62008TJ0029_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci T‑29/08,
Liga para Protecção da Natureza (LPN),
so sídlom v Lisabone (Portugalsko), v zastúpení: P. Vinagre e Silva, avocat,
žalobkyňa,
ktorú v konaní podporujú:
Dánske kráľovstvo,
v zastúpení: pôvodne B. Weis Fogh, neskôr C. Vang, splnomocnení zástupcovia,
Fínska republika,
v zastúpení: pôvodne J. Heliskoski, A. Guimaraes‑Purokoski, M. Pere a H. Leppo, neskôr J. Heliskoski a A. Guimaraes‑Purokoski, splnomocnení zástupcovia,
a
Švédske kráľovstvo,
v zastúpení: A. Falk, S. Johannesson a K. Petkovska, splnomocnené zástupkyne,
vedľajší účastníci konania,
proti
Európskej komisii,
v zastúpení: P. Costa de Oliveira a D. Recchia, splnomocnené zástupkyne,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie z 22. novembra 2007, ktorým sa potvrdilo zamietnutie prístupu k dokumentom obsiahnutým v spise týkajúcom sa konania o nesplnení povinnosti začatého proti Portugalskej republike v súvislosti s projektom výstavby priehrady na rieke Sabor (Portugalsko), ktorý by mohol porušiť smernicu Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98) a smernicu Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102),
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora),
v zložení: predseda komory J. Azizi (spravodajca), sudcovia E. Cremona a S. Frimodt Nielsen,
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 5. októbra 2010,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
Právny rámec
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
1. Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) definuje pravidlá, podmienky a obmedzenia práva na prístup k dokumentom týchto inštitúcií zaručeného článkom 255 ES.
2. Podľa článku 2 nariadenia č. 1049/2001:
„1. Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení.
…
3. Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe.
…“
3. Článok 4 ods. 2, 3 a 6 nariadenia č. 1049/2001 predovšetkým stanovuje:
„2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
– …,
– súdneho konania a právneho poradenstva,
– účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
3. Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…
6. Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.“
Nariadenie (ES) č. 1367/2006
4. Podľa odôvodnenia č. 8 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (Ú. v. EÚ L 264, s. 13):
„Definícia informácie o životnom prostredí v tomto nariadení zahŕňa informáciu o stave životného prostredia v akejkoľvek podobe. Táto definícia, ktorá bola zosúladená s definíciou prijatou v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2003/4/ES z 28. januára 2003 o prístupe verejnosti k informáciám o životnom prostredí, ktorou sa zrušuje smernica Rady 90/313/EHS (Ú. v. EÚ L 41, s. 26; Mim. vyd. 15/007, s. 375), má rovnaký obsah ako definícia uvedená v Aarhuskom dohovore. Definícia „dokumentu“ v nariadení… č. 1049/2001 zahŕňa informáciu o životnom prostredí, ako je definovaná v tomto nariadení.“
5. Podľa odôvodnenia č. 15 nariadenia č. 1367/2006:
„Ak nariadenie… č. 1049/2001 ustanovuje výnimky, mali by sa rovnako uplatňovať, s výhradou podrobnejších ustanovení v tomto nariadení, na žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí. Dôvody zamietnutia s ohľadom na prístup k informáciám o životnom prostredí by sa mali vykladať reštriktívnym spôsobom, zohľadňujúc verejný záujem, ktorému zverejnenie slúži, a či sa požadované informácie týkajú emisií v životnom prostredí…“
6. Článok 3 nariadenia č. 1367/2006 stanovuje:
„Nariadenie… č. 1049/2001 sa uplatňuje na akúkoľvek žiadosť žiadateľa o prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré uchovávajú inštitúcie alebo orgány Spoločenstva bez diskriminácie na základe občianstva, štátnej príslušnosti alebo bydliska a v prípade právnickej osoby bez diskriminácie na základe sídla alebo skutočného miesta výkonu jej činností.
…“
7. Podľa článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 s názvom „Uplatňovanie výnimiek na žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí“:
„Pokiaľ ide o článok 4 ods. 2 prvú a tretiu zarážku nariadenia… č. 1049/2001, s výnimkou vyšetrovaní, najmä tých, ktoré sa týkajú možného porušenia práva Spoločenstva, sa ukazuje, že ak sa požadované informácie týkajú emisií do životného prostredia, existuje prevažujúci verejný záujem o zverejnenie. Pokiaľ ide o iné výnimky ustanovené v článku 4 nariadenia… č. 1049/2001, dôvody zamietnutia sa vykladajú reštriktívne, berúc do úvahy verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie a skutočnosť, že požadované informácie sa týkajú emisií do životného prostredia.“
Skutkový stav
8. Žalobkyňa, Liga para Protecção da Natureza (LPN), spoločnosť založená podľa portugalského práva, sídliaca v Lisabone (Portugalsko), je členkou Plataforma Sabor Livre, ktorá združuje viacero mimovládnych organizácií (MVO) zameraných na ochranu životného prostredia. V dôsledku toho dohliada na projekt výstavby priehrady na rieke Sabor v Portugalsku (ďalej len „projekt priehrady“) s cieľom zabezpečiť predovšetkým vhodnú ochranu dotknutých druhov a biotopov v zmysle požiadaviek vyplývajúcich zo smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102, ďalej len „smernica o biotopoch“).
9. Listom z 22. apríla 2003 LPN podala na Generálne riaditeľstvo (GR) pre životné prostredie Komisie Európskych spoločenstiev sťažnosť zapísanú pod číslom 2003/4523, v ktorej uvádzala, že projekt priehrady v rozpore so smernicou o biotopoch ohrozuje lokality európskeho významu (LEV) „Morais“ a „rieka Sabor a Maçãs“.
10. Na základe tejto sťažnosti Komisia začala proti Portugalskej republike konanie o nesplnení povinnosti a obrátila sa na portugalské orgány, aby si overila, do akej miery by projekt priehrady mohol byť v rozpore so smernicou Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98), ako aj so smernicou o biotopoch.
11. Listom z 27. marca 2007 LPN požiadala GR pre životné prostredie o prístup k informáciám, ktoré sa týkajú preskúmania sťažnosti a o nahliadnutie do dokumentov, ktoré vypracovala „pracovná skupina Komisie“, a do dokumentov, ktoré si navzájom zaslali Komisia a portugalské orgány.
12. Listom z 22. mája 2007 GR pre životné prostredie žiadosť o prístup k dokumentom podanú zo strany LPN podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 zamietlo s odôvodnením, že sprístupnenie sporných dokumentov by mohlo narušiť riadny priebeh konania o nesplnení povinnosti, ktoré začalo podľa článku 226 ES, keďže v tomto konaní Komisia a členské štáty majú spolupracovať v atmosfére vzájomnej dôvery, aby mohli začať rokovania s cieľom dosiahnuť riešenie daného sporu zmierom. V tomto liste GR predovšetkým uviedlo, že 18. októbra 2005 Komisia zaslala portugalským orgánom výzvu, na ktorú orgány odpovedali 16. decembra 2005, a že od tohto dátumu pokračujú dvojstranné kontakty s cieľom vyriešiť spor.
13. Listom zo 14. júna 2007, adresovaným Komisii a zaregistrovaným 22. júna 2007, LPN zopakovala svoju žiadosť o prístup a požiadala Komisiu, aby prehodnotila svoje zamietavé rozhodnutie.
14. Listom zo 16. júla 2007 Komisia informovala LPN o skutočnosti, že podľa článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 sa lehota na odpoveď predlžuje o 15 pracovných dní a uplynie 3. augusta 2007.
15. Listom z 3. augusta 2007 Komisia informovala LPN, že z dôvodu objemu požadovaných dokumentov, žiaľ, nemôže včas odpovedať a že urobí, čo bude v jej silách, aby dala LPN v čo najkratšom čase konečnú odpoveď.
16. Po tom, čo portugalský minister hospodárstva zverejnil, že Komisia odloží alebo zamýšľa odložiť sťažnosť, ktorá sa vzťahuje na konanie o nesplnení povinnosti týkajúce sa projektu priehrady, LPN zaslala Komisii 27. septembra a 1. októbra 2007 dva ďalšie listy.
17. Listom z 9. novembra 2007 GR pre životné prostredie v podstate odpovedalo, že Komisia neukončila konanie o nesplnení povinnosti, ale dala konaniu „najvyššiu prioritu“, aby sa čoskoro ukončilo posúdenie. Okrem toho uviedlo, že v súlade s „internými predpismi“ bude sťažovateľka oboznámená s ďalším priebehom konania a že bude mať príležitosť predložiť svoje pripomienky ešte predtým, než Komisia prijme rozhodnutie.
18. Listom z 22. novembra 2007 (ďalej len „sporné rozhodnutie“) Komisia odpovedala na list LPN zo 14. júna 2007 a potvrdila zamietnutie prístupu k požadovaným dokumentom.
19. V spornom rozhodnutí Komisia v podstate vychádza z predpokladu, že na všetky dokumenty, ktoré boli predmetom korešpondencie medzi Komisiou a portugalskými orgánmi, sa vzťahuje výnimka upravená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ktorá bola vyložená v rozsudku Súdu prvého stupňa z 11. decembra 2001, Petrie a i./Komisia (T‑191/99, Zb. s. II‑3677, bod 68), a ktorá sa vzťahuje na ochranu cieľov inšpekcií, vyšetrovania a kontroly.
20. Komisia predovšetkým uviedla, že v rámci konania o nesplnení povinnosti musí byť vytvorená medzi Komisiou a dotknutým členským štátom atmosféra vzájomnej dôvery, aby mohli začať rokovania s cieľom dosiahnuť riešenie daného sporu zmierom bez toho, aby bolo nevyhnutné začať konanie pred Súdnym dvorom. Súčasne uviedla, že jednak rokovania medzi Komisiou a portugalskými orgánmi stále prebiehajú a jednak prišlo, resp. ešte príde k výmene názorov a k niekoľkým stretnutiam na účely vypracovania stanoviska k vplyvu projektu priehrady. Na základe toho Komisia dospela k názoru, že zverejnenie požadovaných dokumentov by ohrozilo schopnosť Komisie preskúmať údajné porušenie, pretože by mohlo byť ohrozené vyriešenie sporu zmierom dosiahnutým s portugalskými orgánmi predtým, než sa vec predloží Súdnemu dvoru. Okrem toho sa Komisia domnievala, že „čiastočný prístup“ v zmysle článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 nebol pri týchto dokumentoch možný, lebo uvádzaná výnimka sa vzťahuje na predmetné dokumenty ako celok.
21. Okrem toho, pokiaľ ide o „prevažujúci verejný záujem“ v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej vety nariadenia č. 1049/2001, Komisia sa domnievala, že takýto záujem vo veci samej nie je. Podľa nej článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006, podľa ktorého existuje prevažujúci verejný záujem o zverejnenie v prípade, keď sa požadované informácie týkajú emisií do životného prostredia, ale článok sa neuplatní na vyšetrovania, ktoré sa týkajú možného porušenia práva Spoločenstva, o ktoré ide vo veci samej. Komisia spresnila, že ani riziko existencie závažného porušenia smernice o biotopoch nepredstavuje takýto záujem, keďže len Súdny dvor má právomoc určiť, či dotknutý členský štát porušil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy o ES. Podľa nej sprístupnenie požadovaných dokumentov by z tohto hľadiska nevyjasnilo situáciu, dokiaľ by Súdny dvor definitívne nerozhodol o danej otázke.
22. Listom zo 7. januára 2008 LPN požiadala na základe nariadenia č. 1049/2001 Komisiu, aby jej zaslala „interné predpisy“ uvedené v liste GR pre životné prostredie „z 22. novembra 2007“, aby mohla „lepšie preskúmať a sledovať“ proces vybavovania sťažnosti.
23. Dňa 18. januára 2008, t. j. v deň podania predmetnej žaloby proti spornému rozhodnutiu, GR pre životné prostredie oznámilo LPN, že Komisia má v úmysle odložiť jej sťažnosť podanú v konaní o nesplnení povinnosti, ktoré sa týka projektu priehrady, a vyzvalo LPN, aby v lehote jedného mesiaca od prijatia tohto listu predložila pripomienky, ktoré považuje za relevantné.
24. LPN listom zo 6. februára 2008, zaslaným GR pre životné prostredie, zopakovala svoju žiadosť o prístup k dokumentom obsiahnutým v spise vzťahujúcom sa na konanie o nesplnení povinnosti, ako aj o prístup k „interným predpisom“ Komisie, ktoré boli uvedené v liste tohto GR z 9. novembra 2007, keďže podľa LPN je ich znalosť potrebná na účinný výkon jej práva byť vypočutá a na predloženie „relevantných pripomienok“. Zároveň požiadala, aby jednomesačná lehota začala plynúť až od okamihu, keď jej budú doručené požadované spresnenia a dokumenty.
25. LPN listom z 19. februára 2008, zaslaným Komisi i, zopakovala svoju žiadosť o prístup k osobitným „interným predpisom“ Komisie.
26. Dňa 27. februára 2008 LPN doručila Komisii vyjadrenie, v ktorom uviedla technické, formálne a právne pripomienky k odloženiu sťažnosti.
27. Listom zo 4. marca 2008 LPN doplnila svoje pripomienky uvedené vo vyjadrení z 27. februára 2008.
28. Listom z 3. apríla 2008 Komisia v podstate oznámila LPN, že po prvé na zasadnutí z 28. februára 2008 rozhodla o odložení sťažnosti týkajúcej sa projektu priehrady, po druhé v konaniach o porušení práva Spoločenstva sťažovatelia nemajú privilegovaný prístup k dokumentom a v dôsledku toho sa musia dovolávať všeobecného práva na prístup, ktoré upravuje nariadenie č. 1049/2001, a po tretie vzhľadom na skutočnosť, že Komisia odložila sťažnosť, prestáva platiť výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke uvedeného nariadenia a z tohto dôvodu požadované dokumenty odteraz môžu byť LPN poskytnuté len za podmienky, že sa na ne nebude vzťahovať iná výnimka v zmysle tohto nariadenia. Komisia teda priložila zoznam dokumentov nazvaný „Súbor dokumentov v spise“. Napokon Komisia uviedla dôvody, pre ktoré z hľadiska právnej úpravy Spoločenstva uplatňovanej v oblasti životného prostredia považuje za vhodné nepokračovať vo vybavovaní sťažnosti.
29. Následne LPN požiadala o prístup k určitým dokumentom obsiahnutým v zozname dokumentov nazvanom „Súbor dokumentov v spise“, o ktorom informovala Komisia.
30. Návrhom doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 9. mája 2008, zaregistrovaným pod číslom T‑186/08, LPN podala žalobu najmä proti rozhodnutiu Komisie z 28. februára 2008 o odložení sťažnosti.
31. Dňa 20. júna 2008 LPN mohla nahliadnuť do spisov GR pre životné prostredie a mala prístup k obsahu niektorých požadovaných dokumentov.
32. Listom z 11. júla 2008 LPN zopakovala svoju žiadosť o prístup k dokumentom, ktorých obsah jej nebol sprístupnený alebo jej bol sprístupnený len čiastočne.
33. Listom z 24. októbra 2008 s referenčným číslom SG.E.3/MIB/psi D(2008) 8639 (ďalej len „rozhodnutie z 24. októbra 2008“) Komisia najprv povolila LPN prístup k celému obsahu 21 dokumentov obsiahnutých v zozname pripojenom k tomuto listu. Následne jej povolila čiastočný prístup k obsahu 16 ďalších dokumentov obsiahnutých v tomto zozname. Napokon jej Komisia zamietla prístup k 10 ďalším dokumentom obsiahnutým v tomto zozname (pozri body 2.1 až 2.3 rozhodnutia z 24. októbra 2008). Na podporu zamietnutia prístupu k určitým dokumentom alebo určitým častiam dokumentov sa Komisia odvolávala na výnimku uvedenú v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001 týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu, okrem určitých častí jedného dokumentu, pri ktorých sa odvolávala na výnimku upravenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke uvedeného nariadenia týkajúcu sa ochrany súdnych konaní (pozri body 2.4.1 a 2.4.2 rozhodnutia z 24. októbra 2008).
34. Listom zo 7. novembra 2008 Komisia odovzdala LPN dva ďalšie dokumenty.
35. Uznesením zo 7. septembra 2009, LPN/Komisia (T‑186/08, neuverejnené v Zbierke), Súd prvého stupňa zamietol ako neprípustnú žalobu LPN uvedenú v bode 30 vyššie v rozsahu, v akom sa týka zrušenia rozhodnutia Komisie z 28. februára 2008 o odložení sťažnosti.
Konanie a návrhy účastníkov konania
36. LPN návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 18. januára 2008 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
37. Podaniami doručenými do kancelárie Súdu prvého stupňa 8., 19. a 20. mája 2008 Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo požiadali o povolenie vstupu do tohto konania ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov LPN. Uznesením z 8. júla 2008 predseda tretej komory Súdu prvého stupňa týmto návrhom vyhovel. Fínska republika predložila svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 27. augusta 2008 a Dánske kráľovstvo a Švédske kráľovstvo ich vyjadrenia 22. septembra 2008. Komisia predložila svoje pripomienky k uvedeným vyjadreniam vedľajších účastníkov konania 5. februára 2009.
38. LPN, podporovaná vedľajšími účastníkmi konania, navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil sporné rozhodnutie,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
39. Vo svojom vyjadrení k žalobe Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal LPN na náhradu trov konania.
40. Samostatným podaním doručeným do kancelárie Súdu prvého stupňa 25. novembra 2008 Komisia navrhuje, aby Súd prvého stupňa konštatoval, že „predložená žaloba sa stala bezpredmetnou vo vzťahu k sprístupneným dokumentom z dôvodu straty záujmu na konaní zo strany [LPN]“, že „predmet predloženej žaloby sa v súvislosti so zamietnutými dokumentmi zmenil“ a že „za týchto podmienok a podľa článku 113 rokovacieho poriadku nie je potrebné rozhodnúť o tejto žalobe“.
41. LPN a vedľajší účastníci predložili pripomienky k tomuto návrhu v stanovených lehotách.
42. V pripomienkach k návrhu Komisie na zastavenie konania LPN navrhuje, aby Všeobecný súd požiadal Komisiu v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania v zmysle článku 64 rokovacieho poriadku o predloženie dosiaľ nesprístupnených dokumentov alebo len čiastočne sprístupnených dokumentov LPN.
43. Na základe správy sudcu spravodajcu sa Všeobecný súd (tretia komora) rozhodol otvoriť ústnu časť konania.
44. Listom z 12. júla 2010 Súd prvého stupňa v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania podľa článku 64 rokovacieho poriadku požiadal hlavných účastníkov konania, aby predložili určité dokumenty a písomne odpovedali na písomné otázky. Uvedení účastníci konania tejto žiadosti vyhoveli a predložili zoznamy všetkých požadovaných dokumentov, ku ktorým bol LPN úplne alebo čiastočne povolený prístup v priebehu konania, a odpovedali na otázky v stanovených lehotách. Okrem toho Súd prvého stupňa požiadal, aby sa všetci účastníci konania na pojednávaní vyjadrili k prípadným dôsledkom riešenia sporu, ktoré treba vyvodiť z rozsudkov Súdneho dvora z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau a Komisia/Bavarian Lager (C‑139/07 P a C‑28/08 P, Zb. s. I‑5885).
45. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 5. októbra 2010.
46. Na pojednávaní LPN v odpovedi na otázky Všeobecného súdu vzala späť svoj návrh na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia z 24. októbra 2008, ako aj tretí žalobný dôvod týkajúci sa nedodržania lehoty upravenej v článku 8 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 s výhradou, že Všeobecný súd zohľadní oneskorené vydanie sporného rozhodnutia v rámci rozhodnutia o trovách konania. Okrem toho LPN súhlasila s tým, že predmet konania sa obmedzí na dokumenty a časti dokumentov, ku ktorým ešte nemala povolený prístup, za podmienky, že Komisia bude povinná nahradiť trovy konania spojené s časťou konania, o ktorej Všeobecný súd nebude rozhodovať. Tieto vyhlásenia účastníkov konania boli zaznamenané v zápisnici z pojednávania.
47. Po návrhoch na opravu zápisnice z pojednávania, ktoré podali Fínska republika a LPN do kancelárie Všeobecného súdu 19. a 20. októbra 2010, Všeobecný súd rozhodol o opätovnom začatí ústnej časti konania uznesením zo 16. novembra 2010. Po tom, čo boli v súvislosti s týmito návrhmi vypočutí ďalší účastníci konania, Všeobecný súd vykonal požadované opravy zápisnice z pojednávania a ústna časť konania bola ukončená.
Právny stav
O návrhu na zastavenie konania
Tvrdenia účastníkov konania
48. Komisia pripomína, že listom z 3. apríla 2008 informovala LPN o skutočnosti, že sa už neuplatní dôvod zamietnutia v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 a že jej zasiela zoznam dokumentov obsiahnutých v spise týkajúcom sa konania o nesplnení povinnosti, aby si LPN mohla uplatniť právo na prístup k dokumentom. Zároveň tvrdí, že na základe toho LPN mala prístup k určitým požadovaným dokumentom a že predložila opakovanú žiadosť v súvislosti s dokumentmi, ku ktorým bol prístup úplne alebo čiastočne zamietnutý. Uvádza, že v odpovedi na túto žiadosť prijala rozhodnutie z 24. októbra 2008. Napokon uvádza, že listom zo 7. novembra 2008 odovzdala LPN dva ďalšie dokumenty.
49. Komisia z toho vyvodzuje, že jednak sa zmenil predmet tejto žaloby v dôsledku skutočnosti, že bol povolený prístup k veľkej časti požadovaných dokumentov, a jednak, pokiaľ ide o dokumenty, ku ktorým bol úplne alebo čiastočne zamietnutý prístup, dôvody zamietnutia nie sú zhodné s dôvodmi uvádzanými v spornom rozhodnutí. Preto vo vzťahu k sprístupneným dokumentom alebo ich častiam LPN stratila záujem na zrušení tohto rozhodnutia, lebo takéto zrušenie by jej neprinieslo dodatočný prospech.
50. LPN, podporovaná vedľajšími účastníkmi konania, navrhuje zamietnuť návrh na zastavenie konania.
51. V úvode LPN v podstate tvrdí, že sprístupnené dokumenty jej boli odovzdané oneskorene a na základe nedostačujúceho dôvodu, že konanie o nesplnení povinnosti bolo ukončené, hoci prístup k týmto dokumentom bol nevyhnutný v priebehu tohto konania o nesplnení povinnosti, aby bolo možné efektívne presadzovať vlastné stanovisko a predísť tak predmetnej žalobe. V rozsahu, v akom bola oboznámená s obsahom týchto dokumentov, sa však nebráni tomu, aby bol predmet veci samej obmedzený na dosiaľ nesprístupnené dokumenty alebo len čiastočne sprístupnené dokumenty za podmienky, že Komisia bude povinná znášať trovy konania súvisiace s časťou sporu, ktorá sa stala bezpredmetnou. Na pojednávaní LPN potvrdila, že s takýmto obmedzením predmetu sporu súhlasí, čo bolo zaznamenané aj v zápisnici z pojednávania (pozri bod 46 vyššie).
52. Okrem toho, pokiaľ ide o dokumenty, ku ktorým bol úplne alebo čiastočne zamietnutý prístup, LPN trvá na návrhu na zrušenie sporného rozhodnutia. Z tohto hľadiska LPN spochybňuje, že by sa predmet sporu a dôvody zamietnutia zmenili. Podľa nej Komisia v priebehu konania nemôže zmeniť uvádzané dôvody zamietnutia len s cieľom vyhnúť sa kontrole zákonnosti sporného rozhodnutia. Navyše tvrdí, že trvá jej záujem na sprístupnení dokumentov, ktoré dosiaľ neboli sprístupnené alebo boli sprístupnené len čiastočne, ako aj záujem na odôvodnenej odpovedi týkajúcej sa dôvodov zamietnutia prístupu k týmto dokumentom počas konania o nesplnení povinnosti. LPN tvrdí, že vo veci samej nie je dôvodný dôvod zamietnutia opierajúci sa o ochranu cieľov vyšetrovania, ktorý sa uvádza v spornom rozhodnutí.
53. V každom prípade LPN tvrdí, že Komisia musí znášať trovy konania po prvé preto, lebo Komisia náležite neodôvodnila zamietnutie sprístupnenia požadovaných dokumentov v priebehu konania o nesplnení povinnosti, a po druhé preto, lebo je plne zodpovedná za situáciu, ktorá vyvolala procesnú prekážku v konaní.
54. Fínska republika spochybňuje, že po prijatí rozhodnutia z 24. októbra 2008 sa predmet sporu zmenil. Samotná skutočnosť, že dôvod zamietnutia uvádzaný v tomto rozhodnutí sa líši od dôvodov zamietnutia, na ktorých bolo založené sporné rozhodnutie, nepovedie k takejto zmene ani sa žaloba nestane bezpredmetnou v zmysle článku 113 rokovacieho poriadku. Podľa Švédskeho kráľovstva na základe skutočnosti, že sporné rozhodnutie v priebehu konania „stratilo účinnosť“, nevzniká Všeobecnému súdu povinnosť konštatovať, že žaloba sa stala bezpredmetnou, ak toto rozhodnutie nebolo zrušené. Za týchto okolností má LPN naďalej legitímny záujem na preskúmaní zákonnosti sporného rozhodnutia a záujem na jeho zrušení. Vedľajší účastníci spresňujú, že Komisia prijatím druhého rozhodnutia s novým, resp. zmeneným odôvodnením nemohla zmeniť predmet sporu, lebo takýto prístup nemá vplyv na platnosť pôvodného rozhodnutia a bol by v rozpore so zásadou právnej istoty. Podľa nich, ak by bol takýto postup dovolený, mohol by sa orgán vyhnúť preskúmaniu dôvodov napadnutého aktu zo strany Všeobecného súdu tým, že neskôr prijme ďalšie akty s tým istým predmetom konania, ktoré sa však budú zakladať na odlišných odôvodneniach.
Posúdenie Všeobecným súdom
55. Treba uviesť, že na podporu svojho návrhu na zastavenie konania Komisia v podstate uvádza dva argumenty. Jednak predmetná žaloba sa stala bezpredmetnou a LPN stratila záujem na konaní v rozsahu, v akom sa táto žaloba vzťahuje na dokumenty, ktoré boli LPN v priebehu konania sprístupnené. Jednak podľa Komisie bol predmet žaloby zmenený po prijatí rozhodnutia z 24. októbra 2008 v rozsahu, v akom sa toto rozhodnutie zakladá na dvoch nových dôvodoch zamietnutia, ktoré sa odlišujú od dôvodu uvádzaného na podporu sporného rozhodnutia.
56. Ako uznala ustálená judikatúra, predmet žaloby, ako bol vymedzený žalobou predloženou súdu, musí pretrvávať, rovnako ako záujem na konaní, až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, inak by muselo byť konanie zastavené, čo predpokladá, že výsledok konania prináša prospech účastníkovi konania, ktorý žalobu podal (rozsudok Súdneho dvora zo 7. júna 2007, Wunenburger/Komisia, C‑362/05 P, Zb. s. I‑4333, bod 42; rozsudok Súdu prvého stupňa z 24. septembra 2008, Reliance Industries/Rada a Komisia, T‑45/06, Zb. s. II‑2399, bod 35).
57. V rozsahu, v akom sa v priebehu konania povolil LPN prístup k dokumentom a k častiam dokumentov, treba konštatovať, že spor sa stal bezpredmetným a že z tohto dôvodu sa konanie zastavuje (rozsudok Súdu prvého stupňa z 23. novembra 2004, Turco/Rada, T‑84/03, Zb. s. II‑4061, body 28 až 30).
58. Pokiaľ ide o dosiaľ nesprístupnené dokumenty alebo len čiastočne sprístupnené dokumenty pre LPN, treba pripomenúť, že samotná skutočnosť, že Komisia prijala nové rozhodnutie o prístupe k časti dokumentov, ktoré boli uvedené v spornom rozhodnutí, sama osebe neumožňuje dospieť k záveru, že spor sa stal bezpredmetným.
59. Aj za predpokladu, že prijatím rozhodnutia Komisie z 24. októbra 2008 stratilo sporné rozhodnutie niektoré právne účinky, spor si zachoval svoj predmet z dôvodu, že uvedené posledné rozhodnutie Komisia formálne nezrušila (pozri v tomto zmysle rozsudok Wunenburger/Komisia, už citovaný v bode 56 vyššie, body 47 až 49), ako to Komisia uznala v odpovedi na písomnú otázku Všeobecného súdu, takže sporné rozhodnutie má naďalej záväzné právne účinky.
60. Okrem toho, pokiaľ ide o stratu záujmu na konaní, treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobca si môže zachovať záujem na zrušení právneho aktu, aby sa predchádzalo tomu, že nezákonnosť, ktorou je tento akt údajne poznačený, sa bude v budúcnosti opakovať. Tento záujem na konaní vyplýva z článku 266 prvého odseku ZFEÚ, podľa ktorého sú orgány, ktorých akt bol vyhlásený za neplatný, povinné urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhoveli rozsudku Súdneho dvora. Tento záujem na konaní však môže existovať len za predpokladu, že uvedená nezákonnosť sa môže v budúcnosti opakovať, a to nezávisle od okolností sporu, ktoré žalobcu viedli k podaniu žaloby (pozri v tomto zmysle rozsudok Wunenburger/Komisia, už citovaný v bode 56 vyššie, body 50 až 53 a tam citovanú judikatúru; rozsudok Reliance Industries/Rada a Komisia, už citovaný v bode 56 vyššie, bod 43).
61. Vo veci samej treba uviesť, že jednak v spornom rozhodnutí Komisia zastávala zásadný postoj k zamietnutiu prístupu k všetkým dokumentom obsiahnutým v spise týkajúcom sa konania o nesplnení povinnosti v oblasti práva životného prostredia a jednak LPN je organizáciou, ktorej hlavným cieľom je ochrana životného prostredia a aktívna účasť na rozhodovacom procese v tejto oblasti. Z tohto dôvodu uznala aj Komisia na pojednávaní, že bez ohľadu na okolnosti sporu vo veci samej existuje dostatočne konkrétne riziko, že v obdobných prípadoch, t. j. ak LPN bude žiadať od Komisie prístup k dokumentom obsahujúcim informácie o životnom prostredí v rámci konania o nesplnení povinnosti, bude LPN vystavená rovnakej údajnej nezákonnosti.
62. Treba teda dospieť k záveru, že v LPN pretrváva záujem zrušiť sporné rozhodnutie v rozsahu, v akom sa uvedené rozhodnutie týka zamietnutia prístupu k dotknutým dokumentom na základe výnimky upravenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcej sa najmä ochrany cieľov vyšetrovania, vykladanej podľa príslušných ustanovení nariadenia č. 1367/2006.
63. Vzhľadom na toto riziko opakovania údajnej nezákonnosti nezáleží na tom, že v prípade zrušenia sporného rozhodnutia nie je Komisia nevyhnutne povinná povoliť LPN podľa článku 266 prvého odseku ZFEÚ prístup k dosiaľ nesprístupneným alebo len čiastočne sprístupneným dokumentom, keďže Komisia sa naďalej môže odvolávať na výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu z dôvodu konečného a nenapadnuteľného rozhodnutia z 24. októbra 2008. Na pojednávaní totiž Komisia uznala, že za takého predpokladu by bola povinná opätovne nanovo posúdiť žiadosť o prístup k dotknutým dokumentom vzhľadom na prípadné nové skutkové a právne skutočnosti.
64. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba návrh Komisie na zastavenie konania zamietnuť v rozsahu, v akom sa týka dotknutých dosiaľ pre LPN nesprístupnených alebo len čiastočne sprístupnených dokumentov.
Zhrnutie dôvodov zrušenia
65. Po vymedzení predmetu predmetného sporu na pojednávaní je potrebné preskúmať dva dôvody zrušenia, ktoré LPN v podstate uvádza.
66. Na jednej strane LPN tvrdí, že sporné rozhodnutie porušuje viacero ustanovení nariadenia č. 1367/2006 a konkrétne článok 6 uvedeného nariadenia.
67. Na druhej strane sa LPN domáha porušenia výnimky upravenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcej sa najmä ochrany cieľov vyšetrovania.
68. Tento posledný dôvod sa delí na tri časti. Po prvé LPN vytýka Komisii, že nezákonne opomenula konkrétne a individuálne preskúmať a odôvodniť, či a do akej miery sa táto výnimka uplatní na každý z dokumentov, ku ktorým sa požadoval prístup a ktoré dosiaľ neboli sprístupnené. Po druhé Komisia omylom neposúdila, či by k uvedeným dokumentom mal byť povolený aspoň čiastočný prístup. Po tretie Komisia porušila verejné záujmy, ktoré sa uvádzajú v žiadosti o prístup a ktoré vyžadujú zverejnenie týchto dokumentov.
69. Vzhľadom na to, že prvý dôvod súvisí s druhým dôvodom, považuje Všeobecný súd za vhodné posúdiť ich spoločne.
O prvom a druhom dôvode týkajúcom sa porušenia nariadenia č. 1367/2006 a článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
Tvrdenia účastníkov konania
– O prvom dôvode týkajúcom sa porušenia nariadenia č. 1367/2006
70. Z hľadiska príslušných ustanovení nariadenia č. 1367/2006 sa LPN domnieva, že dokumenty, ku ktorým bol požadovaný prístup, obsahujú informácie, ktoré jej mali byť sprístupnené vzhľadom na záujmy v oblasti životného prostredia, ktoré obhajuje a chráni v rámci projektu priehrady. Podľa nej, aj keby vo veci samej podľa článku 6 uvedeného nariadenia prevážil vyšší záujem umožňujúci vylúčiť uplatňované výnimky, nemôže byť Komisia zbavená povinnosti konkrétne posúdiť, či existuje minimálne verejný záujem na sprístupnení. V rozpore s požiadavkami, ktoré vyplývajú z článku 6 ods. 1 druhého pododseku tohto nariadenia, Komisia však „automaticky“ uplatnila ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 a nedodržala povinnosť reštriktívne vykladať všetky dôvody zamietnutia založené na článku 4 ods. 2 posledného uvedeného nariadenia vzhľadom na verejný záujem na sprístupnení.
71. Z tohto dôvodu treba sporné rozhodnutie zrušiť, lebo bola porušená povinnosť striktným spôsobom vykladať ustanovenia článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa zakladá na článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
72. V replike LPN spochybňuje tvrdenie Komisie, podľa ktorého sa nariadenie č. 1367/2008 vo veci samej neuplatní. Komisia sama výslovne uznala, že nepreskúmala, či dotknuté dokumenty obsahovali alebo neobsahovali informácie o emisiách do životného prostredia. Komisia teda urobila nesprávne posúdenie výkladu uvedeného nariadenia.
73. Cieľom všeobecných pravidiel prístupu uvedených v nariadení č. 1049/2001 nie je vylúčiť uplatnenie špeciálnych pravidiel uvedených v nariadení č. 1367/2006 o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia. LPN na rozdiel od Komisie tvrdí, že pojem „informácie o životnom prostredí“ treba chápať v širšom zmysle, v zmysle odôvodnenia č. 8 nariadenia č. 1367/2006, ktoré treba vykladať v súlade s dohovorom o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia podpísaným v Aarhuse 25. júna 1998 (ďalej len „Aarhuský dohovor“), schváleným v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím 2005/370/ES Rady zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, s. 1).
74. LPN sa totiž domnieva, že podľa článku 3 nariadenia č. 1367/2006 nariadenie č. 1049/2001 upravuje len spôsob výkonu tohto práva na prístup a spôsob sprístupnenia informácií Komisiou. V rámci uplatňovania tohto nariadenia, predovšetkým výnimiek, ktoré môžu odôvodniť zamietnutie žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí, teda Komisia musí zohľadniť osobitné podmienky uvedené v nariadení č. 1367/2006. Takéto posúdenie potvrdzuje odôvodnenie č. 15 uvedeného nariadenia, ktoré výslovne uvádza, že výnimky upravené v nariadení č. 1049/2001 by sa rovnako mali uplatňovať, s výhradou podrobnejších ustanovení v nariadení č. 1367/2006, na žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí.
75. Okrem toho, aj keď podľa článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 1367/2006 výnimky upravené v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 nepatria do pôsobnosti „vyšetrovaní, najmä tých, ktoré sa týkajú možného porušenia práva Spoločenstva“, druhá veta tohto ustanovenia jasne stanovuje, že dôvody zamietnutia založené na iných výnimkách stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa musia vykladať reštriktívne, berúc do úvahy verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie a skutočnosť, že požadované informácie sa týkajú emisií do životného prostredia. Na jednej strane, aj keby bola vylúčená domnienka prevažujúceho verejného záujmu, bola by Komisia povinná konkrétne posúdiť existenciu verejného záujmu a na druhej strane, ak sa požadovaná informácia týka emisií do životného prostredia, ako vo veci samej, musí Komisia vykladať dôvody zamietnutia striktne.
76. V tejto súvislosti LPN tvrdí, že Komisia sa nemohla platne odvolávať na rozsudok Petrie a i./Komisia, už citovaný v bode 19 vyššie, ktorý bol vydaný pred nadobudnutím účinnosti nariadení č. 1049/2001 a 1367/2006. Spresňuje, že kódex správania týkajúci sa prístupu verejnosti k dokumentom Rady a Komisie zo 6. decembra 1993 (Ú. v. ES L 340, s. 41 ďalej len „kódex správania“), vykonaný rozhodnutím Rady 93/731/ES z 20. decembra 1993 o prístupe verejnosti k dokumentom Rady [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. L 340, s. 43), a rozhodnutím Komisie 94/90/ESUO ES, Euratom z 8. februára 1994 o prístupe verejnosti k dokumentom Komisie [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. L 46, s. 58), ktorý predchádzal uvedeným nariadeniam, nevyžadoval konkrétne a odôvodnené posúdenie situácií, v ktorých by mohol prístup k dokumentom narušiť riadny priebeh vyšetrovania a nestanovoval ani, že prevažujúci verejný záujem môže mať prednosť pred záujmom chrániť ciele vyšetrovania. Napokon uvádza, že na rozdiel od prípadu prejednávaného v rozsudku Petrie a i./Komisia, už citovanom v bode 19 vyššie, v prípade uplatnenia kódexu správania možno vylúčiť pôsobnosť „pravidla autora“ len v dvoch náležite určených dokumentoch a že vo veci samej sa Komisia neskontaktovala ani s portugalskými orgánmi, aby zistila, či je možné sprístupniť dokumenty, ktoré patria do ich kompetencie.
77. V tejto súvislosti LPN uvádza, že vzhľadom na to, že vo veci samej sa uplatnilo nariadenie č. 1367/2006, mohli byť sprístupnené aj informácie týkajúce sa vyšetrovania, keďže sa verejný záujem musí posúdiť podľa článku 6 uvedeného nariadenia.
78. Vedľajší účastníci konania v zásade tvrdia, že Komisia prijatím sporného nariadenia porušila článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
79. Podľa Fínskej republiky a Švédskeho kráľovstva v nariadení č. 1367/2006 zákonodarca Spoločenstva zdôraznil význam prístupu verejnosti k informáciám o životnom prostredí v súvislosti so všeobecnými pravidlami prístupu stanovenými v nariadení č. 1049/2001. Článok 6 nariadenia č. 1367/2006, aj keď sa neuplatnil priamo na konanie o nesplnení povinnosti, o ktoré ide vo veci samej, obsahuje osobitné ustanovenia, ako treba v rámci uplatnenia nariadenia č. 1049/2001 posúdiť osobitne významný verejný záujem na sprístupnení informácií o životnom prostredí týkajúcich sa najmä emisií do životného prostredia.
80. Podľa názoru Dánskeho kráľovstva a Fínskej republiky, ak inštitúcia skúma žiadosť o prístup k dokumentu, ktorý obsahuje informácie o životnom prostredí, musí zohľadniť ciele nariadenia č. 1367/2006 vykladané v súlade s Aarhuským dohovorom, ktorý vyzdvihuje osobitný význam a potrebu zlepšiť prístup jednotlivca k takýmto informáciám v porovnaní s prístupom upraveným všeobecnými pravidlami nariadenia č. 1049/2001, pretože takýto prístup výrazne prispieva k ochrane životného prostredia. Komisia teda musí zohľadniť tieto zásady pri preskúmaní a uplatnení výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, a to aj v rámci posúdenia existencie (prevažujúceho) verejného záujmu na sprístupnení s cieľom zabezpečiť čo možno najväčšiu prehľadnosť vo vzťahu k občanom Únie.
81. Fínska republika a Švédske kráľovstvo spochybňujú tézu Komisie, že posledná veta článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 iba pripomína zásadu, podľa ktorej sa výnimky z nariadenia č. 1049/2001 musia vykladať a uplatňovať reštriktívne. Navyše táto veta znamená, že v rámci skúmania príslušných informácií inštitúcia musí obzvlášť zohľadniť túto požiadavku striktného výkladu, ako aj verejný záujem dostať informácie o emisiách do životného prostredia. Aj keby sa vyvažovanie rôznych záujmov malo uskutočňovať formálne len v rámci nariadenia č. 1049/2001 vo svetle nariadenia č. 1367/2006, bolo by potrebné priznať väčší význam verejnému záujmu na väčšej prehľadnosti v oblasti informácií o životnom prostredí.
82. Komisia navrhuje, aby bol prvý žalobný dôvod zamietnutý.
– O druhom dôvode týkajúcom sa porušenia článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001
83. V rámci prvej časti druhého dôvodu týkajúcej sa absencie konkrétneho preskúmania dotknutých dokumentov LPN spochybňuje odôvodnenie sporného rozhodnutia poskytnuté Komisiou ako dôvod zamietnutia žiadosti o prístup, keďže odôvodnenie je veľmi nepresné a všeobecné. Podľa LPN na základe povinnosti striktného výkladu, obsiahnutej v článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006, Komisia musí konkrétne preskúmať každý dotknutý dokument, aby posúdila, či patrí, resp. nepatrí do pôsobnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, čo však vo veci samej Komisia neurobila, a tak postupovala v rozpore s požiadavkami stanovenými judikatúrou. Navyše, ak by sa pripustilo, že na všetky dokumenty, ktoré súvisia s inšpekciami, s vyšetrovaním alebo kontrolou, sa vzťahuje táto výnimka až dovtedy, kým tieto činnosti nie sú ukončené, znamenalo by to podmienenie prístupu k uvedeným dokumentom neistou, budúcou, prípadne časovo vzdialenou udalosťou, ktorá závisí od diskrečnej právomoci Komisie a od rýchlosti a usilovnosti jednotlivých orgánov.
84. Okrem toho je nesprávna téza, že sprístupnenie všetkých dotknutých dokumentov ohrozuje schopnosť Komisie viesť konanie o nesplnení povinnosti, prípadne vyriešiť spor zmierom. Podľa LPN jej žiadosť o prístup má naopak „pomôcť Komisii dospieť k dohode, ktorá by zaručovala dodržiavanie pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa životného prostredia, ktoré zaväzujú členské štáty aj Komisiu“. Komisia však nevysvetlila dôvody, na základe ktorých by sprístupnenie dotknutých dokumentov mohlo ohroziť uzavretie zmieru s portugalskými orgánmi. LPN sa domnieva, že Komisia nemôže odôvodniť zamietnutie žiadosti o prístup len hypotetickými a neodôvodnenými rizikami. Okrem toho napríklad zápisnica z júla 2007 z návštevy zástupcov GR pre životné prostredie v regióne, kde sa má vybudovať priehrada na rieke Sabor, na ktorej sa zúčastnila aj LPN, dokazuje, že takéto riziko vo veci samej neexistuje. Podľa nej Komisia chybne odkazuje na rozsudok Petrie a i./Komisia, už citovaný v bode 19 vyššie, lebp uvedený rozsudok bol vydaný v čase, keď nariadenie č. 1367/2006 ešte nenadobudlo účinnosť, a opiera sa v rozhodujúcej miere o „pravidlo autora“ neprebraté do nariadenia č. 1049/2001, ktoré vylučuje, aby Komisia ex offo uskutočnila preskúmanie dokumentov tretích strán. LPN tvrdí, že vo veci samej bola Komisia povinná uskutočniť preskúmanie všetkých dokumentov, čo však neurobila. Akýkoľvek iný výklad je v rozpore s požiadavkami stanovenými judikatúrou, ktorá sa vzťahuje na článok 4 ods. 5 uvedeného nariadenia.
85. V rámci druhej časti druhého dôvodu LPN tvrdí, že zamietnutie Komisie povoliť jej aspoň čiastočný prístup k dotknutým dokumentom porušuje zásadu proporcionality.
86. Zo sporného rozhodnutia vyplýva, že Komisia opomenula konkrétne posúdiť informácie uvedené v týchto dokumentoch a obmedzila sa iba na citáciu výzvy a odpovede portugalských orgánov bez toho, aby preskúmala ich špecifický obsah z hľadiska článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Okrem toho LPN tvrdí, že Komisia nesprávne odkazovala na veľmi všeobecné dokumenty zo spisu bez spresnenia ich počtu, ako aj existencie prípadných „požadovaných odôvodnených stanovísk“ (reasoned opinions requested), o ktorých LPN nevedela. Konkrétne a individuálne preskúmanie týchto dokumentov však bolo nevyhnutné na posúdenie, či je možné čiastočné sprístupnenie.
87. V replike LPN uvádza, že vzhľadom na vyššie uvedené Komisia porušila zásady spolupráce, transparentnosti a proporcionality.
88. V rámci tretej časti druhého dôvodu LPN nesúhlasí s konštatovaním, že neexistoval verejný záujem, ktorý by odôvodnil sprístupnenie dotknutých dokumentov, pretože o dotknutých zásahoch do životného prostredia môže rozhodnúť len Súdny dvor za podmienky, že Komisia podá návrh. Toto konštatovanie je predovšetkým v rozpore so základným právom každého jednotlivca zúčastniť sa na konaniach vzťahujúcich sa na životné prostredie, ktoré je zaručené nariadením č. 1367/2006. Podľa LPN nie je nutné, aby verejný záujem vzťahujúci sa najmä na ochranu životného prostredia vopred potvrdil súd Európskej únie. Ďalej toto konštatovanie nezohľadňuje skutočnosť, že Komisia jej zaručila právo predložiť svoje pripomienky predtým, než sa prijme konečné rozhodnutie v konaní o nesplnení povinnosti, ktoré sa začalo na základe jej sťažnosti. V tejto súvislosti LPN tvrdí, že dokumenty, ku ktorým požadovala prístup, by jej umožnili efektívnejšie uplatniť právo byť v danej veci vypočutá s cieľom chrániť environmentálne verejné záujmy dotknuté projektom priehrady.
89. Nič by na tom nezmenilo ani konštatovanie Súdneho dvora, že Portugalská republika porušila právo Spoločenstva, a nezasiahlo by to do práva každého jednotlivca konkrétne a preventívne sa zúčastňovať na ochrane životného prostredia, a to tým viac, že negatívne dôsledky pre životné prostredie spôsobené takýmto porušením práva Spoločenstva členský štát už dodatočne nemôže napraviť.
90. Podľa vedľajších účastníkov konania Komisia nesprávnym spôsobom vykladala a uplatnila výnimku vzťahujúcu sa na ochranu cieľov inšpekcií, vyšetrovania a kontroly stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke a v článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
91. Vedľajší účastníci konania uvádzajú, že inštitúcia musí v každom prejednávanom prípade posúdiť, či sa na dokument vzťahujú výnimky uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Toto individuálne a konkrétne preskúmanie sa v zásade musí urobiť pri každej informácii obsiahnutej v každom z dokumentov uvedených v žiadosti o prístup a vyplývať z odôvodnení rozhodnutia. Z odôvodnenia sporného rozhodnutia nevyplýva, že Komisia takéto konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu dotknutých dokumentov uskutočnila. V tomto rozhodnutí takisto neboli špecifikované dokumenty, ku ktorým Komisia zamietla prístup, a až následne Komisia počas konania odovzdala LPN zoznam týchto dokumentov. Švédske kráľovstvo dodáva, že vypracovanie tohto zoznamu v nijakom prípade nemožno porovnávať s preskúmaním, či úplné alebo čiastočné sprístupnenie týchto dokumentov mohlo konkrétne a reálne ohroziť chránený záujem.
92. V rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, neboli vo veci samej splnené podmienky, ktoré Komisii umožňujú výnimočne sa oslobodiť od povinnosti konkrétne a individuálne preskúmať dotknuté dokumenty, a to za podmienky, keď musí byť zjavne zamietnutý alebo povolený prístup. Konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov, ku ktorým bol požadovaný prístup, je základnou zásadou výkladu nariadenia č. 1049/2001, od ktorej sa možno odchýliť len z naliehavých dôvodov, na ktoré sa však Komisia neodvolávala. Podľa vedľajších účastníkov konania samotná skutočnosť, že dotknuté dokumenty súvisia s prebiehajúcim vyšetrovaním, nepostačuje sama osebe ako dôvod uplatnenia výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke tohto nariadenia.
93. Vedľajší účastníci konania tvrdia, že podľa článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 (pozri body 80 a 81 vyššie) sa výnimky uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 vykladajú a uplatňujú striktne. Dánske kráľovstvo a Švédske kráľovstvo zastávajú názor, že cieľom zásady transparentnosti je prostredníctvom práva na prístup k dokumentom zabezpečiť, že rozhodnutia inštitúcií budú prijímané čo najotvorenejším spôsobom a s väčšou zákonnosťou a zodpovednosťou inštitúcií voči občanom (odôvodnenia č. 1 až 4 nariadenia č. 1049/2001), a určuje aj výklad všeobecných zásad, ako aj osobitných ustanovení nariadenia č. 1049/2001, a to pre všetky činnosti týchto inštitúcií, vrátane konaní o nesplnení povinnosti vedených na Komisii.
94. Okrem toho riziko zasiahnutia do chráneného záujmu by malo byť rozumne predvídateľné, a nie iba hypotetické. Konkrétnejšie sprístupnenie dotknutých dokumentov musí byť skutočne spôsobilé porušiť ochranu cieľov vyšetrovania v rámci predmetného nesplnenia povinnosti. Odôvodnenie sporného rozhodnutia však všeobecne odkazuje na fázu pred začatím konania o nesplnení povinnosti a záujem členských štátov zabezpečiť dôvernosť bez toho, aby sa spresnili dôvody, ktoré konkrétne ohrozujú sporné vyšetrovanie formou sprístupnenia obsahu každého z týchto dokumentov. Týmito dôvodmi by sa uznalo, že akékoľvek konanie o nesplnení povinnosti, minimálne do ukončenia jeho správnej fázy, musí prebiehať v absolútnej tajnosti, čo by bolo nezlučiteľné s cieľom nariadenia č. 1049/2001 zabezpečiť čo najširší prístup k dokumentom. Toto posúdenie sa potvrdilo zrušením pravidla autora, pričom cieľom zákonodarcu Spoločenstva bolo obmedziť právomoc autora zabrániť prístupu k dokumentu, ktorý autor vypracoval, tým, že sa všeobecne odvolá na svoj záujem zachovať dôvernosť obsahu tohto dokumentu. Komisia teda nedodržala svoju povinnosť konkrétne a individuálne preskúmať každý dotknutý dokument, aby určila, či ich obsah je, alebo nie je dôverný, a tiež nerešpektovala povinnosť striktne vykladať a uplatňovať výnimku uvedenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Dánske kráľovstvo dodáva, že Komisia zároveň porušila svoju povinnosť odôvodnenia vyplývajúcu z uvedeného nariadenia.
95. Podľa vedľajších účastníkov konania Komisia zároveň porušila článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého je povinná posúdiť, či záujem chránený predmetnou výnimkou odôvodňuje zamietnutie prístupu k celému dotknutému dokumentu, alebo len k jeho častiam a ostatné časti tohto dokumentu majú byť sprístupnené. Pokiaľ sa neuskutočnilo konkrétne a individuálne preskúmanie dotknutých dokumentov, Komisia určite nezohľadnila možnosť čiastočného sprístupnenia ich obsahu. V tejto súvislosti Dánske kráľovstvo a Švédske kráľovstvo spochybňujú tézu dôvernosti obsahu všetkých dokumentov a všetkých informácií vzťahujúcich sa na konanie o nesplnení povinnosti. Aj keby tieto dokumenty obsahovali dôverné informácie, Komisia mala konkrétne skúmať, či sa časť týchto dotknutých dokumentov týka informácií, ktoré nie sú dôverné a môžu byť sprístupnené.
96. Vedľajší účastníci konania tvrdia, že vo veci samej Komisia nezohľadnila ani existenciu verejného záujmu na sprístupnení dotknutých dokumentov. V rozpore s požiadavkami judikatúry Komisia v spornom rozhodnutí nezvážila jednak potrebu chrániť vyšetrovanie a jednak verejný záujem na sprístupnení informácií o životnom prostredí, ktorého význam vyzdvihuje nariadenie č. 1367/2006. Podľa nich takéto zváženie malo viesť k záveru, že záujem na sprístupnení má prednosť pred záujmom chrániť dôvernosť. Z tohto hľadiska prípadná neuplatniteľnosť domnienky existencie prevažujúceho verejného záujm u v zmysle článku 6 ods. 1 tohto nariadenia nezbavuje Komisiu povinnosti skúmať, či takýto prevažujúci verejný záujem na sprístupnení existuje. To platí o to viac, že jednak v rámci tohto zvažovania Komisia musí zohľadniť ciele nariadenia č. 1367/2006 a Aarhuského dohovoru, ktoré prikladajú osobitný význam prístupu verejnosti k informáciám o životnom prostredí (pozri body 80 a 81 vyššie), a jednak Komisia neskúmala, či sprístupnenie informácií obsiahnutých v každom dotknutom dokumente môže ohroziť vyšetrovanie chránené článkom 4 ods. 2 treťou zarážkou nariadenia č. 1049/2001.
97. Napokon podľa Fínskej republiky Komisia nemala dôvod obmedziť sa pri posúdení iba na prevažujúci verejný záujem týkajúci sa potrestania vážneho porušenia smernice o biotopoch, ale mala ex offo preskúmať všetky okolnosti, ktoré by mohli byť relevantné. Komisia teda nesprávne uplatnila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
98. Komisia navrhuje, aby bol druhý žalobný dôvod zamietnutý.
Posúdenie Všeobecným súdom
– Úvodné pripomienky
99. Prvý a druhý žalobný dôvod sa v podstate týkajú výkladu a uplatnenia výnimky vzťahujúcej sa najmä na ochranu „cieľov… vyšetrovania“, uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, vykladanej vo svetle článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
100. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v rámci žaloby o neplatnosť podanej podľa článku 230 ES musí byť zákonnosť napadnutého aktu posudzovaná na základe skutkovej a právnej situácie existujúcej v čase prijatia tohto aktu (rozsudok Súdu prvého stupňa z 11. marca 2009, Borax Europe/Komisia, T‑121/05, neuverejnený v Zbierke, bod 48).
101. Vo veci samej v čase prijatia sporného rozhodnutia prebiehalo konanie o nesplnení povinnosti začaté proti Portugalskej republike na základe článku 226 ES. Komisia sa teda oprávnene mohla odvolávať na výnimku uvedenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcu sa ochrany cieľov vyšetrovania (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdu prvého stupňa zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, Zb. s. II‑2023, bod 113, a z 12. septembra 2007, API/Komisia, T‑36/04, Zb. s. II‑3201, body 121, 133 a 134).
102. Pokiaľ Komisia zamietne prístup k dotknutým dokumentom na základe tejto výnimky, musí jednak splniť povinnosť preskúmať, či sa táto výnimka skutočne vzťahuje na tieto dokumenty ako celok, a jednak správne zvážiť prípadné prevažujúce verejné záujmy na ich sprístupnení a záujem na ochrane ich dôvernosti (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb. s. I‑4723, bod 33 a nasl., ako aj rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, Zb. s. II‑1121, bod 69 a nasl.).
103. Keďže LPN a vedľajší účastníci konania Komisii predovšetkým vytýkajú, že konkrétne a individuálne nepreskúmala dotknuté dokumenty a v tejto súvislosti dostatočne nezohľadnila ustanovenia nariadenia č. 1367/2006, treba v prvom rade preskúmať, v akom rozsahu môže posledné uvedené nariadenie zmeniť rozsah povinnosti preskúmania, ktorú Komisii ukladá nariadenie č. 1049/2001.
104. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že sporné rozhodnutie bolo prijaté na základe nariadenia č. 1049/2001, ako aj nariadenia č. 1367/2006.
– O vplyvoch nariadenia č. 1367/2006 na rozsah povinnosti preskúmania zo strany Komisie
105. Z odôvodnení č. 8 a 15 nariadenia č. 1367/2006 a najmä z formulácie „s výhradou podrobnejších ustanovení v tomto nariadení, na žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí“, vykladaných v spojení s článkami 3 a 6 uvedeného nariadenia, vyplýva, že toto nariadenie predstavuje lex specialis
vo vzťahu k nariadeniu č. 1049/2001 tým, že nahrádza, mení alebo spresňuje niektoré ustanovenia posledného uvedeného nariadenia, ak sa žiadosť o prístup vzťahuje na „informácie o životnom prostredí“ alebo informácie „týkajúce sa emisií do životného prostredia“.
106. Po prvé z článku 3 nariadenia č. 1367/2006 totiž vyplýva, že nariadenie č. 1049/2001 je právnou úpravou, ktorá sa uplatní na všetky žiadosti o prístup k informáciám o životnom prostredí, ktoré dotknutá inštitúcia má.
107. Po druhé, pokiaľ ide o právo na prístup k dokumentom obsahujúcim takéto informácie, odôvodnenie č. 15 druhá veta a článok 6 ods. 1 druhá veta nariadenia č. 1367/2006, ktoré sa znením navzájom značne zhodujú, potvrdzujú zásadu, podľa ktorej akákoľvek výnimka zo subjektívneho práva alebo zo všeobecnej zásady týkajúca sa práva Únie, vrátane práva na prístup upraveného článkom 255 ES a vykladaného v spojení s nariadením č. 1049/2001, sa musí uplatniť a vykladať reštriktívne (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 15. mája 1986, Johnston, 222/84, Zb. s. 1651, bod 36, a Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 102 vyššie, bod 36). Pokiaľ ide o právo na prístup k dokumentom obsahujúcim informácie o životnom prostredí, táto povinnosť striktného výkladu výnimiek upravených v nariadení č. 1049/2001 je posilnená jednak potrebou dotknutej inštitúcie zohľadniť verejný záujem na sprístupnení takýchto informácií, ako aj odkazom na skutočnosť, či sa tieto informácie týkajú emisií do životného prostredia, a jednak faktom, že nariadenie č. 1049/2001 neobsahuje analogické spresnenia týkajúce sa výnimiek v tejto oblasti.
108. Po tretie článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 nespochybňuje zásadu zakotvenú v článku 4 ods. 2 in fine nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorej dotknutá inštitúcia musí zohľadniť prípadný prevažujúci verejný záujem na sprístupnení, avšak mení a podrobnejšie upravuje podmienky preskúmania zo strany tejto inštitúcie, či existuje prevažujúci verejný záujem na sprístupnení v rámci žiadosti o prístup k dokumentom obsahujúcim informácie o životnom prostredí. Článok 6 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 1367/2006 teda stanovuje právnu domnienku, že ak sa požadované informácie týkajú emisií do životného prostredia, existuje prevažujúci verejný záujem na sprístupnení, okrem informácií, ktoré sa týkajú vyšetrovania, a to najmä vyšetrovania vzťahujúceho sa na možné nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z práva Spoločenstva. Z toho vyplýva, ako tvrdí LPN a vedľajší účastníci konania, že hoci sa táto právna domnienka neuplatní na dokumenty vzťahujúce sa na vyšetrovania začaté v rámci konaní o nesplnení povinnosti, toto ustanovenie ešte Komisiu nezbavuje povinnosti zohľadniť v každom jednotlivom prípade prípadné prevažujúce verejné záujmy na sprístupnení, a to najmä záujmy vzťahujúce sa na informácie o životnom prostredí v širšom význame, než je význam pojmu „emisie do životného prostredia“, ani povinnosti vyváženia, ktorú požaduje judikatúra (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 102 vyššie, body 44, 45 a 67).
109. Vzhľadom na tieto úvahy treba preveriť, či vo veci samej Komisia dostatočne splnila povinnosť preskúmať, či sa na dotknuté dokumenty ako celok skutočne vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 v spojení s článkom 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
– O požiadavkách na povinnosť preskúmania uloženú Komisii
110. Ako uznala ustálená judikatúra, vzhľadom na potrebu striktne vykladať a uplatňovať každú výnimku z práva na prístup, skutočnosť, že sa dokument týka vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, nemôže sama osebe postačovať ako dôvod na uplatnenie tejto výnimky, pretože výnimka sa uplatní len v prípade, ak môže sprístupnenie dotknutých dokumentov skutočne ohroziť ochranu cieľov vyšetrovania Komisie v rámci predmetného nesplnenia povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudky Franchet a Byk, už citovaný v bode 101 vyššie, body 105 a 109, a API/Komisia, už citovaný v bode 101 vyššie, bod 127). Toto riziko ohrozenia chráneného záujmu musí byť rozumne predvídateľné, a nie iba hypotetické (rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 102 vyššie, body 43 a 63). Okrem toho z jeho znenia vyplýva, že táto výnimka sa nevzťahuje na ochranu vyšetrovania ako takého, ale cieľa tohto vyšetrovania spočívajúceho v rámci konania o nesplnení povinnosti v snahe zabezpečiť, aby dotknutý členský štát dodržiaval právo Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudok API/Komisia, už citovaný v bode 101 vyššie, body 127 a 133 a tam citovanú judikatúru; pozri tiež v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott k rozsudku Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovanému v bode 44 vyššie, body 109 až 115).
111. Ak v rámci konania o nesplnení povinnosti začatého podľa článku 226 ES môže sprístupnenie dokumentu narušiť riadny priebeh tohto konania o nesplnení povinnosti, najmä rokovania medzi Komisiou a členským štátom, Komisia v zásade môže zamietnuť prístup k tomuto dokumentu, lebo jeho sprístupnenie by ohrozilo ochranu cieľa vyšetrovania, t. j. zabezpečiť, aby dotknutý členský štát dodržiaval právo Spoločenstva.
112. Okrem toho judikatúra uznala, že ak sa od inštitúcie požaduje sprístupnenie dokumentu, inštitúcia je povinná v každom jednotlivom prípade posúdiť, či sa na takýto dokument vzťahujú výnimky z práva na prístup vymenované v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 102 vyššie, bod 35). V tejto súvislosti sa jednak spresnilo, že preskúmanie žiadosti o prístup k dokumentom musí byť konkrétne a individuálne a musí sa vzťahovať na obsah každého dokumentu uvedeného v tejto žiadosti, a jednak toto preskúmanie musí byť uvedené v dôvodoch rozhodnutia inštitúcie, čo sa týka všetkých výnimiek uvedených v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia, na ktorom rozhodnutie spočíva (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa Verein für Konsumenteninformation/Komisia, už citovaný v bode 102 vyššie, body 69 až 74; pozri tiež v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott k rozsudku Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citované v bode 44 vyššie, body 73 až 80).
113. Existuje však viacero výnimiek z povinnosti Komisie konkrétne a individuálne preskúmať dokumenty, ku ktorým sa požaduje prístup.
114. Opakovane bolo rozhodnuté, že z dôvodu, že cieľom konkrétneho a individuálneho preskúmania, ktoré má inštitúcia v zásade vykonať ako odpoveď na žiadosť o prístup podanú na základe nariadenia č. 1049/2001, je umožniť dotknutej inštitúcii jednak posúdiť, do akej miery je niektorá z výnimiek z práva na prístup uplatniteľná, a jednak posúdiť možnosť čiastočného prístupu, spomínané preskúmanie nemusí byť nevyhnutné, ak vzhľadom na osobitné okolnosti veci je zjavné, že prístup sa má odmietnuť, alebo naopak povoliť. Mohlo by to platiť najmä, ak určité dokumenty ako celok boli najprv buď zjavne chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo naopak, ak boli zjavne ako celok prístupné, alebo ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou (rozsudky Verein für Konsumenteninformation/Komisia, už citovaný v bode 102 vyššie, bod 75, a API/Komisia, už citovaný v bode 101 vyššie, bod 58).
115. Navyše sa rozhodlo, že dotknutá inštitúcia v zásade môže oprieť svoje rozhodnutie, vrátane odôvodnenia zamietavého rozhodnutia, o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o sprístupnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy možno uplatniť podobné všeobecné úvahy pod podmienkou, že inštitúcia preverí, či sú všeobecné úvahy uplatňujúce sa obyčajne na určitý typ dokumentov skutočne uplatniteľné na konkrétny dokument, ktorého sprístupnenie sa požaduje (pozri v tomto zmysle rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 102 vyššie, bod 50).
116. Okrem toho v rozpore s tým, čo tvrdia LPN a vedľajší účastníci konania, hoci odôvodnenia a ustanovenia nariadenia č. 1367/2006 potvrdzujú zásadu, podľa ktorej všetky výnimky uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 týkajúce sa práva na prístup zaručeného článkom 255 ES treba vykladať reštriktívne, ak sa žiadosť o prístup vzťahuje na informácie o životnom prostredí (pozri body 105 až 108 vyššie), neobsahujú nijakú formuláciu, z ktorej by bolo možné vyvodiť, že všeobecné úvahy uvedené v bodoch 114 a 115 vyššie sa neuplatnia na žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí.
117. Článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 ako osobitné ustanovenie vo vzťahu k ustanoveniam článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 obsahuje podrobnejšie ustanovenia týkajúce sa striktného výkladu výnimiek, ktoré sú v týchto ustanoveniach upravené, ako aj zváženie rôznych záujmov (pozri body 105 až 108 vyššie), čo môže zapríčiniť, že prístup k informáciám o životnom prostredí bude širší ako prístup k iným informáciám uvedeným v dokumentoch inštitúcií. Toto konštatovanie však nemá vplyv na otázku, či dotknutá inštitúcia musí, resp. nemusí konkrétne a individuálne preskúmať požadované dokumenty alebo informácie. Z tohto dôvodu sa podmienky uznané judikatúrou, ktoré oprávňujú, aby táto inštitúcia výnimočne neuskutočnila konkrétne a individuálne preskúmanie, uplatnia mutatis mutandis, ak dotknuté dokumenty sú zjavne rovnakého typu a môže sa na ne vzťahovať jedna z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001. Aj keď z článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 1367/2006 vyplýva, že domnienka existencie prevažujúceho verejného záujmu na sprístupnení informácií o emisiách do životného prostredia sa v prebiehajúcom konaní o nesplnení povinnosti neuplatní, podľa týchto zásad judikatúry môže byť súbor dokumentov vypracovaných v tomto konaní o nesplnení povinnosti chránený ako kategória dokumentov.
– O dodržaní povinnosti preskúmania dotknutých dokumentov zo strany Komisie
118. Pokiaľ ide o otázku, či vo veci samej Komisia dostatočne splnila povinnosť preskúmať dotknuté dokumenty, treba pripomenúť, že podľa sporného rozhodnutia sa na všetky dokumenty, ktoré boli predmetom korešpondencie medzi Komisiou a portugalskými orgánmi počas konania o nesplnení povinnosti, vzťahovala výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany cieľov inšpekcie, vyšetrovania a kontroly. Na podporu tohto stanoviska Komisia v podstate odkazuje na judikatúru uvedenú v bodoch 112 a 115 vyššie. Keďže podľa Komisie sa uvedená výnimka uplatní na všetky dotknuté dokumenty, bráni potreba chrániť dôvernosť korešpondencie medzi ňou a dotknutým členským štátom v prebiehajúcom konaní o nesplnení povinnosti zároveň aj čiastočnému prístupu k týmto dokumentom v zmysle článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
119. Z tohto odôvodnenia vyplýva, že Komisia sa v podstate oprela o zásadu, ktorá oprávňuje dotknutú inštitúciu vzdať sa možnosti konkrétneho a individuálneho preskúmania všetkých dotknutých dokumentov alebo v súvislosti s týmto preskúmaním minimálne upustiť o podrobného odôvodnenia v spornom rozhodnutí, pretože všetky tieto dokumenty zjavne spadajú do rovnakej kategórie dokumentov a vzťahuje sa na ne výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
120. Toto odôvodnenie neobsahuje nesprávne právne alebo skutkové posúdenie.
121. Na rozdiel od tvrdenia LPN a vedľajších účastníkov konania bolo vzhľadom na osobitné okolnosti daného prípadu zjavné, že jednak všetky dotknuté dokumenty z hľadiska ich obsahu ako celku patria do rovnakej kategórie dokumentov a jednak prístup k tejto kategórii dokumentov musí byť na základe uvádzanej výnimky zamietnutý (pozri v tomto zmysle rozsudok Verein für Konsumenteninformation/Komisia, už citovaný v bode 102 vyššie, bod 75). Komisia sa totiž oprávnene všeobecne odvolala na skutočnosť, že všetky dotknuté dokumenty pochádzajú z korešpondencie, ktorú si vymenila s portugalskými orgánmi v rámci konania o nesplnení povinnosti začatého voči Portugalskej republike. Okrem toho s poukázaním na zoznam dokumentov obsiahnutý v prílohe B.6 vyjadrenia k žalobe nie je mysliteľné, že by Komisia mohla povoliť prístup k jednému z týchto dokumentov alebo k časti ich obsahu bez toho, aby neohrozila prebiehajúce rokovania s portugalskými orgánmi. V súlade s tým, čo bolo uvedené v bode 111 vyššie, by aj čiastočné sprístupnenie dotknutých dokumentov skutočne mohlo ohroziť ochranu cieľov vyšetrovania Komisie v súvislosti s údajným nesplnením povinností zo strany Portugalskej republiky vo vzťahu k projektu priehrady (pozri v tomto zmysle analogicky návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott k rozsudku Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citované v bode 44 vyššie, body 109 až 112 a 118 až 121).
122. V tomto kontexte neobstojí tvrdenie vedľajších účastníkov konania, že pri uplatnení takéhoto postupu by sa muselo uznať, že konanie o nesplnení povinnosti by malo prebiehať v „absolútnom utajení“, lebo táto situácia je nevyhnutným dôsledkom uznania výnimky týkajúcej sa ochrany vyšetrovania, a to najmä ak vyšetrovanie práve prebieha, a z dôvodu, že za podmienok uvedených v bodoch 114 až 117 vyššie sa dotknutá inštitúcia môže všeobecne odvolávať na túto výnimku s cieľom chrániť dôvernosť celej kategórie dokumentov. Z rovnakých dôvodov LPN a vedľajší účastníci konania nemôžu tvrdiť, že ak by Komisia mala právo upustiť od konkrétneho a individuálneho preskúmania obsahu všetkých dotknutých dokumentov, nemohla by dostatočne zohľadniť verejný záujem na sprístupnení v zmysle článku 6 ods. 1 druhej vety nariadenia č. 1367/2006, tým skôr, že toto ustanovenie sa vo veci samej neuplatní (pozri bod 136 nižšie).
123. Toto posúdenie potvrdzujú zásady uznané v rozsudku Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovanom v bode 44 vyššie (body 54 až 62), ku ktorým sa účastníci konania vyjadrili na pojednávaní.
124. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor uznal, že dotknutá inštitúcia sa môže opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o sprístupnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy možno uplatniť podobné všeobecné úvahy. Podľa Súdneho dvora pri konaniach o preskúmaní štátnej pomoci takéto všeobecné domnienky môžu vyplývať z nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 Rady z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 [ES] (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339), ako aj z judikatúry týkajúcej sa práva nahliadať do dokumentov založených v administratívnom spise Komisie. V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul, že konanie o preskúmavaní štátnej pomoci je vzhľadom na jeho všeobecnú systematiku konaním začatým voči členskému štátu, v rámci ktorého má členský štát právo na obhajobu vrátane práva nahliadať do niektorých spisov na rozdiel od účastníkov konania, ktorí vo veci samej nemajú právo nahliadnuť do administratívneho spisu Komisie. Súdny dvor súčasne rozhodol, že túto okolnosť treba zohľadniť na účely výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Ak by totiž tieto dotknuté osoby boli oprávnené na základe nariadenia č. 1049/2001 získať prístup k dokumentom založeným v administratívnom spise Komisie, režim preskúmavania štátnej pomoci by bol spochybnený (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovaný v bode 44 vyššie, body 54 až 59).
125. Súdny dvor na základe toho dospel k záveru, že ak inštitúcie vykonávajú svoje činnosti v rámci výkonu správnych funkcií, ktoré im zveril článok 88 ES, treba zohľadniť okolnosť, že iné dotknuté osoby v konaniach o preskúmaní štátnej pomoci než dotknutý členský štát nemajú právo nahliadať do dokumentov založených v administratívnom spise Komisie, a teda uznať existenciu domnienky, podľa ktorej sprístupnenie dokumentov založených v administratívnom spise v zásade porušuje ochranu cieľov vyšetrovania s tým dôsledkom, že dotknutá inštitúcia môže byť oslobodená od povinnosti predbežného konkrétneho a individuálneho preskúmania dotknutých dokumentov. Nič na tom nemení ani skutočnosť, že podľa Súdneho dvora účastníci konania majú v tejto súvislosti právo preukázať, že na daný dokument sa uvedená všeobecná domnienka nevzťahuje alebo že existuje prevažujúci verejný záuj em odôvodňujúci jeho sprístupnenie (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovaný v bode 44 vyššie, body 60 až 62).
126. Pokiaľ ide o kontrolu, ktorú má Komisia vykonávať v rámci konania o nesplnení povinnosti začatého na základe článku 226 ES, je nutné konštatovať, že táto kontrola patrí pod výkon správnej funkcie, v rámci ktorej disponuje širokou voľnou úvahou a vedie bilaterálny dialóg s dotknutým členským štátom (pozri v tomto zmysle uznesenie Súdneho dvora z 10. júla 2007, AEPI/Komisia, C‑461/06 P, neuverejnené v Zbierke, bod 24, a uznesenie Súdu prvého stupňa z 5. septembra 2006, AEPI/Komisia, T‑242/05, neuverejnené v Zbierke, body 28 a 29). Ustálená judikatúra navyše uznala, že procesné postavenie účastníkov konania, ktorí na Komisiu podali sťažnosť, ako LPN vo veci samej, je v konaní o nesplnení povinnosti začatom podľa článku 226 ES diametrálne odlišné napríklad od postavenia účastníka konania v konaní o uplatňovaní pravidiel Spoločenstva týkajúcich sa hospodárskej súťaže, ktoré upravuje nariadenie Rady (ES) č. 1/2003 Rady zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES] (Ú. v. EÚ L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205) a nariadenie Komisie (ES) č. 773/2004 zo 7. apríla 2004, ktoré sa týka vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 a 82 Zmluvy o založení ES (Ú. v. EÚ L 123, s. 18; Mim. vyd. 08/003, s. 81), v priebehu ktorého majú sťažovatelia osobitné procesné záruky a ich rešpektovanie podlieha účinnému súdnemu preskúmaniu v rámci žaloby podanej proti rozhodnutiu o zamietnutí sťažnosti. Naproti tomu sťažovatelia v zmysle oznámenia 2002/C 244/03 nemajú možnosť obrátiť sa na súd Únie so žalobou proti prípadnému rozhodnutiu o odložení ich sťažnosti a nie sú im priznané procesné práva porovnateľné s právami, ktoré majú v rámci konania začatého podľa citovaných nariadení a ktoré im umožňujú žiadať od Komisie, aby ich informovala a vypočula ich (pozri v tomto zmysle uznesenie LPN/Komisia, už citované v bode 35 vyššie, bod 56 a tam citovanú judikatúru).
127. Keďže LPN v rámci takého konania nemá právo nahliadnuť do dokumentov v administratívnom spise Komisie, treba analogicky so situáciou dotknutých osôb v konaní o preskúmaní štátnej pomoci uznať existenciu všeobecnej domnienky, že sprístupnenie dokumentov obsiahnutých v administratívnom spise by v zásade ohrozilo ochranu cieľov vyšetrovania. Komisii teda stačilo preveriť, či sa má uplatniť táto všeobecná domnienka na dotknuté dokumenty ako celok bez toho, aby bolo potrebné uskutočniť predbežné konkrétne a individuálne preskúmanie obsahu všetkých týchto dokumentov. Keďže v čase prijatia sporného rozhodnutia ešte prebiehalo predmetné konanie o nesplnení povinnosti, Komisia nevyhnutne musela vychádzať zo zásady, že táto všeobecná domnienka sa uplatní na všetky dotknuté dokumenty.
128. Domnienka uvedená v bode 125 vyššie však nevylučuje právo účastníkov konania preukázať, že na požadovaný dokument sa táto výnimka nevzťahuje alebo že existuje prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje sprístupnenie dokumentu podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, už citovaný v bode 44 vyššie, bod 62).
129. Pokiaľ ide o prvé hľadisko, treba konštatovať, že ani LPN, ani vedľajší účastníci konania nespochybnili dôvodnosť posúdenia, na základe ktorého sa na všetky dotknuté dokumenty vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
130. Za týchto okolností treba zamietnuť výhrady týkajúce sa opomenutia uskutočnenia konkrétneho a individuálneho preskúmania dotknutých dokumentov, nezákonného zamietnutia čiastočného prístupu k týmto dokumentom, ako aj porušenia nariadenia č. 1367/2006.
131. Vzhľadom na tretiu časť druhého dôvodu treba napokon preskúmať, či Komisia v spornom rozhodnutí správne dospela k záveru, že neexistuje verejný záujem alebo prevažujúci verejný záujem na sprístupnení dotknutých dokumentov.
– O prevažujúcom verejnom záujme na sprístupnení
132. Pokiaľ ide prevažujúci verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2 druhej vety nariadenia č. 1049/2001, treba uviesť, že podľa sporného rozhodnutia takýto záujem vo veci samej neexistuje. Podľa Komisie článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006, podľa ktorého existuje takýto prevažujúci verejný záujem na sprístupnení existuje vtedy, keď sa požadované informácie týkajú emisií do životného prostredia, okrem tých informácií, ktoré sa týkajú vyšetrovania, a to najmä vyšetrovania vzťahujúceho sa na možné nesplnenie povinnosti vyplývajúcej z práva Spoločenstva.
133. Takéto posúdenie neexistencie prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 2 in fine
nariadenia č. 1049/2001 nie je nesprávnym právnym a skutkovým posúdením.
134. Po prvé treba konštatovať, že v čase prijatia sporného rozhodnutia prebiehalo konanie o nesplnení povinnosti začaté voči Portugalskej republike. Domnienka existencie prevažujúceho verejného záujmu na sprístupnení podľa článku 6 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 1367/2006 sa vo veci samej neuplatnila, takže nie je potrebné rozhodovať o otázke, či dotknuté dokumenty obsahovali, resp. neobsahovali informácie týkajúce sa „emisií“ do životného prostredia.
135. Po druhé v rozsahu, v akom LPN a vedľajší účastníci konania tvrdia, že cieľom nariadenia č. 1367/2006 je zlepšiť transparentnosť v oblasti životného prostredia vo vzťahu k transparentnosti zaručenej ustanoveniami nariadenia č. 1049/2001, treba uviesť, že článok 6 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 1367/2006, ako lex specialis
vo vzťahu k nariadeniu č. 1049/2001 tým, že nahrádza, mení alebo podrobnejšie upravuje niektoré ustanovenia nariadenia č. 1049/2001, ak sa žiadosť o prístup týka „informácií o životnom prostredí“ alebo informácií „týkajúcich sa emisií do životného prostredia“ (pozri bod 105 vyššie), výslovne vylučuje takéto zlepšenie na účely vyváženia rôznych záujmov v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ sú dotknuté dokumenty obsiahnuté v spise prebiehajúceho konania o nesplnení povinnosti. Nemôžu teda Komisii vytýkať, že patrične nezohľadnila takýto prevažujúci verejný záujem na sprístupnení a že správne nevyvážila rôzne záujmy.
136. Po tretie v kontexte uplatnenia výnimky uvedenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa LPN a vedľajší účastníci konania nemôžu účinne odvolávať ani na článok 6 ods. 1 druhú vetu nariadenia č. 1367/2006. Na jednej strane sa totiž toto ustanovenie vzťahuje iba na povinnosť reštriktívneho výkladu iných výnimiek, než sú výnimky uvedené v článku 6 ods. 1 prvej vete nariadenia č. 1367/2006, t. j. iné ako výnimky upravené v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Na druhej strane článok 6 ods. 1 druhá veta nariadenia č. 1367/2006 odkazuje len na „verejný záujem“ na sprístupnení, a nie na „prevažujúci“ verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2 in fine
nariadenia č. 1049/2001. Podľa tvrdenia LPN a vedľajších účastníkov konania však vo veci samej zásady väčšej transparentnosti, prístupu verejnosti k dokumentom, lepšej účasti občana na rozhodovacom procese a väčšej zákonnosti zakladajú verejný záujem, ba aj prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie dotknutých dokumentov.
137. Po štvrté v rozsahu, v akom LPN odkazuje na záujem aktívne sa podieľať na spornom konaní o nesplnení povinnosti, aby podporovala verejný záujem na ochrane životného prostredia, ktorý má zaručiť ako MVO, stačí konštatovať, že právo na prístup k dokumentom nezávisí od druhu osobitného záujmu, ktorý žiadateľ o prístup k požadovanej informácii môže alebo nemusí mať (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb. s. I‑1233, bod 44).
138. Na pojednávaní v odpovedi na otázky Všeobecného súdu LPN a vedľajší účastníci konania neboli schopní uviesť prípadný iný prevažujúci verejný záujem než záujem na údajnej väčšej transparentnosti v oblasti životného prostredia, ktorý Komisia mala zohľadniť na účely uplatnenia článku 4 ods. 2 in fine
nariadenia č. 1049/2001 na vec samu, ani neobjasnili, či a v akom rozsahu sa požadované informácie týkali emisií do životného prostredia v zmysle článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006.
139. Za týchto podmienok treba zamietnuť výhradu LPN a vedľajších účastníkov konania, že Komisia opomenula zohľadniť verejný záujem alebo prevažujúci verejný záujem na sprístupnení dotknutých informácií o životnom prostredí a opomenula správne vyvážiť rôzne záujmy v zmysle článku 4 ods. 2 in fine
nariadenia č. 1049/2001, bez toho, aby bolo potrebné preskúmať ďalšie tvrdenia LPN a vedľajších účastníkov konania prednesené v tejto súvislosti.
140. Z tohto dôvodu treba prvý a druhý dôvod zamietnuť v plnom rozsahu ako nedôvodný a zamietnuť žalobu.
O trovách
141. Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže LPN nemala vo veci úspech v rozsahu, v akom sa jej žaloba týka dokumentov a časti dokumentov, ku ktorým bol zamietnutý prístup, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
142. Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.
143. Okrem toho podľa článku 87 ods. 6 rokovacieho poriadku, ak Všeobecný súd konanie vo veci zastavil, o náhrade trov konania rozhodne podľa vlastnej úvahy. V tejto súvislosti treba konštatovať, že ak LPN v priebehu konania nezískala prístup k určitým dokumentom alebo k častiam dokumentov, nemala úspech v celej žalobe z dôvodov uvedených v bodoch 99 až 140 vyššie. Preto ju treba zaviazať na náhradu všetkých vlastných trov konania, ako aj trov konania Komisie.
Výrok
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta v časti týkajúcej sa zamietnutia prístupu k dokumentom a častiam dokumentov pre Liga para Protecção da Natureza (LPN) v rozhodnutí Komisie SG.E.3/MIB/psi D(2008) 8639 z 24. októbra 2008.
2. V zostávajúcej časti sa konanie zastavuje.
3. LPN znáša svoje vlastné trovy a je povinná nahradiť trovy konania Európskej komisie.
4. Dánske kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.