Cause riunite C‑551/19 P e C‑552/19 P
ABLV Bank AS e a.
contro
Banca centrale europea
Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 6 maggio 2021
«Impugnazione – Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Regolamento (UE) n. 806/2014 – Risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico (MRU) e del Fondo di risoluzione unico – Articolo 18 – Procedura di risoluzione – Presupposti – Dissesto o rischio di dissesto di un’entità – Dichiarazione della Banca centrale europea (BCE) di una situazione di dissesto o rischio di dissesto – Atto preparatorio – Atto non impugnabile – Irricevibilità»
1.        Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Esclusione – Valutazione della Banca centrale europea che dichiara un ente creditizio in dissesto o a rischio di dissesto – Irricevibilità
[Art. 263 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 18, § 1, a)]
(v. punti 39- 44, 46-49)
2.        Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Adozione di un programma di risoluzione – Presupposti – Imperativo di celerità – Funzioni distinte del Comitato di risoluzione unico (CRU) e della Banca centrale europea (BCE) – Responsabilità del CRU
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 18, § 1, a) e 86, § 2]
(v. punti 55, 56, 60-75)
Sintesi
I ricorrenti sono l’ABLV Bank AS, ente creditizio stabilito in Lettonia e società controllante del gruppo ABLV (causa C‑551/19 P), nonché alcuni azionisti dell’ABLV Bank AS (causa C‑552/19 P). L’ABLV Bank Luxembourg SA è un ente creditizio stabilito in Lussemburgo, costituisce una delle controllate del gruppo ABLV e l’ABLV Bank è il suo azionista unico. Questi due enti erano considerati significativi ed erano, a tale titolo, soggetti alla vigilanza della Banca centrale europea (BCE) nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico introdotto dal regolamento sul meccanismo di vigilanza unico (1) (in prosieguo: il «regolamento SSM»).
Il 13 febbraio 2018 lo United States Department of the Treasury (Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti d’America) ha annunciato un progetto di misure per impedire al gruppo ABLV di avere accesso al sistema finanziario in dollari statunitensi (USD). A seguito di tale annuncio, il gruppo si è trovato in difficoltà, circostanza che ha dato luogo all’avvio dell’esame dell’adozione di una risoluzione prevista dal regolamento sul meccanismo di risoluzione unico (2) (in prosieguo: il «regolamento MRU»).
La procedura di risoluzione è una procedura complessa che, a seconda dei casi, fa intervenire varie autorità europee, quali la BCE, il Comitato di risoluzione unico (in prosieguo: il «CRU»), la Commissione europea e il Consiglio dell’Unione europea, nonché le autorità di risoluzione nazionali interessate.
Nel caso di specie, il 18 febbraio 2018 la BCE ha incaricato la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commissione dei mercati finanziari e dei capitali, Lettonia), autorità nazionale di risoluzione della Lettonia, di imporre una moratoria per consentire all’ABLV Bank di stabilizzare la propria situazione. Essa ha altresì invitato la Commission de surveillance du secteur financier (Commissione di vigilanza del settore finanziario), autorità nazionale di risoluzione del Lussemburgo, ad adottare misure analoghe nei confronti dell’ABLV Bank Luxembourg.
Conformemente al regolamento MRU, il 22 febbraio 2018 la BCE ha comunicato al CRU il suo progetto di valutazione della situazione di dissesto o rischio di dissesto dell’ABLV Bank e dell’ABLV Bank Luxembourg. Il 23 febbraio 2018 essa ha concluso che la situazione dell’ABLV Bank e dell’ABLV Luxembourg era considerata di dissesto o rischio di dissesto (3). Lo stesso giorno, tuttavia, il CRU ha ritenuto che un’azione di risoluzione nei confronti di tali banche non fosse necessaria nell’interesse pubblico (4).
Con ricorsi depositati al Tribunale (5) il 3 maggio 2018, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti della BCE che avevano concluso nel senso della sussistenza di dissesto o rischio di dissesto delle banche. Con ordinanze del 6 maggio 2019 il Tribunale ha respinto i ricorsi in quanto irricevibili, ritenendo che gli atti contestati costituissero misure preparatorie nel procedimento inteso a consentire al CRU di adottare una decisione (6).
La Corte respinge le impugnazioni dei ricorrenti. Nella sua sentenza, essa distingue le funzioni del CRU e della BCE.
Giudizio della Corte
Con il loro primo motivo d’impugnazione, i ricorrenti hanno fatto valere che, per valutare la ricevibilità dei ricorsi, il Tribunale avrebbe dovuto tener conto della valutazione del dissesto delle banche effettuata dalla BCE.
La Corte ritiene che il Tribunale non si sia discostato dalla giurisprudenza secondo cui, per valutare la ricevibilità di un ricorso, occorre analizzare la sostanza dell’atto impugnato, grazie ai criteri oggettivi che sono il suo contenuto, il contesto della sua adozione e i poteri dell’istituzione che lo ha adottato. Inoltre, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto tenendo conto anche dell’intenzione della BCE e attribuendo tuttavia a tale criterio soggettivo un ruolo complementare.
Secondo la Corte, è errato presumere che tutti gli atti delle istituzioni abbiano carattere di decisioni, a meno che non sia indicato chiaramente il contrario. L’utilizzo di una simile presunzione sarebbe in contrasto con la giurisprudenza richiamata dalla Corte. In risposta agli argomenti dei ricorrenti, la Corte rileva che la valutazione, da parte della BCE, della proporzionalità della misura prevista non è un elemento sufficiente che attesti il carattere vincolante di tale atto di valutazione. Infatti, qualsiasi misura deve conformarsi ai principi generali del diritto dell’Unione, in particolare al principio di proporzionalità, cosicché la proporzionalità di una misura può essere esaminata in un atto intermedio nel corso di un procedimento amministrativo che si articola in più fasi. Quanto al fatto che la BCE proceda alla comunicazione e alla pubblicazione degli atti di cui trattasi, ciò non implica che essa abbia voluto conferire loro carattere vincolante né che detti atti possiedano per loro natura un simile carattere. Per quanto riguarda l’affermazione, da parte della BCE, dell’inevitabile liquidazione degli enti creditizi, la Corte rileva che una simile liquidazione non ha avuto luogo a causa degli atti della BCE, bensì mediante una decisione degli azionisti adottata a seguito della decisione del CRU secondo cui non era necessario, nell’interesse pubblico, applicare meccanismi di risoluzione.
Prima di rispondere al secondo motivo d’impugnazione, la Corte sottolinea le caratteristiche del regolamento MRU. Uno degli obiettivi di tale regolamento è quello di adottare decisioni rapide, affinché la stabilità finanziaria non sia messa in pericolo. Orbene, il riconoscimento del carattere decisionale della valutazione, da parte della BCE, del dissesto o rischio di dissesto di un’entità potrebbe incidere sensibilmente sulla celerità del procedimento. Inoltre, la Corte rileva che il fatto di prevedere un ricorso giurisdizionale solo avverso decisioni del CRU (7) sembra confermare che il legislatore non ha inteso riconoscere alla BCE una competenza decisionale in materia.
La Corte ricorda che il CRU può adottare un programma di risoluzione solo qualora tre condizioni siano soddisfatte (8): la situazione di dissesto o rischio di dissesto dell’entità, il fatto che non esista alcuna prospettiva ragionevole che misure diverse dalla risoluzione impediscano il suo dissesto entro un termine ragionevole, e la necessità, nell’interesse pubblico, di adottare un’azione di risoluzione.
La Corte fa valere che la valutazione, da parte della BCE, del dissesto o rischio di dissesto riguarda una sola di tali condizioni. Essa rileva inoltre che la BCE, in ragione della sua perizia e del suo accesso alle informazioni prudenziali, ha un ruolo prioritario nella valutazione. Tuttavia, il CRU può procedere esso stesso alla valutazione del dissesto o rischio di dissesto, ad esempio qualora la BCE ritenga che non vi sia un dissesto, e dispone di una competenza esclusiva per determinare se le tre condizioni siano soddisfatte. Esso non è vincolato dalla valutazione della BCE e può non essere d’accordo con tale valutazione. Al contrario, spetta ad esso correggere un’irregolarità, poiché è contro le sue decisioni che sono previste le azioni giudiziarie (9).
Secondo la Corte, la BCE ha una perizia particolare in quanto autorità di vigilanza. Tuttavia, la distinzione tra vigilanza e risoluzione degli enti creditizi non incide sulla natura di atto preparatorio della valutazione: un atto di revoca dell’autorizzazione di un’entità non equivale quindi a una valutazione di dissesto o rischio di dissesto dell’entità medesima.
1      Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63).
2      Regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1).
3      Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, primo comma, lettera a), del regolamento MRU.
4      Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, primo comma, lettera c), e dell’articolo 18, paragrafo 5, del regolamento MRU.
5      Cause T‑281/18 e T‑283/18.
6      Con atti introduttivi depositati anch’essi al Tribunale il 3 maggio 2018, i ricorrenti hanno proposto ricorsi di annullamento delle decisioni del CRU del 23 febbraio 2018 (T‑280/18 e T‑282/18). Tali ricorsi sono pendenti dinanzi al Tribunale.
7      Articolo 86, paragrafo 2, del regolamento MRU.
8      Articolo 18, paragrafo 1, primo comma, lettere da a) a c), del regolamento MRU.
9      Articolo 86, paragrafo 2, del regolamento MRU.