61992CC0012_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La Hof van cassatie belge a demandé en l' espèce à la Cour d' interpréter l' accord du 22 juillet 1972 entre la Communauté économique européenne et la République d' Autriche, et en particulier son protocole n
3, qui fixe les règles relatives à la définition de la notion de "produits originaires" et aux méthodes de coopération administrative (1).
Le cadre juridique
2. L' accord instaure un régime tarifaire préférentiel pour les produits originaires d' Autriche ou de la Communauté. Le protocole n
3 détermine les règles d' origine et prévoit que l' origine d' un produit est prouvée par la présentation d' un certificat de circulation des marchandises EUR.1, voir article 8, paragraphe 1.
Le certificat EUR.1 est délivré par les autorités douanières de l' État d' exportation, voir article 9, paragraphe 1. Les autorités douanières de l' Autriche par exemple sont habilitées à délivrer le certificat EUR.1 non seulement pour les produits originaires de l' Autriche, comme le prévoit l' article 9, paragraphe 2, mais aussi pour les produits qui se trouvent en Autriche et qui sont originaires de la Communauté ou de l' un des autres pays de l' AELE avec lesquels ont été conclus des accords similaires à l' accord entre la Communauté et l' Autriche, voir l' article 9, paragraphe 3.
Conformément à l' article 10, paragraphe 1, le certificat EUR.1 est délivré sur demande écrite établie par l' exportateur qui doit présenter avec sa demande toute pièce justificative utile, susceptible d' apporter la preuve que les marchandises à exporter peuvent donner lieu à la délivrance d' un certificat EUR.1, voir article 10, paragraphe 4. Si un produit a circulé antérieurement dans la zone de libre-échange CE/AELE, les certificats EUR.1 délivrés antérieurement doivent être présentés, voir article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa. Il appartient aux autorités douanières du pays d' exportation de prendre les dispositions nécessaires à la vérification de l' origine des marchandises et au contrôle des autres énonciations du certificat, voir article 10, paragraphe 3. Les demandes de certificats EUR.1, ainsi que les certificats délivrés antérieurement au vu desquels ils ont été délivrés, doivent être conservés au moins pendant deux ans par les autorités douanières du pays d' exportation, voir article 10, paragraphe 6.
Le certificat est tenu à la disposition de l' exportateur dès que l' exportation réelle est effectuée (voir article 9, paragraphe 1) et doit être produit, dans un délai de quatre mois, aux autorités douanières de l' État d' importation (voir article 12, paragraphe 1), après quoi le régime tarifaire et contingentaire préférentiel prévu par l' accord peut être appliqué, voir article 8, paragraphe 1 et article 10, paragraphe 3.
3. Outre le contrôle que les autorités du pays d' exportation exercent lors de la délivrance du certificat EUR.1, le protocole n
3 prévoit la possibilité d' un contrôle a posteriori du certificat, voir article 17, paragraphe 1. Le contrôle a posteriori est effectué, à la demande des autorités douanières de l' État d' importation, par les autorités douanières de l' État d' exportation, qui en communiquent les résultats aux autorités douanières de l' État d' importation dans les meilleurs délais. Ces résultats doivent permettre de déterminer si le certificat EUR.1 contesté est applicable aux marchandises réellement exportées et si celles-ci peuvent effectivement donner lieu à l' application du régime préférentiel, voir article 17, paragraphe 3.
Lorsque ces contestations n' ont pu être réglées entre les autorités douanières de l' État d' importation et celles de l' État d' exportation, elles sont soumises au comité douanier, qui relève du comité mixte, voir article 17, paragraphe 3.
La Commission a indiqué qu' il n' est pas possible, pour des raisons administratives, de procéder à des contrôles a priori systématiques. C' est pourquoi, selon la Commission, le protocole n
3 attache une grande importance à la possibilité d' effectuer ce contrôle a posteriori.
Le protocole n
3 prévoit, à l' article 16, paragraphe 4, que des sanctions sont appliquées à toute personne qui établit ou fait établir un document contenant des données inexactes en vue d' admettre une marchandise au bénéfice du régime préférentiel.
Les faits et les questions déférées
4. Les questions déférées se sont posées dans le cadre de poursuites pénales diligentées par l' État belge contre le directeur d' une société belge, qui avait importé d' Autriche en 1985 une machine à coller les caisses pliantes d' expédition, et contre deux employés de la société qui avait accompli les formalités d' importation y afférentes (2). Les antécédents de l' affaire sont les suivants:
Lors de l' exportation de la machine vers la Belgique, les autorités autrichiennes ont délivré un certificat EUR.1 qui indiquait qu' elle était originaire d' Allemagne de l' Ouest. Ce certificat a été présenté aux autorités belges par les prévenus dans le but de bénéficier d' un tarif préférentiel.
Les autorités belges ont demandé par la suite aux autorités douanières autrichiennes de procéder au contrôle de l' exactitude du certificat EUR.1. Par lettre du 26 mars 1987, les autorités autrichiennes ont fait savoir que les résultats du contrôle a posteriori étaient les suivants:
"La machine à coller les caisses pliantes d' expédition, complète mais usagée, visée par le certificat de circulation des marchandises avait été achetée en 1970 - soit encore avant l' entrée en vigueur de l' accord de libre-échange entre l' Autriche et la CEE - à la société Jagenberg de Duesseldorf, qui était aussi le fabricant de la machine. A la suite de votre demande de contrôle, la société Schausberger [c' est-à-dire l' exportateur autrichien] a tenté d' obtenir de l' exportateur d' alors [c' est-à-dire la société ouest-allemande Jagenberg] des justificatifs attestant éventuellement que l' on pourrait, à tout le moins fictivement, attribuer à la machine une origine ouest-allemande si, eu égard aux conditions de production de l' époque, elle était fabriquée aujourd' hui dans les mêmes conditions. Toutefois, comme l' a fait savoir la société Jagenberg de Duesseldorf, tous les justificatifs à cet égard ont déjà été détruits."
La conclusion des autorités autrichiennes était par conséquent la suivante:
"L' exportateur allemand... ne peut plus fournir de preuve concrète. Par conséquent, il y a lieu de considérer la marchandise comme un produit d' origine indéterminée pour lequel le certificat ne peut pas être maintenu."
Les autorités belges ont décidé dans ces conditions de réclamer le paiement des droits de douane au motif que, la machine étant d' origine inconnue, le régime préférentiel ne pouvait pas s' appliquer. En outre, les personnes susmentionnées ont été assignées pour avoir "déclaré à la douane des marchandises à la consommation lors de leur importation en Belgique en présentant ou en faisant présenter des documents faux, trompeurs ou inexacts, à savoir le certificat EUR.1 visé à tort par la douane autrichienne...".
5. Le jugement de première instance, par lequel les prévenus avaient été acquittés, a fait l' objet d' un appel devant la Hof van beroep, Gent, qui l' a confirmé. Il ressort de l' ordonnance de renvoi que la Hof van beroep a constaté que, contrairement à ce qu' il affirme dans la lettre précitée, le service autrichien des douanes ne s' était en fait pas adressé à l' exportateur autrichien pour obtenir les pièces nécessaires. Cette constatation est fondée d' une part sur des renseignements téléphoniques fournis à ce sujet par l' exportateur autrichien le 9 décembre 1987 au cours de l' audition de l' un des prévenus par les autorités douanières belges et d' autre part sur le fait que l' administration poursuivante a pu produire au cours de l' instance une facture adressée par la société Jagenberg à la société Schausberger le 25 janvier 1970, qui fait apparaître l' origine ouest-allemande de la machine. La Hof van beroep a par conséquent décidé que si le contrôle a posteriori n' a pas apporté la preuve de l' exactitude des données figurant sur le certificat EUR.1, cela est imputable à la "négligence, qu' elle soit ou non 'volontaire' ", de l' autorité douanière autrichienne. La Cour d' appel a décidé ensuite dans son arrêt que l' inaction d' une autorité d' une des parties contractantes constituait un cas de force majeure dans le chef des prévenus, ceux-ci ne pouvant pas être les victimes de l' inertie de cette autorité.
6. L' État belge s' est pourvu en cassation contre cet arrêt devant la Hof van cassatie qui a posé à la Cour les trois questions suivantes:
"1. Lorsque l' État bénéficiaire (en l' espèce l' Autriche) auquel il est demandé de contrôler le certificat d' origine EUR.1 ne peut pas établir l' origine exacte de la marchandise, doit-il en conclure qu' elle est d' origine inconnue, de sorte que le certificat EUR.1 et le tarif préférentiel auraient été accordés à tort?
2. Dans l' affirmative, l' État importateur (en l' espèce la Belgique) doit-il ensuite réclamer le paiement des droits de douane non payés lors de l' importation?
3. L' impossibilité dans laquelle, en raison de sa négligence, qu' elle soit ou non 'volontaire', l' autorité douanière autrichienne se trouve d' établir l' exactitude de l' origine mentionnée sur le certificat EUR.1 délivré par elle, constitue-t-elle un cas de force majeure pour l' importateur de l' État membre d' importation (en l' espèce la Belgique)?"
Observations liminaires
7. Dans le cadre de l' examen de la présente affaire, qui ne semble pas, d' après les informations dont nous disposons, avoir été traitée de façon optimale par les autorités concernées, il importe de constater
- que, comme l' a également fait observer la Commission, il ne semble pas être contesté que la machine importée était effectivement originaire d' Allemagne de l' Ouest et
- que la Hof van beroep a tenu pour établi que les autorités douanières autrichiennes n' ont pas donné à l' exportateur autrichien la possibilité, lors du contrôle a posteriori, de prouver à l' aide de pièces justificatives l' origine de la marchandise.
8. En ce qui concerne le premier point, il convient de relever qu' il ressort de la lettre précitée des autorités autrichiennes du 26 mars 1987 que celles-ci n' ont pas de raisons concrètes de douter de l' origine de la machine, mais estiment qu' il y a lieu de la considérer comme d' origine inconnue car il a été impossible d' obtenir un document prouvant l' origine ouest-allemande de la marchandise. Comme nous l' avons indiqué, une facture a toutefois été produite depuis, facture dont l' authenticité ne semble pas être mise en doute par les autorités belges et qui fait apparaître l' origine ouest-allemande de la machine. Dans l' état des informations dont nous disposons, il n' est pas possible de dire avec certitude quand cette facture est apparue mais il nous semble tout à fait vraisemblable qu' elle ait été produite par l' importateur lors des auditions auxquelles ont procédé les autorités douanières belges. En effet, la Hof van beroep a indiqué dans son arrêt que la facture était jointe aux pièces produites par l' administration poursuivante au cours de la procédure judiciaire (3).
9. En ce qui concerne le second des points mentionnés, il convient de relever qu' il ressort de l' arrêt de la Hof van beroep que le fait que les autorités autrichiennes n' avaient pas, lors du contrôle a posteriori, donné à l' exportateur autrichien la possibilité de prouver à l' aide de pièces justificatives l' origine de la marchandise est apparu dès le 9 décembre 1987, à l' occasion de l' audition de l' un des prévenus par les autorités douanières belges.
10. Cette information aurait dû inciter les autorités douanières belges à prendre contact avec les autorités autrichiennes pour lever le doute qui était né quant à l' exactitude du résultat du contrôle a posteriori effectué par les autorités douanières autrichiennes. Il ne ressort pas du dossier que les autorités douanières belges ont contacté les autorités douanières autrichiennes et l' on peut, à notre avis, se demander dans ces conditions si les autorités belges avaient des raisons suffisantes de poursuivre la procédure de dédouanement en supposant que la marchandise était d' origine inconnue. Le résultat communiqué par les autorités autrichiennes aux autorités douanières belges ne semblant pas directement pouvoir être retenu aux fins du dédouanement de la marchandise, on pourrait soutenir que le fondement du dédouanement aurait dû être le certificat EUR.1 que les autorités autrichiennes avaient initialement délivré.
A notre connaissance, ce point de vue n' a toutefois été soutenu ni au cours de la procédure devant les juridictions belges ni à l' occasion des interventions écrites ou orales devant la Cour de justice. On constatera que les questions déférées appellent en revanche une prise de position sur plusieurs questions de principe, à savoir notamment dans quelle mesure les autorités douanières de l' État d' importation sont tenues de se fonder sur le résultat d' un contrôle a posteriori qui leur a été communiqué par les autorités douanières de l' État d' exportation, dans quelle mesure une facture constitue une pièce justificative suffisante au sens du protocole n
3 et dans quelle mesure il résulte du protocole n
3 une obligation pour l' importateur d' un produit d' être en mesure de prouver l' origine de celui-ci.
11. En conclusion à ces observations liminaires, permettez-nous de souligner que les questions déférées sont apparues dans le cadre d' un procès pénal et que la Commission a indiqué à juste titre à notre avis qu' il y a certes lieu d' interpréter le protocole n
3 en ce sens que les autorités du pays d' importation sont tenues de réclamer des droits de douane à l' importateur lorsqu' il est établi qu' un produit importé est d' origine inconnue, mais que l' accord et le protocole n' exigent pas que l' importateur soit pénalement condamné dans tous les cas. Il est vrai que l' article 16, paragraphe 4, du protocole dispose que des sanctions sont appliquées en cas d' établissement d' un document "contenant des données inexactes en vue d' admettre une marchandise au bénéfice du régime préférentiel", mais cette obligation ne concerne à notre sens que les personnes qui remplissent les conditions classiques de la responsablité pénale pour ce qui est de l' élément moral de l' infraction.
Les première et seconde questions
12. Les première et seconde questions de la juridiction de renvoi sont étroitement liées et nous estimons par conséquent qu' il est opportun de les traiter conjointement.
13. Le fait que le protocole n
3 vise et détermine expressément les méthodes de la mise en oeuvre du contrôle a posteriori de l' exactitude des renseignements figurant sur le certificat EUR.1 est à notre avis suffisant pour constater que le certificat EUR.1 ne constitue pas la preuve irréfragable de ce que la marchandise a l' origine qui y est indiquée et, partant, qu' elle ouvre droit à un régime tarifaire préférentiel.
Si, à l' issue du contrôle a posteriori, la constatation qui s' impose est que, contrairement aux indications figurant sur le certificat EUR.1, il n' est en fait pas possible de déterminer l' origine de la marchandise, cela implique que le certificat EUR.1 a été délivré à tort et que le régime préférentiel a donc également été accordé à tort. Les autorités douanières de l' État d' importation doivent par conséquent être autorisées à tirer les conséquences de cette constatation en recouvrant a posteriori les droits de douane non acquittés (4).
14. Toutefois, comme nous l' avons relevé dans nos observations liminaires, ce qui est singulier dans cette affaire, c' est que les autorités douanières autrichiennes ont semblé estimer que la machine était à considérer comme d' origine inconnue pour la simple raison qu' aucune pièce justificative concrète n' a pu être produite, tandis que les autorités belges ont effectivement obtenu une pièce justificative, à savoir la facture, mais maintiennent néanmoins que la machine est d' origine inconnue comme cela a été indiqué par les autorités autrichiennes. On voit par là que l' élément central de la première question posée par la juridiction de renvoi consiste à savoir dans quelle mesure "l' État bénéficiaire (en l' espèce l' Autriche)... doit... conclure [que la marchandise] est d' origine inconnue, de sorte que le certificat EUR.1 [a été accordé] à tort" (c' est nous qui soulignons). En d' autres termes, la réponse à cette question implique une prise de position sur le point de savoir si les autorités douanières de l' État d' importation sont tenues de se fonder dans tous les cas sur le résultat du contrôle a posteriori qui leur a été communiqué par les autorités douanières de l' État d' exportation.
S' il y a lieu de répondre à cette question que les autorités douanières de l' État d' importation peuvent, en tout cas dans certaines conditions, ne pas se fonder sur le résultat du contrôle a posteriori qui leur a été communiqué par les autorités douanières de l' État d' exportation, il se pose la question de savoir, comme l' a relevé la Commission dans ses observations écrites et comme cela a été évoqué au cours des interventions orales devant la Cour, quelle force probante pour l' origine de la marchandise il y a lieu de reconnaître à une facture dans le cadre de cette décision.
Dans quelle mesure les autorités douanières de l' État d' importation sont-elles tenues de se fonder sur le résultat du contrôle a posteriori qui leur a été communiqué par les autorités douanières de l' État d' exportation?
15. Dans ses observations écrites, la Commission a affirmé qu' il serait "déraisonnable de refuser à la machine le traitement préférentiel" dès lors que "l' origine communautaire de la machine ne paraît pas vraiment contestée" et que "la facture présentée... constitue une indication à cet égard". Pour ces raisons, la Commission propose de répondre à la question de la juridiction de renvoi que les autorités du pays d' importation sont autorisées à réclamer le paiement des droits de douane comme s' il s' agissait d' une marchandise d' origine inconnue lorsque l' exportateur d' une marchandise ne peut pas fournir la preuve, dans le cadre d' un contrôle a posteriori, de l' origine de celle-ci, "à moins que l' origine préférentielle puisse être néanmoins suffisamment établie par la suite".
En réponse à la question que la Cour lui avait posée à ce sujet, la Commission a précisé comme suit son point de vue au cours de l' audience: lorsqu' elles décident s' il y a lieu d' accorder un traitement préférentiel, les autorités douanières du pays d' importation dépendent en principe de l' information qui leur est fournie par les autorités douanières du pays d' exportation. Il résulte de l' article 17, paragraphe 3, du protocole que les résultats du contrôle a posteriori sont communiqués à l' État d' importation le plus rapidement possible et que, grâce à cela, on doit pouvoir constater si le régime préférentiel est applicable. En conclusion, il appartient aux autorités douanières de l' État d' importation d' apprécier si les conditions pour bénéficier du traitement préférentiel sont remplies et si l' information disponible confirme la validité du certificat et enlève tous les doutes quant à l' origine du produit. La Commission conclut: "Effectivement, selon le jugement de la Commission, le pays d' importation dispose d' une certaine discrétion limitée, certes, en ce qui concerne l' octroi du traitement préférentiel et ceci si, a posteriori, le pays d' exportation, en ce qui concerne la validité du certificat EUR.1, ne peut pas apporter toute la sécurité nécessaire".
16. A notre avis, de nombreux éléments corroborent l' opinion de la Commission selon laquelle les autorités douanières du pays d' importation doivent disposer d' une certaine autonomie les autorisant à examiner le point de savoir si un contrôle a posteriori a permis de réunir des pièces suffisantes pour établir l' exactitude des données figurant dans un certificat EUR.1
Comme l' a relevé la Commission, l' article 17, paragraphe 3, dispose que "les résultats du contrôle a posteriori sont portés... à la connaissance des autorités douanières de l' État d' importation" et que ces résulats "doivent permettre de déterminer si le certificat EUR.1... contesté est applicable aux marchandises réellement exportées et si celles-ci peuvent effectivement donner lieu à l' application du régime préférentiel". Il est permis de penser que le libellé de cette disposition corrobore la thèse selon laquelle la décision définitive sur le point de savoir si le certificat EUR.1 est applicable appartient en tout état de cause aux autorités douanières du pays d' importation. En l' espèce, les autorités autrichiennes ont fait savoir que le certificat EUR.1 délivré n' était pas applicable, mais l' article 17, paragraphe 3, ne semble pas présupposer en lui-même que les autorités douanières du pays d' exportation puissent ou doivent prendre la décision définitive.
Des considérations de bon sens et des considérations pratiques tenant aux opérateurs concernés militent également en faveur d' une telle interprétation. Par exemple, si, à l' issue d' un contrôle a posteriori, les autorités douanières de l' État d' importation obtiennent directement de l' importateur des pièces justificatives qui suffisent à établir, de l' avis de ces autorités, que le certificat EUR.1 est correct, la réglementation peut difficilement avoir pour objet d' empêcher que ces pièces soient prises en compte aux fins de l' application d' un traitement préférentiel au motif qu' elles n' ont pas été recueilllies et examinées par les autorités douanières de l' État d' exportation. Au contraire, on peut déduire de l' article 16, paragraphe 1, que l' objet des règles relatives à la coopération administrative est non seulement d' assurer que le régime préférentiel n' est pas accordé lorsque les conditions auxquelles il est subordonné ne sont pas remplies, mais aussi qu' il l' est lorsque les conditions sont effectivement remplies.
17. Il convient toutefois de rappeler, dans le contexte de la détermination de l' étendue des pouvoirs propres des autorités de l' État d' importation, que les méthodes de coopération administrative du protocole n
3 s' inscrivent dans le cadre d' un système reposant sur le respect mutuel des décisions prises par les autorités douanières concernées. Si les autorités douanières d' un État souhaitent contester les décisions prises par les autorités douanières d' un autre État, la question doit en principe être soumise au comité douanier. Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 12 juillet 1984 dans l' affaire 218/83, Les Rapides Savoyards (5), la Cour a décrit de la façon suivante le système du protocole n
3 à l' accord entre la Communauté et la Suisse, qui est semblable:
"Il résulte de l' ensemble de ces dispositions que la détermination de l' origine des marchandises selon le protocole n
3 est fondée sur une répartition des compétences entre les autorités douanières des parties à l' accord de libre-échange, en ce sens que l' origine est établie par les autorités de l' État d' exportation, le contrôle du fonctionnement de ce régime étant assuré grâce à la coopération entre les administrations intéressées de part et d' autre. ...
Ce mécanisme ne peut toutefois fonctionner que si l' administration douanière de l' État d' importation reconnaît les appréciations portées légalement par les autorités de l' État d' exportation. La reconnaissance de telles décisions par les autorités douanières des États membres est nécessaire pour que la Communauté puisse réclamer à son tour, de la part des autorités des autres États liés à son égard dans le cadre des régimes de libre-échange, le respect des décisions prises par les autorités douanières des États membres relatives à l' origine des produits exportés de la Communauté vers ces États.
Il n' est pas à craindre que l' application de ces dispositions puisse faciliter des pratiques abusives, compte tenu du fait que les articles 16 et 17 du protocole n
3, notamment dans leur version nouvelle, ont réglé en détail les méthodes de coopération entre les administrations douanières intéressées, en cas de contestations sur l' origine ou en cas de fraudes de la part des exportateurs ou importateurs" (6).
18. Ce que la Cour a affirmé dans cet arrêt visait notamment à établir que les autorités douanières de l' État d' importation ont l' obligation de respecter le certificat EUR.1 délivré par l' administration douanière de l' État d' exportation. La Cour a expressément déclaré que le contrôle du fonctionnement du régime était assuré grâce à la coopération entre administrations et que la possibilité de procéder à un contrôle a posteriori implique qu' il n' est pas à craindre qu' un système reposant sur la reconnaissance réciproque des décisions prises facilite les pratiques abusives. Dans la mesure où il est à supposer malgré cela que les considérations évoquées par la Cour en ce qui concerne le respect mutuel des décisions prises sont également applicables aux résultats d' un contrôle a posteriori communiqués par l' État d' exportation, il importe à notre avis de relever que la nécessité d' une reconnaissance des décisions de ce type par les administrations douanières se fait essentiellement sentir lorsque l' État d' importation n' estime pas, contrairement à l' État d' exportation, que des preuves suffisantes de l' exactitude du certificat EUR.1 ont été apportées et ne souhaite donc pas accorder le régime préférentiel. Dans ce cas, le souci du fonctionnement du régime et d' une répartition utile des compétences entre autorités douanières milite en faveur d' une obligation, pour l' État d' importation, de respecter l' avis de l' État d' exportation, à moins que la question ne soit portée devant le comité douanier et que celui-ci prenne une décision différente.
Dans le cas inverse, lorsque les autorités de l' État d' exportation estiment ne pas pouvoir obtenir suffisamment de preuves de ce que le certificat EUR.1 initialement délivré est effectivement exact, tandis que les autorités de l' État d' importation estiment disposer de preuves suffisantes à cet égard, nous estimons que le même souci ne joue pas. En effet, dans ce cas, l' État d' importation a l' intention, le cas échéant, de faire bénéficier les produits en provenance de l' État d' exportation d' un régime plus favorable que celui qu' il est tenu de leur accorder de l' avis de l' État d' exportation. Si, contre toute attente, les autorités douanières de l' État d' exportation devaient vouloir contester un tel traitement favorable, elles auraient la possibilité de soumettre la question au comité douanier. Cette solution nous semble plus opportune qu' une solution empêchant de manière générale les autorités douanières du pays d' importation de prendre des décisions reconnaissant que des certificats EUR.1 sont exacts.
Par conséquent, si l' article 17 dispose que le contrôle a posteriori est effectué par les autorités de l' État d' exportation, il s' agit surtout, à notre avis, d' une règle qui a pour objet de poser les bases d' une coopération pratique entre les administrations intéressées. En revanche, nous n' estimons pas que cette règle puisse être interprétée en ce sens qu' elle empêche l' État d' importation de prendre lui-même la décision d' appliquer le certificat EUR.1.
19. Même si la Cour ne souscrivait pas à cette interprétation, selon laquelle il y a lieu, de façon générale, de reconnaître aux autorités douanières de l' État d' importation la compétence propre de prendre la décision positive d' appliquer un certificat EUR.1, nous estimons en tout cas que l' on ne saurait hésiter à reconnaître aux autorités une telle compétence lorsque, comme en l' espèce, il ne s' agit pas, pour les autorités douanières du pays d' importation, de modifier ou d' écarter une appréciation des preuves émanant des autorités douanières du pays d' exportation, mais lorsque les autorités douanières du pays d' importation ont en revanche la possibilité de prendre en considération des preuves supplémentaires qui ont été produites devant elles.
20. Pour les raisons qui précèdent, nous proposerons à la Cour de déclarer que les autorités douanières de l' État d' importation ont la possibilité de tenir compte des pièces justificatives qui leur ont été présentées et de décider sur cette base d' appliquer le certificat EUR.1 et ce indépendamment du fait que les circonstances peuvent amener les autorités douanières à ne pas se fonder sur les résultats du contrôle a posteriori qui leur ont été communiqués par les autorités douanières de l' État d' exportation.
Dans quelle mesure une facture constitue-t-elle une pièce justificative suffisante au sens du protocole n
3?
21. Les autorités douanières du pays d' importation ayant la possibilité de tenir compte des pièces justificatives qui leur sont présentées et une facture ayant en l' espèce été fournie aux autorités belges, il convient, pour répondre de manière complète aux questions déférées, de se prononcer sur le point de savoir si une facture constitue une pièce justificative suffisante au sens du protocole n 3.
22. La Commission a indiqué qu' il résultait en principe de l' article 9, paragraphe 3, du protocole qu' en cas de réimportation vers la Communauté, le certificat EUR.1 ne pouvait être délivré que sur présentation des certificats EUR.1 délivrés antérieurement (7). La Commission considère toutefois qu' une telle interprétation est trop formaliste lorsque, comme en l' espèce, le produit a été exporté de la Communauté vers l' Autriche à un moment où l' accord entre ces parties n' était pas encore entré en vigueur. Étant donné qu' il n' est pas possible dans ce cas d' administrer la preuve en produisant un certificat EUR.1 antérieur, la Commission estime qu' il devrait être permis d' établir l' origine communautaire du produit par un autre moyen, par exemple en produisant une facture émanant de l' exportateur initial.
23. Nous souscrivons entièrement à l' opinion de la Commission sur ce point. A notre avis, il n' y a pas de raisons de supposer que le protocole n
3 vise à refuser le bénéfice du tarif préférentiel à des marchandises qui sont originaires de la Communauté mais qui ont été exportées vers l' Autriche avant l' entrée en vigueur de l' accord entre la Communauté et l' Autriche. Nous estimons que cette interprétation est confirmée par le fait que l' article 9, paragraphe 3, a été modifié par le règlement (CEE) n 4271/88 du Conseil, du 21 décembre 1988 (8), de telle sorte qu' il n' exige plus la présentation des certificats EUR.1 antérieurs, mais uniquement "de la preuve de l' origine délivrée ou établie antérieurement". En outre, plus concrètement, nous considérons que dans une situation telle que celle de l' espèce, dans laquelle il ne semble pas y avoir de raisons de douter de la réalité de l' origine ouest-allemande de la machine, il semble légitime d' accepter la facture établie par l' exportateur initial non seulement comme une pièce justificative utile, mais comme une pièce suffisante (9).
24. Pour les raisons qui précèdent, nous proposerons à la Cour de déclarer qu' une facture constitue une preuve acceptable et, dans certaines circonstances, suffisante de l' origine d' un produit dans la mesure où ce produit a été exporté à partir de l' État d' origine à un moment où l' accord entre la Communauté et l' Autriche n' était pas encore entré en vigueur et pour lequel un certificat EUR.1 antérieurement délivré ne peut donc pas être présenté.
La troisième question
25. Eu égard à nos propositions quant à la réponse à apporter à la première et à la seconde questions de la juridiction de renvoi, il est possible de considérer qu' il est superflu de répondre à sa troisième question, qui porte sur la force majeure. Si l' on tient pour établi que les autorités douanières belges pouvaient en tout état de cause prendre en considération une pièce justificative qui leur avait été fournie aux fins de l' application du certificat EUR.1 et que la facture présentée constitue dans les circonstances de l' espèce une pièce justificative acceptable et apparemment suffisante de l' origine de la machine, ces constatations suffisent vraisemblablement pour permettre à la juridiction de renvoi de se prononcer sur le point de savoir s' il y a lieu de condamner les prévenus et si les droits de douane peuvent être réclamés. En d' autres termes, il ne semble pas nécessaire de se prononcer sur le point de savoir si l' impossibilité dans laquelle, en raison de leur négligence, les autorités douanières autrichiennes se sont trouvées d' établir l' exactitude des données figurant sur le certificat EUR.1 délivré constitue un cas de force majeure pour l' importateur belge.
Il est cependant possible que la juridiction de renvoi soit amenée, pour des raisons procédurales, à se prononcer sur le point de savoir si le comportement des autorités autrichiennes constitue un cas de force majeure comme l' a constaté la Hof van beroep et c' est pourquoi nous prendrons position sur cette question.
26. Le protocole n
3 ne contenant pas explicitement une clause de force majeure, il faut, pour répondre à cette question, se demander tout d' abord si l' importateur belge a effectivement la possibilité de se prévaloir de ce principe.
La Cour n' a jamais admis expressément que la force majeure constituait l' un des principes généraux du droit communautaire, mais elle a refusé au contraire dans certaines affaires d' admettre la force majeure lorsqu' une disposition explicite ne la prévoyait pas (10). Cela n' exclut toutefois pas que, même sans base juridique expresse, on puisse admettre dans certaines conditions qu' il y a une clause de force majeure. Dans ce contexte, il importe de relever que la clause peut dans une certaine mesure être considérée comme l' une des formes concrètes du principe de proportionnalité qui figure incontestablement au nombre des principes généraux du droit communautaire. La Cour a ainsi reconnu qu' elle pouvait légitimement, même sans base juridique expresse, exonérer un opérateur de certaines obligations lorsque le non-respect de ces obligations était dû à des circonstances assimilables à la force majeure et lorsque l' exonération n' entrait pas en conflit avec les objectifs essentiels des dispositions en question (11).
Nous estimons qu' il doit être possible en l' espèce d' appliquer une telle clause implicite de force majeure. L' objet de l' accord est de faire bénéficier d' un tarif préférentiel les produits qui remplissent les critères matériels exigés, c' est-à-dire qui sont originaires de la Communauté ou d' Autriche. Les règles du protocole n
3 visent à fournir la base de la mise en oeuvre pratique de cet objectif. A notre avis, prévoir la possibilité de corriger, en appliquant une clause de force majeure, des décisions matériellement erronées, qui ont été prises du fait de circonstances assimilables à la force majeure, n' entrerait pas en conflit avec l' objectif qui sous-tend ces règles.
27. Il convient dès lors de s' interroger sur le point de savoir si les conditions de la force majeure sont remplies dans la présente espèce.
Le gouvernement belge a fait valoir dans ses observations écrites que l' importateur belge ne pouvait pas invoquer la force majeure car ce n' est pas seulement l' exportateur, mais aussi l' importateur qui, "au moment de la convention initiale... a dû tenir compte de la nécessité de réunir des pièces justificatives attestant l' origine des marchandises". Pour cette raison, le gouvernement belge conclut que "d' éventuelles difficultés ou réponses évasives au moment du contrôle a posteriori ne peuvent pas être considérées comme une force majeure 'objective' " et que "les deux parties aux négociations commerciales originelles doivent connaître leur obligation de justification et se munir ab initio des pièces justificatives nécessaires", si bien que "l' élément subjectif de la force majeure n' est donc pas davantage présent en l' espèce". Dans sa proposition de réponse à la troisième question, le gouvernement belge affirme que, du fait de cette obligation pour les parties d' être en possession des pièces justificatives nécessaires, "la négligence (' mal intentionnée' ou non) de l' administration, avec la possiblité qui en résulte pour elle de vérifier la véritable origine des marchandises à ce moment-là, ne constitue pas une situation de force majeure pour l' importateur dans l' État membre d' importation". Au cours de l' audience, le gouvernement belge a maintenu que les parties avaient une obligation à la preuve commune devant les autorités douanières mais a néanmoins déclaré que "cet élément de preuve devrait normalement venir de l' exportateur autrichien, mais... c' est l' importateur belge qui va devoir payer les droits. Il y a, donc, de leur part à eux, au niveau commercial, un intérêt commun à justifier."
28. La Commission, soutenue par les prévenus au principal, a indiqué dans ses observations écrites qu' "aucune disposition du protocole n
3 ne confie à l' importateur un rôle quelconque dans la détermination et la vérification de l' origine des marchandises. La responsabilité en incombe à l' exportateur qui est censé disposer des pièces justificatives nécessaires... ainsi qu' à la douane du pays d' exportation... Il n' est pas exclu que l' administration belge ait perdu cela de vue lorsqu' elle a décidé d' engager une procédure pénale et civile contre l' importateur et certaines personnes qui avaient des relations commerciales avec lui."
29. Nous estimons qu' il y a lieu de souscrire au point de vue de la Commission selon lequel on ne saurait déduire des règles du protocole n
3 une obligation pour l' importateur d' être lui-même en possession des pièces justificatives nécessaires ou d' avoir la possibilité de se les procurer. Nous pensons que l' obligation d' être en possession des pièces justificatives de l' origine de la marchandise, instaurée par le protocole n
3, incombe uniquement à l' exportateur et aux autorités douanières de l' État d' exportation (12).
Le gouvernement belge fonde son argumentation relative à l' obligation à la preuve de l' importateur sur l' article 12, paragraphe 1, du protocole n
3, qui dispose: "Le certificat EUR.1 doit être produit, dans un délai de quatre mois à compter de la date de la délivrance, par la douane de l' État d' exportation, au bureau de douane de l' État d' importation, où les marchandises sont présentées... Lesdites autorités... peuvent en outre exiger que la déclaration d' importation soit complétée par une mention de l' importateur attestant que les marchandises remplissent les conditions requises pour l' application de l' accord." Toutefois, cette disposition ne change rien au fait que, comme l' a relevé la Commission, c' est l' exportateur qui a l' obligation, en vertu du protocole, de produire les pièces justificatives de l' origine de la marchandise. Nous ne discernons donc aucun élément laissant supposer qu' une mention de l' importateur ayant la teneur sus-indiquée impliquerait que l' importateur prend cette obligation à sa charge. Le gouvernement belge n' a pas fait référence à d' autres dispositions permettant de conclure à l' existence d' une obligation à la preuve pour l' importateur.
Dans ce contexte, il importe de souligner qu' il ne faut pas confondre la question de savoir si l' importateur a une véritable obligation avec son intérêt naturel à être en mesure de pouvoir produire les pièces justificatives nécessaires. L' importateur doit à l' évidence être conscient du fait qu' il court un risque lorsqu' il passe un contrat avec un exportateur sans s' être assuré auparavant que celui-ci est en possession des documents attestant l' origine de la marchandise. Si, en méconnaissance des obligations qui lui incombent en vertu du protocole n
3, l' exportateur ne peut pas présenter les documents nécessaires, l' importateur doit en supporter les conséquences sous la forme du paiement de droits de douane (13).
30. Il faut ensuite se demander si le fait que l' exportateur n' a pas eu la possibilité, du fait du comportement des autorités autrichiennes, de s' acquitter, à l' occasion du contrôle a posteriori, de son obligation de produire les preuves de l' origine de la machine peut, selon les circonstances, constituer un cas de force majeure dans le chef de l' importateur belge.
La Cour a établi dans sa jurisprudence que "... la notion de force majeure doit être entendue dans le sens de circonstances étrangères à l' opérateur concerné, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n' auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées..." (14).
Il ressort de la jurisprudence de la Cour que des mesures prises par des autorités publiques peuvent, selon les circonstances, constituer un cas de force majeure. Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 18 mars 1993 dans l' affaire C-50/92, Firma Molkerei-Zentrale Sued (15), la Cour a déclaré ce qui suit aux points 12 et 13:
"Le retard mis par une administration d' un État membre à procéder à la vérification de la transformation du beurre et au renvoi aux autorités de l' État d' origine du document de contrôle constitue une circonstance étrangère à l' opérateur économique dans la mesure où ce dernier n' a aucun pouvoir d' intervenir dans l' accomplissement de ces opérations.
La condition relative au caractère anormal et imprévisible des circonstances à l' origine des conséquences dommageables pour l' opérateur économique est vérifiée, lorsque, dans le cadre d' un régime de gestion des marchés agricoles, le comportement d' une administration, aux services de laquelle l' opérateur économique doit obligatoirement avoir recours, met ce dernier dans l' impossibilité de s' acquitter des obligations que lui impose la réglementation communautaire."
Comme on le sait, la Hof van beroep, Gent, a constaté dans son arrêt que les autorités autrichiennes ne se sont pas acquittées en l' espèce de leur obligation d' effectuer un contrôle a posteriori et qu' elles ont de surcroît transmis des renseignements erronés et trompeurs. Une telle situation correspond à notre avis à des circonstances tout à fait anormales et étrangères à l' opérateur.
Pour ce qui est de la question de savoir si l' importateur belge a déployé des diligences suffisantes, nous estimons, en l' état des informations dont nous disposons, qu' il n' y a rien à lui reprocher. Comme on le sait, les prévenus ont pris contact avec l' exportateur autrichien par téléphone pour savoir ce qui s' était passé dès le moment où ils ont été entendus par les autorités douanières belges. Nous estimons cependant qu' il appartient à la juridiction nationale de trancher définitivement cette question (16).
Conclusions
Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre de la façon suivante aux questions déférées:
Les première et seconde questions
Si, à l' issue d' un contrôle a posteriori de l' exactitude d' un certificat EUR.1, effectué par les autorités douanières de l' État d' exportation en application de l' article 17 du protocole n
3 annexé à l' accord entre la Communauté économique européenne et la République d' Autriche (JO 1984, L 323, p. 1), il s' avère qu' il n' est pas possible de déterminer l' origine d' une marchandise, le certificat EUR.1 aura été délivré à tort, ce qui implique que le tarif préférentiel prévu par l' accord aura été accordé à tort. Dans ce cas, les autorités douanières de l' État d' importation doivent ensuite réclamer le paiement des droits de douane non payés lors de l' importation.
Même si les autorités douanières du pays d' exportation, auxquelles il a été demandé de procéder audit contrôle a posteriori, ont fait savoir aux autorités douanières du pays d' importation qu' il n' est pas possible de se procurer la preuve de l' origine réelle de la marchandise en question, les autorités douanières du pays d' importation peuvent décider d' appliquer le certificat initialement délivré aux fins de l' octroi d' un tarif préférentiel lorsque de nouvelles pièces justificatives ont été produites devant ces autorités, pièces qui sont de nature à établir l' exactitude de l' origine figurant sur le certificat EUR.1.
Dans le cas de marchandises qui ont été exportées hors de l' État d' origine à un moment où l' accord précité n' était pas encore entré en vigueur et pour lesquelles un certificat EUR.1 délivré antérieurement ne peut donc pas être présenté conformément à l' article 9, paragraphe 3, du protocole n
3, une facture établie par l' exportateur initial peut, dans certaines circonstances, constituer une preuve suffisante de l' origine de la marchandise.
La troisième question
Si le fait que les preuves de l' origine de la marchandise n' ont pas été produites par l' exportateur lors du contrôle a posteriori est dû à une erreur ou une négligence commise par les autorités douanières de l' État d' exportation, cela constitue un cas de force majeure pour l' importateur. Il n' en est cependant ainsi que si l' importateur n' aurait pas pu échapper, malgré toutes les diligences déployées, aux conséquences de l' erreur ou des négligences des autorités.
(*) Langue originale: le danois.
(1) - L' accord, suivi du protocole n
3, est publié en annexe au règlement (CEE) n
2836/72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO L 300, p. 1). Le protocole n
3 a été modifié à plusieurs reprises. La version applicable en l' espèce a été publiée en annexe au règlement (CEE) n 3386/84 du Conseil, du 3 octobre 1984 (JO L 323, p. 1).
(2) - Les deux sociétés ont été impliquées dans la procédure en tant que parties civilement responsables.
(3) - Il ne peut donc être exact que, comme l' a indiqué le gouvernement belge au cours de l' audience, il n' est plus possible de déterminer quand et comment la facture est apparue, mais que ce moment doit nécessairement se situer au cours des débats devant les juges correctionnels sur l' infraction douanière qui faisait l' objet des poursuites.
(4) - Voir à cet égard l' arrêt de la Cour du 11 décembre 1980, Amministrazione delle finanze/Acampora (affaire 827/79, Rec. p. 3731), qui concernait un régime de préférence tarifaire applicable aux marchandises originaires de pays en voie de développement. La Cour a déclaré au point 8 : Il faut reconnaître que la possibilité de contrôle postérieur à l' importation, sans que l' importateur ait été averti préalablement, peut causer des difficultés à celui-ci lorsqu' il a, de bonne foi, cru importer des marchandises bénéficiant de préférences tarifaires sur la foi de certificats inexacts... Il y a lieu cependant de relever à ce propos, en premier lieu, que la Communauté n' a pas à supporter les conséquences préjudiciables des agissements incorrects des fournisseurs de ses ressortissants, en second lieu, que l' importateur peut tenter d' agir en réparation contre l' auteur de la falsification, et, en troisième lieu, qu' en supputant les avantages que peut procurer le commerce de marchandises susceptibles de bénéficier de préférences tarifaires, un opérateur économique avisé et averti de l' état de la réglementation doit pouvoir évaluer les risques inhérents au marché qu' il prospecte et les accepter comme rentrant dans la catégorie des inconvénients normaux du négoce.
(5) - Rec. p. 3105.
(6) - Points 26, 27 et 28.
(7) - L' article 9, paragraphe 3, deuxième alinéa, dispose : En cas d' application de l' article 2 et, le cas échéant, de l' article 3 du présent protocole, les certificats EUR.1 sont délivrés par les autorités douanières de chacun des pays concernés où les marchandises ont soit séjourné avant la réexportation en l' état..., sur présentation des certificats EUR.1 délivrés antérieurement . Nonobstant ce renvoi aux articles 2 et 3, qui concernent les échanges entre la Communauté et l' Autriche d' une part et les six autres pays de l' AELE d' autre part, nous estimons qu' il y a lieu d' interpréter la disposition en ce sens que l' exigence de la présentation des certificats EUR.1 antérieurs vaut également pour le cas où un produit a été exporté de la Communauté vers l' Autriche et où on désire le réimporter.
(8) - JO L 381, p 1.
(9) - Le gouvernement belge a fait valoir au cours de l' audience que l' on ne pouvait pas considérer la facture comme une pièce justificative suffisante car elle ne suffisait pas à établir que la machine était identique à la machine qui avait été exportée initialement vers l' Autriche et notamment que la machine n' avait pas subi de modifications ou que des pièces importantes n' y avaient pas été ajoutées. Nous n' estimons pas que ce point de vue puisse être retenu. D' une part, la preuve exigée de l' exportateur est impossible à rapporter car il est difficile de voir quels autres documents pourraient établir que la machine n' a pas fait l' objet de modifications substantielles en Autriche. D' autre part, nous n' estimons pas qu' il y ait de différence à cet égard entre la force probante d' une facture et celle d' un éventuel certificat EUR.1 délivré antérieurement.
(10) - Voir par exemple l' arrêt de la Cour du 5 mars 1980, Nordmark, points 7, 8 et 9 (affaire 38/79, Rec. p. 643).
(11) - Voir notamment à cet égard l' arrêt de la Cour du 19 avril 1988, Inter-Kom (affaire 71/87, Rec. p. 1979), où la Cour a déclaré aux points 10 et 11 que si la disposition communautaire en question ne contenait pas explicitement une clause de force majeure, il convenait d' examiner, à la lumière de l' économie et de l' objectif de la disposition en cause, si une clause implicite de force majeure pouvait être reconnue ou non.
(12) - Comme cela ressort des observations écrites de la Commission, le règlement (CEE) n
1598/88 du Conseil, du 24 mai 1988 (JO L 149, p. 1), a inséré un nouvel article 15, paragraphe 2, dans le protocole n
3, aux termes duquel l' exportateur est tenu de conserver pendant au moins deux ans les pièces justificatives de l' origine de la marchandise. A notre avis, il résulte toutefois déjà implicitement des règles de la version du protocole n
3 applicable en l' espèce, et notamment de l' article 10, paragraphe 4, que l' exportateur doit être en mesure, lors d' un contrôle a posteriori, de présenter immédiatement les pièces justificatives utiles. En ce qui concerne l' obligation pour les autorités douanières de l' État d' exportation de conserver les documents nécessaires, voir l' article 10, paragraphe 6 et l' article 17, paragraphe 3, dernier alinéa, du protocole n
3.
(13) - Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l' importateur ne peut pas invoquer la force majeure lorsque l' absence de production des preuves est imputable à l' exportateur. La Cour a établi que l' on ne peut pas considérer les actes commis par des cocontractants comme indépendants de la volonté de l' opérateur. Cela semble impliquer qu' il incombe à l' opérateur de choisir soigneusement ses partenaires commerciaux et de leur imposer, dans le contrat, le respect des clauses contractuelles d' une manière suffisamment contraignante ainsi que, le cas échéant, de prévoir des pénalités pour des manquements aux obligations contractuelles. Voir notamment les arrêts de la Cour du 13 décembre 1979, Eierkontor, point 10 (affaire 42/79, Rec. p. 3703) et du 13 novembre 1984, Van Gend & Loos, point 16 (affaires jointes 98 et 230/83, Rec. p. 3763).
(14) - Voir en dernier lieu l' arrêt de la Cour du 18 mars 1993, Firma Molkerei-Zentrale Sued, point 11 (affaire C-50/92, non encore publié au Recueil). Voir également les arrêts de la Cour du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft (affaire 11/70, Rec. p. 1125), du 22 janvier 1986, Denkavit France (affaire 266/84, Rec. p. 149) et du 7 mai 1991, Danske Slagterier (affaire C-338/89, Rec. I, p. 2315).
(15) - Voir également les conclusions présentées par l' avocat général M. Lenz le 9 février 1993 dans cette affaire.
(16) - Voir, dans le même sens, l' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire Firma Molkerei-Zentrale Sued, point 15.