61999CC0169_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met de onderhavige prejudiciële vraag verzoekt het Bundesgerichtshof (Duitsland) het Hof om een uitlegging van het begrip in de praktijk onmogelijk" in artikel 6, lid 1, sub d, tweede volzin, van richtlijn 76/768/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake cosmetische producten, zoals gewijzigd (hierna: richtlijn").
I - Juridisch kader
2. Artikel 6, lid 1, aanhef en sub d, van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/667/EEG van de Raad van 21 december 1988, luidt:
De lidstaten treffen alle nodige maatregelen opdat cosmetische producten slechts in de handel kunnen worden gebracht indien op de recipiënt en op de verpakking in onuitwisbare letters, goed leesbaar en zichtbaar, de volgende aanduidingen zijn aangebracht:
[...]
d) de bijzondere gebruiksvoorwaarden, met name die welke zijn aangegeven in de kolom ‚gebruiksvoorwaarden en waarschuwingen die verplicht op het etiket moeten worden vermeld van de bijlagen III, IV, VI en VII, die op de recipiënt en op de verpakking moeten zijn vermeld, evenals eventuele bijzondere veiligheidsvoorschriften voor cosmetische producten bestemd voor professioneel gebruik, met name door kappers. Wanneer dit in de praktijk onmogelijk is, moeten deze vermeldingen op een bijsluiter worden aangebracht; in dit geval moet een verkorte aanduiding op de recipiënt en de verpakking worden aangebracht, waarin naar bedoelde vermeldingen wordt verwezen."
3. Bij richtlijn 93/35/EEG van de Raad van 14 juni 1993 is de laatste volzin sub d door de volgende tekst vervangen:
Wanneer dit in de praktijk onmogelijk is, moeten deze vermeldingen op een bijsluiter, een etiket, strook of kaart[], gevoegd bij het product, worden aangebracht; in dat geval moet de consument door middel van een verkorte aanduiding of het in bijlage VIII aangegeven symbool[], die op de recipiënt en op de verpakking moeten zijn aangebracht, naar deze vermeldingen worden verwezen."
II - De feiten en de prejudiciële vragen
4. De door de vennootschap Hans Schwarzkopf GmbH & Co. KG (hierna: Schwarzkopf") vervaardigde en verhandelde haarverzorgingsproducten omvatten onder meer een lijn haarkleurmiddelen onder de benaming Igora Royal", die uitsluitend aan kappers en andere vakmensen worden verkocht. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt, dat bepaalde kleurnuances uit die productlijn de in de richtlijn genoemde chemische stoffen diaminotolueen en resorcine bevatten.
5. Voor deze stoffen wordt in bijlage III, eerste deel, van de richtlijn de vermelding van de volgende waarschuwingen op het etiket voorgeschreven:
- voor diaminotolueen:
Kan een allergische reactie veroorzaken. Gevoeligheidstest aangeraden. Bevat diaminotolueen. Niet gebruiken voor kleuren van wimpers of wenkbrauwen."
- voor resorcine:
Kan een allergische reactie veroorzaken. Bevat resorcine. Na het aanbrengen het haar goed spoelen. Niet gebruiken voor het kleuren van wimpers of wenkbrauwen. Ogen onmiddellijk uitwassen indien het product ermee in contact is geweest."
6. Voor andere chemische stoffen zijn teksten voorgeschreven die vrijwel identiek zijn aan de bovenstaande teksten.
7. Overigens schrijft de richtlijn ook kortere waarschuwingen voor, zoals de volgende teksten:
- Niet gebruiken voor babyverzorging";
- Oogcontact voorkomen";
- Niet in de ogen verstuiven";
- Voor in spuitbussen verpakte preparaten: niet spuiten in de richting van een vlam of een gloeiend voorwerp";
- Oogcontact voorkomen. Gevaar voor blindheid. Buiten bereik van kinderen houden."
8. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat Schwarzkopf niet de volledige tekst van de voorgeschreven waarschuwingen op de verpakking (doosje) en de recipiënt (tube) van de producten uit die lijn afdrukt, maar in acht officiële gemeenschapstalen en in het Arabisch het volgende vermeldt: Alleen door vakmensen te gebruiken. N.B.: Lees aandachtig gebruiksaanwijzing en waarschuwingen_" en bij de betrokken producten een bijsluiter voegt met de volledige tekst van de waarschuwing. Bovendien is de verpakking voorzien van het symbool overeenkomstig bijlage 8 van de Duitse Kosmetik-Verordnung (Duitse regeling inzake cosmetische producten), dat overeenkomt met het in bijlage VIII van de richtlijn voorgeschreven symbool, namelijk een afbeelding van een geopend boek en een hand waarvan een vinger naar dit boek wijst.
9. De Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (Centrale tot bestrijding van oneerlijke concurrentie, hierna: ZBUW") beschouwt deze handelwijze als een overtreding van de Duitse Kosmetik-Verordnung en als een daad van oneerlijke concurrentie. Zij heeft een gerechtelijke procedure ingeleid om het in de handel brengen van de betrokken producten te laten stopzetten zolang de waarschuwingen niet volledig op de verpakking en op de recipiënt zijn aangebracht, hetgeen naar haar mening mogelijk is indien Schwarzkopf zich tot de officiële taal van het betrokken distributieland beperkt.
10. Nadat Schwarzkopf in hoger beroep was veroordeeld, stelde zij beroep tot Revision" in bij het Bundesgerichtshof, dat de volgende beschikking heeft gegeven:
[...] Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wordt om een prejudiciële beslissing verzocht over de volgende vragen inzake de uitlegging van artikel 6, lid 1, sub d, tweede volzin[] van richtlijn 76/768/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake cosmetische producten (PB L 262, blz. 169), in de versie zoals gewijzigd bij richtlijn 88/667/EEG van de Raad van 21 december 1988 houdende vierde wijziging van richtlijn 76/768 (PB L 382, blz. 46), in samenhang met de artikelen 30 en 36 van het EG-Verdrag:
Moet het in artikel 6, lid 1, sub d, tweede volzin[], van bovengenoemde richtlijn vervatte begrip ‚in de praktijk onmogelijk aldus worden uitgelegd, dat een onderneming die cosmetische producten vervaardigt of verhandelt, de verplichte waarschuwingen in verschillende talen mag aanbrengen indien zij dit uit economische overwegingen en ter bevordering van de handel binnen de Gemeenschap zinvol acht, wanneer daardoor de volledige waarschuwing enkel op de bijsluiter duidelijk leesbaar kan worden aangebracht en op de verpakking en de recipiënt wegens plaatsgebrek slechts een verkorte aanduiding kan staan? In concreto: mag de onderneming de volledige waarschuwing op de verpakking en de recipiënt weglaten en aldaar alleen een verkorte aanduiding aanbrengen, wanneer zij het om voornoemde redenen zinvol acht, haar producten in een uniforme aanbiedingsvorm in negen talen van verschillende landen (waaronder acht lidstaten van de EU) op de markt te brengen?"
III - Inleidende opmerkingen
11. In deze zaak moeten twee inleidende opmerkingen worden gemaakt.
12. De eerste betreft de formulering van de verwijzingsbeschikking. Blijkens het dictum hiervan wordt het Hof verzocht om uitlegging van artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn in de bij richtlijn 88/667 gewijzigde versie.
13. In tegenspraak met de formulering van zijn dictum merkt de verwijzende rechter in punt III, 1, tweede alinea, van de motivering het volgende op:
Het geschil tussen de partijen betreft de vraag, of Schwarzkopf zich met succes op de uitzonderingsregeling van artikel 4, lid 2, tweede volzin, [van de Kosmetik-Verordnung] kan beroepen. In het onderhavige geval is de sinds 1 januari 1997 toepasselijke versie van de bepalingen van toepassing; deze luidt: [...]"
14. De sinds 1 januari 1997 toepasselijke versie van de Duitse Kosmetik-Verordnung is echter de versie die voortvloeit uit de omzetting van richtlijn 93/35.
15. Bovendien brengt het Bundesgerichtshof in zijn uiteenzetting van de feiten naar voren, dat de verpakkingen zijn voorzien van het symbool dat in bijlage 8 van de Duitse Kosmetik-Verordnung is afgebeeld. Deze bijlage is echter pas bij de omzetting van richtlijn 93/35 aan de Kosmetik-Verordnung toegevoegd.
16. Daarentegen is ter terechtzitting verklaard, dat de zaak op 9 februari 1995 bij de Duitse rechter aanhangig was gemaakt, dus na de vaststelling van richtlijn 93/35, maar vóór het einde van de omzettingstermijn en de daadwerkelijke omzetting ervan in het Duitse recht.
17. Gezien evenwel de hierboven geciteerde passages uit de verwijzingsbeschikking, en gezien het feit dat het betwiste begrip (in de praktijk onmogelijk") in de opeenvolgende versies van de richtlijn niet is veranderd, mag naar mijn mening naar richtlijn 93/35 worden verwezen, voorzover dit van nut is om de veronderstelde bedoelingen van de communautaire wetgever te verduidelijken.
18. Mijn tweede voorafgaande opmerking betreft het feit dat de mogelijkheid om van de regel af te wijken volgens de Commissie slechts betrekking heeft op eventuele aanduidingen betreffende bijzondere voorzorgen met betrekking tot cosmetische producten voor professioneel gebruik, met name voor kappers".
19. Deze uitlegging is waarschijnlijk gebaseerd op het feit dat de verschillende delen van artikel 6, lid 1, sub d, in de Duitstalige versie van de richtlijn van vóór richtlijn 93/35 door een puntkomma werden gescheiden, zodat het idee kon ontstaan dat de passage over de praktische onmogelijkheid alleen op de onmiddellijk daaraan voorafgaande passage sloeg, namelijk die betreffende bijzondere veiligheidsvoorschriften voor professionele gebruikers. In de andere taalversies begon de zinsnede Wanneer dit in de praktijk onmogelijk is" met een hoofdletter, zodat zij dus moest worden geacht op de gehele voorafgaande tekst te slaan.
20. In richtlijn 93/35 is deze zinsnede sub d ook in de Duitstalige versie in een afzonderlijke volzin omgevormd. Ik kan mij dan ook niet met de uitlegging van de Commissie verenigen.
21. Overigens heb ik in de bijlagen bij de richtlijn geen verwijzing naar bijzondere veiligheidsvoorschriften voor kappers of andere professionele gebruikers gevonden.
22. Met andere woorden: de waarschuwingen betreffende producten die diaminotolueen of resorcine bevatten, waarvan in de onderhavige zaak sprake is, zijn dus bedoeld om zowel kappers als niet-professionele gebruikers op de risico's daarvan attent te maken. Overigens zijn in warenhuizen talloze haarkleurmiddelen voor het grote publiek verkrijgbaar waarvan de verpakking de betrokken waarschuwingen in een, twee, drie of vier talen vermeldt.
IV - De vragen van de verwijzende rechter en de opmerkingen van Schwarzkopf
23. Na te hebben aangegeven om welke redenen de Duitse rechter in hoger beroep een enge uitlegging van het begrip praktische onmogelijkheid" (aus praktischen Gründen nicht möglich") heeft gehanteerd, die door de Duitse literatuur wordt ondersteund, vraagt het Bundesgerichtshof zich niettemin af, of het deze uitlegging moet volgen, aangezien deze leidt tot een algemene voorrang voor consumentenbescherming en nauwelijks nog ruimte laat voor de erkenning van praktische redenen bij een afweging in een individueel geval". De verwijzende rechter wijst in dit verband op de tweede overweging van de richtlijn, die volgens hem de uitlegging bevestigt dat de situatie die thans aan de orde is, het niet volledig afdrukken van de voorgeschreven vermeldingen op de verpakking en de recipiënt rechtvaardigt. Volgens deze overweging heeft de richtlijn tot doel, de producenten van chemische producten te bevrijden van intracommunautaire handelsbelemmeringen die het gevolg zijn van de uiteenlopende voorschriften die in de lidstaten voor de bestanddelen van de producten gelden. Ook kan de uitlegging van bepalingen over de verplichte vermeldingen een belemmering voor de handel binnen de Gemeenschap en de uitvoer naar landen buiten de Gemeenschap vormen, indien de waarschuwingen volgens die uitlegging telkens volledig in de officiële taal op de verpakking en de recipiënt moeten verschijnen en verkorte aanduidingen, zoals in het onderhavige geval (Alleen door vakmensen te gebruiken. N.B.: Lees aandachtig gebruiksaanwijzing en waarschuwingen") in een aantal talen als ontoereikend worden beschouwd. Ook aan het argument van een vlottere distributie binnen de Gemeenschap moet met het oog op de artikelen 30 en 36 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG en 30 EG) een zeker gewicht worden toegekend. Dit zou de veronderstelling kunnen rechtvaardigen - en de verwijzende rechter neigt in die richting - dat de verkorte aanduidingen in het onderhavige geval als toereikend kunnen worden beschouwd, te meer omdat de gebruiker naar een bijsluiter wordt verwezen en de betrokken haarkleurmiddelen van Schwarzkopf per slot van rekening uitsluitend voor professioneel gebruik (door kappers en anderen) zijn bestemd, ook al kan niet worden uitgesloten dat zij direct bij de consument kunnen terechtkomen. Volgens het Bundesgerichtshof wijst Schwarzkopf er terecht op, dat zowel de gebruiker als de consument door hun ervaring met geneesmiddelen gewend zijn om de bijsluiter te raadplegen voor nadere informatie. De wijze waarop de voorgeschreven aanwijzingen in het onderhavige geval zijn gepresenteerd, voldoet volgens de verwijzende rechter dus aan de eisen met betrekking tot de bescherming van de gezondheid.
24. Schwarzkopf voegt daaraan nog toe, dat de betwiste bepaling aldus moet worden uitgelegd, dat de betrokken verplichting niet alleen moet worden versoepeld wanneer het objectief onmogelijk is om de volledige tekst van de voorgeschreven waarschuwingen op de recipiënten en de verpakkingen af te drukken, maar telkens wanneer daarvoor praktische redenen" (praktische Gründe") bestaan.
25. In het onderhavige geval bestaan deze praktische redenen volgens Schwarzkopf uit het streven naar een eenvormige presentatie van de productlijn met identieke bijsluiters die distributie op Europese schaal mogelijk maakt, en de voordelen die daaraan kunnen worden ontleend. Het gaat hier om voordelen van economische aard, zoals besparing van distributiekosten, een betere concurrentiepositie van de onderneming of de aanpassing aan de toenemende internationalisering van de handel, maar ook om een betere bescherming van de consument en de professionele verbruiker tegen eventuele gezondheidsrisico's. Dit doel is volgens haar echter niet te realiseren indien de voorgeschreven waarschuwingen volledig in negen talen op de verpakking en de recipiënt moeten worden aangebracht, tenzij door gebruikmaking van een te grote en daardoor misleidende verpakking.
26. Volgens Schwarzkopf moet in het kader van de afweging van de betrokken belangen worden vastgesteld of de door de betwiste wetgeving beoogde bescherming beter wordt gerealiseerd door middel van verkorte waarschuwingen in diverse Europese talen in combinatie met volledige waarschuwingen in een bijsluiter, dan wel door de volledige tekst van de waarschuwing op de verpakking en de recipiënt enkel in de taal van het distributieland aan te brengen. Daarbij moet er ook rekening mee worden gehouden, dat de producten uitsluitend bestemd zijn voor professionele gebruikers, dus voor vakmensen die zich bewust zijn van de risico's.
V - Beoordeling
1. Wat moet onder in de praktijk onmogelijk" of praktische onmogelijkheid" worden verstaan?
27. De begrippen van het gemeenschapsrecht moeten door het Hof van Justitie worden uitgelegd, zodat zij in alle lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast.
28. In de zaak Stauder verklaarde het Hof van Justitie met betrekking tot een tot alle lidstaten gerichte beschikking, dat het vereiste ener uniforme toepassing en uitlegging medebrengt dat deze tekst niet op zich zelf in een van zijn versies wordt beschouwd, doch gebiedt dat hij zal worden geïnterpreteerd - met name in het licht van de in alle talen geredigeerde versies - zowel naar de werkelijke bedoeling van de wetgever, als gelet op het doel hetwelk hij zich daarmede heeft gesteld".
29. In het onderhavige geval ben ik van mening, dat er tussen de verschillende taalversies van artikel 6, lid 1, sub d, geen afwijkingen bestaan.
30. In de Duitse versie is er sprake van praktische redenen" op grond waarvan de volledige weergave van de waarschuwingen niet mogelijk" is (ist dies aus praktischen Gründen nicht möglich"). Ook de Zweedse versie kan in dezelfde geest worden vertaald met indien dit om praktische redenen niet kan worden gedaan" (Om detta är ogörligt av praktiska skäl").
31. Weliswaar wordt in de Engelse versie (where this is impossible for practical reasons") net als in de Deense, de Spaanse, de Finse, de Griekse en de Nederlandse versie de uitdrukking niet mogelijk" door de uitdrukking onmogelijk" vervangen, maar deze uitdrukkingen zijn naar mijn mening gelijkwaardig.
32. Zowel in de Franse versie (en cas d'impossibilité pratique") als in de Italiaanse en de Portugese versie wordt de uitdrukking in geval van praktische onmogelijkheid" gebruikt. Dit kan op het eerste gezicht enigszins sterker lijken, maar in werkelijkheid bestaat er geen verschil tussen het bijvoeglijk naamwoord onmogelijk" en het zelfstandig naamwoord onmogelijkheid".
33. In werkelijkheid betreft het geschil eerder de vraag, wat onder praktisch" moet worden verstaan. Het gaat om de vraag, of de plicht om de volledige waarschuwing aan te brengen alleen kan worden versoepeld indien het door plaatsgebrek objectief" onmogelijk is om de volledige tekst weer te geven, of ook, zoals Schwarzkopf betoogt, wanneer er voldoende praktische redenen zijn, die ook economisch van aard kunnen zijn, om hiervan af te zien.
34. De ZBUW, de Franse, de Nederlandse en de Finse regering en de Commissie stellen in wezen, dat de waarschuwing tot doel heeft de volksgezondheid te beschermen, zodat de afwijking van de verplichting om de waarschuwing volledig af te drukken eng moet worden uitgelegd.
35. De ZBUW preciseert, dat de mogelijkheid tot afwijking dus alleen mag worden gebruikt, indien de fabrikant wordt geconfronteerd met belemmeringen die het om technische redenen onmogelijk maken, de vermeldingen behoorlijk op de recipiënt aan te brengen", waartoe met name de geringe grootte van de recipiënt [of] technische problemen om het recipiënt onuitwisbaar, goed leesbaar en duidelijk zichtbaar van een opschrift te voorzien" moeten worden gerekend, zelfs indien dit niet volslagen onmogelijk" is.
36. Volgens de Nederlandse regering moet de praktische onmogelijkheid" om aan de vermeldingsplicht te voldoen, verband houden met de omvang of vormgeving (door aard en functie) van het betrokken product, of met de gebruikelijke wijze van aanbieding ervan.
37. Zowel de ZBUW als de Commissie, de Finse en de Nederlandse regering voegen hieraan toe, dat overwegingen van louter economische aard niet volstaan om het gebruik van de uitzonderingsregel te rechtvaardigen. Dit geldt ook voor redenen die verband houden met de voorkeuren of het gemak van de fabrikant of de distributeur, die natuurlijk liever een meer eenvoudige, praktische, gemakkelijke of economische oplossing kiest dan die welke uit de toepassing van de richtlijn voortvloeit. Dezelfde conclusie kan worden getrokken uit een afweging van de betrokken belangen. De bescherming van de volksgezondheid verdient voorrang, en bij de uitlegging van het begrip praktische redenen" moet de bescherming van de volksgezondheid in de beschouwing worden betrokken.
38. Ook ik stel u voor, de betrokken tekst in de zin van materiële onmogelijkheid" uit te leggen.
39. Hierna zal ik onderzoeken, of deze uitlegging onverenigbaar is met artikel 30 van het Verdrag, omdat de ondernemingen hierdoor verplicht zouden zijn verschillende verpakkingen te gebruiken naargelang het land van bestemming van hun producten.
40. Een eerste reden waarom ik het standpunt van de ZBUW, de drie regeringen en de Commissie deel, is dat de begrippen niet mogelijk", onmogelijk" of onmogelijkheid" in wezen betrekking hebben op een omstandigheid waarop degene die zich erop beroept geen invloed heeft, of die niet afhangt van zijn vrije keuze.
41. In de tweede plaats zij opgemerkt, dat indien de Raad ook redenen van economische aard had willen dekken, dit gemakkelijk in de tekst had kunnen worden aangegeven in de volgende bewoordingen: Wanneer dit om praktische redenen of om redenen van kostenbesparing bij de vervaardiging van de verpakking of recipiënt onmogelijk is [...]"
42. Men kan daarentegen ook betogen, dat indien de Raad alleen had gedoeld op de praktische redenen die voortvloeien uit de grootte of de vorm van het product, hij dit had kunnen aangeven, zoals hij heeft gedaan in andere in 1993 toegevoegde delen van artikel 6.
43. Aan het einde van lid 1 zijn namelijk de volgende twee alinea's ingevoegd:
Indien het vanwege omvang of vorm[] ondoenlijk is de aanduidingen bedoeld in lid 1, onder d en g[], te vermelden op een bijsluiter, moeten genoemde aanduidingen worden aangebracht op een etiket, strook of kaart die bij het cosmetische product wordt gevoegd of daaraan wordt vastgemaakt[].
Indien het, in het geval van zeep en badparels en andere kleine producten, vanwege omvang of vorm ondoenlijk is de waarschuwingen [als bedoeld sub g] aan te brengen op een etiket, strook of kaart, gevoegd bij het product of een bijsluiter, worden zij vermeld op een mededeling in de onmiddellijke nabijheid van de recipiënt waarin het cosmetische product te koop wordt aangeboden."
44. Maar zoals de Commissie ook heeft aangegeven, leent het verschil tussen de formulering van deze alinea's en die van punt d zich evengoed voor een redenering a contrario als voor een redenering naar analogie. Nu de communautaire wetgever niet heeft aangegeven, wat onder praktische onmogelijkheid" in de zin van sub d moet worden verstaan, kan dit immers evengoed een bewuste beslissing als een simpele omissie zijn.
45. Ik deel dan ook de mening van de Commissie, dat het laatste - en belangrijkste - aspect waaronder de betwiste bepaling moet worden beoordeeld doorslaggevend is: het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt".
2. Het doel van de richtlijn
46. Naar mijn mening kan niet worden gesteld, dat de bescherming van de gezondheid van de gebruikers van de betrokken producten slechts een bijkomend doel van de richtlijn is.
47. De Raad lijkt de volgende logische werkwijze te hebben gevolgd.
48. Allereerst stelde hij vast, dat er geen vrij verkeer voor de betrokken producten mogelijk was omdat in de lidstaten uiteenlopende bepalingen inzake samenstelling en etikettering van kracht waren (eerste en tweede overweging).
49. De Raad was zich ervan bewust, dat het Cassis de Dijon-arrest niet tegen deze uiteenlopende wettelijke regelingen kon worden aangevoerd, omdat de lidstaten zich in dit verband konden beroepen op het voorbehoud uit artikel 36 EG-Verdrag, op grond waarvan zij invoerverboden mogen handhaven die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen.
50. Dit blijkt ook uit de derde overweging, waarin is gesteld, dat de wetgevingen in de eerste plaats tot doel hebben de volksgezondheid te beschermen en dat bijgevolg ook de communautaire voorschriften in deze sector hierop gericht moeten zijn".
51. De Raad heeft daarom op communautair niveau voorschriften inzake de samenstelling, etikettering en verpakking van cosmetische producten vastgesteld (vierde overweging).
52. In artikel 7, lid 1, heeft hij hieraan de logische consequentie verbonden, dat het de lidstaten niet [is] toegestaan het in de handel brengen van cosmetische producten die beantwoorden aan de voorschriften van deze richtlijn en haar bijlagen, te weigeren, te verbieden, of te beperken om redenen betreffende de eisen die zijn vervat in deze richtlijn en haar bijlagen".
53. Tegelijkertijd heeft de Raad in artikel 3 van de richtlijn het volgende bepaald: [d]e lidstaten treffen alle noodzakelijke maatregelen opdat cosmetische producten slechts in de handel kunnen worden gebracht wanneer zij beantwoorden aan de in deze richtlijn en haar bijlagen gegeven voorschriften".
54. Zoals ik hierboven constateerde, wordt dezelfde regel specifiek herhaald in artikel 6, lid 1, wat betreft de aanduidingen die op de recipiënt en de verpakking moeten worden aangebracht.
55. Deze regels zijn zelfs van toepassing indien een product alleen in de handel wordt gebracht in de lidstaat waar het is vervaardigd.
56. Bovendien is de richtlijn niet zonder uitzondering op alle producten van toepassing. De Raad heeft namelijk cosmetische producten die een van de in bijlage V genoemde stoffen bevatten" van de werkingssfeer van de richtlijn uitgesloten. Ten aanzien van deze producten kunnen de lidstaten [...] alle maatregelen [nemen] die zij dienstig achten" (artikel 1, lid 3, ingevoegd bij richtlijn 88/667). Deze voorschriften kunnen zelfs een verbod op de verkoop van deze producten inhouden.
57. Tot slot is in artikel 12 bepaald: Indien een lidstaat, op basis van een uitvoerige motivering, constateert dat een cosmetisch product, hoewel het voldoet aan de voorschriften van deze richtlijn[], gevaar oplevert voor de gezondheid, kan deze staat het op de markt brengen van dit cosmetisch product op zijn grondgebied tijdelijk verbieden of aan bijzondere voorwaarden onderwerpen."
58. De Commissie moet vervolgens overleg plegen, advies uitbrengen en de passende maatregelen treffen. Indien de Commissie van oordeel is dat er in deze richtlijn technische aanpassingen moeten worden aangebracht, worden deze aanpassingen, hetzij door de Commissie, hetzij door de Raad vastgesteld [...]; in dat geval kan de lidstaat die vrijwaringsmaatregelen heeft getroffen, deze handhaven totdat genoemde aanpassingen van kracht worden."
59. Daarom kan geenszins worden ontkend, dat de bescherming van de volksgezondheid een essentieel doel van de richtlijn vormt. Dit heeft ook de Commissie bevestigd in de eerste overweging van de meest recente richtlijn tot wijziging van richtlijn 76/768, waarin is verklaard dat richtlijn 76/768/EEG primair tot doel heeft de volksgezondheid te waarborgen".
60. Het staat dus vast, dat bij een conflict tussen het beginsel van het vrije verkeer van cosmetische producten en de belangen van de bescherming van de volksgezondheid, deze laatste zwaarder moeten wegen.
61. Eveneens moet worden geconcludeerd, dat gezien het zwaarwegende belang dat in het kader van deze richtlijn aan de bescherming van de volksgezondheid toekomt, de uitdrukkingen in geval van praktische onmogelijkheid" of indien dit om praktische redenen onmogelijk is" eng moeten worden uitgelegd. Zij kunnen slechts betrekking hebben op de gevallen waarin het materieel onmogelijk is de waarschuwing volledig op de verpakking en de recipiënt aan te brengen.
62. Tot slot zij opgemerkt, dat het argument van Schwarzkopf dat de regeling in kwestie een belemmering voor het vrije verkeer van goederen vormt, op zijn minst paradoxaal is. Zoals ik heb aangetoond, is het vrije verkeer van goederen pas mogelijk geworden door de invoering van bepaalde gemeenschappelijke voorschriften, en het komt mij dan ook onbegrijpelijk voor, dat een fabrikant zich nu daaraan wil onttrekken met als argument dat een van deze voorschriften een belemmering voor de handel binnen de Gemeenschap vormt.
63. Anderzijds heeft het Hof in de zaak Clinique" evenwel verklaard, dat de richtlijn zoals elke regeling van afgeleid recht, [kan] worden uitgelegd in het licht van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen (zie, met name, arrest van 9 juni 1992, zaak C-47/90, Delhaize en Le Lion, Jurispr. 1992, blz. I-3669, punt 26)".
64. Enkele van de door Schwarzkopf naar voren gebrachte argumenten komen echter erop neer, dat de omstreden bepaling een belemmering van het vrije verkeer vormt, die niet noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.
3. Is de omstreden bepaling onevenredig?
65. Volgens Schwarzkopf kan deze regel zijn rechtvaardiging niet vinden in de bescherming van de volksgezondheid en de consument, aangezien de door haar gekozen formule - het aanbrengen van verkorte waarschuwingen in verscheidene talen - een gelijkwaardige of zelfs betere bescherming van de consument en de professionele gebruiker verzekert.
66. Hierdoor kunnen volgens haar in de eerste plaats de in het distributieland wonende buitenlanders worden geïnformeerd, die de daar gesproken taal niet machtig zijn. Daartegen heeft de Commissie - naar mijn mening terecht - het argument ingebracht, dat de verkorte waarschuwing dan ook in het Turks had moeten worden vermeld, aangezien dit de moedertaal van veel inwoners van de Bondsrepubliek Duitsland is. Bovendien rechtvaardigt dit argument geenszins de conclusie, dat de door de richtlijn voorgeschreven dubbele vermelding van de volledige waarschuwing niet noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken of onevenredig is ten opzichte van dat doel.
67. De Raad wilde klaarblijkelijk bereiken, dat de waarschuwing bij iedere gebruiker in het oog springt", een eerste keer wanneer hij het doosje neemt, en een tweede keer wanneer hij de tube in handen neemt. Daaruit kan worden geconcludeerd, dat de Raad ervan is uitgegaan dat sommige gebruikers de bijsluiter niet zullen lezen, zelfs indien hiernaar wordt verwezen. De Finse regering voegt hier terecht aan toe, dat niet alle recipiënten voor eenmalig gebruik zijn bestemd en dat de bijsluiter na het eerste gebruik van het product zoek kan raken.
68. Niettemin betoogt Schwarzkopf, dat de door haar gekozen formule evenveel bescherming biedt als het aanbrengen van een volledige waarschuwing op de verpakking en de recipiënt, aangezien de consument en de professionele gebruiker vertrouwd zijn met geneesmiddelen en dus gewend zijn de bijsluiter te lezen.
69. De ZBUW brengt hier terecht tegen in, dat uit de richtlijn volgt dat cosmetische producten de gezondheid niet mogen schaden wanneer zij onder normale of redelijkerwijze te voorziene gebruiksvoorwaarden worden gebruikt, en dat men daarom niet van de consument en de professionele gebruiker mag verwachten, dat zij bij het gebruik van cosmetische middelen even voorzichtig te werk gaan als bij het gebruik van geneesmiddelen.
70. Ook naar mijn mening kan men van de consument en de professionele gebruiker bij het hanteren van cosmetische producten niet dezelfde voorzichtigheid eisen als bij het hanteren van geneesmiddelen, omdat zij er niet a priori van uitgaan, dat cosmetische producten de gezondheid in gevaar kunnen brengen. De richtlijn definieert cosmetische producten als alle stoffen en preparaten die bestemd zijn om in aanraking te worden gebracht met de verschillende delen van het menselijke lichaamsoppervlak (opperhuid, beharing, haar, nagels, lippen en uitwendige geslachtsorganen) of met de tanden en kiezen en de mondslijmvliezen, met het uitsluitende of hoofdzakelijke oogmerk deze te reinigen, te parfumeren, het uiterlijk ervan te wijzigen en/of lichaamsgeuren te corrigeren en/of voornoemde lichaamsdelen te beschermen of in goede staat te houden."
71. Een cosmetisch product verschilt dus zeer duidelijk van een geneesmiddel, dat als volgt wordt gedefinieerd: elke enkelvoudige of samengestelde substantie, aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij mens of dier. Elke enkelvoudige of samengestelde substantie, die aan mens of dier toegediend kan worden teneinde een medische diagnose te stellen of om organische functies bij mens of dier te herstellen, te verbeteren of te wijzigen, wordt eveneens als geneesmiddel beschouwd."
72. De gemiddelde consument is zich ervan bewust, dat sommige geneesmiddelen bijwerkingen kunnen hebben en zal daarom bij geneesmiddelen eerder geneigd zijn, de gebruiksaanwijzing op de bijsluiter te lezen. Bovendien mag niet worden vergeten, dat de meeste geneesmiddelen worden voorgeschreven door een arts die de patiënt reeds de juiste dosering heeft meegedeeld en al op mogelijke bijwerkingen heeft gewezen.
73. Daarom kan het gedrag van de consument bij het gebruik van geneesmiddelen niet met zijn gedrag bij het gebruik van cosmetische middelen worden vergeleken, omdat laatstgenoemde als tamelijk onschadelijk worden beschouwd.
74. In elk geval zij opgemerkt, dat richtlijn 92/27/EEG van de Raad van 31 maart 1992 betreffende de etikettering en de bijsluiter van geneesmiddelen voor menselijk gebruik het aanbrengen van bepaalde waarschuwingen voorschrijft, zonder enige mogelijkheid om daarbij te verwijzen naar de bijsluiter, die juist nog meer aanwijzingen moet bevatten.
75. Zo moeten op de verpakking van het geneesmiddel de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling aan werkzame bestanddelen per doseringseenheid, een lijst van de excipiëntia met een algemeen bekende werking of een algemeen bekend effect, alsmede de volgende gegevens worden vermeld:
- de wijze van gebruik en, zo nodig, de wijze van toediening;
- een speciale waarschuwing dat het geneesmiddel buiten het bereik van kinderen dient te worden gehouden;
- een speciale waarschuwing, indien deze voor het betrokken geneesmiddel noodzakelijk is;
- zo nodig, bijzondere voorzorgsmaatregelen voor de bewaring;
- zo nodig, bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het verwijderen van niet-gebruikte producten of van die producten afgeleide afvalstoffen;
- voor geneesmiddelen voor zelfmedicatie, een gebruiksaanwijzing.
76. Het ligt voor de hand, dat deze gegevens vrijwel nooit in alle talen van de lidstaten op een en dezelfde verpakking kunnen worden vermeld.
77. Wat de cosmetische producten betreft, moet er rekening mee worden gehouden - zoals de Finse en de Nederlandse regering benadrukken - dat de communautaire wetgever klaarblijkelijk aan het vermelden van de volledige tekst van de in de bijlage bij de richtlijn voorgeschreven waarschuwingen op de verpakking en de recipiënt van een cosmetisch product in de nationale of officiële taal of talen, een hogere beschermende werking voor de gemiddelde consument en de professionele gebruiker toekent dan aan een verkorte waarschuwing met een verwijzing naar de bijsluiter.
78. De Franse en de Nederlandse regering betogen - eveneens terecht - dat de consument zich vóór de aankoop van een cosmetisch product, dus zonder de verpakking te openen, moet kunnen informeren over eventueel noodzakelijke voorzorgsmaatregelen om met kennis van zaken een beslissing te kunnen nemen.
79. Men mag inderdaad niet vergeten, dat de onder de richtlijn vallende cosmetische producten voor het grote publiek zijn bestemd. Het is absoluut noodzakelijk dat de consument die bijvoorbeeld talkpoeder wil kopen, vóór de aankoop weet dat een talkpoeder dat boorzuur bevat, niet voor babyverzorging mag worden gebruikt (zie bijlage III, eerste deel, rangnummer 1, van de richtlijn) of dat bij een ander product gevaar voor blindheid bestaat (rangnummer 17 van dezelfde bijlage).
80. De kwaliteit van de informatie speelt namelijk een sleutelrol bij de bescherming van de consument. Het Hof heeft verklaard, dat het communautaire beleid ter zake een nauw verband legt tussen bescherming en voorlichting van de consument [...]", en dat uit het voorgaande blijkt, dat het gemeenschapsrecht op het gebied van de consumentenbescherming de voorlichting van de consument als een van de voornaamste vereisten beschouwt".
81. De vraag is alleen, of een vereiste dat niet onevenredig is wanneer het producten voor het grote publiek betreft, wél onevenredig is wanneer het gaat om producten voor professioneel gebruik.
4. De bijzondere positie van professionele gebruikers
82. Schwarzkopf betoogt, dat er bij een afweging van de betrokken belangen rekening mee moet worden gehouden, dat het product in kwestie uitsluitend voor professionele gebruikers is bestemd, voor wie niet hetzelfde beschermingsniveau nodig is als voor de gemiddelde consument.
83. De Finse regering antwoordt hierop, dat de richtlijn niet alleen de gezondheid van de consument, maar ook die van de professionele gebruiker beoogt te beschermen, zodat het ontoelaatbaar is om met als argument dat een product alleen voor professionele gebruikers is bestemd, voor hen minder strenge regels toe te passen. Zij voegt daaraan toe, dat het gezondheidsrisico voor laatstgenoemden zelfs groter is, en dat er geen enkele zekerheid bestaat dat het product niet in handen van de gewone consument komt.
84. Tot aan de uitvaardiging van richtlijn 88/667 was er in artikel 6, lid 1, sub d, geen sprake van een verplichting om op de verpakking of recipiënt bijzondere waarschuwingen voor professionele gebruikers te vermelden. Pas na opmerkingen van het Economisch en Sociaal Comité is de volgende zinsnede aan artikel 6, lid 1, sub d, van de richtlijn toegevoegd: evenals eventuele bijzondere veiligheidsvoorschriften voor cosmetische producten bestemd voor professioneel gebruik, met name door kappers". Het Comité had namelijk in punt 2.3 van zijn advies inzake het voorstel voor richtlijn 88/667 het volgende geschreven: Het Comité is verder verontrust over het feit dat er geen sprake is van bijzondere voorzorgen met betrekking tot cosmetica die voor beroepsdoeleinden, in het bijzonder door kappers, worden gebruikt. Uiteraard wordt in bijlage III op een aantal punten voor alle gebruikers duidelijke informatie verstrekt. Toch zou het belangrijk zijn de fabrikanten ertoe te verplichten, althans in het geval van sommige producten, te vermelden dat bij gebruikmaking hiervan het dragen van handschoenen aan te bevelen is. Sommige van deze producten leveren weliswaar geen bijzondere problemen op, maar het is wel duidelijk dat een geregelde dagelijkse omgang met deze producten irritaties kan veroorzaken en dat de gebruiker dus in staat moet worden gesteld deze problemen te vermijden."
85. Wanneer een orgaan waarin werkgevers en werknemers hun standpunt bepalen, tot de conclusie komt dat de door de richtlijn voorgeschreven informatie zou worden verbeterd door deze aan te vullen met informatie voor professionele gebruikers, kan men nauwelijks staande houden dat de wetgever het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door niet toe te staan dat de voor professionele gebruikers bestemde informatie beknopter is dan die voor particulieren.
86. Professionele gebruikers met veel ervaring zijn waarschijnlijk op de hoogte van de te nemen voorzorgsmaatregelen, maar dit geldt niet noodzakelijkerwijze voor leerlingen. Bovendien kunnen er nieuwe merken of handelsnamen worden ingevoerd, zonder dat de gebruikers zich meteen realiseren dat de desbetreffende producten dezelfde risico's inhouden als die waaraan zij gewend waren.
87. Bij producten die uitsluitend voor professioneel gebruik zijn bestemd, is het zeker denkbaar dat men zich beperkt tot een kortere waarschuwing die de nadruk legt op de hoofdzaken, bijvoorbeeld: Let op: kan de ogen schaden; kans op allergische reactie; lees aandachtig de bijsluiter."
88. Dat de communautaire wetgever niet voor deze oplossing heeft gekozen, betekent echter niet dat men hem schending van het evenredigheidsbeginsel kan verwijten. Een differentiatie van de verplichtingen inzake de etikettering op grond van het distributiekanaal - algemeen publiek of professionele gebruikers - of juist één soort verplichtingen op basis van de eisen voor de bescherming van de gemiddeld geïnformeerde consument, zijn twee mogelijkheden waartussen de communautaire wetgever kan kiezen, aangezien hij onweersproken over een beoordelingsmarge beschikte. En dat deze keuze een fabrikant niet bevalt, betekent niet dat de genomen maatregelen daarom onrechtmatig zijn. Dit zou alleen het geval zijn, indien werd aangetoond, dat de communautaire wetgever door het voorschrijven van dezelfde aanduidingen op producten voor professionele gebruikers als op producten voor het algemene publiek, de producenten op grond van een kennelijke beoordelingsfout een verplichting zou opleggen die onevenredig was met het doel van de bescherming van de volksgezondheid dat hij nastreeft en bevoegd is na te streven. Dit is echter niet aangetoond.
89. Indien de wetgever morgen een andere keuze maakt, kan die evenmin worden betwist voorzover de genomen maatregelen aan het evenredigheidsbeginsel voldoen, wat niet betekent dat de eerder gemaakte keuze onjuist was. Een beoordelingsmarge houdt per definitie in, dat de beslisser tussen verschillende - volledig rechtmatige - oplossingen kan kiezen. Slechts in het tegengestelde geval, wanneer er sprake is van een gebonden bevoegdheid, is iedere keuzemogelijkheid uitgesloten en kunnen er niet naast elkaar verschillende rechtmatige oplossingen bestaan.
5. Artikel 30 en de meertaligheid
90. Rest mij nog iets te zeggen over het argument, dat er sprake is van een op grond van artikel 30 en artikel 34 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) verboden beperking van het vrije verkeer van goederen, indien het een producent van cosmetische producten niet wordt toegestaan één verpakking en één recipiënt voor alle lidstaten van de Gemeenschap te gebruiken.
91. Ik geef toe, dat het in de ideale situatie mogelijk zou zijn om tegelijkertijd aan de eisen van de bescherming van de volksgezondheid te voldoen en slechts één verpakking voor de hele gemeenschappelijke markt te gebruiken.
92. Tussen de ideale situatie en de werkelijkheid kan er echter een kloof bestaan en wij kunnen er nu eenmaal niet omheen, dat er in de Gemeenschap binnen één markt een groot aantal nationale en officiële talen bestaat.
93. De hiermee verbonden kosten worden niet door de Raad opgelegd, maar vloeien voort uit de realiteit. Zij kunnen dan ook niet worden beschouwd als een op grond van artikel 30 verboden beperking van het handelsverkeer.
94. De noodzaak om verschillende verpakkingen te drukken, staat overigens niet gelijk aan de verplichting de productie te differentiëren", die de richtlijn beoogde te voorkomen (zie tweede overweging). Deze differentiatie heeft namelijk betrekking op de samenstelling van de producten. De economische eisen waarmee volgens de derde overweging rekening moet worden gehouden, kunnen - zoals gezegd - in het geval van een conflict niet zwaarder wegen dan de eisen van de bescherming van de volksgezondheid.
95. Daarom kon de communautaire wetgever terecht in artikel 7, lid 2, bepalen dat de lidstaten kunnen eisen dat de vermeldingen als bedoeld in artikel 6, lid 1, sub b, c en d, in elk geval in hun landstaal of landstalen zijn gesteld".
96. Terloops zij opgemerkt, dat het materieel mogelijk is, de waarschuwing in drie talen op de tube en op de overeenkomstige verpakking af te drukken. Een fabrikant die van die mogelijkheid gebruik maakt, heeft slechts vier verschillende verpakkingen nodig om de vijftien lidstaten te dekken en tevens, voorzover de etiketteringsvoorschriften er vergelijkbaar zijn, alle Engels-, Frans-, Spaans- en Portugeestalige landen ter wereld (plus eventueel de Arabisch sprekende landen, aangezien de Gemeenschap slechts elf talen telt en een van de verpakkingen in twee gemeenschapstalen en daarnaast in het Arabisch kan worden bedrukt).
97. Bovendien leidt de meertaligheid ook tot restricties op een ander vlak. In artikel 7 bis van de richtlijn is namelijk bepaald, dat er een reeks van zeven gegevens ter beschikking van de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat moet worden gesteld in de landstaal of -talen van de betrokken lidstaat of in een voor de bevoegde instanties gemakkelijk te begrijpen taal.
98. Het betreft met name de kwalitatieve en kwantitatieve formule van het product, de productiemethoden, de beoordeling van de veiligheid van het eindproduct voor de gezondheid van de mens, de bestaande gegevens inzake de voor de gezondheid van de mens ongewenste bijwerkingen, en de bewijzen van de werking waarop het cosmetische product aanspraak maakt.
99. Dit is een bewijs te meer, dat de communautaire wetgever aan de bescherming van de menselijke gezondheid prioriteit wilde geven. Hij is klaarblijkelijk van mening, dat indien een producent zijn producten in andere lidstaten wil afzetten, hij de consequenties van de meertaligheid in de Gemeenschap moet aanvaarden.
100. Ik wil hieraan toevoegen, dat indien het standpunt van de onaanvaardbare kosten tot in de uiterste consequentie zou worden doorgevoerd, geconcludeerd zou moeten worden dat de Raad niet alleen moet afzien van het verplichten van waarschuwingen op de verpakking van cosmetische producten, maar ook op die van geneesmiddelen of gewasbeschermingsmiddelen indien deze waarschuwingen door hun lengte niet in alle gemeenschapstalen kunnen worden afgedrukt, in ieder geval voorzover deze producten voor professionele gebruikers zijn bestemd.
101. Gezien het belang dat aan de bescherming van de volksgezondheid moet worden gehecht, zou een dergelijk standpunt uiteraard onaanvaardbaar zijn.
VI - Conclusie
102. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren:
De uitdrukking ‚in de praktijk onmogelijk in artikel 6, lid 1, sub d, tweede volzin, van richtlijn 76/768/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake cosmetische producten, in samenhang met de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG en 30 EG) moet aldus worden uitgelegd, dat niet kan worden afgezien van het vermelden van de volledige tekst van de waarschuwing op de enkele grond dat de onderneming het om economische redenen wenselijk acht om haar producten in een eenvormige presentatie in negen talen in verschillende staten in de handel te brengen, met slechts een verkorte vermelding op de verpakking en de recipiënt, wanneer de volledige vermelding materieel mogelijk is."