62008TJ0304_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-304/08,
Smurfit Kappa Group plc,
Dublin (Irland) ved advokaterne T. Ottervanger og E. Henny,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen
ved B. Martenczuk og C. Urraca Caviedes, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Propapier PM 2 GmbH, tidligere Propapier PM2 GmbH & Co. KG, Eisenhüttenstadt (Tyskland), ved advokaterne H.-J. Niemeyer og C. Herrmann,
intervenient,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning K(2008) 1107 af 2. april 2008, hvorved en regional støtte, som de tyske myndigheder påtænker at yde til fordel for Propapier PM2 til opførelse af en papirfabrik i Eisenhüttenstadt (i regionen Brandenburg-Nordost) (statsstøtte N 582/2007 – Tyskland), erklæres forenelig med fællesmarkedet,
har
RETTEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J. Azizi, og dommerne S. Frimodt Nielsen (refererende dommer) og A. Popescu,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 28. november 2011,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Sagens baggrund
1. Sagsøgeren, Smurfit Kappa Group plc, er en international virksomhed med hjemsted i Irland. Den driver virksomhed inden for emballagesektoren hovedsageligt i Europa og Latinamerika. Den fremstiller og markedsfører emballageprodukter af bølgepap (herefter »CCM-produkter«), ark af bølgepap og karton, kasser af bølgepap og karton, grafisk karton og specialkarton. Den foretager ligeledes en genanvendelse af affaldspapir.
2. Ved skrivelse af 8. oktober 2007 underrettede de tyske myndigheder Europa-Kommissionen om, at de havde til hensigt at yde et investeringstilskud på 82 509 500 EUR (ca. 72 154 700 EUR i nutidsværdi) (herefter »den pågældende støtte«) til Propapier PM2 GmbH & Co. KG til opførelse af en papirfabrik og en el-generator i Eisenhüttenstadt i regionen Brandenburg-Nordost (Tyskland). Denne anmeldelse blev af Kommissionen registreret under nr. N 528/2007.
3. Formålet med den papirfabrik, der finansieres af den pågældende støtte, var at fremstille to slags CCM-produkter, nemlig dels kartonark med en vægt på op til 150 g/m2, dels kannelurer, der fremstilles af genvundne fibre. Fabrikken skulle opføres mellem december 2007 og første halvår af 2010.
4. Den 9. november 2007 indgav sagsøgeren en fortrolig klage til Kommissionen vedrørende den pågældende støtte.
5. Ved skrivelse af 7. december 2007 anmodede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland om yderligere oplysninger. De tyske myndigheder besvarede denne anmodning om oplysninger ved skrivelse af 3. januar 2008.
6. Den 25. januar 2008 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de tyske myndigheder, hvor intervenientens repræsentanter deltog.
7. Den 29. januar 2008 registrerede Kommissionen to officielle klager og fremsendte dem til Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på fremsættelse af bemærkninger.
8. Ved skrivelse af 1. februar 2008 fremsendte Kommissionen en ny anmodning om oplysninger til Forbundsrepublikken Tyskland.
9. Ved skrivelser af 6. og 14. februar 2008 besvarede Forbundsrepublikken Tyskland henholdsvis de klager, der er nævnt i præmis 7 ovenfor, og den anmodning om oplysninger, der er nævnt i præmis 8 ovenfor.
10. Den 20. februar 2008 modtog Kommissionen en tredje officiel klage. Klagen, der hvilede på de samme argumenter som de to første klager, blev ikke fremsendt til medlemsstaten.
11. Den 2. april 2008 vedtog Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF beslutning K (2008) 1107, hvorved den pågældende støtte blev erklæret forenelig med fællesmarkedet (herefter »den anfægtede beslutning«).
12. I den anfægtede beslutning fastslog Kommissionen bl.a., at den pågældende støtte ikke oversteg tærsklerne i punkt 68 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (EUT 2006 C 54, s. 13), som er affattet således:
»Når den samlede støtte fra alle kilder overstiger 75% af det maksimale støttebeløb, der kan ydes til en investering med støtteberettigede udgifter på 100 mio. EUR på grundlag af det gældende standardstøtteloft for store virksomheder i det godkendte regionalstøttekort på det tidspunkt, hvor støtten ydes, og når
i) støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25% af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25%, eller
j) den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5% af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS
vil Kommissionen kun godkende regional investeringsstøtte, hvis den efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, påviser, at støtten er nødvendig for at skabe en tilskyndelsesvirkning for investeringen, og at fordelene ved støtteforanstaltningen opvejer den deraf følgende konkurrencefordrejning og påvirkning af h andelen mellem medlemsstater.«
13. I fodnote 63 til det nævnte punkt præciseres, at inden disse retningslinjer trådte i kraft, dvs. den 1. januar 2007, ville Kommissionen udarbejde en yderligere vejledning om de kriterier, den ville anvende ved vurderingen af, om støtten var nødvendig for at skabe en tilskyndelsesvirkning for investeringen, og om fordelene ved støtteforanstaltningen opvejede den deraf følgende konkurrencefordrejning og påvirkning af handelen mellem medlemsstater.
14. I 119. og 120. betragtning til den anfægtede beslutning afviste Kommissionen argumenterne i de klager, den havde modtaget vedrørende den pågældende støtte (jf. præmis 4, 7 og 10 ovenfor), og anførte, at den var bundet af retningslinjerne, der ifølge Kommissionen udelukkede, at den indledte den formelle undersøgelsesprocedure i de sager, hvor de i de nævnte retningslinjers punkt 68 fastsatte tærskler ikke var overskredet. Det er i den forbindelse Kommissionens opfattelse, at overholdelsen af disse markedsandelstærskler og tærskler for forøgelse af produktionskapaciteten for hvert støttet projekt sikrer, for det første, at den forventede konkurrencefordrejning ikke overskrider de forventede fordele, og, for det andet, at der foreligger et tilstrækkeligt bidrag til realiseringen af målet om regional udvikling.
Retsforhandlinger og parternes påstande
15. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. august 2008 har sagsøgeren anlagt denne sag.
16. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 12. december 2008 har Propapier PM2 GmbH & Co. KG, nu Propapier PM 2 GmbH, fremsat begæring om tilladelse til at intervenere i denne sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved kendelse af 21. april 2009 har formanden for Rettens Tredje Afdeling taget denne begæring til følge.
17. Intervenienten har den 14. maj 2009 anfægtet, at fremsendelsen af sagsakterne fra den skriftlige procedure var fuldstændig for dette selskabs vedkommende. Selskabet blev ved skrivelse fra Justitskontoret forsikret om, at det havde modtaget en fuldstændig meddelelse af de dokumenter, der var fremlagt under den skriftlige forhandling, og har ikke fastholdt sin anfægtelse.
18. Idet sagsøgeren har anmodet om, at visse dele af de indlæg, der er udvekslet under den skriftlige forhandling, behandles fortroligt i forhold til intervenienten, og idet intervenienten har anfægtet visse af disse anmodninger, har formanden for Rettens Tredje Afdeling ved kendelse af 5. juli 2010 delvis imødekommet sagsøgerens anmodninger. Visse supplerende oplysninger er derfor blevet fremsendt til intervenienten, og denne har fået tilladelse til at supplere sit interventionsindlæg.
19. Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer, der indledningsvis blev udpeget, blevet tilknyttet Første Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling. Da et medlem af Første Afdeling var forhindret i at deltage i pådømmelsen, har Rettens præsident i henhold til artikel 32, stk. 3, i Rettens procesreglement udpeget en anden dommer, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig.
20. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen og intervenienten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
21. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22. Intervenienten har nedlagt følgende påstande:
– Kommissionens frifindes.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Første Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 64, stillet parterne skriftlige spørgsmål.
24. Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet den 28. november 2011.
25. Under retsmødet har Kommissionen og intervenienten undladt at bestride, om sagen kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår overholdelsen af forpligtelsen i procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra a), hvilket er blevet tilført retsmødeprotokollen.
26. Ved retsmødets afslutning har Retten givet sagsøgeren mulighed for inden for en frist på tre uger fra fremsendelsen af retsmødeprotokollen at fremlægge det bevismateriale, som selskabet anser for nødvendigt for at godtgøre, at den fuldmagt, som det har udstedt til sine advokater, er gyldig.
27. De dokumenter, som sagsøgeren har fremlagt inden for den fastsatte frist, er blevet fremsendt til Kommissionen og intervenienten med henblik på fremsættelse af bemærkninger. Den 25. januar 2012 har Retten afsluttet den mundtlige forhandling efter at have modtaget disse bemærkninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
28. Kommissionen og intervenienten har for det første bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, henset til de krav, der er fastsat i procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b). Kommissionen har ligeledes for det andet bestridt sagsøgerens søgsmålskompetence i forhold til anfægtelsen af den anfægtede beslutning.
Gyldigheden af den fuldmagt, som sagsøgeren har udstedt til sine advokater
29. I henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b), skal stævningen, såfremt sagsøgeren er en privatretlig juridisk person, være ledsaget af bevis for, at advokatens fuldmagt er behørigt udstedt af den, der på den juridiske persons vegne er beføjet hertil. I henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 6, giver justitssekretæren sagsøgeren, hvis stævningen ikke opfylder ovennævnte krav, en rimelig frist til at berigtige stævningen eller til at tilvejebringe de ovenfor nævnte dokumenter. Sker dette ikke inden for den fastsatte frist, træffer Retten afgørelse om, hvorvidt undladelsen af at overholde disse formforskrifter skal medføre, at sagen afvises.
30. Det fremgår af disse bestemmelser, at Rettens justitssekretær er forpligtet til at opfordre en privatretlig juridisk person til at foretage en berigtigelse af stævningen, hvis denne har undladt at efterkomme sin forpligtelse til at fremlægge bevis for, at den fuldmagt, som denne har udstedt til sine advokater, er gyldig, og at Retten alene har mulighed for at afvise sagen, hvis sagsøgeren ikke efterkommer opfordringen inden for den fastsatte frist.
31. Nærværende sag er anlagt den 5. august 2008 på sagsøgerens vegne af advokaterne T. Ottervanger og E. Henny, Amsterdam (Nederlandene). Sagsøgeren har vedlagt stævningen en fuldmagt, der pålægger de nævnte advokater at anlægge nærværende sag. Denne fuldmagt var udarbejdet af M. O’Riordan i dennes egenskab af gruppens generalsekretær.
32. Justitssekretæren har i henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 6, givet sagsøgeren en frist til at fremlægge bevis for, at ophavsmanden til denne fuldmagt havde kompetence til at vedtage denne retsakt på selskabets vegne. Sagsøgeren har inden for den således fastsatte frist udstedt en anden fuldmagt dateret den 28. august 2008 og udarbejdet af G. McGann i dennes egenskab af bestyrelsesmedlem, og har samtidig fastholdt, at gruppens generalsekretær i henhold til irsk ret var kompetent til at udstede en fuldmagt til advokater med henblik på at anlægge sag på selskabets vegne.
33. Idet intervenienten og Kommissionen har bestridt både M. O’Riordans og G. McGanns kompetence, har sagsøgeren inden afslutningen af den mundtlige forhandling fremlagt en beslutning, der er vedtaget den 8. december 2011 af selskabets bestyrelse, og som bekræfter, at G. McGann i dennes egenskab af generaldirektør og et af selskabets bestyrelsesmedlemmer var kompetent til at udarbejde den anden fuldmagt.
34. Intervenienten har for det første bestridt muligheden for berigtigelse under sagens behandling i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen i procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b). En sådan påstand kan kun afvises, da muligheden for en sådan berigtigelse er fastsat i procesreglementets artikel 44, stk. 6, hvori det bestemmes, at justitssekretæren fastsætter en frist med henblik på berigtigelse af stævningen, og at Retten ved en manglende berigtigelse inden for den fastsatte frist skal vurdere, om denne omstændighed medfører, at sagen må afvises (jf. præmis 29 ovenfor).
35. Sagsøgeren har som bemærket i præmis 32 ovenfor, i det foreliggende tilfælde fremlagt en anden fuldmagt inden for den frist, justitssekretæren har fastsat. Det skal derfor for det andet undersøges, om den anden fuldmagt opfylder de krav, der følger af procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b).
36. Kommissionen og intervenienten har i denne forbindelse anført, at artikel 66-68 i de vedtægter, der er vedlagt som bilag til berigtigelsen til stævningen, og som de ikke længere bestrider er sagsøgerens vedtægter, bestemmer, at beslutningen om at anlægge sag og give advokater fuldmagt til at handle på selskabets vegne henhører under bestyrelsens kollegiale kompetence, og at denne kan overdrages til en eller flere bestyrelsesmedlemmer. Kommissionen og intervenienten har derfor gjort gældende, at da sagsøgeren ikke har ført bevis for, at der foreligger en bestyrelsesbeslutning om at pålægge T. Ottervanger og E. Henny at anlægge sag med påstand om annullation af den anfægtede beslutning eller en beslutning, der overdrager en sådan beføjelse til G. McGann, har sagsøgeren tilsidesat forpligtelsen i procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b).
37. Selv om Retten i mangel af sagsøgerens vedtagelse af en tidligere bestyrelsesbeslutning, hvorved det besluttes at anlægge nærværende sag, eller som giver G. McGann bemyndigelse til at beslutte at anlægge sådanne sager, ikke med sikkerhed kan antage, at G. McGann således var berettiget til at udarbejde den anden fuldmagt, skal det imidlertid under alle omstændigheder fastslås, at bestyrelsen ved en beslutning af 8. december 2011 har erklæret, at den bekræfter, at G. McGann, der er generaldirektør og bestyrelsesmedlem i selskabet, var kompetent hertil (jf. præmis 33 ovenfor).
38. Selv om det ligeledes er korrekt, således om intervenienten har gjort gældende, at denne bekræftelse blev afgivet mere end tre år efter, at nærværende sag blev anlagt, og at det er muligt, at sammensætningen af selskabets bestyrelse er ændret siden udstedelsen af den anden fuldmagt, foreligger der derimod ikke nogen tvivl om, at sagsøgeren, der lovligt har forpligtet sig over for tredjemand ved bestyrelsens beslutninger, ønsker nærværende sag gennemført.
39. Intervenientens og Kommissionens formalitetsindsigelse om, at stævningen ikke opfylder de krav, der følger af procesreglementets artikel 44, stk. 5, litra b), skal derfor forkastes (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom af 11.5.1989, forenede sager 193/87 og 194/87, Maurissen og Union syndicale mod Revisionsretten, Sml. s. 1045, præmis 33 og 34).
Sagsøgerens søgsmålskompentence
40. Kommissionen, støttet af intervenienten, har gjort gældende, at sagsøgeren, skønt denne er en interesseret part, ikke er individuelt berørt af den anfægtede beslutning. Sagsøgeren kan derfor ikke anfægte rigtigheden af de vurderinger af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, der er indeholdt i den anfægtede beslutning. Alle de argumenter, der er fremført i stævningen, har imidlertid til formål at rejse tvivl om rigtigheden af denne vurdering af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet og ikke at gøre gældende, at sagsøgerens processuelle rettigheder i henhold til artikel 88, stk. 2, EF er blevet tilsidesat.
41. Kommissionen har desuden gjort gældende, at sagsøgerens påstand om, at varigheden af den administrative procedure viser, at der forelå alvorlige vanskeligheder, der har gjort det nødvendigt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF, blev fremsat for første gang i replikken og derfor ligeledes skal afvises. Det følger heraf, at ingen af anbringenderne kan antages til realitetsbehandling.
42. Indledningsvis bemærkes, at selv om artikel 263 TEUF trådte i kraft under sagens behandling, nemlig den 1. december 2009, skal spørgsmålet, om påstanden om annullation af den anfægtede beslutning kan antages til realitetsbehandling, alene afgøres på grundlag af artikel 230, stk. 4, EF (jf. i denne retning Rettens kendelser af 7.9.2010, sag T-532/08, Norilsk Nickel Harjavalta og Umicore mod Kommissionen, Sml. II, s. 3959, præmis 68-75, og sag T-539/08, Etimine og Etiproducts mod Kommissionen, Sml. II, s. 4017, præmis 74-81), hvilket parterne ikke har bestridt.
43. I henhold til artikel 230, stk. 4, EF kan en fysisk eller juridisk person kun anlægge sag til prøvelse af en beslutning, som er rettet til en anden person, såfremt denne beslutning berører ham umiddelbart og individuelt.
44. Det følger af fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org.ref.: Rec. s. 197, af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 20, af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, præmis 14, af 13.12.2005, sag C-78/03 P, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737, præmis 33, og af 11.9.2008, forenede sager C-75/05 P og C-80/05 P, Tyskland m.fl. mod Kronofrance, Sml. I, s. 6619, præmis 36).
45. Eftersom nærværende søgsmål angår en beslutning fra Kommissionen vedrørende statsstøtte, skal det bemærkes, at der i forbindelse med proceduren for kontrol med statsstøtte skal sondres mellem på den ene side den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af artikel 88, stk. 3, EF – der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte helt eller delvis er forenelig med fællesmarkedet – og på den anden side undersøgelsesfasen i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Først i denne undersøgelsesfase, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter, er Kommissionen i henhold til traktaten forpligtet til at give de berørte adgang til at fremsætte deres bemærkninger (jf. i denne retning dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
46. Det følger heraf, at når Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ved en beslutning truffet i medfør af artikel 88, stk. 3, EF fastslår, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan de berørte parter, der er indrømmet disse processuelle garantier, kun opnå, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning for EU’s retsinstanser. EU’s retsinstanser må derfor realitetsbehandle et annullationssøgsmål vedrørende en sådan beslutning, som er anlagt af en interesseret part i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 88, stk. 2, EF, når denne med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse (jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
47. I henhold til artikel 1, litra h), i Rådets forordning nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [88 EF] (EFT L 83, s. 1) er interesserede parter som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF navnlig alle personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig de virksomheder, som er konkurrenter til støttemodtageren. Ifølge retspraksis drejer det sig med andre ord om en ubestemt helhed af adressater (Domstolens dom af 24.5.2011, sag C-83/09 P, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, Sml. I, s. 4441, præmis 63. Jf. desuden i denne retning dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, præmis 16).
48. Hvis sagsøgeren derimod anfægter berettigelsen af beslutningen og vurderingen af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, er den omstændighed alene, at sagsøgeren kan anses for »interesseret part« i artikel 88, stk. 2, EF’s forstand, ikke tilstrækkeligt til at realitetsbehandle sagen. Det må i så fald godtgøres, at sagsøgeren har en særlig stilling som omhandlet i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen, nævnt i præmis 44 ovenfor. Dette vil bl.a. være gældende i det tilfælde, hvor sagsøgerens stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkes af den støtteforanstaltning, som den pågældende beslutning vedrører (jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
49. Hvad angår betingelsen om, at sagsøgerens stilling på markedet i væsentligt omfang skal påvirkes, er den blotte omstændighed, at en retsakt er egnet til at øve en vis indflydelse på de på det relevante marked herskende konkurrenceforhold, og at den berørte virksomhed konkurrerer med beslutningens adressat, ikke tilstrækkelig. En virksomhed kan således ikke alene påberåbe sig sin status som konkurrent i forhold til den støttemodtagende virksomhed, men skal desuden bevise, at den befinder sig i en faktisk situation, som individualiserer den på samme måde som adressaten (Domstolens dom af 22.11.2007, sag C-525/04 P, Spanien mod Lenzing, Sml. I, s. 9947, præmis 32 og 33, og af 22.12.2008, sag C-487/06 P, British Aggregates mod Kommissionen, Sml. I, s. 10515, præmis 47 og 48).
50. Ifølge fast retspraksis tilkommer det endelig ikke Unionens retsinstanser at fortolke et søgsmål – hvorunder det udelukkende er den materielle rigtighed af en beslutning om vurdering af den pågældende støttes forenelighe d med fællesmarkedet, der anfægtes – som et søgsmål, der reelt må opfattes som en påstand om at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer sagsøgeren ifølge artikel 88, stk. 2, EF, når denne ikke udtrykkeligt har anført et anbringende til støtte for denne påstand. I et sådant tilfælde vil en fortolkning af anbringenderne faktisk medføre en ændret afgrænsning af sagens genstand (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 55. Jf. desuden i denne retning Domstolens dom af 29.11.2007, sag C-176/06 P, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl. mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 25).
51. En sådan begrænsning af beføjelsen til at fortolke anbringender hindrer imidlertid ikke EU’s retsinstanser i at undersøge de af en sagsøger fremsatte anbringender om sagens realitet for at vurdere, om de også kan godtgøre rigtigheden af et anbringende, hvorved der udtrykkeligt hævdes at foreligge alvorlige vanskeligheder, der kan begrunde indledning af proceduren omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF (dommen i sagen Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 56).
52. Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af en beslutning om ikke at gøre indsigelse, kritiserer han således som det væsentlige, at Kommissionens beslutning vedrørende den pågældende støtte er blevet vedtaget, uden at Kommissionen har indledt den formelle undersøgelsesprocedure, hvorved den har tilsidesat sagsøgerens processuelle rettigheder. Sagsøgeren kan for at få taget sin påstand om annullation til følge påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen råder over, under den indledende undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med fællesmarkedet. Anvendelsen af sådanne argumenter kan dog ikke bevirke en ændring af sagsgenstanden eller betingelserne for at antage søgsmålet til realitetsbehandling. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed, er derimod netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 (jf. Domstolens dom af 27.10.2011, sag C-47/10 P, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., Sml. I, s. 10707, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
53. Det er på grundlag af disse principper, at sagsøgerens processuelle situation skal bedømmes.
54. I denne forbindelse skal det indledningsvis præciseres, hvilket Kommissionen og intervenienten er enige om, at sagsøgeren er en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF. Sagsøgeren har således, uden at blive modsagt hverken af Kommissionen eller af intervenienten eller af nogen af dokumenterne i sagen, hævdet at være en direkte konkurrent til intervenienten. Parterne er derimod uenige om, hvorvidt sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede beslutning, og hvorvidt selskabet i den henseende kan anfægte rigtigheden af den vurdering af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, der er indeholdt i den anfægtede beslutning, uafhængigt af beskyttelsen af dets processuelle rettigheder.
55. Selv om sagsøgeren har givet tilstrækkelige oplysninger, der godtgør, at selskabets konkurrencemæssige situation kan påvirkes af den pågældende støtte, har selskabet derimod ikke har været i stand til at godtgøre, at dets stilling på markedet vil blive påvirket i væsentligt omfang som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 48 og 49 ovenfor.
56. Sagsøgeren har for det første påberåbt sig sin deltagelse i den administrative procedure som følge af at have indgivet en fortrolig klage efter anmeldelsen af den pågældende støtte. En virksomheds deltagelse i den indledende undersøgelsesfase i henhold til artikel 4 i forordning nr. 659/1999 kan imidlertid ikke godtgøre, at denne – alene i dens egenskab af ophavsmand til en klage – er individuelt berørt af den beslutning, der er truffet ved procedurens afslutning (jf. i denne retning dom af 9.7.2009, sag C-319/07 P, 3F mod Kommissionen, Sml. I, s. 5963, præmis 94 og 95).
57. Sagsøgeren har for det andet gjort gældende, at markedet for CCM-produkter er integreret, og at enhver statsstøtte, der ydes til en producent, har virkninger for alle dennes konkurrenter i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS). Det fremgår imidlertid af de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt i sin fortrolige klage, at sektoren for CCM-produkter i EØS består af ca. 130 selskaber. Sagsøgerens argument fremhæver således, at den tildelte støtte kommer til at påvirke konkurrenceforholdene mellem de erhvervsdrivende, men er ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at sagsøgerens konkurrencemæssige stilling vil lide så væsentlig skade, at sagsøgeren adskiller sig fra de erhvervsdrivende i almindelighed.
58. Sagsøgeren har for det tredje anført, at den pågældende støtte giver mulighed for at opføre den største fabrik for CCM-produkter i Europa, og at iværksættelsen af denne fabrik nødvendigvis vil have en mærkbar indvirkning på prisniveauet. Denne påstand – der i øvrigt anfægtes af intervenienten – er ligesom den forrige påstand under alle omstændigheder utilstrækkelig til at bevise, at sagsøgeren er individuelt berørt af den anfægtede beslutning, eftersom selskabet ikke har påberåbt sig nogen særlige forhold, som kendetegner dets situation, og som kan godtgøre, at det vil blive berørt af åbningen af denne fabrik på en måde, der adskiller det fra intervenientens øvrige konkurrenter i almindelighed.
59. Sagsøgeren har for det fjerde anført, at markedet for CCM-produkter har været præget af en strukturel uligevægt, der var kendetegnet ved overskydende produktionskapacitet, og at sagsøgeren var nødsaget til at lukke en stor del af sine egne fabrikker. Som intervenienten og Kommissionen har gjort gældende, kan lukningen af fabrikker imidlertid forklares med, at sagsøgeren har truffet selvstændige driftsbeslutninger, såsom tilpasningen af sine eksisterende anlæg til den tekniske udvikling eller rationaliseringen af sit produktionsapparat, og sagsøgeren har ikke fremført noget bevis, der kan godtgøre, at selskabet ikke har lukket sine fabrikker som følge af bygningernes alder. Selv hvis det antages, at sagsøgeren var nødsaget til at reducere sin produktionskapacitet på grund af strukturel uligevægt mellem udbud og efterspørgsel på CCM-produkter, skyldes en sådan omstændighed under alle omstændigheder ikke den fabrik, der har modtaget støtte, og synes ikke i sig selv at adskille sagsøgeren fra intervenientens øvrige konkurrenter (jf. i denne retning Rettens dom af 18.11.2009, sag T-375/04, Scheucher-Fleisch m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4155, præmis 59 og 60).
60. For det femte og endelig synes sagsøgerens argument om, at selskabet har seks fabrikker inden for en radius på 800-1 000 km fra den fabrik, der har modtaget den pågældende støtte, og at denne støtte vil medføre, at intervenienten bliver sagsøgerens vigtigste direkte konkurrent, ved første øjekast at være i modstrid med selskabets andet argument om, at da markedet for CCM-produkter er konkurrencedygtigt og integreret, vil enhver støtte, der er tildelt en hvilken som helst producent, nødvendigvis påvirke prisniveauet for samtlige konkurrenter i EØS. Den omstændighed alene, at sagsøgeren har seks fabrikker i nærheden af den fabrik, der har modtaget støtte, og at den pågældende støtte giver intervenienten mulighed for at øge sin CCM-produktion til ca. en mio. tons pr. år, mens sagsøgerens produktion i disse seks fabrikker til sammenligning opnåede en samlet årlig kapacitet på omkring [fortroligt] (1), gør det under alle omstændigheder ikke muligt at konkludere, at sagsøgerens stilling på markedet vil blive påvirket i væsentligt omfang. Intervenienten har således, uden at blive modsagt, gjort gældende, at sagsøgeren ikke er dennes nærmeste konkurrent, at intervenienten og sagsøgeren har forskellige geografiske afsætningsmarkeder, og at hvis det antages, at kriteriet om, at fabrikkerne skal ligge i nærheden, er det mest relevante, er andre konkurrenter end sagsøgeren i besiddelse af fabrikker, der ligger tættere på, end den, der skal opføres i Eisenhüttenstadt.
61. Det følger af det foregående, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at den pågældende støtte kunne forringe selskabets stilling på markedet i væsentlig omfang. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren i sin egenskab af interesseret part alene gøre krav på beskyttelse af de processuelle rettigheder, der tilkommer selskabet i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, og bestride Kommissionens beslutning om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, men sagsøgeren kan ikke rejse tvivl med hensyn til rigtigheden af de vurderinger, på grundlag af hvilke Kommissionen har fastslået, at den pågældende støtte var forenelig med fællesmarkedet. Eftersom Kommissionen og intervenienten har gjort gældende, at ingen af de anbringender, der er fremsat i nærværende sag, tager sigte på beskyttelse af en interesseret parts processuelle rettigheder, skal karakteren af sagsøgerens anbringender således undersøges.
62. I henhold til den retspraksis, der er nævnt i præmis 50-52 ovenfor, er den omstændighed, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at den pågældende støtte påvirker selskabets stilling på markedet i væsentlig omfang, ikke til hinder for, at sagsøgeren med henblik på at godtgøre, at Kommissionen burde have været i tvivl om den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, og at dette gav grund til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF, fremfører argumenter vedrørende rigtigheden af Kommissionens vurdering, dog under forudsætning af, at mindst et af anbringenderne vedrører Kommissionens tilsidesættelse af dens forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen har pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, navnlig hvis den i lyset af de under den indledende undersøgelse indhentede oplysninger står over for alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af den undersøgte foranstaltning. En sådan pligt følger således direkte af artikel 88, stk. 3, EF, således som denne bestemmelse er fortolket i retspraksis, og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, når Kommissionen efter den indledende undersøgelse konstaterer, at den nærer tvivl med hensyn til den ulovlige foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet (Rettens dom af 12.2.2008, sag T-289/03, BUPA m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 81, præmis 328).
63. Sagsøgeren har imidlertid indledningsvis gjort gældende, at selskabet kritiserer, at Kommissionen har ment at kunne vedtage en positiv beslutning uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Sagsøgeren har bl.a. anført, at Kommissionen ikke kunne gemme sig bag de tærskler, som den har fastsat i sine retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, som begrundelse for ikke at foretage en konkret bedømmelse af den pågældende foranstaltnings virkninger. Denne afvejning af den anfægtede foranstaltnings virkninger har imidlertid gjort det nødvendigt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF. Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at den manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure har forhindret selskabet i at udøve sine processuelle rettigheder.
64. Det første anbringende vedrører i den forbindelse Kommissionens tilsidesættelse af sin forpligtelse til i det foreliggende tilfælde at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i strid med artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999.
65. Mindst et af anbringenderne vedrører således udtrykkeligt beskyttelsen af sagsøgerens processuelle rettigheder. Under disse betingelser skal sagsøgernes argumenter, i modsætning til hvad Kommissionen og intervenienten har anført, undersøges, selv om de vedrører rigtigheden af vurderingerne af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, i det omfang de har til formål at godtgøre, at det ikke er lykkedes Kommissionen at overvinde de alvorlige vanskeligheder, som den stod over for under den formelle undersøgelsesprocedure (jf. præmis 52 ovenfor). Det følger heraf, at Kommissionens formalitetsindsigelse ikke kan tages til følge, men at det skal undersøges individuelt, om sagsøgerens anbringender og de argumenter, der er fremsat i forbindelse med disse anbringender, kan realitetsbehandles.
Realiteten
66. Det første anbringende vedrører Kommissionens tilsidesættelse af sin forpligtelse til i det foreliggende tilfælde at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i strid med artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999. Selv om dette anbringende ikke formelt består af to led, indeholder det to særskilte klagepunkter. Sagsøgeren har for det første i det væsentlige kritiseret Kommissionen for at have begået en retlig fejl, da den udledte af retningslinjernes punkt 68, at såfremt de deri fastsatte tærskler ikke var overskredet, kunne den med føje konkludere, at den pågældende støtte var forenelig med fællesmarkedet, og at den kunne undlade at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Sagsøgeren har for det andet fremført flere argumenter til støtte for, at Kommissionen stod over for vanskeligheder med hensyn til at bedømme kriterierne i retningslinjernes punkt 68, der kunne have begrundet indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.
Formaliteten vedrørende det første anbringende
67. Kommissionen har bestridt, at det første anbringende kan antages til realitetsbehandling, idet sagsøgeren inden for rammerne af dette anbringende har påberåbt sig argumenter, der har til formål rejse tvivl med hensyn til rigtigheden af vurderingerne i den anfægtede beslutning.
68. Det skal dog erindres, at sagsøgeren i sin egenskab af interesseret part er berettiget til at gøre gældende, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure. Med henblik herpå er sagsøgeren ligeledes berettiget til som støtte for et sådant anbringende at fremføre argumenter, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den indledende undersøgelse af den pågældende støtte burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med fællesmarkedet (jf. i denne retning dommen i sagen Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 50).
69. Det bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede beslutning tillægger den omstændighed, at tærsklerne i retningslinjernes punkt 68 i ikke var overskredet, afgørende vægt i sin vurdering af den pågældende støttes forenelighed.
70. Sagsøgeren kan derfor med henblik på at beskytte sine processuelle rettigheder anfægte den retlige fejl, som selskabet mener, at Kommissionen har begået, da den udledte den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet af den omstændighed, at tærsklerne i retningslinjernes punkt 68 ikke var overskredet, og anfægte den vurdering af de faktiske omstændigheder, der gjorde det muligt for Kommissionen at nå til vished om, at disse tærskler ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde.
71. Kommissionen kan derimod med rette hævde, at det klagepunkt, der er fremsat for første gang i replikken, vedrørende varigheden af den indledende undersøgelsesfase, er nyt og ikke har nogen forbindelse med argumentationen i stævningen. Dette sidste klagepunkt kan følgelig ikke antages til behandling i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement, hvorefter nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
72. Det følger heraf, at Kommissionens formalitetsindsigelse vedrørende det første anbringende, bortset fra klagepunktet vedrørende varigheden af den indledende undersøgelsesfase, skal forkastes.
Spørgsmålet, om det første anbringende er begrundet
73. Sagsøgeren har inden for rammerne af det første anbringende gjort gældende, at det fremgår af artikel 88, stk. 2, EF og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning nr. 659/1999, at Kommissionen er forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, når den ikke er i stand til at fjerne al tvivl med hensyn til en støttes forenelighed med fællesmarkedet i forbindelse med den indledende undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Ifølge sagsøgeren var den anfægtede foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet imidlertid ikke åbenbar, og visse vanskeligheder ved vurderingen burde have fået Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, idet en nærmere undersøgelse og indhentelse af yderligere oplysninger forekom at være nødvendig.
74. Kommissionen har navnlig begået en retlig fejl, idet den fandt, for det første, at den omstændighed, at tærsklerne i retningslinjernes punkt 68 ikke var overskredet, var til hinder for, at den foretog en nærmere undersøgelse af den pågældende foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet, og for det andet, at den var bundet af denne fejlagtige fortolkning af denne bestemmelse.
75. I denne forbindelse bemærkes, at i henhold til artikel 88, stk. 3, EF foretager Kommissionen en undersøgelse af de påtænkte statsstøtteforanstaltninger, der har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er delvis eller fuldt ud forenelig med fællesmarkedet. Den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF har til formål at beskytte de potentielt berørte tredjemænd og skal endvidere give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter, inden den træffer beslutning, bl.a. ved at indhente bemærkninger fra de interesserede tredjemænd og fra medlemsstaterne. Selv om den er bundet med hensyn til beslutningen om, hvorvidt der skal indledes denne procedure, har Kommissionen dog en vis skønsmargen ved indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om de giver anledning til alvorlige vanskeligheder. Navnlig kan Kommissionen efter formålet med artikel 88, stk. 3, EF og i overensstemmelse med sin pligt til at følge god forvaltningsskik indlede en dialog med den stat, der har foretaget anmeldelsen, eller med tredjemand for under den indledende procedure at klare eventuelle vanskeligheder (jf. Rettens dom af 10.2.2009, sag T-388/03, Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, Sml. II, s. 199, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
76. Ifølge fast retspraksis er proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, EF nødvendig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).
77. Det tilkommer således Kommissionen på baggrund af sagens faktiske og retlige omstændigheder at afgøre, om det på grund af de vanskeligheder, der er opstået under undersøgelsen af støttens forenelighed med fællesmarkedet, er nødvendigt at indlede denne procedure. Ved vurderingen heraf skal tre krav overholdes (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
78. For det første er Kommissionens beføjelse til at tage stilling til en støtteforanstaltnings forenelighed med fællesmarkedet efter afslutningen af den indledende undersøgelsesprocedure i medfør af artikel 88 EF begrænset til foranstaltninger, der ikke frembyder alvorlige vanskeligheder, hvilken indebærer, at dette er en nødvendig betingelse for beføjelsen. Kommissionen kan således ikke afslå at indlede den formelle undersøgelsesprocedure under påberåbelse af andre omstændigheder, såsom tredjemands interesser, procesøkonomiske hensyn eller andre hensyn til administrativ eller politisk formålstjenlighed (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 90 og den deri nævnte retspraksis).
79. For det andet er Kommissionen forpligtet til at indlede den formelle procedure, når den støder på alvorlige vanskeligheder, og den har i denne forbindelse ikke nogen skønsmæssig beføjelse (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
80. For det tredje skal begrebet alvorlige vanskeligheder fastlægges objektivt. Både med udgangspunkt i omstændighederne ved vedtagelsen af den anfægtede retsakt og i dens indhold skal det undersøges, om der foreligger sådanne vanskeligheder, på et objektivt grundlag ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til rådighed, da den traf afgørelse om den omtvistede støttes forenelighed med fællesmarkedet. Det følger heraf, at den legalitetskontrol, Retten foretager af, om der foreligger alvorlige vanskeligheder, i sagens natur er mere vidtgående end at undersøge, om der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
81. Det fremgår også af retspraksis, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den indledende undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der foreligger alvorlige vanskeligheder (jf. dommen i sagen Deutsche Post og DHL International mod Kommissionen, nævnt i præmis 75 ovenfor, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
82. Når Kommissionen vurderer statsstøttens forenelighed med f ællesmarkedet i henhold til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF, skal den tage hensyn til Fællesskabets interesse og kan ikke afstå fra at vurdere disse foranstaltningers indvirkning på det eller de relevante markeder inden for hele EØS. I sådanne tilfælde har Kommissionen ikke blot pligt til at kontrollere, at foranstaltningerne er i stand til at bidrage effektivt til den økonomiske udvikling i de pågældende regioner, men også til at bedømme virkningen af disse støtteforanstaltninger på samhandelen mellem medlemsstaterne og især til at vurdere de sektorbestemte virkninger, som disse kan fremkalde på fællesskabsplan (Domstolens dom af 19.9.2002, sag C-113/00, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7601, præmis 67).
83. Kommissionen har ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, EF et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplicerede økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng. Herved skal domstolskontrollen med udøvelsen af dette skøn begrænses til en prøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, som er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der er begået en retlig fejl eller er foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
84. Kommissionen har imidlertid med vedtagelsen af sådanne vejledende regler og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af nævnte skøn og kan ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, medmindre den angiver en begrundelse i forhold til disse grundsætninger for at fravige sine egne regler (jf. Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425, præmis 211, og dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
85. I den forbindelse bemærkes, at retningslinjernes punkt 68 fastsætter en markedsandelstærskel (25%) for de sektorer, hvis vækst ikke er varigt højere end den gennemsnitlige vækst for bruttonationalproduktet i EØS, såsom for bølgepap, en tærskel for forøgelsen af produktionskapaciteten (5%), hvis overskridelse pålægger Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
86. Kommissionen har i den anfægtede beslutning anført, at det kan udledes af denne bestemmelse, at eftersom den i det foreliggende tilfælde havde fastslået, at de pågældende tærskler ikke var overskredet, var den forpligtet til at anse den pågældende støtte for forenelig med fællesmarked uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Det må derfor undersøges, om Kommissionen, som sagsøgeren har anført, herved har begået en retlig fejl, som forhindrer den i at fjerne enhver tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet.
87. Kommissionen så sig – således som den i øvrigt bekræftede under retsmødet – nødsaget til ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i det foreliggende tilfælde, fordi de tærskler, der er fastsat i retningslinjernes punkt 68, ikke var overskredet. Af samme grund fandt Kommissionen ligeledes, at klagernes argumenter under alle omstændigheder måtte afvises.
88. Selv om retningslinjernes punkt 68 fastsætter et procedurekrav uden nogen undtagelse for Kommissionen, der er tvunget til at indlede proceduren i artikel 88, stk. 2, EF, når tærsklerne er overskredet, og dette selv om den umiddelbart er af den opfattelse, at den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, fremgår det imidlertid ikke af punkt 68, at indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure er udelukket, når disse tærskler ikke er overskredet. Denne bestemmelse har således alene til formål at tvinge Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i tilfælde af overskridelse af disse tærskler, men skal på ingen måde forhindre Kommissionen i at gøre dette i de tilfælde, hvor de pågældende tærskler ikke er nået. I et sådant tilfælde har Kommissionen ganske vist mulighed for ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, men den kan ikke begrunde denne beslutning ved at hævde, at den har pligt hertil i medfør af retningslinjernes punkt 68.
89. Da Kommissionen udledte den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet af den omstændighed, at tærsklerne i retningslinjernes punkt 68 var overholdt, fejlvurderede den således rækkevidden af dette punkt.
90. Desuden har Kommissionen, således som sagsøgeren med rette har gjort gældende, ikke fuldt ud udøvet sit skøn ved vurderingen af den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, således som den er forpligtet til (jf. i denne retning Rettens dom af 14.7.2011, sag T-357/02 RENV, Freistaat Sachsen mod Kommissionen, Sml. II, s. 5415, præmis 45).
91. I denne forbindelse bemærkes, at det følger af fast retspraksis (jf. præmis 82 og 83 ovenfor), at Kommissionen er forpligtet til at udøve det vide skøn ved vurderingen af foreneligheden af en statsstøtte i en region i vanskeligheder, som den råder over i henhold til artikel 87, stk. 3, EF, for at fastslå, om de forventede fordele i henhold til den regionale udvikling opvejer konkurrencefordrejningen og det støttede projekts indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
92. Det fremgår imidlertid ikke af den anfægtede beslutning, at Kommissionen for at nå til den konklusion, at den pågældende støtte var forenelig med fællesmarkedet, faktisk har foretaget en sådan vurdering. I 119. betragtning til den anfægtede beslutning har Kommissionen således angivet, at den var forpligtet til ikke at foretage en grundig undersøgelse af, hvorvidt fordelene ved støtteforanstaltningen opvejer den konkurrencefordrejning, som foranstaltningen kan medføre, når tærsklerne i retningslinjernes punkt 68 ikke var nået. Kommissionen fandt desuden i 120. betragtning til den anfægtede beslutning, at overholdelsen af retningslinjerne i sig selv var tilstrækkelig til at sikre, at en støtteforanstaltning bidrog til den regionale udvikling.
93. Ved anvendelsen af retningslinjerne undersøges, ud over overholdelsen af markedsandelstærsklerne og tærsklerne for forøgelsen af produktionskapaciteten i retningslinjernes punkt 68, kun følgende forhold: for det første, om den region, hvor det støttede projekt befinder sig, er berettiget til statsstøtte »til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse« [artikel 87, stk. 3, litra a), EF], for det andet, om maksimumsgrænsen for støtteintensiteten, der afhænger af det regionale handicaps omfang, er overholdt, og endelig for det tredje, om en række adfærdsmæssige betingelser, såsom støttemodtagerens indgivelse af en ansøgning om tilskud inden arbejdet påbegyndes, og støttemodtagerens forpligtelse til at drive den fabrik, der har modtaget støtte, i en periode på mindst fem år, er overholdt. Det må imidlertid fastslås, at overholdelsen af sådanne betingelser ikke er tilstrækkelig til at påvise, at enhver foranstaltning, der ikke overholder betingelserne, vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling.
94. Kommissionen skal ganske vist indrømmes et vidt skøn for så vidt angår indhentningen og undersøgelsen af sagens konkrete omstændigheder med henblik på at afgøre, om en statsstøtte kan erklæres forenelig med fællesmarkedet (jf. dommen i sagen Tyskland m.fl. mod Kronofrance, nævnt i præmis 44 ovenfor, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis). Kommissionen har ikke desto mindre i det foreliggende tilfælde begrænset sig til at undersøge, om de ulemper, som det støttede projekt forårsagede med hensyn til konkurrencefordrejning, blev holdt på et begrænset niveau, men har ikke undersøgt, om fordelene med hensyn til den regionale udvikling opvejer ulemperne, også selv om de er ubetydelige.
95. Der skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen påtænkte at udstede yderligere vejledning inden den 1. januar 2007 for at supplere den, der findes i retningslinjerne, hvori den ville opstille de kriterier, som den ville tage hensyn til ved vurderingen af, om den undersøgte støtte var nødvendig for at skabe en tilskyndelsesvirkning for investeringen, og om fordelene ved støtteforanstaltningen opvejer konkurrencefordrejningen og påvirkningen af handelen mellem medlemsstaterne (jf. præmis 13 ovenfor).
96. Sagsøgeren kan derfor med rette hævde, at vurderingerne i den anfægtede beslutning ikke alene kunne gøre det muligt for Kommissionen at fjerne enhver tvivl om den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet, henset til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF. Således som det er anført i præmis 91 ovenfor, forudsætter anvendelsen af denne undtagelse, at fordelene ved den pågældende foranstaltning opvejer ulemperne, også selv om de er ubetydelige (jf. i denne retning dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 82 ovenfor, præmis 67).
97. Det følger af det ovenstående, at Kommissionen, idet den på baggrund af den pågældende støttes overholdelse af retningslinjerne – og uden at vurdere det støttede projekts betydning for den regionale udvikling – udledte, at denne støtte var forenelig med fællesmarkedet, og at den var forpligtet til ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ikke alene fejlvurderede rækkevidden af retningslinjerne, men desuden undlod at udøve sin skønsbeføjelse. Sagsøgeren kan derfor med rette hævde, at eftersom Kommissionen ikke tog hensyn til de kriterier, der påbydes ved dens vurdering, var den ikke i stand til at overvinde tvivlen om den pågældende støttes forenelighed med fællesmarkedet.
98. Det skal følgelig fastslås, uden at det er nødvendigt at vurdere formaliteten med hensyn til de øvrige argumenter eller deres indhold, at den anfægtede beslutning skal annulleres.
Sagens omkostninger
99. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen og intervenienten har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
(1) .
(1)
– Fortrolig oplysning udeladt.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):
1) Kommissionens beslutning K(2008) 1107 af 2. april 2008, hvorved en regional støtte, som de tyske myndigheder påtænker at yde til fordel for Propapier PM2 til opførelsen af en papirfabrik i Eisenhüttenstadt (i regionen Brandenburg-Nordost) (statsstøtte N 582/2007 – Tyskland), erklæres forenelig med fællesmarkedet, annulleres.
2) Europa-Kommissionen og Propapier PM 2 GmbH betaler sagens omkostninger.