ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
11 de novembro de 2021 (*)
«Reenvio prejudicial — Política externa e de segurança comum (PESC) — Medidas restritivas contra a República Islâmica do Irão — Regulamento (CE) n.o 423/2007 — Congelamento de fundos de pessoas, entidades ou organismos identificados pelo Conselho da União Europeia como estando envolvidos na proliferação nuclear — Conceitos de “congelamento de fundos” e de “congelamento de recursos económicos” — Possibilidade de aplicar uma medida cautelar a fundos e recursos económicos congelados — Crédito anterior ao congelamento de bens e alheio ao programa nuclear e balístico iraniano»
No processo C‑340/20,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França), por Decisão de 10 de julho de 2020, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de julho de 2020, no processo
Bank Sepah
contra
Overseas Financial Limited,
Oaktree Finance Limited,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: L. Bay Larsen, vice‑presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de presidente da Primeira Secção, J.‑C. Bonichot e M. Safjan (relator), juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
considerando as observações apresentadas:
—        em representação do Bank Sepah, por L. Vidal e J.‑M. Thouvenin, avocats,
—        em representação da Overseas Financial Limited e da Oaktree Finance Limited, por P. Spinosi, avocat,
—        em representação do Governo francês, por J.‑L. Carré, E. de Moustier e A. Daniel, na qualidade de agentes,
—        em representação da Comissão Europeia, por A. Bouquet e J. Roberti di Sarsina, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 17 de junho de 2021,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o, alíneas h) e j), e do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2007, L 103, p. 1), do artigo 1.o, alíneas h) e i), e do artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.o 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1), bem como do artigo 1.o, alíneas j) e k), e do artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.o 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe o Bank Sepah, uma sociedade com sede em Teerão (Irão), à Overseas Financial Limited e à Oaktree Finance Limited, estabelecidas no Estado de Delaware (Estados Unidos), a respeito da possibilidade de aplicar, sem autorização prévia da autoridade nacional competente, medidas cautelares sobre fundos e recursos económicos congelados no âmbito de medidas restritivas tomadas contra a República Islâmica do Irão.
Quadro jurídico
Direito internacional
3        Com vista a pressionar a República Islâmica do Irão, para que esta última ponha termo às suas atividades nucleares que comportam um risco de proliferação e o desenvolvimento de vetores de armas nucleares, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (a seguir «Conselho de Segurança») adotou, em 23 de dezembro de 2006, com base no artigo 41.o do capítulo VII, da Carta das Nações Unidas, a Resolução 1737 (2006), que impõe um determinado número de medidas restritivas contra esse Estado.
4        Nos termos dos pontos 2 e 12 da referida resolução, o Conselho de Segurança:
«2.      Decide, neste contexto, que o Irão deve suspender sem mais demora as seguintes atividades nucleares sensíveis relativas à proliferação […]
[…]
12.      Decide que todos os Estados devem congelar os fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que se encontrem nos seus territórios à data da adoção da presente Resolução ou em qualquer momento posterior, que sejam propriedade ou que estejam sob controlo das pessoas ou entidades designadas no anexo, bem como das outras pessoas ou entidades designadas pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité [de Sanções] como estando envolvidas, diretamente associadas ou a apoiar as atividades nucleares sensíveis do Irão relativas à proliferação ou o desenvolvimento de sistemas vetores de armas nucleares ou por pessoas ou entidades agindo em seus nomes ou sob as suas instruções, ou por entidades que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo, incluindo por meios ilícitos […], e mais decide que todos os Estados devem assegurar que os seus nacionais ou quaisquer outras pessoas que se encontrem nos seus territórios não coloquem à disposição de tais pessoas ou entidades quaisquer fundos, ativos financeiros e recursos económicos, nem permitam que estes sejam utilizados em seu benefício».
5        Com a Resolução 1747 (2007), de 24 de março de 2007, o Conselho de Segurança inscreveu o Bank Sepah na lista das entidades envolvidas em atividades nucleares ou relativas a mísseis balísticos iranianas, cujos bens devem ser congelados.
Direito da União
Posição Comum 2007/140/PESC
6        A fim de executar a Resolução 1737 (2006), o Conselho da União Europeia adotou a Posição Comum 2007/140/PESC, de 27 de fevereiro de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO 2007, L 61, p. 49).
7        Os considerandos 1 e 9 desta posição comum enunciavam:
«(1) Em 23 de dezembro de 2006, o Conselho de Segurança […] aprovou a Resolução 1737 (2006) […], na qual instou o Irão a suspender sem demora determinadas atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação e impôs algumas medidas restritivas contra o Irão.
[…]
(9)      A [Resolução] 1737 (2006) impõe, além disso, o congelamento dos fundos, outros ativos financeiros e recursos económicos que estejam na posse, sejam propriedade ou se encontrem à disposição ou sob controlo, direta ou indiretamente, das pessoas ou entidades designadas pelo Conselho de Segurança […] ou pelo Comité [de Sanções] como estando implicadas ou diretamente associadas a atividades nucleares iranianas sensíveis em termos de proliferação ou ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares, ou como prestando apoio a tais atividades, ou de pessoas ou entidades que atuem em seu nome ou sob a sua direção, ou de entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob seu controlo, inclusive através de meios ilícitos, impõe igualmente a obrigação de não colocar à disposição dessas pessoas ou entidades, ou não disponibilizar, em seu benefício, quaisquer fundos, ativos financeiros ou recursos económicos.»
8        O artigo 5.o, n.o 1, da referida posição comum dispunha:
«São congelados todos os fundos e recursos económicos que estejam na posse, sejam propriedade ou se encontrem à disposição ou sob controlo, direta ou indiretamente, de:
a)      Pessoas e entidades designadas no anexo da [Resolução] 1737 (2006), bem como de outras pessoas e entidades designadas pelo Conselho de Segurança ou pelo Comité [de Sanções] em conformidade com o ponto 12 da [Resolução] 1737 [(2006)], sendo que a lista dessas pessoas consta do anexo I;
[…]»
Regulamento n.o 423/2007
9        Com base na Posição Comum 2007/140, o Conselho adotou o Regulamento n.o 423/2007, que entrou em vigor em 20 de abril de 2007.
10      Nos termos do considerando 3 deste regulamento:
«[As] medidas [restritivas previstas na Posição Comum 2007/140] são abrangidas pelo âmbito de aplicação do Tratado que institui a Comunidade Europeia e, por conseguinte, a fim de garantir a sua aplicação uniforme por parte dos operadores económicos de todos os Estados‑Membros, é necessário aprovar uma legislação comunitária que permita a sua aplicação a nível da Comunidade.»
11      O artigo 1.o, alíneas h) e j), do referido regulamento previa:
«Apenas para efeitos do presente regulamento, aplicam‑se as seguintes definições:
[…]
h)      “Congelamento de fundos”, qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização, acesso ou operação de fundos suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a utilização dos fundos, incluindo a gestão de carteiras;
[…]
j)      “Congelamento de recursos económicos”, qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, nomeadamente, mediante a sua venda, locação ou hipoteca».
12      O artigo 7.o do mesmo regulamento dispunha:
«1.      São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas, entidades ou organismos enumerados no anexo IV, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detidos ou controlados. O anexo IV inclui as pessoas, entidades e organismos designados pelo Conselho de Segurança […] ou pelo Comité de Sanções em conformidade com o ponto 12 da Resolução 1737 (2006) […].
[…]
3.      Não podem ser colocados, direta ou indiretamente, à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados nos anexos IV e V, nem utilizados em seu benefício quaisquer fundos ou recursos económicos.
4.      É proibida a participação, consciente e intencional, em atividades que tenham por objeto ou efeito, direto ou indireto, contornar as medidas referidas nos n.os 1, 2 e 3.»
13      Nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 423/2007:
«Em derrogação do disposto no artigo 7.o, as autoridades competentes dos Estados‑Membros indicadas nos sítios web enumerados no anexo III podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados, se estiverem reunidas as seguintes condições:
a)      Os fundos e recursos económicos foram objeto de um privilégio decidido por via judicial, administrativa ou arbitral antes de 23 de dezembro de 2006, ou de uma decisão judicial, administrativa ou arbitral proferida antes dessa data;
[…]»
14      O artigo 9.o deste regulamento previa:
«Em derrogação do disposto no artigo 7.o e desde que um pagamento a efetuar por uma pessoa, entidade ou organismo enumerado nos anexos IV ou V seja devido no âmbito de um contrato, de um acordo ou de uma obrigação assumida por essa pessoa, entidade ou organismo antes da data da sua designação pelo Comité de Sanções, pelo Conselho de Segurança ou pelo Conselho, as autoridades competentes dos Estados‑Membros, enumeradas no anexo III podem autorizar, nas condições que considerem adequadas, a liberação de determinados fundos ou recursos económicos congelados, se estiverem reunidas as seguintes condições:
a)      A autoridade competente em causa determinou que:
i)      os fundos ou os recursos económicos serão utilizados num pagamento a efetuar por uma pessoa, entidade ou organismo enumerado nos anexos IV ou V,
ii)      o contrato, acordo ou obrigação não contribuem para o fabrico, venda, compra, transferência, exportação, importação ou transporte de produtos e tecnologias enumerados nos anexos I e II, e
iii)      o pagamento não é contrário ao n.o 3 do artigo 7.o;
b)      Sendo aplicável o n.o 1 do artigo 7.o, o Estado‑Membro em causa notificou o Comité de Sanções dessa decisão e da sua intenção de conceder a autorização e o Comité de Sanções não apresentou objeções no prazo de dez dias úteis a contar da notificação; e
c)      Sendo aplicável o n.o 2 do artigo 7.o, o Estado‑Membro em causa notificou essa decisão e a sua intenção de conceder uma autorização aos outros Estados‑Membros e à Comissão, com pelo menos duas semanas de antecedência.»
15      O artigo 10.o do referido regulamento dispunha:
«1.      Em derrogação do disposto no artigo 7.o, as autoridades competentes dos Estados‑Membros indicadas nos sítios web enumerados no anexo III podem autorizar, nas condições que considerem adequadas, a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados, ou disponibilizar certos fundos ou recursos económicos, se estiverem reunidas as seguintes condições:
a)      A autoridade competente em causa determinou que os fundos ou recursos económicos:
i)      são necessários para fazer face às necessidades essenciais das pessoas enumeradas nos anexos IV ou V e dos membros do respetivo agregado familiar, incluindo a compra de géneros alimentícios, o pagamento de rendas ou empréstimos hipotecários, medicamentos e tratamentos médicos, impostos, apólices de seguro e serviços públicos,
ii)      são destinados exclusivamente ao pagamento de honorários profissionais razoáveis e ao reembolso de despesas associadas com a prestação de serviços jurídicos, ou
iii)      são destinados exclusivamente ao pagamento de encargos ou taxas de serviço correspondentes à manutenção ou gestão normal de fundos ou de recursos económicos congelados; e
[…]
2.      Em derrogação do disposto no artigo 7.o, as autoridades competentes dos Estados‑Membros indicadas nos sítios web enumerados no anexo III podem autorizar a liberação de certos fundos ou recursos económicos congelados, ou disponibilizar certos fundos ou recursos económicos, após terem determinado que os fundos ou os recursos económicos são necessários para fazer face a despesas extraordinárias, desde que:
a)      Referindo‑se essa autorização a uma pessoa, entidade ou organismo enumerado no anexo IV, a decisão tenha sido notificada pelo Estado‑Membro em causa ao Comité de Sanções e por este aprovada; e
b)      Referindo‑se essa autorização a uma pessoa, entidade ou organismo enumerado no anexo V, a autoridade competente tenha notificado os fundamentos da decisão de conceder essa autorização específica às outras autoridades competentes dos Estados‑Membros e à Comissão, com pelo menos duas semanas de antecedência.
[…]»
16      Na sequência da adoção da Resolução 1747 (2007), o Conselho adotou a Posição Comum 2007/246/PESC, de 23 de abril de 2007, que altera a Posição Comum 2007/140 (JO 2007, L 106, p. 67).
17      A Comissão adotou o Regulamento (CE) n.o 441/2007, de 20 de abril de 2007, que altera o Regulamento n.o 423/2007 (JO 2007, L 104, p. 28). Através do Regulamento n.o 441/2007, o Bank Sepah foi inscrito na lista constante do anexo IV do Regulamento n.o 423/2007.
18      Em 25 de outubro de 2010, o Conselho adotou o Regulamento n.o 961/2010, pelo qual o Regulamento n.o 423/2007 foi revogado. O Regulamento n.o 961/2010 foi revogado, por sua vez, pelo Regulamento n.o 267/2012.
19      O artigo 1.o, alíneas h) e i), e o artigo 16.o do Regulamento n.o 961/2010, bem como o artigo 1.o, alíneas j) e k), e o artigo 23.o do Regulamento n.o 267/2012, são, em substância, idênticos ao artigo 1.o, alíneas h) e j), e ao artigo 7.o do Regulamento n.o 423/2007. O nome do Bank Sepah foi inscrito nas listas contidas no anexo VII do Regulamento n.o 961/2010 e no anexo VIII do Regulamento n.o 267/2012.
Direito francês
Código de Processo Civil de Execução
20      O artigo L. 521‑1 do code des procédures civiles d’exécution (Código de Processo Civil de Execução) enuncia:
«O arresto pode incidir sobre todos os bens móveis, corpóreos ou incorpóreos pertencentes ao devedor. Torna‑os indisponíveis. […]»
21      O artigo L. 522‑1 desse código prevê:
«O credor que tenha obtido ou possua um título executivo que declara um crédito líquido e exigível pode proceder à venda dos bens que foram tornados indisponíveis até ao limite do montante do seu crédito.»
22      O artigo L. 523‑1 do referido código dispõe:
«Quando o arresto diz respeito a um crédito que tem por objeto uma quantia em dinheiro, o ato de arresto torna‑a indisponível até ao limite do montante autorizado pelo juiz ou, quando essa autorização não seja necessária, até ao limite do montante pelo qual o arresto é efetuado. O arresto produz os efeitos de uma consignação previstos no artigo 2350.o do code civil [(Código Civil)].»
23      Nos termos do artigo L. 531‑1 do Código de Processo Civil de Execução:
«Pode ser constituída uma garantia judicial a título cautelar sobre bens imóveis, bens comerciais, ações e valores mobiliários.»
24      O artigo L. 531‑2 deste código tem a seguinte redação:
«Os bens sujeitos a uma garantia judicial permanecem alienáveis. O preço é pago e distribuído nas condições estabelecidas por decreto do Conseil d’État [(Conselho de Estado, França)].
Todavia, em caso de venda de valores mobiliários inscritos numa conta aberta e gerida por um intermediário autorizado, o preço pode ser utilizado para adquirir outros valores que são então sub‑rogados aos valores vendidos.»
Código Civil
25      O artigo 2333.o do Código Civil prevê:
«O penhor é uma convenção pela qual o constituinte concede a um credor o direito de se fazer pagar preferencialmente em relação aos seus outros credores sobre um bem móvel ou um conjunto de bens móveis corpóreos, presentes ou futuros.
[…]»
26      O artigo 2350.o deste código dispõe:
«O depósito ou a consignação de montantes, títulos ou valores, decretado judicialmente a título de garantia ou a título cautelar, implica afetação especial e direito de preferência no sentido do artigo 2333.o»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
27      Por Acórdão de 26 de abril de 2007, a cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris, França) condenou o Bank Sepah a pagar à Overseas Financial e à Oaktree Finance as quantias de 2 500 000 dólares americanos (USD) (cerca de 1 800 000 euros) e de 1 500 000 dólares americanos (USD) (cerca de 1 100 000 euros), respetivamente, acrescidas de juros à taxa legal a contar dessa data.
28      Após a obtenção de pagamentos parciais ocorridos entre o ano de 2007 e o ano de 2011, a Overseas Financial e a Oaktree Finance requereram, em 2 de dezembro de 2011, ao Ministro da Economia (França) que autorizasse, nos termos do artigo 8.o do Regulamento n.o 423/2007, a libertação do saldo em dívida. A Overseas Financial e a Oaktree Finance interpuseram um recurso de anulação do indeferimento tácito do seu pedido no tribunal administratif de Paris (Tribunal Administrativo de Paris, França). Este último negou provimento ao recurso por Sentença de 21 de outubro de 2013.
29      Em 17 de maio de 2016, a Overseas Financial e a Oaktree Finance emitiram ordens de pagamento para efeitos de arresto contra o Bank Sepah, antes de requererem, em 5 de julho de 2016, a penhora e a apreensão de participações sociais e de valores mobiliários nas mãos de um banco francês. Por Sentença de 9 de janeiro de 2017, o juiz de execução do tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primeira Instância de Paris, França) validou estas apreensões, bem como o seu montante, incluindo os juros previstos no Acórdão da cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) de 26 de abril de 2007. Embora o Bank Sepah tenha considerado que estava obrigado a pagar a quantia principal a que tinha sido condenado, entendeu, em contrapartida, que não era responsável pelos juros e, por conseguinte, impugnou as medidas de execução perante esse juiz de execução. Alegou, nomeadamente, que não podia ser obrigado a pagar juros, considerando estar impossibilitado de pagar a sua dívida por um caso de força maior decorrente do congelamento dos seus ativos pelo Regulamento n.o 423/2007, o que levou à suspensão desses juros.
30      Tendo esta argumentação sido rejeitada pelo referido juiz de execução, o Bank Sepah interpôs recurso. Por Acórdão de 8 de março de 2018, a cour d’appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) negou provimento ao recurso com o fundamento de que a indisponibilidade provisória dos fundos e recursos económicos do Bank Sepah não tinha tido incidência na contagem dos juros.
31      Além disso, esse órgão jurisdicional salientou, por um lado, que se aplicava um prazo de prescrição de cinco anos às circunstâncias do caso em apreço e, por outro, que nada impediu que a Overseas Financial e a Oaktree Finance adotassem medidas de execução a título cautelar, as quais poderiam ter interrompido esse prazo de prescrição. Uma vez que tais medidas não tinham sido adotadas antes das ordens de pagamento de 17 de maio de 2016, os juros a que a Overseas Financial e a Oaktree Finance tinham direito deveriam, por conseguinte, ser limitados ao montante devido a partir de 17 de maio de 2011, ou seja, cinco anos antes dessas ordens.
32      Tanto o Bank Sepah como a Overseas Financial e a Oaktree Finance interpuseram recurso na Cour de cassation (Tribunal de Cassação, França). A Overseas Financial e a Oaktree Finance contestam, em especial, a parte do referido acórdão de recurso relativa ao prazo de prescrição de cinco anos para os juros.
33      A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a solução do litígio no processo principal depende de saber se a Overseas Financial e a Oaktree Finance poderiam ter interrompido o prazo de prescrição através da adoção de uma medida cautelar ou de execução coerciva sobre os ativos congelados do Bank Sepah.
34      Esse órgão jurisdicional salienta que nem o Regulamento n.o 423/2007 nem os Regulamentos n.os 961/2010 e 267/2012 contêm uma proibição expressa de um credor adotar uma medida cautelar ou de execução coerciva. Tendo em conta as definições dos conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» contidas nesses atos, não se pode excluir que as medidas não abrangidas por nenhuma das proibições estabelecidas nessas definições possam ser aplicadas aos ativos congelados.
35      Mais especificamente, interroga‑se sobre a possibilidade de adotar, sem autorização prévia, medidas sem efeito atributivo, como garantias judiciais e arrestos. Com efeito, por um lado, uma garantia judicial, quer seja constituída sobre um bem imóvel, a saber, uma hipoteca, quer sobre um fundo de comércio ou sobre ações e valores mobiliários, a saber, um penhor, não impõe nenhuma obrigação ao titular dos bens ou direitos em causa de os transferir e não afeta o seu direito de escolher a pessoa para quem os transfere. Tem como único efeito que, em caso de cessão dos bens ou direitos sobre os quais é constituída, o crédito de quem a constituiu deve ser regularizado preferencialmente através do preço da cessão. Por outro lado, no que respeita aos arrestos, estes são igualmente desprovidos de efeito atributivo na medida em que os bens, créditos e direitos apreendidos permanecem no património do devedor, produzindo os efeitos de uma consignação que tem como consequência uma afetação especial e um direito de preferência nos termos do Código Civil.
36      Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se essas medidas não teriam por efeito uma alteração do «destino» dos fundos que delas são objeto, no sentido da definição do conceito de «congelamento de fundos», ou, mais genericamente, se não seriam suscetíveis de permitir uma «utilização» dos fundos e recursos económicos congelados, na aceção dos Regulamentos n.os 423/2007, 961/2010 e 267/2012. Por outro lado, interroga‑se sobre a questão de saber se, para responder a esta questão, a circunstância de a causa do crédito ser alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior ao congelamento dos ativos do Bank Sepah é pertinente.
37      Nestes termos, a Cour de cassation (Tribunal de Cassação) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Devem [o artigo] 1.o, alíneas h) e j), e [o artigo] 7.o, n.o 1, do Regulamento […] n.o 423/2007, [o artigo] 1.o, alíneas i) e h), e [o artigo] 16.o, n.o 1, do Regulamento […] n.o 961/2010 [bem como o artigo] 1.o, alíneas k) e j), e [o artigo] 23.o, n.o 1, do Regulamento […] n.o 267/2012 ser interpretados no sentido de que se opõem à adoção de uma medida sem efeito atributivo, como uma garantia judicial ou um arresto, previstos no Código de Processo Civil de Execução […], sobre ativos congelados, sem autorização prévia da autoridade nacional competente?
2)      Para a resposta à primeira questão, é [pertinente a circunstância] de a causa do crédito a cobrar sobre a pessoa ou a entidade cujos ativos estão congelados ser alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior à Resolução 1737 (2006) […]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
38      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e j), deste regulamento, o artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 961/2010, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e i), deste último regulamento, e o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 267/2012, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas j) e k), deste último regulamento, devem ser interpretados no sentido de que se opõem à adoção, sobre fundos ou recursos económicos congelados no âmbito da política externa e de segurança comum, sem autorização prévia da autoridade nacional competente, de medidas cautelares que concedem, em benefício do credor em causa, o direito de ser pago preferencialmente em relação aos outros credores, mesmo que tais medidas não tenham por efeito retirar bens do património do devedor.
39      A título preliminar, importa salientar que, uma vez que as disposições dos Regulamentos n.os 961/2010 e 267/2012 referidas no número anterior são, em substância, idênticas ao artigo 1.o, alíneas h) e j), e ao artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007, as considerações relativas às disposições deste último regulamento aplicam‑se igualmente às disposições dos dois primeiros regulamentos.
40      Há que salientar que o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007 prevê que são congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas, entidades ou organismos enumerados no anexo IV desse regulamento, na posse dessas pessoas, entidades ou organismos ou por eles detidos ou controlados.
41      Os conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» são definidos, respetivamente, no artigo 1.o, alínea h), e no artigo 1.o, alínea j), desse regulamento.
42      O artigo 1.o, alínea h), do Regulamento n.o 423/2007 define o conceito de «congelamento de fundos», como «qualquer ação destinada a impedir o movimento, transferência, alteração, utilização, acesso ou operação de fundos suscetível de provocar uma alteração do respetivo volume, montante, localização, propriedade, posse, natureza, destino ou qualquer outra alteração que possa permitir a utilização dos fundos, incluindo a gestão de carteiras».
43      Resulta desta definição que o congelamento de fundos visa limitar ao máximo as operações suscetíveis de serem realizadas através de fundos congelados, o que é comprovado pelo elevado número de hipóteses visadas e pelo recurso ao termo «qualquer». No que respeita aos meios para se conseguir limitar essas operações, estes são igualmente definidos de forma extensiva pelo legislador da União.
44      As considerações precedentes são igualmente válidas no que respeita ao conceito de «congelamento de recursos económicos». Com efeito, este conceito é definido, no artigo 1.o, alínea j), do Regulamento n.o 423/2007, como «qualquer ação destinada a impedir a utilização de recursos económicos para a obtenção de fundos, bens ou serviços por qualquer meio, incluindo, nomeadamente, mediante a sua venda, locação ou hipoteca».
45      Daqui resulta que os conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» previstos no Regulamento n.o 423/2007 são definidos de forma muito ampla.
46      No que respeita a medidas como as que estão em causa no processo principal, que concedem, em benefício do credor em causa, um direito de ser pago preferencialmente em relação aos outros credores, há que constatar que, como salientou o advogado‑geral nos n.os 55 a 61 das suas conclusões, tais medidas têm por efeito uma alteração do destino dos fundos congelados e são suscetíveis de permitir uma utilização dos recursos económicos congelados para obter fundos, bens ou serviços.
47      Daqui resulta que essas medidas estão abrangidas pelos conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» na aceção do artigo 1.o, alíneas h) e j), e do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007.
48      O facto de tais medidas não terem por efeito retirar bens do património do devedor não é suscetível de pôr em causa esta conclusão.
49      Com efeito, por um lado, o conceito de «congelamento de fundos» engloba qualquer utilização de fundos que tenha como consequência, nomeadamente, uma alteração do destino desses fundos, mesmo que essa utilização dos fundos não tenha por efeito retirar bens do património do devedor.
50      Por outro lado, no que respeita à definição do conceito de «congelamento de recursos económicos», este menciona, a título de exemplo, a utilização de recursos económicos mediante a sua hipoteca. Ora, tal medida não tem por efeito retirar bens do património do devedor.
51      Por conseguinte, importa observar que as próprias definições dos conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» visam, nomeadamente, medidas que não têm por efeito retirar bens do património do devedor.
52      Esta interpretação é corroborada pelos objetivos do Regulamento n.o 423/2007, o qual implementa medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão.
53      A este respeito, importa salientar que o Regulamento n.o 423/2007, segundo o seu considerando 3, garante a execução da Posição Comum 2007/140, adotada para realizar na União Europeia os objetivos da Resolução 1737 (2006) e visa, assim, a execução desta última. Por conseguinte, na interpretação do referido regulamento, há que ter em conta o texto e o objeto dessa resolução (Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.o 43).
54      Ora, resulta dos termos tanto da Resolução 1737 (2006), em especial dos seus pontos 2 e 12, como da Posição Comum 2007/140, em especial dos seus considerandos 1 e 9, que as medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão têm caráter preventivo no sentido de que visam impedir um risco de proliferação nuclear nesse Estado (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.o 44).
55      As medidas de congelamento de fundos e recursos económicos visam, por conseguinte, evitar que os ativos afetados por uma medida de congelamento sejam utilizados para obter fundos, bens ou serviços suscetíveis de contribuir para a proliferação nuclear no Irão, contra a qual pretendem lutar a Resolução 1737 (2006), a Posição Comum 2007/140 e o Regulamento n.o 423/2007 (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Afrasiabi e o., C‑72/11, EU:C:2011:874, n.o 46).
56      Como salientou o advogado‑geral no n.o 50 das suas conclusões, para alcançar estes objetivos, é não só legítimo mas igualmente indispensável que as definições de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos» sejam interpretadas em sentido amplo, pois o objetivo é impedir qualquer utilização dos bens congelados que permita contornar a regulamentação em causa e explorar as lacunas do sistema.
57      Tendo em conta as considerações precedentes, há que constatar que o congelamento de fundos e de recursos económicos previsto no artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e j), deste regulamento, se opõe a que sejam adotadas sobre ativos congelados medidas cautelares que concedem, em benefício do credor em causa, o direito de ser pago preferencialmente em relação aos outros credores, mesmo que tais medidas não tenham por efeito retirar bens do património do devedor.
58      Importa ainda especificar que, embora o artigo 7.o do Regulamento n.o 423/2007 consagre o princípio do congelamento de fundos e de recursos económicos das pessoas e entidades designadas igualmente no que respeita a essas medidas, a autoridade nacional competente pode, não obstante, emitir uma autorização prévia em conformidade com as derrogações previstas nos artigos 8.o a 10.o deste regulamento, desde que estejam preenchidos os requisitos exigidos.
59      Tendo em conta as considerações precedentes, importa responder à primeira questão que o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e j), deste regulamento, o artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento n.o 961/2010, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e i), deste último regulamento, e o artigo 23.o, n.o 1, do Regulamento n.o 267/2012, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas j) e k), deste último regulamento, devem ser interpretados no sentido de que se opõem à adoção, sobre fundos ou recursos económicos congelados no âmbito da política externa e de segurança comum, sem autorização prévia da autoridade nacional competente, de medidas cautelares que instituem, em benefício do credor em causa, um direito de ser pago preferencialmente em relação aos outros credores, mesmo que tais medidas não tenham por efeito retirar bens do património do devedor.
Quanto à segunda questão
60      Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o facto de a causa do crédito a cobrar sobre a pessoa ou sobre a entidade cujos fundos ou recursos económicos estão congelados ser alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior à Resolução 1737 (2006) é pertinente para responder à primeira questão.
61      A este respeito, há que salientar que as definições dos conceitos de «congelamento de fundos» e de «congelamento de recursos económicos», constantes do artigo 1.o, alíneas h) e j), do Regulamento n.o 423/2007 e das disposições correspondentes dos Regulamentos n.os 961/2010 e 267/2012, não estabelecem distinção consoante a causa do crédito a recuperar junto da pessoa ou da entidade que é objeto das medidas restritivas.
62      Além disso, o artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 423/2007 e as disposições correspondentes dos Regulamentos n.os 961/2010 e 267/2012 não distinguem, em caso de congelamento de fundos ou de recursos económicos, consoante a causa desse crédito.
63      Como salientou o advogado‑geral no n.o 68 das suas conclusões, importa, nessas circunstâncias, apreciar a possibilidade de aplicar uma medida sobre os ativos congelados apenas em função dos efeitos jurídicos que essa medida produz, e não em função da causa do crédito a que essa medida se refere.
64      Importa acrescentar que os artigos 8.o a 10.o do Regulamento n.o 423/2007, que preveem e pormenorizam os requisitos restritivos em que determinadas medidas cujo efeito é contrário ao congelamento de fundos e de recursos económicos podem ser autorizadas pelas autoridades nacionais competentes, não se referem a situações em que a causa do crédito a cobrar seria alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior à Resolução 1737 (2006).
65      Por outro lado, se o facto de a causa do crédito ser alheia a esse programa e anterior à Resolução 1737 (2006) devesse ser tido em conta, importaria determinar, em cada caso concreto, a existência de tal facto, o que implicaria riscos reais de contorno do congelamento de fundos e recursos económicos e colocaria os Estados‑Membros perante delicados problemas de execução (v., por analogia, Acórdão de 11 de outubro de 2007, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus, C‑117/06, EU:C:2007:596, n.o 58).
66      Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que a importância dos objetivos prosseguidos por um ato da União que estabelece um regime de medidas restritivas é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para determinados operadores, incluindo para os que não têm responsabilidades na situação que levou à adoção das medidas em causa, mas que são afetados, nomeadamente, no seu direito de propriedade (v., por analogia, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461, n.o 361 e jurisprudência referida).
67      Tendo em conta o que precede, há que responder à segunda questão que a circunstância de a causa do crédito a cobrar sobre a pessoa ou a entidade cujos fundos ou recursos económicos estão congelados ser alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior à Resolução 1737 (2006) não é pertinente para responder à primeira questão.
Quanto às despesas
68      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
1)      O artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho, de 19 de abril de 2007, que impõe medidas restritivas contra o Irão, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e j), do Regulamento n.o 423/2007, o artigo 16.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.o 423/2007, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas h) e i), do Regulamento n.o 961/2010, e o artigo 23.o, n.o 1 do Regulamento (UE) n.o 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.o 961/2010, em conjugação com o artigo 1.o, alíneas j) e k), do Regulamento n.o 267/2012, devem ser interpretados no sentido de que se opõem à adoção, sobre fundos ou recursos económicos congelados no âmbito da política externa e de segurança comum, sem autorização prévia da autoridade nacional competente, de medidas cautelares que instituem, em benefício do credor em causa, um direito de ser pago preferencialmente em relação aos outros credores, mesmo que tais medidas não tenham por efeito retirar bens do património do devedor.
2)      A circunstância de a causa do crédito a cobrar sobre a pessoa ou a entidade cujos fundos ou recursos económicos estão congelados ser alheia ao programa nuclear e balístico iraniano e anterior à Resolução 1737 (2006) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, de 23 de dezembro de 2006, não é pertinente para responder à primeira questão prejudicial.
Assinaturas
*      Língua do processo: francês.