62005CC0307_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. С акт от 6 юли 2005 г. Juzgado de lo Social de San Sebastián отправя преюдициално запитване до Съда на основание член 234 ЕО относно тълкуването на клауза 4 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено между CES (Европейската конфедерация на профсъюзите), UNICE (Съюза на индустриалците в Европейската общност) и CEEP (Европейския център на предприятията с държавно участие) на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамково споразумение“), прилагано от Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година (ОВ L 175, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
I – Фактическа и правна обстановка
2. Разглежданите обстоятелства в основата на запитването са следните. Г‑жа Yolanda Del Cerro Alonso е наета в публично болнично заведение, свързано със службата по обществено здравеопазване в баската автономна област в Испания. В качеството си на постоянен персонал с нормативноустановен статут тя иска да се ползва от допълнителните възнаграждения за предишни периоди, през които тя заема позиция като временен персонал с нормативноустановен статут.
3. Тези допълнителни възнаграждения за прослужено време се предоставят на основание действително осъществявана служба в продължение на три години. Указ 231/2000 за условията за наемане на работа на персонала в Servicio Vasco de Salud обаче, както и Закон 55/2003 от 16 декември 2003 г. относно рамковите правила за персонала с нормативноустановен статут в службите по здравеопазване, който този указ прилага в баската автономна област в Испания, предвиждат, че допълнителните възнаграждения се предоставят само на персонала, който има качеството на постоянен персонал с нормативноустановен статут.
4. Тъй като искането ѝ остава без отговор, г‑жа Del Cerro Alonso сезира препращащата юрисдикция. В отговор на нейните искания службата по обществено здравеопазване посочва, че тъй като ищецът няма качеството на постоянен персонал с нормативноустановен статут към датата, за която се отнася искането му, той няма право на такива допълнителни възнаграждения.
5. Производството пред препращащата юрисдикция позволява да се повдигне въпрос, свързан с тълкуването на общностното право. Очевидно е, че отказът, даден на ищеца, може да представлява дискриминация срещу работниците на срочен трудов договор. В това отношение клауза 4 от Рамковото споразумение предвижда, че „по отношение на условията за наемане на работа, работниците на срочни трудови договори не се третират по по-неблагоприятен начин спрямо работници на постоянен трудов договор за сравнение само защото имат срочен договор или правоотношение, освен ако различното третиране не е оправдано от обективни причини.“ Поради това следва да се постави въпросът, дали предоставянето на допълнителни възнаграждения като разглежданите в конкретния случай може да се квалифицира като „условия за наемане на работа“ по смисъла на Директива 1999/70. Такъв е смисълът на въпросите, поставени от Juzgado de lo Social de San Sebastián:
„1) Когато Директива 1999/70/ЕО предвижда, че работниците на срочни трудови договори не се третират по по-неблагоприятен начин от работниците на постоянен трудов договор, това отнася ли се и до икономическите условия?
При утвърдителен отговор:
2) Обстоятелството, че член 44 от [Закон] 55/2003 […] предвижда, че не е възможно да се получава финансовата добавка за прослуженото време, която се отпуска на работниците на постоянен трудов договор, представлява ли достатъчна обективна причина?
3) Споразуменията, сключени между синдикалните представители на персонала и администрацията, представляват ли достатъчни обективни причини, за да не се предоставя на работниците на срочни трудови договори добавката за прослуженото време?“
II – Анализ
А –	Предварителни съображения
6. Преюдициалното запитване поставя предварителен въпрос, свързан с приложимостта на Директива 1999/70 към разглеждания случай. Според препращащата юрисдикция няма съмнение, че персоналът с нормативноустановен статут спада към категорията работници, посочени от тази директива. Освен това препращащата юрисдикция се въздържа да постави този въпрос в запитването си. Не всички встъпили страни споделят тази увереност. Това е така по-специално с Кралство Испания, което счита, че Директива 1999/70 не се прилага в спора по главното производство. То заключава, че преюдициалното запитване е недопустимо.
7. Преди да се отговори на поставените въпроси, следва да се провери дали Директива 1999/70 е приложима в разглеждания случай, доколкото същата се отнася до лице от персонала с нормативноустановен статут, което има публичноправен статут.
Б –	По приложимостта на Директива 1999/70 към разглеждания случай
8. Обхватът на директивата се урежда от клауза 2, точка 1 от Рамковото споразумение. Същата гласи, че „настоящото споразумение се прилага за работници на срочни трудови договори, които имат трудов договор или трудово правоотношение, определени от закон, колективен трудов договор или практика във всяка държава-членка“.
9. В по-новата си практика Съдът е имал възможност да разгледа тази разпоредба(2) . От нея произтича, че разпоредбите на Рамковото споразумение са предназначени да се прилагат за срочните трудови договори и правотношения, сключени с администрациите и други публичноправни образувания. Всъщност установено е, че понятието „работник на срочен трудов договор“ по смисъла на Рамковото споразумение обхваща всички работници, без да прави разграничение дали работодателят им е в публичния или в частния сектор. Остава обаче да се установи дали следва да се прави разграничение в зависимост от качеството и естеството на правоотношението, свързващо администрациите и публичните образувания с техния персонал. Директива 1999/70 се прилага за договорно наетите лица на публичните административни органи. Но дали се прилага за лица с нормативноустановен статут в същите образувания? Такъв е въпросът, поставен по това дело.
10. За да се отговори положително, в мотивите от акта си за препращане препращащата юрисдикция се позовава на широкото определение на понятието „работник“, установено от практиката на Съда по Директива 76/207/ЕИО на Съвета от 9 февруари 1976 година относно прилагането на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до заетост, професионалната квалификация и развитие, и на условията на труд (ОВ L 39, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 164). Комисията на европейските общности оспорва релевантността на това позоваване в контекста на настоящото дело.
11. Практиката на Съда приема, че понятието за работник не е еднозначно в общностното право, а се променя в зависимост от съответната област на приложение(3) . Така, установено е, че в областта на равното третиране на мъжете и жените понятието работник е самостоятелно понятие на общностното право, което трябва да се тълкува разширително. Следователно не може да се изключи, че длъжностните лица могат да се разглеждат като особена категория работници(4) . От друга страна е видно, че в областта на запазване на правата на работниците в случай на прехвърляне на предприятия, в която приетата директива цели само частична хармонизация, следва да се препрати към определението, възприето от националното законодателство в областта на трудовото право. Следователно, ако според това законодателство за държавния служител не се прилагат разпоредбите на трудовото право, той не може да се разглежда като работник по смисъла на общностното право за прехвърляне на предприятие(5) .
12. Вярно е, че Директива 1999/70 изрично препраща към националното законодателство. Изглежда обаче съдебната практика не приема, че такъв подход е решаващ за целите на тълкуването. Всъщност Съдът е приел, че в рамките на директивата относно някои аспекти на организацията на работното време понятието „работно време“ представлява самостоятелно понятие на общностното право, което следва да се определи съгласно обективни характеристики въпреки обстоятелството, че в посочената директива е обект на изрично препращане към националното законодателство(6) . В обратен смисъл Съдът е постановил в близка на разглежданата в конкретния случай област, регламентирана от Рамковото споразумение за работа на непълно работно време, че даден работник попада в обхвата на това споразумение, когато има трудов договор или трудово правоотношение, определено от закон, от колективните трудови договори или от практиките в сила в държавата-членка(7) .
13. Изглежда, че това различие в третирането на препращането към социалната област възниква от начина на разглеждане на въпроса, в зависимост от това дали Съдът отдава по-голямо значение на целта или на режима на правна уредба, който подлежи на тълкуване. В областта на организацията на работното време Съдът напомня, че директивата преследва основна социална цел, която е да гарантира по-добра защита на безопасността и здравето на работниците. Следователно, въпреки че директивата единствено създава минимални изисквания за тази цел, само самостоятелно тълкуване на понятието за работното време, гарантиращо еднакво приложение, е от естество да осигури пълна ефективност на директивата. Напротив, в областта на прехвърлянето на предприятия, както и в областта на полагането на труд при непълното работно време Съдът(8) основно приема, че разглежданата директива не цели да установи еднакво ниво на защита в Общността, или оставя определена възможност за преценка на държавите-членки. При тези условия следва да се приеме, че понятието за работник се определя изключително чрез препращане към приложимото национално право.
14. По това дело предлагам да се възприеме малко по-различен подход. По принцип е правилно да се спазва текста на Рамковото споразумение, което вменява на националното право отговорността да определи категорията работници, които се обхващат от споразумението. В конкретния случай от преписката е видно, че г‑жа Del Cerro Alonso няма статут на работник съгласно разглежданото национално право, тъй като за нея не се прилагат разпоредбите на трудовото право. Националният съд следва да установи това. Тази преценка обаче не може да бъде осъществена, без да се вземе предвид общностното право. Следва да се напомни, че рамката, установена от Рамковото споразумение, има за цел да предотврати по общ начин злоупотребите, произтичащи от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения. От това следва, че държавата-членка трябва да определи и да тълкува понятието „работници“, посочено в това споразумение, като спазва едновременно целите, преследвани от директивата, и общите принципи на общностното право, по-специално основния принцип на равно третиране.
15. Това условно препращане ми изглежда най-правилният подход едновременно спрямо буквата и духа на общностната правна уредба. От това следва, че заинтересованата държава-членка не може само да се позове на процесуалния или специалния характер на приложимата правна уредба за определени трудови правоотношения, за да ги изключи от възможността да ползват закрилата, предоставена от Рамковото споразумение. Ако такъв е случаят, то има основание за опасение, че Рамковото споразумение е лишено от полезно действие. Ако това е така, всяка държава-членка би могла да прилага спрямо договорно наетите лица в публичните образувания специални правила, като постави под въпрос решенията на Съда по дела Adeneler и др., Marrosu и Vassalo. Следователно изключването на държавните служители от обхвата на Директива 1999/70 може да се допусне само ако е доказано, че естеството на трудовото правоотношение между тях и администрацията е по същество
различно от това между служителите, попадащи според националното право в категорията на работниците, и техните работодатели. От преписката е видно, че Tribunal Supremo espagnol е имал възможност да се произнесе по съдържанието на специалното правоотношение, което характеризира връзката между длъжностното лице и администрацията в областта, разглеждана по това дело, като го определя като несравнимо с положението на работниците, които нямат статут на длъжностни лица. Националната юрисдикция следва да прецени обаче доколко тази преценка съответства на условията, поставени от общностното право.
В –	По понятието за условия за наемане на работа по смисъла на клауза 4 от Рамковото споразумение
16. Първият въпрос, поставен от препращащата юрисдикция, се отнася по същество до тълкуването на понятието „условия за наемане на работа“ по смисъла на клауза 4 от Рамковото споразумение. Препращащата юрисдикция иска точно да се установи дали икономическите условия, и по-конкретно предоставянето на допълнителни възнаграждения като предвидените от Закон 55/2003, попадат в обхвата на клаузата за недопускане на дискриминация, предвидена в посоченото Рамково споразумение.
17. Според Комисията отговорът е несъмнен. На първо място тя се позовава на общия смисъл, за да се приеме, че възнаграждението е първото и най-важно условие на труд. След това Комисията напомня, че нито в споразумението, нито в нормативния му контекст е налице указание, което има за цел да се изключи възнаграждението от условията за наемане на работа. Комисията признава, разбира се, че член 139 ЕО, на който се позовава, препраща към член 137 ЕО, който предвижда в параграф 5, че „разпоредбите на настоящия член не се прилагат спрямо заплащането“. Такава разпоредба обаче не възпрепятствала приемането на законодателство, което има непряко влияние върху възнаграждението.
18. Както встъпилите държави-членки по това дело, не споделям това становище.
19. Както текста, така и целта на разпоредбите на Директива 1999/70 изглежда посочват, че тя не се прилага за възнаграждението. Съгласно съображение 14 от нея подписалите споразумението страни демонстрират „желанието си да подобрят качеството на срочната работа чрез гарантиране прилагането на принципа за недискриминация [другаде в текста: „недопускане на дискриминация“]“. Освен това за разлика от други директиви, които се основават на член 13 ЕО(9), член 57, параграф 2, буква в) ЕО и член 66 ЕО(10) или член 141 ЕО(11), тази директива изобщо не посочва условията за заплащане. В подобни случаи, както правителството на Обединеното кралство напомня, Съдът постановява, че терминът „условия на труд“, използван в Директива 76/207 относно равното третиране на мъжете и жените, не обхваща възнагражденията. По-конкретно по дело McKenna(12) на довода на Комисията, съгласно който правната уредба на отпуск по болест, разглеждан по това дело, спада към условията на труд по смисъла на Директива 76/207/ЕИО в редакцията ѝ, предхождаща тази след изменението ѝ с Директива 2002/43/ЕО, с мотива че влиянието върху възнаграждението е само непряко, Съдът възразява, че „възнаграждението по смисъла на член 141 ЕО и на Директива 75/117 не може да попадне и в обхвата на Директива 76/207“.
20. Според Комисията обаче единственото обстоятелство, че разглежданата директива не споменава възнаграждението, не можело да изключи същото от нейния обхват. Практиката на Съда, свързана с тълкуването на Директиви 76/207 и 75/117 относно равното третиране на мъжете и жените, изтъкната от правителството на Обединеното кралство, не била релевантна в настоящия случай. Ако с тази съдебна практика Съдът е искал да даде стеснително тълкуване на понятието „условия на труд“, то е защото в тази област съществувало ясно разграничение между областта, уредена от Директива 75/117 относно възнагражденията, и областта, обхваната от приетата по-късно и по-обща Директива 76/207. Същото не се отнасяло за областта, обхваната от Директива 1999/70.
21. Вярно е, че в определени случаи при липсата на обратни указания терминът „условия на труд“ може да включи възнагражденията. Така в областта на запазване на правата на работниците при прехвърляне на предприятия Съдът постановява, че намаляването на възнаграждението на работниците, засегнати от прехвърлянето, може да се разглежда като „съществено изменение на условията на труд“ по смисъла на Директива 77/187(13) . Следва да се уточни обаче, че последната директива е приета въз основа на разпоредбите на Договора за ЕО относно създаването на общия пазар. Подобно на директивите относно равното третиране на мъжете и жените обаче разглежданата в конкретния случай директива се отнася за социалните разпоредби на договора. В това отношение следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика, когато е необходимо тълкуване на дадена разпоредба от вторичното общностно право, тя трябва да се тълкува в насока на съответствието ѝ с разпоредбите на Договора(14) .
22. Правното основание на Директива 1999/70/ЕО е член 139, параграф 2 ЕО. Съгласно тази разпоредба „споразуменията, сключени на равнище Общност, се изпълняват [?], при въпроси, обхванати от член 137  — по съвместно искане на подписалите ги страни, с решение на Съвета, по предложение на Комисията“ (курсивът е мой). От член 137, параграф 5 ЕО обаче ясно следва, че Съветът не е оправомощен да приема на това основание мерки, свързани с възнаграждението(15) . При тези условия липсата на всякакво посочване на възнаграждението в Директива 1999/70 трябва да се тълкува като изрична воля да се изключи същото от нейния обхват.
23. Комисията обаче оспорва това тълкуване. Според нея Договорът следва да се тълкува в смисъл, че актовете, основани на член 137 ЕО, не могат да определят пряко равнището или естеството на възнаграждението. Напротив, напълно допустимо било законодателят да приеме законодателство като разглежданото, което има само непряко и инцидентно въздействие върху възнаграждението. Само при това условие можело да се запази полезното действие на член 137 ЕО. Следователно държавите-членки били напълно свободни да избират правилата за определянето и равнището на възнагражденията, но не можели да позволяват работниците на срочен трудов договор да бъдат обект на дискриминация по отношение на тези възнаграждения.
24. Това тълкуване без съмнение е привлекателно. То обаче не получава никаква сериозна подкрепа от тълкувания текст. Освен това, ако се възприеме, то може да лиши от смисъл член 137, параграф 5 ЕО. Съгласно това тълкуване като се определят правилата в областта на условията за наемане на работа, е възможно да се определят и условията за възнагражденията. Напълно очевидно е обаче, че хармонизирането на условията за възнагражденията може да има пряко въздействие върху равнището и естеството им. Такава последица е в явно противоречие с волята, изразена от авторите на Договора в член 137, параграф 5 ЕО. Каквато и значимост да може да се придаде на целта за равенство на условията за възнаграждение на работниците на срочен трудов договор, остава фактът, че член 139, параграф 2 ЕО във връзка с член 137 ЕО не може да представлява подходящо правно основание за тази цел.
25. От посоченото следва, че дори и да е вярно, че възнагражденията представляват за всеки работник, съществено условие за наемане на работа, при все това Директива 1999/70/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че клауза 4 от Рамковото споразумение, която тя прилага, изключва от своя обхват икономическите условия и всякакъв вид възнаграждения.
По втория и третия въпрос
26. Тъй като тези въпроси подлежат на преценка от Съда при утвърдителен отговор на първия въпрос, не е необходимо да им се отговоря.
III – Заключение
27. Предвид всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Juzgado de lo Social de San Sebastián въпроси, както следва:
„Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между CES (Европейската конфедерация на профсъюзите), UNICE (Съюза на индустриалците в Европейската общност) и CEEP (Европейския център на предприятията с държавно участие), трябва да се тълкува в смисъл, че:
– работниците на срочен трудов договор, които имат трудов договор или трудово правоотношение, определени от закон, от колективните трудови договори или от практики, в сила в съответната държава-членка, попадат в обхвата на Рамковото споразумение, приложено към посочената директива. При все това националният съд следва да установи, че тази квалификация е прилагана от националното право при условия, които спазват целите, преследвани от директивата, и общите принципи на общностното право, по-специално основния принцип на равно третиране. Изключването на дадена категория персонал от обхвата на директивата не може да бъде обосновано от единственото обстоятелство, че тази категория е регламентирана от специални правила. Напротив, изключването трябва да бъде обосновано от наличието на даден вид отношения за наемане на работа, който не може да се сравни с трудовите правоотношения, за които се прилагат съгласно националното право разпоредбите на Рамковото споразумение;
– клауза 4 от Рамковото споразумение, приложено към Директива 1999/70, се прилага само за условията за наемане на работа, с изключение на възнагражденията.“
(1) .
(2)  –	Вж. Решение от 4 юли 2006 г. по дело Adeneler и др. (C‑212/04, все още непубликувано в Recueil, точки 54—57), Решение от 7 септември 2006 г. по дело Marrosu и Sardino (C‑53/04, все още непубликувано в Recueil, точки 39—41) и Решение от 7 септември 2006 г. по дело Vassalo (C‑180/04, все още непубликувано в Recueil, точка 32).
(3)  –	Вж. Решение от 12 май 1998 г. по дело Martínez Sala (C‑85/96, Recueil, стр. I‑2691, точка 31).
(4)  –	Вж. Решение от 29 ноември 2001 г. по дело Griesmar (C‑366/99, Recueil, стр. I‑9383, точка 31), Решение от 12 септември 2002 г. по дело Niemi (C‑351/00, Recueil, стр. I‑7007, точка 48), Решение от 23 октомври 2003 г. по дело Schönheit и Becker (C‑4/02 и С‑5/02, Recueil, стр. I‑12575, точка 60) и Решение от 30 септември 2004 г. по дело Briheche (C‑319/03, Recueil, стр. I‑8807, точка 18).
(5)  –	Вж. Решение от 11 юли 1985 г. по дело Danmols Inventar (105/84, Recueil, стр. 2639, точки 26—28) и Решение от 14 септември 2000 г. по дело Collino и Chiappero (C‑343/98, Recueil, стр. I‑6659, точки 36—39).
(6)  –	Вж. Решение от 9 септември 2003 г. по дело Jaeger (C‑151/02, Recueil, стр. I‑8389, точки 58 и 59) и Решение от 1 декември 2005 г. по дело Dellas и др. (C‑14/04, Recueil, стр. I‑10253, точки 44 и 45).
(7)  –	Вж. Решение от 12 октомври 2004 г. по дело Wippel (C‑313/02, Recueil, стр. I‑9483, точка 40).
(8)  – 	Противно на заключението на генерален адвокат Alber, който като отдава по-голямо значение на преследваната от директивата цел за запазване правата на работниците при прехвърляне на предприятие, защитава разширителното тълкуване, като включва и длъжностните лица (вж. неговото заключение по дело Collino и Chiappero, посочено по-горе, точки 67—79).
(9)  –	Вж. член 3, параграф 1, буква в) от Директива 2000/43/ЕО на Съвета от 29 юни 2000 година относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход (ОВ L 180, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 19); вж. също член 3 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (ОВ L 303, стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 7).
(10)  –	Вж. член 3, параграф 1, буква в) от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29). За прилагането на тази разпоредба може да се позовем на Решение от 14 април 2005 г. по дело Комисия/Германия (C‑341/02, Recueil, стр. I‑2733).
(11)  –	Вж. Директива 75/117/ЕИО на Съвета от 10 февруари 1975 година за сближаване на законодателствата на държавите-членки относно прилагането на принципа за равно заплащане на мъжете и жените (ОВ L 45, стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 156); вж. също член 3, параграф 1, буква в) от Директива 76/207/ЕИО на Съвета от 9 февруари 1976 година относно прилагането на принципа на равното третиране на мъжете и жените по отношение на достъпа до заетост, професионалната квалификация и развитие, и на условията на труд (OВ L 39, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 164), изменена с Директива 2002/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2002 година (ОВ L 269, стр. 15; Специално издание на български език 2007 г., глава 5, том 6, стр. 143).
(12)  –	Решение от 8 септември 2005 г. (C‑191/03, Recueil, стр. I‑7631, точка 30); вж. в същия смисъл по-ранно Решение от 13 февруари 1996 г. по дело Gillespie и др. (C‑342/93, Recueil, стр. I‑475, точка 24).
(13)  –	Вж. Решение от 11 ноември 2004 г. по дело Delahaye (C‑425/02, Recueil, стр. I‑10823, точка 33).
(14)  –	Вж. Решение от 29 юни 1995 г. по дело Испания/Комисия (C‑135/93, Recueil, стр. I‑1651, точка 37) или поне не в противоположен смисъл Решение от 9 юни 1992 г. по дело Delhaize и Le Lion (C‑47/90, Recueil, стр. I‑3669, точка 26).
(15)  –	Както впрочем се потвърждава от практиката на Съда: вж. Решение по дело Dellas и др., посочено по-горе (точка 39).