62017CJ0151
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 22 de noviembre de 2018 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Aproximación de las legislaciones — Fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco — Directiva 2014/40/UE — Artículos 1, letra c), y 17 — Prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral — Validez»
En el asunto C‑151/17,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Inglaterra y País de Gales, Sala de lo Mercantil y de lo Contencioso-Administrativo, Sección de lo Contencioso-Administrativo, Reino Unido], mediante resolución de 9 de marzo de 2017, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de marzo de 2017, en el procedimiento entre
Swedish Match AB
y
Secretary of State for Health,
con intervención de:
New Nicotine Alliance,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra.. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, en funciones de Presidente de la Sala Primera, y los Sres. J.‑C. Bonichot, E. Regan, C. G. Fernlund y S. Rodin (Ponente), Jueces,
Abogado General: Sr.. H. Saugmandsgaard Øe,
Secretario: Sra.. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de enero de 2018;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Swedish Match AB, por los Sres. P. Tridimas, Barrister, y M. Johansson, advokat;
–
en nombre de New Nicotine Alliance, por el Sr. P. Diamond, Barrister;
–
en nombre del Gobierno del Reino Unido, por el Sr. S. Brandon, en calidad de agente, asistido por Sr. I. Rogers, QC;
–
en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. M.Z. Fehér y G. Koós y por la Sra. M.M. Tátrai, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. H. Leppo, en calidad de agente;
–
en nombre del Gobierno noruego, por la Sra. M. Reinertsen Norum, en calidad de agente, asistida por el Sr. K. Moen, advocate;
–
en nombre del Parlamento Europeo, por el Sr. A. Tamás y por la Sra. I. McDowell, en calidad de agentes;
–
en nombre del Consejo de la Unión Europea, por las Sras. M. Simm y E. Karlsson y por el Sr. A. Norberg, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. L. Flynn y J. Tomkin, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de abril de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez de los artículos 1, letra c) y 17 de la Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE (DO 2014, L 127, p. 1).
2
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre Swedish Match AB y el Secretary of State for Health (Ministro de Sanidad, Reino Unido), en relación con la legalidad de la prohibición de producir y comercializar tabaco de uso oral al Reino.
Marco jurídico
La Directiva 2014/40
3
El considerando 32 de la Directiva 2014/40 es del siguiente tenor:
«De conformidad con la Directiva 89/622/CEE del Consejo[, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco y la prohibición de poner en el mercado determinados tabacos de uso oral (DO L 359 de 8.12.1989, p. 1),] en los Estados miembros se prohibió la venta de determinados tipos de tabaco de uso oral. La Directiva 2001/37/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2001, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco,] reafirmó esa prohibición. El artículo 151 del [Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21, y DO 1995, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Acta de Adhesión»)] concede una excepción a dicha prohibición a Suecia. La prohibición de la venta de tabaco de uso oral debe mantenerse a fin de impedir la introducción en la Unión (aparte de Suecia) de un producto que es adictivo y tiene efectos nocivos para la salud. Por lo que respecta a otros productos del tabaco sin humo que no se fabrican para una comercialización masiva, unas disposiciones estrictas sobre etiquetado y determinadas disposiciones relativas a sus ingredientes son suficientes para frenar su expansión en el mercado más allá de su uso tradicional.»
4
El artículo 1 de la Directiva 2014/40 prevé:
«La presente Directiva tiene por objetivo la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros por lo que respecta a:
[…]
c)
la prohibición de comercialización del tabaco de uso oral;
[…]».
5
El artículo 2 de la Directiva dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
5)
“producto del tabaco sin combustión”: un producto del tabaco que no implique un proceso de combustión, incluidos el tabaco de mascar, el tabaco de uso nasal y el tabaco de uso oral;
[…]
8)
“tabaco de uso oral”: todos los productos destinados al uso oral, con excepción de los productos para inhalar o mascar, constituidos total o parcialmente por tabaco en forma de polvo, de partículas finas o en cualquier combinación de esas formas, en particular los presentados en sobres de dosis o en sobres porosos;
9)
“productos del tabaco para fumar”: productos del tabaco distintos de los productos del tabaco sin combustión;
[…]
14)
“producto del tabaco novedoso”: producto del tabaco que:
a)
no está comprendido en ninguna de las siguientes categorías: cigarrillos, tabaco para liar, tabaco de pipa, tabaco para pipa de agua, cigarros puros, cigarritos, tabaco de mascar, tabaco de uso nasal o tabaco de uso oral, y
b)
se ha comercializado después del 19 de mayo de 2014;
[…]».
6
El artículo 17 de la mencionada Directiva, titulado «Tabaco de uso oral», establece:
«Los Estados miembros prohibirán la comercialización del tabaco de uso oral sin perjuicio de las disposiciones del artículo 151 del Acta de Adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia.»
7
El artículo 19 de la Directiva 2014/40, titulado «Notificación de productos del tabaco novedosos», está redactado del siguiente modo:
«Los Estados miembros exigirán que los fabricantes y los importadores de productos del tabaco presenten una notificación a las autoridades competentes de los Estados miembros relativa a cualquier producto del tabaco novedoso que tengan intención de introducir en los mercados de los Estados miembros de que se trate. […]»
8
El artículo 24, apartado 3, de la misma Directiva es del siguiente tenor:
«Un Estado miembro también podrá prohibir una determinada categoría de tabaco o de productos relacionados por razones relacionadas con la situación específica de este Estado miembro y siempre que las disposiciones estén justificadas por la necesidad de proteger la salud pública, teniendo en cuenta el nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la presente Directiva. Dichas disposiciones nacionales se notificarán a la Comisión junto con las razones para introducirlas. La Comisión, en un plazo de seis meses a partir de la fecha de recepción de la notificación de conformidad con el presente apartado, aprobará o rechazará las disposiciones nacionales después de haber verificado, teniendo en cuenta el nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la presente Directiva, si están o no justificadas, si son necesarias y proporcionadas a su objetivo y si constituyen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. En caso de que la Comisión no adopte ninguna decisión en dicho plazo se considerará que las medidas nacionales han sido aprobadas.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
9
Swedish Match es una sociedad de responsabilidad limitada constituida en Suecia que comercializa principalmente productos del tabaco sin combustión, entre los que se encuentra el «snus».
10
El 30 de junio de 2016, Swedish Match presentó un recurso ante los órganos jurisdiccionales del Reino Unido con el fin de impugnar la legalidad del artículo 17 del Tobacco and Related Products Regulations 2016 (Reglamento sobre el Tabaco y los Productos del Tabaco de 2016), que traspuso a la legislación del Reino Unido los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 y dispone que «se prohíbe la producción y la comercialización en el Reino Unido del tabaco de uso oral».
11
En su recurso, Swedish Match cuestiona la validez, a la luz del principio de no discriminación, de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40, en razón del trato diferenciado que se establece entre, por un lado, los productos del tabaco de uso oral, cuya comercialización está prohibida, y, por el otro, los productos del tabaco sin combustión, los productos del tabaco novedosos, los cigarrillos y los demás productos del tabaco, así como los cigarrillos electrónicos, cuyo consumo no está prohibido. Además, la prohibición de los productos del tabaco de uso oral no puede justificarse por motivos de salud pública, ya que los datos científicos actuales, no disponibles cuando se adoptó la Directiva 92/41/CEE del Consejo de 15 de mayo de 1992 por la que se modifica la Directiva 89/622 (DO 1992, L 158, p. 30), demuestran que estos productos se sitúan en la parte más baja de la escala de riesgo en lo que se refiere a los efectos nocivos para la salud en relación con los demás productos del tabaco sin combustión. Por otra parte, ningún dato corrobora la idea de que el consumo de tabaco de uso oral sea un «puente» que conduce a fumar tabaco. La prohibición tampoco está justificada por la novedad del snus, toda vez que la Directiva 2014/40 no prohíbe los productos del tabaco novedosos, conforme al artículo 2, punto 14, a pesar de la ausencia de datos científicos al respecto y del hecho de que pueden producir efectos nocivos en la salud. Según Swedish Match, tampoco es una justificación la discriminación de que son objeto los productos del tabaco de uso oral por el hecho de estar destinados a la venta al público en general, ya que los demás productos contemplados en la Directiva, sobre todo los otros productos del tabaco sin combustión, los cigarrillos electrónicos y los productos del tabaco novedosos, se destinan igualmente a la venta al público en general.
12
Por otra parte, Swedish Match, señala que la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral es contraria al principio de proporcionalidad, ya que ni los considerandos de la Directiva 2014/40, ni la evaluación de impacto de 19 de diciembre de 2012, elaborada por la Comisión y presentada con la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y de productos conexos [SWD(2012) 452 final, pp. 49 y siguientes] (en lo sucesivo, «estudio de impacto»), ni ningún otro documento establecen que una prohibición de este tipo sea necesaria y apropiada para alcanzar un objetivo legítimo. En este sentido no puede invocarse el principio de cautela, dado que la mencionada prohibición no es coherente con la autorización de comercialización de los demás productos del tabaco, que tienen, por tanto, según los actuales estudios científicos, un nivel de toxicidad más elevado.
13
Por consiguiente, la prohibición total de los productos del tabaco de uso oral, al no tener en cuenta las circunstancias propias de cada Estado miembro, no es, según Swedish Match, conforme con el principio de subsidiariedad. Tampoco es necesaria, como se deduce del hecho de que la propia Directiva 2014/40 reconoce a los Estados miembros un cierto margen en lo que respecta a la adopción de la legislación aplicable a los demás productos del tabaco.
14
Además, según Swedish Match, ni la Directiva 2014/40 ni su contexto mencionan expresamente las razones por las cuales los productos del tabaco de uso oral son objeto de discriminación frente a los demás productos del tabaco sin combustión, a los cigarrillos electrónicos, a los productos novedosos del tabaco y a los cigarrillos. Por lo tanto, el legislador de la Unión no cumplió la obligación de motivación, establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
15
La prohibición de comercializar los productos del tabaco de uso oral constituye igualmente una restricción injustificada a la libre circulación de mercancías, al no ser conforme con los principios de no discriminación y de proporcionalidad ni con la obligación de motivación.
16
Por otra parte, además de que el Tribunal de Justicia aún no se ha pronunciado sobre la validez de los artículos 1, letra c) y 17 de la Directiva 2014/40, Swedish Match hace hincapié en que la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), no es de aplicación al asunto principal, habida cuenta de que los estudios científicos recientes sobre los supuestos efectos nocivos del tabaco de uso oral contradicen las afirmaciones de dicha sentencia, de que los regímenes que establece la Directiva 2014/40 presentan diferencias significativas en comparación con los establecidos por la Directiva 2001/37 y, por último, de que el mercado de productos del tabaco ha experimentado profundos cambios después de la mencionada sentencia.
17
En su defensa, el Ministro de Sanidad señaló que se podía plantear una petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40, y explicó, en particular, que solamente el Tribunal de Justicia está facultado para invalidar una directiva o una parte de esta.
18
Tras ser autorizado a intervenir en el proceso principal, New Nicotine Alliance, asociación registrada cuyo objeto es promover la salud pública y reducir los daños provocados por el tabaco (en lo sucesivo, «NNA»), sostuvo ante el órgano jurisdiccional remitente que la prohibición de la comercialización de los productos del tabaco de uso oral es contraria al principio de proporcionalidad e infringe los artículos 1, 7 y 35 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Alega que tal prohibición sería inadecuada para alcanzar el objetivo de protección de la salud pública, ya que impediría a los consumidores que quisieran evitar el consumo de cigarrillos y de otros productos del tabaco de fumar acceder a un producto menos tóxico, como demuestran el éxito de los cigarrillos electrónicos y los datos científicos sobre los efectos nocivos del tabaco en Suecia. Pues bien, según NNA, el snus forma parte, junto con otros productos que reducen los perjuicios del tabaco ya disponibles en el Reino Unido, de una estrategia coherente de reducción de estos perjuicios.
19
En estas circunstancias, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Inglaterra y País de Gales, Sala de lo Mercantil y de lo Contencioso-Administrativo, Sección de lo Contencioso-Administrativo, Reino Unido] decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Son nulos los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva [2014/40] en la medida en que:
I.
vulneran el principio general de no discriminación del Derecho de la Unión;
II.
vulneran el principio general de proporcionalidad del Derecho de la Unión;
III.
infringen el artículo 5 TUE, apartado 3, y vulneran el principio de subsidiariedad del Derecho de la Unión;
IV.
infringen el artículo 296 TFUE, párrafo segundo;
V.
infringen los artículos 34 y 35 TFUE;
VI.
infringen los artículos 1, 7 y 35 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea?»
Sobre la cuestión prejudicial
20
A través de la cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los artículos 1, letra c) y 17 de la Directiva 2014/40 son válidos a la luz de los principios de igualdad de trato, proporcionalidad y subsidiariedad, de la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE, así como de los artículos 1, 7 y 35 de la Carta.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 con respecto al principio de igualdad de trato
21
El órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si la Directiva 2014/40 es contraria al principio de igualdad de trato por establecer la prohibición de comercialización de los productos del tabaco de uso oral, y autorizar en cambio la comercialización de otros productos del tabaco sin combustión, de cigarrillos, de cigarrillos electrónicos y de productos del tabaco novedosos.
22
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté objetivamente justificado (sentencia de 7 de marzo de 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, apartado 41).
23
A este respecto, procede recordar que la cuestión de la violación del principio de igualdad de trato derivada de la prohibición de comercialización de los productos del tabaco de uso oral, establecida en la Directiva 2001/37, ya fue objeto de las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802), y de 14 de diciembre de 2004, Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:800).
24
En esas sentencias, el Tribunal de Justicia juzgó que la situación particular en la que se encontraban los productos del tabaco de uso oral contemplados en el artículo 2 de la Directiva 2001/37 autorizaba un tratamiento diferente de estos sin que se pudiera invocar una violación del principio de no discriminación. En efecto, el Tribunal consideró que estos productos, pese a no ser fundamentalmente diferentes, en su composición o en su utilización final, de los productos del tabaco destinados a ser mascados, no se encontraban en la misma situación que estos debido a que los productos del tabaco de uso oral comprendidos en la prohibición establecida en el artículo 8 bis de la Directiva 89/622 y reproducida en el artículo 8 de la Directiva 2001/37 eran nuevos en el mercado de los Estados miembros afectados por esta medida (sentencia de 14 de diciembre de 2004Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 71, y de 14 de diciembre de 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, apartado 69).
25
Pues bien, después de que se dictaran las sentencias mencionadas, el legislador de la Unión no adoptó ninguna medida que autorizara la comercialización de los productos del tabaco de uso oral en el mercado de los Estados miembros contemplados en el artículo 17 de la Directiva 2014/40.
26
De esta forma, en el supuesto de que estos productos se introdujeran en dicho mercado, serían nuevos en relación con otros productos del tabaco sin combustión y del tabaco para fumar, que comprende los cigarrillos, y por lo tanto tendrían un carácter atrayente para los jóvenes.
27
Por otra parte, como señaló el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones, según la evaluación de impacto, no impugnada a este respecto, a diferencia del tabaco de uso oral, los demás productos del tabaco sin combustión solo representan nichos de mercado cuyo potencial de expansión es limitado, habida cuenta sobre todo de su método de producción costoso y en parte artesanal. En cambio, los productos del tabaco de uso oral tienen un gran potencial de expansión, como confirman los fabricantes de estos productos.
28
En consecuencia, estas circunstancias particulares autorizan un tratamiento diferente para los productos del tabaco de uso oral en relación con los demás productos del tabaco sin combustión y los cigarrillos, sin que pueda invocarse una violación del principio de igualdad de trato.
29
En lo que respecta a la supuesta infracción del principio de igualdad de trato derivada de un tratamiento desfavorable de los productos del tabaco de uso oral en relación con los cigarrillos electrónicos, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que estos últimos tienen características objetivas diferentes de las de los productos del tabaco en general y, en consecuencia, no se encuentran en la misma situación (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, apartados 36 y 42).
30
Por lo tanto, no se produce una violación del principio de igualdad de trato por el hecho de que la categoría particular de los productos del tabaco de uso oral sea objeto de un tratamiento diferente en relación con esta otra categoría que serían los cigarrillos electrónicos.
31
En lo que se refiere a la supuesta violación del principio de igualdad de trato derivada de un tratamiento desfavorable de los productos del tabaco de uso oral en relación con la categoría de los productos del tabaco novedosos, debe observarse que el artículo 2, punto 14, de la Directiva 2014/40 define el «producto del tabaco novedoso» como un producto del tabaco comercializado con posterioridad al 19 de mayo de 2014 que no se encuentra comprendido en ninguna de las categorías siguientes: cigarrillos, tabaco para liar, tabaco de pipa, tabaco para pipa de agua, cigarros puros, cigarritos, tabaco de mascar, tabaco de uso nasal o tabaco de uso oral.
32
Por tanto, como expuso el Abogado General en el punto 75 de sus conclusiones, habida cuenta de la fecha en que comenzó su comercialización, los efectos de los productos del tabaco novedosos en la salud pública no podían, por definición, ser observados o estudiados cuando se adoptó la Directiva 2014/40, mientras que los efectos en la salud y en los hábitos de consumo de los productos del tabaco de uso oral sí habían sido, por aquel entonces, suficientemente identificados y contrastados científicamente. Si bien es cierto que el legislador de la Unión dispuso que los productos del tabaco novedosos quedaran comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva, lo hizo para que se estudiaran sus efectos en la salud y en los hábitos de consumo, de conformidad con el artículo 19 de la mencionada Directiva.
33
Por lo tanto, y dado que fueron sometidos a múltiples estudios científicos, los productos del tabaco de uso oral no podían, cuando se adoptó la Directiva 2014/40, considerarse novedosos en el mismo sentido que los productos del tabaco novedosos contemplados en el artículo 2, punto 14, de esta Directiva.
34
En estas circunstancias, los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no violan el principio de igualdad de trato.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 en relación al principio de proporcionalidad
35
Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no sobrepasen los límites de lo que es necesario para alcanzar tales objetivos (sentencia de 7 de febrero de 2018, American Express, C‑304/16, EU:C:2018:66, apartado 85).
36
Por lo que se refiere al control judicial de esos requisitos, el Tribunal de Justicia ha reconocido al legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han atribuido, una amplia facultad discrecional en una materia como la controvertida en el litigio principal, en la que ha de tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas. Por consiguiente, no se trata de determinar si una medida adoptada en una de estas materias era la única o la mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida en relación con el objetivo que se propone conseguir la institución competente puede afectar a la legalidad de tal medida (véase, en este sentido, la sentencia 4 de mayo de 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, apartado 49).
37
En lo que se refiere a las apreciaciones de hechos de orden científico y técnico altamente complejo que son necesarias para apreciar el carácter proporcional de la prohibición de comercialización de los productos del tabaco de uso oral, es pertinente recordar que el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de estos hechos efectuada por el legislador, a quien el Tratado FUE encomendó dicha tarea, por la suya propia. La amplia facultad de apreciación del legislador de la Unión, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se ejerce exclusivamente respecto de la naturaleza y del alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, de la comprobación de los datos de base (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑5/16, EU:C:2018:483, apartados 150 y 151).
38
En efecto, el legislador de la Unión está obligado a tomar en consideración el principio de cautela, conforme al cual, mientras subsista incertidumbre sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud humana, pueden adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos. Cuando resulte imposible determinar con certeza la existencia o el alcance del riesgo alegado, a causa de la naturaleza no concluyente de los resultados de los estudios realizados, pero persista la probabilidad de un perjuicio real para la salud pública si llegara a materializarse el riesgo, el principio de cautela justifica la adopción de medidas restrictivas (sentencia de 9 de junio de 2016, Pesce y otros, C‑78/16 y C‑79/16, EU:C:2016:428, apartado 47 y jurisprudencia citada).
39
La validez de los artículos 1, letra c) y 17 de la Directiva 2014/40 con respecto al principio de proporcionalidad debe examinarse a la luz de estas consideraciones.
40
En este caso, cabe señalar que la Directiva 2014/40 persigue, según su artículo 1, un doble objetivo, consistente en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior del tabaco y de los productos relacionados, sobre la base de un nivel elevado de protección de la salud humana, especialmente por lo que respecta a los jóvenes (sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑358/14, EU:C:2016:323, apartado 80).
41
En lo que se refiere al objetivo consistente en asegurar un elevado nivel de protección de la salud humana, particularmente entre los jóvenes, se desprende de la evaluación de impacto (pp. 62 y siguientes) que la Comisión consideró las diferentes opciones políticas en relación con los productos del tabaco, incluidos los de uso oral. En particular, examinó la posibilidad de levantar la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral a la luz de las nuevas investigaciones científicas sobre la nocividad para la salud de estos productos y los datos relativos a los hábitos de consumo de los productos del tabaco en los países que autorizan la comercialización de productos del tabaco de uso oral.
42
En este sentido, la Comisión señaló, en primer lugar, que, aunque según los estudios científicos los productos del tabaco sin combustión son menos perjudiciales para la salud que los de combustión, todos los productos del tabaco sin combustión contienen cancerígenos; que no está probado científicamente que la proporción de cancerígenos que contienen los productos del tabaco de uso oral suponga una disminución en el riesgo de cáncer; que aumentan el riesgo de infarto de miocardio mortal, y que hay datos que indican que su uso está asociado a complicaciones durante el embarazo.
43
A continuación, la Comisión observó que los estudios que indican que el snus puede facilitar el abandono del tabaquismo se basan en datos obtenidos por observación empírica y, por tanto, no pueden considerarse concluyentes.
44
Además, la Comisión señaló también, que la decisión de levantar la prohibición de comercialización de los productos del tabaco de uso oral en las políticas de control del consumo de los productos del tabaco podría incitar a las personas que hasta ahora no son consumidores de productos del tabaco, en particular a los jóvenes, a serlo y que, en consecuencia, llevaría consigo ciertos riesgos en materia de salud pública.
45
En consecuencia, tras considerar los estudios científicos citados en la evaluación de impacto, la Comisión consideró que el principio de cautela seguía justificando la prohibición de comercialización de este producto.
46
En cambio, se desprende de la resolución de remisión que, para cuestionar la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40, a la luz del principio de proporcionalidad, Swedish Match y NNA se refirieron a estudios científicos recientes que, desde su punto de vista, ponían de manifiesto que los productos del tabaco de uso oral, sobre todo los del tipo «snus», presentan una escasa nocividad en relación al resto de productos del tabaco, provocan menos dependencia que estos últimos y facilitan el abandono del tabaquismo. En particular, Swedish Match y NNA subrayaron, basándose en estudios hechos en Suecia y Noruega, que el consumo de snus tiende a reemplazar al de productos del tabaco para fumar, y no a sumarse a él, y que por tanto no tendría un efecto puente hacia este último.
47
En este contexto, debe señalarse que el legislador de la Unión, sobre la base de estudios científicos y conforme a la amplia facultad de apreciación de que dispone a este respecto y al principio de cautela, tal y como se desprende de la jurisprudencia citada en los apartados 36 y 38 de la presente sentencia, concluyó justificadamente que esta eficacia del tabaco de uso oral como ayuda para dejar el tabaquismo si se levantara la prohibición de comercialización de estos productos es incierta, y existen riesgos para la salud pública, como el riesgo de un efecto puente en razón, sobre todo, del atractivo de los mencionados productos para los jóvenes.
48
En lo que respecta a la capacidad de la medida de prohibición de comercialización de productos del tabaco de uso oral para lograr el objetivo de asegurar un elevado nivel de protección de la salud humana, ha de recordarse que su idoneidad para alcanzar este objetivo no debe apreciarse únicamente con respecto a una sola categoría de consumidores (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 176).
49
Dado que, en la hipótesis de levantamiento de la prohibición de comercialización de productos del tabaco de uso oral, los efectos positivos serían inciertos para la salud de los consumidores que pretendieran servirse de estos como método para abandonar el tabaquismo y que, además, existirían riesgos para la salud de otros consumidores, particularmente para los jóvenes, que exigirían la adopción, conforme al principio de cautela, de medidas restrictivas, los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no pueden considerarse manifiestamente inapropiados para asegurar un elevado nivel de salud pública.
50
Al contrario, medidas menos restrictivas, como las previstas para el resto de productos del tabaco en la Directiva 2014/40, sobre todo el refuerzo de las advertencias sanitarias y la prohibición del tabaco con aroma característico, no parecen igualmente adecuadas para alcanzar el objetivo perseguido.
51
En efecto, debido tanto al gran potencial de crecimiento del mercado de productos del tabaco de uso oral, confirmado por los propios fabricantes de esos productos, como a la creación de entornos libre de humo, los mencionados productos presentan un riesgo particular de incitar a las personas que hasta el momento no eran consumidoras de productos del tabaco, en particular los jóvenes, a convertirse en consumidores.
52
Por otra parte, los productos del tabaco de uso oral presentan una peligrosidad particular para los menores debido a que su consumo es difícilmente perceptible. En efecto, consiste habitualmente en colocar el producto entre la encía y el labio superior y mantenerlo en ese lugar (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, apartado 19).
53
Por lo tanto, la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral no va manifiestamente más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de asegurar un nivel elevado de protección de la salud pública.
54
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, el objetivo de protección de la salud reviste de una importancia preponderante en relación con los intereses de orden económico (sentencia de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comisión, C‑221/10 P, EU:C:2012:216, apartado 99 y jurisprudencia citada), y la importancia de este objetivo puede justificar consecuencias económicas negativas, incluso de una considerable amplitud (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2012, Artegodan/Commission, Nelson y otros, C‑581/10 y C‑629/10, EU:C:2012:657, apartado 81 y jurisprudencia citada). Pues bien, en el presente caso, suponiendo que exista un gran potencial de crecimiento del mercado de productos del tabaco de uso oral, las consecuencias económicas resultantes de la prohibición de la comercialización de estos serían, en todo caso, inciertas, puesto que cuando se adoptó la Directiva 2014/40, estos productos no se comercializaban en el mercado de los Estados miembros que se mencionan en el artículo 17 de la Directiva 2014/40.
55
En lo que se refiere al objetivo, consistente en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior de los productos del tabaco y productos relacionados, es de señalar que la prohibición de comercialización de los productos del tabaco de uso oral establecida por estas disposiciones es igualmente adecuada para facilitar el buen funcionamiento del mercado interior de los productos del tabaco y productos relacionados.
56
En efecto, el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 37 de la sentencia de 14 de diciembre de 2004Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802) que en el momento en que se adoptó la Directiva 92/41 existían diferencias entre las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que pretendían frenar la expansión del consumo de productos nocivos para la salud, que eran novedosos en el mercado de los Estados miembros y que se suponían particularmente atractivos para los jóvenes (sentencia de 14 de diciembre de 2004Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 37).
57
De igual forma que el Tribunal de Justicia señaló en esa misma sentencia que el contexto normativo no había cambiado cuando se adoptó la Directiva 2001/37, la cual había también prohibido la comercialización de los productos del tabaco de uso oral (véase la sentencia de 14 de diciembre de 2004Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 40), debe hacerse constar que ese contexto era el mismo en el momento de la adopción de la Directiva 2014/40.
58
En efecto, los productos del tabaco de uso oral son nocivos para la salud, tienen un carácter adictivo y son atrayentes para los jóvenes. Además, como se ha señalado en el apartado 26 de la presente sentencia, constituirían, en el caso de su comercialización, productos novedosos para los consumidores. Por lo tanto, un contexto como este puede inducir a los Estados miembros a adoptar disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas diversas para tratar de poner fin a la expansión del consumo de productos del tabaco de uso oral.
59
Además, en lo que respecta en particular a la alegación de Swedish Match según la cual la autorización dada a la comercialización de otros productos del tabaco y de productos relacionados probaría el carácter desproporcionado de la prohibición de la comercialización del tabaco de uso oral, hay que recordar que una normativa solo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo alegado si responde verdaderamente al empeño por hacerlo de forma congruente y sistemática (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de julio de 2017, Fries, C‑190/16, EU:C:2017:513, apartado 48).
60
En este sentido, se desprende del apartado 34 de la presente sentencia que los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no violan el principio de igualdad de trato por el tratamiento diferente dado a los productos del tabaco de uso oral en relación con el que reciben el resto de productos del tabaco y productos relacionados.
61
En consecuencia, los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no conllevan inconvenientes manifiestamente desproporcionados en relación con los objetivos planteados.
62
De las consideraciones precedentes se deduce que estas disposiciones no conllevan restricciones desproporcionadas en relación con el doble objetivo perseguido por la Directiva 2014/40, consistente en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior de los productos del tabaco y productos relacionados y garantizar un nivel elevado de protección de la salud humana.
63
Por tanto, procede señalar que las mencionadas disposiciones no violan el principio de proporcionalidad.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 con respecto al principio de subsidiariedad
64
Se desprende de la resolución de remisión que Swedish Match cuestiona la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 con respecto al principio de subsidiariedad debido a que la prohibición general y absoluta de comercialización de los productos del tabaco de uso oral priva a los Estados miembros de todo margen de discrecionalidad en su regulación e impone un régimen uniforme, sin consideración alguna a las circunstancias particulares propias de cada Estado miembro, a excepción de Suecia. Por otra parte, según Swedish Match, no es necesario un enfoque de este tipo, como pone de manifiesto la posibilidad concedida a cada Estado miembro por el artículo 24, apartado 3, de esta Directiva de prohibir una determinada categoría de productos del tabaco o de productos relacionados por razones derivadas de la situación específica del Estado miembro.
65
Debe recordarse que el principio de subsidiariedad se establece en el artículo 5 TUE, apartado 3, a cuyo tenor, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo en caso de que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. El Protocolo (n.o 2) sobre la Aplicación de los Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad, incorporado como anexo al Tratado UE y al Tratado FUE, establece además, en su artículo 5, directrices para determinar si se reúnen esos requisitos (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 215).
66
En este caso, al tratarse de un ámbito, como la mejora del funcionamiento del mercado interior, que no figura entre aquellos en los cuales la Unión dispone de una competencia exclusiva, ha de comprobarse si el objetivo que persigue la Directiva 2014/40 podía lograrse mejor a escala de la Unión (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 219).
67
A este respecto, tal y como se ha mencionado en el apartado 40 de la presente sentencia, la Directiva 2014/40 persigue un doble objetivo, consistente en facilitar el buen funcionamiento del mercado interior del tabaco y los productos relacionados, sobre la base de un nivel elevado de protección de la salud humana, especialmente por lo que respecta a los jóvenes (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 220).
68
Pues bien, aun suponiendo que la segunda vertiente de dicho objetivo pueda lograrse mejor a nivel de los Estados miembros, no es menos cierto que perseguir este objetivo a ese nivel podría consolidar, si no generar, situaciones en las que, como se mencionó en el apartado 58 de la presente sentencia, determinados Estados miembros autorizaran la comercialización de productos del tabaco de uso oral, pero otros la prohibieran, dando lugar de este modo a exactamente a lo contrario del primer objetivo de la Directiva 2014/40, a saber, la mejora del funcionamiento del mercado interior de los productos del tabaco y los productos relacionados (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 221).
69
De la interdependencia de los dos objetivos contemplados por la citada Directiva resulta que el legislador de la Unión podía considerar legítimamente que su acción debía comportar la instauración de un régimen de comercialización en la Unión de los productos del tabaco de uso oral y que, debido a dicha interdependencia, ese doble objetivo podía alcanzarse mejor a escala de la Unión (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 222).
70
En lo que se refiere a la alegación según la cual el artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2014/40 demuestra que los Estados miembros pueden alcanzar suficientemente los objetivos de esta, procede recordar que dicha disposición reconoce a cada Estado miembro la facultad de prohibir una determinada categoría de productos del tabaco o productos relacionados por razones vinculadas con la situación específica del Estado miembro, y a condición de que las medidas en cuestión estén justificadas por la necesidad de proteger la salud pública, conservando la Comisión, en todo caso, la competencia de aprobar o rechazar las disposiciones nacionales después de haber verificado, teniendo en cuenta el nivel elevado de protección de la salud humana alcanzado mediante la Directiva, si están o no justificadas, si son necesarias y proporcionadas a su objetivo y si constituyen o no un medio de discriminación arbitraria o una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros.
71
En este sentido, ha de recordarse que los autores del Tratado quisieron conferir al legislador de la Unión, en función del contexto general y de las circunstancias específicas de la materia que deba armonizarse, un margen de apreciación en cuanto a la técnica de aproximación más adecuada para lograr el resultado deseado, en especial en los ámbitos que se caracterizan por particularidades técnicas complejas. El legislador de la Unión, en el ejercicio de dicho margen de apreciación, podría llevar a cabo solamente una armonización por etapas y exigir únicamente la supresión progresiva de las medidas unilaterales adoptadas por los Estados miembros (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 63).
72
En función de las circunstancias de cada caso, las medidas previstas en el artículo 114 TFUE, apartado 1, pueden consistir en obligar a todos los Estados miembros a autorizar la comercialización del producto o productos de que se trate, en supeditar dicha obligación de autorización al cumplimiento de determinados requisitos, o incluso en prohibir, temporal o definitivamente, la comercialización de uno o de algunos productos (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 64).
73
Pues bien, debe considerarse que la actuación del legislador de la Unión consistente en prohibir la comercialización de los productos del tabaco de uso oral, y autorizar en cambio la comercialización de los demás productos del tabaco, constituye una armonización por etapas de los productos del tabaco.
74
El artículo 24, apartado 3, de la Directiva 2014/40 se refiere a un aspecto que no ha sido objeto de las medidas de armonización adoptadas por esta (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros, C‑547/14, EU:C:2016:325, apartado 90).
75
Por tanto, dicha disposición no puede demostrar, por sí misma, que los Estados miembros puedan alcanzar suficientemente los objetivos de esta Directiva.
76
De lo anterior se deduce que los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no violan el principio de subsidiariedad.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 respecto del artículo 296 TFUE, párrafo segundo
77
Según la resolución de remisión, Swedish Match sostiene que la Directiva 2014/40 no ofrece ninguna explicación específica y coherente para la prohibición selectiva de los productos del tabaco de uso oral y añade que tampoco del contexto de la Directiva puede deducirse tal explicación.
78
Es preciso recordar a este respecto que, conforme a reiterada jurisprudencia, la motivación exigida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, no solo debe apreciarse en relación con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 17 de marzo de 2011, ADJ Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, apartado 58).
79
También se deduce de una jurisprudencia consolidada que el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto de que se trate y que, cuando se trata de actos destinados a una aplicación general, puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar. En este contexto, el Tribunal de Justicia ha precisado, en particular, que, si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que adopta (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de marzo de 2011, ADJ Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, apartado 59).
80
En este caso, el considerando 32 de la Directiva 2014/40 así como la evaluación de impacto contienen elementos que exponen de forma clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión que se encuentra en el origen de la prohibición de la comercialización de los productos del tabaco de uso oral.
81
Por tanto, el considerando 32 de la Directiva 2014/40 expone que la prohibición de la venta del tabaco de uso oral debería mantenerse a fin de impedir la introducción en la Unión (a excepción de Suecia) de este producto, que produce dependencia y tiene efectos indeseados en la salud humana, y remite a la motivación de las Directivas 89/622 y 2001/37, que exponen claramente, como ha declarado el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia 14 de diciembre de 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, apartado 65), los motivos que justificaron esta prohibición.
82
En estas condiciones, puesto que esos datos permiten conocer la justificación de la medida de prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral y a la jurisdicción competente ejercer su control, la Directiva 2014/40 cumple la obligación de motivación establecida en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 respecto de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE
83
Según la resolución de remisión, Swedish Match alega que los artículos 1, letra c) y17 de la Directiva 2014/40 son contrarios a los artículos 34 TFUE y 35 TFUE debido a que infringen los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad e incumplen la obligación de motivación.
84
A este respecto, si bien es cierto que la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral constituye una restricción, en el sentido de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE, tal restricción, como se ha señalado anteriormente, está justificada por razones de salud pública, no infringe los principios de igualdad de trato y proporcionalidad y cumple la obligación de motivación.
85
Por tanto, los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no son inválidos respecto de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE.
Sobre la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 respecto de los artículos 1, 7 y 35 de la Carta
86
Se desprende de la resolución de remisión que Swedish Match y NNA alegan que los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 infringen los artículos 1, 7 y 35 de la Carta debido a que la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral priva a quienes desean abandonar el tabaquismo del uso de productos que serían beneficiosos para su salud.
87
A este respecto, el artículo 52, apartado 1, de la Carta dispone que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
88
En este caso, aun en el supuesto de que, como sostienen Swedish Match y NNA, los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 limitaran los derechos fundamentales, esta limitación estaría prevista por la ley, respetaría el contenido esencial de los mencionados derechos y sería conforme con el principio de proporcionalidad.
89
En este sentido, en lo que respecta al contenido esencial de los derechos fundamentales, es preciso señalar que la prohibición de comercializar productos del tabaco de uso oral establecida en los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no tiene por objeto limitar el derecho a la salud, sino, por el contrario, concretar ese derecho y, por tanto, asegurar un nivel de protección de la salud a todos los consumidores, sin privar completamente a los individuos de la elección de productos que son beneficiosos para su salud si desean dejar de fumar.
90
Como se ha constatado en el apartado 63 de la presente sentencia, estas disposiciones no violan el principio de proporcionalidad.
91
En estas condiciones, se ha de constatar que los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40 no son inválidos con respecto a los artículos 1, 7 y 35 de la Carta.
92
De las consideraciones precedentes resulta que el examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40.
Costas
93
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 1, letra c), y 17 de la Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.