62018TJ0308_RES
Sprawa T‑308/18
Hamas
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 4 września 2019 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko osobom, grupom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Zamrożenie środków finansowych – Możliwość zakwalifikowania organu państwa trzeciego jako właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB – Podstawa faktyczna decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Obowiązek uzasadnienia – Błąd w ocenie – Zasada nieingerencji – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Uwierzytelnienie aktów Rady
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Organ właściwy do wydania wspomnianej decyzji krajowej – Pojęcie – Organ państwa trzeciego – Zaliczenie
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 54, 55)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie wydanej przez organ państwa trzeciego krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Dopuszczalność – Przesłanka – Decyzja krajowa przyjęta z poszanowaniem prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej – Spoczywający na Radzie obowiązek weryfikacji – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 58–61)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o wszczęciu dochodzenia lub śledztwa – Organ właściwy do wydania wspomnianej decyzji krajowej – Pojęcie – Organ administracyjny – Zaliczenie – Przesłanki
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 82–85)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o wszczęciu dochodzenia lub śledztwa albo na podstawie krajowego wyroku skazującego – Brak wymogu, żeby decyzja krajowa wpisywała się w kontekst procedury karnej sensu stricto – Warunki
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 91, 92)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Obowiązek lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Względy uzasadniające – Przestrzeganie praw podstawowych – Kontrola sądowa – Zakres
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 101–105)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Obowiązek lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Przyjęcie lub utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o wszczęciu dochodzenia lub śledztwa albo na podstawie krajowego wyroku skazującego – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Krajowy wyrok skazujący – Brak obowiązku wskazania poważnych i wiarygodnych dowodów lub poszlak leżących u podstaw decyzji krajowej
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4)
(zob. pkt 127–133, 136, 207)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Decyzja krajowa niepozwalająca już sama na stwierdzenie utrzymania się ryzyka uczestniczenia w aktach terrorystycznych – Obowiązek uwzględnienia przez Radę najnowszych okoliczności faktycznych świadczących o utrzymaniu się tego ryzyka
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 6)
(zob. pkt 138, 139)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Utrzymanie na podstawie krajowej decyzji o zamrożeniu środków finansowych – Zakres kontroli – Kontrola rozciągająca się na całość okoliczności stanowiących podstawę wykazania utrzymania się ryzyka uczestnictwa w aktach terrorystycznych – Okoliczności niewynikające z decyzji krajowej przyjętej przez właściwy organ – Brak wpływu
(art. 296 TFUE)
(zob. pkt 147, 148, 165, 168–171)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Zamrożenie środków finansowych – Rozporządzenie nr 2580/2001 – Zakres stosowania – Konflikt zbrojny w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego – Włączenie
(wspólne stanowisko Rady 2001/931; rozporządzenie Rady nr 2580/2001)
(zob. pkt 212, 213)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych – Obowiązek przekazania dowodów obciążających – Zakres – Powiadomienie zainteresowanego w drodze publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – Dopuszczalność – Prawo dostępu do dokumentów – Prawo uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady
[wspólne stanowisko Rady 2001/931; decyzje Rady: (WPZiB) 2018/475, (WPZiB) 2018/1084; rozporządzenia Rady: 2018/468, 2018/1071]
(zob. pkt 252, 257, 258)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego Rady dotyczących uwierzytelniania wydawanych przez nią aktów – Konieczność powołania się na szkodę lub uchybienia inne niż brak uwierzytelnienia – Brak – Zarzut, który sąd powinien uwzględnić z urzędu
(art. 263, art. 297 ust. 2 TFUE; regulamin wewnętrzny Rady, art. 15)
(zob. pkt 269, 272–277, 295–297, 299, 304)
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych skierowana przeciwko niektórym osobom i podmiotom podejrzewanym o prowadzenie działalności terrorystycznej – Decyzja i uzasadnienie znajdujące się w odrębnych dokumentach – Odrębna publikacja uzasadniona nadrzędnymi względami interesu ogólnego – Domniemanie uwierzytelnienia niepodpisanego uzasadnienia – Brak – Obowiązek uwierzytelnienia decyzji i uzasadnienia
[art. 296 TFUE; decyzje Rady: (WPZiB) 2018/475, (WPZiB) 2018/1084; rozporządzenia Rady: 2018/468, 2018/1071]
(zob. pkt 281, 282, 287)
Streszczenie
Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., Hamas/Rada (T‑308/18, EU:T:2019:557), w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE Sąd stwierdził nieważność czterech aktów Rady Unii Europejskiej z 2018 r. (
1
) (zwanych dalej „zaskarżonymi aktami”), na mocy których nazwa skarżącego, „Hamas, w tym »Hamas-Izz al-Din al-Qassem«”, została pozostawiona w załączonych do tych aktów wykazach osób, grup i podmiotów zaangażowanych w akty terrorystyczne i objętych środkami w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych (zwanych dalej „spornymi wykazami”). W celu umieszczenia nazwy skarżącego w spornych wykazach Rada oparła się na czterech decyzjach krajowych, wydanych odpowiednio przez organ brytyjski i organy amerykańskie w latach 1995–2001.
Co do zasady Sąd powtórzył tok rozumowania, który przyjął w wyrokach z dnia 10 kwietnia 2019 r., Gamaa Islamya Égypte/Rada (T‑643/16, EU:T:2019:238), i z dnia 6 marca 2019 r., Hamas/Rada (T‑289/15, EU:T:2019:138). Sąd zatem najpierw stwierdził, że uzasadnienie dotyczące decyzji amerykańskich jest niewystarczające, w związku z czym nie mogą one służyć za podstawę zaskarżonych aktów. Wskazał jednak, że akty te, w odniesieniu do umieszczenia nazwy skarżącego w spornych wykazach, mogły odwoływać się tylko do decyzji organu brytyjskiego. W konsekwencji w dalszej części badania skargi Sąd ograniczył się do zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim zostały one oparte pierwotnie na tej ostatniej decyzji.
Następnie Sąd oddalił siedem z ośmiu zarzutów podniesionych przez skarżącego, dotyczących naruszenia art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (
2
), naruszenia obowiązku uzasadnienia, „błędów w zakresie prawdziwości okoliczności faktycznych”, naruszenia zasady nieingerencji, niewystarczającego uwzględnienia rozwoju sytuacji ze względu na upływ czasu, naruszenia zasady poszanowania prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. W odniesieniu do zakresu spoczywającego na Radzie obowiązku uzasadnienia Sąd wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie Trybunału, że Rada nie ma obowiązku wskazywania w uzasadnieniach dotyczących zaskarżonych aktów źródła informacji przywołanych w celu pozostawienia nazwiska osoby lub nazwy podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych zamrożeniem środków finansowych. Sąd uściślił, że jeżeli informacja ta została wskazana w decyzji krajowej, to Rada nie musi udowadniać, że decyzja ta została wydana przez właściwą władzę w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 (
3
).
Wreszcie Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego, ze względu na brak uwierzytelnienia uzasadnień dotyczących zaskarżonych aktów zgodnie z art. 297 ust. 2 akapit pierwszy TFUE i art. 15 regulaminu wewnętrznego Rady (
4
).
W tym zakresie Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zarzut braku uwierzytelnienia uzasadnienia został podniesiony przez skarżącego w odpowiedzi na pytanie przedstawione przez Sąd, podczas gdy można go było podnieść już w skardze. Z tego względu co do zasady zarzut ten należałoby uznać za niedopuszczalny. Sąd uznał jednak, że ponieważ brak uwierzytelnienia stanowi naruszenie istotnego wymogu proceduralnego, to jest to zarzut oparty na normie porządku publicznego, który Sąd może więc rozpoznać w każdej chwili z urzędu. Przypomniawszy następnie orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym uwierzytelnienie wymagane przez regulamin wewnętrzny Komisji Europejskiej stanowi w rozumieniu art. 263 TFUE istotny wymóg proceduralny, którego naruszenie może prowadzić do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, Sąd, opierając się na zasadzie pewności prawa, zastosował to orzecznictwo do aktów Rady.
W drugiej kolejności Sąd wyjaśnił, że ponieważ część normatywna i uzasadnienie aktu stanowią nierozerwalną całość, to do celów stosowania przepisów dotyczących uwierzytelnienia aktów nie można dokonywać żadnego rozróżnienia pomiędzy jego uzasadnieniem a częścią normatywną. Sąd wywiódł z powyższego, że w przypadku gdy akt i uzasadnienie zawarte są, tak jak w niniejszej sprawie, w odrębnych dokumentach, oba muszą być uwierzytelnione, jak wymagają tego owe przepisy, przy czym obecność podpisu pod jednym z nich nie pociąga za sobą domniemania, że drugi z nich został również uwierzytelniony. Sąd wskazał wreszcie, że tej formalności nie można zastąpić opisem procedury zastosowanej przez Radę w celu przyjęcia wspomnianych aktów. W szczególności Rada nie może zwolnić się z obowiązku dopełnienia tej formalności na tej podstawie, że były przestrzegane przewidziane w regulaminie wewnętrznym przepisy proceduralne.
(
1
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2018/475 z dnia 21 marca 2018 r. dotycząca aktualizacji wykazu osób, grup i podmiotów objętych art. 2, 3 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, i uchylenia decyzji (WPZiB) 2017/1426 (Dz.U. 2018, L 79, s. 26); rozporządzenie wykonawcze Rady (EU) 2018/468 z dnia 21 marca 2018 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu oraz uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/1420 (Dz.U. 2018, L 79, s. 7); decyzja Rady (WPZiB) 2018/1084 z dnia 30 lipca 2018 r. dotycząca aktualizacji wykazu osób, grup i podmiotów objętych art. 2, 3 i 4 wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, i uchylenia decyzji (WPZiB) 2018/475 (Dz.U. 2018, L 194, s. 144); rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2018/1071 z dnia 30 lipca 2018 r. dotyczące wykonania art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu oraz uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2018/468 (Dz.U. 2018, L 194, s. 23).
(
2
)	Wspólne stanowisko Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (Dz.U. 2001, L 344, s. 93).
(
3
)	Na mocy tego przepisu wykazy osób i podmiotów objętych zamrożeniem środków finansowych są sporządzane na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowania popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny.
(
4
)	Decyzja Rady 2009/937/WE z dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. 2009, L 325, s. 35).