62024TJ0255_RES
Zadeva C‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (osmi senat) z dne 10. septembra 2025
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi z delom Skupine za kodeks ravnanja (obdavčitev podjetij), ki jo je oblikoval Svet – Delna zavrnitev dostopa – Člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001 – Izjeme v zvezi z varstvom javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose in varstvo finančne, denarne ali gospodarske politike Unije ali države članice – Splošna domneva zaupnosti – Obveznost obrazložitve“
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Zavrnitev dostopa do dokumenta, ker ta ne obstaja ali ker ga zadevna institucija nima – Domneva neobstoja, ki se opira na izjavo zadevne institucije v zvezi s tem – Domneva, ki jo je mogoče ovreči na podlagi upoštevnih in skladnih indicev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 13 ter členi 2(3), 7 in 8)
(Glej točke od 25 do 29 in od 32 do 34.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Zavrnitev dostopa do dokumenta, ker ta ne obstaja ali ker ga zadevna institucija nima – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 296 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001)
(Glej točke od 47 do 49 in 54.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati, da dokumentov ne razkrije – Postopkovne posledice – Obveznost obrazložitve odločbe o zavrnitvi dostopa, ki jo nosita država članica in institucija Unije – Obseg
(člena 1, drugi odstavek, in 10(3) PEU; člena 15(1) in 298 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 42; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 1 ter člena 1 in 4)
(Glej točke od 70 do 76.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje
(člena 1, drugi odstavek, in 10(3) PEU; člena 15(1) in 298 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 42; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, uvodna izjava 1 ter člena 1 in 4)
(Glej točke od 87 do 99 in 103.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Dokumenti, ki izvirajo iz države članice – Možnost države članice od institucije zahtevati, da dokumentov ne razkrije – Pristojnost sodišča Unije za nadzor nad utemeljenostjo zavrnitve zadevne institucije – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člena 4, od (1) do (3), in 5)
(Glej točki 112 in 113.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo javnega interesa – Mednarodni odnosi – Finančna, denarna ali gospodarska politika Unije ali države članice – Sodni nadzor – Obseg – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja in četrta alinea)
(Glej točke od 114 do 119 in 128.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obveznost odobritve delnega dostopa do podatkov, za katere izjeme ne veljajo – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(1)(a), tretja in četrta alinea, ter (6))
(Glej točko 143.)
Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost dokazati, da je dokument koristen za prosilca – Neobstoj
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(6))
(Glej točko 150.)
Povzetek
Splošno sodišče, pri katerem je bila vložena ničnostna tožba, ki ji je delno ugodilo, je pojasnilo, pod katerimi pogoji se lahko uporabijo izjeme od pravice do dostopa do dokumentov, določene z Uredbo št. 1049/2001 (
1
), kadar zadevni dokumenti izvirajo iz držav članic, ki njihovemu razkritju nasprotujejo. Splošno sodišče je poleg tega zavrnilo priznanje splošne domneve zaupnosti, ki se uporablja za dokumente v zvezi z revizijo „kodeksa davčnega ravnanja“, ki ga je sprejela delovna skupina, ki jo je ustanovil Svet Evropske unije ter ki jo sestavljajo visoki predstavniki držav članic in Evropske komisije (v nadaljevanju: Skupina za kodeks ravnanja), pri čemer je ponovno potrdilo načelo čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij.
Tožeča stranka, Martijn Frederik Nouwen, je profesor, ki med drugim opravlja raziskave na področju kodeksa davčnega ravnanja. 14. julija 2023 je vložil prošnjo za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, v kateri je zahteval predložitev elektronskih dopisov držav članic, ki so jih države članice, Komisija in Svet izmenjale med letom 2019 in 30. majem 2023, v zvezi z reformo ali revizijo mandata ali področja uporabe kodeksa davčnega ravnanja in njegovega nadzornega organa, in sicer Skupine za kodeks ravnanja, na področju obdavčitve podjetij.
Institucija je po več izmenjavah med tožečo stranko in Svetom s sklepom z dne 7. marca 2024 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) v odgovor na potrdilno prošnjo tožeče stranke slednjo obvestila, da je opredelila 75 elektronskih dopisov, ki izpolnjujejo merila iz prošnje za dostop. Svet je v celoti razkril 55 od teh dokumentov, zavrnil dostop do 19 od njih in odobril delni dostop do enega dokumenta (v nadaljevanju skupaj: sporni dokumenti).
Svet je zavrnitev razkritja teh dokumentov utemeljil s členom 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi njihovo razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, povezanega z mednarodnimi odnosi ter finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice. Do te zavrnitve je prišlo po posvetovanju z zadevnimi državami članicami v skladu s členom 4(5) te uredbe.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej obravnavalo trditev Sveta, da za sporne dokumente velja splošna domneva zaupnosti, ker spadajo na področje dela Skupine za kodeks ravnanja, ki mora ostati zaupno zaradi varstva finančne, denarne ali gospodarske politike Unije ali države članice in da se ohrani učinkovitost tega dela.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da se Uredba št. 1049/2001 umešča v okvir namena, da se označi nova stopnja v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. V ta namen člen 1 Uredbe št. 1049/2001 določa, da je njen namen javnosti podeliti kar najširšo pravico dostopa do dokumentov institucij Unije.
Vendar je iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, ki določa ureditev izjem v zvezi s tem, razvidno, da tudi za to pravico do dostopa do dokumentov veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa. Take izjeme je treba razlagati in uporabljati ozko. V tem smislu, če se institucija, organ, urad ali agencija Unije, ki ji je predložena prošnja za dostop do dokumenta, odloči, da bo to prošnjo zavrnila na podlagi katere od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, mora načeloma pojasniti, zakaj bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan s to izjemo, saj mora biti nevarnost takega posega razumno predvidljiva, in ne le hipotetična.
Sodišče je v sodni praksi priznalo, da se v nekaterih primerih ta institucija, organ, urad ali agencija Unije v zvezi s tem vseeno lahko opre na splošne domneve, ki se uporabljajo za nekatere kategorije dokumentov, saj lahko za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste, veljajo podobne splošne ugotovitve. Takšne domneve so tako namenjene temu, da lahko zadevna institucija, organ, urad ali agencija Unije ugotovi, da bi razkritje nekaterih kategorij dokumentov načeloma posegalo v interes, ki je varovan z izjemo, na katero se sklicuje, in se pri tem opre na te splošne ugotovitve, ne da bi morala konkretno in posamično preizkusiti vsakega od zahtevanih dokumentov.
Splošno sodišče poudarja, da je Sodišče doslej obstoj splošnih domnev o zaupnosti priznalo za pet kategorij dokumentov, Splošno sodišče pa je njihov obstoj priznalo v primeru petih drugih kategorij dokumentov. V vsakem od teh primerov se je zadevna zavrnitev dostopa nanašala na celoto dokumentov, ki so bili jasno razmejeni s tem, da so vsi spadali v spis v zvezi z upravnim ali sodnim postopkom, ki je potekal.
Poleg tega splošne domneve zaupnosti temeljijo na tem, da se izjeme od pravice dostopa do dokumentov, določene v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, kadar dokumenti, na katere se prošnja za dostop nanaša, spadajo na posebno področje prava Unije, ne smejo razlagati brez upoštevanja posebnih pravil, ki urejajo dostop do teh dokumentov. Te splošne domneve tako omogočajo, da se zagotovi skladna uporaba pravnih ureditev, s katerimi se uresničujejo različni cilji in ki ne določajo izrecno primarnosti ene ureditve glede na drugo.
Poleg tega uporabo splošnih domnev narekuje zlasti nujna potreba po zagotovitvi pravilnega delovanja zadevnih postopkov in tega, da se ne ogrozijo njihovi cilji. Tako lahko priznavanje neke splošne domneve temelji na nezdružljivosti dostopa do dokumentov iz nekaterih postopkov z učinkovitim potekom teh postopkov in na nevarnosti, da bi bili ti postopki oslabljeni, glede na to, da splošne domneve omogočajo ohranitev celovitosti poteka postopka z omejitvijo vpletanja tretjih oseb.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče ugotovilo, najprej, da zahtevani dokumenti niso omejeni na svojo skupno pripadnost spisu v zvezi z upravnim ali sodnim postopkom v teku. Dalje, ni sporno, da ni posebnih pravil, ki bi urejala dostop do dokumentov v zvezi z revizijo kodeksa davčnega ravnanja. Nazadnje, Svet se ne more sklicevati na sklepe Sveta, iz katerih naj bi izhajalo, da bi celotno delo Skupine za kodeks ravnanja moralo biti zaupno. Obseg obveznosti, ki jih ima institucija Unije na podlagi Uredbe št. 1049/2001, kot jih razlaga sodišče Unije, namreč ne more biti odvisen od vsebine aktov, kot so sklepi Sveta, ki jih sprejme zadevna institucija sama. V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da se domneva zaupnosti za sporne dokumente ne uporablja.
Splošno sodišče meni, da te ugotovitve ne omaje trditev Sveta, da je takšno domnevo treba uporabiti za zahtevane dokumente, ker ima Skupina za kodeks ravnanja medvladno naravo, saj obdavčitev ostaja v izključni pristojnosti držav članic. Svet namreč ni pojasnil, zakaj naj bi ta okoliščina sama po sebi upravičevala določitev splošne domneve zaupnosti. Poleg tega ni sporno, da ima sporne dokumente Svet. Tako za te dokumente veljajo načela, ki izhajajo iz Uredbe št. 1049/2001, vključno s tistimi iz sodne prakse sodišč Evropske unije, ki priznavajo splošno domnevo zaupnosti.
V teh okoliščinah je Splošno sodišče zavrnilo trditev Sveta, da za sporne dokumente velja domneva zaupnosti.
Drugič, Splošno sodišče je v zvezi z vprašanjem uporabe člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001 za sporne dokumente in v zvezi s spoštovanjem obveznosti obrazložitve opozorilo, da kadar se država članica sklicuje na člen 4(5) Uredbe 1049/2001 in poda razloge za zavrnitev, ki so našteti v odstavkih od 1 do 3 tega člena, je sodišče Unije pristojno, da na zahtevo osebe, ki ji je zaprošena institucija zavrnila dostop, preveri, ali je lahko ta zavrnitev veljavno temeljila na teh izjemah in ali ta zavrnitev izhaja iz presoje teh izjem s strani same institucije ali zadevne države članice. Zagotovitev učinkovitega sodnega varstva v korist prosilca, ki mu je institucija, na katero je bila naslovljena prošnja, zavrnila dostop do enega ali več dokumentov, ki izvirajo iz države članice, potem ko je ta država temu nasprotovala, pomeni, da sodišče Unije opravi dejansko presojo zakonitosti odločbe o zavrnitvi dostopa na podlagi vseh upoštevnih elementov, med katerimi so predvsem dokumenti, katerih razkritje je zavrnjeno.
Glede obsega zadevnih izjem je Splošno sodišče pojasnilo, da v skladu s členom 4(1)(a), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva mednarodne odnose. Prav tako v skladu s členom 4(1)(a), četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001 institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje oslabilo varstvo javnega interesa, kar zadeva finančno, denarno ali gospodarsko politiko Unije ali države članice. Zaradi posebne občutljivosti in pomembnosti interesov, ki jih varuje člen 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, je vsebina odločbe, ki jo mora sprejeti institucija, zahtevna in kočljiva ter zahteva prav posebno previdnost. To velja še toliko bolj, ker so izjeme iz člena 4(1) Uredbe št. 1049/2001 obvezne v smislu, da so institucije dolžne zavrniti dostop do dokumentov, na katere se nanašajo navedene obvezne izjeme, če je predložen dokaz za navedene okoliščine, ne da bi bilo treba tehtati med varstvom javnega interesa in prevladujočim javnim interesom.
Poleg tega so merila, ki so navedena v členu 4(1)(a) Uredbe št. 1049/2001, zelo splošna, zato je treba, kot izhaja iz te določbe, zavrniti dostop, kadar bi razkritje zadevnega dokumenta „oslabilo“ varstvo zadevnega „javnega interesa“, in ne le, kot je bilo predlagano med zakonodajnim postopkom, ki je pripeljal do sprejetja te uredbe, kadar je dejansko ugotovljena „pomembna“ oslabitev tega varstva. Tako načelo ozke razlage izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001 ni v nasprotju s tem, da ima zadevna institucija, kadar gre za izjeme v zvezi z javnim interesom iz odstavka (1)(a) tega člena, široko diskrecijsko pravico pri določanju, ali bi razkritje dokumenta javnosti škodilo interesom, ki jih varuje ta določba. Zato mora biti nadzor Splošnega sodišča nad zakonitostjo zavrnilne odločbe glede dostopa do dokumenta, ki jo je sprejela institucija na podlagi ene od navedenih izjem, omejen na preverjanje, ali so bila upoštevana postopkovna pravila in obveznost obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno in ali ne gre za očitno napako pri presoji in zlorabo pooblastil.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče navedlo, da se je Svet za utemeljitev zavrnitve dostopa do spornih dokumentov na podlagi izjem iz člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001 oprl na razloge v zvezi z varstvom javnega interesa na področju mednarodnih odnosov in varstva finančne, denarne ali gospodarske politike Unije. Tako mora preveriti, ali je ta zavrnitev glede na vsebino spornih dokumentov lahko veljavno temeljila na takih razlogih. Splošno sodišče je po preučitvi ugotovilo, da trije od spornih dokumentov niso bili zajeti s temi izjemami in da bi zato Svet tožeči stranki moral odobriti popoln dostop. Razsodilo pa je, da je Svet na podlagi izjem iz člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001 utemeljeno nasprotoval razkritju drugih spornih dokumentov.
Tretjič, Splošno sodišče je preučilo, ali bi moral Svet odobriti delni dostop do teh drugih spornih dokumentov, do katerih je bil dostop v celoti zavrnjen.
V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da nekateri odlomki navedenih dokumentov vsebujejo zlasti splošne ugotovitve v zvezi z razlogi, ki upravičujejo revizijo kodeksa davčnega ravnanja, in primernim časom za njeno izvedbo ter redakcijske pripombe, ki se nanašajo na nekatere dele osnutka novega kodeksa davčnega ravnanja ali s tem povezane resolucije oziroma na splošna vprašanja o praktičnem izvajanju osnutka novega kodeksa davčne prakse. Nekateri od navedenih dokumentov vsebujejo tudi vljudnostne izjave, izmenjane med različnimi akterji, vključenimi v revizijo kodeksa davčnega ravnanja, in predloge za dodatne sestanke. Razkritje takšnih odlomkov pa očitno ne more pomeniti razumno predvidljivega, in ne zgolj hipotetičnega tveganja za interese, ki so varovani z izjemami iz člena 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Poleg tega je mogoče navedene odlomke brez težav ločiti od preostale vsebine zadevnih dokumentov.
Nazadnje, v delu, v katerem Svet trdi, da razkritje navedenih odlomkov za tožečo stranko ne bi bilo koristno, Splošno sodišče opozarja, da člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001, kot tudi ta uredba v celoti, ne zahteva, da prosilec dokaže, da je dokument, katerega razkritje se zahteva, zanj „koristen“. Institucija, pri kateri se vloži prošnja za dostop do dokumentov, namreč ni pristojna za to, da presoja, ali je dokument za prosilca koristen. To velja še toliko bolj, ker člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 ni mogoče razlagati tako, da zadevni instituciji dovoljuje, da se izogne obveznosti, ki je v tej določbi izrecno določena, in sicer obveznosti razkritja delov zaprošenega dokumenta, pri čemer takega izvzetja ni med izjemami, ki so taksativno navedene v tej uredbi.
Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da je Svet storil očitno napako pri presoji, ker je menil, da ni mogoče odobriti delnega dostopa do spornih dokumentov, razen do treh izmed njih, do katerih bi v vsakem primeru moral biti odobren popoln dostop.
Nazadnje, Splošno sodišče je razglasilo delno ničnost izpodbijanega sklepa. Vendar poudarja, da ni pristojno, da nadomesti Svet in navede vse dele spornih dokumentov, do katerih bi moral biti odobren delni dostop, pri čemer mora Svet pri izvršitvi te sodbe v skladu s členom 266 PDEU upoštevati razloge, ki so v njej navedeni. V obravnavanem primeru je Splošno sodišče poudarilo, da so odlomki spornih dokumentov, za katere je ugotovilo, da jih je treba razkriti, le primeri odlomkov, ki očitno niso zajeti z izjemami, navedenimi v členu 4(1)(a), tretja in četrta alinea, Uredbe št. 1049/2001, pri čemer mora Svet po potrebi po posvetovanju z državami članicami v skladu s členom 4(5) te uredbe opredeliti vse odlomke, ki jih te izjeme ne zajemajo.
(
1
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331).