Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
LAILA MEDINA
apresentadas em 2 de março de 2023 (1)
Processo C‑723/21
Stadt Frankfurt (Oder),
FWA Frankfurter Wasser‑ und Abwassergesellschaft mbH
contra
Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe,
sendo interveniente:
Lausitz Energie Bergbau AG
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal Administrativo de Cottbus, Alemanha)]
«Pedido de decisão prejudicial – Admissibilidade – Ambiente – Ação da União no domínio da política água – Diretiva 2000/60/CE – Acesso à justiça no domínio do ambiente – Procedimento de autorização de um projeto – Artigo 7.° – Proibição de deterioração da qualidade da água – Projeto de promoção de um lago artificial – Sulfato – Obrigação dos Estados‑Membros de não autorizarem um projeto que possa causar a deterioração da qualidade da água utilizada para a produção de água potável»
1.        O presente pedido de decisão prejudicial oferece ao Tribunal de Justiça a oportunidade de interpretar, pela primeira vez, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60/CE (a seguir «Diretiva‑Quadro da Água») (2). O recurso no processo principal foi interposto pela Stadt Frankfurt an der Oder (Cidade de Francoforte do Óder), e pela FWA Frankfurter Wasser‑ und Abwassergesellschaft mbH,
Francoforte do Óder
r (a seguir «FWA») contra o Presidente do Landesamt für Bergbau, Geologie und Rohstoffe (Serviço Regional de Minas, Geologia e Matérias‑Primas), Cottbus, Alemanha (a seguir «Serviço»). O recurso tem por objeto a decisão de aprovação do projeto (3) do Serviço que autoriza a criação pela Lausitz Energie Bergbau AG, Cottbus (interveniente no processo principal, a seguir «Lausitz»), do maior lago artificial da Alemanha (com uma área de 1 900 hectares, ou seja, cerca de 2 660 campos de futebol).
I.      Matéria de facto do processo principal e questões prejudiciais
2.        A Cidade de Francoforte
(Oder) é responsável pelo abastecimento de água potável aos seus 57 000 habitantes. Para desempenhar a referida atribuição legal, recorre aos serviços da FWA. A FWA explora uma rede de abastecimento de água com base numa licença que lhe foi concedida ao abrigo da lei nacional da água.
3.        A rede de abastecimento de água produz água potável a partir de águas subterrâneas e de águas do rio Spree num troço situado fora de uma zona de proteção na aceção do artigo 7.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva‑Quadro da Água.
4.        A água do rio Spree tem uma elevada concentração de sulfato. O sulfato é proveniente de minas a céu aberto fechadas na bacia de drenagem do rio Spree. O referido sulfato resulta da oxidação do mineral pirite, que é armazenado no subsolo em condições anaeróbicas até à sua extração. A água potável introduzida nas linhas de abastecimento deve observar um determinado valor de sulfato, um requisito que até agora tem sido
respeitado com dificuldade pela rede de abastecimento de água.
5.        Após o encerramento da mina a céu aberto em causa, a Lausitz inunda o buraco resultante da extração de lenhite. O lago criado devido à inundação terá um transbordamento. A água que transbordar fluirá para o rio Spree e terá uma concentração em sulfato significativamente superior à água daquele rio. A Cidade de Francoforte
(Oder) e a FWA temem que a concentração de sulfato nas águas do rio Spree, que já se encontra a um nível crítico para a produção de água potável, seja excedida devido a este afluxo e que, por conseguinte, tenham de cessar a produção de água potável ou de realizar uma readaptação técnica de grande envergadura.
6.        Por decisão de aprovação do projeto, o Serviço aprovou a criação do lago incluindo o transbordamento, depois de ter determinado, com base numa perícia, que as águas do rio Spree não se deteriorariam na aceção do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. Não foram efetuadas avaliações dos efeitos sobre a concentração de sulfato nos termos do artigo 7.° da referida diretiva no ponto de captação de água e, caso aplicável, na rede de abastecimento de água. Foi contra a referida decisão de aprovação do plano que a
Cidade de Francoforte (Oder) e a FWA interpuseram o recurso no processo principal.
7.        No âmbito do referido recurso, o Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal Administrativo de Cottbus, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«(1)
(a)      Deve o artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] ser interpretado no sentido de que todos os membros do público diretamente afetados por um projeto têm o direito de invocar judicialmente a violação da obrigação de:
a)      evitar a deterioração da qualidade das massas de água destinadas à produção de água potável,
b)      contribuir para reduzir o nível de tratamento de purificação necessário na produção de água potável,
invocando a proteção de terceiros decorrente da proibição de deterioração das águas subterrâneas (v. [Acórdãos de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, n.° 132 e seguintes (a seguir “Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen”)], e [de 3 de outubro de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland (C‑197/18, EU:C:2019:824, n.os 40 e 42)]?
(b)      Em caso de resposta negativa à questão a):
Em qualquer caso, os demandantes a quem tenha sido confiada a produção e o tratamento [de purificação] de água potável têm o direito de invocar a violação das proibições e dos princípios estabelecidos no artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água]?
(2)      O artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] também contém, para massas de água fora das zonas de proteção na aceção do artigo 7.°, n.° 3, segundo período desta diretiva, além do mandato para o planeamento a longo prazo mediante planos hidrológicos e programas de medidas de gestão, uma obrigação, semelhante à prevista no artigo 4.° da diretiva, de recusar a autorização para projetos específicos com base numa violação da proibição de deterioração (v. [Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 75])?
(3)      Tendo por base a circunstância de o artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água], contrariamente ao anexo V do artigo 4.° da mesma diretiva, não estabelecer os seus próprios valores de referência para a avaliação da proibição de deterioração:
(a)      Quais os requisitos para considerar que ocorrerá uma deterioração da massa de água e, consequentemente, um aumento do nível do tratamento necessário na produção de água potável?
(b)      Pode o ponto de referência relevante para o aumento do nível do tratamento e, portanto, para a proibição de deterioração prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água ser encontrado nos valores‑limite fixados no [a]nexo I da [Diretiva 98/83/CE (4) (a seguir “Diretiva Água Potável”)], como sugerido pelo artigo 7.°, n.° 2, in fine, da Diretiva‑Quadro da Água?
(c)      Em caso de resposta afirmativa à questão b),
Pode haver uma violação da proibição de deterioração, prevista no artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água], se o único valor significativo não for um dos valores‑limite previsto nas partes A ou B do [a]nexo I [da Diretiva Água Potável], mas o denominado “parâmetro indicador” como os previstos na parte C do [a]nexo I?
(4)      Quando se deve concluir pela existência de uma violação da proibição de deterioração no domínio da água potável, estabelecida no artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] (v., no que respeita ao critério da proibição de deterioração do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, [Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 119], e, anteriormente, [Acórdão de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 52) (a seguir «Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland»)]?
(a)      Para concluir pela existência de uma violação, é suficiente qualquer deterioração
ou
(b)      [d]eve haver uma probabilidade de incumprimento do parâmetro indicador de sulfato de 250 mg/l
ou
(c)      [d]eve existir uma ameaça de medidas de correção, na aceção do artigo 8.°, n.° 6, da Diretiva Água Potável, que aumentem o custo do tratamento para a produção de água potável?
(5)      O artigo 7.° n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água], além do requisito de exame substantivo, também contém requisitos para o procedimento administrativo de autorização, de modo que a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia sobre o artigo 4.° da [referida diretiva] é transponível para o âmbito do artigo 7.°, n.° 3, da [mesma diretiva] (v. [Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen], segunda questão prejudicial)?
(6)      Deve o promotor do projeto efetuar também uma peritagem sobre uma possível violação do artigo 7.°, n.° 3,
[dessa diretiva], assim que o projeto seja suscetível de violar as disposições previstas nesse mesmo artigo?
(7)      Deve igualmente considerar‑se neste caso que a peritagem deve estar disponível no momento da decisão em matéria de direito da água e que, por conseguinte, uma peritagem feita posteriormente durante o processo judicial não pode sanar a ilegalidade da autorização concedi[d]a ao abrigo do direito da água (v. [Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.os 76 e 80 e seguintes])?
(8)      Podem as proibições e os princípios decorrentes do artigo 7.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] ser relegados para segundo plano por ocasião da ponderação de interesses no contexto da autorização, dando preferência ao objetivo prosseguido pelo projeto, por exemplo se o custo do tratamento for baixo ou se o objetivo do projeto for particularmente importante?
(9)      O artigo 4.°, n.° 7, [da Diretiva‑Quadro da Água] é aplicável ao disposto no artigo 7.°, n.° 3, [da mesma diretiva]?
(10)      Que obrigações podem ser inferidas do artigo 7.°, n.° 2, da [Diretiva‑Quadro da Água] além das que figuram no artigo 4.° da mesma diretiva, com a consequência de deverem ser tidas em conta num procedimento de autorização de projeto?
II.    Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
8.        A Cidade de Francoforte
(Oder), a FWA, o Serviço, a Lausitz e
a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.
III. Apreciação
A.      Admissibilidade
9.        Na minha opinião, se a massa de água utilizada pelo FWA para captar água bruta não fosse uma massa de água para efeitos do artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água, o artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva não seria aplicável ao processo principal.
10.      De facto, o Serviço alega no Tribunal de Justiça que a massa de água de superfície do rio Spree com o número de identificação DERW_DEBB582_1743 não é uma massa de água abrangida pelo artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água. Foi designada uma zona de proteção, em conformidade com o artigo 7.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva‑Quadro da Água, relativamente à massa de água subterrânea «Spree inferior 1» (número de identificação DEGB_DEBB_HAV_US_3‑1) determinada de acordo com o artigo 7.°, n.° 1, da referida diretiva.
11.      A meu ver, a aplicabilidade do artigo 7.°, n.os 1 e 3, da Diretiva‑Quadro da Água no presente processo baseia‑se em pelo menos dois argumentos.
12.      Em primeiro lugar, está em causa a massa de água subterrânea «Spree inferior 1» que é infiltrada pelas águas do rio Spree. Os factos expostos pelo órgão jurisdicional de reenvio demonstram que esta massa de água é (ou deveria ser) afetada pelo projeto em questão, daí resultando a aplicabilidade da Diretiva‑Quadro da Água.
13.      No presente pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio baseia‑se no facto de a secção pertinente do rio Spree ser uma massa de água para efeitos do artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio conclui de forma clara no seu despacho de medidas provisórias de 1 de junho de 2021 (a seguir «Despacho de 1 de junho de 2021») que «a secção do rio Spree em causa está abrangida pelo âmbito de aplicação [da referida disposição]». De facto, a FWA foi autorizada ao abrigo da lei nacional da água a captar água de superfície do rio Spree (através do processo de infiltração) para fins de abastecimento de água potável.
14.      Em segundo lugar, o Serviço
alega que o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água se aplica apenas às massas de água que foram «identificadas» de acordo com o artigo 7.°, n.os 1 e 2, da referida diretiva. A massa de água de superfície do rio Spree (DERW_DEBB582_1743) não foi identificada nos termos das referidas disposições e não é, por conseguinte, uma massa de água abrangida pelo artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água. A referida massa de água também não foi designada ao abrigo do artigo 6.°, n.° 2, da diretiva.
15.      É verdade que a referida massa de água parece não ter sido designada ou identificada pelas autoridades competentes ao abrigo dos artigos 6.° e 7.° da Diretiva‑Quadro da Água, apesar de ser utilizada para a produção de água potável, o que pode ser uma indicação de que a Alemanha não cumpriu as obrigações de manter o registo atualizado que lhe são impostas pelo
artigo 6.°, n.os 1 e 3, e pelo
artigo 7.° da referida diretiva.
16.      Com efeito, a fim de explicar o artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água, o considerando 37 da mesma diretiva deixa bem claro que «[o]s Estados‑Membros devem identificar as águas utilizadas para captação para consumo humano e garantir o cumprimento da [Diretiva Água Potável]».
17.      Dito isto, não considero possível a aplicação direta do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água a massas de água não identificadas como a que está em causa, uma vez que tal esvaziaria de sentido o regime de identificação das massas de água em causa e de manutenção de um registo de acordo com os referidos artigos. Coloca‑se também o problema da ambiguidade dos limites exatos das áreas protegidas a fixar nos termos do artigo 6.°, n.° 2, e do artigo 7.°, n.° 1, da referida diretiva.
18.      Uma vez que o artigo 7.°, n.° 1, não é diretamente aplicável ‑ pois exige medidas de execução ‑, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio decidir como proceder ao abrigo da legislação alemã para garantir a proteção das referidas massas de água (por exemplo, ordenando à autoridade competente que adote medidas de execução pertinentes e identifique as massas de água em questão de acordo com o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água).
19.      Nesse contexto, o órgão jurisdicional de reenvio deve preservar o efeito útil da Diretiva‑Quadro da Água.
20.      De facto, importa recordar que o artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água obriga os Estados‑Membros a identificar tipos específicos de massas de água que devem ser protegidas nos termos do artigo 7.°, n.os 2 e 3, da referida diretiva. Os Estados‑Membros não devem poder privar as massas de água, destinadas à produção de água potável, de proteção optando simplesmente por não identificar as mesmas (ou por não identificar as mesmas corretamente) (artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água), quando, ao mesmo tempo, esses Estados‑Membros autorizam, ao abrigo da legislação nacional da água, que as mesmas massas de água produzam água potável, misturando‑as com massas de água devidamente identificadas (como sucede no caso em apreço). Tal privaria manifestamente a Diretiva‑Quadro da Água do seu efeito útil e, em especial, o seu artigo 7.°
21.      É verdade que as águas subterrâneas parecem ter sido protegidas no caso em apreço. No entanto, isto não significa que os Estados‑Membros
também não tenham de proteger as águas de superfície utilizadas na produção de água potável. Nada na redação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água sugere – nem decorre do seu espírito e finalidade – que se deva estabelecer uma distinção consoante a captação de água é direta ou indireta (isto é, obtida por infiltração).
22.      Resulta das considerações anteriores que as questões prejudiciais são admissíveis.
B.      Quanto ao mérito
1.      Primeira questão
23.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água deve ser interpretado no sentido de que todos os membros do público diretamente afetados por um projeto (primeira hipótese) ou, em qualquer caso, as pessoas a quem foi confiada a produção e o tratamento de água potável (segunda hipótese) têm o direito de invocar judicialmente a violação das obrigações previstas na referida disposição, incluindo as violações da obrigação de evitar a deterioração da qualidade das massas de água destinadas à produção de água potável, e da obrigação de contribuir para reduzir o nível de tratamento de purificação necessário na produção de água potável.
24.      No entanto, basta salientar que, no caso em apreço, não há necessidade de o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre a primeira hipótese, dado que as demandantes no processo principal não são membros do público, mas pessoas coletivas a quem foi confiada por lei a produção e o tratamento de água potável.
25.      O Tribunal de Justiça já decidiu que, «segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, é incompatível com o caráter vinculativo do artigo 288.° TFUE permitir que uma diretiva exclua, em princípio, que as obrigações que impõe possam ser invocadas pelos interessados [e] pelo menos as pessoas singulares ou coletivas diretamente afetadas por uma violação das disposições de uma diretiva em matéria de ambiente devem poder exigir às autoridades competentes, eventualmente por via judicial, que cumpram as obrigações em causa» (5).
26.      Para determinar se as demandantes no processo principal são diretamente afetadas por uma violação das obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, deve ser tido em conta o objetivo da referida diretiva e o conteúdo da referida disposição (6).
27.      O objetivo da Diretiva‑Quadro da Água, conforme resulta do artigo 1.°, é proteger as massas de água, incluindo as utilizadas para a produção de água potável.
28.      O artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água impõe aos Estados‑Membros determinadas obrigações em relação à proteção das águas utilizadas para a produção de água potável.
29.      Uma pessoa coletiva que está autorizada a extrair e a utilizar águas subterrâneas (ou águas superficiais) para a produção de água potável faz um uso legítimo de tais águas subterrâneas (ou das águas superficiais). Esta pessoa é, assim, diretamente afetada pela violação das obrigações de melhorar as águas subterrâneas (ou as águas de superfície) e de prevenir a sua deterioração, sendo tal violação suscetível de limitar o seu direito de fazer tal uso, dificultando a utilização legítima dessas águas (7).
30.      Nos termos da legislação nacional, a Cidade de Francoforte (Oder) é responsável pelo fornecimento de água potável aos seus habitantes. Por conseguinte, é manifestamente do seu interesse levar a cabo a referida tarefa sem interferência indevida ‑ sendo que a violação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água constitui uma tal interferência ‑ e, em especial, evitar a deterioração da qualidade das massas de águas utilizadas pela referida cidade para a produção de água potável. Caso contrário, não poderia cumprir a sua obrigação de fornecer à respetiva população água potável de qualidade adequada.
31.      O artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva também estabelece determinados objetivos em relação ao tratamento de purificação exigido na produção de água potável.
32.      É do interesse de pessoas jurídicas como a Cidade de Francoforte (Oder) e a FWA manter um esforço reduzido de tratamento de purificação no contexto da produção de água potável. As duas entidades são legalmente responsáveis pelo fornecimento de água conforme com a Diretiva Água Potável.
33.      De facto, o tratamento de purificação é necessário para proteger a saúde humana e os requisitos de purificação estão estabelecidos na Diretiva Água Potável que é expressamente referida no artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água. A Diretiva Água Potável prevê um mecanismo complexo que concretiza o que deverá ser alcançado pela referida purificação.
34.      Conforme explicado adiante nas presentes conclusões, o cumprimento do artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água está estreitamente ligado ao cumprimento da Diretiva Água Potável. Se um Estado‑Membro violar o artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água no que respeita a uma bacia de drenagem, a empresa de abastecimento de água será prejudicada em relação ao seu cumprimento da Diretiva Água Potável (8).
35.      Por conseguinte, a Cidade de Francoforte (Oder) e a FWA devem poder exigir que uma autoridade competente, responsável pela aprovação de um projeto que poderá afetar o nível de purificação da água potável exigido pela Diretiva Água Potável, cumpra as obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, intentando, caso necessário, uma ação no órgão jurisdicional competente.
36.      Decorre das considerações anteriores que o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, lido à luz do artigo 19.°, n.° 1, TUE (nos termos do qual «[o]s Estados‑Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União»), deve ser interpretado no sentido de que as pessoas coletivas encarregadas, nos termos da legislação nacional, da produção e do tratamento de purificação da água potável, ou as pessoas a quem tenham sido confiados tal produção e tratamento de purificação, têm o direito de exigir que uma autoridade competente, responsável pela aprovação de um projeto suscetível de ter um impacto adverso no nível de purificação da água potável exigido pela Diretiva Água Potável, cumpra as obrigações estabelecidas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água. Caso necessário, tais pessoas coletivas podem fazê‑lo intentando uma ação no órgão jurisdicional competente.
2.      Segunda questão
37.       O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água também contém, relativamente às massas de água fora das zonas de proteção na aceção do segundo período da referida disposição, uma obrigação autónoma, semelhante à prevista no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, de recusar a autorização de projetos concretos devido à violação da proibição de deterioração. O órgão jurisdicional de reenvio refere especificamente na sua questão o Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 75.
38.      Na primeira parte, analisarei o primeiro período do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água para estabelecer qual é o entendimento geral sobre a proteção das massas de águas utilizadas para a produção de água potável. Na segunda parte, apreciarei a questão de saber se o segundo período da referida disposição, que permite aos Estados‑Membros estabelecer zonas de proteção, é relevante para o presente processo.
a)      Primeira parte – artigo 7.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva‑Quadro da Água
39.      De acordo com o n.° 75 do Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, «quando um projeto é suscetível de acarretar efeitos negativos para a água, só pode ser aprovado se estiverem reunidos os requisitos previstos no artigo 4.°, n.° 7, alíneas a) a d), da [Diretiva‑Quadro da Água]. Cabe às autoridades nacionais competentes para aprovar um projeto controlar se esses requisitos estão preenchidos antes de procederem a essa aprovação, sem prejuízo de uma eventual fiscalização jurisdicional».
40.      Embora a referida jurisprudência seja relativa ao artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, a interpretação do artigo 7.°, n.° 3, da mesma diretiva deve, a meu ver, basear‑se nessa jurisprudência. Isto sucede sobretudo porque o artigo 7.°, n.° 3, tal como o artigo 4.°, impõe determinadas obrigações aos Estados‑Membros
‑ com a diferença de esta última disposição prevê obrigações de proteção das águas em geral, enquanto a primeira prevê obrigações específicas para as massas de águas que são utilizadas para a produção de água potável.
41.      Segundo jurisprudência constante, para efeitos da interpretação de uma disposição de direito da União, há que ter em consideração não só os seus termos, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (9).
1)      Redação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água
42.      Resulta da redação da referida disposição que o legislador da União formulou aí uma obrigação para os Estados‑Membros de alcançarem um determinado resultado (10).
i)      Significado do termo «garantirão»
43.      No Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (n.os 31 a 33), o Tribunal de Justiça deduz do facto de resultar da redação do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água o seu efeito vinculativo e a sua relevância para a autorização de projetos particulares no âmbito do regime jurídico de proteção das águas que as obrigações previstas na referida disposição têm força vinculativa.
44.      Com efeito, nos referidos números do acórdão, o Tribunal de Justiça explica que o termo «aplicarão» e a expressão introdutória «ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas» confirmam o caráter vinculativo da disposição, que as autoridades competentes devem respeitar aquando da aprovação de projetos concretos.
45.      À semelhança do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, o facto de o artigo 7.°, n.° 3, da mesma diretiva prever que os Estados‑Membros «garantirão a necessária proteção das massas de água» implica que essa obrigação tem caráter vinculativo e que é relevante para a aprovação de projetos concretos. Os termos «garantirão a necessária proteção» implicam a obrigação de os Estados‑Membros agirem nesse sentido, o que implica que devem considerar que o processo de autorização de um projeto concreto constitui uma medida de aplicação para garantir a necessária proteção (n.° 32 do acórdão acima referido).
46.      O facto de o artigo 4.° e de o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água conterem uma redação ligeiramente diferente a este respeito («[o]s Estados‑Membros
aplicarão as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície» versus «[o]s Estados‑Membros
garantirão a necessária proteção das massas de água identificadas, a fim de evitar a deterioração da sua qualidade, a fim de reduzir o nível de tratamentos de purificação necessário na produção de água potável») não é relevante para efeitos da presente apreciação. É claro que o termo «garantirão» implica que os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para alcançar os objetivos específicos da Diretiva‑Quadro da Água. A conclusão é ainda confirmada quando examinamos outras versões linguísticas do texto (por exemplo, as versões linguísticas alemã, francesa, italiana, espanhola e letã).
ii)    Significado da expressão «necessária proteção».
47.      A utilização dos termos acima referidos no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água demonstra que o legislador da União optou pela «abordagem de prevenção», por oposição à «abordagem de tratamento» (no final processo) que era utilizada no passado. Por outras palavras, a ênfase já não é colocada no tratamento da água contaminada para torná‑la segura para beber, mas na proteção das fontes de água utilizadas.
48.      Como explica o considerando 11 da Diretiva‑Quadro da Água, «a política [da União] no âmbito do ambiente contribuirá para a prossecução dos objetivos de preservação, proteção e melhoria da qualidade do ambiente, mediante uma utilização prudente e racional dos recursos naturais, e deve basear‑se nos princípios da precaução e da ação preventiva» (o sublinhado é meu).
49.      A expressão «a necessária proteção» utilizada no artigo 7.°, n.° 3, indica, à luz do princípio da prevenção, que antes de a autoridade competente aprovar um projeto concreto, deve determinar que o projeto não terá efeitos adversos na qualidade das massas de água utilizadas para a produção de água potável.
iii) Significado de «massas de água identificadas»
50.      A redação do artigo 7.°, n.° 3, indica que as medidas de proteção ao abrigo do referido artigo apenas dizem respeito a massas de água que foram objeto do processo de identificação. Contudo, o artigo 7.°, n.° 3, não contém nenhuma limitação baseada na forma como a água entra nessas massas, isto é, se tal acontece naturalmente ou por infiltração antropogénica (como é o caso no processo principal). Por conseguinte, deve ser garantida a proteção da água presente nas massas de água identificadas.
iv)    Significado de «evitar a deterioração da sua qualidade, a fim de reduzir o nível de tratamentos de purificação»
51.      Resulta desta frase que o objetivo das medidas a tomar pelos Estados‑Membros é reduzir o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável e que o meio para atingir esse objetivo é a obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de evitar, no mínimo, a deterioração da qualidade das massas de água.
52.      O documento explicativo da Comissão «Guidance Document n.° 16» (11) apoia a minha interpretação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água. O referido documento de orientação, que representa uma posição de consenso sobre as melhores práticas acordadas pela Comissão, por todos os Estados‑Membros e outros interessados, explica o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água do seguinte modo: «[n]a prática, evitar a deterioração da qualidade de uma massa de águas subterrâneas não resulta necessariamente, por si só, na redução do nível de tratamento de purificação que pode ser exigido para produzir água potável. É necessária uma melhoria da qualidade para reduzir o tratamento. Contudo, é manifesto que existe a intenção de, no mínimo, evitar a deterioração da qualidade das águas subterrâneas. Idealmente, a proteção deve ser suficiente para permitir, com o passar do tempo, reduzir o tratamento de purificação» [tradução livre].
53.      A ligação intrínseca entre a fonte (massas de águas subterrâneas e de superfície utilizadas para a produção de água potável) e o produto (a água potável distribuída à população) presente na expressão «a fim de reduzir o nível de tratamentos de purificação» demonstra que a gestão da água potável dos Estados‑Membros deve cumprir a Diretiva Água Potável e os critérios de qualidade da água aí estabelecidos.
54.      Por conseguinte, resulta do elemento «evitar a deterioração» incluído na redação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, em conjugação com a obrigação de reduzir o nível de tratamentos de purificação, que a proibição de deterioração nos termos da referida disposição procura evitar uma situação em que os critérios de qualidade da água estabelecidos na Diretiva Água Potável não sejam cumpridos.
v)      Significado da expressão «na produção de água potável»
55.      A expressão deixa bem claro que as massas de água em causa são apenas as utilizadas para a produção de água potável e fornece, ao mesmo tempo, a necessária ligação entre a Diretiva‑Quadro da Água e a Diretiva Água Potável.
56.      Assim, a redação do artigo 7.°, n.° 3, implica a imposição aos Estados‑Membros do dever imperativo de impedir a execução de projetos que possam aumentar o nível de tratamentos de purificação das massas de água identificadas utilizadas para a produção de água potável se, sem tal aumento da purificação, o projeto puder ter um impacto negativo nos requisitos de qualidade da água estabelecidos na Diretiva Água Potável.
2)      Contexto do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água
i)      Ligação entre o artigo 7.°, n.° 3, e os artigos 1.° e 4.° da Diretiva‑Quadro da Água
57.      A minha interpretação do artigo 7.°, n.° 3, é confirmada pela análise do contexto do referido artigo. Em primeiro lugar, o significado do artigo 7.° pode ser deduzido das ligações existentes entre o referido artigo e outras disposições da Diretiva‑Quadro da Água, sobretudo os artigos 1.° e 4.°
58.      Em primeiro lugar, a doutrina (por exemplo, K. Faßbender numa análise exaustiva da Diretiva‑Quadro da Água) (12) já assinalou a ligação estreita e o facto de o artigo 7.° conter o agravamento substancial dos objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água relacionados com o uso. A produção de água potável é uma utilização específica da água que se enquadra no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água enquanto disposição geral e, assim, é necessário ter em consideração certos requisitos relevantes para a água potável.
59.      A este respeito, as considerações da Grande Secção do Tribunal de Justiça em relação ao regime do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, no Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, devem servir de guia também para efeitos da interpretação do artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva, cuja interpretação é necessária no presente caso.
60.      Tal justifica‑se pelo facto de a conceção sistemática da Diretiva‑Quadro da Água, enquanto diretiva‑quadro, coordenar a proteção de todas as massas de água, em especial das utilizadas para a produção de água potável (13).
61.      Além disso, esta última proteção, prevista no artigo 7.°, n.° 3, primeiro período, da Diretiva‑Quadro da Água, constitui parte integrante da proteção geral das massas de água, nos termos do artigo 1.° da Diretiva‑Quadro da Água, que também é prosseguida pelo artigo 4.° da referida diretiva (14). Assim, o regime global de proteção da água estabelecido nos artigos 1.° e 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça, reforça o entendimento da natureza protetora e imperativa do artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva.
ii)    Significado da expressão «massas de água identificadas»
62.      Para compreender o significado desta expressão, é necessário considerar os seguintes dois elementos da Diretiva‑Quadro da Água: (i) os critérios específicos estabelecidos no artigo 7.°, n.° 1, e (ii) a obrigação de elaborar um registo para as massas de água identificadas nos termos do artigo 6.° em conjugação com o artigo 7.° A Diretiva‑Quadro da Água deixa aos Estados‑Membros a tarefa de adotar medidas específicas de implementação para assegurar a delimitação adequada das áreas protegidas. Por último, resulta da redação do artigo 7.°, n.° 3, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 1, que incumbe aos Estados‑Membros a obrigação de dar cumprimento ao artigo 7.°, n.° 1, e de identificar devidamente todas as massas de água em questão para proporcionar proteção a todas as massas de água que necessitem de tal proteção (em especial, as utilizadas para a produção de água potável).
iii) Importância da Diretiva Água Potável para a definição da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água
63.      Em seguida, analisarei o impacto da Diretiva Água Potável no entendimento da água potável de boa qualidade que o artigo 7.°, n.° 3, procura garantir. O artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água prevê que «[e]m relação a cada massa de água identificada nos termos do n.° 1, para além do cumprimento dos objetivos do artigo 4.°, segundo os requisitos [desta] diretiva [...], os Estados‑Membros devem garantir que, de acordo com o regime de tratamento de águas aplicado e nos termos da legislação [da UE], as águas resultantes preencham os requisitos [da Diretiva Água Potável]» (o sublinhado é meu).
64.      O artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água associa claramente o artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva e os seus objetivos de proteção das águas brutas às normas e procedimentos existentes (para garantir água potável de boa qualidade) estabelecidos na Diretiva Água Potável. Assim, as normas previstas na Diretiva Água Potável relativas à água potável influenciam diretamente a gestão das bacias de drenagem, definindo o nível mínimo de qualidade da água a garantir durante o tratamento e, em especial, a purificação das águas. Isto demonstra que a credibilidade da gestão das bacias de drenagem, que procura alcançar os objetivos do artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água, estará indissociavelmente ligada às normas da Diretiva Água Potável relativas à água potável (15).
65.      Assim, não há dúvida quanto à ligação estreita entre a diretiva «mãe» (a Diretiva‑Quadro da Água, que é uma diretiva‑quadro do sistema global de gestão das águas) e a diretiva «filha» (a Diretiva Água Potável, que é uma diretiva específica para a água potável e constitui uma parte inerente do sistema). De facto, o artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água não só introduz regras da Diretiva Água Potável para a proteção da água potável utilizando essa ligação estreita, como também acrescenta um requisito adicional relativo à minimização da purificação. Resulta claramente da redação do artigo 7.°, n.° 3, que a proteção ao abrigo da referida disposição deve ser levada a cabo de modo a alcançar a qualidade da água potável exigida pela Diretiva Água Potável, bem como a reduzir, ao longo do tempo, o nível do tratamento de purificação exigido na produção de água potável.
iv)    Papel dos parâmetros indicadores na identificação da deterioração da qualidade da água
66.      Além disso, é necessário clarificar os meios de deteção da deterioração na qualidade da água. Para compreender o significado do requisito que procura evitar a deterioração do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água para efeitos do presente processo, é necessário apreciar a parte C do anexo I da Diretiva Água Potável. Concordo com a Comissão no que respeita ao facto de que o parâmetro indicador relativo ao sulfato de 250 mg/l, conforme estabelecido na referida parte C, é relevante para efeitos de redução de um poluente como o sulfato e para determinar se existe deterioração na aceção do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água. Este parâmetro indicador deve ser tido em conta no âmbito da produção de água potável.
67.      Com efeito, a ligação entre a Diretiva‑Quadro da Água e a Diretiva Água Potável também fornece um dos elementos de identificação da deterioração da qualidade da água e é útil ao definir de que modo esse parâmetro indicador pode afetar o processo de autorização de projetos concretos, aspeto que abordarei mais adiante nas presentes conclusões.
v)      Princípio da precaução e medidas de correção
68.      Para além do anexo I da Diretiva Água Potável, o artigo 8.° da referida diretiva fornece um contributo importante para a compreensão do conteúdo do dever de garantir a proteção da água potável. O referido artigo, intitulado «Medidas de correção e restrições de utilização», estabelece as consequências do incumprimento pelos Estados‑Membros dos valores paramétricos fixados nos termos do artigo 5.° da referida diretiva. É importante observar que o artigo 8.°, n.° 6, da Diretiva Água Potável prevê que «[e]m caso de incumprimento dos valores paramétricos ou das especificações constantes da parte C do anexo I, os Estados‑Membros determinarão se esse incumprimento apresenta riscos para a saúde humana e tomarão as medidas de correção adequadas para restabelecer a qualidade da água sempre que a proteção da saúde humana o exija.»
69.      Como referi acima, o considerando 11 da Diretiva‑Quadro da Água refere o artigo 174.° TCE (atual artigo 191.° TFUE), que exige que a política da União no âmbito do ambiente ‑ ou seja, incluindo a sua gestão da água potável ‑ se baseie nos princípios da precaução e da ação preventiva. O possível impacto da água potável contaminada com sulfato na saúde humana, como será explicado adiante nas presentes conclusões, não foi ainda totalmente investigado. Por conseguinte, a necessidade de garantir a proteção prevista no
artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, lida à luz dos princípios da precaução e da prevenção, significa que os Estados‑Membros devem avaliar e agir antes de ser aprovado um projeto com possíveis efeitos prejudiciais no ambiente. Existe, assim, um dever ex ante de avaliar projetos concretos como o que está em causa no processo principal, para evitar situações em que seja necessário recorrer a medidas de correção.
3)      Objetivo do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água
70.      Esta interpretação do artigo 7.°, n.° 3, é apoiada pela importância que o direito primário da União Europeia confere à proteção do ambiente. O artigo 191.°, n.° 2, TFUE obriga a União a garantir um nível de proteção elevado
que exige, nomeadamente, uma política em matéria de ambiente que se «[b]asear[á] nos princípios da precaução e da ação preventiva». Além disso, o artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
exige que todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade (16).
71.      Além disso, um dos objetivos de garantir um bom estado das águas, de acordo com a Diretiva‑Quadro da Água, é o de assegurar o abastecimento das populações com água potável (considerando 24 da Diretiva‑Quadro da Água).
72.      Mais especificamente, como expliquei no n.° 53 das presentes conclusões, existe uma ligação intrínseca entre a fonte (as massas de águas subterrâneas e de superfície utilizadas para a captação de água potável) e o produto (a água potável distribuída à população), ligação essa que se reflete no espírito e no objetivo do artigo 7.°, n.° 3. Assim, um elevado nível de proteção da fonte é indispensável para produzir água potável de boa qualidade de modo sustentável.
73.      No Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (n.os 34 a 43), o Tribunal de Justiça também baseou a sua interpretação no objetivo da Diretiva‑Quadro da Água: «[a Diretiva‑Quadro da Água] estabelece princípios comuns e um quadro global de ação para a proteção das águas […]. Os princípios comuns e o quadro global de ação por ela estabelecidos devem ser posteriormente desenvolvidos pelos Estados‑Membros através da adoção de uma série de medidas particulares em conformidade com os prazos previstos por esta diretiva».
74.      Em especial, o artigo 1.° da Diretiva‑Quadro da Água refere que o objetivo da diretiva é contribuir para «o fornecimento em quantidade suficiente de água superficial e subterrânea de boa qualidade, conforme necessário para uma utilização sustentável, equilibrada e equitativa da água».
75.      As conclusões acima referidas do Tribunal de Justiça no Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland são diretamente relevantes para efeitos da interpretação teleológica do artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva. De facto, a referida disposição deve também ser interpretada à luz do objetivo geral da Diretiva‑Quadro da Água, que inclui a «[promoção de] um consumo de água sustentável, baseado numa proteção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis» [artigo 1.°, n.° 1, alínea b)], que é um dos objetivos que deve ser posto em prática pelos Estados‑Membros no momento em que autorizam projetos concretos.
76.      Além disso, as conclusões respeitantes aos objetivos ambientais estabelecidos no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água são também pertinentes, dado que ‑ nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da referida diretiva ‑ os objetivos estabelecidos no artigo 4.° da mesma diretiva relativos às massas de água de superfície aplicam‑se igualmente às massas de água abrangidas pelo artigo 7.°
77.      Decorre das considerações precedentes que, para assegurar a utilização sustentável da água para a produção de água potável e para manter a boa qualidade das águas, é indispensável evitar a poluição dessas águas e agir de forma preventiva. Por outras palavras, é necessário avaliar ex ante os projetos concretos que possam ter efeitos adversos na qualidade da água utilizada para a produção de água potável e que, portanto, implicariam o aumento do nível de tratamentos de purificação ‑ e não a sua redução, conforme exigido pelo artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
4)      Trabalhos preparatórios relativos ao artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água
78.      A interpretação acima referida e a importância do artigo 7.°, n.° 3, no regime da Diretiva‑Quadro da Água são também confirmados pela história legislativa desta disposição.
79.      Esta história demonstra que, no início do processo legislativo, a Diretiva‑Quadro da Água continha apenas o atual artigo 7.°, n.os 1 e 2, da Diretiva‑Quadro da Água.
80.      O atual artigo 7.°, n.° 3, foi acrescentado numa fase posterior, durante o processo de consulta entre o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu (17). Ao fazê‑lo, o legislador da União procurou tornar mais rigorosas as disposições do artigo 7.° e esclarecer que, no âmbito da nova abordagem da gestão das águas, era dada prioridade à proteção ex ante das águas brutas em relação ao aumento ex post do nível de tratamentos de purificação.
b)      Segunda parte – artigo 7.°, n.° 3, segundo período, da Diretiva‑Quadro da Água
81.      O órgão jurisdicional de reenvio menciona igualmente, na segunda questão, o artigo 7.°, n.° 3, segundo período, nos termos do qual «[o]s Estados‑Membros poderão criar zonas de proteção [das] massas de água [referidas no primeiro período do artigo 7.°, n.º 3, da Diretiva‑Quadro da Água]». No entanto, tal como a Comissão, considero que essa possibilidade não afeta as obrigações estabelecidas no artigo 7.°, n.° 3, primeiro período, na medida em que tais obrigações são também aplicáveis fora das zonas de proteção.
82.      A redação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água é clara. A criação de zonas de proteção é uma possibilidade, mas não tem qualquer impacto num caso como o do processo principal. A criação de tais zonas para proteger as águas subterrâneas em questão é apenas uma medida entre outras. Tal resulta claramente do segmento de frase «[o]s Estados‑Membros
garantirão a necessária proteção [....]»,
seguido, na próxima frase, por «[o]s Estados‑Membros
poderão criar zonas de proteção dessas massas de água».
83.      Como explica o Guidance Document n.° 16, «o segundo período do artigo [7.°, n.° 3] permite aos Estados‑Membros criar, se assim o entenderem, zonas de proteção nas quais se possa concentrar a necessária proteção. Em vários Estados‑Membros, estas são o que geralmente se entende por “zonas de proteção da água potável” [...] O objetivo é evitar a deterioração resultante de pressões antropogénicas em qualquer contaminante que pudesse exigir tratamentos adicionais para cumprir as normas de água potável» (p. 13, o sublinhado é meu [tradução livre]).
84.      Por conseguinte, o dever geral de proteção, tal como interpretado anteriormente, diz respeito a todas as massas de água identificadas nos termos do artigo 7.°, n.° 1, mas a criação de uma zona de proteção é apenas uma medida adicional e opcional, que complementa a proteção geral se um
Estado‑Membro considerar necessário (18).
c)      Conclusão sobre a segunda questão
85.      Decorre de todas as considerações anteriores que o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água constitui parte integrante do regime de proteção da água estabelecido nos termos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. Inclui uma proibição de deterioração da qualidade da água, na medida em que a autorização de um projeto concreto suscetível de conduzir a uma tal deterioração impede o Estado‑Membro de cumprir o dever de reduzir o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável. As medidas de proteção necessárias incluem a obrigação vinculativa imposta aos Estados‑Membros de avaliarem, ex ante, os projetos concretos suscetíveis de ter um impacto adverso na qualidade das massas de água identificadas utilizadas para a produção de água potável ‑ independentemente do tipo de água presente em tais massas. Os objetivos são: (i) agir preventivamente e evitar a deterioração da qualidade da água (ii) reduzir, ao longo do tempo, o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável como parte do objetivo que visa assegurar a utilização sustentável dos recursos hídricos e (iii) evitar uma situação em que o recurso a medidas de correção nos termos da Diretiva Água Potável é necessário. Esta obrigação aplica‑se independentemente de a massa de água se encontrar dentro ou fora das zonas de proteção referidas no segundo período do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
3.      Terceira e quarta questões
a)      O que constitui uma violação da proibição de deterioração nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água?
86.      Considero que estas questões devem ser tratadas em conjunto, dado que ambas estão relacionadas com o critério de avaliação da violação da proibição de deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, o que constitui uma violação da proibição de deterioração nos termos da referida disposição. Em especial, pretende saber se é suficiente qualquer deterioração para concluir pela existência de uma violação ou se o parâmetro indicador de 250 mg/l, indicado para os sulfatos na parte C do anexo I da Diretiva Água Potável, deve ser excedido, ou se deve haver uma ameaça de [adoção de] medidas de correção nos termos do artigo 8.°, n.° 6, da referida diretiva (que aumentem o esforço de tratamento exigido para produção de água potável).
87.      Como referi acima, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água obriga os Estados‑Membros a evitar a deterioração da qualidade das massas de água utilizadas para a produção de água potável a fim de reduzir o nível de tratamentos de purificação necessário.
88.      No que respeita ao termo «deterioração», o Tribunal de Justiça já declarou, em relação ao artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água relativo ao «conceito de “deterioração do estado” [de uma massa de águas]», que se trata de «um conceito de alcance geral», que deve ser determinado tendo em conta a sua redação, o contexto e os objetivos prosseguidos pelas disposições em causa (19). A mesma abordagem é aplicável à análise da deterioração da qualidade da água utilizada para a produção de água potável.
89.      Em primeiro lugar, no que respeita à redação do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, existem dois elementos relevantes para efeitos da definição da noção de «deterioração». O primeiro elemento é o facto de esse artigo referir a qualidade da água sem estabelecer uma ligação com o estado da água ou com qualquer outra condição. O segundo elemento é o facto de se referir especificamente à qualidade da água potável, reduzindo assim o seu âmbito às massas de água utilizadas para a produção de água potável. Assim, a redação do referido artigo implica que o termo «deterioração» engloba qualquer atividade que tenha um impacto adverso nas massas de água especificamente utilizadas para a produção de água potável.
90.      Em segundo lugar, no que diz respeito ao contexto do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, farei as seguintes observações.
91.      O órgão jurisdicional de reenvio pergunta essencialmente se os parâmetros microbiológicos, químicos e indicadores estabelecidos no anexo I da Diretiva Água Potável podem constituir um ponto de referência para a proibição da deterioração da qualidade da água nos termos do primeiro período do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
92.      Em meu entender, a resposta a esta questão deve ser afirmativa.
93.      Tal é válido, em todo o caso, no que diz respeito aos sulfatos. Como veremos abaixo, se houver um risco para a saúde humana, o parâmetro indicador constitui um ponto de referência importante para o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
94.      Em terceiro lugar, no que respeita aos objetivos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, a referida disposição deve também ser interpretada com base nos objetivos gerais da referida diretiva, que incluem a promoção do «consumo de água sustentável, baseado numa proteção a longo prazo dos recursos hídricos disponíveis» [artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva‑Quadro da Água]. O consumo de água sustentável dos referidos recursos para a produção de água potável inclui necessariamente, no mínimo, evitar qualquer poluição dos recursos, a fim de atingir o objetivo da redução do nível da sua purificação.
95.      Como indiquei no n.° 76 das presentes conclusões, os argumentos respeitantes aos objetivos ambientais estabelecidos no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água são também pertinentes, dado que, nos termos do artigo 7.°, n.° 2, da referida diretiva, os objetivos estabelecidos no artigo 4.° da mesma diretiva relativos às massas de água de superfície aplicam‑se igualmente às massas de água abrangidas pelo artigo 7.° Como expliquei anteriormente, a proibição de deterioração da qualidade da água prevista no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água está estreitamente ligada ao tratamento de purificação. O tratamento de purificação está, por sua vez, ligado ao poluente em questão, pelo que a avaliação da proibição de deterioração da qualidade da água depende necessariamente da natureza do poluente. No caso em apreço, está em causa o sulfato, que constitui um valor paramétrico de monitorização, pelo que as consequências legais pertinentes decorrem do artigo 8.°, n.° 6, da Diretiva Água Potável.
96.      Por um lado, na medida em que a Diretiva Água Potável parece considerar o impacto do sulfato na produção de água potável comparativamente menos perigoso (a nota 1 da parte C do anexo I prevê apenas a este respeito que «a água não deverá ser agressiva»), o sulfato deve ser tratado com menos rigor do que, por exemplo, os poluentes indicados nas partes A e B do referido anexo.
97.      Por outro lado, devemos também ter presente que a literatura científica recente defende que o sulfato pode, de facto, afetar o estado de uma massa de água e ser mais perigoso para a saúde humana do que tem sido aceite até agora (20).
98.      Com base na análise jurídica, concordo com a Comissão no que respeita ao facto de o parâmetro indicador relativo ao sulfato de 250 mg/l, conforme estabelecido na parte C do anexo I da Diretiva Água Potável, é pertinente para determinar se há deterioração da qualidade na aceção do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água. O referido parâmetro indicador deve ser tido em conta no âmbito da produção de água potável, como o que está em causa no processo principal.
99.      No entanto, embora o simples facto de o parâmetro indicador ser excedido não conduza automaticamente a tal deterioração, não há dúvida de que o parâmetro indicador é pertinente, uma vez que constitui um ponto de referência. O artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva Água Potável obriga os Estados‑Membros a controlar a qualidade da água potável, em especial de acordo com os parâmetros indicadores estabelecidos no artigo 5.° da mesma diretiva. Nesse contexto, tal como previsto no segundo período do artigo 5.°, n.° 2, da referida diretiva, no que respeita aos parâmetros estabelecidos na parte C do anexo I, os valores devem ser fixados «apenas para efeitos de controlo e de cumprimento das obrigações previstas no artigo 8.°» (o sublinhado é meu).
100. Decorre do considerando 11 da referida diretiva que o valor indicativo fixado para os sulfatos não constitui um parâmetro «diretamente relacionad[o] com a saúde». Por conseguinte, no caso de este ser excedido, contrariamente ao previsto para os parâmetros indicadores estabelecidos nas partes A e B do anexo I (v. artigo 8.°, n.° 2, da Diretiva Água Potável), os Estados‑Membros não estão necessariamente obrigados a tomar medidas corretivas para restabelecer a qualidade da água. Nos termos do artigo 8.°, n.° 6, da Diretiva Água Potável, devem primeiro considerar «se esse incumprimento apresenta riscos para a saúde humana» e só devem tomar medidas de correção «sempre que a proteção da saúde humana o exija».
101. No entanto, se a superação dos níveis dos parâmetros indicadores fixados para os sulfatos apresentar riscos para a saúde humana e se o Estado‑Membro em causa não tomar as medidas de correção necessárias para restabelecer a qualidade da água, considero, tal como a Comissão, que esse facto constituirá uma violação não só do artigo 8.°, n.° 6, da Diretiva Água Potável, mas também da obrigação de evitar a deterioração da qualidade das massas de água em causa e de reduzir o nível de tratamentos de purificação necessário para a produção de água potável, de acordo com o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
102. Daqui decorre que existe deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água sempre que um projeto é suscetível de exceder os parâmetros estabelecidos nos termos da Diretiva Água Potável. Contudo, num caso que envolva um poluente indicado na parte C do anexo I da Diretiva Água Potável, a superação do parâmetro não permite determinar a existência de deterioração com base apenas no nível estabelecido de um poluente como o sulfato. Em tal caso, para determinar a existência de deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, deve haver um risco para a saúde humana e, por conseguinte, para evitar tal risco, deve ser necessário ajustar o processo de purificação.
103. Em seguida, apreciarei se, apesar da obrigação de monitorizar apenas o nível de sulfato (parte C do anexo I da Diretiva Água Potável) que poderia indicar que a avaliação do impacto do projeto concreto no nível de sulfato poderia também ser realizad[a] ex post no âmbito da monitorização, o artigo 7.°, n.° 3, deve ser entendido no sentido de que impõe uma obrigação de avaliação ex ante dos projetos concretos como o do processo principal.
b)      Apreciação da decisão de aprovação do projeto
104. A análise da literatura científica, e até da decisão de aprovação do projeto aqui em causa,
demonstra claramente que existem dúvidas importantes quanto aos efeitos da água potável contaminada com sulfatos na saúde humana. Por conseguinte, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, lido à luz dos princípios da precaução e da prevenção, exige que seja efetuada uma avaliação adequada nos termos da referida disposição antes de ser tomada uma decisão de aprovação.
105. Na decisão de aprovação do projeto (p. 174), o Serviço declara que, como consequência do projeto em questão, é expectável um ligeiro aumento na concentração de sulfato [v., igualmente, página 46, ponto 1.3.3.13, da referida decisão, que mostra que o Serviço reconhece os riscos: «a fim de evitar o agravamento do estado ou do potencial ecológico das massas de água de superfície a jusante, que têm a função de tornar a passabilidade ecológica como uma prioridade, as emissões de sulfato do lago devem ser geridas de modo a respeitar o valor superior de descarga a longo prazo de 620 mg/l em relação à água descarregada no ponto de controlo 1 (estrutura de transbordo)» (tradução livre)]. Não obstante o exposto, no âmbito do processo de aprovação, simplesmente não foram realizados quaisquer controlos para determinar se o projeto em questão (incluindo o transbordo do Cottbuser Ostsee) era compatível com as disposições da Diretiva‑Quadro da Água no que diz respeito ao seu artigo 7.° Os controlos que foram efetivamente efetuados dizem exclusivamente respeito ao artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. O facto de a poluição efetiva por sulfato ainda não ter sido investigada é reconhecido pelo próprio Serviço, quando este declara, na decisão de aprovação do projeto (p. 175), que «o grau real de diluição ou redução até à instalação de tratamento de águas de Briesen deve ser especificamente determinado» [tradução livre]. Na medida em que o Serviço considera que «o projeto não obsta à proteção do abastecimento de água potável» (decisão de aprovação do projeto, p. 175), concordo com o órgão jurisdicional de reenvio quanto ao facto de que não existe investigação técnica suficiente a este respeito (21).
106. Resulta da apreciação da decisão de aprovação do projeto que o impacto do projeto em questão no nível de sulfato não foi objeto de uma análise pormenorizada. Em especial, não foi analisada a interdependência entre o aumento da concentração nas águas subterrâneas durante as cheias e a entrada difusa prevista de sulfato no rio Spree (v. página 173 da decisão de aprovação). É expectável um aumento da concentração de sulfato na massa de águas subterrâneas (páginas 171 e 174), não se esperando, a longo prazo, qualquer exposição adicional (página 172). A própria decisão de aprovação admite expressamente que «a diluição ou redução efetiva até à instalação de tratamento de água Briesen tem de ser especificamente determinada» (página 175)
[tradução livre]. Em seguida, a decisão de aprovação refere que «o aumento de sulfato na massa de águas subterrâneas devido ao projeto não é quantificável na prática» [tradução livre].
c)      Literatura científica sobre os perigos da poluição por sulfatos
107. Um estudo exaustivo sobre a poluição por sulfatos em ecossistemas de água doce (22) concluiu que «a literatura analisada demonstra claramente que a poluição [por sulfatos] pode ter efeitos tóxicos em plantas e organismos animais aquáticos, incluindo, entre outros, peixes, invertebrados e anfíbios, e pode também ter implicações negativas para a saúde humana». Segundo os autores, «há uma grande necessidade de medidas para reduzir as concentrações de sulfatos nas massas de água [...] Com o nosso estudo, pretendemos chamar a atenção para o problema, mostrar a situação atual em relação à redução da poluição por sulfatos e, ao mesmo tempo, apontar as numerosas lacunas de conhecimento que ainda existem» (23).
108. O mesmo estudo discute precisamente o problema da poluição por sulfatos em causa no processo principal (poluição por sulfatos e o rio Spree): «pouco se sabe sobre os impactos diretos na saúde do elevado consumo de [sulfato], em especial através da água potável»; «atualmente, os níveis persistentes e crescentes de [sulfato] nos ecossistemas de água doce resultam de diversas atividades humanas [...] que ameaçam a função do ecossistema e o abastecimento de água potável». Em especial, «exemplos notórios de ecossistemas aquáticos com ampla investigação [de drenagem ácida de minas] incluem o rio Spree [(24)], [...] parece improvável que as concentrações a jusante [de sulfato] regressem aos níveis “naturais” alguns anos ou mesmo algumas décadas após o encerramento das atividades mineiras. Por exemplo, as concentrações [de sulfato] no rio Spree [...] aumentaram nas últimas décadas como consequência do abandono das minas de lenhite a céu aberto e da restauração associada dos níveis das águas subterrâneas [...]. Por conseguinte, foram registadas concentrações elevadas [de sulfato] em lagos a jusante da rede do rio Spree, excedendo frequentemente os limites fixados para a água potável de [sulfato] de 250 mg L‑1 na Alemanha [...], o que é altamente problemático uma vez que estas massas de água são utilizadas como fonte de água potável
–
normalmente através da captação de águas subterrâneas por filtração em margem. Com o fim da extração de lenhite para produção de energia em muitos países, parece razoável supor que a exportação [de sulfato] de tais regiões continuará a ser um problema ambiental» (25).
d)      Conclusão sobre a utilização de um valor paramétrico
109. Dada a importância crescente dos princípios da precaução e da prevenção no direito ambiental, no caso de um poluente relativamente ao qual existem dúvidas quanto ao seu impacto adverso na saúde humana, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água deve ser interpretado de um modo que não permita esperar até que a poluição tenha já ocorrido. Por conseguinte, apesar do facto de o valor paramétrico, como o fixado para o sulfato, se destinar principalmente a fins de monitorização, considero que também é válido como indicador para fins de avaliação preventiva na determinação dos riscos de deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água.
4.      Quinta, sexta e sétima questões
110. Estas questões devem ser tratadas em conjunto, na medida em que, com as mesmas, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, a autoridade competente está obrigada a efetuar ou a encomendar uma peritagem sobre a possível deterioração da qualidade da massa de água em causa no projeto antes de este ser autorizado ou, na sua falta, se tal peritagem pode ser realizada ex post durante o processo judicial (para sanar a ilegalidade da autorização concedida ao abrigo do direito da água).
111. Conforme acima exposto, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, lido à luz dos princípios da precaução e da prevenção, exige que se evite uma situação em que seja necessário tomar medidas de correção. Conforme resulta da literatura científica acima referida, o facto de o perigo e o impacto adverso do sulfato na água utilizada para a produção de água potável ainda não terem sido suficientemente estudados e determinados reforça, em conjugação com os princípios da precaução e da prevenção, a minha interpretação de que o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água exige uma avaliação ex ante dos projetos concretos como o que está em causa no processo principal.
112. Resulta da minha análise anterior ao significado do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água que a avaliação ex ante acima referida deve conter duas linhas principais de avaliação. A primeira deve considerar o impacto na saúde humana se a purificação permanecer inalterada, incluindo as medidas de correção necessárias ao abrigo da Diretiva Água Potável, com base na ligação estabelecida. A segunda exige uma avaliação do impacto sobre o nível de tratamentos de purificação: se os métodos existentes podem ainda produzir o mesmo nível de qualidade da água se o projeto for aprovado e executado.
113. Pode ser útil estabelecer, neste contexto, o tipo de medidas ex ante que podem ser tomadas pelas autoridades competentes para cumprir as suas obrigações nos termos do artigo 7.°, n.° 3.
114. Trata‑se das seguintes medidas: i) identificação das massas de água nos termos do artigo 7.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água, ii) monitorização das massas de água utilizadas para a produção de água potável e iii) avaliação de projetos concretos para determinar se são suscetíveis de conduzir a uma deterioração da qualidade das massas de água a um nível que impeça o Estado‑Membro de cumprir a sua obrigação de reduzir o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável.
115. A propósito da questão de saber quais são as medidas que devem ser tomadas ao abrigo do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, gostaria de salientar que a nova Diretiva Água Potável reformulada ]Diretiva (UE) 2020/2184] (26), que devia ser transposta até 12 de janeiro de 2023, impõe aos Estados‑Membros, no artigo 8.°, a obrigação de «[assegurar] a realização de uma avaliação do risco e gestão do risco das bacias de drenagem para pontos de captação de água de água destinada ao consumo humano».
116. Considero, assim, que, nos termos da referida nova disposição (que refere expressamente o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água em dois locais), tal como nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, é necessário que os Estados‑Membros tomem medidas relativas não só à água que bebemos mas também às massas de água das quais a água é captada e tratada para efeitos de produção de água potável.
117. A jurisprudência do Tribunal de Justiça deixa claro que, «no decurso do processo de aprovação de um projeto, e, portanto, antes da tomada de decisão, as autoridades competentes são obrigadas, por força do artigo 4.° da [Diretiva‑Quadro da Água], a verificar se esse projeto pode acarretar efeitos negativos para a água que sejam contrários às obrigações de prevenir a deterioração e de melhorar o estado das massas de água de superfície e subterrâneas. Esta disposição opõe‑se, por conseguinte, a que esse controlo só seja efetuado após esse momento» (27).
118. Tendo em conta a referida jurisprudência e uma vez que o artigo 7.º, n.º 3, da Diretiva‑Quadro da Água constitui uma parte integral do regime de proteção da água ao abrigo do artigo 4.° desta diretiva, o impacto nas massas de água utilizadas para a produção de água potável –
que é uma questão diretamente ligada à saúde humana – deve necessariamente ser avaliado antes de o projeto ser autorizado.
119. As observações anteriores confirmam a minha análise anterior, segundo a qual o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, lido à luz dos princípios da precaução e da prevenção, deve ser interpretado no sentido de que as medidas de proteção necessárias devem incluir a obrigação vinculativa que incumbe aos Estados‑Membros de avaliar, ex ante, os projetos concretos suscetíveis de terem efeitos adversos na qualidade das massas de água identificadas utilizadas para a produção de água potável.
120. Assim, o artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água obriga a autoridade competente em questão a não aprovar o projeto quando este for suscetível de provocar a deterioração
da qualidade da massa de água em causam aumentando o nível de tratamentos de purificação necessário para a produção de água potável antes de ser efetuada uma avaliação nos termos do artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água em conjugação com a Diretiva Água Potável. Por outras palavras, tal avaliação constitui uma etapa processual obrigatória antes de o projeto poder ser submetido a aprovação.
121. Resulta claramente da decisão de reenvio, dos documentos dos autos perante o Tribunal de Justiça e das observações submetidas pelas partes na audiência que tal avaliação foi completamente omitida no caso em apreço. De facto, a única avaliação efetuada foi a relativa ao artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água.
122. Conforme salientado pela Cidade de Francoforte
(Oder) e pela FWA, a avaliação do projeto objeto do processo principal foi realizada ao abrigo da proibição geral de deterioração nos termos do
artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. No entanto, é manifesto que tal avaliação não preenche os requisitos do artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva, na medida em que esta disposição procura «[evitar] a deterioração da qualidade [da água]» e «reduzir o nível de tratamentos de purificação necessário na produção de água potável». O não preenchimento dos referidos requisitos é potencialmente suscetível de afetar a garantia da proteção da saúde humana no âmbito do processo de autorização e o resultado desse processo de autorização, sobre o qual o órgão jurisdicional de reenvio deve agora decidir.
123. Decorre do exposto que a autoridade competente está obrigada, nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, a verificar, durante o procedimento de aprovação do projeto – e, assim, antes de ser tomada a decisão de aprovação efetiva –, se o projeto em questão é suscetível de ter um impacto adverso no cumprimento das obrigações estabelecidas no referido artigo. A referida disposição opõe‑se a que tal verificação só tenha lugar depois da aprovação.
5.      Oitava e nona questões
124. Estas questões devem ser abordadas em conjunto. O órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a proibição de deterioração específica da água potável do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água pode ser relegada para segundo plano por uma ponderação de interesses com o objetivo prosseguido pelo projeto (por exemplo, se o esforço do tratamento de purificação exigido for baixo ou o projeto for especialmente importante) ou se o artigo 4.°, n.° 7, da referida diretiva é aplicável ao artigo 7.°, n.° 3.
125. Em primeiro lugar, como resulta do n.° 51 das presentes conclusões, o objetivo das medidas a tomar pelos Estados‑Membros, por força do artigo 7.°, n.° 3, é reduzir o nível de tratamentos de purificação exigidos na produção de água potável e o meio para atingir esse objetivo é a obrigação de, no mínimo, evitar a deterioração da qualidade das massas de água.
126. Em segundo lugar, a proibição de deterioração da qualidade da água aplicável à autorização de projetos concretos nos termos da referida disposição procura salvaguardar esse objetivo.
127. Em terceiro lugar, contudo, como explicarei a seguir, determinados projetos concretos podem, não obstante, ser aprovados, desde que preencham determinados requisitos, quer ao abrigo do artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro da Água, quer por aplicação do princípio da proporcionalidade.
128. No Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (n.os 44 a 47), ao interpretar o artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, o Tribunal de Justiça baseia‑se no regime de derrogação previsto no artigo 4.°, n.° 7, da referida diretiva.
129. A redação do artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro da Água é importante pelo facto de mostrar que também é aplicável fora do âmbito do artigo 4.°, uma vez que prevê claramente na sua introdução geral que não se considerará que os Estados‑Membros «tenham violado o disposto na presente diretiva» (o sublinhado é meu) quando os requisitos desta disposição sejam cumpridos. Não estabelece que não se considerará que os Estados‑Membros tenham violado o disposto no presente artigo.
130. Além disso, o facto de o artigo 4.° no artigo 7.° da Diretiva‑Quadro da Água ser referido demonstra que estas disposições estão interligadas e que as obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 1, e no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água estão estreitamente ligadas.
131. No entanto, contrariamente à alegação da Comissão de que o artigo 4.°, n.° 7, se aplica de modo incondicional ao artigo 7.°, n.° 3, resulta claramente dos dois travessões no início do artigo 4.°, n.° 7, que este se aplica apenas a atividades suscetíveis de afetar o estado das massas de água.
132. Por conseguinte, o artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro da Água deve ser interpretado no sentido de que se aplica ao processo de autorização de projetos concretos, que afetam as obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva, mas apenas quando tais projetos sejam suscetíveis de afetar o estado das massas de água. Em tais situações, o artigo 4.°, n.° 7, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, fornece às autoridades competentes dos Estados‑Membros orientações quanto às medidas necessárias que devem tomar no processo de autorização.
133. No entanto, em certos casos, a deterioração da qualidade proibida nos termos artigo 7, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água não pode afetar o estado das massas de água. Em relação a esses projetos suscetíveis de ter um impacto adverso nas obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água (mas não no estado das massas de água), considero que deve aplicar‑se, no processo de autorização desses projetos, o princípio da proporcionalidade em vez do artigo 4.°, n.° 7.
134. A construção global da Diretiva‑Quadro da Água conforme expressa em pormenor no seu
artigo 4.°, demonstra que o legislador da União considerou que, em determinadas condições, podem ser permitidas derrogações das obrigações impostas aos Estados‑Membros
por esta diretiva. No entanto, o artigo 7.° não contém em si mesmo qualquer referência a uma possível derrogação. Na minha opinião, a interpretação do artigo 7.°, n.° 3, no sentido de que contém uma obrigação absoluta de proibição da deterioração da qualidade da água poderia impor dificuldades insuperáveis aos Estados‑Membros que procuram assegurar a gestão harmoniosa dos seus recursos hídricos no curto prazo. Em tais situações, uma proibição de deterioração nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água durante o processo de autorização de um projeto concreto deve ser interpretada à luz do princípio da proporcionalidade e da ponderação de interesses, em especial, com o objetivo prosseguido por esse projeto. O facto de o considerando 32 da Diretiva‑Quadro da Água esclarecer que podem ser aplicáveis derrogações «por razões de perentório interesse público» milita a favor da referida conclusão.
135. Por conseguinte, durante o processo de autorização de um projeto concreto suscetível de ter um impacto adverso nas obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, a autoridade competente tem a obrigação de avaliar a necessidade de proibir tal projeto se concluir que o projeto em questão pode provocar a deterioração
da qualidade da água e, por conseguinte, impedir o Estado‑Membro de cumprir a obrigação de reduzir o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável. A importância do elemento da «necessidade» a esse respeito reflete‑se na redação do artigo 7.°, n.° 3. Este artigo dispõe claramente que os Estados‑Membros garantirão «a necessária proteção das massas de água identificadas, a fim de evitar a deterioração da sua qualidade, a fim de reduzir o nível de tratamentos de purificação necessário na produção de água potável».
136. Este requisito de necessidade (28), lido à luz do princípio da proporcionalidade, exige que os Estados‑Membros recorram a medidas que, para salvaguardar os objetivos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água, «não ultrapass[e]m os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa [...], entendendo‑se que, quando há uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos» (29).
137. Daqui decorre que o órgão jurisdicional de reenvio deve, no âmbito da aplicação do princípio da proporcionalidade, verificar se foi realizada uma ponderação de interesses durante a autorização de um projeto concreto. Tal ponderação deve determinar se a proibição da deterioração da qualidade da água por força do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água pode ser relegada para segundo plano pelo objetivo prosseguido pelo projeto. Contudo, esta relegação só será possível num curto prazo (desde que, a longo prazo, seja restabelecido o cumprimento do artigo 7.°, n.° 3), e se estiverem preenchidos os referidos requisitos: i) o esforço de tratamento de purificação exigido seja baixo e diminua ao longo do tempo; ii) o projeto seja especialmente importante e demonstre um perentório interesse público; iii) sejam tomadas todas as medidas necessárias para mitigar ao longo do tempo o impacto adverso sobre as obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3; e iv) o projeto não cause ao Estado‑Membro dificuldades sérias para assegurar água potável conforme com a Diretiva Água Potável.
6.      Décima questão
138. O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber que obrigações
além das que figuram no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água podem ser inferidas do artigo 7.°, n.° 2, da mesma diretiva, com a consequência de deverem ser tidas em conta num procedimento de autorização de um projeto.
139. O artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água impõe aos Estados‑Membros a obrigação de «recusar a aprovação de um projeto concreto quando este seja suscetível de provocar uma deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou quando comprometa a obtenção de um bom estado das águas de superfície ou de um bom potencial ecológico e de um bom estado químico das águas de superfície na data prevista por esta diretiva» (30) (salvo derrogação). O mesmo se aplica às massas de águas subterrâneas.
140. O artigo 4.° aplica‑se, assim, à proteção das massas de água enquanto tal.
141. O artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água vai além dessa obrigação.
142. O artigo 7.°, n.° 2, prevê que «[e]m relação a cada massa de água identificada nos termos do n.° 1, para além do cumprimento dos objetivos do artigo 4.°, segundo os requisitos da presente diretiva aplicáveis às massas de águas de superfície, incluindo os padrões de qualidade estabelecidos a nível comunitário nos termos do artigo 16.°, os Estados‑Membros devem garantir que, de acordo com o regime de tratamento de águas aplicado e nos termos da legislação comunitária, as águas resultantes preencham os requisitos [da Diretiva Água Potável]».
143. Assim, resulta claramente desta disposição que a água captada e tratada para consumo humano deve, no final, satisfazer os requisitos da Diretiva Água Potável, ou seja, deve ser própria para consumo humano.
144. Considero, como a Comissão, que tal exigência – à semelhança do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da Água – vai além das obrigações estabelecidas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), i), ou no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da referida diretiva. Por outras palavras, o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água acrescenta uma dimensão adicional ao artigo 4.° da referida diretiva (e proporciona uma proteção alargada face ao artigo 4.°), que visa, em especial, a saúde humana e se baseia na Diretiva‑Quadro da Água. Assim, não só existe
um dever de proteger a massa de água ao abrigo do artigo 4.°, como regulamentado em pormenor nesse artigo, como também um dever de tratar essa massa de água nos termos do artigo 7.°, n.° 2, a fim de cumprir os requisitos da Diretiva Água Potável.
145. Assim, ao contrário dos argumentos da Lausitz, o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água não é meramente declaratório, devendo, por conseguinte, também ser tido em conta durante o procedimento de aprovação do projeto para verificar se as consequências da implementação do projeto em causa podem afetar o regime de tratamento aplicado à massa de água para alcançar os objetivos da Diretiva Água Potável.
146. É possível assinalar que o Guidance Document n.° 16 explica, em relação ao artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água, que «os objetivos do artigo 4.° (isto é, os objetivos do estado, da prevenção ou da limitação, de implementação da inversão das tendências e outros objetivos das áreas protegidas) devem ser cumpridos independentemente do cumprimento do objetivo do artigo [7.°, n.° 2]; e que os requisitos da [Diretiva Água Potável] devem ser cumpridos. Tal inclui a obrigação geral de assegurar que a água esteja livre de contaminação que possa constituir um perigo para a saúde humana e a obrigação de cumprir as normas formais da Diretiva Água Potável no ponto de entrega aos consumidores (isto é, na torneira)» [tradução livre].
147. Na minha opinião, o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água acrescenta um ponto adicional à ponderação de interesses nos termos da Diretiva‑Quadro da Água, nomeadamente, que a aprovação de um projeto só é possível quando a sua implementação não afete negativamente a água fornecida (pela torneira) aos habitantes da zona afetada. Considero que tal significa que um projeto só poderá ser aprovado se incluir, caso aplicável, um conjunto de medidas necessárias para garantir que o cumprimento da Diretiva Água Potável não será negativamente afetado.
148. Decorre das considerações precedentes que o artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva‑Quadro da Água deve ser interpretado no sentido de que contém, tal como o artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva, obrigações que vão além das referidas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), i), ou no artigo 4.°, n.° 1,
alínea b), i), da mesma diretiva, que devem ser tomadas em consideração no âmbito de um procedimento de aprovação de um projeto. Em especial, um projeto só poderá ser aprovado se incluir um conjunto de medidas necessárias para garantir que o cumprimento da Diretiva Água Potável não será negativamente afetado.
IV.    Conclusão
149. Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais apresentadas pelo Verwaltungsgericht Cottbus (Tribunal Administrativo de Cottbus, Alemanha) do seguinte modo:
Primeira questão
O artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água deve ser interpretado no sentido de que as pessoas coletivas encarregadas, nos termos da legislação nacional, da produção e do tratamento de purificação da água potável, ou as pessoas a quem tenham sido confiados tal produção e tratamento de purificação, têm o direito de exigir que uma autoridade competente, responsável pela aprovação de um projeto suscetível de ter um impacto adverso no nível de purificação da água potável exigido pela Diretiva 98/83/CE do Conselho de 3 de novembro de 1998, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano, cumpra as obrigações estabelecidas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60. Caso necessário, tais pessoas coletivas podem fazê‑lo intentando uma ação no órgão jurisdicional competente.
Segunda questão
O artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60 contém uma proibição de deterioração da qualidade das águas, na medida em que a aprovação de um projeto concreto suscetível de provocar tal deterioração impede o Estado‑Membro de dar cumprimento à obrigação de reduzir o nível de tratamentos de purificação exigido na produção de água potável. As medidas de proteção necessárias incluem a obrigação vinculativa imposta aos Estados‑Membros de avaliarem, ex ante, os projetos concretos suscetíveis de ter um impacto adverso na qualidade das massas de água identificadas utilizadas para a produção de água potável – independentemente do tipo de água presente em tais massas. A referida obrigação aplica‑se independentemente de a massa de água se encontrar dentro ou fora das zonas de proteção na aceção do segundo período do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60.
Terceira e quarta questões
Existe deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60/CE quando um projeto é suscetível de exceder os parâmetros estabelecidos nos termos da Diretiva 98/83. Contudo, num caso que envolva um poluente indicado na parte C do anexo I da Diretiva 98/83, a superação do parâmetro não permite determinar a existência de deterioração com base apenas no nível estabelecido de um poluente como o sulfato. Em tal caso, para determinar a existência de deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60, deve haver um risco para a saúde humana e, por conseguinte, para evitar tal risco, deve ser necessário ajustar o processo de purificação.
No caso de um poluente relativamente ao qual existem dúvidas quanto ao seu impacto adverso na saúde humana, o valor paramétrico estabelecido, como o fixado para o sulfato, pode servir de indicador para fins de avaliação preventiva na determinação dos riscos de deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60.
Quinta, sexta e sétima questões
O artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60 deve ser interpretado no sentido de que a autoridade competente está obrigada a verificar, durante o procedimento de aprovação do projeto – e, assim, antes de ser tomada a decisão de aprovação propriamente dita – se o projeto em causa é suscetível de ter um impacto adverso no cumprimento das obrigações previstas nesse artigo. O artigo 7.°, n.° 3, impede que tal verificação só tenha lugar depois dessa aprovação.
Oitava e nona questões
Após receber a avaliação nos termos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60, a autoridade competente está obrigada a efetuar uma ponderação de interesses na forma do critério previsto no artigo 4.°, n.° 7, da referida diretiva, para decidir se deve ou não aprovar o projeto, desde que se trate de uma situação relacionada com o estado das massas de água afetadas pelo projeto.
Em relação a outros projetos que afetem as obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva 2000/60, mas que não afetem o estado das massas de água, a autoridade deve efetuar a referida ponderação de interesses à luz do princípio da proporcionalidade, para determinar se a proibição da deterioração da qualidade da água nos termos do artigo 7.°, n.° 3, pode ser relegada para segundo plano pelo objetivo prosseguido pelo projeto. Isto só é possível num curto prazo – desde que, a longo prazo, seja restabelecido o cumprimento do artigo 7.°, n.° 3 – e se estiverem preenchidos os referidos requisitos: i) o esforço de tratamento de purificação exigido seja baixo e diminua ao longo do tempo; ii) o projeto seja especialmente importante e demonstre um perentório interesse público; iii) sejam tomadas todas as medidas necessárias para mitigar ao longo do tempo o impacto adverso sobre as obrigações previstas no artigo 7.°, n.° 3; e iv) o projeto não cause ao Estado‑Membro dificuldades sérias para assegurar água potável conforme com a Diretiva 98/83.
Décima questão
O artigo 7.°, n.° 2, da Diretiva 2000/60 deve ser interpretado no sentido de que, tal como o artigo 7.°, n.° 3, da referida diretiva, contém obrigações que vão além das referidas no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), i), ou no artigo 4.°, n.° 1, alínea b), i), da referida diretiva, que devem ser tomadas em consideração no âmbito de um procedimento de aprovação de um projeto. Em especial, um projeto só poderá ser aprovado se incluir um conjunto de medidas necessárias para garantir que o cumprimento da Diretiva 98/83 não será negativamente afetado.
1      Língua original: inglês.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO 2000, L 327, p. 1).
3      V. https://lbgr.brandenburg.de/sixcms/media.php/9/PFB_Endfassung %20schwarz %20gez.pdf.
4      Diretiva do Conselho, de 3 de novembro de 1998, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano (JO L 330, p. 32).
5      Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.os 121 e 123 e jurisprudência referida.
6      V., neste sentido, Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 125 e jurisprudência referida.
7      V., por analogia, Acórdão de 3 de outubro de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e o. (C‑197/18, EU:C:2019:824, n.os 40 e 42).
8      Esta ligação clara foi identificada na doutrina. V., por exemplo, Dolan, T., Water Framework Directive Article 7, the Drinking Water Directive and European Pesticide Regulation: Impacts on Diffuse Pesticide Pollution, Potable Water Decision Making and Catchment Management Strategy, Cranfield University, 2013.
9      V. Acórdão de 3 de outubro de 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e o. (C‑197/18, EU:C:2019:824, n.° 48 e jurisprudência referida).
10      V. Acórdão de 30 de novembro de 2006, Comissão/Luxemburgo (C‑32/05, EU:C:2015:749, n.° 75).
11      «Guidance on groundwater in drinking water protected areas» da «Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive» (2000/60/EC) ([…]) disponível em: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98‑7715‑4828‑a7ee‑df82a6df4afb/Guidance %20No %2016 %20‑ %20Groundwater %20in %20DWPAs.pdf.
12      Faßbender, K., «Gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die normative Umsetzung der neuen EG‑Wasserrahmenrichtlinie» (Requisitos da legislação comunitária para a implementação normativa da nova Diretiva‑Quadro da Água da CE), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Vo. 3, 2001, p. 245 e segs.
13      V., a este respeito, Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 70, no qual o Tribunal de Justiça se baseou, em especial, no facto de os objetivos da Diretiva‑Quadro da Água para as águas de superfície e para as águas subterrâneas serem semelhantes.
14      V., igualmente, Despacho de 1 de junho de 2021, n.° 11.
15      V. Dolan, T., op. cit., p. 108.
16      V., igualmente, Conclusões da advogada‑geral J. Kokott no processo BEI/ClientEarth e Comissão/BEI (C‑212/21 P e C‑223/21 P, EU:C:2022:1003, n.° 110).
17      Rumm, P., von Keitz, S., e Schmalholz, M. (eds.), Handbuch der EU‑Wasserrahmenrichtlinie [Manual sobre a Diretiva‑Quadro da Água], Erich Schmidt Verlag, Berlim, 2006, p. 432.
18      V., igualmente, Guidance Document n.° 18 da Comissão «Guidance on groundwater status and trend assessment» [Orientação sobre o estado das águas subterrâneas e a avaliação da tendência], Secção «4.4.6 Test: Meet the requirements of WFD Article 7(3) – Drinking Water Protected Areas» [4.4.6 Critério do cumprimento dos requisitos do artigo 7.°, n.° 3, da Diretiva‑Quadro da água – zonas protegidas de água potável], disponível em https://circabc.europa.eu/sd/a/ff303ad4‑8783‑43d3‑989a‑55b65ca03afc/Guidance_document_N %C2 %B018.pdf.
19      Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, n.os 55 e 61.
20      Zak, D., Hupfer, M., Cabezas, A., Jurasinski, G., Audet, J., Kleeberg, A., McInnes, R., Munch Kristiansen, S., Jes Petersen, R., Liu, H. e Goldhammer, T., «Sulphate in freshwater ecosystems: A review of sources, biogeochemical cycles, ecotoxicological effects and bioremediation», Earth‑Science Reviews Vol. 212 103446, 2021. V. n.° 107 e seguintes das presentes conclusões.
21      V. Despacho de 1 de junho de 2021, n.° 13.
22      Zak, D., e o., op. Cit. [tradução livre].
23      https://www.leibniz‑gemeinschaft.de/en/about‑us/whats‑new/news/forschungsnachrichten‑single/newsdetails/sulphate‑in‑water‑bodies.
24      V. Grünewald, U., Water resources management in river catchments influenced by lignite mining, Ecological Engineering, Vol. 17, 2001, pp. 143 a 152, e Graupner, B.J., Koch, C. e Prommer, H., «Prediction of diffuse sulfate emissions from a former mining district and associated groundwater discharges to surface waters», Journal of Hydrology, Vol. 513, 2014, pp. 169 a 178.
25      Zak, D., e o., op. cit., pp. 2, 7 e 13 (o sublinhado é meu) [tradução livre].
26      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de dezembro, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano (reformulação) (JO 2020, L 435, p. 1).
27      Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen, n.° 76 (o sublinhado é meu). V., igualmente, Conclusões do advogado‑geral G. Hogan no processo que deu origem ao Acórdão Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2019:957, n.° 45), nas quais o princípio da precaução é mencionado. Gostaria de acrescentar que é relevante mencionar o princípio da prevenção também neste contexto. De facto, os dois princípios são referidos no considerando 11 da Diretiva‑Quadro da Água.
28      V., por analogia, Acórdão de 7 de julho de 2022, PH (Proibição regional do cultivo de OGM) (C‑24/21, EU:C:2022:526, n.° 49 e jurisprudência referida).
29      Acórdão de 28 de maio de 2020, ECO‑WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, n.° 81 e jurisprudência referida).
30      Acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, n.° 1 do dispositivo.