62017CC0620
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 30 април 2019 година (
1
)
Дело C‑620/17
Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe
срещу
Fővárosi Törvényszék
(Преюдициално запитване, отправено от Székesfehérvári Törvényszék(Съд на Секешфехервар, Унгария)
„Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Процедури за преразглеждане — Задължителна сила на решенията по преюдициални запитвания — Процесуална автономия на държавите членки — Искане за повторно разглеждане на дело — Равностойност и ефективност — Отговорност на държава членка за нарушения на правото на Съюза, произтичащи от решения на национални юрисдикции — Неотправяне на преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС“
I. Въведение
1.
Настоящото дело представлява поредната част от една доста сложна процедурна сага, от която понастоящем се разиграва трети епизод. Казано съвсем просто, първият епизод включва първоначалните национални решения по същество. В този епизод (или кръг от съдебните спорове) сезираният апелативен национален съд — Fővárosi Ítélőtábla (Окръжен апелативен съд Будапеща, Унгария), иска насоки от Съда (
2
). Вторият кръг от спора на национално равнище се отнася до искане за повторно разглеждане на делото, направено от дружеството Hochtief Solutions AG Magyarországi Fióktelepe (наричано по-нататък „Hochtief Унгария“), което изразява несъгласие с начина, по който националните юрисдикции прилагат (погрешно според дружеството) насоките в съдебния спор по същество.
2.
Настоящото преюдициално запитване е отправено в рамките на третия кръг от съдебни спорове на национално равнище, свързан с иск за обезщетение, предявен от Hochtief Унгария на две основания. Първо, според Hochtief Унгария Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария), в качеството си на апелативен съд по искането за повторно разглеждане на делото във втория кръг, е следвало да допусне повторно разглеждане, за да се вземе предвид решението по преюдициалното запитване, постановено от Съда по-рано по същия случай. Второ, той е следвало да отправи ново преюдициално запитване до Съда, така че последният да може да определи дали, с оглед на обстоятелствата по случая, правото на Съюза изисква повторно разглеждане на делото.
3.
Това е контекстът, в рамките на който Съдът е призован да разгледа по същество три набора от въпроси: първо, последиците съгласно правото на Съюза от твърдяното неправилно прилагане от националните юрисдикции, разглеждащи делото по същество, на решението на Съда по преюдициално запитване поради наличието на различни процедурни ограничения; второ, дали правото на Съюза изисква извънредното правно средство за защита под формата на повторно разглеждане на делото, което се допуска по националното право в определени хипотези, да обхване и предполагаеми нарушения на правото на Съюза в случай като разглеждания в главното производство; и трето, редица аспекти, свързани с условията за ангажиране на отговорността на държава членка.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
4.
Член 1 от Директива 89/665/ЕИО относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (
3
) изисква от държавите членки да гарантират, че решенията, взети от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно преразглеждани и че процедурите за преразглеждане са достъпни за всяко лице, имащо или имало интерес от възлагането на определена обществена поръчка за доставки или за строителство и на което е нанесена или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение.
5.
Член 2, параграф 1 от Директива 92/13/ЕИО относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (
4
) изисква от държавите членки да предвидят възможност било за вземане на временни мерки по отношение на процедурата по възлагане на обществена поръчка или изпълнението на всяко взето от възложителя решение и за отмяна на противозаконно взетите решения, свързани с разглежданата процедура по възлагане на обществена поръчка, било за вземане на други видове мерки с цел отстраняване на всяко установено нарушение и предотвратяване на увреждането на засегнатите интереси. Държавите членки също така трябва да предвидят възможност за присъждане на обезщетение на лицата, които са били увредени от нарушението.
Б.
Унгарското право
6.
Член 6:548, параграф 1 и член 6:549, параграф 1 от A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Закон V от 2013 г. за приемане на Гражданския кодекс, наричан по-нататък „Гражданският кодекс“) в дял „Отговорност за действията на публичните органи“ гласи:
„Член 6:548 [Отговорност за действията на административните органи]: (1) Отговорност за вреди, причинени при упражняване на административни правомощия, се установява само ако вредите се дължат на действие или бездействие при упражняването на публична власт и ако вредите не могат да бъдат отстранени чрез общи правни средства за защита или чрез административни мерки.
[…]
Член 6:549 [Отговорност за действията на съдилищата, прокуратурата, нотариусите и съдебните изпълнители]: (1) Разпоредбите за отговорността за вреди, причинени при упражняване на административни правомощия, се прилагат mutatis mutandis за отговорността за действията на съдилищата и прокуратурата […]. Иск може да бъде предявен само ако общите правни средства за защита са били изчерпани.
[…]“.
7.
Член 260, параграф 1, буква а) и параграф 2 от A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Закон III от 1952 г. относно Гражданския процесуален кодекс (наричан по-нататък „Гражданският процесуален кодекс“) гласи следното:
„(1)
Искане за повторно разглеждане на влязло в сила решение може да се подаде, ако:
a)
страната представи факти или доказателства или влязло в сила съдебно или административно решение, които съдът не е взел под внимание по време на предходното производство, при условие че разглеждането им в първоначалното производство е щяло да бъде в нейна полза;
[…]
(2)
Въз основа на параграф 1, буква а) по-горе всяка от страните може да направи искане за повторно разглеждане на делото само ако не е била в състояние да представи посочените в искането факти, доказателства или решения по време на преходното производство и това не е станало по нейна вина“.
8.
В член 361, буква а) от Гражданския процесуален кодекс се предвижда, че:
„Kúria (Върховен съд, Унгария) се произнася във връзка с конституционни жалби по следния начин:
a)
ако решението на Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария) е за отмяна на материална норма или разпоредба и делото е водено само въз основа на иск (или извънсъдебно производство), ищецът или съответно жалбоподателят се уведомява за правото му да направи искане в тридесетдневен срок за повторно разглеждане на делото до компетентния първоинстанционен съд“.
III. Фактите, производството и преюдициалните въпроси
9.
На 25 юли 2006 г. Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Дирекция по защита на околната среда и управление на водите, Северна Заддунавска област, наричана по-нататък „възлагащият орган“) публикува покана за изразяване на интерес в Официален вестник на Европейския съюз (
5
) за обществена поръчка за строителство във връзка с изграждането на транспортни инфраструктури в интермодалния център на националното търговско пристанище Györ-Gönyü. Поканата за изразяване на интерес съдържа редица условия за участие в тръжната процедура. По-специално в точка III.2.2. от поканата за изразяване на интерес е определен критерий за икономическо и финансово състояние (наричан по-нататък „икономическото изискване“). Съгласно това изискване финансовият резултат според отчета на кандидатите трябва да не е отрицателен в повече от една от последните три приключени финансови години.
10.
Hochtief Унгария е унгарският клон на Hochtief Solutions AG, германско строително дружество, което съответно е филиал на дружеството майка Hochtief AG. Hochtief Унгария не взема участие в тръжната процедура. С решение от 14 август 2006 г. възлагащият орган обявява, че само един кандидат — унгарското дружество Port 2006 Konzorcium — отговаря на всички критерии за класиране, така че само този кандидат може да бъде поканен да представи оферта.
11.
На 9 август 2006 г. Hochtief Унгария оспорва законосъобразността на икономическото изискване, посочено в поканата за изразяване на интерес, пред Közbeszerzési Döntőbizottság (Арбитражна комисия за обществени поръчки, Унгария, наричана по-нататък „Арбитражната комисия“), като изтъква, че икономическото изискване е както дискриминационно, така и неподходящо за доказване на финансовото състояние на кандидатите. Дружеството също така иска поканата за изразяване на интерес да се отмени и да се разпореди провеждане на нова тръжна процедура.
12.
В своето решение от 25 септември 2006 г. Арбитражната комисия посочва, че икономическото изискване не е неподходящо за установяване на икономическото и финансово състояние на кандидатите. Със същото решение обаче Арбитражната комисия налага глоба в размер на 8000000 HUF (унгарски форинта) на възлагащия орган за нарушаване на други разпоредби на националното законодателство в областта на обществените поръчки.
13.
На 2 октомври 2006 г. Hochtief Унгария подава искане за извършване на съдебен контрол върху решението на Арбитражната комисия до Fővárosi Bíróság (Съд на Будапеща, Унгария) в частта относно констатациите на комисията за финансовото състояние. Hochtief Унгария твърди, че икономическото изискване не е подходящо за доказване на финансовото състояние на съответното предприятие.
14.
В решението си от 17 март 2010 г. Fővárosi Bíróság (Съд на Будапеща) отхвърля искането на Hochtief Унгария за извършване на съдебен контрол. Макар да отбелязва твърдението на това дружество в първоначалната му жалба до Арбитражната комисия, че нетната стойност не е подходяща за доказване на финансовото състояние, Fővárosi Bíróság (Съд на Будапеща) приема, че спорното икономическо изискване е подходящ критерий за осигуряване на информация за финансовото състояние на кандидатите.
15.
Hochtief Унгария подава въззивна жалба срещу първоинстанционното решение до Fővárosi Ítélőtábla (Окръжен апелативен съд Будапеща). Последният спира производството и отправя преюдициално запитване до Съда.
16.
В решение от 18 октомври 2012 г. Съдът постановява, че „възлагащият орган има право да определи минимално изискване за икономическото и финансовото състояние въз основа на един или няколко показателя от финансовия отчет, при условие че същите действително могат да дадат сведения за състоянието на икономическия оператор и че това изискване е съобразено със значимостта на съответната поръчка, в смисъл че дава възможност обективно да се прецени дали съществува достатъчна икономическа и финансова основа за успешното изпълнение на поръчката, без все пак да надхвърля необходимото за постигането на тази цел. Определеното минимално изискване за икономическото и финансовото състояние по принцип не може да отпадне само поради това че изпълнението му трябва да бъде доказано въз основа на показател от финансовия отчет, по повод на който показател могат да съществуват различия между законодателствата в отделните държави членки“ (
6
).
17.
Във влязлото в сила свое решение от 18 юни 2013 г. по този спор Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) стига до заключението, че в светлината на решението на Съда по преюдициалното запитване икономическото изискване не е несъвместимо с правото на Съюза. Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) също така отбелязва, че необходимостта и пропорционалността на икономическото изискване били надлежно анализирани от Арбитражната комисия и били разгледани също в първоинстанционното съдебно решение.
18.
На 13 септември 2013 г. Hochtief Унгария подава касационна жалба до Kúria (Върховен съд, Унгария) срещу решението на въззивната инстанция. Според дружеството Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) не е извършил проверка на обективната пригодност на икономическото изискване. В този контекст Hochtief Унгария иска от Kúria (Върховен съд) да отправи преюдициално запитване дали Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) е имал право да не извършва проверка на обективната пригодност на критериите за класиране, без да отправи ново преюдициално запитване.
19.
С решение от 19 март 2014 г. Kúria (Върховен съд) отхвърля касационната жалба поради просрочие, що се отнася до оплакването срещу икономическото изискване, тъй като Hochtief Унгария не повдигнало този въпрос в първоначалната си жалба до Арбитражната комисия, а едва в последващите си възражения. Единственият въпрос, който бил повдигнат своевременно от Hochtief Унгария във връзка със спорното изискване, се отнасял до неговия дискриминационен характер, така че следвало да бъде преценен само този аспект.
20.
Впоследствие Hochtief Унгария подава конституционна жалба до Alkotmánybíróság (Конституционен съд, Унгария) и искане за повторно разглеждане на делото до Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща, Унгария).
21.
Първо, в конституционната жалба Hochtief Унгария твърди, че е нарушено правото му на справедлив съдебен процес и на ефективни правни средства за защита. То заявява, че Kúria (Върховен съд) е трябвало да отправи допълнителни въпроси до Съда. На 9 февруари 2015 г. Alkotmánybíróság (Конституционен съд) обявява конституционната жалба за недопустима. Правото на ефективни правни средства за защита, на което се позовава Hochtief Унгария, не гарантирало право на конкретно решение и именно Kúria (Върховен съд) следвало да прецени дали е необходимо да се отправи преюдициално запитване.
22.
Второ, що се отнася до искането за повторно разглеждане на делото, Hochtief Унгария оспорва липсата на разглеждане на пригодността на икономическото изискване и отправя искане за възобновяване на производството за съдебен контрол в неговата цялост, отмяна на всички предходни съдебни решения и приемане на ново решение. То също така иска от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща) да отправи ново преюдициално запитване дали е възможно да не се вземе предвид решение по преюдициално запитване без отправяне на ново преюдициално запитване.
23.
С определение от 8 май 2015 г. Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща) обявява искането за повторно разглеждане на делото за недопустимо, като същевременно приема, че не е необходимо да се отправя преюдициално запитване до Съда. Той отбелязва, че изтъкнатите от Hochtief Унгария факти в искането му за повторно разглеждане на делото не са нови. Съдилищата по главното производство вече се били запознали с тях и ги оценили. Чрез своето искане за повторно разглеждане на делото Hochtief Унгария целяло преразглеждане на правната позиция, изразена от Kúria (Върховен съд), тоест на правен въпрос, а не на факт. Целта на повторното разглеждане на дело не била да се отстранят предполагаеми грешки при прилагането на правото.
24.
Впоследствие Hochtief Унгария подава жалба срещу определението за недопустимост на Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща) до Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща), който е ответникът по настоящото дело. Последният потвърждава решението на първоинстанционния съд със свое определение от 18 ноември 2015 г. Той потвърждава, че извънредното правно средство за защита под формата на повторно разглеждане на делото има за цел да коригира фактически грешки, а не грешки при прилагането на правото. Релевантните факти били едни и същи във всички етапи на производството и били оценени на всеки етап.
25.
В крайна сметка Hochtief Унгария предявява иск за обезщетение пред запитващата юрисдикция, Székesfehérvári Törvényszék (Съд на Секешфехервар), за вредите, които твърди, че са причинени с решението на Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) в качеството му на апелативен съд по искането за повторно разглеждане на делото. Hochtief Унгария твърди, че обявяването за недопустимо на искането за повторно разглеждане на делото е в противоречие както с националното право, така и с правото на Съюза, и че следва да поражда право на обезщетение за съдебните разноски, които е можело да бъдат възстановени, ако бе допуснато повторно разглеждане и ако Hochtief Унгария в крайна сметка бе спечелило делото.
26.
В този фактически и правен контекст Székesfehérvári Törvényszék (Съд на Секешфехервар) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„(1)
Следва ли основните принципи и разпоредби от правото на Съюза (по-конкретно член 4, параграф 3 ДЕС и изискването за еднакво тълкуване), съобразно тълкуването, дадено им от Съда на Европейския съюз, по-специално в решението по дело Köbler, да се тълкуват в смисъл, че отговорността на съд на държава членка, който се е произнесъл като последна инстанция с решение, с което се нарушава правото на Съюза, може да се ангажира единствено въз основа на националното право или на установените в националното право критерии? При отрицателен отговор, следва ли основните принципи и разпоредби от правото на Съюза и по-специално трите критерия за ангажиране на отговорността на „държавата“, установени от [Съда] по дело Köbler, да се тълкуват в смисъл, че наличието на предпоставките за отговорност на държава членка за нарушаване на правото на Съюза от страна на нейните съдилища трябва да се преценява въз основа на националното право?
(2)
Следва ли разпоредбите и основните принципи на правото на Съюза (по-конкретно член 4, параграф 3 ДЕС и изискването за ефективна съдебна защита), и по-специално решенията на [Съда] в областта на отговорността на държавите членки, постановени в частност по делата Francovich, Brasserie du pêcheur и Köbler, да се тълкуват в смисъл, че силата на пресъдено нещо на съдебните решения, постановени в нарушение на правото на Съюза от съдилищата на държава членка, които се произнасят като последна инстанция, изключва ангажирането на отговорността на държавата членка за вреди?
(3)
Като се имат предвид [Директива 89/665], изменена с Директива 2007/66/ЕО (
7
), и [Директива 92/13], приложими ли са за целите на правото на Съюза процедурата за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки, които надвишават общностните прагове, и съдебният контрол върху административни решения, приети в рамките на тази процедура? При утвърдителен отговор, приложими ли са правото на Съюза и практиката на [Съда] (по-специално решенията по дела Kühne & Heitz и Kapferer и най-вече решението по дело Impresa Pizzarotti) за установяване на необходимостта от допускане на отмяна на влязло съдебно решение като извънреден способ, който съгласно националното право може да бъде приложен в рамките на съдебния контрол върху административно решение, прието в процедура по преразглеждане в областта на обществените поръчки?
(4)
Следва ли директивите относно процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки (по-конкретно [Директива 89/665], междувременно изменена с [Директива 2007/66], и [Директива 92/13]) да се тълкуват в смисъл, че съответства на тези директиви национална правна уредба, съгласно която националните съдилища, които разглеждат спора по главното производство, могат да не вземат предвид обстоятелство, което е подлежало на преценка съгласно приетото в решение на [Съда], постановено по преюдициално запитване, отправено в производство по преразглеждане във връзка с обществена поръчка, но не е било взето предвид от националните съдилища, които са се произнесли по молбата за отмяна на влязлото в сила съдебно решение, постановено по спора в главното производство?
(5)
Следва ли — като се имат предвид по-специално решения Willy Kempter, Pannon GSM и VB Pénzügyi Lízing, както и решения Kühne & Heitz, Kapferer и Impresa Pizzarotti — [Директива 89/665], и по-конкретно член 1, параграфи 1 и 3, и [Директива 92/13], и по-конкретно членове 1 и 2, да се тълкуват в смисъл, че съответства на тези директиви, на изискването за ефективна съдебна защита, както и на принципите на равностойност и на ефективност национална правна уредба — или нейното прилагане — съгласно която, въпреки че с решение на [Съда] по преюдициално запитване, постановено преди решението във въззивното производство, е дадено съответно тълкуване на разпоредбите от правото на Съюза, съдът, който разглежда делото, отказва да се съобрази с това тълкуване с мотива, че вече е твърде късно, а след това съдът, сезиран с молба за отмяна на влязлото в сила съдебно решение, отхвърля същата като недопустима?
(6)
Ако съгласно националното право при ново решение на Конституционния съд следва да се допусне отмяна на влязлото в сила съдебно решение с цел възстановяване на конституционосъобразността, не трябва ли в съответствие с принципа на равностойност и с принципа, изведен в решение Transportes Urbanos, отмяната да се допусне и в хипотезата, в която поради предвиденото в националното законодателство относно процесуалните срокове не е било възможно решение на [Съда] да бъде взето предвид в главното производство?
(7)
Следва ли — като се има предвид решение на [Съда] С‑2/06, Willy Kempter, EU:C:2008:78, съгласно което не е необходимо частноправният субект да се позовава изрично на практиката на Съда — [Директива 89/665], и по-конкретно член 1, параграфи 1 и 3, и [Директива 92/13], и по-конкретно членове 1 и 2, да се тълкуват в смисъл, че процедурите за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки, уредени в тези директиви, могат да бъдат образувани единствено по жалба, в която изрично е описано нарушението в областта на обществените поръчки, на което се позовава жалбоподателят, и освен това точно е посочена нарушената разпоредба в областта на обществените поръчки — конкретен член и параграф — с други думи, че в процедурата за преразглеждане при възлагане на обществени поръчки могат да бъдат проверявани само нарушенията, които жалбоподателят е посочил чрез позоваване на нарушената разпоредба в областта на обществените поръчки — конкретен член и параграф — докато във всяко друго административно или гражданско производство е достатъчно частноправният субект да изложи фактите и да представи доказателства в тяхна подкрепа, а компетентният орган или съд се произнася по жалбата в съответствие с нейното съдържание?
(8)
Следва ли условието за достатъчно съществено нарушение, установено в решения Köbler и Traghetti, да се тълкува в смисъл, че такова нарушение не е налице, когато съд, който се произнася като последна инстанция, в явно противоречие с установената подробно цитирана практика на [Съда] — включително, като се позовава на различни правни становища — отхвърля искането на частноправния субект за отправяне на преюдициално запитване относно необходимостта от допускане на отмяна на влязло в сила съдебно решение, основавайки се на абсурдния довод, че законодателството на Съюза — в разглеждания случай [Директиви 89/665 и 92/13] — не съдържа разпоредби, които уреждат отмяната, въпреки че в това отношение е цитирана също така подробно относимата практика на [Съда], включително решение Impresa Pizzarotti, в което се констатира именно необходимостта от преразглеждане при възлагането на обществени поръчки? Като се има предвид решение на [Съда] CILFIT, С‑283/81, EU:C:1982:335, колко изчерпателно трябва да се мотивира националният съд, когато отказва да допусне отмяна на влязлото в сила съдебно решение, като се отклонява от задължителното тълкуване на правото, дадено от Съда?
(9)
Следва ли принципите на ефективна съдебна защита и на равностойност, закрепени в член 19 и член 4, параграф 3 ДЕС, свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, закрепени в член 49 ДФЕС, Директива 93/37/ЕИО на Съвета от 14 юни 1993 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, както и в [Директиви 89/665, 92/13 и 2007/66], да се тълкуват в смисъл, че допускат компетентните органи и съдилища, при явно незачитане на приложимото право на Съюза, да отхвърлят една след друга подадените от ищеца жалби срещу лишаването му от възможността да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка, като се има предвид, че това е наложило, съобразно случая, изготвяне на редица документи, изискващо много време и средства, или участие в съдебни заседания, и че макар на теория наистина да съществува възможност за ангажиране на отговорността за вреди, причинени при изпълнение на правораздавателните функции, приложимото законодателство лишава ищеца от възможността да претендира по съдебен ред обезщетение за вредите, които е претърпял в резултат на неправомерните действия?
(10)
Следва ли принципите, изведени в решения Köbler, Traghetti и Saint Giorgio, да се тълкуват в смисъл, че не се дължи обезщетение за вреда, причинена в резултат на това, че в противоречие с установената практика на Съда, съдът на държава членка, който е разгледал делото като последна инстанция, не е допуснал поисканата своевременно от частноправния субект отмяна на влязло в сила съдебно решение, при която същият би могъл да претендира обезщетение за направените разноски?“.
27.
Писмени становища представят Hochtief Унгария, Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща), гръцкото, унгарското и полското правителство, както и Европейската комисия. С изключение на гръцкото и полското правителство, всички останали също така излагат становища в съдебното заседание, проведено на 21 ноември 2018 г.
IV. Преценка
28.
Структурата на настоящото заключение е следната. Ще започна с някои необходими разяснения (А). След това ще разгледам последователно трите набора от проблеми, които обхващат десетте преюдициални въпроса, поставени от запитващата юрисдикция: първо, обхватът на задължението на националните юрисдикции да прилагат решения по преюдициални запитвания, по-специално в контекста на различни процесуални разпоредби, чието прилагане може да възпрепятства пълното изпълнение на тези решения по преюдициални запитвания на различни етапи от националните съдебни производства (Б); второ, наличието (или липсата), при обстоятелствата в случай като настоящия, на право на повторно разглеждане съгласно правото на Съюза, когато се твърди, че националните юрисдикции, които разглеждат делото по същество, не са приложили правилно решение, постановено по-рано от Съда след отправяне на преюдициално запитване в рамките на същото производство (В); трето, някои елементи на отговорността на държавите членки за случаи, в които се твърди, че националните юрисдикции не са приложили правилно правото на Съюза (Г).
А.
Встъпителни бележки
1. Допустимост на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция
29.
Според ответника поставените от запитващата юрисдикция въпроси са недопустими. В акта за преюдициално запитване не се посочвали причините, поради които в настоящия случай е необходимо тълкуване на правото на Съюза. Не се посочвала и връзката между релевантните разпоредби на правото на Съюза и разглежданото национално законодателство.
30.
Съгласно постоянната съдебна практика въпросите, свързани с тълкуването на правото на Съюза и поставени от националната юрисдикция в нормативната и фактическата рамка, която тя определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Поради това, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (
8
). Съдът съответно трябва да даде на националната юрисдикция полезен отговор, който да ѝ позволи да разреши спора, с който е сезирана (
9
).
31.
В действителност настоящият случай поставя тези принципи на сериозно изпитание в няколко отношения. За разлика от ответника обаче считам, че въпросите на запитващата юрисдикция са допустими, ако бъдат преформулирани, с изключение на въпроси 7 и 9.
32.
На първо място, действително е вярно, че стилът на поставените от запитващата юрисдикция въпроси е сложен и в известна степен завоалиран. Ако обаче тези преюдициални въпроси бъдат преформулирани, те изглежда се отнасят до следните три набора от проблеми.
33.
Въпроси 4 и 5 по същество се отнасят до съвместимостта с правото на Съюза на различни национални ограничения, отнасящи се до провеждането на различни етапи от националното съдебно производство. Изглежда, че прилагането на тези процесуални правила би могло да ограничи пълното изпълнение на решенията по преюдициални запитвания, постановени по-рано в хода на главното производство.
34.
С въпроси 3 и 6 по същество се пита дали е съвместимо с изискванията за равностойност и ефективност за евентуално основание за повторно разглеждане на дело да не се счете наличието на решение на Съда по преюдициално запитване, постановено по-рано в главното производство, за което се твърди, че не е приложено в това производство.
35.
Въпроси 1, 2, 8 и 10 се отнасят до различни елементи на отговорността на държавите членки за предполагаемо нарушение от страна на националните юрисдикции, по-специално от страна на Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща).
36.
На второ място, освен прегрупирането и преформулирането на въпросите е необходимо също така да се подчертае, че преработени по този начин, преюдициалните въпроси се отнасят изключително до тълкуване на правото на Съюза. Във вида, в който са формулирани от запитващата юрисдикция, въпросите съдържат редица предубедени фактически или обстоятелствени оценки и изводи. С поставените по този начин въпроси Съдът по същество се приканва да направи оценка на определено тълкуване на фактите или на националното законодателство или дори да одобри предложения за определени практики на национално равнище. Ролята на Съда в рамките на преюдициалното производство обаче не е такава. Преценката на фактите съответно е задача единствено на запитващата юрисдикция (
10
). Поради това бих искал ясно да подчертая, че отговорите, които ще бъдат дадени в настоящото заключение, се отнасят само до аспектите от правото на Съюза, засегнати от запитващата юрисдикция в горепосочените три набора от проблеми. С тях по никакъв начин не се одобряват или подкрепят фактическите твърдения и оценките, съдържащи се в преюдициалните въпроси в първоначалния им вид.
37.
Трето, друг потенциален проблем във връзка с допустимостта е релевантността на някои от въпросите за главното производство. Съгласно постоянната съдебна практика Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (
11
).
38.
Както бе потвърдено в хода на съдебното заседание, в настоящия случай предметът на производството пред запитващата юрисдикция, строго погледнато, е вредата, която се твърди, че е причинена от Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща), в качеството му на юрисдикция, действаща като последна инстанция, която се произнася по искането за възобновяване на производството, както чрез отказа ѝ да възобнови производството, така и чрез отказа ѝ да отправи ново преюдициално запитване преди това. Следователно може да се предположи, че въпросите, които не са пряко свързани с висящия пред запитващата юрисдикция иск за отговорност, следва да бъдат обявени за недопустими, тъй като не са пряко свързани с конкретния предмет на спора пред запитващата юрисдикция.
39.
Трудно ми е да се съглася с толкова строга логика. На структурно ниво това би било в противоречие с доста благосклонния подход на Съда по отношение на релевантността на поставяните от националните юрисдикции въпроси (
12
). По този начин на практика вместо „дух на сътрудничество“ и „презумпция за релевантност“ Съдът би тълкувал вместо националната юрисдикция обхватът на нейното собствено производство и процедура и въз основа на това тълкуване (на националното право и на фактите) би решавал кои въпроси има право да постави тази юрисдикция.
40.
Нещо повече, в разглеждания случай този подход също така на практика не би отдал заслуженото на специфичния контекст по настоящото дело. Поставените от запитващата юрисдикция въпроси действително са част от един взаимносвързан и сложен съдебен казус. Не е лесна задача да се проучат и разплетат всички аспекти на националния процесуален контекст в разглеждания случай, по-специално по отношение на развитието на самото производство, единствено въз основа на акта за преюдициално запитване. A fortiori би било още по-трудно да се твърди категорично кой от тези процедурни етапи е или не е релевантен за евентуален иск за отговорност.
41.
Както вече беше загатнато във въведението към настоящото заключение, всъщност са налице три „кръга“ (
13
) от съдебни спорове. Първият кръг обхваща няколко решения по същество. Той се състои от (административно) преразглеждане от Арбитражната комисия, последвано от съдебни решения на първа и втора инстанция и впоследствие от касационната жалба до Kúria (Върховен съд) и конституционната жалба. Вторият кръг включва искането за повторно разглеждане на делото заедно с процедурата по обжалване в това отношение. Третият кръг включва иска в главното производство, а именно проблематиката с отговорността на държавата членка за твърдените нарушения, извършени от националните юрисдикции.
42.
Трите кръга са свързани с една обща нишка: твърдяното неспазване от страна на националните юрисдикции, във всички тези различни етапи, на решение по преюдициално запитване, постановено от Съда в първия кръг. Несъмнено нямаше да има втори кръг или a fortiori трети кръг, ако твърдяното нарушение не бе извършено в първия кръг. Поради това разглеждането на третия кръг, който е в ход понастоящем, и в по-общ план на последиците, които произтичат от твърдяното неизпълнение на решението по преюдициалното запитване в първия кръг, непременно налага да се проучи националното производство в неговата цялост. Наистина би било трудно да се направи изкуствено разделяне на производството, тъй като евентуалните нередности, извършени в първия кръг, засягат и втория кръг, а тези от втория кръг засягат и третия. Или, в обратен ред, ако не съществува задължение за повторно разглеждане на делото от гледна точка на правото на Съюза, на практика отпада целта на третия кръг от съдебни спорове. Ако отидем още по-нататък и предположим, че в първия кръг не е извършено нарушение, то другите два кръга стават безпредметни и отговорът във връзка със задълженията на националните юрисдикции в този първи кръг изпреварва необходимостта от допълнително тълкуване на правото на Съюза.
43.
Освен това, когато се проучват действията на съда от втора инстанция (при получаване на решението по преюдициалното запитване), едва ли може да не се вземе предвид административното преразглеждане от Арбитражната комисия, тъй като основната причина за непълното прилагане на решението на Съда по преюдициалното запитване изглежда се корени в процесуално правило, което ограничава обхвата на съдебния спор до първоначално направените пред тази комисия искания (
14
). В съответствие с това правило всички искания във връзка с твърдяна несъвместимост на тръжната процедура с правото на Съюза трябва вече да са били изтъкнати пред Арбитражната комисия. Впоследствие не могат да се представят никакви нови искания пред съдилищата, които разглеждат решението на последната, например съдилища от първа и втора инстанция, както е в настоящия случай.
44.
При тези обстоятелства ми е трудно да заявя категорично, че въпросите, свързани с първия или втория кръг от съдебните спорове на национално равнище, са недопустими, тъй като нямат никаква връзка с висящото производство пред запитващата юрисдикция. Връзка очевидно има.
45.
Като се има предвид това, може единствено да се повтори, че със сигурност не е задача на Съда да определи дали националните юрисдикции прилагат правилно правото на Съюза — и още по-малко националното законодателство — във всеки от тези кръгове. Също така не е задача на Съда да прецени дали избраният от Hochtief Унгария процесуален подход е правилен, или то е трябвало да предяви директно иск за отговорност пред Kúria (Върховен съд) след първия кръг, както посочва унгарското правителство в съдебното заседание.
46.
Ето защо считам, че при прилагането на стандартната съдебна практика на Съда (
15
), с оглед на горепосоченото преработване и разбиране на въпросите (
16
), поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси са допустими, с изключение на въпроси 7 и 9.
47.
Въпрос 7 се отнася конкретно до степента на прецизност, на която трябва да отговарят исканията за (административно) преразглеждане пред Арбитражната комисия. С този въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали тези искания трябва да съдържат изрично описание на нарушението и да посочват точно конкретната нарушена разпоредба, докато във всички други административни и граждански производства би било достатъчно да се представят фактите и доказателствата, които ги подкрепят.
48.
Дори с всички направени уговорки не виждам по какъв начин въпрос 7 е релевантен за решаването на настоящия спор. Нито една страна, включително Hochtief Унгария, не твърди, че спорното правило е толкова строго, че прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, по-специално под формата на постановено преди това решение на Съда, и гарантирането на ефективна съдебна защита в областта на обществените поръчки. Просто няма допълнителна информация по какъв начин това правило може да бъде релевантно за целите на настоящото дело.
49.
От своя страна въпрос 9 се отнася до това дали правото на Съюза позволява на националните органи и съдилища последователно да отхвърлят предявените от Hochtief Унгария искове с оглед на факта, че тези искове струват скъпо и отнемат много време, и предвид твърдението, че приложимото национално законодателство не позволява на жалбоподателите да търсят обезщетение за вредите, причинени от националните юрисдикции при упражняването на съдебните им функции.
50.
С този въпрос националната юрисдикция всъщност не поставя въпрос, а по-скоро желае да бъдат подкрепени редица (доста широкообхватни и радикални) фактически предположения.
2. Терминологична бележка
51.
В текста на английски език (както и на някои други езици) на въпросите, както е публикуван в Официален вестник на Европейския съюз (
17
), думата „review“ (преразглеждане) е използвана за обозначаване на различните видове правни средства за защита, които се обсъждат в настоящия случай. Проблемът с безразборното използване на подобно общо понятие е, че не става ясно за какъв вид правно средство за защита се отнася то (и за кой кръг), по-специално при разграничаването между първия кръг (съдебен контрол по същество в точния смисъл на думата) и втория кръг (възобновяване или повторно разглеждане на делото) от съдебните спорове. Поради това в настоящото заключение ще използвам следната терминология.
52.
„Административно преразглеждане“ се отнася за производството пред Арбитражната комисия, която очевидно е първият орган, извършил преценка на законосъобразността на икономическото изискване.
53.
„Съдебен контрол“ се отнася за проверката по съдебен ред на приетото от Арбитражната комисия административно решение от националните юрисдикции в рамките на първия „кръг“, когато се взема решение по съществото на спора. Това очевидно включва първа и втора инстанция. Тук се включва и касационната жалба като извънредно правно средство за защита. Въпреки специфичното си естество в действителност последната продължава да се отнася до (основния) предмет на делото, а именно законосъобразността на решението на Арбитражната комисия.
54.
„Повторно разглеждане на делото“ се използва за обозначаване на извънредното правно средство за защита, което е залегнало в основата на втория „кръг“. Обикновено то се състои от възобновяване и преразглеждане на делото, когато впоследствие се окаже, че някои елементи не са били взети под внимание, въпреки наличието на ползващо се със силата на пресъдено нещо влязло в сила решение, постановено по съществото на спора в рамките на първия „кръг“. В контекста на настоящия случай повторно разглеждане на делото се отнася до процедурата, предвидена в член 260 от унгарския граждански процесуален кодекс.
Б.
Изпълнение на решение на Съда по преюдициално запитване във висящо национално съдебно производство
55.
Въпроси 4 и 5 по същество се отнасят до съвместимостта с правото на Съюза на различни процесуални ограничения, въведени в националното законодателство, които биха могли да възпрепятстват пълното и правилно изпълнение на решение на Съда по преюдициално запитване, постановено в разглеждания случай. След като бъде донякъде преработен, съгласно моето разбиране въпрос 4 се отнася до съвместимостта с правото на Съюза на национални процесуални правила, за които се твърди, че възпрепятстват вземането предвид на нови факти на определено равнище на контрол. Следователно, ако насоки под формата на решение на Съда са дадени по искане на национален съд на етапа на обжалване, когато обикновено не могат да се установяват нови факти, извършването на този вид преценка вече не е възможно поради прилагането на въпросното национално процесуално правило. По-нататък, въпрос 5 е насочен по-скоро към нови правни съображения, които биха могли да се отхвърлят поради късното им представяне както на по-горна инстанция, така и в рамките на самия съдебен контрол, ако същите доводи или правни съображения не са били изтъкнати още в хода на административното преразглеждане.
56.
С други думи, и двата елемента са свързани по един или друг начин с разпределянето на задачите в рамките на съдебната (и/или административната) система и процесуалната икономия. Естествено е както в националните системи за правна защита, така и в тези на Съюза, да не могат да се предявяват всевъзможни фактически или правни доводи във всеки етап от производството. Съществуват общи правила, свързани например с допустимия обхват на контрол или концентрацията на искания, особено при напредването на делото през съдебната система.
57.
Това, което обаче е доста необичайно, е позоваването на такива правила, за да се обоснове евентуален отказ да се приложат дадените от Съда насоки в решение по преюдициално запитване единствено поради получаването на тези насоки на определен етап от националния съдебен контрол в главното производство. В този раздел ще обясня защо по принцип (
18
) такова позоваване на тези правила е напълно погрешно и не може да се поддържа, ако се цели правилно прилагане на дадените от Съда насоки.
58.
По този начин, на първо място ще припомня обхвата на задължението на националните юрисдикции да прилагат решенията на Съда по преюдициални запитвания и да следват насоките, съдържащи се в тях (1). След това ще разгледам националното процесуално правило, което изглежда е основната причина, поради която се твърди, че решението на Съда по преюдициалното запитване не е напълно приложено в първия кръг (2). Накрая ще разгледам дали при обстоятелства като тези в настоящия случай такова процесуално правило трябва да бъде оставено без приложение, тъй като възпрепятства правилното прилагане на решението на Съда (3).
1. Задължения на националните юрисдикции след постановяване на решение по преюдициално запитване
59.
Съгласно постоянната практика на Съда постановеното от Съда решение по преюдициалното запитване обвързва националната юрисдикция по отношение на тълкуването, съответно валидността на разглежданите актове на институциите на Европейския съюз при решаването на спора в главното производство (
19
). Член 267 ДФЕС изисква запитващата юрисдикция да гарантира пълното действие на даденото от Съда тълкуване на правото на Съюза (
20
).
60.
Отвъд този вид задължителни последици на решенията по преюдициални запитвания, който би могъл да бъде категоризиран като inter partes, в практиката на Съда се потвърждава изрично само задължителното действие erga omnes на обявяването на разпоредби от правото на Съюза за невалидни (
21
).
61.
Същата логика inter partes обаче обхваща изцяло и всички последващи съдебни етапи в рамките на същото главно производство. По този начин, ако от Съда бъдат поискани насоки например от страна на първоинстанционния съд, то сезираният на по-късен етап от същото производство апелативен или върховен съд също ще бъде обвързан от дадените от Съда в този случай насоки. Според мен това е разширение на задължителните последици inter partes, защото продължава да се търси разрешение по същото дело със същите факти и поставени правни въпроси. Не става въпрос за („по-свободното“ по своето естество) действие erga omnes в други случаи, отнасящи се до други факти и страни, а за тълкуването на едни и същи правни разпоредби от правото на Съюза (
22
).
62.
На практика това по-специално означава, че ако тълкувателното изявление, съдържащо се в решение по преюдициално запитване, изисква от националната юрисдикция да извърши определен вид преценка, последната трябва да бъде извършена, за да се гарантира правилното прилагане на това съдебно решение и съответно надлежното прилагане на правото на Съюза (
23
). Това важи в още по-голяма степен, когато в диспозитива на решението Съдът изрично оставя на запитващата юрисдикция да провери определени елементи, за да се установи съвместимостта на националното право с правото на Съюза.
2. Национална процесуална автономия и ефективност
63.
В писменото си становище унгарското правителство се позовава до голяма степен на принципа на национална процесуална автономия, за да подчертае, че всяка държава членка сама определя процесуалните правила и правните средства за защита. То също така твърди, че по предишни дела, включително в решение, отнасящо се до Hochtief AG (
24
), Съдът е приел различни процесуални ограничения на съдебния контрол, що се отнася до момента, в който може да бъде предявен иск, и при какви условия може да се направи това.
64.
Действително съгласно постоянната съдебна практика, ако не съществува правна уредба на Съюза в тази област, в съответствие с принципа на процесуална автономия всяка държава членка следва да посочи компетентните юрисдикции и да определи подробните процесуални правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза. Отново в съответствие с постоянната съдебна практика обаче съгласно принципа на лоялно сътрудничество, понастоящем залегнал в член 4, параграф 3 ДЕС, подробните процесуални правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни производства (изискване за равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (изискване за ефективност) (
25
).
65.
Освен това, всяка разпоредба от национална правна система и всяка законодателна, административна или съдебна практика, която може да намали ефикасността на правото на Съюза, тъй като отказва на компетентната да прилага това право юрисдикция правомощието в самия момент на прилагането да извърши всичко необходимо, за да изключи прилагането на националните законови разпоредби, които евентуално представляват пречка за пълната ефикасност на пряко приложимите норми на Съюза, е несъвместима с изискванията, произтичащи от самото естество на правото на Европейския съюз (
26
). По-специално националните процесуални правила не могат да накърняват предоставените на национална юрисдикция правомощие и задължение по силата на член 267 ДФЕС (
27
).
66.
Ако се приложи към проблема със структурирането на националните системи за обжалване и правни средства за защита, съдебната практика на Съда зачита до голяма степен различните национални правни традиции и разнообразието от административни и съдебни системи на държавите членки. По този начин национална съдебна система може да бъде по-инквизиционна или по-състезателна и да решава до каква степен да прилага максимата iura novit curia. Аналогично, обхватът на съдебния контрол обикновено може да бъде ограничен до основанията, които са били повдигнати от страните още на етапа на административното преразглеждане.
67.
Както Съдът посочва, правото на Съюза по принцип не изисква националните юрисдикции служебно да вземат предвид нарушение на разпоредбите на посоченото право като основание за отмяна, ако разглеждането на това основание би ги принудило да се откажат от определената им пасивна роля, като излязат извън рамките на спора, така както е очертан от страните, и се основат на факти и обстоятелства, различни от тези, на които е основала своето искане страната, която има интерес от прилагането на посочените разпоредби (
28
). По-специално „принципът на ефективността не задължава националните юрисдикции […] служебно да въвеждат правно основание, изведено от общностна разпоредба, независимо от нейното значение за общностния правен ред, щом като страните разполагат с действителна възможност да изложат пред националната юрисдикция правно основание, изведено от общностното право“ (
29
).
68.
Ето защо в контекста на съдебния контрол в областта на обществените поръчки Съдът неотдавна потвърди, че държавите членки имат право да определят процесуални правила, които ограничават съдебния контрол като време или обхват, за да се гарантира ефективността и бързината на съдебния контрол, при условие че по този начин те не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото да се предяви иск (
30
). В този смисъл според Съда в контекста на искове за обезщетение за вреди правото на Съюза допуска национално процесуално правило, което ограничава съдебния контрол върху решенията, постановени от арбитражна комисия — осъществяваща първоинстанционен контрол върху решенията, приети от възлагащите органи в процедурите по възлагане на обществени поръчки — до разглеждане само на основанията, посочени пред тази комисия (
31
).
69.
От това следва, че подобно процедурно ограничение като цяло следва да бъде възможно mutatis mutandis в контекста на иск за отмяна като предявения в първия кръг от разглеждания случай: съгласно правото на Съюза националните юрисдикции, които извършват контрол върху решения на арбитражна комисия, сезирана да разгледа искове за отмяна срещу решенията, приети от възлагащите органи в процедурите за възлагане на обществени поръчки, могат да отхвърлят като недопустимо всяко ново правно основание, което не е изтъкнато пред тази комисия.
3. Прилагане на решение по преюдициално запитване
70.
Следователно в общ план и в случаите, в които няма постановено решение от Съда по преюдициално запитване, тоест когато делото се придвижва по обичаен начин през националната административна и съдебна система, действително са възможни процесуални ограничения от такъв вид при условията, посочени в предходния раздел. Това положение обаче се променя коренно, ако в рамките на такова производство бъдат дадени насоки от Съда под формата на решение по преюдициално запитване.
71.
Противно на твърденията на унгарското правителство, такова дело престава да бъде дело, следващо най-вече процесуалните ограничения в рамките на националната процесуална автономия, към което може да се приложи механично съдебната практика, описана в предходния раздел. Вместо това то се превръща в дело, включващо прилагането на решение на Съда.
72.
При това положение какво означава този различен контекст в случай като настоящия? Какво означава той по-специално за посочените от запитващата юрисдикция проблеми, като например националните правила, възпрепятстващи вземането предвид на нови факти на определено равнище на контрол (въпрос 4), и/или невъзможността да се изложат нови правни съображения на по-късен етап от контрола, ако не са били представени пред административния орган (въпрос 5)?
73.
Като начало бих искал да посоча, че що се отнася до въпрос 5, в контекста на настоящото положение страните изглежда надлежно са изложили пред Арбитражната комисия довода за непригодността на икономическото изискване, което е спорният елемент (
32
).
74.
Дори обаче това да не бъде установено във фактически план, което, разбира се, е задача на запитващата юрисдикция, считам, че принципният отговор и на двата въпроса, поставени от запитващата юрисдикция, е относително прост: тези национални ограничителни правила естествено могат да бъдат запазени, при условие че се гарантира, че националната юрисдикция изпълнява и прилага изцяло дадените от Съда насоки, в случай че бъде отправено преюдициално запитване.
75.
Това може да стане по няколко начина. Ако националната юрисдикция, която е отправила преюдициално запитване до Съда, разполага с необходимата компетентност за този вид контрол съгласно националното законодателство (например за разглеждане на пригодността на икономическото изискване), тогава тя трябва сама да разгледа този аспект и да покаже в мотивите си, че го е направила. Ако въпросната юрисдикция не е компетентна в това отношение, например защото е апелативен или върховен съд, чийто контрол е ограничен, и/или който не може да преценява никакви нови доказателства, а извършването на оценка продължава да е релевантно в разглеждания случай, то националната юрисдикция евентуално разполага с няколко варианта. На първо място, тя може да отмени въпросното решение и да върне делото на съответния административен или съдебен орган, който е компетентен съгласно националното право да разгледа пригодността на икономическото изискване в съответствие с решението по преюдициалното запитване (тоест първоинстанционният съд, ако е компетентен да преценява фактически въпроси, или арбитражната комисия). Алтернативно, въпросната национална юрисдикция трябва да остави без приложение националните процесуални правила, които ограничават нейната компетентност, и сама да извърши такава преценка. Всяка държава членка сама решава коя от тези различни възможности да предпочете, при условие че правилното прилагане на решението на Съда по преюдициалното запитване в крайна сметка бъде гарантирано от национален орган, било административен или съдебен (
33
).
76.
Това, което обаче със сигурност не може да се допусне да се случи, е прилагането на постановеното от Съда решение на национално равнище да се превърне в прословутия „параграф 22“ чрез механичното прилагане на национални ограничителни правила, при което никой не поема отговорност за гарантиране на ефективното прилагане на решение на Съда по преюдициално запитване.
4. Междинно заключение
77.
От гореизложеното следва, че съгласно член 4, параграф 3 ДЕС и член 267 ДФЕС, при прилагането на поискано преди това решение по преюдициално запитване от Съда, националната юрисдикция трябва да изпълни изцяло насоките, съдържащи се в това решение. Ако изпълнението на насоките на Съда изисква да се извърши определена като вид или обхват преценка, а такава обикновено не се извършва от въпросната запитваща юрисдикция, последната е длъжна или да остави без приложение националните процесуални правила, ограничаващи нейната компетентност в това отношение, или да постанови отмяна и да върне делото на съответното съдебно или дори административно равнище, на което може да се извърши такава преценка в пълния ѝ вид.
В.
(Задължението за) повторно разглеждане на дело
78.
Що се отнася до проблемите, свързани с втория кръг от национални съдебни спорове, с преюдициални въпроси 3 и 6 се иска да се установи дали е съвместимо с принципа на ефективна съдебна защита за евентуално основание за повторно разглеждане на дело да не се счита твърдението, че решение на Съда, постановено в първия кръг (в отговор на преюдициално запитване от апелативния съд), не е взето предвид надлежно в този кръг. По-специално въпрос 3 следва да се разбира като запитване дали съществува евентуално задължение на държавите членки, произтичащо от правото на Съюза, да допуснат повторно разглеждане на дело като извънредно правно средство за защита, предвидено в националното право, в случай като разглеждания в главното производство. С въпрос 6 запитващата юрисдикция иска да се установи дали изискването за равностойност налага да се допусне повторно разглеждане на дело, когато се твърди, че решение по преюдициално запитване на Съда не е отчетено правилно в главното производство по същество, но същевременно националното право изглежда позволява повторно разглеждане в подобен случай, когато бъде постановено (ново) решение на Конституционния съд.
79.
Следователно поставеният на Съда въпрос на практика е дали правото на Съюза, и по-специално принципът на ефективна съдебна защита, изисква „преразглеждане“ на влязло в сила съдебно решение, за да се вземе предвид по-ранно решение на Съда, което (както се твърди) не е отчетено напълно в спора по същество.
80.
Според мен отговорът на този въпрос е отрицателен.
1. Обхват на задължението за преразглеждане на влезли в сила съдебни решения
81.
Както бе посочено в предишния раздел от настоящото заключение, националните юрисдикции са длъжни да приложат отговора, който е даден на отправеното от самите тях преюдициално запитване до Съда (задължително действие inter partes). Освен това те трябва също така да се придържат към съдебната практика на Съда относно тълкуването или валидността на акт от правото на Съюза, по отношение на който са сезирани в разглеждания случай (задължително действие erga omnes). Общото между двата случая е, че решенията на Съда, които трябва да се вземат под внимание, съществуват към момента, в който се произнася националната юрисдикция.
82.
Същевременно в правото на Съюза по принцип не съществува задължение за преразглеждане на влезли в сила национални съдебни решения, които са постановени преди решение на Съда по преюдициално запитване, дори ако възобновяването на делото би позволило да се поправи вътрешно правоотношение, което е несъвместимо с правото на Съюза.
83.
В действителност от постоянната съдебна практика следва, че принципът на правна сигурност и неговото проявление — принципът на силата на пресъдено нещо (
34
), са от първостепенно значение както в правния ред на Европейския съюз, така и в националните правни системи (
35
). С оглед на тези принципи Съдът приема, че правото на Съюза не изисква съдебният орган автоматично да преразгледа влязло в сила съдебно решение, за да вземе предвид тълкуването на релевантна разпоредба от правото на Съюза, извършено от Съда след постановяването на това решение (
36
). Следователно по принцип не съществува задължение за преразглеждане на влезли в сила съдебни решения, които са несъвместими с последващо решение на Съда.
84.
Действително Съдът е признал две изключения от принципа, че не е необходимо да се преразглеждат влезли в сила решения, за да се съобразят с правото на Съюза.
85.
Първата извънредна хипотеза, която следва от решение Kühne & Heitz, е задължението, наложено на административните органи, да преразглеждат влезли в сила административни решения, за да се вземе предвид тълкуване, извършено впоследствие от Съда, ако са изпълнени определени условия (
37
). Това изключение обаче е свързано само със задължение за преразглеждане на влезли в сила административни решения, но не и на съдебни решения (
38
).
86.
Втората изключителна хипотеза е посочена от Съда в решение Lucchini, в което той приема, че правото на Съюза не допуска прилагането на разпоредба на националното право, която има за цел да закрепи принципа на сила на пресъдено нещо, доколкото прилагането ѝ възпрепятства възстановяването на държавна помощ, която е отпусната в нарушение на правото на Съюза (
39
). Основанието за това изключение е, че тъй като националното решение е прието в нарушение на разпределението на правомощията между държавите членки и Европейския съюз, то дори не е могло да придобие сила на пресъдено нещо. Впоследствие Съдът е подчертал извънредния характер на решение Lucchini, като е отбелязал, че това решение се отнася за много специфична хипотеза, свързана с горепосоченото разпределение на правомощията (
40
).
87.
Нито едно от тези изключения не изглежда пряко релевантно за настоящия случай. Следователно като отправна точка настоящото дело се оказва в обхвата на общото правило: не съществува общо задължение за преразглеждане на влезли в сила съдебни решения, за да се съобразят с последващо решение на Съда (
41
).
88.
При все това, макар правото на Съюза да не налага задължение на държавите членки да въведат нови правни способи за защита (
42
), ако националното право предвижда подобна възможност, това законодателство трябва да е в съответствие не само с изискването за равностойност, но и с изискването за ефективност (
43
). Поради това е необходимо да се проучи правното средство за защита под формата на повторно разглеждане съгласно националното законодателство.
2. Повторно разглеждане на дело съгласно националното право
89.
По унгарското право повторното разглеждане на дело изглежда се урежда от член 260, параграф 1, буква а) и параграф 2 от Гражданския процесуален кодекс. Според унгарското правителство правилата за повторно разглеждане на дело не са приложими в случаи като настоящия, тъй като това правно средство за защита цели да се вземат предвид само нови фактически елементи, а не нови правни елементи. От друга страна, Hochtief Унгария твърди, че чрез повторно разглеждане на делото може да се приложи решението по преюдициално запитване, постановено от Съда в хода на главното производство, което обаче не е било взето предвид по процедурни причини. От своя страна Комисията оставя на запитващата юрисдикция да определи дали член 260, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс позволява повторно разглеждане на дело в случаите, когато националните юрисдикции не са взели надлежно предвид решение на Съда по преюдициално запитване.
90.
Споделям до голяма степен позицията на Комисията. В качеството си на единствения авторитетен тълкувател на националното право запитващата юрисдикция следва да определи дали съгласно тези правила би могло да се допусне повторно разглеждане, ако се твърди, че решение по преюдициално запитване, което вече е съществувало при постановяване на окончателното решение по същество, не е било надлежно взето предвид.
91.
Бих искал обаче да направя две забележки. Доколкото разбирам целта на (извънредното) правно средство за защита под формата на повторно разглеждане на дело, като цяло то е ограничено до случаи, в които след влизането в сила на национално решение се окаже, че някои факти не са били или не е можело да бъдат взети предвид от националната юрисдикция при постановяването на въпросното решение.
92.
В известна степен е учудващо да се приложи такава логика към тълкувателно решение на Съда, което е съществувало и е било известно към момента на постановяване на предходното решение по същество. Първо, такова решение едва ли може да се нарече нов факт. Второ, това решение несъмнено е съществувало и е било известно към момента на постановяване на първоначалното решение по същество, като по този начин едва ли може да се определи като нещо ново, което става известно едва на по-късен етап.
93.
Следователно, prima facie и от гледна точка на едно общо разбиране на целта на повторното разглеждане, е трудно да се разбере как следва да се използва такова извънредно правно средство за защита за коригиране на предполагаемите слабости при правилното прилагане на тълкувателни правни насоки, които очевидно са съществували и са били известни към момента на постановяване на първоначалното национално решение.
3. Равностойност на конституционни жалби?
94.
В този контекст обаче трябва да се разгледа още един довод: предполагаемата равностойност на конституционните жалби. Според Hochtief Унгария при обстоятелствата в настоящия случай повторно разглеждане на делото е следвало да бъде допуснато поради невземането предвид на решението на Съда по преюдициално запитване, тъй като националното законодателство предвиждало повторно разглеждане, ако по-късно Alkotmánybíróság (Конституционен съд) обяви за противоконституционна норма, която обикновеният съд е приложил в неговото влязло в сила съдебно решение. Именно в този контекст запитващата юрисдикция се позовава на решение на Съда по дело Transportes Urbanos y Servicios Generales във въпрос 6.
95.
Решение Transportes Urbanos y Servicios Generales несъмнено има някои сходства с настоящия случай. В това решение Съдът приема, че правото на Съюза, и по-специално принципът на равностойност, не допуска прилагане на правило, по силата на което иск за отговорност на държавата, основан на установено с решение на Съда нарушение на това право, е подчинен на условието за предварително изчерпване на способите за защита срещу увреждащ административен акт, докато за същите искове не се прилага такова условие, когато се основават на противоконституционност, установена от Конституционния съд (
44
). Следва обаче да се отбележи, че Съдът достига до това заключение, след като отчита, че единствената разлика между тези два иска се състои в обстоятелството, че стоящите в основата им нарушения на правото са установени съответно от Съда и от Конституционния съд. Съдът стига до извода, че само това обстоятелство, при пълната липса на други разлики между двата иска, не е достатъчно, за да се направи разграничение между тях от гледна точка на принципа на равностойност (
45
).
96.
В постановеното неотдавна решение XC и др. Съдът набляга на значението на една ясна прилика между разглежданите искове от гледна точка на предмета, основанието и главните им характеристики, за да може да се задейства принципът на равностойност (
46
). След това в светлината на тези елементи Съдът разглежда дали иск, който въз основа на последваща констатация, че е допуснато нарушение на Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи или на един от протоколите към нея, дава възможност за повторно разглеждане на наказателно производство, приключено с решение, придобило сила на пресъдено нещо, от една страна, и иск за защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, от друга страна, могат да бъдат разглеждани като сходни искове.
97.
Съдът заключава, че различията между тези искове са такива, че не могат да се считат за сходни. Той отбелязва по-специално че първият иск е предвиден най-вече за да се позволи преразглеждане на решения, ползващи се със сила на пресъдено нещо. От друга страна, конституционната рамка на Европейския съюз гарантира на всяко лице възможността да получи ефективната защита на предоставените му от правния ред на Съюза права дори още преди националното съдебно решение да е придобило сила на пресъдено нещо (
47
).
98.
Подобно на решение XC и др., националната разпоредба, на която е направено позоваване в настоящия случай и която позволява преразглеждане на влязло в сила национално съдебно решение в резултат на ново решение на Конституционния съд, е последица от действието на механизма за конституционен контрол, както е посочено в член 361, буква а) от Гражданския процесуален кодекс. Всъщност тази разпоредба — в която се предвижда извънредно правно средство за защита, позволяващо да се вземе предвид решение на Конституционния съд — може да се използва само по отношение на конкретното съдебно решение, което след влизането си в сила е довело до подаване на конституционната жалба. С други думи, в случаите, в които такъв (абстрактен) конституционен контрол е възможен единствено вследствие на влязло в сила съдебно решение, единственият начин за отразяване на този конституционен контрол и за евентуално отстраняване на противоконституционността в конкретния случай е чрез преразглеждането му.
99.
Механизмът и логиката на това изискване за преразглеждане на съдебно решение се различават в голяма степен от механизма на решението по преюдициално запитване, което по дефиниция се постановява, докато националното производство все още е висящо и преди да бъде постановено окончателно национално решение. Следователно не е нужно да се преразглежда окончателно решение, за да се вземат предвид дадените от Съда насоки.
100.
Поради тези причини, както наскоро изтъкнах по-подробно по дело Călin, прилагането и задължителните последици inter partes на решение на Съда по преюдициално запитване, от една страна, и на решение на национален конституционен съд в рамките на конституционен контрол, от друга страна (или впрочем на решение на Европейския съд по правата на човека по дело на национално равнище, по което е подадена жалба), са структурно различни правни средства за защита (
48
). Предметът, основанието и главните им характеристики просто са различни.
101.
Може да се добави, че положението би могло да бъде различно, ако националното законодателство допускаше преюдициален контрол за конституционосъобразност чрез запитване от национален съд до Alkotmánybíróság (Конституционен съд). В това отношение, ако правилно разбирам довода, в съдебното заседание унгарското правителство изглежда твърди, че повторно разглеждане на делото се допуска и ако решението на Alkotmánybíróság (Конституционен съд) не е постановено след влязлото в сила съдебно решение в главното производство, а преди него, в рамките на това производство по същество (
49
).
102.
Признавам, че до известна степен съм объркан по този въпрос. Ако случаят беше такъв, а всъщност редица национални конституционни системи (също) признават преюдициален контрол за конституционосъобразност, който обикновено се задейства чрез запитване от национален (обикновен) съд, трудно мога да разбера по какъв начин правилата за повторно разглеждане на дело биха били от значение в тези случаи. По-скоро би могло да се приеме, че след такова преюдициално запитване за конституционосъобразност обикновеният съдия ще изчака решението на конституционния съд и едва след постановяването му ще се произнесе по първоначалния спор, като приложи решението на националния конституционен съд. Ако случаят е такъв, тогава този преюдициален контрол за конституционосъобразност действително може да е функционално равностоен на преюдициално запитване до Съда. В такъв случай обаче на практика не би имало нужда от специфични правила за повторно разглеждане на този вид производство.
103.
Във всеки случай, ако запитващата юрисдикция констатира, че: i) националните правила за повторно разглеждане на делото действително обхващат и решенията на Alkotmánybíróság (Конституционен съд), постановени в хода на главното производство, тоест преди обикновеният съд да постанови окончателно решение по същество, и че ii) що се отнася до прилагането на критериите във връзка с изискването за равностойност, посочени в този раздел, такъв вид контрол действително е равностоен на прилагането на по-ранно решение на Съда по преюдициално запитване, то съгласно изискването за равностойност повторното разглеждане ще трябва да се позволява и в хипотези от последния вид.
4. Пряко или непряко прилагане на решение Kühne & Heitz?
104.
Един последен аспект, който следва да се проучи във връзка с повторното разглеждане на делото, се отнася до решение Kühne & Heitz (
50
). Това решение всъщност е цитирано многократно от запитващата юрисдикция, както и от страните в писмената и устната фаза на производството пред Съда.
105.
В това дело се установява задължение по правото на Съюза за преразглеждане на влезли в сила административни решения, ако i) по националното право административният орган разполага с правомощие да преразгледа това решение; ii) съответното административно решение е станало окончателно в резултат на решение на национална юрисдикция, която се е произнесла като последна инстанция; iii) предвид последващата практика на Съда посоченото решение на националната юрисдикция се основава на неправилно тълкуване на правото на Съюза, възприето без Съдът да е бил сезиран с преюдициално запитване при условията по член 267, трета алинея ДФЕС; и iv) заинтересованото лице се е обърнало към административния орган веднага след като е узнало за посочената практика (
51
).
106.
Докато Hochtief Унгария твърди, че тази линия от съдебната практика следва да се прилага по аналогия и към влезли в сила съдебни решения, Комисията посочва в съдебното заседание, че евентуално би могло да се обмисли пряко прилагане на тази логика по отношение на (административното) решение на Арбитражната комисия. В настоящия подраздел ще разгледам и двете хипотези.
107.
На първо място, що се отнася до евентуално прилагане по аналогия (или чрез разширено тълкуване) на решение Kühne & Heitz към настоящия случай, определените от Съда условия в посоченото решение очевидно са насочени към различен и доста конкретен сценарий, а именно преразглеждането на влязло в сила административно, а не съдебно решение, в резултат на последващо решение на Съда по преюдициално запитване.
108.
Дори и да се приеме, че същата логика може да се приложи към влезли в сила съдебни решения (
52
), няма да бъдат изпълнени най-малко първото и третото условие, определени от Съда в посоченото решение: по националното право повторното разглеждане на дело несъмнено е достъпно като правно средство за защита, но изглежда не е предназначено да обхване разглежданата в настоящия случай вид хипотеза; освен това решението на Съда не е постановено след влязлото в сила съдебно решение, а преди него.
109.
Освен това, въпреки че не е изрично посочено сред условията, задължението за преразглеждане на национални административни решения, въведено с решение Kühne & Heitz, винаги се е характеризирало с нотка на непряка санкция за неизпълнението на задължението за отправяне на преюдициално запитване от страна на националната юрисдикция, която преразглежда такова решение. В настоящия случай Fővárosi Ítélőtábla (Окръжен апелативен съд Будапеща) обаче е отправил такова запитване.
110.
На последно място и като допълнителна забележка, ако решение Kühne & Heitz бъде разгледано в светлината на по-скорошния подход на Съда по отношение на преразглеждането на съдебни решения в решение XC и др., то първото дело действително следва да остане изключение, приложимо единствено за административните органи. Избраната посока в решение XC и др. всъщност потвърждава, че във взаимодействието между ефективното прилагане на правото на Съюза, от една страна, и спазването на принципите на правна сигурност и неизменяемост на (съдебните) решения, от друга страна, балансът очевидно клони в полза на второто.
111.
Ето защо считам, че не е необходимо никакво по-нататъшно разширяване на обхвата на решение Kühne & Heitz (или прилагането му по аналогия към влезли в сила съдебни решения).
112.
Второ, що се отнася до предложението на Комисията за пряко прилагане на решение Kühne & Heitz в контекста на настоящото дело чрез преразглеждане на влязлото в сила административно решение, а именно решението на Арбитражната комисия (
53
), не считам за убедителна и тази хипотеза. Ако оставим настрана факта, че това изобщо не е предметът на делото и с оглед на липсата на информация относно евентуалното наличие на правила от националното право, в които се предвижда преразглеждане на административни решения, фактите по настоящото дело изглежда се различават съществено от тези по дело Kühne & Heitz.
113.
В решение Kühne & Heitz въпросът за съществуването на евентуално задължение да се вземе предвид решение на Съда е поставен в момент, в който са приключени както административното производство, така и последвалото съдебно производство. Поради това всички решения, постановени в хода на тези производства, са окончателни. В настоящия случай обаче решението на Съда по преюдициалното запитване се постановява в момент, в който е приключено само административното производство, и съответно административното решение е било окончателно. Съдебното производство обаче все още не е приключило. По тази причина, но и като се вземат предвид фактическите обстоятелства по това дело, както се потвърждава от изключително подробните условия, определени от Съда в решение Kühne & Heitz, с които се обосновава задължението за преразглеждане на административното решение, тези условия изглежда не са изпълнени.
5. Междинно заключение
114.
С оглед на тези съображения стигам до извода, че принципът на ефективна съдебна защита не изисква допускането на повторно разглеждане на дело като извънредно правно средство за защита при обстоятелства като тези в настоящия случай, за да се изпълни решение на Съда по преюдициално запитване, постановено в главното производство, за което решение се твърди, че не е взето предвид изцяло в рамките на производството по същество. Ако обаче в съответната национална система съществува правно средство за защита, чрез което се предвижда възможност или дори задължение за преразглеждане на влезли в сила решения, постановени в сходни случаи на национално равнище, съгласно изискването за равностойност такава възможност трябва да се осигури и за нарушения, свързани с решения на Съда по преюдициални запитвания, които са постановени по-рано по същия случай.
Г.
Отговорност на държава членка
115.
На последно място, с въпроси 1, 2, 8 и 10 запитващата юрисдикция иска насоки по редица проблеми, отнасящи се до третия кръг от националните съдебни спорове, във връзка с потенциалната отговорност на държавата членка.
116.
С въпрос 1 запитващата юрисдикция иска да се установят общите аспекти на отговорността на държавата членка въз основа на решенията на националните юрисдикции: отговорността на държавата членка само въз основа на правото на Съюза ли се определя или и въз основа на националното право, по-специално що се отнася до преценката на условията за ангажиране на отговорността? С въпрос 2 запитващата юрисдикция иска да се установи дали ако решение на национален съд е несъвместимо с правото на Съюза, отговорността на държавата членка може да бъде ангажирана независимо от силата на пресъдено нещо, с която се ползва това съдебно решение.
117.
Отговорите на тези два въпроса могат да бъдат изведени сравнително лесно от съдебната практика.
118.
Съгласно постоянната съдебна практика частноправните субекти, които разчитат на правото на Съюза, трябва да имат възможност да получат обезщетение чрез националните юрисдикции за вредите, които са им причинени поради нарушение на тези права, допуснато с решение на юрисдикция, която се произнася като последна инстанция (
54
).
119.
Що се отнася до условията, които трябва да бъдат изпълнени, Съдът приема, че те са три на брой, а именно предмет на нарушената правна норма да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на нормата да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между задължението на държавата и претърпяната от частноправните субекти вреда (
55
).
120.
Тези три условия са необходими и достатъчни, за да се установи, че от гледна точка на правото на Съюза частноправните субекти имат право да получат обезщетение. При все това държавите членки могат да предвидят не толкова строги условия за ангажиране на отговорността на държавата. При условие че съществува право на поправяне на вредите, произтичащо пряко от правото на Съюза при изпълнение на горепосочените условия, държавата е длъжна да отстрани по реда на националното право, уреждащо отговорността, последиците от причинените вреди, като се има предвид, че установените от националните законодателства условия във връзка с поправянето на вредите не трябва да бъдат по-неблагоприятни от условията, отнасящи се до подобни вътрешноправни искове, нито да бъдат уредени по начин, който прави получаването на обезщетение практически невъзможно или прекомерно трудно (
56
).
121.
В допълнение, от съдебната практика е също толкова ясно, че принципът на силата на пресъдено нещо не е пречка за признаването на принципа на отговорността на държавата за решение на юрисдикция, произнесла се като последна инстанция (
57
).
122.
По този начин, в отговор на въпрос 1, отговорност на държава членка може да се установи единствено въз основа на условията, определени в правото на Съюза, макар да е възможно в националното законодателство да се определят не толкова строги условия. Що се отнася до въпрос 2, принципът на силата на пресъдено нещо не е пречка за признаването на принципа на отговорността на държавата за решение на юрисдикция, произнесла се като последна инстанция.
123.
С въпрос 10 запитващата юрисдикция иска да се установи дали съгласно принципите на отговорността на държавата, залегнали в правото на Съюза, може да се претендира обезщетение (под формата на възстановяване на направените съдебни разноски) за вредата, причинена от отказа на юрисдикцията, действаща като последна инстанция, да възобнови делото. С други думи, има ли някакво ограничение по отношение на вида на вредата, която може да се претендира за твърдяното нарушение на правото на Съюза, извършено от юрисдикция, действаща като последна инстанция?
124.
Несигурността по отношение на конкретния източник на ограниченията, загатната във въпрос 10, е изяснена в съдебното заседание, на което както Hochtief Унгария, така и унгарското правителство потвърждават, че тези ограничения произтичат от националната съдебна практика.
125.
След като е изяснен източникът на ограниченията по отношение на вида на вредите, подлежащи на обезщетяване, според мен изглежда съвсем ясно, че тези ограничения са несъвместими с правото на Съюза. Всъщност е невъзможно да се ограничат обезщетенията за вреди, които могат да се претендират. Според Съда правилата за оценката на вреда, причинена от нарушение на правото на Съюза, се определят от националното право на всяка държава членка, като се има предвид, че националните правни уредби, които установяват тези правила, трябва да зачитат изискванията за равностойност и ефективност (
58
). Следователно, ако са изпълнени трите условия за отговорност на държавата членка, определени в правото на Съюза, трябва да могат да бъдат обезщетени всички възможни вреди, включително съдебните разноски.
126.
Като се има предвид това, макар видът на претендираните вреди да не може да се използва, за да се установи „общо изключване“ на определен вид вреди сами по себе си, конкретният вид вреда, претендирана от ищеца, естествено ще бъде от значение на друго ниво, а именно за установяване на наличието на пряка причинно-следствена връзка между тази вреда и твърдяното „достатъчно съществено нарушение“ на правото на Съюза.
127.
С въпрос 8 запитващата юрисдикция иска да се установи дали при обстоятелства като тези в настоящия случай отказът на юрисдикция, действаща като последна инстанция (ответникът), да отправи преюдициално запитване по искане на една от страните за това дали е следвало да се допусне повторно разглеждане на делото съставлява „достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза“, което може да ангажира отговорността на държавата членка. С втората част от въпроса запитващата юрисдикция иска също така да се установи до каква степен националната юрисдикция трябва да обоснове своето решение да не отправи преюдициално запитване в светлината на решение CILFIT (
59
).
128.
Отговорът на този въпрос е малко по-сложен.
129.
Като начало трябва да се припомни, че не е задача на Съда да се произнася относно евентуалната отговорност на държава членка в конкретен случай. Съдът обаче може да даде насоки за прилагането на критериите за отговорност, и по-специално на критерия за „достатъчно съществено нарушение“ на правото на Съюза.
130.
Освен това може също да е полезно да се припомни, че въпросът дали да се отправи преюдициално запитване до Съда е изключителна привилегия и отговорност на националните съдии. Страните в главното производство естествено могат да отправят предложения в тази връзка, но те нямат право да поискат от Съда решение по преюдициално запитване (
60
).
131.
С тези предварителни уточнения и като се изтъкне отново, че независимо от броя на фактическите твърдения, включени във въпроса на запитващата юрисдикция, които не е задача на Съда да коментира, във въпроса на запитващата юрисдикция се посочват две допълнителни променливи: „стандартът по решение Köbler“ за „достатъчно съществено нарушение“ и „стандартът по решение CILFIT“, съгласно който юрисдикциите, действащи като последна инстанция, имат право да откажат да отправят преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС.
132.
„Стандартът по решение Köbler“ адаптира условието за „достатъчно съществено нарушение“ към евентуално погрешно прилагане на правото на Съюза от страна на юрисдикциите. Според Съда, за да се определи дали е налице достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза, следва да се отчитат всички фактори, характеризиращи положението, представено пред националната юрисдикция. Сред елементите, които могат да се вземат предвид в това отношение, се включват по-конкретно степента на яснота и прецизност на нарушената правна норма, обхватът на правото на преценка, който нарушената норма оставя на националните органи, умисълът или небрежността при извършването на нарушението или при причиняването на вредата, извинимият или неизвиним характер на евентуална грешка при прилагане на правото, обстоятелството, че действия на институция на Съюза може да са допринесли за приемане или запазване на национални мерки или практики, нарушаващи правото на Съюза, както и неизпълнението от въпросната юрисдикция на задължението ѝ за отправяне на преюдициално запитване по силата на член 267, трета алинея ДФЕС. При всички положения нарушението на правото на Съюза е достатъчно съществено, когато е извършено при явно несъобразяване с практиката на Съда в съответната област (
61
).
133.
„Стандартът по решение CILFIT“ е насочен конкретно към юрисдикциите, действащи като последна инстанция, и евентуалното незачитане от тяхна страна на задължението за отправяне на преюдициално запитване. Според Съда съгласно член 267, трета алинея ДФЕС, когато пред юрисдикцията, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, се повдигне въпрос от правото на Съюза, тя трябва да изпълни задължението си за сезиране на Съда, освен ако не установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен, разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от Съда или правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение. Дали това е така следва да се преценява с оглед на специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от разминавания в съдебната практика в рамките на Европейския съюз (
62
). Всяка разпоредба от правото на Съюза, включително практиката на Съда в съответната област, съответно трябва да бъде поставена в нейния контекст и тълкувана в светлината на разпоредбите на това право като цяло, на неговите цели и на етапа от развитието му към датата, на която въпросната разпоредба следва да бъде приложена (
63
).
134.
Би могло да се каже много за необходимостта от: i) повторно тълкуване на решение CILFIT, така че то отново да стане релевантно (ако всъщност някога е било (
64
)); ii) изясняване каква точно е връзката между условията по решение Köbler и тези по решение CILFIT и в най-идеалния случай интегрирането им в едно съгласувано цяло (
65
); iii) интегриране и отчитане в същото време на стандарта, който следва да се прилага при евентуално неизпълнение на задължения от юрисдикциите, действащи като последна инстанция, ако срещу тях бъде образувано производство за нарушение по член 258 ДФЕС (
66
).
135.
Това обаче едва ли е правилното дело, за да се правят тези усилия. За нуждите на запитващата юрисдикция по настоящото дело е достатъчно да се припомни, че стандартът, по който следва да се оценява всеки такъв потенциален въпрос за отговорност на държавата, са критериите по решение Köbler, посочени по-горе в точка 132 от настоящото заключение. В това отношение до достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза се стига не поради стандарта по решение CILFIT, а просто поради „явно несъобразяване с практиката на Съда в съответната област“ (
67
). И в този случай именно запитващата юрисдикция трябва да установи дали неизпълнението от съответната национална юрисдикция действително е толкова явно, че съставлява очевидно незачитане на практиката на Съда, тъй като или изобщо не се прилага правото на Съюза, или то се тълкува по очевидно несъстоятелен начин.
V. Заключение
136.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Székesfehérvári Törvényszék (Съд на Секешфехервар, Унгария), по следния начин:
„–
Съгласно член 4, параграф 3 ДЕС и член 267 ДФЕС при прилагането на поискано преди това решение по преюдициално запитване от Съда националната юрисдикция трябва да изпълни изцяло насоките, съдържащи се в това решение. Ако изпълнението на насоките на Съда, съдържащи се в решение по преюдициално запитване, изисква да се извърши определена като вид или обхват преценка, а такава обикновено не се извършва на равнището на въпросната запитваща юрисдикция, последната е длъжна или да остави без приложение националните процесуални правила, ограничаващи нейната компетентност в това отношение, или да постанови отмяна и да върне делото на съответното съдебно или дори административно равнище за извършване на тази преценка.
–
Принципът на ефективна съдебна защита не изисква допускането на повторно разглеждане на дело, като извънредно правно средство за защита, за да се изпълни решение на Съда по преюдициално запитване, за което решение се твърди, че не е взето предвид изцяло в рамките на предходното производство по същество, в хода на което е постановено. Ако обаче в съответната национална система съществува правно средство за защита, чрез което се предвижда възможност или задължение за преразглеждане на влезли в сила решения, постановени в сходни случаи на национално равнище, съгласно изискването за равностойност тази възможност или това задължение трябва да се осигури и за решения на Съда, постановени по-рано по същия случай.
–
Правилата и принципите на Съюза относно отговорността на държавите членки трябва да се тълкуват в смисъл, че:
–
установяването на отговорност поради нарушение на правото на Съюза от национална юрисдикция (действаща като последна инстанция) трябва да се основава на критериите, определени в правото на Съюза;
–
принципът на силата на пресъдено нещо, с която се ползва решение на произнасяща се като последна инстанция юрисдикция, нарушила правото на Съюза, не е пречка за признаване на отговорността на държавата за това нарушение;
–
националното право не може да изключи възможността да се претендира обезщетение за някои видове вреди, ако бъде установено, че тези вреди са пряка последица от достатъчно съществено нарушение на правото на Съюза;
–
нарушение на правото на Съюза от действаща като последна инстанция юрисдикция, която отказва да отправи преюдициално запитване в нарушение на член 267, трета алинея ДФЕС, е достатъчно съществено, ако е извършено при явно несъобразяване с практиката на Съда в областта на разглежданото от този съд дело“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Решение от 18 октомври 2012 г., Édukövízig и Hochtief Construction (C‑218/11, EU:C:2012:643).
(
3
)	Директива на Съвета от 21 декември 1989 г. (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237) (наричана по-нататък „Директива 89/665“).
(
4
)	Директива на Съвета от 25 февруари 1992 г. (ОВ L 76, 1992 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 43) (наричана по-нататък „Директива 92/13“).
(
5
)	Серия S, № 139‑149325.
(
6
)	Решение от 18 октомври 2012 г., Édukövízig и Hochtief Construction (C‑218/11, EU:C:2012:643, т. 32).
(
7
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2007 г. за изменение на Директиви 89/665 и 92/13 на Съвета.
(
8
)	Вж. например решения от 31 януари 2017 г., Lounani (C‑573/14, EU:C:2017:71, т. 56), от 8 март 2018 г., Saey Home & Garden (C‑64/17, EU:C:2018:173, т. 18), и от 13 юни 2018 г., Deutscher Naturschutzring (C‑683/16, EU:C:2018:433, т. 29).
(
9
)	Вж. например решения от 11 септември 2014 г., B. (C‑394/13, EU:C:2014:2199, т. 21 и цитираната съдебна практика), и от 26 април 2017 г., Farkas (C‑564/15, EU:C:2017:302, т. 38).
(
10
)	Вж. например решения от 18 юли 2007 г., Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 43), от 26 май 2011 г., Stichting Natuur en Milieu и др. (C‑165/09—C‑167/09, EU:C:2011:348, т. 47), и от 26 април 2017 г., Farkas (C‑564/15, EU:C:2017:302, т. 37).
(
11
)	Вж. например решения от 31 януари 2017 г., Lounani (C‑573/14, EU:C:2017:71, т. 56), от 8 март 2018 г., Saey Home & Garden (C‑64/17, EU:C:2018:173, т. 18), и от 13 юни 2018 г., Deutscher Naturschutzring (C‑683/16, EU:C:2018:433, т. 29).
(
12
)	Цитирано в бележки под линия 8 и 9 по-горе.
(
13
)	Бих искал да подчертая, че използвам думата „кръг“ просто като кратко обозначение на трите отделни етапа от съдебни спорове в рамките на настоящия случай.
(
14
)	Следва да се отбележи, че този етап може да бъде от значение и поради друга причина в настоящия контекст, тъй като в съдебното заседание Комисията изказва предположението, че може би е налице задължение — въз основа на съдебната практика от решение Kühne & Heitz — да се възобнови административното преразглеждане пред Арбитражната комисия (вж. по-долу раздел В от настоящото заключение).
(
15
)	Посочена по-горе, точки 30 и 37 от настоящото заключение.
(
16
)	По-горе, точки 31—36.
(
17
)	ОВ C 22, 2018 г., стр. 26.
(
18
)	И в този случай, както вече бе отбелязано в по-общ смисъл в точка 36 по-горе, се оценява общата съвместимост на правилата, като същевременно не се подкрепя или потвърждава хипотезата, че в конкретния случай действително е налице такова нарушение. Тази преценка трябва да се извърши от запитващата юрисдикция.
(
19
)	Вж. например решения от 5 октомври 2010 г., Елчинов (C‑173/09, EU:C:2010:581, т. 29), и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др. (C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 16).
(
20
)	Вж. например решение от 5 юли 2016 г., Огнянов (C‑614/14, EU:C:2016:514, т. 28).
(
21
)	Вж. например по отношение на действието на решение по преюдициално запитване, с което акт на институция се обявява за недействителен, решения от 13 май 1981 г., International Chemical Corporation (66/80, EU:C:1981:102, т. 12 и 13), и от 27 февруари 1985 г., Société des produits de maïs (112/83, EU:C:1985:86, т. 16).
(
22
)	Вж. например решения от 27 март 1963 г., Da Costa и др. (28/62—30/62, EU:C:1963:6), и от 4 ноември 1997 г., Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517, т. 29).
(
23
)	Това, разбира се, не е пречка запитващата юрисдикция или която и да било друга национална юрисдикция, която взема решение в рамките на същото производство, да поиска друго решение от Съда, ако счита, че такова искане е необходимо поради някаква причина — вж. например решения от 24 юни 1969 г., Milch-, Fett- und Eierkontor (29/68, EU:C:1969:27, т. 3), и от 11 юни 1987 г., X (14/86, EU:C:1987:275, т. 12). Както се посочва в член 104, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, „[н]ационалните юрисдикции следва да преценят дали са получили достатъчно разяснения от съдебния акт, постановен по преюдициално запитване, или е необходимо да сезират отново Съда“. Казано направо, след като бъде постановено решение на Съда, вариантите пред запитващата юрисдикция са да приложи насоките или да отправи ново преюдициално запитване в случай на несъгласие. Пренебрегването на дадените насоки не е вариант.
(
24
)	Решение от 7 август 2018 г., Hochtief (C‑300/17, EU:C:2018:635).
(
25
)	Вж. например решения от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 54), от 6 октомври 2015 г., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 26 и 27), и от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 21 и 22).
(
26
)	Вж. например решения от 9 март 1978 г., Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, т. 22), от 22 юни 2010 г., Melki и Abdeli (C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363, т. 44), и от 4 декември 2018 г., The Minister for Justice and Equality и Commissioner of the Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, т. 36).
(
27
)	Вж. например решения от 5 октомври 2010 г., Елчинов (C‑173/09, EU:C:2010:581, т. 25), от 15 януари 2013 г., Križan и др. (C‑416/10, EU:C:2013:8, т. 67), и от 18 юли 2013 г., Consiglio Nazionale dei Geologi и Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (C‑136/12, EU:C:2013:489, т. 32).
(
28
)	Вж. например решения от 14 декември 1995 г., van Schijndel и van Veen (C‑430/93 и C‑431/93, EU:C:1995:441, т. 22), от 7 юни 2007 г., van der Weerd и др. (C‑222/05—C‑225/05, EU:C:2007:318, т. 36), и от 26 април 2017 г., Farkas (C‑564/15, EU:C:2017:302, т. 32).
(
29
)	Решение от 7 юни 2007 г., van der Weerd и др. (C‑222/05—C‑225/05, EU:C:2007:318, т. 41).
(
30
)	Вж. решение от 7 август 2018 г., Hochtief (C‑300/17, EU:C:2018:635, т. 50—54 и цитираната съдебна практика).
(
31
)	Вж. решение от 7 август 2018 г., Hochtief (C‑300/17, EU:C:2018:635, т. 58).
(
32
)	Точка 11 от настоящото заключение.
(
33
)	Тоест очевидно не се допуска „отрицателен спор за компетентност“, при който нито един орган или съд не поема отговорност — вж. в този смисъл заключението ми по дело Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:494, т. 111 и 112).
(
34
)	Решение от 1 юни 1999 г., Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, т. 46).
(
35
)	Вж. като скорошен пример решение от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 52). Вж. също решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 38), от 16 март 2006 г., Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178, т. 20), от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 58), или от 6 октомври 2015 г., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 28).
(
36
)	Вж. например решения от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 60), и от 6 октомври 2015 г., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 38).
(
37
)	Вж. решение от 13 януари 2004 г. (C‑453/00, EU:C:2004:17, т. 28).
(
38
)	Вж. решение от 16 март 2006 г., Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178, т. 23).
(
39
)	Решение от 18 юли 2007 г. (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 63).
(
40
)	Решение от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 61).
(
41
)	Доколкото ми е известно, това действително е основен принцип на правото, който е общ за държавите членки, тъй като в онези национални правни системи, с които съм запознат, последваща промяна в съдебната практика на по-висш/върховен съд (било то пояснение на същата или отклоняване от нея) обикновено не се счита за достатъчно основание за преразглеждане на вече влезли в сила решения, в които е приложено предходното правно становище.
(
42
)	Решение от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 51).
(
43
)	Вж. например решения от 10 юли 2014 г., Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, т. 62), и от 6 октомври 2015 г., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, т. 30).
(
44
)	Решение от 26 януари 2010 г. (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 46 и 48).
(
45
)	Решение от 26 януари 2010 г., Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, т. 43 и 44).
(
46
)	Решение от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 27).
(
47
)	Решение от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 33, 46 и 47).
(
48
)	Вж. моето заключение по дело Călin (C‑676/17, EU:C:2019:94, т. 66—79).
(
49
)	В това отношение следва да се отбележи, че в член 260, параграф 1, буква а) от Гражданския процесуален кодекс всъщност не се предвиждат само нови факти, а и „влязло в сила съдебно или административно решение“ като условия за подаване на искане за повторно разглеждане на делото. Какво точно включва този израз, отново следва да се установи от националната юрисдикция.
(
50
)	Решение от 13 януари 2004 г. (C‑453/00, EU:C:2004:17).
(
51
)	Вж. решение от 13 януари 2004 г., Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17, т. 28).
(
52
)	Това вече представлява доста сериозна промяна: както бе посочено по-горе (точки 82—87 от настоящото заключение), за разлика от евентуалното (погрешно) прилагане на правото на Съюза в административни решения, подходът на Съда винаги е бил много по-предпазлив по отношение на приложимия към съдебните решения баланс между правната сигурност (и силата на пресъдено нещо) и изискването за ефективно прилагане на правото на Съюза, като клони в много голяма степен към първото.
(
53
)	Следва да се отбележи, че Арбитражната комисия извършва административно преразглеждане и следователно разполага с квазисъдебни функции. Поради това не е ясно дали тя може да се категоризира като административен орган по смисъла на решение Kühne & Heitz. Ако обаче приемем, че административният орган е възлагащият орган, който всъщност е провел тръжната процедура, може да се каже, че се прилага същата логика, само че едно ниво по-ниско.
(
54
)	Вж. например решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 36), от 13 юни 2006 г., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, т. 31), и от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 20).
(
55
)	Вж. например решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 51), от 13 юни 2006 г., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, т. 42 и 45), и от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 22 и 23).
(
56
)	Вж. например решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 57 и 58), от 13 юни 2006 г., Traghetti del Mediterraneo (C‑173/03, EU:C:2006:391, т. 44 и 45), и от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 38).
(
57
)	Вж. например решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 40), от 28 февруари 2018 г., ZPT (C‑518/16, EU:C:2018:126, т. 22), и от 24 октомври 2018 г., XC и др. (C‑234/17, EU:C:2018:853, т. 58).
(
58
)	Вж. например решение от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 38 и 39).
(
59
)	Решение от 6 октомври 1982 г.CILFIT и др. (283/81, EU:C:1982:335).
(
60
)	Вж. например решение от 22 юни 2010 г., Melki и Abdeli (C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363, т. 63) и определение от 16 юли 2015 г., Striani и др. (C‑299/15, непубликувано, EU:C:2015:519, т. 33).
(
61
)	Вж. например решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 54—56), и от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 25 и 26).
(
62
)	Вж. решения от 6 октомври 1982 г., Cilfit и др. (283/81, EU:C:1982:335, т. 21), от 18 октомври 2011 г., Boxus и др. (C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09, EU:C:2011:667, т. 31), и от 28 юли 2016 г., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, т. 50).
(
63
)	Вж. например решение от 28 юли 2016 г., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, т. 49).
(
64
)	В това отношение не мога да не отбележа отново мъдрите думи на генералния адвокат Jacobs, изречени още през 1997 г. по дело Wiener SI (C‑338/95, EU:C:1997:352). Вж. също заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Gaston Schul Douane-expediteur (C‑461/03, EU:C:2005:415, т. 44 и сл.).
(
65
)	По-специално с оглед също така на по-скорошната съдебна практика, в която изглежда се възприема „по-свободен“ подход към задължението за отправяне на преюдициално запитване, вж. по-конкретно решение от 9 септември 2015 г., Ferreira da Silva e Brito и др. (C‑160/14, EU:C:2015:565, т. 41 и 42).
(
66
)	Вж. като скорошен пример решение от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Advance payment) (C‑416/17, EU:C:2018:811, т. 111—113).
(
67
)	Решения от 30 септември 2003 г., Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513, т. 56), от 12 декември 2006 г., Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774, т. 214), от 25 ноември 2010 г., Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, т. 52), и от 28 юли 2016 г., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, т. 26).