62022CJ0196
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (tretia komora)
zo 16. novembra 2023 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Spoločná poľnohospodárska politika – Záručná sekcia Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) – Schéma pomoci Spoločenstva pre lesnícke opatrenia v poľnohospodárstve – Nariadenie (EHS) č. 2080/92 – Článok 4 – Vykonávanie schémy pomoci členskými štátmi prostredníctvom viacročných programov – Ochrana finančných záujmov Únie – Nariadenie (ES, Euratom) č. 2988/95 – Článok 1 – Pojem ‚nezrovnalosť‘ – Článok 2 – Účinnosť, primeranosť a odstrašujúci účinok správnych opatrení a sankcií – Článok 4 – Odňatie neoprávnene získanej výhody – Pravidlá uplatňovania integrovaného systému spravovania a kontroly určitých schém poskytovania pomoci v Únii – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca odňatie pomoci a vrátenie vyplatených súm v prípade konštatovaných nezrovnalostí – Zásada proporcionality“
Vo veci C‑196/22,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) z 22. februára 2022 a doručený Súdnemu dvoru 11. marca 2022, ktorý súvisí s konaním:
IB
proti
Regione Lombardia,
Provincia di Pavia,
SÚDNY DVOR (tretia komora),
v zložení: predsedníčka tretej komory K. Jürimäe, sudcovia N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen a M. Gavalec (spravodajca),
generálna advokátka: L. Medina,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
IB, v zastúpení: L. Zanuttigh, avvocata,
–
Regione Lombardia, v zastúpení: A. Forloni a M. L. Tamborino, avvocati,
–
Provincia di Pavia, v zastúpení: G. Roccioletti, avvocato,
–
grécka vláda, v zastúpení: E. Leftheriotou, M. Tassopoulou a A.‑E. Vasilopoulou, splnomocnené zástupkyne,
–
Európska komisia, v zastúpení: P. Rossi a A. Sauka, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu nariadenia Rady (EHS) č. 2080/92 z 30. júna 1992, ktorým sa zavádza schéma pomoci Spoločenstva pre lesnícke opatrenia v poľnohospodárstve [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 215, 1992, s. 96), a nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340).
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi IB na jednej strane a Regione Lombardia (región Lombardsko, Taliansko) a Provincia di Pavia (provincia Pavia, Taliansko) na druhej strane vo veci zákonnosti rozhodnutia, ktorým sa konštatuje úplné odňatie pomoci určenej na zalesňovanie poľnohospodárskej pôdy a nariaďuje sa vrátenie tejto pomoci v celom rozsahu.
Právny rámec
Právo Únie
Nariadenie č. 2080/92
3
Nariadenie č. 2080/92 bolo zrušené nariadením Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (Ú. v. ES L 160, 1999, s. 80; Mim. vyd. 03/025, s. 391) s účinnosťou od 2. júla 1999. Vzhľadom na článok 55 ods. 3 tohto posledného uvedeného nariadenia sa však nariadenie č. 2080/92 naďalej uplatňuje na činnosti, ktoré Európska komisia schválila na základe tohto nariadenia pred 1. januárom 2000, takže spor vo veci samej sa naďalej riadi ustanoveniami uvedeného nariadenia.
4
Prvé až tretie a piate odôvodnenie nariadenia č. 2080/92 stanovujú:
„Keďže zalesňovanie poľnohospodárskych plôch má osobitný význam pre využívanie pôdy a životné prostredie, pričom prispieva k zníženiu nedostatku lesných zdrojov v Spoločenstve a slúži ako doplnok politiky Spoločenstva v oblasti kontroly poľnohospodárskej výroby;
keďže skúsenosti so zalesňovaním poľnohospodárskej pôdy poľnohospodármi ukazujú, že existujúce schémy pomoci určené na podporu zalesňovania sú nedostatočné a zalesňovanie poľnohospodárskych plôch vyňatých z poľnohospodárskej výroby sa v posledných rokoch ukázalo ako málo uspokojivé;
keďže je preto vhodné nahradiť opatrenia uvedené v hlave VIII nariadenia Rady (EHS) č. 2328/91 z 15. júla 1991 o zlepšení účinnosti poľnohospodárskych štruktúr [neoficiálny preklad] [(Ú. v. ES L 218, 1991, s. 1)] opatreniami, ktoré lepšie zodpovedajú potrebe účinnej podpory zalesňovania poľnohospodárskych plôch.
…
keďže zostupná prémia počas prvých piatich rokov, ktorá má prispievať na náklady na udržiavanie nového zalesňovania, môže predstavovať dôležitý prvok podpory zalesňovania.“ [neoficiálny preklad]
5
Článok 1 tohto nariadenia s názvom „Cieľ schémy pomoci“ stanovuje:
„Týmto sa zavádza schéma pomoci Spoločenstva spolufinancovaná záručnou sekciou Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) s cieľom:
–
podporiť zmeny plánované v súvislosti so spoločnou organizáciou trhu,
–
prispieť k dlhodobému zlepšeniu lesných zdrojov,
–
prispieť k správe prírodných oblastí, ktorá je viac zlučiteľná s rovnováhou životného prostredia,
–
bojovať proti skleníkovému efektu a absorbovať oxid uhličitý,
Cieľom tejto schémy pomoci Spoločenstva je:
a)
alternatívne využívanie poľnohospodárskej pôdy zalesňovaním;
b)
rozvoj lesníckych činností v poľnohospodárskych podnikoch.“ [neoficiálny preklad]
6
Článok 2 uvedeného nariadenia, nazvaný „Schéma pomoci“, v odseku 1 stanovuje:
„Schéma pomoci môže zahŕňať:
a)
pomoc na pokrytie nákladov na zalesňovanie;
b)
ročnú prémiu za hektár zalesnenej pôdy na pokrytie nákladov na jej udržiavanie počas prvých piatich rokov;
c)
ročnú prémiu za hektár na kompenzáciu straty príjmu v dôsledku zalesňovania poľnohospodárskych plôch;
…“ [neoficiálny preklad]
7
Článok 3 toho istého nariadenia s názvom „Suma pomoci“ v prvom odseku písm. a) až c) uvádza:
„Maximálne oprávnené sumy pomoci uvedenej v článku 2 sú stanovené:
a)
v prípade nákladov na zalesňovanie na:
–
2000 [eur] za hektár na výsadbu eukalyptu,
–
…
b)
v prípade nákladov na udržiavanie na:
–
250 [eur] za hektár ročne počas prvých dvoch rokov a 150 [eur] za hektár ročne počas nasledujúcich rokov v prípade výsadby ihličnanov,
–
500 [eur] za hektár ročne počas prvých dvoch rokov a 300 [eur] za hektár ročne počas nasledujúcich rokov v prípade výsadby listnatých porastov alebo zmiešaných porastov s najmenej 75 % podielom listnatých porastov.
…
c)
v prípade prémie určenej na kompenzáciu strát príjmu na:
–
600 [eur] za hektár ročne, ak zalesňovanie vykonáva poľnohospodár alebo skupina poľnohospodárov, ktorí pôdu využívali pred zalesňovaním,
–
150 [eur] za hektár ročne, ak zalesňovanie vykonáva iný príjemca uvedený v článku 2 ods. 2 písm. b),
na obdobie najviac dvadsať rokov od pôvodného zalesnenia.“ [neoficiálny preklad]
8
Článok 4 nariadenia č. 2080/92, nazvaný „Programy pomoci“, v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty vykonávajú schému pomoci uvedenú v článku 2 prostredníctvom viacročných národných alebo regionálnych programov zameraných na ciele uvedené v článku 1, ktoré určujú najmä:
–
sumy a trvanie pomoci uvedenej v článku 2 na základe skutočných výdavkov na zalesňovanie a udržiavanie druhov alebo typov stromov používaných na zalesňovanie alebo na základe straty príjmu,
–
podmienky poskytovania pomoci, najmä tie, ktoré sa týkajú zalesňovania,
–
…“ [neoficiálny preklad]
Nariadenie (EHS) č. 3887/92
9
Nariadenie Komisie (EHS) č. 3887/92 z 23. decembra 1992 stanovujúce podrobné pravidlá uplatňovania integrovaného správneho a kontrolného systému pre určité programy pomoci spoločenstva [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 391, 1992, s. 36) bolo zrušené nariadením Komisie (ES) č. 2419/2001 z 11. decembra 2001 stanovujúcim podrobné pravidlá uplatňovania integrovaného správneho a kontrolného systému pre určité programy pomoci spoločenstva, zriadeného nariadením Rady (EHS) č. 3508/92 (Ú. v. ES L 327, 2001, s. 11; Mim. vyd. 03/034, s. 308) s účinnosťou od 13. decembra 2001. Vzhľadom na článok 53 ods. 1 nariadenia č. 2419/2001 sa však nariadenie č. 3887/92 naďalej uplatňuje na žiadosti o pomoc týkajúce sa trhových rokov alebo prémiových období, ktoré uplynuli pred 1. januárom 2002, tak ako vo veci samej.
10
Článok 9 ods. 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Ak sa zistí, že plocha deklarovaná v žiadosti o pomoc ‚na plochu‘ presahuje určenú plochu, základom na výpočet sumy pomoci bude plocha skutočne určená v rámci kontroly. S výnimkou prípadov vyššej moci sa však skutočne určená plocha zníži o:
–
dvojnásobok konštatovaného rozdielu, ak je tento rozdiel väčší ako 2 % alebo 2 hektáre a zodpovedá najviac 10 % určenej plochy,
–
30 %, ak je konštatovaný rozdiel väčší ako 10 % a zodpovedá najviac 20 % určenej plochy.
V prípade, že konštatovaný rozdiel je väčší ako 20 % určenej plochy, žiadna pomoc viazaná na plochu nebude poskytnutá.
…“ [neoficiálny preklad]
Nariadenie č. 2988/95
11
Tretie a desiate odôvodnenie nariadenia č. 2988/95 stanovujú:
„Keďže podrobné pravidlá upravujúce toto decentralizované spravovanie a monitoring ich využitia podliehajú rozdielnym podrobným predpisom podľa príslušných politík spoločenstva; keďže sa však treba brániť vo všetkých oblastiach činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy spoločenstiev;
…
keďže nielen podľa všeobecnej zásady equity [zásady spravodlivého zaobchádzania – neoficiálny preklad] a zásady proporcionality, ale aj s ohľadom na princíp ne bis in idem je potrebné prijať príslušné ustanovenia so zreteľom na acquis communautaire a ustanovenia upravené v osobitných predpisoch spoločenstva existujúce v čase nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, aby sa zabránilo akýmkoľvek kolíziám finančných sankcií spoločenstva a vnútroštátnych trestných sankcií uložených tým istým osobám z tých istých dôvodov.“
12
Podľa článku 1 tohto nariadenia:
„1.   Na účely ochrany finančných záujmov Európskych spoločenstiev sa týmto prijíma všeobecná úprava týkajúca sa jednotných kontrol a správnych opatrení a sankcií, ktoré sa týkajú protiprávneho konania [nezrovnalostí – neoficiálny preklad] s ohľadom na právo spoločenstva.
2.   ‚Nezrovnalosť‘ je akékoľvek porušenie ustanovenia práva spoločenstva vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu spoločenstiev alebo rozpočtov nimi spravovaných… neoprávnenou výdajovou položkou.“
13
Článok 2 uvedeného nariadenia znie:
„1.   Správne kontroly, opatrenia a sankcie sa zavedú v takej miere, aby zabezpečili náležité uplatňovanie práva spoločenstva. Opatrenia majú byť účinné, primerané a majú odrádzať tak, aby poskytovali primeranú ochranu finančných záujmov spoločenstiev.
2.   Nesmie sa uložiť žiadna správna sankcia, ak neexistovalo pred spáchaním protiprávneho konania [pred spôsobením nezrovnalosti – neoficiálny preklad] príslušné ustanovenie právneho aktu spoločenstva. V prípade následnej zmeny a doplnenia ustanovení, ktoré ukladajú správne sankcie a sú upravené v právnych predpisoch spoločenstva, sa retroaktívne uplatnia menej prísne ustanovenia.
…
4.   Za podmienok ustanovených platným právom spoločenstva sa postupy pri uplatňovaní kontrol, opatrení a sankcií spoločenstva spravujú právom členských štátov.“
14
Článok 4 toho istého nariadenia stanovuje:
„1.   Je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek nezrovnalosti sa neprávom získaná výhoda odníme:
–
povinnosťou zaplatiť alebo vrátiť dlžné alebo neprávom získané sumy,
–
úplnou alebo čiastočnou stratou záruky poskytnutej na podporu žiadosti o poskytnutú výhodu alebo v čase prijatia zálohy.
2.   Uplatnenie opatrení uvedených v odseku 1 sa obmedzí na zrušenie poskytnutej výhody chody, ak je tak ustanovené, na úrok [na odňatie poskytnutej výhody, zvýšenej, ak je to tak ustanovené, o úrok – neoficiálny preklad] určený na základe paušálnej sadzby.
3.   Činy, o ktorých sa zistí, že boli úmyselne vykonané na získanie výhody v protiklade s cieľmi práva spoločenstva platného v danom prípade tým, že sa umelo vytvorili podmienky potrebné na získanie výhody, majú za následok neposkytnutie výhody alebo jej zrušenie [odňatie – neoficiálny preklad].
4.   Opatrenia ustanovené v tomto článku sa nepovažujú za tresty [sankcie – neoficiálny preklad].“
15
Článok 5 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 stanovuje:
„Úmyselná nezrovnalosť alebo nezrovnalosť spôsobené nedbanlivosťou môžu mať za následok tieto správne sankcie:
…
c)
celkové alebo čiastočné odňatie výhody poskytnutej na základe právnych predpisov spoločenstva, aj keď mal subjekt neprávom úžitok len z časti takej výhody;
d)
vylúčenie z výhody alebo jej odňatie na obdobie nasledujúce po období výskytu nezrovnalosti;
…“
Talianske právo
16
Článok 13 decreto ministeriale n. 494 – Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CEE) n. 2080/92 in materia di gestione, pagamenti, controlli e decadenze dell’erogazione di contributi per l’esecuzione di rimboschimenti o miglioramenti boschivi (ministerský dekrét č. 494 – nariadenie, ktorým sa stanovujú vykonávacie ustanovenia k nariadeniu (EHS) č. 2080/92 týkajúce sa správy, platieb, kontroly a odňatia pomoci na zalesňovanie alebo zveľaďovanie lesných pozemkov) z 18. decembra 1998 (GURI č. 16 z 21. januára 1999, ďalej len „dekrét č. 494/98“), nazvaný „Výsledky kontrol nasledujúcich po vyplatení pomoci“, stanovuje:
„1.   Ak sa počas kontrol uvedených v článku 12 vyššie zistia nezrovnalosti vedúce k odňatiu pomoci, príslušný regionálny orgán vyhlási čiastočné alebo úplné odňatie s dôsledkami uvedenými v článku 14 nižšie podľa článku 4 nariadenia [č. 2988/95].
2.   Uvedenie menšej plochy v žiadosti, než je konštatovaná plocha, nepredstavuje nezrovnalosť. Na účely výpočtu výšky ročnej pomoci sa však naďalej zohľadňuje deklarovaná plocha.“
17
Článok 14 tohto dekrétu s názvom „Ďalšie prípady odňatia“ stanovuje:
„1.   Úplné odňatie sa nariadi v prípadoch nedodržania pravidiel uvedených v odsekoch 2 a 3 a/alebo ak už nie sú splnené požiadavky a podmienky potrebné na účasť v programe.
…
3.   Úplné odňatie sa nariadi aj v prípadoch, keď po konečnom overení a bez toho, aby boli dotknuté prípady vyššej moci uvedené v článku 8 vyššie, zalesnená alebo zveľadená plocha alebo kilometre vybudovaných lesných ciest sú o 20 % menšie ako tie, ktoré boli schválené na poskytnutie pomoci a v prípade ktorých bola pomoc vyplatená.
4.   Odchýlky menšie ako prahová hodnota uvedená v predchádzajúcom odseku majú za následok čiastočné odňatie pomoci.“
18
Článok 15 uvedeného dekrétu, nazvaný „Účinky odňatia“, v odseku 1 stanovuje:
„Úplné odňatie má za následok vrátenie všetkej neoprávnene získanej pomoci a úplné vylúčenie z pomoci na zostávajúce roky záväzku.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
19
Dňa 16. júna 1997 požiadal IB, poľnohospodár, provinciu Pavia o využitie schémy pomoci na podporu zalesňovania poľnohospodárskej pôdy podľa nariadenia č. 2080/92. V rámci tejto žiadosti sa IB zaviazal zalesniť 104 hektárov poľnohospodárskych plochy, ktorá sa predtým využívala na pestovanie ryže a kukurice, a zachovať toto zalesnenie na celej tejto ploche počas obdobia 20 rokov, t. j. od roku 1997 do roku 2017.
20
Keďže IB bol oprávnený na využitie tejto schémy, v rokoch 1997 až 2008 mu bola vyplatená celková suma 1324246,35 eura z titulu tejto pomoci, ktorá v súlade s článkom 2 ods. 1 nariadenia č. 2080/92 zahŕňala počiatočnú pomoc určenú na pokrytie nákladov na zalesňovanie, ročné prémie na pokrytie nákladov na udržiavanie zalesnených plôch a ročné prémie určené na kompenzáciu straty príjmov.
21
Kontrola na mieste vykonaná v septembri 2009 provinciou Pavia, ktorú na tento účel poveril región Lombardsko, odhalila, že plocha zalesnenia uskutočneného z prostriedkov Únie nebola 104 hektárov, ale 70 hektárov, a to v dôsledku skorého výrubu vegetácie, ktorý vykonal IB. Keďže tento rozdiel približne 38 % medzi deklarovanou plochou zalesnenia a skutočnou plochou zalesnenia presahuje prahovú hodnotu 20 % stanovenú v článku 14 ods. 3 dekrétu č. 494/98, provincia Pavia odňala IB celú pomoc, ktorú mu vyplatila, nariadila mu vrátiť celú túto pomoc v súlade s článkom 15 ods. 1 tohto dekrétu a vylúčila ho z pomoci na zostávajúce roky záväzku.
22
IB napadol rozhodnutie o odňatí, ako aj vydaný príkaz na vrátenie na Tribunale di Pavia (súd v Pavii, Taliansko), ktorý rozhodol, že jeho žaloba je dôvodná.
23
Corte d’appello di Milano (Odvolací súd Miláno, Taliansko), na ktorý bolo podané odvolanie, zmenil prvostupňový rozsudok tak, že v podstate rozhodol, že nesplnenie povinnosti pripísané IB predstavuje závažnú nezrovnalosť, ktorá bola v rozpore s cieľmi sledovanými schémou pomoci Únie. Táto nezrovnalosť, ktorá viedla k bezdôvodnému obohateniu tohto príjemcu, ktorý poberal tak pomoc Únie, ako aj príjmy z predaja dreva, odôvodňovala vrátenie získanej pomoci v plnej výške bez toho, aby boli dotknuté prípady vyššej moci a prípadné iné dôvody nezávislé od vôle príjemcu.
24
IB podal proti tomuto rozsudku kasačný opravný prostriedok na Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko), t. j. vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
25
Tento súd sa pýta, či nariadenia č. 2080/92 a č. 2988/95 bránia systému úplného odňatia pomoci stanovenému v článkoch 14 a 15 dekrétu č. 494/98.
26
Konkrétne vyjadruje predovšetkým pochybnosti v súvislosti s tým, či systém úplného odňatia predstavuje „opatrenie“ v zmysle článku 4 nariadenia č. 2988/95. Zatiaľ čo totiž článok 4 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje, že je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek nezrovnalosti sa neoprávnene získaná výhoda odníme povinnosťou zaplatiť neoprávnene získané sumy, úplné odňatie stanovené v článkoch 14 a 15 dekrétu č. 494/98 má za následok nielen vrátenie celej neoprávnene získanej pomoci, ale aj úplné vylúčenie z pomoci na zostávajúce roky záväzku.
27
Uvedený súd sa ďalej pýta, či táto vnútroštátna právna úprava ide nad rámec obmedzení stanovených v článku 4 nariadenia č. 2988/95 tým, že vyžaduje úplné vrátenie prijatej pomoci v prípade, keď je zalesnená plocha o 20 % menšia ako plocha, ktorá bola deklarovaná na účely pomoci.
28
Napokon sa pýta na primeranosť uvedenej vnútroštátnej právnej úpravy v rozsahu, v akom stanovuje vrátenie celej prijatej pomoci v prípade jej úplného odňatia a nie iba pomoci za rok, v ktorom bola nezrovnalosť konštatovaná.
29
Za týchto podmienok Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Bránia ustanovenia nariadenia [č. 2080/92], ktorým sa zriaďuje schéma pomoci Spoločenstva pre lesnícke opatrenia v poľnohospodárstve, avšak bez toho, aby stanovoval systém odňatia a sankcií, aj s prihliadnutím na ustanovenia nariadenia [č. 2988/95], uplatneniu ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré pri vykonávaní ustanovení nariadenia č. 2080/92 stanovuje v prípade preukázanej nezrovnalosti pri poskytovaní pomoci odňatie tejto pomoci a vrátenie sumy prijatej ako pomoc?
2.
V prípade zápornej odpovede na [prvú otázku], bránia ustanovenia nariadenia [č. 2080/92] aj s prihliadnutím na ustanovenia nariadenia [č. 2988/95] a zásady spravodlivosti a proporcionality uvedené v jeho [desiatom] odôvodnení uplatneniu ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré pri vykonávaní ustanovení nariadenia č. 2080/92 stanovuje v prípade preukázanej nezrovnalosti pri poskytovaní pomoci odňatie tejto pomoci a vrátenie sumy prijatej ako pomoc, ak zalesnená alebo zveľadená plocha je menšia ako 20 % plochy, na ktorú bola pomoc poskytnutá a vyplatená?
3.
V prípade zápornej odpovede na [prvú otázku], bránia ustanovenia nariadenia [č. 2080/92] aj s prihliadnutím na ustanovenia nariadenia [č. 2988/95] retroaktívnemu uplatňovaniu ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré pri vykonávaní ustanovení nariadenia č. 2080/92 stanovuje v prípade preukázanej nezrovnalosti pri poskytovaní pomoci odňatie tejto pomoci a vrátenie sumy prijatej ako pomoc?
4.
V prípade zápornej odpovede na [prvú otázku], bránia ustanovenia nariadenia [č. 2080/92] aj s prihliadnutím na ustanovenia nariadenia [č. 2988/95] výkladu ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré pri vykonávaní ustanovení nariadenia č. 2080/92 stanovuje v prípade preukázanej nezrovnalosti pri poskytovaní pomoci odňatie tejto pomoci a vrátenie sumy prijatej ako pomoc, v tom zmysle, že príjemca je povinný vrátiť celú sumu prijatú ako pomoc a nielen sumu týkajúcu sa roku, za ktorý sa zistila nezrovnalosť pri poskytovaní pomoci?“
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
30
Región Lombardsko v podstate tvrdí, že položené otázky sú neprípustné z dvoch dôvodov. Na jednej strane sú tieto otázky irelevantné, pretože talianska právna úprava len vykonáva článok 9 nariadenia č. 3887/92, ktorý je priamo uplatniteľným ustanovením. Na druhej strane odpoveď na tieto otázky nemá nijaký vplyv na výsledok sporu vo veci samej, pretože IB v priebehu roka 2011 vykonal ťažbu celej zalesnenej plochy, takže otázka týkajúca sa vplyvu zmenšenia plochy o viac ako 20 % sa stala hypotetickou.
31
V tejto súvislosti podľa ustálenej judikatúry prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý musí niesť zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. V dôsledku toho, ak sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (rozsudok zo 6. októbra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 27 a citovaná judikatúra).
32
Z toho vyplýva, že pre otázky týkajúce sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené (rozsudok zo 6. októbra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 28 a citovaná judikatúra).
33
V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že výsledok sporu vo veci samej závisí od odpovede, ktorú Súdny dvor poskytne v nadväznosti na tento návrh, pretože uvedená odpoveď umožní vnútroštátnemu súdu rozhodnúť o rozsahu vrátenia pomoci na zalesňovanie, ktorú IB získal v kontexte, v ktorom bolo konštatované, že zalesnená plocha bola o viac ako 20 % menšia ako plocha schválená v rámci viacročného záväzku týkajúceho sa pomoci.
34
Za týchto okolností, keďže výklad práva Únie, o ktorý žiada vnútroštátny súd, zjavne súvisí s predmetom sporu vo veci samej, je návrh na začatie prejudiciálneho konania prípustný.
O veci samej
35
Svojimi štyrmi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 2 a 4 nariadenia č. 2988/95, články 2 a 4 nariadenia č. 2080/92, ako aj zásada proporcionality majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v prípade, že sa počas plnenia viacročného záväzku zistí, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená v rámci tohto záväzku, stanovuje úplné odňatie pomoci na zalesňovanie, a v dôsledku toho povinnosť vrátiť túto pomoc v celom rozsahu, ako aj úplné vylúčenie z pomoci, ktorá mala byť vyplatená za zostávajúce roky záväzku.
36
V prvom rade treba na úvod poznamenať, že ako vyplýva z článku 1 nariadenia č. 2080/92 v spojení s prvým až tretím odôvodnením tohto nariadenia, toto nariadenie zaviedlo schému pomoci na zalesňovanie poľnohospodárskej pôdy, ktorej cieľom je najmä podporiť alternatívne využívanie poľnohospodárskej pôdy prostredníctvom zalesňovania a zároveň umožniť rozvoj lesníckych činností v poľnohospodárskych podnikoch, prispievať k správe prírodných oblastí, ktorá je viac zlučiteľná s rovnováhou životného prostredia, bojovať proti skleníkovému efektu, absorbovať oxid uhličitý, ako aj dlhodobo prispievať k zlepšeniu lesných zdrojov.
37
Uvedené nariadenie tak sleduje ciele poľnohospodárskej politiky smerujúce k podpore lesného hospodárstva, ako aj cieľ ochrany životného prostredia, čo sú ciele, ktoré majú vzhľadom na svoju povahu viacročný rozmer a na dosiahnutie ktorých je potrebné účinné a udržateľné zalesňovanie poľnohospodárskej pôdy.
38
Ďalej z článku 2 ods. 1 písm. a) až c) toho istého nariadenia vyplýva, že schéma pomoci na zalesňovanie poľnohospodárskej pôdy zavedená týmto článkom môže zahŕňať pomoc určenú na pokrytie nákladov na zalesňovanie, ročnú prémiu určenú na pokrytie nákladov na udržiavanie zalesnených plôch počas prvých piatich rokov a ročnú prémiu určenú na kompenzáciu strát príjmov v dôsledku zalesňovania poľnohospodárskej pôdy, pričom tieto prémie sa vyplácajú „za zalesnený hektár“.
39
Okrem toho článok 3 prvý odsek písm. a) až c) nariadenia č. 2080/92 sa obmedzuje na stanovenie maximálnych oprávnených súm pomoci v závislosti od plochy zalesnenia (v hektároch), ako aj maximálnej dĺžky obdobia, počas ktorého možno túto pomoc vyplácať. V tejto súvislosti, zatiaľ čo prvý odsek písm. b) tohto článku v spojení s piatym odôvodnením tohto nariadenia stanovuje, že vyplácanie prémií na udržiavanie možno rozložiť na obdobie piatich rokov, prvý odsek písm. c) uvedeného článku stanovuje, že prémia za stratu príjmu sa môže poskytovať najviac na obdobie dvadsiatich rokov od pôvodného zalesnenia.
40
Pokiaľ ide o článok 4 ods. 1 uvedeného nariadenia, ten ponecháva na členské štáty, aby vykonávali túto schému pomoci prostredníctvom viacročných národných alebo regionálnych programov, ktorých podrobnosti stanovia. V tomto rámci členské štáty určia najmä výšku a trvanie pomoci, a to v závislosti od skutočných výdavkov na zalesňovanie a udržiavanie druhov alebo typov stromov využívaných na zalesňovanie alebo v závislosti od straty príjmu, ako aj podmienky poskytovania pomoci na zalesňovanie.
41
Zo znenia týchto ustanovení na jednej strane vyplýva, že nariadenie č. 2080/92, hoci nestanovuje priamo podmienky, ktorým podlieha vyplácanie pomoci na zalesňovanie, viaže poskytovanie tejto pomoci na skutočné zalesnenie plôch, na ktoré sa vzťahuje viacročný záväzok, a to počas celého obdobia trvania tohto záväzku.
42
Na druhej strane treba konštatovať, že toto nariadenie nestanovuje kontrolné postupy ani systém sankcií na zabezpečenie dodržiavania podmienok poskytovania pomoci. Preto sa tieto kontrolné postupy a tento systém sankcií naďalej riadia právom členských štátov.
43
V druhom rade však treba pripomenúť, že na účely ochrany finančných záujmov Únie bola v súlade s článkom 1 nariadenia č. 2988/95 prijatá všeobecná právna úprava týkajúca sa jednotných kontrol a správnych opatrení a sankcií v prípade nezrovnalostí s ohľadom na právo Únie, a to – ako vyplýva z tretieho odôvodnenia tohto nariadenia – s cieľom zabrániť vo všetkých oblastiach činom, ktoré poškodzujú finančné záujmy Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. septembra 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, bod 43, ako aj citovanú judikatúru).
44
Prijatím uvedeného nariadenia mal normotvorca v úmysle stanoviť súbor všeobecných zásad tým, že vyžadoval, aby všetky odvetvové nariadenia, ako je nariadenie č. 2080/92, rešpektovali tieto zásady (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. októbra 2010, SGS Belgium a i., C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 37, ako aj z 18. decembra 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, bod 33 a citovanú judikatúru).
45
Článok 2 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 spresňuje, že kontrolné postupy, ako aj správne opatrenia a sankcie uvedené v tomto ustanovení majú byť účinné, primerané a odrádzajúce.
46
Súdny dvor vyložil pojem „nezrovnalosť“ v zmysle článku 1 ods. 2 uvedeného nariadenia tak, že zahŕňa nielen akékoľvek porušenie ustanovenia práva Únie vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Únie jeho zaťažením neoprávnenou výdavkovou položkou, ale aj porušenie ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré sa uplatňujú na činnosti podporované fondom, ako sú ustanovenia stanovujúce podmienky oprávnenosti na poskytnutie pomoci (pozri analogicky rozsudky z 26. mája 2016, Județul Neamț a Județul Bacău, C‑260/14 a C‑261/14, EU:C:2016:360, body 36, 37 a 43, ako aj z 1. októbra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, body 52, 53 a 63).
47
Podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 2988/95 je všeobecným pravidlom, že pri akejkoľvek „nezrovnalosti“ v zmysle článku 1 ods. 2 tohto nariadenia sa neoprávnene získaná výhoda odníme povinnosťou zaplatiť neoprávnene získané sumy.
48
V prejednávanej veci, ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, článok 14 ods. 1 a 3 dekrétu č. 494/98 stanovuje úplné odňatie pomoci, v prípade ktorej bola po konečnom overení a bez toho, aby bol dotknutý prípad vyššej moci, konštatovaná zalesnená plocha o 20 % menšia ako plocha, ktorá bola schválená na poskytnutie pomoci a na ktorú bola pomoc vyplatená, ako aj pomoci, v prípade ktorej už nie sú splnené požiadavky a podmienky potrebné na účasť v programe. Okrem toho článok 14 ods. 4 tohto dekrétu stanovuje čiastočné odňatie pomoci, v prípade ktorej bol medzi zalesnenou plochou a plochou schválenou na poskytnutie pomoci konštatovaný rozdiel menší ako 20 %. Napokon článok 15 ods. 1 uvedeného dekrétu spresňuje, že úplné odňatie má za následok vrátenie všetkej neoprávnene získanej pomoci, ako aj úplné vylúčenie z pomoci na zostávajúce roky záväzku.
49
Z toho vyplýva, že také ustanovenie, akým je článok 14 ods. 1 a 3 dekrétu č. 494/98, týkajúce sa zachovania zalesnenia na najmenej 80 % plochy, na ktorú sa vzťahuje prijatý viacročný záväzok, predstavuje ustanovenie vnútroštátneho práva, ktoré je uplatniteľné na činnosť podporovanú fondom a ktorého porušenie môže predstavovať „nezrovnalosť“ v zmysle článku 1 ods. 2 nariadenia č. 2988/95, a teda viesť k vráteniu neoprávnene prijatých súm v súlade s článkom 4 ods. 1 tohto nariadenia.
50
Vnútroštátny súd sa však pýta, či zásada proporcionality bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej a ktorá v prípade, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená na poskytnutie pomoci, stanovuje úplné odňatie pomoci Únie a jej vrátenie v celom rozsahu a nie iba vrátenie pomoci, ktorá zodpovedá ploche, ktorej sa nezrovnalosť týka, alebo súm týkajúcich sa roka, za ktorý bola nezrovnalosť konštatovaná.
51
V tejto súvislosti zásada proporcionality vyžaduje, aby prostriedky, ktoré stanovuje vnútroštátne ustanovenie, boli vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nešli nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (rozsudok zo 7. apríla 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 42).
52
Po prvé treba konštatovať, že vnútroštátny systém odňatia pomoci, o ktorý ide vo veci samej, sleduje legitímny cieľ. Vykonáva totiž článok 2 ods. 4 a článok 4 nariadenia č. 2988/95, ako vyplýva z článku 13 ods. 1 dekrétu č. 494/98, a jeho cieľom je chrániť záujmy Únie a najmä pomoc na zalesňovanie, ktorú Únia financuje na základe nariadenia č. 2080/92.
53
Po druhé, pokiaľ ide o vhodnosť tejto vnútroštátnej právnej úpravy na dosiahnutie sledovaného cieľa, treba prijať záver, že úplné odňatie pomoci Únie stanovené v článku 14 ods. 1 a 3 dekrétu č. 494/98 sa zdá vhodné na účinné poskytovanie pomoci na zalesňovanie, a teda na účinné dosahovanie cieľov sledovaných nariadením č. 2080/92, ako boli pripomenuté v bode 37 tohto rozsudku. Úplné odňatie a s tým spojené účinky v súlade s článkom 15 ods. 1 tohto dekrétu totiž môžu zabrániť prideleniu finančných prostriedkov Únie na činnosť zalesňovania, ktorá nie je v súlade s cieľmi skutočného a udržateľného zalesňovania, ktoré sleduje toto nariadenie.
54
Okrem toho vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, tým, že spája toto úplné odňatie pomoci s úplným vylúčením z pomoci, ktorá mala byť vyplatená za zostávajúce roky záväzku, tiež umožňuje chrániť finančné záujmy Únie z dôvodu svojho odstrašujúceho účinku.
55
Po tretie, pokiaľ ide o nevyhnutnosť a primeranosť úplného odňatia a účinkov, ktoré s tým súvisia, stanovených v článku 14 ods. 1 a 3 a článku 15 ods. 1 dekrétu č. 494/98, je potrebné usúdiť, že tento systém nejde nad rámec toho, čo je nevyhnutné. Ako vyplýva z bodu 40 tohto rozsudku, keďže členským štátom prináleží, aby stanovili podmienky poskytovania pomoci na zalesňovanie, tieto štáty sú oprávnené konštatovať, že porušenie podmienky oprávnenosti, akou je podmienka týkajúca sa prahovej hodnoty 20 % plochy určenej na zalesnenie, môže vážne poškodiť dosahovanie cieľov sledovaných nariadením č. 2080/92, a môžu z toho vyvodiť, že pôvodný záväzok bol porušený v takom rozsahu, že sa sankcionuje úplným odňatím pomoci.
56
Navyše treba tiež uviesť, že systém odňatia pomoci, o ktorý ide vo veci samej, sa vyznačuje svojou progresivitou, pretože zatiaľ čo rozdiel menší ako 20 % medzi konštatovanou zalesnenou plochou a plochou schválenou na poskytnutie pomoci vedie k čiastočnému odňatiu pomoci, rozdiel, ktorý sa rovná alebo je väčší ako táto prahová hodnota, vedie k úplnému odňatiu pomoci a úplnému vráteniu prijatej pomoci, ako aj k úplnému vylúčeniu z pomoci na zostávajúce roky záväzku.
57
Okrem toho treba tiež zdôrazniť, že tento systém úplného odňatia pomoci je v súlade so zásadou proporcionality, pretože sa vzťahuje len na obmedzené prípady, a to na prípady, keď sa zistí, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená na poskytnutie pomoci, pričom ponecháva príjemcovi možnosť odvolávať sa na prípad vyššej moci.
58
Napokon vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, sa zdá primeraná v rozsahu, v akom v prípade konštatovania, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená na poskytnutie pomoci, stanovuje vrátenie celej pomoci na zalesňovanie prijatej v rámci viacročného záväzku, a nielen vrátenie súm týkajúcich sa roku, v ktorom bola zistená nezrovnalosť. Iba úplné vrátenie tejto pomoci totiž môže zabrániť riziku podvodov voči rozpočtu Únie a zaručiť skutočné a udržateľné zalesňovanie poľnohospodárskej pôdy.
59
Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody je potrebné odpovedať na položené otázky tak, že články 2 a 4 nariadenia č. 2988/95, články 2 a 4 nariadenia č. 2080/92, ako aj zásada proporcionality sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v prípade, že sa počas plnenia viacročného záväzku zistí, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená v rámci tohto záväzku, stanovuje úplné odňatie pomoci na zalesňovanie, a v dôsledku toho povinnosť vrátiť túto pomoc v celom rozsahu, ako aj úplné vylúčenie z pomoci, ktorá mala byť vyplatená za zostávajúce roky záväzku.
O trovách
60
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:
Články 2 a 4 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, články 2 a 4 nariadenia Rady (EHS) č. 2080/92 z 30. júna 1992, ktorým sa zavádza schéma pomoci Spoločenstva pre lesnícke opatrenia v poľnohospodárstve, ako aj zásada proporcionality
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá v prípade, že sa počas plnenia viacročného záväzku zistí, že zalesnená plocha je o 20 % menšia ako plocha schválená v rámci tohto záväzku, stanovuje úplné odňatie pomoci na zalesňovanie, a v dôsledku toho povinnosť vrátiť túto pomoc v celom rozsahu, ako aj úplné vylúčenie z pomoci, ktorá mala byť vyplatená za zostávajúce roky záväzku.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: taliančina.