Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 29 септември 2020 година(1)
Съединени дела C‑422/19 и C‑423/19
Johannes Dietrich (C‑422/19)
Norbert Häring (C‑423/19)
срещу
Hessischer Rundfunk
(Преюдициално запитване, отправено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия)
„Преюдициално запитване — Икономически и паричен съюз — Член 2, параграф 1 и член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС — Изключителна компетентност на Съюза — Парична политика — Единна парична единица — Член 128, параграф 1 ДФЕС — Регламент № 974/98 — Понятие за статут на законно платежно средство — Задължение за приемане на евробанкноти — Ограничения на плащанията в брой, наложени от държавите членки — Национална правна уредба, която изисква приемане на банкноти за погасяване на наложени с властнически акт парични задължения  — Регионална правна уредба, която изключва възможността за плащане в брой на таксата за радио- и телевизионно разпространение“
1.        Какъв е обхватът на предоставената на Европейския съюз изключителна компетентност по отношение на паричната политика? По-конкретно, включва ли тази изключителна компетентност паричното право и определянето на статута на законно платежно средство на единната парична единица? Какви последици има статутът на законно платежно средство на евробанкнотите? В този контекст, могат ли държавите членки, чиято парична единица е еврото, да приемат национални правни уредби, които ограничават използването на евробанкноти, и ако да, в какви граници?
2.        Накратко това са въпросите, поставени с настоящото преюдициално запитване, отправено до Съда от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия).
3.        Настоящото дело е от голямо значение преди всичко поради неговите последици от конституционен характер. То всъщност налага да се определи обхватът на изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика и поради това повдига въпроси, свързани с разпределянето на правомощията между Съюза и държавите членки, както и с условията и реда за упражняване на съответните правомощия. По-конкретно, по делото се налага да се определят критерии, позволяващи да се уточни дейността на държавите членки, когато при упражняване на присъщите им правомощия тази дейност, макар да не засяга област от изключителна компетентност на Съюза, все пак влиза в контакт с понятия от тази област.
4.        Освен това делото поставя нови въпроси от голямо настоящо и бъдещо практическо значение по отношение на единната парична единица, еврото. От Съда се иска да направи тълкуване на понятия от паричното право, които досега не е имал повод да разгледа, и по-специално понятието за статут на законно платежно средство. Всичко това става на фона на сложен контекст, в който утвърждаването на безналичните и електронните пари, както и технологичният прогрес, който може да има неблагоприятни последици и върху използването на парите, са съпроводени от наличието на все още значителен брой уязвими лица, които нямат достъп до основни финансови услуги.
I.      Правна уредба
1.      Правото на Съюза
5.        Член 128, параграф 1 ДФЕС, чийто текст е възпроизведен почти буквално в член 16, първа алинея от Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (наричан по-нататък „Устав на ЕСЦБ и ЕЦБ“) гласи:
„Европейската централна банка има изключителното право да разрешава емитирането на евробанкноти в рамките на Съюза. Европейската централна банка и националните централни банки могат да емитират такива банкноти. Единствено банкнотите, емитирани от Европейската централна банка и от националните централни банки, са законно платежно средство в Съюза“.
6.        Съображение 19 от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 година относно въвеждането на еврото(2) гласи следното:
„[К]ато има предвид, че банкнотите и монетите, които са деноминирани в националните парични единици, губят статута си на законно платежно средство най-късно шест месеца след края на преходния период; като има предвид, че ограниченията за плащания в банкноти и монети, наложени от държавите членки по обществени съображения, не са несъвместими със статута на законно платежно средство на евробанкнотите и монетите, при условие че други законни средства за изплащане на парични дългове са на разположение“.
7.        Член 10 от същия регламент гласи:
„Считано от съответната дата на преминаване към парична наличност, ЕЦБ и централните банки на участващите държави членки въвеждат в обращение банкноти, деноминирани в евро в участващите държави членки. Без да се накърнява член 15, тези деноминирани в евро банкноти са единствените банкноти, които имат статут на законно платежно средство в участващите държави членки“.
8.        Съгласно член 11 от Регламент № 974/98,
„[с]читано от съответната дата на преминаване към парична наличност, участващите държави членки въвеждат в обращение монети, деноминирани в евро или в цент и отговарящи на деноминациите и техническите спецификации, които Съветът може да установи в съответствие с член [128, параграф 2 ДФЕС]. Без да се накърнява член 15 и разпоредбите на което и да е споразумение съгласно член [219, параграф 3 ДФЕС] в областта на монетарните въпроси, тези монети са единствените монети, които имат статут на законно платежно средство в участващите държави членки. С изключение на емитента и лицата, специално определени съгласно националното законодателство на емитиращата държава членка, никоя страна не е задължена да приеме повече от 50 монети при едно-единствено плащане“.
9.        Съгласно член 2, параграф 1 от Решение 98/415/ЕО на Съвета от 29 юни 1998 година за консултирането на националните власти с Европейската централна банка по отношение на проектите за законодателни разпоредби(3):
„Властите на държавите членки се консултират с ЕЦБ по всички проекти за законодателни разпоредби в нейната област на компетентност в съответствие с Договора, и в частност по:
–        въпроси на паричната политика,
–        средства за плащане,
–        национални централни банки,
–        събирането, съставянето и предоставянето на парична, финансова и банкова статистика и статистика за системите за разплащане и платежния баланс,
–        системите за разплащане и сетълмент,
–        правилата, които са приложими за финансовите институции, доколкото те съществено влияят върху стабилността на финансовите институции и пазарите“.
10.      Съображения 3 и 4 от Препоръка 2010/191/ЕС на Европейската комисия от 22 март 2010 година относно обхвата и действието на евробанкнотите и евромонетите като законно платежно средство(4) гласят съответно че
„[в] момента се наблюдава известно колебание в еврозоната по отношение на обхвата на действие на законните платежни средства и съответните последствия“
и че
„[н]астоящата препоръка се основава на най-важните заключения от доклада, изготвен от работната група, съставена от представители на министерствата на финансите и на националните централни банки от еврозоната“.
11.      Точки 1—4 от тази препоръка предвиждат:
„1. Общо определение на законно платежно средство
При наличие на задължение за плащане статутът на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите предполага:
a)      Задължително приемане:
Кредиторът по задължението за плащане не може да откаже плащане в евробанкноти и евромонети, освен ако страните не са договорили помежду си друг начин на плащане;
б)      Приемане по пълен номинал:
Паричната стойност на евробанкнотите и евромонетите се равнява на размера, посочен върху тях;
в)      Право на освобождаване от задължение за плащане:
Всеки длъжник може да се освободи от задължението за плащане, като заплати на кредитора с евробанкноти и евромонети.
2. Приемане на плащания в евробанкноти и евромонети при разплащания на дребно
Приемането на евробанкнотите и евромонетите като платежно средство при разплащанията на дребно следва да се приема за правило. Отказ от прилагането на това правило е възможен единствено по причини, отговарящи на „принципа за добросъвестност“ (например ако продавачът на дребно не разполага с ресто).
3. Приемане на банкноти с висок номинал при разплащания на дребно
Банкнотите с висок номинал следва да се приемат като платежно средство при разплащанията на дребно. Отказ от прилагането на това правило е възможен единствено по причини, отговарящи на „принципа за добросъвестност“ (например номиналната стойност на банкнотата, с която се заплаща, е несъразмерна с дължимата на кредитора сума).
4. Отсъствие на допълнителни такси при използването на евробанкноти и евромонети
При плащания с евробанкноти и евромонети не следва да се налагат никакви допълнителни такси“.
2.      Германското право
12.      Член 14, параграф 1
от Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Закон за Германската федерална банка, наричан по-нататък „BBankG“)(5) гласи:
„Без да се засягат разпоредбите на член 128, параграф 1 ДФЕС, Deutsche Bundesbank (Германската централна банка) има изключителното право да емитира банкноти в рамките на приложното поле на настоящия закон. Деноминираните в евро банкноти са единственото неограничено законно платежно средство
[…]“(6).
13.      Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Държавен договор за вноската за радио- и телевизионно разпространение, наричан по-нататък „RBStV“)(7) предвижда в член 2, параграф 1 задължение за плащане на такса за радио- и телевизионно разпространение за всяко жилище от лицето, което разполага с такова жилище.
14.      Член 9, параграф 2 RBStV оправомощава регионалните органи по радио- и телевизионно разпространение (Landesrundfunkanstalt) да определят с правилник (Satzung) условията и реда на процедурите за плащане на таксата за радио- и телевизионно разпространение.
15.      Член 10, параграф 2 от Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge (Правилник на Hessischer Rundfunk (орган по радио- и телевизионно разпространение, Хесен) за реда за заплащане на таксите за радио- и телевизионно разпространение, наричан по-нататък „Правилник за реда за заплащане“), приет на основание член 9, параграф 2 от RBStV, гласи:
„Длъжникът на таксата за радио- и телевизионно разпространение не може да плаща тази такса в брой, а само по следните начини на плащане:
1.      директен дебит SEPA;
2.      обикновен банков превод;
3.      постоянно платежно нареждане“.
II.    Фактите, главните производства и преюдициалните въпроси
16.      Жалбоподателите в главните производства г‑н Johannes Dietrich и г‑н Norbert Häring са длъжни на основание член 2, параграф 1 от RBStV да плащат на Hessischer Rundfunk такса за радио- и телевизионно разпространение.
17.      Те предлагат на Hessischer Rundfunk да плащат таксата в брой. Hessischer Rundfunk отхвърля това предложение за плащане, като се позовава на член 10, параграф 2 от Правилника за реда за заплащане, съгласно който таксата може да се заплаща само чрез директен дебит, обикновен банков превод или постоянно платежно нареждане, и с решение от 1 септември 2015 г. изпраща на г‑н Dietrich и г‑н Häring известия за плащане, като констатира, че размерът на просрочените задължения е 52,50 EUR, плюс 8 EUR за лихва за забава.
18.      Г‑н Dietrich и г‑н Häring обжалват известията за плащане, изпратени им от Hessischer Rundfunk, но жалбите им са отхвърлени както от първата, така и от въззивната съдебна инстанция.
19.      Тогава г‑н Dietrich и г‑н Häring подават жалба пред запитващата юрисдикция — Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия). В жалбите си те поддържат, че както член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG, така и член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС предвиждат безусловно и неограничено задължение за приемане на евробанкнотите като средство за погасяване на парични задължения. Това задължение можело да се ограничи само с договор между страните или на основание на съответна овластяваща норма на федерален закон или на правото на Съюза. Съображенията за практичност, свързани с „масови разплащания“, т.е. ситуации, при които има много голям брой платци, не можели да обосноват изключването на възможността за плащане в брой.
20.      В самото начало запитващата юрисдикция посочва, че съгласно националното право подадените пред нея жалби трябва да бъдат уважени. Всъщност изключването на възможността за плащане в брой на таксата за радио- и телевизионно разпространение, предвидена в правилника на Hessischer Rundfunk за реда за заплащане, противоречи на разпоредбата на федералното право от по-висок ранг — на член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG(8).
21.      Запитващата юрисдикция отбелязва, че последната разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че задължава субектите от публичния сектор да приемат евробанкноти като средство за изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения. Единствено практическите съображения, свързани с административната организация или икономията на разходи, не могат да бъдат основание за изключения от това правило, а е необходимо да има съответна овластяваща норма на федерален закон, тъй като не е достатъчна овластяваща норма, предвидена в правната уредба на равнище провинция, както е в настоящия случай.
22.      В този контекст запитващата юрисдикция обаче счита, че в рамките на главните производства се поставят три въпроса, по които е необходимо Съдът да се произнесе преюдициално.
23.      На първо място, юрисдикцията иска да се установи дали член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG е в съответствие с изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС.
24.      Тя посочва, че в Договорите липсва определение на понятието „парична политика“ и неговото съдържание, а поради това и обхватът на изключителната компетентност на Съюза, все още не са категорично изяснени. Въз основа на съществуващата практика на Съда запитващата юрисдикция счита, че не може категорично да определи дали изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика се простира и по отношение на уредбата на правните последици, свързани със статута на евробанкнотите като законно платежно средство, и по-конкретно на предвиждането на задължение за субектите от публичния сектор да приемат евробанкноти за целите на изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения.
25.      Запитващата юрисдикция отбелязва, от една страна, че това задължение нито има отношение към целта за поддържане на ценовата стабилност, нито има пряка връзка с посочените в първичното право средства за постигането на целите на паричната политика. По-конкретно, това задължение не ограничава, нито изменя предоставеното с член 128, параграф 1 ДФЕС право на Европейската централна банка и националните централни банки да емитират евробанкноти. От друга страна, посочената юрисдикция при все това счита, че практиката на Съда оставя възможността да се допусне, че към областта на паричната политика би следвало да се причислят и разпоредбите, които имат за цел да се гарантира приемането на евробанкнотите като законно платежно средство и съответно функционирането на паричния оборот. По-специално, не изглежда изключено правен акт, който урежда статута на евробанкнотите като законно платежно средство, да може да се приема на основание член 133 ДФЕС като необходима мярка във връзка с използването на еврото като единна парична единица и следователно и в това отношение трябва да се презумира наличието на изключителна компетентност на Съюза.
26.      На второ място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали правото на Съюза само по себе си не съдържа забрана за субектите от публичния сектор на държавите членки да отказват да приемат евробанкноти като средство за изпълнение на наложено с властнически акт парични задължение. Ако това е така, независимо от съответствието на член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG с правото на Съюза, член 10, параграф 2 от Правилника на Hessischer Rundfunk за реда за заплащане би бил незаконосъобразен, тъй като противоречи на нормите на акт от по-висок ранг и следователно подадените пред запитващата юрисдикция жалби трябвало да бъдат уважени.
27.      Запитващата юрисдикция отбелязва, че от понятието за законно платежно средство, предвидено в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, член 16, първа алинея, трето изречение от Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ и член 10, второ изречение от Регламент № 974/98, не произтича ясно задължение за приемане на деноминираните в евро банкноти. Нито първичното, нито вторичното право на Съюза съдържат определение на това понятие. Съображение 19 от Регламента посочва само че според законодателя на Съюза ограниченията за плащания в банкноти и монети не засягат автоматично статута на евробанкнотите и монетите като законно платежно средство. Според запитващата юрисдикция не е ясно и какво е значението на Препоръка 2010/191/ЕС на Комисията в това отношение. Макар тази препоръка да предвижда „общо определение на законно платежно средство“, съгласно член 288, параграф 5 ДФЕС обаче препоръките на институциите на Съюза нямат задължителен характер.
28.      На трето място, дори ако в отговор на първия преюдициален въпрос Съдът приеме, че поради изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика германският законодател не е имал право да приеме правна норма като член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG, запитващата юрисдикция иска да се установи дали тази разпоредба все пак не трябва да се прилага, доколкото и докато Съюзът не е упражнил окончателно изключителната си компетентност. Всъщност запитващата юрисдикция счита, че от съществуващата съдебна практика не може със сигурност да се определи дали национален правен акт би следвало да не се прилага, когато поради законодателното бездействие на Съюза този акт е приет в противоречие с преклузивния ефект на наличието на изключителна компетентност на Съюза в тази област.
29.      При тези обстоятелства запитващата юрисдикция решава да спре производствата и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.      Допуска ли изключителната компетентност, която Съюзът има в областта на паричната политика съгласно член 2, параграф 1 във връзка с член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС спрямо държавите членки, чиято парична единица е еврото, правен акт на една от тези държави членки, който предвижда задължение за субектите от публичния сектор на тази държава членка да приемат евробанкноти за целите на изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения?
2.      Включва ли статутът на деноминираните в евро банкноти като законно платежно средство, предвиден в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, в член 16, първа алинея, трето изречение от [Устава на ЕСЦБ и ЕЦБ] и в член 10, второ изречение от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 година относно въвеждането на еврото, забрана за субектите от публичния сектор на държавата членка да отказват да приемат такива банкноти за целите на изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения, или правото на Съюза оставя място за правила, които изключват възможността за плащане в евробанкноти при определени наложени с властнически акт парични задължения?
3.      При утвърдителен отговор на първия въпрос и отрицателен отговор на втория въпрос:
Когато държава членка, чиято парична единица е еврото, е приела правен акт в областта на паричната политика, в която Съюзът има изключителна компетентност, може ли този акт да се прилага, доколкото и докато Съюзът не е упражнил своята компетентност?“.
III. Правен анализ
1.      Предварителни бележки
30.      Както беше посочено във въведението, с настоящото преюдициално запитване, от една страна, се поставят чувствителни въпроси относно обхвата на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика и следователно въпроси, свързани с разпределянето на правомощията между Съюза и държавите членки и с условията и реда за упражняване на съответните им правомощия. По-конкретно със запитването се поставя чувствителният въпрос за възможността и евентуалните ограничения за държавите членки от еврозоната да приемат мерки, които ограничават използването на пари в брой. От друга страна, настоящото дело се отнася и до тълкуването на сложни и неопределени понятия на паричното право, по които Съдът все още не е имал повод да се произнесе.
31.      В този контекст считам за целесъобразно най-напред да се изясни обхватът на някои основни понятия, за да може да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси. Ето защо ще започна анализа с няколко съображения относно изключителната компетентност на Съюза в контекста на категоризацията на правомощията, официално въведена с Договора от Лисабон (раздел Б). След това ще разгледам въпроса за обхвата на изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика, като по-специално проверя дали тя включва или не нормативно измерение, свързано с паричното право (la lex monetae; раздел В). По-нататък ще анализирам обхвата на понятието за статут на законно платежно средство в правото на Съюза, и по-специално обхвата на банкнотите и монетите като законно платежно средство; в този контекст ще разгледам въпроса за възможността за приемане на правни актове, ограничаващи използването на пари в брой, и границите на тази възможност (раздел Г). Накрая, въз основа на тези съображения ще отговоря на преюдициалните въпроси, поставени на Съда от запитващата юрисдикция (раздел Д).
2.      Изключителна компетентност на Съюза
32.      Както е известно, за да се осигури по-голяма яснота в системата на областите на компетентност на Съюза(9), Договорът от Лисабон въвежда за първи път в първичното право, по-точно в началото на Договора за функционирането на ЕС(10), правна уредба на различните категории компетентност, предоставени на Съюза (член 2 ДФЕС), както и подробно изброяване на различните области, по отношение на които е предоставена компетентност на Съюза (членове 3—6 ДФЕС).
33.      Началните разпоредби на Договора за функционирането на ЕС
относно разпределението на компетентността, които отразяват и до голяма степен кодифицират предходната практика на Съда, се отнасят до въпроса от конституционен характер за разпределянето на правомощията между Съюза и неговите държавите членки, като това разпределение се основава на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС (както и в член 4, параграф 1 ДЕС), в светлината на който трябва да се тълкуват тези разпоредби. Целта е да се изяснят на равнището първично право съответните области на компетентност на Европейския съюз, от една страна, и на все още суверенните държави членки, които го съставляват, от друга страна, с цел да се гарантира съществуването на равновесие между тях(11).
34.      За тази цел началните разпоредби от Договора за функционирането на ЕС
разделят компетентността на Съюза в зависимост от отношението ѝ с компетентността на държавите членки на „изключителна компетентност“ (посочена в член 2, параграф 1 ДФЕС и член 3 ДФЕС) и „неизключителна компетентност“, състояща се по-конкретно от споделената компетентност (посочена в член 2, параграф 2 ДФЕС и член 4 ДФЕС) и от допълнителната компетентност за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите членки (посочена в член 2, параграф 5 ДФЕС и член 6 ДФЕС)(12).
35.      По-нататък, от член 2, параграф 6 ДФЕС е видно, че конкретно обхватът и условията и редът за упражняване на предоставената на Съюза компетентност, независимо дали е изключителна или не, са определени от разпоредбите на Договорите за всяка отделна област.
36.      Що се отнася конкретно до изключителната компетентност, от член 2, параграф 1 ДФЕС следва, че когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правнообвързващи актове, докато държавите членки имат тази възможност единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза.
37.      Що се отнася обаче до неизключителната компетентност, от член 2, параграф 2 ДФЕС следва, че когато Договорите предоставят на Съюза компетентност, споделена с държавите членки в определена област, както Съюзът, така и държавите членки могат да законодателстват и да приемат правнообвързващи актове в тази област, но от една страна, държавите членки упражняват своята компетентност само доколкото Съюзът не е упражнил своята, и от друга страна, те могат да упражняват отново своята компетентност само доколкото Съюзът е решил да спре да упражнява своята. Що се отнася до допълнителната компетентност, съгласно член 2, параграф 5 ДФЕС, когато Съюзът разполага в някои области с компетентност за подкрепа, координиране или допълване на действията на държавите членки, тази компетентност не замества компетентността на държавите членки в тези области.
38.      От посочената по-горе правна уредба на компетентността на Съюза, кодифицирана в Договора от Лисабон, следва, че за разлика от случаите на предоставяне на неизключителна компетентност, когато на Съюза е предоставена изключителна компетентност, държавите членки губят незабавно и необратимо всички правомощия във връзка с областта на компетентност, предоставена на Съюза. Предоставянето на изключителна компетентност на Съюза отнема от държавите членки всякаква компетентност в съответната област и следователно всяка нормотворческа дейност на държавите членки в тази област е a priori в противоречие с Договорите.
39.      Загубата на компетентност от страна на държавите членки настъпва незабавно, в смисъл че за разлика от предоставянето на споделена компетентност(13), няма значение дали Съюзът е упражнил своята компетентност, за да загубят държавите членки правомощията си в областта, в която на Съюза е предоставена изключителна компетентност.
40.      Тази загуба е необратима, в смисъл че само формално изменение на Договорите може да измени изключителния характер предоставената на Съюза компетентност, възстановявайки компетентността на държавите членки в област от изключителната компетентност на Съюза.
41.      Незабавният ефект и необратимостта на загубата на национална компетентност в областите от изключителна компетентност на Съюза впрочем са неразривно свързани с признатата от Съда функция на изключителния характер на предоставянето на компетентност на Съюза — предоставяне, което позволява едностранното действие на държавите членки в съответната област да бъде заменено със съвместно действие, основаващо се на единни принципи за целия Съюз, за да се защити общият интерес на Съюза, в рамките на който трябва да се съгласуват интересите на съответните държави членки(14).
42.      Изключенията от изключителния от конституционноправна гледна точка характер на предоставената на Съюза компетентност трябва да произтичат от самото първично право. В този смисъл, съгласно член 2, параграф 1, второ изречение ДФЕС има само два случая, в които държавите членки могат да законодателстват и да приемат правно обвързващи актове в област от изключителна компетентност на Съюза: ако те са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза.
43.      Що се отнася по-специално до възможността за Съюза да оправомощава държавите членки да приемат нормативни актове в области, които са от неговата изключителната компетентност, член 2, параграф 1 ДФЕС не определя нито реда и условията, нито обхвата на оправомощаването. От друга страна, от практиката на Съда преди приемането на Договора от Лисабон е видно, че нормативните актове на държавите членки в области от изключителната компетентност на Съюза са допустими само по силата на „специално“ оправомощаване от Съюза(15). Освен това, за да бъде съвместимо с посочената по-горе конституционна структура на компетентността, такова оправомощаване може да има само ограничен характер и не може да доведе до постоянна промяна на произтичащото от посочената структура разпределение на компетентността между Съюза и държавите членки(16).
44.      В това отношение следва също да се отбележи, че в съответствие с правната уредба на изключителната компетентност на Съюза, бездействието на законодателя на Съюза в област от изключителна компетентност по никакъв начин не води до възстановяване на компетентността и свободата за едностранни действия на държавите членки в тази област(17). Дори ако законодателят на Съюза не предприеме подходящи действия в област от изключителна компетентност и възникне необходимост от приемане на мерки, винаги ще е необходимо специално оправомощаване, за да може държава членка, която вече може да действа само като изпълнител на общия интерес, да приеме мерки, макар и само с охранителен и временен характер, в област от изключителна компетентност на Съюза(18).
45.      Въпреки че въведената с Договора от Лисабон система води до категоризиране на конкретни области на компетентност, на практика може да се окаже, че не е лесно да се определят ясно точните граници между областите на компетентност на Съюза и областите на компетентност, запазени за държавите членки, особено в случаи, в които е налице интерференция между горепосочените области на компетентност. Тези съображения изглеждат особено релевантни — както впрочем е видно от практиката на Съда — в контекста на Икономическия и паричен съюз(19), за който, както вече отбелязах, е характерно собствено институционално равновесие(20).
46.      Впрочем, както е известно на запознатите с федералните системи, случаите на намеса при упражняването на компетентността, предоставена на различните равнища на управление, или на припокриване на компетентността са често срещани в многостепенните системи на управление, дори при наличие на ясно разграничение/разделение на компетентността между федералната държава и другите държавни единици съгласно моделите на така наречения „двоен федерализъм“, посредством изброявания в конституцията, в които по аналитичен начин се разграничава компетентността на федералната държава и тази на другите държавни единици.
47.      В такива ситуации основният проблем в правния ред на Съюза се състои в намирането на начини за координиране между сферата на (изключителна) компетентност на Съюза и упражняването на запазената за държавите членки компетентност. В тези случаи трябва да се търси баланс между две различни изисквания: от една страна, да се избегнат намесите в правото на Съюза, които засягат ефективността при упражняването на държавните правомощия, и от друга страна, да се гарантира на държавите членки известна свобода на преценка в правната уредба на случаи извън компетентността, предоставена на Съюза.
48.      Това постигане на баланс може да се извърши — отново при спазване на Договорите и съответните роли, предоставени на всеки участник — по различни начини в зависимост от характера и вида на предвидените в правото на Съюза правни положения, с които има допир упражняването на държавната компетентност. То обаче трябва да се ръководи от формулирания в практиката на Съда принцип, че „макар правото на Съюза да не засяга компетентността на държавите членки […], все пак при упражняването на тази компетентност държавите членки трябва да спазват правото на Съюза“(21).
3.      Обхват на компетентността на Съюза по отношение на паричната политика
49.      Преюдициалните въпроси, поставени на Съда от запитващата юрисдикция, и по-специално първият и вторият въпрос, предполагат изясняване на обхвата на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика. По-конкретно тези въпроси изискват да се определи дали приемането на разпоредби в областта на паричното право относно еврото попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика, а при положителен отговор, в какви граници, така че съгласно посочените в точки 37—44 по-горе принципи да се изключи всяка нормативна намеса на държавите членки в тази област, освен ако не е изрично разрешена от Съюза.
50.      В това отношение следва най-напред да се припомни, че съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на паричната политика на държавите членки, чиято парична единица е еврото(22).
51.      Предоставената на Съюза компетентност по отношение на паричната политика се вписва в рамките на установения по силата на член 3, параграф 4 ДЕС Икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото.
52.      Тази компетентност е призната в дял VIII, част трета ДФЕС (членове 119—144 ДФЕС), отнасящ се до икономическата и паричната политика, и по-конкретно в глава 2 от този дял (членове 127—133 ДФЕС), отнасяща се именно до паричната политика.
53.      В това отношение следва да се посочи, че Съдът вече е имал повод да отбележи, че Договорът за функционирането на ЕС не съдържа точно определение за парична политика, но определя както целите на паричната политика, така и средствата, с които разполага ЕСЦБ, за да прилага тази политика(23).
54.      Както отбелязва Съдът, съгласно член 282, параграф 1 ДФЕС ЕЦБ и централните банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото, които съставляват Евросистемата, са компетентни да провеждат паричната политика на Съюза. Съгласно член 282, параграф 4 ДФЕС ЕЦБ предприема необходимите мерки за изпълнение на своите задачи в съответствие с членове 127—133 ДФЕС и 138 ДФЕС и съгласно условията, предвидени в Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ(24).
55.      Съдът отбелязва също че за да се определи дали дадена мярка попада в обхвата на паричната политика, следва да се вземат предвид главно целите на тази мярка и че средствата, с които тя си служи за постигането на тези цели, също са от значение(25).
56.      Именно в този контекст следва да се изясни обхватът на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика.
57.      В това отношение считам, че от езиковия, систематичен и телеологичен анализ на релевантните разпоредби от Договорите следва, че понятието „парична политика“ (на немски език Währungspolitik), която съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС е предоставена на изключителната компетентност на Съюза по отношение на държавите членки, чиято парична единица е еврото, трябва да се разбира в смисъл, че не се ограничава до определянето и провеждането на парична политика в оперативен план (парична политика „в тесен смисъл“, на немски език Geldpolitik) в смисъла, посочен в член 127, параграф 2, първо тире ДФЕС. Напротив, това понятие трябва да се тълкува разширително, в смисъл че включва и свързано с единната парична единица нормативно измерение, в което са включени разпоредби на паричното право(26).
58.      В това отношение най-напред следва да се вземе предвид член 119 ДФЕС — уводната разпоредба на дял VIII относно икономическата и паричната политика, която изпълнява важна систематична функция. От структурата на тази разпоредба следва, че докато в параграф 1 от нея са посочени най-общо критериите, които трябва да се спазват по отношение на дейността на държавите членки и на Съюза в областта на икономическата политика (разгледана в глава 1), параграф 2 се отнася до дейността на държавите членки и на Съюза в областта на паричната политика (Währungspolitik), разгледана в глава 2.
59.      Съгласно член 119, параграф 2 ДФЕС дейността на държавите членки и на Съюза включва единна парична единица, еврото, както и създаването и осъществяването на единна парична политика и политика на обменния курс(27). Следователно от тази разпоредба е видно, че посочената дейност включва три елемента: единна парична единица (еврото), създаването и осъществяването на единна парична политика (в оперативен смисъл като Geldpolitik) и създаването и осъществяването на единна политика на обменния курс.
60.      Според мен от тази разпоредба следва, че правомощията на Съюза по отношение на паричната политика, които се съдържат в глава 2 от посочения дял VIII, не могат да бъдат разбирани в тесен смисъл като ограничаващи се само до създаването и осъществяването на парична политика в оперативен план (Geldpolitik), а включват и изключителната компетентност относно единната парична единица, тоест еврото (и на политиката на обменния курс). Освен това позоваването на единния характер на паричната единица в член 119, параграф 2 ДФЕС предполага предоставянето на Съюза на изключителна по естеството си компетентност, която, за да може да гарантира тази единност, трябва да включва правомощието за уреждане на регулаторните аспекти на тази парична единица  и следователно трябва да включва паричното право.
61.      Това тълкуване впрочем се потвърждава от разпоредбите на глава 2 от дял VIII относно паричната политика, в светлината на които съгласно член 2, параграф 6 ДФЕС трябва да се определи обхватът на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика (Währungspolitik).
62.      Всъщност тази глава включва, от една страна, член 128 ДФЕС, параграф 1 от който се отнася до емитирането на евробанкноти в рамките на Съюза, както и до статута им на законно платежно средство, а параграф 2 — до тиража на евромонети.
63.      От друга страна, посочената глава включва член 133 ДФЕС, който изрично оправомощава законодателя на Съюза да определя необходимите законодателни мерки относно използването на еврото като единна парична единица(28).
64.      Наличието на такива разпоредби в посочената глава и включването на предвидените в нея правомощия в обхвата на изключителната компетентност, предоставена на Съюза по отношение на паричната политика, впрочем са необходими, за да се гарантира единният характер на единната парична единица, еврото.
65.      Всъщност компетентността за емитиране и разрешаване на емитирането на евробанкноти и за регламентиране на тиража на евромонетите, компетентността за определяне на статута на законно платежно средство и компетентността за приемане на необходимите мерки за използването на тази парична единица, са в основата на единния характер на паричната единица, еврото, и също така са предпоставка за осъществяването на единна парична политика.
66.      Липсата на изключителна компетентност на Съюза по отношение на тези аспекти би имала за последица възможността всяка държава членка от еврозоната да възприеме различен подход по отношение на единната парична единица, което очевидно би могло да постави под въпрос единния характер на еврото като парична единица на Икономическия и паричния съюз, като също така рискува да застраши ефективността на водената от ЕСЦБ оперативна парична политика и на мерките, приети за тази цел.
67.      Съгласно посоченото в точка 41 по-горе предоставяне на изключителна компетентност на Съюза по отношение на тези аспекти на единната парична единица отразява необходимостта да се установят единни принципи в тази област за всички държави членки, чиято парична единица е еврото, за да се запази общият интерес на Икономическия и паричен съюз и на еврото като единна парична единица. Създаването на единна парична единица между държавите членки от еврозоната и нейното правилно функциониране предполагат цялостно, пълно и изключително прехвърляне на техния паричен суверенитет към Съюза в рамките на създадения с него Икономически и паричен съюз.
68.      Следователно трябва да се приеме, че всички правомощия, необходими за създаването и правилното функциониране на единната парична единица, еврото, попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза по член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС.
69.      Що се отнася по-специално до статута на законно платежно средство, както ще бъде разгледано по-подробно в следващия раздел, той отразява официалния характер на единната парична единица в еврозоната, като изключва възможността други валути да се ползват от него. Следователно определянето и регламентирането на статута на законно платежно средство представлява съществен елемент за гарантиране на единния характер на еврото като парична единица на държавите членки от еврозоната. Всъщност неслучайно статутът на законно платежно средство, който е понятие на публично право, и по-точно на парично право(29), е посочен на равнището на първичното право на Съюза в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, към чието тълкуване ще се върна по-нататък.
70.      С оглед на изложените по-горе съображения считам, че е целесъобразно да се заключи, че изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика на държавите членки, чиято парична единица е еврото по смисъла на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС, трябва да се разбира в смисъл, че обхваща всички прояви на компетентност и всички правомощия, необходими за създаването и доброто функциониране на единната парична единица, еврото, включително нормативно измерение във връзка с тази единна парична единица, което обхваща определянето и регламентирането на нейния статут на законно платежно средство.
71.      При това положение, в съответствие с отбелязаното в точки 45—48 по-горе, при упражняването на тази компетентност от Съюза непременно трябва да се отчита необходимостта от намиране на справедливо равновесие с упражняването от държавите членки на запазените за тях правомощия, сред които в тази област могат да бъдат правомощията в областта на гражданското право по отношение на погасяването на задълженията, правомощията в областта на организацията и функционирането на публичната администрация, както и правомощията в данъчната и наказателната област.
4.      По понятието за статут на законно платежно средство
72.      След като се изясни, че изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика обхваща нормативно измерение във връзка с единната парична единица, което включва определянето и регламентирането на нейния статут на законно платежно средство, за да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, е необходимо да се определи обхватът на понятието за статут на законно платежно средство в правото на Съюза, и по-специално на статута на законно платежно средство на евробанкнотите.
73.      За тази цел обаче считам, че е необходимо да изложа няколко предварителни съображения относно единната парична единица.
1.      Предварителни съображения относно единната парична единица
74.      Както беше отбелязано, съгласно член 3, параграф 4 ДЕС еврото е паричната единица на създадения от Съюза икономически и паричен съюз. Различни разпоредби от Договорите, сред които по-специално член 119, параграф 2 ДФЕС и член 133 ДФЕС(30) определят еврото като „единна парична единица“. В член 282, параграф 3, второ изречение ДФЕС също се посочва еврото като такава единица.
75.      Законодателят на Съюза — както и много, ако не и всички национални законодатели — не дава определение на понятието „парична единица“(31).
76.      В материалното право на Съюза понятието, което, изглежда, в по-голяма степен се доближава до термина „парична единица“, е понятието „средства“, посочено в Директива (ЕС) 2015/2366 за платежните услуги(32). В контекста на тази директива предметът на хармонизираната правна уредба на платежните услуги е прехвърлянето на „средства“ — понятие, за което самата директива не предоставя точна правна дефиниция. Член 4, параграф 25 от тази директива все пак съдържа изброяване на „средствата“, които могат да бъдат предмет на платежните услуги, като посочва, че те се състоят от „банкноти и монети, безналични пари или електронни пари по смисъла на определението в […] Директива 2009/110/ЕО“(33).
77.      В икономическата теория обикновено се използва определение за парична единица — в по-общия смисъл на „money“ или „Geld“(34) — от функционален тип, което съгласно концепцията, датираща от Аристотел(35) показва трите изпълнявани от нея функции, а именно: i) функцията на разчетна единица, ii) функцията на средство за плащане (или размяна) и iii) функцията на средство за съхраняване на стойност.
78.      От правна гледна точка това икономическо определение, изглежда, трябва да бъде допълнено с елементи, произтичащи от държавната теория за паричната единица(36), в смисъл че паричната единица е творение на държавата или, в случая на еврото — на Икономическия и паричния съюз, и че съществуването ѝ може да бъде схващано само в контекста на дадена правна система.
79.      От историческа гледна точка естеството на паричната единица търпи развитие във времето(37). Днес съвременните икономики, включително Икономическият и паричният съюз, се основават на „фиатни пари“, т.е. които са обявени със статут на законно платежно средство и са емитирани от централна банка, но не са конвертируеми например в определено количество злато(38).
80.      Както впрочем е видно от посоченото по-горе понятие „средства“, паричната единица — представлявана в Икономическия и паричния съюз от единната парична единица, еврото — сама по себе си съществува както във физическа форма, изразена в банкноти и метални монети (т.е. пари в брой), така и в безналична или електронна форма (изразена например в баланса на банкова сметка). Паричната единица, а следователно, в еврозоната — еврото, съществува и циркулира в икономическия живот под различни форми.
81.      Със сигурност най-важната форма на паричните единици в исторически план е физическата форма на парите в брой (банкноти и монети), която в максимална степен е израз на паричния суверенитет на държавата. Както показват последните данни, парите в брой все още играят важна роля в икономиката в рамките на еврозоната, разглеждана като цяло. Всъщност неотдавнашно проучване, публикувано от ЕЦБ(39), показва, че в Съюза парите в брой представляват в цифрово изражение около 79 % от ежедневните плащания на европейците и около 54 % от стойността им. Това важи най-вече за плащанията с малък размер, само 10 % от анализираните сделки в брой всъщност се отнасят до стоки или услуги на стойност над 100 EUR. Това проучване показва и много различни навици и предпочитания в различните държави членки.
82.      Макар — както става ясно от горепосоченото проучване и както впрочем е потвърдено от самата ЕЦБ в съдебното заседание — парите в брой все още да играят важна роля в икономиката в рамките на еврозоната и следователно появата на общество на безналични плащания (cashless society) да не изглежда неизбежно, както някои твърдят, поне в Европа, това не променя факта, че въпреки това процесът на модернизиране на икономиката и особено напоследък технологичното развитие водят до създаването на други, нефизически форми на пари, които с течение на времето придобиват все по-голямо значение(40) и са предопределени да стават все по-значими(41). През последните години технологичните иновации стават толкова бързи и разрушителни, че те могат радикално да преобразуват финансовия сектор, като дори застрашат паричния суверенитет (национален или в еврозоната на Съюза)(42). В този контекст не е изненадващо, че както другите големи икономики в света(43), на равнището на Съюза също започва обсъждане на възможността за въвеждане на цифрова валута (Central Bank Digital Currency)(44), която може да има много голямо въздействие както върху европейската парична и финансова система, така и върху международната роля на еврото(45).
83.      Във всеки случай, под каквато и да е форма (физическа, т.е. в брой, или нефизическа), паричната единица, представлявана в еврозоната от единната парична единица, еврото, е налице и може под всичките си форми да изпълнява посочените по-горе три функции, сред които по-специално за целите на настоящото дело е от значение функцията на средство за плащане(46).
84.      Ето защо именно в светлината на предходните съображения, и по-специално с оглед на тази функция, трябва да се разгледа по какъв начин Съюзът е упражнил изключителната си компетентност по отношение на посочената в предходния раздел единна парична единица, като се обърне особено внимание на определянето на статута на законно платежно средство.
2.      По упражняването от Съюза на изключителната компетентност по отношение на статута на законно платежно средство
85.      При упражняване на изключителната си компетентност законодателят на Съюза е регламентирал някои правни аспекти на единната парична единица, но не е приел цялостна и изчерпателна правна уредба в това отношение.
86.      Що се отнася по-специално до статута на законно платежно средство, разпоредбите на правото на Съюза, които го разглеждат на равнището на първичното право, са член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, възпроизведен в член 16, първа алинея, трето изречение от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ, а на равнището на вторичното право — Регламент № 974/98, и по-специално членове 10 и 11 от него.
87.      Тези разпоредби се отнасят до емитирането и статута на законно платежно средство на банкнотите и монетите, но не дават точно определение на правното понятие за статут на законно платежно средство. Тази празнота не е случайна, предвид чувствителността на темата и разликата в подхода, съществуваща на равнището на различните заинтересовани държави членки(47).
88.      С оглед на съображенията, изложени в точки 59—70 по-горе, според мен понятието за статут на законно платежно средство е присъщо на правото на Съюза понятие на паричното право, което трябва да бъде предмет на самостоятелно и еднакво тълкуване в целия Съюз(48).
89.      В това отношение отбелязвам, че макар законодателят на Съюза да не е дал точно определение на понятието за статут на законно платежно средство, той е свободен да го направи по всяко време, като определи с нормативен акт точното значение, което трябва да се придаде на това понятие.
90.      Освен това следва да се подчертае, че тъй като определянето на обхвата на това понятие е от изключителната компетентност на правото на Съюза, е изключена обаче възможността държавите членки, които, както е посочено в точки 38—44 по-горе, са загубили всякакви правомощия в това отношение, да приемат нормативни разпоредби, които поради своята цел и съдържание представляват правна уредба на статута на законно платежно средство, включително в случай на бездействие на законодателя на Съюза. Държавите членки, чиято парична единица е еврото, нямат вече никаква компетентност да определят понятието за статут на законно платежно средство.
91.      Що се отнася по-конкретно до разпоредбата, с която на статута на законно платежно средство се предоставя обхват на понятие от първичното право, а именно член 128, параграф 1 ДФЕС, в първите две изречения от нея се посочва, че ЕЦБ има изключителното право да разрешава емитирането на евробанкноти в рамките на Съюза и че ЕЦБ и националните централни банки могат да емитират такива банкноти(49). Третото изречение от посочения параграф 1 гласи, че единствено банкнотите, емитирани от ЕЦБ и от националните централни банки, са законно платежно средство в Съюза.
92.      Тази разпоредба, която възпроизвежда буквално член 106 ЕО, макар да не определя точно понятието за статут на законно платежно средство, е от съществено значение.
93.      На първо място, тя е израз на суверенното правомощие, предоставено изключително на Съюза от държавите членки, чиято парична единица е еврото, да определя коя вещ или инструмент (материален или нематериален) има статут на законно платежно средство в еврозоната.
94.      На второ място, тя изпълнява основно гаранционна функция. Както правилно отбелязва Федерална република Германия, тя има за цел да създаде „монопол“ в полза на ЕЦБ и на националните централни банки за емитирането на банкноти, които са законно платежно средство, като забранява на конституционно равнище създаването на банкноти или други паралелни форми на парични единици, които са със статут на законно платежно средство, от всяко друго различно образувание, както публично, така и частно(50).
95.      На трето място, тази разпоредба гарантира на конституционно равнище самото съществуване на банкнотите, деноминирани в евро, което води до заключението, че пълното им премахване би било в противоречие с правото на Съюза.
96.      При това положение, според мен обаче по никакъв начин не следва от член 128, параграф 1 ДФЕС или от друга разпоредба на правото на Съюза, че конституционният законодател на Съюза е възнамерявал да изключи възможността за Съюза да предостави успоредно с евробанкнотите (и евромонетите)(51) статут на законно платежно средство на други форми на парични единици, които не са непременно физически(52). Това суверенно правомощие на Съюза да установява статута на законно платежно средство всъщност включва и правомощието да определя по своя преценка и в съответствие с правото на Съюза инструмента или инструментите, които имат статут на законно платежно средство в еврозоната(53).
97.      В този контекст следва също да се отбележи, че макар Съюзът да не е предоставил изрично статут на законно платежно средство на форми на парични единици, различни от парите в брой, в рамките на правната уредба относно вътрешния пазар той все пак регламентира аналитично платежните услуги (в посочената Директива (ЕС) 2015/2366), както и емитирането на електронни пари (в посочената Директива 2009/110). В този контекст самият Съюз подкрепя използването на електронни платежни средства(54). Тази аналитична правна уредба, целяща да гарантира сигурността на плащанията с безналични и електронни пари, допринася — предвид сигурността и разпространението на тези платежни средства — за ограничаването на използването на пари в брой(55).
98.      При това положение следва също да се отбележи, че макар предоставената на Съюза изключителна компетентност по отношение на единната парична единица да му позволява да определи понятието за статут на законно платежно средство, което, както ще видим в следващия раздел, се отнася пряко до използването на паричната единица като средство за плащане на парични задължения, тази изключителна компетентност не се простира в обхват, който включва обща компетентност за регламентиране на условията и реда за погасяване на паричните задължения нито в частното, нито в публичното право, която продължава да е на държавите членки. Следователно в този контекст е необходимо да се съгласува в посочения в точки 45—48 и 71 по-горе смисъл изключителната компетентност на Съюза в областта на определянето на статута на законно платежно средство, с компетентността на държавите членки, по-специално в областта на гражданското право по отношение на погасяването на паричните задължения от частен характер, в областта на организацията и функционирането на административните и данъчните органи по отношение на изпълнението на парични задължения от публичен характер, както и в областта на наказателното право, по отношение на взаимовръзката между паричния оборот и борбата с престъпността.
3.      По понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите в правото на Съюза
99.      За да се отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, е необходимо да се определи обхватът на понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите, дори при липсата на точно определение на понятието за статут на законно платежно средство от страна на законодателя на Съюза при упражняване на изключителната му компетентност в това отношение. Тъй като става въпрос за понятие от правото на Съюза, Съдът следва да определи чрез тълкуване неговия обхват при настоящото състояние на правото(56).
100. Освен това, въпреки липсата на точно определение, правото на Съюза предоставя някои насоки за тълкуване, позволяващи да се очертаят границите на понятието от правото на Съюза за статут на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите. Тези насоки са: от една страна, Препоръка 2010/191/ЕС на Комисията, и от друга страна, съображение 19 от Регламент № 974/98.
101. Що се отнася до първата насока за тълкуване, а именно Препоръка 2010/191/ЕС, тя се отнася конкретно до обхвата и действието на евробанкнотите и евромонетите като законно платежно средство. Както е видно от съображение 4 от нея, тя се основава на най-важните заключения от доклада, изготвен от работната група, съставена под егидата на Комисията и ЕЦБ от представители на министерствата на финансите и на националните централни банки на държавите членки от еврозоната.
102. В акта за преюдициално запитване националната юрисдикция изрично иска да установи какъв е обхватът на тази препоръка.
103. В това отношение следва да се отбележи, че от постоянната практика на Съда е видно, че макар съгласно член 288, параграф 5 ДФЕС препоръките да не са насочени към пораждане на задължителни последици и следователно да не създават права, на които лицата могат да се позовават пред национален съд, те все пак не са лишени от каквото и да е правно действие. В действителност националните съдилища са длъжни да ги вземат предвид при разрешаването на разглежданите от тях спорове, по-конкретно когато препоръките изясняват тълкуванието на национални разпоредби, приети с оглед на изпълнението им, или когато имат за цел да допълнят разпоредби на Европейския съюз с обвързващ характер(57).
104. Съдът е приел също, че когато документ, какъвто е случаят с Препоръка 2010/191/ЕС, е изготвен от група национални експерти и от службите на Комисията, този документ може да послужи надлежно за тълкуването на релевантните разпоредби на правото на Съюза и по този начин да спомогне за осигуряване на еднакво прилагане на същите(58).
105. Следователно Препоръка 2010/191/ЕС представлява важна насока за тълкуване при определянето на съдържанието на понятието на правото на Съюза за статут на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите, още повече доколкото тя се основава на доклада, изготвен от работната група на представителите на държавите членки от еврозоната.
106. От общото определение на статута на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите, съдържащо се в точка 1 от посочената препоръка, е видно, че при наличие на задължение за плащане статутът на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите включва три елемента: на първо място, задължение за приемане, на второ място, приемане по пълен номинал, и на трето място, право на погасяване на задължението за плащане.
107. Що се отнася по-конкретно до задължението за приемане, в точка 1, буква а) от Препоръка 2010/191/ЕС се уточнява, че кредиторът по задължението за плащане не може да откаже плащане в евробанкноти и евромонети, освен ако страните не са договорили помежду си друг начин на плащане.
108. Следователно в съответствие с определението на законното платежно средство, посочено в Препоръка 2010/191/ЕС, трябва да се приеме, че понятието на правото на Съюза за статут на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите, съдържа общо принципно задължение на кредитора за приемане на пари в брой за погасяване на паричното задължение, но че това задължение не е абсолютно, тъй като може да бъде дерогирано въз основа на договорната автономия на страните.
109. В това отношение, както правилно отбелязва Комисията, следва да се подчертае, че това определение е получило единодушна подкрепа в рамките на работната група, съставена от представителите на различните държави членки(59), което позволява да се приеме, че понятие „статут на законно платежно средство“ като посоченото по-горе може да се счита за обща концепция в правните системи на държавите членки от еврозоната.
110. При сегашното състояние на правото самостоятелното понятие на правото на Съюза за статут на законно платежно средство обаче трябва да се тълкува и в светлината на втората насока за тълкуване, а именно съображение 19 от Регламент № 974/98.
111. От това съображение следва, че ограниченията за плащания в банкноти и монети, наложени от държавите членки по обществени съображения, не са несъвместими със статута на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите, при условие че има на разположение други законни средства за изплащане на парични дългове.
112. Преди да се анализира влиянието на това съображение върху понятието на правото на Съюза за статут на законно платежно средство, е необходимо да се
изясни значението, което трябва да се придаде на съображение от правен акт на Съюза, като този въпрос беше разискван в съдебното заседание.
113. В това отношение от практиката на Съда следва, че преамбюлът на акт на Съюза може да уточнява съдържанието на разпоредбите на посочения акт и че съображенията на акт на Съюза всъщност представляват важни насоки за тълкуване, които могат да изяснят волята на автора на този акт(60).
114. От това следва, че макар дадено съображение само по себе си да не представлява правна норма и следователно да няма самостоятелно правно значение, то позволява да се изясни тълкуването, което следва да се даде на правна норма или понятие, предвидено в акта, в който то се съдържа(61).
115. От тази съдебна практика следва, че съображение 19 от Регламент № 974/98, съдържащо се в законодателен акт, уреждащ статута на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите — съответно в член 10, второ изречение и член 11, второ изречение — предоставя квалифицирано указание за тълкуване, което трябва да се вземе предвид, за да се определи точният обхват на единното понятие на правото на Съюза „статут на законно платежно средство“. Това понятие се използва както в Регламент № 974/98, така и в първичното право в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, възпроизведен в член 16, първа алинея, трето изречение от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ(62).
116. От това съображение следва, че макар да не определя точно понятието за статут на законно платежно средство на банкнотите и монетите, законодателят на Съюза е признал наличието на известна свобода на действие при преследването на съображения от обществен интерес(63), които не са непременно ограничени до обществения ред(64). Следователно не само автономията на волята, но и на по-голямо основание преследването на съображения от обществен интерес, може да обоснове дерогации от (неабсолютното) задължение за приемане на евробанкноти и евромонети, които имат статут на законно платежно средство, от страна на кредиторите за погасяване на паричните задължения.
117. Както Съюзът, така и държавите членки са длъжни да преследват обществения интерес в съответните им области на компетентност.
118. Що се отнася до Съюза, при упражняването на присъщите си правомощия, които са различни от правомощията в областта на паричната политика, преследвайки обществения интерес, той вече е приел някои правни актове, които, макар поради целта и съдържанието си(65) да не са насочени към регламентиране на статута на законно платежно на евробанкнотите и евромонетите, все пак оказват влияние върху използването на парите в брой като платежно средство. В това отношение Комисията посочва Директивата срещу изпирането на пари(66) и правната уредба относно контрола на парите в брой, които се внасят или изнасят от Съюза(67).
119. В същия смисъл считам, че както е посочено в съображение 19, при упражняването на присъщите си правомощия държавите членки могат по съображения от обществен интерес да приемат мерки, които по своята цел и съдържание не представляват правна уредба на статута на законно платежно средство на еврото, но въпреки това могат да регламентират погасяването на задължения от частен или публичен характер, като при определени условия и в определени граници ограничат използването на пари в брой за погасяване на такива задължения. В границите, които ще бъдат посочени в следващия раздел, правни актове от този вид трябва да се считат за съвместими с единното понятие на правото на Съюза „статут на законно платежно средство“ на евробанкнотите и евромонетите(68). Тази съвместимост произтича от самото понятие за статут на законно платежно средство, съществуващо при сегашното състояние на правото на Съюза.
120. Такова тълкуване на понятието за статут на законно платежно средство, което произтича от тълкувателните насоки, съществуващи при сегашното състояние на правото на Съюза, не противоречи на систематизирането на компетентността на Съюза, изложено по-горе в раздел Б от настоящото заключение, и не е в противоречие с изложеното в него понятие за изключителна компетентност на Съюза.
121. Всъщност от това тълкуване по никакъв начин не следва, че държавите членки разполагат с нормотворческа компетентност за регламентиране на статута на законно платежно средство на евробанкнотите и евромонетите — понятие, което попада в обхвата на паричната политика в широк смисъл и следователно в област от изключителната компетентност на Съюза.
122. По-конкретно съображение 19 от Регламент № 974/98 по никакъв начин не представлява специално разрешение по смисъла на член 2, параграф 1 ДФЕС, като разгледаното в точки 42 и 43 по-горе. Освен това от формална гледна точка силно се съмнявам, че такова разрешение може да се съдържа в съображение на законодателен акт, а не в нормативна разпоредба от него. Във всеки случай от това съображение по никакъв начин не следва, че държавите членки са оправомощени да приемат разпоредби, уреждащи статута на законно платежно средство. Национален правен акт, който поради целта и съдържанието си представлява правна уредба на статута на законно платежно средство, би представлявал намеса в областта от изключителна компетентност на Съюза.
123. Това съображение само отчита факта, че е възможно правните актове, приети от държавите членки при упражняване на техните суверенни правомощия — например в областта на гражданското право по отношение на изпълнението на задълженията или организацията на публичната администрация, или в данъчната област, или в областта на борбата с престъпността — които не са предоставени на Съюза, да влязат в допир с понятието за статут на законно платежно средство на банкнотите и монетите и да интерферират с него. Като квалифицирано указание за тълкуване на понятието за статут на законно платежно средство, в това съображение се признава, че макар държавите членки да не могат да определят понятието за статут на законно платежно средство, приетите от тях правни актове — при упражняване на техните правомощия и при условията и ограниченията, които ще бъдат подробно разгледани в следващия раздел — които ограничават използването на пари в брой като платежно средство, не са несъвместими с понятието на правото на Съюза за статут на законно платежно средство на евробанкнотите.
124. В заключение, от гореизложеното следва, че при сегашното състояние на правото на Съюза понятието за статут на законно платежно средство на банкнотите и монетите трябва да се разбира в смисъл, че включва принципно задължение за приемане на банкнотите и монетите от страна на кредитора по задължение за плащане, освен ако страните по договора при упражняване на автономията на волята са договорили други платежни средства или освен ако правен акт, приет от Съюза или от държава членка при упражняване на съответните им правомощия, който поради целта и съдържанието си не представлява правна уредба на статута на законното платежно средство, предвижда ограничения за плащане в банкноти по съображения от обществен интерес.
125. Следователно понятието за статут на законно платежно средство означава, че евробанкнотите и евромонетите са обичайно платежно средство(69): те трябва да се приемат, освен ако не е предвидено друго в резултат на автономията на страните или на правни актове, които ограничават използването им като платежно средство по съображения от обществен интерес.
4.      Условия и граници на ограниченията за използване на пари в брой
126. Необходимо е също така да се разгледа въпросът за условията и границите, в които при упражняване на съответните си правомощия Съюзът и държавите членки могат да приемат нормативни актове, предвиждащи ограничения в използването на парите в брой като платежно средство.
127. На първо място, от точки 93—95 по-горе следва, че трябва да се считат за несъвместими с член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС правни актове, които биха довели de jure или de facto до пълно премахване на евробанкнотите или които могат да лишат от съдържание предоставянето на статут на законно платежно средство на евробанкнотите.
128. На второ място, както изрично е посочено в текста на съображение 19 от Регламент № 974/98, за да бъдат съвместими с понятието на правото на Съюза за статут на законно платежно средство на банкнотите и монетите, правни актове, които ограничават използването на пари в брой като платежно средство, от една страна, трябва да бъдат въведени от съображения от обществен интерес, като, както вече беше изяснено, не е необходимо те да са свързани с обществения ред(70), а от друга страна, могат да бъдат приети само при условие че съществуват други законни средства за погасяване на паричните задължения.
129. На трето място, считам, че правни актове, приети при упражняване на правомощия, различни от правомощията в областта на паричното право, които с цел преследване на съображения от обществен интерес ограничават използването на пари в брой като платежно средство, трябва да предвиждат ограничение, пропорционално на преследваната цел.
130. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика принципът на пропорционалност е част от общите принципи на правото на Съюза. Той изисква мерките да бъдат годни да осъществят легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят границите на необходимото за осъществяването на тези цели(71). Затова, когато е възможен избор между няколко подходящи мерки, трябва да се използва най-малко ограничителната мярка.
131. Принципът на пропорционалност, като принцип, който ограничава органите при упражняването на техните правомощия, изисквайки постигането на равновесие между приетите мерки и преследваната цел, засяга както съдържанието и формата на дейността на Съюза при упражняването на неговите правомощия, както изрично е посочено в член 5, параграф 4 ДЕС, така и дейността на държавите членки, когато тази дейност, осъществявана при упражняване на техните правомощия, влиза в допир или се намесва в правни положения, уредени от правото на Съюза(72).
132. Следователно ограничаването на използването на пари в брой като платежно средство трябва да е годно да постигне преследваната от правната уредба цел от обществен интерес и не трябва да надхвърля необходимото за постигането на тази цел.
133. В това отношение е необходимо също да се отбележи, че както следва от разгледаното в предходния раздел понятие за статут на законно платежно средство, Съюзът не предвижда абсолютно право на плащане в брой във всички случаи. Дори да се приеме, че от правото на Съюза произтича субективно право да се използват пари в брой за плащанията с освобождаващо действие за длъжника — теза, която впрочем се оспорва по-специално от Федерална република Германия — все пак, както отбелязва Комисията в съдебното заседание, би ставало въпрос за субективно право, което със сигурност не може да се числи към списъка на основните права, гарантирани от първичното право на Съюза.
134. Предоставеният на парите в брой статут на законно платежно средство може да има връзка с упражняването на някои основни права, но според мен тази връзка е само косвена. Всъщност, макар да няма никакво съмнение, че парите в брой могат да се използват при упражняването на някои основни права, които имат връзка с използването на паричната единица, все пак тяхното използване не изглежда необходимо по принцип за упражняването на тези основни права, което може да се осъществи чрез използването на други форми на парични единици или на други платежни средства, различни от парите в брой(73).
135. От друга страна връзката на парите в брой с упражняването на основни права обаче става пряка в случаите, когато използването на пари в брой функционира като елемент на социално приобщаване. Всъщност използването на парична единица, различна от физическата форма на парите в брой, понастоящем предполага наличието на открита в кредитна институция или финансова институция от подобен вид сметка, която дава възможност за извършването на платежни операции.
136. Въпреки че Директива 2014/92(74) предвижда, че всяко лице, което пребивава законно в Европейския съюз, има право да открие във всяка държава от Съюза платежна сметка с основни характеристики — сметка, която трябва да включва услугата по изпълнение на платежни операции като банкови преводи и директни дебити в рамките на Европейския съюз — и въпреки че целта на тази директива е изрично да се насърчат уязвимите потребители, които са извън мрежата на банковите услуги, да участват в пазара на банкови услуги на дребно(75), актуалните данни показват, че броят на лицата, които все още нямат достъп до основни финансови услуги в Европейския съюз и в еврозоната, макар и малък, не е незначителен(76).
137. За тези уязвими лица парите в брой действително са единствената форма на достъпна парична единица и следователно единственото средство за упражняване на основните им права, които имат връзка с използването на паричната единица.
138. Следователно мерките за ограничаване на използването на парите в брой като платежно средство трябва да вземат предвид функцията им за социално приобщаване на тези уязвими лица и трябва да гарантират действителното съществуване на други законни средства за погасяване на паричните задължения, както е посочено в съображение 19 от Регламент № 974/98. Освен това тази функция за социално приобщаване трябва да се вземе предвид при анализа на пропорционалността на тези мерки. По-специално считам, че съществува задължение за приемане на подходящи мерки, които позволяват уязвими лица без достъп до основните финансови услуги, да могат да изпълняват задълженията си, особено от публичен характер, без допълнителни тежести.
139. В този контекст, ЕЦБ трябва предварително да анализира — в рамките на правомощието си за консултиране, предвидено в член 127, параграф 4 ДФЕС и член 282, параграф 5 ДФЕС, както и за проектите на национални законови разпоредби, предвидено в Решение 98/415/ЕО на Съвета(77) — съвместимостта на ограничителните мерки за използването на парите в брой като платежно средство — приети при упражняване на правомощия, различни от правомощията на Съюза в областта на паричното право — с изискванията, произтичащи от разгледаното в предходния раздел понятие на правото на Съюза „статут на законно платежно средство“, както и спазването на условията и ограниченията, посочени в този раздел. След това при необходимост Комисията, която е пазител на Договорите, в рамките на производствата за установяване на нарушение, както и националните юрисдикции и Съдът, трябва да гарантират спазването на тези изисквания, условия и ограничения.
5.      По преюдициалните въпроси
140. Именно в светлината на очертаната в предходните раздели правна уредба и на изложените в тях съображения понастоящем пристъпвам към отговора на всеки от поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси.
1.      По първия преюдициален въпрос
141. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали изключителната компетентност, която Съюзът има в областта на паричната политика съгласно член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС спрямо държавите членки, чиято парична единица е еврото, допуска една от тези държави членки да приеме правен акт, който предвижда задължение за субектите от публичния сектор на тази държава членка да приемат евробанкноти за целите на изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения.
142. Както беше посочено в точки 23—25 от настоящото заключение, от акта за преюдициално запитване е видно, че запитващата юрисдикция е отправила първия преюдициален въпрос във връзка с разпоредбата на член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG. Тази юрисдикция иска да се установи дали — доколкото може да се приеме, че тази разпоредба от националното право урежда правните последици на евробанкнотите като законно платежно средство — тя може да не е в съответствие с предоставянето на изключителна компетентност на Съюза по отношение на паричната политика, както е предвидено в член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС.
143. В това отношение от точки 57—70 по-горе следва, че предоставената на Съюза изключителна компетентност в областта на паричната политика съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС съдържа в рамките на правомощията, необходими за създаването и функционирането на единната парична единица, свързано с тази единна парична единица нормативно измерение, което включва определянето и уреждането на нейния статут на законно платежно средство. От това следва, както беше отбелязано по-горе в точки 90 и 122, че в съответствие с принципите за разпределяне на правомощията между Съюза и държавите членки, изложени
по-горе в точки 38—44, държавите членки от еврозоната не разполагат с никаква компетентност в това отношение и следователно не могат да приемат правни актове, които поради целта и съдържанието си представляват правна уредба на статута на законно платежно средство на еврото, и по специално на евробанкнотите.
144. По-конкретно запитващата юрисдикция, която единствена е компетентна да определи точния обхват на националната правна уредба, трябва да определи дали член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG представлява разпоредба, която поради целта и съдържанието си установява правна уредба на статута на законно платежно средство на евробанкнотите.
145. Считам обаче, че в това отношение са релевантни следните съображения.
146. Необходимо е да се припомни, че член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG предвижда, че деноминираните в евро банкноти са единственото неограничено законно платежно средство.
147. Следователно трябва да се констатира, че текстът на тази разпоредба не се ограничава до буквалното възпроизвеждане на текста на член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, а се отклонява от него.
148. Най-напред, квалификацията на законното платежно средство като „неограничено“ по никакъв начин не следва от разпоредбата на правото на Съюза.
149. Освен това, докато разпоредбата на правото на Съюза предвижда, че евробанкнотите са единствените банкноти, които са законно платежно средство ([Euro]Banknoten sind die einzigen Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), националната разпоредба е израз на концепцията, че евробанкнотите са единственият инструмент, единственото средство за плащане(78), което е неограничено законно платежно средство ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Тази разлика в текста на разпоредбите е израз на различната им цел. Докато, както бе отбелязано в точка 92 и сл. по-горе, разпоредбата на Съюза преследва основно гаранционни цели, като основно има за цел да осигури монопола на ЕЦБ и на националните централни банки при емитирането на банкноти, които са законно платежно средство, националната разпоредба в замяна на това, изглежда, има конкретната цел да гарантира неограничения характер на евробанкнотите като законно платежно средство.
150. Впрочем изглежда, че това изрично следва от подготвителните работи, свързани с разглежданата национална разпоредба, от които е видно, че целта на запазването на упоменаването на „неограничения“ характер на евробанкнотите като законно платежно средство, е именно да се допълни обхватът на правната уредба на Съюза(79).
151. Особеният институционален контекст на ЕСЦБ, в който тази разпоредба се вписва, представлява в правото на Съюза оригинална правна конструкция, която свързва и кара тясно да си сътрудничат национални институции, а именно националните централни банки, и институция на Съюза — по-специално ЕЦБ, и характерен белег на която са различната структура и не толкова отчетливото разграничение между правния ред на Съюза и националните правни системи(80). Комисията и ЕЦБ твърдят, че може би този контекст би могъл да обоснове точното възпроизвеждане на разпоредби от правото на Съюза в разпоредби на националното право с цел да се гарантира правната сигурност. Те признават, че това представлява изключение от изведения от съдебната практика принцип, съгласно който възпроизвеждането в националното право на норма от правото на Съюза, която е пряко приложима в правния ред на държавите членки, противоречи на Договорите, тъй като може да доведе до неясноти както по отношение на правното естество на приложимите норми, така и по отношение на момента на влизането им в сила(81). Ясно е, че това точно възпроизвеждане все пак не трябва да поражда съмнения или неясноти по отношение на нормативния източник на разпоредбите(82).
152. Дори обаче да се приеме, че в особения контекст на ЕСЦБ това е допустимо, с оглед на текста на разглежданата национална разпоредба и на съображенията, посочени в точки 147—150 по-горе — освен ако не се установи друго при окончателния анализ, който ще направи запитващата юрисдикция — изглежда, че тази разпоредба не представлява просто точно възпроизвеждане на разпоредбите на правото на Съюза, а има самостоятелно значение и цел, насочена към допълване на понятието от правото на Съюза за статут на законно платежно средство на евробанкнотите(83).
153. Ако запитващата юрисдикция установи, че случаят е такъв, тогава би следвало да се приеме, че член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG е разпоредба, която поради своята цел и съдържание представлява правна уредба на статута на законно платежно средство на евробанкнотите и следователно трябва да се остави без приложение, тъй като представлява намеса в областта от изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика.
154. Поради това считам за необходимо още да отбележа, че споделям становището на Комисията, че изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика допуска при упражняване на специфичната си компетентност за уреждане на работата на своята публична администрация държава членка да може да предвиди — посредством правен акт, който поради своята цел и съдържание не представлява правна уредба на статута на законно платежно средство на евробанкнотите, а правна уредба на организацията на публичната администрация — задължение за тази администрация да приема плащания в брой от страна на гражданите.
155. С оглед на гореизложеното считам, че на първия преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция, следва да се отговори, че член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС във връзка с член 2, параграфи 1 и 6 и член 128, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставената на Съюза изключителна компетентност в областта на паричната политика съдържа в рамките на правомощията, необходими за създаването и функционирането на единната парична единица, свързано с тази единна парична единица нормативно измерение, което включва определянето и уреждането на нейния статут на законно платежно средство, и по-специално на евробанкнотите и евромонетите. От това следва, че разпоредба от националното право, приета от държава членка, чиято парична единица е еврото, която поради своята цел и съдържание регламентира статута на законно платежно средство на евробанкнотите, не съответства на правото на Съюза и следователно трябва да бъде оставена без приложение. Изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика допуска при упражняване на специфичната си компетентност за уреждане на работата на своята публична администрация държава членка да може да приеме национална правна норма, която поради своята цел и съдържание не представлява правна уредба на статута на законно платежно средство на евробанкнотите, а правна уредба на организацията и работата на публичната администрация, което предвижда задължение за тази администрация да приема плащания в брой от страна на гражданите.
2.      По втория преюдициален въпрос
156. С втория си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали статутът на деноминираните в евро банкноти като законно платежно средство, предвиден в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, в член 16, първа алинея, трето изречение от Устава на ЕСЦБ и на ЕЦБ и в член 10, второ изречение от Регламент № 974/98, съдържа забрана за субектите от публичния сектор на държавата членка да отказват да приемат такива банкноти за целите на изпълнението на наложени с властнически акт парични задължения, или правото на Съюза оставя място за правила, които изключват възможността за плащане в евробанкноти за определени наложени с властнически акт парични задължения.
157. Както беше посочено в точки 26 и 27 от настоящото заключение, от акта за преюдициално запитване е видно, че запитващата юрисдикция е отправила втория преюдициален въпрос във връзка с разпоредбата на член 10, параграф 2 от Правилника на Hessischer Rundfunk за реда за заплащане. Всъщност тази юрисдикция иска да се установи дали посочената разпоредба, която предвижда, че дължимата на Hessischer Rundfunk такса за радио- и телевизионно разпространение, може да се заплаща само чрез директен дебит, обикновен банков превод или постоянно платежно нареждане и следователно изключва възможността за плащането ѝ в брой, съответства на понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите, което произтича от правото на Съюза.
158. В това отношение отбелязвам, че от точки 99—125 по-горе следва, че при сегашното състояние на правото на Съюза понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите — присъщо на правото на Съюза понятие от паричното право, чието определяне попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика — трябва да се разбира в смисъл, че съдържа принципно задължение за приемане на евробанкноти от страна на кредитора по задължение за плащане, освен ако страните по договора при упражняване на автономията на волята са договорили други платежни средства или освен ако правен акт, приет от Съюза или от държава членка при упражняване на съответните им правомощия, който поради целта и съдържанието си не представлява правна уредба на статута на законното платежно средство, предвижда ограничения за плащане в
евробанкноти по съображения от обществен интерес.
159. Освен това от точки 127—138 по-горе е видно, че за да бъдат съвместими със статута на законно платежно средство на евробанкнотите, тези ограничения не могат да водят de jure или de facto до пълно премахване на евробанкнотите, трябва да бъдат въведени от съображения от обществен интерес и могат да бъдат приети само при условие че съществуват други законни средства за погасяване на паричните задължения. Освен това те трябва да бъдат пропорционални и следователно трябва да бъдат годни за постигане на целта от обществен интерес, преследвани от правния акт, и не трябва да необходимото за постигането на тази цел.
160. Запитващата юрисдикция, която е запозната с всички необходими правни и фактически обстоятелства, за да направи анализ в това отношение, трябва въз основа на евентуалните указания, предоставени ѝ от Съда, да определи съвместимостта с правото на Съюза и със статута на законно платежно средство на евробанкнотите на национална разпоредба, предвиждаща ограничения за плащане с банкноти.
161. Считам, че по отношение на разпоредбата на член 10, параграф 2 от Правилника на Hessischer Rundfunk за реда за заплащане, са релевантни следващите съображения.
162. На първо място, нито от акта за преюдициално запитване, нито от който и да било друг документ от преписката по делото следва, че тази разпоредба има за цел да уреди статута на законно платежно средство на евробанкнотите и следователно се намесва в изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика. Доколкото се отнася до реда и условията за плащане на таксата за радио- и телевизионно разпространение, тази разпоредба, изглежда, има фискален или „парафискален“ характер.
163. На второ място, макар да предвижда абсолютна невъзможност за заплащане в брой на таксата за радио- и телевизионно разпространение на съответния регионален радио- и телевизионен оператор, тази разпоредба очевидно не води до премахване на евробанкнотите и изрично предвижда други законни средства за погасяване на въпросното парично задължение.
164. На трето място, от акта за преюдициално запитване не е категорично видна целта, преследвана с мярката за ограничаване на плащанията в банкноти, предвидена в член 10, параграф 2 от Правилника на Hessischer Rundfunk за реда за заплащане. В акта за преюдициално запитване се прави позоваване само на събирането на таксата за радио- и телевизионно разпространение в рамките на „масови разплащания“, като се избират начини на плащане, основани на изискването за ефективност на публичната администрация, посочено и от германското правителство в съдебното заседание. В преписката по делото пред националната юрисдикция и в становищата на страните, участвали в производството пред Съда, са изложени и съображения, свързани с ефективното събиране на фискалните задължения и с борбата с престъпността.
165. В това отношение считам, че всички тези цели могат да бъдат квалифицирани като съображения от обществен интерес, които могат да обосноват ограничения при използването на пари в брой.
166. На четвърто място, що се отнася до пропорционалността на мярката, отбелязвам, че тази мярка предвижда изключване, което изглежда абсолютно и без изключение, на евробанкнотите при плащането на таксата за радио- и телевизионно разпространение. В това отношение от преписката не е видно, че е взета предвид функцията за социално приобщаване, която парите в брой изпълняват за уязвимите лица, посочени в точки 136—138 по-горе(84).
167. С оглед на гореизложеното считам, че на поставения от запитващата юрисдикция втори преюдициален въпрос следва да се отговори, че понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите, предвидено в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, в член 16, първа алинея, трето изречение от Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка, в член 10, второ изречение от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 година относно въвеждането на еврото, трябва да се разбира в смисъл, че съдържа принципно задължение за приемане на евробанкнотите от страна на кредитора по задължение за плащане, освен ако страните по договора при упражняване на автономията на волята са договорили други платежни средства или освен ако правен акт, приет от Съюза или от държава членка при упражняване на съответните им правомощия, който поради целта и съдържанието си не представлява правна уредба на статута на законното платежно средство, предвижда ограничения за плащане с
евробанкноти. Тези ограничения са съвместими с понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите само при условие че не водят de jure или de facto до пълно премахване на евробанкнотите, че са въведени от съображения от обществен интерес и че съществуват други законни средства за погасяване на паричните задължения. Освен това те трябва да бъдат годни за постигане на преследваната цел от обществен интерес и не трябва да надхвърлят необходимото за постигането ѝ.
3.      По третия преюдициален въпрос
168. С третия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска, ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, а отговорът на втория въпрос е отрицателен, да установи дали правен акт на държава членка, чиято парична единица е еврото, приет в областта на паричната политика, в която Съюзът има изключителна компетентност, може да се прилага, доколкото и докато Съюзът не е упражнил своята компетентност.
169. Предвид отговорите, дадени на първия и втория преюдициален въпрос, считам, че не е необходимо да се отговаря на този преюдициален въпрос.
170. Във всеки случай от точки 38—44 по-горе следва, че в област от изключителна компетентност на Съюза, независимо дали Съюзът е упражнил своята компетентност, държавите членки не разполагат с никакви правомощия и следователно всяка нормотворческа дейност на държавите членки в тази област a priori противоречи на Договорите.
IV.    Заключение
171. В светлината на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия), по следния начин:
„1.      Член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС във връзка с член 2, параграфи 1 и 6 ДФЕС и член 128, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че предоставената на Съюза изключителна компетентност в областта на паричната политика съдържа в рамките на правомощията, необходими за създаването и функционирането на единната парична единица, свързано с тази единна парична единица нормативно измерение, което включва определянето и уреждането на нейния статут на законно платежно средство, и по-специално на евробанкнотите и евромонетите. От това следва, че разпоредба от националното право, приета от държава членка, чиято парична единица е еврото, която поради своята цел и съдържание регламентира статута на законно платежно средство на евробанкнотите, не съответства на правото на Съюза и следователно трябва да бъде оставена без приложение.
Изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика допуска при упражняване на специфичната си компетентност за уреждане на работата на своята публична администрация държава членка да може да приеме национална правна разпоредба, която поради своята цел и съдържание не представлява правна уредба на статута на законно платежно средство на евробанкнотите, а правна уредба на организацията и работата на публичната администрация и предвижда задължение за тази администрация да приема плащания в брой от страна на гражданите.
2.      Понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите, предвидено в член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС, в член 16, първа алинея, трето изречение от Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка, в член 10, второ изречение от Регламент (ЕО) № 974/98 на Съвета от 3 май 1998 година относно въвеждането на еврото, трябва да се разбира в смисъл, че съдържа принципно задължение за приемане на евробанкнотите от страна на кредитора по задължение за плащане, освен ако страните по договора при упражняване на автономията на волята са договорили други платежни средства или освен ако правен акт, приет от Съюза или от държава членка при упражняване на съответните им правомощия, който поради целта и съдържанието си не представлява правна уредба на статута на законното платежно средство, предвижда ограничения за плащане с
евробанкноти. Тези ограничения са съвместими с понятието за статут на законно платежно средство на евробанкнотите само при условие че не водят de jure или de facto до пълно премахване на евробанкнотите, че са въведени от съображения от обществен интерес и че съществуват други законни средства за погасяване на паричните задължения. Освен това те трябва да бъдат годни за постигане на преследваната цел от обществен интерес и не трябва да надхвърлят необходимото за постигането ѝ“.
1      Език на оригиналния текст:
италиански.
2      ОВ L 139, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г. глава 10, том 1, стр. 112 и поправка в ОВ L 27, 2008 г., стр. 46, последно изменен с Регламент (ЕС) № 827/2014 на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 974/98 по отношение на въвеждането на еврото в Литва (ОВ L 228, 2014 г., стр. 3).
3      OВ L 189, 1998 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г. глава 1, том 2, стр. 63.
4      ОВ L 83, 2010 г., стр. 70.
5      BGBl. I, стр. 1782.
6      Първоначалната редакция на член 14, параграф 1, второ изречение от BBankG гласи: „Auf Euro lautende Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel“. Терминът „corso legale“ („статут на законно платежно средство“) (на френски език: „cours legal“), който има специфично правно значение, на немски език съответства на термина „Gesetzliches Zahlungsmittel“, чийто буквален превод обаче е „законно платежно средство“ (на френски език: „moyen legal de paiement“). Следва да се има предвид тази терминологична разлика на различните езици, която усложнява преводаческата работа и която, ако не бъде взета под внимание в достатъчна степен, може да доведе до объркване от езиков характер.
7      Одобрен от федерална провинция Хесен със Закон от 23 август 2011 г. (GVBl. I 2011, стр. 382). Приложимата към фактите по делото редакция е Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Петнадесети държавен договор за изменение относно радио- и телевизионно разпространение).
8      Запитващата юрисдикция припомня, че съгласно член 31 от Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Конституция на Федерална република Германия), федералното право има предимство пред правото на провинциите.
9      Необходимостта „да бъде изяснено разпределението на компетентността между Съюза и държавите членки, да бъде опростено и адаптирано“ вече е била посочена в Декларацията от Лаакен относно бъдещето на Европейския съюз, приложена към заключенията на Председателството на Европейския съвет от Лаакен на 14 и 15 декември 2001 г. (SN 300/1/01, Rev. 1; вж. стр. 4 от декларацията) и по-рано, по сходен начин в Декларация 23 от Договора от Ница (ОВ C 80/1, 2001 г.).
10      Дял I („Категории и области на компетентност на Съюза“) от част първа („Принципи“).
11      Вж. в това отношение заключението на генералния адвокат Sharpston в становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур), EU:C:2016:992, по-специално точки 55 и 57.
12      Към тази компетентност се прибавя компетентността в областта на определянето на условията и реда за координирането на икономическите политики и политиките по заетостта на държавите членки, предвидена в член 2, параграф 3 ДФЕС и член 5 ДФЕС, както и компетентността в областта на общата външна политика и политика на сигурност, предвидена в член 2, параграф 4 ДФЕС и в дял V ДЕС.
13      Всъщност, както е видно от член 2, параграф 2, второ и трето изречение ДФЕС, посочен в точка 37, в този случай държавите членки губят косвено правомощията си по отношение въпросната област на компетентност, т.е. само доколкото Съюзът е упражнил изрично или мълчаливо своята предоставена компетентност. По-нататък, от последното изречение на параграф 2 следва, че тази загуба на компетентност е обратима. Вж. в това отношение заключението на генералния адвокат Sharpston в становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия със Сингапур), EU:C:2016:992, точка 59.
14      Вж. в това отношение Становище 1/75 (Споразумение ОИСР — Норма за местните разходи) от 11 ноември 1975 г. (EU:C:1975:145, стр. 1363 и 1364).
15      Вж. в този смисъл решение от 15 декември 1976 г., Donckerwolcke и Schou (41/76, EU:C:1976:182, т. 32), както и решения от 17 октомври 1995 г., Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, т. 12), и Leifer и др. (C‑83/94, EU:C:1995:329, т. 12).
16      Като пример за оправомощаване от Съюза на държавите членки в област от изключителната компетентност на Съюза (в областта на опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството, която е от изключителната компетентност на Съюза по силата на член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС), вж. член 5, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 на Съвета и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (ОВ L 354, 2013 г., стр. 22).
17      Вж. в това отношение решение от 5 май 1981 г., Комисия/Обединено кралство (804/79, EU:C:1981:93, т. 20).
18      Вж. в това отношение решение от 5 май 1981 г., Комисия/Обединено кралство (804/79, EU:C:1981:93, т. 30). Ясно е, че когато е необходимо приемането на мярка в област от изключителна компетентност, евентуалното бездействие от страна на законодателя на Съюза може да породи проблеми при липсата на друг компетентен орган, който да приеме мярката. Поради тази причина изключителният характер на компетентността на Съюза трябва да остане ограничен до необходимото за постигане на целите на Съюза.
19      Всъщност в контекста на Икономическия и паричен съюз Съдът многократно е отбелязвал, че мерките на паричната политика, попадащи в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, могат да причинят косвени последици, които могат да се търсят и в рамките на икономическата политика, която остава от компетентността на държавите членки, и обратно (вж. решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 56), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 52), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 60—67.
20      Вж. точка 44 от неотдавнашното ми заключение по съединени дела Съвет/K. Chrysostomides & Co. И др. и K. Chrysostomides & Co. и др./Съвет и др. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P, EU:C:2020:390). По този въпрос вж. също т. 151 по-долу от настоящото заключение.
21      В това отношение вж. по-конкретно решения от 13 април 2010 г., Bressol и др. (C‑73/08, EU:C:2010:181, т. 28 и цитираната съдебна практика), от 5 юни 2018 г., Coman и др. (C‑673/16, EU:C:2018:385, т. 37 и 38 и цитираната съдебна практика), и от 26 юни 2018 г., MB (Промяна на пола и пенсия за осигурителен стаж и възраст) (C‑451/16, EU:C:2018:492, т. 29 и цитираната съдебна практика).
22      Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 50), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 35).
23      Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 53), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.(C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 42), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 50).
24      Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 49), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 36), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 48).
25      Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 53 и 55), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 46), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 53).
26      Наличието в Договорите на две различни понятия, свързани с един и същи термин „парична политика“ („monetary policy“ на английски език, „politique monétaire“ на френски език), едното „в широк смисъл“, което включва другото „в тесен смисъл“, се потвърждава от факта, че в текста на немски език тези две понятия са обозначени с различни термини, съответно „Währungspolitik“ и „Geldpolitik“.
27      Решения от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 48), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 34), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 46).
28      Въз основа на тази разпоредба са приети редица нормативни актове, сред които Регламент (ЕС) № 1210/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2010 година относно установяване на истинността на евро монетите и обработката на негодни за употреба евро монети (ОВ L 339, 2010 г., стр. 1), Регламент (ЕС) № 651/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2012 година относно емитирането на евромонети (ОВ L 201, 2012 г., стр. 135), Регламент (ЕС) № 331/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2014 година за създаване на програма за обмен, помощ и обучение за защита на еврото срещу фалшифициране (програма „Перикъл 2020“) и за отмяна на решения на Съвета 2001/923/ЕО, 2001/924/ЕО, 2006/75/ЕО, 2006/76/ЕО, 2006/849/ЕО и 2006/850/ЕО (ОВ L 103, 2014 г., стр. 1).
29      В това отношение вж. доклада на представителите на министерствата на финансите и на националните централни банки от Еврозоната, посочен в съображение 4 от Препоръка 2010/191/ЕС (Report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins), по-конкретно т. 2.1.1(a) на стр. 3.
30      Вж. също преамбюла на Договорите и член 140, параграф 3 ДФЕС.
31      Дори само от терминологична гледна точка терминът „парична единица“ (на френски език „monnaie“) може да доведе до объркване, тъй като на други езици може да се преведе с различни термини, а именно, от една страна, в смисъл на „валута“, тоест законната парична единица в определена държава или паричен съюз (на английски език „currency“, на немски език „Währung“; това са термините, съответстващи на термина „парична единица“, използван в договора за означаване на еврото). От друга страна, терминът „парична единица“ може да бъде преведен в смисъла, използван в разговорния език, с по-общо значение като „пари“ (на английски език „money“, на немски език „Geld“). В действителност двете значения на термина „парична единица“ са свързани помежду си (вж. Siekmann, H., R. Freitag et S. Omlor. The Euro as a legal Tender — A comparative Approach to a Uniform Concept (2020). 8—9).
32      Директива (ЕС) 2015/2366 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година за платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 2002/65/ЕО, 2009/110/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) № 1093/2010 и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО (ОВ L 337, 2015 г., стр. 35).
33      Директива 2009/110/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година относно предприемането, упражняването и пруденциалния надзор на дейността на институциите за електронни пари и за изменение на директиви 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО, и за отмяна на Директива 2000/46/ЕО (GU L 337, 2009 г., стр. 35). Вж. по-специално член 2, точка 2.
34      Вж. точка 31 по-горе.
35      Вж. Etica Nicomachea, книга V, раздел 5, възпроизведена през Средновековието от Тома Аквински в „Сума на теологията“ (II–II, въпрос 78, р. 1.7).
36      Общо свързвана с F, Knapp, G., Staatliche Theorie des Geldes (1905). Вж. обаче в това отношение Siekmann, H. Restricting the use of cash in the European Monetary Union: Legal Aspects, в: F. Rövenkamp, M. Bälz et H.G. Hilpert. Cash in East Asia (2017). р. 157 sq., където се съдържат много други научни препратки. Относно понятието „парична единица“ и различните правни теории за паричната единица вж. също глава 1 от Proctor, C. Mann on the legal aspect of money, 6. ed. (2005).
37      Първоначално паричната единица се състои от т.нар. „стокови пари“, т.е. предмет, произведен от материал с пазарна стойност, например златните монети; впоследствие парите стават „представителни пари“, т.е. парична единица, състояща се от банкноти, които могат да бъдат заменени с определено количество злато или сребро. В това отношение за кратък обзор вж. обяснителния документ на ЕЦБ, озаглавен „Какво са парите“ (https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell-me-more/html/what_is_money.it.html).
38      Фиатните пари нямат присъща стойност, хартията, използвана за банкнотите, по принцип е лишена от стойност, но се приема в замяна на стоки и услуги, защото потребителите се доверяват, че централната банка ще запази стойността на паричната единица стабилна във времето. Ако централната банка не изпълни това задължение, фиатните пари ще спрат да бъдат общо приемани като средство за размяна и ще престанат да бъдат от всякакъв интерес като средство за съхраняване на стойност.
39      Вж. в това отношение Esselink, H.
et L. Hernández. The use of cash by households in the euro area. Occasional Paper Series, на ЕЦБ, бр. 201 от ноември 2017 г. (може да се изтегли от следната хипервръзка: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf), стр. 18 и сл.
40      През ноември 2017 г. депозитите в паричните финансови институции (ПФИ) в Еврозоната възлизат на 17,5 трилиона евро спрямо около 1,1 трилиона евро в брой в обращение (вж. в това отношение лекцията на Yves Mersch, член на Изпълнителният съвет на ЕЦБ, озаглавена „Virtual or virtueless? The evolution of money in the digital age“, която може да се изтегли от адрес: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180208.en.html).
41      В това отношение, сред многобройните изследвания, вж. публикуваното от Международния валутен фонд проучване на Adrian T. et T. Mancini-Griffoli. The rise of Digital Money, Fintech Notes, Notes 19/01, от юли 2019 г., което може да се изтегли от адрес: https://www.imf.org/en/Publications/fintech-notes/Issues/2019/07/12/The-Rise-of-Digital-Money-47097, където има други препратки.
42      В това отношение като пример вж. съвместното съобщение на Френската република и на Федерална република Германия от 13 септември 2019 г. относно Libra — проекта за криптовалута, създаден от Facebook заедно с консорциум от други неправителствени предприятия и организации.
43      От най-новата информация в пресата е видно, от една страна, че Китайската народна република е започнала в няколко града изпълнението на пилотна програма за въвеждането на цифрова валута (Central Bank Digital Currency), която вече е в напреднал етап, и от друга страна, че и вследствие на този проект обсъжданията в Съединените щати относно въвеждането на цифров долар се ускоряват значително (Сенатът на Съединените щати провежда изслушване по въпроса на 22 юли 2020 г.; вж. https://www.banking.senate.gov/hearings/us-china-winning-the-economic-competition). Въпросът несъмнено има много важни и чувствителни геополитически последици. По отношение на потенциално разрушителното въздействие върху паричната система на въвеждането на CBDC, вж. по-конкретно най-новото проучване (юни 2020 г.), публикувано от Federal Reserve Bank of Philadelphia, Central Bank Digital Currency: Central Banking for all, което може да се изтегли от адрес: https://www.philadelphiafed.org/-/media/research-and-data/publications/working-papers/2020/wp20‑19.pdf.
44      Това обсъждане се провежда в Съвета ECOFIN от декември 2019 г. (вж. в това отношение изготвената за това заседание докладна записка на ЕЦБ, озаглавена „Innovation and its impact on the European retail payment landscapecom“, която може да се изтегли от: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.other191204~f6a84c14a7.en.pdf). В това отношение вж. също речта на Yves Mersch, член на Изпълнителния съвет на ЕЦБ, озаглавена „An ECB digital currency - a flight of fancy?“, която може да се изтегли от сайта: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200511~01209cb324.en.html.
45      Вж. в това отношение Съобщение на Комисията от 5 декември 2018 г., Towards a stronger international role of the euro, COM(2018) 796 final.
46      Парично задължение може да бъде законосъобразно погасено както чрез използването на единната парична единица във физическа форма (следователно в брой), така и чрез единната парична единица в нефизическа форма (следователно например чрез прехвърляне на нефизически пари чрез банков превод).
47      Вж. в това отношение обсъжданията, проведени в рамките на работната група, съставена от представителите на министерствата на финансите и на националните централни банки от Еврозоната, посочен в съображение 4 от Препоръка 2010/191/ЕС (вж. доклада, посочен в бележка под линия 29 по-горе). От този доклад е видно, че според националните експерти понятието за статут на законно платежно средство е общоприето понятие в националните законодателства, но съществуват различия в правните традиции и навиците на потребителите в различните държави членки. Вж. в това отношение Angel B. et A. Margerit. Quelle est la portée du cours légal de l’euro? — Revue du Marché commun et de l’Union européenne, No. 532/2009, по-специално стр. 589 и 590.
48      Вж. по аналогия решение от 4 октомври 2011 г., Football Association Premier League и др. (C‑403/08 и C‑429/08, EU:C:2011:631, т. 154).
49      Вж. в това отношение Решение 2011/67/ЕС на ЕЦБ от 13 декември 2010 година относно емитирането на евробанкноти (преработена версия) (ОВ L 35, 2011 г., стр. 26).
50      В исторически план функцията ѝ е била и да гарантира на конституционно равнище пълната замяна с еврото на националните парични единици на държавите членки, приели еврото като единна парична единица.
51      В това отношение следва да се отбележи, че с член 11 от Регламент № 974/98 на евромонетите е предоставен статут на законно платежно средство на равнището на вторичното право. Освен това монетите са изрично посочени в член 128 параграф 2 ДФЕС.
52      В това отношение отбелязвам, че от самия текст на член 128, параграф 1, трето изречение ДФЕС следва, че тази разпоредба предвижда, че евробанкнотите, емитирани от ЕЦБ и от националните централни банки, са единствените банкноти (die einzigen Banknoten), които са законно платежно средство в Съюза. От тази разпоредба не следва, че тези банкноти са единственият инструмент, който има статут на законно платежно средство в Съюза, което впрочем се потвърждава от предоставянето на статут на законно платежно средство и на монетите.
53      Това тълкуване е в съответствие с изискването за гъвкавост, с която трябва да разполага правото на Съюза, за да се адаптира към изискванията, произтичащи от промените в резултат на технологичното развитие, които, както бе посочено в точка 82 по-горе, са изключително бързи в икономическата действителност.
54      Вж. например съображение 5 от Директива 2015/2366, както и Зелената книга на Комисията от 2012 г. — „Към интегриран европейски пазар за картови, интернет и мобилни плащания“ (COM(2011) 941 окончателен).
55      Тази аналитична правна уредба доведе до такова ниво на сигурност на транзакциите и разпространение на тяхното използване, което накара някои да считат, че безналичните пари вече трябва да се считат за законно платежно средство. Вж. например по-специално De Stasio, V. Verso un concetto europeo di moneta legale: valute virtuali, monete complementari e regole di adempimento. — In:
Banca borsa titoli di credito, 2018, по-специално стр. 751.
56      Съдът все още не е имал повод да разгледа пряко това понятие от правото на Съюза, но го е споменавал между другото по дела относно свободното движение на стоки (решение от 23 ноември 1978 г., Thompson и др. (7/78, EU:C:1978:209), относно данъка върху добавената стойност (решения от 14 юли 1998 г., First National Bank of Chicago (C‑172/96, EU:C:1998:354, т. 25), и от 22 октомври 2015 г., Hedqvist (C‑264/14, EU:C:2015:718, т. 25 и т. 44 и сл.), а относно транспорта, решение от 15 ноември 2018 г., Verbraucherzentrale Baden-Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916).
57      Решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, т. 7, 16 и 18), от 21 януари 1993 г., Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, т. 18), от 11 септември 2003 г., Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, т. 41), и от 24 април 2008 г., Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, т. 94).
58      Решение от 6 септември 2012 г., Chemische Fabrik Kreussler (C‑308/11, EU:C:2012:548, т. 25).
59      Вж. стр. 4 от доклада на националните експерти, посочен в бележка под линия 29 по-горе.
60      Вж. решение от 19 декември 2019 г., Puppinck и др./Комисия (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, т. 75), и в този смисъл решение от 10 януари 2006 г., IATA и ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, т. 76). Вж. също решения от 11 юни 2015 г., Zh. и O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, т. 42 in fine), и от 22 септември 2011 г., Budějovický Budvar (C‑482/09, EU:C:2011:605, т. 40 и сл.).
61      Вж. в този смисъл решение от 4 март 2020 г., Mowi/Комисия (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, т. 43 и 44 и цитираната съдебна практика).
62      В това отношение, както впрочем посочват всички встъпили страни в съдебното заседание и както следва от практиката на Съда, посочена в точки 113 и 114, съображението не може да има предимство пред същинска нормативна разпоредба, и още по-малко пред разпоредба от първичното право. Въпреки това то може да се използва за тълкуване на понятие от самия акт, което е предвидено както в първичното, така и във вторичното право, и следователно трябва да се тълкува по единен и еднакъв начин. В това отношение следва също да се отбележи, че член 10, второ изречение от Регламент № 974/98 възпроизвежда дословно по начин, който може да се квалифицира като декларативен, разпоредбата на член 106 ЕО, която е в сила към момента на приемането на посочения регламент, като впоследствие той става член 128 ДФЕС.
63      От нито едно обстоятелство, дори в подготвителните работи по приемането на Регламент № 974/98, не следва, че съображението трябва да има само преходно значение, както твърдят жалбоподателите пред запитващата юрисдикция.
64      В това отношение следва да се отбележи, както правилно посочва Комисията в съдебното заседание, че съображение 19 се позовава на основания от „обществен интерес“ (на френски език „intérêt public“, на английски език „public reason“, на испански език „interés público“, на португалски език „interesse público“). Доколкото текстът на немски език на това съображение се позовава на основания, свързани с обществения ред (Gründen der öffentlichen Ordnung), в този текст е използвано твърде ограничително понятие, което не съответства на значението на този израз в текстовете на повечето езици на разглеждания нормативен акт.
65      Вж. в това отношение по аналогия решения от 13 септември 2005 г., Комисия/Съвет (C‑176/03, EU:C:2005:542, т. 41—53), и от 6 май 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет (C‑43/12, EU:C:2014:298, т. 32—42).
66      Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73). Съгласно член 11, параграф 1, буква в) от тази директива държавите членки гарантират, че задължените субекти прилагат мерки за комплексна проверка на клиента, по-специално по отношение на лица, търгуващи със стоки, при извършването на случайни сделки, по които се извършват плащания в брой в размер на 10 000 EUR или повече, независимо от това дали сделката е осъществена чрез една или чрез няколко операции, които изглеждат свързани.
67      Вж. Регламент (ЕС) 2018/1672 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2018 година относно контрола на паричните средства, които се внасят в Съюза или се изнасят от него, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1889/2005 (ОВ L 284, 2018 г., стр. 6).
68      Списък на нормативни актове от този вид, които са в сила в различните държави членки (актуализиран впрочем към 2016 г.), се съдържа в документа на Bundestag (Федерален парламент, Германия) относно обсъждането на ограниченията при плащането в брой (Diskussion über die Begrenzung von Bargeldzahlungen; WD 4 — 3000 — 043/16, стр. 8 и 9).
69      Както правилно отбелязва Германия, която в съдебното заседание, квалифицира функцията на парите в брой като „Auffangfunktion“.
70      Вж. бележка под линия 64 по-горе.
71      Вж. по-специално решения от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 46), от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 67 и цитираната съдебна практика), и от 11 декември 2018 г., Weiss и др. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, т. 72).
72      Както е видно от практиката на Съда, в която се контролират мерките, приемани от държава членка при упражняване на нейните правомощия, като въвежда ограничения на една от основните свободи, гарантирани от Договорите, за да преследва общ интерес. По-специално вж. например решения от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването) (C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 76), и от 22 ноември 2018 г., Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940, т. 30 и 36). Относно прилагането на принципа на пропорционалност по отношение на намесата на публичната власт, вж. също заключението на генералния адвокат Kokott по дело Di Maura (C‑246/16, EU:C:2017:440, т. 48 и цитираните препратки).
73      Така например функцията за съхранение на стойност, която по принцип е свързана с правото на собственост, гарантирано в правото на Съюза от член 17 от Хартата на основните права на Съюза, се изпълнява до голяма степен от паричната единица в нефизическа форма (вж. данните, посочени в бележка под линия 40 по-горе) и не е непременно свързана с паричната единица под формата ѝ на пари в брой. Според мен същото важи и за упражняването на основни екзистенциални права, като свободата при избор на професия или свободата на действие като цяло. В това отношение е вярно, че паричните единици във физическата си форма като пари в брой, а не безналичните или електронните пари, са понастоящем единствената форма на парична единица на централната банка на Съюза и тя следователно не е изложена на риск от несъстоятелност на институцията, която управлява сметката. Този риск обаче — който по-специално поради строгите регулаторни разпоредби, приложими за тези институции, може да се счита на практика за незначителен — не ограничава възможността за използване на други форми на парични единици или други платежни средства за упражняването на тези основни права, както впрочем става ясно от много развитото и непрекъснато нарастващо използване на форми на парични единици, различни от парите в брой, в дейностите, свързани с упражняването на основните права. Освен това самото използване на парите в брой като средство за съхраняване на стойност или като платежно средство е свързано с рискове (като например риск от кражба или грабеж), особено в случай на плащания в големи размери. Що се отнася до зачитането на личния живот, макар в някои случаи поради анонимността си използването на пари в брой да може да гарантира по-високо равнище на защита на това право, отколкото използването на други платежни средства, това право, изглежда, не играе роля в положение като разглежданото пред запитващата юрисдикция, в което публичният орган, на който трябва да се плаща таксата за радио- и телевизионно разпространение, вече разполага с данните на длъжниците на таксата.
74      Директива 2014/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно съпоставимостта на таксите по платежните сметки, прехвърлянето на платежни сметки и достъпа до платежни сметки за основни операции (ОВ L 257, 2014 г., стр. 214). Вж. по-специално член 2, параграф 2, член 16, и съображения 9, 46 и 48 от Директивата.
75      Вж. по-специално съображение 46, член 18, параграф 4 и член 20, параграф 1 от Директива 2014/92.
76      От проучване от 2017 г. на ЕЦБ е видно, че в еврозоната 3,64 % от домакинствата не са имали достъп до банкови/финансови услуги (в Германия — 0.96 %; вж. Ampudia, M., M. Ehrmann. Financial inclusion: what’s it worth? Working Paper Series на ЕЦБ № 1990, януари 2017 г., вж. по-специално таблица 1; документът може да бъде изтеглен на адрес https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1990.en.pdf). От друг източник е видно, че през 2016 г. в Европейския съюз около 36,5 милиона души (от които около 850 хиляди души в Германия) не са имали достъп до финансови услуги (unbanked persons) Вж. https://www.wsbi-esbg.org/press/latest-news/Pages/Close-to-40-million-EU-citizens-outside-banking-mainstream.aspx.
77      По принцип по задължението на ЕЦБ за консултиране, вж. точка 131 и сл. от заключението на генералния адвокат Jacobs по дело Комисия/ЕЦБ (C‑11/00, EU:C:2002:556).
78      Относно терминологичните разлики на италиански (и на френски) и немски език, вж. бележка под линия 6 по-горе.
79      Така от разясненията по проектозакона за изменение на законовите нормативни разпоредби след въвеждането на монетите и банкнотите в евро (Entwurf eines Gesetzes über die Änderung währungsrechtlicher Vorschriften infolge der Einführung des Euro-Bargeldes (Drittes Euro-Einführungsgesetz — Drittes EuroEG); Deutscher Bundestag, Drucksache 14/673) е видно, че упоменаването на „неограничения“ характер на законното платежно средство е запазено по съображения за яснота в правото, тъй като в общностното право липсва изрична правна уредба (вж. стр. 15, раздел „Zu Artikel 3“, трети параграф).
80      Решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия (C‑202/18 и C‑238/18, EU:C:2019:139, т. 69).
81      Вж. в това отношение решения от 7 февруари 1973 г., Комисия/Италия (39/72, EU:C:1973:13, т. 16 и 17), и от 10 октомври 1973 г., Variola (34/73, EU:C:1973:101, т. 9—11).
82      От предоставената от Комисията информация е видно, че в особения контекст на ЕСЦБ в миналото институциите са приели някои разпоредби на правото на Съюза да бъдат възпроизведени в Уставите на националните централни банки. Вж. в това отношение Доклад на ЕЦБ за конвергенцията от май 2018 г., стр. 19; (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ecb.cr201805.it.pdf).
83      В това отношение следва също да се отбележи, че както посочва Комисията, в рамките на предварителното си консултативно правомощие, посочено в точка 139 по-горе, ЕЦБ е анализирала многократно BBankG, без обаче да изказва становище по отношение на законното платежно средство (вж. становища CON/99/10 от 3 септември 1999 г. и CON/2011/92 от 11 ноември 2011 г., и преди това становище на Европейския паричен институт CON/97/10 от 30 май 1997 г.).
84      В това отношение следва също да се отбележи, че жалбоподателите в главните производства, изглежда, не спадат към тази категория лица, като запитващата юрисдикция следва да провери това обстоятелство. От преписката по делото по никакъв начин не е видно те някога да са твърдели, че не са в състояние да плащат таксата за радио- и телевизионно разпространение, тъй като нямат достъп до основни финансови услуги.