61970J0025
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ
της 17ης Δεκεμβρίου 1970 (
*1
)
Στην υπόθεση 25/70,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Hessischer Verwaltungsgerichtshof της Kassel προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του παραπέμποντος δικαστηρίου μεταξύ
Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel (υπηρεσίας εισαγωγής και αποθήκευσης σιτηρών και χαρτονομής) της Frankfurt am Main,
και
Koster, Berodt & Co., με έδρα το Αμβούργο,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς το κύρος του κανονισμού 102/64/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 1964, περί πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής για τα σιτηρά, τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση τα σιτηρά, το ρύζι, το ρύζι σε θραύσματα και τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση το ρύζι,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους R. Lecourt, πρόεδρο, Α. Μ. Donner και Α· Trabucchi, προέδρους τμήματος, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (εισηγητή) και Η. Kutscher, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Α. Dutheillet de Lamothe
γραμματέας: Α. Van Houtte
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
(το μέρος που περιέχει τα περιστατικά παραλείπεται)
Σκεπτικό
1
Με Διάταξη της 21ης Απριλίου 1970, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 28 Μαΐου 1970, το Hessischer Verwaltungsgerichtshof ζήτησε από το Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, την έκδοση προδικαστικής απόφασης σχετικά με «το κύρος του κανονισμού 102/64/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 1964 περί πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής για τα σιτηρά, τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση τα σιτηρά, το ρύζι, το ρύζι σε θραύσματα και τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση το ρύζι (ABl 1964, σελ. 2125) και ιδίως σχετικά με το ζήτημα, αν τα άρθρα 1 και 7 του κανονισμού αυτού ισχύουν στο μέτρο που αφορούν τα πιστοποιητικά εξαγωγής και τις ασφάλειες που συνιστώνται ενόψει της αποκτήσεως πιστοποιητικών εξαγωγής».
2
Από τη διάταξη παραπομπής προκύπτει ότι το υποβληθέν ερώτημα ανέκυψε στο πλαίσιο κατ' έφεση δίκης κατά αποφάσεως του Verwaltungsgericht (διοικητικού δικαστηρίου) της Frankfurt am Main, με την οποία ακυρώθηκε απόφαση της Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel που είχε θεωρήσει ότι κατέπεσε μία ασφάλεια επειδή η εφεσίβλητη δεν πραγματοποίησε εμπροθέσμως εξαγωγή καλυπτόμενη από πιστοποιητικό που χορηγήθηκε δυνάμει του άρθρου 7 του κανονισμού 102/64.
Λαμβάνοντας υπόψη τόσο την αιτιολογία της πρωτόδικης απόφασης, όσο και τις αντιρρήσεις που διατύπωσε στο δεύτερο βαθμό η εφεσίβλητη της κύριας δίκης όσον αφορά τη νομιμότητα του συστήματος συστάσεως ασφαλείας που ορίζεται στα άρθρα 1 και 7 του κανονισμού 102/64, το Hessischer Verwaltungsgerichtshof διευκρίνισε το ερώτημά του με τέσσερα επί μέρους ερωτήματα που πρέπει να εξετασθούν χωριστά.
1 — Επί του ερωτήματος που αφορά τη διαδικασία «της επιτροπής διαχειρίσεως»
3
Ερωτάται κατ' αρχάς το Δικαστήριο αν πρέπει να θεωρηθεί αντίθετη προς τη Συνθήκη ΕΟΚ η διαδικασία του άρθρου 26 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, που εγκαθιδρύει σταδιακά κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα των σιτηρών (ABl.1962, σελ. 933), σε εφαρμογή της οποίας εκδόθηκε ο κανονισμός 102/64 της Επιτροπής, και ιδίως αν η διαδικασία αυτή συμβιβάζεται με τα άρθρα 43 παράγραφος 2, 155, 173, 177 και 189, εδάφιο 1 της Συνθήκης ΕΟΚ.
4
Το ερώτημα αυτό αφορά τη νομιμότητα της αποκαλούμενης διαδικασίας «της επιτροπής διαχειρίσεως», την οποία εισάγουν τα άρθρα 25 και 26 του κανονισμού 19 και επαναλαμβάνουν πολλοί άλλοι γεωργικοί κανονισμοί.
Από τις προαναφερθείσες διατάξεις της Συνθήκης προκύπτει ότι το υποβληθέν ερώτημα αφορά ιδίως το ζήτημα αν συμβιβάζεται η διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως με την κοινοτική δομή και τη θεσμική ισορροπία, υπό το πρίσμα τόσο των σχέσεων μεταξύ των οργάνων, όσο και της ασκήσεως των σχετικών δικαιωμάτων τους.
5
Διατυπώθηκε κατ' αρχήν ο ισχυρισμός ότι η αρμοδιότητα για την έκδοση του επίδικου συστήματος ανήκε στο Συμβούλιο, το οποίο σύμφωνα με το άρθρο 43, παράγραφος 2, εδάφιο 3 της Συνθήκης έπρεπε να αποφασίσει μετά από πρόταση της Επιτροπής και γνώμη της Συνέλευσης και ότι, επομένως, η διαδικασία που ακολουθήθηκε απέκλινε από τις διαδικασίες και αρμοδιότητες που ορίζονται στη διάταξη αυτή της Συνθήκης.
6
Τόσο το νομοθετικό σύστημα της Συνθήκης, το οποίο αντανακλάται ιδίως στο άρθρο 155, τελευταία περίπτωση, όσο και η συνεχής πρακτική των κοινοτικών οργάνων, κάνουν, σύμφωνα με τις νομικές αντιλήψεις που γίνονται δεκτές σ' όλα τα κράτη μέλη, διάκριση μεταξύ των μέτρων που έχουν άμεσα τη βάση τους στην ίδια τη Συνθήκη και του παραγώγου δικαίου που προορίζεται να εξασφαλίσει την εφαρμογή τους.
Δεν είναι, συνεπώς, δυνατόν ν' απαιτηθεί να καθορίζει το Συμβούλιο κατά τη διαδικασία του άρθρου 43 όλες τις λεπτομέρειες των κανονισμών που αφορούν την κοινή γεωργική πολιτική.
H διάταξη αυτή επιβάλλει μόνο να ορίζονται τα βασικά στοιχεία του υπό ρύθμιση θέματος σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει.
Αντίθετα, οι διατάξεις εκτελέσεως των βασικών κανονισμών μπορούν να εκδίδονται με διαδικασία διαφορετική από αυτή του άρθρου 43, είτε από το ίδιο το Συμβούλιο είτε από την Επιτροπή δυνάμει εξουσιοδοτήσεως κατά το άρθρο 155.
7
Τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο του εκτελεστικού κανονισμού 102/64 της Επιτροπής δεν υπερβαίνουν το πλαίσιο της εφαρμογής των αρχών του βασικού κανονισμού 19.
Επομένως, έγκυρα εξουσιοδοτήθηκε η Επιτροπή από τον κανονισμό 19, να λάβει τα εν λόγω μέτρα εφαρμογής, των οποίων συνεπώς το κύρος δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ενόψει των επιταγών του άρθρου 43, παράγραφος 2 της Συνθήκης.
8
Περαιτέρω, η εφεσίβλητη της κύριας δίκης επικρίνει τη διαδικασία «της επιτροπής διαχειρίσεως» λόγω του ότι αποτελεί ανάμιξη στο δικαίωμα που έχει η Επιτροπή ν' αποφασίζει, σε σημείο που να θέτει σε αμφιβολία την ανεξαρτησία του οργάνου αυτού.
Επιπλέον, η παρεμβολή μεταξύ Συμβουλίου rat Επιτροπής ενός οργανισμού που δεν προβλέπεται από τη Συνθήκη θα είχε ως αποτέλεσμα να στρεβλώσει τις σχέσεις μεταξύ των οργάνων και την άσκηση του δικαιώματος ν' αποφασίζουν.
9
Το άρθρο 155 ορίζει ότι η Επιτροπή ασκεί τις αρμοδιότητες που της αναθέτει το Συμβούλιο για την εκτέλεση των κανόνων που θεσπίζει.
Η διάταξη αυτή, της οποίας η εφαρμογή είναι δυνητική, επιτρέπει στο Συμβούλιο να καθορίζει τους πιθανούς όρους στους οποίους υποβάλλει την άσκηση από την Επιτροπή της εξουσίας που της ανέθεσε. Η αποκαλούμενη διαδικασία «της επιτροπής διαχειρίσεως» αποτελεί έναν από τους όρους από τους οποίους το Συμβούλιο μπορεί, νόμιμα να εξαρτήσει μία εξουσιοδότηση προς την Επιτροπή.
Πράγματι, από την ανάλυση του μηχανισμού που καθιερώνουν τα άρθρα 25 και 26 του κανονισμού 19 προκύπτει ότι η αποστολή της επιτροπής διαχειρίσεως είναι να εκφέρει γνώμες επί του σχεδίου των μέτρων που σκοπεύει να λάβει η Επιτροπή.
Αυτή μπορεί να εκδώσει μέτρα άμεσης εφαρμογής, όποια κι αν είναι η γνώμη της επιτροπής διαχειρίσεως.
Σε περίπτωση μη σύμφωνης γνώμης της επιτροπής αυτής, η μόνη υποχρέωση που υπέχει η Επιτροπή είναι να γνωστοποιήσει στο Συμβούλιο τα μέτρα που έλαβε.
Η επιτροπή διαχειρίσεως έχει ως αποστολή να εξασφαλίσει διαρκή διαβούλευση ώστε να κατευθύνει την Επιτροπή κατά την άσκηση των εξουσιών που της έχει αναθέσει το Συμβούλιο και να επιτρέπει στο τελευταίο να ενεργήσει αντί της Επιτροπής.
Επομένως, η επιτροπή διαχειρίσεως δεν έχει την εξουσία ν' αποφασίζει αντί της Επιτροπής ή του Συμβουλίου.
Άρα, χωρίς να διαστρεβλώνει την κοινοτική δομή και τη θεσμική ισορροπία, ο μηχανισμός της επιτροπής διαχειρίσεως επιτρέπει στο Συμβούλιο να χορηγεί στην Επιτροπή εκτελεστική εξουσία σημαντικής έκτασης, με την επιφύλαξη ενδεχομένως του δικαιώματος ν' αποφασίζει το ίδιο.
10
Επομένως, η νομιμότητα της αποκαλούμενης διαδικασίας «της επιτροπής διαχειρίσεως», σύμφωνα με τα άρθρα 25 και 26 του κανονισμού 19, δεν μπορεί ν' αμφισβητηθεί υπό το πρίσμα της θεσμικής δομής της Κοινότητας.
11
Η εφεσίβλητη της κύριας δίκης επέκρινε ακόμη τη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως λόγω του ότι, με την καθιέρωση «δικαιώματος αναιρέσεως» που επιφυλάσσεται στο Συμβούλιο όσον αφορά τα μέτρα που λαμβάνει η Επιτροπή, ο μηχανισμός αυτός στερεί από το Δικαστήριο ορισμένες από τις αρμοδιότητές του.
12
Ο ισχυρισμός αυτός στηρίζεται σε πεπλανημένο χαρακτηρισμό του δικαιώματος εκκλήσεως που επιφυλάσσεται στο Συμβούλιο.
Η διαδικασία του άρθρου 26 του κανονισμού 19 έχει ως αποτέλεσμα να επιτρέπει στο Συμβούλιο να ενεργεί το ίδιο αντί της Επιτροπής σε περίπτωση αρνητικής γνώμης της επιτροπής διαχειρίσεως.
Επομένως, το σύστημα είναι διαμορφωμένο κατά τέτοιο τρόπο ώστε οι εκτελεστικές αποφάσεις που θεσπίζονται δυνάμει του βασικού κανονισμού να λαμβάνονται σε όλες τις περιπτώσεις, είτε από την Επιτροπή είτε κατ' εξαίρεση από το Συμβούλιο.
Οι πράξεις αυτές, όποιος κι αν τις εκδίδει, είναι ικανές να θέσουν σε κίνηση, υπό τις ίδιες ακριβώς συνθήκες, είτε τη διαδικασία ακυρώσεως του άρθρου 173, είτε τη διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως του άρθρου 177 της Συνθήκης.
Κατόπιν αυτών, είναι φανερό ότι η άσκηση του δικαιώματος εκκλήσεως από το Συμβούλιο δεν περιορίζει κατά τίποτα τις αρμοδιότητες του Δικαστηρίου.
2 — Επί του ερωτήματος που αφορά την εξουσιοδότηση της Επιτροπής
13
Ζητείται από το Δικαστήριο να κρίνει αν ο κανονισμός 102/64 της Επιτροπής στερείται ισχυρού εξουσιοδοτικού ερείσματος, στο μέτρο που ρυθμίζει στο άρθρο 1, την υποχρέωση εξαγωγής που επιβάλλει το πιστοποιητικό εξαγωγής, στο άρθρο 7, παράγραφος 1, την ανάγκη συστάσεως ασφαλείας για την απόκτηση του πιστοποιητικού αυτού και στο άρθρο 7, παράγραφος 2, την κατάπτωση της ασφαλείας στην περίπτωση που η υποχρέωση εξαγωγής δεν εκπληρώθηκε, ή αν η εξουσιοδότηση αυτή της Επιτροπής βρίσκεται είτε γενικά στη Συνθήκη ΕΟΚ, είτε στις συνδυασμένες διατάξεις των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 16 ή στα άρθρα 19 ή 20 του κανονισμού 19 του Συμβουλίου.
14
Από την αιτιολογία της πρωτόδικης απόφασης καθώς και από τις παρατηρήσεις της εφεσίβλητης της κύριας δίκης προκύπτει ότι το ερώτημα αυτό αφορά μία αμφιβολία σχετικά με την εξουσιοδότηση της Επιτροπής για την επέκταση του συστήματος συστάσεως ασφαλείας τόσο στην εξαγωγή σιτηρών, όσο και στην εισαγωγή ή εξαγωγή μεταποιημένων προϊόντων με βάση τα σιτηρά.
Επειδή η αμφιβολία αυτή γεννάται από τη διατύπωση του άρθρου 16 του κανονισμού 19, πρέπει να εξετασθεί αν η διάταξη αυτή παρέχει επαρκές εξουσιοδοτικό έρεισμα για τα εκτελεστικά μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο του κανονισμού 102/64 στο θέμα των εξαγωγών και, γενικά, των μεταποιημένων προϊόντων.
15
Σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, του κανονισμού 19, κάθε εισαγωγή ή εξαγωγή των προϊόντων που αναφέρονται στο άρθρο 1 εξαρτάται από την προσαγωγή πιστοποιητικού εισαγωγής ή εξαγωγής.
Στη γενική αυτή διάταξη, η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου προσθέτει διάφορες ειδικές ρυθμίσεις όσον αφορά τη διάρκεια του πιστοποιητικού εισαγωγής για τα σιτηρά, προσθέτοντας ότι «η χορήγηση του πιστοποιητικού εξαρτάται από τη σύσταση ασφαλείας…».
Τέλος, η παράγραφος 3 ορίζει ότι «οι λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου αυτού._.ορίζονται κατά τη διαδικασία του άρθρου 26», εξειδικεύοντας πως η διάταξη αυτή εφαρμόζεται «ιδίως» στον καθορισμό του χρόνου ισχύος του πιστοποιητικού εισαγωγής για τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση τα σιτηρά.
Η διατύπωση του άρθρου αυτού προκάλεσε το ερώτημα εάν, επειδή το σύστημα συστάσεως ασφαλείας δεν αναφέρεται στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 16 παρά σε σχέση με τα πιστοποιητικά εισαγωγής των κατά κυριολεξία σιτηρών, ήταν δυνατόν η Επιτροπή νόμιμα να το επεκτείνει, με τον εκτελεστικό κανονισμό 102/64, στις εξαγωγές και στα μεταποιημένα προϊόντα.
16
Οι διάφορες αυτές διατάξεις πρέπει να ερμηνευθούν υπό το πρίσμα του συστήματος και των σκοπών τόσο του άρθρου 16, όσο και του κανονισμού 19 στο σύνολό του.
17
Η παράγραφος 1 του άρθρου 16 εκφράζει την πρόθεση καθιερώσεως ενός συστήματος προορισμένου να διέπει χωρίς διάκριση τις εισαγωγές και εξαγωγές όλων των προϊόντων που υποβάλλονται από τον κανονισμό 19 σε οργάνωση αγοράς.
Υπό το ίδιο πνεύμα, η παράγραφος 3 παραπέμπτει τον καθορισμό όλων των λεπτομερειών εφαρμογής που πρέπει να ρυθμιστούν στο πλαίσιο του άρθρου 16, στη διαδικασία του άρθρου 26.
17
Τοποθετημένη μεταξύ αυτών των δύο διατάξεων γενικής ισχύος, η παράγραφος 2 αποτελεί ειδικό μέτρο εφαρμογής, προορισμένο να πραγματώσει ένα μέρος των διατάξεων της πρώτης παραγράφου.
Μία ερμηνεία που θα περιόριζε τις εγγυήσεις αποτελεσματικότητας που προβλέπει ο κανονισμός μόνο στο πιστοποιητικό εισαγωγής και σε ένα μόνο μέρος των προϊόντων που αποτελούν το αντικείμενο της οργάνωσης αγοράς, θα είχε ως αποτέλεσμα να παραβλάψει την αρμονική λειτουργία του συστήματος.
18
Το άρθρο 16 πρέπει, συνεπώς, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει περιλάβει 'στην παραπομπή στα εκτελεστικά μέτρα που προβλέπονται στην παράγραφο 3 κάθε διάταξη προορισμένη να συμπληρώσει τα αποσπασματικά μέτρα της παραγράφου 2, κατά το πρότυπο αυτής της ίδιας διάταξης.
Η Επιτροπή είχε, συνεπώς, την εξουσία να περιλάβει στον κανονισμό 102/64, όσον αφορά τα πιστοποιητικά εξαγωγής, τις διατάξεις τις σχετικές με την υποχρέωση εξαγωγής και με τη σύσταση ασφαλείας που αποτελούν το αντικείμενο των άρθρων 1 και 7, καθώς και τις διατάξεις που αφορούν τα μεταποιημένα προϊόντα, κατηγορία στην οποία εντάσσονται τα εμπορεύματα των οποίων η μη εξαγωγή γέννησε τη διαφορά.
19
Συνεπώς, δεν παρίσταται αναγκαίο να εξετασθεί σε ποιο μέτρο τα άρθρα 19 και 20 του κανονισμού 19 θα μπορούσαν, ενδεχομένως, να παράσχουν νομικό έρεισμα στις διατάξεις του κανονισμού 102/64.
3 — Επί του ερωτήματος που αφορά τις αρχές της οικονομικής ελευθερίας και της αναλογίας
20
Ζητείται από το Δικαστήριο να κρίνει αν οι διατάξεις του κανονισμού 102/64 της Επιτροπής που αφορούν την υποχρέωση εξαγωγής που ενυπάρχει σε κάθε πιστοποιητικό εξαγωγής (άρθρο 1), καθώς και τη σύσταση και την κατάπτωση της ασφαλείας που καταβάλλεται για την απόκτηση πιστοποιητικών εξαγωγής (άρθρο 7) προσβάλλουν μία αρχή που υποχρεώνει τη διοίκηση να μη θέτει σε εφαρμογή παρά μέτρα ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό ή της απαγορεύει να καταφεύγει σε υπερβολικά μέτρα και ιδίως αν ισχύει το ίδιο στην περίπτωση που αφορά το άρθρο 7, παράγραφος 1, κατά την οποία η ασφάλεια συνίσταται ενόψει της αποκτήσεως πιστοποιητικών εξαγωγής για τα οποία το ποσό της επιστροφής δεν είναι εκ των προτέρων ορισμένο.
21
Από την αιτιολογία της πρωτόδικης απόφασης προκύπτει ότι το Verwaltungsgericht θεώρησε άκυρη την υποχρέωση που συνδέεται με τη χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής, σύμφωνα με το άρθρο 1 του κανονισμού 102/64, καθώς και τη σύσταση ασφαλείας του άρθρου 7, εδάφιο 1 του ίδιου κανονισμού, που εξασφαλίζει την εκπλήρωση αυτής της υποχρέωσης, λόγω υποτιθέμενης κατάχρησης εξουσίας, αντίθετης προς τις αρχές της οικονομικής ελευθερίας και της αναλογίας.
Κατά την κρίση του δικαστηρίου, οι αρχές αυτές που προορίζονται να εξασφαλίσουν το σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του διεθνούς δικαίου, καθώς και της υπερκρατικής έννομης τάξης, κατά τρόπον ώστε ένας κοινοτικός νόμος αντίθετος προς τις έννοιες αυτές να πρέπει να θεωρηθεί άκυρος.
22
Ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων αποτελεί αναπόσπαστο μέρος των γενικών αρχών του δικαίου την τήρηση των οποίων εξασφαλίζει το Δικαστήριο.
Επομένως, πρέπει να εξετασθεί, ως απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα και ενόψει των αρχών των οποίων έγινε επίκληση, εάν το σύστημα συστάσεως ασφαλείας θα έθιγε δικαιώματα θεμελιώδους χαρακτήρα, η τήρηση των οποίων πρέπει να εξασφαλίζεται στην κοινοτική έννομη τάξη.
23
Ο σκοπός της συστάσεως ασφαλείας εκτίθεται στην έκτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου του κανονισμού 102/64, σύμφωνα με την οποία «πρέπει ν' αποφευχθεί η θέση σε κυκλοφορία πιστοποιητικών που δεν θα ακολουθούνται από εισαγωγή και εξαγωγή», δεδομένου ότι «τα πιστοποιητικά αυτά θα έδιναν εσφαλμένη εικόνα της καταστάσεως της αγοράς» και για το σκοπό αυτό, η χορήγηση των πιστοποιητικών εξαρτάται από τη σύσταση ασφαλείας που θα καταπέσει αν δεν εκπληρωθεί η υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής.
Από τις παρατηρήσεις αυτές, καθώς και από το γενικό σύστημα των κανονισμών 19 και 102/64 προκύπτει ότι το σύστημα συστάσεως ασφαλείας είναι προορισμένο να εξασφαλίσει την ύπαρξη των εισαγωγών και εξαγωγών για τις οποίες ζητήθηκαν τα πιστοποιητικά, ώστε να εξασφαλιστεί τόσο στην Κοινότητα όσο και στα κράτη μέλη ακριβής γνώση των σχεδιαζομένων συναλλαγών.
24
Η γνώση αυτή, μαζί με τις άλλες διαθέσιμες πληροφορίες για την κατάσταση της αγοράς, είναι αναγκαία για να μπορέσουν οι αρμόδιες αρχές να χρησιμοποιήσουν σωστά τα συνήθη και τα εξαιρετικά μέσα παρέμβασης, που διαθέτουν για να εξασφαλίζουν τη λειτουργία του συστήματος τιμών που καθιερώνει ο κανονισμός, όπως οι πράξεις αγοράς, αποθήκευσης και διάθεσης των αποθεμάτων, καθορισμός πριμοδοτήσεως μετουσίωσης, καθορισμός της επιστροφής λόγω εξαγωγής, εφαρμογή προστατευτικών μέτρων και επιλογή μέτρων προς αποφυγή εκτροπών του εμπορίου.
Η ανάγκη αυτή καθίσταται ακόμη πιο επιτακτική από το γεγονός ότι η εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής επιφέρει βαριές οικονομικές ευθύνες σε βάρος της Κοινότητας και των κρατών μελών.
25
Είναι επομένως σημαντικό να διαθέτουν οι αρμόδιες αρχές όχι μόνο στατιστικές πληροφορίες για την κατάσταση της αγοράς, αλλά επίσης συγκεκριμένες προβλέψεις για τις μέλλουσες εισαγωγές και εξαγωγές.
Λαμβάνοντας υπόψη την υποχρέωση, που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 16, παράγραφος 1 του κανονισμού 19, για τη χορήγηση πιστοποιητικών εισαγωγής ή εξαγωγής σε κάθε ενδιαφερόμενο, μία προβολή μελλοντικών στόχων θα στερείτο νοήματος, αν τα πιστοποιητικά δεν περιελάμβαναν για τους κατόχους τους την υποχρέωση να ενεργήσουν ανάλογα.
Εξάλλου, η υποχρέωση αυτή δεν θα ήταν αποτελεσματική αν η τήρησή της δεν εξασφαλιζόταν με κατάλληλα μέσα.
26
Δεν μπορεί να επικριθεί η επιλογή, για το σκοπό αυτό, του μέσου της συστάσεως ασφαλείας από τον κοινοτικό νομοθέτη, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι ο μηχανισμός αυτός είναι προσαρμοσμένος στον προαιρετικό χαρακτήρα των αιτήσεων χορηγήσεως πιστοποιητικών και ότι διαθέτει, συγκριτικά με τα άλλα πιθανά συστήματα, το διπλό πλεονέκτημα να είναι απλός και αποτελεσματικός.
27
Ένα σύστημα απλής δήλωσης των εξαγωγών που πραγματοποιήθηκαν και των πιστοποιητικών που δεν χρησιμοποιήθηκαν, όπως υποστηρίχθηκε από την εφεσίβλητη της κύριας δίκης, δεν θα μπορούσε, λόγω του αναδρομικού του χαρακτήρα και ελλείψει κάθε εγγυήσεως εφαρμογής, να προμηθεύσει στις αρμόδιες αρχές ασφαλή στοιχεία για την εξέλιξη της κίνησης των προϊόντων.
Ομοίως, ένα σύστημα προστίμων επιβαλλομένων εκ των υστέρων θα επέφερε σημαντικές διοικητικές και δικαστικές επιπλοκές στο στάδιο τόσο της απόφασης όσο και της εκτέλεσης.
28
Επομένως, είναι φανερό ότι η απαίτηση πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής που να περιέχουν, για τους κατόχους τους, την υποχρέωση εκτέλεσης των σχεδιαζόμενων πράξεων, ασφαλιζόμενη με σύσταση ασφαλείας, αποτελεί μέτρο αναγκαίο και συγχρόνως κατάλληλο για να επιτραπεί στις αρμόδιες αρχές να καθορίσουν με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο τις παρεμβάσεις τους στην αγορά σιτηρών.
29
Δεν μπορεί συνεπώς να τεθεί υπό αμφισβήτηση η αρχή του συστήματος συστάσεως ασφαλείας.
30
Πρέπει, εντούτοις, να εξεταστεί, μήπως ορισμένες λεπτομέρειες του συστήματος συστάσεως ασφαλείας θα μπορούσαν να τεθούν υπό αμφισβήτηση, υπό το πρίσμα των αρχών των οποίων γίνεται επίκληση στο ερώτημα, ενώ άλλωστε η εφεσίβλητη της κύριας δίκης ισχυρίστηκε ότι η επιβάρυνση της συστάσεως ασφαλείας θα ήταν υπερβολική για το εμπόριο, σε σημείο που να θίγει τα θεμελιώδη δικαιώματα.
31
Για να εκτιμηθεί η πραγματική επιβάρυνση της συστάσεως ασφαλείας που επιβάλλεται στο εμπόριο, πρέπει να ληφθούν υπόψη όχι τόσο το ύψος της ασφαλείας που, άλλωστε, αποδίδεται — δηλαδή 0,5 λογιστική μονάδα ανά 1000 χλγ. — όσο τα έξοδα και οι επιβαρύνσεις που προκαλεί η σύστασή της.
Δεν θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη, για την εκτίμηση αυτής της επιβάρυνσης η ίδια η κατάπτωση της ασφάλειας, διότι οι έμποροι προστατεύονται κατά πρόσφορο τρόπο με τις διατάξεις του κανονισμού σχετικά με τις περιστάσεις που αναγνωρίζονται ως περιπτώσεις ανωτέρας βίας.
Τα έξοδα της συστάσεως ασφαλείας δεν αποτελούν ποσό δυσανάλογο προς την αξία των εν λόγω εμπορευμάτων και των άλλων εμπορικών εξόδων.
32
Είναι επομένως φανερό ότι οι επιβαρύνσεις που προκύπτουν από το σύστημα συστάσεως ασφαλείας δεν είναι υπερβολικές και αποτελούν φυσική συνέπεια ενός συστήματος οργανώσεως των αγορών που έχει συλληφθεί σύμφωνα με τις απαιτήσεις του γενικού συμφέροντος, καθοριζόμενου από το άρθρο 39 της Συνθήκης, το οποίο στοχεύει να εξασφαλίσει δίκαιο βιοτικό επίπεδο στο γεωργικό πληθυσμό, διασφαλίζοντας συγχρόνως λογικές τιμές κατά την προσφορά αγαθών στους καταναλωτές.
33
Η εφεσίβλητη της κύριας δίκης εκθέτει ακόμη ότι η κατάπτωση της ασφαλείας ως συνέπεια της μη εκτέλεσης της υποχρέωσης εισαγωγής ή εξαγωγής θα συνιστούσε πράγματι πρόστιμο ή ποινή, για την καθιέρωση των οποίων η Συνθήκη δεν εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο και την Επιτροπή.
34
Το επιχείρημα αυτό στηρίζεται σε εσφαλμένη ανάλυση του συστήματος συστάσεως ασφαλείας που δεν μπορεί να εξομοιωθεί με ποινική κύρωση, διότι δεν αποτελεί παρά εγγύηση εκτέλεσης μιας υποχρέωσης που ανελήφθη προαιρετικά.
35
Τέλος, δεν είναι πειστικό το επιχείρημα που αντλεί η εφεσίβλητη της κύριας δίκης από το γεγονός ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν θα ήταν από τεχνική άποψη σε θέση να εκμεταλλευτούν τις πληροφορίες που παρέχει το επικρινόμενο σύστημα, και συνεπώς αυτό θα στερείτο κάθε πρακτικής χρησιμότητας, διότι η αμφισβήτηση αυτή δεν θα μπορούσε να θέσει σε αμφιβολία την ίδια την αρχή του συστήματος συστάσεως ασφαλείας.
36
Από το σύνολο των σκέψεων αυτών προκύπτει ότι το σύστημα των πιστοποιητικών, το οποίο συνεπάγεται, γι' αυτούς που υποβάλλουν τη σχετική αίτηση, την υποχρέωση εισαγωγής ή εξαγωγής που διασφαλίζεται με ασφάλεια, δεν προσβάλλει κανένα δικαίωμα θεμελιώδους χαρακτήρα.
Ο μηχανισμός συστάσεως ασφαλείας συνιστά κατάλληλο μέτρο, κατά την έννοια του άρθρου 40, παράγραφος 3 της Συνθήκης, για την κοινή οργάνωση των γεωργικών αγορών, απαλλαγμένο από κάθε υπερβολή και εκτός αυτού σύμφωνο με τις απαιτήσεις του άρθρου 43.
4 — Επί του ερωτήματος που αφορά την έννοια της ανωτέρας βίας
37
Ζητείται από το Δικαστήριο να κρίνει αν η διάταξη του κανονισμού 102/64 που αφορά την κατάπτωση της ασφαλείας (άρθρο 7, παράγραφος 2) είναι ανίσχυρη λόγω του ότι, χωρίς ο νομοθέτης να ενδιαφερθεί για το αν η μη εκπλήρωση της υποχρέωσης εξαγωγής είναι υπαίτια, η μόνη περίπτωση που δεν καταπίπτει η ασφάλεια είναι, σύμφωνα με το άρθρο 8, η περίπτωση κατά την οποία η εξαγωγή δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί κατά το χρόνο ισχύος του πιστοποιητικού λόγω περιστάσεων που πρέπει να θεωρηθούν περιπτώσεις ανωτέρας βίας.
38
Η έννοια της ανωτέρας βίας που προβλέπεται στους γεωργικούς κανονισμούς λαμβάνει υπόψη της την ιδιαίτερη φύση των σχέσεων δημοσίου δικαίου μεταξύ επιχειρηματιών και εθνικής διοικήσεως, καθώς και τους σκοπούς αυτής της ρύθμισης.
Από τους σκοπούς αυτούς καθώς και από τις θετικές διατάξεις των εν λόγω κανονισμών προκύπτει ότι η έννοια της ανωτέρας βίας δεν περιορίζεται σ' αυτήν της απόλυτης αδυναμίας, αλλά εφαρμόζεται και επί μη φυσιολογικών περιστάσεων, ξένων προς τον εισαγωγέα ή εξαγωγέα, οι συνέπειες των οποίων δεν θα μπορούσαν να αποφευχθούν παρά με το τίμημα υπερβολικών θυσιών, παρά την καταβολή κάθε επιμέλειας.
Η έννοια αυτή είναι αρκετά ελαστική όσον αφορά, όχι μόνο τη φύση του γεγονότος που επικαλείται, αλλά ακόμη και την επιμέλεια που θα έπρεπε να καταβάλει ο εξαγωγέας για να το αντιμετωπίσει και την έκταση των θυσιών τις οποίες θα έπρεπε, για το σκοπό αυτό να αποδεχτεί.
39
Το σύστημα που καθιερώθηκε από τον κανονισμό 102/64, τείνει να ελευθερώσει τους επιχειρηματίες από την υποχρέωσή τους μόνο στις περιπτώσεις όπου η επιχείρηση εισαγωγής ή εξαγωγής δεν μπόρεσε να πραγματοποιηθεί κατά το χρόνο ισχύος του πιστοποιητικού λόγω των γεγονότων τα οποία αφορά το προαναφερθέν νομοθετικό κείμενο.
Εκτός από τέτοια γεγονότα, για τα οποία δεν θα ήταν δυνατόν ν' αναλάβουν την ευθύνη, οι εισαγωγείς και εξαγωγείς πρέπει να συμμορφώνονται προς τις διατάξεις των γεωργικών κανονισμών, χωρίς να μπορούν να τις αντικαταστήσουν με σκέψεις που εξυπηρετούν το προσωπικό τους συμφέρον.
40
Είναι, συνεπώς, φανερό ότι, περιορίζοντας στις περιπτώσεις ανωτέρας βίας την άρση της υποχρέωσης εξαγωγής και την ελευθέρωση της ασφαλείας ο κοινοτικός νομοθέτης θέσπισε μία διάταξη η οποία, χωρίς να επιβάλλει αδικαιολόγητη επιβάρυνση στους εισαγωγείς ή στους εξαγωγείς, είναι κατάλληλη να εξασφαλίσει τη φυσιολογική λειτουργία της οργάνωσης της αγοράς σιτηρών, για το γενικό συμφέρον, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 39 της Συνθήκης.
Από τις σκέψεις αυτές προκύπτει ότι κανένα επιχείρημα κατά του κύρους του συστήματος συστάσεως ασφαλείας δεν μπορεί ν' αντληθεί από τις διατάξεις που περιορίζουν την ελευθέρωση ασφαλείας στις περιστάσεις που αναγνωρίζονται ως περιπτώσεις ανωτέρας βίας.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
έχοντας υπόψη τα διαδικαστικά έγγραφα,
αφού άκουσε την έκθεση του εισηγητή δικαστή, τις προφορικές παρατηρήσεις της εφεσίβλητης της κύριας δίκης, του Συμβουλίου και της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα,
έχοντας υπόψη τη Συνθήκη περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος και ιδίως τα άρθρα 2, 39, 40, 43, 149, 155, 173, 177 και 189, τον κανονισμό αριθ. 19 του Συμβουλίου, της 4ης Απριλίου 1962, και τον κανονισμό 102/64/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 1964, το Πρωτόκολλο περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητος, ιδίως το άρθρο 20, και τον Κανονισμό Διαδικασίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
κρίνοντας επί του ερωτήματος που του υπέβαλε, με Διάταξη της 21ης Απριλίου 1970 το Hessischer Verwaltungsgerichtshof της Kassel, αποφαίνεται:
Από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψε στοιχείο ικανό να θίξει το κύρος:
1)
του κανονισμού 102/64/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 28ης Ιουλίου 1964, περί πιστοποιητικών εισαγωγής και εξαγωγής για τα σιτηρά, τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση τα σιτηρά, το ρύζι, το ρύζι σε θραύσματα και τα μεταποιημένα προϊόντα με βάση το ρύζι, ο οποίος εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 3, του κανονισμού 19 κατά τη διαδικασία «της επιτροπής διαχείρισης» που θέσπισε το άρθρο 26 του ίδιου κανονισμού,
2)
των άρθρων 1 και 7 του κανονισμού 102/64/ΕΟΚ της Επιτροπής, στο μέτρο που αφορούν τα πιστοποιητικά εξαγωγής και τις ασφάλειες που συνιστώνται για την απόκτηση των πιστοποιητικών αυτών.
Lecourt
Donner
Trabucchi
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Κρίθηκε και δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 17 Δεκεμβρίου 1970.
Λουξεμβούργο, 17 Δεκεμβρίου 1970.
Lecourt
Donner
Trabucchi
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Ο Γραμματέας
Α. van Houtte
Ο Πρόεδρος
R. Lecourt
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.