61990CJ0284_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-284/90,
Raad van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. A. Dashwood, directeur van de juridische dienst, en Y. Chrétien, adviseur bij de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij J. Kaeser, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verzoeker,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. Campinos, juridisch adviseur, en C. Pennera, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verweerder,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs J. Amphoux en D. Gilmour als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij R. Hayder, vertegenwoordiger van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
interveniënte,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1990, vastgesteld door het Europees Parlement op 11 juli 1990, en van de handeling van de voorzitter van het Parlement van 11 juli 1990 houdende constatering dat die gewijzigde en aanvullende begroting definitief was vastgesteld (PB 1990, L 239, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse, en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs
griffier: J.-G. Giraud
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de opmerkingen van partijen ter terechtzitting van 19 september 1991,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 oktober 1991,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 17 september 1990, heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen krachtens de artikelen 173 EEG-Verdrag en 146 EGA-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1990, vastgesteld door het Europees Parlement op 11 juli 1990, alsmede van de handeling van de voorzitter van het Europees Parlement van 11 juli 1990 houdende constatering dat die gewijzigde en aanvullende begroting definitief was vastgesteld (PB 1990, L 239, blz. 1).
2 De Raad heeft het Hof voorts verzocht te verstaan dat nietigverklaring van geen van deze handelingen de geldigheid zal aantasten van de vóór de afsluiting van het begrotingsjaar 1990 verrichte betalingen, aangegane betalingsverplichtingen en gedane verrichtingen met betrekking tot de afroep en de inning van de eigen middelen.
3 Op 20 maart 1990 legde de Commissie krachtens artikel 15 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB 1977, L 356, blz 1), laatstelijk gewijzigd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 (PB 1990, L 70, blz. 1, hierna: "Financieel reglement"), aan de Raad een voorontwerp voor van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1990 (hierna: "voorontwerp van GAB nr. 2/90"). Dit voorontwerp van GAB had tot doel een gedeelte van het overschot aan netto ontvangsten van het begrotingsjaar 1989 op de begroting voor het begrotingsjaar 1990 op te voeren en bevatte voorts een aanpassing van de correctie voor begrotingsonevenwichtigheden ten gunste van het Verenigd Koninkrijk alsmede een aanpassing van de terugbetalingen aan Spanje en Portugal.
4 In zijn op 7 mei 1990 opgestelde ontwerp van gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 voor het begrotingsjaar 1990 (hierna: "ontwerp-GAB nr. 2/90") week de Raad af van het voorontwerp van GAB nr. 2/90. In de eerste plaats voerde hij het totale saldo van de ontvangsten van het begrotingsjaar 1989 op in de begroting voor 1990. Voorts besloot hij geen beroep te doen op de "vierde middelenbron", dat wil zeggen de ontvangsten uit de toepassing van een percentage op de som van de BNP' s (hierna: "de BNP-middelen"), zoals genoemd in artikel 2, lid 1, sub d, van besluit 88/376/EEG, Euratom van de Raad van 24 juni 1988 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1988, L 185, blz. 24, hierna: "Besluit eigen middelen"). Ten slotte verlaagde hij, in afwijking van het voorstel van de Commissie, het bedrag aan eigen middelen, zoals dat zou worden verkregen bij toepassing van het uniforme percentage op de BTW-grondslag dat wordt genoemd in artikel 2, lid 1, sub c, en lid 4, van genoemd besluit (hierna: BTW-middelen).
5 Het Parlement amendeerde ontwerp-GAB nr. 2/90 met onder meer amendement nr. 2 betreffende de staat van ontvangsten, ten einde de ontwerp-GAB te herstellen in de opzet van het voorontwerp van de Commissie. Dit amendement had aldus betrekking op de artikelen 130 (eigen middelen uit de BTW), 140 (eigen middelen op basis van het BNP) en 300 (beschikbaar overschot van het vorige begrotingsjaar) van ontwerp-GAB nr. 2/90. Het Parlement riep de BTW-middelen af volgens het in artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen genoemde percentage van 1,4 %. Voorts riep het Parlement de eigen middelen op basis van het BNP uitsluitend af met het oog op de financiering van de correctie ten gunste van het Verenigd Koninkrijk. Ten slotte voerde het slechts een deel van het overschot van 1989 op in de begroting voor 1990.
6 Op zijn zitting van 25 en 26 juni 1990 wees de Raad dit amendement nr. 2 van het Parlement uitdrukkelijk af met de aantekening, dat deze verwerping niet impliceerde dat hier kon worden gesproken van een amendement, aangezien een amendement in de zin van artikel 203 EEG-Verdrag alleen betrekking kon hebben op de niet-verplichte uitgaven en niet op de staat van ontvangsten. De Raad bekrachtigde daarmee de in ontwerp-GAB nr. 2/90 vermelde staat van ontvangsten, zoals gecorrigeerd in twee nota' s van wijzigingen.
7 Op 11 juli 1990 beraadslaagde het Parlement over de door de Raad in de ontwerp-GAB aangebrachte wijzigingen, waarna het de gewijzigde en aanvullende begroting voor het begrotingsjaar 1990 (hierna: "GAB nr. 2/90") definitief vaststelde in de versie van bovengenoemd amendement nr. 2.
8 Op 11 juli 1990 constateerde de voorzitter van het Parlement, dat GAB nr. 2/90 definitief was vastgesteld. Hij stelde de Raad daarvan bij brief van 12 juli 1990 in kennis.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geschil, het procesverloop alsmede de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De ontvankelijkheid
10 Volgens het Europees Parlement moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard voor zover het strekt tot nietigverklaring van de op 11 juli 1990 door het Parlement vastgestelde GAB nr. 2/90, met de verklaring door het Hof, dat de geldigheid van de ter uitvoering van de begroting verrichte handelingen niet wordt aangetast.
11 Het Parlement betoogt dat de definitieve vaststelling van GAB nr. 2/90 geen voor beroep tot nietigverklaring vatbare handeling is. Onder verwijzing naar het dictum van het arrest van 3 juli 1986 (zaak 34/86, Raad/Parlement, Jurispr. 1986, blz. 2155) stelt het, dat alleen de handeling van de voorzitter van het Parlement van 11 juli 1990 houdende constatering dat de GAB definitief is vastgesteld, voor een dergelijk beroep vatbaar is en dat de vordering van de Raad strekkende tot nietigverklaring van die GAB derhalve niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
12 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de eventuele nietigverklaring van de handeling van de voorzitter van het Parlement van 11 juli 1990, op grond van de door de Raad ingeroepen onregelmatigheid van GAB nr. 2/90, tot gevolg zal hebben dat deze GAB ongeldig is (zie het arrest Raad/Parlement, reeds aangehaald, r.o. 46).
13 Er behoeft derhalve niet te worden beslist op de vordering van de Raad tot nietigverklaring van GAB nr. 90/2 en dus evenmin op de ter zake door het Parlement opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
14 De opmerkingen die het Parlement heeft ingediend over de conclusies van het beroep betreffende de maatregelen die moeten worden getroffen in geval van nietigverklaring van de handeling van de voorzitter van het Parlement van 11 juli 1990, zullen na het onderzoek ten gronde worden behandeld.
Ten gronde
15 Tot staving van zijn verzoekschrift voert de Raad twee middelen aan. Hij beroept zich op de onregelmatigheid van GAB nr. 2/90, in de eerste plaats gelet op de artikelen 7 van het Besluit eigen middelen en 32 van het Financieel reglement, en in de tweede plaats gezien de bevoegdheden van het Parlement.
16 In zijn eerste middel betoogt de Raad, dat de artikelen 7 van het Besluit eigen middelen en 32 van het Financieel reglement (hierna: "de regel inzake overboeking van het overschot") vergen dat het gehele overschot van het begrotingsjaar 1989 naar het begrotingsjaar 1990 wordt overgeboekt. Deze bepalingen laten geen enkele keuze omtrent de hoogte van het uit dat overschot naar het volgende begrotingsjaar over te boeken bedrag. De Raad voegt daaraan toe, dat gelet op het in artikel 199, tweede alinea, EEG-Verdrag vervatte beginsel van het budgettaire evenwicht en op het feit dat een dergelijke overboeking, ook zonder dat een beroep op de BNP-middelen wordt gedaan, een teveel aan ontvangsten boven de voor 1990 geraamde reële uitgaven zou opleveren, het uniforme percentage voor de BTW-middelen lager had moeten worden gesteld dan uit de automatische toepassing door het Parlement van artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen voortvloeit.
17 Ter weerlegging van dit argument betoogt het Parlement in de eerste plaats, dat gelet op de logische samenhang van het begrotingsstelsel, met name een vergelijkende beschouwing van de artikelen 2 en 7 van het Besluit eigen middelen en de overeenkomstige artikelen van de voorgaande besluiten van 21 april 1970 (PB 1970, L 94, blz. 19) en van 7 mei 1985 (PB 1985, L 128, blz. 15), het in artikel 7 van dat besluit bedoelde ontvangstenoverschot slechts kan ontstaan uit de residuele middelenbron op basis van de BNP' s en niet uit de naar hun aard eigen middelen, waaronder met name de BTW-middelen.
18 Deze redenering van het Parlement kan niet worden aanvaard.
19 De bewoordingen van artikel 7 van het Besluit eigen middelen maken geen onderscheid tussen de ontvangsten van de Gemeenschappen. Weliswaar geldt de regel inzake de overboeking van overschotten volgens artikel 4, lid 5, van het reeds aangehaalde besluit van 21 april 1970 eerst vanaf het tijdstip waarop de bepalingen van lid 1, tweede alinea, van dat artikel, inzake de BTW-middelen, volledig worden toegepast, maar artikel 4, lid 5, spreekt in algemene bewoordingen van "het eventuele overschot van de eigen middelen der Gemeenschappen op de totale werkelijke uitgaven gedurende een begrotingsjaar" en noemt nergens een bepaalde soort van middelen of een bepaald bedrag van het overschot. In ieder geval worden de BTW-middelen in artikel 7 van het Besluit eigen middelen nergens genoemd, evenmin trouwens als in het overeenkomstige artikel 6 van het besluit van 7 mei 1985.
20 Vervolgens voert het Parlement aan, dat het BTW-percentage ingevolge artikel 2, lid 4, sub a, van het Besluit eigen middelen wordt berekend "door toepassing van 1,4 % op de BTW-grondslag voor alle Lid-Staten". Nu het BTW-percentage dus onveranderlijk vastligt, behoren de BTW-middelen definitief aan de Gemeenschap en zijn zij derhalve niet vatbaar voor enigerlei terugbetaling.
21 De Commissie betoogt, dat het overschot van 1989 zo groot was, dat het bij het opstellen van de begroting voor 1990 onmogelijk bleek tegelijkertijd toepassing te geven aan artikel 199, tweede alinea, EEG-Verdrag, volgens hetwelk de begroting in evenwicht moet zijn, artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen, dat het BTW-percentage op 1,4 % vastlegt, en de in artikel 32 van het Financieel reglement nader uitgewerkte regel van artikel 7 van dat besluit, volgens welke het saldo naar het volgende begrotingsjaar moet worden overgeboekt. Gelet op de fundamentele betekenis van de eerste twee regels, behoren deze volgens de Commissie niet in het gedrang te komen door toepassing van de voornamelijk technische regel van artikel 7.
22 Deze argumenten kunnen evenmin worden aanvaard.
23 In de eerste plaats zij erop gewezen, dat het probleem in verband met de gelijktijdige toepassing van de hierboven in rechtsoverweging 21 genoemde budgettaire voorschriften vraagt om een oplossing die in overeenstemming is met de beginselen die aan het begrotingsstelsel van de Gemeenschap ten grondslag liggen.
24 Met betrekking tot artikel 199, tweede alinea, EEG-Verdrag moet worden vastgesteld, dat geen der partijen bestrijdt dat het beginsel van het budgettaire evenwicht voor de begroting van 1990 toepassing dient te vinden.
25 Aangaande de verplichting om toepassing te geven aan de regel inzake overboeking van overschotten, volgt reeds uit de bewoordingen van de artikelen 7 van het Besluit eigen middelen en 32 van het Financieel reglement, dat het overschot van een begrotingsjaar alleen maar naar het volgende begrotingsjaar kan worden overgeboekt.
26 In deze regel nu komen twee fundamentele beginselen op begrotingsgebied tot uitdrukking, namelijk de regel van de éénjarige begroting en die van de budgettaire eenheid. Deze beginselen, neergelegd in de eerste alinea van de artikelen 199 en 202 EEG-Verdrag, vereisen dat alle ontvangsten waarover de Gemeenschap voor een bepaald begrotingsjaar beschikt, in de begroting voor dat jaar worden opgenomen.
27 Indien derhalve een deel van het overschot van een begrotingsjaar niet in de begroting voor het volgende jaar wordt opgenomen, de oplossing die het Parlement met steun van de Commissie voorstaat, heeft zulks tot gevolg, dat de begroting voor laatstbedoeld jaar niet alle ontvangsten te zien geeft waarover de Gemeenschap voor dat jaar beschikt, en dus in strijd is met bovengenoemde beginselen.
28 De verplichting om toepassing te geven aan artikel 2, lid 4, van het Besluit eigen middelen, waarin het BTW-percentage op 1,4 % is vastgelegd, moet worden uitgelegd in overeenstemming met het doel van die bepaling.
29 Dienaangaande moet er in de eerste plaats aan worden herinnerd dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 31 tot en met 34 van zijn conclusie uiteen heeft gezet, het Besluit eigen middelen alsmede de daaraan voorafgaande besluiten alle drie berusten op de veronderstelling, dat de bestaande ontvangsten niet toereikend zijn. Juist om aan dat probleem tegemoet te komen, is met het Besluit eigen middelen, dat in de tweede en tiende overweging van zijn considerans de vaststelling bevat, dat het maximum BTW-percentage van 1,4 % ontoereikend is gebleken om de geraamde uitgaven van de Gemeenschap te dekken, een nieuwe bron van eigen middelen in het leven geroepen, verkregen door toepassing van een uniform percentage op het BNP en waarvan het bedrag kan variëren al naar gelang de noodzaak om de ontvangsten en de uitgaven overeenkomstig artikel 199, tweede alinea, EEG-Verdrag in evenwicht te brengen.
30 Voorts blijkt uit de vierde overweging van de considerans van het Besluit eigen middelen, dat "de Gemeenschap over stabiele, gegarandeerde ontvangsten dient te beschikken om de huidige situatie te kunnen saneren en het gemeenschappelijk beleid ten uitvoer te kunnen brengen" en dat "deze middelen gebaseerd moeten zijn op de daartoe nodig geachte uitgaven (...)"
31 Waar dus in casu sprake is van een teveel aan ontvangsten dat, overgeboekt naar het begrotingsjaar 1990, geenszins overeenstemt met de voor dat begrotingsjaar nodig geachte uitgaven, maar het gevolg is van de verplichte toepassing van de regel dat overschotten moeten worden overgeboekt, moet worden aangenomen dat het doel van het Besluit eigen middelen zich er niet tegen verzet, dat in dit uitzonderlijke geval ter eerbiediging van het beginsel van het budgettaire evenwicht, het BTW-percentage wordt vastgesteld op een lager niveau dan de in artikel 2, lid 4, genoemde 1,4 %, en dat er bijgevolg slechts BTW-middelen worden afgeroepen voor zover dat nodig blijkt ter dekking van de voor dat begrotingsjaar geraamde uitgaven.
32 Blijkens bovenstaande overwegingen heeft de Raad terecht aangevoerd, dat GAB nr. 2/90 in strijd is met de artikelen 7 van het Besluit eigen middelen en 32 van het Financieel reglement, beide reeds aangehaald, op grond dat daarin slechts een gedeelte van het overschot van het voorafgaande begrotingsjaar als ontvangsten in de begroting voor 1990 wordt opgevoerd.
33 Zonder dat derhalve uitspraak behoeft te worden gedaan op het andere door de Raad aangevoerde middel, moet, op grond van de onregelmatigheid van GAB nr. 2/90 van het Parlement, de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement de definitieve vaststelling daarvan heeft geconstateerd, worden nietigverklaard en moet worden vastgesteld, dat deze nietigverklaring GAB nr. 2/90 van haar geldigheid berooft.
Gevolgen van de nietigverklaring
34 In zijn verzoekschrift vraagt de Raad het Hof te verklaren, dat de nietigverklaring van de handeling van de voorzitter van het Parlement niet afdoet aan de geldigheid van de vóór de afsluiting van het begrotingsjaar 1990 verrichte betalingen, aangegane betalingsverplichtingen en gedane verrichtingen met betrekking tot de afroep en de inning van de eigen middelen.
35 Volgens het Parlement kan de Raad er geen belang bij hebben, zowel de nietigverklaring van die handeling als de volledige handhaving van de gevolgen daarvan te vorderen, en moeten derhalve beide vorderingen niet-ontvankelijk worden verklaard.
36 Dat standpunt moet worden verworpen. Het volstaat in dit verband te beklemtonen, dat het aan het Hof is om uitspraak te doen over de gevolgen van een nietigverklaring, zonder aan de dienaangaande door partijen geformuleerde voorstellen te zijn gebonden, en dat de Raad hoe dan ook belang heeft bij het verkrijgen van een verklaring van onwettigheid, ook ingeval de gevolgen van de nietig verklaarde handeling volledig in stand mochten worden gelaten.
37 Nu de handeling van de voorzitter van het Parlement eerst na afsluiting van het begrotingsjaar nietig wordt verklaard, acht het Hof het om gewichtige redenen van rechtszekerheid en vanwege de noodzaak de continuïteit van de Europese openbare dienst te waarborgen, geboden, dat de nietigverklaring van die handeling niet kan afdoen aan de geldigheid van de vóór de uitspraak van dit arrest verrichte betalingen, aangegane betalingsverplichtingen en gedane verrichtingen met betrekking tot de afroep en de inning van de eigen middelen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
38 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, indien zulks is gevorderd. De Raad heeft geen veroordeling van het Parlement in de kosten gevorderd. Partijen dienen dus ieder de eigen kosten te dragen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dient interveniënte haar eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de handeling van de voorzitter van het Europees Parlement van 11 juli 1990 houdende constatering dat de gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2 van de Europese Gemeenschappen voor het begrotingsjaar 1990 definitief is vastgesteld.
2) Verstaat dat de nietigverklaring van voormelde handeling van de voorzitter van het Europees Parlement van 11 juli 1990 niet afdoet aan de geldigheid van de vóór de uitspraak van dit arrest ter uitvoering van de gewijzigde en aanvullende begroting nr. 2, zoals bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, verrichte betalingen, aangegane betalingsverplichtingen en gedane verrichtingen met betrekking tot de afroep en de inning van de eigen middelen.
3) Verstaat dat elk der partijen, interveniënte daaronder begrepen, de eigen kosten zal dragen.