ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
27 juin 2023 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Exigence de présentation du contexte réglementaire du litige au principal ainsi que des raisons justifiant la nécessité d’une réponse aux questions préjudicielles – Absence de précisions suffisantes – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire C‑24/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), par décision du 15 décembre 2022, parvenue à la Cour le 18 janvier 2023, dans la procédure
Finalgarve – Sociedade de Promoção Imobiliária e Turística SA
contre
Ministério do Planeamento e das Infraestruturas,
LA COUR (septième chambre),
composée de Mme M. L. Arastey Sahún, présidente de chambre, MM. N. Wahl et J. Passer (rapporteur), juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des principes de précaution en matière de protection de l’environnement et de protection de la confiance légitime.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Finalgarve – Sociedade de Promoção Imobiliária e Turística SA (ci‑après « Finalgarve ») au Ministério do Planeamento e das Infraestruturas (ministère de la Planification et des Infrastructures), devenu Ministério da Coesão Territorial (ministère de la Cohésion territoriale, Portugal) (ci-après le « ministère »), au sujet d’une décision administrative de non-conformité environnementale d’un projet de construction touristique soumis par Finalgarve, émise après l’expiration du délai au terme duquel une décision d’approbation tacite est réputée avoir été adoptée.
Le cadre juridique
3        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
4        Le 7 février 2013, Finalgarve, une société de promotion immobilière et touristique, a soumis à la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement un projet faisant partie d’une unité d’exécution d’un projet touristique de construction de villages de vacances et de complexes hôteliers, à réaliser dans le cadre d’un plan d’urbanisme approuvé au cours de l’année 2007.
5        Le 30 octobre 2013, la Commission de coordination et de développement régional de l’Algarve (Portugal) (ci-après l’« autorité compétente ») a émis une déclaration d’incidences sur l’environnement favorable concernant ce projet, mais a subordonné celle-ci au résultat de l’évaluation du « projet d’infrastructures générales », faisant également partie de cette unité d’exécution.
6        Le 11 septembre 2014, la Sociedade Portuguesa para o Estudo das Aves (Société portugaise pour l’étude des oiseaux) a, d’une part, communiqué au secrétaire d’État à l’Environnement un avis de la Sociedade Portuguesa de Botânica (Société portugaise de botanique) confirmant la présence de l’espèce botanique Linaria algarviana dans la zone concernée et soulignant les incidences négatives du projet en cause sur cette espèce. D’autre part, elle a demandé à ce que cet avis soit pris en compte.
7        Le 22 juin 2015, l’autorité compétente a modifié la déclaration visée au point 5 de la présente ordonnance en subordonnant la réalisation de ce projet à la mise en œuvre, par Finalgarve, d’une mesure de minimisation destinée à réduire les incidences négatives dudit projet sur l’environnement. Finalgarve s’est conformée à cette exigence et a fait mener, entre l’année 2015 et l’année 2017, des recherches sur ladite espèce, à la suite desquelles elle a préparé le rapport de conformité environnementale du projet d’exécution (ci‑après le « rapport »), qui inclut les mesures de compensation qu’elle propose pour minimiser les incidences identifiées sur la même espèce.
8        Le 29 septembre 2017, Finalgarve a soumis ce rapport à l’autorité compétente.
9        L’autorité compétente a demandé l’avis des entités représentées dans la commission d’évaluation. Le 18 décembre 2017, cette autorité a notifié à Finalgarve un avis défavorable de l’Institut de conservation de la nature et des forêts (ICNF, Portugal)) du 17 novembre 2017, pouvant justifier une décision défavorable de sa part. À la suite de recherches effectuées aux mois de mars et d’avril 2018, Finalgarve a informé ladite autorité des mesures à adopter pour minimiser les incidences identifiées sur l’espèce Linaria algarviana. La même autorité en a informé l’ICNF.
10      À la suite d’un nouvel avis défavorable de l’ICNF du 9 juillet 2018, l’autorité compétente a, le 13 juillet 2018, adopté une décision défavorable quant à la conformité environnementale du projet en cause (ci-après la « décision défavorable »).
11      Finalgarve a saisi le Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (tribunal administratif et fiscal de Sintra, Portugal) d’un recours tendant à l’annulation de la décision défavorable.
12      Devant cette juridiction, Finalgarve a fait valoir que, en vertu de l’article 21, paragraphe 7, du regime jurídico da Avaliação de Impacte Ambiental (régime juridique de l’évaluation des incidences sur l’environnement, ci-après le « RJAIA »), le délai dont disposait l’autorité compétente pour adopter une décision expresse concernant une demande d’autorisation environnementale était de 50 jours ouvrables à compter de la présentation du rapport. En l’absence de décision expresse de l’autorité compétente dans ce délai, une décision d’approbation tacite serait réputée avoir été adoptée, dont l’effet serait équivalent à celui d’une décision de conformité environnementale du projet d’exécution.
13      Selon Finalgarve, en l’occurrence, une telle décision d’approbation tacite est réputée avoir été adoptée 50 jours ouvrables après la date à laquelle elle a présenté le rapport à l’autorité compétente, à savoir le 29 septembre 2017, de telle sorte que l’abrogation de cette décision par la décision défavorable est illégale. Cette décision d’approbation tacite serait, en ce qui la concerne, un acte constitutif de droits et ne pourrait pas être abrogée dès lors que les conditions pour qu’un acte administratif valide soit annulé ne seraient pas remplies.
14      Par un jugement du 14 mai 2021, le Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (tribunal administratif et fiscal de Sintra) a rejeté le recours de Finalgarve. Cette juridiction a conclu que l’adoption, par l’autorité compétente, de la décision défavorable constitue une abrogation implicite, ayant effet d’annulation, de la décision d’approbation tacite antérieure.
15      Finalgarve a formé un recours en révision contre ce jugement devant le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), qui est la juridiction de renvoi.
16      Devant cette juridiction, le ministère a notamment fait valoir que le fait de prévoir une approbation tacite en matière d’autorisation environnementale est incompatible avec les exigences contenues dans les directives européennes régissant cette matière. Il soutient également que, en vertu du principe de primauté du droit de l’Union, une disposition de droit national contraire au droit de l’Union doit être laissée inappliquée, dès lors que des règles contenues dans ces directives peuvent être invoquées en vue d’écarter l’application d’une telle disposition de droit national incompatible avec les obligations découlant desdites directives. En l’espèce, pour respecter le principe de primauté du droit de l’Union, il suffirait d’écarter l’application de la norme contenue dans la partie finale de l’article 21, paragraphe 7, du RJAIA, qui sanctionne le défaut d’adoption, par l’autorité en charge de l’évaluation des incidences sur l’environnement, d’une décision sur la conformité environnementale d’un projet d’exécution par l’émission d’une décision d’approbation tacite. Il s’ensuivrait que cette décision d’approbation tacite ne devrait pas produire ses effets car ils seraient contraires au droit de l’Union en matière d’environnement.
17      Dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi constate qu’une décision d’approbation tacite équivalant à une décision de conformité environnementale du projet concerné est réputée avoir été adoptée avant la décision défavorable. Concernant la question de savoir si, comme le soutient le ministère, les effets de cette décision d’approbation tacite doivent être écartés au motif qu’ils seraient contraires au droit de l’Union en matière d’environnement, elle s’interroge sur la compatibilité avec ce droit, notamment avec le principe de précaution, de la règle d’approbation tacite prévue par le RJAIA. La réponse à cette question serait essentielle aux fins de l’appréciation de la validité de la décision défavorable au regard du droit national applicable.
18      Dans ces conditions, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Une solution telle que celle qui est consacrée à l’article 21, paragraphe 7, du RJAIA, qui admet la formation d’une approbation tacite [de la conformité environnementale d’un projet] dans le cas où l’autorité compétente n’a pas émis de décision expresse dans un délai de 50 jours (ouvrables) à compter de la présentation du [rapport] doit-elle être considérée comme conforme au droit européen de l’environnement ?
2)      En cas de réponse [affirmative] à cette question, doit-il être considéré, conformément au principe de protection de la confiance légitime, principe commun du droit européen, que la formation de l’approbation tacite a fait naître dans la sphère juridique [de la] requérante une attente légitime quant à l’exécution du projet conformément au [rapport] présenté, qui ne pourrait conduire à une modification ultérieure de ce contenu qu’au moyen du paiement par l’État de dommages et intérêts pour perte de droits ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
19      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
20      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
21      Selon une jurisprudence constante de la Cour, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
22      Dès lors que la décision de renvoi sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans la décision de renvoi elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis [voir en ce sens, notamment, arrêt du 4 juin 2020, C. F. (Contrôle fiscal), C‑430/19, EU:C:2020:429, point 23 et jurisprudence citée].
23      À cet égard, il importe de souligner également que les informations contenues dans les décisions de renvoi doivent permettre, d’une part, à la Cour d’apporter des réponses utiles aux questions posées par la juridiction nationale et, d’autre part, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés d’exercer le droit qui leur est conféré par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne de présenter des observations. Il incombe à la Cour de veiller à ce que ce droit soit sauvegardé, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, point 134 et jurisprudence citée).
24      Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnance du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, et arrêt du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a., C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 20 ainsi que jurisprudence citée). Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1).
25      En l’occurrence, la décision de renvoi ne répond manifestement pas aux exigences énoncées à l’article 94, sous b) et c), du règlement de procédure.
26      En premier lieu, s’agissant des « dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce », au sens de l’article 94, sous b), du règlement de procédure, il convient de relever que cette décision ne comporte pas une description suffisamment précise du cadre juridique national dans lequel s’inscrit le litige dont la juridiction de renvoi est saisie et ne permet pas à la Cour d’apporter une réponse utile aux questions posées.
27      En effet, cette juridiction indique que ce litige concerne une procédure de vérification de la conformité environnementale d’un projet d’exécution, régie par les articles 20 et 21 du RJAIA, dans sa version approuvée par le décret-loi no 151-B/2013, du 31 octobre 2013, mais ne présente pas la teneur de ces dispositions du RJAIA. La seule indication fournie à cet égard ressort du libellé de la première question préjudicielle, selon lequel l’article 21, paragraphe 7, du RJAIA prévoit qu’une décision d’approbation tacite de la conformité environnementale d’un projet est réputée avoir été adoptée lorsque l’autorité en charge de l’évaluation des incidences sur l’environnement n’a pas adopté de décision expresse dans un délai de 50 jours ouvrables à compter de la présentation du rapport. De plus, Finalgarve soutient que la décision d’approbation tacite en cause au principal ne pouvait pas être abrogée, dès lors que les conditions justifiant l’annulation d’un acte administratif valide, constitutif de droits, n’étaient pas remplies. Cependant, dans la décision de renvoi, ladite juridiction n’indique ni les dispositions de droit national sur la base desquelles une décision administrative défavorable peut abroger et annuler une décision d’approbation tacite antérieure ni le point de savoir si, en l’occurrence, les conditions prévues à cette fin sont remplies.
28      En second lieu, s’agissant de l’article 94, sous c), du règlement de procédure, d’une part, il convient de constater que, dans sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi ne cite aucun acte de droit de l’Union et n’identifie nullement les dispositions du droit de l’Union dont elle sollicite l’interprétation, contrairement aux termes du point 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles.
29      Ainsi, par sa première question, cette juridiction demande si la règle de droit national prévoyant que, lorsque l’autorité en charge de l’évaluation des incidences sur l’environnement n’a pas adopté de décision expresse dans un délai de 50 jours ouvrables à compter de la présentation du rapport, une décision d’approbation tacite de la conformité environnementale d’un projet est réputée avoir été adoptée est conforme, de manière générale, au « droit européen de l’environnement » et, dans sa seconde question, elle se borne à faire référence au « principe de protection de la confiance légitime, principe commun du droit européen ». Par ailleurs, dans la motivation très sommaire de ces questions, ladite juridiction mentionne le principe de précaution, en lien avec les arguments présentés devant elle par le ministère, selon lequel cette règle devrait être laissée inappliquée en raison de sa prétendue non-conformité au droit européen.
30      D’autre part, la juridiction de renvoi n’explique pas le lien qu’elle établit entre les dispositions du droit de l’Union potentiellement pertinentes aux fins de la solution du litige au principal et le droit national applicable à ce litige, de telle sorte que la Cour ne peut pas apprécier dans quelle mesure une réponse aux questions posées est nécessaire pour permettre à cette juridiction de rendre sa décision.
31      Ainsi, s’il pourrait être déduit de ces questions qu’une abrogation de la décision d’approbation tacite en cause n’est pas possible en vertu du droit national et que seule une constatation de non-conformité au droit de l’Union du régime d’approbation tacite prévu par le RJAIA pourrait être invoquée pour justifier un tel effet, la demande de décision préjudicielle ne contient toutefois aucune indication expresse à cet égard.
32      Il n’est notamment pas indiqué si la législation nationale applicable assure la transposition d’une directive déterminée, telle que la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1), telle que modifiée par la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014 (JO 2014, L 124, p. 1), ni, le cas échéant, dans quelle mesure cette législation a correctement transposé la directive en cause.
33      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, la présente demande de décision préjudicielle est, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, manifestement irrecevable.
34      Il convient cependant de rappeler que la juridiction de renvoi conserve la faculté de soumettre une nouvelle demande de décision préjudicielle en fournissant à la Cour l’ensemble des éléments permettant à celle-ci de statuer (voir, en ce sens, arrêt du 11 septembre 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, point 41 et jurisprudence citée).
35      À cet égard, et à toutes fins utiles, il convient d’attirer l’attention de la juridiction de renvoi sur deux points portant sur l’application des directives dans un litige tel que le litige au principal, dans l’hypothèse où cette juridiction douterait de la compatibilité avec une directive spécifique d’un régime tel que le régime d’approbation tacite en cause au principal.
36      Premièrement, selon une jurisprudence constante, l’obligation, pour les juridictions nationales, d’interpréter, dans toute la mesure possible, le droit national à la lumière du texte ainsi que de la finalité de la directive en cause pour atteindre le résultat fixé par celle-ci et de se conformer ainsi à l’article 288, troisième alinéa, TFUE, connaît certaines limites. Ainsi, l’obligation pour le juge national de se référer au contenu d’une directive lorsqu’il interprète et applique les règles pertinentes du droit interne est limitée par les principes généraux du droit et elle ne peut pas servir de fondement à une interprétation contra legem du droit national (voir, en ce sens, arrêts du 24 janvier 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, points 24 et 25, ainsi que du 15 janvier 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, points 38 et 39).
37      Deuxièmement, et dans la mesure où la juridiction de renvoi envisagerait, conformément aux prétentions du ministère, d’appliquer une directive spécifique au détriment de Finalgarve, il importe de rappeler qu’une directive ne peut pas, par elle-même, créer d’obligations à l’égard d’un particulier et ne peut donc être invoquée en tant que telle contre celui-ci devant une juridiction nationale (voir, en ce sens, arrêts du 7 août 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, point 42 ; du 17 mars 2022, Daimler, C‑232/20, EU:C:2022:196, point 81, ainsi que du 22 juin 2022, Volvo et DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, point 76), y compris dans le cadre d’un litige opposant un État membre à un particulier [voir, en ce sens, arrêt du 8 octobre 2020, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Conséquences de l’arrêt Zaizoune), C‑568/19, EU:C:2020:807, point 35 et jurisprudence citée]. Partant, une juridiction nationale n’est tenue d’écarter une disposition nationale contraire à une directive que lorsque celle-ci est invoquée contre un État membre ou des organes de son administration (voir, en ce sens, arrêt du 7 août 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, point 45 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
38      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), par décision du 15 décembre 2022, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : le portugais.