62013CC0596
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 11. prosince 2014 (
1
)
Věc C‑596/13 P
Evropská komise
proti
Moravia Gas Storage a.s.
„Kasační opravný prostředek — Vnitřní trh se zemním plynem — Směrnice 2003/55/ES a směrnice 2009/73/ES — Vymezení oblastí časové působnosti obou směrnic — Zákaz zpětné účinnosti — Ukončené situace a probíhající řízení — Okamžité použití nových procesních pravidel v probíhajících řízeních — Podzemní zařízení na skladování zemního plynu — Časově omezená výjimka z povinnosti plynárenských podniků poskytnout třetím osobám přístup k větším novým plynárenským infrastrukturám — Rozhodnutí Komise, kterým se vnitrostátnímu orgánu ukládá zrušit rozhodnutí o udělení výjimky“
I – Úvod
1.
Toto řízení o kasačním opravném prostředku poskytuje Soudnímu dvoru příležitost upřesnit judikaturu týkající se časové působnosti nových právních předpisů.
2.
Které právní předpisy je třeba použít v situaci, kdy během probíhajícího správního řízení před Evropskou komisí dojde k nahrazení dosud příslušné směrnice jinou směrnicí a přitom se v některých ohledech změní právní stav? Má se okamžitě použít nová směrnice nebo je třeba vycházet z předpokladu, že probíhající správní řízení musí být ukončeno ještě podle ustanovení staré směrnice?
3.
Tyto otázky vyvstávají v projednávané věci v souvislosti s unijní právní úpravou vztahující se na vnitřní trh se zemním plynem. České orgány v roce 2011 využily možnost udělit podniku, který chtěl zřídit nové podzemní zařízení na skladování zemního plynu, výjimku z některých právních předpisů, které musí být za obvyklých podmínek dodrženy na vnitřním trhu se zemním plynem. Tyto orgány předložily v souladu s unijními právními přepisy rozhodnutí o udělení výjimky Komisi k přezkoumání. Krátce po zahájení správního řízení před Komisí byla směrnice 2003/55/ES (
2
) (dále také jen „druhá směrnice o zemním plynu“) nahrazena směrnicí 2009/73/ES (
3
) (dále také jen „třetí směrnice o zemním plynu“), což vedlo k několika změnám procesních pravidel, která měla být použita.
4.
Komise v projednávané věci následně ihned uplatnila novou směrnici. Naproti tomu Tribunál v řízení v prvním stupni rozsudkem ze dne 6. září 2013 (
4
) rozhodl, že ve správním řízení mělo být pokračováno ještě podle staré směrnice a také podle ní mělo být ukončeno. Otázka, které z těchto dvou hledisek má být upřednostněno, má nad rámec konkrétních skutkových okolností tohoto případu rozhodující praktický význam pro nejrůznější odvětví unijního práva.
II – Právní rámec
5.
Směrnice 2003/55 byla dne 3. března 2011 zrušena a nahrazena směrnicí 2009/73. K témuž datu byly členské státy povinny provést směrnici 2009/73 do vnitrostátních právních řádů (
5
).
6.
Podle směrnice 2003/55, jakož i podle směrnice 2009/73 je v zásadě třeba poskytnout třetím osobám za úplatu přístup k novým plynárenským infrastrukturám, a to včetně skladovacích zařízení (
6
). Tento přístup je třeba zajistit v souladu s objektivními, průhlednými a nediskriminačními kritérii (
7
).
7.
Třetím osobám však lze s cílem zamezit tomu, aby se nezbytné investice staly nevýnosnými, za určitých podmínek a na určitou dobu odepřít přístup k větším novým plynárenským infrastrukturám, a to včetně skladovacích zařízení (
8
).
8.
Rozhodnutí o udělení výjimky nezbytné za účelem odepření přístupu třetím osobám vydávají vnitrostátní orgány (
9
). Takové rozhodnutí o udělení výjimky musí být neprodleně oznámeno Komisi. Komise přezkoumává, zda je dotčené rozhodnutí o udělení výjimky v souladu s unijními právními předpisy, a může ve lhůtě stanovené v příslušné směrnici požádat dotyčné regulační orgány, aby změnily nebo zrušily rozhodnutí o udělení výjimky (
10
).
9.
Procesní část, kterou má provádět Komise, byla nejprve upravena v čl. 22 odst. 4 směrnice 2003/55 takto:
„Výjimku musí příslušný orgán neprodleně oznámit Komisi společně se všemi důležitými informacemi ve vztahu k rozhodnutí. […]
[…]
Do dvou měsíců po obdržení oznámení může Komise požádat dotyčné regulační orgány nebo členské státy, aby změnily nebo zrušily rozhodnutí o udělení výjimky. Pokud si Komise vyžádá doplňující informace, může být tato dvouměsíční lhůta prodloužena o jeden měsíc.
Pokud dotyčný regulační orgán nebo členský stát uvedené žádosti ve lhůtě čtyř týdnů nevyhoví, přijme Komise konečné rozhodnutí postupem podle čl. 30 odst. 2.
Komise zabezpečí zachování důvěrnosti u citlivých obchodních informací.“
10.
Právní úprava, která nahradila tato procesní ustanovení, se nachází v čl. 36 odst. 8 a 9 směrnice 2009/73:
„8.   Regulační orgán předá Komisi kopii každé žádosti o výjimku neprodleně po jejím obdržení. Příslušný orgán Komisi neprodleně oznámí rozhodnutí společně se všemi důležitými informacemi, které se k němu vztahují. […]
[…]
9.   Ve lhůtě dvou měsíců, ode dne obdržení oznámení, může Komise přijmout rozhodnutí ukládající regulačnímu orgánu, aby rozhodnutí o udělení výjimky změnil nebo zrušil. Pokud si Komise vyžádá doplňující informace, může být tato dvouměsíční lhůta prodloužena o další dva měsíce. Tato dodatečná lhůta začíná běžet prvním dnem po obdržení úplných informací. Původní dvouměsíční lhůta může být rovněž prodloužena se společným souhlasem Komise a regulačního orgánu.
Nejsou-li požadované informace poskytnuty ve lhůtě stanovené v žádosti, považuje se oznámení za vzaté zpět, ledaže před uplynutím uvedené lhůty je lhůta buď prodloužena se společným souhlasem Komise a regulačního orgánu, nebo regulační orgán v řádně odůvodněném prohlášení informuje Komisi, že považuje oznámení za úplné.
Regulační orgán do jednoho měsíce splní rozhodnutí Komise o změně nebo zrušení rozhodnutí o výjimce a uvědomí o tom Komisi.
Komise zachová důvěrnost citlivých obchodních informací.
[…]“
III – Skutečnosti předcházející právnímu sporu a řízení před Tribunálem
11.
Podnik Globula, který byl mezitím přejmenován na Moravia Gas Storage (dále jen „MGS“) (
11
), podal dne 14. dubna 2009 k českému ministerstvu průmyslu a obchodu (
12
) žádost o povolení stavby podzemního plynárenského skladovacího zařízení v Dambořicích (Česká republika). V rámci této žádosti uvedený podnik požádal o udělení dočasné výjimky, týkající se celé nové kapacity podzemního plynárenského skladovacího zařízení, z povinnosti poskytnout třetím osobám na smluvním základě přístup k uvedenému plynárenskému skladovacímu zařízení.
12.
Rozhodnutím ze dne 26. října 2010 ministerstvo povolilo výstavbu podzemního plynárenského skladovacího zařízení a udělilo MGS dočasnou výjimku z povinnosti poskytnout třetím osobám na smluvním základě přístup týkající se 90 % nové skladovací kapacity. Tato výjimka měla být platná po dobu 15 let ode dne nabytí účinnosti povolení k využívání.
13.
Toto rozhodnutí o udělení výjimky bylo Komisi oznámeno dopisem ministerstva ze dne 11. února 2011, došlým dne 18. února 2011.
14.
Dne 15. dubna 2011 Komise požádala ministerstvo o dodatečné informace a upozornila, že kdyby se rozhodla vyzvat ministerstvo k provedení změny nebo zrušení rozhodnutí o udělení výjimky, učiní tak nejpozději dne 18. června 2011. Ministerstvo odpovědělo dne 29. dubna 2011, ve lhůtě stanovené Komisí.
15.
Dne 13. května 2011 zaslala Komise ministerstvu druhou žádost o dodatečné informace a znovu upozornila, že kdyby se rozhodla vyzvat ministerstvo k provedení změny nebo zrušení rozhodnutí o udělení výjimky, učiní tak nejpozději dne 18. června 2011. Ministerstvo odpovědělo dne 20. května 2011, ve lhůtě stanovené Komisí.
16.
Dopisem ze dne 23. června 2011, podepsaným členem Komise odpovědným za oblast energetiky, Komise informovala ministerstvo, že přijme formální rozhodnutí do 29. června 2011.
17.
Dne 27. června 2011 Komise přijala na základě směrnice 2009/73 sporné rozhodnutí, kterým České republice nařídila zrušit nejpozději ve lhůtě jednoho měsíce dané rozhodnutí o udělení výjimky. Sporné rozhodnutí bylo České republice oznámeno dne 28. června 2011.
18.
Návrhem ze dne 26. srpna 2011 podala MGS (
13
) proti spornému rozhodnutí žalobu na neplatnost k Tribunálu. V řízení v prvním stupni bylo České republice povoleno, aby vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu žalobkyně.
19.
V rozsudku ze dne 6. září 2013 se Tribunál vypořádal pouze s prvním ze tří žalobních důvodů, o které MGS opírala svou žalobu. Tomuto žalobnímu důvodu, v jehož rámci bylo vytýkáno pochybení při určení použitelného práva (
14
), Tribunál vyhověl a následně prohlásil sporné rozhodnutí za neplatné, protože se podle jeho názoru nemělo opírat o směrnici 2009/73, nýbrž o směrnici 2003/55 (
15
). V odůvodnění Tribunál v zásadě uvedl, že procesní a hmotněprávní změny zavedené článkem 36 směrnice 2009/73 tvořily „nedělitelný celek“, kterému „nelze přiznat zpětnou účinnost“ (
16
).
IV – Řízení o kasačním opravném prostředku a návrhová žádání účastníků řízení
20.
Návrhem ze dne 21. listopadu 2013 Komise podala tento kasační opravný prostředek směřující proti uvedenému rozsudku Tribunálu. Navrhuje v něm, aby Soudní dvůr:
—
zrušil rozsudek Tribunálu,
—
rozhodl, že první žalobní důvod uplatněný v řízení v prvním stupni není opodstatněný, a vrátil věc Tribunálu k opětovnému projednání druhého a třetího žalobního důvodu uplatněných v řízení v prvním stupni, a
—
rozhodl, že o nákladech řízení v obou stupních bude rozhodnuto později.
21.
Naproti tomu MGS navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek v plném rozsahu a
—
uložil Komisi náhradu nákladů vynaložených MGS v rámci řízení o kasačním opravném prostředku.
22.
Česká vláda navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný a
—
uložil Komisi náhradu nákladů tohoto řízení o kasačním opravném prostředku a řízení v prvním stupni.
23.
Před Soudním dvorem byl kasační opravný prostředek Komise projednán písemně. Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr dospěl již na základě písemné části řízení k závěru, že má dostatek informací, bylo podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu upuštěno od zahájení ústní části řízení.
V – Posouzení kasačního opravného prostředku
24.
V rámci svého kasačního opravného prostředku, který se opírá o jediný důvod, Komise Tribunálu v zásadě vytýká, že v uvedeném případě nesprávně pokládal za použitelný článek 22 směrnice 2003/55, a nikoli článek 36 směrnice 2009/73.
25.
Proč Komise v této souvislosti odkazuje na článek 288 SFEU a čl. 297 odst. 1 SFEU, je nadále nejasné a není objasněno v žádné části jejího kasačního opravného prostředku. V konečném důsledku však není třeba odpovídat na otázku, do jaké míry jsou obě tato ustanovení Smlouvy (
17
) relevantní pro projednávanou věc. Vlastní výtka Komise totiž spočívá v tom, že Tribunál neuznal obecnou zásadu unijního práva týkající se časové působnosti nových právních předpisů na probíhající řízení. Této výtce se budu věnovat dále, přičemž nejprve v krátkosti představím zmíněné zásady (viz hned dále oddíl A) a posléze se budu zabývat jejich uplatněním na projednávanou věc (viz níže oddíl B).
A – Zásady týkající se časové působnosti nových právních předpisů
26.
Zásady týkající se časové působnosti nových právních předpisů patří mezi obecné zásady unijního práva a v konečném důsledku vyplývají ze společných právních tradic členských států.
27.
V tomto ohledu se obvykle rozlišuje mezi procesními pravidly a hmotněprávními pravidly.
28.
Nová procesní pravidla jsou obecně považována za použitelná na všechny spory projednávané v okamžiku jejich vstupu v platnost (
18
). Nová hmotněprávní pravidla jsou naproti tomu obvykle vykládána tak, že se vztahují na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim takový účinek musí být přiznán (
19
).
29.
S ohledem na nová hmotněprávní pravidla je však navíc známá zásada, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, k níž došlo za platnosti předchozího pravidla (
20
).
30.
Celkově vzato lze z této zásady uznané v ustálené judikatuře, odvodit, že nový právní předpis se nemá vztahovat na situace, které byly ukončeny před jeho vstupem v platnost, ledaže bylo výjimečně stanoveno jinak. Naproti tomu neukončené situace, v nichž dosud nedošlo k právním postavením vzniklým a s konečnou platností nabytým za platnosti starého práva, musí být posuzovány podle nového právního předpisu, jakmile tento nabude účinnosti (
21
).
31.
To platí stejnou měrou jak pro procesní otázky, tak i pro hmotněprávní otázky.
32.
Okamžité použití nových právních předpisů na dosud neukončené situace má přispět k co nejrychlejšímu a nejrozsáhlejšímu uplatnění právě platných zákonodárných východisek, jakož i k co nejlepší realizaci cílů Smluv.
33.
Jen výjimečně lze dokonce i na neukončené situace použít ještě staré právní předpisy. Ze zvláštností upravené problematiky může vyplynout, že nové předpisy – především pokud dojde ke komplexní změně řízení či dokonce k zásadní změně systému – se mají vztahovat až na situace vzniklé po nabytí jejich účinnosti, resp. po určitém rozhodném dni (
22
). Dále může povinnost uplatnění starých právních předpisů na určité situace vzniklé v minulosti případně vyplývat ze zásady ochrany legitimního očekávání (
23
).
B – Použití uvedených zásad na projednávanou věc
34.
Směrnice 2003/55 byla dne 3. března 2011 nahrazena směrnicí 2009/73, tedy jen několik dní poté, co Komise zahájila přezkum českého rozhodnutí o udělení výjimky v projednávané věci.
35.
Je nesporné, že hmotněprávní požadavky kladené na rozhodnutí o udělení výjimky vnitrostátních orgánů, jakož i na přezkum tohoto rozhodnutí Komisí v článku 22 směrnice 2003/55 a článku 36 směrnice 2009/73 se po obsahové stránce neliší a vykazují nanejvýš menší nepodstatné formulační rozdíly. Sporná je pouze otázka, zda se má Komise při přezkumu českého rozhodnutí o udělení výjimky diskutovaného v projednávané věci řídit procesními ustanoveními starší nebo novější z těchto směrnic. To má význam především pro rozhodovací pravomoci a lhůty pro vydání rozhodnutí, které měla Komise k dispozici.
36.
V rozporu s názorem Tribunálu (
24
) přitom jde spíše o otázku trvající účinnosti starých procesních předpisů než o otázku zpětné účinnosti nových procesních předpisů. Je třeba objasnit, zda správní řízení zahájené podle článku 22 směrnice 2003/55 musí být ukončeno Komisí právě podle tohoto ustanovení, ačkoli v době přijetí sporného rozhodnutí byla směrnice 2003/55 již zrušena a napříště platila nová právní úprava obsažená ve směrnici 2009/73, která ji nahradila.
37.
Budeme-li vycházet ze zásady, kterou jsem objasnila výše (
25
), podle níž jsou nová procesní pravidla obecně okamžitě použitelná na všechny spory projednávané v okamžiku jejich vstupu v platnost, pak to nepochybně podporuje tvrzení Komise, že sporné rozhodnutí mělo být přijato podle nových procesních předpisů.
38.
Opačné tvrzení MGS a České republiky, které bylo potvrzeno v napadeném rozsudku, podle něhož se v projednávané věci mělo ještě vycházet ze starých procesních předpisů, lze naproti tomu přijmout pouze tehdy, pokud by bylo z důvodu zvláštností upravené problematiky (k tomu viz ihned oddíl 1) nebo naléhavých požadavků ochrany legitimního očekávání (k tomu viz níže oddíl 2) nezbytné, aby byla zachována účinnost směrnice 2003/55.
39.
Jinak je třeba setrvat na zásadě, že rozhodnutí Komise se nemůže opírat o právní základ, který již nebyl v době přijetí tohoto rozhodnutí platný (
26
).
1. Neexistence zvláštností upravené problematiky, které by odůvodňovaly výjimku ze zásady okamžitého použití nových procesních pravidel
40.
Tribunál se v napadeném rozsudku opírá hlavně o zvláštnosti upravené oblasti, kterými odůvodňuje, že v projednávané věci je třeba uplatnit ještě článek 22 směrnice 2003/55 a nikoli již článek 36 směrnice 2009/73. Proto se následně budu zabývat otázkou, zda takové zvláštnosti v projednávané věci skutečně existují. Přitom se nejdříve budu věnovat „výjimce Salumi“, kterou uplatnil Tribunál (k tomu viz ihned pododdíl a), a poté se budu zabývat pravidlem rozhodného dne, které uplatňovala MGS (k tomu viz níže pododdíl b), jakož i zásadou rovného zacházení, které se dovolávala česká vláda (k tomu viz níže pododdíl c).
a) „Výjimka Salumi“: tvoří procesní a hmotněprávní pravidla třetí směrnice o zemním plynu nedělitelný celek?
41.
V návaznosti na rozsudek ve věci Salumi (
27
) Tribunál v projednávané věci uvedl, že procesní a hmotněprávní změny zavedené článkem 36 směrnice 2009/73 tvořily „nedělitelný celek“, takže jim v projednávané věci „nelze přiznat zpětnou účinnost“ (
28
).
42.
Tento přístup je nesprávným právním posouzením z dvojího hlediska.
43.
Zaprvé je třeba připomenout, že v souvislosti s uplatněním článku 36 směrnice 2009/73 na probíhající řízení Komise, jako je řízení diskutované v projednávané věci s ohledem na přezkum českého rozhodnutí o udělení výjimky, nelze hovořit o „zpětné účinnosti“ ve vlastním slova smyslu (
29
). Šlo naopak pouze o okamžité uplatnění nových předpisů na probíhající řízení zahájené podle staré právní úpravy, tedy nanejvýš o „nepravou zpětnou účinnost“.
44.
Tribunál se dále opírá o mylný výklad rozsudku ve věci Salumi. Z uvedeného rozsudku totiž nelze v žádném případě dovodit, že nová právní úprava musí zůstat neuplatněna vždy, když vstoupí v platnost během probíhajícího správního řízení a v ní obsažená procesní a hmotněprávní pravidla tvoří nedělitelný celek.
45.
Ve skutečnosti je výjimka z okamžitého uplatnění nových právních předpisů, která byla uznána v rozsudku ve věci Salumi, pojata mnohem úžeji. Týkala se zvláštního případu zásadní změny systému, při níž jsou odlišná vnitrostátní pravidla nahrazena jednotnou právní úpravou Společenství, přičemž nová procesní a hmotněprávní pravidla obsažená v právní úpravě Společenství tvořila nedělitelný celek – „komplexní právní úpravu“ –, a proto nemohou být z hlediska své časové působnosti posuzována odděleně (
30
).
46.
S přechodem z druhé na třetí směrnici o zemním plynu nebyla spojena taková zásadní změna systému. V případě směrnice 2009/73 jde naopak o další vývoj stávajícího systému společných pravidel pro vnitřní trh se zemním plynem. Soudní dvůr již rozhodl, že výjimka Salumi neplatí pro takový případ, kdy dochází k převzetí stávající unijní právní úpravy novým unijním právním aktem, v němž je provedeno několik změn (
31
).
47.
V projednávané věci byl navíc v článku 36 směrnice 2009/73 změněn v některých ohledech postup, který musí dodržet pouze Komise, přičemž hmotněprávní pravidla zůstala ve srovnání s článkem 22 směrnice 2003/55 obsahově nezměněna. I toto hovoří v neprospěch domněnky o zásadní změně systému, o jakou šlo ve věci Salumi.
48.
Kromě toho skutečnost, že procesní pravidla se v některých ohledech změnila, a to možná dokonce zásadně, nevypovídá sama o sobě nic o tom, zda jsou procesní a hmotněprávní pravidla v článku 36 směrnice 2009/73 tak neoddělitelně spjata, že tvoří nedělitelný celek po vzoru věci Salumi.
49.
Tribunál tuto nedělitelnost procesních a hmotněprávních pravidel v napadeném rozsudku nakonec pouze konstatuje a neuvádí v tomto ohledu konkrétní indicie. Namísto toho se Tribunál ztrácí v popisu některých změn řízení (
32
), k nimž sice bezpochyby došlo na základě směrnice 2009/73, a mohou tedy být poměrně významné, avšak nejsou relevantní z hlediska projednávané věci (
33
).
50.
Tribunál se v projednávané věci tedy nesprávně opíral o „výjimku Salumi“ s cílem odůvodnit, že článek 36 směrnice 2009/73 nemohl být platný a namísto toho měl být dále použit článek 22 směrnice 2003/55.
b) Neexistence pravidla rozhodného dne stanoveného v závislosti na dni zahájení řízení
51.
Směrnice 2009/73 neobsahuje žádná přechodná ustanovení pro již zahájená správní řízení. V případě neexistence takové právní úpravy nelze předpokládat, že by s ohledem na přechod ze směrnice 2003/55 ke směrnici 2009/73 existovalo takové pravidlo rozhodného dne, podle kterého by se na všechna řízení zahájená před 3. březnem 2011 musela ještě použít výlučně stará právní úprava.
52.
Unijní právo také nezná žádný obecný právní princip, podle kterého by měla být věc vždy rozhodována podle procesních pravidel platných v době zahájení řízení. Jak již bylo uvedeno výše, nová procesní pravidla je právě naopak zpravidla nutno použít okamžitě, a to i na již zahájená řízení (
34
). Tak například postupoval i sám Soudní dvůr poté, co vstoupily v platnost změny procesních pravidel (
35
).
53.
Soudní dvůr sice s ohledem na unijní právní předpisy týkající se posuzování vlivů na životní prostředí rozhodl, že tyto předpisy je třeba použít pouze na takové záměry, pro jejichž realizaci byla žádost formálně podána až po uplynutí lhůty k provedení směrnice v daném členském státě (
36
).
54.
Tribunál však vycházel z takového pravidla rozhodného dne pouze v rozsahu, ve kterém šlo o hmotněprávní otázku, zda vůbec existuje povinnost podrobení záměrů posouzení z hlediska životního prostředí. Dílčí změny ustanovení unijního práva týkající se řízení o posuzování vlivů na životní prostředí je naproti tomu třeba použít okamžitě i v rámci již zahájených řízení (
37
).
55.
Uvedené pravidlo rozhodného dne při posuzování vlivů na životní prostředí je ostatně zcela zásadně spjato s velkou složitostí dotčených řízení (
38
). I proto ho nelze bez dalšího použít na jiné problematiky, které nejsou ve srovnatelné míře složité.
56.
Budeme-li z těchto úvah vycházet v projednávané věci, je třeba zdůraznit, že článek 36 směrnice 2009/73 nepřinesl žádnou zásadní změnu systému, nýbrž pouze dílčí změny procesních pravidel, které musí uplatňovat Komise. Tyto změny nevedly k další zátěži nebo zpomalení při přezkoumávání rozhodnutí o udělení výjimky vydávaných vnitrostátními orgány, ale naopak ke zpřísnění řízení. Komise totiž nadále není povinna zaslat členskému státu před přijetím konečného rozhodnutí neformální výzvu ukládající změnu nebo zrušení daného rozhodnutí (jak to ještě vyžadoval čl. 22 odst. 4 třetí pododstavec směrnice 2003/55). Článek 36 směrnice 2009/73 tento mezikrok vypustil, což přispívá k vyšší efektivnosti průběh řízení.
57.
Za těchto okolností by bylo okamžité použití článku 36 směrnice 2009/73 na správní řízení Komise dotčené v projednávané věci vhodné i tehdy, pokud bychom na projednávanou věc použili judikaturu týkající se posuzování vlivů na životní prostředí.
58.
Obavy české vlády, že správní řízení by mohlo být hned zmařeno, pokud by se na půli cesty přešlo od článku 22 směrnice 2003/55 k článku 36 směrnice 2009/73 jako novému právnímu základu, nesdílím. Když totiž Komise okamžitě vycházela z nových procesních pravidel, bylo dosaženo vytčeného cíle, ačkoli se v průběhu řízení možná nepatrně změnil stanovený postup. Pokračování v původním postupu stanoveném směrnicí 2003/55 by podle mého názoru vedlo naopak do slepé uličky.
c) Zásada rovného zacházení
59.
Česká vláda dále připomíná „zásady rovného zacházení a spravedlnosti“. Podle jejího názoru by došlo k neodůvodněnému nerovnému zacházení, kdyby byla volba použitelných právních předpisů ponechána na volném uvážení Komise a kdyby tato volba – v případě řízení zahájených současně – závisela jen na tom, v jakém okamžiku tento orgán v daném případě rozhodne.
60.
Také tento argument je třeba odmítnout.
61.
Komisi není ponechán prostor pro volné uvážení, k jakému časovému okamžiku rozhodne o slučitelnosti vnitrostátního rozhodnutí o udělení výjimky s právními předpisy týkajícími se vnitřního trhu se zemním plynem. Podle zásady řádné správy (viz také článek 41 Listiny základních práv) má Komise naopak vyřešit každý případ pečlivě, nestranně a rychle.
62.
Skutečnost, že Komise možná rozhodla o slučitelnosti některých vnitrostátních rozhodnutí o udělení výjimky před 3. březnem 2011, a tudíž ještě podle staré právní úpravy, kdežto o slučitelnosti jiných vnitrostátních rozhodnutí o udělení výjimky rozhodla teprve po tomto datu, a tudíž za platnosti nových pravidel, ještě sama o sobě nepředstavuje porušení zásady rovného zacházení nebo porušení obecných úvah o spravedlnosti. Okamžik počátku platnosti směrnice 2009/73 stanovený unijním zákonodárcem na 3. března 2011 naopak představuje objektivní rozlišovací kritérium.
63.
Pouze pokud by se prokázalo, že Komise při vyřizování některých řízení o přezkumu vnitrostátních rozhodnutí o udělení výjimky svá konečná rozhodnutí svévolně zčásti zdržela a zčásti urychlila, aby je mohla vydat zčásti před a zčásti po datu počátku platnosti směrnice 2009/73, bylo by možné hovořit o porušení zásad řádné správy a rovného zacházení, a v konečném důsledku i o zneužití pravomoci volného uvážení (
39
). Tomu ale v projednávaném případě nic nenasvědčuje. Ze zjištění Tribunálu naopak vyplývá, že správní řízení bylo zahájeno několik dní, když dne 3. března 2011 došlo ke změně právního stavu přechodem ke směrnici 2009/73.
2. Neexistence nezbytnosti ochrany legitimního očekávání v zachování platnosti starých pravidel
64.
Nakonec ještě zbývá objasnit, zda naléhavé požadavky ochrany legitimního očekávání v projednávané věci vyžadují, aby byla zachována účinnost směrnice 2003/55.
65.
Na takové požadavky se v řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem odvolává především MGS, ale i česká vláda.
66.
Jejich argumenty ovšem vycházejí z mylného předpokladu, že od okamžiku vydání rozhodnutí o udělení výjimky českými orgány jde o ukončenou situaci, která již nemůže být zpochybněna použitím později přijatých nových právních předpisů, jako je článek 36 směrnice 2009/73.
67.
Jak již ale Soudní dvůr rozhodl, zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (
40
).
68.
To platí tím spíše v procesněprávním kontextu, o jaký jde také v projednávané věci. V případě řízení o udělení výjimky z pravidel týkajících se vnitřního trhu se zemním plynem, které je upraveno v článku 22 směrnice 2003/55, jde totiž stejně jako v případě následující právní úpravy obsažené v článku 36 směrnice 2009/73 o jediné řízení, i když toto řízení probíhá ve dvou fázích, z nichž jedna je prováděna na vnitrostátní úrovni a druhá na unijní úrovni.
69.
Tribunál sice v napadeném rozsudku správně vycházel z existence takové jednoty řízení (
41
), ovšem nevyvodil z toho nezbytné závěry pro právní spor, který mu byl předložen k rozhodnutí.
70.
Tribunál měl správně z existence jediného řízení – sestávajícího ze dvou fází – vyvodit, že pouze na základě rozhodnutí o udělení výjimky vydaného vnitrostátními orgány nikdy nemohou existovat právní postavení, která byla s konečnou platností nabyta (
42
). Zaprvé byla vydáním českého rozhodnutí o udělení výjimky ukončena pouze první ze dvou fází jediného správního řízení. Za další je řízení o udělení výjimky podle směrnic 2003/55 a 2009/73 na rozdíl od jiných typů řízení – např. řízení o zadávání veřejných zakázek, které připomínala MGS (
43
) – koncipováno právě tak, aby rozhodnutí přijaté v první fázi mohlo být opět zpochybněno v rámci druhé fáze řízení.
71.
Rozhodnutí o udělení výjimky vydané vnitrostátním orgánem je možná předběžně použitelné, dokud Komise nerozhodne o jeho slučitelnosti s právními předpisy týkajícími se vnitřního trhu se zemním plynem. Nezbytnost ochrany legitimního očekávání existence toho, co vnitrostátní orgány udělily jako výjimku, však až do přijetí konečného rozhodnutí Komisí nikomu nepřísluší (
44
).
72.
Jak zdůrazňuje MGS, popravdě je docela dobře možné, že Komise v konkrétním případě nepožaduje od vnitrostátního orgánu změnu nebo zrušení jeho rozhodnutí o udělení výjimky. V tomto ohledu však jde nanejvýš o možnost, na kterou se dotčené podniky nemohou v žádném případě spoléhat. Naopak musí počítat s tím, že Komise bude ještě požadovat změny nebo dokonce zrušení uvedeného rozhodnutí o udělení výjimky, a to jak na základě směrnice 2003/55, tak i v rámci působnosti směrnice 2009/73.
73.
Za těchto okolností neexistuje nezbytnost ochrany legitimního očekávání, která by bránila použití právní úpravy obsažené ve směrnici 2009/73 na uvedenou situaci.
C – Shrnutí
74.
Celkově vzato tedy Tribunál nevzal v potaz obecné zásady unijního práva týkající se časové působnosti právních předpisů. Napadený rozsudek je tudíž stižen právní vadou, která má za následek jeho zrušení (čl. 61 odst. 1 první věta statutu Soudního dvora).
D – Doplňující poznámky týkající se problematiky lhůt
75.
V řízení před Soudním dvorem MGS argumentovala, že Komise nemá pravomoc vydat rozhodnutí, jako je rozhodnutí obsažené ve sporném usnesení, jelikož překročila lhůtu, kterou měla k dispozici.
76.
Tato argumentace se zakládá na předpokladu, že v projednávané věci bylo třeba vycházet ze starého právního stavu podle směrnice 2003/55. Jak však bylo uvedeno výše, pro přijetí usnesení v projednávané věci již platí nový právní stav podle směrnice 2009/73, přičemž lhůty v ní stanovené byly Komisí zcela nesporně dodrženy. Tvrzení MGS, že sporné usnesení bylo vydáno po uplynutí platné lhůty, je tak obsoletní.
77.
Ale i pokud bychom měli za to, že v projednávané věci nadále platí stará právní úprava podle směrnice 2003/55, nebylo by v žádném případě nutné vycházet z předpokladu, že Komise ztratila v důsledku zmeškání lhůty pravomoc přijmout rozhodnutí. Unijní právo sice skutečně zná jednotlivé oblasti, kdy je nečinnost Komise v okamžiku určité lhůty považována za schválení a Komisi je odepřena pravomoc zasáhnout (
45
). Takové případy jsou ovšem vzácné a zpravidla se zakládají na výslovném pokynu unijního zákonodárce (
46
), který neobsahuje ani směrnice 2003/55, ani směrnice 2009/73.
78.
V projednávané věci proto nelze nutně vycházet z „účinku gilotiny“, podle kterého uplynutím lhůty Komise ztrácí pravomoc vydat rozhodnutí (
47
). Nicméně překročení lhůty v rámci článku 22 směrnice 2003/55 nebo článku 36 směrnice 2009/73 Komisí, pokud pro ně neexistuje pádný důvod, by mohlo vést k založení mimosmluvní odpovědnosti Unie, pokud jsou splněny podmínky čl. 340 odst. 2 SFEU.
VI – Zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci Tribunálu
79.
Pokud Soudní dvůr rozsudek Tribunálu zruší, může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje (čl. 61 odst. 1 druhá věta první možnost statutu Soudního dvora).
80.
V projednávané věci je třeba konstatovat, že spor je zčásti ve stavu, v němž by o něm soudní řízení dovolovalo rozhodnout.
81.
Jak bylo uvedeno výše, Tribunál se mýlil, když vycházel z předpokladu, že na projednávanou věc se vztahuje směrnice 2003/35. Komise ve skutečnosti zcela správně opírala sporné rozhodnutí o směrnici 2009/73. První žalobní důvod, o který MGS opírala svou žalobu na neplatnost před Tribunálem, je tudíž neopodstatněný. V tomto ohledu může Soudní dvůr vydat konečné rozhodnutí ve věci
82.
Pokud však jde o druhý a především třetí žalobní důvod, o které MGS také opírá svou žalobu na neplatnost, tyto důvody nebyly Tribunálem v napadeném rozsudku posouzeny. Podání předložená účastníky řízení v prvním stupni sice v tomto ohledu obsahují dost vyjádření. Přesto mám pochybnosti o tom, zda Soudní dvůr disponuje pouze na tomto základě informacemi dostatečnými k tomu, aby mohl vydat konečné rozhodnutí o žalobě na neplatnost podané k Tribunálu.
83.
Za těchto okolností se jeví účelné vrátit věc Tribunálu, aby tento rozhodl o druhém a třetím žalobním důvodu uplatněném MGS (čl. 61 odst. 1 druhá věta druhá možnost statutu Soudního dvora).
VII – Náklady řízení
84.
Je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr věc vrátí Tribunálu, jak navrhuji v projednávané věci, o nákladech řízení bude rozhodnuto později (výklad a contrario čl. 184 odst. 2 jednacího řádu).
VIII – Závěry
85.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následně:
1)
Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 6. září 2013, Globula v. Komise (T‑465/11, EU:T:2013:406), se zrušuje.
2)
Věc se vrací zpět Tribunálu k novému projednání druhého a třetího žalobního důvodu uplatněných v žalobě na zrušení rozhodnutí Evropské komise C(2011) 4509 ze dne 27. června 2011.
3)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES (Úř. věst. L 176, s. 57; Zvl. vyd. 12/02, s. 230).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. L 211, s. 94).
(
4
) – Rozsudek Globula v. Komise (T‑465/11, EU:T:2013:406), dále jen „napadený rozsudek“ nebo „rozsudek Tribunálu“.
(
5
) – K tomu viz článek 53 a čl. 54 odst. 1 směrnice 2009/73.
(
6
) – Články 18 a 19 směrnice 2003/55, resp. články 32 a 33 směrnice 2009/73.
(
7
) – Článek 19 odst. 1 druhá věta směrnice 2003/55, resp. čl. 33 odst. 1 druhá věta směrnice 2009/73.
(
8
) – Článek 22 odst. 1 směrnice 2003/55, resp. čl. 36 odst. 1 směrnice 2009/73. Formulační rozdíl mezi „velkými novými plynárenskými infrastrukturami“ (čl. 22 odst. 1 směrnice 2009/73) a „většími novými plynárenskými infrastrukturami“ (čl. 36 odst. 1 směrnice 2003/55), který existuje v německém znění obou ustanovení, ve většině jiných jazykových znění neexistuje, a to zejména ve znění francouzském a anglickém.
(
9
) – Článek 22 odst. 4 první a druhý pododstavec směrnice 2003/55, resp. čl. 36 odst. 8 směrnice 2009/73.
(
10
) – Článek 22 odst. 4 třetí a čtvrtý pododstavec směrnice 2003/55, resp. čl. 36 odst. 9 směrnice 2009/73.
(
11
) – Společnost Globula a.s. byla podle vlastního vyjádření s účinky od 5. srpna 2013 přejmenována na společnost Moravia Gas Storage a.s. (dále jen „MGS“). Dále budu pro zjednodušení průběžně používat název MGS.
(
12
) – Dále jen „ministerstvo“.
(
13
) – Společnost MGS tehdy ještě působila pod obchodním názvem Globula.
(
14
) – V rámci druhého žalobního důvodu MGS uplatňovala porušení zásady legitimního očekávání a v rámci třetího žalobního důvodu zjevně nesprávné posouzení skutkového stavu.
(
15
) – Body 24 až 39 napadeného rozsudku.
(
16
) – Bod 36 ve spojení s bodem 25 napadeného rozsudku.
(
17
) – První z obou ustanovení definuje právní akty, které přijímají orgány za účelem výkonu unijních pravomocí, a zejména popisuje, co představuje směrnici. Druhé ustanovení obsahuje právní úpravu týkající se vypracovávání zákonodárných aktů, jejich zveřejňování a nabývání jejich účinnosti.
(
18
) – Rozsudky Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9), Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 49), Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, bod 31) a Komise v. Španělsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 45); viz také mé stanovisko ve věci Gruber (C‑570/13, EU:C:2014:2374, bod 17).
(
19
) – Rozsudky Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, bod 9), Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 49), Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, bod 31) a Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, bod 24).
(
20
) – Rozsudky Brock (68/69, EU:C:1970:24, bod 6), Licata v. WSA (270/84, EU:C:1986:304, bod 31), Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 50), Monsanto Technology (C‑428/08, EU:C:2010:402, bod 66) a Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, bod 25).
(
21
) – Rozsudek Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 22).
(
22
) – V tomto smyslu viz rozsudky Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, body 11 a 12) a Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, body 25 a 26).
(
23
) – V tomto smyslu rozsudky Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, body 10 a 14), Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, bod 49) a Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, bod 24).
(
24
) – Názor Tribunálu je vyjádřen především v bodě 36 napadeného rozsudku.
(
25
) – Viz výše, bod 28 tohoto stanoviska.
(
26
) – Usnesení Cantiere navale De Poli v. Komise (C‑167/11 P, EU:C:2012:164, bod 53); viz také rozsudky ArcelorMittal Luxembourg v. Komise a Komise v. ArcelorMittal Luxembourg a další (C‑201/09 P a C‑216/09 P, EU:C:2011:190, bod 75) a ThyssenKrupp Nirosta v. Komise (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, bod 88).
(
27
) – Rozsudek Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270).
(
28
) – Bod 36 ve spojení s bodem 25 napadeného rozsudku.
(
29
) – K tomu opět viz výše, bod 36 tohoto stanoviska.
(
30
) – Rozsudky Meridionale Industria Salumi a další (212/80 až 217/80, EU:C:1981:270, body 11 a 12) a Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, bod 32).
(
31
) – Rozsudek Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, zejména bod 33).
(
32
) – K tomu viz body 28 až 34 napadeného rozsudku.
(
33
) – Zvlášť zarážející je to v případě oprávnění Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů (ACER), jejíž zapojení v projednávané věci vůbec nepřichází v úvahu. Jak totiž Tribunál sám uvádí, projednávaná věc se netýká infrastruktury, která by se rozkládala na území několika členských států (viz bod 34 napadeného rozsudku).
(
34
) – Viz výše, bod 28 tohoto stanoviska.
(
35
) – K zániku omezení práva vnitrostátních soudů předkládat žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 68 ES během probíhajícího řízení o předběžné otázce viz rozsudek Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, body 27 až 32); k použití jednacího řádu z roku 2012 na řízení zahájená předtím, než vstoupil v platnost, viz zejména rozsudek Komise v. Stichting Administratiekantoor Portielje (C‑440/11 P, EU:C:2013:514, bod 123).
(
36
) – Rozsudky Komise v. Německo (C‑431/92, EU:C:1995:260, body 29 a 32), Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 23), Križan a další (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 94) a Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 25).
(
37
) – V tomto smyslu rozsudek Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, body 27 až 30).
(
38
) – Rozsudky Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 24), Križan a další (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 95) a Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 26).
(
39
) – V tomto smyslu rozsudek Komise v. Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, bod 89).
(
40
) – Rozsudky Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, bod 21), Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 43) a Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, bod 46).
(
41
) – Bod 32 napadeného rozsudku.
(
42
) – K tomu viz opět rozsudek Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 22).
(
43
) – MGS se v této souvislosti odvolává na rozsudek Komise v. Francie (C‑337/98, EU:C:2000:543, body 35 až 42).
(
44
) – V témže smyslu rozsudky Centre d’exportation du livre français (C‑199/06, EU:C:2008:79, body 66 a 67) a Komise v. Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, bod 53), s ohledem na obdobné problematiky z oblasti státních podpor.
(
45
) – K některým případům unijních právních úprav, podle nichž je nečinnost orgánu považována za souhlas nebo za odmítnutí, viz mé stanovisko ve věci Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, bod 35).
(
46
) – Vzácnou výjimkou, kdy Soudní dvůr dovodil z pouhého překročení lhůty Komisí zánik její pravomoci vydat rozhodnutí, je případ Fondu soudržnosti (rozsudky Španělsko v. Komise, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, bod 103, a Španělsko v. Komise, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, bod 34). To platí obdobně i pro přezkoumávání národních alokačních plánů pro povolenky emisí skleníkových plynů v rámci politiky Unie v oblasti ochrany klimatu (rozsudek Komise v. Lotyšsko, C‑267/11 P, EU:C:2013:624, body 46 a 58).
(
47
) – Pouze okrajově je třeba uvést, že ani článek 36 směrnice 2009/73 neobsahuje žádné takové pravidlo. Výkladem a contrario čl. 9 pododstavce 2 uvedeného ustanovení lze naopak dospět k závěru, že nedodržení lhůty Komisí nemá být ani nadále sankcionováno zánikem její pravomoci vydat rozhodnutí.