62024CC0418
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
RIMVYDASA NORKUSA
od 9. listopada 2025. (
1
)
Predmet C‑418/24 [Obadal] (
i
)
TJ
protiv
Comunidad de Madrid
uz sudjelovanje
Ministero Fiscal
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Direktiva 1999/70/EZ – Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme – Ugovori o radu na određeno vrijeme u javnom sektoru – Radnica zaposlena na određeno vrijeme s ugovorom službenika zaposlenog na određeno vrijeme koji se koristi za popunjavanje slobodnog radnog mjesta – Članak 5. – Mjere za sprečavanje zlouporaba uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme – Pretvaranje ugovorâ u ugovore na neodređeno vrijeme – Nacionalna sudska praksa koja ne dopušta takvo pretvaranje, nego predviđa „ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” uz dodjelu naknade – Učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje – Korisni učinak članka 5. Okvirnog sporazuma”
Sadržaj
I. Uvod
A. Pravni okvir
1. Pravo Unije
2. Španjolsko pravo
a) Ustav
b) Zakonodavstvo o ugovorima na određeno vrijeme
1) Zakon o radu
2) EBEP
3) Zakon 20/2021
4) Zakoni o državnom proračunu za 2017. i 2018.
B. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
II. Analiza
A. Doseg prethodnih pitanja i njihovo preoblikovanje
B. Uvodne napomene o sadržaju i opsegu članka 5. Okvirnog sporazuma
1. Dvije vrste mjera: sprečavanje i sankcioniranje
2. Razlikovanje sustava kojima podliježu mjere sprečavanja i sankcioniranja
C. Načelo sudske prakse prema kojem su nacionalna tijela dužna donijeti učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje kako bi se zajamčio koristan učinak Direktive 1999/70
D. Kriteriji na temelju kojih je moguće smatrati da je mjera za sankcioniranje učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna
1. Mora li se mjerom za sankcioniranje u potpunosti nadoknaditi šteta koju je pretrpio dotični radnik?
2. Treba li mjera radniku osigurati stabilnost zaposlenja?
3. Treba li mjera omogućiti utvrđivanje pojedinačne odgovornosti osoblja uprave?
E. Postojanje mjera kojima se pravilno sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme
1. Je li pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u „ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” prikladna mjera za sankcioniranje?
2. Postoje li u nacionalnom pravnom poretku druge učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme?
a) Kompenzacijska naknada jednaka onoj predviđenoj za osobe kojima je ugovor otkazan zbog gospodarske krize ili za slučaj nezakonitog otkaza
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
2) Ocjena
b) Sustav odgovornosti
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
2) Ocjena
c) Postupci odabira
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
2) Ocjena
III. Zaključak
I. Uvod
1.
Je li nacionalna sudska praksa koja ne priznaje status „stalno zaposlenog ugovornog radnika” u javnom sektoru „radnicima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, a riječ je o pojmu nastalom u okviru španjolske sudske prakse, u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme? (
2
) Sadržava li nacionalni pravni poredak druge mjere kako bi se pravilno sankcionirala zlouporaba, od strane javne uprave, uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u smislu tog članka? To su, u bitnome, pitanja koja je Sudu u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje navedenog članka, uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska).
2.
Okosnicu tih pitanja ponovno predstavlja jedan od dugogodišnjih socijalnih problema Europske unije, a to je zaštita radnika zaposlenih na određeno vrijeme od zlouporaba. Naime, svrha minimalnih zaštitnih odredbi predviđenih Okvirnim sporazumom jest izbjeći nesigurnost položaja zaposlenika (
3
) i, prema tome, njegovu slabljenju zbog činjenice da su tijekom dugog razdoblja zaposleni na temelju ugovora na određeno vrijeme (
4
). Naime, ta se kategorija zaposlenika time nalazi u opasnosti od toga da, tijekom znatnog dijela svoje profesionalne karijere, bude izuzeta od pogodnosti koju pruža stabilnost zaposlenja, a koja međutim, predstavlja, kao što proizlazi iz Okvirnog sporazuma, glavni element zaštite radnika (
5
).
3.
Sudu su od stupanja na snagu Okvirnog sporazuma 10. srpnja 1999., u više navrata upućeni zahtjevi za njegovo tumačenje (
6
), osobito u kontekstu predmeta koji se odnose na usklađenost nacionalnih mjera za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme (
7
) s člankom 5. tog okvirnog sporazuma.
4.
Konkretno, Sud se u presudi Márquez Samohano, objavljenoj 2014. godine, prvi put susreo s pojmom „ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” (
8
), s tim da je taj pojam osmislio sud koji je uputio zahtjev s obzirom na zakonsku nemogućnost da se radnicima koji su bili predmet zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u javnom sektoru dodijeli status „stalno zaposlenih ugovornih radnika ” (
9
).
5.
Danas, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, unatoč uzastopnim reformama koje Kraljevina Španjolska provodi od 2014. i koje su odraz uloženih napora da se osigura usklađenost njezinih nacionalnih propisa s Okvirnim sporazumom, udio privremenih radnih mjesta u javnom sektoru vrlo je visok i iznosi gotovo 30 %. Na dan održavanja rasprave pred Sudom u ovom predmetu, objavljeno je da ta stopa u cjelokupnom španjolskom javnom sektoru iznosi 32,8 %, što znači da je zapravo trećina radnika u tom sektoru zaposlena na temelju ugovora na određeno vrijeme.
6.
U nedavnim presudama Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
10
) i DG Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
11
) raspravljalo se o istoj problematici. Naime, s obzirom na to da je provedba tih presuda dovela, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, do „brojnih i različitih” tumačenja nacionalnih sudova, od Suda se ponovno traži da iznese svoja razmatranja koja će tom sudu omogućiti odlučivanje o sporu u glavnom postupku.
A. Pravni okvir
1.
Pravo Unije
7.
Članak 1. točka (b) i članak 5. Okvirnog sporazuma, uz članak 2. prvi stavak Direktive 1999/70, imaju osobitu važnost za ovaj predmet.
2.
Španjolsko pravo
a)
Ustav
8.
Člankom 14. Constitucióna española (španjolski Ustav, u daljnjem tekstu: Ustav) propisano je da su državljani Španjolske „jednaki pred zakonom pri čemu nije dopuštena nikakva diskriminacija na temelju rođenja, rase, spola, vjere, mišljenja ili bilo kojeg drugog osobnog ili socijalnog stanja ili okolnosti”.
9.
U članku 23. stavku 2. Ustava propisano je da građani „imaju pravo pod jednakim uvjetima pristupiti javnim službama i položajima ako ispunjavaju zahtjeve utvrđene zakonom”.
10.
Člankom 103. stavkom 3. Ustava predviđa se, među ostalim, da se zakonom definira status službenika i uređuje pristup javnoj službi u skladu s načelima zasluga i sposobnosti.
b)
Zakonodavstvo o ugovorima na određeno vrijeme
1) Zakon o radu
11.
Člankom 15. stavkom 3. texta refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (izmijenjeni tekst Zakona o radu), potvrđenim Real Decreto Legislativom 2/2015 (Kraljevski zakonodavni dekret 2/2015) od 23. listopada 2015. (
12
), u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: Zakon o radu), određuje se da se „[u]govori na određeno vrijeme koji su sklopljeni protivno zakonu smatraju sklopljenima na neodređeno vrijeme”.
12.
Članak 15. stavak 5. Zakona o radu predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe [stavka] 1. točke (a) [te stavaka] 2. i 3. ovog članka, radnici koji su bili zaposleni, s prekidom ili bez njega, na razdoblje dulje od 24 mjeseca tijekom razdoblja od 30 mjeseci, na istovjetnom ili različitom radnom mjestu unutar istog poduzeća ili iste grupe poduzeća, sklopivši barem dva ugovora o radu na određeno vrijeme bilo izravno bilo posredovanjem agencija za privremeno zapošljavanje u skladu s istim ili različitim uvjetima koji se odnose na ugovor na određeno vrijeme, stječu status stalno zaposlenih radnika. […]”
13.
Petnaestom dodatnom odredbom Zakona o radu koja se odnosi na „primjenu ograničenja trajanja ugovora za određeni zadatak ili uslugu ili uzastopne ugovore u javnoj upravi” pojašnjava se da povreda tih ograničenja u „javnim upravama i […] javnim tijelima koja su s njima povezana ili o njima ovise” ne može spriječiti „primjenu ustavnih načela jednakosti, zasluga i sposobnosti u pristupu zapošljavanju u javnoj upravi i nije prepreka obvezi da se radna mjesta o kojima je riječ popune redovnim postupcima, u skladu s odredbama predviđenim u primjenjivom zakonodavstvu”, tako da „radnik ostaje na radnom mjestu na kojem je bio zaposlen sve dok se ono ne popuni u skladu s prethodno navedenim postupcima, čime se označava prestanak radnog odnosa osim ako radnik ne dobije pristup radnom mjestu u javnoj službi nakon što je uspješno prošao odgovarajući postupak odabira”.
2) EBEP
14.
Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (pročišćeni tekst Zakona o temeljnom statusu javnih službenika), odobren Real Decretom Legislativo 5/2015 (Kraljevski zakonodavni dekret br. 5/2015) od 30. listopada 2015. (
13
), u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: EBEP) izmijenjen je, među ostalim, Real Decreto‑leyom 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Kraljevska uredba sa zakonskom snagom br. 14/2021 o hitnim mjerama za smanjenje privremenog zapošljavanja u javnom sektoru) od 6. srpnja 2021. (
14
) i Leyom 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Zakon 20/2021 o hitnim mjerama za smanjenje privremenog zapošljavanja u javnom sektoru) od 28. prosinca 2021. (
15
).
15.
Člankom 8. EBEP‑a propisano je:
„1.   Javni su službenici osobe koje u javnim upravama uz naknadu obavljaju dužnosti u općem interesu.
2.   Javni službenici razvrstani su u:
(a)
državne službenike;
(b)
službenike zaposlene na određeno vrijeme;
(c)
ugovorno osoblje, bilo da je riječ o stalno zaposlenima, zaposlenima na neodređeno ili na određeno vrijeme;
(d)
pomoćno osoblje.”
16.
U skladu s člankom 11. stavcima 1. i 3. EBEP‑a:
„1.   Ugovornim osobljem smatra se svaka osoba koja na temelju ugovora o radu sklopljenog u pisanom obliku, neovisno o pravilima zapošljavanja propisanima radnim pravom, izvršava usluge uz naknadu koju plaća javna uprava. Prema trajanju, ugovor može biti za stalno, na neodređeno ili na određeno vrijeme.
[…]
3.   Postupci odabira zaposlenog osoblja su javni i u svim slučajevima uređeni načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti. Za privremeno zaposleno ugovorno osoblje uređeni su i načelom hitnosti kako bi se ostvarili izričito opravdani razlozi nužnosti i hitnosti.”
17.
Članak 55. stavak 1. EBEP‑a glasi:
„Svi građani imaju pravo pristupa radnom mjestu u javnoj službi u skladu s ustavnim načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti, odredbama ovog zakona i drugim važećim pravilima u pravnom poretku.”
18.
Člankom 70. EBEP‑a, naslovljenim „Oglas za zapošljavanje u javnoj upravi”, predviđa se:
„1.   Potrebe za ljudskim potencijalima za koje se dodjeljuju proračunska sredstva i koje trebaju obuhvaćati zapošljavanje novog osoblja navode se u pozivu za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnoj službi ili ih treba popuniti drugim sličnim instrumentom za ispunjavanje kadrovskih potreba, što podrazumijeva organizaciju odgovarajućih postupaka odabira za predviđena radna mjesta do dodatnih [10 %] i utvrđivanje krajnjeg roka za objavu obavijesti. U svakom slučaju, objava poziva za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnoj službi ili sličnog instrumenta mora se provesti u roku od tri godine koji se ne može produljiti.
2.   Poziv za popunjavanje slobodnih radnih mjesta u javnoj službi ili sličan instrument koji svake godine odobravaju rukovodeća tijela javne uprave objavljuje se u odgovarajućem službenom listu.
[…]”
19.
Sedamnaesta dodatna odredba EBEP‑a uvedena je člankom 1. stavkom 3. Zakona 20/2021. Ta sedamnaesta dodatna odredba glasi:
„1.   Javne uprave odgovorne su za poštovanje odredbi ovog zakona, a posebno osiguravaju izbjegavanje svih vrsta nepravilnosti pri zapošljavanju privremeno zaposlenog ugovornog osoblja i imenovanju službenika zaposlenih na određeno vrijeme.
Isto tako, svaka javna uprava potiče u svome području razvoj ključnih mjera za djelovanje koje osiguravaju postupanje u skladu s ovom dodatnom odredbom kao i koordinirano djelovanje različitih tijela nadležnih za pitanja u vezi s osobljem.
2.   Nepropisna postupanja počinjena na ovom području dovode do nastanka odgovornosti koje se utvrđuju u skladu s propisima koji su na snazi u svakoj javnoj upravi.
3.   Svi aktovi, paktovi, sporazumi ili propisi kao i mjere donesene prilikom njihove primjene ili izvršavanja, čiji sadržaj izravno ili neizravno dovodi do kršenja, od strane uprave, najdužih razdoblja trajanja obavljanja dužnosti službenika zaposlenog na određeno vrijeme, ništavi su po samom zakonu.
4.   Kršenjem najdužeg razdoblja trajanja obavljanja dužnosti dotičnom službeniku zaposlenom na određeno vrijeme nastaje pravo na novčanu naknadu u iznosu od dvadeset dana fiksne plaće za svaku godinu rada u službi, pri čemu se razdoblja kraća od godine dana računaju razmjerno broju navršenih mjeseci rada, do najviše dvanaest mjesečnih plaća. Pravo na tu naknadu nastaje danom stvarnog prestanka obavljanja dužnosti, a njezin se iznos isključivo odnosi na imenovanje povodom kojeg je došlo do povrede. Pravo na naknadu ne nastaje ako radni odnos prestane zbog stegovnih razloga ili dobrovoljno.
5.   U slučaju privremeno zaposlenog ugovornog osoblja, kršenjem najdužeg razdoblja trajanja obavljanja dužnosti nastaje pravo na isplatu novčane naknade predviđene ovim stavkom, ne dovodeći u pitanje naknadu koja se eventualno duguje zbog povrede posebnih propisa na području radnog prava.
Ta naknada jednaka je, ovisno o slučaju, razlici između najviše dvadeset dana fiksne plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, i naknade na koju bi službenik imao pravo zbog raskida njegova ugovora, pri čemu se razdoblja kraća od godine dana računaju razmjerno broju navršenih mjeseci rada. Pravo na tu naknadu nastaje od dana stvarnog prestanka obavljanja dužnosti, a njezin se iznos odnosi isključivo na ugovor u pogledu kojeg je došlo do povrede. Ako se navedena naknada dodijeli sudskim putem, iznosi se prebijaju. Pravo na opisanu naknadu ne nastaje ako radni odnos prestane zbog otkaza uvjetovanog skrivljenim ponašanjem radnika za koji je utvrđeno da je opravdan ili zbog dobrovoljnog otkaza.”
3) Zakon 20/2021
20.
Članak 2. Zakona 20/2021, naslovljen „Postupak stabilizacije zaposlenja na određeno vrijeme”, predviđa:
„1.   U svrhu stabilizacije zaposlenja na određeno vrijeme, osim odredaba članka 19. stavka 1. točke 6. Leya 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Zakon 3/2017 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2017. godinu), od 27. lipnja 2017.,] (
16
) i članka 19. stavka 1. točke 9. Leya 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Zakon 6/2018 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2018. godinu), od 3. srpnja 2018.,] (
17
), ovim se zakonom odobrava dodatna stopa pretvaranja radnih mjesta na kojima su zaposleni radnici na određeno vrijeme u radna mjesta koja popunjavaju državni službenici, nazvana ‚stopa stabilizacije’ [(tasa de estabilización)], koja uključuje strukturna radna mjesta predviđena u proračunu i koja su popunjena neprekidno i na određeno vrijeme tijekom najmanje tri godine prije 31. prosinca 2020., neovisno o tome jesu li ta radna mjesta uključena u popise radnih mjesta, planove radnih mjesta ili druge oblike organizacije ljudskih resursa koji se primjenjuju u različitim javnim upravama.
Ne dovodeći u pitanje prvu prijelaznu odredbu, radna mjesta na koja se odnose postupci stabilizacije radnih mjesta predviđeni člankom 19. stavkom 1. točkom 6. Zakona 3/2017 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2017. i članka 19. stavka 1. točke 9. Zakona 6/2018 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2018., uključena su u postupak stabilizacije radnih mjesta opisan u prethodnom podstavku, pod uvjetom da su bila uključena u odgovarajuće stabilizacijske pozive za zapošljavanje u javnom sektoru i da za njih nije objavljen poziv za podnošenje prijava na dan stupanja na snagu ovog zakona ili da su bila predmet poziva za podnošenje prijava i da nisu bila popunjena nakon završetka postupka odabira.
2.   Radna mjesta u odnosu na koja se provode postupci stabilizacije iz stavka 1. i novi postupak stabilizacije odobravaju se i objavljuju u relevantnim službenim listovima prije 1. lipnja 2022. te ih koordiniraju nadležne javne uprave.
Obavijesti o natječaju za postupke odabira kojima se popunjavaju mjesta navedena u ponudama za radno mjesto u javnom sektoru objavljuju se prije 31. prosinca 2022.
Ti se postupci odabira dovršavaju do 31. prosinca 2024.
3.   Stopa popunjavanja radnih mjesta radnicima zaposlenima na određeno vrijeme mora biti manja od [8 %] strukturnih radnih mjesta.
4.   Provedba tih postupaka odabira, kojima se u svakom slučaju jamči poštovanje načela slobodnog tržišnog natjecanja, jednakosti, zasluga, sposobnosti i javnosti, može biti predmet pregovora u svakom od područja opće državne uprave, autonomnih zajednica i lokalnih vlasti te se mogu poduzeti mjere unutar Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Komisija za koordinaciju zapošljavanja u javnoj službi, Španjolska)] kako bi se omogućila koordinacija provedbe tih postupaka između različitih javnih uprava.
Ne dovodeći u pitanje eventualne odredbe propisa o javnoj službi svake uprave ili posebnih propisa, sustav odabira je natječaj temeljen na kvalifikacijama i testovima, pri čemu se [40 %] od ukupne ocjene dodjeljuje u fazi odabira na temelju kvalifikacija, tijekom koje će se većinom uzimati u obzir relevantno iskustvo u tijelu, razred, kategorija ili istovrijedna relevantna klasifikacija, pri čemu se podrazumijeva da postupci odabira na temelju testiranja ne moraju biti eliminacijski, u okviru kolektivnog pregovaranja utvrđenog u članku 37. stavku 1. točki (c) [EBEP‑a].
Mehanizmi unutarnje mobilnosti ili promaknuća koji prethode popunjavanju radnih mjesta u skladu su s postupcima stabilizacije ako je to predviđeno posebnim sektorskim pravilima ili propisima svake uprave.
5.   Ti postupci nužno moraju nuditi strukturna radna mjesta koja zauzima osoblje zaposleno na određeno vrijeme, a njihovo dovršenje ni u kojem slučaju ne može dovesti do povećanja troškova ili osoblja.
6.   Službenici zaposleni na određeno vrijeme ili članovi ugovornog osoblja na određeno vrijeme, dok su u službi u tom svojstvu, čiji je ugovor uprava raskinula zbog neuspjeha u selektivnom postupku stabilizacije, imaju pravo na novčanu naknadu u iznosu od 20 dana fiksne plaće za svaku godinu rada u službi, pri čemu se razdoblja kraća od jedne godine računaju razmjerno broju navršenih mjeseci rada do najviše dvanaest mjeseci.
Za ugovorno osoblje zaposleno na određeno vrijeme ta novčana naknada jednaka je razlici između, s jedne strane, najviše 20 dana fiksne plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjeseci, i, s druge strane, naknade na koju radnik ima pravo zbog raskida njegova ugovora, pri čemu se razdoblja kraća od godine dana računaju razmjerno broju navršenih mjeseci rada. Ako se navedena naknada dodijeli sudskim putem, izvršit će se prijeboj iznosa.
Nesudjelovanje kandidata ili kandidatkinje u selekcijskom postupku stabilizacije ni u kojem slučaju ne daje tom kandidatu pravo na bilo kakvu novčanu naknadu.
7.   Kako bi se omogućilo praćenje poziva, tijela javne vlasti potvrđuju pri ministarstvu financija i javne službe, posredstvom državnog tajništva za proračun i troškove, broj strukturnih radnih mjesta popunjenih na određeno vrijeme u svakom od predmetnih područja.”
4) Zakoni o državnom proračunu za 2017. i 2018.
21.
Četrdeset i treća dodatna odredba Zakona 6/2018 o općem državnom proračunu za 2018., u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka, koja je zamijenila tridesetčetvrtu dodatnu odredbu Zakona 3/2017 o općem državnom proračunu za 2017., predviđa, među ostalim, da se status radnika na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno može dodijeliti samo na temelju sudske odluke. U toj četrdeset trećoj dodatnoj odredbi navodi se da „nepropisna postupanja” koja su prilikom privremenog zapošljavanja „tijela nadležna za osoblje počinila u svakoj javnoj upravi i u tijelima od kojih se sastoji njihova javna uprava” dovode do odgovornosti „tijela nadležnih za osoblje, u skladu s propisima na snazi u svakoj javnoj upravi”.
B. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
22.
Osoba TJ od 2. ožujka 2016. obavlja dužnosti odgajateljice djece u javnom obrazovnom centru kao član ugovornog osoblja. Njezin radni odnos od tada se temeljio na šest uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, čija je svrha bila popunjavanje slobodnog radnog mjesta ili zamjena radnika. Posljednji od tih ugovora bio je sklopljen 8. rujna 2017. (
18
)
23.
Dana 19. srpnja 2021., osoba TJ podnijela je tužbu Juzgadu de lo Social no 13 de Madrid (Radni sud br. 13 u Madridu, Španjolska), zahtijevajući od njega da utvrdi da je riječ o stalnom radnom odnosu ili, podredno, o radnom odnosu na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno. Presudom od 13. ožujka 2023. taj je sud djelomično prihvatio njezine zahtjeve, kvalificirajući radni odnos kao „radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” jer ga je poslodavac produljivao u razdoblju duljem od tri godine, a da nije, u skladu s nacionalnim propisom, popunio radno mjesto na kojem je bila zaposlena tužiteljica iz glavnog postupka.
24.
Žalba koju je podnijela osoba TJ odbijena je, tako da je potonja pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud) pokrenula postupak radi ujednačavanja sudske prakse, a riječ je o sudu koji je u ovom slučaju uputio zahtjev. Osoba TJ tvrdi da bi njezin radni odnos trebalo kvalificirati kao „stalni radni odnos”.
25.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Sud bi prije svega trebao dati pojašnjenja kako bi se utvrdilo je li španjolski propis u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma. Taj propis, kako se tumači u njegovoj sudskoj praksi, status „stalno zaposlenog radnika” u javnom sektoru priznaje samo osobama koje u javnu službu stupaju nakon što su uspješno prošle postupak odabira u skladu s načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti. Suprotno tomu, kao „radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” kvalificira se odnos radnika koji je privremeno zaposlen, a da nije prošao kroz takav postupak, a riječ je o odnosu za koji su se zloporabno koristili uzastopni ugovori na određeno vrijeme.
26.
Taj sud smatra da je to slučaj, uzimajući u obzir mjere predviđene nacionalnim pravom i pravni sustav koji se odnosi na pojam „ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, a riječ je o sustavu koji je navedeni sud uspostavio kao odgovor na zlouporabu privremenog zapošljavanja u javnom sektoru, prije nego što ga je zakonodavac uključio u španjolske propise.
27.
Slijedom toga, s obzirom na to da španjolski sudovi različito tumače i primjenjuju te mjere i taj pravni sustav, u pogledu njihove usklađenosti s člankom 5. Okvirnog sporazuma i to osobito nakon objave presude Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, Sud treba otkloniti dvojbe koje postoje u tom pogledu.
28.
Sud koji je uputio zahtjev zatim navodi razloge zbog kojih smatra da su pravni sustav koji se odnosi na radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno kao i španjolski propis u cijelosti, u skladu s člankom 5.
29.
U tom pogledu pojašnjava, kao prvo, da pristup trajnom zaposlenju u španjolskom javnom sektoru mora biti u skladu s načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti kako su ta načela predviđena Ustavom, i to kako bi se zajamčilo pravo svih građana Unije na pristup tom zaposlenju pod jednakim i nediskriminirajućim uvjetima u skladu s člankom 45. UFEU‑a i člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Ta se načela uostalom primjenjuju i na državne službenike i na ugovorno osoblje. Status „stalno zaposlenog radnika” u javnom sektoru ne može se slijedom toga dodijeliti osobi koja nije uspješno prošla postupke odabira u skladu s tim načelima. Stoga, ako bi status „stalno zaposlenog osoblja” trebalo dodijeliti svom ugovornom osoblju koje ima status „osoblja zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, uprava bi bila oslobođena svoje obveze organiziranja tih postupaka, što bi međutim druge građane Unije lišilo prava na sudjelovanje u navedenim postupcima.
30.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev naglašava da je pravni pojam „radnik zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” razvijen u njegovoj sudskoj praksi kao odgovor na zlouporabe u vezi s privremenim zapošljavanjem u javnom sektoru. To rješenje proizlazi iz pravne nemogućnosti da se radnicima u odnosu na koje su zloporabno sklapani uzastopni ugovori na određeno vrijeme dodijeli status „stalno zaposlenih ugovornih radnika” jer ti radnici nisu stupili u javnu službu na temelju postupka odabira u skladu s načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti. Stoga, u slučaju utvrđenja zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, nezakonit radni odnos pretvara se u „radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, i to od datuma prvotnog zapošljavanja.
31.
Pravni učinak toga jest održavanje ugovornog odnosa na snazi sve dok se radno mjesto konačno ne popuni provedbom regulatornog postupka predviđenog španjolskim zakonom. Nakon popunjavanja tog radnog mjesta, radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno prestaje isplatom naknade u iznosu od 20 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća. Dotični radnik nema pravo na tu naknadu ako su uzastopni ugovori na određeno vrijeme bili zakoniti i ne podrazumijevaju zlouporabu prava, što dokazuje da navedena naknada nije neovisna o bilo kakvom razmatranju o legitimnom ili zloporabnom korištenju tih ugovora. Ako bi Sud smatrao da ta naknada nije prikladna mjera za sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, sud koji je uputio zahtjev pita može li isplata maksimalnog iznosa važeće zakonske naknade, što odgovara slučaju nezakonitog otpuštanja stalno zaposlenih radnika, odnosno naknade koja je jednaka iznosu od 30 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše 24 mjesečnih plaća, predstavljati takvu mjeru.
32.
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev dodaje, s jedne strane, da radnik zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno ima ista prava kao i stalno zaposleni radnici u pogledu svih aspekata radnog odnosa, što se osobito tiče plaće i napredovanja. S druge strane, taj sud primjećuje da je Sud u točki 73. svoje presude Instituto Madrileño, čini se, priznao da pretvaranje radnog odnosa u radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno može predstavljati mjeru kojom se može sankcionirati zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
33.
Kao četvrto, sud koji je uputio zahtjev navodi da se ne slaže s analizom suda koji je uputio zahtjev u predmetu u kojem je donesena presuda Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, prema kojoj španjolsko pravo za ugovore na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, ne predviđa nikakvu nacionalnu mjeru namijenjenu sprečavanju i sankcioniranju zlouporabe tih ugovora. Prema njegovu mišljenju, kvalifikacija radnog odnosa kao „radnog odnosa na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” takva je mjera i stoga ju je moguće smatrati „odgovarajućom i primjerenom pravnom mjerom” u smislu članka 5. Okvirnog sporazuma.
34.
Kao peto i posljednje, sud koji je uputio zahtjev ističe da su Zakonom 20/2021, kojim se predviđa proces stabilizacije zapošljavanja u javnom sektoru, u španjolsko pravo uvedene posebne zakonodavne mjere kako, među ostalim, organizacija postupaka odabira ne bi bila neovisna o bilo kakvom razmatranju o zloporabnosti korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Iako su ti postupci pokrenuti za kandidate koji nisu bili žrtve zlouporabe, zakonodavac je u okviru tih postupaka odlučujuću vrijednost pridao prethodnom iskustvu i vremenu koje su dotični radnici zaposleni na određeno vrijeme posvetili obavljanju svojih zadataka, čime se na prikladan način kompenziraju zloporabe i istodobno olakšava njihov konačan pristup radnom mjestu kao „stalno zaposlenih radnika”. Tim je zakonom također uvedena nova nacionalna odredba kojom se predviđa sustav odgovornosti javne uprave u slučaju kršenja tih mjera.
35.
U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud), odlukom od 30. svibnja 2024., koju je Sud zaprimio 12. lipnja 2024., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Prije svega, protivi li se članku 5. Okvirnog sporazuma sudska praksa kojom se, štiteći načela jednakosti, zasluga, sposobnosti i nediskriminacije u okviru slobode kretanja radnika, radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, odbija priznati status stalno zaposlenih radnika u javnom sektoru?
2.
Podredno, u slučaju potvrdnog odgovora na prethodno pitanje, može li se smatrati da je isplata odvraćajuće naknade radniku zaposlenom na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, u trenutku prestanka njegova radnog odnosa prikladna mjera za sprečavanje i, po potrebi, sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz uporabe uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme u javnom sektoru u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma?”
36.
Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da Sud u ovom predmetu odluči u ubrzanom postupku predviđenom člankom 105. Poslovnika Suda. Taj je zahtjev predsjednik Suda odbio rješenjem od 4. rujna 2024.Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717). Međutim, s obzirom na prirodu predmeta i važnost postavljenih pitanja, odlučio je da će Sud ovom predmetu dati prednost pri odlučivanju na temelju članka 53. stavka 3. njegova poslovnika.
37.
Španjolska vlada je 8. siječnja 2025., na temelju članka 16. stavka 3. Statuta Suda Europske unije zatražila da Sud u ovom predmetu zasjeda u velikom vijeću.
38.
Pisana očitovanja Sudu podnijeli su osoba TJ, Ministerio Fiscal (Državno odvjetništvo, Španjolska), španjolska vlada i Europska komisija. Na raspravi održanoj 24. lipnja 2025. iste te stranke i zainteresirane osobe kao i talijanska vlada i Comunidad Autónoma de Madrid (autonomna zajednica Madrid, Španjolska), koje nisu podnijele pisana očitovanja, usmeno su odgovorile na pitanja koja je postavio Sud.
II. Analiza
A. Doseg prethodnih pitanja i njihovo preoblikovanje
39.
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. Okvirnog sporazuma tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa kojom se, kako bi se zajamčila ustavna načela, odnosno načela jednakosti, zasluga, sposobnosti i nediskriminacije kao i sloboda kretanja radnika ili načela jednakosti i nediskriminacije iz članka 45. UFEU‑a te članaka 20. i 21. Povelje o temeljnim pravima, radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, ne priznaje status „stalno zaposlenih radnika” u javnom sektoru. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, taj sud svojim drugim pitanjem u biti pita treba li članak 5. tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa isplata naknade radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, kojim se utvrđuje dvostruka gornja granica za radnike zaposlene na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno i to u trenutku prestanka njihova radnog odnosa.
40.
Prije nego što ću analizirati ta dva pitanja, smatram korisnim iznijeti nekoliko razmatranja o njihovu dosegu kako bih objasnio razloge zbog kojih smatram da ih je potrebno preoblikovati.
41.
Prije svega, s obzirom na to da su dva prethodna pitanja neodvojivo povezana, predlažem Sudu da ih razmotri zajedno, iako se drugo pitanje postavlja samo u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje.
42.
Nadalje, iako formulacija prvog pitanja može upućivati na to da sud koji je uputio zahtjev postavlja samo pitanje o tome je li nemogućnost priznanja statusa „stalno zaposlenih ugovornih radnika”„radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma, smatram da, s obzirom na podatke iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, doseg tog pitanja obuhvaća i ispitivanje usklađenosti drugih nacionalnih mjera s tim člankom, koje sud koji je uputio zahtjev i španjolska vlada, Državno odvjetništvo i autonomna zajednica Madrid smatraju prikladnim mjerama za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Naime, smatram da za potrebe analize takve usklađenosti treba uzeti u obzir sve mjere predviđene nacionalnim pravnim poretkom, kako ih je naveo sud koji je uputio zahtjev.
43.
Naposljetku, prema mišljenju Suda, kako bi se moglo smatrati da je nacionalni propis poput španjolskog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, kako ga tumači Tribunal Supremo (Vrhovni sud), u skladu s Okvirnim sporazumom, a riječ je o propisu koji ne dopušta da se u javnom sektoru uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme – poput ugovora na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno – pretvore u ugovor o radu na neodređeno vrijeme, unutarnji pravni poredak dotične države članice mora u navedenom sektoru sadržavati drugu učinkovitu mjeru kako bi se izbjegla i, po potrebi, sankcionirala zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme (
19
).
44.
U ovom se slučaju glavni postupak, koji se pred sudom koji je uputio zahtjev vodi između osobe TJ i autonomne zajednice Madrid, odnosi na kvalifikaciju radnog odnosa kojim je zainteresirana osoba zaposlena u javnoj upravi. Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da osoba TJ ondje radi više od devet godina i to na temelju šest uzastopnih ugovora na određeno vrijeme koji se koriste za popunjavanje slobodnih radnih mjesta ili zamjenu radnikâ. U slučaju osobe TJ španjolsko pravosuđe utvrdilo je da je došlo do zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, a njezin je radni odnos u prvostupanjskom i žalbenom postupku kvalificiran kao „radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”. Osoba TJ pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdi da taj radni odnos treba proglasiti stalnim.
45.
Slijedom toga, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje kao i iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je u ovom slučaju doista došlo do zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
46.
U tim okolnostima prethodna pitanja treba razumjeti na način da sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati, kao što to i sam navodi, predviđa li španjolski pravni poredak – kako je opisan u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku – mjere za pravilno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u skladu sa zahtjevima iz članka 5. Okvirnog sporazuma.
47.
Kako bih dao koristan odgovor na to pitanje, najprije ću iznijeti nekoliko uvodnih napomena o sadržaju i dosegu članka 5. Okvirnog sporazuma i to s obzirom na ustaljenu sudsku praksu Suda (odjeljak B). Nadalje, prije određivanja kriterija na temelju kojih se može smatrati da mjera za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme predstavlja „učinkovitu, odvraćajuću i proporcionalnu mjeru za sankcioniranje” u skladu s tom odredbom (odjeljak D), podsjetit ću na načelo sudske prakse prema kojem su nacionalna tijela dužna donijeti takve mjere kako bi se zajamčio koristan učinak navedene odredbe (odjeljak C). Budući da je u ovom slučaju doista riječ o zlouporabi uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, ispitat ću usklađenost s tim člankom nacionalnih mjera predviđenih za pravilno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Naposljetku, izvest ću zaključke iz te analize i s obzirom na ta razmatranja predložiti odgovor na navedeno pitanje, kako je bilo preoblikovano (odjeljak E).
48.
Osim toga, valja istaknuti, kao što to proizlazi iz uvoda ovog mišljenja, da je Sud već u više navrata odlučivao o dotičnom nacionalnom propisu, i to na temelju dugogodišnje sudske prakse koja se, među ostalim, odnosi na mjere za pravilno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, i na kojoj se temelje nedavne presude Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Prema tome, tijekom razmatranja koje slijedi u nastavku teksta, navest ću, radi ekonomičnosti, samo relevantne elemente iz te sudske prakse i pokušati izbjeći nepotrebna ponavljanja u tekstu, upućivanjem na međusobno povezane reference.
B. Uvodne napomene o sadržaju i opsegu članka 5. Okvirnog sporazuma
49.
U nastavku teksta namjeravam među ostalim podsjetiti na vezu između članka 5. stavka 1. i članka 5. stavka 2. točke (b) Okvirnog sporazuma, kako proizlazi iz sudske prakse Suda, razlikujući vrste predviđenih mjera i različite sustave koji se na njih primjenjuju.
1.
Dvije vrste mjera: sprečavanje i sankcioniranje
50.
Prije svega, htio bih podsjetiti na to da iz drugog stavka preambule Okvirnog sporazuma, iz točaka 6. i 8. njegovih općih razmatranja kao i iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se stabilnost zaposlenja smatra glavnim elementom zaštite radnikâ, dok ugovori o radu na određeno vrijeme mogu samo u određenim okolnostima zadovoljiti potrebe i poslodavaca i radnika (
20
).
51.
Nadalje, iz članka 1. Okvirnog sporazuma proizlazi da je njegova svrha ustanoviti okvir za sprečavanje zlouporaba koje proizlaze iz primjene uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Cilj članka 5. Okvirnog sporazuma upravo je provedba te svrhe, tj. ograničiti uzastopno pribjegavanje takvim ugovorima o radu ili radnim odnosima, koji se mogu smatrati mogućim izvorom zlouporaba na štetu radnika, tako da predviđa određeni broj minimalnih zaštitnih odredbi namijenjenih izbjegavanju nesigurnog položaja zaposlenikâ (
21
).
52.
Taj okvir obuhvaća dvije različite vrste mjera koje podliježu različitim sustavima. Države članice stoga su dužne, u skladu s člankom 5. stavkom 1. tog okvirnog sporazuma, donijeti mjere za sprečavanje„zlouporab[a] koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme”. Međutim, kada je već došlo do zlouporabe tih ugovora, mora postojati mogućnost primjene mjera za pravilno sankcioniranje takve zlouporabe, osobito u skladu sa stavkom 2. točkom (b) tog članka (
22
).
2.
Razlikovanje sustava kojima podliježu mjere sprečavanja i sankcioniranja
53.
Kao prvo, kad je riječ o članku 5. stavku 1. Okvirnog sporazuma, ta odredba sadržava obvezu država članica („djelotvorno i obvezno donošenje”) da uvedu jednu ili više mjera navedenih u točkama (a) do (c) ako u dotičnoj državi članici već ne postoje odgovarajuće pravne mjere (
23
). Države članice u tom pogledu raspolažu marginom prosudbe, s obzirom na to da mogu izabrati hoće li koristiti jednu ili više mjera navedenih u toj odredbi ili postojeće odgovarajuće pravne mjere, a sve to uzimajući u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika. Sud je smatrao da „pritom članak 5. stavak 1. Okvirnog sporazuma zadaje državama članicama opći cilj koji se sastoji u sprečavanju takve zlouporabe, ostavljajući im na izbor sredstva za njegovo postizanje, pod uvjetom da ne dovedu u pitanje cilj ili korisni učinak Okvirnog sporazuma” (
24
).
54.
Kao drugo, kao što to proizlazi iz teksta članka 5. stavka 2. točke (b) Okvirnog sporazuma, države članice i/ili socijalni partneri postupaju u skladu s tom odredbom i „prema potrebi” utvrđuju „pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme […] smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme”. Stoga navedena odredba, koja je od osobite važnosti za ovaj predmet (
25
), „ostavlja državama članicama mogućnost da predvide da zlouporabe dovode do prekvalifikacije [ili pretvaranja] ugovora o radu u radni odnos na neodređeno vrijeme” (
26
). Kao što je to Sud utvrdio u svojoj ustaljenoj sudskoj praksi, ista ta odredba izričito predviđa tu mjeru za sankcioniranje takvih zlouporaba, ali državama članicama to ne propisuje kao obvezu (
27
).
55.
S druge strane, s obzirom na to da ni Direktiva 1999/70 ni Okvirni sporazum ne predviđaju donošenje konkretnih mjera za sankcioniranje koje su učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne, Sud je u svojoj sudskoj praksi utvrdio takav zahtjev kako bi se zajamčio koristan učinak te direktive (
28
). Stoga je u više navrata podsjetio na to da kad pravom Unije nisu predviđene posebne sankcije za slučajeve u kojima bi se, kao što je to u ovom predmetu, ipak utvrdile zlouporabe, zadaća je nacionalnih tijela da donesu mjere koje moraju biti ne samo proporcionalne nego idovoljno učinkovite i odvraćajuće, kako bi se zajamčila puna učinkovitost standarda utvrđenih na temelju Okvirnog sporazuma (
29
). Sud je dodao da je stoga zadaća suda koji je uputio zahtjev procijeniti u kojoj mjeri uvjeti za primjenu i učinkovitu provedbu nacionalnih propisa i sudske prakse predstavljaju odgovarajuću mjeru za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme (
30
).
C. Načelo sudske prakse prema kojem su nacionalna tijela dužna donijeti učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje kako bi se zajamčio koristan učinak Direktive 1999/70
56.
Najprije želim podsjetiti na to da je načelo sudske prakse prema kojem je „zadaća tijela nacionalnih vlasti da donesu mjere koje moraju biti ne samo proporcionalne nego i dovoljno učinkovite i odvraćajuće, kako bi se zajamčila puna učinkovitost standarda utvrđenih na temelju Okvirnog sporazuma” čvrsto ukorijenjeno u ustaljenoj sudskoj praksi na koju se Sud oslonio u pogledu nekolicine načela prava Unije (
31
).
57.
Sud je u toj sudskoj praksi istaknuo, s jedne strane, da su države članice, u okviru slobode koja im je dana člankom 288. trećim stavkom UFEU‑a, dužne odabrati najprikladnije oblike i metode kako bi se osigurao koristan učinak direktiva, uzimajući u obzir njihovu svrhu (
32
). S druge strane, dodao je da iako, u nedostatku propisa Unije o tom pitanju, načini provedbe takvih odredaba pripadaju unutarnjem pravnom poretku država članica prema načelu njihove procesne autonomije, oni ne smiju biti manje povoljni od onih koji uređuju slične domaće situacije (načelo ekvivalentnosti) ni praktično onemogućiti ili pretjerano otežati ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (
33
).
58.
Iz toga prema mišljenju Suda slijedi da se, u slučaju zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme, mjera koja daje učinkovita i odgovarajuća jamstva za zaštitu radnika mora moći primijeniti za pravilno sankcioniranje tih zlouporaba i uklanjanje posljedica povrede prava Unije (
34
). Naime, u skladu sa samim tekstom članka 2. prvog stavka Direktive 1999/70, od država članica zahtijeva se da „poduzmu sve potrebne mjere, kako bi u svakom trenutku mogle zajamčiti ostvarivanje rezultata predviđenih [tom] direktivom” (
35
), bilo pretvaranjem tih odnosa u ugovore na neodređeno vrijeme ili dodjelom naknade štete (
36
).
59.
Što se tiče tog okvira sudske prakse, čini mi se korisnim iznijeti sljedeća dva razmatranja.
60.
Kao prvo, postavljam si pitanje o prirodi rezultata propisanih Direktivom 1999/70, kako je tumači Sud, kada je, kao u ovom slučaju, već došlo do zlouporabe uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme. Iako iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da je cilj zahtjeva da se zajamče rezultati propisani tom direktivom taj da države članice, s jedne strane, predvide mjere koje pružaju učinkovita i istovjetna jamstva za zaštitu radnika i, s druge strane, da ih primjenjuju „za pravilno sankcioniranje zlouporaba i uklanjanje posljedica povrede prava Unije”, smatram da preostaje pojasniti točan doseg svakog od tih dvaju uvjeta (
37
).
61.
U tom se pogledu može tvrditi da se prvi uvjet odnosi na mjere za sankcioniranje stricto sensu, izrečene počiniteljima zlouporabe, osobito na mjere čija je svrha kažnjavanje i/ili stegovne mjere, dok se drugi odnosi na kompenzacijske mjere, predviđene u korist radnika koji je žrtva zlouporabe.
62.
Konkretnije, kad je riječ o alternativnoj ili kumulativnoj prirodi tih dvaju uvjeta, njihov odnos izražen veznikom „i” znači da su kumulativni. Iz toga proizlazi da nacionalna mjera pruža učinkovita i istovjetna jamstva zaštite radnika koja se zahtijevaju pravom Unije samo ako su ispunjeni navedeni uvjeti. S obzirom na navedeno, iako upotreba tog veznika potvrđuje obvezujuću prirodu tih dvaju uvjeta, konkretno smatram da je uvjet koji se odnosi na uklanjanje posljedica povrede prava Unije „razlog postojanja” Direktive 1999/70 i Okvirnog sporazuma. On dakle prema mom mišljenju treba biti prevagnuti (
38
). Drugim riječima, donošenje odvraćajućih mjera za sankcioniranje protiv počinitelja zlouporabe (kažnjavajuća priroda) ne može biti dovoljno ako ne postoje mjere čiji je cilj stvarno uklanjanje posljedica te zlouporabe žrtvi (kompenzacijska priroda), među ostalim, potpunom naknadom štete koju je pretrpio radnik.
63.
Kao drugo, valja se također zapitati u kojem točno trenutku dolazi do povrede prava Unije: u kojoj se fazi može smatrati da je došlo do povrede Okvirnog sporazuma?
64.
U tom mi se pogledu čini jasnim, kao što to u biti proizlazi iz prethodno navedene sudske prakse Suda (
39
), da takva povreda postoji od trenutka u kojem radnik u javnoj upravi stalno i trajno obavlja zadatke koji ulaze u okvir obavljanja njezinih uobičajenih aktivnosti i da trajanje njegovih ugovora o radu ili radnih odnosa premašuje njihovo najdulje ukupno trajanje ili broj dopuštenih obnavljanja, kako su predviđena nacionalnim propisom na temelju članka 5. stavka 1. točaka (b) i (c) Okvirnog sporazuma ili pak ako obnavljanje takvih ugovora ili radnih odnosa nije objektivno opravdano s obzirom na članak 5. stavak 1. točku (a) tog okvirnog sporazuma (
40
).
65.
Stoga mislim da se ne može smatrati da do povrede Okvirnog sporazuma dolazi samo u trenutku raskida ugovora o radu na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, zbog popunjavanja dotičnog radnog mjesta, odlaska u mirovinu radnika ili njegova otkaza, a ni u trenutku utvrđenja da je došlo do zlouporabe.
66.
S obzirom na navedeno, preostaje utvrditi na temelju kojih se kriterija može smatrati da mjera za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme predstavlja „učinkovitu, odvraćajuću i proporcionalnu mjeru za sankcioniranje” u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma.
D. Kriteriji na temelju kojih je moguće smatrati da je mjera za sankcioniranje učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna
67.
Iz presude Santoro u biti proizlazi da se nacionalnim mjerama donesenima na temelju članka 5. Okvirnog sporazuma – kako bi bile učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne – može među ostalim predvidjeti dodjela odgovarajuće naknade radniku koji je žrtva zlouporabe, uz mogućnost da se potonjem u potpunosti nadoknadi pretrpljena šteta kao i mehanizam sankcioniranja odgovorne uprave (
41
).
68.
S obzirom na ta razmatranja, skrećem pozornost na pitanje koje je značajno za ovaj predmet. Radi se o određivanju kriterija na temelju kojih je moguće ocijeniti je li učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna mjera za sankcioniranje u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma. U tom ću pogledu upotrebljavati izraz „mjera za sankcioniranje” pozivajući se, kao što to Sud čini u svojoj sudskoj praksi, na sankcije u širem smislu, odnosno na one koje obuhvaćaju kompenzacijsku i kažnjavajuću prirodu mjere.
1.
Mora li se mjerom za sankcioniranje u potpunosti nadoknaditi šteta koju je pretrpio dotični radnik?
69.
Kad je riječ o presudi Santoro, što se tiče mjera za sankcioniranje u širem smislu, najprije valja istaknuti da iz nje proizlazi da je potpuna naknada štete koju je pretrpio radnik jedan od kriterija na temelju kojih se može smatrati da je mjera za sankcioniranje učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma.
70.
Sud je dakako pojasnio da ni načelo potpune naknade pretrpljene štete niti ono proporcionalnosti ne nalažu isplatu kaznene odštete. Naime, ta načela zahtijevaju od država članica da osiguraju odgovarajuću naknadu, koja je veća od isključivo simbolične naknade, koja ipak ne premašuje potpunu naknadu (
42
). Međutim, Sud je također istaknuo da dodjela kamata u skladu s primjenjivim nacionalnim pravilima predstavlja neophodan sastavni dio odštete koja omogućuje uklanjanje posljedica zlouporabe (
43
), osobito u najtežim slučajevima (
44
).
71.
Stoga, kao što je to Komisija naglasila odgovarajući na pitanje Suda na raspravi, naknada štete koju je radnik pretrpio ne može biti ograničena, ako je njome potrebno na odgovarajući način obeštetiti sve slučajeve zlouporabe, uključujući i one najteže (
45
). Naime, očito je da određivanje najvišeg iznosa, unaprijed ograničava iznos naknade štete na iznos koji nije nužno proporcionalan težini povrede, osobito njezinu trajanju, zbog čega dolazi do opasnosti da će iznos naknade biti samo simboličan, a to nije u skladu sa zahtjevom Suda da se osigura mjera za sankcioniranje koja je učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna. Osim toga, potpuna naknada štete pretrpljene zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom dugog razdoblja ne može zanemariti elemente, kao što je protek vremena, koji joj zapravo mogu umanjiti vrijednost (
46
).
72.
Naime, iako države članice raspolažu marginom prosudbe za donošenje svojih mjera, sve mjere, odnosno sustav sam po sebi, ipak moraju biti učinkovite kako bi bile u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma. Slijedom toga, s obzirom na to da je sud koji je uputio zahtjev jedini nadležan za tumačenje i primjenu nacionalnog propisa, na njemu je da ga u najvećoj mogućoj mjeri tumači na način da osigura poštovanje načela djelotvornosti.
73.
Naposljetku, Sud je u presudi Santoro, među ostalim presudio da „uzimajući u obzir probleme svojstvene dokazivanju postojanja gubitka prilike, […] mehanizam presumpcije, koji ima za cilj radniku koji je zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme izgubio prilike za zaposlenje zajamčiti mogućnost uklanjanja posljedica takve povrede prava Unije, ispunjava zahtjev djelotvornosti” (
47
). Nasuprot tomu, mehanizam kompenzacije u okviru kojeg bi radnik morao dokazati eventualni gubitak prilike, značio bi za njega obvezu podnošenja dokaza, koji ako već nije nemoguć onda je bar iznimno težak za podnijeti, osobito zbog nejednakog odnosa snaga među strankama kao i nesigurnosti koja je posljedica zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Takav zahtjev ugrozio bi učinkovitost takvog mehanizma. Iz toga proizlazi da ni mehanizam obeštećenja radnika sudskim putem u okviru kojeg nije ublažen teret dokazivanja nije u skladu sa zahtjevima iz Okvirnog sporazuma.
2.
Treba li mjera radniku osigurati stabilnost zaposlenja?
74.
Kao što je to prethodno navedeno, Okvirnim sporazumom želi se izbjeći nesigurnost položaja zaposlenika, a time i ugrožavanje njihova položaja uzrokovano produljenom primjenom uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Međutim, stabilnost zaposlenja bitan je element zaštite radnika.
75.
U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da propis kojim se predviđa kogentno pravno pravilo da se, u slučaju zlouporabe ugovora o radu na određeno vrijeme, poput ugovora na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, ti ugovori pretvaraju u radni odnos na neodređeno vrijeme, može uključivati mjeru kojom se učinkovito sankcionira takva zlouporaba te se slijedom toga smatrati usklađenim s člankom 5. Okvirnog sporazuma (
48
).
76.
Međutim, čini mi se važnim pojasniti da, kako bi se takvo pretvaranje općenito moglo smatrati učinkovitom mjerom, do njega mora doći u razumnom roku (
49
). Stoga, tu mjeru nije moguće smatrati dostatnom u pogledu radnika čiji su ugovori uzastopno sklapani na određeno vrijeme tijekom osobito dugog razdoblja, poput 10, 20 ili čak 30 godina.
77.
Iz toga slijedi da pretvaranje ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovor na neodređeno vrijeme ne može samo po sebi biti učinkovita mjera za potrebe naknade štete koju je pretrpio radnik žrtva zlouporabe, osobito u najtežim slučajevima u kojima nacionalni sudovi utvrde dugotrajnu povredu članka 5. Okvirnog sporazuma (
50
).
3.
Treba li mjera omogućiti utvrđivanje pojedinačne odgovornosti osoblja uprave?
78.
Jasno je da bi mjera za sankcioniranje koja omogućuje utvrđivanje pojedinačne odgovornosti osoblja javne uprave mogla biti odvraćajuća mjera. Tim više što bi – kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim i usmenim očitovanjima, mjera čiji je cilj ukloniti posljedice zlouporabe, bilo dodjelom paušalne naknade bilo obeštećenjem u okviru sudskog postupka, za razliku od onoga što se događa u privatnom sektoru – pala na teret državnog proračuna, tako da ne bi postojala veza između pojedinačne odgovornosti i sankcije.
79.
Stoga, kao i Komisija, priznajem da bi sustav pojedinačne odgovornosti osoblja zaposlenog u upravi mogao biti relevantan alat u okviru sustava koji uključuje druge dovoljno odvraćajuće, učinkovite i proporcionalne sankcije. U svakom slučaju, takav sustav mora, da bi bio učinkovit, biti konkretan, predvidljiv i primjenjiv u praksi. Ne može se svesti samo na apstraktnu ili isključivo teoretsku mogućnost.
80.
Stoga, iako se, kao što je to Sud istaknuo, ni načelo potpune naknade štete ni načelo proporcionalnosti ne nalažu isplatu kaznene odštete, ne vidim nikakav načelni razlog za to da nacionalni sustav mjera, u okviru margine prosudbe kojom raspolažu države članice, ne bi obuhvatio i naknadu cjelokupne štete koju je pretrpio radnik, mogućnost zahtijevanja plaćanja naknade štete i primjenu mehanizma pojedinačne odgovornosti osoblja uprave. Prema mom mišljenju, jasno je da se za nacionalni sustav u kojem je primjena uzastopnih ugovora na određeno vrijeme i dalje široko rasprostranjena ne može smatrati da se temelji na učinkovitim, odvraćajućim i proporcionalnim mjerama za sankcioniranje. To mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
81.
Upravo ću stoga s obzirom na ta razmatranja analizirati usklađenost, s člankom 5. Okvirnog sporazuma, mjera predviđenih španjolskim pravnim poretkom, kako ih je opisao sud koji je uputio zahtjev, kojima se sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme.
E. Postojanje mjera kojima se pravilno sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme
82.
Osoba TJ s jedne strane ističe da status „radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” zbog svoje privremenosti samo produljuje slučaj privremenog zapošljavanja, a da ne ispunjava ciljeve Direktive 1999/70. Stoga taj status ne omogućuje ni naknadu štete koju je pretrpio dotični radnik ni njegovo izjednačavanje, u pogledu prava kojima raspolaže, sa stalno zaposlenim osobljem, s obzirom na to da navedeni status i dalje podrazumijeva nestabilnost zaposlenja, protivno članku 5. Okvirnog sporazuma. Slijedom toga, ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno ne može se smatrati učinkovitom, proporcionalnom i dovoljno odvraćajućom mjerom za sankcioniranje.
83.
S druge strane, kad je riječ o načinima pristupa zaposlenju na određeno vrijeme, osoba TJ tvrdi da bi bilo pogrešno tvrditi da prilikom zapošljavanja privremeno zaposlenog osoblja nije postupano u skladu s ustavnim načelima i to načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti. Stoga, kako bi se privremeno zaposlilo u upravi, dotično osoblje mora uspješno proći postupak odabira tijekom kojeg mora dokazati svoje kvalifikacije i zasluge (
51
).
84.
Kako bih utvrdio predviđa li španjolski pravni poredak mjere prikladne za pravilno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, najprije ću ispitati pretvaranje tih vrsta ugovora ili radnih odnosa u radni odnos „na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” a, potom analizirati druge mjere predviđene dotičnim nacionalnim propisom, kako ih je naveo sud koji je uputio zahtjev, u odnosu na sudsku praksu Suda (
52
).
1.
Je li pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u „ugovor na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” prikladna mjera za sankcioniranje?
85.
Ističem, prije svega, da je Sud već odlučio da članke 2. i 3. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno treba smatrati radnikom na određeno vrijeme u smislu tog okvirnog sporazuma i da, slijedom toga, ulazi u njegovo područje primjene. Sud je također presudio da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da izraz „primjena uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme”, iz te odredbe, obuhvaća situaciju u kojoj je, zbog toga što dotična uprava u propisanom roku nije organizirala postupak odabira za konačno popunjavanje radnog mjesta na kojem je bio zaposlen radnik na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, ugovor na određeno vrijeme kojim je taj radnik zaposlen u toj upravi produljen po samom zakonu (
53
).
86.
U ovom slučaju, sud koji je uputio zahtjev navodi, s jedne strane, da je radnik zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno radnik koji ima ugovor na određeno vrijeme jer od samog početka postoji unaprijed određen razlog za prestanak radnog odnosa čije je trajanje uvjetovano popunjavanjem radnog mjesta i, s druge strane, da se neizvjesno produljenje radnog odnosa zasnovanog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, koje ovisi o organizaciji i dovršetku postupaka odabira za popunjavanje slobodnog radnog mjesta, za potrebe Okvirnog sporazuma može izjednačiti s automatskim produljenjem ugovorâ na određeno vrijeme. Stoga, prema mišljenju tog suda, pojam radnika „zaposlenog na neodređeno vrijeme ali ne za stalno” iz sudske prakse nije u suprotnosti sa sudskom praksom navedenom u prethodnoj točki ovog mišljenja (
54
), s obzirom na to da je španjolski pravni poredak u skladu s pravom Unije, pri čemu se nacionalno pravo u tu svrhu ne tumači contra legem.
87.
Sud koji je uputio zahtjev osim toga pojašnjava da je pojam „radnik zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” bio osmišljen s obzirom na zakonsku nemogućnost da se radnicima koji su žrtve zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme dodijeli status „stalno zaposlenih ugovornih radnika” i to zbog razloga koji su već navedeni prethodno u tekstu (
55
). Taj sud dodaje da pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u radni odnos „na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, uz dodjelu naknade u iznosu od 20 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, odgovarajuće ispunjava zahtjeve iz Okvirnog sporazuma.
88.
Kao prvo, čini mi se važnim podsjetiti na to da je Sud, tumačeći članak 5. stavak 2. Okvirnog sporazuma, kao što to proizlazi iz tumačenja ranije navedene sudske prakse (
56
), u više navrata presudio da pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u ugovor o radu ili radni odnos na neodređeno vrijeme ne predstavlja obvezu država članica. Iz toga jasno proizlazi da se njome nije nikada zahtijevalo pa čak ni sugeriralo da se status „stalnog člana ugovornog osoblja” (
57
), kako je predviđen člankom 8. stavkom 2. točkom (c) EBEP‑a ili status državnog službenika, predviđen u stavku 2. točki (a) prizna radniku u javnoj upravi, a da on prethodno nije uspješno prošao predviđene postupke odabira ili natječaje, u skladu s ustavnim načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti. Jasno je samo po sebi da ta načela u pitanje nije doveo ni Sud (
58
).
89.
Stoga, suprotno onomu što je španjolska vlada tvrdila u svojim pisanim očitovanjima i s obzirom na to da ne postoji obveza država članica da uzastopne ugovore na određeno vrijeme, kao što je u ovom slučaju radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, preoblikuju u ugovor na neodređeno vrijeme (stalni član ugovornog osoblja), smatram da nije riječ o pitanju eventualnog contra legem tumačenja nacionalnog prava, kako ga je postavio sam sud koji je uputio zahtjev.
90.
Suprotno tomu, kad je riječ o toj mjeri i na temelju ustaljene i dobro utvrđene sudske prakse, Sud je smatrao da kako bi se nacionalni propis, poput španjolskog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg u javnom sektoru nije moguće takvo pretvaranje, mogao smatrati usklađenim s Okvirnim sporazumom, unutarnji pravni poredak države članice na koju se to odnosi mora u tom sektoru sadržavati
drugu djelotvornu mjeru koja omogućuje sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme (
59
).
91.
Sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ističe da iz točke 73. presude Instituto Madrileño proizlazi da je Sud smatrao da, s obzirom na to da u odnosu na osoblje zaposleno u upravnim tijelima na temelju upravnog prava ne postoji nijedna druga istovjetna i učinkovita mjera zaštite, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, poistovjećivanje tog osoblja zaposlenog na određeno vrijeme s „radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”može stoga predstavljati mjeru kojom se može sankcionirati zlouporaba ugovorâ o radu na određeno vrijeme te ukloniti posljedice povrede odredbi Okvirnog sporazuma (
60
).
92.
Točno je da je Sud to razmatranje oblikovao nakon što je u točki 72. te presude pojasnio da bi to mogao biti slučaj „ako bi sud koji je uputio zahtjev utvrdio da u nacionalnom zakonodavstvu o kojem je riječ u glavnom postupku ne postoji nijedna druga učinkovita mjera za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba u odnosu na osoblje zaposleno u javnom sektoru, jer takva situacija može ugroziti postizanje cilja i koristan učinak članka 5. Okvirnog sporazuma […] i stoga biti protivna tom članku” (moje isticanje).
93.
Međutim, u tom pogledu napominjem da korištenje kondicionala „[bi moglo]” u točki 73. presude Instituto Madrileño svjedoči o tome da Sud nije potvrdio da izjednačavanje tog osoblja zaposlenog na određeno vrijeme s „radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” predstavlja mjeru kojom se može sankcionirati zlouporaba ugovora o radu na određeno vrijeme i ukloniti posljedice povrede odredbi Okvirnog sporazuma. Naime, čini mi se da je razmatranje Suda iz te točke presude jednostavno podrazumijevalo da je na sudu koji je uputio zahtjev u predmetu povodom kojeg je donesena ta presuda, da provjeri okolnosti te mjere pretvaranja.
94.
Osim toga, kao što je na to s pravom podsjetila Komisija, sud koji je uputio zahtjev u predmetima povodom kojih je donesena presuda Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid već si je postavio pitanje o tim aspektima i od Suda zatražio da pojasni svoje tumačenje. Slijedom toga, Sud je u potonjoj presudi pojasnio svoju sudsku praksu o pojmu „radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”.
95.
Kao drugo, iako, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pojam „radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno” predstavlja odgovor na zlouporabu ugovora o radu na određeno vrijeme u javnom sektoru, smatram da to pretvaranje, promatrano zasebno, ne može predstavljati mjeru kojom se pravilno sankcionira takva zlouporaba. Naime, kao što je to naveo sam sud koji je uputio zahtjev i Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, ta se mjera među ostalim sastoji od pretvaranja niza ugovora na određeno vrijeme u samo jedan radni odnos, ali također na određeno vrijeme, o čijem trajanju na temelju diskrecijske ovlasti i dalje odlučuje dotična javna uprava (
61
). Stoga mi se čini očitim da zlouporabu ugovora na određeno vrijeme nije moguće sankcionirati, u širem smislu tog pojma, pretvaranjem radnog odnosa u drugu vrstu odnosa na određeno vrijeme, s obzirom na to da tim pretvaranjem, samim po sebi, nije moguće okončati zlouporabu uzastopnih ugovora na određeno vrijeme kao odgovor na potrebe javne uprave koje nisu privremene naravi, nego se mogu i produljiti i trajati više godina prije nego se zlouporaba stvarno ne okonča (
62
).
96.
Osim toga, u svojoj presudi DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, koja je donesena nakon odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u ovom predmetu, Sud je ponovno potvrdio da se ne može prihvatiti to da se ugovori o radu na određeno vrijeme mogu obnavljati radi stalnog i trajnog obavljanja zadaća u dotičnoj javnoj upravi koje su inače sastavni dio uobičajenih aktivnosti dotičnog zaposlenika. Ponovno je smatrao da je takva obnova u izravnoj suprotnosti s postavkom na kojoj se temelji Okvirni sporazum (
63
).
97.
To razmatranje ne može se dovesti u pitanje činjenicom da je, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, u njegovoj sudskoj praksi utvrđena jednakost između prava osoblja zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno i prava stalno zaposlenog osoblja, osobito u pogledu plaće, profesionalnog napredovanja ili poticaja, pod uvjetom da je uprava koja zapošljava za dotično radno mjesto dužna objaviti poziv na podnošenje prijava u okviru javnog natječaja. Naime, iako ta jednakost između prava može samo poboljšati položaj radnika koji se godinama, pa čak i desetljećima nalaze u nesigurnim situacijama, smanjujući time eventualne razlike u postupanju prema radnicima koji obavljaju iste poslove, takva im jednakost ne omogućuje pravo na stabilnost zaposlenja, koju je zakonodavac Unije osmislio kao temeljni element zaštite radnika Okvirnim sporazumom (
64
).
98.
Stoga mi se čini da u slučajevima u kojima od početka radnog odnosa na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, nije bio organiziran nijedan selekcijski test, prešutno produljenje tog ugovora za još nekoliko godina može ugroziti predmet, cilj i koristan učinak tog sporazuma (
65
). Naime, kao što je to Sud već potvrdio, „takvo usko tumačenje pojma ‚uzastopni radni odnosi na određeno vrijeme’ omogućilo bi [s jedne strane] da se radnici privremeno zapošljavaju tijekom mnogo uzastopnih godina” i, s druge strane, „moglo bi imati za učinak ne samo da se iz prava na zaštitu radnika koje se nastoji postići Direktivom 1999/70 i Okvirnim sporazumom isključi velik broj radnih odnosa na određeno vrijeme, lišavajući njihov cilj velikog dijela svoje biti, nego i da se poslodavcima omogući zlouporaba takvih odnosa kako bi zadovoljili stalne i trajne potrebe za osobljem” (
66
). Osim toga, ne treba izgubiti iz vida da iz pravnog i činjeničnog okvira slučaja prolazi da četrdeset i treća dodatna odredba Zakona 6/2018 propisuje da se status radnika na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno može dodijeliti samo na temelju sudske odluke. To nužno podrazumijeva, kao u ovom slučaju, da radnik koji je žrtva zlouporabe mora podnijeti deklaratorni zahtjev da bi mu se priznao status „radnika zaposlenog na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”.
99.
Slijedom toga, smatram da se u načelu članku 5. Okvirnog sporazuma ne protivi nacionalna sudska praksa poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja – kako bi se zajamčila ustavna načela, odnosno načela jednakosti, zasluga, sposobnosti i nediskriminacije kao i sloboda kretanja radnika – status „stalnog člana [ugovornog] osoblja” u javnom sektoru ne priznaje radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, pod uvjetom, međutim, da unutarnji pravni poredak u tom sektoru sadržava barem neku drugu učinkovitu mjeru koja omogućuje izbjegavanje i, po potrebi, sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
100.
Postavlja se međutim pitanje postoje li u španjolskom pravnom poretku, kako ga prikazuje sud koji je uputio zahtjev, druge učinkovite mjere za sankcioniranje zlouporabe.
2.
Postoje li u nacionalnom pravnom poretku druge učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme?
101.
Iz ustaljene sudske prakse, navedene u točki 55. ovog mišljenja, proizlazi da članak 5. Okvirnog sporazuma ne predviđa posebne sankcije za slučaj u kojem bi se utvrdilo postojanje zlouporaba. U takvom slučaju nacionalna tijela moraju donijeti mjere koje su proporcionalne, učinkovite i odvraćajuće kako bi se osigurala puna učinkovitost standarda utvrđenih na temelju Okvirnog sporazuma.
102.
U tom kontekstu, podsjećam na to da nije zadaća Suda da odlučuje o tumačenju odredaba domaćeg prava s obzirom na to da ta zadaća pripada nadležnim nacionalnim sudovima, koji moraju utvrditi jesu li odredbe mjerodavnog nacionalnog propisa u skladu sa zahtjevima koji su propisani člankom 5. Okvirnog sporazuma. Sud, međutim, prilikom odlučivanja o zahtjevu za prethodnu odluku može, u slučaju potrebe, dati pojašnjenja koja će služiti kao smjernica nacionalnom sudu prilikom donošenja odluke (
67
).
103.
Stoga ću u nastavku teksta ispitati proporcionalnost, učinkovitost i odvraćajuću prirodu mjera predviđenih španjolskim pravnim poretkom, s obzirom na sudsku praksu Suda i uzimajući u obzir kriterije navedene u točkama 67. do 81. ovog mišljenja.
a)
Kompenzacijska naknada jednaka onoj predviđenoj za osobe kojima je ugovor otkazan zbog gospodarske krize ili za slučaj nezakonitog otkaza
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
104.
Najprije želim podsjetiti na to da je Sud u presudama Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (
68
) i DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
69
), oslanjajući se na ustaljenu sudsku praksu (
70
), najprije presudio da isplatom novčane naknade za slučaj prestanka ugovora, „neovisno o bilo kakvom razmatranju o legitimnom ili zloporabnom korištenju uzastopnih ugovora na određeno vrijeme”, ne bi bilo moguće ostvariti cilj koji se želi postići člankom 5. Okvirnog sporazuma, a koji se sastoji od sprečavanja tih zlouporaba. Kako bi došao do tog zaključka, Sud je uzeo u obzir tvrdnju sudova koji su uputili zahtjeve u tim predmetima, prema kojoj se propisana naknada, u skladu sa španjolskim pravom, duguje radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno prilikom otkaza njihovih ugovora
zbog popunjavanja njihova radnog mjesta, što pretpostavlja da su sudjelovali u postupku odabira i nisu uspjeli ili da nisu sudjelovali u tom postupku. Na temelju toga je zaključio da takva mjera ne može pravilno sankcionirati zlouporabu uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme i ukloniti posljedice povrede prava Unije te se, posljedično, ne čini da sama po sebi predstavlja dovoljno učinkovitu i odvraćajuću mjeru koja bi osigurala punu djelotvornost pravila donesenih u skladu s Okvirnim sporazumom, u smislu sudske prakse.
105.
Konkretno, Sud je u presudi DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (
71
), dodao da s obzirom na to da se novčanom naknadom, poput one predviđene člankom 2. Zakona 20/2021, o kojoj je riječ i u glavnom postupku, utvrđuje dvostruka gornja granica, odnosno ograničenje od plaće za 20 dana za svaku godinu rada u službi, koje je ukupno ograničeno na dvanaest mjesečnih plaća, ona ne može omogućiti ni proporcionalnu i djelotvornu naknadu u situacijama zlouporabe koje prelaze određeno trajanje u smislu godina, ni odgovarajuću i cjelovitu naknadu štete koja proizlazi iz takvih zlouporaba. Tako je Sud presudio da se članku 5. Okvirnog sporazuma protivi „nacionalni propis koji predviđa isplatu propisane naknade koja je jednaka iznosu plaće za 20 dana za svaku navršenu godinu rada, uz ograničenje u iznosu godišnje plaće, svakom radniku za kojeg je poslodavac zlouporabio ugovore na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno koji se uzastopno produljuju, kada isplata te naknade za slučaj prestanka ugovora ne ovisi o bilo kakvom razmatranju o legitimnom ili zloporabnom korištenju tih ugovora” (
72
).
106.
Ne vidim razloga koji bi me naveli na to da Sudu predložim suprotno. S obzirom na navedeno, u ovom ću mišljenju ipak razmotriti tu mjeru s obzirom na određene elemente, kako ih je konkretno odredio sud koji je uputio zahtjev (
73
).
2) Ocjena
107.
U ovom slučaju, kad je riječ o isplati naknade, sud koji je uputio zahtjev najprije objašnjava da se pravni učinak pretvaranja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, sastoji od održavanja radnog odnosa na snazi sve do konačnog popunjavanja radnog mjesta u okviru regulatornog postupka predviđenog španjolskim zakonom. Tek po okončanju tog postupka radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno prestaje isplatom naknade u iznosu od 20 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća.
108.
Taj sud nadalje navodi da se ta naknada ne može smatrati neovisnom o bilo kakvom razmatranju o legitimnom ili zloporabnom korištenju tih ugovora ili tih radnih odnosa. Naime, dotični radnik ima pravo na tu naknadu samo ako je primjena uzastopnih ugovora na određeno vrijeme bila nezakonita i zloporabna.
109.
Naposljetku, u slučaju da bi Sud smatrao da ta naknada nije prikladna mjera za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje su posljedica zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, sud koji je uputio zahtjev pita može li takva mjera biti isplata maksimalnog iznosa važeće zakonske naknade, koja odgovara slučaju nezakonitog otpuštanja stalno zaposlenih radnika, odnosno naknade koja je jednaka iznosu plaće za 30 dana za svaku godinu rada u službi, do najviše 24 mjesečnih plaća.
110.
Kao prvo, kao što sam već naveo, minimalne zaštitne odredbe predviđene Okvirnim sporazumom namijenjene su izbjegavanju nesigurnog položaja zaposlenikâ i, prema tome, slabljenju njihova položaja zato što su tijekom dugog vremenskog razdoblja bili zaposleni na temelju ugovora na određeno vrijeme. Stoga ta nesigurnost nije samo posljedica otkaza ili prestanka radnog odnosa radnika koji je bio žrtva zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, nego i same zlouporabe.
111.
Međutim, iako radni odnos na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, traje sve dok se radno mjesto konačno ne popuni na temelju regulatornog postupka predviđenog španjolskim zakonom, nesporno je da dotični španjolski propis naknadu predviđa samo u trenutku prestanka tog radnog odnosa. Stoga se takva naknada u visini plaće za 20 dana za svaku godinu rada, u maksimalnom iznosu od 12 mjesečnih plaća, više čini kao naknada za raskid ugovora, a ne kao stvarna sankcija, u širem smislu riječi, zlouporabe čija je žrtva bio radnik (
74
).
112.
Kao drugo, taj zaključak Suda – koji proizlazi iz prethodno navedene sudske prakse prema kojoj isplata te naknade za slučaj prestanka ugovora ne ovisi o bilo kakvom razmatranju o legitimnom ili zloporabnom korištenju tih ugovora, a čije se utvrđenje u svakom pojedinom slučaju može objektivno provjeriti jednostavnim aritmetičkim izračunom – jasno podrazumijeva da navedena naknada ne može osigurati potpunu naknadu štete u najtežim slučajevima zlouporabe. Međutim, mogućnost ishođenja djelomične odštete nije zadovoljavajuća s obzirom na Okvirni sporazum. Naknadom se, suprotno tomu, mora u potpunosti nadoknaditi šteta koju je radnik trpio zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme tijekom cijelog trajanja zlouporabe.
113.
U ovom slučaju, osoba TJ ne nalazi se u položaju osobe čiji je ugovor prestao. U tom se činjeničnom kontekstu postavlja pitanje kako bi takva naknada u iznosu od 20 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, mogla imati odvraćajući učinak i, prema tome, kako bi se tom naknadom mogla naknaditi šteta nastala kroz više od devet uzastopnih godina zlouporabe. Drugim riječima, ta mi se mjera ne čini ni odvraćajućom niti se njome popravlja šteta.
114.
Kao treće, vrlo je važno da se u okviru naknade vodi računa o početku povrede prava Unije i njezinu prestanku. Kao što sam to već naveo, povreda Okvirnog sporazuma nastaje od trenutka kada radnik stalno i trajno obavlja poslove koji su dio uobičajene aktivnosti javne uprave, čije trajanje premašuje najdulje ukupno trajanje radnog odnosa, koje je u ovom slučaju utvrđeno španjolskim propisom i iznosi tri godine. Osim toga, podsjećam na to da se naknadom štete koju je pretrpio radnik – da bi bila učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna mjera za sankcioniranje – moraju moći prikladno kompenzirati svi slučajevi zlouporabe, uključujući one najteže i stoga nije moguće ograničiti njezin maksimalni iznos.
115.
Iz toga slijedi da se pri izračunu naknade mora uzeti pojedinačna situacija radnika koji je žrtva zlouporabe. U određenim slučajevima naknada o kojoj je riječ može omogućiti potpunu naknadu štete uzrokovane zlouporabom, a u drugim je slučajevima takva potpuna naknada očito nemoguća.
116.
Stoga se općenito može smatrati da ni isplata naknade u iznosu od 20 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, ni one u iznosu od 30 dana plaće za svaku godinu rada u službi, do najviše 24 mjesečnih plaća, ne može omogućiti, kao što je to Sud već presudio, ni proporcionalnu i učinkovitu naknadu u situacijama zlouporabe koje prelaze određeno trajanje u smislu godina, ni odgovarajuću i cjelovitu naknadu štete koja proizlazi iz takvih zlouporaba (
75
).
117.
Stoga se u potpunosti slažem s Komisijinim mišljenjem prema kojem ni radnici koji odlaze u mirovinu, daju otkaz ili su zbog bilo kojeg razloga dobili otkaz prije okončanja postupka odabira, ni oni koji su se zaposlili nakon završetka tog postupka, nemaju pravo na naknadu štete, čak i ako su bili žrtve zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme (
76
). Osim toga, nije dokazano da je mehanizam u kojem se radniku šteta naknađuje sudskim putem, koji u skladu sa španjolskim zakonodavstvom ne podrazumijeva nikakvo olakšanje tereta dokazivanja (
77
), stvaran i da ne postoji samo u teoriji.
118.
Iz toga slijedi da činjenica da dotični radnik, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, ima pravo na tu naknadu samo u slučaju da se korištenje uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme utvrdi nezakonitim i zloporabnim, nije dovoljna da bi se smatralo da ta mjera omogućuje „pravilno sankcioniranje zlouporaba i uklanjanje posljedica povrede prava Unije” (moje isticanje), što je glavni cilj Direktive 1999/70.
b)
Sustav odgovornosti
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
119.
Kad je riječ o sustavu odgovornosti javnih uprava, valja se vratiti na presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Pitanje jesu li četrdeset i treća dodatna odredba Zakona o državnom proračunu za 2018. i sedamnaesta dodatna odredba EBEP‑u, uvedena Kraljevskom uredbom sa zakonskom snagom 14/2021, u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma, bilo je predmet osmog i devetog pitanja u predmetima povodom kojih je donesena ta presuda (
78
).
120.
U tom pogledu, Sud je u točkama 113. i 114. navedene presude presudio da se tekst tih dvaju odredbi čini dvosmislen i apstraktan tako da nisu usporedive s talijanskim mehanizmom odgovornosti uprava, na koji se Sud poziva u presudi Santoro (
79
), za koji se, zajedno s drugim djelotvornim i odvraćajućim mjerama, zaključilo da je, pod uvjetom provjera koje su na sudu koji je uputio zahtjev u predmetu u kojem je donesena ta presuda, takav da može opravdati usklađenost talijanskog propisa s člankom 5. Okvirnog sporazuma. Sud je stoga odlučio da taj članak treba tumačiti na način da mu se protive nacionalne odredbe prema kojima „nepropisna postupanja” dovode do odgovornosti javnih uprava „u skladu s propisima na snazi u svakoj [od tih] javnih uprava” ako te nacionalne odredbe nisu djelotvorne ni odvraćajuće da zajamče punu djelotvornost normi donesenih na temelju tog članka.
2) Ocjena
121.
U ovom slučaju, sud koji je uputio zahtjev objašnjava da se sedamnaestom dodatnom odredbom, kako je izmijenjena Zakonom 20/2021, predviđa sustav odgovornosti u slučaju nepostupanja u skladu s mjerama na području stabilizacije i konsolidacije zapošljavanja u javnom sektoru, koje su uvedene u članak 10. EBEP‑a. Stoga, prema mišljenju tog suda, sadržaj te reforme potkrepljuje činjenica da će „nepropisna postupanja u primjeni članka 10.” podrazumijevati nastanak odgovornosti „u skladu s važećim propisima u svakoj javnoj upravi”, a riječ je o proporcionalnom, učinkovitom i odvraćajućem mehanizmu kojim se može osigurati poštovanje obveze da se spriječe zlouporabe pri privremenom zapošljavanju osoblja u službi javnih uprava, u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma (
80
).
122.
Sud je na raspravi španjolsku vladu i autonomnu zajednicu Madrid pozvao da iznesu razloge i navedu odredbe nacionalnog prava koji bi opravdali neprimjenu, na ovaj predmet, ocjene iz točaka 112. do 114. presude Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.
123.
Odgovarajući na to pitanje španjolska je vlada istaknula, uputivši na svoja pisana očitovanja, da španjolski pravni poredak predviđa odredbe o odgovornosti javnih uprava u slučaju povrede njihovih obveza u području zapošljavanja ugovornog osoblja.
124.
U tom je pogledu španjolska vlada u svojim pisanim očitovanjima najprije navela da je četrdeset treća dodatna odredba Zakona o državnom proračunu za 2018. ojačana sedamnaestom dodatnom odredbom EBEP‑a, nakon reforme uvedene Zakonom 20/2021, jer se njome predviđa sustav odgovornosti u slučaju nepoštovanja mjera koje se odnose na postupke zapošljavanja ugovornog osoblja uvedenih u članak 11. EBEP‑a. Prema stajalištu te vlade, tom se zakonodavnom reformom jača sadržaj prethodno navedenog propisa jer se njome uspostavlja mehanizam koji je proporcionalan, učinkovit i odvraćajući i može osigurati postupanje u skladu s obvezom da se izbjegnu zlouporabe pri zapošljavanju privremeno zaposlenog osoblja u javnoj upravi.
125.
Nadalje, navedena se vlada pozvala na članak 94. i sljedeće članke EBEP‑a (
81
) kao i na stegovni sustav koji se primjenjuje na državne službenike u državnoj upravi (
82
). Konkretno govoreći, istaknula je da što se tiče ugovornog osoblja u javnom sektoru, nacionalni propis pojam „teška povreda” u biti definira kao povredu propisa o ugovorima na određeno vrijeme i privremenim ugovorima, osobito kad se koriste protivno zakonu (
83
).
126.
Naposljetku, ista ta vlada uputila je na mogućnost podnošenja tužbi za naknadu štete pred sudovima nadležnima za socijalne sporove, pri čemu se ne dovodi u pitanje mehanizam financijske odgovornosti javnih tijela.
127.
U tom pogledu, kao prvo, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu u biti upućuje na nacionalni propis koji je isti onomu koji je Sud ispitao u točkama 112. do 114. presude Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, načelno ne vidim razlog zbog kojeg bi Sud trebao odstupiti od iznesenih razmatranja. Uz svo dužno poštovanje, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi točno značenje izraza „nepropisna postupanja” koji je Sud već razmatrao u okviru te presude.
128.
Kao drugo, utvrđujem da nikakav detaljan opis sustava odgovornosti u slučaju nepostupanja u skladu s mjerama uvedenima člankom 11. EBEP‑a, koje se odnose na postupke zapošljavanja ugovornog osoblja, ne proizlazi ni iz pisanih očitovanja ni iz onih koja je španjolska vlada usmeno iznijela na raspravi, iako potonja tvrdi da se tim mjerama želio ojačati već postojeći nacionalni propis.
129.
Suprotno tomu, brojke koje je iznijela španjolska vlada – nakon savjetovanja s inspekcijom rada i socijalne sigurnosti – prema kojima je tijekom zadnjih pet godina u španjolskoj javnoj upravi vođeno više od 1200 istraga, što je dovelo do sastavljanja stotine zapisnika o prekršaju, ne može biti dovoljno da bi se dokazala učinkovitost tog sustava (
84
). U tom pogledu, kao što sam to već naveo u točki 79. ovog mišljenja, sustav odgovornosti može se smatrati učinkovitim i odvraćajućim samo ako je konkretan, predvidljiv i primjenjiv. On ne može predstavljati samo apstraktnu ili isključivo teoretsku mogućnost. Međutim, do takvog zaključka nije moguće doći ni na temelju odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ni spisa kojim raspolaže Sud, a isto nije bilo dokazano ni tijekom rasprave. Naime, autonomna zajednica Madrid navela je – odgovarajući na toj raspravi na pitanje Suda – da iako je teoretski moguće utvrditi odgovornost uprave, do danas nije čula za bilo koji postupak za utvrđivanje odgovornosti koji bi protiv nje pokrenula inspekcija rada ni za bilo koji stegovni postupak pokrenut protiv nekog od njezinih službenika ili dužnosnika.
130.
Stoga smatram da vrlo općenit prikaz sadržaja tih dotičnih nacionalnih odredbi, odnosno četrdeset treće dodatne odredbe Zakona o državnom proračunu za 2018., kako je ojačana sedamnaestom dodatnom odredbom EBEP‑a, nakon reforme provedene Zakonom 20/2021, Sudu ne daje elemente potrebne za ocjenu toga mogu li, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, sankcije koje proizlaze iz sustava odgovornosti uprave predviđenog predmetnim propisom biti temelj za usklađenost tog propisa s člankom 5. Okvirnog sporazuma.
c)
Postupci odabira
1) Kratak podsjetnik na sudsku praksu
131.
Podsjećam na to da je Sud u presudi Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid odlučio da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji predviđa organizaciju postupaka konsolidacije privremenog zaposlenja natječajima za popunjavanje radnih mjesta na kojima su zaposleni članovi privremenog osoblja, među njima radnici na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, kada ta organizacija ne ovisi o bilo kakvom razmatranju o zloporabnom korištenju tih ugovora na određeno vrijeme (
85
).
132.
Kako bi došao do tog zaključka, Sud je u točkama 117. i 118. te presude pojasnio da iako organizacija postupaka odabira radnicima koji su imali ugovore ili uzastopne radne odnose na određeno vrijeme pruža priliku da pokušaju osigurati stabilnost zaposlenja, s obzirom na to da oni u načelu mogu sudjelovati u tim postupcima, takva okolnost ne može osloboditi države članice od poštovanja obveze propisivanja prikladnih mjera za pravilno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora o radu i radnih odnosa na određeno vrijeme. Naime, takvi postupci, ishod kojih je usto neizvjestan, otvoreni su i kandidatima koji nisu bili žrtve takve zlouporabe. Sud je stoga dodao da s obzirom na to da organizacija takvih postupaka ne ovisi o bilo kakvom razmatranju o zloporabnom korištenju tih ugovora na određeno vrijeme, njome se ne može pravilno sankcionirati zlouporaba takvih radnih odnosa i ukloniti posljedice povrede prava Unije. Stoga se čini da ta organizacija ne omogućuje postizanje cilja iz članka 5. Okvirnog sporazuma.
2) Ocjena
133.
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su tijekom posljednjih godina donesena različita pravila o stabilizaciji ili konsolidaciji privremenog zaposlenja, a jedan od njihovih ciljeva bio je regulirati situacije koje su posljedica zlouporabe ugovora na određeno vrijeme. Konkretnije, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da su Zakonom 20/2021, kojim se predviđa stabilizacije zapošljavanja u javnom sektoru, u španjolsko pravo uvedene posebne zakonodavne mjere kako, među ostalim, organizacija postupaka odabira ne bi bila neovisna o bilo kakvom razmatranju o zloporabnom korištenju uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. Naime, zakonodavac je u okviru tih postupaka pridao odlučujuću vrijednost prethodnom iskustvu i vremenu koje su dotični radnici zaposleni na određeno vrijeme proveli u službi, čime se na prikladan način kompenziraju zloporabe i istodobno olakšava njihov konačan pristup radnom mjestu kao „stalno zaposlenog radnika” (
86
).
134.
U tom kontekstu postavljaju se najmanje dva pitanja: može li se učinkovitom, odvraćajućom i proporcionalnom mjerom za sankcioniranje smatrati puko postupanje javne uprave u skladu s vlastitim zakonskim obvezama koje su joj propisane kako bi zadovoljila strukturne potrebe za osobljem? Ulazi li organizacija natječaja radi popunjavanja stalnih radnih mjesta, čak i u kontekstu „postupka stabilizacije zapošljavanja” kako je predviđen predmetnim propisom, u okvir zakonskog i poželjnog organizacijskog zahtjeva u javnom sektoru?
135.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, dovoljno je istaknuti da, iako se novim zakonodavnim mjerama uvedenima Zakonom 20/2021, koje predviđaju proces stabilizacije zapošljavanja u javnom sektoru, nastoji spriječiti zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, činjenica je da sama obveza organiziranja postupaka odabira radi konačnog popunjavanja radnih mjesta na kojima su privremeno zaposleni radnici na određeno vrijeme kao i precizni rokovi u tu svrhu, ne omogućava učinkovitu provedbu takvih postupaka. Takvo zakonodavstvo nije prikladno za sprečavanje poslodavčeve zlouporabe uzastopnih radnih odnosa na određeno vrijeme ni, što je važno u ovom predmetu, za pravilno sankcioniranje zlouporabe takvih radnih odnosa i uklanjanje posljedica povrede prava Unije jer njegova primjena nema nikakav negativan učinak za tog poslodavca (
87
).
136.
Osim toga, slažem se sa stajalištem koje je Komisija iznijela na raspravi, prema kojem je zakonodavac predmetne postupke odabira zapravo predvidio kao dodatnu mjeru za ispravljanje postojeće situacije u kojoj dolazi do zlouporaba (
88
).
137.
U tom pogledu, kad je riječ o organizaciji postupaka odabira kao mjere za sankcioniranje u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma, kao što je primijenjena u španjolskoj sudskoj praksi ili predviđena u članku 2. Zakona 20/2021, ističem da je Sud pojasnio da iako organizacija postupaka odabira radnicima koji su bili zloporabno zaposleni u okviru uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, pruža priliku da pokušaju osigurati stabilnost zaposlenja, s obzirom na to da oni načelno mogu sudjelovati u tim postupcima, takva okolnost ne može osloboditi države članice od ispunjenja obveze propisivanja prikladne mjere za pravilno sankcioniranje zlouporabe tih uzastopnih ugovora o radu ili tih radnih odnosa na određeno vrijeme.
138.
Naime, takvi su postupci, čiji je ishod usto neizvjestan, u pravilu otvoreni i kandidatima koji nisu bili žrtve takve zlouporabe. Sud je dakle presudio da organizacija postupaka odabira, kako je predviđena nacionalnom sudskom praksom ili člankom 2. Zakona 20/2021, podložno provjeri koju je dužan izvršiti sud koji je uputio zahtjev, nije takva da bi se njome moglo pravilno sankcionirati zlouporabu uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme i, slijedom toga, ukloniti posljedice povrede prava Unije (
89
).
139.
Točno je da to što španjolski zakonodavac pridaje odlučujuću važnost prethodnom iskustvu i vremenu koje su dotični radnici zaposleni na određeno vrijeme posvetili obavljanju svojih zadataka jamči stabilnost zaposlenja žrtvama zlouporabe ugovora o radu na određeno vrijeme. Međutim, takva mjera sama za sebe ne može biti dovoljna u slučaju kad je povreda članka 5. Okvirnog sporazuma trajala tijekom dugog razdoblja (
90
). Ta mjera svakako ne može biti dovoljna u slučaju kad, iako se njome olakšava pristup stabilnosti zaposlenja priznavanjem odlučujuće vrijednosti prethodnom iskustvu i vremenu koje su radnici zaposleni određeno vrijeme posvetili radu, dotični radnik ne prođe natječaj.
140.
U ovom slučaju iz odgovora autonomne zajednice Madrid na pitanje koje je Sud postavio na raspravi proizlazi da je osoba TJ sudjelovala u jednom od tih postupaka stabilizacije zapošljavanja u javnom sektoru nakon kojeg je došla na radno mjesto, u svojstvu državnog službenika, na kojem je zaposlena od 25. travnja 2025. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni može li taj pristup stabilnosti zaposlenja ukloniti sve posljedice zlouporabe koje je bila žrtva.
III. Zaključak
141.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odgovori na sljedeći način:
Članak 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, sklopljenog 18. ožujka 1999., iz Priloga Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP,
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi nacionalna sudska praksa poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja – kako bi se zajamčila ustavna načela, odnosno načela jednakosti, zasluga, sposobnosti i nediskriminacije kao i sloboda kretanja radnika – status „stalnog zaposlenih ugovornih radnika” u javnom sektoru ne priznaje radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, pod uvjetom, međutim, da unutarnji pravni poredak u tom sektoru sadržava barem neku drugu učinkovitu mjeru koja omogućuje izbjegavanje i, po potrebi, sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
Kako bi mjera za sankcioniranje bila učinkovita, odvraćajuća i proporcionalna da bi osigurala punu učinkovitost pravila donesenih na temelju članka 5. tog okvirnog sporazuma, njome se mora predvidjeti, s jedne strane, sustav koji omogućuje potpunu naknadu štete koju je radnik pretrpio zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, uzimanjem u obzir, pri izračunu iznosa naknade, težinu povrede, uključujući njezino trajanje, i, s druge strane, dovoljno konkretan, predvidljiv i primjenjiv mehanizam sankcioniranja odgovorne javne uprave koji nije samo sveden na apstraktnu ili isključivo teoretsku mogućnost.
Kako bi se mjeru za sankcioniranje kojom je predviđeno pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u ugovor o radu ili radni odnos na neodređeno vrijeme moglo, kao takvu, smatrati učinkovitom, odvraćajućom i proporcionalnom, ona mora biti donesena u razumnom roku da bi se osigurala puna učinkovitost pravila donesenih na temelju tog članka 5.
Na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni sadržava li nacionalni propis, uzimajući u obzir prethodne kriterije, učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne mjere kojima je moguće učinkovito sankcionirati zlouporabu uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
(
2
)	Okvirni sporazum sklopljen 18. ožujka 1999. (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum), koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.)
(
3
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, u daljnjem tekstu: presuda Adeneler, EU:C:2006:443, t. 63.); od 15. travnja 2008., Impact (C‑268/06, u daljnjem tekstu: presuda Impact, EU:C:2008:223, t. 88.) kao i od 23. travnja 2009., Angelidaki i dr. (C‑378/07 do C‑380/07, u daljnjem tekstu: presuda Angelidaki, EU:C:2009:250, t. 73.).
(
4
)	U točki 6. Općih razmatranja Okvirnog sporazuma navedeno je da su ugovori o radu na neodređeno vrijeme opći oblik radnog odnosa te da doprinose kakvoći života radnika te poboljšavaju učinak.
(
5
)	Vidjeti presudu od 22. studenoga 2005., Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, t. 64.).
(
6
)	U trenutku sastavljanja ovog mišljenja Sud je već donio 43 presude i rješenja čiji su predmet bili zahtjevi za prethodnu odluku na španjolskom jeziku postupka, od kojih su u jedanaest predmeta donesena mišljenja nezavisnog odvjetnika.
(
7
)	Vidjeti, među ostalim, presude Adeneler; Angelidaki; od 10. ožujka 2011., Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); od 19. ožujka 2020., Sánchez Ruiz i dr. (C‑103/18 i C‑429/18, u daljnjem tekstu: presuda Sanchez Ruiz, EU:C:2020:219); od 11. veljače 2021., M. V. i dr. (Uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme u javnom sektoru) (C‑760/18, EU:C:2021:113); od 3. lipnja 2021., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, u daljnjem tekstu: presuda Instituto Madrileño, EU:C:2021:439); od 24. lipnja 2021., Obras y Servicios Públicos i Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514) i od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
(
8
)	Presuda od 13. ožujka 2014., Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146)
(
9
)	Iste te godine Europska komisija pokrenula je protiv Kraljevine Španjolske postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a zbog nepravilnog prenošenja Direktive 1999/70 [INFR(2014)4334]. Ta institucija tvrdi da taj postupak, koji je i dalje u tijeku, svjedoči o složenosti i opsegu problema.
(
10
)	Presuda 22. veljače 2024. (C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, u daljnjem tekstu: presuda Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid)
(
11
)	Presuda od 13. lipnja 2024. (C‑331/22 i C‑332/22, u daljnjem tekstu: presuda DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia)
(
12
)	BOE br. 255 od 24. listopada 2015., str. 100224.
(
13
)	BOE br. 261 od 31. listopada 2015., str. 103105.
(
14
)	BOE br. 161 od 7. srpnja 2021., str. 80375.
(
15
)	BOE br. 312 od 29. prosinca 2021., u daljnjem tekstu: Zakon 20/2021.
(
16
)	BOE br. 153 od 28. lipnja 2017., str. 53787.
(
17
)	BOE br. 161 od 04. srpnja 2018., str. 66621.
(
18
)	Iako je prvi ugovor na temelju kojeg je autonomna zajednica Madrid zaposlila osobu TJ bio ugovor člana ugovornog osoblja, na raspravi se saznalo da je posljednje radno mjesto na kojem je bila zaposlena bilo radno mjesto službenika zaposlenog na određeno vrijeme, čija je svrha bila popuniti slobodno radno mjesto (plaza de interinidad por cobertura de vacante). U tom pogledu, vidjeti bilješku 80. ovog mišljenja.
(
19
)	Vidjeti u tom smislu presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 127. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također u tom smislu presude od 7. rujna 2006., Marrosu i Sardino (u daljnjem tekstu: presuda Marrosu i Sardino, EU:C:2006:517, t. 49.) i od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, u daljnjem tekstu: presuda Santoro, EU:C:2018:166, t. 34.).
(
20
)	Vidjeti osobito presude Adeneler (t. 62.); od 3. srpnja 2014., Fiamingo i dr. (C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, u daljnjem tekstu: presuda Fiamingo, EU:C:2014:2044, t. 55.); od 26. studenoga 2014., Mascolo i dr. (C‑22/13, C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, u daljnjem tekstu: presuda Mascolo, EU:C:2014:2401, t. 73.); od 14. rujna 2016., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, t. 27.) kao i Sánchez Ruiz (t. 54.).
(
21
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude Adeneler; od 13. rujna 2007., Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, t. 26. i navedenu sudsku praksu) i DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 44. i 45. i navedenu sudsku praksu).
(
22
)	U pogledu tog načela sudske prakse i njegova podrijetla vidjeti točke 55. do 64. ovog mišljenja.
(
23
)	Tri mjere navedene u stavku 5. točkama (a) do (c) navedenog članka odnose se redom na objektivne razloge koji opravdavaju obnovu takvih ugovora ili radnih odnosa, maksimalno ukupno trajanje tih uzastopnih ugovora ili radnih odnosa i broj njihovih obnavljanja. Vidjeti osobito Mascolo (t. 74. i navedenu sudsku praksu).
(
24
)	Vidjeti osobito presude Impact (t. 70. i navedenu sudsku praksu); Mascolo (t. 75. i 76.); Santoro (t. 27. i 28.) kao i DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 46. i 48. te navedenu sudsku praksu). Moje isticanje.
(
25
)	Vidjeti točku 45. ovog mišljenja.
(
26
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u predmetu Marrosu i Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, t. 29. i 30.).
(
27
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude Adeneler (t. 91.); od 7. rujna 2006., Vassallo (C‑180/04, u daljnjem tekstu: presuda Vassallo, EU:C:2006:518, t. 42.) i Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 124.). Moram primijetiti da Sud u svojoj sudskoj praksi upotrebljava izraz „mjera za sankcioniranje” u širem smislu, podrazumijevajući time kažnjavajuću narav (sankcija stricto sensu) i kompenzacijsku narav (uklanjanje posljedica zlouporabe) mjere koju države članice moraju predvidjeti na temelju Direktive 1999/70. U tom pogledu, vidjeti moja razmatranja u točkama 61. i 62. ovog mišljenja.
(
28
)	Nasuprot tomu, zakonodavac Unije predvidio je takav zahtjev u drugim direktivama iz područja socijalnog prava. Vidjeti osobito članak 15. Direktive Vijeća 2000/43/EZ od 29. lipnja 2000. o provedbi načela jednakog postupanja prema osobama bez obzira na njihovo rasno ili etničko podrijetlo (SL 2000., L 180, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 19.). „[…] [p]redviđene sankcije, koje se mogu sastojati od isplate novčane naknade žrtvi, moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće”. Vidjeti također članak 20. Direktive 2014/67/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o provedbi Direktive 96/71/EZ o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga i izmjeni Uredbe (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta („Uredba IMI”) (SL 2014., L 159, str. 11.): „[…] Predviđene sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće”.
(
29
)	Vidjeti u tom smislu presude Adeneler (t. 94.); Marrosu i Sardino (t. 51.); Vassallo (t. 36.); Sánchez Ruiz (t. 88.) i Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 103.).
(
30
)	Vidjeti presudu DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 71. i navedenu sudsku praksu).
(
31
)	Vidjeti točku 55. ovog mišljenja. Moje isticanje.
(
32
)	Vidjeti presudu Adeneler (t. 93. i navedenu sudsku praksu). Ta opća točka sudske prakse kasnije se, u konkretnom kontekstu članka 5. stavka 1. Okvirnog sporazuma, odrazila u preciznijoj formulaciji prema kojoj se tom odredbom državama članicama zadaje opći cilj, koji se sastoji od sprečavanja zlouporaba, ostavljajući im izbor sredstava za njegovo postizanje, kako je to navedeno u posljednjoj rečenici točke 53. ovog mišljenja.
(
33
)	Vidjeti osobito presude Fiamingo (t. 62.) i Mascolo (t. 78.).
(
34
)	Vidjeti osobito presude Fiamingo (t. 64.); Mascolo (t. 79.) kao i DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 69. i navedenu sudsku praksu).
(
35
)	Vidjeti presude Adeneler (t. 102.); Vassallo (t. 38.) i Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 104.). Moje isticanje.
(
36
)	Vidjeti u tom smislu presudu Angelidaki (t. 160. do 166.).
(
37
)	Naime, iako izraz sankcija može imati više značenja na francuskom jeziku, iz engleske verzije te točke sudske prakse još jasnije proizlazi da Sud razlikuje dva različita uvjeta „in order duly to punish thatabuse and nullify the consequences of the breach of EU law”, što potvrđuje da se odnose kako na kažnjavajuće tako i na kompenzacijske mjere. To vrijedi i za jezičnu verziju na njemačkom „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen”; litavskom „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes”; poljskom „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii” i španjolskom jeziku „cono de sancionar debidamente dichoabuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión”. Moje isticanje.
(
38
)	Naime, može biti da mjera namijenjena kažnjavanju zlouporabe neće biti prikladna za učinkovito uklanjanje njezinih posljedica i obratno. Zbog toga je nacionalne mjere važno razmotriti kao cjelinu.
(
39
)	Vidjeti u tom smislu presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 80.).
(
40
)	Kao što je Sud na to podsjetio u više navrata, pojam „uzastopni radni odnosi na određeno vrijeme” ne smije se usko tumačiti kako bi se izbjeglo neizvjesno zapošljavanje radnika tijekom više godina. Naime, usko tumačenje moglo bi velik broj radnih odnosa na određeno vrijeme zapravo isključiti iz prava na zaštitu radnika koje se želi ostvariti Direktivom 1999/70 i Okvirnim sporazumom, čime bi se cilju koji se želi postići oduzela njegova bit. Vidjeti u tom smislu sudsku praksu navedenu u točki 98. ovog mišljenja.
(
41
)	Vidjeti u tom smislu presudu Santoro (t. 54.).
(
42
)	Vidjeti presudu DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 81. i 83. te navedenu sudsku praksu).
(
43
)	Vidjeti po analogiji presudu od 2. kolovoza 1993., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 32.).
(
44
)	Vidjeti bilješku 45. ovog mišljenja.
(
45
)	Osobito u slučajevima u kojima je zlouporaba uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme trajala u razdoblju od 10, 20, ili čak 30 godina.
(
46
)	Vidjeti po analogiji presudu od 2. kolovoza 1993., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, t. 31. i 32.).
(
47
)	Točka 50. te presude
(
48
)	Vidjeti u tom smislu presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 128. i navedenu sudsku praksu).
(
49
)	Osobito, Komisija je na raspravi istaknula da je to slučaj u privatnom sektoru, pozivajući se na rok predviđen člankom 15. stavkom 5. Zakona o radu. U tom pogledu vidjeti točku 12. ovog mišljenja.
(
50
)	Što se tiče postupaka odabira o kojima je riječ, zamišljenih kao mjera koja radniku omogućuje stabilnost zaposlenja, vidjeti točku 131. i sljedeće ovog mišljenja.
(
51
)	U tom pogledu, osoba TJ se poziva na članak 10. stavak 2. i članak 61. stavak 4. EBEP‑a, u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka.
(
52
)	Vidjeti točke 23. i 44. ovog mišljenja.
(
53
)	Vidjeti presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 66. i 82. te točke 1. i 2. izreke).
(
54
)	Vidjeti bilješku 53. ovog mišljenja.
(
55
)	Vidjeti točke 29. i 30. ovog mišljenja. Moje isticanje.
(
56
)	Vidjeti točke 50. do 54. ovog mišljenja.
(
57
)	Moje isticanje.
(
58
)	S obzirom na navedeno, postavlja se pitanje treba li poštovanje tih načela ocjenjivati od slučaja do slučaja. Naime, iz rasprave proizlazi da je osoba TJ bila zaposlena u okviru postupka odabira predviđenog španjolskim zakonom radi zapošljavanja ugovornog osoblja prilikom kojeg je bilo moguće postupati u skladu s načelima jednakosti, zasluga i sposobnosti, što treba ocijeniti sud koji je uputio zahtjev.
(
59
)	Vidjeti u tom smislu presude Adeneler (t. 105.); Marrosu i Sardino (t. 49.); Santoro (t. 34.); od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C‑236/20, EU:C:2022:263, t. 62.) i Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t.127.). Vidjeti i točke 43. i 52. ovog mišljenja.
(
60
)	Prema mišljenju Komisije, izgleda da očito proturječje na koje u ovom predmetu upućuje sud koji je uputio zahtjev proizlazi iz činjenice da, dok su sudovi koji su uputili zahtjeve nadležni u području socijalnog prava, koji jedini mogu koristiti pojam „radnik zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno”, taj pojam smatrali nedostatnom mjerom (vidjeti presudu Sánchez Ruiz (t. 102.) i rješenje od 11. prosinca 2014., León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, t. 51.)), čini se da su sudovi koji su uputili zahtjeve, nadležni u području upravnih sporova, smatrali da taj pojam u najmanju ruku predstavlja određeno poboljšanje položaja radnika na koje se primjenjuje upravno pravo te su tražili sredstvo za njegovo prenošenje u to pravo [vidjeti presude od 14. rujna 2016., Martínez Andrés i Castrejana López (C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680) te Instituto Madrileño (t. 72. i 73.)].
(
61
)	Vidjeti točku 30. kao i sudsku praksu navedenu u točkama 85., 90. i 96. ovog mišljenja. Vidjeti također presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 78.).
(
62
)	Osobito valja podsjetiti na to da u spojenim predmetima povodom kojih je donesena presuda Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 77.), od početka radnog odnosa na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno nije bio organiziran nijedan selekcijski test. U predmetu C‑59/22, ta je situacija trajala 27 godina, a u predmetu C‑110/22, tužitelj iz glavnog postupka bio je 20 godina zaposlen u dotičnoj upravi na temelju ugovora na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno.
(
63
)	Točke 52. do 54., 65., 66., 73. i 91. te presude.
(
64
)	Vidjeti točku 50. i sudsku praksu navedenu u bilješci 20. ovog mišljenja.
(
65
)	Vidjeti u tom smislu presude Sánchez Ruiz (t. 61.); Instituto Madrileño (t. 35.) te Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 78.).
(
66
)	Vidjeti u tom smislu presude Adeneler (t. 85.); Sánchez Ruiz (t. 62. i 63.); Instituto Madrileño (t. 36. i 37.) te Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 79. i 80.).
(
67
)	Vidjeti osobito presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 90. i 92. te navedenu sudsku praksu).
(
68
)	Točke 105. do 107. te presude
(
69
)	Točke 79., 80. i 84. te presude
(
70
)	Vidjeti osobito presude od 21. studenoga 2018., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, t. 94. i 95.) kao i Instituto Madrileño (t. 74. i 75.).
(
71
)	Točka 81. te presude
(
72
)	Vidjeti presudu Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (t. 108.). Vidjeti također presudu DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 80. i 81.).
(
73
)	Vidjeti točke 59. do 80. ovog mišljenja.
(
74
)	Na raspravi je istaknuto da je ta naknada jednaka naknadi predviđenoj Zakonom o radu u slučaju prestanka ugovora zbog objektivnih razloga. Vidjeti osobito presudu od 21. studenoga 2018., Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, t. 17.).
(
75
)	Vidjeti presudu DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 81.).
(
76
)	Vidjeti članak 2. stavak 6. treći podstavak Zakona 20/2021, naveden u točki 20. ovog mišljenja.
(
77
)	Vidjeti točku 73. ovog mišljenja.
(
78
)	Točka 112. te presude
(
79
)	Točka 52. te presude
(
80
)	Radi jasnoće napominjem da se članak 10. EBEP‑a, čiji tekst čak nije ni naveden u zahtjevu za prethodnu odluku, osim ako ne griješim, tiče službenika zaposlenih na određeno vrijeme (funcionarios interinos), a ne članova ugovornog osoblja (personal laboral), na koje se odnosi članak 11. EBEP‑a. Postavlja se dakle pitanje primjenjuje li se taj sustav odgovornosti za službenike zaposlene na određeno vrijeme, kako ga je prikazao sud koji je uputio zahtjev u okviru članka 10. EBEP‑a, također i na članove ugovornog osoblja poput osobe TJ, u okviru članka 11. EBEP‑a, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev. U svakom slučaju, čini mi se važnim istaknuti da je autonomna zajednica Madrid odgovarajući na pitanje Suda pojasnila da je osoba TJ, u trenutku podnošenja svoga deklaratornog zahtjeva prvostupanjskom sudu, bila zaposlena na radnom mjestu službenika zaposlenog na određeno vrijeme kako bi se osiguralo popunjavanje slobodnog radnog mjesta (Plaza de interinidad por cobertura de vacante). U tom pogledu, vidjeti bilješku 18. ovog mišljenja.
(
81
)	Prema mišljenju španjolske vlade, člankom 95. stavkom 2. točkom (d) EBEP‑a pojam „osobito teške stegovne povrede” utvrđen je kao „donošenje očito nezakonitih sporazuma koji uzrokuju tešku štetu upravi ili građanima”.
(
82
)	Među ostalim, španjolska vlada tvrdi da članak 7. stavak 1. točka (h) Real Decreta 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Kraljevska uredba 33/1986 kojom se potvrđuje uredba o stegovnom sustavu za službenike državne uprave) od 10. siječnja 1986. (BOE br. 15. od 17. siječnja 2017., str. 2377.), kao „tešku povredu” kvalificira „izdavanje izvješća i sklapanje očito nezakonitih sporazuma koji uzrokuju štetu upravi ili građanima i ne predstavljaju osobito tešku povredu”.
(
83
)	Iz pisanih očitovanja proizlazi da se u članku 7. stavku 2. texta refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (izmijenjeni tekst Zakona o povredama i sankcijama u području socijalne sigurnosti), odobren Real Decreto Legislativom 5/2000 (Kraljevska zakonodavna uredba 5/2000) od 4. kolovoza 2000. (BOE br. 189 od 8. kolovoza 2000., str. 15060.) kao teška povreda utvrđuje povreda propisa o ugovornim uvjetima, ugovorima na određeno vrijeme i privremenim ugovorima, njihovom upotrebom u svrhu povrede zakona ili u odnosu na osobe, svrhe, situacije i vremenska ograničenja različita od onih predviđenih zakonom, propisom ili kolektivnim ugovorom ako se ta pitanja mogu riješiti u okviru kolektivnog pregovaranja. U tu se svrhu smatra da postoji povreda za svakog dotičnog radnika.”
(
84
)	Te je brojke španjolska vlada iznijela na raspravi odgovarajući na pitanje Suda.
(
85
)	Točka 121. te presude
(
86
)	Vidjeti točku 20. ovog mišljenja.
(
87
)	Vidjeti u tom smislu presudu Sánchez Ruiz (t. 97.).
(
88
)	U tom pogledu, iz odgovora španjolske vlade na pitanje koje je Sud postavio na raspravi proizlazi da su već provedena tri izvanredna postupka stabilizacije. Prema mišljenju te vlade, u okviru posljednjeg postupka stabilizacije predviđenog Zakonom 20/2021, utvrđeno je da postoji 544151 privremenih radnih mjesta koja treba stabilizirati, od kojih je 365714 već stabilizirano.
(
89
)	Vidjeti presudu DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (t. 77.).
(
90
)	Vidjeti točku 77. ovog mišljenja.