61991CC0213_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Les conclusions que voici concernent deux recours en annulation étroitement liés qui ont été formés par Abertal SAT et 18 autres organisations de producteurs espagnols respectivement contre un règlement de la Commission (dans l' affaire C-213/91) et contre un règlement du Conseil (dans l' affaire C-264/91) qui modifient les conditions d' application des mesures d' aide pour les fruits à coque et les caroubes.
Les faits et le cadre juridique
2. Les caroubes et les fruits à coque (principalement les amandes, les noisettes, les noix et les pistaches) relèvent de l' organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes. Cette organisation de marché a été instituée par le règlement du Conseil (CEE) n
1035/72 (1). Le titre II de ce règlement de base prévoit la possibilité de constituer des organisations de producteurs et de leur confier un rôle de régulation de l' offre, de la qualité et des prix.
3. En 1989, le règlement (CEE) n
789/89 du Conseil a introduit dans le règlement précité un titre II bis qui contient des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes (2). Le préambule du règlement fait apparaître que le législateur communautaire était préoccupé par le retard technique et la faible productivité de ce sous-secteur. Afin de stimuler davantage les membres des associations de producteurs à moderniser leurs exploitations, les aides ne seront plus accordées désormais qu' à la condition que le producteur présente un plan d' amélioration de la qualité et de la commercialisation de sa production.
4. Les principales règles régissant ces plans d' amélioration de la qualité et de la commercialisation (que nous appellerons désormais succinctement "plans") figurent à l' article 14 quinquies nouvellement ajouté:
"1. Les organisations de producteurs bénéficient des aides prévues aux articles 14 ter et 14 quater lorsqu' elles présentent un plan d' amélioration de la qualité ainsi que de la commercialisation, approuvé par les autorités compétentes de l' État membre.
Le plan visé au premier alinéa poursuit en premier lieu un objectif d' amélioration de la qualité de la production par une reconversion variétale ou une amélioration culturale sur des superficies de culture homogènes, non disséminées, et, le cas échéant, un objectif d' amélioration de la commercialisation...
2. Les plans approuvés bénéficient pour leur réalisation d' une aide communautaire de 45 % lorsque leur financement est supporté pour 45 % par les organisations de producteurs et pour 10 % par l' État membre.
Le concours de l' État membre et l' aide communautaire sont toutefois plafonnés. Ce plafond est déterminé en fonction de la superficie d' une culture non disséminée et d' un montant maximal par hectare.
Le concours de l' État membre et l' aide communautaire sont versés sur des périodes de 10 ans. L' aide maximale est dégressive.
3. Le Conseil définit à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission:
- Le montant maximal par hectare du concours de l' État membre et de l' aide communautaire
- La dégressivité du concours national et de l' aide communautaire.
4. Les États membres communiquent à la Commission les plans que les organisations de producteurs leur soumettent. Ces plans ne peuvent être approuvés par l' autorité compétente de l' État membre qu' après leur communication à la Commission et au terme d' un délai de 60 jours pendant lequel cette dernière peut présenter des demandes de modification ou de rejet des plans."
5. Le règlement (CEE) n
790/89 du Conseil a fixé le montant maximum par hectare, visé au paragraphe 2 précité, à 300 écus pour les cinq premières années et à 210 écus pour les cinq années suivantes (3).
La Commission a fixé les modalités d' application des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes par le règlement (CEE) n
2159/89. (4)Ce règlement énonce en détail les conditions de la reconnaissance des organisations de producteurs, les mesures que les plans d' amélioration doivent contenir, les renseignements administratifs qui doivent être fournis ainsi que la procédure d' approbation des plans. Le règlement (CEE) n 3403/89 a en outre introduit la possibilité d' obtenir des avances sur les aides relatives à la réalisation des plans d' amélioration (5).
6. Le régime a été modifié à deux reprises en 1991 par deux règlements. Le règlement (CEE) n
1304/91 de la Commission contient de nouvelles dispositions relatives à la modification des plans approuvés, concernant les renseignements à fournir dans les demandes d' aide et modifie les règles qui régissent les avances sur les aides (6). Le règlement (CEE) n
2145/91 du Conseil modifie les montants maximum des aides qui peuvent être octroyés dans le cadre des plans décennaux (7).
Les recours qui ont été introduits dans les deux affaires qui nous occupent aujourd' hui visent à l' annulation de ces deux règlements. Les parties requérantes sont 19 associations espagnoles de producteurs dont les plans d' amélioration avaient déjà été approuvés avant la promulgation des règlements entrepris. Selon les informations fournies par la Commission, il y avait au total 38 associations de producteurs (toutes espagnoles) qui se trouvaient dans cette situation. Depuis lors, d' autres associations de producteurs, non plus seulement d' Espagne mais également de France et d' Italie, ont introduit des demandes de reconnaissance.
L' objet précis des recours en annulation
7. L' affaire C-213/91. Le recours formé dans cette affaire vise à l' annulation de l' article 1er du règlement (CEE) n 1304/91 de la Commission. Cet article modifie le règlement (CEE) n
2159/89 de la Commission sur trois points.
8. En premier lieu, les règles qui permettent de modifier les plans en cas d' augmentation ou de diminution de la superficie couverte par ceux-ci ont été modifiées à deux égards. En ce qui concerne la modification pour augmentation de la superficie, le règlement introduit une nouvelle restriction en ce qu' une telle modification ne peut être demandée qu' une seule fois et uniquement à partir de la quatrième année après l' approbation initiale du plan (8). En ce qui concerne la diminution de la superficie couverte par le plan, le règlement ajoute une nouvelle disposition: "l' autorité compétente prend acte de la diminution de la superficie du verger couverte par le plan et qui résulte d' une diminution du nombre des adhérents de l' organisation de producteurs" (9).
9. En second lieu, les dispositions administratives relatives aux demandes d' aide introduites en exécution de plans d' amélioration préalablement approuvés, sont complétées par l' exigence suivante: "les demandes d' aide comportent tous les éléments nécessaires à l' identification géographique de la partie du verger couverte par chaque type de travaux effectués au cours de cette période annuelle. Les factures et pièces justificatives comportent la référence précise à la partie du verger faisant l' objet des travaux en cause" (10).
10. En troisième lieu, trois modifications sont apportées au régime des avances. Auparavant déjà, la demande de versement de l' avance devait être accompagnée de pièces justificatives indiquant que la mise en oeuvre de la partie du plan afférente à cette année-là avait déjà commencé. Précédemment les pièces justificatives devaient porter sur au moins 20 % des frais estimés tandis que désormais elles devront porter sur au moins 50 % de ceux-ci. De surcroît, la demande devra désormais "comporte(r) tous les éléments nécessaires à l' identification de la partie du verger couverte par les différents types de travaux de la tranche annuelle." Enfin, le montant maximum des avances est modifié. Jadis le montant de chaque avance était "au maximum égal à 80 % de la participation financière globale de l' État membre et de la Communauté". Désormais il est "au maximum égal à 50 % de la participation financière annuelle de la Communauté ... Ce paiement est subordonné au versement effectif de 50 % de la contribution de l' État membre..." (11).
11. Aux termes de l' article 2 du règlement (CEE) n 1304/91, ces modifications entrent en vigueur le troisième jour suivant celui de leur publication au Journal officiel, c' est-à-dire le 21 mai 1991.
12. Les parties requérantes n' ont demandé l' annulation que de l' article 1er du règlement (CEE) n
1304/91 et n' attaquent donc pas l' article 2 relatif à l' entrée en vigueur du règlement. Néanmoins, elles fondent leur recours en grande partie sur une violation alléguée de droits acquis, sur la violation de la confiance légitime et sur la violation de l' interdiction de rétroactivité. Ces moyens concernent donc bel et bien l' application immédiate des nouvelles règles aux plans d' amélioration déjà approuvés auparavant (et notamment les plans des requérantes). C' est la raison pour laquelle nous ne considérerons pas que le silence de la requête quant à l' annulation de l' article 2 rend celle-ci irrecevable. Nous avons d' autant moins de raison de le faire que ni le Conseil ni la Commission n' en ont pris un moyen d' irrecevabilité.
13. Affaire C-264/91. Le recours formé dans cette affaire vise à l' annulation de l' article 1er du règlement (CEE) n 2145/91 du Conseil (que nous avons déjà évoqué au point 6). Cet article modifie le montant maximum de l' aide qui peut être accordé pour un plan décennal. Ce montant maximum avait été jadis "fixé à 300 écus pour les cinq premières années et à 210 écus pour les cinq années suivantes." (12). Ce montant maximum se décompose désormais comme suit:
"1. Un montant maximal de 475 écus par an pendant cinq années se rapporte aux actions d' arrachage suivies de replantation et/ou de reconversion variétale.
Ce montant maximal couvre le financement des travaux liés à l' exécution des actions précitées qui portent sur une superficie égale au maximum à 40 % de la superficie totale du verger couverte par le plan dont 20 % au maximum pendant les deux premières années d' exécution du plan et 20 % au maximum pendant les trois autres années.
Pour les années restantes d' exécution du plan, le montant maximal versé pour les superficies replantées ou reconverties est de 200 écus par an;
2. Un montant maximal de 200 écus par an, pour une période de dix ans, pour les travaux liés à l' exécution des autres actions, qui peuvent porter sur le reste du verger."
14. Aux termes de l' article 3 du règlement (CEE) n 2145/91, ces nouveaux montants maximum sont applicables immédiatement pour les plans d' amélioration approuvés à partir de son entrée en vigueur (c' est-à-dire après le 23 juillet 1991, qui est le jour de la publication au Journal officiel). Pour ce qui est des plans approuvés antérieurement à cette date (comme c' est le cas des plans des requérantes), les nouveaux montants maximum sont applicables "à partir du 1er septembre 1993". Le règlement ne s' applique cependant pas pour les dépenses engagées avant la date d' entrée en vigueur pour l' exécution de plans approuvés antérieurement.
15. Les parties requérantes n' ont demandé l' annulation que de l' article 1er du règlement (CEE) n
2145/91 et elles n' ont donc pas demandé l' annulation de la disposition transitoire de l' article 3. Tout comme dans l' affaire C-213/91, les requérantes fondent cependant leur recours principalement sur une violation alléguée de droits acquis, sur une violation de la confiance légitime et sur une violation de l' interdiction de rétroactivité. Ces moyens concernent donc spécifiquement l' application des nouveaux montants maximum aux plans d' amélioration qui avaient déjà été approuvés avant le 23 juillet 1991 (comme c' est le cas des plans des requérantes). Nous ne voyons pas davantage ici un motif de conclure à l' irrecevabilité du recours en annulation.
La recevabilité des recours formés par des particuliers dans la jurisprudence de la Cour
16. La Commission, partie défenderesse dans l' affaire C-213/91, et le Conseil, partie défenderesse dans l' affaire C-264/91, ont tous deux soulevé une exception d' irrecevabilité fondée sur l' article 91, paragraphe 1 du règlement de procédure. La Cour a décidé de statuer séparément sur la recevabilité. C' est la raison pour laquelle les présentes conclusions portent uniquement sur cette question.
17. Généralités. Comme chacun sait, l' article 173 du traité CEE, qui a trait aux recours en annulation, établit une distinction entre, d' une part, les recours formés par un État membre ou une institution communautaire ayant qualité pour le faire (premier alinéa) et, d' autre part, les recours introduits par toutes les autres personnes physiques ou morales (deuxième alinéa) que nous appellerons succinctement désormais les particuliers.
Aux termes de l' arrêt AETR, les États membres, le Conseil et la Commission peuvent former des recours en annulation "à l' égard de toutes dispositions prises par les institutions quelles qu' en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit" (13). En revanche, pour les particuliers, l' article 173, deuxième alinéa du traité limite la possibilité de former des recours en annulation tant en fonction de la forme que de la nature de l' acte contesté. Cette restriction ne signifie pas qu' une protection juridique complète ne serait pas assurée aux particuliers. En effet, le principe exprimé dans l' arrêt Les Verts leur est autant applicable, à savoir
"que la Communautés économique européenne est une Communauté de droit en ce que ni ses États membres ni ses institutions n' échappent au contrôle de conformité de leurs actes à la charte constitutionnelle de base qu' est le traité. Spécialement, par ses articles 173 et 184, d' une part, et par son article 177, d' autre part, le traité a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à confier à la Cour de justice le contrôle de la légalité des actes des institutions" (14).
Pour les particuliers, cependant, cette protection juridique complète est réalisée en grande partie par la possibilité qu' ont ceux-ci de s' adresser au juge national qui peut alors, sur la base de l' article 177, adresser à la Cour une question préjudicielle pouvant, notamment, porter sur la validité des actes des institutions communautaires. La restriction inscrite dans le deuxième alinéa de l' article 173, de la possibilité pour les particuliers de saisir directement la Cour d' un recours en annulation doit être vue notamment à la lumière de cette alternative qu' offre la procédure préjudicielle. Tel est également le cas en l' espèce: si la Cour devait prononcer l' irrecevabilité des recours dont elle a été saisie, cela ne signifierait pas que les parties requérantes ne disposeraient d' aucune autre voie de recours. L' aide qui leur est octroyée dans le cadre de leurs plans d' amélioration est accordée annuellement par une décision administrative de l' autorité nationale (en l' espèce espagnole) compétente (15). Comme la Commission l' a fait observer à l' audience, sans que les parties requérantes la contredisent, celles-ci peuvent, si elles le souhaitent, se pourvoir contre cette décision administrative devant le juge national compétent qui peut alors éventuellement saisir la Cour d' une question préjudicielle sur la légalité des règlements litigieux.
18. En ce qui concerne le recours en annulation ouvert au profit des particuliers par l' article 173, deuxième alinéa, il faut préciser les conditions exactes auxquelles cette possibilité de recours est soumise.
En premier lieu, tout particulier peut, aux termes de l' article 173, former un recours "contre les décisions dont (il) est le destinataire". La suite du texte de l' article indique qu' il s' agit ici d' actes qui, de par leur forme, sont des décisions adressées au requérant.
En second lieu, un particulier peut former un recours "contre les décisions qui, bien que prises sous l' apparence d' un règlement ou d' une décision adressée à une autre personne, (le) concernent directement et individuellement". La Cour a confirmé de plus tôt que cette disposition a pour objectif "de préciser ainsi que le choix de la forme ne peut pas changer la nature d' un acte" (16). Cette disposition permet donc de former des recours contre les actes qui, en raison de leur nature, sont des décisions adressées au requérant.
19. Établir si un acte contesté est, de par sa forme, une décision adressée au requérant est chose aisée: l' acte désigne le requérant comme étant le destinataire. Lorsque tel est le cas, et lorsque l' acte est susceptible d' avoir des effets juridiques (17), le recours en annulation est recevable.
Déterminer quand un acte constitue une décision adressée au requérant de par sa nature n' est pas aussi simple. L' article 173, deuxième alinéa précise qu' il doit s' agir d' actes qui "concernent (le requérant) directement et individuellement". Il existe une jurisprudence abondante de la Cour affinant ce critère et l' appliquant dans des cas concrets. Si, à cet effet, la Cour prend parfois pour point de départ la notion de "décision" (par nature), qui est alors opposée à la notion de "règlement" (par nature) (18), elle part toutefois le plus souvent du concept complémentaire d' actes qui "concernent (le requérant) directement et individuellement" (19). Nous choisissons la dernière formulation parce qu' elle porte immédiatement l' attention sur les deux éléments qui peuvent donner à un acte la nature d' une décision adressée au requérant. Examinons brièvement ces deux éléments.
20. Le requérant est directement concerné. Ce critère a trait aux effets de l' acte vis-à-vis du requérant. Il faut que l' acte querellé sortisse des effets juridiques (20), qu' il les produise à l' égard du requérant (21) et que ces effets juridiques découlent directement de l' acte querellé lui-même - et qu' ils ne soient donc pas la conséquence d' une décision ultérieure indépendante qu' une institution communautaire ou un État membre aurait prise. Par décision indépendante, il faut entendre ici une décision qui ne résulte pas nécessairement ou automatiquement de l' acte querellé mais au contraire une décision qui serait prise dans l' exercice d' un pouvoir d' appréciation ou sur la base de critères qui n' étaient pas encore établis au moment où l' acte querellé a été pris.
21. Le requérant est individuellement concerné. Cette deuxième condition de recevabilité nécessite de plus amples explications. Dans des affaires telles que celle qui nous occupe aujourd' hui (22), elle ne concerne pas tant les effets que l' acte sortit à l' égard du requérant que le point de savoir à qui l' auteur de cet acte entendait l' adresser. La destination de l' acte du point de vue de son auteur - l' acte est-il adressé à un destinataire déterminé ou déterminable ou bien est-il adressé à un groupe de personnes défini de manière abstraite et globale - peut être très différente et ce sont ces différences qui constituent l' essence même de ce qui distingue par nature les règlements et les décisions. C' est ce qui ressort des citations suivantes empruntées à la jurisprudence de la Cour:
"En vertu de l' article 189, alinéa 2, du traité, le critère de distinction entre le règlement et la décision doit être cherché dans la portée générale ou non de l' acte en question. Le trait essentiel de la décision résulte de la limitation des 'destinataires' auxquels elle s' adresse, alors que le règlement, de caractère essentiellement normatif, est applicable non à des destinataires limités, désignés ou identifiables, mais à des catégories envisagées abstraitement et dans leur ensemble" (23).
Les règlements "s' adressent en termes abstraits et généraux à des catégories de personnes indéterminées et ils s' appliquent à des situations déterminées objectivement" (24)
et:
"Les sujets autres que les destinataires d' une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne" (25).
22. Pour être concerné directement par un règlement, il ne suffit donc pas d' être atteint par lui d' une manière particulière distincte de la manière dont il atteint d' autres personnes. Il faut en revanche que cet acte ait été pris avec les particularités des personnes concernées en point de mire ou que l' auteur de cet acte ait été en mesure de savoir que l' acte en cause affectait exclusivement les intérêts et la position juridique de ces personnes (26). Il ne suffit pas davantage, pour être concerné individuellement, que le nombre - ou même l' identité - des personnes auxquelles l' acte querellé est applicable puissent être déterminés. En effet, il ne résulte pas nécessairement de cet élément que ces personnes auraient été prises en considération de manière individualisée au moment où l' acte a été arrêté.
Pour illustrer ce que nous venons de dire, voici deux citations extraites de la jurisprudence de la Cour:
"Le fait que le choix de la période de référence a une importance particulière pour les requérantes, dont la production est soumise d' une campagne à l' autre, par suite de leur propre programme de production, à de très grandes variations, ne suffit pas non plus pour ouvrir une voie de recours individuelle. En outre, les requérantes n' ont pas établi l' existence de circonstances susceptibles de qualifier ce choix ... comme une décision prise spécifiquement à leur égard..." (27)
et:
"La nature réglementaire d' un acte n' est pas mise en cause par la possibilité de déterminer avec plus ou moins de précision le nombre ou même l' identité des sujets de droit auxquels il s' applique à un moment donné, tant qu' il est constant que cette application s' effectue en vertu d' une situation objective de droit ou de fait définie par l' acte, en relation avec la finalité de ce dernier" (28).
Sur la recevabilité dans l' affaire C-213/91
23. Appliquons à présent les règles que nous venons de rappeler en commençant par le recours qui a été formé dans l' affaire C-213/91. Comme nous l' avons expliqué plus haut (aux point 7 à 12 inclus), ce recours en annulation est dirigé contre le règlement (CEE) n
1304/91 de la Commission qui modifie sur trois points la réglementation applicable en matière de plans d' amélioration de la qualité et de la commercialisation des fruits à coque et des caroubes. Il s' agit plus précisément des règles relatives à l' élargissement ou à la réduction des plans en raison de la modification de la superficie concernée par ces plans, des règles relatives aux renseignements administratifs à fournir dans les demandes d' aide et des règles qui concernent les avances sur la tranche annuelle de l' aide.
24. Le préambule du règlement querellé énonce l' objectif que la Commission entendait atteindre au moyen de ces amendements. Les nouvelles dispositions relatives à la modification des plans d' amélioration ont été adoptées parce que, d' une part, il fallait, d' une manière générale, préciser les conditions auxquelles de pareilles modifications pouvaient être apportées - les règles existantes énoncées dans le règlement (CEE) n
2159/89 étant, en effet, très limitées - et parce que, d' autre part, (en ce qui concerne spécifiquement la disposition selon laquelle la superficie ne peut être étendue qu' après quatre années), il était souhaitable de pouvoir apprécier la viabilité et le bon fonctionnement d' un plan avant d' autoriser une pareille extension de la superficie. Les deux autres modifications de la réglementation, qui concernent les pièces justificatives et les avances, ont été opérées en raison de la nécessité de s' assurer de la bonne utilisation des moyens communautaires. En ce qui concerne les pièces justificatives à fournir ainsi que le paiement des avances, les modifications visent, en effet, à permettre de contrôler que l' évolution des travaux dans la partie du verger à laquelle ils ont trait se déroule conformément au plan. Quant au paiement des avances, la Commission indique dans le préambule du règlement qu' elle estime opportun que le pourcentage de ces avances soit abaissé et que le paiement d' une nouvelle tranche annuelle ne puisse être accordé qu' après le paiement effectif par l' État membre, de la tranche annuelle de l' année précédente.
25. Eu égard aux considérations générales que nous avons formulées précédemment, il nous semble que les requérantes ne sont pas en mesure de démontrer qu' elles sont directement concernées par le règlement querellé. Toutes les modifications apportées par celui-ci résultent en effet du souci de la Commission de garantir que les fonds communautaires sont effectivement utilisés aux fins recherchées, que leur utilisation peut être effectivement contrôlée et que les avances ne sont pas versées inutilement, ou prématurément, ou sans coordination avec les aides dues par l' État membre concerné. Les parties requérantes ne pouvaient faire valoir le moindre droit au maintien du régime antérieur pour aucune des matières touchées par les modifications en cause qui ne produisent donc pas directement un effet juridique à leur égard. D' ailleurs, en tout état de cause, à supposer que de tels droits aient vu le jour, ils trouveraient leur origine dans la décision de l' autorité nationale compétente approuvant le plan d' amélioration concerné, c' est-à-dire dans une décision ultérieure indépendante de l' acte querellé.
26. A supposer même que le règlement entrepris concerne directement les requérantes, il ne paraît nullement les affecter individuellement. Rien dans le règlement n' indique en effet que celui-ci aurait pour objet - parce que c' est le résultat auquel l' auteur de cet acte voulait arriver ou parce qu' il était en mesure de savoir que tel serait le résultat - d' atteindre les parties requérantes en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d' une manière analogue à celle du destinataire d' une décision.
Étant des organisations de producteurs dont les plans d' amélioration ont déjà été approuvés, les requérantes ne sont, en effet, pas concernées autrement que toutes les organisations de producteurs qui seraient susceptibles de demander l' approbation d' un plan d' amélioration à l' avenir. Nous ne distinguons en effet aucun élément de fait indiquant que le règlement querellé aurait été pris spécifiquement en tenant compte des plans des requérantes qui se trouvent en cours de réalisation ou que ce règlement affectait exclusivement les intérêts et/ou la position juridique des requérantes.
Sur la recevabilité dans l' affaire C-264/91
27. Comme nous l' avons exposé plus haut (aux points 13 à 15 inclus), le recours en annulation formé dans cette affaire est dirigé contre le règlement (CEE) n
2145/91 du Conseil qui modifie le montant maximum de l' aide qui peut être accordé dans le cadre d' un plan d' amélioration de la qualité et de la commercialisation dans le secteur des fruits à coque et des caroubes.
Le préambule du règlement querellé indique l' objectif que le Conseil entendait atteindre au moyen de cette modification. Le but recherché vise à favoriser essentiellement les actions d' arrachage suivies de replantation et/ou de reconversion vers d' autres variétés parce que, d' un point de vue technique, ce sont ces opérations qui contribuent le plus à l' amélioration de la qualité (29). C' est la raison pour laquelle le montant maximum de l' aide pour ces opérations a été sensiblement augmenté alors qu' il était diminué pour les autres opérations.
28. Il ne fait aucun doute que l' acte querellé est un règlement par nature et qu' il ne peut en aucun cas être contesté au moyen d' un recours en annulation par des particuliers dont les plans d' amélioration ont été approuvés après son entrée en vigueur. Il est clair en effet que, vis-à-vis de ces particuliers, le règlement querellé a une portée générale, à l' instar du règlement de base (CEE) n
790/89 dont il porte modification.
La question qui se pose à présent est celle de savoir s' il en va autrement pour les requérantes puisque leurs plans d' amélioration ont déjà été approuvés avant cette date. Les requérantes soutiennent que l' acte querellé les concerne directement et individuellement, c' est-à-dire, en d' autres termes, qu' à l' égard de chacune d' entre elles, il constitue une décision.
29. Afin de pouvoir porter une appréciation correcte sur cette affirmation, nous revenons quelques instants encore à l' influence précise que l' acte querellé peut avoir sur la position des requérantes ou sur la position d' autres organisations de producteurs dont les plans avaient déjà été approuvés. Comme nous l' avons déjà dit plus haut (au point 14), le règlement querellé dispose qu' à partir du 1er septembre 1993, les nouveaux montants maximum de l' aide sont applicables aux plans d' amélioration déjà approuvés, c' est-à-dire qu' ils sont applicables à partir d' une date ultérieure d' un peu plus de deux ans à la publication et à l' entrée en vigueur de la nouvelle réglementation (le 23 juillet 1991). Le règlement ne s' applique cependant pas pour les dépenses engagées avant la date d' entrée en vigueur du règlement pour l' exécution de plans approuvés antérieurement. Le règlement (CEE) n 3746/91 de la Commission fixe certaines modalités d' application à cet égard (30). Ce règlement dispose que pour les plans d' amélioration déjà approuvés, les demandes de modification peuvent être introduites jusqu' au 31 décembre 1992 et que pour ces mêmes plans (modifiés ou non), la période de cinq ans pour l' octroi de l' aide majorée aux actions d' arrachage suivies de replantation et/ou de reconversion (voir le point 13 plus haut) est décomptée à partir de la date à laquelle les nouveaux montants maximum de l' aide sortissent leurs effets, c' est-à-dire à partir du 1er septembre 1993 (31).
30. Compte tenu de ce règlement de mise en oeuvre, l' effet que la modification contestée des montants maximum de l' aide est susceptible d' entraîner pour les organisations de producteurs dont les plans ont déjà été approuvés peut être décrit de la manière suivante. Pour celles dont les plans prévoyaient déjà les actions qui bénéficient désormais d' un régime de faveur (à savoir l' arrachage suivi de replantation et/ou de reconversion), il n' y a aucun problème. Elles n' ont pas besoin de modifier leurs plans et, à partir du 1er septembre 1993, elles bénéficieront pendant cinq ans de l' aide majorée (à savoir 470 écus au lieu de 300 ou 210). Pour les deux ou trois années qui leur restent ensuite, elles obtiendront une aide légèrement inférieure à ce qui était tout d' abord prévu (200 écus au lieu de 210). Si l' on considère l' ensemble de la période, cela signifie que ces organisations de producteurs tirent profit des modifications (32).
Il en va autrement pour les organisations de producteurs - et nous supposons que les requérantes sont du nombre - dont le plan d' amélioration ne prévoyait pas encore les opérations qui bénéficient aujourd' hui d' un traitement de faveur. Si elles ne modifient pas leur plan, elles subiront des pertes en raison de l' abaissement du montant de l' aide (de 300 et 210 écus à 200 écus). Elles ont cependant la possibilité de modifier leur plan (33) et de prévoir les opérations désormais privilégiées par la nouvelle réglementation, après quoi elles pourront bénéficier de l' aide majorée pendant cinq ans. En conséquence, si l' on considère l' ensemble de la période, elles tireront profit de la nouvelle réglementation (34).
En résumé, pour les parties requérantes, le règlement querellé a pour effet de les engager à modifier leurs plans d' amélioration et d' y inclure les actions privilégiées, ensuite de quoi elles obtiendront des aides (sensiblement) plus élevées que celles auxquelles elles pouvaient s' attendre auparavant. A défaut pour elles de modifier leur plan, elles subiront une diminution restreinte de l' aide sur laquelle elles pouvaient compter précédemment.
31. Eu égard à cet effet potentiel du règlement querellé, on ne saurait exclure que les requérantes puissent être concernées directement par le règlement au sens de l' article 173 du traité.
La question de savoir si tel sera effectivement le cas dépend, selon nous, de celle de savoir si les requérantes, dont les plans ont été approuvés, peuvent puiser dans les dispositions communautaires applicables un droit à des subventions auquel le règlement querellé aurait éventuellement porté atteinte. Nous estimons que les requérantes ne peuvent pas justifier d' un pareil droit. Les plans approuvés par les États membres (après communication à la Commission et sous réserve des observations de celle-ci) ne comportent, selon nous, de la part des institutions communautaires aucune promesse juridiquement contraignante d' octroyer, pour toute la durée du plan décennal, les montants maximum d' aide prévus par les règlements concernés. Si tel était le cas, toute révision de la politique menée deviendrait problématique. En conséquence, nous concluons que les requérantes ne sont pas directement affectées dans leur situation juridique par le règlement querellé.
32. Néanmoins, même si les requérantes étaient concernées directement, nous estimons qu' en aucun cas elles ne le sont individuellement. A cet égard, en effet, il est constant que les dix-neuf parties requérantes et les dix-neuf autres organisations de producteurs dont les plans d' amélioration avaient déjà été approuvés au moment de l' entrée en vigueur du règlement querellé sont nommément connues et qu' elles sont affectées d' une autre manière que la catégorie des associations de producteurs qui sollicitent après coup la reconnaissance et l' approbation de leurs plans d' amélioration. Cela ni signifie cependant pas encore qu' ils sont concernés aussi individuellement que les destinataires d' une décision.
Comme on peut le lire dans le règlement querellé, la seule différence de traitement que celui-ci institue entre les plans déjà approuvés et les plans qui devraient l' être après coup est qu' il prévoit pour les plans déjà approuvés un délai de transition et la possibilité de les adapter (35). Or, cet élément ne nous paraît pas suffisant pour pouvoir conclure que les organisations de producteurs concernées seraient individuellement concernées. Il est en effet normal que, sans changer de nature pour autant, un règlement traite des situations de façon divergente en fonction de différences objectives de fait ou de droit. Aussi longtemps qu' il est établi que ce traitement différencié est dicté par les différences objectives liées à l' objectif de l' acte et qu' il n' est pas fondé sur des particularités propres aux personnes concernées par le règlement, nous n' y voyons aucun motif d' estimer que les catégories de personnes touchées par ces différences de traitement seraient individuellement concernées.
Le fait que des règles transitoires aient été prises en faveur des plans déjà approuvés nous paraît constituer une telle différence objective, compte tenu du fait que ces règles transitoires n' ont pas pour effet que les dispositions de fond du règlement querellé (c' est-à-dire les nouveaux montants maximum différenciés de l' aide) seraient appliquées aux plans déjà approuvés d' une manière différente de celle dont elles le seraient aux nouveaux plans.
33. Nous estimons en conclusion qu' aussi bien le recours en annulation formé dans l' affaire C-213/91 que le recours en annulation formé dans l' affaire C-264/91 sont irrecevables et qu' il y a lieu de condamner les requérantes aux dépens.
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - Règlement (CEE) n
1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO 1972, L 118, p. 1.
(2) - Règlement (CEE) n
789/89 du Conseil, du 20 mars 1989, instaurant des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes et modifiant le règlement (CEE) n 1035/72 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, JO 1989, L 85, p. 3.
(3) - Règlement (CEE) n
790/89 du Conseil, du 20 mars 1989, fixant le montant de l' aide supplémentaire forfaitaire à la constitution d' organisations de producteurs ainsi que le montant maximal de l' aide à l' amélioration de la qualité et de la commercialisation dans le secteur des fruits à coque et des caroubes, JO 1989, L 85, p. 6.
(4) - Règlement (CEE) n
2159/89 de la Commission, du 18 juillet 1989, fixant les modalités d' application des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes prévues au titre II bis du règlement (CEE) n
1305/72 du Conseil, JO 1989, L 207, p. 19.
(5) - Règlement (CEE) n
3403/89 de la Commission, du 13 novembre 1989, modifiant le règlement (CEE) n
2159/89 fixant les modalités d' application des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes prévues au titre II bis du règlement (CEE) n
1035/72 du Conseil, JO 1989, L 328, p. 23.
(6) - Règlement (CEE) n
1304/91 de la Commission, du 17 mai 1991, portant deuxième modification du règlement (CEE) n
2159/89 fixant les modalités d' application des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes prévues au titre II bis du règlement (CEE) n
1035/72 du Conseil, JO 1991, L 123, p. 27.
(7) - Règlement (CEE) n
2145/91 du Conseil, du 15 juillet 1991, modifiant le règlement (CEE) n
790/89 en ce qui concerne le montant maximal de l' aide à l' amélioration de la qualité et de la commercialisation dans le secteur des fruits à coque et des caroubes, JO 1991, L 200, p. 1.
(8) - Modification de l' article 8, paragraphe 4 du règlement (CEE) n
2159/89 par l' article 1er, paragraphe 1 du règlement (CEE) n
1304/91.
(9) - Ajouter à l' article 8, paragraphe 5 du règlement (CEE) n
2159/89 par l' article 1er, paragraphe 2 du règlement (CEE) n
1304/91.
(10) - Ajouté à l' article 19, troisième alinéa du règlement (CEE) n
2159/89 par l' article 1er, paragraphe 3 du règlement (CEE) n
1304/91.
(11) - Modification de l' article 22 bis, paragraphe 3 du règlement (CEE) n
2159/89 (tel qu' il a été ajouté par le règlement (CEE) n
3403/89) par l' article 1er, paragraphe 4 du règlement (CEE) n
1304/91.
(12) - Article 2 du règlement (CEE) n
790/89 précité.
(13) - Arrêt du 31 mars 1971, affaire 22/70, Commission/Conseil (AETR), Rec. 1971, p. 263, point 42.
(14) - Arrêt du 23 avril 1986, affaire 294/83, Les Verts, Rec. 1986, p. 1339, point 23.
(15) - L' aide dont il est question ici ne s' écarte pas en cela de la répartition habituelle des tâches entre les institutions communautaires et les États membres dans le cadre de la politique agricole où ce sont les États membres qui sont chargés de la mise en oeuvre des mesures d' aide; voir également le point 4 supra.
(16) - Arrêt du 17 juin 1980, affaires jointes 789/79 et 790/79, Calpak, Rec. 1980, p. 1949, point 7; repris dans de nombreux arrêts ultérieurs et notamment, pour ne citer que la décision la plus récente, dans l' ordonnance du 13 juillet 1988, affaire 160/88 R, Fédération Européenne de la Santé Animale, Rec. 1988, p. 4121, point 26.
(17) - La condition exigeant que l' acte querellé soit susceptible d' avoir des effets juridiques est applicable à tous recours en annulation; voir les arrêts AETR et Les Verts cités plus haut, ainsi que l' arrêt du 27 septembre 1988 dans l' affaire 302/87, Parlement/Conseil, Rec. 1988, p. 5615, point 20.
(18) - Par exemple: arrêt du 16 avril 1970, affaire 64/69, Compagnie Française, Rec. 1970, p. 221; arrêt du 5 mai 1977, affaire 101/76, Scholten Honig, Rec. 1977, p. 797; arrêt Calpak, cité plus haut, et arrêt du 14 février 1985, affaire 40/84, Casteels, Rec. 1985, p. 667.
(19) - Selon nous, l' une et l' autre approche reviennent au même: dire qu' un acte est un règlement de par sa nature signifie en même temps que, de par sa nature, il ne concerne pas le requérant directement et individuellement. Voir cependant H.G. SCHERMERS et D.WAELBROECK, Judical Protection in the European Communities, Kluwer, 1992, paragraphe 406, p. 233.
(20) - Voir la note 17 plus haut.
(21) - Le recours formé par une personne physique ou morale contre un acte (règlement) qui n' est pas applicable à sa situation est irrecevable par défaut d' intérêt: arrêt du 31 mars 1977, affaire 88/76, Société pour l' Exportation des Sucres S.A., Rec. 1977, p. 709, point 2 du sommaire, voir p. 726.
(22) - Nous ne prenons pas en considération ici des domaines spécifiques, tels que le droit de la concurrence ou le droit anti-dumping, dans lesquels le fait pour un requérant d' être affecté individuellement peut être lié à certaines circonstances spécifiques comme le fait d' être impliqué dans la procédure qui a précédé l' adoption de l' acte querellé.
(23) - Ordonnance du 5 novembre 1986 dans l' affaire 117/86, UFADE, Rec. 1986, p. 3255, point 9.
(24) - Ordonnance UFADE, point 11.
(25) - Arrêt du 15 juillet 1963, affaire 25/62, Plaumann, Rec. 1963, p. 197, à la p. 223; repris dans de nombreux arrêts ultérieurs et notamment, pour ne citer que la décision la plus récente, dans l' ordonnance du 12 juin 1992, affaire C-29/92, Asia Motor France, Rec. 1992, p. I-3935, point 17.
(26) - Arrêt du 1er juillet 1965, affaires jointes 106/63 et 107/63, Toepfer, Rec. 1965, p. 525, en particulier p. 533; arrêt du 23 novembre 1971, affaire 62/70, Bock, Rec. 1971, p. 897, point 10; arrêt du 17 janvier 1985, affaire 11/82, Piraiki Patraiki, Rec. 1985, p. 207, point 31.
(27) - Arrêt Calpak, déjà cité à la note 16, point 10.
(28) - Arrêt du 11 juillet 1968, affaire 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Rec. 1968, p. 595, pp. 605-606; repris dans de nombreux arrêts ultérieurs et notamment, pour ne citer que le plus récent, dans l' arrêt que la Cour a rendu le 24 novembre 1992 dans les affaires jointes C-15/91 et C-108/91, Buckl, Rec. p. I-0000, point 25.
(29) - Davantage donc que les sept autres opérations qui, aux termes de l' article 7 du règlement (CEE) n
2159/89 précité, peuvent faire l' objet d' un plan d' amélioration de la qualité et de la commercialisation.
(30) - Règlement (CEE) n
3746/91 de la Commission, du 18 décembre 1991, portant quatrième modification du règlement (CEE) n
2159/89 fixant les modalités d' application des mesures spécifiques pour les fruits à coque et les caroubes prévues au titre II bis du règlement (CEE) n
1035/72 du Conseil, JO 1991, L 352, p. 53.
(31) - Dans les observations qu' elles ont présentées sur le mémoire en intervention de la Commission, les requérantes ont affirmé que ce règlement serait illégal parce qu' il irait au-delà de la compétence d' exécution de la Commission. Nous ne sommes pas tenus d' aborder ce point précis mais nous voulons néanmoins indiquer que, selon nous, la Commission ne semble pas avoir fait un usage anormal de sa compétence d' exécution en organisant l' adaptation des plans d' amélioration déjà approuvés et en disposant qu' en ce qui concerne ceux-ci, la période de cinq ans commence à courir à partir du 1er septembre 1993.
(32) - Celles dont les plans prévoyaient déjà les actions favorisées n' ont donc aucun intérêt à contester la nouvelle réglementation. Nous supposons que les requérantes dans la présente affaire ne se trouvent pas dans cette situation. Si tel était le cas, leur recours en annulation devrait déjà être déclaré irrecevable pour cette simple raison.
(33) - En ce qui concerne la possibilité juridique, voir le règlement (CEE) n
3746/91 que nous avons commenté plus haut. Quant à la faisabilité pratique, la Commission a fait valoir, de manière convaincante selon nous, que les sept autres opérations (qui ne sont pas privilégiées par la nouvelle réglementation et) que les plan d' amélioration peuvent prévoir (ces opérations sont énumérées à l' article 7, tirets 3 à 9 inclus, du règlement (CEE) n
2159/89 que nous avons cité plus haut) sont de nature telle que d' un point de vue technique, elles n' exigent aucune continuité dans le temps ou du moins pas plus que ce qui est rendu possible par la période de transition de deux ans.
(34) - Voir à cet égard les exemples chiffrés qui figurent en annexe au mémoire en intervention de la Commission.
(35) - Article 3 du règlement querellé, précisé par le règlement (CEE) n
3746/91 de la Commission.