61978CX0001_SV
Domskäl
Domslut
Domskäl
Belgiens regering har den 7 juni 1978 till domstolen gett in en ansökan i enlighet med artikel 103 i Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom).
I sin ansökan har den belgiska regeringen begärt att domstolen skall avgöra huruvida Belgien, i avsaknad av gemenskapens samtidiga deltagande, kan ansluta sig till den konvention om fysiskt skydd av kärnmaterial, kärnenergianläggningar och kärnmaterialtransporter som är under utarbetande under Internationella atomenergiorganets (IAEA) ledning.
Domstolens ställningstagande
1 Genom ansökan av den 7 juni 1978 har Belgiens regering enligt artikel 103 i Fördraget om upprättandet av europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) begärt att domstolen skall uttala sig om en rad frågor rörande kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna vad gäller ingåendet av "konventionen om fysiskt skydd av kärnmaterial, kärnenergianläggningar och kärnmaterialtransporter", hädanefter kallad "konventionen", som för närvarande är under utarbetande under Internationella atomenergiorganets (IAEA) ledning.
2 Euratomfördraget tillhandahåller olika möjligheter vad beträffar gemenskapens förhandling om och ingående av avtal. I artikel 101, som inleder fördragets kapitel 10 om yttre förbindelser, föreskrivs i första stycket att "gemenskapen kan inom ramen för sin kompetens åta sig förpliktelser genom att träffa avtal med tredje land, internationella organisationer eller medborgare i tredje land". I artikel 102 fastslås tillvägagångssättet vid ingåendet av sådana avtal med tredje land, internationella organisationer eller enskilda i vilka, utöver gemenskapen, bland andra "en eller flera medlemsstater" deltar. Genom dessa bestämmelser sammantagna fastställs gemenskapens behörighet inom området för yttre förbindelser.
3 I syfte att undvika att fördragets bestämmelser sätts ur spel av avtal som medlemsstaterna ingår med tredje land har genom artikel 103 i Euratomfördraget införts ett gemenskapskontrollförfarande som gör det möjligt att i förväg bedöma om sådana åtaganden uppfyller fördragets krav. Denna artikel, som utgör ramen för förevarande mål, lyder:
"Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om sina förslag till avtal med tredje land, internationella organisationer eller medborgare i tredje land, om avtalen berör tillämpningsområdet för detta fördrag.
Om ett förslag till avtal innehåller bestämmelser som utgör hinder för tillämpningen av detta fördrag, skall kommissionen lämna sina synpunkter till den berörda staten inom en månad efter det att kommissionen har underrättats om förslaget. Den berörda staten får inte ingå det föreslagna avtalet, förrän den har tillgodosett kommissionens synpunkter eller har följt ett av domstolen på ansökan av staten i skyndsam ordning meddelat avgörande om de föreslagna bestämmelsernas förenlighet med detta fördrag. En ansökan kan ges in till domstolen när som helst efter det att staten har tagit emot kommissionens synpunkter."
4 Den belgiska regeringen har på grundval av denna bestämmelse önskat bringa klarhet i de tvivel som uppstått vad gäller nödvändigheten av att gemenskapen deltar i den ovan nämnda konventionen. Efter att ha underrättat kommissionen om förslaget till konvention och erhållit synpunkter från denna, har den belgiska regeringen enligt artikel 103 andra stycket andra och tredje meningarna vänt sig till domstolen och ställt fem frågor.
I den första frågan har den belgiska regeringen framställt det principiella spörsmålet om det är förenligt med de krav som följer av Euratomfördraget att medlemsstaterna, separat eller gemensamt, deltar i den föreslagna konventionen utan att gemenskapen samtidigt deltar i denna med samma ställning som medlemsstaterna.
Den andra, tredje respektive fjärde frågan går mera speciellt ut på att erhålla besked om huruvida gemenskapen har rätt att delta i den avsedda konventionen, med beaktande av Euratomfördragets bestämmelser om försörjningen med och den fria rörligheten för kärnmaterial.
I den femte och sista frågan slutligen har den belgiska regeringen begärt besked från domstolen om vilka praktiska konsekvenser gemenskapens eventuella deltagande i konventionen skulle medföra, vad gäller genomförandet av de genom denna konvention föreskrivna skyddsåtgärderna.
5 För att göra en exakt avgränsning av räckvidden hos det problem som domstolen har att ta ställning till bör ansökningen från den belgiska regeringen besvaras med beaktande av bestämmelserna i artikel 103. I denna artikels andra stycke andra mening föreskrivs att domstolen på ansökan av en medlemsstat skall meddela avgörande "om de föreslagna bestämmelsernas förenlighet med detta fördrag". Av denna ordalydelse framgår att domstolens bedömning skall göras med beaktande av alla relevanta bestämmelser i fördraget, oavsett om dessa gäller sakfrågorna, behörigheten eller förfarandet.
Problemet har formulerats på detta sätt av den belgiska regeringen i den första och femte frågan. Dessa frågor går nämligen ut på att få besked om dels huruvida deltagandet av en eller flera medlemsstater i den konvention som förhandlas fram inom ramen för IAEA är förenligt med fördragsbestämmelserna om kompetensfördelningen i dessa frågor mellan gemenskapen och dess medlemsstater för det fall gemenskapen inte skulle beredas en lämplig plats bland konventionsparterna, dels huruvida gemenskapen förfogar över nödvändiga befogenheter för att säkerställa genomförandet av de förpliktelser som den kan komma att åta sig. De mer speciella frågorna som avser funktionen hos försörjningsordningen och den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet, måste besvaras inom denna ram.
6 Av de åsiktsutbyten som förslaget till konvention gett upphov till, först inom rådets behöriga organ, därefter mellan kommissionen och den belgiska regeringen samt slutligen inom ramen för förevarande förfarande, framgår att utöver vissa allmänna bestämmelser i Euratomfördraget, som t.ex. artikel 2, som i allmänna ordalag anger gemenskapens uppgifter, och artikel 195 om nationella föreskrifter av hänsyn till allmän ordning eller hälsa, berörs inte mindre än fyra särskilda kapitel i fördraget, dvs. kapitlen om försörjning och den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet - vilka har ett nära inbördes samband - kapitlet om säkerhetskontroll och kapitlet om egendomsordning. I enlighet med kraven i artikel 103 bör samtliga dessa aspekter beaktas av domstolen.
Första avsnittet - Genomgång av förslaget till konvention
7 Konventionen har i enlighet med vad som sägs i preambeln till ändamål att bemöta risken för stöld och otillåten användning av kärnmaterial avsett för civil användning. Den skall utgöra en garanti för att staterna och deras befolkningar inte utsätts för sådana allvarliga nationella och internationella faror, som skulle kunna utgöra ett hot i händelse av sabotage av kärnenergianläggningar och för det fall kärnmaterial skulle hamna i händerna på obehöriga. Det är för detta ändamål som bestämmelserna för att säkerställa "fysiskt skydd" av kärnenergianläggningar och kärnmaterial har tillkommit, däri inbegripet åtgärder avsedda att återställa kärnmaterial som försvunnit, stulits eller använts på otillåtet sätt.
8 I artiklarna 1 och 2 i förslaget anges konventionens syfte och tillämpningsområde.
I artikel 1 anges vad som menas med "kärnmaterial" respektive "råmaterial", varvid konventionens bestämmelser dock uteslutande avser "kärnmaterial" i egentlig mening, dvs. plutonium, uran 233, uran anrikat med uran 233 eller 235 och varje produkt som innehåller en eller flera av nämnda isotoper. I samma bestämmelse fastställs därutöver vad som bör förstås med "kärnenergianläggningar". Det skall anmärkas att detta uttryck används i vid bemärkelse, eftersom det inbegriper varje anläggning som används för lagring eller användning av kärnmaterial, särskilt anläggningar som används för produktion eller anrikning av dessa material, energiproduktion eller vetenskaplig forskning.
Artikel 2 har till syfte att begränsa konventionens tillämpningsområde genom att ur detta utesluta anläggningar, material eller transporter som används för militära ändamål.
9 Artikel 3-11 i förslaget till konvention avser de förpliktelser parterna skall åta sig.
I artikel 3 åläggs parterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga förlust, stöld, otillåten användning eller förstörelse av kärnmaterial som befinner sig på deras territorium, under deras jurisdiktion eller annars är under deras kontroll oavsett var det befinner sig. Artikeln innehåller en hänvisning till ett IAEA-dokument med titeln: "La protection physique des matières nucléaires (INFCIRC/225/rév.)" (fysiskt skydd av kärnmaterial) som innehåller ett visst antal kompletterande upplysningar om räckvidden hos förslaget till konvention och om kopplingen mellan bestämmelserna i förslaget och de skyddsåtgärder som skall vidtas på nationell nivå.
I artikel 4 anges vilka förebyggande åtgärder som skall vidtas vid införsel, utförsel, lagring, transport och transitering av kärnmaterial. I artikeln uppdelas ämnena i olika kategorier och föreskrivs för varje kategori tilllämpliga minimiåtgärder för fysiskt skydd. Dessa åtgärder utgör ett noga utarbetat system av materiella, tekniska och personella bestämmelser.
I artikel 5 anges att de nationella myndigheternas skall ansvara för skyddet av och ett eventuellt återställande av kärnmaterial samt därutöver att samordning och samarbete skall ske mellan de olika nationella myndigheterna.
Genom artikel 6 åtar sig de avtalsslutande staterna att vidta nödvändiga åtgärder för att enligt sin straffrättsliga lagstiftning göra ett visst antal gärningar straffbara, såsom stöld, otillåten användning, förstörelse eller ödeläggelse av kärnmaterial, skadegörande handlingar riktade mot anläggningar eller skyddsåtgärder och slutligen stämpling till någon av de nämnda gärningarna. Genom samma artikel införs begreppet internationellt brott på detta område.
I artikel 7-11 behandlas särskilt gripandet av misstänkta gärningsmän och internationellt samarbete vad avser åtal mot och eventuellt utlämnande av gärningsmän. I detta sammanhang har artikel 9 särskilt till syfte att skapa rättsliga grunder för ett utlämnande med beaktande av de rättsprinciper som i det enskilda fallet i de olika staterna är tillämpliga inom detta område.
10 Förslagets artikel 12-19 innehåller en rad administrativa och formella bestämmelser, däri inbegripet traditionella klausuler som är vanligt förekommande i internationella överenskommelser.
I artikel 12 föreskrivs om internationellt utbyte av upplysningar om vilka lagar och förordningar som antagits enligt konventionen, såväl som vilka slutliga avgöranden som meddelats i brottmål.
Genom artikel 13 inrättas ett förfarande för biläggandet av tvister mellan de avtalsslutande parterna, vilket skall ske genom förhandling och skiljedom samt, om detta inte ger resultat, genom hänskjutande av frågan till Internationella domstolen.
De traditionella klausulerna om formkraven vid ingåendet av konventionen finns i artikel 15-19.
11 Det skall anmärkas att förslaget till konvention till hela sin uppbyggnad och sin redaktionella utformning har avfattats för att ingås och genomföras av "staterna", vilka i enlighet med artikel 14 är identiska med de stater som anslutit sig till IAEA:s stadgar. I sin nuvarande utformning innehåller förslaget således ingen föreskrift för deltagande av andra folkrättsliga subjekt med befogenheter och ansvar på det område som konventionen är avsedd för. Domstolen har emellertid upplysts om att den belgiska regeringen redan nu har tagit initiativet till att inför IAEA lägga fram ett förslag till ändring som är avsett att göra ett sådant deltagande möjligt.
Andra avsnittet - Bestämmelser i förslaget till konvention som berör Euratomfördragets tillämpningsområde
12 Det är obestridligen så att förslaget till konvention i flera avseenden, i enlighet med det uttryck som används i artikel 103 första stycket, "berör" Euratomfördragets tillämpningsområde.
Först skall det framhållas att tillämpningsområdet för konventionen respektive fördraget sammanfaller på så sätt att båda huvudsakligen avser samma slags kärnmaterial och samma kärnenergianläggningar. De kärnmaterial som skall skyddas definieras på samma sätt, vilket framgår vid en jämförelse mellan artikel 1 i konventionen och artikel 197 i Euratomfördraget. Vidare används även samma begrepp för kärnenergianläggningar, även om härvid måste tas hänsyn till att gemenskapens inflytande inte är detsamma i fråga om kärnmaterial och anläggningar, vilket framgår nedan. Kärnmaterial och anläggningar för militära ändamål är uteslutna från såväl konventionens som fördragets tillämpningsområde (artikel 2 i konventionen och artiklarna 84 och 86 i Euratomfördraget). Det kan således konstateras att konventionen avser sådana kärnmaterial och anläggningar på vilka bestämmelserna i Euratomfördraget inom sitt område är tillämpliga fullt ut.
Därefter måste en jämförelse göras mellan förslaget till konvention och de för Europeiska atomenergigemenskapen angivna målen i artikel 2 i fördraget. Genom denna artikel tilldelas gemenskapen olika uppgifter, bland vilka särskilt bör framhållas uppgiften att uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd (b), att genom lämplig kontroll garantera att kärnmaterial inte används för andra ändamål än sådana för vilka de är avsedda (e), att utöva den äganderätt som tillkommer gemenskapen med avseende på speciella klyvbara material (f) och slutligen att upprätta sådana förbindelser med andra länder och internationella organisationer som är ägnade att främja framsteg i samband med den fredliga användningen av kärnenergin. (h). Omnämndandet av dessa mål är tillräckligt för att med säkerhet kunna fastslå att förslaget till konvention om fysiskt skydd av kärnmaterial, kärnenergianläggningar och kärnmaterialtransporter i olika avseenden berör Euratomfördragets tillämpningsområde.
Vidare måste en prövning ske av om bestämmelserna i förslaget skulle kunna utgöra hinder för en riktig tillämpning av Euratomfördraget, förutsatt att gemenskapen som sådan inte är part i konventionen med samma ställning som staterna. Denna fråga skall granskas i förhållande till de olika kapitel i fördraget som är relevanta för det uppkomna spörsmålet.
1.
Försörjningsordningen och den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet
13 Kommissionens fråga till rådet och senare inom ramen för detta förfarande har ställts främst med utgångspunkt från bestämmelserna om försörjningsordningen och om den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet (kapitel 6 och 9 i Euratomfördraget). Frågan gäller om gemenskapen, på områdena för försörjningen och den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet, har behörigheter och befogenheter som ger den rätt att delta i den avsedda konventionen.
14 På områdena försörjning och rörlighet för kärnmaterial har gemenskapen försetts med en rad befogenheter som finns beskrivna i detalj i dels artikel 52-76, dels artikel 92-100 och vars utövande kommer att påverkas av de åtaganden om vilka det skall avtalas inom ramen för konventionen.
Således föreskrivs i artikel 52 i fördraget att försörjningen med malmer, råmaterial och speciella klyvbara material skall säkerställas "genom en gemensam försörjningspolitik". I detta syfte upprättas en byrå som "skall ha optionsrätt till malmer, råmaterial och speciella klyvbara material, som produceras inom medlemsstaternas territorier, samt ensamrätt att ingå avtal om leverans av malmer, råmaterial eller speciella klyvbara material från länder inom eller utom gemenskapen". I fråga om malmer, råmaterial och speciella klyvbara material från länder utanför gemenskapen skall byrån enligt artikel 64 ha ensamrätt att ingå avtal om leveranser härav och "skall därvid i förekommande fall handla inom ramen för avtal mellan gemenskapen och ett tredje land eller en internationell organisation". Av artiklarna 60 och 65 sammantagna följer att byrån är den nödvändiga förmedlaren mellan förbrukarna av malmer, råmaterial och speciella klyvbara material och leverantörerna utanför gemenskapen. Till och med då ett avtal mellan en medlemsstat, en person eller ett företag å ena sidan och ett tredje land, en internationell organisation eller en medborgare i tredje land å den andra, "även" innehåller bestämmelser om leverans av sådana produkter som tillhör byråns behörighetsområde, krävs - enligt artikel 73 - kommissionens samtycke i förväg för att avtalet skall kunna ingås eller förnyas. Dessa bestämmelser, bland andra, utgör uttryck för den omsorg som i fördraget lagts ned på att på ett precist och bindande sätt beskriva den ensamrätt som gemenskapen utövar på området för kärnmaterialförsörjning, såväl internt som i de yttre förbindelserna.
15 Vad gäller den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet är det visserligen så att artikel 92 och följande uteslutande består av tekniska regler om avskaffande av handelshinder, varför kapitlet i fråga vid första anblicken skulle kunna ge intryck av att ligga tämligen långt från målet för förslaget till konvention. Emellertid framstår dessa bestämmelser mot bakgrund av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen endast som en tillämpning på ett mycket specialiserat område av de rättsprinciper som ligger till grund för den allmänna gemensamma marknaden. Det handlar med andra ord om en liberalisering av överföringar av kärnmaterial och av speciell materiel och utrustning, utan att dessa rörelser skall kunna störas av hinder som direkt eller indirekt är resultatet av nationell lagstiftning på det fiskala området, handelsområdet eller det tekniska området. I likhet med EEG-fördraget åsyftas med Euratomfördraget att inom dess materiella tillämpningsområde skapa ett homogent ekonomiskt område. Inom detta område, som är befriat från hinder, ankommer det på kommissionen och byrån att utöva sina ensamrätter i gemenskapens namn.
Det framgår således att det inte skulle vara möjligt för gemenskapen att bestämma en försörjningspolitik och att på ett ändamålsenligt sätt förvalta den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet, om gemenskapen inte, som part i konventionen, själv också fick avgöra vilka förpliktelser den skulle åta sig i fråga om fysiskt skydd av kärnmaterial i hela den utsträckning som dess funktioner på området för försörjning och för den gemensamma marknaden påverkades.
16 Av handlingarna i målet framgår att under de inledande kontakterna mellan kommissionen och rådet behandlades i detta sammanhang dels det allmänna undantaget i artikel 195 i fördraget - enligt vilket gemenskapens institutioner vid tillämpningen av fördraget skall respektera "de villkor för tillgång till malmer, råmaterial och speciella klyvbara material som av hänsyn till allmän ordning ... har ställts upp i nationella föreskrifter"-, dels tre särskilda undantag som undantar vissa bestämda kategorier av kärnmaterial från de bestämmelser som rör försörjningsordningen. Så är fallet i fråga om sådana material som lämnas kvar hos producenten enligt artikel 62.2, i fråga om sådana mängder som används för forskning enligt artikel 74 och slutligen i fråga om material som är föremål för sådana avtal om bearbetning m.m. som avses i artikel 75.
17 Enligt domstolens mening är varken det allmänna undantaget i artikel 195 eller de ovan angivna särskilda bestämmelserna av beskaffenhet att motsäga de ovan gjorda övervägandena.
Vad gäller artikel 195 skall det anmärkas att denna bestämmelse inte är avsedd att reglera en fråga om behörighet i förbindelserna mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Artikeln har som syfte att ålägga gemenskapens institutioner, försörjningsbyrån och gemensamma företag en skyldighet att respektera de föreskrifter som medlemsstaterna av hänsyn till allmän ordning eller hälsa infört inom sina nationella territorier vad angår de villkor som ställts för tillgång till klyvbara material. Artikel 195 som sådan medför inte en begränsning av gemenskapens rättighet och skyldighet att anta bestämmelser för att garantera säkerheten i fråga om kärnmaterial och kärnenergianläggningar för vilka gemenskapen själv ansvarar, eller av gemenskapens möjlighet att åta sig internationella förpliktelser med samma syfte.
Vad gäller de nämnda undantagen skall det anmärkas att även i fråga om de mängder klyvbara material som faller utanför försörjningsbyråns monopol föreskrivs i fördraget en ingående kontroll från gemenskapens sida, som allt efter omständigheterna tar sig uttryck i form av ett medgivande, en tillsynsrätt eller en rätt att återta material. Även om byrån inte utövar sin ensamrätt måste det således slås fast att gemenskapen har ett reellt intresse i allt som angår de material som faller in under beskrivningarna i fördraget. Detta följer av de bestämmelser som återgivits ovan, dvs. av
- artikel 62.2 om de kvantiteter som lämnas kvar hos producenten men som fortfarande är underkastade byråns tillsynsrätt,
- artikel 74 om de små mängder klyvbart material som vanligtvis används för forskning, vars användning skall anmälas till byrån,
-
artikel 75, vars andra och tredje stycke innehåller föreskrifter om ingående kontroll från gemenskapens sida av de material som är föremål för avtal om bearbetning m.m.
18 Dessa undantag har således ingen inverkan på principen om gemenskapens exklusiva behörighet i fråga om kärnmaterialförsörjning och dess allmänna ansvar för att den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet fungerar normalt. Härav följer att om medlemsstaterna utan gemenskapens deltagande skulle åta sig sådana förpliktelser som bl. a. förekommer i artikel 4 i förslaget till konvention och vilja fullgöra dessa åtaganden, skulle de vara tvungna att göra intrång i gemenskapens behörighetsområde och därmed lägga hinder i vägen för tillämpningen av Euratomfördraget.
2.
Säkerhetssystemet
19 Meningsutbytena under detta förfarande har onekligen avslöjat en osäkerhet vad gäller räckvidden av den "säkerhetskontroll" som inrättats genom fördraget. Enligt en mera restriktiv uppfattning är den säkerhetskontroll som föreskrivs i fördraget ingenting annat än en kontroll av "överensstämmelse" eller "ändamål", dvs. en kontroll som har till uppgift att säkerställa att innehavaren av kärnmaterial inte använder dessa för andra ändamål än dem som han själv uppgivit. Följaktligen skulle detta begrepp inte ha något samband med de åtgärder för fysiskt skydd som åsyftas i förslaget till konvention, i den mån som dessa tjänar till att förhindra aktioner utifrån eller, med andra ord, inblandning från obehörig tredje mans sida. Det får anses berättigat att ställa frågan om denna uppfattning ger full rättvisa åt fördragets ordalag och syften.
20 Ur historisk synvinkel måste det medges att de faror som förslaget till konvention har till ändamål att bemöta tveklöst var mindre kända vid tidpunkten för Euratomfördragets utarbetande och ikraftträdande, såväl för förhandlarna som för allmänheten. Det är också sant att det kontrollsystem som införts av gemenskapen med stöd av fördragsbestämmelserna om säkerhetskontroll inte är i stånd att fullt ut täcka de nya ansvarsområden som anges i konventionen. Likväl rättfärdigar dessa överväganden inte den snäva tolkning av säkerhetskontrollen, enligt vilken denna utgör en kontroll av "överensstämmelse" eller "ändamål".
21 Härvid skall anmärkas följande. Enligt ingressen till Euratomfördraget var parterna angelägna att "skapa sådana förhållanden i säkerhetshänseende att farorna för befolkningens liv och hälsa avlägsnas". I artikel 2 e ges gemenskapen i uppdrag att genom lämplig kontroll garantera att "kärnmaterial inte används för andra ändamål än sådana för vilka de är avsedda", utan att det uppställs några åtskillnader vad gäller dessa andra ändamåls karaktär och under vilka förhållanden dessa skulle kunna förekomma. Slutligen har själva uttrycket "säkerhetskontroll", som i fördraget används som rubrik för bestämmelserna i kapitel 6, en betydligt större räckvidd än att enbart tillämpas då ett annat ändamål sätts i stället för det ändamål som förbrukaren av kärnmaterial uppgivit. Det som fördraget här har i sikte är varje annan användning av kärnmaterial som kan innebära en "säkerhets"risk, dvs. en risk för att befolkningarnas och staternas vitala intressen skadas. Det kan därför inte råda något tvivel om att begreppet "säkerhetskontroll" enligt fördraget är tillräckligt omfattande för att även inbegripa åtgärder för fysiskt skydd av kärnmaterial.
22 Även om man antar att säkerhetskontrollen, såsom denna har reglerats enligt kapitel 7 i fördraget, inte har en större räckvidd än en kontroll av det ändamål för vilket kärnmaterial används, föreligger det nu ändå ett område för påverkan mellan fördragsbestämmelserna och vissa bestämmelser i konventionen, särskilt artikel 3 om skyddsåtgärder. Gemenskapen måste kunna utöva en central kontroll av användningen av de kärnmaterial som står under dess ansvar, enligt de normer som den själv fastställt och som särskilt getts uttryck i kommissionens förordning nr 3227/76 av den 19 oktober 1976 om tillämpningen av bestämmelserna om säkerhetskontroll inom Euratom (EGT nr L 363, fransk version; svensk specialutgåva, del 12, volym 01). Gemenskapen måste dessutom i enlighet med artikel 77 b kunna ge tredje man alla de garantier som följer av de förpliktelser som gemenskapen avtalat om med andra stater eller internationella organisationer. Utövandet av denna behörighet skulle hindras och detta ansvar åsidosättas om medlemsstaterna utan gemenskapens medverkan åtog sig att för konventionens syfte vidta en obestämd och omfattande rad förebyggande åtgärder, som även skulle kunna komma att inbegripa sådana kontrollåtgärder avseende förbrukarna av klyvbara material som omfattas av gemenskapens maktbefogenhet.
23 Av det föregående framgår att om gemenskapen uteslöts från deltagande i den föreslagna konventionen skulle detta inte enbart utgöra ett hinder i vissa avseenden för den säkerhetskontrollfunktion som regleras i kapitel 7 i fördraget och för de på denna grund vidtagna tillämpningsåtgärderna, utan det skulle också innebära ett äventyrande av den fortsatta utvecklingen av detta system för att ge detta ett omfång som till fullo motsvaras av vad som förstås med själva begreppet "säkerhets"kontroll. Även ur denna synvinkel får följaktligen gemenskapens behörighet att delta i den avsedda konventionen anses obestridlig.
3.
Egendomsordningen
24 Den inverkan som egendomsordningen, inrättad genom artikel 2 f i Euratomfördraget och reglerad i kapitel 8 (artikel 86 och följande), skulle kunna ha på lösningen av det uppkomna problemet förefaller knappt ha beaktats i meningsutbytet mellan kommissionen och rådet. Däremot har kommissionen under det här förfarandet upprepade gånger riktat uppmärksamheten mot egendomsordningen och mot dess nära samband med försörjningsordningen och säkerhetskontrollen.
Domstolen gör den bedömningen att egendomsordningen har direkt relevans för de på grund av den föreslagna konventionen uppkomna problemen.
25 Det är ett välkänt faktum att de uppfattningar som kommit till uttryck i kapitel 8 tillhörde de viktigare frågeställningarna vid de förhandlingar som ledde till upprättandet av Euratom. Det är också känt att de meningsskiljaktigheter som i inledningsskedet förekom mellan parterna övervanns genom en kompromiss som avspeglats i artiklarna 86 och 87 i fördraget, vars ordalydelser är följande:
Artikel 86
De speciella klyvbara materialen skall vara gemenskapens egendom.
Gemenskapens äganderätt skall omfatta alla speciella klyvbara material som framställs eller importeras av en medlemsstat, en person eller ett företag och som är föremål för den i kapitel 7 avsedda säkerhetskontrollen.
Artikel 87
Medlemsstaterna, personer eller företag skall ha en obegränsad rätt att använda och förbruka de speciella klyvbara material som på föreskrivet sätt har kommit i deras besittning, med förbehåll för deras förpliktelser enligt detta fördrag och då särskilt i fråga om säkerhetskontroll, byråns optionsrätt samt hälsoskydd.
26 Det är i detta mål inte nödvändigt att precisera skiljelinjen mellan de befogenheter som genom artikel 86 reserverats för gemenskapen såsom innehavare av äganderätten till speciella klyvbara kärnmaterial och den "rätt att använda och förbruka" dessa material som tillförsäkras medlemsstaterna och andra personer eller företag enligt artikel 87. Det är i detta sammanhang tillräckligt att beakta följande överväganden.
27 Den i Euratom angivna egendomsordningen innebär att gemenskapen, oavsett användningsområdet för kärnmaterial, är ensam innehavare av de befogenheter som utgör det huvudsakliga innehållet i äganderätten. Det är således gemenskapen som slutligen har förfoganderätten över speciella klyvbara material. Det är denna uppfattning som ligger till grund för försörjningsordningen, i enlighet med vad som redovisats ovan. I motsats till vad som gäller i fråga om den användnings- och förbrukningsrätt som för ekonomiska exploateringsändamål är utspridd bland många olika innehavare, är äganderätten till klyvbara material genom fördraget samlad hos en gemensam offentlig myndighet, dvs. gemenskapen. Därigenom är det gemenskapen, och denna ensam, som vid förvaltningen av kärnmaterial är i stånd att säkerställa att de allmänna samhällsbehoven tas till vara inom gemenskapens verksamhetsområde. Detta förhållande bekräftas för övrigt av artikel 87, vilken i förhållande till förbrukarna - medlemsstater, personer och företag - innehåller ett uttryckligt förbehåll för förpliktelser enligt fördraget, däribland allt som rör dels försörjningsbyråns rättigheter, dels säkerhetskontrollen.
28 Av det ovan beskrivna systemet följer vidare att så snart ett nytt behov med karaktär av allmänintresse ger sig till känna, ankommer det i första hand på innehavaren av äganderätten till kärnmaterial, dvs. gemenskapen, att tillgodose detta behov. Gemenskapens äganderätt till kärnmaterial, vilken den tilldelats genom artikel 86, har bland annat som funktion att förhindra att en rättslig lucka skapas vid förekomsten av sådana behov. Det är således gemenskapen som med stöd av sin äganderätt har behörighet att bemöta oförutsedda situationer på ett konsekvent sätt. Därav följer att i den mån som den föreslagna konventionen har till syfte att bemöta nya faror, berörs gemenskapen därav i egenskap av innehavare av äganderätten till de kärnmaterial som skall skyddas.
29 Härav framgår att man i fördraget genom att reservera äganderätten till speciella klyvbara material för gemenskapen, avsett att ge gemenskapen en stark ställning för att den till fullo skall kunna fullgöra sitt uppdrag med hänsyn till allmänintresset. Domstolen kan därför endast bekräfta den av kommissionen företrädda uppfattningen, att försörjningsordningen och säkerhetskontrollsystemet skall ses i nära samband med den rättsliga grunden för egendomsordningen i artiklarna 2 f, 86 och 87. Härav följer att gemenskapen har en välgrundad rätt att delta i en konvention vars syfte är att förstärka det fysiska skyddet av de kärnmaterial till vilka gemenskapen har äganderätt i enlighet med vad som ovan angetts.
30 I detta sammanhang måste emellertid uppmärksamheten riktas mot den begränsning som följer av artikel 91 i Euratomfördraget som lyder: "Egendomsordningen i fråga om föremål, material och tillgångar, som inte omfattas av gemenskapens äganderätt enligt detta kapitel, skall bestämmas genom lagstiftningen i varje medlemsstat". Den föreslagna konventionen berör emellertid fysiskt skydd inte enbart av kärnmaterial, utan även av kärnenergianläggningar som skall försvaras mot sabotage, såsom det mera utförligt förklaras i det dokument som det hänvisas till i artikel 3 i förslaget till konvention. Således framgår, ur äganderättslig synvinkel, att konventionen angår både föremål som omfattas av gemenskapens äganderätt - speciella klyvbara material och sådana gemensamma företag som får bildas enligt artikel 45-51 i Euratomfördraget - och andra material och anläggningar som omfattas av den egendomsordning som fastställs av medlemsstaterna.
Tredje avsnittet - Sammanfattande anmärkningar om fördelningen av behörighet och befogenheter mellan gemenskapen och medlemsstaterna
31 Genomgången av förslaget till konvention och jämförelsen mellan dess bestämmelser och bestämmelserna i Euratomfördraget leder till konstaterandet att åtgärderna för att garantera fysiskt skydd av kärnmaterial, kärnenergianläggningar och kärnmaterialtransporter angår till viss del medlemsstaternas och till viss del gemenskapens behörighetsområde.
Vad gäller de bestämmelser i förslaget till konvention som gäller straffrättsliga ingripanden och utlämning råder inte någon meningsskiljaktighet; det är helt klart att ifrågavarande artiklar angår ämnesområden som omfattas av staternas behörighet. Såsom anges i punkt 3.2.1.5 i det IAEA-dokument till vilket hänvisas i artikel 3 i förslaget till konvention är emellertid sanktionerna i sig ingen nödvändig beståndsdel i systemet för fysiskt skydd, även om de bidrar till förstärkningen av detta. Tyngdpunkten i förslaget till konvention ligger med andra ord hos de förebyggande åtgärderna och organisationen av ett effektivt fysiskt skydd. Det är just på denna nivå som konventionen direkt och i olika avseenden berör fördragets tillämpningsområde. I fråga om dessa bestämmelser - dvs. artikel 3-5 i förslaget till konvention - kan det konstateras att gemenskapens och medlemsstaternas behörighetsområden överlappar varandra.
32 Till dessa överväganden angående gemenskapens funktioner med avseende på Euratomfördragets olika mål, måste läggas en mer specifikt rättslig aspekt, som inte är av mindre betydelse. Systemet för fysiskt skydd enligt förslaget till konvention kommer endast att kunna fungera på ett effektivt sätt inom gemenskapsrättens tillämpningsområde under förutsättningen att gemenskapen själv har att följa detta i sin verksamhet. I den utsträckning som gemenskapen enligt Euratomfördraget tilldelats behörighet och befogenheter ankommer det inte längre på medlemsstaterna att, vare sig individuellt eller gemensamt, ålägga gemenskapen skyldigheter som uppställer villkor för utövandet av de befogenheter som numera tillhör gemenskapen och som därför inte längre omfattas av nationell suveränitet. I den mån som gemenskapen skall förpliktas att följa konventionen är det viktigt att gemenskapen själv åtar sig förpliktelser. En sådan innebörd har artikel 101, enligt vilken det är "gemenskapen" som skall åta sig förpliktelser genom att träffa avtal, och artikel 184, enligt vilken gemenskapen tillerkänns status som juridisk person.
33 Om gemenskapen uteslöts från att delta i konventionen skulle det således ske ett ingrepp i de befogenheter som gemenskapen har fått genom fördraget vad avser försörjning och den gemensamma marknaden för kärnmaterial, i gemenskapens ansvar vad avser säkerheten och i gemenskapens självständiga äganderätt. Dessutom skulle det innebära ett ifrågasättande av gemenskapens förmåga att handla självständigt, eftersom det också är gemenskapen som sådan som genom sina egna institutioner skall kunna delta vid utarbetandet och ikraftträdandet av bestämmelserna i förslaget till konvention, i den mån som denna kommer att ha inverkan på nämnda ordningar. Medlemsstaterna får inte ingripa i utövandet av dessa befogenheter. Denna rätt tillkommer enbart de gemensamma institutionerna, i enlighet med funktionsfördelningen i artikel 101 i fördraget.
I detta avseende skall särskilt understrykas det allmänna åtagandet i artikel 192, enligt vilken "medlemsstaterna skall vidta alla sådana allmänna eller särskilda åtgärder som är ägnade att säkerställa att de förpliktelser fullgörs, som följer av detta fördrag eller av rättsakter som gemenskapens institutioner har beslutat om. Medlemsstaterna skall underlätta för gemenskapen att fullgöra sina uppgifter. De skall avstå från alla åtgärder som skulle kunna äventyra förverkligandet av målen för detta fördrag." Det föreligger inget tvivel om att medlemsstaternas ensidiga handlande i denna fråga, även om detta vore gemensamt och samordnat, skulle innebära ett äventyrande av vissa av gemenskapens huvudfunktioner och dessutom en kränkning av dennas självständiga handlande i yttre förbindelser.
34 Av det föregående framgår att den av IAEA föreslagna konventionen för gemenskapens del endast kan sättas i kraft om det under förhandlings- och ingåendeskedet såväl som vid genomförandet av de åtagna förpliktelserna råder en nära samverkan mellan gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. Detta förhållande har emellertid förutsetts i Euratomfördraget. När det framgår att ämnet för ett avtal omfattas till en del av gemenskapens behörighet och till en del av medlemsstaternas behörighet finns det starka skäl att använda det i artikel 102 i fördraget föreskrivna förfarandet, enligt vilket sådana åtaganden får ingås av gemenskapen i förening med medlemsstaterna. Avtal av detta slag skall ingås för gemenskapens del i enlighet med det vanliga förfarandet i artikel 101 andra stycket. Vad gäller gemenskapen skall kommissionen förhandla om sådana avtal enligt rådets direktiv och avtalen skall ingås av kommissionen med rådets godkännande. Enligt det särskilda kravet i artikel 102 skall sådana avtal dock inte träda i kraft förrän alla berörda medlemsstater har underrättat kommissionen om att avtalen kan tillämpas enligt bestämmelserna i deras nationella rättsordning.
35 Vidare skall framhållas att det, i enlighet med vad kommissionen med rätta anfört, inte är nödvändigt att för de övriga avtalsparterna beskriva och fastslå kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Detta är så mycket mera fallet som denna fördelning kan förändras med tiden. Det är tillräckligt att inför de övriga avtalsslutande parterna bekräfta att ämnet är föremål för en kompetensfördelning inom gemenskapen, varvid det är underförstått att denna fördelnings närmare beskaffenhet är en intern angelägenhet som tredje land inte har någon rätt att blanda sig i. Det viktiga i förevarande fall är att det inte uppstår luckor vid konventionens genomförande. Det är i detta syfte ett liknande problem har behandlats i punkt 3.2.1.3 i det IAEA-dokument till vilket hänvisas i artikel 3 i förslaget till konvention. Samtidigt som det i detta avsnitt i dokumentet bekräftas att det finns en kompetensfördelning inom vissa av de avtalsslutande staterna i fråga om det ansvar som följer av konventionen, läggs tonvikten på samordnandet av skyddsåtgärderna i sin helhet. Denna uppfattning kan lätt överföras till att gälla för en sådan organisation som gemenskapen.
36 Det återstår att ta ställning till den belgiska regeringens fråga om genomförandet av konventionen. Denna fråga bör lösas på grundval av samma principer som styr kompetensfördelningen vad gäller förhandlandet om och ingåendet av konventionen. När denna väl trätt i kraft innebär dess tillämpning ett nära samarbete mellan gemenskapens institutioner och medlemsstaterna. De funktioner som gemenskapen skall fullgöra kommer huvudsakligen att vara förknippade med försörjningsordningen och förvaltningen av den gemensamma marknaden på kärnenergiområdet, genomförandet av ett säkerhetssystem som omfattar hela gemenskapen och slutligen den förvaltning som är kopplad till äganderätten. De relevanta bestämmelserna i fördraget kommer tillsammans med bestämmelserna i konventionen - som efter det att den ingåtts av gemenskapen kommer att utgöra en integrerad del av gemenskapsrätten - att utgöra en tillräcklig rättsgrund för nödvändiga genomförandeåtgärder. I detta avseende skall det särskilt framhållas att genom artikel 124 i Euratomfördraget ges möjlighet att tilldela kommissionen alla tillämpliga befogenheter för genomförandet. Dessutom kommer det att ankomma på medlemsstaterna att, var och en på sitt territorium, anta erforderliga tillämpningsbestämmelser, särskilt när det gäller ingripanden från polismaktens sida, åtal och utlämning. I enlighet med artikel 115 andra stycket i fördraget skall rådet säkerställa att verksamheten inom medlemsstaterna och gemenskapen samordnas.
Det framgår således att konventionens genomförande inom gemenskapen som helhet kommer att kunna säkerställas enligt samma principer som styr kompetensfördelningen såväl i fråga om de yttre förbindelserna som inom gemenskapen. Här återfinns det krav på samstämmighet mellan gemenskapens internationella verksamhet och fördelningen av behörighet och befogenheter inom gemenskapen, som domstolen haft tillfälle att understryka i den rättspraxis som inletts med domen av den 31 mars 1971 (mål 22/70 kommissionen mot rådet, om den europeiska överenskommelsen om vägtransporter, Recueil 1971, s. 263). Sett ur denna synvinkel kommer Euratomfördragets system att göra det möjligt att uppfylla det ansvar som för gemenskapens del följer av den föreslagna konventionen.
Domslut
På dessa grunder meddelar
DOMSTOLEN
-med anledning av ansökningen från Belgiens regering enligt artikel 103 i Euratomfördraget - följande avgörande:
1)
Medlemsstaternas deltagande i en sådan konvention om fysiskt skydd av kärnmaterial, kärnenergianläggningar och kärnmaterialtransporter som den som det för närvarande förhandlas om inom ramen för IAEA, är förenlig med bestämmelserna i Euratomfördraget endast under förutsättning att gemenskapen som sådan, på områdena för sin egen behörighet, deltar som part i konventionen med samma ställning som staterna.
2)
Uppfyllandet av de förpliktelser som åtagits enligt konventionen skall för gemenskapens vidkommande säkerställas inom ramen för det genom Euratomfördraget upprättade institutionella systemet i överensstämmelse med kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medlemsstater.