62000CC0133_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. En el presente procedimiento, el Employment Appeal Tribunal (Reino Unido) plantea al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, algunas cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (en lo sucesivo, «Directiva 93/104» o «Directiva sobre el tiempo de trabajo»), y en particular de su artículo 1, apartado 3, por el que se excluye el transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo y la navegación interior del ámbito de aplicación de la Directiva. Fundamentalmente se trata de dilucidar si ese precepto, al establecer tales exclusiones de los beneficios previstos en la Directiva (en el caso de autos, el derecho a las vacaciones anuales retribuidas), se refiere a todos los trabajadores del sector de transporte por carretera, incluidos los denominados trabajadores no móviles. En caso contrario, el Juez nacional pregunta qué criterios permiten distinguir entre los trabajadores excluidos de la aplicación de la Directiva y los demás trabajadores.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La Directiva sobre el tiempo de trabajo
2. Como es sabido, para la realización de la política social comunitaria prevista en los artículos 136 CE a 143 CE (que han sustituido a los artículos 117 a 120 del Tratado CE), se establece una acción dirigida específicamente a la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores. También es sabido que dicha acción se ha ejecutado a través de varias Directivas, basadas fundamentalmente en el artículo 118 del Tratado CE (actualmente artículo 137 CE), entre las que debe destacarse principalmente la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (en lo sucesivo, «Directiva marco»). Dicha Directiva ha definido, en efecto, los principios generales de la materia que han sido desarrollados posteriormente en una serie de Directivas particulares, entre las que se encuentra precisamente la Directiva 93/104 sobre el tiempo de trabajo, que constituye el objeto del presente litigio.
3. Según su artículo 1, apartado 1, la Directiva tiene por objeto establecer «las disposiciones mínimas de seguridad y salud en materia de ordenación del tiempo de trabajo». Precisamente por tratarse de «disposiciones mínimas», los preceptos de la Directiva «no se aplicarán [...] en la medida en que otros instrumentos comunitarios establezcan disposiciones más específicas relativas a determinadas ocupaciones o actividades profesionales» (artículo 14). Además, por los mismos motivos, la Directiva «se entenderá sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de aplicar o establecer disposiciones legales, reglamentarias o administrativas más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, o de favorecer o permitir la aplicación de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales, más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores» (artículo 15).
4. Las «disposiciones mínimas» establecidas en la Directiva se refieren, por una parte, a los períodos mínimos de descanso diario, al descanso semanal y a las vacaciones anuales, así como a las pausas y a la duración máxima del tiempo de trabajo semanal; y por otra parte, a determinados aspectos del trabajo nocturno, del trabajo por turnos y del ritmo de trabajo (artículo 1, apartado 2).
5. El ámbito de aplicación de la Directiva se define en el artículo 1, apartado 3, en el que se dispone lo siguiente:
«La presente Directiva se aplicará a todos los sectores de actividad, privados o públicos, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE, sin perjuicio del artículo 17 de la presente Directiva, con exclusión del transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima, de otras actividades marítimas y de las actividades de los médicos en período de formación.»
En el ámbito de aplicación de la Directiva 89/391 se comprenden «todos los sectores de actividades, públicas o privadas (actividades industriales, agrícolas, comerciales, administrativas, de servicios, educativas, culturales, de ocio, etc.)» (artículo 2).
6. En lo que respecta específicamente al régimen de las vacaciones anuales, objeto del presente procedimiento, el artículo 7 de la Directiva 93/104 dispone:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.
2. El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral.»
7. Procede señalar asimismo que la Directiva concede amplios márgenes de flexibilidad en la aplicación de sus normas a situaciones específicas. En efecto, en el artículo 17 se admite la posibilidad de establecer excepciones a algunas disposiciones indicadas de modo taxativo, en consideración de las particularidades de determinadas actividades. Entre ellas, en el punto 2.1, letra c), inciso ii), de dicho artículo se mencionan las actividades caracterizadas por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio o de la producción, en particular cuando se trata del personal que trabaja en los puertos o aeropuertos. No obstante, en líneas generales tales excepciones sólo se admiten a condición de que se conceda a los trabajadores de que se trate períodos equivalentes de descanso compensatorio o, cuando ello resulte imposible por razones objetivas, siempre que se les conceda una protección adecuada. No se permiten en ningún caso excepciones a la aplicación del artículo 7, relativo al derecho a vacaciones anuales.
La Directiva 2000/34/CE
8. Mediante la Directiva 2000/34/CE, de 22 de junio de 2000 (en lo sucesivo, «Directiva 2000/34»), el Parlamento Europeo y el Consejo han modificado el ámbito de aplicación de la Directiva anterior para incluir los sectores y actividades excluidos y, por tanto, para abarcar, como subraya el tercer considerando, «el transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, la navegación interior, la pesca marítima, otras actividades marítimas y las actividades de los médicos en período de formación». Hay que subrayar que en la base de tales modificaciones se encuentra precisamente la convicción de que «la salud y la seguridad de los trabajadores deben protegerse en el lugar de trabajo no por pertenecer a un sector o dedicarse a una actividad concreta, sino por ser trabajadores» (quinto considerando) y que por tanto «todos los trabajadores deberán tener períodos de descanso adecuados» (undécimo considerando).
9. El artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104 ha sido sustituido por tanto por un nuevo precepto que tiene el siguiente tenor: «La presente Directiva se aplicará a todos los sectores de actividad, privados y públicos, en el sentido del artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 14 y 17 de la presente Directiva».
10. En un nuevo artículo 17 bis se han previsto disposiciones especiales y excepcionales para los trabajadores móviles, estableciéndose en particular que lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5 y 8 no se aplicará a tales trabajadores, sin perjuicio de la obligación de los Estados miembros de adoptar «las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores móviles tengan derecho a un descanso adecuado», salvo en los casos excepcionales previstos en el artículo 17, apartado 2, punto 2.
11. Según un nuevo punto 7 añadido al texto del artículo 2, por trabajador móvil se entenderá «todo trabajador empleado como miembro del personal de transporte de una empresa que realice servicios de transporte de pasajeros o mercancías por carretera, vía aérea o navegación interior».
12. En el nuevo texto del artículo 14 (en su versión modificada por el artículo 1, apartado 4, de la Directiva 2000/34) se dispone por último que la Directiva sobre el tiempo de trabajo no se aplicará en la medida en que otros instrumentos comunitarios contengan prescripciones más específicas en materia de ordenación del tiempo de trabajo en lo referente a determinadas ocupaciones o actividades profesionales.
13. La Directiva 2000/34 entró en vigor el 1 de agosto de 2000 (artículo 5). Los Estados miembros deberán adoptar, a más tardar el 1 de agosto de 2003 (para los médicos en período de formación, el 1 de agosto de 2004), las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva, o se asegurarán de que, a más tardar en dicha fecha, los interlocutores sociales han establecido las disposiciones necesarias por vía de acuerdo.
La normativa nacional
14. El Reino Unido ha adaptado su Derecho interno a la Directiva 93/104 mediante el Working Time Regulations 1998 (en lo sucesivo, «Reglamento» o «Reglamento de ejecución»).
15. En los artículos 13 a 16 del Reglamento se regula el derecho a vacaciones anuales, mientras que en el artículo 18, que lleva por rúbrica «Sectores excluidos», se prevé lo siguiente:
«Los artículos 13 y 16 no se aplican:
a) a los siguientes sectores de actividad:
(i) transporte aéreo, por ferrocarril, por carretera, marítimo, navegación interior y lacustre;
[...]»
16. El Reglamento no define el concepto de «sectores de actividad». No obstante, en el artículo 2, apartado 2, se establece que, si no existe una definición específica en el Reglamento, «las palabras y expresiones empleadas en disposiciones particulares y que figuren también en las disposiciones de la Directiva sobre el tiempo de trabajo [...] tienen el mismo significado que en las correspondientes disposiciones de la Directiva».
Hechos y procedimiento
Hechos y procedimiento nacional
17. El procedimiento nacional en el que se ha suscitado el presente litigio ha sido iniciado por tres trabajadoras del sector del transporte por carretera, a quienes no se les ha reconocido el derecho a vacaciones anuales retribuidas. Trabajan en Tuffnells Parcels Express Ltd (en lo sucesivo, «Tuffnells»), que opera como servicio central de clasificación de paquetes, con veintiún depósitos en diversos lugares del país, entregando mercancías transportadas por carretera. La demandante Sra. Bowden trabaja a jornada parcial como «batcher», es decir recibiendo y clasificando las notas de depósito en una oficina situada en la planta superior a la zona de carga; las Sras. Chapman y Doyle trabajan también a jornada parcial, en el «data entry», es decir, registrando los datos en el ordenador una vez que les llegan las notas de depósito después de la recepción y la clasificación. Los conductores no tienen acceso a las oficinas y las demandantes no tienen contacto con los mismos.
18. Procede señalar que mientras que los colegas a jornada completa de las demandantes disfrutan de vacaciones retribuidas, las tres trabajadoras de que se trata pueden tomar vacaciones, pero no retribuidas.
19. En octubre de 1998, a raíz de la entrada en vigor en el Reino Unido del mencionado Reglamento de ejecución, las demandantes solicitaron disfrutar de vacaciones retribuidas, y puesto que el empresario les denegó ese derecho, se dirigieron al juez de lo social.
20. En primera instancia, mediante sentencia notificada a las partes el 31 de marzo de 1999, el Employment Tribunal declaró que las tres demandantes no podían ampararse en lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento de ejecución, puesto que el sector del transporte por carretera está excluido del ámbito de aplicación del artículo 13 en virtud del artículo 18 de dicho Reglamento. Mediante recurso interpuesto el 7 de mayo, las demandantes impugnaron esta decisión ante el Employment Appeal Tribunal, y precisamente en el curso de ese procedimiento de apelación se han suscitado las cuestiones interpretativas que aquí se examinan.
Las cuestiones prejudiciales
21. En la resolución de remisión prejudicial, el Employment Appeal Tribunal destaca principalmente la dificultad que plantea, especialmente en el transporte, la interpretación de la expresión «sectores de actividad» que figura en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104 y la definición del alcance de las exclusiones previstas en esa disposición. En su opinión, ni siquiera el decimosexto considerando de la Directiva, según el cual, «debido al carácter específico del trabajo, puede resultar necesario adoptar medidas separadas por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo en determinados sectores o actividades excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva», facilita la comprensión del alcance de la exclusión de tales sectores. Ello se debe a que una interpretación literal del artículo 1, apartado 3 (como la del artículo 18 del Reglamento de ejecución), conduciría a negar los beneficios de la Directiva a todos los trabajadores de los sectores excluidos, con la consecuencia de privar de tales beneficios, y en particular del derecho a vacaciones anuales retribuidas, a un considerable número de trabajadores. Ello, por añadidura, sin que ningún motivo científico, político, social o incluso de mero sentido común justifique tal desigualdad de trato frente a los trabajadores que desarrollan actividades idénticas (en el presente asunto, los denominados trabajadores no móviles) en los sectores no excluidos.
22. El Juez nacional considera injusto e irracional este resultado, así como contradictorio con la finalidad principal de la Directiva, tal como se desprende de su cuarto considerando que se refiere expresamente a las siguientes disposiciones de la Carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores:
«8. Todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho al descanso semanal y a unas vacaciones anuales pagadas, cuya duración, en uno y otro caso, deberá armonizarse por la vía del progreso, de conformidad con las prácticas nacionales.
[...]
19. Todo trabajador debe poder beneficiarse, en su lugar de trabajo, de condiciones satisfactorias de protección de su salud y de su seguridad. Deberán tomarse las medidas adecuadas para proseguir la armonización, por la vía del progreso, de las condiciones existentes en este ámbito.»
23. El Juez remitente cita, no obstante, varios documentos posteriores a la adopción de la Directiva sobre el tiempo de trabajo (en particular, el Libro blanco de la Comisión, de 15 de julio de 1997, sobre los sectores y las actividades excluidos de dicha Directiva, un dictamen del Comité Económico y Social de 26 de marzo de 1998 y una resolución del Parlamento Europeo de 2 de julio de 1998) en los que se ha reprobado unánimemente la exclusión indiscriminada de los trabajadores de los sectores del transporte del ámbito de aplicación de la Directiva 93/104. El Juez remitente tiene en cuenta asimismo la propuesta de la Comisión que ha dado lugar a la actual modificación de la Directiva a través de la citada Directiva 2000/34, propuesta en la que se afirmaba que la Directiva «debe aplicarse a los trabajadores "no móviles" de los sectores y las actividades actualmente excluidos», así como la posterior posición común del Consejo de 12 de julio de 1999, que excluía, en cambio, tal resultado.
24. A la luz de ese conjunto de documentos, el Employment Appeal Tribunal se ha visto obligado a reconocer que, según las instituciones comunitarias, en la época de los hechos los trabajadores «no móviles» del sector del transporte estaban excluidos de los beneficios de la Directiva y que para ampliar dichos beneficios era necesaria una modificación formal de la Directiva 93/104, como se introdujo posteriormente.
25. Por estos motivos, el Juez remitente ha decidido plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Habida cuenta de que seguramente la opinión informada de las Instituciones responsables en el sentido de que se necesita la modificación de una disposición legal para que ésta produzca un determinado efecto sólo será coherente con la tesis según la cual dicha disposición no produce dicho efecto antes de su modificación, y habida cuenta asimismo de las opiniones anteriormente citadas del CES, el Parlamento Europeo, la Comisión y la posición común del Consejo sobre la cuestión de las excepciones al artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104/CE en el sentido de que, por el momento, existe una excepción relativa a los beneficios que se derivan de la Directiva que afecta a todos los trabajadores que trabajan en el sector del transporte por carretera, pero que dicha excepción siempre ha sido y sigue siendo totalmente injustificada, ¿en qué medida, en su caso, este Tribunal puede inferir de dichos elementos no legislativos:
a) bien que, por el momento, la interpretación apropiada del tenor del artículo 1, apartado 3, excluye a la totalidad de dichas personas;
b) o bien que dicha lectura no constituiría una interpretación justa y finalista de dicho artículo?
2) Sea cual sea la respuesta a la primera cuestión, si al interpretar nuestro Derecho nacional a la luz del tenor y la finalidad de la Directiva, este Tribunal se encuentra con lo que parece ser un objetivo muy amplio ("todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho [...] a unas vacaciones anuales pagadas") pero también, sin que se le otorgue una menor preeminencia en esa misma disposición, una expresión ("se aplicará a todos los sectores de actividad [...] con exclusión del transporte por carretera") que parece contradecir de manera significativa ese objetivo amplio, en todo caso en relación con los hechos de que conoce, ¿está este Tribunal facultado (y, de ser así, en virtud de qué principio) para aplicar su legislación nacional a los hechos del caso concreto de que conoce de tal modo que haga realidad ese objetivo general a pesar del carácter inequívoco de la expresión que parece excluir dicho objetivo en relación con tales hechos?
3) Para plantear la cuestión anterior de un modo menos abstracto, ¿están todos los trabajadores empleados en el sector del transporte por carretera a que se hace referencia en el artículo 1, apartado 3, necesariamente excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 93/104?
4) En el caso de que no todos esos trabajadores estén necesariamente excluidos de su ámbito de aplicación, ¿qué criterio debe aplicar el órgano jurisdiccional nacional para determinar qué trabajadores empleados en el sector del transporte por carretera están excluidos en virtud del artículo 1, apartado 3, y cuáles no?»
Análisis de las cuestiones
Introducción
26. Sobre las cuestiones planteadas por el Employment Appeal Tribunal se han perfilado fundamentalmente dos posiciones. Por una parte, el empresario, el Reino Unido y la Comisión consideran que la única tesis que cabe sostener es la de la exclusión total de los trabajadores del sector del transporte de la protección concedida por la Directiva 93/104. Por otra parte, las demandantes (y, según parece, también el Juez remitente) propugnan una interpretación teleológica de la Directiva con el fin evidente de limitar dicha exclusión en función de la naturaleza específica de la actividad desarrollada por el trabajador.
27. Procede señalar que ninguna de las partes ha planteado, en cambio, el problema, que teóricamente cabía también suscitar, de la eventual ilegalidad de la exclusión controvertida, por cuanto limita un derecho social fundamental, a saber, el derecho a las vacaciones anuales retribuidas. Ni siquiera lo ha planteado el Juez remitente, quien sin embargo ha lamentado, como se ha visto, la falta de una motivación que permita justificar la desigualdad de trato que afecta a los trabajadores de los sectores excluidos frente a los que desarrollan actividades idénticas en otros sectores. En efecto, tal alegación habría puesto directamente en tela de juicio las decisiones del legislador comunitario y el margen de discrecionalidad del que gozan tales decisiones por admisión unánime; y en consecuencia, habría debido sostener que la criticada restricción del derecho fundamental de que se trata carece de toda justificación razonable. Ahora bien, teniendo en cuenta los datos que han surgido hasta ahora, me parece que, aun cuando pueden criticarse severamente sus modalidades y resultados, la decisión del legislador comunitario no merece tal imputación o al menos no la merece en medida suficiente para justificar una declaración de ilegalidad de la disposición de la Directiva controvertida. No consta, en efecto, que nadie haya invocado la particularidad de los sectores excluidos y la necesidad de una normativa ad hoc para los mismos (como ha sido confirmado posteriormente por la Directiva posterior), mientras que de los trabajos preparatorios y de la evolución posterior parece desprenderse que el alcance general e indistinto de la exclusión pueden hallar una explicación en la dificultad de elaborar criterios distintivos precisos entre las actividades que se desarrollan en esos sectores y en la necesidad de no retrasar por este motivo la adopción de la normativa sobre la materia. De ser así, la criticada restricción del derecho a vacaciones por parte del legislador comunitario no estaría totalmente desprovista de justificación o, en todo caso, no lo estaría de modo suficiente como para autorizar una valoración negativa del ejercicio de su poder discrecional.
28. Dicho esto, antes de abordar el fondo de las cuestiones planteadas a este Tribunal por el Juez nacional, quisiera recordar muy rápidamente los criterios hermenéuticos que sigue normalmente el Tribunal de Justicia para la interpretación de las normas comunitarias, puesto que en el presente asunto se ha discutido ampliamente de dichos criterios y de las modalidades de utilización de los mismos.
29. A este respecto, es bien sabido que el Tribunal de Justicia atribuye prioridad al tenor literal, puesto que es evidente que la interpretación de una disposición debe partir de su sentido literal y, por tanto, del análisis de los términos que contiene, en su sentido ordinario, es decir, según el significado que las palabras y expresiones utilizadas tengan en el lenguaje corriente.
30. Sin embargo, tal como pone de manifiesto la experiencia común, la mera interpretación literal del texto no siempre basta para resolver un problema interpretativo; son de utilidad entonces los demás criterios hermenéuticos que aplica normalmente el juez. En particular, según la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, «toda disposición de Derecho comunitario debe situarse en su contexto e interpretarse a la luz de todas las disposiciones de dicho Derecho, de sus finalidades y del estado de su evolución en la fecha en que debe aplicarse la disposición de que se trata». En este contexto, también los trabajos preparatorios acaban resultando útiles, aunque sólo sea con carácter subsidiario frente a los demás métodos de interpretación.
31. Añadiré, por último, que el derecho a vacaciones retribuidas debe considerarse un principio general en la materia de que se trata y que, como se ha recordado poco antes, constituye un derecho social fundamental. Ello permite acudir a un criterio hermenéutico adicional y conocidísimo, reiteradamente formulado en la jurisprudencia de este Tribunal, a saber, el criterio según el cual las excepciones o exclusiones del ámbito de aplicación de las normas comunitarias deben interpretarse restrictivamente.
La interpretación literal de la Directiva
32. Dicho esto, procede partir entonces del tenor literal. Como se ha visto, en cuanto a su ámbito de aplicación, la Directiva prevé que «se aplicará a todos los sectores de actividad [...] con exclusión del transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima, de otras actividades marítimas y de las actividades de los médicos en período de formación» (artículo 1, apartado 3; el subrayado es mío). Por su parte, el decimosexto considerando de la Directiva señala que, «debido al carácter específico del trabajo, puede resultar necesario adoptar medidas separadas por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo en determinados sectores o actividades excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva» (el subrayado es mío).
33. Según la parte demandada en el procedimiento nacional, por «sectores de actividad» debe entenderse los sectores en que se desarrolla la iniciativa económica del empresario y no las funciones específicas atribuidas al trabajador. En consecuencia, las exclusiones previstas en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva se refieren a toda la actividad económica de que se trata, considerada de modo unitario (es decir, «al sector»), y no a las actividades individuales que se desarrollan en el seno de aquélla.
34. En cambio, las demandantes sostienen que, en relación con el objeto y los fines de la Directiva, el elemento decisivo para definir las exclusiones debe ser la actividad desarrollada por el trabajador. Tal interpretación se basa en el hecho de que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva emplea la expresión «sectores de actividad» en lugar de «sectores», con lo que parece que se insiste precisamente en las actividades desarrolladas y no en el sector en el que opera el empresario.
35. Según mi parecer, especialmente a la luz de los pasajes citados del artículo 1, apartado 3, y del decimosexto considerando de la Directiva, la tesis de la demandada se atiene en mayor medida a los textos. En efecto, de dichos pasajes se desprende que los términos «sectores» y «sectores de actividad» se refieren al «transporte por carretera, aéreo, por ferrocarril, marítimo, de la navegación interior, de la pesca marítima», mientras que el término «actividad» por sí solo se reserva a las «otras actividades marítimas» y a las «actividades de los médicos en período de formación». En mi opinión, por tanto, mientras que en el segundo caso la exclusión prevista de la norma comprende actividades específicas desarrolladas en un sector determinado, en el primer caso dicha exclusión abarca, en cambio, sectores de actividad completos, considerados precisamente en su conjunto, y por tanto se extiende a todos los trabajadores del sector de que se trata.
36. A mi juicio, esta conclusión no resulta desvirtuada por la circunstancia, en la que insisten las demandantes, de que el artículo 17, punto 2.1, letra c), inciso ii), de la Directiva 93/104 prevea la posibilidad de establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 3, 4, 5, 8 y 16, siempre que se concedan períodos equivalentes de descanso compensatorio o, en casos excepcionales, una protección adecuada:
«c) para las actividades caracterizadas por la necesidad de garantizar la continuidad del servicio o de la producción, y en particular cuando se trate de:
[...]
ii) personal que trabaje en los puertos o aeropuertos».
37. Según las demandantes, el hecho de que la Directiva se aplique, aunque sea parcialmente, al personal que trabaja en los puertos y aeropuertos demuestra que en realidad no persigue excluir de su ámbito de aplicación a todos los trabajadores de un determinado sector, sino que permite realizar una distinción dentro de cada sector, en función de las actividades específicas del personal de que se trate. Antes bien, la circunstancia de que las excepciones previstas para dicho personal se justifiquen en virtud de las exigencias particulares que caracterizan la actividad proporciona la clave de interpretación para resolver el aparente conflicto entre la citada disposición del artículo 17 y la del artículo 1, apartado 3: aunque de modo implícito, en la exclusión prevista en esta última disposición también está presente el criterio del tipo de actividad desarrollada en cada sector excluido.
38. No obstante, según mi parecer, esa tesis extrae deducciones excesivas de una disposición que se refiere claramente a situaciones muy específicas y limitadas, y que por tanto no se presta a tener repercusiones en la interpretación general de la Directiva. En cualquier caso, dicha tesis no tiene en cuenta el hecho de que la excepción de que se trata opera en el ámbito de aplicación de la Directiva y no a efectos de ampliar dicho ámbito, y que por tanto su alcance debe definirse sobre esta base. Por tanto, si bien es cierto que la excepción se refiere al personal que trabaja en los puertos y aeropuertos en razón de las exigencias peculiares inherentes a la actividad de que se trata, no por ello cabe deducir que se extiende a todo el personal de los puertos o aeropuertos, habida cuenta de las exclusiones generales previstas en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva y habida cuenta, repito, de que el artículo 17, punto 2.1, letra c), inciso ii), no formula ni siquiera indirectamente la intención de establecer excepciones al ámbito de aplicación de la Directiva, tal como se define precisamente en el artículo 1, apartado 3, de dicha Directiva. De ello se deduce que la excepción controvertida debe interpretarse en el sentido de que se refiere a los trabajadores que, aun trabajando en puertos o aeropuertos, no están sujetos al régimen contractual característico de los sectores del transporte aéreo, marítimo o de la pesca marítima. Por citar sólo algunos ejemplos, basta pensar en los trabajadores del servicio de comidas, los empleados de los comercios ubicados en los puertos o aeropuertos, los estibadores y los descargadores o quienes trabajen en la transformación del pescado. En todos estos casos, se trata de trabajadores que evidentemente corresponden a sectores distintos de los previstos en la cláusula de exclusión del artículo 1, apartado 3, de la Directiva, y que desarrollan, no obstante, una actividad estrechamente relacionada con la de los sectores excluidos, es decir, una actividad que precisamente por este motivo justifica la aplicación de un régimen excepcional caracterizado por una cierta flexibilidad.
39. En definitiva, a mi juicio, de este primer análisis literal de las disposiciones pertinentes no cabe deducir argumentos que sustenten la tesis de las demandantes y, por tanto, que puedan desvirtuar lo que se desprende, prima facie, del tenor literal de la Directiva 93/104 y del modo en que ésta ha formulado las exclusiones, es decir, con carácter absoluto y al margen de que la actividad desarrollada sea o no de índole sedentaria.
La interpretación sistemática de la Directiva
40. En cambio, consideraciones de carácter sistemático y teleológico podrían apoyar con mayor eficacia la tesis de las demandantes. Las demandantes subrayan, en efecto, que, teniendo en cuenta el objetivo de la Directiva, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores, no es coherente privar de la protección de la misma a todos los trabajadores de un sector excluido. Para evitar tal resultado, por tanto, es necesario adoptar una interpretación teleológica de la Directiva, basándose en su decimosexto considerando, antes citado, en el que, teniendo en cuenta el carácter específico de las actividades laborales que se desarrollan en determinados sectores, se prevé la adopción de medidas particulares por lo que respecta a la distribución del tiempo de trabajo en tales sectores. Así pues, dado que la exclusión de dichos sectores del ámbito de aplicación de la Directiva se debe a las peculiaridades de las actividades que caracterizan el sector (la exigencia de garantizar la continuidad del servicio o de la producción, la movilidad, etc.), la reducción del alcance de la restricción criticada se debe basar precisamente en la naturaleza específica de la actividad desarrollada por el trabajador, en lugar de la del empresario. De ese modo, la exclusión no afecta a sectores completos, sino sólo a las actividades que la justifican de modo concreto.
41. Indudablemente, el punto de partida de este razonamiento no carece en absoluto de fundamento. Las conclusiones, sin embargo, no tienen en cuenta, por una parte, las indicaciones en sentido contrario que figuran en los textos, que ya se han mencionado, y por otra parte, las consideraciones de carácter sistemático o los datos aportados por los trabajos preparatorios de la Directiva y por la praxis posterior, que examinaré a continuación, que confirman claramente que la Directiva pretende precisamente orientarse en el sentido de excluir sectores de actividad completos de su ámbito de aplicación.
42. Desde un punto de vista sistemático, debo comenzar señalando que tal exclusión no carece totalmente de justificación, se comparta o no. Como por otra parte ya he mencionado, en mi opinión ha intervenido en este punto de modo decisivo la necesidad de ofrecer a los sectores excluidos una regulación normativa completa, modulada en función de sus particularidades y de la distinta naturaleza de las actividades que integran dichos sectores; una regulación normativa, por tanto, basada en la adopción de las medidas específicas cuya necesidad subraya el mencionado decimosexto considerando de la Directiva. De aquí procede, a mi juicio, la limitación del ámbito de aplicación de la norma y la remisión a una fase posterior de la extensión de la misma a los sectores de que se trata, una vez adoptadas dichas medidas.
Los trabajos preparatorios de la Directiva 93/104 y la praxis posterior
43. En cuanto a los trabajos preparatorios, la propia Comisión ha recordado en sus observaciones escritas, recorriendo el iter legislativo de la Directiva 93/104, que en su primera propuesta no se preveían exclusiones sectoriales, sino sólo excepciones basadas en la naturaleza específica de la actividad de que se tratara. Ante las dificultades que tal solución hacía vislumbrar, en el debate de la propuesta en el seno del Consejo se sugirió distinguir expresamente entre los trabajadores móviles del sector del transporte (que debían excluirse del ámbito de aplicación de la Directiva) y los trabajadores no móviles (que debían incluirse). Sin embargo, en el momento de la adopción de la posición común por el Consejo (el 30 de junio de 1993), se abandonó también esa indicación en favor de un enfoque más radical; en efecto, se estableció la exclusión de sectores de actividad completos, entre los cuales se encuentra, a los efectos pertinentes en el presente asunto, el del transporte por carretera. Por tanto, cuando se llegó a la adopción final de la Directiva, la Comisión no pudo hacer otra cosa que consignar en acta una declaración en la que manifestaba la intención de presentar, en el plazo más breve posible, propuestas relativas a los distintos sectores y actividades excluidos, teniendo en cuenta las características de cada uno de ellos.
44. Así pues, de los trabajos preparatorios se desprende con claridad que, pese a las indicaciones expresas de la Comisión y del Parlamento Europeo, el Consejo ha querido introducir intencionadamente una exclusión de alcance general, es decir referente a todos los trabajadores de los sectores de que se trata.
45. No obstante, el hecho de que tal decisión haya terminado por privar también de los beneficios de la Directiva a los trabajadores no móviles de los sectores excluidos, que resultan así discriminados con respecto a los trabajadores que desempeñan funciones análogas en otros sectores, no ha quedado desprovisto de consecuencias. En efecto, después de la adopción de la Directiva, la Comisión decidió dar curso a la mencionada declaración consignada en acta, iniciando consultas con los interlocutores sociales con el fin de concretar iniciativas relativas a los sectores y actividades excluidos. Entre dichas iniciativas, cabe mencionar en particular el citado Libro blanco en el que, después de valorar las características y los problemas específicos de cada sector y actividad, la Comisión señaló un itinerario posible para la modificación de la Directiva 93/104. A este respecto se sugirió un enfoque diferenciado consistente en extender la totalidad de la Directiva a todos los trabajadores no móviles, modificando las excepciones previstas en la misma con objeto de tener en cuenta los requisitos de continuidad del servicio y otras exigencias operativas; extender a todos los trabajadores móviles y a los de otras actividades marítimas las disposiciones de la Directiva relativas a las vacaciones y a la evaluación de la salud de los trabajadores nocturnos; introducir o modificar normas específicas en relación con el tiempo de trabajo y los períodos de descanso de los trabajadores móviles y de los que se dedican a actividades marítimas.
46. De ese modo se llegó a la adopción de la Directiva 2000/34, que precisamente amplía la aplicación de la Directiva anterior a los sectores y actividades previamente excluidos (considerandos octavo y siguientes). Paralelamente, la Comisión ha proseguido con las consultas a los interlocutores sociales, organizados en el ámbito europeo en comisiones paritarias, para proponer la adopción de medidas específicas de carácter sectorial.
47. Las partes también extraen conclusiones contrarias del proceso de evolución normativa anteriormente expuesto. Según el Gobierno del Reino Unido y la Comisión, el hecho mismo de que se haya considerado necesario modificar la Directiva 93/104 constituye una confirmación significativa del hecho de que, hasta la entrada en vigor de la Directiva modificativa, todos los trabajadores de los sectores del transporte estaban excluidos del ámbito de aplicación de aquélla. Las demandantes, en cambio, sostienen que el objetivo de la Directiva 2000/34 no era tanto innovar el Derecho preexistente, como aclarar el alcance de disposiciones que habían sido mal interpretadas.
48. Los argumentos expuestos en los puntos anteriores me llevan a compartir la primera tesis. Abogan a su favor, en mi opinión, no sólo las formulaciones literales que he citado anteriormente, sino también las claras indicaciones que se desprenden de la praxis anterior y posterior a la adopción de la Directiva 93/104. No aprecio, en efecto, en dicha praxis ninguna indicación que permita considerar que la regulación introducida por la nueva Directiva es meramente explicativa, mientras que todos los documentos citados suponen una confirmación expresa de la intención del legislador comunitario de suprimir una limitación muy criticable y, efectivamente, muy criticada.
49. En conclusión, cabe afirmar, a mi juicio, que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104 debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a los trabajadores de los sectores del transporte y de la pesca marítima, aun cuando desarrollen actividades sedentarias. El ámbito de aplicación de la Directiva se define por tanto con estos límites precisos y, con arreglo al artículo 18 de dicha Directiva, sólo dentro de estos límites están obligados los Estados miembros a adoptar las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva, o bien a asegurarse de que los interlocutores sociales establezcan las disposiciones necesarias mediante convenio.
Sobre el alcance de la exclusión prevista en el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104
50. Dicho esto, debo sin embargo recordar que los Estados miembros, del mismo modo que disponen de la facultad de aplicar o establecer disposiciones más favorables para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, o de favorecer o permitir la aplicación de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales más favorables (artículo 15 de la Directiva), disponen asimismo de la facultad de extender el ámbito de aplicación de la Directiva a sectores excluidos por ésta o permitir que los interlocutores sociales acuerden tal extensión. Por ejemplo, como se desprende del Libro blanco de la Comisión, el comité paritario sobre transporte por ferrocarril acordó, desde el 18 de septiembre de 1996, que las disposiciones de la Directiva sobre el tiempo de trabajo debían aplicarse a todos los trabajadores, móviles y no móviles, del ferrocarril, sin perjuicio de una excepción específica para los maquinistas y para el personal a bordo de los ferrocarriles; por su parte, el comité paritario sobre transporte aéreo acordó que las disposiciones de la Directiva se aplicaran al personal de tierra.
51. Evidentemente, tal extensión del ámbito de aplicación de la Directiva sigue siendo (al menos hasta la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2000/34) una facultad de los Estados miembros o está comprendida en el ámbito de autonomía de los interlocutores sociales. No obstante, debo observar que, cuando se decida realmente, la extensión debe realizarse de modo no discriminatorio, puesto que, como es sabido, el principio de no discriminación -que es un principio fundamental del ordenamiento comunitario- exige que, salvo si existen justificaciones objetivas, las situaciones comparables no sean tratadas de modo distinto. Ello naturalmente siempre que concurran los requisitos de aplicación del Derecho comunitario; de lo contrario, la eventual discriminación debe valorarse sólo con arreglo al Derecho nacional.
52. En el presente asunto, de la resolución de remisión se desprende que, aun cuando opera en el sector del transporte, Tuffnells Parcels Express reconoce igualmente el derecho a vacaciones anuales retribuidas a sus trabajadores a jornada completa, pero lo niega a las demandantes por tratarse de empleadas a jornada parcial. Por tanto, cabría detectar en esta situación una discriminación en perjuicio de las demandantes, discriminación que no podría justificarse, teniendo en cuenta lo antes expuesto, en virtud de las exclusiones establecidas en la Directiva sobre el tiempo de trabajo. No obstante, el determinar si en el caso de autos existe efectivamente dicha discriminación y si resulta merecedora de sanción sólo con arreglo al Derecho nacional o también conforme al Derecho comunitario incumbe evidentemente al Juez nacional, que podrá valorar el caso sobre la base de los elementos de hecho y de derecho de que dispone; por mi parte, en el presente procedimiento sólo puedo limitarme a señalar este punto y a manifestar mis dudas.
Sobre la cuestión relativa a los criterios de distinción entre los trabajadores protegidos y los que no lo están
53. Para terminar, deseo referirme a la cuestión que el Juez nacional ha planteado para el supuesto de que el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104 sea interpretado en el sentido de que no todos los trabajadores del sector del transporte por carretera están excluidos de su ámbito de aplicación.
54. El supuesto tendría lugar, obviamente, sólo cuando el Tribunal de Justicia, apartándose de la tesis que he propuesto, optara por una solución que, pese a los datos, literales y de otro tipo, antes expuestos, siguiera una interpretación teleológica de la Directiva y, por tanto, asumiera como elemento decisivo la naturaleza de la actividad desarrollada por el trabajador, en lugar del sector de actividad en que opera el empresario.
55. Ahora bien, si ésa fuera la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia, creo que, para determinar qué trabajadores del sector del transporte por carretera están excluidos del ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 3, y cuáles no, sería preciso tener en cuenta las funciones que éstos desarrollan efectivamente, en particular comprobando si forman o no parte del personal de transporte de la empresa de la que dependen. Aboga a favor de esta interpretación principalmente el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2000/34, en donde se define el concepto de «trabajador móvil» como «todo trabajador empleado como miembro del personal de transporte de una empresa que realice servicios de transporte de pasajeros o mercancías por carretera, vía aérea o navegación interior». En el mismo sentido se decanta también, en el sector específico del transporte por carretera, el artículo 2, apartado 3, de la propuesta de Directiva del Consejo sobre el tiempo de trabajo de los trabajadores móviles que realizan actividades de transporte por carretera y de los conductores autónomos, en el que se define al «trabajador móvil» como «cualquier persona empleada por un empresario, incluidos las personas en prácticas y los aprendices, que realice actividades de transporte por carretera y que forme parte del personal que se desplace».
Conclusión
56. Sobre la base de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Employment Appeal Tribunal del siguiente modo:
«1) El artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104/CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, debe interpretarse en el sentido de que las excepciones previstas en tal disposición incluyen a todos los trabajadores del sector del transporte por carretera.
2) En el caso de que, por el contrario, el Tribunal de Justicia interprete el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 93/104 en el sentido de que no todos los trabajadores del sector del transporte por carretera están excluidos de los beneficios de la Directiva, para determinar cuáles están excluidos en concreto, el Juez nacional debe referirse, teniendo en cuenta las funciones efectivamente desarrolladas, a los trabajadores que efectúan actividades de transporte y forman parte, por tanto, del personal que se desplaza en una empresa que realiza transportes por carretera.»