62022CC0351
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
23 päivänä marraskuuta 2023 (
1
)
Asia C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
vastaan
Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Antifraudă Fiscală
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunalul București (Bukarestin alioikeus, Romania))
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) – Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta toteutettavat rajoittavat toimenpiteet – Neuvoston päätös 2014/512/YUTP – Unionin tuomioistuimen toimivalta – SEU 2, SEU 6, SEU 19 ja SEU 24 artikla – SEUT 267 ja SEUT 275 artikla – Puolustustarvikkeiden välityspalveluja koskeva kielto – Täytäntöönpano jäsenvaltioissa – Hallinnollinen seuraamusmaksu – Saatujen rahasummien konfiskointi – Unionin oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden ja perusoikeuksien väitetty loukkaus – Oikeusvarmuuden periaate – Nulla poena sine lege ‑periaate – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla – Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artikla – Omaisuudensuoja
I Johdanto
1.
Euroopan unioni toteutti vuonna 2014 useita rajoittavia toimenpiteitä Venäjän federaatiota vastaan vastauksena siihen, että kyseinen valtio oli ilman edeltävää provokaatiota loukannut Ukrainan suvereniteettia ja alueellista koskemattomuutta. Nyt käsiteltävä asia koskee päätöksellä 2014/512/YUTP (
2
) käyttöön otettuja rajoittavia toimenpiteitä.
2.
Tärkein nyt käsiteltävässä asiassa esitetty kysymys liittyy siihen, voiko unionin tuomioistuin tulkita kyseisen päätöksen säännöksiä, kun otetaan sen toimivallalle yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (jäljempänä YUTP) alalla SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa asetetut rajoitukset huomioon.
3.
Unionin tuomioistuin tutkii nyt käsiteltävän asian samaan aikaan kahden yhdistetyn asian eli KS ja KD vastaan neuvosto ym. ja komissio vastaan KS ym. (asiat C‑29/22 P ja C‑44/22 P, jäljempänä asiat KS ja KD) kanssa, ja annan niissä ratkaisuehdotuksen samana päivänä. Viimeksi mainituissa asioissa tuodaan esiin myös kysymys, joka koskee unionin tuomioistuimen toimivallalle YUTP:ssä asetettujen rajoitusten ulottuvuutta. Viittaan tästä syystä kyseisissä asioissa antamaani ratkaisuehdotukseen silloin, kun sillä on merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta.
4.
Laajempi asiayhteys kattaa kaikissa näissä tapauksissa meneillään olevat Euroopan unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (jäljempänä ihmisoikeussopimus) koskevat neuvottelut. Kaikki muut neuvotteluluvut, jotka avattiin lausunnon 2/13 seurauksena, (
3
) näyttävät suljetuilta yhtä jäljellä olevaa seikkaa lukuun ottamatta: unionin tuomioistuinten toimivallan laajuus YUTP:ssä.
II Pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevat tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
5.
Neves 77 Solutions SRL (jäljempänä Neves) on vuonna 2014 perustettu yritys, jonka päätarkoituksena on välitystoiminta lentoliikenteen alan tuotteiden myynnissä.
6.
Neves toimi välittäjänä liiketoimessa, jossa olivat osapuolina ukrainalainen yritys SFTE Spetstechnoexport (jäljempänä SFTE) ja intialainen yritys Hindustan Aeronautics Limited (jäljempänä Hindustan).
7.
Nämä kaksi yritystä tekivät vuonna 2009 sopimuksen, jolla SFTE sitoutui toimittamaan useita lentokoneita Hindustanille ja korjaamaan ne käyttämällä Venäjällä valmistettuja osia. Venäjän hyökättyä Ukrainaan Krimin alueelle vuonna 2014 SFTE lakkasi kuitenkin ostamasta kyseisen sopimuksen täytäntöönpanoa varten tarvittavia osia ja tarvikkeita suoraan Venäjältä.
8.
SFTE teki 4.1.2019 Nevesin kanssa sopimuksen, jonka mukaan viimeksi mainitun oli määrä toimittaa SFTE:lle 32 kappaletta R-800L2E radioasemia luovutettaviksi Yhdistyneisiin Arabiemiraatteihin. Neves puolestaan teki 8.1.2019 portugalilaisen yrityksen kanssa sopimuksen, jonka mukaan se ostaisi 32 kappaletta R-800L2E radioasemia, joista 20 valmistettaisiin Venäjällä ja vietäisiin sieltä Yhdistyneisiin Arabiemiraatteihin. Neves toimitti tämän jälkeen nämä 20 radioasemaa Intiassa sijaitsevaan Hindustaniin SFTE:n toimeksiannon mukaisesti.
9.
Romanian vienninvalvontaosasto (jäljempänä ANCEX) ilmoitti 26.7.2019 päivätyllä tiedonannolla Nevesille, että R-800L2E ‑radioasema mainittiin ulkoministeriön asetuksella nro 901 hyväksytyn vientiä, tuontia ja muita liiketoimia koskevan valvontajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvien puolustustarvikkeiden luettelon tuoteluokassa ML11 (asetus nro 901/2019). (
4
) Kyseisessä tiedonannossa mainittiin niin ikään, että kyseisellä tuotteella voitiin käydä ulkomaankauppaa Romanian lain mukaisesti vain ANCEXin myöntämien rekisteritodistusten ja lupien nojalla.
10.
ANCEX ilmoitti lisäksi 29.7.2019 Nevesille, että R-800L2E-mallisiin radioasemiin liittyvä välitystoimeksianto kuului päätöksellä 2014/512/YUTP Venäjää vastaan käyttöön otettujen rajoittavien toimenpiteiden soveltamisalaan.
11.
Neves väitti näihin ANCEXin kahteen tiedonantoon antamassaan vastauksessa, että kyseiset radioasemat oli tarkoitettu siviilikäyttöön ja että asetusta nro 901/2019, jolla Euroopan unionin puolustustarvikeluettelo oli saatettu osaksi Romanian lainsäädäntöä ja johon ANCEX nojautui, ei sovellettu kyseisten tavaroiden toimitushetkellä. Nevesin mukaan myöskään päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan säännökset eivät olleet sovellettavissa, koska radioasemia ei ollut myyty Venäjälle.
12.
Neves sai 4.1.2019 tehdyn sopimuksen nojalla toimitetuista radioasemista SFTE:ltä 6. ja 9.8.2019 yhteensä 2984961,40 euron suuruisen maksun.
13.
Romanian valtion verohallinto – veropetoksia valvova pääosasto (jäljempänä ANAF) (
5
) antoi 12.5.2020 määräyksen, jossa se totesi Nevesin hallinnollisen rikkomuksen. ANAF katsoi Nevesin syyllistyneen asetuksen nro 202/2008 26 §:n 1 momentin b kohdassa tarkoitettuun hallinnolliseen rikkomukseen kyseisen asetuksen 3 §:n 1 momentin, 7 §:n 1 momentin ja 24 §:n 1 momentin sekä päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan rikkomisen perusteella. Kyseisessä asetuksessa säännellään sitä, miten kansainväliset pakotteet pannaan täytäntöön kansallisella tasolla, mukaan lukien Euroopan unionin määräämät pakotteet. Asetuksen säännöksissä, joihin ANAF nojautui, säädetään, että toimet, joilla määrätään kansainvälisiä pakotteita (mukaan lukien unionin päätökset, joita annetaan YUTP:n nojalla), sitovat viranomaisia ja kaikkia Romaniaan sijoittautuneita luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä. Niillä otetaan myös käyttöön velvoite, jonka mukaan luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden olisi ilmoitettava toimivaltaisille viranomaisille, ovatko ne olleet oikeustoimin tai tosiasiallisesti tekemisissä kansainvälisten pakotteiden kohteena olevien liiketoimien kanssa.
14.
Nevesille määrättiin näin ollen 30000 Romanian leun (RON) (n. 6000 euron) suuruinen hallinnollinen seuraamusmaksu, ja siltä konfiskoitiin 14113003 leun (2984961,40 euroa) suuruinen summa, joka vastasi sen SFTE:ltä 6. ja 9.8.2019 vastaanottamia rahasummia.
15.
ANAF ilmoitti kyseisessä määräyksessä, että vaikka ANCEX oli ilmoittanut Nevesille, että R-800L2E-radioasemat olivat vientiä, tuontia ja muita liiketoimia koskevan valvontajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvien puolustustarvikkeiden luettelossa ja että kyseistä tuotetta koskeva välitystoimeksianto kuului päätöksen 2014/512/YUTP soveltamisalaan, Neves oli jatkanut liiketoimia, jotka liittyivät kyseisten tuotteiden myyntiin, nostamalla romanialaiselle pankkitilille vastaanottamansa rahasummat.
16.
Neves riitautti määräyksen Judecătoria Sectorului 1 Bucureștissa (Bukarestin alueen 1 ensimmäisen asteen tuomioistuin, Romania). Tämä tuomioistuin hylkäsi Nevesin kanteen perusteettomana 2.11.2020 antamallaan tuomiolla.
17.
Neves valitti kyseisestä tuomiosta Tribunalul Bucureștiin (Bukarestin alioikeus, Romania), joka on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön nyt käsiteltävässä asiassa.
18.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että unionin rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanemiseksi toteutettujen kansallisten toimien perusteella Nevesille oli määrättävä hallinnollinen seuraamus, joka sisälsi sakon, sekä lisäseuraamus, joka sen välitystoimeksiantoa varten SFTE:ltä saamien määrien konfiskointi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että kansallisella lainsäädännöllä otettiin käyttöön erillinen velvollisuus ilmoittaa toimivaltaisille viranomaisille kaikista liiketoimista, jotka kuuluvat päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistetun välityspalveluja koskevan kiellon soveltamisalaan, sillä uhalla, että kyseisen velvoitteen laiminlyönnistä saadut tulot konfiskoidaan automaattisesti.
19.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa huomioon Nevesin väitteet, joiden mukaan täysimääräistä konfiskointia koskeva seuraamus ei ole oikeasuhteinen ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa taattua omaisuudensuojaa koskevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, (
6
) ja pohtii, ovatko kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet ristiriidassa unionin oikeuden tiettyjen yleisten oikeusperiaatteiden ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan (jäljempänä perusoikeuskirja) sisältyvien oikeuksien kanssa.
20.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi, sovelletaanko päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistettua välityspalveluja koskevaa kieltoa pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaan tilanteeseen, joka koskee tavaroita, jotka tulevat Venäjältä ja joita ei ole tuotu fyysisesti jäsenvaltion alueelle.
21.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että unionin tuomioistuin ei ole aikaisemmin antanut ratkaisua päätöksen 2014/512/YUTP säännöksistä, joita sitä pyydetään tulkitsemaan, ja että kyseisen asian olosuhteet poikkeavat tuomion Rosneft (
7
) taustalla olleista olosuhteista.
22.
Tässä tilanteessa Tribunalul București on lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko päätöstä 2014/512/YUTP ja erityisesti sen 5 ja 7 artiklaa tulkita oikeusvarmuuden periaatteen ja nulla poena sine lege ‑periaatteen valossa siten, että niissä sallitaan (siviilioikeudellisena seuraamuksena) kansallinen toimenpide, jonka nojalla päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainitun kaltaisesta liiketoimesta saadut rahasummat voidaan konfiskoida kokonaan, jos todetaan, että asiassa on syyllistytty tekoon, joka on kansallisessa lainsäädännössä määritelty hallinnolliseksi rikkomukseksi?
2)
Onko päätöksen 2014/512/YUTP 5 artiklaa tulkittava siten, että siinä sallitaan jäsenvaltioiden toteuttavan kansallisia toimenpiteitä, joissa säädetään kaikkien sellaisten rahasummien automaattisesta konfiskoimisesta, jotka on saatu laiminlyömällä velvollisuus ilmoittaa päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan kuuluvasta liiketoimesta?
3)
Sovelletaanko päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä kieltoa siinä tapauksessa, että välitystoimeksiantojen kohteena olleita puolustustarvikkeita ei ole koskaan fyysisesti tuotu jäsenvaltion alueelle?”
23.
Euroopan komissio on esittänyt kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle. Lisäksi Romanian hallitusta ja komissiota kehotettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 62 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena vastaamaan lisäkysymyksiin kirjallisesti, mukaan lukien kysymykseen, joka liittyi siihen, onko unionin tuomioistuin toimivaltainen nyt käsiteltävässä asiassa.
24.
Suullinen käsittely pidettiin 27.6.2023, ja siinä esittivät suullisia lausumiaan Neves, Alankomaiden ja Itävallan hallitukset, Euroopan unionin neuvosto ja komissio.
III Oikeudellinen arviointi
A
Euroopan unionin rajoittavat toimenpiteet yleisesti ja erityisesti toimenpiteet, joilla on merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta
1. Rajoittavien toimenpiteiden hyväksyminen ja käyttöönotto
25.
Neuvosto voi YUTP:n yhteydessä päättää määrätä rajoittavista toimenpiteistä kolmansia maita, yhteisöjä tai yksityisiä vastaan SEU 21 artiklassa vahvistettujen YUTP:n tavoitteiden mukaisesti.
26.
Rajoittavien toimenpiteiden tarkoituksena on yleisesti ottaen saada aikaan muutos kohdemaan tai sen osan, hallituksen, yhteisöjen tai henkilöiden politiikassa tai toiminnassa. (
8
) Euroopan unionin pakotekartan (
9
) mukaan tällä hetkellä on voimassa yli 40 (enimmäkseen maakohtaista) unionin rajoittavaa toimenpidettä.
27.
Neuvosto toteaa SEU 29 artiklan perusteella rajoittavia toimenpiteitä, jotka pannaan täytäntöön unionin tasolla tai kansallisella tasolla.
28.
Toimenpiteet, jotka koskevat jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia seikkoja tai kuuluvat jaettuun toimivaltaan, jota ei ole vielä käytetty unionin tasolla, pannaan täytäntöön vain kansallisella tasolla. Jäsenvaltiot ovat velvollisia toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä, koska ne ovat lain nojalla velvollisia toimimaan neuvoston päätösten mukaisesti YUTP:ssä. (
10
) Tähän mennessä on ollut käytäntönä, että jäsenvaltiot panevat aseidenvientikieltojen ja matkustuskieltojen kaltaiset toimenpiteet välittömästi täytäntöön. (
11
)
29.
Unionin toimivaltaan kuuluvat rajoittavat toimenpiteet pannaan lähtökohtaisesti täytäntöön unionin tasolla. Toimenpiteet, joiden tarkoituksena on kokonaan tai osittain keskeyttää taloudelliset suhteet kolmannen maan kanssa taikka vähentää niitä, mukaan lukien varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen, toteuttaa siis neuvosto unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja komission yhteisestä ehdotuksesta SEUT 215 artiklan nojalla annettavana asetuksena (jäljempänä SEUT 215 artiklan nojalla annettu asetus). (
12
) Tällaiset asetukset ovat sitovia, ja niitä sovelletaan suoraan koko Euroopan unionissa ja varmistetaan siten rajoittavien toimenpiteiden yhtenäinen soveltaminen kaikissa jäsenvaltioissa. (
13
) Toisin kuin YUTP-päätöksellä, SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella voidaan lisäksi luoda suoraan velvoitteita yksityisille jäsenvaltioissa. Vaikka unionin rajoittavat toimenpiteet pantaisiin täytäntöön SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella, niiden paneminen käytännössä täytäntöön saattaa kuitenkin edellyttää lisätoimenpiteitä kansallisella tasolla.
30.
SEU 29 artiklan nojalla annetuilla YUTP-päätöksillä ja SEUT 215 artiklan nojalla annetuilla asetuksilla ei ole välttämättä täysin sama sisältö. YUTP-päätös saattaa sisältää toimenpiteitä, joista osa kuuluu EUT-sopimuksen mukaiseen toimivaltaan ja osa jää sen ulkopuolelle, jolloin SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella ei panna kyseisen päätöksen koko sisältöä täytäntöön. (
14
) Jos YUTP-päätös pannaan täytäntöön SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella, sitä voidaan täsmentää yksityiskohtaisemmin kyseisessä asetuksessa.
2. Venäjää vastaan toteutetut rajoittavat toimenpiteet, joilla on merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta
31.
Euroopan unioni antoi päätöksen 2014/145/YUTP vastauksena siihen, että Venäjä oli tunkeutunut Krimin alueelle Ukrainassa jo maaliskuussa 2014. (
15
) Kyseisessä päätöksessä säädettiin tiettyjen henkilöiden matkustusrajoituksista ja varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttämisestä. Se pantiin täytäntöön asetuksella N:o 269/2014. (
16
)
32.
Koska Venäjä ei toiminut Euroopan unionin vaatimusten mukaisesti, neuvosto otti päätöksellä 2014/512/YUTP käyttöön paketin, joka sisälsi muitakin rajoittavia unionin toimenpiteitä. Rajoituksia otettiin käyttöön rahoituspalvelujen, kaksikäyttötuotteiden, arkaluontoisten teknologioiden ja puolustustarvikkeiden osalta. (
17
) Näitä toimenpiteitä on muutettu lukuisia kertoja, kun Venäjä on jatkanut sotilaallisia hyökkäyksiä Ukrainaa vastaan. (
18
) Nyt käsiteltävä asia koskee kuitenkin ainoastaan toimenpiteitä, jotka on pantu täytäntöön päätöksellä 2014/512/YUTP.
33.
Kyseisen päätöksen 2 artiklassa vahvistetaan useita kieltoja, jotka koskevat aseita ja niihin liittyviä puolustustarvikkeita. (
19
) Sen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa vahvistetaan puolustustarvikkeiden välityspalveluja koskeva kielto. Sen mukaan kielletään
”sotilaallisiin toimiin sekä aseiden ja kaikenlaisten niihin liittyvien tarvikkeiden, myös ampuma-aseiden ja ‑tarvikkeiden, sotilasajoneuvojen ja ‑laitteiden ja puolisotilaallisten tarvikkeiden sekä niiden varaosien toimitukseen, valmistamiseen, huoltoon ja käyttöön liittyvän teknisen avun, välityspalvelujen tai muiden palvelujen tarjoaminen suoraan tai välillisesti luonnollisille henkilöille, oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille Venäjällä tai käytettäväksi Venäjällä”. (
20
)
34.
Samana päivänä kuin neuvosto antoi päätöksen 2014/512/YUTP, se antoi SEUT 215 artiklan nojalla asetuksen N:o 833/2014 (
21
) pannakseen kyseisen päätöksen täytäntöön. Asetukseen N:o 833/2014 ei alun perin sisältynyt puolustustarvikkeiden välityspalveluja koskevaa kieltoa. (
22
) Kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettiin, että kielletään
”yhteisessä puolustustarvikeluettelossa lueteltuihin tuotteisiin ja teknologiaan tai siinä lueteltujen tuotteiden toimitukseen, valmistukseen, huoltoon ja käyttöön liittyvän teknisen avun antaminen suoraan tai välillisesti luonnollisille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille Venäjällä tai Venäjällä käytettäväksi”.
35.
Neuvosto muutti aivan äskettäin eli 23.6.2023 asetuksen N:o 833/2014 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaa (
23
) ja lisäsi sanojen ”teknisen avun” jälkeen sanat ”tai välityspalvelujen”. (
24
) Tämä muutos ei ole kuitenkaan ajallisesti sovellettavissa pääasian oikeudenkäynnin tilanteeseen.
36.
Asian kannalta merkityksellisenä ajanjaksona päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan alakohdassa vahvistettua puolustustarvikkeiden välityspalveluja koskevaa kieltoa ei siis pantu täytäntöön asetuksella N:o 833/2014.
37.
Neuvoston selitys sille, miksi kyseistä kieltoa ei pantu täytäntöön SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella, oli seuraava. Aseiden vientiin sovelletaan yhteistä kantaa 2008/944/YUTP, (
25
) jossa säännellään kaikkea tällaista vientiä eikä ainoastaan vientiä sellaisiin maihin, joiden osalta Euroopan unioni on määrännyt asevientikiellon. Siinä säädetään, että jäsenvaltioiden on myönnettävä lupa kaikkea puolustustarvikkeiden maastavientiä varten. Näin ollen kukaan ei voi viedä aseita Euroopan unionista ilman lupaa, jonka on antanut kussakin jäsenvaltiossa tätä tarkoitusta varten perustettu elin. Sama yhteinen kanta velvoittaa jäsenvaltiot epäämään aseiden maastavientiluvan muun muassa silloin, jos maastavienti olisi ristiriidassa muun muassa jäsenvaltioita sitovan asevientikiellon kanssa. (
26
) Kyseisen yhteisen kannan soveltamisen helpottamiseksi hyväksyttiin Euroopan unionin yhteinen puolustustarvikeluettelo. (
27
) Kaikkiin kyseisessä luettelossa mainittuihin tuotteisiin sovelletaan yhteisen kannan 2008/944/YUTP mukaista vientivalvontaa. (
28
)
38.
Kuten neuvosto on selittänyt, kyseinen aseiden vientiä sääntelevä yleinen järjestelmä on syy siihen, miksi suora aseiden vienti pakotteiden (asevientikiellot) kohteina oleviin maihin ei sisälly SEUT 215 artiklan nojalla annettuihin asetuksiin. Tällaisten asetusten antaminen on tarpeen aina, kun rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpano edellyttää sitä, että yksityisille asetetaan jäsenvaltioissa velvoite, koska tällaista velvoitetta ei voida asettaa suoraan itse YUTP-päätöksellä. Koska kaikkien jäsenvaltioiden oli kuitenkin luotava maastavientiluvan myöntämisjärjestelmiä ja velvoitettava kaikki alueellaan olevat aseviejät hankkimaan tällainen lupa, SEUT 215 artiklan nojalla annettavalle asetukselle ei ole tarvetta.
39.
Neuvosto katsoo kuitenkin, että yhteisessä kannassa 2008/944/YUTP ei selvästi edellytetä sitä, että jäsenvaltiot asettavat luvan hankkimista koskevia velvoitteita puolustustarvikkeita koskevien välityspalvelujen osalta, vaikka sen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että maastavientiä koskeviin lupahakemuksiin kuuluvat myös välityslupahakemukset. (
29
) Tästä syystä käytäntö vaihtelee, koska toisinaan on pidetty tarpeellisena ottaa käyttöön puolustustarvikkeiden välityspalveluja koskeva kielto SEUT 215 artiklan nojalla annettavalla asetuksella ja toisinaan ei. (
30
)
40.
Vaikka neuvoston selitys ei ole mielestäni vakuuttava, tämä ei muuta sitä tosiseikkaa, että puolustustarvikkeita koskevien välityspalvelujen kieltoa ei sisällytetty asetuksen N:o 833/2014 versioon, joka on sovellettavissa nyt käsiteltävään asiaan.
B
Kysymysten uudelleenmuotoilu ja unionin tuomioistuimen toimivalta
41.
Tribunalul București muotoili ennakkoratkaisukysymyksensä siten, että kyseessä on päätöksen 2014/512/YUTP tiettyjen säännösten tulkinta. Kuten ilmenee selvästi selityksistä, joilla se perustelee ennakkoratkaisupyynnön esittämistä, kyseinen tuomioistuin pyytää kuitenkin unionin tuomioistuimelta lähinnä ohjeita siitä, sopivatko kansalliset täytäntöönpanotoimenpiteet yhteen unionin perusoikeuksien ja ‑periaatteiden kanssa.
42.
Romanian laissa päätettiin määrätä henkilöille, jotka ryhtyvät unionin rajoittavien toimenpiteiden vastaisiin välityspalveluihin, seuraamukseksi hallinnollinen seuraamusmaksu ja kielletystä liiketoimesta saadun tuoton täysimääräinen konfiskointi siviilioikeudellisena seuraamuksena. Nämä seuraamukset ovat valinta, jonka kansallinen lainsäätäjä on tehnyt unionin rajoittavien toimenpiteiden mukaisesti, mukaan lukien Venäjää vastaan määrätyt toimenpiteet. Tällaisia toimenpiteitä ei edellytetä päätöksessä 2014/512/YUTP, eikä yksikään asianosaisista väitä, että niitä edellytettäisiin.
43.
Vaikka kaksi ensimmäistä kysymystä on muotoiltu siten, että niissä pyydetään päätöksen 2014/512/YUTP tiettyjen säännösten tulkintaa, ne eivät itse asiassa edellytä kyseisen päätöksen tulkitsemista. Ne edellyttävät sen sijaan sitä, että unionin tuomioistuin tulkitsee tiettyjä unionin oikeuden periaatteita, joihin kansallinen tuomioistuin viittaa, eli oikeusvarmuuden periaatetta, nulla poena sine lege ‑periaatetta ja omaisuudensuojaa.
44.
Ehdotan siis kahden ensimmäisen kysymyksen muotoilemista uudelleen.
45.
Ensimmäisessä kysymyksessä tiedustellaan lähinnä, onko oikeusvarmuuden periaatetta ja nulla poena sine lege ‑periaatetta sekä perusoikeuksiin kuuluvaa omaisuudensuojaa tulkittava siten, että niillä suljetaan pois kansalliset toimenpiteet, jotka sisältävät päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa kielletyn liiketoimen tuottojen täysimääräisen konfiskoinnin.
46.
Toisessa kysymyksessä tiedustellaan lähinnä, onko kyseisiä unionin oikeuksia ja periaatteita tulkittava siten, että niillä suljetaan pois kansalliset toimenpiteet, joiden perusteella tällainen konfiskointi suoritetaan automaattisesti, kun velvollisuus ilmoittaa päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan kuuluvasta liiketoimesta on lyöty laimin.
47.
Kolmas kysymys edellyttää päätöksen 2014/512/YUTP itsensä tulkintaa, sillä se liittyy siinä kiellettyjen välityspalvelujen käsitteeseen.
48.
En näe mitään esteitä, joiden vuoksi unionin tuomioistuin ei saisi vastata kahteen ensimmäiseen kysymykseen sellaisina kuin ne on muotoiltu uudelleen. Unionin tuomioistuin on toimivaltainen tulkitsemaan unionin oikeuden yleisiä oikeusperiaatteita ja perusoikeuksia siinä muodossa kuin ne on ilmaistu perusoikeuskirjassa. Tämä pätee siinäkin tapauksessa, että unionin tuomioistuimen tulkinnalla on merkitystä, kun kansallinen tuomioistuin arvioi YUTP:n täytäntöönpanemiseksi toteutettujen kansallisten toimenpiteiden laillisuutta.
49.
Kuten ehdotin ratkaisuehdotuksessani KS ja KD, (
31
) unionin tuomioistuin on toimivaltainen tulkitsemaan unionin oikeuden yleisiä oikeusperiaatteita ja perusoikeuksia, siten kuin ne on ilmaistu perusoikeuskirjassa, myös silloin, kun kyseisellä tulkinnalla on merkitystä arvioitaessa YUTP-päätöksen laillisuutta. Tilanne ei ole sellainen tässä tapauksessa. Jos itse päätöksessä 2014/512/YUTP olisi säädetty konfiskoinnista jäsenvaltioiden täytäntöönpantavaksi kuuluvana toimenpiteenä, kansallisen tuomioistuimen esittämä ennakkoratkaisupyyntö olisi kuitenkin ennakkoratkaisupyyntö, jossa tiedustellaan YUTP-toimenpiteen pätevyyttä. SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa ei suljeta pois unionin tuomioistuimen toimivaltaa tutkia tällainen ennakkoratkaisupyyntö.
50.
Syynä siihen, miksi olen ehdottanut tällaista SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan tulkintaa, on se, että ne ovat poikkeus unionin tuomioistuimen perussopimusten mukaisesta yleisestä toimivallasta ja niitä on tulkittava suppeasti. (
32
) Jos kyseisiä perussopimusten määräyksiä tulkitaan näin, niissä ei suljeta pois unionin tuomioistuimen toimivaltaa tarkistaa kaikkien YUTP-toimenpiteiden, mukaan lukien yleisesti sovellettavat toimenpiteet, osalta sitä, että noudatetaan perusoikeuksia, joita suojellaan unionin oikeusjärjestyksen nojalla. Jos SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa tulkittaisiin siten, että unionin tuomioistuimen toimivalta suljetaan pois tällaisissa tapauksissa, se ei sopisi yhteen Euroopan unionin oikeusjärjestyksen perustuslaillisten perusteiden kanssa. Sillä evättäisiin unionin tuomioistuimelta sen perustuslaillinen tehtävä varmistaa, että unionin toimielimet ja laitokset eivät loukkaa unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia. Yksityisten unionin oikeuteen perustuville perusoikeuksille ei siis annettaisi tehokasta oikeussuojaa. Tämä ei ole voinut olla perussopimusten laatijoiden tarkoituksena, kun ne rajoittivat unionin tuomioistuimen toimivaltaa YUTP:ssä.
51.
Perussopimusten laatijoiden tarkoituksena olisi sitä vastoin voinut olla sulkea pois unionin tuomioistuimen toimivalta tulkita YUTP:n toimenpiteitä pelkästään siinä tarkoituksessa, että selvennetään niiden merkitystä niiden soveltamiseksi jäsenvaltioissa. SEU 24 artiklan 1 kohtaa ja SEUT 275 artiklaa pitäisi tästä syystä tulkita siten, että tällainen toimivalta suljetaan pois. Selitän tätä näkemystä yksityiskohtaisemmin kolmanteen kysymykseen antamassani vastauksessa.
C
Ensimmäinen ja toinen kysymys
52.
Kaksi ensimmäistä kysymystä liittyvät Romanian laissa säädettyjen konfiskointitoimenpiteiden mahdolliseen laittomuuteen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti kolme mahdollista syytä tällaiseen lainvastaisuuteen: oikeusvarmuuden periaatteen, nulla poena sine lege ‑periaatteen ja omaisuudensuojan loukkaaminen.
53.
Mielestäni näillä kahdella periaatteella ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta, kuten komissiokin on esittänyt.
54.
Oikeusvarmuuden periaate, siinä muodossa kuin Neves on siihen nojautunut, sulkee pois uuden oikeussäännön soveltamisen taannehtivasti ennen sen voimaantuloa päättyneeseen tilanteeseen. (
33
) Neves väittää nyt käsiteltävässä asiassa, että asetus nro 901/2019, jossa Romania vahvisti puolustustarvikkeiden luettelon ja pani tällä tavoin unionin luettelon täytäntöön, ei ollut vielä voimassa silloin, kun se toteutti riidanalaisiin radioasemaan liittyneen liiketoimen. Asetus nro 901/2019 sisältää kuitenkin saman puolustustarvikkeiden luettelon kuin vahvistettiin asetuksessa nro 156/2018, joka oli voimassa asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana. Nyt käsiteltävässä asiassa ei siten tule eteen lain taannehtivaan soveltamiseen liittyvää ongelmaa.
55.
Nulla poena sine lege ‑periaate liittyy siihen, että rikoksista ja rangaistuksista säädetään lailla ja ne ovat ennakoitavia. (
34
) Koska kansallisilla toimenpiteillä määrätty konfiskointi ei ole rikosoikeudellinen rangaistus vaan siviilioikeudellinen seuraamus, en ymmärrä, miten tämä periaate voisi kuulua nyt käsiteltävään asiaan.
56.
Konfiskoinnilla tietenkin puututaan perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdassa taattuun omaisuudensuojaan. Tämä oikeus ei ole ehdoton ja, kuten perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään, sille voidaan säätää rajoituksia suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ja hyväksyttävien yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi.
57.
Jotta ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta kyetään avustamaan, on tarpeen tulkita perusoikeuskirjaa sen selvittämiseksi, voidaanko omaisuudensuojaa rajoittaa päätöksen 2014/512/YUTP yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi.
58.
Unionin tuomioistuin tarkasteli samankaltaista kysymystä jo tuomiossa Rosneft. (
35
) Unionin tuomioistuin hylkäsi kyseisessä asiassa kanteen, jolla oli riitautettu päätöksen 2014/512/YUTP tiettyjen säännösten, joilla säädettiin yksittäistapausta koskevista rajoittavista toimenpiteistä, ja asetuksen N:o 833/2014 vastaavien säännösten pätevyys ja joka oli nostettu sillä perusteella, että niissä sallittiin varojen konfiskointi ja puuttuminen omaisuudensuojaan. Unionin tuomioistuin muistutti tuomiostaan Bosphorus, (
36
) jossa se katsoi, että rajoittavilla toimenpiteillä on lähtökohtaisesti vaikutuksia omaisuudensuojaan ja vapaaseen ammatinharjoittamiseen, mikä kyseisessä asiassa mahdollisti niiden perustelemisen, vaikka niillä aiheutetaan vahinkoa tahoille, jotka eivät ole millään tavalla vastuussa siitä tilanteesta, joka on seuraamusten asettamisen perustana. Unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Rosneft, että tällaiset rajoitukset voivat sitäkin suuremmalla syyllä olla perusteltavissa, kun kyseessä ovat kohdennetuista rajoittavista toimenpiteistä niiden kohteena oleviin yhteisöihin aiheutuvat vaikutukset. (
37
)
59.
Unionin tuomioistuin huomautti lisäksi tuomiossa Rosneft, että Venäjää vastaan toteutetuilla rajoittavilla toimenpiteillä tavoiteltuja päämääriä ovat Ukrainan alueellisen koskemattomuuden, suvereniteetin ja itsenäisyyden suojeleminen sekä konfliktin rauhanomaisen ratkaisun edistäminen Ukrainassa. Niiden saavuttaminen on osa rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämistä koskevaa laajempaa tavoitetta SEU 21 artiklan mukaisesti. (
38
) Näiden tavoitteiden oli katsottava olevan hyväksyttävä peruste kantajan omaisuudensuojaan puuttumiselle.
60.
Voitaisiin siis päätellä, että Venäjää vastaan toteutettavien rajoittavien toimenpiteiden tavoitteet voivat olla hyväksyttävä perustelu omaisuudensuojan rajoittamiselle. Seuraava vastattava kysymys koskee sitä, onko konfiskointi oikeasuhteinen toimenpide näiden hyväksyttävien tavoitteiden saavuttamiseksi ja eikö kyseessä ole liian vakava puuttuminen, jos säädetään automaattisesta konfiskoinnista silloin, kun kyseisillä rajoittavilla toimenpiteillä kielletyn liiketoimen ilmoittaminen on lyöty laimin.
61.
Unionin rajoittavien toimenpiteiden täytäntöönpanosta annettavien kansallisten toimenpiteiden on mahdollistettava rajoittavien toimenpiteiden tavoitteiden saavuttaminen. Siitä syystä niillä on oltava varoittava vaikutus. Jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun ne valitsevat asianmukaisia toimenpiteitä tässä yhteydessä. Tämä on tarpeen, koska tilanteet kussakin jäsenvaltiossa saattavat poiketa toisistaan. Se, mitkä toimenpiteet riittävät saamaan yritykset ja yksityiset luopumaan ryhtymästä kiellettyihin liiketoimiin, saattaisi edellyttää maakohtaista vastausta. Kuten komissiokin on esittänyt, säätäminen konfiskoinnista seuraamusmaksun lisäksi saattaisi mielestäni tosiaankin olla välttämätöntä sen vuoksi, että pelkän seuraamusmaksun määräämisellä ei voida saada aikaan haluttua vaikutusta, koska sen määrä on vähäinen verrattuna rahasummiin, joita saadaan maksuna kielletystä liiketoimesta.
62.
Vaikka kansallinen tuomioistuin voi ottaa huomioon kansallisia erityispiirteitä, sen on otettava huomioon myös unionin oikeuden vaatimukset, jotka liittyvät oikeasuhteisuuden arviointiin. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla tulkittaessa perusoikeuskirjan 17 artiklaa on otettava huomioon ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa vahvistettua omaisuudensuojaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö vähimmäissuojan tasona. (
39
)
63.
Niissä tapauksissa, joissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut konfiskointitoimenpiteiden olevan suhteettomia, se on todennut näin sen vuoksi, että niistä on aiheutunut liian raskas taakka yksityisille, koska niissä ei ole otettu huomioon sellaisia tekijöitä kuin konfiskoitujen rahamäärien laillinen alkuperä ja se, että tarkoituksena ei ole ollut erehdyttää viranomaisia. Toinen tekijä on joissain tapauksissa ollut se, oliko konfiskointitoimenpide ollut lisäseuraamus. (
40
)
64.
Nyt käsiteltävässä asiassa konfiskoinnista määrätään automaattisena toimenpiteenä, joka on seuraus laiminlyönnistä ilmoittaa kielletystä liiketoimesta. Olen samaa mieltä siitä, että lähtökohtaisesti automaattinen konfiskointi, joka ei anna tuomioistuimelle mahdollisuutta arvioida tapauksen olosuhteita, saattaisi osoittautua ongelmalliseksi toimenpiteen oikeasuhteisuuden näkökulmasta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että Romanian lainsäädännössä liitetään konfiskoinnin automaattisuus siihen, että kiellettyä ja siten laitonta liiketoimea ei ilmoitettu. Jos siis tuomioistuin toteaa liiketoimen olleen laillinen, tästä ei seuraa automaattisesti konfiskointi.
65.
Tästä syystä, jonka paikkansapitävyys ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, olen sitä mieltä, että automaattisella konfiskoinnilla rajoitetaan omaisuudensuojaa tavalla, joka on oikeassa suhteessa tavoitteeseen saada henkilöt luopumaan rikkomasta Venäjää vastaan toteutettuja rajoittavia toimenpiteitä, jotka toteutettiin hyväksyttävien yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. (
41
)
66.
Katson näin ollen, että ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen pitäisi vastata siten, että kansalliset toimenpiteet, joilla määrätään päätöksen 2014/512/YUTP vastaisesti toteutetusta liiketoimesta saatujen tuottojen täysimääräisestä konfiskoinnista, on omaisuudensuojan oikeasuhteinen rajoitus. Tämä pätee siinäkin tapauksessa, että konfiskointi on automaattinen seuraus siitä, että liiketoimesta ei ole ilmoitettu toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
D
Kolmas kysymys
67.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään, onko päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan alakohdassa vahvistettu kielto sovellettavissa silloin, jos puolustustarvikkeita, jotka olivat välitysliiketoimien kohteena, ei missään vaiheessa tuotu fyysisesti jäsenvaltion alueelle.
68.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tällä kysymyksellä unionin tuomioistunta tulkitsemaan YUTP-päätöksen yleistä säännöstä, jolla säädetään rajoittavista toimenpiteistä kolmatta maata vastaan.
69.
Unionin tuomioistuimella ei ole ollut vielä tilaisuutta selventää, suljetaanko tällainen toimivalta pois SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa.
70.
Katson, että SEU 24 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 275 artiklassa todellakin suljetaan pois unionin tuomioistuimen toimivalta tulkita YUTP-toimenpiteiden säännöksiä niiden tarkoituksen selventämiseksi.
71.
Tällainen tulkinta vastaa näissä kahdessa perussopimuksen määräyksessä vahvistetun toimivallan rajoituksen tarkoitusta. Perussopimusten laatijat pyrkivät näillä määräyksillä lähinnä jättämään unionin tuomioistuin politikoinnin ulkopuolelle YUTP:ssä. Jos unionin tuomioistuin voi valita oikeussäännön useiden mahdollisten tulkintojen väliltä, se vaikuttaa väistämättä kyseisen oikeussäännön laatijan/laatijoiden tekemään poliittiseen valintaan. Tilanne on tällainen silloinkin, jos tuomioistuimen tulkintaa rajoittaa muun muassa tarve tulkita sääntöä sen laatijan/laatijoiden tarkoituksen mukaisesti. Tämä tarkoitus ei ole aina ilmeinen, mikä tarkoittaa sitä, että siitä itsestään tulee tuomioistuimen tulkinnan kohde. (
42
)
72.
Onko tämä näkemys ristiriidassa sen käsitykseni kanssa, että unionin tuomioistuin voi arvioida kaikkien YUTP-toimenpiteiden ja myös yleisesti sovellettavien toimenpiteiden yhdenmukaisuutta perusoikeuksien kanssa (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 49 ja 50 kohta)? Kaiken kaikkiaan tutkimusvaiheet, jotka on toteutettava laillisuusvalvonnassa, edellyttävät tulkittavan oikeussäännön ymmärtämistä ja sen säännön ymmärtämistä, jonka yhteydessä sitä tulkitaan. Kun unionin tuomioistuin arvioi, onko YUTP-toimenpide perusoikeuskirjan mukainen, sen ei siis pidä tulkita vain perusoikeuskirjaa vaan myös YUTP-sääntöä, jonka laillisuutta arvioidaan. Tällaista ristiriitaa ei kuitenkaan tule esiin, jos hyväksytään se, että kun unionin tuomioistuin harjoittaa laillisuusvalvontaa, sitä sitoo tulkinta, jonka arvioitavan toimenpiteen laatija sille antaa joko asianosaisena unionin tuomioistuimessa nostetun suoran kanteen yhteydessä tai ennakkoratkaisumenettelyn osapuolena. Unionin tuomioistuin saa sitä vastoin arvioida SEU 24 artiklan 1 kohdan ja SEUT 275 artiklan mukaisesta toimivallan rajoituksesta huolimatta, onko YUTP-sääntö, sellaisena kuin sen laatija on sitä tulkinnut, sallittu unionin perusoikeuksien ja ‑periaatteiden valossa.
73.
Sen sijaan silloin, kun unionin tuomioistuimessa on vireillä ennakkoratkaisumenettely, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, ja siinä pyydetään selittämään sellaisen YUTP-säännön merkitystä, joka ei ole selvä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, sen käsiteltävänä on oikeussääntö, jolle voidaan väistämättä antaa erilaisia tulkintoja. Kyseisessä menettelyssä säännön laatijan/laatijoiden puoltama tulkinta on vain yksi mahdollinen tulkinta, ja muilla osapuolilla voi olla eri näkemyksiä. Tästä syystä ennakkoratkaisumenettely edellyttää, että unionin tuomioistuin päättää, mikä on ”oikea” tulkinta.
74.
Voidaan perustellusti kysyä, miksi unionin tuomioistuimen pitäisi noudattaa säännön laatijan esittämää tulkintaa, kun se arvioi kyseisen säännön laillisuutta, mutta kyetä antamaan säännölle merkitys, joka poikkeaa merkityksestä, jonka sen laatija on antanut tulkitessaan sitä ennakkoratkaisumenettelyssä.
75.
Syynä ovat unionin tuomioistuimen kahden erityyppisen toimivallan eri tarkoitukset. YUTP-toimenpiteen laillisuuden arvioinnilla (esimerkiksi kumoamiskanteiden, toimen pätevyyttä koskevien ennakkoratkaisupyyntöjen tai vahingonkorvauskanteiden yhteydessä) pyritään osoittamaan, että sääntöä, jolla on neuvoston tarkoittama merkitys, ei voida hyväksyä unionin oikeusjärjestyksessä. Unionin tuomioistuin ei voi toisin sanoen kyseenalaistaa, mitä neuvosto tarkoitti, mutta se voi tarkistaa, onko se, mitä neuvosto tarkoitti, unionin perusoikeuksien ja ‑periaatteiden mukaista.
76.
Tämä koskee sitä vastoin tulkintaan liittyvän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä säännön merkitystä sellaisena kuin eri toimijat, kuten sen laatija(t), pääasian asianosaiset ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin itse, ovat sitä tulkinneet. Sen jälkeen, kun sääntöä koskeva päätöksentekomenettely on päättynyt, se alkaa niin sanotusti elää omaa elämäänsä. Jos säännölle on sitä sovellettaessa mahdollista antaa erilaisia merkityksiä (ja tämä on mahdollista vain, jos ne eivät ole unionin perusoikeuksien ja ‑periaatteiden vastaisia), ei ole mitään syytä siihen, miksi yhden tulkinnan pitäisi olla ensisijainen johonkin toiseen tulkintaan nähden. Yhtenäisyyden nimissä unionin oikeusjärjestyksessä annettiin unionin tuomioistuimelle toimivalta valita yksi mahdollisista tulkinnoista. Tämä toimivalta suljettiin pois YUTP:n osalta.
77.
Tähän toimivallan rajaukseen liittyy väistämättä YUTP:tä koskevan lainsäädännön yhtenäisyyden heikentyminen. Koska välityspalvelujen käsitettä voidaan tulkita monin eri tavoin, sille saatetaan antaa yksi merkitys yhdessä jäsenvaltiossa ja eri merkitys toisen jäsenvaltion tuomioistuimissa. On kuitenkin oletettava, että perussopimusten laatijat hyväksyivät tällaisten poikkeamien mahdollisuuden rajoittaessaan unionin tuomioistuimen toimivaltaa SEU 24 artiklan 1 kohdalla ja SEUT 275 artiklalla. On mahdollista, että perussopimusten laativat pitivät parempana, että tällaiset poikkeamat ratkaistaisiin poliittisin mekanismein eikä tuomioistuimessa. Jos unionin tuomioistuimen tehtäväksi on annettava yhtenäisyyden varmistaminen sillä tavoin kuin sillä on tämä tehtävä EUT-sopimuksen perusteella, näihin kahteen määräykseen perustuva toimivaltaa koskeva rajoitus on poistettava perussopimusten muutoksella.
78.
Jos YUTP-päätöstä eivät kuitenkaan pane täytäntöön jäsenvaltiot, kuten tässä tapauksessa, vaan Euroopan unioni SEUT 215 artiklan nojalla annetulla asetuksella, unionin tuomioistuimella on täysimääräinen tulkintavalta kyseisen asetuksen osalta, ja se voi käyttää sitä ennakkoratkaisumenettelyssä. SEUT 215 artiklan nojalla annettu asetus on EUT-sopimuksen perusteella toteutettu toimenpide, jolla Euroopan unioni valitsee, mikä merkitys on annettava YUTP-päätöksen säännökselle. Koska ei ehkä ole selvää, minkä merkityksen unioni valitsi, unionin tuomioistuimelle on perussopimusten nojalla annettu tehtäväksi selventää tätä kyseisen asetuksen yhtenäisen soveltamisen varmistamiseksi.
79.
Tämä tarkoittaisi konkreettisemmin sitä, että jos päätöksen 2014/512/YUTP 2 artiklan 2 kohdan a alakohta olisi pantu täysimääräisesti täytäntöön asetuksella N:o 833/2014 sisällyttämällä siihen puolustustarvikkeita koskeva välityspalvelujen kielto, unionin tuomioistuimen tehtävänä olisi tulkita, kattaako välityspalvelujen käsite liiketoimet, jotka liittyvät tavaroihin, joita ei koskaan tuotu fyysisesti jäsenvaltion alueelle. Unionin tuomioistuimen tulkinta koskisi kuitenkin ainoastaan kyseistä asetusta eikä YUTP-päätöstä.
80.
Tässä mielessä komission väitettä, jonka mukaan unionin tuomioistuin on toimivaltainen tulkitsemaan päätöstä 2014/512/YUTP, koska välityspalveluja koskeva kielto puolustustarvikkeiden osalta olisi pitänyt ottaa käyttöön asetuksella N:o 833/2014, ei voida hyväksyä. Vaikka pitäisi paikkansa, että neuvosto menetteli virheellisesti, kun se ei sisällyttänyt välityspalveluja SEUT 215 artiklan nojalla annettuun asetukseen, tällaiseen asetukseen sisältyvä välityspalvelujen käsitteen tulkinta ei vaikuttaisi tämän käsitteen merkitykseen YUTP-päätöksessä. Tästä syystä ei ole tarpeen tutkia, oliko velvollisuus panna välityspalveluja koskeva kielto täytäntöön puolustustarvikkeiden osalta voimassa perussopimusten nojalla.
81.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että se ei ole toimivaltainen antamaan ratkaisua kolmanteen kysymykseen.
IV Ratkaisuehdotus
Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunalul Bucureștin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Oikeusvarmuuden periaate, nulla poena sine lege ‑periaate ja omaisuudensuojaa koskeva perusoikeus eivät ole esteenä kansallisille toimenpiteille, joilla määrätään päätöksen 2014/512/YUTP vastaisesti toteutetusta liiketoimesta saatujen tuottojen täysimääräisestä konfiskoinnista. Tämä pätee siinäkin tapauksessa, että konfiskointi on automaattinen seuraus siitä, että liiketoimesta ei ole ilmoitettu toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
Unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen antamaan ratkaisua kolmanteen kysymykseen.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annettu neuvoston päätös 2014/512/YUTP (EUVL 2014 L 229, s 13).
(
3
)	Ks. 18.12.2014 annettu lausunto 2/13 (Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen) (EU:C:2014:2454, 153–258 kohta), jossa unionin tuomioistuin selitti syyt, joiden vuoksi sopimusluonnos, joka koski Euroopan unionin liittymistä ihmisoikeussopimukseen, ei tuolloin ehdotetussa muodossa sopinut yhteen perussopimusten kanssa.
(
4
)	Kuten ennakkoratkaisupyynnössä todettiin, 5.7.2019–6.10.2021 voimassa olleella asetuksella nro 901/2019 korvattiin edellinen vientiä, tuontia ja muita liiketoimia koskevan valvontajärjestelmän kohteena olevien sotilaskäyttöön tarkoitettujen tuotteiden luettelon hyväksymisestä annettu ulkoministeriön asetus N:o 156/2018, joka oli voimassa 5.3.2018–4.7.2019. Näiden asetusten liitteisiin sisältyi erityisesti tuoteluokka ML11, jonka otsikko oli ”Sähkölaitteet, avaruusalukset ja komponentit, joita ei ole erikseen mainittu muualla tässä luettelossa”.
(
5
)	Kuten ennakkoratkaisupyynnössä todettiin, Romanian rahanpesun torjunnasta ja valvonnasta vastaava kansallinen virasto oli aikaisemmin tehnyt Nevesin epäillystä rahanpesurikoksesta kantelun, mutta kyseisen kantelun tutkinnasta luovuttiin 11.5.2020 sillä perusteella, ettei rikosta voitu todeta.
(
6
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 6.4.2009 antamaan tuomioon Ismayilov v. Venäjä (CE:ECHR:2008:1106JUD003035203) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 9.10.2009 antamaan tuomioon Moon v. Ranska (CE:ECHR:2009:0709JUD003997303).
(
7
)	Tuomio 28.3.2017 (C‑72/15, EU:C:2017:236; jäljempänä tuomio Rosneft).
(
8
)	Ks. esim. suuntaviivat rajoittavien toimenpiteiden (pakotteiden) täytäntöönpanoa ja arviointia varten EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla, neuvoston pääsihteeristö, Bryssel, asiakirja 5664/18, 4.5.2018 (jäljempänä pakotteita koskevat suuntaviivat), 4 kohta.
(
9
)	Saatavilla verkkosivuilla https://www.sanctionsmas.eu/#/main.
(
10
)	Ks. SEU 29 artiklan toinen virke.
(
11
)	Ks. esim. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 8 mainitut pakotteita koskevat suuntaviivat, 7 kohta. Ks. lisäksi esim. Portela, C., European Union Sanctions and Foreign Policy: When and why do they work?, Routledge, London/New York, 2010, erityisesti s. 19–28 kohta; Eckes, C., ”EU restrictive measures against natural and legal persons: From counterrorist to third country sanctions”, Common Market Law Review, Vol. 51(3), 2014, s. 869.
(
12
)	SEUT 215 artiklan 1 kohta vastaa olennaisilta osin aikaisempaa EY 60 artiklaa, joka liittyi pääomien liikkuvuutta ja maksuja koskeviin rajoittaviin toimenpiteisiin, ja aikaisempaa EY 301 artiklaa, joka koski toimia, joiden tarkoituksena on kokonaan tai osittain keskeyttää taloudelliset suhteet yhden tai useamman kolmannen maan kanssa taikka vähentää niitä. Lisäksi SEUT 215 artiklan 2 kohdassa sallitaan se, että neuvosto toteuttaa luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä, mitä edellytettiin ennen Lissabonin sopimusta aikaisemmassa EY 308 artiklassa (josta on tullut SEUT 352 artikla). Ks. tästä tuomio 19.7.2012, parlamentti v. neuvosto (C‑130/10, EU:C:2012:472, 51–53 kohta).
(
13
)	Ks. tuomio Rosneft, 89 kohta ja tuomio 6.10.2020, Bank Refah Kargaran v. neuvosto (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, 38 kohta).
(
14
)	Esim. rajoituksia, jotka koskevat pääsyä jäsenvaltioiden alueelle, sisällytetään todennäköisesti YUTP-päätöksiin mutta ei SEUT 215 artiklan nojalla annettuihin asetuksiin. Ks. tästä 6.10.2020 annettu tuomio Bank Refah Kargaran v. neuvosto (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, 41 kohta).
(
15
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta 17.3.2014 annettu neuvoston päätös 2014/145/YUTP (EUVL 2014 L 78, s. 16), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 13.9.2023 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2023/1767 (EUVL 2023 L 226, s. 104).
(
16
)	Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä 17.3.2014 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 269/2014 (EUVL 2014 L 78, s. 6), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 23.6.2023 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2023/1215 (EUVL 2023 LI 159, s. 330).
(
17
)	Ks. päätös 2014/512/YUTP, johdanto-osan 7–12 perustelukappale.
(
18
)	Kyseistä päätöstä on muutettu viimeksi 20.7.2023 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2023/1517 (EUVL 2023 L 184, s. 40).
(
19
)	Ks. tässä yhteydessä myös päätöksen 2014/512/YUTP johdanto-osan 10 perustelukappale, jonka sanamuoto on seuraava: ”Lisäksi jäsenvaltioiden olisi kiellettävä aseiden ja kaikentyyppisten niihin liittyvien tarvikkeiden myynti, toimitus, siirto tai vienti Venäjälle. Myös aseiden ja kaikentyyppisten niihin liittyvien tarvikkeiden hankinta Venäjältä olisi kiellettävä.”
(
20
)	Kursivointi tässä.
(
21
)	Rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan tilannetta epävakauttavien Venäjän toimien johdosta 31.7.2014 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 833/2014 (EUVL 2014 L 229, s. 1). Tätä asetusta on muutettu moneen kertaan, viimeksi 23.7.2023 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2023/1214 (EUVL 2023 L 159, s. 1).
(
22
)	Välityspalveluja koskeva kielto liittyi alun perin kaksikäyttötuotteisiin ja teknologiaan (asetuksen N:o 833/2014 4 artiklan 1 kohdan c alakohta, josta on tullut 2 artiklan 2 kohdan a alakohta). Kyseisen asetuksen myöhempien muutosten myötä välityspalveluja koskevaa kieltoa on laajennettu koskemaan muun muassa tuotteita, jotka voisivat edistää Venäjän sotilaallista ja teknologista kehittämistä ja teollisten valmiuksien kehittämistä (2 a ja 3 k artikla), ampuma-aseita (2 aa artikla), öljy- ja maakaasutuotteita (3, 3 b, 3 m ja 3 n artikla), ilmailu- ja avaruusteollisuuden tuotteita (3 c artikla), merenkulussa käytettäviä tuotteita (3 f artikla), rauta- ja terästuotteita (3 g artikla), ylellisyystuotteita (3 h artikla) ja kultaa (3 o artikla).
(
23
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 21 mainittu asetus 2023/1214, 1 artiklan 19 kohta.
(
24
)	Kyseisen säännöksen sanamuoto on nykyään seuraava: ”yhteisessä puolustustarvikeluettelossa lueteltuihin tuotteisiin ja teknologiaan tai siinä lueteltujen tuotteiden toimitukseen, valmistukseen, huoltoon ja käyttöön liittyvän teknisen avun tai välityspalvelujen antaminen suoraan tai välillisesti luonnollisille tai oikeushenkilöille, yhteisöille tai elimille Venäjällä tai Venäjällä käytettäväksi” (kursivointi tässä).
(
25
)	Sotilasteknologian ja puolustustarvikkeiden viennin valvontaa koskevien yhteisten sääntöjen määrittämisestä 8.12.2008 vahvistettu neuvoston yhteinen kanta 2008/944/YUTP (EUVL 2008 L 335, s. 99). Yleisesti kyseisen yhteisen kannan 1 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on arvioitava EU:n yhteisessä puolustustarvikeluettelossa olevien tuotteiden maastavientiä koskevia lupahakemuksia (jotka sisältävät mm. välityspalveluja koskevat lupahakemukset) tapauskohtaisesti sen 2 artiklassa lueteltujen usean (kahdeksan) perusteen mukaan.
(
26
)	Ks. yhteisen kannanoton 2008/944/YUTP 2 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
27
)	Ks. yhteisen kannan 2008/944/YUTP 12 artikla. EU:n yhteisestä puolustustarvikeluettelosta sovittiin alun perin vuonna 2000 (EUVL 2000 C 191, s. 1), ja sitä on sittemmin päivitetty useaan kertaan, viimeksi 20.2.2023 (EUVL 2023 C 72, s. 2).
(
28
)	Kyseistä yhteistä puolustustarvikeluetteloa käytetään myös muihin tarkoituksiin, myös YUTP:n ulkopuolella. Ks. esim. yhteisön sisällä tapahtuvia puolustukseen liittyvien tuotteiden siirtoja koskevien ehtojen yksinkertaistamisesta 6.5.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/43/EY (EUVL 2009 L 146, s. 1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 5.10.2022 annetulla komission delegoidulla direktiivillä (EU) 2023/277 (EUVL 2023 L 42, s. 1).
(
29
)	Neuvosto selitti niin ikään, että sen mielestä tilanne, joka liittyi välityspalveluihin, ei ole selkeämpi aseiden välityksen valvonnasta 23.6.2003 vahvistetun neuvoston yhteisen kannan 2003/468/YUTP (EUVL 2003 L 156, s. 79) perusteella.
(
30
)	Vaikuttaa näet siltä, että tällä hetkellä on voimassa useita unionin rajoittavia toimenpiteitä (Keski-Afrikan tasavalta, Kongon demokraattinen tasavalta, Iran, Pohjois-Korea, Etelä-Sudan, Sudan, terrorismi (ISISiä (Daesh ja Al-Qaida) ja Venezuela), joissa on määräyksiä, joissa vahvistetaan puolustustarvikkeisiin liittyviä välityspalveluja koskeva kielto sekä YUTP-päätöksessä että SEUT 215 artiklan nojalla annetussa asetuksessa. Sitä vastoin useiden muiden unionin rajoittavien toimenpiteiden (Valko-Venäjä, Libanon, Myanmar (Burma) ja Zimbabwe) osalta tällainen puolustustarvikkeisiin liittyvien välityspalvelujen kielto löytyy vain YUTP-päätöksestä eikä SEUT 215 artiklan nojalla annetusta asetuksesta.
(
31
)	Ks. ratkaisuehdotukseni KS ja KD, 53–155 kohta.
(
32
)	Unionin tuomioistuin on todennut tämän 24.6.2014 antamassaan tuomiossa parlamentti v. neuvosto (C‑658/11, EU:C:2014:2025, 70 kohta; jäljempänä tuomio Mauritius); 12.11.2015 antamassaan tuomiossa Elitaliana v. Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, 42 kohta) ja 19.7.2016 antamassaan tuomiossa H v. neuvosto ym. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 40 kohta).
(
33
)	Ks. esim. tuomio 25.1.2022, VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, 47 kohta).
(
34
)	Ks. esim. tuomio 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, EU:C:2007:261, 49 ja 50 kohta).
(
35
)	Ks. tuomio Rosneft, erityisesti 148–151 kohta.
(
36
)	Ks. tuomio 30.7.1996, Bosphorus (C‑84/95, EU:C:1996:312, 22 kohta). Kyseinen tuomio annettiin asiayhteydessä, jossa pantiin täytäntöön kauppasulku Jugoslavian liittotasavaltaa (Serbia ja Montenegro) vastaan.
(
37
)	Tuomio Rosneft, 149 kohta.
(
38
)	Tuomio Rosneft, 150 kohta.
(
39
)	Ks. esim. tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet) (C‑235/17, EU:C:2019:432, 72 kohta) ja tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym. (C‑83/20, EU:C:2022:346, 37 kohta).
(
40
)	Ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.1.2021, Karapetyan v. Georgia (CE:ECHR:2020:1015JUD006123312, § 37). Ks. tässä yhteydessä myös esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.4.2009, Ismayilov v. Venäjä (CE:ECHR:2008:1106JUD003035203, § 35) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.9.2021, Imeri v. Kroatia (CE:ECHR:2021:0624JUD007766814, § 86). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin hyväksyi erityisesti seuraamusmaksun määräämisen ja konfiskointitoimenpiteen olosuhteissa, joissa kantajana ollut yritys oli harjoittanut liiketoimintaansa ilman kansallisessa lainsäädännössä edellytettyjä lupia; ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.4.2017, S.C. Fiercolect Impex S.R.L. v. Romania (CE:ECHR:2016:1213JUD002642907, erityisesti § 62–§ 73).
(
41
)	Komissio totesi lisäksi, että nyt käsiteltävässä asiassa automaattisesta konfiskoinnista oli määrätty Nevesin osalta sillä perusteella, että se oli saatuaan varoituksen harkitusti laiminlyönyt noudattaa kansallisen lainsäädännön mukaista velvoitetta olla toteuttamatta liiketoimea ilmoittamatta siitä ennakolta toimivaltaisille viranomaisille.
(
42
)	Ks. ratkaisuehdotukseni KS ja KD 112 kohta.