62009CJ0082_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑82/09,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Symvoulio tis Epikrateias (Grecia), mediante resolución de 3 de diciembre de 2008, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de febrero de 2009, en el procedimiento entre
Dimos Agiou Nikolaou Kritis
e
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. J.-C. Bonichot (Ponente), Presidente de Sala, y la Sra. C. Toader y los Sres. K. Schiemann, P. Kūris y L. Bay Larsen, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de febrero de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno griego, por la Sra. A. Vasilopoulou y los Sres. G. Karipsiadis, V. Kontolaimos e I. Chalkias, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. L. Ventrella, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A. Alcover San Pedro y el Sr. M. Konstantinidis, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del Reglamento (CE) nº 2152/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, sobre el seguimiento de los bosques y de las interacciones medioambientales en la Comunidad (Forest Focus) (DO L 324, p. 1).
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Dimos Agiou Nikolaou Kritis (Ayuntamiento de Agios Nikolaos, en Creta) y el Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro de Desarrollo Rural y Alimentación), en relación con una decisión por la que se le obliga a reforestar una parcela de su propiedad, de una superficie de 217,64 m 2 .
Marco jurídico
Normativa de la Unión
3. En virtud del artículo 1 del Reglamento nº 2152/2003:
«1. Se establece un sistema comunitario para un seguimiento amplio, armonizado, global y a largo plazo del estado de los bosques (en lo sucesivo denominado el sistema),
a fin de:
a) continuar y desarrollar ulteriormente:
– el seguimiento de la contaminación atmosférica y los efectos de ésta y de otros agentes y factores que tengan un impacto en los bosques, como los factores bióticos y abióticos y los factores de origen antropogénico,
– el seguimiento de los incendios forestales, así como sus causas y efectos,
– la prevención de los incendios forestales;
b) evaluar las necesidades en materia de seguimiento de los suelos, de la retención del carbono, de los efectos del cambio climático, de la biodiversidad y de las funciones protectoras de los bosques, y desarrollar dicho seguimiento;
c) evaluar de manera permanente la utilidad de las actividades de seguimiento para la valoración del estado de los bosques y el desarrollo ulterior de la actividad de seguimiento.
El sistema facilitará información y datos fiables y comparables sobre el estado de los bosques y las influencias dañinas sobre éstos a nivel comunitario. Asimismo, ayudará a evaluar las medidas en curso para fomentar la conservación y la protección de los bosques en favor del desarrollo sostenible, haciendo especial hincapié en las medidas adoptadas para reducir los efectos negativos para los bosques. El sistema tendrá en cuenta los mecanismos de seguimiento nacionales, europeos y mundiales, existentes o previstos, y en su caso se articulará sobre ellos, y se ajustará a los acuerdos internacionales pertinentes.»
4. El artículo 3 del Reglamento nº 2152/2003 establece:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a) bosque : tierras con una cobertura de copas (o densidad de población equivalente) superior al 10 % y una superficie superior a 0,5 hectáreas. Los árboles deberán poder alcanzar una altura mínima de 5 metros en su madurez in situ.
Podrán consistir tanto en formaciones forestales cerradas, en las que árboles de diferentes estratos y sotobosque cubren una buena parte de la superficie, como en formaciones forestales abiertas, con una cobertura vegetal continua en la que la cobertura de copas es superior al 10 %. Se consideran bosque las poblaciones naturales jóvenes y todas las plantaciones realizadas para fines forestales que estén por alcanzar una densidad de copas del 10 % o una altura de 5 metros, así como las superficies que normalmente forman parte de la zona boscosa pero que carecen temporalmente de población forestal como resultado de la intervención humana o de causas naturales, pero que se espera vuelvan a convertirse en bosque. La definición de bosque incluye los viveros forestales y los huertos semilleros que constituyan parte integral del bosque; los caminos forestales, las zonas desbrozadas, los cortafuegos y otras áreas abiertas de superficie reducida dentro del bosque; los bosques de los parques nacionales, reservas naturales y otras zonas protegidas, como las de especial interés medioambiental, científico, histórico, cultural o espiritual; los cortavientos y las cortinas rompeviento de árboles con una superficie superior a 0,5 hectáreas y una anchura superior a 20 metros; las plantaciones de caucho y los rodales de alcornoques. De la definición de bosque se excluyen, no obstante, las tierras utilizadas predominantemente para fines agrícolas;
b) otras tierras arboladas:
tierras con una cobertura de copas (o densidad de población equivalente) de entre un 5 y un 10 % de árboles que puedan alcanzar una altura de 5 metros en su madurez in situ,
o una cobertura de copas (o densidad de población equivalente) superior al 10 % de árboles que no puedan alcanzar una altura de 5 metros en su madurez in situ
(por ejemplo árboles enanos o raquíticos) y de arbustos o matorrales. De la definición de otras tierras arboladas
se excluyen las áreas con la cobertura de árboles, arbustos o matorrales indicada, pero con una superficie inferior a 0,5 hectáreas y una anchura inferior a 20 metros, que se clasifican como otras tierras,
y las tierras utilizadas predominantemente para fines agrícolas; [...]».
5. El artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 2152/2003 establecía que el sistema tendría una vigencia de cuatro años, del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2006.
6. El Reglamento (CE) nº 614/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE+) (DO L 149, p. 1), derogó el Reglamento nº 2152/2003.
Derecho nacional
7. La normativa griega define, en el artículo 3 de la Ley nº 998/1979 relativa a la protección de los bosques y de las tierras arboladas, en general, del país (FEK A’ 289), tal como fue sustituido por el artículo 1, apartado 1, de la Ley nº 3208/2003 (FEK A’ 303/24. 12. 2003), los términos «bosque» y «tierras arboladas» del siguiente modo:
«1. Por “bosque” o “ecosistema forestal” se entiende el conjunto orgánico de vegetales silvestres con tronco de madera sobre la superficie necesaria del suelo, que, junto con la fauna y la flora que allí coexisten, a través de su mutua interdependencia e influencia, constituyen una biocenosis particular (biocenosis forestal) y un entorno natural particular (de origen silvestre).
2. Se considera que existe tierra arbolada cuando en el conjunto antes citado la vegetación silvestre leñosa, alta o arbustiva, está diseminada.
3. Se considera que existe biocenosis, en el sentido de los apartados 1 y 2 anteriores, y que un entorno de origen silvestre se crea en una superficie cuando:
I. Brotan en dicha superficie vegetales leñosos silvestres, capaces de generar mediante explotación forestal productos forestales (productos de explotación forestal).
II. La extensión de la superficie en la que brotan las especies forestales antes citadas cubriéndola por completo o esporádicamente es de al menos 0,3 hectáreas, con forma geométrica en la medida de lo posible redondeada o en una franja de una anchura mínima de treinta (30) metros. Se considera que existen biocenosis forestal y entorno de origen silvestre en superficies con una extensión inferior a 0,3 hectáreas cuando por su ubicación se encuentren en una relación de interdependencia y mutua influencia con otras superficies contiguas que constituyen bosque o tierra arbolada.
III. Las copas de las especies forestales en proyección vertical cubren al menos el veinticinco por ciento (cubierta de copas 0,25) de la superficie del suelo. Los ecosistemas forestales se califican como bosques o tierras arboladas de acuerdo con las siguientes distinciones:
a) Si en dicha biocenosis las especies forestales tienen estructura vertical perceptible (estratos) y sus copas cubren un porcentaje superior al treinta por ciento del suelo (cubierta de copas superior al 30 %), dicha extensión será calificada de bosque si la cubierta de copas del estrato superior supera las quince centésimas (0,15) y, en caso de falta de estrato inferior, la cubierta de copas del estrato superior supera las veinticinco centésimas (0,25).
b) Si en dicha biocenosis la vegetación leñosa está formada por especies de explotación forestal de latifolios de hoja perenne o caduca que aparecen en forma arbustiva, dicha superficie se caracteriza como “tierra arbolada” si las copas de tales especies cubren un porcentaje del suelo superior al veinticinco por ciento (cubierta de copas superior al 0,25).
c) Dentro del concepto de ecosistemas forestales se incluyen también las superficies que por cualquier motivo perdieron su vegetación forestal y que, a la entrada en vigor de la presente ley, no han sido afectadas a otros usos mediante acto administrativo. Dichas superficies se regularán con arreglo a las disposiciones del artículo 117, apartado 3 de la Constitución, deben ser objeto de repoblación forestal y conservan la calificación que tenían antes de su destrucción.
4. Por “tierras arboladas” se entenderán también las superficies descubiertas de cualquier naturaleza (superficies de matorral o de pastizal, elevaciones rocosas y espacios descubiertos en general) circundadas por bosques o por tierras arboladas, así como las cimas descubiertas de los bosques y de las tierras arboladas antes citadas o las zonas alpinas de los montes. En dichas superficies no está permitida ninguna otra intervención más allá de las permitidas por el artículo 13, apartado 2 de la Ley 1734/1987 (FEK A’ 189) y en los artículos 45 a 61 de la presente Ley. Las superficies contempladas en las letras a), d) y e) del apartado 6 del presente artículo no están sujetas a las disposiciones de este apartado, aunque estén circundadas por bosques o tierras arboladas.
5. Los parques y arboledas que se hallen dentro de las ciudades y de zonas urbanizadas, así como las superficies que se declaren o hayan sido declaradas objeto de población o repoblación forestal mediante acto de la autoridad competente también estarán sujetos a las disposiciones del presente artículo.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
8. Mediante resolución de 3 de junio de 2004, el Genikos Grammateas Perifereias Kritis (Secretario General de la Región de Creta) decidió que una de las parcelas pertenecientes al Dimos Agiou Nikolaou, con una superficie de 217,64 m 2, debía ser reforestada, ya que dicha parcela formaba parte de una superficie más amplia que constituía un bosque y cuya vegetación había sido parcialmente destruida como consecuencia de una roturación.
9. El Dimos Agiou Nikolaou impugnó dicha resolución ante el Symvoulio tis Epikrateias alegando que no concurrían los requisitos contemplados por el Derecho nacional para calificar esa parcela como «bosque», en particular por lo que atañe a los criterios de superficie mínima y de porcentaje de cobertura de copas.
10. El órgano jurisdiccional remitente constató que los conceptos de «bosque» y de «tierras arboladas», tal como los definía la normativa vigente en la fecha en la que debía apreciarse la legalidad de la resolución impugnada, no coincidían con los que establecía el Reglamento nº 2152/2003. Llegó a la conclusión de que dicha normativa podía ser por tanto incompatible con el Derecho comunitario, lo que implicaría que al presente asunto no se aplicaría ésta sino la normativa anteriormente vigente. No obstante, el órgano judicial albergaba dudas acerca de la fundamentación de dicha apreciación.
11. En esas circunstancias, el Symvoulio tis Epikrateias decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) Las definiciones de “bosque” y de “tierra arbolada” que da el artículo 3, letras a) y b), del Reglamento nº 2152/2003, ¿son también aplicables a asuntos de protección y de gestión en general de los “bosques” y de las “tierras arboladas” –según las definiciones mencionadas anteriormente– no regulados expresamente por el Reglamento, pero previstos por los ordenamientos nacionales?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿pueden los ordenamientos jurídicos nacionales definir también como “bosques” o “tierras arboladas” superficies que no constituyen “bosques” o “tierras arboladas” con arreglo a las definiciones del artículo 3, letras a) y b), del Reglamento nº 2152/2003?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, ¿puede diferenciarse la definición como “bosques” o “tierras arboladas” de superficies que no constituyen “bosques” o “tierras arboladas” con arreglo a las definiciones del artículo 3, letras a) y b), del Reglamento nº 2152/2003, que se permite establecer a los ordenamientos nacionales, de la definición que da el mencionado Reglamento tanto respecto de los elementos constitutivos de esos conceptos, en el sentido del Reglamento, como en lo que atañe a la determinación numérica de las magnitudes de los eventuales elementos constitutivos que pueden ser comunes con los de éste (el Reglamento)? ¿O puede esta definición de los ordenamientos jurídicos nacionales incluir elementos constitutivos del concepto de “bosques” o “tierras arboladas” distintos de los comprendidos en la definición del Reglamento, permitiéndose sin embargo que no determine numéricamente los elementos comunes con éste pero exigiéndose que, si procede a tal determinación numérica, no se aparte de la determinación numérica del Reglamento?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
12. La Comisión Europea considera que la petición de decisión prejudicial es inadmisible debido a que no resulta manifiesto que la respuesta sea útil para resolver el litigio principal. En su opinión, de la resolución de remisión se desprende que, para el órgano jurisdiccional nacional, es un hecho cierto que la parcela de que se trata en el litigio principal puede calificarse de «bosque» tanto en el sentido del Derecho nacional como en el del Reglamento nº 2152/2003. Las cuestiones presentan, por tanto, un carácter teórico cuyo único objetivo es comprobar la solidez de las definiciones adoptadas por el Derecho nacional.
13. Sin embargo, esta alegación no puede acogerse.
14. A este respecto, procede recordar que, conforme a una reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia de la Unión y los órganos jurisdiccionales nacionales prevista en el artículo 234 CE, corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales, que conocen del litigio y han de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véanse, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, apartado 38, y de 1 de octubre de 2009, Gottwald, C‑103/08, Rec. p. I‑0000, apartado 16).
15. De ello se desprende que la presunción de pertinencia de que disfrutan las cuestiones planteadas con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales nacionales sólo puede destruirse en casos excepcionales, cuando resulte evidente que la interpretación solicitada de las disposiciones del Derecho comunitario mencionadas en dichas cuestiones no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véase, en particular, la sentencia Gottwald, antes citada, apartado 17, y la jurisprudencia citada).
16. Pues bien, en el presente asunto, de los motivos de la resolución de remisión no resulta que el órgano jurisdiccional nacional haya adoptado una postura definitiva con arreglo a la cual la parcela controvertida sea en todo caso un bosque en el sentido tanto del Derecho nacional como del Derecho comunitario. De los apartados 13 y 14 de dicha resolución se desprende que el órgano jurisdiccional nacional supedita su decisión sobre el litigio principal a la interpretación que solicita al Tribunal de Justicia.
17. Por consiguiente, es obligado declarar que la cuestión prejudicial no carece manifiestamente de pertinencia, habida cuenta de la resolución que ha de dictar el órgano jurisdiccional remitente.
18. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Sobre el fondo
19. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 3, letras a) y b), del Reglamento nº 2152/2003, que define, a efectos de ese Reglamento, los conceptos de «bosque» y de «tierras arboladas» debe interpretarse en el sentido de que se opone a disposiciones nacionales que definen de modo distinto esos conceptos respecto a acciones que ese Reglamento no regula expresamente.
20. Tal como se desprende de su artículo 1, el Reglamento nº 2152/2003 tenía como objetivo establecer un sistema comunitario para un seguimiento amplio, armonizado, global y a largo plazo del estado de los bosques. Con este sistema se pretendía continuar y desarrollar ulteriormente el seguimiento de la contaminación atmosférica y de otros agentes que tengan un impacto en los bosques, el seguimiento de los incendios forestales, así como sus causas y efectos, y la prevención de dichos incendios. Igualmente se pretendía evaluar las necesidades en materia de seguimiento de los suelos, de la retención del carbono, de los efectos del cambio climático, de la biodiversidad y de las funciones protectoras de los bosques, y desarrollar dicho seguimiento, y evaluar de manera permanente la utilidad de las actividades de seguimiento para la valoración del estado de los bosques y el desarrollo ulterior de la actividad de seguimiento.
21. Así, de esas disposiciones se desprende claramente que el legislador comunitario, que por otra parte había precisado, en el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 2152/2003, que ese sistema comunitario tenía una vigencia de cuatro años, del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2006, tenía la intención de limitar el ámbito de aplicación de dicho sistema.
22. Ciertamente, en ese ámbito de aplicación, y con arreglo al artículo 249 CE, párrafo segundo, dicho Reglamento tenía un alcance general y era obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
23. Aunque la realización de los objetivos así atribuidos, por un período determinado, al sistema citado, tal como se mencionan en el apartado 20 de la presente sentencia, vinculaba a los Estados miembros con vistas a establecer un programa de seguimiento de los bosques, consta que el legislador comunitario no tenía la intención de llevar a cabo una armonización completa del conjunto de las actividades relativas a la gestión de los espacios forestales.
24. A este respecto, es evidente que dicho Reglamento se aprobó sobre la base del artículo 175 CE incluido en el título XIX del Tratado CE, que trata de la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente. Hay que recordar que la normativa comunitaria en ese ámbito no pretende alcanzar una armonización completa (sentencia de 14 de abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, Rec. p. I‑2753, apartado 27). Aun cuando el artículo 174 CE menciona determinados objetivos comunitarios que deben alcanzarse, el artículo 176 CE prevé la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas de mayor protección (sentencias de 22 de junio de 2000, Fornasar y otros, C‑318/98, Rec. p. I‑4785, apartado 46, y Deponiezweckverband Eiterköpfe, antes citada, apartado 27).
25. Por tanto, aunque el legislador comunitario ha querido definir los territorios contemplados por el sistema de seguimiento de los bosques para la aplicación de dicho sistema, de ninguna de las disposiciones del Reglamento nº 2152/2003 se desprende que éste tenga por objeto establecer reglas comunes para regular otras acciones.
26. En esas circunstancias, el Reglamento define esos dos conceptos únicamente para los fines del mismo, tal como dispone expresamente su artículo 3. Por consiguiente, debe declararse que ese artículo no tiene por objeto y no puede tener como efecto excluir cualquier otra definición de los bosques y las zonas arboladas a los que los Estados miembros tengan la intención de aplicar programas de acción distintos de los regulados por el Reglamento nº 2152/2003.
27. Corresponde al órgano judicial nacional comprobar si el programa de acción controvertido en el litigio principal está o no regulado por el Reglamento nº 2152/2003.
28. A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión que las disposiciones del artículo 3, letras a) y b), del Reglamento nº 2152/2003, que definen, a efectos de ese Reglamento, los conceptos de «bosque» y de «tierras arboladas» deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a unas disposiciones nacionales que definen de modo distinto esos conceptos respecto a acciones no reguladas por ese Reglamento.
29. Habida cuenta de la respuesta dada a la primera cuestión, no procede pronunciarse sobre las otras dos cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
Costas
30. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
Las disposiciones del artículo 3, letras a) y b), del Reglamento (CE) nº 2152/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, sobre el seguimiento de los bosques y de las interacciones medioambientales en la Comunidad (Forest Focus), que definen, a los efectos de ese Reglamento, los conceptos de «bosque» y de «tierras arboladas» deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a unas disposiciones nacionales que definen de modo distinto esos conceptos respecto a acciones no reguladas por ese Reglamento.