62019CC0361
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE
przedstawiona w dniu 25 listopada 2020 r. (
1
)
Sprawa C‑361/19
De Ruiter vof
przeciwko
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna – Płatności bezpośrednie – Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013 – Artykuł 97 ust. 1 – Artykuł 99 ust. 1 – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 809/2014 – Artykuł 73 ust. 4 lit. a) – Zmniejszenia i wykluczenia w wypadku nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności – Ustalenie roku, który należy uwzględnić, aby określić procent zmniejszenia – Obliczanie zmniejszenia – Przypisanie zmniejszenia – Rok, w którym miało miejsce nieprzestrzeganie danych wymogów – Rok, w którym stwierdzono nieprzestrzeganie danych wymogów – Wyrok Teglgaard i Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:597)
I. Wprowadzenie
1.
Niniejsza sprawa stanowi kontynuację wyroku w sprawie Teglgaard i Fløjstrupgård (
2
).
2.
W sprawie tej Trybunałowi przypadło ustalić, na mocy rozpatrywanej wówczas regulacji, czy zmniejszenie należnych rolnikom płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności (
3
) powinno być obliczane na podstawie płatności, które zostały przyznane w odniesieniu do roku kalendarzowego, w którym to nieprzestrzeganie wystąpiło, czy też na podstawie tych przyznanych w odniesieniu do roku, w którym owo nieprzestrzeganie stwierdzono (
4
). Trybunał orzekł, że za podstawę obliczeń powinien służyć rok, w którym nieprzestrzeganie wystąpiło (
5
).
3.
W dniu wydania wyroku Teglgaard rozpatrywane w tej sprawie normy zostały już uchylone i zastąpione przez nowe uregulowanie, które zmieniło brzmienie rozpatrywanych przepisów. To nowe uregulowanie ma zostać poddane wykładni w niniejszej sprawie, a pytanie, z jakim się zwrócono, jest takie samo, jak to rozpatrywane w wyroku Teglgaard, lecz dotyczy nowego uregulowania: czy za podstawę dla obliczania zmniejszenia płatności bezpośrednich przyjmuje ono rok wystąpienia niezgodności, czy rok, w którym ją stwierdzono? Przepisami, które mają być poddane wykładni, są art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (
6
), a także art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 (
7
).
4.
W niniejszej sprawie Trybunałowi przypada zatem w istocie ustalenie, czy poprzez nowe uregulowanie prawodawca zamierzał zmienić rok przewidziany w poprzedniej regulacji, na którego podstawie należy obliczać zmniejszenia.
5.
W konkluzji mojego wywodu zaproponuję Trybunałowi, aby odpowiedział na to pytanie przecząco w tym znaczeniu, że za podstawę obliczenia powinien służyć zawsze rok wystąpienia.
6.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym pytanie to zostało zadane, został złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych, Niderlandy) w ramach sporu pomiędzy rolnikiem a minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministrem rolnictwa, środowiska i jakości żywności, zwanym dalej „ministrem”) w przedmiocie zmniejszenia – nałożonego na rolnika przez ministra – kwoty płatności bezpośrednich należnych rolnikowi w następstwie dwóch przypadków nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii mające zastosowanie w sprawie Teglgaard (dawne ramy prawne)
7.
System wzajemnej zgodności został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 (
8
), doprecyzowanym przez rozporządzenie wykonawcze (WE) nr 796/2004 (
9
) (zob. śródtytuł 1 poniżej). Rozporządzenia te zostały następnie uchylone i zastąpione, odpowiednio, rozporządzeniem (WE) nr 73/2009 (
10
) i rozporządzeniem wykonawczym (WE) nr 1122/2009 (
11
) (zob. śródtytuł 2 poniżej). To właśnie te rozporządzenia były rozpatrywane w wyroku Teglgaard.
1. Rozporządzenie nr 1782/2003 i rozporządzenie wykonawcze nr 796/2004
8.
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 zasadniczo przewidywał w wersji francuskiej, że w przypadku niestosowania się do przepisów dotyczących wzajemnej zgodności zmniejsza się całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane „w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono wystąpienie niezgodności” (
12
). Natomiast prawie wszystkie inne wersje językowe tego przepisu mówiły o „roku, w którym doszło do wystąpienia niezgodności” (
13
).
9.
Począwszy od 2008 r. na mocy rozporządzenia (WE) nr 146/2008 (
14
) art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 miał następujące brzmienie:
„W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub do zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w danym roku kalendarzowym (zwanym dalej »danym rokiem kalendarzowym«), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania bezpośrednio ze strony rolnika składającego wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, rolnikowi temu zmniejsza się lub anuluje […] całkowitą kwotę przyznawanych płatności bezpośrednich […]”.
10.
Artykuł 66 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia wykonawczego nr 796/2004 stanowił:
„1.   […] w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę wobec całkowitej kwoty dopłat bezpośrednich […], która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi w wyniku rozpatrzenia wniosku pomocowego, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. […]”.
2. Rozporządzenie nr 73/2009 i rozporządzenie wykonawcze nr 1122/2009
11.
Od dnia 19 stycznia 2009 r. art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zmienionego rozporządzeniem nr 146/2008, został zastąpiony przez art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, a od dnia 30 listopada 2009 r. art. 66 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 796/2004 został zastąpiony przez art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009.
12.
Artykuł 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 przewidywał:
„1.   W przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej »danym rokiem kalendarzowym«), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi […] zmniejsza się […]”.
13.
Artykuł 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009 stanowił:
„8.   Do stosowania zmniejszeń odsetek zmniejszenia stosuje się w odniesieniu do:
a)
całkowitej kwoty płatności bezpośrednich, która została lub zostanie przyznana danemu rolnikowi na podstawie wniosku o przyznanie pomocy, który dany rolnik złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia […]”.
B.
Prawo Unii mające zastosowanie w postępowaniu głównym
14.
Od dnia 17 grudnia 2013 r. przepisy dotyczące przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, przewidziane w rozporządzeniu nr 73/2009, zostały zastąpione przez przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 (
15
) (zob. śródtytuł 1 poniżej), a od dnia 17 lipca 2014 r. przepisy przewidziane w rozporządzeniu wykonawczym nr 1122/2009 zostały zastąpione przez przepisy rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 (zob. śródtytuł 2 poniżej). To właśnie interpretacji tych rozporządzeń, które stanowią część reformy wspólnej polityki rolnej (WPR), należy dokonać w niniejszej sprawie.
1. Rozporządzenie nr 1306/2013
15.
Motyw 53 rozporządzenia nr 1306/2013 ma następujące brzmienie:
„W rozporządzeniu [nr 1782/2003], które zostało zastąpione rozporządzeniem [nr 73/2009], ustanowiono zasadę, że płatność pełnej kwoty beneficjentom niektórych rodzajów wsparcia w ramach WPR powinna być powiązana z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarowania gruntami, produkcji rolnej oraz działalności rolniczej. […]”.
16.
Motyw 57 tego rozporządzenia stanowi:
„Z systemu zasady wzajemnej zgodności wynikają pewne ograniczenia administracyjne zarówno dla beneficjentów, jak i administracji krajowych, z uwagi na to, że musi zostać zapewnione prowadzenie odpowiedniej dokumentacji, przeprowadzanie kontroli oraz stosowanie kar w razie konieczności. Kary te powinny być proporcjonalne, skuteczne i odstraszające. Takie kary powinny pozostawać bez uszczerbku dla innych kar ustanowionych w prawie Unii lub prawie krajowym. W celu zapewnienia spójności właściwe jest połączenie odpowiednich przepisów unijnych w jednym instrumencie prawnym. […]”.
17.
Artykuł 91 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„1.   W przypadku gdy beneficjent, o którym mowa w art. 92, nie przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ustanowionych w art. 93, nakłada się na niego karę administracyjną”.
18.
Artykuł 97 tego rozporządzenia, zatytułowany „Stosowanie kar administracyjnych”, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy:
„1.   Karę administracyjną przewidzianą w art. 91 nakłada się w przypadku nieprzestrzegania zasady wzajemnej zgodności w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (»dany rok kalendarzowy«), oraz w przypadku gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, który złożył w danym roku kalendarzowym wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność”.
19.
Artykuł 99 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Obliczanie kar administracyjnych”, przewiduje w ust. 1:
„1.   Karę administracyjną przewidzianą w art. 91 stosuje się w drodze zmniejszenia całkowitej kwoty płatności lub wykluczenia z płatności wymienionych w art. 92, które zostały lub mają zostać przyznane danemu beneficjentowi w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy, które złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowość.
W celu obliczenia zmniejszeń i wykluczeń uwzględnia się dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4.”.
2. Rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014
20.
Rozdział III tytułu V rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 jest zatytułowany „Obliczanie i stosowanie kar administracyjnych”. Zamieszczony w tym rozdziale art. 73, zatytułowany „Zasady ogólne”, stanowi w ust. 4 lit. a):
„4.   Kary administracyjne stosuje się w odniesieniu do całkowitej kwoty płatności [bezpośrednich], które zostały lub mają zostać przyznane beneficjentowi:
a)
na podstawie wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o wsparcie, które beneficjent złożył lub złoży w ciągu roku od stwierdzenia niezgodności; […]”.
III. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
21.
Skarżący w postępowaniu głównym jest rolnikiem. W 2016 r., w następstwie kontroli gospodarstwa skarżącego, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (niderlandzki urząd kontroli żywności i produktów konsumpcyjnych, zwany dalej „NVWA”) stwierdził dwa przypadki nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności: jeden z zakresu zdrowia, który wystąpił w 2015 r., oraz jeden z zakresu dobrostanu zwierząt, który wystąpił w 2016 r.
22.
W dniu 16 lutego 2017 r., po wymianie korespondencji ze skarżącym, NVWA wydała decyzję nakładającą na skarżącego zmniejszenie w wysokości 5% kwoty płatności bezpośrednich, które miały zostać mu przyznane za rok 2016, z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.
23.
Skarżący złożył na tę decyzję skargę, którą minister oddalił jako bezzasadną decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Skarżący odwołał się następnie od tej decyzji do sądu odsyłającego.
24.
Sąd odsyłający uważa, że minister zasadnie nałożył na skarżącego decyzję o zmniejszeniu.
25.
W tym względzie sąd odsyłający najpierw zauważa, że pierwszy przypadek nieprzestrzegania wystąpił w 2015 r., podczas gdy drugi wystąpił w 2016 r. Stwierdzenie przypadków nieprzestrzegania miało miejsce w 2016 r. W odniesieniu do pierwszego przypadku nieprzestrzegania rok wystąpienia nie odpowiada zatem rokowi stwierdzenia.
26.
Sąd odsyłający stwierdza następnie, że w odniesieniu do każdego z dwóch przypadków nieprzestrzegania NVWA nałożyła zmniejszenie w wysokości 3% kwoty pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 (
16
). Zważywszy, że oba przypadki nieprzestrzegania zostały stwierdzone w tym samym roku, a mianowicie w 2016 r., i że dotyczą one różnych obszarów wzajemnej zgodności, NVWA zsumowała wysokość zmniejszeń i ustaliła je w łącznej maksymalnej wysokości 5%, zgodnie z art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. NVWA obliczyła zatem zmniejszenie płatności bezpośrednich w oparciu o rok, w trakcie którego przypadki nieprzestrzegania zostały stwierdzone (w 2016 r.), a nie w oparciu o lata, w których oba przypadki nieprzestrzegania wystąpiły (odpowiednio w 2015 r. i w 2016 r.).
27.
Sąd odsyłający uważa, że ta metoda obliczania zmniejszenia jest zgodna z art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz z art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014. Uważa on bowiem, że z przepisów tych jasno wynika, iż zmniejszenie płatności bezpośrednich z tytułu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności powinno być obliczone na podstawie płatności bezpośrednich przyznanych w odniesieniu do roku stwierdzenia niezgodności.
28.
Sąd odsyłający powziął jednak wątpliwości w kwestii zgodności wspomnianych przepisów z niektórymi zasadami ogólnymi prawa Unii w zakresie, w jakim, w przypadku gdy rok wystąpienia i rok stwierdzenia niezgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności nie pokrywają się, zmniejszenie jest obliczane na podstawie roku stwierdzenia. Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy w świetle uzasadnienia wyroku Teglgaard wspomniane przepisy prawa Unii należy uznać za sprzeczne z zasadami równego traktowania, proporcjonalności i pewności prawa.
29.
W tych właśnie okolicznościach postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 3 maja 2019 r., sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 99 ust. 1 rozporządzenia [nr 1306/2013] oraz art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia [wykonawczego nr 809/2014] są ważne w zakresie, w jakim stanowią, iż rok stwierdzenia niezgodności ma decydujące znaczenie dla określenia roku, w odniesieniu do którego oblicza się wysokość zmniejszenia płatności w związku z nieprzestrzeganiem zasady wzajemnej zgodności, w sytuacji gdy rok wystąpienia takiej niezgodności nie jest tożsamy z rokiem jej stwierdzenia?”.
30.
Uwagi na piśmie przedstawiły rządy niderlandzki, duński i niemiecki, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska. Te zainteresowane strony, jak również rząd szwedzki, udzieliły ponadto odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału z dnia 27 kwietnia 2020 r.
IV. Analiza
A.
Uwagi wstępne w przedmiocie pytania prejudycjalnego
31.
W pytaniu prejudycjalnym, zgodnie z jego brzmieniem, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem o ważność art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, a nie o wykładnię tych przepisów. Uważa on bowiem, że z przepisów tych jasno wynika, iż zmniejszenie płatności powinno być obliczane na podstawie płatności przyznanych w roku stwierdzenia niezgodności z przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności (
17
).
32.
Otóż nie zgadzam się z założeniem dotyczącym wykładni art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, na którym opiera się pytanie prejudycjalne.
33.
Moim zdaniem przepisy te na pierwszy rzut oka nie pozwalają na wyraźne ustalenie, czy uregulowanie to przyjmuje jako podstawę dla obliczenia zmniejszenia rok wystąpienia, czy rok stwierdzenia. Należy więc przede wszystkim na to pytanie udzielić odpowiedzi w ramach niniejszej sprawy.
34.
W tym celu konieczne jest dokonanie wykładni nie tylko przepisów, których dotyczy pytanie prejudycjalne, lecz przede wszystkim art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Należy się bowiem zastanowić, czy obliczanie zmniejszenia nie jest raczej uregulowane w art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, a nie w art. 99 ust. 1 tego rozporządzenia i w art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
35.
Uściśliwszy powyższe, uważam bowiem, jak wyjaśnię poniżej, że rozpatrywane przepisy dotyczą roku wystąpienia niezgodności jako podstawy obliczenia zmniejszenia, co oznacza, że podniesiona przez sąd odsyłający kwestia ważności przepisów nie powstaje.
36.
Jedynym zatem pytaniem, na które należy odpowiedzieć w niniejszej sprawie, jest pytanie dotyczące wykładni omawianych przepisów w celu ustalenia, który rok należy wybrać jako podstawę obliczenia zmniejszenia płatności bezpośrednich.
37.
W związku z powyższym, aby udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, należy przeformułować pytanie prejudycjalne w następujący sposób (
18
): czy art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, oraz art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie płatności przyznanych w odniesieniu do roku kalendarzowego, w którym nieprzestrzeganie to wystąpiło, czy na podstawie płatności przyznanych w odniesieniu do roku, w którym nieprzestrzeganie to jest stwierdzone?
38.
Żeby odpowiedzieć na to pytanie, warto, jak sądzę, powrócić najpierw do systemu zmniejszenia płatności w wypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności (zob. śródtytuł B poniżej). Następnie przypomnę wnioski płynące z wyroku Teglgaard (zob. śródtytuł C poniżej), po czym przejdę do wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym (zob. śródtytuł D poniżej).
B.
W przedmiocie systemu zmniejszania płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności
39.
W dziedzinie WPR, aby uzyskać prawo do płatności bezpośrednich, rolnicy muszą spełniać warunki kwalifikowalności. Dopóki otrzymują oni tę pomoc, podlegają również przepisom dotyczącym zasady wzajemnej zgodności (
19
), których nieprzestrzeganie jest karane poprzez procentowe zmniejszenie całkowitej kwoty pomocy.
40.
Zmniejszenia płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności dokonuje się w dwóch etapach: obliczenia zmniejszenia, a następnie przypisania zmniejszenia.
41.
Przy obliczaniu zmniejszenia wybór podstawy obliczenia pomiędzy rokiem wystąpienia a rokiem stwierdzenia może mieć istotny wpływ na skalę zmniejszenia. Okoliczności faktyczne, takie jak liczba eksploatowanych hektarów, którą uwzględnia się, przyznając płatności bezpośrednie, mogą się bowiem z roku na rok znacznie zmieniać. Z tego powodu, w przypadku gdy nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności nie jest stwierdzone w tym samym roku co rok jego wystąpienia, przy stosowaniu roku stwierdzenia jako podstawy obliczenia, kwota płatności, w odniesieniu do której stosuje się zmniejszenie, może być w przypadku zwiększenia liczby hektarów wyższa niż ta, która odpowiada rokowi wystąpienia, lub też przeciwnie, mniejsza, w wypadku zmniejszenia liczby hektarów (
20
).
42.
Właśnie taka sytuacja, w której kwota płatności bezpośrednich zmienia się pomiędzy rokiem wystąpienia i rokiem stwierdzenia, była rozpatrywana w wyroku Teglgaard (
21
).
C.
Wnioski płynące z wyroku Teglgaard
43.
Wyrok Teglgaard jest w niniejszej sprawie istotny w szczególności pod dwoma względami.
44.
Po pierwsze, Trybunał miał do czynienia z kwestią wykładni podobną do tej, jak w niniejszej sprawie, a mianowicie z wyborem pomiędzy przyjęciem roku wystąpienia lub roku stwierdzenia jako podstawy do obliczania zmniejszenia płatności bezpośrednich.
45.
Chodziło w szczególności o wykładnię art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003. Brzmienie tego przepisu nie było jasne ze względu na rozbieżności pomiędzy jego różnymi wersjami językowymi. Wersja francuska tego przepisu przewidywała zasadniczo, że podstawę dla zmniejszenia płatności stanowił rok stwierdzenia niezgodności. Natomiast prawie wszystkie inne wersje językowe tego przepisu przewidywały, że podstawę dla tego zmniejszenia stanowił rok wystąpienia niezgodności (
22
).
46.
W obliczu tych dwóch możliwych wykładni Trybunał wybrał rok wystąpienia. W tym celu oparł się on w szczególności, z jednej strony na celu przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, a z drugiej strony na zasadach proporcjonalności, równego traktowania i pewności prawa.
47.
Trybunał uznał przede wszystkim, że jedynie przyjęcie roku wystąpienia jako podstawy obliczenia było w stanie zapewnić realizację celu przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności we wszystkich przypadkach.
48.
W tym względzie Trybunał wskazał, że cel rozporządzenia nr 1782/2003 w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności polegał na powiązaniu wypłaty pomocy bezpośredniej z przestrzeganiem wymogów podstawowych w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które stanowią przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności. W przypadku nieprzestrzegania tych wymogów państwa członkowskie miały dokonywać zmniejszenia kwoty płatności bezpośrednich. Otóż, zdaniem Trybunału, przestrzeganie tych wymogów nabiera pełnego sensu tylko wtedy, gdy sankcja za ich naruszenie prowadzi do zmniejszenia płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w roku kalendarzowym, w którym naruszenie miało miejsce. Jedynie bowiem taka korelacja umożliwia utrzymanie związku między zachowaniem rolnika leżącym u podstaw sankcji a tą sankcją, skoro okoliczności faktyczne, w świetle których przyznawane są płatności bezpośrednie, mogą się z roku na rok różnić (
23
).
49.
Trybunał orzekł następnie, że jedynie przyjęcie roku wystąpienia jako podstawy obliczenia było w stanie zapewnić we wszystkich przypadkach poszanowanie zasady proporcjonalności. Uwzględnienie roku, w którym stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności w celu obliczenia zmniejszenia płatności bezpośrednich nie mogłoby bowiem zapewnić związku między zachowaniem rolnika leżącym u podstaw takiego zmniejszenia a tym zmniejszeniem. Poszanowanie zasady proporcjonalności było natomiast zawsze zapewnione, gdy zmniejszenie płatności bezpośrednich było obliczane w stosunku do kwoty płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane w roku kalendarzowym, w którym nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności wystąpiło, ponieważ taki związek zostaje zachowany (
24
).
50.
Wreszcie przyjęcie roku wystąpienia umożliwiało zapewnienie zasad równego traktowania i pewności prawa. Wybór tego roku jako podstawy obliczenia pozwalał bowiem wyeliminować ryzyko, że kwota płatności, w odniesieniu do której zastosowano zmniejszenie, byłaby wyższa lub niższa od kwoty przyznanej w roku, w którym stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, co mogło z jednej strony zapewnić równe traktowanie rolników, a z drugiej strony pozwalało zainteresowanemu rolnikowi przewidzieć konsekwencje finansowe, jakie musiałby ponieść z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności (
25
).
51.
Po drugie, Trybunał dokonał w wyroku Teglgaard wykładni wszystkich przepisów dotyczących obliczania zmniejszeń, które poprzedziły uregulowanie rozpatrywane w niniejszej sprawie. Choć brzmienie tych wcześniejszych przepisów zostało z biegiem czasu zmienione (
26
), Trybunał zinterpretował je w identyczny sposób. W tym względzie Trybunał dokonał jasnego rozróżnienia pomiędzy obliczeniem a przypisaniem zmniejszenia. Zdaniem Trybunału wszystkie wcześniejsze przepisy należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia należy obliczać na podstawie płatności, które zostały lub zostaną przyznane w odniesieniu do roku, w którym to nieprzestrzeganie wystąpiło, podczas gdy obliczone w ten sposób zmniejszenia płatności bezpośrednich powinny być przypisane do płatności, które zostały lub mają zostać przyznane w odniesieniu do roku kalendarzowego, w którym stwierdza się nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności (
27
).
52.
Jak wskazałem we wprowadzeniu do niniejszej opinii, pytanie, które się pojawia w ramach niniejszej sprawy, dotyczy ustalenia, czy wykładnia ta odnosi się również do nowego uregulowania, czy też ustawodawca zamierzał zmienić rok, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia.
53.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, uważam za użyteczne rozpocząć w pierwszej kolejności od wykładni przepisów rozporządzenia podstawowego, a mianowicie art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 (zob. śródtytuł D poniżej), po czym przejdę do wykładni rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 (zob. śródtytuł E poniżej). Jako rozporządzenie wykonawcze, przyjęte na podstawie upoważnienia zawartego w rozporządzeniu nr 1306/2013, rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014 musi być bowiem interpretowane w zgodzie z rozporządzeniem nr 1306/2013 i nie może ustanawiać odstępstw od przepisów tego rozporządzenia, na podstawie którego zostało podjęte (
28
).
D.
W przedmiocie wykładni rozporządzenia nr 1306/2013
54.
Dla wykładni rozporządzenia nr 1306/2013 szczególne znaczenie ma art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ to właśnie ten przepis rozporządzenia podstawowego, poprzedzającego rozporządzenie nr 1306/2013, Trybunał zinterpretował jako wskazujący na rok wystąpienia jako podstawy dla obliczenia zmniejszenia (
29
). Powstaje więc pytanie, który przepis rozporządzenia nr 1306/2013 zastąpił art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009.
55.
W tym względzie stwierdzam przede wszystkim, że rozporządzenie nr 1306/2013 nie zawiera przepisu tożsamego z przepisem art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, lecz dwa przepisy, a mianowicie art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1, które na pierwszy rzut oka mają brzmienie podobne do brzmienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 (
30
).
56.
Zauważam następnie, że każdy z tych dwóch przepisów odnosi się do szczególnego, lecz innego roku: art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 odnosi się do roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, podczas gdy art. 97 ust. 1 tego samego rozporządzenia odnosi się do roku, w trakcie którego beneficjent winien przestrzegać przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, co odpowiada rokowi wystąpienia (
31
). Pojawia się zatem pytanie, który z tych przepisów dotyczy obliczania zmniejszeń, a bardziej ogólnie, czy prawodawca zamierzał zmienić stosowanie roku wystąpienia jako podstawy obliczenia, tak jak przewidywały to wcześniejsze uregulowania.
57.
Zainteresowane strony formułują w tej kwestii zasadniczo dwie różne opinie.
58.
Z jednej strony rządy niderlandzki i niemiecki, jak również Komisja uważają, że poprzez nowe uregulowanie prawodawca zamierzał zmienić rok, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia. Strony te uważają, że dawny art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 dotyczący obliczania został zastąpiony przez art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Ponieważ ten ostatni przepis odnosi się do roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, zmniejszenie należałoby więc obliczyć na podstawie tego roku.
59.
Z drugiej strony rząd duński, Parlament i Rada są zdania, że nowe uregulowanie jest w zasadzie identyczne z wcześniejszymi uregulowaniami, i że prawodawca nie zamierzał zmieniać roku właściwego dla obliczania zmniejszeń. Uważają oni w istocie, że art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 nie reguluje obliczania zmniejszenia, ale jego przypisanie. Z przepisu tego, który odnosi się do roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, miałoby zatem wynikać, że zmniejszenie powinno być przypisane do płatności przyznanych w ciągu tego roku. Jeśli chodzi natomiast o obliczenie zmniejszenia, rząd duński uważa, że to art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 zastąpił dawny art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 i że zmniejszenie należy zatem obliczać na podstawie roku wystąpienia, tak jak przewiduje to ten pierwszy przepis (
32
).
60.
Zgadzam się z tą ostatnią interpretacją, w szczególności z następujących względów: po pierwsze, z tabeli korelacji wynika, że to rzeczywiście art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 zastąpił art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 (zob. śródtytuł 1 poniżej); po drugie, jedynie przyjęcie roku wystąpienia jako podstawy obliczenia jest w stanie zagwarantować we wszystkich przypadkach osiągnięcie celu rozporządzenia nr 1306/2013 w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, jak i poszanowanie zasady proporcjonalności (zob. śródtytuł 2 poniżej); po trzecie, z genezy rozporządzenia nr 1306/2013 nie można moim zdaniem wywnioskować, że prawodawca zamierzał zmienić wcześniejsze zasady w tej kwestii; możliwe, że było nawet odwrotnie (zob. śródtytuł 3 poniżej).
1. Brzmienie art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz kontekst, w jaki wpisują się te przepisy w stosunku do wcześniejszego rozporządzenia
61.
Na wstępie pragnę zauważyć, że w oparciu o ich brzmienie, zarówno art. 97 ust. 1, jak i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 można by, co do zasady, rozumieć jako dotyczące obliczania zmniejszeń, a zatem uznać za przepisy zastępujące art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Żaden z nich nie wspomina bowiem wyraźnie o roku, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia. Oba posługują się natomiast pojęciem o szerokim znaczeniu: „stosować” zmniejszenia, co może oznaczać „obliczać”, ale także „przypisywać” (
33
).
62.
Niemniej jednak stwierdzam, że z tabeli korelacji zawartej w załączniku XI do rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że to art. 97 rozporządzenia nr 1306/2013 zastąpił art. 23 rozporządzenia nr 73/2009 (
34
).
63.
Przypomnę, że przepisy dotyczące wzajemnej zgodności przewidziane w rozporządzeniu nr 73/2009 zostały formalnie uchylone rozporządzeniem nr 1307/2013 i zastąpione przepisami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 1306/2013 (
35
). Rozporządzenia nr 1306/2013 i nr 1307/2013, oba stanowiące część reformy WPR, są zatem ze sobą ściśle powiązane (
36
). To właśnie w tym kontekście tabela wskazująca na korelacje pomiędzy przepisami rozporządzenia nr 1306/2013 i uchylonymi przepisami rozporządzenia nr 73/2009 została załączona do rozporządzenia nr 1307/2013 (
37
).
64.
Opierając się na tej tabeli, wychodzę z założenia, że to art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 określa rok, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia płatności, co prowadzi mnie do postawienia następującego pytania: co więc jest przedmiotem art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013?
65.
Podobnie jak rząd duński, Rada i Parlament, uważam, że przepis ten dotyczy przypisania zmniejszeń.
66.
Jeśli bowiem chodzi o jego brzmienie, stwierdzam przede wszystkim duże podobieństwo pomiędzy tym przepisem a wcześniejszym przepisem, który dotyczył przypisania zmniejszeń, a mianowicie art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009. Wydaje się zatem, że ten ostatni przepis został wprowadzony przez prawodawcę do rozporządzenia podstawowego nr 1306/2013 w postaci art. 99 ust. 1 akapit pierwszy.
67.
W dalszej kolejności wykładnia ta znajduje potwierdzenie we wspomnianej wyżej tabeli korelacji. Z tabeli tej wynika bowiem, że art. 99 rozporządzenia nr 1306/2013 odpowiada art. 24 dawnego rozporządzenia nr 73/2009. Stwierdzam w tym względzie, że ten ostatni artykuł zawiera ustępy podobne do ust. 1 akapit drugi oraz do ust. 2–4 zawartych w art. 99 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie zawiera on jednak przepisu odpowiadającego art. 99 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013, co wzmacnia tezę, że przepis ten odpowiada art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009.
68.
W świetle powyższego należy oddalić argument podniesiony przez rządy niderlandzki i niemiecki oraz przez Komisję, i odnoszący się do tytułu art. 99, „Obliczanie kar administracyjnych”, który nie widniał w poprzednich rozporządzeniach. Prawdą jest, że tytuł ten mógłby wskazywać na to, że art. 99 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczy obliczania zmniejszeń, i że w związku z tym odnosi się on do roku, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia. Należy jednak stwierdzić z jednej strony, że przedstawione powyżej argumenty nie potwierdzają takiej interpretacji. Z drugiej strony, jak podniosła Rada, tytuł art. 99 można wytłumaczyć faktem, że większość art. 99, a mianowicie ust. 1 akapit drugi oraz ust. 2–4 tego artykułu rzeczywiście dotyczą obliczania zmniejszeń, a w szczególności elementów, które należy uwzględnić przy obliczaniu, takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności.
2. W przedmiocie celu systemu wzajemnej zgodności
69.
W wyroku Teglgaard Trybunał orzekł, że celem rozporządzenia nr 1782/2003 w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności było powiązanie wypłaty pomocy bezpośredniej z przestrzeganiem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej (
38
).
70.
Nie ulega wątpliwości, że cel ten został w rozporządzeniu nr 1306/2013 utrzymany, na co wskazuje motyw 53 tego rozporządzenia. Jak bowiem przypomina ten motyw, dawne rozporządzenia podstawowe, rozporządzenie nr 1782/2003 i rozporządzenie nr 73/2009, ustanowiły zasadę, że płatność pełnej kwoty beneficjentom powinna być powiązana z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarowania gruntami, produkcji rolnej oraz działalności rolniczej.
71.
Moim zdaniem, i zgodnie z tym, co Trybunał orzekł w wyroku Teglgaard, można z tego celu wywnioskować, że za podstawę do obliczenia zmniejszeń należy przyjąć rok wystąpienia, o którym mowa w art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Jedynie ten rok jest bowiem w stanie zapewnić we wszystkich przypadkach związek pomiędzy zachowaniem rolnika a karą (
39
). Natomiast uwzględnienie roku stwierdzenia na potrzeby obliczenia zmniejszenia nie pozwala na zapewnienie tego związku w sposób systematyczny. To samo odnosi się do zasady proporcjonalności (
40
). Co więcej, stosowanie roku wystąpienia bardziej odpowiada zasadom pewności prawa i równego traktowania (
41
).
72.
Aby zilustrować moje słowa, warto posłużyć się przykładem użytym przez rzecznik generalną E. Sharpston w opinii w sprawie Teglgaard (
42
): załóżmy, że rolnicy A, B i C prowadzą identyczne gospodarstwa i że każdy z nich ma prawo do pomocy bezpośredniej za rok pierwszy w wysokości 10000 EUR. Każdy z nich popełnia dokładnie to samo naruszenie wymogów w zakresie wzajemnej zgodności w roku pierwszym, ale naruszenia te pozostają w tym roku niewykryte.
73.
W roku drugim rolnik A zaprzestaje działalności rolniczej i przekazuje swoje gospodarstwo innemu rolnikowi. Rolnik B nadal prowadzi to samo gospodarstwo i wnioskuje o tę samą kwotę pomocy bezpośredniej (10000 EUR). Rolnik C zaczyna powiększać swoje gospodarstwo i tym samym wnioskuje o większą pomoc bezpośrednią.
74.
W roku trzecim dochodzi do wykrycia naruszeń. Właściwe organy krajowe prawidłowo dokonują „ustaleń” dotyczących niezgodności i wydają decyzje zmniejszające pomoc bezpośrednią dla każdego rolnika o 3%, na podstawie pomocy bezpośredniej, do której każdy z rolników ma prawo w roku trzecim.
75.
Tym samym wobec rolnika A (który nie wnioskował o pomoc bezpośrednią w roku trzecim, ponieważ zaprzestał działalności rolniczej) stosuje się obniżenie płatności bezpośredniej o 3% × zero. Nie ponosi on więc żadnej kary za swoje naruszenie. Wobec rolnika B, który nadal prowadzi działalność rolniczą na tym samym obszarze co w roku pierwszym i jest uprawniony do płatności bezpośrednich w kwocie 10000 EUR, stosuje się obniżenie płatności bezpośrednich o 3% × 10000 EUR, czyli 300 EUR. Nałożona na niego sankcja jest taka sama, jaka byłaby, gdyby za podstawę obliczenia obniżki pomocy o 3% przyjęto rok, w którym doszło do naruszenia. Rolnik C znacznie zwiększył swoje gospodarstwo i przysługuje mu w roku trzecim 100000 EUR z tytułu płatności bezpośrednich. W konsekwencji jego sankcję za niezgodność w roku pierwszym stanowi obniżka płatności bezpośrednich w roku trzecim o 3000 EUR.
76.
Okazuje się, że skutkiem zastosowania metodologii bazującej na roku stwierdzenia jest nałożenie bardzo różnych sankcji na trzech rolników: A, B i C (odpowiednio: 0 EUR, 300 EUR i 3000 EUR) w odniesieniu do dokładnie takiego samego naruszenia wymogów w zakresie wzajemnej zgodności w roku pierwszym. Otóż taki rezultat nie daje się pogodzić ani z celem rozporządzenia nr 1306/2013, ani z zasadą proporcjonalności (
43
).
77.
W świetle powyższego należy z jednej strony oddalić argument podniesiony przez Komisję i dotyczący celu rozporządzenia nr 1306/2013. Prawdą jest, że kary administracyjne w formie zmniejszenia płatności powinny być odstraszające i skuteczne, co wynika z motywu 57 rozporządzenia nr 1306/2013. Biorąc pod uwagę to, co właśnie wyjaśniłem, ten ogólny cel nie może jednak uzasadniać stosowania roku stwierdzenia na potrzeby obliczenia zmniejszeń. Z drugiej strony, jeśli chodzi o argument podniesiony przez rządy niderlandzki, niemiecki i szwedzki i dotyczący faktu, że w praktyce trudniej byłoby przyjąć za podstawę obliczenia rok wystąpienia zamiast roku stwierdzenia, to trzeba stwierdzić, nawet przy założeniu, że argument ten jest prawdziwy, że nie można powoływać podobnych trudności natury administracyjnej lub praktycznej na poparcie wykładni sprzecznej z celem rozpatrywanych przepisów (
44
).
3. W przedmiocie genezy rozpatrywanych przepisów
78.
Ponieważ rozporządzenie nr 1306/2013 zostało przyjęte przed wydaniem wyroku Teglgaard, prawodawca nie miał okazji wyraźnie wskazać, czy zamierzał utrzymać lub zmienić rok, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia płatności bezpośrednich zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku Teglgaard. Niemniej jednak żaden element dotyczący genezy art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala moim zdaniem uznać, że prawodawca zamierzał zmienić uregulowanie w tym zakresie.
79.
Jeśli bowiem chodzi, po pierwsze, o motywy rozporządzenia nr 1306/2013, stwierdzam, że nie wspominają one metody obliczania zmniejszeń. Nic w motywach rozporządzenia nr 1306/2013 nie pozwala więc uznać, że prawodawca zamierzał zmienić wcześniejsze zasady w tym zakresie. Przeciwnie, podobnie jak rząd duński i Parlament, uważam, że motyw 57 rozporządzenia nr 1306/2013 wydaje się wskazywać, że prawodawca nie zamierzał zmieniać wcześniejszych uregulowań. Tak więc z motywu tego, dotyczącego systemu wzajemnej zgodności, wynika, że rozporządzenie nr 1306/2013 zmierza „[w] celu zapewnienia spójności […] [do] połączeni[a] odpowiednich przepisów unijnych w jednym instrumencie prawnym” (
45
), co pozwala sądzić, że prawodawca nie zamierzał zmieniać systemu zmniejszenia pomocy w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności.
80.
Po drugie, jeśli chodzi o prace przygotowawcze nad rozporządzeniem nr 1306/2013, pragnę zauważyć, że nawet gdyby z prac tych wynikał zamiar zmodyfikowania przez prawodawcę metody obliczania zmniejszeń, to zamiar taki nie mógłby mieć moim zdaniem decydującego znaczenia dla wykładni rozpatrywanych przepisów, nie znalazł on bowiem żadnego wyrazu w samej regulacji, a mianowicie ani w przepisach, ani w motywach rozporządzenia nr 1306/2013, ani w celu odnośnych zasad (
46
).
81.
Wobec tego w żadnym wypadku nie uważam, w przeciwieństwie do Komisji, że z prac przygotowawczych nad art. 99 rozporządzenia nr 1306/2013 można wywnioskować, że prawodawca zamierzał zmodyfikować metodę obliczania zmniejszeń. Przypominam, że Komisja uważa, iż to ten przepis, a nie art. 97 ust. 1 tego rozporządzenia określa rok, na podstawie którego należy obliczać zmniejszenia płatności bezpośrednich.
82.
W tym względzie zauważam, że bez wątpienia prawdą jest, iż art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 został zmieniony w toku procesu legislacyjnego, ponieważ pierwotna wersja tego przepisu we wniosku Komisji odnosiła się do roku wystąpienia (
47
), podczas gdy ostateczna wersja tego przepisu odnosi się do roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, nic w pracach przygotowawczych nie pozwala jednak na wyciągnięcie na tej podstawie wniosku, że poprzez tę zmianę, która została wprowadzona na wniosek Komisji w trakcie posiedzenia trójstronnego (
48
), prawodawca chciał zmienić rok właściwy do obliczania zmniejszeń w stosunku do poprzednich uregulowań.
83.
Na poparcie swego stanowiska Komisja przedstawiła dokumenty wewnętrzne, które pozwalałyby uznać, że taki był jej zamiar, gdy zaproponowała tę zmianę: była ona zdania, że obliczenie zmniejszeń wchodzi w zakres art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, i że od tej pory nie należało już stosować roku wystąpienia, ale rok stwierdzenia, ponieważ określenie roku, w którym wystąpiło naruszenie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności było zbyt trudne (
49
).
84.
Należy jednak stwierdzić, podobnie jak Parlament i Rada, że żaden element (publicznych) prac przygotowawczych nad rozporządzeniem nr 1306/2013 nie pozwala na ustalenie, że ci dwaj współprawodawcy zostali poinformowani o tym rzekomym uzasadnieniu, i że przystali na nie, zgadzając się na zmianę (
50
). Wspomniany dokument wewnętrzny nie może zatem stanowić źródła wykładni. Jak zresztą podnoszą Parlament i Rada, zaproponowaną przez Komisję zmianę można by tłumaczyć jej zamiarem zapewnienia spójności z treścią dawnego przepisu dotyczącego przypisania, a mianowicie art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009.
85.
W świetle całości powyższych rozważań stwierdzam, że prawodawca nie
miał zamiaru zmieniać metody obliczania zmniejszeń na gruncie rozporządzenia nr 1306/2013.
4. Wnioski w przedmiocie wykładni rozporządzenia nr 1306/2013
86.
Z całości powyższych rozważań wynika, że art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia płatności z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie płatności, które zostały lub zostaną przyznane w odniesieniu do roku, w którym owo nieprzestrzeganie wystąpiło, podczas gdy art. 99 ust. 1 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że obliczone w ten sposób zmniejszenia płatności bezpośrednich przypisuje się do płatności, które zostały lub zostaną przyznane w roku kalendarzowym, w którym wspomniane nieprzestrzeganie zostaje stwierdzone.
E.
W przedmiocie wykładni rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014
87.
Jeśli chodzi o art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, stwierdzam, że brzmienie tego przepisu jest w zasadzie identyczne z brzmieniem art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Jako przepis rozporządzenia wykonawczego, art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 należy zatem interpretować w zgodzie z art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Z powyższego wynika, że art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 należy również interpretować w ten sposób, że zmniejszenia płatności bezpośrednich przypisuje się do płatności, które zostały lub zostaną przyznane w odniesieniu do roku kalendarzowego, w którym nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności zostaje stwierdzone (
51
).
V. Wnioski
88.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby na pytanie zadane przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych, Niderlandy), Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
1)
Artykuł 97 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 należy interpretować w ten sposób, że zmniejszenia płatności bezpośrednich z powodu nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności należy obliczać na podstawie płatności, które zostały lub zostaną przyznane w odniesieniu do roku, w którym owo nieprzestrzeganie wystąpiło.
2)
Artykuł 99 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, należy interpretować w ten sposób, że obliczone w ten sposób zmniejszenia płatności bezpośrednich przypisuje się do płatności, które zostały lub zostaną przyznane w odniesieniu do roku kalendarzowego, w którym nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności zostaje stwierdzone.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r. (C‑239/17, zwany dalej „wyrokiem Teglgaard, EU:C:2018:597).
(
3
)	Odnośnie do systemu wzajemnej zgodności, zob. pkt 39–41 niniejszej opinii.
(
4
)	Wyrok Teglgaard, pkt 34.
(
5
)	Wyrok Teglgaard, pkt 59.
(
6
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1200/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549).
(
7
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 227, s. 69).
(
8
)	Rozporządzenie Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1).
(
9
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. 2004, L 141, s. 18).
(
10
)	Rozporządzenie Rady z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16).
(
11
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65).
(
12
)	Zgodnie z brzmieniem francuskiej wersji tego przepisu „[w] przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w wyniku działania lub jego zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się […] całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym stwierdzono wystąpienie niezgodności”.
(
13
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 36.
(
14
)	Rozporządzenie Rady z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2008, L 46, s. 1) [art. 1 pkt 1 lit. a)].
(
15
)	Pragnę uściślić, że podczas gdy przepisy dotyczące przestrzegania zasady wzajemnej zgodności przewidziane w rozporządzeniu nr 73/2009 zostały zastąpione przepisami rozporządzenia nr 1306/2013, przepisy rozporządzenia nr 73/2009 zostały formalnie uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. 2013, L 347, s. 608).
(
16
)	Rozporządzenie delegowane Komisji z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48).
(
17
)	Zobacz pkt 27 niniejszej opinii.
(
18
)	Przypomnę, że w ramach przewidzianej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien przeformułować przedłożone mu pytania lub zbadać, czy pytanie dotyczące ważności przepisu prawa Unii opiera się na prawidłowej wykładni rozpatrywanego tekstu. Zobacz wyrok z dnia 17 lipca 1997 r., Krüger (C‑334/95, EU:C:1997:378, pkt 22, 23).
(
19
)	Przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności wiążą płatność pełnej kwoty pomocy bezpośredniej ze spełnieniem zasad odnoszących się do gruntów rolnych, produkcji i działalności rolniczej, które to zasady mają na celu włączenie w organizację wspólnego rynku podstawowych norm w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. W przypadku nieprzestrzegania tych norm państwa członkowskie cofają pomoc w całości lub w części. Przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności nakładają na rolników obowiązek przestrzegania, w każdym roku eksploatacji, wymogów podstawowych w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które stanowią przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności (zob. wyrok w sprawie Teglgaard, pkt 40–42).
(
20
)	Zobacz także podobnie wyrok Teglgaard, pkt 48, 53. Dla konkretnego przykładu, zob. pkt 72–76 niniejszej opinii. Natomiast w przypadku, gdy naruszenie popełniono w tym samym roku, w którym je stwierdzono, wybór między rokiem wystąpienia a rokiem stwierdzenia nie jest konieczny.
(
21
)	W niniejszej sprawie postanowienie odsyłające nie precyzuje, czy okoliczności faktyczne charakteryzujące sytuację zainteresowanego rolnika uległy zmianie pomiędzy rokiem wystąpienia (2015) i rokiem stwierdzenia (2016) w odniesieniu do przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności z zakresu zdrowia.
(
22
)	Wyrok Teglgaard, pkt 36.
(
23
)	Wyrok Teglgaard, pkt 40–43.
(
24
)	Wyrok Teglgaard, pkt 40–43, 49–51.
(
25
)	Wyrok Teglgaard, pkt 48, 52, 53.
(
26
)	Chodzi, z jednej strony, o art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, o art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 146/2008 oraz o art. 66 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 796/2004, a z drugiej strony, o art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz o art. 70 ust. 4 i art. 70 ust. 8 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 1122/2009. Przepisy te zostały przytoczone w sekcji II.A niniejszej opinii.
(
27
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 34–59.
(
28
)	Zobacz podobnie wyrok Teglgaard, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
29
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 55, 56.
(
30
)	Podczas gdy brzmienie pierwszej części art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 jest zbliżone do brzmienia art. 97 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, druga część tego pierwszego przepisu zbliżona jest do części art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
(
31
)	Zobacz także podobnie pkt 55 wyroku Teglgaard, odnoszący się do wyrażenia „rok kalendarzowy”. Według mojej wiedzy w różnych wersjach językowych przepisy te są w tym punkcie identyczne, a zatem są pod tym względem jasne.
(
32
)	Parlament i Rada są również zdania, że podstawą dla obliczenia zmniejszenia powinny być płatności przyznane w odniesieniu do roku wystąpienia. Nie sprecyzowały jednak, na którym (których) przepisie (przepisach) opierają się w tym względzie.
(
33
)	Zobacz podobnie wyrok Teglgaard, pkt 44, 45; opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Teglgaard i Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:328, pkt 76). Inne wersje językowe art. 97 ust. 1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 posługują się terminem równie szerokim, co „appliquer” w języku francuskim [„stosować” w języku polskim]: „imposed” i „applied” w języku angielskim, „opgelegd” w języku niderlandzkim oraz „pålægges” i „anvendes” w języku duńskim.
(
34
)	W tym względzie z art. 72 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zatytułowanego „Uchylenia”, wynika, że odesłania do rozporządzenia nr 73/2009 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia nr 1306/2013 i odczytuje się zgodnie z tabelą korelacji znajdującą się w załączniku XI do rozporządzenia nr 1307/2013.
(
35
)	Zobacz przypis 15 niniejszej opinii.
(
36
)	W szczególności rozporządzenie nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do środków określonych w rozporządzeniu nr 1307/2013 (zob. motyw 4 tego ostatniego rozporządzenia).
(
37
)	Zobacz załącznik XI do rozporządzenia nr 1307/2013.
(
38
)	Zobacz pkt 40–43 wyroku Teglgaard, wspomniane w pkt 47, 48 niniejszej opinii.
(
39
)	Wyrok Teglgaard, pkt 40–43.
(
40
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 49–51.
(
41
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 48, 52, 53.
(
42
)	C‑239/17, EU:C:2018:328, pkt 90–94.
(
43
)	Zobacz wyrok Teglgaard, pkt 43, 49–51.
(
44
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 lutego 1991 r., Niemcy/Komisja (C‑28/89, EU:C:1991:67, pkt 18); opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Teglgaard i Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:328, pkt 60, 82, 83).
(
45
)	Wyróżnienie moje. Przypominam, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1306/2013 przepisy dotyczące kar za nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności były przewidziane w rozporządzeniu nr 73/2009 w sprawie pomocy bezpośredniej dla rolników. W trakcie reformy WPR niektóre przepisy wspólne dla różnych rodzajów pomocy zostały włączone do rozporządzenia nr 1306/2013 w sprawie finansowania WPR, które jest zatem rozporządzeniem zwanym „horyzontalnym”. To właśnie w tym kontekście prawodawca włączył przepisy dotyczące wzajemnej zgodności do rozporządzenia nr 1306/2013.
(
46
)	Zobacz także podobnie opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie BV (C‑129/19, EU:C:2020:375, pkt 118–123) oraz w sprawie Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:319, pkt 61–63).
(
47
)	Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej [COM(2011) 628 wersja ostateczna]. Artykuł 99 ust. 1 wspomnianego wniosku odnosił się w szczególności do „danego roku kalendarzowego lub lat”. Jak wyjaśniono w pkt 56 niniejszej opinii, odniesienie to odpowiada rokowi wystąpienia.
(
48
)	Trzej współprawodawcy potwierdzili, że zmiana została wprowadzona w trakcie posiedzeń trójstronnych na wniosek Komisji.
(
49
)	Z tego dokumentu wewnętrznego Komisji z dnia 15 maja 2013 r., odnoszącego się do art. 99 ust. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia, wynika, że „[the current text as regards the calculation of reductions refers to the occurrence of the non-compliance. This could be difficult to establish. Therefore, if possible, [paragraph 1 of Article 99] should be amended by introducing a reference to the year of the finding”.
(
50
)	Wedle mojej wiedzy, jak podniosły to Rada i Parlament, zmiana jest wspomniana wyłącznie w dwóch dokumentach publicznych Rady. Nie można z nich jednak wywodzić żadnego zamiaru prawodawcy odnośnie do wprowadzenia zmiany. W pierwszym dokumencie, opatrzonym sygnaturą 10204/13 ADD1 i datowanym na dzień 7 czerwca 2013 r., komentarz odnoszący się do art. 99 ust. 1 wskazuje: „Open – revised text in preparation. That text will provide that the reduction would be applied to claims lodged during the calendar year of the finding”. Jak wyjaśniłem w pkt 61 niniejszej opinii, termin „stosować” („applied” w języku angielskim) może oznaczać zarówno obliczenie, jak i przypisanie zmniejszenia. W drugim dokumencie, opatrzonym sygnaturą 10204/13 REV i datowanym na dzień 14 czerwca 2013 r., komentarz ten został zastąpiony art. 99 ust. 1, w jego przyjętym brzmieniu, co również nie pozwala na określenie pobudek prawodawcy.
(
51
)	Fakt, że przyjmując art. 73 ust. 4 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, Komisja była najwyraźniej zdania, iż art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczył nie przypisania, ale obliczenia zmniejszenia, wyjaśnia, dlaczego przepis ten ogranicza się do powielenia treści art. 99 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.