61999CC0374_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Nyt käsiteltävässä kanteessa Espanjan hallitus vaatii yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 28 päivänä heinäkuuta 1999 tehdyn komission päätöksen 99/596/EY(1) niiden kanteessa tarkoitettujen rahoitusta koskevien korjausten osalta, jotka on kohdistettu Espanjan kuningaskuntaan. Käytännössä kyseessä on kaksi kiinteämääräistä korjausta tiettyihin menoihin, jotka Espanjan viranomaiset ovat ilmoittaneet Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastolle (jäljempänä EMOTR). Ensimmäinen korjaus on kymmenen prosenttia tietyistä oliiviöljyn kulutustuen maksamisesta aiheutuneista menoista ja toinen korjaus on joko viisi tai kaksi prosenttia uuhi- ja vuohipalkkioiden maksamisesta aiheutuneista menoista. Komissio vaatii kanteen hylkäämistä.
2 Tämä asia on suurelta osin samanlainen kuin asia Espanja vastaan komissio,(2) jossa olen äskettäin esittänyt ratkaisuehdotukseni. Näissä kahdessa tapauksessa Espanjan kuningaskunta on nostanut kanteen sellaisen päätöksen kumoamiseksi, jossa EMOTR:n tukiosasto on tehnyt kiinteämääräisen korjauksen Espanjassa suoritetun valvonnan puutteiden takia.
Näiden kahden asian samanlaisuuden vuoksi viittaan aina kun mahdollista 6.3.2001 esitettyyn ratkaisuehdotukseen. Joissain kohdin vain yksinkertaisesti lainaan tuota ratkaisuehdotusta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta säädetään yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 729/70.(3) Sen 3 artiklan 1 kohdan mukaan EMOTR:sta rahoitetaan tietyt toimenpiteet.
4 Asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95,(4) säädetään seuraavaa:
"Neuvoteltuaan rahastokomitean kanssa komissio:
- -
c) päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä komission tarkastuksen tuloksista ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, antamista vastauksista on toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä.
Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään menettelyn, jossa pyritään molempien osapuolten kantojen yhteensovittamiseen neljän kuukauden määräajassa ja jonka tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen rahoituksesta kieltäytymistä koskevan päätöksen tekemistä.
Komissio tekee ulkopuolelle jätettävistä menoista arvion erityisesti todetun epäyhdenmukaisuuden merkittävyyden perusteella. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutetun taloudellisen vahingon."
5 Tämän artiklan soveltamisessa on otettava huomioon myös asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 1 kohtaa,(5) jossa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet EMOTR:sta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi.
6 Tätä velvollisuutta tarkennetaan neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 17 päivänä heinäkuuta 1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95(6) 8 artiklan 1 kohdassa seuraavasti:
"Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, sen on annettava kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi havaintonsa, tulevan sääntöjenmukaisuuden varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet sekä arvio menoista, jotka se mahdollisesti ehdottaa jätettäviksi [yhteisörahoituksen] ulkopuolelle asetuksen (ETY) N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti - -."(7)
7 Asetuksen N:o 729/70
5 artiklassa tarkoitetusta sovittelumenettelystä on säädetty yksityiskohtaisesti sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 tehdyssä komission päätöksessä 94/442/EY.(8) Tällä päätöksellä perustettiin sovitteluelin. Päätöksen 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1.
Komission yhteyteen perustetaan sovitteluelin, jonka tehtävänä EMOTR-tuen tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä on:
a)
tutkia jäsenvaltion sille tutkittavaksi asettama seikka, josta asetuksen (ETY) N:o 729/70
9 artiklan mukaisten tarkastusten seurauksena ja niiden tuloksista käytyjen kahdenkeskisten keskustelujen jälkeen komission toimivaltaiset yksiköt ovat antaneet tähän päätökseen viitaten jäsenvaltiolle muodollisesti tiedon siitä, että tiettyjä kyseisen jäsenvaltion maksamia menoja ei voida kirjata EMOTR-tuesta maksettaviksi,
b)
pyrkiä lähentämään komission ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja,
c)
laatia tuloksien perusteella lähentämispyrkimyksen lopputuloksesta kertomus, johon liitetään sovitteluelimen aiheellisina pitämät havainnot, jos kiista jää kokonaan tai osittain ratkaisematta.
2.
Tilien tarkastamisen ja hyväksymisen jatkovaiheiden osalta:
a)
sovitteluelimen kanta ei vaikuta komission lopulliseen tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan päätökseen eikä muuta asianomaisen jäsenvaltion oikeutta nostaa päätöksestä kanne perustamissopimuksen 173 artiklan mukaisesti,
b)
sovitteluelimen käyttämättä jättäminen ei saa aiheuttaa mitään haittaa jäsenvaltiolle, jolle 1 kohdan a alakohdan tarkoittaman komission tiedote on osoitettu."
8 Sikäli kuin jäsenvaltion on valvottava oliiviöljyn kulutustuen myöntämistä, on viitattava myös oliiviöljyn kulutustukijärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 24 päivänä syyskuuta 1985 annettuun komission asetukseen (ETY) N:o 2677/85.(9) Tässä tapauksessa on otettava huomioon varsinkin 9 artiklan 3 kohtaa, 11 artiklan 3 kohtaa ja 12 artiklan 1 kohtaa, joissa säädetään seuraavaa:(10)
Asetuksen 9 artiklan 3 kohtaa.
"Jäsenvaltion on maksettava tuen määrä sadanviidenkymmenen päivän kuluessa sen hakemuksen jättöpäivästä, jonka määrille on myönnetty oikeus tukeen paikalla tehtyjen tarkastusten seurauksena. Jos tarkastukset edellyttävät täydentäviä tutkimuksia, tätä määräaikaa voidaan kuitenkin pidentää. Jäsenvaltio määrittää tämän lisäajan ja antaa siitä tiedon komissiolle.
Tukioikeuden valvonnasta vastaavan toimielimen on toimitettava tiedoksi maksajana toimivalle toimielimelle toimintansa tulos jokaisen hyväksytyn yrityksen tukioikeuden myöntämisen osalta neljänkymmenenviiden päivän kuluessa paikalla tehdystä tarkastuksesta ja vähintään kaksikymmentä päivää ennen ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan päättymistä."
Asetuksen 11 artiklan 3 kohtaa.
"Tukioikeuden valvonnasta vastaavan toimielimen on toimitettava tiedoksi maksajana toimivalle toimielimelle toimintansa tulos jokaisen hyväksytyn yrityksen tukioikeuden myöntämisen osalta neljänkymmenenviiden päivän kuluessa paikalla tehdystä tarkastuksesta. Vakuus vapautetaan heti kun jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt tukioikeuden näiden tiedonantojen perusteella.
Jos tukioikeutta ei vahvisteta kaikille hakemukseen merkityille määrille tai osalle niistä, vakuus pidätetään suhteessa määriin, joiden osalta tukeen oikeuttavia edellytyksiä ei ole noudatettu."
Asetuksen 12 artiklan 1 kohtaa.
"- - tarkastuksia varten jäsenvaltioiden on tarkastettava kaikkien hyväksyttyjen pakkausyritysten varastokirjanpito. Niiden on tarkastettava myös pistokokein näiden yritysten toteuttamien toimenpiteiden rahoitusta koskevat tositteet. Näiden tarkastusten vuoksi jokaisessa yrityksessä on käytävä vähintään kerran markkinointivuodessa. Näiden tarkastusten on kohdistuttava huomattavaan prosenttimäärään kunkin yrityksen tukihakemuksista. Jos tarkastustoimielimet ovat vastuussa näiden tarkistusten tekemisestä, edellä tarkoitettu prosenttimäärä on merkittävä asetuksen (ETY) N:o 27/85
3 artiklassa tarkoitettuihin toimintaohjelmiin."
9 Lopuksi on mainittava myös Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annettu neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95.(11)
Sen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia."
Sen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1.
Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.
2.
Hallinnollista seuraamusta ei voi määrätä, jos seuraamuksesta ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty yhteisön säännöksellä. Jos yhteisön säännöstöihin sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä muutetaan myöhemmin, sovelletaan lievempiä määräyksiä takautuvasti.
3.
Yhteisön oikeudessa säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaan.
4.
Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä."
Tosiseikat
10 Komissio on 28.7.1999 tehdyllä päätöksellä muuttanut Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1995 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 3 päivänä helmikuuta 1999 tehtyä päätöstä 99/187/EY. Tässä yhteydessä se on tehnyt 5 792 163 779 Espanjan pesetan (ESP) suuruisen lisäkorjauksen, joka on lisätty 24 992 418 891 ESP:n menoihin, jotka oli jo jätetty yhteisörahoituksen ulkopuolelle. Muutos on tehty päätöksessä 94/442/EY tarkoitetun, Espanjan hallituksen pyynnöstä käynnistetyn sovittelumenettelyn päättymisen jälkeen.
11 Korjausten perusteet on esitetty EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä varainhoitovuosina 1994 ja 1995 koskevien tarkastusten tuloksista laadituissa yhteenvetokertomuksissa VI/7421/97 ja VI/6462/98. Vuoden 1995 yhteenvetokertomusta on täydennetty 7.6.1995 päivätyllä kertomuksella.
12 Lisäkorjauksen määrä vastaa kymmentä prosenttia oliiviöljyn kulutustuen maksamisesta vuosina 1994 ja 1995 aiheutuneista menoista sekä seuraavia osuuksia markkinointivuoden 1993 osalta maksetuista uuhi- ja vuohipalkkioista: viisi prosenttia aiheutuneista menoista neljässä espanjalaisessa provinssissa (Valencia, Salamanca, Orense ja Castellón) ja kaksi prosenttia menoista viidennessä provinssissa (Lugo).
13 Espanjan kuningaskunta on yhteisöjen tuomioistuimeen 7.10.1999 jättämällään kanteella vaatinut EY 230 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin sillä tehdään kiinteämääräisiä korjauksia oliiviöljyn kulutustukeen ja uuhi- ja vuohipalkkioihin.
Asianosaisten esittämät kanneperusteet ja niiden perustelut
14 Espanjan hallitus perustaa kanteensa joukkoon yleisesti sovellettavia kanneperusteita. Sen mukaan päätös perustuu virheellisiin ja subjektiivisiin johtopäätöksiin ja sitä tehtäessä on loukattu tiettyjä oikeusperiaatteita. Se vetoaa varsinkin kuulemisperiaatteen loukkaamiseen, näytön puuttumiseen niistä puutteista, joista sitä arvostellaan, ja hyvän hallinnon periaatteen sekä toissijaisesti suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
15 Pääosa kanteesta koskee oliiviöljyn kulutustukeen liittyvää korjausta. Tähän korjaukseen kohdistuu viisi väitettä. Nämä koskevat seuraavia seikkoja:
1) Komission velvollisuus ottaa huomioon sovitteluelimen kertomus.
2) Komission tekemien tarkastusten edustavuus.
3) Kulutustuen hallintoa ja maksamista koskeva menettely.
4) Valvontamenettelyt. 5) Seuraamusten määrääminen jäsenvaltion toimesta.
Espanjan hallituksen mukaan nämä viisi väitettä johtavat suhteellisuusperiaatteen nojalla siihen, että riidanalaisessa päätöksessä kaikkiin Espanjan ilmoittamiin menoihin tehtyä erittäin korkeaa kymmenen prosentin korjausta ei voida hyväksyä. Heti aluksi on huomattava, että komission vastineen mukaan komission soveltamaa kymmenen prosentin korjausta voidaan pitää oikeutettuna kolmannessa, neljännessä ja viidennessä väitteessä tarkoitettujen seikkojen osalta Espanjan kuningaskunnassa kaikkiaan havaittujen puutteiden perusteella.
Kuudes tosiseikkoihin perustuva väite koskee uuhi- ja vuohipalkkioihin tehtyä vähennystä.
Ensimmäinen väite
16 Espanjan hallituksen mukaan sovitteluelin ei ole pelkästään neuvoa-antava elin. Päinvastoin päätöksen 94/442/EY 1 artiklan 1 kohdan b alakohdasta seuraa, että elin "pyrkii lähentämään komission ja sen jäsenvaltion, jota asia koskee, toisistaan poikkeavia kantoja". Asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohtaa on samansuuntainen. Sovittelumenettelyn tarkoituksena on lähentää osapuolia. Komission on tutkittava sovitteluelimen kertomus ennen päätöksen tekemistä ja otettava huomioon elimen esittämät perustelut.
17 Espanjan hallitus viittaa seuraavaksi sovitteluelimen käsiteltävässä asiassa tekemiin havaintoihin ja erityisesti elimen kertomuksen 10-14 kohtiin. Näistä käyvät ilmi seuraavat seikat:
- Espanjan soveltamasta menettelystä aiheutunutta taloudellista riskiä ei ole näytetty toteen
- Espanjassa sovellettavia valvontamenettelyjä on parannettu
- komission esittämä arvostelu ei yleisemminkään ole riittävän selkeää.
18 Komission mukaan sovitteluelimen tarkoituksena on helpottaa sovittelua. Jos jäsenvaltio ei ole samaa mieltä päätöksestä, jonka komissio tekee sen jälkeen, kun sovitteluelin on laatinut kertomuksensa, se voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Lisäksi komissiolla on erilainen näkemys sovitteluelimen käsiteltävässä asiassa laatimasta kertomuksesta.
Toinen väite
19 Espanjan hallitus väittää, että komission espanjalaisissa yrityksissä suorittamat tarkastukset eivät olleet edustavia. Komissio on itse asiassa suorittanut tarkastuksia 22 yrityksessä. Näitä ei ollut valittu satunnaisesti, vaan ne olivat nimenomaan sellaisia yrityksiä, joissa Espanjan viranomaiset olivat jo havainneet sääntöjenvastaisuuksia. Espanjan hallitus vetoaa komission tiedoksiantoon, jonka mukaan jäsenvaltioiden valvontayksiköiden havaitsemat puutteet eivät johda kiinteämääräisiin korjauksiin.
20 Komissio kieltää perustaneensa johtopäätöksensä ainoastaan näihin 22 tapaukseen. Päinvastoin sen arvio perustuu Espanjan oliiviöljyn kulutustuen hallintoa ja maksamista koskevan järjestelmän kokonaisarviointiin. Lisäksi se on suorittanut lisätarkastuksen kuudessa suuressa espanjalaisessa yrityksessä, jotka olivat vastaanottaneet lähes 50 prosenttia tuesta.
21 Espanjan hallitus huomauttaa vastauksessaan, että se ei ole ollut tietoinen lisätarkastuksista, mikä on vastoin kontradiktorista periaatetta. Asiassa Oliveira vastaan komissio(12) annetun tuomion mukaisesti
rahoituskorjaus voidaan peruuttaa tämän muotovirheen perusteella. Komissio myöntää vastauskirjelmässään, että Espanjan viranomaisille tiedotettiin vasta tarkastusten jälkeen, mutta - komission vakuutuksen mukaan - tarkastuksien tavoitteena oli vain aikaisempien havaintojen vahvistaminen.
Kolmas väite
22 Tämä väite koskee puutteita Espanjassa sovellettavassa kulutustuen hallintoa ja maksamista koskevassa menettelyssä. Espanjan kuningaskunta vetoaa tässä yhteydessä ristiriitaan asetuksen N:o 2677/85
9 ja 12 artiklan välillä. Asetuksen 9 artiklan mukaan jäsenvaltion on maksettava tuen määrä 150 päivän kuluessa hakemuksen jättöpäivästä ja paikalla tehtyjen tarkastusten perusteella. Sen 12 artiklan mukaan jäsenvaltion viranomaisten on käytävä jokaisessa yrityksessä vähintään kerran jokaisen 12 kuukauden jakson aikana pistokokein tehtävien tarkastusten yhteydessä. Koska nämä kaksi säännöstä ovat keskenään ristiriidassa, espanjalainen valvontaelin soveltaa seuraavaa menetelmää: oliiviöljyn markkinointivuoden aikana esitetyn ensimmäisen tukihakemuksen osalta se ei laadi kertomusta ennen kuin se on suorittanut paikalla tehtävän tarkastuksen kyseessä olevan yrityksen kotipaikassa. Myöhempien hakemusten osalta se laatii kertomuksensa yrityksien kuukausittain toimittamien tietojen perusteella. Tämä menetelmä ei aiheuta mitään riskiä EMOTR:lle.
23 Komissio huomauttaa, että asetuksen N:o 2677/85
12 artiklan nykyinen sanamuoto on annettu sille 8.3.1991 annetulla asetuksella N:o 571/91, kun taas 9 artiklan sanamuoto on peräisin 19.3.1993 annetusta asetuksesta N:o 643/93.(13) Komissio korostaa sitä, että 9 artiklan muutos on tehty myöhemmin. Myöntäen täysin tämän sääntelyn näennäisesti ristiriitaisen luonteen se tulkitsee sitä niin, että 12 artikla sisältää vähimmäisvaatimuksen, jonka perusteella yrityksessä on suoritettava paikalla tehtävä tarkastus vähintään kerran jokaisen 12 kuukauden jakson aikana. Asetuksen 9 artiklassa vaaditaan puolestaan, että jokaista tukihakemusta vastaa paikalla tehtävä tarkastus. Se korostaa, että jokaisen hakemuksen perusteella suoritettava paikalla tehtävä tarkastus oli keskeinen osa asetusta N:o 643/93 pyrittäessä rajoittamaan petosten määrää. Espanjan täytyi olla tietoinen tästä, koska se osallistui hallintokomitean kokoukseen, jossa hyväksyttiin asetuksen N:o 643/93 antaminen.
24 Komissio lisää, että sovitteluelin on todennut olevansa suurelta osin samaa mieltä komission yksiköiden suorittamasta arvioinnista.(14) Sitä paitsi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että komission ei tarvitse näyttää toteen EMOTR:lle aiheutunutta taloudellista vahinkoa eikä sen tarkkaa määrää voidakseen tehdä korjauksen. Se voi tyytyä näyttämään toteen tällaisen vahingon todennäköisyyden.(15)
Neljäs väite
25 Espanjan hallitus korostaa, että valvontamenettelyjä Espanjassa on parannettu, minkä komissio sitä paitsi myöntää. Komission ei sen mukaan siis olisi koskaan pitänyt nostaa kiinteämääräistä korjauskerrointa kymmeneen prosenttiin asti, kun otetaan huomioon aikaisempina vuosina sovelletut kertoimet. Käsiteltävässä asiassa ei ole kysymys samojen puutteiden toistumisesta.
26 Komissio perustelee kymmenen prosentin korjauskertoimen käyttämistä kolmella syyllä. Ensinnäkin tämä prosentti ei perustu ainoastaan puutteisiin valvonnassa, vaan heikkouksiin koko espanjalaisessa järjestelmässä, johon sisältyy myös seuraamusten hallinnointi. Toiseksi, koska kysymyksessä on petosten riskille poikkeuksellisen altis tuotannonala, on perusteltua odottaa menettelyjen nopeaa ja huomattavaa parannusta. Komissiolla on oikeus määrätä seuraamus, jos parannus tapahtuu hitaasti ja epätäydellisesti. Kolmanneksi, aikaisempien varainhoitovuosien aikana sovellettujen korjausten lievyys voidaan perustella sillä, että komission aikaisempien tarkastusten - toisin kuin nyt kyseessä olevien tarkastusten - tavoitteena ei ollut koko järjestelmän arviointi.
Viides väite
27 Tämän seuraamusjärjestelmää koskevan väitteen tueksi Espanjan hallitus viittaa asetuksen N:o 2988/95
2 artiklan 4 kohtaaan, jonka mukaan seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin sovelletaan jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Seuraamusten määräämismenettelyä hallitsevat menettelylliset takeet yksityisen oikeussubjektin hyväksi. Tämä ei suinkaan merkitse sitä, ettei sovelleta mitään seuraamuksia. Seuraamusten ankaruuden osalta Espanjan hallitus arvioi, että ne vastaavat väärinkäytöksien luonnetta ja vakavuutta, jotka ovat asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 3 kohdassa mainitut kriteerit. Kysymyksessä olevien yritysten syyksi ei voida lukea tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta.
28 Komissio korostaa vastineessaan, että 2 artiklassa säädetään myös, että seuraamusten "on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen" (1 kohtaa) ja että 4 kohtaaa sovelletaan "jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu". Komissio viittaa tältä osin asiassa Deutsche Milchkontor annettuun tuomioon,(16) jossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että kansallisen lainsäädännön mukaiset menettelysäännöt eivät saa tehdä yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa käytännössä mahdottomaksi eivätkä ne myöskään saa vaikuttaa yhteisön oikeuden tehokkuuteen. Komissio päättelee asetuksen N:o 2988/95
1 artiklan 2 kohdasta, että väärinkäytös on määriteltävissä seurauksen eikä tahallisuuden tai törkeän tuottamuksen perusteella. Seuraamuksia on sovellettava myös näiden puuttuessa.
Kuudes väite, joka koskee uuhi- ja vuohipalkkioita
29 Espanjan kuningaskunnan mukaan varainhoitovuoden 1994 korjauksen laskennassa huomioon otetut määrät eivät vastaa tuon vuoden menoja. Päinvastoin ne sisältävät varainhoitovuoden 1993 menoja, jotka komissio on jo tarkastanut ja hyväksynyt.
Tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtyyn päätökseen sisältynyt varauma koski vain niitä tapauksia, joissa jäsenvaltio on saattanut asian sovitteluelimen käsiteltäväksi, mitä Espanjan viranomaiset eivät ole tehneet käsiteltävässä asiassa. Komissio ei ole sen mukaan missään vaiheessa tiedottanut Espanjan kuningaskunnalle siitä, että se ottaa huomioon myös varainhoitovuoden 1993 menot, ja siten Espanjan hallitus on koko ajan luullut, että komissio on tehnyt laskuvirheen.
30 Komissio korostaa, että yhteisön uuhi- ja vuohipalkkioiden järjestelmä on äärimmäisen monimutkainen, koska edunsaajat vastaanottavat yhteen markkinointivuoteen liittyviä maksuja useamman varainhoitovuoden aikana. Markkinointivuoden 1993 osalta maksut jakautuvat varainhoitovuosille 1993, 1994 ja 1995. Siten komission tarkastuskin on ulottunut varainhoitovuosiin 1993, 1994 ja 1995. Komissio painottaa sitten, että vuoden 1993 menojen tarkastaminen ja hyväksyminen ei ollut luonteeltaan lopullinen. Se viittaa tässä suhteessa viimeistä edelliseen perustelukappaleeseen päätöksessä 97/333/EY,(17) jolla on suoritettu jäsenvaltioiden varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastaminen ja hyväksyminen.
"Tämä päätös ei rajoita sellaisia taloudellisia seuraamuksia, joista komissio päättää myöhemmän tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä tämän päätöksen tekopäivänä kesken olevi[en] tutkimu[sten], asetuksen (ETY) N:o 729/70 8 artiklassa tarkoitettuj[en] sääntöjenvastaisuuksi[en] tai sellais[ten] Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen [tuomioiden], jotka koskevat parhaillaan käsiteltävinä olevia, tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvia asioita, [perusteella]."(18)
Lisäksi 15.3.1997 päivätystä yhteenvetokertomuksesta(19) käy ilmi, että käsiteltävässä asiassa oli suunniteltu tehtäväksi lisätutkimuksia.
Lopuksi komissio huomauttaa, että Espanjan viranomaisten kanssa käytyjen kahdenvälisten keskustelujen aikana se oli useaan kertaan todennut, että tarkastukset koskevat myös varainhoitovuotta 1993.
Komission käytäntö ja yhteisöjen tuomioistuimen tätä käytäntöä koskeva oikeuskäytäntö
31 Komission noudattamaa käytäntöä rahoituskorjausten soveltamisessa ja yhteisöjen tuomioistuimen tätä käytäntöä koskevaa oikeuskäytäntöä on analysoitu yksityiskohtaisesti asiassa Espanja vastaan komissio(20) antamassani ratkaisuehdotuksessa. Kun otetaan huomioon niiden merkitys käsiteltävän asian kannalta, esitän nämä perustelut jäljempänä uudelleen.(21) Seikka, joka ansaitsee erityistä huomiota, on sovitteluelimen rooli. Asiassa Espanja vastaan komissio(22) oli kysymys seurauksista, joita liittyi Espanjan hallituksen päätökseen olla saattamatta asiaa sovitteluelimen käsiteltäväksi. Käsiteltävässä asiassa toinen näkökohta on kuitenkin ensisijainen, nimittäin tämän elimen havaintojen oikeudelliset vaikutukset. Niitä arvioidaan ratkaisuehdotuksen tämän osan lopussa.
Komission käytäntö
32 Rahoituskorjauksien suhteen komissio noudattaa käytäntöä, joka on vahvistettu ensimmäisen kerran 1.6.1993 päivätyllä, Belle-selvitykseksi kutsutulla asiakirjalla.(23) Tähän asiakirjaan on viitattu usein yhteisöjen tuomioistuimessa. Julkisasiamies Fennelly on asiassa Kreikka vastaan komissio(24) esittämässään ratkaisuehdotuksessa tutkinut asiakirjan laatimiseen liittyneitä olosuhteita ja sen luonnetta. Vuonna 1992 komissio oli perustanut sisäisen työryhmän, jonka tavoitteeksi oli asetettu menetelmän kehittäminen seuraamusten määräämiseksi niille jäsenvaltioille, jotka eivät sovella yhteisön oikeutta oikein. Komissio ja jäsenvaltioiden edustajat EMOTR-komiteassa hyväksyivät laaditut säännöt. Niillä ei katsota olevan sitovaa luonnetta. Vähennysprosentti on valittava jäsenvaltion suorittaman valvonnan puutteiden yhteisön talousarviolle aiheuttamien riskien suuruuden arvioinnin perusteella. Työryhmä asetti kolme rahoituksen kiinteämääräisen vähennyksen tasoa: 2, 5 ja 10 prosenttia. Belle-selvitys on myöhemmin korvattu 23.12.1997 päivätyllä asiakirjalla VI/5330/97, jolla on hyväksytty uudet suuntaviivat rahoituksellisten seuraamusten laskemiselle. Tässä uudessa asiakirjassa ei ole suuria muutoksia Belle-selvityksen tunnusmerkkeihin, mutta sillä lisätään uusi luokka, 25 prosentin vähennys vakavien puutteiden ollessa kyseessä. Käsiteltävänä oleva riidanalainen päätös perustuu viimeksi mainitussa asiakirjassa vahvistettuihin suuntaviivoihin.
33 Belle-selvitys ja mainittu asiakirja sisältävät siten suuntaviivat tilanteisiin, joissa on tehtävä rahoituskorjaus jäsenvaltion ilmoittamiin menoihin. Niiden mukaan vaikeissa tapauksissa voidaan soveltaa kiinteämääräistä prosenttimäärää:(25)
"Koska järjestelmätarkastuksiin liittyvää lähestymistapaa on alettu käyttää laajemmalti, EMOTR on turvautunut yhä enemmän järjestelmien puutteista aiheutuvien riskien arviointiin. Jälkitilintarkastuksen luonteesta johtuen tarkastuksen aikana voidaan harvoin vahvistaa, oliko vaatimus pätevä maksuhetkellä. - - Yhteisön varoihin kohdistuvat tappiot on siksi määriteltävä arvioimalla ne riskit, joille varat altistuivat valvontatoimenpiteiden puutteiden vuoksi, jotka voivat koskea sekä toteutettujen valvontatoimenpiteiden luonnetta ja laatua että niiden määrää. - - "
Selvityksessä ehdotetaan seuraavaa kolmea kiinteämääräistä korjauskerrointa:
"a)
2 prosenttia menoista, jos puute rajoittuu valvontajärjestelmän tiettyihin merkityksettömämpiin osiin tai valvontatoimenpiteisiin, jotka eivät ole olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamisen kannalta, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli vähäinen.
b) 5 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai valvontatoimenpiteiden tärkeisiin osiin, jotka ovat merkittäviä menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli huomattava.
c) 10 prosenttia menoista, jos puute liittyy valvontajärjestelmän tai -toimenpiteiden kokonaisuuteen tai niiden perustavanlaatuisiin osiin, jotka ovat olennaisia menojen sääntöjenmukaisuuden takaamiseksi, jolloin voidaan päätellä, että EMOTR:n tappioriski oli erittäin suuri."
34 Myöhemmin selvityksestä ilmenee, että jollei ole selvää, mikä luokka on valittava, voidaan merkityksellisinä ottaa huomioon myös seuraavat seikat:
"- ovatko kansalliset viranomaiset toteuttaneet tehokkaita toimenpiteitä puutteiden korjaamiseksi heti kun ne todettiin?
- johtuivatko puutteet yhteisön oikeussääntöjen tulkintavaikeuksista?"
35 Belle-selvitys on tulos jo vanhasta käytännöstä, jonka mukaan komissio voi tehdä rahoituskorjauksia, kun se korvaa jäsenvaltioille menoja, joita niille on aiheutunut yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanosta. Komission mukaan Belle-selvityksen tunnusmerkistöstä on muodostunut "yhteinen sopimus, siten että jos korjausten määrää ei pystytä tarkasti määräämään, valitaan keskitie ja tehdään vakiomääräinen korjaus, jolloin pystytään samalla sekä noudattamaan yhteisön oikeutta ja takaamaan yhteisön varojen moitteeton hoitaminen että hyväksymään jäsenvaltioiden ymmärrettävä toive välttää liialliset ja suhteettomat korjaukset".(26)
Yhteisöjen tuomioistuimen tätä käytäntöä koskeva oikeuskäytäntö
36 Kiinteämääräisiä korjauksia koskevaa käytäntöä ja sille Belle-selvityksessä sekä sitä seuranneessa asiakirjassa annettua tulkintaa on tutkittu useaan otteeseen yhteisöjen tuomioistuimessa, ja äskettäin taas kerran asiassa Kreikka vastaan komissio 13.7.2000 annetussa tuomiossa.(27) Samalla tavoin kuin asiassa Italia vastaan komissio(28) annetulla tuomiolla tälläkin tuomiolla vahvistetaan se, että yhteisöjen tuomioistuin ei aseta kyseenalaiseksi Belle-selvityksen sisältämiä tunnusmerkkejä. Sekin ottaa ne arviointinsa lähtökohdaksi.
37 Yhteisöjen tuomioistuimen lähestymistapa on siten seuraava. Kuten asiassa Yhdistynyt kuningaskunta vastaan komissio annetusta tuomiosta(29) käy ilmi, komission on osoitettava, että jäsenvaltio on rikkonut yhteisen maatalouspolitiikan määräyksiä esimerkiksi - kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa - valvomalla riittämättömästi menoja. Sen jälkeen kun komissio on osoittanut tämän, sen on ryhdyttävä toimenpiteisiin. Sovellettavien seuraamusten valinnassa sillä on kuitenkin laaja harkintavalta. Kyseessä olevan jäsenvaltion on osoitettava, että komission tekemät havainnot ovat virheellisiä ja että se on niiden perusteella tehnyt vääriä johtopäätöksiä esimerkiksi soveltamalla liian korkeaa kiinteämääräistä korjausta. Edellä mainitussa asiassa Kreikka vastaan komissio(30) annetussa tuomiossa todetaan seuraavaa:
"26. Ensinnäkin on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan - - silloin, kun on mahdotonta varmuudella osoittaa, missä määrin yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa oleva kansallinen toimenpide on aiheuttanut EMOTR:n jonkin budjettikohdan menojen kasvua, komissiolla ei ole muuta mahdollisuutta kuin jättää hyväksymättä kyseiset menot kokonaisuudessaan.
27. Seuraavaksi on todettava, että kun komissio kieltäytyy ottamasta tiettyjä menoja vastattavaksi EMOTR:sta sillä perusteella, että menot ovat syntyneet jäsenvaltion rikottua yhteisön sääntöjä, tämän valtion asiana on osoittaa, että komission epäämän rahoituksen saamisen ehdot ovat täyttyneet - - .
28.
Mikäli komissio tilien tarkastamis- ja hyväksymistehtävää suorittaessaan päättää olla epäämättä menojen rahoitusta kokonaisuudessaan ja yrittää sen sijaan saada aikaan sääntöjä, joiden tarkoituksena on erotella valvonnan eriasteisista puutteista EMOTR:lle aiheutuvien riskien eri tasot, jäsenvaltion on osoitettava, että tunnusmerkistö on mielivaltainen ja kohtuuton. - - "
38 Palaan vielä asiassa Alankomaat vastaan komissio(31) annettuun tuomioon, jossa määritellään todistustaakan jako komission ja jäsenvaltion välillä. Tämän tuomion 17 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa: "Komission ei tarvitse tyhjentävästi näyttää toteen epäsäännönmukaisuutta - -, vaan riittää, että komissio osoittaa, että sillä on vakavia ja kohtuullisia epäilyjä - - . Tällainen komission todistustaakan huojennus selittyy sillä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot, ja juuri jäsenvaltion asiana on siten esittää tarkat ja täydelliset todisteet tekemiensä tarkastusten todenmukaisuudesta ja tarvittaessa komission laskelmien virheellisyydestä." Yhteisöjen tuomioistuin on toistanut tämän muotoilun useissa myöhemmissä tuomioissaan.(32)
39 Kuten voidaan havaita, yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö jättää komissiolle laajan harkintavallan seuraamusten soveltamisessa, kun jäsenvaltio ei ole valvonut riittävän tarkasti yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyviä menojaan. Komissio voi kieltäytyä menojen korvaamisesta kokonaan, mutta se voi myös soveltaa vähennysprosenttia, kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa. On itsestäänselvää, että Belle-selvityksessä kuvatut luokat, nimittäin 2, 5 ja 10 prosenttia, johtavat paljon lievempään seuraamukseen kuin täydellinen kieltäytyminen menojen korvaamisesta.
40 Todistustaakasta on syytä todeta seuraavaa. Kuten asiassa Kreikka vastaan komissio(33) annetusta tuomiosta seuraa, jäsenvaltion, joka riitauttaa seuraamuksen, velvollisuutena on esittää näyttöä tietystä joukosta seikkoja:
a)
Oikeus saada EMOTR:sta korvaus suoritetuista menoista.
b) Tietojen, joihin komissio perustaa päätöksensä, oikeellisuus.
c) Tunnusmerkistön, jota komissio on soveltanut vähennyksen tekemisessä, oikeellisuus. Jos kysymyksessä ovat Belle-selvityksen tunnusmerkit,(34) niiden oletetaan olevan lähtökohtaisesti päteviä. Mutta koska kysymys ei ole sitovista säännöistä, olen sitä mieltä, että jäsenvaltiolla on oikeus näyttää, että Belle-selvityksen tunnusmerkistö johtaa sen osalta mielivaltaisiin ja epäoikeudenmukaisiin tuloksiin.
d)
Tunnusmerkistön soveltamistapa.
Täydennyksenä asiassa C-375/99, Espanja vastaan komissio, annetussa ratkaisuehdotuksessa esitettyihin seikkoihin: sovitteluelin
41 Sovitteluelimen havainnoilla ei ole sitovaa luonnetta, kuten yhteisöjen tuomioistuin on monta kertaa todennut, muun muassa asiassa Saksa vastaan komissio(35) antamassaan tuomiossa:
"Kuten komissio on perustellusti todennut, päätöksen 94/442/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan sovitteluelimen kanta ei sido komissiota tämän tehdessä päätöstään - - ."
Tämän elimen päätelmillä ei siten välttämättä ole ratkaisevaa vaikutusta päätökseen, jonka komissio tekee. On kuitenkin tietysti joka tapauksessa tutkittava, voitaisiinko näiden päätelmien perusteella tehdä yleisiä johtopäätöksiä. Tuomiota luettaessa vaikuttaa kuitenkin siltä, että mitä konkreettisempia ja täsmällisempiä tämän elimen havainnot ovat, sitä suurempi velvollisuus komissiolla on ottaa ne huomioon.
Asian arviointi
Järjestelmän keskeinen osa
42 Jäsenvaltioiden toimeenpaneman yhteisen maatalouspolitiikan rahoitus EMOTR:sta on jo synnyttänyt runsaasti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Kyseessä olevan kaltaisen riita-asian käsittely voidaan siten suurelta osin perustaa yhteisöjen tuomioistuimen olemassa olevaan - ja monilta osin vakiintuneeseen - oikeuskäytäntöön.
43 Keskeinen osa järjestelmää - ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä - muodostuu mielestäni siitä tosiseikasta, että yhteisön rahoittaman järjestelmän soveltamisesta huolehtivat tässä tapauksessa jäsenvaltiot. Niille on asetettu velvollisuus vastata tarkasti tässä yhteydessä suoritetuista menoista. Juuri niillä on myös todellisiin menoihin liittyvät tiedot. Komission on tyydyttävä (otantaan perustuvaan) valvontaan, jossa se suurelta osin on riippuvainen jäsenvaltioiden toimittamista luvuista. Tällainen erittäin hauras järjestelmä edellyttää, että komissiolla on laaja harkintavalta seuraamusten määräämiseksi, kun se havaitsee sääntöjenvastaisuuksia. Koska komissiolla itsellään ei voi olla kaikkia tietoja, kiinteämääräiset vähennykset ovat välttämättömiä. Toisaalta on vältettävä kaikkea mielivaltaisuutta komission yksiköiden soveltaessa tätä järjestelmää. Komission on toimittava huolellisesti sekä korjauksien soveltamiseen mahdollisesti johtavien tosiseikkojen toteamisen ja luokittelun että itse korjausten määräämisen aikana.
44 Komission on pystyttävä tarvittaessa todistamaan - tekemänsä tarkastuksen perusteella - että sääntöjenvastaisuus on tapahtunut; sen on myös osoitettava, mistä tämä sääntöjenvastaisuus muodostuu. Sitten sen on ehdotettava seuraamusta. Sitä varten se ei ole velvollinen näyttämään toteen, mutta sen on esitettävä todisteita siitä, että esitetty seuraamus vastaa todetun sääntöjenvastaisuuden luonnetta, vakavuutta ja laajuutta. Jäsenvaltion on siis näytettävä toteen - vain sillä olevien tietojen perusteella - että komissio on arvioinut tosiseikkoja virheellisesti tai luonnehtinut niitä väärin tai että ehdotettu seuraamus ei ole yhteensopiva todetun sääntöjenvastaisuuden luonteen tai vakavuuden ja laajuuden kanssa.
Kun otetaan huomioon komission tässä tilanteessa soveltaman tunnusmerkistön epätäsmällisyys, tähän järjestelmään liittyvälle sovittelumenettelylle on annettava suuri merkitys. Tämä menettely antaa asianosaisille mahdollisuuden mielipiteiden ja tietojen vaihtoon.
Varsinainen asia
45 Toinen olennainen tekijä kysymyksessä olevassa tapauksessa on se, että Espanjan hallitus ei suurimmaksi osaksi kiistä rikkoneensa yhteisen maatalouspolitiikan määräyksiä valvoessaan riittämättömästi oliiviöljyn kulutustuen maksamisesta aiheutuneita menoja. Sinänsä komissio voi siten ryhtyä toimenpiteisiin rahoituskorjauksen tekemiseksi Espanjan hallituksen ilmoittamiin menoihin. Ainoa riidanalainen kohta on siten komission tekemän vähennyksen suuruus.
46 Nyt kun on näytetty toteen, että Espanjan hallitus ei ole täyttänyt yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyviä menoja koskevia valvontavelvollisuuksiaan, on todettava - edellä olevan tarkastelun valossa - että komissiolla on laaja harkintavalta määrätessään seuraamuksia ja että jäsenvaltion tehtävänä on kiistää sen havainnot ja johtopäätökset. Todistustaakan jaon osalta viittaan 40 kohtaaan edellä. Muutoin on paikallaan korostaa, että Espanjan hallitus ei konkreettisesti mainitse sitä, miltä osin sovellettu vähennysprosentti on sen mukaan vastoin Belle-selvityksen tunnusmerkistöä.
47 Edellä esitetty ei koske uuhi- ja vuohipalkkioihin tehtyä vähennystä (kuudes väite). Näiden osalta Espanjan kuningaskunta kiistää sen, että komissio voisi ottaa vähennyksen laskennassa huomioon varainhoitovuoden 1993 menot.
48 Lopuksi jätän erikseen käsittelemättä Espanjan hallituksen yleisten oikeusperiaatteiden loukkaamista koskevan väitteen, johon viitataan tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohdassa. Siltä osin kuin Espanjan hallitus on tukenut tätä väitettä perusteluilla, nämä ovat läheisessä yhteydessä väitteisiin, joita käsittelen seuraavaksi järjestyksessä.
Ensimmäinen väite
49 Sekä Espanjan hallitus sekä komissio ovat tarkastelleet sovittelumenettelyn luonnetta. Espanjan hallitus painottaa sitä seikkaa, että sovitteluelin ei ole ainoastaan neuvoa-antava; sen havainnot on otettava huomioon. Komissio korostaa elimen toimintaa välittäjänä. Mielestäni asianosaisten näkemykset eivät ole toisensa poissulkevia. Päinvastoin ne täydentävät toisiaan. Päätöksestä 94/442/EY voidaan nimittäin päätellä, että sovitteluelimen perustamisen tarkoituksena oli tarjota asianosaisille keskustelufoorumi siinä tapauksessa, että niiden näkemyksissä on eroja. On selvää, että tällaisella alueella, jossa asian kannalta merkityksellisten tosiseikkojen toteaminen ja niihin perustuvien rahoituksellisten seuraamusten määrääminen tapahtuu arvioinnin ja epätäsmällisen tunnusmerkistön pohjalta,(36) kyseinen foorumi on tarpeellinen sen estämiseksi, että kaikki riita-asiat saatetaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Toisaalta päätöksen 1 artiklan c alakohdassa annetaan elimelle neuvonantajan tehtävä, jota ei voida pitää vähäisenä, kun otetaan huomioon elimen kokoonpano. Itse asiassa sovitteluelin koostuu 3 artiklan sanamuodon mukaan viidestä riippumattomasta ja erittäin pätevästä jäsenestä, jotka ovat eri jäsenvaltioiden kansalaisia.
50 Olen sitä mieltä, että kun otetaan huomioon menettelyn edellä kuvattu luonne, on ensimmäiseksi tutkittava johtopäätökset, jotka voidaan tehdä sovitteluelimen käsiteltävässä asiassa esittämistä havainnoista. Periaate on se, että nämä havainnot eivät tietystikään ole mitenkään sitovia, muttei niitä kuitenkaan pidä jättää huomiottakaan.
51 Sovitteluelimen 30.3.1999 laaditulla kertomuksella esitetään monivivahteinen kuva. Tiivistettynä elin ei näe mitään syytä epäillä komission väitteiden perusteita. Sitä vastoin se arvioi, että kymmenen prosentin vähennys voi olla kyseenalainen. Koska Espanjan valvontajärjestelmää on kiistattomasti parannettu aikaisempiin vuosiin verrattuna, korjauskerrointen nostaminen tulisi perustella yksityiskohtaisesti.
52 Vivahteikkaat - ja toistettakoon vielä, ei-sitovat - havainnot jättävät komissiolle tarvittavan liikkumavaran vähennysprosentin soveltamiseksi. Ainoa kysymys, joka voidaan esittää, koskee tämän prosentin tasoa. Nämä kysymykset liittyvät läheisesti Espanjan valvontajärjestelmän parantumisen arviointiin, jota neljäs väite koskee. Mielestäni ei ole niinkään tarpeen selvittää, onko komissio ottanut huomioon sovitteluelimen arvioinnin, vaan ennemmin on määritettävä, onko komissiolla valvontajärjestelmän parantumisesta huolimatta ollut oikeus päättää nostaa korjausprosenttia. Tätä kysymystä tutkitaan neljännen väitteen yhteydessä.
53 Johtopäätöksenä totean, että ensimmäinen väite on hylättävä.
Toinen väite
54 Komission tarkastusten edustavuuden osalta on ensiksikin korostettava otantajärjestelmän soveltamisen välttämättömyyttä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön, muun muassa asiassa Alankomaat vastaan komissio annetun tuomion,(37) mukaan "tässä järjestelmässä, joka perustuu luottamukseen, komissio ei harjoita mitään systemaattista valvontaa, jonka toteutusta sen lisäksi tosiasiallisesti olisi mahdotonta taata".
55 Kun otetaan huomioon komission tarkastamat otokset, on ennen kaikkea kysyttävä, onko komissio niiden perusteella voinut kohtuullisesti tehdä johtopäätöksensä. Olen samaa mieltä Espanjan hallituksen kanssa siitä, että 22 yrityksen alkuperäisen valinnan perusteella voidaan ensinäkemältä tuskin tehdä yleisiä johtopäätöksiä, koska kysymyksessä olivat ainoastaan sellaiset yritykset, joissa Espanjan viranomaisetkin olivat jo todenneet sääntöjenvastaisuuksia. Sovitteluelimen kertomuksessa todetaan kuitenkin, että yhdeksässä näistä yrityksistä sääntöjenvastaisuudet eivät olleet niin vakavia, että ne olisivat johtaneet seuraamusten määräämiseen. Tärkeämpää on vielä todeta se, että komissio on ryhtynyt - ja tätä seikkaa ei ole kiistetty - lisätarkastuksiin kuudessa suuressa espanjalaisessa yrityksessä. On vaikeaa siten nähdä, miltä osin komission suorittamat tarkastukset eivät olisi tarpeeksi edustavia.
56 On myös kysyttävä, mikä vaikutus voi olla sillä tosiseikalla, että komissio ei ole ajoissa tiedottanut Espanjan hallitukselle lisätarkastuksien suorittamisesta. En kuitenkaan ymmärrä sitä, miten tämä laiminlyönti voisi johtaa komission päätöksen kumoamiseen. Mielestäni tämä seikka ei ole aiheuttanut Espanjan hallitukselle mitään vahinkoa. Komission väite siitä, että tarkoituksena oli vain aikaisempien havaintojen vahvistaminen, näyttää uskottavalta.
57 Asiassa Oliveira vastaan komissio(38) annetulla tuomiolla, johon Espanjan hallitus vetoaa, ei mielestäni ole vaikutusta käsiteltävään asiaan. Tällä tuomiolla kumottiin komission päätös olennaisten menettelymääräysten rikkomisen takia. Erona nyt käsiteltävään asiaan muotoseikkoja koskevan säännön noudattamatta jättäminen oli aiheuttanut kyseiselle jäsenvaltiolle vakavaa haittaa menettelyllisessä mielessä. Tällä valtiolla ei itse asiassa ollut mahdollisuutta nostaa kannetta kyseistä riidanalaista päätöstä vastaan EY:n perustamissopimuksessa asetetussa määräajassa.
58 Johtopäätöksenä totean, että toinenkin väite on hylättävä.
Kolmas väite
59 Kolmas väite koskee asetuksen N:o 2677/85
9 artiklan 3 kohdan ja 12 artiklan 1 kohdan näennäisesti ristiriitaisten säännösten tulkintaa, joka liittyy kysymykseen siitä, onko ennen tuen myöntämistä aina suoritettava paikalla tehtävä tarkastus.
60 Komission tulkinta 9 artiklan 3 kohdan ja 12 artiklan suhteesta näyttää mielestäni hyväksyttävältä. Valvontaa koskevat vaatimukset näissä kahdessa artiklassa ovat toisiaan täydentäviä.
61 On huomattava, että 9 artiklan 3 kohdan sanamuoto ei ole ensi näkemältä täysin selvä. Espanjan hallituksella oli kuitenkin yksinkertainen keino varmistua 9 artiklan 3 kohdan sisällöstä ja soveltamisalasta siinä tapauksessa, että se ei ollut niistä tietoinen jo sen takia, että se oli läsnä siinä hallintokomitean kokouksessa, jossa tämä säännös hyväksyttiin. Toisaalta siinä tapauksessa, että tämän säännöksen tulkinnasta oli epätietoisuutta, se olisi voinut pyytää komissiolta lisätietoja. Jäsenvaltio ei kuitenkaan mielestäni voi tulkita käsiteltävässä asiassa kysymyksessä olevan kaltaista soveltamisasetusta, jonka hyväksymiseen se on osallistunut, yksipuolisesti siten, että tämä tulkinta poikkeaa siitä, joka olisi kaikkein ilmeisin.
62 Kolmaskin väite on siten hylättävä.
Neljäs väite
63 Neljännessä väitteessä arvostellaan sitä, että korjauskerrointa on nostettu verrattuna aikaisempina vuosina sovellettuihin prosenttimääriin.
64 Aluksi viittaan asiassa Saksa vastaan komissio(39) annettuun tuomioon, joka on mainittu tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa ja jossa yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa: "Se seikka, että komissio ei ole asettanut toteamiensa puutteiden vuoksi rahallisia seuraamuksia tietyn varainhoitovuoden osalta, ei poista komissiolta oikeutta tehdä tätä myöhempien varainhoitovuosien yhteydessä, etenkin jos puutteet ovat edelleen samat. Myös havaitut uudet puutteet voidaan ottaa huomioon tehtäessä päätös kertaluonteisen oikaisun suuruudesta."(40)
Tämä soveltuu mielestäni myös käsiteltävään asiaan. Se, että komissio on liittänyt tietyn seuraamuksen tiettyyn puutteeseen yhtenä varainhoitovuotena, ei poista siltä oikeutta määrätä suurempaa seuraamusta seuraavan vuoden osalta, vaikka puute olisi lieventynyt tällä välin.
65 Komission on kuitenkin vielä tukeuduttuva riittäviin perusteluihin. Edellä 26 kohdassa on kuvattu ne perusteet, joihin komissio on vedonnut käsiteltävässä asiassa. Nämä perustelut näyttävät mielestäni riittäviltä, ja erityisen suuri merkitys on annettava väitteelle, jonka mukaan sektorilla, jossa petosten riski on hyvin korkea, kuten käsiteltävässä tapauksessa, järjestelmän parannusten tulee olla nopeita ja huomattavia eikä vain vähäisiä.
66 Myös neljäs väite on hylättävä. Viides väite
67 Tästä väitteestä, joka koskee seuraamusten määräämistä todettujen sääntöjenvastaisuuksien johdosta, voidaan esittää seuraavat havainnot. Kysymyksessä ovat säännökset, joiden mukaisesti jäsenvaltiot suorittavat menoja, jotka rahoitetaan Euroopan yhteisöjen budjetista, tässä tapauksessa EMOTR:n tukiosastosta. Seuraamusten määräämisellä todettujen sääntöjenvastaisuuksien johdosta on tarkoitus varmistaa Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen tehokas suojaaminen. Tämän vuoksi yleiset säännökset on annettu asetuksella N:o 2988/95. Sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan seuraamusten on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia. Komissio toteaa siten perustellusti,(41) että kansalliset seuraamusten määräämistä koskevat menettelysäännöt eivät saa johtaa siihen, että yhteisön säännösten moitteeton toimeenpano on käytännössä mahdotonta.
68 Seuraamusten määräämisjärjestelmän olennainen tehtävä tässä tapauksessa on Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen tehokas suojaaminen. Näissä olosuhteissa jäsenvaltio ei voi rajoittaa seuraamusten määräämisen mahdollisuutta kokonaan tai lähes kokonaan tahallisiin tai törkeästä huolimattomuudesta johtuviin tapauksiin, kun on kyseessä petoksille erittäin alttiin järjestelmän säännösten rikkominen. Tämä ei poissulje sitä, että seuraamusten määräämismenettelyt ovat edelleen kansallisen oikeuden mukaisia.
69 Se, että Espanjan hallitus nojautuu ainoastaan yksityisille oikeussubjekteille myönnettyihin kansallisiin menettelyllisiin takeisiin, riittää suoralta kädeltä tekemään viidennestä väitteestä tehottoman. Myös tämä väite on siten hylättävä.
Kuudes väite
70 Kuudennessa väitteessä asetetaan kyseenalaiseksi se, oliko komissiolla oikeus ottaa huomioon varainhoitovuoden 1993 menot laskiessaan uuhi- ja vuohipalkkioihin kohdistuvaa kiinteämääräistä korjausta.
71 On sinänsä ymmärrettävää, että Espanjan hallitus on hämmästynyt siitä, että tietyt menot, jotka oli jo tarkastettu ja hyväksytty, on kuitenkin otettu huomioon vähennyksen laskennassa. On myös ymmärrettävää, ettei Espanjan hallitus ole päätöksen 97/333/EY toiseksi viimeisen perustelukappaleen ja yhteenvetokertomukseen sisältyvän varauman perusteella (näiden kahden kysymyksen osalta katso edellä
29 kohta) automaattisesti muuttanut käsitystään päätöksen 97/333/EY lopullisuudesta. Päätöksen 97/333/EY muuttamisesta 30.7.1997 tehdyn komission päätöksen 97/608/EY johdanto-osan perusteella ei myöskään voida tehdä johtopäätöstä, että komissio haluaisi tässä tapauksessa palata varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamiseen ja hyväksymiseen. Jos sillä on ollut sellainen toive, se voisi tukeutua vain hyvin selviin varaumiin.
72 Näyttää kuitenkin siltä, että komissio ei ole ylittänyt toimivaltaansa, kun se on ottanut huomioon vuoden 1993 menot. Päätöksestä 97/333/EY tai mistään muustakaan asiakirjasta ei itse asiassa käy ilmi, että päätös voisi olla niin lopullinen, ettei komissio voisi palata siihen. Tässä suhteessa nojaudun kaikkiin seuraaviin seikkoihin. Päätöksen 97/333/EY toiseksi viimeisen perustelukappaleen mukaan päätös "ei rajoita sellaisia taloudellisia seuraamuksia, joista komissio päättää myöhemmän tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä, tämän päätöksen tekopäivänä kesken olevi[en] tutkimus[ten perusteella]". Yhteenvetokertomuksesta, joka on laadittu 15.3.1997, käy ilmi, että valvontojen tilanne Espanjassa on tutkittava uudelleen. Vielä aikaisemmasta 6.1.1997 päivätystä EMOTR-asiakirjasta voidaan lukea, että ennen vuotta 1995 valvonta Espanjassa oli riittämätöntä, jopa olematonta. Kun otetaan huomioon lukuisat yhteydet komission yksiköihin, Espanjan viranomaiset olivat välttämättä tietoisia näistä tosiasioista. Komissio on todennut tämän, eikä Espanjan hallitus ole tätä kiistänyt. Lopuksi erityisesti komission toimittamasta 22.10.1996 päivätystä asiakirjasta seuraa, että Espanjan hallituksen olisi pitänyt tietää, että uuhi- ja vuohipalkkioita koskevien tilien tarkastamisessa ja hyväksymisessä komissiolla on tapana ottaa huomioon maksuja, joita on suoritettu useiden eri varainhoitovuosien aikana.
73 Kuudettakaan väitettä ei siten voida hyväksyä.
Ratkaisuehdotus
74 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(1) - EYVL L 226, s. 26. Tällä päätöksellä on muutettu aikaisempaa 3.2.1999 tehtyä komission päätöstä 99/187/EY (EYVL L 61, s. 37).
(2) - Asia C-375/99.
(3) - EYVL L 94, s. 13. Nykyään korvattu yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annetulla asetuksella (EY) N:o 1258/1999 (EYVL L 160, s. 103).
(4) - EYVL L 125, s. 1. Nykyisin asetuksen N:o 1258/99
7 artiklan 4 kohta.
(5) - Nykyisin asetuksen N:o 1258/99
8 artiklan 1 kohta.
(6) - EYVL L 158, s. 6.
(7) - Lainausta on korjattu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska asetuksen suomenkielinen versio on epätarkka.
(8) - EYVL L 182, s. 45.
(9) - EYVL L 254, s. 5.
(10) - Lainauksiin on otettu ne säädösversiot, joita sovellettiin käsiteltävän asian kohteena oleviin valvontoihin. Siten 9 artiklan 3 kohta ja 11 artiklan 3 kohta esitetään sellaisina kuin ne ovat 19.3.1993 annetussa asetuksessa N:o 643/93 (EYVL L 69, s. 19), kun taas 12 artiklan 1 kohta esitetään sellaisena kuin se on 8.3.1991 annetussa asetuksessa N:o 571/91 (EYVL L 63, s. 19).
(11) - EYVL L 312, s. 1.
(12) - Asia C-304/89, tuomio 7.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2283).
(13) - Ks. alaviite 9.
(14) - Ks. tämän elimen kertomuksen 10 kohta.
(15) - Komissio viittaa asiassa C-238/96, Irlanti vastaan komissio, 1.10.1998 annettuun tuomioon (Kok. 1998, s. I-5801, 103 kohta).
(16) - Yhdistetyt asiat 205/82-215/82, tuomio 21.9.1983 (Kok. 1983, s. 2633; Kok. Ep. VII, s. 229).
(17) - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 23 päivänä huhtikuuta 1997 tehty komission päätös (EYVL L 139, s. 30).
(18) - Lainausta on korjattu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska päätöksen suomenkielinen versio on epätarkka.
(19) - Kyseisen kertomuksen s. 228; komissio viittaa siihen vastineessaan.
(20) - Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(21) - Komissio viittaa myös tiettyihin tuomioihin, joita ei ole mainittu asiassa C-375/99, Espanja vastaan komissio annetussa ratkaisuehdotuksessa. Kysymyksessä ovat asiassa 129/84, Italia vastaan komissio, 28.1.1986 annettu tuomio (Kok. 1986, s. 309); asiassa C-50/94, Kreikka vastaan komissio, 4.7.1996 annettu tuomio (kok. 1996, s. I-3331) ja asiassa Irlanti vastaan komissio, 1.10.1998 annettu tuomio (mainittu edellä alaviitteessä 15). Nämä tuomiot eivät tuo uutta valaistusta käsiteltävänä olevaan asiaan. Asialla, johon on viitattu viimeisenä, on kuitenkin tiettyä merkitystä sovitteluelimen roolin arvioinnissa.
(22) - Mainittu edellä alaviitteessä 3.
(23) - Asiakirja VI/216/93.
(24) - Ratkaisuehdotus asiassa C-50/94, tuomio 4.7.1996, mainittu edellä alaviitteessä 20.
(25) - Lainaus Belle-selvityksestä.
(26) - Ks. edellä alaviitteessä 20 mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomion 24 kohta.
(27) - Asia C-243/97 (Kok. 2000, s. I-5813).
(28) - Asia C-242/96, tuomio 1.10.1998 (Kok. 1998, s. I-5863).
(29) - Asia 347/85, tuomio 24.3.1988 (Kok. 1988, s. 1749, tuomion 16 kohta). Tässä tuomiossa käsitellään laajasti todistustaakan jakoa. Ks. myös edellä alaviitteessä 27 mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 58 kohta.
(30) - Mainittu edellä alaviitteessä 20, tuomion 26 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(31) - Asia C-48/91, tuomio 10.11.1993 (Kok. 1993, s. I-5611).
(32) - Ks. mm. asia C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000 (Kok. 2000, s. I-3421, 104 kohta).
(33) - Mainittu edellä alaviitteessä 20, tuomio 4.7.1996.
(34) - Tässä tapauksessa kysymyksessä on 23.12.1997 päivätty asiakirja.
(35) - Asia C-44/97, tuomio 21.10.1999 (Kok. 1999, s. I-7177, 18 kohta).
(36) - Ks. erityisesti asiassa C-375/99, Espanja v. komissio, esitetyn ratkaisuehdotuksen 34 ja 44 kohdat.
(37) - Mainittu edellä alaviitteessä 30.
(38) - Mainittu edellä alaviitteessä 12.
(39) - Mainittu edellä alaviitteessä 34.
(40) - Tuomion 14 kohta.
(41) - Se viittaa myös asiassa Deutsche Milchkontor annettuun tuomioon, joka on mainittu edellä alaviitteessä 16.