BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
4 november 2021(*)
„Beroep tot nietigverklaring – Milieu – Richtlijn 2008/50/EG – Verplichting voor de lidstaten om de luchtkwaliteit te beschermen en te verbeteren – Weigering van het EMA om een vraag aan het Hof te stellen – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Verzoek tot interne herziening – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑5/21,
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, gevestigd te Helvoirt (Nederland), vertegenwoordigd door J. Gebruers, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europees Milieuagentschap (EMA), vertegenwoordigd door O. Cornu als gemachtigde, bijgestaan door B. Wägenbaur, advocaat,
verweerder,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van het besluit dat het EMA beweerdelijk heeft genomen in een e-mailbericht van 9 november 2020 houdende weigering om het Hof van Justitie van de Europese Unie vragen te stellen over de uitlegging van een bepaling van richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1),
geeft
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: V. Tomljenović, president, F. Schalin en I. Nõmm (rapporteur), rechters,
griffier: E. Coulon,
de navolgende
Beschikking
Voorgeschiedenis van het geding
1        Verzoekster, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, heeft op nationaal niveau en op het niveau van de Europese Unie verschillende procedures ingeleid omdat zij van mening was dat het Koninkrijk der Nederlanden niet voldeed aan richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 359, blz. 77), in het bijzonder het beoordelingscriterium dat is opgenomen in onderdeel C, eerste alinea, vijfde streepje, van bijlage III [„Beoordeling van de luchtkwaliteit en plaats van de bemonsteringspunten voor het meten van zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10 en PM2_5), lood, benzeen en koolmonoxide in de lucht”] bij die richtlijn.
2        De onderhavige procedure vindt haar oorsprong in de publicatie door het Europees Milieuagentschap (EMA) van technical guide nr. 10/2011, getiteld „The application of models under the European Union’s Air Quality Directive: A technical reference guide” („De toepassing van modellen in het kader van de luchtkwaliteitsrichtlijn van de Europese Unie: een technische referentiegids”), waarin een interpretatie van dit beoordelingscriterium is opgenomen.
3        Bij e-mailbericht van 29 juli 2020, met als onderwerp „Verzoek om informatie of klacht Aarhus”, heeft verzoekster het EMA laten weten dat er met betrekking tot de kwestie van het beoordelingscriterium inzake de locatie van de bemonsteringsbuizen verschillen bestonden tussen de technical guide enerzijds en de door de Europese Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden voorgestane uitlegging anderzijds. Zij verklaarde dat de in de technical guide gehuldigde benadering de enige juiste uitlegging van dat beoordelingscriterium was en dat zij het EMA verzocht om de vraag aan het Hof voor te leggen.
4        Bij e-mailbericht van 24 augustus 2020 heeft het EMA geantwoord dat het geen mandaat of middelen had om klachten van derden naar voren te brengen bij het Hof en dat de klacht moest worden gericht aan de Commissie of moest worden voorgelegd aan de bevoegde nationale autoriteiten.
5        Bij e-mailbericht van 5 september 2020 heeft verzoekster overeenkomstig
artikel 10 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13) (hierna: „Aarhus-verordening”) bij het EMA een verzoek tot interne herziening van het e‑mailbericht van 24 augustus 2020 ingediend.
Zij heeft erop gewezen dat de Aarhus-verordening een volledig mandaat verleende om een administratieve handeling intern te herzien en dat de weigeringsmail van
24 augustus 2020 een administratieve handeling was. Zij heeft het EMA nogmaals verzocht om genoemde vragen aan het Hof voor te leggen.
6        Bij e-mailbericht van 16 september 2020 herhaalde het EMA zijn eerdere standpunt, waarbij het benadrukte dat het geen milieubeleid vaststelt of uitvoert, dat het geen mandaat heeft om juridische of technische bijstand te verlenen bij klachten over milieuwetgeving en dat het geen onderzoeksbevoegdheden heeft op nationaal of lokaal niveau.
7        Bij e-mailbericht van 19 oktober 2020 heeft verzoekster het EMA verzocht om haar te bevestigen dat het e-mailbericht van 16 september 2020 van het EMA een formeel besluit was tot afwijzing van het door haar op 5 september 2020 ingediende verzoek tot interne herziening van het e-mailbericht van 24 augustus 2020.
8        Bij e-mailbericht van 9 november 2020 (hierna: „bestreden handeling”) heeft het EMA verzoekster meegedeeld dat zijn „bericht van 16 september [2020] geenszins [kon] worden uitgelegd als een ‚administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht’ in de zin van artikel 10 van de Aarhus-verordening, aangezien daarin enkel [werd] verklaard dat het EMA daartoe niet bevoegd [was] en het geen mandaat [had]” om het Hof vragen te stellen over de uitlegging van richtlijn 2008/50.
Procedure en conclusies van partijen
9        Op 7 januari 2021 heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
10      Op 25 maart 2021 heeft het EMA bij afzonderlijke akte krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
11      Op 18 mei 2021 heeft verzoekster haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
12      In het verzoekschrift verzoekt verzoekster het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig verklaren;
–        vast te stellen dat het EMA heeft nagelaten het Hof de nodige vragen te
stellen over de juiste uitlegging van de in bijlage III, onderdeel C, eerste alinea, vijfde streepje, bij
richtlijn 2008/50 vastgestelde maximale 10 meter afstand tot de wegrand;
–        het EMA te verwijzen in de kosten.
13      In het kader van zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt het EMA het Gerecht:
–        het beroep kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren;
–        verzoekster te verwijzen in de kosten.
14      In haar opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid verzoekt verzoekster het Gerecht de exceptie van niet-ontvankelijkheid ongegrond te verklaren en handhaaft zij de in haar verzoekschrift geformuleerde vorderingen.
In rechte
15      Krachtens artikel 130, leden 1 en 7, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht op verzoek van de verwerende partij uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid of onbevoegdheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan.
16      Aangezien het EMA in casu heeft verzocht om uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid, neemt het Gerecht, dat zich door de stukken in het dossier voldoende voorgelicht acht, de beslissing om bij beschikking uitspraak te doen over dit verzoek zonder de behandeling voort te zetten.
17      Om te beginnen zij erop gewezen dat verzoeksters vordering uit twee onderdelen bestaat. Het eerste onderdeel strekt tot nietigverklaring van de bestreden handeling. Het tweede onderdeel beoogt een „verzuim” van het EMA te doen vaststellen en moet in wezen worden opgevat als een beroep wegens nalaten.
18      In dit verband dient te worden opgemerkt dat verzoekster haar beroep in wezen niet alleen baseert op artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat betrekking heeft op
het beroep tot nietigverklaring, maar ook op artikel 265, derde alinea, VWEU, dat betrekking heeft op
het beroep wegens nalaten.
19      Derhalve moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid eerst worden onderzocht voor zover zij ziet op de vordering tot nietigverklaring van de bestreden handeling en vervolgens voor zover zij ziet op de vordering tot vaststelling van een nalaten van het EMA.
Ontvankelijkheid van de vordering tot nietigverklaring van de bestreden handeling
20      Het EMA voert vijf middelen van niet-ontvankelijkheid aan. Ten eerste is het e‑mailbericht van 9 november 2020 geen voor beroep vatbare handeling. Ten tweede is het verzoek tot interne herziening van 5 september 2020 kennelijk niet-ontvankelijk omdat het niet is gericht tegen een „administratieve handeling” in de zin van artikel 2 van de Aarhus-verordening. Ten derde was
de termijn voor indiening van het verzoek tot interne herziening
verstreken. Ten vierde heeft verzoekster geen gerechtvaardigd procesbelang. Ten vijfde zijn de juridische argumenten waarmee de gegrondheid van de bestreden handeling wordt betwist, niet-ontvankelijk, aangezien zij zijn gericht tegen het e-mailbericht waarop het verzoek tot herziening betrekking had.
21      De eerste twee niet-ontvankelijkheidsgronden overlappen elkaar in die zin dat het e‑mailbericht van 24 augustus 2020 slechts kan worden herzien indien het een administratieve handeling is, zodat de bestreden handeling waarbij wordt vastgesteld dat het e-mailbericht van 24 augustus 2020 niet kan worden herzien, evenmin een voor beroep tot nietigverklaring vatbare administratieve handeling kan vormen. Zij dienen dan ook samen te worden onderzocht.
22      Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU alleen te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (zie arrest van 14 november 2012, Nexans France en Nexans/Commissie, T‑135/09, EU:T:2012:596, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 5 oktober 1999, Nederland/Commissie, C‑308/95, EU:C:1999:477, punten 26‑30). Om vast te stellen of een handeling of een besluit bindende rechtsgevolgen in het leven roept, dient derhalve te worden gezien naar wat die handeling of dat besluit in wezen inhoudt (arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, EU:C:1981:264, punt 9).
23      Uit de rechtspraak blijkt ook dat niet elke brief van een Unie-instelling waarmee wordt geantwoord op een verzoek van de adressaat van deze brief, een besluit is in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, dat vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring (beschikking van 27 januari 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, punt 10, en arrest van 13 november 2014, Hamcho en Hamcho International/Raad, T‑43/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:946, punt 77).
24      Wanneer de betrokken Unie-instelling geen gevolg kan geven aan een tot haar gericht verzoek omdat er geen bepaling is op grond waarvan zij een besluit kan nemen in de door de verzoeker gewenste zin, kan de brief waarmee de indiener van het verzoek daarvan beleefdheidshalve op de hoogte wordt gesteld, met name niet worden gelijkgesteld met een kennisgeving van een besluit in de zin van artikel 263 VWEU (zie in die zin beschikking van 27 januari 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, punten 15 en 16).
25      Zo kan in casu op basis van het enkele
feit dat het EMA de bestreden handeling aan verzoekster heeft gericht in antwoord op een verzoek dat zij had geformuleerd in een eerder aan dit agentschap gezonden e-mail, niet noodzakelijkerwijs worden aangenomen dat de bestreden handeling een tot verzoekster gericht besluit bevat waartegen zij een beroep tot nietigverklaring kan instellen. Daartoe moet worden aangetoond dat deze bestreden handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept (zie in die zin beschikking van 7 maart
2013, Henkel en Henkel France/Commissie, T‑64/12, niet gepubliceerd, EU:T:2013:116, punt 38).
26      Bijgevolg moet de precieze aard van de bestreden handeling worden bepaald.
27      Daarvoor moet ten eerste worden herinnerd aan de context waarin die handeling door het EMA aan verzoekster is gericht en aan de inhoud ervan.
28      Zoals in de punten 1 tot en met 3 hierboven is benadrukt, is verzoekster het niet eens met de uitlegging die de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden hebben gegeven aan het beoordelingscriterium van bijlage III, onderdeel C, eerste alinea, vijfde streepje, bij richtlijn 2008/50, dat in wezen bepaalt waar de bemonsteringsbuis voor het meten van het verontreinigingspercentage moet worden opgesteld ten opzichte van de weg. Zij is daarentegen van mening dat het EMA dit beoordelingscriterium wel juist heeft uitgelegd in zijn technical guide bij richtlijn 2008/50.
29      Verzoekster heeft het EMA derhalve verzocht om het
met betrekking tot dit beoordelingscriterium van richtlijn 2008/50 bestaand verschil in benadering ter kennis van het Hof te brengen
en om het Hof te verzoeken dit criterium correct uit te leggen.
30      Wat de inhoud van de handeling betreft, heeft het EMA in zijn e-mailberichten van 24 augustus 2020 en 16 september 2020 evenals in de bestreden handeling beklemtoond dat het geen mandaat had om juridische of technische bijstand te verlenen bij klachten betreffende de milieuwetgeving, dat het op nationaal of lokaal niveau geen onderzoeksbevoegdheden had, dat het niet in staat was om de uitleggingsvraag aan het Hof
voor te leggen
en dat de klacht moest worden gericht aan
de Commissie of moest worden voorgelegd aan de bevoegde nationale autoriteiten.
31      Met dit in het achterhoofd is het ten tweede van belang om, zoals aangegeven in punt 24, vast te stellen of het EMA bevoegd is om juridische of technische bijstand te verlenen bij klachten over milieuwetgeving, om dienaangaande op nationaal of lokaal niveau onderzoeken uit te voeren en om het Hof een verzoek om uitlegging van een regelgevende bepaling voor te leggen.
32      Uit verordening nr. 401/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake het Europees Milieuagentschap en het Europees milieuobservatie- en -informatienetwerk (PB 2009, L 126, blz. 13), en met name uit artikel 2
– waarin de aan het EMA toevertrouwde taken worden opgesomd – en artikel 8 ervan – waarin de beslissingsbevoegdheid van het EMA wordt vastgesteld – volgt dat geen van deze bepalingen het EMA toestaat om juridische of technische bijstand te verlenen bij klachten over milieuwetgeving, dienaangaande onderzoeken op nationaal of lokaal niveau uit te voeren
of het Hof te verzoeken om de milieuwetgeving uit te leggen.
33      Wat de bevoegdheid om het Hof uitleggingsvragen te stellen betreft, volgt voorts uit de bewoordingen van artikel 267 VWEU dat prejudiciële vragen alleen door een nationale rechterlijke instantie aan het Hof kunnen worden voorgelegd (beschikkingen van 14 december 2017, Double ‘W' Enterprises/Spanje, C‑401/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2017:967, punten 13‑15; 12 augustus 2009, Molter/Duitsland, T‑141/09, niet gepubliceerd, EU:T:2009:291, punt 8, en 14 februari 2019, Comprojecto-Projectos e Construções e.a./ECB, T‑768/17, niet gepubliceerd, EU:T:2019:104, punt 39).
34      Ten derde moet evenwel worden bepaald of het EMA op grond van de Aarhus-verordening evenmin bevoegd is om de kwestie van het verschil in uitlegging van het beoordelingscriterium in richtlijn 2008/50 op te nemen en aan het Hof voor te leggen.
35      Er zij aan herinnerd dat herziening krachtens artikel 10 van de Aarhus-verordening slechts mogelijk is voor administratieve handelingen als omschreven in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening, te weten „elke onder het milieurecht vallende en door een communautaire instelling of communautair orgaan genomen maatregel van een individuele strekking die juridisch bindende en externe werking heeft”.
36      Het bij de Aarhus-verordening ingevoerde mechanisme van herziening veronderstelt dus dat de instelling waarbij een verzoek tot herziening
van de betrokken handeling is ingediend, bevoegd was om die handeling vast te stellen, en dat de handeling waarop het verzoek om herziening betrekking heeft, een maatregel van milieurecht was die rechtsgevolgen in het leven riep.
37      Zoals blijkt uit de punten 31 tot en met 33 hierboven, is het EMA in casu niet bevoegd om een prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen, zelfs niet wanneer deze vraag het milieurecht betreft, zodat de e‑mailberichten van 24 augustus 2020 en 16 september 2020 alsook de bestreden handeling geenszins administratieve handelingen zijn die rechtsgevolgen in het leven roepen.
38      Dat de bestreden handeling een antwoord was op het verzoek om de e‑mailberichten van 24 augustus 2020 en 16 september 2020 te herzien betekent verder niet dat dit antwoord rechtsgevolgen in het leven heeft geroepen.
39      Aangezien de e-mailberichten van 24 augustus 2020 en 16 september 2020 geen administratieve handelingen in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening waren, konden zij niet worden herzien op grond van artikel 10 van die verordening. Het antwoord van het EMA – waarin dit agentschap verzoekster meedeelde dat het dat e‑mailbericht niet kon herzien omdat het niet bevoegd was en geen mandaat had om het Hof een prejudiciële vraag te stellen – kon dus evenmin een handeling zijn die rechtsgevolgen in het leven riep.
40      Derhalve is het EMA niet bevoegd om gevolg te geven aan een verzoek om een prejudiciële vraag
aan het Hof voor te leggen en was het overeenkomstig de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak dus niet in staat om gevolg te geven aan het desbetreffende verzoek van verzoekster.
41      Inhoudelijk wordt in de e-mailberichten van 24 augustus 2020 en 16 september 2020 alsmede in de bestreden handeling in dit verband slechts herhaald
dat het EMA niet bevoegd is om het Hof een prejudiciële vraag te stellen. Zoals het EMA benadrukt, is het antwoord op verzoeksters verzoek in het VWEU opgenomen en is het dan ook geen besluit, maar slechts de vaststelling van een rechtssituatie die krachtens het VWEU bindend is voor de partijen.
42      De bestreden handeling kan dus niet worden beschouwd als een handeling die rechtsgevolgen in het leven roept en waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
43      Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat het beroep tot nietigverklaring is gericht tegen een e-mailbericht dat geen rechtsgevolgen in het leven roept, en derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het derde, het vierde en het vijfde middel van niet-ontvankelijkheid van het EMA.
Ontvankelijkheid van het verzoek omvast testellen dat het EMA het Hof niet de relevante vragen heeft gesteld
44      Het EMA voert aan dat het tweede onderdeel van de vordering – dat strekt tot vaststelling van een „nalaten” van het EMA – niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het Gerecht niet bevoegd is om een declaratoir vonnis te wijzen dan wel om
de instellingen bevelen te geven.
45      Verzoekster wijst de argumenten van het EMA van de hand met het betoog dat niets erop wijst dat het Gerecht niet bevoegd zou zijn om declaratoire arresten te wijzen of geen bevelen aan de instellingen zou mogen geven.
46      Zoals in de punten 17 tot en met 19 hierboven is benadrukt, is het tweede onderdeel van de vordering in wezen een verzoek tot vaststelling dat het EMA heeft nagelaten de relevante vragen aan het Hof voor te leggen.
47      Op grond van artikel 265, derde alinea, VWEU kan iedere natuurlijke of rechtspersoon bij het Hof zijn bezwaren indienen tegen het feit dat een van de instellingen, organen of instanties van de Unie heeft nagelaten te zijnen aanzien een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies.
48      Uit vaste rechtspraak blijkt dat de artikelen 263 en 265 VWEU, betreffende het beroep tot nietigverklaring
respectievelijk wegens nalaten, slechts voorzien in een en dezelfde rechtsgang. Hieruit volgt dat natuurlijke en rechtspersonen slechts een beroep wegens nalaten tegen een instelling, orgaan of instantie van de Unie kunnen instellen wanneer deze instelling, dat orgaan of die instantie heeft nagelaten een handeling vast te stellen waarvan die personen de rechtmatigheid via een beroep tot nietigverklaring zouden kunnen betwisten (zie in die zin beschikking van 22 september 2016, Gaki/Commissie, C‑130/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:731, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Om de hierboven uiteengezette redenen voorzien artikel 267 VWEU, verordening nr. 401/2009 en de Aarhus-verordening niet in de mogelijkheid voor het EMA om een handeling vast te stellen tot aanvaarding of weigering om het Hof een vraag over de uitlegging van richtlijn 2008/50 voor te leggen, tegen welke handeling verzoekster vervolgens zou kunnen opkomen bij wege van
een beroep tot nietigverklaring.
50      Verzoeksters vordering tot vaststelling van een nalaten van het EMA moet dus eveneens niet-ontvankelijk worden verklaard (zie in die zin beschikking van 22 september 2016, Gaki/Commissie, C‑130/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:731, punt 19).
51      Verder kan evenmin worden ingestemd met verzoeksters argument dat geenszins is bewezen dat het Gerecht de instellingen geen bevelen zou mogen geven. In het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU en in het kader van een beroep wegens nalaten op grond van artikel 265 VWEU is de Unierechter immers niet bevoegd om de instellingen, organen en instanties van de Unie
bevelen te geven (zie beschikking van 24 november 2016, Petraitis/Commissie, C‑137/16 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:904, punten 31 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52      Derhalve moet het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk worden verklaard.
53      Uit het voorgaande volgt dat het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Kosten
54      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het EMA te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tweede kamer),
beschikt:
1)      Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2)      Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt wordt verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van het Europees Milieuagentschap (EMA).
Luxemburg, 4 november 2021.
De griffier
De president
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Procestaal: Nederlands.