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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. I quesiti pregiudiziali posti dal giudice nazionale vertono sull' interpretazione dell' art. 7 del Trattato e degli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all' attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (1).
Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di un procedimento penale promosso nei confronti di due comandanti di pescherecci britannici - i signori K.G. Wood e J. Cowie - per aver violato una delle condizioni previste dalle licenze di pesca, omettendo di comunicare, via radio, il passaggio delle loro imbarcazioni da una zona CIEM ad un' altra.
2. La legislazione britannica prevede che le licenze rilasciate per la pesca di specie contingentate possono contemplare determinate condizioni, la cui inosservanza costituisce reato. In particolare, a partire dal marzo 1989, nelle licenze concesse ai pescherecci britannici è stato introdotto l' obbligo di segnalare, via radio, al ministero competente, l' attraversamento della linea di 4 di longitudine ovest che separa la zona CIEM IV (Mare del Nord) dalla zona CIEM VI (Scozia occidentale).
Tale condizione è stata imposta al fine di controllare l' effettivo rispetto del regime dei contingenti comunitari di pesca, onde evitare che catture effettuate in una delle due zone siano imputate al contingente assegnato all' altra.
Quanto al campo di applicazione ratione personae della condizione in parola, va rilevato che solo le imbarcazioni immatricolate nel Regno Unito sono titolari di licenze di pesca rilasciate dall' autorità britannica. Ne consegue che, giacché l' obbligo di comunicare il passaggio dalla zona CIEM IV alla zona CIEM VI si configura come una delle condizioni stabilite nella licenza di pesca, detto obbligo concerne soltanto i pescherecci del Regno Unito, mentre i pescherecci di altri Stati membri, che non sono titolari di licenze britanniche, allorché si trovino a pescare le medesime specie contingentate nelle medesime zone, non sono tenuti ad analoga comunicazione.
3. Nella causa principale, gli imputati hanno contestato la legittimità della condizione in parola sotto un duplice profilo.
In primo luogo, l' obbligo di comunicazione di cui trattasi comporterebbe una discriminazione in ragione della nazionalità, in quanto riguarda i soli pescherecci britannici. Esso sarebbe pertanto in contrasto e con l' art. 7 del Trattato e con l' art. 2 del regolamento n. 101/76, il quale specificamente dispone, al suo n. 1, che:
"1. Il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all' esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione non può comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri.
Gli Stati membri assicurano, in particolare, a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque di cui al comma precedente".
In secondo luogo, gli imputati rilevano che, conformemente all' art. 3 del medesimo regolamento, gli Stati membri hanno l' obbligo di notificare agli altri Stati membri ed alla Commissione le modifiche che intendono apportare al regime nazionale di pesca. Ora, l' introduzione nelle licenze di pesca, nel marzo 1989, della condizione controversa non è stata notificata dal Regno Unito ai sensi del citato art. 3. Si tratterebbe quindi di un requisito illegittimo e dunque inopponibile agli eventuali contravventori, in quanto istituito in violazione delle disposizioni procedurali della regolamentazione comunitaria.
4. E' in considerazione di tali contestazioni che il giudice nazionale ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte due quesiti pregiudiziali.
Il primo quesito porta sul carattere assertivamente discriminatorio della condizione controversa alla stregua delle disposizioni dell' art. 7 del Trattato e dell' art. 2 del regolamento n. 101/76.
Il secondo ha viceversa ad oggetto la norma procedurale di cui all' art. 3 del regolamento stesso. Il giudice chiede infatti se, in virtù di tale disposizione, le autorità britanniche fossero tenute a notificare la loro intenzione di introdurre nelle licenze di pesca la condizione litigiosa.
5. A quest' ultimo riguardo, va ancora rilevato che, in una data successiva a quella dell' infrazione contestata agli imputati nella causa principale, le autorità britanniche hanno notificato le misure controverse alla Commissione, e che quest' ultima, nel prendere atto di tale notifica, ha precisato di non avere, in merito, alcuna obiezione da formulare.
E' in relazione a tali sviluppi che il giudice nazionale ha deciso di sottoporre alla Corte un quesito supplementare con il quale si chiede in sostanza se l' inosservanza dell' obbligo di notifica di cui all' art. 3 del regolamento n. 101/76 comporti l' invalidità della misura di cui trattasi e se, nell' affermativa, tale invalidità possa venir sanata a posteriori mediante una successiva, tardiva, notifica.
6. Come rilevato, dunque, il primo quesito verte sul carattere assertivamente discriminatorio dell' obbligo di comunicazione disposto dalle licenze di pesca di cui trattasi. Onde verificare se la discriminazione lamentata sussista, è opportuno ricordare le linee fondamentali del regime comunitario che disciplina l' esercizio dell' attività di pesca.
In proposito si deve rilevare che con il regolamento n. 170/83 (2), che ha integrato il regolamento n. 101/76, è stato istituito un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse marine, regime che comporta una limitazione dell' attività di pesca. L' art. 3 di detto regolamento prevede la fissazione annuale del totale di catture ammesse (TAC) a disposizione della Comunità per popolazione o gruppo di popolazioni ittiche, qualora sia necessario limitare il volume delle catture per una specie o per più specie affini.
Ai sensi dell' art. 4, n. 1, del regolamento stesso, il volume delle catture disponibili per la Comunità viene poi ripartito fra gli Stati membri, secondo quote nazionali, in modo da assicurare a ciascuno Stato una stabilità relativa delle attività esercitate su ciascuna delle popolazioni ittiche considerate.
Nel quadro di questo sistema di ripartizione su base nazionale delle risorse alieutiche, l' art. 5, n. 2, del regolamento n. 170/83 stabilisce che sono gli Stati membri a determinare, conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili, le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati.
In virtù del regime comunitario, dunque, gli Stati membri, nell' ambito della gestione dei contingenti nazionali, sono competenti a disciplinare l' esercizio delle attività di pesca, nelle acque sottoposte a loro giurisdizione, da parte dei pescherecci che battono la loro bandiera (v. sentenza 19 gennaio 1988, causa 223/86, Pesca Valentia, (Racc. pag. 83)).
In particolare, nell' ambito della disciplina dell' attività dei pescherecci nazionali, onde garantire il corretto funzionamento del sistema delle TAC, gli Stati possono istituire un sistema di licenze di pesca che comportino altresì il rispetto di determinate condizioni da parte dagli operatori interessati.
Un tale sistema di licenze nazionali, ampiamente utilizzato ed in parte regolato a livello comunitario ((v. regolamento (CEE) del Consiglio 7 novembre 1988, n. 3483/88 (3))), ha trovato riconoscimento nella giurisprudenza della Corte, che, nella sentenza 27 marzo 1990, causa C-9/89, Spagna/Consiglio (Racc. pag. 1383), ha affermato che "un sistema di licenze istituito dallo Stato membro di immatricolazione costituisce uno dei modi in cui gli Stati membri possono garantire il rispetto dei limiti di catture imposti nell' ambito del regime comunitario di conservazione" delle risorse alieutiche.
7. Ora, fra le condizioni che possono essere inserite nelle licenze di pesca, non v' è dubbio che vadano ricomprese anche misure di controllo, come appunto l' obbligo di comunicazione oggetto della presente controversia. Tali misure sono infatti parte integrante del sistema delle licenze, in quanto ne garantiscono l' effettività, assicurando il rispetto dei contingenti assegnati.
La previsione nelle licenze di tali condizioni di controllo è del resto in sintonia con quanto disposto dal regolamento n. 2241/87 (4). Il regolamento, che istituisce un regime di misure comunitarie di controllo delle attività di pesca, lascia impregiudicate (v. art. 15) le disposizioni nazionali di controllo che vanno al di là delle esigenze minime contenute nel regolamento medesimo. Ed è significativo notare che nella procedura che ci occupa le parti hanno concordemente ritenuto che l' obbligo di comunicazione litigioso andasse appunto qualificato come una misura di controllo ai sensi dell' art. 15 del regolamento n. 2241/87.
8. Va da sé, poi, che misure nazionali di controllo, inserite nelle licenze di pesca e destinate a garantire la corretta gestione dei contingenti nazionali, si applichino ai soli pescherecci nazionali.
Infatti, come rilevato dalla Corte nelle sentenze 14 dicembre 1989, causa C-3/87, Agegate (Racc. pag. 4459), e causa C-216/87, Jaderow (Racc. pag. 4509), il legislatore comunitario ricollega i contingenti nazionali ai pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro o in questi registrati, i quali sono i soli a poter imputare le proprie catture ai suoi contingenti.
É pertanto naturale, e corrisponde alla logica su cui il sistema si impernia, che ciascuno Stato membro, nell' ambito delle competenze riconosciutegli dalla conferente legislazione comunitaria, istituisca, in relazione alla gestione del proprio contingente, delle misure di controllo che si configurano come specifiche condizioni inserite nelle licenze di pesca e che, di conseguenza, si applicano ai soli pescherecci nazionali.
9. Certo, dal momento che gli Stati membri, nei limiti della discrezionalità loro riconosciuta, possono adottare misure divergenti, può anche verificarsi che le imbarcazioni dei diversi Stati membri siano sottoposte ad adempimenti differenti, e che, all' occorrenza, taluni adempimenti risultino più rigorosi di altri.
Una tale disparità di situazioni tuttavia non costituisce assolutamente una discriminazione proibita dal diritto comunitario. Secondo una costante giurisprudenza, infatti, il principio di eguaglianza, di cui all' art. 7 del Trattato, non si applica alle eventuali disparità di trattamento ed alle distorsioni derivanti, per le persone e le imprese soggette al diritto comunitario, dalle divergenze esistenti tra le legislazioni dei vari Stati membri (v. sentenze 13 febbraio 1969, causa 14/68, Wilhelm, (Racc. pag. 1); 3 luglio 1979, cause riunite 185/78-204/78, van Dam, (Racc. pag. 2345); e Pesca Valentia, citata).
D' altra parte, va altresì osservato che anche l' eventuale disparità delle misure nazionali di controllo non appare comunque in grado di comportare effettive distorsioni nelle condizioni di esercizio delle attività di pesca. Tali misure infatti si aggiungono al regime comunitario di controllo contemplato dal regolamento n. 2241/87 e dalle sue successive integrazioni. Se è vero dunque che taluni Stati membri potrebbero adottare controlli (nazionali) più rigorosi di quelli previsti in altri Stati membri, è anche vero però che tutti gli Stati membri sono comunque tenuti ad applicare il regime comunitario di controllo nel proprio territorio e nelle acque marittime soggette alla loro giurisdizione.
Ora, l' esistenza di questo sistema di regole comuni, a garanzia del rispetto delle limitazioni delle attività di pesca (v. secondo considerando del regolamento n. 2241/87), fa sì che a tutti gli operatori si applichi un identico nucleo di controlli minimali e che, di conseguenza, sia molto limitato il rischio che, a questo specifico riguardo, vengano a sussistere rilevanti differenze nelle condizioni di esercizio delle attività di pesca.
Alla luce di tali considerazioni ritengo pertanto che nella specie non sia ravvisabile alcuna discriminazione incompatibile con il diritto comunitario.
10. Quanto poi agli altri quesiti formulati dal giudice nazionale, questi riguardano tre punti:
a) se la misura di controllo litigiosa andasse notificata in via preventiva alla Commissione ed agli altri Stati membri, conformemente all' art. 3 del regolamento n. 101/76;
b) se, nell' affermativa, la mancata notifica infici la validità e l' applicabilità della misura stessa;
c) se, infine, tale invalidità possa venire sanata a posteriori mediante una notifica successiva all' entrata in vigore della misura stessa.
11. Riguardo al punto sub a), va rilevato che le parti concordano nel ritenere che la misura di cui trattasi vada qualificata come una misura nazionale di controllo ai sensi dell' art. 15 del regolamento n. 2241/87.
Il secondo paragrafo dell' art. 15 contempla una specifica disposizione in ordine alla comunicazione delle misure di cui trattasi. Detta norma prevede che le misure in questione siano comunicate alla Commissione conformemente all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 101/76. L' art. 15 non contiene viceversa alcun riferimento all' art. 3 del regolamento n. 101/76.
Ora, mentre l' art. 2 dispone la notifica (alla Commissione ed agli Stati membri) delle misure nazionali già esistenti all' atto dell' entrata in vigore del regolamento, l' art. 3 specificamente disciplina l' ipotesi in cui, dopo l' entrata in vigore del regolamento, gli Stati membri vogliano istituire nuove misure e, in relazione a detta ipotesi, prevede che gli Stati notifichino le misure stesse prima della loro adozione.
La ratio dell' art. 3 è evidente. Esso intende consentire alla Commissione (oltre che agli altri Stati membri) di controllare la compatibilità comunitaria dei provvedimenti nazionali, ed all' occorrenza di intervenire, prima che i provvedimenti medesimi abbiano cominciato a spiegare effetti. In altre parole, l' art. 3 prefigura un sistema di controllo preventivo che, in coerenza con il principio di leale collaborazione fra Stati membri e Comunità, mira ad evitare che la Commissione sia posta dinanzi al "fatto compiuto", vale a dire dinanzi ad iniziative unilaterali oramai in atto e le cui conseguenze distorsive possono risultare compiute e non più rimediabili.
Ciò precisato, tornando all' art. 15 del regolamento n. 2241/87, la questione che si pone è la seguente: la circostanza che l' art. 15 stabilisca che la comunicazione delle misure nazionali di controllo deve avvenire in conformità all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 101/76, senza far riferimento anche all' art. 3 del regolamento stesso, significa che, in relazione a questa specifica categoria di misure, il legislatore comunitario non abbia voluto prescrivere una notifica preventiva, permettendo quindi, in deroga a quanto disposto in termini generali dall' art. 3 del regolamento n. 101/76, che gli Stati membri informino la Commissione delle disposizioni adottate in questo settore anche dopo la loro entrata in vigore?
12. Il Regno Unito sostiene che a tale questione si debba rispondere affermativamente. A suo avviso, l' art. 15 del regolamento n. 2241/87, non richiamando espressamente l' art. 3 del regolamento n. 101/76, avrebbe appunto inteso escluderne l' applicazione.
Mi sembra tuttavia che questa tesi finisca col contraddire la logica cui si ispirano le disposizioni in questione. Essa consentirebbe agli Stati di notificare le nuove misure quando sono già state attuate, riducendo di molto l' efficacia del controllo comunitario sui provvedimenti nazionali adottati in virtù dell' art. 15 del regolamento n. 2241/87.
Ora, non vi è alcun motivo per cui il controllo della Comunità sulle misure emanate dagli Stati conformemente al regolamento n. 2241/87 dovrebbe essere così poco penetrante e, per giunta, sostanzialmente diverso da quello previsto, in termini generali, dal regolamento n. 101/76. Le misure nazionali istituite in base al regolamento n. 2241/87 sono solo una specie delle misure istituite in virtù del regolamento n. 101/76: per entrambe il controllo comunitario risponde esattamente agli stessi obiettivi e non sussiste alcuna ragione per cui tale controllo non debba svolgersi secondo le stesse modalità.
Per coerenza sistematica e per garantire piena effettività all' art. 15, ritengo quindi che si debba andare al di là del testo - sicuramente lacunoso - di tale disposizione. Questa va, a mio avviso, coordinata non solo con l' art. 2, ma anche con l' art. 3 del regolamento n. 101/76. Il che implica che gli Stati membri sono tenuti a notificare preventivamente le misure di controllo che intendono adottare.
Ciò trova conforto nella considerazione che gli artt. 2 e 3 sono norme chiaramente complementari e indissociabili, disponendo l' uno per le misure già esistenti e l' altro per le nuove misure. Appare dunque illogico stimare che l' art. 15 abbia inteso richiamare solo una di tali disposizioni e, inoltre, la meno importante ai fini del corretto funzionamento del sistema di monitoring comunitario.
13. L' ipotizzato coordinamento fra i due regolamenti incontra un solo limite. L' art. 15 appare invero del tutto inconciliabile con gli artt. 2 e 3 nella parte in cui prevede una comunicazione alla sola Commissione e non anche agli Stati membri. Ne deriva che le misure di controllo istituite in base all' art. 15 non debbono essere necessariamente portate a conoscenza degli altri Stati membri.
14. Ciò rilevato, e venendo al punto sub b), debbo aggiungere che sia l' art. 15 del regolamento n. 2241/87 che l' art. 3 del regolamento n. 101/76 stabiliscono un mero obbligo di comunicazione da parte degli Stati membri. Dette norme non contemplano viceversa un espresso obbligo di standstill in capo allo Stato (come quello sancito, ad esempio, dall' art. 93, n. 3, del Trattato), né prevedono che la Commissione intervenga, nell' esercizio di specifici poteri decisori, vuoi per autorizzare la misura di cui trattasi, vuoi per sospenderne l' efficacia ovvero dichiararne l' illegittimità (come prescritto e nell' art. 93 del Trattato ed in regolamenti comunitari fra cui, in particolare, nel settore che ci occupa, il regolamento n. 3094/86 (5) citato dalla Commissione nelle sue osservazioni).
In presenza di tali circostanze, e conformemente alla giurisprudenza della Corte (sentenza 18 gennaio 1986, causa 174/84, Bulk Oil, (Racc. pag. 559, punto 62 della motivazione), e sentenza 13 luglio 1989, causa 380/87, Enichem Base, (Racc. pag. 2491, punti 20-23 della motivazione)), ritengo che l' eventuale violazione dell' obbligo di notifica, pur se potrebbe in ipotesi configurarsi come un' infrazione rilevabile ex art. 169, non sia di per sé invocabile dagli interessati per far valere l' inapplicabilità nei loro riguardi delle misure non tempestivamente notificate. Queste ultime debbono considerarsi giuridicamente valide ed applicabili ai soggetti che ne sono destinatari.
La risposta negativa fornita alla questione sub b) rende poi inutile l' esame del punto sub c).
15. Alla luce di tali osservazioni propongo di rispondere al giudice nazionale nei seguenti termini:
"1) L' art. 7 del Trattato e l' art. 2 del regolamento n. 101/76 non ostano a che uno Stato membro inserisca nelle licenze di pesca rilasciate ai pescherecci nazionali una condizione che impone la comunicazione via radio dell' attraversamento della linea dei 4 di logitudine ovest che separa la zona CIEM IV dalla zona CIEM VI.
2) Lo Stato membro che abbia intenzione di applicare una condizione quale quella descritta sub 1) deve notificarlo alla Commissione conformemente all' art. 3 del regolamento n. 101/76. La mancata notifica non rende tuttavia invalide ed inapplicabili le misure adottate".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) GU L 20, pag. 19.
(2) Regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170 (GU L 24, pag. 1).
(3) GU L 306, pag. 2.
(4) Regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1987, n. 2241 (GU L 207, pag. 1).
(5) Regolamento (CEE) del Consiglio 7 ottobre 1986, n. 3094 (GU L 288, pag. 1).