61997CC0349_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), el Reino de España solicitó la anulación parcial de la Decisión 97/608/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, por la que se modifica la Decisión 97/333/CE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), Sección Garantía, correspondientes al ejercicio financiero de 1993, en la parte que le afecta.
I. Hechos
2. La Decisión 97/333/CE de la Comisión, de 23 de abril de 1997, fue adoptada antes de concluido el procedimiento de conciliación al que recurrieron determinados Estados miembros, entre ellos el Reino de España, de conformidad con la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la Sección Garantía del FEOGA. La Decisión impugnada tiene por objeto la liquidación de cuentas de los gastos con respecto a los cuales ya ha concluido el procedimiento de conciliación. La Comisión determinó el importe de los gastos reconocidos con cargo al FEOGA correspondientes al ejercicio financiero de 1993.
3. Por lo que respecta al Reino de España, la Comisión declaró que una parte de los gastos declarados no cumplía las condiciones impuestas por las normas comunitarias y no podía, por tanto, ser financiada por la Sección Garantía del FEOGA. Se trata de los gastos relativos a las ayudas a la producción y al consumo de aceite de oliva y a la producción de forrajes desecados. Se impusieron las siguientes correcciones financieras:
1) Ayuda a la producción de aceite de oliva:
- corrección financiera a tanto alzado del 10 % de la ayuda abonada por España durante la campaña 1992/1993, igual a 5.939.261.511 pesetas;
- corrección financiera de 224.414.161 pesetas que corresponde al importe de las ayudas que se concedieron a dos organizaciones de productores reconocidas y a sus miembros;
- corrección financiera de 217.007.368 pesetas de los gastos relativos al registro oleícola.
2) Ayuda al consumo de aceite de oliva:
- corrección financiera de 26.849.245 pesetas que corresponde al importe de las ayudas que se concedieron a dos empresas autorizadas de envasado de aceite.
- corrección financiera a tanto alzado del 2 % de la ayuda abonada por España durante la campaña 1992/1993, igual a 811.514.867 pesetas.
3) Ayuda a la producción de forrajes desecados:
- corrección financiera del 2 % de los gastos declarados por España, igual a 384.545.035 pesetas.
4. Los motivos de las correcciones así aplicadas sobre los gastos se resumen en el informe de síntesis sobre los resultados de los controles de la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA del ejercicio de 1993.
II. Marco jurídico general
A. Normas relativas a los controles de las operaciones financiadas por el FEOGA
5. El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, establece, en su artículo 3, apartado 1, que la Comunidad debe financiar, con cargo a la Sección Garantía del FEOGA, las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
6. Con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 729/70, la Comisión ha de poner a disposición de los Estados miembros los créditos necesarios para que los servicios y organismos por ellos designados procedan, de conformidad con las normas comunitarias y con las legislaciones nacionales, al pago de tales intervenciones. A tenor del artículo 5, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento, la Comisión ha de liquidar antes del final de año siguiente, sobre la base de las cuentas anuales, acompañadas de los documentos justificativos necesarios para su liquidación, las cuentas de los servicios y organismos de los Estados miembros.
7. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70 establece que los Estados miembros han de adoptar, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
8. En virtud del artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento, a falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias deben ser costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las Administraciones u organismos de los Estados miembros. Las sumas recuperadas han de pagarse a los servicios u organismos pagadores y ser descontadas por éstos de los gastos financiados por el FEOGA.
9. Con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros tienen que poner a disposición de la Comisión todas las informaciones necesarias para el buen funcionamiento del FEOGA y adoptar todas las medidas que puedan facilitar la realización de los controles que la Comisión considere útiles en el marco de la gestión de la financiación comunitaria, incluyendo verificaciones sobre el terreno. Los Estados miembros deben comunicar a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que hayan adoptado para la aplicación de los actos comunitarios que tengan relación con la política agrícola común, siempre que dichos actos impliquen una incidencia financiera para el FEOGA.
10. Conforme al apartado 2 de dicha disposición, los agentes facultados por la Comisión para las verificaciones sobre el terreno deben tener acceso a los libros y a cualquier documento de otro tipo que tenga relación con los gastos financiados por el FEOGA. A instancia de la Comisión y con el acuerdo del Estado miembro, las instancias competentes de dicho Estado miembro han de efectuar verificaciones o exámenes relativos a las operaciones citadas en el referido Reglamento. Pueden participar en ellos agentes de la Comisión.
11. A tenor de su artículo 1, apartado 1, el Reglamento (CEE) nº 4045/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a los controles, por los Estados miembros, de las operaciones comprendidas en el sistema de financiación por el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, Sección Garantía, y por el que se deroga la Directiva 77/435/CEE, se aplica al control de la realidad y de la regularidad de las operaciones directa o indirectamente comprendidas en el sistema de financiación por el FEOGA, Sección Garantía, sobre la base de los documentos comerciales de los beneficiarios o deudores, denominados «empresas». Con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 4045/89, los Estados miembros han de efectuar controles de los documentos comerciales de las empresas teniendo en cuenta el carácter de las operaciones que deban controlarse. Los apartados 2 y siguientes del referido artículo regulan las modalidades con arreglo a las cuales han de llevarse a cabo dichos controles.
12. En cuanto a las consecuencias financieras para la liquidación de cuentas de la Sección Garantía del FEOGA en caso de deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros, un grupo integrado por representantes de distintos servicios de la Comisión adoptó una serie de criterios que fueron aprobados por la Comisión y comunicados a todos los Estados miembros en el marco del Comité de gestión del FEOGA, donde fueron acogidos favorablemente. Dichos criterios prevén tres tipos de correcciones a tanto alzado:
«A. el 2 % de los gastos en caso de que la deficiencia detectada se limite a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor;
B. el 5 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a elementos importantes del sistema de control o al funcionamiento de controles que desempeñen una función importante a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido notable;
C. el 10 % de los gastos en caso de tratarse de una deficiencia relativa a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.»
13. El Informe Belle recuerda que es posible excluir el gasto en su totalidad y que, por consiguiente, en circunstancias excepcionales puede considerarse adecuado un tipo de corrección superior.
14. El 1 de julio de 1994, la Comisión adoptó la Decisión 94/442. Conforme a su artículo 1, apartado 1, letras b) y c), el órgano de conciliación intenta aproximar las posiciones divergentes de la Comisión y del Estado miembro de que se trate y, una vez finalizado su trabajo, elabora un informe sobre el resultado del intento de aproximación. En el artículo 1, apartado 2, letra a), se precisa que, en lo que respecta a la prosecución del procedimiento de liquidación de cuentas, la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzga la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas y no afecta al derecho de recurso del Estado miembro de que se trate contra dicha decisión en virtud del artículo 173 del Tratado.
B. El establecimiento de un organismo de control para el sector del aceite de oliva
15. Por considerar que la experiencia había demostrado que, a pesar de la existencia en el plano normativo de gran número de controles específicos, se planteaban problemas para su aplicación puntual y eficaz, que tal situación podría originar gastos injustificados para los fondos comunitarios y que la estructura administrativa de los Estados miembros productores no se adaptaba lo suficiente a la aplicación de los controles previstos por la normativa comunitaria, el Consejo adoptó, el 17 de julio de 1984, el Reglamento (CEE) nº 2262/84, por el que se prevén medidas especiales en el sector del aceite de oliva. En su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 593/92 del Consejo, de 3 de marzo de 1992, el artículo 1, apartado 1, párrafo primero, prevé que todo Estado miembro productor debe crear, con arreglo a su ordenamiento jurídico, un organismo específico encargado de determinadas actividades y de la supervisión de las ayudas comunitarias en el sector del aceite de oliva, exceptuando las restituciones a la exportación. El apartado 2 de dicha disposición establece, en particular, que, para garantizar la correcta aplicación del régimen de ayuda a la producción, el organismo debe:
- comprobar que las actividades de las organizaciones de productores y de sus uniones se atienen al Reglamento (CEE) nº 2261/84 del Consejo, de 17 de julio de 1984, por el que se adoptan las normas generales relativas a la concesión de la ayuda a la producción de aceite de oliva y a las organizaciones de productores;
- comprobar la exactitud de los datos que figuren en las declaraciones de cultivo y en las solicitudes de ayuda, sin perjuicio de los controles realizados por el Estado miembro en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 2261/84;
- controlar las almazaras autorizadas; y
- controlar las empresas de envasado autorizadas, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 3089/78 del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, por el que se establecen las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva, así como, en su caso, los organismos profesionales reconocidos en virtud del artículo 11, apartado 3, del Reglamento nº 136/66/CEE. Por último, con arreglo al artículo 1, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 2262/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 593/92, los Estados miembros deben efectuar a la mayor brevedad posible las diligencias que sean necesarias como resultado de las comprobaciones realizadas por el organismo. Conforme al párrafo quinto, deben transmitir periódicamente a la Comisión un informe en el que se recojan dichas diligencias y las sanciones impuestas a la vista de las comprobaciones efectuadas por el organismo en sus controles.
16. Mediante la Ley nº 28/1987, de 11 de diciembre de 1987, el Reino de España creó la Agencia para el Aceite de Oliva, cuyas funciones consisten, en particular, en comprobar si las actividades de las organizaciones de productores se ajustan a la normativa comunitaria.
17. En cambio, el Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), actualmente Fondo Español de Garantía Agraria, es el organismo encargado de conceder la autorización a las empresas beneficiarias, efectuar los pagos directos de las ayudas, así como los avances o adelantos con depósito de la garantía exigida, e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
18. Los motivos formulados por el Gobierno español se refieren a tres categorías de ayudas comunitarias: la ayuda a la producción de aceite de oliva, la ayuda al consumo de aceite de oliva y la ayuda a la producción de forrajes desecados. Además, el Gobierno español reprocha a la Comisión la violación de determinados principios de Derecho comunitario. Examinaré sucesivamente los motivos así invocados, agrupados por temas.
III. La ayuda a la producción de aceite de oliva
A. Marco jurídico
1. Disposiciones generales
19. El Reglamento nº 136/66 establece una organización común de mercados en el sector de las materias grasas.
20. El artículo 5, apartado 1, de dicho Reglamento, en su versión resultante del Reglamento (CEE) nº 1915/87, creó un régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva para contribuir al establecimiento de una retribución justa para los productores. El apartado 2 de dicha disposición establece, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3499/90, que la ayuda se concede, por una parte, a los oleicultores cuya producción sea al menos igual a 500 kg de aceite de oliva por campaña, en función de la cantidad de aceite de oliva realmente producida, y, por otra parte, a los demás oleicultores, en función del número y potencial de producción de los olivos que cultiven y del rendimiento de éstos, fijado a tanto alzado, a condición de que las aceitunas producidas hayan sido trituradas.
21. A raíz de la adopción del Reglamento (CEE) nº 1413/82 del Consejo, de 18 de mayo de 1982, por el que se modifica el Reglamento nº 136/66, se creó un sistema específico basado en la acción de las organizaciones de oleicultores o de sus uniones, encargadas de efectuar determinadas operaciones vinculadas a la aplicación del régimen de ayuda. En el octavo considerando de dicho Reglamento se precisa que, puesto que la actividad de las uniones debe garantizar un control reforzado de la producción de los oleicultores miembros de las organizaciones asociadas a dichas uniones, es conveniente reservar a estas últimas uniones el beneficio del anticipo sobre el importe de la ayuda.
22. Con arreglo al artículo 20 quater, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento nº 1413/82, las organizaciones de productores reconocidas deben estar en condiciones de controlar la producción de aceitunas y de aceite de sus miembros. Igualmente, conforme al apartado 2, letra b), de dicho artículo las uniones de OPR deben estar en condiciones de coordinar y controlar la actividad de las organizaciones que las compongan. El artículo 20 quater, apartado 3, establece que el reconocimiento de una organización o de una unión se debe retirar cuando no se hayan cumplido o se hayan dejado de cumplir las condiciones de reconocimiento.
23. El artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84 precisa, al respecto, que toda OPR debe declarar a la autoridad competente, a más tardar el 30 de junio de cada año, las posibles modificaciones habidas en su estructura desde el reconocimiento o desde su última declaración anual y, en su caso, las posibles solicitudes de retirada y de adhesión recibidas. Con arreglo a dicha declaración y a los resultados de sus posibles controles, la autoridad competente debe asegurarse de que se siguen respetando las condiciones requeridas para el reconocimiento. En caso de que no respeten dichas condiciones o la estructura de una organización no permita la comprobación de la producción de sus miembros, la autoridad competente debe proceder sin demora, a más tardar antes del comienzo de la campaña siguiente, a la retirada del reconocimiento y debe comunicar dicha decisión a la Comisión.
24. Por último, con arreglo al artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2261/84, los Estados miembros han de asegurarse de que las cantidades destinadas a las uniones y organizaciones de productores en aplicación del artículo 11, apartado 1, son utilizadas por éstas únicamente para la financiación de las actividades que les incumben con arreglo al mismo Reglamento. El artículo 11, apartado 3, de dicho artículo establece que, si las sumas retenidas por una organización de productores no fueren utilizadas en todo o en parte para la financiación de las actividades que les incumben, deben deducirse de los gastos financiados por el FEOGA.
25. Conforme al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, la ayuda se concede previa solicitud presentada por los interesados al Estado miembro en que se haya producido el aceite. El artículo 2, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3500/90 del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, establece que, en el caso de los oleicultores cuya producción media sea al menos de 500 kg de aceite de oliva por campaña, se concede la ayuda por la cantidad de aceite realmente producida en una almazara autorizada. Con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3061/84 de la Comisión, de 31 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción de aceite de oliva, la solicitud de ayuda que debe presentar cada oleicultor ha de incluir determinadas indicaciones y, en particular, la almazara o almazaras autorizadas donde se ha producido el aceite, indicando la cantidad de aceitunas utilizadas y la cantidad de aceite producido en cada una de ellas. Dicha solicitud debe acompañarse de una declaración de la almazara que confirme las indicaciones del oleicultor.
26. Para ser autorizadas, las almazaras interesadas deben cumplir una serie de condiciones que se enumeran en los artículos 13 del Reglamento nº 2261/84 y 9 del Reglamento nº 3061/84. El artículo 13, apartado 4, del Reglamento nº 2261/84 establece que, si no se cumpliere alguno de los requisitos de autorización, se ha de retirar la autorización por un período cuya duración estará en función de la gravedad de la infracción. El artículo 13, apartado 6, del Reglamento nº 2261/84 precisa, sin embargo, que, en caso de que la retirada de la autorización de una almazara tenga consecuencias graves sobre la capacidad de trituración en una determinada zona de producción, puede decidirse la autorización de dicha almazara bajo un régimen de control especial. A tal efecto, el Estado miembro debe presentar a la Comisión, conforme al artículo 9, apartado 4, del Reglamento nº 3061/84, una solicitud justificada que determine el tipo de control que se compromete a ejercer en la almazara de que se trate.
2. El régimen de control
27. Con arreglo al artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, cada Estado miembro productor ha de crear un régimen de controles que garantice que el producto para el que se ha concedido la ayuda tiene derecho a beneficiarse de la misma.
28. El artículo 1, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 3061/84 precisa al respecto que la declaración de cultivo debe indicar el número de olivos en producción cuyas aceitunas se utilicen para producir aceite. Según el apartado 5 de dicho artículo, en caso de que una parte de las aceitunas se hubiere utilizado para fines distintos de la producción de aceite de oliva la ayuda se paga en proporción a las aceitunas destinadas a la producción de aceite de oliva.
29. Conforme al artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, los Estados miembros productores deben controlar sobre el terreno la actividad y la contabilidad de existencias de un determinado porcentaje de almazaras autorizadas. El apartado 3 bis de dicha disposición, que fue añadido por el Reglamento nº 3500/90, precisa que, a efectos del pago de la ayuda a los oleicultores cuya producción media sea de al menos 500 kg de aceite de oliva por campaña, los Estados miembros productores han de controlar la exactitud de las declaraciones de cultivo sobre la base de criterios por determinar, la correspondencia entre la cantidad de aceite indicada en la solicitud de ayuda y la resultante de la contabilidad de existencias de las almazaras autorizadas, y la compatibilidad entre la producción de aceitunas declarada por cada oleicultor como si hubieran sido trituradas en una almazara autorizada y los datos de su declaración de cultivo sobre la base de criterios por determinar. En cuanto a los oleicultores cuya producción media sea inferior a 500 kg de aceite de oliva por campaña, el artículo 14, apartado 4, del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 3500/90, establece que el control debe permitir la verificación de la exactitud de las declaraciones de cultivo, sobre la base de criterios por determinar, y de la existencia de la prueba de la trituración de las aceitunas en una almazara autorizada.
30. En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 928/91 de la Comisión, de 15 de abril de 1991, el control a que hace referencia el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84 afecta a al menos el 10 % de las almazaras autorizadas que operen durante la campaña en cuestión. El artículo 10, apartado 3, establece que, a fin de controlar la exactitud de las declaraciones de cultivo contempladas en el artículo 14, apartados 3 bis y 4, del Reglamento nº 2261/84, modificado por el Reglamento nº 3500/90, los Estados miembros productores deben basarse, entre otros elementos, en los datos del registro oleícola y de los ficheros informatizados, en los resultados de los controles in situ de que haya sido objeto el oleicultor y en los rendimientos en aceitunas y aceite que se hayan fijado para la zona en que estén situadas la explotación o explotaciones en cuestión.
31. El artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 3500/90, establece que, cuando los controles contemplados en los artículos 13 y 14 no permitan confirmar los datos que figuren en la contabilidad de existencias de una almazara autorizada, el Estado miembro de que se trate, sin perjuicio de las posibles sanciones aplicables a la almazara, debe determinar la cantidad de aceite admisible para la ayuda para cada productor cuya producción media sea de al menos 500 kg de aceite de oliva por campaña y que haya triturado su producción en dicha almazara. Conforme al apartado 4 de dicha disposición, para determinar la cantidad admisible para la ayuda, el Estado miembro ha de tener en cuenta principalmente los rendimientos en aceitunas y en aceite fijados a tanto alzado con arreglo al artículo 18 del referido Reglamento, que prevé la fijación por zonas de producción homogéneas.
3. El registro oleícola y los ficheros informatizados de datos oleícolas
32. Con objeto de obtener los datos necesarios para el conocimiento del potencial de producción de aceitunas y de aceite de oliva en la Comunidad, por una parte, y garantizar un mejor funcionamiento del régimen comunitario de la ayuda para este último producto, por otra, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 154/75, de 21 de enero de 1975, por el que se establece un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva.
33. El artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 154/75 prevé que los Estados miembros productores de aceite de oliva deben establecer un registro oleícola sobre las explotaciones oleícolas situadas en su territorio. Con arreglo al artículo 1, apartado 2, del referido Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3788/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, sobre adaptación, en razón de la adhesión de España y de Portugal, de determinados reglamentos del sector de las materias grasas, el plazo para el establecimiento de dicho registro expiró, en el caso de España, el 1 de noviembre de 1986.
34. Mediante el Reglamento (CEE) nº 2276/79, de 16 de octubre de 1979, la Comisión fijó las modalidades de aplicación para el establecimiento de un registro oleícola en los Estados miembros productores de aceite de oliva. El Reglamento (CEE) nº 586/88 de la Comisión, de 2 de marzo de 1988, por el que se modifica el Reglamento nº 2276/79, insertó en este último los artículos 6 bis y 6 ter. Con arreglo al artículo 6 bis, los Estados productores deben efectuar, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 1, la puesta al día anual del registro oleícola, teniendo en cuenta los posibles cambios en las declaraciones de cultivo presentadas por los oleicultores. El artículo 6 ter, apartado 1, prevé que los Estados miembros productores que se hayan adherido a la Comunidad después de la entrada en vigor de dicho Reglamento pueden buscar, mediante la realización de pruebas, la metodología que se adapte mejor a la situación de la oleicultura en dichos Estados miembros. A tal fin, los Estados miembros en cuestión han de transmitir a la Comisión, para su aprobación, un programa de pruebas. Según el artículo 6 ter, apartado 2, la Comisión debe comunicar al Estado miembro su decisión sobre el programa presentado, acompañado en su caso de las modificaciones que estime oportunas. Tras la aprobación de la Comisión, el programa ha de ejecutarse a la mayor brevedad posible bajo la responsabilidad del Estado miembro de que se trate.
35. En cuanto a la financiación del registro oleícola, el Reglamento nº 154/75 fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 1794/79 del Consejo, de 9 de agosto de 1979, en lo que se refiere a la financiación del registro oleícola. Con arreglo al nuevo artículo 3, apartado 3, párrafo segundo, la financiación con cargo a los descuentos de las ayudas a la producción debe realizarse de acuerdo con el mismo procedimiento que el previsto para los gastos contemplados en los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70. En virtud del artículo 3, apartado 5, son imputables los gastos resultantes de los contratos celebrados entre la autoridad competente del Estado miembro productor y las personas físicas o jurídicas encargadas de la ejecución de los trabajos o de costes distintos de los de gestión y de control de los trabajos cuando el Estado miembro haya hecho ejecutar dichos trabajos por sus propios servicios. El Estado miembro debe informar previamente a la Comisión del contenido de los contratos o de los pliegos de condiciones, o de los costes estimados de los trabajos.
36. El artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84 impone además a cada Estado miembro productor la obligación de crear y mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas. A tenor del artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento, los ficheros deben ser compatibles con el sistema informático que cada Estado miembro productor utilice para el registro oleícola.
37. El artículo 14, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento nº 2261/84 exige que los Estados miembros utilicen estos ficheros a los efectos de los controles y verificaciones contemplados en dicho Reglamento. Con arreglo al artículo 16, apartado 2, de ese mismo Reglamento, los ficheros deben comprender todos los datos idóneos para facilitar las operaciones de control y la rápida investigación de las irregularidades, incluidos los datos sobre la producción de las almazaras. Además, el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 98/89 de la Comisión, de 17 de enero de 1989, prevé que los Estados miembros inserten en el fichero los datos básicos que figuren en el registro oleícola tan pronto como estén disponibles.
38. El artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 98/89, establece que la puesta en marcha del conjunto de los elementos del fichero informatizado debe producirse antes del 31 de octubre de 1990.
B. Sobre las correcciones financieras relativas a la ayuda a la producción de aceite de oliva
1. Sobre la corrección financiera puntual de las ayudas abonadas a dos organizaciones de productores
a) Alegaciones de las partes
39. El Gobierno español cuestiona la corrección de 224.414.161 pesetas que se le aplicó en relación con las ayudas abonadas a las OPR OPROL (Toledo) y APROL-JJAA (Badajoz).
40. Según afirma, no existen razones para denegar ayudas a un Estado miembro cuando éste establece que su sistema de control es aceptable.
41. En respuesta a la alegación de la Comisión según la cual la comunicación entre las Comunidades Autónomas y el FEGA es insuficiente, el Gobierno español indica que el control que se ejerce sobre las OPR es, por el contrario, exhaustivo. Explica que existen razones por las cuales las advertencias de la AAO no siempre se traducen en una retirada automática del reconocimiento de la OPR, como pretende la Comisión. Por un lado, los procedimientos relativos a la aplicación de las sanciones se rigen por el Derecho de los Estados miembros, de conformidad con el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, lo que implica, en el caso del Reino de España, la necesidad de iniciar un procedimiento contradictorio largo y complejo. Por ello, la aplicación de una sanción rápida no puede ser inmediata. Por otro lado, la retirada del reconocimiento es una medida de cierta gravedad, que no debería adoptarse cuando el incumplimiento es de escasa entidad.
42. El Gobierno español recuerda que el reconocimiento fue retirado a la OPROL mediante Orden de la Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 25 de abril de 1995, a propuesta de la AAO. Por lo que respecta a la APROL-JJAA, el Gobierno español reconoce que la propuesta de retirada efectuada por la AAO no fue acogida, pero añade que dicha propuesta se basaba en meras sospechas o recelos, y no en razones fundadas.
43. El Gobierno español niega no haber comunicado a la Comisión la información que le solicitó y que asegura no haber recibido.
44. Además, señala que el único supuesto en el que la normativa comunitaria prevé la deducción de los gastos financiados por el FEOGA es aquel en el que se haya confirmado que las sumas retenidas por la OPR no fueron empleadas, en todo o en parte, para la financiación de las actividades que le son propias, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84.
45. El Gobierno español añade que la Decisión impugnada seguiría siendo ilegal aun en el caso de que se demostrara la existencia de un funcionamiento incorrecto de determinadas OPR. Según afirma, la corrección ha de afectar, en todo caso, a la ayuda retenida por la OPR para su funcionamiento, pero no a todos los oleicultores asociados a ella. En su opinión, el principio de personalidad de la sanción y, sobre todo, el principio de proporcionalidad imponen esta conclusión. Asimismo, alega que las decisiones de la Comisión no siempre afectan a las ayudas abonadas a todos los oleicultores, lo que plantea la cuestión de los criterios utilizados por la Comisión y del carácter arbitrario de que pueden adolecer sus decisiones.
46. El Gobierno español reprocha a la Comisión haber creado una considerable inseguridad jurídica por no haber precisado las condiciones que justifican la retirada de la autorización. Puesto que se trata de una medida restrictiva de los derechos individuales, es importante que se aplique únicamente en el caso de que las pruebas de las irregularidades se hayan obtenido de acuerdo con el procedimiento aplicable. El Gobierno español niega la existencia de incumplimientos. Considera que lo que se detectaron fueron deficiencias concretas que justifican un seguimiento de las OPR.
47. El Gobierno español considera que el hecho de extender a la ayuda percibida por todos los miembros de una OPR las consecuencias de una irregularidad detectada en esta última es desproporcionado, máxime cuando la mayoría de dichos miembros no cometieron ninguna infracción.
48. La Comisión expone que la corrección financiera puntual que se aplicó corresponde tanto a la ayuda otorgada a la OPROL y a la APROL-JJAA como a la otorgada, a través de estas dos organizaciones, a los productores de aceite de oliva durante el ejercicio de 1993.
49. Recuerda que esta corrección, al igual que las demás correcciones establecidas en la Decisión impugnada, es el resultado de la información -o la falta de información- proporcionada por las diferentes autoridades españolas, de las inspecciones de las AAO y de los diferentes controles efectuados sobre el terreno por los servicios de control del FEOGA.
50. Según afirma, estos procedimientos de verificación permitieron detectar la existencia de irregularidades graves y persistentes en la gestión y en el funcionamiento de seis OPR, entre ellas las dos afectadas por la corrección controvertida. Estas últimas son las únicas a las que finalmente se les aplicó una corrección de este tipo, al haberse conseguido reunir los datos necesarios para calcular la corrección correspondiente en su caso.
51. La Comisión subraya el hecho de que las OPR son un elemento esencial de la gestión y el control de la organización común de mercados, pues la normativa comunitaria les atribuye, como contrapartida a las ayudas y compensaciones financieras que reciben, obligaciones concretas y tareas específicas en relación con la gestión y el control de las ayudas comunitarias de que se benefician los productores afiliados a las mismas.
52. La Comisión señala que, para ser reconocidas como tales, estas organizaciones deben cumplir obligatoriamente todas las exigencias y condiciones establecidas en la normativa comunitaria, recogidas principalmente en el artículo 20 quater del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento nº 1413/82, y en el Reglamento nº 2261/84, concretamente en su artículo 5, apartado 3. Añade que es fundamental que todas estas organizaciones cumplan, no sólo en el momento de su constitución, sino durante toda su existencia, todas las obligaciones, condiciones y tareas impuestas por la normativa comunitaria.
53. La Comisión sostiene que de dichas disposiciones se desprende que, en el caso de que dejen de cumplirse las condiciones requeridas para el reconocimiento, la autoridad competente debe proceder sin demora a la retirada del reconocimiento, y que no posee ningún margen de apreciación a este respecto. Según la Comisión, esta medida no constituye una sanción, sino que se debe al incumplimiento de las condiciones necesarias para su mantenimiento como OPR reconocida. La retirada del reconocimiento debe efectuarse sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, procedan. Según la Comisión, las Comunidades Autónomas españolas se negaron a aplicar la retirada del reconocimiento de las OPR de que se trata propuesta por la AAO, a pesar de haber reconocido, en lo fundamental, la existencia de las irregularidades detectadas.
54. Según la Comisión, el Reino de España no facilitó la mayor parte de las informaciones relativas a las OPR en cuestión solicitadas en varias ocasiones.
b) Apreciación
55. Las alegaciones formuladas por el Gobierno español se refieren a los requisitos legales para la retirada del reconocimiento de las OPR, a las pruebas de las irregularidades cometidas y a la cuantía de la corrección aplicada al Reino de España en razón de dichas irregularidades.
56. Examinaré sucesivamente cada uno de estos elementos.
i) Los requisitos para la retirada del reconocimiento de las OPR
57. El Reglamento nº 1413/82, recordémoslo, creó un sistema específico basado en la acción de las organizaciones de oleicultores o de sus uniones, encargadas de garantizar un control reforzado de la producción de los oleicultores miembros de las organizaciones asociadas a dichas uniones.
58. El artículo 20 quater, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 136/66, en su versión modificada por el Reglamento nº 1413/82, fija los requisitos a los que se supedita el reconocimiento de las organizaciones de productores. En particular, las OPR deben estar en condiciones de controlar la producción de aceitunas y de aceite de sus miembros.
59. El artículo 20 quater, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento describe de un modo carente de toda ambigüedad la consecuencia que debe deducirse cuando dejen de cumplirse las condiciones que justificaron el reconocimiento. En efecto, en ese caso la OPR o la unión de OPR se ve privada del reconocimiento.
60. En el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84 se precisan las modalidades de la retirada. Dicha disposición prevé que, basándose en la declaración anual que deben efectuar las OPR, mediante la cual éstas comunican a la autoridad competente las posibles modificaciones habidas en su estructura desde su reconocimiento, así como los resultados de sus posibles controles, la autoridad competente debe asegurarse de que se siguen respetando las condiciones requeridas para el reconocimiento. De no ser así, «la autoridad competente deberá proceder sin demora, a más tardar antes del comienzo de la campaña siguiente, a la retirada del reconocimiento [...]».
61. A mi entender, cuatro son las conclusiones que deben deducirse de este texto.
62. Por un lado, las condiciones que justifican el reconocimiento de la OPR resultan fácilmente identificables. Entre ellas, está la capacidad para proceder a la comprobación de la producción de aceitunas y de aceite de sus miembros, cuyo incumplimiento se reprocha precisamente a las OPR de que se trata.
63. Las condiciones que deben dar lugar a la retirada del reconocimiento se definen de manera expresa en la normativa comunitaria. Por consiguiente, me parece abusivo reprochar a la Comisión, como hace el Gobierno español, haber creado inseguridad jurídica por no precisar tales condiciones. Además, veremos que el motivo que dio lugar a las correcciones aplicadas por la Comisión, a saber, la incapacidad de las OPR para proceder a comprobaciones de la producción, fue claramente detallado por la Comisión.
64. Por otro lado, la retirada del reconocimiento de que beneficia la OPR debe efectuarse tan pronto como deje de cumplirse cualquiera de las condiciones del reconocimiento. El artículo 20 quater del Reglamento nº 136/66, modificado por el Reglamento nº 1413/82, enumera las condiciones de que éste depende, de modo que el incumplimiento de una de ellas es suficiente para revocarlo. En el presente caso, para que la OPR conserve su estatuto inicial la comprobación de la producción por parte de las OPR debe ser efectiva y permanente.
65. Por consiguiente, si se demuestra que las operaciones de comprobación que está obligada a llevar a cabo la OPR no han sido realizadas o que la organización o el funcionamiento de ésta no le permiten proceder a las mismas, debe revocarse el estatuto de OPR de la organización de que se trate.
66. Por otro lado, las citadas disposiciones no permiten apreciar la existencia de ninguna exigencia sobre los límites de la importancia de los hechos que dan lugar a la retirada. De las disposiciones del artículo 20 quater del Reglamento nº 136/66, modificado por el Reglamento nº 1413/82, se desprende que la comprobación de una insuficiencia en la capacidad de la OPR para proceder a las operaciones de comprobación es suficiente para justificar la retirada del reconocimiento de que ésta se beneficia. Esta interpretación se ve confirmada por el objetivo perseguido por la legislación comunitaria aplicable, que consiste en establecer, con objeto de garantizar una gestión eficaz del régimen de ayuda, un control reforzado de la producción de los oleicultores miembros de las organizaciones asociadas a las uniones profesionales, y encomendárselo a estas últimas. Una vez comprobada, me parece que la incapacidad de proceder a las comprobaciones de la producción no puede considerase como un motivo anodino que autorice a las autoridades nacionales a no imponer la retirada del reconocimiento.
En estas circunstancias, el Gobierno español no puede sostener que las imputaciones reprochadas a las OPR de que se trata no tengan una importancia suficiente como para legitimar una medida de retirada del reconocimiento de que se benefician.
67. Por último, la retirada debe efectuarse de manera rápida. El plazo máximo previsto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84 se fija al comienzo de la campaña siguiente.
68. La competencia en materia de procedimiento de retirada reconocida a los Estados miembros tiene aquí un límite temporal absolutamente preciso. Si bien no se discute que la comprobación de la existencia de irregularidades debe dar lugar, antes de que se adopte una decisión lesiva como es una retirada del reconocimiento, a un intercambio contradictorio entre la autoridad competente y la OPR de que se trate, nada justifica el que la adopción de dicha decisión supere el plazo legal impuesto. Corresponde al Reino de España, sujeto, al igual que los demás Estados miembros, a la obligación de observar el plazo establecido en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84, adaptar sus procedimientos internos para que se atengan a este texto y aplicarlos de tal modo que su duración no exceda del límite así fijado.
69. Ahora bien, el Gobierno español admite que las advertencias de la AAO no siempre se traducen en una retirada automática del reconocimiento de la OPR. También explica que el reconocimiento fue retirado a la OPROL el 25 de abril de 1995, después de que un año de observación no permitiera comprobar ninguna mejora.
70. En consecuencia, resulta manifiesto que no se observó el plazo del artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84.
71. Por lo que respecta a la APROL-JJAA, el Gobierno español no discute que la propuesta de retirada de su reconocimiento presentada por la AAO el 24 de enero de 1994 no produjo ningún efecto.
72. No obstante, el Gobierno español alega que la petición inicial de retirada del reconocimiento se basaba en meras sospechas o recelos, y no en razones fundadas.
73. En consecuencia, procede examinar la alegación formulada por el Gobierno demandante, en relación con la APROL-JJAA y con la OPROL, según la cual las irregularidades detectadas eran insuficientes para justificar la retirada del reconocimiento.
ii) Las irregularidades que justifican la retirada del reconocimiento
74. Hemos visto que la retirada del reconocimiento de que se beneficiaban estas dos OPR o bien no tuvo lugar, o bien se decidió fuera de plazo. Ahora bien, dicha retirada era obligatoria, pues no se cumplían las condiciones que les permitía conservar su estatuto inicial.
75. En efecto, varios de los elementos obrantes en autos desmienten la afirmación del Gobierno español según la cual la petición inicial de retirada del reconocimiento de la APROL-JJAA no estaba suficientemente fundada.
76. Mediante escrito de 14 de junio de 1994 dirigido a la AAO, las autoridades competentes de la Comunidad Autónoma de Extremadura señalaron que habían efectuado dos inspecciones en la APROL-JJAA los días 3 y 10 de marzo de 1994. De este escrito se desprende que el 23 de septiembre de 1993 la AAO había realizado una inspección en la misma OPR cuyos resultados habían motivado la propuesta de retirada del reconocimiento de 24 de enero de 1994. Las inspecciones realizadas en marzo de 1994 permitieron comprobar ciertas mejoras con respecto a la situación descrita por la AAO, lo que llevó a los servicios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, pese a la persistencia de determinadas deficiencias, a proponer «el seguimiento de la gestión de APROL Jóvenes Agricultores [de Badajoz] hasta comprobar que se vuelven a reunir todas las condiciones que motivaron el reconocimiento, así como el cumplimiento de lo establecido en la normativa de aplicación a este tipo de entidades». El escrito precisa que la inspección de la AAO se produjo en un momento en el que la OPR carecía de gerente, pues el anterior gerente todavía no había sido sustituido, de modo que el personal de la APROL-JJAA no había podido cumplimentar los requerimientos efectuados por la AAO.
77. El escrito de 14 de junio de 1994 confirma la existencia de deficiencias con ocasión de la inspección de la AAO, así como la persistencia de alguna de ellas en el momento en que se realizaron las inspecciones de los servicios de la Comunidad Autónoma de Extremadura. En la fecha en que se realizaron estas últimas inspecciones se detectaron insuficiencias relativas a la contabilidad específica de gestión, la no disposición de copias de los títulos de propiedad, las carencias de los informes trimestrales de actividad y la imposibilidad de verificar, en relación con algunas campañas, el cumplimiento de los plazos de tiempo para transferir las ayudas.
78. Ahora bien, la retirada del reconocimiento no se produjo a raíz de dichas inspecciones, como tampoco lo había sido tras la inspección realizada por la AAO, en la que se habían detectado irregularidades más numerosas y más graves.
79. Por otro lado, la inexistencia de un gerente en esa fecha no parece que pueda justificar, por sí sola, tales insuficiencias, tal como demuestran los controles efectuados por los servicios del FEOGA. En efecto, el acta levantada por dichos servicios a raíz de una visita de inspección efectuada entre le 20 y el 24 de junio de 1994 señala que varias de las OPR visitadas por la AAO no cumplían las condiciones más elementales exigidas por el Reglamento nº 2261/84 para el mantenimiento de su autorización. Entre estas OPR se encuentra la APROL-JJAA. Los inspectores del FEOGA señalan que dicha OPR había sido objeto de varias inspecciones por parte de la AAO desde 1989, y que las diferentes recomendaciones efectuadas, así como las propuestas de sanciones, jamás fueron tomadas en consideración por las autoridades de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
80. Así pues, las irregularidades señaladas por la AAO eran anteriores a la inspección del mes de septiembre de 1993 y, en consecuencia, a la inexistencia de un gerente en la APROL-JJAA.
81. En consecuencia, está claro que la no retirada del reconocimiento, tras haberse comprobado estas insuficiencias antiguas y persistentes, constituye un elemento que justifica la corrección puntual impugnada con respecto a la APROL-JJAA.
82. La situación de la OPROL es todavía más clara desde el punto de vista de la existencia de irregularidades que justifican la retirada del reconocimiento. La Orden de 25 de abril de 1995, antes citada, mediante la cual se impuso la retirada del reconocimiento de dicha organización de productores, constituye la prueba de que la OPROL habían incumplido sus obligaciones como OPR. El año de observación que le concedieron, como hemos visto, en vano, las autoridades nacionales competentes demuestra la realidad y la antigüedad de las imputaciones reprochadas a dicha organización. En todo caso, dichos datos no se discuten.
83. De los incisos i) y ii) supra se desprende que el Reino de España no procedió a la retirada del reconocimiento concedido a la OPROL y a la APROL-JJAA en las condiciones impuestas por la normativa comunitaria, a pesar de las irregularidades detectadas. Estos elementos son suficientes para justificar la corrección financiera aplicada por la Comisión.
84. No obstante, el Gobierno español niega que, sobre la base de estos hechos, la Comisión esté facultada para proceder a una corrección salvo en el caso de que se demuestre que las sumas retenidas por las OPR no fueron utilizadas, en todo o en parte, para la financiación de las actividades que les incumben, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 3, del Reglamento nº 2261/84.
85. Con esta postura, el Gobierno español limita a un único supuesto el derecho de la Comunidad de denegar la asunción total o parcial de los gastos realizados por el Estado miembro de que se trate, ignorando la reiterada jurisprudencia de este Tribunal en la materia.
86. La disposición invocada por el Gobierno español es muy específica. Del Reglamento nº 2261/84 se desprende que las OPR tienen derecho a retener una cotización sobre la cuantía de la ayuda a la producción que se les abona para contribuir a los gastos que ocasionen las operaciones de control que tienen encomendadas. El artículo 11, apartado 3, de dicho Reglamento prevé una reducción de los gastos financiados por el FEOGA en el caso de que las sumas retenidas no sean utilizadas con este fin.
87. No cabe duda de que esta disposición no es más que uno de los casos que permite a la Comunidad no hacerse cargo de los gastos irregularmente efectuados por un Estado miembro. Tal como ha declarado el Tribunal en numerosas ocasiones, el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias vigentes en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Ese es el sentido que debe darse a los artículos 2 y 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, cuyo alcance se extiende a otros supuestos distintos del de un uso incorrecto de la cotización retenida por una OPR.
88. Tal como con razón recordó la Comisión, de estas disposiciones se desprende que, si un Estado miembro mantiene el reconocimiento de una organización de productores y le concede ayudas después de que las autoridades competentes hayan comprobado que dicha OPR no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones necesarias para su reconocimiento, al incumplimiento consistente en la no retirada de la autorización se le añade el constituido por el pago de una ayuda indebida. Eso es lo que sucede en el presente caso con el Reino de España.
iii) La cuantía de la corrección puntual aplicada al Reino de España
89. Procede definir ahora la cuantía de la corrección financiera controvertida. Para ello, debe examinarse la alegación del Gobierno español según la cual ésta debe limitarse, en todo caso, a la ayuda retenida por la OPR para su funcionamiento, y no extenderse a todos los oleicultores asociados a la misma. Tras haber invocado el principio de personalidad de la sanción, el Gobierno español se basó en el principio de proporcionalidad, considerando que la extensión de las consecuencias de una irregularidad imputada a una OPR a los propios productores ignoraría dicho principio. Por otro lado, denuncia el carácter arbitrario de las correcciones practicadas por la Comisión.
90. Para determinar la conformidad de una disposición de Derecho comunitario con el principio de proporcionalidad, en particular en el sector de las organizaciones comunes de mercados agrícolas, es preciso analizar si las medidas establecidas mediante dicha disposición rebasan los límites de lo que es adecuado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido por la normativa de que se trate. Más en concreto, procede verificar si los medios puestos en práctica para alcanzar el objetivo perseguido se corresponden con la importancia de éste y si son necesarios para alcanzarlo.
91. La norma que debe examinarse a la luz del principio de proporcionalidad es la norma, derivada de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, a la que ya me he referido antes. Según esta norma, la Comisión únicamente puede financiar con cargo al FEOGA las cantidades abonadas de conformidad con las normas establecidas en los diferentes sectores de productos agrícolas, quedando a cargo de los Estados miembros cualquier otra cantidad abonada, especialmente las cantidades que las autoridades nacionales hayan creído, equivocadamente, que estaban autorizadas a pagar en el marco de la organización común de los mercados. Como he dicho, la no aplicación por parte de las autoridades competentes españolas de las normas pertinentes da lugar a la aplicación de la corrección financiera controvertida. Ésta tiene como consecuencia inmediata obligar al Reino de España a excluir de la financiación comunitaria la totalidad de las cantidades abonadas a las OPR de que se trata, incluido el importe de las ayudas destinadas a los propios productores.
92. A tenor de su séptimo considerando, el Reglamento nº 729/70 tiene por objeto la adopción de medidas para prevenir y perseguir cualquier irregularidad y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de dichas irregularidades.
93. La financiación de los productores a través de las OPR, pero también su control por dichas organizaciones, se encuentran entre las medidas establecidas en el sector de las materias grasas. La existencia de un control insuficiente priva a la Comunidad de la posibilidad de asegurarse de que se cumplen las condiciones que justifican la financiación del sector agrícola de que se trata. La exclusión de la financiación constituye la medida más apropiada si se pretende evitar que las ayudas se utilicen para otros fines que los que determinan su concesión, a no ser que se demuestre que los oleicultores miembros de las OPR no se encuentran en el origen de ninguna irregularidad que pueda poner en entredicho la totalidad o una parte de la financiación comunitaria.
94. A este respecto, el Gobierno español sostiene que la violación del principio de proporcionalidad quedó demostrada por las verificaciones efectuadas entre los oleicultores asociados. Según afirma, éstas permitieron comprobar que los pagos efectuados eran conformes con la normativa comunitaria, pues veintidós oleicultores de los veintiséis controlados no habían cometido ninguna irregularidad.
95. Al igual que la Comisión, considero que estos elementos no tienen fuerza probatoria, debido principalmente al hecho de que los controles consignados en las actas aportadas por el Gobierno español fueron realizados durante el ejercicio de 1995. Ahora bien, mediante la Decisión impugnada la Comisión critica el funcionamiento de las OPR y de los productores asociados a las mismas tal como fue comprobado durante el año correspondiente a la liquidación de cuentas controvertida. Por consiguiente, las deficiencias detectadas en el seno de las propias organizaciones hacen recaer sobre los productores asociados una presunción fundada de funcionamiento irregular durante la campaña de 1993. Las actas aportadas a los autos no permiten enervar dicha presunción, pues las comprobaciones que describen pueden ser el resultado de mejoras introducidas con posterioridad al período controvertido.
96. Procede recordar, por otro lado, que las OPR desempeñan una misión de control de la producción, de modo que la observación de deficiencias graves en el ejercicio de ese control hace que exista una elevada probabilidad de importantes disfunciones en la actividad de los productores.
97. Ciertamente, cabe plantearse el supuesto de que se demuestre que determinados productores no cometieron ninguna irregularidad. En el marco del sistema de financiación establecido en el sector de las materias grasas, el pago de las ayudas puede efectuarse por otros medios distintos de las OPR. En consecuencia, no cabe duda de que la retirada del reconocimiento de las OPR en los plazos establecidos al efecto hubiera permitido a dichos oleicultores obtener ayudas por otra vía legal sin tener que sufrir las consecuencias negativas derivadas de las deficiencias de la OPR a la que están asociados.
98. Sobre este particular, debe precisarse que la financiación indebida de las dos OPR de que se trata es la consecuencia de la tolerancia mostrada por las autoridades españolas con respecto a ellas. Éstas se negaron a proceder a la retirada del reconocimiento de la APROL-JJAA y, en el caso de la OPROL, procedieron a dicha retirada después de transcurrido un plazo cuya duración fue superior a la de toda una campaña. En consecuencia, tomaron la iniciativa de financiarlas en las mismas condiciones que a las demás OPR, sin ignorar que las OPR de que se trata continuaban beneficiándose de un reconocimiento que su funcionamiento ya no justificaba. La prueba de la existencia de las irregularidades que se les reprochaban, unida al hecho de que no se les retirara el reconocimiento de que se beneficiaban en las condiciones legalmente establecidas, legitima la imputación de las sumas abonadas correspondientes al ejercicio de 1993. En efecto, la Comunidad no puede asumir la responsabilidad por los daños sufridos por los oleicultores miembros de una de las dos OPR que una intervención de las autoridades españolas hubiera podido evitar.
99. Por todas las razones expuestas, la corrección financiera de que se trata no viola en modo alguno, a mi entender, el principio de proporcionalidad.
100. En el mismo orden de ideas, el Gobierno español alegó que el hecho de derivar consecuencias de una irregularidad detectada en una organización en relación con la ayuda percibida por todos sus miembros tampoco es conforme con el artículo 7 del Reglamento nº 2988/95. La Comisión niega que dicho Reglamento sea aplicable al ejercicio de 1993.
101. Del artículo 7 del Reglamento nº 2988/95 se desprende que las medidas y sanciones administrativas comunitarias pueden aplicarse a las personas físicas o jurídicas que han cometido la irregularidad, a las que han participado en la comisión de la irregularidad y a aquellas que están obligadas a responder de la irregularidad o a evitar que se cometa.
102. Procede recordar que los litigios relativos a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el FEOGA son litigios de anulación, que oponen a los Estados miembros y a la Comunidad. No pretenden determinar las responsabilidades entre los operadores económicos nacionales, salvo en la medida en que éstas sirvan para determinar las irregularidades imputables a las autoridades nacionales competentes. En efecto, las medidas financieras que puedan adoptarse contra un Estado miembro tienen su origen en las deficiencias de los sistemas de control establecidos por cada Estado miembro. No prejuzgan la atribución de la responsabilidad final de la corrección financiera entre los operadores afectados, que, en todo caso, debe atenerse al principio establecido en el artículo 7 del Reglamento nº 2988/95, en la medida en que sea aplicable en la fecha de los hechos de autos.
103. Por último, según el Gobierno español las correcciones practicadas por la Comisión tienen un carácter arbitrario, pues, a diferencia del ejercicio controvertido, en el ejercicio anterior no se procedió a extender las correcciones financieras a los oleicultores.
104. Procede recordar los términos de una reiterada jurisprudencia de este Tribunal según la cual el hecho de que la Comisión no saque consecuencias financieras de la comprobación de la existencia de deficiencias en un determinado ejercicio no puede privarla del derecho a hacerlo en ejercicios posteriores, sobre todo si dichas deficiencias subsisten, y que, además, las nuevas deficiencias comprobadas también pueden tenerse en cuenta para determinar la cuantía de la corrección a tanto alzado.
105. Procede señalar que, tal como declaró la Comisión, la gravedad y la importancia de las irregularidades comprobadas en el funcionamiento y la gestión de las OPR pueden justificar la extensión de la corrección financiera a la totalidad de los gastos efectuados a través de dichas organizaciones.
106. De lo anterior se desprende que el motivo basado en la irregularidad de la corrección financiera puntual de las ayudas abonadas a la OPROL y a la APROL-JJAA debe ser desestimado.
2. Sobre la corrección financiera a tanto alzado del 10 % de las ayudas a la producción abonadas durante la campaña 1992/1993
107. Según el informe de síntesis, los servicios del FEOGA realizaron dos auditorías en la AAO, en relación, en particular, con las ayudas a la producción de aceite de oliva, en septiembre y octubre de 1993 y en marzo de 1994.
108. Estos controles, que se orientaron preferentemente hacia la actividad de la AAO, fueron completados por la visita de inspección efectuada, entre el 20 y el 24 de junio de 1994, en las Comunidades Autónomas de Andalucía y de Extremadura, así como por una segunda visita de inspección del FEOGA, realizada del 30 de enero al 3 de febrero de 1995, que tenía por objeto analizar los controles efectuados por la AAO, principalmente en las almazaras.
109. Una visita de inspección efectuada posteriormente, entre el 17 y el 21 de junio de 1996, en relación con los ejercicios de 1993 y siguientes, permitió completar las comprobaciones anteriores.
110. Todas estas actividades y las explicaciones facilitadas por las autoridades españolas permitieron al FEOGA poner de relieve diversas insuficiencias o irregularidades.
111. Según este último, «el sistema de gestión y control de las ayudas a la producción de aceite de oliva en España tiene numerosas deficiencias en relación con su eficacia en general (papel del FEGA, aplicación de las sanciones propuestas por la AAO, pago por los árboles dedicados a la producción de aceitunas de mesa), así como los controles más importantes de la medida (registro oleícola, fichero informatizado, rendimiento global asignado a los productores, controles en las almazaras y OPR).
Principalmente, la ausencia de los instrumentos reglamentarios básicos (registro y fichero) y las deficiencias del conjunto de los procedimientos de control vigentes no permiten controlar sistemáticamente en España el riesgo de desviaciones en un sector especialmente delicado».
112. Reiterando los elementos contenidos en el informe de síntesis, la Comisión reprocha al Reino de España el carácter demasiado limitado de las relaciones entre la AAO y las Comunidades Autónomas, la falta de registro oleícola y de fichero informatizado de datos oleícolas, el control insuficiente de las almazaras y de los rendimientos y el pago indebido de ayudas a los productores que comercializan una parte de su producción como aceitunas de mesa.
113. El Reino de España cuestiona la corrección de 5.939.261.511 pesetas que se le practicó como consecuencia de ello.
a) Sobre las circunstancias que determinaron la aplicación de la corrección a tanto alzado del 10 %
i) Alegaciones de las partes
114. El Gobierno español alega que la insuficiencia del control de los gastos que se encuentra en el origen de la corrección financiera controvertida que practicó la Comisión sólo es admisible si se cumplen tres requisitos: debe demostrarse un funcionamiento general defectuoso del sistema de control del Estado miembro, comprobarse la existencia de graves deficiencias y que haya motivos suficientes para afirmar que la deficiencia del sistema de control dieron lugar a la desviación de cantidades importantes a fines distintos de los previstos por el legislador comunitario.
115. Según la Comisión, la responsabilidad del control de los gastos incumbe sobre todo a los Estados miembros. Por consiguiente, la no aplicación de los mecanismos de control impuestos por la normativa comunitaria constituye una infracción que obliga a la Comisión a proceder a las correcciones financieras exigidas.
ii) Apreciación
116. Los requisitos para poder proceder a una corrección que invoca el Gobierno español ignoran la jurisprudencia de este Tribunal en la materia, según la cual el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Cuando la Comisión se niega a declarar a cargo del FEOGA determinados gastos, porque fueron provocados por infracciones a la normativa comunitaria imputables a un Estado miembro, incumbe a dicho Estado demostrar que se cumplen los requisitos para obtener la financiación denegada por la Comisión.
117. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión. En caso de oposición, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas y, una vez lo haya probado, el Estado miembro debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción.
118. Como se ve, la negativa por parte del FEOGA a asumir determinados gastos del Estado miembro de que se trata en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas no está en modo alguno supeditada a la demostración de la gravedad de la infracción. Es suficiente con que los gastos fueran realizados infringiendo la normativa comunitaria y que el presupuesto comunitario se vea expuesto, como consecuencia de ello, al riesgo de sufrir un perjuicio.
119. Por lo que respecta a la cuestión de si las deficiencias comprobadas eran suficientes para justificar la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 %, procede recordar que el criterio aplicable es el establecido en la letra C del Informe Belle. En ella, se precisa que el porcentaje del 10 % de los gastos debe aplicarse si la deficiencia se refiere a la totalidad del sistema de control o a elementos fundamentales de éste, o al funcionamiento de controles esenciales a la hora de garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que ha habido un elevado riesgo de pérdidas cuantiosas para el FEOGA.
120. Es a la luz de estas consideraciones como deben examinarse los elementos de prueba aportados por el Gobierno español en contra de las comprobaciones en las que la Comisión basó la Decisión impugnada.
b) Sobre las relaciones entre la AAO y las Comunidades Autónomas
i) Alegaciones de las partes
121. Según la Comisión, del informe de síntesis se desprende que las relaciones entre la AAO, una de cuyas funciones consiste en controlar la ayuda a la producción, y las Comunidades Autónomas, encargadas de la gestión de la ayuda, son demasiado limitadas. Esta situación genera el riesgo de que las decisiones de gestión sean adoptadas sin que se disponga de los resultados de los controles efectuados por la AAO. Por otro lado, dichos controles corren el riesgo de ser ineficaces, pues la AAO no recibe información sobre determinados elementos de gestión fundamentales. Por último, según el informe de síntesis, ya se trate de las almazaras o de las OPR, la AAO no recibe una información sistemática sobre el seguimiento que se da a su propuesta de retirada de autorización ni interviene en el procedimiento de comprobación posterior llevado a cabo por los inspectores de las Comunidades Autónomas.
122. El Gobierno español niega la inexistencia de una comunicación suficiente entre la AAO y las Comunidades Autónomas. Considera que dichas relaciones son permanentes y fluidas.
123. La Comisión responde que la AAO no dispone de los medios necesarios para desempeñar las tareas que deben asumir, de conformidad con la normativa comunitaria, las agencias para el aceite de oliva establecidas en los Estados miembros. Denuncia la comunicación insuficiente de la información por parte de las Comunidades Autónomas a la AAO y la adopción por parte de dichas Comunidades de decisiones unilaterales, sin concertación previa con la AAO. Según la Comisión, todas las propuestas de retirada del reconocimiento presentadas por la AAO están motivadas por la existencia de irregularidades graves y por el incumplimiento de las condiciones legales para la concesión de la ayuda. Ahora bien, aunque no discuten la mayoría de las irregularidades, las Comunidades Autónomas no proceden a la retirada del reconocimiento por simples razones de oportunidad.
ii) Apreciación
124. Las imputaciones formuladas por la Comisión se ven confirmadas tanto por el informe de síntesis como por las actas levantadas por los servicios de control del FEOGA a raíz de la visita de inspección sobre el terreno efectuada entre el 20 y el 24 de junio de 1994 y del control documental preparatorio para la liquidación de cuentas del ejercicio de 1993.
125. En efecto, según el informe de síntesis, la AAO no conoce los criterios utilizados por las Comunidades Autónomas para determinar los productores que tienen un rendimiento anormal, ni el método y alcance de las comprobaciones efectuadas por las Comunidades Autónomas en las almazaras para confirmar las comprobaciones en las que se basa la propuesta de retirada del reconocimiento presentada por la AAO. Los servicios de control del FEOGA detectaron una «fuerte rivalidad entre [la AAO y las Comunidades Autónomas], lo que hace que la colaboración y el intercambio de información entre los dos organismos sean muy escasos». El SENPA, organismo central encargado del pago de la ayuda a la producción, no parece estar en condiciones de resolver los desacuerdos entre la AAO y las Comunidades Autónomas. Los servicios del FEOGA preconizan que las conclusiones sobre los resultados sean adoptadas a nivel central. La insuficiencia de las comunicaciones queda ilustrada por el hecho, por ejemplo, de que «no se refieran a los resultados de los controles de los documentos correspondientes a los productores que han registrado un rendimiento anormal» o sobre las diferencias comprobadas entre el número de árboles que figura en la solicitud de ayudas y el que figura en la declaración de cultivo.
126. Estas comprobaciones ponen de manifiesto la existencia de disfunciones y de una cooperación insuficiente entre las principales autoridades nacionales responsables en el sector de la producción de aceite de oliva, que, a mi entender, las explicaciones proporcionadas por el Gobierno español no consiguen desmentir.
127. Este último describe las diferentes informaciones comunicadas por las Comunidades Autónomas a la AAO en relación con el ejercicio de 1993. En particular, se trata de las informaciones relativas a las explotaciones cuyos rendimientos se sospecha que son excesivos y a la evolución de los expedientes abiertos por las Comunidades Autónomas que recibieron propuestas de retirada de la autorización. No obstante, no ha aportado ninguna prueba que pueda demostrar la realidad y la permanencia de estas relaciones de colaboración entre las diferentes instituciones.
128. El Gobierno español invoca el escrito de 13 de septiembre de 1995, mediante el cual la Comunidad Autónoma de Andalucía transmitió a la AAO los nombres de los oleicultores que habían obtenido rendimientos superiores a los generalmente admitidos en la correspondiente zona de producción. Además del carácter fragmentario de dicho documento, limitado a los oleicultores censados en una única Comunidad Autónoma, el escrito de 13 de septiembre de 1995 se refiere a un ejercicio posterior al ejercicio controvertido, pues se trata del ejercicio 1994/1995.
129. Por si esto fuera poco, el hecho de que las autoridades competentes españolas tomaran iniciativas, durante el ejercicio de 1995, para paliar las deficiencias de la cooperación entre la AAO y las Comunidades Autónomas demuestra la existencia de un problema estructural anterior de una importancia considerable.
En efecto, del escrito nº 18759 del FEGA, enviado en respuesta al escrito del FEOGA nº 14826 de 3 de abril de 1996, se desprende que el 10 de julio de 1995 se creó un grupo de trabajo de coordinación integrado por representantes de las diferentes instituciones nacionales, entre ellas las AAO y las Comunidades Autónomas, para llevar a cabo los trabajos de dirección, supervisión y coordinación en materia de ayuda a la producción. Su objetivo consiste en «asegurar unas relaciones fluidas entre todos los organismos que intervienen de un modo u otro en las ayudas relativas al aceite de oliva, coordinando su acción mediante un seguimiento periódico de su gestión». No está de más señalar que el primer proyecto de acuerdo de cooperación entre el Ministerio español de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas para la aplicación del régimen de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva debía firmarse el 1 de junio de 1996, es decir, mucho después del ejercicio controvertido. Unida a las demás comprobaciones efectuadas por los servicios del FEOGA a que se hace referencia en los documentos antes citados, esta reforma confirma la existencia de dificultades que afectaban a la coordinación de las diversas autoridades nacionales competentes.
130. La Comisión indica asimismo que, según el informe de síntesis, no todas las Comunidades Autónomas siguen las recomendaciones de retirada de autorización de las almazaras y de las OPR efectuadas por las AAO tras la comprobación de graves irregularidades en su funcionamiento. En el caso de las OPR, más del 50 % de las recomendaciones no son seguidas, y el 10 % de las propuestas de retirada de la autorización de las almazaras formuladas por las AAO no son aplicadas por las diferentes Comunidades Autónomas.
131. El Gobierno español alega que la imputación formulada por la Comisión ya fue formulada en apoyo de la anterior corrección financiera, lo que a su entender demuestra que una misma alegación justifica la aplicación de una doble sanción.
132. Tal como se ha señalado antes, el Gobierno español no niega que la retirada del reconocimiento concedido a las OPR no tiene carácter automático. En consecuencia, procede remitirse a las consideraciones que ya he efectuado a este respecto, recordando la obligación que incumbe a los Estados miembros de proceder a la retirada inmediata del reconocimiento cuando se cumple alguna de las condiciones para ello.
133. Por lo que respecta a la hipótesis de una doble sanción aplicada a los mismos hechos que sugiere el Gobierno demandante, debe recordarse que el hecho de que no se retire de manera sistemática el reconocimiento no da lugar a dos correcciones financieras por una misma serie de irregularidades, sino por dos tipos de irregularidades diferentes. Las irregularidades comprobadas en los casos de la OPROL y de la APROL-JJAA justifican una corrección financiera puntual. Las que se reprochan a otras cuatro OPR son tenidas en cuenta como un elemento adicional, en relación con las insuficiencias del sistema de control nacional, para practicar la presente corrección a tanto alzado. En consecuencia, no se trata, para la Comisión, de tomar dos medidas de corrección financiera para sancionar los mismos hechos.
c) Sobre la inexistencia de registro oleícola
134. Según el informe de síntesis, el objetivo perseguido mediante el establecimiento de un registro oleícola, que consiste en identificar de manera sistemática cualquier declaración errónea o fraudulenta y, por ende, cualquier ayuda indebida, no había sido alcanzado por el registro oleícola español. El control administrativo exhaustivo de las solicitudes de ayudas que permite efectuar el registro oleícola no tiene lugar, lo que supone un riesgo elevado de irregularidades. Además, durante la visita de inspección realizada en 1996 se detectaron dificultades de explotación del ROE que ponen en duda su posibilidad de utilización. Las referencias catastrales de las parcelas recogidas en las declaraciones de cultivo y en el ROE no siempre coinciden, debido a las actualizaciones del catastro de propiedad de la tierra efectuadas entre la fecha de presentación de la primera declaración de cultivo y la fecha de realización de los trabajos del registro. Por otro lado se ignora si las declaraciones de modificación presentadas en cada campaña son declaraciones que integran las declaraciones anteriores o si las sustituyen. Por último, los datos del ROE no habían sido validados en la fecha en la que se elaboró el informe de síntesis. En consecuencia, no podían oponerse a los productores.
i) Alegaciones de las partes
135. El Gobierno español alega que la imputación de la Comisión según la cual el ROE no permite identificar de una manera sistemática toda declaración errónea o fraudulenta es excesiva. En efecto, un Estado miembro no puede ser sancionado por no haber alcanzado la perfección en el ejercicio de su función del control de las ayudas, sobre todo si se tiene en cuenta la complejidad de esta materia.
136. Según el Gobierno español, la Comisión invoca la necesidad de un control de la ayuda otorgada en función del número de olivos, cuando este tipo de ayuda está reservado, en aplicación de la normativa comunitaria, a los pequeños oleicultores. Ahora bien, en España el 90 % de las ayudas se conceden a oleicultores con una producción anual superior a 500 kg de aceite, de modo que el criterio con arreglo al cual se concede la ayuda debe ser el aceite producido y no el número de olivos.
137. El Gobierno español añade que la inexistencia o el funcionamiento imperfecto del registro oleícola no basta para concluir que no existen controles. El hecho de que el ROE no estuviera concluido para la campaña 1992/1993 no puede justificar la aplicación de una corrección financiera. Además, no estaba previsto que el ROE estuviera en condiciones de funcionar en dicha fecha.
138. La duda expresada por el FEOGA con respecto a la posibilidad de utilizar el ROE tampoco justifica la corrección aplicada. En efecto, el Gobierno español sostiene que ningún registro puede reflejar de manera sistemática la realidad. Ha de ser necesariamente aproximativo y constituye sobre todo una ayuda para el control, sin que tenga la eficacia absoluta que le atribuye la Comisión.
139. Por último, el Gobierno español considera exagerada la imputación relativa a la interpretación de las declaraciones de modificación presentadas en cada campaña. Explica que las declaraciones de cultivo no se modifican cada campaña, y que simplemente se presentan declaraciones complementarias cuando se han producido cambios en la explotación. Sin excluir que dichas declaraciones puedan contener errores, considera que no puede considerarse que tales circunstancias causen graves dificultades.
140. La Comisión responde que el artículo 1 del Reglamento nº 154/75 exige el establecimiento del ROE antes del 1 de noviembre de 1992. Éste debía poder utilizarse durante la campaña correspondiente al ejercicio de 1993. En consecuencia, está probada la existencia de una infracción de la normativa comunitaria, ya que en esa fecha no era ése el caso. Según la Comisión, la inexistencia de registro oleícola constituye en sí misma una deficiencia fundamental del sistema de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva que obliga a la Comisión a adoptar correcciones financieras.
141. La Comisión añade que, en contra de lo que pretende el Gobierno español, los controles practicados en España son insuficientes y presentan importantes deficiencias, de modo que no permiten paliar la inexistencia y el mal funcionamiento del ROE.
142. Por otro lado, señala que las dificultades de explotación del ROE descritas en el informe de síntesis ponen en entredicho su capacidad para cumplir su función de control.
143. El Gobierno español replica que, al invocar un plazo para la puesta en funcionamiento del ROE, la Comisión entra en total contradicción con el proceso de establecimiento del ROE que ella misma emprendió junto con el Reino de España con arreglo a un calendario preciso y conforme con el artículo 6 ter del Reglamento nº 2276/79, en su versión modificada por el Reglamento nº 586/88. La Comisión conocía perfectamente el plazo fijado para la conclusión definitiva de los trabajos, a saber, el año 1998.
144. Según el Gobierno español, no existe ningún registro cuya eficacia sea total, que tenga la capacidad de identificar de manera sistemática toda declaración de cultivo errónea o fraudulenta y, por consiguiente, cualquier ayuda indebida. Además, las observaciones de la Comisión atestiguan un reconocimiento implícito de la utilización del ROE. Por último, estima que la reciente conclusión del proceso de implantación del ROE es incompatible con su puesta al día inmediata.
145. La Comisión considera que el Reglamento nº 2276/79, en su versión modificada por el Reglamento nº 586/88, establece un programa piloto de ensayos metodológicos que en modo alguno reduce la necesidad de crear el ROE dentro del plazo establecido por la normativa comunitaria. Según afirma, el Gobierno español no ha demostrado que el retraso en crear el ROE se deba a una imposibilidad absoluta. Añade que el hecho de que, tras la expiración del plazo otorgado para el establecimiento del ROE, asistiera al Gobierno español en la ejecución de sus obligaciones no elimina el incumplimiento reprochado ni prueba la imposibilidad absoluta para el Reino de España de respetar el plazo controvertido. Aun menos debería interpretarse esta situación como la aceptación implícita del retraso y de sus consecuencias desde el punto de vista del régimen de control de las ayudas.
146. Según la Comisión, la inexistencia de registro oleícola constituye en sí misma una deficiencia fundamental del sistema de control de las ayudas a la producción de aceite de oliva que justifica tanto más la corrección financiera cuanto que los controles efectuados por el Reino de España no alcanzan ni cualitativa ni cuantitativamente el nivel necesario para poner remedio a dicha inexistencia. Por ello, el riesgo de fraude es considerable. Añade que, en aplicación del artículo 6 bis del Reglamento nº 2276/79, en su versión modificada por el Reglamento nº 586/88, los Estados miembros deben garantizar la puesta al día anual del registro oleícola. Esta obligación no puede considerarse como la causa de las actuales dificultades de explotación del ROE.
ii) Apreciación
147. A tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 154/75, los Estados miembros productores de aceite de oliva deben establecer un registro oleícola sobre las explotaciones oleícolas situadas en su territorio. Del artículo 1, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento nº 3788/85, se desprende que el registro oleícola, cuya función consiste en proporcionar los datos necesarios sobre el potencial de producción y de mejora del funcionamiento del régimen de ayudas, debía estar plenamente establecido en el Reino de España el 1 de noviembre de 1992.
148. El Gobierno español reconoce que el ROE no estaba terminado en esa fecha. Se refiere al derecho reconocido por este Tribunal de Justicia de invocar la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente una decisión comunitaria sin aportar, sin embargo, la prueba de dicha imposibilidad. Por otro lado, la ayuda técnica aportada por la Comisión no puede interpretarse como una exención otorgada al Gobierno español de respetar el plazo legalmente establecido, pues ninguna disposición de la normativa comunitaria aplicable confiere tal facultad a la Comisión. Además, no se ha demostrado que ésta diera a entender que poseía la facultad de establecer excepciones a las normas aplicables.
149. El argumento expuesto por el Gobierno español según el cual la utilidad del registro oleícola como instrumento de control es menor en España, habida cuenta del perfil medio de los oleicultores españoles, debe ser desestimado. Según el Gobierno demandante, la existencia de una mayoría de grandes productores, que, de conformidad con la normativa comunitaria aplicable, por el hecho de serlo perciben la ayuda en función de la cantidad de aceite de oliva efectivamente producida y no en función del número de olivos y de su rendimiento, justifica que se dé prioridad a los controles de las almazaras.
150. Ahora bien, tal como señala la Comisión, cualquiera que sea su alcance, el control de las almazaras no puede compensar el hecho de que el registro oleícola no haya sido terminado. Puesto que las ayudas comunitarias se pagan a los oleicultores y no a las almazaras, no es suficiente con que los controles recaigan fundamentalmente sobre estas últimas. La importancia de los datos contenidos en el registro oleícola es real, en particular por lo que respecta al número de olivos, ya que la determinación de las cantidades de aceite de oliva producidas que pueden acogerse a la ayuda depende de los rendimientos de aceitunas y de aceite fijados de manera global, lo que presupone un conocimiento preciso del número de olivos.
151. Añado que las dificultades de explotación del ROE no han sido negadas por el Gobierno español, que explica el hecho de que no se haya procedido a la puesta al día anual prescrita por el artículo 6 bis del Reglamento nº 2276/79, en su versión modificada por el Reglamento nº 586/88, por la existencia del proceso de puesta en marcha del ROE.
152. En consecuencia, el Gobierno español no ha demostrado que los datos recogidos por los servicios de control de la Comisión fueran inexactos.
d) Sobre la inexistencia de ficheros informatizados de datos oleícolas
153. Del informe de síntesis se desprende que, en la fecha en la que se realizaron las inspecciones de los servicios del FEOGA, no existía un fichero informatizado central. Como consecuencia de ello, verosímilmente no podía realizarse ninguna comprobación eficaz, habida cuenta del elevado número de beneficiarios. Según los servicios del FEOGA, determinadas mejoras introducidas por las autoridades nacionales competentes en 1996 y determinados controles adicionales no pudieron producir sus efectos hasta la campaña 1995/1996, y no en la campaña 1992/1993 objeto del presente litigio.
i) Alegaciones de las partes
154. La Comisión subraya que la inexistencia de un fichero informatizado central, en contra de lo establecido en los artículos 16 del Reglamento nº 2261/84 y 11 del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento nº 98/89, impide un control sistemático y previo de todas las declaraciones de cultivo y de todas las solicitudes de ayuda. Según el artículo 11 del Reglamento nº 3061/84, modificado por el Reglamento nº 98/89, la puesta en marcha del conjunto de elementos del fichero informatizado hubiera debido finalizar antes del 31 de octubre de 1990, lo que no sucedió. Esta grave infracción constituye una deficiencia grave del sistema de control, ya que afecta a un instrumento esencial del mismo, de modo que está justificada la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado.
155. Según el Gobierno español, la inexistencia de ficheros informatizados es meramente parcial. El contenido de los ficheros previstos en el artículo 16 del Reglamento nº 2261/84 ya figuraba en ficheros parciales que contenían los resultados de los controles efectuados, los datos relativos a las declaraciones de cultivo y los contenidos en los programas de zonas homogéneas. Por otro lado, las Comunidades Autónomas están en condiciones de detectar los rendimientos anormales gracias a sus ficheros informatizados. En la medida en que el Reglamento nº 3061/84 establecía un plazo de seis años para la puesta en marcha del fichero informatizado, es lógico que el Reino de España disponga de un plazo equivalente a partir de su incorporación a la Comunidad. Por último, las Comunidades Autónomas disponían, para el ejercicio de 1993, de todos los elementos que deben incorporarse a los ficheros informáticos a los que se refiere el Reglamento nº 2261/84.
156. La Comisión alega que los registros informáticos de las actas de control efectuadas durante las campañas 1992/1993 y 1993/1994, aportados por el Reino de España en apoyo de esta última información, no sirven para desvirtuar la existencia de las infracciones constatadas. Según afirma, dichos registros no permiten verificar que todos los datos que debían figurar de conformidad con la legislación comunitaria aplicable figuraran realmente. Los límites de tolerancia contenidos en los ficheros de las Comunidades Autónomas son demasiado elevados y han sido fijados sin consultar al FEGA ni a la AAO, órgano que, sin embargo, es el encargado de controlar los rendimientos aplicados.
ii) Apreciación
157. A tenor del artículo 16 del Reglamento nº 2261/84, cada Estado miembro productor está obligado a crear y mantener al día ficheros permanentes informatizados de datos oleícolas. Según el artículo 11 del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 98/89, la puesta en marcha operativa del conjunto de los elementos del fichero informatizado debe producirse antes del 31 de octubre de 1990.
158. El Gobierno español ha reconocido que los ficheros informatizados eran parciales en el momento de expirar el plazo legal. Procede señalar que éste obliga a todos los Estados miembros, sin establecer ninguna distinción en función de la fecha de su adhesión a la Comunidad Europea. Por consiguiente, el Reino de España está sujeto al mismo en las mismas condiciones que los demás Estados miembros. Los registros informáticos aportados por el Gobierno español únicamente se refieren a una parte de la información que deben contener los ficheros informatizados exigidos por la normativa comunitaria. Tal como indica la Comisión, no contienen ningún dato sobre la contabilidad de existencias. En consecuencia, su carácter parcial no permite a dichos elementos contradecir los datos constatados en el informe de síntesis sobre la inexistencia de un fichero informático central conforme con las normas comunitarias aplicables.
e) Sobre la insuficiencia de los controles de las almazaras
159. Del informe de síntesis se desprende que las almazaras que pertenecen a las cooperativas, que tienen diversos intereses y actividades en el sector del aceite de oliva, presentan, a priori, un grado de riesgo más elevado que las almazaras con una sola actividad. Los servicios del FEOGA señalaron que, debido a la no disponibilidad de los ficheros informatizados, los controles de las almazaras presentaban deficiencias por lo que se refiere a la determinación de la muestra de control. Según el FEOGA, la preparación del control adolecía de las mismas deficiencias, pues únicamente se basaba en los controles previos efectuados por la AAO. Los servicios del FEOGA consideran asimismo que los controles cruzados no se realizan en un número suficiente, mientras que el recurso a una fuente probatoria externa constituye un principio básico de la auditoría y del control en general. Según el informe de síntesis, ante la inexistencia de registro oleícola y de ficheros informatizados, el Reino de España hubiera debido proceder a una intensificación de los controles en las almazaras.
i) Alegaciones de las partes
160. El Gobierno español niega que el riesgo de irregularidades sea más elevado en las almazaras cooperativas y sostiene que, por el contrario, esta forma jurídica previene contra los riesgos de fraude. Por lo que respecta a la elección de las muestras de almazaras que deben ser controladas, alega que los criterios de elección de las almazaras se indican en los programas de actividades de cada campaña comunicados a la Comisión. Según afirma, los criterios adoptados son secundarios cuando, como en el presente caso, el número total de almazaras controladas es elevado, con lo que da lugar a un control de la totalidad de las almazaras cada dos o tres años. La preocupación manifestada por la Comisión por relacionar las cantidades de aceitunas molturadas en una almazara con el número de árboles declarados por los productores no tiene ningún sentido, en la medida en que la mayoría de los productores no entregan todas sus aceitunas para su molturación en una sola almazara. Además, los productores cambian de almazara cada campaña. El Gobierno español precisa que todas las almazaras han sido inspeccionadas in situ al menos una vez, y que la preparación de los controles es minuciosa.
161. Por lo que respecta a los controles cruzados, el Gobierno español alega que su realización se enfrenta a obstáculos materiales, como, en el caso del consumo de energía eléctrica de las almazaras, el hecho de que la electricidad se utilice para otros fines diferentes que la trituración de las aceitunas. No obstante, reconoce la importancia de los controles cruzados, en particular por lo que respecta al destino del aceite obtenido y, en caso de duda, a la contabilidad financiera.
162. La Comisión responde que la inexistencia de registro oleícola y de ficheros informatizados exigía la realización de controles más exhaustivos en las almazaras y, en especial, de determinados controles cruzados que no se realizaron. Explica que las almazaras organizadas en cooperativas entrañan mayores riesgos, ya que el productor y el propietario de la almazara son la misma persona, lo que supone una identidad de intereses que facilita la sobreestimación de las cantidades de aceite.
163. Según la Comisión, la inexistencia de ficheros informatizados priva a las autoridades españolas de información sobre la producción de cada almazara, e impide una selección eficaz de las almazaras que deben ser objeto de una inspección. Los criterios invocados por el Gobierno español fueron definidos para la campaña 1995/1996, y no pueden servir, por tanto, para rebatir la posición de la Comisión por lo que se refiere al ejercicio de 1993. Por lo que respecta al argumento del Gobierno español relativo al tamaño de la muestra, la Comisión explica que no se ha demostrado que las almazaras controladas cada año, cuya proporción es considerable, no sean las mismas que ya fueron controladas en años precedentes. La Comisión reafirma la necesidad de proceder a un control recurriendo a una fuente probatoria externa. Según sostiene, es la normativa comunitaria la que impone los controles cruzados. La complejidad de su realización no basta para cuestionar la necesidad de llevarlos a cabo. Según la Comisión, es indiscutible que no se ha aportado ninguna lista de los controles cruzados efectuados sobre el terreno por la AAO a partir de la campaña 1992/1993.
164. El Gobierno español replica que la inexistencia parcial del registro y la de determinados ficheros se vio compensada por el aumento del número de controles de parcelas del olivar y de almazaras por lo que respecta tanto a su calidad como a su cantidad. En su opinión, no puede afirmarse que existan lagunas graves en los controles de la almazaras ni suponerse que las almazaras controladas cada año son siempre las mismas.
165. El Gobierno español niega el razonamiento de la Comisión según el cual el control de las almazaras reviste una importancia secundaria, debido a que son los oleicultores y no las almazaras los que perciben la ayuda. Sostiene que, para que un oleicultor pueda recibir fraudulentamente una ayuda, necesariamente debe concertarse con la almazara y conseguir que ésta le proporcione un certificado referido al aceite que no se ha producido. Por consiguiente, la principal finalidad del control de una almazara no consiste en detectar fraudes en la misma, sino en investigar el eventual fraude del oleicultor.
166. Por lo que respecta a la presunción de que la condición de almazara cooperativa conlleva un mayor riesgo de irregularidades, el Gobierno español explica que no es exacto afirmar que el productor y el propietario de la almazara sean la misma persona, ya que el propietario es una asociación de productores, y no un productor. Para que pudiera existir un fraude, una condición fundamental sería que se mantuviera la confidencialidad y el secreto, algo poco probable en una cooperativa. En el caso de que se produzca el fraude, sería público y generalizado. El Gobierno español indica que, aunque en Andalucía las cooperativas son mayoría, las propuestas de retirada de la autorización en esta Comunidad Autónoma sólo afectan a una minoría de almazaras cooperativas.
167. La Comisión considera que el aumento de la cantidad de los controles no puede suplir una mejora de su calidad, ante la inexistencia del registro oleícola y de los ficheros informatizados. Recuerda que la normativa comunitaria relativa al procedimiento de liquidación de cuentas no pretende limitar la denegación de la asunción de gastos por parte del FEOGA únicamente a aquellos casos en que se haya probado claramente la existencia de un fraude.
ii) Apreciación
168. A falta de un registro oleícola definitivamente establecido y de ficheros informatizados completos, no puede discutirse la necesidad de proceder a un mayor número de controles y de alcanzar un elevado nivel de eficacia en dichos controles.
169. En efecto, el registro oleícola y los ficheros informatizados centralizan un gran número de informaciones relativas tanto a las propias explotaciones oleícolas como a las cantidades de aceitunas y de aceite de oliva producidas que han sido objeto de solicitudes de ayuda, así como a los controles ya realizados. La variedad y el alcance de las informaciones que agrupan, unidos a su tratamiento informatizado, permiten asegurar una mayor eficacia en las operaciones de control y de detección de las prácticas fraudulentas en la totalidad del territorio nacional. A falta de tales instrumentos, debe garantizarse, por lo tanto, un mayor rigor en la realización de los controles.
170. Dicho rigor resulta tanto más necesario cuanto que, tal como afirma la Comisión, la estructura mayoritariamente cooperativa de las almazaras españolas incrementa el riesgo de fraude. Por más que el Gobierno español niegue este argumento, el FEGA admite que, en el sector oleícola, la finalidad específica de una almazara cooperativa consiste por regla general en la molturación de las aceitunas de los asociados y la venta conjunta del aceite a granel. Con ello se ve confirmada la idea defendida por la Comisión según la cual las operaciones de cultivo de los olivos, producción y venta del aceite de oliva se concentran en las manos de un mismo operador o de un grupo de operadores económicos. En mi opinión, la existencia de autocontrol por parte de los asociados no puede compensar totalmente, debido a su carácter estrictamente interno a la propia unidad económica, los mayores riesgos de fraude inherentes a la acumulación de dichas actividades. En consecuencia, considero que esta situación favorece los fraudes mediante la presentación de declaraciones de cantidades superiores a las reales.
171. Debe señalarse que la inexistencia de registro oleícola y de ficheros informatizados sólo en parte puede verse compensada por un aumento significativo del número de controles.
172. En efecto, de los diferentes documentos elaborados por los servicios del FEOGA a raíz de las visitas realizadas sobre el terreno se desprende que la no disponibilidad de dichos instrumentos impide la determinación precisa de las muestras de almazaras que deben controlarse. El control de verosimilitud de los datos mediante el cual las personas encargadas del control pueden identificar las almazaras sospechosas no puede realizarse de manera satisfactoria, al no disponer de datos completos sobre las explotaciones y las producciones declaradas.
173. Del mismo modo, los servicios del FEOGA consideraron insuficiente la preparación de los controles por parte de la AAO. A falta de un fichero informatizado central, recurrir únicamente a los antecedentes de inspecciones anteriores reduce considerablemente la eficacia del procedimiento de control de las almazaras.
174. Si se admite que el aumento del número de controles conduce, como sostiene el Gobierno español, a que la totalidad de las almazaras sean controladas al cabo de dos o tres años, se corre el riesgo de que las irregularidades más flagrantes detectadas a partir de los datos centralizados desde la primera campaña no sean identificadas. Más aún cuando los controles supuestamente multiplicados no presentan el grado de profundidad deseado, tal como demuestra la constatación de impotencia efectuada por el propio Gobierno español por lo que respecta a los controles cruzados, que considera inútiles o irrealizables.
175. Ahora bien, estos controles, que permiten cerciorarse de la verosimilitud de las declaraciones en las que se basan las solicitudes de ayuda cotejando datos de naturaleza diversa, vienen impuestos por la propia normativa comunitaria. Los artículos 13 del Reglamento nº 2261/84 y 9 del Reglamento nº 3061/84 precisan los datos que deben ser comunicados por las almazaras al Estado miembro para poder obtener una autorización.
176. De lo anterior se desprende que el Gobierno demandante no ha demostrado que los controles de las almazaras alcancen un nivel suficiente.
f) Sobre la conformidad a Derecho de la práctica española de fijar rendimientos globales
177. Según el informe de síntesis, los servicios del FEOGA consideran que el planteamiento adoptado por las autoridades españolas para permitir la asignación de las cantidades de aceite de oliva producidas por cada oleicultor, lo que se hace de una manera global y al final de la campaña, no se ajusta a los artículos 9, apartado 2, y 5, apartado 1, último párrafo, del Reglamento nº 3061/84. Esta práctica, que se añade a la inexistencia de registro oleícola y de ficheros informatizados, impide la realización de un control sistemático y eficaz de los datos de cada productor y el cruce de los datos reales del terreno con los relativos a la contabilidad diaria de las almazaras, lo que da lugar a un alto riesgo de fraudes.
i) Alegaciones de las partes
178. El Gobierno español precisa que la asignación a tanto alzado de las cantidades de aceite producidas por cada oleicultor únicamente se lleva a cabo en un pequeño número de casos, y que, aun en esos casos, está autorizada por el artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3061/84. Afirma que la mayor parte de las almazaras no atribuyen los mismos rendimientos a todos los productores. Añade que, por razones técnicas, el rendimiento no puede asignarse de tal modo que pueda aislarse cada lote de aceitunas y pesar el aceite producido por dicho lote. Según el Gobierno español, la imposibilidad material de conocer, a partir del peso, la cantidad de aceite contenido en cada lote de aceitunas no significa que el rendimiento global obtenido en la almazara se atribuya a todos los productores. Según afirma, existe un método para determinar de manera muy precisa el aceite correspondiente a cada lote y para obtener un rendimiento diferenciado para cada productor. El Gobierno declara que las Comunidad Autónomas comunican a la AAO los rendimientos anormales.
179. La Comisión afirma que ya señaló que los controles administrativos de los rendimientos eran insuficientes. Lamenta que la mayor parte de las almazaras sólo expidan todos los certificados de trituración al término de la campaña, sobre la base del aceite producido globalmente durante todo el período, lo que lleva a asignar el mismo rendimiento a todos los productores. Estos hechos fueron comprobados por los servicios de control del FEOGA con ocasión de varias inspecciones. La Comisión alega que no dispone de elementos que le permitan estimar la incidencia de esta práctica, pero señala que, en todos los casos en que un órgano comunitario ha inspeccionado la contabilidad de una almazara española, ha comprobado la existencia de dicha situación.
180. El Gobierno español niega que la mayoría de las almazaras atribuyan el mismo rendimiento a todos los productores. Alega que, en la mayor parte de las almazaras productoras, el rendimiento se calcula con arreglo al rendimiento en laboratorio de cada entrada corregido mediante la aplicación de un coeficiente. El Gobierno español lamenta que no se le hayan comunicado documentos invocados por la Comisión en apoyo de su argumentación. En consecuencia, considera que ésta viola el principio de audiencia de las partes.
181. La Comisión se reafirma en que, durante la campaña correspondiente al ejercicio de 1993, algunas almazaras españolas atribuyeron el mismo rendimiento a todos los productores. Según indica, no se ha aportado ninguna prueba en contrario. Según la Comisión, la corrección financiera no se fundó en ningún elemento o comprobación que no hubieran sido oficial y formalmente comunicados a las autoridades españolas en el curso del procedimiento contradictorio, pues a éstas se les comunicaron los elementos más esenciales de los informes de investigación.
ii) Apreciación
182. Procede señalar, en primer lugar, que de los artículos 5, apartado 1, letra d), y 9, apartado 2, del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 828/90, se desprende que las cantidades de aceitunas que entran en una almazara autorizada y las cantidades de aceite obtenidas a partir de dichas aceitunas deben estar identificadas y contabilizadas con precisión, de modo que cada lote de aceitunas tenga asociado el correspondiente lote de aceite. De este modo, deben poder evaluarse los rendimientos para cada uno de los productores de que se trate.
183. El artículo 9, apartado 2, letra e), del Reglamento nº 3061/84, en su versión modificada por el Reglamento nº 828/90, limita la excepción a este principio a los casos en que la cantidad de aceitunas triturada esté compuesta de varios lotes inferiores a la cantidad mínima necesaria para constituir una prensada, tanto en el caso de las almazaras de ciclo de producción tradicional como en el de las almazaras de ciclo de producción continua. En esos supuestos, la contabilidad de existencias debe incluir la cantidad global de aceite salida de la almazara, distribuida entre los destinatarios de forma proporcional a la cantidad de aceitunas trituradas por cada uno de ellos.
184. Procede señalar que el Gobierno español formula dos tipos de argumentos aparentemente contradictorios.
Por una parte, sostiene que la «asignación [del rendimiento] [...] no puede efectuarse según una interpretación literal de la Reglamentación Comunitaria, de forma que pueda aislarse [...] cada lote de aceitunas y pesar el aceite producido por dicho lote». Por lo demás, había respondido a la Comisión que «[este] sistema [...] no añadiría ningún elemento de información sustancial al procedimiento actual», y que, en determinados casos, «no es posible conocer en cuál de las líneas de extracción se encuentra la aceituna de cada oleicultor, ni qué parte del aceite, que en un momento se está obteniendo, procede de un determinado lote de aceitunas».
Por otra parte, el Gobierno español alega que la imposibilidad física de conocer, mediante su peso, la cantidad de aceite contenido en cada lote de aceitunas no significa que a todos los productores se les asigne el rendimiento global obtenido en la almazara. A continuación, describe el método que permite determinar el aceite correspondiente a cada lote.
185. Como he dicho, estos argumentos sólo en apariencia son incompatibles. El primero debe entenderse en el sentido de que se hace eco de la dificultad para las autoridades españolas de aplicar la normativa comunitaria, teniendo en cuenta lo que consideran la especificidad del sector oleícola español. Por lo que respecta a la técnica descrita en segundo lugar, parece que fue objeto de una respuesta del FEGA a los servicios del FEOGA en la que aquél no afirmó en ningún momento que, aun suponiendo que fuera operativa, fuera efectivamente aplicada por las autoridades españolas. Además, ha de observarse que el Gobierno español no aporta ninguna prueba que permita demostrar que los rendimientos globales comprobados por los servicios de inspección del FEOGA no se apliquen en la mayoría de los casos. El acta de la visita de inspección efectuada a la almazara Pedro Valera García no constituye una prueba de este tipo: por un lado, contiene datos relativos a la campaña 1993/1994, y no a la de 1992/1993, y, por otro, dicho elemento, limitado a los datos de una almazara, no tiene el alcance suficiente como para contradecir las comprobaciones más amplias efectuadas por los servicios del FEOGA.
186. Procede añadir que los documentos elaborados por dichos servicios que el Gobierno español afirma no haber recibido no añaden ningún elemento de información sustancial al contenido del informe de síntesis o del escrito nº 23271, antes citado, mediante el cual la Comisión comunicó a las autoridades españolas el contenido detallado de las principales imputaciones que podían formulárseles. Por ello, es posible no tenerlo en cuenta para apreciar la realidad de la imputación formulada contra las autoridades españolas por la Comisión.
g) Sobre el pago indebido de ayudas a los productores que han comercializado una parte de su producción como aceitunas de mesa
187. Según el informe de síntesis y según el escrito nº 23271, antes citado, los servicios de control del FEOGA comprobaron que la Comunidad Autónoma de Andalucía permite el pago de la ayuda a la producción de aceite de oliva a los pequeños productores que han comercializado una parte de su cosecha como aceitunas de mesa. De acuerdo con dichos informes, no se llevó a cabo ningún control de la documentación relativa a la eventual comercialización de las aceitunas de mesa. Por otro lado, ni en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía ni en el de todas las demás Comunidades que actúan del mismo modo las autoridades españolas procedieron a un nuevo cálculo de las ayudas pagadas a los pequeños productores durante los años de 1992, 1993 y 1994 para permitir una recuperación de las cantidades indebidamente pagadas sobre la base de las declaraciones de cultivo y las declaraciones de trituración de las almazaras. Asimismo, se afirma que se exigió a las autoridades españolas que modificaran las instrucciones nacionales de modo que se hiciera obligatoria la indicación del destino de la producción en la declaración de cultivo.
i) Alegaciones de las partes
188. El Gobierno español señala que no es posible determinar el destino del cultivo en la declaración de cultivo, ya que, en el momento en que se presentan dichas declaraciones, los oleicultores no pueden prever el destino de las aceitunas, que pueden destinarse tanto a la producción de aceite como al verdeo. Según afirma, tampoco es posible efectuar un nuevo cálculo de las ayudas abonadas a los pequeños productores, ya que inicialmente los expedientes de pago sólo tienen en cuenta el número de árboles y el rendimiento estimado de la zona de que se trate. El Gobierno español sostiene que ha propuesto modificar la normativa comunitaria de forma que todo el colectivo de oleicultores perciba una ayuda por el aceite efectivamente producido, ya que, de conformidad con la normativa vigente, en general los pequeños oleicultores se benefician de una ayuda «a tanto alzado», con independencia de la producción real que hayan obtenido. Añade que el riesgo de fraude por parte de los pequeños oleicultores es mínimo, en la medida en que la recogida de aceitunas vendidas como aceitunas de mesa es anterior a la de las aceitunas destinadas a la producción de aceite, y que sólo estas últimas se encuentran todavía en los árboles en el momento en que se procede a la evaluación de los rendimientos utilizados para el cálculo de la ayuda «a forfait».
189. Para la Comisión, al incluir la parte de la cosecha comercializada como aceitunas de mesa, el importe de la ayuda a la producción de aceite de oliva otorgada por las autoridades españolas a los oleicultores infringe los artículos 2 del Reglamento nº 2261/84 y 1, apartado 5, del Reglamento nº 3061/84. Alega que las autoridades españolas no efectuaron ningún control para comprobar que se respetaban dichas disposiciones comunitarias. Los controles hubieran debido recaer también sobre la producción de los grandes oleicultores.
ii) Apreciación
190. Del artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 2261/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 892/88, y del artículo 1, apartado 5, del Reglamento nº 3061/84 se desprende que la ayuda a la producción de aceite de oliva no puede otorgarse para la producción de aceitunas utilizadas con otros fines distintos de la producción de aceite de oliva y que, en ese caso, la ayuda debe pagarse a prorrata de las aceitunas destinadas únicamente a la producción de aceite de oliva. En el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 3061/84 se establece que la primera declaración de cultivo debe indicar el número de olivos en producción cuyas aceitunas son utilizadas para la producción de aceite.
191. Así pues, la normativa comunitaria resulta inequívoca sobre la naturaleza de las obligaciones que incumben a los Estados miembros. Éstos están obligados a imponer a los operadores afectados la obligación de declarar el destino de las aceitunas producidas en su explotación. Al señalar que no es posible que todas las declaraciones de cultivo mencionen el destino de las aceitunas, el Gobierno español se sitúa, por tanto, en una postura claramente infractora de la normativa comunitaria. Más aún cuando esta obligación se impone con independencia del tamaño de la explotación.
192. Tras detectarse estas irregularidades, el Gobierno español estaba obligado a proceder a un cálculo que permitiera a los servicios del FEOGA evaluar la parte de las ayudas indebidamente pagadas. Ahora bien, el Gobierno español no niega que no llevó a cabo la evaluación exigida, sino que invoca la imposibilidad de determinar el destino de las aceitunas recogidas.
193. Por lo demás, la postura del Gobierno español no resulta fácil de comprender. Pese a declarar imposible la revelación de dicho destino en la fase de declaración de recogida, observa que, en España, existe una «obligación normativa de declarar el destino que se da -cada campaña- a la aceituna que se cosecha [que] no sólo [se aplica] para [...] casos excepcionales, sino para todo el colectivo de los productores». En estas circunstancias, no se entiende por qué razones no pudo realizarse el cálculo de la ayuda indebidamente pagada, ni por qué esta deficiencia fue considerada legítima por las autoridades españolas.
194. En todo caso, parece que, por los motivos expuestos, la corrección a tanto alzado está justificada.
h) Sobre la existencia de un perjuicio para el presupuesto comunitario
i) Alegaciones de las partes
195. El Gobierno español alega que el control no es un fin en sí mismo, sino que constituye el medio para evitar un perjuicio financiero para la Comunidad. Sostiene que, en el presente caso, la inexistencia de dicho perjuicio se opone a la aplicación de una corrección financiera. La cantidad total del aceite procedente de aceitunas trituradas en las almazaras corresponde a la que fue objeto de las solicitudes de ayuda por parte de los productores. Según afirma, la ayuda fue abonada por un importe inferior a la cantidad total de aceite y de orujo producidos, lo que a su entender elimina cualquier posibilidad de fraude y priva de todo fundamento a la corrección financiera fijada para el Reino de España.
196. La Comisión objeta que las cifras invocadas por el Gobierno español le fueron solicitadas en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1994. A su entender, las autoridades españolas estaban obligadas a calcular dichas cifras basándose en los datos proporcionados, a instancia suya, por las almazaras españolas. La Comisión considera que dichos datos carecen de fiabilidad, habida cuenta del método empleado. Para la campaña agrícola correspondiente al ejercicio de 1993, los datos utilizados fueron solicitados a las almazaras en marzo de 1997. La Comisión recuerda que el Parlamento Europeo denunció la falta de avance de los Estados miembros en la aplicación de la normativa en el sector del aceite de oliva, instándole a aplicar todos los medios de control de que dispone y a suspender los pagos a no ser que los Estados miembros garanticen la aplicación de unos controles satisfactorios dentro de plazos razonables.
197. El Gobierno español afirma que hace una lectura diferente que la Comisión de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las correcciones financieras aplicadas contra los Estados miembros en el marco de los procedimientos de liquidación de cuentas del FEOGA. Según afirma, una corrección de este tipo supone una infracción activa por parte del Estado miembro de que se trate, y no una mera insuficiencia de controles. Por otro lado, la tesis de la Comisión según la cual ésta puede denegar la totalidad de los gastos comunitarios correspondientes si una medida nacional contraria al Derecho comunitario provoca un aumento de los gastos comunitarios sin que sea posible determinar la cuantía de dicho aumento, equivale a atribuirle un poder ilimitado. El Gobierno español asegura haber demostrado que la ayuda global fue abonada por una cantidad inferior a la cantidad total de aceite y de orujo producidos. Llama la atención del Tribunal de Justicia sobre el contenido del escrito nº 25002 del FEGA, de 30 de septiembre de 1997, que contiene los datos y las explicaciones que justifican su postura. Asimismo, se refiere a una resolución del Parlamento en la que se supedita la aplicación de correcciones financieras a la evaluación objetiva de la pérdida real sufrida por el presupuesto de la Comunidad. El Gobierno español cuestiona la interpretación que hace la Comisión de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las informaciones proporcionadas por un Estado miembro una vez expirado el plazo fijado por la Comisión no pueden ser tenidas en cuenta.
198. La Comisión responde que la no aplicación o la aplicación incorrecta de las normas y mecanismos de control impuestos por la normativa agrícola comunitaria son consideradas por el Tribunal de Justicia como infracciones de la normativa comunitaria que obligan a la Comisión a efectuar las correcciones financieras correspondientes. Según la jurisprudencia, en el caso en que sea imposible determinar con exactitud el grado de aumento de los gastos del FEOGA provocado por las irregularidades imputables a las autoridades nacionales, la Comisión está facultada para denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes. Ésta pone en cuestión la fiabilidad de las cifras de producción de aceite de oliva aportadas por el Gobierno demandante. En ningún caso tales datos constituyen, a su entender, una prueba suficiente de la inexistencia de un perjuicio. En cuanto al escrito nº 25002, antes citado, la Comisión objeta que dicho documento se refiere a la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1994, por lo que no tiene nada que ver con la corrección financiera controvertida. Según afirma, los datos relativos al procedimiento de liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1993 comunicados con posterioridad al 29 de febrero de 1996 no pueden ser tomados en consideración.
ii) Apreciación
199. Ya he recordado la reiterada jurisprudencia de este Tribunal según la cual la Comisión únicamente puede financiar con cargo al FEOGA las cantidades abonadas de conformidad con las normas establecidas en los diferentes sectores de productos agrícolas, quedando a cargo de los Estados miembros cualquier otra cantidad abonada.
200. Hace tiempo que está admitido que la Comisión no tiene la obligación de demostrar la existencia de un perjuicio, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido. Esta atenuación de la carga de la prueba se explica por el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en el marco de la política agrícola común.
201. En efecto, la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las Administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto cumplimiento de las normas comunitarias. Este régimen, basado en la confianza entre las autoridades nacionales y comunitarias, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, además, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo. En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita.
202. El alcance limitado de la prueba que debe proporcionar la Comisión viene confirmado por las directrices fijadas en el Informe Belle, conforme a las cuales en los casos difíciles en los que no puede conocerse con exactitud el importe del perjuicio, «las pérdidas para los fondos comunitarios deben determinarse [...] mediante la evaluación del riesgo que supone para ellos la deficiencia [...] de los controles».
203. No obstante, si bien, en caso de oposición, incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, una vez lo haya probado, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Por consiguiente, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de las cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.
204. Por lo que respecta a las justificaciones aportadas por la Comisión en apoyo de la corrección financiera controvertida, procede recordar las consideraciones efectuadas anteriormente en relación con las deficiencias del sistema de control de las autoridades españolas en materia de ayuda a la producción de aceite de oliva en los ámbitos enumerados en las presentes conclusiones, que son suficientes para demostrar la existencia de un riesgo considerable de pérdidas para el presupuesto de la Comunidad.
205. Procede recordar que, en su informe final, transmitido a las autoridades españolas mediante escrito de 3 de marzo de 1997, el órgano de conciliación emitió un dictamen según el cual la corrección financiera a tanto alzado del 10 % propuesta por el FEOGA en materia de ayuda a la producción de aceite de oliva parecía lógica, y no había ninguna razón que justificara su revisión. En efecto, el órgano de conciliación señaló que, a pesar de la introducción de algunas mejoras ulteriores, cuyos efectos positivos no podían, sin embargo, empezar a dejarse sentir antes de la campaña 1995/1996, «los procedimientos españoles de control de la ayuda a la producción [...] no se atuvieron totalmente a la normativa comunitaria en 1993». Pese a corregir determinadas estimaciones efectuadas por los servicios del FEOGA en relación con la incidencia de las inspecciones de la AAO sobre los productores, a su juicio subestimada, el órgano de conciliación consideró que «esta rectificación no pone en entredicho [...] la conclusión general del FEOGA según la cual el sistema de control español, aunque presenta un cierto número de elementos positivos, no palía por completo la crónica inexistencia de un registro oleícola nacional y de ficheros informatizados de los productores».
206. El Gobierno español funda su negación de la realidad de un perjuicio para el presupuesto comunitario en los elementos aportados a la Comisión mediante escrito nº 14973 del FEGA, de 29 de mayo de 1997, tras la recogida por parte de la AAO de informaciones procedentes de las almazaras afectadas en relación con la campaña de 1992/1993, así como en los datos detallados en el escrito nº 25002 del FEGA, de 30 de septiembre de 1997.
207. Procede observar que, mediante Decisión C(96) 153 final, notificada al Reino de España mediante escrito SG(96) D/1598, de 21 de enero de 1996, la Comisión fijó en el 29 de febrero de 1996 el plazo para el envío de la información complementaria para la liquidación de cuentas del FEOGA. El Gobierno español no niega la existencia de dicho plazo. La comunicación de los documentos antes citados con posterioridad al 29 de febrero de 1996 impide, por tanto, tomarlos en consideración para apreciar las objeciones que éste formula.
208. Si bien no discute la existencia del plazo fijado por la Comisión, el Gobierno español niega, en cambio, que pueda trasladarse al presente caso una de las sentencias invocadas por la Comisión en apoyo de la preclusión que le opone.
209. Procede indicar que la sentencia de 3 de octubre de 1996, Alemania/Comisión, citada por la Comisión, no constituye una referencia aislada, sino un ejemplo extraído de una reiterada jurisprudencia. Según dicha jurisprudencia, la Comisión tiene la facultad, derivada del artículo 1, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 1723/72, modificado por el Reglamento (CEE) nº 422/86, de fijar una fecha límite para la remisión de las informaciones complementarias requeridas a los Estados miembros. En defecto de la transmisión de dichas informaciones en el plazo fijado, la Comisión adopta su Decisión basándose en los datos de que disponga en la fecha límite fijada, salvo en el supuesto de que la remisión tardía esté justificada por circunstancias excepcionales. En lo que se refiere a la facultad de la Comisión de fijar una fecha límite, el primer considerando del Reglamento nº 422/86 hace referencia a la necesidad de un examen rápido de las cuentas, y precisa que la Comisión debe tener en cuenta el avance de los trabajos de revisión.
210. Como hemos visto, la fecha de referencia mencionada en el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1723/72, en su versión modificada por el Reglamento nº 422/86, fue fijada por la Comisión en el 29 de febrero de 1996. Puesto que el Gobierno español no invocó circunstancias excepcionales, de ello se desprende que las informaciones complementarias aportadas con posterioridad a dicha fecha deben considerarse tardías.
211. El argumento del Gobierno español según el cual la sentencia de 3 de octubre de 1996, Alemania/Comisión, antes citada, no puede trasladarse al presente caso debido a que la Comisión rechazó todas las explicaciones proporcionadas por dicho Gobierno, obligándole a aportar nuevos elementos de prueba, debe desestimarse.
212. Procede recordar que, en la sentencia de 3 de octubre de 1996, Alemania/Comisión, antes citada, este Tribunal declaró tardía la aportación de una encuesta realizada antes del plazo fijado por la Comisión para la aportación de informaciones complementarias, pero invocada por el Gobierno demandante después de transcurrido dicho plazo, al no concurrir circunstancias excepcionales que pudieran justificar el retraso registrado.
213. Estas circunstancias procesales no son fundamentalmente diferentes de las que rodearon a las demás sentencias de interpretación del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 1723/72, en su versión modificada por el Reglamento nº 422/86. En todo caso, la sentencia controvertida comparte con estas últimas el hecho de que el plazo fijado por la Comisión no fuera observado por el Gobierno demandante en el momento en que pretendía invocar elementos de prueba no alegados hasta entonces.
214. A mayor abundamiento, procede señalar que el escrito nº 14973 del FEGA, antes citado, se presenta como un escrito que contiene los datos aportados por las autoridades españolas que acreditan que la cantidad total de aceite corresponde a la que fue objeto de las solicitudes de ayuda presentadas por los productores, datos que ya figuraban en la nota nº 4047 del FEGA, de 12 de febrero de 1997, remitida al órgano de conciliación. Ahora bien, conviene observar que este último documento, que sí fue comunicado dentro del plazo fijado al efecto, no influyó en la postura de dicho órgano favorable a validar la corrección financiera controvertida.
215. Se ha señalado antes que los elementos de prueba aportados por el Gobierno español en relación con la ayuda a la producción no podían desvirtuar la conclusión de la Comisión según la cual los controles de las autoridades españolas adolecían de deficiencias. La negativa que se reprocha a la Comisión a tener en cuenta las explicaciones proporcionadas durante el procedimiento no puede considerarse, por tanto, como una negación del derecho del Gobierno demandante a defenderse.
216. Del conjunto de las consideraciones anteriores se desprende que debe desestimarse el motivo relativo a la irregularidad de la corrección financiera a tanto alzado de la ayuda a la producción de aceite de oliva.
C. Sobre las correcciones financieras motivadas por la no asunción por parte del FEOGA de determinados gastos relativos al registro oleícola
217. Del informe de síntesis se desprende que el total de los gastos relativos al registro oleícola comprende un porcentaje de gastos generales equivalente al 15 % del presupuesto total. Esta cifra es considerablemente superior a la proporción que generalmente se dedica a este tipo de gastos en otros trabajos efectuados en nombre de la Comisión o por cuenta de ella. Tragsa es la empresa adjudicadora de los trabajos y Tragsatec una de las empresas subcontratistas. Según el informe de síntesis, Tragsatec no lleva una contabilidad analítica por proyectos. Ningún control de las facturaciones entre esta última y otras sociedades subcontratistas y Tragsa permite comprobar la ausencia de posibles imputaciones suplementarias a los trabajos subcontratados, a pesar de las reiteradas peticiones de la Comisión en este sentido.
218. Los gastos declarados con cargo al ejercicio financiero de 1993 incluyen un beneficio equivalente al 10 % del importe del contrato, algo que no autoriza la normativa comunitaria y no puede ser financiado, por tanto, por el FEOGA. El carácter público de la empresa encargada de los trabajos y la inexistencia de licitación agravan el carácter irregular de la situación.
219. La Comisión propone, basándose en el informe de síntesis, la aplicación de una corrección financiera de 217.007.368 pesetas sobre los gastos relativos al registro oleícola.
Esta corrección consta de tres elementos:
- la denegación de la financiación de los gastos generales que excedan del 2 % del presupuesto total;
- la denegación de la financiación de los beneficios de la empresa adjudicataria de los trabajos, es decir, del 10 % del presupuesto total, y
- una corrección a tanto alzado del 10 % del total de los gastos imputables para tener en cuenta el hecho de que los trabajos fueran adjudicados sin licitación.
1. Alegaciones de las partes
220. El Gobierno español cuestiona esta corrección.
221. En relación con el importe de los gastos generales, considera que la cifra del 15 % no es excesiva, y corresponde al porcentaje autorizado para este tipo de trabajos. La inexistencia de contabilidad por proyectos no justifica, a su entender, la denegación de dicha cifra, pues la empresa de que se trata no está obligada a llevarla.
222. El Gobierno español niega que los gastos de creación del registro oleícola sean liquidados de acuerdo con el procedimiento habitual de liquidación de cuentas del FEOGA. En su opinión, dicho gasto no constituye una ayuda cuya concesión esté supeditada al respeto por parte de su destinatario de los criterios definidos en la normativa comunitaria. Se trata del pago de un servicio previamente definido que se presta a un precio predeterminado. La normativa comunitaria no contempla ningún procedimiento especial a este respecto. En cambio, los gastos necesarios para la implantación del registro oleícola sí pueden ser financiados, a condición de que se proceda a la notificación previa a la Comisión de los contratos, los pliegos de condiciones o los costes estimados de los trabajos. Según el Gobierno español, estos elementos fueron puestos en conocimiento de la Comisión para que autorizara los trabajos y los gastos. La autorización, expedida para el ejercicio de 1993, confirma, a su entender, que los gastos propuestos se atienen a los criterios establecidos en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79. En la autorización no se hizo ninguna alusión al nivel de los gastos generales. Según el Gobierno español, la particularidad de este tipo de gastos está reconocida en el artículo 3, apartado 6, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79, que contempla la posibilidad de adoptar modalidades de aplicación de los textos aplicables en la materia. El Gobierno español afirma desconocer las razones que llevaron a no adoptar tales medidas. Considera que convendría planteárselas para regular los problemas del tipo del que se ha suscitado en este caso.
223. Por lo que respecta a la tesis según la cual las empresas públicas encargadas del registro oleícola son servicios de la Administración, el Gobierno español alega que, aun cuando su capital sea público, Tragsa y Tragsatec son sociedades anónimas cuyo funcionamiento se rige por el Derecho mercantil. Por consiguiente, los contratos celebrados con dichas empresas para la ejecución de los trabajos son totalmente imputables a los fondos destinados a la realización del registro oleícola.
224. En cuanto a la negativa a financiar los beneficios de la empresa adjudicataria, el Gobierno español expone que la postura de la Comisión se debe a que considera que ésta es una empresa controlada por la Administración Pública. Según afirma, la negativa expresada por la Comisión se explica por la adjudicación directa de los trabajos a la empresa adjudicataria.
225. Ahora bien, las razones que llevaron al Gobierno español a no convocar una licitación para la implantación del registro oleícola son perfectamente lícitas con arreglo al Derecho comunitario. El Gobierno demandante explica que las empresas de ingeniería de los demás Estados miembros ofrecieron su colaboración a unos precios entre dos y tres veces superiores a los que se habían cotizado por trabajos similares en España. Por otro lado, el carácter confidencial de la información que pretende obtenerse mediante el registro oleícola, la posibilidad que ofrecía la legislación española de organizar los trabajos sin necesidad de recurrir a una licitación y la competencia técnica de la empresa Tragsa decidieron al Gobierno español a confiar los trabajos a dicha empresa mediante adjudicación directa. La Comisión fue previamente informada de dicho contrato y del procedimiento seguido.
226. Por último, el Gobierno español sostiene que la Comisión no puede denegar una parte de la financiación comunitaria alegando que la adjudicación de los trabajos de que se trata fue ilícita. Por el contrario, debería recurrir a los medios de que dispone para evitar dicha situación, en lugar de optar por aplicar una sanción ilegal.
227. La Comisión recuerda que, según la normativa comunitaria aplicable, una parte de la ayuda a los productores está destinada a las operaciones necesarias para el establecimiento del registro. De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79, cuando el Estado miembro encarga la ejecución de los trabajos a sus propios servicios los únicos gastos imputables son los derivados de los costes distintos de los de gestión y de control de los trabajos. Según esa misma disposición, el Estado miembro de que se trate deberá informar previamente a la Comisión del contenido de los contratos, de los pliegos de condiciones o de los costes estimados de los trabajos. No obstante, la Comisión sostiene que la normativa comunitaria no establece un régimen contable y financiero especial para estos gastos, que deben liquidarse, por tanto, con arreglo al procedimiento habitual de liquidación de cuentas del FEOGA.
228. La Comisión considera que la financiación de los gastos generales que excedan del 2 % del presupuesto total es inaceptable, ya que el porcentaje de gastos generales declarado por el Gobierno español es excesivo y no ha sido justificado por este último.
229. Añade que la normativa comunitaria no contempla la financiación de un beneficio empresarial equivalente al 10 % del importe del contrato y que la declaración de dicho beneficio como gasto es tanto más irregular cuanto que la empresa de que se trata es una empresa pública y obtuvo la adjudicación de los trabajos sin que mediara licitación previa.
230. Por esta última razón, la Comisión considera que debe aplicarse una corrección a tanto alzado del 10 % del total de los gastos imputables. En efecto, debe suponerse que la falta de competencia conlleva automáticamente un aumento de los precios.
231. Según la Comisión, el análisis del régimen jurídico al que está sujeta Tragsa en el ordenamiento jurídico español permite afirmar que dicha empresa es un organismo de la Administración Pública. Añade que, si, como afirma el Gobierno español, Tragsa es una empresa independiente, no está justificado adjudicarle directamente los trabajos de puesta en marcha del registro oleícola.
232. El Gobierno español considera que la alegación basada en el hecho de que la Comisión considere a Tragsa como un servicio del Estado incurre en una contradicción: o bien Tragsa forma parte de la Administración española, o bien no forma parte de ella. En el primer supuesto, que es el que defiende la Comisión, no es posible sostener que el contrato debía adjudicarse mediante una licitación pública, en defecto de lo cual el Estado miembro sería responsable de los daños causados por dicha irregularidad.
233. El Gobierno demandante afirma, sin embargo, que Tragsa y Tragsatec no forman parte de la Administración, por más que su capital sea público. A su entender, su selección directa no constituyó una infracción de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos, sino que se llevó a cabo en aplicación de las excepciones previstas en dicha normativa. Ahora bien, la Comisión no ha demostrado que se infringieran las disposiciones aplicables de dicha normativa. Según el Gobierno español, la concurrencia de circunstancias excepcionales justifica que no se recurriera a la competencia.
234. La Comisión considera que la argumentación que desarrolla no es contradictoria. El hecho de que Tragsa sea un servicio de la Administración no significa que se respetara la normativa comunitaria en materia de contratos públicos. En respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, la Comisión señaló que la Directiva 77/62/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, era aplicable al presente caso, y que el Gobierno español no se atuvo a lo dispuesto en su artículo 9.
235. Según la Comisión, el Gobierno español tampoco respetó el artículo 3, apartado 5, último párrafo, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79, a tenor del cual el Estado miembro debe informar previamente a la Comisión del contenido de los contratos, de los pliegos de condiciones, o de los costes estimados de los trabajos.
2. Apreciación
a) Observaciones preliminares
236. Las tres correcciones financieras controvertidas están motivadas por consideraciones de naturaleza diferente, ya que, según los casos, se basan fundamentalmente en la falta de justificación por parte del Gobierno español, en el silencio de la normativa comunitaria, equivalente a una prohibición, o en el incumplimiento de ésta.
237. Pese a estas diferencias de motivación, me parece que la respuesta previa a la cuestión sobre el carácter público o privado de la empresa adjudicataria, Tragsa, puede facilitar, aunque sea en distintos grados, la búsqueda de los elementos que permitan pronunciarse sobre el fundamento de la Decisión impugnada y de las imputaciones formuladas por el Gobierno español en su contra, por dispares que sean éstas.
238. Ya se trate de la asunción con cargo al presupuesto comunitario de un elevado nivel de gastos generales, de la del beneficio obtenido por la empresa adjudicataria o de la obligación que tiene el poder adjudicador de aplicar los procedimientos comunitarios en materia de contratos públicos, la respuesta a dichas cuestiones depende, al menos en parte, de la calificación jurídica que deba darse a Tragsa en aplicación del artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79.
239. Recordemos que esta disposición define los gastos que se consideran imputables en función del carácter público o privado del operador encargado de la ejecución de los trabajos de establecimiento del registro oleícola. Así, pueden financiarse bien los gastos derivados de los contratos celebrados con los operadores privados, bien los costes distintos de los de gestión y de control de los trabajos cuando sea la propia Administración la que ejecute los trabajos.
b) Sobre la naturaleza jurídica de Tragsa
240. Procede determinar si, sobre la base de los elementos obrantes en autos, Tragsa es una «persona física o jurídica encargada de la ejecución de los trabajos» a efectos del artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada por el Reglamento nº 1794/79, o un «servicio propio» del Estado miembro encargado de dicha ejecución a efectos de esa misma disposición.
241. En el primer caso, son imputables «los gastos resultantes de los contratos celebrados» con el Estado miembro. En el segundo caso, son imputables los «costes distintos de los de gestión y de control de los trabajos».
242. A falta de indicaciones al respecto en la disposición de que se trata, puede pensarse que la distinción así establecida entre los gastos y los costes, dependiendo de que el operador que se encargue de los trabajos sea o no un servicio del Estado, tiene su razón de ser en la preocupación del legislador comunitario por no hacer recaer sobre el presupuesto comunitario la totalidad de los gastos que las Administraciones Públicas dedican a sus funciones habituales de servicio público. Estas generan, en todo caso, gastos imputables a las operaciones tradicionales de gestión y de control de las actividades encomendadas a las Administraciones Públicas. En ese supuesto, sólo se declaran imputables los costes adicionales directamente generados por dichos proyectos, entre los que también puede incluirse el establecimiento del registro oleícola.
243. Así pues, me parece que la línea divisoria debe establecerse entre las funciones encomendadas a terceros y aquellas de las que las autoridades competentes del Estado miembro deciden encargarse por sí mismas. Esta lectura se ve confirmada por el tenor del artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79, que distingue entre las personas físicas y jurídicas y los propios servicios del Estado miembro. El tenor de este texto se refiere también a la existencia de un contrato, expresando de este modo la idea de que dos entidades distintas dotadas de la capacidad jurídica de obrar intercambian su consentimiento.
244. Como se ha visto, la información comunicada por el Gobierno español y por la Comisión es parcial y las conclusiones que uno y otra derivan de ellas son contradictorias. No obstante, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse basándose en estos elementos.
245. Habida cuenta de estos datos, las principales características de Tragsa parecen ser las siguientes.
246. Tragsa está constituida en forma de sociedad anónima sujeta a las normas de Derecho privado, concretamente de Derecho mercantil. Su capital es público. Del artículo 88 de la Ley española nº 66/97, de 30 de diciembre de 1997, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, se desprende que Tragsa está considerada como un «medio instrumental» y un «servicio técnico de la Administración». Está «obligada a realizar con carácter exclusivo, por sí misma o sus filiales, los trabajos que le encomienden la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos de ellas dependientes [...]». Tal como señaló la Comisión en su escrito de contestación, sin ser contradicha sobre este particular por el Gobierno español, esta disposición reciente confirma el régimen jurídico especial de que disfruta esta empresa desde su creación.
247. Poco importa, a mi entender, que el operador encargado de los trabajos mantenga estrechos vínculos con la Administración Pública y que parezca reunir algunas de las características de un órgano segregado de dicha Administración. El estatuto de sociedad anónima otorgado a Tragsa le confiere, en principio, autonomía financiera y contable, lo que se traduce en la necesidad de asumir formalmente la totalidad de los gastos generados por la realización de los proyectos que se le confían, así como que su capacidad jurídica para obrar en su propio nombre.
248. Pues bien, las consecuencias que se derivan del hecho de que deba considerarse a la sociedad Tragsa como una parte contratante encargada por las autoridades españolas del establecimiento del registro oleícola, y no como uno de los propios servicios de la Administración española, son varias. El efecto más visible de esta calificación se refiere a la aplicabilidad de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos.
c) Sobre la corrección a tanto alzado del 10 % de los gastos imputables motivada por la adjudicación de los trabajos sin licitación
249. El Gobierno español reconoce que no se convocó licitación alguna. Por considerar que «no dejó de aplicar [la] normativa [comunitaria de contratación pública], sino que se amparó para elegir directamente a la empresa en cuestión en las excepciones previstas, justificándolo debidamente», no discute tampoco el carácter aplicable de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos.
250. La cuestión que deberá resolver este Tribunal de Justicia será la de si el Gobierno español podía efectivamente basar la adjudicación directa del contrato a Tragsa en alguna de las excepciones previstas en la Directiva 77/62, pues no se discute la propia aplicabilidad de ésta.
251. El Gobierno español fundó la adjudicación directa del contrato a Tragsa en el carácter confidencial de los datos obtenidos para el establecimiento del registro oleícola.
252. Si bien no invoca ninguna disposición de Derecho comunitario en apoyo de este argumento, cabe atribuir al Gobierno español la intención de fundarse en el artículo 6, apartado 1, letra g), de la Directiva 77/62. Este artículo permite a los poderes adjudicadores no observar los procedimientos previstos en el artículo 4, apartados 1 y 2, «cuando se trate de suministros declarados secretos o cuando su ejecución deba acompañarse de medidas especiales de seguridad según las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas en vigor en el Estado miembro interesado o en el caso de que lo exija la protección de intereses esenciales de la seguridad de ese Estado».
253. Procede recordar que las disposiciones del artículo 6 de la Directiva 77/62, que autoriza excepciones a las normas dirigidas a garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por el Tratado en el sector de los contratos públicos de obras y de suministro, deben ser interpretadas estrictamente. Por idénticos motivos, las disposiciones que precisan en qué casos cabe la contratación directa deben considerarse exhaustivas.
254. Además, el Gobierno español no ha dado las razones por las que considera que el carácter confidencial atribuido a los datos comunicados para el establecimiento del registro oleícola estaría peor garantizado si su puesta en marcha fuera encomendada a otras sociedades, ya sean españolas o procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad.
255. En la sentencia de 5 de diciembre de 1989, Comisión/Italia, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el carácter apropiado de los medios utilizados por un Estado miembro para garantizar el cumplimiento de las exigencias de confidencialidad de los datos tratados mediante los sistemas informáticos desde el punto de vista de la libertad de establecimiento, de la libre prestación de servicios y de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos. Considero que las conclusiones de dicha sentencia deben trasladarse, mutatis mutandis, al presente caso. En efecto, tal como señaló el Tribunal, la confidencialidad de los datos puede garantizarse mediante medidas menos lesivas de los principios que rigen el funcionamiento del mercado interior que la que excluye toda competencia por parte de otros operadores económicos. Como ejemplo, el Tribunal citó la obligación de secreto impuesta al personal de las sociedades afectadas, cuyo incumplimiento podía dar lugar a sanciones legales. Evidentemente, es posible establecer esta obligación en las cláusulas del contrato impuestas a los licitadores.
256. Por lo que respecta a los restantes criterios de selección invocados por el Gobierno español, a saber, el nivel de los precios, la especialización, la capacidad técnica y la fiabilidad de la empresa seleccionada, basta recordar que dichos criterios son precisamente los que la Directiva 77/62 permite a los poderes adjudicadores adoptar para proceder a la adjudicación de los contratos. Así pues, la normativa comunitaria aplicable otorgaba a las autoridades españolas la facultad de alcanzar los objetivos que legítimamente perseguían respetando los principios de la libre competencia y de la libre circulación.
257. Añadiré que, tal como con razón consideró la Comisión, el hecho de no haber aplicado la normativa comunitaria en materia de contratos públicos y la falta de competencia que se deriva de ello permiten presumir que se produjo un incremento injustificado de los precios.
258. Por las razones que acabo de exponer, procede desestimar la imputación dirigida por el Gobierno español contra la Comisión y considerar que la adjudicación directa del contrato controvertido a Tragsa sin haber observado las normas de procedimiento de la Directiva 77/62 justifica la aplicación de una corrección a tanto alzado del 10 % de los gastos financiables.
d) Sobre la denegación de financiación de la totalidad de los gastos generales
259. Procede recordar que, en aplicación del artículo 3, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada por el Reglamento nº 1794/79, una parte de la ayuda a la producción se destina a la financiación del establecimiento del registro oleícola.
260. La financiación se realiza de acuerdo con el procedimiento seguido para la liquidación de cuentas del FEOGA, ya que, en aplicación del artículo 3, apartado 3, de dicho Reglamento, el procedimiento aplicable es el previsto para los gastos a que se hace referencia en los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70.
261. Tal como se recuerda en el Informe Belle, el procedimiento de liquidación debe basarse en «garantías suficientes de que los gastos efectuados por los organismos pagadores en nombre del FEOGA y recogidos en la declaración anual de los Estados miembros se hayan realizado de conformidad con la normativa comunitaria y no sean objeto de ninguna exageración material. Además, los importes deben corresponder a transacciones reales y los pagos han de efectuarse en favor del beneficiario legítimo o su cesionario».
262. La condición de parte contratante reconocida a Tragsa, y no de servicio propio de una Administración española, justifica que los gastos generales efectuados con ocasión de la realización del proyecto de establecimiento del registro oleícola sean asumidos por el FEOGA. Con todo, no puede reprocharse a la Comisión que supeditara la financiación de los gastos realizados por este concepto a la aportación de las correspondientes justificaciones.
263. Del informe de síntesis se desprende que la proporción del presupuesto dedicada a gastos generales supera ampliamente la proporción de los gastos generales en otros trabajos encargados por la Comisión. El Gobierno español no ha demostrado la verosimilitud del nivel controvertido que alcanzaron los gastos generales del proyecto. No niega la inexistencia de una contabilidad analítica por proyectos por parte de Tragsatec, empresa subcontratista que gestiona alrededor de doscientos proyectos. Tampoco comunicó elementos concretos que puedan justificar los gastos generales de que se trata.
264. El escrito nº 34278, de 18 de octubre de 1993, mediante el cual la Comisión comunicó a las autoridades españolas que el gasto previsto por éstas era conforme con los criterios establecidos en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión resultante del Reglamento nº 1794/79, no puede considerarse como una autorización previa que dispensara al Gobierno español de demostrar posteriormente, detallándolos, la realidad y la naturaleza de los gastos efectuados.
265. Esta exigencia constituye la garantía necesaria del buen uso de las ayudas comunitarias en el sector considerado.
266. En consecuencia, la denegación de financiación de los gastos generales que excedan del 2 % del presupuesto total resulta justificada.
e) Sobre la denegación de financiación de los beneficios de Tragsa
267. Recordemos que, según las conclusiones del informe de síntesis, que la Comisión hizo suyas, no había lugar a la financiación por parte del FEOGA de un beneficio empresarial del 10 % del importe del contrato, al no estar prevista en la normativa comunitaria.
268. Desde mi punto de vista, los motivos formulados por la Comisión para denegar cualquier financiación por este concepto no están del todo claros.
269. En el artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada por el Reglamento nº 1794/79, se definen los gastos que se consideran financiables en función de la calificación jurídica que pueda aplicarse al operador encargado de la ejecución de los trabajos de establecimiento del registro oleícola, que puede ser bien una parte contratante con la Administración, o bien la propia Administración.
270. La negativa a financiar el beneficio de la empresa adjudicataria únicamente se concibe, de acuerdo con este texto, en el supuesto en que se demuestre que esta última constituye un servicio propio de la Administración Pública española en el sentido del artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada por el Reglamento nº 1794/79. Sólo en ese caso, dicha disposición limita los gastos financiables únicamente a los costes generados por los trabajos y, más concretamente, a algunos de dichos costes. En consecuencia, interpretar el concepto de «gastos resultantes de los contratos celebrados entre la autoridad competente del Estado miembro productor y las personas físicas o jurídicas encargadas de la ejecución de los trabajos» en el sentido de que se limita únicamente a los costes soportados por dichas personas, exceptuando los beneficios que precisamente pretenden obtener con el ejercicio de su actividad económica, sería hacer una lectura exageradamente restrictiva de la normativa comunitaria.
271. No se ve qué razón puede oponerse, en el estado actual de la normativa comunitaria, al principio de financiación del beneficio obtenido por un operador económico que tenga, como en el presente caso, la condición de «persona física o jurídica encargada de la ejecución de los trabajos» a efectos del artículo 3, apartado 5, del Reglamento nº 154/75, en su versión modificada por el Reglamento nº 1794/79.
272. Añado que resulta difícil determinar, a la vista de los elementos obrantes en autos, si la irregularidad denunciada por la Comisión se debe a que el presupuesto comunitario no puede financiar los beneficios, cualquiera que sea su naturaleza, realizados por la empresa adjudicataria, o si es la financiación de un beneficio del 10 % la que se considera superior a la que razonablemente puede asumir la Comunidad. En este último supuesto, corresponde a la Comisión demostrar de manera precisa que dicho porcentaje excede manifiestamente de lo que se admite en este tipo de contratos.
273. En consecuencia, procede estimar el motivo formulado por el Gobierno español a este respecto, a falta de una base jurídica indiscutible y de justificaciones apropiadas por parte de la Comisión. En consecuencia, la Decisión impugnada debe anularse a este respecto.
IV. La ayuda al consumo de aceite de oliva
A. Marco jurídico
274. Las normas generales relativas a la ayuda al consumo para el aceite de oliva fueron establecidas por el Reglamento nº 3089/78. Su artículo 1 dispone que la ayuda al consumo para el aceite de oliva se ha de conceder únicamente a las empresas de envasado de aceite de oliva autorizadas. Conforme al artículo 2, apartado 1, el Estado miembro de que se trate debe conceder la autorización solamente a las empresas que tengan la capacidad de envasado mínima que se determine, que ejerzan una actividad de envasado durante el período mínimo que se determine, que lleven una contabilidad de existencias de acuerdo con los requisitos que se determinen y que acepten someterse a cualquier control previsto en el marco de aplicación del régimen de ayuda. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, la autorización ha de retirarse cuando, salvo en caso de fuerza mayor, deje de cumplirse alguna de las condiciones de autorización previstas en el artículo 2, apartado 1. A tenor del apartado 2 de dicho artículo, el Estado miembro de que se trate debe decidir la retirada temporal de la autorización a cualquier empresa de envasado que haya solicitado la ayuda para una cantidad de aceite de oliva superior a la cantidad para la que se haya reconocido el derecho a la ayuda.
275. Conforme al artículo 7, párrafo primero, del Reglamento nº 3089/78, los Estados miembros han de establecer un sistema de control que garantice que el producto para el que se haya solicitado la ayuda cumple las condiciones para beneficiarse de la misma. A tenor del párrafo segundo de la referida disposición, dicho control debe permitir, en particular, comprobar la correspondencia entre la cantidad de aceite de oliva para la que se haya solicitado la ayuda y la cantidad de aceite de oliva de origen comunitario que haya entrado en la empresa de envasado y la cantidad de aceite de oliva de origen comunitario que haya salido de la empresa después de haber sido envasado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, letra b), y se haya sacado al mercado de la Comunidad.
276. Mediante el Reglamento (CEE) nº 2677/85, de 24 de septiembre de 1985, la Comisión estableció las modalidades de aplicación del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva. El artículo 1 prevé que, a efectos de la autorización, toda empresa de envasado debe tener una capacidad de envasado de al menos seis toneladas de aceite por jornada de trabajo de ocho horas. El artículo 2 precisa las condiciones que deben cumplirse para obtener la autorización. Los artículos 9 y 11 establecen el procedimiento relativo a las solicitudes y al pago de las ayudas. Así, con arreglo al artículo 9, apartado 3, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 643/93 de la Comisión, de 19 de marzo de 1993, el Estado miembro debe pagar el importe de la ayuda en los 150 días siguientes al de presentación de la solicitud para las cantidades para las que, a raíz de los controles in situ, se haya reconocido el derecho a la ayuda. No obstante, dicho plazo puede prorrogarse si, tras los controles, resulta necesario efectuar una comprobación adicional.
277. El artículo 12 del Reglamento nº 2677/85, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 571/91 de la Comisión, de 8 de marzo de 1991, se refiere a los controles que deben efectuarse. El apartado 1, párrafo primero, de dicho artículo establece que, a efectos de los controles a que se refiere el artículo 7 del Reglamento nº 3089/78, los Estados miembros deben comprobar la contabilidad de existencias de todas las empresas autorizadas. Han de comprobar asimismo, por sondeo, los documentos financieros justificativos referidos a las operaciones realizadas por tales empresas. Con arreglo al apartado 1, párrafo cuarto, en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuren en la solicitud de ayuda, los Estados miembros deben comprobar igualmente la contabilidad financiera de las empresas autorizadas.
278. El artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85, en su versión modificada por el Reglamento nº 571/91 establece que, si la autoridad competente comprueba que la solicitud de ayuda se refiere a una cantidad superior a aquella por la que se ha reconocido el derecho a la ayuda, el Estado miembro debe retirar a la mayor brevedad la autorización durante un período que puede oscilar entre uno y cinco años en función de la gravedad de la infracción, sin perjuicio de otras sanciones que puedan imponerse. El Reglamento nº 643/93 modificó la referida disposición. En su nueva versión, el artículo 12, apartado 6, prevé que el importe de la sanción impuesta a la empresa debe oscilar entre tres y ocho veces el importe de la ayuda indebidamente solicitada y, cuando la cantidad por la que se haya solicitado indebidamente la ayuda sobrepase en al menos un 20 % la cantidad controlada por la que se haya reconocido el derecho a la ayuda, el Estado miembro, además de imponer la sanción pecuniaria, ha de retirar la autorización de la empresa durante un período de uno a tres años, en función de la gravedad de la infracción.
B. Sobre la corrección financiera puntual de las ayudas abonadas a dos empresas autorizadas de envasado de aceite
279. Del informe de síntesis se desprende que, de conformidad con la postura adoptada por el FEOGA para el ejercicio de 1992, y de acuerdo con lo que ya se había comunicado a las autoridades españolas para ese mismo ejercicio, entre los quince expedientes examinados correspondientes a 1992, pero cuyas solicitudes se referían a ayudas pagadas en 1993, se propuso una corrección financiera puntual en relación con dos empresas.
280. Por este concepto, en aplicación de la Decisión impugnada se impuso al Reino de España una corrección por importe de 26.849.245 pesetas.
281. Según la Comisión se comprobó la existencia de diferentes infracciones en la aplicación del régimen de ayudas al consumo de aceite de oliva, que dieron lugar a una corrección financiera en relación con el ejercicio de 1992. Con posterioridad a dicha corrección, el FEOGA emitió una serie de recomendaciones dirigidas al Reino de España mediante el escrito nº 22798, de 13 de junio de 1995. No obstante, una visita de inspección efectuada por el FEOGA entre el 22 y el 26 de enero de 1996 con el objetivo de controlar la aplicación del Reglamento nº 4045/89 llegó a la conclusión, siempre según la Comisión, de que no se había producido ninguna mejora de los procedimientos de control.
282. Del escrito de 13 de junio de 1995, antes citado, se desprende que los servicios de control del FEOGA propusieron aplicar correcciones financieras a quince empresas que se habían beneficiado del pago de la ayuda al consumo de aceite de oliva, entre ellas las empresas F. Fernández y N. Sevillano.
1. La empresa F. Fernández
a) Alegaciones de las partes
283. Según el escrito de 13 de junio de 1995, las informaciones proporcionadas por la AAO no permiten comprobar si se efectuó el control de la correspondencia entre las existencias de aceite y los envases ni, en su caso, cuál fue su resultado. El FEOGA considera que la ayuda fue pagada sin que hubiera un control eficaz, y propone la aplicación de una corrección financiera del 10 %.
284. El Gobierno español cuestiona la corrección financiera aplicada por la Comisión. A su entender, el control de la correspondencia entre las existencias físicas y las existencias contables sí se llevó a cabo. Señala que la mayor discrepancia comprobada se refería a los envases vacíos de 25 l, pero que éstos no se utilizan para el aceite de oliva que se beneficia de la ayuda, lo que explica que no fueran consignados en la contabilidad. Las restantes discrepancias, cuya magnitud es mínima, no justifican, a su entender, el inicio de un procedimiento administrativo de recuperación de las cantidades de que se trata. Según asegura, en una ulterior visita de inspección efectuada en la empresa se calificó de buena la situación.
285. La Comisión alega que, a raíz de las inspecciones del FEOGA en la AAO, se comprobó la existencia de irregularidades de una especial gravedad en quince empresas de las veintisiete inspeccionadas. Se aplicaron correcciones financieras sobre las ayudas otorgadas durante el ejercicio de 1992. En las empresas F. Fernández y N. Sevillano, las irregularidades persistieron durante el ejercicio de 1993. En el caso de la empresa F. Fernández, se comprobó la existencia de deficiencias en la contabilidad de existencias que no permitían comprobar la correspondencia entre las existencias y los envases y, una vez que se subsanaron dichas deficiencias, se puso de manifiesto la existencia de anomalías. En estas circunstancias, la ayuda no debería haberse otorgado.
286. El Gobierno español responde que la visita de inspección del FEOGA relativa al control de la actividad correspondiente al ejercicio de 1993 no podía referirse a unas recomendaciones comunicadas a la AAO en el mes de junio de 1995. Añade que sólo pudo detectarse una irregularidad, a saber, la discrepancia en la correspondencia entre las existencias físicas y las existencias contables de envases vacíos. Ahora bien, la cantidad de aceite de que se trataba únicamente representaba un 0,01 % de las ayudas pagadas a la empresa en la campaña 1992/1993, lo que no puede considerarse como una irregularidad cuya gravedad pueda justificar la exclusión de la empresa del régimen de ayudas.
287. La Comisión recuerda que reprocha a las autoridades españolas el modo en que efectuaron los controles, que no resulta satisfactorio, de forma que las informaciones proporcionadas no permiten comprobar si se ha llevado a cabo la comparación entre las existencias y los envases y cuál ha sido su resultado.
b) Apreciación
288. Procede recordar que, con arreglo al artículo 7, párrafo primero, del Reglamento nº 3089/78, los Estados miembros deben establecer un sistema de control que garantice que el producto para el que se haya solicitado la ayuda cumple las condiciones para beneficiarse de ésta.
289. El artículo 12, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2677/85, en su versión modificada por el Reglamento nº 571/91, establece que, a efectos de los controles a que se refiere el artículo 7 del Reglamento nº 3089/78, los Estados miembros deben proceder a la comprobación de la contabilidad de existencias de todas las empresas autorizadas. Asimismo, deben comprobar por sondeo los documentos financieros justificativos referidos a las operaciones realizadas por tales empresas.
290. El mismo artículo 12, apartado 1, establece, en los párrafos tercero, cuarto y quinto, que, con ocasión de las visitas mencionadas en el párrafo primero, los Estados miembros deben comprobar la correspondencia entre, por un lado, las cantidades totales de aceite a granel y envasadas y de envases vacíos presentes físicamente en el recinto de la empresa y en su lugar de almacenamiento a efectos del artículo 7 y, por otro, los datos correspondientes a la contabilidad de existencias. En caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuran en la solicitud de ayuda, los Estados miembros deben comprobar igualmente la contabilidad financiera de las empresas autorizadas. El Estado miembro puede efectuar, en las empresas autorizadas, controles inopinados de la misma naturaleza que los descritos anteriormente.
291. Asimismo, procede recordar que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, párrafo primero, letras a), b) y f), del Reglamento nº 2677/85, en su versión resultante del Reglamento nº 571/91, toda empresa de envasado debe llevar una contabilidad de existencias diaria, que incluirá los datos relativos a las existencias de aceite de oliva, desglosadas según su origen y presentación, en la fecha de la autorización; a la cantidad y calidad, por lote, del aceite de oliva que haya entrado en la empresa, desglosado de acuerdo con su origen y su presentación, y a la cantidad y calidad de aceite de oliva envasado.
292. De esta normativa se desprende que la contabilidad de existencias debe incluir los datos que permitan identificar de manera precisa las existencias de mercancías.
293. En el presente caso, el Gobierno español no discute que la partida correspondiente de la contabilidad de existencias no mencionaba detalladamente las existencias al inicio de cada mes, lo que dio lugar a una solicitud de comunicación de dicha información dirigida a la empresa. Tras la posterior remisión de dichos datos, se pusieron de manifiesto ciertas anomalías que, si bien tenían una importancia relativa, añaden nuevas irregularidades a las ya derivadas de las deficiencias de que adolece la contabilidad de existencias. Por lo demás, el Gobierno español no niega la existencia de una discrepancia en la correspondencia entre las existencias físicas y las existencias contables de envases vacíos. En consecuencia, la contabilidad de existencias no se atenía a la normativa comunitaria.
294. Esta irregularidad es por sí sola suficientemente importante como para justificar la corrección financiera del 10 % aplicada en el presente caso.
2. La empresa N. Sevillano
a) Alegaciones de las partes
295. Según el escrito de 13 de junio de 1995, los documentos aportados por la AAO no permiten comprobar si en dicha empresa se llevó a cabo el control de la correspondencia entre existencias físicas y existencias contables y, en su caso, cuál fue su resultado. Por otro lado, los servicios de control del FEOGA observaron que la AAO había comprobado que una solicitud de ayudas se refería a una cantidad de aceite superior a la cantidad que podía beneficiarse de las mismas. Esta infracción habría justificado la retirada de la autorización otorgada a dicha empresa. El FEOGA considera que, en estas circunstancias, la ayuda fue percibida de una manera irregular, de modo que debería aplicarse una corrección financiera del 100 %.
296. El Gobierno español cuestiona la corrección financiera aplicada por la Comisión. Sostiene que se llevó a cabo el control de la correspondencia entre las existencias físicas y las existencias contables. Según afirma, la AAO introdujo una corrección en la solicitud de ayudas del mes de febrero de 1992 en relación con la cantidad de aceite para la cual se había comprobado la inexistencia de derecho a la ayuda. Con todo, la AAO consideró que no se cumplían los requisitos para la aplicación de la sanción de retirada de la autorización a la empresa N. Sevillano, pues ésta no había hecho ninguna declaración deliberadamente falsa ni por negligencia grave. El Gobierno español invoca la aplicación del artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85, en su versión modificada por el Reglamento nº 643/93. Considera que una ulterior visita de inspección a la empresa de que se trata permitió comprobar que las existencias físicas concordaban con las existencias contables. Según afirma, la corrección financiera propuesta viola el principio de proporcionalidad.
297. Según la Comisión, son numerosas las irregularidades que pueden imputarse a la empresa N. Sevillano. Entre ellas, la existencia de una solicitud de ayudas relativa a una cantidad de aceite superior a la cantidad autorizada hubiera debido suponer la suspensión o la retirada automática de la autorización de que disponía dicha empresa. Los documentos aportados por las autoridades españolas sobre esta empresa no permiten, a su entender, comprobar si se comprobó la correspondencia entre las existencias físicas y las existencias contables, ni cuál fue su resultado. La Comisión añade que, en el momento en que se detectó la irregularidad de la solicitud de ayudas, la modificación del artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85 todavía no había entrado en vigor. En estas circunstancias, se imponía la retirada inmediata e incondicional de la autorización durante un cierto período de tiempo. Por último, la Comisión sostiene que no se violó el principio de proporcionalidad, habida cuenta de la extremada gravedad de las irregularidades comprobadas.
298. Para el Gobierno español, sólo existe una irregularidad importante, a saber, la solicitud de ayudas relativas a una cantidad de aceite superior a la cantidad que daba derecho a ello. Ahora bien, en la medida en que se trata, a su entender, de un error relativo a una cantidad muy pequeña, el artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85, en su versión modificada por el Reglamento nº 643/93, que regula los casos de declaraciones falsas presentadas de manera deliberada o por negligencia grave, excluyendo los errores materiales, prohíbe la imposición de sanciones de manera inmediata y mecánica.
299. La Comisión alega que en la empresa N. Sevillano se detectó un gran número de irregularidades graves, y no sólo la irregularidad a la que se refiere el Gobierno demandante. Según afirma, la reforma del Reglamento nº 2677/85 tuvo lugar varios meses después de la comprobación de la infracción.
b) Apreciación
300. Por lo que respecta a la solicitud de ayudas por una cantidad superior a la que daba derecho a la ayuda al consumo, consta que la cantidad por la que se solicitó indebidamente la ayuda asciende a 278 kg.
301. En la sentencia de 6 de julio de 2000, España/Comisión, antes citada, este Tribunal se pronunció sobre datos comparables. La aplicación del artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85 se cuestionaba sobre la base del principio de proporcionalidad. Del mismo modo se cuestionaba la aplicabilidad de dicha disposición en su versión modificada. No veo ninguna razón para apartarse de esta reciente jurisprudencia.
302. De la citada sentencia se desprende, por un lado, que el artículo 12, apartado 6, del Reglamento nº 2677/85, en su versión inicial, no violó el principio de proporcionalidad y, por otro, que la versión de dicho artículo modificada por el Reglamento nº 643/93 debe aplicarse a los hechos comprobados con anterioridad a su entrada en vigor.
303. En efecto, en dicha sentencia el Tribunal declaró que, según el artículo 12, apartado 6, en su versión inicial, la autoridad competente, que debe tomar en consideración la gravedad de la infracción cometida, se encuentra obligada por esta misma razón a respetar el principio de proporcionalidad.
304. Por lo que respecta a la versión de dicho artículo resultante del Reglamento nº 643/93, el Tribunal de Justicia consideró que se limita a precisar los criterios que, según la Comisión, deben guiar la aplicación del principio de proporcionalidad en caso de imposición de las sanciones previstas, tal como se deduce del cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 643/93.
305. La Comisión no discute la afirmación del Gobierno español de que la cantidad por la que se solicitó indebidamente la ayuda asciende a un 1,81 % del total de solicitudes presentadas por la cooperativa de que se trata. Ahora bien, tal como señaló acertadamente el Tribunal, aun tomando en consideración que, en la nueva versión de dicha disposición, la sanción de retirada de la autorización, que sólo se aplica cuando la cantidad por la que haya solicitado indebidamente la ayuda sobrepase en al menos un 20 % la cantidad controlada por la que se haya reconocido el derecho a la ayuda, viene acompañada de un sistema de sanciones pecuniarias aplicable a cada solicitud de ayuda irregular y que no estaba previsto anteriormente, es preciso reconocer que, en todo caso, un exceso de un 1,81 % sobre la cantidad por la que se ha reconocido el derecho a la ayuda no puede justificar una retirada de la autorización.
306. En la medida en que la corrección financiera del 100 % de las ayudas declaradas se basaba fundamentalmente en la afirmación errónea de la Comisión según la cual la irregularidad de la solicitud de ayudas en lo relativo a 278 kg habría debido suponer la retirada de la autorización a la empresa N. Sevillano, procede anular en este punto la Decisión impugnada.
C. Sobre la corrección financiera a tanto alzado del 2 % de los gastos totales declarados por el Reino de España en concepto de ayudas al consumo de aceite de oliva durante la campaña 1992/1993
307. Del informe de síntesis y del escrito nº 14826, antes citado, se desprende que la visita de inspección realizada por los servicios de control del FEOGA entre el 22 y el 26 de enero de 1996 permitió comprobar que los procedimientos nacionales de gestión y de control de las empresas beneficiarias de la ayuda al consumo de aceite de oliva no habían registrado ninguna mejora, a pesar de las propuestas de modificación realizadas por dichos servicios en el escrito nº 22798, antes citado. Los servicios del FEOGA comprobaron lo siguientes hechos.
308. Los controles de las autoridades nacionales se limitaban a la comprobación de una muestra de documentos comerciales reflejados en la contabilidad de existencias, pero no se extendían al registro de dichos documentos en la contabilidad financiera. El hecho de que la inexistencia de contabilidad financiera pueda escapar a los controles de la AAO pone de relieve la necesidad de mejorar la eficacia de los controles.
309. Las imprecisiones y las lagunas de la contabilidad de existencias en las empresas controladas hubieran debido llevar a los inspectores de la AAO a aplicar el artículo 12 del Reglamento nº 2677/85, en el que se dispone que, en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuran en la solicitud de ayuda, los Estados miembros deben comprobar igualmente la contabilidad financiera de las empresas autorizadas.
310. Según los servicios del FEOGA, las autoridades españolas no se dotaron de instrumentos e indicadores que permitieran a los inspectores identificar las situaciones en las que la existencia de dudas sobre la regularidad del funcionamiento de la empresa justifica la ampliación de los controles.
311. Por otro lado, los controles de las empresas de envasado que tienen otras actividades comerciales deben, en razón de su complejidad, profundizarse y prolongarse, tal como permite la normativa comunitaria aplicable.
312. Por lo que respecta a una inspección realizada por la AAO en la empresa Corporación Industrial Andaluza, S.A., los servicios del FEOGA consideraron inaceptable que los inspectores se limitaran a anotar en el acta el lugar en el que, según los responsables de la empresa, se encontraba la contabilidad financiera, sin exigir que dicha contabilidad estuviera disponible con ocasión de las inspecciones.
313. El nivel y la calidad de los controles cruzados llevados a cabo por la AAO son anormalmente bajos. Así, según el informe de síntesis la conclusión a la que llegó la AAO tras su inspección fue que las capacidades teóricas de trituración y de almacenamiento de una de las empresas visitadas eran compatibles con la producción mensual reflejada en la contabilidad de existencias, suponiendo que la empresa hubiera trabajado durante más de ocho horas al día. Ahora bien, tanto este extremo como la capacidad máxima de envasado deberían haber sido verificados y confirmados de manera sistemática, en particular cotejando las nóminas de los empleados.
314. Según el informe de síntesis, los controles de la ayuda al consumo del aceite de oliva en España siguen adoleciendo de insuficiencias inaceptables. El procedimiento de verificación utilizado gira en torno a aspectos puramente formales, y no se ha procedido a la profundización necesaria para alcanzar un nivel de eficacia razonable. Los gastos efectuados por el Reino de España en concepto de ayuda al consumo y declarados durante el ejercicio financiero de 1993 fueron realizados bajo un sistema de control que adolecía de deficiencias relativas a varios elementos importantes para la determinación de la regularidad del gasto.
315. En aplicación de la Decisión impugnada se impone al Reino de España, por este concepto, una corrección financiera por importe de 811.514.867 pesetas.
1. Alegaciones de las partes
316. La corrección es cuestionada por el Gobierno español, que recuerda que el órgano de conciliación estimó que, al haber sido realizados únicamente en dos empresas de embotellado, los controles no constituían una base suficientemente sólida para imponer una corrección financiera a tanto alzado que, en términos monetarios, representa más del doble del importe de la corrección practicada en 1992.
317. En consecuencia, la Comisión redujo la corrección del 5 % del importe total abonado al 2 % de dicho importe.
318. Según el Gobierno español, la inspección de la AAO se llevó a cabo en una empresa que no se benefició de la ayuda para el ejercicio de 1993, lo que no puede ser suficiente para deducir la insuficiencia de los controles efectuados por dicha autoridad en el ámbito de la ayuda al consumo. Esta empresa no hubiera debido ser mencionada en el marco de la liquidación de cuentas para el ejercicio de 1993. En todo caso, los documentos financieros de las operaciones anotadas en la contabilidad de existencias fueron examinados regularmente, y los resultados de dichas verificaciones siempre se consideraron suficientes para determinar la correspondencia entre la cantidad de aceite por la que se solicitó la ayuda y las cantidades entradas y salidas de la empresa, lo que hacía innecesarias las comprobaciones adicionales de la contabilidad financiera. Según el Gobierno español, la normativa comunitaria aplicable en el presente caso tan sólo impone la comprobación de la contabilidad financiera de las empresas de envasado en caso de duda.
319. El Gobierno español añade que las deficiencias detectadas por los servicios de la Comisión en relación con el estado de abandono general de la empresa Corporación Industrial Andaluza, S.A., y el aspecto «extrañamente limpio» de las instalaciones de envasado carecen de fundamento. En el momento de procederse a la inspección, la empresa de que se trata llevaba sin funcionar un año. Por lo que respecta al estado de sus instalaciones, es el que corresponde a cualquier empresa de envasado, ya que las instalaciones de envasado están por regla general muy limpias en razón de la naturaleza de su actividad y de la necesidad de proceder a frecuentes limpiezas.
320. Por lo que respecta a la capacidad de envasado de la empresa, que se cuestiona tomando como base las nóminas, el Gobierno español sostiene que es probable que se recurriera a trabajadores temporales para prolongar la actividad de la empresa, sin que ello fuera reconocido por el propietario, lo que explicaría la falta de correspondencia entre estos datos. La capacidad de almacenamiento de la empresa, por su parte, fue considerada suficiente por los inspectores de la AAO. Esta conclusión no puede ser contradicha por los demás servicios de inspección, ya que éstos «fueron disuadidos de acceder a todas las instalaciones».
321. Según el Gobierno español, el hecho de que el FEOGA no efectuara ninguna visita sobre el terreno en el marco de la liquidación de cuentas correspondiente al ejercicio de 1993 priva a este organismo de toda base jurídica para aplicar la sanción que fijó.
322. Añade que los controles llevados a cabo por la AAO para comprobar la exactitud de los datos que figuran en las solicitudes de ayudas al consumo presentadas por las empresas de envasado no pueden alcanzar el nivel de una auditoría completa de la contabilidad financiera de las empresas de envasado para comprobar cada una de las solicitudes de ayuda presentadas.
323. Por último, el Gobierno español alega que las medidas adoptadas por la AAO y los procedimientos seguidos para completar el sistema de control con anterioridad a 1993 fueron puestos en conocimiento de la Comisión. Una visita de inspección de la Comisión realizada entre el 22 y el 26 de mayo de 1995 permitió comprobar la eficacia de las medidas señaladas. No puede admitirse que la Comisión invoque un riesgo para el FEOGA como consecuencia de deficiencias detectadas en liquidaciones anteriores, cuando todavía se encuentra pendiente de resolución un procedimiento relativo a esas supuestas deficiencias y las medidas adoptadas con arreglo a consideraciones que afecten a un determinado ejercicio deben darse por cerradas y no transferirse permanentemente a ejercicios posteriores.
324. La Comisión responde que, habida cuenta de las graves y numerosas irregularidades detectadas con ocasión del procedimiento de liquidación correspondiente al ejercicio de 1992 en el sistema español de ayudas al consumo de aceite de oliva, los servicios del FEOGA indicaron a las autoridades españolas la necesidad de proceder a correcciones globales de los gastos declarados en relación con los ejercicios posteriores si no se conseguían eliminar las deficiencias comprobadas mediante un sistema de control eficaz.
325. Con ocasión de la visita de inspección efectuada en España entre el 22 y el 26 de enero de 1996 en el marco de la liquidación correspondiente al ejercicio de 1993, los servicios del control del FEOGA afirman haber comprobado que no se había introducido ningún cambio en los mecanismos de control. Por otro lado, se inspeccionaron dos empresas, lo que permitió confirmar la ineficacia y la deficiencia de los controles realizados por la AAO, tal y como se resume en el informe de síntesis.
326. La propuesta de reducción, realizada por el órgano de conciliación, del porcentaje de la corrección financiera inicialmente prevista no cuestiona las afirmaciones realizadas por la Comisión con respecto a las deficiencias del sistema de control español, sino solamente el nivel de dicho porcentaje, considerado excesivo en virtud del hecho de que el FEOGA se basó únicamente en la inspección de dos empresas de embotellado.
327. La Comisión niega que los servicios del FEOGA efectuaran ninguna visita de inspección en 1993. Añade que las comprobaciones de infracciones y las correcciones financieras deben basarse también en las informaciones proporcionadas por las autoridades nacionales. Por otro lado, de acuerdo con la jurisprudencia el régimen del FEOGA no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, además, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo. Los casos individuales tan sólo constituyen un elemento adicional para justificar la imputación de la Comisión según la cual falta un conjunto de medidas de vigilancia y de control.
328. Por otro lado, precisa que la aplicación de una corrección financiera sigue estando justificada incluso cuando la empresa inspeccionada no ha percibido ayudas al consumo durante la campaña correspondiente al ejercicio controlado. En efecto, ha de tenerse en cuenta que debe retirarse el reconocimiento de dicha empresa, y que siempre existe un desfase entre el momento en el que se solicita la ayuda y su pago.
329. Según la Comisión, las irregularidades comprobadas en el régimen de control nacional constituyen una infracción general del sistema de control que puede comprobarse en cualquier empresa que se beneficie de la autorización. La corrección de que se trata es una corrección a tanto alzado y no se aplica puntualmente a una determinada empresa.
330. Por último, la Comisión explica que las deficiencias de los mecanismos de control establecidos por los Estados miembros exigen una corrección financiera en tanto no se haya puesto remedio a las mismas. Según afirma, el Gobierno español no ha aportado ni la más mínima prueba que permita rebatir sus afirmaciones.
331. El Gobierno español considera que el único argumento concreto en el que se basa la Comisión es la visita efectuada a una empresa de envasado, lo que resulta insuficiente para demostrar la existencia de deficiencias graves en el sistema español de control. Por lo que respecta a las irregularidades no detectadas por sus servicios, añade que la normativa comunitaria entonces aplicable limitaba las comprobaciones sistemáticas de la contabilidad financiera. Por lo demás, los servicios de inspección del Estado efectuaron dicha comprobación y señalaron la existencia de las irregularidades.
332. Según la Comisión, los argumentos a favor de la corrección a tanto alzado controvertida son numerosos y variados, y no se limitan al resultado del control de una sola empresa de envasado. No obstante, en dicha empresa la AAO estaba obligada a controlar la contabilidad financiera, ya que existía una duda acerca de la existencia de irregularidades.
2. Apreciación
333. Tal como he recordado en varias ocasiones en el marco del examen de las correcciones financieras controvertidas precedentes, si bien incumbe a la Comisión demostrar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, ésta no está obligada, sin embargo, a demostrar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las Administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras remitidas por ellas, sino a presentar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga acerca de dichos controles o de dichas cifras.
334. Además, según esta misma jurisprudencia, cuando la Comisión reprocha a un Estado miembro no haber establecido un sistema eficaz de vigilancia y control, la identificación de casos individuales en los que la Comisión compruebe el incumplimiento de la normativa agrícola aplicable constituye tan sólo un elemento entre otros para justificar su crítica sobre la eficacia del sistema de vigilancia y control existente en el Estado miembro.
335. La Comisión decidió acompañar la comprobación de las irregularidades del sistema español de control llevada a cabo con ocasión del procedimiento de liquidación de las cuentas correspondientes al ejercicio de 1992 de recomendaciones destinadas a la mejora de los controles. De no producirse una mejora, se estableció que se aplicaría una corrección a tanto alzado para el ejercicio de 1993.
336. De la lectura de los autos se desprende que las investigaciones llevadas a cabo por la Comisión para apreciar el grado de mejora de los procedimientos españoles de control en materia de ayuda al consumo de aceite de oliva se limitaron a la visita de inspección de dos empresas, Corporación Industrial Andaluza, S.A., y Olior Porcuna, S.A.
337. Así se desprende del informe final del órgano de conciliación, fechado el 3 de marzo de 1997, que por lo demás basó en esta circunstancia la apreciación que hizo en relación con el porcentaje de corrección que tenía previsto aplicar la Comisión. El escrito nº 14826 del FEOGA, antes citado, se limita a precisar que ninguna de las mejoras deseadas había sido tomada en consideración por las autoridades españolas, y que no se había previsto ninguna modificación del procedimiento a raíz de las discrepancias y profundas deficiencias comprobadas en el marco de la liquidación de 1992. Ahora bien, en el escrito no se menciona ningún elemento distinto de los procedentes de las visitas de inspección de las dos empresas antes citadas que pueda sustentar esta afirmación. El informe de síntesis adolece de las mismas insuficiencias. Las únicas deficiencias descritas de manera detallada se refieren a las dos empresas inspeccionadas. Por último, en sus observaciones escritas la Comisión niega el reproche que le dirige a este respecto el Gobierno español sin sustentar sus afirmaciones ni siquiera en un atisbo de prueba. Se limita a explicar que el FEOGA «visitó, además», estas dos empresas, sin precisar la naturaleza ni el número de las demás investigaciones supuestamente realizadas. Tampoco demostró que las irregularidades graves descritas en el informe de síntesis hubieran sido comprobadas con ocasión de las visitas de inspección efectuadas en otros recintos que los de las empresas de que se trata. Las inspecciones que la Comisión pretende haber realizado en su escrito de contestación no se acreditan mediante ningún documento.
338. En estas circunstancias, resulta difícil hacer recaer únicamente sobre estas dos inspecciones, por concluyentes que sean, una corrección financiera a tanto alzado. No comparto la opinión de la Comisión y del órgano de conciliación según la cual bastan unos controles limitados para demostrar, sin necesidad de ningún otro elemento concordante correspondiente al ejercicio de 1993, la persistencia de un sistema de control nacional deficiente.
339. La jurisprudencia del Tribunal en la materia es clara.
340. Si bien se dispensa a la Comisión, de un modo ciertamente legítimo, de aportar una prueba exhaustiva de la insuficiencia de los controles efectuados por las Administraciones nacionales, no por ello deja de tener que presentar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles.
341. Desde mi punto de visita, el control de dos empresas no puede ser suficiente para demostrar, para la totalidad de una campaña, la deficiencia, ni siquiera parcial, de la totalidad de un sistema de control. A falta de otros controles directos, hubiera sido necesario, cuando menos, proceder a investigaciones documentales más amplias que permitieran llegar a dicha conclusión, y aportar los documentos que contuvieran dichas comprobaciones.
342. Al tratarse de casos individuales, a los que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce un valor cierto en la justificación del reproche que la Comisión dirige contra la eficacia de un sistema de vigilancia y de control, procede recordar que tan sólo constituyen un elemento entre otros para justificar dicho reproche. De ello se desprende, a mi entender, que, si bien no es necesario que dichos casos individuales constituyan un muestreo absolutamente representativo de las empresas inspeccionadas para que, unidos a otros elementos de prueba, refuercen la demostración de la Comisión sobre las deficiencias del sistema de control nacional, sí deben, en cambio, ir acompañados de dichos elementos complementarios para producir todos sus efectos probatorios. En defecto de ello, sólo pueden considerarse como ejemplos aislados de empresas que se encuentran en una situación ilegal, sin que de dichos ejemplos puedan derivarse otras conclusiones a este respecto.
343. Añadiré, en aras de la exhaustividad, que, para justificar una nueva corrección para la campaña siguiente, las comprobaciones realizadas en relación con el ejercicio de 1992 deben completarse mediante elementos específicos de dicha campaña, lo que no sucedió en el presente caso.
344. Por estas razones, considero que la corrección financiera a tanto alzado controvertida no está justificada. Por consiguiente, la Decisión impugnada debe ser anulada en este punto.
V. La ayuda a la producción de forrajes desecados
A. Marco jurídico
345. Mediante el Reglamento (CEE) nº 1117/78, de 22 de mayo de 1978, el Consejo creó la organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados. Entre los productos a los que se refiere dicho Reglamento, el artículo 1, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3996/87 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1987, distingue los que son secados de manera artificial y los que son secados de otra manera, es decir, al sol, contemplándose estos últimos en el artículo 1, letra b), guiones segundo y cuarto. Para los productos que son secados de manera artificial, el artículo 5, apartado 1, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1960/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, prevé la concesión de una ayuda cuando el precio de objetivo, que se fija para cada campaña, sea superior al precio medio del mercado mundial. En virtud del artículo 5, apartado 2, párrafo primero, en su versión modificada por el Reglamento nº 3996/87, dicha ayuda ha de ser igual a un porcentaje, que debe determinarse, de la diferencia entre esos dos precios. Para los productos secados al sol, se deduce de la ayuda el importe que tiene en cuenta la diferencia entre los costes de producción de los productos que son secados artificialmente y los secados al sol (apartado 2, párrafo segundo).
346. El artículo 4, párrafo segundo, del Reglamento (CEE) nº 1528/78 de la Comisión, de 30 de junio de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación del régimen de ayuda para los forrajes deshidratados, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2334/87 de la Comisión, de 31 de julio de 1987, fijó en 43 ecus/tonelada el importe de la diferencia contemplada en el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 1117/78. Por considerar que los costes de producción de estos productos habían experimentado una evolución convergente, dicha diferencia se redujo sucesivamente a 25 ecus.
347. Sin embargo, en cuanto a la situación de España, el Consejo señaló, en el tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 2275/89, de 24 de julio de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 1117/78, que la aplicación del artículo 120 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados tiene como consecuencia que el precio de objetivo de los forrajes desecados sea inferior en dicho país al precio aplicable en los demás Estados miembros y que, al restar el importe fijado por la Comunidad a dicho precio inferior, el nivel de las ayudas a los forrajes desecados al sol es inferior al que sería necesario para garantizar la competitividad de dichos productos frente a los forrajes deshidratados mediante secado artificial. En el cuarto considerando, señaló que, de resultas de esta situación, los operadores españoles han comenzado a reconvertir sus instalaciones aumentando considerablemente la producción de forrajes deshidratados mediante secado artificial y disminuyendo la de forrajes desecados mediante otros métodos y que esta tendencia perjudica los intereses presupuestarios de la Comunidad, al aumentar la proporción de productos que se benefician de la ayuda más elevada. Por consiguiente, para evitar cualquier riesgo de perturbación del mercado de los forrajes desecados, añadió un tercer párrafo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 1117/78, a tenor del cual:
«Respecto a los forrajes desecados producidos en España, y hasta el 31 de diciembre de 1992, se ha de descontar del importe mencionado en el párrafo segundo un importe igual a la diferencia entre el precio de objetivo aplicable en dicho Estado miembro y el mismo precio aplicable en los demás Estados miembros.»
348. Con arreglo al artículo 5, párrafo primero, letra a), del Reglamento (CEE) nº 1417/78 del Consejo, de 19 de junio de 1978, relativo al régimen de ayuda para los forrajes desecados, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2256/88 del Consejo, de 19 de julio de 1988, la ayuda contemplada en el artículo 5 del Reglamento nº 1117/78 se concede, a instancia del interesado, para los forrajes desecados que hayan salido de la empresa transformadora, cuyo contenido máximo en humedad se sitúe entre el 11 y el 14 % y pueda diferenciarse según las formas de presentación del producto. El artículo 6 establece que la ayuda se concede únicamente a las empresas transformadoras que:
«a) lleven una contabilidad de existencias que comprenda la indicación, por lo menos:
- de las cantidades de forrajes frescos, y en su caso, desecados al sol, utilizados; no obstante, podrá admitirse, cuando la situación especial de la empresa lo exija, que las cantidades se consideren en función de las superficies sembradas,
- de las cantidades de forrajes desecados producidos, así como de las cantidades y de la calidad de dichos forrajes salidos de la empresa;
b) presenten, en su caso, los demás justificantes necesarios para el control del derecho a la ayuda.»
B. Sobre la corrección a tanto alzado relativa a las ayudas a la producción de forrajes desecados
349. Del informe de síntesis se desprende que diferentes informaciones relativas al mercado de forrajes desecados en España alertaron a los servicios del FEOGA sobre la necesidad de proceder a una comprobación de la aplicación de la normativa comunitaria pertinente en este Estado miembro. En efecto, se observó un aumento espectacular de las cantidades producidas que son objeto de solicitudes de ayudas a la producción durante las últimas campañas, mientras que la cabaña española no ha experimentado la misma evolución, así como la rápida desaparición de los forrajes desecados al sol en favor de los productos deshidratados artificialmente y la aparición de nuevas empresas de deshidratación especialmente prósperas durante estos últimos años.
350. Según el informe de síntesis, el sistema nacional de control basado exclusiva o principalmente en los certificados de pesada expedidos por la propia empresa no permite limitar el elevado riesgo de irregularidades comprobadas por lo que respecta a las cantidades declaradas a la entrada en almacén, debido al recurso a los contratos por superficie en España. En efecto, el control del hecho generador de la ayuda, es decir, la salida de los forrajes de la empresa, se limita a la existencia de la factura de venta y al certificado de pesada expedido por la propia empresa.
351. Según los servicios del FEOGA, un control eficaz no puede limitarse a la comprobación de la existencia de los documentos mercantiles, sino que debe necesariamente referirse a la veracidad del registro de dichos documentos.
352. Según la Comisión, la afirmación de las autoridades españolas según la cual se realizaban controles de los rendimientos por contrato, en relación con los rendimientos de las regiones productoras, no está respaldada por la documentación relativa a los documentos en que se basa el control.
353. Durante varias visitas de inspección in situ, los servicios del FEOGA comprobaron un porcentaje de humedad de los forrajes desecados, evaluado en el momento de su entrada en la empresa de transformación, comprendido entre un 20 % y un 25 %, lo que constituye una práctica corriente en España. Se trata de productos que tienen, desde un punto de vista agronómico y químico, las características de forrajes secados al sol. La existencia de un baremo de precios que fija las reducciones y bonificaciones en relación con un porcentaje de humedad tipo del 25 % fomenta además la práctica consistente en introducir en las instalaciones de secado un producto prácticamente ya secado.
354. Según el informe de síntesis, las autoridades españolas tenían que haber considerado estos productos como secados al sol, y pagar las ayudas correspondientes y no las ayudas destinadas a los forrajes desecados de manera artificial. En el informe de síntesis se indica que, para una empresa de transformación, existe un interés económico en declarar como desecado de manera artificial un forraje que en realidad se ha secado al sol, pues el importe de la ayuda se duplica. En el informe se subraya asimismo que, en España, las condiciones climáticas son especialmente favorables para este tipo de anomalía. Habida cuenta de estos elementos, unidos al aumento espectacular de las cantidades producidas, las autoridades españolas hubieran debido adoptar las medidas de control eficaces previstas en la normativa comunitaria para eliminar el riesgo que dichas prácticas suponen para los fondos comunitarios. El FEOGA reconoce que esta deficiencia se vio facilitada por una cierta dificultad de interpretación de los textos comunitarios.
355. Por este concepto, en aplicación de la Decisión impugnada se impone al Reino de España una corrección financiera por importe de 384.545.035 pesetas, es decir, el 2 % de los gastos declarados por el Reino de España.
1. Alegaciones de las partes
356. La corrección es cuestionada por el Gobierno español, que considera que, en la medida en que la normativa comunitaria no estableció un porcentaje mínimo de humedad a la entrada de los forrajes en la empresa de transformación, dicha exigencia no puede ser impuesta de manera unilateral por el organismo pagador español. La Comisión estaría creando una exigencia para reprochar a continuación su incumplimiento al Estado miembro, violando así el principio de seguridad jurídica. Esta apreciación coincide, a su entender, con el dictamen emitido por el órgano de conciliación.
357. La Comisión señala que, si bien no comparte su opinión sobre la existencia de una de las infracciones señaladas, el órgano de conciliación confirma plenamente la existencia de las demás infracciones, así como la corrección financiera a tanto alzado. En todo caso, la Comisión considera que el hecho de que las autoridades españolas no establecieran un grado mínimo de humedad de los forrajes constituye una infracción de la normativa comunitaria, tal como se desprende del objetivo y de la razón de ser de la ayuda a la producción de este tipo de forrajes. En su opinión, la inexistencia de un límite mínimo de humedad vacía de contenido el régimen de la ayuda a la producción de forrajes desecados y provoca una grave distorsión de la competencia entre los operadores de los Estados miembros en los que se exige un determinado límite mínimo para poder obtener la ayuda y aquellos otros en los que no existe ninguna exigencia ni control a este respecto. La Comisión niega que esté imponiendo una condición inexistente. Sostiene que, si no se quiere que el régimen de ayuda a la producción de forrajes desecados quede vacío de contenido, éste exige que los organismos nacionales de control establezcan un límite mínimo de este tipo.
2. Apreciación
358. Proceder recordar que la normativa comunitaria establece una distinción entre los forrajes desecados de manera artificial y los forrajes desecados al sol. La ayuda otorgada por estos últimos productos es igual a la fijada para los productos que son objeto de un secado artificial una vez deducido un importe que tiene en cuenta la diferencia entre los costes de producción correspondientes a cada uno de estos dos tipos de productos.
359. De conformidad con el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
360. Por consiguiente, el sistema de control establecido por los Estados miembros debe ser capaz de detectar los fraudes consistentes, en el caso de las empresas de transformación, en percibir ayudas a la producción de forrajes desecados de manera artificial cuando los forrajes producidos han sido secados al sol, de modo que la operación de secado artificial ha sido simbólica o inexistente, al igual que los gastos generados por dicha operación.
361. La fijación de un límite mínimo de humedad, destinado a facilitar la identificación de estas prácticas fraudulentas mediante la definición de un criterio objetivo, físicamente medible, no constituye más que un medio entre otros para luchar contra los riesgos de concesión de ayudas indebidas a la producción de forrajes desecados.
362. Ciertamente, por mi parte considero que, como con razón reconoció el órgano de conciliación, la inexistencia de una disposición derivada de la normativa aplicable que imponga la adopción de un límite mínimo de este tipo impide derivar, de la mera comprobación de la inexistencia de dicho límite mínimo, la conclusión de que la producción española está compuesta en parte por forrajes desecados al sol que han dado lugar al pago indebido de ayudas normalmente destinadas a la producción de forrajes desecados de manera artificial.
363. En otras ocasiones, ya me he pronunciado sobre las razones por las cuales me parece contrario al principio de seguridad jurídica dar a una disposición de Derecho comunitario de este tipo, en virtud únicamente del objetivo perseguido por la normativa comunitaria en la que se inscribe, un sentido que ni mucho menos puede atribuirse al tenor perfectamente inequívoco de dicha disposición.
364. No obstante, en el presente caso la Comisión está en condiciones de aportar otros elementos de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto al sistema español de control, que a su entender justifican, a falta de prueba en contrario por parte del Gobierno español, una corrección a tanto alzado del 2 %.
365. Procede recordar que, tal como por lo demás subrayó el órgano de conciliación, una parte de los forrajes de que se trata pudo efectivamente comercializarse, directamente o mezclados con forrajes deshidratados, sin haber sido objeto de una verdadera deshidratación artificial. Según dicho órgano de conciliación, el riesgo de fraude no es despreciable.
366. Esta constatación se deriva tanto del informe de síntesis como del anexo 2 del escrito nº 48369, de 13 de diciembre de 1996, dirigido por el órgano de conciliación al Reino de España.
367. En efecto, procede observar que la multiplicación de las prácticas fraudulentas denunciadas por la Comisión resulta verosímil en virtud de la observación de que se ha producido un aumento considerable de las cantidades producidas que son objeto de solicitudes de ayuda sin un aumento paralelo de la cabaña, así como por la rápida desaparición de los forrajes desecados al sol en favor de los productos deshidratados artificialmente y la aparición de nuevas empresas de deshidratación prósperas durante estos últimos años.
368. Los hechos señalados por los servicios del FEOGA, como el carácter central, en el sistema de control nacional, de la utilización de certificados de pesada emitidos por la propia empresa, o su limitación, a la salida de los productos, a los certificados de pesada y a la factura emitida por la empresa de transformación, la falta de verificación del registro efectivo de los documentos mercantiles, los resultados de los controles realizados in situ por los servicios del FEOGA mediante los cuales se comprobó que los forrajes poseían un porcentaje de humedad muy bajo y presentaban las características de forrajes secados al sol y el hecho de que el baremo de precios aplicado fomenta la práctica consistente en introducir en las instalaciones de secado productos prácticamente ya secados, no fueron discutidos por el Gobierno español en sus escritos.
369. Estos elementos, que constituyen un abanico de indicios concordantes que, además, no han sido desmentidos por el Gobierno demandante, me llevan a proponer al Tribunal de Justicia que desestime el motivo basado en la infracción de la normativa comunitaria relativa a la ayuda a la producción de forrajes desecados. El porcentaje del 2 % de los gastos me parece, por lo demás, justificado a la luz de los criterios establecidos en el Informe Belle.
VI. Sobre la violación de determinados principios de Derecho comunitario
A. Alegaciones de las partes
370. El Gobierno español considera que la Decisión impugnada se apoya en consideraciones erróneas y subjetivas. En su opinión, viola los siguientes principios de Derecho comunitario:
- el principio de audiencia, aunque se respetó formalmente, no fue respetado en la práctica, ya que en todos los casos se hizo caso omiso de las explicaciones ofrecidas por el Gobierno español. A pesar de las explicaciones y alegaciones ofrecidas por las autoridades españolas, la Comisión se limitó a insistir en los mismos puntos sin contradecir ni rebatir los argumentos expuestos, lo que equivale a negar al Gobierno español el derecho a defenderse;
- la falta de pruebas de las imputaciones dirigidas contra el Estado miembro. La Comisión basó las correcciones impuestas bien en indicios o en sospechas, bien en datos rebatidos o corregidos por las autoridades españolas, en particular, por lo que respecta a las ayudas al consumo;
- el principio de buena administración fue vulnerado en todos los casos, al no haberse tenido en cuenta ni valorado debidamente las explicaciones aportadas reiteradamente por las autoridades españolas, especialmente por lo que respecta a las ayudas al consumo. Según el Gobierno español, la corrección del 2 % aplicada por este concepto se basó en visitas e inspecciones realizadas en años anteriores al ejercicio de 1993, y basadas en los supuestos incumplimientos de una empresa que no recibió ayudas durante dicha campaña;
- el principio de tipicidad de la sanción, especialmente violado por lo que respecta a las ayudas a la producción de aceite de oliva y a las ayudas a la producción de forrajes desecados. El Gobierno español alega que únicamente puede imponerse una corrección financiera si se comprueba que las deficiencias de que adolecen los controles son graves y que cabe esperar razonablemente que se produzcan perjuicios serios para el presupuesto comunitario. La corrección financiera fue utilizada, en su opinión, para sancionar hechos que no está previsto que puedan ser objeto de una corrección de este tipo, o para subsanar lagunas en la legislación comunitaria, y
- con carácter subsidiario, el principio de proporcionalidad. Si se hubieran tenido en cuenta las alegaciones del Gobierno español, las correcciones financieras hubieran sido considerablemente inferiores a las fijadas. Se hubiera demostrado que en España no existen deficiencias en el sistema de control, al menos hasta el punto que pretende la Comisión.
371. La Comisión niega las imputaciones formuladas por el Gobierno español.
372. Por lo que respecta al principio de audiencia y al principio de buena administración, a los que, según la Comisión, el Gobierno español atribuye el mismo contenido, dichos principios quedaron plenamente garantizados, ya que se dio al Gobierno demandante la oportunidad de expresar sus puntos de vista. Según la Comisión, el derecho fundamental a ser oído no puede significar que deban admitirse los argumentos y alegaciones del interesado. La Comisión añade que es posible que el Gobierno español confunda el derecho a ser oído y la obligación de motivación. A este respecto, recuerda que, en virtud de una reiterada jurisprudencia, el deber de motivación no exige que se responda de manera expresa a cada una de las alegaciones del interesado. Por otro lado, dicha jurisprudencia atenúa la obligación de motivación en el caso de los procedimientos de liquidación de cuentas, puesto que se admite que no es necesaria una motivación detallada en la medida en que el Estado miembro de que se trata, al haber estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de la decisión, conoce los motivos en los que se basa ésta.
373. Por lo que respecta al motivo basado en la falta de pruebas de las irregularidades reprochadas al Reino de España, la Comisión estima que aportó elementos de prueba con una fuerza probatoria suficiente con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, que además no han sido enervados por las pruebas aportadas por el Gobierno español.
374. Además, la Comisión alega que el principio de tipicidad de las sanciones no es aplicable en el presente caso, pues las correcciones financieras no tienen carácter sancionador.
375. En cuanto al principio de proporcionalidad, la Comisión considera que, de conformidad con una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incumbe al Estado miembro de que se trate demostrar que, como consecuencia del incumplimiento reprochado, las cargas para el FEOGA aumentaron en una cuantía inferior a la calculada por la Comisión, lo que el Gobierno español no hizo en el presente caso.
376. El Gobierno español cuestiona la asimilación que hace la Comisión entre el principio de audiencia, que invoca, y el principio de motivación. Considera que este último principio, puramente formal, fue respetado por la Comisión, lo que no hizo en el caso del principio de audiencia. A su entender, éste no se respeta desde el momento en que las alegaciones del Gobierno español no fueron tenidas en cuenta, en el sentido de que no fueron ni cuestionadas ni rebatidas.
377. La Comisión también niega la violación de este principio.
378. Procede examinar sucesivamente cada uno de estos motivos.
B. Apreciación
1. Sobre la inexistencia de prueba
379. No es necesario detenerse más de lo preciso sobre este motivo. En efecto, las presentes conclusiones hacen múltiples referencias a las normas en materia de prueba establecidas por este Tribunal de Justicia, tanto desde el punto de vista del contenido de la prueba como de la parte sobre la que recae la carga de la misma.
380. Haciendo abstracción de los motivos formulados por el Gobierno español que, a mi entender, justifican la anulación parcial de la Decisión impugnada, lo que atestigua la inexistencia o la insuficiencia de las pruebas aportadas por la Comisión, el recurso no contiene elementos de prueba que puedan poner en entredicho la Decisión impugnada tal como fue justificada mediante el expediente constituido al efecto por la Comisión. Los fundamentos desarrollados en las presentes conclusiones en apoyo de la desestimación de los motivos de que se trata se basan en la jurisprudencia anteriormente referida para concluir que las pruebas aportadas por el Gobierno español son inexistentes o insuficientes.
381. En consecuencia, basta proponer al Tribunal que se remita a las consideraciones dedicadas a este tema en el marco del examen de cada uno de los motivos invocados por el Gobierno español.
2. Sobre los principios de audiencia y de buena administración
382. Tal como señaló la Comisión, sin haber sido desmentida a este respecto, el Gobierno español no distingue entre los dos principios cuando formula el motivo según el cual la Comisión no tuvo en cuenta sus explicaciones. El Gobierno español no precisó, además, los contenidos, respectivamente, de cada uno de los principios invocados.
383. En consecuencia, examinaré conjuntamente estos dos motivos relativos al alcance de la obligación de la Comisión de tener en cuenta las alegaciones del Estado miembro criticado en el marco de un procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA, con la advertencia de que, según el Gobierno español, en el presente caso no se discute sobre la obligación de motivación que incumbe a la Comisión.
384. A mi entender, dos son los límites que definen la misión de la Comisión a este respecto: tal como ésta indica acertadamente, el derecho que tiene el Estado miembro que sufre las correcciones financieras en el marco de la liquidación de cuentas del FEOGA a presentar alegaciones y elementos de prueba con objeto de que se revisen las correcciones aplicadas no puede equivaler a imponer a la Comisión la obligación de estimar sus alegaciones; a la inversa, incumbe a la Comisión examinarlas con el máximo cuidado con objeto de comprobar, a la luz de los elementos aportados, el fundamento de la decisión que debe adoptarse.
385. En todo caso, corresponde a este Tribunal de Justicia pronunciarse sobre los motivos invocados por el Estado miembro contra la Decisión impugnada, incluidos los correspondientes elementos de prueba. Todo indica que éstos son idénticos a los presentados ante la Comisión por el Estado miembro de que se trata. En consecuencia, la negativa injustificada por parte de la Comisión a tener en cuenta los elementos de prueba que le sean aportados está sujeta al control indirecto del Tribunal de Justicia, pues éste debe apreciar por sí mismo su carácter probatorio. Por tanto, la posibilidad de que prospere el motivo invocado está estrechamente ligada a la resolución del recurso de anulación. En efecto, la anulación de la Decisión impugnada supone, de un modo u otro, una consideración insuficiente por parte de la Comisión de los elementos de prueba aportados por el Gobierno demandado, mientras que la desestimación del recurso atestigua lo contrario.
386. Así, tal como señalé en relación con el motivo relativo a la inexistencia de prueba, a excepción de los puntos que justifican la anulación de la Decisión impugnada, deben desestimarse los motivos formulados por el Gobierno español. En consecuencia, en relación con los motivos que propongo al Tribunal que desestime, no parece que deba cuestionarse el comportamiento de la Comisión.
387. En consecuencia, procede proponer la desestimación de este motivo.
3. Sobre el principio de tipicidad de las sanciones
388. Una vez más, me remito a la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, ya citada en las presentes conclusiones, según la cual las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 únicamente permiten que la Comisión asuma, con cargo al FEOGA, las cantidades pagadas de conformidad con las normas comunitarias. Por lo tanto, en el supuesto de que dicha normativa comunitaria sólo supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas modalidades de control, la ayuda abonada sin haberse cumplido dicho requisito no resultará conforme con el Derecho comunitario.
389. La jurisprudencia aplicable en la materia no supedita la denegación de la asunción de gastos cuestionados a la comprobación de la existencia de deficiencias graves en el sistema de control, como lo confirman las categorías de corrección financiera definidas de acuerdo con los Estados miembros en el Informe Belle, en el que la corrección del 2 % de los gastos corresponde a los casos en que «la deficiencia detectada se limite a elementos del sistema de control de menor importancia o al funcionamiento de controles que no resulten fundamentales para garantizar la regularidad de los gastos, de tal modo que pueda llegarse a la conclusión fundada de que el riesgo de pérdidas para el FEOGA ha sido menor».
390. Por lo que respecta a la exigencia previa, invocada por el Gobierno español, de demostrar la posibilidad de que se produzca un perjuicio serio para el presupuesto comunitario, procede recordar una vez más la reiterada jurisprudencia de este Tribunal. La Comisión no está obligada a demostrar la existencia de un perjuicio, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido. Una vez que lo haya hecho, incumbe al Estado miembro de que se trate demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias que deben deducirse de dicha infracción.
391. He tenido en cuenta estas orientaciones ya consolidadas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la apreciación que he hecho de los motivos invocados por el Gobierno demandante. Aquellos motivos que me parece que deben ser desestimados no pueden poner en cuestión la Decisión impugnada por motivos relativos a una falta de tipicidad de la negativa de asumir a cargo del FEOGA gastos efectuados.
4. Sobre el principio de proporcionalidad
392. El Gobierno español explica que, si se hubieran tenido en cuenta sus alegaciones, las correcciones financieras hubieran sido considerablemente inferiores a las fijadas.
393. Basta recordar que, en virtud de la jurisprudencia ya citada, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben derivarse de dicha infracción.
394. En el presente caso, de las presentes conclusiones se desprende que, con excepción de los motivos que propongo estimar, la Comisión ha demostrado la infracción por parte del Reino de España de varias normas comunitarias en materia agrícola.
395. Por su parte, el Gobierno español no pudo demostrar que su comportamiento no provocara ningún aumento de los gastos en el marco del FEOGA.
396. Por lo demás, yo mismo me he pronunciado sobre el respeto del principio de proporcionalidad en relación con las ayudas a la producción abonadas a dos OPR, así como en materia de ayudas al consumo a una empresa de embotellado. No procede volver sobre ese tema.
397. Por lo que respecta a los restantes motivos, relativos tanto a la ayuda a la producción como a la ayuda al consumo de aceite de oliva o a la producción de forrajes desecados, procede señalar que, habida cuenta de la importancia de los preceptos infringidos, así como de la probabilidad de que se produzcan pérdidas o incluso fraudes en detrimento del presupuesto comunitario, las cantidades no reconocidas por la Comisión, que ascienden, según los casos, a entre el 2 % y el 10 % de los gastos afectados, no pueden considerarse excesivas ni desproporcionadas.
398. Por consiguiente, debe desestimarse el motivo relativo a la violación del principio de proporcionalidad.
VII. Sobre las costas
399. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.
Conclusión
400. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Anular la Decisión 97/608/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, por la que se modifica la Decisión 97/333/CE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), Sección Garantía, correspondientes al ejercicio financiero de 1993, en la parte que afecta al Reino de España, en la medida en que deniega la imputación al FEOGA del pago de los beneficios realizados por la empresa Tragsa, la totalidad de la ayuda al consumo de aceite de oliva otorgada a la empresa N. Sevillano y la totalidad de los gastos declarados por el Reino de España en concepto de ayudas al consumo de aceite de oliva durante la campaña 1992/1993.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino de España.