62002CC0127_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Denna begäran om förhandsavgörande från nederländska Raad van State rör tolkningen och tillämpningen av artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(2) (nedan kallat livsmiljödirektivet). Föremålet för tvisten är beviljandet av fiskelicenser för mekaniskt fiske av hjärtmusslor ( Cerastoderma edule ) i nederländska Waddenzee, ett fågelskyddsområde enligt artikel 4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(3) (nedan kallat fågeldirektivet).
2. Raad van State vill få klarhet i huruvida det årliga beviljandet av licenser för fiske av hjärtmusslor skall ses som ett godkännande av en plan eller ett projekt. Detta skulle medföra att det tillståndsförfarande som gäller för planer eller projekt enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är tillämpligt. Om så är fallet ber Raad van State om vidare förklaringar till hur denna bestämmelse skall tillämpas.
3. Raad van State vill först få ett klarläggande av förhållandet mellan artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och artikel 6.2, som anger medlemsstaternas allmänna skyldighet att förhindra försämringar och betydande störningar inom Natura 2000 områden. Raad van State vill även veta under vilka förutsättningar en plan eller ett projekt kan antas påverka ett sådant område på ett betydande sätt, så att en bedömning med avseende på konsekvenserna för målsättningen att bevara området skall genomföras. Raad van State har även ställt frågan om de behöriga myndigheterna får godkänna en plan eller ett projekt när det i vart fall inte råder något uppenbart tvivel om att det inte förekommer några betydande störningar.
4. För det fall det inte finns någon plan eller något projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet därmed är tillämplig, har Raad van State ställt motsvarande fråga, nämligen om det är förenligt med villkoren i den senare bestämmelsen att bevilja ett tillstånd så länge det i vart fall inte råder något uppenbart tvivel om att det inte förekommer några betydande störningar.
5. Slutligen vill Raad van State få klarhet i om artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är direkt tillämplig.
II – Tillämpliga bestämmelser
6. Enligt artikel 4 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna upprätta särskilda skyddsområden för de fågelarter som anges i bilaga I till detta direktiv och för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I.
7. Av artikel 7 i livsmiljödirektivet framgår att de förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-4 i livsmiljödirektivet skall gälla för dessa särskilda skyddsområden.
8. Artikel 6 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”(1) 	För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
(2) Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
(3) Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
(4) Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. …”
III – Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
9. Waddenzee är en viktig livsmiljö för många fågelarter. Därför har Nederländerna förklarat den övervägande delen av det nederländska waddenzee som ett särskilt skyddsområde i den mening som avses i fågeldirektivet. I förevarande fall är särskilt ejdern ( Somateria mollissima ) och strandskatan ( Haematopus ostralegus ) av intresse, eftersom musslor utgör en viktig del av deras föda. Båda arterna lever i Waddenzee under hela året. På grund av tillströmningen av vintergäster är deras antal dock högst under vintertid: ca. 150 000 ejdrar och ca. 200 000 strandskator uppehåller sig då i Waddenzee.
10. Sedan flera årtionden fiskas hjärtmusslor i Waddenzee med den här aktuella mekaniska metoden. Man använder trålar i form av metallburar, som från ett skepp dras över bottnen. Med en metallplatta som är en meter bred skrapas de översta 4-5 cm av bottenytan in i buren.
Direkt framför klingan finns en slang fastsatt, ur vilken det strömmar en kraftig vattenstråle. Denna pulveriserar bottenytan så att en blandning av vatten, sand, musslor och andra organismer förs in i trålen. Det utsållade innehållet i trålen sugs därefter hydrauliskt ombord.
11. Sedan år 1975 krävs licens för att få fiska hjärtmusslor i Waddenzee i syfte att undvika överfiskning. Från början krävdes enligt naturskyddsrätten endast att ett undantag medgavs, som inte medförde ytterligare villkor. Sedan år 1998 kräver denna verksamhet en licens som skall förnyas vart år i enlighet med artikel 12 i Natuurbeschermingswet (naturskyddslagen).
12. På grundval av detta beviljade Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (statssekreteraren för jordbruk, landskapsvård och fiske) åren 1999 och 2000 Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (Kooperativ producentorganisation för det nederländska hjärtmusselfisket; nedan kallad PO Kokkelvisserij) en licens att på vissa villkor bedriva mekaniserat fiske av hjärtmusslor i Waddenzee.
13. Dessa licenser grundade sig utöver artikel 12 i naturskyddslagen på ytterligare bestämmelser om bedrivande av hjärtmusselfiske i Waddenzee. Enligt ett ”Centralt beslut för iordningsställande av Waddenzee” (Planologische Kernbeslissing Waddenzee; nedan kallat PKB Waddenzee) får en licens inte beviljas om det mot bakgrund av de bästa tillgängliga upplysningarna visar sig föreligga uppenbart (nl: ”duidelijke”) tvivel beträffande frånvaron av en eventuell betydande negativ inverkan på ekosystemet.
14. Ett regeringsbeslut av den 21 januari 1993, Structuurnota Zee- en kustvisserij – ”Vissen naar evenwicht” (utvecklingsrapport om havs- och kustfiske – ”Fiske för jämvikt”, nedan kallad utvecklingsrapporten), innehåller vidare riktlinjer bland annat för hjärtmusselfisket i Waddenzee. Enligt denna är några områden av Waddenzee permanent avstängda för denna verksamhet; under de år tillgången på föda är låg skall totalt 60 procent av fåglarnas genomsnittliga näringsbehov i form av hjärt- och blåmusslor förbehållas dessa fåglar. På grund av vetenskaplig osäkerhet beträffande orsakssambandet mellan en eventuell brist på musslor och massdöd av ejdrar under vintern 1999/2000 höjdes denna kvot senare för de år då tillgången på föda är låg till 70 procent. Att fåglarna inte förbehålls 100 procent av deras genomsnittliga näringsbehov motiveras med att fåglarna även har andra näringskällor att tillgå (till exempel plattmusslor, hönmusslor och strandkrabbor). Sedan år 1997 arbetas det med en omfattande studie om blötdjursfiskets konsekvenser, vars resultat skall ligga till grund för den framtida politiken.
15. Klagandena, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (nedan kallad Waddenvereniging) och Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (nedan kallad Vogelbescherming), två icke-statliga organisationer som verkar för naturskydd, har framfört invändningar mot licenserna för åren 1999 och 2000.
16. De anser att hjärtmusselfiske kan vara till skada för Waddenzee som livsmiljö med avseende på följande punkter:
– sedimentkvaliteten skadas genom att dy rörs upp och genom att finsedimentet går förlorat,
– återbildandet av musselbankar och sjögräsängar omöjliggörs eller hindras samt
– det blir ont om näringsresurser för fåglarna genom att det fiskas för mycket.
17. Raad van State fann med stöd av de uppgifter och studier som lagts fram att motparten hade värderat och beaktat aktuella vetenskapliga rön i enlighet med nederländsk rätt när denna beviljade de omtvistade tillstånden. Visserligen finns det fortfarande ett betydande behov av klargöranden med avseende på musselfiskets konsekvenser, men motparten har ändå genom att begränsa musselfisket, och särskilt genom att med hänsyn till fåglarnas näringsbehov avstänga stora delar av Waddenzee för musselfiske och fastställa fångstkvoter, i tillräcklig omfattning tagit hänsyn till försiktighetsprincipen.
18. Raad van State är ändå osäker på huruvida detta tillvägagångssätt överensstämmer med kraven i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet. Raad van State har därför begärt ett förhandsavgörande av domstolen beträffande följande frågor:
1a. Skall begreppen ”plan eller projekt” i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tolkas så att de omfattar även en sådan verksamhet som redan har utövats sedan flera år, men för vilken en tidsbegränsad licens i princip beviljas varje år, vilket innebär att en ny utvärdering varje gång görs av möjligheterna att utöva denna verksamhet och av inom vilka delar av området den kan utövas?
1b. Om fråga 1a besvaras nekande: Skall den berörda verksamheten anses vara ”en plan eller ett projekt” om den har intensifierats genom åren eller om en sådan intensifiering möjliggörs genom licenserna?
2a. Om det av svaret på den första frågan framgår att det rör sig om ”en plan eller ett projekt” i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, skall då artikel 6.3 i livsmiljödirektivet anses utgöra en precisering av de bestämmelser som anges i artikel 6.2 eller en bestämmelse med en särskild och självständig innebörd, så att till exempel
i) artikel 6.2 omfattar pågående verksamhet medan artikel 6.3 gäller nya planer eller projekt, eller
ii) artikel 6.2 gäller åtgärder för skötsel och förvaltning medan artikel 6.3 gäller övriga beslut, eller
iii) artikel 6.3 gäller planer eller projekt medan artikel 6.2 gäller övrig verksamhet?
2b. Om artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall anses utgöra en precisering av de bestämmelser som anges i artikel 6.2, kan då dessa två punkter tillämpas kumulativt?
3a. Skall artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tolkas så att det redan rör sig om ”en plan eller ett projekt” om en viss verksamhet kan påverka det berörda området (och att en ”konsekvensbedömning” därefter skall göras för att utröna om denna påverkan är ”betydande”) eller innebär denna bestämmels e att en ”konsekvensbedömning” enbart skall göras om det är (tillräckligt) troligt att ”en plan eller ett projekt” kommer att påverka området på ett betydande sätt?
3b. Vilka kriterier skall tillämpas vid bedömningen av om en plan eller ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, som inte är direkt förbunden med eller nödvändig för områdets skötsel och förvaltning, kan påverka detta område på ett betydande sätt enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt?
4a. Vilka kriterier skall vid tillämpningen av artikel 6 i livsmiljödirektivet läggas till grund för bedömningen av om det är fråga om ”lämpliga åtgärder” i den mening som avses i artikel 6.2 eller om en ”konsekvensbedömning” i samband med den försäkran som i enlighet med artikel 6.3 måste föregå ett godkännande av en plan eller ett projekt?
4b. Har begreppen ”lämpliga åtgärder” och ”konsekvensbedömning” en självständig innebörd eller skall de bedömas även med hänsyn till artikel 174.2 EG och särskilt med hänsyn till den försiktighetsprincip som anges där?
4c. Om hänsyn skall tas till den försiktighetsprincip som anges i artikel 174.2 EG, innebär det att tillstånd kan ges till en viss verksamhet, som i förevarande fall fiske av musslor, när det inte uppenbarligen råder tvivel beträffande frånvaron av en eventuell betydande påverkan eller kan tillstånd endast ges när det inte finns några tvivel alls beträffande frånvaron av sådan inverkan eller om sådan frånvaro kan konstateras med säkerhet?
5. Har artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet direkt effekt i den meningen att enskilda kan åberopa artikeln vid en nationell domstol och denna domstol, såsom framgår av bland annat domen i … målet Peterbroeck((4) ), måste säkerställa det rättsliga skydd för enskilda som följer av denna direkta effekt?
IV – Rättslig bedömning
A – Den första frågan: Begreppen plan eller projekt
19. Genom den första frågan a och b vill Raad van State få en precisering av begreppen plan och projekt. Svaret på denna fråga drar upp riktlinjerna för den fortsatta prövningen av tvisten i den nationella domstolen. Om det årliga beviljandet av licenser för hjärtmusselfiske skall ses som ett godkännande av en plan eller ett projekt är artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tillämplig.
1. Parternas argument
20. Waddenvereniging, Vogelbescherming och i det skriftliga förfarandet även kommissionen anser att det årliga beslutet angående musselfisket i Waddenzee skall ses som ett godkännande av en plan eller ett projekt. Begreppen plan och projekt skall tolkas extensivt. Särskilt Vogelbescherming sträcker sig i detta avseende längre och anser att det bakom varje tillstånd finns en plan eller ett projekt, men anser i motsats härtill att endast det att det inte krävs något tillstånd inte hindrar att dessa begrepp används. Enligt kommissionens mening föreligger alltid en plan eller ett projekt om en bestämd verksamhet på grund av dess natur är ägnad att medföra betydande störningar inom ett område.
21. Alla tre parter stödjer sig på det förhållandet att ett nytt beslut angående musselfisket skall antas varje år, varvid det i princip även är tänkbart att tillståndet förloras. Kommissionens riktlinjer(5) hänvisar uttryckligen till fisket, även när det inte krävs något tillstånd för detta. Konsekvenserna av musselfisket kan beroende på många faktorer, särskilt populationsutvecklingen, vara olika.
22. Waddenvereniging och Vogelbescherming har även påpekat att de för första gången år 1999 fastställda fångstmängderna om 10 000 ton aldrig hade uppnåtts under åren dessförinnan. Följaktligen tilläts en ökning av musselfisket. Vogelbescherming har dessutom hänvisat till en dom från Raad van State från år 1998, som ledde till att en licens av den aktuella typen beviljades för första gången år 1999. I detta avseende har Vogelbescherming även åberopat domen i målet Kraaijeveld,(6) enligt vilken det avgörande kriteriet för att godkänna ett projekt inom ramen för direktivet(7) var betydelsen av dess inverkan på miljön.
23. Även den nederländska regeringen rekommenderar att begreppen plan och projekt tolkas extensivt, men vill dock – i likhet med PO Kokkelvisserij – att tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet begränsas till nya planer och projekt. De planer och projekt som finns redan vid den tidpunkt då ett skyddsområde utses omfattas endast av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Detta gäller för sådana verksamheter som musselfisket, som redan bedrevs tidigare, oberoende av om det varje år krävs nya licenser.
24. Den nederländska regeringen har påpekat att musselfisket inte medför några nämnvärda konsekvenser för ett särskilt skyddsområde och att Waddenzee därför utsågs till skyddsområde trots musselfisket. Denna regering anser för övrigt att ett tillstånd till en utvidgning av en befintlig plan eller ett befintligt projekt – eller en befintlig verksamhet – kan utgöra en ny plan eller ett nytt projekt, som enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall bedömas mot bakgrund av konsekvenserna av den dittillsvarande verksamheten.
25. Endast PO Kokkelvisserij anser att det inte heller vid en utvidgning av en befintlig verksamhet föreligger något nytt projekt eller någon ny plan. För övrigt har PO Kokkelvisserij anfört att musselfisket i vart fall totalt inte har utökats, utan endast årligen anpassats till förhållandena. Mellan år 1980 och år 2000 fiskades årligen mellan 0 (1991 och 1996) och 9,3 (1998) miljoner kilo hjärtmusslor. Åren 1980, 1983, 1984, 1988, 1998 und 1999 erhölls 7 miljoner kilo eller mer, åren 1987, 1991, 1996 und 1997 erhölls mindre än 2 miljoner kilo. Någon ökning kan inte urskiljas, snarare har fångstmängderna växlat från år till år. Skillnaderna från år till år kan endast härledas till de rådande förutsättningarna, särskilt populationsutvecklingen. Vad beträffar biomassa uppnåddes under åren 1984, 1985, 1986 och 1990 värden över 20 procent, medan de högsta värdena därefter har legat på cirka 10 procent. Med detta synsätt kan man därför till och med sluta sig till en minskning av fisket.
26. Vid den muntliga förhandlingen påpekade kommissionen att det kan finnas en skötsel- och förvaltningsplan enligt artikel 6.1 i livsmiljödirektivet som helt eller delvis inbegriper musselfisket. Det föreligger en plan eller ett projekt endast om en åtgärd går utöver denna skötsel- och förvaltningsplan, eftersom artikel 6.3 i livsmiljödirektivet uttryckligen endast är tillämplig på åtgärder som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område. Även i de fall då det inte finns någon skötsel- och förvaltningsplan kan man emellertid tala om en plan eller ett projekt endast om den årliga licensen för en tidigare bedriven verksamhet hänför sig till nya inslag, till exempel ny teknologi eller en intensifiering.
2. Prövning i sak
27. Artikel 6 i livsmiljödirektivet skall säkerställa att de naturliga resurserna inom nätverket Natura 2000 – beståndet av naturliga livsmiljöer och arter i de aktuella skyddsområdena – bevaras. För detta ändamål föreskrivs i artikel 6.1 åtgärder för bevarande, det vill säga aktiva åtgärder. I artikel 6.2 föreskrivs allmänt att medlemsstaterna skall förhindra försämringar och störningar som kan få betydande konsekvenser.
28. Artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet innehåller särskilda bestämmelser om planer och projekt. Enligt artikel 6.3 skall en åtgärd normalt endast godkännas om den inte skadar ett Natura 2000 område. För att kunna bedöma detta måste det eventuellt genomföras en bedömning med avseende på konsekvenserna för målsättningen att bevara området. Enligt artikel 6.4 kan en störning inom berörda områden under vissa förhållanden undantagsvis tillåtas, om kompensationsåtgärder vidtas. Om en konsekvensbedömning inte är nödvändig kan inga ytterligare begränsningar för respektive plan eller projekt utläsas av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
29. Förutsättningarna för att genomföra en konsekvensbedömning framgår av artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirekivet. Begreppen plan eller projekt är det första ledet i denna bedömning i flera led, som skiljer ut åtgärder som inte skall vara föremål för en konsekvensbedömning. Innan det är nödvändigt att göra en bedömning av konsekvenserna skall flera begränsande förutsättningar prövas, nämligen det av kommissionen nämnda direkta sambandet med skötseln och förvaltningen av området och den i den tredje tolkningsfrågan angivna möjligheten av en betydande påverkan på området. Vart och ett av dessa kriterier har sin egen funktion och sitt eget berättigande. Begreppen plan och projekt utgör dessutom framför allt en formell förutsättning för att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skall vara tillämplig. Överväganden av naturskyddskaraktär skall i enlighet med utformningen av artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet i princip först företas i de båda följande leden av bedömningen.
30. Att effektivt förhindra att ett Natura 2000 område oavsiktligt skadas förutsätter att alla potentiellt skadliga åtgärder om möjligt skall bedömas enligt förfarandet i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Därför skall begreppen plan och projekt inte tolkas restriktivt, utan extensivt. Detta överensstämmer även med ordalydelsen, som i nästan alla språkversioner(8) uttryckligen talar om alla planer och projekt.(9)
31. Vi kan här bortse från hur begreppen plan och projekt i detalj skall definieras, eftersom – vilket väl ingen av parterna har ifrågasatt – det mekaniska fisket av hjärtmusslor godkändes som plan eller projekt när det första gången infördes. Det är på grund av dess utbredda påverkan på det översta skiktet av havsbottnen med avseende på dess konsekvenser i naturskyddshänseende i princip jämförbart med utvinning av mineraler. I så mån skall det ses som ett annat ingrepp och därmed som ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 i direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. I denna bestämmelse definieras ett projekt som utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten eller andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.(10) Utan att slutgiltigt överföra detta projektbegrepp till livsmiljödirektivet, är det i vart fall i förevarande fall lämpligt och tillräckligt. I förevarande fall kan vi bortse från om licensen hänför sig till ett eller flera projekt eller till och med till en plan som samordnar olika projekt. För de rättsliga följderna innebär detta ingen skillnad.
32. Det kan emellertid uppstå tvekan huruvida det föreligger en plan eller ett projekt mot bakgrund av att fiske av hjärtmusslor redan bedrivs sedan många år i den aktuella formen. Varken begreppet plan eller begreppet projekt kan emellertid utesluta att en regelbundet återkommande åtgärd varje gång skall ses som en självständig plan eller ett självständigt projekt.
33. Detta följer förvisso också av nederländsk rätt. Fisket av musslor kan nämligen inte bedrivas utan den årliga licensen. Det krävs således ett tillstånd från de behöriga myndigheterna. Tillståndsförfarandet vad gäller planer och projekt följer emellertid av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Tillämpligheten av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet kan dock inte endast bero på att Nederländerna inte har beviljat något permanent tillstånd utan ett tillstånd som skall förnyas varje år. Om kravet på en konsekvensbedömning endast skulle bero på om det i nationell rätt för den aktuella åtgärden föreskrivs ett permanent gällande tillstånd eller ett tillstånd som skall förnyas varje år, skulle det stimulera beviljandet av ej tidsbegränsade tillstånd för skyddsvärda områden, i syfte att kringgå tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
34. Ett sådant kringgående av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet skulle emellertid vara oförenligt med gemenskapsrätten. Som andra miljödirektiv förutsätter livsmiljödirektivet att vissa åtgärder kräver behöriga tillstånd.(11) Lagstiftaren har senare klargjort detta i direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.(12)
35. Eftersom livsmiljödirektivet inte fastställer vilka verksamheter som skall godkännas och i vilken form, hör det till en av medlemsstaternas prioriterade uppgifter att utfärda lämpliga bestämmelser om detta. Vid utformningen av kraven för tillstånd måste de emellertid beakta möjligheten av störningar i Natura 2000 områden. Det är lämpligt att utfärda tidbegränsade tillstånd, som regelbundet skall omprövas, särskilt när de vid varje tillfälle möjliga konsekvenserna inte kan uppskattas tillräckligt exakt när det första tillståndet utfärdas, utan beror på omständigheter som är föränderliga.
36. Fisket av hjärtmusslor i Waddenzee framstår som ett typiskt exempel på en verksamhet för vars tillstånd det krävs en årlig omprövning. Utbudet av hjärtmusslor varierar från år till år beroende på väderleken. Överfiske tycks inte vara uteslutet.(13) Hjärtmusslor har stor betydelse som vinterföda för ejdrar och strandskator. Därför krävs det en åtminstone årligen återkommande styrning, som koordinerar exploateringen av musselbeståndet med fåglarnas näringsbehov. Nederländsk praxis, att bevilja nya licenser för hjärtmusselfiske varje år, är därmed förenlig med kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
37. Att det av naturskyddsskäl är nödvändigt att
uppställa krav på tillstånd är emellertid i princip inte någon förutsättning för att en verksamhet som kräver tillstånd skall anses utgöra en plan eller ett projekt. Sådana överväganden är endast nödvändiga när det på grund av att det inte uppställts något sådan krav finns anledning att anta att denna verksamhet skulle kunna klassificeras som en plan eller ett projekt.
38. Just vid upprepat genomförda åtgärder leder denna tolkning av begreppen plan och projekt inte heller till orimliga påfrestningar. Så länge påverkan är densamma från år till år kan det vid nästa bedömningstillfälle, med hänvisning till de bedömningar som gjordes året tidigare, lätt fastställas att någon betydande påverkan inte kan förväntas uppkomma. Om en sådan hänvisning däremot inte är möjlig att göra på grund av ändrade förhållanden, så är det inte uteslutet, utan tvärtom befogat, att omfattande bedömningar på nytt måste genomföras.
39. Den första frågan skall således besvaras så att begreppen plan eller projekt i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet även omfattar en verksamhet som bedrivs sedan flera år, men för vilken det i princip varje år beviljas licens för en tidsbegränsad period.
40. Mot bakgrund av denna slutsats är det inte nödvändigt att ta ställning till fråga 1b, nämligen huruvida det gör skillnad om verksamheten utvidgas eller om en sådan utvidgning möjliggörs genom tillståndet. Det kan emellertid påpekas att en utvidgning av en befintlig verksamhet, som i sig anses utgöra en plan eller ett projekt, i princip kan klassificeras som en ny plan eller ett nytt projekt. En bedömning av denna utvidgning måste därmed genomföras med avseende på om den enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt (inklusive den befintliga verksamheten) kan påverka ett Natura 2000 område på ett betydande sätt. Eventuellt kan det vara nödvändigt att genomföra de ytterligare led i förfarandet som framgår av artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
B – Den andra frågan: Förhållandet mellan artikel 6.2 och artikel 6.3 i livsmiljödirektivet
41. Den andra frågan inriktar sig på förhållandet mellan artikel 6.2 och artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Raad van State vill få klarhet i hur de båda bestämmelserna skall avgränsas från varandra och om de kan tillämpas kumulativt. Med avseende på avgränsningen har Raad van State föreslagit olika möjligheter, nämligen
– att artikel 6.2 gäller pågående verksamhet och artikel 6.3 nya planer och projekt, eller
– att artikel 6.2 gäller åtgärder avseende skötsel och förvaltning och artikel 6.3 övriga beslut, eller
– att artikel 6.3 gäller planer och projekt och artikel 6.2 övrig verksamhet.
1. Parternas argument
42. Vogelbescherming anser att dessa bestämmelser klart skiljer sig åt vad gäller deras art och tillämpningsområde. I artikel 6.3 anknyts förfarandet för att bevilja tillstånd till ett projekt till en bestämd tidpunkt, medan artikel 6.2 innehåller en permanent skyldighet att aktivt vidta åtgärder för att förhindra att omr åden försämras.
43. Vogelbescherming anser att Raad van States tolkningsförslag är bristfälliga. Det första förslaget väcker svåra frågor om hur nya och befintliga planer eller projekt skall avgränsas från varandra. Det andra förslaget bortser från att administrationsåtgärder kan vara av olika slag och primärt omfattas av artikel 6.1. Alla de åtgärder som är nödvändiga för att bevara ett område kan inte heller vidtas på grundval av artikel 6.3. Det tredje förslaget är riktigt i den mån planer och projekt inordnas under artikel 6.3, men fel i det att artikel 6.2 inte bör begränsas endast till verksamheter. Även en naturlig utveckling kan nämligen utlösa en skyldighet att vidta åtgärder i enlighet med artikel 6.2.
44. Enligt Vogelbescherming och Waddenvereniging kan artikel 6.2 och 6.3 tillämpas kumulativt, till exempel om ett projekt som godkänts enligt artikel 6.3 trots att det gjorts en konsekvensbedömning vid en senare tidpunkt har en oförutsedd negativ påverkan på ett område, som gör det nödvändigt att vidta åtgärder enligt artikel 6.2. Enligt Vogelbescherming är det emellertid meningslöst att redan i samband med ett godkännande enligt artikel 6.3 samtidigt tillämpa artikel 6.2.
45. Enligt den nederländska regeringen har båda bestämmelserna till ändamål att bevara det aktuella området, varvid artikel 6.2 avser alla åtgärder och artikel 6.3 endast nya planer och projekt som kan påverka de aktuella områdena på ett betydande sätt. För de senare föreskrivs uttryckligen en särskild ordning. En kumulativ tillämpning av båda bestämmelserna är emellertid inte meningsfull.
46. PO Kokkelvisserij har i huvudsak hänfört sig till kommissionens uttalanden i dess riktlinjer.(14) PO Kokkelvisserij har mot bakgrund av detta funnit att planer och projekt skall bedömas enligt artikel 6.3, medan andra åtgärder däremot skall bedömas enligt artikel 6.2. Det är visserligen så att båda bestämmelserna hänför sig till målsättningen att bevara det berörda området, men en kumulativ tillämpning är utesluten.
47. Kommission anser slutligen att artikel 6.3 har en självständig betydelse i den mån denna bestämmelse hänför sig till planer och projekt, medan artikel 6.2 avser en allmän skyldighet att förhindra försämringar och betydande störningar. Artikel 6.2 gäller för verksamheter som inte förutsätter att tillstånd härtill först har erhållits. Artikel 6.3 är i vart fall ingen specialregel i förhållande till artikel 6.2.
2. Prövning i sak
48. Tillämpningsområdena för artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet framgår av deras ordalydelse. Artikel 6.2 rör försämringar och störningar, medan artikel 6.3 rör planer och projekt. Detta utesluter således inte att tillämpningsområdena överlappar varandra.
49. Visserligen kan artikel 6.3 – eventuellt tillsammans med artikel 6.4 – innehålla en uttömmande specialreglering för planer och projekt, som utesluter en tillämpning av artikel 6.2. Detta skulle medföra att planer och projekt efter att de godkänts i den mening som avses i artikel 6.3 eller 6.4
inte längre skulle kunna underkastas ytterligare krav med avseende på deras påverkan inom skyddsområden.
50. Ett viktigt argument mot en tillämpning av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet på planer och projekt tycks följa av artikel 6.4. Om artikel 6.2 skulle vara tillämplig på planer och projekt, som trots att de påverkar skyddsområden godkänts enligt denna bestämmelse, skulle detta särskilda tillstånd inte ha någon praktisk verkan. Medlemsstaterna är normalt skyldiga att förhindra att dessa planer och projekt genomförs, eftersom de skulle leda till försämringar av skyddsområdena. Detta medför att artikel 6.2 i dessa fall inte kan tillämpas. Om man ser artikel 6.3 och 6.4 som ett enhetligt system för godkännande av planer och projekt, är det konsekvent att vid ett godkännande enligt artikel 6.3 utesluta tillämpningen av artikel 6.2.
51. Det skulle klart öka rättssäkerheten för initiativtagarna till planer och projekt och för de behöriga myndigheterna om endast artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet skulle gälla för planer och projekt. När det gäller nya planer och projekt skulle ett rättskraftigt tillstånd säkerställa att överväganden avseende områdets bevarande inte längre skulle kunna påverka genomförandet av den tilltänkta åtgärden. Inte heller gamla tillstånd till planer och projekt, som inte utfärdats i enlighet med artikel 6.3, skulle ifrågasättas med avseende på deras påverkan inom skyddsområden.
52. En sådan exklusiv giltighet av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är emellertid inte tvingande om man ser till den systematiska utformningen av artikel 6. Trots allt föreskrivs det vanliga godkännandeförfarandet med konsekvensbedömning och godkännandet i undantagsfall i olika punkter.
53. Därutöver skiljer sig planer och projekt, som godkänts enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, på ett grundläggande sätt från de planer och projekt som endast skall godkännas undantagsvis enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Det normala godkännandet grundar sig på antagandet att en plan eller ett projekt inte påverkar skyddsområdena, medan det undantagsvisa godkännandet däremot förutsätter att skyddsområdena utsätts för en sådan påverkan.
54. Därför måste även efter det att det vanliga godkännandeförfarandet enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet genomförts den allmänna skyldigheten enligt artikel 6.2 gälla, nämligen att förhindra försämringar och betydande störningar, som kan härledas till genomförandet av en plan eller ett projekt.
55. Detta överensstämmer med den särskilda funktion som innehas av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet i jämförelse med artikel 6.2. Artikel 6.3 skapar framför allt ett godkännandeförfarande, enligt vilket det är möjligt att uppskatta konsekvenserna av en plan eller ett projekt mot bakgrund av målsättningen att bevara det aktuella skyddsområdet, innan det har kunnat förekomma någon påverkan inom skyddsområdena. En kontroll på förhand strider emellertid inte mot tillämpningen av den allmänna skyddsbestämmelsen i artikel 6.2.
56. Om ett godkännandeförfarande enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet har genomförts på rätt sätt skall det inte senare vara nödvändigt att vidta åtgärder med stöd av artikel 6.2. En ideal konsekvensbedömning skall nämligen exakt identifiera alla störningar som kan uppkomma senare. Ett godkännande kan därför endast ske om planen eller projektet inte skadar det berörda området. Detta måste med avseende på en sammanhängande skyddsstandard samtidigt utesluta att det kan inträda försämringar eller störningar, som kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet. Därmed garanteras samtidigt den praktiska verkan av ett tillstånd enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, eftersom de däri uttryckligen tillåtna konsekvenserna inte kan utgöra grund för ett åsidosättande av artikel 6.2.
57. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet medför ändå praktiska konsekvenser i samband med godkända projekt och planer om dessa trots att det genomförts en konsekvensbedömning leder till försämringar eller medför en betydande påverkan. I ett sådant fall är den berörda medlemsstaten skyldig att, oberoende av att åtgärden godkänts, vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra detta.
58. Denna skyldighet är befogad, eftersom förekomsten av livsmiljöer och arter inom Natura 2000 i annat fall skulle kunna minska utan någon möjlighet till återbildning. Den är, åtminstone vad gäller nya planer och projekt, även befogad genom att medlemsstaterna i sådana fall accepterat en bristfällig konsekvensbedömning eller vetenskaplig osäkerhet med avseende på konsekvenserna av de berörda åtgärderna. Det kan emellertid inte heller accepteras att förekomsten av livsmiljöer och arter minskar genom gamla planer och projekt, med avseende på vilka artikel 6.3 i livsmiljödirektivet av tidsmässiga skäl ännu inte var tillämplig.
59. En permanent tillämpning av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet på planer och projekt skulle även överensstämma med domstolens dom i mål C-117/00.(15) I denna dom fastställde domstolen att Irland med avseende på Owenduff-Nephin Beg Complex inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Därvid rörde det sig om överbetning som ledde till erosion och minskning av ljungväxtlighet samt nyplantering av barrskog. Domstolen tog i detta sammanhang inte upp frågan om det förelåg planer eller projekt som krävde en tillämpning av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och eventuellt utgjorde hinder för en tillämpning av artikel 6.2.
60. Den andra frågan skall därmed besvaras så att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet reglerar förfarandet för tillstånd till planer och projekt som inte påverkar berörda skyddsområden i sig, medan artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, oberoende av om det föreligger tillstånd till planer eller projekt, grundar en permanent skyldighet att förhindra försämringar och störningar som kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet.
C – Den tredje frågan: Möjligheten av en betydande påverkan
61. Med sin tredje fråga vill Raad van State att domstolen klargör två förutsättningar för att genomföra en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet. För det första vill Raad van State veta vilka krav som skall ställas på sannolikheten för att området kommer att påverkas på ett betydande sätt och för det andra när man skall anta att en möjlig påverkan är betydande .
62. Först vill jag påpeka att möjligheten av en betydande påverkan huvudsakligen är en naturskyddsfråga, som bör besvaras mot bakgrund av omständigheterna i varje enskilt fall. Domstolen kan dock ge viss ledning.
1. Möjligheten av en påverkan
a) Parternas argument
63. Waddenvereniging anser att en konsekvensbedömning alltid måste genomföras när det inte klart kan uteslutas att området inte kommer att påverkas på ett betydande sätt.
64. Vogelbescherming anser inte att konsekvensbedömningen kan begränsas till fall i vilka betydande påverkan med tillräcklig sannolikhet kan uppstå – tvärtom räcker det att sådan påverkan skulle kunna uppstå. Sannolikheten för påverkan kan bedömas först när den egentliga konsekvensbedömningen har genomförts.
65. Vogelbescherming tolkar Raad van States fråga på så sätt att den gäller huruvida möjligheten att vidta åtgärder för att minska skadorna kan beaktas redan i detta skede av tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Sådana åtgärder kan emellertid först effektivt vidtas på grundval av en konsekvensbedömning. I förevarande fall visar redan frågeställningarna i en pågående statlig studie att fisket av hjärtmusslor kan medföra betydande påverkan.
66. Kommissionen antar att det, förutom att en plan eller ett projekt principiellt är ägnad att påverka ett område, också måste vara tillräckligt sannolikt att betydande störningar kommer att uppstå. Detta skall bedömas genom en preliminär prövning. Enligt försiktighetsprincipen räcker det emellertid att det råder tvivel beträffande frånvaron av en sådan påverkan för att det skal uppstå en skyldighet att genomföra en konsekvensbedömning.
67. Den nederländska regeringen anser att en konsekvensbedömning endast är nödvändig när det är tillräckligt sannolikt att området kommer att påverkas på ett betydande sätt. Detta skall avgöras genom en förhandsprövning.
68. Även PO Kokkelvisserij anser att en konsekvensbedömning endast är nödvändig när det finns anledning att anta att planen eller projektet kommer att medföra betydande påverkan.
b) Prövning i sak
69. Vad beträffar graden av sannolikhet för en betydande påverkan är ordalydelsen i de olika språkversionerna inte entydig. Den tyska lydelsen tycks vara den mest extensiva, då den genom ordet ”könnte” använder konjunktiv. Det ligger nära den blotta möjligheten av en påverkan. I motsats härtill används i den engelska lydelsen det troligen mest restriktiva begreppet genom ordet ”likely”, som talar för en övervägande sannolikhet. Övriga språkversioner ligger någonstans mellan dessa två ytterligheter. Det krävs därmed, om man följer ordalydelsen, inte att det är helt säkert att området kommer att påverkas. Vilken grad av sannolikhet som krävs är emellertid oklar.
70. Eftersom det vanliga godkännandeförfarandet skall förhindra att skyddsområden påverkas genom planer och projekt, bör kraven på sannolikheten för att de är skadliga inte vara för stränga. Om man skulle avstå från att företa konsekvensbedömningar avseende planer och projekt som till exempel med endast tio procents sannolikhet skulle medföra betydande påverkan, skulle statistiskt sett ändå var tionde åtgärd, som ligger just under detta gränsvärde, medföra betydande påverkan. Alla sådana åtgärder skulle emellertid godkännas utan några begränsningar. En standardsannolikhet uppgående till denna siffra innebär därför att man kan befara en långsam försämring av Natura 2000-områden. Därtill kommer att konsekvensbedömningen även skall bidra just till att fastställa sannolikheten för påverkan. Om sannolikheten för viss påverkan är osäker talar detta alltså snarare för än emot att en konsekvensbedömning bör genomföras.
71. Möjligheten att förhindra eller begränsa påverkan bör i princip inte ha någon betydelse när det undersöks huruvida det är nödvändigt att genomföra en konsekvensbedömning. Det kan ifrågasättas om sådana åtgärder kan genomföras med tillräcklig noggrannhet utan att stödja sig på den fackmannamässiga grund som en konkret konsekvensbedömning innebär.
72. Det skulle å andra sidan vara oproportionerligt om varje tänkbar påverkan skulle ge anledning till att genomföra en konsekvensbedömning. Påverkan, som med avseende på målsättningen att bevara området är avlägsna, kan lämnas utan avseende. Detta kan emellertid endast bedömas och beslutas i varje enskilt fall.
73. Kriteriet härför måste vara om det råder rimligt tvivel om att ingen betydande påverkan kommer att uppkomma. Vid bedömningen av graden av osäkerhet skall å ena sidan sannolikheten för skada beaktas, men å andra sidan även omfattningen och arten av denna skada. Tvivel angående frånvaron av påverkan som kan medföra irreversibla skador eller av påverkan, som berör mycket sällsynta livsmiljöer eller arter, skall i princip viktas högre än tvivel angående frånvaron av påverkan som medför reversibla eller övergående skador eller angående frånvaron av påverkan som berör relativt vanligt förekommande arter eller livsmiljöer.
74. Därför krävs det att det alltid genomförs en konsekvensbedömning när det råder rimligt tvivel om att ingen betydande påverkan kommer att uppkomma.
2. Begreppet betydande
a) Parternas argument
75. Waddenvereniging har föreslagit olika kriterier för att bedöma begreppet betydande. Konsekvenserna av jämförbara åtgärder på andra områden och populationsutvecklingen, här minskningen av ejdrar, kan ge ledning. Storleken av området och projektets omfattning bör inte beaktas, då i annat fall delar av skyddsområden i praktiken skulle kunna förlora sin skyddsstatus.
76. Vogelbescherming har föreslagit följande prövningsordning:
– är det tänkbart att påverkan kommer att uppstå?
– sammanfaller den yta som tagits i anspråk för en plan eller ett projekt med det område som innehåller naturliga livsmiljöer eller arter?
– om båda dessa villkor är uppfyllda skall det undersökas om det finns minsta risk för att områdets orubbade tillstånd påverkas.
77. Kommissionen har krävt en objektiv tolkning som emellertid måste vara inriktad på det berörda områdets särskilda egenskaper. Påverkan skall därvid särskilt anses betydande om den
– leder till att det blir omöjligt att uppnå bevarandeändamålen eller osannolikt att dessa kan uppnås eller
– leder till att en vital del av ekosystemet, som karakteriserar området och är av grundläggande betydelse för områdets integritet eller för koherensen av Natura 2000, oåterkalleligt förstörs.
78. Även den nederländska regeringen vill undvika en godtycklig eller slumpartad bedömning av begreppet betydande. Regeringen förväntar sig att det berörda områdets egenheter, samt även kumulativa konsekvenser i samband med andra planer och projekt, beaktas.
79. PO Kokkelvisserij har hänvisat till kommissionens riktlinjer(16) och till den påverkan som var föremål för prövning i domen angående Santoñaträsken.(17) Enligt dessa krävs påtagliga, relativt allvarliga, irreparabla eller svårligen reparabla konsekvenser. Med hänsyn till hur komplexa ekologiska bedömningar kan vara avvisar PO Kokkelvisserij en uttömmande lista över kriterier. PO Kokkelvisserij anser att det i varje fall är nödvändigt att ta hänsyn till områdets natur och storlek samt planens eller projektets faktiska och förutsebara konsekvenser, i synnerhet huruvida denna påverkan är av strukturell eller tillfällig natur eller huruvida den kan undvikas genom naturliga medel. Hänsyn måste även tas till målsättningen att bevara området samt andra miljöegenskaper eller miljöföljder.
b) Prövning i sak
80. Begränsningen av konsekvensbedömningen till planer och projekt, som kan påverka ett skyddsområde på ett betydande sätt, förhindrar att överflödiga konsekvensbedömningar genomförs. Utan att den egentliga konsekvensbedömningen föregrips skall en ungefärlig bedömning av denna förutsättning göras i ett förberedande skede av prövningen.
81. Begreppet betydande beskriver ett jämförelsepar, här förhållandet mellan en viss påverkan och ett skyddsområde. Skyddsområdet definieras genom sina bevarandeändamål. Betydelsen av påverkan följer av de eventuella skadornas omfattning och art. Därvid har det betydelse huruvida skadorna kan repareras eller kompenseras och även hur sällsynta de berörda livsmiljöerna eller arterna är.
82. Av parterna är det endast kommissionen som har försökt att närmare fastställa den nivå som skall uppnås för att påverkan skall anses vara betydande. De kriterier som kommissionen har föreslagit – omintetgörandet av bevarandeändamålen eller förstöringen av grundläggande delar på området – innebär emellertid att denna nivå sätts mycket högt.
83. Vogelbescherming och Waddenvereniging har vid den muntliga förhandlingen med fog anfört att denna standard inte återspeglar domstolens rättspraxis, som framför allt rör fågeldirektivet. Således följer av domen angående Leybucht att varje minskning av ett särskilt skyddsområde, till exempel genom att en väg byggs,(18) åtminstone kan jämställas med att området påverkas på ett betydande sätt.(19) I domen angående Santoñaträsken fann domstolen utan att pröva de kumulerade konsekvenserna att även vattenodlingsåtgärder(20) och avledandet av spillvatten(21) utgjorde betydande störningar. Det kan emellertid inte antas att vart och ett av dessa ingrepp hade varit ägnat att omintetgöra målsättningen att bevara de berörda särskilda skyddsområdena eller att förstöra essentiella delar på dessa områden.
84. Jag vill emellertid hålla med kommissionen i den mån den anknyter till ett områdes bevarandeändamål. Dessa ändamål klargör dess betydelse inom ramen för Natura 2000. Vart och ett av dessa ändamål är därför relevant för nätverket. Om man skulle finna sig i den påverkan som följer av planer och projekt på grund av att denna påverkan endast försvårar uppnåendet av dessa mål men inte gör det omöjligt eller osannolikt att målen uppnås, då kan förekomsten av arter och livsmiljöer inom Natura 2000 urholkas genom planer och projekt. Omfattningen av denna urholkning skulle inte ens kunna överblickas med någon exakthet, eftersom ingen konsekvensbedömning skulle ha genomförts. Denna förlust skulle inte kunna kompenseras, eftersom artikel 6.4 i livsmiljödirektivet inte skulle vara tillämplig.
85. I princip måste därför varje störning av bevarandeändamålen ses som en betydande påverkan på hela området. Endast störningar som inte påverkar något bevarandeändamål saknar betydelse vid tillämpningen av artikel 6.3.
86. Denna del av den tredje frågan skall därför besvaras så att varje påverkan på bevarandeändamålet innebär att det berörda området påverkas på ett betydande sätt.
D – Den fjärde frågan: Konsekvensbedömningen / lämpliga åtgärder
87. Men sin fjärde fråga vill Raad van State få den ledning som krävs för att kunna bedöma om de behöriga myndigheterna i förevarande fall har genomfört en konsekvensbedömning och dragit de nödvändiga slutsatserna eller vidtagit lämpliga åtgärder för att förhindra försämringar och störningar.
1. Konsekvensbedömningen
88. I den mån den hänför sig till konsekvensbedömningen avser den fjärde frågan å ena sidan allmänt de krav som kan ställas på en konsekvensbedömning, å andra sidan konkret huruvida det är berättigat att endast vägra att bevilja licenser för musselfiske när det råder ”uppenbart tvivel” beträffande frånvaron av betydande negativa konsekvenser. I detta sammanhang ställer Raad van State frågan om försiktighetsprincipen skall beaktas.
a) Parternas argument
i) Allmänt
89. PO Kokkelvisserij har föreslagit att kraven på en konsekvensbedömning skall ses mot bakgrund av artikel 2.2 och 2.3 i livsmiljödirektivet, enligt vilken å ena sidan en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse skall bibehållas eller återställas, men å andra sidan hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
90. Övriga parter är eniga om att en konsekvensbedömning måste avse den påverkan planer och projekt kan ha på det berörda områdets bevarandeändamål. De har därvid föreslagit olika detaljrika metoder.
ii) Angående försiktighetsprincipen
91. Waddenvereniging, kommissionen, den nederländska regeringen och PO Kokkelvisserij anser att försiktighetsprincipen enligt artikel 174.2 EG måste tas med i bedömningen vid tolkningen av artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet. Vogelbescherming anser att artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet redan innehåller en tillräckligt klar konkretisering av försiktighetsprincipen och att det därför inte är nödvändigt att tillämpa artikel 174.2 EG.
iii) Angående tvivlen beträffande frånvaron av påverkan
92. Kommissionen hänvisar till den engelska och den franska språkversionen av artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet, enligt vilken de behöriga myndigheterna skall ha försäkrat sig om att ett berört område inte utsätts för påverkan. Som Vogelbescherming och Waddenvereniging drar kommissionen av detta slutsatsen att det inte skall finnas något tvivel om att sådan påverkan är osannolik.
93. Den nederländska regeringen anser att kriteriet uppenbart tvivel måste vara tillämpligt på artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet. Vid tillämpningen av artikel 6.3 första meningen måste det råda uppenbart tvivel för att det skall finnas behov av att genomföra en konsekvensbedömning. Inom tillämpningsområdet för artikel 6.3 andra meningen måste ett tillstånd kunna lämnas när det inte är helt säkert utan endast i hög grad säkert att det kan uteslutas att störningar kommer att uppstå. Absolut säkerhet kan sällan uppnås. Tillstånd till en plan eller ett projekt kan i enlighet härmed endast vägras när det efter att en konsekvensbedömning genomförts kvarstår uppenbart tvivel.
94. PO Kokkelvisserij anser att försiktighetsprincipen tänjs alltför långt om tillstånd måste vägras varje gång det råder något som helst tvivel beträffande frånvaron av störningar. PO Kokkelvisserij har samtidigt åberopat proportionalitetsprincipen och anfört att när lämpliga åtgärder skall vidtas inom ett område där det råder vetenskaplig osäkerhet kan dessa åtgärder normalt inte utesluta alla risker.
b) Prövning i sak
i) Konsekvensbedömningen
95. Först vill jag påpeka att livsmiljödirektivet inte har fastställt någon metod för att genomföra en konsekvensbedömning. Det kan i detta sammanhang vara till hjälp att falla tillbaka på kommissionens dokument.(22) Dessa är emellertid inte rättsligt bindande. Domstolen kan inte under några omständigheter på ett abstrakt sätt utveckla en bestämd metod för konsekvensbedömningen. Det är emellertid möjligt att ur direktivet utläsa vissa generella villkor.
96. De flesta språkversioner, men även det tionde skälet i den tyska lydelsen, kräver uttryckligen att det genomförs en lämplig
prövning. Som särskilt kommissionen med fog har gjort gällande framgår det dessutom redan av ordalydelsen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet att en konsekvensbedömning skall föregå godkännandet av en plan eller ett projekt och att de kumulativa effekter som följer av en samverkan med andra planer eller projekt måste beaktas vid denna bedömning.
97. Vid denna bedömning måste nödvändigtvis alla de störningar som beror på planen eller projektet jämföras med målsättningarna med avseende på bevarandet av området. Såväl störningarna som bevarandeändamålen måste därför identifieras. Bevarandeändamålen kan härledas ur de populationer som finns inom området. Det kommer dock regelmässigt att bereda svårigheter att uttömmande inringa alla störningar. Inom flera områden finns det en betydande vetenskaplig osäkerhet vad avser sambandet mellan orsak och verkan. Om ingen säkerhet kan uppnås ens efter uttömmande av alla vetenskapliga medel och källor måste man följaktligen även arbeta med prognossannolikheter och uppskattningar. Dessa måste vara karakteriserande och motiverade.
98. Som resultat av en konsekvensbedömning skall det i ett motiverat utlåtande anges huruvida det berörda området påverkas. Härvid skall de sakområden anges, inom vilka förekomsten eller frånvaron av påverkan inte med säkerhet kan fastställas samt de slutsatser som dragits av detta.
ii) Beaktandet av försiktighetsprincipen och det tillåtna tvivlet vid godkännandet av planer och projekt
99. I artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet i dess tyska lydelse föreskrivs att ett beslut om godkännande endast meddelas om de behöriga myndigheterna med ledning av resultatet av konsekvensbedömningen har konstaterat att det berörda området inte påverkas. Som kommissionen med fog har anfört går övriga språkversioner utöver ett rent ”konstaterande”, genom att det i dessa krävs att de behöriga myndigheterna försäkrat sig om detta. Därför måste vi utgå från att ett sådant konstaterande som förutsätts för ett godkännande i den tyska versionen endast kan göras när de behöriga myndigheterna med hjälp av konsekvensbedömningen har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att påverkas.(23) Det avgörande för beslutet är därför inte om en sådan påverkan kan påvisas utan – tvärtom – att tillståndsmyndigheterna har fastställt att en sådan påverkan inte förekommer.
100. Genom denna bestämmelse konkretiseras försiktighetsprincipen enligt artikel 174.2 EG med avseende på bevarandet av områden inom ramen för Natura 2000. Försiktighetsprincipen är inte definierad i gemenskapsrätten. I rättspraxis uttrycks den framför allt på så sätt att då det råder osäkerhet om förekomsten och omfattningen av riskerna, så kan ingripande skyddsåtgärder vidtas utan att det är nödvändigt att avvakta att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är.(24) Det avgörande är därmed inslaget av vetenskaplig osäkerhet med avseende på riskerna.(25) I varje enskilt fall skall emellertid de ingrepp som är förbundna med skyddsåtgärderna sättas i relation till den förmodade risken. Kommission har i sitt meddelande om försiktighetsprincipen fastställt att det främst är ett politiskt ansvar att bedöma vad som är en ”acceptabel” risknivå för samhället.(26) Detta ansvar kan endast uppfyllas om den vetenskapliga osäkerheten reduceras till ett minimum genom att de bästa vetenskapliga medlen som finns till förfogande beaktas innan ett beslut fattas.
101. I enlighet härmed har domstolens avgöranden inte abstrakt rört ett ”åsidosättande” av försiktighetsprincipen, utan en tillämpning av bestämmelser genom vilka försiktighetsprincipen konkretiserats inom bestämda områden.(27) Normalt förutsätter dessa bestämmelser å ena sidan en omfattande vetenskaplig bedömning och fastställer å andra sidan den efter denna bedömning vid varje tillfälle återstående acceptabla risknivån respektive den aktuella myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning.
102. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet utgör en sådan typ av bestämmelse. För att förhindra att Natura 2000 områden påverkas genom planer och projekt, utnyttjas först de bästa tillgängliga vetenskapliga metoderna. Detta sker genom förhandsprövning av huruvida betydande påverkan kan uppstå, och därefter eventuellt i form av en konsekvensbedömning. Den efter denna undersökning återstående acceptabla risknivån för det berörda området fastställs i artikel 6.3 andra meningen. Enligt denna bestämmelse kan de behöriga myndigheterna endast utfärda ett godkännande efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att påverkas. De återstående riskerna bör således inte medföra något tvivel med avseende på denna säkerhet.
103. Det skulle emellertid kunna strida mot den av PO Kokkelvisserij anförda proportionalitetsprincipen att kräva säkerhet angående frånvaron av en påverkan inom det berörda området, innan en myndighet kan godkänna en plan eller projekt.
104. Proportionalitetsprincipen tillhör enligt domstolens fasta rättspraxis gemenskapsrättens allmänna principer. En åtgärd är proportionerlig endast när den är lämplig, nödvändig och står i proportion till de mål som eftersträvas.(28) Denna princip skall beaktas vid tolkningen av gemenskapsrätten.(29)
105. Den tröskel för godkännande som anges i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet är ägnad att förhindra påverkan på områden. Ett mindre ingripande medel för att uppnå detta ändamål med jämförbar säkerhet har inte framkommit. Det kan endast råda tvekan med avseende på förhållandet mellan tröskeln för godkännande och det områdesskydd som därmed uppnås.
106. Oproportionerliga resultat måste emellertid undvikas genom den särreglering avseende godkännande som finns i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Enligt denna bestämmelse kan planer och projekt undantagsvis godkännas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna, om det föreligger tvingande skäl som har ett väsentligt allmänintresse, det inte finns någon alternativ lösning och alla nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förb lir sammanhängande. På så sätt har gemenskapslagstiftaren själv i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet inordnat naturskydd och andra intressen i proportion till varandra. Följaktligen föreligger inget åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
107. Den nödvändiga säkerheten kan emellertid inte förstås som en absolut säkerhet, eftersom denna i praktiken knappast kan uppnås. Snarare framgår det av ordalydelsen av artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet att den behöriga myndigheten skall fatta beslut efter en utvärdering av alla relevanta uppgifter som har framkommit, i synnerhet genom konsekvensbedömningen. Resultatet av denna utvärdering är nödvändigtvis subjektiv. Därför kan den behöriga myndigheten som den ser det vara säker på att påverkan inte kommer att uppstå, trots att det objektivt sett i vart fall inte föreligger någon absolut säkerhet.
108. Ett sådant resultat av utvärderingen är endast försvarbart om det åtminstone enligt den beslutande myndighetens övertygelse inte råder något rimligt tvivel om att det berörda området inte kommer att påverkas. Liksom inom ramen för förhandsprövningen enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet av om det är möjligt att området påverkas på ett betydande sätt, måste därvid såväl sannolikheten för skada som arten och omfattningen av den förväntade skadan beaktas.(30) Åtgärder för att minska eller förhindra skada kan också vara betydelsefulla. Just när det föreligger vetenskaplig osäkerhet finns det en möjlighet att genom vetenskapliga iakttagelser uppnå ytterligare kunskap om påverkan och därmed att styra genomförandet av planer eller projekt.
109. I varje fall måste de avgörande övervägandena skrivas ned i tillståndet. Tillståndet kan överprövas åtminstone med avseende på om den behöriga myndigheten överskridit sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Detta kan vara fallet i synnerhet om möjlig påverkan konstaterats i konsekvensbedömningen och man bortser från detta utan att ange några övertygande sakliga argument.(31)
110. Det kan ifrågasättas om den nederländska bestämmelsen, enligt vilken det krävs uppenbart tvivel, överensstämmer med den således definierade acceptabla risken. Den klassificerar en risk för störning som acceptabel om den kan ge upphov till tvivel, som visserligen är rimligt, men inte uppenbart. Sådant rimligt tvivel strider emellertid mot den i gemenskapsrätten nödvändiga säkerheten, att det berörda området inte kommer att påverkas. Raad van States redogörelse av aktuella vetenskapliga rön bekräftar denna uppskattning. Raad van State har citerat ett sakkunnigutlåtande, i vilket man dragit slutsatsen att det finns vetenskapliga luckor och att de flesta av de framlagda tillgängliga undersökningsresultaten inte entydigt påvisar betydande negativa (irreversibla) konsekvenser för ekosystemet. Detta konstaterande betyder emellertid endast att betydande negativa konsekvenser inte med säkerhet kan konstateras, men inte att det är säkert att de inte uppstår.
111. Sammanfattningsvis bör den fjärde frågan – i den del den rör artikel 6.3 i livsmiljödirektivet – besvaras på så sätt att en konsekvensbedömning
– skall föregå godkännandet av en plan eller ett projekt,
– skall beakta kumulativa effekter och
– skall dokumentera all påverkan som kan uppkomma beträffande bevarandeändamålen.
De behöriga myndigheterna får endast godkänna en plan eller ett projekt om de efter en utvärdering av alla relevanta uppgifter, särskilt resultatet av konsekvensbedömningen, är säkra på att det berörda området inte kommer att påverkas. Detta förutsätter att det enligt de behöriga myndigheternas övertygelse inte finns något rimligt tvivel beträffande frånvaron av en sådan påverkan.
2. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
112. Den fjärde frågan rör inte endast tolkningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, utan även möjligheten av att tillämpa artikel 6.2, som blir aktuell i detta fall om det årliga beviljandet av licenser för hjärtmusselfiske inte klassificeras som plan eller projekt.
a) Parternas argument
113. Vad gäller ”lämpliga åtgärder” i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har den nederländska regeringen, PO Kokkelvisserij och Vogelbescherming anfört att hänsyn skall tas å ena sidan till respektive områdes behov och å andra sidan i enlighet med artikel 2.3 i livsmiljödirektivet även till ekonomiska, sociala och kulturella krav samt regionala och lokala särdrag.
114. Den nederländska regeringen anser att det även vid tillämpningen av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet krävs att det råder uppenbart tvivel om att det inte förekommer någon påverkan för att förhindrande åtgärder skall vidtas.
115. Kommissionen har påpekat att det i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskrivs att förebyggande åtgärder skall vidtas för att förhindra försämringar och betydande störningar.
b) Prövning i sak
116. Enligt den här företrädda uppfattningen är det inte nödvändigt att besvara den fjärde frågan med avseende på artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Vid den tidpunkt då en plan eller ett projekt godkänns har denna bestämmelse ingen egen funktion vid sidan av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.(32) Om domstolen emellertid skulle anse att det årliga beviljandet av licenser för musselfiske inte kan ses som en plan eller ett projekt, uppkommer frågan vilka krav på licensgivandet som kan härledas från artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
117. Jag vill här erinra om att när en plan eller ett projekt godkänns medför försäkran enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet, att det berörda området inte kommer att påverkas, samtidigt att försämringar och betydande störningar enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet kan uteslutas.(33) På samma sätt är det otänkbart att en påverkan inom ett Natura 2000 område inte samtidigt utgör en försämring eller en betydande störning. Den materiella skyddsstandarden i artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är således densamma. De lämpliga åtgärderna enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet måste följaktligen säkerställa att ett berört Natura 2000 område inte kommer att påverkas.
118. Denna skyldighet är permanent och föreligger således även när beslut skall fattas om att godkänna en verksamhet, som inte utgör en plan eller ett projekt. Till skillnad från artikel 6.3 i livsmiljödirektivet innehåller artikel 6.2 emellertid inga särskilda bestämmelser om hur målet att bevara området skall uppnås inom ramen för ett sådant tillståndsförfarande. De behöriga myndigheterna kan därför även tillgripa andra åtgärder än de som anges i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet för att garantera skyddsmålet. Åtgärdernas effektivitet måste emellertid motsvara förfarandet enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Denna skyddsstandard säkerställs inte längre om ett tillstånd beviljas trots att det råder rimligt tvivel beträffande frånvaron av påverkan inom det berörda området.
119. För fullständighetens skull vill jag anmärka att det kriterium som anges i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet eventuellt också måste tillämpas för att undantagsvis godkänna en verksamhet som skulle medföra påverkan inom ett område. Härvid kan ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag beaktas i enlighet med artikel 2.3 i livsmiljödirektivet samtidigt som proportionalitetsprincipen ges en konkret tillämpning.
120. Denna del av den fjärde frågan skall således besvaras på så sätt att i det fall artikel 6.2 i livsmiljödirektivet tillämpas för att godkänna en verksamhet måste ett sådant tillstånd garantera samma materiella skyddsnivå som ett tillstånd enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
E – Den femte frågan: Huruvida bestämmelserna i artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är direkt tillämpliga
121. Raad van State vill slutligen veta huruvida artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet, i avsaknad av ett införlivande i nederländsk rätt, har direkt effekt i den meningen att enskilda kan åberopa dessa bestämmelser inför nationell domstol och att den nationella domstolen skall säkerställa rättsskyddet för de enskilda.
1. Parternas argument
122. Waddenvereniging och Vogelbescherming anser att bestämmelserna i artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är tillräckligt precisa och ovillkorliga för att vara direkt tillämpliga.
123. Vogelbescherming har härutöver hänvisat till att Raad van State med hänvisning till domarna i målen WWF(34) och Linster(35) redan ansett att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet är direkt tillämplig. Det är i vart fall möjligt att mot bakgrund av dessa domar finna att det skett en överträdelse av det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna förfogar över.
124. Även den nederländska regeringen har anfört att båda bestämmelserna kan grunda en tillräckligt klar skyldighet åtminstone i de fall då gränsen för medlemsstaternas skönsmässiga bedömning överskridits. Denna regering överlåter emellertid beslutet till domstolens bedömning.
125. Kommissionen anser att det är osannolikt att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet är direkt tillämplig, eftersom det har överlåtits åt medlemsstaterna att besluta vilka åtgärder som skall vidtas. Däremot är artikel 6.3 i livsmiljödirektivet tillräckligt precis och ovillkorlig, i vart fall efter det att ett särskilt skyddsområde utsetts.
126. PO Kokkelvisserij har uttalat sig emot en direkt tillämpning av båda bestämmelserna. Detta följer redan av att kommissionen ännu inte upprättat den lista över områden av gemenskapsintresse som anges i artikel 4.2 i livsmiljödirektivet. Båda bestämmelserna medger dessutom medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning och är inte tillräckligt precisa. För övrigt skall de ifrågavarande bestämmelserna i förevarande fall inte användas i form av en rättighet att försvara sig, utan i syfte att grunda rättigheter. Vid den muntliga förhandlingen har PO Kokkelvisserij slutligen anfört att en direkt tillämpning nödvändigtvis skulle resultera i en horisontell tillämpning till nackdel för tredje män.
2. Prövning i sak
127. Raad van States fråga kräver en undersökning av två aspekter. För det första undrar Raad van State huruvida bestämmelserna i artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet uppfyller förutsättningarna för att vara direkt tillämpliga och för det andra vem som kan åberopa dem i medlemsstaterna och under vilka förutsättningar.
a) Direkt tillämplighet
128. Enligt fast rättspraxis är en direktivsbestämmelse när tiden för införlivande gått ut direkt tillämplig om den till sitt innehåll är ovillkorlig och tillräckligt precis.(36)
129. Enligt artikel 23 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna införliva direktivet inom två år efter det att det offentliggjorts. Direktivet offentliggjordes den 5 juni 1992, vilket innebär att fristen för införlivande löpte ut den 5 juni 1994.(37)
130. Båda bestämmelserna är, åtminstone vad gäller Waddenzee, ovillkorliga. Tvärtemot PO Kokkelvisserijs uppfattning saknar det i förevarande fall betydelse att det inte finns någon lista över områden av gemenskapsintresse enligt artikel 4.2 i livsmiljödirektivet. Artikel 6.2-4 i livsmiljödirektivet skall nämligen enligt artikel 7 i livsmiljödirektivet tillämpas avseende Waddenzee i dess egenskap av ett särskilt skyddsområde enligt fågeldirektivet oberoende av upprättandet av denna lista.(38)
131. Vad gäller frågan om bestämmelserna är precisa så inrättas genom artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ett regleringsprogram i flera led, där förutsättningarna och rättsföljderna klart fastställs för varje led. Med beaktande av tillståndsmyndighetens ovan angivna utrymme för skönsmässig bedömning kan denna bestämmelse därför tillämpas direkt.
132. Även artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har klart avgränsade förutsättningar, nämligen en försämring av eller en betydande störning inom områden. Det finns emellertid ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller vilka åtgärder som är lämpliga för att förhindra dessa konsekvenser.
133. Denna skönsmässiga bedömning kan stå i vägen för en direkt tillämpning.(39) Enligt kommissionens mening stöds denna uppfattning även av en dom meddelad av domstolen angående artikel 4 i avfallsdirektivet 75/442.(40) Denna bestämmelse är i likhet med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet allmänt hållen. Domstolen fastställde att artikel 4 i avfallsdirektivet 75/442 har karaktären av en programförklaring som anger de mål som medlemsstaterna skall beakta när de uppfyller andra, konkreta skyldigheter enligt direktivet. Denna bestämmelse avgränsar medlemsstaternas verksamhet inom området för avfallsbehandling, men påbjuder inte att konkreta åtgärder skall utfärdas eller att en bestämd metod för undanröjande av avfall skall användas.(41)
134. Vid en närmare granskning är artikel 4 i avfallsdirektivet 75/442 och artikel 6.2 i livsmiljödirektivet ändå knappast jämförbara. Artikel 6.2 innehåller inte ändamålen för livsmiljödirektivet och denna föreskrift konkretiseras inte heller genom andra bestämmelser.
135. Parallellerna med de domar i vilka domstolen, trots medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, har funnit att direkt tillämplighet förelåg är mycket starkare. Domstolen fann i domen i målet WWF att enskilda även inför nationella domstolar kan åberopa att den nationella lagstiftaren vid införlivande av ett direktiv har överskridit det utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren tillerkänts enligt gemenskapsrätten.(42) Något annat skulle leda till att direktivets bindande verkan kan ifrågasättas.
136. Det är visserligen inte nödvändigtvis lagstiftningsåtgärder som krävs för att införliva artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Domstolar kan ändå avgöra huruvida utrymmet för skönsmässig bedömning har respekterats vid valet av lämpliga åtgärder. I synnerhet när inga åtgärder alls har vidtagits för att förhindra en hotande försämring eller betydande störning eller när inga ytterligare åtgärder vidtas trots att de vidtagna åtgärderna är uppenbart verkningslösa bör det vara relativt lätt att fastställa att det gjorts en felaktig bedömning.
137. Följaktligen är artikel 6.2 i livsmiljödirektivet direkt tillämplig i det fall det görs gällande att det gjorts en felaktig bedömning.
b) Huruvida enskilda kan åberopa artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet
138. Med den direkta tillämpligheten av en gemenskapsrättslig bestämmelse följer inte nödvändigtvis att alla enskilda kan väcka talan inför domstol när denna bestämmelse inte följs. I förevarande fall uppkommer frågan om och under vilka förutsättningar enskilda – eller icke-statliga organisationer – kan åberopa bestämmelser som har till föremål att bevara naturliga livsmiljöer och arter.
139. Domstolens fasta rättspraxis innebär att enskilda, när genomförandeåtgärder inte har vidtagits i tid, kan åberopa bestämmelser i ett direktiv som med avseende på sitt innehåll är ovillkorliga och tillräckligt precisa gentemot alla nationella föreskrifter som inte överensstämmer med direktivet. Enskilda kan även åberopa dessa bestämmelser i den mån de är av sådan art att det i dem fastslås rättigheter som enskilda kan göra gällande gentemot staten.(43)
140. Domstolen skiljer således mellan direkt tillämpliga direktivsbestämmelser i form av skyddsbestämmelser och i form av bestämmelser som grundar rättigheter. Medan skyddsbestämmelser kan åberopas mot varje nationell föreskrift på området som strider mot den, måste rättigheter vara inskrivna i respektive bestämmelse.(44)
141. Skyddsbestämmelser kan åberopas mot (gemenskapsrättsstridiga) intrång som skall avvärjas. Om det i nationell rätt finns ett rättsmedel mot detta intrång skall även alla relevanta direkt tillämpliga direktivsbestämmelser beaktas inom ramen för detta. Vad gäller denna typ av bestämmelser kan enskilda därför åberopa artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet om den enskilde förfogar över ett rättsmedel mot de åtgärder som strider mot de nämnda bestämmelserna.(45)
142. I den mån direkt tillämpliga direktivsbestämmelser grundar rättigheter skall den nationella rätten, vad gäller tillgången till rättsmedel, uppfylla den gemenskapsrättsliga minimistandarden. Enligt domstolens fasta rättspraxis har de enskilda medlemsstaterna visserligen, om det inte finns någon tillämplig gemenskapsbestämmelse, befogenhet att reglera de närmare förfaranden för att väcka talan, som skall garantera att de rättigheter medborgarna kan härleda ur direkt tillämplig gemenskapsrätt tillvaratas. Dessa förfaranden får emellertid inte vara mindre förmånliga än de som gäller för en liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av gemenskapsrätten (effektivitetsprincipen).(46)
143. I förevarande fall finns dock inga hållpunkter för att det grundats rättigheter för enskilda. Målsättningen för artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet är att bevara livsmiljöer och arter inom områden som omfattas av Natura 2000. Till skillnad från bestämmelser om kvaliteten av luft och vatten i omgivningen,(47) är skyddet av det gemensamma naturarvet visserligen av särskilt intresse,(48) men inget som kan grunda rättigheter till förmån för enskilda. Enskildas ursprungliga intressen kan endast främjas indirekt, så att säga reflexmässigt.
144. Den femte frågan skall därför besvaras så att enskilda kan åberopa artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet om det finns ett rättsmedel i nationell rätt som de kan använda sig av mot de åtgärder som strider mot de nämda bestämmelserna.
c) Åligganden för tredje män som uppkommer genom en direkt tillämpning av artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet
145. En direkt tillämpning av artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet kan i förevarande fall motverka de nackdelar för musselfisket som PO Kokkelvisserij anfört.
146. Icke införlivade direktiv kan enligt rättspraxis inte ge upphov till några åligganden för enskilda gentemot andra enskilda eller ens gentemot medlemsstaten.(49) Denna rättspraxis grundar sig på att direktiv enligt artikel 249 EG endast är bindande för de medlemsstater till vilka de riktar sig, men inte för enskilda. Den kan förstås på så sätt att en direkt tillämpning av direktiv inte på något sätt kan skapa någon börda för medborgarna.
147. I detta sammanhang vill jag först fastställa att bestämmelser i relevant nationell rätt i varje fall om möjligt skall tolkas så att det resultat som avses i gemenskapsrätten och särskilt i de relevanta direktivsbestämmelserna uppnås.(50) Raad van State har själv angett att en sådan direktivskonform tolkning av artikel 12 i den nederländska naturskyddslagen är möjlig att göra. Även ett eventuellt utrymme för skönsmässig bedömning skall tas i anspråk i denna anda.
148. Dessutom utgör rättspraxis vid en närmare granskning inte nödvändigtvis något hinder för att medborgarna åläggs skyldigheter med stöd av direkt tillämpliga direktiv. De domar som hittills meddelats har å ena sidan rört tillämpningen av direktiv i civilrättsliga förhållanden mellan medborgare(51) och å andra sidan skyldigheter för medborgare gentemot staten, särskilt inom straffrätten.(52) Av domen i målet Busseni, som rörde placeringen i förmånsrättsavseende av en fordran som innehades av gemenskapen i ett konkursförfarande,(53) följer därutöver att direkt tillämpliga direktiv inte kan leda till att förvärvade rättigheter ifrågasätts.
149. När det emellertid krävs ett tillstånd innan en verksamhet kan utövas, leder en direkt tillämpning av direktivsbestämmelser, när beslut fattas om detta tillstånd, inte till att det uppkommer direkta skyldigheter för enskilda och inte heller till något intrång i välförvärvade rättigheter. Den hindrar snarare att enskilda kan erhålla förmåner, som endast kan beviljas genom ett statligt beslut. Ett sådant beslut skulle grunda sig på bestämmelser i nationell rätt som strider mot direktivets krav. Genom ett sådant beslut skulle medlemsstaten därför åsidosätta sina skyldigheter enligt direktivet. Ett sådant beslut – som gynnar en enskild, men åsidosätter gemenskapsrätten – får medlemsstater emellertid inte fatta. De relevanta bestämmelser i nationell rätt, som grundar en sådan förmån, måste antingen tolkas och tillämpas direktivskonformt eller så skall de – om en konform tolkning inte är möjlig – inte tillämpas. Åtminstone så länge det inte sker något intrång i den rättsliga ställning som skyddas av gemenskapsrätten hindrar inte den bindande verkan direkt tillämpliga direktiv har för statliga myndigheter att en sådan skyldighet indirekt åläggs medborgarna.
150. Denna uppfattning stöds av andra fall, i vilka domstolen har tillåtit att enskilda indirekt åläggs skyldigheter genom direkt tillämpning av direktiv.(54) Domstolen har nyligen bekräftat denna inställning, genom att slå fast att enbart negativa verkningar på tredje mans rättigheter, även om de är säkra, inte motiverar att enskilda förvägras rätten att åberopa direktivsbestämmelser gentemot den berörda medlemsstaten.(55)
151. Sammanfattningsvis skall den femte frågan därför besvaras så att enskilda kan åberopa artikel 6.3 i direktiv 92/43, om det finns ett nationellt rättsmedel de kan tillämpa mot de åtgärder som strider mot denna bestämmelse. Under samma förutsättningar kan de åberopa artikel 6.2 i direktiv 92/43, om det görs gällande att det gjorts en felaktig bedömning. En skyldighet som indirekt åläggs medborgarna och som inte medför något intrång i en rättslig ställning som skyddas enligt gemenskapsrätten strider inte mot den godkända (vertikala) bindande verkan som direkt tillämpliga direktiv har för statliga myndigheter.
V –
Förslag till avgörande
152. Jag föreslår att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna från Raad van State på följande sätt:
1) Begreppen plan eller projekt i artikel 6.3 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter omfattar även en verksamhet som redan bedrivs sedan flera år, men för vilken en tidsbegränsad licens i princip skall beviljas varje år.
2) Artikel 6.3 i direktiv 92/43 reglerar förfarandet för tillstånd till planer och projekt som inte påverkar berörda skyddsområden i sig, medan artikel 6.2 i direktiv 92/43, oberoende av om det föreligger tillstånd till planer och projekt, grundar en permanent skyldighet att förhindra försämringar och störningar som kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet.
3) En konsekvensbedömning krävs alltid när det föreligger rimligt tvivel beträffande frånvaron av betydande påverkan. Varje påverkan på bevarandeändamålen innebär att det berörda området påverkas på ett betydande sätt.
4) En konsekvensbedömning skall:
– föregå godkännandet av en plan eller ett projekt,
– beakta kumulativa effekter och
– dokumentera all påverkan som kan uppkomma beträffande bevarandeändamålen.
De behöriga myndigheterna får endast godkänna en plan eller ett projekt om de efter en utvärdering av alla relevanta uppgifter, särskilt resultatet av konsekvensbedömningen, är säkra på att det berörda området inte kommer att påverkas. Detta förutsätter att det enligt de behöriga myndigheternas övertygelse inte finns något rimligt tvivel beträffande frånvaron av en sådan påverkan.
Om artikel 6.2 i direktiv 92/43 tillämpas för att godkänna en verksamhet måste ett sådant tillstånd garantera samma materiella skyddsnivå som ett tillstånd enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet.
5) Enskilda kan åberopa artikel 6.3 i direktiv 92/43, om det finns ett rättsmedel i nationell rätt som de kan tillämpa mot de åtgärder som strider mot denna bestämmelse. Under samma förutsättningar kan de åberopa artikel 6.2 i direktiv 92/43, om det görs gällande att det gjorts en felaktig bedömning. En skyldighet som indirekt åläggs medborgarna och som inte medför något intrång i en rättslig ställning som skyddas enligt gemenskapsrätten strider inte mot den godkända (vertikala) bindande verkan som direkt tillämpliga direktiv har för statliga myndigheter.
(1) .
(2)
–	EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114.
(3)
–	EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161.
(4)
– Dom av den 14 december 1995 i mål C-312/93, Peterbroeck (REG 1995, s. I-4599).
(5)
–	Natura 2000 - Områdesförvaltning, förebilden för artikel 6 i livsmiljödirektivet 92/43/EWG, Luxemburg 2000 (nedan kallad riktlinjerna).
(6)
–	Dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95 (REG 1996, s. I-5403).
(7)
–	Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226) i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 om ändring av direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 73, s.  5).
(8)
–	Undantag är den tyska och den portugisiska lydelsen.
(9)
–	Vad beträffar begreppet plan se även generaladokaten Fenellys förslag till avgörande av den 16 september 1999 i mål C-256/98, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-2487) punkt  33.
(10)
–	Definitionen av ”planer och program” enligt artikel 2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, s. 30) innehåller däremot ingen ytterligare konkretisering utan begränsar definitionen till att avse utslaget av särskilda beslutsförfaranden.
(11)
–	Se dom av den 28 februari 1991 i mål C-360/87, kommissionen mot Italien (REG 1991, s. I-791), punkt 31, och av den 14 juni 2001 i mål C-230/00, kommissionen mot Belgien (REG 2001, s. I-4591), punkt 16, i vilka domstolen förklarade att bestämmelser om underförstådda tillstånd till eller avslag av tillståndsansökningar är oförenliga med den bedömningsskyldighet som föreskrivs i olika andra miljödirektiv.
(12)
–	Se artikel 2.1 i detta direktiv, som infördes genom direktiv 97/11.
(13)
–	Detta understryks av förhållandet att naturliga blåmusselbankar i nederländska Waddenzee uppenbart har minskat betydligt.
(14)
–	Ovan fotnot 5, s. 8, 30 och 64.
(15)
–	Domstolens dom av den 13 juni 2002 i mål C-117/00, kommissionen mot Irland (REG 2002, s. I- 5335), punkt 22 och följande punkter.
(16)
–	Ovan fotnot 5, punkt 4.4.1, s. 36 f.
(17)
–	Dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (REG 1993, s. I-4221).
(18)
–	Domen i målet Santoña, ovan fotnot 17, punkt 36.
(19)
–	Dom av den 28 februari 1991 i mål C-57/89, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-883), punkt 20 f.
(20)
–	Domen i målet Santoña (ovan fotnot 17), punkterna 44 och 46, se även domen av den 25 november 1999 i mål C-96/98, kommissionen mot Frankrike (Poitou) (REG 1999, s. I-8531), punkt 39.
(21)
–	Domen i målet Santoña (ovan fotnot 17), punkt 52 f.
(22)
–	Se till exempel riktlinjerna (ovan fotnot 5) och dokumentet Bedömning av förenligheten av planer och projekt som har betydande konsekvenser för Natura 2000 områden, metodriktlinjer för att uppfylla kraven i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet 92/43/EEG, november 2001.
(23)
–	Se i detta avseende även generaladvokaten Légers förslag till avgörande av den 6 november 2003 i mål C-209/02, kommissionen mot Österrike (Golfanläggningen Wörschach) (REG 2003, s. I-0000), punkt 40 och följande punkter. Den tyska versionen av förslaget grundar sig i punkt 30 på den angivna avvikelsen av den tyska versionen av direktivet från de andra språkversionerna.
(24)
–	Domar av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers' Union m.fl. (REG 1998, s. I-2211), punkt 63, och i mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1998, s. I-2265), punkt 99, och av den 9 september 2003 i mål C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia (REG 2003, s. I-0000), punkt 111.
(25)
–	I ministerförklaringen från den sjätte trilaterala regeringskonferensen om bevarande av Waddenzee av den 13 november 1991 i Esbjerg definieras försiktighetsprincipen på följande sätt: ”Åtgärder kan vidtas för att förhindra verksamheter som kan antas medföra en betydande skadlig påverkan på miljön, även när det inte är vetenskapligt fullt bevisat att effekterna står i orsakssamband med verksamheterna.”
(26)
–	Meddelande KOM/2000/1 från kommissionen av den 2 februari 2000 om försiktighetsprincipen, punkt 5.2.1.
(27)
–	Se domar av den 21 mars 2000 i mål C-6/99, Greenpeace France m.fl. (REG 2000, s. I-1651), punkt 44 och följande punkter, och i målet Monsanto (ovan fotnot 24), punkt 112 f., båda avseende genteknikrätt.
(28)
–	Se till exempel dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 54, av den 2 april 1998 i mål C-127/95, Norbrook Laboratories (REG 1998, s. I-1531), punkt 89, och av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air m.fl. (REG 2002, s. I-2569), punkt 62.
(29)
–	Dom av den 18 oktober 1989 i mål 374/87, Orkem mot kommissionen (REG 1989, s. 3283; svensk specialutgåva, volym 10, s. 217), punkt 28.
(30)
–	Se ovan punkt 73.
(31)
–	Generaladvokaten Léger ansåg i sitt förslag till avgörande i målet angående golfanläggningen Wörschach (ovan fotnot 23), punkt 39, att redan det att de behöriga myndigheterna godkände ett projekt trots att konsekvensbedömningen utvisade att det förelåg en inte försumbar risk för betydande störningar utgjorde ett åsidosättande av artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet.
(32)
–	Se ovan, punkt 56.
(33)
–	Se ovan, punkt 56.
(34)
–	Dom av den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl. (REG 1999, s. I-5613).
(35)
–	Dom av den 19 september 2000 i mål C-287/98, Linster (REG 2000, s. I-6917).
(36)
–	Se bland annat domen av den 11 juli 2002 i mål C-62/00, Marks & Spencer (REG 2002, s. I-6325), punkt 25, och där angiven rättspraxis.
(37)
–	Dom av den 26 juni 1997 i mål C-329/96, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I-3749), punkt 2, och av den 11 december 1997 i mål C-83/97, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-7191), punkt 2.
(38)
–	I vilken omfattning dessa bestämmelser skall tillämpas redan före upprättandet av denna lista över områden enligt livsmiljödirektivet skall prövas i mål C-117/03, Società Italiana Dragaggi (EGT C 146, 2003, s.  19).
(39)
–	Se, i detta avseende, generaladvokaten Fenellys förslag till avgörande i mål C-256/98 (ovan fotnot 9), punkt 16.
(40)
–	Rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s.  39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s.  32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66).
(41)
–	Dom av den 23 februari 1994 i mål C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della Cava m.fl. (REG 1994, s. I-483), punkt 8 och följande punkter.
(42)
–	Ovan fotnot 34, punkt 69 f. Se även domen i målet Linster (ovan fotnot 35), punkt 32, och i målet Kraaijeveld m.fl. (ovan fotnot 6), punkt 56, samt av den 1 februari 1977 i mål 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (REG 1977, s. 113), punkterna 22-24. Se även generaladvokaten Albers förslag till avgörande av den 9 september 2003 i mål C-157/02, Rieser (ännu inte offentliggjort i rättsfallssamlingen), punkt 71.
(43)
–	Dom av den 19 januari 1982 i mål 8/81, Becker (REG 1982, s. 53; svensk specialutgåva, volym 6, s. 285), punkt 25, samt av den 20 maj 2003 i de förenade målen C-465/00, C-138/01 och C-139/01, Österreichischer Rundfunk m.fl. (REG 2003, s. I-4989), punkt 98, med där angivna hänvisningar.
(44)
–	Se dom av den 18 oktober 2001 i mål C-441/99, Gharehveran (REG 2001, s. I-7687), punkt 45.
(45)
–	Se särskilt dom av den 7 mars 1996 i mål C-118/94, Associazione Italiana per il WWF m.fl. (REG 1996, s. I-1223), punkt 19, angående fågeldirektivet, men även till exempel domen i målet Linster (ovan fotnot 35), punkt 31 och följande punkter.
(46)
–	Dom av den 10 april 2003 i mål C-276/01, Steffensen (REG 2003, s. I-3735), punkt 60, och domen i målet Peterbroeck (ovan fotnot 4), punkt 12.
(47)
–	Dom av den 30 maj 1991 i målen C-361/88, kommissionen mot Tyskland (luftkvalitet – svaveldioxid och damm) (REG 1991, s. I-2567), punkt 16, och C-59/89, kommissionen mot Tyskland (luftkvalitet - bly) (REG 1991, s. I-2607), punkt 19, av den 17 oktober 1991 i mål C-58/89, kommissionen mot Tyskland (ytvatten) (REG 1991, s. I-4983), punkt 14, samt av den 12 december 1996 i mål C-298/95, kommissionen mot Tyskland (skaldjursvatten) (REG 1996, s. I-6747), punkt 16.
(48)
–	Dom av den 13 oktober 1987 i mål 236/85, kommissionen mot Nederländerna (REG 1987, s. 3989), punkt 5, av den 8 juli 1987 i mål 247/85, kommissionen mot Belgien (REG 1987, s. 3029), punkt 9, och av den 27 april 1988 i mål 252/85, kommissionen mot Frankrike (REG 1988, s. 2243), punkt 5.
(49)
–	Dom av den 11 juni 1987 i mål 14/86, Pretore di Salò mot X (REG 1987, s. 2545; svensk specialutgåva, volym 9, s. 111), punkt 19, se även dom av den 14 juli 1994 i mål C-91/92, Faccini Dori (REG 1994, s. I-3325; svensk specialutgåva, volym 16, s. 1), punkt 20 och följande punkter.
(50)
–	Dom av den 13 november 1990 i mål C-106/89, Marleasing (REG 1990, s. I-4135; svensk specialutgåva, volym 10, s. 575), punkt 8, av den 16 december 1993 i mål C-334/92, Wagner Miret (REG 1993, s. I-6911; svensk specialutgåva, volym 14, s. 477), punkt 20, och i målet Faccini Dori (ovan fotnot 49), punkt 26.
(51)
–	Domen i målet Faccini Dori (ovan fotnot 49) och dom av den 26 februari 1986 i mål 152/84, Marshall (REG 1986, s. 723; svensk specialutgåva, volym 8, s. 457), punkt 48.
(52)
–	Dom av den 8 oktober 1987 i mål 80/86, Kolpinghuis Nijmegen (REG 1987, s. 3969; svensk specialutgåva, volym 9, s. 213), punkt 6 och följande punkter, och domen i målet Pretore di Salò mot X (ovan fotnot 49).
(53)
–	Dom av den
22 februari 1990 i mål C-221/88 (REG 1990, s. I-495; svensk specialutgåva, volym 10, s. 323), punkt 23 och följande punkter.
(54)
–	Dom av den 24 september 1998 i mål C-76/97, Tögel (REG 1998, s. I-5357), punkt 52, av den 22 juni 1989 i mål 103/88, Fratelli Costanzo (REG 1989, s. 1839; svensk specialutgåva, volym 10, s. 83), punkt 28, (båda angående offentlig upphandling) och av den 12 november 1996 i mål C-201/94, Smith & Nephew och Primecrown (REG 1996, s. I-5819), punkt 35 och följande punkter (angående godkännande av läkemedel). Se även generaladvokaten Légers förslag till avgörande av den 25 september 2003 i mål C-201/02, Wells (REG 0000, s. I-0000), punkt 65 och följande punkter (angående direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt).
(55)
–	Dom av den 7 januari 2004 i mål C-202/01, Delena Wells (REG 2004, s. I-0000), punkt 57.