61990J0024
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-24/90 (
*1
)
I — Quadro jurídico
1.
Os cogumelos em conserva fazem parte, enquanto «produtos hortícolas preparados ou conservados sem vinagre» (subposição 20.02 da pauta aduaneira comum), de uma organização comum de mercado, por força do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e de produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl 2 p. 46).
2.
O Regulamento n.° 516/77 sujeita a importação na Comunidade dos produtos mencionados no seu anexo IX a um certificado de importação emitido pelos Estados-membros (artigo 10.°) e autoriza a Comissão a fixar, no caso de perturbações graves do mercado originadas por importações ou exportações dos produtos sobre que incide, as medidas necessárias para pôr fim à perturbação ou à ameaça de perturbação (artigo 14.°).
3.
A Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 358, p. 66). Nos termos do artigo l.° deste regulamento, a colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva abrangidos pela subposição pautal 20.02 A da pauta aduaneira comum, que não as mencionadas no artigo 4.°, e que ultrapassem as quantidades fixadas nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita à cobrança, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg.
4.
O artigo 2.° do citado regulamento prevê a fixação dos limites quantitativos da concessão dos certificados de importação relativos às mercadorias referidas.
II — Matéria de facto e tramitação processual perante o órgão jurisdicional nacional
5.
Resulta do despacho de reenvio que entre 20 e 25 de Março de 1981, a sociedade Werner Faust solicitou, no quadro do processo aduaneiro simplificado de que beneficiava, a colocação em livre prática de 89873 caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres em caixas. O organismo aduaneiro deferiu o pedido. A declaração conjunta foi apresentada ao Hauptzollamt em 2 de Abril de 1981. A sociedade Werner Faust apresentou um certificado de importação para cogumelos silvestres em caixas sobre os quais o Hauptzollamt imputou as quantidades importadas. Consequentemente, fixou os direitos de importação em conformidade com o requerimento, aplicando uma taxa de 23 % e recolheu, a título de amostra, dez caixas do lote declarado em 20 de Março de 1981.
6.
Posteriormente à colocação em livre prática, surgiu uma controvérsia a propósito de saber se se tratava verdadeiramente de cogumelos silvestres.
7.
Na sequência de peritagens efectuadas, o Hauptzollamt considerou que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura e, consequentemente, entendeu que as importações não tinham sido cobertas por um certificado válido.
8.
Com base nas disposições conjugadas do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54) e do Regulamento n.° 3429/80, o Hauptzollamt exigiu à sociedade Werner Faust o pagamento de direitos suplementares no montante de 4310612,10 DM.
9.
Tendo visto a sua reclamação indeferida por decisão do Hauptzollamt, a Werner Faust interpôs recurso para o Finanzgericht, o qual anulou a decisão do Hauptzollamt. Os fundamentos avançados pelo Finanzgericht consistiam, essencialmente, no facto de o Hauptzollamt não ter razões para cobrar o montante suplementar, uma vez que o Regulamento n.° 3429/80 não previa quaisquer medidas em caso de importações irregulares. A colocação em livre prática de cogumelos em conserva, ainda que sem certificado de importação, impede, no entender daquele tribunal, a realização do objectivo da regulamentação, que consiste em proteger o mercado comunitário. Consequentemente, a cobrança do montante suplementar mais não teria sido do que uma sanção. Além disso, o nível dos montantes suplementares não estava em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
10.
O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof. Este, considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade do Regulamento n.° 3429/80, atrás citado, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
Os montantes suplementares também são de aplicar, nos termos do artigo 1_° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa: o Regulamento (CEE) n.° 3429/80 é válido, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
11.
Na fundamentação do despacho, o Bpndesfinanzhof observa, a título preliminar, que o Finanzgericht não determinou se os cogumelos eram silvestres ou se eram de cultura, o que leva aquele tribunal a presumir que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura.
12.
Quanto à interpretação do artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80, o Bundesfinanzhof considera que, face à redacção e à finalidade do regulamento, o montante suplementar deveria ser cobrado no caso de os cogumelos em conserva terem sido colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.
13.
No que respeita à validade do regulamento em causa, o Bundesfinanzhof fazendo referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 12 de Abril de 1984, Wünsche, 345/82, Recueil, p. 1995, de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect., p. 757, e de 5 de Julho de 1988, Central- Import Münster, 291/86, Colect., p. 3679), manifesta dúvidas quanto a saber se foi respeitado o princípio da proporcionalidade, atento o quantitativo demasiado elevado dos montantes suplementares. Para o Bundesfinanzhof, supondo que o Tribunal considera que este princípio foi respeitado, dever-se-ia averiguar se a Comissão se baseou em factos exactos para efeitos de fixação do montante suplementar.
14.
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1990.
15.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas alegações escritas pela recorrida no processo principal, Werner Faust, representada por Lorenz-Meyer, advogado no foro de Hamburgo, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booß, consultor jurídico, e Ulrich Wölker, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
16.
Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia e, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento de Processo, atribuiu o processo à Sexta Secção.
III — Alegações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
Quanto ao âmbito de aplicação do Regulamento n. ° 3429/80
17.
Quanto à questão de saber se as mercadorias em causa são ou não abrangidas pelos regulamentos atrás citados, a Werner Faust esclarece que este regulamento diz respeito às medidas de protecção relativas aos cogumelos em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum. Consequentemente, considera que as medidas previstas neste regulamento são aplicáveis não só aos cogumelos de cultura em conserva, mas também aos cogumelos silvestres em conserva.
18.
Ao invés, a Comissão defende que o regulamento em questão nunca se aplicou aos cogumelos silvestres. A Comissão observa que, uma vez que o que está em causa neste regulamento são os cogumelos de cultura, trata-se unicamente de cogumelos cultivados, já que o termo alemão é ambíguo (no entender da Comissão as restantes versões linguísticas são mais claras: «champignons de couche» ou «champignons de Paris» em francês, constituindo a «couche» o local onde os cogumelos são cultivados).
Quanto à primeira questão (interpretação do artigo 1.o do regulamento n. 3429/80)
a) Interpretação literal
19.
A Werner Faust observa que resulta da redacção do artigo 1.° do regulamento que este liga a cobrança do montante suplementar apenas à colocação em livre prática das quantidades de produto que excedam as quantidades fixadas no próprio regulamento. Este último não impõe a cobrança do montante suplementar nas importações já efectuadas em relação às quais não tenha sido apresentado o certificado emitido ao abrigo do artigo 2.° do regulamento.
20.
A Comissão, embora também entenda que, nos termos da redacção do artigo 1.° do regulamento em causa, os requisitos do pagamento do direito suplementar são a ultrapassagem de determinadas quantidades e a sua colocação em livre prática, observa, no entanto, que o regulamento não sujeita a cobrança de direitos suplementares a qualquer limite temporal. A existência do Regulamento n.° 1697/79, que permite a cobrança a posteriori, mostra igualmente que o direito comunitário, sem prejuízo de determinados limites, se baseia no princípio do pagamento a posteriori dos direitos indevidamente não pagos aquando da importação.
b) Interpretação teleológica
21.
A Werner Faust observa que o objecto e a finalidade do regulamento em causa reforçam a interpretação literal atrás exposta uma vez que resulta dos considerandos do regulamento que a Comissão pretendia limitar o volume das importações. A Werner Faust considera que o montante suplementar deixa de poder ser cobrado a partir da colocação em livre prática dado que a protecção do mercado comunitário deixa de poder ser atingida a partir daquele momento.
22.
Ao invés, a Comissão observa que a interpretação que atrás propôs decorre igualmente da finalidade do montante suplementar. Em seu entender, tal montante, que se destina a proteger o mercado comunitário contra as importações, só pode cumprir essa missão se a sua cobrança for igualmente possível a posteriori. Caso contrário, seria possível contornar as disposições do regulamento em questão, sobretudo no quadro do processo simplificado por força do qual os certificados de importação só devem ser apresentados depois da entrada em livre prática, o que impediria a cobrança do montante suplementar.
23.
No entender da Comissão, esta possibilidade de cobrança a posteriori de um direito responde igualmente aos imperativos do princípio da igualdade: o montante do direito a cobrar não pode depender do momento em que se verificou que estavam reunidas as condições da sua cobrança. Esta cobrança a posteriori não pode ser considerada como uma penalização inaceitável. Na medida em que, de um modo geral, a cobrança de um direito pode ser considerada como uma «penalização económica», o aspecto penalizador de tal acto não pode ser fundamentalmente negado devendo antes ser apreciado apenas em função do principio da proporcionalidade.
24.
A Comissão acrescenta também que o resultado preconizado pela Werner Faust comprometeria a eficácia das medidas de protecção e ameaçaria, além disso, o funcionamento global dos certificados neste sector, pois tal interpretação teria como consequência que todos os importadores — mesmo correndo o risco de pagarem montantes suplementares elevados no caso de ultrapassagem das quantidades globais — poderiam importar mercadorias para a Comunidade sem terem que apresentar certificados de importação e que as autoridades ficariam limitadas, em todos os casos, a declarar que tais quantidades foram ultrapassadas e a cobrar o montante suplementar após a importação das mercadorias.
25.
A Werner Faust esclarece, a título complementar, que não foi importado o contingente anual fixado nos regulamentos em causa e que, atento o facto de os certificados relativos aos cogumelos silvestres terem sido emitidos sem a fixação de um montante suplementar, os importadores podiam presumir que a quota ainda não tinha sido excedida. Nenhuma disposição do regulamento fora contornada. Consequentemente, uma vez que o montante suplementar devia ser cobrado sobre as mercadorias colocadas em livre prática que excedessem as quotas, não havia importação irregular, estando excluída a possibilidade de cobrança destes montantes.
26.
A este propósito a Comissão observa que o artigo 1.° remete para as «quantidades fixadas em conformidade com o artigo 2.°» que, em seu entender, diz respeito aos certificados de importação, isto é, que se trata de respeitar não tanto as quantidades globais indicadas neste preceito mas sobretudo os certificados de importação emitidos para essas quantidades globais.
27.
A Werner Faust sugere que à primeira questão seja dada resposta negativa.
28.
A Comissão, considerando que a primeira questão suscita uma resposta afirmativa, sugere que se responda nos seguintes termos:
«A cobrança de um montante suplementar na acepção do artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80 deve verificar-se igualmente tratando-se de conservas de cogumelos que foram colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.»
Quanto à segunda questão (validade do Regulamento. 3429/80)
a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça
29.
A Werner Faust observa que o regulamento em causa é inválido. Considera que o facto de o acórdão do Tribunal de 12 de Abril de 1984, Wünsche, já referido (345/82), não ter declarado a existência de elementos que afectassem a validade do Regulamento n.° 3429/80 não impede que o Tribunal examine novamente a sua validade. Com efeito, no acórdão de 12 de Abril de 1984, o Tribunal não se debruçou sobre o quantitativo do montante suplementar e não analisou a validade, nesta perspectiva, do Regulamento n.° 3429/80.
30.
Para a Werner Faust a validade do regulamento em causa deve ser apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86) e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster (291/86), atrás citados, que, num caso semelhante, declararam a invalidade do Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), na medida em que tinha criado um imposto compensatório de taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo de importação para a Comunidade e o preço mais baixo praticado no mercado mundial.
31.
A Comissão considera que a validade do regulamento em causa, apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988 e de 5 de Julho de 1988, atrás citados, não deve ser contestada. Em seu entender os citados acórdãos respeitam à invalidade do Regulamento n.° 2742/82, na medida em que este diploma fixava um imposto compensatório sobre as importações provenientes de países terceiros.
32.
Para a Comissão, os processos julgados pelo Tribunal em 1988 distinguem-se do presente processo quanto aos seguintes aspectos:
a)
o imposto compensatório distingue-se radicalmente do montante suplementar em causa no presente processo;
b)
o imposto compensatório sobre a importação de uvas secas tinha por objectivo o respeito pelo preço mínimo à importação enquanto que no caso sub judice se trata de impedir a entrada no mercado comunitario de mercadorias para além de determinada quantidade;
c)
o imposto compensatório aplicava-se a todas as importações que não respeitassem o preço mínimo enquanto neste caso, as quantidades contingentadas estão isentas do pagamento do montante suplementar;
d)
o imposto compensatório incidia sobre as importações de uvas secas, ainda que existisse uma pequena diferença entre o preço praticado na Comunidade e o preço praticado nos países terceiros (isto é, ainda que o objectivo do regulamento já tivesse sido praticamente alcançado), enquanto, neste caso, a diferença de preços é, geralmente, bastante importante (de qualquer modo, o objectivo prosseguido é diferente). A Comissão conclui que estas diferenças não permitem invocar os acórdãos do Tribunal, atrás citados, para pôr em causa a validade do regulamento em questão no caso subjudke.
b) Princípio da proporcionalidade
33.
A Werner Faust considera que a fixação de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido é contrária ao princípio da proporcionalidade; consequentemente, fere de invalidade o regulamento em causa, na medida em que não era necessário um montante suplementar deste nível para alcançar eficazmente o objectivo prosseguido com a criação das medidas de protecção. A própria ideia de dissuasão não permitia que a Comissão fixasse um montante suplementar de modo arbitrário uma vez que, de qualquer modo, era obrigada a respeitar o princípio da proporcionalidade. Além disso, no entender da Werner Faust, a Comissão deveria interrogar-se quanto ao modo como o montante suplementar onera o importador, tomando em consideração o efeito de um montante suplementar efectivamente cobrado.
34.
A Comissão considera que respeitou o princípio da proporcionalidade na medida em que não fixou uma proibição total de importação tendo, ao invés, adoptado uma medida menos restritiva, ainda que proibitiva em determinados casos, que permite uma adaptação mais fácil às exigências do mercado. Isto mesmo foi declarado no acórdão de 12 de Abril de 1984, atrás citado, 345/82; neste processo, o Tribunal não contestou a apreciação feita pela Comissão.
c) Existência de medidas menos restritivas
35.
Para a Werner Faust, o montante suplementar, comparado com a suspensão das importações, só é um meio menos restritivo até ao momento em que é solicitado um certificado. Deixa de o ser quando uma mercadoria é importada sem que o importador tenha tido consciência de que um montante suplementar podia ser aplicado (por exemplo, importação com certificado válido, mas divergência quanto à classificação pautal; violação culposa pelo importador das disposições que exigem certificados válidos; violação, por erro, de tais disposições, sem que o importador seja responsável). Nestes casos, o montante suplementar é uma medida notoriamente mais restritiva do que a suspensão total das importações, pois, se a importação fosse proibida, o importador seria sancionado, de acordo com as disposições penais nacionais, em função da importância da infracção e da utilidade económica da transacção. O montante suplementar não autoriza tal ponderação. Constitui, ao invés, uma sanção de natureza quase penal.
36.
A Comissão opõe-se a tal interpretação:
a)
considera que a cobrança a posteriori faz parte do regime de cobrança de direitos, com todas as consequências jurídicas e económicas que daí decorrem. Assim, se a cobrança de direitos é, enquanto tal, legal, a apreciação que desse facto é feita não pode alterar-se pelo facto de o direito ser cobrado a posteriori;
b)
a Comissão faz notar que quem infringir a proibição de importar incorre em multa que só pode ser aplicada se existir culpa (intenção ou negligência), enquanto o montante compensatório se caracteriza pela ausência de qualquer crítica dirigida ao importador;
c)
a Comissão sublinha que, mesmo na ausência de culpa na acepção penal do termo, o importador não ignora a regulamentação severa em matéria de importações e deve ser prudente a fim de evitar os riscos de infracção. Sendo objectivamente responsável pelo processamento regular da importação, o importador deve, pois, assumir o risco e a responsabilidade que a escolha e o comportamento dos seus parceiros implicam, bem como a eventual discrepância, talvez dificilmente detectável, entre a mercadoria declarada e a mercadoria efectivamente entregue.
37.
A Comissão acrescenta que, ainda que o Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (JO L 175, p. 1; EE 02 F6 p. 36), não seja aplicável no caso sub judice, salienta o alcance do risco comercial do importador, atrás referido. Consequentemente, considera que o nível do montante suplementar fixado não é passível de contestação.
d) Nível do montante suplementar
38.
No entender da Werner Faust, o montante suplementar deveria ser fixado a um nível que permitisse compensar uma vantagem em matéria de preços. Este montante poderia ser determinado em função da diferença entre os custos das conservas de cogumelos produzidos na Comunidade e os preços de importação dos produtos análogos provenientes de países terceiros, não devendo, no entanto, ultrapassar esta diferença. Considera, portanto que, por maioria de razão, era ilegal tomar exclusivamente por base os custos mais elevados da produção intracomunitária, isto é, os custos do produto francês de primeira categoria e prever um montante suplementar uniforme assim inflacionado igualmente para a importação do produto de terceira categoria, relativamente ao qual o preço corrente do produto chinês, mesmo segundo o que a Comissão apurou, não era inferior ao preço de custo do produto francês e era superior ao preço de custo do produto neerlandês. Por outro lado, a Werner Faust contesta a exactidão dos preços de custo em que a Comissão se baseou para fixar o montante suplementar.
39.
A Comissão sublinha que, pelo facto de não estar autorizada a escolher um quantitativo arbitrário, optou por um montante fixado segundo critérios objectivos. Em seu entender, um montante suplementar igual à diferença entre o preço no país de exportação e o preço no interior da Comunidade não poderia bastar porque, a tal nível, o montante suplementar mais não teria feito do que nivelar o preço das mercadorias importadas com os preços comunitários. A tal nível, as perturbações do mercado não poderiam ser evitadas. Foi por esta razão que o montante fixado em 175 ecus por 100 kg correspondia ao preço de custo dos cogumelos de primeira categoria em conserva (a categoria mais importante da produção comunitária) de proveniência francesa (primeiro país produtor da Comunidade), destinadas ao mercado alemão (principal comprador). Desta forma poderia verificar-se o efeito proibitivo pretendido.
40.
A Werner Faust propõe que se responda negativamente à segunda questão.
41.
A Comissão propõe que se responda à segunda questão nos seguintes termos:
«A análise das questões colocadas ao Tribunal não permitiu detectar qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão.»
C. N. Kakouris
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.