62013TJ0680
PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto prošireno vijeće)
13. srpnja 2018. (
*1
)
„Izvanugovorna odgovornost – Ekonomska i monetarna politika – Program potpore stabilnosti Cipra – Odluka Upravnog vijeća ESB-a o likvidnosnoj pomoći u izvanrednim situacijama nakon zahtjeva Središnje ciparske banke – Izjave Euroskupine od 25. ožujka, 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. u vezi s Ciprom – Odluka 2013/236/EU – Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013. o specifičnim uvjetima ekonomske politike sklopljen između Cipra i Europskog stabilizacijskog mehanizma – Nadležnost Općeg suda – Dopuštenost – Formalne pretpostavke – Iscrpljivanje nacionalnih pravnih sredstava – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pravo na vlasništvo – Legitimna očekivanja – Jednako postupanje”
U predmetu T-680/13,
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC, sa sjedištem u Nikoziji (Cipar), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu (
1
), koje zastupa P. Tridimas, barrister,
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou i E. Moro, u svojstvu agenata,
Europske komisije, koju su u početku zastupali B. Smulders, J.-P. Keppenne i M. Konstantinidis, zatim J.-P. Keppenne, M. Konstantinidis i L. Flynn, u svojstvu agenata,
Europske središnje banke (ESB), koju su u početku zastupali N. Lenihan i F. Athanasiou, zatim P. Papapaschalis i P. Senkovic te naposljetku M. Szablewska i K. Laurinavičius, u svojstvu agenata, uz asistenciju H.-G. Kamanna, avocat,
Euroskupine, koju zastupa Vijeće Europske unije koje zastupaju A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou i E. Moro, u svojstvu agenata,
i
Europske unije, koju zastupa Europska komisija koju su u početku zastupali B. Smulders, J.-P. Keppenne i M. Konstantinidis, zatim J.-P. Keppenne, M. Konstantinidis i L. Flynn, u svojstvu agenata,
tuženikâ,
povodom zahtjeva na temelju članka 268. UFEU-a kojim se zahtijeva naknada štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog odluke Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. o likvidnosnoj pomoći u izvanrednim situacijama nakon zahtjeva koji je podnijela Središnja ciparska banka, izjava Euroskupine od 25. ožujka, 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. u vezi s Ciprom, Odluke Vijeća 2013/236/EU od 25. travnja 2013. upućene Cipru o posebnim mjerama za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta (SL 2013., L 141, str. 32.), Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. o specifičnim uvjetima ekonomske politike sklopljenog između Republike Cipra i Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM) kao i drugih akata i postupanja Komisije, Vijeća, ESB-a i Euroskupine povezanih s dodjelom instrumenta financijske pomoći Republici Cipru,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće),
u sastavu: H. Kanninen (izvjestitelj), predsjednik, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín i I. Reine, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 11. rujna 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
I. Okolnosti spora
A. Ugovor o ESM-u
1
Ugovor o uspostavljanju Europskog stabilizacijskog mehanizma sklopljen je 2. veljače 2012. u Bruxellesu (Belgija) između Kraljevine Belgije, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Republike Cipra, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Republike Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Portugalske Republike, Republike Slovenije, Slovačke Republike i Republike Finske (u daljnjem tekstu: Ugovor o ESM‑u). Taj je ugovor stupio na snagu 27. rujna 2012.
2
Uvodna izjava 1. Ugovora o ESM-u glasi kako slijedi:
„Europsko vijeće sporazumjelo se 17. prosinca 2010. oko toga da je potrebno da države članice europodručja uspostave trajni stabilizacijski mehanizam. Taj Europski stabilizacijski mehanizam (‚ESM') preuzet će ulogu trenutno dodijeljenu Europskom instrumentu za financijsku stabilnost (‚EFSF’) i Europskom mehanizmu za financijsku stabilizaciju (‚EFSM’) pružajući financijsku pomoć državama članicama europodručja kad je to potrebno.” [neslužbeni prijevod]
3
U skladu s člancima 1. i 2. te člankom 32. stavkom 2., Ugovora o ESM-u, ugovorne stranke, odnosno države članice čija je valuta euro, međusobno uspostavljaju međunarodnu financijsku instituciju, Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) s pravnom osobnošću.
4
Članak 3. Ugovora o ESM-u opisuje cilj ESM-a kako slijedi:
„Cilj ESM‑a jest prikupljanje financijskih sredstava i pružanje podrške stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, državama članicama koje su suočene s ozbiljnim problemima financiranja, ili kojima takvi problemi prijete, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja kao cjeline i njegovih država članica. U tu svrhu ESM je ovlašten prikupljati sredstva izdavanjem financijskih instrumenata ili sklapanjem sporazuma ili financijskih dogovora ili drugih sporazuma ili dogovora sa svojim članicama, financijskim institucijama ili drugim trećim stranama.” [neslužbeni prijevod]
5
Članak 4. stavci 1. i 3. i stavak 4. prvi podstavak Ugovora o ESM-u glasi:
„1.   ESM ima odbor guvernera i upravni odbor, kao i generalnog direktora te drugo osoblje koje se ocijeni potrebnim.
[…]
3.   Za donošenje odluke zajedničkim sporazumom potrebna je jednoglasnost članica koje sudjeluju u glasovanju. Suzdržani glasovi ne sprečavaju donošenje odluke zajedničkim sporazumom.
4.   Odstupanjem od stavka 3., hitni postupak glasovanja primjenjuje se kada i Komisija i [Europska središnja banka (ESB)] zajednički zaključe da bi propuštanje hitnog donošenja odluke o dodjeli ili provedbi financijske pomoći, onako kako je određena u člancima 13. do 18., prijetilo ekonomskoj i financijskoj održivosti europodručja […]” [neslužbeni prijevod]
6
Članak 5. stavak 3. Ugovora o ESM-u predviđa da „[č]lan […] [K]omisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik ESB‑a kao i predsjednik Euroskupine (ako on sâm nije predsjednik ili guverner) mogu sudjelovati na sastancima odbora guvernera [ESM-a] u svojstvu promatrača”. [neslužbeni prijevod]
7
Članak 6. stavak 2. Ugovora o ESM-u predviđa da „[č]lan […] [K]omisije zadužen za ekonomska i monetarna pitanja i predsjednik ESB-a mogu svaki imenovati po jednog promatrača [pri upravnom odboru ESM-a]”. [neslužbeni prijevod]
8
Članak 12. Ugovora o ESM-u određuje načela kojima podliježe potpora stabilnosti te u stavku 1. propisuje kako slijedi:
„ESM može članici ESM-a pružiti potporu stabilnosti, pod strogim uvjetima prilagođenima odabranom instrumentu financijske pomoći, ako je to neophodno za očuvanje financijske stabilnosti europodručja kao cjeline i njegovih država članica. Ti uvjeti mogu biti, među ostalim, program makroekonomske prilagodbe ili trajno poštovanje ranije utvrđenih uvjeta podobnosti.” [neslužbeni prijevod]
9
Člankom 13. Ugovora o ESM-u opisan je postupak dodjele potpore stabilnosti članici ESM-a kako slijedi:
„1.   Jedna članica ESM-a može uputiti zahtjev za potporu stabilnosti predsjedniku odbora guvernera. Takav zahtjev navodi instrument ili instrumente financijske pomoći koje treba razmotriti. Po primitku takvog zahtjeva predsjednik odbora guvernera zadužuje […] [K]omisiju, da zajedno s ESB-om, provede sljedeće:
(a)
ocjenu postojanja rizika za financijsku stabilnost europodručja u cjelini ili njegovih država članica, osim ako ESB nije već podnio analizu na temelju članka 18. stavka 2.;
(b)
ocjenu održivosti javnog duga. Preporučljivo je da se ta ocjena izvrši u suradnji s [Međunarodnim monetarnim fondom (MMF)] kad je to korisno i moguće;
(c)
ocjenu stvarnih ili mogućih potreba financiranja dotične članice ESM-a.
2.   Na temelju zahtjeva članice ESM-a i ocjene iz stavka 1., odbor guvernera može odlučiti dodijeliti, u načelu, potporu stabilnosti dotičnoj članici ESM‑a u obliku instrumenta financijske pomoći.
3.   Ako usvoji odluku na temelju stavka 2., odbor guvernera zadužuje […] [K]omisiju da – zajedno s ESB-om i, kad je to moguće, u suradnji s MMF-om – pregovara s dotičnom članicom ESM-a o Memorandumu o razumijevanju […] koji detaljno utvrđuje uvjete koji prate taj instrument financijske pomoći. Sadržaj Memoranduma o razumijevanju odražava stupanj slabosti koje je potrebno rješavati i odabrani instrument financijske pomoći. Istodobno generalni direktor ESM-a priprema prijedlog sporazuma o instrumentu financijske pomoći koji uključuje financijske modalitete i uvjete te izbor instrumenata, koji usvaja odbor guvernera.
Memorandum o razumijevanju mora biti potpuno usklađen s mjerama koordinacije ekonomske politike predviđenima u [Ugovoru o FEU-u], osobito sa svim pravnim aktima Europske unije, uključujući sva mišljenja, upozorenja, preporuke ili odluke koji su upućeni dotičnoj članici ESM‑a.
4.   […] [K]omisija potpisuje Memorandum o razumijevanju u ime ESM-a pod uvjetom da on ispunjava uvjete navedene u stavku 3. i da ga je odobrio odbor guvernera.
5.   Upravni odbor odobrava sporazum o instrumentu financijske pomoći, koji detaljno navodi financijske aspekte podrške stabilnosti koja se dodjeljuje, i isplatu prvog obroka pomoći kad je to primjenjivo.
[…]
7.   […] [K]omisija – zajedno s ESB-om i, kad je to moguće, u suradnji s MMF-om – zadužena je za nadzor ispunjavanja uvjeta koji prate instrument financijske pomoći.” [neslužbeni prijevod]
B. Financijske poteškoće Republike Cipra i zahtjev za financijsku pomoć
10
Tijekom prvih mjeseci 2012. Helenska Republika i privatni imatelji njezinih obveznica dogovorili su i potom proveli razmjenu grčkih dužničkih instrumenata uz primjenu znatnog korektivnog faktora na nominalnu vrijednost grčkog duga koji su držali privatni ulagatelji (Private Sector Involvement (u daljnjem tekstu: PSI)).
11
Zbog svoje izloženosti instrumentima koji su predmet PSI-ja, više banaka sa sjedištem na Cipru, među kojima je Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (u daljnjem tekstu: Laïki) i Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia LTD (u daljnjem tekstu: BoC), pretrpjelo je znatne gubitke. Ukupno su ti gubici iznosili više od četiri milijarde eura i činili su oko 25 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) Republike Cipra.
12
Laïki, BoC i druge banke sa sjedištem na Cipru potom su prolazili kroz probleme nedovoljne kapitalizacije. Budući da više nije bio u mogućnosti pružiti dovoljna sredstva osiguranja da ishodi financiranje Europske središnje banke (ESB), Laïki je od Kentriki Trapeza tis Kyprou (Središnja ciparska banka: u daljnjem tekstu: SCB) zatražio i ishodio likvidnosnu pomoć u izvanrednim situacijama (Emergency Liquidity Assistance (u daljnjem tekstu: ELA)). U svibnju 2012. ukupni iznos ELA-e dodijeljen Laïkiju iznosio je 3,8 milijardi eura, a na dan 3. srpnja 2012. skoro 9,6 milijardi eura.
13
U tim je okolnostima Republika Cipar smatrala nužnim intervenirati u korist ciparskog bankovnog sektora tako da, među ostalim, dokapitalizira Laïki u visini od 1,8 milijardi eura u lipnju 2012. Tijekom istog mjeseca, BoC je objavio da je on također od ciparskih vlasti zatražio potporu u kapitalu, ali da je nije dobio.
14
U tom se razdoblju Republika Cipar već i sama suočila sa znatnim financijskim i proračunskim poteškoćama. Budući da su u prvom tromjesečju 2001. agencije za kreditni rejting Fitch, Moody’s i Standard & Poor’s snizile njezin kreditni rejting za jedan ili dva stupnja, među ostalim, zbog izloženosti njezina bankovnog sektora grčkom gospodarstvu, od svibnja 2011. Republika Cipar više se na tržištima nije mogla refinancirati po stopama koje bi bile u skladu s dugoročnom proračunskom održivosti. U tim je okolnostima Republika Cipar pokrila svoje potrebe za financiranjem tako što je, među ostalim, izdala vrlo kratkoročne trezorske zapise i u listopadu 2011. sklopila s Ruskom Federacijom službeni ugovor o zajmu u iznosu od 2,5 milijardi eura.
15
Budući da je 25. lipnja 2012. agencija za kreditni rejting Fitch, nakon agencija za kreditni rejting Moody’s i Standard & Poor’s, snizila kreditni rejting Republike Cipra u špekulativnu kategoriju, njezini dužnički instrumenti prestali su ispunjavati uvjete nužne da ih se prihvati kao sredstvo osiguranja za monetarne operacije Eurosustava koji je sastavljen od središnjih banaka država članica čija je valuta euro i od ESB-a koji provode monetarnu politiku Europske unije. Istog je dana Republika Cipar podnijela predsjedniku Euroskupine zahtjev za financijsku pomoć ESM-a ili Europskog fonda za financijsku stabilnost (EFSF). Prema izjavama ciparske vlade, zatraženom pomoći htjelo se „obuzdati rizike za ciparsko gospodarstvo, a osobito one koji potječu od negativnih učinaka prelijevanja kroz njegov financijski sektor koji je vrlo izložen grčkom gospodarstvu”.
16
U svojoj izjavi od 27. lipnja 2012. Euroskupina je navela da će zatražena financijska pomoć biti pružena Republici Cipru ili putem EFSF-a ili ESM-a u okviru programa makroekonomske prilagodbe koji se tek treba točno utvrditi u Memorandumu o razumijevanju o kojem će pregovore voditi, s jedne strane, Europska komisija zajedno s ESB-om i Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) i, s druge strane, ciparske vlasti.
17
Dana 29. studenoga 2012. predstavnici Komisije, ESB-a, MMF-a i Republike Cipra sastavili su nacrt Memoranduma o razumijevanju.
18
Izjavom od 21. siječnja 2013. Euroskupina je, s jedne strane, navela da bi se konačni sporazum u vezi s programom makroekonomske prilagodbe mogao postići u ožujku 2013., te je, s druge strane, potaknula dotične stranke na ostvarivanje napretka kako bi se dovršili sastavni dijelovi nacrta Memoranduma o razumijevanju.
19
Republika Cipar i druge države članice čija je valuta euro postigle su u ožujku 2013. politički sporazum o tom nacrtu Memoranduma o razumijevanju.
20
Izjavom od 16. ožujka 2013. Euroskupina je pozdravila taj sporazum kao i obvezu ciparskih vlasti da poduzmu dodatne mjere za prikupljanje unutarnjih sredstava kako bi se ograničila veličina financijske pomoći povezane s programom makroekonomske prilagodbe iz točke 18. ove presude. Među tim su se mjerama nalazili, među ostalim, uvođenje poreza na bankovne depozite Cipra, restrukturiranje i dokapitalizacija banaka kao i unutarnja dokapitalizacija imatelja podređenih obveznica. Euroskupina je također naglasila da će doći do primjerenog smanjenja ciparskog financijskog sektora kako bi se otklonila njegova slabost i smanjio njegov prevelik razmjer prema BDP-u Republike Cipra. U tom kontekstu Euroskupina je navela da smatra da je dodjela financijske pomoći koja može osigurati financijsku stabilnost Cipra i europodručja načelno opravdana te je pozvala zainteresirane strane da ubrzaju pregovore koji su bili u tijeku.
21
Dana 18. ožujka 2013. Republika Cipar naredila je zatvaranje banaka na radne dane 19. i 20. ožujka 2013. Nakon toga su ciparske vlasti odlučile produljiti to zatvaranje do 28. ožujka 2013. kako bi se izbjegle masovne isplate na šalterima.
22
Ciparski parlament odbacio je 19. ožujka 2013. prijedlog zakona koji je izradila ciparska vlada, a odnosio se na uvođenje poreza na sve bankovne depozite na Cipru. Tada je ciparska vlada izradila novi prijedlog zakona kojim se predviđalo samo restrukturiranje dviju ciparskih banaka, to jest BoC-a i Laïkija (u daljnjem tekstu: dotične banke).
23
Iako su dugovi Laïkija i BoC-a koji su potjecali od ELA-e iznosili 9,5 milijardi odnosno 1,9 milijardi eura, ESB je 21. ožujka 2013. objavio priopćenje za medije u kojem je naveo kako slijedi:
„Upravno vijeće ESB-a odlučilo je zadržati postojeću razinu ELA-e do […] 25. ožujka 2013.
Produljenje radi povrata ELA-e moglo bi se predvidjeti samo ako se uspostavi program [Unije ili MMF-a] kojim bi se osigurala solventnost odnosnih banaka.”
24
Dana 22. ožujka 2013. ciparski parlament donio je O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (br. 17(I)/2013.) (Zakon o restrukturiranju kreditnih i drugih institucija, EE, Prilog I. (I.), br. 4379, 22. 3. 2013., str. 117.) (u daljnjem tekstu: Zakon od 22. ožujka 2013.). Prema članku 3. stavku 1. i članku 5. stavku 1. toga zakona, SCB bio je zajedno sa ciparskim ministarstvom financija zadužen za sanaciju institucija navedenih u tom zakonu. U tu svrhu, članak 12. stavak 1. Zakona od 22. ožujka 2013. propisuje, prije svega, da SCB može putem jedne uredbe restrukturirati dugove i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije, što uključuje smanjenje, izmjenu, reprogramiranje ili obnovu temeljnog kapitala ili bilance bilo koje vrste postojećih ili budućih potraživanja prema toj instituciji ili preoblikovanje dugova u osnovna sredstva. Tom su točkom potom iz tih mjera isključeni osigurani depoziti u smislu članka 2. petog stavka Zakona od 22. ožujka 2013., i to depoziti koji iznose 100000 eura ili manje. Člankom 3. stavkom 2. točkama (a) i (b) tog zakona propisano je da dioničari institucije koja podliježe postupku sanacije prvi moraju snositi sve gubitke koji proizađu iz provedbe mjera sanacije dok vjerovnici takve institucije te gubitke snose tek nakon dioničara. Naposljetku, iz članka 3. stavka 2. točke (d) navedenog zakona proizlazi da mjere donesene na temelju tog zakona ne mogu vjerovnike odnosnih banaka staviti u financijski položaj koji je nepovoljniji od onog u kojem bi se nalazili u slučaju likvidacije tih banaka. U članku 12. stavku 14. predmetnog zakona navedeno je da u slučaju provedbe mjere predviđene u članku 12. stavku 1. istog zakona, pogođene strane dobivaju na ime plaćanja svojih zahtjeva najmanje iznos koji bi na temelju ciparskog prava primile u slučaju likvidacije navedenih banaka.
25
Izjavom od 25. ožujka 2013. Euroskupina je navela da je postigla sporazum s ciparskim vlastima o bitnim elementima budućeg programa makroekonomske prilagodbe koji ima potporu svih država članica čija je valuta euro, kao i Komisije, ESB-a i MMF-a.
26
U toj je izjavi, među ostalim, navedeno kako slijedi:
„Euroskupina pozdravlja planove za restrukturiranje financijskog sektora navedene u prilogu toj izjavi. Te će mjere poslužiti kao temelj za oporavak održivosti financijskog sektora. Konkretno, tim će se mjerama osigurati svi depoziti manji od 100000 eura, u skladu s načelima Unije.
Program će sadržavati odlučan pristup radi otklanjanja neravnoteža financijskog sektora. Doći će do primjerenog smanjenja financijskog sektora […]
Euroskupina hitno zahtijeva trenutnu provedbu sporazuma između [Republike Cipra] i [Helenske Republike] o grčkim podružnicama ciparskih banaka koji štiti stabilnost i grčkog i ciparskog bankovnog sustava.”
27
Prilog toj izjavi glasi kako slijedi:
„Nakon što su vlasti [Republike Cipra] izložile svoje političke planove, koje je Euroskupina srdačno pozdravila, dogovoreno je kako slijedi:
1.
Laïki odmah ide u stečaj – s punim doprinosom dioničara, imatelja obveznica i neosiguranih deponenata – odlukom [SCB-a] na temelju novousvojenog Okvira za sanaciju banaka.
2.
Laïki se dijeli na lošu banku i dobru banku. Loša banka s vremenom mora nestati.
3.
Dobra banka se spaja s [BoC-om] na temelju Okvira za sanaciju banaka nakon savjetovanja s upravnim odborom BoC-a i Laïkija. Sa sobom prenosi 9 milijardi eura [ELA-e]. U BoC-u ostaju zamrznuti samo ne[osigurani] depoziti do izvršenja dokapitalizacije, koji naknadno mogu biti podvrgnuti odgovarajućim uvjetima.
4.
Upravno vijeće ESB-a osigurava likvidnost BoC-a u skladu s primjenjivim pravilima.
5.
BoC se dokapitalizira pretvaranjem ne[osiguranih] depozita u vlastiti kapital uz puni doprinos dioničara i imatelja obveznica.
6.
Pretvaranje mora biti takvo da do kraja programa osigura omjer kapitala od 9 %.
7.
Svi [osigurani] deponenti u svim bankama u potpunosti su zaštićeni u skladu s relevantnim zakonodavstvom [Unije].
8.
Novac iz programa (do 10 milijardi eura) neće se koristiti za dokapitalizaciju Laïkija ni [BoC-a].” [neslužbeni prijevod]
28
Kako je navedeno u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, procijenjeno je da će od 10 milijardi eura koliko su iznosila sredstva iz programa, 3,4 milijarde eura biti dodijeljeno za proračunske potrebe Republike Cipra, 4,1 milijarda za otkup dužničkih instrumenata od strane Republike Cipra i 2,5 milijardi eura za dokapitalizaciju i restrukturiranje ciparskih banaka različitih od dotičnih banaka.
C. Mjere za restrukturiranje banaka koje je donijela Republika Cipar
29
Dana 25. ožujka 2013. guverner SCB-a pokrenuo je postupak restrukturiranja dotičnih banaka.
30
Potom su u tu svrhu objavljene četiri uredbe na temelju Zakona od 22. ožujka 2013., odnosno:
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Uredba 96/2013 o prodaji određenih poslova BoC-a u Grčkoj, zakonski upravni akt br. 96) od 26. ožujka 2013. (EE, prilog III. (I.), br. 4640, 26. 3. 2013., str. 745.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 96);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013, peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (Uredba 97/2013 o prodaji određenih poslova Laïkija u Grčkoj, zakonski upravni akt br. 97) od 26. ožujka 2013. (EE, prilog III. (I.), br. 4640, 26. 3. 2013., str. 749.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 97);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013, peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Uredba 103/2013 o restrukturiranju BoC-a vlastitim sredstvima, zakonski upravni akt br. 103) od 29. ožujka 2013. (EE, prilog III. (I.), br. 4645, 29. 3. 2013., str. 769.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 103);
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013, peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (Uredba 104/2013 o prodaji određene aktive Laïkija, zakonski upravni akt br. 104) od 29. ožujka 2013. (EE, prilog III. (I.), br. 4645, 29. 3. 2013., str. 781.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 104);
31
Uredbe br. 96 i 97 predviđaju prodaju podružnica BoC-a i Laïkija sa sjedištem u Grčkoj (u daljnjem tekstu, zajedno: grčke podružnice).
32
Članci 5. i 6. Uredbe br. 103 predviđaju dokapitalizaciju BoC-a, na trošak, među ostalim, njegovih nositelja neosiguranih depozita i njegovih dioničara, kako bi mogao nastaviti pružati bankovne usluge. Stoga su neosigurani depoziti BoC-a bili pretvoreni u dionice BoC-a (37,5 % svakog neosiguranog depozita), u instrumente koje je SCB mogao pretvoriti bilo u dionice, bilo u depozite (22,5 % svakog neosiguranog depozita) i u instrumente koje je SCB mogao pretvoriti u depozite (40 % svakog neosiguranog depozita). Od instrumenata koje je SCB mogao pretvoriti u depozite, plaćeno je 25 % (10 % svakog neosiguranog depozita). Preostalih 75 % (30 % svakog neosiguranog depozita) ostalo je nedostupno za deponente. U članku 6. stavku 5. Uredbe br. 103 navedeno je da ako doprinosi neosiguranih deponenata prekoračuju ono što je nužno za ponovnu uspostavu temeljnog kapitala BoC-a, sanacijsko tijelo odredit će iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji i postupat će s njim kao da do pretvaranja nikada nije došlo. Sukladno svojem članku 10. Uredba br. 103 stupila je na snagu 29. ožujka 2013. u 6:00 sati.
33
Nakon izmjena Uredbe br. 103 od 30. srpnja 2013., s jedne je strane 10 % neosiguranih depozita, koji su prethodno pretvoreni u instrumente koji su se mogli pretvoriti u dionice ili depozite, bili pretvoreni u dionice BoC-a. Od preostalih instrumenata koje je SCB mogao pretvoriti ili u dionice ili u depozite (12,5 % svakog neosiguranog depozita) i onih koje je SCB mogao pretvoriti u depozite i koji još nisu bili plaćeni (30 % svakog neosiguranog depozita), 12 % je stavljeno na novi tekući račun, dok je 88 % u jednakim dijelovima oročeno na šest, devet i dvanaest mjeseci.
34
S druge strane, nominalna vrijednost od jednog eura svake redovne dionice BoC-a bila je smanjena na jedan cent. Nakon toga, stotinu redovnih dionica nominalne vrijednosti od jednog centa spojeno je u jednu redovnu dionicu nominalne vrijednosti od jednog eura. Redovne dionice nominalne vrijednosti od jednog centa čiji je broj bio manji od 100 i koje se stoga nisu mogle spojiti kako bi stvorile novu redovnu dionicu nominalne vrijednosti od jednog eura, bile su povučene.
35
Što se tiče Uredbe br. 104, kombiniranim odredbama njezinih članaka 2. i 5. predviđen je za 29. ožujka 2013. u 6 sati i 10 minuta prijenos određenih dijelova imovine i obveza Laïkija na BoC, uključujući depozite manje od 100000 eura i dug povezan s ELA-om. Depoziti viši od 100000 eura ostali su u Laïkiju u očekivanju njegove likvidacije.
36
Nakon izmjena Uredbe br. 104 od 30. srpnja 2013., oko 18 % novog temeljnog kapitala BoC-a bilo je dodijeljeno Laïkiju tijekom 2013.
37
Nakon donošenja uredbi br. 96, 97, 103 i 104 (u daljnjem tekstu, zajedno: štetne uredbe), Komisija, ESB i MMF započeli su nove razgovore s ciparskim vlastima radi okončanja Memoranduma o razumijevanju.
D. Dodjela financijske pomoći Republici Cipru
38
Izjavom od 12. travnja 2013. Euroskupina je, kao prvo, pozdravila sporazum sklopljen između ciparskih vlasti, s jedne strane, i MMF-a, Komisije i ESB-a, s druge strane. Navela je da su uzimajući u obzir taj sporazum bili ispunjeni elementi nužni za pokretanje nacionalnih postupaka koji su potrebni radi formalnog odobravanja sporazuma o financijskoj pomoći koju je Republika Cipar zatražila. Također je istaknula da se očekuje da odbor guvernera ESM-a može odobriti taj sporazum do 24. travnja 2013. pod uvjetom da se dovrše nacionalni postupci. Kao drugo, Euroskupina je istaknula da su ciparske vlasti provele odlučne mjere sanacije, restrukturiranja i dokapitalizacije kako bi se popravio slab i jedinstven položaj ciparskog financijskog sektora.
39
Na sastanku od 24. travnja 2013., odbor guvernera ESM-a je, kao prvo, potvrdio, s jedne strane, da su Komisija i ESB bili zaduženi da naprave procjene iz članka 13. stavka 1. Ugovora o ESM-u, te da je, s druge strane, Komisija u suradnji s ESB-om i MMF-om bila zadužena za pregovaranje o Memorandumu o razumijevanju s Republikom Ciprom. Kao drugo, odlučio je dati potporu stabilnosti Republike Cipra u obliku instrumenta financijske pomoći (u daljnjem tekstu: IFP) u skladu s prijedlogom generalnog direktora ESM-a. Kao treće, odobrio je novi nacrt Memoranduma o razumijevanju o kojem su pregovarali, s jedne strane, Komisija u suradnji ESB-om i MMF-om, te, s druge strane, Republika Cipar. Kao četvrto, zadužio je Komisiju da u ime ESM-a potpiše taj memorandum.
40
Djelujući na temelju članka 136. stavka 1. UFEU-a Vijeće Europske unije donijelo je 25. travnja 2013. Odluku 2013/236/EU upućenu Cipru o posebnim mjerama za ponovnu uspostavu financijske stabilnosti i održivog rasta (SL 2013., L 141, str. 32.). Tom je odlukom predviđen niz „mjera i ishoda” radi ispravka proračunskog deficita Republike Cipra i ponovnog uspostavljanja stabilnosti njezina financijskog sustava.
41
Dana 26. travnja 2013. novi Memorandum o razumijevanju (u daljnjem tekstu: Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013.) potpisali su potpredsjednik Komisije u ime ESM-a, ministar financija Republike Cipra i guverner SCB-a.
42
Pod naslovom „Restrukturiranje i sanacija [dotičnih banaka]” točke 1.23. do 1.28. tog memoranduma o razumijevanju glase:
„1.23.
Ispitivanje financijske i računovodstvene vrijednosti otkrilo je da su dvije najveće ciparske banke insolventne. Kako bi se ta situacija razriješila, vlada je donijela dugoročni plan sanacije i restrukturiranja. Kako bi se spriječilo stvaranje buduće neravnoteže i održala opstojnost sektora, uz održavanje tržišnog natjecanja, usvojena je četverostruka strategija koja ne uključuje korištenje novca poreznih obveznika.
1.24.
Kao prvo, sva aktiva (uključujući zajmove u području pomorskog prijevoza) i pasiva povezane s Grčkom, procijenjene svaka pojedinačno na 16,4 i 15 milijardi eura, po nepovoljnoj procjeni, ustupaju se. Grčku aktivu i pasivu stječe Piraeus Bank, čije će restrukturiranje provesti grčke vlasti. Ustupanje se provodi na temelju sporazuma potpisanog 26. ožujka 2013. Računovodstvena vrijednost sredstava iznosi 19,2 milijarde eura, a to će ustupanje omogućiti značajno umanjenje uzajamnih tražbina između Grčke i Cipra.
1.25.
Što se tiče podružnice [Laïkija] u Ujedinjenoj Kraljevini, svi depoziti preneseni su u britansko društvo kćer [BoC-a]. Pridružena sredstva integrirana su u sredstva [BoC-a].
1.26.
Kao drugo, [BoC] preuzima, kroz postupak kupovine i pripajanja, gotovo sva ciparska prava [Laïkija] po njihovoj poštenoj vrijednosti, kao i osigurane depozite i njihova potraživanja [ELA-e], po nominalnoj vrijednosti. Neosigurani depoziti [Laïkija] ostaju u prethodnom subjektu. Cilj je da vrijednost ustupljenih prava bude veća od one ustupljenih obveza na način da razlika odgovara dokapitalizaciji [BoC-a] od strane [Laïkija] u visini od 9 % aktive ponderirane u svrhu rizika koji se prenosi. [BoC] se dokapitalizira na način da će na kraju programa dostići minimalni omjer temeljnog kapitala (core tier one ratio) od 9 %, po nepovoljnoj procjeni testova otpornosti na stres, što treba pridonijeti vraćanju povjerenja i normalizaciji uvjeta financiranja. Pretvaranje 37,5 % neosiguranih depozita koji ostaju u [BoC-u] u redovne dionice, koje dodjeljuju puno pravo glasa i pravo na dividendu, osigurava najveći dio potreba za kapitalom uz dodatni unos temeljnog kapitala od strane prethodnog subjekta [Laïkija]. Dio neosiguranih depozita koji ostaju u [BoC-u] bit će privremeno zamrznut.
1.27.
Kao treće, da bi se osiguralo postizanje ciljeva kapitalizacije, do kraja lipnja 2013. provest će se detaljna i ažurirana nezavisna procjena imovine [dotičnih banaka], sukladno zahtjevima okvira za sanaciju banaka. U tu svrhu, opis poslova i zadaće neovisne procjene bit će usuglašeni najkasnije do sredine travnja 2013., uz savjetovanje s [Komisijom], [ESB-om] i [MMF-om]. Nakon te procjene nastavit će se, bude li potrebno, s dodatnim pretvaranjem neosiguranih depozita u redovne dionice, na način da se osigura postizanje cilja minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize na kraju programa. Ako [BoC] u odnosu na taj cilj bude prekomjerno kapitaliziran, pristupit će se otkupu dionica kako bi se deponentima nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji.
1.28.
Naposljetku, vodeći računa o sistemskoj važnosti [BoC-a], bitno je da se poslovi [Laïkija] brzo integriraju, operativna učinkovitost poboljša, povrat loših kredita optimizira zajedno s provedbom naplate preko održivog subjekta, i uvjeti financiranja postupno normaliziraju. Kako bi se ovi ciljevi ostvarili i zajamčilo da [BoC] može poslovati s najvišim jamstvima za očuvanje stabilnosti i trajne održivosti tijekom prijelaznog razdoblja, SCB, nakon savjetovanja s ministarstvom financija, imenovat će upravni odbor i novog vršitelja dužnosti generalnog direktora dok se novi dioničari [BoC-a] ne organiziraju u okviru glavne skupštine. SCB će od upravnog odbora zatražiti da pripremi plan restrukturiranja kojim će se utvrditi poslovni ciljevi i kreditne politike banke do kraja rujna 2013. Kako bi se zajamčilo da uobičajene poslovne aktivnosti ne budu pogođene, do kraja lipnja 2013. razradit će se institucionalni mehanizmi u skladu s ciparskim pravom radi zaštite [BoC-a] od reputacijskog i upravljačkog rizika.” [neslužbeni prijevod]
43
Dana 30. travnja 2013. ciparski parlament potvrdio je Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013.
44
Dana 8. svibnja 2013. ESM, Republika Cipar i SCB sklopili su sporazum o IFP-u. Istog je dana upravni odbor ESM‑a odobrio taj sporazum kao i prijedlog o načinu plaćanja prvog obroka pomoći Republici Cipru u iznosu od 3 milijarde eura. Taj je obrok bio podijeljen u dvije isplate. Prva, u iznosu od 2 milijarde eura, izvršena je 13. svibnja 2013. Druga, u visini od 1 milijarde eura, izvršena je 26. lipnja 2013.
45
Izjavom od 13. svibnja 2013. Euroskupina je pozdravila odluku odbora guvernera ESM-a da odobri prvi obrok pomoći te je potvrdila da je Republika Cipar provela mjere ugovorene u Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013.
46
Izjavom od 13. rujna 2013. Euroskupina je, s jedne strane, pozdravila dovršenje prve nadzorne misije Komisije, ESB-a i MMF-a, te, s druge strane, činjenicu da je BoC 30. srpnja 2013. izašao iz postupka sanacije. Osim toga, Euroskupina je izrazila svoju potporu isplati drugog obroka pomoći. Ona je izvršena 27. rujna 2013. u iznosu od 1,5 milijardi eura.
II. Postupak i zahtjevi stranaka
47
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. prosinca 2013., tužitelji, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC i druge stranke čija se imena nalaze u prilogu, pokrenuli su ovaj postupak.
48
U svojoj tužbi tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
primarno, naloži tuženicima da im isplate iznose navedene u prilogu tužbi, uvećane za kamate koje teku od 16. ožujka 2013. do objave presude Općeg suda;
–
podredno, utvrdi da je nastala izvanugovorna odgovornost Unije i/ili tuženikâ i odredi postupak koji treba provesti radi utvrđivanja gubitaka koji se mogu nadoknaditi i koje su oni stvarno pretrpjeli;
–
naloži tuženicima snošenje troškova.
49
U svojoj tužbi tužitelji su također zatražili da se ovom predmetu da prednost pri odlučivanju na temelju članka 55. stavka 2. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
50
Zasebnim aktima, podnesenima tajništvu Općeg suda, 14. srpnja 2014., 16. srpnja 2014. i 18. kolovoza 2014., Vijeće, ESB i Komisija istaknuli su prigovore nedopuštenosti na temelju članka 114. Poslovnika od 2. svibnja 1991.
51
U svojem prigovoru nedopuštenosti, Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
52
U svojem prigovoru nedopuštenosti, ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je odbije kao očito pravno neosnovanu u smislu članka 111. Poslovnika od 2. svibnja 1991.;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
53
U svojem prigovoru nedopuštenosti, Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
primarno, odbaci tužbu kao očito nedopuštenu;
–
podredno, odbije tužbu kao očito pravno neosnovanu u smislu članka 111. Poslovnika od 2. svibnja 1991.;
–
u svakom slučaju, naloži tužiteljima snošenje troškova.
54
Tužitelji su svoja očitovanja o tim prigovorima podnijeli 2. listopada 2014. te u njima od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije prigovore nedopuštenosti;
–
podredno, odgodi odlučivanje o prigovorima nedopuštenosti do odluke o meritumu;
–
prihvati tužbene zahtjeve.
55
Rješenjem od 3. lipnja 2015. Opći sud (prvo vijeće) odlučio je da odlučivanje o prigovorima nedopuštenosti koje su tuženici istaknuli odgodi do odluke o meritumu u skladu s člankom 114. stavkom 4. Poslovnika od 2. svibnja 1991.
56
Dana 28. srpnja 2015., 30. srpnja 2015. i 31. srpnja 2015. Vijeće, ESB i Komisija podnijeli su svoje odgovore na tužbu.
57
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
podredno, odbije tužbu kao očito neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
58
ESB od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
podredno, odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
59
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu ili je odbije kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
60
Dana 23. rujna 2015. Opći je sud odlučio primjenom članka 83. stavka 1. Poslovnika Općeg suda da druga razmjena podnesaka nije potrebna.
61
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 14. listopada 2015. tužitelji su u skladu s člankom 83. stavkom 2. Poslovnika zatražili da im se dopusti podnošenje replike.
62
Odlukom od 28. listopada 2015. Opći je sud prihvatio taj zahtjev.
63
Tužitelji su 9. prosinca 2015. podnijeli svoju repliku. Dana 29. siječnja 2016., 11. veljače 2016. i 12. veljače 2016. Vijeće, Komisija i ESB podnijeli su svoje odgovore na repliku.
64
Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 2. ožujka 2016. tužitelji su, s jedne strane, zahtijevali održavanje rasprave, i, s druge rasprave, da se ovaj predmet i predmet T-786/14, Bourdouvali i dr./Vijeće i dr. spoje u svrhu usmenog dijela postupka. Tuženici su Općem sudu priopćili da nemaju nikakav prigovor na zatraženo spajanje.
65
Dana 18. travnja 2016., primjenom članka 69. točke (d) Poslovnika, predsjednik prvog vijeća Općeg suda odlučio je prekinuti ovaj postupak do donošenja odluke kojom se završava postupak u predmetima C-8/15 P, Ledra Advertising/Komisija i ESB, C-9/15 P, Eleftheriou i dr./Komisija i ESB, C-10/15 P, Theophilou i Theophilou/Komisija i ESB, C-105/15 P, Mallis i Malli/Komisija i ESB, C-106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Komisija i ESB, C-107/15 P, Chatzithoma/Komisija i ESB, C-108/15 P, Chatziioannou/Komisija i ESB, te C-109/15 P, Nikolaou/Komisija i ESB.
66
Ovaj je postupak nastavljen nakon presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701) i Mallis i dr./Komisija i ESB (C-105/15 P do C-109/15 P, EU:C:2016:702) kojima je Sud završio postupak u predmetima navedenima u točki 65. ove presude.
67
Dana 27. listopada 2016., u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika, Opći je sud pozvao stranke da podnesu očitovanja o posljedicama koje za ovaj spor mogu proizaći iz tih dviju presuda. Stranke su se odazvale na taj poziv u određenom roku.
68
Uslijed promjene sastava vijeća Općeg suda, na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika, sudac izvjestitelj raspoređen je u četvrto vijeće kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
69
Dana 27. travnja 2017. predsjednik četvrtog vijeća Općeg suda odlučio je ovaj predmet spojiti s predmetom T-786/13, Bourdouvali i dr./Vijeće i dr., u svrhu usmenog dijela postupka.
70
Dana 17. svibnja 2017. Opći sud odlučio je na prijedlog četvrtog vijeća i primjenom članka 28. Poslovnika uputiti ovaj predmet proširenom sastavu suda.
71
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja, Opći sud odlučio je 18. svibnja 2017. otvoriti usmeni dio postupka, ne usvojivši pritom zahtjev da se ovom predmetu da prednost pri odlučivanju koji su tužitelji podnijeli. Istog je dana predsjednik četvrtog proširenog vijeća Općeg suda zakazao raspravu za 12. srpnja 2017.
72
U okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika, Opći je sud 14. lipnja 2017. postavio strankama pisana pitanja. One su odgovorile u određenom roku.
73
Dopisom od 20. lipnja 2017. tužitelji su zatražili odgodu rasprave predviđene za 12. srpnja 2017. (vidjeti točku 71. ove presude). Dana 26. lipnja 2017. predsjednik četvrtog proširenog vijeća prihvatio je taj zahtjev i raspravu odgodio za 11. rujna 2017.
74
Na raspravi od 11. rujna 2017. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud.
III. Pravo
75
Prilikom stupanja na snagu štetnih uredbi (vidjeti točke 30. do 36. ove presude), tužitelji su bili ili nositelji depozita u dotičnim bankama ili dioničari tih banaka.
76
Primjena mjera predviđenih u štetnim uredbama, kako su izmijenjene 30. srpnja 2013. (u daljnjem tekstu, zajedno: štetne mjere) dovele su do znatnog smanjenja vrijednosti depozita, dionica i obveznica tužiteljâ, čije su konkretne iznose tužitelji naveli u prilogu tužbi.
77
Tužitelji prije svega ističu da se donošenje štetnih mjera može pripisati tuženicima. Oni su donijeli određene akte (u daljnjem tekstu: sporni akti) kojima su, kao prvo, obvezali Republiku Cipar da donese štetne mjere kako bi se mogla koristiti pomoći koja joj je bila neophodna, kao drugo, odobrili donošenje tih mjera, i, kao treće, poticali ili trajno osigurali njihovu provedbu. Konkretnije, radi se o sljedećim aktima:
–
izjavi Euroskupine od 25. ožujka 2013.;
–
„Sporazumu Euroskupine od 25. ožujka 2013.”;
–
„odluci Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. kojom se traži povrat ELA-e do 26. ožujka [2013.] ako se ne postigne sporazum o paketu pomoći”;
–
„odlukama ESB-a da se nastavi s dodjelom ELA-e”;
–
pregovaranju o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegovu sklapanju od strane Komisije;
–
drugim aktima kojima su tuženici potvrdili i odobrili štetne mjere, to jest izjavama Euroskupine od 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013., „Komisijinim zaključcima da su mjere koje su donijele ciparske vlasti u skladu s uvjetima”, Odluci 2013/236 i Komisijinim i ESB-ovim odobrenjem za isplatu raznih obroka IFP-a Republici Cipru.
78
Potom tužitelji tvrde da su sporni akti doneseni, a da u obzir nisu uzeti interesi zatvorene skupine koja se sastoji od deponenata ili dioničara dotičnih banaka što predstavlja tešku i ozbiljnu povredu prava Unije.
79
Naposljetku, tužitelji, s jedne strane, ističu da postoji izravna veza između štetnih mjera i gubitaka koje su pretrpjeli. S druge strane, oni zahtijevaju da im se ti gubici nadoknade.
A. Nadležnost Općeg suda
80
Tuženici osporavaju nadležnost Općeg suda za odlučivanje o ovoj tužbi.
81
Valja podsjetiti da je na temelju članka 268. i članka 340. drugog i trećeg stavka UFEU-a Opći sud, u području izvanugovorne odgovornosti, nadležan samo za rješavanje sporova koji se odnose na naknadu štete koju su prouzročile institucije, tijela, uredi ili agencije Unije ili njihovi službenici koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti (vidjeti u tom smislu rješenje od 1. travnja 2008., Ayyanarsamy/Komisija i Njemačka, T-412/07, neobjavljeno, EU:T:2008:84, t. 24.).
82
Prema sudskoj praksi, pojam „institucija” korišten u članku 340. drugom stavku UFEU-a ne smije se shvatiti kao da se odnosi samo na institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU-a (vidjeti u tom smislu presudu od 2. prosinca 1992., SGEEM i Etroy/EIB, C-370/89, EU:C:1992:482, t. 16.). Taj pojam također obuhvaća, s obzirom na sustav izvanugovorne odgovornosti uspostavljen Ugovorom o FEU-u, sva druga tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima i čija je namjena doprinijeti ostvarivanju ciljeva Unije. Shodno tomu, akti koje ta tijela, uredi i agencije donesu prilikom izvršavanja nadležnosti koje su im dodijeljene pravom Unije mogu se pripisati Uniji, u skladu s općim načelima koja su zajednička državama članicama i koja su navedena u članku 340. drugom stavku UFEU-a (vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2002., Lamberts/Ombudsman, T-209/00, EU:T:2002:94, t. 49.).
83
Proizlazi da Opći sud ne može odlučivati o zahtjevu za naknadu štete koji je usmjeren protiv Unije i zasnovan na nezakonitosti akta ili postupanja čiji autor nije niti institucija, tijelo, ured ili agencija Unije niti jedan od njihovih službenika koji je djelovao u obavljaju svojih dužnosti. Tako šteta koju nacionalna tijela prouzroče u obavljanju svojih vlastitih nadležnosti može dovesti do odgovornosti samo ovih potonjih te su nacionalni sudovi i dalje jedini nadležni da osiguraju njezinu naknadu (vidjeti u tom smislu presudu od 7. srpnja 1987., L’Étoile commerciale i CNTA/Komisija, 89/86 i 91/86, EU:C:1987:337, t. 17. i navedenu sudsku praksu, te presudu od 4. veljače 1998., Laga/Komisija, T-93/95, EU:T:1998:22, t. 47.).
84
S druge strane nije isključeno da Opći sud može odlučivati o tužbi za naknadu štete prouzročene aktom ili postupanjem kojim nacionalno tijelo osigurava primjenu propisa Unije. U takvom slučaju valja radi uspostave nadležnosti Općeg suda provjeriti potječe li nezakonitost istaknuta u prilog tužbi od institucije, tijela, ureda ili agencije Unije ili od jednog od njihovih službenika koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti i za nju se ne može smatrati da je u stvarnosti pripisiva predmetnom nacionalnom tijelu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 26. veljače 1986., Krohn Import-Export/Komisija, 175/84, EU:C:1986:85, t. 19.). To je slučaj kada nacionalna tijela ne raspolažu nikakvom marginom prosudbe radi provedbe propisa Unije koji je zahvaćen takvom nezakonitošću (vidjeti u tom smislu presudu od 11. siječnja 2002., Biret International/Vijeće, T-174/00, EU:T:2002:2, t. 33. i navedenu sudsku praksu).
85
Osim toga, Opći je sud nadležan za odlučivanje o tužbi za naknadu štete koja je uzrokovana nezakonitim aktima ili postupanjima Komisije ili ESB-a u vezi sa zadaćama koje su im dodijeljene u okviru Ugovora o ESM-u (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 54. do 60.).
86
U ovom slučaju, ne dirajući u utvrđivanje odlučujućeg uzroka za navodnu štetu, valja zaključiti da financijska šteta, koju su tužitelji navodno pretrpjeli kao dioničari ili deponenti dotičnih banaka, može neposredno potjecati od primjene štetnih mjera. Kao što to tužitelji priznaju, te su mjere uvedene putem štetnih uredaba. No, štetne uredbe objavljene 29. ožujka 2013. (vidjeti točku 30. ove presude), od kojih su neke izmijenjene 30. srpnja 2013., donijelo je ciparsko tijelo, guverner SCB-a, na temelju ciparskog zakona, to jest Zakona od 22. ožujka 2013. Donošenje tog zakona i tih uredbi prethodilo je potpisivanju Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. i nije se formalno zahtijevalo aktom Unije, za razliku od primjerice nacionalnog akta o prenošenju direktive. Štetne se uredbe ne mogu, dakle, formalno pripisati Uniji.
87
U tom pogledu tuženici ističu, kao prvo, da donošenje štetnih uredbi u stvarnosti nije ni pripisivo Uniji i ne može stoga dovesti do njezine odgovornosti. Te se uredbe može pripisati isključivo ciparskim tijelima koja su ih jednostrano donijela u obavljanju svoje suverene vlasti. Komisija i ESB pojašnjavaju da Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013. spominje štetne mjere u povijesne i opisne svrhe jer je dodjela IFP-a uvjetovana samo donošenjem budućih mjera. U pogledu tehničkih savjeta danih tijekom nacionalnog postupka, Komisija i ESB podsjećaju da oni ne mogu dovesti do odgovornosti Unije.
88
Kao drugo, Vijeće i Komisija ističu da je Euroskupina neslužbeni međuvladin sastanak čije se izjave koje nemaju pravne učinke mogu pripisati svakoj zastupljenoj državi članici i slijedom toga ne mogu dovesti do odgovornosti Unije.
89
Kao treće, ESB podsjeća da je ELA u nadležnosti nacionalnih središnjih banaka Eurosustava. ESB samo provjerava je li ona u suprotnosti sa zadaćama i ciljevima Europskog sustava središnjih banaka (ESSB). Da bi to učinio, a s obzirom na to da nema mogućnosti procijeniti solventnost ciparskih banaka, ESB je bio dužan složiti se s procjenama koje je SCB dao i koje su se uvelike zasnivale na mogućnosti u vidu neposredno predstojećeg donošenja programa potpore. Stoga je ESB nužno morao zaključiti da se njegov pristup mora mijenjati ako nikakav program te vrste ne bude usvojen.
90
U svakom slučaju 21. ožujka 2013. ESB nije donio odluku na temelju članka 14. stavka 14.4. Protokola br. 4 od 30. ožujka 2010. o Statutu [ESSB-a] i ESB-a (SL 2010., C 83, str. 230., u daljnjem tekstu: Statut ESB-a), već je dao samo izjavu o namjeri koja nema pravne učinke i može se slobodno mijenjati, čak i ako je navedena izjava mogla povećati pritisak na ciparske vlasti zbog lošeg stanja javnih financija i ciparskih banaka.
91
Kao četvrto, Komisija ističe da je niti Ugovor o ESM-u niti sudska praksa ne obvezuju da zajamči da će sve obuhvaćeno navedenim ugovorom biti u skladu s pravom Unije. Međutim, budući da ona zadržava svoju ulogu čuvara Ugovorâ, utvrđenu u članku 17. UEU-a, u okviru ESM-a, Komisija je osigurala usklađenost Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. s pravom Unije. Iz sudske prakse proizlazi da članak 17. UEU-a ne dodjeljuje prava pojedincima i da njegova povreda ne može dovesti do odgovornosti Unije.
92
Tužitelji uzvraćaju da je Opći sud nadležan za odlučivanje o ovoj tužbi.
93
Kao prvo navode da čak i ako su štetne uredbe formalno javnopravni i jednostrani akti Republike Cipra, štetne se mjere u stvarnosti mogu pripisati tuženicima. Naime, u svojoj izjavi od 25. ožujka 2013. Euroskupina je odlučila uvjetovati IFP donošenjem tih mjera te je uzimajući u obzir „zahtjev ESB-a za povrat ELA-e do 26. ožujka 2013.”, IFP bio neophodan da se izbjegne stečaj Republike Cipra čija je margina prosudbe bila nepostojeća. Budući da je Euroskupina tako zahtijevala donošenje štetnih mjera, okolnost da su one donesene prije potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. nema utjecaja na njihovo pripisivanje Uniji. Obrnuto, činjenica da su štetne mjere utvrđene u Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i da je Komisija nadzirala njihovu provedbu, u skladu s člankom 1. stavkom 2. Odluke 2013/236, kao i tekst članka 2. stavka 6. te odluke pokazuju da se radilo o uvjetima kojima podliježe dodjela IFP-a.
94
Kao drugo, tužitelji ističu da Euroskupina može dovesti do odgovornosti Unije stoga što se radi o tijelu koje je predviđeno u primarnom pravu i čije se zadaće obavljaju u okviru monetarne unije koja je u isključivoj nadležnosti Unije. Osim toga, budući da se Euroskupina općenito sastajala na večer uoči sastanka Vijeća Ecofin i da okuplja države članice koje predstavljaju 215 od 255 glasova potrebnih za postizanje kvalificiranje većine u vrijeme nastanka činjenica, Vijeće je uvijek slijedilo njezine odluke.
95
Tužitelji dodaju da neobvezujući akt kao što je objava može dovesti do odgovornosti Unije. U svakom slučaju, izjava Euroskupine od 25. ožujka 2015. jest obvezujuća. Euroskupina je odlučila podvrgnuti IFP konkretnim uvjetima koje su ciparske vlasti, ESM i dotične institucije Unije doživjeli kao obvezujuće. Konkretno, budući da odbor guvernera ESM-a ima isti sastav kao i Euroskupina, tužitelji smatraju da je mogao samo potvrditi tu odluku ili čak biti vezan njome. Ovo proizlazi, osim toga, iz same izjave od 25. ožujka 2013. kao i Rezolucije Parlamenta od 13. ožujka 2014. o istrazi o ulozi i djelovanju Trojke, to jest Komisije, ESB-a i MMF-a, u vezi s „programskim” zemljama europodručja. Tužitelji u tom pogledu smatraju da se u ovom slučaju može po analogiji primijeniti sudska praksa u skladu s kojom akt Unije, kojim je državi članici dopušteno poduzimanje djelovanja, izravno utječe na pravni položaj dotičnih pojedinaca ako ne postoji sumnja oko njezina izvršavanja diskrecijske ovlasti.
96
Osim toga, tužitelji ističu da dodjela IFP-a ne izlazi izvan okvira Unije. Naime, prije svega o toj dodjeli odlučila je Euroskupina, tijelo Unije, radi ostvarivanja ciljeva Unije. Potom, IFP je formalno dodijeljen od strane ESM-a, mehanizma o nužnosti kojega je odlučilo Europsko vijeće, čiji su ciljevi usko povezani s ciljevima Unije, i koji je stavljen pod kontrolu i nadzor Komisije i ESB-a. Naposljetku, IFP je bio popraćen Odlukom 2013/236 koja donesena dan prije potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013.
97
Kao treće, tužitelji ističu da u skladu s člankom 14. stavkom 14.4. Statuta ESB-a, ESB treba biti obaviješten o svakoj operaciji ELA-e i ima pravo veta na takvu operaciju. Činjenica da ESB nema nikakvu nadležnost za provjeru solventnosti banaka ne znači da njegova odluka može biti proizvoljna.
98
Kao četvrto, tužitelji ističu da odgovornost Unije nastaje ako njezine institucije djelujući u okviru ESM-a prekrše pravo Unije, surađuju prilikom donošenja takvog akta donesenog kršenjem tog prava ili propuste osigurati usklađenost predmetnog akta s navedenim pravom. Odgovornost Unije također je nastala iz razloga što su tuženici odobrili štetne mjere.
99
Iz prijepora među strankama proizašla su u biti dva pitanja koja će Opći sud ispitati jedno za drugim. S jedne strane, Opći sud mora utvrditi mogu li se štetne mjere, koje su formalno pripisive Republici Cipru, zapravo u cijelosti ili djelomično pripisati tuženicima (vidjeti točke 101. do 193. ove presude).
100
S druge strane, Opći sud treba utvrditi jesu li određeni akti ili postupanja tuženikâ mogla neovisno o pitanju pripisivanja štetnih mjera dovesti do nastanka izvanugovorne odgovornosti Unije (vidjeti točke 194. do 207. ove presude).
1.
Pripisivanje štetnih mjera tuženicima
101
Uvodno valja podsjetiti da provjera pripisivanja spornog akta ili postupanja Uniji može biti relevantna, s jedne strane, u okviru ocjene nadležnosti Općeg suda jer je taj sud nenadležan za odlučivanje o naknadi štete koju se ne može pripisati institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Unije ili njezinim službenicima koji su djelovali u obavljaju svojih dužnosti, već državi članici ili drugom subjektu izvan Unije, te, s druge strane, u okviru ispitivanja osnovanosti tužbe, s obzirom na to da je ona jedan od elemenata na temelju kojih se može utvrditi, je li ispunjen jedan od triju uvjeta za nastanak odgovornosti Unije, to jest postojanje uzročne veze između postupanja koje se predbacuje tim institucijama, tijelima, uredima ili agencijama, ili njihovim službenicima koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti, i navodne štete (vidjeti u tom smislu presudu od 3. svibnja 2017., Sotiropoulou i dr./Vijeće, T-531/14, neobjavljenu, EU:T:2017:297, t. 57.). U ovom slučaju, s obzirom osobito na argumentaciju stranaka (vidjeti točke 87. do 98. ove presude) Opći sud smatra da pitanje pripisivanja treba ispitati u okviru ispitivanja nadležnosti Općeg suda.
102
Tužitelji ističu u biti da su tuženici u stvarnosti putem spornih akata (vidjeti točku 77. ove presude) obvezali Republiku Cipar na donošenje štetnih mjera. Proizlazi da se za gubitke koje su tužitelji u svojstvu dioničara ili deponenata dotičnih banaka pretrpjeli zbog tih mjera može smatrati da su ih uzrokovale institucije, tijela, uredi ili agencije Unije ili njihovi službenici koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti, a što tuženici osporavaju.
103
Valja stoga u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 81. do 85. ove presude ispitati, jesu li Vijeće, Komisija i ESB kao i Euroskupina, pod uvjetom da je se može smatrati institucijom Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a, zahtijevali putem spornih akata (vidjeti točku 77. ove presude) donošenje štetnih mjera (vidjeti točke 104. do 182. ove presude), te, prema potrebi, je li Republika Cipar raspolagala marginom prosudbe da od sebe otkloni takav zahtjev (vidjeti točke 183. do 191. ove presude). U tom pogledu Opći sud na početku pojašnjava da se ocjena obvezatnosti spornih akata kao i ekonomskog i financijskog pritiska s kojim se Republika Cipar suočila odnosi na utvrđivanje margine prosudbe Republike Cipra te će stoga, prema potrebi, biti ispitana u dijelu ove presude koji je posvećen tom pitanju.
a)
Pitanje jesu li tuženici putem spornih akata zahtijevali donošenje štetnih mjera
104
Valja ispitati svaki od spornih akata (vidjeti točku 77. ove presude) kako bi se utvrdilo može li se zaključiti da su na temelju jednog ili više njih, Vijeće, Komisija i ESB kao i Euroskupina, pod uvjetom da je se može smatrati institucijom Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a, naložili Republici Cipru donošenje štetnih mjera.
1) Izjava Euroskupine od 25. ožujka 2013.
105
Tužitelji u biti tvrde da je svojom izjavom od 25. ožujka 2013. Euroskupina uvjetovala dodjelu IFP-a donošenjem štetnih mjera.
106
Prije ispitivanja sadržaja te izjave valja utvrditi, može li se Euroskupinu smatrati institucijom Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a. U skladu sa sudskom praksom navedenom točki 82. ove presude, samo, naime, u tom slučaju akt Euroskupine, kao što je navedena izjava, može dovesti do odgovornosti Unije. U tom pogledu valja podsjetiti, kao što je navedeno u točki 82. ove presude, da pojam „institucija” upotrijebljen u članku 340. drugom stavku UFEU-a ne obuhvaća samo institucije Unije navedene u članku 13. stavku 1. UEU-a, već i sva druga tijela, urede i agencije Unije koji su osnovani Ugovorima i čija je namjena doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije.
107
Vijeće i Komisija smatraju u biti da Euroskupina nije institucija Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a. U prilog ovoj pretpostavci Vijeće se oslanja, među ostalim, na točku 61. presude od 20. rujna 2016., Mallis i dr./Komisija i ESB (C-105/15 P do C-109/15 P, EU:C:2016:702), iz koje proizlazi da se Euroskupinu ne može niti izjednačiti sa sastavom Vijeća niti smatrati tijelom, uredom ili agencijom Unije. Budući da Euroskupina nije ni sastav Vijeća ni tijelo, ured ni agencija Unije, ona ne može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije.
108
U tom pogledu valja utvrditi da se u točki 61. presude od 20. rujna 2016., Mallis i dr./Komisija i ESB (C-105/15 P do C-109/15 P, EU:C:2016:702) Sud pobrinuo naglasiti da se Euroskupinu ne može smatrati tijelom, uredom ili agencijom Unije „u smislu članka 263. UFEU‑a”.
109
Nadležnost koju sud Unije izvršava u sporovima o zakonitosti na temelju članka 263. UFEU-a razlikuje se, kako po svojem cilju tako i po prigovorima koji se mogu istaknuti, od nadležnosti koja mu je dodijeljena u sporovima o izvanugovornoj odgovornosti na temelju članaka 268. i 340. UFEU-a (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 14. srpnja 1961., Vloeberghs/Visoka vlast, 9/60 i 12/60, EU:C:1961:18, str. 425.). Naime, kao što to tužitelji naglašavaju, tužba za naknadu štete na temelju izvanugovorne odgovornosti Unije za postupanja ili propuste njezinih institucija predviđena je kao neovisno pravno sredstvo u odnosu na druge putove pravne zaštite, s obzirom na njezinu posebnu ulogu u okviru sustava pravnih sredstava te s obzirom na to da je njezino korištenje, zbog njezine specifične svrhe, uvjetovano ispunjenjem određenih pretpostavki (presude od 28. travnja 1971., Lütticke/Komisija, 4/69, EU:C:1971:40, t. 6., od 12. travnja 1984., Unifrex/Komisija i Vijeće, 281/82, EU:C:1984:165, t. 11., i od 7. lipnja 2017., Guardian Europe/Europska unija, T-673/15, u žalbenom postupku, EU:T:2017:377, t. 53.). Iako tužba za poništenje predviđena u članku 263. UFEU-a dovodi do poništenja određene mjere, predmet tužbe za naknadu štete na temelju članka 340. UFEU-a naknada je štete koju je prouzročila institucija (vidjeti u tom smislu presude od 2. prosinca 1971., Zuckerfabrik Schöppenstedt/Vijeće, 5/71, EU:C:1971:116, t. 3. i od 18. rujna 2014., Georgias i dr./Vijeće i Komisija, T-168/12, EU:T:2014:781, t. 32.).
110
Stoga neovisno o svojstvu akta koji se može pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a, svaki akt institucije, tijela, ureda ili agencije Unije ili jednog od njihovih službenika koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti, može u načelu biti predmet tužbe za naknadu štete na temelju članka 268. UFUE-a (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2009., Arizmendi i dr./Vijeće i Komisija, T-440/03, T-121/04, T-171/04, T-208/04, T-365/04 i T-484/04, EU:T:2009:530, t. 65.). Isto tako, tužba za naknadu štete može se zasnivati na nedonošenju odluka koje može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije iako ono ne može biti predmet tužbe za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 15. siječnja 2003., Philip Morris International/Komisija, T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 i T-272/01, EU:T:2003:6, t. 123.).
111
Proizlazi da u sustavu pravnih lijekova uvedenih Ugovorom o FEU-u, tužba za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti ima kompenzacijski cilj kojim se, među ostalim, želi osobi osigurati djelotvorna sudska zaštita također protiv akata i postupanja institucija, tijela, ureda agencija Unije ili jednog od njihovih agenata službenika koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti, a koji ne mogu biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a. Stoga, s obzirom na različite i dopunske ciljeve tih dviju vrsta tužbi, ne može se zaključiti da je sadržaj pojma „institucije” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a nužno ograničen na institucije, tijela, urede i agencije Unije iz članka 263. prvog stavka UFEU-a.
112
Naprotiv, subjekte Unije koji se mogu smatrati „institucijama” u smislu članka 340. drugog stavka UFEU-a treba utvrditi na temelju kriterija koji su svojstveni toj odredbi i koji su različiti od onih kojima je uređeno utvrđivanje tijela, ureda i agencija iz članka 263. prvog stavka UFEU-a. Za potrebe članka 263. UFEU-a relevantan kriterij odnosi se na mogućnost tuženika subjekta da donosi akte za koje je predviđeno da proizvode pravne učinke prema trećima (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, t. 23. do 25.). S druge strane, za potrebe članka 340. drugog stavka UFEU-a, važno je utvrditi, je li subjekt Unije kojem se akt ili sporno postupanje može pripisati, osnovan Ugovorima i namijenjen doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2002., Lamberts/Ombudsman, T-209/00, EU:T:2002:94, t. 49.).
113
No, članak 137. UFEU-a i Protokol br. 14 od 26. listopada 2012. o Euroskupini (SL 2012., C 326, str. 283.), priložen Ugovoru o FEU-u, predviđaju, među ostalim, postojanje, sastav, postupovna pravila i funkcioniranje Euroskupine. U ovom potonjem pogledu, članak 1. navedenog protokola predviđa da se Euroskupina sastaje „radi raspravljanja o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje [ministri od kojih se sastoji] dijele u pogledu jedinstvene valute”. Ta su pitanja na temelju članka 119. stavka 2. UFEU-a obuhvaćena aktivnostima Unije za potrebe ciljeva određenih u članku 3. UEU-a među kojima se nalazi uspostava ekonomske i monetarne unije čija je valuta euro. Proizlazi da je Euroskupina subjekt Unije koji je formalno osnovan Ugovorima i namijenjen doprinositi ostvarivanju ciljeva Unije. Stoga se akti i postupanja Euroskupine u okviru izvršavanja nadležnosti, koje su joj dodijeljene pravom Unije, mogu pripisati Uniji.
114
Svako suprotno rješenje bilo bi oprečno načelu vladavine prava u Uniji jer bi dopustilo da se unutar istog pravnog poretka Unije osnuju subjekti na temelju čijih akata i postupanja ne bi mogla nastati odgovornost Unije.
115
U tim okolnostima valja provjeriti, je li Euroskupina svojom izjavom od 25. ožujka 2013. zahtijevala da Republika Cipar donese štetne mjere. U tom pogledu valja kao prvo istaknuti da je u svojoj izjavi od 25. ožujka 2013. Euroskupina na vrlo općenit način iznijela pregled određenih mjera koje su bile dogovorene na političkom planu s Republikom Ciprom radi stabiliziranja njezina financijskog položaja te je najavila ili potaknula određena postupanja.
116
S druge strane, Euroskupina nije izrazila nikakvo konačno stajalište niti o dodijeli IFP‑a niti o uvjetima koje bi Republika Cipar morala poštovati kako bi se koristila tom pomoći. Konkretno, ona nije navela niti da će IFP biti dodijeljen Republici Cipru samo u slučaju da ona donese ili provede štetne mjere niti da se planove za restrukturiranje financijskog sektora navedene u prilogu predmetnoj izjavi smatralo dijelom programa makroekonomske prilagodbe koji bi Republika Cipar bila dužna poštovati na temelju članka 12. stavka 1. Ugovora o ESM-u.
117
Kao drugo, iz predmetne izjave proizlazi da je Euroskupina smatrala da ovlast za dodjelu ili uskraćivanje zatražene pomoći nije u njezinoj nadležnosti, već u nadležnosti odbora guvernera ESM-a. Stoga valja zaključiti da je izjava Euroskupine od 25. ožujka 2013. bila isključivo informativne naravi, nasuprot tvrdnjama tužiteljâ i unatoč postojanju formulacija u njezinu prilogu koje bi se mogle činiti kategoričkim, među kojima su one da, s jedne strane, Laïki odmah ide u stečaj uz puni doprinos dioničara, imatelja obveznica i neosiguranih deponenata, te, s druge strane, da će se BoC dokapitalizirati pretvaranjem neosiguranih depozita u vlastiti kapital uz puni doprinos dioničara i imatelja obveznica (vidjeti točku 27. ove odluke). Euroskupina je samo obavijestila javnost o postojanju određenih sporazuma usvojenih na političkom planu i izrazila svoje mišljenje o vjerojatnosti dodjele IFP-a od strane ESM-a (vidjeti u tom smislu rješenje od 16. listopada 2014., Mallis i Malli/Komisija i ESB, T-327/13, EU:T:2014:909, t. 56. do 61.).
118
Stoga se ne može zaključiti da je da svojom izjavom od 25. ožujka 2013. Euroskupina zahtijevala da Republika Cipar donese štetne mjere.
2) „Sporazum Euroskupine od 25. ožujka 2013.”
119
Kao što su to potvrdili u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, tužitelji također smatraju da se izjavom Euroskupine od 25. ožujka 2013. daje obavijest o postojanju sporazuma od istog dana, na temelju kojeg su se članice Euroskupine prethodno sporazumjele da se IFP dodijeli Republici Cipru samo ako ona donese štetne mjere, bez ikakve mogućnosti da se pregovara o njima.
120
Postojanje takvog sporazuma ne proizlazi jasno i nedvosmisleno iz teksta izjave Euroskupine od 25. ožujka 2013. No, zaključak o postojanju tog sporazuma tužitelji izvode iz određenih isprava u spisu među kojima je dopis koji je njemački ministar gospodarstva uputio njemačkom parlamentu 13. travnja 2013. kako bi ishodio potvrđivanje odluke ESM-a o dodjeli IFP-a Republici Cipru. Taj dopis sadržava odlomak koji je sastavljen na sljedeći način:
„Euroskupina je zaključila da se u kontekstu odbijanja prvotnog sporazuma od strane parlamenta Cipra i nesigurnosti oko razvoja događaja do koje je došlo u međuvremenu, osobito u ciparskom bankovnom sektoru, mogući program mogao bi se predvidjeti tek nakon provedbe sljedećih mjera:
–
odvajanja grčkih podružnica od ciparskog bankovnog sektora: grčke podružnice većih ciparskih banka preuzima grčki bankovni sektor;
–
likvidacije [Laïkija] i restrukturiranja [BoC-a] bez korištenja sredstava iz mogućeg programa pomoći […]
Vlasnici i drugi vjerovnici banaka uključeni su stoga u gore navedene mjere restrukturiranja na sljedeći način:
–
vlasnici, nositelji podređenih potraživanja i imatelji obveznica snosit će gubitke razmjerno svojim udjelima i u cijelosti;
–
depoziti [povjereni] [Laïkiju] veći od 100000 eura koji ne podliježu zaštiti bankovnih depozita doprinijet će pokrivanju financijskih potreba likvidacijskih mjera. Depoziti manji od 100000 eura koji podliježu zaštiti bankovnih depozita prenijet će se na [BoC];
–
vrijedna imovina [Laïkija] prenijet će se na [BoC]. Prenesena imovina trebala bi imati vrijednost veću nego prenesene obveze tako da [Laïki] time također doprinese jačanju kapitala [BoC-a];
–
37,5 % depozita u [BoC-u] koji ne podliježu zaštiti bankovnih depozita bit će pretvoreni u dionice banke. [Dodatni dio od 22,5 % tih depozita] mogao bi se također pretvoriti u dionice u slučaju potrebe. Cilj je postići omjer temeljnog kapitala od 9 % [BoC-a].”
121
Iz tog odlomka proizlazi da je njemački ministar gospodarstva obavijestio njemački parlament o postojanju sporazuma među članicama Euroskupine o uvjetovanju dodjele IFP-a donošenjem štetnih mjera – ili barem mjera koje su im vrlo slične. Postojanje takvog sporazuma potkrijepljeno je s više izjava ciparskih vlasti i iskazima svjedoka pred istražnim povjerenstvom ciparskog parlamenta.
122
Stoga valja zaključiti, kao prvo, da je postojao sporazum (u daljnjem tekstu: sporazum o uvjetima) među predstavnicima država članica čija je valuta euro, a prema kojem će se IFP dodijeliti Republici Cipru samo ako donese štetne mjere (ili barem mjere koje su im vrlo slične), kao drugo, da je taj sporazum bio neformalne naravi jer nije sklopljen na temelju određenog postupka ili na temelju određene pravne osnove, kao treće, da je navedeni sporazum sklopljen ili tijekom sastanka Euroskupine od 25. ožujka 2013. ili oko tog datuma, te, kao četvrto, da je njemački ministar gospodarstva smatrao da je predmetni sporazum bio sklopljen od strane Euroskupine.
123
Kao prvo, valja istaknuti da je na temelju kombiniranih odredaba članka 137. UFEU-a i članka 1. Protokola br. 14 o Euroskupini, Euroskupina neformalni sastanak ministara država članica čija je valuta euro, a čiji je cilj olakšanje razmjene stajališta o određenim pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje dijele u pogledu jedinstvene valute (vidjeti u tom smislu rješenje od 16. listopada 2014., Mallis i Malli/Komisija i ESB, T-327/13, EU:T:2014:909, t. 41.). U tom je protokolu navedeno da sastanke Euroskupine pripremaju predstavnici ministara odgovornih za financije država članica čija je valuta euro. S obzirom na te odredbe razumno je zaključiti da je Euroskupina u načelu sastavljena od ministara odgovornih za financije država članica čija je valuta euro. Kao što je to Vijeće potvrdilo na raspravi, to je ovdje slučaj jer su ministri država članica čija je valuta euro, a koji su prisustvovali na sastanku Euroskupine od 25. ožujka 2013., bili ministri odgovorni za financije.
124
Kao drugo, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Ugovora o ESM-u, odbor guvernera ESM-a sastavljen je od ministara odgovornih za financije država članica čija je valuta euro.
125
Stoga, i kao što to s pravom tužitelji naglašavaju, članovi odbora guvernera ESM-a i ministri okupljeni unutar Euroskupine jesu u načelu i barem u ovom slučaju iste fizičke osobe. Proizlazi da je u praksi nemoguće a priori utvrditi jesu li „neformalan” sporazum, kao što je sporazum o uvjetima, sklopile te osobe kao predstavnici država članica čija je valuta euro ili kao članovi odbora guvernera ESM-a.
126
Valja podsjetiti da IFP nije dodijelila Euroskupina već je dodijeljen od strane ESM-a i to prema pravilima i postupcima predviđenima u Ugovoru o ESM-u.
127
Stoga treba zaključiti da su sporazum o uvjetima sklopili ministri odgovorni za financije država članica čija je valuta euro, koji su se 25. ožujka 2013. sastali kao članovi odbora guvernera ESM-a, a ne kao članovi Euroskupine. Spominjanje Euroskupine u dopisu njemačkog ministra gospodarstva iz točke 120. ove presude može se objasniti okolnošću da su predstavnici država članica čija je valuta euro u Euroskupini, a koji su se sastali na taj dan, u praksi iste fizičke osobe kao i članovi odbora guvernera ESM-a.
128
U tom pogledu valja dodati da su uspostavom ESM-a države članice čija je valuta euro odlučile toj međunarodnoj organizaciji koja ima pravnu osobnost dodijeliti konkretne i isključive nadležnosti na području dodjele financijske pomoći državama članicama čija je valuta euro i koje se nalaze u poteškoćama. Izvršavanje tih nadležnosti podliježe pravilima međunarodnog javnog prava koja su svojstvena međuvladinoj organizaciji za suradnju, pri čemu se pravo Unije primjenjuje samo ako je to posebno predviđeno Ugovorom o ESM-u. Države članice čija je valuta euro jasno su stoga dodjelu IFP-a stavile izvan kako područja aktivnosti Unije tako i njezina normativnog okvira.
129
Doduše, države članice čija je valuta euro pozvale su institucije Unije, to jest Komisiju i ESB da ispune određene zadaće u ime ESM-a. Međutim, zadaće koje su tim institucijama dodijeljene u okviru Ugovora o ESM‑u ne pružaju nikakvu ovlast donošenja vlastitih odluka i aktivnosti koje te institucije obavljaju u okviru tog ugovora obvezuju isključivo ESM (presude od 27. studenoga 2012., Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, t. 161. i od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 53.).
130
Što se tiče Euroskupine, za razliku od Komisije i ESB-a, ona nije čak niti spomenuta u Ugovoru o ESM-u kao tijelo koje može obavljati zadaće za račun ESM-a.
131
Stoga ministrima odgovornim za financije država članica čija je valuta euro, okupljenima unutar Euroskupine u svojstvu njezinih članova, ne treba dodijeliti ovlast da predvide ili uvjetuju odluke koje odbor guvernera ESM-a donese, jer im se ta ovlast može dodijeliti samo kao članovima tog odbora čak i ako se o sporazumima o uvjetima dodjele IFP-a odlučuje u okviru sastanka Euroskupine.
132
Stoga treba zaključiti da su predstavnici država članica čija je valuta euro sklopili sporazum o uvjetima kao članovi odbora guvernera ESM-a.
133
Uzimajući u obzir prethodno izneseno, ne može se zaključiti da je Euroskupina posredstvom sporazuma o uvjetima zahtijevala donošenje štetnih mjera.
3) „Odluka Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. kojom se traži povrat ELA-e do 26. ožujka [2013.] ako se ne postigne sporazum o paketu pomoći”
134
Tužitelji također upućuju na ESB-ovo priopćenje za medije od 21. ožujka 2013. (vidjeti točku 23. ove presude). Kao što su naveli na raspravi, tužitelji smatraju da se tim priopćenjem za medije najavljuje odluka Upravnog vijeća ESB-a koja se odnosi na povrat ELA-e do 26. ožujka 2013. ako se ne postigne sporazum o paketu pomoći.
135
Podsjeća se da predmetno priopćenje glasi kako slijedi:
„Upravno vijeće ESB-a odlučilo je zadržati postojeću razinu ELA-e do […] 25. ožujka 2013.
Produljenje radi povrata ELA-e moglo bi se predvidjeti samo ako se uspostavi program [Unije ili MMF-a] kojim bi se zajamčila solventnost odnosnih banaka.”
136
Kao prvo, valja utvrditi doseg tog priopćenja. U tu svrhu valja podsjetiti na glavna pravila kojima je ELA uređena.
137
Iz Sporazuma od 7. veljače 2013. o ELA-i proizlazi da je ELA definirana kao ponuda „novca središnje banke” ili svake druge pomoći koja može dovesti do povećanja „novca središnje banke” financijskoj instituciji ili grupi financijskih institucija koje se suočavaju s problemima likvidnosti, a da te operacije ne uđu u okviru jedinstvene monetarne politike.
138
Prema tom istom sporazumu, odgovornost za ELA-u na dotičnoj je nacionalnoj središnjoj banci koja preuzima s njome povezane troškove i rizike. Dakle, ELA počiva u načelu na nacionalnoj pravnoj osnovi. Iz prigovora nedopuštenosti ESB-a i iz njegova odgovora na mjere upravljanja postupkom Općeg suda u ovom slučaju proizlazi da je SCB dodijelio ELA-u dotičnim bankama na temelju članka 6. stavka 2. točke (e) i članka 46. stavka 3. O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (br. 138(I)/2002) [Zakon o Središnjoj banci Cipra iz 2002., EE, Prilog I.(I), br. 3624, 19. srpnja 2002.] (u daljnjem tekstu: Zakon od 19. srpnja 2002.). U skladu s prvom od tih odredaba, SCB ima, među ostalim, zadaću osiguravati stabilnost financijskog sustava. Što se tiče druge od tih odredaba, njome se SCB ovlašćuje da „bankama odobrava predujmove na temelju osiguranja ili daje zajmove na temelju osiguranja za određeno razdoblje i iz razloga koje [on] može odrediti”.
139
Kao što proizlazi iz dopisa SCB-a od 25. srpnja 2017. priloženog odgovoru ESB-a na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, upravno vijeće SCB-a je u dokumentu od 31. siječnja 2011. pojasnilo načela i postupke kojima je pružanje ELA-e uređeno. U tom je dokumentu navedeno, među ostalim, da SCB može primijeniti članak 46. stavak 3. Zakona od 19. srpnja 2002. u svrhu pružanja privremene pomoći nadziranoj kreditnoj instituciji koja je solventna, ali nelikvidna. U navedenom se dokumentu navodi da je takva pomoć namijenjena očuvanju financijske stabilnosti, može se predvidjeti samo u slučaju mogućeg sistemskog rizika i općenito se dodjeljuje samo u iznimnim okolnostima.
140
Iz tog dokumenta također proizlazi, kao što to tužitelji priznaju, da ELA nije obuhvaćena jedinstvenom monetarnom politikom i stoga ulazi u područje primjene članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a. Ta odredba glasi kako slijedi:
„Nacionalne središnje banke mogu obavljati i funkcije koje nisu navedene u [Statutu ESB-a], osim ako Upravno vijeće dvotrećinskom većinom danih glasova utvrdi da su on[e] u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. Takve se funkcije obavljaju na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun nacionalnih središnjih banaka i ne smatraju se dijelom funkcija ESSB-a.”
141
U dokument koji je naslovljen „Postupci u vezi s [ELA-om]” i istaknut u prilog prigovoru nedopuštenosti ESB-a, ESB navodi da je na temelju članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a Upravnom vijeću ESB-a dodijeljena odgovornost da ograniči operacije ELA-e ako smatra da su u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. U tu svrhu odluka Upravnog vijeća ESB-a od 3. studenoga 2011. o postupovnim pitanjima u vezi s ELA-om i Sporazum od 7. veljače 2013. o ELA-i (vidjeti točku 137. ove presude) predviđaju sustav obavještavanja i suradnje među nacionalnim središnjim bankama i ESB-om.
142
Među informacijama koje dotične nacionalne središnje banke trebaju po toj osnovi pružiti ESB-u u vezi sa svakom operacijom ELA-e nalazi se „kratkoročna i srednjoročna procjena nadzornog tijela o likvidnosnoj poziciji i solventnosti kreditne institucije koja prima ELA-u, uključujući kriterije koji se koriste za donošenje pozitivnog zaključka o solventnosti”. Ovaj zahtjev treba shvatiti s obzirom na zabranu monetarnog financiranja predviđenu u članku 123. UFEU-a čiji je sadržaj preuzet u članku 21. stavku 21.1. Statuta ESB-a. U tom pogledu ESB ističe u svojem prigovoru nedopuštenosti da i dalje smatra da je financiranje solventnih financijskih institucija putem ELA-e bilo u skladu s tom zabranom dok to nije bio slučaj s financiranjem insolventnih financijskih institucija. Dokument SCB-a od 31. siječnja 2011. naveden u točki 139. ove presude potkrjepljuje ovu tvrdnju navodeći da je svako pružanje ELA-e u slučaju temeljnih problema sa solventnošću jasno u suprotnosti s člankom 123. UFEU-a i člankom 21. stavkom 21.1. Statuta ESB-a.
143
No, u vrijeme nastanka činjenica ESB-u nije bila dodijeljena nikakva nadležnost na području bonitetnog nadzora kreditnih institucija Unije koji je bio isključivo u nadležnosti nacionalnih nadzornih tijela. Kako bi u tim okolnostima osigurao poštovanje zabrane monetarnog financiranja, ESB je ovisio o informacijama koje su mu pružala ta tijela u pogledu solventnosti banaka koje se koriste ELA-om.
144
Kao drugo, valja ispitati ukazuje li priopćenje za medije od 21. ožujka 2013. na postojanje odluke donesene na temelju članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a kao što to u biti tužitelji tvrde (vidjeti točku 134. ove presude) ili samo izjavu namjere kao što to ESB tvrdi (vidjeti točku 90. ove presude).
145
U tom pogledu valja podsjetiti da je u skladu s člankom 14. stavkom 14.4. Statuta ESB-a, Upravno vijeće ESB-a tijelo nadležno da nacionalnoj središnjoj banci zabrani dodjelu ELA-e kada je u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. U priopćenju za medije od 21. ožujka 2013. navodi se da je Upravno vijeće ESB-a „odlučilo” zadržati određenu razinu ELA-e do 25. ožujka 2013. Iz ovog implicitno, ali nužno proizlazi da od 26. ožujka 2013. zadržavanje te razine ELA-e neće više biti odobreno i da bi se, kako je to navedeno u tom priopćenju, „produljenje radi povrata ELA-e moglo predvidjeti samo ako [bi] se uspostavi[o] program [Unije ili MMF-a] kojim bi se zajamčila solventnost odnosnih banaka”.
146
Stoga valja zaključiti, kao i tužitelji, da je u priopćenju za medije od 21. ožujka 2013. spomenuto postojanje odluke Upravnog vijeća ESB-a u kojemu je izraženo protivljenje zadržavanju postojeće razine ELA-e od 26. ožujka 2013. i u kojem se moguće produljenje njezina povrata uvjetuje ugovaranjem programa financijske pomoći kojim se jamči solventnost dotičnih banaka (u daljnjem tekstu: odluka Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013.).
147
Kao treće, valja ispitati, može li se iz čitanja tog priopćenja za medije od 21. ožujka 2013. zaključiti da je ESB zahtijevao da Republika Cipar donese štetne mjere.
148
U tom pogledu valja istaknuti da je u priopćenju za medije od 21. ožujka 2013. samo navedena obveza postizanja rezultata. Naime, u tom priopćenju ESB uopće ne upućuje, izravno ili neizravno, na štetne mjere, već samo uvjetuje moguće produljenje povrata ELA-e ugovaranjem programa Unije i MMF-a kojim bi se osigurala solventnost odnosnih banaka. U navedenom se priopćenju uopće ne navode nikakva obilježja koja bi takav program trebao imati niti se spominju izjave Euroskupine, akti ESM-a ili pregovori koji su u tijeku u vezi s donošenjem štetnih mjera.
149
Nasuprot tvrdnjama tužitelja, novinski članak od 17. listopada 2014. naslovljen „Before a bailout, E.C.B. minutes showed doubts over keeping a Cyprus bank afloat” (Iz zapisnika ESB-a prije sanacije bile su vidljive dvojbe oko toga da se ciparske banke sačuvaju od propasti), uopće ne dovodi u pitanje ovu ocjenu. Naime, u tom se članku samo izvještava da se „pažljivim čitanjem zapisnika [sa sastanaka Upravnog vijeća ESB-a] otkriva da su u više navrata predstavnici ESB-a tvrdili da će okončati program [ELA-e dodijeljen Laïkiju] ako [Republika] Cipar ne postigne nužan napredak kako bi se osigurao ekonomski program spašavanja”, a da se pri tome ni u jednom trenutku nije tvrdilo da su ti predstavnici zahtijevali da takav program ima poseban oblik ili posebna obilježja.
150
Pod pretpostavkom da se dokažu, stajališta koja je izrazio član Izvršnog odbora ESB-a tijekom sastanaka Euroskupine od 15. i 16. ožujka 2013. također ne podupiru tu pretpostavku tužitelja. Prema novinskom članku od 19. veljače 2015. naslovljenom „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Je li Trojka pronevjerila milijarde na trošak tisuća deponenata na Cipru?), na koji se tužitelji pozivaju, taj član Izvršnog odbora ESB-a prijetio je ciparskim bankama uskraćivanjem pristupa ELA-i. Međutim, iz niti jednog stajališta prenesenog u tom članku ne proizlazi da je navedeni član Izvršnog odbora ESB-a time mislio produljenje ESB-ova neprotivljenja zadržavanju ELA-i uvjetovati donošenjem štetnih mjera. S obzirom na svjedočenje ministra odgovornog za financije Republike Cipra pred istražnim odborom ciparskog parlamenta u vrijeme nastanka činjenica, najviše je moguće zaključiti da su se ta stajališta odnosila na uvođenje poreza na sve bankovne depozite na Cipru. No, taj porez čije je uvođenje ciparski parlament odbio 19. ožujka 2013. (vidjeti točku 22. ove presude) ne nalazi se među štetnim mjerama.
151
U ovim okolnostima valja zaključiti, kao što to u biti ESB ističe, da iz priopćenja za medije od 21. ožujka 2013. proizlazi da je Republika Cipar imala mogućnost donijeti mjere različite od štetnih mjera kako bi osigurala solventnost dotičnih banaka (vidjeti u tom smislu i po analogiji rješenje od 14. srpnja 2016., Alcimos Consulting/ESB, T-368/15, neobjavljeno, EU:T:2016:438, t. 38.). Zato se ne može zaključiti da je tim priopćenjem za medije ili odlukom koja je u njemu navedena, ESB zahtijevao da Republika Cipar donese te mjere.
4) „[Odluke] o nastavku dodjele ELA-e” koje je ESB navodno donio
152
Tužitelji prave razliku između odluke Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. (vidjeti točke 134. do 151. ove presude) i onoga što smatraju odlukama ESB-a „o nastavku dodjele ELA-e”. Tužitelji su na raspravi pojasnili da su te odluke prethodile priopćenju za medije od 21. ožujka 2013.
153
No, u tom je razdoblju ELA bila u nadležnosti jedino nacionalnih nadzornih tijela (vidjeti točke 137. do 143. ove presude) jer je Upravno vijeće ESB-a na tom području bilo nadležno samo za ograničavanje operacija ELA-e za koje je smatralo da su u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. Valja stoga zaključiti da akti ESB-a na koje tužitelji upućuju jesu oni kojima je on prije 21. ožujka 2013. odlučio da se ne protivi ELA-i.
154
Međutim, valja zaključiti da iz sadržaja spisa ne proizlazi da bi takvim odlukama ESB zahtijevao da Republika Cipar donese štetne mjere. Naprotiv, na raspravi su sami tužitelji priznali da su se na te odluke pozvali samo kako bi ukazali na navodnu proizvoljnost odluke Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013.
155
Zato se ne može zaključiti da je „[odlukama] o nastavku dodjele ELA-e”, koje su prethodile priopćenju za medije od 21. ožujka 2013., ESB zahtijevao da Republika Cipar donese štetne mjere.
5) Naknadni akti
156
Među spornim aktima (vidjeti točku 77. petu i šestu alineju ove presude) nalaze se također sljedeće četiri skupine akata:
–
pregovaranje o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegovo sklapanje od strane Komisije;
–
„Komisijini zaključci da su mjere koje su donijele ciparske vlasti bile u skladu s uvjetima” i odobrenje Komisije i ESB-a za isplatu raznih obroka IFP-a Republici Cipru;
–
izjave Euroskupine od 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013.;
–
Odluka 2013/236.
157
Ti su akti doneseni nakon 29. ožujka 2013. i stoga nakon što su štetne uredbe donesene. Stoga se ne može zaključiti da su putem navedenih akata tuženici zahtijevali donošenje štetnih mjera koje se nalaze u tim uredbama. Oni su tako najviše mogli zahtijevati donošenje štetnih mjera koje su uvedene na temelju izmjena štetnih uredbi od 30. srpnja 2013. i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude. Tužitelji, međutim, tvrde da su svi sporni akti dio „kontinuuma” koji započinje postupanjem tuženikâ koje je dovelo do donošenja sporazuma o uvjetima i nastavlja se njihovim raznim intervencijama prije i poslije potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. Tužitelji su na raspravi pojasnili da je svaki od tih akata i postupanja bio „nužna karika u lancu uvjeta”. U tim okolnostima odbijanje tuženikâ da donesu jedan od navedenih akata značilo bi propast štetnih mjera koje tada ne bi mogle ili više ne bi mogle biti provedene.
158
U okviru argumentacije tužiteljâ u biti se tvrdi da je donošenje svakog od akata iz točke 156. ove presude od strane tuženikâ bio uvjet nužan da Republika Cipar zadrži na snazi ili stalno provodi štetne mjere. Međutim, mora se utvrditi da ovo rasuđivanje ostaje na razini nagađanja. Naime, iz sadržaja spisa ne proizlazi da bi Republika Cipar bila obvezana staviti izvan snage ili prestati s provedbom štetnih mjera da jedan od naknadnih akata iz točke 156. nije bio donesen.
159
Međutim, pismena tužitelja pred Općim sudom, a osobito njihov argument da bez kršenja nekih od tih naknadnih akata Republika Cipar ne bi mogla staviti izvan snage Zakon od 22. ožujka 2013. i štetne uredbe ili prestati s provedbom štetnih mjera uvedenih 29. ožujka 2013., moguće je tumačiti na način da su tuženici obvezali Republiku Cipar da zadrži te mjere na snazi ili ih stalno provodi. Stoga navodna šteta ne proizlazi samo iz donošenja štetnih mjera, već i iz zadržavanja na snazi i stalne provedbe tih mjera.
160
Valja stoga ispitati, jesu li donošenjem akata iz točke 156. ove presude tuženici obvezali Republiku Cipar da zadrži na snazi ili stalno provodi štetne mjere uvedene 29. ožujka 2013. Također će se ispitati, jesu li putem tih akata tuženici zahtijevali donošenje štetnih mjera koje su uvedene na temelju izmjena štetnih uredbi od 30. srpnja 2013. i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude.
161
Kao prvo, što se tiče sklapanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. od strane Komisije, valja istaknuti da su mjere utvrđene u njemu podijeljene u tri skupine od kojih se svaka odnosi na različit cilj, to jest, prvo, na ponovnu uspostavu stabilnosti ciparskog financijskog sustava te povjerenja deponenata i tržišta, drugo, na nastavak postupka fiskalne konsolidacije i, kao treće, na provedbu strukturnih reformi.
162
Štetne mjere navedene su u okviru prve od ovih triju skupina. One su prije svega jezgrovito opisane pod naslovom „Napredak do danas”, a potom podrobnije u točkama 1.23. do 1.28. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. (vidjeti točku 42. ove presude).
163
Uvodno valja ispitati ESB-ov i Komisijin argument da su štetne mjere navedene u tom memorandumu u razumijevanju isključivo u povijesne i opisne svrhe (vidjeti točku 87. ove presude).
164
U tom je pogledu, kao prvo, navedeno u uvodnim izjavama D i F Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., s jedne strane, da je IFP dodijeljen Republici Cipru pod uvjetom da ona poštuje mjere utvrđene u njemu, te, s druge strane, da odbor guvernera ESM-a treba na temelju izvješća Komisije i prije provedbe svake isplate odlučiti, jesu li te mjere poštovane. No, nasuprot onomu što Komisija tvrdi, u niti jednoj odredbi Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. nije navedeno da se Republika Cipar može ograničiti na donošenje određenih novih mjera. Iz sveobuhvatnog tumačenja tog memoranduma prije proizlazi da se smatralo nužnom provedbu svih mjera iz njega te stoga i zadržavanje na snazi onih mjera koje su već donesene prije njegova potpisivanja.
165
Kao drugo, mjere koje su već donesene spomenute su u točkama 1.23. do 1.28. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. u vezi s mjerama koje treba donijeti. No, za postojanje ovih potonjih ne bi bilo nikakva razloga ako ne bi bilo već donesenih mjera. Tako je u točki 1.26. Memoranduma od 26. travnja 2013. navedeno da je dokapitalizacija BoC-a provedena, među ostalim, pretvaranjem neosiguranih depozita u dionice (već donesena mjera) te, u točki 1.27. tog memoranduma, da će veći dio neosiguranih depozita trebati pretvoriti u dionice, ako se nakon procjena potreba BoC-a za kapitalom koju treba naknadno provesti zaključi da je BoC nedovoljno kapitaliziran, dok će nositelji neosiguranih depozita imati pravo na naknadu, ako se zaključi da je BoC prekomjerno kapitaliziran (mjera koju treba donijeti).
166
Stoga valja odbiti argument Komisije i ESB-a da su štetne mjere navedene u Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. isključivo u povijesne i opisne svrhe te slijedom toga zaključiti da točka 1.26. tog memoranduma o razumijevanju zahtijeva zadržavanje na snazi štetnih mjera uvedenih 29. ožujka 2013. kao uvjet za dodjelu IFP-a. Što se tiče točke 1.27. tog memoranduma, ona se odnosi na dodatna pretvaranja depozita BoC-a u dionice kako su uvedena 30. srpnja 2013. na temelju izmjena Uredbe br. 103 navedenih u točki 33. ove presude.
167
Međutim, valja istaknuti da je Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013. Komisija potpisala u ime ESM-a, u skladu s člankom 13. stavkom 4. Ugovora o ESM-u. No, kako je navedeno u točki 129. ove presude, zadaće koje su Komisiji i ESB‑u dodijeljene u okviru Ugovora o ESM‑u ne pružaju nikakvu ovlast donošenja vlastitih odluka, a aktivnosti koje te dvije institucije obavljaju u okviru tog ugovora obvezuju isključivo ESM (presude od 27. studenoga 2012., Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, t. 161. i od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 53.). Stoga se zahtjev za zadržavanje na snazi i stalnu provedbu štetnih mjera kao i mogući zahtjev za dodatna pretvaranja dionica BoC-a, uvrštena u taj memorandum o razumijevanju, mogu pripisati samo ESM-u, a ne Komisiji.
168
Iz prethodno navedenog proizlazi da sklopivši Memorandum o razumijevaju od 26. travnja 2013. Komisija nije zahtijevala niti zadržavanje na snazi niti stalnu provedbu štetnih mjera koje je Republika Cipar uvela 29. ožujka 2013., već je samo pružila operativnu pomoć ESM-u radi sklapanja sporazuma za koji su odgovorni samo ESM i Republika Cipar. Isti se zaključak nameće u pogledu štetnih mjera koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude.
169
Kao drugo, pod pretpostavkom da se za njih može smatrati da se njima zahtijevalo zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu štetnih mjera ili donošenje štetnih mjera koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude, Komisijin zaključak da su „mjere koje su donijele ciparske vlasti bile u skladu s uvjetima” te Komisijino i ESB-ovo odobrenje za isplatu raznih obroka IFP-a Republici Cipru (vidjeti točku 156. drugu alineju ove presude) mogu se iz razloga sličnih onima koji su izloženi u točkama 167. i 168. ove presude pripisati samo ESM-u. Naime, kada na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u Komisija zajedno s ESB-om osigurava poštovanje uvjeta s kojima je IFP povezan, ona samo ispunjava operativnu zadaću za račun ESM-a koji jedini ima ovlast donošenja odluka.
170
Kao treće i što se tiče izjava Euroskupine od 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. (vidjeti točku 156. treću alineju ove presude), valja istaknuti da u njima Euroskupina uopće ne upućuje na nužnost zadržavanja na snazi ili stalne provedbe štetnih mjera kako bi se Republika Cipar mogla koristiti raznim obrocima IFP-a koji je ESM dodijelio. Ona ne upućuje niti na nužnost donošenja štetnih mjera koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude. U svojim izjavama Euroskupina samo u biti vrlo jezgrovito opisuje i pozdravlja neke mjere koje su ciparske vlasti donijele te izražava mišljenje da te mjere mogu doprinijeti ublažavanju financijskih poteškoća s kojima se Republika Cipar suočava. U navedenim izjavama Euroskupina također opisuje prošle i buduće stadije u postupku financijske pomoći i izražava, među ostalim, svoju potporu isplati novog obroka pomoći.
171
Stoga se ne može zaključiti da je izjavama od 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. Euroskupina zahtijevala zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu štetnih mjera ili donošenje štetnih mjera koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude.
172
Kao četvrto i što se tiče Odluke 2013/236 (vidjeti točku 156. četvrtu alineju ove presude), kojom je Vijeće „odobrilo i u pravo Unije uvrstilo” navodno nezakonite uvjete za dodjelu IFP-a, valja istaknuti da nasuprot onomu što tužitelji u biti iznose, u njoj nisu konkretno navedene sve štetne mjere. Naime, samo se uvodne izjave 5. i 9. kao i članak 2. stavak 6. te odluke, koji se izravno ne tiču većine štetnih mjera, odnose na pitanja povezana s njima.
173
Uvodna izjava 5. Odluke 2013/236 sadržava odlomak koji glasi kako slijedi:
„Dana 25. ožujka 2013. Euroskupina je s ciparskim tijelima postigla politički sporazum o temeljima programa makroekonomske prilagodbe. Bankovni sektor restrukturirao bi se, a njegova veličina smanjila […]. Osim toga, dokapitalizaciju dviju najvećih banaka provele bi skoro isključivo one same (to jest, njihovi dioničari, imatelji obveznica i deponenti).”
174
Uvodna izjava 9. Odluke 2013/236 glasi ovako:
„Bitno je dugotrajno pojačati otpornost ciparskog bankovnog sektora kako bi se uspostavila financijska stabilnost Cipra i kako bi se slijedom toga, a vodeći računa o postojećim uskima vezama, očuvala financijska stabilnost cijelog europodručja. U tijeku su restrukturiranje i osjetno smanjenje veličine ciparskog bankovnog sektora. Zastupnički dom Cipra usvojio je zakonodavne tekstove kojima je uspostavljen sveobuhvatan okvir za oporavak i sanaciju kreditnih institucija. Taj novi okvir omogućava trenutno i znatno smanjenje veličine ciparskog bankovnog sektora. Radi očuvanja likvidnosti ciparskog bankovnog sektora, uvedene su privremene upravne mjere, uključujući kontrole kapitala.” [neslužbeni prijevod]
175
U tim dvjema uvodnim izjavama Vijeće općenito opisuje napore za restrukturiranje financijskog sektora koje su ciparska tijela već provela, ali ne navodi podrobno sadržaj štetnih mjera uvedenih 29. ožujka 2013. osim što općenito upućuje na ulogu dioničara i deponenata dotičnih banaka u njihovoj dokapitalizaciji, niti navodi da se te mjere trebaju zadržati na snazi ili da ih ciparske vlasti trebaju stalno provoditi. Vijeće također ne upućuje konkretnije na štetne mjere koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude.
176
Što se tiče članka 2. stavka 6. Odluke 2013/236, on određuje:
„Radi ponovne uspostave stabilnosti svojeg financijskog sektora [Republika Cipar] nastavlja s temeljitom reformom i restrukturiranjem bankarskog sektora i ojačava održive banke obnovom njihova kapitala, rješavanjem njihova stanja likvidnosti i jačanjem nadzora nad njima. Programom se predviđaju sljedeće mjere i ishodi:
(a)
osiguranje pomnog praćenja stanja likvidnosti bankarskog sektora. Nedavno uvedena trenutačna ograničenja slobodnog kretanja kapitala […] pomno se prate. Cilj je primjenjivati kontrole samo tijekom razdoblja u kojem je to strogo potrebno […] Srednjoročni planovi financiranja i kapitalni planovi domaćih banaka koje se oslanjaju na financiranje središnje banke ili primaju državnu potporu realistično odražavaju očekivano razduživanje bankarskog sektora i umanjuju ovisnost o posuđivanju od središnjih banaka, izbjegavajući pritom rasprodaju imovine po preniskim cijenama i kreditnu krizu. Propisi o zahtjevima za minimalnu likvidnost ažuriraju se radi sprečavanja prekomjerne koncentracije izdavatelja u budućnosti;
(b)
uspostava neovisnog vrednovanja imovine [dotičnih banaka] i brzo priključenje djelatnosti [Laïkija] [BoC-u]. To se vrednovanje provodi brzo kako bi se omogućilo pretvaranje depozita u dionice u [BoC-u];
(c)
donošenje potrebnih regulatornih zahtjeva u pogledu povećanja omjera minimalne adekvatnosti osnovnog kapitala na 9 % do kraja 2013.;
(d)
poduzimanje koraka radi minimiziranja troškova restrukturiranja banaka za porezne obveznike. Prije odobrenja mjera državne potpore nedovoljno kapitalizirane komercijalne i zadružne kreditne institucije u najvećoj mogućoj mjeri povećavaju kapital iz privatnih izvora. Svaki plan restrukturiranja službeno se odobrava u skladu s pravilima o državnim potporama prije nego što se takva državna potpora pruži […];
(e)
osiguravanje stvaranja kreditnog registra […];
(f)
jačanje upravljanja banaka, osobito zabranom posuđivanja neovisnim članovima odbora ili strankama povezanima s njima;
(g)
maksimiziranje naplate loših kredita uz minimiziranje poticaja za strateške obustave plaćanja dužnika […];
(h)
dovršetak usklađivanja regulacije i nadzora zadružnih kreditnih institucija s regulacijom i nadzorom komercijalnih banaka;
(i)
provjera održivosti zadružnih kreditnih institucija i, u suradnji s Komisijom, ESB-om i MMF-om, razvoj strategije za buduću strukturu, funkcioniranje i održivost sektora zadružnih kreditnih institucija […] do sredine 2015.;
(j)
jačanje praćenja zaduženosti korporativnog sektora i sektora kućanstava te uspostava okvira za ciljano restrukturiranje duga privatnog sektora […];
(k)
poboljšanje […] okvira za suzbijanje pranja kapitala i osiguranje potpune transparentnosti subjekata […];
(l)
uvođenje obveznog nadzora koji se temelji na razinama kapitalizacije;
(m)
ugradnja testa otpornosti u redoviti […] nadzor banaka; i
(n)
uspostava jedinstvenog sustava izvještavanja za banke i kreditne institucije.” [neslužbeni prijevod]
177
Od tih „mjera i ishoda” samo se, s jedne strane, za one iz članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236, koji se odnose na pripajanje Laïkija BoC-u i pretvaranje depozita u dionice u BoC-u, te, s druge strane, za one iz članka 2. stavka 6. točke (d) iste odluke, koji se odnose na smanjenje troškova restrukturiranja banaka za porezne obveznike, može smatrati da se tiču štetnih mjera.
178
Što se tiče prije svega pripajanja Laïkija BoC-u, mora se istaknuti da je u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236 samo općenito prepoznata mjera koju je Republika Cipar bila dužna donijeti. U toj odredbi nije navedeno da se pripajanje Laïkija BoC-u treba provesti posebnim detaljnim pravilima. Ciparske vlasti su stoga raspolagale barem širokom marginom prosudbe radi utvrđivanja tih detaljnih pravila. No, pripajanje Laïkija BoC-u nije kao takvo moglo biti zahvaćeno nezakonitostima na koje se tužitelji žale. U najboljem su slučaju detaljna pravila za provedbu te mjere mogla biti zahvaćena takvom nezakonitošću. Slijedom toga, a pod pretpostavkom da se dokaže, šteta za koju tužitelji smatraju da su je pretrpjeli zbog pripajanja Laïkija BoC-u ne bi proizlazila iz članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236, već iz provedbenih mjera koje je Republika Cipar donijela radi provedbe tog pripajanja.
179
Što se potom tiče smanjivanja troškova restrukturiranja banaka za porezne obveznike, valja primijetiti da članak 2. stavak 6. točka (d) Odluke 2013/236, s jedne strane, samo općenito propisuje donošenje mjera u tu svrhu, te, s druge strane, zahtijeva da prije odobrenja mjera državne potpore nedovoljno kapitalizirane komercijalne i zadružne kreditne institucije u najvećoj mogućoj mjeri povećaju kapital iz privatnih izvora. Članak 2. stavak 6. točka (d) Odluke 2013/236 ne upućuje ni na kakav poseban instrument za provedbu u tu svrhu i time prepušta Republici Cipru široku marginu prosudbe u tom pogledu. Ovo je tumačenje potkrijepljeno činjenicom da se navedena odredba odnosi kako na komercijalne kreditne institucije tako i na zadružne kreditne institucije, dok su samo prve predmet štetnih mjera. Stoga, navedena se odredba ne može tumačiti na način da nalaže da Republika Cipar zadrži na snazi ili stalno provodi štetne mjere.
180
Što se naposljetku tiče pretvaranja u dionice onih depozita koji su povjereni BoC-u, valja istaknuti da članak 2. stavak 6. točka (b) Odluke 2013/236 zahtijeva da se neovisno vrednovanje imovine dotičnih banaka napravi u roku koji omogućava da se to pretvaranje provede. Iz toga implicitno, ali nužno proizlazi da ne dirajući u praktičnu izvodivost takve mjere, članak 2. stavak 6. točka (b) Odluke 2013/236 nije dopuštao ciparskim vlastima da odustanu od pretvaranja depozita BoC-a u dionice. U okolnostima ovog slučaja, a osobito s obzirom na financijski položaj dotičnih banaka, zahtjev za zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu tog pretvaranja mogao je, neovisno o svojim konkretnim detaljnim pravilima, biti zahvaćen jednom ili više nezakonitosti koje tužitelji ističu.
181
Stoga valja zaključiti da je posredstvom članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236 Vijeće zahtijevalo da Republika Cipar zadrži na snazi ili stalno provodi štetne mjere koje se sastoje od pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice. S druge strane, donijevši Odluku 2013/236 Vijeće nije zahtijevalo da Republika Cipar zadrži na snazi ili stalno provodi druge štetne mjere uvedene 29. ožujka 2013. ili da donese one koje su uvedene nakon tog datuma na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude.
182
Stoga valja u skladu s razmatranjima izloženima u točki 103. ove presude ispitati, je li Republika Cipar raspolagala marginom prosudbe da od sebe otkloni zahtjev za zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu štetne mjere koja je barem implicitno navedena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236 i koja se odnosi na pretvaranje depozita BoC-a u dionice.
b)
Pitanje je li Republika Cipar raspolagala marginom prosudbe da od sebe otkloni zahtjev za zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu mjere koja se sastoji od pretvaranja depozita BoC-a u dionice
183
Vijeće je Odluku 2013/236 donijelo na prijedlog Komisije navodeći kao osnovu „Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 136. stavak 1. u vezi s člankom 126. stavkom 6.”. Ta je odluka objavljena seriji L Službenog lista Europske unije u kojoj se objavljuju pravno obvezujući akti.
184
U tom pogledu valja podsjetiti da članak 136. stavak 1. UFEU-a određuje:
„Kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje ekonomske i monetarne unije, a u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovorâ, Vijeće u skladu s odgovarajućim postupkom, od onih navedenih u člancima 121. i 126., uz iznimku postupka određenog člankom 126. stavkom 14., usvaja posebne mjere za države članice čija je valuta euro:
(a)
jačanja koordinacije i nadzora nad njihovom proračunskom disciplinom;
(b)
utvrđivanja smjernica njihove ekonomske politike, pri čemu se osigurava da su u skladu sa smjernicama koje su usvojene za cijelu Uniju, te da se nad njima vrši nadzor.”
185
Članak 126. stavak 6. UFEU-a koji se odnosi na postupak na temelju kojeg je Odluka 2013/236 donesena, predviđa da Vijeće, na prijedlog Komisije i uz prethodno razmatranje svih primjedaba koje dotična država članica želi dati te nakon sveobuhvatne procjene, „odlučuje” postoji li prekomjerni deficit u toj državi članici.
186
Odluka 2013/236 predstavlja dakle odluku u smislu članka 288. četvrtog stavka UFEU-a. Kao takva, ta je odluka, dok je bila na snazi, bila u cijelosti obvezujuća za Republiku Cipar, uključujući njezin članak 2. stavak 6. točku (b).
187
Obvezatnost Odluke 2013/236 potvrđena je kako njezinim tekstom i njezinim sadržajem tako i kontekstom čiji je dio te namjerom njezina donositelja. Naime, kao prvo, iako su uvodne izjave 7., 10., 11., 13. i 14. te odluke sastavljene u kondicionalu, njezine su odredbe u cijelosti sastavljene na kategoričan način kao što to pokazuje sustavno korištenje indikativa sadašnjeg vremena u člancima 1. i 2. (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2012., Rahman i dr., C-83/11, EU:C:2012:519, t. 21.). Tako članak 1. stavak 1. Odluke 2013/236 određuje da Republika Cipar „dosljedno provodi program makroekonomske prilagodbe […] čiji su glavni elementi utvrđeni u članku 2. ove Odluke”. Konkretno, kao što je već istaknuto u točki 176. ove presude, u članku 2. stavku 6. te odluke navedeno je da „[Republika Cipar] nastavlja s reformom i restrukturiranjem bankarskog sektora i ojačava održive banke obnovom njihova kapitala, rješavanjem njihova stanja likvidnosti i jačanjem nadzora nad njima”. U tu svrhu makroekonomski program prilagodbe „predviđa”, kao što je istaknuto u točkama 176. i 177. ove presude, „mjere i ishode” među kojima se nalazi mjera koja se sastoji od brzog provođenja neovisnog vrednovanja imovine dotičnih banaka kako bi se omogućilo pretvaranje depozita u dionice u BoC-u.
188
Kao drugo, iz pismena Vijeća pred Općim sudom proizlazi da je namjena Odluke 2013/236 bila proizvesti pravno obvezujuće učinke i da je Vijeće imalo namjeru dati joj takve učinke. U tom pogledu, kao prvo, Vijeće izričito priznaje da je donijevši tu odluku smatrala nužnim „učiniti [Republiku] Cipar adresatom akta koji ima pravno obvezujuće učinke”.
189
Kao drugo, valja podsjetiti da je Odluka 2013/236 donesena 25. travnja 2013. to jest, s jedne strane, na dan nakon sastanka od 24. travnja 2013. tijekom kojeg je odbor guvernera ESM-a, među ostalim, odlučio dati potporu stabilnosti Republike Cipra u obliku IFP-a i odobrio novi nacrt memoranduma o razumijevanju, te, s druge strane, na dan prije potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. (vidjeti točke 39. do 41. ove presude).
190
U tom kontekstu, prema odgovoru Vijeća na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, Odluka 2013/236 bila je dio „zajedničke prakse uspostavljene nakon početka krize europodručja prema kojoj su uvjeti uz koje je vezana pomoć koja je predmet sporazuma na međuvladinoj razini između države korisnice i ESM-a povezani s odlukama koje je Vijeće donijelo na temelju članka 136. UFEU-a” kako bi se „zajamčila usklađenost i dosljednost između međuvladina područja djelovanja i područja djelovanja Unije”.
191
Iz prethodno iznesenog proizlazi da na temelju članka 2. stavka 6. točke (b) Odluke 2013/236 Republika Cipar nije raspolagala nikakvom marginom prosudbe da odustane od pretvaranja depozita BoC-a u dionice.
c)
Zaključak o mogućnosti da se tuženicima pripiše donošenje, zadržavanje na snazi ili stalna provedba štetnih mjera
192
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da se djelovanje Republike Cipra u vidu zadržavanja na snazi ili stalne provedbe štetne mjere, koja se sastoji od pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice, može barem djelomično pripisati Uniji. Slijedom toga, Opći je sud nadležan za odlučivanje o ovoj tužbi u dijelu u kojem se odnosi na tu mjeru kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236.
193
Nasuprot tomu i bez potrebe za ispitivanjem je li Republika Cipar raspolagala marginom prosudbe u tom pogledu, valja zaključiti da se donošenje, zadržavanje na snazi i stalna provedba drugih štetnih mjera ne može pripisati tuženicima. Opći sud stoga nije nadležan za odlučivanje o tome u okviru ove tužbe.
2.
Nastanak odgovornosti Unije zbog određenih akata i postupanja tuženikâ
194
Argumenti tužiteljâ mogu se protumačiti na način da je odgovornost Unije nastala na temelju određenih akata i postupanja tuženikâ povezanih s dodjelom IFP-a, neovisno o pitanju, može li im se pripisati donošenje štetnih mjera ili, eventualno, njihovo zadržavanje na snazi ili stalna provedba. Radi se, kao prvo, o aktima i postupanjima na temelju kojih su štetne uredbe prema mišljenju tužitelja bile „odobrene od strane Komisije, ESB-a, Euroskupine i Vijeća”, kao drugo, postupanjima Komisije i ESB-a u vezi s Memorandumom o razumijevanju od 26. travnja 2013., kao treće, davanju konkretnih jamstava od strane tuženika, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, te, kao četvrto, raznim odlukama koje je ESB donio u vezi sa ELA-om kojima se Laïki koristio.
195
U pogledu svakog od tih akata ili postupanja valja utvrditi može li na temelju njih nastati odgovornost Unije.
196
Kao prvo, što se tiče navodnog odobravanja štetnih uredbi od strane tuženikâ (vidjeti točku 194. ove presude), valja utvrditi da tužitelji konkretno ne opisuju akte ili postupanja na koje ukazuju, već samo upućuju na „uvjete koje su tužene institucije potvrdile i odobrile dajući svoj pristanak za dodjelu financijske pomoći”. Iz strukture njihove argumentacije ipak je moguće zaključiti da prije svega pod time misle na Komisijin i ESB-ov nadzor nad provedbom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u, zatim na nadzor nad programom makroekonomske prilagodbe na temelju članka 1. stavka 2. Odluke 2013/236, te, naposljetku, na izjave Euroskupine od 12. travnja i 13. svibnja 2013. U potporu ovoj argumentaciji tužitelji se oslanjaju na presudu od 14. srpnja 1967., Kampffmeyer i dr./Komisija (5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i 18/66 do 24/66, neobjavljena, EU:C:1967:31, str. 317.) iz koje proizlazi da odgovornost Unije može nastati zbog okolnosti da su institucije Unije odobrile akte kojima je tuženiku prouzročena šteta.
197
U tom pogledu Opći sud prije svega primjećuje da će Komisijin i ESB-ov nadzor nad provedbom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u biti ispitan zajedno s drugim postupanjima tih institucija u vezi s Memorandumom o razumijevanju od 26. travnja 2013. (vidjeti točke 201. do 204. ove presude).
198
Potom valja istaknuti da Komisijin i ESB-ov nadzor nad provedbom programa makroekonomske prilagodbe na temelju članka 1. stavka 2. Odluke 2013/236 potpada pod vlastitu nadležnost koja je pravom Unije dodijeljena institucijama Unije i slijedom toga može dovesti do nastanka odgovornosti Unije.
199
Što se naposljetku tiče izjava Euroskupine od 12. travnja i 13. svibnja 2013., valja podsjetiti, kao što je naglašeno u točki 113. ove presude, da članak 1. Protokola br. 14 od 26. listopada 2012. o Euroskupini određuje da se Euroskupina sastaje „radi raspravljanja o pitanjima koja se odnose na posebne odgovornosti koje [ministri od kojih se sastoji] dijele u pogledu jedinstvene valute”. Ta su pitanja na temelju članka 119. stavka 2. UFEU-a obuhvaćena aktivnostima Unije za potrebe ciljeva određenih u članku 3. UEU-a među kojima se nalazi uspostava ekonomske i monetarne unije čija je valuta euro.
200
U svojim izjavama od 12. travnja i 13. svibnja 2013. Euroskupina samo u biti jezgrovito opisuje i pozdravlja neke mjere koje su ciparske vlasti donijele te izražava mišljenje da su te mjere, među ostalim, mogle doprinijeti ublažavanju financijskih poteškoća s kojima se Republika Cipar suočavala (vidjeti točku 170. ove presude). No, s obzirom na razmatranja iznesena u točki 199. ove presude ne može se zaključiti da je izražavanje takvog mišljenja od strane Euroskupine izvan nadležnosti koja joj je dodijeljena pravom Unije. Slijedom toga, ono može dovesti do nastanka odgovornosti Unije.
201
Kao drugo, tužitelji ukazuju na više Komisijinih i ESB-ovih postupanja u vezi s Memorandumom o razumijevanju od 26. travnja 2013., to jest na pregovaranje o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegovo potpisivanje od strane Komisije te na Komisijin i ESB-ov nadzor nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u. U tom se pogledu mora istaknuti da zadaće koje su Ugovorom o ESM-u dodijeljene Komisiji i ESB-u ne mijenjaju iz temelja ovlasti koje su Ugovorom o EU-u i Ugovorom o FEU-u dodijeljene tim institucijama. Što se konkretno Komisije tiče, člankom 13. stavcima 3. i 4. Ugovora o ESM-u naložena joj je obveza da osigura da su memorandumi o razumijevanju, koje ESM sklopi, usklađeni s pravom Unije tako da u okviru Ugovora o ESM-u očuva svoju ulogu čuvara Ugovorâ kao što proizlazi iz članka 17. stavka 1. UEU-a prema kojem ona „promiče opći interes Unije” i „nadzire primjenu prava Unije”. Ona je tako dužna suzdržati se od potpisivanja Memoranduma o razumijevanju u čiju bi usklađenost s pravom Unije sumnjala (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 56. do 59.).
202
Slijedom toga tužitelj ima pravo prigovoriti Komisiji zbog nezakonitih postupanja vezanih uz donošenje Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. u ime ESM‑a u svrhu tužbe za naknadu štete (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 55.).
203
Nasuprot ESB-ovim tvrdnjama, iz presude od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701), ne može se izvesti zaključak da su nezakonita postupanja vezana uz donošenje Memoranduma o razumijevanju jedina nezakonita postupanja institucije Unije u okviru Ugovora o ESM-u koja mogu dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije. Naime, kao prvo, Sud je u toj presudi presudio da pravna narav akata ESM-a koji obvezuju samo ESM i nisu dio pravnog poretka Unije ne dovodi do načelne prekluzije u vezi s mogućnošću da se Komisiji i ESB‑u prigovori zbog određenih nezakonitih postupanja vezanih, ako je to slučaj, uz donošenje Memoranduma o razumijevanju u ime ESM‑a u svrhu tužbu za utvrđivanje izvanugovorne odgovornosti (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 53. do 55.). Zatim, iako je točno da članak 17. stavak 1. UEU-a i članak 13. stavci 3. i 4. Ugovora o ESM-u određuju Komisiji obveze koje ESB nema (vidjeti točku 201. ove presude), ostaje činjenica da na temelju svojih funkcija u okviru Ugovora o ESM-u ESB podupire opće ekonomske politike Unije na temelju članka 282. stavka 2. UFEU-a (presuda od 27. studenoga 2012., Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, t. 165.). Naposljetku se mora istaknuti da je ESB, kao i Komisija, dužan poštovati Povelju Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kada djeluje izvan pravnog okvira Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 67.). Proizlazi da se u okviru tužbe za naknadu štete Komisiji i ESB-u može prigovoriti zbog nezakonitih postupanja povezanih s njihovim nadzorom nad primjenom štetnih mjera.
204
Dakle, odgovornost Unije može nastati na temelju pregovaranja o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegova potpisivanja od strane Komisije te na temelju Komisijina i ESB-ova nadzora nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u.
205
Kao treće, što se tiče davanja konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, valja podsjetiti da je načelo zaštite legitimnih očekivanja nadređeno opće načelo prava Unije za zaštitu pojedinaca (vidjeti u tom smislu presudu od 19. svibnja 1992., Mülder i dr./Vijeće i Komisija, C-104/89 i C-37/90, EU:C:1992:217, t. 15.) čija povreda od strane institucije Unije može dovesti do odgovornosti Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 1990., Sofrimport/Komisija, C-152/88, EU:C:1990:259, t. 26.).
206
Slijedom toga, davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, može dovesti do odgovornosti Unije.
207
Kao četvrto, odluke koje je ESB donio u vezi s ELA-om su akti koje je institucija Unije donijela u okviru izvršavanja vlastite nadležnosti koja joj je dodijeljena pravom Unije i stoga mogu dovesti do odgovornosti Unije.
3.
Zaključak o nadležnosti Općeg suda
208
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da je Opći sud nadležan za odlučivanje o ovoj tužbi u dijelu u kojem se odnosi, prvo, na navodno odobravanje štetnih uredbi od strane tuženikâ, drugo, na obvezu zadržavanja na snazi ili stalne provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236, treće, na pregovaranje o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegovo potpisivanje od strane Komisije, četvrto, na Komisijin i ESB-ov nadzor nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u, peto, na navodno davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, te, šesto, na odluke koje je ESB donio u vezi s ELA-om.
B. Dopuštenost
209
Vijeće, Komisija i ESB smatraju da je ova tužba u cijelosti ili djelomično nedopuštena. Njihova se argumentacija odnosi, s jedne strane, na ispunjavanje primjenjivih formalnih pretpostavki (vidjeti točke 210. do 234. ove presude), te, s druge strane, na neiscrpljivanje unutarnjih pravnih sredstava (vidjeti točke 235. do 242. ove presude).
1.
Ispunjavanje formalnih pretpostavki
210
Vijeće i ESB ističu da tužba nije u skladu s primjenjivim formalnim zahtjevima. Kao prvo, ESB ističe da tužba ne ispunjava pretpostavke predviđene u članku 44. stavku 1. Poslovnika od 2. svibnja 1991. Tužitelji su prije svega propustili dokazati postojanje bilo kakve uzročne veze između navodno nezakonitog postupanja koje je istaknuto protiv tuženikâ te navodne štete. Konkretno, tužitelji ne objašnjavaju kako bi s obzirom na svoju isključivo savjetodavnu ulogu u pogledu donošenja štetnih mjera ESB mogao biti odgovoran za navodnu štetu. Potom, tužitelji ne opisuju u dovoljnoj mjeri štetu koju su navodno pretrpjeli jer nisu dokazali da bi izgubili manji dio svojih depozita da je nad dotičnim bankama pokrenuta likvidacija umjesto da su bile predmet štetnih mjera. Naposljetku, pravni argumenti tužiteljâ su toliko slabi da navodna nezakonitost mjera koje je ESB donio nije dovoljno potkrijepljena.
211
Kao drugo, Vijeće smatra da u dijelu u kojem se odnosi na Odluku 2013/236 tužba ne ispunjava pretpostavke iz članka 21. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika od 2. svibnja 1991. Naime, na temelju tužbe se ne može s potrebnim stupnjem preciznosti utvrditi niti nezakonitost kojom je prema mišljenju tužiteljâ ta odluka zahvaćena niti razloge zbog kojih smatraju da između te nezakonitosti i štete koju su navodno pretrpjeli postoji uzročna veza, niti konkretan opseg uključenosti Vijeća u nastanak te štete. Na temelju toga Vijeće zaključuje da je tužba nedopuštena u dijelu u kojem se odnosi na navedenu odluku.
212
Tužitelji zahtijevaju da se ovi argumenti o postojanju zapreke vođenju postupka odbiju.
213
Kao prvo ističu da je tužbom dokazana izravna uzročna veza između nezakonitog postupanja tuženih institucija i štete koju su oni pretrpjeli. Što se konkretno tiče argumenta ESB-a u vezi s opisom štete, tužitelji smatraju da se on odnosi na meritum, a ne na dopuštenost tužbe.
214
Kao drugo ističu da su izložili razloge zbog kojih je Oduka 2013/236 kojom su uvjeti IFP-a uvršteni u pravo Unije, nezakonita te je uzrokovala navodnu štetu.
215
U tom pogledu valja podsjetiti da na temelju članka 21. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika od 2. svibnja 1991. u svakoj tužbi treba naznačiti predmet spora, tužbeni zahtjev i kratak opis razloga na kojima se tužba temelji. Ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi se tuženiku omogućilo da pripremi obranu, a Općem sudu da odluči o tužbi, prema potrebi, bez dodatnih informacija. Kako bi se zajamčila pravna sigurnost i dobro sudovanje potrebno je, da bi tužba bila dopuštena, da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se tužba temelji proizlaze, makar i sažeto, ali na smislen i razumljiv način, iz samog njezina teksta (rješenje od 28. travnja 1993., De Hoe/Komisija, T‑85/92, EU:T:1993:39, t. 20., i presuda od 15. lipnja 1999., Ismeri Europa/Revizorski sud, T‑277/97, EU:T:1999:124, t. 29.).
216
Da bi se ispunili ti zahtjevi, tužba za naknadu štete koju je navodno prouzročila neka institucija, tijelo, ured ili agencija Unije ili jedan od njihovih službenika koji su djelovali u obavljanju svojih dužnosti, mora sadržavati elemente na temelju kojih je moguće utvrditi postupanje koje tužitelj prigovara tuženiku, razloge zbog kojih tužitelj smatra da postoji uzročna veza između postupanja i štete koju je navodno pretrpio kao i karakter i opseg te štete (presude od 18. rujna 1996., Asia Motor France i dr./Komisija, T-387/94, EU:T:1996:120, t. 107. i od 29. siječnja 1998., Dubois et Fils/Vijeće i Komisija, T-113/96, EU:T:1998:11, t. 30.).
217
Prije nego što se argumenti stranaka iz točaka 210. do 214. ove presude ispitaju s obzirom na ovu sudsku praksu te čak pod pretpostavkom da se može zaključiti da se navodi tužiteljâ u pogledu unutarnje dokapitalizacije, kojoj su dioničari Laïkija bili podvrgnuti, odnose na akte ili postupanja u pogledu kojih je Opći sud nadležan, valja primijeti da su ti navodi previše neprecizni da bi ih Opći sud mogao ocijeniti. Naime, tužitelji u biti navode jedino da su zbog štetnih mjera dionice Laïkija bile „povučene” bez financijske protučinidbe ili da je njihova ekonomska vrijednost u potpunosti „nestala”.
218
Iz sadržaja spisa, a osobito iz elemenata iznesenih u točkama 30. do 36. ove presude, proizlazi da štetnim uredbama nije bilo predviđeno da dionice Laïkija budu podvrgnute bilo kakvoj mjeri unutarnje dokapitalizacije. U tim se okolnostima ne može na temelju argumentacije tužiteljâ shvatiti kako bi tuženici mogli dajući svoju potporu štetnim mjerama, koje se nalaze u štetnim uredbama, doprinijeti nastanku štete čije su žrtve bili dioničari Laïkija. Proizlazi da je u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 215. i 216. ove presude ova tužba očito nedopuštena u dijelu u kojem se odnosi na naknadu štete koju su tužitelji pretrpjeli zbog navodnog povlačenja dionica Laïkija.
219
Nakon što je ovo pojašnjeno, valja provjeriti ispunjava li ova tužba formalne pretpostavke opisane u točkama 215. i 216. ove presude u dijelu u kojem se odnosi na akte i postupanja za koje je Opći sud nadležan, to jest, prvo, na navodno odobravanje štetnih uredbi od strane tuženikâ, drugo, na obvezu zadržavanja na snazi ili stalne provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236, treće, na pregovaranje o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. i njegovo potpisivanje od strane Komisije, četvrto, na Komisijin i ESB-ov nadzor nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u, peto, na davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, te, šesto, na odluke koje je ESB donio u vezi s ELA-om.
220
Kao prvo, što se tiče navodnog odobravanja štetnih uredbi od strane tuženikâ, valja istaknuti da se radi dokazivanja postoji li uzročna veza između nadzora nad programom makroekonomske prilagodbe na temelju članka 1. stavka 2. Odluke 2013/236 i izjava Euroskupine od 12. travnja i 13. svibnja 2013., s jedne strane, te, navodne štete, s druge strane, tužitelji samo pozivaju na presudu od 14. srpnja 1967., Kampffmeyer i dr./Komisija (5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i 18/66 do 24/66, neobjavljena, EU:C:1967:31, str. 317.) iz koje proizlazi da odgovornost Unije može nastati iz razloga što su institucije Unije odobrile akte kojima je tuženiku prouzročena šteta.
221
U tom pogledu valja zaključiti da je u svojim izjavama od 12. travnja i 13. svibnja 2013. Euroskupina, koja nije nadležna za donošenje obvezujućih odluka, samo u biti vrlo jezgrovito opisala i pozdravila neke mjere koje su ciparske vlasti donijele te je samo izrazila mišljenje da su te mjere, među ostalim, mogle doprinijeti ublažavanju financijskih poteškoća s kojima se Republika Cipar suočavala (vidjeti točku 170. ove presude). Tim je izjavama Euroskupina, dakle, izrazila naspram Republike Cipra neobvezujuće mišljenje kojim nacionalna nadležna tijela nisu bila vezana.
222
U odnosu na Komisijin i ESB-ov nadzor nad provedbom programa makroekonomske prilagodbe, valja podsjetiti da članak 1. stavak 2. Odluke 2013/236 određuje, među ostalim, da Komisija u suradnji s ESB-om i, po potrebi, MMF-om prati napredak Cipra u provedbi njezina programa. Članak 1. stavak 3. te odluke predviđa da Komisija prije svega u suradnji s ESB-om i, po potrebi, MMF-om, ispituje s ciparskim tijelima promjene ili ažuriranja programa koji bi mogli biti potrebni, zatim, osigurava pružanje kontinuiranog savjetovanja i vodstva u vezi s fiskalnim reformama, reformama financijskog tržišta te strukturnim reformama, te, naposljetku, procjenjuje u redovitim intervalima gospodarski učinak programa i preporučuje potrebne ispravke radi poticanja rasta i stvaranja radnih mjesta, osiguranja potrebne fiskalne konsolidacije i minimiziranja štetnih društvenih učinaka. Niti jedna od ovih obveza koje Komisija ima ne uključuje kao takva ovlast donošenja odluka ili prisilu. Bilo kakvo odobravanje koje bi Komisija mogla izraziti u okviru provedbe svojih nadležnosti na temelju članka 1. stavka 2. Odluke 2013/236 ne bi dakle bilo obvezujuće i slijedom toga ne bi vezivalo ciparske vlasti.
223
Proizlazi da Republika Cipar koja nije bila obvezana donijeti štetne mjere (vidjeti točke 105. do 155. ove presude) također nije bila dužna od Komisije, ESB-a ili Euroskupine zahtijevati odobrenje da ih donese. Kao što proizlazi iz točaka 221. i 222. ove presude, Komisija, ESB i Euroskupina uopće nisu ciparskim vlastima dali takvo odobrenje na temelju akata ili postupanja iz tih točaka.
224
Obrnuto, u presudi od 14. srpnja 1967., Kampffmeyer i dr./Komisija (5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i 18/66 do 24/66, neobjavljena, EU:C:1967:31, str. 317.), Sud je presudio da je odgovornost Europske zajednice nastala na temelju činjenice da je Komisija pogrešno odobrila da Savezna Republika Njemačka donese određene zaštitne mjere na području poljoprivrede. U tom je predmetu odobrenje Komisije bio uvjet nužan za donošenje tih mjera. Činjenica na temelju koje je odgovornost Zajednice nastala nije dakle bilo samo odobravanje od strane jedne od njezinih institucija za mjere koje je država članica donijela, već odobravanje tih mjera u izostanku kojeg se te mjere ne bi mogle provesti.
225
Stoga se na temelju pukog upućivanja na presudu od 14. srpnja 1967., Kampffmeyer i dr./Komisija (5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i 18/66 do 24/66, neobjavljena, EU:C:1967:31, str. 317.) ne može shvatiti kako je činjenica u vidu odobravanja za donošenje štetnih mjera mogla uzrokovati financijsku štetu koju tužitelji ističu.
226
Proizlazi da je ova tužba nedopuštena u dijelu u kojem se odnosi na navodno odobravanje za donošenje štetnih mjera od strane tuženikâ.
227
Kao drugo, što se tiče obveze zadržavanja na snazi ili stalne provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236, valja primijetiti da su tužitelji s dovoljnim stupnjem preciznosti utvrdili, s jedne strane, postupanje koje predbacuju Vijeću, to jest da je tom odlukom „odobrilo i u pravo Unije uvrstilo” navodno nezakonite uvjete za dodjelu IFP-a, te, s druge strane, karakter i opseg navodne štete, što je sve podrobno opisano u tekstu tužbe kojom se pokreće postupak i u njezinu prilogu. Kao što proizlazi iz točke 159. ove presude, tužitelji također s dovoljnom preciznošću objašnjavaju uzročnu vezu koja prema njihovu mišljenju postoji između postupanja Vijeća čiju nezakonitost ističu i navodne štete.
228
Kao treće, što se tiče potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., argumente tužiteljâ moguće je protumačiti na način da prema njihovu mišljenju, u slučaju da Komisija nije pristala potpisati Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013., ESM i Republika Cipar ne bi mogli dogovoriti da zadržavanje na snazi ili stalna provedba štetnih mjera uvedenih 29. ožujka 2013. i donošenje štetnih mjera koje su uvedene 30. srpnja 2013. na temelju izmjena štetnih uredbi i koje su navedene u točkama 33. i 34. ove presude, čine uvjet nužan za dodjelu IFP-a.
229
Odluka da se potpiše Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013. stoga je barem djelomično uzrok navedene štete. U tom pogledu tužitelji su utvrdili razloge zbog kojih smatraju da uzročna veza postoji između postupanja u vidu potpisivanja Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., s jedne strane, i navedene štete, s druge strane.
230
Nasuprot tomu, navodi tužiteljâ u vezi s pregovaranjem o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. nisu posebno i podrobno obrazloženi u dijelovima njihovih pismena posvećenima pravnoj argumentaciji. Konkretno, u tim pismenima ni na kakvim temeljima ne može se prepoznati razloge zbog kojih tužitelji smatraju da je postupanje Komisije i ESB-a u okviru pregovaranja o Memorandumu o razumijevanju od 26. travnja 2013. doprinijelo prouzročenju navodne štete.
231
Kao četvrto, razmatranja izložena u točkama 228. i 229. ove presude primjenjuju se na odgovarajući način u pogledu Komisijina i ESB-ova nadzora nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u.
232
Kao peto, davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, kod tužitelja je, prema njihovu mišljenju, stvorilo legitimna očekivanja koja su prekršena prilikom donošenja navedenih mjera. Time su tužitelji s dovoljnim stupnjem preciznosti utvrdili nezakonitost čije počinjenje predbacuju tužiteljima kao i razloge zbog kojih smatraju da između tog postupanja i navedene štete postoji uzročna veza.
233
Kao šesto, tužitelj ističu da su u dijelu u kojem se odnose na ELA-u odluke, koje je ESB donio, doprinijele povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i prava na vlasništvo kao i povećavanju gospodarskih poteškoća Laïkija i slijedom toga štete koju su pretrpjeli. Oni su stoga s dovoljnim stupnjem preciznosti utvrdili nezakonitost kojom su prema njihovu mišljenju te odluke zahvaćene kao i razloge zbog kojih smatraju da između tog postupanja i navedene štete postoji uzročna veza.
234
Proizlazi da ova tužba ispunjava primjenjive formalne pretpostavke u dijelu u kojem se odnosi, prvo, na obvezu zadržavanja na snazi ili provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236, drugo, na Komisijino potpisivanje Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., treće, na Komisijin i ESB-ov nadzor nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u, četvrto, na navodno davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, te, peto, na odluke koje je ESB donio u vezi s ELA-om.
2.
Navodno neiscrpljivanje nacionalnih pravnih sredstava
235
U okviru svoje argumentacije u vezi s navodnom štetom, Komisija u biti tvrdi da ako se neposredan uzrok te štete nalazi u nacionalnim mjerama, ako se nikakva dodatna šteta ne može pripisati samo Uniji i ako su istaknute nezakonitosti samo neizravno povezane s navodnim djelovanjima Unije, tužitelji moraju iscrpiti nacionalna pravna sredstva prije nego što sud Unije može odlučiti o njihovu zahtjevu za naknadu štete.
236
Tužitelji uzvraćaju da na temelju sudske prakse nisu bili dužni pokrenuti postupke pred nacionalnim sudovima prije pokretanja postupka pred Općim sudom jer se, s jedne strane, štetne mjere mogu pripisati Uniji te im, s druge strane, ti sudovi nisu mogli zajamčiti djelotvornu sudsku zaštitu.
237
Komisijinu argumentaciju treba odbiti u mjeri u kojoj se može protumačiti na način da se odnosi na dopuštenost ove tužbe, a ne na samu navodnu štetu.
238
Prema sudskoj praksi, tužbu za naknadu štete na temelju članka 268. i članka 340. drugog i trećeg stavka UFEU‑a treba ocijeniti s obzirom na cjelokupni sustav sudske zaštite pojedinaca te njezina dopuštenost može stoga u određenim slučajevima biti uvjetovana iscrpljivanjem nacionalnih pravnih sredstava za poništenje odluke nacionalnog tijela, uz pretpostavku da ta nacionalna pravna sredstva osiguravaju djelotvornu zaštitu zainteresiranih osoba na način da je na temelju njih moguće ostvariti naknadu štete za koju se tvrdi da je bila pretrpljena (vidjeti u tom smislu presudu od 30. svibnja 1989., Roquette frères/Komisija, 20/88, EU:C:1989:221, t. 15. i navedenu sudsku praksu te presude od 13. prosinca 2006., É. R. i dr./Vijeće i Komisija, T-138/03, EU:T:2006:390, t. 40.).
239
U presudi od 18. rujna 2014., Holcim (Romania)/Komisija (T-317/12, EU:T:2014:782, t. 73. do 77.), Opći je sud pojasnio da nedopuštenost zbog neiscrpljivanja nacionalnih pravnih sredstava postoji samo u slučaju u kojem je zbog neiscrpljivanja tih pravnih sredstava sudu Unije onemogućeno utvrditi narav i visinu štete na koju se pred njim poziva, uz posljedicu da nisu ispunjene pretpostavke iz članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika od 2. svibnja 1991. kako su protumačene u sudskoj praksi navedenoj u točkama 215. i 216. ove presude.
240
U ovom slučaju Opći sud može utvrditi narav i visinu navodne štete koje su tužitelji opisali s dovoljnim stupnjem preciznosti u svojim pismenima i u prilozima tim pismenima. Stoga, čak i bez potrebe za utvrđivanjem, jesu li akti i postupanja iz točke 234. ove presude mogli biti predmet tužbe pred nacionalnim sudovima, ne može se zaključiti da je ova tužba nedopuštena samo iz razloga što tužitelji nisu iscrpili nacionalna pravna sredstva.
241
U tim bi se okolnostima najviše moglo zaključiti da okolnost da su jedan ili više tužiteljâ podnijeli tužbu nacionalnom sudu radi naknade iste štete kao i u ovoj tužbi može imati utjecaja na ispitivanje osnovanosti te tužbe. Prema sudskoj praksi, ako, kao prvo, neka osoba podnese dvije tužbe za naknadu iste štete, jednu nacionalnom sudu protiv nacionalnog tijela, drugu sudu Unije protiv institucije Unije i ako, kao drugo, postoji opasnost da će, zbog toga što dva suda kojima su tužbe podnesene različito ocjenjuju tu štetu, ona spomenutoj osobi biti nedovoljno ili prekomjerno nadoknađena, sudac Unije mora, prije nego što donese odluku o šteti, pričekati da nacionalni sud donese konačnu odluku o tužbi koja mu je podnesena (vidjeti u tom smislu presude od 14. srpnja 1967., Kampffmeyer i dr./Komisija, 5/66, 7/66, 13/66 do 16/66 i 18/66 do 24/66, neobjavljenu, EU:C:1967:31, str. 344. i od 13. prosinca 2006., É. R. i dr./Vijeće i Komisija, T-138/03, EU:T:2006:390, t. 42.). Sudac Unije u takvom slučaju mora čekati da nacionalni sudac donese odluku prije nego što presudi o postojanju i visini štete. S druge strane, on može, čak i prije nego što nacionalni sudac donese odluku, utvrditi može li postupanje koje se stavlja na teret tuženoj instituciji dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 18. rujna 2014., Holcim (Romania)/Komisija, T-317/12, EU:T:2014:782, t. 80.).
242
Stoga, čak i da su jedan ili više tuženika u ovom slučaju podnijeli ciparskim sudovima tužbu za naknadu iste štete kao i u ovoj tužbi, ništa ne bi sprečavalo Opći sud da odluči o navodnim nezakonitostima čak i prije nego što ti sudovi donesu odluku.
C. Zaključak o nadležnosti Općeg suda i o dopuštenosti tužbe
243
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da je Opći sud nadležan za odlučivanje o ovoj tužbi i da je ova potonja dopuštena u dijelu u kojem se odnosi, prvo, na obvezu zadržavanja na snazi ili stalne provedbe pretvaranja neosiguranih depozita BoC-a u dionice kako je utvrđena u članku 2. stavku 6. točki (b) Odluke 2013/236, drugo, na Komisijino potpisivanje Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., treće, na Komisijin i ESB-ov nadzor nad primjenom štetnih mjera na temelju članka 13. stavka 7. Ugovora o ESM-u, četvrto, na davanje konkretnih jamstava od strane tuženikâ, a osobito Euroskupine, da se štetne mjere neće donijeti, te, peto, na odluke koje je ESB donio u vezi s ELA-om.
244
S druge strane, što se tiče drugih akata i postupanja koje tužitelji predbacuju tuženicima, valja zaključiti da je tužba djelomično nedopuštena i da Opći sud djelomično nije nadležan za odlučivanje o njoj. Stoga će se meritum ispitati samo u pogledu tužbenih razloga i argumenata stranaka koji se odnose na akte i postupanja iz točke 243. ove presude.
D. Meritum
245
Iz ustaljene sudske prakse, koja se na odgovarajući način primjenjuje na izvanugovornu odgovornost ESB-a predviđenu u članku 340. trećem stavku UFEU-a, proizlazi da je uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije u smislu članka 340. drugog stavka UFEU‑a uvjetovano ispunjenjem skupine uvjeta, odnosno nezakonitošću ponašanja koje se predbacuje instituciji Unije, stvarnošću štete i postojanjem uzročne veze između ponašanja institucije i navedene štete (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 64. i navedenu sudsku praksu i presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T-79/13, EU:T:2015:756, t. 65.). Budući da ta tri uvjeta trebaju biti kumulativno ispunjena, okolnost da jedan od njih nedostaje dovoljna je za odbijanje tužbe za naknadu štete (presuda od 9. rujna 1999., Lucaccioni/Komisija, C-257/98 P, EU:C:1999:402, t. 14.).
246
U ovom slučaju valja početi ispitivanjem, je li ispunjen prvi od tih uvjeta koji je vezan uz nezakonitost postupanja koja se predbacuje tuženicima.
247
U tom je pogledu Sud već u više navrata pojasnio da je za uspostavljanje izvanugovorne odgovornosti Unije potrebno utvrditi dovoljno ozbiljnu povredu pravnog pravila koje ima za cilj dodijeliti prava pojedincima (vidjeti presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
248
U svojoj tužbi tužitelji ističu da su tuženici djelovali, a da nisu u obzir uzeli interese zatvorene skupine sastavljene od deponenata ili dioničara dotičnih banaka čime su teško i ozbiljno prekršili tri pravila prava Unije koja se odnose na zaštitu pojedinaca, to jest na pravo na vlasništvo, načelo zaštite legitimnih očekivanja i načelo jednakog postupanja.
249
Vijeće i ESB uzvraćaju u biti da niti akti niti postupanja iz točke 243. ove presude niti štetne mjere nisu zahvaćeni povredom prava Unije.
250
Smatrajući da se navedena šteta može pripisati samo Republici Cipru, Komisija se suzdržava sustavno braniti zakonitost mjera koja je ova potonja jednostrano donijela te samo u biti iznosi ciljana očitovanja u vezi s nezakonitostima koje su tužitelji istaknuli.
251
Opći će sud uzastopno ispitati navodne povrede, prvo, prava na vlasništvo (vidjeti točke 252. do 402. ove presude), drugo, načela zaštite legitimnih očekivanja (vidjeti točke 404. do 439. ove presude), te, treće, načela jednakog postupanja (vidjeti točke 440. do 508. ove presude).
1.
Postojanje moguće povrede prava na vlasništvo
252
Tužitelji smatraju da im je kršenjem članka 17. stavka 1. Povelje i sudske prakse Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) oduzeto njihovo pravo na vlasništvo na depozitima koje su povjerili dotičnim bankama ili na dionicama tih banaka koje su držali.
253
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
254
Ustaljena je sudska praksa da pravo na vlasništvo zajamčeno člankom 17. stavkom 1. Povelje nije apsolutno pravo. Kao što proizlazi iz članka 52. stavka 1. Povelje, moguće je uvesti ograničenja prava na vlasništvo, pod uvjetom da odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje Unija slijedi i da, s obzirom na željeni cilj, ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenih prava (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 69. i 70. i navedenu sudsku praksu).
255
S tim u svezi, iz članka 12. Ugovora o ESM‑u proizlazi da donošenje Memoranduma o razumijevanju poput onoga od 26. travnja 2013. ispunjava cilj od općeg interesa koji Unija slijedi, a to je očuvanje financijske stabilnosti bankovnog sustava europodručja kao cjeline. Naime, financijske usluge imaju središnju ulogu u gospodarstvu Unije. Budući da su banke, ključan izvor financiranja za poduzetnike, često međusobno povezane, propast jedne ili više banaka mogla bi se brzo proširiti i na druge banke, bilo u odnosnoj državi članici bilo u drugim državama članicama, i slijedom toga proizvesti negativne učinke prelijevanja u drugim sektorima gospodarstva (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB, C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 71. i 72. i navedenu sudsku praksu; presude ESLJP-a od 10. srpnja 2012., Grainger i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, t. 39. i 42., i od 21. srpnja 2016., Mamatas i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, t. 103.).
256
U presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 73. do 75.), Sud je presudio da s obzirom na cilj od općeg interesa iz točke 255. ove presude i neposredan rizik od financijskog gubitka kojem bi deponenti u dvjema predmetnim bankama bili izloženi u slučaju njihova stečaja, tri štetne mjere opisane u točkama 31. do 35. ove presude ne predstavljaju, kako su utvrđene u točkama 1.23. do 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava navedenih deponenata na vlasništvo i ne mogu se, stoga, smatrati neopravdanim ograničenjima tog prava. Među tim mjerama nalaze se, kao prvo, preuzimanje osiguranih depozita Laïkija od strane BoC-a, i zadržavanje neosiguranih depozita u Laïkiju, u očekivanju njegove likvidacije, kao drugo, pretvaranje 37,5 % neosiguranih depozita BoC-a u dionice koje dodjeljuju puno pravo glasa i pravo na dividendu, te, kao treće, privremeno zamrzavanje dijela tih neosiguranih depozita, pri čemu se navodi da će se, ako bi se BoC trebao prekomjerno kapitalizirati u odnosu na cilj minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize, pristupiti otkupu dionica kako bi se nositeljima neosiguranih depozita nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji (u daljnjem tekstu, zajedno: prva skupina štetnih mjera).
257
S druge strane, Sud u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701) nije ispitao sukladnost dviju drugih štetnih mjera s pravom na vlasništvo. Radi se u biti, s jedne strane, o mjeri koja se odnosi na prodaju grčkih podružnica kako je utvrđena u točki 1.24. Memoranduma o razumijevanju i koja je predviđena uredbama br. 96 i 97 (vidjeti točku 31. ove presude), te, s druge strane, o mjeri koja se odnosi na smanjenje nominalne vrijednosti s jednog eura svake dionice BoC-a na nominalnu vrijednost od jednog centa, koja je predviđena Uredbom br. 103 i izmjenama te uredbe od 30. srpnja 2013. i koja sudjeluje u dokapitalizaciji BoC-a navedenoj u točki 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. (vidjeti točku 34. ove presude) (u daljnjem tekstu, zajedno: druga skupina štetnih mjera).
258
Opći će sud prvo ispitati usklađenost prve skupine štetnih mjera s pravom tužiteljâ na vlasništvo (vidjeti točke 259. do 324. ove presude), te potom takvu usklađenost druge skupine štetnih mjera (vidjeti točke 326. do 360. ove presude). Na kraju će ispitati argumente koji se temelje na povredi članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, prava na dobru upravu i zahtjeve pravičnosti i dosljednosti koje tužitelji ističu u prilog svojem prigovoru koji se temelji na povredi prava na vlasništvo (vidjeti točke 362. do 402. ove presude).
a)
Prva skupina štetnih mjera
259
U ovom slučaju tužitelji ne osporavaju da kao što je to Sud utvrdio u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701) (vidjeti točke 255. i 256. ove presude), cilj, koji se slijedi prvom skupinom štetnih mjera, jest od općeg interesa. No, tužitelji osporavaju da je u ovom slučaju primjenjiv zaključak do kojeg je Sud došao u toj presudi i prema kojem prva skupina štetnih mjera ne predstavlja prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava deponenata dotičnih banaka na vlasništvo i stoga se za nju ne može smatrati da neopravdano ograničava to pravo. U tom pogledu oni ističu tri argumenta od kojih se prvi odnosi na narav ispitivanja koje je Sud proveo u navedenoj presudi (vidjeti točke 260. do 262. ove presude), drugi na dokaze koje su tužitelji iznijeli u predmetu povodom kojeg je ta presuda donesena (vidjeti točke 260. do 262. ove presude) i treći na poštovanju zahtjeva prema kojima svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom i proporcionalno zadanom cilju (vidjeti točke 267. do 324. ove presude).
1) Narav ispitivanja koje je Sud proveo u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P)
260
Tužitelji ističu da je u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701), Sud ispitao postojanje moguće povrede prava deponenata na vlasništvo samo s aspekta uključivanja točaka 1.23. do 1.27. u Memorandum o razumijevanju od 26. travnja 2013. koje su se odnosile, među ostalim, na prvu skupinu štetnih mjera. Sud stoga nije ispitao postupanje tuženikâ čija je nezakonitost istaknuta u ovom predmetu. To je postupanje bilo dio kontinuuma koji je započeo intervencijama tuženikâ prije potpisivanja Memoranduma o razumijevanju i nastavio se s njihovim intervencijama nakon potpisivanja tog memoranduma. U točkama 1.23. do 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. opisane su mjere koji su bile donesene prije njegova potpisivanja i mogu se pripisati tuženicima.
261
Taj argument proizlazi iz pogrešnog tumačenja presude od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C10/15 P, EU:C:2016:701). Doduše, Sud je u točki 75. te presude zaključio da se ne može smatrati da je dopustivši donošenje točaka 1.23. do 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., Komisija doprinijela povredi prava tužiteljâ na vlasništvo. No, kako bi došao do tog zaključka Sud je u točkama 73. i 74. iste presude ispitao, je li prva skupina štetnih mjera kako je utvrđena u točkama 1.23. do 1.27. tog memoranduma, povrijedila sama po sebi pravo tužiteljâ na vlasništvo. Razlozi izloženi u navedenim točkama odnosili su se dakle na zakonitost svojstvenu tim mjerama. Što se tiče navoda tužiteljâ da je sporno postupanje dio kontinuuma, on je već bio odbijen u točki 158. ove presude.
262
Valja stoga odbiti prvi argument tužiteljâ.
2) Dokazi koje su tužitelji podnijeli u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701)
263
Tužitelji ističu da zaključak do kojeg je u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701) Sud došao u pogledu postojanja povrede prava na vlasništvo treba tumačiti s obzirom na uske zahtjeve tužiteljâ u tom predmetu. Očito je, naime, da u predmetu povodom kojeg je ta presuda donesena niti Opći sud niti Sud nisu ispitali nikakav dokaz kojim se nastoji dokazati povreda prava na vlasništvo. No, u ovom predmetu tužitelji su pružili brojne dokaze o okolnostima koje su dovele do usvajanja „izjave Euroskupine” i koje objašnjavaju postupanje tuženikâ prije i nakon te izjave. Ti dokazi koje Sud nije ispitao u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701), trebali bi biti podrobno ispitani u ovom slučaju kako bi se utvrdilo predstavljaju li štetne mjere prekomjerno zadiranje u pravo tužiteljâ na vlasništvo i kako bi se zajamčilo njihovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu.
264
U tom pogledu valja istaknuti da se dokazi na koje se tužitelji pozivaju, kao prvo, tiču pripisivanja štetnih mjera tuženicima i stvarnosti navedene štete. Tim se dokazima ne može kao takvima dokazati da zaključci do kojih je u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701) Sud došao u pogledu postojanja takve povrede nisu primjenjivi u ovom slučaju.
265
Slijedom toga, valja odbiti drugi argument tužiteljâ u dijelu u kojem se odnosi na dokaze o pripisivanju štetnih mjera tuženicima i o stvarnosti navedene štete.
266
No, budući da bi se za neke dokaze na koje tužitelji upućuju moglo smatrati da se njima nastoji dokazati da je prva skupina štetnih mjera zahvaćena povredom prava na vlasništvo, oni će, ukoliko je potrebno, biti ispitani u okviru ocjene argumenata tužiteljâ o zahtjevima prema kojima svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom i proporcionalno zadanom cilju.
3) Poštovanje zahtjeva prema kojima svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom i proporcionalno postavljenom cilju
267
Tužitelji tvrde u biti da je prva skupina štetnih mjera zahvaćena očitom povredom njihova prava na vlasništvo jer te mjere nisu bile propisane zakonom i bile su donesene, a da im nije dana mogućnost da se koriste svojim pravima obrane i to unatoč postojanju manje restriktivnih mjera kao što je postupno smanjenje depozita ovisno o njihovu iznosu. U tom pogledu tužitelji su već u svojoj tužbi naveli da iz članka 17. stavka 1. Povelje proizlazi da svako ograničenje prava na vlasništvo mora biti i propisano zakonom i proporcionalno zadanom cilju.
268
Opći će sud uzastopno ispitati usklađenost prve skupine štetnih mjera sa zahtjevima prema kojima svako ograničenje prava na vlasništvo mora, s jedne strane, biti propisano zakonom i, s druge strane, biti proporcionalno zadanom cilju. Time će Opći sud uzeti u obzir to što su u skladu s člankom 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. neosigurani depoziti BoC-a koji su bili zamrznuti mogli biti pretvoreni u dionice što je ovdje bio slučaj (vidjeti točke 32. i 33. ove presude).
i) Zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom
269
U potporu svojem navodu da štetne mjere nisu bile propisane zakonom, tužitelji se pozivaju na sudsku praksu ESLJP-a u vezi s člankom 1. Dodatnog protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) koji zahtijeva da se svako ograničenje prava vlasništva zasniva na jasnom, predvidljivom i dostupnom pravnom okviru.
270
Tužitelji smatraju da niti jedno pravilo prava Unije nije tuženicima dopuštalo u vrijeme nastanka činjenica da donesu štetne mjere koje, osim toga, nisu u skladu sa „zahtjevima pravne sigurnosti, pravilnosti postupka i predvidljivosti”. Tako je štetne mjere donio guverner SCB-a na temelju diskrecijske ovlasti koja mu povjerena nepreciznim zakonom koji ne propisuje niti jasan postupak za naknadu štete niti pravo na sudsku zaštitu, dok na razini Cipra ili Unije uopće nije bilo predviđeno savjetovanje sa zainteresiranim strankama ili to da se dioničarima ili deponentima dotičnih banaka pruži prilika da izraze svoje stajalište.
271
Vijeće i ESB osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
272
Valja podsjetiti da na temelju članka 17. stavka 1. i članka 52. stavka 1. Povelje, vlasništvo nikomu ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Kako bi se utvrdio doseg tog prava, valja, s obzirom na članak 52. stavak 3. Povelje, uzeti u obzir članak 1. Dodatnog protokola br. 1 uz EKLJP (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 356.). Prema sudskoj praksi ESLJP-a izraz„propisan zakonom” ne zahtijeva samo da sporna mjera ima osnovu u nacionalnom pravu, već se također odnosi na kvalitetu predmetnog zakona zahtijevajući da je on dostupan zainteresiranim osobama i predvidljiv po svojim učincima (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP-a od 13. srpnja 2010., Kurić i dr. protiv Slovenije, CE:ECHR:2010:0713JUD 002682806, t. 363.).
273
Valja stoga ispitati je li prva skupina štetnih mjera bila donesena kada nije postojao jasan, dostupan i predvidljiv zakonodavni okvir kojim je propisan sustav za naknadu štete i dostatna pravna zaštita.
274
U tom pogledu mora se kao prvo podsjetiti da je štetne mjere donio guverner SCB-a na temelju Zakona od 22. ožujka 2013. koji je potvrdio ciparski parlament.
275
Točno je kao što to u biti tužitelji ističu da su Zakonom od 22. ožujka 2013. SCB-u dodijeljene široke ovlasti. On, među ostalim, može restrukturirati dugove i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije (točka 12. stavak 1. Zakona od 22. ožujka 2013., vidjeti točku 24. ove presude), zahtijevati neovisno o postojanju drugih zakonodavnih i statutarnih odredbi povećanje kapitala takve institucije (članak 8. stavak 1. Zakona od 22. ožujka 2013.) i naložiti prodaju neke njezine imovine, a da nije potrebno ishoditi suglasnost njezina upravnog odbora ili njezinih dioničara (članak 9. stavak 1. Zakona od 22. ožujka 2013.). Međutim, sama okolnost da mjere koje su se mogle donijeti na temelju Zakona od 22. ožujka 2013. jesu brojne ili širokog dosega ne znači da tom zakonu nedostaje jasnoća, preciznost ili predvidljivost.
276
Kao drugo, valja utvrditi da Zakon od 22. ožujka 2013. propisuje niz jamstava u korist vjerovnika i dioničara odnosnih banaka. Kao prvo, člankom 3. stavkom 2. točkama (a) i (b) tog zakona propisano je da dioničari institucije koja podliježe postupku sanacije prvi moraju snositi sve gubitke koji proizađu iz provedbe mjera sanacije dok vjerovnici takve institucije te gubitke snose tek nakon dioničara. Što se tiče članka 3. stavka 2. točke (d) navedenog zakona, njome je propisano da mjere donesene na temelju tog zakona ne mogu te vjerovnike staviti u financijski položaj koji je nepovoljniji od onog u kojem bi se nalazili u slučaju likvidacije predmetne institucije. U članku 12. stavku 14. predmetnog zakona navedeno je da u slučaju u kojem se na temelju članka 12. stavka 1. istog zakona restrukturiraju dugovi i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije, pogođene strane dobivaju na ime plaćanja svojih potraživanja najmanje iznos koji bi na temelju ciparskog prava primile u slučaju likvidacije navedene institucije (vidjeti točku 24. ove presude).
277
Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom traži da postupak za naknadu gubitka koji proizađe iz takvog ograničenja bude, ovisno o okolnostima, također propisan zakonom, iz članka 26. stavka 1. Zakona od 22. ožujka 2013. proizlazi da svaka strana koja se u pogledu svojeg prava na vlasništvo smatra neopravdano oštećenom mjerama sanacije zadržava pravo pokrenuti pred nadležnim nacionalnim sudom postupak za naknadu štete. Člankom 26. stavcima 2. i 3. tog zakona predviđeno je da ako pogođena strana smatra da je njezin financijski položaj znatno pogoršan u odnosu na onaj u kojem bi se nalazila da niti jedna mjera sanacije nije donesena i da je nad dotičnom bankom izravno pokrenut postupak likvidacije, ona može potraživati naknadu štete samo za pretrpljene gubitke ne dirajući u sklopljeni posao ili bilo koji akt ili mjeru donesenu na temelju navedenog zakona.
278
S tim vezi, tužitelji, s jedne strane, ističu da se u skladu s člankom 26. stavkom 3. Zakona od 22. ožujka 2013. zahtjevi ne mogu usmjeriti niti protiv sanacijskog tijela, osim u slučajevima predviđenima u članku 29. tog zakona, niti protiv osobe koja se koristi prijenosom djelatnosti, robe ili imovine koji proizlazi iz donošenja mjere sanacije. Tužitelji smatraju da je slijedom toga nemoguće shvatiti protiv koga bi se tužba mogla podnijeti.
279
U tom se pogledu mora istaknuti da pitanje, protiv koga se može podnijeti tužba za naknadu štete nezakonito prouzročene mjerom sanacije donesenom na temelju Zakona od 22. ožujka 2013., podliježe ciparskom pravu. Na temelju elemenata u spisu ne može se odgovoriti na to pitanje koje u svakom slučaju nije na Općem sudu da ga riješi u okviru ovog predmeta. No, mora se utvrditi da se niti na temelju teksta članka 26. stavka 3. Zakona od 22. ožujka 2013. niti na temelju sadržaja spisa ne može zaključiti da je u praksi nemoguće podnijeti zahtjev za naknadu štete nezakonito prouzročene mjerom sanacije donesenom na temelju tog zakona. Osim toga, kao što to tužitelji sami priznaju, članak 29. Zakona od 22. ožujka 2013. propisuje da odgovornost sanacijskog tijela može nastati u slučaju prijevare, nepoštenog djelovanja ili grube nepažnje.
280
S druge strane, tužitelji tvrde da točka 22. Zakona od 22. ožujka 2013. prije svega propisuje da procjenu treba izvršiti kako bi sanacijsko tijelo provelo mjere sanacije te potom tom tijelu daje vrlo široku marginu prosudbe. Tužitelji ističu da u skladu s člankom 22. stavkom 7. tog zakona navedena procjena ne može biti predmet zasebnog sudskog ispitivanja, već se treba ispitati zajedno s odlukom donesenom „na temelju ovog odjeljka”. Tužitelji smatraju da iz toga proizlazi da stranke koje smatraju da je njihov financijski položaj pogoršan nakon mjere sanacije moraju osporiti procjenu koja u cijelosti podliježe diskrecijskoj odluci sanacijskog tijela. No, teško je shvatiti na koji bi način tu procjenu trebalo s učinkom osporiti, osim ako ona sama ne otkrije prenisku procjenu.
281
U tom pogledu valja istaknuti da se u članku 22. Zakona od 22. ožujka 2013. ni na kakvu temelju ne može zaključiti da takva procjena može vezati nacionalni sud kojemu je podnesen zahtjev za naknadu štete. Stoga valja zaključiti da tužitelji nisu uspjeli dokazati da bi ta odredba u praksi onemogućila ili učinila neučinkovitim podnošenje takvog zahtjeva.
282
Kao treće, ne može se zaključiti da štetne mjere nisu sadržavale nikakvo jamstvo na temelju kojeg su tužitelji mogli iznijeti svoje stajalište. U tom pogledu valja podsjetiti da primjenjivi postupci trebaju svakoj dotičnoj osobi pružiti odgovarajuću priliku da nadležnim tijelima izloži svoj slučaj. Kako bi se osiguralo poštovanje tog zahtjeva koji predstavlja zahtjev svojstven članku 1. Protokola br. 1 uz EKLJP, primjenjive postupke treba razmotriti s općeg stajališta (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008, Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, t. 368. i navedenu sudsku praksu te presudu ESLJP-a od 20. srpnja 2004., Bäck protiv Finske, CE:ECHR:2004:0720JUD 003759897, t. 56.). Stoga se taj zahtjev ne može tumačiti na način da zainteresirana osoba treba u svim okolnostima imati mogućnost izraziti nadležnim tijelima svoje stajalište prije donošenja mjera koje krše njezino pravo na vlasništvo (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP-a od 19. rujna 2006., Maupas i dr. protiv Francuske, CE:ECHR:2006:0919JUD 001384402, t. 20. i 21.). To je osobito slučaj kada, kao ovdje, predmetne mjere nisu sankcija i dio su konteksta osobite hitnosti. Naime, u ovom potonjem pogledu valja istaknuti, kao što je na to ESB podsjetio na raspravi, da se radilo o sprječavanju neposrednog rizika od urušavanja dotičnih banaka kako bi se očuvala stabilnost ciparskog financijskog sustava i tako izbjeglo širenje na druge države članice europodručja. Provedba postupka prethodnog savjetovanja u okviru kojeg bi tisuće deponenata i dioničara dotičnih banaka mogle djelotvorno iznijeti svoje stajalište SCB-u prije donošenja štetnih uredbi neizbježno bi usporilo primjenu mjera čija je namjena bila spriječiti takvo urušavanje. Ostvarivanje cilja koji se sastoji od očuvanja stabilnosti ciparskog financijskog sustava i time izbjegavanja širenja na druge države članice europodručja bilo bi izloženo velikim rizicima (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu ESLJP-a od 21. srpnja 2016., Mamatas i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, t. 139.).
283
Međutim, u tim okolnostima zainteresirana osoba mora imati mogućnost koristiti se sudskim postupkom koji pruža potrebna postupovna jamstva tako da je nacionalnim sudovima omogućeno da djelotvorno i pravično odlučuju o sporovima o navodnoj povredi prava na vlasništvo. Kao što proizlazi iz točaka 277. i 279. do 281. ove presude, to je slučaj u ovom predmetu.
284
Kao četvrto i kao što to Komisija s pravom ističe, okolnost da u vrijeme nastanka činjenica nisu postojale Unijine mjere usklađivanja na području unutarnje dokapitalizacije banaka uopće ne znači da je državama članicama bilo zabranjeno donijeti mjere za unutarnju dokapitalizaciju. Iz tog nepostojanja ne proizlazi niti da je institucijama Unije bilo zabranjeno pružiti svoju podršku provedbi takvih mjera od strane ciparskih vlasti ili od njih zahtijevati zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu istih.
285
Iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelji nisu uspjeli dokazati da prva skupina štetnih mjera nije bila propisana zakonom.
ii) Zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti proporcionalno zadanom cilju
286
Tužitelji ističu da prva skupina štetnih mjera nije proporcionalna zadanom cilju jer im je nametnut prekomjeran teret. S jedne strane, oni su morali platiti za greške koje se mogu pripisati vladi Republike Cipra uslijed izostanka prethodne intervencije institucija Unije i nebrige ESB-a čija je „liberalna politika” u vezi s ELA-om bitno doprinijela gomilanju duga Laïkija. S druge strane, tuženici su propustili uzeti u obzir alternativne mjere koje manje ograničavanju pravo tužiteljâ na vlasništvo.
287
Vijeće i ESB osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
288
Kao prvo valja podsjetiti da se u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 73. do 75.), Sud već izričito izjasnio o proporcionalnosti prve skupine štetnih mjera zadanom cilju zaključivši da one ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava deponenata dotičnih banaka na vlasništvo. Tužitelji nisu objasnili zbog kojih razloga se taj zaključak ne bi mogao primijeniti u ovom slučaju. Valja stoga zaključiti da se on na odgovarajući način primjenjuje na ovaj prigovor.
289
Kao drugo i u svakom slučaju, argumenti koje su tužitelji istaknuli u potporu svojem prigovoru u vezi s neproporcionalnošću prve skupine štetnih mjera ne mogu u ovom slučaju dovesti do zaključka različitog od onoga do kojeg je Sud u tom pogledu došao u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701, t. 73. do 75.).
290
U tom pogledu valja podsjetiti da ograničenje prava na vlasništvo ne smije biti prekomjerno. S jedne strane, predmetno ograničenje mora odgovarati zadanom cilju od općeg interesa i mora u tu svrhu biti nužno i proporcionalno. S druge strane, „bit”, odnosno temeljni sadržaj prava na vlasništvo ne smije se povrijediti (vidjeti u tom smislu presude od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, t. 355. i 360., od 13. lipnja 2017., Florescu i dr., C-258/14, EU:C:2017:448, t. 53. i 54., te od 27. veljače 2014., Ezz i dr./Vijeće, T-256/11, EU:T:2014:93, t. 200.).
291
Kada su, kao u ovom slučaju, institucije Unije pozvane da u složenom kontekstu koji se razvija donesu tehničke odluke i da se bave složenim predviđanjima i ocjenama, navedenim institucijama ipak treba priznati široku diskrecijsku ovlast u pogledu naravi i opsega mjera kojima daju svoju potporu ili čije zadržavanje na snazi ili trajnu provedbu zahtijevaju. U takvom kontekstu uvjet koji se odnosi na nezakonitost postupanja koje se stavlja na teret zahtijeva da se utvrdi da je institucija o kojoj je riječ počinila očitu i ozbiljnu povredu prekoračenjem svojih diskrecijskih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2014., Nikolaou/Revizorski sud, C-220/13 P, EU:C:2014:2057, t. 53. i navedenu sudsku praksu, te presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C-62/14, EU:C:2015:400, t. 68.).
292
Argumente tužiteljâ treba ispitati s obzirom na ova načela. Konkretnije, Opći će sud prije svega ispitati sposobnost prve skupine štetnih mjera da doprinesu ostvarivanju zadanog cilja (vidjeti točke 293. do 299. ove presude), zatim, njezinu proporcionalnost i nužnost za ostvarivanje tog cilja (vidjeti točke 300. do 313. ove presude), i naposljetku, ispitati nisu li neugodnosti koje ona stvara prekomjerne s obzirom na navedeni cilj (vidjeti točke 317. do 323. ove presude.).
– Sposobnost prve skupine štetnih mjera da doprinese ostvarivanju zadanog cilja
293
U skladu sa sudskom praksom, valja provjeriti sposobnost ispitanog ograničenja prava na vlasništvo da doprinese ostvarivanju zadanog cilja od općeg interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., Ezz i dr./Vijeće, T-256/11, EU:T:2014:93, t. 203.).
294
U ovom slučaju valja s jedne strane podsjetiti da je donošenje štetnih mjera bio odgovor na situaciju u kojoj bi dotične banke, zbog toga što nisu bile dokapitalizirane, bile izložene riziku navale na šaltere nakon isteka razdoblja zatvaranja banaka koje je naloženo 18. ožujka 2013. tako da bi riskirale da moraju obustaviti svoje poslovanje te bi im prijetio nekontrolirani stečaj. Kao što je to ESB naglasio u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, učinci takve propasti mogli bi biti sistemski, uslijed čega bi Republici Cipru prijetio nastanak statusa neispunjavanja obveza iz državnih dužničkih instrumenata i nastao bi rizik od njihova brzog širenja na druge banke, osobito ciparske. Time bi se utjecalo na povjerenje deponenata tih banaka i na solventnost Republike Cipra koja je jamac za neke dugove Laïkija, te bi stabilnost cijelog ciparskog financijskog sustava bila ugrožena. Kao što su to Komisija i ESB istaknuli, rizik od širenja na druge države članice ili čak na cijeli bankovni sustav europodručja tada se ne bi mogao isključiti.
295
S obzirom na elemente u spisu, ne može se isključiti da je ta analiza gospodarskog i financijskog položaja Cipra i Unije na dan donošenja štetnih mjera bila zahvaćena očitom pogreškom u ocjeni. U tom pogledu valja utvrditi da uopće nisu potkrijepljene nejasne tvrdnje tužiteljâ prema kojima bi zbog smanjenje veličine ciparskog gospodarstva njegova propast imala tek ograničeni učinak na europodručje. Tim se navodima osim toga zanemaruje veličina ciparskog financijskog sektora, koji je u vrijeme nastanka činjenica bio osam puta veći od ciparskog BDP-a, kao i rizik od širenja na druge države članice.
296
Prema točki 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., pretvaranjem 37,5 % neosiguranih depozita BoC-a trebalo mu je omogućiti da dosegne „na kraju programa […] minimalni omjer temeljnog kapitala […] od 9 %, po nepovoljnoj procjeni testova otpornosti na stres”. U skladu s točkom 1.27. istog memoranduma o razumijevanju, dodatnim pretvaranjima depozita, kao što su ona iz točke 33. ove presude, trebalo se osigurati postizanje tog cilja na kraju programa. Stoga u okolnostima opisanima u točki 294. ove presude nije bilo očito nerazumno zaključiti da su, kao što proizlazi još iz točke 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., omogućavanjem, među ostalim, „vraćanj[a] povjerenja i normalizacij[e] uvjeta financiranja” te mjere mogle stabilizirati financijski sustav.
297
Što se tiče štetne mjere kojom je BoC morao preuzeti Laïkijeve osigurane depozite, dok bi se njegovi neosigurani depoziti držali u prethodnom subjektu, u očekivanju njegove likvidacije, njome se, kao što proizlazi iz priopćenja za medije SCB-a od 26. ožujka 2013., trebalo omogućiti podjelu Laïkija na lošu banku i dobru banku. Stoga u okolnostima opisanima u točki 294. ove presude nije bilo očito nerazumno zaključiti da je izbjegavanjem Laïkijeva nekontroliranog stečaja ta mjera mogla stabilizirati financijski sustav.
298
S druge je strane važno istaknuti da je prekomjerna veličina ciparskog financijskog sektora bila jedan od glavnih uzroka bankovne krize. Kao što proizlazi iz uvoda izvješća MMF-a iz svibnja 2013. značajne unutarnje i vanjske neravnoteže koje su utjecale na ciparsko gospodarstvo još od prije financijske krize pogoršale su se zbog slabog financijskog sektora neproporcionalne veličine. Previše izložen Grčkoj, on je, kao što je to već istaknuto (vidjeti točku 295. ove presude), činio više od 800 % ciparskog BDP-a.
299
Prva skupina štetnih mjera obuhvaća, među ostalim, primjenu korektivnog faktora na neosigurane depozite BoC-a i trebala je tako omogućiti da se smanji veličina ciparskog financijskog sektora. Stoga u okolnostima opisanima u točki 298. ove presude nije bilo očito nerazumno zaključiti da bi taj korektivni faktor doprinio osiguravanju stabilnosti bankovnog sustava europodručja.
– Proporcionalnost i nužnost prve skupine štetnih mjera
300
U skladu sa sudskom praksom valja provjeriti, prelazi li ispitano ograničenje prava na vlasništvo granicu onoga što je prikladno i potrebno za ostvarivanje ciljeva odnosnog propisa. Konkretno, u slučaju izbora između više prikladnih mjera, potrebno je pribjeći najmanje opterećujućoj (vidjeti presudu od 27. veljače 2014., Ezz i dr./Vijeće, T-256/11, EU:T:2014:93, t. 205. i navedenu sudsku praksu).
301
Kao prvo, u ovom slučaju tužitelji u biti navode da u obzir nisu uzete alternativne mogućnosti koje njihovo pravo na vlasništvo manje ograničavaju nego prva skupina štetnih mjera. Tužitelji smatraju da je gospodarstvo Republike Cipra bilo moguće spasiti tako da im se nametne blaže terete od onih one koje su snosili. Kao drugo, tužitelji smatraju da su bili predmet izvlaštenja i da po toj osnovi nisu dobili naknadu koja se može smatrati pravičnom u smislu članka 17. stavka 1. Povelje.
302
Kao prvo i što se tiče uzimanja u obzir manje ograničavajućih alternativnih mogućnosti, iz sadržaja spisa proizlazi, kao što to Vijeće umjesno ističe, da bilo koji pristup različit od onoga koji je konačno zauzet ili nije bio ostvariv ili ne bi bio omogućio postizanje očekivanih rezultata. Prije svega treba podsjetiti da su ciparske vlasti donijele štetne mjere tek nakon što je ciparski parlament odbio mjeru koja je za interese tužiteljâ manje opterećujuća nego prva skupina štetnih mjera, to jest uvođenje poreza na sve bankovne depozite na Cipru (vidjeti točku 22. ove presude).
303
Potom, prema izvješću MMF-a iz svibnja 2013. preuzimanje troškova dokapitalizacije dotičnih banaka na teret proračuna Republike Cipra dovelo bi do povećanja ciparskog javnog duga do neodržive razine. Naime, iz točke 11. tog izvješća proizlazi da bi slučaju javne dokapitalizacije u korist dotičnih banaka taj dug dosegao razinu u blizini 150 % ciparskog BDP-a i riskirao daljnje povećanje. MMF je smatrao da bi ciparski porezni obveznici biti preopterećeni dok bi veličina bankovnog sektora koji je bio jedan od glavnih uzroka krize (vidjeti točku 298. ove presude) ostala prekomjerna i nastavila ugrožavati Republiku Cipar.
304
Naposljetku, iz točke 11. izvješća spomenutog u točki 303. ove presude proizlazi da pristupi koji ne stvaraju zaduživanje kao što je izravna dokapitalizacija dotičnih stranaka od strane ESM-a ili njihova izravna prodaja, nisu bili dostupni. Što se tiče izlaska iz europodručja, on bi samo djelomično otklonio poteškoće Republike Cipra i nanio znatne gubitke kako poreznim obveznicima tako i osiguranim deponentima.
305
No, tužitelji smatraju, s jedne strane, da su trebale biti predviđene i druge mjere, te, s druge strane, da su tuženici povrijedili svoju obvezu da u obzir uzmu situacije koje su usporedive sa situacijom Republike Cipra, to jest situacijom drugih četiriju država članica čija je valuta euro i koje su se prethodno koristile financijskom pomoći, a to su Irska, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska i Portugalska Republika.
306
S jedne strane, što se tiče postojanja manje ograničavajućih alternativnih mjera, tužitelji navode da je čak i u rokovima u kojima su mjere spašavanja trebale biti dogovorene, bilo u potpunosti izvedivo predvidjeti alternativni sustav za korektivni faktor kojim bi se u obzir uzela veličina depozita povjerenih dotičnim bankama. Tužitelji smatraju da je, među ostalim, bilo moguće predvidjeti korektivni faktor izračunan na temelju postotka iznosa depozita iznad 100000 eura ili progresivni sustav prema kojem bi se postotak korektivnog faktora povećavao iznad određenih pragova.
307
No, valja zaključiti da tužitelji ne iznose nikakav konkretan dokaz u potporu svojim navodima koji osim toga uopće nisu izraženi u brojkama. Ni u jednom trenutku tužitelji nisu konkretizirali u kojem postotku ili iznad kojeg praga bi se korektivni faktor primjenjivao niti dokazuju koji bi pristup koji zagovaraju omogućio BoC-u da dosegne minimalni omjer temeljnog kapitala predviđen u točki 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013.
308
Iz tvrdnji tužiteljâ ipak je moguće zaključiti da bi taj pristup omogućio da se dokapitalizaciji BoC-a dodijeli samo kapital u nižem iznosu od onoga koji je pušten na temelju prve skupine štetnih mjera. Naime, s obzirom na zahtjev koji se sastoji od zaštite osiguranih depozita, korektivni faktor koji tužitelji imaju na umu mogao bi se poput prve skupine štetnih mjera odnositi samo na depozite više od 100000 eura. No, za razliku od navedenih mjera, taj bi se korektivni faktor odnosio samo na jedan postotak predmetnih depozita.
309
Ili bi taj postotak bio nedovoljno visok da se BoC-u omogući dostizanje razine temeljnog kapitala iz točaka 1.26. i 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. u kojem slučaju pristup koji tužitelji zagovaraju ne bi omogućio ostvarivanje zadanog cilja, ili bi navedeni postotak bio dovoljno visok da se to učini u kojem bi slučaju tužitelji pretrpjeli gubitke za koje nije dokazano da bi bili znatno niži od onih koje su pretrpjeli zbog prve skupine štetnih mjera. To bi bio slučaj čak i ako bi stvarno primijenjeni korektivni faktor bio viši od onoga koji je bio neophodno potreban da BoC dosegne razinu temeljnog kapitala višu od one iz točaka 1.26. i 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. Naime, u skladu s točkom 1.27. tog memoranduma, u kojem je preuzet sadržaj članka 6. stavka 5. Uredbe br. 103, predviđeno je da će se u slučaju da u odnosu na cilj postizanja minimalne razine temeljnog kapitala od 9 % u uvjetima krize BoC bude prekomjerno kapitaliziran, pristupiti otkupu dionica kako bi se nositeljima neosiguranih depozita nadoknadio iznos koji odgovara prekomjernoj kapitalizaciji.
310
U svakom se slučaju mora uzeti u obzir nužnost brzog djelovanja ciparskih vlasti prilikom donošenja štetnih mjera. Brzina kojom su štetne mjere donesene, a koja, kao što to u biti tužitelji daju do znanja, ni otprilike ne predstavlja naznaku o povredi njihova prava na dobru upravu, dokazuje hitnost situacije u kojoj se Republika Cipar našla u vrijeme nastanka činjenica. Naime, kao što je to navedeno u točki 282. ove presude, radilo se o sprječavanju neposrednog rizika od urušavanja dotičnih banaka kako bi se očuvala stabilnost ciparskog financijskog sustava i tako izbjeglo širenje na druge države članice europodručja. Razrada razlikovnog sustava za korektivni faktor kao što je onaj koji tužitelji zagovaraju u takvom kontekstu zahtijevala bi od ciparskih vlasti da poduzmu vrlo osjetljiv i nesiguran korak kako bi se osiguralo da se izabranim postotcima i pragovima BoC-u omogući dostizanje minimalne razine temeljnog kapitala iz točaka 1.26. i 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. izlažući tako dokapitalizaciju BoC-a velikim rizicima (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu ESLJP-a od 21. srpnja 2016., Mamatas i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, t. 139.).
311
S druge strane, što se tiče postojanja usporedivih situacija, valja istaknuti da mjere, kojima se dodjela financijske pomoći koju pruža ESM (ili druge međunarodne organizacije, tijela ili institucije Unije ili država) može uvjetovati radi rješavanja financijskih poteškoća na koje je naišla država suočena s potrebom za dokapitalizacijom svojeg bankovnog sustava, mogu stubokom varirati od jednog do drugog slučaja ovisno o stečenom iskustvu i o nizu posebnih okolnosti. Među njima se može osobito nalaziti gospodarsko stanje države korisnice, veličina pomoći s obzirom na cijelo njezino gospodarstvo, mogućnosti da odnosne banke ponovno postanu gospodarski održive i razlozi koji su doveli do poteškoća na koje su one naišle, uključujući, ovisno o okolnostima, prekomjernu veličinu bankovnog sektora države korisnice u odnosu na njezino nacionalno gospodarstvo, razvoj međunarodnih gospodarskih prilika ili povećanu mogućnost budućih intervencija ESM-a (ili drugih međunarodnih organizacija, tijela ili institucija Unije ili država) u potporu drugim državama u poteškoći koja može zahtijevati preventivno ograničenje iznosa namijenjenih svakoj intervenciji.
312
U ovom slučaju tužitelji samo uspoređuju (apsolutnu i relativnu) veličinu financijske pomoći kojom su se koristile, s jedne strane, Republika Cipar, te, s druge strane, Irska, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska i Portugalska Republika. Tako tužitelji ne dokazuju niti čak tvrde da je odnosne financijske sektore drugih država članica čija je valuta euro i koje su se koristile financijskom pomoći, među kojima je i Helenska Republika, obilježavala, kao financijski sektor Republike Cipra (vidjeti točku 298. ove presude), prevelika dimenzija s obzirom na veličinu odnosnih nacionalnih gospodarstava tih država članica čija je valuta euro. Naprotiv, iz sadržaja spisa proizlazi da su odnosni financijski sektori tih država članica imali neravnoteže manje od neravnoteže Republike Cipra. Stoga se u novinskom članku od 20. ožujka 2013. iznose izjave člana Izvršnog odbora ESB-a prema kojima se ciparski bankovni sektor nalazi u „jedinstvenim okolnostima” jer niti jedna druga zemlja u Europi nema niti približno toliko neuravnotežen bankovni sektor.
313
Tužitelji ne dokazuju niti da stečeno iskustvo i razlike u vezi s gospodarskim stanjem dotičnih država članica čija je valuta euro ili mogućnostima da odnosne banke ponovno postanu održive, razvoj međunarodnih gospodarskih prilika ili pak povećana mogućnost budućih intervencija ESM-a u potporu drugim državama u poteškoći koja može zahtijevati preventivno ograničenje iznosa namijenjenih svakoj intervenciji, nisu mogli opravdati razliku u postupanju između Republike Cipra, s jedne strane, te Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske i Portugalske Republike, s druge strane.
314
Kao drugo, što se tiče dodjele pravične naknade tužiteljima te pod pretpostavkom da se za prvu skupinu štetnih mjera može smatrati da dovodi do oduzimanja prava tužiteljâ na vlasništvo, valja podsjetiti da bi bez isplate iznosa koji je razumno povezan s vrijednošću predmetnog dobra, oduzimanje vlasništva obično predstavljalo prekomjerno uplitanje u pravo na vlasništvo (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP-a od 21. veljače 1986., James i dr. protiv Ujedinjene Kraljevine, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, t. 54.). Što se tiče vrijednosnog papira, iznos naknade štete koji treba platiti ocjenjuje se u odnosu na pravu tržišnu vrijednost tog vrijednosnog papira u trenutku donošenja spornih propisa, a ne u odnosu na njegovu nominalnu vrijednost ili na iznos koji se njegov imatelj nadao dobiti u trenutku njegova stjecanja (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP-a od 21. srpnja 2016., Mamatas i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, t. 112.). U ovom slučaju nije na Općem sudu da apstraktno procijeni iznos hipotetske naknade štete koji bi tužitelji morali dobiti u okolnostima ovog slučaja. No, valja podsjetiti da bi u slučaju da nisu dokapitalizirane dotične banke riskirale da moraju obustaviti svoje poslovanje te bi im prijetio nekontrolirani stečaj (vidjeti točku 294. ove presude). No, tužitelji nisu dokazali da je u tim okolnostima prava tržišna vrijednost njihove imovine bila takva da im je trebalo isplatiti naknadu.
315
S druge strane i u svakom slučaju, valja podsjetiti, kao što to proizlazi iz točaka 277., 279. i 281. ove presude, da je člankom 26. Zakona od 22. ožujka 2013. propisano da svaka strana koja se u pogledu svojeg prava na vlasništvo smatra neopravdano oštećenom mjerama sanacije zadržava pravo pokrenuti pred nadležnim nacionalnim sudom postupak za naknadu štete. Valja stoga zaključiti da tužitelji nisu dokazali da im je pravična naknada nezakonito uskraćena.
316
Ne može se stoga zaključiti da prva skupina štetnih mjera prelazi granicu onoga što je prikladno i potrebno za ostvarivanje zadanih ciljeva.
– Neugodnosti prouzročene prvom skupinom štetnih mjera
317
U skladu sa sudskom praksom, valja provjeriti, nisu li neugodnosti koje stvara ispitano ograničenje prava na vlasništvo nerazmjerne u odnosu na ciljeve (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., Ezz i dr./Vijeće, T-256/11, EU:T:2014:93, t. 205. i 209.).
318
U tom pogledu valja prvo istaknuti da polaganje depozita u banku nije izuzeto od bilo kakvog rizika. Naime, u vrijeme nastanka činjenica, članak 7. stavak 1.a Direktive 94/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 1994. o sustavima osiguranja depozita (SL 1994., L 135, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 12., str. 33.), kako je izmijenjena Direktivom 2005/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2005. o izmjeni direktiva Vijeća 73/239/EEZ, 85/611/EEZ, 91/675/EEZ, 92/49/EEZ i 93/6/EEZ i direktiva 94/19/EZ, 98/78/EZ, 2000/12/EZ, 2001/34/EZ, 2002/83/EZ i 2002/87/EZ radi uspostavljanja nove organizacijske strukture odbora za financijske usluge (SL 2005., L 79, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 122.) i Direktivom 2009/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. (SL 2009., L 68, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 244.), nalagao je državama članicama da u slučaju nedostupnosti depozita osiguravaju određivanje pokrića za ukupne depozite svakog pojedinačnog deponenta u iznosu od 100000 eura. U tim okolnostima deponenti su morali biti svjesni rizika da će u slučaju nedostupnosti depozita izgubiti sav ili dio iznosa iznad 100000 eura koji su povjerili dotičnim bankama.
319
Kao drugo, valja istaknuti da je člankom 3. stavkom 2. točkama (a) i (b) Zakona od 22. ožujka 2013. propisano da dioničari institucije koja podliježe postupku sanacije prvi moraju snositi sve gubitke koji proizađu iz provedbe mjera sanacije dok vjerovnici takve institucije te gubitke snose tek nakon dioničara. Iz toga proizlazi da su deponenti dotičnih banaka trebali tek nakon dioničara tih banaka snositi gubitke koji proizađu iz provedbe štetnih mjera.
320
Kao treće, mora se podsjetiti da Zakon od 22. ožujka 2013. jamči deponentima dotičnih banaka razinu zaštite koja je barem jednaka onoj na koju bi imali pravo u slučaju likvidacije tih banaka. Naime, iz članka 3. stavka 2. točke (d) tog zakona proizlazi da mjere donesene na temelju istog zakona ne mogu vjerovnike dotičnih institucija staviti u financijski položaj koji je nepovoljniji od onog u kojem bi se nalazili u slučaju likvidacije tih banaka. U članku 12. stavku 14. navedenog zakona navedeno je da u slučaju u kojem se na temelju točke 12. stavka 1. istog zakona restrukturiraju dugovi i obveze institucije koja podliježe postupku sanacije, pogođene strane na ime plaćanja svojih potraživanja dobivaju najmanje iznos koji bi na temelju ciparskog prava primile u slučaju likvidacije navedenih banaka (vidjeti točku 24. ove presude).
321
U svakom slučaju, među strankama je nesporno da bi dotične banke vjerojatno trebale biti likvidirane da nije bilo javne intervencije. Stoga se u tim okolnostima na temelju članka 3. stavka 2. točke (d) i članka 12. stavka 14. Zakona od 22. ožujka 2013. moglo zajamčiti da se zbog primjene prve skupine štetnih mjera pogođene strane ne nađu u nepovoljnijem položaju od onog u kojem bi bile da ciparske vlasti nisu intervenirale (vidjeti u tom smislu i po analogiji mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Kotnik i dr., C-526/14, EU:C:2016:102, t. 90.).
322
Kao četvrto, valja podsjetiti da u skladu s točkom 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., članak 6. stavak 5. Uredbe br. 103 predviđa da ako doprinosi neosiguranih deponenata BoC-a prekoračuju ono što je nužno za ponovnu uspostavu temeljnog kapitala BoC-a, sanacijsko tijelo određuje iznos koji odgovara o prekomjernoj kapitalizaciji i postupa s njim kao da do pretvorbe nikada nije došlo.
323
Valja stoga zaključiti da uzimajući u obzir i važnost zadanih ciljeva (vidjeti točke 254. i 255. ove presude), neugodnosti koje su proizašle iz primjene prve skupine štetnih mjera na tužitelje nisu očito prekomjerne.
324
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da se prva skupina štetnih mjera ne može smatrati prekomjernim i neprihvatljivim uplitanjem kojim bi se nanijela šteta samoj biti prava tužiteljâ na vlasništvo. Ne može se stoga zaključiti da je donijevši Odluku 2013/236 Vijeće zahtijevalo zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu mjere zahvaćene povredom prava tužiteljâ na vlasništvo niti da su pruživši svoju potporu prvoj skupini štetnih mjera Komisija i ESB doprinijeli takvoj povredi.
325
Sada valja ispitati jesu li pružajući potporu drugoj skupini štetnih mjera Komisija i ESB doprinijeli povredi prava tužiteljâ na vlasništvo.
b)
Druga skupina štetnih mjera
326
Opći sud će ispitati, jesu li, prvo, smanjenje nominalne vrijednosti s jednog eura svake od njihovih redovnih dionica na nominalnu vrijednost od jednog centa (vidjeti točke 327. do 331. ove presude) te, drugo, prodaja grčkih podružnica (vidjeti točke 332. do 359. ove presude) u skladu s pravom tužiteljâ na vlasništvo.
1) Smanjenje nominalne vrijednosti redovnih dionica BoC-a
327
Tužitelji ne osporavaju da se, isto kao i pretvaranjem neosiguranih depozita povjerenih BoC-u, smanjenjem nominalne vrijednosti s jednog eura svake od redovnih dionica BoC-a na nominalnu vrijednost od jednog centa, koje je propisano Uredbom br. 103 i sudjeluje u dokapitalizaciji BoC-a iz točke 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013., trebalo ponovno uspostaviti temeljni kapital BoC-a i tako osigurati stabilnost ciparskog financijskog sustava i europodručja kao cjeline, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 255. ove presude.
328
Međutim, tužitelji ističu da zbog razloga izloženih u točkama 267., 269., 270., 301., 305. i 306. ove presude mjera koja se sastoji od smanjenja nominalne vrijednost dionica BoC-a nije bila donesena pod uvjetima koji su propisani zakonom i nije proporcionalna zadanom cilju.
329
U tom pogledu valja istaknuti da je zbog razloga sličnih onima koji su izloženi u točkama 272. do 284. ove presude, ta mjera, koja je izričito propisana Uredbom br. 103, kako je izmijenjena, bila donesena u uvjetima koji su propisani zakonom.
330
Navedena je mjera također proporcionalna zadanom cilju jer razlozi izneseni u točkama 289. do 325. ove presude važe za nju na odgovarajući način. Konkretno, prije svega valja istaknuti da se smanjenjem nominalne vrijednosti dionica BoC-a namjeravalo doprinijeti njegovoj dokapitalizaciji kako je navedena u točki 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. Kao takva i s obzirom na razmatranja izložena u točkama 294. do 296. ove presude, ta je presuda bila sposobna doprinijeti cilju koji se sastoji od osiguravanja stabilnosti ciparskog financijskog sustava i europodručja kao cjeline. Potom valja zaključiti da navedena mjera ne prelazi granicu onoga što je prikladno i potrebno za ostvarivanje tog cilja. Naime, zbog razloga navedenih u točkama 302. do 313. ove presude manje ograničavajuće alternativne mogućnosti na koje tužitelji upućuju ili nisu bile ostvarive ili ne bi omogućile postizanje očekivanih rezultata. Naposljetku valja zaključiti da uzimajući u obzir i važnost zadanog cilja predmetna mjera ne stvara prekomjerne neugodnosti. Naime, s jedne strane, ako polaganje depozita u kreditne institucije kao što su dotične banke nije izuzeto od bilo kakvog rizika, to je tim više slučaj sa stjecanjem dionica takvih institucija. Za razliku od deponenata, čiji su depoziti, barem djelomično, zaštićeni u slučaju nedostupnosti depozita, dioničari banaka preuzimaju načelno u cijelosti rizik za svoja ulaganja. Osim toga, valja naglasiti da je člankom 3. stavkom 2. točkama (a) i (b) Zakona od 22. ožujka 2013. propisano da dioničari institucije koja podliježe postupku sanacije prvi moraju snositi sve gubitke koji proizađu iz provedbe mjera sanacije dok vjerovnici takve institucije te gubitke snose tek nakon dioničara. Dioničari BoC-a trebali su stoga biti svjesni rizika od gubitka svojeg ulaganja. S druge strane, valja podsjetiti da su se, kao i deponenti BoC-a, njegovi dioničari koristili jamstvima iz članka 12. stavka 14. Zakona od 22. ožujka 2013.
331
Slijedom navedenog, ne može se zaključiti da smanjenje nominalne vrijednosti dionica BoC-a predstavlja prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti prava tužiteljâ na vlasništvo.
2) Prodaja grčkih podružnica
332
Tužitelji tvrde da se za prodaju grčkih podružnica ne može smatrati da je objektivno opravdana niti da je propisana zakonom ili u skladu s načelom proporcionalnosti.
333
Valja međutim zaključiti da je prodaja grčkih podružnica navedena u točki 1.24. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. i propisana uredbama br. 96 i 97, bila – po istoj osnovi kao i prethodno ispitane štetne mjere – opravdana ciljem od javnog interesa koji se sastoji od osiguravanja stabilnosti ciparskog financijskog sustava i europodručja kao cjeline, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 255. ove presude.
334
Naime, iz sadržaja spisa proizlazi da se tom prodajom namjeravalo, uzimajući u obzir uzajamne tražbine Grčke i Cipra, spriječiti opću destabilizaciju financijskih sustava tih dviju država članica.
335
U tom pogledu, s jedne strane, iz uvodne izjave 302. Odluke Komisije (EU) 2015/455 od 23. srpnja 2014. o državnoj potpori SA.34826 (2012/C), SA.36005 (2013/NN) koju je provela Grčka za bankarsku grupu Piraeus u vezi s dokapitalizacijom i restrukturiranjem banke Piraeus S.A. (SL 2015., L 80, str. 49.) proizlazi da je cilj prodaje poslovanja triju ciparskih banaka u Grčkoj i, među ostalim, grčkih podružnica dotičnih banaka, bio zaštititi stabilnost grčkog bankovnog sustava i osigurati da ciparske banke budu u mogućnosti prodati ta poslovanja prije nego što izgube vrijednost.
336
Doduše, iz Odluke 2015/455 ne proizlaze jasno razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da je prodaja tih podružnica bila nužna da se osigura stabilnost grčkog bankovnog sustava. Međutim, kao što su tužitelji to u biti priznali u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, ti su razlozi izloženi u internom izvješću ESB-a od 27. siječnja 2013. Iz tog dokumenta proizlazi zapravo da je cilj moguće prodaje grčkih podružnica bio izbjeći bilo kakav učinak širenja s ciparskog bankovnog sustava na grčki i tako zadržati stabilnost ovog potonjeg. Radilo se o sprječavanju općeg povlačenja depozita u Grčkoj u slučaju bilo stečaja Laïkija bilo primjene korektivnog faktora na depozite povjerene BoC-u. Naime, kao što je to ESB pojasnio u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, postojala je bojazan da s obzirom na opću situaciju u Republici Cipru i uzimajući u obzir to što su njihovi depoziti podlijegali ciparskom sustavu osiguranja depozita (vidjeti točku 456. ove presude), nositelji depozita položenih u grčkim podružnicama navale na šaltere.
337
To bi negativno utjecalo na održivost grčkih podružnica ili dotičnih banaka kojima su pripadale, dok bi vrijednost njihove imovine posljedično bila umanjena. Postojao je rizik da takav razvoj događaja ugrozi vraćeno povjerenje javnosti u grčki bankovni sektor čiji su se depoziti ponovno počeli povećavati nakon dvije godine izrazitog pada. Postojao je velik rizik od navale na šaltere u Grčkoj što bi posredno moglo pogoršati slabe mogućnosti financiranja grčkih banaka i zahtijevalo da se IFP koji im je dodijeljen poveća na razinu koja bi mogla nadilaziti stvarne mogućnosti središnjih banaka Eurosustava.
338
S druge strane, iz odgovora tužiteljâ, Komisije i ESB-a na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, proizlazi da se prodajom grčkih podružnica također namjeravalo zaštiti ciparski bankovni sustav od učinka širenja koji bi proizašao, među ostalim, iz mogućeg pogoršanja gospodarskog stanja u Grčkoj. Naime, kao što je to navedeno u izvješću Komisije iz svibnja 2013., na koju ona upućuje u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, ciparski bankovni sustav, a osobito Laïki, bili su posebno izloženi poteškoćama u grčkom gospodarstvu.
339
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja, s jedne strane, ispitati je li prodaja grčkih podružnica bila propisana zakonom, te, s druge strane, predstavlja li ona, s obzirom na cilj od općeg interesa iz točaka 333. i 334. ove presude, prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim bi se nanijela šteta samoj biti prava tužiteljâ na vlasništvo.
340
U tom pogledu valja, s jedne strane, zaključiti da je zbog razloga sličnih onima koji su izloženi u točkama 272. do 284. ove presude, prodaja grčkih podružnica bila propisana zakonom.
341
S druge strane, što se tiče proporcionalnosti prodaje grčkih podružnica, valja prije svega zaključiti da je ona bila prikladna za ostvarivanje zadanog cilja smanjenjem uzajamnih tražbina grčkog i ciparskog bankovnog sustava.
342
Potom, iz sadržaja spisa ne proizlazi da bi se zadani ciljevi mogli ostvariti mjerama koje su manje ograničavajuće nego prodaja grčkih podružnica. U okviru svojeg prigovora koji se temelji na povredi načela nediskriminacije, tužitelji doduše navode da bi „raspodjela troška unutarnje dokapitalizacije na ciparske porezne obveznike” omogućila postizanje tih ciljeva.
343
Valja međutim istaknuti, kao što su to tužitelji u biti potvrdili na raspravi, da bi takva mjera bila isto kao i da se trošak dokapitalizacije i restrukturiranja dotičnih banaka jednostavno preuzme na teret proračuna Republike Cipra. Kao prvo, takav se pristup ne bi mogao ostvariti. Kao što je to Komisija s pravom istaknula u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, Republika Cipar nije u trenutku nastanka činjenica raspolagala sredstvima koja su nužna u tu svrhu. Njoj je također bio uskraćen pristup međunarodnim tržištima kapitala. Kao što to tužitelji priznaju u svojem odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, u tim je okolnostima teško predvidjeti kako bi Republika Cipar mogla dokapitalizirati dotične banke bez vanjske financijske pomoći.
344
Valja podsjetiti da je iznos IFP-a, ograničen na 10 milijardi eura, bio izračunan prema financijskim potrebama Republike Cipra uslijed izostanka bilo kakve javne dokapitalizacije u korist banaka. Budući da je prema izvješću Pacific Investment Management Company (PIMCO) (u daljnjem tekstu: PIMCO) iz ožujka 2013. dokapitalizacija dotičnih banaka na kraju 2012. zahtijevala ukupni iznos od skoro 7,8 milijardi eura, za rješenje koje tužitelji zagovaraju bilo bi nužno ili povećanje iznosa IFP-a ili korištenje znatnog dijela njegova iznosa u svrhu dokapitalizacije dotičnih banaka.
345
Prva od ovih dviju mogućnosti značila bi dvije velike poteškoće u odnosu na koje tužitelji ni u jednom trenutku ne objašnjavaju kako bi ih Republika Cipar mogla prevladati. S jedne strane, ESM nije imao nikakvu obvezu dodijeliti Republici Cipru IFP u iznosu višem od 10 milijardi eura. Naprotiv, ESM je mogao legitimno zaključiti da je trebalo ograničiti veličinu tih sredstava, osobito kako bi se sačuvala njegova sposobnost za buduće intervencije. S druge strane, povećanje iznosa IFP-a za dokapitalizaciju dotičnih banaka doprinijelo bi povećanju ciparskog javnog duga do neodržive razine (vidjeti točku 303. ove presude).
346
S obzirom na sadržaj spisa, druga od ovih dviju mogućnosti ne bi bila više održiva. S jedne strane, namijeniti znatan dio od 10 milijardi eura IFP-a za dokapitalizaciju dotičnih banaka ne bi bilo u skladu s uvjetima za dodjelu IFP-a kojima je bilo predviđeno da se on neće koristiti u tu svrhu. S druge strane, neovisno o tim uvjetima, valja zaključiti da bi takav pristup nužno zahtijevao znatnu preraspodjelu iznosa dodijeljenih Republici Cipru po osnovi IFP-a. Tako svih ili dio od 7,8 milijardi eura koje bi tada bile namijenjene za dokapitalizaciju dotičnih banaka ne bi moglo biti više namijenjeno za proračunske potrebe Republike Cipra, za otkup dužničkih instrumenata od strane Republike Cipra ili za dokapitalizaciju ciparskih banaka različitih od dotičnih banaka. Tužitelji sami priznaju da bi uslijed izostanka financijske pomoći Republika Cipar vjerojatno bila nesposobna nositi se sa svojim financijskim obvezama, uz posljedicu da bi njezina solventnost bila ugrožena. S obzirom na rizike koji su iz toga mogli proizaći za financijsku stabilnost europodručja kao cjeline, tako bi postalo vjerojatno da IFP ne bi omogućio postizanje zadanog cilja od općeg interesa.
347
Kao drugo, za razliku od prodaje grčkih podružnica, jednostavno preuzimanje troškova dokapitalizacije i restrukturiranja dotičnih banaka na teret proračuna Republike Cipra ne bi bilo prikladno da se smanje uzajamne tražbine Helenske Republike i Republike Cipar. Naime, takvom se mjerom ne bi diralo u veze između dotičnih banaka i grčkog bankovnog sustava.
348
Naposljetku, što se tiče nepogodnosti koje je stvorila prodaja grčkih podružnica, iz uvodne izjave 294. Odluke 2015/455 proizlazi, doduše, da je kreditne portfelje u okviru poslovanja triju ciparskih banaka u Grčkoj, među kojima su i dotične banke, Piraeus Bank preuzeo po cijeni koja je bila manja od njihovih nominalnih vrijednosti. Iz te uvodne izjave također proizlazi da je kupoprodajna cijena za navedene podružnice smanjena kako bi se u obzir uzeli budući gubici koje je PIMCO predvidio u okviru ispitivanja otpornosti na stres. Iz odgovora ESB-a na mjere upravljanja postupkom Općeg suda proizlazi da se tim ispitivanjem htjelo utvrditi potrebe banaka sudionica za kapitalom i ono je bilo dio revizije ciparskog bankovnog sustava čije je provođenje SCB povjerio PIMCO-u i koju je to društvo provelo pod vodstvom odbora sastavljenog od predstavnika SCB-a, Komisije, ESB-a, ESM-a, Europskog nadzornog tijela za bankarstvo i IFP-a u svojstvu promatrača. Iz tog je ispitivanja proizašlo da je rizik od gubitaka po kreditima koji bi premašivali one koji su već uzeti u obzir u niskoj kupoprodajnoj cijeni bio ograničen.
349
U uvodnoj izjavi 298. Odluke 2015/455 Komisija je također navela da je naknada koju je Piraeus Bank naposljetku platio za preuzimanje prenesenih djelatnosti triju dotičnih ciparskih banaka u Grčkoj, uključujući grčke podružnice, bila puno niža od knjigovodstvene vrijednosti preuzetog portfelja te niža čak i od vrijednosti kredita nakon što je prilagođena prema dolje kako bi se u obzir uzeli budući gubici po kreditima procijenjeni u okviru ispitivanja otpornosti na stres. Komisija je iz toga zaključila da je cijena preuzimanja bila negativna što podupire i činjenica da je nakon preuzimanja Piraeus Bank uknjižio veliki negativni goodwill i time povećao svoj kapital.
350
Stoga se ne može isključiti da su zbog prodaje grčkih podružnica dotične banke pretrpjele nezanemarivu financijsku štetu. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 74. Odluke 2015/455:
„Imovina koja je prenesena na [Piraeus Bank] iznosila je otprilike 18,9 milijuna [eura], a obveze su iznosile otprilike 15 milijardi [eura]. Međutim, strane u transakciji dogovorile su se da u obzir uzmu iznos gubitaka koji je PIMCO predvidio u svojem izvješću za banke na Cipru u nepovoljnom scenariju. Prema izvješću PIMCO-a, vrijednost imovine koja će biti prenesena na [Piraeus Bank] iznosi otprilike 16,5 milijardi [eura]. Prenesene obveze iznosile su otprilike 14,5 milijardi [eura].”
351
Međutim, iz uvodnih izjava 75. i 303. Odluke 2015/455 proizlazi da je ta prodaja obavljena u okviru procesa koji je bio javan, transparentan i nediskriminirajući i tijekom kojeg su tri ponuditelja predali ponude od kojih se jedino ponuda Piraeus Banka pokazala valjanom.
352
Tužitelji ne iznose nikakav argument kojim bi dokazali da je taj postupak prodaje bio zahvaćen pogreškama. Oni samo navode da je cijena za grčke podružnice bila izračunana na temelju vrednovanja koje je PIMCO proveo u okviru svojeg izvješća čija se uloga zapravo sastojala od uvećavanja potreba za temeljnim kapitalom dotičnih banaka bez sudjelovanja uprave ili dioničara i deponenata tih banaka, unatoč neslaganju njihovih odnosnih upravnih odbora, bez transparentnosti i kršeći Međunarodne standarde financijskog izvješćivanja (MSFI).
353
U tom pogledu valja prvo zaključiti da rasuđivanje tužiteljâ polazi od pretpostavke da je prodajna cijena za grčke podružnice bila „izračunana”. No, ta je pretpostavka pogrešna jer je cijena proizašla iz najbolje ponude predložene u okviru otvorenog natječaja (vidjeti točku 351. ove presude).
354
Kao drugo, čak i pod pretpostavkom da je rezultat iz izvješća PIMCO-a – čiji poseban cilj nije bio vrednovati grčke podružnice radi prodaje, već općenitije procijeniti vrijednost ciparskih banaka prema osnovnom i nepovoljnom scenariju – bio zahvaćen pogreškom, prodaja tih podružnica ne bi sama po sebi bila njome zahvaćena. Naime, uopće nije utvrđeno da je ponuditeljima koji su sudjelovali u postupku prodaje grčkih podružnica bilo zabranjeno ponuditi cijenu različitu od one koja je proizašla iz izvješća PIMCO-a.
355
Kao treće, u okviru svojeg odgovora na mjere upravljanja postupkom Općeg suda tužitelji se pozivaju na objavu SCB-a od 7. lipnja 2013. iz koje proizlazi da su na dvama sastancima Euroskupine tijekom ožujka 2013. Helenska Republika i Republika Cipar cijenu i uvjete prodaje grčkih podružnica odredili na „političkoj razini”. Na raspravi su tužitelji pojasnili da su se na tu objavu pozvali kako bi dokazali da je prodaja grčkih podružnica bila ostvarena na kraju netransparentnog postupka, i to po cijeni koja nije bila tržišna.
356
Međutim, zaključci koje tužitelji izvode iz objave SCB-a od 7. lipnja 2013. ne mogu se prihvatiti. Naime, i bez potrebe za odlučivanjem o dokaznoj snazi predmetne objave, dovoljno je istaknuti da ništa u spisu ne ukazuje na to da su cijena i uvjeti o kojima su se grčke i ciparske vlasti sporazumjele „na političkoj razini” vezivali ponuditelje koji su sudjelovali u postupku prodaje grčkih podružnica.
357
Zaključci koje tužitelji izvode iz novinskog članka od 19. veljače 2015. naslovljenog „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?” (Je li Trojka pronevjerila milijarde na trošak tisuća deponenata na Cipru?) također ne potkrjepljuju njihovu pretpostavku. Naime, nasuprot navodima tužiteljâ, iz tog članka uopće ne proizlazi da je Euroskupina „prihvatila” da se prodaja grčkih podružnica obavi po cijeni koja je znatno niža od njihove vrijednosti. Iz njega ne proizlazi niti to da je ESB „zamislio i definirao” tu prodaju, a još manje da joj je odredio cijenu. Doduše, u navedenom se članku iznosi da su „dužnosnici ESB-a i Komisije zamislili smion plan” prema kojem bi ciparske banke bile prisiljene ustupiti „svoje cjelokupno poslovanje u Grčkoj radi zaštite Grka od ciparskog šoka”. Međutim, u tu se svrhu predmetni članak oslanja na interno izvješće ESB-a od 27. siječnja 2013. koje je navedeno u članku 336. ove presude i kojim su ispitani razni scenariji za razdvajanje grčkih podružnica i dotičnih banaka s obzirom na rizik od širenja na grčki financijski sustav. Kao što to ESB umjesno ističe, okolnost da su njegove službe takve scenarije ispitale u internom dokumentu ne znači da je on „zamislio i definirao” prodaju grčkih podružnica niti da je imao ulogu u određivanju prodajne cijene. Naprotiv, kao što to proizlazi iz točaka 351. do 356. ove presude, ta cijena proizlazi iz postupka koji je bio javan, transparentan i nediskriminirajući.
358
Slijedom toga te uzimajući u obzir i važnost zadanih ciljeva, ne može se zaključiti da su nepogodnosti koje je stvorila prodaja grčkih podružnica prekomjerne.
359
Tužitelji stoga nisu dokazali da je prodaja grčkih podružnica koja je propisana uredbama br. 96 i 97 te predviđena točkom 1.24. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. predstavljala prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti njihova prava na vlasništvo.
360
S obzirom na prethodno navedeno ne može se zaključiti da je druga skupina štetnih mjera zahvaćena povredom prava na vlasništvo. Proizlazi da pružanjem potpore dvjema skupinama štetnih mjera iz točaka 256. i 257. ove presude Komisija i ESB nisu doprinijeli povredi prava tužiteljâ na vlasništvo. Donošenjem Odluke 2013/236 Vijeće također nije zahtijevalo zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu mjere zahvaćene takvom nezakonitošću.
361
Ovaj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima tužiteljâ koji se temelje na povredi članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a i prava na dobru upravu kao i na nedostatku pravičnosti i dosljednosti.
c)
Navodna povreda članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, prava na dobru upravu i zahtjeva dosljednosti i pravičnosti
362
Kako bi dokazali da je njihovo pravo na vlasništvo prekršeno, tužitelji se pozivaju na povredu članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, na zahtjeve pravičnosti i dosljednosti te načela dobre uprave svojstvene načelu proporcionalnosti koje je samo po sebi jedan od niza uvjeta koje svako ograničenje prava na vlasništvo treba ispuniti. U potporu ovoj pretpostavci tužitelji ističu u biti tri skupine argumenata.
363
Kao prvo, tužitelji tvrde da je Euroskupina povrijedila načelo dobre uprave time što je donijela štetne mjere kršeći „temeljna načela demokracije”. Tužitelji smatraju da iz tih načela proizlazi da su nacionalne vlasti zbog svojeg neposrednog poznavanja društva i njegovih potreba načelno u najboljem položaju da ocijene ono što je u javnom interesu. Prema mišljenju tužiteljâ, o donošenju štetnih mjera zapravo nisu odlučile ciparske vlasti, već ga je u stvarnosti nametnula Euroskupina koja nije ni pred jednim biračem odgovorna, ne tiču je se nacionalni interesi Republike Cipra i neposredno ne poznaje društvo i njegove potrebe. Naprotiv, Euroskupina je donijela odluku zasnovanu na zabrinutosti i zahtjevima zajmodavaca.
364
ESB osporava argumentaciju tužiteljâ.
365
U tom je pogledu dovoljno podsjetiti, kao što to proizlazi iz točaka 105. do 133. ove presude, da se ne može zaključiti da je Euroskupina od Republike Cipra zahtijevala donošenje štetnih mjera. Ovaj se argument može stoga samo odbiti pri čemu se nema potrebe utvrditi, je li navodna povreda „temeljnih načela demokracije” imalo relevantna za ocjenu, postoji li povreda prava tužiteljâ na vlasništvo.
366
Kao drugo, tužitelji ističu da je ESB zanemario zahtjeve pravičnosti i dosljednosti jer je odlučio poduprijeti unutarnju dokapitalizaciju dotičnih banaka, iako im je u dopisu od 11. veljače 2013. upućenom odnosnim izvršnim direktorima dotičnih banaka, direktor ureda guvernera SCB-a zajamčio u ime Eurosustava da prava njihovih deponenata neće biti ograničena.
367
Tuženici nisu zauzeli stajalište u odnosu na ovaj argument.
368
S tim u vezi i ne dirajući u pitanje, je li navodni nedostatak pravičnosti i dosljednosti imalo relevantan za ocjenu, postoji li povreda tužiteljâ na vlasništvo, dovoljno je zaključiti da je ovaj argument pomiješan s jednim od onih argumenata koje oni ističu u potporu svojem prigovoru koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i s kojim će slijedom toga on biti ispitan (vidjeti t. 407. do 423. ove presude).
369
Kao treće, tužitelji kritiziraju postupanje ESB-a u odnosu na ELA-u. Tužitelji smatraju da je to postupanje obilježeno nepravičnošću, nedosljednošću i povredom članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a kao i načela dobre uprave, a što ESB osporava.
370
U prilog svojoj argumentaciji tužitelji kao prvo navode u biti da pravni okvir kojim je uređena intervencija ESB-a u vezi s ELA-om krši načelo dobre uprave i zahtjev dosljednosti koji su sastavni dio načela proporcionalnosti i povređuje zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom. U tom pogledu tužitelji ističu da ELA podliježe uvjetu prema kojem korisnik mora biti solventan. No, tužitelji smatraju da pojam solventnosti za potrebe ELA-e nije pravno definiran. ESB stoga nije obvezan utvrditi, ispunjava li potencijalni korisnik strogi uvjet solventnosti koji je predviđen zakonom, već bi, naprotiv, mogao zaključiti da je banka solventna i slijedom toga nastaviti s odobravanjem ELA-e na temelju mogućnosti dodjele financijske pomoći.
371
Istovremeno, zbog svojeg sudjelovanja u Euroskupini i kao što je to učinio u ovom slučaju, ESB bi mogao odlučujuće utjecati na odluku o dodjeli pomoći i na uvjete kojima ona podliježe. Zbog svoje pripadnosti Trojci, on je također sudjelovao u nadzoru nad ispunjavanjem uvjeta od strane Republike Cipra. Iz toga proizlazi očit „moralni hazard” jer ESB može slobodno dati svoj pristanak na ELA-u smatrajući da će moći zahtijevati njezin povrat kao uvjet za bilo kakvu financijsku pomoć.
372
Kao drugo, tužitelji ističu da je ESB dokazao nedosljednost i nepravičnost time što se do 21. ožujka 2013. nije protivio ELA-i za dotične banke, izjavljujući pri tome da je ona pridržana za solventne banke. Naime, tužitelji smatraju da je za Laïkijevu insolventnost ESB saznao već na datum prije 21. ožujka 2013. U potporu svojoj argumentaciji tužitelji ističu, s jedne strane, izvješće PIMCO-a iz kojeg proizlazi da su dotične banke bile „ekonomski insolventne”, te, s druge strane, novinski članak od 17. listopada 2014. naveden u točki 149. ove presude, iz kojeg proizlazi, među ostalim, da je guverner Bundesbanka (njemačke središnje banke) već ukazao na insolventnost Laïkija na sastanku Upravnog vijeća u prosincu 2012.
373
Kao treće, tužitelji u biti prigovaraju nedosljednosti, neproporcionalnosti i nepravičnosti u postupanju ESB-a jer je on prvo između listopada 2011. i ožujka 2013. dokazao liberalan stav spremnošću da Laïkiju odobri skoro neograničen pristup ELA-i, da bi potom, 21. ožujka 2013., odjednom obustavio ELA-u.
374
Kao četvrto, u stadiju davanja replike tužitelji dodaju da nisu u mogućnosti osporiti analizu koja je Upravno vijeće ESB-a navela na donošenje odluke od 21. ožujka 2013. Naime, tužitelji smatraju da ta odluka nema nikakvo obrazloženje i možda nije rezultat prave analize. U tom pogledu, a kao što su to tužitelji pojasnili na raspravi, navedena odluka ukazuje na neprikladnost pravnog okvira u vezi s ELA-om.
375
Kao peto, tužitelji navode da postupanje ESB-a u odnosu na ELA-u predstavlja očitu i tešku povredu diskrecijskih ovlasti koje su ESB-u dodijeljene na temelju članka 14. stavka 14.4. njegova statuta.
376
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
377
U tom pogledu valja podsjetiti da financijska šteta, koju su tužitelji navodno pretrpjeli, može neposredno potjecati od primjene štetnih mjera (vidjeti točku 86. ove presude). Kao što proizlazi iz točaka 134. do 155. ove presude, ESB nije zahtijevao donošenje štetnih mjera niti svojim priopćenjem za medije od 21. ožujka 2013. niti odlukom navedenom u tom priopćenju niti prethodnim odlukama o „nastavku dodjele ELA-e”. U tim se okolnostima ne može zaključiti da se na temelju mogućih nezakonitosti kojima su ti akti zahvaćeni može dokazati neproporcionalnost štetnih mjera ili da je njima prekršen zahtjev prema kojem svako ograničenje prava vlasništva mora biti propisano zakonom. Taj se zaključak nameće posebno u pogledu argumenata tužiteljâ o navodnoj neprikladnosti pravnog okvira u vezi s ELA-om (vidjeti točke 370., 371. i 374. ove presude). Naime, budući da taj pravni okvir nije onaj unutar kojeg su štetne mjere bile donesene (vidjeti u tom pogledu točke 272. do 284., 329. i 340. ove presude), njegova navodna neprikladnost ne može ni po čemu ukazivati na to da te mjere nisu bile donesene pod uvjetima koji su propisani zakonom.
378
U svakom slučaju valja zaključiti da iz argumenata tužiteljâ ne proizlazi da bi postupanje ESB-a u odnosu na ELA-u bilo zahvaćeno nezakonitošću.
379
Kao prvo, ne mogu se prihvatiti kritike tužiteljâ koje se zasnivaju na navodnoj nepreciznosti pojma solventnosti. Naime, okolnost, da prilikom korištenja svojim ovlastima na temelju članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a i svojom širokom marginom prosudbe ESB može protumačiti ili primijeniti financijski pojam u okviru složene ekonomske ocjene, ne može kao takva dovesti do nezakonitosti.
380
Ne može se prihvatiti niti argument tužiteljâ da su višestruke funkcije ESB-a u suprotnosti s načelom proporcionalnosti zbog nedosljednosti ili kršenja načela dobre uprave. U tom pogledu valja podsjetiti na doseg zahtjeva dosljednosti u okviru ocjene nužnosti i proporcionalnosti mjere. Prema sudskoj praksi, mjera može jamčiti ostvarivanje zadanog cilja samo ako zaista dosljedno i sustavno odražava nastojanje da ga se postigne (presuda od 12. siječnja 2010., Petersen, C-341/08, EU:C:2010:4, t. 53.). Tužitelji uopće ne pojašnjavaju kako višestruke funkcije ESB-a i „moralni hazard” koji iz toga proizlazi mogu spriječiti dosljedno i sustavno ostvarivanje cilja da se osigura stabilnost financijskog sustava europodručja koji štetne mjere slijede. Oni ne dokazuju niti kako bi ta okolnost mogla nanijeti štetu njihovu pravu na dobru upravu.
381
Osim toga, valja zaključiti da sadržaj spisa ne podupire argument tužiteljâ u vezi s višestrukim funkcijama ESB-a. Što se tiče sudjelovanja ESB-a u Euroskupini, valja podsjetiti da su izjave od 25. ožujka (vidjeti točke 105. do 118. ove presude), 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013. (vidjeti točke 170. i 171. ove presude) jedini sporni akti čiji je Euroskupina tvorac. Iz točaka 116. i 117. ove presude proizlazi da je izjava od 25. ožujka 2013. isključivo informativne naravi i ne izražava konačno stajalište niti u pogledu dodjele IFP-a niti u pogledu uvjeta koje bi Republika Cipar trebala ispuniti kako bi se koristila tom pomoći. Što se tiče izjava od 12. travnja, 13. svibnja i 13. rujna 2013., u njima se, kao što je to utvrđeno u točki 170. ove presude, samo vrlo jezgrovito opisuje i pozdravlja neke mjere koje su ciparske vlasti donijele te samo izražava mišljenje da te mjere mogu osobito doprinijeti ublažavanju financijskih poteškoća s kojima se Republika Cipar suočava. U tim okolnostima nije moguće zaključiti da je sudjelovanje ESB-a na sastancima Euroskupine omogućilo ESB-u da odlučujuće utječe na dodjelu IFP-a ili na uvjete koje je Republika Cipar morala ispuniti kako bi se koristila tom pomoći.
382
Što se tiče pripadnosti ESB-a Trojci, dovoljno je istaknuti da nadzor nad ispunjavanjem uvjeta pretpostavlja da je on bio prethodno određen. Nasuprot onomu što tužitelji u biti tvrde, ESB ne može, dakle, iz zadaće nadzora, koja mu je dodijeljena člankom 13. stavkom 7. Ugovora o ESM-u, izvesti ovlast da zahtijeva povrat kao uvjet za bilo kakvu financijsku pomoć.
383
Kao drugo, ne može se zaključiti da je ESB nedosljedno, proizvoljno ili nepravično postupao kada se do 21. ožujka 2013. nije protivio ELA-i iako je za insolventnost Laïkija navodno već saznao na datum prije toga.
384
U tom pogledu valja podsjetiti da je u skladu s člankom 14. stavkom 14.4. Statuta ESB-a, zadaća Upravnog vijeća ESB-a u ovom slučaju ograničena na provjeru, je li ELA-e bila u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. Konkretno, kako bi se osiguralo poštovanje zabrane monetarnog financiranja iz članka 123. UFEU-a i članka 21. stavka 21.1. Statuta ESB-a, na Upravnom je vijeću bilo da provjeri da se ELA ne dodijeli insolventnoj banci (vidjeti točku 142. ove presude). Kao što je istaknuto u točki 143. ove presude, u vrijeme nastanka činjenica ESB-u nije bila dodijeljena nikakva nadležnost na području bonitetnog nadzora kreditnih institucija Unije koji je bio isključivo u nadležnosti nacionalnih nadzornih tijela. U tim okolnostima ESB je ovisio o informacijama koje su mu ta tijela pružila u pogledu solventnosti banaka koje se koriste ELA-om. Prema pismenima ESB-a koje tužitelji nisu osporili u tom pogledu, SCB je od rujna 2011. priopćavao Upravnom vijeću ESB-a svoju procjenu da su dotične banke i dalje solventne. Budući da se financijska stabilnost tih banaka postupno pogoršavala, kao što to ESB još navodi pri čemu mu se tužitelji ne protive, procjena SCB-a u pogledu solventnosti Laïkija sve se više oslanjala na mogućnost neposredno predstojeće dodjele financijske pomoći Republici Cipru. Kada je ta mogućnost nestala zbog toga što je 19. ožujka 2013. ciparski parlament odbio uvođenje poreza na sve bankovne depozite, Upravno vijeće ESB-a usprotivilo se zadržavanju postojeće razine ELA-e za odnosne banke. Naime, kao što proizlazi iz opažanja predsjednika ESB-a iznesenih na konferenciji za medije od 4. travnja 2013., Upravno vijeće je u trenutku donošenja odluke od 21. ožujka 2013. ocijenilo da „uslijed izostanka programa, te banke ne bi bile solventne i održive” i da u „tom konkretnom trenutku […] nije bio uspostavljen nikakav program”.
385
Sama okolnost da su privatno društvo kao što je PIMCO ili član Upravnog vijeća ESB-a već prethodno izrazili mišljenje različito od mišljenja SCB-a u pogledu solventnosti Laïkija, ne može biti dostatno da se utvrdi da se to vijeće već moralo ograditi od svojeg mišljenja – i stoga se na raniji datum usprotiviti zadržavanju postojeće razine ELA-e.
386
Kao treće, ne može se zaključiti niti da je ESB postupao nedosljedno, neproporcionalno i nepravično kada se 21. ožujka 2013. usprotivio zadržavanju postojeće razine ELA-e iako je ELA-u odobravao od listopada 2011. Naime, odluka Upravnog vijeća ESB od 21. ožujka 2013. jednostavno je u skladu s promjenom okolnosti koja je opisana u točki 384. ove presude te niti otprilike ne sliči na neopravdani nagli zaokret.
387
Kao četvrto, valja ispitati argument tužiteljâ koji se temelji na nepostojanju ili nedostatnosti obrazloženja kojima je zahvaćena odluka Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013.
388
ESB zahtijeva da se ovaj argument odbije. S jedne strane, navodi da je navedeni argument nov i stoga nedopušten jer je istaknut tek u stadiju iznošenja replike.
389
S druge strane, ESB podsjeća da odluka Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. nije javna. ESB smatra da se zaključak o nepostojanju obrazloženja te odluke ne može izvesti iz okolnosti da ona nije javna. Budući da je ta odluka upućena SCB-u, dovoljno je bilo navedeno obrazloženje priopćiti njegovu predstavniku na sastanku Upravnog vijeća ESB-a.
390
Na početku valja odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je ESB istaknuo jer nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja predstavlja bitnu povredu postupka u smislu članka 263. UFEU-a i kao takva jest razlog koji se odnosi na javni poredak koji Opći sud može u svakom trenutku istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presude od 20. veljače 1997., Komisija/Daffix, C-166/95 P, EU:C:1997:73, t. 24., od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67. i od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr., C-89/08 P, EU:C:2009:742, t. 34.).
391
Stoga valja ispitati osnovanost ovog argumenta.
392
Treba podsjetiti da kada Unijina institucija raspolaže, kao ESB u ovom slučaju, širokom marginom prosudbe, nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava postaje ključan. Među tim je jamstvima ESB‑ova obveza da svoje odluke dostatno obrazloži (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C-62/14, EU:C:2015:400, t. 69.).
393
Iz sudske prakse proizlazi da obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a mora biti prilagođeno naravi akta i mora na jasan i nedvosmislen način odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo upoznavanje s razlozima poduzimanja mjere kao i sudu Unije izvršavanje njegove nadzorne ovlasti. U tom pogledu, obvezu obrazlaganja treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito prema sadržaju akta i prirodi navedenih razloga (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C-341/06 P i C-342/06 P, EU:C:2008:375, t. 88.). U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li ono zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a ne treba ocjenjivati samo s obzirom na tekst obrazloženja nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (vidjeti presudu od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija, C-88/03, EU:C:2006:511, t. 88. i navedenu sudsku praksu).
394
Potom, obrazloženje može biti implicitno, pod uvjetom da omogućava osobama na koje se odnosi da saznaju razloge zbog kojih su odnosne mjere poduzete, a nadležnom sudu da raspolaže s dovoljno informacija da izvrši nadzor (vidjeti u tom smislu presude od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P i C-219/00 P, EU:C:2004:6, t. 372. i od 8. veljače 2007., Groupe Danone/Komisija, C-3/06 P, EU:C:2007:88, t. 46.).
395
Naposljetku, provjera, je li poštovana obveza obrazlaganja, moguća je tek na temelju formalno donesene odluke. Međutim, drugi dokumenti, kao što je priopćenje za medije, mogu omogućiti upoznavanje s bitnim elementima predmetne odluke i zainteresiranim osobama omogućiti upoznavanje s razlozima zbog kojih je ona donesena i sudu da provede nadzor (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C-62/14, EU:C:2015:400, t. 71.).
396
U ovom slučaju valja primijetiti da tužitelji samo na temelju priopćenja za medije od 21. ožujka 2013. predbacuju ESB-u da nije iznio nikakav razlog u potporu svojoj odluci od istoga dana da se od 26. ožujka 2013. protivi zadržavanju postojeće razine ELA-e. No, ne treba miješati to priopćenje i tu odluku. Kao što to proizlazi iz točaka 145. i 146. ove presude, u navedenom se priopćenju samo upućuje na postojanje navedene odluke. Iz pismena ESB-a proizlazi da ta odluka uopće nije bila objavljena i da su njezini razlozi bili priopćeni predstavniku SCB-a koji je bio njezin jedini adresat. U tim okolnostima valja utvrditi, omogućuje li priopćenje za medije od 21. ožujka 2013. zainteresiranim osobama da se upoznaju s razlozima odluke, na koju se u njemu upućuje, kao i Općem sudu da provede nadzor.
397
Prije svega, u tom pogledu iz priopćenja za medije od 21. ožujka 2013. proizlazi da je „Upravno vijeće ESB-a odlučilo zadržati postojeću razinu ELA-e do […] 25. ožujka 2013.” i da bi se „produljenje radi povrata ELA-e moglo predvidjeti samo ako [bi] se uspostavi[o] program [Unije ili MMF-a] kojim bi se zajamčila solventnost odnosnih banaka”. Iz toga implicitno, ali nužno proizlazi da solventnost dotičnih banaka ne bi bila zajamčena u slučaju da takav program izostane. Opažanja predsjednika ESB-a koja su na konferenciji za medije od 4. travnja 2013. (vidjeti točku 384. ove presude) iznesena u pogledu odluke Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. potkrjepljuju ovo tumačenje:
„[ELA] se može dodijeliti samo solventnim i održivim bankama. No, proizlazi da uslijed izostanka programa, te banke više ne bi bile solventne i održive. U tom konkretnom trenutku Upravno vijeće je procijenilo da nikakav program nije uspostavljen i zbog toga je moralo učiniti ono što je učinilo.”
398
Potom se mora istaknuti da su u trenutku objave priopćenja za medije od 21. ožujka 2013. postojanje i narav poteškoća s kojima su se Republika Cipar i dotične banke suočavale, bili poznati. Bilo je poznato i to da je Republika Cipar podnijela predsjedniku Euroskupine zahtjev za financijsku pomoć, da bi joj takva pomoć bila pružena u okviru programa makroekonomske prilagodbe koji se trebao konkretizirati u Memorandumu o razumijevanju i da je ciparski parlament odbio uvođenje mjere koju su se ciparske vlasti obvezale donijeti radi prikupljanja unutarnjih sredstava da se ograniči obujam financijske pomoći povezane s tim programom (vidjeti, među ostalim, točke 13. do 15., 18. i 20. do 22. ove presude).
399
Naposljetku valja podsjetiti, kao što proizlazi iz točke 142. ove presude, da pravila kojima je ELA uređena zabranjuju njezinu dodjelu insolventnim kreditnim institucijama.
400
Slijedom navedenog, u okolnostima ovog slučaja tekst priopćenja za medije od 21. ožujka 2013., koliko kod koncizan bio, svakako je omogućio tužiteljima da, osobito s obzirom na kontekst, shvate iz primjenjivih pravnih pravila i opažanja predsjednika ESB-a iznesenih na konferenciji za medije od 4. travnja 2013. da je uslijed izostanka odgovarajućeg programa prilagodbe insolventnost dotičnih banaka bila prepreka zadržavanju postojeće razine ELA-e. To isto priopćenje omogućuje sudu Unije da provede nadzor. Stoga treba odbiti argument tužiteljâ u vezi s obrazloženjem odluke Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013.
401
Kao peto, što se tiče navodne povrede članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, dovoljno je utvrditi da tužitelji iznose samo tvrdnje uopće ne objašnjavajući po čemu bi postupanje ESB-a u odnosu na ELA-u bilo zahvaćeno povredom te odredbe.
402
Posljedično, tužitelji nisu uspjeli dokazati da je postupanje ESB-a u odnosu na ELA-u bilo obilježeno povredom načela dobre uprave, članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a i zahtjeva pravičnosti i dosljednosti. Stoga treba odbiti treću skupinu argumenata tužiteljâ.
403
Budući da su tri skupine argumenata tužiteljâ tako odbijene, valja odbiti prigovor koji se temelji na povredi članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, zahtjeva pravičnosti i dosljednosti te načela dobre uprave.
2.
Postojanje moguće povrede načela zaštite legitimnih očekivanja
404
Uvodno valja podsjetiti da je načelo zaštite legitimnih očekivanja jedno od temeljnih načela Unije (presuda od 24. ožujka 2011., ISD Polska i dr./Komisija, C-369/09 P, EU:C:2011:175, t. 122.). Pozivanje na to pravo pretpostavlja da su nadležna tijela Unije zainteresiranoj osobi dala precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva koja potječu iz ovlaštenih i pouzdanih izvora. Naime, to pravo pripada svakom pojedincu kod kojeg je institucija, tijelo, ured ili agencija Unije stvorila legitimna očekivanja temeljena na preciznim jamstvima koja mu je pružila (vidjeti presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C-526/14, EU:C:2016:570, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
405
U ovom slučaju tužitelji smatraju da su tuženici počinili ozbiljnu povredu načela zaštite legitimnih očekivanja. Navode da su im tužitelji pružili dosljedna i precizna jamstva da štetne mjere neće biti nametnute Republici Cipru. Ta jamstva proizlaze, prvo, iz dopisa od 11. veljače 2013. koji je direktor ureda guvernera SCB-a uputio u ime Eurosustava izvršnim direktorima dotičnih banaka, drugo, iz obveze Euroskupine od 21. siječnja 2013. u pogledu mogućnosti nuđenja IFP-a na temelju političkog sporazuma sklopljenog u studenom 2012., treće, iz postupanja prema državama članicama čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći, i četvrto, iz odluke ESB-a da ELA-u odobrava tijekom dužeg razdoblja.
406
Tužitelji dodaju da ti akti i postupanja mogu kod svih njih, a ne samo pojedinačno, stvoriti legitimna očekivanja. Naime, tužitelji smatraju da su ti akti i postupanja imali kumulativan učinak koji je pojačao jamstvo da se neće donijeti nikakva mjera unutarnje dokapitalizacije.
a)
Postojanje legitimnih očekivanja na temelju dopisa od 11. veljače 2013.
407
Tužitelji ističu da im je u dopisu od 11. veljače 2013. upućenom izvršnim direktorima dotičnih banaka direktor ureda guvernera SCB-a pružio u ime Eurosustava jasna, precizna, bezuvjetna i zakonita jamstva da prava njihovih deponenata neće biti ograničena (vidjeti također točke 366. do 368. ove presude). U tom pogledu tužitelji podsjećaju, s jedne strane, da je u skladu s člankom 282. stavkom 1. UFEU-a, Eurosustav sastavljen od ESB-a i središnjih banaka država članica čija je valuta euro i provodi monetarnu politiku Unije, te, s druge strane, da se u izjavi o misiji Eurosustava navodi da ovaj potonji govori s jednim glasom. Stoga bi svaki razumni promatrač pretpostavio da je predmetni dopis vezivao Eurosustav, uključujući ESB, koji je povrijedio legitimna očekivanja tužiteljâ zahtijevajući naknadno da se Republika Cipar uskladi sa sporazumom o uvjetima. Ako je, međutim, ESB smatrao da taj dopis točno ne odražava njegovo stajalište, morao je dati javnu izjavu kako bi ispravio pogreške kojima je on zahvaćen. No, ESB nije dao nikakvu izjavu te vrste što je dovelo do njegove odgovornosti.
408
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
409
U tom pogledu valja kao prvo utvrditi da razborit i oprezan čitatelj ne može ni na kojem temelju u dopisu od 11. veljače 2013. zaključiti da se njegov sadržaj može pripisati Eurosustavu ili ESB-u.
410
Naime, prije svega taj je dopis izvršnim direktorima dotičnih banaka uputila osoba koja se potpisuje u svojstvu direktora komunikacija i ureda guvernera SCB-a. Ni u jednom trenutku ta osoba ne tvrdi da se izražava u ime Eurosustava. Naprotiv, kao što to proizlazi iz samog teksta navedenog dopisa, ona samo izražava mišljenje SCB-a i ne upućuje niti na tijela niti na pravila funkcioniranja Eurosustava:
„Nakon objave članka u novinama Financial Times od 10. veljače 2013. pod naslovom ‚Za Cipar predloženo radikalno spašavanje’, [SCB] želi naglasiti da svako djelovanje čiji je cilj smanjiti ili ograničiti pravo deponenata na vlasništvo ili im ga oduzeti, proturječi odredbama Ustava Republike Cipra i članku 1. Dodatnog protokola br. 1 uz [EKLJP], kao odredbama koje štite pravo na vlasništvo i koje su ključne za funkcioniranje tržišnog gospodarstva.
Slijedom toga, svaki suprotan prijedlog nije samo pravno neosnovan, već se ne može smatrati ozbiljnim.”
411
Točno je, kao što to tužitelji naglašavaju, da se u zaglavlju tog dopisa nalazi logotip SCB-a, a ispod njega i velikim slovima, tekst „Central Bank of Cyprus” i „Eurosystem”.
412
Međutim, na temelju same prisutnosti tog zaglavlja razborit i oprezan čitatelj ne može zaključiti da se taj dopis može pripisati Eurosustavu. Naprotiv, dojam koji se stječe na temelju tog zaglavlja jest, s jedne strane, taj da je navedeni dopis sastavljen u ime SCB-a, a ne Eurosustava, te, s druge strane, da je tekst „Eurosystem” isključivo informativne naravi kojim se samo navodi da SCB pripada Eurosustavu u svojstvu središnje banke države članice čija je valuta euro. Naime, kao prvo, znakovi od kojih je sastavljen izraz „Eurosystem” u zaglavlju dopisa od 11. veljače 2013. nalaze se ispod znakova od kojih je sastavljen tekst „Central Bank of Cyprus” te su očito manji od ovih potonjih.
413
Kao drugo i kao što su to tužitelji sami priznali u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, tekst „Eurosystem” vjerojatno je sastavni dio logotipa SCB-a i po toj osnovi nalazi se na svim ili barem na većini dopisa i dokumenata koji potječu iz SCB-a. Stoga se nikakav zaključak ne može izvesti iz samog prisustva tog teksta na dopisu od 11. veljače 2013., osim da se svi ili barem većina dopisa koja potječe iz SCB-a mogu pripisati Eurosustavu samo zbog razloga što se u njima spominje da prvi pripada drugome.
414
Kao treće, podnožje dopisa od 11. veljače 2013. u kojem su navedene adresa i internetska stranica SCB-a, ne upućuje na Eurosustav.
415
Kao drugo mora se istaknuti da nacionalne središnje banke obavljaju dvije vrste funkcija, to jest, prvo, funkcije propisane Statutom ESB-a, i, drugo, funkcije koje nisu njime propisane. Ove potonje ne može se pripisati niti ESSB-u niti Eurosustavu. Naime, kao što to ESB s pravom naglašava, člankom 14. stavkom 14.4. Statuta ESB-a predviđeno je da nacionalne središnje banke mogu obavljati i funkcije koje nisu navedene u Statutu ESB-a, osim ako Upravno vijeće ESB-a dvotrećinskom većinom danih glasova utvrdi da su one u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. Obrnuto, funkcije koje banke obavljaju na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun ne smatraju se dijelom funkcija ESSB-a (vidjeti točke 138. do 140. ove presude).
416
U vrijeme nastanka činjenica, među zadaćama ESB-a ili ESSB-a u Statutu ESB-a nije bilo spomenuto utvrđivanje uvjeta za dokapitalizaciju ili sanaciju financijskih institucija. Radi se dakle o funkcijama koje nacionalne središnje banke obavljaju na vlastitu odgovornost i za vlastiti račun. U tim okolnostima razborit i oprezan čitatelj nije mogao razumno zaključiti da se tvrdnja koju je SCB iznio u vezi s utvrđivanjem uvjeta za dokapitalizaciju ili sanaciju financijskih institucija mogla pripisati Eurosustavu i da ga je vezivala. Naprotiv, takav čitatelj morao je nužno zaključiti da se SCB u dopisu od 11. veljače 2013. izražavao u vlastito ime i u svojstvu nacionalne središnje banke.
417
Nasuprot onomu što u biti tužitelji tvrde, niti članak 282. stavak 1. UFEU-a niti izjava o misiji Eurosustava ne dovode u pitanje ovaj zaključak.
418
Što se, kao prvo, tiče članka 282. stavka 1. UFEU-a, valja istaknuti da se on tiče isključivo zadaće Eurosustava na području monetarne politike. Naime, ta odredba glasi kako slijedi:
„[ESB], zajedno s nacionalnim središnjim bankama, čini [ESSB]. [ESB], zajedno s nacionalnim središnjim bankama država članica čija je valuta euro, čini Eurosustav i provodi monetarnu politiku Unije.”
419
Stoga tužitelji nisu mogli iz članka 282. stavka 1. UFEU-a razumno zaključiti da Eurosustav jamči održavanje vrijednosti depozita povjerenih dotičnim bankama u slučaju njihove dokapitalizacije ili sanacije.
420
Što se, kao drugo, tiče izjave misije ESB-a i Eurosustava, valja istaknuti, prvo, da je ona slična samo izjavi o namjeri bez pravne snage (vidjeti po analogiji presudu 23. rujna 2015., ClientEarth i International Chemical Secretariat/ECHA, T-245/11, EU:T:2015:675, t. 103. i navedenu sudsku praksu) koja zbog toga nije bila objavljena ni u seriji L Službenog lista Europske unije, u kojoj se objavljuju pravno obvezujući akti, a ni u seriji C Službenog lista Europske unije, u kojoj se objavljuju informacije, preporuke i mišljenja koja se odnose na Uniju (vidjeti po analogiji presudu od 13. prosinca 2012., Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, t. 30.). Naime, kao što je to ESB umjesno naglasio u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, ta izjava, po samoj svojoj naravi, samo izražava želje i nema za cilj nametati obveze svojim tvorcima niti taksativno popisati sve zadaće i nadležnosti članica Eurosustava.
421
Kao drugo, na temelju sadržaja te izjave ne može se zaključiti da je Eurosustavu dodijeljena bilo kakva nadležnost na području zaštite bankovnih depozita u slučaju dokapitalizacije ili sanacije banke. Naprotiv, iz te izjave proizlazi da je primarni cilj Eurosustava održavanje stabilnosti cijena. Doduše, u toj je izjavi također navedeno da Eurosustav djelujući kao glavno financijsko tijelo, nastoji očuvati financijsku stabilnost i poticati financijsku integraciju Unije. Međutim, razborit i oprezan čitatelj nije mogao iz tako nejasne tvrdnje razumno zaključiti da je Eurosustav bio nadležan za utvrđivanje uvjeta kojima bi mogla podlijegati moguća dokapitalizacija ili sanacija dotičnih banaka.
422
Isto tako, navodi da „poštujući pravni status svojih članica, Eurosustav i njegove službe djeluju izrijekom dosljedno i jedinstveno” i „u tom duhu i radeći kao cjelina Eurosustav govori s jednim glasom i blizak je europskim građanima” ne mogu se razumno protumačiti na način da znače da je bilo kakva komunikacija na strani nacionalne središnje banke koja je dio Eurosustava dana u ime ovog potonjeg. Radi se prije o općenitoj i nepreciznoj izjavi namjere koja se primjenjuje u najboljem slučaju na područjima u kojima je Eurosustav nadležan.
423
Valja stoga zaključiti da tužitelji nisu dokazali da su na dopisu od 11. veljače 2013. mogli zasnovati legitimna očekivanja da štetne mjere neće biti donesene. Stoga se tim više ne može zaključiti, da je aktima i postupanjima nakon tog dopisa, ESB povrijedio navedena očekivanja.
b)
Postojanje legitimnih očekivanja na temelju „obveze Euroskupine od 21. siječnja 2013. u pogledu mogućnosti nuđenja IFP-a na temelju političkog sporazuma sklopljenog u studenom 2012.”
424
Tužitelji ističu da je Euroskupina stvorila kod njih legitimna očekivanja da štetne mjere neće biti donesene, tako što se 21. siječnja 2013. obvezala da Republici Cipru dodijeli IFP na temelju političkog sporazuma koji je sklopljen u studenom 2012. i koji nije predviđao donošenje tih mjera. U odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, tužitelji su potvrdili da je „obveza” na koju su se pozvali bila izjava Euroskupine od 21. siječnja 2013. opisana u točki 18. ove presude.
425
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
426
U tom pogledu, kao prvo valja zaključiti da ništa u izjavi Euroskupine od 21. siječnja 2013. ne može sličiti konkretnom jamstvu da će IFP podlijegati samo uvjetima predviđenima u nacrtu Memoranduma o razumijevanju koji je na taj dan bio predmet pregovora između Republike Cipra, s jedne strane, i Komisije, ESB-a i MMF-a, s druge strane. Naime, u navedenoj se izjavi Euroskupina uopće nije obvezala dodijeliti Republici Cipru IFP koji je ona zatražila, već je samo nejasno i općenito opisala te pregovore i potaknula dotične strane da ostvare napredak kako bi se dovršili sastavni dijelovi nacrta Memoranduma o razumijevanju.
427
Kao drugo, a kao što proizlazi iz točaka 123. do 129. ove presude, dodjela IFP-a ulazi u nadležnost ESM-a, a ne u nadležnost Euroskupine koja čak nije bila strana u pregovorima započetima s Republikom Ciprom radi dovršenja nacrta Memoranduma o razumijevanju iz izjave od 21. siječnja 2013. Stoga, čak i da ona sadržava jamstva u pogledu dodjele IFP-a Republici Cipru, ta jamstva ne potječu od nadležnog tijela u smislu sudske prakse navedene u točki 404. ove presude (vidjeti u tom smislu presude od 30. travnja 2009., Nintendo i Nintendo of Europe/Komisija, T-13/03, EU:T:2009:131, t. 208. i od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T-79/13, EU:T:2015:756, t. 79.).
428
Kao treće, nacrt Memoranduma o razumijevanju koji je naveden u izjavi Euroskupine od 21. siječnja 2013. i sastavljen 29. studenoga 2012. nikada nije bio sklopljen. Kao što proizlazi iz izjave Euroskupine od 16. ožujka 2013. ciparske su se vlasti obvezale radi usvajanja tog nacrta Memoranduma donijeti mjere koje je ciparski parlament trebao odobriti i među kojima se nalazilo uvođenje poreza na sve bankovne depozite (vidjeti točke 19. i 20. ove presude). No, ciparski je parlament odbio uvođenje tog poreza (vidjeti točku 22. ove presude). U tim okolnostima, tužitelji nisu mogli legitimno očekivati da će IFP ipak biti dodijeljen Republici Cipru na temelju navedenog nacrta Memoranduma o razumijevanju.
429
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja zaključiti da tužitelji nisu dokazali da su legitimna očekivanja mogli zasnovati na izjavi Euroskupine od 21. siječnja 2013.
c)
Postojanje legitimnih očekivanja na temelju postupanja prema državama članicama čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći
430
Tužitelji tvrde da su legitimna očekivanja da štetne mjere neće biti donesene zasnovali na činjenici da dodjela financijske pomoći drugim državama članicama čija je valuta euro, to jest Irskoj, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj i Portugalskoj Republici, nije bila uvjetovana donošenjem mjera unutarnje dokapitalizacije.
431
Tuženici nisu izričito zauzeli stajalište o ovom argumentu.
432
U tom pogledu valja kao prvo naglasiti da se sama okolnost, da u prvim fazama međunarodne financijske krize dodjela financijske pomoći nije bila uvjetovana donošenjem mjera usporedivih sa štetnim mjerama, ne može kao takva smatrati preciznim, bezuvjetnim i dosljednim jamstvom koje kod dioničara i deponenata dotičnih banaka može stvoriti legitimna očekivanja da dodjela financijske pomoći Republici Cipru neće biti uvjetovana tim mjerama (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C-526/14, EU:C:2016:570, t. 65. i 66.).
433
Kao drugo, treba podsjetiti da mjere, kojima se dodjela financijske pomoći koju pruža ESM (ili druge međunarodne organizacije, tijela i institucije Unije ili država) može uvjetovati radi rješavanja financijskih poteškoća na koje je naišla država u nuždi za dokapitalizacijom svojeg bankovnog sustava, mogu stubokom varirati od jednog do drugog slučaja ovisno o stečenom iskustvu i o nizu posebnih okolnosti (vidjeti točku 311. ove presude). U tim okolnostima i uslijed izostanka jasne i izričite obveze nadležnih tijela, nije moguće zaključiti da su tužitelji mogli legitimno očekivati da će dodjela IFP-a podlijegati uvjetima koji su istovjetni ili čak slični onima kojima je podlijegala dodjela financijske pomoći Irskoj, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj i Portugalskoj Republici.
434
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja zaključiti da tužitelji nisu dokazali da su legitimna očekivanja mogli zasnovati na činjenici da dodjela IFP-a drugim državama članicama čija je valuta euro nije bila uvjetovana donošenjem mjera usporedivih sa štetnim mjerama.
d)
Postojanje legitimnih očekivanja zasnovanih na činjenici da je ESB odlučio odobravati ELA-u tijekom dužeg razdoblja
435
Tužitelji smatraju da su legitimna očekivanja mogli zasnovati na okolnosti da je tijekom dužeg razdoblja ESB davao SCB-u odobrenje da Laïkiju dodjeljuje ELA-u.
436
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
437
U tom pogledu dovoljno je zaključiti da tužitelji uopće ne pojašnjavaju kako bi činjenica da je tijekom dužeg razdoblja ESB davao SCB-u odobrenje da Laïkiju dodjeljuje ELA-u mogla u odnosu na njih stvoriti legitimna očekivanja da štetne mjere neće biti donesene. Tužitelji stoga nisu dokazali da su na toj okolnosti mogli zasnovati legitimna očekivanja.
438
S obzirom na prethodno izneseno, valja zaključiti da legitimna očekivanja tužitelji nisu mogli zasnovati ni na jednom aktu i postupanju iz točke 405. ove presude, razmatranima pojedinačno. Stoga ti akti i postupanja ne mogu niti zajedno, s kumulativnim učinkom, stvoriti legitimna očekivanja kod njih.
439
Proizlazi da se prigovor tužiteljâ koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja može samo odbiti.
3.
Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja
440
Načelo jednakog postupanja, sadržano u člancima 20. i 21. Povelje, predstavlja opće načelo prava Unije (presuda od 14. rujna 2010., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisija i dr., C-550/07 P, EU:C:2010:512, t. 54.). Institucije Unije dužne su to načelo poštovati kao nadređeno pravilo prava Unije koje štiti pojedince (presuda od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T-79/13, EU:T:2015:756, t. 87. i presuda od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T-749/15, neobjavljena, EU:T:2017:21, t. 110.).
441
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti presudu od 14. rujna 2010., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisija i dr., C-550/07 P, EU:C:2010:512, t. 55. i navedenu sudsku praksu). Elemente koji obilježavaju različite situacije i time njihovu usporedivost treba utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i svrsi predmetnih akata, pri čemu se u tu svrhu moraju također uzeti u obzir načela i ciljevi područja na koje se navedeni akti odnose (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C-127/07, EU:C:2008:728, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
442
Budući da su tužitelji istaknuli povredu načela jednakog postupanja, na njima je da precizno odrede usporedive situacije u kojima smatraju da se postupalo različito ili različite situacije u kojima smatraju da se postupalo istovjetno (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2013., Du Pont de Nemours (France) i dr./Komisija, T-31/07, neobjavljenu, EU:T:2013:167, t. 311.).
443
U ovom slučaju tužitelji ističu da su tuženici povrijedili to načelo na temelju pet osnova, a što tuženici osporavaju.
a)
Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na vjerovnike Laïkija čiji se zahtjevi temelje na ELA-i
444
Tužitelji tvrde da su nositelji neosiguranih depozita Laïkija bili diskriminirani u odnosu na njegove vjerovnike čiji se zahtjevi temelje na ELA-i. Budući da je dug Laïkija koji potječe iz ELA-e bio prenesen na BoC, ti bi se vjerovnici mogli naime obratiti BoC-u, dok bi dug Laïkija prema nositeljima neosiguranih depozita bio poništen.
445
Tužitelji dodaju da je prijenos duga Laïkija koji potječe iz ELA-e na BoC znatno opteretio potonjeg. Posljedično su i druge kategorije tužiteljâ bile diskriminirane. Naime, predmetni je prijenos, s jedne strane, doveo do uvođenja drastičnih ograničenja na zahtjeve deponenata BoC-a, te, s druge strane, umanjio vrijednost dionica dotičnih banaka. ESB, koji stoji iza ELA-e, kao i drugi tuženici tako su dali prednost svojim vlastitim interesima na štetu interesa tužiteljâ.
446
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
447
U tom pogledu mora se kao prvo naglasiti da se prijenos duga koji potječe iz ELA-e na BoC nalazi među uvjetima za dodjelu IFP-a. Naime, točka 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. predviđa:
„[BoC] preuzima, kroz postupak kupovine i pripajanja, gotovo sva ciparska prava [Laïkija] po njihovoj poštenoj vrijednosti, kao i osigurane depozite i njihova potraživanja [ELA-e], po nominalnoj vrijednosti. Neosigurani depoziti [Laïkija] ostaju u prethodnom subjektu […]”.
448
Kao drugo, valja podsjetiti, kako su to tužitelji priznali u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, da je pružanje ELA-e u nadležnosti nacionalnih središnjih banaka pri čemu je ESB nadležan samo zabraniti im dodjelu ELA-e kada je u suprotnosti s ciljevima i zadaćama ESSB-a. (vidjeti točke 137. do 143. ove presude). U skladu s tom raspodjelom nadležnosti, jedino je SCB dodijelio ELA-u Laïkiju i zbog toga imao potraživanje prema ovom potonjem. U tim okolnostima, a kao što to ESB s pravom ističe, jedino je SCB bio na temelju ugovora o zajmu sklopljenog s Laïkijem nositelj prava na povrat duga koji potječe iz dodjele ELA-e Laïkiju. Stoga kategorije osoba prema kojima bi se s obzirom na argumentaciju tužiteljâ (vidjeti točku 444. i 445. ove presude) moglo različito postupati zbog prijenosa duga Laïkija koji potječe iz ELA-e na BoC jesu SCB, s jedne strane, i nositelji neosiguranih depozita i dioničari dotičnih banaka, s druge strane.
449
Kao treće, mora se istaknuti da se u različitoj situaciji u smislu sudske prakse iz točke 441. ove presude nalaze, s jedne strane, privatni subjekt, koji je, kao i nositelji neosiguranih depozita i dioničari BoC-a, djelovao samo u svojem privatnom materijalnom interesu, te, s druge strane, središnja banka Eurosustava čije su odluke bile vođene isključivo ciljevima od javnog interesa. Sama okolnost da deponenti i središnja banka Eurosustava čije su odluke vođene takvim ciljevima drže isti dužnički instrument prema istoj banci ne može opovrgnuti ovaj zaključak tako da se na temelju načela jednakog postupanja ne može zahtijevati da se prema tim dvjema kategorijama postupa bez razlike (vidjeti u tom smislu presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T-79/13, EU:T:2015:756, t. 92. i presudu od 24. siječnja 2017., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/ESB, T-749/15, neobjavljenu, EU:T:2017:21, t. 108. i 109.).
450
U ovom je slučaju SCB stekao potraživanje koje potječe iz ELA-e kako bi doprinio ostvarivanju cilja od općeg interesa koji se sastojao od stabiliziranja jedne od dviju najvećih ciparskih banaka i time financijskog sustava zemlje. Naime, iz točaka 138. i 139. ove presude proizlazi da je SCB dodijelio Laïkiju ELA-u u okviru izvršavanja prerogativa javne vlasti koji su mu dodijeljeni na temelju ciparskog prava. Konkretno, iz odgovora ESB-a na mjere upravljanja postupkom Općeg suda i dopisa SCB-a, koji mu je priložen, proizlazi da je ELA instrument kojim se SCB-u treba omogućiti da ispuni zadaću osiguranja stabilnosti financijskog sustava koja mu je povjerena na temelju kombiniranih odredaba članka 6. stavka 2. točke (e) i članka 46. stavka 3. Zakona od 19. srpnja 2002.
451
Osim toga valja utvrditi, kao što to Komisija i ESB s pravom naglašavaju, da je potraživanje koje potječe iz ELA-e bilo osigurano imovinom Laïkija. Stoga je kao nositelj tog potraživanja SCB bio povlašteni vjerovnik, za razliku od neosiguranih deponenata dotičnih banaka. Budući da je među strankama nesporno da u slučaju likvidacije banke potraživanja njezinih deponenata imaju prilikom isplate prednost pred ulogom njezinih dioničara, dioničari BoC-a tim više ne mogu tvrditi da su bili u situaciji koja je usporediva sa situacijom SCB-a.
452
S obzirom na prethodno izneseno, valja zaključiti da odnosne situacije SCB-a, s jedne strane, i nositeljâ neosiguranih depozita dotičnih banaka i dioničara BoC-a, s druge strane, nisu usporedive. Tužitelji nisu dakle uspjeli dokazati da su tuženici diskriminirali te kategorije osoba u odnosu na SCB.
b)
Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na nositelje depozita položenih u grčkim podružnicama
453
Tužitelji smatraju da su pretrpjeli diskriminaciju na temelju državljanstva u odnosu na nositelje depozita položenih u grčkim podružnicama. U tom pogledu tužitelji naglašavaju da iako je dodjela IFP-a bila uvjetovana time da ciparske vlasti donesu mjeru unutarnje dokapitalizacije koja pogađa depozite položene u dotičnim bankama na Cipru, ona nije podlijegala sličnom uvjetu u pogledu depozita koji su bili položeni u tim istim bankama u Grčkoj. Oni su trebali biti preneseni na grčku banku zbog toga što je ona stekla grčke podružnice i mogli su stoga ostati načelno nedirnuti. No, uslijed izostanka bilo kakvog objektivnog opravdanja, takva razlika u postupanju suprotna je temeljnim slobodama koje su zajamčene Ugovorom ili je zabranjena člankom 18. UFEU-a.
454
Tuženici osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
455
Među strankama je nesporno da su grčke podružnice bile podružnice u smislu članka 4. stavka 3. Direktive 2006/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o osnivanju i obavljanju djelatnosti kreditnih institucija (SL 2006., L 177, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 8., str. 58.). Prvo, kao takve te su podružnice predstavljale pravno ovisne dijelove dotičnih banaka i izravno obavljale sve ili neke transakcije svojstvene poslovanju kreditnih institucija.
456
Drugo, na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 94/19, kako je izmijenjena direktivama 2005/1 i 2009/14, ciparski sustav osiguranja depozita primjenjivao se na deponente u navedenim podružnicama.
457
Treće, iz uvodne izjave 21. i članaka 40. do 43. Direktive 2006/48 proizlazi da su ciparske vlasti bile odgovorne za nadzor financijskog dobrog poslovanja grčkih podružnica te posebno njihove solventnosti dok su grčke vlasti bile odgovorne samo za nadzor nad likvidnošću tih podružnica i za monetarnu politiku.
458
Proizlazi da su tužitelji, koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru, te nositelji depozita položenih u grčkim podružnicama položili depozite u iste banke koje su pokrivene istim sustavom osiguranja depozita i koje podliježu istim pravilima. U tom kontekstu, i nasuprot onomu što Vijeće tvrdi, ne postoji nikakav razlog za pretpostavku da je razlika samo u vezi s mjestom polaganja depozitâ dovoljna u okolnostima ovog slučaja za zaključak da su predviđene situacije različite. Konkretno, nužnost da se izbjegne učinak širenja na koji se Vijeće poziva, ne predstavlja objektivnu razliku u situacijama, već opravdanje za razliku u postupanju između dviju usporedivih situacija. Stoga su položaj tužitelja, koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru, te položaj nositelja depozita položenih u grčkim podružnicama bili usporedivi.
459
No, za razliku od depozita položenih u grčkim podružnicama, depoziti položeni u dotičnim bankama na Cipru podlijegali su mjerama unutarnje dokapitalizacije. Valja stoga zaključiti da se prema tužiteljima koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru postupalo nepovoljno u odnosu na nositelje depozita položenih u grčkim podružnicama.
460
Ovaj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima ESB-a. S jedne strane, ESB tvrdi da svaku diskriminaciju koju su tužitelji pretrpjeli treba smatrati „obrnutom diskriminacijom” koja nije zabranjena pravom Unije.
461
Točno je da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u situacijama koje nisu ni na koji način povezane s jednom od situacija koje predviđa pravo Unije i čiji su svi relevantni elementi ograničeni na jednu državu članicu, pravu Unije ne protivi to da ta država članica prema svojim državljanima postupa nepovoljnije nego prema državljanima druge države članice (vidjeti u tom smislu presude od 16. lipnja 1994., Steen, C-132/93, EU:C:1994:254, t. 11. i od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, t. 33.).
462
Međutim, ta se sudska praksa ne primjenjuje na akte ili propuste kojima jedna ili više institucija Unije doprinesu takvom postupanju ili zahtijevaju njegovo zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu. U ovom slučaju treba utvrditi upravo to, jesu li tužene institucije mogle pružiti svoju potporu donošenju i provedbi Memoranduma o razumijevanju kojim je dodjela IFP-a uvjetovana nejednakim postupanjem ili zahtijevati njegovo zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu.
463
Stoga, argument ESB-a, da bilo kakvu diskriminaciju koju su tužitelji pretrpjeli treba smatrati „obrnutom diskriminacijom” koja nije zabranjena pravom Unije, treba odbiti čak i pod pretpostavkom da se za navode o diskriminaciji između deponenata ciparskih banaka i nositelja depozita položenih u grčkim podružnicama tih istih banaka može smatrati da se odnose na situaciju čiji su svi relevantni elementi ograničeni na jednu državu članicu.
464
S druge strane, ESB ističe da je prodaja grčkih podružnica obavljena po tržišnoj cijeni i posljedično je njome očuvan temeljni kapital odnosnih banaka. Slijedom toga ta prodaja nije dovela tužitelje u još nepovoljniji položaj.
465
U tom pogledu valja istaknuti da se instituciji Unije može prigovoriti da je povrijedila načelo jednakog postupanja, samo ako je predmetno postupanje stavilo određene osobe u nepovoljniji položaj u odnosu na druge radi prigovora instituciji Unije da je povrijedila načelo jednakog postupanja potrebno da je predmetno postupanje stavilo određene osobe u nepovoljniji položaj u odnosu na druge. No, postojanje takvog nepovoljnijeg položaja ne može se zanijekati samo iz razloga što predmetna razlika u postupanju nije dovela do nepovoljnih ekonomskih posljedica, jer nepovoljan položaj koji treba uzeti u obzir glede načela jednakosti postupanja može navedenom razlikom u postupanju također utjecati na pravni položaj dotične osobe (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C-127/07, EU:C:2008:728, t. 39. i 44.). ESB-ova argumentacija odnosi se isključivo na nepostojanje dodatne financijske štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog prodaje grčkih podružnica. Stoga, i pod pretpostavkom da je dokazana, ova okolnost ne može sama po sebi biti dostatna da se dokaže nepostojanje diskriminacije koja je zabranjena pravom Unije. Kao što to, osim toga, izgleda da ESB smatra, navedena bi okolnost najviše mogla biti relevantna radi ocjene proporcionalnosti moguće razlike u postupanju s obzirom na zadani cilj. No, kao prvo, relevantno je i dalje pitanje, jesu li tužitelji koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru bili u sličnom položaju kao i nositelji depozita položenih u grčkim podružnicama, a što je ovdje slučaj (vidjeti točku 458. ove presude).
466
U skladu sa sudskom praksom iz točke 441. ove presude, valja stoga ispitati, postoji li u ovom slučaju objektivno opravdanje za razliku u postupanju kojem su tužitelji, koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru, bili izloženi u odnosu na nositelje depozita položenih u grčkim podružnicama.
467
Kao što je navedeno u točkama 335. do 337. ove presude, ta je razlika u postupanju bila, među ostalim, odgovor na potrebu za sprječavanjem bilo kakvog učinka širenja s ciparskog na grčki bankovni sustav. Naime, kao što su tužitelji to priznali u odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, iz internog izvješća ESB-a priloženog replici proizlazi da bi se primjenom korektivnog faktora na depozite položene u grčkim podružnicama riskiralo opće povlačenje depozitâ u Grčkoj što bi posredno moglo pogoršati slabe mogućnosti financiranja grčkih banaka i tako potencijalno zahtijevalo da se IFP koji im je dodijeljen poveća na razinu koja bi mogla nadilaziti stvarne mogućnosti središnjih banaka Eurosustava.
468
Tužitelji uzvraćaju da se takvom argumentacijom ne može opravdati neizravna diskriminacija na temelju državljanstva kakva je ona kojoj su oni bili izloženi.
469
U tom pogledu valja podsjetiti da je razlika u postupanju opravdana ako je, s jedne strane, utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju odnosno ako se odnosi na legitimno prihvatljiv cilj kojemu teži predmetno zakonodavstvo i, s druge strane, proporcionalna cilju koji se tim razlikovanjem želi postići (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine, C-127/07, EU:C:2008:728, t. 47.).
470
Što se tiče, prvo, pitanja je li razlika u postupanju između tužitelja, koji su nositelji depozitâ položenih u dotičnim bankama na Cipru, te nositeljâ depozita položenih u grčkim podružnicama bila utemeljena na objektivnom i razumnom kriteriju, valja istaknuti da zbog razloga izloženih u točkama 255. i 256. ove presude i s obzirom na sudsku praksu ESLJP-a (presuda ESLJP-a od 21. srpnja 2016., Mamatas i dr. protiv Grčke, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, t. 103. i 138.), cilj koji se sastoji od sprečavanja opće destabilizacije grčkog financijskog sustava u vidu širenja preko ciparskog bankovnog sustava treba smatrati objektivnim i razumnim.
471
Što se tiče, drugo, proporcionalnosti razlike u postupanju između tužitelja, koji su nositelji depozita položenih u dotičnim bankama na Cipru, te nositelja depozita položenih u grčkim podružnicama, valja podsjetiti da je razlika u postupanju proporcionalna kada je prikladna za ostvarivanje zadanih legitimnih ciljeva i ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tih ciljeva (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2012., Melli Bank/Vijeće, C-380/09 P, EU:C:2012:137, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
472
Zbog razloga sličnih onima koji su izloženi u točkama 341. do 358. ove presude, valja uzeti da je ta razlika u postupanju prikladna za ostvarivanje zadanih ciljeva i ne prekoračuje ono što je nužno u tu svrhu.
473
Posljedično, okolnost da je IFP, s jedne strane, bio uvjetovan time da ciparske vlasti donesu mjeru kojom se nalaže primjena korektivnog faktora na depozite u dotičnim bankama sa sjedištem na Cipru, te da, s druge strane, nije podlijegao sličnom uvjetu u pogledu depozita položenih u Grčkoj, bila je objektivno opravdana i stoga ne predstavlja povredu načela jednakog postupanja.
474
Ovaj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom tužiteljâ da je Euroskupina prethodno potaknula PSI unatoč učinku širenja koji je on mogao imati na ciparske banke.
475
Tim se argumentom u biti zaključuje da stabilnost ciparskog financijskog sustava nije bila uzeta u obzir prilikom donošenja određenih mjera namijenjenih rješavanju financijskih poteškoća Helenske Republike i, obrnuto, tako da se ne napravi „prevelika nedosljednost” koja nije u skladu s načelom proporcionalnosti, da stabilnost grčkog financijskog sustava nije smjela biti uzeta u obzir prilikom donošenja zadnje od mjera namijenjenih rješavanju financijskih poteškoća Republike Cipra.
476
Međutim, valja istaknuti da se razlozi zbog kojih su Euroskupina ili institucije Unije mogle dati prednost PSI-ju ne mogu ocijeniti, a da se u obzir ne uzmu posebne okolnosti u kojima je PSI dogovoren. Naime, kao što je istaknuto u točkama 311. i 433. ove presude, mjere kojima se dodjela financijske pomoći koju pruža ESM (ili druge međunarodne organizacije, tijela i institucije Unije ili država) može uvjetovati u svrhu rješavanja financijskih poteškoća na koje je naišla država u nuždi za dokapitalizacijom svojeg bankovnog sustava mogu stubokom varirati od jednog do drugog slučaja ovisno o stečenom iskustvu i o nizu posebnih okolnosti.
477
Tužitelji nisu ni u jednom trenutku dokazali da je s obzirom na relevantne okolnosti i stečeno iskustvo, okolnost da je Euroskupina prethodno potaknula PSI unatoč učinku širenja koji je on mogao imati na ciparske banke opravdala da rizik od širenja na grčki bankovni sustav ne bude u ovom slučaju uzet u obzir.
478
Slijedom toga valja zaključiti da tužitelji nisu dokazali postojanje povrede načela jednakog postupanja zbog različitog postupanja prema njihovim depozitima i depozitima koji su bili položeni u grčkim podružnicama.
c)
Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja na temelju diskriminacije u odnosu na deponente dotičnih banaka čiji depoziti nisu prelazili 100000 eura
479
Tužitelji ističu da su oni među njima čiji su depoziti u dotičnim bankama prelazili 100000 eura bili diskriminirani u odnosu na deponente tih banaka čiji depoziti nisu prelazili taj iznos. Naime, depoziti u iznosu koji je niži od ili jednak 100000 eura u cijelosti su bili pokriveni ciparskim sustavom osiguranja depozita, dok su depoziti u višem iznosu bili pokriveni samo do 100000 eura. Okolnost da je Direktiva 94/19, kako je izmijenjena direktivama 2005/1 i 2009/14, nalagala državama članicama da uvedu sustav koji omogućava pokrivanje svih depozita istog deponenta u visini od 100000 eura ne opravda to da nositelji neosiguranih depozita ne dobiju naknadu u slučaju likvidacije niti objašnjava zašto deponent koji drži depozite u visini od 100000 eura ne podliježe nikakvom korektivnom faktoru, dok deponent koji drži depozite u iznosu od 1000000 eura podliježe korektivnom faktoru od 90 %.
480
Vijeće i ESB osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
481
U tom pogledu valja utvrditi da se diskriminacija u vezi s kojom tužitelji prigovaraju tiče u stvarnosti dvaju zasebnih aspekata štetnih mjera.
482
Kao prvo, radi se o mjeri iz članka 5. Uredbe br. 104 kojom je u skladu s točkom 1.26. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. predviđeno da se na BoC prenose dugovi Laïkija u pogledu svakog od njegovih deponenata do granice od 100000 eura, dok se iznosi viši od 100000 eura zadržavaju u Laïkiju u očekivanju njegove likvidacije (vidjeti točku 35. ove presude). Mora se utvrditi da se ta mjera primjenjuje bez razlike na sve deponente Laïkija. Nasuprot onomu što tužitelji u biti tvrde, njome se nije napravila nikakva razlika u postupanju između deponenata ovisno o iznosu depozita koji su povjerili toj banci.
483
Sama okolnost, da je prijenos depozita povjerenih Laïkiju na BoC povezan s jedinstvenom gornjom granicom od 100000 eura po deponentu zbog čega može imati različite posljedice na te deponente ovisno o iznosu njihovih depozita, ne može ovaj zaključak dovesti u pitanje. Bilo kakva razlika te naravi potječe, naime, iz primjene gornje granice pokrića od 100000 eura koja je previđena člankom 7. stavkom 1.a Direktive 94/19 kako je izmijenjena direktivama 2005/1 i 2009/14, a čiju zakonitost tužitelji nisu istaknuli. Radi se o kriteriju koji je i objektivan i prilagođen potrebama funkcioniranja bankovnog sustava Unije (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 19. rujna 2013., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C-373/11, EU:C:2013:567, t. 34. i navedenu sudsku praksu, te presudu od 30. rujna 2009., Arkema/Komisija, T-168/05, neobjavljenu, EU:T:2009:367, t. 115.). Naime, u uvodnoj izjavi 16. Direktive 94/19, kako je izmijenjena direktivama 2005/1 i 2009/14, navedeno je da gore navedeni prag osiguranja nastoji, s jedne strane, ne ostaviti preveliki dio depozita bez zaštite u interesu zaštite potrošača i stabilnosti financijskog sustava, te, s druge strane, uzeti u obzir troškove financiranja sustava i ne postaviti u Uniji razinu zaštite koja bi u nekim slučajevima mogla poticati loše upravljanje kreditnim institucijama.
484
Kao drugo, radi se o mjerama pretvaranja dionica BoC-a koje su predviđene Uredbom br. 103, kako je izmijenjena, i čiji je sadržaj preuzet u točkama 1.26. i 1.27. Memoranduma o razumijevanju od 26. travnja 2013. Ta mjera predviđa da se korektivni faktor za neosigurane depozite BoC-a primjenjuje samo na njegove deponente čiji depoziti prelaze 100000 eura. Iz toga, dakle, proizlazi, kao što to s pravom tužitelji naglašavaju, razlika u postupanju između deponenata BoC-a ovisno o tome prelazi li iznos depozita, koje su povjerili BoC-u, 100000 eura.
485
Međutim, nasuprot onomu što tužitelji tvrde, ta razlika u postupanju uopće ne čini nejednako postupanje zabranjeno pravom Unije. Kao što to Vijeće i ESB umjesno ističu, deponenti čiji depoziti u dotičnim bankama prelaze 100000 eura nalaze se u pravnom položaju koji je različit od pravnog položaja deponenata čiji depoziti u dotičnim bankama ne prelaze taj iznos. Naime, u skladu s člankom 7. stavkom 1.a Direktive 94/19, kako je izmijenjena direktivama 2005/1 i 2009/14, depoziti ovih drugih, u slučaju nedostupnosti depozita, bili su u cijelosti pokriveni ciparskim sustavom osiguranja depozita, dok su depoziti prvih bili pokriveni samo do iznosa od 100000 eura.
486
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, u ovom se slučaju ne može utvrditi nikakva nezakonita diskriminacija prema tužiteljima čiji su depoziti u dotičnim bankama prelazili 100000 eura.
d)
Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja na temelju diskriminacije u odnosu na deponente i dioničare banaka drugih država članica čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći
487
Tužitelji smatraju da su bili diskriminirani u odnosu na deponente i dioničare banaka sa sjedištem u državama članicama čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći koja je slična IFP-u. Kao prvo, tužitelji ističu da je iznos te pomoći bio svaki put viši od iznosa IFP-a dodijeljenog Republici Cipru, ali da se nije diralo u depozite i dionice banaka tih država članica. Kao drugo, tužitelji navode da su se grčke banke koristile pomoći od 50 milijardi eura kako bi se kompenzirao učinak PSI-ja, iako je on ozbiljnije utjecao na dotične banke, nego na grčke banke.
488
Tužitelji iz ovoga zaključuju da su kršenjem članka 18. UFEU-a i članka 21. Povelje bili neizravno diskriminirani na temelju svojeg državljanstva. Što se tiče Republike Cipra, ona je bila diskriminirana u odnosu na druge države članice čija je valuta euro i koje su se koristile pomoći sličnom IFP-u.
489
Vijeće i ESB osporavaju argumentaciju tužiteljâ.
490
U tom pogledu mora se podsjetiti da mjere – kojima se financijska pomoć koju ESM pruža radi rješavanja financijskih poteškoća na koje je naišla država suočena s potrebama za dokapitalizacijom svojeg bankovnog sustava – mogu stubokom varirati od jednog do drugog slučaja, ovisno o nizu čimbenika različitih od veličine pomoći u odnosu na veličinu gospodarstva te države. Među tim čimbenicima mogu se, kao što je navedeno u točki 311. ove presude, osobito nalaziti gospodarski položaj države korisnice, mogućnosti da odnosne banke ponovno postanu gospodarski održive, razlozi koji su doveli do poteškoća na koje su one naišle, uključujući, ovisno o okolnostima, prekomjernu veličinu bankovnog sektora države korisnice u odnosu na njezino nacionalno gospodarstvo, razvoj međunarodnih gospodarskih prilika ili povećanu mogućnost budućih intervencija ESM-a (ili drugih međunarodnih organizacija, tijela i institucija Unije ili država) u potporu drugim državama u poteškoći koja može zahtijevati preventivno ograničenje iznosa namijenjenih svakoj intervenciji.
491
U ovom slučaju, tužitelji, na kojima je u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 442. ove presude, bilo da precizno odrede usporedive situacije u kojima se različito postupalo, uopće nisu, osim više upućivanja na veličinu (apsolutnu i relativnu) financijske pomoći dodijeljene četirima dotičnim državama članicama čija je valuta euro, objasnili po čemu je njihov položaj u vrijeme nastanka činjenica bio usporediv s položajem Republike Cipra (vidjeti točke 311. i 312. ove presude).
492
S obzirom na prethodno navedeno valja zaključiti da tužitelji nisu dokazali da su se nalazili u položaju usporedivom s položajem deponenata i dioničara banaka sa sjedištem u državama članicama čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile pomoći koja je slična IFP-u.
493
Stoga nije moguće zaključiti da je okolnost da je dodjela IFP-a bila uvjetovana donošenjem mjera za smanjenje veličine ciparskog financijskog sektora – iako dodjela financijske pomoći državama članicama čija je valuta euro nije bila uvjetovana donošenjem sličnih mjera – dovela do povrede načela jednakog postupanja prema tužiteljima ili Republici Cipru, pod pretpostavkom da se mogu pozvati na povredu navedenog načela prema trećoj osobi.
e)
Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na članove ciparskog zadružnog bankovnog sektora
494
Među strankama je nesporno da je, s jedne strane, Republika Cipar iznosom od 1,5 milijardi eura dokapitalizirala ciparsko središnje tijelo Co-operative Central Bank (u daljnjem tekstu: CCB) i zadružne kreditne institucije koje su s njim bile povezane (u daljnjem tekstu, zajedno s CCB-om: zadružni bankovni sektor), te, s druge strane, da dodjela IFP-a nije bila uvjetovana time da on ne bude korišten u tu svrhu. U ovom potonjem pogledu, stranke se slažu oko toga da je iznos od 1,5 milijardi eura dodijeljen za dokapitalizaciju ciparskog zadružnog bankovnog sektora potjecao iz IFP-a.
495
Obrnuto, među strankama je nesporno da je dodjela IFP-a bila uvjetovana time da ovaj potonji ne bude korišten u svrhu dokapitalizacije dotičnih banaka. Tužitelji stoga smatraju da su nezakonito diskriminirani u odnosu na članove zadružnog bankovnog sektora.
496
Tuženici ne spore da se prema članovima zadružnog bankovnog sektora, koji nisu bili predmet unutarnje dokapitalizacije, postupalo povoljnije nego prema tužiteljima. Međutim, tuženici ističu da takva razlika u postupanju nije ni na koji način dovela do nezakonite diskriminacije.
497
Stoga, u skladu sa sudskom praksom iz točke 441. ove presude, valja ispitati, jesu li se ove dvije kategorije osoba nalazile u usporedivom položaju i, prema potrebi, je li različito postupanje prema njima bilo objektivno opravdano.
498
U odgovoru na mjere upravljanja postupkom Općeg suda, s jedne su strane tužitelji naveli da su zadružni bankovni sektor i dotične banke bili u usporedivom položaju. Oni smatraju, naime, da su zadružni bankovni sektor i dotične banke poslovali na istom tržištu i da su se međusobno nalazili u tržišnom natjecanju. S druge strane, tužitelji ističu da je položaj članova zadružnog bankovnog sektora bio po svemu usporediv s položajem deponenata dotičnih banaka. Naime, tužitelji smatraju da se niti jedne niti druge nije moglo smatrati odgovornima za okolnosti koje su Republiku Cipar navele da zatraži financijsku pomoć.
499
Vijeće i ESB smatraju pak da su se članovi zadružnog bankovnog sektora nalazili u položaju različitom od položaja tužiteljâ. ESB i Vijeće pozivaju se u biti na dvije razlike. Prvo, one se odnose na važnost dotičnih banaka i zadružnog bankovnog sektora sa stajališta financijske stabilnosti, te, drugo, na težinu i narav poteškoća s kojima su se te dvije kategorije kreditnih institucija suočile.
500
Kao prvo, što se sa stajališta financijske stabilnosti tiče važnosti dotičnih banaka i zadružnog bankovnog sektora, ESB ističe da je ovaj potonji imao važnu ulogu na ciparskom tržištu depozita i kredita te da je njegova unutarnja dokapitalizacija imala izraženije negativne posljedice na nacionalnu gospodarsku aktivnost i time na proračunsku situaciju Republike Cipra, nego unutarnja dokapitalizacija dotičnih banaka.
501
U tom pogledu valja podsjetiti da je u načelu osoba koja iznosi činjenice u prilog nekom zahtjevu dužna iznijeti dokaz njihova postojanja (rješenje od 25. siječnja 2008., Provincia di Ascoli Piceno i Comune di Monte Urano/Apache Footwear i dr., C-464/07 P(I), neobjavljeno, EU:C:2008:49, t. 9.; također vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2001., Connolly/Komisija, C-274/99 P, EU:C:2001:127, t. 113.). No, u ovom se slučaju ESB uopće ne poziva na dokaze u potporu svojim navodima o gospodarskoj ulozi zadružnog bankovnog sektora niti dokazuje da je njegova unutarnja dokapitalizacija imala štetnije posljedice na proračunsku situaciju Republike Cipra nego unutarnja dokapitalizacija dotičnih banaka. Upitan na raspravi u tom pogledu, ESB nije iznio daljnja pojašnjenja.
502
Stoga valja odbiti argument ESB-a o važnosti dotičnih banaka i zadružnog bankovnog sektora s aspekta financijske stabilnosti.
503
Kao drugo, što se tiče poteškoća s kojima su se suočile predmetne kreditne institucije, Vijeće i ESB smatraju da su dotične banke bile u težem gospodarskom položaju nego zadružni bankovni sektor. Konkretno, kao što to proizlazi iz pismena ESB-a pred Općim sudom, a koje tužitelji ne osporavaju u tom pogledu, zadružni bankovni sektor nije, za razliku od dotičnih banaka, bio insolventan u vrijeme nastanka činjenica. Naime, među strankama je nesporno da su dotične banke bile insolventne u trenutku donošenja štetnih mjera. Obrnuto, iz odjeljka 3.1. objave podataka od strane CCB-a iz svibnja 2013. na temelju trećeg stupa bazelskog okvira i odgovora ESB-a na raspravi proizlazi da su na dan 31. prosinca 2012. konsolidirane stope solventnosti tog središnjeg tijela i devedeset i dvije zadružne kreditne institucije koje su bile s njim povezane ispunjavale primjenjive regulatorne zahtjeve. Točka 20. izvješća MMF-a iz svibnja 2013. potkrepljuje ovaj zaključak jer se u njemu ističe da se ciparski zadružni sektor smatrao općenito solventnim.
504
Iz svega prethodno iznesenog proizlazi da se glavna provjerljiva razlika između tužiteljâ i članova zadružnog bankovnog sektora nalazi u solventnosti odnosno insolventnosti odnosnih banaka. Naime, u pogledu ostalog, radi se u obama slučajevima o deponentima ili ulagateljima u jednoj ciparskoj banci koja je imala potrebu za dokapitalizacijom radi nastavka svojih djelatnosti te je u tu svrhu trebala ili javna sredstava ili unutarnju dokapitalizaciju.
505
Tužitelji ne spore samo po sebi da solventnost može biti relevantan kriterij za opravdanje razlike u postupanju među više banaka. Na raspravi su ipak tvrdili da su se razlike koje tuženici ističu u tu svrhu, a među kojima je i ona u vezi sa solventnosti predmetnih banaka, ticale „racionalizacije nepravde ex post”. Tuženici su, naime, istaknuli te razlike tek „godinama kasnije” kako bi objasnili zašto su bili ciljani deponenti i dioničari dotičnih banaka.
506
No, mora su utvrditi da sadržaj spisa ne ide u prilog argumentaciji tužiteljâ. Naime, iz točke 11. izvješća MMF-a iz svibnja 2013. proizlazi da je nužnost razlikovanja solventnih od insolventnih banaka spadala među razloge zbog kojih je unutarnjoj dokapitalizaciji dotičnih banaka dana prednost pred izvanrednim davanjem na osigurane i neosigurane depozite koji su povjereni svim ciparskim bankama. Stoga valja zaključiti da se u vrijeme nastanka činjenica različito postupanje prema ciparskim bankama, ovisno o tome jesu li one bile solventne, smatralo poželjnim.
507
Slijedom toga, budući da položaj članova zadružnog bankovnog sektora nije usporediv s položajem tužiteljâ, u ovom se slučaju ne može utvrditi nikakva nezakonita diskriminacija tužiteljâ.
508
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da tužitelji nisu uspjeli dokazati da je načelo jednakog postupanja povrijeđeno u odnosu na njih. Ne može se stoga zaključiti da je donijevši Odluku 2013/236 Vijeće zahtijevalo zadržavanje na snazi ili stalnu primjenu mjere zahvaćene povredom načela jednakog postupanja niti da su pruživši svoju potporu štetnim mjerama Komisija i ESB doprinijeli povredi tog načela.
509
Proizlazi da prvi uvjet utvrđivanja izvanugovorne odgovornosti Unije nije ispunjen u ovom slučaju, tako da treba odbiti zahtjeve za naknadu štete koje su tužitelji podnijeli.
IV. Troškovi
510
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
511
Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, treba im naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevima Komisije, Vijeća i ESB-a.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Društvu Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC i drugim tužiteljima čija se imena nalaze u prilogu nalaže se snošenje, osim vlastitih, i troškova Vijeća Europske unije, Europske komisije i Europske središnje banke (ESB).
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. srpnja 2018.
Potpisi
Sadržaj
I. Okolnosti spora
A. Ugovor o ESM-u
B. Financijske poteškoće Republike Cipra i zahtjev za financijsku pomoć
C. Mjere za restrukturiranje banaka koje je donijela Republika Cipar
D. Dodjela financijske pomoći Republici Cipru
II. Postupak i zahtjevi stranaka
III. Pravo
A. Nadležnost Općeg suda
1. Pripisivanje štetnih mjera tuženicima
a) Pitanje jesu li tuženici putem spornih akata zahtijevali donošenje štetnih mjera
1) Izjava Euroskupine od 25. ožujka 2013.
2) „Sporazum Euroskupine od 25. ožujka 2013.”
3) „Odluka Upravnog vijeća ESB-a od 21. ožujka 2013. kojom se traži povrat ELA-e do 26. ožujka [2013.] ako se ne postigne sporazum o paketu pomoći”
4) „[Odluke] o nastavku dodjele ELA-e” koje je ESB navodno donio
5) Naknadni akti
b) Pitanje je li Republika Cipar raspolagala marginom prosudbe da od sebe otkloni zahtjev za zadržavanje na snazi ili stalnu provedbu mjere koja se sastoji od pretvaranja depozita BoC-a u dionice
c) Zaključak o mogućnosti da se tuženicima pripiše donošenje, zadržavanje na snazi ili stalna provedba štetnih mjera
2. Nastanak odgovornosti Unije zbog određenih akata i postupanja tuženikâ
3. Zaključak o nadležnosti Općeg suda
B. Dopuštenost
1. Ispunjavanje formalnih pretpostavki
2. Navodno neiscrpljivanje nacionalnih pravnih sredstava
C. Zaključak o nadležnosti Općeg suda i o dopuštenosti tužbe
D. Meritum
1. Postojanje moguće povrede prava na vlasništvo
a) Prva skupina štetnih mjera
1) Narav ispitivanja koje je Sud proveo u presudi od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P)
2) Dokazi koje su tužitelji podnijeli u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C-8/15 P do C-10/15 P, EU:C:2016:701)
3) Poštovanje zahtjeva prema kojima svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom i proporcionalno postavljenom cilju
i) Zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti propisano zakonom
ii) Zahtjev prema kojem svako ograničenje prava na vlasništvo treba biti proporcionalno zadanom cilju
– Sposobnost prve skupine štetnih mjera da doprinese ostvarivanju zadanog cilja
– Proporcionalnost i nužnost prve skupine štetnih mjera
– Neugodnosti prouzročene prvom skupinom štetnih mjera
b) Druga skupina štetnih mjera
1) Smanjenje nominalne vrijednosti redovnih dionica BoC-a
2) Prodaja grčkih podružnica
c) Navodna povreda članka 14. stavka 14.4. Statuta ESB-a, prava na dobru upravu i zahtjeva dosljednosti i pravičnosti
2. Postojanje moguće povrede načela zaštite legitimnih očekivanja
a) Postojanje legitimnih očekivanja na temelju dopisa od 11. veljače 2013.
b) Postojanje legitimnih očekivanja na temelju „obveze Euroskupine od 21. siječnja 2013. u pogledu mogućnosti nuđenja IFP-a na temelju političkog sporazuma sklopljenog u studenom 2012.”
c) Postojanje legitimnih očekivanja na temelju postupanja prema državama članicama čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći
d) Postojanje legitimnih očekivanja zasnovanih na činjenici da je ESB odlučio odobravati ELA-u tijekom dužeg razdoblja
3. Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja
a) Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na vjerovnike Laïkija čiji se zahtjevi temelje na ELA-i
b) Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na nositelje depozita položenih u grčkim podružnicama
c) Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja na temelju diskriminacije u odnosu na deponente dotičnih banaka čiji depoziti nisu prelazili 100000 eura
d) Postojanje moguće povrede načela jednakog postupanja na temelju diskriminacije u odnosu na deponente i dioničare banaka drugih država članica čija je valuta euro i koje su se prije Republike Cipra koristile financijskom pomoći
e) Postojanje moguće diskriminacije u odnosu na članove ciparskog zadružnog bankovnog sektora
IV. Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
1
)	Popis drugih tužiteljâ priložen je samo verziji koja je dostavljena strankama.