ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
29 juin 2006 (*)
«Manquement d’État – Règlements (CE) nos 1255/1999 du Conseil et 2799/1999 de la Commission – Lait et produits laitiers – Lait écrémé en poudre – Système de traçabilité du lait écrémé en poudre»
Dans l’affaire C-487/04,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 25 novembre 2004,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. A. Bordes et Mme C. Cattabriga, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato,
partie défenderesse,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. K. Schiemann, président de chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues et E. Levits (rapporteur), juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1       Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en instituant unilatéralement un système de traçabilité du lait en poudre destiné à certaines utilisations, qui n’est pas prévu par le droit communautaire pleinement harmonisé applicable à ce secteur, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des règlements (CE) nos 1255/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 160, p. 48), et 2799/1999 de la Commission, du 17 décembre 1999, portant modalités d’application du règlement n° 1255/1999 en ce qui concerne l’octroi d’une aide au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l’alimentation des animaux et la vente dudit lait écrémé en poudre (JO L 340, p. 3).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2       L’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1255/1999 prévoit que des aides sont accordées au lait écrémé et au lait écrémé en poudre utilisés pour l’alimentation des animaux, si ces produits satisfont à certaines conditions.
3       Le règlement n° 2799/1999 établit, dans son chapitre II, les conditions d’octroi de l’aide au lait écrémé en poudre et les règles relatives aux mesures de contrôle.
4       Ainsi, l’article 8 dudit règlement limite l’octroi de l’aide aux seuls lait écrémé et lait écrémé en poudre qui sont utilisés dans une entreprise agréée en l’état ou après incorporation préalable dans un mélange pour la fabrication d’aliments composés ou en l’état pour la fabrication de lait écrémé en poudre dénaturé et qui ne bénéficient pas d’aides ou de réductions de prix en vertu d’autres dispositions communautaires.
5       L’article 9 du règlement n° 2799/1999 prévoit les conditions de l’agrément accordé aux entreprises produisant des aliments composés ou du lait écrémé en poudre dénaturé, en le subordonnant, notamment, à l’existence d’installations techniques appropriées et de moyens administratifs et comptables nécessaires pour permettre l’exécution des dispositions dudit règlement, ainsi qu’à l’obligation de se soumettre à des contrôles effectués par les organismes compétents. Conformément au paragraphe 2, sous a), du même article, l’octroi de l’agrément peut être soumis à des exigences supplémentaires fixées par les États membres.
6       L’article 10 du règlement n° 2799/1999, quant à lui, indique les mentions qui doivent figurer sur les emballages des mélanges et des aliments composés produits à partir de lait écrémé en poudre pouvant bénéficier de l’aide. Des dérogations aux dispositions de cet article 10 sont prévues pour les entreprises autorisées à livrer les aliments composés par citernes ou conteneurs, pour lesquelles les articles 11, 12 et 13 du même règlement instituent un régime de livraison sous contrôle administratif.
7       L’article 14 du règlement n° 2799/1999 impose aux entreprises produisant des aliments composés qui souhaitent bénéficier de l’aide l’obligation de tenir les registres correspondant au rythme de paiement fixé par l’État membre et énumère les indications que ceux-ci doivent contenir.
8       Les articles 15 à 21 du règlement n° 2799/1999, quant à eux, prévoient les contrôles que les États membres sont tenus d’effectuer pour éviter des abus dans l’allocation de l’aide.
9       En particulier, l’article 16 dudit règlement régit les contrôles que les autorités nationales doivent effectuer pour assurer le respect des teneurs en protéines, en eau et en matières grasses du lait écrémé et du lait écrémé en poudre incorporé.
10     Les articles 17 et 18 du même règlement portent respectivement sur les contrôles de l’utilisation du lait écrémé et du lait écrémé en poudre dans la fabrication d’aliments composés et de la fabrication du lait écrémé en poudre dénaturé destinés à l’alimentation des animaux.
11     L’article 19 du règlement n° 2799/1999 concerne les méthodes de référence applicables aux analyses prévues par le même règlement, tandis que l’article 20 de celui-ci porte sur les analyses à effectuer pour vérifier la teneur en lait écrémé en poudre des mélanges et des aliments composés, l’absence de lactosérum présure, la teneur en amidon des aliments composés, la teneur en humidité du babeurre acide en poudre, ainsi que la teneur en farine d’herbe, en amidon et en farine de poisson du lait en poudre dénaturé.
12     Enfin, l’article 21 du règlement n° 2799/1999 autorise les États membres, après accord de la Commission, à établir sous leur surveillance, en vue d’effectuer les contrôles analytiques prévus au chapitre II dudit règlement, un système d’autocontrôle pour certains établissements agréés.
La réglementation nationale
13     L’article 1er de la loi italienne n° 250, sur les règles pour l’utilisation des traceurs de mise en évidence dans le lait en poudre destiné à un usage zootechnique (Norme per l’utilizzazione dei traccianti di evidenziazione nel latte in polvere destinato ad uso zootecnico), du 10 août 2000 (GURI n° 208, du 6 septembre 2000, p. 5, ci-après la «loi n° 250»), prévoit:
«1.      Aux fins de la protection de la santé et de la sauvegarde de la sécurité alimentaire, au sens de l’article 30 du traité instituant la Communauté européenne, tel que modifié par le traité d’Amsterdam, visé par la loi n° 209 du 16 juin 1998, le lait et le lait écrémé en poudre destinés à un usage zootechnique, ainsi que leurs produits dérivés, contiennent des traceurs colorés d’origine naturelle, inoffensifs pour la santé humaine et animale et permettant de distinguer durablement ces produits.
2.      Les traceurs à utiliser aux fins visées au paragraphe 1 et leurs modalités d’utilisation sont définis, par décret du ministre des Politiques agricoles et forestières, en accord avec le ministre de la Santé et sur avis de la conférence permanente pour les rapports entre l’État, les régions et les provinces autonomes de Trente et de Bolzano, dans un délai de soixante jours à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.
3.      Il est interdit de détenir du lait écrémé et du lait écrémé en poudre destinés à des usages zootechniques dans les établissements ou les entrepôts dans lesquels est détenu ou transformé le lait destiné à une utilisation alimentaire directe ou à des productions fromagères ou assimilées.
4.      Les dispositions auxquelles se réfèrent les paragraphes 1 et 3 s’appliquent à compter du quinzième jour suivant la date de publication au Journal officiel du décret ministériel visé au paragraphe 2.»
14     L’article 2 de la loi n° 250 est libellé comme suit:
«1.      À compter du quinzième jour suivant la date de publication au Journal officiel du décret ministériel visé à l’article 1er, paragraphe 2, et sauf si le fait constitue un délit, toute personne qui met en vente ou utilise, dans le cadre de processus de production, du lait ou du lait écrémé en poudre destiné à des usages zootechniques, dépourvu des traceurs visés à l’article 1er, ou toute personne qui enfreint les dispositions de l’article 1er, paragraphe 3, est passible d’une amende administrative d’un montant de 20 à 150 millions de lires. Les produits détenus, commercialisés ou utilisés en violation des dispositions de la présente loi sont toujours confisqués.
2.      En cas de violation réitérée des dispositions de la présente loi, les personnes visées au paragraphe 1 doivent également cesser leurs activités pour une période qui ne peut être inférieure à deux mois et supérieure à une année.»
La procédure précontentieuse
15     Ayant pris connaissance du projet de la loi n° 250, dans le cadre de la procédure d’information instituée par la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 217, p. 18), la Commission a, par lettre du 14 mars 2000, envoyé un avis circonstancié aux autorités italiennes, indiquant que certains aspects de ce projet de loi pouvaient créer des obstacles à la libre circulation des marchandises dans le cadre du marché intérieur.
16     La République italienne a adopté la loi n° 250 sans tenir compte dudit avis de la Commission et cette dernière a réitéré, par lettre de mise en demeure du 11 mai 2001, ses réserves à l’égard de cette loi, en indiquant que celle-ci est contraire aux règlements nos 1255/1999 et 2799/1999.
17     Par lettre du 12 mars 2002, les autorités italiennes ont informé la Commission, en réponse aux objections de cette dernière, qu’une proposition législative en vue de l’abrogation de la loi n° 250 avait été préparée.
18     Cette initiative des autorités italiennes n’a cependant abouti à aucune mesure concrète et la Commission a, par lettre du 2 mai 2003, adressé un avis motivé à la République italienne, en l’invitant à se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
19     Dans leur réponse audit avis motivé, datée du 26 juin 2003, les autorités italiennes ont indiqué que la loi n° 250 n’avait jamais été rendue applicable, en raison du défaut d’adoption du décret ministériel relatif à l’identification des traceurs à utiliser dans le lait et dans le lait écrémé en poudre destinés à un usage zootechnique et dans leurs produits dérivés, décret prévu à l’article 1er, paragraphe 2, de cette loi. Lesdites autorités ont également annoncé que l’abrogation formelle de la loi n° 250 était envisagée avant le 30 avril 2004.
20     Ayant constaté que cette abrogation n’était pas intervenue et qu’un projet de loi comportant des règles pour l’essentiel identiques à celles de la loi n° 250 était en discussion devant la Chambre des députés, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
21     La Commission soutient que la loi n° 250 enfreint manifestement les règlements nos 1255/1999 et 2799/1999 dans la mesure où elle impose l’adjonction de traceurs colorés dans le lait écrémé en poudre destiné à l’alimentation animale.
22     Or, les États membres ne sauraient imposer unilatéralement, même aux fins d’un contrôle, des conditions supplémentaires et non prévues par le règlement n° 2799/1999, ayant une influence sur la composition du lait en poudre.
23     Selon la Commission, l’obligation d’ajouter des traceurs entrave les échanges de lait écrémé en poudre entre les États membres. La destination de celui-ci n’étant pas connue lors de sa production, les entreprises le commercialisant sur le marché italien seraient obligées de se livrer à des manipulations complexes sur les produits destinés audit marché, impliquant l’ouverture de conditionnements déjà prêts aux fins de l’adjonction des traceurs, ce qui entraînerait des coûts supplémentaires et ne pourrait que décourager l’importation en Italie de lait écrémé en poudre destiné à l’alimentation animale en provenance des autres États membres. De même, la Commission rappelle que, en présence d’un règlement portant organisation commune des marchés dans un domaine déterminé, les États membres sont tenus de s’abstenir de toute mesure qui serait de nature à déroger ou à porter atteinte à ce règlement.
24     La Commission soutient qu’il ressort clairement de la lecture des travaux préparatoires de la loi n° 250 que les dispositions de celle-ci ont pour objectif de lutter contre le commerce clandestin de lait en poudre à usage zootechnique visant à recycler ce produit dans l’alimentation humaine. Dès lors, la République italienne ne saurait affirmer que cette loi poursuit des objectifs d’intérêt général autres que ceux couverts par l’organisation commune du marché dans le secteur du lait. Au demeurant, même en admettant une thèse contraire, la nécessité d’une telle loi serait très douteuse. D’une part, la nocivité pour l’homme du lait en poudre destiné à l’alimentation animale ne serait pas avérée et, d’autre part, la destination de ce produit n’étant pas connue au moment de sa production, les garanties auxquelles il répond seraient en grande partie indépendantes de son utilisation finale.
25     Dans le cas où la République italienne considérerait que l’actuelle réglementation et notamment les instruments de contrôle établis par le règlement n° 2799/1999 sont insuffisants, elle aurait dû utiliser les moyens que lui offre le système institutionnel de la Communauté et proposer un renforcement du régime de contrôle.
26     La Commission soutient que le fait que la loi n° 250 n’a jamais été effectivement appliquée ne suffit pas à faire disparaître l’infraction. Elle considère que le maintien en vigueur de cette loi, d’une part, et la non-application de celle-ci, d’autre part, entraînent une incertitude quant à la situation de la législation italienne en la matière ainsi qu’au regard de la portée des droits des opérateurs du secteur considéré et des obligations de ces derniers.
27     Dans son mémoire en défense, la République italienne se borne à inviter la Commission à renoncer à son recours, en invoquant, d’une part, le fait d’avoir signalé à cette dernière, tant avant l’envoi de l’avis motivé que postérieurement à celui-ci, l’existence d’une initiative législative visant à abroger la loi n° 250 et, d’autre part, la circonstance que cette loi n’a jamais été rendue applicable, en raison du défaut d’adoption du décret ministériel prévu à l’article 1er, paragraphe 2, de ladite loi.
Appréciation de la Cour
28     Selon une jurisprudence constante, dès lors que la Communauté a établi une organisation commune de marché dans un secteur déterminé, c’est à la Communauté qu’il incombe de chercher des solutions aux problèmes posés dans le cadre de la politique agricole commune. Dès lors, les États membres sont tenus de s’abstenir de prendre toute mesure unilatérale dans ce domaine, même si celle-ci est de nature à servir de soutien à la politique commune de la Communauté (voir arrêts du 6 novembre 1990, Italie/Commission, C-86/89, Rec. p. I‑3891, point 19, et du 14 octobre 2004, Espagne/Commission, C-173/02, Rec. p. I-9735, point 19).
29     Afin de prévenir les fraudes, le règlement n° 2799/1999 a établi un mécanisme de contrôle, fondé sur l’agrément des entreprises productrices et sur l’imposition à ces dernières de toute une série d’obligations comptables, administratives et documentaires, ainsi que sur un système d’analyses et d’inspections effectuées sur place par les autorités nationales compétentes. Si, conformément à ce règlement, les États membres disposent du droit de fixer des exigences supplémentaires afin d’accorder un agrément à une entreprise productrice ou de déterminer les modalités de contrôle de l’utilisation du lait écrémé en poudre dans la fabrication des aliments composés pour animaux, ledit règlement ne leur confère pas le droit d’établir des conditions supplémentaires qui ont une influence sur la composition du lait écrémé en poudre.
30     Dès lors, en ce qu’elle impose l’adjonction des traceurs au lait écrémé en poudre destiné à l’alimentation des animaux, la loi n° 250 est contraire aux règlements nos 1255/1999 et 2799/1999.
31     S’agissant de l’argument invoqué en défense par la République italienne et faisant état de l’existence d’une initiative législative visant à abroger la loi n° 250, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne peuvent être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C-111/00, Rec. p. I‑7555, point 13, et du 1er avril 2004, Commission/Luxembourg, C‑375/03, Rec. p. I-3557, point 7).
32     Par conséquent, ledit argument doit être rejeté, dès lors qu’il est constant que l’abrogation de la loi n° 250 n’est pas intervenue dans le délai de deux mois imparti dans l’avis motivé à la République italienne.
33     Quant à l’argument de cette dernière relatif à l’inapplicabilité de la loi n° 250, en l’absence du décret ministériel d’application de celle-ci, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le maintien inchangé, dans la législation d’un État membre, d’un texte incompatible avec une disposition du droit communautaire, même directement applicable dans l’ordre juridique des États membres, donne lieu à une situation de fait ambiguë en maintenant les sujets de droit concernés dans un état d’incertitude quant aux possibilités qui leur sont réservées de faire appel au droit communautaire. Un tel maintien constitue, dès lors, dans le chef dudit État, un manquement aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE (voir, notamment, arrêts du 26 avril 1988, Commission/Allemagne, 74/86, Rec. p. 2139, point 10; du 13 juillet 2000, Commission/France, C-160/99, Rec. p. I-6137, point 22, et du 7 juillet 2005, Commission/Italie, C-214/04, non publié au Recueil, point 13).
34     Il s’ensuit que l’argument de la République italienne relatif à l’inapplicabilité de la loi n° 250 doit être rejeté.
35     Au regard des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en instituant unilatéralement un système de traçabilité du lait écrémé en poudre destiné à certaines utilisations, qui n’est pas prévu par le droit communautaire harmonisé applicable à ce secteur, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des règlements nos 1255/1999 et 2799/1999.
Sur les dépens
36     En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1)      En instituant unilatéralement un système de traçabilité du lait écrémé en poudre destiné à certaines utilisations, qui n’est pas prévu par le droit communautaire harmonisé applicable à ce secteur, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des règlements (CE) nos 1255/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, et 2799/1999 de la Commission, du 17 décembre 1999, portant modalités d’application du règlement n° 1255/1999 en ce qui concerne l’octroi d’une aide au lait écrémé et au lait écrémé en poudre destinés à l’alimentation des animaux et la vente dudit lait écrémé en poudre.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l'italien.