62009CJ0082_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑82/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Řecko) ze dne 3. prosince 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 25. února 2009, v řízení
Dimos Agiou Nikolaou – Kritis
proti
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokát: N. Jääskinen,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 25. února 2010,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za řeckou vládu A. Vasilopoulou, jakož i G. Karipsiadisem, V. Kontolaimosem a I. Chalkiasem, jako zmocněnci,
– za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s L. Ventrellou, avvocato dello Stato,
– za Evropskou komisi A. Alcover San Pedro a M. Konstantinidisem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2152/2003 ze dne 17. listopadu 2003 o monitorování lesů a environmentálních interakcí ve Společenství (Forest Focus) (Úř. věst. L 324, s. 1; Zvl. vyd. 03/41, s. 285).
2.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Dimos Agiou Nikolaou Kritis (obec Agios Nikolaou na Krétě) a Ypourgos Agrotikis Anaptixis kai Trofimon (ministr pro zemědělský rozvoj a potraviny) ohledně rozhodnutí posledně uvedeného, kterým byla této obci uložena povinnost zalesnit pozemek o rozloze 217,64 m 2, který se nachází v jejím vlastnictví.
Právní rámec
Právo Unie
3. Článek 1 nařízení č. 2152/2003 stanoví:
„1. Zřizuje se program Společenství pro široce založené, harmonizované a komplexní dlouhodobé monitorování stavu lesů (dále jen ‚program‘) s cílem:
a)
pokračovat v:
– monitorování znečištění ovzduší a vlivů znečištění ovzduší a ostatních činitelů a faktorů, které mají dopad na lesy, jako jsou biotické a abiotické faktory a faktory antropogenního původu,
– monitorování lesních požárů a jejich příčin a následků,
– prevenci lesních požárů a dále je rozvíjet;
b) posuzovat požadavky na monitorování půdy, vázání uhlíku, vlivů klimatických změn a biologické rozmanitosti, jakož i ochranných funkcí lesů, a toto monitorování rozvíjet;
c) průběžně vyhodnocovat účinnost monitorovacích činností při posuzování stavu lesů a další rozvoj těchto monitorovacích činností.
Program má poskytovat spolehlivé a srovnatelné údaje a informace o stavu lesů a škodlivých vlivech na lesy na úrovni Společenství. Rovněž má pomoci vyhodnocovat stávající opatření pro zachování a ochranu lesů v zájmu udržitelného rozvoje se zvláštním důrazem na opatření přijatá za účelem omezení účinků negativně ovlivňujících lesy. Program zohledňuje stávající a plánované vnitrostátní, evropské a celosvětové monitorovací mechanismy a v případě potřeby na ně navazuje a je ve shodě s příslušnými mezinárodními dohodami.“
4. Článek 3 nařízení č. 2152/2003 stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
a) ‚lesem‘ plocha s korunovým zápojem (nebo s odpovídajícím stupněm zakmenění) vyšším než 10 % a o rozloze větší než 0,5 ha. Stromy by měly být schopny dosáhnout v dospělosti na daném stanovišti minimální výšky 5 m. Les může být tvořen buď lesními formacemi s plně zapojenými porosty, kde velkou část plochy pokrývají stromy různých vegetačních pater a podrost, nebo lesními formacemi s uvolněným zápojem se souvislým vegetačním krytem, kde korunový zápoj přesahuje 10 %. Za les se považují rovněž mladé porosty z přirozené obnovy a všechny kultury založené pro účely lesního hospodářství, které dosud nedosáhly korunového zápoje 10 % a výšky 5 m, a rovněž plochy, které běžně tvoří součást plochy lesa, ale které jsou dočasně nezakmeněné v důsledku lidského zásahu nebo z přírodních příčin, u kterých se však předpokládá, že se opět stanou lesem. Definice ‚lesa‘ zahrnuje: lesní školky a semenné sady, které představují nedílnou součást lesa; lesní cesty, přibližovací linky a jiné průseky, protipožární pásy a jiné malé otevřené plochy v lese; lesy v národních parcích, přírodních rezervacích a ostatních chráněných územích, např. územích zvláštního ekologického, vědeckého, historického, kulturního nebo duchovního významu; větrolamy a ochranné lesní pásy o rozloze větší než 0,5 ha a v šíři větší než 20 m. K lesům patří rovněž plantáže kaučukovníků a porosty korkových dubů. Definice ‚lesa‘ však nezahrnuje: plochy převážně používané pro zemědělské účely;
b) ‚jinými zalesněnými plochami‘ plochy buď s korunovým zápojem (nebo s odpovídajícím stupněm zakmenění) 5 až 10 % stromů, které jsou schopny dosáhnout na daném stanovišti v dospělosti výšky 5 m, nebo s korunovým zápojem (nebo s odpovídajícím stupněm zakmenění) nad 10 % stromů, které nejsou schopny dosáhnout na daném stanovišti v dospělosti výšky 5 m (např. trpasličí nebo zakrslé stromy), a s křovinami nebo keři. Definice ‚jiných zalesněných ploch‘ nezahrnuje: plochy pokryté stromy, křovinami nebo keři uvedenými výše, které jsou menší než 0,5 ha a užší než 20 m a které jsou zařazeny mezi ‚jiné plochy‘; plochy převážně používané pro zemědělské účely;
[…]“
5. Článek 12 odst. 1 nařízení č. 2152/2003 stanovil, že program zahrnoval období čtyř let, které začalo 1. ledna 2003 a skončilo 31. prosince 2006.
6. Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 614/2007 ze dne 23. května 2007 o finančním nástroji pro životní prostředí (LIFE+) (Úř. věst. L 149, s. 1) bylo nařízení č. 2152/2003 zrušeno.
Vnitrostátní právo
7. Řecké právní předpisy v článku 3 zákona č. 998/1979 o obecné ochraně lesů a zalesněných ploch ze strany státu (FEK A´ 289), tak jak byl nahrazen čl.1 odst. 1 zákona č. 3208/2003 (FEK A´ 303/24. 12. 2003), definují pojmy „les“ a „zalesněné plochy“ takto:
„1. ‚Lesem‘ nebo ‚lesním ekosystémem‘ se rozumí organický soubor divoce rostoucích rostlin se stromovitým kmenem na nezbytné ploše pozemku, který společně se zde zároveň existující flórou a faunou vytváří prostřednictvím vzájemné závislosti a vzájemného působení zvláštní biologické společenství (lesní biologické společenství) a zvláštní přírodní prostředí (lesního původu).
2. O zalesněnou plochu se jedná, pokud je ve výše uvedeném souboru řídká divoká lesní vegetace typu vysokých stromů nebo keřů.
3. Biologické lesní společenství ve smyslu odstavců 1 a 2 a prostředí lesního původu se vytváří, pokud:
I. Na dotyčné ploše rostou divoké stromovité rostliny, z nichž je možno prostřednictvím lesního hospodářství získávat lesnické produkty (lesní produkty).
II. Výměra dotyčné plochy, která je zcela nebo řídce pokryta výše uvedenými lesními druhy, nesmí být menší než 0,3 hektaru a musí mít pokud možno co nejzaoblenější geometrickou formou nebo formu pásu dlouhého nejméně třicet (30) metrů. I na plochách menších než 0,3 hektaru existuje biologické lesní společenství a vytváří se prostředí lesního původu, jestliže se díky svému umístění nacházejí ve vztahu vzájemné závislosti a vzájemného působení s jinými sousedícími plochami tvořenými lesy nebo zalesněnými plochami.
III. Korunový zápoj lesních druhů pokrývá ve vertikální projekci alespoň 25 % (pokrytí 0,25) povrchu pozemku. Lesní ekosystémy jsou kvalifikovány jako lesy nebo zalesněné plochy podle následujících kritérií:
a) pokud ve výše uvedeném biologickém společenství mají lesní druhy řádně definovanou vertikální strukturu (víceúrovňovou) a jejich korunový zápoj pokrývá více než 30 % pozemku (pokrytí větší než 0,30), je tato plocha kvalifikována jako les za podmínky, že korunový zápoj přesahuje 15 centimetrů (0,15), a v případě neexistence podrostu korunový zápoj přesahuje 25 centimetrů (0,25);
b) pokud je ve výše uvedeném biologickém společenství vegetace stromů tvořena lesními druhy listnatých opadavých stromů nebo stále zelených stromů ve formě keřů, je dotyčná plocha kvalifikována jako ‚zalesněná plocha‘, pokud korunový zápoj těchto druhů pokrývá více než 25 % pozemku (pokrytí vyšší než 0,25);
c) pojem ‚lesní ekosystém‘ zahrnuje i plochy, které z jakýchkoli důvodů ztratily lesní vegetaci a které až do vstupu tohoto zákona v platnost nebyly určeny správním aktem k jinému užívání. Dotyčné plochy, na které se vztahují ustanovení čl. 117 odst. 3 Ústavy, jsou určeny k zalesnění a mají stále takovou povahu, jako před zničením.
4. Za ‚zalesněné plochy‘ jsou považovány i přírodní plochy jakéhokoli typu bez vegetace (plochy pokryté nízkými křovinami, suchými stepními pastvinami, skalnatými výčnělky a nepokryté plochy obecně) obklopené lesy nebo zalesněnými plochami, jakož i vrcholky bez vegetace nebo přilehlé horské oblasti nad lesy nebo zalesněnými plochami. Na dotyčných plochách není povolen žádný jiný zásah, než jsou zásahy stanovené v čl. 13 odst. 2 zákona 1734/1987 (FEK A´ 189) a v článcích 45 až 61 tohoto zákona. Na plochy podle odst. 6 písm. a), d) a e) tohoto článku se nevztahují ustanovení tohoto odstavce ani v případě, že jsou obklopeny lesy nebo zalesněnými plochami.
5. Ustanovení tohoto zákona se vztahují i na parky a lesíky ve městech a v obydlených oblastech, jakož i na plochy, jejichž zalesnění svým aktem stanovil příslušný orgán.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
8. Genikos Grammateas Perifereias Kritis (generální tajemník regionu Kréta) dne 3. června 2004 rozhodl, že jeden z pozemků o rozloze 217,64 m 2, který je ve vlastnictví Dimou Agiou Nikolaos, musí být zalesněn, neboť je součástí větší lesní plochy a jeho vegetace byla v důsledku těžby dřeva částečně zničena.
9. Dimos Agiou Nikolaou toto rozhodnutí napadla u Symvoulio tis Epikrateias a uvedla, že nebyly splněny podmínky stanovené vnitrostátními právními předpisy pro kvalifikaci tohoto pozemku jako „les“, zejména pokud jde o kritéria týkající se minimální plochy a procenta pokrytí.
10. Předkládající soud konstatoval, že pojmy „les“ a „zalesněné plochy“, tak jak byly definovány vnitrostátními právními předpisy platnými ke dni, kdy měla být posuzována legalita napadeného rozhodnutí, se neshodují s pojmy použitými v nařízení č. 2152/2003. Došel tak k závěru, že tyto právní předpisy by mohly být v rozporu s právem Společenství, což by vedlo k vyloučení jejich použití v projednávané věci a k uplatnění dříve platných právních předpisů. Předkládající soud nicméně vyjádřil své pochybnosti ohledně opodstatněnosti tohoto posouzení.
11. Za těchto podmínek se Symvoulio tis Epikrateias rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Použijí se definice ‚lesa‘ a ‚zalesněné plochy‘ uvedené v čl. 3 písm. a) a b) nařízení […] č. 2152/2003 i na oblasti, které jsou předmětem ochrany a správy ‚lesů‘ a ‚zalesněných ploch‘ obecně ve smyslu definic, které jsou uvedeny výše a nejsou výslovně upraveny tímto nařízením, avšak jsou stanoveny vnitrostátními právními řády?
2) V případě kladné odpovědi na [první] otázku, mohou vnitrostátní právní řády definovat jako ‚lesy‘ nebo ‚zalesněné plochy‘ i plochy, které netvoří ‚lesy‘ nebo ‚zalesněné plochy‘ ve smyslu definicí stanovených v čl. 3 písm. a) a b) nařízení […] č. 2152/2003?
3) V případě kladné odpovědi na [druhou] otázku, může se definice lesů a zalesněných ploch, kterou je podle vnitrostátního právního řádu možno použít i na plochy, které netvoří lesy nebo zalesněné plochy ve smyslu definicí stanovených v čl. 3 písm. a) a b) nařízení […] č. 2152/2003, odchýlit od definice v uvedeném nařízení, pokud jde o základní prvky těchto pojmů obsažených v nařízení nebo o číselné stanovení hodnot případných základních společných prvků s prvky stanovenými tímto nařízením, nebo je třeba mít za to, že tato definice ve vnitrostátním právním řádu může obsahovat základní prvky pojmů ‚les‘ nebo ‚zalesněná plocha‘, které jsou odlišné od základních prvků obsažených v definicích v nařízení, ale co se týče prvků společných s nařízením, může je vnitrostátní právní řád výjimečně stanovit i v jiné než v číselné podobě, přičemž v případě, kdy je stanoví v číselné podobě, se tyto údaje nemohou odchýlit od číselného stanovení podle nařízení?“
K předběžným otázkám
K přípustnosti
12. Evropská komise zpochybňuje přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, neboť není zjevná její nezbytnost k vyřešení sporu v původním řízení. Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že podle vnitrostátního soudu může být pozemek dotčený v původním řízení kvalifikován jako „les“ jak podle vnitrostátního práva, tak podle nařízení č. 2152/2003. Předběžné otázky jsou tak pouze teoretické povahy, zaměřené na ověření správnosti definic použitých ve vnitrostátním právu.
13. Tuto argumentaci však nelze přijmout.
14. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem Evropské unie a vnitrostátními soudy podle článku 234 ES věcí pouze vnitrostátních soudů, které projednávají spor a musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru. Jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Společenství, je Soudní dvůr v důsledku toho v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudky ze dne 13. března 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Recueil, s. I‑2099, bod 38, a ze dne 1. října 2009, Gottwald, C‑103/08, Sb. rozh. s. I‑9117, bod 16).
15. Z toho plyne, že domněnka relevance, která se váže k předběžným otázkám položeným vnitrostátními soudy, může být vyvrácena jen ve výjimečných případech, zejména pokud je zjevné, že žádaný výklad ustanovení práva Společenství, jichž se tyto otázky týkají, nemá žádný vztah k realitě nebo předmět u sporu v původním řízení (viz zejména výše uvedený rozsudek Gottwald, bod 17 a citovaná judikatura).
16. V tomto případě však z odůvodnění předkládacího rozhodnutí nevyplývá postoj vnitrostátního soudu, podle kterého by sporný pozemek v každém případě představoval „les“ jak podle vnitrostátního práva, tak podle práva Společenství. Z bodů 13 a 14 tohoto rozhodnutí vyplývá, že předkládací soud váže řešení věci v původním řízení na výklad, který požaduje od Soudního dvora.
17. Je tedy nutno konstatovat, že není zjevné, že takto požadovaný výklad je irelevantní ve vztahu k rozhodnutí, které má vydat předkládající soud.
18. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tudíž musí být prohlášena za přípustnou.
K věci samé
19. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda ustanovení čl. 3 písm. a) a b) nařízení č. 2152/2003, která pro účely tohoto nařízení definují pojmy „les“ a „zalesněné plochy“, je třeba vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátním ustanovením obsahujícím odlišné definice těchto pojmů, pokud jde o programy, které nejsou výslovně upraveny tímto nařízením.
20. Z článku 1 totiž vyplývá, že cílem nařízení č. 2152/2003 je zřídit program Společenství umožňující široce založené, harmonizované a komplexní dlouhodobé monitorování stavu lesů. Cílem tohoto programu je pokračovat v monitorování znečištění ovzduší a ostatních činitelů, které mají dopad na lesy, v monitorování lesních požárů a jejich příčin a následků a v prevenci těchto požárů. Jeho cílem je rovněž posuzovat požadavky na monitorování půdy, vázání uhlíku, vlivů klimatických změn a biologické rozmanitosti, jakož i ochranných funkcí lesů, a toto monitorování rozvíjet, jakož i průběžně vyhodnocovat účinnost monitorovacích činností při posuzování stavu lesů a další rozvoj monitorovací činností.
21. Z těchto ustanovení tak jasně vyplývá, že zákonodárce Společenství, který ostatně v čl. 12 odst. 1 nařízení č. 2152/2003 stanovil, že tento program Společenství byl zaveden na období čtyř let od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2006, měl v úmyslu omezit oblast působnosti tohoto programu.
22. V rámci oblasti své působnosti a na základě čl. 249 druhého pododstavce ES mělo toto nařízení obecnou působnost, bylo závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.
23. Ačkoliv byl tento program na uvedené období stanoven takovým způsobem, že dosažení cílů uvedených v bodě 20 tohoto rozsudku bylo pro členské státy závazné při zavádění programů na monitorování lesů, je nesporné, že zákonodárce Společenství neměl v úmyslu provést úplnou harmonizaci všech činností týkajících se správy lesních ploch.
24. V tomto ohledu je nesporné, že toto nařízení bylo přijato na základě článku 175 ES, který je součástí hlavy XIX Smlouvy o ES stanovící politiku Společenství v oblasti životního prostředí. Je vhodné připomenout, že právní úprava Společenství v této oblasti nemá za cíl úplnou harmonizaci (rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Sb. rozh. s. I‑2753, bod 27). I když článek 174 ES zmiňuje určité cíle Společenství, které mají být dosaženy, článek 176 ES stanoví pro členské státy možnost přijetí přísnějších ochranných opatření (rozsudek ze dne 22. června 2000, Fornasar a další, C‑318/98, Recueil, s. I‑4785, bod 46, a výše uvedený rozsudek Deponiezweckverband Eiterköpfe, bod 27).
25. Tedy, i když zákonodárce Společenství pro účely zavedení programu monitorování lesů zamýšlel stanovit definici území, na která se uvedený program vztahuje, z žádného ustanovení nařízení č. 2152/2003 nevyplývá, že by jeho záměrem bylo zavést společná pravidla pro jiné programy.
26. Z toho vyplývá, že zákonodárce Společenství stanovil definice těchto dvou pojmů pouze pro účely tohoto nařízení, jak výslovně stanoví jeho článek 3. Je tudíž třeba konstatovat, že účelem tohoto článku není vyloučit všechny ostatní definice lesů a zalesněných ploch, které členské státy hodlají zařadit do jiných akčních programů než do těch upravených nařízením č. 2152/2003.
27. Na vnitrostátním soudu je, aby ověřil, zda akční program ve věci v původním řízení je, či není upraven nařízením č. 2152/2003.
28. Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že ustanovení čl. 3 písm. a) a b) nařízení č. 2152/2003, která pro účely tohoto nařízení definují pojmy „les“ a „zalesněné plochy“, je nutno vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátním ustanovením obsahujícím odlišné definice těchto pojmů, jde-li o programy, které nejsou upraveny tímto nařízením.
29. S ohledem na odpověď na první otázku není namístě vyjadřovat se k oběma dalším otázkám položeným předkládajícím soudem.
K nákladům řízení
30. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Ustanovení čl. 3 písm. a) a b) nařízení č. 2152/2003 Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2152/2003 ze dne 17. listopadu 2003 o monitorování lesů a environmentálních interakcí ve Společenství (Forest Focus), která pro účely tohoto nařízení definují pojmy „les“ a „zalesněné plochy“, je nutno vykládat v tom smyslu, že nebrání vnitrostátním ustanovením obsahujícím odlišné definice těchto pojmů, jde-li o programy, které nejsou upraveny tímto nařízením.