62009CJ0322_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑322/09 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości, wniesione w dniu 8 sierpnia 2009 r.,
NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB, z siedzibą w Sztokholmie (Szwecja), reprezentowana przez M. Merolę oraz L. Armatiego, avvocati,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez L. Flynna oraz T. Scharfa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes izby, D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis i T. von Danwitz (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 września 2010 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (zwana dalej „NDSHT”) żąda w odwołaniu uchylenia wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie T‑152/06 NDSHT przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1517 (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd odrzucił jako niedopuszczalną jej skargę, w której domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, która miała być zawarta w skierowanych do NDSHT pismach Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 24 marca i 28 kwietnia 2006 r. odnoszących się do skargi do Komisji dotyczącej domniemanej pomocy państwa bezprawnie przyznanej Stockholm Visitors Board AB przez miasto Sztokholm (zwanej dalej „spornym aktem”).
Ramy prawne
2. Z motywu 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1), zmienionego Aktem dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 659/1999”) wynika, że rozporządzenie to kodyfikuje i wzmacnia praktykę w zakresie badania pomocy państwa, ustanowioną przez Komisję zgodnie z orzecznictwem Trybunału.
3. Zgodnie z art. 1 lit. b) ppkt (i) tego rozporządzenia „istniejąca pomoc” oznacza „bez uszczerbku dla art. 144 i 172 aktu przystąpienia Austrii, Finlandii i Szwecji oraz załącznika IV pkt 3 i dodatku do omawianego załącznika do aktu przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji wszelk[ą] pomoc istniejąc[ą] przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, czyli programy pomocowe oraz pomoc indywidualną, których realizację rozpoczęto przed wejściem w życie traktatu, a które będą stosowane także po tej dacie”.
4. Zgodnie z art. 1 lit. h) rzeczonego rozporządzenia pojęcie „zainteresowana strona” oznacza „którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”.
5. Artykuł 4 ust. 1–4 rozporządzenia nr 659/1999, znajdujący się w jego rozdziale II, zatytułowanym „Procedura dotycząca pomocy podlegającej zgłoszeniu”, stanowi:
„1. Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Z zastrzeżeniem art. 8 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4.
2. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji.
3. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. [87 ust. 1 WE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny ze wspólnym rynkiem (zwaną dalej »decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano.
4. W przypadku gdy po przeprowadzeniu wstępnego badania Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia ze wspólnym rynkiem, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. [88 ust. 2 WE] (zwaną dalej »decyzją o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]«)”.
6. Rozdział III omawianego rozporządzenia reguluje procedurę dotyczącą pomocy przyznanej bezprawnie. Artykuł 10 ust. 1 tego rozdziału stanowi:
„W przypadku gdy Komisja posiada informacje pochodzące z niezależnego źródła, dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, bada informacje bezzwłocznie”.
7. Artykuł 13 ust. 1, zatytułowany „Decyzje Komisji”, stanowi:
„Badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 […]”.
8. Artykuł 20 ust. 2 i 3 rozdziału VI rozporządzenia nr 659/1999, zatytułowanego „Strony zainteresowane”, stanowi:
„2. Każda z zainteresowanych stron może powiadomić Komisję o jakiejkolwiek domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie oraz o jakiejkolwiek domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku gdy Komisja uważa, że na podstawie znajdujących się w jej posiadaniu informacji istnieją niewystarczające podstawy do przyjęcia opinii w sprawie, informuje o tym zainteresowaną stronę. W przypadku gdy Komisja podejmuje decyzję w sprawie dotyczącej przedmiotu dostarczonej informacji, przesyła kopię tej decyzji zainteresowanej stronie.
3. Na wniosek każda z zainteresowanych stron otrzymuje kopię jakiejkolwiek decyzji podjętej na podstawie art. 4 i 7, [art.] 10 ust. 3 i art. 11”.
9. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 659/1999:
„Decyzje podjęte na podstawie przepisów rozdziałów II, III, IV, V i VII skierowane są do zainteresowanych państw członkowskich […]”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
10. NDSHT jest spółką prawa szwedzkiego prowadzącą w Sztokholmie poprzez swą stronę internetową działalność jako biuro podróży. Oferuje ona pakiet usług obejmujący rezerwację pokoi hotelowych i kartę turystyczną o nazwie „Stockholm à la carte”, umożliwiającą jej posiadaczom dostęp do szeregu usług i obiektów w obrębie miasta Sztokholm, takich jak muzea i transport lokalny.
11. Stockholm Visitors Board AB (zwana dalej „SVB”) jest spółką, której udziały znajdują się w posiadaniu miasta Sztokholm za pośrednictwem różnych spółek zależnych. Do zadań SVB należy udzielanie informacji turystycznej, jak również promocja regionu Sztokholmu. W powiązaniu z tą działalnością SVB prowadzi również działalność handlową, polegającą między innymi na rezerwacji pokoi hotelowych po obniżonych cenach w Sztokholmie i sprzedaży ogółu usług związanych z turystyką za pośrednictwem karty o nazwie „Stockholm Card”, która zapewnia bezpłatny dostęp do obiektów i infrastruktury w obrębie miasta Sztokholm.
12. We wrześniu 2004 r. NDSHT przekazała Komisji informacje dotyczące corocznych subwencji przyznanych SVB przez miasto Sztokholm w latach 2003–2005, twierdząc, że te subwencje stanowiły pomoc państwa przyznaną z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE. NDSHT twierdziła w swej skardze do Komisji, że na domniemaną pomoc państwa składały się: coroczne przyznawanie środków z budżetu miasta Sztokholm na rzecz SVB, regularne pokrywanie strat SVB przed opodatkowaniem przez jej spółkę dominującą oraz preferencyjny dostęp do publicznej infrastruktury, takiej jak parking zarządzany przez to miasto. Zdaniem NDSHT – SVB mogła użyć tej pomocy w celu sfinansowania swej działalności handlowej, która z kolei jest konkurencyjna z działalnością innych przedsiębiorstw krajowych i międzynarodowych i tym samym prowadzi do zakłócenia konkurencji.
13. Komisja zbadała złożoną do niej skargę NDSHT w świetle przedstawionych przez nią dodatkowych informacji i informacji przekazanych przez władze szwedzkie w następstwie skierowania do nich przez Komisję wniosków o udzielenie informacji.
14. W dniu 24 marca 2006 r. prowadzący omawianą sprawę dyrektor należącej do komisyjnej Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji dyrekcji Pomoc Państwa 1: Spójność i Konkurencja (zwany dalej „prowadzącym sprawę dyrektorem służby Komisji”) wysłał NDSHT pismo o następującym brzmieniu:
„[…]
Pragnę poinformować, że na podstawie dostępnych informacji właściwe służby Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji przyjęły, iż brak jest wystarczających podstaw uzasadniających dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie złożonej przez Państwa skargi. […]
Z przeprowadzonej przez nasze służby analizy wynika, że działalność związana ze »Stockholm Card« i rezerwacjami pokoi hotelowych (z wyjątkiem miejsc parkingowych objętych »Stockholm Card«) była prowadzona na zasadach rynkowych. Tym samym źródłem jej finansowania nie była pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. W odniesieniu do bezpłatnego korzystania z niektórych miejsc parkingowych można przyjąć, że nie ma ono wpływu na handel, a nawet gdyby tak było, pomoc ta była objęta »Stockholm Card« na długo przed przystąpieniem Szwecji do Unii Europejskiej w 1995 r., a zatem stanowiła pomoc istniejącą. Ponadto od dnia 1 stycznia 2006 r. usługa ta nie jest już objęta »Stockholm Card«.
Co się tyczy innych aspektów działalności (udzielanie informacji turystycznej itp.), wydaje się, że objęte są one przepisami regulującymi świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Nie ma podstaw, by przyjąć, że w odniesieniu do działalności gospodarczej przyznane zostały subwencje krzyżowe. Gdyby usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zostały uznane za pomoc państwa, pomoc ta byłaby – na co należy zwrócić uwagę – przyznawana na takich samych warunkach na długo przed rokiem 1995, a w konsekwencji stanowiłaby pomoc istniejącą.
Reasumując: przeprowadzona przez nasze służby pogłębiona analiza skargi wskazuje, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z istniejącą pomocą, która nie ma bezprawnego charakteru, a w każdym razie jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Jako że nie ma powodu wszczęcia postępowania w celu zastosowania stosownych środków przewidzianych w art. 88 ust. 1 WE, służby Komisji nie biorą pod uwagę podjęcia innych działań w tej sprawie.
[…]”.
15. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2006 r. NDSHT poinformowała Komisję, że z pisma z dnia 24 marca 2006 r. wywiodła, iż jej skarga złożona do Komisji została odrzucona i że została wydana decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń względem spornych środków finansowych zgodnie z art. 13 i art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 659/1999. Na podstawie art. 20 wspomnianego rozporządzenia NDSHT zwróciła się również do Komisji o przekazanie jej kopii tej decyzji.
16. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. prowadzący sprawę dyrektor służby Komisji odpowiedział NDSHT, przypominając jej, że z dostarczonych informacji wynika, iż środki, o których zawiadomiono Komisję, nie stanowią pomocy państwa przyznanej bezprawnie i że w konsekwencji decyzja Komisji wydana zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 659/1999 nie może zostać do niej skierowana.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
17. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 czerwca 2006 r. NDSHT wniosła o stwierdzenie nieważności spornego aktu, jak również o wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 88 ust. 2 WE.
18. Odrębnym pismem Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu, na który NDSHT odpowiedziała w dniu 9 listopada 2006 r.
19. NDSHT utrzymywała w swych uwagach dotyczących zarzutu niedopuszczalności, że sporny akt wyrażał zarazem ostateczną odmowę Komisji wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE oraz decyzję o umorzeniu sprawy. Sporny akt należałoby zatem uznać za decyzję wywierającą wpływ na sytuację prawną NDSHT. Stanowi on zatem akt zaskarżalny w rozumieniu art. 230 WE.
20. Zaskarżonym wyrokiem Sąd odrzucił skargę NDSHT jako niedopuszczalną i obciążył ją kosztami postępowania.
21. Sąd orzekł, iż w celu ustalenia, czy sporny akt stanowi akt zaskarżalny, należy rozróżnić, biorąc pod uwagę jego treść, czy chodzi o decyzję w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999, czy jedynie nieformalne powiadomienie zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie drugie tego rozporządzenia.
22. Sąd potwierdził w pkt 44 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie jest zobowiązana do wydania decyzji w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999 w odpowiedzi na każdą złożoną do niej skargę. Taki obowiązek istnieje tylko przy założeniu, że stosuje się art. 13 tego rozporządzenia. Tymczasem sytuacja taka nie zachodzi w przypadku, gdy skarga złożona do Komisji dotyczy istniejącej pomocy. W pkt 64 tego wyroku Sąd uznał, że obowiązek wydania decyzji w rozumieniu art. 4 wspomnianego rozporządzenia w wyniku złożenia do Komisji skargi dotyczącej istniejącej pomocy jest sprzeczny z systematyką procedury kontroli pomocy państwa.
23. Z treści pism z dnia 24 marca i 28 kwietnia 2006 r. (zwanych dalej łącznie „spornymi pismami”) wynika zatem, że Komisja zdecydowała o nienadawaniu skardze dalszego biegu ze względu na fakt, iż sporna pomoc stanowiła istniejącą pomoc objętą postępowaniem z art. 88 ust. 1 WE. Sąd orzekł w pkt 57 zaskarżonego wyroku, że w tym przypadku w świetle utrwalonego orzecznictwa Komisja nie może być zmuszona, na podstawie złożonej do niej skargi, do skierowania do zainteresowanego państwa członkowskiego, zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 659/1999, zalecenia zawierającego propozycję właściwych środków. Ponadto żaden przepis tego rozporządzenia regulujący istniejącą pomoc nie przewidywał możliwości, aby Komisja mogła przyjąć akt o charakterze decyzyjnym po zakończeniu etapu wstępnego badania tej pomocy.
24. Wreszcie w pkt 63 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że ze względu na to, iż Komisja oceniła po przeprowadzeniu pierwszego badania spornych środków finansowych, iż należało uznać je za pomoc istniejącą, sporne pisma nie mogły stanowić odmowy wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 88 ust. 2 WE.
25. Sąd w związku z tym orzekł, że sporne pisma nie powinny być uznane za decyzję w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999, lecz nieformalne powiadomienie w rozumieniu art. 20 tego rozporządzenia. W konsekwencji zaskarżone pisma nie stanowią aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 WE.
Żądania stron przed Trybunałem
26. W odwołaniu, kwestionując kwalifikację środków finansowych, jakiej dokonała Komisja, NDSHT wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, następnie, tytułem żądania głównego, o uwzględnienie jej żądań w pierwszej instancji i o obciążenie Komisji kosztami postępowania lub tytułem żądania ewentualnego uznanie wniesionej przez nią skargi za dopuszczalną, przekazanie sprawy Sądowi do ponownego jej rozpoznania oraz pozostawienie decyzji w przedmiocie kosztów w obu postępowaniach do rozstrzygnięcia w wyroku kończącym postępowanie w sprawie.
27. Komisja wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie NDSHT kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
28. NDSHT podnosi cztery zarzuty w uzasadnieniu odwołania.
29. Zarzut pierwszy dotyczy oczywistego przeinaczenia treści spornych pism. Stawiając zarzut drugi wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, uznając sporny akt za akt przygotowawczy niestanowiący ostatecznej decyzji, która mogłaby być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z zarzutem trzecim NDSHT Sąd miał naruszyć prawo, gdyż zajęcie przez Komisję stanowiska należało uznać za odrzucenie wniosku o powzięcie właściwych środków w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE. Wreszcie stawiając zarzut czwarty NDSHT twierdzi, że Sąd naruszył również prawo, orzekając, że kwalifikacja przez Komisję spornych środków jako istniejącej pomocy uniemożliwiła zaskarżenie odrzucenia skargi do Komisji. To rozwiązanie opiera się zdaniem wnoszącej odwołanie na błędnej interpretacji art. 4, 10, 13 i 20 rozporządzenia nr 659/1999.
30. Ponieważ zarzuty od drugiego do czwartego są ściśle ze sobą związane, należy rozpatrzyć je łącznie.
W przedmiocie zarzutów od drugiego do czwartego
Argumentacja stron
31. Powołując się w szczególności na wyrok z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C‑521/06 P Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5829, NDSHT zarzuca Sądowi, że naruszył art. 4, 10, 13 i art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, orzekając, iż odrzucenie przez Komisję złożonej do niej przez NDSHT skargi nie posiada cech decyzji wywołującej wiążące skutki prawne mogące naruszyć jej interesy, a zatem nie posiada cech aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 WE.
32. Wnosząca odwołanie twierdzi bowiem stawiając zarzut drugi, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że sporny akt nie stanowił ostatecznej decyzji, lecz akt przygotowawczy. Podnosi ona, że Komisja – wręcz przeciwnie – zakończyła swe badanie i wydała decyzję, której przedmiotem było odrzucenie złożonej do niej skargi ze względu na to, że przyznana pomoc była zgodna ze wspólnym rynkiem, nie formalizując jej jednak.
33. W tym względzie wnosząca odwołanie zawiera w zarzucie trzecim twierdzenie, że Sąd w pkt 57 i nast. zaskarżonego wyroku naruszył prawo, kwalifikując zajęcie stanowiska przez Komisję jako odrzucenie wniosku o podjęcie właściwych środków w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE, a nie jako odmowę wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Podobnie Sąd zdaniem wnoszącej odwołanie błędnie orzekł, że Komisja nie może być zmuszona przez składającego do niej skargę do wydania decyzji po zakończeniu etapu wstępnego badania.
34. Ponadto wnosząca odwołanie podnosi w zarzucie czwartym, że art. 4, 10 i 13 rozporządzenia nr 659/1999 zobowiązują Komisję, w przypadku gdy przeprowadza ona badanie złożonej do niej skargi donoszącej o istnieniu domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, do zakończenia etapu wstępnego badania w drodze decyzji, co również zostało potwierdzone w pkt 40 ww. wyroku w sprawie Athinaïki Techniki przeciw Komisji.
35. Ten obowiązek rozstrzygnięcia w drodze decyzji ma również zastosowanie przy założeniu, że etap wstępnego badania doprowadza Komisję do stwierdzenia, że ma ona do czynienia z istniejącą pomocą. Możliwość zaskarżenia pisma Komisji odmawiającego wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego ze względu na to, że kwestionowana pomoc była istniejącą pomocą została bowiem potwierdzona przez Trybunał w wyroku z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie C‑313/90 CIRFS i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑1125. Zdaniem wnoszącej odwołanie interpretacja dokonana przez Sąd w pkt 64 i nast. zaskarżonego wyroku, że sprzeczne z systematyką procedury kontroli pomocy państwa jest założenie, iż Komisja musi koniecznie wydać decyzję w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999, informując składającego do niej skargę, że jego skarga dotyczy istniejącej pomocy, świadczy zatem o na wskroś błędnej koncepcji tego systemu proceduralnego. Z tej interpretacji wynika, że Komisja kwalifikując kwestionowane środki finansowe jako istniejącą pomoc, mogłaby uniknąć wszelkiej kontroli sądów Unii, co byłoby w sposób oczywisty niedopuszczalne.
36. Komisja przyznaje przede wszystkim, że sporne pisma nie dotyczą wszystkich spornych środków finansowych i że nie wydała w tych pismach decyzji w sprawie istniejącej pomocy. Przeciwnie, omawiane pisma zawierają szereg hipotetycznych, a więc nieostatecznych wniosków, nieprowadzących ponadto do jednakowej kwalifikacji tych różnych środków. W tych samych pismach Komisja streściła również stanowisko służby zajmującej się wniesioną do Komisji skargą, zgodnie z którym służba ta nie zamierzała w tym momencie nadać tej skardze dalszego biegu.
37. Następnie argument podniesiony przez NDSHT, że Komisja wydała decyzję, chociaż nie nadała jej charakteru formalnego, jest niedopuszczalny, ponieważ nie został podniesiony w postępowaniu w pierwszej instancji.
38. W każdym wypadku Komisja twierdzi, że nie wydała decyzji i ograniczyła się do pobieżnej oceny, ponieważ postępowanie w sprawie złożonej do Komisji skargi zostało umorzone dopiero w grudniu 2006 r. Ponadto w odniesieniu do istniejącej pomocy Komisja nie może natychmiast wydać decyzji, lecz musi najpierw, w przypadku gdy uważa, że dane środki są niezgodne ze wspólnym rynkiem, poinformować zainteresowane państwo członkowskie, zanim ewentualnie zaleci właściwe środki. Ponieważ rozporządzenie nr 659/1999 nie określa szczególnej procedury postępowania, w takim przypadku jedynie skarga na bezczynność byłaby rozwiązaniem możliwym do przyjęcia w celu zaskarżenia spornego aktu.
39. Wreszcie Komisja kwestionuje znaczenie dla sprawy odniesień do ww. wyroków w sprawach CIRFS i in. przeciwko Komisji oraz Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, ponieważ po stwierdzeniu, iż ma do czynienia z istniejącą pomocą, Komisja nie mogła wszcząć formalnego postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 88 ust. 2 WE.
Ocena Trybunału
– W przedmiocie dopuszczalności argumentu podniesionego przez NDSHT dotyczącego niesformalizowania decyzji Komisji
40. Zdaniem Komisji argument podniesiony przez wnoszącą odwołanie, że Komisja zakończyła badanie spornych środków finansowych w drodze decyzji, która nie została sformalizowana, nie został przedstawiony przed Sądem, a zatem jest niedopuszczalny.
41. W tym względzie należy podnieść, że z art. 58 statutu Trybunału Sprawiedliwości w związku z art. 113 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że w postępowaniu odwoławczym wnoszący odwołanie ma swobodę powoływania się na każdy argument mający znaczenie dla sprawy – z jedynym zastrzeżeniem, iż odwołanie nie może zmieniać przedmiotu sporu przed Sądem (wyroki: z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C‑229/05 P PKK i KNK przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑439, pkt 66; z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie C‑8/06 P Herrero Romeu przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10333, pkt 32).
42. Należy natomiast stwierdzić, że wbrew temu, co utrzymuje Komisja, omawiany argument był zawarty w skardze wniesionej przez NDSHT do Sądu, w której podniesiono w pkt 29, iż „z utrwalonego orzecznictwa wynika, że forma, w jakiej wydano przyjęte akty lub decyzje, nie wpływa na prawo ich zaskarżenia”. A zatem nawet przy założeniu, że argument ten nie został przedstawiony w odwołaniu przed Sądem w ten sam sposób, jak we wspomnianej skardze, nie zmienia on przedmiotu sporu zawisłego przed Sądem.
43. Z powyższych rozważań wynika, że ten argument jest dopuszczalny.
– Co do istoty
44. Wnosząca odwołanie zmierza w istocie do wykazania w swych zarzutach od drugiego do czwartego, że Sąd naruszył prawo, uznając, iż sporne pisma nie posiadały charakteru aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 WE.
45. W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 230 WE są wszystkie akty wydane przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, zmierzające do wywołania wiążących skutków prawnych mogących naruszać interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (zob. w szczególności wyroki: ww. w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑669, pkt 51).
46. Z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wynika również, że należy skupić się na samej istocie zaskarżonych aktów w celu ich zaklasyfikowania (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. s. 2639, pkt 9; z dnia 22 czerwca 2000 r. C‑147/96 w sprawie Pays-Bas przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4723, pkt 27).
47. Natomiast forma, w której wydano akt czy decyzję, jest co do zasady obojętna z punktu widzenia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności. W zasadzie nie ma więc wpływu na kwalifikację danego aktu kwestia, czy ten akt spełnia czy też nie określone wymogi formalne, mianowicie w szczególności czy został należycie nazwany przez autora aktu lub czy wskazuje na przepisy, które stanowią jego podstawę prawną. Tak więc nie ma znaczenia okoliczność, że ten akt nie został nazwany „decyzją” lub że nie zawiera odniesienia do art. 4 ust. 2, 3 lub 4 rozporządzenia nr 659/1999. Nie ma też znaczenia fakt, iż Komisja, naruszając art. 25 tego rozporządzenia, nie notyfikowała danego aktu zainteresowanemu państwu członkowskiemu, ponieważ takie uchybienie nie zmienia istoty rzeczonego aktu (zob. ww. wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 43, 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
48. Ponadto co do zasady aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 230 WE są akty, które określają w sposób definitywny stanowisko Komisji po zakończeniu postępowania administracyjnego i które zmierzają do wywołania wiążących skutków prawnych mogących naruszać interesy skarżącego, z wyłączeniem aktów tymczasowych służących przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji, które nie wywołują takich skutków (zob. ww. wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
49. Co się tyczy ewentualnego ostatecznego i zaskarżalnego charakteru aktów wydanych przez Komisję w ramach postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, należy najpierw przypomnieć, iż Komisja musi zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 przeprowadzić badanie, w przypadku gdy posiada informacje dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, niezależnie od ich źródła. Badanie złożonej do Komisji skargi na podstawie tego przepisu pociąga za sobą wszczęcie etapu wstępnego badania przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE, a Komisja ma obowiązek zbadać bezzwłocznie istnienie ewentualnej pomocy i jej zgodność ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 37).
50. Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który ma zastosowanie w ramach badania złożonej do Komisji skargi dotyczącej domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, zobowiązuje Komisję do zamknięcia tego etapu badania wstępnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4 tego rozporządzenia, to znaczy decyzji stwierdzającej, że pomoc nie występuje, decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń lub decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, ponieważ ta instytucja nie ma prawa przedłużać stanu bezczynności na etapie badania wstępnego. W odpowiednim momencie Komisja powinna zatem albo wszcząć kolejny etap postępowania przewidziany w art. 88 ust. 2 WE, albo umorzyć postępowanie w sprawie, wydając stosowną decyzję (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
51. W sytuacji gdy Komisja stwierdza w wyniku badania złożonej do niej skargi, że dochodzenie nie może prowadzić do wniosku, że występuje pomoc państwa w rozumieniu art. 87 WE, odmawia w sposób dorozumiany wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I‑1719, pkt 47).
52. W odniesieniu do dokonanego przez Komisję stwierdzenia, że opisane środki stanowią pomoc państwa, należy stwierdzić, że istniejąca pomoc niewątpliwie podlega stałemu badaniu przewidzianemu w art. 88 ust. 1 WE i należy uznać ją za zgodną z prawem do czasu, gdy Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (zob. wyroki: z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑44/93 Namur-Les assurances du crédit, Rec. s. I‑3829, pkt 34; z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7303, pkt 48). Niemniej w przypadku gdy złożono do Komisji skargę kwestionującą domniemaną pomoc przyznaną bezprawnie, Komisja, kwalifikując ten środek jako istniejącą pomoc, poddaje ją postępowaniu ustanowionemu w art. 88 ust. 1 WE, a zatem odmawia w sposób dorozumiany wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE (zob. podobnie wyroki: w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji, pkt 25, 26; a także z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie C‑321/99 P ARAP i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4287, pkt 61).
53. Taka decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE ma charakter ostateczny i nie można zakwalifikować jej jako zwykłego środka tymczasowego (ww. wyroki: w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji, pkt 26; a także podobnie w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 54, 58).
54. W takiej sytuacji osoby, na rzecz których ustanowiono gwarancje proceduralne przewidziane w tym przepisie, mogą wyegzekwować ich poszanowanie jedynie wtedy, gdy mają one możliwość zaskarżenia tej decyzji do sądu Unii zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE. Zasada ta znajduje zastosowanie zarówno w wypadku, gdy decyzja zostaje wydana z tego względu, że Komisja uważa, iż pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem, jak i w wypadku gdy Komisja uważa, że należy wykluczyć samo istnienie pomocy (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 47) lub jeżeli Komisja uważa, iż chodzi o istniejącą pomoc (zob. podobnie ww. wyroki: w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji, pkt 27; a także w sprawie ARAP i in. przeciwko Komisji, pkt 62).
55. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treści art. 20 rozporządzenia nr 659/1999, który reguluje prawa zainteresowanych stron. Zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie drugie i trzecie Komisja po uzyskaniu od takiej zainteresowanej strony informacji dotyczących domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie lub domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem bądź stwierdza, że na podstawie znajdujących się w jej posiadaniu informacji istnieją niewystarczające podstawy do przyjęcia opinii w sprawie i informuje o tym rzeczoną zainteresowaną stronę, bądź wydaje decyzję w sprawie dotyczącej przedmiotu dostarczonej informacji. Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Komisja zbadała takie informacje i zajęła w ich sprawie stanowisko, wydaje decyzję.
56. Należy zatem uznać za dopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE wniesioną przez zainteresowaną stronę w rozumieniu tego artykułu, w sytuacji gdy skarżący dąży, poprzez jej wniesienie, do ochrony swych praw procesowych, które wywodzi z tego postanowienia (zob. ww. wyrok w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
57. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że Komisja zbadała złożoną do niej przez wnoszącą odwołanie skargę w świetle dodatkowych informacji dostarczonych jej przez wnoszącą odwołanie i w świetle informacji przekazanych jej przez szwedzkie władze na żądania udzielenia informacji, które Komisja do nich skierowała. W wyniku zbadania złożonej do niej skargi Komisja doszła do wniosku w piśmie z dnia 24 marca 2006 r., że brak było wystarczających podstaw uzasadniających dalsze prowadzenie tego postępowania wyjaśniającego, i dodała, iż nie zamierza podejmować innych działań w tej sprawie. Ponadto w piśmie z dnia 28 kwietnia 2006 r. przypomniała, że sporne środki finansowe nie stanowią bezprawnie przyznanej pomocy.
58. Z istoty spornego aktu wynika, że ze względu na to, iż Komisja stwierdziła brak wystarczających podstaw uzasadniających dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie złożonej do niej skargi, instytucja ta ukształtowała ostateczną opinię na temat zbadanych środków, wyrażając tym samym swą wolę zakończenia wstępnego badania. Dokonując tego stwierdzenia, jak wynika z pkt 52 niniejszego wyroku, Komisja w dorozumiany sposób odmówiła wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 88 ust. 2 WE.
59. Tymczasem wnosząca odwołanie jako przedsiębiorstwo konkurujące ze spółką będącą beneficjentem środków, o których zawiadomiono Komisję, bezspornie znajduje się wśród zainteresowanych stron w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 41; wyrok z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie C‑319/07 P 3F przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5963, pkt 32) w świetle definicji tego pojęcia zawartej w art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999.
60. Należy zatem stwierdzić, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że sporny akt nie posiadał cech decyzji wywołującej wiążące skutki prawne mogące naruszyć interesy wnoszącej odwołanie, a w szczególności, że nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 659/1999. Z powyższego wynika, że sporny akt należy uznać za akt zaskarżalny w rozumieniu art. 230 WE.
61. Z powyższych rozważań wynika, że należy uwzględnić podniesione przez NDSHT w uzasadnieniu odwołania zarzuty od drugiego do czwartego.
62. Ponadto ponieważ Trybunał przypomniał w pkt 52 i 60 niniejszego wyroku, że decyzja taka jak sporny akt stanowi akt zaskarżalny, nawet w przypadku gdy stwierdza, iż środki, o których powiadomiła osoba składająca skargę do Komisji, stanowią istniejącą pomoc, nie ma potrzeby rozstrzygać w przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego przez wnoszącą odwołanie, dotyczącego przeinaczenia spornych pism.
63. W tych okolicznościach należy uchylić zaskarżony wyrok.
W przedmiocie skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
64. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
65. Trybunał nie jest jednak w stanie orzec co do istoty skargi wniesionej przez NDSHT. Ten aspekt odwołania, a w szczególności kwestia czy Komisja niesłusznie zdecydowała o niewszczynaniu formalnego postępowania wyjaśniającego z art. 88 ust. 2 WE ze względu na fakt, iż sporne środki stanowiły istniejącą pomoc w każdym przypadku zgodną ze wspólnym rynkiem, wymaga w istocie zbadania zarzutów i okoliczności, które nie zostały ocenione przez Sąd ani nie były przedmiotem dyskusji przed Trybunałem. Trybunał posiada natomiast niezbędne informacje, by wydać ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w toku postępowania w pierwszej instancji.
66. Mając na względzie powody wskazane w pkt 44–62 niniejszego wyroku, należy oddalić wspomniany zarzut niedopuszczalności oparty na twierdzeniu, że sporny akt nie może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.
67. Należy zatem skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu wydania orzeczenia w przedmiocie żądań NDSHT zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji zawartej w spornych pismach o niewszczynaniu dochodzenia w przedmiocie skargi złożonej przez wnoszącą odwołanie do Komisji dotyczącej domniemanej pomocy państwa bezprawnie przyznanej SVB przez miasto Sztokholm.
W przedmiocie kosztów
68. Ze względu na fakt, iż sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów niniejszego postępowania odwoławczego nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie T‑152/06 NDSHT przeciwko Komisji zostaje uchylony.
2) Zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję Wspólnot Europejskich przed Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich zostaje oddalony.
3) Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania w celu wydania orzeczenia w przedmiocie żądań NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Wspólnot Europejskich zawartej w pismach z dnia 24 marca i 28 kwietnia 2006 r. o niewszczynaniu dochodzenia w przedmiocie skargi do Komisji złożonej przez tę spółkę dotyczącej domniemanej pomocy państwa bezprawnie przyznanej SVB przez miasto Sztokholm.
4) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.