid politic ar fi o restrângere a dreptului fundamental la libertatea de asociere și nu ar putea depăși, conform articolului 52 alineatul (3) din cartă, restrângerile admise de CEDO. Motivele enunțate la articolul 11 alineatul (2) din CEDO care pot justifica o restrângere a dreptului la libertatea de asociere nu s‑ar aplica în speță. În plus, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi statuat, în Hotărârea din 27 aprilie 1995, Piermont împotriva Franței (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), că statele membre nu se pot prevala de articolul 16 din CEDO în privința resortisanților altor state membre care își valorifică drepturile conferite de tratate.
74
Interdicția de a fi membru al unui partid politic nu poate fi justificată de obiectivul de a evita posibilitatea cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia de a participa la viața politică a statului lor de reședință și de a influența în special rezultatele alegerilor legislative sau prezidențiale care țin de competența exclusivă a statelor membre.
75
Pe de o parte, fără a susține că dreptul Uniunii recunoaște cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia un drept de a participa la viața politică a statului membru respectiv fără nicio restricție, Comisia arată că drepturile politice au fost incluse în dispozițiile Tratatului FUE referitoare la cetățenie cu obiectivul de a garanta că cetățenii menționați se pot integra și pot avea un rol politic activ în statul lor membru de reședință în ceea ce privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European, astfel cum s‑ar fi confirmat și prin al zecelea considerent al Directivei 93/109 și prin al paisprezecelea considerent al Directivei 94/80. Pe de altă parte, statele membre ar fi libere să rezerve resortisanților lor dreptul de a fi aleși la alegerile naționale sau, în anumite cazuri, regionale ori să adopte norme speciale care să aibă ca efect restrângerea drepturilor conferite cetățenilor Uniunii care au reședința în respectivele state membre fără a avea cetățenia acestora în calitatea lor de membru al unui partid politic, în special refuzându‑le dreptul de a lua parte la deciziile partidului în cauză referitoare la învestirea candidaților la alegerile legislative naționale.
76
Interpretarea articolului 22 TFUE susținută de Comisie nu ar aduce atingere principiului respectării identității naționale, având în vedere că, pe de o parte, articolul 4 alineatul (2) TUE ar trebui interpretat în conformitate cu celelalte dispoziții ale tratatelor, inclusiv cu articolul 22 TFUE, și că, pe de altă parte, acest din urmă articol s‑ar aplica numai alegerilor locale și alegerilor pentru Parlamentul European, iar nu alegerilor legislative naționale.
77
În orice caz, Republica Polonă nu ar fi furnizat nicio dovadă a faptului că posibilitatea cetățenilor Uniunii care au reședința în acest stat membru fără a avea cetățenia acestuia, care doresc să candideze la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru menționat, de a deveni membri ai unui partid politic ar constitui o amenințare pentru identitatea națională a statului membru menționat.
78
Republica Polonă, susținută de Republica Cehă, arată, în primul rând, că articolul 22 TFUE nu este direct aplicabil și necesită adoptarea unor acte legislative suplimentare de către Consiliu. Modalitățile de exercitare a drepturilor prevăzute la articolul 22 TFUE ar fi stabilite prin Directivele 94/80 și 93/109, ale căror considerente s‑ar referi în mod explicit la obiectivul principal și la împrejurările care au însoțit introducerea articolului 8b alineatele (1) și (2) CE, care corespunde actualului articol 22 TFUE. Or, din al patrulea considerent al Directivei 94/80 și din al cincilea considerent al Directivei 93/109 ar reieși că articolul 22 TFUE nu presupune o armonizare globală a sistemelor electorale din statele membre. Intenția legiuitorului Uniunii ar fi fost de a ajunge la eliminarea cerințelor formale care împiedicau exercitarea de către cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia a dreptului de a alege și de a fi aleși sau care ar fi limitat acest drept ca urmare a unor condiții suplimentare impuse exclusiv acestor persoane de statele membre fără o justificare suficientă.
79
În al doilea rând, Republica Polonă, susținută de Republica Cehă, arată că dreptul polonez pune în aplicare garanțiile care decurg din articolul 22 TFUE. În special, acest drept nu ar condiționa posibilitatea cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia de a candida la alegerile locale și la Parlamentul European de apartenența la un partid politic. În plus, dreptul polonez ar conferi cetățenilor Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia posibilitatea de a utiliza toate formele de candidatură disponibile, inclusiv candidatura pe o listă propusă de un partid politic sau de o coaliție de partide politice, având în vedere că înscrierea pe o asemenea listă nu ar fi condiționată de apartenența persoanei respective la un anumit partid.
80
În al treilea rând, statul membru menționat, susținut de Republica Cehă, arată că articolul 22 TFUE nu conferă cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a deveni membri ai unor partide politice și de a participa fără limite la viața politică în statul membru în care au reședința și nu le impune statelor membre să permită acestor cetățeni să exercite un astfel de drept și să aibă o influență, prin intermediul sistemului partidelor, asupra rezultatului alegerilor legislative și prezidențiale naționale. Apartenența la un partid politic ar permite participarea la alegerea organelor interne ale acestui partid, care decid cu privire la orientarea acțiunilor sale la toate nivelurile, nu numai în ceea ce privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European.
81
Stabilirea normelor de funcționare, a structurii și a obiectivelor partidelor politice active în statele membre ar ține în principiu de competența exclusivă a fiecărui stat membru. Interpretarea articolului 22 TFUE propusă de Comisie ar fi contrară finalității și domeniului de aplicare al acestei dispoziții, precum și principiului atribuirii definit la articolul 5 alineatul (2) TUE. Ea ar conduce la aplicarea dispozițiilor tratatelor într‑un domeniu care ține de competența statelor membre, cu încălcarea articolului 4 alineatele (1) și (2) TUE.
82
Având în vedere că articolul 22 TFUE nu ar acorda cetățenilor Uniunii dreptul de a deveni membri ai partidelor politice, articolul 12 din cartă nu și‑ar găsi aplicarea. În schimb, dreptul polonez ar respecta pe deplin dreptul de asociere prevăzut la articolul 11 din CEDO, ținând seama de articolul 16 din această convenție, care autorizează instituirea de restricții privind activitatea politică a străinilor.
83
În al patrulea rând, Republica Polonă, susținută de Republica Cehă, arată că Comisia nu și‑a demonstrat afirmația potrivit căreia interdicția impusă cetățenilor Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia de a deveni membri ai unui partid politic ar limita posibilitatea lor de a‑și exercita dreptul de a fi aleși la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European, această afirmație fiind pur ipotetică și nesusținută de date sau de probe concrete.
84
Republica Polonă contestă argumentația Comisiei potrivit căreia apartenența la un partid politic ar prezenta numeroase avantaje pentru candidații la alegeri, de care candidații independenți nu ar putea beneficia. Mai întâi, Comisia nu ar fi demonstrat că o asemenea apartenență ar fi relevantă pentru imaginea pe care o creează candidații la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în percepția alegătorilor. Această imagine ar depinde mai curând de activitatea candidaților și nu ar fi legată de afilierea la un partid. Prin urmare, ea nu le-ar afecta șansele de a fi aleși.
85
Apoi, Comisia nu ar fi ținut seama nici de mecanismele existente în dreptul polonez prin care se urmărește prevenirea tratamentului preferențial al comitetelor electorale ale partidelor și ale coalițiilor în raport cu comitetele electorale ale alegătorilor și ale organizațiilor, în special de limita cheltuielilor de propagandă electorală, aplicabilă tuturor comitetelor electorale, de normele de utilizare a spațiilor și a echipamentelor aplicabile comitetelor electorale, precum și de reglementarea națională privind accesul la mass‑media, care garantează acest acces tuturor comitetelor electorale în condiții similare. În rest, faptul că dreptul de a se exprima prin intermediul canalelor publice de radio și de televiziune cu privire la aspecte fundamentale care țin de afacerile publice în afara perioadei de campanie electorală ar fi garantat partidelor politice ar rezulta din rolul lor în sistemul politic al statului și ar fi de competența acestuia din urmă. În plus, toți candidații ar avea acces la platformele de comunicare socială pe picior de egalitate.
86
În sfârșit, afirmația Comisiei potrivit căreia cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia ar fi mai puțin cunoscuți și că avantajele care decurg din calitatea de membru al unui partid politic ar fi, așadar, cu atât mai mari pentru aceștia ar fi de asemenea întemeiată pe o prejudecată neconfirmată în fapt. Notorietatea unei persoane în societate ar depinde exclusiv de inițiativele sale, precum și de nivelul său de angajament și nu ar avea nicio legătură cu cetățenia sa. Cetățenii Uniunii care s‑ar prezenta drept candidați la alegerile locale și la Parlamentul European din Polonia fără a avea cetățenia acesteia ar suscita interesul alegătorilor pentru simplul motiv că sunt originari dintr‑un alt stat membru și că experiența lor poate aduce ceva nou vieții publice poloneze. Republica Polonă ar fi demonstrat, referindu‑se la un raport de studii elaborat de Centrum Badania Opinii Społecznej (Centrul de Studii privind Opinia Publică, Polonia), că, din cauza specificității alegerilor locale și a Parlamentului European, personalitatea candidatului ar avea o importanță crucială pentru imaginea pe care o trimite alegătorilor, iar apartenența sa la un partid politic ar avea în această privință un caracter secundar.
87
Republica Cehă adaugă că Comisia nu a demonstrat existența unei legături directe între apartenența la un partid politic și posibilitatea unei candidaturi eficiente și efective la alegeri locale sau la alegeri pentru Parlamentul European. Pe de altă parte, acest stat membru apreciază că Comisia a invocat un temei juridic eronat în susținerea acțiunii formulate. Compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei reglementări naționale care împiedică cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia să devină membri ai unui partid politic nu ar trebui examinată în raport cu articolul 22 TFUE, ci cu interdicția generală privind discriminarea pe motiv de cetățenie prevăzută la articolul 18 TFUE. Or, având în vedere că simpla apartenență a unui astfel de cetățean la un partid politic nu i‑ar conferi totuși calitatea de candidat la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European, o asemenea reglementare națională nu poate fi considerată incompatibilă cu interdicția generală privind discriminarea prevăzută la articolul 18 TFUE sau cu o altă dispoziție a dreptului primar care prevede o interdicție specifică privind discriminarea.
Aprecierea Curții
88
Prin acțiunea formulată, Comisia solicită Curții să constate că, prin faptul că a refuzat cetățenilor Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia dreptul de a fi membru al unui partid politic, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE.
89
Pentru a examina temeinicia acestei acțiuni, trebuie să se determine domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE înainte de a se aprecia dacă diferența de tratament instituită astfel de legislația poloneză pe motiv de cetățenie, în ceea ce privește posibilitatea de a deveni membru al unui partid politic, este interzisă de această dispoziție sau poate fi eventual justificată de motive legate de respectarea identității naționale a unui stat membru.
– Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE
90
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia și de obiectivele pe care le urmărește, ci și de contextul său. Geneza unei dispoziții a dreptului Uniunii poate de asemenea să ofere elemente relevante pentru interpretarea acesteia [Hotărârea din 14 iulie 2022, Italia și Comune di Milano/Consiliul (Sediul Agenției Europene pentru Medicamente), C‑59/18 și C‑182/18, EU:C:2022:567, punctul 67, precum și jurisprudența citată].
91
În primul rând, potrivit formulării articolului 22 TFUE, cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru și care nu sunt resortisanți ai acestuia beneficiază de dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții acestui din urmă stat membru și aceste drepturi se vor exercita în condițiile adoptate de Consiliu.
92
Modul de redactare a articolului 22 TFUE nu conține nicio trimitere la condițiile referitoare la dobândirea calității de membru al unui partid politic.
93
În schimb, din modul de redactare menționat reiese mai întâi că dreptul de a alege și de a fi ales conferit cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru ai cărui resortisanți nu sunt privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European în statul membru respectiv.
94
Rezultă, în continuare, că acești cetățeni ai Uniunii beneficiază de acest drept „în aceleași condiții” ca și resortisanții statului membru în care au reședința. Făcând trimitere la condițiile privind dreptul de a alege și de a fi ales aplicabile resortisanților statului membru de reședință al unui asemenea cetățean al Uniunii, articolul 22 TFUE instituie interdicția ca acest stat membru să supună exercitarea acestui drept de către cetățeanul Uniunii altor condiții decât cele care sunt aplicabile propriilor resortisanți.
95
Această dispoziție stabilește astfel o normă specială privind nediscriminarea pe motiv de cetățenie aplicabilă exercitării dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 septembrie 2006, Spania/Regatul Unit, C‑145/04, EU:C:2006:543, punctul 66, Hotărârea din 12 septembrie 2006, Eman și Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punctul 53, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punctul 42) și, în consecință, se aplică oricărei măsuri naționale care operează o diferență de tratament care poate aduce atingere exercitării efective a acestor drepturi.
96
În plus, este necesar să se arate că această normă privind nediscriminarea nu este decât expresia specifică a principiului general al egalității, care face parte dintre principiile fundamentale ale dreptului Uniunii [a se vedea prin analogie Hotărârea din 20 februarie 2024, X (Lipsa motivelor de reziliere), C‑715/20, EU:C:2024:139, punctul 43 și jurisprudența citată].
97
În conformitate cu o jurisprudență constantă, articolul 18 primul paragraf TFUE nu are vocația de a se aplica în mod autonom decât în situații reglementate de dreptul Uniunii pentru care Tratatul FUE nu prevede norme speciale de nediscriminare (Hotărârea din 15 iulie 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punctul 65).
98
Prin urmare, Republica Cehă nu poate afirma în mod valabil în susținerea Republicii Polone că legislația națională vizată de cererea introductivă a Comisiei intră sub incidența articolului 18 primul paragraf TFUE, iar nu a articolului 22 TFUE.
99
În sfârșit, din modul de redactare a articolului 22 TFUE reiese că aceste drepturi de a alege și de a fi ales se exercită în condițiile adoptate de Consiliu.
100
În această privință, Directivele 93/109 și 94/80, care au fost adoptate în temeiul articolului 8b CE, devenit articolul 22 TFUE, stabilesc modalitățile de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European și, respectiv, la alegerile locale.
101
Desigur, aceste directive, care, astfel cum reiese din al cincilea considerent al Directivei 93/109 și din al patrulea considerent al Directivei 94/80, nu realizează o armonizare exhaustivă a regimurilor electorale ale statelor membre, nu conțin dispoziții privind condițiile referitoare la dobândirea de către cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia a calității de membru al unui partid politic.
102
Totuși, domeniul de aplicare al acestor directive nu poate, nici măcar implicit, să limiteze întinderea drepturilor și a obligațiilor care decurg din articolul 22 TFUE. În acest din urmă sens, trebuie, astfel, să se arate că norma specială privind nediscriminarea pe motiv de cetățenie care figurează în această dispoziție este enunțată în termeni generali și că, potrivit însuși modului de redactare a articolului 22 TFUE, numai exercitarea drepturilor de a alege și de a fi ales consacrate în cuprinsul acestuia este supusă condițiilor adoptate de Consiliu. Deși condițiile menționate pot, desigur, „prevedea dispoziții derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru”, ele nu pot, în schimb, în afara acestei ipoteze speciale, să aibă ca efect compromiterea în general a efectului util al drepturilor respective.
103
În această privință, deși, în lipsa unor dispoziții speciale referitoare la condițiile în care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia pot deveni membri ai unor partide politice în statul membru în cauză, stabilirea condițiilor respective este de competența statelor membre, în exercitarea competenței menționate, acestea din urmă trebuie să respecte obligațiile care decurg pentru ele din dreptul Uniunii [a se vedea prin analogie Hotărârea din 2 martie 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punctul 41 și jurisprudența citată, Hotărârea din 14 decembrie 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punctul 38, Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor), C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 63, precum și Hotărârea din 5 septembrie 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Pierderea cetățeniei daneze), C‑689/21, EU:C:2023:626, punctul 30 și jurisprudența citată].
104
Astfel, conformându‑se modalităților stabilite de directivele menționate, un stat membru nu poate, în afara domeniilor reglementate de acestea, să supună un cetățean al Uniunii cu reședința în statul membru respectiv fără a avea cetățenia acestuia unor dispoziții naționale care introduc o diferență de tratament în exercitarea drepturilor pe care i le conferă articolul 22 TFUE, în caz contrar repunându‑se în discuție efectul util al normei privind nediscriminarea pe motiv de cetățenie înscrisă la articolul amintit [a se vedea prin analogie, în ceea ce privește articolul 21 alineatul (1) TFUE, Hotărârea din 12 martie 2014, O. și B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punctul 54, precum și Hotărârea din 27 iunie 2018, Altiner și Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punctul 26].
105
În consecință, nici lipsa din Directivele 93/109 și 94/80 a unor dispoziții referitoare la condițiile în care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia pot deveni membri ai unor partide politice în acest stat membru, nici principiul potrivit căruia orice competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre, consacrat la articolul 4 alineatul (1) și la articolul 5 alineatul (2) TUE, nu permit să se concluzioneze că stabilirea condițiilor pentru dobândirea calității de membru al unui partid nu intră în domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE.
106
În ceea ce privește, în al doilea rând, contextul în care se înscrie articolul 22 TFUE, este necesară raportarea atât la celelalte dispoziții ale Tratatului FUE, cât și la dispozițiile de același rang, care figurează în special în Tratatul UE și în cartă.
107
În această privință, este necesar să se arate, primo, că articolul 22 TFUE se situează în partea a doua a Tratatului FUE, care cuprinde dispozițiile referitoare la nediscriminare și la cetățenia Uniunii.
108
Articolul 20 TFUE conferă oricărei persoane care are cetățenia unui stat membru statutul de cetățean al Uniunii, care are vocația, potrivit unei jurisprudențe constante, de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre [Hotărârea din 20 septembrie 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punctul 31, Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Wiener Landesregierung (Revocarea unei asigurări de naturalizare), C‑118/20, EU:C:2022:34, punctul 38 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 9 iunie 2022, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punctul 49].
109
Articolul 22 TFUE coroborat cu articolul 20 alineatul (2) TFUE asociază dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European cu statutul de cetățean al Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iunie 2022, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punctele 49-51, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 18 aprilie 2024, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punctele 40 și 41).
110
Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 20 alineatul (2) și cu articolul 21 TFUE, cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și a restricțiilor prevăzute de Tratatul FUE și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestora (Hotărârea din 9 iunie 2022, Préfet du Gers și Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punctul 50).
111
Există astfel o legătură între, pe de o parte, dreptul de liberă circulație și ședere, precum și, pe de altă parte, dreptul de a alege și de a fi aleși al cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European. Așa cum a arătat domnul avocat general la punctele 94 și 95 din concluzii, această legătură a fost stabilită încă de la consacrarea acestui drept de a alege și de a fi ales prin Tratatul de la Maastricht, prin asocierea dreptului menționat cu dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre.
112
Secundo, potrivit articolului 10 alineatul (1) TUE, funcționarea Uniunii se întemeiază pe democrația reprezentativă, care conferă expresie concretă valorii democrației. Aceasta constituie, în temeiul articolului 2 TUE, una dintre valorile pe care se întemeiază Uniunea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctul 64, precum și Hotărârea din 19 decembrie 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punctul 63).
113
Articolul 10 alineatele (2) și (3) TUE recunoaște dreptul cetățenilor Uniunii de a fi reprezentați direct în Parlamentul European și de a participa la viața democratică a Uniunii.
114
După cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 101 din concluzii, articolul 10 TUE evidențiază, în ceea ce privește alegerile pentru Parlamentul European, legătura dintre principiul democrației reprezentative în cadrul Uniunii și dreptul de a alege și de a fi ales în alegerile pentru Parlamentul European aferent cetățeniei Uniunii, garantat la articolul 22 alineatul (2) TFUE.
115
Tertio, articolul 12 alineatul (1) din cartă consacră dreptul oricărei persoane la libertatea de asociere la toate nivelurile, în special în domeniile politic, sindical și civic.
116
Dreptul menționat corespunde celui garantat la articolul 11 paragraful 1 din CEDO și trebuie, așadar, să i se recunoască același înțeles și aceeași întindere ca acestuia din urmă, conform articolului 52 alineatul (3) din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă), C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 111], ceea ce nu se opune ca dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă [Hotărârea din 22 iunie 2023, K.B. și F.S. (Invocare din oficiu în domeniul penal), C‑660/21, EU:C:2023:498, punctul 41].
117
În acest context, din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reiese că dreptul la libertatea de asociere constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și pluraliste, întrucât permite cetățenilor să acționeze în mod colectiv în domenii de interes comun și să contribuie astfel la buna funcționare a vieții publice (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 17 februarie 2004, Gorzelik și alții împotriva Poloniei, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, § 88, 90 și 92).
118
Or, rolul primordial al partidelor politice în exprimarea voinței cetățenilor Uniunii este recunoscut, în ceea ce privește partidele politice la nivel european, la articolul 10 alineatul (4) TUE și la articolul 12 alineatul (2) din cartă.
119
Partidele politice, printre ale căror funcții se numără aceea de a prezenta candidați la alegeri (a se vedea prin analogie Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 8 iulie 2008, Partidul Muncitoresc Georgian împotriva Georgiei, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), își asumă astfel o funcție esențială în sistemul democrației reprezentative, pe care se întemeiază funcționarea Uniunii, în conformitate cu articolul 10 alineatul (1) TUE.
120
În consecință, calitatea de membru al unui partid sau al unei mișcări politice contribuie în mod substanțial la exercitarea efectivă a dreptului de a fi ales, astfel cum este conferit la articolul 22 TFUE.
121
În al treilea rând, în ceea ce privește obiectivul articolului 22 TFUE, acest articol urmărește, primo, să confere cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a participa la procesul electoral democratic din acest stat membru. Acest drept se extinde, după cum s‑a arătat la punctul 93 din prezenta hotărâre, la participarea la acest proces prin dreptul de a alege și de a fi ales la nivel european și local.
122
Secundo, articolul menționat urmărește să garanteze egalitatea de tratament între cetățenii Uniunii, ceea ce implică, pentru ca dreptul de a fi ales al cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia să poată fi exercitat în mod efectiv, un acces egal la mijloacele existente în ordinea juridică națională de care dispun resortisanții statului membru respectiv pentru exercitarea acestui drept în ceea ce privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European.
123
Tertio, din legătura dintre, pe de o parte, libertatea de circulație și de ședere și, pe de altă parte, dreptul de a alege și de a fi ales la aceste alegeri, evocată la punctul 111 din prezenta hotărâre, rezultă că acest din urmă drept urmărește printre altele să favorizeze integrarea progresivă a cetățeanului Uniunii în cauză în societatea statului membru gazdă [Hotărârea din 14 noiembrie 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punctul 56, și Hotărârea din 18 ianuarie 2022, Wiener Landesregierung (Revocarea unei asigurări de naturalizare), C‑118/20, EU:C:2022:34, punctul 42].
124
După cum a subliniat domnul avocat general la punctele 101 și 102 din concluzii, articolul 22 TFUE urmărește astfel să asigure reprezentativitatea cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia, cu titlu de corolar al integrării lor în societatea statului membru gazdă.
125
În consecință, este necesar să se considere că articolul 22 TFUE, interpretat în lumina articolelor 20 și 21 TFUE, a articolului 10 TUE, precum și a articolului 12 din cartă, impune ca, pentru ca cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia să își poată exercita în mod efectiv dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în acest stat membru, aceștia să beneficieze de un acces egal la mijloacele de care dispun resortisanții statului membru menționat pentru exercitarea efectivă a acestor drepturi.
– Cu privire la existența unei diferențe de tratament interzise la articolul 22 TFUE
126
După cum reiese din cuprinsul punctului 89 din prezenta hotărâre, legislația poloneză instituie o diferență de tratament pe motiv de cetățenie în ceea ce privește posibilitatea de a deveni membru al unui partid politic.
127
Republica Polonă, susținută de Republica Cehă, consideră însă, cu titlu subsidiar, că diferența de tratament în discuție nu este contrară articolului 22 TFUE având în vedere că, în primul rând, dreptul polonez conferă cetățenilor Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia posibilitatea de a recurge la toate formele de candidatură disponibile, inclusiv la candidatura pe o listă propusă de un partid politic sau de o coaliție de partide politice, înscrierea pe o asemenea listă nefiind condiționată de apartenența persoanei respective la vreun partid.
128
În al doilea rând, Comisia nu ar fi demonstrat că interdicția ca astfel de cetățeni ai Uniunii să devină membri ai unui partid politic ar limita exercitarea dreptului lor de a fi aleși la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European.
129
În această ultimă privință, trebuie amintit că, după cum rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții, revine Comisiei sarcina de a dovedi existența neîndeplinirii obligațiilor pe care o invocă, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție [Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă), C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 36 și jurisprudența citată].
130
Cu toate acestea, existența unei neîndepliniri a obligațiilor poate fi dovedită, în cazul în care își are originea în adoptarea unei măsuri legislative sau administrative ale cărei existență și aplicare nu sunt contestate, prin intermediul unei analize juridice a dispozițiilor acestei măsuri [Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (Transparență asociativă), C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 37 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 16 noiembrie 2021, Comisia/Ungaria (Incriminarea asistenței acordate solicitanților de azil), C‑821/19, EU:C:2021:930, punctul 106].
131
În speță, neîndeplinirea obligațiilor reproșată de Comisie Republicii Polone își are originea în adoptarea unei măsuri legislative, în special a articolului 1 și a articolului 2 alineatul (3) din Legea privind partidele și mișcările politice, a căror existență sau aplicare nu este contestată de acest stat membru și ale căror dispoziții fac obiectul unei analize juridice în cererea de sesizare a instanței.
132
Prin urmare, trebuie să se examineze temeinicia acestei analize verificându‑se dacă diferența de tratament instituită prin articolul 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice conduce la situația în care cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu beneficiază de un acces egal la mijloacele de care dispun resortisanții acestui stat membru în vederea exercitării efective a dreptului lor de a fi aleși, cu încălcarea articolului 22 TFUE.
133
Este necesar să se arate în această privință că, în conformitate cu articolul 84 alineatul 1 din Codul electoral, dreptul de a desemna candidații la alegeri aparține comitetelor electorale care desfășoară, pe baza principiului exclusivității, campania electorală în numele acestor candidați. Din articolul 84 alineatele 2 și 4 din codul menționat reiese că, la alegerile pentru Parlamentul European din Polonia, comitetele electorale sunt constituite din partide politice, din coaliții de partide politice, precum și din alegători și că, la alegerile pentru organele reprezentative ale colectivităților teritoriale, precum și la alegerile pentru primari, comitetele electorale sunt, în plus, constituite din organizații sociale.
134
Prin urmare, este în principiu posibil, astfel cum arată Republica Polonă, ca un candidat independent care nu aparține unui partid politic să fie desemnat de un comitet electoral al unui partid politic sau al unei coaliții de partide politice.
135
Cu toate acestea, pe de o parte, faptul de a nu fi membru al unui partid politic, în conformitate cu articolul 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice, are în principiu drept consecință excluderea unui cetățean al Uniunii care are reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia de la participarea la procesul decizional al acestui partid în ceea ce privește desemnarea sa de către comitetul său electoral sau cel puțin limitarea participării respective. Argumentele Republicii Polone care urmăresc să justifice interdicția impusă respectivilor cetățeni ai Uniunii de a deveni membri ai partidelor politice prin necesitatea de a înlătura influența unor asemenea cetățeni ai Uniunii în special asupra organelor interne ale unui partid politic care decid cu privire la acțiunile acestuia demonstrează tocmai importanța deținerii calității de membru al unui partid politic pentru a lua parte la deciziile sale.
136
În ceea ce privește potențialii candidați care împărtășesc ideile politice ale unui partid politic, interdicția de a deveni membri ai acestuia din urmă, dacă nu face imposibilă desemnarea lor de către un comitet electoral al unui partid politic sau al unei coaliții de partide politice, cel puțin o complică având în vedere că în principiu membrii unui partid politic sunt cei care aleg candidații care trebuie desemnați, precum și locul pe care îl ocupă pe listele lor, care poate avea o influență asupra șanselor lor de a fi aleși.
137
Această împrejurare plasează cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia într‑o situație mai puțin favorabilă decât cea a resortisanților polonezi membri ai unui partid politic în ceea ce privește posibilitatea de a candida la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European pe lista unui partid politic.
138
Pe de altă parte, faptul că resortisanții polonezi pot alege să candideze fie în calitate de membri ai unui partid politic, fie în calitate de candidați independenți, în timp ce cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu dispun decât de ultima posibilitate demonstrează, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 119 din concluzii, că acești cetățeni ai Uniunii nu își pot exercita dreptul de a fi aleși la alegerile menționate în aceleași condiții ca și resortisanții polonezi.
139
Diferența de tratament stabilită la articolul 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice conduce, așadar, la situația în care cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu beneficiază de un acces egal la mijloacele de care dispun resortisanții acestui stat membru în vederea exercitării efective a dreptului lor de a fi aleși la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European.
140
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentele Republicii Polone potrivit cărora, pe de o parte, apartenența la un partid politic nu ar afecta șansele candidaților de a fi aleși, întrucât acestea depind în realitate de activitățile lor, precum și de personalitatea lor, și, pe de altă parte, cetățenii Uniunii care au reședința în statul membru respectiv fără a avea cetățenia acestuia au posibilitatea de a candida la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European pe listele întocmite de comitetele electorale, altele decât comitetele electorale ale partidelor politice.
141
Astfel, în primul rând, după cum s‑a amintit la punctele 117-119 din prezenta hotărâre, partidele politice au un rol primordial în sistemul electoral și, în consecință, în buna funcționare a sistemului democratic european. Republica Polonă recunoaște ea însăși acest rol în ceea ce privește alegerile naționale, susținând că constituirea și funcționarea partidelor politice au ca scop în principal favorizarea accesului membrilor lor la putere în statul membru în cauză. Or, o asemenea constatare se aplică și alegerilor locale și alegerilor pentru Parlamentul European.
142
Prin urmare, deși efectul pe care îl produc asupra alegătorilor personalitatea candidaților la alegeri și activitățile acestora nu poate fi subestimat, apartenența lor la un partid politic, care, prin natura sa, urmărește să obțină pentru candidații săi un rezultat favorabil la alegeri și ale cărui structuri organizaționale, precum și resurse umane, administrative și financiare sunt dedicate urmăririi acestui obiectiv, este de natură să favorizeze alegerea lor. Pe de altă parte, rapoartele de studii prezentate de Republica Polonă dovedesc că apartenența la un partid politic constituie unul dintre criteriile care orientează alegerea alegătorilor.
143
În al doilea rând, în ceea ce privește posibilitatea cetățenilor Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia de a candida la alegerile menționate altfel decât pe o listă prezentată de comitetul electoral al unui partid politic, și anume fiind desemnați de un comitet electoral al alegătorilor sau al unei organizații, la alegerile pentru organele reprezentative ale colectivităților teritoriale, precum și la alegerile pentru primari, este necesar să se arate că incitarea acestor cetățeni ai Uniunii să recurgă la alte căi decât cea a înscrierii pe o listă prezentată de un partid politic poate conduce la o polarizare între listele de candidați naționali și nenaționali, la o fragmentare a discursului politic și la o marginalizare a acestor candidați, ceea ce ar fi contrar obiectivului de integrare urmărit prin articolul 22 TFUE.
144
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul Republicii Polone potrivit căruia dreptul polonez prevede mecanisme destinate să evite ca comitetele electorale ale partidelor politice și ale coalițiilor partidelor politice să beneficieze de condiții mai favorabile decât celelalte tipuri de comitete electorale, este necesar să se arate mai întâi că, în temeiul articolului 126 din Codul electoral, comitetele electorale suportă cheltuielile efectuate în vederea alegerilor din resurse proprii.
145
În această privință, articolul 132 alineatul 1 din codul menționat prevede că resursele financiare ale comitetului electoral al unui partid politic pot proveni numai din fondul electoral al acelui partid, constituit în conformitate cu dispozițiile Legii privind partidele politice. Or, în conformitate cu articolele 24 și 28 din această lege, resursele unui partid politic sunt constituite din cotizațiile membrilor, din donații, succesiuni și legate, din venituri din proprietăți, din fonduri și subvenții prevăzute de lege, din venituri care provin, printre altele, din dobânzi bancare, negocierea de obligațiuni sau cesiunea unora dintre activele sale și, în cazul în care obțin un anumit număr de voturi la alegerile pentru Seim, dintr‑o alocare de fonduri pe durata legislaturii. În conformitate cu articolul 36 alineatul 1 din Legea privind partidele politice, fondul electoral al partidului politic poate fi constituit din contribuții proprii efectuate de acesta, precum și din donații, succesiuni și legate.
146
În schimb, sursele de finanțare ale unui comitet electoral al alegătorilor sau al organizațiilor se limitează, în temeiul articolului 132 alineatul 3 din acest cod, la contribuțiile plătite de cetățenii polonezi care au reședința permanentă în Polonia și la împrumuturile bancare contractate exclusiv în scopuri electorale.
147
În consecință, chiar dacă dispozițiile naționale aplicabile prevăd plafoane de cheltuieli pe care ansamblul comitetelor electorale nu le pot depăși, nu este mai puțin adevărat că partidele politice dispun de surse de finanțare mai numeroase și, prin urmare, în principiu mai importante, pentru a‑și finanța campania electorală.
148
În continuare, articolul 133 din Codul electoral prevede că, în timpul campaniei electorale, comitetul electoral al unui partid politic sau al unei coaliții, comitetul electoral al alegătorilor și comitetul electoral al unei organizații pot utiliza gratuit spațiile partidului politic, spațiile unui membru al comitetului electoral și, respectiv, spațiile acestei organizații, precum și echipamentele de birou ale acestor entități. Or, împrejurarea că partidele politice dispun de numeroase surse de finanțare, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 145 din prezenta hotărâre, în special în scopul achiziționării sau al închirierii spațiilor lor și a echipamentelor de birou, are drept corolar că, în raport cu celelalte tipuri de comitete electorale, comitetele electorale ale partidelor politice dispun în principiu de capacități sporite în ceea ce privește spațiile și echipamentele de birou pentru promovarea campaniei lor electorale.
149
În sfârșit, din aceleași motive, comitetele partidelor politice sau ale coalițiilor de partide politice dispun în principiu de mai multe mijloace care pot fi consacrate unor cheltuieli de comunicare politică, altele decât cele prevăzute la articolul 117 alineatul 1 din Codul electoral, privind prezentarea gratuită a programelor electorale pe posturile publice de radio și de televiziune, pe cheltuiala organismelor de radiodifuziune, în special publicitatea pe rețelele sociale.
150
Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că diferența de tratament instituită prin articolul 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice conduce la situația în care cetățenii Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia acesteia nu beneficiază de un acces egal la mijloacele de care dispun resortisanții acestui stat membru în vederea exercitării efective a dreptului lor de a fi aleși la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European și constituie, așadar, o diferență de tratament interzisă în principiu la articolul 22 TFUE.
– Cu privire la respectarea identității naționale
151
Trebuie examinate de asemenea argumentele Republicii Polone potrivit cărora interpretarea articolului 22 TFUE în temeiul căreia, pentru a garanta că principiul nediscriminării consacrat la articolul menționat este respectat cu ocazia exercitării dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European, statele membre trebuie să le permită cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia să devină membri ai unui partid politic în acest stat membru este contrară articolului 4 alineatul (2) TUE, care prevede că Uniunea respectă identitatea națională a statelor membre, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale.
152
Republica Polonă arată că un stat membru nu poate fi obligat să le permită unor astfel de cetățeni ai Uniunii să participe în mod permanent și fără restricții la viața politică a statului membru în care au reședința și să aibă o influență, prin intermediul sistemului partidelor politice, asupra rezultatului alegerilor legislative și prezidențiale naționale, ceea ce ar fi cazul dacă astfel de cetățeni ar avea dreptul de a deveni membri ai unui partid politic.
153
În această privință, este necesar să se arate, în primul rând, că organizarea vieții politice naționale, la care contribuie partidele politice, face parte din identitatea națională, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE.
154
Totuși, în al doilea rând, având în vedere că dreptul de a alege și de a fi ales conferit prin articolul 22 TFUE cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat fără a avea cetățenia acestuia privește alegerile locale și alegerile pentru Parlamentul European în statul membru amintit, dispoziția menționată nu implică nici obligația statului membru în discuție de a le asigura acestor cetățeni dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile naționale, nici interdicția ca același stat membru să adopte norme speciale referitoare la procesul decizional din cadrul unui partid politic în ceea ce privește învestirea candidaților la alegerile naționale, care ar exclude participarea membrilor partidului care nu sunt resortisanți ai statului respectiv la un asemenea proces decizional.
155
În al treilea rând, articolul 4 alineatul (2) TUE trebuie interpretat ținând seama de dispozițiile de același rang, în special articolele 2 și 10 TUE, și nu poate scuti statele membre de respectarea cerințelor care decurg din acestea [a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2023, Comisia/Polonia (Independența și viața privată a judecătorilor), C‑204/21, EU:C:2023:442, punctul 72].
156
În această privință, trebuie amintit că principiul democrației și principiul egalității de tratament constituie valori pe care se întemeiază Uniunea, în conformitate cu articolul 2 TUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 2021, Ungaria/Parlamentul, C‑650/18, EU:C:2021:426, punctul 94).
157
Articolul 2 TUE nu constituie o simplă enunțare a unor orientări sau intenții de natură politică, ci conține valori care țin de însăși identitatea Uniunii ca ordine juridică comună, valori care sunt concretizate în principii care implică obligații care leagă din punct de vedere juridic statele membre (Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C‑156/21, EU:C:2022:97, punctul 232, precum și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul, C‑157/21, EU:C:2022:98, punctul 264).
158
În plus, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 112 din prezenta hotărâre, potrivit articolului 10 alineatul (1) TUE, funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative, care conferă expresie concretă valorii democrației menționate la articolul 2 TUE (Hotărârea din 19 decembrie 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punctul 63 și jurisprudența citată).
159
Garantând cetățenilor Uniunii care au reședința într‑un stat membru fără a avea cetățenia acestuia dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale, precum și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru menționat, în aceleași condiții ca și resortisanților acestuia, articolul 22 TFUE conferă expresie concretă principiilor democrației, precum și, așa cum s‑a arătat la punctul 96 din prezenta hotărâre, egalității de tratament a cetățenilor Uniunii, principii care țin de identitatea și de valorile comune ale Uniunii, la care aderă statele membre și a căror respectare trebuie să o asigure pe teritoriul lor.
160
În consecință, nu se poate considera că faptul de a admite că asemenea cetățeni ai Uniunii devin membri ai unui partid politic în statul lor membru de reședință pentru a pune pe deplin în aplicare principiile democrației și egalității de tratament aduce atingere identității naționale a acestui stat membru.
161
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, este necesar să se constate că, prin refuzul de a acorda cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința în Polonia dreptul de a fi membru al unui partid politic, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
162
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Polonă a căzut în pretenții în cadrul prezentei acțiuni, se impune ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, să fie obligată să suporte și cheltuielile de judecată efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.
163
Potrivit articolului 140 alineatul (1) din acest regulament, statele membre și instituțiile care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Republica Cehă va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1)
Prin refuzul de a acorda cetățenilor Uniunii care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința în Polonia dreptul de a fi membri ai unui partid politic sau ai unei mișcări politice, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE.
2)
Obligă Republica Polonă să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
3)
Republica Cehă suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.