62021CJ0014
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
1 август 2022 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в открито море, извършвана от хуманитарна неправителствена организация (НПО) — Режим, приложим за корабите — Директива 2009/16/ЕО — Конвенция по морско право на Организацията на обединените нации — Международна конвенция за безопасност на човешкия живот на море — Съответни компетентности и правомощия на държавата на знамето и на държавата на пристанището — Проверка и задържане на кораби“
По съединени дела C‑14/21 и C‑15/21
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Регионален административен съд Сицилия, Италия) с актове от 23 декември 2020 г., постъпили в Съда на 8 януари 2021 г., в производствата по дела
Sea Watch eV
срещу
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (C‑14/21 и C‑15/21),
Capitaneria di Porto di Palermo (C‑14/21),
Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (C‑15/21),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, L. Bay Larsen, заместник-председател, Aл. Арабаджиев, A. Prechal, E. Regan, I. Jarukaitis, N. Jääskinen, I. Ziemele и J. Passer (докладчик), председатели на състави, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi, N. Wahl и D. Gratsias, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: C. Di Bella, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 30 ноември 2021 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за Sea Watch eV, от C. L. Cecchini, G. Crescini, L. Gennari, E. Mordiglia и A. Mozzati, avvocati,
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, подпомагана от L. D’Ascia и A. Jacoangeli, avvocati dello Stato,
–
за испанското правителство, от L. Aguilera Ruiz,
–
за норвежкото правителство, от V. Hauan, L.‑M. Moen Jünge и K. Moe Winther,
–
за Европейската комисия, от A. Bouquet, C. Cattabriga и S. L. Kalėda,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 февруари 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на Директива 2009/16/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година относно държавния пристанищен контрол (ОВ L 131, 2009 г., стр. 57 и поправка в ОВ L 32, 2013 г., стр. 23), изменена с Директива (ЕС) 2017/2110 на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2017 година (ОВ L 315, 2017 г., стр. 61) (наричана по-нататък „Директива 2009/16“), и на Международната конвенция за безопасност на човешкия живот на море, сключена в Лондон на 1 ноември 1974 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1185, № 18961, стр. 3, наричана по-нататък „Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море“).
2
Запитванията са отправени в рамките на два спора на Sea Watch eV, от една страна, с Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Министерство на инфраструктурите и транспорта, Италия) и Capitaneria di Porto di Palermo (Пристанищна администрация Палермо, Италия) и от друга страна, със същото министерство и с Capitaneria di Porto di Porto Empedocle (Пристанищна администрация Порто Емпедокле, Италия), относно две заповеди за задържане, издадени от всяка от тези пристанищни администрации и отнасящи се съответно до корабите, наречени „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“.
Правна уредба
Международното право
Конвенцията по морско право
3
Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право, сключена в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. (Recueil des traités des Nations unies, томове 1833, 1834 и 1835, стр. 3, наричана по-нататък „Конвенцията по морско право“), влиза в сила на 16 ноември 1994 г. Сключването ѝ е одобрено от името на Европейската общност с Решение 98/392/ЕО на Съвета от 23 март 1998 година (ОВ L 179, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103).
4
Част II от Конвенцията по морско право, озаглавена „Териториално море и прилежаща зона“, включва членове 2—33.
5
Член 2 от тази конвенция, озаглавен „Правен статут на териториалното море и на въздушното пространство над териториалното море и неговото дъно и недра“, гласи в параграф 1:
„Суверенитетът на крайбрежната държава се разпростира отвъд нейната сухоземна територия и вътрешните ѝ води, а за архипелажните държави и архипелажните им води — върху прилежаща морска ивица, наречена териториално море“.
6
Член 17 от посочената конвенция, озаглавен „Право на мирно преминаване“, гласи:
„Корабите на всички държави, както крайбрежни, така и без излаз на море, се ползват от правото на мирно преминаване през териториалното море при условие че се спазва тази конвенция“.
7
Член 18 от същата конвенция, озаглавен „Значение на термина „преминаване“, предвижда:
„1.   Преминаване означава плаване през териториалното море с цел:
а)
да се пресече това море, без да се влиза във вътрешни води или да се спира на котва на рейд или акостира в пристанищно съоръжение извън вътрешните води; или
б)
да се влезе във или да се излезе от вътрешни води или спре на котва в такъв рейд или акостира в такова пристанищно съоръжение.
2.   Преминаването трябва да бъде непрекъснато и бързо. Преминаването включва обаче спиране и акостиране, но само доколкото същите съпътстват обикновеното плаване или са станали необходими поради непреодолима сила или бедствие или с цел да се окаже помощ на лица, кораби или въздухоплавателни средства, които са в опасност или търпят бедствие“.
8
Член 19 от Конвенцията по морско право, озаглавен „Значение на термина „мирно преминаване“, предвижда в параграфи 1 и 2, че преминаването на чуждестранен кораб е мирно, доколкото не нарушава мира, добрия ред или сигурността на крайбрежната държава, и че за това преминаване се счита, че нарушава някое от тези условия, ако този кораб се занимава в териториалното море със серия конкретни дейности. Съгласно параграф 2, буква ж) от този член сред тези дейности се нареждат товаренето или разтоварването на товари и валута или лица в противоречие на митническите, данъчните, имиграционните или санитарните закони и правила на крайбрежната държава.
9
Член 21 от тази конвенция, озаглавен „Закони и правила на крайбрежната държава, отнасящи се до мирното преминаване“, гласи:
„1.   В съответствие с разпоредбите на тази конвенция и другите норми на международното право крайбрежната държава може да приема закони и правила, отнасящи се до мирното преминаване през нейното териториално[…] море, във връзка с всички или с всеки един от следните въпроси:
а)
безопасността на корабоплаването […];
[…]
з)
предотвратяването на нарушаването на митническите, данъчните, имиграционните или санитарните закони и правила на крайбрежната държава.
2.   Такива закони и правила не се прилагат по отношение на проектирането, построяването, комплектуването на екипажи и оборудването на чуждестранните кораби, освен ако те водят до привеждането в действие на общоприети международни правила и стандарти.
[…]
4.   Чуждестранните кораби, упражнявайки правото на мирно преминаване през териториалното море, спазват всички такива закони и правила […]“.
10
Член 24 от посочената конвенция, озаглавен „Задължения на крайбрежната държава“, предвижда в параграф 1:
„Крайбрежната държава не трябва да пречи на мирното преминаване на чуждестранни кораби през териториалното море освен в случаите, когато то се осъществява съгласно тази конвенция. По-специално, при прилагане на тази конвенция или на каквито и да е закони и правила, приети в съответствие с тази конвенция, крайбрежната държава не трябва:
а)
да налага на чуждестранните кораби изисквания, които на практика водят до отричане или ограничаване на правото на мирно преминаване; или
б)
да допуска дискриминация, по форма или по същество, по отношение на корабите на която и да е държава или по отношение на кораби, превозващи товари за, от или от името на която и да е държава“.
11
Част VII от Конвенцията по морско право, озаглавена „Открито море“, включва членове 86—120.
12
Съгласно член 86 от тази конвенция, озаглавен „Прилагане на разпоредбите на тази част“:
„Разпоредбите на тази част се прилагат по отношение на всички части на морето, които не се включват нито в изключителната икономическа зона, нито в териториалното море, нито във вътрешните води на която и да е държава, нито в архипелажните води на която и да е архипелажна държава. […]“.
13
Член 91 от посочената конвенция, озаглавен „Националност на корабите“, гласи:
„1.   Всяка държава установява условията за предоставяне на нейната националност на кораби, за регистрация на кораби на нейна територия и за правото да се плава под нейно знаме. Корабите притежават националността на държавата, под чието знаме имат право да плават. […]
2.   Всяка държава издава на корабите, на които предоставя правото да плават под нейно знаме, документи, удостоверяващи това“.
14
Член 92 от същата конвенция, озаглавен „Статут на корабите“, гласи в параграф 1:
„Корабът плава под знамето само на една държава и освен в изключителните случаи, изрично предвидени в международни договори или в тази конвенция, се подчинява в откритото море на нейната изключителна юрисдикция. […]“.
15
Член 94 от Конвенцията по морско право, озаглавен „Задължения на държавата на знамето“, предвижда:
„1.   Всяка държава осъществява ефективно своята юрисдикция и упражнява контрол върху корабите под нейно знаме в административната, техническата и социалната сфера.
2.   По-специално, всяка държава:
a)
води корабен регистър, съдържащ имената на корабите под нейното знаме и техните данни, като се изключат онези кораби, които поради малките им размери се изключват от общоприетите международни правила; и
б)
осъществява по силата на вътрешното си право своята юрисдикция върху всеки кораб под нейното знаме и върху неговия капитан, офицери и екипаж, що се отнася до административните, техническите и социалните въпроси, засягащи кораба.
3.   Всяка държава взема спрямо корабите под нейното знаме мерките, необходими за осигуряването на безопасността по море, с оглед по-специално на:
a)
конструкцията, оборудването и годността за плаване на корабите;
б)
комплектуването на корабния екипаж, условията на неговия труд и обучение, като се имат предвид приложимите международни документи;
[…]
4.   Тези мерки включват мерките, необходими, за да се осигури:
а)
всеки кораб преди регистрирането, а по-късно през подходящи интервали от време да бъде инспектиран от квалифициран корабен инспектор […]
[…]
в)
капитанът, офицерите и в необходимата степен екипажът да бъдат изцяло запознати с приложимите международни правила по въпросите на опазването на човешкия живот по море […] и да бъдат задължени да спазват тези правила.
5.   Вземайки мерките, предвидени в параграфи 3 и 4, всяка държава е длъжна да се придържа към общоприетите международни правила, процедури и практики и да предприема всичко необходимо, за да се осигури тяхното спазване.
6.   Всяка държава, която има сериозни основания да предполага, че върху даден кораб не се осъществява необходимата юрисдикция и контрол, може да съобщи за това на държавата на знамето. При получаване на такова съобщение държавата на знамето разглежда случая и според обстоятелствата извършва необходимото[,] за да поправи положението.
[…]“.
16
Член 98 от тази конвенция, озаглавен „Задължение за оказване на помощ“, гласи:
„1.   Всяка държава изисква от капитана на кораб под нейно знаме, доколкото той може да направи това, без да излага на сериозна опасност кораба, екипажа и пътниците:
a)
да оказва помощ на всяко открито в морето лице, застрашено от гибел;
б)
да се насочи, колкото е възможно по-бързо, към лица, търпящи бедствие, ако му бъде съобщено, че те се нуждаят от помощ, дотолкова, доколкото такова действие може разумно да се очаква от него;
[…]
2.   Всички крайбрежни държави насърчават създаването, дейността и поддържането на адекватна и ефикасна служба за издирване и спасяване, за да се осигури безопасността по море и във въздуха над морето, ако обстоятелствата го изискват, и си сътрудничат със съседните държави за тази цел в рамките на регионални споразумения“.
Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море
17
Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море влиза в сила на 25 май 1980 г. Европейският съюз не е страна по тази конвенция, страни по нея обаче са всички държави членки.
18
Член I от Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, озаглавен „Общи задължения по конвенцията“, предвижда:
„(а)
Договарящите се правителства се задължават да изпълняват разпоредбите на тази конвенция и анекса към нея, който представлява неразделна част от тази конвенция. Всяко упоменаване на тази конвенция представлява в същото време и упоменаване на анекса към нея.
(b)
Договарящите се правителства се задължават да приемат всички закони, постановления, заповеди и наредби и да предприемат всякакви други мерки, които са необходими за въвеждане на тази конвенция изцяло и напълно в действие, така че да се обезпечи с оглед безопасност на човешкия живот годност на всеки кораб да изпълнява своето предназначение“.
19
Член II от тази конвенция, озаглавен „Приложно поле“, гласи:
„Тази конвенция се прилага за кораби, имащи право да плават под знамето на държави, чиито правителства са договарящи се правителства“.
20
Член IV от посочената конвенция, озаглавен „Форсмажорни обстоятелства“, предвижда в буква b):
„Лицата, които се намират на борда на кораб, вследствие на форсмажорни обстоятелства или на задължението на капитана да превози корабокрушенци или други лица, не се вземат под внимание при определяне приложимостта на която и да е разпоредба на тази конвенция по отношение на този кораб“.
21
На 11 ноември 1988 г. страните по Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море подписват в Лондон протокол към тази конвенция, който е неразделна част от нея. От своя страна този протокол, влязъл в сила на 3 февруари 2000 г., съдържа приложение, което е неразделна част от него и съдържа 14 глави, установяващи широк набор от правила относно конструкцията, оборудването и експлоатацията на корабите, за които се прилага посочената конвенция.
22
Глава 1, част B от това приложение включва по-специално следните правила:
„Правило 11
Поддържане на условията след преглед
a)
Състоянието на кораба и неговото оборудване следва да се поддържат в съответствие с изискванията на настоящите правила, за да се гарантира, че корабът ще бъде годен да плава във всяко отношение без опасност за него или лицата на борда.
[…]
Правило 17
Признаване на свидетелствата
Свидетелствата, издадени от орган на договарящо се правителство, се признават от другите договарящи се правителства за целите на настоящата конвенция. Другите договарящи се правителства следва да ги разглеждат като свидетелства, имащи същата сила като издадените от самите тях.
[…]
Правило 19
Мониторинг
(a)
Всеки кораб, намиращ се в пристанище на друго договарящо се правителство, подлежи на мониторинг от страна на надлежно упълномощените органи на това правителство, като целта на този мониторинг е да се провери валидността на свидетелствата […].
(b)
Ако са валидни, свидетелствата се признават, освен ако са налице явни основания да се счита, че състоянието на кораба или неговото оборудване не съответства в значителна степен на данните от дадено свидетелство или че корабът и оборудването му не отговарят на изискванията на правило 11[, букви а) и b)].
(c)
При обстоятелствата, посочени в [буква b)] […], органът, който извършва мониторинга, трябва да вземе мерки, за да не допусне корабът да отплава, докато не бъде в състояние да излезе в открито море или да напусне пристанището, за да стигне до подходяща кораборемонтна работилница, без опасност за него или за лицата на борда.
[…]“.
Конвенцията за търсене и спасяване по море
23
Международната конвенция за търсене и спасяване по море, която е сключена в Хамбург на 27 април 1979 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1405, № 23489, стр. 133, наричана по-нататък „Конвенцията за търсене и спасяване по море“), влиза в сила на 22 юни 1985 г. Съюзът не е страна по тази конвенция. Страни по нея са само някои от държавите членки, сред които Федерална република Германия и Италианската република.
Резолюцията на ИМО относно държавния пристанищен контрол
24
На 4 декември 2019 г. общото събрание на Международната морска организация („ИМО“) приема Резолюция A.1138(31), озаглавена „Процедури за държавен пристанищен контрол, 2019 г.“ (наричана по-нататък „Резолюцията на ИМО относно държавния пристанищен контрол“), към която е добавено приложение със същото заглавие.
25
В глава 1 от това приложение, озаглавена „Общи положения“, се съдържа точка 1.3, озаглавена „Въведение“, която предвижда следното:
„1.3.1 По силата на разпоредбите на съответните конвенции, посочени в раздел 1.2 по-горе, администрацията (т.е. правителството на държавата на знамето) се задължава да приеме законите и наредбите и да предприеме всякакви други мерки, които биха могли да бъдат необходими за въвеждане на тези конвенции изцяло и напълно в действие, така че да се обезпечи с оглед безопасността на човешкия живот в морето и предотвратяването на замърсяването годността на всеки кораб да изпълнява своето предназначение и квалификацията и годността на моряците да изпълняват задълженията си.
[…]
1.3.3 Описаните по-долу процедури за контрол следва да се считат за допълващи националните мерки, предприети от администрацията на държавата на знамето в нейната страна и в чужбина, и имат за цел да се осигури общ и уеднаквен подход за изпълнението на мерките за проверка и контрол, предприети от държавата на пристанището в случай на установяване на сериозни нарушения. В допълнение тези процедури са замислени да подпомагат администрацията на държавите на знамето, за да се гарантира спазването на разпоредбите на конвенциите, [да] се запази сигурността на екипажите, пътниците и корабите и да се гарантира предотвратяването на замърсяването“.
Правото на Съюза
Директива 2009/16
26
Директива 2009/16 е приета на основание член 80, параграф 2 ЕО (понастоящем член 100, параграф 2 ДФЕС), като целта ѝ е да се преработи Директива 95/21/ЕО на Съвета от 19 юни 1995 година относно държавния пристанищен контрол на корабите (ОВ L 157, 1995 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3, стр. 160), изменяна многократно след приемането си, и да се засилят въведените с нея механизми.
27
Съображения 2—4, 6, 7, 11, 23 и 34 от Директива 2009/16 гласят, както следва:
„(2)
Общността е сериозно загрижена относно произшествията с кораби и замърсяването на моретата и крайбрежията на държавите членки.
(3)
Общността е също така загрижена относно условията на живот и работа на борда на корабите.
(4)
Безопасността, предотвратяването на замърсяването и условията на живот и работа на борда на корабите може да бъдат ефективно подобрени посредством драстично намаляване на броя на корабите, които са под стандартите във водите на Общността, чрез стриктно прилагане на конвенциите, международните кодекси и резолюции.
[…]
(6)
Отговорността за мониторинг на спазването от страна на корабите на международните стандарти за безопасност, предотвратяване на замърсяването и за условията на живот и работа на борда на корабите се носи основно от държавата на знамето. Като разчита, ако е уместно, на признати организации, държавата на знамето гарантира пълнотата и ефективността на проверките и прегледите, предприети с цел издаване на съответните свидетелства. Отговорността за поддръжката на изправността на корабите и тяхното оборудване след преглед в съответствие с изискванията на приложимите за корабите конвенции се носи от корабното дружество. Въпреки това се наблюдава сериозен неуспех от страна на редица държави на знамето да изпълнят и да осигурят прилагането на международните стандарти. Занапред като допълнителна предпазна мярка срещу морски транспорт, който е под стандартите, мониторингът за спазването на международните стандарти за безопасност, предотвратяване на замърсяването и за условията на живот и работа на борда на корабите следва да бъде осигурен също така от държавата на пристанището, като същевременно се признава, че проверката по реда на държавния пристанищен контрол не представлява преглед и съответните протоколи от проверките нямат стойност на свидетелства за мореходност.
(7)
Наличието на хармонизиран подход за осигуряването на ефективно прилагане на тези международни стандарти от държавите членки за корабите, плаващи във води под тяхната юрисдикция и използващи техни пристанища, следва да позволи избягване на нарушаването на конкуренцията.
[…]
(11)
Създаването на ефикасна система за държавен пристанищен контрол следва да гарантира редовната проверка на всички кораби, които акостират в пристанища и места за заставане на котва в Общността. […]
[…]
(23)
Несъответствието с разпоредбите на съответните конвенции следва да бъде поправено. Когато наблюдаваните неизправности представляват явна заплаха за безопасността, за здравето или за околната среда, корабите, които е необходимо да бъдат подложени на коригиращи [мерки], следва да бъдат задържани до отстраняване на неизправностите.
[…]
(34)
Доколкото целите на настоящата директива, а именно да се намали морския[т] транспорт, който е под стандартите[,] във води[те] под юрисдикцията на държавите членки чрез подобряването на системата за проверки на Общността за мореходност на корабите и разработването на начини за предприемане на превантивни мерки в областта на замърсяването на моретата, не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки и следователно, поради техния мащаб и последици, могат по-добре да бъдат постигнати на общностно равнище, Общността може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност […]“.
28
Съгласно член 1 от Директива 2009/16, озаглавен „Цел“:
„Целта на настоящата директива е да спомогне за радикалното намаляване на морския транспорт, който е под стандартите, във водите под юрисдикцията на държавите членки, чрез:
a)
повишаване спазването на международното законодателство и съответното законодателство на Общността относно морската безопасност, морската сигурност, опазването на морската среда и условията на живот и работа на борда на корабите под всички знамена;
б)
установяване на общи критерии за контрол на корабите от страна на държавата на пристанището и хармонизиране на процедурите за проверка и задържане […];
в)
въвеждане на система за държавен пристанищен контрол в Общността, основаваща се на извършваните проверки в Общността […], с цел проверяването на всички кораби на определен период, който зависи от техния рисков профил, като корабите с високорисков профил се проверяват по-задълбочено и по-често“.
29
Член 2 от тази директива предвижда:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.
„Конвенции“ означава следните конвенции с протоколите и измененията към тях и свързаните кодекси със задължителна сила, в тяхната актуализирана версия:
[…]
б)
[Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море];
[…]
5.
„Кораб“ означава всеки морски плавателен съд, за който се прилагат една или повече от конвенциите, плаващ под знаме, различно от това на държавата на пристанището.
6.
„Взаимодействие кораб/пристанище“ означава взаимодействията, възникващи, когато даден кораб е пряко и непосредствено засегнат от действия, включващи придвижването на хора или товари, или предоставянето на пристанищни услуги към или от кораба.
7.
„Кораб на място за заставане на котва“ означава кораб в пристанище или в друг район под юрисдикцията на пристанище, но когато не е на кей, извършващ взаимодействие кораб/пристанище.
[…]
12.
„Задълбочена проверка“ означава проверка, чрез която корабът, неговото оборудване и екипаж биват подложени цялостно или частично, според случая, на задълбочен преглед при условията, посочени в член 13, параграф 3, който обхваща конструкцията на кораба, оборудването, екипажа, условията на живот и работа и спазването на оперативните процедури на борда на кораба.
[…]
15.
„Задържане“ означава официалната забрана за излизане в открито море на кораб поради констатирани неизправности, които, поотделно или взети заедно, правят кораба негоден за плаване.
[…]
20.
„Задължително свидетелство“ означава свидетелство, издадено от държава на знамето или от нейно име в съответствие с конвенции.
21.
„Свидетелство за клас“ означава документ, който удостоверява съответствието с [Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море].
[…]“.
30
Член 3 от посочената директива, озаглавен „Обхват“, гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за всеки кораб и неговия екипаж, който акостира в пристанище или място за заставане на котва на държава членка, за да участва във взаимодействие кораб/пристанище.
[…]
Ако държава членка предприема проверка на кораб във води в рамките на юрисдикцията ѝ, но извън пристанище, тази процедура се счита за проверка за целите на настоящата директива.
[…]
4.   Риболовни кораби, военни кораби, спомагателни военни кораби, дървени кораби с елементарна конструкция, държавни кораби, използвани с нетърговска цел, и кораби за развлечение, които не извършват търговска дейност, се изключват от обхвата на настоящата директива.
[…]“.
31
Член 4 от същата директива, озаглавен „Правомощия за извършване на проверки“, гласи в параграф 1, че „[д]ържавите членки приемат всички необходими мерки, за да имат законно право да извършват проверките, посочени в настоящата директива, на борда на чужди кораби в съответствие с международното право“.
32
Член 11 от Директива 2009/16, озаглавен „Честота на проверките“, предвижда:
„Кораб, акостиращ в пристанища или места за заставане на котва на Общността, подлежи на периодични или допълнителни проверки, както следва:
а)
Корабите се подлагат на периодични проверки на предварително определени интервали според техния рисков профил […].
б)
Независимо от изминалото време от последната периодична проверка, кораб се подлага на допълнителна проверка, както следва:
–
Компетентният орган следи за това корабите, за които се прилагат първостепенните фактори, изброени в приложение I, част II, точка 2A, да се подлагат на проверка.
–
Корабите, за които се прилагат непредвидените фактори, изброени в приложение I, част II, точка 2Б, могат да бъдат подложени на проверка. Решението за извършване на допълнителна проверка се оставя на професионалната преценка на компетентния орган“.
33
Съгласно член 12 от тази директива, озаглавен „Подбор на корабите за проверка“:
„Компетентният орган следи за това подборът на корабите за проверка да се извършва в зависимост от техния рисков профил[…], както и при появата на първостепенни или непредвидени фактори в съответствие с приложение I, част II, точки 2А и 2Б. […]
[…]“.
34
Член 13 от посочената директива, озаглавен „Първоначални и задълбочени проверки“, предвижда:
„Държавите членки следят за това подбраните за проверка кораби съгласно член 12 да бъдат подлагани на първоначална проверка или на задълбочена проверка, както следва:
1.
При всяка първоначална проверка на кораб компетентният орган следи инспекторът като минимум:
а)
да проверява свидетелствата […], които се изисква да се държат на борда съгласно законодателството на Общността и конвенциите, свързани с морската безопасност и сигурност;
[…]
в)
да констатира удовлетворително общо състояние на кораба, включително неговата хигиена, а също и машинната зала и помещенията за екипажа.
[…]
3.
По-задълбочена проверка, включително допълнителна проверка на съответствието с оперативните изисквания на борда на кораба, се извършва, когато след приключване на проверката, посочена в точка 1, са налице ясни основания да се предполага, че състоянието на кораба или на неговото оборудване или екипаж не отговаря по същество на съответните изисквания на дадена конвенция.
„Ясни основания“ са налице, когато инспекторът констатира обстоятелства, които, въз основа на неговата професионална преценка, дават основание за задълбочена проверка на кораба, неговото оборудване или екипаж.
Примери за „ясни основания“ са посочени в приложение V“.
35
Член 19 от тази директива, озаглавен „Отстраняване на неизправностите и задържане“, гласи:
„1.   Компетентният орган се уверява, че всяка потвърдена или открита при проверката неизправност е била или ще бъде отстранена в съответствие с конвенциите.
2.   Когато неизправностите представляват явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда, компетентният орган на държавата на пристанището, в което е проверен корабът, прави необходимото корабът да бъде задържан или да бъде преустановена операцията, по време на която са били открити неизправностите. Заповедта за задържане или спирането на операция се отменя едва тогава, когато изчезне всякаква опасност или когато органът констатира, че, в зависимост от необходимите условия, корабът може да напусне пристанището или операцията може да бъде подновена, без да има риск за безопасността и здравето на пътниците или на екипажа и за другите кораби, или без да представлява неразумна заплаха за морската среда.
[…]
3.   За да определи дали един кораб следва да бъде задържан или не, при извършване на професионалната си преценка инспекторът прилага критериите, посочени в приложение X.
[…]
6.   В случай на задържане компетентният орган незабавно уведомява, в писмена форма и с приложен доклад от извършената проверка, администрацията на държавата на знамето или, когато това е невъзможно, консула или, в негово отсъствие, най-близкия дипломатически представител на тази държава, за всички обстоятелства, при които дадена намеса е била счетена за необходима. Освен това според случая се уведомяват и определените контрольори или признати организации, на които е възложено издаването на свидетелства за клас или задължителни свидетелства съгласно конвенциите. […]
[…]“.
36
Член 21 от Директива 2009/16, озаглавен „Последващи действия при проверки и задържания“, предвижда:
„1.   Когато неизправностите, посочени в член 19, параграф 2, не могат да бъдат отстранени в пристанището, където се провежда проверката, компетентният орган на тази държава членка може да разреши на съответния кораб да се придвижи без ненужно забавяне до най-близката до пристанището на задържането и подходяща за целта кораборемонтна работилница, според избора на капитана и съответните органи, където могат да се предприемат последващи действия, стига да се спазват условията, определени от компетентния орган на държавата на знамето и възприети от тази държава членка. Тези условия гарантират, че корабът е способен да се придвижи, без да представлява опасност за безопасността и здравето на пътниците или екипажа, за сигурността на други кораби или неразумна заплаха за морската среда.
[…]
3.   При обстоятелствата, посочени в параграф 1, компетентният орган на държавата членка на пристанището, където е осъществена проверката, уведомява компетентния орган на държавата, където се намира ремонтният док, страните, посочени в член 19, параграф 6, и всеки друг орган по целесъобразност, за всички условия на пътуването.
Компетентният орган на държава членка, получател на това уведомление, информира органа, който го е уведомил, за взетите мерки.
4.   Държавите членки предприемат мерки, за да гарантират отказване на достъп до всички пристанища или места за заставане на котва в Общността на корабите, посочени в параграф 1, които се отправят към открито море:
a)
без да изпълнят условията, определени от компетентния орган на всяка държава членка в пристанището на проверката; или
б)
които отказват да се съобразят с приложимите изисквания на конвенциите, като не акостират в посочената кораборемонтна работилница.
Този отказ важи, докато корабособственикът или операторът не представят доказателство, удовлетворяващо компетентния орган на държавата членка, в която са констатирани неизправностите по кораба, че корабът спазва напълно всички приложими изисквания на конвенциите.
5.   При обстоятелствата, посочени в параграф 4, буква а), компетентният орган на държавата членка, в която са били констатирани неизправностите по кораба, сигнализира незабавно компетентните органи на всички останали държави членки.
При обстоятелствата, посочени в параграф 4, буква б), компетентният орган на държавата членка, в която се намира кораборемонтната работилница, сигнализира незабавно компетентните органи на всички останали държави членки.
Преди да откаже влизане, държавата членка може да поиска консултации с администрацията на знамето на съответния кораб.
6.   Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 4 достъпът до определено пристанище или място за заставане на котва може да бъде разрешен от съответния орган на държавата на пристанището в случай на форсмажорни обстоятелства или поради първостепенни съображения за безопасност, или за да се намали или сведе до минимум рискът от замърсяване, или за да се отстранят неизправностите, при условие че са били взети подходящи мерки, удовлетворяващи компетентния орган на тази държава членка, от страна на корабособственика, оператора или капитана на въпросния кораб, за да се гарантира, че корабът може да влезе в пристанището при пълна безопасност“.
37
Приложение I към тази директива, озаглавено „Елементи на общностната система за държавни пристанищни проверки“, съдържа следните разпоредби:
„[…]
II. Проверки на корабите
1. Периодични проверки
[…]
2. Допълнителни проверки
Корабите, за които се прилагат изброените по-долу първостепенни или непредвидени фактори, се подлагат на проверка, независимо от времето, изтекло след последната им периодична проверка. Необходимостта обаче от предприемане на допълнителна проверка въз основа на непредвидени фактори, се оставя на професионалната преценка на инспектора.
2A. Първостепенни фактори
Корабите, за които се прилагат изброените по-долу първостепенни фактори, се подлагат на проверка, независимо от времето, изтекло след последната им периодична проверка:
–
Корабите, които са били спрени или извадени от техния клас поради съображения за безопасност след последната извършена проверка в Общността […].
–
Корабите, които са били предмет на доклад или уведомление от страна на друга държава членка.
–
Корабите, които не могат да бъдат открити в базата данни за проверките.
–
Корабите, които:
–
са участвали в сблъскване, засядане на плитчина или засядане на брега по пътя към пристанището;
–
са обвинени в предполагаемо нарушение на разпоредбите за изхвърляне на вредни вещества или отпадни води, или
–
са извършвали хаотични или небезопасни маневри, без да спазват мерките за организация на трафика, приети от ММО, или практиките и процедурите за безопасно корабоплаване.
2Б. Непредвидени фактори
Корабите, за които се прилагат следните непредвидени фактори, могат да се подлагат на проверка независимо от времето, изтекло след последната им периодична проверка. Решението за извършване на допълнителна проверка се оставя на професионалната преценка на компетентния орган.
[…]
–
Корабите, притежаващи свидетелства, издадени от призната преди това организация, чието признаване е било оттеглено след последната проверка в Общността […].
–
Корабите, за които е било съобщено от пилотите или от пристанищните власти или органи, че имат явни нередности, които могат да се отразят неблагоприятно на безопасното плаване на корабите или да представляват заплаха за околната среда […].
–
Корабите, които не отговарят на изискванията, свързани със съответните уведомления […].
–
Корабите, които са били предмет на доклад или жалба, включително подадена на сушата жалба, от капитана, член на екипажа или друго лице или организация, имащи законен интерес от безопасната експлоатация на кораба, условията на живот и работа на борда или предпазването от замърсяване, освен ако засегнатата държава членка не смята доклада или жалбата като явно неоснователни.
–
Корабите, които вече са били задържани преди повече от три месеца.
–
Корабите, за които е било съобщено, че притежават все още неотстранени неизправности, […].
–
Корабите, за които е било съобщено за наличие на проблеми по отношение на техния товар, по-специално вредни и опасни товари.
–
Корабите, които са били в експлоатация по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда.
–
Корабите, за които се знае от сигурен източник, че техните параметри на риск се различават от записаните и чието ниво на риск следователно е повишено.
[…]“.
38
Приложение V към посочената директива, озаглавено „Примери за ясни основания“, предвижда в точка А.1, че сред „[п]римери[те] за ясни основания за задълбочена проверка“ са „[к]ораби[те], определени в приложение I, част II, точки 2A и 2Б“.
39
Приложение X към същата директива, озаглавено „Критерии за задържане на кораб“, гласи следното:
„Преди да определи дали констатираните по време на дадена проверка неизправности оправдават задържането на съответния кораб, инспекторът е длъжен да приложи критериите, посочени в точки 1 и 2 по-долу.
Точка 3 съдържа примери за неизправности, които могат сами по себе си да оправдаят задържането на засегнатия кораб (вж. член 19, параграф 3).
[…]
1.
Основни критерии
Когато прави професионална преценка относно това дали корабът следва да бъде задържан или не, инспекторът трябва да прилага следните критерии:
[…]
Корабът се задържа, ако неизправностите са достатъчно сериозни, за да се наложи връщане на инспектор на кораба, за да се убеди, че те са отстранени преди корабът да отплава.
Необходимостта инспекторът да се завърне на кораба е мярка, която зависи от сериозността на неизправностите. Това обаче не налага такова задължение във всички случаи. Това предполага, че органът е длъжен да провери по един или друг начин, за предпочитане чрез допълнително посещение, че неизправностите са били отстранени преди отпътуването.
2.
Прилагане на основните критерии
За да се реши дали установените неизправности на даден кораб са достатъчно тежки, за да оправдаят евентуално задържане на кораба, инспекторът е длъжен да провери дали:
[…]
По време на проверката инспекторът е длъжен освен това да провери способността на кораба и/или екипажа:
3.
да изпълни безопасно предстоящото пътуване;
[…]
8.
да напусне кораба бързо и безопасно и да извърши спасителни работи, ако това се окаже необходимо по време на предстоящото пътуване;
9.
да предотврати замърсяване на околната среда по време на предстоящото пътуване;
[…]
13.
да осигури безопасни и здравословни условия на борда по време на предстоящото пътуване;
[…]
Ако отговорът на една от тези оценки е отрицателен, като се отчетат всички установени неизправности, трябва категорично да се предвиди задържане на кораба. Съчетание от по-малко сериозни неизправности може също да бъде основание за задържането на кораба.
3.
С цел подпомагане на инспектора при прилагането на настоящите насоки, по-долу следва списък на неизправностите, групирани в зависимост от съответните конвенции и/или кодекси, за които се смята, че са дотолкова сериозни, че могат да доведат до задържане на съответния кораб. Този списък не претендира за изчерпателност.
[…]
3.2. Области, попадащи в обхвата на [Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море]
[…]
5.
Липса, недостатъчен капацитет или значително износване на личните спасителни средства, спасителните съдове и устройствата за спускането им на вода.
[…]
3.10. Области, попадащи в обхвата на [Морската трудова конвенция от 2006 г.]
[…]
8. Условията на борда представляват явна заплаха за безопасността, здравето или сигурността на морските лица.
9. Нередността представлява тежко или многократно нарушение на изискванията на [Морската трудова конвенция от 2006 г.] (включително на правата на морските лица) по отношение на условията на живот и труд на морските лица на кораба, предвидени в морското трудово свидетелство и декларацията за спазване на морските трудови норми на кораба.
[…]“.
Препоръката от 23 септември 2020 г.
40
На 23 септември 2020 г. Европейската комисия приема Препоръка (ЕС) 2020/1365 относно сътрудничеството между държавите членки във връзка с операции, извършвани от плавателни съдове, притежавани или експлоатирани от частни субекти с цел дейности по търсене и спасяване (ОВ L 317, 2020 г., стр. 23, наричана по-нататък „Препоръката от 23 септември 2020 г.“).
41
В съображения 1—8, 11, 12, 15, 16 и 18 от тази препоръка са изложени мотивите за нейното приемане. На първо място, Комисията посочва, че миграционната криза, в която Съюзът се намира от 2014 г. насам, и по-специално сериозно нарастващият брой лица, които се опитват да прекосят Средиземно море с неподходящи плавателни съдове, за да избягат от държавите си на произход и да намерят убежище в Европа, мотивира няколко неправителствени организации (НПО), експлоатиращи кораби, да започнат сложна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето с цел да им се окаже помощ. На второ място, тя посочва по същество, че тази дейност, която може да се разглежда в светлината на установеното в международното обичайно и договорно право задължение на държавите членки да оказват помощ на такива лица, същевременно изисква засилена координация и сътрудничество както между тези НПО и държавите членки, така и между самите държави членки, независимо дали те имат качеството на държава на знамето на използваните кораби, на държава на пристанището, в която спасените лица са или могат да бъдат свалени на брега, или пък на държава на приемане на посочените лица. На трето и последно място, Комисията по същество счита, че без да се засягат задълженията, произтичащи от международното право и от правото на Съюза, следва да се създаде рамка, съответстваща на посочената дейност, по-специално за да се осигури безопасността в морето на спасените лица, както и на спасяващите ги екипажи, и че този план предполага да се създаде контактна група, позволяваща на държавите членки да си сътрудничат, да се координират и да разработват най-добри практики след осъществяване на връзки с всички заинтересовани страни.
42
С оглед на тези обстоятелства посочената препоръка по същество приканва държавите членки да засилят сътрудничеството си в областта на частните дейности по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, по-специално като създадат контактна група в тази област заедно с Комисията и след осъществяване на връзки със заинтересованите страни.
Италианската правна уредба
43
Директива 2009/16 е транспонирана в италианското право с Decreto legislativo n. 53 — Attuazione della direttiva 2009/16/CE recante le norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell’inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (Законодателен декрет № 53 за транспониране на Директива 2009/16/ЕО относно международните стандарти за безопасност на корабите, предотвратяване на замърсяването и условията на живот и работа на борда на корабите, които използват пристанища на Съюза или плават във водите под юрисдикцията на държавите членки) от 24 март 2011 г. (GURI, бр. 96 от 27 април 2011 г., стр. 1, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 53/2011“).
44
Член 3 от Законодателен декрет № 53/2011 гласи следното:
„1.   Настоящият декрет се прилага за кораби и плавателни съдове за развлечение, използвани за търговски цели и плаващи под знаме, различно от италианското, както и за екипажите на кораби, които акостират или застават на котва в национално пристанище, за да участват във взаимодействие кораб/пристанище. За целите на настоящия декрет проверката на кораб, извършена във води, попадащи в рамките на националния суверенитет, се счита за равностойна на проверката в пристанище.
[…]
5.   Настоящият декрет не се прилага за риболовни кораби, военни кораби, спомагателни военни кораби, дървени кораби с елементарна конструкция, държавни кораби, използвани с нетърговска цел, и кораби за развлечение, които не извършват търговска дейност“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
45
Sea Watch е хуманитарна организация с нестопанска цел със седалище в Берлин (Германия). Нейният устав предвижда, че предметът ѝ е по-специално спасяването на лица в опасност или в бедствено положение в открито море, както и поддръжката и експлоатацията на кораби и въздухоплавателно оборудване за целите на това спасяване. В съответствие с този предмет тя извършва дейности по търсене и спасяване на лица в международните води на Средиземно море посредством кораби, на които е едновременно собственик и оператор. Сред тях са два кораба, наречени „Sea Watch 3“ и „Sea Watch 4“, които плават под германско знаме, като всеки от тях е сертифициран като „кораб за превоз на общи товари — универсален“ от установен в Германия орган за класифициране и сертифициране.
46
През лятото на 2020 г. „Sea Watch 3“ и „Sea Watch 4“ напускат последователно пристанището на Буриана (Испания) и извършват спасяване на стотици хора в опасност или в бедствено положение в международните води на Средиземно море. След това съответните капитани на тези кораби са уведомени от Italian Maritime Rescue Coordination Centre (Италиански център за координация на морските спасителни дейности), разположен в Рим (Италия), че Ministero degli Interni (Министерство на вътрешните работи, Италия) е разрешило свалянето на брега и трансбордирането на съответните лица на кораби, намиращи се в пристанището на Палермо, що се отнася до „Sea Watch 4“, и в пристанището на Порто Емпедокле по отношение на „Sea Watch 3“. Съответно са им дадени инструкции да насочат корабите си към тези пристанища и да извършат тези операции.
47
След извършването на посочените операции Ministro della Sanità (министър на общественото здраве, Италия) разпорежда „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“ да останат на котва в непосредствена близост до посочените пристанища, с цел, на първо място, екипажите да бъдат поставени под карантина, за да се предотврати разпространението на пандемията от COVID‑19, и на второ място, да бъдат извършени почистване, дезинфекция и здравно сертифициране.
48
След приключването на процедурите по почистване и дезинфекция пристанищните администрации в Палермо и Порто Емпедокле извършват проверки на борда на основание Законодателен декрет № 53/2011, след което разпореждат задържането съответно на „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“. Съгласно докладите от тези проверки и издадените след това заповеди за задържане тези пристанищни администрации отбелязват, на първо място, че тези кораби „оказват помощ на мигранти в морето, без да са сертифицирани за предвидената услуга“. На второ място, тези проверки установяват над 20 „технически и оперативни нарушения“ на разпоредбите на правната уредба на Съюза и на приложимите международни конвенции, девет от които трябвало да се разглеждат „поотделно или заедно, като създаващи явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда“ и като достатъчно сериозни да обосноват задържането на посочените кораби съгласно член 19 от Директива 2009/16.
49
Оттогава Sea Watch е отстранила някои от тези нередности. Останалите обаче счита за недоказани. По същество тези нередности се отнасят, най-напред, до факта, че според пристанищните администрации в Палермо и Порто Емпедокле „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“ не са сертифицирани за приемане на борда и за превозване на стотици лица, както са правили през лятото на 2020 г. След това, тези два кораба не били снабдени с подходящо техническо оборудване за извършването на такива дейности, макар на практика да били предназначени — и действително използвани изключително и само — за тези дейности. По-специално, инсталациите за пречистване на отпадни води и спасителните съоръжения, с които разполагат, били предвидени съответно за 22 или за 30 лица, а не за няколкостотин души, и на палубите били инсталирани допълнителни тоалетни и душове, отпадните води от които се изливали директно в морето. Накрая, спасителните операции, извършвани от членовете на екипажа, не били добавяни към работните им часове.
50
Sea Watch подава пред Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Регионален административен съд Сицилия, Италия) две жалби за отмяна на заповедите за задържане на „Sea Watch 4“ и на „Sea Watch 3“, на предхождащите тези заповеди доклади за извършените проверки и на „всеки друг предходен, свързан или последващ акт“ (наричани по-нататък „разглежданите в главното производство мерки“). В подкрепа на исканията си тя изтъква, първо, че предприелите тези мерки пристанищни администрации са превишили правомощията на държавата на пристанището, произтичащи от Директива 2009/16, тълкувана в светлината на приложимото международно обичайно право и приложимите международни конвенции, и по-специално на правилото за взаимно приемане от държавите на издадените от държавите на знамето свидетелства, като са извършили проверки, целящи или водещи до поставяне под съмнение на извършените от компетентните германски органи класифициране и сертифициране на корабите „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“. Второ, тези проверки били извършени, въпреки че предвидените в Директива 2009/16 процесуални и материални условия за осъществяването им не били изпълнени. Трето, посочените проверки всъщност представлявали заобиколен начин да се постигне цел за осуетяване на операциите по търсене и спасяване, организирани от Sea Watch в Средиземно море. Четвърто и във всички случаи, нарушенията, твърдени — впрочем съвсем общо — от въпросните пристанищни администрации, не давали основание да се разпореди задържането на съответните два кораба.
51
Освен това Sea Watch прилага към тези жалби молби за допускане на обезпечение с цел приемане на охранителни мерки, чиято необходимост мотивира с наличието на опасност от значителна и непоправима вреда по смисъла на приложимите в тази област разпоредби на италианското право.
52
В преюдициалните си запитвания, представени съответно в рамките на спора относно „Sea Watch 4“ (дело C‑14/21) и в рамките на този относно „Sea Watch 3“ (дело C‑15/21), запитващата юрисдикция посочва по-специално, че видно от данните, съдържащи се в съответните преписки по тези спорове, наличието на останалите нередности, разглеждани в главните производства, е предмет на противоречиви становища от страна не само на страните по посочените спорове, но и на съответните органи в Италия, държавата на пристанището, и в Германия, държавата на знамето. Всъщност според нея италианските органи по същество считат, че тези нередности са установени и трябва да бъдат отстранени, докато германските органи считат, че правилното тълкуване на релевантните разпоредби на правото на Съюза и на международното публично право позволява да се направи извод за липса на такава нередност, и следователно че положението не налага Sea Watch да предприема действие за нейното отстраняване.
53
С оглед на това положение запитващата юрисдикция счита, че за да разреши споровете в главните производства, трябва да сезира Съда с преюдициално запитване, в рамките на което последният да разясни приложимия правен режим за корабите, използвани от хуманитарни неправителствени организации като Sea Watch за извършване на системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето.
54
По-специално, запитващата юрисдикция иска да се установи, на първо място, приложното поле на Директива 2009/16, и по-специално дали предвид съдържанието на член 3, структурата на тази директива и целите, които тя преследва, този член трябва да се тълкува в смисъл, че включва кораби, които, макар официално да са класифицирани и сертифицирани като „товарни кораби“ с търговско или пазарно предназначение от упълномощен от държавата на знамето и признат на равнището на Съюза орган, на практика са предназначени и се използват изключително и системно за дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето.
55
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че член 3, параграф 4 и съображения 2—4 и 6 от Директива 2009/16, както и контекстът, в който тази разпоредба и тези съображения се вписват, я навеждат на мисълта, че тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага за кораби, които — подобно на „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“ — се използват за нетърговска или непазарна дейност, като дейността по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, само ако същите могат да се приравнят с пътнически кораби. Съгласно това тълкуване посочените кораби не могат да бъдат подлагани на проверка на основание членове 11—13 от посочената директива. Тя обаче счита, че обратното тълкуване също е възможно, по-специално с оглед на член 3, параграф 1 от същата директива. Посочва, че в такъв случай следва да се разгледа съвместимостта с Директива 2009/16 на Законодателен декрет № 53/2011, с който Италианската република транспонира тази директива във вътрешното си право.
56
На второ място, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали явното несъответствие между максималния брой от 22 или 30 лица, които корабите „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“ могат да превозват съгласно съответните си свидетелства, и стотиците хора, които те действително превозват по време на спасителните операции, довели до предприемането на разглежданите в главното производство мерки, може да е „първостепенен фактор“ или „непредвиден фактор“ по смисъла на точки 2А и 2Б от част II от приложение I към Директива 2009/16, даващ основание за подлагането на тези кораби на допълнителна проверка съгласно член 11 от тази директива.
57
Според запитващата юрисдикция това явно несъответствие е „непредвиден фактор“, и по-специално експлоатация на кораби „по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда“. В това отношение тя отбелязва, най-напред, че задължението на капитаните на кораби да оказват помощ на всяко открито в морето лице, което е в опасност или в бедствено положение, предвидено в член 98 от Конвенцията по морско право и припомнено в Конвенцията за търсене и спасяване по море, важи, съгласно тези международни конвенции, само когато може да се изпълни, без да се излагат на сериозна опасност корабът, екипажът и пътниците. Това я навежда на извода, по-нататък, че приемането на борда на даден кораб на лица, чийто брой явно не съответства на капацитета му за прием и на оборудването му, посочени във или произтичащи от различните свидетелства, както и на числеността на екипажа му, може да доведе до такава опасност. Накрая, тя стига до заключението, че ако това приемане е резултат от изключителна и системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, осъществявана от кораби, чиито свидетелства показват непригодността им да извършват тази дейност, може да се приеме, че е налице положение на опасна експлоатация, даващо основание за извършване на допълнителна проверка съгласно член 11 от Директива 2009/16.
58
На трето място, запитващата юрисдикция иска да се установят най-общо обхватът и приложното поле на правомощията, които държавата на пристанището може да упражнява в рамките на задълбочената проверка на кораб, неплаващ под нейно знаме, извършена на основание член 13 от Директива 2009/16. По-конкретно, тя иска да се установи дали тези правомощия включват възможността да се констатира, че независимо от дейностите, за които е бил класифициран и сертифициран от компетентните органи на държавата на знамето, този кораб спазва изискванията за безопасност и предотвратяване на замърсяването, както и условията на живот и работа на борда, произтичащи от вторичното право на Съюза или/и от международното обичайно морско право, или от международните конвенции в тази област, когато на практика извършва различна дейност, състояща се в изключително и системно търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето.
59
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, най-напред, че съгласно текста си член 13 от Директива 2009/16 според нея трябва да се разбира в смисъл, че позволява на държавата на пристанището да извършва проверки, които не се свеждат до формална проверка за наличие на всички необходими свидетелства на борда, а включват и контрол по същество на действителното състояние на съответния кораб. По-нататък, тя подчертава, че предвид текста на този член и структурата на Директива 2009/16, разяснена по-специално в съображение 6 от нея и в приложимите международни конвенции, този контрол по същество все пак трябва да се извършва с оглед на класифицирането и сертифицирането, извършени от държавата на знамето, и следователно има за цел единствено да провери дали действителното състояние на съответния кораб е в съответствие с изискванията, приложими за дейностите, за които същият е бил класифициран и сертифициран от тази държава. Всъщност такъв контрол бил само „второстепенен“ и предвид предмета или последиците си не можел да поставя под съмнение „първостепенните“ контроли и решения в държавата на знамето, както би било, ако позволяваше на държавата на пристанището да задържа кораб с мотива, че не спазва изисквания, различни от съответстващите на дейността, за която е бил сертифициран. Накрая, макар да признава, че такова тълкуване на вторичното право на Съюза може да доведе до измами, запитващата юрисдикция по същество констатира, че разглежданата в главните производства дейност по търсене и спасяване на лица няма характер на измама, доколкото, първо, е в съответствие с преследваната от Sea Watch цел, второ, е известна на компетентните германски и италиански органи и трето, е призната по принцип, видно от Препоръката от 23 септември 2020 г.
60
На четвърто място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали, ако държавата на пристанището не може да проверява спазването от даден кораб на изискванията за безопасност и предотвратяване на замърсяването, както и условията на живот и работа на борда с оглед на ефективно извършваната от този кораб дейност на основание Директива 2009/16, такова правомощие може да се основе било на член I, буква b) от Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, посочена в член 2 от тази директива, който изисква от договарящите се правителства да предприемат необходимите мерки, така че да „се обезпечи с оглед безопасност на човешкия живот годност на всеки кораб да изпълнява своето предназначение“, било на точка 1.3.1 от приложението към Резолюцията на ИМО относно държавния пристанищен контрол.
61
На пето и последно място, запитващата юрисдикция иска да се установи, от една страна, до каква степен и при какви условия органите на държавата на пристанището могат да изискват от кораб, който държавата на знамето е сертифицирала като товарен, да бъде сертифициран също така да извършва дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето и да спазва изискванията, приложими за тази дейност или позволяващи тя да се извършва при условия, годни да осигурят безопасността по море. Тя иска да се установи, от друга страна, дали тези органи са упълномощени да задържат такъв кораб по силата на член 19 от Директива 2009/16 до привеждането му в съответствие с тези изисквания.
62
Във връзка с всички тези въпроси запитващата юрисдикция констатира, първо, че Препоръката от 23 септември 2020 г. подчертава значението, което Съюзът отдава на това корабите, извършващи дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в Средиземно море, да спазват изискванията за безопасност. Второ, тя счита, че при все това не съществува международна правна уредба или правна уредба на Съюза, която да е ясно приложима и действително пригодена за корабите, извършващи тази дейност изключително и системно. Трето, тя по същество счита, че при липса на подходящо класифициране и сертифициране държавата на пристанището не може да изисква от такива кораби нито да притежават свидетелства, различни от тези, които са им издадени от държавата на знамето, нито да спазват изисквания, различни от изискванията, съответстващи на тези свидетелства.
63
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Регионален административен съд Сицилия) решава да спре производството по всяко от двете главни производства и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, които са формулирани по идентичен начин, като в дело C‑14/21 се отнасят до кораба „Sea Watch 4“, а в дело C‑15/21 — до кораба „Sea Watch 3“:
„1)
а)
Попада ли в приложното поле на Директива 2009/16 — и следователно може ли да бъде извършван PSC [„Port State Control“, или „държавен пристанищен контрол на корабите“,] и по отношение на — кораб, класифициран като товарен кораб от органа за класифициране на държавата на знамето, но който на практика извършва изключително и системно нетърговска дейност, каквато е така наречената дейност SAR [search and rescue, търсене и спасяване] (извършвана от [Sea Watch] и [корабите „Sea Watch 4“ и „Sea Watch 3“] на основание нейния устав)?
б)
В случай че Съдът приеме, че в приложното поле на Директива 2009/16 попадат и корабите[, които на практика не извършват търговска дейност], допуска ли тълкуваната по този начин директива национална правна уредба като посочената в член 3 от [Законодателен декрет] № 53/2011, с който се транспонира член 3 от тази директива, който обаче изрично определя в параграф 1 [на член 3 от посочения законодателен декрет] приложното поле на PSC, като го ограничава само до кораби, използвани за търговски цели, изключвайки не само корабите за развлечение, но и товарните кораби, които на практика не извършват — и следователно не се използват за — търговска дейност?
в)
Може ли от друга страна основателно да се приеме, че попадат в приложното поле на Директива 2009/16 — доколкото в резултат на направените през 2017 г. изменения [на Директива 2009/16] са обхванати и пътническите кораби — товарните кораби, които системно извършват дейност „SAR“ на бедстващи хора в морето, приравнявайки по този начин превозването на хора, спасени в морето, тъй като животът им е бил в опасност, с превозването на пътници?
2)
Може ли обстоятелството, че корабът е превозвал брой лица, много по-голям от посочения в свидетелството за оборудването за безопасност, макар и в резултат на дейността „SAR“, или във всички случаи обстоятелството, че притежава свидетелство за оборудването за безопасност, отнасящо се за много по-малък брой лица от действително превозваните — законосъобразно да бъде част от първостепенните фактори по приложение I, част II, точка 2A или от непредвидените фактори по приложение I, част II, точка 2Б, посочени в член 11 от Директива 2009/16?
3)
Може ли и/или трябва ли правомощието на държавата на пристанището за извършване на задълбочена проверка в рамките на PSC, посочена в член 13 от Директива 2009/16, на корабите, плаващи под знамето на държави членки, да включва и правомощието да се проверява каква конкретно е ефективно извършваната от кораба дейност, независимо от дейността, за която са били издадени свидетелството за клас и произтичащите от него свидетелства за безопасност от държавата на знамето и съответния орган за класифициране, и следователно правомощието да се проверява притежаването на свидетелствата от горепосочения кораб, и като цяло на изискванията и/или предписанията, предвидени в разпоредбите, приети на международно равнище в областта на безопасността, предотвратяването на замърсяване и условията на живот и работа на борда на корабите, и в случай на положителен отговор, може ли горепосоченото правомощие да се упражнява и по отношение на кораб, който на практика извършва системно дейност „SAR“?
4)
а)
Как трябва да се тълкува [член 1], буква b) от [Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море] — [който] изрично е [посочен] в член 2 от Директива 2009/16 и на [който] следователно трябва да се гарантира еднакво тълкуване [в Съюза] за целите и по време на PSC — в частта, в която се посочва, че „[д]оговарящите се правителства се задължават да приемат всички закони, постановления, заповеди и наредби и да предприемат всякакви други мерки, които са необходими за въвеждане на тази конвенция изцяло и напълно в действие, така че да се обезпечи с оглед безопасност на човешкия живот годност на всеки кораб да изпълнява своето предназначение“? По-специално, по отношение на преценката за годност на кораба да изпълнява услугата, за която е предназначен, която държавите на пристанището са длъжни да направят чрез проверките в рамките на PSC, трябва ли да се вземат като единствен параметър за проверка предписанията, наложени въз основа на класификацията и съответните притежавани от кораба свидетелства за безопасност, получени въз основа на абстрактно декларираната дейност, или може вместо това да се вземе предвид и услугата, за която корабът се използва на практика?
б)
Имат ли административните органи на държавите на пристанището и по отношение на гореспоменатия международен параметър правомощието да проверяват не само съответствието на бордовото оборудване и обзавеждане с изискванията, посочени в сертификатите, издадени от държавата на знамето и произтичащи от абстрактната класификация на кораба, но също и правомощието да преценяват съответствието на свидетелствата и бордовото оборудване и обзавеждане, с които корабът разполага и притежава в зависимост от конкретно извършваната дейност, която е различна от посочената в свидетелството за клас и няма връзка с нея?
в)
Същите съображения трябва да се посочат по отношение на точка 1.3.1 от [приложението към] [Резолюцията на ИМО относно държавния пристанищен контрол,] в частта, в която се посочва, че „[п]о силата на разпоредбите на съответните конвенции, посочени в раздел 1.2 по-горе, администрацията (т.е. правителството на държавата на знамето) се задължава да приеме законите и наредбите и да предприеме всякакви други мерки, които биха могли да бъдат необходими за въвеждане на тези конвенции изцяло и напълно в действие, така че да се обезпечи с оглед безопасността на човешкия живот в морето и предотвратяването на замърсяването годността на всеки кораб да изпълнява своето предназначение и квалификацията и годността на моряците да изпълняват задълженията си“?
5)
а)
Ако се потвърди съществуването на правомощие на държавата на пристанището да проверява притежаването на свидетелствата и съответствието с изискванията и/или предписанията въз основа на дейността, за която корабът конкретно е предназначен, може ли държавата на пристанището, извършила проверките в рамките на PSC, да изисква притежаването на свидетелства и съответствието с изисквания и/или предписания за безопасност и предотвратяване на замърсяването на морето, в допълнение към притежаваните, които са свързани с конкретно извършваната дейност, по-специално в разглеждания случай, свързани с дейността „SAR“, за да се избегне задържането на кораба?
б)
При утвърдителен отговор на въпроса по [буква а)], може ли искането за притежаване на свидетелства и съответствие с изисквания и/или предписания, в допълнение към притежаваните, които са свързани с конкретно извършваната дейност, особено в разглеждания случай дейността „SAR“, да бъде направено, за да се избегне задържането на кораба, само ако съществува ясна и надеждна международна правна рамка и/или правна рамка [на Съюза] относно класификацията на дейността „SAR“ и относно съответните свидетелства и изисквания и/или предписания за безопасност и предотвратяване на замърсяването на морето?
в)
При отрицателен отговор на въпроса по [буква б)], трябва ли искането за притежаване на свидетелства и съответствие с изисквания и/или предписания, в допълнение към притежаваните, които са свързани с конкретно извършваната дейност, по-специално в разглеждания случай, свързани с дейността „SAR“, да бъде направено въз основа на националното законодателство на държавата на знамето и/или на държавата на пристанището и за тази цел необходимо ли е приемането на първично законодателство или е подходящо и вторично законодателство, или дори само обща административна правна уредба?
г)
При утвърдителен отговор на въпроса по [буква в)], трябва ли при проверката в рамките на PSC държавата на пристанището да посочи точно и конкретно въз основа на коя национална правна уредба (определена съгласно [буква в)], от законов или подзаконов ранг, или съдържаща се в административен акт от общ характер, трябва да бъдат определени изискванията и/или техническите предписания за безопасност и предотвратяване на замърсяването на морето, на които трябва да отговаря корабът, подложен на проверка в рамките на PSC, за да извършва дейност „SAR“, и точно какви корекции/поправки се изискват, за да се осигури спазването на посоченото по-горе законодателство?
д)
При липса на правна уредба на държавата на пристанището и/или на държавата на знамето от законов или подзаконов ранг, или съдържаща се в административен акт от общ характер, може ли администрацията на държавата на пристанището да посочи в конкретния случай изискванията и/или техническите предписания за безопасност, предотвратяване на замърсяването на морето и защита на живота и работата на борда, на които трябва да отговаря корабът, подложен на проверка в рамките на PSC, за да извършва дейност „SAR“?
е)
При отрицателен отговор на въпросите по [букви г) и д)], може ли да се счита, че при липсата на конкретни указания от държавата на знамето в това отношение, дейността „SAR“ е разрешена medio tempore и следователно не може да бъде възпрепятствана чрез издаване на заповед за задържане, когато корабът, подложен на проверка в рамките на PSC, отговаря на посочените по-горе изисквания и/или предписания за друга категория (по-специално за товарен кораб), чието съществуване също на практика е потвърдено от държавата на знамето?“.
Производството пред Съда
64
С решение на председателя на Съда от 2 февруари 2021 г. дела C‑14/21 и C‑15/21 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производство и на решението на Съда.
65
В актовете за преюдициално запитване Tribunale аmministrativo regionale per la Sicilia (Регионален административен съд Сицилия) иска от Съда да разгледа настоящите дела по реда на бързото производство съгласно член 105 от Процедурния правилник на Съда. В подкрепа на това искане той изтъква, първо, особената важност, по-специално през летните месеци, на дейностите по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в Средиземно море, извършвани от хуманитарни организации посредством кораби като разглежданите в главното производство, второ, факта, че към момента на отправяне на преюдициалните запитвания в основата на настоящите дела, по отношение на много от тези кораби са наложени мерки за задържане в италиански пристанища, и трето, висящите пред италиански административни съдилища жалби срещу някои от тези мерки.
66
С определение от 25 февруари 2021 г., Sea Watch (C‑14/21 и C‑15/21, EU:C:2021:149), председателят на Съда отхвърля тези искания с мотива, че обстоятелствата, изтъкнати в тяхна подкрепа, сами по себе си не обосновават разглеждането на настоящите дела по реда на бързото производство, без да се засяга възможността запитващата юрисдикция евентуално да наложи необходимите обезпечителни мерки, за да гарантира пълното действие на бъдещите си решения по споровете в главните производства.
67
Председателят на Съда обаче приема, че предвид особените обстоятелства по тези дела ще ги разгледа с предимство в приложение на член 53, параграф 3 от Процедурния правилник.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
68
С първия си въпрос, който се отнася до приложното поле на Директива 2009/16, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага за кораби, които, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика са използвани системно от хуманитарна организация за нетърговска дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето (наричани по-нататък „частните кораби за хуманитарна помощ“). При утвърдителен отговор тази юрисдикция иска да се установи и дали посочената директива трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, осигуряваща нейното транспониране във вътрешното право, да ограничава приложимостта ѝ само до кораби, използвани с търговска цел.
69
В това отношение следва да се отбележи, на първо място, че член 3 от Директива 2009/16 определя приложното ѝ поле общо и без да се засягат специалните разпоредби относно някои категории кораби, и препраща към две кумулативни групи критерии, първата от които се отнася до корабите, за които се прилага тази директива, а втората — до положенията, в които тя се прилага към последните.
70
Що се отнася, от една страна, до корабите, попадащи в приложното поле на Директива 2009/16, член 3, параграф 1, първа алинея от нея гласи, че тя се прилага за „всеки кораб“, а самото понятие „кораб“ е определено в член 2, точка 5 от тази директива като всеки морски плавателен съд, за който, първо, се прилагат една или повече от международните конвенции, посочени в член 2, точка 1, и който, второ, плава под знаме, различно от това на държавата на пристанището.
71
Член 3, параграф 4 от Директива 2009/16 обаче изключва от обхвата на тази директива риболовните кораби, военните кораби, спомагателните военни кораби, дървените кораби с елементарна конструкция, държавните кораби, използвани с нетърговска цел, и корабите за развлечение, които не извършват търговска дейност.
72
Различните изключени категории кораби представляват изключения от общото правило по член 3, параграф 1, първа алинея от Директива 2009/16, поради което за тях трябва да се счита, че са ограничени по характер и че се тълкуват стриктно.
73
От това по-специално следва, че понятията „държавни кораби, използвани с нетърговска цел“ и „кораби за развлечение, които не извършват търговска дейност“, съдържащи се в член 3, параграф 4 от Директива 2009/16, не могат да се разбират в смисъл, че по аналогия включват кораби, които подобно на разглежданите в главните производства на практика се използват с „нетърговска“ цел или не извършват „търговска“ дейност, без обаче да са „държавни кораби“ или „кораби за развлечение“ по смисъла на тази разпоредба.
74
Когато съответният кораб не попада в нито една от конкретните категории, които са изключени от приложното поле на Директива 2009/16 съгласно член 3, параграф 4 от нея, фактът, че ефективно извършваната от този кораб дейност не съвпада с дейността, за която е класифициран и сертифициран в държавата, под чието знаме плава, е без значение за приложимостта на посочената директива, както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 35 от заключението си. Без значение е и дали ефективно извършваната от такъв кораб дейност е търговска, или нетърговска. Ирелевантно в крайна сметка е и дали превозването на лица, на които е оказана помощ в морето, като това, до което води разглежданата в главните производства системна дейност по търсене и спасяване, може да се приравни с дейност по превозване на пътници.
75
Що се отнася, от друга страна, до положенията, попадащи в приложното поле на Директива 2009/16, в член 3, параграф 1, първа алинея от нея се уточнява, че тя се прилага по-специално за всеки кораб и неговия екипаж, „който акостира в пристанище или място за заставане на котва на държава членка, за да участва във взаимодействие кораб/пристанище“. Както следва от член 2, точка 6 от тази директива, такава дейност включва всяка форма на взаимодействие, възникваща, когато такъв кораб е пряко и непосредствено засегнат от действия, включващи придвижването на хора или товари или предоставянето на пристанищни услуги.
76
Директива 2009/16 обаче не се прилага само в това положение, както следва от член 3, параграф 1, трета алинея от нея, отнасящ се до възможността държава членка да предприеме проверка на кораб във води в рамките на нейната юрисдикция.
77
Следователно, видно от точки 69—76 от настоящото решение, Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага за всички кораби, които — подобно на разглежданите в главните производства — се намират в пристанище, на място за заставане на котва или във водите под юрисдикцията на държава членка и плават под знамето на друга държава членка или на трета държава, без да попадат в някое от изключенията, изброени в член 3, параграф 4 от тази директива (наричани по-нататък „корабите, попадащи под юрисдикцията на държавата членка на пристанището“).
78
Това тълкуване на понятията в Директива 2009/16 е в съответствие с преследваната от нея цел, която, видно от член 1 от същата, е да се повиши спазването на нормите на международното право и на законодателството на Съюза относно морската безопасност и сигурност, опазването на морската среда, както и условията на живот и работа на борда посредством механизъм за контрол, проверка и задържане, основан на общи критерии, и единна процедура, приложима за всички кораби, попадащи под юрисдикцията на държавата членка на пристанището, при зачитане на изрично предвидените от законодателя на Съюза изключения.
79
Посоченото тълкуване впрочем е в съответствие с член 80, параграф 2 ЕО, понастоящем член 100, параграф 2 ДФЕС, който представлява правното основание на Директива 2009/16. Всъщност тази разпоредба позволява на законодателя на Съюза да приема общи норми за подобряване на сигурността на морския транспорт и съответно на корабоплаването (вж. в този смисъл решение от 23 октомври 2007 г., Комисия/Съвет, C‑440/05, EU:C:2007:625, т. 58 и 59 и цитираната съдебна практика), без те да бъдат ограничавани само до корабите, предназначени или на практика използвани за търговска или пазарна дейност.
80
С оглед на всичко това следва да се приеме, че когато условията, посочени в точка 77 от настоящото решение, са изпълнени, Директива 2009/16 е приложима за частните кораби за хуманитарна помощ.
81
На второ място, от Директива 2009/16 ясно следва, че механизмът за контрол, проверка и задържане, предвиден в членове 11—13 и 19 от нея, обхваща всички кораби по член 3, параграф 1 от същата.
82
Следователно законовите, подзаконовите и административните разпоредби, които държавите членки са длъжни да приемат съгласно Директива 2009/16, за да приведат националното си право в съответствие с тази директива, трябва да предвидят в приложното поле на този механизъм да попадат всички тези кораби, включително посочените в точка 80 от настоящото решение, тъй като посочената директива не допуска такива разпоредби да се прилагат само за корабите, използвани с търговска цел.
83
С оглед на въпросите на запитващата юрисдикция, изложени в точки 55 и 68 от настоящото решение, следва да се добави, че както следва от постоянната практика на Съда, принципът на предимство на правото на Съюза задължава всички институции на държавите членки да осигурят пълното действие на това право, и по-специално националните юрисдикции във възможно най-голяма степен да тълкуват вътрешното си право по начин, съответстващ на правото на Съюза. Този принцип изисква да се вземе предвид цялото вътрешно право и да се приложат признатите от последното тълкувателни методи, за да се гарантира пълната ефективност на съответния акт на Съюза и да се достигне до разрешение, съответстващо на преследваната с него цел (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 53, 54, 57 и 77).
84
Този принцип обаче има някои ограничения. По-специално, той не може да служи като основа за тълкуване contra legem на националното право (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 74 и 76 и цитираната съдебна практика).
85
В случая запитващата юрисдикция има задачата във възможно най-голяма степен да тълкува националната правна уредба за транспониране на разпоредбите, които определят приложното поле на Директива 2009/16, и по-специално на механизма за контрол, проверка и задържане, предвиден в членове 11—13 и 19 от тази директива, по начин, съответстващ на тези разпоредби, като вземе предвид цялото вътрешно право и като приложи признатите от последното тълкувателни методи, което някои от заинтересованите лица, участвали в производството пред Съда, считат за възможно.
86
Предвид всички изложени по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че:
–
се прилага за кораби, които, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика са използвани системно от хуманитарна организация за нетърговска дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, и
–
не допуска национална правна уредба за нейното транспониране във вътрешното право да ограничава приложимостта ѝ само до корабите, които се използват с търговска цел.
По втория, третия, четвъртия и петия въпрос
Предварителни бележки
87
Вторият, третият, четвъртият и петият въпрос се отнасят до условията за прилагане на механизма за контрол, проверка и задържане, предвиден в членове 11—13 и 19 от Директива 2009/16, по отношение на корабите, попадащи под юрисдикцията на държавата членка на пристанището, и по-конкретно на частните кораби за хуманитарна помощ.
88
Както беше посочено в точка 78 от настоящото решение, целта на тази директива е да се повиши спазването на нормите на международното право и на законодателството на Съюза относно морската безопасност и сигурност, опазването на морската среда, както и условията на живот и работа на борда.
89
За тази цел посочената директива по-специално позволява на Съюза и на държавите членки да се уверят, че корабите, попадащи под юрисдикцията на държавата членка на пристанището, спазват разпоредбите на международните конвенции, изброени в член 2, точка 1 от нея. Сред тях е Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, страни по която са всички държави — членки на Съюза, но не и самият той, както беше посочено в точка 17 от настоящото решение.
90
В това отношение е важно да се припомни, от една страна, че дори Съюзът да не е страна по международна конвенция и следователно същата да не е задължителна за него, от постоянната практика на Съда следва, че тази конвенция може да се вземе предвид при тълкуването на разпоредби от вторичното право на Съюза, които попадат в нейното приложно поле, в случай че всички държави членки са страни по тази конвенция (решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 47—52, от 23 януари 2014 г., Manzi и Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, т. 45, и от 11 юли 2018 г., Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, т. 45).
91
В случая, при тълкуването на Директива 2009/16 следва да се вземе предвид Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, страни по която са всички държави членки. Всъщност тази директива отразява направения от законодателя на Съюза избор да повиши спазването на разпоредбите на тази конвенция в рамките на Съюза, макар последният да не е страна по нея. Освен това целта, припомнена в точка 89 от настоящото решение, която законодателят на Съюза преследва с приемането на посочената директива, намира израз във възпроизвеждането по същество в някои от приложенията ѝ на част от правилата, съдържащи се в протокола към посочената конвенция.
92
От друга страна, от постоянната практика на Съда следва, че разпоредбите на вторичното право на Съюза трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, в съответствие както с международните конвенции, които обвързват Съюза, така и с релевантните правила и принципи на общото международно право, като, когато приема такива разпоредби, Съюзът е длъжен да упражнява правомощията си при спазване на тези правила и принципи (вж. в този смисъл решения от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 291, и от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, т. 43—47).
93
В случая, предвид целта и съдържанието си, Директива 2009/16 трябва да се тълкува не само с оглед на Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, но и на Конвенцията по морско право.
94
Всъщност, както беше посочено в точка 3 от настоящото решение, Конвенцията по морско право е сключена от Съюза, така че е задължителна за него и разпоредбите ѝ са неразделна част от неговия правен ред. Освен това в рамките на този правен ред тя се ползва с предимство пред актовете от вторичното право на Съюза, така че последните трябва да се тълкуват, доколкото е възможно, в съответствие с нейните разпоредби (вж. в този смисъл решения от 30 май 2006 г., Комисия/Ирландия, C‑459/03, EU:C:2006:345, т. 82, от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 42 и 53, и от 11 юли 2018 г., Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, т. 44).
95
В това отношение релевантни за отговорите, които следва да се дадат на втория, третия, четвъртия и петия въпрос, са две групи съображения.
96
На първо място, основната цел на Конвенцията по морско право е да кодифицира и развие правилата на общото международно право относно мирното сътрудничество на международната общност при проучването, използването и експлоатацията на морските пространства. За тази цел тя определя правния режим на различните идентифицирани от нея морски зони, които включват по-специално териториалното и откритото море, като определя материалните и териториалните граници на суверенните права и на юрисдикцията, с която разполагат държавите в тези различни морски зони (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 55, 57 и 58).
97
Този правен режим цели да установи справедливо равновесие между съответните, евентуално противоречиви, интереси на държавите в качеството им на крайбрежни държави и на държави на знамето (вж. по-специално решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 58, и от 11 юли 2018 г., Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, т. 63).
98
Това справедливо равновесие се характеризира, от една страна, с изключителната компетентност, призната на всяка държава съгласно член 91 от Конвенцията по морско право, да установява условията за предоставяне на нейната националност на кораби, за регистрация на кораби на нейна територия и за правото да се плава под нейно знаме. Упражняването на тази компетентност от държавата на знамето се материализира, inter alia, в класифицирането и сертифицирането от нея или от оправомощен за тази цел орган на корабите, плаващи под нейно знаме, след проверка дали тези кораби спазват всички изисквания, предвидени в приложимите международни конвенции (вж. в този смисъл решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 59, и от 7 май 2020 г., Rina, C‑641/18, EU:C:2020:349, т. 43, 44 и 46).
99
Освен това в съответствие с член 92 от Конвенцията по морско право всяка държава има изключителна юрисдикция по отношение на корабите, плаващи под нейно знаме в открито море. От това следва, че държавата на знамето има определени задължения, които, както следва от член 94, параграфи 1—3 от тази конвенция, включват задължението да осъществява ефективно своята юрисдикция и да упражнява контрол върху посочените кораби, както и да взема мерките, необходими за осигуряването на безопасността по море, по-специално що се отнася до оборудването, годността за плаване на корабите, обучението и условията на труд. Освен това съгласно параграф 4 от този член държавата на знамето трябва да се увери, наред с другото, че капитанът, офицерите и в необходимата степен екипажът са запознати с приложимите международни правила по въпросите на опазването на човешкия живот по море и ги спазват.
100
От това следва по-специално, че в открито море корабите се намират под изключителната юрисдикция на държавата на знамето и по отношение на тях се прилагат законите на тази държава (решения от 24 ноември 1992 г., Poulsen и Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, т. 22, и от 25 февруари 2016 г., Stroumpoulis и др., C‑292/14, EU:C:2016:116, т. 59), по-специално що се отнася до безопасността и опазването на човешкия живот по море. По-общо казано, кораб, който се намира в морска зона, различна от открито море, остава под юрисдикцията на държавата на знамето, докато е в тази зона (вж. в този смисъл решение от 13 юни 2018 г., Deutscher Naturschutzring, C‑683/16, EU:C:2018:433, т. 53 и 54), като същевременно може да подлежи на контрол от страна на държавата, която упражнява суверенитет или юрисдикция в тази зона, в границите на нейните компетентности и правомощия.
101
Характерно за справедливото равновесие между съответните интереси на крайбрежните държави и на държавите на знамето, от друга страна, е, че както следва от член 2, параграф 1 от Конвенцията по морско право, суверенитетът на всяка крайбрежна държава се разпростира отвъд нейната сухоземна територия, включително нейните пристанища, и вътрешните ѝ води (решения от 24 ноември 1992 г., Poulsen и Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, т. 28, и от 25 февруари 2016 г., Stroumpoulis и др., C‑292/14, EU:C:2016:116, т. 59), върху прилежащата към нейната територия морска ивица, наречена „териториално море“.
102
Понятието „крайбрежна държава“ по смисъла на Конвенцията по морско право отчасти се припокрива с понятието „държава на пристанището“ по смисъла на Директива 2009/16, което, макар да не е формално дефинирано в тази директива, се отнася, съгласно член 3, параграф 1, първа, пета и шеста алинея от нея, до всяка държава — членка на Съюза, която разполага с морско или с речно пристанище.
103
Суверенитетът, който крайбрежната държава упражнява върху териториалното си море, обаче не отменя задължението, наложено на тази държава с член 24, параграф 1 от Конвенцията по морско право, да не пречи на мирното преминаване на чуждестранни кораби през териториалното ѝ море, освен в случаите, когато то се осъществява съгласно тази конвенция, което следва да се разбира по-специално, по силата на членове 17 и 18 от посочената конвенция, като право да се плава в това море, за да се влезе във вътрешните води на крайбрежната държава, да се спре на котва в някое от нейните пристанища, както и да се излезе от това пристанище, тези води или това море (вж. в този смисъл решение от 24 ноември 1992 г., Poulsen и Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, т. 25).
104
Впрочем по силата на член 21, параграфи 1 и 4 от Конвенцията по морско право крайбрежната държава разполага с правомощието да приема закони и правила, отнасящи се до мирното преминаване на чуждестранни кораби през териториалното ѝ море, и по-специално до безопасността на корабоплаването, които корабите, извършващи това преминаване, трябва да спазват. Освен това, за да се счита за „мирно“, посоченото преминаване трябва да отговаря на характеристиките, посочени в член 19 от тази конвенция.
105
На второ място, в част VII относно откритото море Конвенцията по морско право установява, в член 98, параграф 1, „задължение за оказване на помощ“, произтичащо от обичайното морско право, по силата на което всяка държава трябва да изисква от капитана на кораб под нейно знаме да оказва помощ на лицата в опасност или в бедствено положение в морето, доколкото може да направи това, без да излага на сериозна опасност кораба, екипажа и пътниците, и доколкото такова действие може разумно да се очаква от него (наричано по-нататък „задължението за оказване на помощ в морето“). Освен това в член 18, параграф 2 от Конвенцията се уточнява, че оказването на помощ на такива лица от даден кораб може да доведе до преминаване на този кораб през териториалното море на крайбрежна държава, включително до спиране и акостиране в такава зона, ако това е необходимо.
106
От това следва, че изпълнението на това задължение за оказване на помощ в морето има правни последици върху съответните правомощия на държавите на знамето и на крайбрежните държави относно контрола на спазването на правилата за безопасност по море, уточнени в точки 99, 100, 103 и 104 от настоящото решение.
107
В това отношение и в съответствие с посоченото в точки 90 и 91 от настоящото решение, при тълкуването на разпоредбите на Директива 2009/16 следва да се вземе предвид член IV, буква b) от Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, съгласно който лицата, които се намират на борда на кораб вследствие на форсмажорни обстоятелства или на задължението на капитана да превози корабокрушенци или други лица, не се вземат под внимание при определяне на приложимостта на която и да е разпоредба на тази конвенция по отношение на този кораб.
108
От това следва, че когато капитанът на кораб, плаващ под знамето на държава — страна по Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, изпълнява задължението за оказване на помощ в морето, посочено в точка 105 от настоящото решение, нито крайбрежната държава, която също е страна по тази конвенция, нито впрочем държавата на знамето могат да упражнят съответните си правомощия за контрол на спазването на правилата за безопасност по море, уточнени в точки 99, 100, 103 и 104 от настоящото решение, за да проверят дали присъствието на посочените лица на борда може да доведе до неспазване от страна на разглеждания кораб на някое от изискванията на тази конвенция.
109
На втория, третия, четвъртия и петия въпрос на запитващата юрисдикция следва да се отговори именно с оглед на тези съображения.
По втория въпрос
110
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 11, буква б) от Директива 2009/16 във връзка с част II от приложение I към нея трябва да се тълкува в смисъл, че използването на товарни кораби за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето може да се счита за фактор, даващ основание за подлагане на посочените кораби на допълнителна проверка с мотива, че тези кораби трябва да превозват много по-голям брой лица от капацитета си за пренос съгласно класификацията и свидетелствата си за оборудване.
111
Както беше подчертано в точки 78 и 81 от настоящото решение, член 11 от Директива 2009/16 е неразделна част от общ механизъм за контрол, проверка и задържане, който се прилага, с някои изключения, за всички кораби, попадащи под юрисдикцията на държавата членка на пристанището, с цел да се повиши спазването на нормите на международното право и на законодателството на Съюза относно морската безопасност и сигурност, опазването на морската среда, както и условията на живот и работа на борда.
112
За тази цел този член, разглеждан във връзка с член 12 от Директива 2009/16, задължава държавите членки, в качеството им на държави на пристанището, да подлагат такива кораби както на периодични проверки, които трябва да се организират на определени интервали в зависимост от техния рисков профил, така и на допълнителни проверки, независимо от изминалото време от последната периодична проверка. В буква б) от посочения член 11 се уточнява също, че тези държави членки трябва да подлагат на допълнителни проверки корабите, за които се отнася някой от „първостепенните фактори“, изброени в част II, точка 2A от приложение I към тази директива, и могат да подлагат на такива проверки корабите, които отговарят на някой от „непредвидените фактори“, изброени в точка 2Б от част II на приложение I към посочената директива.
113
В случая, както личи от мотивите на актовете за преюдициално запитване, обобщени в точки 48, 56 и 57 от настоящото решение, компетентните органи отбелязват, че разглежданите в главните производства кораби „оказват помощ на мигранти в морето, без да са сертифицирани за предвидената услуга“, и в крайна сметка стигат до извода, че всички нарушения са налице и че някои от тях трябва да се разглеждат „поотделно или заедно, като създаващи явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда“. От това следва също така, че според запитващата юрисдикция тези нарушения са свързани, като цяло, с явното несъответствие между броя на лицата, които тези кораби могат да превозват съгласно съответните си свидетелства, и броя на лицата, които те действително са превозвали по време на спасителните операции в основата на споровете по главните производства.
114
Тъй като в актовете за преюдициално запитване липсват каквито и да било индикации, позволяващи свързването на това положение с „първостепенен фактор“ по смисъла на част II, точка 2A от приложение I към Директива 2009/16, като наличие на мярка за спиране или извеждане от клас поради съображения за безопасност, доклад, уведомление за или обвинение в предполагаемо нарушение на разпоредбите за изхвърляне на вредни вещества или отпадни води, посоченото положение може да е само „непредвиден фактор“ по смисъла на точка 2A от част II на това приложение. Освен това от актовете за преюдициално запитване не личи италианските органи да са предприели разглежданите в главното производство мерки било след подаден сигнал, доклад или жалба относно безопасността на корабоплаването, морската среда, условията на живот и работа на борда, било защото корабите на Sea Watch вече са били задържани преди повече от три месеца, било след получаване на информация от сигурен източник, че параметрите на риск на тези кораби се различават от записаните и че нивото на риск следователно е повишено. С оглед на тези обстоятелства изглежда, че такова положение в случая може да се разглежда само с оглед на „непредвидения фактор“, че тези кораби „са били в експлоатация по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда“, по смисъла на точка 2Б, девето тире, което впрочем е изтъкнато от запитващата юрисдикция в преюдициалните ѝ запитвания.
115
За да се определи дали случаят може да е такъв, съгласно постоянната практика на Съда тази разпоредба следва да се тълкува, като се вземе предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (решения от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, EU:C:2005:362, т. 41, и от 21 януари 2021 г., Германия/Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, т. 81).
116
В това отношение е важно да се отбележи, на първо място, че от самия текст на точка 2Б, девето тире от част II на приложение I към Директива 2009/16 следва, че непредвиденият фактор, за който се отнася тази разпоредба, може да бъде взет предвид в конкретен случай само ако се установи, че даден кораб е експлоатиран по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда.
117
Предвид обаче правния контекст, в който се вписва посочената разпоредба, използването на товарни кораби за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето не може да се счита за непредвиден фактор по смисъла на посоченото тире, позволяващ на държавата на пристанището да подложи тези кораби на допълнителна проверка само защото те трябва да превозват много по-голям брой лица от капацитета си за пренос съгласно класификацията и свидетелството си и независимо от всяко друго обстоятелство.
118
Всъщност такова тълкуване би било в противоречие с разпоредбите на Конвенцията по морско право, доколкото би могло да попречи на ефективното изпълнение на задължението за оказване на помощ в морето, прогласено в член 98 от тази конвенция. Освен това то не би било съвместимо с член IV, буква b) от Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море.
119
За сметка на това, предвид общия характер на използваните в него понятия, член 11, буква б) от Директива 2009/16 във връзка с точка 2Б, девето тире от част II на приложение I към тази директива позволява да се приеме, че с оглед на обстоятелствата по случая кораби, които извършват системна дейност по търсене и спасяване и се намират в пристанище или във води в рамките на юрисдикцията на държава членка, след като са влезли в тези води и са приключили всички операции по трансбордиране или сваляне на брега на лицата, на които съответните капитани са решили да окажат помощ, докато са били в опасност или в бедствено положение в морето, „са били експлоатирани по начин, който представлява опасност за хората, имуществото или околната среда“, както посочва генералният адвокат в точки 43 и 46 от заключението си. В това отношение следва да се отбележи, че като уточняват, че решението за извършване на допълнителна проверка „се оставя на професионалната преценка на компетентния орган“, членове 11 и 13, както и част II от приложение I към посочената директива предоставят на компетентния орган на съответната държава членка широка свобода на преценка при определянето дали тези обстоятелства са „непредвиден фактор“, даващ основание за такава проверка.
120
Взетото от този орган решение обаче трябва да бъде мотивирано и обосновано по същество, както правно, така и фактически. За да бъде обосновано по този начин, това решение трябва да се основава на сериозни индиции, които са от естество да докажат наличието на заплаха за здравето, безопасността, условията на труд на борда или околната среда, с оглед конкретните изисквания на международното право и на правото на Съюза и предвид условията, при които е извършена тази експлоатация. В случая проверката за спазването на тези изисквания е задача на запитващата юрисдикция. Сред елементите, които могат да бъдат взети предвид за целите на този контрол, са, първо, дейността, за която въпросният кораб се използва на практика, второ, евентуалната разлика между тази дейност и дейността, за която този кораб е сертифициран и оборудван, трето, честотата на извършване на посочената дейност и четвърто, оборудването на посочения кораб с оглед на предвидения, но и на действителния брой лица на борда.
121
Що се отнася до последния елемент, важно е да се отбележи, че очевидната недостатъчност на наличното оборудване за безопасност и спасяване на борда на съответния кораб с оглед на броя на лицата, които този кораб може да се наложи да спасява в рамките на системна дейност по търсене и спасяване, сама по себе си може сериозно да натежи при преценката дали посоченият кораб е бил експлоатиран по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда. За сметка на това тежестта, която следва да се отдаде, както самостоятелно, така и общо, на констатации като недостатъчността на инсталациите за пречистване на отпадни води, наличието на допълнителни тоалетни и душове, изливащи отпадните води директно в морето, или невключването на спасителните операции в работните часове на екипажа, може да е по-голяма или по-малка във всеки конкретен случай. Всъщност тя може да варира в зависимост по-специално от честотата на ефективно извършваната от разглеждания кораб дейност, както и от това колко голяма е разликата между броя действително превозвани при операции по търсене и спасяване в морето лица и броя лица, които този кораб може да приема съгласно свидетелствата, издадени от държавата на знамето.
122
На второ място, правният контекст, в който се вписват член 11, буква б) от Директива 2009/16 и част II, точка 2Б от приложение I към нея, показва, че в подобно положение контролът върху такава експлоатация и проверката на съответния кораб от държавата на пристанището могат да допринесат за ефективното спазване на предписанията на релевантните норми на международното право.
123
Всъщност, от една страна, от правило 11, буква a), включено в глава I, част B от приложението към протокола, придружаващ Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, следва, че след като е бил посетен, класифициран и сертифициран под контрола на държавата на знамето, корабът трябва да се поддържа в състояние, което да гарантира, че той „ще бъде годен да плава във всяко отношение без опасност за кораба или лицата на борда“. Освен това от правило 19, букви а) и b) от същата глава следва, че тази годност е част от елементите, които държавата на пристанището е упълномощена да контролира за кораб, намиращ се в някое от нейните пристанища, ако съществуват явни основания да се счита, че тя не е гарантирана. Накрая, в по-общ план член I, буква b) от посочената конвенция задължава страните по нея да предприемат всички необходими мерки, „така че да се обезпечи с оглед безопасност на човешкия живот годност на всеки кораб да изпълнява своето предназначение“.
124
От друга страна, както беше припомнено в точка 107 от настоящото решение, от член IV, буква b) от Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море следва, че присъствие на лица на борда на кораб вследствие на форсмажорни обстоятелства или на изпълнението от капитана на този кораб на задължението за оказване на помощ в морето не може само по себе си да се взема под внимание при определянето на спазването от посочения кораб на разпоредбите на тази конвенция. Това обаче не променя факта, че съгласно член 98, параграф 1 от Конвенцията по морско право това задължение трябва, както е подчертано в точка 105 от това решение, да се изпълни, „доколкото [е възможно], без да [се] излага[т] на сериозна опасност кораб[ът], екипаж[ът] и пътниците“.
125
На трето и последно място, тълкуването в точки 119—124 от настоящото решение е в съответствие с целта на Директива 2009/16, уточнена в точки 78, 88 и 89 от това решение, доколкото именно с оглед на тази цел законодателят на Съюза възлага на държавите членки, действащи в качеството на държави на пристанището, отговорността да осигурят „допълнителна предпазна мярка“ срещу „кораби, които са под стандартите“, в допълнение към „основната“ отговорност на държавите на знамето в тази област, както следва от съображение 6 от тази директива.
126
С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 11, буква б) от Директива 2009/16 във връзка с част II от приложение I към тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че държавата на пристанището може да подлага на допълнителна проверка кораби, които извършват системна дейност по търсене и спасяване и се намират в някое от пристанищата ѝ или във водите в рамките на нейната юрисдикция, след като са влезли в тези води и са приключили всички операции по трансбордиране или сваляне на брега на лицата, на които съответните капитани са решили да окажат помощ, когато въз основа на конкретни правни и фактически доказателства тази държава е установила сериозни индиции, които са от естество да докажат наличието на заплаха за здравето, безопасността, условията на труд на борда или околната среда предвид условията на експлоатация на тези кораби.
По третия и четвъртия въпрос
127
С третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 13 от Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че при задълбочени проверки, организирани съгласно този член, държавата на пристанището разполага с правомощието, от една страна, да вземе предвид факта, че кораби, класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, и от друга страна, да изиска да се докаже, че тези кораби разполагат с други свидетелства, освен издадените от държавата на знамето, или че спазват изискванията, приложими за друг клас.
128
В това отношение член 13 от Директива 2009/16 задължава държавите членки да следят за това подбраните за проверка кораби съгласно член 12 от тази директива да бъдат подлагани на първоначална проверка или на задълбочена проверка. В член 13, точка 1 се уточнява, че при първоначалната проверка на кораб трябва като минимум да се проверяват свидетелствата, които се изисква да се държат на борда съгласно правото на Съюза и международните конвенции, свързани с безопасността и сигурността, както и да се констатира удовлетворително общо състояние на съответния кораб. В точка 3 от посочения член се предвижда също, че по-задълбочена проверка, включително допълнителна проверка на съответствието на кораба с оперативните изисквания на борда, трябва да се извършва, когато след приключване на първоначалната проверка „са налице ясни основания да се предполага, че състоянието на кораба или на неговото оборудване или екипаж не отговаря по същество на съответните изисквания на дадена конвенция“. Накрая, що се отнася до примерите за такива ясни основания, същият член препраща към приложение V към посочената директива.
129
Това приложение V включва в списъка с примери за ясни основания за задълбочена проверка по-специално „кораби[те], определени в приложение I, част II, точки 2A и 2Б“ към Директива 2009/16, а именно тези, за които е налице някой от първостепенните или непредвидените фактори, посочени съответно в точка 2A и в точка 2Б.
130
С оглед на тези разпоредби следва да се отбележи, на първо място, че правомощието за организиране на задълбочена проверка, предвидено в член 13, точка 3 от Директива 2009/16, конкретизира задължението или възможността на държавите членки, в качеството на държави на пристанището, да извършват, съгласно членове 11 и 12 от тази директива, допълнителна проверка на корабите, попадащи под тяхната юрисдикция, в случаите, посочени в точка 112 от настоящото решение. Следователно, като всяка допълнителна проверка, такава задълбочена проверка може да бъде организирана, що се отнася до частни кораби за хуманитарна помощ, осъществяващи системна дейност по търсене и спасяване, едва след приключването на операциите, извършени по решение на капитана на съответния кораб, както е посочено в точка 119 от това решение.
131
На второ място, от ясния текст на член 13 от Директива 2009/16 следва, че упражняването на това правомощие за задълбочена проверка предполага, от една страна, че държавата на пристанището е извършила първоначална проверка в приложение на точка 1 от този член, и от друга страна, че след приключването на тази проверка е счела, че са налице „ясни основания да се предполага, че състоянието на кораба или на неговото оборудване или екипаж не отговаря по същество на съответните изисквания на дадена конвенция“. Видно от точка 114 от настоящото решение, сред тези основания е експлоатирането на кораба по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда.
132
От това следва, че задълбочената проверка на даден кораб неизбежно позволява на държавата на пристанището да извърши по-широк и едновременно с това по-детайлен контрол на този кораб от извършения при първоначалната проверка. Така както следва от член 13, точка 3 от Директива 2009/16 във връзка с член 2, точка 12 от тази директива, в който се определя понятието „задълбочена проверка“, този контрол може да обхваща „конструкцията на кораба, оборудването, екипажа, условията на живот и работа и спазването на оперативните процедури на борда на кораба“.
133
От това следва, че когато задълбочена проверка се организира, защото са налице ясни основания да се предполага, че кораб е бил „в експлоатация по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда“, държавата на пристанището може да вземе предвид всички тези елементи, когато преценява наличието на такава опасност с оглед на изискванията на приложимите международни конвенции.
134
Както беше посочено в точки 120 и 121 от настоящото решение, сред посочените елементи се нареждат дейността, за която въпросният кораб се използва на практика, евентуалната разлика между тази дейност и дейността, за която този кораб е сертифициран и оборудван, честотата на извършване на посочената дейност, както и произтичащите от това последици за условията на експлоатация на посочения кораб, по-специално с оглед на оборудването, с което той разполага.
135
Следователно може да се вземе предвид по-специално обстоятелството, че дадени кораби на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, макар държавата на знамето да ги е класифицирала и сертифицирала като товарни. Държавата на пристанището обаче трябва да представи конкретни правни и фактически доказателства, установяващи причините, поради които това обстоятелство създава, самостоятелно или заедно с други елементи, заплаха за здравето, безопасността, условията на труд на борда или околната среда.
136
На трето и последно място, систематичните и телеологичните елементи, изложени в точки 123—125 от настоящото решение, показват, че такова тълкуване е в съответствие с разпоредбите на международното право, сред които попада и Директива 2009/16 и чиято ефективност последната цели да засили.
137
Всъщност обвързването на контрола, който държавата на пристанището може да извършва, с наличието на ясни основания да се предполага, че даден кораб или неговото оборудване не спазват правилото, съгласно което корабът трябва да бъде поддържан във всяко отношение в състояние, което да гарантира, че той ще бъде годен да плава без опасност за него или лицата на борда, е в съответствие с разпоредбите на международното право, уреждащи разпределянето на компетентностите между тази държава и държавата на знамето.
138
За сметка на това контрол, незачитащ това разпределяне на компетентностите, който за държавата на пристанището се изразява в това да изисква от корабите, подложени на задълбочена проверка, да разполагат с други свидетелства, освен издадените им от държавата на знамето, или да спазват всички изисквания, приложими за кораби с различен клас, би бил в противоречие не само с релевантните разпоредби на международното право, както следва от точки 98—100 от настоящото решение, но и с Директива 2009/16. Всъщност такъв контрол в крайна сметка би бил равносилен на поставяне под съмнение на начина, по който държавата на знамето е упражнила компетентността си при предоставянето на своята националност на корабите и при тяхното класифициране и сертифициране.
139
С оглед на всички изложени по-горе съображения на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 13 от Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че при задълбочени проверки, организирани съгласно този член, държавата на пристанището разполага с правомощието да вземе предвид факта, че кораби, класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, в рамките на контрол, целящ да се прецени, въз основа на конкретни правни и фактически доказателства, наличието на опасност за лицата, имуществото или околната среда предвид условията на експлоатация на тези кораби. За сметка на това държавата на пристанището не е оправомощена да изисква да се докаже, че посочените кораби разполагат с други свидетелства, освен издадените от държавата на знамето, или че спазват всички изисквания, приложими за друг клас.
По петия въпрос
140
С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 19 от Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че ако се установи, че кораби, които на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държава членка в качеството ѝ на държава на знамето, са били експлоатирани по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда, държавата членка, която има качеството на държава на пристанището, може да обвърже незадържането на тези кораби или отмяната на заповедта за такова задържане с условието те да разполагат с подходящи за тази дейност свидетелства и да спазват съответните изисквания, или, ако това не е възможно, с изискването да спазват определени коригиращи мерки в областта на безопасността, предотвратяването на замърсяването и условията на живот и работа на борда.
141
В това отношение следва, на първо място, да се отбележи, че съгласно член 19, параграф 1 от Директива 2009/16 компетентният орган на държавата на пристанището се уверява, че всяка потвърдена или открита при извършените от нея проверки неизправност е била или ще бъде отстранена в съответствие с международните конвенции.
142
В параграф 2 от този член се посочва също, че когато такива неизправности представляват явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда, този орган прави необходимото съответният кораб да бъде задържан или да бъде преустановена експлоатацията, по време на която са били открити тези неизправности, след което се добавя, че заповедта за задържане или спирането на операция се отменят едва тогава, когато изчезне всякаква опасност или когато посоченият орган констатира, че в зависимост от необходимите условия този кораб може да напусне пристанището или експлоатацията може да бъде подновена, без да има риск за безопасността и здравето на пътниците или на екипажа и за другите кораби и без да представлява неразумна заплаха за морската среда.
143
Впрочем параграф 3 от посочения член гласи, че за да определи дали един кораб следва да бъде задържан или не, при извършване на професионалната си преценка компетентният орган на държавата на пристанището прилага критериите, посочени в приложение X. В точка 2 от това приложение се уточнява, че такова изискване налага да се провери по-специално дали е възможно да се „напусне кораб[ът] бързо и безопасно и да [се] извърш[ат] спасителни работи, ако това се окаже необходимо по време на предстоящото пътуване“, да се „предотврати замърсяване на околната среда по време на предстоящото пътуване“ и да се „осигур[ят] безопасни и здравословни условия на борда по време на предстоящото пътуване“. Освен това посоченото приложение включва в неизчерпателния списък с неизправности, които сами по себе си могат да обосноват задържането на съответния кораб, inter alia, „[л]ипса[та], недостатъч[ния] капацитет или значително[то] износване на личните спасителни средства, спасителните съдове и устройствата за спускането им на вода“, както и тежкото и многократно неспазване на условията на живот и работа на моряците на борда.
144
От текста и структурата на тези различни разпоредби ясно следва, че макар държавата на пристанището да е длъжна да се увери, че всички неизправности, потвърдени или открити при проверка, извършена съгласно членове 11—13 от Директива 2009/16, и по-специално неизправностите, отнасящи се до оборудването за безопасност на борда, са били или ще бъдат отстранени в съответствие с международните конвенции, чиято ефективност тази директива цели да засили, тя може да задържа кораб само когато такива неизправности представляват явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда.
145
От това следва също, че такава заповед за задържане може да се отмени едва тогава, когато изчезне всякаква опасност или когато компетентният орган на държавата на пристанището констатира, че в зависимост от необходимите условия съответният кораб може да напусне пристанището или експлоатацията може да бъде подновена, без да има риск за безопасността и здравето на пътниците или на екипажа и за другите кораби или без да представлява неразумна заплаха за морската среда.
146
Това тълкуване следва и от понятието „задържане“, определено в член 2, точка 15 от Директива 2009/16, в който се уточнява, че то означава официалната забрана за излизане в открито море на кораб поради констатирани неизправности, които, поотделно или взети заедно, правят кораба негоден за плаване, и от съображение 23 от тази директива, съгласно което, „[к]огато наблюдаваните неизправности представляват явна заплаха за безопасността, за здравето или за околната среда, корабите, които е необходимо да бъдат подложени на коригиращи [мерки], следва да бъдат задържани до отстраняване на неизправностите“.
147
От това следва, че такова задържане не може да се разпорежда само защото проверка, извършена съгласно членове 11—13 от Директива 2009/16, е позволила на държавата на пристанището ясно да установи, че даден кораб е бил експлоатиран по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда. Всъщност тази държава следва също така да установи в даден случай, от една страна, че такава бъдеща опасност или заплаха е явна по характер, и от друга страна, че неизправностите, които са в основата ѝ, поотделно или взети заедно, правят кораба негоден за плаване.
148
Само по себе си това последно изискване трябва да бъде тълкувано в светлината на припомненото в точки 123, 124 и 137 от настоящото решение правило, че корабите трябва да бъдат годни да изпълняват своето предназначение от гледна точка на безопасността в морето, както и да плават без опасност за тях или за лицата на борда. Следователно то трябва да се разбира в смисъл, че се отнася не до абсолютната невъзможност на кораба да плава, а по-общо до невъзможността на този кораб да плава, по-специално с оглед на декларираната, както и на ефективно извършваната от него дейност при условия, годни да осигурят безопасността по море за лицата, имуществото или околната среда. Впрочем това положение съответства на положението, при което глава I, част B, правило 19, буква c) от приложението към протокола, придружаващ Конвенцията за безопасност на човешкия живот на море, упълномощава държавата, в чието пристанище се намира даден кораб, да вземе необходимите мерки, за да не допусне той да отплава. Следователно Директива 2009/16 по същество възпроизвежда тази част от посоченото правило.
149
В случая запитващата юрисдикция следва да провери дали компетентните органи на държавата на пристанището са спазили посочените в предходните две точки изисквания, когато са разпоредили задържането на разглежданите в главното производство кораби.
150
На второ място, що се отнася до коригиращите мерки, които тези органи са упълномощени да налагат, когато установят наличието на неизправности, представляващи опасност или явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда и правещи, поотделно или взети заедно, разглеждания кораб негоден за плаване, трябва, най-напред, да се припомни, че разпоредбите на международното право, част от което е и целящата да гарантира неговата ефективност Директива 2009/16, не допускат тази директива да се тълкува в смисъл, че държавата членка, която съгласно член 3, параграф 1 от тази директива има качеството на държава на пристанището, може да изисква от корабите под нейната юрисдикция да разполагат със свидетелства, различни от издадените им от държавата на знамето, или да спазват всички изисквания, приложими за кораби от различен клас, както е изложено в точка 138 от настоящото решение.
151
От това следва, че държавата на пристанището не може да обвързва незадържането на тези кораби или отмяната на заповедта за такова задържане с такива изисквания.
152
След това уточнение следва да се отбележи, по-нататък, че член 19, параграф 2 от Директива 2009/16 във връзка със съображение 23 от тази директива позволява на държавата на пристанището да предприеме коригиращите мерки, които счита за необходими и чието спазване обуславя възможността за задържания кораб да напусне пристанището или да поднови дейността си. От тази разпоредба следва също, че тези коригиращи мерки трябва да целят да се гарантира, че корабът може да напусне пристанището или да поднови дейността си, без да представлява риск за безопасността и здравето на пътниците или на екипажа и за другите кораби или без да представлява неразумна заплаха за морската среда.
153
Коригиращите мерки, които могат да се предприемат в даден случай, задължително зависят от фактическите и правните обстоятелства, дали основание за допълнителните и задълбочените проверки, както и за задържането на съответния кораб. При всички случаи обаче те трябва да бъдат не само подходящи и необходими за справяне с неизправностите, представляващи явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда и правещи кораба негоден за плаване, които са дали основание за това задържане, но и пропорционални на тази цел, което компетентният орган следва да установи под контрола на компетентната национална юрисдикция, като вземе предвид по-специално съображенията, изложени в точка 121 от настоящото решение.
154
Накрая, както от член 19, параграф 6 от Директива 2009/16, така и от член 21, параграфи 1, 3 и 5 от нея и от нормите на международното право, в светлината на които трябва да се тълкуват тези разпоредби, следва, че преди да определи коригиращите мерки, които възнамерява да наложи, държавата на пристанището трябва да информира писмено държавата на знамето относно обстоятелствата и причините, довели до проверката и задържането на плаващ под нейно знаме кораб, като ѝ изпрати изготвения/ите вследствие на тази проверка доклад/и. Това изискване се прилага независимо коя е държавата на знамето, и следователно независимо дали тя е друга държава членка, или трета държава.
155
Всъщност от член 94, параграф 6 от Конвенцията по морско право ясно следва, че всяка държава, която има сериозни основания да предполага, че върху даден кораб не се осъществяват необходимата юрисдикция и контрол, може да съобщи за това на държавата на знамето, която, при получаване на такова съобщение и в рамките на своята компетентност и правомощия, следва да разгледа случая и според обстоятелствата да извърши необходимото, за да поправи положението. Тази разпоредба предполага държавата на знамето да вземе спрямо корабите под свое знаме всички мерки, необходими за защита на интересите на подалата сигнала крайбрежна държава (вж. в този смисъл решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др., C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 62, и от 26 ноември 2014 г., Парламент и Комисия/Съвет, C‑103/12 и C‑165/12, EU:C:2014:2400, т. 63).
156
Освен това в отношенията между държавите членки следва да се взема предвид принципът на лоялно сътрудничество, прогласен в член 4, параграф 3 ДЕС, който задължава държавите членки по принцип и по-специално в случаите, уредени от Директива 2009/16, при пълно взаимно зачитане да си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите, да вземат всички мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи по-специално от актовете на институциите на Съюза, както и да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза.
157
С оглед на този принцип държавите членки са длъжни да осъществят връзка помежду си и да си сътрудничат лоялно при упражняването на съответните си контролни правомощия по начин, позволяващ спазването от компетентната държава на задълженията по Директива 2009/16 и запазването на полезното им действие. Ето защо следва да се приеме, че когато провереният и задържан кораб плава под знамето на държава членка, различна от държавата на пристанището, последната, която е единствената компетентна да предприеме, в рамките на установения с Директива 2009/16 механизъм, коригиращи мерки при условията, установени в точки 150—153 от настоящото решение, трябва да съобразява тези свои действия с класификацията и свидетелствата, издадени от държавата на знамето. От своя страна държавата на знамето трябва да вземе предвид причините, накарали държавата на пристанището да провери, а след това да задържи този кораб, и да ѝ съдейства в търсенето на най-подходящите коригиращи мерки за справяне с установените неизправности, както и с произтичащите от тях явни опасности или рискове. И двете държави членки трябва също така да положат усилия да съгласуват позицията си относно мерките, които всяка от тях трябва да вземе в рамките на съответните си правомощия, както и при привеждането в действие на тези мерки.
158
Тези различни изисквания стават толкова по-важни, доколкото при сегашното състояние на правото на Съюза не съществуват разпоредби, които конкретно да уреждат разглежданата в главното производство системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето.
159
С оглед на всички изложени по-горе съображения на петия въпрос следва да се отговори, че член 19 от Директива 2009/16 трябва да се тълкува в смисъл, че ако се установи, че кораби, които на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държава членка в качеството ѝ на държава на знамето, са били експлоатирани по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда, държавата членка, която има качеството на държава на пристанището, не може да обвърже незадържането на тези кораби или отмяната на заповедта за такова задържане с условието те да разполагат с подходящи за тази дейност свидетелства и да спазват всички съответни изисквания. За сметка на това тази държава може да наложи определени коригиращи мерки в областта на безопасността, предотвратяването на замърсяването и условията на живот и работа на борда, при условие че тези коригиращи мерки са обосновани с наличието на неизправности, представляващи явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда и правещи кораба негоден за плаване при условия, годни да осигурят безопасността по море. Такива коригиращи мерки впрочем трябва да бъдат подходящи, необходими и пропорционални на тази цел. Освен това приемането и прилагането им от държавата на пристанището трябва да се извършват в условията на лоялно сътрудничество с държавата на знамето, при спазване на съответните правомощия на тези две държави.
По съдебните разноски
160
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Директива 2009/16/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година относно държавния пристанищен контрол, изменена с Директива (ЕС) 2017/2110 на Европейския парламент и на Съвета от 15 ноември 2017 г.,
следва да се тълкува в смисъл, че:
–
се прилага за кораби, които, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика са използвани системно от хуманитарна организация за нетърговска дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, и
–
не допуска национална правна уредба за нейното транспониране във вътрешното право да ограничава приложимостта ѝ само до корабите, които се използват с търговска цел.
2)
Член 11, буква б) от Директива 2009/16, изменена с Директива 2017/2110, във връзка с част II от приложение I към тази директива, след съответните изменения, трябва да се тълкува в смисъл, че държавата на пристанището може да подлага на допълнителна проверка кораби, които извършват системна дейност по търсене и спасяване и се намират в някое от пристанищата ѝ или във водите в рамките на нейната юрисдикция, след като са влезли в тези води и са приключили всички операции по трансбордиране или сваляне на брега на лицата, на които съответните капитани са решили да окажат помощ, когато въз основа на конкретни правни и фактически доказателства тази държава е установила сериозни индиции, които са от естество да докажат наличието на заплаха за здравето, безопасността, условията на труд на борда или околната среда предвид условията на експлоатация на тези кораби.
3)
Член 13 от Директива 2009/16, изменена с Директива 2017/2110, трябва да се тълкува в смисъл, че при задълбочени проверки, организирани съгласно този член, държавата на пристанището разполага с правомощието да вземе предвид факта, че кораби, класифицирани и сертифицирани като товарни от държавата на знамето, на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, в рамките на контрол, целящ да се прецени, въз основа на конкретни правни и фактически доказателства, наличието на опасност за лицата, имуществото или околната среда предвид условията на експлоатация на тези кораби. За сметка на това държавата на пристанището не е оправомощена да изисква да се докаже, че тези кораби разполагат с други свидетелства, освен издадените от държавата на знамето, или че спазват всички изисквания, приложими за друг клас.
4)
Член 19 от Директива 2009/16, изменена с Директива 2017/2110, трябва да се тълкува в смисъл, че ако се установи, че кораби, които на практика се използват за системна дейност по търсене и спасяване на лица в опасност или в бедствено положение в морето, макар да са класифицирани и сертифицирани като товарни от държава членка в качеството ѝ на държава на знамето, са били експлоатирани по начин, създаващ опасност за лицата, имуществото или околната среда, държавата членка, която има качеството на държава на пристанището, не може да обвърже незадържането на тези кораби или отмяната на заповедта за такова задържане с условието те да разполагат с подходящи за тази дейност свидетелства и да спазват всички съответни изисквания. За сметка на това тази държава може да наложи определени коригиращи мерки в областта на безопасността, предотвратяването на замърсяването и условията на живот и работа на борда, при условие че тези коригиращи мерки са обосновани с наличието на неизправности, представляващи явна заплаха за безопасността, здравето или околната среда и правещи кораба негоден за плаване при условия, годни да осигурят безопасността по море. Такива коригиращи мерки впрочем трябва да бъдат подходящи, необходими и пропорционални на тази цел. Освен това приемането и прилагането им от държавата на пристанището трябва да се извършват в условията на лоялно сътрудничество с държавата на знамето, при спазване на съответните правомощия на тези две държави.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.