62008TJ0380
ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer)
13 september 2013 (
*1
)
„Toegang tot documenten — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Verzoek om toegang tot bepaalde vertrouwelijke passages uit eindbeschikking van Commissie betreffende mededingingsregeling — Weigering van toegang — Motiveringsplicht — Verplichting over te gaan tot concreet en individueel onderzoek — Uitzondering betreffende bescherming van persoonlijke levenssfeer en integriteit van individu — Uitzondering betreffende bescherming van commerciële belangen van derde — Uitzondering betreffende bescherming van doel van onderzoek — Hoger openbaar belang — Loyale samenwerking”
In zaak T‑380/08,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels, M. de Mol en M. de Ree als gemachtigden,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en P. Costa de Oliveira als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie van 30 juni 2008 tot weigering van toegang tot bepaalde vertrouwelijke passages uit beschikking C(2006) 4090 def. [zaak COMP/38.456 – Bitumen (Nederland)],
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, S. Soldevila Fragoso (rapporteur) en G. Berardis, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 december 2012,
het navolgende
Arrest
Feiten
1
Op 13 december 2006 heeft de Commissie beschikking C(2006) 4090 def. [zaak COMP/38.456 – Bitumen (Nederland)] (hierna: „bitumenbeschikking”) vastgesteld inzake een procedure op grond van artikel 81 [EG]. Een versie van deze beschikking waarin bepaalde passages die volgens de Commissie vertrouwelijk waren, zijn weggelaten (hierna: „publieke versie van de bitumenbeschikking”), is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 28 juli 2007 (PB L 196, blz. 40). In de bitumenbeschikking heeft de Commissie vastgesteld dat meerdere ondernemingen inbreuk hadden gemaakt op artikel 81, lid 1, EG door deel te nemen aan een mededingingsregeling op de markt van wegenbouwbitumen in Nederland en heeft zij die ondernemingen geldboeten voor in totaal 266,717 miljoen EUR opgelegd.
2
Op 7 maart 2008 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) de Commissie verzocht om toegang tot de volledige versie van de bitumenbeschikking (hierna: „vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking”).
3
Bij brief van 27 maart 2008 heeft de Commissie het initiële verzoek om toegang tot de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking afgewezen.
4
Op 17 april 2008 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend ertoe strekkende dat de Commissie haar standpunt zou herzien (hierna: „confirmatief verzoek”). Het gaf te kennen dat het door de gedragingen van de ondernemingen waartegen de bitumenbeschikking was gericht schade had geleden en tegen die ondernemingen een schadevordering zou indienen voor de nationale rechter. Het Koninkrijk der Nederlanden merkte op het daartoe nuttig zou zijn, kennis te nemen van een aantal passages in de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking, die in de publieke versie van die beschikking waren weggelaten. Daartoe vermeldde het Koninkrijk der Nederlanden een aantal specifieke passages uit de bitumenbeschikking betreffende:
—
de aard en omvang van de marktverstoring (punten 4-6 van de bitumenbeschikking);
—
de organisatie en de werking van het kartel (punten 48-86 en 350-354 van de bitumenbeschikking);
—
de rol van bepaalde ondernemingen als aanstichter of leider van het kartel (punten 342-347 van de bitumenbeschikking);
—
de prijsafspraken binnen het kartel (punten 87-126 van de bitumenbeschikking);
—
de verschillen tussen het prijspeil van bitumen in Nederland en het prijspeil in de buurlanden (punten 150, 174 en 314 van de bitumenbeschikking);
—
het belang dat bij het kartel betrokken wegenbouwers hadden bij een verhoging van de prijs van bitumen (punten 149 en 151 van de bitumenbeschikking);
—
de marktaandelen en de omzetgegevens betreffende de bitumenverkoop in Nederland van de karteldeelnemers (punten 7‑29 en 321 van de bitumenbeschikking);
—
tot slot, namen van de natuurlijke personen die karteldeelnemers vertegenwoordigden bij overleg in het kader van het kartel (punten 187, 205, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 en 298 van de bitumenbeschikking).
5
Bij brief van 30 juni 2008 (hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie het confirmatieve verzoek afgewezen.
6
Met betrekking tot de in punt 4, eerste streepje, supra, bedoelde informatie heeft de Commissie meegedeeld dat de publieke en de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking identiek waren.
7
Aangaande de informatie bedoeld in punt 4, tweede tot en met achtste streepje, supra, heeft de Commissie te kennen gegeven dat deze gedekt was door de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van respectievelijk de commerciële belangen van natuurlijke of rechtspersonen en het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Europese Unie. Voorts heeft zij erop gewezen dat die uitzonderingen ingevolge artikel 4, lid 2, in fine, van voormelde verordening niet golden indien een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde informatie gebood. Zij was echter van oordeel dat het confirmatieve verzoek geen argumenten bevatte waaruit bleek dat sprake was van een dergelijk belang, voor zover het door het Koninkrijk der Nederlanden aangevoerde argument dat de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking nuttig was om een eventuele schadevordering tegen de bij deze beschikking betrokken ondernemingen voor te bereiden, een privébelang was en geen openbaar belang.
8
Wat betreft de informatie bedoeld in punt 4, achtste streepje, supra, stond de Commissie op het standpunt dat deze, behalve door artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, eveneens gedekt was door de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub b, van voormelde verordening, betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu.
9
Tot slot gaf de Commissie te kennen dat, aangezien de informatie bedoeld in punt 4, tweede tot en met achtste streepje, supra, volledig gedekt was door de hierboven genoemde uitzonderingen, gedeeltelijke openbaarmaking van die informatie krachtens artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 onmogelijk was.
10
In augustus 2009 heeft de Commissie een nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking gepubliceerd, waarin minder passages waren weggelaten (hierna: „nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking”).
Procedure en conclusies van partijen
11
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 september 2008, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld.
12
Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van het Gerecht van 2 juni 2010 is de behandeling van de onderhavige zaak geschorst tot de eindbeslissing van het Hof in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885), en tot de eindbeslissing van het Gerecht in de zaak waarin de beschikking van 25 januari 2011, Basell Polyolefine/Commissie (T‑399/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) is gegeven. De procedure is hervat op 25 januari 2011.
13
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zesde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
14
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Ter terechtzitting van 14 december 2012 zijn partijen in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
15
Aan het einde van genoemde zitting heeft het Gerecht partijen een vraag gesteld teneinde het voorwerp van het geschil nauwkeurig te definiëren, rekening houdend met de nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking.
16
In hun respectievelijk op 24 januari en 8 februari 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegde schriftelijke opmerkingen hebben het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie geantwoord op de door het Gerecht gestelde vraag.
17
In zijn opmerkingen gaf het Koninkrijk der Nederlanden aan dat zijn verzoek om openbaarmaking thans nog betrekking had op alle nog vertrouwelijke passages in de nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking. Daartoe vermeldde het enkele passages in die beschikking betreffende:
—
de aard en omvang van de inbreuk (voetnoten 7‑12 van de bitumenbeschikking);
—
de organisatie en werking van het kartel (punten 50, 53‑57, 59, 62, 64‑66, 69‑74, 77, 78, 80, 82‑86 en voetnoten 130, 132‑134, 137‑140, 143‑148, 150‑157, 160‑187, 189‑192, 194‑198, 200‑204, 206‑212, 215‑229, 231‑239 en 519‑521 van de bitumenbeschikking);
—
de rol van bepaalde ondernemingen als aanstichter of leider van het kartel (punten 342‑345 en voetnoten 505, 507‑513 en 515‑518 van de bitumenbeschikking);
—
de prijsafspraken die binnen het kartel werden gemaakt (punten 88‑98, 102‑118, 120‑125 en voetnoten 240‑251, 253, 254, 256‑268, 270 en 272‑322 van de bitumenbeschikking);
—
de verschillen tussen het prijspeil van bitumen in Nederland en het prijspeil in buurlanden (voetnoten 372‑376 van de bitumenbeschikking);
—
het belang van de wegenbouwers bij een verhoging van de prijs van bitumen (voetnoten 341‑346 van de bitumenbeschikking);
—
de marktaandelen en de omzetgegevens van de bitumenverkoop in Nederland van de karteldeelnemers (punten 8‑16, 18‑23 en 29 en voetnoten 16, 18, 21, 29‑32, 35‑37, 41, 43‑45, 47, 49, 52, 53, 56, 59, 60, 70, 73 en 77‑81 van de bitumenbeschikking);
—
de namen van de natuurlijke personen die karteldeelnemers op de kartelbijeenkomsten vertegenwoordigden (punten 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293 en 298 van de bitumenbeschikking);
—
en, tot slot, „overige gevraagde informatie” (punten 30, 34, 35, 37, 42, 45, 154, 175‑177, 179, 187, 236, 252, 265, 268, 273, 279, 286, 291, 293, 298, 302, 317, 319, 321, 342‑347, 372, 378, 380, 382‑386, 389‑391, 394 en 397 en voetnoten 82, 84‑87, 89‑100, 102‑119, 121, 122, 124, 126, 341, 350‑352, 379‑381, 385, 386, 390‑393, 395, 419, 420, 422, 423, 430, 433, 435‑437, 441, 447, 450, 453‑458, 465‑469, 472‑474, 480‑483, 522, 528, 541, 547 en 549 en bijlage 1 bij de bitumenbeschikking).
18
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft beklemtoond dat de „overige gevraagde informatie” eveneens deel uitmaakte van zijn verzoek om toegang, ook al werd zij niet uitdrukkelijk vermeld in het confirmatieve verzoek. Het confirmatieve verzoek had immers betrekking op de volledige bitumenbeschikking. Tot slot heeft het Koninkrijk der Nederlanden aangegeven dat het voorwerp van het geschil zich niet uitstrekte tot de vertrouwelijke informatie die de Commissie had verkregen krachtens haar mededeling betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (PB 2002, C 45, blz. 3; hierna: „clementiemededeling”).
19
De Commissie heeft in haar opmerkingen gewezen op de incoherentie en onnauwkeurigheid van het standpunt van het Koninkrijk der Nederlanden over de bepaling van de informatie waarvan het verzoek om openbaarmaking het voorwerp van het geschil vormde. In dit verband heeft zij opgemerkt dat uit het initiële en het confirmatieve verzoek niet duidelijk bleek dat het Koninkrijk der Nederlanden toegang wenste tot andere dan de in die verzoeken aangeduide informatie.
20
Vervolgens zijn partijen opgeroepen deel te nemen aan een nieuwe zitting, die was vastgesteld op 29 april 2013, maar zij hebben hieraan geen gevolg gegeven. De mondelinge behandeling is dan ook op 17 april 2013 gesloten.
21
Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover zij betrekking heeft op alle passages uit de bitumenbeschikking die nog vertrouwelijk zijn, met uitzondering van die welke krachtens de clementiemededeling verkregen informatie bevatten;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
22
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
het Koninkrijk der Nederlanden te veroordelen in de kosten.
In rechte
Voorwerp van het geding
23
Na de vaststelling van de bestreden beschikking en de neerlegging van de dupliek heeft de Commissie de nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking gepubliceerd. Hierin is minder informatie weggelaten dan in de publieke versie waarover tussen partijen aanvankelijk was gedebatteerd, om te beginnen voor de Commissie en vervolgens voor het Gerecht in het kader van de memories van partijen. Ter terechtzitting heeft het Gerecht het noodzakelijk geacht partijen te vragen, het voorwerp van het geding te preciseren gelet op deze nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking. Het Koninkrijk der Nederlanden heeft op dit verzoek geantwoord in zijn opmerkingen van 24 januari 2013, waarin het de passages heeft aangegeven waarvan het openbaarmaking vroeg en de passages die in de nieuwe publieke versie van de bitumenbeschikking niet meer waren weggelaten, uit zijn verzoek schrapte. Ook heeft het Koninkrijk der Nederlanden verklaard dat de krachtens de clementiemededeling verkregen informatie van haar verzoek om toegang was uitgesloten (zie punt 18 supra).
24
Het verzoek om nietigverklaring van de bestreden beschikking moet worden onderzocht op basis van de door het Koninkrijk der Nederlanden in zijn opmerkingen van 24 januari 2013 verstrekte preciseringen.
Ten gronde
25
De argumenten die het Koninkrijk der Nederlanden ter ondersteuning van zijn beroep aanvoert kunnen worden herleid tot zeven middelen. Het eerste en het tweede middel zijn ontleend aan respectievelijk schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en van de motiveringsplicht, doordat de Commissie heeft geoordeeld dat de informatie bedoeld in punt 17, tweede tot en met achtste streepje, supra (hierna: „litigieuze informatie”) gedekt was door de uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten vermeld in genoemde bepalingen, en zij niet heeft uitgelegd waarom de voetnoten 7 tot en met 12 van de bitumenbeschikking (punt 17, eerste streepje, supra) niet waren meegedeeld. Het derde middel is ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat een hoger algemeen belang openbaarmaking van de litigieuze informatie rechtvaardigt. Het vierde middel is ontleend aan schending van artikel 4, lid 1, sub b, van voormelde verordening op grond dat de Commissie heeft geoordeeld dat de informatie bedoeld in punt 17, achtste streepje, supra gedekt was door de uitzondering betreffende de bescherming van de integriteit van het individu. Het vijfde middel is ontleend aan schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en van het evenredigheidsbeginsel op grond dat de Commissie geen gedeeltelijke toegang tot de litigieuze informatie heeft verleend. Het zesde middel is ontleend aan schending van artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat toepassing van de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet meer gerechtvaardigd was gelet op het tijdvak waarop de litigieuze informatie betrekking had. Het zevende middel tot slot is ontleend aan schending van artikel 10 EG, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, op grond dat de Commissie die informatie niet heeft uitgewisseld met het Koninkrijk der Nederlanden.
Opmerkingen vooraf
26
Een instelling van de Unie mag bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot documenten die zij bezit, verschillende in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde weigeringsgronden cumulatief in aanmerking nemen (zie in die zin arrest Hof van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punten 113 en 114).
27
Zoals in punt 7 supra is vermeld, heeft de Commissie geoordeeld dat de litigieuze informatie zowel gedekt was door de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van commerciële belangen, als door de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening, betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie. Om aan te tonen dat de bestreden beschikking een gebrek vertoont dat kan rechtvaardigen dat zij wat die informatie betreft wordt nietig verklaard, moet het Koninkrijk der Nederlanden aantonen hetzij – in het kader van het eerste en het tweede middel – dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat zij toegang ertoe kon weigeren op grond van elk van deze uitzonderingen, hetzij – in het kader van het derde en het vijfde tot en met het zevende middel – dat een hoger algemeen belang, het tijdverloop of de verplichting van de Commissie artikel 10 EG of het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen hoe dan ook rechtvaardigde dat de informatie, althans gedeeltelijk, toegankelijk werd of met het Koninkrijk der Nederlanden werd uitgewisseld.
28
Zoals tot slot in punt 8 supra is vermeld, heeft de Commissie geoordeeld dat de zowel in punt 4, achtste streepje, supra als in punt 17, achtste streepje, supra bedoelde informatie eveneens gedekt was door de uitzondering van artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu. Om aan te tonen dat de bestreden beschikking een gebrek vertoont dat kan rechtvaardigen dat zij wat de betrokken informatie betreft wordt nietig verklaard, moet het Koninkrijk der Nederlanden aantonen hetzij dat zowel het eerste, het tweede als het vierde middel gegrond is, hetzij dat van het derde en het vijfde tot en met het zevende middel er één gegrond is.
29
Allereerst moeten het eerste en het tweede middel samen worden onderzocht.
Eerste en tweede middel, ontleend aan respectievelijk schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en van de motiveringsplicht, doordat de Commissie heeft geoordeeld dat de litigieuze informatie gedekt was door de uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten vermeld in genoemde bepalingen, en zij niet heeft uitgelegd waarom de voetnoten 7 tot en met 12 van de bitumenbeschikking niet waren meegedeeld.
30
De onderhavige zaak betreft de verhouding tussen verordening nr. 1049/2001 en een andere verordening, te weten verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB L 1, blz. 1), die een specifiek gebied van het recht van de Unie beheerst. Deze twee verordeningen hebben verschillende doelstellingen. De eerste heeft tot doel het besluitvormingsproces van de overheidsorganen en de informatie waarop hun besluiten zijn gebaseerd, zo transparant mogelijk te maken. Zij beoogt dus de uitoefening van het recht op toegang tot documenten van de instellingen zo veel mogelijk te vergemakkelijken en goede administratieve praktijken te bevorderen. De tweede beoogt te verzekeren dat de geheimhoudingsplicht wordt geëerbiedigd in procedures waarbij inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie worden bestraft (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 109).
31
Anders dan de bewering van het Koninkrijk der Nederlanden dat uit artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 blijkt dat in geval van contradictie tussen die verordening en een andere regel van Unierecht de bepalingen van die verordening voorgaan, moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1049/2001 en verordening nr. 1/2003 niet uitdrukkelijk bepalen dat de ene voorrang heeft boven de andere. Elk van beide verordeningen moet dus worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de toepassing van de andere en een coherente toepassing ervan mogelijk maakt. Voorts heeft volgens de rechtspraak van het Hof verordening nr. 1049/2001 weliswaar tot doel om het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven, maar dit recht is, gelet op de uitzonderingsregelingen in artikel 4 van deze verordening, onderworpen aan bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punten 110 en 111).
32
Het recht om in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG het administratieve dossier in te zien en het recht op toegang tot documenten van de instellingen op grond van verordening nr. 1049/2001 zijn weliswaar juridisch verschillend, maar vanuit functioneel oogpunt leiden zij tot een vergelijkbare situatie. Ongeacht de rechtsgrondslag waarop de toegang tot het dossier wordt verleend, stelt hij de belanghebbenden immers in staat om de bij de Commissie ingediende opmerkingen en documenten te verkrijgen (zie in die zin arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 120).
33
In casu valt de litigieuze informatie onder inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Die informatie is door de Commissie immers vergaard in het kader van een onderzoek betreffende de toepassing van artikel 81 EG, dat tot doel had voldoende informatie en bewijs te verzamelen om met die bepaling strijdige concrete gedragingen te bestraffen.
34
Gelet op het doel van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG, na te gaan of een of meer ondernemingen zich schuldig hebben gemaakt aan samenspanning die de mededinging aanmerkelijk ongunstig kan beïnvloeden, verzamelt de Commissie in het kader van een dergelijke procedure bovendien gevoelige commerciële informatie inzake de commerciële strategie van de betrokken ondernemingen, hun verkoopomzet, hun marktaandelen of hun commerciële betrekkingen, zodat toegang tot de documenten die in het kader van een dergelijke procedure zijn verzameld afbreuk kan doen aan de bescherming van de commerciële belangen van deze ondernemingen. De uitzonderingen betreffende de bescherming van de commerciële belangen en betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie zijn in casu dan ook nauw verbonden (zie in die zin en naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 115).
35
Het is juist dat het ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document in beginsel niet volstaat dat het document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit of een aldaar genoemd belang betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een in dat artikel neergelegde uitzondering. Die instelling mag zich evenwel in dit verband baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
Aangaande de procedures inzake controle op staatssteun en de procedures inzake controle op concentraties van ondernemingen heeft het Hof overwogen dat dergelijke algemene aannames kunnen voortvloeien uit respectievelijk verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), en verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (gerectificeerde versie PB 1990, L 257, blz. 13), die een specifieke regeling inzake staatssteun en inzake concentraties van ondernemingen bevatten alsook bepalingen betreffende de toegang tot informatie en documenten die in het kader van de onderzoeks‑ en controleprocedure betreffende een steunmaatregel of een concentratie van ondernemingen zijn verworven (zie in die zin arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 12 supra, punten 55‑57, en Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punten 117 en 118).
37
Dergelijke algemene aannames gelden eveneens, voor wat betreft de procedures inzake toepassing van artikel 81 EG, omdat de regeling die op deze procedure van toepassing is ook voorziet in strikte regels met betrekking tot de behandeling van informatie die in het kader van een dergelijke procedure is verkregen of opgesteld (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 118).
38
Artikel 27, lid 2, en artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 8 en 15 van verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB L 123, blz. 18), bevatten namelijk een restrictieve regeling voor het gebruik van informatie in het kader van de procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels van de artikelen 81 EG en 82 EG, doordat zij de toegang tot het dossier beperken tot de partijen waaraan de Commissie een mededeling van punten van bezwaar heeft gezonden en eventueel tot de klagers, onder voorbehoud van het legitieme belang van de betrokken ondernemingen dat hun zakengeheimen niet openbaar worden gemaakt, en doordat zij eisen dat de betrokken informatie alleen wordt gebruikt voor het doel waarvoor zij is verzameld en dat informatie die naar haar aard onder het beroepsgeheim valt, niet openbaar wordt gemaakt.
39
Indien op basis van verordening nr. 1049/2001 een veralgemeende toegang zou worden verleend tot de documenten die in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG tussen de Commissie en de bij die procedure betrokken partijen of de derden zijn uitgewisseld, zou derhalve het evenwicht worden verstoord dat de wetgever van de Unie in verordening nr. 1/2003 tot stand heeft willen brengen tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om aan de Commissie eventueel gevoelige commerciële informatie te verstrekken, en de garantie dat de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim extra wordt beschermd (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 121).
40
Voorts zou, indien ook andere personen dan die welke op grond van de regeling betreffende de procedure inzake toepassing van artikel 81 EG recht op toegang tot het dossier hebben, op grond van verordening nr. 1049/2001 toegang zouden kunnen verkrijgen tot de documenten die in een dergelijke procedure zijn verzameld, zou afbreuk worden gedaan aan het door deze regeling ingevoerde stelsel (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 122).
41
Voor het overige moet aangaande de informatie die de Commissie in het kader van de procedures inzake toepassing van artikel 81 EG krachtens de clementiemededeling heeft vergaard worden geconstateerd dat openbaarmaking van die informatie potentiële aanvragers van clementie zou kunnen doen besluiten geen verklaringen krachtens die mededeling af te leggen. Zij zouden zich immers in een minder gunstige positie kunnen bevinden dan andere ondernemingen die aan de mededingingsregeling hebben deelgenomen en die niet of in mindere mate aan het onderzoek hebben meegewerkt.
42
Voor de uitlegging van de in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen moet bijgevolg worden uitgegaan van een algemeen vermoeden dat openbaarmaking van de documenten die de Commissie in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG heeft vergaard, in beginsel afdoet zowel aan de bescherming van het doel van onderzoeken, inspecties en audits van de instellingen van de Unie als aan de bescherming van de commerciële belangen van de bij een dergelijke procedure betrokken ondernemingen (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 123).
43
Gelet op de aard van de belangen die in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG worden beschermd, dient te worden geoordeeld dat de vaststelling in het voorgaande punt geldt los van de vraag of het verzoek om toegang een procedure betreft die reeds is afgesloten of een procedure die nog hangende is. Bekendmaking van gevoelige informatie betreffende de economische activiteiten van de betrokken ondernemingen kan de commerciële belangen van die ondernemingen immers schaden, ongeacht of een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG nog aanhangig is. Bovendien kan het vooruitzicht van een dergelijke bekendmaking na afloop van die procedure een negatieve invloed hebben op de bereidheid van de ondernemingen om samen te werken wanneer een dergelijke procedure hangende is (zie naar analogie arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 124).
44
Voorts zij beklemtoond dat de uitzonderingen inzake de commerciële belangen of gevoelige documenten volgens artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 kunnen gelden voor dertig jaar, of zo nodig zelfs langer (arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 125).
45
Tot slot sluit het hierboven genoemde algemene vermoeden niet de mogelijkheid uit dat wordt aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd niet onder dat vermoeden valt, of dat een hoger openbaar belang overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 openbaarmaking van dit document rechtvaardigt (arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 26 supra, punt 126).
46
In het licht van het voorgaande moeten de grieven worden onderzocht die het Koninkrijk der Nederlanden in hoofdzaak in het kader van de onderhavige middelen heeft opgeworpen.
47
Om te beginnen zet het Koninkrijk der Nederlanden uiteen dat het begrip commerciële belangen in de zin van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 enkel legitieme of rechtmatige commerciële belangen dekt, zodat de commerciële belangen van deelnemers aan een mededingingsregeling en de bescherming tegen het risico op schadeclaims wegens schending van het recht van de Unie er niet onder vallen. Het Koninkrijk der Nederlanden voegt hieraan toe dat hoe dan ook in die omstandigheden de belangen van de organisatie van het kartel niet vallen onder de bescherming van de commerciële belangen en dat in casu geen reëel gevaar voor aantasting van de commerciële belangen bestaat, aangezien de leveranciers van bitumen aan de mededingingsregeling deelnamen en de mededinging wat die markt betreft tijdens de duur van de betrokken inbreuk niet reëel was.
48
Dienaangaande moet allereerst worden opgemerkt dat, zoals de Commissie terecht betoogt, noch verordening nr. 1049/2001 noch verordening nr. 1/2003 bepaalt dat wanneer een onderneming deelneemt aan een inbreuk op de mededingingsregels, de Commissie op grond daarvan niet de bescherming van de commerciële belangen van die onderneming kan inroepen om toegang tot informatie en documenten betreffende de betrokken inbreuk te weigeren.
49
Het feit dat artikel 28, leden 1 en 2, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat overeenkomstig de artikelen 17 tot en met 22 van deze verordening verkregen informatie slechts mag worden gebruikt voor het doel waarvoor zij is ingewonnen, en dat de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten, hun functionarissen, personeelsleden en andere onder het toezicht van deze autoriteiten werkende personen, alsook functionarissen en ambtenaren van andere autoriteiten van de lidstaten geen informatie openbaar mogen maken die zij uit hoofde van deze verordening hebben verkregen of uitgewisseld en die naar haar aard onder de geheimhoudingsplicht valt, toont juist aan dat de informatie betreffende de betrokken inbreuk in beginsel als vertrouwelijk kan, zo niet moet, worden beschouwd.
50
Deze conclusie vindt overigens bevestiging in het feit dat het recht op inzage in het dossier van de Commissie van de ondernemingen waaraan een mededeling van punten van bezwaar is gezonden, ingevolge artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003 wordt beperkt door het legitieme belang van de ondernemingen dat hun zakengeheimen niet openbaar worden gemaakt en zich niet uitstrekt tot vertrouwelijke informatie. Dit betekent dat de wetgever van de Unie heeft besloten een zekere bescherming te bieden aan de commerciële belangen van ondernemingen waartegen een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG, alsook van artikel 82 EG, is ingeleid, ook in de situatie waarin dat belang ten dele mocht conflicteren met het recht van verweer van die ondernemingen.
51
Voorts is het stellig zo dat, zoals het Koninkrijk der Nederlanden opmerkt, het Gerecht heeft geoordeeld dat het belang van een onderneming waaraan de Commissie een geldboete heeft opgelegd wegens schending van het mededingingsrecht, dat de details van het aan deze onderneming verweten inbreukmakend gedrag niet aan het publiek worden bekendgemaakt, geen bijzondere bescherming verdient, gelet op het belang van het publiek om zo ruim mogelijk kennis te kunnen nemen van de gronden van elk optreden van de Commissie, het belang van de marktdeelnemers om te weten welke gedragingen hen aan sancties kunnen blootstellen, en het belang van de door de inbreuk gelaedeerde personen om kennis te nemen van de details van de inbreuk teneinde in voorkomend geval hun rechten jegens de bestrafte ondernemingen te kunnen doen gelden, en gelet op de mogelijkheid voor deze onderneming om een dergelijke beschikking te onderwerpen aan rechterlijke toetsing (arrest Gerecht du 12 oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie, T-474/04, Jurispr. blz. II-4225, punt 72).
52
Het Gerecht heeft echter ook geoordeeld dat, aangezien de goede naam en de waardigheid van de betrokken ondernemingen moesten worden geëerbiedigd zolang deze niet definitief waren veroordeeld, de vaststellingen van de Commissie met betrekking tot een door een onderneming gepleegde inbreuk moesten worden beschouwd als vertrouwelijk ten opzichte van het publiek en derhalve als vaststellingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vielen (arrest Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissie, punt 51 supra, punt 78). In dit verband zij opgemerkt dat, toen het verzoek om toegang tot de litigieuze informatie is geformuleerd, meerdere gerechtelijke procedures betreffende beroepen tot nietigverklaring van de bitumenbeschikking bij het Gerecht aanhangig waren (zaken die hebben geleid tot de beschikking van het Gerecht van 4 juli 2008, Wegenbouwmaatschappij J. Heijmans/Commissie, T‑358/06, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, en de arresten van het Gerecht van 27 september 2012, Shell Petroleum e.a./Commissie, T‑343/06; Total/Commissie, T‑344/06; Nynäs Petroleum en Nynas Belgium/Commissie, T‑347/06; Total Nederland/Commissie, T‑348/06; Dura Vermeer Groep/Commissie, T‑351/06; Dura Vermeer Infra/Commissie, T‑352/06; Vermeer Infrastructuur/Commissie, T‑353/06; BAM NBM Wegenbouw en HBG Civiel/Commissie, T‑354/06; Koninklijke BAM Groep/Commissie, T‑355/06; Koninklijke Volker Wessels Stevin/Commissie, T‑356/06; Koninklijke Wegenbouw Stevin/Commissie, T‑357/06; Heijmans Infrastructuur/Commissie, T‑359/06; Heijmans/Commissie, T‑360/06; Ballast Nedam/Commissie, T‑361/06; Ballast Nedam Infra/Commissie, T‑362/06, en Kuwait Petroleum e.a./Commissie, T‑370/06) en de ondernemingen waarop die beschikking betrekking had dus niet konden worden beschouwd als definitief veroordeeld.
53
Voor het overige dient op grond van de in punt 51 supra bedoelde rechtspraak niet alle informatie betreffende de details van een inbreukmakend gedrag te worden beschouwd als informatie die niet vertrouwelijk is tegenover het publiek. Die rechtspraak moet worden uitgelegd met inachtneming van de legitieme doelstellingen van de Commissie om informatie openbaar te maken en te gebruiken die noodzakelijk is om het bewijs van een inbreuk te leveren, overeenkomstig de laatste volzin van artikel 27, lid 2, van verordening nr. 1/2003, alsook de belangen van het publiek om te begrijpen waarom de Commissie haar beschikking heeft gegeven. Die belangen omvatten de belangen van de marktdeelnemers en van de eventuele slachtoffers van de inbreuk om kennis te nemen van respectievelijk de gedragingen die de Commissie als verboden heeft beschouwd en de details die noodzakelijk zijn om tegen de verantwoordelijke ondernemingen voor de nationale rechter een schadevordering in te dienen.
54
In casu beweert het Koninkrijk der Nederlanden niet dat uit de publieke versie van de bitumenbeschikking niet kan worden opgemaakt waarom de Commissie die beschikking heeft gegeven. Het Koninkrijk der Nederlanden roept evenmin in dat de marktdeelnemers aan de hand van die versie niet het gedrag zouden kunnen bepalen waarmee de bij de bitumenbeschikking betrokken ondernemingen de mededingingsregels van de Unie hebben geschonden en dat tot de oplegging van boeten heeft geleid.
55
Aangaande de belangen van de eventuele slachtoffers van de in de bitumenbeschikking bedoelde inbreuk kunnen aan de hand van de publieke versie van deze beschikking de verantwoordelijke ondernemingen en de aard en de duur van de inbreuk worden bepaald alsook een groot aantal gegevens die de essentie van de werking ervan duidelijk maken. Lezing van deze versie stelt personen die zich door de mededingingsregeling benadeeld achten dus in staat, zich tot de bevoegde nationale rechter te wenden.
56
In dit verband zij erop gewezen dat een regel op grond waarvan ieder document in een mededingingsprocedure aan een aanvrager zou moeten worden meegedeeld enkel op grond dat deze laatste voornemens is een schadevordering in te dienen, niet noodzakelijk zou zijn om een doeltreffende bescherming van het recht op vergoeding van die aanvrager te verzekeren, aangezien het niet erg waarschijnlijk is dat de schadevordering moet worden gebaseerd op alle gegevens in het dossier van die procedure. Voorts zou die regel kunnen leiden tot schending van andere rechten die het recht van de Unie onder meer verleent aan de betrokken ondernemingen, zoals het recht op bescherming van beroeps‑ of bedrijfsgeheimen, of aan de betrokken particulieren, zoals het recht op bescherming van persoonsgegevens. Tot slot zou een dergelijke algemene toegang ook schade kunnen toebrengen aan openbare belangen, zoals een doeltreffend beleid ter onderdrukking van schendingen van het mededingingsrecht, doordat het personen die bij schending van de artikelen 81 EG en 82 EG betrokken zijn ervan zou kunnen weerhouden samen te werken met de mededingingsautoriteiten (zie in die zin arrest Hof van 14 juni 2011, Pfleiderer C-360/09, Jurispr. blz. I-5161, punt 27).
57
Tot slot zij in herinnering gebracht dat de bitumenbeschikking niet definitief was toen de bestreden beschikking werd gegeven, terwijl de grief van het Koninkrijk der Nederlanden in hoofdzaak is gebaseerd op het bestaan van een bevestigde inbreuk, die zou rechtvaardigen dat de betrokken ondernemingen ieder beschermingswaardig commercieel belang met betrekking tot die inbreuk verliezen.
58
Uit een en ander volgt dat de onderhavige grief moet worden verworpen.
59
In de tweede plaats geeft het Koninkrijk der Nederlanden te kennen dat zijn verzoek om toegang tot de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking niet zag op de onderliggende documenten, maar enkel op de vertrouwelijke passages die de Commissie zelf aan de hand van die documenten heeft opgesteld. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden zou voor de passages die niet zijn te beschouwen als door een bepaalde partij verschafte informatie of informatie over de werking van het kartel de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken niet moeten gelden.
60
Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt dat, zoals de Commissie in hoofdzaak betoogt, het feit dat het verzoek om toegang van het Koninkrijk der Nederlanden geen betrekking heeft op de documenten die de Commissie tijdens haar onderzoek heeft vergaard, maar op bepaalde op basis van die documenten opgestelde passages in de bitumenbeschikking, niet uitsluit dat op die passages de uitzondering wordt toegepast die is neergelegd in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken. Deze bepaling zou zinloos zijn indien zij enkel kon worden toegepast op documenten die in het kader van een onderzoek door een instelling van de Unie zijn verkregen en geen toepassing zou kunnen vinden om partijen toegang te weigeren tot documenten die nadien door die instelling zijn opgesteld en uit de beschermde documenten afkomstige informatie bevatten.
61
Vervolgens moet worden verworpen de bewering van het Koninkrijk der Nederlanden dat voor de informatie over de werking van het kartel de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken niet dient te gelden, gezien de omstandigheid dat deze bewering niet is onderbouwd en gelet op hetgeen in de punten 48 tot en met 56 supra uiteen is gezet.
62
Deze grief moet derhalve worden verworpen.
63
In de derde plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken uitsluitend geldt gedurende het tijdvak waarin het onderzoek wordt uitgevoerd, terwijl haar verzoek om toegang van na de vaststelling van de bitumenbeschikking dateert.
64
Dit betoog kan, gelet op hetgeen in punt 43 supra uiteen is gezet, niet worden aanvaard. Voorts heeft de Commissie terecht opgemerkt dat het onderzoek dat tot de vaststelling van de bitumenbeschikking heeft geleid bij de vaststelling van die beschikking niet definitief afgerond kon worden geacht. Zoals in punt 52 supra is aangegeven, waren voor het Gerecht nog meerdere procedures aanhangig toen het verzoek om toegang tot de litigieuze informatie werd ingediend. Afhankelijk van de uitkomst van die gerechtelijke procedures was het dus niet uitgesloten dat de Commissie haar werkzaamheden weer zou opnemen en eventueel een nieuwe beslissing betreffende de in de bitumenbeschikking bedoelde inbreuken op artikel 81 EG zou geven.
65
Ook deze grief moet derhalve worden verworpen.
66
In de vierde plaats betoogt het Koninkrijk der Nederlanden in hoofdzaak dat de Commissie, door op alle litigieuze informatie zowel de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van commerciële belangen, als die van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie, toe te passen, de vertrouwelijkheid van elke informatie niet specifiek heeft gemotiveerd, ofschoon zij verschilden. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden had de Commissie overeenkomstig de rechtspraak na individuele analyse nauwkeurig moeten aangeven tot welke informatie geen toegang werd verleend en op welke gronden.
67
In dit verband zij opgemerkt dat de litigieuze informatie is vergaard in het kader van het onderzoek van de Commissie dat tot de vaststelling van de bitumenbeschikking heeft geleid en dat, zoals opgemerkt in punt 64 supra, niet als definitief afgerond kon worden beschouwd toen de litigieuze beschikking werd gegeven. Die informatie betreft de details van de organisatie en de werking van het in de bitumenbeschikking bedoelde kartel, de concrete implicatie van de ondernemingen die aan deze inbreuk op artikel 81 EG hebben deelgenomen alsook de persoonlijke implicatie van de personeelsleden van die ondernemingen, en tot slot de voorwaarden van de betrokken markten. Lezing van de publieke versie van de bitumenbeschikking toont aan dat het besluit van de Commissie om die informatie vertrouwelijk te behandelen berust op individuele analyse ervan. De informatie die in die versie als vertrouwelijk werd beschouwd is er namelijk punt voor punt in weggelaten. Uit de publieke versie van de bitumenbeschikking kan echter met voldoende nauwkeurigheid worden afgeleid op welke gronden de Commissie heeft geweigerd de weggelaten informatie voor het publiek toegankelijk te maken.
68
In die context kon de Commissie, gelet op hetgeen in de punten 30 tot en met 45 supra uiteen is gezet, op goede gronden van oordeel zijn dat de litigieuze informatie gedekt was door het algemene vermoeden dat openbaarmaking van de documenten die de Commissie in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 81 EG had vergaard in beginsel afbreuk zou doen aan de bescherming van het doel van onderzoeken en aan de bescherming van de commerciële belangen van de bij een dergelijke procedure betrokken ondernemingen.
69
De motivering van de bestreden beschikking, die – zoals partijen toegeven – in hoofdzaak op een dergelijk vermoeden berust, moet dan ook toereikend worden geacht.
70
Bijgevolg moet de onderhavige grief worden verworpen.
71
In de vijfde plaats tot slot merkt het Koninkrijk der Nederlanden op dat de Commissie de weigering om toegang te geven tot de voetnoten 7 tot en met 12 bij de punten 4 tot en met 6 van de bitumenbeschikking, en dus tot de in punt 17, eerste streepje, supra bedoelde informatie, niet met redenen heeft omkleed.
72
In dit verband zij opgemerkt dat de Commissie in de bestreden beschikking niet heeft vermeld waarom die voetnoten niet toegankelijk zijn gemaakt. De Commissie heeft echter terecht opgemerkt dat, ook al werd in het confirmatieve verzoek gedoeld op de punten 4 tot en met 6 van de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking, waaraan die voetnoten gehecht waren, zij die voetnoten niet vermeldde. Waar het Koninkrijk der Nederlanden in zijn confirmatieve verzoek heeft vermeld dat voetnoten bij een passage in de bitumenbeschikking toegankelijk moesten worden gemaakt, heeft het dat echter uitdrukkelijk aangegeven. Zo heeft het uitdrukkelijk verzocht om toegang tot de voetnoten 340, 341, 343, 344, 345 tot en met 349, 371 tot en met 376, 489 en 519 tot en met 521 van de bitumenbeschikking. De Commissie kon dus bij lezing van het confirmatieve verzoek begrijpen dat dit zich niet uitstrekte tot de voetnoten 7 tot en met 12 van de bitumenbeschikking, zodat in de bestreden beschikking niet noodzakelijkerwijs hoefde te worden gemotiveerd waarom was besloten die voetnoten niet toegankelijk te maken.
73
De onderhavige grief moet dus eveneens worden verworpen.
74
Uit al het voorgaande volgt dat het eerste en het tweede middel moeten worden verworpen.
Derde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat een hoger algemeen belang openbaarmaking van de litigieuze informatie rechtvaardigt
75
Ingevolge artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001 weigeren de instellingen van de Unie de toegang tot een document niet wanneer openbaarmaking ervan gerechtvaardigd is door een hoger algemeen belang, ook indien die openbaarmaking, zoals in de onderhavige zaak, zou kunnen leiden tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon of van het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie.
76
Zoals uiteengezet in punt 7 supra, heeft de Commissie in de bestreden beschikking geoordeeld dat het confirmatieve verzoek geen argumenten bevatte waaruit bleek dat sprake was van een dergelijk hoger algemeen belang, voor zover het door het Koninkrijk der Nederlanden daartoe aangevoerde argument dat de vertrouwelijke versie van de bitumenbeschikking nuttig was om een eventuele schadevordering tegen de bij deze beschikking betrokken ondernemingen voor te bereiden, een privébelang was.
77
Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt dat deze gevolgtrekking onjuist is. Het merkt op dat civiele acties een belangrijke rol spelen bij de toepassing van de artikelen 81 EG en 82 EG, en herinnert eraan dat het geen private partij is maar een lidstaat die, als beheerder van de Nederlandse schatkist en de financiële belangen van de Staat dienende, genoegdoening voor geleden verliezen nastreeft. De weg van de civiele schadevergoedingsactie is de enige mogelijkheid voor het Koninkrijk der Nederlanden om de eerbiediging van het recht van de Unie in de nationale rechtsorde te realiseren in de uitoefening van haar plicht tot loyale samenwerking uit hoofde van artikel 10 EG.
78
De Commissie bestrijdt deze argumenten.
79
Opgemerkt zij dat eenieder vergoeding kan vorderen van schade die hem is berokkend door een gedraging die de mededinging kan beperken of vervalsen (arresten Hof van 20 september 2001, Courage en Crehan, C-453/99, Jurispr. blz. I-6297, punten 24 en 26, en 13 juli 2006, Manfredi e.a., C-295/04-C-298/04, Jurispr. blz. I-6619, punten 59 en 61, en arrest Pfleiderer, punt 56 supra, punt 28). Een dergelijk recht maakt de mededingingsregels van de Unie immers gemakkelijker toepasbaar, waardoor – vaak verborgen – overeenkomsten of praktijken die de mededinging kunnen beperken of vervalsen, minder aantrekkelijk worden. In zoverre kunnen bij de nationale rechter ingediende schadevorderingen wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie (arresten Courage en Crehan, punt 27, en Pfleiderer, punt 29).
80
Uit de rechtspraak volgt evenwel dat de vraag of een persoon over een document moet beschikken om een beroep tot nietigverklaring voor te bereiden onder het onderzoek van dat beroep valt en dat, gesteld al dat dat document noodzakelijk is, dat niet in de beschouwing wordt betrokken voor de belangenafweging bedoeld in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 in verband met een verzoek om toegang tot het document (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van 26 april 2005, Sison/Raad, T-150/03 en T-405/03, Jurispr. blz. II-1429, punt 55).
81
De in het voorgaande punt aangehaalde rechtspraak geldt ook voor verzoeken om toegang tot documenten en informatie krachtens verordening nr. 1049/2001, die van nut zouden kunnen zijn met het oog op een schadevordering.
82
In de eerste plaats is het immers aan de bevoegde nationale rechter die is aangezocht voor een schadevordering, te beslissen over de mechanismen voor de overlegging van bewijzen en documenten die volgens het toepasselijke recht moeten worden toegepast om het geschil te beslechten.
83
In dit verband kan de nationale rechter de Commissie verzoeken om de samenwerking die hij nuttig acht, mede voor wat betreft de overlegging van informatie en documenten. Zo kunnen ingevolge artikel 15, lid 1, van verordening 1/2003 de rechterlijke instanties van de lidstaten in procedures tot toepassing van artikel 81 EG of artikel 82 EG de Commissie verzoeken inlichtingen waarover zij beschikt, of haar advies betreffende de toepassing van de mededingingsregels van de Unie, aan hen te bezorgen.
84
In de tweede plaats is het belang dat erin bestaat, vergoeding te kunnen vorderen van schade die is geleden door een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie, te beschouwen als een privébelang, zoals de Commissie in de bestreden beschikking heeft opgemerkt, ook al dragen schadevorderingen eventueel bij tot de handhaving van een effectieve mededinging in de Unie. In dit verband kan worden opgemerkt dat het openbaar belang dat erin bestaat dat het mededingingsrecht wordt toegepast op het kartel voor de markt van wegenbouwbitumen in Nederland, door de Commissie reeds is nagestreefd door daartoe de bitumenbeschikking vast te stellen.
85
Dat het Koninkrijk der Nederlanden lidstaat is, doet aan deze conclusie niet af.
86
Het Koninkrijk der Nederlanden heeft immers zelf besloten, krachtens verordening nr. 1049/2001 toegang tot de litigieuze informatie te vragen. Deze verordening verleent in artikel 2, lid 1, een recht van toegang tot documenten van de instellingen aan iedere burger van de Unie en aan iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat, maar bevat geen gedifferentieerde regels voor die toegang naargelang wie die toegang vraagt.
87
Het onderhavige middel moet derhalve worden verworpen.
88
Aangezien de Commissie in de bestreden beschikking heeft geoordeeld dat de in punt 17, achtste streepje, supra bedoelde informatie viel onder de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten neergelegd in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende respectievelijk de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen en de bescherming van het doel van onderzoeken, en aangezien de drie vorige middelen, in het kader waarvan verzoeker in hoofdzaak heeft aangevoerd dat de toepassing van die uitzonderingen in casu onjuist was, zijn verworpen, hoeft niet te worden ingegaan op het vierde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 1, sub b, van voormelde verordening, op grond dat de Commissie heeft geoordeeld dat de informatie bedoeld in punt 17, achtste streepje, supra gedekt was door de uitzondering betreffende de bescherming van de integriteit van het individu.
Vijfde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en van het evenredigheidsbeginsel op grond dat de Commissie geen gedeeltelijke toegang tot de litigieuze informatie heeft verleend
89
Het Koninkrijk der Nederlanden stelt dat, zo bepaalde onderdelen van de bitumenbeschikking daadwerkelijk onder de uitzonderingen op het recht op toegang vallen, de overige delen op grond van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 wel openbaar moeten worden gemaakt. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel had de Commissie voorts moeten onderzoeken of er minder beperkende maatregelen mogelijk waren dan afwijzing van het verzoek om toegang. Het gebruik van bandbreedtes voor de omzetgegevens en marktaandelen, bijvoorbeeld, zou openbaarmaking van een deel van de gevraagde informatie mogelijk hebben gemaakt.
90
De Commissie bestrijdt de argumenten van het Koninkrijk der Nederlanden.
91
Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat indien het gevraagde document slechts ten dele onder een of meer van de in dit artikel genoemde uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel worden vrijgegeven. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de gedeeltelijke toegang tot een document van de instellingen van de Unie aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst (zie in die zin arrest Hof van 6 december 2001, Raad/Hautala, C-353/99 P, Jurispr. blz. I-9565, punten 27 en 28).
92
Uit de bewoordingen van de in het vorige punt bedoelde bepaling blijkt dat een instelling moet nagaan of gedeeltelijke toegang tot de in een verzoek om toegang bedoelde documenten kan worden verleend door een eventuele weigering te beperken tot de gegevens die onder de in artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen vallen. De instelling dient een dergelijke gedeeltelijke toegang te verlenen wanneer het doel dat zij nastreeft door toegang tot het document te weigeren, ook kan worden bereikt indien deze instelling zich zou beperken tot het onleesbaar maken van de delen die schade kunnen toebrengen aan het beschermde openbaar belang (arrest Gerecht van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad, T-264/04, Jurispr. blz. II-911, punt 50, en zie in die zin arrest Raad/Hautala, punt 91 supra, punt 29).
93
In casu heeft de Commissie, door de publieke versie van de bitumenbeschikking bekend te maken, juist een dergelijke gedeeltelijke toegang tot die beschikking verleend en de nadien door het Koninkrijk der Nederlanden gevraagde toegang enkel geweigerd voor de onderdelen van de bitumenbeschikking die zij, zoals uit al het voorgaande blijkt, op goede gronden kon beschouwen als gedekt door de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van respectievelijk de commerciële belangen van natuurlijke personen of rechtspersonen en het doel van inspecties, onderzoeken en audits van de instellingen van de Unie.
94
Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden in hoofdzaak beweert, vereist artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 voorts niet dat de instellingen van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot documenten is ingediend, de delen van documenten waarvan inzage op grond van de in deze verordening neergelegde uitzonderingen op goede gronden is geweigerd, vervangen door bandbreedtes indien het gaat om cijfers.
95
Het onderhavige middel moet derhalve worden verworpen.
Zesde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat toepassing van de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet meer gerechtvaardigd was, gelet op het tijdvak waarop de litigieuze informatie betrekking had
96
Artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt het volgende:
„De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. De uitzonderingen gelden voor ten hoogste 30 jaar. In geval van documenten die vallen onder de uitzonderingen op grond van de persoonlijke levenssfeer of van commerciële belangen en in geval van gevoelige documenten, kunnen de uitzonderingen zo nodig na afloop van deze periode van toepassing blijven.”
97
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden heeft de Commissie niet onderzocht of toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 nog steeds gerechtvaardigd was, gelet op de gedateerdheid van de litigieuze informatie, die tussen zes en veertien jaar oud is en betrekking heeft op verboden gedragingen die thans in beginsel niet meer plaatsvinden.
98
De Commissie betwist het argument van het Koninkrijk der Nederlanden.
99
In dit verband zij opgemerkt dat, zoals reeds blijkt uit de bewoordingen van artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 en zoals is beklemtoond in de rechtspraak (zie punt 44 supra), de in deze bepaling bedoelde uitzonderingen toepassing kunnen vinden gedurende een periode van 30 jaar, en zo nodig na afloop van deze periode, onder meer wat de uitzondering in verband met de bescherming van commerciële belangen betreft.
100
In casu is de litigieuze informatie ten dele afkomstig uit documenten die van het begin van de jaren 1990 kunnen dateren. Al die informatie is echter niet ouder dan 30 jaar en maakt deel uit van een beschikking van de Commissie die dateert van minder dan twee jaar vóór de instelling van het onderhavige beroep. Zoals overigens in punt 64 supra is opgemerkt, kon het onderzoek dat tot de vaststelling van de bitumenbeschikking heeft geleid bij de vaststelling van de bestreden beschikking niet als definitief afgerond worden beschouwd. Tot slot betwist het Koninkrijk der Nederlanden niet gemotiveerd de verklaring van de Commissie dat de markten in Nederland waarop de bitumenbeschikking betrekking had zeer stabiel waren. Die informatie kon dan ook, ook al was zij betrekkelijk oud, van commercieel belang blijven.
101
Gelet op het voorgaande moet het onderhavige middel worden verworpen.
Zevende middel, ontleend aan schending van artikel 10 EG, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel
102
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden mag de toepassing van verordening nr. 1049/2001 niet in strijd komen met het primaire recht, noch met de algemene beginselen van Unierecht. Ingevolge artikel 10 EG zijn de lidstaten en de instellingen over en weer verplicht tot loyale samenwerking. Daarbij speelt het evenredigheidsbeginsel een rol, omdat artikel 10 EG de mogelijkheid openlaat tot uitwisseling van informatie, een procedé dat minder ver gaat dan openbaarmaking, maar niettemin informatie kan betreffen die niet ter kennis van het publiek is gebracht.
103
Volgens de Commissie heeft het Koninkrijk der Nederlanden zijn verzoek om toegang uitdrukkelijk enkel op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd en heeft het geen verzoek om informatie in het kader van artikel 10 EG ingediend. Wat de gegrondheid van de bestreden beschikking betreft, hoeft enkel te worden bepaald of de Commissie de bepalingen van verordening nr. 1049/2001 correct heeft toegepast. Dit middel is dus niet-ontvankelijk.
104
In de veronderstelling dat dit middel ontvankelijk is, gaat het volgens de Commissie in deze zaak niet om informatie die het Koninkrijk der Nederlanden nodig heeft om te voldoen aan de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen, maar om informatie die deze Staat in bezit wenst te krijgen om een civiele schadevordering voor de burgerlijke rechter aanhangig te maken. Artikel 10 EG zou toegang tot die informatie dus niet moeten toestaan. Voor zover de schadevordering op nationaal niveau wordt beschouwd als een bijdrage tot de handhaving van de artikelen 81 EG en 82 EG, is de Commissie van mening dat de vertrouwelijkheid van de informatie niet kan worden gegarandeerd en dat dus de mogelijkheid bestaat dat aan een dergelijk verzoek geen gunstig gevolg wordt gegeven.
105
Artikel 10 EG luidt:
„De lidstaten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak.
Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen.”
106
Dit artikel legt een verplichting tot loyale samenwerking op die zowel voor de lidstaten als voor de instellingen van de Unie geldt. Deze moeten trachten een constructieve dialoog tot stand te brengen waardoor onder meer de uitvoering van het recht van de Unie in het kader van de door de Verdragen vastgelegde bevoegdheidsverdeling wordt vergemakkelijkt.
107
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van het onderhavige middel, moet echter worden opgemerkt dat, zoals in punt 86 supra is vermeld, het Koninkrijk der Nederlanden heeft besloten een verzoek om toegang tot de vertrouwelijke passages van de bitumenbeschikking in te dienen in het kader van verordening nr. 1049/2001. De keuze voor deze procedure bindt zowel het Koninkrijk der Nederlanden als de Commissie, welke beide partijen zich aan de door deze verordening gestelde eisen moeten onderwerpen. De Commissie kon zich dus niet aan de procedure waarin die verordening voorziet noch aan de erin neergelegde uitzonderingsmogelijkheden voor het recht van toegang onttrekken op de enkele grond dat het verzoek was ingediend door een lidstaat. Verordening nr. 1049/2001 verleent immers geen bijzondere status aan een lidstaat die toegang vraagt, en deze heeft zich dus aan dezelfde in de verordening vastgelegde beperkingen te onderwerpen als de overige verzoekers. Automatische toepassing van de verplichting tot loyale samenwerking in die context zou ertoe leiden dat de lidstaten een bijzondere status wordt toegekend die de wetgever van de Unie bij de opstelling van de diverse aan de orde zijnde wetgevingshandelingen niet voor ogen had.
108
Het middel inzake schending van artikel 10 EG moet dus worden verworpen en bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
109
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zesde kamer)
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Het Koninkrijk der Nederlanden zal zijn eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen.
Kanninen
Soldevila Fragoso
Berardis
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 september 2013.
ondertekeningen
Inhoud
Feiten
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Voorwerp van het geding
Ten gronde
Opmerkingen vooraf
Eerste en tweede middel, ontleend aan respectievelijk schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en van de motiveringsplicht, doordat de Commissie heeft geoordeeld dat de litigieuze informatie gedekt was door de uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten vermeld in genoemde bepalingen, en zij niet heeft uitgelegd waarom de voetnoten 7 tot en met 12 van de bitumenbeschikking niet waren meegedeeld.
Derde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat een hoger algemeen belang openbaarmaking van de litigieuze informatie rechtvaardigt
Vijfde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en van het evenredigheidsbeginsel op grond dat de Commissie geen gedeeltelijke toegang tot de litigieuze informatie heeft verleend
Zesde middel, ontleend aan schending van artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001 op grond dat toepassing van de uitzonderingen bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet meer gerechtvaardigd was, gelet op het tijdvak waarop de litigieuze informatie betrekking had
Zevende middel, ontleend aan schending van artikel 10 EG, gelezen in samenhang met het evenredigheidsbeginsel
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.