62023CJ0511_RES
Mål C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
mot
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(begäran om förhandsavgörandefrån Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Domstolens dom (andra avdelningen) av den 30 januari 2025
”Begäran om förhandsavgörande – Konkurrens – Artikel 102 FEUF – Missbruk av dominerande ställning – Nationella konkurrensmyndigheter ges befogenhet att kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna – Direktiv (EU) 2019/1 – De nationella konkurrensmyndigheternas oberoende – Artikel 4.5 – Fastställande av prioriteringar för förfaranden för genomförande av artiklarna 101 och 102 FEUF – Sanktionsavgifter för företag och företagssammanslutningar – Artikel 13 – Förfaranden vid överträdelser av konkurrensreglerna – Iakttagande av skälig handläggningstid – Nationell lagstiftning som föreskriver att den nationella myndigheten ska framställa sina invändningar inom 90 dagar från den dag då den fick kännedom om de väsentliga delarna i överträdelsen – Den nationella konkurrensmyndighetens beslut ska upphävas i sin helhet och per automatik om denna fatalietid inte iakttas – Principen ne bis in idem – Möjligheten att inleda ett nytt överträdelseförfarande beträffande samma sakomständigheter förfaller – Effektivitetsprincipen – Företags rätt till försvar”
Frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Tolkning som begärts med anledning av tillämpligheten på en inhemsk situation av en unionsrättslig bestämmelse som gjorts tillämplig genom nationell rätt – Behörighet att tillhandahålla denna tolkning
(Artikel 267 FEUF)
(se punkterna 29–34)
Institutionernas rättsakter – Direktiv – Medlemsstaternas genomförande – Medlemsstaternas skyldigheter under ett direktivs införlivandefrist – Skyldighet att inte anta bestämmelser som skulle kunna äventyra det resultat som föreskrivs i direktivet – Medlemsstaternas domstolar är från och med det datum då direktivet träder i kraft skyldiga att så långt det är möjligt tolka den nationella rätten på ett sådant sätt att förverkligandet av det eftersträvade målet inte äventyras
(Artikel 4.3 FEU; artikel 288 tredje stycket FEUF)
(se punkterna 36–40)
Konkurrens – Unionsregler – De nationella konkurrensmyndigheternas tillämpning – Beslut i vilket konstateras en överträdelse av unionens konkurrensrätt och böter påförs – Huruvida nationella handläggningsregler är tillämpliga – Villkor – Iakttagande av effektivitetsprincipen – Nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en skyldighet för den nationella myndigheten att utfärda ett meddelande om invändningar inom en fatalietid på 90 dagar räknat från det att myndigheten fått kännedom om de väsentliga delarna av överträdelsen – Lagstiftning som kan påverka den nationella konkurrensmyndighetens operativa oberoende – Lagstiftning som innebär en systematisk risk för att överträdelser av unionens konkurrensrätt inte beivras – Otillåtlighet
(Artikel 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/1, artiklarna 4.5 och 13.1)
(se punkterna 43–61, 66–76 och 81 samt domslutet)
Konkurrens – Unionsregler – De nationella konkurrensmyndigheternas tillämpning – Beslut i vilket konstateras en överträdelse av unionens konkurrensrätt och böter påförs – Huruvida nationella handläggningsregler är tillämpliga – Villkor – Iakttagande av effektivitetsprincipen – Iakttagande av rätten till försvar för de aktuella företagen – Avvägning mellan dessa villkor vid fastställandet av de tidsfrister som är tillämpliga på överträdelseförfaranden
(Artikel 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/1, artikel 3.1 och 3.2)
(se punkterna 62–65)
Konkurrens – Unionsbestämmelser – Medlemsstaternas skyldigheter – Förbud mot att vidta eller bibehålla åtgärder som äventyrar dessa bestämmelsers ändamålsenliga verkan – Nationella domstolars skyldigheter – Skyldighet att göra en unionsrättskonform tolkning av nationell lagstiftning – Räckvidd
(Artikel 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/1)
(se punkterna 78–80)
Resumé
Som svar på en begäran om förhandsavgörande från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) EU-konstaterar domstolen att direktiv 2019/1 (
1
) och artikel 102 FEUF utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den nationella konkurrensmyndigheten är skyldig att inleda det kontradiktoriska utredningsskedet i konkurrensförfaranden inom 90 dagar från och med den dag då myndigheten fick kännedom om de väsentliga delarna av den påstådda överträdelsen.
Den 24 mars 2018 mottog Autorità garante della concorrenza e del mercato (konkurrens- och marknadsmyndigheten, Italien) (nedan kallad AGCM) ett klagomål vari man ifrågasatte de priser som togs ut av bolaget Caronte & Tourist SpA (nedan kallat C&T), som tillhandahåller färjetjänster i Messinasundet (Italien).
Efter att ha kontaktat hamnmyndigheten i Messina för att erhålla ytterligare upplysningar, underrättade AGCM den 4 augusti 2020 C&T om sitt beslut att inleda ett förfarande för att konstatera en överträdelse av konkurrensreglerna.
Genom beslut av den 11 april 2022 konstaterade AGCM, med stöd av nationell lagstiftning, att C&T hade missbrukat sin dominerande ställning genom att ha tagit ut alltför höga priser för färjetransporten av fordon över Messinasundet. Myndigheten förelade följaktligen C&T att upphöra med ett sådant förfarande i framtiden och påförde bolaget böter.
C&T överklagade beslutet av den 11 april 2022 till Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio och gjorde bland annat gällande att den kontradiktoriska utredningen hade inletts för sent i det förfarande som hade avslutats genom detta beslut.
Nämnda domstol har i detta avseende förklarat att AGCM, i enlighet med den nationella lagstiftningen, såsom den tolkats av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), ska inleda den kontradiktoriska utredningen i konkurrensförfaranden genom meddelandet om invändningar inom 90 dagar från den dag då AGCM fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen, vilka kan vara begränsade till den första anmälan av överträdelsen (nedan kallad den aktuella fristen). Varje överskridande av denna frist medför att AGCM:s beslut, som antogs efter överträdelseförfarandet, ogiltigförklaras i sin helhet, utan att det berörda företaget är skyldigt att styrka att det har åsamkats skada till följd av att den aktuella fristen inte har iakttagits. I kraft av principen ne bis in idem är det vidare inte möjligt för AGCM att inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma förfarande, även om det berörda företaget aldrig har upphört med detta.
Eftersom det enligt Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio framstår som oklart huruvida en sådan lagstiftning är förenlig med unionens konkurrensrätt, har den beslutat att ställa en fråga till EU-domstolen i denna fråga.
EU-domstolens bedömning
EU-domstolen påpekar inledningsvis att i förevarande fall antogs AGCM:s beslut att inleda den kontradiktoriska utredningen i överträdelseförfarandet med avseende på C&T under införlivandefristen för direktiv 2019/1, vilket syftar till att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter möjlighet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och att säkerställa att den inre marknaden fungerar väl. Det är fast rättspraxis att medlemsstaterna, under ett direktivs införlivandefrist, ska avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt kan äventyra det resultat som föreskrivs i direktivet.
Mot bakgrund av denna precisering konstaterar EU-domstolen att den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2019/1 och artikel 102 FEUF ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet.
EU-domstolen börjar med att erinra om att i avsaknad av särskilda unionsbestämmelser ankommer det på medlemsstaterna att införa och tillämpa handläggningsregler vad gäller fastställande av överträdelser och vidtagande av sanktionsåtgärder genom de nationella konkurrensmyndigheternas försorg. Inte desto mindre ska medlemsstaterna utöva denna befogenhet med iakttagande av unionsrätten.
De nationella reglerna med processuella frister för de nationella konkurrensmyndigheternas fastställande av överträdelser och vidtagande av sanktionsåtgärder ska således, med iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, syfta till att ärendena handläggs inom skälig tid, samtidigt som de inte äventyrar det effektiva genomförandet av artiklarna 101 och 102 FEUF och direktiv 2019/1 i den nationella rättsordningen.
För att de nationella konkurrensmyndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna fullgöra sin skyldighet att genomföra unionsrätten på konkurrensområdet måste de emellertid på olika sätt kunna prioritera bland de klagomål som anhängiggjorts; de har därvid ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Att på detta sätt tillerkänna de nationella konkurrensmyndigheterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning är även motiverat utifrån direktiv 2019/1.
Det följer såväl av syftet med den del av ärendehandläggningen som föregår meddelandet om invändningar i ett överträdelseförfarande på konkurrensområdet, som av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som en nationell konkurrensmyndighet ska ha då den fastställer prioriteringar vid handläggningen av ärenden avseende genomförandet av artikel 102 FEUF, att en sådan myndighet, under denna del av handläggningen, inte bara ska kunna vidta samtliga föregående utredningsåtgärder och företa de vanligtvis komplicerade bedömningar av de faktiska och rättsliga omständigheterna som behövs vid bedömningen av huruvida det är motiverat att inleda den kontradiktoriska utredningen, utan även välja den lämpligaste tidpunkten för att, i förekommande fall, inleda den kontradiktoriska utredningen utifrån hur myndigheten vill prioritera ett pågående överträdelseförfarande vid utövandet av sitt operativa oberoende.
En nationell konkurrensmyndighet måste således ha möjlighet att tillfälligtvis vänta med att inleda den kontradiktoriska utredningen i ett visst ärende, trots att myndigheten redan fastställt de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen. Om myndigheten väntar med att inleda den kontradiktoriska utredningen på detta sätt, får detta emellertid inte leda till att myndigheten underlåter att iaktta den skäliga handläggningstid inom vilken den del av handläggningen som föregår meddelandet om invändningar i ett överträdelseärende ska ha avslutats.
Mot bakgrund av det ovan anförda noterar EU-domstolen att tillämpningen av den aktuella fristen på AGCM:s utredningar riskerar att AGCM tvingas handlägga samtliga anhängiggjorda överträdelseförfaranden på ett odifferentierat sätt, varvid AGCM inte beaktar omständigheterna i varje enskilt ärende, utan vid sin handläggning enbart följer en kronologisk ordning, vilket därmed innebär att myndigheten förhindras att fastställa och genomföra prioriteringar för sina förfaranden avseende genomförandet av artiklarna 101 och 102 FEUF.
Följderna av att den aktuella fristen inte iakttas kan dessutom hindra AGCM från att fullt ut samarbeta inom Europeiska konkurrensnätverket. Såsom framgår av direktiv 2019/1 har nämnda nätverk bildats av de nationella konkurrensmyndigheterna och Europeiska kommissionen för att åstadkomma ett nära samarbete vid tillämpning och efterlevandekontroll av artiklarna 101 och 102 FEUF.
Det ska vidare påpekas att rätten till försvar för de företag som är föremål för ett överträdelseförfarande under alla omständigheter inte kan åsidosättas redan på grund av att den aktuella fristen inte har iakttagits. Vidare förefaller de rättsliga följderna av ett åsidosättande av den aktuella tidsfristen, såsom de beskrivits av den hänskjutande domstolen, kunna ge upphov till en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av unionens konkurrensrätt, vilket skulle strida mot effektivitetsprincipen.
Under dessa omständigheter konstaterar EU-domstolen att tillämpningen av den aktuella fristen på AGCM:s verksamhet kan få till följd att denna myndighets operativa oberoende undergrävs och att det uppstår en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av artikel 102 FEUF. Härav följer att de nationella bestämmelser i vilka den aktuella fristen föreskrivs allvarligt kan äventyra förverkligandet av det resultat som föreskrivs i direktiv 2019/1.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner EU-domstolen att direktiv 2019/1 och artikel 102 FEUF, jämförda med effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning som dels innebär att en nationell konkurrensmyndighet, under handläggningen av ett ärende för att fastställa ett konkurrensbegränsande förfarande, är skyldig att inleda den kontradiktoriska utredningen i ärendet genom att delge det berörda företaget invändningar inom 90 dagar från det att myndigheten fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen, varvid dessa kan begränsas till att endast avse vad som uppgavs i den första anmälan beträffande överträdelsen, dels medför att myndighetens slutliga beslut i överträdelseärendet ska upphävas i sin helhet om denna frist inte iakttas samt medför att myndigheten inte längre får inleda ett nytt överträdelseförfarande avseende samma konkurrensbegränsande förfarande.
Eftersom den preklusionsfrist på 90 dagar som är i fråga i förevarande mål enligt italiensk rätt även är tillämplig på AGCM:s preliminära granskning av otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter, slår EU-domstolen, som svar på en parallell begäran om förhandsavgörande från Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, i en dom meddelad samma dag (
2
) och av liknande skäl som de som angetts ovan, fast att artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29, (
3
) jämförda med effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den nationella myndighet som har till uppgift att säkerställa tillämpningen av konsumentskyddslagstiftningen, på samma villkor som de som beskrivits ovan, är skyldig att inleda den kontradiktoriska utredningen i överträdelseförfaranden inom 90 dagar från den dag då den fick kännedom om de väsentliga delarna av den påtalade överträdelsen.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad (EUT L 11, 2019, s. 3).
(
2
)	Dom av den 30 januari 2025, Trenitalia, (C‑510/23).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder) (EUT L 149, 2005, s. 22).