61989CC0300_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Kommissionen har ved at nedlaegge paastand om annullation af direktiv 89/428/EOEF paa grund af manglende hjemmel rejst et spoergsmaal, der i det vaesentlige er nyt og af en vis interesse: nemlig afgraensningen af anvendelsesomraadet for Traktatens artikel 100 A og 130 S (1).
2. Jeg skal straks anfoere, at valget mellem de to bestemmelser ikke er af ren formel karakter. Allerede hvad angaar det materielle vedroerer artikel 100 A og 130 S nemlig forskellige kompetencer for institutionerne, eftersom de nye retsforskrifter paa miljoeomraadet, som er indeholdt i artikel 130 R ff., foreskriver en rent subsidiaer kompetence for Faellesskabet og udspringer af en tankegang om minimumsbeskyttelse, hvorimod foranstaltningerne i henhold til artikel 100 A er baseret paa en kompetence, der ikke er subsidiaer, og som tilsigter at naa hoeje beskyttelsesniveauer.
De grundlaeggende forskelle mellem de to bestemmelser angaar imidlertid den procedure, der skal foelges. Dels foreskriver artikel 100 A, at Raadet skal traeffe afgoerelse i henhold til samarbejdsproceduren, hvilket i det mindste under visse omstaendigheder ikke blot generelt indebaerer, at Europa-Parlamentet deltager mere aktivt i beslutningsprocessen, men ogsaa at der traeffes afgoerelser med kvalificeret flertal; dels foreskriver artikel 130 S kun en simpel hoering af Europa-Parlamentet, og at der traeffes afgoerelse med enstemmighed, medmindre Raadet bestemmer andet (jf. artikel 130 S, stk. 2).
Herefter er det aabenbart, at valget af retsgrundlag har en betydelig indvirkning paa udarbejdelsen af retsakten, og kan derfor have indvirkninger paa dens indhold. Det foelger heraf - ifoelge Domstolens faste praksis (indledt ved den beroemte dom om generelle toldpraeferencer (2), senest bekraeftet ved dommen af 29. marts 1990, sag C-62/88, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527) - at i denne sag er fastlaeggelsen af et forkert retsgrundlag ikke kun udtryk for en overtraedelse af en simpel formforskrift, men repraesenterer en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, der kan beroere retsaktens gyldighed.
Da det forholder sig saaledes, skal det i oevrigt anfoeres, at spoergsmaalet har en vaesentlig praktisk raekkevidde. Tvisten er klart ikke begraenset til det anfaegtede direktiv; mere generelt drejer det sig om at fastslaa efter hvilken procedure, og navnlig efter hvilken afstemningsregel, der skal udstedes retsakter (der med hensyn til indhold og virkninger) kan sidestilles med det paagaeldende direktiv, idet disse retsakter, som jeg skal praecisere i det foelgende, repraesenterer en kategori - der langt fra er sekundaer - af foranstaltninger til harmonisering af nationale retsforskrifter om miljoebeskyttelse.
Parternes opfattelse
3. Parterne anlaegger en forskellig fortolkning baade af reglerne og af den paagaeldende retsakt.
Raadet har anfoert, at Faellesskabet som foelge af indsaettelsen af artikel 130 R ff. har faaet kompetence til at traeffe saerlige miljoeforanstaltninger. Heraf foelger, at artikel 130 S skal anses for rette hjemmel for retsakter, der forfoelger et af de i artikel 130 R naevnte formaal, nemlig bevarelse, beskyttelse og forbedring af miljoeet, beskyttelse af menneskers sundhed, og sikring af, at naturens ressourcer udnyttes forsigtigt og fornuftigt.
Ifoelge Raadet udgoer artikel 100 A derimod retsgrundlaget, ikke for saerlige miljoebeskyttelsesforanstaltninger, men for retsakter, der bidrager til det indre markeds oprettelse og funktion, som defineret i Traktatens artikel 8 A. Der eksisterer saaledes en klar graense imellem de to bestemmelser, fordi de netop er bestemt til at forfoelge saerskilte formaal. Man kan derfor ikke forestille sig nogen sammenblanding eller overlapning af de to bestemmelser.
Raadet anerkender derfor, at en bestemt retsakt samtidig kan forfoelge flere formaal, omhandlet i forskellige bestemmelser i Traktaten. For at fastlaegge det specifikt relevante retsgrundlag er det tvingende noedvendigt at fastslaa retsaktens hovedformaal eller tyngdepunkt. Raadet har indroemmet, at retsforskrifter om miljoebeskyttelse, saasom det anfaegtede direktiv, der regulerer produktionsvilkaarene i en bestemt industrisektor, idet de harmoniserer konkurrencevilkaarene mellem de beroerte virksomheder, ligeledes i et vist omfang tilsigter at fremme det indre markeds oprettelse og funktion; dette formaal er imidlertid sekundaert i forhold til hovedformaalet bestaaende i beskyttelse af miljoeet mod forurening fra de paagaeldende industrier.
For saa vidt angaar det anfaegtede direktiv, bekraefter en gennemgang af dets indhold og virkninger, samt den normative kontekst, som det indgaar i, at dets tyngdepunkt bestaar i kravet om at bringe forureningen fra affald fra titandioxidindustrien til ophoer. Artikel 130 S er derfor eneste rette hjemmel.
Kommissionen har - stoettet af Europa-Parlamentet - anfoert, at den er enig med Raadet i, at artikel 130 R ff. har tildelt Faellesskabet en vidtraekkende kompetence paa miljoeomraadet. Kommissionen har imidlertid anfoert, at artikel 130 S ikke udgoer rette hjemmel for vedtagelsen af foranstaltninger, der efter deres genstand angaar det indre marked; disse foranstaltninger boer derimod kun vedtages i medfoer af artikel 100 A, der er den eneste relevante specifikke bestemmelse. Sidstnaevnte artikel udgoer saaledes en lex specialis i forhold til artikel 130 S, og ogsaa i forhold til alle de oevrige bestemmelser i Traktaten, der ikke selv har til formaal at fremme det indre markeds oprettelse og funktion.
Det foelger heraf, at miljoebeskyttelsesforanstaltninger i princippet skal vedtages i henhold til proceduren i artikel 100 A, naar foelgende tre betingelser er opfyldt: det skal dreje sig om harmoniseringsforanstaltninger; de harmoniserede bestemmelser skal, selv om de udstedes paa miljoebeskyttelsesomraadet, paa grund af deres formaal bidrage til det indre markeds oprettelse og funktion (idet formaalet skal fastslaas under hensyn til foranstaltningens indhold og virkninger); endelig maa der ikke komme mere specifikke retsgrundlag i betragtning paa omraadet for det indre marked (saasom artikel 56, stk. 2, 57, stk. 2, eller 69, hvilke bestemmelser har forrang ikke alene paa grund af specialitetsprincippet, men ogsaa i medfoer af det i artikel 100 A udtrykte forbehold "medmindre andet er bestemt i denne Traktat", men som i oevrigt under en proceduremaessig synsvinkel ikke adskiller sig fra artikel 100 A, i det mindste hvad angaar princippet om flertalsafgoerelse). Selve ordlyden af artikel 100 A og 130 S bekraefter denne analyse, for saa vidt som det herved fastslaas, at kravene om miljoebeskyttelse er en integrerende del af den harmoniseringsforanstaltning, der ivaerksaettes paa grundlag af artikel 100 A.
Kommissionen har endvidere understreget, at Raadets opfattelse indebaerer en ubegrundet begraensning af raekkevidden af artikel 100 A i forhold til artikel 130 S; Raadet er nemlig af den opfattelse, at artikel 130 S kan udgoere retsgrundlag for foranstaltninger til tilvejebringelse af lige konkurrencevilkaar mellem virksomheder, men udelukker imidlertid, at artikel 100 A kan anvendes som grundlag for harmoniseringsforanstaltninger med hensyn til miljoebeskyttelse.
Kommissionen har derefter foretaget en gennemgang af det anfaegtede direktiv, men er kommet til en opfattelse, der gaar stik imod Raadets opfattelse. Ifoelge Kommissionen har direktivet i det vaesentlige til formaal (eller som tyngdepunkt) at forbedre konkurrencevilkaarene i titandioxidindustrien. Foelgelig burde det alene have vaeret udstedt paa grundlag af artikel 100 A (3).
Kvalifikationen af den omhandlede ordning
4. Parterne er grundlaeggende uenige baade om fortolkningen af bestemmelserne og om kvalifikationen af den anfaegtede retsakt. Jeg skal foerst gennemgaa sidstnaevnte aspekt. Det maa herved praeciseres, at den afvigende fortolkning (med hensyn til resultater), som parterne har anlagt af det paagaeldende direktiv, tilsyneladende kun skyldes et forskelligt udgangspunkt ved analysen. Kommissionen har givet fastlaeggelsen af retsaktens formaal forrang, mens Raadet haevder, at det afgoerende element ved kvalifikationen af retsakten skal udledes af dens overvejende maalsaetning. Denne divergens er dog kun af ren terminologisk art. Kommissionen undlader nemlig ikke ogsaa at tage hensyn til de paagaeldende forskrifters formaal, og Raadet har paa den anden side, netop for at undgaa risikoen (og beskyldningen for), at dens analyse baseres paa et subjektivt kriterium (institutionens overbevisning med hensyn til retsaktens maalsaetninger), understreget, at den paagaeldende retsakts formaal kun kan blive bragt i fare paa grund af dens indhold og dens virkninger, hvilke aspekter Kommissionen ogsaa har gennemgaaet i forbindelse med sin analyse af direktivets formaal. Endog paa det terminologiske plan synes forskellene mellem de to institutioner at udviskes i en saadan grad, at de forsvinder, for saa vidt som de begge har anfoert, at det er tvingende noedvendigt og afgoerende at identificere det, de definerer som de paagaeldende retsforskrifters tyngdepunkt.
Der kan derfor ikke fremdrages egentlige divergenser med hensyn til de anvendte analysekriterier. Hvordan kan det saa vaere sket, at parterne - selv om de haevder udelukkende at have baseret sig paa "objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve" (i overensstemmelse med det velkendte princip, som Domstolen allerede siden den foernaevnte dom om generelle toldpraeferencer har fastslaaet med hensyn til tvister om valg af hjemmel) - derefter er naaet til diametralt modsatte resultater?
5. Ved besvarelsen af dette spoergsmaal er det noedvendigt at anfoere, at Raadet og Kommissionen er enige om, at direktivet vedroerer to aspekter, for saa vidt som det baade vedroerer harmoniseringen af produktionsvilkaarene, og derfor konkurrencen, i titandioxidindustrien, samt vedroerer udviklingen af en antiforureningsforanstaltning. Den egentlige tvist mellem parterne bestaar kun i vurderingen af betydningen af disse to aspekter, og derfor med hensyn til fastlaeggelsen af retsaktens overvejende eller vaesentlige aspekt.
Jeg skal herefter gaa over til gennemgangen af de paagaeldende retsforskrifter. Det skal praeciseres, at det anfaegtede direktiv indgaar i og supplerer den ordning, der er fastsat ved Raadets direktiv 78/176/EOEF. Da sidstnaevnte direktiv allerede havde givet anledning til en tvist vedroerende hjemmelen, havde Kommissionen foreslaaet det udstedt alene paa grundlag af artikel 100, hvorimod Raadet - i overensstemmelse med en praksis, som jeg senere skal vende tilbage til - havde besluttet at tilfoeje artikel 235 som andet retsgrundlag.
Anvendelsen af en dobbelt hjemmel begrundes saaledes i tredje og fjerde betragtning til direktiv 78/176:
"Forskelle mellem de bestemmelser om affaldsstoffer fra titandioxidindustrien, som allerede finder anvendelse eller er under forberedelse i de forskellige medlemsstater, kan skabe ulige konkurrencevilkaar og dermed direkte indvirke paa det faelles markeds funktion; der boer derfor paa dette omraade foretages en indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne i henhold til artikel 100 i Traktaten;
det synes noedvendigt, at denne indbyrdes tilnaermelse af lovgivningerne ledsages af en faellesskabsaktion for gennem mere omfattende regler at gennemfoere et af Faellesskabets maal vedroerende miljoebeskyttelse og forbedring af livskvaliteten; med henblik herpaa boer der derfor fastsaettes en raekke saerlige bestemmelser; da Traktaten ikke indeholder fornoeden hjemmel hertil, maa artikel 235 i Traktaten bringes i anvendelse."
Det bemaerkes, at de naevnte betragtninger kun anvender en stereotyp formel, der saedvanligvis anvendes i retsakter, der i forbindelse med en (mere eller mindre specifik) miljoebeskyttelsesaktion harmoniserer de nationale lovgivninger om virksomheders produktionsvilkaar. Jeg skal som eksempel naevne Raadets direktiv 75/439/EOEF om bortskaffelse af olieaffald (jf. anden og tredje betragtning), Raadets direktiv 75/440/EOEF om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand (jf. tredje og fjerde betragtning), Raadets direktiv 82/501/EOEF om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter (jf. foerste og anden betragtning), og navnlig Raadets direktiv 75/442/EOEF om regler om afskaffelse af affald (jf. foerste og anden betragtning), der saaledes udgoer relevante fortilfaelde for det foreliggende direktiv.
I alle disse retsakter er noedvendigheden af at anvende artikel 100 (i forbindelse med artikel 235) begrundet med betragtningen om, at uligheden i de nationale bestemmelser, der skal harmoniseres, skaber konkurrencefordrejninger og derfor har en direkte virkning paa markedets funktion (4). Omvendt har Raadet i de tilfaelde, hvor dette aspekt med hensyn til beskyttelse af markedet og fjernelse af konkurrencefordrejninger ikke er forekommet vigtigt, alene anvendt artikel 235, og med foeje udeladt enhver henvisning til artikel 100. Jeg skal som eksempel naevne Raadets beslutning 75/441/EOEF om indfoerelse af en faelles procedure for udveksling af information mellem overvaagnings- og kontrolnet med hensyn til data om luftforurening foraarsaget af svovlforbindelser og svaevestoev, samt Raadets direktiv 79/409/EOEF om beskyttelse af vilde fugle.
Jeg skal efter denne korte sidebemaerkning vende tilbage til direktiv 78/176 og foerst bemaerke, at det fuldt ud er i overensstemmelse med institutionernes saedvanlige praksis. Jeg skal endvidere bemaerke, at begrundelsen til direktiv 78/176 (og de retsakter, der i det vaesentlige er analoge med dette) fuldt ud bekraefter, at faellesskabsaktionen i disse tilfaelde foruden en miljoemaessig bestanddel ogsaa omfatter en markedsmaessig bestanddel, og at sidstnaevnte spiller en lige saa vigtig rolle i retsakten, hvilket ubestrideligt kraever anvendelse af artikel 100; og dette gaelder, selv om artikel 1 i det paagaeldende direktiv fastslaar, at direktivet har til formaal "at forebygge og gradvis mindske forurening foraarsaget af affald fra titandioxidindustrien med henblik paa helt at fjerne saadan forurening".
Direktivets indhold viser i oevrigt, at de to vaesentlige bestanddele overlapper hinanden og er indbyrdes sammenfaldende. Direktiv 78/176 bekraefter ikke alene i artikel 2 og 3 de grundlaeggende principper for Faellesskabets aktion med hensyn til behandling af affald, dvs. principperne om bortskaffelse uden risiko for sundhed og miljoeet, samt forebyggelse og genbrug, hvilke principper allerede er fastslaaet i artikel 3 og 4 i foernaevnte direktiv 75/442 om affald, men forbyder, medmindre der foreligger forudgaaende tilladelse, udledning, dumpning, oplagring, deponering og nedpumpning af affald fra titandioxidindustrien (jf. artikel 4); direktivet harmoniserer betingelserne for meddelelse af tilladelse (artikel 5 og 6) og fastsaetter ordningen for kontrolforanstaltninger (artikel 7) samt de foranstaltninger der skal traeffes i visse hastetilfaelde (artikel 8). Direktivet harmoniserer med andre ord de nationale bestemmelser om miljoebeskyttelse, men det indfoerer samtidig, og med de samme bestemmelser, ensartede bestemmelser for alle virksomheder inden for Faellesskabet, der fremstiller titandioxid, og bidrager saaledes til at undgaa uligheder med hensyn til omkostninger og konkurrencevilkaar; og jeg skal gentage, at det er af denne grund, at Raadet ligeledes har anfoert artikel 100 som hjemmel.
Men den bestemmelse i direktiv 78/176, som har stoerst betydning for denne analyse, er bestemmelsen i artikel 9, hvorefter medlemsstaterne skal udarbejde nationale programmer for gradvis afskaffelse af forurening foraarsaget af affald fra titandioxidindustrien, med henblik paa helt at fjerne saadan forurening. Det praeciseres dog i artikel 9, stk. 3, at de omhandlede programmer blot udgoer et grundlag for en senere harmonisering, der skal foretages paa faellesskabsplan inden for bestemte frister; jeg skal bemaerke, at denne harmonisering baade har til formaal at formindske forureningen og at bringe den endeligt til ophoer, samt at "forbedre konkurrencevilkaarene inden for titandioxidindustrien".
6. Denne harmonisering udgoer netop genstanden for det anfaegtede direktiv. Det skal anfoeres, at Kommissionen oprindeligt foreslog direktiv 89/428 udstedt med den dobbelte hjemmel (artikel 100 og 235), som allerede er blevet valgt af Raadet for det foregaaende direktiv 78/176. Som foelge af Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden aendrede Raadet sit forslag og indsatte artikel 100 A som eneste hjemmel for retsakten, hvilken bestemmelse Raadet derefter erstattede med artikel 130 S. Jeg skal endvidere anfoere, at disse aendringer af hjemmelen ikke skyldes aendringer af det paagaeldende direktivs bestemmelser eller begrundelse.
Med henblik paa den retlige kvalifikation af den anfaegtede retsakt skal der i overensstemmelse med dom af 29. marts 1990 (sag C-62/88, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527) foretages en sammenligning af formaal og indhold. For saa vidt angaar formaalene er disse de samme - og det kunne ikke forholde sig paa anden maade - som dem, der allerede var omhandlet i artikel 9, stk. 3, i direktiv 78/176, dvs. dels miljoebeskyttelse dels ophaevelse af konkurrencefordrejninger paa det faelles marked. Dette fremgaar klart af den anden betragtning til direktiv 89/428, der i oevrigt gentager de naevnte vendinger fra artikel 9, stk. 3, i direktiv 78/176; dette bekraeftes klart af artikel 1 i det anfaegtede direktiv, der er affattet saaledes:
"I overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i direktiv 78/176/EOEF fastsaettes i naervaerende direktiv de naermere regler for harmonisering af programmer for nedbringelse af forurening fra affald fra eksisterende industrianlaeg med henblik paa at bringe denne til ophoer og for at forbedre konkurrencevilkaarene for titandioxidindustrien."
Ordlyden af artikel 1 er saaledes absolut klar; direktiv 89/428 forfoelger et dobbelt formaal, nemlig miljoebeskyttelse og beskyttelse af det indre markeds funktion, og der er intet grundlag for at antage, at et af disse to formaal har forrang for det andet, medmindre man arbitraert vil undertrykke den ene eller anden del af artikel 1.
Hvad angaar indholdet foreskriver det anfaegtede direktiv forbud mod eller formindskelse af - paa grundlag af praecise referencerammer - udledning af affald fra titandioxidindustrien, idet det ligeledes fastsaetter forskellige frister for den endelige ivaerksaettelse af forskellige bestemmelser. Dette indebaerer i sidste ende en harmoniseret ordning, der ved at fastsaette praecise forpligtelser for medlemsstaterne og isaer for virksomhederne (navnlig for eksisterende industrianlaeg) med hensyn til behandling af affald fra fremstillingsprocessen, dels begraenser forureningsniveauet, dels indfoerer mere ensartede vilkaar for produktionen, omkostningerne og derfor for konkurrencen.
Gennemgangen af retsaktens indhold bekraefter saaledes eksistensen af en dobbelt maalsaetning dels vedroerende miljoebeskyttelse dels vedroerende beskyttelse af markedet. Som det allerede er blevet praeciseret med hensyn til direktiv 78/176, ligger disse to maalsaetninger paa samme niveau: De fremtraeder begge som vaesentlige og uadskillelige, eftersom forureningsbekaempende regler samtidig regulerer markedet for at sikre en mere afvejet funktion.
7. Gyldigheden af denne konklusion afkraeftes ikke af visse omstaendigheder, som Kommissionen og Parlamentet har gjort gaeldende for at godtgoere, at kravet om harmonisering af konkurrencevilkaarene har spillet en vaesentlig rolle i forbindelse med udarbejdelsen af det anfaegtede direktiv. Kommissionen og Europa-Parlamentet har saaledes understreget, at bestemmelserne om bekaempelse af forurening fra affald hidroerende fra titandioxidindustrien allerede var indeholdt i de nationale programmer, der var vedtaget i medfoer af artikel 9 i direktiv 78/176. Den senere harmonisering, der er ivaerksat ved direktiv 89/428, har saaledes opfyldt kravet om at undgaa konkurrencefordrejninger som foelge af den forskellige oekonomiske incidens, der er forbundet med de til en vis grad afvigende nationale retsforskrifter. Kommissionen har herved fremlagt resultaterne af undersoegelser foretaget i 1984 og 1989, der godtgoer, at de forskellige ordninger til bekaempelse af forurening er af en saadan art, at de har en direkte indvirkning paa priserne i de forskellige medlemsstater, repraesenterende forskelle paa 10-20% af prisen i 1984, samt godtgoer, at prisforskellene er steget i loebet af aarene 1984-1989.
Den fordrejende virkning, som en saadan situation indebaerer for konkurrencen, og derfor noedvendigheden af at afhjaelpe den, genspejles desuden punktuelt i de udtalelser, der i forbindelse med udarbejdelsen af det naevnte direktiv er blevet afgivet af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg og af Europa-Parlamentet. Europa-Parlamentet har i en beslutning af 10. april 1984, hvori det beklagede medlemsstaterne og Kommissionens forsinkelse med vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltninger i henhold til direktiv 78/176, understreget, at "det er noedvendigt hurtigst muligt paa faellesskabsplan at harmonisere de nationale programmer til mindskelse af forureningen, ogsaa for at undgaa konkurrencefordrejninger mellem Faellesskabets producenter af titandioxid", idet det endvidere henviste til, at "en udsaettelse af fristen fra 1987 til 1993 kunne medfoere konkurrencefordrejninger til fordel for de virksomheder, som endnu ikke har truffet nogen eller kun faa foranstaltninger til opfyldelse af basisdirektiv 78/176/EOEF" (5).
Kommissionen har endelig henvist til forskellige erklaeringer fra de nationale delegationer i Raadet, som blev fremsat i forbindelse med udarbejdelsen af direktiv 89/428, og hvoraf det fremgaar, at medlemsstaterne var saerlig opmaerksomme paa noedvendigheden af at forbedre konkurrencevilkaarene for titandioxidindustrien (6).
8. Selv om disse betragtninger er relevante - og selv om deres rigtighed paa ingen maade bestrides af Raadet - mener jeg ikke, at de kan vaere afgoerende for fortolkningen af den paagaeldende retsakt. Det er ikke tilfaeldigt, at de i foerste raekke vedroerer de forberedende arbejder. De goer det saaledes muligt at fastslaa de saerlige grunde, der paa et bestemt tidspunkt har ledt lovgiver til at gribe ind (occasio legis), men spiller ikke efter almindelige fortolkningsregler en afgoerende rolle ved konstateringen af den egentlige hensigt, der ligger til grund for retsakten. Hensigten er indeholdt i og udtrykt i den normative tekst, og den fremgaar i det vaesentlige af den paagaeldende retsakts funktion og den ordning, som den indgaar i. Den simple gennemgang af disse aspekter viser allerede, at harmoniseringen af konkurrencevilkaarene udgoer et grundlaeggende element i direktivet; denne konstatering bekraeftes af bemaerkningerne vedroerende det trin, hvorunder retsakten blev udarbejdet. Det er imidlertid ligeledes ubestrideligt, at det anfaegtede direktiv indeholder nye forureningsbekaempende bestemmelser, og at dette moment ogsaa skal tages i betragtning med henblik paa at identificere den rette hjemmel.
Endelig forekommer det mig, at hvis man ikke vil foretage en fortolkning af retsakten, der udelukkende er baseret paa subjektive og derfor vilkaarlige elementer, maa det indroemmes, at det ikke er muligt i det anfaegtede direktiv at identificere en principal eller fremherskende bestanddel og en anden bestanddel, der blot er accessorisk eller sekundaer, men snarere to bestanddele, der begge er vaesentlige og uadskillelige.
Direktivets klare indhold tillader ikke andre fortolkninger. Det skal imidlertid tilfoejes, at denne bemaerkning ikke alene gaelder for det omhandlede direktiv. Det er uundgaaeligt, at Faellesskabets indgreb generelt, naar det drejer sig om harmonisering af nationale bestemmelser om miljoebeskyttelse, som regulerer produkternes karakteristika eller disses produktionsvilkaar, antager en dobbelt dimension, der baade angaar miljoeet og oekonomien, og at det desuden i de enkelte tilfaelde er ekstremt vanskeligt at fastslaa, om den af Raadet udstedte retsakt har sit tyngdepunkt i det ene eller andet krav. Denne vanskelighed, omend ikke umulighed, med at fastslaa den dominerende bestanddel indebaerer, at analysen i sidste ende paa afgoerende maade bliver paavirket af subjektive og i sidste ende politiske betragtninger, dvs. betragtninger, som er forbundet med de forskellige procedurer og afstemningsregler, som er knyttet til de paagaeldende retsgrundlag.
Dette affoeder en situation med usikkerhed, der er uforenelig med det princip, som Domstolen flere gange har fastslaaet, og hvorefter valget af hjemmel for en retsakt skal baseres paa objektive elementer, der kan goeres til genstand for domstolskontrol. Dette vaesentlige krav med hensyn til sikkerhed indebaerer foelgelig, at der skal soeges en mere omfattende og sikker loesning paa det problem, som foreligger i denne sag. Det er derfor noedvendigt at finde en loesning, som ikke er begraenset til et forsoeg paa at identificere et hypotetisk tyngdepunkt for retsakten; en loesning, der omfatter problemer med hensyn til konstatering af retsgrundlaget ikke blot paa det plan, der angaar fortolkningen af retsakten, men ogsaa paa det plan, der angaar fortolkningen af de bestemmelser, der anses for relevante, dvs. artikel 100 A og 130 S.
Det er desuden netop forskellen mellem Kommissionens og Raadets fortolkning med hensyn til raekkevidden af de to bestemmelser, der forklarer, hvorfor de to institutioner er naaet til modsatte konklusioner med hensyn til det paagaeldende direktivs hjemmel.
Fortolkning af bestemmelser
9. De vanskeligheder, der er forbundet med afgraensningen af disse bestemmelser, er blevet understreget af forskellige forfattere, endog inden denne sag blev anlagt (7). Det er dog noedvendigt at droefte den faktiske raekkevidde af disse vanskeligheder. Der eksisterer i virkeligheden ingen tvivl med hensyn til anvendelsen af artikel 130 S (og, inden Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden, artikel 235) som hjemmel for miljoebeskyttelsesforanstaltninger, der ikke indebaerer harmonisering af regler, der har en indvirkning paa det indre marked; det drejer sig om en vigtig kategori af foranstaltninger, baade omfattende retsakter, som har karakter af programmer, og konkrete aktioner, der skal gennemfoeres paa faellesskabsplan, og som mere eller mindre direkte tilsigter beskyttelse af floraen, faunaen og miljoeet i almindelighed (for saa vidt angaar de retsakter, der er udstedt efter Den Europaeiske Faelles Akt, henvises der til de eksempler, som i det foelgende citeres under punkt 14).
Det er ligeledes ubestridt, baade i teorien og i institutionernes praksis, at Faellesskabets miljoebeskyttelsesforanstaltninger med hensyn til harmonisering af nationale bestemmelser om produkter normalt alene har hjemmel i artikel 100 A, ligesom disse foranstaltninger, inden Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden, normalt alene blev udstedt med hjemmel i artikel 100 (det eksempel, der saedvanligvis citeres i denne henseende, er Raadets direktiv 70/220/EOEF, der harmoniserer nationale foranstaltninger mod luftforurening foraarsaget af udstoedningsgas fra koeretoejsmotorer).
Derimod opstaar problemet om afgraensning af anvendelsesomraaderne for artikel 100 A og 130 S i det vaesentlige i forhold til bestemmelser om harmonisering af nationale miljoebestemmelser, der ikke vedroerer produkter, men industrianlaeg, som fremstiller dem; disse ordninger var, inden de ved Den Europaeiske Faelles Akt indfoerte aendringer, i reglen - som det er blevet anfoert - udstedt med hjemmel baade i artikel 100 og 235. De harmoniserede ordninger om behandling og bortskaffelse af industriaffald - som det paagaeldende direktiv - henhoerer klart under denne tredje kategori af retsakter.
I praksis er det saaledes paa omraadet for harmonisering af miljoebestemmelser vedroerende industrien, at det er noedvendigt at fastslaa klare kriterier for konstatering af forholdet mellem artikel 100 A og artikel 130 S.
10. Ved gennemgangen af dette problem er det noedvendigt foerst at gennemgaa et forudgaaende spoergsmaal. Som jeg allerede har anfoert, blev retsakter som det anfaegtede direktiv foer Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden normalt udstedt med hjemmel i artikel 100 og 235. Selv om det staar fast, at artikel 130 S efter Den Faelles Akts ikrafttraeden (for saa vidt angaar det her droeftede problem) har afloest artikel 235, kan det da ligeledes antages, at artikel 100 A for saa vidt angaar disse retsakter har afloest artikel 100?
Det skal herved for det foerste anfoeres, at anvendelsen af artikel 100 er blevet begrundet med den direkte virkning, som de paagaeldende retsakter havde for konkurrencen og markedet (jf. betragtningerne til direktiv 78/176 og de tilsvarende direktiver, som jeg har naevnt under punkt 5). Dette standpunkt er blevet bekraeftet ved dommene af 18. marts 1980 (sag 91/79 og sag 92/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1099 og 1115), i hvilke Domstolen har udtalt:
"De bestemmelser, som er noedvendige af sundheds- og miljoemaessige hensyn, kan skade de virksomheder, de gaelder for, og saafremt medlemsstaternes lovgivning herom ikke tilnaermes, kan konkurrencen blive maerkbart fordrejet."
Med henblik paa at fastslaa, om retsakter som det omhandlede direktiv for naervaerende henhoerer under omraadet for den ny regel om tilnaermelse af nationale lovgivninger, nemlig artikel 100 A, skal det for det foerste anfoeres, at denne bestemmelses anvendelsesomraade ikke er fastlagt med hensyn til "ratione materiae", men paa grundlag af et funktionelt kriterium, der i horisontal henseende omfatter samtlige foranstaltninger bestemt til oprettelse af "det indre marked". Artikel 100 A vedroerer nemlig "foranstaltninger med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion"; den naevnte bestemmelse bekraefter mere generelt, at den har til formaal at virkeliggoere "de i artikel 8 A fastsatte maal".
Artikel 8 A definerer netop det "indre marked", som et "omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i denne Traktat".
Det er derfor klart, at afgraensningen af begrebet "indre marked" udgoer et vaesentligt skridt ved fastlaeggelsen af raekkevidden af artikel 100 A, ligesom definitionen af begrebet "faellesmarkedet" i oevrigt er grundlaeggende for fastlaeggelsen af graenserne for anvendelsen af artikel 100.
Det forekommer imidlertid fuldt ud i overensstemmelse med den logik, der ligger til grund for Den Europaeiske Faelles Akt, at antage, at det i artikel 8 A omhandlede "omraade uden indre graenser" skal sidestilles med et faktisk integreret omraade, dvs. et omraade, hvori der eksisterer betingelser, der ligger saa snaevert som muligt op af de betingelser, der gaelder for et internt enhedsmarked: foelgelig et omraade hvor der ikke alene er sket harmonisering af bestemmelserne om produkterne, men ogsaa de bestemmelser, der mere generelt regulerer konkurrencevilkaarene mellem virksomhederne. Jeg forstaar ikke, hvorledes man kan oprette et integreret enhedsmarked uden at fjerne forskellene mellem de nationale bestemmelser, der ved paa forskellig maade at paavirke produktionsomkostningerne, forhindrer konkurrencen i at virke paa vilkaar, der faktisk er lige inden for Faellesskabet.
En saadan fortolkning svarer i det vaesentlige til at lade begrebet "indre marked" efterligne begrebet "faellesmarked", saaledes som det er blevet defineret af Domstolen baade i de to foernaevnte domme i sagerne 91/79 og 92/79, i forhold til harmonisering paa miljoeomraadet, samt ud fra et mere generelt synspunkt, i dommen i Schul-sagen (8), hvori det blev fastslaaet:
"Begrebet et faelles marked betyder efter Domstolens faste praksis, at der skal ske en fjernelse af alle hindringer for handelen i Faellesskabet med henblik paa at sammensmelte de nationale markeder i et enkelt marked, der frembyder stoerst mulig lighed med et egentligt hjemmemarked."
Heraf foelger, at selv inden Den Europaeiske Faelles *kts ikrafttraeden var Raadet og Kommissionen altid af den opfattelse, at harmoniseringen af miljoebestemmelser, der kunne have indvirkning paa produktionsomkostningerne og konkurrencen, "direkte (indvirkede) paa faellesmarkedets oprettelse eller funktion" efter artikel 100, hvilket derfor begrundede anvendelsen af denne bestemmelse som hjemmel, og det maa derfor efter Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden antages, at denne harmonisering af samme grunde (indvirkning paa virksomhedernes omkostninger og paa konkurrencen) funktionelt er forbundet med det "indre markeds" oprettelse og funktion i artikel 100 A' s forstand, hvorfor det er noedvendigt at anse denne bestemmelse for relevant i stedet for artikel 100. Dette betyder med andre ord, at der under denne synsvinkel ikke kan eksistere nogen forskel mellem begrebet "faellesmarkedet" og begrebet "indre marked": de to begreber adskiller sig fra hinanden i bredden, for saa vidt som begrebet "faellesmarkedet" omfatter sektorer, der ikke er en del af det "indre marked", men ikke i dybden, idet de to begreber henviser til samme integrationsniveau.
Den omstaendighed, at det antages, at harmoniseringen af konkurrencevilkaarene ikke er omfattet af artikel 100 A, mens det er ubestridt, at denne harmonisering tidligere henhoerte under artikel 100, svarer til at antage, at begrebet "det indre marked" i artikel 100 A omfatter et mindre avanceret integrationstrin end begrebet "faellesmarkedet" i artikel 100. Da Den Europaeiske Faelles Akt imidlertid ikke indeholder nogen som helst bekraeftelse heraf, forekommer dette mig faktisk at vaere utilstedeligt, saa meget mere som en saadan opfattelse foerer til en restriktiv fortolkning af artikel 100 A' s raekkevidde, som jeg paa grund af de i det foelgende gennemgaaede principper ikke er tilboejelig til at foelge.
Endelig mener jeg, at harmoniseringen af nationale miljoebestemmelser med hensyn til industrianlaeg, i modsaetning til bestemmelser om produkter, bidrager til "virkeliggoerelsen af de i artikel 8 A fastsatte maal", og derfor er omfattet af artikel 100 A (9).
11. Naar det foerst er fastslaaet, at baade artikel 100 A og artikel 130 S i princippet er relevante, for saa vidt angaar udstedelsen af retsakter som det anfaegtede direktiv, er det desuden noedvendigt at fastlaegge de kriterier, paa grundlag af hvilke der skal foretages en regulering af forholdet mellem disse to bestemmelser.
Det foerste tilfaelde, der kommer i betragtning, er den samtidige anvendelse af de to bestemmelser. Der kan til fordel for en saadan loesning - hvilket imidlertid ikke er blevet droeftet inden for rammerne af denne sag - fremfoeres foelgende momenter. For det foerste, at anvendelsen af en dobbelt hjemmel er i overensstemmelse med praksis forud for udstedelsen af Den Europaeiske Faelles Akt, der netop var karakteriseret ved den samtidige anvendelse af artikel 100 og 235 ved udstedelsen af saadanne retsakter. Man kan saaledes rejse det spoergsmaal, om artikel 100 og 235 efter udstedelsen af Den Europaeiske Faelles Akt ikke blot skal afloeses af de nye relevante bestemmelser, nemlig artikel 100 A og 130 S.
Denne loesning bekraeftes i oevrigt af Domstolens praksis, hvorefter
"[institutionen] i det omfang en institutions kompetence hviler paa to bestemmelser i Traktaten, skal ... anvende begge disse bestemmelser som hjemmel, naar den udsteder retsakter paa omraadet" (dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545, praemis 11).
Det skal dog understreges, at denne praksis vedroerte forholdet mellem to bestemmelser, nemlig artikel 28 og 113, der kunne anvendes samtidig, alene ved anvendelsen af den strengeste regel om vedtagelse med enstemmighed, som fastsat i artikel 28 (inden Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden), i forhold til den mere lempelige regel om kvalificeret flertal i artikel 113.
Dette er ikke tilfaeldet med artikel 100 A og artikel 130 S. Anvendelsen af disse to bestemmelser indebaerer meget forskellige konsekvenser, baade med hensyn til procedure og indhold. I sidstnaevnte henseende er Faellesskabets kompetence paa miljoeomraadet underkastet restriktioner, der ikke eksisterer med hensyn til harmoniseringsforanstaltninger i henhold til artikel 100 A. Den i artikel 130 R ff. omhandlede kompetence er rent subsidiaer, for saa vidt som den i medfoer af artikel 130 R, stk. 4, kun kan udoeves, saafremt de paagaeldende maal paa miljoeomraadet ikke bedre kan opfyldes paa nationalt plan; harmoniseringen i henhold til artikel 100 A er derimod klart ikke undergivet en saadan begraensning, og kan gennemfoeres hver gang det synes noedvendigt af hensyn til virkeliggoerelsen af "det indre marked". Desuden har kompetencen paa miljoebeskyttelsesomraadet karakter af et minimum, for saa vidt som medlemsstaterne i medfoer af artikel 130 T kan fravige de faelles regler, saafremt de vil traeffe foranstaltninger, der sikrer en skaerpet beskyttelse; det er netop denne mulighed for at fravige de faelles regler, der i princippet er udelukket i de tilfaelde, hvor der er truffet harmoniseringsforanstaltninger.
Jeg mener saaledes, at artikel 100 A og 130 S under denne synsvinkel bygger paa differentierede, omend ikke direkte modsatte, opfattelser, og det forekommer derfor vanskeligt at forestille sig en samtidig anvendelse af de to bestemmelser ved udstedelsen af én retsakt.
Navnlig hvad angaar det proceduremaessige, skal jeg bemaerke, at samarbejdsproceduren, som er et vaesentligt element ved artikel 100 A, ikke synes at vaere forenelig med en hjemmel, som foreskriver vedtagelse med enstemmighed. I de tilfaelde, hvor Raadet skal traeffe afgoerelse med enstemmighed, er de mekanismer, som goer det muligt i forbindelse med denne komplekse procedure at inddrage Europa-Parlamentet mere snaevert i beslutningsprocessen, for stoerstedelen beroevet deres indhold. Samarbejdsproceduren forudsaetter i saerdeleshed, at Raadet med kvalificeret flertal kan vedtage de aendringsforslag, der er fremsat af Europa-Parlamentet, og gentaget af Kommissionen i sit genbehandlede forslag, mens Raadet skal opnaa enstemmighed, naar det vil fravige Kommissionens aendrede forslag (som kan omfatte de af Europa-Parlamentet foreslaaede aendringer), eller naar det agter at traeffe afgoerelse med hensyn til en faelles holdning, som Europa-Parlamentet har forkastet. Det forekommer mig derfor klart, at denne dialog mellem institutionerne, som disse mekanismer - der maaske er noget komplicerede - tilsigter at etablere, vil blive bragt i fare, saafremt Raadet paa grund af den samtidige anvendelse af en anden hjemmel paa ethvert trin af proceduren var forpligtet til at traeffe afgoerelse med enstemmighed.
Der eksisterer alvorlig tvivl med hensyn til den omstaendighed, om artikel 100 A kan anvendes samtidig med en anden hjemmel, der - ligesom artikel 130 S i denne sag - foreskriver vedtagelse med enstemmighed, for saa vidt som den samtidige anvendelse i alvorlig grad ville bringe samarbejdsprocedurens funktion i fare. Baade Kommissionen og Raadet synes at have givet udtryk for denne opfattelse under retsmoedet.
Men det afgoerende spoergsmaal synes at angaa et andet problem. Det er maaske netop paa grund af vanskeligheden med at forene de to bestemmelser, der indebaerer saa forskellige retlige foelger, at medlemsstaterne paa udtrykkelig vis har reguleret forholdet mellem den nye bestemmelse om tilnaermelse af lovgivningen og de nye bestemmelser paa miljoeomraadet, ved netop at foreskrive, at miljoebeskyttelseskravene er en integrerende del af den harmoniseringsaktion, der tilsigter virkeliggoerelsen af det indre marked.
Det bemaerkes for det foerste, at artikel 130 R, stk. 2, bestemmer, at "kravene med hensyn til miljoebeskyttelse er en vigtig bestanddel af Faellesskabets politik paa andre omraader", hvilket dels ganske vist betyder, at faellesskabsinstitutionerne ved opfyldelsen af de hverv, som de er blevet tildelt, ikke kan se bort fra miljoehensyn, men paa den anden side ogsaa indebaerer, at foranstaltninger, der genspejler saadanne bestraebelser, ogsaa kan vedtages i forbindelse med udoevelsen af andre kompetencer end de i artikel 130 R ff. opregnede, og bl.a. i forbindelse med udoevelsen af kompetence med hensyn til oprettelsen af det indre marked.
"Integrationsprincippet" paa miljoeomraadet i forbindelse med andre faellesskabspolitikker eller foranstaltninger bekraeftes netop af artikel 100 A, stk. 3, hvorefter Kommissionen i sine forslag "inden for ... miljoebeskyttelse ... skal bygge paa et hoejt beskyttelsesniveau"; det fremgaar af denne bestemmelse, at artikel 100 A er blevet betragtet som rette hjemmel for miljoeharmoniseringsforanstaltninger, dog med det forbehold, at de betingelser, der kraeves for at anvende denne bestemmelse, er opfyldt, og foelgelig at der sker opfyldelse af betingelsen om, at den harmoniserede ordning funktionelt bidrager til det indre markeds oprettelse.
Saafremt fortolkningen af disse dele af teksten er korrekt, foelger det heraf, at det kan anses for overfloedigt at anvende artikel 130 S i de tilfaelde, hvor artikel 100 A kan anses for at vaere relevant, saaledes som det netop er tilfaeldet med det anfaegtede direktiv.
12. Naturligvis fremgaar det af denne analyse af forholdet mellem artikel 100 A og artikel 130 S, at anvendelsen af sidstnaevnte bestemmelse er begraenset til at angaa de foranstaltninger, der ikke allerede har hjemmel i en anden traktatbestemmelse. Jeg mener netop, at dette resultat fuldt ud bekraeftes af Domstolens praksis med hensyn til artikel 130 S. Domstolen har nemlig i praemis 19 og 20 i foernaevnte sag C-62/88 udtalt foelgende:
"19. Artikel 130 R og 130 S har til formaal at give Faellesskabet kompetence til at goere en saerlig indsats paa miljoeomraadet. Disse artikler paavirker dog ikke de befoejelser, som Faellesskabet har i henhold til andre bestemmelser i Traktaten, selv om de foranstaltninger, der skal traeffes i henhold til de naevnte bestemmelser, samtidig forfoelger et af miljoebeskyttelsesformaalene.
20. Denne fortolkning stoettes desuden af artikel 130 R, stk. 2, andet punktum, som bestemmer, at 'kravene med hensyn til miljoebeskyttelse er en vigtig bestanddel af Faellesskabets politik paa andre omraader' . Denne bestemmelse, som udtrykker det princip, at alle faellesskabsforanstaltninger skal opfylde kravene om miljoebeskyttelse, indebaerer, at en faellesskabsforanstaltning ikke kan vaere omfattet af Faellesskabets virke paa miljoeomraadet, alene fordi den tager hensyn til disse krav."
Disse bemaerkninger, som Domstolen har fremsat vedroerende forholdet mellem artikel 130 S og artikel 113, mener jeg ligeledes finder anvendelse, for saa vidt angaar Faellesskabets kompetence i henhold til artikel 100 A; jeg er ligeledes fristet til at sige, at de saa meget mere finder anvendelse med hensyn til artikel 100 A, naar henses til den omstaendighed, at denne bestemmelses stk. 3 udtrykkeligt og klart foreskriver, at harmoniseringsforanstaltninger, der er bestemt til virkeliggoerelse af det indre marked, ogsaa omfatter miljoeforanstaltninger.
Jeg mener derfor, at:
- Harmoniseringsforanstaltninger saasom det anfaegtede direktiv bidrager baade til miljoebeskyttelsen og til oprettelsen af det indre marked.
- Foranstaltninger af denne art kan ikke desto mindre udstedes i henhold til proceduren efter artikel 100 A, for saa vidt som Traktaten udtrykkelig foreskriver, at miljoebeskyttelseshensyn ogsaa kan opfyldes i forbindelse med udoevelsen af andre faellesskabskompetencer, og navnlig i forbindelse med harmoniseringskompetencen i henhold til artikel 100 A.
13. Efter denne gennemgang af ordlyden skal det imidlertid bemaerkes, at denne fortolkning - som udvider raekkevidden af artikel 100 A og noedvendigvis begraenser raekkevidden af artikel 130 S - fuldt ud synes at svare til de grundlaeggende maal i forbindelse med de aendringer, der blev foretaget ved Den Europaeiske Faelles Akt.
Det er for det foerste velkendt, at der blandt de nyskabelser af stoerre betydning, som blev indfoert ved akten, figurerer reglen om flertalsafgoerelse i Raadet, samt styrkelsen af Europa-Parlamentets deltagelse i Faellesskabets beslutningsproces ved hjaelp af samarbejdsproceduren. Disse nyskabelser har principiel vaerdi, idet de er bestemt til at fremme Faellesskabets udvikling og integration samt foroege de demokratiske garantier i forbindelse med udarbejdelsen af disse retsakter.
Det er endvidere velkendt, at den nye bestemmelse om tilnaermelse af lovgivningerne, nemlig artikel 100 A, paa grund af sin centrale karakter med hensyn til virkeliggoerelsen af det indre marked, repraesenterer det maaske vigtigste tilfaelde, hvor reglen om flertalsafgoerelse og samarbejdsproceduren finder anvendelse.
Det foelger heraf, at den restriktive fortolkning af artikel 100 A - som foreslaaet af Raadet - vil indebaere, at der i en meget foelsom sektor (harmonisering paa miljoeomraadet) sker en indskraenkning af anvendelsesomraadet for to vigtige nyskabelser med hensyn til den procedure, der skal foelges.
Det er imidlertid klart, at et saadant resultat er i modstrid med de grundlaeggende begrundelser for Den Europaeiske Faelles Akt, nemlig uddybningen af integrationen gennem en videre anvendelse af mere smidige afgoerelsesprocedurer og udviklingen af demokratiske garantier gennem Europa-Parlamentets mere effektive deltagelse i udarbejdelsen af retsakter.
Det er netop denne principielle grund, som jeg allerede har henvist til, der foerer mig til at forkaste den opfattelse, hvorefter artikel 100 A skal fortolkes restriktivt, og som isaer foerer mig til at dele den opfattelse, hvorefter denne bestemmelses anvendelsesomraade ikke blot er begraenset til at angaa harmonisering af regler om produkter, men ogsaa omfatter harmonisering af konkurrencevilkaar mellem virksomheder inden for Faellesskabet.
14. Et supplerende element har endelig overbevist mig om denne loesnings velbegrundethed. Anvendelsen af artikel 100 A paa det paagaeldende direktiv og i almindelighed paa miljoeharmoniseringsforanstaltninger for industrianlaeg, vil ikke blot fuldt ud bringe artikel 130 S' s tilsigtede virkning i fare, men vil isaer vaere til skade for effektiviteten af Faellesskabets miljoepolitik.
For saa vidt angaar dens egentlige anvendelsesomraade, finder artikel 130 S fortsat anvendelse paa alle retsakter vedroerende miljoeet, der imidlertid ikke indebaerer harmonisering af nationale bestemmelser om fremstillingsprocessen eller om de herved fremstillede produkter, og som derfor hverken regulerer (ved at harmonisere) varernes bevaegelighed eller konkurrencevilkaarene inden for Faellesskabet. Som anfoert drejer det sig i det vaesentlige om retsakter, der inden Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden udelukkende havde hjemmel i artikel 235.
Praksis herom indeholder talrige eksempler. Blandt de retsakter, der er udstedt efter Den Europaeiske Faelles Akts ikrafttraeden og med korrekt hjemmel i artikel 130 S skal jeg blandt andre naevne Raadets direktiv 90/313/EOEF om fri adgang til miljoeoplysninger, Raadets forordning (EOEF) nr. 1210/90 om oprettelse af Det Europaeiske Miljoeagentur og Det Europaeiske Miljoeoplysnings- og Miljoeovervaagningsnet, Raadets beslutning 90/150/EOEF vedroerende et forsoegsprojekt for indsamling, koordinering og afstemning af oplysninger om miljoe og naturressourcer i Faellesskabet, Raadets direktiver 89/429/EOEF og 89/369/EOEF om nedbringelse af luftforurening fra bestaaende kommunale affaldsforbraendingsanlaeg, samt Raadets forordning (EOEF) nr. 2242/87 om faellesskabsaktioner paa miljoeomraadet.
Det skal desuden understreges, at den omstaendighed, at retsakter som det anfaegtede direktiv udstedes med hjemmel i artikel 100 A, og ikke artikel 130 S, synes at vaere i overensstemmelse ikke blot med formaalet oprettelse af det indre marked, men ogsaa formaalet bestaaende i at udvikle Faellesskabets miljoepolitik. Denne politik kan nemlig kun drage fordel af den omstaendighed, at de paagaeldende retsakter vedtages med flertalsafgoerelse snarere end med enstemmighed, og med Europa-Parlamentets mere effektive deltagelse.
Endelig mener jeg, at den her foreslaaede loesning ikke indebaerer nogen egentlig tilsidesaettelse af medlemsstaternes interesser. Den indebaerer ikke nogen risiko for oekonomiske interesser, fordi de paagaeldende ordninger ikke vil indebaere nogen byrder for medlemsstaterne, men er begraenset til at have indvirkning paa virksomhedernes produktionsomkostninger, idet det saaledes netop undgaas, at disse omkostninger varierer fra land til land.
Desuden og navnlig, beroeres miljoehensyn heller ikke. I denne henseende kan beskyttelsesvaerdige interesser kun udledes af kravet om at sikre en effektiv beskyttelse af miljoeet. Det er klart, at dette krav i saerligt omfang kan blive bragt i fare af medlemsstaterne og naermere bestemt af visse af dem. Der er derfor ingen som helst tvivl om, at det er noedvendigt med en hensigtsmaessig beskyttelse paa omraadet.
Da det forholder sig saaledes, maa det imidlertid ogsaa konstateres, at saadanne hensyn ikke i sig selv kan forhindre Faellesskabet i at traeffe harmoniseringsforanstaltninger paa grundlag af artikel 100 A i de tilfaelde, hvor betingelserne for at opfylde denne bestemmelse er fuldt ud opfyldt. Dette skyldes alene den omstaendighed, at artikel 100 A ogsaa indeholder mere end tilstraekkelige garantier til at sikre interesserne hos de medlemsstater, der er mest foelsomme over for miljoeproblematikken. Artikel 100 A, stk. 3, paalaegger saaledes Kommissionen at anvende et "hoejt beskyttelsesniveau" inden for omraadet. Paa dette punkt er artikel 100 A maaske den bedste garanti for, at de saerlige miljoebestemmelser, hvilket artikel 130 T vidner om, snarere baseres paa en filosofi om mindstebeskyttelse. Bestemmelserne i artikel 100 A, stk. 3, der som bekendt isaer oenskedes indfoert af Forbundsrepublikken Tyskland og Danmark, tilsigter nemlig at undgaa, at harmoniseringsforanstaltninger, der (bl.a.) traeffes paa "miljoeomraadet", indebaerer et for lavt beskyttelsesniveau i forhold til visse nationale ordninger.
Til denne saerlige garanti kommer desuden de saerlige beskyttelsesklausuler, der er opregnet i artikel 100 A, stk. 4 og 5. Navnlig garanterer artikel 100 A, stk. 4 - og dette gaelder ogsaa den af Domstolen i sidste ende udoevede kontrol - at den medlemsstat, der er i mindretal ved vedtagelsen af en harmoniseringsforanstaltning, har mulighed for at anvende nationale bestemmelser, som er begrundet i vaesentlige miljoebeskyttelseskrav.
Sammenfatning
15. Under hensyn til det anfoerte mener jeg, at det anfaegtede direktiv er udstedt med en urigtig hjemmel og derfor boer annulleres. Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at give sagsoegeren medhold og paalaegge Raadet at afholde sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) Det skal anfoeres, at selv om Domstolen allerede ved flere lejligheder har undersoegt raekkevidden af artikel 100, har den endnu ikke taget stilling til raekkevidden af artikel 100 A, som er en ny bestemmelse, der blev indsat ved Den Europaeiske Faelles Akt i Traktatens kapitel om tilnaermelse af lovgivningerne (fastlaeggelsen af anvendelsesomraadet for artikel 100 A i forhold til anvendelsesomraadet for Euratom-Traktatens artikel 31 er i oevrigt genstand for sag C-70/88, Europa-Parlamentet mod Raadet (dom af 4.10.1991, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser) vedroerende Raadets forordning (Euratom) nr. 3954/87 af 22.12.1987 om fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som foelge af nukleare ulykker eller andre tilfaelde af straalingsfare). For saa vidt angaar artikel 130 S, har Domstolen for nylig taget stilling til dens anvendelsesomraade i forhold til bestemmelsen om handelspolitik, nemlig artikel 113, i dommen af 29.3.1990 (sag C-62/88, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527).
(2) Jf. dom af 26.3.1987 (sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 11).
(3) Under retsmoedet har Kommissionen til dels aendret sin fortolkning af forholdet mellem artikel 100 A og 130 S. Den har anfoert, at de to bestemmelser har saerskilte formaal. Artikel 100 A vedroerer harmonisering af nationale bestemmelser, ogsaa paa miljoeomraadet, der tilsigter at virkeliggoere det indre marked. Derimod udgoer artikel 130 S grundlaget for retsakter vedroerende miljoebeskyttelse som saadan, dvs. retsakter der abstraherer fra harmoniseringen af bestemmelser om markedets funktion. Det foelger heraf, at ifoelge Kommissionens opfattelse er specialitetsprincippet ikke et egnet kriterium til at fastlaegge den korrekt gaeldende norm i et konkret tilfaelde. Dette princip finder anvendelse i de tilfaelde, hvor en bestemmelse har et anvendelsesomraade, der omfatter anvendelsesomraadet for en anden, indholdsmaessig mere specifik retsforskrift (saasom det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i artikel 7, og som er praeciseret i andre traktatbestemmelser, saasom artikel 40, stk. 3, eller 48). Men anvendelsesomraadet for artikel 100 A og 130 S overlapper paa ingen maade hinanden. Konkret drejer det sig alene om at fastslaa, henset til formaalet med den paataenkte retsakt, om den ene eller anden bestemmelse er relevant. Jeg skal dog understrege, at Kommissionens opfattelse, trods den aendrede argumentation, fortsat er den samme. Saafremt det antages, at artikel 100 A er en lex specialis, eller saafremt det forudsaettes, at denne bestemmelse har et saerskilt anvendelsesomraade i forhold til artikel 130 S, bestaar det afgoerende spoergsmaal i de to tilfaelde - ifoelge Kommissionen - i at faa fastslaaet, om det paagaeldende direktiv paa grund af dets hovedformaal eller tyngdepunkt henhoerer under anvendelsesomraadet for artikel 100 A.
(4) Tilsvarende og med samme begrundelse (indvirkningen paa konkurrencen og markedet) har man med hjemmel i artikel 100 (alene) udstedt harmoniseringsdirektiver om nationale bestemmelser, der paa andre omraader end miljoeomraadet vedroerer produktionsvilkaarene for virksomheder. Jf. f.eks. Raadets direktiv 85/374/EOEF om tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar, eller Raadets direktiv 75/117/EOEF om indbyrdes tilpasning af medlemsstaternes lovgivninger om gennemfoerelse af princippet om lige loen til maend og kvinder.
(5) EFT C 127 af 14.5.1984, s. 34.
(6) Raadet har ikke modsat sig, at disse oplysninger fremlaegges, men har dog bestridt, at de kan godtgoere, at oekonomiske overvejelser har spillet en overvejende rolle i forhold til miljoehensyn.
(7) Jf. Langeheine, B.: "Le rapprochement des législations nationales selon l' article 100 A du traité CEE: l' harmonisation communautaire face aux exigences de protection nationales", Revue du marché commun, 1989, s. 347; Ehlermann, C. D.: "The Internal Market Following the Single European Act". Common Market Law Revue, 1987, s. 361; Kromareck, R.: "Commentaire de l' Acte unique européen en matière d' environnement", Revue juridique de l' environnement, 1988, s. 76; Roelants du Vivier, F., og Hannequart, J. P.: "Une nouvelle stratégie européenne pour l' environnement dans le cadre de l' Acte unique", Revue du marché commun, 1988, s. 205; Saggio, A.: "Le basi giuridiche della politica ambientale nell' ordinamento comunitario dopo l' entrata in vigore dell' Atto unico", Rivista di diritto europeo, 1990, s. 39.
(8) Jf. dom af 5.5.1982 (sag 15/81, Sml. s. 1409, praemis 33).
(9) Jf. Ehlermann, C. D., a.st., s. 369, hvorefter begrebet det indre marked "implies the creation of conditions of competition which allow the free circulation of goods..."; jf. tilsvarende Langeheine, B., a.st., s. 350, hvor det kan laeses, at "oprettelsen af det indre marked indebaerer ikke alene ophaevelsen af indre graenser, men omfatter som supplement noedvendigvis tilnaermelse af konkurrencevilkaarene, for at muliggoere en effektiv drift, der ikke indebaerer forskelsbehandling af de ved Traktaten sikrede grundrettigheder".