62014TJ0128
RETTENS DOM (Femte Afdeling)
4. oktober 2018 (
*1
)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter i tilknytning til den procedure, der indledes i medfør af artikel 29 i direktiv 2007/46/EF, hvorefter en medlemsstat kan nægte at indregistrere køretøjer, der udgør en alvorlig fare for færdselssikkerheden eller i alvorlig grad skader miljøet eller folkesundheden – nægtet aktindsigt – indsigelse vedrørende beskyttelse af inspektioner, undersøgelser og revision – generel formodning – Århuskonventionen – afslag på aktindsigt i sagsakterne – artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder«
I sag T-128/14,
Daimler AG, Stuttgart (Tyskland), ved advokaterne C. Arhold, B. Schirmer og N. Wimmer,
sagsøger
mod
Europa-Kommissionen først ved F. Clotuche-Duvieusart, dernæst ved G. Wilms og F. Clotuche-Duvieusart og endelig ved H. Krämer og F. Clotuche-Duvieusart, som befuldmægtigede, først bistået af advokat R. Van der Hout, dernæst af advokaterne R. Van der Hout og C. Wagner,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union ved M. Simm og A. Jensen, som befuldmægtigede,
og af
Europa-Parlamentet ved N. Görlitz og L. Visaggio, som befuldmægtigede,
intervenienter,
angående en stævning baseret på artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse Ares(2013) 3715941 af 13. december 2013, hvorved sagsøgeren nægtes aktindsigt i dokumenter i tilknytning til den procedure, som Den Franske Republik har indledt i medfør af artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv) (EUT 2007, L 263, s. 1),
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias, og dommerne A. Dittrich og P.G. Xuereb (refererende dommer),
justitssekretær: E. Coulon,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv) (EUT 2007, L 263, s. 1, herefter »rammedirektivet«) erstattede medlemsstaternes ordninger for godkendelse af motorkøretøjer med en harmoniseret godkendelsesprocedure i EU, den såkaldte »EF-typegodkendelse«. Denne EF-typegodkendelse er i rammedirektivets artikel 3, stk. 5, defineret som den procedure, hvorved en medlemsstat attesterer, at en type køretøj, system, komponent eller separat teknisk enhed opfylder de relevante administrative bestemmelser og tekniske krav i nævnte direktiv og i de retsakter, der er opført i visse af bilagene til rammedirektivet.
2
I artikel 5, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/40/EF af 17. maj 2006 om emissioner fra luftkonditioneringsanlæg i motorkøretøjer og om ændring af Rådets direktiv 70/156/EØF (EUT 2006, L 161, s. 12, herefter »direktivet om luftkonditioneringsanlæg«) bestemmes det, at medlemsstaterne fra den 1. januar 2011 ikke længere udsteder EF-typegodkendelse for køretøjstyper med luftkonditioneringsanlæg, der er konstrueret til at indeholde fluorholdige drivhusgasser med en GWP-værdi på mere end 150. Direktivet foreskriver imidlertid ikke en bestemt type kølemiddel. Europa-Kommissionen udsatte ikrafttrædelsen af dette forbud til den 1. januar 2013.
3
De europæiske bilproducenter blev inden for rammerne af en international harmoniseringsproces, der fandt sted i 2009, enige om at anvende kølemidlet med referencen »R1234yf«.
4
I 2013 rejste sagsøgeren, Daimler AG, en bilproducent i Tyskland, der navnlig producerer biler af mærket Mercedes, tvivl om, hvorvidt det var sikkert at anvende dette kølemiddel.
5
I maj 2013 modtog Kraftfahrt-Bundesamt (forbundskontoret for biltransport, KBA, Tyskland) en ansøgning fra Daimler om udvidelse af typegodkendelsen for køretøjstypen 245G. Eftersom køretøjstypen 245G oprindelig var blevet typegodkendt i 2008, var den ikke underlagt en forpligtelse til at anvende et kølemiddel, der er kompatibelt med direktivet om luftkonditioneringsanlæg. Udvidelsen af typegodkendelsen for denne køretøjstype blev meddelt Kommissionen ved skrivelse af 22. maj 2013.
6
Den 10. juni 2013 indledte Kommissionen EU-pilotprojektproceduren med referencen 5160/11/ENTR med det formål at kontrollere, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland i forbindelse med indrømmelsen af udvidelserne af EF-typegodkendelsen havde overholdt rammedirektivet og direktivet om luftkonditioneringsanlæg.
7
Den 26. juli 2013 traf den franske minister for økologi, bæredygtig udvikling og energi en afgørelse om afslag på registrering på fransk område af visse køretøjer af mærket Mercedes, for hvilke de tyske myndigheder havde udvidet EF-typegodkendelsen, med den begrundelse, at køretøjerne var forsynet med et luftkonditioneringsanlæg, der var konstrueret til at indeholde fluorholdige drivhusgasser med en GWP-værdi på mere end 150 i strid med direktivet om luftkonditioneringsanlægs artikel 5, stk. 4.
8
Dette afslag på indregistrering var baseret på den franske bestemmelse til gennemførelse af rammedirektivets artikel 29, stk. 1, første punktum. I denne artikel, der findes i kapitel XII med overskriften »Beskyttelsesklausuler«, bestemmes det, at en medlemsstat i et tidsrum på højst seks måneder kan nægte registrering af EF-typegodkendte køretøjer, hvis den mener, at sådanne køretøjer i alvorlig grad skader miljøet eller folkesundheden.
9
Den 26. juli 2013 underrettede Den Franske Republik i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 29, stk. 1, andet punktum, Kommissionen om sit afslag på at registrere visse køretøjer af mærket Mercedes. I henhold til rammedirektivets artikel 29, stk. 2, hørte Kommissionen de berørte parter med henblik på forberedelse af en afgørelse om dette afslag.
10
Den 2. august 2013 indgav Mercedes-Benz France, en virksomhed i Daimler-koncernen, en klage over afgørelsen af 26. juli 2013 fra den franske minister for økologi, bæredygtig udvikling og energi, hvorved registrering på fransk område af visse køretøjer af mærket Mercedes blev nægtet.
11
Ved skrivelse til Kommissionen af 19. august 2013 tog sagsøgeren stilling til Den Franske Republiks afslag. I denne skrivelse anførte sagsøgeren navnlig følgende:
»[…] [I] henhold til artikel 41, stk. 2, litra b), i chartret om grundlæggende rettigheder udgør aktindsigt ligeledes en del af de beskyttede grundlæggende rettigheder. Vi ønsker at benytte denne ret og anmoder derfor om at få fuld aktindsigt i alle sagsakterne i tilknytning til denne procedure i henhold til [rammedirektivets] artikel 29 (herunder sagsakter indeholdt i andre dokumenter, der er blevet anvendt, og som der skal tages hensyn til i den foreliggende sag), særlig enhver tænkelig stillingtagen, herunder fra Kommissionens juridiske tjenestes side, til anvendelsen af [rammedirektivets] artikel 29.«
12
Ved e-mail af 17. september 2013 stilet til sagsøgeren anerkendte Kommissionen modtagelsen af denne skrivelse og af begæringen om aktindsigt indeholdt i denne skrivelse, som efter dens opfattelse var baseret på Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43), som den havde registreret under referencenummer GESTDEM 2013/4643. I e-mailen anmodede Kommissionen ligeledes sagsøgeren om at bekræfte, at denne anmodede om aktindsigt i de i præmis 11 anførte dokumenter.
13
Ved e-mail af 20. september 2013 bekræftede sagsøgeren, at dennes begæring om aktindsigt angik alle dokumenterne vedrørende den procedure, der var blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, særlig vedrørende enhver tænkelig stillingtagen fra Kommissionens juridiske tjenestes side til anvendelsen af rammedirektivets artikel 29. Sagsøgeren oplyste Kommissionen om, at den måtte sende sagsøgeren en liste over alle dokumenterne i tilknytning til proceduren, såfremt den ønskede en mere præcis begæring. Sagsøgeren fremhævede endvidere, at dennes begæring om aktindsigt i sagsakterne var baseret på retten til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved artikel 41, stk. 2, litra b), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Ifølge sagsøgeren fandt denne artikel anvendelse med den begrundelse, at sagsøgeren var umiddelbart og individuelt berørt af den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure, idet Kommissionen i henhold til rammedirektivets artikel 29, stk. 2, var forpligtet til at høre sagsøgeren, inden den traf afgørelse.
14
Ved afgørelse af 16. oktober 2013 oplyste Kommissionen, at den var i besiddelse af 14 dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt, og listen over disse dokumenter fandtes i bilaget til afgørelsen. Kommissionen præciserede, at den indrømmede aktindsigt i fem disse dokumenter, og at den gav afslag på aktindsigt i de øvrige ni dokumenter. Kommissionen baserede sin afvisning af at give adgang til seks dokumenter på den i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede undtagelse om beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. Den begrundede sit afslag på aktindsigt i de øvrige tre dokumenter på den i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 omhandlede undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen. Kommissionen tilføjede, at det ikke var muligt at få delvis adgang til disse ni dokumenter. Endelig oplyste den, at der ikke fandtes en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne.
15
Den 30. oktober 2013 genfremsatte sagsøgeren begæringen om aktindsigt i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. I denne begæring anførte sagsøgeren, at der burde have været flere dokumenter, som var omfattet af dennes begæring om adgang, end de 14, som Kommissionen havde redegjort for i sin afgørelse af 16. oktober 2013. Den anførte, at de undtagelser, som Kommissionen havde gjort gældende, ikke var relevante, og at der fandtes en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter på grund af sagens betydning for realiseringen af varernes frie bevægelighed. I den genfremsatte begæring påberåbte sagsøgeren sig ikke blot den ret til aktindsigt, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, men ligeledes den ret til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
16
Ved afgørelse af 13. december 2013 (herefter »den anfægtede afgørelse«) bekræftede Kommissionen sin afvisning af at give aktindsigt i de ni dokumenter, som den i afgørelsen af 16. oktober 2013 havde anført, at den ikke kunne give aktindsigt i.
17
Den anførte endvidere, at den efter at have foretaget yderligere undersøgelser havde konstateret, at den ud over de 14 dokumenter, som den havde nævnt i sin afgørelse af 16. oktober 2013, var i besiddelse af yderligere 349 e-mails. Den oplyste, at disse dokumenter bestod i:
–
55 interne e-mails mellem tjenestemænd i kontoret for »Bilindustrien« under generaldirektoratet (GD) for Erhvervspolitik og Industri
–
170 interne e-mails fra GD Erhvervspolitik og Industri
–
25 e-mails udvekslet med den juridiske tjeneste
–
25 e-mails udvekslet med andre af Kommissionens generaldirektorater
–
45 e-mails udvekslet med medlemsstaterne
–
29 e-mails udvekslet med juridiske personer.
18
Kommissionen er af den opfattelse, at den undersøgelse, der blev foretaget på grundlag af rammedirektivets artikel 29 af Den Franske Republiks afvisning af at registrere visse køretøjer af mærket Mercedes og forundersøgelsen vedrørende Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på at godtgøre et eventuelt traktatbrud, hang tæt sammen, og den var af den opfattelse, at de ønskede dokumenter udgjorde en del af de respektive administrative sagsakter i tilknytning til disse undersøgelser.
19
Dernæst undersøgte Kommissionen, om dens udbredelse af disse dokumenter ville skade dels formålet med den undersøgelse, der blev foretaget på grundlag af rammedirektivets artikel 29, dels formålet med forundersøgelsen vedrørende Forbundsrepublikken Tyskland.
20
Hvad angår formålet med den undersøgelse, der foretages på grundlag af rammedirektivets artikel 29, fandt Kommissionen hovedsageligt, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville skade den effektive virkning af den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede beskyttelsesklausul, særlig formålet med de undersøgelser, der blev gennemført i denne forbindelse, og som gik ud på at afgøre, om medlemsstaterne lovligt havde anvendt denne klausul, og på at sikre en høj grad af trafiksikkerhed, sundhedsbeskyttelse og miljøbeskyttelse.
21
Kommissionen konkluderede således, at de dokumenter, der ønskedes aktindsigt i, og som alle udgjorde en del af de administrative sagsakter i den undersøgelse, der blev foretaget på grundlag af rammedirektivets artikel 29, var omfattet af en generel formodning om hemmeligholdelse baseret på beskyttelsen af undersøgelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
22
Hvad angår realiseringen af formålet med forundersøgelsen vedrørende Forbundsrepublikken Tyskland, som er at godtgøre et eventuelt traktatbrud, har Kommissionen hovedsageligt gjort gældende, at der, for at den kan udføre sine opgaver effektivt, bør herske gensidig tillid mellem Kommissionen og medlemsstaterne, indtil sagen endeligt afsluttes, og at den kunne basere sig på en generel formodning om hemmeligholdelse til at afvise aktindsigt i de ønskede dokumenter.
23
Kommissionen var desuden af den opfattelse, at der ikke fandtes en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter, og at den offentlige interesse var bedre tjent ved, at formålet med de igangværende undersøgelser blev beskyttet.
24
Endvidere var Kommissionen af den opfattelse, at den ikke kunne give delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter.
25
Endelig vedrørende sagsøgerens henvisning til chartret, og navnlig til retten til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved artikel 41, stk. 2, fandt Kommissionen, at den ikke kunne basere sin afgørelse direkte på denne bestemmelse, og at den snarere skulle tage hensyn til de begrænsninger og betingelser for udøvelsen af denne ret, som er fastsat i EUF-traktaten og i forordning nr. 1049/2001.
Retsforhandlinger
26
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. februar 2014 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
27
Kommissionen har i sit indlæg til Rettens Justitskontor den 7. maj 2014 nedlagt påstand om udsættelse af sagen.
28
Ved kendelse af 1. juli 2014 har formanden for Rettens Femte Afdeling i medfør af Rettens procesreglements artikel 77, litra d), og efter at have hørt parterne udsat retsforhandlingerne i den foreliggende sag, indtil Domstolens afgørelser i sag C-612/13 P, ClientEarth mod Kommissionen, og C-673/13 P, Kommissionen mod Stichting Greenpeace, foreligger.
29
Den 5. marts 2015 har sagsøgeren indgivet en anmodning om, at sagen blev genoptaget. Den 20. marts 2015 har Kommissionen fremsat bemærkninger til anmodningen. Ved afgørelse af 8. april 2015 har formanden for Femte Afdeling givet afslag på anmodningen.
30
Ved dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 4. og den 14. april 2014 har Europa-Parlamentet og Rådet fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
31
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er sagen blevet henvist til Femte Afdeling i dens nye sammensætning og i denne forbindelse til en ny refererende dommer.
32
De afgørelser, der lå til grund for udsættelsen af den foreliggende sag, blev truffet ved dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (C-612/13 P, EU:C:2015:486), og af 23. november 2016, Kommissionen mod Stichting Greenpeace Nederland og PAN Europe (C-673/13 P, EU:C:2016:889).
33
Ved afgørelser af 7. december 2016 har formanden for Femte Afdeling givet Parlamentet og Rådet tilladelse til at intervenere. Disse sidstnævnte har indgivet deres interventionsindlæg, og parterne i hovedsagen har fremsat deres bemærkninger til disse indlæg inden for de fastsatte frister.
34
Inden for rammerne af de i procesreglementets artikel 89 omhandlede foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Retten ved skrivelser af henholdsvis 3. oktober 2017 og 3. og 24. januar samt 17. maj 2018 forelagt Kommissionen og sagsøgeren skriftlige spørgsmål, som de har besvaret inden for de fastsatte frister.
35
Retten har inden for rammerne af den i procesreglementets artikel 91, litra c), omhandlede bevisoptagelse pålagt Kommissionen at fremlægge en fuldstændig kopi af de 29 e-mails, der er blevet udvekslet mellem Kommissionen og juridiske personer, og som den i den anfægtede afgørelse havde anført vedrørte den procedure, der var blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29. Kommissionen har efterkommet dette krav inden for den fastsatte frist.
36
Ved skrivelse af 8. juni 2018 har sagsøgeren, henset til Kommissionens svar af 28. maj 2018 på et skriftligt spørgsmål fra Retten, anmodet om, at Retten vedtager en ny foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse med det formål at forelægge Kommissionen to spørgsmål.
37
I henhold til procesreglementets artikel 106, stk. 3, kan Retten, under henvisning til, at ingen af hovedparterne har anmodet om afholdelse af et retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt for parterne, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, besluttet at træffe afgørelse uden at gennemføre mundtlige forhandlinger. Retten har i den foreliggende sag fundet, at sagerne er tilstrækkelig oplyst af processkrifterne, og har besluttet at træffe afgørelse uden at gennemføre mundtlige forhandlinger, da der ikke er indgivet en anmodning herom.
Parternes påstande
38
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
39
Kommissionen har, støttet af Parlamentet og Rådet, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
40
Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål fremsat fire anbringender. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til aktindsigt i sagsakterne i medfør af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b). Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, undertegnet i Århus den 25. juni 1998 (herefter »Århuskonventionen«), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13). Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af chartrets artikel 42, artikel 15, stk. 3, TEUF, forordning nr. 1049/2001 og forordning nr. 1367/2006. Endelig vedrører det fjerde anbringende en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
41
Kommissionen har bestridt alle disse anbringender. Rådet og Parlamentet har kun fremsat argumenter vedrørende sagsøgerens argumentation i tilknytning til det andet anbringende om tilsidesættelse af Århuskonventionen.
Om det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af retten til aktindsigt i sagsakterne i medfør af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b)
42
Sagsøgeren har i forbindelse med det første anbringende hævdet, at Kommissionen har tilsidesat sagsøgerens grundlæggende ret til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
43
Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at retten til aktindsigt i sagsakterne, i modsætning til, hvad der fremgår af den anfægtede afgørelse, ikke er blevet defineret, tilpasset eller begrænset ved bestemmelser i den primære eller den afledte EU-ret. Retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), er tværtimod uafhængig af retten til aktindsigt i dokumenter fra institutionerne, der er sikret ved chartrets artikel 42. Mens sidstnævnte ret er en ret, der indrømmes alle unionsborgere, er retten til aktindsigt i sagsakterne en ret, der indrømmes en part i en bestemt sag. Kommissionen har set bort fra denne grundlæggende forskel i den anfægtede afgørelse. Forordning nr. 1049/2001 vedrører blot retten til aktindsigt i dokumenter fra institutionerne, en ret, som alle unionsborgere har, og ikke den grundlæggende ret til aktindsigt i sagsakterne. Den grundlæggende ret til aktindsigt i sagsakterne nyder en langt større beskyttelse end retten til aktindsigt i dokumenter fra institutionerne.
44
Desuden har sagsøgeren bemærket, at chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), stadfæster »retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed«. Sagsøgeren er imidlertid af den opfattelse, at dokumenterne vedrørende den sag, som Den Franske Republik har anlagt i medfør af rammedirektivets artikel 29, vedrører sagsøgeren umiddelbart og individuelt.
45
Sagsøgeren har desuden fremhævet, at selv om retten til aktindsigt i sagsakterne ganske vist er begrænset af garantien om legitime fortrolighedshensyn og tavshedspligt, skal spørgsmålet om, hvorvidt aktindsigt i sagsakterne skal indrømmes eller afvises med begrundelse i beskyttelsen af legitime interesser, vurderes fra sag til sag. Kommissionen har imidlertid uden at præcisere nærmere afvist aktindsigt i sagsakterne generelt, idet alle dokumenterne efter dens opfattelse var fortrolige, hvilket er i strid med Domstolens praksis.
46
Sagsøgeren har i replikken fremhævet, at dennes oprindelige begæring om aktindsigt og den genfremsatte begæring var baseret på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), og at Kommissionen i den anfægtede afgørelse havde undersøgt denne bestemmelse og givet afslag på aktindsigt i sagsakterne. Ifølge sagsøgeren var aktindsigt i sagsakterne på grundlag af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), dermed netop genstand for den anfægtede afgørelse, i modsætning til hvad Kommissionen har hævdet.
47
Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at retspraksis i sagerne om karteller, som Kommissionen har henvist til, og hvorefter afslaget på aktindsigt i sagsakterne ikke er en retsakt, der kan anfægtes, er irrelevant. Denne retspraksis er netop på afgørende vis baseret på den omstændighed, at retten til aktindsigt i sagsakterne fuldt ud anerkendes som en proceduremæssig beskyttelse i denne type sager, og at anvendelsen heraf er fastlagt detaljeret i en forordning. Som svar på et spørgsmål fra Retten har sagsøgeren endvidere fremhævet, at det ikke var blevet fastslået, at den omstændighed, at et afslag på aktindsigt i sagsakterne, er ulovligt, kan gøres gældende til støtte for et søgsmål til prøvelse af en endelig afgørelse. Rammedirektivets artikel 29 åbner således ikke mulighed for, at fabrikanten kan anlægge et søgsmål til prøvelse af en endelig afgørelse. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig, at sagsøgeren havde fremsat bemærkninger inden for den korte frist, der var fastsat, uden at have benyttet sig af sin ret til aktindsigt i sagsakterne, eftersom sagsøgeren ikke på forhånd var blevet tilbudt en sådan aktindsigt. Det er indlysende, at sagsøgeren ville have været i stand til at supplere sine bemærkninger, efter at denne havde fået aktindsigt i sagsakterne.
48
Sagsøgeren har ligeledes fremhævet, at chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), lægger stor vægt på, at en person skal være berørt af en sag, og at personen kun kan udøve sin ret til at blive hørt i sagen effektivt, hvis denne har fuldt kendskab til sagsakterne. Retten til at fremsætte bemærkninger, der giver den person, der fremsætter bemærkningerne, status af berørt part i sagen, indebærer således normalt også retten til aktindsigt i sagsakterne. I rammedirektivets artikel 29, stk. 1, fremhæves den særlige processuelle stilling, som en fabrikant, der er blevet nægtet registrering, befinder sig i, eftersom det fremgår af denne bestemmelse, at en medlemsstat, der træffer en sådan afgørelse, omgående underretter de øvrige medlemsstater, Kommissionen og den berørte fabrikant herom. Med rammedirektivets artikel 29, stk. 1, gives fabrikanten således en status som berørt part i sagen med den konsekvens, at Kommissionen skal høre denne i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 29, stk. 2.
49
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at det er åbenbart, at dennes adgang til sagsakterne kan have indflydelse på den sag, der vedrører sagsøgeren. Sagsøgeren vil i sin egenskab af fabrikant, der er omfattet af den sag, som Den Franske Republik har anlagt i medfør af rammedirektivets artikel 29, kunne fremkomme med meget præcise oplysninger om de tekniske aspekter, der er tale om, og med oplysninger, der er relevante for den afgørelse, der skal træffes.
50
Kommissionen har erkendt, at retten til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), adskiller sig fra den ret til aktindsigt, der er sikret ved chartrets artikel 42, artikel 15, stk. 2, TEUF og forordning nr. 1049/2001. Den har derfor hævdet, at sagsøgerne ikke kan nedlægge påstand om annullation af en afgørelse truffet af Kommissionen på grundlag af artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 med den begrundelse, at den tilsidesætter retten til aktindsigt i sagsakterne. Kommissionen har tilføjet, at den ikke har behandlet sagsøgerens begæring om aktindsigt i sagsakterne, eftersom en sådan aktindsigt ikke udgør en del af en sag anlagt i medfør af forordning nr. 1049/2001. Kommissionen har i den anfægtede afgørelse blot taget stilling til sagsøgerens ret til aktindsigt i dokumenter fra institutionerne i henhold til forordning nr. 1049/2001. Det fremgår på ingen måde af overvejelserne i den anfægtede afgørelse vedrørende chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), at den har truffet afgørelse om begæringen om aktindsigt i sagsakterne, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende. Tværtimod har den i den anfægtede afgørelse udtrykkeligt fastslået, at den udelukkende havde behandlet anmodningen på grundlag af forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren kunne således ikke se bort fra eller omgå betingelserne for denne ret til aktindsigt, der er fastsat i den afledte ret, ved at gøre en ret til aktindsigt i sagsakterne gældende, som denne har i sin egenskab af part i en administrativ procedure, der gennemføres af Kommissionen.
51
Desuden har Kommissionen bemærket, at retten til aktindsigt i sagsakterne vedrørte sagsøgerens deltagelse i en sag anlagt i medfør af rammedirektivets artikel 29, og at afslaget på aktindsigt i sagsakterne i tilknytning til denne sag, ikke svarede til en endelig afgørelse fra Kommissionens side, der var blevet vedtaget efter afslutningen af denne sag, således at dette afslag i henhold til retspraksis endnu ikke udgjorde en retsakt, der kunne anfægtes. Klagepunkterne om lovligheden af en midlertidig foranstaltning – som f.eks. en afgørelse om en begæring om aktindsigt i sagsakterne – kan kun fremsættes accessorisk i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af den afgørelse, der afslutter proceduren. Sagsøgeren har endvidere ikke godtgjort, at et søgsmål til prøvelse af den afgørelse, der afslutter proceduren, ikke yder denne en tilstrækkelig retsbeskyttelse.
52
Kommissionen har som svar på et spørgsmål fra Retten fremhævet, at rammedirektivets artikel 29 ikke bestemmer, at en fabrikant har ret til aktindsigt i sagsakterne, og at en sådan ret for de berørte fabrikanter højst kan udledes af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b). Ifølge Kommissionen tilfalder en procesret, der gør det muligt for den pågældende at varetage sit forsvar korrekt, kun parterne i sagen. Fabrikanterne er imidlertid ikke parter i den sag, der er anlagt på grundlag af rammedirektivets artikel 29. Det følger således ikke af den omstændighed, at Kommissionen har hørt alle de berørte økonomiske aktører med henblik på at undersøge alle de relevante omstændigheder, at disse indtager en stilling, der giver dem særlige rettigheder i en sag.
53
Kommissionen har tilføjet, at retten til aktindsigt i sagsakterne ikke indrømmes uden forbehold til parterne i en sag, eftersom de kan nægtes aktindsigt i sagsakterne, når tungtvejende fortrolighedshensyn er til hinder herfor. Begrænsningerne i den i chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), omhandlede ret til aktindsigt i sagsakterne svarer til de undtagelser, der er opstillet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af undersøgelser. Ifølge Kommissionen kunne retten til aktindsigt i sagsakterne, hvis den havde været genstand for den anfægtede afgørelse, således også være blevet begrænset forholdsmæssigt af grunde, der svarer til grundene vedrørende retten til aktindsigt i henhold til denne afgørelse.
54
Endelig har Kommissionen bemærket, at sagsøgeren i henhold til retspraksis for at godtgøre, at dennes ret til aktindsigt i sagsakterne er blevet tilsidesat, skal påvise, at afvisningen af aktindsigt har kunnet påvirke sagsforløbet og indholdet af Kommissionens afgørelse. Sagsøgeren har imidlertid ikke påvist dette. En sådan påvirkning er desuden udelukket af kronologiske årsager, idet sagsøgeren fremsatte sine bemærkninger i en procedure, der var blevet indledt på grundlag af rammedirektivets artikel 29 den 19. august 2013, dvs. inden sagsøgeren indgav sin begæring om aktindsigt i dokumenterne ved skrivelse af samme dato.
55
Det skal først og fremmest afgøres, om Kommissionen i den anfægtede afgørelse, sådan som den har hævdet, udelukkende udtalte sig om begæringen om aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, eller om den ligeledes udtalte sig om begæringen om aktindsigt i sagsakterne på grundlag af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
56
I skrivelsen af 19. august 2013 stilet til Kommissionen, hvori sagsøgeren tog stilling til Den Franske Republiks afslag på at registrere visse køretøjer af mærket Mercedes, baserede sagsøgeren udelukkende sin begæring om aktindsigt i samtlige akter i tilknytning til den sag, som Den Franske Republik havde indledt i medfør af rammedirektivets artikel 29, på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
57
I forlængelse af Kommissionens e-mail til sagsøgeren, hvori den fastslog, at den begæring om aktindsigt, der blev fremsat i skrivelsen af 19. august 2013, var en begæring om aktindsigt baseret på forordning nr. 1049/2001, understregede sagsøgeren endvidere i e-mail af 20. september 2013, at dennes anmodning om aktindsigt var baseret på retten til aktindsigt i sagsakterne i henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
58
Endelig henviste sagsøgeren i sin genfremsatte begæring om aktindsigt af 30. oktober 2013 ikke blot til retten til aktindsigt i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, men ligeledes til den ret til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
59
De oprindelige begæringer om aktindsigt, der blev fremsat i henholdsvis skrivelsen af 19. august 2013 og e-mail af 20. september 2013, var således udelukkende baseret på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), mens den genfremsatte begæring var baseret på såvel den ret til aktindsigt, der er fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, som på den ret til aktindsigt i sagsakterne, der er sikret ved chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
60
Endvidere har den anfægtede afgørelse netop titlen »Generalsekretærens afgørelse i henhold til artikel 4 i bestemmelserne om gennemførelse af forordning […] nr. 1049/2001« og vedrører »Deres genfremsatte begæring om aktindsigt baseret på forordning […] nr. 1049/2001 – GESTDEM 2013/4643«, og Kommissionen bekræftede i den anfægtede afgørelse i afsnittet med overskriften »Bedømmelse og konklusioner på grundlag af forordning […] nr. 1049/2001«, at »Kommissionen, når den tager stilling til en anmodning om udbredelse af dokumenter i henhold til forordning […] nr. 1049/2001, ikke kan tage stilling til eventuelle tilsidesættelser af en privilegeret ret til aktindsigt baseret på andre retsakter (som f.eks. [ramme]direktivet og direktiv [om luftkonditioneringsanlæg], for så vidt som de omfatter en sådan ret til aktindsigt)«, og at »dette klagepunkt derfor ikke er genstand for denne afgørelse«.
61
Den anfægtede afgørelse indeholder imidlertid ikke blot et afsnit med overskriften »Bedømmelse og konklusioner på grundlag af forordning […] nr. 1049/2001«, men ligeledes et afsnit med overskriften »Henvisninger til [chartret]«. Følgende fremgår imidlertid af dette afsnit i den anfægtede afgørelse:
»De henviser i Deres genfremsatte begæring endvidere til [chartret] og nærmere bestemt til retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, omhandlet i artikel 41, stk. 2, og De anmoder om, at Deres begæring ligeledes behandles på baggrund af disse bestemmelser.
Forordning nr. 1049/2001 er ganske vist i overensstemmelse med [chartret], men den er blevet vedtaget [på grundlag af] artikel 15, stk. 3, TEUF, som den gennemfører.
Følgende fremgår af [chartrets] artikel 52, stk. 2; De rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri.
Den ret til aktindsigt, der er fastlagt i [chartret], skal således udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, TEUF og i forordning nr. 1049/2001.
Derfor kan Kommissionen ikke basere sin afgørelse vedrørende Deres begæring om aktindsigt direkte på retten til aktindsigt således som omhandlet i [chartret]. Den skal tværtimod tage hensyn til de betingelser og begrænsninger, der er fastsat i [EUF-traktaten] og forordning nr. 1049/2001.«
62
Det fremgår således af denne passage i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen har behandlet begæringen om aktindsigt i sagsakterne baseret på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), og at den i det væsentlige har afvist den med den begrundelse, at retten til aktindsigt i sagsakterne ligeledes var begrænset af de undtagelser, der er opstillet i forordning nr. 1049/2001.
63
Det skal endvidere bemærkes, at hvor Kommissionen i sit svarskrift i sin argumentation vedrørende det første anbringende har gjort gældende, at den ikke har udtalt sig om sagsøgerens begæring om aktindsigt i sagsakterne baseret på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), har den i sin argumentation vedrørende det fjerde anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten bekræftet, at den i den anfægtede afgørelse »ganske rigtigt har udtalt sig om retten til aktindsigt i sagsakterne«, og at »[d]en har godtgjort, at retten til aktindsigt i sagsakterne i sidste ende måtte nægtes med samme begrundelse som den generelle aktindsigt i henhold til forordning […] nr. 1049/2001«.
64
Kommissionens argument om, at en begæring om aktindsigt i sagsakterne principielt ikke er genstand for en procedure baseret på forordning nr. 1049/2001, og dens argument om, at den ikke var forpligtet til at udtale sig om denne anmodning i den anfægtede afgørelse, ændrer desuden ikke den omstændighed, at Kommissionen har udtalt sig om denne begæring i den pågældende afgørelse.
65
Den anfægtede afgørelse må således anses for at indeholde et afslag på den aktindsigt i sagsakterne, som sagsøgeren har anmodet om på grundlag af chartrets artikel 41, stk. 2, litra b).
66
Det skal dernæst fastslås, om Kommissionen med føje har gjort gældende, at et sådant afslag ikke er en retsakt, der kan anfægtes.
67
Ifølge fast retspraksis vedrørende akter eller afgørelser, der udarbejdes i flere faser, udgør principielt kun foranstaltninger, der endeligt fastslår den pågældende institutions stilling efter procedurens afslutning, retsakter, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, idet foreløbige foranstaltninger eller rent forberedende foranstaltninger ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. kendelse af 15.2.2012, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-208/11 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2012:76, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
68
Det fremgår af retspraksis på konkurrenceområdet, at selv om Kommissionens afgørelser om afslag på aktindsigt i sagsakterne principielt vil kunne indebære en tilsidesættelse af retten til kontradiktion, har de kun de begrænsede virkninger, som er karakteristiske for en forberedende foranstaltning, der indgår i en forudgående administrativ procedure. Det er kun foranstaltninger, som umiddelbart og uigenkaldeligt påvirker de pågældende virksomheders retsstilling, der kan begrunde, at et annullationssøgsmål antages til realitetsbehandling, allerede før den administrative procedure er afsluttet (dom af 18.12.1992, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, T-10/92 – T-12/92 og T-15/92, EU:T:1992:123, præmis 42, samt kendelse af 5.12.2001, Reisebank mod Kommissionen, T-216/01 R, EU:T:2001:277, præmis 46, og af 27.1.2009, Intel mod KommissionenT-457/08 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:18, præmis 53).
69
Den omstændighed, som sagsøgeren har gjort gældende, at aktindsigt i sagsakterne på konkurrenceområdet er omfattet af en forordning, begrunder ikke, at Retten anvender en anden tilgang i den foreliggende sag. De afgørelser, der er nævnt i præmis 68, var i det væsentlige baseret på den omstændighed, at afslaget på aktindsigt i sagsakterne, indtil vedtagelsen af Kommissionens afgørelse ved afslutningen af den administrative procedure, principielt var reversibelt, og at den eventuelle mangel, som afslaget på aktindsigt var behæftet med, kunne gøres gældende til støtte for et søgsmål til prøvelse af den afgørelse, der blev truffet ved afslutningen af den administrative procedure.
70
I den foreliggende sag fremgår det af rammedirektivets artikel 29, stk. 1, at medlemsstaterne meddeler Kommissionen afslaget på at registrere køretøjer eller tillade salg eller ibrugtagning på deres område af køretøjer, komponenter eller tekniske enheder samt begrundelserne for dette afslag. Det fremgår endvidere af rammedirektivets artikel 29, stk. 2, at Kommissionen hører de berørte parter med henblik på udarbejdelse af en afgørelse.
71
I afgørelsen præciseres Kommissionens retlige synspunkter med hensyn til foreneligheden af det afslag på registrering, som medlemsstaten har meddelt den, med især varernes frie bevægelighed i det indre marked.
72
Sagsøgeren har ikke redegjort for, hvorfor denne ikke kunne bestride den eventuelle ulovlighed af afslaget på aktindsigt i sagsakterne i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af den i rammedirektivets artikel 29, stk. 2, omhandlede afgørelse, som Kommissionen vil vedtage.
73
Det skal endvidere bemærkes, at artikel 11 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/42/EF af 17. maj 2006 om maskiner og om ændring af direktiv 95/16/EF (EUT 2006, L 157, s. 24) indeholder en beskyttelsesklausul, hvorefter medlemsstaterne kan trække bestemte maskiner, der er forsynet med CE-mærkning, og som kan frembyde fare for personers sikkerhed og sundhed, tilbage fra markedet. Denne beskyttelsesklausul svarer til beskyttelsesklausulen i rammedirektivets artikel 29, stk. 1. I dom af 15. juli 2015, CSF mod Kommissionen (T-337/13, EU:T:2015:502, præmis 16-35), fastslog Retten, at et annullationssøgsmål anlagt af en fabrikant af en maskine til prøvelse af en afgørelse fra Kommissionen, hvori den konkluderede, at de foranstaltninger vedrørende betingelserne for markedsføring af denne maskine på det danske marked, som de danske myndigheder havde truffet, og som var baseret på den i artikel 11 i direktiv 2006/42 omhandlede beskyttelsesklausul, kunne antages til realitetsbehandling.
74
Det fremgår heraf, at afslaget på aktindsigt i sagsakterne i den anfægtede afgørelse ikke kan have retsvirkninger, der, allerede inden Kommissionen har truffet en endelig afgørelse, vil kunne påvirke sagsøgerens interesser.
75
Det første anbringende må herefter forkastes.
Om det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af Århuskonventionen og forordning nr. 1367/2006
76
Sagsøgeren har gjort gældende, at de dokumenter, som denne har anmodet om aktindsigt i, omhandler miljøoplysninger, og at Kommissionen derfor ved at nægte at fremsende disse dokumenter har tilsidesat retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter i henhold til Århuskonventionen og forordning nr. 1367/2006.
77
Dette anbringende er delt i to led. Det første led vedrører i det væsentlige uforeneligheden af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c). Det andet led vedrører en tilsidesættelse af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, og artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006.
Om det første led om uforeneligheden af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c)
78
Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006, for så vidt som den indeholder en undtagelse fra adgangen til miljøoplysninger, der ikke er fastsat i Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), dvs. undtagelsen vedrørende undersøgelser, er uforenelig med sidstnævnte artikel. Ifølge sagsøgeren fremgår det ganske vist af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås for at beskytte efterforskningen af straffe- og disciplinærsager. Denne artikel åbner imidlertid ikke mulighed for at afslå en sådan anmodning for at beskytte administrative undersøgelser som f.eks. en undersøgelse, som Kommissionen har indledt i henhold til den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure eller en forundersøgelse forud for et eventuelt traktatbrudssøgsmål.
79
Selv om de kontraherende parter i Århuskonventionen, som Unionen er part i, ifølge sagsøgeren desuden har en skønsbeføjelse til at gennemføre Århuskonventionens bestemmelser, giver denne skønsbeføjelse ikke Kommissionen ret til at indføre andre begrundelser for afslag på adgang til miljøoplysninger end dem, der findes i Århuskonventionen. Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), er tilstrækkelig præcis til, at den kan anvendes direkte.
80
Sagsøgeren har desuden bestridt Kommissionens argument om, at lovligheden af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 ikke kan bedømmes på grundlag af Århuskonventionen. Sagsøgeren har gjort gældende, at Unionen med vedtagelsen af forordning nr. 1367/2006, særlig denne forordnings artikel 6, stk. 1, agtede at gennemføre de forpligtelser, der følger af Århuskonventionen. I henhold til de principper, som Domstolen har udledt i dom af 22. juni 1989, Fediol mod Kommissionen (70/87, EU:C:1989:254), og af 7. maj 1991, Nakajima mod Rådet (C-69/89, EU:C:1991:186), kan lovligheden, fortolkningen og anvendelsen af forordning nr. 1367/2006 og navnlig artikel 6 heri bedømmes på grundlag af Århuskonventionen. Dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (C-612/13 P, EU:C:2015:486), er i øvrigt ikke til hinder for, at artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 kontrolleres på baggrund af Århuskonventionen.
81
Kommissionen har indledningsvis svaret, at eftersom sagsøgeren hverken i sin første begæring om aktindsigt eller i den genfremsatte begæring har gjort en ret til indsigt i miljøoplysninger i henhold til Århuskonventionen gældende, har Kommissionen i den anfægtede afgørelse hverken bekræftet eller afkræftet eksistensen af en sådan ret, der derfor ikke kan gøres til genstand for det foreliggende søgsmål.
82
Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at Århuskonventionen ikke finder anvendelse på den foreliggende sag, eftersom de oplysninger, der anmodes om indsigt i, ikke indeholder miljøoplysninger i denne konventions betydning. Desuden har Kommissionen gjort gældende, at det ikke er muligt at undersøge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 i lyset af nævnte konventions artikel 4, stk. 4, eftersom denne artikel ikke har direkte virkning. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at artikel 6, stk. 1, i forordning 1367/2006 er forenelig med Århuskonventionen, og selv om dette ikke skulle være tilfældet, er det ikke muligt at konkludere, at de undtagelser fra aktindsigt, der er opstillet i forordning nr. 1049/2001, ikke finder anvendelse, eftersom denne forordning ikke er blevet vedtaget med henblik på gennemførelse af Århuskonventionen.
83
Rådet og Parlamentet har i det væsentlige gjort gældende, at det følger af dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (C-612/13 P, EU:C:2015:486), at sagsøgeren ikke kan gøre Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), gældende.
84
Det skal anføres, at dette led vedrører spørgsmålet om, hvorvidt artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning 1367/3006, for så vidt som den indeholder en undtagelse vedrørende »undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige overtrædelser af fællesskabslovgivningen«, er forenelig med Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c).
85
Artikel 6 i forordning nr. 1367/2006 tilføjer specifikke regler, som vedrører begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger, til forordning nr. 1049/2001. Artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 bestemmer, at for så vidt angår artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 anses der med undtagelse af undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige tilsidesættelser af EU-lovgivningen, at foreligge en tungtvejende offentlig interesse i oplysningernes offentliggørelse, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet.
86
I henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF er de internationale aftaler, som Unionen indgår, bindende for EU-institutionerne og har følgelig forrang for de retsakter, de udsteder (jf. dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
87
Det følger heraf, at en EU-retsakts gyldighed kan være påvirket af, at den er uforenelig med sådanne folkeretlige regler (jf. dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
88
Det fremgår dog af Domstolens faste praksis, at Unionens retsinstanser kun kan foretage en undersøgelse af en EU-retsakts gyldighed med hensyn til bestemmelserne i en international aftale, som Unionen er part i, såfremt denne aftales art og opbygning dels ikke er til hinder herfor, dels at disse bestemmelser indholdsmæssigt fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise (jf. dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
89
Det skal i denne henseende anføres, at det følger af dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 40-43), at Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), ikke indholdsmæssigt fremstår som ubetinget og tilstrækkeligt præcis til, at Unionens retsinstanser kan undersøge en EU-retsakts forenelighed med denne artikel i medfør af den i præmis 88 nævnte retspraksis.
90
Det er ganske vist, som sagsøgeren har anført, korrekt, at Domstolen ligeledes har fastslået, at det i tilfælde, hvor Unionen har søgt at gennemføre en særlig forpligtelse, som den har påtaget sig i medfør af aftaler, der er indgået inden for rammerne af Verdenshandelsorganisationen (WTO), eller hvor den omhandlede EU-retsakt udtrykkeligt henviser til præcise bestemmelser i disse aftaler, i givet fald tilkommer Domstolen at efterprøve lovligheden af den omhandlede EU-retsakt med hensyn til WTO-reglerne (jf. dom af 18.12.2014, LVP, C-306/13, EU:C:2014:2465, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis; jf. i denne retning også dom af 22.6.1989, Fediol mod Kommissionen, 70/87, EU:C:1989:254, præmis 19-22, og af 7.5.1991, Nakajima mod Rådet, C-69/89, EU:C:1991:186, præmis 29-32).
91
Domstolen har imidlertid præciseret, at disse to undtagelser alene er begrundet i de særlige forhold, der gjorde sig gældende i de aftaler, der gav anledning til anvendelsen af dem (dom af 13.1.2015, Rådet m.fl. mod Vereniging Milieudefensie og Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C-401/12 P – C-403/12 P, EU:C:2015:4, præmis 57-59).
92
I den foreliggende sag henvises der i artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 ikke direkte til præcise bestemmelser i Århuskonventionen, ligesom ingen borger gives mulighed for at påberåbe sig denne konventions bestemmelser. Da der ikke findes en sådan udtrykkelig henvisning til bestemmelserne i en international aftale, kan dom af 22. juni 1989, Fediol mod Kommissionen (70/87, EU:C:1989:254), ikke anses for at være relevant i den foreliggende sag (dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 37).
93
Desuden indeholder Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), ikke nogen særlig forpligtelse i betydningen i dom af 7. maj 1991, Kakajima mod Rådet (C-69/89, EU:C:1991:186), for så vidt som de kontraherende parter i denne konvention har en skønsmargen med hensyn til fortolkningen af begrebet »straffe- og disciplinærsager« i Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), og dermed med hensyn til fortolkningen af den forpligtelse, der følger af denne artikel (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 42).
94
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren ikke kan gøre Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c), gældende med henblik på at bestride lovligheden af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006.
95
Det andet anbringendes første led må herefter forkastes.
Om det andet led vedrørende en tilsidesættelse af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, og artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006
96
Sagsøgeren har gjort gældende, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 i henhold til artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 skal fortolkes restriktivt, og at der navnlig skal tages hensyn til den omstændighed, at de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. Sagsøgeren har tilføjet, at den restriktive fortolkning af undtagelsen vedrørende undersøgelsesprocedurerne, der i henhold til Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, og artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 skal anlægges, kræver, at alle relevante dokumenter om emissioner skal undersøges individuelt for at fastslå, om den offentlige interesse i offentliggørelse vejer tungere end undersøgelsens fortrolighed.
97
Kommissionen har hertil svaret, at de dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt, ikke indeholder oplysninger om emissioner til miljøet således som omhandlet i artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006. Den har ligeledes gjort gældende, at selv om dette havde været tilfældet, ville artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 alligevel ikke finde anvendelse.
98
Det skal anføres, at det fremgår af Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, at grundene til afslag på anmodninger om miljøoplysninger skal fortolkes restriktivt.
99
Unionens retsinstanser har fastslået, at den i Århuskonventionens artikel 4, stk. 4, andet afsnit, omhandlede forpligtelse til at fortolke grundene til afslag på aktindsigt restriktivt ikke kan anses for at fastsætte en præcis forpligtelse (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 42). Sagsøgeren kan således ikke påberåbe sig denne bestemmelse direkte.
100
Artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 bestemmer, at »[f]or så vidt angår de andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001, fortolkes grundene til afslag restriktivt under hensyntagen til den offentlige interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og om oplysningerne, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet«.
101
Det fremgår imidlertid af ordlyden og systematikken af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, at »andre undtagelser« i den i stk. 1, andet punktum, omhandlede forstand ikke omfatter beskyttelsen af formålet med »undersøgelser, navnlig dem, der vedrører mulige overtrædelser af [EU-]lovgivningen«.
102
Artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006 fastsætter således en regel vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001. I artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 henvises der ikke blot til »andre undtagelser«, men til de »andre undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. […] 1049/2001«. Denne bestemmelse omfatter således undtagelserne i artikel 4, stk. 1, artikel 4, stk. 2, andet led, og artikel 4, stk. 3 og 5, i forordning nr. 1049/2001. Undersøgelser i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, der er omfattet af artikel 6, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1367/2006, er ikke omfattet af begrebet »andre undtagelser«, der findes i denne bestemmelses andet punktum (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 83).
103
Artikel 6, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1367/2006 påvirker således ikke den undersøgelse, som Kommissionen skal foretage i medfør af forordning nr. 1049/2001, når en begæring om aktindsigt er rettet mod dokumenter vedrørende en undersøgelsesprocedure.
104
Under alle omstændigheder skal det anføres, at artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, der er en særregel i forhold til bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, ganske vist indeholder præciseringer om, at de undtagelser, der er fastsat i de nævnte bestemmelser, skal fortolkes restriktivt, og om afvejningen af de forskellige interesser, hvilket kan medføre, at der gives mere omfattende adgang til miljøoplysninger end til andre oplysninger i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af. Det har dog ingen betydning for, om den berørte institution skal foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter eller oplysninger, der anmodes om (dom af 9.9.2011, LPN mod Kommissionen, T-29/08, EU:T:2011:448, præmis 117).
105
Sagsøgeren har således med urette gjort gældende, at Kommissionen, henset til arten af de dokumenter, der anmodes om, burde have foretaget en individuel undersøgelse af hvert enkelt dokument.
106
Det andet anbringendes andet led må herefter forkastes.
107
Det følger heraf, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet, uden at det er fornødent at udtale sig om Kommissionens argumentation om, at de dokumenter, som sagsøgeren har søgt om aktindsigt i, ikke vedrører emissioner til miljøet, eller om dens argumentation om, at eftersom sagsøgeren ikke har gjort retten til adgang til miljøoplysninger i henhold til Århuskonventionen gældende i sin begæring om aktindsigt, kan en sådan ret ikke være genstand for den foreliggende sag.
Om det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af chartrets artikel 42, artikel 15, stk. 3, TEUF, forordning nr. 1049/2001 og forordning nr. 1367/2006
108
Det bemærkes indledningsvis, at alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, i henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF og chartrets artikel 42 har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer efter de principper og på de betingelser, der er fastsat i henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF. Ifølge andet afsnit i dette stykke fastsættes disse principper og begrænsninger navnlig ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure.
109
I medfør af denne artikel er formålet med forordning nr. 1049/2001 at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i Unionens institutioners dokumenter, samtidig med at denne ret til aktindsigt, som det bl.a. fremgår af ordningen med undtagelser i artikel 4, ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 51, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 61).
110
Det følger navnlig af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, som Kommissionen har gjort gældende som grundlag for at nægte at fremsende de dokumenter, som sagsøgeren har anmodet om, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
111
Ifølge retspraksis bygger ordningen med undtagelser omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, navnlig stk. 2, på en afvejning af de forskellige foreliggende interesser, nemlig på den ene side interesserne i udbredelsen af det eller de omhandlede dokumenter og på den anden side de interesser, der kan lide skade af udbredelsen (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 42, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 63).
112
Eftersom de undtagelser, som denne artikel fastsætter, afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, skal de fortolkes og anvendes snævert (dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, præmis 30, og af 3.7.2014, Rådet mod in’ t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, præmis 48).
113
For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument, der ønskes udbredt, er det i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Det tilkommer endvidere i princippet den institution, der modtager en begæring, at forklare, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved den eller de undtagelser, som institutionen påberåber sig (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 49, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64). Desuden skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 43, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:671, præmis 31).
114
Den pågældende institution kan imidlertid basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer vedrørende dokumenter af tilsvarende karakter (dom 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 54, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 65).
115
Domstolen har således fastslået, at der foreligger generelle formodninger for så vidt angår dokumenter i administrative sagsakter vedrørende en procedure for kontrol af statsstøtte (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 61), de dokumenter, der inden for rammerne af en fusionskontrolprocedure er blevet udvekslet mellem Kommissionen og de anmeldende parter eller tredjemænd (dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 123, og af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 64), de indlæg, der er blevet indgivet af en institution inden for rammerne af en retslig procedure (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 94), dokumenterne i en traktatbrudsprocedure under den administrative procedure (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 65) og dokumenterne i sagsakter vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 93) samt dokumenterne om en såkaldt »EU-pilotprojektprocedure« (dom af 11.5.2017, Sverige mod Kommissionen, C-562/14 P, EU:C:2017:356, præmis 51).
116
Retten har anerkendt eksistensen af generelle formodninger for så vidt angår de bud, der indgives af tilbudsgiverne i et offentligt udbud, i tilfælde af, at det sker på anmodning fra en anden tilbudsgiver (dom af 29.1.2013, Cosepuri mod EFSA, T-339/10 og T-532/10, EU:T:2013:38, præmis 101), de dokumenter, der sendes i henhold til artikel 11, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1), af de nationale konkurrencemyndigheder til Kommissionen (dom af 12.5.2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España mod Kommissionen, T-623/13, EU:T:2015:268, præmis 64), multiple choice-spørgsmål stillet i en almindelig udvælgelsesprøve tilrettelagt af Det Europæiske Personaleudvælgelseskontor (EPSO) (dom af 12.11.2015, Alexandrou mod Kommissionen, T-515/14 P og T-516/14 P, EU:T:2015:844, præmis 94), dokumenterne vedrørende en undersøgelse foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (dom af 26.5.2016, International Management Group mod Kommissionen, T-110/15, EU:T:2016:322, præmis 44) og dokumenterne vedrørende en procedure om misbrug af en dominerende stilling, der er blevet henlagt (dom af 28.3.2017, Deutsche Telekom mod Kommissionen, T-210/15, EU:T:2017:224).
117
Det skal ligeledes bemærkes, at når en begæring om aktindsigt ikke vedrører et enkelt dokument, men en række dokumenter, gør anerkendelsen af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af en af de interesser, der er opført i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, det endvidere muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet anmodning og at besvare denne på tilsvarende vis (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
118
Det skal til slut tilføjes, at Kommissionens administrative virksomhed ifølge Domstolens faste praksis ikke kræver en lige så vid adgang til aktindsigt som den, der gælder for en EU-institutions lovgivningsvirksomhed (dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 87; jf. ligeledes i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 60, og af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 77).
119
Dette anbringende er i det væsentlige opdelt i to led. Det første led vedrører den omstændighed, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig undtagelsen om beskyttelse af undersøgelsesaktiviteter i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 og en generel formodning om hemmeligholdelse. Det andet led vedrører den omstændighed, at Kommissionen med urette var af den opfattelse, at der ikke fandtes en tungtvejende offentlig interesse i de pågældende dokumenters udbredelse.
120
Hvad angår det første led om, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 og en generel formodning om hemmeligholdelse, har sagsøgeren for det første gjort gældende, at en udbredelse af de ønskede dokumenter ikke krænker nogen »undersøgelse«, eftersom tvisten udelukkende vedrører den retsgyldighed, der skal tillægges begivenheder, der rent faktisk er indtruffet og afsluttet, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt det franske ministerium for økologi, bæredygtig udvikling og energi var berettiget til at suspendere registreringen af de pågældende motorkøretøjer på grund af en påstået fare for miljøet.
121
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne basere sit afslag på aktindsigt i dokumenterne vedrørende den procedure, der var blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, på en generel formodning om hemmeligholdelse.
122
Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende, at afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter navnlig med den begrundelse, at undersøgelsens udfald afhænger af en informationsudveksling, der foregår diskret og i gensidig tillid, og at en udbredelse af disse dokumenter ville åbne mulighed for, at tredjeparter kan påvirke proceduren, svarer til, at der skabes et undtagelsesområde i den periode, som undersøgelsen varer, som ikke findes i forordning nr. 1049/2001.
123
Desuden forstår sagsøgeren ikke, hvorfor formålet med den undersøgelse, der er blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, ifølge Kommissionen skulle blive tømt for indhold, hvis de ønskede dokumenter blev udbredt. Den omstændighed, at den pågældende fabrikant kan få adgang til dokumenterne i den procedure, der er blevet indledt i henhold til nævnte artikel, ville ifølge sagsøgeren tværtimod bidrage til formålet med denne procedure, som er gennemførelse af den fælles politik inden for færdselssikkerhed. Det samme ville gøre sig gældende, hvis offentligheden havde adgang hertil, eftersom offentlighedens interesser inden for sikkerhed og økologi ifølge Den Franske Republik, der har nægtet at registrere sagsøgerens køretøjer, var berørt.
124
Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at retspraksis vedrørende traktatbrudsprocedurer ikke kan overføres på en procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29. Sagsøgeren har i denne henseende gjort gældende, at de spørgsmål, der er omfattet af sidstnævnte procedure, adskiller sig fra de spørgsmål, der er omfattet af en traktatbrudsprocedure. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at indledning af en procedure i henhold til rammedirektivets artikel 29 ikke forudsætter, at der findes en traktatbrudsprocedure, og at der derfor ikke er tale om »en administrativ fase« under traktatbrudsproceduren. Sagsøgeren har tilføjet, at en procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, adskiller sig fuldstændigt fra traktatbrudsproceduren, idet den omfatter andre personer, forfølger andre mål og følger sine egne regler. Parterne i denne procedure er navnlig ikke blot Kommissionen og den medlemsstat, der angiveligt har tilsidesat EU-retten, men ligeledes den medlemsstat, der har vedtaget beskyttelsesforanstaltningen, og den pågældende fabrikant, som i den foreliggende sag er sagsøgeren. Ifølge sagsøgeren er den blotte mulighed for, at en procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, efterfølges af en traktatbrudsprocedure, ikke tilstrækkelig til at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. Kommissionen har endog givet afslag på aktindsigt i disse dokumenter, inden den vidste, om de betingelser, der er opstillet i rammedirektivets artikel 29, stk. 1, var opfyldt.
125
Endelig har sagsøgeren gjort gældende, at de betingelser, der muliggør en generel formodning om hemmeligholdelse, ikke er opfyldt for så vidt angår dokumenterne i en procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29. Sagsøgeren har erkendt, at dennes begæring om aktindsigt vedrørte en række dokumenter, men har dog gjort gældende, at den vedrørte dokumenter af yderst forskellig karakter. Betingelserne for anerkendelse af en generel formodning om hemmeligholdelse er desuden ikke opfyldt i den foreliggende sag, eftersom rammedirektivet ikke indeholder nogen procesregel vedrørende aktindsigt.
126
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne basere sig på en generel formodning om hemmeligholdelse af dokumenterne i tilknytning til en EU-pilotprojektprocedure. Adspurgt om konsekvenserne af dom af 11. maj 2017, Sverige mod Kommissionen (C-562/14 P, EU:C:2017:356), for dette anbringende noterede sagsøgeren sig den omstændighed, at Domstolen havde bekræftet, at en formodning om hemmeligholdelse kunne gøres gældende i forbindelse med dokumenterne i en EU-pilotprojektprocedure. Sagsøgeren bemærkede dog, at dennes begæring om aktindsigt ikke vedrørte dokumenterne i en EU-pilotprojektprocedure, men dokumenterne i en særskilt administrativ procedure, nemlig den procedure, der var blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, i forbindelse med hvilken der ikke findes nogen formodning om fortrolig behandling. Sagsøgeren har ligeledes fremhævet, at de dokumenter, der er omfattet af disse to procedurer, kunne være delvist identiske, men at denne ikke mente, at alle dokumenterne i tilknytning til den procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, ligeledes fandtes i sagsakterne i tilknytning til EU-pilotprojektprocedure 5160/11. Der er imidlertid tale om en betingelse sine qua non om, at disse dokumenter kan være omfattet af den formodning om fortrolig behandling, der indrømmes dokumenterne i tilknytning til en EU-pilotprojektprocedure.
127
Kommissionen har for det første svaret, at den kunne basere sig på en generel formodning om hemmeligholdelse for så vidt angår dokumenterne i en procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29. Den har ligeledes gjort gældende, at der findes en tæt funktionel forbindelse mellem denne procedure og den parallelle EU-pilotprojektprocedure 5160/11, der går forud for den traktatbrudssag, der er indledt over for Forbundsrepublikken Tyskland. En af de foranstaltninger, som Kommissionen kan træffe på grundlag af rammedirektivets artikel 29, stk. 4, er netop indledning af en traktatbrudssag. Kommissionen har endvidere hævdet, at en generel formodning om hemmeligholdelse, uanset denne funktionelle forbindelse, kan accepteres i forbindelse med en procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29. Eftersom den i denne artikel omhandlede procedure ikke fastsætter nogen ret for parterne til at deltage, ud over den krævede høring, og navnlig ikke nogen ret til aktindsigt, bør en sådan formodning netop tillades. Ifølge Kommissionen ville offentliggørelse af de ønskede dokumenter endvidere skade formålet med denne undersøgelse. Den har i denne forbindelse henvist til de betragtninger, der blev fremsat i den anfægtede afgørelse.
128
Kommissionen har for det andet med henvisning til dom af 25. september 2014, Spirlea mod Kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, præmis 19, 22 og 39), der blev bekræftet ved dom af 11. maj 2017, Sverige mod Kommissionen (C-562/14 P, EU:C:2017:356), svaret, at den kunne basere sig på en generel formodning om hemmeligholdelse for så vidt angår dokumenterne i en EU-pilotprojektprocedure. Den har ligeledes gjort gældende, at en række dokumenter kan være omfattet af en formodning, når disse dokumenter som i den foreliggende sag vedrører en enkelt procedure. Endelig har Kommissionen bemærket, at en EU-pilotprojektprocedure allerede var blevet indledt på datoen for vedtagelse af den anfægtede afgørelse, og at der, i modsætning til hvad sagsøgeren har hævdet, findes en formodning om fortrolighed, selv om der ikke på datoen for vedtagelse af den anfægtede afgørelse var blevet indledt en traktatbrudssag. Som svar på et spørgsmål fra Retten har Kommissionen fremhævet, at alle dokumenterne i tilknytning til den procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, var elementer i EU-pilotprojektprocedure 5160/11, og at den omstændighed, at disse dokumenter ikke alle var »en fysisk del« af sagsakterne i tilknytning til EU-EU-pilotprojektprocedure, ikke var i strid med denne udtalelse.
129
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at en udbredelse af de ønskede dokumenter ikke krænker nogen »undersøgelse«, eftersom tvisten udelukkende vedrører den retsgyldighed, der skal tillægges begivenheder, der rent faktisk er indtruffet og afsluttet, skal det først undersøges, om den procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, kan betragtes som en undersøgelse i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
130
Det bemærkes med hensyn hertil, at begrebet undersøgelse i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 er et selvstændigt begreb i EU-retten, der skal fortolkes bl.a. under hensyn til dettes almindelige betydning og til den sammenhæng, hvori det indgår (dom af 7.9.2017, Frankrig mod Schlyter, C-331/15 P, EU:C:2017:639, præmis 45).
131
Domstolen har fastslået, at det, uden at det er nødvendigt at fastlægge en udtømmende definition af »undersøgelser« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, skal lægges til grund, at Kommissionens strukturerede og formaliserede procedurer, hvis formål er indsamling og analyse af oplysninger med henblik på, at denne institution kan vedtage en holdning i forbindelse med udøvelsen af sine funktioner, der er fastsat i EU-traktaten og EUF-traktaten, udgør en sådan aktivitet (dom af 7.9.2017, Frankrig mod Schlyter, C-331/15 P, EU:C:2017:639, præmis 46).
132
Domstolen har præciseret, at denne procedure ikke nødvendigvis har til formål at opdage eller forfølge en tilsidesættelse eller en ulovlighed. Begrebet »undersøgelse« kan ligeledes omfatte Kommissionens aktivitet med henblik på at fastlægge faktiske omstændigheder for at kunne vurdere en bestemt situation (dom af 7.9.2017, Frankrig mod Schlyter, C-331/15 P, EU:C:2017:639, præmis 47).
133
I den foreliggende sag skal det først anføres, at der i rammedirektivets artikel 29, stk. 1-4, fastlægges en proceduremæssig forbindelse vedrørende for det første medlemsstatens meddelelse af en beslutning om at afslå at registrere nye køretøjer, systemer, komponenter eller separate tekniske enheder, der udgør en alvorlig fare for færdselssikkerheden eller i alvorlig grad skader miljøet eller folkesundheden, eller om at nægte at tillade salg eller ibrugtagning på dens område af sådanne køretøjer, systemer, komponenter eller separate tekniske enheder, for det andet Kommissionens høring af de berørte parter og for det tredje vedtagelsen af en afgørelse, hvorefter Kommissionen eventuelt træffer foranstaltninger. Den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure må derfor betragtes som en struktureret og formaliseret procedure.
134
Dernæst fremgår det af rammedirektivets artikel 29, stk. 1, at medlemsstaterne ikke blot meddeler Kommissionen afslaget på at registrere køretøjer eller på at tillade salg eller ibrugtagning på deres område af køretøjer, komponenter eller tekniske enheder, men ligeledes grundene til sin beslutning, og navnlig om denne skyldes mangler i de relevante retsakter, eller fejlagtig anvendelse af de relevante krav. Det fremgår endvidere af rammedirektivets artikel 29, stk. 2, at Kommissionen hører de berørte parter med henblik på udarbejdelse af en afgørelse. Forberedelsen af denne afgørelse indebærer naturligvis, at der forinden foretages en analyse af de oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af. Det skal derfor fastslås, at formålet med den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure er at indsamle og analysere oplysninger.
135
Endelig træffer Kommissionen ifølge rammedirektivets artikel 29, stk. 2, en afgørelse, hvori præciseres dens retlige synspunkter vedrørende foreneligheden af det afslag på at registrere eller godkende, som medlemsstaten har indberettet, med navnlig varernes frie bevægelighed på det indre marked. Det skal derfor fastslås, at den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure har til formål at sætte Kommissionen i stand til at fastlægge en holdning i forbindelse med udøvelsen af dens funktioner, der er fastsat i EU-traktaten og EUF-traktaten.
136
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure er en undersøgelse således som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
137
Det skal således fastslås, om Kommissionen med føje baserede sig på en generel formodning om hemmeligholdelse, da den gav afslag på aktindsigt i dokumenterne vedrørende den procedure, der var blevet indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29.
138
For det første fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i præmis 115 og 116 ovenfor, at det, for at en generel formodning gyldigt kan gøres gældende over for den person, som har begæret aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, er nødvendigt, at de ønskede dokumenter tilhører den samme kategori af dokumenter eller er af samme karakter (jf. i denne retning dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
139
For det andet følger det af denne retspraksis, at anvendelsen af generelle formodninger i det væsentlige er begrundet i et absolut krav om at sikre, at de pågældende procedurer fungerer korrekt, og om at sikre, at deres formål ikke undergraves. Anerkendelse af en generel formodning kan således være baseret på, at aktindsigten i visse procedurer er uforenelig med disse procedurers vellykkede gennemførelse og risikoen for, at de undergraves, under forudsætning af, at de generelle formodninger gør det muligt at bevare integriteten af forløbet af proceduren ved at begrænse en indblanding fra tredjepart (jf. i denne retning dom af 25.9.2014, Spirlea mod Kommissionen, T-306/12, EU:T:2014:816, præmis 57 og 58, og generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:528, punkt 66, 68, 74 og 76).
140
Anvendelsen af særlige regler, der er fastsat ved en retsakt i tilknytning til en sag, der prøves ved en EU-institution, med henblik på hvilken de ønskede dokumenter er blevet udarbejdet, er et af de kriterier, der kan begrunde anerkendelsen af en generel formodning (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, McCullough mod Cedefop, T-496/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:374, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis, og generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, EU:C:2013:325, punkt 75).
141
For det første skal det afklares, om de ønskede dokumenter henhører under den samme kategori eller er af samme art. Det skal i denne forbindelse blot bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at disse dokumenter alle udgør en del af de administrative sagsakter, nemlig sagsakterne i den igangværende procedure, der er indledt på grundlag af rammedirektivets artikel 29, og at de derfor alle tilhører den samme kategori (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 74 og 78).
142
For det andet skal det klarlægges, om Kommissionens begrundelser i den anfægtede afgørelse for at afslå aktindsigt i dokumenterne i den procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, kunne begrunde anerkendelsen af en ny generel formodning om hemmeligholdelse.
143
Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse med henvisning til dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), fremhævede, at hverken forordning nr. 1049/2001 eller rammedirektivet indeholdt bestemmelser, der udtrykkeligt fastslår, at den ene af disse retsakter har forrang frem for den anden, og at en anvendelse af hver af disse retsakter, der var forenelig med den anden, og som muliggør en sammenhængende gennemførelse af disse retsakter, derfor skulle sikres.
144
Kommissionen har ligeledes anført, at indledning og gennemførelse af undersøgelser i forlængelse af indberetninger baseret på rammedirektivets artikel 29 udgør en del af dens administrative opgaver, og at anvendelsen af forordning nr. 1049/2001 ikke burde resultere i, at denne artikel fratages sin effektive virkning.
145
Kommissionen har endvidere for det første anført, at seks dokumenter, der udgør en del af sagsakterne i den undersøgelse, der blev indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, bestod i medlemsstaternes svar på de høringer, som Kommissionen havde iværksat som led i denne undersøgelse. Den har anført, at disse sagsakter ligeledes indeholdt 45 e-mails udvekslet med medlemsstaterne. Kommissionen har vurderet, at det for at sikre en vellykket undersøgelse var vigtigt, at den blev gennemført med den diskretion og fortrolighed, der virker fremmende for en fri udveksling af oplysninger og synspunkter mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Den har tilføjet, at hvis der ikke fandtes en sådan fortrolighed, ville medlemsstaterne tøve med frit at give udtryk for deres synspunkter vedrørende overholdelse eller manglende overholdelse af rammedirektivets bestemmelser.
146
Kommissionen har for det andet anført, at sagsakterne i den undersøgelse, der blev indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, indeholdt talrige dokumenter bestående i interne udvekslinger af synspunkter, navnlig mellem forskellige generaldirektorater og med Kommissionens juridiske tjeneste, som er foregået som led i indledende forhandlinger om den igangværende undersøgelse vedrørende Den Franske Republiks og Forbundsrepublikken Tysklands anvendelse af rammedirektivet. Den har ligeledes anført, at nogle af disse dokumenter var e-mails, der var blevet udvekslet med private virksomheder. Kommissionen har understreget, at enhver udbredelse af disse indledende udvekslinger, der sker for tidligt, ville udsætte undersøgelsesproceduren for tredjeparters utidige indblanding på grundlag af underbyggede konstateringer eller udtalelser, hvilket ville forsinke undersøgelsen og gøre den mindre effektiv. En offentliggørelse af disse dokumenter vil undergrave medlemsstaternes tillid til undersøgelsesprocedurens objektivitet, upartiskhed og fortrolighed og vil føre til, at medlemsstaterne, når undersøgelsen er afsluttet, i mindre grad vil være villige til at bidrage konstruktivt til en effektiv opfølgning på undersøgelsens konklusioner.
147
En offentliggørelse af de ønskede dokumenter ville således ifølge Kommissionen bevirke, at der ville opstå tvivl om den effektive virkning af den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede beskyttelsesklausul og navnlig formålet med de undersøgelser, der gennemføres i denne sammenhæng, som går ud på at klarlægge, om den pågældende medlemsstat lovligt har anvendt denne klausul, og at sikre en høj grad af færdselssikkerhed, sundhedsbeskyttelse og miljøbeskyttelse.
148
Kommissionen konkluderede således, at de dokumenter, der ønskedes aktindsigt i, og som alle udgjorde en del af de administrative sagsakter i den undersøgelse, der blev foretaget på grundlag af rammedirektivets artikel 29, var omfattet af en generel formodning om hemmeligholdelse baseret på beskyttelsen af undersøgelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
149
Hvad angår Kommissionens begrundelse i den anfægtede afgørelse for at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter, der er baseret på behovet for at sikre en sammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001 og rammedirektivet, skal det anføres, at Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse har anført, hvilken manglende sammenhæng mellem disse to retsakter anvendelsen af en generel formodning om hemmeligholdelse skulle afhjælpe.
150
Det skal ligeledes bemærkes, at Domstolen i dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), som Kommissionen har baseret sig på i den foreliggende sag, anerkendte eksistensen af en generel formodning om afslag på aktindsigt i dokumenter i en sag om statsstøttekontrol. Efter at have bemærket, at artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af […] artikel [108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1), bestemte, at de bemærkninger, som Kommissionen modtager inden for rammerne af en sådan kontrolprocedure, videresendes til den pågældende medlemsstat, idet sidstnævnte herefter kan besvare disse bemærkninger inden for en nærmere angivet frist, fastslog Domstolen, at det fulgte af forordning nr. 659/1999, at de interesserede parter – bortset fra den medlemsstat, som er ansvarlig for at have ydet statsstøtten – ikke inden for rammerne af proceduren for statsstøttekontrol har adgang til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, og derfor, at der ville blive sået tvivl om statsstøttekontrolordningen, såfremt disse interesserede parter på grundlag af forordning nr. 1049/2001 kunne opnå aktindsigt i de dokumenter, der var i Kommissionens sagsakter (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 57 og 58).
151
I modsætning til forordning nr. 659/1999 indeholder rammedirektivet imidlertid ingen bestemmelser om, at den medlemsstat (eller de medlemsstater), der er omfattet af proceduren i rammedirektivets artikel 29, har aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne i den pågældende procedure, hvoraf det a contrario kan udledes, at de øvrige parter, der er omfattet af denne procedure, ikke har en sådan ret. Rammedirektivets artikel 29, stk. 2, der vedrører høring af de parter, der er omfattet af den i nævnte artikel omhandlede procedure, og ikke aktindsigt i dokumenterne i denne procedure, kan ikke fortolkes som en bestemmelse, der på restriktiv vis regulerer anvendelsen af dokumenterne i Kommissionens sagsakter, i modsætning til hvad Kommissionen ellers synes at hævde.
152
Rammedirektivet indeholder således ingen bestemmelse, der specifikt fastsætter retningslinjerne for aktindsigt i Kommissionens sagsakter i den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure.
153
Kommissionens begrundelser i den anfægtede afgørelse for at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter, der er baseret på behovet for at sikre en sammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001 og rammedirektivet, samt dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), er ikke overbevisende i den foreliggende sag.
154
Den omstændighed, at der ikke findes nogen retsforskrifter, der specifikt fastsætter retningslinjerne for aktindsigt i de ønskede dokumenter, kan ganske vist ikke alene begrunde, at enhver mulighed for anerkendelse af eksistensen af en generel formodning, på grundlag af hvilken aktindsigt i de ønskede dokumenter kan afslås, kan udelukkes (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, International Management Group mod Kommissionen, T-110/15, EU:T:2016:322, præmis 31).
155
For så vidt som muligheden for at anvende generelle formodninger ikke blot bevirker, at der sættes rammer for det grundlæggende princip om gennemsigtighed, som er fastsat i artikel 11 TEU, artikel 15 TEUF og forordning nr. 1049/2001, men også og nødvendigvis, at aktindsigten i de pågældende dokument begrænses i praksis, skal anvendelsen af sådanne formodninger imidlertid baseres på rimelige og overbevisende grunde (jf. i denne retning generaladvokats Wathelets forslag til afgørelse LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:528, punkt 57).
156
For at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter over for sagsøgeren burde Kommissionen således have forklaret, hvorfor denne formodning var nødvendig for at sikre den korrekte funktion af den i den foreliggende sag omhandlede procedure, nemlig den procedure, der blev indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, og for at sikre, at der ikke sås tvivl om formålene med denne procedure.
157
Ud over de grunde, der er baseret på behovet for at sikre en sammenhængende anvendelse af forordning nr. 1049/2001 og rammedirektivet samt af dom af 29. juni 2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), der ikke er overbevisende i den foreliggende sag, har Kommissionen dog som begrundelse for at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter i det væsentlige henvist til behovet for at sikre et klima med diskretion og fortrolighed med medlemsstaterne og for at undgå, at tredjeparter får indflydelse på den igangværende undersøgelse.
158
Det skal dog fastslås, at disse grunde gælder alle igangværende undersøgelsesprocedurer, der er indledt over for en medlemsstat.
159
Hvis det accepteres, at en generel formodning om hemmeligholdelse kan anvendes af sådanne årsager, vil det være i strid med retspraksis, hvorefter en formodning skal fortolkes og anvendes strengt, eftersom den udgør en undtagelse fra den berørte institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel gennemgang af hvert af de dokumenter, der er genstand for en begæring om aktindsigt og mere generelt fra princippet om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 81).
160
Det skal endvidere tilføjes, at det for så vidt angår de 29 e-mails, som Kommissionen har udvekslet med juridiske personer i forbindelse med den procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, er indlysende, at Kommissionens begrundelser for at anvende formodningen for, at udbredelsen af dem ville undergrave formålet med den undersøgelse, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, ikke er relevante. Ved en læsning af den anfægtede afgørelse er det således vanskeligt at forstå, hvorfor en udbredelse af disse udvekslinger skulle undergrave medlemsstaternes tillid til, at den undersøgelse, som Kommissionen gennemfører, er objektiv og upartisk, eller skulle udsætte undersøgelsen for tredjeparters utidige indblanding.
161
Inden for rammerne af de i procesreglementets artikel 91, litra c), omhandlede bevismidler er det blevet pålagt Kommissionen at fremlægge en fuldstændig kopi af disse 29 e-mails.
162
I disse e-mails giver de juridiske personer i det væsentlige udtryk for deres synspunkter vedrørende kølemidlet R1234yf, der anvendes i luftkonditioneringsanlæg i sagsøgerens køretøjer. Det fremgår ikke af disse 28 e-mails (1 af de 29 e-mails er i realiteten en intern e-mail i Kommissionen, hvilket Kommissionen selv har gjort opmærksom på i sin følgeskrivelse til kopien af disse dokumenter), at en udbredelse af visse juridiske personers synspunkt vedrørende kølemidlet R1234yf ville undergrave medlemsstaternes tillid til undersøgelsesprocedurens objektivitet, upartiskhed og fortrolighed og udsætte undersøgelsesproceduren for tredjeparters utidige indblanding. Selv om der ganske vist i et bilag til en af disse e-mails findes en rapport fra KBA om kølemidlet R1234yf, og selv om der i mange af disse e-mails henvises til indholdet af denne rapport, er denne rapport desuden blevet udbredt af tredjeparter og findes på KBA’s internetsted. Der er således ingen grund til at tro, at udbredelsen af disse e-mails skulle undergrave en national myndigheds tillid.
163
Kommissionens begrundelse for at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af dokumenterne i tilknytning til den procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, er ikke relevante, da der er tale om udvekslinger mellem Kommissionen og juridiske personer, og er hverken rimelige eller overbevisende, når der er tale om de øvrige kategorier af dokumenter, som den har nævnt.
164
Kommissionen kunne således ikke, henset til de begrundelser, som den har givet i den anfægtede afgørelse, anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter.
165
Kommissionens argumentation om, at der findes en tæt funktionel forbindelse mellem EU-pilotprojektprocedure 5160/11 og den procedure, der er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, ændrer ikke ved denne konklusion.
166
Det skal i denne henseende først anføres, at Kommissionen i sine svar på Rettens skriftlige spørgsmål har erkendt, at de ønskede dokumenter ikke var blevet tilført sagsakterne i EU-pilotprojektprocedure 5160/11. Domstolen har imidlertid fastslået, at den omstændighed, at dokumenter var blevet tilført sagsakterne i en administrativ procedure, var afgørende for, at det kunne konkluderes, at disse dokumenter vedrørte denne procedure (jf. i denne retning dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 76). Sagsøgeren har således med rette gjort gældende, at Kommissionen ikke kan påberåbe sig den generelle formodning om hemmeligholdelse af dokumenterne vedrørende EU-pilotprojektprocedurer, som Retten anerkendte i dom af 25. september 2014, Spirlea mod Kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, præmis 19, 22 og 39), og som blev stadfæstet ved dom af 11. maj 2017, Sverige mod Kommissionen (C-562/14 P, EU:C:2017:356).
167
I den foreliggende sag er det endvidere korrekt, at Den Franske Republik har begrundet sit afslag på registrering med den omstændighed, at de udvidelser af EF-typegodkendelsen for køretøjer, som de tyske myndigheder havde indrømmet, var i strid med direktivet om luftkonditioneringsanlæg. Afslaget på registrering kan dog begrundes med andre årsager end de kompetente nationale myndigheders manglende overholdelse af gældende lovgivning vedrørende typegodkendelse af køretøjer. Det fremgår således af rammedirektivets artikel 29, stk. 1, andet punktum, første led, at dette afslag kan begrundes i mangler i de relevante retsakter. I dette tilfælde findes der ingen forbindelse mellem en procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, og en EU-pilotprojektprocedure.
168
Desuden udgør den procedure, der i den foreliggende sag er indledt i henhold til rammedirektivets artikel 29, stk. 1, ikke en fase, der lå forud for indledningen af den traktatbrudsprocedure, der er blevet indledt mod Forbundsrepublikken Tyskland, idet denne forudgående fase var EU-pilotprojektprocedure 5160/11.
169
Endelig skal det anføres, at Retten for at begrunde en fælles tilgang for EU-pilotprojektprocedurerne og traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 258 TEUF navnlig i dom af 25. september 2014, Spirlea mod Kommissionen (T-306/12, EU:T:2014:816, præmis 61), har fremhævet, at EU-pilotprojektproceduren ligesom den administrative fase i traktatbrudsproceduren er en dialog af bilateral karakter mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og dette på trods af, at den kan være udløst af en klage, da en eventuel klager under alle omstændigheder er helt uden rettigheder under traktatbrudsprocedurens forløb. I modsætning til en EU-pilotprojektprocedure eller en traktatbrudsprocedure er den procedure, der indledes i henhold til rammedirektivets artikel 29, ikke en dialog af bilateral karakter mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Det fremgår således af rammedirektivets artikel 29, stk. 2, at Kommissionen hurtigst muligt hører de berørte parter med henblik på udarbejdelse af en afgørelse. Det fremgår af denne bestemmelse, at fabrikanten i sin egenskab af berørt part har ret til at blive hørt, og dermed, at denne er inddraget i nævnte procedure, i modsætning til en eventuel klager i en traktatbrudsprocedure.
170
I den foreliggende sag skal det endvidere bemærkes, at Kommissionen har hørt såvel andre medlemsstater som juridiske personer for at indhente de oplysninger, som den tilsyneladende har fundet nyttige eller nødvendige i forbindelse med undersøgelsen. Disse høringsaspekter adskiller sig imidlertid meget klart fra den procedure, som Kommissionen gennemfører i en traktatbrudsprocedure eller en EU-pilotprojektprocedure. Under alle omstændigheder kan det ikke, henset til det store antal meget forskellige personer, som Kommissionen har hørt, antages, at de oplysninger, den har modtaget i forbindelse med disse høringer, er omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelse af inspektioner, undersøgelser og revision.
171
Det er dermed ufornødent at anvende retspraksis om EU-pilotprojektprocedurerne og om traktatbrudsproceduren tilsvarende.
172
Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringendes første led bør tages til følge, og at den anfægtede afgørelse derfor bør annulleres, uden at det er fornødent at behandle det tredje anbringendes andet led og det fjerde anbringende eller at udtale sig om den påstand om en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som sagsøgeren har nedlagt i sin skrivelse af 8. juni 2018.
Sagsomkostninger
173
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
174
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Rådet og Parlamentet bærer således deres egne omkostninger.
På baggrund af ovenstående udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1)
Kommissionens afgørelse Ares(2013) 3715941 af 13. december 2013, hvorved Daimler AG nægtes aktindsigt i dokumenter i tilknytning til den procedure, som Den Franske Republik har indledt i medfør af artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5. september 2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv), annulleres.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Daimler afholdte omkostninger.
3)
Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet bærer hver deres egne omkostninger.
Gratsias
Dittrich
Xuereb
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. oktober 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.