62023TJ0193_RES
Causa T‑193/23
MegaFon OAO
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 15 gennaio 2025
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Elenchi delle persone, entità e organismi cui si applicano misure restrittive – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Diritto di essere ascoltato – Obbligo di motivazione – Errore di valutazione – Proporzionalità – Libertà d’impresa – Ricorso di annullamento»
Procedimento giurisdizionale – Termine per la produzione delle prove – Articolo 85, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale – Produzione di prove prima della chiusura della fase orale – Ammissibilità – Presupposti – Produzione tardiva giustificata – Assenza di giustificazione – Irricevibilità della prova supplementare
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, § 3)
(v. punti 31‑34)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di beni e tecnologie a duplice uso a destinazione di determinate persone, entità o organismi stabiliti in Russia – Divieto di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di beni e tecnologie che possano contribuire al rafforzamento tecnologico del settore della difesa e della sicurezza della Russia a determinate persone, entità o organismi stabiliti in Russia – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c); decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 e (PESC) 2024/422; regolamento del Consiglio n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2023/427]
(v. punti 42‑44, 46, 55, 57)
Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Elementi di fatto e di diritto esposti nel ricorso
[Regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]
(v. punti 63, 64)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di siffatte misure – Limitazioni – Presupposti – Differenza tra l’atto iniziale di adozione della misura e l’atto di mantenimento di tale misura
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), 47 e 52, § 1]
(v. punti 70‑74, 77‑79, 81, 82, 86‑88)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Elementi di prova presentati per la prima volta in fase di controricorso – Ammissibilità – Presupposto – Elementi di prova che suffragano un fatto notorio – Errore di valutazione – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 e (PESC) 2024/422; regolamento del Consiglio n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2023/427]
(v. punti 110‑114, 119, 123, 138‑145)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente negli elenchi allegati agli atti impugnati in considerazione della sua qualità di sostenitore diretto del complesso militare e industriale russo – Documenti di prova accessibili al pubblico – Ricevibilità
[Decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 e (PESC) 2024/422; regolamento del Consiglio n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2023/427]
(v. punti 126‑128)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di beni e tecnologie a duplice uso a destinazione di determinate persone, entità o organismi stabiliti in Russia – Divieto di vendita, fornitura, trasferimento o esportazione di beni e tecnologie che possano contribuire al rafforzamento tecnologico del settore della difesa e della sicurezza della Russia a determinate persone, entità o organismi stabiliti in Russia – Restrizione della libertà d’impresa e violazione del rispetto della reputazione – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/512/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 e (PESC) 2024/422; regolamento del Consiglio n. 833/2014, come modificato dal regolamento 2023/427]
(v. punti 161‑166)
Sintesi
La presente causa solleva questioni inedite in merito alla portata degli obblighi incombenti al Consiglio dell’Unione europea per quanto concerne la costituzione di un fascicolo di prove al fine di suffragare la fondatezza dell’inserimento del nome di un’entità in un elenco riguardante misure restrittive settoriali.
Il 31 luglio 2014, in considerazione della situazione in Ucraina, il Consiglio ha adottato la decisione 2014/512 (
1
) e il regolamento n. 833/2014 (
2
), al fine di introdurre misure restrittive mirate, in particolare nei settori dei beni a duplice uso e delle tecnologie sensibili. Tali atti sono stati modificati a più riprese (
3
) a seguito dell’operazione militare nei confronti dell’Ucraina avviata dalla Federazione russa il 24 febbraio 2022.
Il Consiglio ha poi adottato più atti (
4
) con i quali la Megafon OAO, una società stabilita a Mosca (Russia) e attiva nel settore delle telecomunicazioni, è stata inserita e mantenuta, in quanto entità che fornisce sostegno diretto al complesso militare e industriale della Federazione russa nella guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina, negli elenchi delle entità nei cui confronti sono imposte restrizioni alle esportazioni di beni e tecnologie a duplice uso nonché di beni e tecnologie che possano contribuire al rafforzamento tecnologico del settore della difesa e della sicurezza della Russia.
Tale società chiede l’annullamento di tali atti, facendo valere, in particolare, una violazione da parte del Consiglio del suo obbligo di motivazione, una violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nonché un errore di valutazione del Consiglio, il quale erroneamente avrebbe ritenuto che essa fornisse sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia.
Il Tribunale respinge il ricorso.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, per quanto riguarda il motivo vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione da parte del Consiglio, il Tribunale ricorda che la motivazione di un atto che impone una misura restrittiva deve identificare i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio ha considerato che l’interessato doveva essere assoggettato a una misura di tale tipo, tenendo conto del contesto in cui tale atto è stato adottato.
Nel caso di specie, i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio ha considerato che la ricorrente doveva essere assoggettata alle misure di cui trattasi, e quindi che il suo nome doveva essere inserito negli elenchi controversi, corrispondono ai criteri stabiliti nelle disposizioni pertinenti e nei considerando degli atti impugnati (
5
), vale a dire che essa costituisce un’entità che fornisce sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia.
A tal riguardo, il ricorso alle stesse considerazioni, relative al sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia, per adottare misure restrittive nei confronti di più persone non esclude che tali considerazioni portino a una motivazione sufficientemente specifica per ciascuna delle persone interessate.
La ricorrente era quindi in grado di comprendere di essere stata inserita e mantenuta negli elenchi controversi sulla base del rilievo che era considerata come un’entità che forniva sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia nella sua guerra di aggressione nei confronti dell’Ucraina, tenuto conto della circostanza che essa era uno dei principali operatori di telefonia mobile e di telecomunicazioni in Russia nonché del contesto politico al momento dell’adozione degli atti impugnati.
In secondo luogo, per quanto riguarda il motivo vertente sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, il Tribunale ricorda che il diritto di essere ascoltato garantisce a qualunque persona la possibilità di manifestare il proprio punto di vista durante un procedimento amministrativo prima dell’adozione di una decisione che possa incidere in modo negativo sui suoi interessi. Pertanto, nell’ambito di una procedura volta ad adottare misure restrittive, l’autorità competente dell’Unione europea deve comunicare alla persona interessata i motivi e gli elementi posti a suo carico sui quali tale autorità prevede di fondare la sua decisione, al fine di permettere a tale persona di esprimere in maniera proficua la sua opinione sui di essi.
Tuttavia, a determinate condizioni, il diritto di essere ascoltato può essere soggetto a limitazioni (
6
). In particolare, secondo la giurisprudenza del Tribunale, il Consiglio non è tenuto a comunicare previamente alla persona o all’entità interessata i motivi su cui intende fondare l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti. Tale assenza di obbligo si spiega con l’effetto sorpresa necessario all’efficacia di tali misure e, in definitiva, con le considerazioni imperative riguardanti la sicurezza o la conduzione delle relazioni internazionali dell’Unione e dei suoi Stati membri.
Inoltre, né le disposizioni pertinenti degli atti che stabiliscono misure restrittive né il principio generale del rispetto dei diritti della difesa conferiscono agli interessati il diritto a un’audizione formale, essendo sufficiente la possibilità di presentare osservazioni per iscritto.
Nel caso di specie, gli atti iniziali dovevano beneficiare di un effetto sorpresa e il Consiglio non era quindi tenuto ad ascoltare la ricorrente prima del suo inserimento iniziale.
Ciononostante, su domanda della ricorrente, il Consiglio era tenuto a comunicarle i motivi relativi all’applicazione di tali misure nei suoi confronti immediatamente dopo l’adozione degli atti che le prevedevano, affinché essa potesse far valere il proprio punto di vista in merito a tali motivi (
7
).
Nel caso di specie, a seguito delle domande della ricorrente, il Consiglio ha risposto a quest’ultima, in sostanza, che il motivo che giustificava il suo inserimento negli elenchi controversi era contenuto nelle disposizioni pertinenti degli atti di inserimento iniziali, vale a dire che essa sarebbe un’entità che fornisce sostegno diretto al complesso militare e industriale della Russia.
Pertanto, la ricorrente è stata in grado di comprendere i motivi per i quali il suo nome è stato inserito negli elenchi controversi, circostanza che le ha consentito di difendere i suoi diritti nelle migliori condizioni possibili.
Per quanto concerne la decisione di mantenimento delle misure restrittive adottate nei confronti di una persona, il Tribunale ricorda che il Consiglio deve, da un lato, comunicare alla persona interessata, prima di adottare la sua decisione, gli elementi nuovi di cui dispone per fondare la sua decisione e sulla base dei quali ha aggiornato le informazioni riguardanti la sua situazione personale e la situazione nel paese terzo di cui trattasi, nonché, dall’altro, raccogliere le osservazioni della persona interessata su tali elementi nuovi.
Orbene, nel caso di specie, i motivi di cui agli atti di mantenimento non differiscono da quelli posti alla base degli atti iniziali, sicché il Consiglio non aveva l’obbligo di ascoltare la ricorrente prima della loro adozione.
In terzo luogo, per quanto riguarda il motivo vertente su un errore di valutazione, il Tribunale esamina anzitutto la questione se il Consiglio potesse avvalersi degli elementi di prova presentati in fase di controricorso. Il Tribunale ricorda che la mancata comunicazione da parte del Consiglio degli elementi in base ai quali esso ha inserito una persona in un elenco di misure restrittive non è idonea a ledere i diritti della difesa di tale persona, quando tali elementi costituiscono un contesto noto, in altri termini se sono accessibili pubblicamente e, pertanto, possono presumersi notori. Nel caso di specie, il Tribunale considera che si può presumere come notoria la circostanza che uno dei maggiori operatori di telecomunicazioni della Federazione russa, come la ricorrente, partecipi in tempi di guerra al sostegno diretto al complesso militare e industriale di detto paese. Pertanto, il Consiglio, in linea di principio, non è tenuto a fornire elementi documentali qualora si possa presumere che i fatti asseriti sui quali si fonda l’inserimento negli elenchi controversi siano notori. Inoltre, il Tribunale ritiene che, in caso di contestazione, il Consiglio abbia il diritto di presentare al Tribunale documenti, generalmente disponibili nella sfera pubblica, al fine di suffragare l’esattezza di tale fatto notorio.
Il Tribunale, poi, riconosce l’affidabilità e la pertinenza degli elementi di prova forniti dal Consiglio. Infatti, sotto un primo profilo, la fornitura di servizi di roaming da parte della ricorrente in determinate regioni dell’Ucraina sotto controllo russo nonché la fornitura di servizi di telecomunicazione in Crimea rivelata da articoli di pagine Internet sono idonee a compromettere ulteriormente l’integrità territoriale dell’Ucraina. Pertanto, esse costituiscono un indizio che conferma il sostegno fornito dalla ricorrente al complesso militare e industriale della Russia. Sotto un secondo profilo, il Consiglio fornisce articoli di stampa accessibili al pubblico che indicano la presenza di infrastrutture della ricorrente nella regione di Kharkiv. Sotto un terzo profilo, il Consiglio fornisce estratti di una pagina Internet nei quali figura l’elenco dei contratti stipulati tra l’esercito russo e la ricorrente tra il 2013 e il 2021, che attestano l’esistenza di un legame di lunga durata tra la ricorrente e tale esercito che corrobora l’argomento in base al quale la ricorrente è un’entità che fornisce sostegno diretto al complesso militare e industriale della Federazione russa.
(
1
)	Decisione 2014/512/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13).
(
2
)	Regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1).
(
3
)	La decisione 2014/512 è stata modificata dalla decisione (PESC) 2022/327, del 25 febbraio 2022 (GU 2022, L 48, pag. 1), dalla decisione (PESC) 2022/578, dell’8 aprile 2022 (GU 2022, L 111, pag. 70) e dalla decisione (PESC) 2022/1271, del 21 luglio 2022 (GU 2022, L 193, pag. 196). Il regolamento n. 833/2014 è stato modificato dal regolamento (UE) 2022/328 del Consiglio, del 25 febbraio 2022 (GU 2022, L 49, pag. 1), dal regolamento (UE) 2022/576 del Consiglio, dell’8 aprile 2022 (GU 2022, L 111, pag. 1) e dal regolamento (UE) 2022/1269 del Consiglio, del 21 luglio 2022 (GU 2022, L 193, pag. 1).
(
4
)	Si tratta, in primo luogo, della decisione (PESC) 2023/434 del Consiglio, del 25 febbraio 2023, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2023, L 59 I, pag. 593), e del regolamento (UE) 2023/427 del Consiglio, del 25 febbraio 2023, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2023, L 59 I, pag. 6); in secondo luogo, della decisione (PESC) 2023/1517 del Consiglio, del 20 luglio 2023, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2023, L 184, pag. 40), e, in terzo luogo, della decisione (PESC) 2024/422 del Consiglio, del 29 gennaio 2024, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU L, 2024/422).
(
5
)	Si tratta, in particolare, del considerando 10 della decisione 2023/434 e degli articoli 3, 3 bis e 3 ter della decisione 2014/512 modificata, nonché del considerando 4 del regolamento 2023/427 e degli articoli 2, 2 bis e 2 ter del regolamento n. 833/2014 modificato.
(
6
)	Conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(
7
)	V. sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 100 e giurisprudenza ivi citata).