62017CC0127
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 19. septembra 2018 (
1
)
Vec C‑127/17
Európska komisia
proti
Poľskej republike
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 96/53/ES – Články 3 a 7 – Preprava – Medzinárodná cestná doprava – Vozidlá – Maximálna povolená hmotnosť nápravy – Obmedzenia na určitých cestách alebo cestných stavbách – Režim vydávania špeciálnych povolení“
1.
Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol, že Poľská republika si tým, že od prepravcov vyžaduje špeciálne povolenia na používanie niektorých verejných ciest, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 3 a 7 smernice Rady 96/53/ES z 25. júla 1996, ktorou sa v spoločenstve stanovujú najväčšie prípustné rozmery niektorých vozidiel vo vnútroštátnej a medzinárodnej cestnej doprave a maximálna povolená hmotnosť v medzinárodnej cestnej doprave (
2
), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/719 z 29. apríla 2015 (
3
), v spojení s bodmi 3.1 a 3.4 prílohy I k smernici 96/53.
2.
Táto žaloba je zvlášť dôležitá jednak z toho hľadiska, že je nová, hoci smernica 96/53 je platná už viac ako dvadsať rokov, a jednak z hľadiska hospodárskeho významu súvisiaceho s povinnosťou dodržiavať, od roku 1985, harmonizované normy v Európskej únii, ktoré uľahčujú premávku medzi členskými štátmi v kontexte rýchleho rastu európskej cestnej prepravy tovarov. (
4
) Pre rozvoj vnútroštátneho a medzinárodného obchodu je totiž dôležité, aby sa najmä z dôvodu niektorých ekonomických praktík, vrátane premiestnenia výroby, mohol tovar prepravovať rýchlo, bezpečne a za primerané náklady. Preto treba venovať osobitnú pozornosť podstate obmedzení, ktorým sú vystavení dopravcovia, keďže tieto obmedzenia by nemali brániť dosiahnutiu európskych cieľov, predovšetkým v oblasti životného prostredia a hospodárskej súťaže.
3.
V týchto návrhoch uvediem dôvody, pre ktoré sa domnievam, že táto žaloba o nesplnenie povinnosti je dôvodná.
I. Právny rámec
A.
Právo Únie
1. Smernica 96/53
4.
Odôvodnenia 1, 2, 3, 5, 7 a 12 smernice 96/53 stanovujú:
„(1)
… smernica Rady 85/3/EHS z 19. decembra 1984 o hmotnostiach, rozmeroch a niektorých iných technických charakteristikách určitých vozidiel cestnej dopravy[ (
5
)] vytvorila v rámci spoločnej dopravnej politiky spoločné normy povoľujúce zlepšené využitie cestných vozidiel v doprave medzi členskými štátmi;
(2)
… smernica 85/3… bola pri viacerých príležitostiach podstatne zmenená a doplnená;… pri príležitosti jej ďalšej úpravy by mala byť z dôvodov jasnosti a racionality prepracovaná do jediného textu spolu so smernicou Rady 86/364/EHS zo dňa 24. júla 1986 týkajúcou sa preukazovania zhody vozidiel so smernicou 85/3/[ (
6
)];
(3)
… rozdiely medzi normami platnými v členských štátoch, ktoré sa týkajú hmotností a rozmerov úžitkových cestných vozidiel, by mohli mať negatívny dosah na podmienky súťaže a mohli by predstavovať prekážku pre dopravu medzi členskými štátmi;
…
(5)
… uvedené normy odrážajú rovnováhu medzi racionálnym a ekonomickým využitím úžitkových cestných vozidiel a požiadavky na údržbu infraštruktúry, bezpečnosť cestnej premávky, ochranu životného prostredia a usporiadania života;
…
(7)
… na úžitkové vozidlá registrované alebo uvádzané do prevádzky v členskom štáte sa môžu uplatňovať dodatočné technické požiadavky týkajúce sa hmotností a rozmerov;… tieto požiadavky nesmú predstavovať prekážku v pohybe úžitkových vozidiel medzi členskými štátmi;
…
(12)
… pre ostatné charakteristiky vozidiel sú členské štáty oprávnené uplatňovať na svojom území hodnoty iné, než sú hodnoty uvedené v tejto smernici, iba na vozidlá používané vo vnútroštátnej doprave.“
5.
Podľa článku 1 ods. 1 tejto smernice:
„Táto smernica sa vzťahuje na:
a)
rozmery motorových vozidiel kategórie M2 a M3 a ich prípojných vozidiel kategórie 0 a motorových vozidiel kategórie N2 a N3 a ich prípojných vozidiel kategórie 03 a 04 tak, ako sú definované v prílohe II k smernici Európskeho parlamentu a Rady 2007/46/ES [z 5. septembra 2007, ktorou sa zriaďuje rámec pre typové schválenie motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel, systémov, komponentov a samostatných technických jednotiek určených pre tieto vozidlá (rámcová smernica) (
7
)];
b)
hmotnosti a určité ďalšie charakteristiky vozidiel definovaných v písm. a) a špecifikovaných v prílohe I bode 2 [ (
8
)] tejto smernice.“
6.
Článok 2 uvedenej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
–
…
–
‚jazdná súprava‘ znamená buď:
–
prívesovú súpravu skladajúcu sa z motorového vozidla spojeného s prívesom,
–
návesovú súpravu skladajúcu sa z motorového vozidla spojeného s návesom,
–
…
–
‚maximálne povolená hmotnosť‘ znamená maximálnu hmotnosť, pri ktorej je povolené použitie naloženého vozidla v medzinárodnej doprave,
–
‚maximálne povolená hmotnosť na nápravu‘ znamená maximálne zaťaženie nápravy alebo skupiny náprav, ktoré je povolené používať v medzinárodnej doprave,
–
‚nedeliteľný náklad‘ znamená náklad, ktorý sa nemôže pre účely prepravy po ceste rozdeliť do dvoch alebo viacerých nákladov bez toho, aby nevznikli neprimerané náklady alebo riziko poškodenia, a ktorý vzhľadom na svoje rozmery alebo hmotnosti nemôže byť prepravovaný motorovým vozidlom, prípojným vozidlom, prívesovou súpravou alebo návesovou súpravou spĺňajúcimi vo všetkých ohľadoch ustanovenia tejto smernice,
…“
7.
Článok 3 ods. 1 tej istej smernice stanovuje:
„Členský štát nesmie na svojom území odmietnuť alebo zakázať použitie:
–
v medzinárodnej doprave, vozidiel registrovaných alebo uvedených do prevádzky v ktoromkoľvek inom členskom štáte z dôvodov týkajúcich sa ich hmotností a rozmerov,
–
vo vnútroštátnej doprave, nákladných vozidiel registrovaných alebo uvedených do prevádzky v ktoromkoľvek inom členskom štáte z dôvodov týkajúcich sa ich rozmerov,
za predpokladu, že takéto vozidlá spĺňajú limitné hodnoty uvedené v prílohe I.
Toto ustanovenie sa bude uplatňovať bez ohľadu na skutočnosť, že:
a)
uvedené vozidlá nie sú v súlade s požiadavkami tohto členského štátu vzhľadom na určité hmotnostné a rozmerové charakteristiky, ktoré nie sú uvedené v prílohe I;
b)
príslušný orgán členského štátu, v ktorom sú vozidlá registrované alebo uvedené do prevádzky, povolil limity, ktoré nie sú uvedené v článku 4 ods. 1 a prekračujú limity stanovené v prílohe I.“
8.
Článok 7 smernice 96/53 uvádza:
„Táto smernica nevylučuje uplatňovanie pravidiel cestnej premávky platných v každom členskom štáte, ktoré umožňujú, aby hmotnosti a/alebo rozmery vozidiel na určitých cestách alebo stavebných komunikáciách [cestných stavbách – neoficiálny preklad] boli obmedzené, bez ohľadu na štát, v ktorom sú také vozidlá registrované alebo uvedené do prevádzky.
To zahŕňa aj možnosť uložiť miestne obmedzenia týkajúce sa maximálnych povolených rozmerov a/alebo hmotností vozidiel, ktoré sa môžu používať v špecifikovaných oblastiach alebo na špecifikovaných cestách, kde infraštruktúra nie je vhodná pre dlhé a ťažké vozidlá, ako sú napríklad mestské centrá, malé dediny alebo miesta osobitného významu z hľadiska ochrany prírody.“
9.
Príloha I k tejto smernici má názov „Maximálne hmotnosti a rozmery a príslušné charakteristiky vozidiel“. (
9
)
10.
Bod 3 tejto prílohy má názov „Maximálna povolená hmotnosť na nápravu vozidiel uvedených v článku 1 ods. 1 písm. b) (v tonách)“. V bodoch 3.1 a 3.4 sa uvádza:
„3.1.
Jednotlivé nápravy
Jednotlivé nápravy, ktoré nie sú hnacie
10 ton
…
3.4.
Hnacia náprava[ (1)]
3.4.1.
Hnacia náprava vozidiel uvedených v bodoch 2.2.1[ (2)] a 2.2.2[ (3)]
11,5 tony
3.4.2.
Hnacia náprava vozidiel uvedených v bodoch 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] a 2.4[ (7)]
11,5 tony
…“
2. Rozhodnutie č. 1692/96/ES
11.
Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 1692/96/ES z 23. júla 1996 o základných usmerneniach spoločenstva pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (
10
), ktoré bolo nahradené rozhodnutím č. 661/2010/EÚ (
11
), pričom toto posledné uvedené rozhodnutie sa nahradilo nariadením (EÚ) č. 1315/2013 (
12
), vo svojom článku 2, nazvanom „Ciele“, stanovuje:
„1.   Transeurópska dopravná sieť sa vytvorí postupne do roku 2010[ (
13
)] integráciou pozemných, námorných a leteckých dopravných infraštrukturálnych sietí v rámci celého spoločenstva, v súlade s rámcovými plánmi uvedenými na mapách v prílohe I a/alebo špecifikáciami v prílohe II.
2.   Sieť musí:
a)
zabezpečiť udržateľnú mobilitu osôb a tovaru v oblasti bez vnútorných hraníc za čo možno najlepších sociálnych a bezpečnostných podmienok a súčasne pomôcť k dosiahnutiu cieľov spoločenstva, najmä vzhľadom na životné prostredie a hospodársku súťaž, a prispieť k posilneniu hospodárskej a sociálnej súdržnosti;
…“
3. Akt o pristúpení z roku 2003
12.
Článok 24 Aktu o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (
14
), uvádza:
„Opatrenia uvedené v prílohách V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII a XIV k tomuto aktu sa budú vo vzťahu k novým členským štátom uplatňovať za podmienok stanovených v týchto prílohách.“
13.
Príloha XII aktu o pristúpení z roku 2003 je nazvaná „Zoznam uvedený v článku 24 aktu o pristúpení: Poľsko“. Bod 8 tejto prílohy, nazvaný „Dopravná politika“, obsahuje odsek 3, ktorý stanovuje uplatniteľnosť smernice 96/53 nasledujúcim sôsobom:
„31996 L 0053: Smernica 96/53…, naposledy zmenená predpisom:
–
32002 L 0007: Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/7/ES z [18. februára 2002 (
15
)].
Bez ohľadu na ustanovenia článku 3 ods. 1 smernice 96/53… môžu vozidlá, ktoré spĺňajú limitné hodnoty kategórií 3.4 v prílohe I k uvedenej smernici, do 31. decembra 2010 používať nemodernizované časti poľskej cestnej siete, ak spĺňajú poľské limity hmotnosti pripadajúcej na nápravu. Odo dňa pristúpenia nemožno stanoviť žiadne obmedzenia používania hlavných tranzitných trás uvedených v prílohe I rozhodnutia [č.]1692/96… vozidlami, ktoré spĺňajú požiadavky smernice 96/53…
Poľsko sa bude pri modernizácii hlavnej cestnej siete spravovať časovým harmonogramom uvedeným v prílohe I k rozhodnutiu [č.]1692/96… Pri akýchkoľvek investíciách do infraštruktúry, na ktoré sa použijú prostriedky z rozpočtu [Únie], sa musí zabezpečiť, aby budované alebo modernizované hlavné cestné komunikácie mali únosnosť 11,5 tony na nápravu.
Počas modernizácie bude poľská cestná sieť vrátane siete vymedzenej v prílohe I k rozhodnutiu [č.]1692/96… postupne sprístupňovaná pre vozidlá medzinárodnej dopravy, ktoré spĺňajú limitné hodnoty stanovené v smernici. Pokiaľ je to technicky možné, umožní sa počas celého prechodného obdobia používanie nemodernizovaných častí siete ciest druhej triedy na účely nakládky a vykládky.
…“
14.
Časový harmonogram modernizácie poľskej hlavnej cestnej siete uvedený v bode 8 ods. 3 treťom pododseku prílohy XII k aktu o pristúpení z roku 2003 je stanovený v ôsmich tabuľkách, ktoré sa vzťahujú na obdobie od 1. januára 2004 do 1. januára 2011.
B.
Poľské právo
15.
§ 41 ustawa o drogach publicznych (zákon o verejných cestách) (
16
) z 21. marca 1985 v znení platnom v čase skutkových okolností (
17
) uvádza:
„1.   Na verejných cestách sa povoľuje doprava vozidiel s prípustnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, s výhradou odsekov 2 a 3.
2.   Minister właściwy do spraw transportu [minister dopravy, Poľsko] normatívne stanoví zoznam:
(1)
štátnych a regionálnych ciest, po ktorých môžu premávať vozidlá s povolenou hmotnosťou nápravy 10 ton,
(2)
štátnych ciest, po ktorých môžu premávať vozidlá s povolenou hmotnosťou nápravy 8 ton,
vzhľadom na potrebu chrániť cesty a zabezpečiť prepravu.
3.   Ostatné regionálne cesty, ktoré nie sú vymedzené v súlade s odsekom 2 bodom 1, okresné cesty a miestne komunikácie tvoria cestnú sieť, po ktorej môžu premávať vozidlá s povolenou hmotnosťou nápravy 8 ton.“
16.
Na základe § 41 ods. 2 zákona o verejných cestách prijal Minister Infrastruktury i Rozwoju (minister pre infraštruktúru a rozvoj, Poľsko) 13. mája 2015 rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nariadenie o zozname štátnych a regionálnych ciest, po ktorých môžu premávať vozidlá s povolenou hmotnosťou nápravy 10 ton, a o zozname štátnych ciest, po ktorých môžu premávať vozidlá s povolenou hmotnosťou nápravy 8 ton) (
18
).
17.
§ 2 bod 35a) prawo o ruchu drogowym (zákon o cestnej premávke) (
19
) z 20. júna 1997 v znení platnom v čase skutkových okolností (
20
) vymedzuje neštandardné vozidlo ako vozidlo alebo jazdnú súpravu s hmotnosťou nápravy, s nákladom alebo bez neho, ktorá je vyššia ako povolená hmotnosť stanovená pre danú cestu právnymi predpismi o verejných cestách, alebo s rozmermi, resp. skutočnou celkovou hmotnosťou, s nákladom alebo bez neho, ktoré sú vyššie ako prípustné rozmery a skutočná celková hmotnosť stanovené týmto zákonom.
18.
§ 2 bod 35b) zákona o cestnej premávke vymedzuje nedeliteľný náklad ako náklad, ktorý sa nemôže rozdeliť do dvoch alebo viacerých nákladov bez toho, aby nevznikli neprimerané náklady alebo riziko poškodenia.
19.
§ 64 ods. 1 až 3 tohto zákona uvádza:
„1.   Neštandardné vozidlá majú povolené premávať za predpokladu, že sú splnené tieto podmienky:
(1)
získanie povolenia na prevádzku neštandardných vozidiel príslušnej kategórie v premávke vydaného na základe administratívneho rozhodnutia príslušného orgánu…;
(2)
dodržiavanie podmienok prevádzky v premávke stanovených v povolení uvedenom v bode 1);
(3)
riadenie neštandardného vozidla pilotom[ (
21
)], ak toto vozidlo presahuje jeden z nasledovných rozmerov:
a)
dĺžka: 23 m;
b)
šírka: 3,2 m;
c)
výška: 4,5 m;
d)
skutočná celková hmotnosť: 60 ton;
(4)
osobitnú opatrnosť zo strany vodiča neštandardného vozidla.
2.   Je zakázané neštandardným vozidlom prepravovať iný ako nedeliteľný náklad, s výnimkou neštandardných vozidiel, ktoré sú oprávnené premávať na základe povolenia kategórie I alebo II.
3.   Rozmery, hmotnosť a hmotnosť nápravy neštandardných vozidiel oprávnených premávať na základe povolenia kategórie I až VII, ako aj cesty, po ktorých môžu tieto vozidlá premávať, sú spresnené v tabuľke[ (
22
)] tvoriacej prílohu 1 k tomuto zákonu.“
20.
§ 64a až 64d uvedeného zákona stanovujú pre každú zo siedmich kategórií neštandardných vozidiel postup predkladania žiadosti o povolenie a jeho vydanie. Pre vozidlá s povolenou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony sa vydáva povolenie kategórie I alebo IV v závislosti od kategórie verejných ciest, po ktorých budú tieto vozidlá premávať.
21.
§ 64a ods. 3 zákona o cestnej premávke spresňuje, že povolenie kategórie I (
23
) vydáva správca ciest príslušný pre cestu, po ktorej sa má vykonať prejazd. Povolenie sa vydá v lehote siedmich pracovných dní odo dňa podania žiadosti o jeho vydanie.
22.
§ 64c ods. 3 bod 2) tohto zákona uvádza, že aj povolenie kategórie IV (
24
) vydáva Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Generálny riaditeľ pre štátne cesty a diaľnice, Poľsko). Podľa § 64c. ods. 4 toto povolenie pri vstupe na územie Poľskej republiky vydá aj naczelnik urzędu celno‑skarbowego (riaditeľ colného a daňového úradu, Poľsko). Podľa § 64c ods. 7 sa povolenie kategórie IV vydá do troch pracovných dní odo dňa podania žiadosti o jeho vydanie.
23.
Podľa § 64d ods. 2 bodu 3) zákona o cestnej premávke, ktorý uvádza Poľská republika, sa povolenie vydá najmä za predpokladu, že je možné vymedziť trasu, ktorá zaručí bezpečnosť a plynulosť cestnej premávky, a ďalej ak:
„a)
intenzita dopravy umožňuje bezpečný prechod neštandardného vozidla;
b)
technický stav budov pozdĺž predpokladanej trasy (určený podľa noriem stavebného práva) umožní prechod takéhoto vozidla;
c)
uvedený prechod neohrozí technický stav budov, ktoré sa nachádzajú v blízkosti vyššie uvedenej trasy.“
24.
§ 64f tohto zákona stanovuje pre každú kategóriu maximálnu výšku poplatkov za vydanie povolenia, ktorá sa pohybuje od 240 poľských zlotých (PLN) (približne 55 eur (
25
)) pre kategóriu I do 5800 PLN (približne 1326 eur) pre kategóriu VI. Pre kategóriu IV je stanovená maximálna výška poplatku na 3600 PLN (približne 823 eur).
25.
V oddiele 4 toho istého zákona stanovuje § 140aa a nasl. pokuty pre neštandardné vozidlá, ktoré premávajú bez povolenia, resp. v rozpore s podmienkami stanovenými v povolení.
26.
Poľská republika spresnila, že presnú výšku poplatkov za vydanie povolenia stanovuje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (nariadenie ministra dopravy, výstavby a námorného hospodárstva o výške poplatkov za vydanie povolenia na prechod neštandardných vozidiel) (
26
) z 28. marca 2012, a to vo výške:
„(1)
pre kategóriu I:
–
50 PLN [približne 11,50 eura] za povolenie vydané na jeden mesiac,
–
100 PLN [približne 23 eur] za povolenie vydané na šesť mesiacov,
–
200 PLN [približne 46 eur] za povolenie vydané na dvanásť mesiacov.
…
(4)
pre kategóriu IV:
–
500 PLN [približne 115 eur] za povolenie vydané na jeden mesiac,
–
1000 PLN [približne 230 eur] za povolenie vydané na šesť mesiacov,
–
2000 PLN [približne 460 eur] za povolenie vydané na dvanásť mesiacov,
–
3000 PLN [približne 686 eur] za povolenie vydané na dvadsaťštyri mesiacov.“
II. Konanie pred podaním žaloby
27.
Na základe sťažností, ktoré podali prepravcovia vykonávajúci činnosť na poľskom území, a po získaní informácií od Poľskej republiky v rámci konania EU Pilot, (
27
) Komisia zaslala 30. apríla 2015 tomuto štátu formálnu výzvu.
28.
V tejto výzve Komisia upozornila Poľskú republiku na skutočnosť, že niektoré ustanovenia jej vnútroštátnej právnej úpravy nie sú v súlade s povinnosťami, ktoré jej vyplývajú jednak z článku 3 smernice 96/53 z dôvodu, že takmer 97 % poľskej cestnej siete je uzavretých pre prejazd vozidiel s hmotnosťou v rámci limitov stanovených v bodoch 3.1 a/alebo 3.4 prílohy I k tejto smernici, ako aj z článku 7 uvedenej smernice, keďže sa tento členský štát odvolával na výnimky upravené v tomto ustanovení bez toho, aby uviedol dôvody, ktoré by umožňovali zaviesť takéto výnimky pre 97 % poľskej cestnej siete.
29.
Okrem toho vo svojej formálnej výzve Komisia spochybnila systém udeľovania špeciálnych povolení pre vozidlá, ktoré spĺňajú hmotnostné limity stanovené v bodoch 3.1 a/alebo 3.4 prílohy I k smernici 96/53, na prejazd po cestách, ktoré sú zvyčajne uzavreté pre prejazd týchto vozidiel.
30.
Keďže odpoveď Poľskej republiky z 29. júna 2015 bola neuspokojivá, Komisia listom z 26. februára 2016 vydala odôvodnené stanovisko. Komisia v tomto stanovisku tvrdila, že Poľská republika porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článkov 3 a 7 smernice 96/53 tým, že obmedzila prejazd motorových vozidiel s maximálnou hmotnosťou nápravy 11,5 tony len na cesty, ktoré sú súčasťou transeurópskej dopravnej siete, a na niektoré iné štátne cesty, ako aj tým, že prejazd týchto vozidiel po iných verejných cestách podriadila režimu špeciálneho povolenia, ktorého potrebu Komisia rovnako spochybňuje.
31.
Poľská republika predložila Komisii 26. apríla 2016 žiadosť o predĺženie lehoty na zaslanie odpovede na odôvodnené stanovisko, ktorú Komisia zamietla z dôvodu, že neobsahovala konkrétne informácie o plánovaných legislatívnych zmenách, ktoré by ukončili porušovanie.
32.
Poľská republika vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko z 30. augusta 2016 oboznámila Komisiu o svojom úsilí predovšetkým rozšíriť sieť verejných ciest, na ktorých bude povolená premávka vozidiel s maximálnou hmotnosťou nápravy 11,5 tony, ako aj o úsilí zmeniť príslušné zákony a iné právne predpisy s cieľom znížiť počet úsekov štátnych a regionálnych ciest, na ktoré sa vzťahujú obmedzenia hmotnosti vozidiel. Poľská republika spresnila, že tieto zmeny by mali nadobudnúť účinnosť v máji 2017 a vo februári 2018.
33.
Keďže Komisia nebola presvedčená o súlade oznámených zmien s právom Únie a neakceptovala lehotu, v rámci ktorej malo dôjsť k úpravám textu príslušných právnych predpisov, rozhodla sa podať na Súdny dvor túto žalobu podľa článku 258 druhého odseku ZFEÚ.
34.
Svojím jediným žalobným dôvodom Komisia Poľskej republike vytýka, že si tým, že podmienila prejazd vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony režimu špeciálneho povolenia na značnom množstve verejných ciest, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 3 a 7 smernice 96/53 v spojení s bodmi 3.1 a 3.4 prílohy I tejto smernice.
III. Argumentácia účastníkov konania
A.
Komisia
35.
Na podporu svojej žaloby Komisia uvádza, že obmedzenie prístupu na verejné cesty vozidiel a ich prívesov uvedených v smernici 96/53, (
28
) s maximálne povolenou hmotnosťou nápravy 10 ton pre nápravy, ktoré nie sú hnacie, resp. 11,5 tony pre hnacie nápravy, vyplýva z kombinácie dvoch faktorov, ktorými sú po prvé obmedzenie dopravy vozidiel s maximálne povolenou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony iba na cesty, ktoré sú súčasťou transeurópskej dopravnej siete, a na niektoré iné štátne cesty, ktoré vyplýva z § 41 ods. 2 zákona o verejných cestách, a po druhé potreba špeciálneho povolenia na prejazd po iných cestách podľa § 64 a nasl. zákona o cestnej premávke.
36.
Na ilustráciu hospodárskeho dosahu tejto povinnosti na činnosť závodov európskeho a medzinárodného významu Komisia uviedla najmä príklad ciest, ktoré umožňujú vstup do mesta Kętrzyn (Poľsko), kde sa nachádzajú závody Plastivaloire a Philips, ktorých režim premávky núti prepravcov robiť dlhé obchádzky, aby prepravili výrobky vyrobené v týchto závodoch na trhy západnej Európy.
1. Pokiaľ ide o obmedzenie medzinárodnej dopravy iba na cesty transeurópskej dopravnej siete a na niektoré štátne cesty
37.
Komisia ako prvý argument uvádza, že obmedzenie stanovené poľskou právnou úpravou je v rozpore s článkom 3 ods. 1 smernice 96/53, ktorý stanovuje režim voľného pohybu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony.
38.
V tejto súvislosti Komisia v prvom rade tvrdí, že hoci § 41 ods. 1 zákona o verejných cestách stanovuje zásadu prejazdu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony na všetkých verejných cestách, odseky 2 a 3 tohto paragrafu zavádzajú výnimky, ktoré zbavujú odsek 1 jeho podstaty, pretože majú za následok vylúčenie takmer 97 % cestnej siete pre tieto vozidlá.
39.
V druhom rade zdôrazňuje, že z informácií poskytnutých Poľskou republikou 29. júna 2015 vyplýva, že menej ako 40 % siete diaľnic a štátnych ciest je otvorených bez obmedzení pre premávku vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, čo predstavuje menej ako 4 % cestnej siete, ktorú tvoria najdôležitejšie diaľnice, štátne a regionálne cesty na poľskom území.
40.
V treťom rade Komisia spochybňuje argument Poľskej republiky, podľa ktorého sa požiadavky smernice 96/53 vzťahujú iba na cesty, na ktorých sa sústreďuje medzinárodná doprava, konkrétne cezhraničná doprava na transeurópskej cestnej dopravnej sieti. Komisia na jednej strane uvádza viacero príkladov, na základe ktorých tvrdí, že cesty umožňujúce prístup do dôležitých miest, ktorých sa dotýka medzinárodná preprava, a osobitne nakladanie a vykladanie tovaru, (
29
) nie sú voľne použiteľné.
41.
Na druhej strane uvádza, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Poľská republika, smernica 96/53 od nadobudnutia účinnosti neobsahuje v súvislosti s jej cieľmi žiadne obmedzenia a po zriadení transeurópskej dopravnej siete rozhodnutím č. 1692/96 rozsah jej pôsobnosti nebol zmenený, aj keď toto rozhodnutie prispieva k rovnakému cieľu, ktorým je uľahčiť voľný obeh tovaru. Komisia spresňuje, že hoci článok 2 tejto smernice neobsahuje vymedzenie medzinárodnej cestnej dopravy, odôvodnenia 3 a 7 uvedenej smernice, ktoré odkazujú na dopravu medzi členskými štátmi, v spojení s jej odôvodnením 12 naznačujú, že tento pojem treba vykladať tak, že sa vzťahuje na celú cezhraničnú cestnú dopravu bez ohľadu na typ cesty. Pri akomkoľvek inom výklade by článok 7 smernice 96/53 strácal svoj zmysel.
42.
Po štvrté, pokiaľ ide o argumenty Poľskej republiky založené na stave cestnej infraštruktúry, Komisia zdôrazňuje, že hoci smernica 96/53 nestanovuje povinnosť výstavby verejných ciest na účely splnenia kritérií uvedených v odsekoch 3.1 a 3.4 prílohy I, členské štáty musia napriek tomu tieto kritériá dodržiavať. Navyše pokiaľ cesty znášajú hmotnosť 10 ton, mohli by zniesť aj obmedzenú premávku vozidiel s hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony.
43.
Komisia ďalej dodáva, že Poľská republika nemôže upustiť od dodržiavania noriem o maximálnej povolenej hmotnosti nápravy prijatých v smernici 96/53 tým, že sa odvolá na dosiahnutie rovnováhy uvedenej v odôvodnení 5, keďže uvedené normy odrážajú túto rovnováhu.
44.
Pokiaľ ide o kategóriu a umiestnenie verejných ciest, v prevažnej miere nevyasfaltovaných, na ktoré sa odvoláva Poľská republika, Komisia sa domnieva, že toto nie je pádny argument, pretože v tomto prípade sa nehovorí o cestách, na ktorých nie sú dôležité miesta nakládky a vykládky tovaru a ktorých stav môže odôvodniť, že patria do pôsobnosti článku 7 smernice 96/53, ale o väčšine vyasfaltovaných ciest, ktoré sa môžu na tento účel použiť.
45.
Po piate Komisia spochybňuje argument Poľskej republiky založený na prílohe XII bode 8 odseku 3 aktu o pristúpení z roku 2003 z dôvodu, že jeho prvý pododsek jednoznačne vyžaduje, aby boli po 31. decembri 2010 prispôsobené medzinárodnej doprave aj iné cesty ako cesty transeurópskej cestnej siete, bez toho, aby sa čakalo na pokrok v modernizácii vnútroštátnej cestnej siete, ako tomu bolo počas prechodného obdobia.
46.
Zároveň Komisia uvádza, že od roku 2004 bolo modernizovaných niekoľko tisíc kilometrov iných ciest než štátnych ciest, resp. ciest transeurópskej dopravnej siete, v rámci národného programu obnovy miestnych ciest financovaného z európskych fondov. Podľa poľskej právnej úpravy však tieto miestne, resp. okresné cesty, v zásade spadajú pod obmedzenie hmotnosti nápravy na 8 ton bez ohľadu na ich modernizáciu. Situácia sa nezmenila ani po nadobudnutí účinnosti rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (nariadenie ministra pre infraštruktúru a výstavbu o zozname štátnych a regionálnych ciest, na ktorých môžu premávať vozidlá s prípustnou hmotnosťou nápravy 10 ton, a o zozname štátnych ciest, na ktorých môžu premávať vozidlá s prípustnosťou hmotnosťou nápravy 8 ton) (
30
) z 21. apríla 2017, na ktoré sa odvoláva Poľská republika a ktoré vstúpilo do platnosti po podaní žaloby o nesplnenie povinnosti, v dôsledku ktorého vozidlá s maximálnou hmotnosťou nápravy spĺňajúcou požiadavky smernice 96/53 stále nemôžu bez povolenia premávať po takmer 45 % štátnych ciest. Okrem toho sa Komisia domnieva, že hoci je doprava možná prostredníctvom plateného povolenia, námietka založená na prebiehajúcej modernizácii cestnej siete je neopodstatnená.
47.
Ako druhý argument Komisia uvádza, že obmedzenia stanovené v § 41 ods. 2 a 3 zákona o verejných cestách sú založené na nesprávnom výklade článku 7 smernice 96/53, ktorý stanovuje výnimku zo zásady voľného pohybu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony. Komisia predovšetkým pripomína, že Poľská republika nemôže tvrdiť, že obmedzenie sa týka ciest, na ktorých sa nevykonáva medzinárodná doprava, a to hlavne z dôvodu, že žiadny akt Únie nestanovuje takéto rozlišovanie.
48.
Ďalej Komisia spresňuje, že jediná možná výnimka zo zásady voľného pohybu na všetkých cestách musí byť založená na skutočnosti, že tieto cesty nie sú prispôsobené premávke vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony. Kritériami, ktoré treba zohľadniť, by mali byť bezpečnosť tejto premávky, nosnosť cestných stavieb a intenzita cestnej premávky. V tejto súvislosti Komisia zdôrazňuje, že článok 7 smernice 96/53, ktorý stanovuje možnosť odchýliť sa od zásady voľného pohybu „na určitých cestách alebo stavebných komunikáciách [cestných komunikáciách – neoficiálny preklad]“, sa musí vykladať reštriktívne. Za týchto podmienok sú výnimky, ktoré sa vzťahujú na 97 % poľskej cestnej siete, resp. osobitne na všetky miestne cesty, nedôvodné.
49.
Napokon Komisia poznamenáva, že obmedzenia prístupu na určité poľské verejné cesty nezohľadňujú stav týchto ciest alebo ich úsekov, čo vyplýva zo systému vydávania neobmedzeného počtu povolení na prejazd.
2. Pokiaľ ide o požiadavku týkajúcu sa osobitného povolenia na prejazd po iných cestách
50.
Komisia tvrdí, že režim prejazdu pod podmienkou získania povolenia je v rozpore so smernicou 96/53 v tom zmysle, že obmedzuje a bráni voľnému pohybu vozidiel.
51.
Poznamenáva, že podľa tohto obmedzujúceho režimu, ktorému podliehajú regionálne, okresné, resp. miestne cesty, je na jeden prejazd potrebné požiadať o povolenie pre každú z týchto ciest a u viacerých orgánov. Komisia sa domnieva, že pri neexistencii centrálneho kontaktného miesta a z dôvodu času potrebného na získanie povolenia, ako aj pevne stanovených poplatkov, sa zavedený systém ukazuje ako nákladný a časovo náročný systém, ktorý môže spôsobovať nepriamu diskrimináciu na úkor prepravcov, ktorí tu nemajú sídlo a prichádzajú z iného členského štátu. Ďalej spresňuje, že podľa § 64 ods. 2 zákona o cestnej premávke povolenia kategórie IV, ktoré umožňujú vozidlám s hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony premávať po štátnych cestách, nie je možné použiť v prípade prepravy deliteľného nákladu, ktorý tvorí prevažnú časť nákladov prepravovaných po cestách. Práca prepravných spoločností je preto skomplikovaná povinnosťou využívať väčší počet nákladných vozidiel. Všetky tieto nevýhody podľa Komisie odôvodnili podanie sťažností, z ktorých odvodzuje svoju žalobu o nesplnenie povinnosti. Rovnako poukazuje na závažné obmedzenie slobodného poskytovania cestných služieb.
52.
Komisia tvrdí, že argument Poľskej republiky, podľa ktorého tento režim vydávania povolení nie je v rozpore so smernicou 96/53, pretože sa uplatňuje bez obmedzenia alebo diskriminácie a so zhovievavosťou, je nielen neúčinný vzhľadom na zásadu voľného pohybu stanovenú v tejto smernici, ale zároveň naznačuje, že ochrana cestnej infraštruktúry a kontrola počtu vozidiel, ktoré po nej premávajú, nie sú spôsobilé odôvodniť systém zavedený poľským zákonodarcom.
53.
Ďalej dodáva, že neobstojí tvrdenie Poľskej republiky, že povinnosť získať povolenie má podnietiť prepravcov k tomu, aby premávali po paralelných cestách, ktoré sú lepšie prispôsobené premávke nákladných vozidiel, pričom toto odôvodnenie je v rozpore s článkom 3 uvedenej smernice.
54.
Okrem toho Komisia na jednej strane poznamenáva, že napríklad na štátnej ceste DK 92 medzi Berlínom (Nemecko) a Varšavou (Poľsko) sa tento cieľ dosiahol iným spôsobom, konkrétne vyberaním poplatkov za nákladné vozidlá, ktorý je primeraným spôsobom riadenia dopravy, na rozdiel od systému vydávania povolení. Na druhej strane pripomína, že na to, aby bolo možné sa po určitých cestách dostať na miesto nakládky a vykládky tovaru, neexistuje iná možnosť ako získať povolenie.
B.
Poľská republika
55.
Poľská republika zastáva názor, že žaloba Komisie je založená na nesprávnom výklade článkov 3 a 7 smernice 96/53 a navrhuje Súdnemu dvoru, aby túto žalobu zamietol.
1. Pokiaľ ide o porušenie článku 3 smernice 96/53
a) O cestách, na ktoré sa vzťahuje povinnosť povoliť dopravu ťažkých vozidiel používaných „v medzinárodnej doprave“
56.
V tejto súvislosti Poľská republika predovšetkým tvrdí, že Komisia nesprávne konštatuje, že pojem „medzinárodná doprava“ zahŕňa celú cestnú sieť členských štátov, hoci tento pojem odkazuje len na cezhraničnú dopravu a cesty, na ktorých sa uskutočňuje a ktoré znášajú tento druh dopravy. Ďalej uvádza, že extenzívny výklad pojmu medzinárodná doprava zo strany Komisie, ktorý vedie v členských štátoch k otvoreniu akejkoľvek cesty, dokonca aj miestnej, pre vozidlá s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, nevyplýva zo žiadneho ustanovenia ani odôvodnenia smernice 96/53 a ani zo žiadnych diskusií týkajúcich sa jej prípadných zmien. Podľa tohto členského štátu by pri takomto výklade strácal zmysel článok 3 ods. 1 druhá zarážka tejto smernice, ktorý obmedzuje vnútroštátnu dopravu z dôvodu rozmerov vozidiel.
57.
Poľská republika sa tiež odvoláva na povinnosť vykladať smernicu 96/53 v súlade s rozhodnutím č. 1692/96 o transeurópskej dopravnej sieti, ktorých ciele sa zhodujú, pričom obidva tieto nástroje sa stali súbežne záväzné pre Poľskú republiku po jej pristúpení k Únii.
58.
Poľská republika preto dospela k záveru, že neporušuje článok 3 smernice 96/53, ak uplatní výnimku zo všeobecnej zásady voľného pohybu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, pokiaľ ide o použitie niektorých štátnych a miestnych ciest, ako sú regionálne, okresné a komunálne cesty. Rozhodnutia, ktoré vykonala, sú zamerané na dosiahnutie cieľa uvedeného v odôvodnení 5 uvedenej smernice. Snažila sa tak o dosiahnutie rovnováhy medzi racionálnym a ekonomickým využitím úžitkových cestných vozidiel a požiadavky na údržbu infraštruktúry, bezpečnosť cestnej premávky, ochranu životného prostredia a usporiadania života.
59.
Subsidiárne sa Poľská republika odvoláva na prechodné ustanovenia aktu o pristúpení z roku 2003 uvedené v prílohe XII, ktoré v bode 8 odseku 3 upravujú otázky súvisiace s vykonaním smernice 96/53 a rozhodnutia č. 1692/96, a osobitne na druhý a tretí pododsek tohto odseku, z ktorých nevyplýva žiadna lehota na prispôsobenie iných ciest než ciest transeurópskej dopravnej siete maximálnej nosnosti.
60.
Na jednej strane zdôrazňuje, že podľa bodu 8 ods. 3 tretieho pododseku tejto prílohy k postupnému sprístupňovaniu cestnej siete pre vozidlá medzinárodnej dopravy malo dôjsť súbežne s procesom modernizácie týchto ciest. Nesúhlasí s názorom Komisie, že takýto výklad by bol v rozpore s ustanoveniami druhej vety tohto tretieho odseku, ktorá stanovuje, že počas celého prechodného obdobia sa umožní používanie nemodernizovaných častí siete ciest druhej triedy na účely nakládky a vykládky tovaru, z dôvodu, že ide o výnimku zo zásady.
61.
Na druhej strane Poľská republika spochybňuje argument Komisie, podľa ktorého by jej výklad prechodných ustanovení viedol k prijatiu skutočnosti, že otvorenie poľskej cestnej siete v súlade so smernicou 96/53 sa uskutoční až po niekoľkých desaťročiach. Tvrdí, že úsilie o modernizáciu by sa malo týkať predovšetkým vyasfaltovaných ciest a po jej realizácii je 54,2 % všetkých štátnych ciest otvorených pre dopravu predmetných vozidiel.
62.
V tejto súvislosti Poľská republika predovšetkým pripomína, že pred vstupom do Únie bolo v Poľsku vybudovaných približne 91 % verejných ciest s obmedzením maximálnej hmotnosti nápravy na 10 ton pre štátne cesty a na 8 ton pre ostatné cesty, pričom poľská legislatíva bola zmenená s cieľom splniť povinnosti vyplývajúce z práva Únie.
63.
Ďalej Poľská republika spresňuje, že na štátnych cestách, ktoré predstavujú 5 % verejných ciest, sa uskutočňuje až 60 % dopravy. Zvyšných 95 % verejných ciest tvoria miestne cesty, z ktorých 88 % sú okresné a komunálne cesty. Využívajú sa na miestne potreby a jedna tretina verejných ciest nie je vyasfaltovaná, čo vyplýva aj z oficiálnych štatistík Eurostatu citovaných Komisiou. Poľská republika preto zastáva názor, že Komisia nemôže tvrdiť, že 97 % poľskej cestnej siete je uzavretých pre vozidlá s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony bez toho, aby zohľadnila charakteristické vlastnosti tejto siete.
64.
Napokon Poľská republika zdôrazňuje neustále úsilie, ktoré vyvíja od svojho vstupu do Únie, zamerané na otvorenie nových štátnych ciest s prihliadnutím na potreby medzinárodnej dopravy a životného prostredia, a poukazuje na značnú a dlhodobú finančnú záťaž, ktorú by predstavovalo prispôsobenie, nezvyčajné v členskom štáte Únie, celej cestnej siete premávke vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony.
b) O požiadavke týkajúcej sa povolenia na prejazd po iných cestách
65.
Poľská republika vychádza z predpokladu, že obmedzenie používania cestnej siete nie je v rozpore s článkom 3 smernice 96/53 a dodáva, že práve vďaka finančným príspevkom na údržbu ciest poškodených ťažkými vozidlami, ktoré po nich prechádzajú, stanovených v § 64 a nasl. zákona o cestnej premávke, je dlhodobo zabezpečený voľný pohyb vozidiel s hmotnosťou nápravy, ktorá nie je prispôsobená technickým možnostiam ciest.
66.
V tejto súvislosti Poľská republika uvádza, že Komisia prezentovala systém vydávania povolení sčasti nepresne a spresňuje, že povolenia kategórie I (
31
) vydáva správca cesty alebo generálny riaditeľ pre štátne cesty a diaľnice, pokiaľ ide o povolenia kategórie IV určené pre predmetné štátne cesty. Povolenia kategórie I sa vydávajú na žiadosť prepravcu na obdobie jedného, šiestich alebo dvanástich mesiacov, bez uvedenia konkrétnych vozidiel. Povolenie sa vydá v lehote siedmich pracovných dní odo dňa podania žiadosti. Rovnaké pravidlá sa uplatňujú aj na povolenia kategórie IV, pričom tieto povolenia môžu byť vydané aj na obdobie dvadsaťštyri mesiacov a vydávajú sa do troch pracovných dní odo dňa podania žiadosti.
67.
Podľa Poľskej republiky sa v záujme zaručenia právnej istoty pre záujemcov stanovila maximálna výška poplatku za povolenia kategórie I na 240 PLN (približne 55 eur) a pre povolenia kategórie IV vo výške 3600 PLN (približne 850 eur). Skutočná výška poplatku stanovená nariadením ministra dopravy, výstavby a námorného hospodárstva o výške poplatkov za vydanie povolenia na prechod neštandardných vozidiel sa však odlišuje v závislosti od trvania jednotlivých povolení. Preto podľa sadzobníka nezmeneného od roku 2012 najdrahšie povolenie kategórie I platné dvanásť mesiacov stojí 200 PLN (približne 50 eur), zatiaľ čo povolenie kategórie IV platné dvanásť mesiacov stojí 2000 PLN (približne 470 euro) a to isté povolenie platné dvadsaťštyri mesiacov stojí 3000 PLN (približne 710 eur). (
32
)
68.
Poľská republika vo svojom vyjadrení k žalobe dospela v tejto veci k záveru, že nesúhlasí s analýzou Komisie, podľa ktorej je tento systém nákladný a časovo náročný, pretože je transparentný a uľahčuje pohyb prepravcov v rámci celej siete. Okrem toho odmieta tvrdenie Komisie, podľa ktorého v prípade neexistencie povolenia dôjde k zákazu prejazdu, pretože je možné zvoliť si cestu, po ktorej sa bude uskutočňovať medzinárodná doprava.
69.
Vo svojej duplike Poľská republika namieta neprípustnosť dôvodov založených na nepriamej diskriminácii prepravcov prichádzajúcich z iných členských štátov a obmedzení slobodného poskytovania služieb, pretože ide o nové dôvody, ktoré Komisia uviedla vo svojich pripomienkach v replike. (
33
) Dodáva, že tieto dôvody sú v každom prípade nedôvodné, pretože žiadosti o povolenie možno ľahko získať prostredníctvom webovej stránky, vydávajú sa na určité obdobie bez ohľadu na počet prepráv a ich cena je relatívne nízka v porovnaní s prevádzkovými nákladmi dopravcov. Poľská republika tvrdí, že tento transparentný a praktický systém splnil ich očakávania a pred sťažnosťou doručenou Komisii nebol kritizovaný.
2. Pokiaľ ide o porušenie článku 7 smernice 96/53
70.
Poľská republika uvádza svoje argumenty, tiež subsidiárne, z dôvodu, že sa domnieva, že jej právna úprava je v súlade s článkom 3 smernice 96/53.
71.
Tvrdí, že výhrada založená na porušení článku 7 smernice 96/53 vyplýva z príliš reštriktívneho výkladu tohto ustanovenia, ktorý je v rozpore s jeho znením, keďže na jednej strane rozsah pôsobnosti prvého odseku tohto článku nevylučuje obmedzenia, pokiaľ sú niektoré cesty, resp. „úseky určitých ciest“, nevhodné pre dotknuté vozidlá, a na strane druhej sú prípady uvedené v druhom odseku len príkladmi.
72.
Z toho vyvodzuje, že môže obmedziť dopravu nielen na cestách, ktoré nie sú prispôsobené premávke ťažkých vozidiel, ale aj v častiach cestnej siete, po ktorých by bol vzhľadom na ich umiestnenie prejazd takýchto vozidiel nebezpečný alebo aj z dôvodu existencie viacerých mostov na týchto úsekoch, ktorých nízku nosnosť pri obmedzenom zaťažení 20 ton a 30 ton Komisia ignorovala.
73.
Okrem toho sa Poľská republika domnieva, že možnosť zaviesť obmedzenia na malej časti miestnych ciest, ktoré už boli prispôsobené premávke vozidiel s prípustnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, spadá pod článok 7 prvý odsek smernice 96/53 z dôvodu, že nemá žiadny praktický význam, aby sa tu umožnila premávka týchto vozidiel, keďže ide spravidla o úseky, ktoré nie sú napojené na zvyšok cestnej siete a nemôžu zabezpečiť plynulosť dopravy.
74.
Ďalej spresňuje, že pokiaľ ide o príklady obmedzení dopravy ťažkých vozidiel na poľskom území uvádzané Komisiou, vo väčšine týchto situácií je ich prejazd už povolený, a pokiaľ tomu tak nebolo v čase podania pripomienok (
34
), už sú pripravené náležité zmeny.
75.
Navyše Poľská republika uvádza, že na uvedených úsekoch sa medzinárodná doprava v zmysle článku 3 smernice 96/53 nesústreďuje, a pripomína, že prechodné ustanovenia aktu o pristúpení z roku 2003 nestanovujú povinnosť postupne sprístupňovať cesty, ktoré nie sú súčasťou transeurópskej dopravnej siete, pre dopravu ťažkých vozidiel.
IV. Analýza
76.
Žaloba o nesplnenie povinnosti podaná Komisiou sa v podstate týka spôsobu, akým Poľská republika do 26. apríla 2016 zavádzala zásadu voľného pohybu ťažkých vozidiel uvedených v smernici 96/53, (
35
) konkrétne v jej článku 3 ods. 1 pre medzinárodnú dopravu, v rámci limitných hodnôt špecifikovaných v prílohe I k tejto smernici.
77.
Predmetom diskusie medzi účastníkmi je v zásade rozsah tohto ustanovenia, keďže poľská právna úprava podmieňuje získaním osobitného povolenia prejazd ťažkých vozidiel po všetkých verejných cestách s výnimkou tých, ktoré sú súčasťou transeurópskej dopravnej siete a niektorých iných štátnych ciest.
78.
Podľa môjho názoru zo znenia článku 3 smernice 96/53 a zo sledovaných cieľov uvedených v jej odôvodneniach 3, 7 a 12 jasne vyplýva, že pojem „medzinárodná doprava“ sa vzťahuje na dopravu medzi členskými štátmi, a nie na presuny po niektorých štátnych cestách, resp. cestách transeurópskej siete. Jediné obmedzenia tejto dopravy sa týkajú hmotnosti a rozmerov, ktorých hodnoty sú spresnené v prílohe I k uvedenej smernici, a ktoré odrážajú rovnováhu uvedenú v odôvodnení 5 tejto smernice.
79.
Táto absencia rozlišovania medzi typmi ciest tak viedla normotvorcu Únie k tomu, aby zvážil zavedenie výnimky zo zásady voľného pohybu s cieľom zohľadniť skutočnosť, že určité cesty, resp. stavebné komunikácie, nie sú prispôsobené tomuto druhu dopravy. Účelom článku 7 smernice 96/53 je dosiahnuť tento cieľ. Pokiaľ ide o výnimky, tie sa už tradične musia vykladať reštriktívne.
80.
Vzhľadom na účel tohto ustanovenia si jeho uplatňovanie vyžaduje tiež presné odôvodnenia pre každý jednotlivý prípad a musí viesť k výberu takých opatrení, ktoré majú chrániť infraštruktúru v prípadoch, že nie je prispôsobená premávke vozidiel s hmotnosťami a rozmermi, ktoré dosahujú najvyššie limitné hodnoty. V dôsledku toho, ak vezmem do úvahy, ako tvrdí Poľská republika, že článok 7 druhý odsek uvádza len jediný príklad opatrení, ktoré možno prijať, tento samotný príklad potvrdzuje to, čo stanovuje článok 7 v prvom odseku, konkrétne že tieto opatrenia môžu spočívať len v obmedzení hmotností alebo rozmerov vozidiel v závislosti od toho, do akej miery nie sú prispôsobené niektoré miesta ich premávke.
81.
Preto je potrebné posúdiť dôvodnosť výhrad Komisie vo svetle týchto skutočností.
82.
V prvom rade, pokiaľ ide o argument založený na obmedzení medzinárodnej dopravy na určitých cestách, treba konštatovať, že hoci § 41 ods. 1 zákona o verejných cestách stanovuje v súlade s požiadavkami smernice 96/53 zásadu voľného pohybu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony na verejných cestách, je zároveň doplnený o výnimky, ktoré do značnej miery obmedzujú jeho rozsah.
83.
Z § 41 ods. 2 a 3 uvedeného zákona totiž vyplýva, že:
–
na určitých štátnych cestách môžu premávať vozidlá s hmotnosťou „nápravy“ 10 alebo len 8 ton,
–
na určitých regionálnych cestách môžu premávať vozidlá s hmotnosťou „nápravy“ 10 ton,
–
na ostatných regionálnych cestách, okresných a komunálnych cestách môžu premávať vozidlá s hmotnosťou „nápravy“ 8 ton.
84.
Keďže, ako to potvrdila aj Poľská republika na pojednávaní, v znení § 41 ods. 2 a 3 zákona o verejných cestách chýba rozlíšenie medzi hnacími nápravami a nápravami, ktoré nie sú hnacie, obmedzenie dopravy sa vzťahuje na každú nápravu ťažšiu ako 8, resp. 10 ton.
85.
V prílohe I k smernici 96/53, ktorá stanovuje limitné hodnoty povolenej hmotnosti pre nápravy dotknutých vozidiel, sa na jednej strane rozlišuje medzi hmotnosťou „hnacej nápravy“ a hmotnosťou „nápravy, ktorá nie je hnacia“, resp. „jednotlivými nápravami“, a na strane druhej sa stanovuje maximálne povolená hmotnosť hnacej nápravy na 11,5 tony a pre nápravy, ktoré nie sú hnacie, v hodnote 10 ton. Nemožno teda stanoviť limit 10 ton pre hnacie nápravy a 8 ton pre nápravy, ktoré nie sú hnacie. Inými slovami, vozidlá s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony nemožno s odvolaním sa na terminológiu poľskej legislatívy považovať za neštandardné vozidlá, (
36
) keďže táto hmotnosť zodpovedá hmotnosti uvedenej v prílohe I smernice 96/53. To isté platí pre vozidlá s maximálnou hmotnosťou 10 ton na nápravu, ktorá nie je hnacia, a ktoré na určitých cestách podliehajú obmedzeniu vo výške 8 ton.
86.
Okrem toho, ako bolo potvrdené aj na pojednávaní, v prípade deliteľného nákladu je zákaz prejazdu týkajúci sa prepravy „neštandardným“ vozidlom v zmysle poľskej legislatívy absolútny, pokiaľ ide o niektoré štátne cesty, (
37
) a to na základe uplatnenia § 64 ods. 2 zákona o cestnej premávke, ktorý upravuje režim vydávania povolení na prejazd po cestách s obmedzeným prístupom podľa § 41 ods. 2 zákona o verejných cestách.
87.
Navyše je nesporné, že v dôsledku poľskej legislatívy je 97 % verejných ciest prístupných pre prejazd vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony len pod podmienkou získania osobitného povolenia. (
38
) Na účely posúdenia dôvodnosti tejto žaloby nie je potrebné rozhodnúť o otázke, ktorú vzniesla Poľská republika, týkajúcej sa vhodnosti stanovenia takéhoto pomeru z dôvodu stavu cestnej siete. Stačí uviesť dôsledky poľských právnych predpisov v oblasti premávky na cestách, ktoré sa často využívajú.
88.
Podľa štatistických údajov z konca roka 2015, ktoré poskytla Poľská republika, bolo menej než 40 % siete diaľnic a štátnych ciest prístupných bez obmedzenia pre premávku dotknutých vozidiel, čo predstavuje menej než 4 % (
39
) cestnej siete pozostávajúcej s najdôležitejších diaľnic, štátnych a regionálnych ciest na poľskom území. V tejto súvislosti z vyjadrenia Poľskej republiky k žalobe napríklad vyplýva, že voľný prístup do miest Lomža, Nový Sacz, Piła, Košalin a Poznaň (Poľsko), ktoré Komisia uvádza vo svojej žalobe, po štátnych cestách umožňujúcich voľný prejazd vozidiel s povolenou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony, je možný až od nadobudnutia účinnosti nariadenia ministra pre infraštruktúru a výstavbu z 21. apríla 2017, ktorý sa uvádza v bode 46 vyššie. Okrem toho nikto nespochybnil, že v okolí miest Vroclav a Krakov (Poľsko) neexistuje voľný prístup na miesta nakládky a vykládky, hoci sú to hlavné miesta v oblasti medzinárodnej cestnej prepravy tovaru. Rovnako nebolo predmetom diskusií ani konštatovanie Komisie, že po roku 2017 pretrváva na trase z Kętrzynu do západnej Európy povinnosť požiadať o dve alebo tri povolenia od dvoch rôznych orgánov za sumu 100 – 150 PLN (približne 23 – 35 eur) na jeden prejazd asi 25 kilometrov.
89.
Okrem toho treba poznamenať, že ak sa v rámci národného programu pre obnovu miestnych ciest financovaného z európskych fondov modernizovali aj iné cesty než štátne cesty, resp. cesty transeurópskej dopravnej siete, tieto cesty zostávajú v prípade okresných alebo komunálnych ciest v zásade uzavreté pre dopravu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony.
90.
Navyše možno poznamenať, že rozšírenie cestnej siete v dôsledku jej modernizácie má naďalej obmedzené dôsledky, keďže podľa vyjadrení Poľskej republiky k reforme z roku 2017 iba 54.2 % štátnych ciest, ktoré predstavujú 5 % verejných ciest, je sprístupnených voľnému prejazdu vozidiel s maximálnou hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony.
91.
Zo všetkých týchto zistení vyplýva, že prístup k celej poľskej cestnej sieti je obmedzený podmienkami, ktoré sú v rozpore so zásadou stanovenou v článku 3 smernice 96/53.
92.
V druhom rade, pokiaľ ide o argumenty, ktoré subsidiárne vzniesla Poľská republika a podľa ktorých sú obmedzenia a ich režim, ktoré zaviedla v súvislosti s otvorením cestnej siete pre medzinárodnú dopravu, založené na výklade ustanovení aktu o pristúpení z roku 2003, resp. článku 7 smernice 96/53, je potrebné na úvod poznamenať, že tieto obmedzenia svojím rozsahom a všeobecnou povahou vedú k stavu porovnateľnému so stavom v prechodnom období, ktoré stanovuje akt o pristúpení z roku 2003. Na jednej strane zo znenia prílohy XII bodu 8 ods. 3 tohto aktu však nemožno vyvodzovať, že režim výnimiek, ktorý stanovuje, by mal aj naďalej pretrvávať. Cieľom tohto ustanovenia bolo naopak upraviť obdobie od pristúpenia Poľskej republiky do 31. decembra 2010 tak, aby sa po tomto dátume rešpektovala zásada stanovená v smernici 96/53. (
40
) Tento cieľ napokon odôvodňoval aj pridelenie európskych finančných prostriedkov na jeho realizáciu.
93.
Na druhej strane sa zdá, že tieto výnimky sa z rovnakých dôvodov, ktoré sa týkajú ich neprimeraných dôsledkov, nemôžu zakladať ani na článku 7 uvedenej smernice, hoci môžu byť opodstatnené z dôvodu zastaranej cestnej infraštruktúry, na ktorú sa odvoláva Poľská republika.
94.
Takýto všeobecný dôvod však smernica 96/53 neupravuje a nevhodnosť cestnej siete sa v článku 7 tejto smernice spomína len v súvislosti s osobitnými situáciami.
95.
V dôsledku toho sa žiadne obmedzenie určitého druhu cesty nemôže zakladať na tomto ustanovení. Rovnako je neprijateľný aj systém všeobecných povolení, ktorý upravuje tieto obmedzenia. Navyše je otázna opodstatnenosť obmedzení dopravy na cestách určených ministrom dopravy na základe § 41 ods. 2 zákona o verejných cestách, pokiaľ sa takéto obmedzenie zrušuje získaním všeobecného plateného povolenia vyhradeného pre nedeliteľný náklad na najfrekventovanejších cestách, s jediným obmedzením, ktoré sa týka času, a teda bez ohľadu na stupeň poškodenia ciest, (
41
) ako aj potrieb financovania, ktoré uvádza Poľská republika, aby odôvodnila vhodnosť tohto systému. Inými slovami, buď cesta umožňuje prejazdy, ktorých počet nie je kontrolovaný, na obdobie jeden až dvadsaťštyri mesiacov, alebo je vozovka na takúto dopravu neprispôsobená a v takom prípade platenie malej sumy za vydanie povolenia nie je spôsobilé zabezpečiť jej opravu.
96.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Poľská republika tým, že obmedzila dopravu motorových vozidiel s hmotnosťou hnacej nápravy 11,5 tony na cestách, ktoré sú súčasťou transeurópskej dopravnej siete, a na niektorých ďalších štátnych cestách a podriadila dopravu týchto vozidiel na iných verejných cestách systému vydávania špeciálnych povolení, porušila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článkov 3 a 7 smernice 96/53.
97.
Treba preto konštatovať, že Poľská republika si tým, že od prepravcov vyžaduje špeciálne povolenia na prejazd po niektorých verejných cestách, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článkov 3 a 7 smernice Rady 96/53 v spojení s bodmi 3.1 a 3.4 prílohy I k smernici 96/53.
V. O trovách
98.
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a táto nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.
VI. Návrh
99.
Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1.
Poľská republika si tým, že od prepravcov vyžaduje špeciálne povolenia na prejazd po niektorých verejných cestách, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z ustanovení článkov 3 a 7 smernice Rady 96/53/ES z 25. júla 1996, ktorou sa v spoločenstve stanovujú najväčšie prípustné rozmery niektorých vozidiel vo vnútroštátnej a medzinárodnej cestnej doprave a maximálna povolená hmotnosť v medzinárodnej cestnej doprave, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/719 z 29. apríla 2015, v spojení s bodmi 3.1 a 3.4 prílohy I k smernici 96/53.
2.
Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. ES L 235, 1996, s. 59; Mim. vyd. 07/002, s. 478.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 115, 2015, s. 1, ďalej len „smernica 96/53“.
(
4
)	Podľa štatistických údajov, ktoré poskytol Eurostat, sa v roku 2016 zvýšila o 5,1 % v porovnaní s rokom 2015.
(
5
)	Ú. v. ES L 2, 1985, s. 14.
(
6
)	Ú. v. ES L 221, 1986, s. 48.
(
7
)	Ú. v. EÚ L 263, 2007, s. 1. Kategórii M podľa bodu 1.1. časti A prílohy II k smernici 2007/46 zodpovedajú „motorové vozidlá najmenej so štyrmi kolesami projektované a konštruované na prepravu osôb“. Kategórii N2 podľa bodu 1.2.2. časti A prílohy II k tejto smernici zodpovedajú „vozidlá projektované a konštruované na prepravu tovaru s najväčšou hmotnosťou presahujúcou 3,5 tony, ale nepresahujúcou 12 ton“. Kategórii N3 podľa bodu 1.2.3. časti A prílohy II k uvedenej smernici zodpovedajú „vozidlá projektované a konštruované na prepravu tovaru s najväčšou hmotnosťou presahujúcou 12 ton“.
(
8
)	Pozri poznámku pod čiarou 9 nižšie.
(
9
)	Bod 1 s názvom „Maximálne povolené rozmery pre vozidlá uvedené v článku 1 ods. 1 písm. a)“. Bod 2 sa týka „maximálnej povolenej hmotnosti vozidla (v tonách)“.
(
10
)	Ú. v. ES L 228, 1996, s. 1; Mim. vyd. 07/002, s. 364.
(
11
)	Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady zo 7. júla 2010 o základných usmerneniach Únie pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (Ú. v. EÚ L 204, 2010, s. 1).
(
12
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 11. decembra 2013 o usmerneniach Únie pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete a o zrušení rozhodnutia č. 661/2010 (Ú. v. EÚ L 348, 2013, s. 1).
(
13
)	V článku 1 ods. 1 rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady 884/2004/ES z 29. apríla 2004, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 1692/96/ES o základných usmerneniach spoločenstva pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete (Ú. v. EÚ L 167, 2004, s. 1; Mim. vyd. 07/008, s. 254.), sa tento rok nahrádza rokom „2020“. Pozri tiež odôvodnenia 1, 4 a 5 tohto rozhodnutia.
(
14
)	Ú. v. EÚ L 236, 2003, s. 33, ďalej len „akt o pristúpení z roku 2003“.
(
15
)	Ú. v. ES L 67, 2002, s. 47; Mim. vyd. 07/006, s. 85.
(
16
)	Dz. U., č. 14, položka 60.
(
17
)	Teda 26. apríla 2016, ako bolo potvrdené na pojednávaní.
(
18
)	Dz. U. 2015, položka 802.
(
19
)	Dz. U., č. 98, položka 602.
(
20
)	Teda 26. apríla 2016, ako bolo potvrdené na pojednávaní.
(
21
)	§ 2 bod 35c) zákona o cestnej premávke, ktorý uvádza Poľská republika, definuje pojem „pilot“ ako osobu zodpovednú za to, že bude zaručená bezpečnosť cestnej premávky a minimalizácia prekážok v doprave počas prejazdu vozidla.
(
22
)	V tejto tabuľke sa uvádzajú rozmery (dĺžka, šírka a výška) a hmotnosť nápravy pre každú z týchto kategórií.
(
23
)	Konkrétne povolenie používať miestne, okresné a regionálne cesty.
(
24
)	Konkrétne povolenie používať štátne cesty.
(
25
)	Na základe výmenného kurzu z 26. apríla 2016. Tento kurz sa použije aj pre ďalšie uvedené sumy.
(
26
)	Dz. U. 2012, položka 366.
(
27
)	Spis EU Pilot č. 5913/13/MOVE. Poľská republika vo svojich pripomienkach v duplike spresnila, že sťažnosť Komisii predložil Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (Národné združenie zamestnávateľov v oblasti cestnej dopravy, Poľsko).
(
28
)	Pozri body 5 a 10 vyššie.
(
29
)	Komisia spresňuje, že toto miesto sa nazýva aj ako „prvá a posledná míľa“.
(
30
)	Dz. U. 2017, položka 878.
(
31
)	Konkrétne pre úseky ciest v rámci svojej pôsobnosti, ktorými sú komunálne, okresné a regionálne cesty.
(
32
)	Na základe výmenného kurzu z 26. apríla 2016 (pozri poznámku pod čiarou 32 vyššie) predstavovali tieto sumy približne 55, 823, 46, 460 a 686 eur.
(
33
)	Pozri body 51 a 52 vyššie.
(
34
)	Konkrétne 25. mája 2017.
(
35
)	Pre pripomenutie jednotlivých kategórií pozri body 5 a 10 vyššie.
(
36
)	Pozri body 17 a 19 vyššie.
(
37
)	V takomto prípade sa požaduje povolenie kategórie IV. Jediná výnimka v prípade deliteľného nákladu sa týka len vozidiel, ktoré premávajú na základe povolenia kategórie I alebo II.
(
38
)	S výnimkou prípadov deliteľného nákladu vozidiel, ktoré premávajú po niektorých štátnych cestách.
(
39
)	Podľa písomnej odpovede na štvrtú otázku, ktorú Súdny dvor adresoval Poľskej republike, bol tento podiel 6 % na základe údajov na konci roka 2016.
(
40
)	Pozri v tomto zmysle KRONENBERGER, V.: Transport Policy. In: Die Verträge zur EU‑Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen. Berlin: Berliner Wissenschafts‑Verlag, 2008, s. 297 – 322, konkrétne body 33 až 36 a 54 (článok je v angličtine).
(
41
)	V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že niektoré modernizované cesty podliehajú režimu prejazdu pod podmienkou získania povolenia (pozri bod 89 vyššie).