62005CC0237_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij het Hof van Justitie krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld teneinde vast te stellen dat de Helleense Republiek, wegens de werkwijze van de bevoegde autoriteiten bij het opmaken en verzamelen van de aanvragen en de verklaringen van producenten van graan en andere producten in het kader van het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem (hierna: „GBCS”) – ingesteld bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen(2) – voor 2001 de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening(3), met name de artikelen 3, lid 2, 7, 11, lid 1, en 15, lid 2, en krachtens het algemene transparantiebeginsel.
II – Rechtskader
A – Richtlijn 92/50
2. Voor het onderzoek van de vragen die in het onderhavige geding zijn opgeworpen, is het nuttig kort stil te staan bij enkele bepalingen van de titels I tot en met V van richtlijn 92/50, in de ten tijde van de feiten geldende versie. Zoals bekend is richtlijn 92/50 in de loop der jaren meerdere malen gewijzigd en ten slotte, met uitzondering van artikel 41, met ingang van 31 januari 2006 ingetrokken bij artikel 82 van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.(4)
3. Volgens artikel 1, sub a, van richtlijn 92/50 wordt onder „overheidsopdrachten voor dienstverlening” verstaan: „schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel, die zijn gesloten tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds”, met uitsluiting van overheidsopdrachten die binnen de werkingssfeer van de richtlijnen 77/62/EEG(5), 71/305/EEG(6) en 90/531/EEG(7) vallen, opdrachten betreffende diensten in de sectoren die in de punten iii tot en met vii en ix van deze bepaling worden genoemd en opdrachten voor de uitvoering van werken.
4. Artikel 3, lid 1, bepaalt dat de aanbestedende diensten „[b]ij het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening [...] aan de bepalingen van deze richtlijn aangepaste procedures [toepassen]”. Lid 2 van dat artikel luidt: „De aanbestedende diensten zorgen ervoor dat tussen verschillende dienstverleners niet wordt gediscrimineerd.”
5. Artikel 7, lid 1, sub a, bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op:
– [...] overheidsopdrachten voor dienstverlening betreffende diensten, opgenomen in bijlage IB, [...] die worden geplaatst door de in artikel 1, sub b, bedoelde aanbestedende diensten, wanneer de geraamde waarde exclusief belasting over de toegevoegde waarde (btw) ten minste 200 000 ecu bedraagt;
– overheidsopdrachten voor dienstverlening betreffende diensten, opgenomen in bijlage IA, [...]:
i) die worden geplaatst door de in bijlage I van richtlijn 93/36/EEG genoemde aanbestedende diensten, wanneer de geraamde waarde exclusief btw ten minste 130 000 speciale trekkingsrechten (SDR) bedraagt,
ii) die worden geplaatst door de in artikel 1, sub b, genoemde aanbestedende diensten, voor zover die niet worden vermeld in bijlage I van richtlijn 93/36/EEG(8), en waarvan de geraamde waarde exclusief btw ten minste 200 000 speciale trekkingsrechten (SDR) bedraagt.”
6. Ingevolge artikel 7, lid 2, baseert de aanbestedende dienst zich met het oog op de raming van het bedrag van een opdracht op de geraamde totale vergoeding van de dienstverlener, rekening houdend met het bepaalde in de daaropvolgende leden 3 tot en met 7, waarin enkele criteria voor de bepaling van dat bedrag zijn neergelegd. In lid 3 wordt met name gepreciseerd dat „[d]e keuze van de ramingsmethode [...] niet bedoeld [mag] zijn om toepassing van deze richtlijn te ontgaan. Evenmin mag een aanbesteding voor een bepaald bedrag aan diensten worden opgesplitst om toepassing van deze richtlijn te ontgaan”. Lid 4, eerste volzin, somt de elementen op die, voor zover van toepassing, in aanmerking worden genomen bij het ramen van het bedrag van een opdracht voor bepaalde diensten, te weten verzekeringsdiensten, bankdiensten en andere financiële diensten en opdrachten die betrekking hebben op ontwerpen. De eerste en tweede alinea van lid 4 bepalen dat „[w]anneer een dienst wordt verdeeld in percelen voor elk waarvan een opdracht is geplaatst, [...] de waarde van elk perceel in aanmerking [wordt] genomen om te beoordelen of het bovengenoemde bedrag is bereikt” en dat „[w]anneer de waarde van de percelen gelijk is aan of meer bedraagt dan dat bedrag, [...] de bepalingen van deze richtlijn van toepassing [zijn] op alle percelen. De aanbestedende diensten mogen van het bepaalde in lid 1 afwijken voor percelen waarvan de geraamde waarde, exclusief btw, minder dan 80 000 ecu bedraagt, mits het samengestelde bedrag van de percelen waarvoor is afgeweken niet meer beloopt dan 20 % van de totale waarde van alle percelen.”
7. Met het oog op de toepassing van de bepalingen waarin de plaatsingsprocedures zijn neergelegd, verdeelt de richtlijn de aan te besteden diensten in categorieën, die in de bijlagen IA en IB bij de richtlijn zijn opgenomen. Bij gebreke van een communautaire nomenclatuur is de CPC-indeling (Central Product Classification) van de Verenigde Naties toegepast.
8. Volgens de artikelen 8 en 9 van richtlijn 92/50 worden de opdrachten voor het verlenen van in bijlage IA vermelde diensten geplaatst overeenkomstig de bepalingen van de titels III tot en met VI van de richtlijn, en de opdrachten voor het verlenen van in bijlage IB vermelde diensten overeenkomstig de artikelen 14 en 16 van de richtlijn. Artikel 10 bepaalt: „De opdrachten die tegelijk betrekking hebben op in bijlage IA en in bijlage IB vermelde diensten, worden overeenkomstig de bepalingen van de titels III tot en met VI geplaatst indien de waarde van de in bijlage IA vermelde diensten hoger is dan die van de diensten welke in bijlage IB zijn vermeld en, zo niet, overeenkomstig de artikelen 14 en 16.”
9. Titel III van de richtlijn bevat de regels waaraan aanbestedende diensten zich moeten houden bij de keuze van de in artikel 1, sub d, e en f, omschreven procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening, waarnaar artikel 11, lid 1, verwijst, namelijk de openbare procedure, de niet-openbare procedure en de procedure van gunning via onderhandelingen. Overeenkomstig artikel 11, lid 4, worden overheidsopdrachten voor dienstverlening in de regel geplaatst door middel van een openbare of niet-openbare procedure. Artikel 11, lid 2, somt de gevallen op waarin de aanbestedende diensten gebruik kunnen maken van de procedure van gunning via onderhandelingen, na voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van opdracht. Lid 3 somt de gevallen op waarin de procedure van gunning zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van opdracht kan worden toegepast. Onder deze laatste gevallen is voor de onderhavige zaak vooral het geval in lid 3, sub b, van belang. Hierbij gaat het om aanbestedingen voor diensten „die om technische of artistieke redenen of om redenen van bescherming van alleenrechten slechts aan een bepaalde dienstverlener kunnen worden toevertrouwd”.
10. Titel IV van richtlijn 92/50 bestaat uit slechts één artikel, artikel 14, waarin gemeenschappelijke regels op technisch gebied worden gegeven, en titel V bevat bepalingen voor de bekendmaking. Met name artikel 15, lid 2, verplicht diensten die een overheidsopdracht voor dienstverlening wensen te plaatsen volgens een openbare of niet-openbare procedure dan wel, onder de in artikel 11 vastgelegde voorwaarden, volgens een procedure van gunning via onderhandelingen, hun voornemen hiertoe in een aankondiging te kennen te geven. Volgens artikel 16, lid 1, zenden de diensten die een overheidsopdracht voor dienstverlening hebben gegund, een aankondiging betreffende de uitslag van de aanbestedingsprocedures aan het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen. Deze aankondigingen worden bekendgemaakt onder de voorwaarden die in het volgende lid 2 worden genoemd. Alleen met betrekking tot de overheidsopdrachten voor in bijlage IB opgenomen diensten bepaalt artikel 16, lid 3, dat „de aanbestedende dienst in de aankondiging [vermeldt] of hij met de bekendmaking daarvan instemt”.
B – Verordening nr. 3508/92
11. Verordening nr. 3508/92, vastgesteld met het oog op de harmonisering van de beheers‑ en controlesystemen van de lidstaten voor communautaire steunregelingen in de plantaardige en dierlijke productie, de aanpassing aan de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de vergroting van de doeltreffendheid en de rentabiliteit, verplicht de lidstaten een geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem (GBCS) op te zetten voor alle regelingen waarbij financiële steun wordt verleend in de sectoren akkerbouw, rundvlees, schapen‑ en geitenvlees en voor de specifieke maatregelen ten gunste van de landbouw in bergstreken en in sommige probleemgebieden.
12. Aangezien de omstreden diensten verband houden met maatregelen voor de uitvoering van het GBCS in Griekenland voor 2001, lijkt het mij zinvol, even in grote lijnen te herhalen welke doelstellingen verordening nr. 3508/92 (in de versie ten tijde van de feiten) nastreeft en hoe het GBCS functioneert.
13. Volgens artikel 2 van verordening nr. 3508/92 omvat het GBCS de volgende onderdelen: a) een databank; b) een systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond; c) een systeem voor de identificatie en de registratie van de dieren; d) steunaanvragen; e) een geïntegreerd controlesysteem. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, lid 1, worden in de databank voor elk landbouwbedrijf „de gegevens uit de steunaanvragen” opgenomen. Deze databank moet met name de mogelijkheid geven om bij de bevoegde instantie van de lidstaat de gegevens betreffende ten minste de laatste drie kalenderjaren en/of opeenvolgende verkoopseizoenen rechtstreeks en onmiddellijk te raadplegen. Met betrekking tot het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond preciseert artikel 4 dat dit „is gebaseerd op kadastrale kaarten en documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij worden computerondersteunde geografische informatietechnieken, bij voorkeur met inbegrip van gerectificeerde lucht‑ of satellietbeelden, gebruikt, met een homogene norm die ten minste een precisie waarborgt welke overeenkomt met die van kaarten van 1:10 000.”
14. Artikel 6, lid 1, van de verordening bepaalt:
„Om in aanmerking te komen voor de toepassing van één of meer communautaire regelingen die onder deze verordening vallen, moet elk bedrijfshoofd voor elk jaar een steunaanvraag ‚oppervlakten’ indienen, waarin worden vermeld:
– de percelen landbouwgrond, voederarealen inbegrepen, de percelen landbouwgrond waarvoor een maatregel voor het uit productie nemen van bouwland wordt toegepast, en de percelen landbouwgrond die braak gelegd zijn;
– in voorkomend geval, alle andere noodzakelijke gegevens, hetzij uit hoofde van de verordeningen inzake communautaire regelingen, hetzij op verzoek van de betrokken lidstaat.”
15. De lidstaat kan niettemin beslissen dat de aanvraag enkel de wijzigingen ten opzichte van de in het voorafgaande jaar ingediende steunaanvraag hoeft te bevatten. Artikel 6, lid 6, bepaalt dat het bedrijfshoofd „[v]oor elk in de aanvraag vermeld perceel landbouwgrond [...] de oppervlakte en de ligging [aangeeft], aan de hand waarvan het perceel moet kunnen worden geïdentificeerd in het kader van het systeem voor identificatie van de percelen landbouwgrond”.
16. Volgens artikel 7 van de verordening heeft het geïntegreerd controlesysteem betrekking op alle ingediende steunaanvragen, met name wat betreft de administratieve controles, de controles ter plaatse en in voorkomend geval de verificaties met behulp van teledetectie met vliegtuigen of via satellieten. De lidstaat verricht met name een administratieve controle van de steunaanvragen (artikel 8, lid 1), die steekproefsgewijs worden aangevuld door controles ter plaatse op de landbouwbedrijven. Voor al deze controles stelt de lidstaat een steekproefprogramma op (artikel 8, lid 2). Tot slot bepaalt artikel 8, lid 5, dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat de leiding van en de verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden altijd zelf behouden wanneer zij een bepaald deel van de werkzaamheden die uit deze verordening voortvloeien, aan gespecialiseerde instellingen of bedrijven opdragen.
III – Feiten en precontentieuze procedure
17. Op 20 februari 2001 hebben het Griekse ministerie van Binnenlandse Zaken, het Griekse ministerie van Landbouw, de Unie van prefecturen (hierna: „ENAE”) en de Panhelleense Bond van landbouwcoöperaties (hierna: „PASEGES”) een raamovereenkomst gesloten betreffende de maatregelen voor de uitvoering van het GBCS in Griekenland voor 2001.
18. Op grond van deze raamovereenkomst was PASEGES verantwoordelijk voor de coördinatie tussen zijn leden – de plaatselijke unies van landbouwcoöperaties (EAS) – teneinde aan landbouwproducenten assistentie in verband met het GBCS te verlenen. De EAS zouden met name:
– de landbouwers informeren over het invullen van nieuwe formulieren voor de steunaanvragen en voor de verklaringen over hun bedrijven en landbouwgewassen, bedoeld om de databank van het GBCS te vullen;
– de landbouwers assistentie verlenen bij het invullen van de formulieren, met inbegrip van technische assistentie voor de identificatie van de percelen en de gewassen op gerectificeerde foto’s, luchtfoto’s of topografische kaarten;
– de formulieren inzamelen en aan de bevoegde regionale autoriteit verzenden (zowel in papieren als in elektronische vorm).
19. Op basis van de genoemde raamovereenkomst hebben de afzonderlijke prefecturen uitvoeringsovereenkomsten met de plaatselijke EAS gesloten.
20. Naar aanleiding van een klacht waarin werd gesteld dat deze raamovereenkomst en de bijbehorende uitvoeringsovereenkomsten niet in overeenstemming waren met de bepalingen van richtlijn 92/50, heeft de Commissie Griekenland bij brief van 10 december 2001 verzocht om informatie over de procedure voor de selectie van PASEGES als wederpartij van de dienst en over de manier waarop de noodzakelijke openbaarheid van de procedure voor de plaatsing van de uitvoeringsovereenkomsten was gewaarborgd.
21. Griekenland antwoordde op 19 februari 2002 dat PASEGES in het kader van de raamovereenkomst enkel de coördinatie van de verschillende EAS op zich had genomen, waarvoor geen vergoeding werd betaald, en dat de rechtstreekse toewijzing van de uitvoeringsmaatregelen van het GBCS aan de EAS door middel van uitvoeringsovereenkomsten in overeenstemming was met de toepasselijke communautaire bepalingen.
22. Omdat de Commissie dit antwoord niet bevredigend achtte, heeft zij Griekenland op 18 december 2002 een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij stelde dat de uitvoeringsovereenkomsten van de raamovereenkomst een schending van de bepalingen van richtlijn 92/50, in het bijzonder van artikel 3, lid 2, en van het non-discriminatiebeginsel opleverden.
23. In wezen stelde de Commissie dat de plaatselijke overheden door middel van de omstreden overeenkomsten rechtstreeks, en zonder voorafgaande bekendmaking, overheidsopdrachten voor dienstverlening hadden geplaatst die binnen de werkingssfeer van richtlijn 92/50 vielen.
24. Zij merkte op dat Griekenland met de afsluiting van de raamovereenkomst en de bijbehorende uitvoeringsovereenkomsten was afgestapt van de praktijk die in de jaren vóór 2001 gebruikelijk was. Vóór 2001 werden namelijk, door middel van voor concurrentie opengestelde procedures, voor elke regio overeenkomsten voor technische assistentie gesloten met gespecialiseerde ondernemingen.
25. Voor de toepassing van de drempelwaarden van artikel 7 van richtlijn 92/50 overwoog de Commissie dat de omstreden overeenkomsten, gezien hun eenvormigheid, één enkele opdracht vormden en dat bij de raming van het bedrag ervan de totale waarde van elk van deze overeenkomsten dus in aanmerking moest worden genomen.
26. Wat de aard van de diensten betreft, stelde de Commissie dat zij in haar brief van 10 december 2001 had aangegeven dat de opdracht in kwestie betrekking had op twee categorieën diensten: enerzijds diensten van openbaar bestuur, die onder bijlage IB bij richtlijn 92/50 vallen, en anderzijds computerdiensten, opgenomen in bijlage IA bij de richtlijn. De waarde van de diensten van de eerste categorie leek hoger te zijn dan die van de tweede categorie, zodat de opdracht zou vallen onder de artikelen 14 en 16 van de richtlijn. Naar aanleiding van de gegevens die van de klager werden verkregen, heeft de Commissie die conclusie in twijfel getrokken en verondersteld dat een deel van de diensten die eerder waren gekwalificeerd als diensten van openbaar bestuur, in werkelijkheid topografische diensten waren en dus onder de diensten van bijlage IA bij richtlijn 92/50 vielen. Mocht die hypothese door nadere gegevens, waar de Commissie Griekenland om had verzocht, worden bevestigd, dan zou de totale waarde van de diensten van deze bijlage hoger zijn dan die van de diensten van bijlage IB, zodat de bepalingen van de titels III tot en met VI van de richtlijn zouden moeten worden toegepast.
27. De Helleense Republiek heeft in haar antwoord van 30 januari 2003 alle verwijten van de hand gewezen.
28. Vervolgens stelde de Commissie op 19 december 2003 een met redenen omkleed advies op waarin zij concludeerde dat de Helleense Republiek, wegens de werkwijze van de bevoegde autoriteiten bij het opmaken en verzamelen van de aanvragen en de verklaringen van de producenten van graan en andere producten in het kader van het GBCS voor 2001, de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 92/50, met name de artikelen 3, lid 2, 7, 11, lid 1, en 15, lid 2, en krachtens het algemene transparantiebeginsel, en deze lidstaat verzocht, deze verplichtingen binnen twee maanden na te komen.
IV – Procesverloop voor het Hof en conclusies van de partijen
29. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 mei 2005, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
30. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat de Helleense Republiek, wegens de werkwijze van de bevoegde autoriteiten bij het opmaken en verzamelen van de aanvragen en de verklaringen van producenten van graan en andere producten in het kader van het GBCS voor 2001, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens richtlijn 92/50, met name de artikelen 3, lid 2, 7, 11, lid 1, en 15, lid 2, en krachtens het algemene transparantiebeginsel;
– de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.
31. De Helleense Republiek concludeert dat het het Hof behage:
– het beroep te verwerpen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
32. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang is de Griekse regering verzocht, schriftelijk te antwoorden op enkele vragen van het Hof. De Griekse regering heeft binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
33. De partijen hebben ter terechtzitting van 14 september 2006 pleidooi gehouden.
V – Juridische analyse
A – Ontvankelijkheid
1. Argumenten van de partijen
34. De Griekse regering stelt in de eerste plaats dat zij de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen om een einde te maken aan de haar verweten inbreuk vóór het verstrijken van de termijn die de Commissie in het met redenen omklede advies had gesteld. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk aangezien het zonder voorwerp is geraakt. In dat verband voert de Griekse regering aan, enerzijds, dat de omstreden opdrachten voor dienstverlening voor 2003 niet rechtstreeks zijn toegewezen en anderzijds, dat de Griekse autoriteiten door middel van een officiële verklaring van de secretaris-generaal van het ministerie van Landbouw van 2003 hebben toegezegd, voor de toewijzing van de betrokken opdrachten voor dienstverlening zo nodig gebruik te maken van voor concurrentie opengestelde procedures, mits deze diensten geheel of gedeeltelijk onder de diensten in bijlage IA bij richtlijn 92/50 vallen.
35. In de tweede plaats stelt de Griekse regering dat de gevolgen van de betrokken inbreuk beperkt zijn gebleven tot 2001, aangezien de diensten waarop de omstreden opdrachten betrekking hadden, bestonden in werkzaamheden die op jaarbasis moeten worden uitgevoerd. Als gevolg daarvan zou de Commissie geen enkel procesbelang hebben in deze zaak. Enerzijds kan dat belang niet enkel ontstaan uit een verschil van mening tussen de Commissie en de Griekse autoriteiten over de aard van de omstreden diensten, die niet tot uiting is gekomen in concrete gedragingen. Anderzijds vallen de feiten die betrekking hebben op de periode na 2001, die de Commissie in haar memories noemt, buiten het bestek van dit beroep en kunnen zij geen zelfstandige grief vormen, omdat zij in de grieven die de Commissie tijdens de precontentieuze procedure heeft geformuleerd, niet aan de orde zijn gesteld. Daarnaast zou de uiteenzetting van de feiten door de Commissie niet met de werkelijkheid overeenkomen. In tegenstelling tot hetgeen de Commissie stelt, zijn de litigieuze diensten voor de jaren na 2001 namelijk niet aan PASEGES toegewezen, doch zij werden rechtstreeks door de plaatselijke diensten verricht. Elke producent heeft kunnen kiezen of hij zich tot de dienst zelf of tot particuliere bedrijven zou wenden om de steunaanvragen in te vullen.
36. Op een schriftelijke vraag van het Hof om een toelichting bij de procedures die de Griekse autoriteiten voor de toewijzing van diensten voor de uitvoering van het GBCS in Griekenland voor 2002 tot en met 2005 hebben gevolgd, heeft de Griekse regering herhaald dat de Griekse autoriteiten deze diensten in die jaren niet hebben toegewezen. In het kader van hun assistentie aan de landbouwers hebben de plaatselijke diensten samengewerkt met de perceeleigenaren en hun vakbonden. De landbouwers konden kiezen of zij zich zouden wenden tot de EAS waartoe zij behoren, of tot derden. Het bestuur heeft daarnaast, telkens wanneer nodig, aan PASEGES of aan de EAS die geschikt werden bevonden dat te beheren, het elektronische of cartografische materiaal verstrekt dat nodig was voor het invullen van de aanvraagformulieren. Iedere natuurlijke of rechtspersoon had op verzoek en na toetsing van zijn geschiktheid om het te beheren, toegang tot hetzelfde materiaal. De Griekse regering sluit uit dat een dergelijke procedure kan worden gelijkgesteld aan een directe of indirecte toewijzing van de diensten voor de uitvoering van het GBCS. Om haar stellingen te bewijzen, voegt de Griekse regering bij haar antwoord op de vraag van het Hof een memorandum van overeenstemming over de uitvoering van het GBCS voor 2004 dat op 28 april 2004 met PASEGES werd gesloten.
37. Tot slot onderstreept de Griekse regering dat de regelgevingscontext van het GBCS na de gewraakte feiten is gewijzigd en voortdurend evolueert. Als gevolg daarvan moeten de maatregelen van de Griekse autoriteiten om hun werkwijze op dit gebied aan te passen aan de eisen van richtlijn 92/50 volgens de regering noodzakelijkerwijs opnieuw worden geëvalueerd zodra het GBCS zijn definitieve vorm heeft aangenomen.
38. De Commissie werpt tegen dat de – volgens haar onjuiste – uitlegging die de Griekse autoriteiten geven aan de bepalingen van richtlijn 92/50 over de aard van de omstreden diensten en aan de bijbehorende bekendmakingsverplichtingen, alsook aan de aard van de omstreden overeenkomsten, ertoe leidt dat de nationale regels niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht worden toegepast. Het verschil van mening tussen de Commissie en de Griekse regering op dit punt is verre van zuiver theoretisch, maar impliceert een concreet risico van recidive. De Commissie verwijst naar enkele documenten die zij bij het verzoekschrift heeft overgelegd en waaruit blijkt dat ook voor de jaren na 2001 de omstreden opdrachten rechtstreeks aan PASEGES zijn gegund. Daarmee wil zij het voorwerp van het beroep niet uitbreiden tot gedragingen na 2001, maar enkel aantonen welke concrete gevolgen de werkwijze van de Griekse autoriteiten heeft.
2. Beoordeling
39. De exceptie van niet-ontvankelijkheid die door de verwerende lidstaat is opgeworpen, lijkt niet zonder grond.
40. Er zijn namelijk enkele eerdere uitspraken, over met name inbreukprocedures in de sector overheidsopdrachten, die pleiten voor de stelling van de Griekse regering.
41. In het arrest van 31 maart 1992, Commissie/Italië(9), ging het om een beroep ex artikel 226 EG tegen de Italiaanse Republiek tot vaststelling dat de voorwaarde dat leveranciers enkel konden deelnemen aan een jaarlijkse aanbesteding voor leveringen afgekondigd door een plaatselijke dienst voor gezondheidszorg als zij de voorafgaande drie jaar voor 50 % van het voor deelneming vereiste minimumbedrag aan publiekrechtelijke instanties hadden geleverd, in strijd was met de bepalingen van richtlijn 77/62. De aankondiging met de voornoemde voorwaarde was in oktober 1988 bekendgemaakt en de op de aanbesteding tot stand gekomen leveringsovereenkomst had al haar rechtsgevolgen gesorteerd op 31 december 1989, dus vóór het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn om te voldoen aan het met redenen omklede advies van 27 maart 1990. De Italiaanse regering meende dat het beroep om die reden zonder voorwerp was geraakt en niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
42. In dat arrest heeft het Hof vastgesteld(10) dat de omstreden aankondiging van een opdracht in casu op 31 december 1989, dat wil zeggen nog vóór het uitbrengen van het met redenen omklede advies, al haar rechtsgevolgen had gesorteerd
en dat de omstreden voorwaarde niet meer was opgenomen in de aankondigingen van opdrachten voor 1990 en 1991, bekendgemaakt op respectievelijk 4 november 1989, dat wil zeggen vóór de uitbrenging van het met redenen omklede advies, en 3 november 1990, dat wil zeggen vóór de instelling van het beroep. Verder was het Hof van oordeel dat de Commissie niet te gepasten tijde gebruik had gemaakt van de middelen die haar ten dienste stonden om te voorkomen dat de gestelde niet-nakoming effect sorteerde, en geen omstandigheden had aangevoerd die haar zouden hebben belet, de in artikel 226 EG bedoelde precontentieuze procedure te voltooien voordat die niet-nakoming was beëindigd. Het concludeerde op grond van die overwegingen dat de gestelde niet-nakoming bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn niet meer bestond, en dat het beroep van de Commissie derhalve niet-ontvankelijk moest worden verklaard.(11)
43. In latere arresten heeft het Hof de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de verwerende regeringen weliswaar afgewezen, maar het heeft de oplossing waarvoor in voornoemd arrest Commissie/Italië is gekozen, stilzwijgend bevestigd.
44. In het arrest van 10 april 2003, Commissie/Duitsland(12), verweet de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland dat twee Duitse gemeenten bij de gunning van opdrachten voor dienstverlening voor afvalwaterbehandeling en afvalverwerking, met in beide gevallen een minimumlooptijd van 30 jaar, de bepalingen van richtlijn 92/50 hadden geschonden. De Duitse regering stelde dat de niet-nakomingen in casu bestonden in schendingen van procedureregels en vóór afloop van de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijn al hun rechtsgevolgen hadden gesorteerd, en dat deze niet-nakomingen door de Duitse regering vóór deze datum als zodanig waren erkend. Het beroep had bijgevolg moeten worden verworpen, aangezien de Commissie geen procesbelang had.
45. Het Hof heeft in de eerste plaats hierin herinnerd aan de rechtspraak volgens welke de Commissie bij de uitoefening van haar aan artikel 226 EG ontleende bevoegdheden geen specifiek procesbelang behoeft aan te tonen, en zij bij uitsluiting bevoegd is om te beslissen op grond van welk aan een lidstaat toe te rekenen handelen of nalaten de procedure moet worden ingeleid. Het oordeelde dat de Commissie zich, krachtens die bevoegdheden, tot het Hof kan wenden met een verzoek tot vaststelling van een niet-nakoming, die erin bestaat dat in een bepaald geval het door de richtlijn beoogde resultaat niet is bereikt.
46. Vervolgens merkte het op dat, „[h]oewel richtlijn 92/50 inderdaad vooral procedureregels bevat, [...] zij toch [is] vastgesteld om belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten op te heffen en dus om de belangen te beschermen van in een lidstaat gevestigde marktdeelnemers die diensten wensen aan te bieden aan in een andere lidstaat gevestigde aanbestedende diensten”(13) en dat „[d]e inbreuk op de vrijheid van dienstverlening door de schending van de bepalingen van richtlijn 92/50 [...] dus [blijft] bestaan zolang de in strijd daarmee gesloten overeenkomsten worden uitgevoerd ”.(14)
47. Het Hof concludeerde derhalve dat niet kon worden gesteld dat de gestelde niet-nakomingen in casu waren beëindigd vóór het verstrijken van de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijn, aangezien de omstreden overeenkomsten gedurende decennia gevolgen zouden blijven sorteren .(15) De exceptie van niet-ontvankelijkheid werd daarom verworpen.(16)
48. In het arrest van 2 juni 2005, Commissie/Griekenland(17), verzocht de Commissie het Hof vast te stellen dat de Helleense Republiek de bepalingen van richtlijn 93/38 had geschonden, doordat DEI, het openbare elektriciteitsbedrijf, een opdracht voor de fabricage van een transportbandinstallatie voor de thermo-elektrische centrale van Megalopolis had gegund volgens een procedure van onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van opdracht. De Griekse regering wierp een exceptie van niet-ontvankelijkheid op op grond dat de Commissie geen procesbelang had, aangezien de gestelde schending van het gemeenschapsrecht bij het verstrijken van de termijn om aan het met redenen omklede advies te voldoen, geheel of althans grotendeels was beëindigd, en op grond dat het beroep zonder voorwerp was, aangezien de door DEI gesloten overeenkomst voor de uitvoering van de in de omstreden opdracht bedoelde werken bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn nagenoeg al haar rechtsgevolgen had gesorteerd, en het de facto niet meer mogelijk was, aan het met redenen omklede advies te voldoen.
49. Wat de eerste exceptie betreft, heeft het Hof er in wezen enkel aan herinnerd dat volgens de rechtspraak de Commissie bij de uitoefening van haar aan artikel 226 EG ontleende bevoegdheden geen procesbelang behoeft aan te tonen.(18)
50. In verband met de tweede exceptie heeft het Hof, onder verwijzing naar het arrest Commissie/Italië, opgemerkt dat de door DEI „in het kader van de omstreden opdracht gesloten overeenkomst bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn nog in uitvoering [was], aangezien de werken voor slechts 85 % waren voltooid. Deze overeenkomst had dus nog niet al haar rechtsgevolgen gesorteerd ”.(19) De exceptie werd dus verworpen.(20)
51. Tot slot heeft het Hof onlangs(21), op grond van een motivering die in wezen identiek is aan die in het in punt 41 hierboven genoemde arrest Commissie/Italië, een beroep niet-ontvankelijk verklaard in de zaak waarin de Commissie de Italiaanse Republiek verweet dat zij, door in het kader van een beschikking met spoedmaatregelen voor de bestrijding vanuit de lucht van bosbranden op het nationale grondgebied, toe te staan dat opdrachten voor leveringen en voor dienstverlening door middel van een onderhandelingsprocedure werden geplaatst, in strijd met de richtlijnen 92/50 en 93/36, en met de artikelen 43 EG en 49 EG had gehandeld.(22) Het Hof constateerde dat de litigieuze beschikking bij de afloop van de noodtoestand die voor het nationale grondgebied was uitgeroepen, geen rechtsgevolgen meer sorteerde, en niet meer geldig was bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn.(23)
52. Ik vestig ook de aandacht op deze uitspraak omdat het Hof, in tegenstelling tot in de bovengenoemde arresten Commissie/Duitsland en Commissie/Griekenland, geen belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat de procedures die krachtens de toestemming in de omstreden beschikking in gang waren gezet, nog in uitvoering waren.(24)
53. Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak kunnen enkele elementen worden afgeleid die nuttig zijn voor het onderzoek naar de gegrondheid van de exceptie van niet-ontvankelijkheid die de verwerende regering in de onderhavige zaak opwerpt.
54. In de eerste plaats zijn er twee eerdere uitspraken waarin het Hof een beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond van de overweging dat de gestelde niet-nakoming vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn al haar rechtsgevolgen had gesorteerd. In die gevallen heeft het Hof zich uitgesproken in termen die geen onderscheid toelaten tussen de verschillende soorten opdrachten die binnen de werkingssfeer van de gemeenschapsrichtlijnen vallen.
55. In de tweede plaats blijkt uit de hierboven aangehaalde arresten Commissie/Duitsland en Commissie/Griekenland dat het beroep niet niet-ontvankelijk kan worden verklaard als de vermeende schending van de bepalingen betreffende opdrachten na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn rechtsgevolgen blijft sorteren. Dergelijke gevolgen doen zich met name voor wanneer de overeenkomsten die op basis van de omstreden procedures zijn gesloten, niet volledig zijn uitgevoerd.
56. In casu blijkt uit het dossier dat de omstreden overeenkomsten een looptijd van één jaar
hadden (zij hadden betrekking op activiteiten voor de uitvoering van het GBCS voor 2001 alleen), en dat de diensten die het voorwerp vormden van deze overeenkomsten, volledig waren uitgevoerd
op het tijdstip waarop het met redenen omklede advies werd uitgebracht, namelijk 19 december 2003.(25)
57. Voor de periode na 2001 hebben de bevoegde diensten voor de uitvoering van het GBCS de omstreden procedure vervangen door andere. Met name is bij deze procedures, volgens de gegevens die de Griekse regering heeft verstrekt, geen sprake meer van een vergoeding die het bestuur moet betalen aan degenen die de landbouwers assisteerden bij het invullen en indienen van de aanvraagformulieren, met inbegrip van de EAS.
58. Hoewel de Commissie twijfelde of deze procedures in overeenstemming waren met de bepalingen van richtlijn 92/50, acht ik het voor de beoordeling of het onderhavige beroep ontvankelijk is, niet noodzakelijk te onderzoeken of deze stellingen gegrond zijn. Zoals duidelijk blijkt uit het petitum van het verzoekschrift, en zoals de Commissie in haar memories en ter terechtzitting uitdrukkelijk heeft erkend, gaat het in casu enkel over de procedure die door de Griekse diensten is gevolgd bij de uitvoering van het GBCS in 2001.
59. Overigens wijkt de manier waarop de Griekse diensten in de jaren na 2001 te werk zijn gegaan, dermate af van de in geding zijnde procedure – op grond van de door de Griekse regering verstrekte elementen kan moeilijk worden verondersteld dat na 2001 overheidsopdrachten zijn gegund(26) – dat op grond van deze werkwijze volgens mij niet kan worden volgehouden, zoals de Commissie lijkt te doen, dat de niet-nakoming die voor 2001 aan de Helleense Republiek wordt verweten, in de jaren daarna is gevolgd door als recidive aan te merken gedragingen.
60. Bijgevolg moet het beroep, in het voetspoor van de hierboven aangehaalde rechtspraak, mijns inziens niet-ontvankelijk worden verklaard.
61. Zoals advocaat-generaal Lenz naar ik meen terecht heeft opgemerkt in zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het al meerdere malen genoemde arrest Commissie/Italië (aangehaald in punt 41 hierboven), is een beroep ex artikel 226 EG slechts ontvankelijk op voorwaarde dat na het verstrijken van de termijn die aan de betrokken lidstaat is gesteld om te voldoen aan het met redenen omklede advies, een gedraging of nalaten bestaat die aan de betrokken lidstaat kan worden toegerekend en die de Commissie in strijd met het gemeenschapsrecht acht.
62. Dat kan eenvoudig worden afgeleid uit de tweede alinea van artikel 226 EG, waarin is bepaald dat de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig kan maken indien de betrokken staat het met redenen omklede advies niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn opvolgt. A contrario impliceert deze bepaling dat de Commissie niet bevoegd is, een beroep in te stellen om een schending van het gemeenschapsrecht te doen vaststellen die vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn is opgeheven, althans ingeval deze opheffing het resultaat is van een ingrijpen van de lidstaat in de zin van het met redenen omklede advies.
63. Een andere oplossing lijkt mij in beginsel niet gerechtvaardigd wanneer de vermeende schending vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn hoe dan ook is opgeheven omdat zij vóór die datum al haar rechtsgevolgen heeft gesorteerd, ook al is deze opheffing strikt gezien niet het resultaat van een ingrijpen van de betrokken lidstaat in de zin van het advies van de Commissie. Deze conclusie strookt met de doeleinden van de precontentieuze fase van de procedure ex artikel 226 EG, die ertoe lijkt te strekken, een einde te maken aan de inbreuk vóór bij het Hof beroep wordt ingesteld, en zij is, meer in het algemeen, in overeenstemming met de doelstellingen van het beroep wegens niet-nakoming.(27)
64. Daarnaast is het nuttig eraan te herinneren dat de inbreukprocedure, zoals het Hof meermaals heeft vastgesteld, de objectieve vaststelling van een inbreuk op het gemeenschapsrecht beoogt. De eventuele erkenning van de niet-nakoming door de betrokken lidstaat staat niet aan deze vaststelling in de weg, wanneer deze niet is gevolgd door maatregelen waarmee de niet-nakoming binnen de in het met redenen omklede advies gestelde termijn wordt opgeheven, evenmin als het voortduren van een meningsverschil tussen de Commissie en de lidstaat over het bestaan van een inbreuk de Commissie het recht geeft, zich tot het Hof te wenden als de lidstaat niettemin aan het met redenen omklede advies heeft voldaan. Met andere woorden, de procedure van artikel 226 EG is mijns inziens niet gerechtvaardigd als ze enkel tot doel heeft, het risico van toekomstige inbreuken te voorkomen
of meningsverschillen te beslechten tussen de Commissie en een lidstaat over de vraag of deze lidstaat in overeenstemming met het gemeenschapsrecht handelt.
65. Het lijkt mij tot slot evenmin mogelijk de procesbevoegdheid van de Commissie in geval van een beëindigde inbreuk te baseren op het vereiste van een vaststelling van niet-nakoming als grondslag voor een vordering tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de lidstaat voor schade die door de niet-nakoming aan particulieren is toegebracht. Ook al staat het buiten kijf dat een arrest van het Hof waarin het bestaan van een schending van het gemeenschapsrecht is vastgesteld, het eenvoudiger kan maken om bij de nationale rechter een eis tot schadevergoeding door de niet-nakomende staat in te stellen, het beroep ex artikel 226 EG strekt er niet toe, de aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat vast te stellen (deze moet worden vastgesteld in het kader van rechtsmiddelen waarin de lidstaten daarvoor in hun nationale rechtsorde hebben voorzien), maar beoogt enkel de objectieve vaststelling van een niet-nakoming in het algemeen belang. Daarnaast wijs ik erop dat rechtzoekenden die door een schending van het gemeenschapsrecht door een lidstaat zijn benadeeld, ook een belang kunnen hebben bij de vaststelling van de niet-nakoming indien de lidstaat binnen de door de Commissie gestelde termijn aan het met redenen omklede advies heeft voldaan, zonder dat dit belang op zich de Commissie het recht geeft, bij het Hof beroep in te stellen om deze inbreuk te doen vaststellen.
66. Niettemin moet duidelijk worden gemaakt dat de Commissie in beginsel weliswaar niet bevoegd is om een beroep in te stellen wegens beëindigde inbreuken, maar dat zulks haar niet mag beletten op te komen tegen kortdurende niet-nakomingen, waarbij de Commissie, ook als zij tijdig zou optreden, onvoldoende tijd zou hebben om de precontentieuze procedure voor de beëindiging ervan af te ronden(28), of tegen voortdurende en systematische schendingen van het gemeenschapsrecht.(29)
67. Gelet op al deze overwegingen meen ik derhalve dat de hierboven aangehaalde rechtspraak in casu dient te worden gevolgd, nu de gestelde inbreuk (die meer dan een jaar heeft geduurd), zoals reeds is gesteld, waarschijnlijk vóór aanvang van de precontentieuze procedure is beëindigd, en in elk geval vóór het verstrijken van de termijn die de Helleense Republiek in het met redenen omklede advies was gesteld.
68. Voor het geval het Hof, in tegenstelling tot hetgeen ik heb voorgesteld, het beroep ontvankelijk acht, zal ik hierna subsidiair het beroep ten gronde onderzoeken.
B – Ten gronde
1. Schending van de bepalingen van richtlijn 92/50
69. Voor het onderzoek van het eerste middel dat de Commissie ter staving van haar beroep aanvoert, te weten schending van de bepalingen van richtlijn 92/50, dient enerzijds de aard van de omstreden overeenkomsten te worden onderzocht, en anderzijds de aard van de diensten waarop deze overeenkomsten betrekking hebben.
a) Aard van de omstreden overeenkomsten
i) Argumenten van de partijen
70. Volgens de Commissie moeten de uitvoeringsovereenkomsten van de raamovereenkomst, die zij beschouwt als overheidsopdrachten voor dienstverlening in de zin van richtlijn 92/50, voor de toepassing van de bepalingen van deze richtlijn in hun geheel worden beschouwd en niet afzonderlijk, zoals de Griekse regering stelt.
71. De Commissie leidt de eenvormige aard van deze overeenkomsten af uit verschillende elementen, met name uit het feit dat zij hetzelfde voorwerp betreffen, namelijk maatregelen voor de uitvoering van het GBCS, uit het bestaan van een raamovereenkomst waarin de essentiële elementen van de afzonderlijke overeenkomsten eenvormig zijn neergelegd en de totale vergoeding van de desbetreffende diensten wordt vastgesteld, en uit het feit dat het GBCS uit zijn aard eenvormige en gecentraliseerde uitvoeringsprocedures vergt. Daaruit volgt volgens de Commissie dat voor het ramen van de waarde van de opdracht in overeenstemming met de bepalingen van artikel 7 van richtlijn 92/50 de totale waarde
van alle uitvoeringsovereenkomsten in aanmerking moet worden genomen. Aangezien het op die manier berekende bedrag veel hoger is dan de drempelwaarden van artikel 7, is de richtlijn op alle overeenkomsten van toepassing.
72. De verwerende lidstaat voert aan dat de uitvoeringsovereenkomsten niet eenvormig van aard zijn. Het feit dat de overeenkomstsluitende partijen niet dezelfde zijn, de uiteenlopende geleverde diensten, die naar aard en strekking verschillen afhankelijk van de kenmerken van het betrokken grondgebied, de uiteenlopende plaatsen van uitvoering en de verschillende economische waarde van elke categorie diensten zijn alle verschilpunten tussen de betrokken overeenkomsten, waardoor ze niet onder één noemer kunnen worden gebracht.
73. De lidstaat voert daarnaast aan dat het in de raamovereenkomst neergelegde bedrag, waarop de Commissie zich voor de berekening van de drempelwaarden van artikel 7 van richtlijn 92/50 baseert, in werkelijkheid de financiële vergoeding vormt die de Griekse autoriteiten hebben vastgesteld voor de uitvoering van het GBCS op het gehele grondgebied, en naast de vergoeding voor de door de EAS geleverde diensten ook de bedragen omvat die zijn vastgesteld voor de vergoeding van de uitgaven van de prefecturen.
74. Volgens de Griekse regering moet de waarde van de omstreden opdrachten daarentegen voor elke overeenkomst afzonderlijk worden geraamd en moet daarbij rekening worden gehouden met de vergoeding van de geleverde diensten, zonder de kredieten die aan de aanbestedende diensten worden verleend.
ii) Analyse
75. In de eerste plaats moet duidelijk worden gemaakt dat de bepalingen van richtlijn 92/50 enkel van toepassing zijn ingeval de omstreden overeenkomsten als een geheel moeten worden beschouwd, zoals de Commissie voorstelt. Tussen partijen lijkt immers vast te staan dat deze overeenkomsten, als ze afzonderlijk worden beschouwd, zoals de Griekse regering voorstaat, niet de drempelwaarden overschrijden die in deze richtlijn zijn neergelegd.
76. Volgens artikel 7, lid 3, van richtlijn 92/50 mag „[d]e keuze van de ramingsmethode [van het bedrag van de opdracht] niet bedoeld zijn om toepassing van deze richtlijn te ontgaan. Evenmin mag een aanbesteding voor een bepaald bedrag aan diensten worden opgesplitst om toepassing van deze richtlijn te ontgaan.”
77. Hoewel er in casu zowel elementen zijn die pleiten voor de stelling van de eenvormige aard van de omstreden overeenkomsten, die de Commissie aanhangt, als voor de tegenovergestelde stelling, die door de Griekse regering wordt verdedigd, meen ik niettemin dat de eerste de voorkeur verdient.
78. De raamovereenkomst die de Griekse autoriteiten met PASEGES hebben gesloten, neemt alle omstreden overeenkomsten op in een enkele juridische context en fungeert als uniformerende factor.(30) Zij legt niet alleen de aard van de diensten vast, identificeert de aanbestedende diensten en de opdrachtnemers(31), wijst een coördinator voor het geheel van de uitvoerende activiteiten van de afzonderlijke overeenkomsten aan en stelt de totale financiële vergoeding van de werkzaamheden vast, maar zij levert ook het normatieve kader waarbinnen de afzonderlijke overeenkomsten worden gesloten. Deze overeenkomst wordt systematisch aan de op plaatselijk niveau gesloten overeenkomsten gehecht(32) en de bepalingen ervan vullen de inhoud van deze overeenkomsten aan voor zover in de overeenkomsten zelf geen regeling is getroffen. Mij dunkt overigens dat uit het afsluiten van de raamovereenkomst op zich al blijkt dat de Griekse autoriteiten zelf de verschillende opdrachten die op grond van deze overeenkomst werden toegewezen, als een eenheid zagen.
79. Wat de uitvoeringsovereenkomsten betreft, onderstreep ik dat de Griekse Staat bij al deze overeenkomsten partij is, hoewel de overeenkomsten – zoals de Griekse regering opmerkt – door de afzonderlijke prefecturen zijn gesloten met de territoriaal bevoegde EAS, en dus inderdaad worden gekenmerkt door een groot aantal verschillende aanbestedende diensten en opdrachtnemers. Zij zijn, gelet op het soort dienst waarop de opdracht betrekking heeft, de aard van de verplichtingen die elk van beide partijen op zich neemt en de looptijd, inhoudelijk in wezen gelijk. Zij hebben bovendien betrekking op de verlening van diensten met het oog op de verwezenlijking van een gemeenschappelijk doel, namelijk de uitvoering van het GBCS op het gehele grondgebied van Griekenland voor 2001.(33)
80. De omstandigheid dat de economische waarde van de geleverde diensten afhangt van de behoeften in de regio’s waarvoor de prefecturen bevoegd zijn, zoals de verwerende regering opmerkt, en de plaats van uitvoering van de overeenkomst uiteenloopt, is volgens mij daarentegen niet van doorslaggevend belang. De wezenlijke overeenstemming van oorzaak, voorwerp, looptijd en strekking van de omstreden overeenkomsten wordt er immers niet door gewijzigd.
81. Als de uitvoeringsovereenkomsten dus als een geheel moeten worden beschouwd, moet de totale waarde ervan in aanmerking worden genomen voor de beoordeling van het geraamde bedrag van de opdracht. Aangezien uit het dossier blijkt dat enkele van de uitvoeringsovereenkomsten, afzonderlijk beschouwd, een waarde hebben die dicht in de buurt van de drempelwaarden van richtlijn 92/50 komt, is de conclusie onontkoombaar dat deze drempelwaarde ruimschoots wordt overschreden als de waarde van alle omstreden overeenkomsten wordt opgeteld.
82. De stelling van de Griekse regering dat de Commissie zich voor de raming van de totale waarde van de opdrachten ten onrechte zou hebben gebaseerd op het bedrag in de raamovereenkomst, waarin naast de vergoeding voor de door de EAS geleverde diensten ook bedragen voor de vergoeding van de administratieve uitgaven van de prefecturen zijn begrepen, lijkt mij feitelijke grondslag te missen.
83. Deze stelling vindt niet alleen geen enkele steun in de bewijsmiddelen, maar wordt ook weersproken door de stukken van de precontentieuze procedure. Daaruit kan ondubbelzinnig worden afgeleid dat de Commissie zich bij de berekening van de geraamde waarde van de opdrachten niet heeft gebaseerd op het bovengenoemde bedrag, maar daarentegen de waarde van de afzonderlijke overeenkomsten heeft opgeteld. Deze methode is bovendien door de Commissie ter terechtzitting bevestigd.
84. Gelet op het bovenstaande moet mijns inziens met de Commissie worden geconcludeerd dat de omstreden opdrachten binnen de werkingssfeer van richtlijn 92/50 vallen.
b) Aard van de verleende diensten
i) Argumenten van de partijen
85. De Commissie meent dat een groot deel van de diensten waarop de omstreden opdrachten betrekking hebben, als „topografische diensten” moeten worden gekwalificeerd en onder categorie 12 van bijlage IA bij richtlijn 92/50 vallen. In die categorie vallen werkzaamheden waarbij kaarten op basis van gerectificeerde foto’s worden gebruikt en landbouwgronden op die kaarten worden geïdentificeerd. Deze diensten kunnen enkel door professionele topografen worden verleend.
86. Het resterende deel van de omstreden diensten heeft betrekking enerzijds op de verwerking van de vergaarde gegevens en de invoering ervan in een databank, werkzaamheden die volgens de Commissie vallen onder categorie 7, „computerdiensten”, van bijlage IA bij richtlijn 92/50, en anderzijds op het invullen van de vergaarde gegevens in de aanvraagformulieren. Als activiteit van openbaar bestuur is deze dienst onder te brengen bij de „andere diensten” in bijlage IB bij de richtlijn.
87. De Commissie meent dat de waarde van de diensten die onder bijlage IA van richtlijn 92/50 vallen, hoger is dan de waarde van de diensten die onder bijlage IB vallen.
88. De Griekse regering stelt dat de diensten waarop de uitvoeringsovereenkomsten betrekking hebben, geheel of althans in overwegende mate diensten van openbaar bestuur zijn en onder bijlage IB bij richtlijn 92/50 vallen.
89. Wat met name de assistentie aan de producenten met het oog op de indiening van de aanvragen en de verklaringen betreft, verduidelijkt de Griekse regering in de eerste plaats dat zij niet alleen assistentie bij het invullen van de formulieren omvat, maar ook de identificatie van de in cultuur gebrachte oppervlakten en van de stallen. De stelling van de Commissie dat deze diensten als topografische diensten moeten worden gekwalificeerd, kan enkel voor de identificatie van percelen landbouwgrond gelden.
90. In de tweede plaats voert de verwerende regering aan dat het cartografische materiaal dat voor die identificatie nodig is, door het ministerie van Landbouw wordt geleverd en dat de prefecturen, het personeel van de topografische dienst en het directoraat landbouwontwikkeling de producenten de nodige technische assistentie verlenen bij de identificatiewerkzaamheden. De EAS verlenen assistentie aan de producenten onder het toezicht van de topografische dienst en van het directoraat landbouwontwikkeling.
91. In de derde plaats merkt de Griekse regering op dat het lokalisatiewerk van de EAS vereenvoudigd werd, en in wezen beperkt bleef tot het opsporen van eventuele verschillen met de situatie van het voorafgaande jaar, doordat de EAS beschikten over de gegevens die waren ingevoerd in de verklaringen voor 2000, en over cartografisch materiaal waarop de percelen waren aangegeven zoals ze in de verklaringen voor dat jaar voorkwamen. De verwerende regering raamt dat over het geheel genomen elk jaar ongeveer 70 % van de percelen onveranderd blijft ten opzichte van het voorafgaande jaar.
92. In de vierde plaats voert de Griekse regering aan dat voor de lokalisatie van percelen landbouwgrond geen topografen nodig zijn en de werkzaamheden ook door ander gespecialiseerd personeel kunnen worden verricht.
93. Tot slot verzet de Griekse regering zich, naar aanleiding van een vraag van het Hof, tegen de kwalificatie van de omstreden diensten als topografische diensten. De Commissie is tot deze kwalificatie gekomen zonder een onderbouwde analyse van de CPC-nomenclatuur van de Verenigde Naties.
ii) Analyse
94. Het onderzoek naar de aard van de diensten waarop de omstreden overeenkomsten betrekking hebben, is van belang voor het antwoord op de vraag welke regeling van toepassing is op de opdrachten. Indien deze diensten vallen onder bijlage IA bij richtlijn 92/50, zijn de bepalingen van deze richtlijn overeenkomstig artikel 8 integraal van toepassing; in het andere geval zijn overeenkomstig het bepaalde in artikel 9 van de richtlijn enkel de artikelen 14 en 16 van belang. Indien wordt geoordeeld dat de diensten in kwestie deels onder bijlage IA en deels onder bijlage IB vallen, zoals zowel de Commissie als, subsidiair, de Griekse regering voorstelt, ondanks de punten die hen verdeeld houden, rijst voor de toepassing van de regel van artikel 10 van richtlijn 92/50 de aanvullende vraag of de waarde van de diensten van bijlage IA hoger is dan de waarde van de diensten van bijlage IB of omgekeerd.
95. Dit onderzoek kan in geen geval zonder een analyse van de inhoud van de omstreden overeenkomsten. Aangezien de verschillende overeenkomsten alle zijn gesloten ter uitvoering van de raamovereenkomst, is hun inhoud grotendeels gelijk, met name wat betreft het voorwerp van de prestaties waartoe de verschillende overeenkomstsluitende partijen zich hebben verbonden. Daarom wordt bij de hierna volgende analyse bij wijze van voorbeeld alleen gebruikgemaakt van de overeenkomst tussen de Griekse Staat, de prefectuur van Korinthe en de EAS van Korinthe.
96. Artikel 1 van deze overeenkomst omschrijft het voorwerp en het doel van de overeenkomst en motiveert het vereiste om de assistentie aan de producenten in het kader van de verwezenlijking van het GBCS aan te besteden, op grond van het onvermogen van de producenten om zelfstandig de in cultuur gebrachte oppervlakten op gerectificeerde foto’s aan te wijzen en de gegevens over de fokdieren te vergaren, het ontbreken van voldoende assistentie van de prefecturen, van gespecialiseerd personeel en adequate IT-uitrusting, en de problemen om onder die omstandigheden de termijnen voor de uitvoering van het GBCS in acht te nemen.
97. Artikel 2 van de overeenkomst, waarin de verplichtingen van de overeenkomstsluitende partijen zijn neergelegd, bestaat uit twee delen: deel A heeft betrekking op het „identificeren van de aangegeven in cultuur gebrachte oppervlakten en van het vee en het invullen van de speciale aanvraagformulieren”. Deel B betreft het „invoeren van de gegevens uit de aanvraagformulieren in de computers van het ministerie voor het opstarten van een databank”.
98. De EAS verbindt zich ertoe, binnen de grenzen van de territoriale bevoegdheid van de overeenkomstsluitende prefectuur de betrokken producenten de nodige technische assistentie te verlenen voor de onder deel A begrepen werkzaamheden. Daartoe moet de EAS twee teams vormen en vijf personen ter beschikking stellen om de aan te geven oppervlakten en stallen te identificeren op kaarten gebaseerd op gerectificeerde foto’s
om de aanvraagformulieren in te vullen, onder toezicht van de topografische dienst, de veterinaire dienst en het directoraat landbouwontwikkeling van de prefectuur, en tevens de verklaringen bij deze dienst indienen en de nodige correcties aanbrengen als ze vergissingen bevatten.
99. De Griekse Staat verbindt zich ertoe, het cartografische materiaal voor de identificatie van de oppervlakten en de handschriftarchieven over de gemarkeerde fokdieren voor hun identificatie en het opzetten van een elektronisch register ter beschikking te stellen. Hij verbindt er zich bovendien toe, de EAS via de prefectuur een bedrag in drachmen te storten dat overeenkomt met het totaal van de door de EAS opgestelde aanvragen, vermeerderd met een forfaitair bedrag voor elke aanvraag.
100. De prefectuur verbindt zich ertoe, met behulp van het personeel van de topografische dienst de producenten technische assistentie te verlenen voor 500 verklaringen op een geraamd totaal van 1992. De assistentie voor de resterende verklaringen wordt door de EAS verleend.
101. De onder deel B van artikel 2 van de overeenkomst begrepen werkzaamheden bestaan in het invoeren van de gegevens uit de verklaringen in een softwareprogramma dat door het ministerie van Landbouw ter beschikking wordt gesteld, onder toezicht van het directoraat landbouwontwikkeling van de prefectuur, met het oog op het opstarten van een definitieve databank. De Griekse Staat verbindt zich er dus toe, de programma’s en de instructies te leveren om de gegevens over de oppervlakten en het vee in te voeren, de nodige IT-aansluitingen te verzorgen, de IT-knowhow van zijn diensten ter beschikking van het directoraat-generaal landbouwontwikkeling en de EAS te stellen en de EAS via de prefectuur een bedrag in drachmen te storten dat overeenkomt met het totaal van de door de EAS opgestelde aanvragen, vermeerderd met 500 drachme per aanvraag als vergoeding voor het invoeren van de gegevens in de databank en 1750 drachme per aanvraag als vergoeding voor het invoeren van de gegevens in het register van runderen.
102. In artikel 3 van de overeenkomst zijn de financieringsprocedures neergelegd. Volgens artikel 3, sub b, bedraagt de vergoeding voor het identificeren en invullen van de aanvragen en verklaringen 6 554 025 drachme (forfaitair per formulier). Volgens artikel 3, sub c, bedraagt de vergoeding voor het elektronisch verwerken van de gegevens uit de aanvragen en verklaringen 1 920 500 drachme (forfaitair per formulier).
103. Een deel van de prestaties die van de EAS worden gevraagd, en die de Commissie kwalificeert als „topografische diensten”, bestaat dus in het identificeren van in cultuur gebrachte oppervlakten met behulp van cartografisch materiaal, gerectificeerde foto’s of luchtfoto’s die door de prefecturen worden geleverd. Daarnaast kan uit de bewoordingen van de artikelen 1 en 2 van de overeenkomst tussen de Griekse Staat, de prefectuur van Korinthe en de EAS van Korinthe worden afgeleid dat deze werkzaamheden enkel door gespecialiseerd personeel kunnen worden uitgevoerd. Tot slot zijn deze werkzaamheden uitgevoerd onder toezicht van het personeel van de topografische dienst van de prefectuur.
104. Op grond van die elementen moet worden beoordeeld of de Commissie de diensten juist heeft gekwalificeerd.
105. Deze kwalificatie wordt door de verwerende regering voornamelijk bestreden wat de identificatie van de percelen landbouwgrond betreft. Overigens is de schending van de bepalingen van richtlijn 92/50 in het kader van het onderhavige middel enkel denkbaar wanneer deze diensten onder bijlage IA bij deze richtlijn kunnen worden gebracht. In het andere geval zou de conclusie luiden dat, gezien de marginale economische waarde van het invoeren van de gegevens in de databanken van de dienst vergeleken met de andere diensten, de waarde van de diensten die onder bijlage IB bij richtlijn 92/50 vallen, groter is dan de waarde van de diensten die onder bijlage IA vallen. Het gevolg daarvan is dat de regels voor de bekendmaking van de richtlijn slechts ten dele van toepassing zijn.
106. Om die redenen ga ik in het onderzoek dat volgt, enkel in op de juiste kwalificatie van de diensten voor de identificatie van de percelen landbouwgrond.
107. Ik moet vooropstellen dat de zevende overweging van de considerans van richtlijn 92/50 luidt: „Overwegende dat, zowel met het oog op de toepassing van de procedurevoorschriften inzake aanbestedingen als voor controledoeleinden, de dienstensector het best wordt omschreven door deze onder te verdelen in categorieën die met bepaalde posten van een gemeenschappelijke nomenclatuur overeenkomen; dat in de bijlagen IA en IB bij deze richtlijn wordt verwezen naar de CPC-indeling (Central Product Classification) van de Verenigde Naties; dat genoemde indeling in de toekomst kan worden vervangen door een communautaire nomenclatuur; dat in een mogelijke aanpassing van de CPC-indeling in de bijlagen IA en IB in die zin dient te worden voorzien”.
108. In het arrest Tögel(34) heeft het Hof geoordeeld dat uit de zevende overweging van de considerans van richtlijn 92/50 volgt dat de verwijzing in de bijlagen IA en IB van die richtlijn naar de CPC-nomenclatuur verbindend is. De Commissie moet zich dus aan die nomenclatuur en de bijbehorende toelichtingen houden voor de kwalificatie van de diensten waarop een overheidsopdracht betrekking heeft, als ze die wil toedelen aan bijlage IA of bijlage IB bij de richtlijn.
109. Uit de stukken die de Commissie heeft neergelegd, blijkt niet duidelijk op basis van welke elementen en met betrekking tot welke categorie van de CPC-nomenclatuur zij de omstreden werkzaamheden als „topografische diensten” heeft gekwalificeerd.
110. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie niettemin verwezen naar de referentienummers CPC 86753 en CPC 86721, subcategorieën van nummer CPC 867, die wordt vermeld in categorie 12 van bijlage IA bij richtlijn 92/50.
111. Categorie 12 van bijlage IA van richtlijn 92/50 wordt als volgt omschreven: „Bouwkundige diensten; technische en geïntegreerde technische diensten; diensten van stedenbouw en landschapsarchitectuur; diensten voor aanverwante technische en wetenschappelijke advisering; diensten voor het uitvoeren van technische proeven en analyses”.
112. Nummer 867 van de voorlopige CPC-nomenclatuur, waarnaar categorie 12 van bijlage IA bij richtlijn 92/50 verwijst, heeft betrekking op „Diensten van architecten, ingenieurs en aanverwante technische adviesbureaus”. Categorie 8672 omvat de „diensten van ingenieurs” en bevat de subcategorie 86721, „diensten en adviezen van ingenieurs”, waarnaar de Commissie verwijst. De toelichting bij deze subcategorie verduidelijkt dat „voorbereidende uitvoerbaarheidsonderzoeken en onderzoeken naar de effecten van een project” in deze categorie vallen. Als voorbeeld worden „de onderzoeken naar de invloed van topografie en geologie op het ontwerp, de uitvoering en de kosten van infrastructuur” genoemd. De toelichting geeft ook aan dat de verlening van deze diensten niet noodzakelijkerwijs verbonden is met de verwezenlijking van een werk. Ze kunnen immers bestaan in „het beoordelen van de kwaliteit van een structuur of de mechanische of elektrische uitrusting van een gebouw, het optreden als deskundige in geschillen, het bijstaan van overheidsdiensten bij het uitwerken van wetgeving enzovoort”.
113. De subcategorie CPC 86753, „onderzoek aan de aardoppervlakte”, waarnaar de Commissie eveneens verwijst, behoort tot categorie 8675, „diensten in verband met aanverwante wetenschappelijke en technische adviezen”. De toelichting bij deze subcategorie maakt duidelijk dat het gaat om „diensten voor het ontsluiten van informatie over de gesteldheid, ligging en/of grenzen van een deel van het aardoppervlak met het oog op het vervaardigen van kaarten. De methoden voor de ontsluiting van deze informatie kunnen variëren en omvatten [...] fotogrammetrische en hydrografische gegevens”.(35)
114. De Griekse regering meent dat de assistentie die door de EAS is verleend, met inbegrip van de diensten voor de identificatie van percelen landbouwgrond op cartografisch of ander materiaal, moet worden gekwalificeerd als diensten van „openbaar bestuur” die vallen onder „andere diensten” (categorie 27) van bijlage IB bij richtlijn 92/50.
115. De vraag of en in hoeverre de omstreden diensten vallen onder categorie 12 van bijlage IA bij richtlijn 92/50, is volgens mij niet voldoende opgehelderd door de Commissie.
116. Uit de uitvoeringsovereenkomsten blijkt weliswaar dat de diensten van de EAS in het kader van hun assistentie bij het invullen van de aanvraag‑ en verklaringsformulieren voor een groot deel bestaan in de identificatie van percelen landbouwgrond op basis van cartografisch materiaal geleverd door de bevoegde diensten, maar de stelling van de Commissie dat deze diensten als topografische diensten moeten worden gekwalificeerd, omdat gespecialiseerd personeel nodig is en zij onder toezicht van de topografische diensten worden verricht, overtuigt mij toch niet helemaal.
117. Inderdaad, uit de toelichting die ik in punt 113 hierboven heb aangehaald, blijkt enerzijds dat „onderzoek aan de aardoppervlakte” in subcategorie CPC 86753, waarnaar de Commissie verwijst, bestaat in onderzoekswerkzaamheden met het oog op het maken van kaarten, terwijl het in casu tussen de partijen vaststaat dat de omstreden diensten beperkt zijn gebleven tot de identificatie van gegevens op bestaand cartografisch materiaal. Anderzijds heeft subcategorie CPC 86721, „diensten en adviezen van ingenieurs”, waarnaar de Commissie eveneens verwijst, afgaande op de informatie in de bijbehorende toelichting die ik in punt 112 hierboven heb weergegeven, betrekking op uitvoerbaarheidsonderzoeken van een project of onderzoeken naar de topografische effecten ervan of op andere adviezen, al dan niet verbonden met de verwezenlijking van een bouwwerk. De beschrijving strekt zich duidelijk niet uit tot technische assistentie van de soort die het voorwerp van dit geding is.
118. Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie in het kader van een op basis van artikel 226 EG ingesteld beroep de gestelde niet-nakoming aantonen en de feiten en omstandigheden aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van een niet-nakoming, en kan zij zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.(36)
119. In casu meen ik, gelet op voorgaande overwegingen, dat de Commissie niet voldoende elementen heeft aangedragen om aan te tonen dat de identificatie van de percelen landbouwgrond waar het om gaat, kan worden gekwalificeerd als diensten die onder categorie 12 van bijlage IA bij richtlijn 92/50 vallen, en dat zij dus heeft verzuimd te bewijzen dat is voldaan aan een van de voorwaarden voor de vaststelling van de in het kader van het eerste middel gestelde niet-nakoming door de Griekse regering.(37)
120. Om deze redenen ben ik van oordeel, onverminderd mijn conclusie over de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, dat het middel inzake schending van de bepalingen van richtlijn 92/50 moet worden afgewezen.
2. Schending van het transparantiebeginsel en van het non-discriminatiebeginsel
121. Subsidiair, mocht het Hof van oordeel zijn dat de omstreden diensten geheel of grotendeels onder bijlage IB bij richtlijn 92/50 vallen, voert de Commissie aan dat de Helleense autoriteiten niettemin gehouden waren in de gunningsprocedure van de omstreden opdrachten een adequaat niveau van bekendmaking in acht te nemen, in overeenstemming met het non‑discriminatiebeginsel dat in artikel 3, lid 2, van richtlijn 92/50 is neergelegd. Dat artikel is opgenomen onder de algemene bepalingen van titel I van deze richtlijn, die ook van toepassing zijn op de opdrachten voor dienstverlening die onder bijlage IB ervan vallen.
122. De Commissie verwijst daarnaast naar hetgeen het Hof meer in het algemeen heeft geoordeeld in het arrest Telaustria en Telefonadress(38) over de toepassing van de beginselen van non-discriminatie en transparantie op opdrachten die niet door gemeenschapsrichtlijnen worden geregeld.
123. In dat arrest heeft het Hof, net als in de arresten Coname(39) en Parking Brixen, hierboven aangehaald(40), vastgesteld dat, ook al zijn concessieovereenkomsten voor openbare diensten bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht van de werkingssfeer van richtlijn 92/50 uitgesloten, de aanbestedende diensten die deze overeenkomsten sluiten, niettemin de fundamentele regels van het Verdrag in het algemeen en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in het bijzonder in acht moeten nemen.(41) Volgens het Hof brengen de beginselen van gelijke behandeling en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit met name een verplichting tot transparantie mee, die erin bestaat „dat aan elke potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid wordt gegarandeerd, zodat de dienstenmarkt voor mededinging wordt geopend en de aanbestedingsprocedures op onpartijdigheid kunnen worden getoetst”.(42)
124. De vraag in casu verschilt niettemin deels van die waarover het ging in de reeds aangehaalde vroegere arresten. Terwijl de zaken die hebben geleid tot de arresten Telaustria, Coname en Parking Brixen, betrekking hadden op concessies voor openbare diensten die niet door gemeenschapsrichtlijnen waren geregeld, vallen de omstreden overeenkomsten immers binnen de werkingssfeer van richtlijn 92/50, waarin verschillende openbaarheidsstelsels zijn neergelegd voor de opdrachten waarop de richtlijn van toepassing is, naargelang zij betrekking hebben op diensten die onder bijlage IA dan wel onder bijlage IB bij de richtlijn vallen.
125. Deze vraag is het voorwerp van zaak C‑507/03, Commissie/Ierland, die momenteel dient voor de Grote kamer van het Hof en waarin advocaat-generaal Stix‑Hackl op 14 september 2006 haar conclusie heeft genomen. Zij concludeerde dat de algemene beginselen van non-discriminatie en transparantie ook van toepassing zijn op de opdrachten voor diensten die in bijlage IB bij richtlijn 92/50 zijn vermeld, voor de aspecten van de regeling van deze opdrachten die in de richtlijn niet uitdrukkelijk zijn geregeld.
126. Aangezien ik instem met de oplossing die advocaat-generaal Stix-Hackl in haar conclusie verdedigt, een oplossing die in wezen overeenkomt met de stelling van verzoekster in deze zaak, is het mijns inziens niet nodig in te gaan op dat middel, ook gezien de hierboven uiteengezette overwegingen over de ontvankelijkheid van het beroep. Ik verwijs dan ook naar de conclusie van advocaat-generaal Stix-Hackl.
127. Rest mij nog te beoordelen of de Griekse regering middelen naar voren heeft gebracht die kunnen staven dat zij in elk geval niet verplicht was, de omstreden opdrachten vooraf bekend te maken.
128. In haar verweer ten gronde tegen dat middel heeft deze regering enkel tegengeworpen dat zij de werkzaamheden voor het GBCS 2001 voldoende en adequaat heeft bekendgemaakt, met als gevolg dat eventuele geïnteresseerden de mogelijkheid hebben gehad, hun diensten aan de landbouwers aan te bieden, die hoe dan ook konden kiezen op wie zij een beroep zouden doen voor assistentie bij het invullen en indienen van de aanvragen en verklaringen.
129. Tegen het eerste middel van de Commissie heeft de verwerende regering aangevoerd dat artikel 11, lid 3, sub b, van richtlijn 92/50 van toepassing was op de omstreden opdrachten. Krachtens die bepaling kan de procedure van gunning via onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van opdracht worden toegepast „in geval van diensten die om technische of artistieke redenen of om redenen van bescherming van alleenrechten slechts aan een bepaalde dienstverlener kunnen worden toevertrouwd”. De Griekse regering heeft in casu met name aangevoerd dat technische redenen haar ertoe hebben genoodzaakt, de omstreden opdrachten aan de EAS toe te wijzen.
130. Gesteld dat in het kader van het onderhavige middel – schending van de algemene beginselen van transparantie en non-discriminatie en niet van de voorschriften van voorafgaande bekendmaking van richtlijn 92/50(43) – een beroep kan worden gedaan op de in deze bepaling opgenomen uitzondering op de regel dat de toewijzing van onder titel III van de richtlijn vallende opdrachten wordt voorafgegaan door een aankondiging, dan nog dunkt mij dat de verwerende lidstaat niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat in casu de voorwaarden voor de toepassing van deze uitzondering zijn vervuld. De Griekse regering spreekt immers enkel in algemene termen van technische redenen in verband met het voorwerp en de doelstellingen van de omstreden opdrachten – redenen die, volgens deze regering, haar ertoe noodzaakten, deze opdrachten toe te wijzen aan vertegenwoordigers van de landbouwers van de plaats waar de prestaties moesten worden verricht – zonder die redenen nader toe te lichten.
131. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, mocht het niet akkoord gaan met mijn conclusie betreffende de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, het middel inzake schending van de algemene beginselen van non-discriminatie en transparantie gegrond te verklaren, en vast te stellen dat de werkwijze die de Commissie de Helleense Republiek in dit middel verwijt, niet-nakoming van de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen vormt.
VI – Kosten
132. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd.
133. Aangezien ik het Hof in overweging geef het beroep te verwerpen, dient de Commissie overeenkomstig de vordering van de Helleense Republiek in de kosten te worden verwezen.
VII – Conclusie
134. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te verklaren:
– Het beroep is niet-ontvankelijk.
– De Commissie wordt verwezen in de kosten.
(1) .
(2)  –	PB L 355, blz. 1.
(3)  –	PB L 209, blz. 1.
(4)  –	PB L 134, blz. 114.
(5)  –	Richtlijn 77/62/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (PB 1977, L 13, blz. 1).
(6)  –	Richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB L 185, blz. 5).
(7)  –	Richtlijn 90/531/EEG van de Raad van 17 september 1990 betreffende de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (PB L 297, blz. 1).
(8)  – Richtlijn 93/36/EEG van de Raad van 14 juni 1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen (PB L 199, blz. 1).
(9)  –	C‑362/90 (Jurispr. blz. I‑2353).
(10)  –	Voordat het Hof tot die vaststelling kwam, had het opgemerkt dat „luidens artikel [226, tweede alinea, EG] de Commissie een beroep wegens niet-nakoming bij het Hof enkel aanhangig kan maken, indien de betrokken lidstaat het met redenen omklede advies van de Commissie niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft opgevolgd” en dat volgens vaste rechtspraak het krachtens artikel 226 EG ingestelde beroep tot voorwerp heeft „te doen vaststellen, dat de betrokken staat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen en aan dat verzuim geen einde heeft gemaakt binnen de daartoe in het met redenen omklede advies van de Commissie gestelde termijn”. Het herinnerde er eveneens aan dat het vaste rechtspraak is dat de vraag of verplichtingen zijn nagekomen, moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevindt aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn.
(11)  –	In deze zaak heeft het Hof in wezen de conclusie van advocaat-generaal Lenz overgenomen, volgens welke „[i]ngevolge artikel [226, tweede alinea, EG] het bestaan van een verdragsschending na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een beroep” is. Volgens de advocaat-generaal „wordt er geen procesbelang gediend met de vaststelling door het Hof van een verdragsschending die reeds vóór deze datum is beëindigd” en ligt deze conclusie in de lijn van de ratio van de precontentieuze procedure, die erop is gericht de verdragsschending vóór de contentieuze procedure te beëindigen. Advocaat-generaal Lenz erkent dat uitzonderingen op deze regels nodig kunnen zijn bij „seizoengebonden schendingen [zaak 240/86], wanneer de verdragsschending naar het doel en het rechtskarakter ervan slechts van tijdelijke aard is (bijvoorbeeld bij seizoengebonden in‑ of uitvoerbeperkingen ter bescherming van de binnenlandse marktdeelnemers) en er daardoor nauwelijks – of zelfs helemaal geen – tijd is om de aan de niet-nakomingsprocedure voorafgaande precontentieuze procedure te voeren”. Aangezien het in dat geval zeer goed mogelijk was om in de bijna vijftien maanden dat de aankondiging geldig was, de aan het beroep wegens niet-nakoming voorafgaande administratieve procedure te voeren, concludeerde de advocaat-generaal tot niet-ontvankelijkheid van het beroep.
(12)  –	C‑20/01 en C‑28/01 (Jurispr. blz. I‑3609).
(13)  –	Punten 35 en 36 van de motivering van het arrest. Het Hof verwijst daarbij naar het arrest van 18 oktober 2001, SIAC Construction (C‑19/00, Jurispr. blz. I‑7725, punt 32).
(14)  –	Cursivering van mij.
(15)  –	In het arrest van 28 oktober 1999, Commissie/Oostenrijk (C‑328/96, Jurispr. blz. I‑7479, punten 43‑45) is het Hof tot een analoge conclusie gekomen. In deze zaak werd de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de verwerende regering verworpen om reden dat de eventuele met het gemeenschapsrecht strijdige gevolgen van de omstreden aanbestedingsprocedures bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn bleven voortduren, hoewel Oostenrijk alle nog lopende procedures vóór het uitbrengen van het met redenen omklede advies had aangepast aan de aanwijzingen van de Commissie. Advocaat-generaal Alber had zich in zijn conclusie in dezelfde zin uitgesproken.
(16)  –	In zijn conclusie haalt advocaat-generaal Geelhoed het bovengenoemde arrest Commissie/Italië weliswaar niet aan, maar de strekking van zijn betoog gaat in tegen de oplossing van dat arrest (zie met name punten 47‑50 en 53‑57). Volgens de advocaat-generaal heeft de inbreukprocedure van artikel 226 EG naast het beëindigen van de concrete inbreuk immers ook tot doel van de weerspannige staat een andere houding te verkrijgen en recidive te voorkomen. Niettemin is het voortduren van de gevolgen van de inbreuk na de in het met redenen omklede advies gestelde termijn ook voor de advocaat-generaal het centrale element voor de oplossing van de casus (zie punt 57).
(17)  –	C‑394/02 (Jurispr. blz. I‑4713).
(18)  –	Arrest Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punt 14.
(19)  –	Punt 19. Cursivering van mij.
(20)  –	Advocaat-generaal Jacobs had in dezelfde zin geconcludeerd, zij het dat zijn betoog deels anders was opgebouwd. Volgens de advocaat-generaal bestond het belang van de Commissie bij de vaststelling van de gestelde niet-nakoming door de Griekse regering in casu in de mate waarin de na de omstreden gunningsprocedure gesloten overeenkomst nog in uitvoering was en, dientengevolge, de niet-nakoming haar rechtsgevolgen bleef sorteren. Aangaande de grief dat het beroep zonder voorwerp was geraakt, heeft de advocaat-generaal verwezen naar de rechtspraak waarin het Hof heeft geoordeeld dat „ook wanneer de inbreuk na het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn is opgeheven, de niet-nakomingsprocedure haar belang behoudt ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die ten gevolge van de niet-nakoming op een lidstaat kan rusten jegens andere lidstaten, de Gemeenschap of particulieren”, en daaraan heeft toegevoegd dat hetzelfde geldt wanneer de niet-nakoming niet meer kan worden opgeheven.
(21)  –	Arrest van 27 oktober 2005, Commissie/Italië (C‑525/03, Jurispr. blz. I‑9405). Overigens is dit arrest gewezen door de Tweede kamer van het Hof, zij het in een andere samenstelling dan in de onderhavige zaak.
(22)  –	De ontvankelijkheid van het beroep werd ambtshalve onderzocht en het beroep werd niet-ontvankelijk verklaard hoewel de verwerende regering ter terechtzitting voor de ontvankelijkheid ervan had gepleit. De Italiaanse Republiek had overigens de haar verweten niet-nakoming niet erkend.
(23)  –	Advocaat-generaal Jacobs had echter tot ontvankelijkheid van het beroep geconcludeerd.
(24)  –	Punt 11 van het arrest. Weliswaar had het petitum van het verzoekschrift enkel betrekking op de bepalingen van de omstreden beschikking, maar zoals advocaat-generaal Jacobs onderstreept, kon de omstandigheid dat aanbestedingsprocedures nog liepen of dat de bijbehorende overeenkomsten in uitvoering waren, een element zijn bij de beoordeling of de beschikking geacht kon worden, bij het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn al haar gevolgen te hebben gesorteerd.
(25)  –	Artikel 5, lid 1, van de raamovereenkomst bepaalt dat deze van kracht wordt op de dag van ondertekening en afloopt wanneer de financiële steun in zijn geheel is uitgekeerd aan de landbouwers die een aanvraag hebben ingediend. Eenzelfde bepaling komt voor in alle op basis van de raamovereenkomst gesloten overeenkomsten. Nu de Commissie geen aanwijzingen voor het tegendeel aanvoert, moet ervan worden uitgegaan dat de steun vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn volledig was uitgekeerd, zoals de Griekse regering ter terechtzitting heeft verklaard.
(26)  –	Volgens artikel 1, sub a, van richtlijn 92/50, wordt onder „overheidsopdrachten voor dienstverlening” verstaan „schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel, die zijn gesloten tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds”. Uit deze definitie volgt dat een overheidsopdracht voor dienstverlening in de zin van deze richtlijn een tegenprestatie
behelst die door de aanbestedende dienst rechtstreeks
aan de dienstverlener wordt betaald (zie arrest van 13 oktober 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Jurispr. blz. I‑8612, punt 39).
(27)  –	Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie bij de uitoefening van haar aan artikel 226 EG ontleende bevoegdheden er in het algemeen belang ambtshalve op toezien dat de lidstaten het gemeenschapsrecht toepassen en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen doen vaststellen met het oog op de beëindiging ervan (zie arresten van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C‑333/99, Jurispr. blz. I‑1025, punt 23, en 2 juni 2005, Commissie/Griekenland, C‑394/02, Jurispr. blz. I‑4713, punten 14 en 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(28)  –	Zie in die zin arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald in punt 41.
(29)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 9 november 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑236/05, Jurispr. blz. I‑10819).
(30)  –	Zie in die zin arrest van 4 mei 1995, Commissie/Griekenland (C‑79/94, Jurispr. blz. I‑1071, punt 15).
(31)  –	Zoals de Griekse regering opmerkt, wordt in de regio’s waarin meerdere EAS zijn, de EAS die wederpartij van de dienst is bij de overeenkomst, echter gekozen op het moment waarop de uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten.
(32)  –	Zie bijvoorbeeld de considerans van de uitvoeringsovereenkomst tussen de Griekse Staat, de prefectuur van Korinthe en de EAS van Korinthe. De eerste overweging van deze considerans bepaalt dat de raamovereenkomst integrerend deel uitmaakt van de overeenkomst.
(33)  –	In het verleden heeft het Hof, zij het in samenhang met een andere richtlijn (schending van de bepalingen van richtlijn 93/38 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie), al de voorrang gegeven aan het criterium van de eenheid van de economische en technische functie van de opdrachten boven elementen als de pluraliteit van aanbestedende diensten en opdrachtnemers (zie arrest van 5 oktober 2000, Commissie/Frankrijk, C‑16/98, Jurispr. blz. I‑8315).
(34)  –	Arrest van 24 september 1998 (C‑76/97, Jurispr. blz. I‑5357, punt 37).
(35)  –	De Commissie merkt daarnaast op dat de concordantietabel van de posten van de Gemeenschappelijke Woordenlijst Overheidsopdrachten (Common Procurement Vocabulary, CPV) en de CPC-indeling in bijlage IIA bij richtlijn 2004/18/EG weliswaar zuiver indicatief is, maar dat de topografische diensten daarin in categorie 12 „technische diensten” zijn opgenomen.
(36)  –	Zie arrest van 12 mei 2005, Commissie/België (C‑287/03, Jurispr. blz. I‑3761, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(37)  –	Zie de overwegingen in punt 105 hierboven.
(38)  –	Arrest van 7 december 2000 (C‑324/98, Jurispr. blz. I‑10745).
(39)  –	Arrest van 21 juli 2005 (C‑231/03, Jurispr. blz. I‑7287) over een concessie voor de exploitatie van de openbare dienst van gasdistributie aan een vennootschap waarin de overheid een meerderheidsparticipatie had.
(40)  –	Aangehaald in voetnoot 26.
(41)  –	Arrest Telaustria, aangehaald in voetnoot 38, punt 60; arrest Coname, aangehaald in voetnoot 39, punt 16, en arrest Parking Brixen, aangehaald in voetnoot 26, punt 46.
(42)  –	Zie arrest Telaustria, aangehaald in voetnoot 38, punten 61 en 62, en arrest Parking Brixen, aangehaald in voetnoot 26, punt 49.
(43)  –	Advocaat-generaal Stix-Hackl verdedigt in haar conclusie in de hierboven aangehaalde zaak C‑507/03 en in haar conclusie van dezelfde dag in de parallelle zaak C‑532/03, Commissie/Ierland (eveneens aanhangig voor de Grote kamer van het Hof), dat deze bepalingen inderdaad kunnen worden aangevoerd.