61973C0009
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 11. JULI 1973
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die beiden vom Finanzgericht Baden- Württemberg am 19. Februar 1973 anhängig gemachten Vorlagesachen (Rechtssachen 9/73 und 10/73) wurden am 27. Juni, man kann fast sagen in einer einzigen mündlichen Verhandlung, erörtert. Aus diesem Grund, aber auch, weil der Inhalt der Verfahren zum Teil identisch ist, zum Teil in einem engen sachlichen Zusammenhang steht, kann ich es mir wohl erlauben, die Vorlagen in gemeinsamen Schlußanträgen zu behandeln. Da die Problematik der jetzt zu behandelnden Verfahren überdies teilweise mit der des Verfahrens 5/73 übereinstimmt, erscheint es mir auch überflüssig, einleitend den Rechtsstoff zu kennzeichnen, um den es geht. Ich verweise dazu vielmehr auf die Schlußanträge, die ich am 26. Juni zu der Rechtssache 5/73 vorgetragen habe.
Jetzt ist nur zu sagen, daß auch die Firmen Schlüter und Rewe-Zentral, die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, von der nach der Freigabe der Wechselkurse der Deutschen Mark und des niederländischen Guldens durch die Ratsverordnung Nr. 974/71 (ABl. 1971 L 106) geschaffenen Grenzausgleichsregelung betroffen sind. So hatte die Firma Schlüter, als sie am 15. März 1972 Emmentaler und Greyerzer Käse aus der Schweiz in die Bundesrepublik Deutschland einführte, einen Ausgleichsbetrag gemäß der damals geltenden Kommissionsverordnung Nr. 501/72 (ABl. 1972 L 60) in Höhe von 45,50 DM pro 100 kg Käse zu entrichten. Entsprechend erging es der Firma Rewe-Zentral bei der Einfuhr von Pfirsichkonserven aus Frankreich. Dafür war die am Tage der Einfuhr (dem 16. Mai 1972) geltende Ausgleichsabgabe in Höhe von 0,32 DM pro 100 kg zu entrichten.
Diese Belastungen halten die genannten Firmen aus verschiedenen, dem Gemeinschaftsrecht entnommenen Gründen, auf die wir nachher eingehen werden, nicht für zulässig. Sie haben sich deshalb mit Klagen an das Finanzgericht Baden-Württemberg gewandt, um so die Rückerstattung der von ihnen gezahlten Ausgleichsbeträge zu erreichen. Im Hinblick auf die im Laufe der Verfahren zur Gültigkeit des Ausgleichssystems vorgebrachten Argumente setzte das Finanzgericht Baden-Württemberg durch Beschlüsse vom 8. November 1972 die Verfahren aus und legte eine Reihe von Fragen, die aus dem Sitzungsbericht in Erinnerung sind, zur Vorabentscheidung vor.
Wie diese Fragen zu beantworten sind, wollen wir nunmehr sehen.
1.
Zunächst zur ersten Frage der Rechtssache 9/73. Sie betrifft die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71, soweit sie zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen bei der Einfuhr aus dritten Ländern ermächtigt.
In diesem Zusammenhang spielen bekanntlich Probleme eine Rolle, die sich auf die Heranziehung von Artikel 103 des EWG-Vertrags (die Vorschrift über den Erlaß konjunkturpolitischer Maßnahmen) und die Wahl der Verordnungsform beziehen. Da sie bereirs ausführlich in der Rechtssache 5/73 behandelt worden sind, werde ich nicht mehr darauf eingehen, sondern insoweit auf meine Stellungnahme zu dieser Rechtssache verweisen.
Jetzt sind lediglich im Hinblick auf einige Argumente der Klägerin des Verfahrens 10/73, die sich auf denselben Problemkreis beziehen, zwei ergänzende Bemerkungen erforderlich.
Die erste gilt der Ansicht der Klägerin, zur Lösung von Zahlungsbilanzproblemen und Problemen der Änderung des Wechselkurses sei auf die gemeinschaftsrechtlichen Befugnisse der Artikel 104 ff. des EWG-Vertrags zurückzugreifen; namentlich komme eine Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 in Betracht, nach dem unter bestimmten Voraussetzungen die Kommission zu einem Tätigwerden berechtigt sei. — Hierzu ist jedoch zu sagen, daß Artikel 107 Absatz 2 von einer nicht den Zielen des Artikels 104 entsprechenden Änderung des Wechselkurses und einer dafür vorgesehenen Reaktion der Kommission handelt. So verhielt es sich aber offensichtlich nicht im Mai des Jahres 1971, vielmehr wurde zu jener Zeit von Seiten der Gemeinschaft anerkannt, daß eine Wechselkursfreigabe zur Bewältigung einer außergewöhnlichen Situation vertretbar erschien. Außerdem ging es darum, die konjunkturpolitischen Auswirkungen dieser Maßnahme im Landwirtschaftsbereich aufzufangen. In Anbetracht dieser Erkenntnis ist schwerlich zu beanstanden, daß die Gemeinschaftsinstanzen zu jener Zeit auf die konjunkturpolitischen Vorschriften des EWG-Vertrags zurückgegriffen und die Artikel 104 ff. außer Betracht gelassen haben.
Die zweite Bemerkung gilt der These der Klägerin, Artikel 103 sei im Lichte von Artikel 3 g, also der Vorschrift auszulegen, die von einer „Anwendung von Verfahren, welche die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten … ermöglichen“, spricht. Daraus ergebe sich die Notwendigkeit, im Rahmen von Artikel 103 nur Eingriffe zuzulassen, die möglichst wenig weit reichen. — Daß auch diese These nicht verfängt, ist meines Erachtens offensichtlich. Sie läßt außer Betracht, daß im Vertrag konjunkturpolitische Maßnahmen von solchen der Wirtschaftspolitik unterschieden werden. Im Rahmen der Konjunkturpolitik ist die Gemeinschaft aber tatsächlich nicht nur zu der in Absatz 1 von Artikel 103 vorgesehenen Koordinierung berechtigt, vielmehr stehen ihr gemäß Absatz 2 dieser Bestimmung weitergehende Regelungsbefugnisse zu. Im Bereich der Konjunkturpolitik kann es daher durchaus zu verhältnismäßig weitgehenden Eingriffen in den nationalen Bereich kommen, ohne daß damit eine Gefährdung des in Artikel 3 g erwähnten Prinzips gegeben wäre.
Zu der Frage 1 der Rechtssache 9/73 ist somit, wie schon in den Schlußanträgen 5/73 dargelegt, festzuhalten, daß die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 nicht deswegen in Frage gestellt werden darf, weil sie auf Artikel 103 des EWG-Vertrags gestützt ist.
2.
Kommen wir sodann zu der Frage 1 der Rechtssache 10/73. Ihr zufolge soll geklärt werden, ob die Verordnung Nr. 974/71 insoweit gültig ist, als sie zur Erhebung innergemeinschaftlicher Ausgleichsbeträge ermächtigt.
Dazu hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens geltend gemacht, Artikel 103 stelle keine Schutzklausel dar; er gebe nach seinem klaren Wortlaut nicht das Recht, von zwingenden Geboten des EWG-Vertrags abzuweichen. Insbesondere sei wichtig, daß gemäß Artikel 8 des EWG-Vertrags „Das Ende der Übergangszeit … der Endtermin (sei) für das Inkrafttreten aller vorgesehenen Vorschriften sowie für die Durchführung aller Maßnahmen, die zur Errichtung des Gemeinsamen Marktes gehören“. Demnach könnten seit dem 1. Januar 1970 Zölle und Abgaben mit zollgleichen Wirkungen im Warenverkehr der Gemeinschaft nicht mehr als zulässig angesehen werden. Berücksichtigt werden müsse überdies, daß die Einführung einer Währungsausgleichsabgabe mit dem Erfordernis einer für die ganze Gemeinschaft geltenden Konjunkturpolitik nicht in Einklang zu bringen sei.
Diesen Einwendungen treten Bundesregierung, Rat und Kommission mit Nachdruck entgegen. Daß ich sie gleichfalls nicht für zutreffend halte, habe ich schon in den Schlußanträgen der Rechtssache 5/73 angedeutet. Jetzt muß ich dies noch näher ausfuhren und dazu namentlich folgendes bemerken.
Zunächst einmal darf man sich nicht irreführen lassen durch die für die Ausgleichsbeträge gewählte Bezeichnung „Angleichszölle“, die sich in der deutschen Durchführungsverordnung zu der Verordnung Nr. 974/71 findet. Diese Bezeichnung ist, wie wir gehört haben, lediglich aus rechtstechnischen Gründen gewählt worden, d. h. um so auf die Anwendung bestimmter Zollvorschriften hinzuweisen. In Wahrheit dürfen Währungsausgleichsabgaben nicht in die Nähe der Zölle gebracht werden, denn sie haben eine ganz besondere Funktion: Ihr Zweck ist es, die Inzidenz von Währungsmaßnahmen auf den Warenverkehr auszugleichen und dafür zu sorgen, daß nach der Freigabe des Wechselkurses Importe nicht unter dem Niveau der gemeinschaftlichen Preise durchgeführt werden können.
Sodann darf auch nicht übersehen werden, daß Artikel 8 Absatz 7, auf den sich die Klägerin bezogen hat, einen Vorbehalt enthält. Er wird meines Erachtens zu Recht auch auf Artikel 103 bezogen, weil die Konjunkturpolitik — wie schon in anderem Zusammenhang betont wurde — selbstverständlich über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes hinausgreift. — Was daneben im besonderen den Bereich der Landwirtschaft angeht, der jetzt zur Erörterung steht, so ist ganz offensichtlich, daß die von der Klägerin visierten, kategorischen Verbote nach dem Ablauf der Übergangszeit hier keine Geltung haben. Insofern wurde mit Recht darauf hingewiesen, daß Ausgleichsabgaben gemäß Artikel 40 Absatz 2 mit dem Vertrag vereinbar wären, wenn eine andere Organisationsform für die gemeinsamen Marktordnungen gewählt worden wäre; es wurde hervorgehoben, im Rahmen gemeinsamer Marktordnungen seien auch nach Ablauf der Übergangszeit noch mengenmäßige Beschränkungen denkbar, und es wurde auf das Fortbestehen handelshemmender Mindestpreise hingewiesen. — Wichtig ist in diesem Zusammenhang weiterhin die Erkenntnis, daß der Warenverkehr im landwirtschaftlichen Bereich mit einem System gemeinsamer Preise verkoppelt ist und daß die gemeinsame Agrarpolitik mit einem an Rechnungseinheiten gebundenen Preissystem der Errichtung einer Währungsunion vorausgeeilt ist. Damit erscheint klar, daß in einer Situation, in der die Grundlage für ein einheitliches Preissystem durch währungspolitische, im Rahmen einer nationalen Wirtschaftspolitik sich ergebende Maßnahmen entfällt, Konsequenzen für den Verkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen unausweichlich werden. Es ist in einer solchen Situation — wie die Kommission bemerkt hat — eine gemeinsame Agrarpolitik ohne ein Abgabensystem tatsächlich nicht mehr möglich. — Nicht zuletzt verdient auch der Rat Zustimmung, wenn er in diesem Zusammenhang ausführt, daß der Grundsatz des freien Warenverkehrs im Agrarbereich ohnehin nicht die gleiche Bedeutung hat wie im Bereiche der industriellen Wirtschaftsgüter. Vorrangiges Ziel im Bereiche der Landwirtschaft ist nicht die Herstellung eines freien Warenverkehrs, sondern die Verwirklichung der in Artikel 39 Buchstaben a bis d ausgeführten Anliegen. Im Interesse der Erreichung dieser Ziele und damit diese Ziele nicht durch kurzfristige Schwankungen gefährdet werden, kann sich durchaus die vorübergehende Einführung eines Abgabensystems rechtfertigen, eines Abgabensystems zumal, das geringere Beeinträchtigungen mit sich bringt als etwa mengenmäßige Beschränkungen und das im Grunde sogar bewirkt, daß sich der Austausch landwirtschaftlicher Güter relativ frei vollziehen kann.
Zu der Frage 1 der Rechtssache 10/73 kann somit festgehalten werden, daß sich die Gültigkeit der aufgrund von Artikel 103 getroffenen Maßnahmen nicht deswegen in Frage stellen läßt, weil sie auch innergemeinschaftliche Abgaben einschließen.
3.
Die zweite Frage der Rechtssache 9/73, der wir uns danach zuwenden, wirft das Problem auf, ob die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 dadurch beeinträchtigt wird, daß für die Bemessung der Ausgleichsbeträge im Verhältnis zu dritten Ländern ausschließlich auf die Entwicklung der Wechselkurse der ermächtigten Mitgliedstaaten gegenüber dem Dollar abgestellt worden ist.
Diese Frage ist zu sehen vor dem Hintergrund der Erkenntnis, daß die Deutsche Mark und der Schweizer Franken, die beiden jetzt interessierenden Währungen, gleichermaßen eine Aufwertungsentwicklung gegenüber dem Dollar mitgemacht haben und daß das Verhältnis DM/sfr praktisch gleich geblieben ist. Die ausschließliche Berücksichtigung des Verhältnisses zum Dollar hat es daher mit sich gebracht, daß Einfuhren aus der Schweiz, insbesondere solche, die im Frühjahr 1972 durchgeführt worden sind, mit Ausgleichsbeträgen belastet wurden, die die Inzidenz der Währungsmaßnahme erheblich überstiegen. Darin sieht die Klägerin bekanntlich eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und einen Anlaß, die Gültigkeit der Regelung anzuzweifeln.
Wie Sie wissen, hat ein analoges Problem, bezogen auf Einfuhren aus Bulgarien und die Entwicklung der bulgarischen Währung (die ungefähr wie die des schweizerischen Frankens verlaufen ist), schon in der Rechtssache 5/73 eine Rolle gespielt. Ich bin bei seiner Prüfung nach Würdigung aller in Betracht kommender Aspekte zu dem Ergebnis gelangt, daß die — soweit es jetzt interessiert — allein auf das Verhältnis DM/Dollar abstellende Regelung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 974/71 nicht beanstandet werden kann. Im gegenwärtigen Verfahren sind insoweit keine neuen Gesichtspunkte aufgetreten. Ich möchte daher bei dieser Meinung, für deren Begründung ich im einzelnen auf die Schlußanträge 5/73 verweise, bleiben.
Deshalb kann auch im Verfahren 9/73 vorgeschlagen werden, die Frage nach der Gültigkeit des Artikels 2 der Verordnung Nr. 974/71 positiv zu beantworten.
4.
Die alsdann zu prüfende Frage betrifft gleichfalls allein die Rechtssache 9/73. Ihr zufolge soll untersucht werden, ob die Verordnung Nr. 974/71 und die dazu ergangenen Ausführungsverordnungen der Kommission insoweit gültig sind, als sie im Handelsverkehr mit Drittländern bei Emmentaler und Greyerzer Käse zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen ermächtigen, die zusammen mit der Abschöpfung höher sind als die im GATT konsolidierten Höchstzollsätze.
In diesem Zusammenhang muß zunächst daran erinnert werden, daß die Gemeinschaft mit der Schweiz am 6. Oktober 1969 gemäß Artikel 28 des GATT ein Abkommen geschlossen hat, in dem sich auch Zollzugeständnisse für Emmentaler und Greyerzer Käse finden (d. h. eine Bindung der entsprechenden Zollsätze an eine bestimmte Höchstgrenze). Richtig ist andererseits, daß die Währungsausgleichsabgaben und die Abschöpfungen für Käse aus der Schweiz zusammen einen Betrag ergeben, der über dem konsolidierten Höchstzollsatz liegt.
Angesichts dieser Erkenntnisse weist die Klägerin des Ausgangsverfahrens darauf hin, daß die erwähnten Zollzugeständnisse Bestandteile der Liste im Sinne von Artikel 2 des GATT sind und daß die Gemeinschaft demgemäß die Verpflichtung trifft, auf die genannten Erzeugnisse „nicht andere Zölle oder andere Abgaben beliebiger Art (zu erheben), die bei der Einfuhr oder aus Anlaß der Einfuhr erhoben werden“. Sie ist auch der Ansicht, der einzelne könne sich auf die genannte GATT-Vorschrift berufen und bei ihrer Mißachtung die Ungültigkeit der davon betroffenen Verordnungen geltend machen. In jedem Fall ist nach ihrer Meinung maßgeblich, daß in Anhang II der Ratsverordnung Nr. 1/72 (ABl. 1972 L 1) zur Änderung der Verordnung Nr. 950/68 (ABl. 1968 L 172), also der Verordnung über den Gemeinsamen Zolltarif, der im GATT konsolidierte Zollsatz für Emmentaler und Greyerzer Käse erwähnt ist. Damit sei dieses Zugeständnis Bestandteil des Gemeinsamen Zolltarifs und ebenso wie der Zolltarif verbindlich geworden. Zumindest darauf müsse sich ein Importeur berufen können, um geltend zu machen, die Überschreitung der genannten Sätze infolge der Erhebung von Währungsausgleichsabgaben sei nicht zulässig.
Was diese Argumentation der Klägerin angeht, so ist zunächst — will man sich auf das eigentliche GATT-Argument beschränken — sicher richtig, daß die Gemeinschaft auch hinsichtlich der mit der Schweiz ausgehandelten Zugeständnisse an die GATT-Bestimmungen gebunden ist. Dies läßt sich aus dem vor kurzem ergangenen Urteil der Rechtssachen 21 bis 24/72 folgern. Trotz des weitreichenden Verbots des Artikels 2 des GATT, das ich zitiert habe, muß jedoch schon fraglich erscheinen, ob die Währungsausgleichsabgaben davon erfaßt werden und ob ihre Unvereinbarkeit mit dem GATT demnach erwiesen ist. Das läßt sich sagen im Hinblick auf die besondere Funktion der monetären Ausgleichsbeträge, die eine infolge der Währungsmaßnahmen eingetretene Entlastung der Importe kompensieren sollen. Tatsächlich sind solche Abgaben bei der Festlegung des GATT wohl nicht vorhergesehen worden, und es scheint auch. daß in der Praxis des GATT ihre vorübergehende Anwendung jedenfalls in dem Maße toleriert wird, in dem sich eine Währungsmaßnahme effektiv auswirkt. — Daneben könnte auch — wie die Kommission gezeigt hat — gefragt werden, ob derartige Abgaben im Verhältnis zu dritten Ländern nicht durch Artikel II 2 a in Verbindung mit Artikel III des GATT gedeckt sind. Dies könnte erwogen werden, weil die Abgaben im Verhältnis zu dritten Ländern ein Äquivalent zu innergemeinschaftlichen Abgaben darstellen und weil die Aufrechterhaltung des Agrarmarktes als Teil einer Zollunion sicher impliziert, daß aus dritten Ländern importierte Waren nicht besser behandelt werden als Waren, die aus Mitgliedstaaten eingeführt werden. (Damit wäre in der Tat eine Rechtfertigung wenigstens in dem Umfang gegeben, in dem auch innergemeinschaftliche Warenbewegungen mit Ausgleichsabgaben belastet sind.) — Endlich könnte — wie gleichfalls die Kommission gezeigt hat — auch an eine Rechtfertigung gemäß Artikel XIX des GATT gedacht werden, also nach der Vorschrift, in der von besonderen Maßnahmen bei ernstlicher Schädigung einheimischer Produkte die Rede ist. Freilich müßte dies für jedes einzelne Produkt besonders geprüft werden.
Indessen mag all das letztlich offenbleiben, auch wenn die angedeuteten Erwägungen zeigen, daß die aus den Grundsätzen über die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechtes hergeleitete Überlegung der Klägerin nicht ohne weiteres verfängt, die Überlegung nämlich, auch bei Artikel 2 des GATT in Verbindung mit den Zollzugeständnissen für Käse handele es sich um eine klare, vollständige, wertmäßig bestimmte und unbedingte rechtliche Verpflichtung, die sich für eine unmittelbare Anwendung zugunsten der einzelnen eigne. — Entscheidend im Hinblick auf die GATT-Regeln ist nämlich — wie Bundesregierung. Rat und Kommission übereinstimmend hervorhoben — eine andere Überlegung. Tatsächlich wird man aus grundsätzlichen Erwägungen nicht annehmen können, daß einzelne aus GATT-Vereinbarungen Rechte ableiten und die Gültigkeit einer Gemeinschaftsverordnung so in Frage stellen können. Entsprechende Schlußfolgerungen hat der Gerichtshof im Urteil der Rechtssachen 21 bis 24/72 jedenfalls für Artikel 11 des GATT gezogen. Die dafür gegebene Begründung ist aber ganz allgemein gehalten (ich erinnere an den Hinweis auf Sinn, Aufbau und Wortlaut des GATT, seine Geschmeidigkeit und die Tatsache, daß es Vorschriften über Abweichungen von den allgemeinen Regeln, über Maßnahmen, die bei außergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und über die Regelung von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Vertragsparteien enthält). Diese Erwägungen kann man sicher auch auf Artikel 2, der gleichfalls in diesen Gesamtzusammenhang gestellt ist und für dessen Mißachtung ebenfalls das Prinzip der Selbstjustiz gilt, übertragen. Es läßt sich demnach hinsichtlich der von der Klägerin angeführten GATT-Regeln in Anbetracht ihres völkerrechtlichen Gesamtzusammenhangs festhalten, daß es sich nur um Staatenverpflichtungen handelt, deren Verletzung auf der völkerrechtlichen Ebene zu behandeln ist, daß es aber nicht angeht, aus ihrer eventuellen Mißachtung auf die von Gemeinschaftsverordnungen zu schließen, die diesen Bereich betreffen.
Soweit sich die Klägerin daneben auf die Verordnung Nr. 950/68 bzw. die Verordnung Nr. 1/72 über den Gemeinsamen Zolltarif und die Tatsache beruft, daß er auf die GATT-Zugeständnisse verweist, sie also zum Inhalt der Verordnungen macht, ist außerdem folgendes zu bemerken.
Es muß, ehe aus einer solchen Gemeinschaftsverordnung, die natürlich unmittelbar anwendbar ist, im gegenwärtigen Zusammenhang Schlußfolgerungen gezogen werden können, ermittelt werden, wie der Regelungsgegenstand dieser Verordnung abzugrenzen ist. Insofern haben Rat und Kommission sicher recht, wenn sie namentlich unter Hinweis auf die Rechtsgrundlage der Verordnungen, den Artikel 28 des EWG-Vertrags, hervorheben, ihr Zweck sei es, den Zolltarif mit den Zollsätzen festzulegen. Tatsächlich haben Hinweise in diesen Verordnungen auf andere Abgaben, die — wie etwa die Abschöpfungen — auf einer besonderen Rechtsgrundlage beruhen, nur deklaratorische Bedeutung; sie machen die Abschöpfungen dagegen nicht zum Gegenstand des Gemeinsamen Zolltarifs. Soweit der im GATT konsolidierte Höchstzollsatz für Käse in den Anhang II des Gemeinsamen Zolltarifs der Verordnung Nr. 950/68 aufgenommen worden ist, ist dies also nur für das Zollrecht im technischen Sinne von Belang. Deshalb war es ja auch trotz des Hinweises auf die Zollzugeständnisse in der Verordnung Nr. 950 notwendig, in den Agrarmarktordnungen eine besondere Begrenzung der Abschöpfungen in entsprechendem Umfang ausdrücklich vorzuschreiben (wie es etwa in Artikel 14 der Verordnung Nr. 804/68 — ABl. 1968 L 148 — geschehen ist). Weil andererseits das umfassende Verbot des Artikels 2 des GATT nicht in den Gemeinsamen Zolltarif aufgenommen worden ist, läßt sich folglich sagen, daß die Gemeinschaftsinstanzen nach dem Regelungsgegenstand des Gemeinsamen Zolltarifs nicht daran gehindert waren, Eingangsabgaben besonderer Art, wie die Währungsausgleichsbeträge mit ihren speziellen Funktionen, einzuführen. Es besteht in Wahrheit — wie Rat und Kommission betonen — kein Widerspruch zwischen der Verordnung Nr. 950/68 und der Verordnung Nr. 974/71, soweit sie die Ermächtigung enthält, Währungsausgleichsabgaben unabhängig vom Umfang der konsolidierten Höchstzollsätze zu erheben. Daß es tatsächlich dem Willen des Rates entsprach, in der Verordnung Nr. 974 eine solche Limitierung nicht vorzusehen, ergibt sich nicht zuletzt aus einer negativen Reaktion des Rates auf den Vorschlag der Kommission vom Mai 1972, eine Begrenzung des Währungsausgleichs in den Fällen vorzusehen, in denen für bestimmte Erzeugnisse im Rahmen des GATT Tarifkonzessionen gemacht worden sind. Hätte der Rat dagegen eine solche Beschränkung des Grenzausgleichs gewollt, so wäre es notwendig gewesen, dies ebenso wie für die Abschöpfungen in den einschlägigen Agrarmarktordnungen ausdrücklich in der Verordnung Nr. 974/71 anzuordnen. Ohne eine derartige ausdrückliche Ermächtigung war die Kommission bei der Durchführung der Ausgleichsregelung sicher nicht berechtigt, die Ausgleichsbeträge generell nach Maßgabe der GATT-Konsolidierungen zu begrenzen.
Läßt sich demnach schon ein Widerspruch zwischen der Verordnung Nr. 974/71 und der Verordnung über den Gemeinsamen Zolltarif mit seinen Hin weisen auf die Zugeständnisse im GATT verneinen, so wäre darüber hinaus für den Fall eines solchen inhaltlichen Widerspruchs festzustellen, daß sich die von der Klägerin im Hinblick auf die Gültigkeit der Ausgleichsregelung gezogenen Schlußfolgerungen gleichwohl nicht rechtfertigen. In diesem Falle käme man nämlich nicht an der Erkenntnis vorbei, daß es sich bei der Verordnung Nr. 974/71 mit ihrer umfassenden besonderen Ermächtigung im Verhältnis zu der Verordnung Nr. 950 sowohl um eine lex specialis als auch um eine lex posterior handelt. Ihre Gültigkeit dürfte also, eben weil sie der Verordnung Nr. 950 nicht nachgeordnet ist, nicht an deren Vorschriften gemessen werden.
Somit bleibt zu der dritten Frage des Vorlageverfahrens 9/73 nur die Feststellung, daß die Gültigkeit der Ausgleichsregelung, soweit Drittlandeinfuhren in Betracht kommen, weder unter Hinweis auf die Verordnung Nr. 950/68 noch unter Heranziehung der GATT-Bestimmungen über konsolidierte Höchstsätze bestritten werden kann.
5.
Die als nächste zu untersuchende Frage ist in beiden Rechtssachen übereinstimmend gestellt worden. Ihr zufolge will das Finanzgericht Baden-Württemberg wissen, ob die in der Verordnung Nr. 974/71 enthaltene Ermächtigung zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen im Zeitpunkt der jeweiligen Einfuhr (also am 15. März 1972 bzw. am 16. Mai 1972) außer Kraft getreten ist, und zwar deswegen, weil die Mitgliedstaaten die internationale Regelung betreffend die Bandbreiten der Wechselkurse gegenüber der offiziellen Parität erneut anwendeten oder weil spätestens seit der Washingtoner Währungskonferenz vom 18. Dezember 1971 feststand, daß die Mitgliedstaaten nicht zu den alten Wechselkursparitäten zurückkehren würden.
Zu dieser Frage — jedenfalls zu ihrem ersten Teil — kann ich mich kurz fassen, weil sie ebenfalls schon in der Rechtssache 5/73 zu untersuchen war und weil sich insofern in den gegenwärtig zu behandelnden Rechtssachen nichts wesentlich Neues ergeben hat.
Maßgeblich ist demnach — dies ist der erkennbare Sinn des angezogenen Artikels 8 der Verordnung Nr. 974 —, daß die Ausgleichsregelung nur überflüssig wird, wenn wieder feste Wechselkurse eingeführt und bestimmte Bandbreiten respektiert werden. Davon konnte aber nach dem Gentlemen's Agreement von Washington nicht die Rede sein. Mangels Verankerung in einem Abkommen hatten die Washingtoner Beschlüsse nämlich einen prekären Charakter; sie waren also einer internationalen Regelung im Sinne der Verordnung Nr. 974 nicht vergleichbar. Hinzu kommt, daß es sich in den genannten Beschlüssen um Leitkurse handelt, die durch das Direktorium des Internationalen Währungsfonds geschaffen worden sind und die einen anderen Rechtscharakter als die offiziellen Paritäten haben (sie sind beispielsweise dem Internationalen Währungsfonds nur mitzuteilen und treten in Kraft, wenn sie von diesem nicht als unbefriedigend erklärt werden, während die Änderung der offiziellen Parität der Zustimmung des Internationalen Währungsfonds bedarf). Endlich weichen die Leitkurse, welche die meisten Vertragspartner eingeführt haben, nicht nur, und zum Teil erheblich, von der offiziellen Parität ab; wesentlich ist auch, daß für sie beträchtlich erweiterte Bandbreiten eingeführt wurden, was dazu führte, daß nach den Washingtoner Währungsbeschlüssen sogar Frankreich und Italien in die Ausgleichsregelung einbezogen werden mußten.
So gesehen konnte ein Außerkrafttreten der Verordnung Nr. 974/71 nach den Washingtoner Beschlüssen tatsächlich nicht im Ernst erwogen werden, und richtig verstanden bestand nach allem, was ausgeführt wurde, dazu auch kein Anlaß, nachdem im März 1972 eine Entschließung über die Einengung der Bandbreiten gefaßt worden war, eine Entschließung übrigens, der es zunächst an einer devisenmäßigen Absicherung fehlte.
Soweit im Rahmen dieser Frage darüber hinaus noch das Problem aufgeworfen wird, ob ein Außerkrafttreten der Ermächtigung der Verordnung Nr. 974/71 mit Rücksicht darauf angenommen werden kann, daß nach den Washingtoner Beschlüssen feststand, eine Rückkehr zu den alten Paritäten komme nicht in Frage, bedarf es gleichfalls keiner langen Ausführungen. Tatsächlich kann zur Verneinung dieser Frage mir der Kommission einmal darauf verwiesen werden, daß eine solche Rückkehr schon im Mai 1971, d. h. im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 974/71, außerordentlich unwahrscheinlich war. Zum anderen ist wichtig, daß die Voraussetzungen des Artikels 8 der Verordnung Nr. 974 eben erst dann als erfüllt angesehen werden können, wenn, was selbst nach den Washingtoner Beschlüssen noch nicht feststand, neue Paritäten zur Anwendung gelangen.
Schließlich muß im gegenwärtigen Zusammenhang noch auf eine Bemerkung eingegangen werden, die allein von der Klägerin Rewe-Zentral gemacht worden ist. Sie bezieht sich auf die Ratsentschließung vom 9. Mai 1971 und die darin enthaltene Feststellung, „daß die gegenwärtige Situation und die voraussichtliche Entwicklung der Zahlungsbilanzen der Mitgliedstaaten eine Änderung der Paritäten ihrer Währungen nicht rechtfertigen“. Darauf bezogen und in der Überzeugung, die Entschließung bringe die Absicht zum Ausdruck, es solle zu den alten Paritäten zurückgekehrt werden, meint die genannte Klägerin, aufgrund der Washingtoner Währungsbeschlüsse sei eine wesentliche Voraussetzung dieser Entschließung entfallen und damit auch der auf ihr aufbauenden Verordnung Nr. 974/71 der Boden entzogen worden. Auch diese These ist jedoch offensichtlich unhaltbar. Dafür ist meines Erachtens schon die Erkenntnis ausreichend, daß in der Entschließung nur eine Erwartung ausgedrückt wurde. Jedenfalls erscheint es abwegig, ihr in dem genannten Punkt bindende Kraft derart zuzuerkennen, daß ein danach erlassener förmlicher Ratsakt, der selbst präzise Bestimmungen für sein Außerkrafttreten enthält, bei Nichterfüllung der Erwartung außer Kraft zu treten hätte.
Letztlich kann daher festgehalten werden, daß nichts für die Annahme spricht, die Ermächtigung der Verordnung Nr. 974/71 sei nicht mehr in Kraft gewesen, als die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens ihre Einfuhren tätigten.
6.
Ebenfalls in beiden Rechtssachen übereinstimmend wurde die weitere Frage gestellt, ob im Zeitpunkt der Einfuhr (also am 5. März1 bzw. am 16. Mai 1972) für die Mitgliedstaaten ein Verbot der Freigabe der Wechselkurse, sei es aufgrund von Artikel 107 des EWG-Vertrags, sei es aufgrund der Ratsentschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion oder sei es aufgrund von Artikel 5 des EWG-Vertrags, gegolten hat.
Diese Frage wurde gestellt im Hinblick auf die Auslegung einer nationalen, im gegenwärtigen Zusammenhang einschlägigen Ermächtigungsnorm, und sie ist nach dem, was die Kommission zur Möglichkeit und Notwendigkeit einer eventuell rückwirkenden Heilung der visierten Ermächtigungsnorm ausgeführt hat, wahrscheinlich gar nicht entscheidungserheblich. Indessen soll uns dies nicht daran hindern, auch auf das Problem der Freigabe der Wechselkurse noch einzugehen. Dabei kann übrigens zum Teil wieder auf das Bezug genommen werden, was zu einer entsprechenden Frage in der Rechtssache 5/73 schon dargelegt wurde.
Zunächst einmal ist, soweit auf die Bestimmungen des für alle Mitgliedstaaten verbindlichen Abkommens über den Internationalen Währungsfonds verwiesen und daraus geschlossen wurde, er kenne nur eine Änderung der Wechselkursparitäten, nicht dagegen eine Wechselkursfreigabe, dreierlei zu bemerken. Wichtig ist, daß die Mitgliedstaaten, solange die Währungspolitik im Rahmen der Gemeinschaft nicht vereinheitlicht ist, Träger der Rechte und Pflichten des Abkommens sind und daß die Gemeinschaft nicht schlechthin an das Abkommen gebunden ist. Sodann läßt sich wohl, was zu der Anwendung der GATT-Bestimmungen ausgeführt worden ist, auch auf den gegenwärtigen Zusammenhang übertragen, also die Feststellung treffen, daß der einzelne sich nicht vor den nationalen Gerichten auf die Vorschriften des Abkommens über den Internationalen Währungsfonds berufen kann. Endlich ist auch bedeutsam, daß das Abkommen Wechselkursfreigaben keineswegs ausschließt. Das läßt sich aus der seit 1948 verfolgten Praxis ableiten, und insofern ist auch bedeutsam, daß der Internationale Währungsfonds den jetzt interessierenden Kursfreigaben nicht widersprochen hat. Die Heranziehung dieses Abkommens muß daher wohl als für die Beantwortung der uns vorgelegten Frage unergiebig ausscheiden.
Was alsdann Artikel 107 des EWG-Vertrags angeht, so wurde im Verfahren 5/73 schon deutlich, daß ihm keine Verringerung des währungspolitischen Instrumentariums der Mitgliedstaaten in dem von den Klägerinnen gemeinten Sinne entnommen werden kann. Dafür kann nicht zuletzt auf Absatz 2 des Artikels verwiesen werden, der im Falle des Mißbrauchs nur Gegenmaßnahmen von seiten der Gemeinschaft vorsieht, also lediglich eine mittelbare Einschränkung der währungspolitischen Befugnisse der Mitgliedstaaten erkennen läßt. Es kann demnach, auch wenn Wechselkursfreigaben auf die Dauer mit dem EWG-Vertrag schwerlich zu vereinbaren sind, im Falle von außergewöhnlichen Situationen eine absolute Sperre in dieser Hinsicht aus Artikel 107 nicht abgeleitet werden.
Auch das auf die Verordnung Nr. 129 gestützte Argument habe ich bereits in den Schlußanträgen zur Rechtssache 5/73 gewürdigt. Lassen Sie mich jetzt der Einfachheit halber lediglich darauf verweisen.
Einzugehen ist somit nur noch auf den Hinweis, der die Ratsentschließung vom 22. März 1971 betrifft, und das Argument, das aus Artikel 5 des Vertrages, also der Bestimmung gezogen worden ist, nach der die Mitgliedstaaten generell zu einem gemeinschaftsfreundlichen Verhalten verpflichtet sind. — In dieser Hinsicht ergeben sich folgende Erwägungen.
Zu der Ratsentschließung vom 22. März 1971, aber auch zu der vom 21. März 1972, hat die Kommission meines Erachtens überzeugend dargetan, daß es sich nicht um verbindliche Rechtsakte handelt. Hinsichtlich der ersten Entschließung ist namentlich wichtig, daß die vorgesehene Bandbreitenverringerung abgestimmte Dollarinterventionen der Zentralbanken verlangte. Diese Voraussetzung war im Mai 1971 noch nicht erfüllt. Die Bandbreitenverengung sollte vielmehr erst am 15. Juni 1971 in Kraft treten, und sie wurde dann durch die hinreichend bekannten Währungsereignisse dieses Jahres überholt. Hinsichtlich der zweiten Entschließung kommt man nicht um die Erkenntnis herum, daß sie ebenso wie die erste Entschließung nur vorsah, die Währungsschwankungen versuchsweise in engeren Bandbreiten zu halten, und daß ihr zufolge die Zentralbanken lediglich ersucht wurden, versuchsweise ein Inteventionssystem einzuführen. Daraus wird mit Recht geschlossen, daß die Mitgliedstaaten auf diese Weise ihre währungspolitische Autonomie nicht einschränken wollten, und dem entspricht ja auch das in der Folgezeit zutage getretene Verhalten mehrerer Mitgliedstaaten. Aus den genannten Entschließungen kann demnach nicht gefolgert werden, die Freigabe der Wechselkurse sei nicht zulässig gewesen.
Was schließlich noch den Hinweis auf die allgemeine Vorschrift des Artikels 5 des EWG-Vertrags angeht, so läßt er sich gleichfalls ganz kurz erledigen. Zwar kann, wie die Klägerinnen meinen, sicher nicht bestritten werden, daß die Wechselkursfreigabe und das darauf beruhende Ausgleichssystem im Lichte einiger Vertragsziele (etwa der Artikel 3 a, d und f), betrachtet man sie isoliert, bedenklich erscheinen mag. Es läßt sich aber sagen, daß etwaigen, durch die Kursfreigabe entstandenen Wettbewerbsverfälschungen gerade durch das Ausgleichssystem entgegengewirkt wurde und daß dieses Ausgleichssystem die Durchführung der Landwirtschaftspolitik mit ihrem gemeinsamen Preissystem auf die Dauer sichern soll. Außerdem wird man, wenn sich ein Verbot der Wechselkursfreigabe nicht aus der besonderen Vorschrift des Artikels 107 des EWG-Vertrags ableiten läßt, zur Begründung eines solchen Ergebnisses gewiß nicht auf die allgemeine Vertragsbestimmung des Artikels 5 zurückgreifen können.
Dem vorlegenden Gericht wäre auf die soeben behandelte Frage — sollte es darauf wirklich ankommen — letztlich also zu antworten, daß ein gemeinschaftsrechtliches Verbot der Freigabe der Wechselkurse weder am 8. März 1971 (dem Zeitpunkt, zu dem das deutsche Zollgesetz geändert worden ist) noch zu den Zeitpunkten bestand, zu denen die Klägerinnen ihre Einfuhrgeschäfte getätigt hatten.
7.
Zu der Rechtssache 9/73 wurde im Verfahren endlich auch noch eine Bemerkung gemacht, die sich auf Artikel 1 der Verordnung Nr. 974/71 bezieht und nach der sich eine Einbeziehung von Schweizer Käse in das Ausgleichssystem wegen fehlender Störungsgefahr verbieten mußte.
Eine entsprechende Frage hat das Finanzgericht Baden-Württemberg indessen nicht gestellt, und somit wird es keinen Anlaß geben, auf dieses Problem im jetzigen Verfahren noch einzugehen.
Sollte man seine Behandlung jedoch gleichwohl für erforderlich halten, so würde ich zu diesem Punkt auf die Ausführungen verweisen, die ich in den Schlußanträgen 5/73 zu einer ähnlichen, die Einfuhr von bulgarischem Schafskäse betreffenden Problematik gemacht habe. Zusätzlich könnte jetzt außerdem noch angemerkt werden, daß man die Störungsgefahr, die von den aus der Schweiz eingeführten Käsesorten ausgehen mochte, eher als noch größer ansehen konnte als die mit bulgarischem Schafskäse verbundenen Beeinträchtigungen des Gemeinsamen Marktes. Auch erscheint mir einleuchtend, was die Kommission zu den Schwierigkeiten gesagt hat, die sich bei einer Freistellung von Schweizer Käse im Rahmen der Erstattungsregelung ergeben konnten. Derartige Überlegungen hatten im Zusammenhang mit den von der Kommission nach Artikel 1 der Verordnung Nr. 974 anzustellenden Ermessenserwägungen sicher zu Recht einen Platz.
Sollte sich der Gerichtshof also im Verfahren 9/73 auch zu Artikel 1 der Verordnung Nr. 974 aussprechen wollen, so wäre festzuhalten, daß der Standpunkt der Kommission, nach dem Schweizer Käse zunächst in die Ausgleichsregelung einbezogen und eine Freistellung erst im Frühjahr 1973 vorgenommen wurde, im Hinblick auf den ihr zustehenden Ermessensraum, der auch handelspolitische Erwägungen einschließt, nicht beanstandet werden kann.
8.
Dies alles bringt mich dazu, abschließend folgende Beantwortung der vom Finanzgericht Baden-Württemberg gestellten Fragen vorzuschlagen:
a)
Zur Rechtssache 9/73:
aa)
Im Verfahren sind keine Gründe sichtbar geworden, aus denen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71, soweit sie zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen auf Einfuhren aus Drittländern ermächtigt, in Frage gestellt werden könnte. Insbesondere ist davon auszugehen, daß der Rat berechtigt war, die genannte Verordnung aufgrund von Artikel 103 des EWG-Vertrags zu erlassen und für die Bemessung der Ausgleichsbeträge generell auf das Verhältnis der flottierenden Gemeinschaftswährungen zum US-Dollar abzustellen.
bb)
Die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71 und die der dazu ergangenen Durchführungsverordnungen wird nicht dadurch beeinträchtigt, daß sie bei der Einfuhr von Emmentaler und Greyerzer Käse aus Drittländern zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen ermächtigen, die zusammen mit der Abschöpfung höher als die im GATT konsolidierten Höchstzollsätze sind.
b)
Zur Rechtssache 10/73:
Im Verfahren sind keine Gründe sichtbar geworden, aus denen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 974/71, soweit sie zur Erhebung innergemeinschaftlicher Ausgleichsbeträge ermächtigt, in Frage gestellt werden könnte. Insbesondere ist davon auszugehen, daß der Rat berechtigt war, die von ihm erlassene Maßnahme auf Artikel 103 des EWG-Vertrags zu stützen.
c)
Gemeinsam zu beiden Rechtssachen:
aa)
Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Ermächtigung der Verordnung Nr. 974/71 mit Rücksicht auf die Beschlüsse der Washingtoner Währungskonferenz vom 18. Dezember 1971 und ihre Anwendung durch die Mitgliedstaaten am 15. März 1972 bzw. am 16. Mai 1972 außer Kraft getreten ist.
bb)
Aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts kann nicht angenommen werden, daß für die Mitgliedstaaten am 15. März 1972 oder am 16. Mai 1972 ein Verbot der Freigabe der Wechselkurse bestand.