62014TJ0424_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A T‑424/14. és T‑425/14. sz. egyesített ügyekben,
a ClientEarth (székhelye: London [Egyesült Királyság], képviselik: O. Brouwer, F. Heringa és J. Wolfhagen ügyvédek)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: F. Clotuche‑Duvieusart és M. Konstantinidis, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
egyrészt a Bizottság 2014. április 1‑jei, az európai uniós környezetvédelmi szabályozásra vonatkozó, kockázatalapú ellenőrzési és felügyeleti eljárások stratégiai keretét meghatározó, kötelező erejű jogi eszköz tervezetével kapcsolatos hatásvizsgálati jelentéshez, valamint a Hatásvizsgálati Testület véleményéhez a hozzáférést megtagadó határozatának a megsemmisítése iránt, másrészt a Bizottság 2014. április 3‑i, az Unió környezetvédelmi politikája keretében a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog tagállami szintű biztosításával kapcsolatos hatásvizsgálati jelentés tervezetéhez, valamint a Hatásvizsgálati Testület véleményéhez való hozzáférést megtagadó határozatának a megsemmisítése iránt benyújtott kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács),
tagjai: M. E. Martins Ribeiro elnök, S. Gervasoni (előadó) és L. Madise bírák,
hivatalvezető: L. Grzegorczyk tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2015. június 16‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
A jogvita előzményei
1. A felperes, a ClientEarth, környezetvédelmi célú nonprofit szervezet.
2. 2014. január 20‑án a felperes az Európai Bizottsághoz az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) alapján két kérelmet nyújtott be különféle dokumentumokhoz való hozzáférés iránt. E kérelmek közül az első tárgya az Aarhusi Egyezmény az „igazságszolgáltatáshoz való jogra” vonatkozó harmadik pillérének átültetése kapcsán a Bizottság által készített hatásvizsgálati jelentés, a másodiké „a nemzeti és európai uniós szintű környezetvédelmi vizsgálatokkal és felügyelettel kapcsolatos európai uniós jogi keret felülvizsgálatára vonatkozó, Bizottság által készített hatásvizsgálati jelentés” volt.
3. 2014. február 13‑i levelével a Bizottság elutasította a fenti 2. pontban említett második kérelmet. Ennek alkalmával pontosította, hogy e kérelem tárgya „a[z Unió] környezetvédelmi szabályozásával kapcsolatos, kockázatalapú ellenőrzési és felügyeleti eljárások stratégiai keretét meghatározó kötelező erejű jogi eszköz tervezetére vonatkozó hatásvizsgálati jelentés”, valamint a Hatásvizsgálati Testület (a továbbiakban: Testület) egy, e jelentésre vonatkozó véleménye (a továbbiakban együttesen: a T‑425/14. sz. ügyben kért dokumentumok). Ez az elutasítás az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivételen alapult.
4. 2014. február 17‑i levelével a Bizottság elutasította a fenti 2. pontban említett első kérelmet. Ennek alkalmával pontosította, hogy e kérelem tárgya „a[z Unió] környezetvédelmi politikája keretében a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog tagállami szintű biztosításával kapcsolatos hatásvizsgálati jelentés tervezete”, valamint a Hatásvizsgálati Testület véleménye (a továbbiakban együttesen: a T‑424/14. sz. ügyben kért dokumentumok, illetve a T‑425/14. sz. ügyben kért dokumentumokkal együtt: a kért dokumentumok). Ez az elutasítás az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivételen alapult.
5. 2014. március 4‑én a felperes az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján két megerősítő kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz.
6. 2014. március 24‑i levelében a Bizottság tájékoztatta a felperest, hogy az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése alapján a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt tizenöt munkanappal meghosszabbította.
7. 2014. április 1‑jei levelével (a továbbiakban: 2014. április 1‑jei határozat) a Bizottság megerősítette a T‑425/14. sz. ügyben kért dokumentumokhoz való hozzáférésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel alapján történő megtagadását.
8. 2014. április 3‑i levelével (a továbbiakban: a 2014. április 3‑i határozat, illetve, a 2014. április 1‑jei határozattal együttesen: megtámadott határozatok) a Bizottság megerősítette a T‑424/14. sz. ügyben kért dokumentumokhoz való hozzáférésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel alapján történő megtagadását.
9. A megtámadott határozatokban először a Bizottság mindenekelőtt hangsúlyozta, hogy azon megbeszélések és tárgyalások keretében, amelyeket a környezeti ügyekben a vizsgálatokra és felügyeletre (2014. április 1‑jei határozat), másrészt az ugyanezen területen az igazságszolgáltatáshoz való jogra (2014. április 3‑i határozat) vonatkozó jogalkotási kezdeményezések általa történő elfogadása céljából folytattak, hatásvizsgálatokat kezdett, amelyek még mindig folyamatban vannak. A Bizottság kifejtette e tekintetben, hogy a hatásvizsgálatok rendeltetése az ilyen kezdeményezések előkészítésének elősegítése, és a jogalkotási kezdeményezésekben szereplő stratégiai döntéseket („policy choices”) a hatásvizsgálati jelentésben foglaltak támasztják alá.
10. Ezenkívül a Bizottság szerint a kért dokumentumok e szakaszban történő hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetné folyamatban lévő döntéshozatali eljárásait, ennélfogva befolyásolná mozgásterét és csökkentené kompromisszumok elérésére vonatkozó lehetőségét. Ráadásul az ilyen hozzáférhetővé tétel adott esetben olyan külső nyomáshoz vezethet, amely akadályozhatja azon, igen nehéz döntéshozatali eljárásokat, amelyek során bizalmi légkörnek kellene uralkodnia. A Bizottság ezenfelül az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének és az EUSZ 17. cikk (3) bekezdése harmadik albekezdésének a rendelkezéseire hivatkozott.
11. E tekintetben egyrészt a Bizottság a 2014. április 1‑jei határozatban kiemelte, hogy a vizsgálatok és felügyelet kulcsfontosságú tényezőnek tekinthető a közpolitikák végrehajtása során – amely területre az intézmények 2001 óta próbálják felhívni a figyelmet, és európai uniós szintű fellépést szorgalmaznak –, valamint kiemelte azt, hogy a megbeszélést meg kell óvni a külső befolyásoló tényezőktől, mivel az ilyen befolyás érintheti a tagállamok feletti ellenőrzés minőségét.
12. Másrészt a 2014. április 3‑i határozatban a Bizottság érvelésének középpontjában a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó kérdés érzékeny jellege, a tagállamok álláspontjai közötti lehetséges eltérések, valamint az a körülmény állt, hogy tíz év telt el a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslata (HL 2004. C 96., 22. o., a továbbiakban: 2003. évi irányelvjavaslat) óta.
13. Végül a Bizottság hozzáfűzte a megtámadott határozatokban, hogy a folyamatban lévő két hatásvizsgálatra vonatkozó különféle dokumentumok immár elérhetőek az interneten, és minden egyéb, az említett hatásvizsgálatokra vonatkozó dokumentumot közzé fognak tenni a jogalkotási javaslatnak a Biztosok Testülete által történő elfogadása során.
14. E tényezők fényében a Bizottság azt a következtetést vonta le a megtámadott határozatokban, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése alapján, mivel a döntéshozatali eljárások még korai és érzékeny szakaszban („at a very early and delicate stage”) vannak.
15. Másodszor a Bizottság megállapította, hogy semmilyen nyomós közérdek nem igazolja a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételét. E tekintetben a Bizottság megjegyezte, hogy az Unió feladata a környezet minőségének megőrzése, védelme és javítása, következésképpen az emberi egészség védelme. E cél elérhető a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jognak köszönhetően. Mindazonáltal a Bizottság úgy vélte egyrészt, hogy nem áll módjában annak meghatározása, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele e szakaszban mennyiben segítené az Unió területén élő személyeket abban, hogy közvetve befolyásolják azt a környezetet, amelyben élnek, mivel az igazságszolgáltatáshoz való jog már létezett a nemzeti bíróságok előtt is, és a szóban forgó döntéshozatali eljárás csupán e jog megszilárdítását célozza. Ezenfelül a Bizottság hozzáfűzte, hogy nyilvános konzultációt szerveztek 2013‑ban, amelynek során az érdekelt felek, köztük a civil társadalom, hozzájárulhatott a javaslatok főbb vonalainak meghatározásához. Másrészt a Bizottság szerint a hozzáférhetővé tétel e szakaszban veszélyezteti a döntéshozatali eljárást, és kihat a lehető legmegfelelőbb kompromisszum elérésének lehetőségére. Ezenfelül a Bizottság álláspontja szerint a közérdeket jobban garantálná annak lehetősége, hogy a döntéshozatali eljárások bármiféle külső nyomás mellőzésével folyjanak.
16. Harmadszor a Bizottság elvetette az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (6) bekezdése szerinti részleges hozzáférés biztosításának lehetőségét, mivel a kért dokumentumok teljes egészében a kivétel hatálya alá tartoznak.
Az eljárás és a felek kérelmei
17. A Törvényszék Hivatalához 2014. június 11‑én benyújtott keresetleveleivel a felperes megindította a jelen keresetet.
18. A Törvényszék második tanácsának elnöke 2015. április 27‑i végzésével a szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából a Törvényszék 1991. május 2‑i eljárási szabályzatának 50. cikke értelmében elrendelte a T‑424/10. és T‑425/11. sz. ügyek egyesítését.
19. Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (második tanács) úgy határozott, hogy megnyitja az eljárás szóbeli szakaszát, és az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 64. cikkében meghatározott pervezető intézkedések keretében felhívta a Bizottságot a T‑424/14. sz. ügyben egy dokumentum benyújtására, illetve a felekhez írásban kérdéseket intézett, amelyekre az utóbbiak az erre megadott határidőn belül válaszoltak.
20. Az eredetileg 2015. június 9‑ére kitűzött tárgyalást a felperes kérésére 2015. június 16‑ára halasztották.
21. A Törvényszék a 2015. június 16‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli érvelését és a Törvényszék kérdéseire adott válaszaikat.
22. A T‑424/14. sz. ügyben a felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a 2014. április 3‑i határozatot;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
23. A T‑424/14. sz. ügyben a Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
24. A T‑425/14. sz. ügyben a felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a 2014. április 1‑jei határozatot;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
25. A 425/14. sz. ügyben a Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
26. Keresete alátámasztásául a felperes egyetlen jogalapra hivatkozik, amely lényegében két részre oszlik, közülük az első az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének megsértésén, a második pedig az indokolási kötelezettség megszegésén alapul.
27. Először az egyetlen jogalap második részét célszerű megvizsgálni.
Az egyetlen jogalap második, az indokolási kötelezettség megszegésére alapított részéről
28. A felperes felrója, hogy a Bizottság nem tett eleget a megtámadott határozatok indokolására vonatkozó kötelezettségének. A Bizottság ugyanis mindenekelőtt elmulasztott magyarázatot adni arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése miért alkalmazandó a hatásvizsgálati jelentések és a testület véleményei tekintetében. Továbbá a Bizottság nem indokolta meg kifejezetten azt a megállapítást, amely szerint a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében veszélyezteti a döntéshozatali eljárásokat. Végül a Bizottság nem indokolta jogilag megkövetelt módon azt az általa hivatkozott körülményt sem, miszerint nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazolná.
29. A Bizottság vitatja ezen érvek megalapozottságát.
30. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolásnak a kérdéses aktus jel legéhez kell igazodnia, és abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az aktust kibocsátó intézmény megfontolásainak, oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedést alátámasztó körülményeket, illetve hogy a közösségi bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét. Nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen, mivel azt, hogy valamely aktus indokolása megfelel‑e az említett cikk követelményeinek, nem pusztán a szövegére figyelemmel kell megítélni, hanem az összefüggéseire, valamint az érintett tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére való tekintettel is (2003. március 6‑i Interporc kontra Bizottság ítélet, C‑41/00 P, EBHT, EU:C:2003:125, 55. pont; 2007. február 1‑jei Sison kontra Tanács ítélet, C‑266/05 P, EBHT, EU:C:2007:75, 80. pont; 2008. július 10‑i Bertelsmann és Sony Corporation of America kontra Impala ítélet, C‑413/06 P, EBHT, EU:C:2008:392, 166. pont; 2011. május 24‑i NLG kontra Bizottság ítélet, T‑109/05 és T‑444/05, EBHT, EU:T:2011:235, 81. pont).
31. Ami a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeket illeti, az intézmények 1049/2001 rendelet 4. cikkében felsorolt kivételek címén hozott minden határozatát indokolni kell. Ha valamely intézmény úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek hozzáférhetővé tételét kérték tőle, magyarázatot kell adnia egyrészt arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen hogyan veszélyeztetheti az 1049/2001 rendeletnek az intézmény által hivatkozott 4. cikkében előírt kivétellel védett érdeket, másrészt pedig – az e cikk (2) és (3) bekezdése szerinti esetekben – arra a kérdésre, hogy nem áll‑e fenn olyan nyomós közérdek, amely mindezek ellenére indokolja az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételét (2009. március 11‑i Borax Europe kontra Bizottság ítélet, T‑121/05, EU:T:2009:64, 37. pont; 2013. szeptember 12‑i Besselink kontra Tanács ítélet, T‑331/11, EU:T:2013:419, 96. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben: 2008. július 1‑jei Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, C‑39/05 P és C‑52/05 P, EBHT, EU:C:2008:374, 48. és 49. pont).
32. A dokumentumhoz való hozzáférést megtagadó intézmény tehát olyan indokolást köteles adni, amelyből megérthető és ellenőrizhető egyfelől, hogy a kért dokumentum ténylegesen kapcsolódik‑e a hivatkozott kivétellel érintett területhez, másfelől hogy az e kivétellel kapcsolatos védelmi szükséglet valós‑e (2005. április 26‑i Sison kontra Tanács ítélet, T‑110/03, T‑150/03 és T‑405/03, EBHT, EU:T:2005:143, 61. pont; NLG kontra Bizottság ítélet, fenti 30. pont, EU:T:2011:235, 83. pont; Besselink kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:T:2013:419, 99. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben és analógia útján: Interporc kontra Bizottság ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2003:125, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33. A jelen ügyben a megtámadott határozatoknak a fenti 9–16. pontban felsorolt indokaiból kitűnik, hogy a Bizottság a hozzáférést az 1049/2001 az rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel alapján tagadta meg. Egyrészt úgy ítélte meg, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele e szakaszban súlyosan veszélyeztetheti a környezeti ügyekben a vizsgálatokra és a felügyeletre (2014. április 1‑jei határozat), illetve a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra (2014. április 3‑i határozat) vonatkozó jogalkotási javaslatok elfogadásához kapcsolódó döntéshozatali eljárásokat. A Bizottság e tekintetben nyomatékosította a hatásvizsgálat ilyen eljárás keretében betöltött tárgyát és szerepét, és lényegében gondolkodási és tárgyalási szabadsága védelmének szükségességét, továbbá azt a körülményt, hogy az e két területre vonatkozó megbeszélések már régóta folyamatban vannak. Másrészt a Bizottság elvetette a hozzáférhetővé tételt igazoló nyomós közérdek fennállását lényegében abból az okból, hogy a Bizottságnak nem állt módjában annak meghatározása, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele e szakaszban mennyiben segítené az Unió területén élő személyeket abban, hogy közvetve befolyásolják azt a környezetet, amelyben élnek, és pontosította, hogy környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog már létezett a nemzeti bíróságok előtt is, a szóban forgó döntéshozatali eljárás csupán e jog megszilárdítását célozza, és az érdekelt felek álláspontjának figyelembevétele céljából 2013‑ban nyilvános konzultációt szerveztek. A Bizottság szerint a közérdeket – épp ellenkezőleg – jobban garantálná annak lehetősége, hogy a döntéshozatali eljárások bármiféle külső nyomás mellőzésével folyjanak.
34. Tehát a megtámadott határozatokból minden kétséget kizáróan kitűnik mindenekelőtt az, hogy a Bizottság álláspontja szerint a kért dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel hatálya alá tartoznak, mivel lényegében a fent említett jogalkotási javaslatok elfogadásához vezető döntéshozatali eljárásokhoz kapcsolódnak, és hozzáférhetővé tételük súlyosan veszélyeztetné az említett eljárásokat.
35. Ehhez hozzá kell fűzni, hogy a Bizottságnak nem volt kötelessége kifejezetten megindokolni magának az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a kért dokumentumok tekintetében történő alkalmazását. Konkrétabban, tekintve, hogy a felperes – amint azt elismerte a tárgyaláson – megerősítő kérelmeiben egyáltalán nem vitatta e rendelkezésnek a kért dokumentumok tekintetében való alkalmazhatóságát, meg kell állapítani, hogy miként az ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 296. cikk nem értelmezhető úgy, hogy az megköveteli, hogy a Tanács részletesen válaszoljon a felperes által az igazgatási eljárás során előterjesztett észrevételekre (lásd: 2012. november 15‑i Al‑Aqsa kontra Tanács és Hollandia kontra Al‑Aqsa ítélet, C‑539/10 P és C‑550/10 P, EBHT, EU:C:2012:711, 141. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), e rendelkezés sem értelmezhető akként, hogy a Bizottságnak megelőző jelleggel el kellett volna utasítania a megtámadott határozatok indokolásában minden olyan hipotetikus érvet, amelyet elemzésével szemben egy későbbi szakaszban felhozhatnak. A Bizottság tehát a megtámadott határozatokban szorítkozhatott azon érvek pozitív módon történő előadására, amelyek folytán az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdését alkalmazhatónak véli, anélkül, hogy el kellett volna utasítania vagy bírálnia kellett volna e rendelkezés esetlegesen más értelmezéseit (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 1960. május 10‑i Barbara és társai kontra Főhatóság ítélet, 3/58–18/58, 25/58 és 26/58, EBHT, EU:C:1960:18, 411. o.).
36. Ezt követően meg kell jegyezni, hogy a megtámadott határozatok indokolásából következik, hogy – a fenti 31. és 32. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlattal összhangban – a Bizottság világos és érthető magyarázatot adott arra, hogy miért vélte úgy egyrészt, hogy a kért dokumentumokhoz való hozzáférés veszélyeztetné az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel által védett érdeket, másrészt, hogy nem áll fenn olyan nyomós közérdek, amely hozzáférhetővé tételüket mindazonáltal igazolná.
37. Végül, tekintettel a fenti 30. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra, ehhez hozzá kell fűzni, amint az egyértelműen kitűnik a felperes beadványaiból és konkrétabban az általa az egyetlen jogalap első részének keretében előadott érvekből, hogy a megtámadott határozatok indokolása lehetővé tette számára a hozzáférés megtagadása okainak megértését és keresetének előkészítését. Ezenkívül ez az indokolás ugyancsak elégséges ahhoz, hogy lehetővé tegye a Törvényszék számára felülvizsgálatának gyakorlását.
38. A fentiek fényében meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatok indokolása elégséges.
39. Következésképpen az egyetlen jogalap második részét mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az egyetlen jogalap első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének megsértésére alapított részéről
40. Az egyetlen jogalap első, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének megsértésére alapított részével a felperes kezdetben három kifogást adott elő, amelyek közül az elsőt, elsődlegesen, lényegében, az e rendelkezésben foglalt kivételnek a kért dokumentumok tekintetében való alkalmazhatatlanságára, a másodikat, másodlagosan, a döntéshozatali eljárások súlyos veszélyeztetése kockázatának hiányára, a harmadikat pedig, harmadlagosan, a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek fennállására alapította.
41. A tárgyaláson egy, a Törvényszék által feltett kérdésre válaszul, a felperes elállt a beadványaiban előadott első kifogástól, ami rögzítésre került a tárgyalásról készült jegyzőkönyvben.
42. Ilyen körülmények között ezt követően a felperes által előadott első és második kifogást kell megvizsgálni.
A döntéshozatali eljárások súlyos veszélyeztetése kockázatának hiányára alapított második kifogásról
43. A felperes lényegében azt állítja, hogy a megtámadott határozatok téves jogalkalmazást valósítanak meg, amennyiben a Bizottság tévesen vonta le azt a következtetést, hogy fennáll a döntéshozatali eljárások veszélyeztetésének kockázata az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében.
44. Közelebbről a felperes először is felhívja a figyelmet arra, hogy a kért dokumentumokhoz, amelyeket a Bizottság jogalkotói minőségében és a jogalkotási folyamatban fontos szerepet betöltve állított ki, szélesebb körű hozzáférést kellene biztosítani, és azoknak a lehető legközvetlenebbül hozzáférhetőeknek kellene lenniük.
45. Másodszor a felperes úgy véli, hogy a hatásvizsgálat jellemzője az átláthatóság és az érdekelt felekkel való konzultáció.
46. Harmadszor a felperes úgy véli, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele nem hordozza magában nyilvánvalóan a döntéshozatali eljárások veszélyeztetésének kockázatát, ellenkezőleg: elő is segítheti ezeket az eljárásokat. Ami azt illeti, először is, a megtámadott határozatokban foglalt indokok tisztán általános és hipotetikus jellegűek. Továbbá a Bizottság arra vonatkozó érvei, hogy a hozzáférhetővé tétel korlátozná mozgásterét és csökkentené kompromisszum elérésére vonatkozó lehetőségét, nem bírnak relevanciával, és azon mozgástere, amellyel a hatásvizsgálati jelentés összeállítása tekintetében rendelkezik, mindenképpen csekélyebb lenne, mint magának a döntéshozatali eljárásnak a keretében. Egyébiránt, túl azon, hogy a közvélemény megérti, hogy a javaslatok módosulhatnak, a Bizottság nem bizonyította, hogy a hozzáférhetővé tétel ténylegesen olyan általános nyomást eredményezhet, amely meghiúsíthatja a jogalkotási eljárást. Ráadásul a kért dokumentumok, amelyek alapvetően ténybeli információkat tartalmaznak, nem minősíthetők érzékenyeknek azon egyetlen körülmény folytán, hogy egy politikailag vitatott kérdésre vonatkoznak. Ehhez a felperes hozzáteszi válaszaiban, hogy ha a kért dokumentumok érzékeny információkat is tartalmaznának, részleges hozzáférés mindenesetre biztosítható lenne az 1049/2001 rendelet 4. cikke (6) bekezdésének alapján. A T‑424/14. sz. ügyben a kérdés politikailag érzékeny jellege és a tagállamok álláspontjainak lehetséges eltérései nem függenek össze a kivétel szigorú értelmezésével; a T‑425/14. sz. ügyben a Bizottság tévesen jegyzi meg, hogy a külső befolyásoló tényezők érinthetik a tagállamok feletti ellenőrzés minőségét. Végezetül nem elegendő önmagában az a tény, hogy a döntéshozatali eljárások korai szakaszban vannak.
47. Negyedszer a felperes válaszaiban, a Bizottság érveire felelve egyrészt ellenzi általános vélelem elismerését, mivel álláspontja szerint egy ilyen vélelem nélkülözne minden uniós jogi alapot, és teljesen ellentmondana az átláthatóság elvének. Másrészt a felperes rámutat arra, hogy azzal, hogy hozzáférést kért a dokumentumokhoz, nem állt szándékában a Bizottság döntéshozatali eljárásainak veszélyeztetése, magánérdeket sem követett, és a hozzáférés iránti kérelmei által követett érdekeket az európai ombudsman is elismerte egy határozatában.
48. A Bizottság erre lényegében azt feleli, hogy el kell ismerni annak az általános vélelemnek a fennállását, amelynek értelmében a kért dokumentumokhoz való hozzáférés a jelen ügyben megtagadható volt, mindenesetre nem követett el hibát, amikor arra következtetett, hogy fennáll a döntéshozatali eljárások veszélyeztetésének kockázata.
49. Elöljáróban először is meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatokban a Bizottság az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel alapján tagadta meg a hozzáférést. E rendelkezés értelmében az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik.
50. Másodszor a kért dokumentumok az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel hatálya alá tartoznak, amit egyébként a felperes szintén nem vitat (lásd: fenti 41. pont). E dokumentumokat ugyanis két olyan hatásvizsgálat keretében állították össze, amelyeket a Bizottság két, a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog tárgyában (T‑424/14. sz. ügy) és ugyanezen területen a felügyelet tárgyában (T‑425/14. sz. ügy) indítványozandó politikai kezdeményezésekre vonatkozó döntéshozatali eljárásokra tekintettel folytattak. Nem vitatott, hogy e döntéshozatali eljárások folyamatban voltak akkor, amikor a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatokat.
51. Harmadszor a megtámadott határozatokból kitűnik, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetheti a folyamatban lévő döntéshozatali eljárásokat, amelyek korai és érzékeny szakaszban tartanak. Ez a megállapítás több indokon alapul. Először is, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az említett hozzáférhetővé tétel veszélyeztetné az ő mozgásterét, valamint azon lehetőségét, hogy hozzájáruljon a kompromisszum eléréséhez. Másodszor a Bizottság megállapította, hogy bizalmi légkört kell fenntartani a politikai javaslatok kidolgozását célzó vita‑ és tárgyalási folyamatok során. Márpedig, álláspontja szerint, a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele olyan külső nyomások kockázatával járna, amelyek befolyásolhatnák a folyamatban lévő érzékeny eljárásokat. E tekintetben a Bizottság egyébiránt hangsúlyozta, hogy az EUSZ 17. cikk (1) és (3) bekezdésének értelmében elő kell mozdítania az Unió általános érdekeit, és feladatait teljesen önállóan kell ellátnia. Harmadszor, egyrészt a 2014. április 1‑jei határozatban (T‑425/14. sz. ügy) a Bizottság arra helyezte a hangsúlyt, hogy környezeti ügyekben a vizsgálatok és felügyelet kulcsfontosságú tényezőnek tekinthető a közpolitikák végrehajtása során, amely területre az intézmények 2001 óta próbálják felhívni a figyelmet, és sürgetnek európai uniós szintű fellépést, valamint arra, hogy a megbeszélést meg kell óvni a külső befolyásoló tényezőktől, mivel az ilyen befolyás érintheti a tagállamok feletti ellenőrzés minőségét. Másrészt a 2014. április 3‑i határozatban (T‑424/14. sz. ügy) a Bizottság kiemelte a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó kérdés érzékeny jellegét, a tagállamok álláspontjai közötti lehetséges eltéréseket, valamint azt a körülményt, hogy tíz év telt el a 2003. évi irányelvjavaslata óta.
52. Az tűnik ki tehát a megtámadott határozatok indokolásának olvasatából, hogy a Bizottság olyan, általános jellegű megállapításokra alapozta álláspontját, amelyek egyrészt gondolkodási szabadságának, mozgásterének és függetlenségének megőrzésére, valamint a megbeszélések bizalmi légkörének fenntartására, másrészt a folyamatban lévő megbeszélések és tárgyalások lefolytatásának befolyásolására alkalmas külső tényezők kockázatára vonatkoznak. A Bizottság határozatának alapjául szolgáltak továbbá egyéb, specifikusabb megfontolások a folyamatban lévő két döntéshozatali eljárásra vonatkozóan, amelyek tárgya konkrétabban, e korai és érzékeny szakaszban az, hogy a megvitatandó kérdések már hosszú ideje képezik megfontolások tárgyát, illetve e kérdések jelentősége, valamint a 2014. április 3‑i határozatban (T‑424/14. sz. ügy), a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való joghoz és a tagállamok közötti lehetséges eltérések fennállásához kapcsolódó kérdéskör érzékeny jellege. Ezzel szemben a megtámadott határozatokból egyáltalán nem következik, hogy a Bizottság elvégezte volna a kért dokumentumok egyéni és konkrét vizsgálatát.
53. A felperes vitatja a megtámadott határozatok ezen indokainak megalapozottságát, mivel azok, lényegüket tekintve, tisztán általános és hipotetikus jellegűek, és nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy fennáll a Bizottság döntéshozatali eljárásai súlyos veszélyeztetésének kockázata. A Bizottság ezzel szemben azon általános vélelem elismerésére kéri a Törvényszéket, amely szerint a megtámadott határozatokban megtagadhatta a kért dokumentumokhoz való hozzáférést.
54. Ilyen körülmények között meg kell vizsgálni a Bizottság azon általános vélelem fennállásának megalapozására szolgáló érveit, amelynek értelmében ezen intézmény megtagadhatja – a kért dokumentumokhoz hasonlóan – egy folyamatban lévő döntéshozatali eljárásról szóló hatásvizsgálati jelentésre vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférést, mielőtt értékelné a megtámadott határozatok jogszerűségét.
– A kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó általános vélelem fennállásáról
55. Emlékeztetni kell arra, hogy (1) preambulumbekezdése értelmében az 1049/2001 rendelet illeszkedik az EUSZ 1. cikke második bekezdésében kifejezett azon szándékhoz, hogy az Európai Unióról szóló szerződés új szakaszt jelentsen az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Amint arra e rendelet (2) preambulumbekezdése emlékeztet, az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga ez utóbbiak demokratikus jellegéhez kapcsolódik (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 34. pont; 2010. szeptember 21‑i Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EBHT, EU:C:2010:541, 68. pont; 2011. július 21‑i Svédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet, C‑506/08 P, EBHT, EU:C:2011:496, 72. pont; 2013. október 17‑i Tanács kontra Access Info Europe ítélet, C‑280/11 P, EBHT, EU:C:2013:671, 27. pont; 2014. február 27‑i Bizottság kontra EnBW ítélet, C‑365/12 P, EBHT, EU:C:2014:112, 61. pont).
56. Ennek érdekében az 1049/2001 rendelet arra irányul, amint azt (4) preambulumbekezdése és 1. cikke kimondja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának (Sison kontra Tanács ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2007:75, 61. pont; 2007. december 18‑i Svédország kontra Bizottság ítélet, C‑64/05 P, EBHT, EU:C:2007:802, 53. pont; Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 69. pont; Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 28. pont).
57. E jog mindazonáltal köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló korlátozásoknak van alávetve (a Sison kontra Tanács ügyben hozott ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2007:75, 62. pont). Konkrétabban, és (11) preambulumbekezdésével összhangban, az említett rendelet a 4. cikkében olyan kivételrendszert határoz meg, amely feljogosítja az intézményeket, hogy megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha az sértené az e cikkel védett valamely érdeket (Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 70. és 71. pont; Svédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2011:496, 74. pont, Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 29. pont).
58. Az ilyen kivételeket – mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől – szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd: Sison kontra Tanács ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2007:75, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59. A szigorú értelmezés elvével összhangban az érintett intézménynek, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a közlését kérték tőle, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, az intézmény által hivatkozott kivétellel védett érdeket. Ráadásul az ilyen sérelem kockázatának ésszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd: Svédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2011:496, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; Tanács k ontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 31. pont). Önmagában az a körülmény, hogy valamely dokumentum egy kivétellel védett érdeket érint, nem elégséges e kivétel alkalmazásának igazolására (2005. április 13‑i Verein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ítélet, T‑2/03, EBHT, EU:T:2005:125, 69. pont; 2011. június 7‑i Toland kontra Parlament ítélet, T‑471/08, EBHT, EU:T:2011:252, 29. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben: Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 64. pont).
60. Tehát az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kivétel alkalmazása feltételezi annak alátámasztását, hogy az intézménynél belső használatra készült szóban forgó dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen veszélyeztetheti az intézmény döntéshozatali eljárását, továbbá e veszély ésszerűen előrelátható, nem pusztán feltételezett (Toland kontra Parlament ítélet, fenti 59. pont, EU:T:2011:252, 70. pont).
61. Ezenfelül az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésében foglalt kivétel alkalmazásához a döntéshozatali eljárást fenyegető veszélynek súlyosnak kell lennie. Ez különösen akkor áll fenn, ha az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tétele jelentős hatást gyakorol a döntéshozatali eljárásra. A súlyosság értékelése az adott ügy valamennyi körülményétől függ, különösen a döntéshozatali eljárásra gyakorolt azon negatív hatásoktól, melyekre az intézmény az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét érintően hivatkozik (2008. december 18‑i Muñiz kontra Bizottság ítélet, T‑144/05, EU:T:2008:596, 75. pont; Toland kontra Parlament ítélet, fenti 59. pont, EU:T:2011:252, 71. pont; 2014. szeptember 9‑i MasterCard és társai kontra Bizottság ítélet, T‑516/11, EU:T:2014:759, 62. pont).
62. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy ez az ítélkezési gyakorlat nem értelmezhető úgy, hogy megkövetelné az intézményektől olyan bizonyítékok előterjesztését, amelyekből az ilyen kockázat fennállása megállapítható. Az ítélkezési gyakorlat szerint e vonatkozásban elegendő, hogy a megtámadott határozatban szerepeljenek olyan kézzelfogható körülmények, amelyek lehetővé teszik annak megállapítását, hogy a döntéshozatali eljárást fenyegető ezen veszély a határozat elfogadásának időpontjában ésszerűen előrelátható, nem pusztán feltételezett volt, például amelyek olyan objektív okok ezen időpontban való fennállását tanúsítják, amelyek miatt ésszerűen számítani lehetett arra, hogy a felperes által kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele esetén veszélyeztetve lenne a döntéshozatali eljárás (2014. december 11‑i Saint‑Gobain Glass Deutschland kontra Bizottság ítélet, T‑476/12, fellebbezés alatt, EU:T:2014:1059, 71. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben: Toland kontra Parlament ítélet, fenti 59. pont, EU:T:2011:252, 78. és 79. pont).
63. Mindazonáltal és különösen a fenti 59. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat ellenére a Bíróság elismerte, hogy az érintett intézmény ezzel kapcsolatban alapíthatja álláspontját a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében egymáshoz hasonló általános megfontolások alkalmazhatók (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 50. pont; lásd továbbá: Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
64. Ekképpen a Bíróság öt esetben ismerte el a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó általános vélelem fennállását, nevezetesen az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárással kapcsolatos igazgatási ügyiratban szereplő dokumentumokat illetően (2010. június 29‑i Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ítélet, C‑139/07 P, EBHT, EU:C:2010:376, 61. pont), a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzésére irányuló eljárás keretében a Bizottság és a bejelentő felek vagy harmadik személyek által egymásnak küldött dokumentumokat illetően (2012. június 28‑i Bizottság kontra Éditions Odile Jacob ítélet, C‑404/10 P, EBHT, EU:C:2012:393, 123. pont; Bizottság kontra Agrofert Holding ítélet, C‑477/10 P, EBHT, EU:C:2012:394, 64. pont), a valamely intézmény által bírósági eljárás során benyújtott beadványokat illetően (Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 94. pont), az eljárás pert megelőző szakaszában a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos dokumentumokat illetően(2013. november 14‑i LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, C‑514/11 P és C‑605/11 P, EBHT, EU:C:2013:738, 65. pont), valamint az EUMSZ 101. cikk alkalmazására vonatkozó eljárás ügyiratainak részét képező dokumentumokat illetően (Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 93. pont).
65. A Törvényszék három további esetben ismerte el általános vélelem fennállását, nevezetesen közbeszerzési eljárás ajánlattevőinek ajánlataihoz való hozzáférés iránt egy másik ajánlattevő által benyújtott kérelem (2013. január 29‑i Cosepuri kontra EFSA ítélet, T‑339/10 és T‑532/10, EBHT, EU:T:2013:38, 101. pont), az úgynevezett „EU Pilot” eljárással kapcsolatos dokumentumok (2014. szeptember 25‑i ítélet, Spirlea kontra Bizottság, T‑306/12, EBHT, fellebbezés alatt, EU:T:2014:816, 63. pont), valamint a nemzeti versenyhatóságok által a Bizottságnak a [z EUMSZ 101. cikkben] és [az EUMSZ 102. cikkben] meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.) 11. cikkének (4) bekezdése értelmében megküldött dokumentumok esetében (2015. május 12‑i Unión de Almacenistas de Hierros de España kontra Bizottság ítélet, T‑623/13, EBHT, EU:T:2015:268, 64. pont).
66. Egyrészt a fenti 64. és 65. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy ahhoz, hogy egy általános vélelemre érvényesen hivatkozni lehessen a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt az 1049/2001 rendelet alapján kérelmet előterjesztő személlyel szemben, az szükséges, hogy a kért dokumentumok azonos kategóriáiba tartozzanak, vagy azonos természetűek legyenek (lásd ebben az értelemben: Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 50. pont; Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat, Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
67. Másrészt ezen ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az általános vélelmek alkalmazását alapvetően annak feltétlen szükségessége szabja meg, hogy biztosítani kell a szóban forgó eljárások helyes működését, és garantálni kell azt, hogy azok céljai ne kerüljenek veszélybe. Tehát egy általános vélelem elismerése alapulhat azon, hogy bizonyos eljárások dokumentumaihoz való hozzáférés nem összeegyeztethető ugyanezen eljárás megfelelő lefolytatásával, továbbá azon a kockázaton, hogy e hozzáférés veszélyezteti ezen eljárásokat, tekintve, hogy az általános vélelmek – a harmadik felek általi beavatkozás korlátozásával – lehetővé teszik az eljárás lefolytatása integritásának megőrzését (lásd ebben az értelemben: Wathelet főtanácsnok LPN és Finnország kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑514/11 P és C‑605/11 P, EBHT, EU:C:2013:528, 66, 68, 74 és 76. pont; Spirlea kontra Bizottság ítélet, fenti 65. pont, fellebbezés alatt, EU:T:2014:816, 57. és 58. pont). A valamely uniós intézmény előtt folyó, azon eljárásra vonatkozó jogi aktus által előírt különös szabályok alkalmazása, amelynek érdekében a kért dokumentumokat létrehozták, egyike azon kritériumoknak, amelyek igazolhatják az általános vélelem elismerését (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑i ítélet, McCullough kontra Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, 91. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; lásd továbbá, ebben az értelemben: Cruz Villalón főtanácsnok Tanács kontra Access Info Europe ügyre vonatkozó indítványa, C‑280/11 P, EBHT, EU:C:2013:325, 75. pont).
68. A jelen ügyben először is azt kell meghatározni, hogy a kért dokumentumok azonos kategóriába tartoznak‑e, vagy azonos természetűek‑e.
69. E tekintetben mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy, amint azt a Bizottság pontosította a tárgyaláson, anélkül, hogy a felperes vitatta volna, a kért dokumentumok hatásvizsgálati jelentéstervezetekből, egy, a testület szolgálatközi konzultáció céljából való megküldést támogató véleményét követően véglegesített hatásvizsgálati jelentésből, valamint a testület e tervezetekre vonatkozó véleményéből állt. E dokumentumok két hatásvizsgálat megvalósításának keretébe illeszkednek, amelyek közül az első a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra, a második az ugyanezen területre vonatkozó vizsgálatok és felügyelet jogi keretének felülvizsgálatára vonatkoznak.
70. Ezt követően meg kell állapítani, hogy a hatásvizsgálatra vonatkozó, a Bizottság által 2009. január 15‑én elfogadott iránymutatás (a továbbiakban: iránymutatás) az alábbiak szerint határozza meg a hatásvizsgálatot:
„A hatásvizsgálat a [politikai] javaslatok előkészítése során követendő logikus lépések együttese. Olyan eljárás, amelynek folyamán, a politikai döntéshozók szándéka szerint, a számba vehető politikai opciók előnyeiről és hátrányairól információkat gyűjtenek lehetséges hatásaik vizsgálata útján. Ezen eljárás eredményeit a [hatásvizsgálati] jelentés foglalja össze és mutatja be.
[…]
A [hatásvizsgálat] magvalósítása kulcstényező a javaslatok Bizottság által történő kidolgozása során, és a Biztosok Testülete tekintetbe veszi a [hatásvizsgálati jelentést] döntéseinek meghozatala során. A [hatásvizsgálat] segíti a döntéshozatalt, de nem helyettesíti azt: egy politikai javaslat elfogadása továbbra is politikai döntés marad, amelyet kizárólag a Testület hoz meg”.
71. Végül az iránymutatásból kitűnik, hogy a hatásvizsgálat több lépésben készül. E lépések magukban foglalják különösen a hatásvizsgálati jelentéstervezet szerkesztését, annak véleményezés céljából a Testület elé való terjesztését, ezen utóbbi ajánlásainak fényében történő véglegesítését, a Bizottságon belüli szolgálatközi konzultáció céljából való továbbítását, amely szakaszban a jelentéstervezeten még alapvető módosítások hajthatók végre, amelyek a testület új véleményét teszi szükségessé, végül a Biztosok Testületének való megküldését.
72. E tényezők fényében meg kell állapítani, hogy a kért dokumentumok, amennyiben két hatásvizsgálat megvalósításának keretébe illeszkednek, a dokumentumok azonos kategóriájába tartoznak, következésképpen a fenti 66. pontban kimondott feltétel teljesül.
73. Ezt a megállapítást nem teszi kétségessé az, a felperes által a tárgyaláson előadott érv, amely szerint az általa előterjesztett, hozzáférés iránti kérelmek nem tekinthetők „általános kérelmeknek”, és nem a dokumentumok egy adott csoportjára vonatkoznak.
74. Kétségtelen, a Bíróság megállapította, hogy a fenti 64. pontban hivatkozott ítéletekhez vezető valamennyi ügyet az jellemezte, hogy a szóban forgó, hozzáférés iránti kérelem nem egyetlen dokumentumra, hanem dokumentumok összességére vonatkozott, és pontosította, hogy az effajta helyzetekben a hozzáférés megtagadása általános vélelmének elismerése lehetővé teszi az érintett intézmény számára, hogy az általános kérelmet kezelje, és arra megfelelően reagáljon ilyen jellegű helyzetben (lásd: Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 67–69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
75. Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy egy legalább annyira minőségi, mint mennyiségi szempont – vagyis az, hogy a kért dokumentumok ugyanazzal az eljárással kapcsolatosak – határozza meg a megtagadásra vonatkozó általános vélelem alkalmazását (lásd ebben az értelemben és analógia útján: LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), nem pedig egy pusztán mennyiségi szempont, vagyis a szóban forgó hozzáférés iránti kérelem által érintett dokumentumok alacsonyabb vagy magasabb száma (lásd ebben az értelemben: Spirlea kontra Bizottság ítélet, fenti 65. pont, fellebbezés alatt, EU:T:2014:816, 75. pont).
76. Másodszor meg kell állapítani, hogy nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely kifejezetten a kért dokumentumokhoz való hozzáférés módjait szabályozná, amint azt a Bizottság egyébként elismerte a Törvényszék tárgyaláson feltett kérdésére adott válaszában.
77. Mindazonáltal a fenti 67. pontban kifejtett megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy – ellentétben azzal, amit a felperes állított a tárgyaláson – e körülmény önmagában nem igazolhatja az általános vélelem fennállása elismerése minden lehetőségének kizárását, amely alapján a kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadható lenne.
78. Ellenkezőleg: a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy egy ilyen általános vélelem felmerül a politikai javaslatok, köztük adott esetben a jogalkotási aktusok Bizottság általi előkészítésére és kidolgozására irányadó szabályokat illetően.
79. E tekintetben mindenekelőtt meg kell jegyezni egyrészt, hogy az EUSZ 17. cikk (1)–(3) bekezdése értelmében:
„(1) A Bizottság előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket.
[…]
(2) Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, az Unió jogalkotási aktusait kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni. Az egyéb jogi aktusokat akkor kell a Bizottság javaslata alapján elfogadni, ha a Szerződések úgy rendelkeznek.
(3) […]
Feladatainak ellátása során a Bizottság teljes mértékben független. […]”
80. Másrészt emlékeztetni kell arra, hogy az olyan területeken – mint amilyen az Unió környezetvédelmi politikája –, amelyek az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése értelmében és az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivételekkel a rendes jogalkotási eljárás alá tartoznak, amint azt az EUMSZ 289. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 294. cikk meghatározza, a Bizottság az EUMSZ 294. cikk (2) bekezdésének megfelelően javaslatot terjeszt az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa elé. Az említett jogalkotási eljárás e javaslattal veszi kezdetét.
81. A Bizottságnak az e rendelkezésekben biztosított jogalkotás‑ kezdeményezési hatásköre azt jelenti, hogy a Bizottságnak kell arról határoznia, hogy előterjeszt‑e, vagy sem valamely jogalkotási aktusra irányuló javaslatot, kivéve azon, a jelen ügyre nem jellemző esetet, amikor az uniós jog értelmében köteles ilyen javaslatot tenni. E hatáskör alapján valamely jogalkotási aktusra irányuló javaslat előterjesztése esetén szintén a Bizottság – amely intézmény az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének megfelelően előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket – feladata e javaslat tárgyának, céljának és tartalmának a meghatározása (lásd ebben az értelemben: 2015. április 14‑i ítélet, Tanács kontra Bizottság, C‑409/13, EBHT, EU:C:2015:217, 70. pont).
82. Tehát a Bizottságra, amely előmozdítja az általános érdeket, és feladatainak ellátása során teljes mértékben független, ruházzák a tagállamok összessége általános érdekének azonosítását, illetve azt, hogy annak kielégítése érdekében megfelelő javaslatokat tegyen (lásd ebben az értelemben: Jääskinen főtanácsnok Tanács kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványa, C‑409/13, EBHT, EU:C:2014:2470, 43. pont).
83. Következésképpen a Bizottság feladata – amennyiben politikai javaslatokat készít elő és dolgoz ki – annak garantálása, hogy teljes mértékben függetlenül járjon el, és hogy javaslatai kizárólag az általános érdek körébe tartozzanak.
84. Ezzel összefüggésben ezen intézmény számára lehetővé kell tenni, hogy e szakaszban teljes mértékben függetlenül, és az általános érdeket szolgálva járhasson el.
85. Másodszor fontos megjegyezni, hogy a Bizottság a politikai javaslatok előkészítése és kidolgozása során – mint a jelen ügyben – támaszkodhat az e javaslatok előkészítése és kidolgozása céljából végzett hatásvizsgálatokra.
86. E tekintetben egyrészt a hatásvizsgálat, amely az iránymutatás szerint „kulcsfontosságú eszköz, amely lehetővé teszi annak biztosítását, hogy a Bizottság kezdeményezéseit és [az uniós] jogszabályokat átlátható, hiánytalan és kiegyensúlyozott” információk alapján dolgozzák ki, a politikai javaslatok, köztük jogalkotási javaslatok Bizottság általi előkészítésének körébe tartoznak, amint az egyébként magából a fenti 70. pontban bemutatott iránymutatásban foglalt meghatározásából is következik.
87. Konkrétabban a hatásvizsgálat lehetővé teszi azon információk csoportosítását, amelyek alapján a Bizottság mérlegelni tudja majd különösen e javaslatok célszerűségét, szükségességét, természetét és tartalmát.
88. E tekintetben a hatásvizsgálati jelentés az iránymutatás értelmében többek között a „politikai opciókra”, a „hatások elemzésére” és „az opciók összevetésére” vonatkozó szakaszokat tartalmaz.
89. A hatásvizsgálati jelentés következésképpen, a felperes érveivel szemben, nem tekinthető úgy, hogy kizárólag a politikai javaslatok előkészítési és kidolgozási eljárása ténybeli hátterének meghatározására korlátozódik.
90. Másrészt hozzá kell tenni, hogy a hatásvizsgálatok elvégzése lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy biztosítsa az EUSZ 11. cikk (3) bekezdésében foglalt rendelkezés tiszteletben tartását, amely értelmében ezen intézmény „annak érdekében, hogy biztosítsa az Unió fellépéseinek koherenciáját és átláthatóságát, az érintett felekkel széles körű előzetes konzultációkat folytat”.
91. A hatásvizsgálat ugyanis, amint az az iránymutatásból következik, több szakaszból álló eljárás során valósul meg. Konkrétabban egy ilyen vizsgálat megvalósítása az előkészítési szakasz után az érdekelt felekkel és szakértőkkel való konzultációt tesz szükségessé.
92. Ekként az iránymutatásban az szerepel, hogy a hatásvizsgálat „tekintetbe veszi – a Bizottság más intézményekkel és a civil társadalommal szemben folytatott átláthatósági és nyitottsági politikájával összhangban – külső érintettek széles körének az álláspontját”, a hatásvizsgálati jelentés pedig bemutatja a konzultáció eredményeit, a különböző, kifejezésre juttatott álláspontokat, és azt, hogy azokat milyen módon vették tekintetbe. E konzultáció eredményeinek alapján szerkesztik meg a hatásvizsgálati jelentés tervezetét, amelyet ezt követően megküldenek véleményezésre a Testületnek, és annak észrevételei alapján véglegesítik, ezt követően szolgálatközi konzultációra, majd pedig a Biztosok Testületének küldik meg.
93. Ebből nyilvánvalóan az következik, hogy a nyilvános konzultáció szervezése által a hatásvizsgálat – amint abban a felek végső soron egyetértenek – a Bizottság politikai javaslatok előkészítésére és kidolgozására vonatkozó döntéshozatali eljárásának átláthatóságára és nyitottságára, valamint az érdekelt feleknek az említett eljárásban való részvételére irányuló cél körébe illeszkedik.
94. Mindazonáltal, tekintettel különösen a fenti 79–84. pontban kifejtett megfontolásokra, meg kell állapítani, hogy a Bizottság nak azt követően, hogy konzultált az érdekelt felekkel és tanulmányozta a hatásvizsgálati jelentés elkészítése keretében gyűjtött szükséges információkat, módjában kell, hogy álljon, – amint arra lényegében maga is hivatkozik –, hogy e tényezők alapján, teljes mértékben függetlenül, az általános érdeket szolgálva és külső nyomás vagy akár csak harmadik felek részéről történő befolyásolás nélkül döntsön az indítványozandó politikai kezdeményezésekről.
95. E megfontolás még inkább érvényes a Bizottság Szerződések által ráruházott kezdeményezési jogköre alapvető jellegének megőrzése és a politikai javaslatok célszerűségének teljesen független értékelésére vonatkozó lehetősége szempontjából. Közelebbről valójában az említett kezdeményezési jogkör védelemre szorul minden olyan, köz‑ vagy magánérdeken alapuló befolyással szemben, amely – a szervezett konzultációkon kívül – arra próbálja kényszeríteni a Bizottságot, hogy politikai kezdeményezést fogadjon el, módosítson, vagy akár attól elálljon, és amely ekként meghosszabbítaná és akár bonyolítaná is az ezen intézményen belüli megbeszéléseket.
96. Márpedig, mivel – amint az a fenti 88. pontból következik – a hatásvizsgálati jelentés tartalmazza az e szakaszban számba vett különböző politikai opciók összevetését, e – jóllehet csak tervezés alatt álló – jelentésnek, valamint az erre vonatkozóan a testület által kialakított véleményeknek a hozzáférhetővé tétele növeli annak a kockázatát, hogy harmadik személyek a Bizottság által szervezett nyilvános konzultáción kívül megkísérlik célzott módon befolyásolni a Bizottság valamely politikai opció melletti döntését és a Bizottság által elfogadandó politikai javaslat tartalmát. Ugyanazok a személyek vagy szervezetek, akik vagy amelyek észrevételeket terjesztettek elő a nyilvános konzultáció alkalmával – amennyiben azonnal hozzáférésük lenne a hatásvizsgálati jelentés dokumentumaihoz –, új észrevételeket vagy bírálatokat terjeszthetnének elő a tervezett opciók és feltevések tekintetében, pontosan arra való hivatkozással, hogy álláspontjukat nem vették kellő módon figyelembe, miközben a Bizottság számára lehetővé kell tenni, hogy a konzultáció nyilvános szakaszát követően önálló, időlegesen bármiféle külső hatást és nyomást nélkülöző gondolkodási szabadságot élvezhessen.
97. A fenti megfontolások fényében meg kell állapítani, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt kivétel alkalmazása körében a Bizottságnak jogában áll azt vélelmezni – anélkül, hogy a hatásvizsgálati jelentés előkészítésének keretében összeállított minden egyes dokumentumot konkrét és egyedi módon megvizsgálna –, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint súlyosan veszélyezteti politikai javaslat kidolgozására irányuló döntéshozatali eljárását.
98. E tekintetben, először is, ami azt az időtartamot illeti, amelynek folyamán ez az általános vélelem fennállhat, egyrészt meg kell jegyezni, hogy az iránymutatás szerint a hatásvizsgálati jelentést és a testület véleményét a Biztosok Testülete által történő elfogadásukat követően, a politikai javaslattal együtt közzéteszik az interneten. Másrészt az iránymutatás pontosan meghatározza, hogy még abban az esetben is készül hatásvizsgálati jelentés, amennyiben arra a következtetésre jutnak, hogy nincs helye politikai kezdeményezés előterjesztésének, amely jelentés kifejti, hogy mely okok folytán döntöttek a tartózkodás mellett, ezt a testület tanulmányozza, majd munkaanyagként közzéteszi az interneten.
99. E tényezőkre tekintettel meg kell állapítani, hogy a fenti 97. pontban foglalt általános vélelem addig alkalmazható, amíg a Bizottság nem hozta meg határozatát egy esetleges politikai javaslatra vonatkozóan, azaz mindaddig, amíg a politikai kezdeményezést – esettől függően – el nem fogadják, vagy el nem vetik.
100. Másodszor a fenti 97. pontban elismert általános vélelmet a Bizottság adott esetben a tervezett javaslat természetétől – jogalkotási vagy egyéb – függetlenül alkalmazhatja.
101. Vitathatatlan, amint azt a felperes megjegyzi, hogy a nyilvánosságnak az intézmények dokumentumaihoz való lehető legszélesebb körű hozzáférése elvére vonatkozó megfontolások, illetve ehhez kapcsolódóan az 1049/2001 rendeletben előírt kivételek megszorító értelmezése rendkívüli jelentőséggel bírnak abban az esetben, ha az érintett intézmény jogalkotói minőségében jár el, amint az az 1049/2001 rendelet (6) preambulumbekezdéséből is következik, amely szerint pontosan az ilyen esetekben szélesebb körű hozzáférést kell biztosítani a dokumentumokhoz. Az átláthatóság ebből a szempontból hozzájárul a demokrácia megerősítéséhez, mivel lehetővé teszi a polgárok számára mindazon információk ellenőrzését, amelyek valamely jogalkotási aktus alapjául szolgáltak. Annak lehetősége ugyanis, hogy az állampolgárok megismerjék a jogalkotási tevékenységek alapjait, a demokratikus jogaik tényleges gyakorlásának feltételét képezi (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 46. pont, és 2011. március 22‑i Access Info Europe kontra Tanács ítélet, T‑233/09, EBHT, EU:T:2011:105, 57. pont).
102. Ugyanakkor meg kell jegyezni mindenekelőtt azt, hogy jóllehet az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése szerinti, jogalkotási aktusok elfogadása iránti javaslat tételére vonatkozó jogkör főszabály szerint és ellenkező rendelkezés hiányában a Bizottságot illeti meg az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel összhangban, ettől még az EUSZ 14. cikk (1) bekezdésének és az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének megfelelően a Parlament és a Tanács gyakorolja együttesen a jogalkotási tevékenységet. Az EUMSZ 289. cikk (1)–(3) bekezdéséből ugyancsak kitűnik, hogy jogalkotási aktus minden olyan aktus, amelyet jogalkotási eljárással fogadtak el, azaz egyrészt minden olyan rendelet, irányelv vagy határozat, amelyet az EUMSZ 294. cikkben leírt rendes jogalkotási eljárás keretében fogadott el a Bizottság javaslatára a Parlament és a Tanács, másrészt minden olyan rendelet, irányelv vagy határozat, amelyet különleges jogalkotási eljárás keretében fogad el a Tanács közreműködésével az Európai Parlament vagy az Európai Parlament közreműködésével a Tanács.
103. Következésképpen amikor a Bizottság valamely – akár jogalkotási természetű – aktusra vonatkozó javaslatot készít elő és dolgoz ki, ő maga nem jogalkotói minőségben jár el, mivel egyrészt ezen előkészítési és kidolgozási eljárás szükségszerűen megelőzi a szűk értelemben vett jogalkotási eljárást, amelynek során egyébiránt magának a javaslat tárgyát képező aktusnak a természetét is meg kell határozni, másrészt a jogalkotási tevékenységet a Parlament és a Tanács gyakorolja.
104. Továbbá, amennyiben a felperes az 1049/2001 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésére hivatkozik, meg kell jegyezni, hogy vitathatatlan, hogy e rendelkezés elismeri a jogalkotási eljárás sajátos jellegét, amennyiben akként rendelkezik, hogy „a jogalkotási dokumentumokat, vagyis a tagállamokban vagy azok számára törvényileg kötelező jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások folyamán összeállított vagy megküldött dokumentumokat közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 47. pont).
105. Ugyanakkor, még azt feltételezve is, hogy a kért dokumentumok az 1049/2001 rendelet 12. cikk (2) bekezdésének értelmében „jogalkotási dokumentumoknak” minősülnek, meg kell jegyezni, hogy e rendelkezés kizárólag ugyanezen rendelet „4. és 9. cikk[ének] figyelembevételével” alkalmazható (lásd ebben az értelemben: Sison kontra Tanács ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2007:75, 41. pont). Márpedig, amint az megállapítást nyert a fenti 97. és 99. pontban, az említett rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének alkalmazása során a Bizottságnak mindaddig jogában áll azt vélelmezni, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint súlyosan veszélyezteti politikai javaslat kidolgozására irányuló döntéshozatali eljárását, amíg ez utóbbi címén meg nem hozza határozatát.
106. Végül és mindenesetre meg kell jegyezni, hogy ellentétben azzal, amit a felperes állított a tárgyaláson a Törvényszék által szóbeli válaszadás céljából feltett írásbeli kérdésre adott válaszában, a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó ítélkezési gyakorlattal nem ellentétes általános vélelmeknek jogalkotási kontextusban való elismerése. Ugyanis a Bíróság a Tanács jogi szolgálatának egy irányelvjavaslatra vonatkozó véleményéhez való hozzáférést megtagadó határozat tárgyában mondta ki először – miután felidézte a fenti 101. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatot és a jogalkotási eljárás 1049/2001 rendelet 12. cikkének (2) bekezdésére tekintettel különös jellegét –, hogy az intézmények alapíthatják álláspontjukat általános vélelmekre (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 46, 47 és 50. pont).
107. Harmadszor meg kell állapítani, hogy ellentétben azzal, amit a felperes a tárgyaláson állított, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 264., 13. o.) 6. cikkének (1) bekezdésével sem ellentétes a fenti 97. pontban említett általános vélelem fennállásának elismerése.
108. Nyilvánvaló, hogy az 1367/2006 rendelet 6. cikke, amely környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelmekre vonatkozó különös szabályokkal egészíti ki az 1049/2001 rendeletet (LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 79. pont), újra megerősíti és megszilárdítja az e rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében, és (2) bekezdésének második albekezdésében előírt kivételek szigorú értelmezésére vonatkozó kötelezettséget. Az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondatából az következik ugyanis, hogy az említett kivételeket szigorúan kell értelmezni, figyelembe véve a hozzáférhetővé tételükhöz fűződő közérdeket és azt, hogy a kért információk környezetbe való kibocsátásra vonatkoznak‑e (lásd ebben az értelemben: 2011. szeptember 9‑i ítélet, LPN kontra Bizottság, T‑29/08, EBHT, EU:T:2011:448, 107. pont).
109. Mindazonáltal egyrészt meg kell állapítani, anélkül, hogy vizsgálni kellene, hogy a jelen ügyben a kért dokumentumok a környezetbe való kibocsátásra vonatkozó információkat tartalmaznak‑e, hogy önmagában az a tény, hogy a 367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondata a dokumentumokhoz való hozzáférés alól az 1049/2001 rendeletben előírt kivételek szigorú értelmezésére vonatkozó pontosításokat tartalmaz, ami a környezeti információkhoz való szélesebb körű hozzáférést eredményezhet, mint az intézmények birtokában lévő dokumentumokban szereplő információkhoz való hozzáférés, nincs döntő hatással arra a kérdésre, hogy az érintett intézménynek el kell‑e végeznie a kért dokumentumok vagy információk konkrét és egyedi vizsgálatát (lásd ebben az értelemben: LPN kontra Bizottság ítélet, fenti 108. pont, EU:T:2011:448, 107 és 117. pont). Ugyanis az ítélkezési gyakorlat ezen elveivel összhangban a kért dokumentumok összessége alkalmas arra, hogy kategóriaként védelemben részesüljön.
110. Másrészt, amennyiben a felperes ezzel összefüggésben a nyomós közérdek fennállásának meghatározására hivatkozott, az e fél által felvetett harmadik kifogás alábbi elemzésére kell utalni.
111. Következésképpen a felperes egyetlen érve sem gyengítheti az általános vélelem fennállására vonatkozó, fenti 97. pontban foglalt megállapítást.
112. Ennélfogva ezen általános vélelem fényében kell megvizsgálni a megtámadott határozatok jogszerűségét, amennyiben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyezteti döntéshozatali eljárásait.
– A megtámadott határozatok jogszerűségéről, amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy fennáll a döntéshozatali eljárások súlyos veszélyeztetésének kockázata
113. Amint az következik a fenti 97. és 99. pontból, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt kivétel alkalmazása körében a Bizottságnak mindaddig jogában áll azt vélelmezni – anélkül, hogy a hatásvizsgálati jelentés előkészítésének keretében összeállított minden egyes dokumentumot konkrét és egyedi módon megvizsgálna, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint súlyosan veszélyezteti politikai javaslat kidolgozására irányuló döntéshozatali eljárását, amíg e címen meg nem hozza határozatát.
114. Az ítélkezési gyakorlat szerint egy általános vélelem elismerése nem zárja ki annak bizonyításának lehetőségét, hogy e vélelem nem vonatkozik valamely olyan dokumentumra, amelynek hozzáférhetővé tételét kérik, illetve hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében nyomós közérdek fűződik e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez (lásd analógia útján: Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 100. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
115. A jelen ügyben, amint az a fenti 51. és 52. pontból következik, a hozzáférésnek a megtámadott határozatok szerinti, felperestől való megtagadása az egyes határozatok sajátos indokain túl olyan általános jellegű indokokon alapult, amelyek a Bizottság gondolkodási szabadságának, mozgásterének, függetlenségének megőrzésére, valamint a megbeszélések bizalmi légkörének fenntartására, továbbá a folyamatban lévő megbeszélések és tárgyalások lefolytatásának befolyásolására alkalmas külső nyomások kockázatára vonatkoztak. A megtámadott határozatok ezen indokai tehát lényegében olyan megfontolásokon alapulnak, amelyek a fenti 113. pontban felidézett általános vélelem fennállásának elismerését igazolták.
116. Ezzel kapcsolatban először is vitathatatlan, hogy, amint az a fenti 50. pontban már megállapítást nyert, a kért dokumentumok a megtámadott határozatok elfogadásának időpontjában folyamatban lévő két hatásvizsgálat keretébe illeszkednek, és környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra, valamint ugyanezen területen a vizsgálatokra és a felügyeletre vonatkozó jogszabályi keret felülvizsgálatát illető, esetleges politikai kezdeményezésekre vonatkoznak.
117. Közelebbről a Bizottság által a tárgyaláson nyújtott magyarázatokból az következik – amely, ekként előadott ténybeli elemek valós voltát a felperes nem vitatta –, hogy a megtámadott határozatok elfogadásának időpontjában még semmilyen döntés nem született azon, esetleges politikai kezdeményezéseket illetően, amelyek a szóban forgó két hatásvizsgálattal érintett területeken indítványozhatók. Jóllehet a Bizottság környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való joggal kapcsolatban megerősítette, hogy 2014. május 21‑én visszavonta a 2003. évi irányelvjavaslatot, ez mit sem változtat azon, hogy e visszavonás a 2014. április 3‑i határozatot követően történt, miáltal azt nem kell figyelembe venni e határozat jogszerűségének értékelése során. Ugyanis az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott megsemmisítés iránti kereset keretében az uniós jogi aktus érvényességét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni (1979. február 7‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, 15/76 és 16/76, EBHT, EU:C:1979:29, 7. pont; 1998. június 25‑i British Airways és társai kontra Bizottság ítélet, T‑371/94 és T‑394/94, EBHT, EU:T:1998:140, 81. pont; 2004. január 14‑i Fleuren Compost kontra Bizottság ítélet, T‑109/01, EBHT, EU:T:2004:4, 50. pont).
118. A kért dokumentumok tehát a fenti 97. pontban felidézett általános vélelem hatálya alá tartoznak.
119. Másodsorban meg kell állapítani először is, hogy a felperes egyetlen érvet sem ad elő, amely az említett általános vélelem megdöntésére alkalmas lenne.
120. Ugyanis, először is, a fenti 46. pontban összefoglalt, a megtámadott határozatok indokainak általános és hipotetikus jellegére, a Bizottság csökkent mozgásterére, a közvélemény nyomásának valós kockázatát alátámasztó bizonyítás hiányára, a kért dokumentumok nem érzékeny jellegére és azon körülmény irreleváns voltára vonatkozó érvek, hogy a döntéshozatali eljárások korai szakaszban vannak, egyáltalán nem alkalmasak azon általános vélelem megdöntésére, amelynek értelmében a Bizottság a jelen ügyben megtagadhatta a kért dokumentumokhoz való hozzáférést azok konkrét és egyedi vizsgálata nélkül. Tehát egyrészt amennyiben ezen érvek lényegében a megtámadott határozatokban foglalt indokok általános jellegét bírálják, meg kell jegyezni, hogy az általános jellegű indokok alkalmazását maga az általános vélelem alkalmazása igazolja, amely pontosan azt teszi lehetővé, hogy eltekinthessenek a kért dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatától. Másrészt, noha a felperes kételyeket táplál a Bizottság mozgásterét érintő külső nyomások valós jellegét illetően, meg kell állapítani, hogy nem adott elő olyan konkrét bizonyítékokat, amelyek a jelen ügyben lehetővé tennék az általános vélelem megfordítását.
121. Ezt követően meg kell állapítani, hogy a felperes hozzáférés iránti kérelmei által követett szándékok és érdekek a jelen ügyben ugyancsak nem befolyásolják egy olyan általános vélelem alkalmazását, amelynek értelmében a Bizottság megtagadhatta a kért dokumentumokhoz való hozzáférést. Mindenesetre egyrészt hozzá kell tenni, hogy az a megállapítás, amely szerint a Bizottság megtagadhatta a kért dokumentumokhoz való hozzáférést, a döntéshozatali eljárásai súlyos veszélyeztetésére vonatkozó objektív kockázat fennállásán alapul. Másrészt az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés joga nem függ azon különös érdek jellegétől, amellyel a kérelmező rendelkezhet vagy nem rendelkezhet a kért információhoz való hozzáférés tekintetében (LPN kontra Bizottság ítélet, fenti 108. pont, EU:T:2011:448, 137. pont, 2014. március 27‑i végzés; Ecologistas en Acción kontra Bizottság ítélet, T‑603/11, EU:T:2014:182, 74. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben és analógia útján: Sison kontra Tanács ítélet, fenti 30. pont, EU:C:2007:75, 43. és 44. pont).
122. Végül, az ombudsman határozatára történő, a fenti 47. pontban foglalt utalással kapcsolatban egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta a „hivatali visszásság” ombudsman által történő megállapításáról, hogy az ombudsman megállapításai önmagukban nem kötik az uniós bíróságot, csupán jelzésül szolgálhatnak a megfelelő ügyintézés elvének az érintett intézmény által történt megsértését illetően. Az ombudsman előtti eljárás ugyanis, amelynek során az ombudsman nem rendelkezik kötelező erejű határozatok meghozatalára vonatkozó hatáskörrel olyan, az uniós polgárok rendelkezésére álló, peren kívüli út, amely alternatívát jelent az uniós bíróság előtt indított keresethez képest, különleges szempontoknak felel meg, és célja nem szükségszerűen azonos a bírósági eljárás céljával (2007. október 25‑i Komninou és társai kontra Bizottság ítélet, C‑167/06 P, EU:C:2007:633, 44. pont).
123. Márpedig az uniós jog ombudsman által adott értelmezése még kevésbé kötheti az uniós bíróságot.
124. Másrészt és mindenesetre meg kell jegyezni, hogy az ombudsman határozatában foglalt, felperes által idézett megállapítások, mivel e határozat a jelen ügy tárgyát képező kérelmektől eltérő hozzáférés iránti kérelemre vonatkozik, nem relevánsak, ennélfogva nem teszik lehetővé az általános vélelem megfordítását.
125. Másodsorban a harmadik kifogás keretében a felperes ugyanakkor a nyomós közérdek fennállására vonatkozó érveket terjeszt elő, amelyek vizsgálatát a jelen szakaszban el kell halasztani (lásd: alábbi 128–163. pont).
126. A fentiek fényében meg kell állapítani, hogy a Bizottság helytállóan vélte úgy a megtámadott határozatokban, hogy a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyeztetheti döntéshozatali eljárásait.
127. Következésképpen a felperes által az egyetlen jogalap első részének alátámasztásául felhozott második kifogást, mint megalapozatlant, el kell utasítani.
A kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek fennállására alapított harmadik kifogásról
128. A felperes felrója, hogy a Bizottság megsértette az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdését azzal, hogy tévesen kizárta a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdek fennállását.
129. Először is a felperes felhívja a figyelmet arra, hogy önmagában az, a megtámadott határozatokban említett tény, hogy a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jog már létezett, és a döntéshozatali eljárások csupán ennek megszilárdítását célozzák, nem jelenti azt, hogy ne fűződne nyomós közérdek a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez. Másodszor, a jogalkotási eljárás megértéséhez szükséges átláthatóság már önmagában olyan közérdeknek minősül, amely védelemre tart igényt, különösen azokon a területeken, amelyekbe a szóban forgó két hatásvizsgálat illeszkedik. Harmadszor a Bizottság elmulasztotta e közérdek figyelembevételét, és álláspontját kizárólag döntéshozatali eljárásai veszélyeztetésének – a felperes által egyébiránt vitatott – kockázatára alapította. Negyedszer a nyilvánosságnak érdeke fűződik ahhoz, hogy megértse és kövesse a jogalkotási javaslatok alapjául szolgáló hatásvizsgálat fejlődését annak érdekében, hogy nyilvános vita alkalmával gyakorolhassa a demokratikus eljárásokban való részvételhez való jogát. Márpedig a jogalkotási javaslat Bizottság általi elfogadása során önmagában a döntését alátámasztó tanulmányok hozzáférhetővé tétele e tekintetben nem elegendő, különösen nem olyan esetben, ha a Bizottság nem indítványoz semmilyen kezdeményezést a hatásvizsgálati jelentést követően. Egyébiránt a felperes ehhez hozzáfűzi válaszaiban egyrészt, hogy – a Bizottság beadványaiban foglalt állításával ellentétben – ő nem magánérdeket szolgál vagy képvisel, hanem a közérdeket szolgálja és képviseli, következésképpen hozzáférés iránti kérelmei nem tekinthetők úgy, hogy tisztán magánérdeket tükröznének, másrészt, hogy az ombudsman elismerte, hogy a nyilvánosságnak különleges érdeke fűződik ahhoz, hogy megértse és tanulmányozza azokat az alternatívákat, amelyeket elvetettek.
130. Ezenkívül a T‑424/14. sz. ügyben először is a felperes hozzáfűzi, hogy az átláthatósághoz és a nyilvános vitában való részvételhez fűződő közérdek annál is inkább fennáll, mert a jogalkotási eljárás tárgya az igazságszolgáltatáshoz való jog a környezeti ügyekben. Az következik ugyanis az 1367/2006 rendeletből, amely elismeri környezeti ügyekben a bírósági keresetek indításához fűződő érdek fennállását, hogy a környezeti információhoz mindig olyan közérdek fűződik, amely igazolja azok hozzáférhetővé tételét. Másodszor a nyilvánosságnak a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, 1998. június 25‑én kötött és az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal (HL L 124., 1. o.) jóváhagyott egyezményből (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény) eredő kötelezettségek teljesítéséről való tájékoztatáshoz fűződő érdeke annál is inkább fennáll, mert a Bizottság a 2003. évi irányelvjavaslatot visszavonta, tíz év alatt egyetlen más aktust sem fogadott el, és noha a 2013‑ban tájékoztatást adott a folyamatban lévő munkákról, nem nyújtott információkat a fellépés tervezett irányvonalait illetően. Harmadszor az, hogy a Testület, – úgy tűnik, az érdekeltekkel való konzultáció hiánya folytán – két negatív véleményt adott ki a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó hatásvizsgálati jelentés két eredeti változatával kapcsolatban, azt mutatja, hogy közérdek fűződik ahhoz, hogy az érintettek további információkat nyújthassanak, és őket is tájékoztassák a hatásvizsgálati jelentés esetleges hiányosságairól.
131. Végül a felperes a T‑425/14. sz. ügyben benyújtott válaszában rámutat, hogy a környezeti információkhoz való hozzáférés alapvető jelentőségét nyomatékosítja az Aarhusi Egyezmény 5. cikke (7) bekezdésének a) pontja.
132. A Bizottság vitatja ezen érvek megalapozottságát.
133. Emlékeztetni kell arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első bekezdésével összhangban az ebben előírt kivétel alkalmazását el kell vetni, ha a szóban forgó dokumentum hozzáférhetővé tételét nyomós közérdek igazolja.
134. Ebben az összefüggésben az érintett intézmény feladata, hogy egyensúlyt teremtsen az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételének mellőzésével védeni kívánt különleges érdek, valamint különösen az e dokumentum hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdek között, tekintettel azokra az előnyökre, amelyek – mint azt az 1049/2001 rendelet (2) preambulumbekezdése megállapítja – a nagyobb átláthatóságból származnak, vagyis hogy a polgárok még inkább részt vehetnek a döntéshozatali eljárásban, valamint biztosítva van a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációja, hatékonysága és felelőssége a demokratikus rendszerben (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 45. pont; Tanács kontra Access Info Europe ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2013:671, 32. pont; 2014. július 3‑i Tanács kontra in ’t Veld ítélet, C‑350/12 P, EBHT, EU:C:2014:2039, 53. pont).
135. A valamely dokumentum hozzáférhetővé tételének igazolására alkalmas nyomós közérdeknek továbbá nem kell szükségszerűen különböznie az 1049/2001 rendeletet átható elvektől (Svédország és Turco kontra Tanács ítélet, fenti 31. pont, EU:C:2008:374, 74. és 75. pont; LPN és Finnország kontra Bizottság, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 92. pont).
136. Mindazonáltal a pusztán általános jellegű megfontolások kifejtése nem elegendő annak megállapításához, hogy valamely nyomós közérdek előbbre való a kérdéses dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló indokoknál (lásd ebben az értelemben: Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 158. pont; LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 93. pont; Bizottság kontra EnBW ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2014:112, 105. pont).
137. Egyébként a kérelmezőre háruló azon követelmény, hogy konkrétan hivatkozzon az érintett dokumentumok hozzáférhetővé tételét igazoló nyomós közérdeket megalapozó körülményekre, megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának (LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 94. pont; lásd továbbá ebben az értelemben: Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2010:376, 62. pont; Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 103. pont; Bizottság kontra Éditions Odile Jacob ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2012:393, 126. pont; Bizottság kontra Agrofert Holding ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2012:394, 68. pont).
138. A jelen ügyben a megtámadott határozatokból kitűnik, hogy a Bizottság álláspontja szerint semmilyen nyomós közérdek nem igazolta a vitatott dokumentumok hozzáférhetővé tételét. E tekintetben a Bizottság megjegyezte, hogy jóllehet a környezet minőségének megőrzésére, védelmére és javítására, következésképpen az emberi egészség védelmére irányuló cél elérhető a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való, megkülönböztetésmentes jognak köszönhetően, a Bizottság mindazonáltal megállapította, hogy nem áll módjában annak meghatározása, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele e szakaszban mennyiben segítené az Unió területén élő személyeket abban, hogy közvetve befolyásolják azt a környezetet, amelyben élnek, és pontosította, hogy az igazságszolgáltatáshoz való jog már létezett a nemzeti bíróságok előtt is, a szóban forgó döntéshozatali eljárás csupán e jog megszilárdítását célozza. Ezenfelül a Bizottság hozzáfűzte, hogy nyilvános konzultációt szerveztek 2013‑ban, amelynek során az érdekelt felek, köztük a civil társadalom, hozzájárulhatott a javaslatok főbb vonalainak meghatározásához. Másrészt a Bizottság szerint a hozzáférhetővé tétel e szakaszban sérti a döntéshozatali eljárást, és kihat a lehető legmegfelelőbb kompromisszum elérésének lehetőségére. Ezenfelül a Bizottság álláspontja szerint a közérdeket jobban garantálná az a lehetőség, hogy a döntéshozatali eljárások bármiféle külső nyomás mellőzésével folyjanak. Egyébként a Bizottság rámutatott, hogy már hozzáférhetővé tettek több, a döntéshozatali eljárásokra vonatkozó dokumentumot.
139. A felperes által előadott, a fenti 128–131. pontban összefoglalt érvek egyike sem alkalmas ezen álláspont megkérdőjelezésére.
140. Először is, azzal az érvvel kapcsolatban, miszerint a jogalkotási eljárás megértéséhez szükséges átláthatóság, különösen azokon a területeken, amelyekbe a két szóban forgó hatásvizsgálat illeszkedik, önmagában olyan közérdeknek minősül, amely védelemre tart igényt, és amelyet a Bizottság elmulasztott figyelembe venni, meg kell állapítani, hogy a fenti 136. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében ennyire általános megfontolás alapján nem lehet megállapítani, hogy a jelen ügyben az átláthatóság elve olyan különös nyomatékkal bírt, amely esetleg előbbre való lehetett volna a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okoknál (lásd ebben az értelemben és analógia útján: Svédország és társai kontra API és Bizottság ítélet, fenti 55. pont, EU:C:2010:541, 157. és 158. pont).
141. Mindenesetre először is hozzá kell tenni, hogy, amint az kitűnik az ügyiratokból és különösen a megtámadott határozatokból – anélkül, hogy azt a felperes vitatná –, a szóban forgó két hatásvizsgálatra vonatkozó több dokumentumot közzétettek már a megtámadott határozatok Bizottság általi elfogadása előtt.
142. Márpedig meg kell állapítani, hogy e közzététellel lehetővé vált a Bizottság döntéshozatali eljárásairól való tájékozódáshoz fűződő közérdek ugyanezen eljárások veszélyeztetése nélkül történő figyelembevétele.
143. Továbbá a felek nem vitatják, hogy a jelen ügyek tárgyát képező hatásvizsgálatokat közzé fogják tenni, amint a Bizottság elfogadja politikai javaslatait a jelen ügyekben érintett területeken.
144. Márpedig az ilyen közzététel, amely együtt jár a politikai javaslatok elfogadásával, elegendő – a felperes érveivel ellentétben – ahhoz, hogy lehetővé tegye a nyilvánosság számára annak, az – adott esetben jogalkotási – eljárásnak a megértését, amely az említett javaslatokkal veszi kezdetét.
145. Végül, egyrészt, amennyiben a felperes arra hivatkozik, hogy a jogalkotási javaslat Bizottság általi elfogadása során a bizottsági döntést „alátámasztó” tanulmányok hozzáférhetővé tétele önmagában nem elegendő, pontosítani kell, hogy amint az az iránymutatásból kitűnik, a hatásvizsgálati jelentés különböző számításba vett politikai opciókat tartalmaz, és azokat az alkalmazott értékelési szempontok alapján osztályozza. Ezenkívül a hatásvizsgálati jelentés Bizottság általi közzétételét követően sincs semmi akadálya annak, hogy a felperes kérelmet nyújtson be az e jelentés korábbi változataihoz való hozzáférés iránt, hogy – adott esetben, és az 1049/2001 rendelet 4. cikkében előírt, a Bizottság által felhozható kivételek sérelme nélkül – tudomást szerezzen annak további módosításairól.
146. Másrészt, amennyiben a felperes arra a feltételezett esetre utal, ha a Bizottság semmilyen kezdeményezést nem indítványozna a hatásvizsgálati jelentést követően, meg kell állapítani, hogy – amint azt a Bizottság megerősítette a tárgyaláson a Törvényszék által feltett kérdésre válaszul –, az iránymutatásból az következik, hogy ha a hatásvizsgálati jelentés nyomán a Bizottság úgy határoz, hogy nem alakít ki javaslatot, a hatásvizsgálati jelentést munkaanyagként nyilvánosságra hozza a „www.europa.eu” internetes oldalon.
147. Ebben az összefüggésben el kell vetni a felperes T‑424/14. sz. ügyben előterjesztett, azon érveit is, miszerint a nyilvánosságnak az Aarhusi Egyezményből eredő kötelezettségek teljesítéséről való tájékozódáshoz való érdeke annál is inkább fennáll, mert a Bizottság 2003. évi irányelvjavaslatát visszavonta, tíz év folyamán egyetlen aktust sem fogadott el, és noha 2013‑ban tájékoztatást nyújtott a folyamatban lévő munkákról, nem nyújtott információkat a fellépés tervezett irányvonalait illetően.
148. Ugyanis, a fenti 76–97. pontban az általános vélelemmel kapcsolatban kifejtett megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a döntéshozatali eljárás e szakaszában önmagában abból, hogy a Bizottság nem jelölte meg a fellépés általa tervezett irányvonalait, nem lehet olyan érdekre következtetni, amely előbbre való lenne a T‑424/14. sz. ügyben kért dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását igazoló okoknál.
149. Ez a megfontolás annál is inkább érvényes, mert, amint az fentebb megállapítást nyert, a Bizottság nem csak nyilvános konzultációt biztosított a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó kötelezettségek teljesítése tárgyában, de e konzultációt követően egyes dokumentumokat közzé is tett, amit a felperes végső soron nem vitat. Ezenfelül, amint azt a felperes is elismeri, a Bizottság a T‑424/14. sz. ügyben, a Törvényszék által elfogadott pervezető intézkedés nyomán kiadott 2013. október 2‑i közleményében tájékoztatást nyújtott, még ha sommásan is, a folyamatban lévő munkákról. Így kifejezte abbéli szándékát, hogy visszavonja a 2003. évi irányelvjavaslatot, és az Aarhusi Egyezményből eredő kötelezettségek teljesítésének egyéb eszközeit veszi fontolóra, továbbá pontosította, hogy hatásvizsgálatot végez, és hogy a Bíróság ítéletére vár.
150. Másodszor, az arra vonatkozó érvvel kapcsolatban, amely szerint a nyilvánosságnak érdeke fűződik ahhoz, hogy megértse és kövesse a jogalkotási javaslatok alapjául szolgáló hatásvizsgálat fejlődését annak érdekében, hogy nyilvános vita alkalmával gyakorolhassa az e demokratikus eljárásokban való részvételhez való jogát, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már kimondta, hogy a felperes arra vonatkozó érdeke, hogy ki tudja egészíteni az érintett intézmény rendelkezésére álló információkat, és hogy aktívan vehessen részt a folyamatban lévő eljárásban, nem tekinthető nyomós közérdeknek még akkor sem, ha az említett felperes nem kormányzati szervezetként – a környezet védelmében álló törvényes céljának megfelelően – jár el (lásd ebben az értelemben: LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 95. pont; lásd továbbá, ebben az értelemben és analógia útján: Ecologistas en Acción kontra Bizottság végzés, fenti 121. pont, EU:T:2014:182, 75. pont).
151. Analógia útján megállapítható, hogy a hatásvizsgálat megvalósításának keretében a Bizottság által szervezett konzultáción részt vevő érintettek, valamint minden más olyan fél érdeke, aki érdekelt abban, hogy ezen intézmény e konzultáció nyomán kiegészítse a birtokában lévő információkat, továbbá a hatásvizsgálati jelentés kidolgozási eljárásában való aktív részvételben, sőt akár politikai javaslat kidolgozásában, nem tekinthető nyomós közérdeknek, még akkor sem, ha az adott fél, a felpereshez hasonlóan, környezetvédelmi célú nonprofit szervezet.
152. A fenti 150. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatra tekintettel e megállapítást nem befolyásolja, hogy a felperes, amint arra beadványaiban hivatkozik, és feltételezve ezen állítás helytálló voltát, közérdeket képvisel. Ezenkívül a fenti 121. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés joga nem függ azon különös érdek jellegétől, amellyel a kérelmező rendelkezhet vagy nem rendelkezhet a kért információhoz való hozzáférés tekintetében.
153. A felperesnek a fenti 150. pontban hivatkozott érvét mindenesetre el kell utasítani a fenti 140–144. pontban hivatkozottakkal azonos indokok alapján.
154. Ugyanezen indokok alapján kell elutasítani a felperesnek a T‑424/14. sz. ügyben előterjesztett, arra vonatkozó érvét is, hogy közérdek fűződik ahhoz, hogy az érintettek további információkat nyújthassanak, és őket is tájékoztassák a hatásvizsgálati jelentés esetleges hiányosságairól, amint azokat a testületnek a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó hatásvizsgálati jelentés eredeti változataira vonatkozó két negatív véleménye feltárta.
155. Egyebekben a felperes azon érvét, miszerint az ombudsman nem ismerte el, hogy a nyilvánosságnak különös érdeke fűződik az elvetett alternatívák megértéséhez és megvizsgálásához, a fenti 122–124. pontban foglaltakkal analóg indokok alapján el kell utasítani.
156. Harmadsorban, amennyiben a felperes felrója, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a döntéshozatali eljárások megértéséhez és az azokban való részvételhez fűződő közérdeket, és álláspontját kizárólag a döntéshozatali eljárásainak veszélyeztetését érintő kockázatra alapozta, elegendő arra emlékeztetni, hogy egyrészt a felperes az egyetlen jogalapja első részének alátámasztásául emelt második kifogás keretében nem bizonyította, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tétele súlyosan veszélyezteti döntéshozatali eljárásait, másrészt, hogy a fenti 140–153. pontból következik, hogy a jogalkotási eljárás megértéséhez és az abban való részvételhez fűződő érdek nem tekinthető olyan nyomós közérdeknek, amely előbbre való lenne az említett döntéshozatali eljárások védelménél.
157. Negyedszer, a felperes T‑424/14. sz. ügyben előterjesztett, arra vonatkozó érveivel kapcsolatban, hogy az átláthatósághoz és a nyilvános vitákban való részvételhez fűződő közérdek annál is inkább fennáll, mert a jogalkotási eljárás tárgya az igazságszolgáltatáshoz való jog a környezeti ügyekben, az 1367/2006 rendeletre figyelemmel, emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt a fenti 108. pont kimondta –, az 1367/2006 rendelet 6. cikke, a környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelmekre vonatkozó különös szabályokkal egészíti ki az 1049/2001 rendeletet. Így, egyrészt az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése első és harmadik francia bekezdésében foglalt rendelkezésekre utal, és akként rendelkezik, hogy „[a]z 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első és harmadik francia bekezdése esetében – a vizsgálatok, különösen a közösségi jog esetleges megsértésével kapcsolatos vizsgálatok kivételével – a közzétételhez fűződő nyomós közérdek fennállását kell megállapítani, amennyiben a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik”. E jogszabályi vélelem az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének utolsó tagmondatára utal, amely kizárja a dokumentumhoz való hozzáférés megtagadását, ha az adott dokumentumok közzétételéhez nyomós közérdek fűződik. Másrészt az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondata akként rendelkezik, hogy „[a]z 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében szabályozott egyéb kivételek vonatkozásában az elutasítás indokait szűken kell értelmezni, figyelembe véve a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdeket, illetve azt, hogy a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik‑e”. Ez az utolsó mondat említi „[a]z 1049/2001[…]rendelet 4. cikkében szabályozott egyéb kivételeket”, tehát az e rendelet 4. cikke (1) bekezdésében, (2) bekezdésének második albekezdésében, (3) és (5) bekezdésében foglalt kivételeket (LPN és Finnország kontra Bizottság ítélet, fenti 64. pont, EU:C:2013:738, 79–81. és 83. pont).
158. Egyrészt ebből az következik, hogy noha az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata vitathatatlanul jogszabályi vélelemről rendelkezik, amelynek értelmében a hozzáférhetővé tételt – a vizsgálatok kivételével – úgy kell tekinteni, hogy ahhoz nyomós közérdek fűződik, amennyiben a kért információk tárgya a környezetbe való kibocsátás, e vélelem kizárólag az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első és harmadik francia bekezdésében foglalt kivételekre vonatkozik.
159. Márpedig a jelen ügyben nem vitatott, hogy a Bizottság az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt kivételt alkalmazta. Ebből az következik, anélkül, hogy szükséges lenne annak meghatározása, hogy a kért dokumentumokban foglalt információk a környezetbe való kibocsátásokra vonatkoznak‑e, hogy az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének első mondata a jelen ügyekben nem releváns.
160. Másrészt, ami az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondatát illeti, és amennyiben a felperes arra hivatkozni kíván, meg kell állapítani, hogy „a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdekre” történő hivatkozás önmagában, általános jellege folytán és a fenti 140. pontban foglalt indokok alapján nem elegendő olyan nyomós közérdek fennállásának megállapításához, amely előbbre való a döntéshozatali e ljárások védelménél.
161. Ötödször, a fenti 140. pontban foglaltakkal azonos indokok alapján el kell vetni a T‑425/14. sz. ügyben benyújtott válaszban felhozott azon érvet, amely szerint a környezeti információkhoz való hozzáférés alapvető fontosságát az Aarhusi Egyezmény 5. cikke (7) bekezdésének a) pontja is nyomatékosítja.
162. Végül a fentiek fényében el kell utasítani a felperes azon érvét is, amely szerint az, a megtámadott határozatokban hivatkozott körülmény, hogy az igazságszolgáltatáshoz való jog a környezeti ügyekben már létezett, és hogy a döntéshozatali eljárások célja csupán e jog megszilárdítása, nem jelenti azt, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez ne fűződne semmilyen nyomós közérdek. Ugyanis, még azt feltételezve is – amint azt a felperes kijelenti –__hogy pusztán az a körülmény, hogy az igazságszolgáltatáshoz való jog e területen már létezett, nem jelenti azt, hogy ne állna fenn közérdek, ettől még, amint az kitűnik a fenti megfontolásokból, a felperes továbbra sem bizonyította bármely olyan nyomós közérdek fennállását, amely igazolná a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételét.
163. A fenti megfontolások fényében azt a következtetést kell levonni, hogy a harmadik kifogást teljes egészében el kell utasítani.
164. Ennélfogva az egyetlen jogalap első részét és ezzel e jogalapot, mint megalapozatlanokat, teljes egészében el kell utasítani.
165. Következésképpen a jelen kereseteket teljes egészükben el kell utasítani.
A költségekről
166. A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A felpereseket, mivel pervesztesek lettek, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács)
a következőképpen határozott:
1) A Törvényszék a kereseteket elutasítja.
2) A ClientEarth viseli, saját költségein túl, az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.