62023TJ0193_RES
Cauza T‑193/23
MegaFon OAO
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 15 ianuarie 2025
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică măsuri restrictive – Includerea și menținerea denumirii reclamantei în liste – Dreptul de a fi ascultat – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Proporționalitate – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Acțiune în anulare”
Procedură jurisdicțională – Termen de prezentare a probelor – Articolul 85 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului – Prezentarea de probe înainte de închiderea fazei orale – Admisibilitate – Condiții – Prezentare tardivă justificată – Lipsa justificării – Inadmisibilitatea probei suplimentare
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 85 alin. (3)]
(a se vedea punctele 31-34)
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interzicerea vânzării, a furnizării, a transferului și a exportului de produse și de tehnologii cu dublă utilizare destinate anumitor persoane, entități sau organisme stabilite în Rusia – Interzicerea vânzării, a furnizării, a transferului și a exportului de produse și de tehnologii care ar putea contribui la consolidarea tehnologică a sectorului apărării și securității din Rusia destinate anumitor persoane, entități sau organisme stabilite în Rusia – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (c); Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 și (PESC) 2024/422; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2023/427]
(a se vedea punctele 42-44, 46, 55 și 57)
Procedură jurisdicțională – Cerere de sesizare – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate – Elemente de fapt și de drept expuse în cererea introductivă
[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 76 lit. (d)]
(a se vedea punctele 63 și 64)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive – Obligația de a comunica motivele individuale și specifice care justifică deciziile luate – Dreptul de a fi ascultat înaintea adoptării unor astfel de măsuri – Limitări – Condiții – Diferență între actul inițial de adoptare a măsurii și actul de menținere a măsurii respective
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a), art. 47 și art. 52 alin. (1)]
(a se vedea punctele 70-74, 77-79, 81, 82 și 86-88)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Elemente de probă prezentate pentru prima dată în stadiul memoriului în apărare – Admisibilitate – Condiție – Elemente de probă care susțin un fapt cunoscut de toți – Eroare de apreciere – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 și (PESC) 2024/422; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2023/427]
(a se vedea punctele 110-114, 119, 123 și 138-145)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Includerea reclamantului în listele anexate la actele atacate ca urmare a calității sale de sprijin direct pentru complexul militar și industrial rus – Documente probatorii accesibile publicului – Admisibilitate
[Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 și (PESC) 2024/422; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2023/427]
(a se vedea punctele 126-128)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interzicerea vânzării, a furnizării, a transferului și a exportului de produse și de tehnologii cu dublă utilizare destinate anumitor persoane, entități sau organisme stabilite în Rusia – Interzicerea vânzării, a furnizării, a transferului și a exportului de produse și de tehnologii care ar putea contribui la consolidarea tehnologică a sectorului apărării și securității din Rusia destinate anumitor persoane, entități sau organisme stabilite în Rusia – Restrângerea libertății de a desfășura o activitate comercială și a respectării reputației – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Decizia 2014/512/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/327, (PESC) 2022/578, (PESC) 2022/1271, (PESC) 2023/434, (PESC) 2023/1517 și (PESC) 2024/422; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2023/427]
(a se vedea punctele 161-166)
Rezumat
Această cauză ridică probleme inedite referitoare la întinderea obligațiilor care revin Consiliului Uniunii Europene în ceea ce privește constituirea unui dosar cu probe care să susțină temeinicia includerii denumirii unei entități într‑o listă privind măsuri restrictive sectoriale.
La 31 iulie 2014, având în vedere situația din Ucraina, Consiliul a adoptat Decizia 2014/512 (
1
) și Regulamentul nr. 833/2014 (
2
) pentru a introduce măsuri restrictive specifice, în special în domeniul produselor cu dublă utilizare și al tehnologiilor sensibile. Aceste acte au fost modificate în mai multe rânduri (
3
) în urma operațiunii militare în Ucraina inițiate de Federația Rusă la 24 februarie 2022.
Consiliul a adoptat ulterior mai multe acte (
4
) prin care MegaFon OAO, o societate cu sediul în Moscova (Rusia), care își desfășoară activitatea în sectorul telecomunicațiilor, a fost inclusă și menținută ca entitate care sprijină în mod direct complexul militar și industrial al Federației Ruse în războiul său de agresiune împotriva Ucrainei, în listele entităților împotriva cărora sunt impuse restricții la export în ceea ce privește produsele și tehnologiile cu dublă utilizare, precum și produsele și tehnologiile care ar putea contribui la consolidarea tehnologică a sectorului apărării și securității din Rusia.
Această societate solicită anularea actelor menționate invocând în special încălcarea de către Consiliu a obligației sale de motivare, încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, precum și o eroare de apreciere a Consiliului care ar fi considerat în mod eronat că ea sprijinea în mod direct complexul militar și industrial rus.
Tribunalul respinge acțiunea.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, în ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea de către Consiliu a obligației de motivare, Tribunalul amintește că motivarea unui act prin care se impune o măsură restrictivă trebuie să identifice motivele specifice și concrete pentru care Consiliul a considerat că persoana vizată trebuia să facă obiectul unei astfel de măsuri, ținând seama de contextul adoptării acestui act.
În speță, motivele specifice și concrete pentru care Consiliul a considerat că reclamanta trebuie să facă obiectul măsurilor în cauză și, prin urmare, că numele său trebuie inclus în listele în litigiu corespund criteriilor care sunt stabilite în dispozițiile relevante și în considerentele actelor atacate (
5
), și anume că aceasta reprezintă o entitate care susține în mod direct complexul militar și industrial rus.
În această privință, recurgerea la aceleași considerații, referitoare la sprijinul direct al complexului militar și industrial al Rusiei, pentru a adopta măsuri restrictive care vizează mai multe persoane nu exclude faptul că aceste considerații oferă o motivare suficient de specifică pentru fiecare dintre persoanele vizate.
Reclamanta era, așadar, în măsură să înțeleagă că a fost inclusă și menținută în listele în litigiu, întrucât era considerată o entitate care susține în mod direct complexul militar și industrial al Rusiei în războiul său de agresiune împotriva Ucrainei, dat fiind că este unul dintre principalii operatori de telefonie mobilă și de telecomunicații în Rusia și ca urmare a contextului politic existent la momentul adoptării actelor atacate.
În al doilea rând, în ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă, Tribunalul amintește că dreptul de a fi ascultat garantează oricărei persoane posibilitatea de a‑și exprima punctul de vedere în cursul unei proceduri administrative înainte de adoptarea unei decizii susceptibile să îi afecteze în mod defavorabil interesele. Astfel, în cadrul unei proceduri de adoptare a unor măsuri restrictive, autoritatea competentă a Uniunii Europene trebuie să îi comunice persoanei vizate motivele și elementele reținute împotriva sa pe care această autoritate intenționează să își întemeieze decizia pentru a‑i permite acestei persoane să își exprime în mod util punctul de vedere în privința lor.
Cu toate acestea, dreptul de a fi ascultat poate face obiectul unor limitări în anumite condiții (
6
). În special, potrivit jurisprudenței Tribunalului, Consiliul nu este obligat să comunice în prealabil persoanei sau entității în cauză motivele pe baza cărora intenționează să adopte măsuri restrictive împotriva sa. Inexistența unei astfel de obligații se explică prin efectul de surpriză necesar pentru ca aceste măsuri să fie eficace și, în definitiv, prin considerațiile imperative care au legătură cu securitatea ori cu desfășurarea relațiilor internaționale ale Uniunii și ale statelor sale membre.
În plus, nici dispozițiile relevante ale actelor prin care se instituie măsuri restrictive, nici principiul general al respectării dreptului la apărare nu conferă persoanelor interesate dreptul la o audiere formală, posibilitatea de a prezenta observații în scris fiind suficientă.
În speță, actele inițiale trebuiau să beneficieze de un efect de surpriză, iar Consiliul nu era deci obligat să asculte reclamanta înainte de includerea inițială a acesteia.
Cu toate acestea, la cererea reclamantei, Consiliul era obligat să îi comunice motivele pentru care îi sunt aplicate aceste măsuri imediat după adoptarea actelor care le prevăd pentru ca ea să își poată prezenta punctul de vedere cu privire la aceste motive (
7
).
În speță, dând curs cererilor reclamantei, Consiliul i‑a răspuns în esență că motivul care justifică includerea ei în listele în litigiu figurează în dispozițiile relevante ale actelor inițiale de includere, și anume că ar fi o entitate care susține în mod direct complexul militar și industrial rus.
Prin urmare, reclamanta a fost în măsură să înțeleagă motivele pentru care numele său a fost inclus în listele în litigiu, ceea ce i‑a permis să își apere drepturile în cele mai bune condiții posibile.
În ceea ce privește decizia de menținere a măsurilor restrictive luate împotriva unei persoane, Tribunalul amintește că Consiliul trebuie, pe de o parte, să îi comunice persoanei vizate, înainte de adoptarea deciziei sale, elementele noi de care dispune pentru a‑și întemeia decizia și prin care a reactualizat informațiile privind situația personală a acesteia și situația din țara terță în cauză, precum și, pe de altă parte, să primească observațiile persoanei vizate cu privire la aceste elemente noi.
Or, în speță, motivele actelor de menținere nu diferă de cele ale actelor inițiale, astfel încât Consiliul nu avea obligația de a asculta reclamanta înainte de adoptarea lor.
În al treilea rând, în ceea ce privește motivul întemeiat pe o eroare de apreciere, Tribunalul examinează mai întâi problema dacă Consiliul se putea prevala de elementele de probă prezentate în stadiul memoriului în apărare. Tribunalul amintește că lipsa comunicării de către Consiliu a elementelor pe baza cărora a inclus o persoană pe o listă de măsuri restrictive nu este de natură să aducă atingere dreptului la apărare al acestei persoane atunci când aceste elemente constituie un context cunoscut, cu alte cuvinte, dacă sunt accesibile în mod public și, prin urmare, pot fi prezumate ca fiind cunoscute de toți. În speță, Tribunalul consideră că se poate prezuma că este cunoscut de toți faptul că unul dintre operatorii majori de telecomunicații din Federația Rusă, cum este reclamanta, participă în timp de război la sprijinirea în mod direct a complexului militar și industrial al Federației Ruse. Astfel, Consiliul nu este în principiu obligat să furnizeze înscrisuri atunci când se poate prezuma că faptele invocate pe care se întemeiază includerea în listele în litigiu sunt cunoscute de toți. În plus, Tribunalul apreciază că, în caz de contestare, Consiliul are dreptul să depună la Tribunal documente, disponibile în general în domeniul public, pentru a susține exactitatea unui asemenea fapt cunoscut de toți.
În continuare, Tribunalul recunoaște fiabilitatea și pertinența elementelor de probă furnizate de Consiliu. Astfel, primo, furnizarea de servicii de roaming de către reclamantă în anumite regiuni ale Ucrainei aflate sub control rus, precum și furnizarea de servicii de telecomunicații în Crimeea dezvăluită prin articole de pe pagini de internet sunt susceptibile să compromită și mai mult integritatea teritorială a Ucrainei. Prin urmare, acestea constituie un indiciu care confirmă sprijinul reclamantei pentru complexul militar și industrial rus. Secundo, Consiliul furnizează articole de presă accesibile publicului care indică existența unor infrastructuri ale reclamantei în regiunea Harkov. Tertio, Consiliul prezintă extrase de pe o pagină de internet în care figurează lista contractelor încheiate între armata rusă și reclamantă între anii 2013 și 2021, dovedind existența unei legături de lungă durată între reclamantă și această armată care confirmă argumentația potrivit căreia reclamanta este o entitate care susține în mod direct complexul militar și industrial al Federației Ruse.
(
1
)	Decizia 2014/512/PESC a Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2014, L 229, p. 13).
(
2
)	Regulamentul (UE) nr. 833/2014 al Consiliului din 31 iulie 2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2014, L 229, p. 1).
(
3
)	Deciziile (PESC) 2022/327 din 25 februarie 2022 (JO 2022, L 48, p. 1), (PESC) 2022/578 din 8 aprilie 2022 (JO 2022, L 111, p. 70) și (PESC) 2022/1271 din 21 iulie 2022 (JO 2022, L 193, p. 196), au modificat Decizia 2014/512. Regulamentul (UE) 2022/328 al Consiliului din 25 februarie 2022 (JO 2022, L 49, p. 1), Regulamentul (UE) 2022/576 al Consiliului din 8 aprilie 2022 (JO 2022, L 111, p. 1) și Regulamentul (UE) 2022/1269 al Consiliului din 21 iulie 2022 (JO 2022, L 193, p. 1) au modificat Regulamentul nr. 833/2014.
(
4
)	Este vorba în primul rând despre Decizia (PESC) 2023/434 a Consiliului din 25 februarie 2023 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2023, L 59 I, p. 593) și a Regulamentului (UE) 2023/427 al Consiliului din 25 februarie 2023 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 833/2014 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2023, L 59 I, p. 6), în al doilea rând despre Decizia (PESC) 2023/1517 a Consiliului din 20 iulie 2023 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO 2023, L 184, p. 40), și în al treilea rând despre Decizia (PESC) 2024/422 a Consiliului din 29 ianuarie 2024 de modificare a Deciziei 2014/512/PESC privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina (JO L, 2024/422).
(
5
)	Este vorba în special despre considerentul (10) al Deciziei 2023/434 și despre articolele 3, 3a și 3b din Decizia 2014/512 modificată, precum și despre considerentul (4) al Regulamentului 2023/427 și despre articolele 2, 2a și 2b din Regulamentul nr. 833/2014 modificat.
(
6
)	În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(
7
)	A se vedea Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punctul 100 și jurisprudența citată).