62005TJ0237_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T-237/05
Éditions Odile Jacob SAS, установено в Париж (Франция), представлявано първоначално от адв. W. van Weert и адв. O. Fréget, впоследствие от адв. Fréget, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия,
за която се явяват г‑н X. Lewis, г‑жа P. Costa de Oliveira и г‑жа O. Beynet, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Lagardère SCA, представлявано първоначално от адв. A. Winckler, адв. S. Sorinas Jimeno и адв. I. Girgenson, впоследствие от адв. Winckler, адв. F. de Bure и адв. J.-B. Pinçon, avocats,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна на Решение на Комисията от 7 април 2005 г., с което частично се отхвърля искане на жалбоподателя за получаване на достъп до някои документи във връзка с производство относно концентрация между предприятия (преписка COMP/M.2978 — Lagardère/Natexis/VUP),
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
състоящ се от: г-н A. W. H. Meij (председател), г‑н V. Vadapalas и г‑н L. Truchot (докладчик), съдии,
секретар: г-н E. Coulon,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 9 септември 2009 г.,
предвид определението за възобновяване на устната фаза на производството от 28 септември 2009 г. и отговора на жалбоподателя на писмения въпрос на Общия съд,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Обстоятелства, предхождащи спора
1. Заявления за достъп до представените от жалбоподателя документи
1. С писмо от 27 януари 2005 г. жалбоподателят Éditions Odile Jacob SAS, иска от Комисията на Европейските общности на основание на Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Eвропейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) да получи достъп до няколко документа относно административното производство (наричано по-нататък „разглежданото административно производство“), въз основа на което е прието Решение 2004/422/EО на Комисията от 7 януари 2004 година, с което концентрация се обявява за съвместима с общия пазар и с функционирането на Споразумението за Европейското икономическо пространство (преписка COMP/M.2978 — Lagardère/Natexis/VUP) (OВ L 125, стр. 54, наричано по-нататък „решението за съвместимост“), за да ги използва в подкрепа на жалбата си по дело Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑279/04, висящо пред Общия съд и с предмет отмяна на решението за съвместимост. Посочените документи са:
a) решението на Комисията от 5 юни 2003 г. за започване на задълбочено разследване на основание член 6, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември 1989 г. относно контрола върху концентрациите между предприятия (OВ L 395, стр. 1) в разглежданото производство;
б) пълният текст на договора за прехвърляне, подписан на 3 декември 2002 г. от Natexis Banques populaires SA, от една страна, и Segex Sarl и Ecrinvest 4 SA, от друга;
в) цялата кореспонденция между Комисията и Natexis Banques populaires между септември 2002 г. и уведомлението за концентрацията от 14 април 2003 г.;
г) цялата кореспонденция между Комисията и Lagardère SCA между септември 2002 г. и посоченото уведомление;
д) договорът, с който Natexis Banques populaires става собственик на дяловете и активите на Vivendi Universal Publishing SA (VUP) във Vivendi Universal SA на 20 декември 2002 г.;
е) обещанието за придобиване на VUP, дадено от Lagardère на Vivendi Universal на 22 октомври 2002 г.;
ж) всички вътрешни меморандуми на Комисията, които се отнасят — изключително или не — до прилагането на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89 към придобиването на активите на VUP от Natexis SA/Investima 10 SAS, включително разменените между генерална дирекция (ГД) „Конкуренция“ на Комисията и правната служба на последната;
з) цялата кореспонденция между Комисията и Natexis, която се отнася — изключително или не — до прилагането на член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89 към придобиването на активи на VUP от Natexis/Investima 10.
2. С писмо от 27 януари 2005 г. жалбоподателят подава пред Комисията заявление за достъп до друга поредица документи, за да ги използва в подкрепа на жалбата си по дело Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑452/04, висящо пред Общия съд и с предмет отмяна на решението на Комисията от 30 юли 2004 г. относно одобрението на Wendel Investissement SA за приобретател на прехвърлените от Lagardère активи в съответствие с решението за съвместимост (наричано по-нататък „решението за одобрение“). Посочените документи са следните:
a) решението на Комисията за одобрение на упълномощеното лице, на което е възложен надзорът върху спазването на поетите от Lagardère ангажименти при разрешаването на концентрацията с решението за съвместимост;
б) упълномощаването от страна на Lagardère на Salustro Reydel Management SA да упражнява надзор върху спазването на поетите от Lagardère ангажименти при разрешаването на концентрацията с решението за съвместимост;
в) евентуалните искания на Комисията за изменения в проекта на пълномощното и отговорите на Lagardère в това отношение;
г) упълномощаването от страна на Lagardère на управител на отделни части от актива (Hold Separate Manager), на който в съответствие с решението за съвместимост е възложено управлението на активите;
д) решението на Комисията за одобрение на посочения управител;
е) проектодоговорът, подписан на 28 май 2004 г. между Lagardère и Wendel Investissement относно поемането на прехвърлените активи;
ж) писмото на Lagardère до Комисията от 4 юни 2004 г., с което то иска от нея да одобри Wendel Investissement като поемател на прехвърлените активи;
з) искането на информация, отправено до Lagardère от Комисията на основание член 11 от Регламент № 4064/89 на 11 юни 2004 г., за да може последната да прецени дали условията за одобрение на дружество Wendel Investissement са изпълнени;
и) отговорът на това искане на информация от страна на Lagardère от 21 юни 2004 г.;
й) докладът на упълномощеното лице за преценка на кандидатурата на Wendel Investissement за приобретател на прехвърлените активи с оглед на критериите за одобрение, връчен на Комисията на 5 юли 2004 г.
3. С факс от 15 февруари 2005 г. генералният директор на ГД „Конкуренция“ предоставя на жалбоподателя писмото на Комисията от 5 февруари 2004 г., с което се одобрява определянето на упълномощеното лице и на управителя на отделните части от актива [документите, посочени в точка 2, букви а) и д) по-горе], и уведомява жалбоподателя, че другите документи не могат да му бъдат предоставени, тъй като са обхванати от изключенията, определени в член 4, параграф 2, от първо до трето тире, и в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 и че няма по-висш обществен интерес, който да диктува тяхното оповестяване.
4. С писмо от 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление (наричано по-нататък „заявлението за достъп“) за документите, до които му е отказан достъп.
5. На 14 март 2005 г. генералният секретар на Комисията уведомява жалбоподателя, че срокът за отговор на заявлението му се удължава в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 до 7 април 2005 г. поради сложността на заявлението за достъп и броя на поисканите документи.
2. Обжалвано решение
6. С Решение D (2005) 3286 от 7 април 2005 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията потвърждава отказа си за оповестяване от 15 февруари 2005 г.
7. Комисията идентифицира посочените в заявлението за достъп документи и представя подробен списък за тях, с изключение на документите по точка 1, буква г) по-горе, поради съображението, че кореспонденцията между Lagardère и Комисията обхващала около двадесет класьора и че изготвянето на подробен списък щяло да представлява несъразмерна административна тежест. Освен това тя пояснява, че не разполага с документа, фигуриращ в точка 1, буква е) по-горе, и отбелязва, че документите, посочени в точка 1, буква в) по-горе, включват документите, фигуриращи в споменатата точка, буква з).
8. В обжалваното решение Комисията изтъква изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, за да откаже да предостави достъп до всички поискани документи, тъй като те са предоставени на службите на Комисията или изготвени от тях в рамките на производство за контрол върху концентрация между предприятия. Комисията счита, че ако Общият съд отмени решението за съвместимост, щяло да ѝ се наложи да приеме ново решение и следователно да възобнови разследването. Целта на това разследване щяла да бъде застрашена, ако установените или събрани доказателства в рамките на производство за контрол бъдат публично оповестени на тази фаза. В по-общ план Комисията преценява, че оповестяването на информация, която ѝ е представена в рамките на производство за контрол върху концентрация, би нарушило необходимия за събиране на нужните за Комисията сведения климат на доверие и сътрудничество между нея и заинтересованите страни.
9. Комисията сочи и изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на търговските интереси, за да обоснове отказа да предостави достъп до документите, посочени в точка 1, букви б)—д) и з) по-горе и в точка 2, букви б), в) (отчасти), г), е), ж), и) и й) по-горе, тъй като те съдържат чувствителна информация, свързана с търговската стратегия на съответните предприятия, която последните са представили на Комисията единствено за целите на контрола върху планираната концентрация. Комисията счита, че документите, посочени в точка 1, буква а) по-горе, и в точка 2, букви в) (що се отнася до писмото на Комисията до Lagardère) и з) по-горе, всички изготвени от нея, също съдържат чувствителна търговска информация, свързана със съответните предприятия.
10. Освен това Комисията се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, относно защитата на процеса на вземане на решения от институцията, за да обоснове отказа да предостави достъп до две от трите вътрешни записки на Комисията, посочени в точка 1, буква ж) по-горе. Едната от тях е искане на ГД „Конкуренция“ до правната служба за даване на становище; другата е записка, изготвена за члена на Комисията, отговарящ за конкуренцията, която обобщава състояни ето на преписката. Комисията счита, че тези две записки отразяват предварителни вътрешни становища и консултации с оглед приемане на решението за съвместимост и че процесът на вземането на решенията ѝ щял да бъде сериозно увреден, ако тези вътрешни разисквания бъдат публично оповестени. Тя изтъква, че нейните служби трябва да имат възможност да изразяват свободно гледната си точка, без да бъдат подложени на някакъв външен натиск, с цел да дават разяснения на Комисията с оглед вземането на решение.
11. На последно място, Комисията се основава на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, относно защитата на правните становища, за да обоснове отказа за достъп до един от документите, посочени в точка 1, буква ж) по-горе. Тя подчертава, че е от съществена важност правните становища да могат да се дават при пълна откритост, обективност и независимост. Тя счита, че ако правната служба трябва да държи сметка за последващата публикация на своето становище, тя нямало да изрази мнението си при пълна независимост.
12. Що се отнася до документите, изхождащи от трети лица, Комисията счита, че не е трябвало да се консултира с последните на основание член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, тъй като е сметнала, че едно от горепосочените изключения е приложимо и че следователно е ясно, че съответните документи не е трябвало да се оповестяват.
13. Комисията твърди, че е разгледала възможността да предостави на жалбоподателя частичен достъп до съответните документи по силата на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 и че я е отхвърлила поради големия брой поискани документи и предвид факта, че почти цялото им съдържание се е обхващало от изброените по-горе изключения. Определянето кои части от тези документи могат да се предоставят щяло да доведе до административна тежест, несъразмерна в сравнение с обществения интерес от достъп до отделните части, които биха се получили от подобно действие.
14. Освен това Комисията отбелязва, че няма по-висш интерес, който да диктува оповестяването на посочените документи, тъй като заявлението за достъп се основава на защитата на интересите на жалбоподателя във висящ пред Общия съд спор, която представлявала частен, а не публичен интерес.
15. Комисията привлича вниманието на жалбоподателя върху съществуването на други специфични правила за достъп, предвидени, от една страна, от Регламент № 4064/89, а от друга — от разпоредбите на процедурните правилници на Съда и на Общия съд, позволяващи на страна в рамките на съдебно производство да поиска процесуално-организационни действия, които могат да се изразяват в искане да се представят документи, свързани с висящо дело.
16. На последно място, Комисията отбелязва, че фактът, че е предоставила искания за информация, основани на член 11 от Регламент № 4064/89 в приложение към писмената си защита по дело T‑279/04, не означавало, че е тя е длъжна да оповести искането на информация, отправено до Lagardère по силата на същата разпоредба, посочено в точка 2, буква з) по-горе. Тя напомня, че документите, приложени към представените пред Съда и Общия съд становища, се предоставят единствено за целите на съответното производство и не са предназначени да бъдат публично оповестени, докато предоставянето на документ по силата на Регламент № 1049/2001 е равносилно на публикация на този документ.
17. След приемането на обжалваното решение, на 5 юли 2005 г. жалбоподателят подава по дело T‑279/04 искане за процесуално-организационно действие по силата на член 64 от Процедурния правилник, с което се цели Общият съд да разпореди на Комисията да представи документите, посочени в точка 1, букви a)—з) по-горе. В приложение към становището си по това искане Комисията предоставя на жалбоподателя документа, посочен в споменатата точка, буква а), а именно решението ѝ от 5 юни 2003 г. да започне задълбочено разследване на основание член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89 в разглежданото производство.
Производство и искания на страните
18. На 17 юни 2005 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на обжалваното решение.
19. С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 29 септември 2005 г., Lagardère е поискало да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
20. След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в шести състав, на който вследствие на това се разпределя настоящото дело.
21. С определение на председателя на шести състав от 6 март 2009 г. на Lagardère е разрешено да встъпи в настоящото производство.
22. Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, поставя писмени въпроси на страните, на които последните отговарят в поставения срок.
23. С определение от 10 юли 2009 г. в съответствие с член 65, буква б), член 66, параграф 1 и член 67, параграф 3, трета алинея от Процедурния правилник Общият съд изисква от Комисията да представи всички поискани документи, с изключение на посочените в точка 1, буква е) по-горе и в точка 2, букви а) и д) по-горе, като се има предвид пояснението, че тези документи няма да бъдат предоставени нито на жалбоподателя, нито на встъпилата страна в рамките на настоящото производство. Това искане е удовлетворено.
24. На съдебното заседание на 9 септември 2009 г. страните са представили устно своите становища и са отговорили на въпросите, поставени им от Общия съд.
25. С определение от 28 септември 2009 г. се възобновява устната фаза на производството с цел отправяне на писмен въпрос към жалбоподателя.
26. Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
27. Комисията, подкрепена от встъпилата страна, моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
1. По предмета на спора
28. Много от документите, до които жалбоподателят е поискал достъп на основание Регламент № 1049/2001, са му предоставени в цялост или отчасти от Комисията в приложение към нейните писмени защити по дела T‑279/04 и T‑452/04 и към становището ѝ по молбата за процесуално-организационни действия, подадена от жалбоподателя по дело T‑279/04. Така предоставени са следните документи:
– неповерителен вариант на документа, посочен в точка 1, буква а) по-горе, а именно Решение на Комисията от 5 юни 2003 г., взето в съответствие с член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 4064/89 в разглежданото производство,
– неповерителен вариант на договора за продажба, подписан на 3 декември 2002 г. между Segex и Ecrinvest 4, от една страна, и Lagardère, от друга; този договор съответства на документа, посочен в точка 1, буква б) по-горе, както потвърждават Комисията и Lagardère в отговор на писмен въпрос на Общия съд,
– част от документа, посочен в точка 1, буква в) по-горе, тоест кореспонденцията между Комисията и Natexis между септември 2002 г. и уведомлението за концентрацията от 14 април 2003 г.,
– документът, посочен в точка 2, буква з) по-горе, а именно искането на информация от 11 юни 2004 г., изпратено от Комисията до Lagardère,
– неповерителен вариант на документа, посочен в точка 2, буква й) по-горе, а именно докладът на упълномощеното лице относно кандидатурата на Wendel Investissement.
29. В отговор на писмените въпроси на Общия съд жалбоподателят посочва, че що се отнася до тези документи, неговият правен интерес е погасен, тъй като заявлението за достъп до тях е било удовлетворено чрез така извършеното предаване.
30. При това положение е отпаднало основанието за постановяване на решение по същество относно законосъобразността на обжалваното решение, поради това че Комисията е отказала достъп до документите, посочени в точка 1, букви a)—в) по-горе и в точка 2, букви з) и й) по-горе.
31. Освен това жалбоподателят не оспорва твърдението на Комисията, че тя не разполага с документа, посочен в точка 1, буква е) по-горе.
32. Следователно понастоящем предметът на спора засяга законосъобразността на обжалваното решение, поради това че Комисията е отказала пълния и частичен достъп до документите, посочени в точка 1, букви г), д), ж) и з) по-горе, и в точка 2, букви б)—г), е), ж) и и) по-горе (наричани по-нататък „спорните документи“).
2. По допустимостта на един от доводите, изтъкнати в самото начало от встъпилата страна
Доводи на страните
33. Встъпилата страна изтъква в самото начало, че спорното завление за достъп трябва да се преценява в особения контекст на производство за контрол върху концентрациите. В това отношение тя поддържа по-специално, че достъпът до преписката в производствата за контрол върху концентрациите се подчинява на специални правила, предвидени в член 17 от Регламент (ЕО) № 802/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета за контрола върху концентрациите (OВ L 133, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2 стр. 3). Въведеният режим бил строг. Достъп до преписката не се предоставял на трети спрямо концентрацията лица. Той не обхващал нито поверителната информация, нито вътрешните документи на Комисията или на компетентните органи на държавите членки. Той се давал единствено под условието, че предоставените документи ще се използват само за нуждите на съответната концентрация. Съгласно максимата „lex specialis derogat legi generali“ специалните правила дерогират общите. Така съдебната практика възприела, че правото на достъп, предвидено от член 255 ЕО и от Регламент № 1049/2001, се отменя от специалните норми относно тайната на разискванията на конкурсните комисии. По същия начин в областта на контрола върху концентрациите наличието на специални правила трябвало да представлява пречка — или най-малкото ограничение — за прилагането на общите правила за публичен достъп до документа. В противен случай предвидените от Регламент № 802/2004 правила за достъп щели да бъдат лишени от всякакво полезно действие.
34. Жалбоподателят оспорва основателността на тази предварителна бележка на встъпилата страна.
Съображения на Общия съд
35. По силата на член 113 от Процедурния правилник Общият съд може по всяко време служебно да се произнесе относно липсата на абсолютни процесуални предпоставки, сред които се нарежда допустимостта на изтъкнат от встъпила страна довод.
36. Съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда, приложим за Общия съд по силата на член 53 от посочения статут, искането за встъпване е ограничено до подпомагане по отношение на исканията на една от страните. Освен това съгласно член 116, параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана от спора в състоянието, в което той се намира в момента на встъпването. Макар обаче тези разпоредби да не са пречка встъпилата страна да представи различни доводи от тези на страната, в чиято подкрепа е встъпила, това все пак е при условие те да не променят предмета на спора и встъпването вс е още да цели да подкрепи исканията, представени от главната страна.
37. В конкретния случай главните страни не повдигат довода, изведен от изключителното прилагане на правилата за достъп до преписката, предвидени в областта на контрола върху концентрациите. Ако обаче Общият съд приеме този довод, последният би довел до отмяна на обжалваното решение поради съображението, че то погрешно е било прието на основание Регламент № 1049/2001, а не както е трябвало — въз основа на разпоредбите за достъп до преписката, предвидени в областта на контрола върху концентрациите. Следователно той не идва в подкрепа на исканията на Комисията, които са за отхвърляне на жалбата за отмяна.
38. Поради това доводът, повдигнат от встъпилата страна в самото начало и изведен от изключителното прилагане на правилата за достъп до преписката, предвидени в областта на контрола върху концентрациите, трябва да се отхвърли като недопустим.
3. По съществото на спора
39. Жалбоподателят изтъква четири правни основания в подкрепа на своята жалба, които са изведени от липсата на конкретна и индивидуална проверка на посочените в заявлението за достъп документи, от явна грешка в преценката от страна на Комисията при прилагането на изключенията, предвидени от член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, от незачитането на правото да се получи поне частичен достъп до поисканите документи и от нарушение на принципа на пропорционалност, произтичащо от липсата на претегляне на изтъкнатите изключения и по-висшия обществен интерес, който диктува оповестяването на поисканите документи.
40. Поради тясната връзка между първото и второто правно основание те следва да се разгледат заедно.
По първото и второто правно основание, изведени от липсата на конкретна и индивидуална проверка на посочените в заявлението за достъп документи и от явна грешка в преценката от страна на Комисията при прилагането на изключенията, предвидени от член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001
41. Съгласно постоянната съдебна практика необходимата за обработване на заявление за достъп до документи проверка трябва да има конкретен характер. Всъщност, от една страна, единствено обстоятелството, че документ засяга интерес, защитен с изключение, не може да е достатъчно за обосноваване прилагането на последното (Решение на Общия съд от 26 април 2005г. по дело Sison/Съвет, T‑110/03, T‑150/03 и T‑405/03, Recueil, стр. II‑1429, точка 75 и Решение на Общия съд от 6 юли 2006 г. по дело Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, Recueil, стр. II‑2023, точка 115). Такова прилагане може по принцип да бъде оправдано само в хипотезата, при която институцията предварително е преценила, първо, дали достъпът до документа може да засегне конкретно и действително защитения интерес, и второ, дали в случаите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001, съществува по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на поискания документ. От друга страна, опасността от засягане на защитен интерес трябва да е разумно предвидима, а не просто хипотетична. Следователно проверката, която трябва да извърши институцията, за да приложи изключение, трябва да бъде извършена конкретно и трябва да е видна от мотивите към решението (Решение на Общия съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Recueil, стр. II‑1121, наричано по-нататък „Решение по дело VKI“, точка 69 и Решение на Общия съд по дело Franchet и Byk/Комисия, посочено по-горе, точка 115).
42. Споменатата конкретна проверка трябва освен това да бъде извършена за всеки посочен в заявлението документ. Всъщност от Регламент № 1049/2001 е видно, че за всички изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3, е предвидено, че трябва да се прилагат „спрямо документ“ (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 70 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 41 по-горе, точка 116). Освен това, що се отнася до приложението ratione temporis на споменатите изключения, член 4, параграф 7 от посочения регламент предвижда, че те се прилагат единствено в периода, през който защитата е обоснована предвид „съдържанието на документа“.
43. Следователно конкретна и индивидуална проверка е необходима във всеки случай, дори когато е ясно, че определено заявление за достъп се отнася до документи, обхванати от изключение, тъй като единствено посредством подобна проверка институцията може да прецени възможността за предоставяне на заявителя на частичен достъп съобразно член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 73 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 41 по-горе, точка 117). Впрочем по отношение на приложението на споменатия регламент Общият съд вече е приел, че преценката на документи, извършена по-скоро с оглед на категория, отколкото с оглед на конкретна информация, съдържаща се във въпросните документи, по принцип е недостатъчна, тъй като необходимата проверка от страна на дадена институция трябва да ѝ предостави възможност да прецени конкретно дали изключение, на което е направено позоваване, действително се прилага спрямо цялата информация, съдържаща се в посочените документи (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точки 74 и 76).
44. Задължението за институция да извърши конкретна и индивидуална преценка на съдържанието на посочените в заявката за достъп документи представлява принципно разрешение (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точки 74 и 75), което се прилага спрямо всички изключения, посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, независимо от областта, до която се отнасят исканите документи.
45. Споменатото принципно разрешение обаче не означава, че подобна проверка е необходима при всякакви обстоятелства. Всъщност, тъй като конкретната и индивидуална проверка, която институцията трябва по принцип да извърши по заявка за достъп, подадена на основание Регламент № 1049/2001, цели да осигури възможност на въпросната институция, от една страна, да прецени доколко е приложимо изключение от правото на достъп, а от друга страна — да прецени възможността за частичен достъп, то споменатата проверка може да не е необходима, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай е явно, че достъпът трябва да бъде отказан или обратно — предоставен. Такъв може да бъде по-специално случаят, когато определени документи са били явно обхванати в своята цялост от изключение от правото на достъп, или обратно — са били явно достъпни в своята цялост, или — на последно място — вече са били обект на конкретна и индивидуална преценка от страна на Комисията при подобни обстоятелства (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 75).
46. Освен това общото естество на мотивите за отказ на достъп, както и тяхната краткост или бланкетен характер могат да съставляват показател за липса на конкретна проверка само в случаите, когато е обективно възможно да се посочат причините, обосноваващи отказа на достъп до всеки документ без оповестяване на съдържанието на посочения документ или съществена част от него и следователно без лишаване на изключението от основната му цел (вж. в този смисъл Решение по дело Sison/Съвет, точка 41 по-горе, точка 84, вж. по аналогия, що се отнася до Кодекса за поведение от 1993 г., Решение на Общия съд от 5 март 1997 г. по дело WWF UK/Комисия, T‑105/95, Recueil, стр. II‑313, точка 65). Както пояснява Съдът, необходимостта институциите да се въздържат от посочване на въпроси, които биха засегнали непряко интересите, чиято защита е специфична цел на изключенията, се подчертава по-специално в член 9, параграф 4 и в член 11, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, С‑266/05 P, Сборник, стр. I‑1233, точка 83).
47. На последно място, към документи, които спадат към една и съща категория, може да се приложи една и съща обосновка, какъвто е по-специално случаят, ако те съдържат еднакъв вид информация. По-нататък Общият съд следва да провери дали изключението, на което е направено позоваване, обхваща явно и в цялост документите, спадащи към тази категория.
По изключението относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
– Доводи на страните
48. Жалбоподателят изтъква, че Комисията е възприела абстрактен и общ подход, без да извърши конкретна и индивидуална проверка с цел да се установи дали предоставянето на всеки от поисканите документи ефективно ще засегне интереса, защитен с изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
49. Той твърди, че загрижеността на Комисията да запази климат на доверие със заинтересованите страни в рамките на производство за контрол върху концентрациите е от второстепенно значение, тъй като последните са длъжни по закон да предоставят на Комисията всеки документ, който тя поиска във връзка с това.
50. Опасността да се накърни защитата на целта на дейностите по разследване, която сочи Комисията, при всички положения е просто хипотетична, което е недостатъчно за обосновка на отказ за достъп. Комисията не може да докаже съществуването на такава опасност със съображението, че повечето от поисканите документи се отнасят до строго правни въпроси, и по-конкретно до прилагането на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89, а не до въпроси, свързани анализа на конкуренцията, които единствени могат да засегнат целта на дейността по разследване на Комисията в случай на нова проверка на операцията с оглед на контрола върху концентрациите.
51. Освен това тези документи са предадени на Комисията от съответните предприятия преди уведомлението за концентрацията и следователно извън каквато и да било официална процедура за разследване.
52. Комисията поддържа, че е разгледала конкретно и самостоятелно всеки документ, както разкривал фактът, че всички документи са били ясно идентифицирани и изброени с оглед на изключенията, които ги обхващат, с изключение на документите, посочени в точка 1, буква г) по-горе, както в приложения към обжалваното решение списък, така и в самото обжалвано решение. Извършването на подобна проверка позволило на Комисията да предостави на жалбоподателя своето писмо от 5 февруари 2004 г., с което се одобрява определянето на упълномощеното лице и на управителя на отделните части от актива, което съответства на документите, посочени в точка 2, букви а) и д) по-горе.
53. Самостоятелният, конкретен и задълбочен характер на извършената проверка проличавал от мотивите към обжалваното решение. Само внимателна и индивидуална проверка давала възможност да се определи например, че посочените в точка 1, буква и) по-горе документи вече са били описани в споменатата точка, буква в) или че документът, посочен в точка 2, буква д) по-горе, е същият като посочения в споменатата точка, буква а).
54. Комисията поддържа, че отделни мотиви могат да засегнат интереса, защитен със съответното изключение, и че съдебната практика е приела, че подробни мотиви във връзка със съдържанието на документ могат да оповестят информация, защитена с някое от изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001.
55. Що се отнася до документите, фигуриращи в точка 1, буква г) по-горе, тоест цялата кореспонденция между Комисията и Lagardère между септември 2002 г. и уведомлението за концентрацията, Комисията твърди, че конкретна и индивидуална проверка не се изисква, когато е ясно, че съответните документи трябва или не да бъдат оповестени. В конкретния случай предвид общите им характеристики посочените документи ясно спадат към една и съща категория.
56. Така конкретната и индивидуална проверка на всеки от съответните документи, както и обобщената проверка на документите, посочени в точка 1, буква г) по-горе, разкривала, че всички документи се обхващат от изключението, посочено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, относно защитата на целите на дейности по разследване и че освен това някои документи се обхващат изцяло или отчасти от други изключения.
57. Комисията подчертава, че макар провеждането на разследването да е завършено, то не може да се счита за приключило, тъй като срещу решението за съвместимост е подадена жалба, производството по която е висящо пред Общия съд, и че в случай на отмяна разследването ще трябва да се възобнови. Оповестяването на документите, до които достъпът е отказан поради това съображение, щяло да изложи Комисията на външен натиск, който би попречил на правилното провеждане на разследването ѝ в случай на възобновяване.
58. Комисията оспорва довода на жалбоподателя, че в рамките на контрола върху концентрациите климатът на доверие между нея и икономическите оператори бил от слабо значение, като се има предвид фактът, че последните са длъжни по закон да представят на Комисията всяка полезна информация в рамките на нейното разследване. Тя подчертава, че задължение по закон може да се изпълни по различни начини и че разследването може да бъде по-ефикасно, ако предприятията не само изпълняват минималните си задължения, а добронамерено съдействат. Съответните страни не очакват Комисията да използва събраната информация за други цели, а не за целите, за които е била предоставена, тъй като това би било в противоречие с член 17, параграф 1 от Регламент (EО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (OВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201). Следователно опасността, която представлява оповестяването пред трети лица на документите, представени от съответните предприятия, не била просто хипотетична. Комисията дава пример за тази опасност, като цитира публикацията на адвокатска кантора, изтъкваща опасността предоставената в рамките на концентрация информация впоследствие д а бъде оповестена от Комисията.
59. Комисията напомня, че изискване на съдебната практика е опасността от засягане на защитен интерес да е разумно предвидима, а не да бъде подкрепена от сигурни и подробни доказателства. Тя сочи като ирелевантен факта, че посочените документи са били предадени преди датата на уведомлението за концентрацията, тъй като защитеният от съответното изключение интерес се състои в защита на целта на разследването, а не само на разследването в собствен смисъл, ограничено до формалните му фази. Комисията подчертава строго поверителния характер на предхождащите уведомлението контакти в изготвен от нея документ, озаглавен „Най-добри практики за провеждането на общностните производства за контрол върху концентрациите“, както и че оповестяването им нарушава наложените ѝ от Регламент № 139/2004 и от член 287 ЕО задължения за поверителност.
60. Встъпилата страна изтъква, че макар правилата за достъп до преписката, предвидени от действащите в областта на контрола върху концентрациите актове и от Регламент № 1049/2001, да трябва да се прилагат едновременно, предвид факта че те преследват различни цели, трябва да се следи правилата за достъп до преписката, предвидени в областта на контрола върху концентрациите, да не изгубят смисъл поради неправилно прилагане на Регламент № 1049/2001. Тя поддържа, че информацията, представена от предприятията преди официалното уведомление за концентрацията, трябва да се ползва от същата защита като информацията, представена в хода на официалната процедура, която има за задача да подготви. Всяко друго разрешение щяло да засегне сериозно оправданите правни очаквания, които могат да се породят у предприятията въз основа на практиката на Комисията, приканваща към поддържане на контакти преди официалното уведомление.
61. Встъпилата страна счита, че според съдебната практика общественият интерес от предоставяне на документ на основание на принципа на прозрачност няма същата тежест по отношение на документ, спадащ към административно производство по прилагане на правилата за контрол върху концентрациите или въобще на правото на конкуренция, както по отношение на документ, свързан с производство, в рамките на което общностната институция действа в качеството на законодател. Тя се основава на съображение 6 от Регламент № 1049/2001, съгласно което по-широк достъп до документи следва да бъде предоставен в случаите, когато институциите функционират като законодатели.
62. Останалите изтъкнати от встъпилата страна доводи по същество са сходни с изтъкнатите от Комисията.
– Съображения на Общия съд
63. Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
64. В обжалваното решение Комисията преценява, че всички спорни документи се обхващат от изключението относно защитата на целта на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
65. Следва да се подчертае, че съответната институция трябва в приложение на напомнените в точки 41—47 принципи да провери, първо, дали документът, предмет на заявлението за достъп, попада в приложното поле на едно от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, второ — дали оповестяването на този документ конкретно и действително ще засегне защитения интерес, и трето — при утвърдителен отговор — дали необходимостта от защита се прилага към целия документ (Решение на Общия съд от 30 януари 2008 г. по дело Terezakis/Комисия, T‑380/04, непубликувано в Сборника, точка 88).
66. Следва най-напред да се определи дали Комисията правилно е преценила, че всички документи, до които е поискан достъп, се отнасят до дейности по разследване. В това отношение жалбоподателят изтъква, че някои от посочените в заявлението за достъп документи са предадени от съответните предприятия преди уведомлението за концентрацията, извън каквато и да било официална процедура за разследване, предвидена от Регламент № 4064/89.
67. Документите, предадени преди 14 април 2003 г., са предадени в рамките на неофициална процедура, известна като „процедура по предварително уведомление“. Въпреки неофициалния характер на тази процедура към датата на предаването на документите, те трябва да се считат като спадащи към разследването, провеждано от Комисията в рамките на нейния контрол върху концентрациите. Те са добавени към преписката по разследването на Комисията в съответното производство, както се сочи в писмото на генералния директор на ГД „Конкуренция“ от 14 февруари 2005 г., където документите се идентифицират като част от тази преписка, както и в обжалваното решение, където се пояснява, че всички поискани документи са „изготвени или събрани в рамките на разглеждането на [съответното производство]“. От това следва, че всички поискани документи действително се отнасят до дейност по разследване.
68. Само по себе си обаче обстоятелството, че документ се отнася до дейност по разследване, не е достатъчно, за да обоснове прилагането на посоченото изключение. Според съдебната практика всяко изключение от правото на достъп до документите на институциите по Регламент № 1049/2001 трябва да се тълкува и прилага стриктно (Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389, точка 66 и Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, Сборник, стр. I‑4723, наричано по-нататък „Решение по дело Turco“, точка 36, Решение по дело Franchet и Byk, точка 41 по-горе, точка 84).
69. Освен това, що се отнася до приложението ratione temporis на споменатите изключения, член 4, параграф 7 от посочения регламент предвижда, че те се прилагат единствено в периода, през който защитата е обоснована предвид „съдържанието на документа“.
70. Поради това следва да се определи дали изключението относно защитата на целта на дейностите по разследване все още е приложимо ratione temporis, макар разглежданото разследване да е приключило с приемането на две решения на Комисията — решението за съвместимост и решението за одобрение, които предвид висящите пред Общия съд жалби за отмяната им все още не са станали окончателни (дела T‑279/04 и T‑452/04).
71. Няма спор, че разследването, проведено от Комисията в рамките на нейния контрол върху концентрацията, приключило с приемането на решението за съвместимост от 7 януари 2004 г. и на решението за одобрение от 30 юли 2004 г., е завършило към момента на приемане на обжалваното решение от 7 април 2005 г. Комисията обаче изтъква, че ако решението за съвместимост бъде отменено, ще ѝ се наложи да приеме ново решение и следователно да възобнови разследването и че целта на това разследване явно би била застрашена, ако доказателствата, установени или събрани в рамките на съответното производство за контрол, бъдат публично оповестени.
72. Според съдебната практика член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба, с която се цели защитата на „целите на дейности по инспектиране, разследване и одит“, намира приложение само когато с оповестяването на въпросните документи съществува риск да се постави в опасност приключването на дейностите по инспектиране, разследване и одит (Решение по дело Franchet и Byk, точка 41 по-горе, точка 109).
73. Несъмнено е възможно различните актове по разследване или инспектиране все още да се обхващат от изключението, изведено от защитата на дейности по инспектиране, разследване и одит, докато дейностите по разследване или инспектиране продължават, макар специалното разследване или инспектиране, въз основа на което е приет докладът, до който се иска достъп, да е приключило (вж. Решение по дело Franchet и Byk, точка 41 по-горе, точка 110 и цитираната съдебна практика).
74. Въпреки това да се приеме, че различните документи, свързани с дейности по инспектиране, разследване и одит, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато все още не са определени всички последващи действия във връзка с въпросните производства, би означавало достъпът до споменатите документи да се подчини на случайни, бъдещи и евентуално далечни събития, зависещи от бързите действия и полагането на необходимата грижа от страна на различни органи (Решение по дело Franchet и Byk, точка 41 по-горе, точка 111).
75. Подобно разрешение би влязло в противоречие с целта за гарантиране на публичен достъп до документите на институциите с оглед на гражданите да се осигури възможност за по-ефикасен контрол върху законосъобразността при упражняването на публичната власт (вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk, точка 41 по-горе, точка 112).
76. В конкретния случай да се приеме, че поисканите документи все още се обхващат от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато приетите вследствие на съответното разследване решения за съвместимост и за одобрение не станат окончателни, тоест докато Общият съд, и евентуално Съдът, не отхвърлят подадените срещу тях жалби или в случай на отмяна — докато Комисията не приеме едно или няколко нови решения, би означавало достъпът до тези документи да се подчини на случайно, бъдещо и евентуално далечно събитие.
77. От изложеното по-горе следва, че към момента на приемането на обжалваното решение поисканите документи вече не са попадали в приложното поле на изключението относно защитата на целите на дейностите по разследване.
78. Следва да се отбележи, че дори да се предположи, че споменатите документи могат да попаднат в приложното поле на изключението относно защитата на целта на дейностите по разследване, от мотивите към обжалваното решение в никакъв случай не следва, че Комисията е извършила конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи.
79. За да обоснове отказа си да оповести поисканите документи, Комисията сочи на първо място в обжалваното решение, че целта на разследването, което би се наложило да възобнови в случай на отмяна на решението за съвместимост, ще бъде застрашена, ако доказателствата, установени или събрани в рамките на производство за контрол, въз основа на което е прието това решение, бъдат направени публично достояние на тази фаза.
80. По-нататък в обжалваното решение Комисията твърди в по-общ план, че оповестяването на сведения, които са ѝ представени в рамките на производство за контрол върху концентрация, щяло да накърни климата на доверие и сътрудничество между нея и заинтересованите страни, който е необходим за събирането на всички необходими за Комисията сведения с оглед провеждането на подобни разследвания и приемането на обосновани решения в тази област.
81. На последно място, Комисията излага, че всеки от посочените документи съдържа информация, свързана с търговската стратегия на съответните предприятия, коментари и искания от нейна страна или реакции на предприятията относно изразените от нея гледища.
82. Подобни твърдения са твърде неясни и общи и не се основават на никакво конкретно за случая обстоятелство. Същата обосновка може да се приложи към всички документи, представени в рамките на което и да било производство за контрол върху концентрация, тъй като представените от Комисията абстрактни и общи мотиви не се отнасят до съдържанието на разглежданите документи.
83. Трябва да се отхвърли доводът на Комисията, че от една страна, отделни мотиви можели да накърнят защитения интерес, а от друга страна, че подробни мотиви, свързани със съдържанието на документ, можели да оповестят информация, защитена с някое от предвидените от Регламент № 1049/2001 изключения. За всеки от разглежданите документи Комисията експлицитно може да разкрие причините, поради които този документ се обхваща, частично или не, от изключението относно защитата на целта на дейностите по разследване, без това да лиши изключението от неговата цел и да изложи на опасност поверителността на информацията, която поради това изключение трябва да остане в тайна.
84. Освен това следва да се отбележи, че нито изготвянето на подробен опис на поисканите документи, нито разпределянето на тези документи между различните изключения, които Комисията изтъква, за да обоснове отказа си да предостави достъп, нито предоставеният до някои от поисканите документи достъп, не са от естество сами по себе си да докажат, че е била извършена конкретна и индивидуална проверка на документите, до които достъпът е отказан.
85. Що се отнася до документите, посочени в точка 1, буква г) по-горе, тоест цялата кореспонденция между Комисията и Lagardère между септември 2002 г. и уведомлението за концентрацията, Комисията поддържа, че конкретна и самостоятелна проверка не се изисква, когато е ясно, че съответните документи трябва или не трябва да се оповестяват.
86. Както се подчертава в точка 45 по-горе, съдебната практика несъмнено приема, че конкретна и индивидуална проверка може да не е необходима, когато поради особените обстоятелства на конкретния случай е явно, че достъпът трябва да бъде отказан или обратно — предоставен. Случаят по настоящото дело обаче не е такъв. Всъщност на основание член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 разпоредбите относно публичния достъп до документите на Комисията се прилагат за всички документи, държани от институцията, тоест които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз. Следователно в областта на концентрациите не може да се допусне кореспонденцията между Комисията и заинтересованите страни да се счита за явно обхваната от изключението относно защитата на целта на дейностите по разследване. Макар това изключение евентуално да е приложимо към някои изготвени или предадени на Комисията документи, това не се отнася задължително за всички документи или за пълното им съдържание. Задача на Комисията е най-малкото да се увери в това посредством конкретна и ефективна проверка на всеки документ, изисквана съгласно член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
87. Трябва да се отхвърли и доводът на Комисията, че в общ план оповестяването на сведения, които са ѝ представени в рамките на производство за контрол върху концентрация, би нарушило климата на доверие и сътрудничество между нея и заинтересованите страни. Подобни твърдения също са твърде неясни и общи, за да се установи, че е налице действителна разумно предвидима, а не просто хипотетична опасност от засягане на съответния защитен интерес. Проверката, която институцията трябва да извърши, за да приложи дадено изключение, трябва да бъде извършена конкретно и трябва да проличава от мотивите към решението (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 69 и Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 41 по-горе, точка 115). В конкретния случай Комисията се е произнесла in abstracto относно евентуалното засягане на нейната дейност по разследване от оповестяването на съответните документи, без да докаже в достатъчна степен от правна страна, че оповестяването на тези документи би засегнало конкретно и действително защитата на целта на дейностите по разследване.
88. Без съмнение Комисията се опитва да илюстрира тази опасност, като посочва в писмената си защита публикацията на адвокатска кантора, която вследствие на Решение по дело VKI, точка 41 по-горе приканва предприятията, спрямо които се провежда разследване на Комисията, да проявяват предпазливост, когато ѝ предоставят сведения, предвид опасността от последващо оповестяване вследствие на правото на достъп до документите. Освен фактът, че конкретният характер на проверката, която извършва Комисията, трябва да проличава от мотивите към решението, а не от писмените ѝ изявления пред Общия съд, това обстоятелство не може само по себе си да докаже твърдението на Комисията, че опасността е разумно предвидима, а не само хипотетична. Каквато и да е предпазливостта, която поради специфични за тях причини предприятията считат, че са длъжни да проявяват, те не могат да се освободят от задължението си по силата на Регламента да представят поисканите от Комисията сведения в рамките на контрола върху концентрациите.
89. Не е убедителен и изведеният от член 17, параграф 1 от Регламент № 139/2004 довод на Комисията, съгласно който „информацията, придобита в резултат от прилагането на [посочения] регламент, се използва само за целите на съответното искане, разследване или изслушване“. Тази разпоредба, чийто текст по същество е сходен в изтъкнатия от Комисията вариант или в този, приложим към настоящото производство, а именно Регламент № 4064/89, се отнася до начина, по който Комисията може да използва представените сведения и не урежда гарантирания от Регламент № 1049/2001 достъп до документи. Разпоредбата не може да се тълкува като пречка пред упражняването на правото на достъп до документи, гарантирано от член 255 ЕО и от Регламент № 1049/2001. Освен това тя трябва да се разглежда във връзка с член 17, параграф 2 от Регламент № 139/2004, който изключва единствено оповестяването на „информация, която попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна“. Следователно уведомяващите предприятия е трябвало да очакват, че придобитата информация, която не попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна, ще бъде оповестена.
90. Според съдебната практика обаче, доколкото обществеността има право на достъп до документи, съдържащи определена информация, последната не може да се счита за информация, която попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна (Решение на Общия съд от 30 май 2006 г. по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, T‑198/03, Recueil, стр. II‑1429, точка 74). Следователно задължението за опазване на професионална тайна не разкрива обхват, който може да обоснове общ и абстрактен отказ за достъп до предадените в рамките на уведомление за концентрация документи. Несъмнено нито член 287 EО, нито Регламент № 4064/89 и Регламент № 139/2004 указват изчерпателно кой вид информация по своето същество попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна. От текста на член 17, параграф 2 от тези регламенти обаче следва, че не всички видове събрана информация попадат в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна. При това положение, за да се прецени поверителният характер на определена информация, е необходимо да се съпоставят, от една страна, законните интереси, които се противопоставят на разкриването, и от друга страна, общият интерес, който изисква дейността на институциите на Общността да се провежда при възможно най-пълно спазване на принципа на откритост (вж. в този смисъл Решение на Общия съд по дело Tribunal Bank Austria Creditanstalt/Комисия, посочено по-горе, точка 71 и Решение на Общия съд от 12 октомври 2007 г. по дело Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Комисия, T‑474/04, Сборник, стр. II‑4225, точки 63—66).
91. Така чрез извършването на конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи в съответствие с член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 Комисията може да осигури полезното действие на приложимите разпоредби в областта на концентрациите в пълно съответствие с Регламент № 1049/2001. От това следва, че задължението за опазване на професионална тайна, което следва от член 287 ЕО и от член 17 от Регламент № 4064/89 и от член 17 от Регламент № 139/2004, не може да освободи Комисията от извършването на предписаната от член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 конкретна проверка на всеки разглеждан документ.
92. На последно място, Комисията излага в дупликата твърдението, че оповестяването на предадените от съответните предприятия документи преди уведомлението за концентрация щяло да наруши задължението за поверителност, наложено ѝ по силата на член 287 EО, на член 17 от Регламент № 139/2004 и на изготвен от нея документ, озаглавен „Най-добри практики за провеждането на общностните производства за контрол върху концентрациите“.
93. Поради изложените в точка 90 по-горе съображения и този довод трябва да се отхвърли.
94. От изложеното по-горе следва, че нито член 287 ЕО, нито член 17 от Регламент № 4064/89 и член 17 от Регламент № 139/2004 могат да попречат на оповестяването на документ, който не е защитен с някое от изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001.
95. Същото се отнася a fortiori и за насоките в изготвения от Комисията документ, озаглавен „Най-добри практики за провеждането на общностните производства за контрол върху концентрациите“. Без да е необходимо Общият съд да се произнася по въпроса дали става въпрос за юридически акт с обвързващо правно действие, и по-специално да определи дали става въпрос за акт, който поражда задължителни правни последици, следва да се отбележи, че този документ, който не е публикуван в Официален вестник и в чиято точка 2.4 изрично се пояснява, че той не създава, нито изменя права или задължения, установени с Договора за създаване на Европейската общност, не може да попречи на оповестяването на документ, достъпът до който се гарантира от член 255 ЕО и от Регламент № 1049/2001.
96. Ето защо освен проверка на законосъобразността на обжалваното решение с оглед на Регламент № 1049/2001 не следва да се проверява дали информацията в поисканите документи попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна.
97. От всичко изложено по-горе следва, че Комисията е допуснала грешка при прилагането на правото, като е отказала да предостави достъп до поисканите документи със съображението, че те се обхващат от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, макар към момента на приемането на обжалваното решение тези документи вече да не попадат в приложното поле на посоченото изключение и при всички положения без от мотивите към решението да е видно, че за всеки от тези документи е била извършена конкретна и индивидуална проверка.
98. Следователно обжалваното решение е незаконосъобразно в това отношение.
99. Въпреки това остава възможността всички спорни документи, до които Комисията е отказала достъп, да се обхващат според обжалваното решение от някое от другите изключения от правото на достъп, предвидени от Регламент № 1049/2001. Поради това следва да се разгледа законосъобразността на отказа за оповестяване на основание изключенията, свързани със защитата на търговските интереси, със защитата на процеса на вземане на решения от Комисията и на правните становища.
По изключението, свързано със защитата на търговските интереси, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001
– Доводи на страните
100. Жалбоподателят изтъква, че Комисията е възприела абстрактен и общ подход, без да извърши конкретна и индивидуална проверка с цел да се установи дали предоставянето на всеки от поисканите документи ефективно ще засегне интереса, защитен с това изключение. Комисията не доказала, че опасността от засягане на защитения интерес е разумно предвидима, а не просто хипотетична.
101. Според жалбоподателя задача на Комисията е да идентифицира и отграничи търговските тайни, които могат да са предмет на специална защита, и да представи неповерителен вариант на съответните документи. Освен това жалбоподателят оспорва, че поисканите документи могат да съдържат толкова чувствителна търговска информация, след като се отнасят в значителна част до прилагането на член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89, тоест до въпрос от правно, а не от търговско естество.
102. Жалбоподателят отбелязва, че Комисията не се е консултирала с предприятията, за чиито търговски интереси става въпрос, и че в рамките на друго висящо пред Общия съд производство е предоставила някои доказателства, за които претендира, че попадат в обхвата на търговската тайна, без да посочи това на техните автори.
103. Комисията подчертава, че именно в обжалваното решение е изброила документите, към които се прилага съответното изключение, и че е посочила естеството на информацията, която те съдържат, а именно чувствителна информация, свързана с търговската стратегия на съответните предприятия. Тя извършила индивидуална и конкретна проверка на поисканите документи, с изключение на документите, посочени в точка 1, буква г) по-горе, чиято обобщена проверка довела до заключението, че те не могат да се оповестят, без да бъдат засегнати търговските интереси на съответните предприятия. Тя поддържа, че отделни мотиви можели да засегнат защитения интерес и че съдебната практика е приела, че подробни мотиви във връзка със съдържанието на документ можели да оповестят защитена информация.
104. Комисията изтъква, че нямала възможност да представи неповерителен вариант на поисканите документи и по този начин да предостави частичен достъп до тези документи, тъй като цялото съдържание на последните се обхващало от едно или няколко изключения. Единствената цел на неповерителните варианти, предадени на Комисията от съответните предприятия, била на заинтересованите страни да се предостави възможност да упражнят правото си на защита и следователно не било възможно единствено на това основание те да се оповестят публично в приложение на Регламент № 1049/2001. В противен случай биха изгубили своя смисъл специалните правила, предвидени в областта на достъпа до преписката в рамките на контрола върху концентрациите.
105. Съдържанието на документите не се ограничавало до строго правни въпроси, тъй като ставало въпрос за договор за прехвърляне, за проведената по този въпрос кореспонденция, за договора, с който Natexis става собственик на дяловете VUP, за упълномощаването за контрол върху спазването на поетите от Lagardère ангажименти, за упълномощаването на управител на отделни части от актива, за проектодоговора между Lagardère и Wendel Investissement и за документи във връзка с този проектодоговор. Всички тези документи отразявали търговската стратегия на съответните предприятия. Уведомяващите страни изрично указали поверителния характер на докумените, които предават на Комисията. Фактът, че информацията се отнася до настъпили неотдавна събития, не позволявал да се твърди, че тя е изгубила поверителния си характер с времето.
106. По отношение на документите на трети лица Комисията счита, че по силата на член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 тя не е длъжна да се консултира с третото лице, за да определи дали е приложимо някое изключение, ако е ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен. Конкретният случай бил именно такъв. Що се отнася до документи, чийто автор е самата тя, Комисията подчертава, че не може да се консултира със съответните трети лица, тъй като подобна консултация е предвидена от Регламент № 1049/2001 единствено за документите, изготвени от трето лице.
107. Освен това предоставянето на поисканите документи било забранено от член 287 ЕО, който налага на членовете и на длъжностните лица на институциите да не оповестяват информация, която попада в обхв ата на задължението за опазване на професионална тайна, в която се включвала и търговската тайна. Това задължение да не се разкрива информация, попадаща в обхвата на задължението за опазване на професионалната тайна, се съдържа и в член 17, параграф 2 от Регламент № 4064/89, който е заместен с Регламент № 139/2004. Член 18, параграф 3 от тези два регламента също поставя достъпа до преписката в зависимост от условието да е спазен законният интерес на предприятията търговските им тайни да не бъдат оповестявани.
108. Встъпилата страна поддържа по-специално, че в областта на контрола върху концентрациите търговската тайна се ползва от специална защита по силата на член 287 ЕО, на член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена на 7 декември 2000 г. в Ница (OВ C 364, стр. 1), на практиката на Съда и на Общия съд и на член 18, параграф 1 от Регламент № 802/2004. Останалите доводи, които изтъква встъпилата страна, по същество са сходни с изтъкнатите от Комисията.
– Съображения на Общия съд
109. Съгласно член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъпа до документ, в случай че оповестяването му би засегнало защитата на „търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост“.
110. Член 4, параграф 4 от споменатия регламент предвижда, че „по отношение на документи на [трети лица] институцията се консултира с [третото лице], за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът [трябва или не трябва да бъде] оповестен“.
111. Комисията счита, че измежду спорните документи документите, посочени в точка 1, букви г), д) и з) по-горе и в точка 2, букви б), в) (отчасти), г), е), ж) и и) по-горе, се обхващат — поне частично — от изключението, свързано със защитата на търговските интереси.
112. Прилагането от страна на Комисията на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, за да се откаже достъпът до поисканите документи, следва да се разглежда с оглед на принципите, припомнени в точка 65 по-горе.
113. В конкретния случай, на първо място, е възможно в някои от документите, за които се изтъква това изключение, да се съдържа поверителна информация, попадаща в приложното поле на изключението, свързано със защитата на търговските интереси. Всъщност поради самия предмет на тези документи е възможно те да съдържат информация, свързана с търговската стратегия на съответните предприятия.
114. На второ място, следва да се разгледа въпросът дали оповестяването на документите, попадащи в приложното поле на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, ще засегне конкретно и действително защитения интерес.
115. Важно е да се напомни, че според съдебната практика проверката, която трябва да извърши институцията, за да приложи изключение, трябва да бъде извършена конкретно и да проличава от мотивите към решението.
116. В обжалваното решение Комисията отказва да оповести документите, изброени в точка 111 по-горе, поради съображението, че тези документи съдържат чувствителна информация, свързана с търговската стратегия на съответните предприятия. Следователно оповестяването им явно ще засегне търговските интереси на съответните предприятия.
117. От тези мотиви обаче не е видно, че за споменатите документи е била извършена конкретна и индивидуална проверка. Представените от Комисията абстрактни и общи мотиви не се отнасят до съдържанието на разглежданите документи. Подобна обосновка може да се приложи към всички документи, представени в рамките на което и да било производство за контрол върху концентрация.
118. Освен това не са налице обстоятелствата, при които според съдебната практика (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 75) съответната институция може да се освободи от конкретна и индивидуална проверка.
119. Всъщност от констатираното в точка 86 по-горе следва, че не може да се приеме, че цялото съдържание на всички документи, до които достъпът е бил отказан на основание изключението, свързано със защита на търговските интереси, явно се обхваща от това изключение.
120. Също така не може да се поддържа, че за Комисията е обективно невъзможно да посочи причините за отказа си да предостави достъп до всеки документ, без да оповести неговото съдържание или съществена част от него и без в резултат от това изключението да бъде лишено от основното си предназначение, което може да обоснове общия, кратък и бланкетен характер на мотивите (Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, точка 46 по-горе, точка 83 и Решение от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 41 по-горе, точка 84, вж. по аналогия — що се отнася до Кодекса за поведение от 1993 г. — Решение по дело WWF UK/Комисия, точка 46 по-горе, точка 65).
121. Всъщност Комисията е могла да опише съдържанието на всеки документ и да поясни естеството на поверителната информация, без все пак да ги разкрива. Задължението за предприятията, предоставящи информация на Комисията, да посочат кои части от нея те считат за поверителни и да предадат неповерителен вариант на предоставените документи, предвидено в член 17, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 447/98 на Комисията от 1 март 1998 г. относно уведомленията, сроковете и изслушванията, предвидени от Регламент № 4064/89 (OВ L 61, стр. 1), позволява на Комисията най-малкото ясно да мотивира отказа за всеки документ, без да разкрива поверителната информация, която се съдържа в него.
122. Що се отнася до липсата на списък на документите, фигуриращи в точка 1, буква г) по-горе, тоест на кореспонденцията между Комисията и Lagardère, Комисията изтъква довода, че тази кореспонденция обхваща около двадесет класьора, така че изготвянето на подробен списък щяло да представлява несъразмерна административна тежест. В обжалваното решение тя сочи, че е взела предвид категорията документи в нейната цялост и твърди в писмените си изявления, че е имала право да откаже достъпа до тези документи вследствие на обобщена проверка, тъй като тези документи се обхващат явно и в цялост от изключението, свързано със защитата на търговските интереси.
123. Тези доводи трябва да се отхвърлят. Както бе отбелязано в точка 86 по-горе, на основание член 2, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 разпоредбите относно публичния достъп до документи на Комисията се прилагат за всички документи, държани от институцията, тоест които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз. Следователно в областта на концентрациите не може да се допусне кореспонденцията между Комисията и заинтересованите страни да се счита за явно обхваната от изключението относно защитата на търговските интереси. Ако това изключение евентуално е приложимо към някои изготвени или предадени на Комисията документи, това не се отнася задължително за всички документи или за пълното им съдържание. Задача на Комисията е най-малкото да се увери в това посредством конкретна и ефективна проверка на всеки документ, изисквана от член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
124. Трябва също да се отхвърли доводът на Комисията и на встъпилата страна, изведен от опазването на професионалната тайна, гарантирано от член 287 EО и от член 17, параграф 2 от Регламент № 4064/89, и на търговската тайна, гарантирано от член 18, параграф 3 от този регламент. Както бе припомнено в точка 90 по-горе, според съдебната практика, доколкото обществеността има право на достъп до документи, съдържащи определена информация, последната не може да се счита за информация, която попада в обхвата на задължението за опазване на професионална тайна или на защитата на търговската тайна (вж. в този смисъл Решение по дело Bank Austria Creditanstalt/Комисия, точка 90 по-горе, точка 74).
125. Жалбоподателят твърди също, че Комисията не се е консултирала с предприятията, защитата на чиито търговски интереси може да се засегне от оповестяването на съответните документи.
126. В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 по отношение на документи на трето лице институцията се консултира с третото лице, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2 от същия регламент, освен ако не става ясно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен. От това следва, че институциите не са длъжни да се консултират със съответните трети лица, ако ясно е видно, че документът трябва или не трябва да бъде оповестен. Във всички останали случаи институциите трябва да се консултират с въпросните трети лица. При това положение в случай на документи, изхождащи от трети лица, консултацията със съответните трети лица представлява по правило предварително условие, за да се определи дали се прилагат изключенията от достъпа, предвидени в член 4, параграфи 1 и 2 от Регламент 1049/2001 (Решение на Общия съд от 30 ноември 2004 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, T‑168/02, Recueil, стр. II‑4135, точка 55 и Решение по дело Terezakis/Комисия, точка 65 по-горе, точка 54).
127. Следователно липсата на консултация с третите лица, които са автори на документите, е в съответствие с Регламент № 1049/2001 единствено ако е ясно, че към разглежданите документи се прилага някое от изключенията, предвидени от посочения регламент. В настоящия случай това не е така, както бе установено в точки 63—98 по-горе, що се отнася до изключението, свързано с целта на дейностите по разследване, и в точки 109—124 по-горе — що се отнася до защитата на търговските интереси.
128. Що се отнася до документите, изхождащи от Комисията, последната основателно изтъква, че Регламент № 1049/2001 не предвижда консултация с третите лица за този вид документи. Следователно твърдението на жалбоподателя е неиздържано от правна страна, доколкото се отнася до документи, чийто автор е Комисията.
129. От всичко изложено по-горе следва, че обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като прилага изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 към документите, посочени в точка 1, букви г), д) и з) по-горе и в точка 2, букви б), в) (отчасти), г), е), ж) и и) по-горе, без от мотивите към решението да проличава, че за всеки от тези документи е била извършена конкретна и индивидуална проверка и без третите лица, автори на някои от тези документи, да са били консултирани, що се отнася до оповестяването на изхождащите от тях документи.
По изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001
– Доводи на страните
130. Жалбоподателят изтъква, че Комисията е възприела абстрактен и общ подход, без да извърши конкретна и индивидуална проверка с цел да се установи дали предоставянето на всеки от поисканите документи действително ще засегне интереса, защитен с това изключение. Комисията не доказала, че опасността от засягане на защитения интерес е разумно предвидима, а не просто хипотетична.
131. Жалбоподателят твърди, че като е изтъкнала това изключение, за да откаже достъпа до документите, посочени в точка 1, буква ж) по-горе, Комисията влиза в противоречие с доводите, които развива в защитата си по дело T‑279/04, където поддържа, че решението да приложи член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89 към придобиването на активите на VUP от Natexis/Investima 10 не оказало никакво влияние върху решението за съвместимост и следователно че евентуално неправилно прилагане на тази разпоредба нямало да засегне валидността на решението. По този начин тя нарушила принципа „venire contra factum proprium“.
132. Според жалбоподателя тези документи се отнасят до тълкуването на правен въпрос и следователно не представляват подготвителни актове, чието оповестяване трябва да се откаже. При всички положения предоставянето на тези документи било от обществен интерес, тъй като разяснявало условията на прилагане на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89.
133. Комисията отбелязва, че преценката на валидността на решението за съвместимост е различен въпрос от въпроса за законосъобразността на прилагането на изключенията, предвидени от Регламент № 1049/2001, и следователно оспорва релевантността на довода на жалбоподателя. Поисканите два документа, до които достъпът е отказан с оглед защита на процеса на вземане на решения от Комисията, са вътрешни документи на Комисията, съдържащи вътрешни разисквания относно разглежданото производство. Оповестяването на тези документи щяло сериозно да увреди процеса на вземане на решения, доколкото е необходимо да се запази възможността службите на Комисията свободно да водят разследване по възложените им преписки, без да са подложени на външен натиск, за да може Комисията да взема своите решения при пълно познаване на фактите.
134. Защитата на тези подготвителни документи била още по-необходима, тъй като взетото въз основа на тези документи решение е предмет на жалба за отмяна и последните следователно оставали релевантни в случай на отмяна.
135. Изтъкнатите от встъпилата страна доводи по същество са сходни с доводите на Комисията.
– Съображения на Общия съд
136. Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент №°1049/2001 „достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
137. Комисията отказва достъпа до две от трите си записки, посочени в точка 1, буква ж) по-горе, на основание изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001. Става въпрос за записка от 10 февруари 2002 г. на ГД „Конкуренция“ до правната служба на Комисията, с която се иска становище относно прилагането на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89, и за записка от 4 ноември 2002 г., с която се обобщава състоянието на преписката, изготвена за члена на Комисията, отговарящ за конкуренцията.
138. На първо място, следва да се констатира, че тези документи, които са предадени на Общия съд (вж. точка 23 по-горе), са подготвителни документи за крайното решение и са обменени между службите на Комисията с оглед изготвянето на документите, в които се оформя вземането на позиция от институцията. Те съдържат „становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 и следователно попадат в приложното поле на тази разпоредба.
139. На второ място, следва да се разгледа дали отказът на достъп до поисканите вътрешни документи в конкретния случай се обосновава от изключението, изведено от защитата на процеса на вземане на решения от институцията.
140. Според постоянната съдебна практика прилагането на това изключение предполага да бъде доказано, че достъпът до поисканите документи може да засегне конкретно и действително защитата на процеса за вземане на решения от Комисията и че тази опасност от засягане е разумно предвидима, а не просто хипотетична (вж. Решение на Общия съд от 18 декември 2008 г. по дело Muñiz/Комисия, T‑144/05, непубликувано в Сборника, точка 74 и цитираната съдебна практика).
141. Освен това, за да може да попадне в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001, засягането на процеса на вземане на решения трябва да е сериозно. Това е така, по-специално когато оповестяването на посочените документи оказва съществено влияние върху процеса на вземане на решения. Преценката на сериозността обаче зависи от всички обстоятелства в случая и по-специално от отрицателните последици върху процеса на вземане на решения, изтъкнати от институцията по отношение на оповестяването на посочените документи (Решение по дело Muñiz/Комисия, точка 140 по-горе, точка 75).
142. В конкретния случай в обжалваното решение се посочват сериозните вреди, които щял да претърпи процесът на вземане на решения, ако вътрешните разисквания на службите на Комисията във връзка с тази преписка бъдат публично оповестени. В него се подчертава същественото значение на това Комисията да може да подготвя решенията си в спокойна обстановка, извън всякакъв външен натиск, и нейните служби да могат свободно да изразяват гледната си точка, за да дадат разяснения при вземането на решение. Според него възможността персоналът на Комисията да изразява подобни гледни точки щяла да бъде сериозно ограничена, ако трябва да се има предвид възможността от публикуване.
143. Следва да се констатира, че тази обосновка се изтъква общо и абстрактно, без да се подкрепя от конкретни доводи с оглед на съдържанието на разглежданите документи. По този начин подобни съображения могат да се изтъкнат по отношение на какъвто и да било документ от същото естество. При това положение те не са достатъчни, за да обосноват отказа на достъп до поисканите в случая документи, тъй като в противен случай ще се засегне принципът на стриктно тълкуване на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от посочения регламент.
144. Следователно Комисията не е доказала, че изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, се прилага към поисканите вътрешни документи.
145. При това положение отказът на пълен достъп до поисканите вътрешни документи трябва да се отмени поради грешка при прилагане на правото, без да е необходимо да се разглежда въпросът за съществуването на по-висш обществен интерес.
По изключението, свързано със защитата на правните становища, предвидено в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
– Доводи на страните
146. Жалбоподателят изтъква, че Комисията е възприела абстрактен и общ подход, без да извърши конкретна и индивидуална проверка с цел да се установи дали предоставянето на поисканата записка на правната служба действително ще засегне интереса, защитен с това изключение. Комисията не доказала, че опасността от засягане на защитения интерес е разумно предвидима, а не просто хипотетична.
147. Жалбоподателят счита, че становището на правната служба на Комисията, посочено в точка 1, буква ж) по-горе, трябвало да се оповести, за да може третите лица и Общият съд да упражнят контрол върху начина, по който предвидената в член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89 правна норма е била изтълкувана и приложена от Комисията.
148. Според жалбоподателя Комисията не може да изтъкне защитата на независимостта на своята правна служба, за да откаже достъпа до този документ, тъй като тя е длъжна да спазва задължението за откритост, което съгласно прембюла на Регламент № 1049/2001 е гарант за по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията спрямо гражданите в една демократична система. Отказът за предоставяне на достъп от страна на Комисията, вместо да засили независимостта на нейните правни становища, подхранвал впечатлението, че решението за съвместимост не е постановено при пълна независимост.
149. Комисията отбелязва, че предвиденият от Регламент № 1049/2001 достъп до документи се предоставя или отказва независимо от частните интереси или от съображенията, поради които жалбоподателят желае да получи достъп до поисканите документи. Следователно изтъкнатите от жалбоподателя доводи били ирелевантни. Оповестяването на съответното правно становище зависело единствено от това доколко това оповестяване засяга независимостта и безпристрастността на споменатите становища. Изключението относно правните становища цели да защити тяхната независимост и да гарантира, че те се дават при пълна откритост и обективност. Разглежданото становище било предназначено единствено да даде разяснения на службите на Комисията и оповестяването му щяло да накара правната служба на тази институция да изготвя становищата си с по-голяма сдържаност, лишавайки по този начин съответната институция от съществен инструмент за доброто изпълнение на нейната задача.
150. Комисията отбелязва, че упражняването на правото на достъп до документи по силата на член 255, параграф 2 ЕО има ограничения. При това положение изтъкването на задължението за прозрачност от жалбоподателя не можело да попречи на прилагането на предвидените от Регламент № 1049/2001 изключения.
151. Комисията отхвърля твърдението, че отказът за достъп до поискания документ пораждал съмнението, че не е приела решението си при пълна независимост. Тя припомня, че е длъжна да откаже достъпа до документа, когато условията за прилагане на предвидено от Регламент № 1049/2001 изключение са изпълнени и че следователно не може да предостави достъп до документ, обхванат от изключение, за да опровергае обвинения в измама.
– Съображения на Общия съд
152. Съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на съдебните производства и правни становища, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на поискания документ.
153. Комисията отказва да оповести становището на своята правна служба от 10 октомври 2002 г. относно прилагането на член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89, документ, посочен в точка 1, буква ж) по-горе, като се основава на тази разпоредба.
154. Следва най-напред да се констатира, че споменатият предоставен на Общия съд документ (вж. точка 23 по-горе) освен наименованието си съдържа правно становище, изготвено от правната служба на Комисията. Следователно този документ трябва да се счита в своята цялост за правно становище по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, което може да попадне в приложното поле на изключението, предвидено от тази разпоредба.
155. По-нататък следва да се определи дали оповестяването на това правно становище би засегнало защитата на правните становища по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
156. В това отношение следва да се припомни, че изключението относно правните становища трябва да се тълкува като целящо да защити интереса на Комисията да изисква правни становища и да получава открити, обективни и пълни становища. За да може да се направи позоваване на опасност от засягане на този интерес, последната трябва да бъде разумно предвидима, а не просто хипотетична (Решение по дело Turco, точка 68 по-горе, точки 42 и 43).
157. В конкретния случай обжалваното решение обосновава отказа за оповестяване на съответното становище поради съображението, че правните становища са вътрешни документи, които имат за цел да осигурят на Комисията и на службите ѝ мнения по правни въпроси, въз основа на които Комисията и нейните служби приемат окончателните си позиции. От съществена важност било правните становища да могат да се дават при пълна откритост, обективност и независимост. В конкретния случай предоставянето на становището на правната служба на Комисията, както и на поставените ѝ от ГД „Конкуренция“ въпроси водело до оповестяване на вътрешно разискване относно обхвата на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89. Ако споменатата правна служба е трябвало да има предвид последващото публикуване на своето становище, тя нямало да изрази мнението си при пълна независимост. При това положение щял да се изгуби всякакъв интерес от изготвянето на писмено становище по този въпрос, което щяло да лиши съответната институция от съществен инструмент за доброто изпълнение на нейната задача.
158. Следва да се констатира, че за да обоснове прилагането на съответното изключение, в обжалваното решение Комисията изтъква не само обстоятелството, че разглежданият документ е правно становище, но и факта, че оповестяването на това становище създавало опасност от предоставяне на обществеността на информация за състоянието на вътрешните разисквания между ГД „Конкуренция“ и правната служба на Комисията относно обхвата на член 3, параграф 5, буква а) от Регламент № 4064/89.
159. Оповестяването на разглежданата записка можело в бъдеще да накара правната служба на Комисията да проявява сдържаност и предпазливост при изготвянето на подобни записки, за да не засегне възможността за вземане на решение от Комисията в областите, в които тя действа като администрация.
160. Следва също да се отбележи, че в конкретния случай опасността от засягане на защитата на правните становища, предвидена в член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, е разумно предвидима, а не просто хипотетична. Всъщност освен причините, посочени в точки 157 и 159 по-горе, оповестяването на тези становища рискува да постави Комисията в деликатното положение нейната правна служба да бъде принудена да защитава пред Общия съд позиция, която в качеството си на съветник на службите, натоварени с преписката, не е изразила като своя позиция във вътрешното разискване в хода на административното производство. Рискът подобно противопоставяне да възникне може обаче да засегне значително едновременно свободата на мнение на посочената правна служба и нейната възможност да защитава ефикасно пред съда на Съюза — наравно с останалите представители на различните страни в съдебното производство — окончателната позиция на Комисията и вътрешния процес на вземане на решения на последната. Всъщност Комисията приема решенията си като колегиален орган в зависимост от конкретната възложена ѝ задача и трябва да се ползва със свободата да може да защитава правна позиция, която се различава от първоначалната позиция на нейната правна служ ба.
161. Освен това, за разлика от случаите, в които институциите функционират като законодатели и в които съгласно съображение 6 от Регламент № 1049/2001 следва да бъде предоставен по-широк достъп до документите (Решение по дело Turco, точка 68 по-горе, точка 46) спорното правно становище е изготвено в рамките на чисто административните функции на Комисията. Всъщност публичният интерес от получаване на достъп до документ на основание задължението за прозрачност, което има за цел да осигури по-добра възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законност, по-голяма ефективност и по-голяма отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократичната система, няма същата тежест по отношение на документ, спадащ към административна процедура по прилагане на правилата за контрол върху концентрациите или въобще на правото на конкуренция, както и по отношение на документ, свързан с процедура, в рамките на която общностната институция действа в качеството на законодател.
162. Следователно твърдението на жалбоподателя, че оповестяването на становището на правната служба, посочено в точка 1, буква з) по-горе, няма да засегне защитата на правните становища, трябва де се отхвърли.
163. От всичко изложено по-горе следва, че първото и второто правно основание са основателни освен по отношение на отказа за оповестяване на становището на правната служба, посочен в точка 1, буква ж) по-горе.
По третото правно основание, изведено от незачитането на правото поне на частичен достъп до поисканите документи
Доводи на страните
164. Жалбоподателят оспорва отказа на Комисията да му предостави частичен достъп до поисканите документи на основание член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001. Той счита, че Комисията не е преценила административната тежест, която би представлявало изготвянето на неповерителен вариант на поисканите документи, тъй като не е извършила конкретна и индивидуална проверка на тези документи. Според съдебната практика правото на публичен достъп имало предимство пред принципа на добра администрация и изключение от това право можело да се допусне единствено в ограничен брой случаи и при стриктно прилагане.
165. Освен това не било задача на Комисията да преценява интереса, който представлява за жалбоподателя предоставянето на отделни части, които в случай на частичен достъп биха могли евентуално да бъдат публично оповестени.
166. Комисията твърди, че е извършила конкретна и индивидуална проверка на поисканите документи, различни от посочените в точка 1, буква г) по-горе. Вследствие на тази проверка Комисията преценила, че само някои отделни части могат да бъдат оповестени и че административната тежест, която представлява определянето на тези части, е несъразмерна спрямо обществения интерес от достъп до тези отделни части в съответствие с принципа на добра администрация.
Съображения на Общия съд
167. Член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че „ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват“.
168. Член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 налага конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на всеки документ. Всъщност единствено посредством подобна проверка институцията може да прецени възможността за предоставяне на заявителя на частичен достъп. Преценка на документи, извършена по-скоро по категории, отколкото с оглед на конкретна информация, съдържаща се във въпросните документи, по принцип е недостатъчна, тъй като изискваната от страна на дадена институция проверка трябва да ѝ предостави възможност да прецени конкретно дали изключение, на което е направено позоваване, действително се прилага спрямо цялата информация, съдържаща се в посочените документи (вж. в този смисъл Решение по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 41 по-горе, точка 117 и цитираната съдебна практика).
169. В конкретния случай от мотивите към обжалваното решение не проличава подобна проверка на поисканите документи. Всъщност Комисията е преценила, че тази проверка щяла да доведе до несъразмерна административна тежест в сравнение с обществения интерес от достъп до отделните части, които биха се получили в резултат от подобно действие.
170. Съгласно съдебната практика в изключителни случаи и единствено когато административната тежест, породена от конкретната и индивидуална проверка на документите, би се оказала особено обременителна, надхвърляйки пределите на разумно изискваното, може да се допусне дерогация от задължението за извършване на проверка (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 112).
171. Освен това, доколкото правото на достъп до държаните от институциите документи представлява принципно разрешение, институцията, която се позовава на изключение, свързано с неразумния характер на произтичащата от заявката задача, понася тежестта на доказването на нейния обем (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 113 и Решение на Общия съд от 10 септември 2008 г. по дело Williams/Комисия, T‑42/05, непубликувано в Сборника, точка 86).
172. На последно място, когато институцията е доказала неразумния характер на задачата, произтичаща от конкретната и индивидуална проверка на посочените в заявката документи, тя е длъжна да се постарае да съгласува действията си с тези на заявителя, за да може, от една страна, да се запознае или да получи разяснения относно неговия интерес от получаване на разглежданите документи, а от друга страна, конкретно да предвиди възможните разрешения, с които разполага за прилагането на по-малко обременителна мярка от конкретна и индивидуална проверка на документите. След като правото на достъп до документи представлява принцип, институцията все пак остава длъжна в този контекст да отдаде предпочитание на онова възможно разрешение, което без едновременно само по себе си да представлява задача, надхвърляща пределите на разумно изискваното, остава най-благоприятно за правото на достъп на заявителя (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 114).
173. От това следва, че институцията може да се освободи от извършването на всякаква конкретна и индивидуална проверка само ако предварително действително е разгледала всички други възможни разрешения и ако обстоятелствено е изложила в своето решение причините, поради които тези възможни разрешения също водят до неразумно натоварване (Решение по дело VKI, точка 41 по-горе, точка 115).
174. В конкретния случай следва да се констатира, че обжалваното решение, с което на жалбоподателя по общ начин се отказва всякакъв частичен достъп, може да е законосъобразно само в случай че Комисията предварително конкретно е изложила причините, поради които разрешенията, алтернативни на конкретна и индивидуална проверка на всеки от посочените документи, също представляват неразумно натоварване.
175. От мотивите към обжалваното решение обаче не проличава Комисията конкретно и изчерпателно да е разгледала различните възможни разрешения, намиращи се на нейно разположение, за да предприеме необходимите стъпки, които, от една страна, биха ѝ спестили неразумно натоварване, а от друга — биха увеличили шансовете жалбоподателят да получи — поне за част от заявлението си за достъп — частично предоставяне на поисканите документи. От обжалваното решение по-специално не проличава Комисията конкретно да е разгледала възможността да се направи запитване до предприятията, предоставили някои от поисканите документи, дали на жалбоподателя може да се предостави неповерителен вариант на тези документи.
176. От изложеното по-горе следва, че обжалваното решение трябва да се отмени, доколкото с него се отказва частичният достъп до всички поискани документи, без от мотивите към обжалваното решение да проличава, че за всеки от тези документи е била извършено конкретна и индивидуална проверка и без Комисията конкретно да е посочила причините, поради които разрешенията, алтернативни на конкретна и индивидуална проверка на всеки от посочените документи, представляват неразумно натоварване.
По четвъртото правно основание, изведено от нарушението на принципа на пропорционалност
Доводи на страните
177. Жалбоподателят подчертава, че целта на заявлението за достъп не е изключително в защита на частни интереси. Негова цел е и запазването на ненарушена конкуренция на издателския пазар във Франция и избягване на заобикалянето на правилата относно контрола върху концентрациите чрез измамливото използване на член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89. Следователно по силата на член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 по-висш обществен интерес диктувал оповестяването на поисканите документи.
178. Комисията поддържа, че жалбоподателят не е доказал наличието на по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на посочените документи. Използването от страна на жалбоподателя на поисканите документи в подкрепа на жалбата му срещу решението за съвместимост не можело да се счита за по-висш обществен интерес. Всъщност подобна жалба се обуславя от наличието на личен правен интерес и е недопустима, ако жалбоподателят действа в името на обществения интерес.
179. Освен това, дори да се предположи, че жалбата на жалбоподателя има за предмет обществен интерес, релевантна е не употребата на документите, която цели жалбоподателят, а оповестяването, което трябва да се диктува от по-висш обществен интерес. Специфичните характеристики на документите трябвало да диктуват оповестяването им в името на по-висш обществен интерес, независимо от преследваната от жалбоподателя цел. В случая това не било така.
180. На последно място, Комисията изтъква, че съдът, сезиран относно законосъобразността на обжалваното решение по дело T‑279/04, трябва да прецени необходимостта от поисканите документи за защитата на жалбоподателя по това дело.
181. Жалбоподателят подчертава, че може да бъде едновременно пряко и лично засегнато от обжалваното решение юридическо лице и юридическо лице, гражданин на Съюза, оправомощено да получи достъп до поисканите документи. Той изтъква, че оповестяването на търсените документи и използването им преследват едни и същи цели, а именно запазването на ненарушена конкуренция и прозрачното прилагане на правото на конкуренцията.
182. Жалбоподателят счита, че на страна в производство, в което Общият съд може да разпореди представянето на документи, е разрешено да оспорва в успоредно производство решение, с което достъпът до тези документи се отказва на основание на Регламент № 1049/2001.
183. Комисията изтъква, че съгласно съдебната практика посоченият в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 по-висш обществен интерес трябва по принцип да бъде различен от принципите, които са в основата на споменатия регламент, сред които е посоченото от жалбоподателя задължение за прозрачност.
184. Встъпилата страна подчертава, че няма по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на документите, поискани от жалбоподателя, чието заявление за достъп до посочените документи се основавало на изцяло частни интереси. В своето предварително становище встъпилата страна поддържа също, че заявлението за достъп на жалбоподателя до документите представлява злоупотреба и е в противоречие с предназначението на Регламент № 1049/2001, тъй като е мотивирано от негов частен интерес, а именно защитата на правата му по дела T‑279/04 и T‑452/04. Встъпилата страна изтъква, че съдебната практика указва, че Регламент № 1049/2001 няма за предмет защита на специфичния интерес, който едно или друго лице би могло да има от достъпа до документ на институциите. Съдебната практика признала също, че този регламент е предназначен да гарантира достъп до публичните документи за всички, а не само достъпа на заявителя до документи, които са свързани с него, и че този регламент не трябва да позволява преследването на частни интереси, отнасящи се например до предявяването на иск срещу институциите.
Съображения на Общия съд
185. Член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 пояснява, че предвидените в споменатите параграфи изключения се прилагат „освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
186. В обжалваното решение Комисията отказва да приеме, че по-висш обществен интерес диктува оповестяването, поради съображението, че заявлението за достъп се основавало на защитата на интересите на жалбоподателя във висящ пред Общия съд спор. Съвсем очевидно този интерес бил частен, а не обществен. Според текста на Регламента обаче единствено обществен интерес може да има предимство пред необходимостта от защита на посочените в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001 интереси.
187. Предвид констатациите на Общия съд, че Комисията е допуснала грешка при прилагането на правото, като е изтъкнала изключенията относно защитата на целта на дейностите по разследване, на търговските интереси и на процеса на вземане на решения, не следва да се разглежда евентуалното наличие на по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на документите, до които достъпът е бил отказан въз основа на тези изключения.
188. В самото начало следва да се отхвърли доводът на встъпилата страна, че заявлението за достъп на жалбоподателя представлявало злоупотреба, тъй като се основавало на изцяло частни интереси. Всъщност член 6, параграф 1, последно изречение от Регламент № 1049/2001 предвижда, че заявителят не е длъжен да мотивира заявката си. Тъй като този регламент има за цел да предостави общо право на публичен достъп до документите на институциите, специфичният интерес, който едно или друго лице би могло да има от достъпа до някой от тях, не следва да се взема предвид от институцията, от която се иска произнасяне по заявлението за достъп (вж. в този смисъл Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, точка 46 по-горе, точки 43—47). Следователно заявление за достъп, което се основава на частни интереси в тесен смисъл, не може да се квалифицира като злоупотреба.
189. За сметка на това следва да се разгледа дали евентуално е налице по-висш обществен интерес, който може да диктува оповестяване на становището на правната служба, посочено в точка 1, буква ж) по-горе.
190. Съгласно съдебната практика по-висшите обществени интереси, които могат да диктуват оповестяването на обхванат от изключение документ, са именно тези, които лежат в основата на Регламент № 1049/2001 (Решение по дело Turco, точка 68 по-горе, точки 67, 75 и 76). Следователно — противно на твърденията на Комисията — не е задължително по-висшият обществен интерес, който може да диктува оповестяването, да е различен от принципите, които са в основата на споменатия регламент.
191. Предвид общия принцип за достъп до документите, установен в член 255 ЕО и в съображения 1 и 2 от Регламент № 1049/2001, по-висшият обществен интерес, диктуващ оповестяването, трябва да има обективен и общ характер и не трябва да се смесва с лични или частни интереси, като например във връзка с предявяването на иск срещу общностните институции, тъй като такива лични или частни интереси не представляват релевантен елемент при претеглянето на интересите, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент.
192. Всъщност по силата на член 2, параграф 1 от Регламент № 1049/2001 от правото на достъп до документите на институциите се ползва „всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка“. Оттук е видно, че този регламент е предназначен да гарантира достъпа до публичните документи за всички, а не само достъпа на заявителя до документи, които са свързани с него (Решение от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 41 по-горе, точка 50). Поради това частният интерес, който може да изтъкне заявител за достъп до лично засягащи го документи, принципно не би могъл да бъде решаващ както за преценката за наличието на по-висш обществен интерес, така и при претеглянето на интересите на основание член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
193. Така, дори да се предположи, че необходимостта от исканите документи за защитата на жалбоподателя в рамките на съдебен иск бъде доказана — въпрос, който спада към разглеждането на иска — това обстоятелство не е релевантно за преценката на баланса на обществените интереси (вж. в този смисъл и по аналогия Решение от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 41 по-горе, точка 55 и Определение на Общия съд от 8 юни 2005 г. по дело SIMSA/Комисия, T‑287/03, непубликувано в Recueil, точка 34).
194. Следователно обстоятелството, че поисканите документи могат да позволят на жалбоподателя по-добре да представи своите доводи в рамките на производството по жалбите за отмяна, които е подал срещу решението за съвместимост и решението за одобрение, не може да представлява по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на съответното правно становище.
195. Що се отнася до довода на жалбоподателя, че това оповестяване щяло да допринесе за запазването на ненарушена конкуренция на издателския пазар във Франция и за избягване на заобикалянето на правилата относно контрола върху концентрациите чрез измамливото използване на член 3, параграф 5, буква a) от Регламент № 4064/89, от материалите по преписката и от съдържанието на предоставеното на Общия съд становище на правната служба на Комисията (вж. точка 23) не проличава оповестяването на това становище да се диктува от подобен по-висш обществен интерес.
196. Поради това настоящото правно основание следва да се отхвърли, доколкото с него се цели да се докаже, че е налице по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на правното становище, посочено в точка 1, буква ж) по-горе.
197. От всичко изложено по-горе следва, че обжалваното решение трябва да се отмени, доколкото с него се отказва пълният и частичен достъп до всички поискани документи, с изключение на правното становище, посочено в точка 1, буква ж) по-горе, и доколкото с него се отказва частичният достъп до споменатото правно становище.
По съдебните разноски
198. По смисъла на член 87, параграф 3, първа алинея от Процедурния правилник Общият съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания.
199. При обстоятелствата в конкретния случай, предвид факта че Комисията е загубила по по-голямата част от своите искания, справедливата преценка на обстоятелствата по делото налага Комисията да се осъди да понесе направените от нея, както и девет десети от направените от жалбоподателя съдебни разноски.
200. Встъпилата страна понася направените от нея съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД
реши:
1) Отпаднало е основанието за постановяване на решение по същество относно законосъобразността на Решение D (2005) 3286 на Комисията на Европейските общности от 7 април 2005 година в частта му, в която се отказва пълният и частичен достъп до документите, посочени в точка 1, букви a)—в) от настоящото съдебно решение и в точка 2, букви з) и й) от настоящото съдебно решение.
2) Отменя Решение D (2005) 3286 в частта му, в която се отказва пълният достъп до документите, посочени в точка 1, букви г), д), ж) и з) от настоящото съдебно решение и в точка 2, букви б)—г), е), ж) и и) от настоящото съдебно решение, с изключение на становището на правната служба на Комисията, посочено в точка 1, буква ж) от настоящото съдебно решение.
3) Отменя Решение D (2005) 3286 в частта му, в която се отказва частичният достъп до документите, посочени в точка 1, букви г), д), ж) и з) от настоящото съдебно решение и в точка 2, букви б)—г), е), ж) и и) от настоящото съдебно решение.
4) Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
5) Комисията понася направените от нея съдебни разноски, както и девет десети от съдебните разноски, направени от Éditions Odile Jacob SAS.
6) Lagardère SCA понася направените от него съдебни разноски.