62006CC0096
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 15 noiembrie 2007 (
1
)
Cauza C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
împotriva
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
„Regulamentul (CE) nr. 615/98 — Directiva 91/628/CEE — Restituiri la export — Refuz — Nerespectarea Directivei 91/628/CEE — Bunăstarea animalelor afectată — Sarcina probei — Lipsa elementelor de probă”
1.
Prin prezenta trimitere preliminară, instanța a quo solicită Curții, în esență, să precizeze raportul care trebuie stabilit între dispoziția de la alineatul (3) și cea de la alineatul (2) ale articolului 5 din Regulamentul (CE) nr. 615/98 (
2
) în ceea ce privește dovada respectării condițiilor prevăzute de regulamentul menționat în domeniul restituirilor la export.
I — Cadrul juridic
2.
Articolul 13 alineatul (9) al doilea paragraf din Regulamentul (CEE) nr. 805/68 al Consiliului din 27 iunie 1968 privind organizarea comună a piețelor în sectorul cărnii de vită și mânzat (
3
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2634/97 (
4
), condiționează plata restituirilor la exportul de animale vii de respectarea legislației comunitare cu privire la bunăstarea animalelor și în special a dispozițiilor cu privire la protecția animalelor în cursul transportului.
3.
Normele de aplicare a Regulamentului nr. 805/68 sunt prevăzute prin Regulamentul nr. 615/98.
4.
Articolul 1 din Regulamentul nr. 615/98 prevede că plata restituirilor la exportul de animale vii din specia bovină este condiționată în special de respectarea dispozițiilor Directivei 91/628/CEE a Consiliului (
5
), în cursul transportului animalelor până la prima lor descărcare în țara terță de destinație finală.
5.
În temeiul articolului 2 din Regulamentul nr. 615/98, se efectuează un control al animalelor la ieșirea acestora de pe teritoriul Comunității. Alineatul (3) al acestui articol prevede că un medic veterinar oficial, delegat de autoritatea competentă a statului de pe teritoriul căruia ies animalele, verifică și certifică a) că animalele sunt apte pentru călătoria prevăzută, în conformitate cu dispozițiile Directivei 91/628, b) că mijlocul de transport prin intermediul căruia animalele vii vor părăsi teritoriul comunitar este conform cu dispozițiile acestei directive și c) că au fost luate măsurile corespunzătoare pentru a garanta îngrijirea animalelor pe durata călătoriei, astfel cum prevede directiva în cauză.
6.
Articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 615/98 prevede că cererea de plată a restituirilor la export trebuie completată cu dovada că dispozițiile articolului 1 din același regulament au fost respectate; regulamentul precizează că această dovadă este efectuată cu documentul menționat la articolul 2 alineatul (3), și anume cu certificatul redactat de medicul veterinar de la punctul de ieșire și, dacă este cazul, cu raportul menționat la articolul 3 alineatul (2), dacă a avut loc o schimbare a mijlocului de transport.
7.
Articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 prevede:
„Restituirea la export nu se plătește pentru animalele moarte în cursul transportului sau pentru animalele pentru care autoritatea competentă apreciază că directiva privind protecția animalelor în cursul transportului nu a fost respectată, având în vedere documentele menționate la alineatul (2), rapoartele de control menționate la articolul 4 și/sau orice alt element de care dispune referitor la respectarea dispozițiilor menționate la articolul 1”. [traducere neoficială]
8.
Directiva 91/628 stabilește criteriile pe care trebuie să le aplice statele membre pentru protecția animalelor în cursul transportului. În particular, articolul 5 alineatul (1) literele (b) și (c) prevede că statele membre se asigură că orice transportator utilizează mijloace care garantează respectarea dispozițiilor comunitare în domeniul protecției bunăstării animalelor și în special a cerințelor prevăzute în anexa la directivă și că nu transportă sau nu dispune transportul unor animale în condiții care ar putea să le rănească sau să le supună la suferințe inutile.
9.
În sfârșit, anexa la directivă menționată mai sus arată care sunt acele condiții pe care trebuie să le îndeplinească mijloacele de transport pentru a evita expunerea animalelor la rănire sau la suferințe inutile, cum sunt cele privind spațiul aflat la dispoziția animalelor transportate sau condițiile de igienă.
II — Situația de fapt, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
10.
În martie 1999, societatea Viamex Agrar Handels GmbH (denumită în continuare „Viamex”) a declarat la Hauptzollamt Emdem exportul către Liban a 35 de bovine la bordul navei „Al Hajj Moustafa II”.
11.
Prin Decizia din 1 februarie 2001, Hauptzollamt Hamburg-Jonas (denumită în continuare „Hauptzollamt”) a respins, în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, cererea de restituire la export introdusă de Viamex, în măsura în care a apreciat că aceasta din urmă efectuase transportul în cauză prin încălcarea legislației comunitare în domeniul protecției animalelor. În particular, Hauptzollamt a constatat că animalele în cauză fuseseră transportate în Liban la bordul unei nave care, deoarece fusese înscrisă la 28 februarie 1997 pe o așa-numită listă neagră a Comisiei, trebuia să fie considerată ca neîndeplinind condițiile prevăzute de Directiva 91/628 la data exportului și care, prin urmare, nu putea să fie adecvată pentru transportul animalelor vii.
12.
Față de acest refuz, Viamex a introdus o reclamație. Hauptzollamt a respins reclamația prin Decizia din 18 mai 2001.
13.
Împotriva acestei decizii de respingere, Viamex a introdus o acțiune la Finanzgericht Hamburg, afirmând că, în cazul în speță, nu avusese loc nicio încălcare a legislației comunitare în domeniul restituirilor și în special a Directivei 91/628, în măsura în care în legislația comunitară nu exista nicio dispoziție în temeiul căreia o navă trebuia să fie autorizată pentru a transporta animale vii; din aceasta rezulta că restituirea nu putea să fie refuzată pentru unicul motiv că nava folosită pentru export figura pe o listă neagră a Comisiei și, a fortiori, știind că înscrierea pe lista menționată se baza pe un control efectuat de expertul Comisiei la 18 și la 19 februarie 1997, respectiv cu nu mai puțin de 2 ani înainte de transportul în cauză și știind că la cererea de restituire la export fuseseră anexate următoarele documente care atestau lucrări efectuate asupra navei:
a)
o declarație scrisă a căpitanului navei din data de 16 octombrie 1997, contrasemnată de șeful postului de control veterinar de frontieră de la Koper (Slovenia) și
b)
o expertiză a comisarilor de avarii Kälher & Prinz.
14.
În ceea ce îl privește, Hauptzollamt a arătat că, în speță, înscrierea mijlocului de transport utilizat pe o listă neagră a Comisiei constituia un element suficient pentru a considera că Directiva 91/628 nu a fost respectată și pentru a refuza, prin urmare, plata restituirii la export în conformitate cu Regulamentul nr. 615/98.
15.
Instanța de trimitere, având îndoieli cu privire la interpretarea articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 a suspendat judecarea cauzei în procedura aflată pe rolul său și a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 se referă la un caz de excludere, astfel încât o obligație de motivare și sarcina probei cu privire la îndeplinirea condițiilor prevăzute de această dispoziție îi revine Hauptzollamt (Biroul vamal central)?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea precedentă: în scopul aprecierii, în sensul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, că Directiva [91/628] nu a fost respectată, autoritatea competentă trebuie să facă dovada unei încălcări concrete a [acestei] directive sau autoritatea competentă respectă obligația de motivare și sarcina probei dacă se limitează să expună și să stabilească elemente de fapt care, apreciate în totalitatea lor, formează un ansamblu de indicii care arată cu o mare probabilitate că, (în special) în ceea ce privește exportul în cauză, Directiva [91/628] nu a fost respectată?
3)
Oricare ar fi răspunsurile la prima și la a doua întrebare: o autoritate poate să îi refuze exportatorului restituirea la export (în totalitate), conform articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, dacă nu există niciun element care să indice că, în privința exportului în cauză, bunăstarea animalelor a fost afectată în cursul transportului printr-o încălcare (eventuală) a Directivei 91/628?”
16.
În temeiul articolului 23 din Statutul Curții de Justiție, Hauptzollamt și Comisia Comunităților Europene au prezentat observații scrise. În cadrul ședinței care a avut loc în același timp pentru cauzele C-37/06 și C-58/06, societatea Viamex, guvernul german și Comisia au prezentat observații referitoare la prezenta cauză.
III — Analiza juridică
17.
Se va observa în primul rând că, în cazul în care Curtea achiesează la soluția pe care am propus-o în cauzele C-37/06 și C-56/06 (potrivit căreia, prin faptul că este contrară principiului proporționalității, trimiterea pe care articolul 1 din Regulamentul nr. 615/98 o face la Directiva 91/628 în scopul acordării restituirilor la export nu poate fi considerată valabilă), regulamentul menționat se va dovedi inaplicabil în prezenta speță și, prin urmare, nu va trebui să se răspundă la întrebările adresate Curții în prezenta procedură, cu privire la interpretarea uneia dintre dispozițiile sale. Cu toate acestea, vom proceda la analiza întrebărilor menționate anterior, în ipoteza în care Curtea s-ar pronunța, în cauzele C-37/06 și C-58/06, în sensul validității și al conformității cu principiul proporționalității a Regulamentului nr. 615/98.
A — Cu privire la prima și la a doua întrebare
18.
Prin intermediul primei și al celei de a doua întrebări formulate, pe care le vom aborda împreună în cele ce urmează, având în vedere legătura evidentă care există între ele, instanța a quo solicită Curții, în esență, să precizeze dacă, în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, autoritatea administrativă națională, deși dispune de un certificat emis de un medic veterinar oficial al unui stat membru de la punctul de ieșire din Comunitate a bovinelor, care atestă că, la momentul la care a fost eliberat certificatul menționat, mijlocul de transport al acestora spre un stat terț este conform cu cerințele Directivei 91/628, poate să refuze plata unei restituiri la export în temeiul unor elemente care, deși nu privesc în mod direct transportul în cauză, conduc la presupunerea că este foarte probabil ca directiva în cauză să nu fi fost respectată sau dacă autoritatea menționată este obligată să expună motivele și să facă dovada nerespectării directivei în acest caz.
19.
Răspunsul la aceste întrebări, astfel cum am arătat în introducere, necesită verificarea raportului care se presupune că există între alineatele (2) și (3) ale articolului 5 din Regulamentul nr. 615/98 în ceea ce privește regimul restituirilor la exportul de bovine.
20.
În această privință, este necesar să se stabilească dacă dispoziția de la alineatul (3) al acestui articol [în temeiul căreia „[r]estituirea la export nu se plătește pentru animalele moarte în cursul transportului sau pentru animalele pentru care autoritatea competentă apreciază că directiva privind protecția animalelor în cursul transportului nu a fost respectată, având în vedere documentele menționate la alineatul (2), rapoartele de control menționate la articolul 4 și/sau orice alt element de care dispune referitor la respectarea dispozițiilor menționate la articolul 1”] conține un „caz de excludere”, astfel cum s-a arătat în cererea introdusă de Finanzgericht Hamburg. Pentru aceasta, trebuie să se clarifice dacă cererea respectivă trebuie să fie interpretată prin coroborare cu dispoziția de la alineatul (2) – în temeiul căreia cererea de plată a restituirilor la export, întocmită în conformitate cu dispozițiile articolului 47 din Regulamentul (CEE) nr. 3665/87, trebuie completată, în termenul prevăzut la articolul menționat, cu dovada din care să rezulte că au fost respectate dispozițiile articolului 1, această dovadă rezultând din: i) documentul menționat la articolul 2 alineatul (3) completat corespunzător și ii) dacă este cazul, raportul menționat la articolul 3 alineatul (2) – sau dacă aceste dispoziții trebuie analizate și aplicate independent una de cealaltă. În primul caz, aceasta ar relativiza mult valoarea probei privind respectarea dispoziției articolului 5 alineatul (2) furnizată de exportator prin prezentarea unui document eliberat, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3), de medicul veterinar oficial de la punctul de ieșire a vitelor din Comunitate și care atestă că acesta a verificat și a constatat, în prezenta speță, că „mijlocul de transport cu care animalele vii vor părăsi teritoriul vamal al Comunității este conform cu dispozițiile Directivei 91/628/CEE” [directivă al cărei articol 5 impune statelor membre, printre altele, să se asigure că orice transportator „[…] c) utilizează pentru transportul animalelor menționate de prezenta directivă mijloace de transport care să permită respectarea cerințelor prevăzute în anexă”]; autorității competente să acorde restituirea i-ar fi suficient să exprime, în temeiul oricărui element de care ar dispune, îndoieli substanțiale privind respectarea directivei pentru a răsturna efectul probei furnizate de exportator și pentru a-l obliga pe acesta să demonstreze caracterul nefondat al acestor îndoieli. În schimb, în al doilea caz, autorității menționate i-ar reveni sarcina să demonstreze caracterul corespunzător al elementelor pe care le invocă și să stabilească faptul că documentația anexată la cererea de restituire nu este în măsură să dovedească respectarea directivei.
21.
Prin ordonanța de trimitere, instanța a quo solicită în mod clar Curții să verifice temeinicia argumentelor care, în mod explicit și deschis, o fac să încline pentru cea de a doua soluție. Argumentele pe care instanța le menționează în această privință sunt următoarele:
a)
articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 615/98 prevede în mod expres că exportatorul face dovada respectării dispozițiilor articolului 1 din acest regulament și, prin urmare, și ale Directivei 91/628 prin prezentarea documentului prevăzut la articolul 2 alineatul (3) din regulamentul menționat, completat în mod corespunzător;
b)
Regulamentul (CE) nr. 639/2003 al Comisiei din 9 aprilie 2003 de stabilire a normelor de aplicare în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1254/1999 al Consiliului în ceea ce privește cerințele privind bunăstarea animalelor vii din specia bovină în timpul transportului pentru acordarea restituirilor la export (
6
) a înlocuit, astfel cum se arată în considerentul (2) al acestuia, Regulamentul nr. 615/98 „în scopul clarității”. Pentru aceasta, regulamentul a eliminat orice posibilitate ca alineatele (2) și (3) ale articolului 5 din acest regulament să fie considerate etape ale aceleiași proceduri de plată pentru realizarea căreia este necesar să existe mai întâi o cerere întemeiată pe o probă cu valoare relativă furnizată de exportator, apoi, dacă este cazul, să existe o a doua etapă caracterizată prin analiza unor elemente care dau naștere unor îndoieli importante pe care exportatorul, în calitatea sa de solicitant al restituirii, trebuie să le risipească, furnizând dovezi suplimentare; regulamentul menționat a calificat elementele cuprinse în alineatul (2), și anume cererea de restituire a exportatorului și dovada constând în documentele prevăzute de aceeași dispoziție, drept elemente care constituie, în sine, „procedura de plată a restituirilor la export”;
c)
legiuitorul comunitar nu a redactat dispoziția de la articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, la modul conjunctiv, prevăzând posibilitatea ca autoritatea, pe baza oricărui alt element de care ar dispune privind respectarea dispozițiilor articolului 1 din Regulamentul nr. 615/98, să se pronunțe în sensul că este posibil ca Directiva 91/628 să nu fi fost respectată, cu consecința că un refuz al restituirii la export în temeiul articolului 5 alineatul (3) menționat presupune că autoritatea competentă a dovedit că Directiva 91/628 nu a fost respectată în mod efectiv în privința transportului în cauză;
d)
numai acele încălcări constatate și, așadar, demonstrate în mod concret ar putea să justifice în sine, în special din punctul de vedere al proporționalității, refuzul total ca unui exportator să i se acorde restituirea la export, deși acesta a furnizat dovada respectării articolului 1 din Regulamentul nr. 615/98, prezentând documentele sau rapoartele prevăzute la articolul 5 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 615/98;
e)
articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 cuprinde patru situații posibile, în prezența cărora restituirea la export trebuie refuzată; dat fiind că aceste situații nu numai că sunt echivalente, dar funcționează de asemenea și separat și cu aceeași eficacitate, „orice alt element” de care dispune autoritatea, considerat o a patra alternativă, trebuie să aibă aceeași forță și calitate ca și celelalte situații pentru a putea justifica o pierdere totală a dreptului la restituire. Îndoielile și probabilitățile nu ar trebui să fie considerate suficiente pentru a constitui astfel de elemente.
22.
Argumentele astfel invocate de instanța de trimitere în sprijinul soluției pe care o are în vedere în problema care constituie obiectul acestor două prime întrebări par să poată fi cu totul împărtășite, în ansamblul lor. De altfel, la aceste argumente se mai adaugă și altele, nu mai puțin importante, referitoare la obligațiile pe care articolele 8 și 18 din Directiva 91/628 le impun statelor membre, obligații pe care Comisia nu putea să le ignore la adoptarea Regulamentului nr. 615/98 și care, în orice caz, nu pot fi ignorate la interpretarea dispozițiilor acestuia din urmă.
23.
În temeiul articolului 8 citat anterior, „[s]tatele membre se asigură că, în conformitate cu principiile și normele de control stabilite în Directiva 90/425/CEE, autoritățile competente controlează respectarea cerințelor prezentei directive, efectuând, în mod nediscriminatoriu, inspecția:
[…]
(c)
mijloacelor de transport […] la […] locurile de plecare […]”.
24.
Prin raportare la această obligație, Regulamentul nr. 615/98 prevede la articolul 2 alineatul (2), sub titlul „Controale în Comunitate”, cele ce urmează:
„Un medic veterinar oficial de la punctul de ieșire trebuie să verifice și să certifice, în conformitate cu dispozițiile Directivei 96/93/CE a Consiliului […] că
[…]
—
mijlocul de transport prin intermediul căruia animalele vor părăsi teritoriul vamal al Comunității este conform cu dispozițiile Directivei 91/628/CEE”. [traducere neoficială] La articolul 2 alineatul (3), regulamentul prevede că medicul veterinar menționat, în cazul în care „consideră că sunt îndeplinite în mod corespunzător condițiile menționate la alineatul (2) […], el certifică acest lucru prin mențiunea […]
—
«Controalele menționate la articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 615/98 satisfăcătoare»”. [traducere neoficială]
25.
Articolul 18 din Directiva 91/628 prevede, la rândul său, că „[s]tatele membre adoptă măsurile specifice adecvate”.
26.
Faptul că documentul eliberat de medicul veterinar oficial de la punctul de ieșire din Comunitate nu constituie un simplu serviciu făcut de acesta din urmă exportatorului, ci certificarea unei activități de control care este impusă statelor membre de legislația comunitară în materie, nu poate să nu aibă o incidență semnificativă asupra valorii probante pe care Regulamentul nr. 615/98 o atribuie acestui document.
27.
Nu se poate pretinde că afirmația făcută la punctul precedent nu are importanță într-o situație cum este cea din speță, în care controlul privind conformitatea mijlocului de transport cu dispozițiile Directivei 91/628 este efectuat într-un alt stat membru decât cel competent să plătească restituirea la export și în care documentul prevăzut la articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 este eliberat de autoritatea competentă a primului stat, și nu de autoritatea competentă a celui de al doilea stat. Această ipoteză este exclusă de logica sistemului juridic în care se înscrie acest regulament.
28.
Pentru a răspunde obiectivelor de protecție a animalelor și de funcționare armonioasă a organizațiilor comune de piață pentru animale și pentru produsele de origine animală, sistemul menționat a dat într-adevăr naștere unei rețele comunitare a cărei funcționare în vederea realizării pieței interne implică în mod necesar o cooperare între statele membre, bazată pe principiul recunoașterii reciproce.
29.
Pentru motivul îmbogățirii valorii probante atribuite documentului în discuție de articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 615/98, aduse nu numai în temeiul obligației impuse statelor membre de articolul 8 din Directiva 91/628, dar și prin efectul principiului recunoașterii reciproce, trebuie exclus ca o autoritate care are competența să efectueze o restituire la export să poată invoca în sens contrar, considerându-l superior, un element de probă contrazis prin date cu efect contrar, furnizate de exportator și care invocă în mod expeditiv lipsa de relevanță a acestora din urmă.
30.
Aceasta deoarece a nu acorda suficientă atenție datelor furnizate de exportator a) depășește o apreciere echilibrată a sarcinii probei care revine administrației în temeiul aplicării autonome a articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, preconizată în mod întemeiat de instanța de trimitere și b) în esență, se traduce printr-o inversare completă a sarcinii probei, făcând în mod clar ca aceasta să îi revină exportatorului.
31.
Faptul că, în situația invocată în ordonanța de trimitere, concluzia avansată de Hauptzollamt Hamburg indică o situație de incompatibilitate cu valoarea atribuită documentului prevăzut la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 615/98, asemănătoare celei expuse la punctul 29 de mai sus, nu poate să nu rezulte din datele care sunt supuse atenției Curții, în ordonanța menționată.
32.
Instanța de trimitere arată într-adevăr că:
—
autoritatea competentă să acorde restituirile la export ar fi exprimat îndoieli privind conformitatea cu directiva a mijlocului de transport utilizat, întemeindu-se pe faptul că a) la 18 și la 19 februarie 1997, un expert veterinar al Comisiei a controlat în portul Koper nava la bordul căreia, în martie 1999, a fost efectuat transportul în cauză, constatând că aceasta nu corespundea în multe privințe dispozițiilor Directivei 91/628 și b) că numai după un control al aceleiași nave efectuat de medici veterinari francezi în noiembrie 1999, aceasta nu a mai fost declarată ca improprie pentru transportul de animale;
—
față de aceste elemente, exportatorul a evidențiat că, după cum am arătat la punctul 13 de mai sus, controlul efectuat de medicii veterinari francezi în noiembrie 1999 fusese precedat a) de lucrări de remediere a lipsurilor constatate la 18 și la 19 februarie 1997, atestate printr-o declarație scrisă a căpitanului navei la 16 octombrie 1997, contrasemnată de șeful postului de control veterinar de frontieră din Koper și b) de o expertiză a comisarilor de avarii Kälher & Prinz;
—
autoritatea administrativă germană a considerat că aceste elemente erau lipsite de relevanță, deși ar fi putut fi considerate ca fiind confirmate de rezultatele controlului efectuat de medicii veterinari francezi în noiembrie 1999.
33.
Nu este nicio îndoială că, apreciind că în prezența elementelor menționate la punctul precedent este îndeplinită condiția necesară pentru aplicarea articolului 5 alineatul (3) și pentru excluderea dreptului la restituire, autoritatea administrativă a inversat în mod expeditiv sarcina probei care îi revenea, făcând-o să apese mai ales asupra exportatorului. Într-adevăr, dacă autoritatea administrativă putea în mod rezonabil și expeditiv să afirme că declarația scrisă din 16 octombrie 1997 a căpitanului navei, privind lucrările efectuate, provenea de la o persoană din sfera de influență a reclamantei din acțiunea principală, nu aceasta era situația în cazul contrasemnăturii aplicate pe declarația respectivă de șeful postului de control veterinar de frontieră din Koper și al expertizei efectuate de comisarii de avarii Kähler & Prinz la 22 septembrie 1998. Și trebuie să se rețină că autoritatea menționată a făcut acest lucru, dacă se consideră că, potrivit unei aprecieri echilibrate a repartizării sarcinii probei, autoritatea administrativă germană avea numai sarcina de a demonstra „elementele de fapt care, apreciate în totalitatea lor, formează un ansamblu de indicii care arată cu o mare probabilitate că […] directiva privind protecția animalelor în timpul transportului nu [fusese] respectată”. Într-adevăr, trebuie să se rețină că faptul că s-a acordat importanță controlului din 18 și din 19 februarie 1997, dar nu și celorlalte elemente menționate anterior, nu este de natură să constituie o apreciere adecvată și exhaustivă a elementelor de fapt.
34.
O altă confirmare, tot atât de întemeiată, a soluției în cazul primei și al celei de a doua întrebări, astfel cum a fost avută în vedere în ordonanța de trimitere, rezultă din luarea în considerare a articolului 18 alineatul (1) din Directiva 91/628, în temeiul căruia, după cum s-a arătat, „[s]tatele membre adoptă măsurile specifice adecvate pentru sancționarea oricărei încălcări a prezentei directive” (inclusiv cele care decurg din neutilizarea „pentru transportul animalelor […] [de] mijloace de transport care să permită respectarea […] cerințelor prevăzute în anexă”), „comise fie de o persoană fizică, fie de o persoană juridică” (
7
).
35.
Într-adevăr, se impune să arătăm că, prin această dispoziție, legiuitorul comunitar a pus în aplicare un principiu foarte precis, rezultat din tradiția statelor europene și care face parte integrantă din sistemul juridic comunitar, și anume principiul afirmat de mai multe ori de Curte, potrivit căruia sancțiunile care afectează drepturile sau libertățile persoanelor fizice și juridice pot fi aplicate numai dacă se întemeiază pe prevederi legale clare și neambigue (
8
) și dacă se dovedesc a fi proporționale cu încălcările pentru care sunt aplicate (
9
).
36.
Astfel cum s-a arătat la punctul 34 de mai sus, Consiliul a precizat că, în contextul aplicării directivei din care face parte articolul 18 menționat, acest principiu trebuie să fie respectat de statele membre.
37.
În cauza Monsees (
10
), Curtea a reafirmat cu tărie acest principiu, declarând explicit că, la aprecierea legitimității unei măsuri adoptate de un stat membru pentru a pune în aplicare aceeași Directivă 91/628 care este în discuție în prezenta cauză, principiul mai sus menționat se poate aplica de asemenea în lumina Directivei 95/29, chiar dacă aceasta este aplicabilă de la o dată ulterioară faptelor care fac obiectul analizei în cazul în speță. Apreciind în mod vizibil că această a doua directivă cuprinde o apreciere și un raționament cu caracter general exprimate în mod direct de legiuitorul comunitar, Curtea a arătat, la punctul 30, că „măsuri corespunzătoare obiectivului de protecție a sănătății animalelor și mai puțin restrictive pentru libera circulație a mărfurilor” decât cele prevăzute de Directiva 91/628 „puteau fi avute în vedere, astfel cum arată dispozițiile prevăzute de Directiva 95/29”.
38.
Abordarea și principiul urmate de Curte, astfel cum am arătat în Concluziile prezentate la 13 septembrie 2007 în cauzele C-37/06 și C-58/06 nu puteau, a fortiori, să nu fie urmate de Comisie atunci când a adoptat Regulamentul nr. 615/98, în măsura în care, pe de o parte:
a)
aprecierea și raționamentul pe care legiuitorul comunitar le-a exprimat la articolul 18 din Directiva 91/628 au dat naștere unui criteriu – acela potrivit căruia sancțiunile care pot fi adoptate în domeniu trebuie să constea în măsuri specifice adecvate – de la care Comisia nu se putea sustrage prin adoptarea unui regulament destinat să pună în aplicare directiva menționată și, pe de altă parte,
b)
din moment ce este posibil să se utilizeze un parametru de apreciere exprimat de legiuitorul comunitar într-o directivă, în contextul aprecierii proporționalității măsurilor luate de un stat pentru a pune în aplicare o directivă anterioară, acest parametru este utilizabil a fortiori atunci când este exprimat într-o directivă a Consiliului, în scopul interpretării unui regulament al Comisiei care urmărește să pună în aplicare această directivă.
39.
Rezultă că solicitarea unor clarificări pe care Finanzgericht o adresează Curții implică o verificare a compatibilității cu principiul proporționalității a trimiterii la Directiva 91/628 pe care o face Regulamentul nr. 615/98, verificare ce nu poate fi lipsită de căutarea unui echilibru adecvat între garantarea urmăririi finalității politicilor comunitare către care tinde acest regulament și protecția juridică a persoanelor cărora le sunt destinate aceste politici.
40.
În această privință, trebuie să se acorde atenție faptului că directiva prevede că răspunderea pentru protecția sănătății animalelor nu îi revine numai exportatorului sau reprezentantului său, ci și statelor membre. După cum s-a văzut deja, acestea din urmă sunt obligate să se asigure, în conformitate cu articolul 8 din directivă, că „autoritățile competente controlează respectarea cerințelor […] directive[i], efectuând, în mod nediscriminatoriu, inspecția
[…]
(c)
mijloacelor de transport […] la […] locurile de plecare […]”.
41.
Față de această răspundere partajată pentru asigurarea protecției sănătății bovinelor, faptul că o autoritate administrativă competentă să acorde restituiri la export poate să promoveze o interpretare a articolului 5 alineatul (2) precum cea prezentată la punctele 11 și 13 de mai sus nu poate fi considerat conform cu principiul proporționalității. O astfel de interpretare s-ar dovedi disproporționată în măsura în care ar afecta în mod radical dreptul exportatorului, fără a ține cont de încălcarea obligației de control al mijloacelor de transport al animalelor, pe care articolul 8 din Directiva 91/628, citat anterior, o impune statului membru din care mijloacele de transport menționate ies de pe teritoriul vamal, încălcare pe care autoritatea competentă să efectueze restituirea ar considera-o certă, neacceptând ca probă documentul menționat la articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul nr. 615/98 și exercitând posibilitatea pe care i-o acordă alineatul (3) al aceluiași articol. De altfel, această interpretare ar fi cu atât mai disproporționată cu cât, de asemenea potrivit tezei avansate de Hauptzollamt în temeiul unei interpretări pur formale a dispoziției în cauză, această posibilitate ar putea fi exercitată ca urmare a unei îndoieli sau a unei presupuneri care decurge dintr-un singur element analizat separat de alte elemente considerate în mod expeditiv și eronat ca fiind nerelevante.
42.
Constatările făcute la punctele precedente și în special la punctele 40 și 41 nu pot să nu fie confirmate de Regulamentul nr. 1/2005, adoptat pe baza unei recomandări a Comisiei de a se proceda la modificarea legislației comunitare rezultate din Directiva 91/628, modificată prin Directiva 95/29, pentru a ține cont de experiența dobândită de statele membre în aplicarea legislației menționate. Într-adevăr, regulamentul în discuție:
a)
subliniază, în considerentul (16), că transportul animalelor se referă la alte categorii de operatori decât transportatorii și că, în consecință „[…] unele obligații privind bunăstarea animalelor ar trebui să fie extinse la toți operatorii implicați în transportul animalelor”;
b)
precizează, în considerentul (22), că „statele membre ar trebui să stabilească norme privind sancțiunile pentru încălcările” dispozițiilor sale și să se asigure că acestea sunt „proporționate”.
B — Cu privire la a treia întrebare
43.
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să stabilească dacă, în temeiul articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98, plata restituirilor la export poate fi refuzată, dacă se constată o încălcare a dispozițiilor Directivei 91/628, deși niciun element nu permite să se afirme că bunăstarea animalelor transportate a fost compromisă în mod concret din cauza nerespectării directivei menționate.
44.
Din redactarea articolului 5 alineatul (3) din Regulamentul nr. 615/98 rezultă în mod clar că Comisia a dorit să condiționeze plata restituirilor la export numai de respectarea dispozițiilor Directivei 91/628, independent de orice constatare a unui prejudiciu concret suferit de animalele transportate din cauza nerespectării condițiilor prevăzute de directiva în cauză. Într-adevăr, articolul menționat anterior prevede că autoritățile competente nu plătesc restituirile la export, pe lângă animalele moarte în cursul transportului, nici pentru cele în privința cărora acestea consideră că nu a fost respectată directiva, fără să se prevadă o constatare concretă a prejudiciului suferit de animale drept consecință a încălcării dispozițiilor comunitare privind protecția bunăstării acestora din urmă.
45.
Într-adevăr, în mod evident este foarte dificil să se constate semne ale suferințelor îndurate în timpul etapelor călătoriei de animalele respective și să se găsească, în consecință, elemente care să demonstreze prejudiciul suferit de acestea sau, cel puțin, punerea în pericol a bunăstării lor.
46.
Cu toate acestea, considerațiile expuse la punctele 44 și 45 nu împiedică constatarea potrivit căreia condițiile pentru refuzul restituirii trebuie să fie constatate în funcție de ceea ce am arătat în răspunsul dat mai sus la prima și la a doua întrebare, împreună – la punctele 18-42 – și, în orice caz, sistemul de sancțiuni prevăzut de Regulamentul nr. 615/98 poate fi aplicat numai în conformitate cu principiul proporționalității.
IV — Concluzie
47.
În lumina considerațiilor prezentate mai sus, propunem Curții să răspundă concomitent întrebărilor adresate de Finanzgericht, în modul următor:
„Nu se poate considera că dispoziția de la articolul 5 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 615/98 al Comisiei din 18 martie 1998 de stabilire a normelor specifice de aplicare a sistemului restituirilor la export în ceea ce privește bunăstarea animalelor vii din specia bovină în cursul transportului are în vedere o a doua categorie de dovezi pe care solicitantul unei restituiri la exportul de bovine trebuie să le furnizeze pentru a obține plata. Directiva 91/628/CEE a Consiliului din 19 noiembrie 1991 privind protecția animalelor în cursul transportului și de modificare a Directivelor 90/425/CEE și 91/496/CEE impune obligații nu numai exportatorului, ci și, deopotrivă, statelor membre și autorităților acestora. În prezența unei cereri de plată însoțite de dovada prevăzută la articolul 5 alineatul (2) din regulamentul în discuție, o interpretare a alineatului (3) al aceluiași articol nu poate fi considerată ca fiind conformă cu principiul proporționalității, în măsura în care această interpretare ar abilita autoritatea competentă să efectueze restituirea menționată să o refuze în temeiul unei îndoieli sau al unei presupuneri privind nerespectarea directivei în timpul transportului și aceasta independent de faptul că acestei autorități nu îi revine sarcina de a demonstra prejudiciul concret suferit de animale în cursul transportului în cauză.”
(
1
)	Limba originală: italiana.
(
2
)	Regulamentul Comisiei din 18 martie 1998 de stabilire a normelor specifice de aplicare a sistemului restituirilor la export în ceea ce privește bunăstarea animalelor vii din specia bovină în cursul transportului (JO L 82, p. 19).
(
3
)	JO L 148, p. 24.
(
4
)	Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1997 (JO L 356, p. 13).
(
5
)	Directiva din 19 noiembrie 1991 privind protecția animalelor în cursul transportului și de modificare a Directivelor 90/425/CEE și 91/496/CEE (JO L 340, p. 17, Ediție specială, 03/vol. 10, p. 182), astfel cum a fost modificată prin Directiva 95/29/CE a Consiliului din 29 iunie 1995 (JO L 148, p. 52, Ediție specială, 03/vol. 17, p. 56). Această directivă a fost abrogată prin Regulamentul (CE) nr. 1/2005 al Consiliului din 22 decembrie 2004 privind protecția animalelor în timpul transportului și al operațiunilor conexe și de modificare a Directivelor 64/432/CEE și 93/119/CE și a Regulamentului (CE) nr. 1255/97 (JO L 3, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 62, p. 3). Articolul 33 din acest regulament nu prevede totuși abrogarea acestei directive decât începând cu 5 ianuarie 2007.
(
6
)	JO L 93, p. 10, Ediție specială, 03/vol. 48, p. 3.
(
7
)	Articolul 18 alineatul (1) și articolul 5 partea A alineatul (1) litera (c).
(
8
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 18 noiembrie 1987, Maizena (137/85, Rec., p. 4587, punctul15), și Hotărârea din 12 decembrie 1990, Vandemoortele/Comisia (C-172/89, Rec., p. I-4677, punctul 9).
(
9
)	A se vedea Hotărârea Maizena, citată anterior, punctul 15, și Hotărârea din 11 iulie 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, Rec., p. I-6453, punctul 59).
(
10
)	Hotărârea din 11 mai 1999 (C-350/97, Rec., p. I-2921).