Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 19 marzo 2026 (1)
Causa C‑842/24
DNO Yemen AS
contro
Petrolin Trading Limited,
Moe Oil & Gas Yemen Limited,
The Ministry of Oil and Minerals (of The Republic of Yemen),
Yemen Oil & Gas Corporation / The Yemen Company,
Dove Energy Limited, liquidata
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen – Divieto di mettere indirettamente fondi
a disposizione delle persone, delle entità o degli organismi oggetto delle misure – Messa a disposizione di fondi ad enti pubblici non interessati dalle misure ma soggetti all’influenza delle persone che ne sono oggetto »
I.      Introduzione
1.        Le misure restrittive adottate dall’Unione europea nei confronti di persone fisiche o giuridiche, entità o organismi occupano, nell’attuale contesto geopolitico, un posto centrale nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC). In quanto normalmente attuate mediante un regolamento adottato dal Consiglio sulla base dell’articolo 215 TFUE, tali misure sono direttamente applicabili nell’ordinamento giuridico degli Stati membri e vincolano tutti i loro organi, compresi i giudici nazionali. È il caso, in particolare, del regolamento (UE) n. 1352/2014 (2), oggetto della presente causa.
2.        Il divieto di mettere, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a disposizione di determinate persone, entità o organismi, previsto dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, figura tra le misure restrittive generalmente adottate. Tale divieto può incidere su obblighi contrattuali, compresi quelli oggetto di un lodo arbitrale. Tale è il contesto della presente causa.
3.        Nell’ambito di un ricorso contro un lodo arbitrale, motivato dal fatto che la sua esecuzione costituirebbe una messa a disposizione di fondi vietata dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, la Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia), giudice del rinvio, sottopone alla Corte tre questioni pregiudiziali volte, in sostanza, a precisare, da un lato, la portata di tale divieto e, dall’altro, il grado di prova richiesto affinché detto divieto trovi applicazione, nonché la ripartizione dell’onere di tale prova.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto internazionale
4.        Il 26 febbraio 2014, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione 2140(2014), durante la sua 7119a seduta. Ai sensi di tale risoluzione:
«Il Consiglio di sicurezza,
(...)
Riaffermando il suo fermo impegno a favore dell’unità, della sovranità, dell’indipendenza e dell’integrità territoriale dello Yemen,
(...)
Constatando con preoccupazione i problemi di ordine politico, economico, umanitario e di sicurezza, compresa la violenza che perdura nello Yemen,
(...)
Considerando
che la situazione nello Yemen costituisce una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali nella regione,
Agendo in virtù del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite [(3)],
(...)
11.      Decide che tutti gli Stati membri devono, per un periodo iniziale di un anno a decorrere dall’adozione della presente risoluzione, congelare immediatamente i fondi, le altre attività finanziarie e le risorse economiche che si trovano nel loro territorio e che sono di proprietà o sotto il controllo diretto o indiretto delle persone o entità designate (...)
o di qualsiasi persona o entità che agisca per conto o su ordine di queste, o di qualsiasi entità da essa detenute o sotto il loro controllo, e decide inoltre che tutti gli Stati membri devono vigilare affinché i loro cittadini o qualsiasi persona o entità che si trovi nel loro territorio non mettano a disposizione di tali persone o entità fondi, beni finanziari o risorse economiche, né ne consentano l’utilizzo a loro vantaggio;
(...)».
B.      Diritto dell’Unione
1.      Regolamento n. 1352/2014
5.        L’articolo 2 del regolamento n. 1352/2014 (4) dispone quanto segue:
«1.      Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati, direttamente o indirettamente, da una qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato I del presente regolamento.
2.      È vietato mettere, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato I, o destinarli a loro vantaggio (5)».
6.        L’articolo 3, paragrafo 1, di tale regolamento così prevede:
«Nell’allegato I figurano le persone fisiche o giuridiche, le entità e gli organismi identificati dal comitato delle sanzioni [del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (6)] che commettono o sostengono atti tali da minacciare la pace, la stabilità o la sicurezza nello Yemen
(…)».
7.        L’articolo 11 di detto regolamento prevede quanto segue:
«1.      Il congelamento di fondi e risorse economiche, o il rifiuto di rendere disponibili fondi o risorse economiche, se effettuato ritenendo in buona fede che tale azione sia conforme al presente regolamento, non comporta alcun genere di responsabilità per la persona fisica o giuridica, l’entità o l’organismo che lo realizza, né per i suoi direttori o dipendenti, a meno che non si dimostri che i fondi e le risorse economiche sono stati congelati o trattenuti in seguito a negligenza.
2.      Le azioni compiute da persone fisiche o giuridiche, entità o organismi non comportano alcun genere di responsabilità a loro carico se non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che le loro azioni avrebbero violato i divieti previsti dal presente regolamento».
8.        L’elenco che figura nell’allegato I dello stesso regolamento corrisponde a quello contenuto nell’allegato della decisione 2014/932. Nella loro versione applicabile ratione temporis alla controversia di cui al procedimento principale, sei persone fisiche appartenenti al movimento Houthi o ad esso alleate figuravano in tali elenchi. Successivamente, sono stati aggiunti a tale elenco non solo i nomi di altre persone (7), ma anche il movimento Houthi nel suo complesso (8).
2.      Orientamenti per le misure restrittive
9.        Il punto 55 ter degli orientamenti sull’attuazione e la valutazione delle misure restrittive (sanzioni) nel contesto della politica estera e di sicurezza comune dell’UE (9) (in prosieguo: gli «orientamenti per le misure restrittive») (10) dispone quanto segue:
«I criteri di cui tenere conto allorché si valuta se una persona giuridica o entità è controllata da un’altra persona o entità, esclusivamente o sulla base di un accordo con altri azionisti o terzi, potrebbero includere, tra l’altro (…):
(...)
(d)      avere il diritto di esercitare un’influenza dominante su una persona giuridica o entità, sulla base di un accordo concluso con detta persona giuridica o entità o in virtù di una disposizione in tal senso inserita nel suo statuto, qualora la legge che disciplina detta persona giuridica o entità consenta di assoggettarla a un accordo o a una disposizione di tal genere;
(e)      potersi avvalere del diritto di esercitare un’influenza dominante, ai sensi della lettera d), pur non essendo il titolare di detto diritto (…);
(f)      avere il diritto di utilizzare, integralmente o in parte, le attività di una persona giuridica o entità;
(...)
Qualora sia soddisfatto uno qualcuno di questi criteri, la persona giuridica o entità è considerata sotto il controllo di un’altra persona o entità, a meno che non si possa determinare il contrario valutando caso per caso».
10.      Il punto 55 quinquies di detti orientamenti precisa quanto segue:
«Qualora si determini la proprietà o il controllo in conformità dei suddetti criteri, mettere a disposizione di persone giuridiche o entità non figuranti in un elenco fondi o risorse economiche posseduti o controllati da una persona o entità elencata sarà in linea di principio equiparato al metterli indirettamente a disposizione di quest’ultima persona o entità, a meno che non si possa determinare ragionevolmente, caso per caso, adottando un approccio basato sul rischio e tenendo conto di tutte le pertinenti circostanze, inclusi i criteri elencati in appresso, che i fondi o le risorse economiche in questione non saranno utilizzati da o a vantaggio di tale persona o entità elencata.
I criteri di cui tenere conto includono, tra l’altro:
(a)      la data e la natura dei vincoli contrattuali tra le entità interessate (ad es. contratti di vendita, acquisto o distribuzione);
(b)      l’importanza per l’entità elencata del settore di attività dell’entità non elencata;
(c)      le caratteristiche dei fondi o delle risorse economiche messi a disposizione, compresa la loro potenziale utilizzazione da parte dell’entità elencata e la facilità di trasferirglieli;
(...)».
11.      Il punto 55 sexies dei medesimi orientamenti
prevede quanto segue:
«Occorre prendere atto che l’indiretta messa a disposizione di fondi o risorse economiche a persone o entità figuranti in un elenco può includere anche la loro messa a disposizione a persone o entità non possedute o controllate da entità figuranti nell’elenco».
C.      Diritto francese
12.      Ai sensi dell’articolo 1518 del code de procédure civile (codice di procedura civile francese) «[i]l
lodo emesso in Francia in materia di arbitrato internazionale può essere oggetto unicamente di un ricorso di annullamento».
13.      Ai sensi dell’articolo 1520, punto 5, di tale codice, «il ricorso di annullamento è ammissibile unicamente se: (...) il riconoscimento o l’esecuzione del lodo è contrario all’ordine pubblico internazionale».
14.      Secondo la giurisprudenza del giudice del rinvio, spetta al giudice investito dell’annullamento accertare, in concreto, se l’inserimento, nell’ordinamento giuridico francese, di un lodo arbitrale violi in misura rilevante l’ordine pubblico internazionale (11).
15.      Ai sensi dell’articolo 1527, comma 2, di detto codice, «[i]l rigetto del ricorso di annullamento conferisce l’exequatur
al lodo arbitrale o alle sue disposizioni che non sono censurate dalla corte».
III. Controversia di cui al procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
16.       Il Ministero del petrolio e dei minerali della Repubblica dello Yemen (in prosieguo: «il Ministero») e la Yemen Oil and Gas Corporation (in prosieguo: la «YOGC»), società detenuta interamente dallo Stato yemenita, hanno concluso con la
DNO Yemen AS (in prosieguo:
la «DNO»), la Petrolin Trading (in prosieguo:
la «Petrolin»), la MOE Oil and Gas Yemen (in prosieguo: la «MOE») e la Dove Energy accordi di sfruttamento e produzione condivisa di petrolio e gas naturale contenenti una clausola compromissoria.
17.      Nel corso del 2014, la DNO, la Petrolin, la MOE e la Dove Energy hanno espresso l’intenzione di ritirarsi da tali accordi. Nel 2015, il Ministero e la YOGC hanno avviato un procedimento arbitrale sotto l’egida della Camera di Commercio Internazionale e, con lodo arbitrale reso a Parigi (Francia) il 15 luglio 2019, la DNO, la Petrolin e la MOE sono state condannate al risarcimento dei danni (in prosieguo: il «lodo arbitrale»).
18.      La DNO, la Petrolin e la MOE hanno proposto un ricorso dinanzi alla cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi, Francia) sostenendo, in particolare, che tale lodo era contrario all’ordine pubblico internazionale in quanto la sua esecuzione rischierebbe di mettere indirettamente fondi a disposizione di persone fisiche o giuridiche, entità o organismi iscritti nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 1352/2014 (in prosieguo: le «persone designate»), ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, dello stesso.
19.      Infatti, nel corso del 2014, il conflitto nello Yemen tra il governo riconosciuto dalla comunità internazionale (in prosieguo: il «legittimo governo») e il movimento Houthi si è intensificato a seguito della presa di controllo, da parte di quest’ultimo, di Sanàa, la capitale del paese. Nel 2015, una coalizione internazionale è intervenuta a sostegno del legittimo governo, la cui sede provvisoria è ad Aden (Yemen). Il conflitto e la «biforcazione» dell’economia e della società yemenite che ne sono derivati hanno portato alla creazione di strutture di governance parallele: il movimento Houthi utilizza le infrastrutture istituzionali esistenti a Sanàa (12), mentre il legittimo governo
si basa sullo sviluppo di nuove capacità istituzionali (13).
20.      Con sentenza del 5 ottobre 2021, la cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) ha respinto il ricorso presentato dalla DNO, dalla Petrolin e dalla MOE, con la motivazione che la verifica ad essa incombente ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 andava effettuata alla luce della situazione valutata alla data in cui il giudice statuisce e basarsi su indizi gravi, precisi e concordanti che consentano di qualificare una violazione di tale regime sanzionatorio.
21.      Nel caso di specie, secondo tale giudice, affinché una messa a disposizione indiretta di fondi sia qualificata, occorreva dimostrare che il Ministero e la YOGC agivano effettivamente «a nome, sotto il controllo o la direzione» delle persone designate e che intendevano sfruttare i fondi a vantaggio di queste ultime. A tal proposito, esso si è basato sui criteri indicati al punto 55 ter degli orientamenti per le misure restrittive.
22.      Al riguardo, la cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) ha considerato, da un lato, che nessuno degli elementi prodotti consentiva di confermare che il Ministero, rappresentante del legittimo governo, riconosciuto dalla comunità internazionale e sostenuto dalla Banca mondiale e dal Fondo monetario internazionale (FMI), agisse sotto il controllo o la direzione delle persone designate, mentre il conflitto armato nello Yemen oppone principalmente tale governo al movimento Houthi.
23.      Dall’altro lato, tale giudice ha ritenuto che, sebbene dagli elementi presentati nel dibattimento risultasse che il controllo della YOGC era stato rivendicato sia dal legittimo governo che dal movimento Houthi – situazione qualificata, nella causa di cui al procedimento principale, come di «influenza concorrente» –, non era assolutamente dimostrato che tali due parti agissero di concerto e che la YOGC fosse sotto il controllo di tale movimento. Al riguardo, esso si è basato su una lettera del 23 agosto 2015 del Primo Ministro del legittimo governo, indirizzata alle compagnie petrolifere straniere, in cui le invitava a trattare solo con persone poste sotto l’autorità di tale governo e in cui le informava che tutte le decisioni, nomine e direttive delle milizie Houthi adottate nel corso del mese di febbraio 2015 e indirizzate al Ministero e alle autorità e agli enti associati a tale Ministero dovevano essere considerate nulle e prive di effetti, che non dovevano essere applicate e, infine, che gli operatori stranieri non dovevano consegnare le somme dovute allo Stato finché non fossero stati informati del luogo e dell’ora della consegna.
24.      Inoltre, secondo tale giudice, il fatto che, da un lato, il sito Internet ufficiale della YOGC, che poteva essere stato piratato, menzioni il nome di un Ministro Houthi e, dall’altro, il resoconto dell’agenzia di stampa yemenita Saba che riferiva di una riunione tenutasi alla presenza del Primo Ministro Houthi – durante la quale il direttore esecutivo della YOGC aveva fornito una breve presentazione, in particolare,
del programma di razionamento di petrolio, del diesel e del gas ad uso domestico a livello di segreteria della capitale e dei governatorati sotto controllo Houthi – non erano sufficienti a configurare un’acquisizione del controllo della YOGC.
25.      Infine, esso ha rilevato che l’assenza di un link al sito Internet della YOGC dal sito ufficiale del legittimo governo
(accessibile all’indirizzo www.mom‑ye.com), nonché il fatto che tale
sito Internet utilizzi il precedente nome di dominio governativo (www.mom‑gov.ye) utilizzato dagli Houthi che si sono impadroniti del vecchio sito Internet governativo, non mettevano in discussione il fatto che il controllo sulla YOGC fosse rivendicato anche dal legittimo governo.
26.      Nel marzo 2022, la Repubblica dello Yemen, rappresentata dal Ministero, ha presentato una richiesta di esecuzione del lodo arbitrale dinanzi al tribunale distrettuale di Oslo (Norvegia) che, dichiarandolo esecutivo, ha ordinato alla DNO di pagare il risarcimento dei danni dovuto. Tale decisione è diventata definitiva il 4 novembre 2023.
27.      Il 4 dicembre 2023, la DNO ha versato al Ministero l’importo netto dovuto in forza del lodo arbitrale. Con lettera del 13 dicembre 2022, la YOGC ha confermato, su richiesta della DNO, di aver ceduto tutti i suoi diritti derivanti da tale lodo e ha dichiarato di non avere intenzione di reclamare le somme già versate a quest’ultimo.
28.      La DNO e la Petrolin hanno presentato, rispettivamente, un ricorso d’impugnazione e un’impugnazione incidentale contro la sentenza della cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) dinanzi al giudice di rinvio. A sostegno dei loro ricorsi fondati sulla violazione grave dell’ordine pubblico internazionale, tali società hanno sostanzialmente sostenuto che la cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi)
aveva commesso un errore, da un lato, essendosi limitata ad esaminare se la YOGC non fosse detenuta o controllata da persone designate e, dall’altro, non avendo verificato se l’esecuzione del lodo arbitrale in questione avrebbe messo – o rischiato di mettere – fondi a disposizione di tali persone.
29.      A tal proposito, in primo luogo, il giudice del rinvio ricorda la giurisprudenza della Corte secondo cui l’espressione «mettere (...) a disposizione» ha un’ampia accezione (14), nonché la vocazione preventiva delle misure restrittive (15).
30.      In secondo luogo, tale giudice sottolinea che la questione centrale sollevata nella presente causa verte sui criteri che consentono di stabilire l’esistenza di una messa a disposizione indiretta di fondi a favore di persone designate in ragione del pagamento, in esecuzione di un lodo arbitrale (16), delle somme dovute al Ministero e alla YOGC, fermo restando che questi ultimi non sono entità designate. Inoltre, esso osserva che la situazione di fatto solleva questioni relative all’onere della prova, tenuto conto dell’incerta situazione politica dello Yemen.
31.      In tali circostanze, la Cour de cassation (Corte di cassazione) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1)      Se l’articolo 2, paragrafo 2, del [regolamento n. 1352/2014] debba essere interpretato, alla luce degli orientamenti [per le misure restrittive], nel senso che si può considerare messa a disposizione indiretta la messa a disposizione di fondi ad enti pubblici non interessati dalle misure restrittive, qualora sia dimostrato che le persone oggetto di tali misure esercitino, presso tali enti, un’influenza concorrente rispetto a quella del legittimo governo non interessato da siffatte misure.
2)      Qualora sia dimostrata l’esistenza di tale influenza concorrente, se l’articolo 2, paragrafo 2, del [regolamento n. 1352/2014] debba essere interpretato nel senso che si può presumere che gli enti a disposizione dei quali i fondi sono consegnati siano controllati da persone interessate dalle misure restrittive. In caso di risposta in senso affermativo: se tale presunzione ammetta la prova contraria. A tale riguardo, se sia rilevante la circostanza che il legittimo governo, non interessato dalle misure restrittive, non collabori con persone interessate da tali misure.
3)      Qualora gli elementi prodotti dinanzi al giudice nazionale non consentano di valutare se l’influenza determinante in seno all’ente a disposizione del quale sono messi i fondi appartenga al legittimo governo o alle persone interessate dalle sanzioni, se il semplice rischio ragionevole che queste ultime beneficino in definitiva di tutti o di parte di tali fondi sia sufficiente al fine di applicare le sanzioni».
32.      Sono state presentate osservazioni scritte dalla
DNO, dal Ministero, dai governi francese, italiano e dei Paesi Bassi, nonché dalla Commissione europea. Le stesse parti, ad eccezione del governo italiano e del governo dei Paesi Bassi, hanno partecipato all’udienza tenutasi il 19 novembre 2025.
IV.    Analisi
A.      Sulla prima questione pregiudiziale
1.      Osservazioni preliminari
33.      Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che esso riguarda il trasferimento di fondi, in esecuzione di un lodo arbitrale, a un ente pubblico non designato, qualora sia accertato che all’interno di tale ente esercitano un’influenza concorrente sia persone designate sia un’entità
non designata.
34.      In via preliminare, rilevo che tale questione non verte espressamente sulla nozione di «controllo», nel senso attribuito a tale termine nel contesto delle misure restrittive. Tuttavia, dalla motivazione della decisione di rinvio risulta che gli interrogativi del giudice del rinvio derivano dalla decisione della cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi). Quest’ultima ha infatti considerato, sulla base dei punti 55 ter e quinquies degli orientamenti per le misure restrittive, relativi alla nozione di «controllo», che un’influenza concorrente (17) non rientrerebbe nell’ambito di applicazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, in quanto il criterio rilevante, ai sensi di tale disposizione, sarebbe essenzialmente l’esistenza di un controllo sul destinatario dei fondi da parte di persone designate. Inoltre, nella sua prima questione, il giudice del rinvio ha fatto espressamente riferimento a tali orientamenti.
35.      Nell’ambito dell’analisi di tale questione, procederò quindi, innanzitutto, a un breve richiamo della giurisprudenza relativa all’ampia interpretazione della nozione di «messa a disposizione diretta e indiretta». Preciserò poi, in relazione a tale nozione, la rilevanza dell’esistenza – nonché dell’assenza – di un controllo. Infine, dimostrerò che, anche in assenza di controllo, l’esistenza di un’influenza concorrente può essere sufficiente per constatare che sono stati messi a disposizione fondi in modo indiretto, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014.
2.      Sulla messa a disposizione di fondi in modo diretto o indiretto: un’ampia accezione
36.      Dalla sentenza Möllendorf risulta che l’uso dei termini «direttamente o indirettamente» attesta che il divieto di mettere fondi a disposizione è espresso in termini di particolare ampiezza. Del pari, come ricordato dal giudice del rinvio, l’espressione «mettere (...) a disposizione» ha un’ampia accezione, che non si riferisce ad una specifica qualificazione giuridica, ma ricomprende ogni atto il cui compimento sia necessario, in forza del diritto nazionale applicabile, per consentire a una persona di ottenere effettivamente il potere di disporre pienamente del bene di cui trattasi (18).
37.      Nella causa che ha dato luogo alla sentenza Afrasiabi e a., la Corte ha esaminato specificamente la nozione di «messa a disposizione indiretta» nel contesto della fornitura e dell’installazione di una risorsa economica presso un’entità non designata, diretta da una persona non designata che aveva tuttavia agito a favore di un’entità designata (19).
38.      In tale contesto, la Corte ha innanzitutto constatato (20) che il fatto di agire a nome, sotto il controllo o la direzione di una persona designata costituisce anch’esso un elemento che giustifica l’iscrizione in un elenco di persone sottoposte a misure restrittive  (21). La Corte ha poi precisato che tale stesso elemento risulta pertinente anche al fine
di valutare il divieto di mettere indirettamente fondi a disposizione (22). Infine, la Corte ha considerato rilevante anche il fatto di avere l’intenzione di sfruttare il bene di cui trattasi in favore di una persona designata (23).
39.      Dalla decisione di rinvio risulta che la cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) si è basata su
tali stessi elementi (24). Dopo averne constatato l’assenza, essa ha quindi considerato il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 non applicabile nel caso di specie.
40.      Tuttavia, gli elementi enunciati nella sentenza Afrasiabi e a. non
possono costituire, a mio avviso, un elenco esaustivo delle circostanze che consentono di constatare una messa a disposizione indiretta di fondi. Infatti, come espressamente indicato dalla Corte, si tratta di elementi pertinenti. Qualsiasi altra interpretazione sarebbe in contrasto con l’ampia accezione della nozione di «messa a disposizione di fondi».
41.      Orbene, tale ampia accezione deve essere inserita nel contesto della necessità di raggiungere gli obiettivi previsti dal regolamento n. 1352/2014, nonché di garantire l’efficacia delle misure restrittive ivi previste e
di evitare qualsiasi rischio di elusione (25).
42.      Al riguardo, dal preambolo della risoluzione 2140(2014), nonché dal considerando 5 del regolamento n. 1352/2014, risulta che le misure restrittive in questione nel caso di specie mirano a far fronte alla specifica minaccia per la pace e la sicurezza internazionali nella regione costituita dalla situazione nello Yemen. Ai sensi dell’articolo 3 di tale regolamento,
nell’allegato I dello stesso figurano le persone fisiche o giuridiche, le entità e gli organismi identificati dal comitato delle sanzioni che commettono o sostengono atti tali da minacciare la pace, la stabilità o la sicurezza nello Yemen. Come la maggior parte delle misure restrittive adottate dall’Unione, anche le misure in questione hanno una vocazione preventiva nel senso che mirano a prevenire questo tipo di atti (26).
43.      Di conseguenza, il divieto di mettere fondi a disposizione mira ad evitare qualsiasi utilizzo di fondi al fine di commettere o sostenere atti che minacciano la pace, la sicurezza o la stabilità dello Yemen (27). Orbene, un’interpretazione secondo cui tale divieto si limiterebbe esclusivamente a situazioni di possesso o di controllo sarebbe in contrasto con tale obiettivo. Tale divieto potrebbe applicarsi anche ad altre situazioni.
44.      Una giurisprudenza più recente sembra confermare tale approccio. In primo luogo, nella sentenza SH, la Corte ha precisato che, affinché fondi possano essere considerati come messi indirettamente a disposizione di una persona designata, è necessario che essi possano essere trasferiti a tale persona, oppure che quest’ultima abbia il potere di disporre degli stessi, in particolare grazie all’esistenza di vincoli giuridici o finanziari tra il beneficiario dei fondi e una siffatta persona (28).
45.      In secondo luogo, nella sentenza E e F, la Corte ha constatato che l’ampia accezione della nozione di «messa a disposizione» prescinde dall’esistenza o meno di relazioni tra l’autore e il destinatario dell’atto di messa a disposizione in questione (29). È certamente vero che, nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, il giudice del rinvio chiedeva se il divieto di messa a disposizione riguardasse il trasferimento di fondi a un’entità designata da parte di un membro non designato di tale entità (30). Ciò detto, ritengo che una tale constatazione di principio della Corte, in quanto in linea con l’ampia accezione di tale divieto, debba estendersi ai casi in cui non esistono relazioni formali tra l’autore e il destinatario dell’atto di messa a disposizione.
3.      La pertinenza dell’esistenza di un controllo
46.      Sembra che, tra i criteri enunciati dalla Corte nella sentenza Afrasiabi e a. per accertare l’esistenza di una messa a disposizione indiretta di fondi, la cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi) si sia basata in particolare sul controllo esercitato sul destinatario dei fondi da parte di persone designate, alla luce dei punti 55 ter e quinquies degli orientamenti per le misure restrittive. Occorre quindi precisare la pertinenza di tale criterio.
47.      Ai sensi del punto 55 quinquies di tali orientamenti, qualora si determini un controllo alla luce dei criteri di cui al punto 55 ter degli stessi, mettere a disposizione di persone non designate fondi posseduti o controllati da una persona designata sarà in linea di principio equiparato al metterli indirettamente a disposizione della persona designata.
48.      Tuttavia, ancorché detti orientamenti non abbiano effetto giuridico vincolante (31), ritengo che occorra anche tenere conto del loro punto 55 sexies che, come sostenuto dalla DNO, non è stato menzionato dalla cour d’appel de Paris (Corte d’appello di Parigi).
49.      Ai sensi di tale punto, il divieto di mettere indirettamente fondi a disposizione di persone designate trova applicazione anche in assenza di un rapporto di proprietà o di controllo tra tali persone designate e il destinatario dei fondi (32).
50.      Pertanto, in sostanza, l’esistenza di un controllo consente di presumere l’esistenza di una indiretta messa a disposizione di fondi. In assenza di controllo, tale questione deve essere valutata caso per caso.
51.      A mio avviso, una tale interpretazione è conforme alla sentenza Afrasiabi e a., come interpretata al paragrafo 40 delle presenti conclusioni, nonché alla giurisprudenza successiva citata ai paragrafi 44 e 45 delle stesse.
52.      Di conseguenza, un giudice nazionale non può concludere che il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 non sia applicabile per il solo fatto che il destinatario diretto dei fondi non è controllato da persone designate, ai sensi del punto 55 ter degli orientamenti per le misure restrittive. Esso deve, per contro, esaminare se tali fondi possano essere trasferiti a siffatte persone o se queste ultime abbiano il potere di disporne (33). Tale esame dipende dagli elementi di prova di cui dispone il giudice nazionale, quali quelli menzionati ai paragrafi 19 e da 23 a 25 delle presenti conclusioni.
4.      Sull’influenza concorrente
53.      Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 può includere il trasferimento di fondi a un’entità non designata qualora sia accertato che persone designate esercitano su di essa un’influenza concorrente rispetto a quella di un’entità non designata. Infatti, come sostanzialmente sostenuto dal governo italiano e dal governo dei Paesi Bassi, nonché dalla Commissione, tale divieto deve applicarsi a tutte le situazioni di fatto che consentono alle persone designate di accedere ai fondi in questione.
54.      La sentenza Petropars Iran e a./Consiglio (34), invocata dal governo francese, non può mettere in discussione tale constatazione. Infatti, la causa che ha dato luogo a tale sentenza riguardava la detenzione congiunta dei capitali sociali di un’impresa da parte di un’entità designata e di un’entità non designata. In tale contesto, il Tribunale ha concluso che non era nell’interesse degli azionisti non designati aiutare l’azionista designato ad esercitare una pressione sulla rispettiva controllata comune per eludere gli effetti delle misure restrittive rivolte esclusivamente a quest’ultimo. Il Tribunale ha inoltre sottolineato che, in un caso del genere, l’esistenza di un controllo congiunto poteva impedire all’entità designata di esercitare una pressione sulla sua controllata al fine di eludere gli effetti delle misure restrittive che la riguardavano (35).
55.      Orbene, nel caso di specie, non si tratta di una detenzione congiunta dei capitali sociali della YOGC, ma di un’influenza di fatto rivendicata sia dal movimento Houthi che dal legittimo governo, in un contesto di guerra civile. A causa di tale influenza concorrente sulla YOGC, non si può quindi escludere, a mio avviso, la possibilità di trasferire fondi al movimento Houthi
o che quest’ultimo abbia il potere di disporne, ai sensi della sentenza SH (36), circostanza il cui accertamento spetta al giudice del rinvio.
56.      Propongo quindi di rispondere alla prima questione pregiudiziale che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che il trasferimento di fondi, in esecuzione di un lodo arbitrale, a un’entità sulla quale esercitano un’influenza concorrente sia persone designate che un’entità non designata può rientrare nell’ambito di applicazione di tale disposizione qualora tali fondi possano essere trasferiti a tali persone o queste ultime abbiano il potere di disporne.
B.      Sulla terza questione pregiudiziale
57.      Con la sua terza questione pregiudiziale, che occorre esaminare prima della seconda, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che il rischio ragionevole che persone designate beneficino di tutti o di parte dei fondi trasferiti a un’entità non designata, in esecuzione di un lodo arbitrale, determina l’applicazione del divieto previsto da tale disposizione.
58.      Ricordo che tale questione è sollevata nell’ambito dell’annullamento di un lodo arbitrale in forza del quale la DNO, la Petrolin e la MOE sono state condannate a trasferire fondi al Ministero e alla YOGC. Inoltre, la questione se tale trasferimento fosse contrario al regolamento n. 1352/2014 o alla risoluzione 2140(2014) non è stata oggetto di esame in tale lodo. Al giudice del rinvio non spetta quindi verificare se la DNO, la Petrolin e la MOE avrebbero dovuto trattenere i fondi, ma stabilire se, tenuto conto degli elementi di prova in suo possesso, detto lodo arbitrale debba essere annullato, nella misura in cui la sua esecuzione è contraria all’ordine pubblico internazionale. Occorre quindi assumere la prospettiva del giudice nazionale, nell’ambito di un ricorso di annullamento, per determinare il grado di prova richiesto per considerare applicabile il divieto di mettere fondi a disposizione, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, di tale regolamento.
59.      Infatti, il grado di prova può variare a seconda del contesto di una tale valutazione. Ritengo quindi utile operare una distinzione tra il grado di prova richiesto nell’ambito di un ricorso di annullamento di un lodo arbitrale, come nel caso di specie, quello richiesto a un operatore economico per valutare se sussista un rischio che una transazione
violi l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, e quello richiesto al Consiglio per imporre misure restrittive.
1.      Sul grado di certezza richiesto a un operatore economico per trattenere fondi in applicazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014
60.      Come risulta dal suo articolo 18, l’ambito di applicazione territoriale e personale del regolamento n. 1352/2014 è alquanto ampio. Tale regolamento si applica nel territorio dell’Unione a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo relativamente ad attività economiche esercitate interamente o parzialmente all’interno dell’Unione(37).
61.      Gli operatori economici che rientrano in tale ambito di applicazione sono quindi tenuti ad assicurarsi che l’esecuzione di un obbligo contrattuale non sia vietata dall’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 (38).
62.      In tale contesto, occorre tenere conto dell’articolo 11 del regolamento n. 1352/2014. Il paragrafo 1 di tale disposizione prevede che il rifiuto di rendere disponibili fondi debba essere effettuato ritenendo «in buona fede» che tale azione sia conforme a tale regolamento. Inoltre, secondo una lettura combinata dei paragrafi 1 e 2 di detta disposizione, nell’ambito dell’esame ad essi incombente ai sensi di detto regolamento, gli operatori economici devono dar prova di una certa diligenza (39). Da un lato, essi sono esonerati dalla responsabilità per aver trattenuto fondi, «a meno che non si dimostri che i fondi (…) sono stati (…) trattenuti in seguito a negligenza». Dall’altro lato, una messa a disposizione di fondi, anche se vietata dallo stesso regolamento, non comporta alcuna responsabilità se gli operatori economici non sapevano, e non avevano alcun motivo ragionevole di sospettare, che così
fosse (40).
63.      Ritengo che dall’articolo 11 del regolamento n. 1352/2014 emerga che il grado di certezza richiesto a un operatore economico per trattenere i fondi, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, di tale regolamento, è alquanto basso, essendo sufficiente a tal fine la convinzione, in buona fede e non negligente, che una trattenuta del genere rispetti tale disposizione. Inoltre, mi sembra che tale disposizione sia in linea con «un approccio basato sul rischio» (41) che, in caso di incertezza, privilegia la trattenuta dei fondi.
2.      Sul grado di prova richiesto al Consiglio per adottare una decisione di iscrizione
64.      In quanto rientrante nella PESC, l’adozione di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, entità o organismi richiede, in un primo tempo, una decisione del Consiglio che stabilisca la posizione dell’Unione per quanto riguarda tali misure (articolo 29 TUE) e, in un secondo tempo, un atto di tale istituzione adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE (42). In tale contesto, il Consiglio adotta generalmente regolamenti che prevedono, se del caso, il congelamento dei beni delle persone che soddisfano determinati criteri connessi agli obiettivi perseguiti dalle misure in questione, nonché il divieto di fornire loro, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche (43).
65.      Ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, le persone oggetto di misure restrittive possono proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea, alle condizioni previste dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.
66.      In tale contesto, la Corte ha ripetutamente dichiarato che, nell’ambito del controllo della legittimità dei motivi su cui si fonda la decisione del Consiglio di inserire il nome di una persona in un elenco di persone sottoposte a misure restrittive (in prosieguo: la «decisione di iscrizione»), il giudice dell’Unione deve assicurarsi che tale decisione, la quale riveste portata individuale per la persona interessata, poggi su una base fattuale sufficientemente solida. Il controllo giurisdizionale non può limitarsi alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma deve consistere invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (44).
67.      Una siffatta valutazione deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova non in maniera isolata, bensì nel contesto in cui si inseriscono, dato che il Consiglio adempie all’onere della prova ad esso incombente qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di concludere che la persona interessata soddisfa almeno uno dei criteri di designazione adottati dal Consiglio. Inoltre, è a quest’ultimo che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (45).
68.      La Commissione fa valere, nelle sue osservazioni scritte, che tali medesimi requisiti si applicano «in modo analogo» dinanzi a un giudice nazionale, qualora una persona rifiuti di eseguire un lodo arbitrale sostenendo che tale esecuzione costituirebbe una messa a disposizione indiretta di fondi vietata dal regolamento n. 1352/2014. Per le ragioni che esporrò in seguito, non condivido interamente tale opinione.
3.      Sul grado di prova richiesto nell’ambito di un ricorso di annullamento di un lodo arbitrale dinanzi a un giudice nazionale
a)      Una soglia inferiore rispetto a quella richiesta al Consiglio
69.      In primo luogo, a differenza di una decisione di iscrizione, l’annullamento di un lodo arbitrale che condanni a trasferire fondi che possono essere messi indirettamente a disposizione di persone designate non costituisce una misura di portata individuale per le persone interessate (46). Esso non comporta nemmeno l’ignominia e la diffidenza pubbliche che una decisione di iscrizione suscita nei confronti di tali persone (47). Infatti, non si tratta di iscrivere il Ministero o la YOGC nell’elenco dell’allegato I del regolamento n. 1352/2014. Tale competenza spetta esclusivamente al Consiglio.
70.      In secondo luogo, ai sensi dell’articolo 296 TFUE, il Consiglio è soggetto all’obbligo di motivare siffatte decisioni nonché
al rispetto
del principio di buona amministrazione, conformemente all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea(48). Tali disposizioni non vincolano una parte privata che, nell’ambito di un ricorso di annullamento, fa valere che la messa a disposizione di fondi è vietata dal regolamento n. 1352/2014.
71.      In terzo luogo, gli strumenti a disposizione di un operatore economico non sono paragonabili a quelli di cui dispone il Consiglio, al quale è stata attribuita una competenza specifica in materia.
b)      Una soglia superiore rispetto a quella richiesta al di fuori di un procedimento giudiziario
72.      Ciò detto, ritengo anche che, nell’ambito di un ricorso di annullamento di un lodo arbitrale, come nel caso di specie, il grado di certezza alquanto basso richiesto dall’articolo 11 del regolamento n. 1352/2014 non trovi applicazione.
73.      In primo luogo, occorre tenere presente che l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 a un caso del genere può comportare, se del caso, l’annullamento di un lodo arbitrale legittimamente emesso, alla luce dell’autonomia della volontà delle parti (49). I requisiti di certezza del diritto, nonché di efficacia del procedimento arbitrale, impongono che un tale annullamento sia limitato allo stretto necessario (50).
74.      In secondo luogo, come ha sottolineato la Commissione in risposta a una domanda della Corte in udienza, il giudice nazionale dispone degli elementi di prova forniti da entrambe le parti, compresa la parte i cui potenziali legami con persone designate sono in questione. Ciò implica necessariamente una migliore conoscenza delle circostanze rispetto a una situazione in cui un operatore economico, in applicazione di procedure interne in materia di vigilanza (due diligence) (51), deve decidere se occorra trattenere fondi.
c)      È sufficiente un rischio ragionevole?
75.      Da quanto sopra esposto risulta che il grado di prova richiesto affinché un giudice nazionale annulli un lodo arbitrale in ragione del divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 dev’essere inferiore rispetto a quello richiesto dinanzi al giudice dell’Unione nell’ambito dell’annullamento di una decisione di iscrizione. Per contro, tale grado dev’essere superiore rispetto a quello richiesto al di fuori di un procedimento giudiziario. Si pone quindi la questione se l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino di tutti o di parte dei fondi sia sufficiente per applicare il divieto di cui a tale disposizione.
76.      Al riguardo, constato innanzitutto che né l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 né alcun’altra disposizione di tale regolamento prevedono direttamente il grado di prova richiesto affinché il divieto di mettere fondi a disposizione trovi applicazione. Ciò non significa tuttavia che una tale questione sia necessariamente soggetta all’autonomia procedurale degli Stati membri (52). Infatti, a mio avviso, il grado di prova richiesto per applicare tale divieto deriva implicitamente dai regimi di misure restrittive adottati dall’Unione e deve, quindi, essere determinato sulla base del diritto dell’Unione.
77.      A tal proposito, ritengo che l’ampia accezione della nozione di «messa a disposizione», a cui ho fatto riferimento nell’ambito dell’analisi della prima questione pregiudiziale, nonché la natura stessa delle misure restrittive e gli obiettivi che ne giustificano l’adozione richiedano un grado di prova fondato, in sostanza, sull’esistenza di un rischio ragionevole. Ne consegue che un rischio del genere è intrinsecamente legato alla nozione di «messa a disposizione indiretta», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, e deve quindi essere parte integrante di tale nozione (53).
78.      Per quanto riguarda, in primo luogo, gli obiettivi che giustificano l’adozione di misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen (54), ricordo in particolare che il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 ha una vocazione preventiva nel senso che mira ad evitare che i fondi in questione siano utilizzati al fine di sostenere o di commettere atti che minacciano la pace, la sicurezza o la stabilità dello Yemen.
79.      Tale obiettivo, nonché la necessità di garantire l’effetto utile del regolamento n. 1352/2014 e di evitarne l’elusione, impongono di applicare il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, di tale regolamento non appena si configuri un rischio ragionevole che persone designate beneficino di tutti o di parte dei fondi.
80.      In secondo luogo, secondo una giurisprudenza costante, le misure restrittive hanno carattere cautelare, temporaneo e reversibile, nella misura in cui non sono intese a privare della loro proprietà le persone interessate (55). Inoltre, l’importanza degli obiettivi perseguiti da tali misure è tale da giustificare eventuali conseguenze negative, anche di un certo peso, per taluni operatori, compresi quelli che non hanno alcuna responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione delle misure in questione (56).
81.      Alla luce di tale giurisprudenza, considero irrilevante l’argomento del Ministero e del governo francese secondo cui l’annullamento del lodo arbitrale porterebbe alla conseguenza che il legittimo governo, sostenuto dalla comunità internazionale, non riceverebbe i fondi in questione.
82.      Infatti, l’applicazione del divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 è neutra rispetto al merito della controversia contrattuale che oppone, in particolare, la DNO al Ministero e alla YOGC. Come giustamente osservato dalla DNO in udienza, nulla impedisce al Ministero di avviare, da solo, un nuovo procedimento arbitrale. Nulla impedirebbe inoltre il trasferimento di fondi alla YOGC una volta che non sussista più il rischio di mettere indirettamente fondi a disposizione di persone designate, o addirittura dopo che tali persone non figurino più nell’elenco dell’allegato I di tale regolamento (57).
83.      In terzo luogo, l’interpretazione secondo la quale il divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 si applica quando sussiste un rischio ragionevole che una persona designata benefici dei fondi è confermata anche dalla giurisprudenza della Corte, che applica l’ampia accezione ampia della nozione di «messa a disposizione di fondi».
84.      Infatti, nella sentenza SH, la Corte ha dichiarato che la possibilità che i fondi siano trasferiti a una persona designata rientra nel divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 (58).
85.      Inoltre, il fatto che i fondi siano messi a disposizione, direttamente o indirettamente, di una persona designata implica, di per sé, il rischio di sviamento a sostegno di attività contrarie agli obiettivi delle misure restrittive, a prescindere dalla prova che tali fondi siano stati effettivamente impiegati
dall’entità in questione per attività di tale natura (59).
86.      Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, qualora i fondi di un’entità che soddisfa un criterio di designazione siano congelati, sussiste un rischio non trascurabile che questa eserciti una pressione sulle entità da essa possedute o controllate, al fine di eludere gli effetti delle misure che la riguardano. Il congelamento dei fondi di tali entità controllate o detenute è quindi necessario per garantire l’efficacia delle misure adottate e assicurare che tali misure non vengano eluse (60).
87.      Da un controllo o da una detenzione del genere deriva quindi un rischio non trascurabile che l’entità designata possa beneficiare dei fondi appartenenti alle entità detenute o controllate. Tale rischio giustifica il congelamento dei fondi di tali entità, previsto dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 1352/2014.
88.      Orbene, la terza questione pregiudiziale si basa sulla premessa che un rischio ragionevole di un tale beneficio sia già accertato. Tenuto conto della giurisprudenza citata al paragrafo 86 delle presenti conclusioni, ritengo che il rischio ragionevole che persone designate beneficino in ultima analisi di tutti o di parte dei fondi messi a disposizione di un’entità non designata debba parimenti essere sufficiente a rendere applicabile l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014.
89.      Inoltre, la necessità di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione nell’ambito di un procedimento civile può, in determinate circostanze, comportare una certa flessibilità delle norme in materia di amministrazione della prova.
90.      Come illustrerò nell’esame della seconda questione pregiudiziale, tale flessibilità sembra trovare applicazione in situazioni in cui, se del caso, emerga che la parte ricorrente incontra manifestamente la massima difficoltà a raccogliere gli elementi di prova pertinenti, purché alla parte convenuta sia consentito di produrre elementi pertinenti per opporsi alla pretesa della parte ricorrente (61).
91.      In tali circostanze, il fatto che l’insieme degli elementi di prova di cui dispone un giudice nazionale tenda a indicare
prima facie che trovi applicazione un divieto previsto dal diritto dell’Unione sembra essere sufficiente affinché spetti all’altra parte dimostrare in modo giuridicamente adeguato che non è così (62). A mio avviso, un tale grado di prova equivale, in sostanza, al rischio ragionevole oggetto della terza questione pregiudiziale.
92.      Desidero inoltre indicare che diverse parti intervenienti hanno sostenuto che un semplice rischio ipotetico e futuro che una persona designata benefici dei fondi non può essere sufficiente a giustificare l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014. Sebbene, in linea di principio, condivida tale approccio, ritengo tuttavia che il termine «ragionevole», utilizzato nella terza questione, consenta di per sé di escludere mere ipotesi non fondate
su indizi concreti, precisi e concordanti che consentano di suffragare un tale rischio. In ogni caso, occorre
che il giudice nazionale non applichi i principi che caratterizzano il regime probatorio nazionale in modo tale da ammettere, in pratica, prove irrilevanti o insufficienti (63).
93.      Propongo quindi di rispondere alla terza questione pregiudiziale che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino di tutti o di parte dei fondi trasferiti a un’entità non designata, in esecuzione di un lodo arbitrale, determina l’applicazione del divieto enunciato da tale disposizione.
C.      Sulla seconda questione pregiudiziale
94.      Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale che condanna al risarcimento dei danni, il fatto che persone designate esercitino, all’interno di un ente pubblico non designato, un’influenza concorrente rispetto a quella di un’entità non designata consente di presumere che tali persone controllino tale ente pubblico. Se del caso, il giudice del rinvio chiede anche se una tale presunzione sia irrefutabile, tenuto conto, in particolare, della mancanza di collaborazione tra tale ente e tali persone.
1.      L’assenza di presunzione di controllo
95.      Al fine di rispondere a tale questione, ricordo innanzitutto che la nozione di «società controllata» non presenta, nel settore delle misure restrittive,
la stessa
portata
rivestita nel diritto societario, laddove si tratti di individuare la responsabilità commerciale di una società collocata giuridicamente sotto il controllo decisionale di un altro soggetto commerciale (64).
96.      Infatti, nel settore delle misure restrittive, la nozione di «società controllata» attiene alla situazione in cui la persona o l’entità designata sia in grado di influenzare le scelte commerciali di un’altra persona o entità con cui intrattenga rapporti commerciali, e ciò anche in assenza di qualsiasi legame giuridico tra tali due persone o entità, vuoi di proprietà vuoi di partecipazione nel capitale (65).
97.      Ciò detto, la prassi decisionale del Consiglio ha permesso di individuare alcune «situazioni» implicanti il controllo su un’entità, il cui elenco (non esaustivo) figura al punto 55 ter degli orientamenti per le misure restrittive (66).
98.      Tali situazioni sono state, inoltre, sostanzialmente «codificate» da alcuni regolamenti in materia (67).
Una di queste situazioni è quella in cui una persona o un’entità ha il diritto o il potere, de facto, di esercitare un’influenza dominante. Se una di queste condizioni è soddisfatta, il controllo risulta accertato, a meno che non si possa fornire la prova contraria valutando caso per caso (68).
99.      Per contro, se è vero che, come risulta dalla giurisprudenza citata al paragrafo 96 delle presenti conclusioni, possono rilevare altre situazioni, resta comunque il fatto che esse non devono consentire di presumere il controllo sull’entità in questione. A fortiori, come risulta dal paragrafo 50 delle presenti conclusioni, tali situazioni non devono nemmeno consentire di presumere che fondi siano messi indirettamente a disposizione di una persona designata, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 (69). Tra queste altre situazioni figura, a mio avviso, l’influenza concorrente.
100. Ne consegue che spetta al giudice adito con un ricorso contro un lodo arbitrale reso a favore di un’entità sulla quale è esercitata un’influenza concorrente da parte di persone designate effettuare una valutazione fondata non su presunzioni generali, ma su un esame degli elementi di prova ad esso forniti nel loro insieme e tenendo conto del contesto in cui tali elementi si inseriscono, al fine di decidere se essi consentano di stabilire l’esistenza di un rischio ragionevole che i fondi siano messi indirettamente a disposizione di tali persone.
101. Tuttavia, al fine di fornire una risposta pienamente utile al giudice del rinvio, occorre ancora chiarire la ripartizione dell’onere della prova nell’ambito di una controversia quale quella di cui al procedimento principale.
2.      Sulla ripartizione dell’onere della prova
102. Si ricorda che dalla decisione di rinvio, nonché dalle spiegazioni fornite dal governo francese in udienza, risulta che, nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale, spetta al giudice verificare, concretamente, se l’inserimento di un lodo arbitrale nell’ordinamento giuridico francese violi in misura rilevante
l’ordine pubblico internazionale (70). Secondo tale governo, in sostanza, spetta alla parte che invoca una tale violazione provarla (o qualificarla). Pertanto, nella fattispecie, salvo verifica da parte del giudice del rinvio, l’onere della prova graverebbe interamente sulla persona che fa valere la violazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 (71).
103. Occorre tuttavia constatare
che un
onere della prova siffatto può rendere impossibile o eccessivamente difficile, sia per il giudice del rinvio che per il ricorrente, l’accertamento di una violazione del divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, e può pregiudicare in tal modo l’efficacia del divieto suddetto(72) .
104. Infatti, gli elementi di prova pertinenti per accertare o escludere tale violazione sono difficilmente accessibili a terzi, in particolare in un contesto di guerra civile come nel caso di specie.
105. La Corte ha già riconosciuto tale difficoltà nel contesto delle decisioni di iscrizione, ricordando che si può tenere conto del contesto nel quale si collocano tali misure e, in particolare, della difficoltà di ottenere prove più precise in uno Stato in situazione di guerra civile (73).
106. Inoltre, secondo la giurisprudenza del Tribunale, in assenza di poteri di indagine in paesi terzi, la valutazione delle autorità dell’Unione deve, di fatto, basarsi su fonti di informazione accessibili al pubblico, come rapporti, articoli di stampa, relazioni dei servizi segreti o altre fonti di informazione simili. Pertanto, gli articoli di stampa possono essere utilizzati per corroborare l’esistenza di taluni fatti quando sono sufficientemente concreti, precisi e concordanti in merito ai fatti ivi descritti. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che sarebbe eccessivo e sproporzionato richiedere al Consiglio di
indagare esso stesso sul campo la veridicità dei fatti riportati da numerosi media (74).
107. A mio avviso, tali considerazioni sono tanto più rilevanti nel contesto di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale dinanzi ai giudici nazionali.
108. È infatti compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro competenze, le norme del diritto dell’Unione, garantire la piena efficacia di tali norme (75).
109. Nell’ambito della presente causa, ciò richiede anche di tenere conto del carattere essenziale
delle disposizioni in questione per l’ordinamento giuridico dell’Unione o della loro importanza fondamentale per l’adempimento dei compiti affidati all’Unione (76). Infatti, il rispetto di questo tipo di disposizioni deve essere oggetto di un controllo completo ed effettivo da parte dei giudici nazionali nell’ambito di un ricorso di annullamento di un lodo arbitrale (77).
110. In tali circostanze, al fine di garantire la piena efficacia dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, ritengo che, nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale e relativo alla presunta applicazione del divieto enunciato in tale disposizione, qualora
tutti gli elementi di prova a disposizione del giudice nazionale (78) tendano a indicare che esiste un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata, spetta ai convenuti, nella fattispecie al Ministero e alla YOGC, dimostrare in modo giuridicamente adeguato
l’inesistenza di tale rischio (79).
111. In base agli atti di causa trasmessi alla Corte, gli elementi di prova
a disposizione dei giudici nazionali riguardano, in sostanza, la rivendicazione da parte del movimento Houthi del controllo sulla YOGC, la menzione, sul sito Internet ufficiale di tale società, del nome di un Ministro Houthi, il fatto che tale sito utilizzi il nome di dominio utilizzato da tale movimento («.ye»), nonché l’asserita partecipazione del Primo Ministro Houthi a una riunione della YOGC, riportata da un’agenzia di stampa yemenita.
112. Alla luce della giurisprudenza che ho appena richiamato (80), tali elementi mi sembrano sufficienti per indicare l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata, circostanza
la cui verifica spetta al giudice del rinvio.
113. In tali circostanze, e al fine di garantire l’efficacia del divieto di mettere a disposizione fondi, spetterà alle parti convenute fornire al giudice del rinvio elementi volti a dimostrare che tale rischio, in pratica, non esiste. A tal proposito, esse possono, in particolare, dimostrare di aver istituito procedure interne volte ad evitare tale rischio, quali firewall, che il sito Internet della YOGC utilizza il dominio «.com» o anche che tale sito è stato piratato. Come risulta dal paragrafo 104 delle presenti conclusioni, tali parti sono le sole a poter disporre di questo tipo di informazioni.
114. Inoltre, il fatto che il legittimo governo non collabori con il movimento Houthi può anch’esso essere preso in considerazione dal giudice del rinvio nell’ambito della valutazione dell’efficacia probatoria di ciascuno degli elementi di cui dispone (81). Tuttavia, ritengo che tale circostanza non possa essere determinante. Infatti, non è l’influenza del movimento Houthi sul Ministero, ma la sua influenza sulla YOGC che può giustificare l’applicazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014. È quindi la portata dell’influenza del Ministero sulla YOGC ad essere determinante, in particolare, per dimostrare l’adozione di procedure interne che garantiscano che il movimento Houthi
non abbia accesso ai fondi.
115. Inoltre, in udienza, il Ministero ha sostenuto che, da un lato, avendogli la DNO versato, nel dicembre 2023, l’importo dovuto in virtù del lodo arbitrale e che, dall’altro, avendo la YOGC dichiarato, nel 2022, di aver ceduto al Ministero tutti i suoi diritti derivanti tale
lodo e di non avere intenzione di reclamare le somme già versate a quest’ultimo, il rischio di violazione del divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 era inesistente nel caso di specie.
116. Sebbene tali elementi possano essere presi in considerazione dal giudice del rinvio alla luce del principio della libera valutazione delle prove, essi non possono, a mio avviso, essere determinanti al fine di dimostrare l’assenza di tale rischio. Infatti, ancorché l’importo dovuto sia stato versato al Ministero, resta il fatto che il lodo arbitrale è stato reso anche a beneficio della YOGC. Inoltre, la cessione dei diritti in questione potrebbe essere revocata, in quanto costituisce un atto giuridico che produce solo effetti inter partes.
117. Inoltre, secondo il Ministero, il fatto di invertire l’onere della prova facendolo ricadere sul
convenuto una volta accertata l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata sarebbe contrario alla giurisprudenza secondo cui non spetta all’interessato
produrre la prova negativa dell’infondatezza dei motivi dedotti nei suoi confronti (82). Per i motivi sottoesposti, non condivido tale opinione.
118. In primo luogo, va osservato che tale giurisprudenza riguarda una decisione di iscrizione. Come ho già esposto, tale fattispecie è soggetta a requisiti specifici in materia di prova.
119. In secondo luogo, come risulta dalla mia analisi (83), tale inversione dell’onere della prova è necessaria per garantire l’efficacia del divieto di cui all’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014. Ciò si spiega con il fatto che normalmente è il convenuto
a disporre più facilmente degli elementi di prova pertinenti per dimostrare l’inesistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata. Si tratta quindi di trovare un equilibrio tra i diversi interessi in gioco, senza prevedere norme né troppo rigide, in particolare per quanto riguarda tale prova negativa, né troppo poco rigide e la cui applicazione sfocerebbe, in pratica, in una totale inversione dell’onere della prova (84).
120. Propongo quindi di rispondere alla seconda questione pregiudiziale che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 debba essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale e relativo alla presunta applicazione del divieto enunciato in tale disposizione, il fatto che persone designate esercitino, all’interno di un ente pubblico non designato, un’influenza concorrente rispetto a quella esercitata da un’entità non designata non consente di presumere che tali persone controllino tale ente pubblico, fermo restando che, nell’ambito di tale ricorso di annullamento, qualora
tutti gli elementi di prova di cui dispone il giudice nazionale tendano a indicare l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata, quest’ultima
deve dimostrare in modo sufficientemente adeguato
l’assenza di un tale rischio.
V.      Conclusione
121. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sollevate dalla Cour de cassation (Corte di cassazione, Francia):
L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1352/2014 del Consiglio, del 18 dicembre 2014, concernente misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen
deve essere interpretato nel senso che:
–        il trasferimento di fondi, in esecuzione di un lodo arbitrale, a un’entità sulla quale esercitano un’influenza concorrente sia persone designate che un’entità non designata può rientrare nell’ambito di applicazione di tale disposizione qualora tali fondi possano essere trasferiti a tali persone o queste ultime abbiano il potere di disporne;
–        l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino di tutti o di parte dei fondi trasferiti a un’entità non designata, in esecuzione di un lodo arbitrale, determina l’applicazione del divieto enunciato da detta disposizione;
–        nell’ambito di un ricorso diretto all’annullamento di un lodo arbitrale e relativo alla presunta applicazione del divieto di cui alla stessa disposizione, il fatto che persone designate esercitino, all’interno di un ente pubblico non designato, un’influenza concorrente rispetto a quella di un’entità non designata non consente di presumere che tali persone controllino tale ente pubblico, fermo restando che, nell’ambito di tale ricorso di annullamento, qualora
tutti gli elementi di prova di cui dispone il giudice nazionale tendano a indicare l’esistenza di un rischio ragionevole che persone designate beneficino dei fondi trasferiti a un’entità non designata, quest’ultima
deve dimostrare in modo sufficientemente adeguato
l’assenza di un tale rischio.
1      Lingua originale: il francese.
2      Regolamento del Consiglio del 18 dicembre 2014 concernente misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen (GU 2014, L 365, pag. 60).
3      Firmata a San Francisco (Stati Uniti) il 26 giugno 1945.
4      Come risulta dal suo preambolo, tale regolamento è stato adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE e della decisione 2014/932/PESC del Consiglio, del 18 dicembre 2014, concernente misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen (GU 2014, L 365, pag. 147).
5      Un divieto formulato in modo identico figura nella maggior parte dei regolamenti dell’Unione che introducono
misure restrittive. L’interpretazione che ne ha dato la Corte nella sua giurisprudenza è quindi, in linea di principio, rilevante ai fini dell’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014.
6      V. paragrafo 19 della risoluzione 2140(2014).
7      V. allegato I della decisione 2014/932, come modificata da ultimo dalla decisione di esecuzione (PESC) 2022/2035 del Consiglio, del 24 ottobre 2022
(GU 274I, L 2022, pag. 4), e allegato I del regolamento n. 1352/2014, come da ultimo modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/2034 del Consiglio, del 24 ottobre 2022
(GU 274I, L 2022, pag. 1).
8      V. articolo 1 della decisione di esecuzione (PESC) 2022/420 del Consiglio, del 14 marzo 2022, che attua la decisione 2014/932/PESC concernente misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen (GU 2022, L 86, pag. 4), e articolo 1
del regolamento di esecuzione (UE) 2022/419 del Consiglio, del 14 marzo 2022, che attua il regolamento (UE) n. 1352/2014 concernente misure restrittive in considerazione della situazione nello Yemen (GU 2022, L 86, pag. 1).
9      Orientamenti adottati dal Consiglio l’8 dicembre 2003 (15579/03). Essi sono stati aggiornati il 4 maggio 2018 (5664/18). Nelle presenti conclusioni farò riferimento a quest’ultima versione..
10      Il testo dei punti da 55 ter a
55 sexties di tali orientamenti corrisponde, sostanzialmente, a quello dei punti 64, 68 e 70 del documento del Consiglio intitolato «Migliori pratiche dell’UE per l’attuazione effettiva di misure restrittive» (in prosieguo: il «documento sulle migliori pratiche»), nella versione del 3 luglio 2024 (11623/24).
11      Il giudice del rinvio fa riferimento, al riguardo, alla sentenza del 17 maggio 2023 (ricorso d’impugnazione n. 21‑24.106, FR:CCASS:2023:C100324).
12      Dal fascicolo a disposizione della Corte e dalle discussioni svoltesi in udienza risulta che la sede della YOGC si trova attualmente ad Aden. Tuttavia, nelle sue osservazioni scritte, la DNO ha indicato che la sede della YOGC si trovava a Sanàa. Inoltre, in udienza, il Ministero ha precisato che il movimento Houthi aveva creato una società YOGC «speculare» la cui sede si troverebbe a Sanàa.
13      V. documento intitolato «Action Document for Supporting Pathways for Economic Recovery in Yemen», Annex II to the Commission Implementing Decision on the financing of the special measure in favour of Yemen for 2023 («Documento d’azione a sostegno dei percorsi di ripresa economica nello Yemen», allegato II alla decisione di esecuzione
della Commissione relativa al finanziamento della misura speciale a favore dello Yemen per il 2023), pag. 6.
14      Sentenza Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus (C‑117/06;
in prosieguo: la «sentenza Möllendorf», EU:C:2007:596, punto 51).
15      Sentenza dell’11 novembre 2021, Bank Sepah (C‑340/20; in prosieguo: la «sentenza Bank Sepah», EU:C:2021:903, punti 53 e 54).
16      Tengo a precisare che il giudice del rinvio non interroga la Corte sulla questione se l’esecuzione di un lodo arbitrale, in quanto tale, costituisca una «messa a disposizione di fondi» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014, né, se del caso, quali conseguenze se ne dovrebbero trarre. Tale aspetto è invece oggetto della causa Graudu sabiedrība, C‑701/25, pendente dinanzi alla Corte. Le mie proposte di risposta nelle presenti conclusioni non pregiudicano quindi l’esame che la Corte dovrà effettuare in tale causa. In ogni caso, i fondi in questione nel caso di specie sono già stati trasferiti al Ministero (v. paragrafo 27 delle presenti conclusioni).
17      V.
paragrafo 23 delle presenti conclusioni.
18      Sentenza Möllendorf, punti 50 e 51.
19      Sentenza del 21 dicembre 2011, Afrasiabi e a. (C‑72/11; in prosieguo: la «sentenza Afrasiabi e a.», EU:C:2011:874, punto 50).
20      Facendo riferimento, in particolare, alla risoluzione delle Nazioni Unite che era servita da base per l’adozione delle misure restrittive in questione in tale causa.
21      Sentenza Afrasiabi e a., punto 51.
22      Sentenza Afrasiabi e a., punto 52.
23      Sentenza Afrasiabi e a., punto 53. Preciso che l’articolo 7, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2007, L 103, pag. 1), citato nella sentenza Afrasiabi e a., vieta che i fondi siano «utilizzat[i] a (…) beneficio» delle persone designate. L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 fa riferimento ai fondi «destinati a vantaggio» delle persone designate.
24      V. paragrafi 21 e 22 delle presenti conclusioni.
25      V., per analogia, sentenza Bank Sepah, punto 56.
V. anche sentenza del 12 marzo 2026, EM System (C-84/24, EU:C:2026:181, punto 79), in cui la Corte ha sottolineato che, per conseguire l'obiettivo perseguito dalle misure restrittive, è necessario che queste siano applicate al più ampio cerchio possibile di persone, gruppi o entità al fine di evitarne l'elusione.
26      V., in tal senso, sentenza Bank Sepah, punto 54 e giurisprudenza citata.
27      V., per analogia, sentenza Bank Sepah, punto 55 e giurisprudenza citata.
28      Sentenza del 17 gennaio 2019, SH (C‑168/17;
in prosieguo:
la «sentenza SH», EU:C:2019:36, punto 62).
29      Sentenza del 29 giugno 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382, punto 68).
30      V. sentenza del 29 giugno 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382, punto 63).
31      V. sentenza del 18 settembre 2024, Kozitsyn/Consiglio (T‑607/22 e T‑731/22, EU:T:2024:635, punto 65). Per quanto riguarda l’effetto non vincolante del documento della Commissione aggiornato il 23 gennaio 2026, relativo ai suoi orientamenti, intitolato «Frequently asked questions on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014» («Domande frequenti relative all’attuazione del regolamento n. 833/2014 e del regolamento n. 269/2014»), v. conclusioni dell’avvocato generale Medina nella causa Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, paragrafo 69).
32      V. anche, nello stesso senso, documento intitolato «Domande frequenti relative all’attuazione del regolamento n. 833/2014 e del regolamento n. 269/2014», pag. 29.
33      V. sentenza SH, punto 62.
34      Sentenza del 5 maggio 2015 (T‑433/13, EU:T:2015:255).
35      Sentenza del 5 maggio 2015, Petropars Iran e a./Consiglio (T‑433/13, EU:T:2015:255, punto 80).
36      Punto 62 di tale sentenza.
37      V., per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Biondi nella causa Reibel (C- 802/24, EU:C:2026:110, punto 37).
38      V., in tal senso, sentenza Möllendorf, punto 62. V. anche documento sulle migliori pratiche, punto 33.
39      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Afrasiabi e a. (C-72/11, EU:C:2011:737, paragrafo 92).
40      V., in tal senso, sentenza Afrasiabi e a., punti 55 e 56.
41      V. documento sulle migliori pratiche, punto 68.
42      V. considerando 3 del regolamento n. 1352/2014.
43      V. sentenze del 28 marzo 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punti 55, 88 e 89), e del 10 settembre 2024, Neves 77 Solutions (C‑351/22, EU:C:2024:723, punto 45).
44      V., in tal senso, sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 38 e giurisprudenza citata).
45      V., in tal senso, sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 39 e giurisprudenza citata).
46      V. paragrafo 66 delle presenti conclusioni.
47      V. sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 132 e giurisprudenza citata).
48      V. sentenza del 12 marzo 2026, EM System (C-84/24, EU:C:2026:181, punto102).
49      V.
sentenze del 6 marzo 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, punto 55), e del 1º agosto 2025, Royal Football Club Seraing (C‑600/23; in prosieguo: la «sentenza Royal Football Club Seraing», EU:C:2025:617, punti 78 e 79).
50      V., in tal senso, sentenze del  1º giugno 1999, Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, punto 35), del 26 ottobre 2006, Mostaza Claro (C‑168/05, EU:C:2006:675, punto 34), e Royal Football Club Seraing (punto 84).
51      V. documento intitolato «Parere della Commissione sull’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, documento C(2021) 4223 final, pag. 4.
52      V., per analogia, sentenza del 4 giugno 2009, T‑Mobile Netherlands e a. (C‑8/08, EU:C:2009:343, punti 46, 52 e 53).
53      V., per analogia, sentenze del 4 giugno 2009, T-Mobile Netherlands e a. (C‑8/08, EU:C:2009:343, punti da 51 a 53), nonché del 21 gennaio 2016, Eturas e a. (C‑74/14, EU:C:2016:42, punto 33).
54      V.
paragrafi da 41 a 43 delle presenti conclusioni.
55      V. sentenza del 15 dicembre 2022, Instrubel e a. (C‑753/21 e C‑754/21, EU:C:2022:987, punto 50 e giurisprudenza citata).
56      V. sentenze del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punto 361 e giurisprudenza citata), e del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑703/23 P, EU:C:2025:608, punto 62).
57      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nella causa SH (C‑168/17, EU:C:2018:798, paragrafo 53).
58      Sentenza SH, punto 62.
59      Sentenza del 29 giugno 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382, punto 77).
60      V. sentenze del 13 marzo 2012, Melli Bank/Consiglio (C‑380/09 P, EU:C:2012:137, punto 58); del 22 settembre 2016, NIOC e a./Consiglio (C‑595/15 P, EU:C:2016:721, punto 89), e del 31 gennaio 2019, Islamic Republic of Iran Shipping Lines e a./Consiglio (C‑225/17 P, EU:C:2019:82, punto 110).
61      V., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2021, Bank Melli Iran (C‑124/20, in prosieguo: la «sentenza Bank Melli Iran»,
EU:C:2021:10351035, punti da 65 a 67), nonché conclusioni dell’avvocato generale Hogan in tale causa (EU:C:2021:386, paragrafo 95). V. anche, in tal senso, sentenza del 21 giugno 2017, W e a. (C‑621/15, EU:C:2017:484, punti da 28 a 32).
62      V. sentenza Bank Melli Iran (punto 67).
63      V., per analogia, sentenza del 21 giugno 2017, W e a. (C‑621/15, EU:C:2017:484, punti 34 e 35).
64      V. sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 70).
65      V. sentenza del 10 settembre 2019, HTTS/Consiglio (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, punto 71).
66      V. paragrafo 47 delle presenti conclusioni.
67      V., in particolare, articolo 1, punto 6, del regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU 2001, L 344, pag. 70), e articolo 1, lettera j), del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, del 17 marzo
2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 6). Per quanto riguarda quest’ultimo regolamento, v. anche considerando 6 del regolamento (UE) n. 2025/2037 del Consiglio, del 23 ottobre 2025, che modifica il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2025/2037).
68      V. orientamenti per le misure restrittive, punto 55 ter, in fine.
V. anche sentenza del 12 marzo 2026, EM System (C- 84/24, EU:C:2026:181, punto 88).
69      V., a contrario, punto 55 quinquies degli orientamenti per le misure restrittive.
70      V.
paragrafo 14 delle presenti conclusioni.
71      V., per analogia, sentenza Bank Melli Iran (punto 64).
72      V., per analogia, sentenza Bank Melli Iran (punto 65).
73      Sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 46). V. anche sentenza del
1°
ottobre 2020, Drex Technologies/Consiglio (C‑348/19 P, EU:C:2020:782, punto 89).
74      Sentenza del 6 novembre 2024, Karić/Consiglio (T‑520/22, EU:T:2024:774, punto 82 e giurisprudenza citata).
75      Sentenza del 17 settembre 2002, Muñoz e Superior Fruiticola (C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 28 e giurisprudenza citata). V. anche, per quanto riguarda il caso specifico dei regolamenti che istituiscono misure restrittive, conclusioni dell’avvocato generale Norkus nella causa Čiekuri‑Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, paragrafo 41).
76      Osservo
che, nel caso di specie, nessuna delle questioni pregiudiziali verte sul carattere di ordine pubblico delle misure restrittive adottate dall’Unione. Tale questione è invece oggetto delle cause Reibel, C‑802/24, e Graudu sabiedrība, C‑701/25, pendenti dinanzi alla Corte. Mi limiterò quindi a rilevare che l’importanza degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive adottate dall’Unione appare innegabile (v., per analogia, sentenza Royal Football Club Seraing, punti da 87 a 89, e
conclusioni dell’avvocato generale Biondi nella causa
Reibel, C-802/24, EU:C:2026:110, punto 63.). In ogni caso, tutte le parti intervenienti nella presente causa ritengono che l’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1352/2014 rientri nell’ordine pubblico dell’Unione. Inoltre, tale disposizione rientra nell’ordine pubblico internazionale francese. V., per quanto riguarda il rapporto tra l’ordine pubblico dell’Unione e quello degli Stati membri, sentenza del 4 ottobre 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, punto 39).
77      V., in tal senso, sentenza Royal Football Club Seraing (punti 82 e da 85 a 87).
V. anche conclusioni dell’avvocato generale Biondi nella causa Reibel (C-802/24, EU:C:2026:110, punto 58).
78      La questione se il giudice nazionale sia tenuto a verificare d’ufficio se una delle parti del procedimento sia una persona interessata dalle misure restrittive è oggetto della causa pendente Čiekuri-Shishki (C‑480/24). Nelle sue conclusioni in tale causa, l’avvocato generale Norkus propone di rispondere nel senso che «il giudice adito è tenuto a verificare d’ufficio, qualora sia in presenza di indizi, se una delle parti del procedimento figura tra le persone di cui all’articolo 2 o all’articolo 11, paragrafo 1, lettere a) o b), di tale regolamento n. 269/2014, e, a tal fine, ad esercitare tutti i poteri istruttori di cui dispone. In particolare, esso è tenuto a richiedere le informazioni necessarie presso le autorità competenti specializzate, per essere in grado di effettuare tale esame» (conclusioni dell’avvocato generale Norkus nella causa Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, paragrafo 60).
79      V., per analogia, sentenza Bank Melli Iran (punto 67). V. anche, per analogia, sentenze 27 ottobre 1993, Enderby (C‑127/92, EU:C:1993:859, punti 14 e 18), e del 31 maggio 1995, Royal Copenhagen (C‑400/93, EU:C:1995:155, punti 24 e 26).
80      V. paragrafi 105 e 106 delle presenti conclusioni.
81      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Afrasiabi e a. (C‑72/11, EU:C:2011:737, paragrafo 58).
82      Sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 121).
83      V. paragrafo 104 delle presenti conclusioni.
84      V., per analogia, sentenza del 15 ottobre 2015, Nike European Operations Netherlands (C‑310/14, EU:C:2015:690, punto 29).