62022TJ0781_RES
Zaak T‑781/22
Madre Querida e.a.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Zevende kamer – uitgebreid) van 11 juni 2025
„Gemeenschappelijk visserijbeleid – Artikel 9 van verordening (EU) 2016/2336 – Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1614 – Methoden en criteria voor de bepaling van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Vaststelling van een lijst van gebieden waarvan bekend is of waarschijnlijk is dat er kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen – Instelling van beschermingszones – Exceptie van onwettigheid – Evenredigheid”
Visserij – Instandhouding van de rijkdommen van de zee – Bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen – Lijst van gebieden waar dergelijke ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Vaststellingscriteria – Beoordeling van de significante nadelige effecten van passief vistuig in elk van de in die lijst opgenomen gebieden – Uitgesloten – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1380/2013, art. 4, en 2016/2336, art. 9, leden 4 en 6; verordening nr. 734/2008 van de Raad, art. 2; verordening 2022/1614 van de Commissie)
(zie punten 30, 31, 38, 41‑46, 48‑52, 54, 56, 69, 70, 103)
Visserij – Instandhouding van de rijkdommen van de zee – Bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen – Lijst van gebieden waar dergelijke ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Vaststellingsmethode – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Instelling van beschermende bufferzones – Toelaatbaarheid – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Verordening 2016/2336 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9; verordening 2022/1614 van de Commissie)
(zie punten 80, 83, 91‑95, 97)
Handelingen van de instellingen – Basisregeling en uitvoeringsregeling – Uitvoeringsregeling die de wezenlijke bestanddelen van de basisregeling niet mag wijzigen of aanvullen – Kwalificatie als wezenlijke bestanddelen – Inaanmerkingneming van de kenmerken en bijzonderheden van het betrokken gebied – Uitvoeringshandelingen tot vaststelling van een lijst van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Concretisering van de bij de basisregeling ingestelde beschermingsregeling voor die ecosystemen – Toelaatbaarheid
(Art. 291, lid 2, VWEU; verordening 2016/2336 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 6)
(zie punten 117‑120, 123‑126)
Visserij – Instandhouding van de rijkdommen van de zee – Voorzorgsbenadering en ecosysteemgerichte benadering van het visserijbeheer – Bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen – Verbod om te vissen met bodemvistuig in gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen – Niet-nakoming van de motiveringsplicht en schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1380/2013, art. 2, leden 1‑3, en lid 5, a), f), i) en j), en art. 4, lid 1, punten 8 en 9, en 2016/2336, art. 9, lid 9; verordening nr. 734/2008 van de Raad, art. 2]
(zie punten 135, 141, 143, 150‑152, 155)
Samenvatting
In het kader van twee beroepen tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2022/1614 (
1
) verduidelijkt het Gerecht, dat uitspraak doet in een uitgebreide formatie van vijf rechters, in het licht van de uit verordening 2016/2336 (
2
) (hierna: „basisverordening”) voortvloeiende beginselen de criteria voor de bepaling van de gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (hierna: „VME’s”).
Verordening nr. 1380/2013 (
3
) inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) voorziet onder meer in de vaststelling van maatregelen voor de instandhouding en de duurzame exploitatie van de biologische rijkdommen van de zee. In dat verband bepaalt artikel 9, lid 6, van de basisverordening dat uitvoeringshandelingen worden vastgesteld met het oog op het vastleggen van een lijst van gebieden waar VME’s voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (hierna: VME-gebieden”). Volgens artikel 9, lid 9, van de basisverordening is vissen met bodemvistuig in dergelijke gebieden verboden.
Op 15 september 2022 heeft de Europese Commissie die lijst vastgelegd bij uitvoeringsverordening 2022/1614, waarbij zij zich heeft gebaseerd op twee adviezen van de Internationale Raad voor het onderzoek van de zee (ICES).
Het Koninkrijk Spanje, verschillende vennootschappen naar Spaans recht die eigenaar zijn van vissersvaartuigen en een producentenorganisatie in de visserijsector waarin die vennootschappen zijn verenigd, verzoeken het Gerecht om nietigverklaring van die uitvoeringsverordening wat de vaststelling van die lijst betreft. Ter ondersteuning van hun beroepen voeren zij ten eerste aan dat de uitvoeringsverordening in strijd is met de basisverordening en een aantal algemene Unierechtelijke beginselen en, ten tweede, dat artikel 9, leden 6 en 9, van de basisverordening ongeldig is.
Bij zijn arresten verwerpt het Gerecht beide beroepen in hun geheel.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht in het kader van grieven die verband houden met de impact van bepaalde soorten vistuig en de gebruikte methode voor de afbakening van de VME-gebieden of de Commissie de basisverordening, het evenredigheidsbeginsel of het non-discriminatiebeginsel heeft geschonden bij de vaststelling van de lijst van die gebieden.
Wat de soorten vistuig betreft, legt het Gerecht allereerst artikel 9, lid 6, van de basisverordening uit, teneinde de criteria vast te stellen voor het bepalen van de VME-gebieden en uit te maken of die bepaling een beoordeling vereist van de significante nadelige effecten van het vissen in die gebieden met passief bodemvistuig, te weten vistuig dat op een specifieke plaats in het mariene milieu wordt vastgemaakt. Volgens verzoekers had de Commissie de impact van dat vistuig immers moeten beoordelen, aangezien het vergeleken met mobiel bodemvistuig minder nadelige gevolgen heeft voor VME’s. Voorts zijn verzoekende partijen in zaak T‑781/22 van mening dat de gelijke behandeling van passief en mobiel vistuig, zonder dat daarvoor een objectieve reden bestaat, in strijd is met het non-discriminatiebeginsel.
Artikel 9, lid 6, van de basisverordening vereist evenwel geen dergelijke beoordeling, noch een benadering van het visserijbeheer, zelfs geen waarbij de gevolgen worden beoordeeld van de maatregelen ter bescherming van de betrokken VME’s voor de visserijactiviteiten en het economische en sociale leven.
Ten eerste volgt uit de definities in de basisverordening en verordening nr. 734/2008 (
4
) namelijk dat de bewijzen of indicatoren voor de aanwezigheid van VME’s bestaan uit gegevens die verband houden met de aard en de hoeveelheid soorten die zowel door mobiel vistuig als door passief vistuig worden aangetroffen. Bovendien leidt de bewezen of waarschijnlijke aanwezigheid van beschermde soorten tot de kwalificatie van de relevante gebieden als VME-gebieden, zodat hun bescherming tegen bodemvistuig in het algemeen gewaarborgd is. Een gebied kan dus als VME-gebied worden aangemerkt op grond van de significante nadelige effecten die voortvloeien uit het enkele gebruik van mobiel bodemvistuig of het gebruik van bodemvistuig in het algemeen, zonder dat die kwalificatie wat passief bodemvistuig betreft in twijfel kan worden getrokken. In die omstandigheden kan de vaststelling van de lijst van die gebieden niet afhangen van de vergelijkende analyse van mobiel en passief vistuig, ook niet wanneer ervan wordt uitgegaan dat laatstgenoemd vistuig mogelijk minder gevaren inhoudt dan mobiel vistuig.
Ten tweede blijkt ook uit de richtsnoeren van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO), waarnaar de basisverordening verwijst voor de jaarlijkse beoordeling van de VME-gebieden, dat de kwalificatie van een marien ecosysteem als kwetsbaar niet vereist dat de nadelige effecten van passief bodemvistuig worden onderzocht, aangezien die kwalificatie is gebaseerd op de kenmerken van het ecosysteem zelf.
Ten derde kan volgens een teleologische en systematische analyse uit artikel 9, lid 6, van de basisverordening niet worden afgeleid dat een beheersaanpak die een evaluatie vereist van de gevolgen van de maatregelen ter bescherming van VME’s voor de visserijactiviteiten en het economische en sociale leven, moet worden toegepast voor de vaststelling van de lijst van VME-gebieden. Integendeel, een dergelijke aanpak zou onverenigbaar zijn met het begrip „uitvoeringshandeling”, aangezien daardoor de essentiële onderdelen van de basisverordening met betrekking tot de bescherming van VME’s zouden worden gewijzigd of aangevuld. De Commissie kon namelijk in het kader van de haar toegekende bevoegdheden om een uitvoeringsverordening vast te stellen de bescherming van VME’s niet afwegen tegen andere doelstellingen van het GVB.
Vervolgens zij erop gewezen dat aangezien bij de vaststelling van een lijst van VME-gebieden moet worden uitgegaan van de kenmerken van de ecosystemen zelf, rekening houdend met het risico van schade als gevolg van significante nadelige effecten die in het algemeen voortvloeien uit het gebruik van bodemvistuig, het ontbreken van een analyse door de ICES en de Commissie van de schadelijke gevolgen van passief vistuig evenmin een schending van het evenredigheidsbeginsel oplevert. Ten slotte is de kwestie van het concrete soort vistuig dat wordt gebruikt, mobiel of passief, niet bepalend voor de aanwijzing van die gebieden, zodat ook het argument dat er sprake is van discriminatie wegens het ontbreken van een dergelijke analyse, niet kan slagen.
Wat de methode voor de concrete afbakening van de VME-gebieden betreft, stelt het Gerecht geen schending van de basisverordening of van het evenredigheidsbeginsel vast. De keuze van de methode valt immers onder de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie bij de toepassing van de criteria voor de vaststelling van de lijst van die gebieden. In casu wijst niets erop dat de Commissie kennelijk haar beoordelingsmarge heeft overschreden door de methode te hanteren die de ICES in zijn adviezen in aanmerking heeft genomen, of dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht de door verzoekers opgeworpen exceptie van onwettigheid. Ten eerste voeren verzoekers aan dat artikel 291 VWEU is geschonden doordat artikel 9, lid 6, van de basisverordening verwijst naar een uitvoeringshandeling ter aanvulling van de essentiële onderdelen ervan. Ten tweede is het in artikel 9, lid 9, van die verordening neergelegde ongedifferentieerde verbod om te vissen met bodemvistuig in de VME-gebieden huns inziens in strijd met de GVB-voorschriften, het evenredigheidsbeginsel en een mogelijke verplichting om gemaakte keuzen specifiek te motiveren.
Wat de vraag betreft of artikel 9, lid 6, van de basisverordening ter aanvulling van de essentiële of zelfs niet-essentiële onderdelen ervan verwijst naar een uitvoeringshandeling, zij opgemerkt dat met de in dat artikel bedoelde uitvoeringshandelingen de VME-gebieden slechts nader worden bepaald en daarmee dus ratione loci concreet gestalte wordt gegeven aan de bij dat artikel ingestelde beschermingsregeling voor VME’s. Dienaangaande komen de essentiële onderdelen van de definitie en de criteria voor identificatie van een VME, de VME-indicatoren en de procedure voor vaststelling van de lijst met die ecosystemen reeds naar voren uit artikel 9 van de basisverordening.
De Commissie heeft de lijst derhalve opgesteld op grond van voldoende duidelijke en nauwkeurige materiële VME-criteria en volgens een eveneens in de basisverordening vastgestelde procedure, terwijl zij tezelfdertijd over enige beoordelingsbevoegdheid beschikte, met name bij de vaststelling van de precieze methode voor de toepassing van de door de wetgever vastgestelde criteria. Voorts is de Commissie wel degelijk binnen het kader van haar uitvoeringsbevoegdheden gebleven en heeft zij niet gehandeld in het kader van het beheer van het GVB. In dat verband kon zij voor de beoordeling van de waarschijnlijkheid van het (voort)bestaan van VME’s elementen in aanmerking nemen die verband hielden met de verrichte visserijactiviteiten.
Wat het bij artikel 9, lid 9, van de basisverordening ingestelde ongedifferentieerde verbod zonder inachtneming van met name de economische en sociale gevolgen ervan betreft, volgt uit verordening nr. 1380/2013 dat de ecologische duurzaamheid van visserijactiviteiten op de lange termijn inhoudt dat de gevolgen van die activiteiten voor het mariene ecosysteem tot een minimum worden beperkt door de voorzorgsbenadering van het visserijbeheer en de ecosysteemgerichte benadering toe te passen.
Bij de afweging van de betrokken belangen, die inherent is aan de vaststelling van maatregelen voor de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, beschikt de wetgever over een ruime beoordelingsmarge. Zijn keuze om dergelijke maatregelen vast te stellen, valt onder het toezicht van de Unierechter, die evenwel enkel mag onderzoeken of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke fout is begaan of geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt en of de wetgever niet kennelijk de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden De wetgever is niet verplicht om een specifieke en gemotiveerde afweging te maken tussen het belang van de bescherming van het mariene milieu en de belangen van de personen die visserijactiviteiten verrichten en de sociaaleconomische aspecten van die activiteiten. In de context van de technische maatregelen wordt van de auteur van de handeling immers geen specifieke motivering voor zijn keuze verlangd indien de essentie van het door hem nagestreefde doel uit de bestreden handeling blijkt, zoals in casu het geval is.
Volgens het Gerecht is niet aangetoond dat de wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden. Verzoekers hebben met name geen voldoende nauwkeurig en overtuigend bewijsmateriaal aangedragen waaruit blijkt dat passief vistuig geen nadelige effecten voor VME’s had en dat bijgevolg het in de wetenschappelijke literatuur onderbouwde risico van dat vistuig voor VME’s, in het bijzonder bij het herhaaldelijk uitzetten en ophalen ervan, in het kader van een ecosysteemgerichte en voorzorgsbenadering kon worden uitgesloten.
Gelet op het voorgaande kon de Uniewetgever in de uitoefening van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid ter zake het algemene verbod op vissen met bodemvistuig in de VME-gebieden, ondanks de voor de hand liggende nadelige sociaaleconomische gevolgen ervan, noodzakelijk achten om het risico van schadelijke effecten van passief vistuig te voorkomen.
(
1
)	Uitvoeringsverordening (EU) 2022/1614 van de Commissie van 15 september 2022 tot bepaling van de bestaande diepzeevisserijgebieden en tot vaststelling van een lijst van gebieden waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk zullen voorkomen (PB 2022, L 242, blz. 1).
(
2
)	Verordening (EU) 2016/2336 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 tot vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de visserij op diepzeebestanden in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, tot vaststelling van bepalingen voor de visserij in de internationale wateren van het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2347/2002 van de Raad (PB 2016, L 354, blz. 1).
(
3
)	Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 22).
(
4
)	Verordening (EG) nr. 734/2008 van de Raad van 15 juli 2008 betreffende de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen in volle zee tegen de nadelige effecten van het gebruik van bodemvistuig (PB 2008, L 201, blz. 8), en met name artikel 2, onder b) tot en met d), betreffende de begrippen „VME”, „significante nadelige effecten” en „bodemvistuig”.