61977C0068
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 18 GENNAIO 1978
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
La presente causa solleva un problema di responsabilità eventuale della Commissione, per le misure regolamentari da essa adottate e per il comportamento tenuto nei confronti di una particolare impresa, nel quadro della gestione dell'organizzazione comune dei mercati relativa al settore della carne bovina.
Prima di riassumere i fatti, credo opportuno far cenno agli aspetti più importanti della normativa, alla luce della quale il caso di specie deve essere esaminato.
L'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina si fonda sul regolamento del Consiglio 805/68 in data 27 giugno 1968. L'articolo 21 di tale regolamento prevedeva la possibilità che la Commissione prendesse misure appropriate, negli scambi coi Paesi terzi, qualora il mercato comunitario di uno o più prodotti di cui all'articolo 1 (animali vivi della specie bovina, carni commestibili della stessa specie, frattaglie bovine, preparazioni e conserve di carni o frattaglie bovine, ecc.) subisse o rischiasse di subire, a causa delle importazioni o delle esportazioni, gravi perturbazioni atte a compromettere gli obiettivi dell'articolo 39 del Trattato. Fu in base a questo articolo 21 che la Commissione adottò, fra il 1974 e il 1975, quattro successivi regolamenti, introducendo e poi man mano modificando le misure di salvaguardia che essa stimava necessarie per la situazione del particolare mercato in causa. Precisamente:
a)
Con regolamento 2668/74, del 21 ottobre 1974, essa dispose la temporanea sospensione del rilascio dei certificati d'importazione e dei certificati di fissazione anticipata del prelievo per i prodotti di cui all'articolo 1, lettera a del citato regolamento del Consiglio 805/68 (animali vivi e carni commestibili della specie bovina).
Tali misure protettive furono adottate in considerazione del fatto che i prezzi della carne bovina sui mercati rappresentativi della Comunità si situavano a un livello nettamente inferiore al prezzo d'intervento.
b)
Con regolamento 610/75, del 7 marzo 1975, venne sospesa l'ammissione in libera pratica nella Comunità dei prodotti di paesi terzi, consistenti in «preparazioni e conserve di carni o di frattaglie della specie bovina» di cui alla sottovoce 16.02 B III b 1 della Tariffa doganale comune, ad eccezione delle preparazioni e conserve di carni o di frattaglie bovine presentate in recipienti ermeticamente chiusi, di peso non superiore a tre chilogrammi.
Il pencolo di perturbazioni da cui questo regolamento era giustificato derivava dal fatto (constatato nel suo terzo considerando) che i prodotti rientranti nella voce doganale suddetta tendevano a sostituirsi a quelli per i quali i certificati d'importazione o di fissazione anticipata del prelievo non potevano più essere concessi in forza del precedente regolamento 2668/74. In sostanza, quindi, il regolamento 610/75 non faceva altro che estendere le misure di salvaguardia a prodotti che ne erano rimasti inizialmente esclusi.
c)
Il regolamento 1090/75, del 23 aprile 1975, si situava invece nell'ambito di una serie di misure intese a ristrutturare il regime di salvaguardia, al fine di consentire la ripresa di una certa corrente di scambi pur preservando l'equilibrio del mercato comunitario. Esso ristabiliva infatti la possibilità d'importare, a certe condizioni, taluni dei prodotti precedentemente esclusi. Si prevedeva che certificati d'importazione potessero essere rilasciati, per quantità equivalenti a quelle che fossero già state esportate dalla Comunità (cosiddetto regime d'importazione «EXIM»). Per quanto riguarda le preparazioni e conserve di carni o di frattaglie della specie bovina, l'articolo 1, secondo comma, lettera a di questo regolamento ne consentiva l'importazione, senza bisogno di certificato, limitatamente alle confezioni ermeticamente chiuse, di peso non superiore a cinque chilogrammi.
d)
Infine, con il regolamento 2033/75 del 5 agosto 1975 la Commissione, constatando che le importazioni di carni bovine condite, rientranti nella sottovoce 16.02 B III b 1 della TDC, fino allora esentate dall'applicazione del regime di salvaguardia, avevano raggiunto un volume incompatibile con una sana gestione del mercato, disponeva che anche per tali prodotti dovesse valere il regime d'importazione EXIM, introdotto dal citato regolamento 1090/75.
2.
Prima dell'entrata in vigore di quest'ultimo regolamento, e precisamente il 14 maggio 1975, la ditta tedesca IFG - Intercontinentale Fleischhandelsgesellschaft stipulò con un'impresa di Stato rumena un contratto avente ad oggetto l'acquisto di 6000 tonnellate di preparazioni di carne bovina. Nel contratto non veniva indicato il luogo di destinazione del prodotto. Non pare tuttavia esservi dubbio che la IFG aveva effettuato l'acquisto in vista dell'importazione della carne in Germania dove essa sarebbe stata utilizzata per la preparazione di salsicce. Ciò risulta in particolare dal fatto che l'acquirente, che aveva fornito alla venditrice dei macchinari da installare in Romania per la preparazione della carne, aveva richiesto e ottenuto, previa visita sanitaria di un veterinario autorizzato dalle autorità germaniche, il consenso del Ministro federale della Sanità in merito a tali installazioni.
Il quantitativo totale previsto dal contratto avrebbe dovuto essere consegnato per metà durante i mesi di giugno, luglio e agosto 1975, e per l'altra metà durante il semestre successivo. Pertanto, dato che l'entrata in vigore del regolamento 2033/75 venne disposta per il 1o settembre di quell'anno, la ditta IFG doveva già aver ricevuto, a quell'epoca, 3000 tonnellate di carne. In realtà, invece, essa ne aveva potuto ottenere solo 1100, perché le gravi inondazioni verificatesi in Romania all'inizio dell'estate avevano provocato il danneggiamento dei macchinari adibiti alla preparazione della carne, la sospensione delle forniture di elettricità, l'interruzione delle vie di comunicazione, e infine avevano reso necessario un nuovo consenso del Ministro federale della Sanità, previa ispezione del veterinario a ciò autorizzato. La lavorazione della carne di cui trattasi aveva dovuto quindi essere sospesa per un certo numero di settimane, e ciò aveva ritardato le consegne.
Con telex dell'11 settembre 1975, la ditta IFG, riferendosi a queste circostanze come ad un caso di forza maggiore, chiese alla Commissione di essere eccezionalmente autorizzata ad importare, in esenzione dalle condizioni poste dal regolamento 2033/75, le restanti 1900 tonnellate di carne, e cioè il quantitativo che in circostanze normali avrebbe dovuto esserle consegnato in tempo utile per essere importato nella Repubblica federale prima del 1o settembre. Ma con lettera del 15 ottobre seguente, la Direzione generale agricoltura della Commissione rispose negativamente a tale richiesta, sostenendo che nelle ipotesi di modifiche normative — tanto più se pubblicate con un notevole anticipo rispetto alla loro entrata in vigore — i rischi connessi al rispetto dei termini di consegna della merce ricadono in linea di principio sui destinatari delle norme; e che altrimenti la Commissione, dovendo spesso introdurre modificazioni nelle normative in materia agricola, sarebbe costretta a tener conto ogni volta di innumerevoli situazioni particolari, il cui soddisfacimento rischierebbe di pregiudicare l'efficacia delle misure adottate. Pertanto la ditta IFG veniva invitata a cercare le appropriate possibilità di soluzione del suo problema nell'ambito della normativa vigente in materia d'importazione.
Ulteriori richieste dell'interessata nel senso detto sopra, rivolte sia agli organismi nazionali, sia nuovamente alla Commissione, ebbero lo stesso esito.
Di fronte a questi reiterati rifiuti, il 2 giugno 1977 la ditta IFG ha promosso contro la Commissione un ricorso basato sull'articolo 215, secondo comma, del Trattato CEE. Nell'istanza introduttiva, la ricorrente definisce l'oggetto del suo ricorso chiedendo alla Corte di:
1.
constatare che la convenuta ha l'obbligo di garantire l'esecuzione del contratto stipulato dalla ricorrente il 14 maggio 1975, riparando il danno che essa ha causato;
2.
subordinatamente, condannare la convenuta a versare alla ricorrente i danni e interessi per il lucro cessante risultante dalla non esecuzione del contratto del 14 maggio 1975.
A fondamento di queste domande, la ricorrente allega vari motivi tendenti a mostrare, da un lato, l'illegittimità del regolamento 2033/75, e d'altro lato l'esistenza di una colpa della Commissione produttiva di responsabilità.
In relazione al regolamento, essa rimprovera in particolare alla convenuta di non aver disposto misure transitorie idonee a soddisfare sia l'esigenza del rispetto delle legittime aspettative, sia il principio dell'uguaglianza di trattamento degli amministrati.
In relazione al rifiuto opposto dalla convenuta alla sua richiesta di deroga, in merito all'importazione del quantitativo di carne che essa aveva previsto d'importare prima del 1o settembre 1975, la ricorrente rimprovera alla Commissione soprattutto di non aver tenuto conto delle ragioni di forza maggiore che avevano impedito il rispetto dei termini di consegna; sarebbe stato in tal modo violato un principio generale di diritto che riconosce effetti giuridici alla forza maggiore, in particolare per quanto riguarda il mancato rispetto di un termine legale.
3.
La convenuta ha sollevato in primo luogo una eccezione di irricevibilità della domanda principale del ricorso, affermando che con essa le si chiede in .sostanza di esentare la ricorrente dalla applicazione di una normativa di carattere generale, cioè di adottare un provvedimento per cui la Commissione non avrebbe competenza. Sempre secondo la convenuta, inoltre, la ricorrente tenderebbe ad ottenere, mediante un ricorso presentato formalmente come una domanda di risarcimento, ciò che essa avrebbe potuto e dovuto chiedere mediante un ricorso in carenza.
A mio avviso, l'argomento della incompetenza della Commissione ad esentare un singolo soggetto dall'osservanza di regole generali esula dal tema della ricevibilità, e attiene piuttosto al merito del ricorso. È il caso invece di esaminare attentamente l'eccezione che la Commissione desume dall'articolo 175 del Trattato CEE, relativo ai ricorsi in carenza, e che nella controreplica essa' fa risalire anche, e a mio avviso più correttamente, all'articolo 173, relativo ai ricorsi d'annullamento.
Va notato che, con la richiesta principale del suo ricorso, la ditta IFG tende ad ottenere la disapplicazione nei suoi confronti della normativa introdotta con il citato regolamento 2033/75. È ciò che la ricorrente chiama «riparazione in forma specifica». Il risultato voluto è dunque identico a quello che si voleva ottenere con il citato telex dell' 11 settembre 1975 alla Commissione. Alla richiesta formulata allora, la Commissione rispose, come ho già ricordato, in maniera negativa, con una presa di posizione chiara, motivata e definitiva. La lettera del 15 ottobre 1975, che comunicava alla ditta IFG questa presa di posizione, costituiva una decisione individuale di rifiuto, che la ricorrente sarebbe stata legittimata ad impugnare facendo valere tutti quei motivi d'illegittimità che essa invoca in questo giudizio.
Se, dunque, sussiste l'identità di oggetto fra la domanda ora avanzata alla stregua dell'articolo 215 del Trattato CEE e quella che aveva trovato riscóntro in una decisione esplicita di rifiuto della Commissione, la domanda attuale è irricevibile, giacché essa cerca in sostanza di rimettere in questione un atto di una istituzione che non è stato impugnato mediante un ricorso d'annullamento, pur avendo avuto l'interessato la possibilità di avanzare tale ricorso. La nostra Corte ha già avuto più volte occasione di affermare che gli interessati non possono essere ammessi a procurarsi, per la via di una domanda di risarcimento, un nuovo mezzo di ricorso al fine di mettere in questione la legittimità di atti che essi hanno omesso di impugnare quando avrebbero potuto farlo: si vedano, in proposito, le sentenze del 15 dicembre 1966 nella causa 59/65, Schrechenberg (Raccolta 1966, pag. 744), del 12 dicembre 1967 nella causa 4/67, Collignon (Raccolta 1967, pag. 430), del 7 giugno 1972 nelle cause 20/71, Sabbatini (Raccolta 1972, pag. 345) e 32/71, Bauduin (Raccolta 1972, pag. 363), e del 21 febbraio 1974 nella causa 15/73, Kortner (Raccolta 1974, pag. 177). È vero che questa giurisprudenza si è formata in relazione a cause promosse da funzionari della Comunità, ma essa ben si adatta anche ai ricorsi basati sui citati articoli 173, 175 e 215 del Trattato CEE, in quanto vale egualmente per questi l'esigenza fondamentale a cui la giurisprudenza in questione si è ispirata. Si tratta in realtà di evitare che i singoli possano eludere le norme che fissano termini di decadenza per certi tipi di ricorsi, intentando un'azione per riparazione di danni in relazione a un atto amministrativo di cui essi sarebbero stati legittimati a chiedere l'annullamento e che non hanno impugnato nei termini, quando quest' azione si proponga in sostanza il medesimo risultato al quale avrebbe condotto l'annullamento dell'atto. Osservo d'altronde che la Corte ha ammesso espressamente questo principio anche nell'ipotesi di una domanda fondata sull'articolo 215 del Trattato CEE e non soggetta quindi alle norme di procedura di cui agli articoli 90 e 91 dello Statuto dei funzionari (ved. sentenza del 22 ottobre 1975 nella causa 9/75, Meyer- Burckhardt, Raccolta 1975, pag. 1172 e specialmente il considerando 13, pag. 1182).
Nella specie, la Commissione ha giustamente rilevato che se una domanda tendente ad ottenere la disapplicazione di un regolamento e la sottoposizione dell'interessato alla normativa precedentemente in vigore potesse qualificarsi — come il ricorrente fa — ricorso per riparazione danni sotto forma di «restituzione», cadrebbe la distinzione che deve sussistere fra il ricorso d'annullamento e il ricorso in carenza, da un lato, e il ricorso per riparazione danni, dall'altro lato_. Quest'ultimo ha una sua fisionomia, una sua funzione distinta e autonoma rispetto agli altri due, in quanto serve ad ottenere un compenso finanziario dei danni inflitti dalle istituzioni comunitarie, cioè un risultato che non è certo coperto dagli articoli 173 e 175; mentre perderebbe ogni autonomia qualora si potesse utilizzare il concetto civilistico della restituzione in forma specifica, per farvi rientrare l'adozione di un atto amministrativo o normativo da parte di una istituzione comunitaria.
Considerato dunque che la domanda principale della ricorrente mira a raggiungere il medesimo scopo che essa avrebbe potuto a suo tempo perseguire impugnando la decisione negativa della Commissione del 15 ottobre 1975, mi sembra giustificato ritenere che tale domanda, volta ad eludere i termini prescritti dagli articoli 173 e 175 del Trattato, sia irricevibile.
4.
Rimane da esaminare l'altra domanda avanzata con il ricorso: quella cioè che la convenuta sia condannata a risarcire il lucro cessante, risultante dalla sostanziale impossibilità in cui la ricorrente si sarebbe trovata, per effetto del regolamento 2033/75 della Commissione, di dare esecuzione al contratto del 14 maggio 1975. Bisognerà dunque accertare se la Commissione abbia preso un provvedimento o tenuto un comportamento suscettibile di impegnare la responsabilità della Comunità per il danno che la ricorrente pretende di aver subito. A tal riguardo, le questioni giuridiche da discutere sono naturalmente le stesse che si sarebbero poste anche in relazione alla domanda principale, qualora essa fosse stata considerata ricevibile.
È il caso di ricordare che il dibattimento orale, per quanto riguarda il merito della causa, si è limitato alla questione preliminare dell'esistenza di un comportamento della Commissione suscettibile d'impegnare la responsabilità della Comunità per il danno asserito dalla ricorrente. Rimarranno quindi fuori da queste conclusioni alcuni temi, che sono stati trattati dalle parti soprattutto nel corso della procedura scritta; in particolare, tralascerò di esaminare se sarebbe stato possibile e conveniente per la ricorrente effettuare comunque l'importazione sulla base del regolamento 2033/75, o eventualmente smerciare il prodotto in Stati terzi, e non mi occuperò di accertare se l'ente rumeno sarebbe stato o meno in grado di effettuare le forniture previste dal contratto, tenuto conto del mutamento verificatosi nella situazione del mercato della carne anche in Romania. In breve: accantonerò le questioni attinenti sia all'esistenza di un rapporto di causalità fra il comportamento della Commissione e l'eventuale danno, sia all'esistenza stessa di un danno.
Ho già avuto occasione di ricordare che la ricorrente afferma l'illegittimità del regolamento 2033/75 sotto il profilo della violazione dei principi dell'affidamento e dell'uguaglianza di trattamento degli amministrati, in quanto esso non avrebbe assicurato la possibilità di dare esecuzione ai contratti stipulati anteriormente al 1o giugno 1975. La ricorrente sostiene a questo riguardo che l'alleggerimento, disposto mediante il regolamento 1090/75, del regime di salvaguardia instaurato con il regolamento 2668/74, non consentiva agli interessati di prevedere la nuova restrizione che la Commissione avrebbe introdotto con il regolamento 2033/75, in relazione a uno specifico tipo di preparazione della carne bovina, e cioè a quelle preparazioni condite che rientrano nella voce doganale più volte citata. In ciò consisterebbe la violazione di una aspettativa degli interessati. Secondo la ricorrente, la Commissione sarebbe tenuta a stabilire, nei casi di modifiche normative, misure transitorie adeguate a tutelare le legittime aspettative, e potrebbe derogare a tale principio solo qualora l'interesse pubblico giustificasse l'urgenza. Nella specie, non sarebbe esistito alcun interesse superiore che obbligava la Commissione a intervenire su contratti anteriormente stipulati a titolo definitivo, rendendone di fatto impossibile l'esecuzione, quanto meno in parte. A tal proposito, la ricorrente cita l'articolo 2 della legge tedesca sul commercio estero, il quale riconosce l'esigenza che le restrizioni al commercio non incidano sui contratti già conclusi oltre la misura necessaria a evitare che l'obiettivo perseguito sia messo seriamente in pericolo. Alla stregua di questa esigenza, anche il rispetto del principio di proporzionalità sarebbe qui in gioco.
Mi sembra tuttavia indiscutibile, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte, che la semplice esistenza di un contratto non conferisce alle parti alcun diritto a che le istituzioni comunitarie garantiscano, fino alla sua esecuzione, l'inalterabilità del regime giuridico applicabile al tempo della sua conclusione, e che quindi, nel caso di modifiche normative le quali aggravino le condizioni d'importazione o d'esportazione di determinati prodotti, esentino da questo nuovo regime le operazioni relative all'esecuzione di contratti anteriormente stipulati. Solo se l'operazione di cui trattasi avesse già fatto oggetto di una specifica autorizzazione da parte delle autorità comunitarie, o delle autorità nazionali da quelle delegate, si potrebbe riconoscere all'interessato la pretesa ad una qualche forma di garanzia. Ciò riguarda in particolare il caso di chi abbia versato una cauzione a garanzia di una determinata operazione, ottenendo in contropartita la determinazione anticipata dell'importo da pagare in relazione all'operazione stessa, se effettuata alle condizioni e nei termini prestabiliti.
Quando invece la prevista operazione di importazione o di esportazione non sia stata oggetto di nessun atto amministrativo comunitario o interno prima dell'entrata in vigore della nuova disciplina, il semplice fatto della preesistenza di rapporti contrattuali privati non può restringere la libertà dell'autorità comunitaria di introdurre nuove norme, applicabili anche ai rapporti pattuiti e non ancora eseguiti. Sarebbe evidentemente di eccessivo impaccio per le autorità comunitarie, e aprirebbe la porta a possibilità di abuso da parte dei singoli, collegare alla pendenza di rapporti contrattuali, formatisi nel periodo di vigore del precedente regime, garanzie del genere di quelle che possono riconoscersi a titolo di contropartita di oneri imposti alle imprese. Se il perdurare di una certa normativa, favorevole nei riguardi di talune categorie di contratti, crea in linea di fatto delle aspettative, queste non potranno in nessun caso avere un peso equivalente a quelle situazioni individualmente tutelate che possono ricollegarsi, come ho detto, ad atti comunitari d'autorizzazione di operazioni garantite con deposito di cauzione. Nella specie, il regolamento 2033/75 prevedeva anche di entrare in vigore dopo un periodo di tempo sufficientemente ampio da consentire l'esecuzione, in situazioni normali, di contratti precedentemente conclusi. Per più di un motivo, dunque, non mi sembra che possa dirsi violata l'esigenza generale di tutela del legittimo affidamento degli amministrati.
La ricorrente, sempre facendo appello al principio della tutela delle legittime aspettative, sostiene che il periodo intercorrente fra la pubblicazione e l'entrata in vigore del regolamento 2033/75 era troppo breve, segnatamente rispetto a casi come quello in esame, in cui l'importazione fosse impedita da cause di forza maggiore.
Bisogna evitare qui l'equivoco di confondere le esigenze eventualmente risultanti da un principio generale di rilevanza della forza maggiore (su cui mi soffermerò tra breve) con la questione della tutela delle aspettative degli amministrati, nell'ipotesi di modifiche normative che incidano negativamente sull'esecuzione di contratti in corso. Quest'ultima questione riguarda la sorte di tutti i contratti pendenti, e va dunque risolta tenendo conto delle situazioni normali; laddove la forza maggiore può assumere rilievo esclusivamente in relazione ai casi che ne sono colpiti, e si concreta in una o più situazioni eccezionali. Pertanto, nel valutare l'adeguatezza del termine fissato dal regolamento 2033/75 per la sua entrata in vigore, in quanto misura utile a proteggere le aspettative delle parti dei contratti pendenti, non possono farsi intervenire elementi che riguardano il diverso tema della rilevanza di situazioni eccezionali, qualificate come circostanze di forza maggiore.
Nella specie la ricorrente non ha contestato che, qualora non si fossero verificati quegli eventi eccezionali che hanno ritardato la consegna delle merci da parte del suo fornitore, essa sarebbe stata in grado di effettuare entro la data di entrata in vigore del regolamento 2033/75 le importazioni in Germania dell'intera quantità di merce, in relazione alla quale essa chiede ora il risarcimento del danno.
La vera causa del danno lamentato non è dunque l'inadeguatezza del periodo di tempo che il regolamento 2033/75 ha fatto trascorrere fra la pubblicazione e l'entrata in vigore. La vera causa può consistere soltanto nel fatto che la Commissione non ha dato rilievo alle circostanze di forza maggiore invocate dalla ricorrente.
Cade con ciò pure l'altro motivo d'illegittimità invocato dalla ditta IFG, relativo alla pretesa violazione del principio di uguaglianza di trattamento. Questa violazione sarebbe risultata dal fatto che il periodo di tempo intercorso fra la pubblicazione e l'entrata in vigore del regolamento 2033/75 avrebbe consentito agli operatori economici di stipulare ancora nuovi contratti d'importazione di carne bovina condita prevedendone la consegna fra il 5 agosto e il 1o settembre 1975, così da importare la merce in tutta libertà; mentre la ricorrente, che aveva stipulato il suo contratto prima del 5 agosto, non aveva la possibilità d'importare entro il 1o settembre tutta la merce oggetto del contratto, in ragione della situazione speciale in cui si trovava il suo fornitore. In realtà, un tale argomento dimostra solo che il periodo in questione consentiva, in via normale, l'esecuzione di contratti già stipulati, o addirittura ancora da concludere. La diversa sorte subita dal contratto pendente fra IFG ed ente rumeno non derivò da alcuna disuguaglianza di trattamento, ma da quella disuguaglianza, anzi assoluta singolarità, della situazione di fatto, che è tipica degli eventi eccezionali qualificati come ipotesi di forza maggiore.
5.
Per la prima volta nella memoria di replica la ricorrente ha sostenuto l'illegittimità dell'articolo 1, paragrafo 4, del regolamento 2033/75, cioè di quella norma che ha sottoposto l'importazione del prodotto in causa al regime EXIM definito dal regolamento 1090/75. Secondo la ricorrente, questa misura non sarebbe stata giustificata alla stregua dell'articolo 21, paragrafo 2, del regolamento 805/68, che costituisce, come si è visto, il fondamento della competenza della Commissione per l'adozione di misure di salvaguardia.
Trattandosi di un mezzo nuovo, la cui allegazione tardiva non è stata minimamente giustificata, esso dovrebbe essere considerato irricevibile a norma dell'articolo 42 del regolamento di procedura.
In ogni caso, questa censura risulta anche infondata. Con essa la ricorrente critica apprezzamenti eminentemente discrezionali della Commissione circa la gravità della situazione in relazione alla quale essa decise la misura contestata, senza peraltro riuscire a dimostrare né l'inesistenza del pericolo allegato dalla Commissione nella motivazione del regolamento 2033/75, né l'esistenza di una sproporzione manifesta fra le misure restrittive adottate e la gravità della situazione.
La ricorrente invoca in particolare una pretesa violazione dell'articolo 110 del Trattato, richiamato nell'articolo 31 del regolamento 805/68, secondo il quale «gli Stati membri intendono contribuire, secondo l'interesse comune, allo sviluppo armonico del commercio mondiale, alla graduale soppressione delle restrizioni agli scambi internazionali e alla riduzione delle barriere doganali». A sostegno della sua tesi, la ditta IFG presenta rilievi critici sul regime comunitario d'intervento, che essa considera totalmente fallimentare dal punto di vista della politica di mercato.
Critiche del genere possono presentare interesse sul piano del dibattito politico ed economico, ma non paiono potersi tradurre nella indicazione di un vizio di legittimità inerente ad un atto particolare di attuazione della politica agricola comunitaria.
6.
A questo punto, il problema si riduce a vedere se la Commissione abbia agito illegalmente, o quanto meno sia incorsa in una colpa suscettibile di rendere la Comunità responsabile degli allegati danni, allorché si rifiutò di esentare la ricorrente dall'applicazione del regolamento 2033/75, in relazione alle importazioni che tale impresa prevedeva di effettuare entro il 1o settembre 1975, e non riuscì ad effettuare per gli eventi eccezionali verificatisi in Romania nell'estate del 1975.
Secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe dovuto in primo luogo applicare per analogia la disposizione dell'articolo 20 del regolamento 193/75 della Commissione del 17 gennaio 1975, relativo alle modalità comuni d'applicazione del regime dei certificati d'importazione, d'esportazione e di fissazione anticipata del prelievo per i prodotti agricoli. Questo articolo stabilisce che, quando l'importazione o l'esportazione non può essere effettuata durante il periodo di validità del certificato a causa di forza maggiore, l'organismo competente dello Stato membro che ha rilasciato il certificato può decidere, su domanda del titolare dello stesso, o l'annullamento dell'obbligo d'importare o d'esportare, e la conseguente liberazione della cauzione, ovvero il prolungamento della durata di validità del certificato, per il tempo ritenuto necessario in considerazione delle circostanze invocate.
Ma, a differenza che nelle ipotesi alle quali si riferisce questa norma, nel nostro caso non esisteva nessun obbligo d'importazione a carico della ricorrente, né era stata versata alcuna cauzione per garantire l'esecuzione di una operazione prevista e autorizzata entro un determinato termine. Le situazioni di base sono profondamente dissimili: il che impedisce l'applicazione analogica della citata disposizione.
A sostegno di questo convincimento, ritengo utile citare la pronuncia pregiudiziale della nostra Corte del 24 giugno 1970 nella causa 73/69, Oehlmann (Raccolta 1970, p. 468, specialmente p. 476-477). La giurisdizione nazionale aveva chiesto se talune disposizioni della disciplina agricola comunitaria le quali, in relazione alla riscossione di un prelievo prefissato, considerano le circostanze di forza maggiore come scusanti di uh ritardo dell'importazione, fossero applicabili per analogia anche là dove non fosse prevista la possibilità di una fissazione anticipata del prelievo. La Corte ha dato risposta negativa, considerando che le disposizioni che prevedono un trattamento eccezionale in caso di ritardo dell'importazione presuppongono l'esistenza di un certificato di fissazione anticipata del prelievo, il quale implica come contropartita l'obbligo di effettuare l'importazione a una data determinata e il versamento di una cauzione a garanzia del puntuale adempimento. Dette disposizioni non potevano quindi applicarsi per analogia a una situazione del tutto differente, solo perché anche in tale situazione l'importazione era avvenuta in un giorno diverso da quello indicato in un primo tempo (sentenza citata, considerando 15). L'applicazione analogica di una norma che ammetteva la scusante del ritardo per causa di forza maggiore nell'ipotesi d'inosservanza del termine previsto in una licenza per importazione da paesi terzi con fissazione anticipata del prelievo è stata invece ritenuta possibile in casi d'importazione da altri Stati membri, quando, come avveniva nel periodo transitorio, vi fosse stata fissazione anticipata di un prelievo. In casi del genere, infatti, si riscontravano tutti gli elementi essenziali in base ai quali la norma comunitaria ammetteva l'esimente per causa di forza maggiore, e cioè l'esistenza di una licenza d'importazione con fissazione anticipata del prelievo e l'obbligo di osservanza di un termine prestabilito (ved. sentenza del 20 febbraio 1975 nella causa 64/74, Reich/Hauptzollamt Landau, Raccolta 1975, pag. 261).
Nella situazione da cui ha avuto origine il presente giudizio, tali elementi essenziali, come si è rilevato, non sussistono. È da escludere perciò l'applicazione analogica dell'articolo 20 del citato regolamento 193/75.
7.
La ricorrente sostiene inoltre che la Commissione avrebbe dovuto estendere l'applicazione dell'articolo 2 del regolamento 2033/75, in modo da tener conto dei casi di forza maggiore. Non è chiaro se tale censura riguardi la formulazione di quell'articolo o la sua applicazione vera e propria. Se la ricorrente avesse inteso criticare il testo della norma — in'quanto la Commissione non la formulò in modo che l'applicazione del regolamento potesse essere differita quando ragioni di forza maggiore avessero impedito di eseguire entro il 1o settembre contratti precedentemente stipulati — sarebbe facile osservare che la Commissione non è tenuta a inserire in ogni suo regolamento una clausola relativa alla forza maggiore. In effetti, se esistesse un principio generale inteso ad attribuire rilievo giuridico alla forza maggiore, confermare espressamente questo principio in ciascun regolamento non sarebbe necessario. D'altro canto, in assenza di un siffatto principio generale, l'autorità comunitaria, nell'esercizio della sua funzione normativa, sarebbe libera di dare o meno rilievo alla forza maggiore.
Mi pare tuttavia più probabile che si debba intendere la suddetta affermazione della ricorrente in senso letterale: la Commissione viene criticata per non aver applicato in concreto il suddetto articolo 2 tenendo conto della forza maggiore. Se così è, l'argomento è sostenibile solo a patto di dimostrare esistente un principio generale di diritto, che darebbe rilievo alla forza maggiore e obbligherebbe le istituzioni comunitarie a tenerne conto.
A questo proposito, osservo anzitutto che una dimostrazione in tal senso non è stata data, ed è assai difficile credere che possa essere data. Se si rivolge l'attenzione agli ordinamenti interni, si constata che la forza maggiore ha taluni effetti in diritto penale, altri in diritto pubblico, altri ancora in diritto privato: essi sono per lo più regolati da specifiche norme. Questa fisionomia non unitaria della forza maggiore è stata riconosciuta anche dalla nostra Corte, al livello del diritto comunitario. La sentenza dell'11 luglio 1968 nella causa 4/68, Schwarzwaldmilch (Raccolta 1968, pag. 498, specialmente pag. 508), ha affermato che la nozione di forza maggiore non ha identico contenuto nei vari rami del diritto e nei vari campi d'applicazione; il suo significato va determinato in funzione dell'ambito giuridico in cui essa deve produrre effetti. Secondo la sentenza sopracitata, bisogna «tener conto della particolare natura dei rapporti di diritto pubblico che si stabiliscono tra gli importatori e l'amministrazione, nonché delle finalità del regolamento in relazione all'applicazione del quale si fa valere una causa di forza maggiore» (nello stesso senso ved. anche la sentenza del 30 gennaio 1974 nella causa 158/73, Kampffmeyer, Raccolta 1974, pag. 102, specialmente pag. 110).
È importante rilevare che queste sentenze si riferiscono ad ipotesi in cui la forza maggiore era considerata espressamente da una disposizione di un regolamento comunitario. Un'ipotesi del genere l'abbiamo ricordata più innanzi, citando l'articolo 20 del regolamento 193/75 della Commissione del 17 gennaio 1975, ed escludendo la possibilità di una sua applicazione analogica. Mi sembra necessario chiarire che egualmente va esclusa la possibilità che da quella norma — o dalla sua pretesa ratio — si desuma il principio generale invocato dalla ricorrente. Secondo quest'ultima, non ci sarebbe nessuna valida ragione per limitare la rilevanza della forza maggiore alle importazioni sottoposte alla procedura del certificato d'importazione, escludendo quelle per le quali il rilascio di certificati non è previsto. La ricorrente pare ritenere contraddittorio che ad un regime più liberale, qual è il secondo, si ricolleghino per le imprese degli effetti meno favorevoli, in caso di forza maggiore, in confronto agli effetti che vengono ricollegati ad un regime meno liberale, qual è quello in cui per l'esportazione occorre ottenere un previo certificato, assumere l'obbligo di effettuare l'operazione entro un certo termine e versare una cauzione incamerabile in caso di mancato rispetto dell'impegno. Ma nessuna contraddizione esiste in realtà. Nel regime d'importazione più restrittivo e oneroso, l'importatore ha come contropartita la garanzia della Comunità di poter effettuare l'importazione alle condizioni predeterminate. Se dunque una causa di forza maggiore gli impedisce di adempiere il suo obbligo al termine prestabilito, è logico ed equo che si riconosca nella forza maggiore una scusante del ritardo, e si consenta quindi una proroga individuale del termine, così da evitare la perdita della cauzione versata. Tali motivi di logica e di equità vengono invece meno quando l'operatore non si sia assunto di fronte alle autorità comunitarie nessun onere in relazione alla prevista importazione, e correlativamente nessuna garanzia, né esplicita né implicita, sia stata data da quelle autorità.
Esaminiamo, comunque, più da vicino l'ipotesi dell'esistenza di un principio generale di diritto comunitario relativo alla forza maggiore. Quale contenuto dovrebbe attribuirsi a tale principio?
È noto che nei sistemi giuridici nazionali la forza maggiore è generalmente considerata come un elemento atto a giustificare l'inosservanza da parte del singolo di un obbligo positivo o di un divieto da cui egli si trovi vincolato o per effetto di una norma di carattere generale, come è segnatamente il caso nel diritto penale, o in base a un atto, pubblico o privato, che dia luogo a un rapporto specifico fra il singolo e la pubblica amministrazione, ovvero tra privati «inter se». Ma nel caso di specie la forza maggiore viene invocata, anziché per giustificare l'inadempimento di un obbligo, per sostenere che la Commissione dovesse concedere all'interessata un trattamento in deroga a disposizioni generali lesive dei suoi interessi. In altri termini, il supposto principio generale dovrebbe tradursi in un obbligo per le autorità comunitarie di esentare dall'applicazione di una nuova normativa più sfavorevole, e continuare a ritenere sottoposta alla normativa precedente, ogni impresa i cui rapporti commerciali abbiano subito l'incidenza negativa di un evento di forza maggiore. Tutto questo mi pare assai lontano dalla nozione generale di forza maggiore, e troppo specifico per formare il contenuto di un «principio generale» !
Non sarà inutile, infine, una ulteriore breve riflessione circa le caratteristiche e le finalità della normativa che è in gioco nel presente caso. Si è già visto che il regolamento 2033/75 provvide ad estendere determinate misure di salvaguardia ai prodotti di cui trattasi, per far fronte a una situazione caratterizzata da un notevole incremento delle importazioni, suscettibile di pregiudicare il corretto funzionamento dell'organizzazione comune di mercato e di mettere in pericolo il conseguimento degli obiettivi dell'articolo 39 del Trattato. Quel regolamento ebbe insomma, come d'altronde tutti i provvedimenti che introducono misure di salvaguardia, carattere e funzione di provvedimento reso necessario da una situazione eccezionale. Perciò, anche se si volesse immaginare un concetto così ampio di forza maggiore, da farne discendere un'efficacia derogatoria rispetto ad una normativa sopravvenuta più sfavorevole, non parrebbe compatibile con le indicate finalità del regolamento 2033/75 immaginare deroghe alla piena e uniforme applicazione delle sue norme protettive del mercato interno.
Alla luce di queste osservazioni, mi pare che si debba escludere il preteso obbligo per la Commissione di tener conto delle ragioni di forza maggiore invocate dalla ricorrente e che quindi non si possa ravvisare nessuna colpa nel suo rifiuto.
8.
Per tutte le ragioni esposte finora, concludo proponendo alla Corte di respingere come irricevibile la prima domanda, relativa alla cosiddetta «riparazione in forma specifica», di dichiarare infondata la domanda di risarcimento del danno per mancato guadagno, e di condannare la ricorrente alle spese di causa.