62022TJ0498_RES
Rechtssache T‑498/22
(auszugsweise Veröffentlichung)
Melnichenko
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Erste erweiterte Kammer) vom 26. Februar 2025
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen – Einfrieren von Geldern – Beschränkung der Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten – Liste der Personen, Organisationen und Einrichtungen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden und deren Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Beschränkungen unterliegt – Aufnahme des Namens des Klägers in die Liste und Belassung auf der Liste – Begriff ‚Verbindung‘ – Art. 2 Abs. 1 in fine des Beschlusses 2014/145/GASP – Einrede der Rechtswidrigkeit – Beurteilungsfehler – Grundrechte – Verhältnismäßigkeit“
Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Pflicht, in der Begründung die besonderen und konkreten Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme anzugeben – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen
(Art. 296 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 33-41)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern – Rechtliches Gehör – Mitteilung der belastenden Umstände – Ursprünglicher Beschluss, mit dem der Name des Klägers in die Liste der von diesen Maßnahmen betroffenen Personen aufgenommen wurde – Fehlen einer individuellen Bekanntgabe – Überraschungseffekt – Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 49-51)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Person, Organisation oder Einrichtung, die mit einer im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgeführten Person in Verbindung steht – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, wonach Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen
(Art. 21 Abs. 2 Buchst. c EUV; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 1; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates, Art. 3 Abs. 1)
(vgl. Rn. 60, 65-69)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Person, Organisation oder Einrichtung, die mit einer im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgeführten Person in Verbindung steht – Begriff „Verbindung“ – Gemeinsame Interessen – Eigentumsrecht oder Recht auf Kontrolle der von einem Trust gehaltenen Vermögenswerte – Wirtschaftliche Verbindungen
(Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 1; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates, Art. 3 Abs. 1)
(vgl. Rn. 62-64, 97-102)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Umfang der Kontrolle – Beweis für die Rechtmäßigkeit der Maßnahme – Pflicht der zuständigen Unionsbehörde, im Streitfall die Stichhaltigkeit der gegen die betroffenen Personen oder Organisationen angeführten Begründung nachzuweisen – Beurteilungsfehler – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung, Art. 2 Abs. 1; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates, Art. 3 Abs. 1)
(vgl. Rn. 72-74, 92-96)
Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Umfang der Kontrolle – Aufnahme des Klägers in die Liste im Anhang des angefochtenen Beschlusses aufgrund seiner Verbindung mit einer anderen Person auf dieser Liste – Öffentlich zugängliche Dokumente – Beweiswert – Grundsatz der freien Beweiswürdigung
(Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 78, 82-87)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einschränkung des Rechts auf Achtung des Privatlebens, des Eigentumsrechts und des Rechts auf Freizügigkeit in der Union – Zulässigkeit – Voraussetzungen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7, Art. 17 Abs. 1 und Art. 45; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 107-111)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Einfrieren von Geldern bestimmter Personen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Einschränkung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens und des Eigentumsrechts – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 7, Art. 17 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 112-119)
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in der Ukraine – Verbot der Einreise und der Durchreise sowie Einfrieren der Gelder bestimmter Personen und Einrichtungen angesichts der Lage in der Ukraine – Beschränkung der Freizügigkeit in der Union – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 45 und Art. 52 Abs. 1; Beschluss 2014/145/GASP des Rates in der durch die Beschlüsse [GASP] 2022/883, [GASP] 2022/1530, [GASP] 2023/572 und [GASP] 2023/811 geänderten Fassung; Verordnung Nr. 269/2014 des Rates; Verordnung 2022/878 des Rates; Verordnung 2022/1529 des Rates; Verordnung 2023/571 des Rates; Verordnung 2023/806 des Rates)
(vgl. Rn. 116, 119)
Zusammenfassung
Mit seinem Urteil weist das Gericht die Nichtigkeitsklage ab, die Frau Aleksandra Melnichenko gegen die Rechtsakte erhoben hat, mit denen ihr Name vom Rat der Europäischen Union im Juni 2022 in die Liste der Personen und Einrichtungen, gegen die angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen, restriktive Maßnahmen erlassen wurden, aufgenommen (
1
) und im September 2022 (
2
) sowie im März und im April 2023 (
3
) auf dieser Liste belassen wurde. Da die Klägerin Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ist, ermöglicht diese Rechtssache dem Gericht, die Voraussetzungen für die Beschränkung des Rechts der Unionsbürger auf Freizügigkeit zu präzisieren, indem es u. a. das Verhältnis zwischen den Bestimmungen des EU-Vertrags, des AEU-Vertrags und der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) klarstellt, die einschlägig sind, wenn Einschränkungen der Freizügigkeit im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erlassen wurden.
Das Urteil ergeht im Kontext einer Reihe restriktiver Maßnahmen, die die Union in Reaktion auf den militärischen Angriff der Russischen Föderation auf die Ukraine vom 24. Februar 2022 erlassen hat. Die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Klägerin wurden mit der Begründung eingefroren, dass die Klägerin mit einer Person in Verbindung stehe, deren Name als führender Geschäftsmann in Bereichen der Wirtschaft, die für die Regierung der Russischen Föderation, die für die Annexion der Krim und die Destabilisierung der Ukraine verantwortlich sei, als wichtige Einnahmequelle dienten, in die in Rede stehende Liste aufgenommen worden sei (
4
).
Zur Stützung ihrer Klage rügt die Klägerin u. a. eine Verletzung ihres in Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerten Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen.
Würdigung durch das Gericht
Das Gericht weist zunächst darauf hin, dass nach Art. 52 Abs. 2 der Charta die Ausübung der durch sie anerkannten Rechte, die in den Verträgen geregelt sind, im Rahmen der in den Verträgen – im vorliegenden Fall in Art. 20 Abs. 2 Buchst. a AEUV und Art. 21 AEUV – festgelegten Bedingungen und Grenzen erfolgt. So steht nach Art. 21 Abs. 1 AEUV das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, unter dem Vorbehalt der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen. Da dieser Vorbehalt auch den EU-Vertrag und seine Durchführungsbestimmungen umfasst, kann durch Rechtsakte im Bereich der GASP wie die angefochtenen Rechtsakte die Ausübung des in Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerten Rechts der Unionsbürger auf Freizügigkeit und Aufenthalt eingeschränkt werden.
Jedoch müssen Einschränkungen des in Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerten Rechts, um mit dem Unionsrecht im Einklang zu stehen, gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt dieses Rechts achten, es muss mit ihnen eine von der Union anerkannte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung verfolgt werden, und sie dürfen nicht unverhältnismäßig sein (
5
).
Im vorliegenden Fall stellt das Gericht erstens fest, dass die sich aus den angefochtenen Rechtsakten ergebenden Einschränkungen des Rechts der Klägerin, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, gesetzlich vorgesehen sind, da sie in Rechtsakten festgelegt sind, die insbesondere allgemeine Geltung haben (
6
) und für die eine eindeutige Rechtsgrundlage im Unionsrecht besteht (
7
).
Zweitens stellt das Gericht fest, dass die in Rede stehenden Einschränkungen den Wesensgehalt des Rechts der Klägerin, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, achten. Nach Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses 2014/145 in geänderter Fassung stehen diese Einschränkungen nämlich zunächst im Einklang mit dem Grundsatz des Völkerrechts, wonach ein Staat seinen eigenen Staatsangehörigen nicht das Recht verweigern darf, in sein Hoheitsgebiet einzureisen und sich dort aufzuhalten. Außerdem werden die streitigen Listen regelmäßig überprüft, um die Namen der Personen zu streichen, die die Kriterien für die Aufnahme nicht mehr erfüllen (
8
). Schließlich stellen diese Einschränkungen das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, als solches nicht in Frage, denn sie setzen dieses Recht nur bei bestimmten Personen unter ganz bestimmten Voraussetzungen und aufgrund deren individueller Situation vorübergehend aus.
Drittens stellt das Gericht im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zum einen fest, dass die in Rede stehenden Einschränkungen geeignet sind, die mit der GASP verfolgte, dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung (
9
) zu erreichen, nämlich Druck auf die russischen Behörden auszuüben, damit diese ihre Handlungen und politischen Maßnahmen, die die Ukraine destabilisieren, beenden.
Zum anderen stellt es fest, dass die Klägerin nicht nachgewiesen hat, dass der Rat weniger einschneidende, aber ebenso geeignete Maßnahmen hätte in Betracht ziehen können. Im Übrigen gilt für die Anwendung der in Rede stehenden restriktiven Maßnahmen eine Ausnahmeregelung, die es den Mitgliedstaaten gestattet, Ausnahmen von den verhängten Maßnahmen zuzulassen, u. a. wenn die Reise einer Person aufgrund einer humanitären Notlage gerechtfertigt ist (
10
). Demnach sind die in Rede stehenden Einschränkungen angesichts der Bedeutung der mit diesen Maßnahmen verfolgten Ziele nicht offensichtlich unverhältnismäßig. Nach alledem kommt das Gericht zu dem Schluss, dass die in Rede stehenden Einschränkungen die Voraussetzungen von Art. 52 Abs. 1 der Charta erfüllen.
Im Hinblick auf diesen Schluss weist das Gericht auch das Vorbringen der Klägerin zurück, mit dem sich diese auf ihr abgeleitetes Recht, sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, beruft, damit ihre Kinder im Kleinkindalter von deren Aufenthaltsrecht Gebrauch machen können (
11
). Dieses Vorbringen greift nicht durch, da die Klägerin über ein eigenständiges Recht verfügt, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, und die Einschränkung dieses eigenständigen Rechts als gerechtfertigt anzusehen ist.
Soweit sich die Klägerin schließlich auf die Unsicherheit der Situation ihrer Kinder beruft, um eine Unverhältnismäßigkeit der Einschränkung ihres eigenen Rechts, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen, darzulegen, weist das Gericht dieses Vorbringen als nicht hinreichend begründet zurück, wobei es auf die Verpflichtung der nationalen Behörden hinweist, die Bestimmungen des Beschlusses 2014/145 über humanitäre Ausnahmen im Licht von Art. 24 Abs. 2 der Charta und unter Berücksichtigung des Wohls des Kindes auszulegen.
(
1
)	Beschluss (GASP) 2022/883 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 153, S. 92), und Durchführungsverordnung (EU) 2022/878 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 153, S. 15) (im Folgenden zusammen: ursprüngliche Rechtsakte).
(
2
)	Beschluss (GASP) 2022/1530 des Rates vom 14. September 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 239 I, S. 149) und Durchführungsverordnung (EU) 2022/1529 des Rates vom 14. September 2022 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 239, S. 1) (im Folgenden zusammen: Fortsetzungsrechtsakte von September 2022).
(
3
)	Beschluss (GASP) 2023/572 des Rates vom 13. März 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 134) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/571 des Rates vom 13. März 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 75 I, S. 1, im Folgenden zusammen: Fortsetzungsrechtsakte von März 2023); Beschluss (GASP) 2023/811 des Rates vom 13. April 2023 zur Änderung des Beschlusses 2014/145/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 101, S. 67) und Durchführungsverordnung (EU) 2023/806 des Rates vom 13. April 2023 zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2023, L 101, S. 1) (im Folgenden zusammen: Fortsetzungsrechtsakte von April 2023).
(
4
)	Vgl. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a und g des Beschlusses 2014/145/GASP des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 16), in der durch den Beschluss (GASP) 2022/329 des Rates vom 25. Februar 2022 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 50, S. 1), geänderten Fassung und Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und g der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 des Rates vom 17. März 2014 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2014, L 78, S. 6), in der durch die Verordnung (EU) 2022/330 des Rates vom 25. Februar 2022 über restriktive Maßnahmen angesichts von Handlungen, die die territoriale Unversehrtheit, Souveränität und Unabhängigkeit der Ukraine untergraben oder bedrohen (ABl. 2022, L 51, S. 1), geänderten Fassung.
(
5
)	Art. 52 Abs. 1 der Charta.
(
6
)	Beschluss 2014/145 in geänderter Fassung und Verordnung Nr. 269/2014 in geänderter Fassung.
(
7
)	Art. 29 EUV und Art. 215 AEUV.
(
8
)	Art. 6 des Beschlusses 2014/145 in geänderter Fassung.
(
9
)	Art. 21 Abs. 2 Buchst. b und c EUV.
(
10
)	Art. 1 Abs. 6 des Beschlusses 2014/145 in geänderter Fassung
(
11
)	Urteil vom 19. Oktober 2004, Zhu und Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, Rn. 46).