61998CC0205_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Ved stævning indleveret den 29. maj 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169, stk. 2 (nu artikel 226, stk. 2, EF) anmodet Domstolen om at fastslå, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b) og h), i Rådets direktiv 93/89/EØF ved - i 1995 og 1996 - at foretage en række ændringer i reglerne om vejafgifter for motorkøretøjer med mere end tre aksler for den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Denne motorvejs betydning for vejgodstransporten mellem Tyskland og Italien samt tvistens økonomiske betydning kræver en nøje undersøgelse af de fællesskabsbestemmelser og afgiftsregler, som ligger til grund for den kritik, Kommissionen har rettet mod Republikken Østrig.
Relevante fællesskabsbestemmelser
2. Vejafgifter og brugsafgifter for motorveje befinder sig i skæringspunktet mellem Fællesskabets transportpolitik (på grund af afgifternes betydning for transporten mellem medlemsstaterne) og politikken vedrørende harmonisering af skatter og afgifter (på grund af afgifternes skattelignende karakter). På dette område indeholder direktiv 93/89, som er udstedt på grundlag af EØF-traktatens 75 og 99 (først ændret ved traktaten om Den Europæiske Union, efter ændring nu artikel 71 EF og 93 EF), en række bestemmelser, der nærmere omhandler vejafgifter og brugsafgifter. Ifølge direktivets artikel 2, andet og tredje led, forstås ved »vejafgift« »opkrævet betaling af et bestemt beløb for et køretøjs tilbagelæggelse af en strækning mellem to punkter« på en motorvejsinfrastruktur, idet beløbets størrelse afhænger af den tilbagelagte afstand og køretøjsklassen, ligesom der ved »brugsafgift« forstås »betaling af et bestemt beløb, der giver et køretøj ret til at benytte« de nævnte motorvejsinfrastrukturer . Videre skal det nævnes, at der i direktivet ved »køretøj« udelukkende forstås »et motorkøretøj eller en kombination af sammenkoblede køretøjer, som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons« (artikel 2, fjerde led). Hvad nærmere angår motorvejsafgifter har reglerne i artikel 7-9 til formål, i det mindste delvis, at harmonisere de væsentligste aspekter af disse afgifter med henblik på at bidrage til »[gradvis at] fjerne fordrejning af konkurrencen mellem transportvirksomheder i medlemsstaterne« . Endvidere skal det med hensyn til den foreliggende sag fremhæves, at vejafgifter ifølge artikel 7, litra b) og h), i direktiv 93/89 skal »opkræves uden direkte eller indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet eller transportens afsendelses- eller bestemmelsessted«, og at »satserne for vejafgifter [skal] baseres på omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af det pågældende infrastrukturnet« . Fristen for, hvornår medlemsstaterne skulle have tilpasset deres love og administrative bestemmelser til direktivet, blev fastsat til den 1. januar 1995 .
3. Ved dom af 5. juli 1995 annullerede Domstolen i en sag anlagt af Europa-Parlamentet direktiv 93/89 på grund af tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, idet den dog bestemte, at »retsvirkningerne af det annullerede direktiv står ved magt, indtil Rådet har vedtaget nye bestemmelser på området« . Domstolen forkastede Parlamentets anmodning om, at den skulle pålægge Rådet en frist, inden for hvilken det skulle vedtage nye bestemmelser på området, men understregede samtidig: »Rådet har dog pligt til inden for en rimelig frist at afhjælpe den begåede formfejl« .
4. Det for ganske nylig udstedte direktiv 1999/62/EF, hvis retsgrundlag er artikel 71 EF og artikel 93 EF, regulerer spørgsmålet om afgifter på tunge godskøretøjer på en ny måde og afløste derved direktiv 93/89 . I det nye direktiv, der trådte i kraft den 20. juli 1999, bestemmes, at medlemsstaterne skal have efterkommet direktivet senest den 1. juli 2000 . Direktivets definitioner af »vejafgift« og »køretøj« er de samme som i direktiv 93/89, men reglerne om opkrævning af vejafgift er væsentligt anderledes. Med hensyn til den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at nævne, at vejafgifter ifølge artikel 7, stk. 4 og 9, »skal opkræves uden direkte eller indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedernes nationalitet eller transportens afsendelses- eller bestemmelsessted«, og at »de vægtede gennemsnitlige vejafgifter bør stå i forhold til omkostningerne ved anlæg, drift og udvikling af det pågældende infrastrukturnet« . Der lægges endvidere stor vægt på beskyttelsen af miljøet og en afbalanceret udvikling af transportnettene i det nye direktiv, selv i forbindelse med størrelsen af vejafgifterne. Det bestemmes således i artikel 7, stk. 10, at medlemsstaterne kan differentiere satserne for de opkrævede vejafgifter, således at de både afhænger af »køretøjets emissionsklasse, forudsat at ingen vejafgift ligger mere end 50% over den vejafgift, der opkræves for tilsvarende køretøjer, der opfylder de strengeste emissionsnormer«, og »tidspunktet på dagen, forudsat at ingen vejafgift ligger mere end 100% over den vejafgift, der opkræves i den billigste dagperiode«, dog således at »eventuel differentiering af vejafgifter på grundlag af køretøjets emissionsklasse eller tidspunktet på dagen skal stå i forhold til det forfulgte mål« .
Den omtvistede vejafgiftsordning
Brenner-motorvejen
5. Brenner-motorvejen, hvis tekniske betegnelse er A 13, udgår fra Inntal-motorvejen (A 12) ved byen Innsbruck og løber gennem Tirol til grænsen til Italien ved Brenner-passet (1 376 m over havets overflade). Den er i alt 34,5 km lang. Denne færdselsåre, som er beliggende i et vanskeligt terræn, og som omfatter talrige broer og viadukter, udgør den væsentligste del af et motorvejskompleks af fællesskabsmæssig betydning, der har til formål at forbinde Italien med Tyskland og - gennem sidstnævnte land - de øvrige nordeuropæiske lande. Parallelt med Brenner-motorvejen løber jernbanelinjen og hovedvej B 182, hvorpå færdsel med køretøjer på over 7,5 tons er forbudt.
6. Mod nord finder adgangen til Brenner-motorvejen sted ved stationen Innsbruck Ost eller Innsbruck West ad to tilkørselsveje, som udgår fra A 12-motorvejens udfletninger Wilten og Amras. De to motorvejstilkørsler forener sig efter henholdsvis 1,5 og 2,6 km ved Berg Isel-stationen, hvorefter motorvejen fortsætter udelt indtil den italienske grænse. I sydlig retning, med Innsbruck West-stationen som udgangspunkt, findes der følgende frakørsler, som giver adgang til den parallelle hovedvej B 182: Innsbruck-Sud efter 3 km, Patsch-Igls efter 7 km, Stubaital efter 10 km, Matrei-Steinach efter 19 km, Nößlach efter 27 km og endelig Brennersee efter 33 km. De stationer, hvor der opkræves motorvejsafgift, ligger ved disse frakørsler. Den eneste station, der er beliggende direkte på motorvejen, findes ved Schönberg, ca. 10 km fra Innsbruck, umiddelbart efter Stubaital-frakørslen. Denne station er den mest betydningsfulde i relation til den tunge lastvognstrafik.
7. Alle motorvejsinfrastrukturer i Østrig, herunder også Brenner-motorvejen, tilhører den østrigske forbundsstat i henhold til ordningen for erhvervsmæssig ejendom. I 1983 blev byggeriet og udviklingen af disse infrastrukturer, der oprindelig blev finansieret gennem kapitalmarkederne, overdraget til selskabet Asfinag, som kontrolleres af forbundsstaten. Det har til opgave at varetage samtlige finansieringstransaktioner vedrørende hele det østrigske motorvejsnet. Forvaltningen af motorvej A 13 var på det for sagen relevante tidspunkt overdraget til det af forbundsstaten og delstaten Tirol kontrollerede aktieselskab Alpen Straßen AG, som også drev Inntal-motorvejen (A 12) og Arlberg-motortrafikvejen (S 16). Selskabet anvendte provenuet af vejafgifterne til at drive, vedligeholde og forbedre de infrastrukturer, som det havde fået ansvaret for. Det overførte ikke-anvendte beløb af provenuet, der formelt udgjorde forbundsstatslige indtægter, til Asfinag, som anvendte dem til dækning af omkostningerne i forbindelse med finansieringstransaktioner vedrørende hele det østrigske motorvejsnet.
Ordningen for opkrævning af vejafgifter
8. Siden åbningen af Brenner-motorvejen har Republikken Østrig opkrævet vejafgift for benyttelse af denne vej efter en halvåben ordning (»halb-offenes Mautsystem«). Ordningen er baseret på en hovedstation - Schönberg - som er beliggende på den del af motorvejen, hvor størstedelen af den tunge trafik passerer, og en række sekundære stationer ved de ovenfor omtalte motorvejsfrakørsler. Ved opkrævningen af vejafgifterne skelnes der i den østrigske regerings ordning mellem tre typer strækninger (»Strecke«):
a) Den fulde strækning (»Gesamtstrecke«), som hovedsagelig omfatter den ca. 34,5 km lange strækning mellem stationerne Innsbruck West eller Innsbruck Ost og den italienske grænse, men hvori strækningen mellem Schönberg-stationen og Matrei/Steinach-stationen også indgår . Vejafgiften for den fulde strækning opkræves ved Schönberg-stationen.
b) Delstrækninger (»Teilstrecken«), som udelukkende består af strækningen mellem Innsbruck West eller Innsbruck Ost og Schönberg (ca. 10 km), strækningen mellem Matrei/Steinach-stationen og grænsen til Italien (ca. 16 km) samt kortere strækninger inden for disse delstrækninger (f.eks. strækningen mellem Innsbruck Ost og Patsch/Igls (7 km) eller Matrei/Steinach og Nößlach (ca. 7 km)). Vejafgiften for en delstrækning opkræves ved, alt efter tilfældet, den sekundære station ved til- eller frakørslen til den pågældende strækning.
c) Den korte strækning (»Kurzstrecke«), som kun omfatter den 1,5 km lange strækning mellem Brennersee og grænsen til Italien. Vejafgiften betales ved Brennersee-stationen ved enten frakørslen eller tilkørslen.
9. I den foreliggende sag er det kun den del af vejafgiftsordningen for Brenner-motorvejen, der er relevant, som vedrører »køretøjer« i den betydning, hvori udtrykket anvendes i ovennævnte artikel 2, fjerde led, i direktiv 93/89, dvs. køretøjer, som udelukkende er beregnet til vejgodstransport, og hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons. Inden for denne kategori skal der endvidere sondres mellem køretøjer med indtil tre aksler og køretøjer med mere end tre aksler. For disse underkategorier gælder der nemlig forskellige satser. Vejafgiften betales ved at købe et kort til en strækning eller et abonnementskort, alt efter hvilken type strækning der er valgt.
Vejafgiftsreglerne for motorkøretøjer med mere end tre aksler
10. Det fremgår af den takstoversigt, som er bilagt stævningen, at vejafgiftsreglerne for motorkøretøjer med mere end tre aksler den 30. juni 1995 var udformet på følgende måde på basis af de strækninger, der kunne vælges imellem:
a) Den fulde strækning: Et kort til én gennemkørsel kostede 1 000 ATS, dvs. 28,99 ATS pr. km (1 000 : 34,5 = 28,98). Ved køb af et abonnementskort med 100 klip (»100 Punkte-Karte«), kunne rejsens pris nedsættes til 600 ATS, dvs. 17,39 ATS pr. km (600 : 34,5 = 17,39). For støjsvage motorkøretøjer kostede et kort til én gennemkørsel 750 ATS, dvs. 21,73 ATS pr. km (750 : 34,5 = 21,73). Rejsens pris kunne nedsættes til 500 ATS ved køb af et abonnementskort til 100 gennemkørsler (»100-Fahrten-Karte«), dvs. 14,49 ATS pr. km (500 : 34,5 = 14,49) .
b) Delstrækninger: Et kort til én gennemkørsel kostede 300 ATS, dvs. 30 ATS pr. km (300 : 10 = 30) for strækningen Innsbruck-Schönberg og 19,35 ATS pr. km (300 : 15,5 = 19,35) for strækningen Matrei-Brenner. For strækningen Innsbruck-Schönberg kunne rejsens pris ved køb af et abonnementskort med 100 klip nedsættes til 200 ATS, dvs. 20 ATS pr. km (200 : 10 = 20) og for strækningen Matrei-Brenner til 12,90 ATS (200 : 15,5 = 12,90). For støjsvage motorkøretøjer gjaldt i det væsentlige de samme regler .
c) Den korte strækning: Et kort til én gennemkørsel kostede 100 ATS, dvs. 66,67 ATS pr. km (100 : 1,5 = 66,67). Rejsens pris kunne ved køb af et abonnementskort med 100 klip nedsættes til 80 ATS, dvs. 53,33 ATS pr. km (80 : 1,5 = 53,33). For støjsvage motorkøretøjer gjaldt i det væsentlige de samme regler .
11. Den 17. maj 1995 vedtog Tiroler Landtag (delstaten Tirols parlamentariske forsamling) en resolution (»Entschließung«), hvori den opfordrede delstatens regering til at tage de nødvendige skridt til at udvirke, at forbundsmyndighederne indførte en ny vejafgiftsordning for Brenner-motorvejen navnlig for så vidt angik tunge lastvogne . I forlængelse af dette politiske initiativ vedtog forbundsregeringen den 30. maj 1995 en beslutning, hvori den bestemte, at første del af de afgiftsforanstaltninger, som de tirolske myndigheder havde foreslået, skulle træde i kraft den 1. juli 1995. De væsentligste nyskabelser bestod i, at særordningen for støjsvage motorkøretøjer blev ophævet, og at de vigtigste lempelser for motorkøretøjer med mere end tre aksler (»100-Punkte-Karte« og »100-Fahrten-Karte«) udgik, idet der derefter blot kunne købes et forudbetalt kort (»Wertkarte«), som kun gav en lempelse på delstrækninger (200 ATS i stedet for 300 for delstrækningen Innsbruck-Schönberg og 240 ATS i stedet for 300 ATS for delstrækningen Matrei-Brenner) og på den korte strækning (80 ATS i stedet for 100 ATS).
12. Nationalrat (det østrigske forbundsparlament) opfordrede ved resolution af 16. november 1995 forbundsregeringen til at foretage de ændringer i den nye vejafgiftsordning for Brenner-motorvejen, som det tirolske delstatsparlament havde ønsket. Efter denne politiske stillingtagen udstedte forbundsregeringen den 9. januar 1996 en ny beslutning, hvori det bestemtes, at alle de takstændringer, som de tirolske myndigheder havde fremsat ønske om, skulle træde i kraft den 1. februar 1996. Den væsentligste nyskabelse i denne anden del af foranstaltningerne bestod i en ændring af afgifterne for den fulde strækning for motorkøretøjer med mere end tre aksler, således at afgifternes størrelse kom til at afhænge dels af køretøjernes miljømæssige egenskaber, idet der skulle betales mindre for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer end for andre, dels af om kørslen foregik om dagen eller om natten.
13. Efter gennemførelsen af ovennævnte takstændringer i to trin havde vejafgiftsreglerne for Brenner-motorvejen for motorkøretøjer med mere end tre aksler følgende udformning den 1. februar 1996:
a) Den fulde strækning: Et kort til én gennemkørsel kostede 1 150 ATS for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer, dvs. 33,33 ATS pr. km (1 150 : 34,5 = 33,33), 1 500 ATS for alle andre køretøjer, dvs 43,48 ATS pr. km (1 500 : 34,5 = 43,48), og 2 300 ATS for en gennemkørsel om natten (mellem kl. 22 og kl. 5), dvs. 66,67 ATS pr. km (2 300 : 34,5 = 66,67). Disse afgifter kunne ikke ændres ved køb af et forudbetalt kort.
b) Delstrækninger: Et kort til én gennemkørsel kostede (som tidligere) 300 ATS, dvs. 30 ATS pr. km for strækningen Innsbruck-Schönberg og 19,35 ATS pr. km for strækningen Matrei-Brenner. Der var ikke nogen særlig ordning for nattrafik eller for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer. For strækningen Innsbruck-Schönberg kunne rejsens pris ved køb af et forudbetalt kort nedsættes til 200 ATS, dvs. 20 ATS pr. km, og for strækningen Matrei-Brenner til 240 ATS, dvs. 15,48 ATS pr. km (240 : 15,5 = 15,48).
c) Den korte strækning: Et kort til én gennemkørsel kostede (som tidligere) 100 ATS, dvs. 66,67 ATS pr. km. Rejsens pris kunne ved køb af et forudbetalt kort nedsættes til 80 ATS, dvs. 53,33 ATS pr. km. For støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer gjaldt i det væsentlige de samme regler.
14. For motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger strækningen tur/retur mellem enten Innsbruck og Matrei på 19 km eller mellem Schönberg og Matrei på 9 km, gælder en særordning med halv takst (»Halbpreisregelung«). Efter de almindelige regler skulle der betales fuld takst for begge retninger, idet afgiften erlægges i Schönberg, men under returkørslen fra Matrei til Schönberg udleveres der et gratis returkort ved denne station, hvilket gør det muligt at nedsætte tur/retur-rejsens samlede pris med halvdelen (dvs. 1 150 eller 1 500 ATS i stedet for 2 300 eller 3 000 ATS). Der kan opnås en yderligere lempelse, hvis der købes et forudbetalt kort. I så fald udsteder stationen i Schönberg en bon, der giver ret til en nedsættelse på 750 ATS af prisen for den fulde strækning (1 150 ATS) for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer og på 1 100 ATS af prisen for den fulde strækning (1 500 ATS) for andre motorkøretøjer med mere end tre aksler. Disse regler betyder, at tur/retur-rejsen for samtlige køretøjer med mere end tre aksler kun koster 400 ATS (1 150 - 750 = 400; 1 500 - 1 100 = 400), dvs. 10,53 ATS pr. km (400 : 38 = 10,53) på den 38 km lange rute Innsbruck-Matrei-Innsbruck og 22,22 ATS pr. km (400 : 18 = 22,22) på den 18 km lange rute Schönberg-Matrei-Schönberg.
Traktatbrudsproceduren og parternes påstande
15. Den østrigske regering har regelmæssigt givet Kommissionen meddelelse om sine beslutninger om afgiftsforanstaltninger for Brenner-motorvejen for motorkøretøjer med mere end tre aksler, hvis højst tilladte bruttovægt er på 12 tons eller derover. Efter en længere brevveksling med de østrigske myndigheder om de omtvistede takstændringers rækkevidde, grundlag og begrundelser, fandt Kommissionen, at de østrigske myndigheder havde tilsidesat fællesskabsretten, idet de havde overtrådt artikel 7, litra b) og h), i direktiv 93/89, og tilsendte derfor den 9. april 1996 den østrigske regering en skrivelse i overensstemmelse med proceduren i traktatens artikel 169, således at den fik mulighed for at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen fandt ikke de af Republikken Østrigs regering fremsatte bemærkninger, som blev tilsendt Kommissionen ved skrivelse af 5. juni 1996, tilfredsstillende. Den besluttede derfor i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 169, stk. 1, at tilstille den østrigske regering en begrundet udtalelse, hvilket skete den 13. januar 1997. I udtalelsen gentog Kommissionen, at der efter dens opfattelse forelå en tilsidesættelse af fællesskabsretten. I sit svar af 28. maj 1997 bestred de østrigske myndigheder, at der forelå en sådan tilsidesættelse, idet de udtrykte håb om, at tvisten med Kommissionen ville føre til en løsning, der både tog hensyn til de behov, der gør sig gældende for så vidt angår transporten mellem medlemsstaterne, og beskyttelsen af miljøet. Under endnu en brevveksling med Kommissionen, der varede til februar 1998, blev der afklaret en række konkrete punkter i tvisten, dog uden at det førte til en løsning af denne.
16. Den 29. maj 1998 anlagde Kommissionen sag i henhold til traktatens artikel 169, stk. 2. Den har, nærmere bestemt, nedlagt påstand om, at Domstolen træffer en afgørelse, hvori den:
- fastslår, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b), i direktiv 93/89, idet den med virkning fra henholdsvis den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996 har forhøjet vejafgiftssatserne for den fulde strækning af Brenner-motorvejen, hvilken transitstrækning gennem Østrig overvejende benyttes af køretøjer fra andre medlemsstater
- fastslår, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra h), i direktiv 93/89, idet den ikke har opkrævet de nævnte vejafgifter udelukkende med henblik på at dække omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen
- tilpligter Republikken Østrig at betale sagens omkostninger.
17. Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
- sagen afvises i sin helhed
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kan der anlægges traktatbrudssøgsmål for tilsidesættelse af et annulleret direktiv, hvis retsvirkninger midlertidigt står ved magt?
18. Den østrigske regering bestrider indledningsvis, at Kommissionen kan anlægge traktatbrudssøgsmål for tilsidesættelse af direktiv 93/89, som Domstolen annullerede ved førnævnte dom af 5. juli 1995, men hvis retsvirkninger opretholdes midlertidigt. Dette argument bygger i det væsentligste på den tid, der gik - næsten fire år - inden Rådet vedtog direktiv 1999/62, som træder i stedet for det af Domstolen annullerede direktiv, og de indholdsmæssige forskelle mellem direktiv 93/89, som Republikken Østrig påstås at have tilsidesat, og det forslag fra Kommissionen af 13. november 1996, der danner grundlag for direktiv 1999/62.
19. Jeg deler ikke de østrigske myndigheders opfattelse. Ganske vist understregede Domstolen i sin dom af 5. juli 1995 med hensyn til nødvendigheden af at lade det annullerede direktivs retsvirkninger stå ved magt, at Rådet havde »pligt til inden for en rimelig frist at afhjælpe den begåede formfejl« . Men at diskutere længden af denne frist og de eventuelle følger af en urimeligt lang udsættelse mener jeg ville være irrelevant for den foreliggende sag, hvori det udelukkende gælder om at vurdere, om der er grundlag for de påståede tilsidesættelser af direktiv 93/89. Jeg mener, at Domstolens afgørelse er tilstrækkeligt klar: Retsvirkningerne af det annullerede direktiv opretholdes, indtil Rådet har vedtaget nye regler på området, og denne opretholdelse indebærer nødvendigvis, at Kommissionen kan anlægge traktatbrudssøgsmål mod medlemsstater, som ikke gennemfører det annullerede direktiv. Som anført af generaladvokat Léger begrundede nødvendigheden af at undgå en manglende kontinuitet i harmoniseringsprogrammet for transportbeskatningen samt åbenbare retssikkerhedsbetragtninger, at retsvirkningerne af det annullerede direktiv blev opretholdt. Hvis en medlemsstat under disse omstændigheder kunne undlade at gennemføre direktivets bestemmelser, uden at det fik konsekvenser, ville det have til følge, at Kommissionen ikke kunne reagere med henblik på at genoprette en lovlig tilstand, og at den effektive virkning af konklusionen i dommen af 5. juli 1995 uafhjælpeligt blev undergravet.
20. Der er i øvrigt et konkret fortilfælde på området. Domstolen fastslog således i dom af 5. marts 1998, at Den Franske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 93/89, idet den ikke havde efterkommet direktivet inden for den fastsatte frist. Den Franske Republik havde ikke fremført det argument, som den østrigske regering har gjort gældende i den foreliggende sag, og Domstolen fandt ikke anledning til at rejse det på eget initiativ, sådan som den kunne have gjort . Når et traktatbrudssøgsmål, hvori der er nedlagt påstand om manglende gennemførelse af et direktiv, hvis retsvirkninger midlertidigt er blevet opretholdt, kan antages til realitetsbehandling, må dette så meget mere gælde et traktatbrudssøgsmål, hvori der er nedlagt påstand om tilsidesættelse af nogle af bestemmelserne i det pågældende direktiv.
Anbringendet om indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet
Indledende bemærkninger
21. Kommissionen har først og fremmest kritiseret Republikken Østrig for gennem de nye takster, som blev gennemført i to trin i 1995 og 1996, at have indført en forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet til ugunst for de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der gennemkører den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Langt størstedelen af disse køretøjer er ikke indregistreret i Østrig. Kommissionen mener nærmere bestemt, at den del af artikel 7, litra b), i direktiv 93/89, hvori det bestemmes, at afgifterne skal opkræves »uden direkte eller indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet«, er overtrådt .
22. Ifølge Kommissionen er der ikke tale om en direkte forskelsbehandling, idet de østrigske regler ikke er begrundet i transportvirksomhedens nationalitet og finder anvendelse uden forskel på køretøjer, der tilhører transportvirksomheder fra såvel Østrig som andre medlemsstater. Der er således tale om en form for indirekte forskelsbehandling, som ligeledes er omhandlet i artikel 7, litra b), i direktiv 93/89, og som tillægges lige så stor vægt i Domstolens faste praksis, hvorefter »reglerne om ligebehandling ... ikke kun forbyder åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til dette samme resultat« . Konkret er denne indirekte forskelsbehandling, som (jf. det, der bestemmes i direktiv 93/89) er begrundet i transportvirksomhedens nationalitet, baseret på, hvor køretøjet er indregistreret . Kommissionen har hvad dette angår henvist til Corsica Ferries-dommen, hvori Domstolen fastslog, at begrebet »indirekte forskelsbehandling på grundlag af de erhvervsdrivendes nationalitet« også kan omfatte tilfælde, hvor der sker en præferentiel behandling af fartøjer, der fører den pågældende medlemsstats flag, »idet de fartøjer, der fører medlemsstatens flag, normalt benyttes af erhvervsdrivende, der er statsborgere i denne stat, mens transportører, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, sædvanligvis ikke benytter fartøjer, der er indregistreret i førstnævnte stat« . Domstolen understregede videre, at »denne konstatering [ikke] berøres ... af den omstændighed, at gruppen af erhvervsdrivende, der forskelsbehandles, også kan omfatte indenlandske transportvirksomheder, der benytter fartøjer, der ikke er indregistreret i deres hjemstat, eller at gruppen af begunstigede erhvervsdrivende kan omfatte transportvirksomheder, der er hjemmehørende i andre medlemsstater, og som benytter fartøjer, der er indregistreret i den første medlemsstat, når den begunstigede gruppe i det store og hele består af personer, der er statsborgere i medlemsstaten« . De principper, der danner grundlag for denne retspraksis, kan efter min opfattelse også anvendes på vejgodstransportområdet. Fællesskabets regler for markedet for vejgodstransport indeholder ganske vist ikke noget krav om, at transportvirksomheden skal være ejer af det til godstransporten benyttede køretøj, idet det - navnlig i forbindelse med international transport for tredjemands regning - foreskrives, at køretøjet også kan være omfattet af en leje- eller leasingkontrakt . Men bortset fra dette er der grund til at dele den opfattelse, at de køretøjer, som en transportvirksomhed, der er hjemmehørende i en medlemsstat, råder over, uanset under hvilken form dette sker (ejerskab, leje, leasing), i princippet er indregistreret i den samme medlemsstat . Jeg er klar over, at en hypotese af denne art i sidste instans kun fører til en form for antagelse af, at der er sammenfald mellem transportvirksomhedens nationalitet og indregistreringsstedet for de køretøjer, som den råder over. Men skønt en sådan antagelse ikke altid er holdbar, er den dog rimelig og acceptabel på det udviklingstrin, hvorpå vejgodstransporten inden for Fællesskabet i øjeblikket befinder sig.
23. Disse præciseringer muliggør en nærmere afgrænsning af den kritik, som Kommissionen har rettet mod Republikken Østrig. For at påvise, at der foreligger en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet, går Kommissionen i det væsentlige ud fra to objektive forudsætninger, som er lette at verificere og vanskelige at bestride. Når der ses bort fra den uklare formulering af nogle dele af stævningen, kan dens ræsonnement sammenfattes i følgende punkter, som vil blive behandlet hver for sig nedenfor: a) Den første forudsætning går ud på, at takstændringerne i 1995 og 1996 kun berører motorkøretøjer med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen. b) Den anden forudsætning går ud på, at langt størstedelen af disse køretøjer er indregistreret i andre medlemsstater end Republikken Østrig og derfor tilhører ikke-østrigske transportvirksomheder. c) Disse forudsætninger har til følge, at der sker en indirekte forskelsbehandling til ugunst for ikke-østrigske transportvirksomheder, der benytter motorkøretøjer med mere end tre aksler på den fulde strækning af Brenner-motorvejen, i forhold til den situation, som østrigske transportvirksomheder befinder sig i, idet disse for størstedelens vedkommende benytter motorkøretøjer med indtil tre aksler på den fulde strækning og motorkøretøjer med mere end tre aksler på delstrækningerne af denne motorvej.
24. På grund af de righoldige og udtømmende oplysninger, som er til rådighed om vejafgifternes størrelse og trafikmængderne, og manglen på væsentlige indvendinger fra den østrigske regerings side er behandlingen af de forudsætninger, som Kommissionen går ud fra, ret uproblematisk. Derimod er det på grund af modpartens mange indvendinger mod de vurderingskriterier, som Kommissionen har anvendt, meget vanskeligt at afklare de nøjagtige konsekvenser af disse forudsætninger.
Første forudsætning: takstforhøjelserne
25. At de takstændringer, som den østrigske regering indførte i 1995 og 1996, kun rammer motorkøretøjer med mere end tre aksler, der benytter Brenner-motorvejens fulde strækning, kan udledes umiddelbart af den officielle takstoversigt, som er bilagt stævningen . Ifølge de tidligere anførte oplysninger er prisen for en enkelt gennemkørsel af den fulde strækning for sådanne køretøjer steget fra 1 000 ATS, dvs. 28,98 ATS pr. km - som ved køb af et abonnementskort kunne nedsættes til 600 ATS, dvs. 17,39 ATS pr. km - til 1 500 ATS, dvs. 43,48 ATS pr. km uden mulighed for nedsættelse. Det vil sige, at der - hvis man tager de muligheder for nedsættelse, som transportvirksomhederne sædvanligvis benytter, i betragtning - den 1. februar 1996 skete en stigning på 900 ATS (dvs. 150%) af prisen for den fulde strækning, hvilket repræsenterer en forhøjelse på 26,09 ATS pr. km. For støjsvage motorkøretøjer var stigningen ikke så stor (forudsat at de opfyldte »EURO II«-normerne for forurenende udstødning), idet prisen for en enkelt gennemkørsel ændredes fra 750 ATS, dvs. 21,73 ATS pr. km - som ved køb af et abonnementskort kunne nedsættes til 500 ATS, dvs. 14,49 ATS pr. km - til 1 150 ATS, dvs. 33,33 ATS pr. km, uden yderligere mulighed for nedsættelse. Dette repræsenterer en stigning på 650 ATS (dvs. 130%) af prisen for den fulde strækning eller en stigning på 18,84 ATS pr. km. Endelig blev der i 1996 for gennemkørsler om natten (mellem kl. 22 og kl. 5) indført en særlig enhedstakst på 2 300 ATS, dvs. 66,67 ATS pr. km, hvilket svarede til en stigning på 1 700 ATS (dvs. 283%) eller 49,28 ATS pr. km for almindelige motorkøretøjer og på 1 800 ATS (dvs. 360%) eller 52,18 ATS pr. km for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer. For at tydeliggøre disse oplysninger skal det nævnes, at der for et motorkøretøj med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, skal betales 150% mere, hvis rejsen foregår i dagtimerne, og 283% mere, hvis den finder sted om natten, mens der for et motorkøretøj, der opfylder miljønormerne, skal betales 130% mere for rejser om dagen og 360% mere for rejser om natten.
26. Det kan også klart udledes af den officielle takstoversigt, at vejafgiftssatserne den 1. februar 1996 hverken blev forhøjet for motorkøretøjer med indtil tre aksler, uanset strækning (den fulde strækning, en delstrækning eller den korte strækning) og rejsetidspunkt (dag eller nat), eller for motorkøretøjer med mere end tre aksler, der ikke tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen . For de sidstnævntes vedkommende gælder der ingen særlige regler, hverken en nattrafikordning eller en ordning begrundet i miljøhensyn (færre støjgener og mindre forurenende udstødning). For så vidt angår særordningen med halv takst på strækningen mellem Schönberg og Matrei har de eksisterende lempelser gjort det muligt at opretholde vejafgiftssatsen for en tur/retur-rejse på 400 ATS. Denne sats er i fuld overensstemmelse med gennemsnitsprisen for de øvrige delstrækninger.
27. Jeg mener derfor, at det kan fastslås, at den første objektive forudsætning for Kommissionens ræsonnement kan godtages, nemlig at de takstændringer, som den østrigske regering foretog i 1995 og 1996, kun berørte motorkøretøjer med mere end tre aksler, der benytter den fulde strækning af Brenner-motorvejen.
Anden forudsætning: trafikmængderne
28. Kommissionen har påstået, at langt størstedelen af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, er indregistreret i andre medlemsstater end Republikken Østrig, og sluttet heraf, at de tilhører ikke-østrigske transportvirksomheder. De disponible oplysninger om trafikmængderne på denne motorvej bekræfter Kommissionens opfattelse. Kommissionen, der støtter sig på en teknisk undersøgelse, som blev foretaget i 1995 på foranledning af den østrigske regering, og en række oplysninger i de østrigske myndigheders skrivelser, har beregnet, at 84% af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen (denne strækning tilbagelægges af 99% af de motorkøretøjer, som har mere end tre aksler), ikke er indregistreret i Østrig . Denne oplysning er ikke blevet anfægtet af den østrigske regering, som endog bekræftede den i sin skrivelse af 5. juni 1996, hvori den ikke bestred, at »den pågældende forhøjelse for størstepartens vedkommende berører køretøjer, som ikke er indregistreret i Østrig« . Derimod har Kommissionen gjort gældende, at størstedelen af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger delstrækningerne af Brenner-motorvejen (disse strækninger tilbagelægges kun af 1% af det samlede antal køretøjer af denne art) er indregistreret i Østrig. Uden at fremlægge eksakte oplysninger herom har den anført, at »i sagens natur tilbagelægges delstrækningerne, herunder strækningen mellem Innsbruck og Matrei, for langt størstedelens vedkommende af østrigske køretøjer inden for rammerne af den lokale og den regionale trafik«, og gjort gældende, at dette ikke er blevet bestridt af den østrigske regering . Endelig har Kommissionen hævdet, at langt størstedelen af de motorkøretøjer med indtil tre aksler, der benytter Brenner-motorvejen, også er indregistreret i Østrig . Med hensyn til dette fremgår det af førnævnte tekniske undersøgelse, at 99,6% af de motorkøretøjer med indtil tre aksler, som anvendtes til indenlandsk trafik, 88,2% af sådanne køretøjer, der blev benyttet til trafik, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted var beliggende i Østrig, og ingen af de til transit anvendte køretøjer var indregistreret i Østrig i 1994.
29. Hvis man går ud fra den tidligere nævnte antagelse, hvorefter der almindeligvis er sammenfald mellem transportvirksomhedens nationalitet og indregistreringsstedet for køretøjet, kan ovennævnte oplysning også fortolkes således, at 84% af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, tilhører ikke-østrigske transportvirksomheder. Dette følger logisk af den konstatering, der bygger på oplysningerne om, hvor køretøjerne er indregistreret.
30. Jeg mener derfor, at Kommissionens anden objektive forudsætning, nemlig at langt størstedelen af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, ikke er indregistreret i Østrig og følgelig tilhører ikke-østrigske transportvirksomheder, også kan godtages.
Den sammenlignende påvisning af en indirekte forskelsbehandling
31. Indtil nu har Kommissionen påvist, at takstændringerne i 1995 og 1996 ramte transportvirksomheder, der for langt størstedelens vedkommende ikke var østrigske. Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at det også er påvist, at der foreligger en indirekte forskelsbehandling til ugunst for sådanne. I den forbindelse udelukker den omstændighed, at en procentvis andel på omkring 16% af østrigske køretøjer også er berørt af takstændringerne, ikke, at der finder en indirekte forskelsbehandling sted, idet denne procentvise andel ikke udgør en »væsentlig« del af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Det skal derfor understreges - sådan som den østrigske regering også med rette har bemærket - at en forskelsbehandling ifølge Domstolens praksis »kun kan antages at foreligge ... når der er anvendt forskellige regler på lignende situationer eller samme regel på forskellige situationer« . I det foreliggende tilfælde skal det således efterprøves, om vejafgiftsordningen for Brenner-motorvejen som følge af ændringerne i 1995 og 1996 rent faktisk indebærer, at der anvendes forskellige takster i sammenlignelige situationer. Spørgsmålet om sammenlignelighed er i realiteten afgørende for, hvilken skæbne der skal vederfares Kommissionens beskyldning mod den østrigske regering.
32. Kommissionen mener hvad dette angår, at den situation, som motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, befinder sig i, kan sammenlignes med den, efter Kommissionens opfattelse tilsvarende, situation, som henholdsvis motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger delstrækningerne, og motorkøretøjer med indtil tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning, befinder sig i . Det står fast, at førstnævnte situation afgiftsmæssigt behandles mærkbart anderledes end de to sidstnævnte. Tilbage står at undersøge, om førstnævnte situation kan anses for at svare til - og følgelig at være sammenlignelig med - de øvrige to. Det skal med andre ord afklares, om det er retligt muligt at sammenligne: a) strækninger, som er forskellige, men som tilbagelægges af køretøjer med samme akseltal, og b) køretøjer, som har forskelligt akseltal, men som tilbagelægger den samme type strækning.
Strækningstypernes sammenlignelighed
33. Kommissionen mener, at der kan drages en sammenligning mellem motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, og motorkøretøjer, der tilbagelægger delstrækninger af denne, og at det på grundlag heraf kan fastslås, om de førstnævnte forskelsbehandles i forhold til de sidstnævnte. Hvad dette angår må man for at kunne fastslå, om de forskellige strækninger er sammenlignelige - når akseltallet er det samme - nøje fastlægge, hvordan disse skal defineres. Adspurgt herom anførte Kommissionen i sit skriftlige svar af 26. oktober 1999, at kun nogle af delstrækningerne kan tages i betragtning ved sammenligningen med den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Det drejer sig om følgende delstrækninger: a) delstrækningen mellem Innsbruck og Schönberg (eller Stubaital) på ca. 10 km, for hvilken prisen ved køb af et forudbetalt kort (uændret) andrager 200 ATS, dvs. 20 ATS pr. km, b) delstrækningen mellem Innsbruck og Matrei på ca. 19 km - om end den betragtes som en »fuld« strækning i den østrigske afgiftsordnings systematik - for hvilken prisen under hensyn til særordningen med halv takst og den lempelse, som er forbundet med et forudbetalt kort, (uændret) andrager 200 ATS, dvs. 10,53 ATS pr. km, c) delstrækningen mellem Schönberg (eller Stubaital) og Brenner-passet på ca. 24,5 km, som også betragtes som en »fuld« strækning i den gældende afgiftsordnings systematik, og for hvilken prisen efter ændringerne i 1995 og 1996 svarer til prisen efter reglerne for den fulde strækning, nemlig: 1 150 ATS for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer, dvs. 46,94 ATS pr. km (1 150 : 24,5 = 46,94), 1 500 ATS for alle andre køretøjer dvs. 63,14 ATS pr. km (1 500 : 24,5 = 63,14) og 2 300 ATS for en gennemkørsel om natten, dvs. 93,88 ATS pr. km (2 300 : 24,5 = 93,88), d) delstrækningen mellem Matrei og Brenner-passet på ca. 15,5 km, for hvilken der efter ændringerne i 1995 og 1996 og ved køb af et forudbetalt kort er sket en beskeden stigning i prisen, som nu andrager 240 ATS, dvs. 15,48 ATS pr. km.
34. Jeg er lidt forvirret over de kriterier, Kommissionen har lagt til grund for opstillingen af denne liste over sammenlignelige delstrækninger. De under b) og c) angivne strækninger indgår nemlig i den gældende afgiftsordning i den generelle kategori »den fulde strækning«, som de udgør en del af, hvorimod kun motorvejsstrækningerne mellem Innsbruck og Schönberg og mellem Matrei og Brenner-passet - samt de kortere strækninger inden for disse delstrækninger - betragtes som »delstrækninger« og er omfattet af bestemmelserne for sådanne. Jeg medgiver, at den under d) nævnte strækning på grund af den særordning med halv takst, der er knyttet til den, i det væsentlige kan betragtes som en delstrækning og dermed anvendes som parameter til at fastslå, om der foreligger sammenlignelighed. Men jeg forstår ikke, hvilket formål det tjener at lade den under c) nævnte strækning indgå i de sammenlignelige delstrækninger. Ikke alene behandles den i enhver henseende som en fuld strækning; den er heller ikke omfattet af særordningen med halv takst. Jeg mener ikke, det er retfærdigt at sammenligne situationer, hvor køretøjer af samme art tilbagelægger strækninger, der svarer til hinanden, og på hvilke der gælder de samme takster. Den fulde strækning af Brenner-motorvejen kan efter min opfattelse kun sammenlignes med de under a), b) og d) nævnte delstrækninger.
35. De indvendinger mod Kommissionens kriterier, som den østrigske regering har rejst, er mere vidtgående. Republikken Østrig mener nemlig, at man for at sammenligne den fulde strækning med delstrækningerne må tage samtlige disse med i betragtning, fastslå gennemsnitsprisen for at gennemkøre dem og endelig sammenligne dette tal med prisen for at gennemkøre den fulde strækning. Republikken Østrigs beregninger viser, at gennemsnitsprisen for henholdsvis den fulde strækning og delstrækningerne er meget lig hinanden, når denne metode anvendes, og at der derfor ikke finder en indirekte forskelsbehandling sted. Jeg bestrider ikke, at en indvending af denne art berører kernen i det problem, som Kommissionens sammenlignende argumentation rejser: Hvorfor skal delstrækningerne - og kun nogle af disse - anses for sammenlignelige med den fulde strækning? Den østrigske regering mener, at dette kan besvares med, at man for motorkøretøjer med mere end tre aksler teoretisk set frit kan vælge, hvilken strækning man skal tilbagelægge, og således beslutte f.eks. at betale en kilometerpris på 69,70 ATS for at køre fra Schönberg til Nößlach (ca. 16,5 km for et beløb af 1 150 ATS) for at levere varer til turistinfrastrukturerne eller for at indsamle affald fra disse . Heroverfor har Kommissionen gjort gældende, at man alene og udelukkende bør tage de delstrækninger, som lastvognene rent faktisk benytter for at opfylde erhvervsmæssige og industrielle behov af en vis betydning, i betragtning. Hvad dette angår er kun Innsbruck og lokaliteterne Fulpmes, tæt ved Stubaital, og Matrei af en sådan erhvervsmæssig og industriel betydning, at det kan begrunde, at de er mål for en trafikstrøm af motorkøretøjer med mere end tre aksler. Bortset fra Tirols hovedstad Innsbruck, som er et betydningsfuldt erhvervscentrum, ligger der i Fulpmes virksomheder, som fremstiller bjergsportsartikler, og Matrei er hjemsted for mange store virksomheder inden for bl.a. tekstil-, bygge- og anlægs- samt kødsektoren. Alle de øvrige byer og lokaliteter langs Brenner-motorvejen har derimod næsten udelukkende turistmæssig betydning, og der er ikke nogen grund til, at de skulle være mål for en trafikstrøm af tunge lastvogne. Heraf følger efter Kommissionens opfattelse, at kun de ovenfor nævnte delstrækninger bør tages i betragtning, da det kun er dem, der benyttes af motorkøretøjer med mere end tre aksler, idet de fører til de erhvervsmæssigt mest betydningsfulde lokaliteter. Jeg mener, at Kommissionens kriterium er det bedst egnede. Det er nemlig nødvendigt, at de motorvejsstrækninger, der skal sammenlignes, er sammenlignelige, dvs. at de skal benyttes af motorkøretøjer med mere end tre aksler, der foretager transporter af samme art. Det er rimeligt at gå ud fra, at de køretøjer, der benytter den fulde strækning, og de køretøjer, der benytter de af Kommissionen nævnte delstrækninger, har analoge grunde til at bevæge sig, nemlig at udføre godstransport med lastvogn i erhvervsmæssigt eller industrielt øjemed enten i transit eller til/fra en af ovennævnte lokaliteter (Innsbruck, Fulpmes og Matrei). Der er derimod ikke nogen grund til blandt de delstrækninger, der skal tages i betragtning, at medtage strækninger, som reelt ikke har nogen betydning for godstransporten, eller som kun er af helt marginal betydning for denne. Der er således ikke grundlag for den østrigske regerings indvendinger.
36. Jeg finder det heller ikke rigtigt at bestride, at trafikken med tunge lastvogne på delstrækningerne af Brenner-motorvejen er af særdeles marginal betydning. Ifølge de statistiske oplysninger, der er til rådighed, benytter således kun 1% af de motorkøretøjer, som har mere end tre aksler, delstrækningerne af denne motorvej. Den tunge lastvognstrafiks ringe omfang på de pågældende strækninger udelukker ikke, at disse kan sammenlignes med den fulde strækning, idet det afgørende for, om der foreligger en forskelsbehandling, ikke i så høj grad er, hvordan trafikken fordeler sig mellem den fulde strækning og delstrækningerne, men hvordan trafikken på disse strækninger procentvis fordeler sig mellem østrigsk indregistrerede køretøjer og køretøjer indregistreret i de øvrige medlemsstater. Det fremgår af de disponible oplysninger, at langt størstedelen af trafikken på den fulde strækning består af ikke-østrigske køretøjer, mens langt størstedelen af de køretøjer, der benytter delstrækningerne - om end deres antal er ringe - er østrigske.
37. Den østrigske regering har anført, at skønt det ikke i sig selv er til hinder for sammenligningen, medfører trafikkens ringe omfang på delstrækningerne af Brenner-motorvejen, at den nye »differentierede« afgiftsordning (med afvigende takster for motorkøretøjer, der opfylder miljønormerne, og for nattrafik) ikke er anvendelig på disse strækninger, eftersom de forvaltningsomkostninger, som er forbundet med en ordning af denne art, er for høje i forhold til trafikmængden. Denne indvending mener jeg ikke er relevant. Den »differentierede« ordning er en del af en kompleks række afgiftsforanstaltninger, som udelukkende berører motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning, og som uafhængigt af den i denne forbindelse indførte takstdifferentiering i sig selv indebærer væsentlige forhøjelser af de vejafgifter, der skal betales for køretøjer af denne type. Delstrækningerne berøres heller ikke af disse afgiftsforhøjelser, som havde kunnet gennemføres uden at ændre det gældende forvaltningssystem og således uden at medføre yderligere omkostninger. I øvrigt er det, som anført af Kommissionen vedrørende dette punkt, ikke troværdigt, at de forvaltningsudgifter, der er forbundet med opkrævningen af en afgift, som blot er højere, ville overstige de omkostninger, som den østrigske regering afholder i forbindelse med forvaltningen af ordningen med forudbetalte kort og særordningen med halv takst på delstrækningerne. Under alle omstændigheder kan »en medlemsstat ikke ... påberåbe sig interne vanskeligheder eller bestemmelser i sin nationale retsorden, end ikke i forfatningen, til støtte for, at forpligtelser og frister i fællesskabsdirektiverne ikke overholdes«, og slet ikke, når det, som i det foreliggende tilfælde, drejer sig om overholdelsen af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Jeg mener derfor, at den østrigske regerings indvending må afvises.
38. Efter disse præciseringer, og ud fra de tidligere nævnte objektive forudsætninger, mener jeg, at det kan konkluderes, at der foreligger en indirekte forskelsbehandling af motorkøretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, og som for langt størstedelens vedkommende ikke er indregistreret i Østrig, i forhold til tilsvarende motorkøretøjer, som tilbagelægger de under a), b) og d) nævnte delstrækninger, og som for langt størstedelens vedkommende er indregistreret i Østrig. Sidstnævnte køretøjer behandles nemlig gunstigere, idet der for sådanne - når der ses bort fra kriterierne om miljønormerne og dag- eller nattrafik - skal betales henholdsvis 20 ATS pr. km, 10,53 ATS pr. km og 15,48 ATS pr. km, hvorimod der på delstrækningerne for støjsvage og mindre forurenende motorkøretøjer skal betales 33,33 ATS pr. km, for andre køretøjer 43,48 ATS pr. km, og for køretøjer af enhver art om natten 66,67 ATS pr. km. På den fulde strækning skal der således for motorkøretøjer med mere end tre aksler mindst betales - dvs. hvis de opfylder miljønormerne og foretager rejsen i dagtimerne - 33,33 ATS, hvorimod der for tilsvarende køretøjer på de delstrækninger, som må anses for relevante, gennemsnitligt skal betales 15,43 ATS pr. km. Kilometerprisen på den fulde strækning er med andre ord mere end det dobbelte af kilometerprisen på delstrækningerne. Det er i realiteten udtryk for en indirekte forskelsbehandling begrundet i køretøjernes indregistreringssted og dermed - af de tidligere anførte grunde - transportvirksomhedens nationalitet, som er i strid med bestemmelserne i artikel 7, litra b), i direktiv 93/89. En bekræftelse herpå kan, som påpeget af Kommissionen, udledes af den resolution af 17. maj 1995, hvori det tirolske delstatsparlament tog initiativ til de omtvistede afgiftsforanstaltninger. Det hedder nemlig heri, at det er nødvendigt at beskytte »nationale transportvirksomheder« (»heimische Frächter«) mod den »meget tunge byrde« (»drastische Belastung«), som er forbundet med de påtænkte takstændringer, og det erkendes således, at de nye foranstaltninger til en vis grad vil have en protektionistisk og, indirekte, en diskriminerende virkning .
Sammenligneligheden af motorkøretøjer med forskelligt akseltal
39. Kommissionen mener endvidere for så vidt angår den fulde strækning af Brenner-motorvejen, at motorkøretøjer med mere end tre aksler og motorkøretøjer med indtil tre aksler er sammenlignelige med henblik på bedømmelsen af, om der sker en i transportvirksomhedens nationalitet begrundet forskelsbehandling af de førstnævnte i forhold til de sidstnævnte. Det skal i den forbindelse nævnes, at der udelukkende skal tages de i direktiv 93/89 angivne køretøjer i betragtning, dvs. at busser, personbiler og motorkøretøjer, hvis højst tilladte bruttovægt er mindre end 12 tons, ikke skal tages i betragtning.
40. Republikken Østrig er ikke enig i, at motorkøretøjer med forskelligt akseltal er sammenlignelige. Den mener nemlig, at motorkøretøjer med mere end tre aksler slider mere på motorvejsinfrastrukturen og skader miljøet mere end motorkøretøjer med indtil tre aksler. Med hensyn til sliddet på motorvejsinfrastrukturen hævder den i det væsentlige, at motorkøretøjer med mere end tre aksler, som har en større lastkapacitet, almindeligvis kører på Brenner-motorvejen med en bruttovægt, som er klart højere end de øvrige køretøjers, og derfor slider den hurtigere. Hvad indvirkningen på miljøet angår, har den østrigske regering fremhævet de negative følger, som sådanne køretøjers større motorkraft kan have på brændstofforbruget og dermed omfanget af den forurenende udstødning.
41. Kommissionen har fremført flere argumenter for at imødegå disse indvendinger. Den har for det første gjort gældende - uden at blive modsagt af de østrigske myndigheder - at »det slid på vejnettet, som forårsages af et bestemt køretøj, ikke blot afhænger af antallet af aksler, men også af andre faktorer såsom totalvægten i forhold til antallet af aksler, vægten pr. aksel og affjedringen af drivakslen« . For det andet er der ifølge Kommissionen ikke noget holdepunkt for at antage, at køretøjer med mere end tre aksler skulle være mere skadelige for miljøet end køretøjer med indtil tre aksler i betragtning af, at mere end 90% af de køretøjer, som har mere end tre aksler, opfylder »EURO II«-normerne . Disse argumenter mener jeg gør det muligt at bortvejre enhver tvivl om, at motorkøretøjer med indtil tre aksler kan sammenlignes med motorkøretøjer med mere end tre aksler.
42. Nu hvor det er fastslået, at de to køretøjstyper er sammenlignelige, skal det undersøges, om der er tale om en indirekte forskelsbehandling i det foreliggende tilfælde. De eneste oplysninger, som kan anvendes hertil, findes i tabel 6 i den tidligere nævnte østrigske tekniske undersøgelse. Uden hensyntagen til de tilbagelagte strækningstyper var ifølge denne undersøgelse 99,6% af de motorkøretøjer med indtil tre aksler, der anvendtes til indenlandsk trafik, 88,2% af sådanne køretøjer, der blev benyttet til trafik, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted var beliggende i Østrig, og ingen af de til transit anvendte køretøjer indregistreret i Østrig i 1994. Indlysende nok henholder Kommissionen sig i sin påstand om, at størstedelen af de pågældende køretøjer er østrigske, til de to første procenttal, hvorimod Republikken Østrig fremhæver transittrafikken for at påvise, at ingen af de køretøjer, hvormed denne udføres, er østrigske . Der er tale om et klassisk eksempel på talmanipulation. Det skal derfor undersøges, hvad der reelt fremgår af de disponible oplysninger. For 1994 angives i førnævnte tabel et gennemsnitstal pr. dag på 334 motorkøretøjer med indtil tre aksler, som fordeler sig således: indenlandsk trafik 189, trafik med afsendelses- eller bestemmelsessted i Østrig 43, transittrafik 102. Jeg mener ikke, at den indenlandske trafik bør tages i betragtning, eftersom der til denne trafiktype kun har medvirket køretøjer, som pr. definition ikke tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen. Tilbage står to andre trafiktyper, hvori der gennemsnitligt har deltaget 145 køretøjer pr. dag (334 - 189 = 145). Af disse var kun 38 indregistreret i Østrig, mens de øvrige 107 var indregistreret i andre medlemsstater. Heraf følger, at det kan antages, at kun 26% af de motorkøretøjer med indtil tre aksler, som i 1994 tilbagelagde den fulde strækning af Brenner-motorvejen, var indregistreret i Østrig, mens de øvrige 74% var indregistreret andetsteds. Det viser efter min opfattelse, at der ikke kan være tale om en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet, eftersom den gunstigere afgiftsordning for køretøjer med indtil tre aksler især kom ikke-østrigske transportvirksomheder til gode. Derfor mener jeg ikke, at denne del af Kommissionens argumentation kan tiltrædes.
Grunde, der kan retfærdiggøre den konstaterede forskelsbehandling
43. Jeg har i de foregående punkter redegjort for, hvordan de takstændringer, som den østrigske regering indførte i 1995 og 1996, kan give anledning til en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, og hvoraf langt størstedelen ikke er indregistreret i Østrig, i forhold til de hertil svarende, for langt størstedelens vedkommende i Østrig indregistrerede, køretøjer, der tilbagelægger visse delstrækninger af den samme motorvej, som er fundet at være relevante for trafikken med tunge lastvogne. Denne forskelsbehandling kan, da den er indirekte, principielt retfærdiggøres af objektive og neutrale formål, der bl.a. kan hænge sammen med transportpolitiske og miljømæssige hensyn . Regeringen har udtrykkelig henvist til disse hensyn, og det må derfor undersøges, om de foreligger, og om de i det foreliggende tilfælde må influere på behandlingen af transportvirksomhederne.
44. Den østrigske regering kom i sin brevveksling med Kommissionen før anlæggelsen af sagen ind på spørgsmålet om beskyttelsen af miljøet, men har - bortset fra en kort omtale af den skadelige indvirkning på miljøet, som motorkøretøjer med mere end tre aksler forårsager, og nødvendigheden af at tage hensyn til den del af befolkningen, der bor tæt på motorvejen, navnlig om natten - ikke henvist udtrykkelig dertil i svarskriftet eller i duplikken. Man kan kun være enig med den østrigske regering i det absolut nødvendige i at beskytte miljøet også inden for transportpolitikkens rammer . I den foreliggende sag har den østrigske regering imidlertid ikke konkretiseret, hvordan det kan gavne beskyttelsen af det berørte område at indføre diskriminerende vejafgifter. Det er tilstrækkeligt at anføre herom, at indirekte forskelsbehandling af ikke-østrigske transportvirksomheder ikke forekommer at være det eneste redskab, der egner sig til at ramme bestemte typer motorkøretøjer, som af tekniske grunde, der vedrører støj og forurenende udstødning, findes at være mere skadelige end andre .
45. Hvad hensynet til den nationale transportpolitik angår har den østrigske regering fremhævet den store mængde transittrafik på Brenner-motorvejen, herunder navnlig de såkaldte »trafikomlægninger« (»Umwegtransit«). Dette udtryk henviser til det forhold, at en betydelig del (30-40%) af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der foretager godstransport mellem på den ene side Tyskland og Nordeuropa og på den anden Italien, foretrækker at forlænge deres normale rute og køre igennem Republikken Østrig ad Brenner-motorvejen i stedet for at køre igennem Schweiz, hvor motorvejsafgifterne er højere, eller at benytte bjergpassene og tunnelerne på den franske side. Det er således en fordel at køre igennem Republikken Østrig i stedet for Schweiz med de højere afgifter, hvis motorkøretøjet kommer fra Bruxelles og skal til Milano . Jeg bestrider ikke, at den østrigske regering med nogen berettigelse kan beklage sig over den særlige situation, som »Tirol-korridoren« befinder sig i. Den udgør en smal passage mellem to store medlemsstater (Tyskland og Italien), hvis erhvervsliv er stærkt forbundet med hinanden, og hvis samhandel bevirker en stadig stigning i vejgodstransporten. Jeg bestrider heller ikke, at udviklingen af den kombinerede transport og trafikaftalerne mellem Fællesskabet og Schweiz er præget af forsinkelser. Jeg mener dog ikke, at de ulemper, som den østrigske regering har peget på, navnlig i forbindelse med den foreliggende sag, kan anses for at udgøre en legitim begrundelse for en statslig foranstaltning, der strider imod princippet om forbud mod forskelsbehandling. Indførelsen af en diskriminerende afgiftsordning er nemlig ikke egnet til at løse disse problemer, da den uden at fjerne de strukturelle årsager til den uforholdsmæssigt store transittrafik gennem Republikken Østrig blot medfører en behandling, der stiller ikke-østrigske transportvirksomheder ugunstigt. Jeg mener således, at artikel 7, litra b), i direktiv 93/89 ikke tillader forskelsbehandling af transportvirksomheder, som for at mindske deres udgifter tilbagelægger strækninger, der er længere end andre strækninger, som de kunne benytte. Efter min opfattelse kan den afskrækkende hensigt, som de østrigske myndigheder forfølger ved hjælp af den nye afgiftsordning, følgelig ikke anses for et objektivt og neutralt formål, der kan retfærdiggøre en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet .
Anbringendet om indirekte forskelsbehandling begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted
46. Kommissionen har kritiseret Republikken Østrig for gennem takstændringerne i 1995 og 1996, i strid med forbuddet i artikel 7, litra b), i direktiv 93/89, at have indført endnu en indirekte forskelsbehandling, der er begrundet i transportens afsendelses- eller bestemmelsessted. Kommissionens anbringende, som er uklart og ufuldstændigt formuleret, gør det nødvendigt at klarlægge anvendelsesområdet for den nævnte bestemmelse, der af grunde, som jeg redegør for nedenfor, bør undersøges uafhængigt af den allerede behandlede bestemmelse, der forbyder forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet.
47. Direktiv 93/89 forbyder, idet det anvender udtrykket »transportens afsendelses- eller bestemmelsessted«, direkte eller indirekte forskelsbehandling af transportvirksomhederne, uanset nationalitet, som er begrundet i det sted, som godset enten afsendes fra eller transporteres til. Formålet er at undgå præferentiel behandling relateret til en lokalitet, et område eller en hel medlemsstat, der er berørt af en særlig høj trafiktæthed, eller som har særlige erhvervsmæssige interesser. Grundlaget for forbuddet er nødvendigheden af at fjerne fordrejning af konkurrencen mellem transportvirksomheder i medlemsstaterne . At forbuddet ikke tager hensyn til transportvirksomhedens nationalitet betyder, at begreberne »afsendelsessted« og »bestemmelsessted« skal forstås således, at de omfatter samtlige potentielle varianter af en transport, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted er en lokalitet beliggende i en given medlemsstat, og som omfatter såvel indenlandsk som international trafik med eller uden transit . Med hensyn til international trafik gælder der i øvrigt for Republikken Østrig en særlig fællesskabsordning. Denne form for trafik er nemlig omfattet af en differentieret ordning, der angår såvel den indenlandske trafik som den, der har en østrigsk lokalitet som afsendelses- eller bestemmelsessted . Kommissionens anbringende, hvorefter køretøjer, der transporterer gods i transit gennem østrigsk område, forskelsbehandles i forhold til de øvrige køretøjer, der benytter Brenner-motorvejen, må derfor vurderes på baggrund af den særlige ordning for transittrafik i Østrig. Forskelsbehandling af køretøjer, der kører i transit, må bedømmes strengere, fordi Republikken Østrig er omfattet af en ordning, hvorefter denne form for trafik, for at efterkomme Republikken Østrigs egen anmodning, i forvejen er underlagt meget restriktive betingelser . For at fastslå, om Republikken Østrig har begået den forseelse, som den beskyldes for, skal det naturligvis undersøges, om der foreligger en indirekte forskelsbehandling i det aktuelle tilfælde. I dette øjemed skal den metode, som blev anvendt i det foregående, benyttes til at afgøre, om der foreligger en sådan indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet.
48. Kommissionens ræsonnement kan sammenfattes således: a) De omtvistede takstændringer rammer kun motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen. b) Langt størstedelen af disse køretøjer foretager transitkørsel gennem østrigsk område. c) Dette medfører en indirekte forskelsbehandling af de pågældende, hovedsagelig til transitkørsel bestemte, køretøjer, som er begrundet i transportvirksomhedens afsendelses- og bestemmelsessted, i forhold til køretøjer, der hovedsagelig er bestemt til anden form for trafik end transittrafik, nemlig motorkøretøjer med mere end tre aksler, som tilbagelægger delstrækninger, og motorkøretøjer med indtil tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning.
49. Jeg understregede i forbindelse med behandlingen af det foregående anbringende, at de omtvistede takstændringer kun rammer motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning. For at vise, at langt størsteparten af køretøjerne af denne type transporterer gods i transit, har Kommissionen, uimodsagt af den sagsøgte regering, gjort gældende, at 99% af de motorkøretøjer, der har mere end tre aksler, tilbagelægger den fulde strækning, at 80% af godstransporten på Brenner-motorvejen er transittrafik, og at 94% af transittrafikken udføres af køretøjer, som ikke er indregistreret i Østrig . Jeg mener ikke, at disse tal beviser Kommissionens påstand. Det skal nemlig tages i betragtning, at det første procenttal (99%) også omfatter køretøjer, der ikke foretager transitkørsel, mens der i det andet (80%) og tredje (94%) ikke sondres på grundlag af akseltal. Det fremgår af tabel 6 i den flere gange nævnte østrigske tekniske undersøgelse, at et dagligt gennemsnit på 2 439 køretøjer af de motorkøretøjer, der havde mere end tre aksler, i 1994 foretog transitkørsel, at gennemsnitligt 370 køretøjer udgjorde trafik, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted lå i en østrigsk lokalitet, og at gennemsnitligt 31 køretøjer hørte til den indenlandske trafik (i Republikken Østrig). Når man trækker mængden af indenlandsk trafik, der i almindelighed ikke foregår ad den fulde strækning, fra de foregående tal, kommer man frem til, at den fulde strækning pr. dag gennemsnitligt blev tilbagelagt af 2 809 motorkøretøjer med mere end tre aksler (2 439 + 370 = 2 809). Mens det er sikkert, at transittrafikken altid foregår ad den fulde strækning, kan en tilsvarende konstatering ikke foretages for så vidt angår trafik, hvis afsendelses- eller bestemmelsessted ligger i en østrigsk lokalitet. Denne trafik kan, da den opfylder forskellige behov, nemlig også foregå ad delstrækningerne (man kan f.eks forestille sig trafik i begge retninger både fra og til Matrei). For sidstnævnte trafiktypes vedkommende kan der således i princippet opstilles et første scenario, hvor hele »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafikken« altid foregår ad den fulde strækning, og et andet scenario, hvor denne trafik aldrig foregår ad den fulde strækning. I det første scenario medregnes transittrafikken i »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafikken«. Denne fremgangsmåde fører til den slutning, at et dagligt gennemsnit på 2 439 køretøjer, dvs. 86,8% af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelagde den fulde strækning i 1994, foretog transitkørsel. I det andet scenario medtages »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafikken« ikke i beregningen af transittrafikken. Resultatet af denne fremgangsmåde er, at 100% af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelagde den fulde strækning, foretog transitkørsel. Det fremgår således, at den procentvise andel af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der i 1994 foretog transitkørsel ad den fulde strækning af Brenner-motorvejen, svingede mellem et minimum på 86,8% og et maksimum på 100%. Der er ingen tvivl om, at sådanne køretøjer udgør langt størstedelen af de motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning. Det følger heraf, at Kommissionens anden påstand også underbygges af objektive oplysninger, og at den derfor kan betragtes som bevist.
50. Det følger af de indtil nu undersøgte forudsætninger, at den østrigske afgiftsordning, hvorefter der skal betales højere priser for motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning af Brenner-motorvejen, er udtryk for en (indirekte) forskelsbehandling af sådanne køretøjer, som for langt størstedelens vedkommende benyttes til transitkørsel, i forhold til køretøjer, som hovedsagelig er bestemt til anden form for trafik end transittrafik, og som ikke berøres af de nævnte takstændringer, nemlig motorkøretøjer med mere end tre aksler, der tilbagelægger delstrækninger, og motorkøretøjer med indtil tre aksler, der tilbagelægger den fulde strækning. Jeg vil ikke beskæftige mig med, om de undersøgte situationer er sammenlignelige, idet jeg mener at have efterprøvet dette under behandlingen af det første anbringende. Tilbage står at undersøge, om der i det aktuelle tilfælde rent faktisk foreligger en indirekte forskelsbehandling.
51. De motorkøretøjer med mere end tre aksler, der benytter delstrækningerne, er i almindelighed ikke bestemt til at blive anvendt til transittrafik. De er genstand for afgiftsmæssig behandling, der, som konstateret under behandlingen af det første anbringende, er gunstigere end den, som tilsvarende køretøjer, der benytter den fulde strækning og for langt størstedelens vedkommende foretager transitkørsel, er genstand for. Der kan derfor siges at foreligge en indirekte forskelsbehandling begrundet i afsendelses- eller bestemmelsesstedet for transporten i den ovenfor angivne betydning.
52. Derimod erindrer jeg for så vidt angår motorkøretøjer med indtil tre aksler om, at de disponible oplysninger for 1994 viser, at gennemsnitligt 145 køretøjer pr. dag af denne type foretog transitkørsel og »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafik« (de eneste trafiktyper, der involverer den fulde strækning). Af disse køretøjer foretog kun 43 »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafik«, mens de øvrige 102 foretog transitkørsel. Af de motorkøretøjer med indtil tre aksler, som i 1994 tilbagelagde den fulde strækning af Brenner-motorvejen, foretog en procentvis andel, der svinger mellem 70,3% (hvis »afsendelses- eller bestemmelsesstedstrafikken« altid foregår ad den fulde strækning) og 100% (hvis denne trafik aldrig foregår ad den fulde strækning), følgelig transitkørsel. Det er således især de til transitkørsel anvendte køretøjer, der har haft gavn af afgiftsordningen, som er gunstigst for motorkøretøjer med indtil tre aksler. Jeg mener derfor ikke, at der foreligger nogen indirekte forskelsbehandling, der er begrundet i afsendelses- eller bestemmelsesstedet for transporten.
53. Med hensyn til om der er formål, der kan retfærdiggøre forskelsbehandlingen til ugunst for motorkøretøjer med indtil tre aksler, som tilbagelægger den fulde strækning under transitkørsel, i forhold til køretøjer, der benytter delstrækningerne, og som benyttes i andre typer trafik, har de betragtninger, som jeg fremsatte i forbindelse med Kommissionens første anbringende, også gyldighed for dette spørgsmål, og jeg henviser derfor til dem.
Anbringendet om manglende sammenhæng mellem vejafgiftssatserne og omkostningerne i forbindelse med infrastrukturnettet
Indledende betragtninger
54. Kommissionen har over for den østrigske regering gjort et tredje og sidste anbringende gældende, som er meget forskelligt fra dem, som jeg indtil nu har behandlet. Det går ud på, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 7, litra h), i direktiv 93/89, hvorefter »satserne for vejafgifter [skal] baseres på omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af det pågældende infrastrukturnet«. For at undersøge, om der er grundlag for anbringendet, er det nødvendigt nærmere at afklare betydningen og rækkevidden af denne bestemmelse, som parterne fortolker forskelligt, og derpå fastslå, om der i det foreliggende tilfælde er sammenhæng mellem takstændringerne i 1995 og 1996 og omkostningerne i forbindelse med »det pågældende infrastrukturnet«.
55. Jeg understreger indledningsvis, at der kun skal betales vejafgift på seks strækninger - herunder Brenner-motorvejen - af det østrigske motorvejsnet på i alt 660 km. Når den østrigske regering i forvejen for alle i Østrig eller udlandet indregistrerede køretøjer, hvis højst tilladte bruttovægt er mindst 12 tons, opkræver brugsafgifter for benyttelse af motorvejsnettet, ville opkrævningen af vejafgifter på Brenner-motorvejen være udtryk for en tilsidesættelse af artikel 7, litra a), i direktiv 93/89, da det bestemmes heri, at »vejafgifter og brugsafgifter [ikke] må ... opkræves samtidig for anvendelse af en og samme vejstrækning«, medmindre der fandtes en undtagelsesbestemmelse. Kommissionen har i øvrigt ikke rettet nogen specifik kritik mod Republikken Østrig vedrørende dette særlige aspekt af afgiftsordningen for Brenner-motorvejen, da den går ud fra, at den i artikel 7, litra a), andet afsnit, omhandlede undtagelse, hvorefter »medlemsstaterne ... på vejnet, hvor der betales brugsafgift, [dog] ligeledes [kan] opkræve vejafgift for benyttelse af broer, tunneler og veje over bjergpas«, finder anvendelse. Kommissionen mener, at Brenner-motorvejen er omfattet af denne undtagelse, da den kan opfattes som en kæde af broer, tunneler og veje over bjergpas . Kommissionens fortolkning af undtagelsesbestemmelsen - som den østrigske regering naturligvis ikke bestrider - har, som det vil fremgå, væsentlige følger for sammenhængen mellem de med Brenner-motorvejen forbundne vejafgifter og omkostninger.
Fortolkningen af artikel 7, litra h), i direktiv 93/89
56. Kommissionen mener, at bestemmelsen i artikel 7, litra h), i direktiv 93/89 skal fortolkes således, at vejafgiftssatserne for en motorvejsstrækning skal baseres på omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af den pågældende strækning. Heraf følger, at enhver forhøjelse af vejafgiftssatserne for den pågældende strækning kun er berettiget, hvis, og i den udstrækning, den er begrundet i en stigning i de med strækningen forbundne omkostninger. I det foreliggende tilfælde er udtrykket »det pågældende infrastrukturnet« ensbetydende med strækningen Brenner-motorvejen. De omkostninger, som er forbundet med denne, skal danne grundlag for vejafgiftssatserne, herunder de satser, som de forhøjelser, der er blevet gennemført ved de omtvistede afgiftsforanstaltninger, har resulteret i.
57. Den østrigske regering har derimod gjort gældende, at udtrykket »det pågældende infrastrukturnet« angiver samtlige de motorvejsstrækninger, der er omfattet af en bestemt finansieringsordning, hvilket i det foreliggende tilfælde vil sige det samlede østrigske motorvejsnet, som finansieres af Asfinag, der - som tidligere nævnt - har til opgave at rejse den til bygningen og udviklingen af de østrigske motorveje nødvendige kapital på markedet. Det skal tages i betragtning, at det samlede motorvejsnet, der drives af Asfinag, omfatter 660 km, at der kun opkræves vejafgift på seks strækninger af dette net, og endelig at selskabet er kronisk forgældet . Den østrigske regering mente derfor, at det var nødvendigt - og i fuld overensstemmelse med direktiv 93/89 - at forhøje afgiftssatserne på Brenner-motorvejen for at dække Asfinag's finansieringsomkostninger.
58. Jeg mener, at de vejafgifter, som den østrigske regering opkræver på Brenner-motorvejen, er omfattet af den særlige undtagelsesbestemmelse i artikel 7, litra a), andet afsnit, i direktiv 93/89, eftersom denne motorvej må betragtes som en kæde af broer, tunneler og veje over bjergpas. Det kan udledes af bestemmelsen, at der skal være sammenhæng mellem de pågældende vejafgifter og den økonomiske forvaltning af den motorvejsstrækning, som omfatter de nævnte anlæg. Heraf følger, at vejafgifterne skal være fastsat på grundlag af de omkostninger, der er forbundet med bygningen, driften og udviklingen af de pågældende anlæg, der varetages af Alpen Straßen AG. Republikken Østrigs krav om at kunne kæde de vejafgifter, der opkræves på Brenner-motorvejen, sammen med de finansieringsudgifter, som Asfinag afholder i forbindelse med det samlede østrigske motorvejsnet, svarer til at gøre en tilfældig omstændighed, nemlig at Asfinag er finansielt ansvarlig for det samlede østrigske motorvejsnet, til en faktor, der er permanent sammenkædet med de opkrævne afgifter og afholdte udgifter, uden hensyntagen til den geografiske sammenhæng mellem afgifterne og den motorvejsstrækning, som de er indført for, som omfatter meget omkostningskrævende anlæg, og som gør afgifterne berettigede som en undtagelse. Desuden ville de vejafgifter, der opkræves på Brenner-motorvejen, kunne forhøjes i det uendelige, uden at forhøjelserne kunne findes at være i strid med direktiv 93/89, hvis de skulle anvendes til at dække Asfinag's gæld. Noget sådant ville efter min opfattelse være meningsløst, da det ville fratage bestemmelsen i artikel 7, litra h), dens effektive virkning. Jeg mener derfor, at det under hensyn til bestemmelsens betydning og formål må fastslås, at der skal være en sammenhæng mellem afgiftssatserne for en motorvejsstrækning, der, som i det foreliggende tilfælde, omfatter særlige anlæg, og de omkostninger, der specifikt vedrører denne strækning. Af netop disse grunde mener jeg, at den opfattelse bør anerkendes, at sammenhængen mellem afgiftssatserne og de med infrastrukturnettet forbundne omkostninger i det foreliggende tilfælde kun skal relatere sig til Brenner-motorvejsstrækningen.
59. Endelig skal jeg behandle en række indvendinger, som den østrigske regering har fremsat mod den opfattelse, som jeg nu har erklæret mig enig i. De drejer sig om de uønskelige følger, som den påstås at indebære for forholdet mellem vejafgiftssatserne og trafikmængderne. På lidet benyttede motorveje skal afgifterne holdes på et forholdsvis højt niveau for at tage hensyn til de omkostninger, som er forbundet med de pågældende motorveje. Til gengæld kan afgifterne på motorveje med høj trafiktæthed - såsom Brenner-motorvejen - følgelig holdes på et lavere niveau, idet de samlede omkostninger fordeles på et større antal brugere. Dette fører til den paradoksale situation, at man for at bevare ligevægten mellem afgifter og omkostninger skal lade enhver forøgelse af trafikmængden på Brenner-motorvejen modsvare af en nedsættelse af afgiftssatserne, hvilket på sin side vil skabe betingelser for endnu en forøgelse af trafikken, som vil skulle følges af endnu en afgiftsnedsættelse og så fremdeles i det uendelige . Den østrigske regering mener, at en ond cirkel af denne art ville have en meget skadelig indvirkning på miljøbeskyttelsen og transportpolitikken.
60. Der er ikke grundlag for denne indvending. Den følge, som den østrigske regering har omtalt, er blot udtryk for en for bogstavelig fortolkning af bestemmelsen i artikel 7, litra h), i direktiv 93/89 og af den sammenhæng mellem omkostningerne og afgifterne, der foreskrives i den. Det forholder sig nemlig således, at det inden for rammerne af direktivets systematik ganske vist er tilladt at opkræve vejafgifter på bestemte motorvejsstrækninger ud over - som i det foreliggende tilfælde - en eventuel brugsafgift, men at der også fastsættes et - nødvendigvis ikke for strikt formuleret - loft, som afgiftssatserne ikke bør overskride, og som udgøres af de med infrastrukturerne forbundne omkostninger. Disse grundprincipper sikrer, at vejafgiftssatserne er rimelige og moderate .
Manglen på sammenhæng mellem afgifter og omkostninger i det foreliggende tilfælde
61. Den østrigske regering tilsendte i 1996 Kommissionen en række tabeller over Alpen Straßen AG's indtægter og udgifter i finansårene 1985-1994 og over selskabets indtægter og udgifter ifølge overslagene for 1995, 1996 og 1997 . Alpen Straßen AG driver bl.a. Brenner-motorvejen. Udviklingen i omkostningerne i forbindelse med Brenner-motorvejen og provenuet af de vejafgifter, der opkræves for at benytte den, kan udledes med tilstrækkelig klarhed af disse tabeller . Da de omtvistede takstændringer blev vedtaget, androg omkostningerne i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen, ifølge den østrigske regerings skøn for 1996, 576,4 mio. ATS. Heraf vedrørte 25,5, mio. ATS bygnings- og udviklingsudgifter og 550,9 mio. ATS forvaltnings-, drifts- og vedligeholdelsesomkostninger. Med hensyn til vejafgifterne forventedes i 1996 en indtægt på 1 458 mio. ATS. Dette tal er i høj grad udtryk for en undervurdering, idet det ikke tager hensyn til de afgiftsforhøjelser, der blev gennemført i 1996 .
62. Sammenholder man, for 1996, de anslåede omkostninger i forbindelse med bygning, drift og udvikling af Brenner-motorvejen (576,4 mio. ATS) med det forventede (undervurderede) provenu af vejafgifterne (1 458 mio. ATS), konstaterer man, at vejafgifterne overstiger omkostningerne med 153%. Heraf kan det sluttes, at der ikke er nogen sammenhæng mellem de nye vejafgiftssatser og omkostningerne i forbindelse med den motorvejsstrækning, som de vedrører. Den omstændighed, at Alpen Straßen AG hvert år overfører en del af sine indtægter til Asfinag med henblik på at dække Asfinag's tab, bekræfter, for så vidt det skulle være fornødent, at Alpen Straßen AG's årlige udbytte af vejafgifterne er højere end de omkostninger, som er forbundet med driften af Brenner-motorvejen. For 1996 blev det anslået, at der skulle overføres 1 063,8 mio. ATS . Det er derfor indlysende, at de omtvistede takstændringer ikke er baseret på de med »det pågældende infrastrukturnet« forbundne omkostninger. De synes nemlig hverken at være nødvendige for at dække disse omkostninger eller for at sikre den samlede finansielle ligevægt i det koncessionerede selskab, der opkræver vejafgifterne. Ud fra disse oplysninger står det derfor klart, at den østrigske regering har tilsidesat artikel 7, litra h), i direktiv 93/89.
63. Den østrigske regering har desuden gjort gældende, at det for at fastslå sammenhængen mellem omkostninger og vejafgifter er nødvendigt at anvende andre oplysninger som reference end dem, som den tilsendte Kommissionen i 1996, nemlig de tal, der fremkom ved anvendelsen af den nye metode for beregningen af omkostningerne i forbindelse med infrastrukturnettet, som efter forslag fra Republikken Østrig blev benyttet under forhandlingerne mellem Fællesskabet og Schweiz vedrørende vejgodstransport . Denne metode svarede til den, der blev anvendt af Schweiz til fastsættelse af omkostningerne i forbindelse med Basel-Chiasso-korridoren. Jeg mener ikke, at denne beregningsmetode er anvendelig i det foreliggende tilfælde. Den går nemlig ud på at fastsætte størrelsen af de med infrastrukturnettet forbundne omkostninger på grundlag af de afgifter, der skal betales for de forskellige typer af køretøjer, som benytter den, således at de østrigske og de schweiziske motorvejsafgifter grundlæggende bliver ens, og det tidligere omtalte problem med hensyn til »trafikomlægninger« dermed undgås. Det er indlysende, at metoden på grund af sit særlige formål ikke er egnet som grundlag for beregningen af omkostningerne i forbindelse med Brenner-motorvejen, hvilket de ovenfor angivne oplysninger, som også hidrører fra de østrigske myndigheder, til gengæld er. Det skal tilføjes, at de østrigske myndigheder ikke har forklaret, hvorfor de tal, som fremkommer ved anvendelsen af den inden for rammerne af forhandlingerne med Schweiz udarbejdede beregningsmetode, skulle være mere signifikante end de tal, som Republikken Østrig tilsendte Kommissionen under den administrative procedure, og som jeg har behandlet i det foregående .
Sagens omkostninger
64. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand derom, foreslår jeg, at Republikken Østrig tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
65. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den løser tvisten mellem Kommissionen og Republikken Østrig på følgende måde:
»1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, litra b) og h), i Rådets direktiv 93/89/EØF af 25. oktober 1993 om opkrævning i medlemsstaterne af afgifter på visse køretøjer, der anvendes til vejgodstransport, samt af vejafgifter og brugsafgifter for benyttelse af visse infrastrukturer, idet den henholdsvis den 30. maj 1995 og den 9. januar 1996, med virkning fra henholdsvis den 1. juli 1995 og den 1. februar 1996, har udstedt to beslutninger om ændring af reglerne om vejafgifter for den fulde strækning af Brenner-motorvejen for motorkøretøjer med mere end tre aksler, som giver anledning til en indirekte forskelsbehandling begrundet i transportvirksomhedens nationalitet og i afsendelses- eller bestemmelsesstedet for transporten, samt undladt at basere vejafgiftssatserne på de med infrastrukturnettet forbundne omkostninger.
2) Republikken Østrig betaler sagens omkostninger.«