62019TJ0166
URTEIL DES GERICHTS (Erste Kammer)
25. November 2020 (
*1
)
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinigten Mexikanischen Staaten über die gegenseitige Anerkennung und den Schutz der Bezeichnungen im Spirituosensektor – Im Rahmen des Gemischten Ausschusses vorgelegte Dokumente – Verweigerung des Zugangs – Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Bereich der internationalen Beziehungen – Ausnahme zum Schutz der geschäftlichen Interessen eines Dritten“
In der Rechtssache T‑166/19,
Marco Bronckers, wohnhaft in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt P. Kreijger,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch C. Ehrbar und A. Spina als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung der Entscheidung C(2019) 150 final der Kommission vom 10. Januar 2019, mit der der Zweitantrag auf Zugang zu den Dokumenten „Tequila cases found by the Tequila Regulatory Council to be informed to the European Commission (Ares[2018] 4023479)“ und „Verification Reports in the European Market (Reportes de Verificación en el Mercado Europeo) (Ares[2018] 4023509)“ abgelehnt wurde,
erlässt
DAS GERICHT (Erste Kammer),
unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kanninen, der Richterin N. Półtorak (Berichterstatterin) und des Richters M. Stancu,
Kanzler: P. Cullen, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 15. Juli 2020
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Am 8. Mai 2018 beantragte der Kläger, Herr Marco Bronckers, ihm gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) Zugang zu sämtlichen Protokollen der Sitzungen des Gemischten Ausschusses für Spirituosen (im Folgenden: Gemischter Ausschuss) zu gewähren, der mit dem 1997 unterzeichneten Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinigten Mexikanischen Staaten über die gegenseitige Anerkennung und den Schutz der Bezeichnungen im Spirituosensektor (ABl. 1997, L 175, S. 33, im Folgenden: Abkommen von 1997) eingesetzt wurde. Die Europäische Kommission entschied, dem Kläger zu den Protokollen von zwei Sitzungen des Gemischten Ausschusses, und zwar den Sitzungen vom 30. März 2011 und vom 3. Juni 2013, teilweisen Zugang zu gewähren.
2
Am 3. Juli 2018 bestätigte der Kläger den Erhalt der verbreiteten Dokumente, ohne die vorgenommenen Schwärzungen zu beanstanden. Er bemängelte lediglich die Unvollständigkeit der von der Kommission ausgewählten Dokumente. Gleichzeitig reichte er bei der Generaldirektion (GD) Landwirtschaft der Kommission einen neuen Antrag auf Zugang zu bestimmten Dokumenten ein, auf die in den verbreiteten Dokumenten Bezug genommen wird. Er machte folgende Angaben:
–
„Im Protokoll der Sitzung vom 30. März 2011 wird (unter Punkt 2) eine Erörterung von Fällen erwähnt, in denen Mexiko Verstöße bei der Verwendung der Bezeichnung Tequila auf dem europäischen Markt festgestellt hatte. Dies geschah aufgrund einer (unter Punkt 4 des Sitzungsprotokolls vom 3. Juni 2013 erwähnten) Liste.
–
Im Protokoll der Sitzung vom 3. Juni 2013 werden (unter Punkt 4) vom Consejo Regulador de Tequila [Kontrollbehörde für Tequila] vorgelegte Dokumente erwähnt, wonach in der Europäischen Union hergestellte Waren nach Ansicht von Mexiko eindeutig die geografische Angabe Tequila verletzen.“
3
Mit Schreiben vom 21. August 2018 verwies die Kommission auf zwei einschlägige Dokumente, nämlich die Dokumente Ares(2018) 4023479 und Ares(2018) 4023509 (im Folgenden: angeforderte Dokumente). Diese Dokumente stammten nach den Angaben der Kommission von den mexikanischen Behörden, die gemäß Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 konsultiert worden seien. Die Kommission lehnte den Antrag auf Zugang zu diesen Dokumenten ab, wobei sie sich auf die in Art. 4 Abs. 2 und Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen zum Schutz der geschäftlichen Interessen einer juristischen Person und zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen stützte.
4
Am 5. September 2018 stellte der Kläger einen Zweitantrag, in dem er die Kommission aufforderte, ihren Standpunkt zu überdenken. Die Kommission verlängerte mit E‑Mail vom 26. September 2018 die Frist zur Beantwortung des Zweitantrags gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 um fünfzehn Arbeitstage. Mit E‑Mail vom 17. Oktober 2018 teilte die Kommission dem Kläger mit, dass es ihr nicht möglich sei, vor Ablauf der verlängerten Frist eine Antwort zu erteilen.
5
Am 14. November 2018 teilte die Kommission dem Kläger per E‑Mail mit, dass das Generalsekretariat der Kommission die mexikanischen Behörden gemäß Art. 4 Abs. 4 und 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 erneut hinsichtlich der Möglichkeit kontaktiert habe, die fraglichen Dokumente (teilweise) zu verbreiten.
6
Am 10. Januar 2019 lehnte die Kommission den Zweitantrag des Klägers auf Zugang zu den angeforderten Dokumenten ab (im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
Verfahren und Anträge der Parteien
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Mit Klageschrift, die am 14. März 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
8
Am 19. Juli 2019 hat der Kläger beantragt, eine Beweisaufnahme zur Prüfung des Inhalts der angeforderten Dokumente und ihres privaten Charakters durchzuführen.
9
Am 31. März 2020 hat das Gericht die Parteien im Wege einer prozessleitenden Maßnahme nach Art. 89 Abs. 3 der Verfahrensordnung befragt, ob sie trotz der Gesundheitskrise im Zusammenhang mit COVID-19 in einer mündlichen Verhandlung gehört werden wollen. Die Parteien haben darauf fristgerecht geantwortet.
10
In der Sitzung vom 15. Juli 2020 haben die Parteien mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
11
Der Kläger beantragt,
–
die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
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Der Kläger stützt seine Klage auf vier Klagegründe.
14
Mit dem ersten Klagegrund rügt er einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und/oder Art. 296 AEUV. Mit dem zweiten Klagegrund macht er einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 und/oder Art. 296 AEUV geltend. Mit dem dritten Klagegrund rügt der Kläger einen Verstoß gegen die aufgrund eines überwiegenden öffentlichen Interesses bestehende Pflicht zur Verbreitung der angeforderten Dokumente, sofern alle Dokumente, zu denen er Zugang begehre, oder ein Teil von ihnen geschäftliche Interessen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 beträfen. Mit dem vierten Klagegrund schließlich macht er einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 6 und 7 der Verordnung Nr. 1049/2001 und/oder Art. 296 AEUV geltend.
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Das Gericht hält es für zweckmäßig, die Rügen eines Verstoßes gegen Art. 296 AEUV vor den übrigen Rügen und Klagegründen zu prüfen.
Zu den Rügen eines Verstoßes gegen Art. 296 AEUV
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Der Kläger rügt einen Verstoß der Kommission gegen Art. 296 AEUV im Hinblick sowohl auf die Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich und in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen als auch auf die Möglichkeit, teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren.
17
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
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Sie macht geltend, die im Rahmen des ersten Klagegrundes erhobene Rüge eines Begründungsmangels sei unzulässig, da das Vorbringen des Klägers hierzu nicht den Anforderungen des Art. 76 der Verfahrensordnung entspreche.
19
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung das in Art. 76 der Verfahrensordnung aufgestellte Erfordernis, wonach die Klageschrift u. a. den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss, impliziert, dass diese Angaben hinreichend klar und deutlich sind, damit der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, über die Klage entscheiden kann (Urteil vom 29. April 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, nicht veröffentlicht, EU:T:2020:167, Rn. 24).
20
Im vorliegenden Fall wird Art. 296 AEUV in der Überschrift des ersten Klagegrundes erwähnt. Darüber hinaus trägt der Kläger eine Reihe von Argumenten vor, mit denen er nicht nur die Begründetheit der angefochtenen Entscheidung, sondern auch die Angemessenheit ihrer Begründung in Frage stellt. Diese Umstände ermöglichen es dem Gericht, die Argumentation des Klägers zu verstehen, und der Kommission, sich hierzu zu äußern.
21
Folglich ist die Rüge eines Begründungsmangels entgegen dem Vorbringen der Kommission zulässig.
22
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass die nach Art. 296 AEUV und Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte der Europäischen Union erforderliche Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. September 2011, Elf Aquitaine/Kommission, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, Rn. 147 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23
Handelt es sich um einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten, so muss das jeweilige Organ, wenn es diesen Zugang verweigert, auf der Grundlage der ihm zur Verfügung stehenden Informationen für jeden Einzelfall nachweisen, dass die Dokumente, zu denen Zugang begehrt wird, tatsächlich unter die in der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmen fallen (Urteile vom 10. September 2008, Williams/Kommission, T‑42/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:325, Rn. 95, und vom 7. Juli 2011, Valero Jordana/Kommission, T‑161/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:337, Rn. 49).
24
Die Kommission hat zwar die Gründe darzulegen, die im Einzelfall die Anwendung einer der Ausnahmen vom Recht auf Zugang nach der Verordnung Nr. 1049/2001 rechtfertigen, doch ist sie nicht verpflichtet, Auskünfte zu erteilen, die über das hinausgehen, was erforderlich ist, damit der Antragsteller die Gründe für ihre Entscheidung verstehen und das Gericht die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung überprüfen kann (Urteil vom 30. Januar 2008, Terezakis/Kommission, T‑380/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:19, Rn. 119).
25
Insoweit ist festzustellen, dass die Gründe, auf denen die angefochtene Entscheidung beruht, darin klar dargelegt werden.
26
Insbesondere hat die Kommission die Ausnahmen genannt, auf die sie ihre Weigerung gestützt hat, und zwar die das öffentliche Interesse im Bereich der internationalen Beziehungen und die geschäftlichen Interessen betreffenden Ausnahmen in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich und Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001.
27
Die Kommission hat in der angefochtenen Entscheidung im Wesentlichen ausgeführt, bei ihrer auf Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützten Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, habe sie zum einen den Widerstand der mexikanischen Behörden gegen die Verbreitung der in Rede stehenden Dokumente einschließlich ihrer den Inhalt der angeforderten Dokumente betreffenden Argumente berücksichtigt, und zum anderen sei sie zu dem Ergebnis gelangt, dass die Verbreitung dieser Dokumente die Arbeit des Gemischten Ausschusses gefährden könnte. Die angeforderten Dokumente seien ihr von den mexikanischen Behörden im Rahmen der Sitzungen des Gemischten Ausschusses vorgelegt worden. Außerdem würden in den angeforderten Dokumenten mutmaßliche Betrugsfälle sowie Betriebe aufgeführt, die in der Union „Pseudo-Tequila“ verwendeten oder verkauften. Einige dieser möglicherweise betrügerischen Verwendungen seien bereits Gegenstand von gerichtlichen Klagen der mexikanischen Behörden gegen die Mitgliedstaaten der Union wegen „Piraterie von Tequila“. Die Union und die mexikanischen Behörden arbeiteten im Rahmen dieser Verfahren eng zusammen. Außerdem werde von beiden Parteien geprüft, welche Maßnahmen im Hinblick auf geografische Angaben bei Spirituosen ergriffen werden könnten.
28
Die Kommission hat festgestellt, dass eine Verbreitung der angeforderten Dokumente, die der Stellungnahme des Drittlandpartners zuwiderlaufe, von diesem als Vertrauensbruch angesehen werden und dazu führen könnte, dass ihr in Zukunft, insbesondere im Gemischten Ausschuss, bestimmte Informationen nicht mehr übermittelt würden. Dies hätte somit negative Auswirkungen auf die Arbeit des Gemischten Ausschusses und auf jede künftige Zusammenarbeit im Bereich der geografischen Angaben und ihres Schutzes in der Union.
29
Außerdem hat die Kommission, gestützt auf Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, angegeben, dass die angeforderten Dokumente vertrauliche Geschäftsinformationen über die mexikanischen Tequila-Hersteller enthielten. Sie umfassten u. a. eine Liste von Streitigkeiten in der Union zwischen den mexikanischen Behörden, den mexikanischen Tequila-Produzenten und Unternehmen der Union, die auf dem Binnenmarkt der Union Tequila ohne jede Zertifizierung oder Genehmigung verkauften, sowie die Namen von Produkten und Marken, die von den mexikanischen Behörden nicht für den Verkauf als Tequila in der Union zertifiziert worden seien, die geografischen Gebiete, in denen sie zu finden seien, Informationen über ihre Hersteller, die Unternehmen der Union, die diese Produkte verkauften, und die von den mexikanischen Behörden insoweit zu ergreifenden Maßnahmen, einschließlich der ins Auge gefassten gerichtlichen Schritte. Außerdem seien diese Informationen als wirtschaftlich sensibel einzustufen. Infolgedessen hätten die mexikanischen Behörden ihr diese Dokumente mit wirtschaftlich sensiblen Informationen vermutlich in der berechtigten Erwartung zur Verfügung gestellt, dass sie nicht veröffentlicht würden. Es bestehe ein vorhersehbares und nicht hypothetisches Risiko, dass die Verbreitung dieser wirtschaftlich sensiblen Informationen die geschäftlichen Interessen und Tätigkeiten der betroffenen Unternehmen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde.
30
Darüber hinaus hat die Kommission die Möglichkeit geprüft, einen teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren. Aus den oben dargelegten Gründen hielt sie es jedoch nicht für möglich, ohne Beeinträchtigung der oben beschriebenen Interessen einen signifikanten teilweisen Zugang zu gewähren.
31
In Anbetracht dessen ist festzustellen, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung die tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte sowie sämtliche Erwägungen, die sie zum Erlass der angefochtenen Entscheidung veranlasst haben, hinreichend detailliert dargelegt hat. Die Begründung dieser Entscheidung reichte jedenfalls aus, um es dem Kläger zu ermöglichen, zur Wahrnehmung seiner Rechte die Gründe für ihren Erlass zu erfahren, und um dem Gericht die Ausübung seiner Kontrolle zu ermöglichen.
32
Deshalb sind die auf einen Verstoß gegen Art. 296 AEUV gestützten Rügen zurückzuweisen.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001
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Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1049/2001, wie sich aus ihrem vierten Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 ergibt, dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Organe größtmögliche Wirksamkeit verschaffen soll (Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 61, sowie vom 27. November 2019, Izuzquiza und Semsrott/Frontex, T‑31/18, EU:T:2019:815, Rn. 58).
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Die dabei von dem Organ zu treffende Entscheidung weist jedoch, da die durch Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützten Interessen besonders sensibel und wesentlich sind und das Organ nach dem Wortlaut der Vorschrift verpflichtet ist, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Verbreitung diese Interessen beeinträchtigen würde, komplexen und diffizilen Charakter auf, der ganz besondere Vorsicht erforderlich macht (Urteil vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 35).
35
Dies wird durch die Tatsache bestätigt, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen insofern zwingend formuliert sind, als die Organe den Zugang zu den unter diese zwingenden Ausnahmen fallenden Dokumente verweigern müssen, wenn der Nachweis der in ihnen bezeichneten Umstände erbracht ist, ohne dass es erforderlich wäre, den Schutz des öffentlichen Interesses gegen den Schutz anderer Interessen abzuwägen (Urteil vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T‑644/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:429, Rn. 23).
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Im Übrigen sind diese Ausnahmen, da sie vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, zum einen eng auszulegen und anzuwenden (Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 63, und vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑851/16, EU:T:2018:69, Rn. 36), so dass die bloße Tatsache, dass sich ein Dokument auf ein durch eine Ausnahme geschütztes Interesse bezieht, nicht ausreicht, um die Anwendung der Ausnahme zu rechtfertigen (Urteile vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 64, und vom 7. Februar 2018, Access Info Europe/Kommission, T‑851/16, EU:T:2018:69, Rn. 36).
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Zum anderen widerspricht es dem Grundsatz der engen Auslegung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen nicht, dass das betreffende Organ im Rahmen der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a im Hinblick auf das öffentliche Interesse vorgesehenen Ausnahmen bei der Feststellung, ob die Verbreitung eines Dokuments die von dieser Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen würde, über ein weites Ermessen verfügt, so dass sich die vom Gericht ausgeübte Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, mit der das Organ aufgrund einer dieser Ausnahmen den Zugang zu einem Dokument verweigert, dementsprechend auf die Prüfung beschränken muss, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten wurden, der Sachverhalt zutrifft sowie kein offensichtlicher Beurteilungsfehler oder Ermessensmissbrauch vorliegt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Februar 2007, Sison/Rat, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, Rn. 64, und vom 12. September 2013, Besselink/Rat, T‑331/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:419, Rn. 34).
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In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist im vorliegenden Fall darüber zu befinden, ob die Kommission die Ausnahme in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach die Organe den Zugang zu einem Dokument verweigern, wenn durch dessen Verbreitung der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen beeinträchtigt würde, korrekt angewandt hat.
Zum ersten Teil
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Im Rahmen des ersten Teils macht der Kläger geltend, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente keine grundlegenden Bedenken aufwerfe. Die angefochtene Entscheidung lasse darauf schließen, dass der Widerspruch der mexikanischen Behörden auf der Frage beruhe, ob es sich bei diesen Dokumenten um Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 handele. Nach Ansicht der Kommission rechtfertige der bloße Umstand, dass eine ausländische Regierung gegen die Verbreitung von Dokumenten Einwände erhebe, unabhängig von der Art der Dokumente und der Begründetheit der Einwände als solcher den Schluss, dass ihre Verbreitung die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde. Den mexikanischen Behörden dürfe jedoch nicht das Recht eingeräumt werden, die Verbreitung aller Beschwerden privater mexikanischer Organisationen über Handlungen von Unionsbürgern zu verhindern, ohne nachweisen zu müssen, dass diese Beschwerden Geschäftsgeheimnisse mexikanischer Unternehmen oder mexikanischer Bürger enthielten. Insbesondere sei auf den tragenden Grundsatz des Unionsrechts zu verweisen, wonach Unionsbürger ein Recht auf Zugang zu Dokumenten im Besitz der Unionsorgane hätten, einschließlich solcher, die Behauptungen außereuropäischer Staatsangehöriger in Bezug auf Unionsangehörige enthielten. Die mexikanischen Behörden hätten lediglich geltend gemacht, dass eine Verbreitung die geschäftlichen Interessen von Privatpersonen, d. h. der mexikanischen Hersteller von Tequila, im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde. Die Stellung der Union auf internationaler Ebene sei solide genug, um gewisse Meinungsverschiedenheiten mit ihren Handelspartnern über die Notwendigkeit verkraften zu können, für die Union so wichtige Werte wie die Transparenz und die Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgern zu wahren.
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Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
41
Sie hat dem Kläger, wie oben in Rn. 1 dargelegt, teilweisen Zugang zu zwei Sitzungsprotokollen des Gemischten Ausschusses gewährt. Zu den angeforderten Dokumenten hat sie hingegen keinen Zugang gewährt (siehe oben, Rn. 2).
42
Nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 konsultiert das Organ im Fall von Dokumenten Dritter diese Dritten, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen in Abs. 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
43
Im vorliegenden Fall stammen die angeforderten Dokumente vom Consejo Regulador de Tequila. Diese gemeinnützige Organisation wurde von der mexikanischen Regierung damit betraut, zu überwachen und zu zertifizieren, dass Produktion, Abfüllung und Etikettierung von Tequila im Einklang mit den offiziellen mexikanischen Standards für Tequila erfolgen. Sie begleitet und überwacht zudem die Anwendung des Abkommens von 1997. Die angeforderten Dokumente waren somit, auch wenn sie vom Consejo Regulador de Tequila erstellt wurden und Informationen über die Verletzung privater Interessen im Zusammenhang mit der Bezeichnung Tequila enthalten, ausschließlich dazu bestimmt, der Union von den mexikanischen Behörden im Rahmen des aufgrund des Abkommens von 1997 tätigen Gemischten Ausschusses vorgelegt zu werden. Infolgedessen hat die Kommission die mexikanischen Behörden vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung konsultiert.
44
Die mexikanischen Behörden haben im Rahmen der Konsultationen zur Sprache gebracht, dass durch eine etwaige Verbreitung der angeforderten Dokumente der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums, beeinträchtigt werden könnte.
45
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die in Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Konsultation eines Dritten, bei dem es sich nicht um einen Mitgliedstaat handelt, das Organ nicht bindet, es ihm aber ermöglichen soll, zu beurteilen, ob eine der in den Abs. 1 und 2 dieses Artikels vorgesehenen Ausnahmeregelungen anwendbar ist (Urteil vom 30. Januar 2008, Terezakis/Kommission, T‑380/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:19, Rn. 60).
46
Daher ist es im Fall von Dokumenten, die von einem Dritten stammen, zwar obligatorisch, ihn zu konsultieren, doch ist es Sache der Kommission, die Risiken zu beurteilen, die sich aus der Verbreitung dieser Dokumente ergeben können. Die Kommission darf insbesondere nicht davon ausgehen, dass der Widerspruch dieses Dritten automatisch bedeutet, dass die Verbreitung wegen einer Gefahr für die internationalen Beziehungen zu unterbleiben hat. Sie muss vielmehr alle relevanten Umstände unabhängig untersuchen und im Rahmen ihres Ermessens eine Entscheidung treffen.
47
Überdies ist die vom Organ in Anwendung der fraglichen Bestimmung zu treffende Entscheidung komplex und heikel und erfordert einen besonderen Grad an Sorgfalt, vor allem angesichts der ganz besonders sensiblen und spezifischen Natur des geschützten Interesses (Urteil vom 4. Mai 2012, In’t Veld/Rat, T‑529/09, EU:T:2012:215, Rn. 24).
48
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission bei der Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme nicht nur den mit Gründen versehenen Widerspruch der mexikanischen Behörden berücksichtigt hat, sondern auch den Inhalt der in den angeforderten Dokumenten enthaltenen Informationen sowie das Argument der mexikanischen Behörden, dass die in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen geschäftliche Interessen beträfen, den besonderen Kontext, in dem sie die Dokumente erhalten hat, und die möglichen negativen Folgen ihrer Verbreitung (siehe oben, Rn. 27).
49
Insoweit ist die Kommission nach Prüfung der vorstehend in Rn. 48 genannten Gesichtspunkte zu dem oben in Rn. 28 dargelegten Ergebnis gelangt, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente von den mexikanischen Behörden als Vertrauensbruch angesehen werden und dazu führen könnte, dass sie künftig vor allem dem Gemischten Ausschuss bestimmte Informationen nicht mehr übermittelten, was sich auf die Arbeit dieses Ausschusses und auf jede künftige Zusammenarbeit in Bezug auf geografische Angaben und ihren Schutz in der Union negativ auswirken würde. Der Widerspruch der mexikanischen Behörden hat also nicht automatisch zur Weigerung der Kommission geführt, die angeforderten Dokumente zu verbreiten.
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Deshalb ist das Argument des Klägers zurückzuweisen, dass für die Kommission der bloße Umstand, dass die mexikanischen Behörden der Verbreitung von Dokumenten widersprochen hätten, als solcher unabhängig von der Art der Dokumente und der Begründetheit der Einwände ausgereicht habe, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die Verbreitung der Dokumente die internationalen Beziehungen beeinträchtigen würde.
51
Dieser Schlussfolgerung steht das Argument des Klägers nicht entgegen, wonach die grundlegende Frage im vorliegenden Fall die Rechtmäßigkeit der Begründung des von den mexikanischen Behörden erhobenen Widerspruchs sei, der darauf beruhe, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente die geschäftlichen Interessen von Privatpersonen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen würde. Wie aus den Schriftsätzen des Klägers und seinem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung hervorgeht, ergibt sich aus diesem Argument im Wesentlichen, dass die Kommission die Verbreitung der angeforderten Dokumente nur dann hätte ablehnen dürfen, wenn die Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001, auf die sich der Widerspruch der mexikanischen Behörden stützte, anwendbar gewesen wäre.
52
Insoweit ist die Kommission erstens nicht verpflichtet, sich bei der Prüfung, ob die Ausnahme in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 anwendbar ist, zur Anwendbarkeit der Ausnahme in Art. 4 Abs. 2 erster Gedankenstrich dieser Verordnung zu äußern. Die Begründung des Widerspruchs eines Drittlandes ist jedoch einer der Umstände, die sie im vorliegenden Fall im Rahmen dieser Prüfung zu berücksichtigen hat. Vor allem beruht die Beurteilung der mit einer Verbreitung der Dokumente durch die Kommission verbundenen Gefahr für die internationalen Beziehungen nicht nur auf einer Beurteilung des von einem Drittland angeführten Grundes für den Widerspruch gegen die Verbreitung der angeforderten Dokumente, sondern auf einer Beurteilung sämtlicher mit einer etwaigen Verbreitung dieser Dokumente im Zusammenhang stehenden Umstände.
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Zweitens hat die Kommission, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, die den Inhalt der angeforderten Dokumente betreffenden Gründe für den Widerspruch der mexikanischen Behörden als einen der Umstände untersucht, die sie bei der Prüfung einer etwaigen Beeinträchtigung des Schutzes des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen berücksichtigt hat. Hierzu hat die Kommission festgestellt, dass die angeforderten Dokumente sensible Informationen enthielten. Diese Feststellung ist begründet, denn diese Dokumente enthalten Informationen über mutmaßliche Betrugsfälle sowie über Betriebe, die in der Union angeblich „Pseudo-Tequila“ verwenden oder verkaufen, sowie über denkbare Maßnahmen in Bezug auf geografische Angaben für Spirituosen (siehe oben, Rn. 27).
54
Das Vorbringen des Klägers, das im Wesentlichen dahin geht, die Kommission hätte die Verbreitung der angeforderten Dokumente nicht ablehnen dürfen, ohne nachzuweisen, dass der Widerspruch der mexikanischen Behörden gerechtfertigt sei, ist daher zurückzuweisen.
55
Folglich ist der erste Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil
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Im Rahmen des zweiten Teils macht der Kläger geltend, die Gefahr, dass die Verbreitung der betreffenden Dokumente den Schutz der Beziehungen zum internationalen Handelspartner beeinträchtigen könnte, sei hypothetisch oder sogar unwahrscheinlich. Es sei eher anzunehmen, dass sich das Ansehen der Union als zuverlässiger Partner in internationalen Beziehungen verbessern würde, wenn stärker bekannt würde, dass die Mitgliedstaaten der Union die Beschwerden Mexikos über Verstöße gegen das Abkommen von 1997 ernst nähmen.
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Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
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Es ist zu prüfen, ob die Kommission in der angefochtenen Entscheidung plausibel erläutert hat, inwiefern der Zugang zu den streitigen Dokumenten den Schutz der internationalen Beziehungen der Union konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte und ob die behauptete Beeinträchtigung, in den Grenzen des weiten Ermessens der Kommission im Rahmen der von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfassten Ausnahmen, als bei vernünftiger Betrachtung absehbar und nicht rein hypothetisch angesehen werden kann (Urteil vom 28. November 2013, Jurašinović/Rat, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, Rn. 45).
59
Insoweit muss das Gericht, wenn es mit einer Klage gegen eine Entscheidung der Kommission, den Zugang zu einem Dokument gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweigern, befasst ist, die der Kläger auf das Fehlen eines Nachweises der Kommission dafür stützt, dass die Verbreitung dieses Dokuments das öffentliche Interesse beeinträchtigen würde, das die in dieser Bestimmung vorgesehene Ausnahme schützen solle, im Rahmen der vor ihm geltend gemachten Klagegründe prüfen, ob die Kommission in ihrer Entscheidung tatsächlich die erforderlichen Erläuterungen gegeben und das Bestehen einer bei vernünftiger Betrachtung absehbaren und nicht rein hypothetischen Gefahr einer solchen Beeinträchtigung nachgewiesen hat (Urteil vom 19. März 2020, ClientEarth/Kommission, C‑612/18 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:223, Rn. 33).
60
Im vorliegenden Fall hat die Kommission, wie der Kläger hervorhebt, unter Verwendung des Konditionals ausgeführt, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente zu einer Verschlechterung der internationalen Beziehungen führen könnte, ohne nachzuweisen, dass diese Gefahr eintreten wird. Gleichwohl hat die Kommission dabei die Anforderungen, die sich aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ergeben, nicht verkannt, denn sie braucht nach der oben in den Rn. 58 und 59 angeführten Rechtsprechung nicht nachzuweisen, dass tatsächlich die Gefahr einer Beeinträchtigung des Schutzes der internationalen Beziehungen der Union besteht, sondern nur, dass eine bei vernünftiger Betrachtung absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr einer solchen Beeinträchtigung besteht.
61
Im Übrigen hat das Gericht festgestellt, dass die Art und Weise, in der die Behörden eines Drittstaats die Entscheidungen der Union verstehen, Bestandteil der internationalen Beziehungen zu diesem Drittstaat ist. Davon hängen nämlich die Aufrechterhaltung und die Qualität dieser Beziehungen ab (Urteil vom 27. Februar 2018, CEE Bankwatch Network/Kommission, T‑307/16, EU:T:2018:97, Rn. 90).
62
Außerdem verfügt die Kommission, wie aus der oben in Rn. 37 angeführten Rechtsprechung hervorgeht, bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 über ein weites Ermessen in Bezug darauf, ob die Verbreitung eines Dokuments die durch diese Bestimmung geschützten Interessen beeinträchtigen könnte.
63
Insoweit geht aus der angefochtenen Entscheidung hervor, dass der Gemischte Ausschuss die geografischen Angaben von Produkten schützen soll. Deshalb durfte die Kommission bei der Prüfung der in Rede stehenden Ausnahme davon ausgehen, dass die mexikanischen Behörden es als Vertrauensbruch ansehen könnten, wenn die dem Ausschuss von ihnen zur Kenntnis gebrachten und unmittelbar mit dessen Arbeit und der Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Schutzes geografischer Angaben zusammenhängenden angeforderten Dokumente trotz des von ihnen zweimal geäußerten Widerspruchs verbreitet würden. Desgleichen war die Kommission zu der Annahme berechtigt, dass dies die Zusammenarbeit mit diesem Drittland in Bezug auf den Schutz geografischer Angaben gefährden würde, was dazu führen könnte, dass sich die mexikanischen Behörden weigerten, vor allem dem Gemischten Ausschuss künftig bestimmte Informationen zu übermitteln. Wie oben in Rn. 27 ausgeführt, werden in den angeforderten Dokumenten nämlich mutmaßliche Betrugsfälle aufgezählt sowie Betriebe genannt, die in der Union angeblich „Pseudo-Tequila“ verwenden oder verkaufen. Außerdem enthalten sie die Angabe, dass einige dieser möglicherweise betrügerischen Verwendungen bereits Gegenstand gerichtlicher Verfahren seien, in deren Rahmen die Union und die mexikanischen Behörden eng zusammenarbeiteten. Die Kommission hat also keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, als sie zu dem Ergebnis kam, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente negative Auswirkungen auf die Arbeit des mit dem Schutz der geografischen Angaben von Produkten betrauten Gemischten Ausschusses und auf jede zukünftige Zusammenarbeit im Bereich der geografischen Angaben und ihres Schutzes in der Union haben könnte.
64
Deshalb ist davon auszugehen, dass die von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung gegebenen Erläuterungen (siehe oben, Rn. 63) plausibel sind und im Einklang mit der oben in Rn. 58 angeführten Rechtsprechung belegen, dass eine absehbare und nicht rein hypothetische Gefahr für die internationalen Beziehungen besteht. Das Bestehen dieser Gefahr genügt, um die Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahme auf alle angeforderten Dokumente zu rechtfertigen, in den Grenzen des weiten Ermessens, das der Kommission nach der oben in Rn. 37 angeführten Rechtsprechung bei der Anwendung dieser Ausnahme zusteht.
65
Demnach ist der zweite Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
66
Die beiden zusätzlichen Argumente des Klägers können diese Schlussfolgerung nicht in Frage stellen.
67
Erstens hebt der Kläger hervor, dass die Dokumente, zu denen er Zugang beantrage, nicht die Aushandlung eines internationalen Abkommens beträfen, in dessen Rahmen sich die Standpunkte der Parteien fortentwickelten, sondern die tatsächliche Anwendung eines zwischen der Union und Mexiko geschlossenen völkerrechtlichen Vertrags. Die Anwendung von Rechtsnormen wie denen eines Vertrags sei insoweit eine Frage der Rechtssicherheit. Die Erwartungen in Bezug auf die Rechtssicherheit unterstrichen die Bedeutung des Grundsatzes der Transparenz während der Anwendungsphase.
68
Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
69
Zunächst ist festzustellen, dass der Begriff „internationale Beziehungen“, auf den in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 Bezug genommen wird, ein dem Unionsrecht eigener Begriff ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Februar 2012, Deutschland/Kommission, T‑59/09, EU:T:2012:75, Rn. 62).
70
Insoweit ergibt sich weder aus dem Wortlaut dieser Bestimmung noch aus der Rechtsprechung, dass für Dokumente aus den „Verhandlungsphasen“ eines bestimmten internationalen Abkommens a priori ein anderes Schutzniveau gilt als für Dokumente aus den „Anwendungsphasen“ dieses Abkommens.
71
Daher kann die Beurteilung der Gefahr einer Beeinträchtigung der Funktionsweise des Gemischten Ausschusses und damit der Zusammenarbeit beim Schutz geografischer Bezeichnungen einen angemessenen Maßstab für die Prüfung der Gefahr einer Beeinträchtigung des geschützten Interesses an der Verbreitung von Dokumenten im Zusammenhang mit der Anwendung des Abkommens von 1997 darstellen.
72
Zweitens macht der Kläger geltend, die Anwendung des Abkommens von 1997 sei für private Wirtschaftsteilnehmer in der Union weiterhin relevant. Keiner von ihnen sei zu den Sitzungen des Gemischten Ausschusses eingeladen worden. Die Transparenz der in diesem Ausschuss erörterten Dokumente sei daher besonders wichtig.
73
Auch diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.
74
Aus Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 ergibt sich nämlich, dass nicht geprüft zu werden braucht, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, wenn die Ausnahme betreffend den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen geltend gemacht wird (Urteil vom 27. Februar 2018, CEE Bankwatch Network/Kommission, T‑307/16, EU:T:2018:97, Rn. 124). Das Gleiche gilt für ein privates Interesse.
75
Dieses Argument ist zwar geltend gemacht worden, um die übrigen Argumente zum ersten Klagegrund zu untermauern, doch kann es die vorstehenden Feststellungen nicht in Frage stellen, aus denen sich ergibt, dass der Kommission bei der Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 genannten Ausnahme kein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen ist.
76
Die zusätzlichen Argumente sind daher zurückzuweisen.
77
Nach alledem ist der gesamte erste Klagegrund zurückzuweisen.
78
Folglich braucht die Begründetheit des zweiten und des dritten Klagegrundes, mit denen ein Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bzw. ein mit dieser Bestimmung verbundenes überwiegendes öffentliches Interesse geltend gemacht wird, nicht geprüft zu werden, denn als rechtliche Grundlage für die angefochtene Entscheidung reicht es aus, dass eine der Ausnahmen, auf die sich die Kommission bei der Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten berufen hat, zu Recht geltend gemacht wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Juli 2018, ClientEarth/Kommission, T‑644/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:429, Rn. 78).
79
Der vierte Klagegrund, mit dem die Verweigerung eines teilweisen Zugangs zu den angeforderten Dokumenten gerügt wird, ist ebenfalls zurückzuweisen. Wie oben in Rn. 64 dargelegt, hat die Kommission ihre Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, ohne offensichtlichen Beurteilungsfehler darauf gestützt, dass die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme auf alle diese Dokumente anwendbar sei.
Zum Antrag auf Durchführung einer Beweisaufnahme
80
In seiner Erwiderung hat der Kläger beantragt, im Hinblick auf die Prüfung des Inhalts und die private Natur der angeforderten Dokumente Beweis zu erheben.
81
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Begründung der angefochtenen Entscheidung hinsichtlich der Anwendung der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahme auf dem Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen im Fall einer Verbreitung der angeforderten Dokumente trotz des von den mexikanischen Behörden zweimal erhobenen Widerspruchs beruht. Insoweit trägt der Kläger, der angesichts des Inhalts dieser Dokumente die Möglichkeit einer Anwendung der Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen als solche nicht in Frage stellt, vor, dass die Beurteilung der Gefahr einer Beeinträchtigung dieses Interesses im vorliegenden Fall davon abhänge, ob diese Dokumente Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthielten. Wie die Prüfung des ersten Teils des ersten Klagegrundes ergeben hat, ist dieses Vorbringen jedoch unbegründet. Insoweit ist das Gericht in der Lage, im konkreten Fall zu beurteilen, ob die Kommission berechtigt war, den Zugang zu diesen Dokumenten auf der Grundlage der angeführten Ausnahme zu verweigern, und infolgedessen die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung, mit der der Zugang zu ihnen verweigert wird, zu beurteilen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. November 2013, Jurašinović/Rat, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, Rn. 26 bis 30, und vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, Rn. 73).
82
Der Antrag auf Durchführung einer Beweisaufnahme ist daher zurückzuweisen.
83
Somit ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
84
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
85
Da im vorliegenden Fall der Kläger unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Herr Marco Bronckers trägt die Kosten.
Kanninen
Półtorak
Stancu
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. November 2020.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.