61990C0354
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCIS G. JACOBS
vom 3. Oktober 1991 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Den Hintergrund dieses Verfahrens bildet der anhaltende Widerwille einiger Mitgliedstaaten, ihre Verpflichtungen nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen in den Artikeln 92 bis 94 EWG-Vertrag zu erfüllen. Der Fall wurde dem Gerichtshof vom französischen Conseil d'État vorgelegt, der um eine Vorabentscheidung über die Folgen der Einführung staatlicher Beihilfen unter Verletzung der Verfahrensvorschriften des Artikels 93 im nationalen Gerichtsverfahren ersucht. Insbesondere bittet er um Beantwortung der Frage, „ob Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag... dahin auszulegen ist, daß er den Behörden der Mitgliedstaaten eine Verpflichtung auferlegt, deren Verletzung die Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung von Beihilfemaßnahmen beeinträchtigt, insbesondere wenn man den späteren Erlaß einer Entscheidung der Kommission berücksichtigt, mit der diese Maßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden“.
2.
Diese Frage hat sich im Rahmen eines von der Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und dem Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (nachfolgend gemeinsam bezeichnet als: Kläger) eingeleiteten Verfahrens auf Aufhebung einer interministeriellen Verordnung vom 15. April 1985 gestellt. Diese Verordnung (nachfolgend: die beanstandete Verordnung) trat mit ihrer Veröffentlichung am 20. April 1985 in Kraft und diente zur Durchführung des Dekrets Nr. 84-1297 vom 31. Dezember 1984 zur Einführung parafiskalischer Abgaben zugunsten des Comité central des pêches maritimes [Zentralausschuß für die Seefischerei], der örtlichen Seefischereiausschüsse und des Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer [Französisches Forschungsinstitut für die Meeresnutzung]. Den Hintergrund dieser Maßnahmen werde ich, soweit erforderlich, später darstellen.
3.
Die Kläger machen geltend, daß die beanstandete Verordnung unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag erlassen worden sei. Bevor ich mich mit der Wirkung dieser Bestimmung beschäftige, erscheint es mir angebracht, die Regelungen des EWG-Vertrags zur Beihilfe und das Verfahren zur Durchsetzung dieser Regelungen, soweit dies für das Verfahren vor dem nationalen Gericht von Bedeutung ist, kurz zu beschreiben.
Die Regelungen des EWG- Vertrags zur Beihilfe
4.
Die Grundregel ist in Artikel 92 Absatz 1 EWG-Vertrag enthalten, der lautet: „Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Artikel 92 Absatz 2 nennt drei Formen von Beihilfen, die ungeachtet des Artikels 92 Absatz 1 mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Artikel 92 Absatz 3 führt vier weitere Arten von Beihilfen auf, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können.
5.
Für die Sicherstellung der Einhaltung von Artikel 92 ist in erster Linie die Kommission verantwortlich. Artikel 93 Absatz 1 verpflichtet sie, die in den Mitgliedstaaten bestehenden Beihilferegelungen fortlaufend zu überprüfen. Nach Artikel 93 Absatz 2 kann die Kommission, wenn sie feststellt, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, daß eine solche Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 unvereinbar ist, entscheiden, daß der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat. Kommt der Staat dieser Entscheidung nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof unmittelbar anrufen.
6.
Artikel 93 Absatz 3 enthält ein Verfahren zur Regelung der beabsichtigten Einführung neuer und Umgestaltung bestehender Beihilfen. Er lautet wie folgt:
„Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, daß ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.“
7.
Im Urteil vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 120/73 (Lorenz, Slg. 1973, 1471, Randnr. 3) hat der Gerichtshof folgendes entschieden:
„Mit der Bestimmung, daß die Kommission von der beabsichtigten Einführung neuer Beihilfen oder der Umgestaltung bestehender Beihilfen ‚so rechtzeitig‘ zu unterrichten ist, ‚daß sie sich dazu äußern kann‘, wollten die Schöpfer des Vertrages der Kommission eine Bedenk- und Untersuchungsfrist einräumen, die ausreicht, um sich eine erste Meinung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit der ihr angezeigten Vorhaben mit dem Vertrag zu bilden. Erst wenn sie in die Lage versetzt worden ist, sich diese Meinung zu bilden, hat die Kommission, falls sie das Vorhaben für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar hält, unverzüglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten und dem Mitgliedstaat eine Frist zur Äußerung zu setzen.“
Der Gerichtshof fuhr fort, daß der Kommission zwar eine ausreichende Frist eingeräumt werden müsse, um sich eine erste Meinung über die Vereinbarkeit der ihr angezeigten Vorhaben mit dem EWG-Vertrag zu bilden. Sie müsse jedoch innerhalb einer angemessenen Frist Stellung nehmen, da für den betreffenden Mitgliedstaat ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen könne. In Analogie zu den Artikeln 173 und 175 EWG-Vertrag setzte der Gerichtshof diese Frist auf zwei Monate fest. Wenn sich die Kommission nach Ablauf dieser Frist noch nicht geäußert habe, dürfe der betreffende Mitgliedstaat das Vorhaben durchführen, sofern er dies der Kommission zuvor anzeige. Der Gerichtshof fügte hinzu, daß die Kommission den betreffenden Staat in Kenntnis setzen müsse, falls sie nach der von ihr angestellten Vorprüfung zu dem Schluß gelange, daß die Beihilfe mit dem EWG-Vertrag vereinbar sei. Sie sei zu diesem Zeitpunkt jedoch nicht verpflichtet, eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 EWG-Vertrag zu treffen. Eine solche Entscheidung sei lediglich zum Abschluß des förmlichen Verfahrens gemäß Artikel 93 Absatz 2 erforderlich.
8.
Die Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache Lorenz wurde in einer Reihe anderer Urteile vom selben Tage wiederholt: siehe die Urteile in der Rechtssache 121/73 (Markmann, Slg. 1973, 1495), in der Rechtssache 122/73 (Nordsee, Slg. 1973, 1511) und in der Rechtssache 141/73 (Lohrey, Slg. 1973, 1527). Mehrere der in diesen Entscheidungen angesprochenen Erwägungen wurden in der Folge im Urteil vom 20. März 1984 in der Rechtssache 84/82 (Deutschland/Kommission, Slg. 1984, 1451) bestätigt.
9.
Die nationalen Gerichte spielen bei der Anwendung der Regelungen des EWG-Vertrags zur Beihilfe eine wichtige, wenn auch subsidiäre Rolle. Sie sind nicht dafür zuständig, über die Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt im Rahmen von Artikel 92 zu urteilen. Sie können jedoch „Veranlassung haben, den in Artikel 92 enthaltenen Begriff der Beihilfe auszulegen und anzuwenden, um zu bestimmen, ob eine ohne Beachtung des in Artikel 93 Absatz 3 vorgesehenen Vorprüfungsverfahrens eingeführte staatliche Maßnahme diesem Verfahren hätte unterworfen werden müssen“ (Urteil vom 22. März 1977 in der Rechtssache 78/76, Steinike und Weinlig, Slg. 1977, 595, Randnr. 14). Die Frage der Zuständigkeit der nationalen Gerichte zur Anwendung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 wird durch die Vorlagefrage aufgeworfen und später behandelt.
Der Hintergrund der beanstandeten Verordnung
10.
Um zu erläutern, warum die Kläger sich auf Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 berufen, muß ich kurz den Hintergrund der beanstandeten Verordnung darstellen. Die französische Regierung verhandelte einige Jahre lang mit der Kommission über die Vereinbarkeit verschiedener Formen von Beihilfen für Unternehmen im Fischereisektor mit dem EWG-Vertrag. Mit Schreiben vom 15. Juni 1982 informierte die Kommission die französischen Behörden über ihren Beschluß, eine laufende Untersuchung gemäß Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag auf bestimmte Gesichtspunkte dieser Beihilfen auszudehnen und bezüglich anderer Gesichtspunkte eine neue Untersuchung einzuleiten. Anfang des Jahres 1984 übersandten die französischen Behörden der Kommission eine Mitteilung über Organisation, Finanzierung und Aktivitäten einer Einrichtung namens Fonds d'intervention et d'organisation du marché des produits de la pêche maritime et des cultures maritimes (Interventions- und Strukturfonds für die Märkte der Fischereierzeugnisse und Meereskulturen; nachfolgend: FIOM). Die Aufgaben des FIOM umfaßten Preisstützung, Lenkung der Produktion, Vornahme von Wirtschaftlichkeitsstudien und die Bereitstellung einer Zuwendung für Fischer, die witterungsbedingt nicht arbeiten konnten.
11.
Mit Schreiben vom 27. Juli 1984 unterrichtete die Kommission die französischen Behörden über ihren Beschluß, eine gesonderte Untersuchung gemäß Artikel 93 Absatz 2 über die Aktivitäten des FIOM einzuleiten, und setzte der französischen Regierung eine Frist zur Äußerung. Die Kommission war insbesondere wegen zweier Aspekte der Aktivitäten des FIOM beunruhigt. Zum einen wurde der FIOM, obwohl seine Aktivitäten in weitem Umfang den französischen Produkten und Herstellern zugute kommen sollten, teilweise mittels einer auf Importe erhobenen parafiskalischen Abgabe finanziert. Zum anderen nahm die Kommission den Standpunkt ein, daß die Aktivitäten des FIOM zur Marktstützung mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse unvereinbar seien.
12.
Die französischen Behörden unterrichteten die Kommission in der Folge von einer Reihe von Änderungen der den FIOM betreffenden Rechtsvorschriften. Insbesondere war der für Importe geltende Abgabensatz nunmehr niedriger als der für französische Produkte, und das Aufkommen der Abgabe sollte zur Werbung für alle Meereserzeugnisse, unabhängig von ihrer Herkunft, verwendet werden. Diese Änderungen wurden durch das Dekret Nr. 84-1297 und die beanstandete Verordnung, deren Wortlaut der Kommission über den Ständigen Vertreter Frankreichs bei der Kommission am 14. Juni 1985 übersandt wurde, eingeführt. Mit Schreiben vom 25. Oktober 1985 teilte die Kommission den französischen Behörden mit, daß sie das gemäß Artikel 93 Absatz 2 in bezug auf den FIOM eingeleitete Verfahren abschließe, ausgenommen einige Gesichtspunkte der Aktivitäten des FIOM, die nicht Gegenstand des Verfahrens vor dem vorlegenden Gericht sind. Das Schreiben enthielt keine ausdrückliche Feststellung, daß die Kommission die Gesichtspunkte, hinsichtlich derer sie das Verfahren abschloß, für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hielt; es wird jedoch von dem vorlegenden Gericht offenbar in diesem Sinne verstanden. Eine Entscheidung, mit der die anderen untersuchten Gesichtspunkte der Aktivitäten des FIOM für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurden und ihre Beseitigung verlangt wurde, erging am 9. Oktober 1985; ihre Veröffentlichung erfolgte allerdings erst am 23. Mai 1986 (siehe die Entscheidung 86/186/EWG der Kommission vom 9. Oktober 1985, ABl. L 136, S. 55).
13.
Aus Gründen der Vollständigkeit sollte ich zwei verfahrensrechtliche Schwierigkeiten erwähnen. Ich tue dies nur kurz, weil sie aus meiner Sicht aufgrund der Umstände dieses Falles nicht gelöst werden müssen. Zunächst ist in diesem Verfahren nicht vorgetragen worden, daß das Schreiben der Kommission vom 25. Oktober 1985 gemäß dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Lorenz, wonach eine nach Artikel 93 Absatz 2 eingeleitete Untersuchung nur durch den Erlaß einer Entscheidung im Sinne von Artikel 189 EWG-Vertrag abgeschlossen werden kann, unwirksam sei. Ungeachtet dieses Urteils hat der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß förmliche Entscheidungen nur erlassen würden, wenn die fragliche Beihilfe nach Ansicht der Kommission mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar oder nur unter bestimmten Bedingungen vereinbar sei. Sowohl das vorlegende Gericht als auch die Kommission gehen aber offenbar davon aus, daß das Schreiben vom 25. Oktober 1985 eine Entscheidung im Sinne von Artikel 189 enthält. Zur Stützung dieser Auffassung beruft sich die Kommission auf das Urteil des Gerichtshofes vom 28. Januar 1986 in der Rechtssache 169/84 (Cofaz/Kommission, Slg. 1986, 391), in dem der Gerichtshof entschieden habe, daß eine auf einer Sitzung der Kommission ergangene Entscheidung, ein nach Artikel 93 Absatz 2 eingeleitetes Verfahren einzustellen, die dem betreffenden Mitgliedstaat in einem Schreiben mitgeteilt wurde, der Überprüfung gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag unterliege. Trotzdem könnte die Frage auftauchen, ob in der Praxis zwischen der Mitteilung am Ende der Vorprüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Vertrag, die nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Lorenz nicht in Form einer Entscheidung im Sinne von Artikel 189 ergehen muß, und der Entscheidung am Ende des förmlichen Verfahrens, die dem Gerichtshof zufolge diese Form haben muß, ein Unterschied in der Form bestehen muß. Da die Gültigkeit des Schreibens der Kommission nicht angegriffen wurde, werde ich im Rahmen dieses Verfahrens die Auffassung des vorlegenden Gerichts und der Kommission als zutreffend unterstellen.
14.
Zum zweiten wird aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten nicht völlig deutlich, ob alle Gesichtspunkte der in diesem Verfahren fraglichen Beihilfe so behandelt werden sollten, als seien sie der Kommission
mitgeteilt worden. Im ersten Absatz der Begründungserwägung zu der Entscheidung 86/186 ist davon die Rede, die französische Regierung habe „der Kommission ... ihre Absicht mitgeteilt, den Seefischereiunternehmen eine Reihe von Beihilfen zu gewähren“, aber später heißt es in den Begründungserwägungen (siehe S. 60), daß einige Gesichtspunkte der Aktivitäten des FIOM erst nach Einführung der Beihilfen und nach mehreren Aufforderungen der Kommission mitgeteilt worden seien. Diese Feststellung greift eine Beschwerde der Kommission in ihrem Schreiben vom 27. Juli 1984 wieder auf, in dem sie behauptete, daß die ihr von den französischen Behörden gelieferten Angaben betreffend den FIOM unvollständig, bruchstückhaft und überfällig seien. Da die Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 unter den Umständen des vorliegenden Falles davon unabhängig ist, ob die geplante Beihilfe angemeldet wurde oder nicht, erachte ich es nicht für nötig, diesen Gesichtspunkt weiter zu verfolgen.
Die Wirkung von Artikel 93 Absatz 3
15.
Die beanstandete Verordnung zur Durchführung des Dekrets Nr. 84-1297 trat am 20. April 1985 und damit geraume Zeit vor der Übersendung des Schreibens der Kommission vom 25. Oktober 1985, mit dem das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 abgeschlossen wurde, in Kraft. Dies bedeutet, daß Frankreich die ihm aufgrund von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 obliegende Verpflichtung, die beabsichtigte Maßnahme nicht durchzuführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat, mißachtet hat. Das vorlegende Gericht fragt nach den möglichen Folgen, die sich aus der Verletzung dieser Verpflichtung in Fällen ergeben, in denen die Kommission die fraglichen Maßnahmen später für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt.
16.
Bis vor kurzem erschien die Antwort auf diese Frage ziemlich klar. In seinem Urteil in der Rechtssache Lorenz (Randnr. 8) stellte der Gerichtshof fest, daß
„das in Artikel 93 Absatz 3 letzter Satz enthaltene Durchführungsverbot unmittelbare Geltung [besitzt] und ... Rechte der einzelnen [begründet], die von den nationalen Gerichten zu beachten sind.
Diese unmittelbare Geltung erstreckt sich auf den gesamten Zeitraum, in dem das Verbot wirksam ist.
Von dieser unmittelbaren Verbotswirkung betroffen ist jede Beihilfemaßnahme, die durchgeführt wird, ohne daß sie angezeigt ist, oder die im Falle der Anzeige während der Vorprüfungsphase oder — falls die Kommission ein förmliches Verfahren einleitet — vor Erlaß der abschließenden Entscheidung durchgeführt wird.“
17.
Dieser Gesichtspunkt des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache Lorenz deutete sich bereits im Urteil vom 15. Juli 1964 in der Rechtssache 6/64 (Costa, Slg. 1964, 1253) an und wurde im bereits genannten Urteil in der Rechtssache Steinike und Weinlig wieder aufgegriffen. Wie ich unter Nr. 37 meiner Schlußanträge in der Rechtssache C-301/87 (Frankreich/Kommission [„Boussac“], Slg. 1990, I-307) ausgeführt habe, ergibt sich aus diesen Entscheidungen, daß die nationalen Gerichte bei Zuwiderhandlungen gegen das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 enthaltene Verbot — sei es, daß eine neue Beihilfe ohne vorherige Anmeldung oder daß eine angemeldete Beihilfe vor der Genehmigung durch die Kommission durchgeführt wird — auf Antrag jedes Betroffenen aufgerufen sind, dem Verbot zur Geltung zu verhelfen. Dies bedeutet, daß sie festzustellen haben, daß alle unter Mißachtung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 durchgeführten Maßnahmen rechtswidrig sind und daß sie alle Rechtsschutzmöglichkeiten gewähren müssen, die erforderlich sind, um die Wirksamkeit des darin enthaltenen Verbots sicherzustellen.
18.
Im vorliegenden Fall trägt die französische Regierung jedoch vor, daß der Gerichtshof in seinem Urteil im Fall Boussac, dessen wesentliche Teile kurz darauf im Urteil vom 21. März 1990 in der Rechtssache C-142/87 (Belgien/Kommission [„Tube-meuse“], Slg. 1990, I-959) wieder aufgegriffen wurden, seine frühere Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 stillschweigend geändert habe. Die gleiche Ansicht vertrat der Regierungskommissar in seiner vor der Vorlage an den Gerichtshof beim vorlegenden Gericht abgegebenen Stellungnahme.
19.
Im Fall Boussac hatte sich die Kommission u. a. darauf berufen, daß sie die Befugnis besitze, festzustellen, daß eine Beihilfe, die nicht bei ihr angemeldet worden sei, allein aus diesem Grund rechtswidrig sei, und daß sie nicht das Recht habe, die Vereinbarkeit einer solchen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen. Der Gerichtshof folgte dieser Auffassung, daß die fehlende Anmeldung einer Beihilfe durch einen Mitgliedstaat die Kommission, wenn sie davon Kenntnis erhalte, von der Pflicht zur Überprüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt befreie, jedoch nicht.
20.
Der Gerichtshof entschied, daß die Kommission im Fall der Gewährung oder Umgestaltung einer Beihilfe durch einen Mitgliedstaat ohne vorherige Anmeldung, nachdem sie dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit zur Äußerung gegeben habe, eine vorläufige Entscheidung treffen könne, mit der ihm aufgegeben werde, die Zahlung der Beihilfe bis zum Abschluß ihrer Überprüfung einzustellen und der Kommission alle Informationen zu verschaffen, die notwendig seien, um die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen. Der Gerichtshof fügte hinzu, daß der Kommission die gleiche Befugnis zustehe, „wenn sie zwar von der Beihilfe unterrichtet wurde, der betreffende Mitgliedstaat jedoch, ohne den Ausgang des in Artikel 93 Absätze 2 und 3 EWG-Vertrag vorgesehenen Verfahrens abzuwarten, unter Verstoß gegen das in Artikel 93 Absatz 3 aufgestellte Verbot das Beihilfevorhaben durchführt“ (Randnr. 20).
21.
Das Urteil des Gerichtshofes bedeutet, daß die Kommission die Vereinbarkeit sämtlicher ihr bekannter Vorhaben zur Gewährung oder Umgestaltung von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt prüfen muß, selbst wenn der betreffende Mitgliedstaat sie unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 durchgeführt hat, ohne die Genehmigung abzuwarten. Die Kommission ist nicht befugt, eine Beihilfe allein wegen einer Verletzung dieser Vorschrift für rechtswidrig zu erklären.
22.
Nach Ansicht der französischen Regierung ergibt sich aus der Entscheidung des Gerichtshofes im Fall Boussac, daß auch die nationalen Gerichte keine Möglichkeit haben, eine Beihilfe allein wegen einer Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 für rechtswidrig zu erklären. Diese Ansicht wird teilweise von der Regierung des Vereinigten Königreichs geteilt, die im vorliegenden Verfahren keine schriftlichen Erklärungen eingereicht hat, aber in der mündlichen Verhandlung vertreten war. Das Vereinigte Königreich wiederholte das von ihm im Fall Boussac vorgebrachte Argument, eine Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 führe nicht automatisch zur Rechtswidrigkeit der Beihilfe. Es gestand allerdings zu, daß die nationalen Gerichte im Fall eines solchen Verstoßes vorläufige Maßnahmen treffen könnten, um die Rechte Dritter bis zum Ausgang der Überprüfung der Kommission zu schützen.
23.
Ich kann mich der Auffassung, daß das Urteil des Gerichtshofes im Fall Boussac als Anderung seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 verstanden werden muß, nicht anschließen. Unter Nr. 38 meiner Schlußanträge im Fall Boussac hatte ich aus der Tatsache, daß nationale Gerichte eine Beihilfe wegen Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 für rechtswidrig erklären können, geschlossen, daß der EWG-Vertrag der Kommission eine entsprechende Befugnis einräume. Die Entscheidung des Gerichtshofes, daß die Kommission keine solche Befugnis hat, ist ohne Einfluß auf die Befugnisse und Pflichten der nationalen Gerichte. Die Aufgabe der Kommission besteht darin, die Vereinbarkeit der geplanten Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt in der Sache zu prüfen, während die nationalen Gerichte sicherzustellen haben, daß die Maßnahme nicht durchgeführt wird, bevor diese Prüfung abgeschlossen ist.
24.
Tatsächlich betont das Urteil Boussac nicht die Gemeinsamkeit, sondern den Unterschied zwischen der Stellung der Kommission und derjenigen der nationalen Gerichte. Die Kommission wird durch eine Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 seitens eines Mitgliedstaats nicht von der sachlichen Prüfung der Beihilfe befreit; diese Prüfung ist ihre vorrangige Aufgabe. Das nationale Gericht muß sich auf die Anwendung von Verfahrensmaßstäben beschränken, die die unmittelbare Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 herbeiführen. Überdies unterscheiden sich beide Aufgaben und ergänzen sich dennoch, denn die Ausübung der Befugnis der nationalen Gerichte, nicht angemeldete oder vorzeitig durchgeführte Maßnahmen für rechtswidrig zu erklären, trägt dazu bei, sicherzustellen, daß die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen erfüllen und erleichtert der Kommission ihre Aufgabe der sachlichen Prüfung geplanter Beihilfen. Aus diesem Grund müssen die nationalen Gerichte dem Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 in Fällen Geltung verschaffen, in denen die Kommission zur Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt verpflichtet wäre.
25.
Deshalb steht fest, daß das Urteil des Gerichtshofes im Fall Boussac auf die ständige Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 keinen Einfluß hat. Das Urteil enthält auch keinen Hinweis auf eine beabsichtigte Änderung dieser Rechtsprechung. Der Gerichtshof hat dort im Gegenteil den im Urteil vom 9. Oktober 1984 in den verbundenen Rechtssachen 91/83 und 127/83 (Heineken Brouwerijen, Sig. 1984, 3435, Randnr. 20) aufgestellten Grundsatz wiederholt, daß „Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 den durch diesen Artikel, der seinerseits für die Gewährleistung des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes wesentlich ist, eingeführten Kontrollmechanismus [sichert]“.
26.
Eine Einschränkung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur unmittelbaren Wirkung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 im vorliegenden Fall wäre darüber hinaus aus meiner Sicht höchst unerwünscht. Wie die Kommission aufgezeigt hat, hat diese Bestimmung den Zweck, die Mitgliedstaaten daran zu hindern, Beihilfen zu gewähren, bevor die Kommission entschieden hat, ob sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Nach den von der Kommission hier vorgelegten Zahlen ist diese Praxis nach wie vor untragbar weit verbreitet. Wegen der Bedeutung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 zur Sicherung der Beachtung der Vertragsbestimmungen zur Beihilfe durch die Mitgliedstaaten hat der Gerichtshof betont, daß eine Auslegung von Artikel 93 abzulehnen sei, wenn „sie dazu führen würde, den Bestimmungen des Absatzes 3 ihre Verbindlichkeit zu nehmen und sogar deren Nichtbefolgung zu fördern“ (Urteil vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73, Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnr. 14/17).
27.
Die unmittelbare Wirkung des in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 enthaltenen Verbots gilt deshalb, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Lorenz entschieden hat, für alle Beihilfen, die durchgeführt wurden, ohne angemeldet worden zu sein; ist die Anmeldung erfolgt, so wirkt sie während der Vorprüfungsphase und — falls die Kommission ein förmliches Verfahren einleitet — bis zum Erlaß der abschließenden Entscheidung. Die nationalen Gerichte sind verpflichtet, die entsprechenden Folgerungen aus dieser Tatsache zu ziehen und müssen deshalb alle den Umständen nach erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die Wirkungen der Verletzung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 zu beseitigen. Die nationalen Gerichte können deshalb verpflichtet sein, zur Durchführung der Beihilfe erlassene Rechtsvorschriften für rechtswidrig zu erklären und die Rückerstattung bereits ausgezahlter Beihilfe anzuordnen. Falls die Beihilfe durch von Unternehmen erhobene Abgaben finanziert wurde, kann eine Verpflichtung der nationalen Gerichte bestehen, die Rückerstattung dieser Abgaben anzuordnen.
28.
Was geschieht nun, wenn die Kommission entscheidet, daß die Beihilfe zwar rechtswidrig eingeführt wurde, aber trotzdem in sachlicher Hinsicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, bevor die innerstaatlichen Gerichte eine Entscheidung treffen? Nach meiner Ansicht kann das innerstaatliche Gericht gleichwohl verpflichtet sein, vor der Entscheidung der Kommission ergriffene Maßnahmen für rechtswidrig zu erklären und daraus die nötigen Folgerungen zu ziehen. Ich möchte im Anschluß an das Vorbringen der Kommission hervorheben, daß eine nach Abschluß des förmlichen Verfahrens von ihr erlassene Entscheidung keine Rückwirkung besitzt und deshalb keine Verfahrensmängel heilen kann, die bereits die Gültigkeit einer staatlichen Maßnahme, mit der die Beihilfe vorzeitig durchgeführt wurde, beeinträchtigen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird oder nicht, denn der Zweck von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 besteht darin, die Mitgliedstaaten daran zu hindern, Beihilfen zu gewähren, bevor die Kommission zu einer Entscheidung gelangt ist. Wenn eine Verletzung dieser Bestimmung in den Fällen, in denen die Kommission die Beihilfe schließlich für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt, folgenlos bliebe, bestünde für die Mitgliedstaaten ein Anreiz, den Ausgang der Überprüfung der Kommission nicht abzuwarten, da auf diese Weise die Beihilfe schneller eingeführt werden könnte. Ein solches Ergebnis würde das Verfahren zur Durchsetzung der Vertragsbestimmungen über Beihilfen beträchtlich schwächen und denjenigen Unternehmen, die Nutznießer der Beihilfe sind, einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffen. Die nationalen Gerichte müssen deshalb grundsätzlich die Rückerstattung der gesamten vorzeitig gezahlten Beihilfe sicherstellen. Falls es sich als nötig erweist, einem Unternehmen zu gestatten, eine vorzeitig gezahlte Beihilfe zu behalten, weil diese mit einer anschließend aufgrund eines mit dem Gemeinsamen Markt für vereinbar erklärten Vorhabens zu zahlenden Beihilfe verrechnet werden soll, kann eine Anpassung erforderlich sein, um jeglichen Wettbewerbsvorteil auszugleichen, den das betreffende Unternehmen aufgrund der verfrühten Zahlung ansonsten erlangen könnte.
29.
Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß eine Entscheidung der Kommission, die eine geplante Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt, ein berechtigtes Vertrauen darauf begründet, daß die gesamte bereits ausgezahlte Beihilfe rechtmäßig gewährt wurde. Die Kommission hat 1983 im Amtsblatt eine Mitteilung veröffentlicht (ABl. C 318, S. 3), in der potentielle Beihilfeempfänger darauf hingewiesen wurden, daß sie die Beihilfe gegebenenfalls zurückzahlen müssen, wenn sich herausstellt, daß sie unrechtmäßig gewährt wurde. Darüber hinaus hat der Gerichtshof im Urteil vom 20. September 1990 in der Rechtssache C-5/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I-3437) entschieden, daß Beihilfeempfänger angesichts der Bedeutung der der Kommission nach Artikel 93 EWG-Vertrag zukommenden Rolle grundsätzlich nur dann ein berechtigtes Vertrauen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe haben können, wenn diese unter Beachtung des dort vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Der Gerichtshof wies darauf hin, daß es einem sorgfältigen Gewerbetreibenden regelmäßig möglich sei, sich zu vergewissern, ob dieses Verfahren beachtet wurde.
30.
Der Gerichtshof schloß nicht aus, daß der Empfänger einer rechtswidrigen Beihilfe sich in einigen Fällen auf die berechtigte Erwartung der Rechtmäßigkeit der Beihilfe berufen könne und sie deshalb nicht zurückzuerstatten brauche. Dies sei jedoch nur ausnahmsweise möglich. Die sachliche Prüfung eines solchen Anspruchs sei Sache der nationalen Gerichte, die gegebenenfalls Auslegungsfragen gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag vorlegen könnten.
31.
Der Gerichtshof fügte hinzu, daß ein Mitgliedstaat, der eine Beihilfe unter Verletzung des Verfahrens des Artikels 93 gewährt habe, sich nicht selbst unter Berufung auf das geschützte Vertrauen der Begünstigten der Verpflichtung entziehen könne, eine Entscheidung der Kommission durchzuführen, die die Rückforderung der Beihilfe anordne. Andernfalls könnten sich die nationalen Behörden auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten stützen, um Entscheidungen der Kommission nach den Vertragsbestimmungen über Beihilfen ihrer Wirkung zu berauben (siehe auch das Urteil vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-303/88, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-1433). Aus meiner Sicht folgt daraus, daß sich ein Mitgliedstaat nicht unter Berufung auf die angeblichen berechtigten Erwartungen der Begünstigten der Anordnung eines nationalen Gerichts entziehen kann, eine vorzeitig gezahlte Beihilfe zurückzuerstatten.
32.
Sicherlich kann es in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Kommission schließlich die Vereinbarkeit des fraglichen Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt feststellt, zu Unannehmlichkeiten und Verzögerungen kommen, wenn ein nationales Gericht die Beihilfe in der Zwischenzeit wegen Verstoßes gegen Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 für rechtswidrig erklärt. Es trifft auch zu, wie der Gerichtshof in der Rechtssache Lorenz bestätigt hat, daß Beihilfefälle oft Bereiche betreffen, in denen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen besteht, damit die gewünschte Wirkung der beabsichtigten Maßnahmen eintreten kann. Trotzdem besteht für Mitgliedstaaten das beste Mittel zur Reduzierung von Unannehmlichkeiten und Verzögerungen auf ein Minimum darin, von der Durchführung von Vorhaben zur Gewährung oder Umgestaltung von Beihilfen abzusehen, bis sie von der Kommission gebilligt wurden.
33.
Ich teile allerdings nicht die Auffassung der Kommission, ein Mitgliedstaat, der eine Beihilfe wieder einführen möchte, die vom nationalen Gericht wegen Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 für rechtswidrig, von der Kommission jedoch für mit dem Gemeinsamen Markt sachlich vereinbar erklärt wurde, müsse eine erneute Anmeldung vornehmen. In einem solchen Fall ist es nicht das Beihilfevorhaben, das die nationalen Gerichte für rechtswidrig erklären, sondern die staatlichen Maßnahmen, mit denen das Vorhaben vorzeitig durchgeführt wird. Die Entscheidung des nationalen Gerichts beeinträchtigt deshalb nicht die Gültigkeit des Vorhabens selbst. Sobald die Kommission entschieden hat, daß das Vorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, kann der betreffende Mitgliedstaat es deshalb ohne weiteres durchführen. Die Auffassung der Kommission würde eine unnötige Komplizierung des Verfahrens bewirken. Wenn man der Ansicht folgen wollte, daß die Entscheidung eines nationalen Gerichts, mit der eine innerstaatliche Maßnahme wegen Verstoßes gegen Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 aufgehoben wird, die Nichtigkeit des Vorhabens, zu dessen Durchführung diese Maßnahme dienen sollte, zur Folge hätte, dann könnte man im übrigen argumentieren, daß eine derartige Entscheidung die Kommission in den Fällen von ihrer Pflicht zur Prüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Gemeinsamen Markt befreit, in denen die Entscheidung des nationalen Gerichts erging, bevor die Kommission ihre Untersuchung abgeschlossen hatte. Eine solche Folgerung, der man sich nur schwer entziehen könnte, stünde meiner Ansicht nach in Widerspruch zum Urteil des Gerichtshofes im Fall Boussac.
Ergebnis
34.
Deshalb sollten die vom französischen Conseil d'État vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet werden:
1)
Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag ist so auszulegen, daß ein Mitgliedstaat ein Vorhaben zur Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe nicht durchführen darf, bevor sich die Kommission — entweder am Ende der Vorprüfungsphase oder gegebenenfalls am Ende des förmlichen Verfahrens — eine Meinung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt gebildet hat. Die Vorschrift gewährt einzelnen Rechte, die die nationalen Gerichte zu schützen haben.
2)
Demzufolge müssen die nationalen Gerichte alle von einem Mitgliedstaat unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 ergriffenen Maßnahmen für rechtswidrig erklären und alle sich aus dieser Rechtswidrigkeit ergebenden Folgerungen ziehen.
3)
Die jeder von einem Mitgliedstaat unter Verletzung von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 ergriffenen Maßnahme anhaftende Rechtswidrigkeit wird durch eine spätere Feststellung der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nicht geheilt.
(
*1
)	Originalsprache: Englisch.