62011CC0135_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Det første af de to anbringender i nærværende appelsag til prøvelse af Rettens dom af 13. januar 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen (2), giver Domstolen lejlighed til at udbygge sin praksis på området for aktindsigt i dokumenter hidrørende fra en medlemsstat, som blev opstillet i dens dom af 18. december 2007, Sverige mod Kommissionen (3) . Billedligt talt kan man næsten sige, at appellen udgør en følgesag om fuldbyrdelsen af dommen i sagen Sverige mod Kommissionen, hvorfor Domstolen endnu engang får mulighed for at tage fat på den vanskelige opgave med at fortolke artikel 4, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (4) .
2. Det andet appelanbringende giver Domstolen lejlighed til at tage stilling til to mere overordnede spørgsmål, nemlig dels spørgsmålet om rækkevidden af retsinstansernes kontrol af de af Unionen udstedte retsakter, hvor der i forbindelse med deres udarbejdelse er anvendt nationale dokumenter, som i større eller mindre grad har haft betydning for retsakternes materielle indhold, dels spørgsmålet om, i hvor høj grad der kan kræves umiddelbarhed i forbindelse med domstolsprøvelsen af et dokument, hvis udbredelse er genstand for en tvist.
I – Retsforskrifter
3. I artikel 2 i forordning nr. 1049/2001 bestemmes følgende:
»1. Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning.
[…]
3. Denne forordning finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder.
[…]«
4. I artikel 3 i forordning nr. 1049/2001 er der opstillet en række definitioner med følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
a) »dokument«: ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser) vedrørende emner, der har at gøre med politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens kompetenceområde
b) »tredjemand«: enhver fysisk eller juridisk person eller enhed uden for den pågældende institution, herunder medlemsstaterne, andre institutioner og organer i eller uden for fællesskabsregi og tredjelande.«
5. I henhold til artikel 4 i samme forordning nr. 1049/2001 findes der følgende undtagelser på området:
»1. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for:
a) beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til:
– den offentlige sikkerhed
– forsvar og militære anliggender
– internationale forbindelser
– Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik.
[…]
3. […]
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
4. Med hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.
5. En medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat uden dens forudgående samtykke.
6. Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres.
7. Undtagelserne som fastlagt i stk. 1-3 finder kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Undtagelserne finder anvendelse i højst 30 år. Med hensyn til dokumenter, der er omfattet af undtagelserne vedrørende privatlivets fred eller forretningsmæssige interesser, og i tilfælde af følsomme dokumenter kan undtagelserne om nødvendigt finde anvendelse efter udløbet af dette tidsrum.«
II – Faktiske omstændigheder
A – Første anmodning om aktindsigt i dokumenter af national oprindelse, som indgår i en af Kommissionens sager
6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (herefter »IFAW«) er en ikke-statslig organisation, der er aktiv inden for dyre- og naturbeskyttelse.
7. Kommissionen afgav den 19. april 2000 efter en ansøgning fra Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til artikel 6, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 92/43/EØF (5) en positiv udtalelse om gennemførelse af et industriprojekt på lokaliteten Mühlenberger Loch, som er et beskyttet område i henhold til direktivet. Projektet bestod i en udvidelse af en fabrik tilhørende selskabet D. med henblik på slutmontage af Airbus A3XX.
8. Ved skrivelse af 20. december 2001 fremsendt til Kommissionen anmodede appellanten om aktindsigt i forskellige dokumenter, som institutionen havde modtaget i forbindelse med gennemgangen af det nævnte industriprojekt, nærmere bestemt korrespondancen fra Forbundsrepublikken Tyskland, Hansestadt Hamburg og den tyske kansler.
9. Idet Kommissionen fandt, at det i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke var tilladt at give aktindsigt i de pågældende dokumenter, afviste den ved afgørelse af 26. marts 2002 at udlevere visse specifikke dokumenter.
10. IFAW anlagde søgsmål med påstand om annullation af den nævnte afgørelse, men Retten frifandt Kommissionen ved dom af 30. november 2004 (6) .
11. Kongeriget Sverige, som var intervenient i annullationssagen, iværksatte appel ved Domstolen til prøvelse af Rettens dom.
12. Ved dom af 18. december 2007 (Sverige mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 3) ophævede Domstolen Rettens dom og annullerede afgørelsen af 26. marts 2002. Domstolen fandt, »at der, når en medlemsstat gør brug af muligheden, jf. artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, for at anmode om, at et specifikt dokument, som hidrører fra medlemsstaten, ikke udleveres uden forudgående samtykke, skal [...] indhentes forudgående samtykke fra medlemsstaten, før institutionen i givet fald kan udlevere dokumentet« (præmis 50). Domstolen bemærkede imidlertid, »at det ikke er foreneligt med de hensyn, som er nævnt i [forordning 1049/2001], at fortolke artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 således, at en medlemsstat indrømmes en generel og ubetinget vetoret, som helt skønsmæssigt, og uden at medlemsstaten skal begrunde sin beslutning, hindrer udlevering af ethvert dokument, som en fællesskabsinstitution er i besiddelse af« (præmis 58). Således kræves det, at medlemsstatens afvisning heraf er baseret på en af de materielle undtagelser i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, hvorfor det »tilkommer [...] Fællesskabets retsinstanser efter anmodning fra den part, som den pågældende institution har meddelt afslag på aktindsigt, at undersøge, om afslaget gyldigt kunne støttes på nævnte undtagelser, og om det er af betydning, at vurderingen heraf er foretaget af institutionen eller af den berørte medlemsstat«, uden at »medlemsstatens deltagelse [hvad angår den berørte part] påvirker den fællesskabsretlige karakter af den afgørelse, som institutionen efterfølgende træffer over for den berørte part, som svar på den anmodning om aktindsigt, som institutionen har modtaget vedrørende et dokument, som institutionen er i besiddelse af« (præmis 94).
B – Ny anmodning om udlevering af de afviste dokumenter
13. Som følge af dommen i sagen Sverige mod Kommissionen gentog IFAW sin anmodning om aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra de tyske myndigheder, og som den pågældende institution havde modtaget i forbindelse med undersøgelsen af Mühlenberger Loch-projektet.
14. Efter en omfattende skriftveksling udleverede Kommissionen ved afgørelse af 19. juni 2008 samtlige af de dokumenter, som appellanten havde anmodet om, med undtagelse af en skrivelse af 15. marts 2000 fremsendt til Kommissionens formand af den tyske forbundskansler (herefter benævnt »skrivelsen fra den tyske kansler«), idet de tyske myndigheder havde afvist udbredelsen af dette dokument (7) .
15. Ifølge afgørelsen af 19. juni 2008 havde de tyske myndigheder erklæret, at udbredelsen af skrivelsen fra den tyske kansler kunne være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Forbundsrepublikken Tysklands internationale forbindelser og økonomiske politik som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001.
16. Endvidere havde de tyske myndigheder påpeget, at udbredelsen af skrivelsen fra den tyske kansler ville være til alvorlig skade for beskyttelsen af Kommissionens beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
17. IFAW anlagde søgsmål med påstand om annullation af afgørelsen af 19. juni 2008, og dette søgsmål ligger til grund for den dom, der er appelleret i nærværende sag. Søgsmålet støttedes på en påstand om overtrædelse af henholdsvis artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, og artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
C – Rettens dom, som er appelleret i den aktuelle sag
18. Retten undersøgte rækkevidden af de tyske myndigheders indsigelse i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 og fremhævede, at det af nævnte stk. 5 kan udledes, at medlemsstatens forudgående samtykke er en nødvendig betingelse for at udbrede dokumentet, om end det følger af retspraksis fra dommen i sagen Sverige mod Kommissionen, at en medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke indrømmes en generel og ubetinget vetoret, som helt skønsmæssigt, og uden at medlemsstaten skal begrunde sin beslutning, hindrer udlevering af ethvert dokument, som en institution er i besiddelse af, alene af den grund, at dokumentet stammer fra denne medlemsstat.
19. Ved at anvende den nævnte praksis på sagen (i hvilken henseende det i øvrigt ikke må glemmes, at de, der anmoder om oplysningerne, henvender sig til Unionen, og at det således er en fællesskabsakt, de indhenter) udtalte Retten sig om såvel indholdet af den af medlemsstaten fremførte begrundelse som rækkevidden af Unionens prøvelsesbeføjelser angående en sådan begrundelse. Følgelig fastslog Retten, at den af Unionens retsinstanser udførte kontrol ikke er begrænset til en prima facie-kontrol, og at der intet er til hinder for at foretage en fuldstændig kontrol af Kommissionens afgørelse om afslag, der navnlig skal overholde begrundelsespligten, og som hviler på den berørte medlemsstats materielle vurdering af anvendeligheden af undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001.
20. Dernæst undersøgte Retten begrundelsen for afslaget, som var baseret på undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til en medlemsstats økonomiske politik som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), fjerde led, i den nævnte forordning. Retten bemærkede, at Forbundsrepublikken Tyskland i den aktuelle sag skulle indrømmes vide skønsmæssige beføjelser på området, hvorfor den af Unionens retsinstanser udførte prøvelse skulle begrænses til en kontrol af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse var overholdt, om de faktiske omstændigheder, der var lagt til grund, var materielt rigtige, om der forelå et åbenbart urigtigt skøn, eller om der var begået magtfordrejning.
21. For så vidt angår undtagelsen vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til en medlemsstats økonomiske politik som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), fjerde led, i forordning nr. 1049/2001, fastslog Retten, at de tyske myndigheders om end kortfattede begrundelse var tilstrækkelig til at gøre det muligt for IFAW at vurdere grundene til afslaget på aktindsigt i det omhandlede dokument og tilstrækkelig til, at Unionens retsinstanser kan udøve den legalitetskontrol, der påhviler dem.
22. Retten fastslog, at vurderingen af anmodningen om aktindsigt blev foretaget individuelt for hvert af de dokumenter, som den pågældende anmodning vedrørte, og det blev navnlig fremhævet, at tidens gang ikke har haft nogen betydning for de fortrolighedshensyn, som de tyske myndigheder har gjort gældende.
III – Appellen: Retsforhandlingerne ved Domstolen
23. IFAW appellerede den 18. marts 2011 Rettens dom. Appellen indeholder to appelanbringender:
a) Retlig fejl ved ikke at have fundet, at Kommissionen skulle have foretaget en udtømmende kontrol af Tysklands indsigelse med henblik på at efterprøve, om begrundelsen herfor faldt ind under undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
b) Retlig fejl vedrørende arten og rækkevidden af den kontrol, som Retten selv skal foretage i forhold til medlemsstatens indsigelse. Dette anbringende er opdelt i to led: 1) Uhensigtsmæssigheden af en snæver kontrol, som er begrænset til en kontrol af de processuelle aspekter, opfyldelsen af begrundelsespligten, de faktiske omstændigheders materielle rigtighed samt fraværet af åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning. 2) Nødvendigheden af, at Retten skulle have haft direkte adgang til det omtvistede dokument.
24. IFAW har for det første anført, at Retten ikke tog tilstrækkelig hensyn til, at det i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, sådan som Domstolen fastslog i præmis 76 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen, bestemmes, at »medlemsstaten i denne henseende blot tillægges en beføjelse til at deltage i Fællesskabets beslutningsproces«, og har fremhævet, at afgørelsen i sidste ende er en unionsafgørelse. Efter IFAW’s opfattelse skal afgørelsen, i overensstemmelse med dommen i sagen Sverige mod Kommissionen, træffes ud fra følgende retningslinjer: a) gennemførelse af en loyal dialog mellem institutionen og den berørte medlemsstat, b) medlemsstatens godkendelse eller indsigelse i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, c) afslutning på den loyale dialog, d) institutionens kontrol af, om der foreligger de anførte grunde, hvortil der skal henvises i den endelige afgørelse, samt e) vedtagelse af den endelige afgørelse. IFAW har endvidere anført, at Domstolen i forbindelse med denne procedure kræver, at institutionen foretager en udtømmende og komplet undersøgelse af medlemsstatens begrundede indsigelse. Denne undersøgelse omfatter tre faser: a) efterprøvning af, om indsigelsen er støttet på undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, b) efterprøvning af, om medlemsstaten har begrundet sin holdning, og c) vurdering af, om de anførte undtagelser og begrundelser er anvendelige på det pågældende dokument.
25. Retten skulle angiveligt have undladt den tredje og sidste fase, da den i strid med Domstolens udtalelse fastslog, at »det ikke er nødvendigt at træffe afgørelse i spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen var forpligtet til [...] at foretage en prima facie-kontrol eller en fuldstændig kontrol af medlemsstatens begrundelse for indsigelsen« (præmis 84 i den appellerede dom). Efter IFAW’s opfattelse anvendte Retten den af Domstolens Store Afdeling afsagte dom urigtigt og indførte dermed implicit en vetoret for medlemsstaten, således at det i sidste ende ville tilkomme denne at træffe afgørelsen om ikke at udbrede det anmodede dokument.
26. IFAW har endvidere anført, at institutionen, såfremt den ikke foretager en fuldstændig undersøgelse, risikerer at nægte offentligheden aktindsigt i dokumenter, som muligvis ikke kan henføres under de af medlemsstaten anførte undtagelser. Det ville efter IFAW’s opfattelse være tilfældet med den anfægtede afgørelse, hvori undtagelsen baseret på »internationale forbindelser« som påberåbt af medlemsstaten, og således også af Kommissionen, slet ikke kunne finde anvendelse, idet ingen tredjestater var involverede i de forhandlinger, der lå til grund for udfærdigelsen af det anmodede dokument.
27. IFAW har subsidiært anført, at Retten har pligt til at foretage en fuldstændig undersøgelse i god og behørig form. I den appellerede dom fastslås det, at det spørgsmål, der i virkeligheden blev forelagt, ikke vedrørte »den type kontrol, som Kommissionen var bemyndiget til at foretage«, men derimod den »type kontrol [...], som Unionens retsinstanser er bemyndigede til at foretage i forhold til Kommissionens afgørelse om at give afslag på aktindsigt i det pågældende dokument« (præmis 86). Dermed bemærkede Retten ifølge IFAW, at hvis Kommissionen ikke foretager en fuldstændig undersøgelse af medlemsstatens indsigelse, har Retten mulighed for selv at gøre det. Antages det, at Kommissionen ikke var forpligtet til at foretage en sådan fuldstændig undersøgelse (hvilket IFAW afviser), burde Retten iagttage de tre faser, der nævnes i punkt 24. Dette indebærer nødvendigvis, at Retten skal pålægge den berørte institution at fremlægge dokumentet i sagen med henblik på selv at efterprøve, om der foreligger – og dermed kan anvendes – sådanne undtagelsesgrunde, som institutionen har anført, og som medlemsstaten oprindeligt har gjort gældende.
28. IFAW er af den opfattelse, at hvis Retten er den eneste institution, der kan foretage en fuldstændig undersøgelse, skal den garantere lovligheden og troværdigheden af Kommissionens afgørelse, og denne forpligtelse kan ikke opfyldes, uden at den har set eller analyseret det omhandlede dokument.
29. IFAW hævder, at Retten ikke kun fandt, at det ikke var nødvendigt at pålægge parten at fremlægge skrivelsen i sagen, men også at der er tale om en selvmodsigelse. Dette begrundes i, at Retten først anførte, at den er den eneste institution med beføjelse til at foretage en fuldstændig undersøgelse, hvorefter den trak i land ved at udtale, at det over for en medlemsstats indsigelse er nødvendigt at respektere denne medlemsstats vide skønsmæssige beføjelser, hvorfor rækkevidden af Rettens kontrol begrænses til en undersøgelse af procedurereglerne, opfyldelsen af begrundelsespligten, de faktiske omstændigheders materielle rigtighed samt fraværet af en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning. Med en sådan antagelse indrømmes medlemsstaten reelt set en vetoret.
30. Appellanten har således nedlagt påstand om ophævelse af den appellerede dom og annullation af Kommissionens afgørelse samt om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
31. Kommissionen har indledt sit svarskrift med at anføre, at den ikke bestrider IFAW’s analyse af dommen i sagen Sverige mod Kommissionen hvad angår Kommissionens kontrolforpligtelser, men at den for så vidt angår kontrolprocessens tre faser fastholder det standpunkt, som den indtog over for Retten, idet den a) konsulterede de nationale myndigheder, som b) gjorde indsigelse under påberåbelse af specifikke undtagelser i forordning nr. 1049/2001, og at c) Kommissionen, efter at have efterprøvet, at undtagelserne og deres begrundelse stemte umiddelbart overens med lovgivningen, traf en begrundet afgørelse.
32. Med hensyn til kritikken af Retten for at have undladt den tredje fase i processen er det Kommissionens opfattelse, at der ikke er grundlag for denne kritik, og at det er udtryk for, at appellanten ikke har forstået Rettens standpunkt. Efter Kommissionens opfattelse handlede Retten i overensstemmelse med dommen i sagen Sverige mod Kommissionen.
33. Kommissionen har anført, at Retten i præmis 81 i den appellerede dom fastslog, at »[i] det omfang Kommissionen ikke modsætter sig udleveringen af det pågældende dokument og i sin afgørelse nævner medlemsstatens betragtninger, er det medlemsstatens betragtninger som gengivet i den nævnte afgørelse, der skal undersøges af Unionens retsinstanser«. Når Retten udtaler, at »det ikke er nødvendigt at træffe afgørelse i spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen var forpligtet til [...] at foretage en prima facie-kontrol eller en fuldstændig kontrol af medlemsstatens begrundelse for indsigelsen« (præmis 84), eller at dette ikke er det »relevante« spørgsmål, indfører Retten således ikke en vetoret, men fastslår snarere, at institutionens afgørelse skal være begrundet i undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, uanset spørgsmålet om, hvorvidt disse undtagelser er begrundet i en vurdering af disse foretaget af institutionen selv eller af den berørte medlemsstat. Når institutionen undersøger (»efterprøver«), om de undtagelser og begrundelser, der er fremsat af medlemsstaten, er i umiddelbar overensstemmelse med lovgivningen set i lyset af sagens omstændigheder, og den anvender disse begrundelser i sit endelige afslag, bliver begrundelserne institutionens egne og kan dermed gøres til genstand for en domstolsprøvelse, uanset deres oprindelse. Således indtager Retten et klassisk standpunkt, når den fastslår, at institutionen skal anføre begrundelserne for sin afgørelse, og at Unionens retsinstanser skal undersøge disse. Dermed fulgte Retten de retningslinjer, der blev fastsat i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen.
34. For så vidt angår det andet appelanbringende har Kommissionen fastholdt, at der er tale om en misforståelse. Efter dens opfattelse forveksler appellanten tilsyneladende begreberne »kontrol« og »udbredelse«. Ifølge appellanten kan Unionens retsinstanser ikke foretage en fuldstændig undersøgelse uden at undersøge de berørte dokumenter. Ud over den arbejdsbyrde, som Unionens retsinstanser dermed ville blive pålagt, samt det forhold, at påstanden ikke tager hensyn til den skønsmæssige karakter, der kendetegner beføjelsen til at træffe afgørelse i forundersøgelsessager, herunder om fremlæggelse af dokumenter, finder Kommissionen, at påstanden ville medføre en skævvridning af annulationssøgsmålenes natur og af den kontrol, der udøves af Unionens retsinstanser i medfør af bestemmelserne i traktatens artikel 263. Appelanbringendet ville således pålægge Unionens retsinstanser systematisk at sætte sig i den kompetente institutions sted.
35. På baggrund af arten af den af Retten udøvede kontrol har Kommissionen gjort gældende, at appellanten tager fejl med hensyn til Rettens standpunkt, idet Retten ikke finder, at den kun skal udøve en begrænset kontrol, der respekterer medlemsstatens vide skønsmæssige beføjelser. Kommissionen er tværtimod af den opfattelse, at det af den appellerede doms præmis 87-88 kan udledes, at Retten ikke mener, at den ikke har ret til at foretage en fuldstændig undersøgelse.
36. Afslutningsvist har Kommissionen anført, at den undtagelse, der nævnes i afgørelsen om afslag, og som er blevet undersøgt af Retten, er den, som er indeholdt i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, dvs.: »Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik«. I sagen Sison mod Rådet (8), som omhandlede Rådets afslag på at udlevere et dokument på baggrund af en af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), fastlog Domstolen, at »der skal indrømmes denne institution et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af dokumenter, der henhører under områder, som er dækket af de nævnte undtagelser, kunne skade offentlighedens interesser« (præmis 34), hvorefter den videre fastslog, at den kontrol, der udøves af denne med hensyn til en sådan afgørelse, må begrænses til, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse har været overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, om der foreligger en åbenbar fejl, eller om der er begået magtfordrejning. I den appellerede doms præmis 104 og 105 henvises netop til dette standpunkt. Det er således på grundlag af den påberåbte undtagelses karakter, at Retten godtog medlemsstatens vide skønsmæssige beføjelser. Det er følgelig Kommissionens opfattelse, at det andet appelanbringende ligeledes skal forkastes.
37. På denne baggrund har Kommissionen nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV – Bedømmelse
38. Nærværende appel rejser i det væsentlige en problemstilling vedrørende kontrollen med det administrative arbejde, med udgangspunkt i to forskellige perspektiver. På den ene side (det første anbringende) den »kontrol«, som Unionens institutioner kan eller skal udøve i forhold til medlemsstaternes afgørelser om aktindsigt i dokumenter, der hidrører fra disse, og som er i Unionens besiddelse. På den anden side (det andet anbringende) den domstolsprøvelse, som Unionens retsinstanser kan eller skal foretage af den endelige afgørelse vedrørende anmodninger om aktindsigt i disse dokumenter, som er indgivet til Unionens institutioner.
A – Det første appelanbringende: Arten og rækkevidden af Kommissionens kontrol af den berørte medlemsstats begrundelse for at afvise udbredelsen
39. Som nævnt i punkt 23 a) har IFAW til støtte for sit første appelanbringende anført, at Retten tilsyneladende begik en retlig fejl ved ikke at lægge til grund, at Kommissionen skulle have foretaget en udtømmende kontrol af Tysklands indsigelse med henblik på at efterprøve, om begrundelsen herfor faldt ind under undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
40. Indledningsvis bemærkes, at i det omfang, der er tale om dokumenter tilhørende Unionens institutioner, er det i henhold til forordning nr. 1049/2001 kun disse, der har beføjelse til at afgøre, om der i det konkrete tilfælde foreligger de i forordningens artikel 4 nævnte undtagelser. Er der på den anden side tale om »dokumenter fra tredjemand«, har indehaverne af dokumenterne i henhold til artikel 4, stk. 4, ret til at blive hørt »for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 [i samme stk. 4] finder anvendelse«.
41. Endelig har vedkommende, hvis den pågældende tredjemand er en medlemsstat, i henhold til forordningens artikel 4, stk. 5, ret til at »anmode [...] om ikke at give aktindsigt i [det dokument, som er i Unionens besiddelse,] uden dens forudgående samtykke«. Det er fortolkningen af denne konkrete bestemmelse, der atter er genstand for den nærværende appel.
42. En væsentlig del af de vanskelige spørgsmål, som er udsprunget af stk. 5, er behandlet af Domstolen i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen af 18. december 2007, som ligger direkte til grund for den af Retten afsagte dom, der er appelleret i den foreliggende sag. Det forhold, at Domstolen har behandlet disse spørgsmål, er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at den også har løst dem, for den omhandlede bestemmelse giver anledning til væsentlige fortolkningsproblemer (9) .
43. I henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 gives medlemsstaten beføjelse til at anmode
om, at der ikke gives aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne, uden dens forudgående samtykke. Ved første øjekast lader det til, at bestemmelsen kun kan fortolkes på en sådan måde, at den omfatter to handlingsmuligheder, som i øvrigt udelukker hinanden: A) Der er tale om en simpel anmodning, som kan efterkommes eller afvises. B) Der er tale om et krav, som i sig selv bliver en vetoret, hvis udøvelse ikke forudsætter andet end medlemsstatens egen vilje.
44. Efter min opfattelse forsøgte Domstolen i sagen Sverige mod Kommissionen imidlertid at overvinde dette modsætningsforhold. Det gjorde den ved hjælp af en afgørelse, som i sig selv giver udtryk for nogle fortolkningsmæssige vanskeligheder. På trods af dette må det erkendes, at den omhandlede afgørelse er et skridt i retning af en rationalisering af retsordenen på dette område (10) . Domstolen ønskede nærmere bestemt af ånden i forordning nr. 1049/2001 at udlede det retslige og begrebsmæssige grundlag, der er nødvendigt for trods alt at indføre en middelvej, der kan forene de modstridende aspekter i bestemmelsen.
45. Om end jeg erkender, at det er et vovet forsøg, er det min opfattelse, at Domstolen i sagen Sverige mod Kommissionen opstillede en retspraksis, som i store træk kan sammenfattes i følgende punkter.
46. For det første er det Domstolens opfattelse, at bestemmelsen indfører en procedure, og ikke en opdeling i kompetencer (præmis 93). Der er nærmere bestemt tale om en proces, hvori medlemsstaten og Kommissionen »deltager« (præmis 93). Et eventuelt afslag på aktindsigt i dokumentet – og dette skal understreges – er imidlertid en handling, som udelukkende kan tilskrives Kommissionen (præmis 94).
47. For det andet, og i forlængelse af det ovenstående, har medlemsstatens »anmodning« ikke karakter af en »generel og ubetinget« vetoret (præmis 75). Medlemsstaten har følgelig først og fremmest pligt til at »begrunde« sin eventuelle modstand (præmis 87). Afvisningen skal herudover begrundes med en henvisning til netop en af undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001 (præmis 88).
48. For det tredje – og dette er uden tvivl det mest ømtålelige punkt, som ligger til grund for dette appelanbringende – begrænsede Domstolen tilsyneladende Kommissionens deltagelse til en »vurdering« (præmis 89) af de betingelser, der tidligere er stillet til medlemsstaten. Kommissionen skal med andre ord vurdere, om der foreligger en begrundelse, om den er blevet fremført, og om den er baseret på de nævnte undtagelser. Det er sandt, at Kommissionen har mulighed for at anføre sin egen begrundelse, men når alt kommer til alt, kan, eller måske ligefrem skal, denne begrundelse stemme overens med den, som medlemsstaten har fremført (præmis 90).
49. Endelig bemærkes det for det fjerde, at den af Kommissionen trufne afgørelse kan gøres til genstand for domstolsprøvelse (præmis 89-90). Sidstnævnte forhold har imidlertid tilknytning til det andet appelanbringende.
50. IFAW har anført, at der i Rettens appellerede dom genindføres en vetoret, som ellers måtte anses for afskaffet med fravigelsen af »ophavsmandsreglen« i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 1049/2001, således som det udtrykkeligt nævnes i præmis 59 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen. Efter IFAW’s opfattelse skyldes dette tilbageskridt det forhold, at Retten lagde til grund, at Kommissionens »kontrol« af en medlemsstats afvisning af at udbrede et dokument, der hidrører fra denne, sagtens kan begrænses til en undersøgelse af de form- og proceduremæssige spørgsmål, uden at det er nødvendigt at foretage en udtømmende og konsekvent undersøgelse af grundlaget for modstanden i lyset af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001.
51. Efter min opfattelse, som lader til at stemme overens med Kommissionens, er ovenstående konklusion resultatet af en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom. Appellanten har fokuseret på Rettens konstatering af, at »det ikke er nødvendigt at træffe afgørelse i spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen var forpligtet til [...] at foretage en prima facie-kontrol eller en fuldstændig kontrol af medlemsstatens begrundelse for indsigelsen« (præmis 84 i den appellerede dom), hvoraf IFAW udleder, at Retten fandt, at Kommissionen ikke er forpligtet til at efterprøve, om de undtagelser i forordning nr. 1049/2001, som medlemsstaten gør gældende, virkelig foreligger i den aktuelle sag.
52. Jeg mener imidlertid ikke, at det er denne konklusion, der skal udledes af ordlyden i den appellerede dom.
53. Retten indledte faktisk i dommens præmis 79 med at bemærke, at »Kommissionen som ophavsmand til en afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenter er ansvarlig for lovligheden af denne«.
54. Denne lovlighed forudsætter, at en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001 foreligger, og at den er behørigt begrundet. I sin egenskab af »ophavsmand« til afgørelsen om afslag er det indlysende, at det påhviler Kommissionen at vurdere, om sådanne undtagelser virkelig foreligger. Til det formål kan den vælge selv at anlægge et skøn eller at tilslutte sig den berørte medlemsstats skøn. I begge tilfælde er det indlysende, at de grunde, som afgørelsen om afslag støttes på, uanset deres herkomst skal være tilstrækkelige til at kunne begrunde en afgørelse, som kan tilskrives Unionen. Det er netop dette punkt, som Retten har fokuseret på, idet den fremhævede, at hvis Kommissionen, som det er tilfældet i den undersøgte sag, har fulgt medlemsstatens begrundelser, er den også forpligtet til at anføre disse i sin afgørelse om afslag.
55. Retten holdt sig dermed nøje til Store Afdelings afgørelse i sagen Sverige mod Kommissionen.
56. I præmis 88 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen blev det gjort klart, at efter den loyale dialog mellem institutionen og den berørte medlemsstat angående den mulige anvendelse af undtagelserne i forordningen, kan »institution[en] [...] ikke godtage en medlemsstats modstand mod udlevering af et dokument, som hidrører fra medlemsstaten, hvis ikke der gives nogen form for begrundelse, eller hvis de anførte begrundelser ikke er omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001. Såfremt en berørt medlemsstat undlader at fremsætte en begrundelse, til trods for at institutionen udtrykkeligt har anmodet medlemsstaten herom, skal institutionen give aktindsigt i det ønskede dokument, hvis den finder, at ingen af de nævnte undtagelser kan finde anvendelse«.
57. Som formuleret i præmis 89 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen »har institutionen [...] selv pligt til at begrunde sit afslag på aktindsigt over for den part, som har begæret indsigt«. Dvs. at kravet om begrundelse af afslaget er ufravigeligt. Hvis de grunde, som afslaget i sidste ende støttes på, er de samme, som medlemsstaten har fremført, medfører dette en pligt til, »at institutionen i sin afgørelse ikke blot skal nævne, at den berørte medlemsstat er imod udleveringen af det ønskede dokument, men også de grunde, som medlemsstaten har anført med henblik på at godtgøre, at en af undtagelserne til aktindsigt indeholdt i forordningens artikel 4, stk. 1-3, finder anvendelse. Disse oplysninger gør det nemlig muligt for den begærende part at forstå baggrunden og begrundelsen for afslaget på aktindsigt og giver den kompetente retsinstans mulighed for i givet fald at udøve den kontrol, som den er tillagt« (loc. sit. præmis 89).
58. Det vil altså sige, at det for så vidt angår begrundelsen for afgørelsen om afslag er nødvendigt, men også tilstrækkeligt, at institutionen anfører de grunde, som medlemsstaten har fremført med henblik på at godtgøre, at der foreligger en af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, hvilket netop er, hvad der er sket i den foreliggende sag, idet Kommissionen nævnte de af Forbundsrepublikken fremførte grunde, fulgte dem og fandt dem tilstrækkelige til at begrunde den endelige afgørelse om afslag, som Kommissionen er ansvarlig for grundet dens karakter af en EU-retsakt.
59. Det er i denne sammenhæng, at udtalelsen i præmis 86 i den appellerede dom skal forstås, for i betragtning af den undersøgte sags omstændigheder er det ikke så meget typen af den kontrol, Kommissionen har udført af de af medlemsstaten fremførte grunde, der er relevant, men nærmere den materielle domstolsprøvelse af den pågældende begrundelse.
60. Det er efter min opfattelse tydeligt, at Kommissionen henholdt sig til retspraksis fra sagen Sverige mod Kommissionen, da den efter sin vurdering af de af Forbundsrepublikken Tyskland fremførte grunde fulgte disse og anvendte dem i begrundelsen for sin endelige afgørelse om afslag, og på den måde gjorde det muligt »for den begærende part at forstå baggrunden og begrundelsen for afslaget på aktindsigt og giver den kompetente retsinstans mulighed for i givet fald at udøve den kontrol, som den er tillagt«, jf. den nævnte præmis 89 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen.
61. Jeg mener derfor ikke, at det første appelanbringende skal tages til følge. Eftersom Retten fandt, at Kommissionen, til forskel fra det af IFAW hævdede, havde handlet i overensstemmelse med gældende ret ved at anføre de af den berørte medlemsstat fremførte grunde til at afvise aktindsigt i det omhandlede dokument, henholdt den sig nemlig til retspraksis fra dommen i sagen Sverige mod Kommissionen. Ifølge denne retspraksis har Kommissionen en pligt i henhold til den beslutningsproces, der foreskrives i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter den ikke må henholde sig til andre grunde end dem, der er støttet på undtagelserne i den nævnte forordning.
B – Det andet appelanbringende: Domstolsprøvelsens art og rækkevidde
62. Med det andet appelanbringende kritiseres den appellerede dom for at indeholde en retlig fejl vedrørende arten og rækkevidden af den kontrol, som Retten selv skal foretage i forbindelse med medlemsstatens indsigelse. Med anbringendets første led kritiseres den snævre karakter, som Retten tillægger kontrollen af afgørelsen om afslag, der således efter IFAW’s opfattelse på uberettiget vis begrænses til en kontrol af beslutningsprocessens formelle aspekter og en konstatering af, at der foreligger en begrundelse, som stemmer overens med omstændighederne, og at der ikke foreligger vildfarelse eller magtfordrejning.
63. Med dommen i sagen Sverige mod Kommissionen fjernedes enhver mulig tvivl om den domstolsbeskyttelse, som ophavsmanden til den af institutionen afviste anmodning om aktindsigt er garanteret. Ifølge præmis 90 fastslog Store Afdeling netop, at »i den situation, hvor en medlemsstat har begrundet sin modstand mod udlevering af det omhandlede dokument, og hvor institutionen derfor har pligt til at give afslag på aktindsigt, er den begærende part sikret domstolsbeskyttelse, i modsætning til den frygt, som bl.a. IFAW har givet udtryk for«.
64. Denne domstolsbeskyttelse, der således respekterer retten til effektive retsmidler som sikret i artikel 47 [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«)], omfatter en materiel prøvelse af lovligheden af den appellerede retsakt eller bestemmelse, for det er ikke uden grund, at Store Afdeling bemærkede, at afgørelsen om afslag i sidste ende er en EU-retsakt, som således i sin helhed er underlagt unionslovgivningen.
65. Dette er præcis, hvad der fastslås i den appellerede dom, hvis præmis 87 har følgende ordlyd: »Hvad angår domstolskontrollen med lovligheden af en sådan afgørelse om afslag fremgår det af præmis 94 i dommen i sagen Sverige mod Kommissionen [...], at det tilkommer Unionens retsinstanser efter anmodning fra den part, som den pågældende institution har meddelt afslag på aktindsigt, at undersøge, om afslaget gyldigt kunne baseres
[(11) ] på undtagelserne omhandlet i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001, og om det er af betydning, at vurderingen heraf er foretaget af institutionen eller af den berørte medlemsstat.«
66. »I modsætning til det, Kommissionen har anført, følger det heraf, at Unionens retsinstansers kontrol på grundlag af anvendelsen af artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 ikke er begrænset til en prima facie-kontrol. Anvendelsen af denne bestemmelse er derfor ikke til hinder for en fuldstændig undersøgelse af Kommissionens afgørelse om afslag, der bl.a. skal overholde begrundelsespligten, og som hviler på den berørte medlemsstats materielle vurdering af anvendeligheden af undtagelserne i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001.«
67. Intet af dette kan anvendes som støtte for IFAW’s påstand om, at Retten skulle have forsvaret, at dens domstolskontrol af afgørelsen om afslag ikke skal være så præcis og omfattende, som den, der udøves i forbindelse med enhver anden EU-retsakt eller unionsbestemmelse, der er underlagt dens kompetence. Det kan ikke være anderledes, når der henses til betydningen af den omhandlede grundlæggende rettighed, for det må ikke glemmes, at domstolsbeskyttelsen mod de offentlige myndigheder sammen med legalitetsprincippet udgør en af grundpillerne i den historiske proces, der har til hensigt at styrke retsstaten, og hvis tradition og principper ligeledes ligger til grund for Unionen (artikel 2 TEU).
68. Noget helt andet er, om Retten i den foreliggende sag virkelig har foretaget en domstolsprøvelse, der tager hensyn til den ret til effektive retsmidler, som i dag er sikret i artikel 47 i chartret. Dette bringer os videre til appelanbringendets andet led, om end det er nødvendigt at rejse et andet spørgsmål forud for behandlingen heraf, nemlig om det var nødvendigt, at Retten skulle have haft direkte adgang til det omtvistede dokument.
69. På dette punkt mener jeg, at der bør gives medhold i appellen.
70. Efter min opfattelse har IFAW ret i sin påstand om, at Retten skulle have pålagt Kommissionen at fremlægge det omtvistede dokumentet i sagen med henblik på selv, for lukkede døre, at efterprøve, om der forelå – og dermed kunne anvendes – sådanne undtagelsesgrunde, som institutionen havde anført, og som medlemsstaten oprindeligt havde gjort gældende.
71. Det er således ikke længere et spørgsmål om, hvorvidt Rettens undersøgelse, sådan som IFAW har hævdet, skulle have været udtømmende, eller om det, sådan som Retten lagde til grund, er nødvendigt i tilfælde som det foreliggende at indrømme den berørte medlemsstat vide skønsmæssige beføjelser i forbindelse med dennes påberåbelse af undtagelsesbestemmelserne angående udbredelsen af et dokument. Det spørgsmål, som er relevant for denne sag, ligger forud for disse påstande.
72. Det er i virkeligheden ikke nødvendigt at præcisere, hvor grundig domstolskontrollen af en afgørelse om afslag på aktindsigt skal være, for det er indlysende, at denne kontrol, uanset hvor overfladisk den måtte være, altid bør foretages i lyset af det omtvistede dokument. I modsat fald vil det være umuligt at afgøre, om de grunde, som den berørte medlemsstat har fremført, i større eller mindre grad stemmer overens med det reelle indhold af det dokument, hvis udbredelse afvises, uanset hvor generøs retsinstansen ønsker at være i sin vurdering.
73. Domstolskontrollen af afgørelsen om afslag skal vedrøre den begrundelse, der ligger bag. Hvis denne begrundelse kommer til udtryk i forbindelse med afvejningen af de virkninger, som udbredelsen af dokumentet vil have på visse goder, værdier eller interesser, er kontrollen heraf kun mulig i det omfang, Retten kan danne sig sit eget indtryk af dokumentets materielle indhold. Kun ved at kende indholdet kan Retten vurdere rigtigheden af de af Kommissionen og den berørte medlemsstat anførte grunde til at afvise dokumentets udbredelse. I modsat fald ville Retten kun foretage sit skøn ud fra oplysninger fra en af sagens parter, hvilket i sidste ende ville indebære, at dens afgørelse ville blive truffet på grundlag af et autoritativt argument fra en part, hvis beslutning ikke desto mindre skal være underlagt en effektiv domstolskontrol.
74. Først når Retten ved gennemsyn af dokumentet har kunnet danne sig et indtryk af, hvor vidtrækkende de mulige konsekvenser af dets udbredelse er, vil den være i stand til at undersøge og afveje de grunde, som Kommissionen og den berørte medlemsstat har fremført til støtte for afslaget. Det er først i denne forbindelse, at det kan diskuteres, om Retten bør indrømme Kommissionen og medlemsstaten en større eller mindre grad af skønsbeføjelse, dvs. om det i sidste ende er Rettens eller Kommissionens vurdering, der skal finde anvendelse. Dette er den sædvanlige problemstilling i enhver domstolsprøvelse af forvaltningsakter (12) . Men for at en sådan kan rejses, skal der af logiske årsager foreligge to af hinanden uafhængige skøn: ét, som er foretaget af retsinstansen, og ét, som er foretaget af den offentlige myndighed, hvis forvaltningsakt bestrides. Begge dele skal være baseret på en direkte og umiddelbar vurdering af den omstændighed eller adfærd, der ligger til grund for appellen med henblik på at godtgøre indholdet i en retsakt, som er underlagt domstolskontrol.
75. Jeg er således ikke enig i Kommissionens påstand om, at det, såfremt Retten pålægges at foretage en direkte undersøgelse af dokumentet – ud over at medføre en uhensigtsmæssig arbejdsbyrde og være i strid med den skønsmæssige karakter, der kendetegner dens beføjelser til at træffe afgørelse i forundersøgelsessager – vil indebære »en skævvridning af annulationssøgsmålets natur [...], hvorved Unionens retsinstanser pålægges systematisk at sætte sig i stedet for den institution, der har beføjelse til at træffe afgørelsen« (punkt 10 i Kommissionens skriftlige indlæg).
76. Tværtimod. For det første fordi argumentet om arbejdsbyrden ikke må betinge den behørige udøvelse af retsplejen. For det andet fordi der i dette tilfælde ikke er tale om iværksættelse af en forundersøgelse med henblik på at tilvejebringe et dokument, som er nødvendigt for at kunne foretage en bedømmelse af parternes anbringender vedrørende sagens genstand, men derimod en forundersøgelse, som er nødvendig for at finde ud af, hvad der er den egentlige genstand for parternes uenighed. Og endelig fordi det ligger i annullationssøgsmålets »natur«, at det tilkommer retsinstanserne at bedømme lovligheden af en unionsafgørelse, som skal foretages på grundlag af en undersøgelse af dens begrundelse. I den foreliggende sag er det kun muligt at foretage en sådan undersøgelse, hvis Retten kan danne sig sit eget indtryk af indholdet i det omtvistede dokument, for kun på dette grundlag vil den være i stand til at vurdere de grunde, der er fremført af den institution, som afviser dokumentets udbredelse.
77. Kort sagt mener jeg, at andet led af det andet appelanbringende skal tages til følge.
V – Om Domstolens endelige afgørelse af sagen
78. Følgende bestemmes i artikel 61 i Domstolens statut: »Giver Domstolen appellanten medhold, ophæver den den af Retten trufne afgørelse«, og »kan i denne forbindelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse«.
79. Efter min opfattelse er der ikke grundlag for, at Domstolen selv kan træffe endelig afgørelse i sagen. På baggrund af mit forslag om at give medhold i appellen må den appellerede dom ophæves og sagen hjemvises til Retten til fornyet afgørelse efter en direkte undersøgelse af det omtvistede dokument.
VI – Sagens omkostninger
80. I overensstemmelse med artikel 69, stk. 2, i procesreglementet foreslår jeg Domstolen at træffe afgørelse om ophævelse af sagens omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
81. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at bestemme følgende:
Appellen tages delvist til følge, idet der gives medhold i det andet appelanbringende angående fejlagtig fortolkning af artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1049/2001, og følgelig:
»1) ophæves Rettens dom af 13. januar 2011, sag T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, hvorved Retten frifandt Kommissionen for påstanden om annullation af Kommissionens afgørelse af 19. juni 2008 om afslag på aktindsigt i et dokument, der er fremsendt til Kommissionen af de tyske myndigheder i forbindelse med en procedure om ændring af kategori for et beskyttet område i henhold til direktiv 92/43
2) hjemvises sagen til Retten til fornyet afgørelse efter en direkte undersøgelse af det omtvistede dokument
3) bestemmes, at sagens omkostninger ophæves.«
(1) .
(2)
–	Sag T-362/08, Sml. II, s. 11 (herefter »den appellerede dom«).
(3)
– Sag C-64/05 P, Sml. I, s. 11389.
(4)
– EFT L 145, s. 43.
(5)
– Rådets direktiv af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7).
(6)
–	Dom i sag T-168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds mod Kommissionen, Sml. II, s. 4135.
(7)
–	Der blev i alt udleveret otte dokumenter hidrørende fra Hansestadt Hamburg og Forbundsrepublikken Tyskland.
(8)
– Dom af 1.2.2007, sag C-266/05 P, Sml. I, s. 1233.
(9)
– Som generaladvokat Poiares Maduro bemærkede i punkt 32 i sit forslag til afgørelse i sagen Sverige mod Kommissionen, havde den danske regering ret, da den anførte, at den uoverkommelige tvetydighed, som følger af forordningens artikel 4, stk. 5, udgør en »konstruktiv uklarhed«, og at fællesskabslovgiver har været nødt til at anvende dette begreb for at kunne vedtage bestemmelsen. Om end denne nødvendighed kan udgøre et tilstrækkelig grundlag for at foretage en »politisk« fortolkning af bestemmelsens indhold, er dette ikke tilfældet i forbindelse med en juridisk fortolkning, og kun en sådan kan forventes af en domstol. Herudover er der i retspraksis enighed i vurderingen af, at bestemmelsen er vanskelig at fortolke. Ud over generaladvokat Poiares Maduros henvisning i fodnote 20 i sit forslag til afgørelse (J. Heliskoski og P. Leino, »Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents«, CMLR, bind 43 (2006), s. 735 ff.), henvises til E. Guichot, Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, s. 123 ff., hvori udsigterne til en reform af den gældende lovgivning ligeledes omtales. Jf. i samme retning P. Leino, »Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comisión of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007«, CMLR, bind 45 (2008), s. 1469 ff.
(10)
– Dommen i sagen Sverige mod Kommissionen har dannet grundlag for talrige kommentarer, der belyser og analyserer den løsning, som Domstolen har fundet frem til. Ud over de ovenfor i fodnote 9 nævnte kan bl.a. tilføjes N. Diamandouros, »Openness and Access to Documents«, EStAL, 4/2008, K. Schadtle, »Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P«, DöV
(2008), s. 455 ff., W.B. Wegener, »Art. 15, Rn. 19-22«, i Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, München, 4. udg., 2011.
(11)
–	Min fremhævelse.
(12)
– Jf. bl.a. J.A. Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo General, bind II, 2. udg., Iustel, Madrid, 2009, s. 686 ff.