62002CJ0293_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-293/02,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Royal Court of Jersey (Kanaløerne) ved afgørelse af 5. august 2002, indgået til Domstolen den 13. august 2002, i sagen
Jersey Produce Marketing Organisation Ltd
mod
States of Jersey,
Jersey Potato Export Marketing Board,
procesdeltagere:
Top Produce Ltd,
Fairview Farm Ltd,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene C.W.A. Timmermans, A. Rosas og J. Malenovský samt dommerne J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric (refererende dommer), S. von Bahr, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Klučka og U. Lõhmus,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. september 2004
efter at der er afgivet indlæg af:
– Jersey Produce Marketing Organisation Ltd ved advocate T. Le Cocq samt barristers M. Sheridan og J. Simor
– States of Jersey ved S. Nicolle, QC, R. Plender, QC, W. Bailhache, HM Attorney General for Jersey, og barrister M. Jarvis
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved X. Lewis, som befuldmægtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 3. maj 2005,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF.
2. Anmodningen er indgivet under en sag mellem Jersey Produce Marketing Organisation Ltd (herefter »JPMO«), på den ene side, og States of Jersey og Jersey Potato Export Marketing Board (herefter »PEMB«), på den anden side, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den lov, som er vedtaget af States of Jersey om godkendelse af ordningen om eksport og afsætning af kartofler fra Jersey (Jersey Potato Export Marketing Scheme Act 2001 (herefter »loven af 2001«), er forenelig med fællesskabsretten.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3. Artikel 23, stk. 1, EF bestemmer:
»Fællesskabets grundlag er en Toldunion, som omfatter al vareudveksling, og som indebærer forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater, såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, samt indførelse af en fælles toldtarif over for tredjeland.«
4. Artikel 25 EF bestemmer:
»Told ved indførsel og udførsel og andre afgifter med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne. Dette gælder også finanstold.«
5. Artikel 28 EF bestemmer:
»Kvantitative indførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.«
6. Artikel 29 EF bestemmer:
»Kvantitative udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.«
7. Artikel 299, stk. 4, EF bestemmer:
»Denne traktats bestemmelser finder anvendelse på de europæiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat.«
8. Samme artikels stk. 6 bestemmer:
»Uanset de foregående stykker gælder følgende:
[…]
c) Bestemmelserne i denne traktat finder kun anvendelse på Kanaløerne og øen Man i det omfang, det er nødvendigt for at sikre anvendelsen på disse øer af den ordning, der er fastsat i traktaten vedrørende de nye medlemsstaters tiltrædelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og af Det Europæiske Atomenergifællesskab, undertegnet den 22. januar 1972.«
9. Artikel 1 i protokol nr. 3 om Kanaløerne og øen Man (EFT Særudgave, 27.3.1972, s. 164, herefter »protokol nr. 3«), der er indeholdt som bilag til akten om vilkårene for Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT Særudgave, 27.3.1972, s. 14, herefter »tiltrædelsesakten fra 1972«), bestemmer:
»1. Fællesskabsreglerne vedrørende told og kvantitative restriktioner, navnlig tiltrædelsesaktens bestemmelse herom, anvendes på Kanaløerne og øen Man på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige. Især nedsættes told og afgifter med tilsvarende virkning gradvis mellem disse områder og Fællesskabet i dets oprindelige udstrækning og mellem disse områder og de nye medlemsstater, i det i tiltrædelsesaktens artikler 32 og 36 fastsatte tempo […]
2. For landbrugsprodukterne og for de produkter, der er opstået ved forædling af disse, og som er genstand for en særlig samhandelsordning, anvendes over for tredjelande de importafgifter og andre importforanstaltninger, som er fastsat i fællesskabsreglerne, og som anvendes af Det Forenede Kongerige.
Ligeledes anvendes de bestemmelser i fællesskabsreglerne og navnlig bestemmelserne i tiltrædelsesakten, der er nødvendige med henblik på i samhandelen med disse produkter at muliggøre den fri bevægelighed og overholdelsen af normale konkurrencevilkår.
Rådet fastsætter med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen vilkårene for anvendelsen af de i foregående afsnit nævnte bestemmelser på disse områder.«
10. I medfør af artikel 1, stk. 2, tredje afsnit, i protokol nr. 3 er vedtaget Rådets forordning (EØF) nr. 706/73 af 12. marts 1973 om de fællesskabsbestemmelser, der skal finde anvendelse på Kanaløerne og øen Man for samhandel med hensyn til landbrugsvarer (EFT L 68, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1174/86 af 21. april 1986 (EFT L 107, s. 1, herefter »forordning nr. 706/73«). Denne forordnings artikel 1 bestemmer:
»1. De fællesskabsbestemmelser, der gælder for Det Forenede Kongerige for samhandel, med hensyn til landbrugsvarer, der er omfattet af bilag II til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab samt for samhandel med hensyn til varer, der er omfattet af forordning nr. 170/67/EØF og forordning (EØF) nr. 1059/69, finder anvendelse på øerne bortset fra bestemmelserne om restitutioner og udligningsbeløb, som Det Forenede Kongerige yder ved udførsel.
2. Ved anvendelsen af de i stk. 1 nævnte regler betragtes Det Forenede Kongerige og øerne som én enkelt medlemsstat.
[…]«
11. Artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1) bestemmer:
»Fællesskabets toldområde omfatter:
– Kongeriget Belgiens område
[…]
– Den Portugisiske Republiks område
– Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands område samt Kanaløerne og øen Man.«
Nationale retsforskrifter
12. Det fremgår af den forelæggende rets forklaringer, at loven af 2001 blev vedtaget på foranledning af klager fra landbrugere over deres ringe fortjenstmargener ved salg af Jersey Royal-kartofler, som er øens vigtigste markafgrøde, og hvoraf størstedelen sælges i Det Forenede Kongerige. Ifølge landbrugerne skyldtes denne situation konkurrencen mellem afsætningsorganisationerne og den omstændighed, at landbrugerne ikke havde mulighed for at forhandle om eller ændre de betingelser, hvorunder afsætningsorganisationerne solgte deres produkter, ligesom de forretningsbetingelser, som afsætningsorganisationerne tilbød producenterne, var uigennemskuelige.
13. I artikel 2 i loven af 2001 er »eksport« defineret som »forsendelse af kartofler med henblik på salg uden for øen, enten direkte eller via et andet sted, til et bestemmelsessted i Det Forenede Kongerige, Bailiwick of Guernsey eller øen Man med henblik på forbrug dér«. »Kartofler« omfatter ifølge definitionen heraf i samme bestemmelse ethvert produkt, som er fremstillet på grundlag eller ved forædling af kartofler, uanset om det er bestemt til fødeindtagelse eller ej.
14. Ifølge loven må producenterne kun eksportere kartofler, hvis de er registreret hos PEMB og har indgået en afsætningsaftale med denne. Afsætningsorganisationerne må kun antage kartofler til eksport, hvis de har indgået en afsætningsaftale med PEMB.
15. Ifølge artikel 23, stk. 1, litra a), i loven om landbrugsafsætning på Jersey (Agricultural Marketing (Jersey) Law 1953, herefter »loven af 1953«) er det strafbart at sælge, tilbyde at sælge eller afgive købstilbud på et produkt, som er omfattet af loven, såfremt det sker i strid med gældende bestemmelser. Straffen udgør højst 200 £ og/eller fængsel indtil seks måneder.
16. I øvrigt fremgår det af artikel 32-39 og artikel 56 i loven af 2001 samt af artikel 23 i loven af 1953, at PEMB kan pålægge registrerede producenter sanktioner, hvis de tilsidesætter de afsætningsaftaler, de har indgået med PEMB, ligesom denne kan angive en producent, der har tilsidesat reglerne to gange, til States of Jerseys udvalg for landbrug og fiskeri, som i så fald kan slette den pågældende af registret, hvorved han fratages muligheden for at indgå sådanne aftaler.
17. Ifølge de af JMPO, States of Jersey og PEMB afgivne indlæg skal de afsætningsaftaler, som indgås mellem PEMB og producenterne, bl.a. indeholde bestemmelser om det areal, der anvendes til dyrkning af kartofler bestemt til eksport, navnene på de personer, som er godkendt af PEMB, og til hvem kartoflerne kan overdrages, eller de kvalitetsnormer og kriterier for god administration, som skal overholdes.
18. Det fremgår endvidere af samme indlæg, at de administrative aftaler, som er indgået mellem PEMB og afsætningsorganisationerne, bl.a. skal indeholde bestemmelser om navnene på de producenter, som er registreret hos PEMB, og hvis kartofler kan afsættes af de pågældende organisationer, de kvalitetsnormer, der skal overholdes, og de procedurer, som gælder for eksport eller anden behandling af de mængder kartofler, som overstiger den reelle eller forventede efterspørgsel på markedet. Det skal endvidere angives i disse aftaler, på hvilket grundlag afsætningsorganisationen fakturerer producenterne sine tjenesteydelser, sælger kartoflerne til køberne, modtager den af dem betalte pris og viderebetaler beløbet til producenterne. Endvidere skal alle de faktorer angives i de administrative aftaler, som kan føre til, at afsætningsorganisationen indgår aftaler med tredjemand på et andet grundlag end markedsprisen, de præmier eller bøder, der afhænger af udbyttet, og som gælder for organisationen, og de forpligtelser til at gøre reklame eller til at iværksætte salgsfremmende foranstaltninger, som påhviler PEMB eller afsætningsorganisationen, eller de udgifter, som denne skal afholde.
19. Ifølge det af JPMO anførte, som ikke modsiges af States of Jersey, fremgår det i øvrigt af loven af 2001, at PEMB efter eget skøn kan beslutte at indgå eller afstå fra at indgå en afsætningsaftale med en producent eller en administrativ aftale med en afsætningsorganisation. Ifølge JPMO fremgår det af samme lov, at PEMB bl.a. har bemyndigelse til at købe, forarbejde, sælge og transportere kartofler og til at fremme produktionen eller salget heraf samt fremme samarbejde, forskning eller uddannelse derom, at yde lån til registrerede producenter og at afkræve disse statistiske oplysninger.
20. Ifølge artikel 24 i loven af 2001 kan PEMB ved afgørelse kræve, at alle registrerede producenter bidrager til en særlig fond til dækning af deres væsentligste omkostninger og udgifter, og at de deltager i dækningen af deres eventuelle tab, uanset om producenterne på det pågældende tidspunkt har indgået en afsætningsaftale med PEMB eller ej.
21. Det er anført af Kommissionen i dens skriftlige indlæg og af JPMO under den mundtlige forhandling, uden at dette modsiges af States of Jersey, at det desuden er fastsat i denne bestemmelse, at producenternes bidrag i overensstemmelse med PEMB’s periodiske afgørelser beregnes enten på grundlag af det antal tons kartofler, som producenten sælger til eksport, eller på grundlag af de arealer, han har anvendt til dyrkning af kartofler i det foregående kalenderår.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
22. JPMO og Top Produce Ltd, som er henholdsvis sagsøger og første intervenient i hovedsagen, udgør to af de nuværende fire afsætningsorganisationer på Jersey. Deres virksomhed omfatter i alt ca. 80% af udførslerne af Jersey-kartofler til Det Forenede Kongerige. Den anden intervenient i hovedsagen, Fairview Farm Ltd, er moderselskab til Top Produce Ltd og en af de ca. 80 producenter af Jersey-kartofler på øen.
23. Ved den forelæggende ret har JPMO, Top Produce Ltd og Fairview Farm Ltd for det første gjort gældende, at selv om loven af 2001 må antages udelukkende at omfatte udførsler til Det Forenede Kongerige, har den i strid med artikel 28 EF og 29 EF en aktuel eller potentiel restriktiv virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. Navnlig finder loven ikke blot anvendelse på de direkte udførsler til Det Forenede Kongerige, men også på forsendelser af kartofler til en anden medlemsstat med henblik på forarbejdning eller transit inden den endelige forsendelse til Det Forenede Kongerige.
24. Den forelæggende ret er imidlertid på dette punkt af den opfattelse, at udtrykket »direkte eller via et andet sted« i artikel 2 i loven af 2001 alene har til formål at sikre, at der ikke sondres ved lovens anvendelse mellem kartofler, som forsendes til Det Forenede Kongerige direkte med færge, og kartofler, som forsendes via havne i Frankrig eller en anden medlemsstat. Den forelæggende ret har derfor antaget, at loven ikke finder anvendelse i det tilfælde, hvor kartoflerne forsendes til en anden medlemsstat med henblik på forarbejdning, såsom vask, emballering eller pakning i sække, og derpå transporteres til Det Forenede Kongerige med henblik på at blive afsat og forbrugt dér. Efter den forelæggende rets opfattelse er det eneste tilbageværende spørgsmål i denne forbindelse derfor, om loven af 2001 strider mod artikel 29 EF, fordi den finder anvendelse på kartofler, som forsendes direkte fra Jersey til Det Forenede Kongerige, men i transit via en anden medlemsstat uden at forlade transportfartøjet.
25. For det andet har JPMP, Top Produce Ltd og Fairview Farm Ltd anført, at loven af 2001 er i strid med artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF, da den hindrer samhandelen mellem Jersey og Det Forenede Kongerige.
26. Efter disse selskabers opfattelse må de nævnte traktatbestemmelser finde anvendelse på denne samhandel i medfør af bestemmelserne i protokol nr. 3, navnlig dennes artikel 1, stk. 1. Selv om Jersey og Det Forenede Kongerige må antages at udgøre én medlemsstat ved anvendelsen af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF, må disse traktatbestemmelser også antages at regulere samhandelen mellem to dele af samme medlemsstat (jf. bl.a. dom af 16.7.1992, sag C-163/90, Legros m.fl., Sml. I, s. 4625, af 9.8.1994, forenede sager C-363/93 og C-407/93 – C-411/93, Lancry m.fl., Sml. I, s. 3957, og af 14.9.1995, forenede sager C-485/93 og C-486/93, Simitzi, Sml. I, s. 2655).
27. De anfører endvidere, at betalingen af bidrag i hovedsagen til PEMB og pålæggelsen af sanktioner for tilsidesættelse af loven af 2001 har karakter af afgifter med tilsvarende virkning som en told, som er forbudt ved artikel 25 EF. Endvidere medfører den ordning, som er indført ved loven af 2001, indførsels- og udførselshindringer, som er forbudt ved artikel 28 EF og 29 EF, da den gør erhvervsudøvelse betinget af en registrering og af, at der indgås de i loven fastsatte afsætnings- og administrative aftaler.
28. Heroverfor har States of Jersey og PEMB gjort gældende, at handelen med kartofler mellem Jersey og Det Forenede Kongerige, som det bl.a. fremgår af artikel 299 EF, artikel 1 i protokol nr. 3 og artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 706/73, vedrører et rent intern forhold i denne medlemsstat uden nogen forbindelse til de situationer, som er omhandlet i artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF. I øvrigt vedrører dommene i sagerne Legros m.fl., Lancry m.fl. og Simitzi ikke artikel 28 EF og 29 EF, mens de afgifter, som var omhandlet i disse sager, gjaldt uden forskel for medlemsstatens interne og eksterne handel.
29. Endvidere kan artikel 23 EF og 25 EF efter de nævnte procesdeltageres opfattelse ikke anvendes i hovedsagen, da de bidrag og sanktioner, som er fastsat i loven af 2001, ikke opkræves og pålægges på grund af overskridelsen af en grænse.
30. Dette er baggrunden for, at Royal Court of Jersey har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er en lovbestemt ordning som den, der regulerer eksport af kartofler fra Jersey til Det Forenede Kongerige, en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative udførselsrestriktioner i strid med artikel 29 EF, fordi kartofler, der sendes direkte fra Jersey til Det Forenede Kongerige, kan blive transporteret via en anden medlemsstat, men uden at forlade transportfartøjet?
2) Er en lovbestemt ordning som den, der regulerer eksport af kartofler fra Jersey til Det Forenede Kongerige, uforenelig med artikel 23 EF, 25 EF og 28-29 EF, for så vidt som den kan påvirke samhandelen mellem Jersey og Det Forenede Kongerige (herunder Guernsey og øen Man) eller efter omstændighederne indebærer, at der opkræves afgifter i forbindelse med en sådan handel?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det andet spørgsmål
31. Med det andet spørgsmål, der bør behandles først – således som det er foreslået såvel af JPMO som af Kommissionen – ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning som den, der er oprettet ved loven af 2001.
32. For at kunne besvare dette spørgsmål må det først afgøres, om disse bestemmelser i EF-traktaten finder anvendelse på sådanne produkter, som er omfattet af loven af 2001, dvs. kartofler dyrket på Jersey samt produkter fremstillet på grundlag eller ved forædling af kartofler, uanset om de er bestemt til fødeindtagelse eller ej.
33. I bekræftende fald skal det endvidere afgøres, om samhandelen med sådanne produkter mellem Jersey og Det Forenede Kongerige ved anvendelsen af disse traktatbestemmelser skal behandles som samhandel med varer mellem medlemsstaterne, således som det gøres gældende af JPMO, eller om Jersey og Det Forenede Kongerige ved anvendelsen af disse traktatbestemmelser skal betragtes som én medlemsstat, således som det gøres gældende af States of Jersey.
34. Når dette andet aspekt er afklaret, skal det endelig afgøres, om de nævnte traktatbestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning med sådanne kendetegn som loven af 2001.
Anvendeligheden af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF på de af loven af 2001 omfattede produkter
35. Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i protokol nr. 3, anvendes fællesskabsreglerne vedrørende told og kvantitative restriktioner på Kanaløerne og øen Man på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige. Disse fællesskabsbestemmelser omfatter bl.a. artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF.
36. Nævnte stk. 1 sondrer ikke efter de pågældende produkters art. De omhandlede fællesskabsregler finder derfor anvendelse på alle de varer, som de normalt omfatter. Da de landbrugsprodukter, som er opregnet i EØF-traktatens bilag II (nu EF-traktatens bilag I), ikke indtager en særstilling i denne henseende, er de omfattet af stk. 1’s anvendelsesområde.
37. Artikel 1, stk. 2, i protokol nr. 3 ændrer ikke herved. Ifølge denne bestemmelse anvendes der for landbrugsprodukter og de produkter, der er opstået ved forædling af disse, og som er genstand for en særlig samhandelsordning, over for tredjelande de importafgifter og andre importforanstaltninger, som er fastsat i de fællesskabsregler, der gælder i Det Forenede Kongerige. Ligeledes anvendes de bestemmelser i fællesskabsreglerne, der er nødvendige med henblik på i samhandelen med disse produkter at muliggøre den frie bevægelighed og overholdelsen af normale konkurrencevilkår. I begge tilfælde fastsætter Rådet vilkårene for anvendelsen af de nævnte bestemmelser.
38. Nævnte stk. 2 er i det væsentlige udtryk for et ønske om at tage behørigt hensyn til, at landbrugsprodukterne inden for Fællesskabet omfattes af den fælles landbrugspolitik, og at de som følge heraf kan være undergivet et vist antal særordninger. Det er af hensyn hertil, at det er fastsat i denne bestemmelse, at der skal vedtages de foranstaltninger, der anses for nødvendige for at sikre, at den ordning, som er indført vedrørende Kanaløerne og øen Man, fungerer gnidningsløst, navnlig ved at anvende visse af de pågældende særordninger på disse territorier.
39. Derimod kan nævnte bestemmelse ikke fortolkes således, at anvendelsen af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF på landbrugsprodukter er betinget af, at Rådet vedtager sådanne foranstaltninger, eller at der inden for Fællesskabet gælder en fælles markedsordning vedrørende dem.
40. I denne forbindelse bemærkes i øvrigt, at den omstændighed, at der ikke er oprettet en fælles markedsordning for en bestemt landbrugssektor, ifølge fast retspraksis er uden betydning for anvendelsen af artikel 28 EF og 29 EF på samhandelen med produkter inden for denne sektor, ligesom Domstolen har fastslået, at dette også gjaldt for de medlemsstater, som tiltrådte Fællesskaberne i medfør af tiltrædelsesakten af 1972 (jf. herom, og netop hvad angår sektoren for kartofler, dom af 16.3.1977, sag 68/76, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 515, præmis 17-21, af 29.3.1979, sag 231/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1447, præmis 12-18, og af 11.6.1985, sag 288/83, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1761, præmis 23).
41. Af samtlige de anførte betragtninger følger, at artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF finder anvendelse på kartofler dyrket på Jersey og på produkter, der er fremstillet på denne ø ved forædling af kartofler, hvilke produkter tillige er omfattet af loven af 2001.
Spørgsmålet, om Det Forenede Kongeriges samt Kanaløernes og øen Mans område kan sammenlignes med én medlemsstats område ved anvendelsen af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF
42. Det fremgår af de forklaringer, som den forelæggende ret har givet inden for rammerne af en tidligere sag, at Jersey er en delvis selvstyrende besiddelse under den britiske Krone, som på Jersey repræsenteres af Lieutenant Governor, og at Det Forenede Kongeriges regering på Kronens vegne er ansvarlig for forsvar og internationale forbindelser (jf. i denne retning dom af 16.7.1998, sag C-171/96, Pereira Roque, Sml. I, s. 4607, præmis 11).
43. Jersey udgør ikke en del af Det Forenede Kongerige, men er et område, hvis udenrigsanliggender varetages af denne medlemsstat i artikel 299, stk. 4, EF’s forstand.
44. Som undtagelse fra nævnte stk. 4, hvorefter traktatens bestemmelser finder anvendelse på sådanne områder, bestemmer artikel 299, stk. 6, litra c), EF, at traktatens bestemmelser kun finder anvendelse på Kanaløerne og øen Man i det omfang, det er nødvendigt for at sikre anvendelsen på disse øer af den ordning, der er fastsat i tiltrædelsesakten af 1972. Den særlige ordning, som er omhandlet i denne bestemmelse, er indeholdt i protokol nr. 3.
45. Det bemærkes for det første, at Domstolen tidligere har fastslået, at ligesom sondringen mellem hjemmehørende på Kanaløerne og andre britiske statsborgere ikke kan sidestilles med nationalitetsforskellen mellem to medlemsstaters statsborgere, giver heller ikke de øvrige elementer vedrørende Kanaløernes status grundlag for at anse forholdet mellem disse øer og Det Forenede Kongerige for at svare til det forhold, der består mellem to medlemsstater (Pereira Roque-dommen, præmis 41 og 42).
46. Endvidere bemærkes, at det fremgår af ordlyden af artikel 1, stk. 1, i protokol nr. 3, at fællesskabsreglerne vedrørende told og kvantitative restriktioner anvendes på Kanaløerne og øen Man »på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige«.
47. Ordlyden af denne bestemmelse tyder på, at Det Forenede Kongerige og øerne i princippet skal anses for én medlemsstat ved anvendelsen af de nævnte fællesskabsregler.
48. Det forholder sig på samme måde med præcisionen i artikel 1, stk. 2, første afsnit, i protokol nr. 3 vedrørende de importafgifter og andre importforanstaltninger, som er fastsat i fællesskabsreglerne, og som »anvendes af Det Forenede Kongerige«.
49. Det må herom fremhæves, at denne fortolkning af artikel 1 i protokol nr. 3 også er den, som fællesskabslovgiver har lagt til grund.
50. Det fremgår nemlig af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2913/92, at Det Forenede Kongeriges område samt Kanaløerne og øen Man tilsammen udgør en del af Fællesskabets toldområde.
51. Det fremgår endvidere af artikel 1, stk. 1 og 2, i forordning nr. 706/73, at de fællesskabsbestemmelser, som ifølge denne bestemmelse også finder anvendelse på de nævnte øer, er dem, der »gælder for Det Forenede Kongerige«, og at »Det Forenede Kongerige og øerne [betragtes] som én enkelt medlemsstat« ved anvendelsen af disse regler.
52. Præcisionen i artikel 1, stk. 1, i protokol nr. 3, hvorefter told og afgifter med tilsvarende virkning gradvis nedsættes mellem øerne »og Fællesskabets i dets oprindelige udstrækning« og mellem øerne »og de nye medlemsstater« i det tempo, som er fastsat i tiltrædelsesakten af 1972, er ikke, som hævdet af JPMO, til hinder for en sådan fortolkning.
53. Navnlig henset til nævnte præcision i samme bestemmelse, hvorefter de pågældende fællesskabsregler skal anvendes på Kanaløerne og øen Man »på samme vilkår, som gælder i Det Forenede Kongerige«, må henvisningen i denne bestemmelse til »de nye medlemsstater« forstås som Kongeriget Danmark og Irland, men ikke Det Forenede Kongerige. Denne konklusion bekræftes i øvrigt af, at den pågældende henvisning, som det netop er anført, er indeholdt i en sætning, der alene har til formål at foreskrive en gradvis ophævelse af de former for told og afgifter med tilsvarende virkning, som fandtes ved tiltrædelsen i 1972. Det er ubestridt, at der ikke på daværende tidspunkt var nogen told på samhandelen med varer mellem Det Forenede Kongerige og de pågældende øer.
54. Det følger af samtlige de anførte betragtninger, at Kanaløerne, øen Man og Det Forenede Kongerige skal betragtes som én medlemsstat ved anvendelsen af artikel 23 EF, 25 EF, 28 EF og 29 EF.
Artikel 23 EF og 25 EF
55. Ifølge Domstolens faste praksis er enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer som følge af grænseoverskridelsen, uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, en afgift med tilsvarende virkning i den i artikel 23 EF og 25 EF forudsatte betydning, selv om den ikke opkræves til fordel for staten (jf. bl.a. dom af 1.7.1969, forenede sager 2/69 og 3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders, Sml. 1969, s. 49, org.ref.: Rec. s. 211, præmis 18, af 9.11.1983, sag 158/82, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3573, præmis 18, af 7.7.1994, sag C-130/93, Lamaire, Sml. I, s. 3215, præmis 13, af 21.9.2000, forenede sager C-441/98 og C-442/98, Michaïlidis, Sml. I, s, 7145, præmis 15, og af 23.4.2002, sag C-234/99, Nygård, Sml. I, s. 3657, præmis 19).
56. Det forholder sig kun anderledes, hvis den pågældende byrde udgør et forholdsmæssigt vederlag for en faktisk erlagt tjenesteydelse, eller hvis den opkræves som led i en almindelig intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på indenlandsk producerede og importerede eller eksporterede produkter, eller hvis den vedrører kontrol, der skal udføres for at opfylde fællesskabsretlige forpligtelser (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Danmark, præmis 19, og Lamaire-dommen, præmis 14).
57. I denne sag ønsker den forelæggende ret at kunne afgøre, om de obligatoriske afgifter, som PEMB kan opkræve i medfør af loven af 2001, og om de sanktioner, der kan anvendes over for producenter og afsætningsorganisationer, som handler i strid med den ved loven indførte ordning, udgør afgifter med tilsvarende virkning som en told i artikel 23 EF og 25 EF’s forstand.
58. Hvad for det første angår de bidrag, som PEMB kan pålægge registrerede producenter af kartofler i medfør af den ved loven af 2001 indførte ordning, fremgår det af retsforhandlingerne for Domstolen, at PEMB kan fastsætte størrelsen heraf enten på grundlag af den mængde kartofler, som den pågældende har produceret, og som faktisk er blevet eksporteret til Det Forenede Kongerige, eller på grundlag af de arealer, denne anvender til af kartoffelproduktion.
59. Indledningsvis bemærkes, at den forpligtelse til at lade sig registrere hos PEMB, som gælder ifølge den ved loven af 2001 indførte ordning – og den heraf følgende forpligtelse til at indbetale de bidrag, som i givet fald fastsættes af denne organisation – gælder for enhver producent af Jersey-kartofler, som eksporterer eller lader sine produkter eksportere til Det Forenede Kongerige.
60. En afgift, der pålægges således registrerede producenter, og som PEMB beregner på grundlag af den mængde kartofler, som produceres af den pågældende, og som eksporteres fra Jersey til Det Forenede Kongerige, udgør klart en økonomisk byrde, der opkræves som følge af udførslen, og som udelukkende rammer denne uden at udgøre et led i en almindelig, intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme kriterier anvendes på de afgiftspligtige varer uden hensyn til deres oprindelse, herkomst eller bestemmelse, og udgør ikke et modstykke til en konkret eller individuel fordel for den erhvervsdrivende, som står i et rimeligt forhold til den leverede tjenesteydelse (jf. analogt Lamaire-dommen, præmis 19).
61. Heroverfor har States of Jersey gjort gældende, at artikel 23 EF og 25 EF ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, da loven af 2001 kun vedrører »udførsler« af kartofler fra Jersey til Det Forenede Kongerige med henblik på forbrug dér, hvorfor loven kun finder anvendelse på forhold vedrørende en medlemsstats interne handel.
62. Herom bemærkes, at Domstolen har fastslået i præmis 32 i dommen i sagen Lancry m.fl., at en afgift, der proportionalt med varers toldværdi opkræves af en medlemsstat ved indførslen af alle varer til en region inden for dens territorium, må anses for en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, ikke blot når den opkræves ved indførsel af varer til denne region fra andre medlemsstater, men også når den opkræves ved indførsel af varer til regionen fra et andet område i den samme medlemsstat.
63. I præmis 26 og 27 i Simitzi-dommen fastslog Domstolen endvidere, at det samme måtte gælde for en afgift, der pålægges varer, som forsendes fra en region til andre regioner i samme stat, inden den konkluderede, at værdiafgifter, som alene opkræves af en medlemsstat ved forsendelse af varer fra en region af dens område til samme stats øvrige regioner, udgør afgifter med tilsvarende virkning som udførselstold.
64. Traktaten har i denne henseende tilsigtet at give bestemmelsen om fjernelse af told og afgifter med tilsvarende virkning en generel rækkevidde og virkning med henblik på at sikre de frie varebevægelser. Det er en nødvendig forudsætning for toldunionen, at der sikres frie varebevægelser mellem medlemsstaterne og mere generelt inden for toldunionen (jf. dom af 23.9.2003, sag C-30/01, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 9481, præmis 52 og 53).
65. I den foreliggende sag skal for det første bemærkes, navnlig under hensyn til konklusionen i denne doms præmis 54, at et bidrag som det i hovedsagen omhandlede, som PEMB beregner på grundlag af de mængder af kartofler, produceret af den pågældende, der er eksporteret fra Jersey til Det Forenede Kongerige, udgør en sådan afgift på varer, der forsendes fra én del af en medlemsstats område til en anden. For det andet skal det tilføjes, at selv om loven af 2001 ifølge sin ordlyd kun omfatter kartofler, der forsendes til Det Forenede Kongerige med henblik på forbrug dér, er der intet, der udelukker, at kartoflerne efter at være nået frem til Det Forenede Kongeriges område reeksporteres til andre medlemsstater, således at det pågældende bidrag kan ramme produkter, som faktisk er blevet eksporteret til de øvrige medlemsstater efter at være blevet forsendt i transit via Det Forenede Kongerige.
66. Det kan meget vel tænkes i den foreliggende sag, at der har udviklet sig en sådan reeksport fra Det Forenede Kongerige til de øvrige medlemsstater, da næsten alle Jersey Royal-kartofler, som produceres på Jersey, traditionelt eksporteres til Det Forenede Kongerige, således som det fremgår af de for Domstolen afgivne forklaringer.
67. Det følger af samtlige de anførte betragtninger, at et bidrag som det i sagen omhandlede, som PEMB beregner på grundlag af de mængder kartofler produceret af den pågældende, der er blevet eksporteret til Det Forenede Kongerige, strider mod artikel 23 EF og 25 EF.
68. Hvis PEMB derimod vælger at opkræve et bidrag, som beregnes på grundlag af de arealer, der anvendes til dyrkning af kartofler, uden at sondre mellem, om de f orbruges på øen eller eksporteres, synes et sådant bidrag principielt ikke at kunne udgøre en økonomisk byrde, der opkræves som følge af, at kartoflerne udføres.
69. Kommissionen har ganske vist anført, at sådanne bidrag generelt anvendes til finansiering af de forskellige aktiviteter, som udøves af PEMB, og som hovedsagelig vedrører rammerne for udførsler af Jersey-kartofler til Det Forenede Kongerige. Dette giver imidlertid ikke i sig selv grundlag for at antage, at bidragene udgør afgifter med tilsvarende virkning som en told, der er forbudt ved artikel 25 EF.
70. Hvad for det andet angår de sanktioner, som kan pålægges erhvervsdrivende ved en tilsidesættelse af bestemmelserne i loven af 2001, kan sådanne sanktioner, der alene har til formål at sikre den faktiske anvendelse af disse bestemmelser, ikke holdes adskilt fra disse, men udgør et supplement hertil.
71. Disse sanktioner er hverken knyttet til bestemmelserne i loven af 2001 vedrørende bidrag eller til andre bestemmelser, som fastsætter en afgift med tilsvarende virkning som told i artikel 25 EF’s forstand.
Artikel 29 EF
72. Indledningsvis bemærkes, at loven af 2001, som gælder for »udførsler« af kartofler og produkter fremstillet ved forædling af kartofler, ikke ses at indeholde nogen foranstaltning, som har lighed med indførselsrestriktioner, hvorfor det i denne sag er ufornødent at fortolke artikel 28 EF.
73. Hvad angår artikel 29 EF bemærkes, at denne bestemmelse ifølge fast retspraksis vedrører foranstaltninger, hvis formål eller virkning særligt er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling mellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, således at der herved sikres den pågældende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked en særlig fordel til skade for handelen eller produktionen i andre medlemsstater (jf. bl.a. dom af 8.11.1979, sag 15/79, Groenveld, Sml. s. 3409, præmis 7, og af 10.11.1992, sag C-3/91, Exportur, Sml. I, s. 5529, præmis 21).
74. Det er ubestridt i denne sag, at de forpligtelser, som er pålagt ved loven af 2001, særligt har til formål at regulere handelen med kartofler, der eksporteres til Det Forenede Kongerige, mens den produktion, der er bestemt til forbrug på Jerseys marked, ikke omfattes af loven.
75. Navnlig forbyder loven producenter på Jersey at eksportere eller tilbyde deres kartofler til eksport til markederne i Det Forenede Kongerige, hvis ikke producenterne er registreret hos PEMB, og hvis ikke de har indgået en afsætningsaftale med denne, som bl.a. fastlægger de arealer, som kan tilsås med henblik på eksport af høstudbyttet, og angiver navnene på de personer, som er godkendt til at aftage dette. Der kan idømmes strafferetlige sanktioner ved tilsidesættelse af disse forpligtelser, ligesom retten til medlemskab – og dermed retten til eksport – kan suspenderes i tilfælde af gentagelser. Loven af 2001 forbyder endvidere – ligeledes mod pålæggelse af straf – alle afsætningsorganisationer at foretage sådanne udførsler, hvis ikke de har indgået en administrativ aftale med PEMB, hvori bl.a. angives navnene på de sælgere, som de kan indkøbe hos.
76. Det er for det første åbenbart, at en sådan ordning efter selve sin karakter kan hindre udførslen af kartofler fra Jersey til markederne i Det Forenede Kongerige. Den medfører herved en forskel i behandlingen af Jerseys interne handel og eksporthandelen fra øen til Det Forenede Kongerige, hvorved der sikres øens produktion eller interne marked en særlig fordel, som i det foreliggende tilfælde er til skade for handelen med Det Forenede Kongerige.
77. Hvad angår sidstnævnte punkt fremgår det bl.a. af den forelæggende rets oplysninger, at formålet med vedtagelsen af loven af 2001 var at imødekomme klager fra producenterne af Jersey Royal-kartofler, som fandt, at de led skade på grund af manglen på gennemskuelighed og en overdreven konkurrence mellem afsætningsorganisationerne, og at de havde for ringe fortjenstmargener af deres produktion, hvorom det i øvrigt er ubestridt, at den for størstedelens vedkommende er bestemt til eksport til Det Forenede Kongeriges marked.
78. States of Jersey har i øvrigt ikke bestridt, at denne lov hindrer udførslerne til Det Forenede Kongerige, men har begrænset sig til at gøre gældende, dels at kun disse udførsler var omfattet af loven af 2001, dels at handelen mellem Jersey og Det Forenede Kongerige måtte anses for en intern samhandel inden for en medlemsstat ved anvendelsen af artikel 28 EF og 29 EF, hvorfor disse to traktatbestemmelser ikke kan finde anvendelse på loven.
79. Herom må dog fremhæves, at denne opfattelse ikke tager hensyn til den omstændighed, som allerede er anført i denne doms præmis 65, at selv om loven af 2001 efter sin ordlyd kun omfatter kartofler, der forsendes til Det Forenede Kongerige med henblik på forbrug dér, er der intet, der udelukker, at kartoflerne efter at være nået frem til Det Forenede Kongeriges område reeksporteres til andre medlemsstater.
80. Det følger heraf, at de restriktioner, som er indført ved loven af 2001 med hensyn til Jersey Royal-kartofler, der forsendes til Det Forenede Kongerige – og hvis væsentligste virkning er at begrænse eksporten, som anført i denne doms præmis 75 og 76 – derfor i sidste ende også kan hindre eksporten af disse produkter til de øvrige medlemsstater og have samme negative virkning på disses markeder som på Det Forenede Kongeriges marked.
81. Som anført i denne doms præmis 66, kan det meget vel tænkes, at der har udviklet sig en sådan reeksport fra Det Forenede Kongerige til de øvrige medlemsstater af Jersey Royal-kartofler hidrørende fra Jersey, da næsten alle Jersey Royal-kartofler eksporteres fra Jersey til Det Forenede Kongerige, og da den ordning, som blev indført ved loven af 2001, som fastsætter rammerne for dette marked, bidrager til opretholdelsen af denne situation. Vedrørende det sidstnævnte punkt skal endvidere bemærkes, at de afsætningsaftaler, som indgås mellem PEMB og de registrerede landbrugere, på forhånd skal angive de arealer, der anvendes til dyrkning af kartofler bestemt til eksport til Det Forenede Kongerige.
82. I øvrigt har States of Jersey gjort gældende i sine skriftlige indlæg, at den ordning, som blev indført ved loven, ikke står i misforhold til det tilstræbte forhold, som er at fremme loyaliteten og gennemskueligheden i forbindelserne mellem producenterne og afsætningsorganisationerne.
83. Herved er det dog tilstrækkeligt at anføre, at det i hvert fald er muligt at forfølge sådanne formål med andre midler, som i modsætning til dem, der er anvendt i loven af 2001, ikke indebærer anvendelse af foranstaltninger med tilsvarende virkning som en kvantitativ udførselsrestriktion, der er forbudt ved artikel 29 EF.
84. Endelig tilføjes, at det bidrag, som PEMB hævdes at pålægge producenterne på grundlag af de arealer, disse anvender til dyrkning af kartofler, er i strid med fællesskabsretten, i det omfang det anvendes til finansiering af denne organisations aktiviteter, hvorom det er fastslået, at de strider mod artikel 29 EF (jf. dom af 13.12.1983, sag 222/82, Apple and Pear Development Council, Sml. s. 4083, præmis 32 og 33).
85. Det andet spørgsmål skal herefter besvares på følgende måde:
Bestemmelserne i artikel 29 EF, sammenholdt med artikel 1 i protokol nr. 3, skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, der
– dels, mod pålæggelse af sanktioner, forbyder producenterne på Jersey at eksportere eller tilbyde at eksportere deres kartofler til Det Forenede Kongeriges marked, medmindre de er registreret hos en organisation som PEMB og har indgået en afsætningsaftale med denne, hvori bl.a. fastsættes de arealer, som kan tilsås med henblik på eksport af høstudbyttet, og angives navnene på de personer, som er godkendt til at aftage dette
– dels, ligeledes mod pålæggelse af sanktioner, forbyder alle afsætningsorganisationer at foretage sådanne udførsler, medmindre de har indgået en administrativ aftale med samme organisation, hvori bl.a. angives navnene på de sælgere, som de er berettiget til at foretage indkøb hos.
Bestemmelserne i artikel 23 EF og 25 EF, sammenholdt med artikel 1 i protokol nr. 3, skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en organisation som PEMB har beføjelse til at pålægge kartoffelproducenter på Jersey et bidrag, hvis størrelse fastsættes på grundlag af de mængder kartofler, som de pågældende har produceret, og som eksporteres til Det Forenede Kongerige.
Fællesskabsretten er til hinder for, at der under samme betingelser opkræves en afgift, hvis størrelse fastsættes af en sådan organisation på grundlag af det landbrugsareal, de pågældende anvender til dyrkning af kartofler, i det omfang indtægterne herfra anvendes til finansiering af aktiviteter, der udøves af denne organisation i strid med artikel 29 EF.
Det første spørgsmål
86. Da artikel 29 EF, som det fremgår af svaret på det andet præjudicielle spørgsmål, skal fortolkes således, at den er til hinder for en lovgivning som loven af 2001, i det omfang bestemmelserne heri berører udførslerne fra Jersey til Det Forenede Kongerige, er det ikke nødvendigt at give en særskilt besvarelse af det første spørgsmål. Det fremgår således klart, at denne fortolkning må anlægges, uanset om de eksporterede varer forsendes direkte til Det Forenede Kongerige eller forsendes i transit via en havn i en anden medlemsstat.
Sagens omkostninger
87. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1) Bestemmelserne i artikel 29 EF, sammenholdt med artikel 1 i protokol nr. 3 om Kanaløerne og øen Man, der er indeholdt som bilag til akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, der
– dels, mod pålæggelse af sanktioner, forbyder producenterne på Jersey at eksportere eller tilbyde at eksportere deres kartofler til Det Forenede Kongeriges marked, medmindre de er registreret hos en organisation som Jersey Potato Export Marketing Board og har indgået en afsætningsaftale med denne, hvori bl.a. fastsættes de arealer, som kan tilsås med henblik på eksport af høstudbyttet, og angives navnene på de personer, som er godkendt til at aftage dette
– dels, ligeledes mod pålæggelse af sanktioner, forbyder alle afsætningsorganisationer at foretage sådanne udførsler, medmindre de har indgået en administrativ aftale med samme organisation, hvori bl.a. angives navnene på de sælgere, som de er berettiget til at foretage indkøb hos.
2) Bestemmelserne i artikel 23 EF og 25 EF, sammenholdt med artikel 1 i protokol nr. 3, skal fortolkes således, at de er til hinder for en ordning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en organisation som Jersey Potato Export Marketing Board har beføjelse til at pålægge kartoffelproducenter på Jersey et bidrag, hvis størrelse fastsættes på grundlag af de mængder kartofler, som de pågældende har produceret, og som eksporteres til Det Forenede Kongerige.
3) Fællesskabsretten er til hinder for, at der under samme betingelser opkræves en afgift, hvis størrelse fastsættes af en sådan organisation på grundlag af det landbrugsareal, de pågældende anvender til dyrkning af kartofler, i det omfang indtægterne herfra anvendes til finansiering af aktiviteter, der udøves af denne organisation i strid med artikel 29 EF.