61989J0045
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-45/89 (
*1
)
I. Hechos
A. Contexto normativo
a) Derecho comunitario
1.
Basándose en el artículo 75 del Tratado CEE, el Consejo adoptó, el 17 de febrero de 1975, la Directiva 75/130/CEE relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes de mercancías combinados ferrocarril-carretera entre Estados miembros (DO L 48, p. 31; EE 07/02, p. 30). El segundo considerando de dicha Directiva justifica su adopción en los términos siguientes:
«Considerando que el empleo de la técnica ferrocarril-carretera en el sector de los transportes internacionales de mercancías por carretera constituye, para largas distancias, una forma de explotación ventajosa económicamente; que reduce la circulación por carretera y aumenta la seguridad en carretera; que se inscribe, paralelamente, en una acción de protección ambiental; que la liberalizáción respecto de toda restricción cuantitativa y la supresión de diversos obstáculos de carácter administrativo aún existentes facilitan su desarrollo; que, para evitar abusos, deben preverse medidas de control.»
El apartado 1 de su artículo 1 dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
—
transportes combinados ferrocarril-carretera, los transportes de mercancías por carretera entre Estados miembros en los que el tractor, el camión, el remolque, el semirremolque o sus cajas móviles sean transportados por ferrocarril desde la estación de embarque apropiada más próxima al punto de carga de la mercancía, hasta la estación de desembarque apropiada más próxima al punto de su descarga;
—
caja móvil, la parte de un vehículo destinada a recibir la carga, que disponga de pies de apoyo y que, gracias a un dispositivo que forme parte del vehículo, pueda ser separada de éste y volver a ser incorporada al mismo.»
La Directiva 79/5/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978 (DO 1979, L 5, p. 33; EE 07/02, p. 138), por la que se modifica la Directiva 75/130, sustituyó el texto del apartado 1 del artículo 1 por el siguiente:
«Con arreglo a la presente Directiva se entenderá por:
—
transportes combinados ferrocarril-carretera, los transportes de mercancías por carretera entre Estados miembros en los que el camión, el remolque, el semirremolque (con o sin tractor), la caja móvil y el contenedor de 20 pies o más sean transportados por ferrocarril desde la estación de embarque apropiada más próxima al punto de carga de la mercancía, hasta la estación de desembarque apropiada más próxima al punto de su descarga;
—
caja móvil, la parte de un vehículo de carretera destinada a recibir la carga, que pueda ser separada del vehículo y volver a ser incorporada al mismo.»
El artículo 2 de la Directiva 75/130 dispone lo siguiente:
«Cada uno de los Estados miembros deberá liberalizar de todo régimen de contingentación y de autorización, a más tardar antes del 1 de octubre de 1975, los transportes combinados contemplados en el artículo 1.»
A tenor del artículo 6 de la Directiva:
«La presente Directiva no modificará las condiciones con arreglo a las cuales podrá ejercerse la profesión de transportista por carretera, ni las condiciones de acceso al mercado de los transportes que estén en vigor en cada Estado miembro.»
En el acta de la reunión del Consejo en la que se adoptó la Directiva 75/130 figura una declaración relativa a esta última disposición. Dicha declaración dice así:
«El Consejo y la Comisión declaran que el empleo de un tractor para llevar o recoger, en un recorrido nacional, un vehículo o una caja móvil expedidos por transporte combinado, está sometido a las normas vigentes en el Estado miembro de que se trate, sin que, no obstante, pueda ocasionarse ninguna restricción cuantitativa y sin perjuicio de las disposiciones más favorables eventualmente previstas entre los Estados miembros.»
b) Derecho nacional
2.
Un Decreto adoptado por el Gobierno italiano el 4 de julio de 1985 (GURI n° 197 de 22.8.1985) establecía en su artículo 7 el contingente para el año 1985 de autorizaciones especiales para los tractores aislados destinados únicamente al transporte de remolques o semirremolques empleados en los transportes combinados internacionales.
Otro Decreto de 16 de septiembre de 1986 (GURI n° 219 de 20.9.1986) establecía en su exposición de motivos que, habida cuenta de la Directiva 75/130, la cual obliga a los Estados miembros de la Comunidad a liberalizar de todo régimen de contingentación y de autorización, a más tardar antes del 1 de octubre de 1975, los transportes combinados, y considerando el Decreto de 4 de julio de 1985, el cual establece en su artículo 7 el mencionado contingente, procedía adoptar sin demora las disposiciones previstas en la Directiva. El único artículo de dicho Decreto precisaba, en consecuencia, que el contingente considerado en el artículo 7 del Decreto de 4 de julio de 1985 era únicamente aplicable a los transportes entre Estados no miembros de la CEE, y añadía que los transportes combinados entre Estados miembros quedaban excluidos de toda contingentación.
Poco después, un nuevo Decreto de 24 de octubre de 1986 (GURI n° 263 de 12.11.1986, p. 8) derogó el Decreto de 16 de septiembre de 1986.
B. Antecedentes del litigio
3.
Después de haber recibido una queja de la filial milanesa de la sociedad alemana Emons, que se había dirigido a la Comisión para señalarle que las autoridades italianas se negaban a conceder a su empresa nuevas autorizaciones de transporte para tractores destinados al transporte combinado, los servicios de dicha Institución solicitaron a las autoridades italianas, mediante carta de 2 de junio de 1986, que les indicaran cuáles eran las disposiciones vigentes en Italia referentes a la aplicación de la Directiva 75/130.
Dicha carta, a pesar de ser seguida por un télex de apremio de 1 de septiembre de 1986, permaneció sin respuesta.
4.
Considerando que la normativa italiana sobre transportes combinados infringía frontalmente las normas comunitarias, la Comisión inició el procedimiento del artículo 169 del Tratado CEE. Mediante carta de 25 de mayo de 1987, señaló a las autoridades italianas las obligaciones impuestas tanto por el artículo 5 del Tratado CEE como por la Directiva 75/130. Al permanecer dicha carta sin contestación, la Comisión emitió un dictamen motivado el 4 de julio de 1988.
Las autoridades italianas no manifestaron ninguna reacción, por lo que la Comisión decidió interponer el presente recurso.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
5.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1989.
Mediante auto de 4 de octubre de 1989, el Tribunal admitió la intervención del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
La Comisión, apoyada por la parte coadyuvante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que la República Italiana, al mantener un régimen de contingentación y/o de autorización de los transportes combinados ferrocarril-carretera entre los Estados miembros y al no conceder autorizaciones a los particulares que tengan la intención de efectuar tales transportes, ha incumplido, las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/130 de 17 de febrero de 1975 relativa al establecimiento de normas comunes para determinados transportes de mercancías combinados ferrocarril-carretera entre Estados miembros y, en particular, en virtud de su artículo 2.
—
Condene en costas a la República Italiana.
6.
La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
III. Motivos y alegaciones de las partes
7.
La Comisión, apoyada por el Gobierno de los Países Bajos, considera que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 75/130, y en particular de su artículo 2.
La Comisión señala que la Directiva 75/130 se inserta en el ámbito de la progresiva liberalizáción de los servicios entre los Estados miembros en materia de transportes.
Esta Directiva (véanse artículos 1 y 2) precisa que los Estados miembros deberán liberalizar de todo régimen de contingentación y de autorización los transportes de mercancías entre Estados miembros efectuados:
a)
por carretera, desde el punto de carga de la mercancía hasta la estación más próxima al punto de carga;
b)
por ferrocarril, de dicha estación hasta la estación más próxima al punto de descarga de la mercancía;
c)
de nuevo por carretera, desde esta última estación hasta el punto de descarga de la mercancía.
Según la Comisión, todo régimen de contingentación, o incluso de simple autorización, de los transportes combinados cae bajo la prohibición de tales regímenes establecida en el artículo 2 de la Directiva 75/130.
La Comisión observa que el transporte del tractor por ferrocarril no es indispensable para que pueda hablarse de transporte combinado. En opinión de la Comisión, esta interpretación se apoya en el texto mismo del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva, sobre todo después de la modificación aportada al texto inicial de dicha disposición por la Directiva 79/5. En efecto, el tractor ya no consta en la enumeración contenida en el citado artículo: se menciona junto al término «semirremolque», precisamente para indicar que su transporte por ferrocarril es indiferente («con o sin tractor»).
La Comisión añade que esta misma interpretación se impone si se analizan los objetivos que se persiguen con la liberalizáción de los transportes combinados. Resulta incomprensible, cuando se pretende persuadir a las empresas a que recurran a este tipo de transporte, que haya que imponerles la carga —completamente irracional desde el punto de vista económico— de transportar el tractor por ferrocarril, lo que acarrea un aumento de los costes, tanto en términos de gastos de transporte por vía férrea, como en términos de inmovilización improductiva del tractor. En la práctica, la inmensa mayoría de los transportes combinados tienen lugar sin que el tractor sea transportado por ferrocarril.
La Comisión observa igualmente que el artículo 6 de la Directiva 75/130 no modifica las anteriores conclusiones, y que así lo confirma la declaración relativa a dicha disposición incluida en el acta de la reunión del Consejo en la que se adoptó la Directiva. En efecto, dicha declaración excluye la posibilidad de someter el uso de los tractores a restricciones cuantitativas para los recorridos iniciales o finales de un transporte combinado.
Por el contrario, según la Comisión, debe considerarse lícito que los Estados miembros sometan el empleo de los tractores para dichos recorridos a un régimen de licencias concedidas automáticamente. Tal régimen es inevitable en la práctica porque todos los demás tipos de transporte están sometidos a un régimen de autorización: la licencia, concedida automáticamente previa solicitud, está destinada a permitir, a la hora de los necesarios controles, la distinción entre los transportes liberalizados y los que no lo están. Por esta razón todos los Estados miembros aplican un régimen de licencias concedidas automáticamente. Solamente Italia, concluye la Comisión, somete los recorridos de que se trata a una limitación cuantitativa propiamente dicha, lo cual es incompatible con el artículo 2 de la Directiva 75/130.
El Gobierno de los Países Bajos mantiene, a su vez, que la definición de los transportes combinados que figura en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 75/130 permite concebir las modalidades siguientes (en las unidades de carga):
a)
Se transporta por ferrocarril el semirremolque acompañado de su tractor (transporte combinado acompañado).
b)
Se transporta por ferrocarril el semirremolque sin el tractor (transporte combinado no acompañado).
c)
Se transporta por ferrocarril exclusivamente la caja móvil (transporte combinado no acompañado).
La definición del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 75/130 comprende no sólo el transporte combinado acompañado [situación a)], sino también los transportes combinados no acompañados [las mencionadas modalidades b) y c)].
En opinión del Gobierno de los Países Bajos, dicha conclusión se impone por tres motivos principales. En primer lugar, porque, en caso contrario, la mención separada del tractor y del camión, por un lado, y del remolque, del semirremolque y de su caja móvil, por otro, no tendría sentido. En segundo lugar, porque los transportes combinados deben considerarse una actividad única que se extiende desde el punto de partida hasta el punto de llegada, tal y como el Tribunal de Justicia confirmó en su sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Italia (2/84, Rec. p. 1127), apartado 16. El hecho de que uno o varios trayectos se efectúen por ferrocarril o por carretera no resta unicidad a dicha actividad, ni tampoco el hecho de que la combinación de las unidades que se transborden varíe durante el trayecto. Y, en tercer lugar, porque la interpretación según la cual el artículo 2 de la Directiva 75/130 se refiere únicamente al transporte combinado acompañado es incompatible con los objetivos de esta Directiva, tal y como se enuncian en particular en su segundo considerando.
Por lo que respecta al artículo 6 de la Directiva 75/130, el Gobierno neerlandés sostiene que dicha disposición no contradice la interpretación anteriormente expuesta del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva, ya que el artículo 6 se refiere únicamente a los tramos inicial y final de un recorrido nacional de las unidades que se transbordan en una operación de transporte combinado. En caso de cruzar una frontera, no es aplicable el artículo 6 sino únicamente el artículo 2 de la Directiva 75/130.
El Gobierno neerlandés añade que el artículo 6 de la Directiva 75/130 implica que la autorización de entrada o de salida debe concederse siempre que se cumplan los requisitos cualitativos impuestos a todos por igual, sin discriminación directa o indirecta de la nacionalidad.
8.
La República Italiana precisa en su escrito de duplica que está plenamente de acuerdo en que, según la Directiva 75/130, el transporte combinado comprende no sólo el caso en que el tractor es transportado por ferrocarril, sino también aquél en que el transporte por vía férrea sólo afecta a la unidad de transporte sin el tractor.
De dicha conclusión, sin embargo, se desprende, según el Gobierno italiano, que el efecto de liberalizáción establecido en el artículo 2 de la Directiva relativo al transporte combinado debe ejercerse de modo distinto según el transporte combinado se efectúe en la práctica de uno u otro modo (es decir, con o sin transporte del tractor por ferrocarril).
En opinión del Gobierno italiano, en el segundo caso, es decir, cuando el transporte combinado se encuentra desprovisto de sus propios medios de propulsión, el recorrido del tramo final por carretera en un mismo territorio nacional queda en parte sujeto al régimen vigente en el Estado miembro de que se trate, según el artículo 6 de la Directiva 75/130, ya que hay que emplear un tractor, no comprendido en el transporte combinado, de acuerdo con las normas del mercado nacional donde se efectúe exclusivamente la etapa final por carretera.
El Gobierno italiano añade que los transportes por carretera de ese tipo, efectuados en el interior de un sólo país con objeto de trasladar en los tramos finales las unidades de transporte por carretera empleadas en un transporte combinado, no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 2 de la Directiva; antes bien, constituyen transportes nacionales del país afectado y, como tales, permanecen exclusivamente sujetos a la normativa nacional de ese país, de acuerdo con el artículo 6 de la Directiva. Si esta última disposición no debiera entenderse así, carecería de todo sentido.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juez ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.