62004CP0027_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak, die bij verzoekschrift van 27 januari 2004 aanhangig is gemaakt, verzoekt de Commissie het Hof om nietigverklaring van een aantal maatregelen die de Raad heeft getroffen in het kader van de krachtens artikel 104 EG ingestelde procedures inzake buitensporige overheidstekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
2. Zij verzoekt in de eerste plaats om nietigverklaring van de door haar als „besluiten” gekwalificeerde weigeringen van de Raad om de door de Commissie aanbevolen maatregelen krachtens artikel 104, leden 8 en 9, EG ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland vast te stellen; deze besluiten zijn genomen aan het slot van de zitting van de Raad „Algemene Zaken” van 25 november 2003 (hierna: „bestreden afwijzende besluiten”).
3. In de tweede plaats bestrijdt zij de „conclusies” waartoe de Raad in voornoemde zitting van 25 november 2003 is gekomen, over de evaluatie van de maatregelen die de Franse Republiek heeft genomen in antwoord op de aanbevelingen van de Raad krachtens artikel 104, lid 7, EG, alsmede de overeenkomstige „conclusies” van de Raad betreffende de Bondsrepubliek Duitsland.
4. De Raad bestrijdt de verzoeken van de Commissie ten gronde, maar voert om te beginnen aan dat het beroep niet-ontvankelijk is, waarbij hij twee reeksen excepties opwerpt die onmiddellijk dienen te worden onderzocht.
II – De ontvankelijkheid van het beroep
5. De door de Raad opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid van het beroep betreffen zowel het onderdeel betreffende het uitblijven van de door de Commissie krachtens artikel 104, leden 8 en 9, EG aanbevolen maatregelen als het onderdeel dat is gericht tegen de „conclusies” van 25 november 2005.
A –
De exceptie met betrekking tot het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen maatregelen
1. Standpunten van partijen
6. De eerste exceptie heeft betrekking op het feit dat het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring misbruik van procedure oplevert, omdat het in werkelijkheid een poging in zich bergt om het beroep wegens nalaten in de zin van artikel 232 EG te omzeilen.
7. Volgens de Raad maakt de Commissie in het onderhavige geval immers in wezen bezwaar tegen een nalaten van de Raad, dat te wijten is aan het feit dat de noodzakelijke meerderheden voor de vaststelling van bepaalde handelingen niet zijn bereikt. In dergelijke gevallen kan het Hof echter enkel volgens de procedure van artikel 232 EG en onder de daarin gestelde voorwaarden optreden.
8. Die voorwaarden zijn in casu evenwel niet vervuld, ten eerste omdat de Commissie de Raad niet vooraf in gebreke heeft gesteld en ten tweede en vooral omdat de Raad rechtens niet verplicht was de in artikel 104, leden 8 en 9, EG bedoelde besluiten te nemen.
9. In ieder geval kan niet worden gesteld dat de Raad nalatig is geweest, aangezien hij de aanbevelingen van de Commissie in stemming heeft gebracht.
10. De Raad wijst eigenlijk zelf op het mogelijke bezwaar dat aan zijn redenering kan worden tegengeworpen op basis van het arrest Eurocoton(2), waarin het verzuim een door de Commissie voorgestelde of aanbevolen handeling vast te stellen, is gekwalificeerd als een stilzwijgende afwijzing en dus als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230 EG.
11. Volgens de Raad is dat arrest in het onderhavige geval echter irrelevant, omdat de daarin door het Hof gekozen oplossing in werkelijkheid enkel toe te schrijven is aan de bijzonderheden van de antidumpingprocedure en derhalve voor het overige niets verandert aan de traditionele andersluidende rechtspraak
12. Verzoekster antwoordt dat de stemming waarmee de Raad een standpunt inneemt over de aanbeveling van de Commissie tot het doen van de vaststelling in de zin van lid 8 of tot het laten uitgaan van de aanmaning als bedoeld in lid 9, in het systeem van artikel 104 EG hoe dan ook een – naargelang van de uitslag van de stemming, instemmend of afwijzend – besluit en derhalve een voor beroep vatbare handeling in de zin van het arrest Eurocoton oplevert.
13. De Raad zelf heeft in zijn verweerschrift deze uitlegging stilzwijgend onderschreven, door te stellen dat de verwerping van de aanbeveling van de Commissie de opschorting van de procedure tot gevolg heeft; als dat zo is, wordt daarmee bevestigd dat een dergelijke handeling rechtsgevolgen heeft.
14. Bovendien heeft de Raad, door zijn weigering om vast te stellen dat de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland geen enkele doeltreffende maatregel hebben getroffen, volgens de Commissie in feite – zij het slechts stilzwijgend – vastgesteld dat deze twee landen, volgens hem en tegen het standpunt van de Commissie in, inderdaad doeltreffende maatregelen hadden getroffen. Dan was de Raad echter duidelijk niet bevoegd om te besluiten tot de in artikel 104, lid 9, EG bedoelde maatregelen; de Raad heeft zich dus zonder enige rechtsgrondslag daarover uitgesproken.
15. Tot slot levert de Commissie een bijkomend argument voor de onrechtmatigheid van het afwijzende besluit uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG. Volgens haar vormt de verwerping door de Raad op dit punt een handeling met rechtsgevolgen en dus een voor beroep vatbare handeling, voorzover zij uitdrukking geeft aan de weigering van de Raad om de procedure van het Verdrag voort te zetten, ofschoon de voorwaarden voor de volgende etappe van de procedure zijn vervuld.
2. Beoordeling
16. Het lijkt mij duidelijk dat de onderhavige exceptie vooral een kwalificatieprobleem met betrekking tot de aan het Hof ter beoordeling voorgelegde feiten opwerpt. Met andere woorden, het gaat erom of de verwerping van de aanbevelingen van de Commissie krachtens artikel 104, leden 8 en 9, EG een nalaten
van de Raad vormt, waartegen kan worden opgekomen door middel van de specifieke procedure van artikel 232 EG, dan wel of zij kan worden opgevat als een stilzwijgende afwijzing en dus, tenminste in beginsel, kan worden gekwalificeerd als een op grond van artikel 230 EG voor beroep vatbare handeling.
17. In het eerste geval zou het door de Commissie ingestelde beroep tot nietigverklaring natuurlijk zonder voorwerp zijn en dus als kennelijk niet-ontvankelijk moeten worden beschouwd.(3) In het tweede geval zou van het tegendeel worden uitgegaan, ook al moet vervolgens nog worden nagegaan of de verschillende in artikel 230 EG genoemde ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn vervuld.
18. Daaraan moet ik toevoegen dat de duidelijke regel van artikel 35, derde alinea, EGKS-Verdrag op dit punt niet in het EG-Verdrag is overgenomen(4) en dat op grond van de communautaire rechtspraak het genoemde kwalificatieprobleem niet met zekerheid kan worden opgelost.
19. Het Hof heeft in het verleden weliswaar verklaard dat het verzuim van de Raad om een door de Commissie voorgesteld besluit te nemen, een onrechtmatig verzuim is en derhalve een nalaten van de instelling, waartegen door middel van de procedure van artikel 175 van het Verdrag (thans artikel 232 EG) kan worden opgekomen(5), maar die conclusie lijkt niet verenigbaar met het recente arrest Eurocoton, reeds aangehaald, waarin het Hof het uitblijven van een door de Commissie voorgestelde handeling heeft gekwalificeerd als een stilzwijgende afwijzing.
20. Toch acht ik het niet absoluut noodzakelijk om hier over te gaan tot een exegese van voornoemde rechtspraak en de grenzen die door de onweerlegbare specificiteit van het in het arrest Eurocoton beoordeelde geval worden gesteld aan de reikwijdte ervan, aangezien in de onderhavige zaak mijns inziens beide kwalificaties van de bestreden gedraging van de Raad tot hetzelfde resultaat, dat wil zeggen de niet-ontvankelijkheid van het beroep, zouden kunnen leiden.
21. Zoals reeds vermeld in punt 17, zou het beroep immers overduidelijk niet-ontvankelijk zijn, indien het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten moet worden gekwalificeerd als een nalaten van de Raad.
22. Mijns inziens zou het beroep echter ook niet-ontvankelijk zijn, indien de benadering van het Hof in het arrest Eurocoton wordt gevolgd en het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen handelingen dus als een stilzwijgende afwijzing door de Raad wordt beschouwd.
23. Wat dat betreft, zij allereerst opgemerkt dat het Hof in dat arrest het ontbreken van een besluit van de Raad niet zonder meer heeft gelijkgesteld met een afwijzend besluit en dus met een voor beroep vatbare „handeling”. Een dergelijke automatische gelijkstelling, waarin zoals gezegd het EGKS-Verdrag (bovendien na een bijzondere aanmaningsprocedure) voorziet en het EG-Verdrag niet, zou de in artikel 232 EG voor het geval van een nalaten van communautaire instellingen voorziene procedure immers onvermijdelijk haar betekenis ontnemen.
24. Integendeel, het Hof heeft een meer nauwgezette analyse uitgevoerd, die het ertoe heeft gebracht bepaalde noodzakelijke voorwaarden vast te leggen, aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of en in welke omstandigheden het niet vaststellen van een handeling binnen de gestelde termijnen niet als een onrechtmatig nalaten, maar als een voor beroep vatbare handeling kan worden beschouwd.
25. Om vast te stellen of er sprake is van een voor beroep vatbare handeling moet volgens het Hof, als ik het goed begrijp, in het bijzonder worden onderzocht of de Raad een standpunt heeft ingenomen
over het voorstel of de aanbeveling van de Commissie (punten 57 tot en met 59), of het ingenomen standpunt definitief is geworden (punten 63 tot en met 65) en ten slotte of het rechtsgevolgen in het leven heeft geroepen
(punten 66 en 67).
26. Om deze criteria toe te passen op het onderhavige geval, moet eerst worden bepaald of de Raad met de stemming van 25 november 2003 „een standpunt heeft ingenomen” over de aanbevelingen van de Commissie om ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling te doen en de in artikel 104, lid 9, EG bedoelde aanmaning te laten uitgaan.
27. Wanneer een aanbeveling van de Commissie op de agenda van de vergaderingen van de Raad is geplaatst en in stemming is gebracht, kan mijns inziens worden gesteld dat de Raad inderdaad „een standpunt heeft ingenomen” over deze aanbeveling, ongeacht de uitslag van de stemming, of deze nu heeft geleid tot de vaststelling van de aanbevolen handeling dan wel of de aanbeveling is afgewezen, zoals in het onderhavige geval.(6)
28. Derhalve moet in casu de stemming van 25 november 2003 worden beschouwd als een (afwijzende) „standpuntbepaling” van de Raad over voornoemde aanbevelingen van de Commissie.
29. Het is moeilijker om iets te zeggen over de „definitieve” aard van de standpuntbepaling van de Raad, omdat de beoordeling van deze voorwaarde hier niet betrekking heeft op een „handeling”, maar juist op een afwijzende „standpuntbepaling”, dat wil zeggen het uitblijven van de handeling.
30. In het eerste geval kan worden gezegd dat de definitieve aard in beginsel moet worden beoordeeld aan de hand van de externe gevolgen van de handeling en hun (definitieve) uitwerking op de betrokken rechtsverhoudingen.
31. Aangezien het in het andere geval, gelet op de aard van de „handeling”, natuurlijk niet mogelijk is om hetzelfde criterium toe te passen, zal de definitieve aard van de gevolgen van de „standpuntbepaling” op andere gronden moeten worden beoordeeld en mijns inziens met name aan de hand van de procedure waarin zij plaatsvindt. Met andere woorden, deze „standpuntbepaling” kan als definitief worden beschouwd, wanneer zij de afsluitende etappe van deze procedure is, in die zin dat de procedure na de standpuntbepaling moet worden geacht voltooid te zijn en de handeling niet meer kan worden vastgesteld, tenzij de procedure volledig wordt herbegonnen.
32. Als dat niet het geval is, zullen eventueel tegen de instelling stappen kunnen worden ondernomen wegens een onrechtmatig nalaten (altijd op voorwaarde natuurlijk dat de handeling binnen een bepaalde termijn had moeten worden vastgesteld), maar wanneer zij nog steeds bevoegd is om de door de Commissie aanbevolen handeling op geldige en zinvolle wijze vast te stellen, betwijfel ik of de „standpuntbepaling” kan worden geacht definitief te zijn en derhalve een voor beroep vatbare handeling te vormen.
33. Overigens wordt deze conclusie mijns inziens bevestigd door met name het bekende precedent in het kader van het vervoerbeleid(7), waar de Raad inderdaad een „standpunt heeft ingenomen” door de op de totstandbrenging van het vrije verkeer van diensten gerichte voorstellen van de Commissie in stemming te brengen, maar niet de noodzakelijke meerderheden heeft bereikt en de betrokken handelingen dan ook heeft niet vastgesteld(8), ofschoon de artikelen 75 e.v. EG-Verdrag (thans artikelen 71 e.v. EG) op dat terrein precieze termijnen bevatten.
34. In die zaak is de Raad juist niet door het Hof veroordeeld wegens afwijzende „standpuntbepalingen”, en dus voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans artikel 230 EG), maar wegens een onrechtmatig nalaten, dat hij – zoals hij later heeft gedaan – had moeten herstellen door de noodzakelijke handelingen vast te stellen. Dat was natuurlijk zo omdat hij ook na het verstrijken van de in het Verdrag gestelde termijn bevoegd bleef om op dat terrein besluiten te nemen.(9)
35. Wanneer men het arrest Eurocoton vanuit dit perspectief bekijkt, zal men overigens zien dat de beoordeling door het Hof van de definitieve aard van de bestreden „standpuntbepaling” van de Raad in die zaak (dat wil zeggen het uitblijven van de handeling) verband hield met het feit dat, zoals het Hof zelf verklaart, „de Raad, na het verstrijken van de in [de betrokken bepalingen] bepaalde termijn […], het voorstel voor een verordening”, waarover hem vergeefs was gevraagd een besluit te nemen, „niet meer kon goedkeuren” (punt 64). In dat geval hield de specifieke regeling op dat terrein immers in, dat het verstrijken van de aan de Raad verleende termijn om een besluit te nemen, zonder dat de handeling was vastgesteld, kon worden gelijkgesteld met een stilzwijgende afwijzing, die inhoudt dat de antidumpingprocedure automatisch wordt beëindigd en volledig moet worden herbegonnen.(10)
36. Vervolgens zij opgemerkt dat het Gerecht van eerste aanleg het volgende heeft verklaard: „Het loutere stilzwijgen van een instelling kan niet [bindende rechtsgevolgen die er een voor beroep vatbare handeling van kunnen maken,] in het leven roepen, behoudens wanneer zulks uitdrukkelijk in een bepaling van gemeenschapsrecht is voorzien.[(11) ] In een aantal specifieke gevallen bepaalt het gemeenschapsrecht [weliswaar], dat het stilzwijgen van een instelling als een besluit geldt, wanneer die instelling om een standpuntbepaling is verzocht en zij bij het verstrijken van een bepaalde termijn niets van zich heeft laten horen. Zonder dergelijke uitdrukkelijke bepalingen, waarbij een termijn wordt gesteld na afloop waarvan een stilzwijgend besluit wordt geacht te zijn genomen en de inhoud daarvan wordt vastgesteld, kan het niet-handelen van een instelling [echter] niet worden gelijkgesteld met een besluit, omdat anders het door het Verdrag ingestelde stelsel van rechtsbescherming op losse schroeven zou worden gezet.”(12)
37. Vanuit dit perspectief moet thans worden nagegaan of de Raad, na de betrokken „standpuntbepalingen” en ondanks het verstrijken van de bij verordening nr. 1467/97 gestelde termijnen, bevoegd blijft de door de Commissie aanbevolen handelingen vast te stellen. Als dat zo is, dan is het twijfelachtig of deze „standpuntbepalingen” als „definitief” kunnen worden aangemerkt.
38. Dienaangaande kan allereerst worden opgemerkt dat de Raad in artikel 104 EG zonder enige beperking in de tijd de bevoegdheid wordt toegekend om een besluit te nemen over de aanbevelingen van de Commissie en dat in de verordening, een handeling van afgeleid recht, „termijnen […] worden gesteld voor de toepassing van de procedure bij buitensporige tekorten teneinde te waarborgen dat deze snel en effectief wordt toegepast” (twaalfde overweging van de considerans).
39. Overigens was in het stellen van deze termijnen reeds voorzien in de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam, die samen met voornoemde verordening het „stabiliteitspact”(13) vormt en dus op zijn minst een belangrijke hulp bij de uitlegging is. In deze resolutie wordt evenwel verklaard dat de betrokken termijnen uitsluitend zijn bedoeld om de procedure te bespoedigen en wordt de Raad enkel „dringend verzocht” (en dus niet formeel verplicht) ze in acht te nemen.(14)
40. Op grond daarvan zou dus al kunnen worden gesteld dat de vaststelling van deze termijnen enkel tot doel heeft om de procedure van het Verdrag te bespoedigen, maar niet om de bevoegdheid van de Raad om de door de Commissie in het kader van deze procedure aanbevolen handelingen vast te stellen, te doen vervallen.
41. Er zijn echter nog duidelijkere aanwijzingen dat de kwestie van de buitensporige tekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland zelfs na de stemming van 25 november 2003 aan de Raad voorgelegd blijft en dat hij nog steeds, binnen zinvolle en redelijke termijnen, kan overgaan tot de vaststelling van de door de Commissie aanbevolen handelingen.
42. Ten eerste heeft de Commissie dat ter terechtzitting zelf erkend, en het wordt tevens bevestigd in punt 6 van de bestreden „conclusies”, waarin de Raad verklaart de procedure te willen opschorten en zich de mogelijkheid voorbehoudt om later de nagelaten aanbevelingen te vast te stellen.
43. Deze uitlegging lijkt verder steun te vinden in artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1467/97, krachtens welke bepaling de Raad „onmiddellijk” – en dus ook na het verstrijken van de termijn van artikel 5 – een aanmaningsbesluit op grond van artikel 104, lid 9, EG neemt, wanneer „de maatregelen die de betrokken lidstaat naar aanleiding van de aanbevelingen op grond van artikel [104], lid 7, neemt” niet ten uitvoer worden gelegd of „naar het oordeel van de Raad ontoereikend zijn”.
44. Overigens zou de tegenovergestelde opvatting in strijd zijn met het doel dat volgens de verordening met het stellen van termijnen wordt nagestreefd en er zoals gezegd in bestaat „te waarborgen dat deze [procedure] snel en effectief wordt toegepast” (twaalfde overweging van de considerans). Bij iedere andere oplossing zou het immers nodig zijn om de gehele procedure te herbeginnen.
45. Meer in het algemeen pleit een criterium van coherentie van het systeem voor deze opvatting. Het zou immers onlogisch zijn dat de Raad vanwege zelfs een kleine vertraging bij de vaststelling van een handeling, doordat het onmogelijk is de vereiste meerderheden te verkrijgen, de bevoegdheid zou kunnen verliezen om een handeling vast te stellen, wanneer dat niet uitdrukkelijk is bepaald. Dat zou natuurlijk het gemeenschapsleven zelf ernstig in gevaar kunnen brengen, omdat de mogelijkheid dat de Raad er niet in slaagt de benodigde meerderheden te bereiken (om nog te zwijgen van de gevallen waarin unanimiteit is vereist!), in zekere mate eerder tot de fysiologie dan tot de pathologie van het systeem behoort.
46. Zoals reeds gezegd, zullen in dergelijke gevallen de voorwaarden voor een onrechtmatig nalaten van de Raad mogelijk zijn vervuld, maar het zal de Raad in beginsel niet verboden zijn, zijn beslissingsbevoegdheid later uit te oefenen.
47. Ik concludeer hieruit dat de in het onderhavige geval bestreden „standpuntbepalingen” niet als „definitief” kunnen worden beschouwd en dat daartegen dan ook mogelijk kan worden opgekomen krachtens artikel 232 EG, maar niet krachtens artikel 230 EG. Zelfs wanneer men de zienswijze van het arrest Eurocoton wil volgen, is immers niet voldaan aan één van de door het Hof gestelde voorwaarden om dergelijke „standpuntbepalingen” te kunnen beschouwen als voor beroep tot nietigverklaring vatbare „handelingen”.
48. Ik voeg daaraan toe dat deze conclusie geldt voor beide hier behandelde hypotheses. Met andere woorden, zij geldt ten eerste voor de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling, die duidelijk mogelijk blijft zolang de betrokken lidstaat geen nationale maatregelen heeft getroffen die kunnen waarborgen dat de aanbevelingen van de Raad uit hoofde van lid 7 in acht worden genomen.
49. Hetzelfde geldt echter ook voor de aanmaning van artikel 104, lid 9, EG, zoals de Commissie zelf – ik herhaal het – ter terechtzitting heeft erkend en zoals ook blijkt uit de bestreden „conclusies” van 25 november 2003 (zie hierboven, punt 42).
50. Het is immers van tweeën één: ofwel heeft de betrokken lidstaat de door de Raad krachtens lid 7 vastgestelde aanbevelingen in acht genomen, in welk geval er geen enkele reden is om hem aan te manen de in lid 9 bedoelde maatregelen te treffen, ofwel blijft het buitensporige tekort bestaan, en dan blijft en het belang bij de vaststelling van die maatregelen natuurlijk onveranderd, zelfs na het verstrijken van de termijn waarbinnen de Raad uit hoofde van lid 9 een besluit had moeten nemen over de aanbevelingen van de Commissie.
51. Met betrekking tot de eerste exceptie meen ik derhalve te kunnen concluderen dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling en het uitblijven van de in artikel 104, lid 9, EG bedoelde aanmaning ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
B –
De exceptie met betrekking tot de „conclusies” van 25 november 2003
1. Standpunten van partijen
52. Zoals reeds aangegeven, acht de Raad het beroep van de Commissie ook niet-ontvankelijk voorzover het de rechtmatigheid van de door de Raad op 25 november 2003 vastgestelde „conclusies” betreffende de procedures inzake de buitensporige tekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland in twijfel trekt.
53. Volgens de Raad volgt de niet-ontvankelijkheid hier uit het feit dat het beroep in werkelijkheid betrekking heeft op handelingen van louter politieke aard, die het hem vrijstaat al dan niet vast te stellen.
54. Bovendien roepen deze „conclusies” geen rechtsgevolgen in het leven en zijn zij dus niet vatbaar voor een beroep krachtens artikel 230 EG, omdat zij enkel tot doel hebben de stand van de procedures inzake de buitensporige tekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland na de stemming in de Raad vast te stellen.
55. Zo is ook de verwijzing in voornoemde conclusies naar de opschorting van deze procedures in wezen van politieke en niet van juridische aard: de Raad neemt immers akte van de opschorting die, vanuit een juridisch oogpunt, noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de negatieve uitslag van de stemming over de aanbevelingen van de Commissie.
56. In ieder geval brengt de betrokken opschorting geen bindende rechtsgevolgen teweeg, aangezien de procedure inzake de buitensporige tekorten open blijft en de Commissie op elk moment nieuwe aanbevelingen op grond van artikel 104, leden 7, 8 of 9, EG aan de Raad kan voorleggen.
57. De Commissie antwoordt dat indien, zoals de Raad lijkt te betogen, de opschorting van de procedures inzake de buitensporige tekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland het automatische gevolg was van het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten, niet te begrijpen is waarom de Raad het nodig heeft geacht formeel tot deze opschorting te besluiten in punt 6 van de conclusies, in plaats van te volstaan met het constateren van een automatisch ingetreden opschorting.
58. Maar vooral zijn de bestreden „conclusies” van de Raad in werkelijkheid aanbevelingen sui generis, die als voornaamste rechtsgevolg hebben, de Raad en de betrokken lidstaten – in casu de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland – te onttrekken aan het dwingende rechtskader van artikel 104 EG en verordening nr. 1467/97, en dit te vervangen door nieuwe richtsnoeren voor de toepassing van artikel 104, lid 9, EG en een nieuw kader van toezicht op de buitensporige tekorten van de betrokken lidstaten.
59. Het is dus duidelijk dat de betrokken „conclusies” rechtsgevolgen in het leven roepen en dus voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 230 EG zijn.
2. Beoordeling
60. Bij de beoordeling van deze argumenten zij allereerst eraan herinnerd dat volgens inmiddels vaste rechtspraak het beroep krachtens artikel 230 EG „ertoe strekt overeenkomstig de voorschriften van artikel 164 [EG-Verdrag, thans artikel 220 EG] de eerbiediging van het recht te verzekeren bij de uitlegging en toepassing van het Verdrag”(15) en dat „het met deze doelstelling in strijd zou zijn de voorwaarden voor ontvankelijkheid van het beroep restrictief uit te leggen door de draagwijdte hiervan te beperken tot alleen de in artikel 189 [EG-Verdrag, thans artikel 249 EG] bedoelde categorieën van handelingen”.(16) Daaruit volgt dat „het beroep tot nietigverklaring derhalve dient open te staan met betrekking tot alle door de instellingen getroffen bepalingen – ongeacht hun aard of vorm – die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen”.(17)
61. Zelfs een atypische maatregel, zoals de „conclusies” waar het hier om gaat, kan dus worden beschouwd als een voor beroep vatbare handeling, op voorwaarde natuurlijk dat hij rechtsgevolgen in het leven roept.
62. Dat is precies wat thans moet worden beoordeeld.
63. Te dien einde is het mijns inziens nuttig om eerst zeer schematisch aan te geven dat de Raad in deze „conclusies” in herinnering brengt welke aspecten hij bij de evaluatie van de begrotingssituatie in aanmerking heeft genomen, in het bijzonder het nieuwe relevante economische kader (punt 1); nota neemt van de maatregelen die de betrokken lidstaat in aansluiting op de aanbeveling uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG heeft getroffen (punt 2); verklaart ermee ingenomen te zijn dat de betrokken lidstaat publiekelijk heeft toegezegd ervoor te zorgen dat het tekort uiterlijk in 2005 minder dan 3 % van het BBP zal bedragen (punt 3); aanbevelingen doet met betrekking tot de maatregelen die moeten worden getroffen om dat doel te bereiken (punt 4); te kennen geeft, dat hij in het licht van deze aanbevelingen en de eenzijdige toezeggingen van de in punt 3 bedoelde lidstaat heeft besloten om niet de door de Commissie aanbevolen maatregelen uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG vast te stellen (punt 5); besluit de procedures inzake buitensporige tekorten op te schorten, maar zegt klaar te zijn om op basis van de aanbeveling van de Commissie een beschikking uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG vast te stellen, indien uit de beoordeling als bedoeld in punt 7 zou blijken dat de betrokken lidstaat de door hem gedane toezeggingen niet nakomt (punt 6), en die lidstaat verzoekt om regelmatig, dat wil zeggen elke zes maanden, verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van voornoemde toezeggingen (punt 7).
64. Voor de onderhavige zaak is het niet nodig alle hierboven genoemde punten te onderzoeken. Het volstaat om stil te staan bij punt 6, maar niet bij het eerste gedeelte daarvan, waar uitdrukkelijk het besluit van de Raad om de betrokken procedure op te schorten wordt geformuleerd („De Raad komt overeen om de buitensporigtekortprocedure […] voorlopig op te schorten”). Zoals hieronder zal blijken (punt 132) is immers niet zeker of de Raad bevoegd was om tot een dergelijke opschorting te besluiten en of hij het nagestreefde resultaat heeft bereikt. Daarom moet die discussie niet thans worden gevoerd.
65. Het gedeelte dat mijns inziens doorslaggevend is voor de beantwoording van de opgeworpen vraag, is veeleer het meteen daaropvolgende gedeelte van punt 6.
66. De Raad verklaart daar immers dat hij „op basis van de aanbeveling van de Commissie een beschikking uit hoofde van artikel 104, lid 9, [zal] vaststellen, indien uit de beoordeling als bedoeld in punt 7 blijkt dat [de betrokken lidstaat] heeft nagelaten te handelen overeenkomstig de toezeggingen in deze conclusies ”.(18)
67. De toezegging waarvan in die volzin sprake is, is niets anders dan de eenzijdige toezegging
die in punt 3 van de bestreden „conclusies” wordt genoemd en die de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland buiten het kader van de aanbevelingen van de Raad hebben gedaan.
68. Daaruit volgt dat de beoordeling van de Raad met het oog op het besluit dat hij uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG zou moeten nemen, niet meer de inhoud van de aanbevelingen van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG, maar juist de eenzijdige toezegging
van de betrokken lidstaat als referentieparameter zal hebben.
69. Bovendien heeft de Raad door deze handelwijze, en dan nog via een handeling waarin het Verdrag niet voorziet (namelijk de bestreden „conclusies”), de eerder krachtens artikel 104, lid 7, EG gedane aanbeveling fundamenteel gewijzigd doordat hij voor de consolidatie van de overheidsrekeningen een nieuwe en andere procedure aangeeft, die niet is gebaseerd op wat in die aanbeveling reeds was voorgeschreven, maar op voornoemde eenzijdige toezeggingen.
70. Met deze „conclusies” heeft de Raad immers ten eerste de termijn verlengd om het overheidstekort te brengen beneden het plafond van 3 % van het BBP, dat is vastgelegd in artikel 1 van het protocol betreffende buitensporige tekorten; ten tweede heeft hij aldus de omvang van de gevraagde consolidatiemaatregelen gewijzigd.
71. In het geval van de Franse Republiek wordt in de „conclusies” de haar verleende termijn om het tekort te verminderen, immers verlengd tot het begrotingsjaar 2005, terwijl dat in de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, EG het begrotingsjaar 2004 was.
72. Bijgevolg zijn ook de maatregelen die moeten worden getroffen om de consolidatie binnen deze termijn te bewerkstelligen, aanzienlijk gewijzigd. In de „conclusies” wordt immers aanbevolen om het tekort, gecorrigeerd voor conjuncturele variaties, in 2004 te verminderen met 0,8 % van het BBP, in 2005 gevolgd door een verdere vermindering met 0,6 % van het BBP, of meer indien nodig om dat tekort uiteindelijk onder het in het protocol vastgestelde plafond te brengen. Op grond van de aanbeveling uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG zou de Franse Republiek het tekort echter reeds in 2004 met minstens 1 % van het BBP moeten verminderen.(19)
73. Ook met betrekking tot de Bondsrepubliek Duitsland wordt in de „conclusies” de voor de vermindering van het tekort gestelde termijn verlengd tot het begrotingsjaar 2005, terwijl dat in de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, EG het begrotingsjaar 2003 (of uiterlijk 2004)(20) was, en worden bijgevolg de maatregelen die moeten worden getroffen om de consolidatie binnen deze termijn te bewerkstelligen, in zeer aanzienlijke mate gewijzigd.
74. Om zich aan de vorige aanbevelingen van de Raad te houden, had de Bondsrepubliek Duitsland haar tekort immers uiterlijk aan het einde van 2003, dat wil zeggen iets meer dan een maand na de zitting van de Raad van 25 november 2003, met 1,2 % moeten verminderen.(21) In de op dezelfde dag vastgestelde „conclusies” wordt de Bondsrepubliek Duitsland echter aanbevolen het tekort, gecorrigeerd voor conjuncturele variaties, in 2004 te verminderen met 0,6 % van het BBP, gevolgd in 2005 door een verdere vermindering met 0,5 % van het BBP, of meer indien nodig om dat tekort uiteindelijk onder het in het protocol betreffende de procedure inzake buitensporige tekorten vastgestelde plafond te brengen.
75. Men kan zeker stellen, zoals de Raad doet, dat voornoemde wijzigingen een onvermijdelijk gevolg waren van het uitblijven van een besluit over de aanbevelingen van de Commissie en dat de Raad in dit stadium geen andere keus had. Wat evenwel telt, onafhankelijk van de inhoudelijke beoordeling van deze wijzigingen, is dat het moeilijk is om ze tot eenvoudige politieke beoordelingen te reduceren of te ontkennen dat zij rechtsgevolgen sorteren.
76. Mijns inziens dient het onderdeel van het beroep van de Commissie dat betrekking heeft op de „conclusies” van de Raad, derhalve ontvankelijk te worden verklaard.
III –
Ten gronde
A –
Beoordeling van de afwijzende standpuntbepalingen
77. Thans komt de gegrondheid van het beroep van de Commissie aan de orde.
78. Dienaangaande wil ik meteen zeggen dat ik het zinvol acht om, ondanks de uitkomst van de voorgaande analyse en mijn conclusie met betrekking tot de niet-ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van het beroep, alle grieven van de Commissie te onderzoeken, voor het geval het Hof mijn mening niet deelt.
1. Standpunten van partijen
79. Wat het eerste onderdeel van het beroep betreft, zij opgemerkt dat de verzoekende instelling de rechtmatigheid van de afwijzende besluiten die het resultaat zijn van het uitblijven van de aanbevolen maatregelen krachtens artikel 104, lid 8, EG, betwist en stelt dat de Raad geen enkele discretionaire bevoegdheid geniet bij het besluit om de in die bepaling van het Verdrag bedoelde vaststelling al dan niet te doen.
80. De Raad moet immers enkel vanuit een objectief oogpunt nagaan of binnen de voorgeschreven termijn effectief gevolg is gegeven aan zijn aanbevelingen uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG. Zo niet, dan is hij verplicht dat uitdrukkelijk vast te stellen.
81. Zelfs gesteld dat de Raad in dat opzicht over een beoordelingsmarge beschikt, is hij krachtens artikel 253 EG in ieder geval verplicht zijn besluiten om de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland niet te doen, te motiveren. In het onderhavige geval ontbreekt die motivering duidelijk.
82. Wat de afwijzende besluiten met betrekking tot de krachtens artikel 104, lid 9, EG te nemen maatregelen betreft, heeft de Raad het Verdrag geschonden door te stemmen over de door de Commissie aanbevolen maatregelen zonder vooraf de in lid 8 van dat artikel bedoelde vaststelling te doen. Bovendien zijn ook deze afwijzende besluiten onvoldoende gemotiveerd om de nakoming van artikel 253 EG te waarborgen.
83. De Raad betoogt in wezen dat, zelfs na het nemen van de in artikel 104, leden 6 en 7, EG bedoelde besluiten, het Verdrag hem geenszins verplicht de in de aanbevelingen van de Commissie vervatte voorstellen uit hoofde van de leden 8 en 9 van dat artikel aan te nemen: integendeel, zoals blijkt uit de letter en de geest van deze bepalingen, beschikt hij in dat verband over een ruime discretionaire bevoegdheid.
84. Bovendien bestrijdt de Raad, dat het nemen van een besluit krachtens artikel 104, lid 8, EG een noodzakelijke voorwaarde is om een besluit in de zin van lid 9 in stemming te brengen en eventueel te nemen.
85. Tot slot betoogt de Raad met betrekking tot de beweerde schending van de motiveringsplicht, dat een dergelijke plicht niet bestaat bij het uitblijven van de door de Commissie aanbevolen besluiten, om de eenvoudige reden dat hij niet verplicht was te handelen.
86. Maar zelfs al zou men erkennen dat er een dergelijke motiveringsplicht bestaat, antwoordt de Raad dat zijn conclusies van 25 november 2003 een toereikende motivering voor het niet uitvoeren van de aanbevelingen van de Commissie behelzen.
2. Beoordeling
87. Ik zal de grieven van de Commissie met betrekking tot het uitblijven van de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling en die met betrekking tot de schending van artikel 104, lid 9, EG afzonderlijk behandelen.
a) 	Artikel 104, lid 8, EG
88. Artikel 104, lid 8, EG luidt: „ Wanneer
de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg
aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken ”.
89. Mijns inziens zijn volgens de tekst van deze bepaling duidelijk twee afzonderlijke stappen te onderscheiden.
90. De Raad wordt immers eerst verzocht „vast te stellen” of al dan niet gevolg is gegeven aan de krachtens artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen; zo niet, moet hij vervolgens besluiten of als reactie op de passiviteit van de betrokken lidstaat de inhoud van de aanbevelingen openbaar wordt gemaakt.
91. Ik wil meteen verduidelijken dat het voor de onderhavige zaak niet nodig is om te onderzoeken of de Raad al dan niet verplicht is te besluiten tot openbaarmaking van de aanbevelingen, omdat in het onderhavige geval die openbaarmaking noch ten aanzien van de Franse Republiek, noch ten aanzien van de Bondsrepubliek Duitsland is aanbevolen.
92. Het gaat hier veeleer om de voorwaarden waaraan de in het eerste zinsdeel van lid 8 bedoelde „vaststelling” is onderworpen; in het bijzonder dient het voorwerp ervan te worden bepaald en moet worden onderzocht of de Raad al dan niet verplicht is die vaststelling te doen wanneer de Commissie hem dat heeft aanbevolen.
93. Met betrekking tot het eerste punt moet worden gezegd dat niet geheel duidelijk is waarop de beoordeling van de Raad juist betrekking heeft, omdat een vergelijking van de verschillende taalversies van de betrokken bepaling twee uiteenlopende uitleggingen aannemelijk maakt.
94. Volgens de Franse versie van lid 8 is het voorwerp van de vaststelling van de Raad het uitblijven van enige effectieve maatregel.(22) Dat is precies de uitlegging die de Raad in de onderhavige procedure bepleit.
95. Andere versies lijken daarentegen(23) te duiden op een globale beoordeling van de door de betrokken staat getroffen maatregelen. Met andere woorden, de Raad wordt verzocht vast te stellen of de betrokken lidstaat al dan niet maatregelen heeft getroffen die, over het geheel genomen, geschikt worden geacht om te waarborgen dat de in de aanbeveling krachtens artikel 104, lid 7, EG vastgelegde consolidatiedoelstellingen worden verwezenlijkt.
96. De Engelse versie(24) en de Portugese versie(25) lijken beter verenigbaar met deze tweede uitlegging, die de Commissie overigens in de loop van de procedures inzake de tekorten van de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland tot de hare heeft gemaakt en vervolgens heeft verdedigd tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof.
97. Ik moet zeggen dat op basis van de teksten beide uitleggingen aannemelijk lijken; overwegingen van systematische aard doen mij echter eerder neigen naar de door de Commissie bepleite uitlegging.
98. Toch acht ik het niet nodig om hier dieper op deze vraag in te gaan, omdat de Commissie mijns inziens terecht stelt dat de Raad in beide gevallen in ieder geval verplicht is om op aanvraag van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 8, EG vast te stellen of de betrokken staat al dan niet (geheel of gedeeltelijk) effectieve maatregelen heeft getroffen.
99. Inhoudelijk zal hij natuurlijk nog van de aanbeveling van de Commissie kunnen afwijken; wat hij naar mijn mening echter niet mag doen, is ervan afzien de maatregelen te beoordelen die de betrokken lidstaat bij het verstrijken van de in de aanbeveling van lid 7 gestelde termijn had getroffen, zoals hij in het onderhavige geval heeft gedaan.
100. De reden daarvoor is, dat die beoordeling in het systeem van artikel 104 EG een belangrijke etappe vormt die de communautaire instellingen in staat stelt snel te reageren op een mogelijke ontoereikendheid (of nog erger, het uitblijven) van de maatregelen die de betrokken lidstaat zijn voorgeschreven.
101. Het uitblijven van een vaststelling van de Raad dient derhalve te worden beschouwd als een schending van de verplichting die krachtens artikel 104, lid 8, EG, overeenkomstig de doelstellingen en de vereisten van de procedure inzake buitensporige tekorten en de rol die de Raad bij het verloop van deze procedure is toegekend, op hem rust.
102. Subsidiair ten opzichte van mijn conclusie dat het beroep op dit punt niet-ontvankelijk is, ben ik derhalve van mening dat de grief van de Commissie met betrekking tot artikel 104, lid 8, EG gegrond is.
b) 	Artikel 104, lid 9, EG
103. Zoals reeds aangegeven, betoogt de Commissie dat het afwijzende besluit met betrekking tot lid 9 gebrekkig is, omdat de Raad het heeft genomen zonder vooraf vast te stellen dat de betrokken lidstaat „geen effectief gevolg” in de zin van artikel 104, lid 8, EG heeft gegeven.
104. Deze vaststelling is immers een noodzakelijke etappe in de procedure inzake buitensporige tekorten, die tot doel heeft de rechten van de verdediging van de betrokken lidstaat te waarborgen. Anders zou die staat immers de mogelijkheid worden ontnomen om, vóór een mogelijke aanmaning uit hoofde van lid 9, zijn standpunt naar voren te brengen om aan te tonen dat de door hem getroffen maatregelen effectief zijn.
105. Toch moet ik toegeven dat een dermate strikte uitlegging van het verband tussen de leden 8 en 9 van artikel 104 EG niet overtuigt.
106. In de eerste plaats kunnen er immers situaties zijn waarin de etappe van lid 8 duidelijk overbodig is. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het geval van een lidstaat die, na de ontvangst van een aanbeveling uit hoofde van lid 7, reeds vóór het verstrijken van de daarin gestelde termijn aankondigt niet in staat te zijn de aanbevolen maatregelen te treffen, of maatregelen aankondigt die zeker niet geschikt zijn om het tekort tot binnen de voorgeschreven grenzen terug te brengen.
107. Voor die gevallen wordt in verordening nr. 1467/97 zelf de mogelijke oplossing gegeven, want op grond van artikel 10, lid 2, mag de Raad de in lid 9 bedoelde maatregelen „onmiddellijk” vaststellen en dus de etappe van lid 8 overslaan. Ingeval „opzettelijk” geen gevolg aan de aanbevelingen wordt gegeven, voorziet de laatste zin van artikel 7 van de verordening in een „spoedprocedure”, die zeker zal leiden tot het verkorten van de termijnen, maar mijns inziens ook tot het overslaan van bepaalde etappes van de procedure.
108. Aangezien ook de openbaarmaking van de uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen dan niet afhangt van een besluit van de Raad, zou de in lid 8 bedoelde vaststelling in al deze gevallen verworden tot een louter formele verplichting zonder enig nut, die uiteindelijk het verloop van de procedure enkel nodeloos zal vertragen.
109. Over de noodzaak van deze etappe zou ook twijfel kunnen rijzen in gevallen (zoals mijns inziens de onderhavige) waarin het zeker geboden is lid 8 toe te passen. In dergelijke gevallen vormt het verzuim van de Raad, zoals reeds uiteengezet (zie hierboven, punt 99), zeker een schending van het Verdrag, waartegen derhalve langs gerechtelijke weg kan worden opgekomen. Toch rijst de vraag of dat verzuim noodzakelijkerwijs ook tot gevolg heeft dat de volgende etappes van de procedure inzake buitensporige tekorten niet meer mogelijk zijn.
110. Mijns inziens zou degene die deze vraag bevestigend zou willen beantwoorden, moeten nadenken over de buitensporige en onredelijke gevolgen van een dermate formalistische verdediging van de chronologische volgorde, waarin de toepassing van lid 9 afhankelijk zou zijn van de toepassing van de etappe van lid 8. Het lijdt immers geen enkele twijfel dat deze oplossing zou leiden tot het paradoxale resultaat, dat de voortgang van de procedure inzake buitensporige tekorten eenvoudigweg zou worden geblokkeerd en wel op een wezenlijk punt in die procedure, namelijk de aanmaning uit hoofde van lid 9.
111. Het lijkt mij eerlijk gezegd moeilijk te verdedigen dat die oplossing strookt met het systeem dat bij het Verdrag is ingevoerd. Zoals gezegd, bestrijd ik nie t dat de Raad verplicht is lid 8 toe te passen; ik ben echter van mening dat een schending van die verplichting er niet toe zou mogen leiden dat de gehele procedure wordt verlamd, maar mogelijk wel dat de onrechtmatigheid van het nalaten van de Raad wordt vastgesteld.
112. Gelet op wat ik hierboven reeds heb gezegd over de openbaarmaking van de aanbevelingen, zie ik overigens geen ernstige gronden voor de opvatting dat het achterwege blijven van de etappe van lid 8 het goede verloop van de procedure wezenlijk zou aantasten. Het enige steekhoudende argument dat daarvoor is aangevoerd, lijkt mij immers niet onoverkomelijk. Zoals bekend, heeft het betrekking op het recht van verdediging van de betrokken staat en behelst het het bezwaar dat de lidstaat zonder deze etappe het recht wordt ontnomen om te worden gehoord voordat een besluit uit hoofde van lid 9 wordt genomen.
113. In werkelijkheid lijkt mij de toepassing van lid 8 niet noodzakelijkerwijs vereist om dit recht te waarborgen. Zelfs wanneer de Raad de doeltreffendheid van de nationale maatregelen rechtstreeks op grond van lid 9 moet beoordelen, zou de betrokken lidstaat deze maatregelen immers in ieder geval kunnen verdedigen in het kader van de discussie die voorafgaat aan het uitbrengen van de in lid 9 bedoelde aanmaning.
114. Tot slot kan tegen de door mij uiteengezette stelling ook niet het bezwaar worden gemaakt, dat dit lid betrekking heeft op de lidstaat die „blijft” verzuimen gevolg te geven aan de aanbevelingen. Het gebruik van dat woord, zo luidt het bezwaar, veronderstelt dat vooraf een toetsing krachtens lid 8 heeft plaatsgevonden, want pas na een dergelijke toetsing zou het zinvol zijn te spreken van een „blijvend” verzuim, namelijk ingeval dit zou voortduren.
115. Dit argument acht ik evenwel niet beslissend. Het is immers duidelijk dat de opstellers van de tekst voor dit woord hebben gekozen met in gedachten het – normaal te noemen – geval dat de weg via lid 8 wordt gevolgd. Is dit echter niet het geval, dan is wat telt voor de toepassing van lid 9, dat wordt nagegaan of de staat al dan niet uitvoering heeft gegeven aan de aanbevelingen uit hoofde van lid 7, en niet of het verzuim reeds is vastgesteld en dus „blijvend” is.
116. Bijgevolg kan zonder enige twijfel worden bevestigd dat de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling een belangrijke etappe is in de controle door de instellingen, of gevolg is gegeven aan de aanbevelingen van lid 7. Zij kan evenwel niet worden beschouwd als een noodzakelijke en onmisbare voorwaarde voor de aanmaning van de betrokken lidstaat op grond van artikel 104, lid 9, EG.
117. Op grond hiervan concludeer ik, wat de onderhavige zaak betreft, dat de Raad de door de Commissie voorgelegde aanbeveling op grond van lid 9 in stemming kon brengen, zonder vooraf de vaststelling van lid 8 te hebben gedaan.
118. Subsidiair ten opzichte van mijn conclusie dat het beroep op dit punt niet-ontvankelijk is, geef ik het Hof derhalve in overweging het beroep van de Commissie tegen het afwijzende besluit van de Raad op grond van artikel 104, lid 9, EG ongegrond te verklaren.
B –
De „conclusies” van 25 november 2003
1. 	Standpunten van partijen
119. De Commissie stelt allereerst dat het in de bestreden „conclusies” vervatte besluit om de procedure inzake buitensporige tekorten op te schorten, onrechtmatig is op grond dat het artikel 9 van verordening nr. 1467/97 schendt. Opschorting is immers enkel in de in die bepaling uitdrukkelijk genoemde gevallen toelaatbaar en het onderhavige geval behoort daar niet toe.
120. Bovendien ontbreekt in het besluit tot opschorting de vereiste motivering.
121. Meer in het algemeen zijn de betrokken „conclusies” overigens in strijd met de toepasselijke stemregels aangenomen. De Raad heeft deze conclusies immers aangenomen met de voor besluiten uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG vereiste meerderheid, terwijl hij, gelet op de inhoud van de „conclusies ” en het stadium waarin de procedure inzake buitensporige tekorten zich bevond, de voor besluiten uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG geldende stemregels in acht had moeten nemen.
122. Tot slot stelt de Commissie dat de Raad het Verdrag, en in het bijzonder artikel 104 EG, heeft geschonden door te kiezen voor een atypische handeling zoals de bestreden „conclusies”.
123. De Raad kan weliswaar bij sommige gelegenheden handelingen vaststellen waarin het Verdrag niet uitdrukkelijk voorziet, maar dat is niet mogelijk wanneer de Raad, zoals in casu, rechtens verplicht is tot het nemen van een besluit, dat wil zeggen een bindende handeling.
124. Volgens de Commissie is de discretionaire bevoegdheid waarover de Raad bij de toepassing van artikel 104, lid 9, EG beschikt, beperkt tot de keuze van de maatregelen waartoe de betrokken lidstaat wordt aangemaand en de vaststelling van het tijdskader waarbinnen die maatregelen moeten worden getroffen. De Raad beschikt echter over geen enkele discretionaire bevoegdheid met betrekking tot het bij zijn optreden te gebruiken juridische instrument.
125. De Raad antwoordt dat de „conclusies” van 25 november 2003 handelingen van uitsluitend politieke en niet van juridische aard zijn, zodat het hem vrij staat die al dan niet vast te stellen.
126. Voorts waren zij in het onderhavige geval nodig geworden omdat de door de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen vanwege de nieuwe economische context achterhaald waren. Onder die omstandigheden, en bij gebreke van een voorstel van de Commissie tot wijziging van die aanbevelingen, had de Raad geen andere keuze dan zijn aanwijzingen aan de betrokken lidstaten aan te passen door middel van een niet-bindende handeling van in wezen politieke aard.
127. Het stilzwijgen van de Raad zou immers de geloofwaardigheid van het stabiliteitspact hebben aangetast en een onzekere situatie met funeste gevolgen teweeg hebben gebracht.
128. Tot slot merkt de Raad – met betrekking tot de beweerde schending van artikel 9 van verordening nr. 1467/97 als gevolg van de opschorting van de procedure waartoe in de bestreden conclusies is „besloten” – op, dat in die bepaling enkel in twee bepaalde omstandigheden in opschorting wordt voorzien, maar niet volledig wordt uitgesloten dat een opschorting ook in andere gevallen kan plaatsvinden.
129. In het onderhavige geval is de opschorting derhalve het automatische gevolg van het uitblijven van het besluit uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG, en in de conclusies wordt hiervan enkel akte genomen.
2. 	Beoordeling
130. Bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep ben ik reeds ingegaan op enkele van de zojuist besproken vragen (zie punten 64 e.v.). Ik zal daar nu op terugkomen om er in het kader van de grieven van de Commissie ten gronde dieper op in te gaan.
131. Te dien einde moet allereerst worden onderzocht of de Raad bevoegd was de betrokken procedure op te schorten en de eerder op grond van artikel 104, lid 7, EG gedane aanbevelingen te wijzigen, ofschoon de Commissie hem reeds had aanbevolen op te treden overeenkomstig lid 9 van dat artikel.
132. Met betrekking tot het eerste punt zij eraan herinnerd dat niet helemaal duidelijk is of de Raad in het onderhavige geval de procedure inzake buitensporige tekorten mocht opschorten. Ik neig evenwel naar een bevestigend antwoord. De verordening voorziet weliswaar in slechts twee gevallen van opschorting, maar het lijkt mij redelijk om aan te nemen dat andere opschortingsmogelijkheden niet zijn uitgesloten, wanneer zij strikt gerechtvaardigd worden door een onvoorzienbare noodzaak en in overeenstemming zijn met de doelstellingen van het Verdrag en de verordening.
133. Ik ben echter meer overtuigd door de opvatting van de Raad, dat hij in de zojuist beschreven situatie bevoegd is de uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG door hem gedane aanbevelingen te wijzigen.
134. Allereerst zij opgemerkt dat op grond van een algemeen beginsel de bevoegdheid van de instellingen om een bepaalde handeling vast te stellen, noodzakelijkerwijs de bevoegdheid meebrengt om die handeling – natuurlijk met inachtneming van de bepalingen betreffende de uitoefening van hun bevoegdheid – te wijzigen.
135. De tegenovergestelde conclusie dringt zich mijns inziens alleen op wanneer wordt aangetoond dat de te wijzigen handeling onderdeel is van een streng gereglementeerde procedure die wordt gekenmerkt door de verplichting voor de tot optreden bevoegde instelling om de volgende handeling in de procedurele keten binnen een bepaalde termijn vast te stellen en waarbij de betrokken instelling haar beslissingsbevoegdheid verliest wanneer die termijn is verstreken.
136. Zoals ik hierboven heb gepoogd aan te tonen (punten 38 e.v., 41 e.v.), heeft het verstrijken van de in de verordening gestelde termijnen voor de vaststelling van de maatregelen waarin in het kader van de procedure inzake buitensporige tekorten is voorzien, niet tot gevolg dat de Raad zijn beslissingsbevoegdheid verliest.
137. Overigens kan evenmin worden gesteld dat wanneer de Raad eenmaal een aanbeveling van de Commissie uit hoofde van lid 9 heeft ontvangen, hij hierover moet besluiten en de door hem gedane aanbevelingen uit hoofde van lid 7 niet meer kan wijzigen, zelfs wanneer de voorwaarden daarvoor zijn vervuld.
138. Uit lid 9 blijkt immers duidelijk dat de Raad geenszins verplicht is om zich naar de aanbevelingen van de Commissie uit hoofde van dit lid te voegen en dus het door de Commissie gevraagde besluit te nemen. Hetzelfde geldt wanneer de Raad – anders dan in het onderhavige geval – de in lid 8 genoemde vaststelling heeft gedaan.
139. Doordat de Raad in lid 9 uitsluitend wordt gemachtigd om een beslissingsbevoegdheid uit te oefenen(26), wordt hem immers een ruime beoordelingsmarge toegekend bij zijn besluit of en hoe hij deze bevoegdheid uitoefent. Er zal dan eventueel kunnen worden gediscussieerd over de vraag of deze discretionaire bevoegdheid is uitgeoefend binnen de grenzen die in de communautaire rechtspraak voor vergelijkbare gevallen zijn neergelegd, maar het bestaan ervan kan in beginsel niet worden ontkend.
140. Het betoog voor het tegendeel zou erop neerkomen dat de discretionaire bevoegdheid op dit terrein in werkelijkheid helemaal aan de Commissie is voorbehouden en dat de Raad in een louter „notariële” rol wordt gedrongen, omdat hij zich ertoe moet beperken de aanbevelingen van de Commissie van zijn stempel te voorzien. Een dergelijke bewering zou echter duidelijk in strijd zijn met het in het Verdrag vastgelegde institutionele evenwicht, alsook met het systeem dat bij de betrokken specifieke regeling is ingevoerd.
141. Tot slot kan evenmin worden tegengeworpen dat de Raad op grond van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1467/97 „onmiddellijk een besluit op grond van […] lid 9 […]” neemt indien de door de staat ingevolge de aanbevelingen op grond van artikel 104, lid 7, EG getroffen maatregelen ontoereikend zijn. Het is immers duidelijk dat deze bepaling met het oog op de daarin bedoelde situatie betrekking heeft op het overslaan van bepaalde procedurele etappes vóór het besluit van de Raad uit hoofde van lid 9. Ook in dat geval blijven – zoals juist blijkt uit de verwijzing naar lid 9 – de voorwaarden voor het nemen van dat besluit echter gelden, natuurlijk met inbegrip van de voorwaarden betreffende voornoemde bevoegdheden van de Raad.
142. Indien de Raad niet verplicht is gevolg te geven aan de door de Commissie gedane aanbevelingen uit hoofde van lid 9, dient daaruit dan ook te worden geconcludeerd dat hij, zelfs nadat die aanbevelingen hem zijn voorgelegd, in beginsel bevoegd blijft zijn aanbevelingen uit hoofde van lid 7 te wijzigen.
143. Natuurlijk zal deze bevoegdheid moeten worden uitgeoefend met inachtneming van de daarvoor in het Verdrag neergelegde vormvoorschriften en procedures, die vanzelfsprekend dezelfde moeten zijn als die welke voor de vaststelling van de te wijzigen handeling gelden.
144. Zoals hierboven is aangetoond (punten 69 e.v.), is de betrokken handeling de uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG gedane aanbeveling, zodat naar die bepaling moet worden gekeken.
145. In casu zal er derhalve allereerst een aanbeveling van de Commissie moeten zijn, houdende een voorstel tot vaststelling van een nieuwe aanbeveling van de Raad uit hoofde van lid 7 (zie artikel 104, lid 13, EG).
146. Vervolgens moet de aldus aanbevolen wijziging de vorm krijgen van de in de bepalingen genoemde specifieke handeling, dat wil zeggen de vorm van een „aanbeveling” van de Raad.
147. Tot slot zal deze wijziging moeten worden goedgekeurd met inachtneming van de voor de gewijzigde handeling geldende stemregels, dat wil zeggen met een meerderheid van tweederde van de stemmen van de lidstaten van de Gemeenschap, met uitsluiting van de stemmen van de vertegenwoordiger van de betrokken lidstaat (artikel 104, lid 13, EG).
148. Uit de stukken blijkt evenwel dat in het onderhavige geval de „conclusies” van de Raad zijn aangenomen zonder een aanbeveling van de Commissie en dat zij daarenboven niet in de vorm van een „aanbeveling”, maar in de vorm van een atypische handeling zijn aangenomen.
149. Wat de stemregels betreft, staat vast dat de „conclusies” zijn goedgekeurd zonder dat de meerderheid van tweederde van de stemmen van de lidstaten, die nodig is voor de vaststelling van een aanbeveling van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG, was bereikt.
150. Verder kan niet worden beweerd – zoals de Raad doet – dat in het stadium dat de procedure had bereikt, de benodigde meerderheid die van lid 9 was, dat wil zeggen een meerderheid die wordt berekend met uitsluiting van de stemmen die gewoonlijk worden toegekend aan de lidstaten die niet deelnemen aan de derde fase van de Economische en Monetaire Unie.(27)
151. Een dergelijke bewering zou immers duidelijk een misbruik van procedure opleveren, aangezien de Raad, zoals hierboven is aangetoond, met de bestreden „conclusies” niet een aanmaning met betrekking tot maatregelen ter vermindering van het tekort heeft doen uitgaan, maar heeft getracht de reeds bestaande aanbevelingen uit hoofde van lid 7 te wijzigen.
152. Gelet op het voorgaande, lijkt het mij duidelijk dat bij de vaststelling van de „conclusies” van de Raad van 25 november 2003 wezenlijke in het Verdrag vastgelegde vormvoorschriften zijn geschonden.
153. Ik concludeer dan ook dat het beroep van de Commissie gegrond moet worden verklaard, voorzover het betrekking heeft op voornoemde „conclusies”.
IV –
Afsluitende opmerkingen
154. Ik kom tot de slotsom dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling en de in artikel 104, lid 9, EG bedoelde aanmaning ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
155. Subsidiair dient het beroep gegrond te worden verklaard, voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in lid 8 van dat artikel bedoelde vaststelling, en ongegrond voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in lid 9 bedoelde aanmaning.
156. Daarentegen dient het beroep ontvankelijk en gegrond te worden verklaard, voorzover het betrekking heeft op de „conclusies” van 25 november 2003 betreffende de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
V –
Kosten
157. Volgens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meerdere punten in het ongelijk worden gesteld.
158. Aangezien het beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ontvankelijk en gegrond dient te worden verklaard, dienen de Raad en de Commissie mijns inziens elk hun eigen kosten te dragen.
VI –
Conclusie
Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging te verklaren:
„1. Het beroep van de Commissie is niet-ontvankelijk voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling en de in artikel 104, lid 9, EG bedo elde aanmaning ten aanzien van respectievelijk de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland;
Subsidiair is het beroep
– gegrond voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in artikel 104, lid 8, EG bedoelde vaststelling en
– ongegrond voorzover het betrekking heeft op het uitblijven van de in artikel 104, lid 9, EG bedoelde aanmaning.
2. Het beroep is ontvankelijk en gegrond voorzover het betrekking heeft op de „conclusies” van 25 november 2003 betreffende de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland.
Deze „conclusies” dienen derhalve nietig te worden verklaard.
3. De Raad en de Commissie dragen elk hun eigen kosten”.
(1) .
(2)
–	Arrest van 30 september 2003 (C‑76/01 P, Jurispr. blz. I‑10091).
(3)
–	Zie beschikking van het Hof van 21 juni 2000, Frankrijk/Commissie (C‑514/99, Jurispr. blz. I‑4705, punten 48 e.v.).
(4)
–	Op het gebied van aanmaningen luidde deze bepaling: „Indien na verloop van een termijn van twee maanden de Hoge Autoriteit geen beschikking heeft gegeven of geen aanbeveling heeft gedaan, kan binnen een termijn van een maand bij het Hof van Justitie in beroep worden gekomen tegen de stilzwijgende weigering, die in dit nalaten is besloten” (cursivering van mij).
(5)
–	Arrest van 22 mei 1985, Parlement/Raad (13/83, Jurispr. blz. 1513, met name punten 68 en 78).
(6)
–	Zie het arrest Eurocoton, aangehaald in voetnoot 2, punten 58 en 59, alsook punt 75 van de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in die zaak, dat hierna volledig wordt weergegeven: „De verklaring in punt 58 van het bestreden arrest (‚Waar namelijk een positieve uitslag van de stemming de juridische vorm van de vaststelling van een handeling is, betekent een negatieve uitslag enkel dat er geen besluit is’) is naar mijn mening niet juist. ‚Dat er geen besluit is’ betekent hetzij dat de Raad de kwestie niet heeft onderzocht, hetzij dat hij zich, na het te hebben onderzocht, geen mening heeft gevormd. Beide hypothesen zijn in tegenspraak met het in de persmededeling […] gereleveerde ‚negatief resultaat’ en met de vaststelling dat de vereiste meerderheid niet werd gehaald.”
(7)
–	Dat heeft geleid tot het arrest Parlement/Raad, aangehaald in voetnoot 5.
(8)
–	Arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, in het bijzonder punt 73.
(9)
–	Zie arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, met name punten 70 e.v.
(10)
–	Zie artikel 6, lid 9, en de vijftiende overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1996, L 56, blz. 1).
(11)
–	Arrest van 13 december 1999, Sodima/Commissie (T‑190/95 en T‑45/96, Jurispr. blz. II‑3167, punt 31).
(12)
–	Ibidem, punt 32.
(13)
–	In de woorden van punt III van deze resolutie: „Het stabiliteits- en groeipact, dat zowel een preventieve als een afschrikkende functie heeft, omvat deze resolutie en twee verordeningen van de Raad, één inzake versterkt toezicht op begrotingssituaties en toezicht op en coördinatie van het economisch beleid en een andere inzake de bespoediging en verduidelijking van de toepassing van de procedure bij buitensporige tekorten”.
(14)
–	Zie punt 2 van de politieke richtsnoeren die de Europese Raad van Amsterdam in zijn resolutie betreffende het stabiliteitspact aan de Raad heeft gericht.
(15)
–	Arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (AETR) (22/70, Jurispr. blz. 263, punt 40).
(16)
–	Arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 41.
(17)
–	Arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 42.
(18)
–	Cursivering van mij.
(19)
–	In de aanbeveling uit hoofde van artikel 104, lid 7, EG wordt de Franse Republiek aanbevolen het tekort te verminderen met minstens 0,5 % van het BBP of meer indien nodig.
Gelet op de nieuwe economische omstandigheden zou de Franse Republiek in het onderhavige geval, om zich te houden aan deze aanbeveling, het tekort in werkelijkheid in de loop van 2004 moeten verminderen met 1,5 % van het BBP.
Zie punt 2, lid 6, van de toelichting bij de aanbeveling van de Commissie voor een beschikking van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG [SEC (2003) 1121 def.] („De totale vermindering van het tekort, gecorrigeerd voor conjuncturele variaties, dat nodig is om het nominale tekort in 2004 onder de limiet van 3 % van het BBP te brengen, zou dus ongeveer 1,5 procent van het BBP bedragen”).
(20)
–	Partijen hebben in de loop van de onderhavige procedure verwezen naar het begrotingsjaar 2004. De stukken lijken echter een rechtstreekse verwijzing naar het begrotingsjaar 2003 te bevatten. De krachtens artikel 104, lid 7, EG gedane aanbeveling aan de Duitse autoriteiten luidt immers dat zij „hun begrotingsplannen voor 2003, die tot doel hebben het overheidstekort terug te brengen tot 2 ¾ % van het BBP in 2003,
ten uitvoer leggen” en daartoe in het bijzonder de aangekondigde maatregelen ter grootte van 1 % van het BBP alsook de andere compenserende maatregelen die eventueel nodig zijn „om ervoor te zorgen dat het overheidstekort in 2003 volgens plan vermindert”.
(21)
–	Op basis van de in november 2003 beschikbare gegevens bedroeg het tekort immers 4,2 % van het BBP [zie de aanbeveling van de Commissie voor een beschikking van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 9, EG (SEC (2003) 1316 def., Toelichting, paragraaf 7, onder „Aanpassing begroting in 2003”].
(22)
–	Lid 8 in de Franse versie luidt: „Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations”. De Duitse versie van de betrokken bepaling lijkt hiermee overeen te komen: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen”.
(23)
–	Zie bijvoorbeeld de Italiaanse versie: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni”; de Spaanse versie: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas”, en de Nederlandse versie: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken”.
(24)
–	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public.”
(25)
–	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações.”
(26)
–	Zoals bekend, luidt de bepaling: „Il Consiglio può decidere”; „peut décider”; „podrá decidir”; „pode decidir”; „may decide”; „kann der Rat beschließen”; „kan de Raad besluiten”, enz.
(27)
–	Zie artikel 122, leden 3 en 5, EG.