61998CC0058_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing in de zin van artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) legt het Amtsgericht Heinsberg het Hof een vraag voor over de uitlegging van de gemeenschapsvoorschriften betreffende de vrijheid van dienstverrichting. Meer bepaald wordt het Hof gevraagd, of een lidstaat het verrichten van ambachtelijke diensten (in casu het leggen van vloeren) op zijn grondgebied door een onderneming die in haar lidstaat van vestiging vergunning heeft haar bedrijf uit te oefenen, afhankelijk kan stellen van de voorwaarde, dat die onderneming in het nationale ambachtsregister is ingeschreven.
II - Het toepasselijke recht
A - Gemeenschapsrecht
2. Artikel 59, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49, eerste alinea, EG) bepaalt:
In het kader van de volgende bepalingen worden de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap in de loop van de overgangsperiode geleidelijk opgeheven ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht."
3. Artikel 60 EG-Verdrag (thans artikel 50 EG) bepaalt:
In de zin van dit Verdrag worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.
De diensten omvatten met name werkzaamheden:
(...)
c) van het ambacht,
(...)
Onverminderd de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt."
4. Voorts bepaalt artikel 66 EG-Verdrag (thans artikel 55 EG), dat de artikelen 55 tot en met 58 EG-Verdrag (thans de artikelen 45 EG tot en met 48 EG) van toepassing zijn op het in dat hoofdstuk (betreffende de diensten) geregelde onderwerp.
5. Artikel 56, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46, lid 1, EG) luidt:
De voorschriften van dit hoofdstuk en de maatregelen uit hoofde daarvan genomen doen niet af aan de toepasselijkheid van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij een bijzondere regeling is vastgesteld voor vreemdelingen welke bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn."
6. Op 18 december 1961 stelde de Raad op basis van de artikelen 54 en 63 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 44 EG en 52 EG), twee algemene programma's vast voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Om de verwezenlijking van die programma's te vergemakkelijken en bij ontbreken van de noodzakelijke coördinatie van de nationale wettelijke regelingen, stelde de Raad op 7 juli 1964 richtlijn 64/427/EEG vast, betreffende de overgangsmaatregelen op het gebied van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be- en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot en met 40 van de I.S.I.C. (Industrie en Ambacht). Deze richtlijn, die onlangs bij richtlijn 1999/42/EG is ingetrokken, voorzag in een stelsel van wederzijdse erkenning van in het land van oorsprong verworven beroepservaring en gold zowel voor vestiging als voor dienstverrichting in een andere lidstaat.
7. Artikel 3 van richtlijn 64/427 bepaalde:
Is in een lidstaat de toegang tot een in artikel 1, lid 2, genoemde werkzaamheid, of de uitoefening daarvan afhankelijk gesteld van het bezit van algemene, handels- of vakkennis en -bekwaamheid, dan beschouwt deze lidstaat als voldoende bewijs van die kennis en die bekwaamheid de daadwerkelijke uitoefening van de betrokken werkzaamheid in een andere lidstaat:
a) hetzij als zelfstandige of met het beheer belaste bedrijfsleider gedurende zes achtereenvolgende jaren;
b) hetzij als zelfstandige of met het beheer belaste bedrijfsleider gedurende drie achtereenvolgende jaren, indien de begunstigde kan bewijzen dat hij voor het betrokken beroep een voorafgaande opleiding van ten minste drie jaar heeft ontvangen, die wordt bevestigd door een door de staat erkend getuigschrift of als volwaardig wordt aangemerkt door een bevoegde beroeps- of bedrijfsorganisatie;
c) hetzij als zelfstandige gedurende drie achtereenvolgende jaren indien de begunstigde kan bewijzen dat hij het betrokken beroep gedurende ten minste vijf jaar als niet-zelfstandige heeft uitgeoefend;
d) hetzij gedurende vijf achtereenvolgende jaren in leidende functies, waarvan een minimum van drie jaar in technische functies die de verantwoordelijkheid voor ten minste een sector van de onderneming inhouden, indien de begunstigde kan bewijzen dat hij voor het betrokken beroep een voorafgaande opleiding van ten minste drie jaar heeft ontvangen, hetgeen moet blijken uit een door de staat erkend getuigschrift of uit een verklaring van een bevoegde beroeps- of bedrijfsorganisatie, waarin die vakopleiding als volwaardig wordt beoordeeld.
In de gevallen bedoeld onder a en c mogen op de datum van indiening van het verzoek als bedoeld in artikel 4, lid 3, niet meer dan tien jaar zijn verstreken sedert de beëindiging van deze werkzaamheid."
8. Voorts bepaalt artikel 4 van richtlijn 64/427:
Voor de toepassing van artikel 3 geldt het volgende:
1. De lidstaten waarin de toegang tot een in artikel 1, lid 2, genoemde werkzaamheid of de uitoefening daarvan afhankelijk is gesteld van het bezit van algemene, handels- of vakkennis en -bekwaamheid, brengen met medewerking van de Commissie de overige lidstaten op de hoogte van de wezenlijke kenmerken van het beroep (beroepsomschrijving).
2. De door het land van herkomst daartoe aangewezen bevoegde instantie verklaart welke beroepswerkzaamheden de begunstigde werkelijk heeft verricht en gedurende welke tijd. De verklaring dient te zijn afgestemd op de beroepsbeschrijving, medegedeeld door de lidstaat waarin de begunstigde het beroep tijdelijk of blijvend wil uitoefenen.
3. De ontvangende lidstaat verleent de vergunning tot uitoefening van de betrokken werkzaamheid op verzoek van de belanghebbende, indien de in de verklaring omschreven werkzaamheid overeenstemt met de punten die kenmerkend zijn voor de krachtens lid 1 medegedeelde beroepsbeschrijving, en de andere eventuele in zijn voorschriften bepaalde voorwaarden zijn vervuld."
B - Nationaal recht
9. Zoals uiteengezet in de verwijzingsbeschikking, is in Duitsland degene die bedrijfsmatig een ambacht uitoefent, verplicht zich in het ambachtsregister (Handwerksrolle") te doen inschrijven (§ 1, lid 1, eerste volzin, van de Handwerksordnung; hierna: HandwO").
10. Volgens § 7 HandwO wordt in het ambachtsregister ingeschreven degene die in het door hem uit te oefenen of in een verwant ambacht voor de meesterproef is geslaagd dan wel een bijzondere vergunning in de zin van § 8 of § 9 HandwO heeft verkregen.
11. § 8 HandwO bepaalt, dat in bijzondere gevallen vergunning tot inschrijving in het ambachtsregister wordt gegeven, wanneer de aanvrager bewijst, dat hij de voor de zelfstandige uitoefening van het ambacht noodzakelijke kennis en bekwaamheid bezit.
12. § 9 HandwO machtigt de bondsminister van Economische zaken om ter uitvoering van de EG-richtlijnen betreffende de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting de voorwaarden vast te stellen waaronder buiten de in § 8, lid 1, HandwO bedoelde gevallen aan onderdanen van de andere lidstaten vergunning tot inschrijving in het ambachtsregister moet worden verleend.
13. Op grond van § 9 HandwO werd op 4 augustus 1966 een verordening vastgesteld waarbij de voorschriften van de artikelen 3 en 4, leden 2 en 3, van richtlijn 64/427 in Duits recht werden omgezet (hierna: Hw-Verordnung").
14. Volgens de verwijzingsbeschikking worden in de Hw-Verordnung de volgende voorwaarden gesteld voor de inschrijving van ondernemingen uit lidstaten van de Europese Gemeenschap in het ambachtsregister:
Indien de buitenlandse ondernemer een erkende beroepsopleiding heeft gevolgd, die met een meesterproef of een vakdiploma is afgesloten, moet hij aantonen, dat hij in zijn land van herkomst drie jaar als zelfstandige dan wel vijf jaar als bedrijfsleider werkzaam is geweest. Indien hij voor zijn ambachtelijke werkzaamheid in zijn land van herkomst geen bewijs van vakkennis nodig had of geen examen behoefde af te leggen, moet hij bewijzen, dat hij die ambachtelijke werkzaamheid ten minste zes jaar ononderbroken heeft uitgeoefend. In geen geval mogen sedert het einde van de ambachtelijke werkzaamheid meer dan zes jaar verstreken zijn.
15. Naar verder uit de verwijzingsbeschikking blijkt, verloopt de procedure voor een buitenlandse onderneming die zich onder die voorwaarden in het ambachtsregister wil doen inschrijven, als volgt:
De ondernemer moet persoonlijk een verklaring betreffende de duur van zijn ambachtelijke werkzaamheid en de verworven kwalificaties, afgegeven door een bepaalde instantie van het land van herkomst (voor Nederland het Hoofdbedrijfschap Ambachten), eventueel tezamen met een Duitse vertaling, voorleggen aan de bevoegde Handwerkskammer in Duitsland. Deze verifieert of voldaan is aan de bepalingen van de Hw-Verordnung, en zendt de verklaring tezamen met een door de ondernemer ingevuld verzoek om bijzondere vergunning door aan de Regierungspräsident (hoofd van het districtsbestuur). Voor de vergunning moet een recht van 300 à 500 DEM worden betaald. Is de bijzondere vergunning verleend en het recht betaald, dan wordt zij naar het privé adres van de ondernemer gezonden. Met die bijzondere vergunning tot inschrijving en onder overlegging van een recent uittreksel uit het handelsregister kan de ondernemer, na betaling van een tweede recht, bij de bevoegde Handwerkskammer dan om inschrijving in het register verzoeken. Daarop wordt de buitenlandse ondernemer op zijn bedrijfsadres een ambachtskaart gezonden en vanaf de ontvangst van deze kaart mag hij in Duitsland zijn ambacht uitoefenen.
In haar schriftelijke opmerkingen wijst de Commissie erop, dat deze procedure toepassing vindt ongeacht of de onderneming permanent dan wel tijdelijk in Duitsland actief wenst te zijn.
III - De feiten
16. Corsten, een zelfstandig architect, heeft aan een in Nederland gevestigde onderneming opdracht gegeven vloeren te leggen op een bouwproject in Duitsland; die onderneming is in Nederland toegelaten tot de bedrijfsmatige uitoefening van die werkzaamheid, maar is in Duitsland niet in het ambachtsregister ingeschreven.
17. De door de Nederlandse onderneming gevraagde prijs per m voor vloerwerk is duidelijk lager dan de prijs die Duitse ambachtelijke bedrijven voor dergelijke werkzaamheden berekenen.
18. Bij beschikking van 2 januari 1996 legde de bevoegde Duitse instantie Corsten een geldboete op van 2 000 DEM wegens overtreding van het Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (wet ter bestrijding van zwartwerk). Volgens deze wet begaat men een met een administratieve boete te sanctioneren overtreding, wanneer men ambachtelijke werkzaamheden, waaronder het leggen van vloeren, doet verrichten door een niet in het ambachtsregister ingeschreven onderneming (§ 2, lid 1, punt 1, juncto § 1, lid 1, punt 3).
19. Corsten heeft bij het Amtsgericht Heinsberg bezwaar ingediend tegen de boetebeschikking.
IV - De prejudiciële vraag
20. Daar het Amtsgericht Heinsberg betwijfelde, of de weergegeven Duitse regeling verenigbaar is met de gemeenschapsbepalingen betreffende de vrijheid van dienstverrichting, heeft het bij beschikking van 13 februari 1998 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de vraag voorgelegd, of het met het gemeenschapsrecht betreffende het vrij verrichten van diensten verenigbaar is, wanneer een Nederlandse onderneming, die in Nederland aan alle voorwaarden voor het verrichten van een bedrijfsactiviteit voldoet, daarnaast aan andere - zij het slechts formele - voorwaarden moet voldoen (in casu inschrijving in het ambachtsregister) om die activiteit in Duitsland te mogen verrichten".
V - Beantwoording van de prejudiciële vraag
21. Ik zal de prejudiciële vraag ten gronde (B) onderzoeken na eerst een aantal opmerkingen betreffende de formulering van de vraag (A) te hebben gemaakt.
A - De formulering van de prejudiciële vraag
22. In verband met de formulering van de prejudiciële vraag wil ik erop wijzen, dat het Hof in het kader van artikel 177 van het Verdrag geen uitspraak doet over de uitlegging of de geldigheid van nationale bepalingen noch over de verenigbaarheid van die bepalingen met het gemeenschapsrecht. Het kan de verwijzende rechter echter wel alle uitleggingsgegevens verschaffen die deze nodig heeft om zelf te kunnen uitmaken, of een nationale bepaling met het gemeenschapsrecht verenigbaar is.
23. Bijgevolg moet de prejudiciële vraag zo worden gelezen, dat de verwijzende rechter wenst te vernemen, of de gemeenschapsvoorschriften betreffende de vrijheid van dienstverrichting, in het bijzonder de artikelen 59 en volgende van het Verdrag en richtlijn 64/427, in de weg staan aan de regeling van een lidstaat (ontvangende lidstaat), krachtens welke een onderneming die in de lidstaat waar zij is gevestigd, aan alle voorwaarden voor het verrichten van een bedrijfsactiviteit voldoet, daarnaast aan andere - zij het zuiver formele - voorwaarden moet voldoen (in casu inschrijving in het ambachtsregister) om die activiteit in de ontvangende lidstaat te mogen verrichten.
B - Ten gronde
24. Om de prejudiciële vraag te kunnen beantwoorden, zullen wij eerst moeten ingaan op de bij de litigieuze bepalingen ingestelde verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister (a). De uitslag van dit onderzoek is bepalend voor de grenzen waarbinnen de gevraagde uitlegging moet plaatsvinden van de gemeenschapsvoorschriften betreffende de vrijheid van dienstverrichting, dat wil zeggen richtlijn 64/427 (b) en de artikelen 59 en volgende van het Verdrag (c).
a) De naar Duits recht verplichte inschrijving in het ambachtsregister
25. Voor een ter zake dienende, nuttige uitlegging van het gemeenschapsrecht zullen wij ons een nauwkeurig beeld moeten vormen van de inhoud, de omvang en, in het algemeen, de zwaarte van de uit de desbetreffende wettelijke bepalingen voortvloeiende verplichting van een onderneming zich in het ambachtsregister van de ontvangende lidstaat te doen inschrijven. Anders dan men op het eerste gezicht zou kunnen menen, is dat onderzoek niet onverenigbaar met de omstandigheid, dat het Hof niet bevoegd is de nationale bepalingen uit te leggen, want teleologisch gezien wordt daarmee niet een objectief juiste uitlegging van de nationale bepalingen beoogd, die voor de nationale rechter bij de toepassing van die bepalingen in het hoofdgeding bindend zou zijn, doch enkel de noodzakelijke afbakening van het - als voorbeeld gegeven - juridisch en feitelijk kader met het oog waarop om de uitlegging van de gemeenschapsvoorschriften wordt verzocht.
26. De verplichting van ondernemingen uit andere lidstaten, die in Duitsland werkzaam willen zijn, om zich in het Duitse ambachtsregister te doen inschrijven, moet worden uitgelegd in het kader van het algemene stelsel van de HandwO en de Hw-Verordnung, waarin de procedure van erkenning van in andere lidstaten verworven beroepservaring is vastgelegd.
27. Volgens de beschrijving in de verwijzingsbeschikking voorziet dit stelsel in een procedure in twee fasen. In de eerste fase onderzoeken de bevoegde instanties (de Handwerkskammer en de Regierungspräsident), of voldaan is aan de materiële voorwaarden van de Hw-Verordnung, welke overeenkomen met die van artikel 3 van richtlijn 64/427, en of de betrokken onderneming dus de bijzondere vergunning kan worden gegeven. Met deze door de Regierungspräsident verleende vergunning verkrijgt de onderneming echter nog niet het recht de betrokken werkzaamheid uit te oefenen. In een tweede fase van de procedure moet zij daartoe bij de bevoegde Handwerkskammer een nieuw verzoek om inschrijving in het ambachtsregister indienen; daarbij moet zij de bijzondere vergunning en een recent uittreksel uit het handelsregister overleggen en nogmaals een recht betalen. Pas na afloop van deze tweede fase, dat wil zeggen na inschrijving in het ambachtsregister en toezending van een ambachtskaart, heeft de buitenlandse onderneming het recht in Duitsland haar ambacht uit te oefenen.
28. De inschrijving in het ambachtsregister, die volgens de verwijzingsbeschikking door het Duitse recht wordt voorgeschreven en in verband waarmee het Hof om uitlegging van de gemeenschapsbepalingen betreffende de vrijheid van dienstverrichting wordt verzocht, blijkt dus de volgende twee kenmerken te vertonen.
In de eerste plaats is de inschrijving een wezenlijk vormvereiste voor het recht op uitoefening van een ambacht in een lidstaat als Duitsland.
In de tweede plaats is de inschrijving niet een automatisch gevolg van de verlening van bijzondere vergunning tot het uitoefenen van een ambacht, daar de instantie die die vergunning afgeeft, de gegevens betreffende de aanvrager niet rechtstreeks aan de bevoegde Handwerkskammer meedeelt en deze de aanvrager dus niet zonder meer in het register opneemt. Hiervoor is in tegendeel een aparte procedure vereist, waartoe de buitenlandse ondernemer het initiatief moet nemen.
b) Richtlijn 64/427
29. Richtlijn 64/427 moest de totstandkoming van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten (...) bevorderen in een ruime waaier van beroepswerkzaamheden in industrie en ambacht, in afwachting van de harmonisatie van de voorwaarden voor toegang tot de betrokken werkzaamheden in de verschillende lidstaten, hetgeen een onontbeerlijke voorwaarde is voor een volledige liberalisatie op dat vlak".
30. Daartoe voerde richtlijn 64/427 een regeling in voor de erkenning door een lidstaat van de uitoefening van een beroepsactiviteit in een andere lidstaat in het kader van de vrijheid van dienstverrichting. Ingevolge artikel 4 van de richtlijn berustte de procedure van erkenning van in het buitenland verworven beroepservaring op de volgende beginselen.
In de eerste plaats kon de ontvangende lidstaat de uitoefening van de betrokken werkzaamheid door ondernemingen uit andere lidstaten afhankelijk stellen van een vergunning.
In de tweede plaats was de ontvangende lidstaat verplicht die vergunning af te geven, wanneer aan de voorwaarden van artikel 3 van de richtlijn, alsmede aan de in de wettelijke regeling van de ontvangende lidstaat gestelde andere voorwaarden was voldaan. Bij het onderzoek of die voorwaarden waren vervuld, was de ontvangende lidstaat gebonden aan de in de door de lidstaat van herkomst afgegeven verklaring vermelde gegevens.
In de derde plaats stelden de lidstaten elkaar door middel van een beroepsomschrijving in kennis van de wezenlijke kenmerken van het beschermde beroep. De ontvangende lidstaat deelde de lidstaat van herkomst de beroepsomschrijving mee, waarmee laatstgenoemde staat bij het opstellen van de verklaring rekening moest houden. De ontvangende lidstaat moest de vergunning tot het verrichten van diensten afgeven, wanneer de geattesteerde werkzaamheid op de wezenlijke punten overeenstemde met de beroepsomschrijving en aan de andere voorwaarden van zijn wettelijke regeling was voldaan.
31. Ik wil er hier op wijzen, dat de beschreven regeling van de procedure van erkenning van in andere lidstaten verworven beroepservaring niets lijkt te bevatten wat aanleiding zou kunnen geven tot problemen op het gebied van verenigbaarheid met de normen van primair gemeenschapsrecht die de vrijheid van dienstverrichting waarborgen. Ook in de weinige arresten waarin het Hof richtlijn 64/427 heeft moeten uitleggen, zijn dergelijke problemen nooit gerezen.
32. Vergelijkt men de in Duitsland geldende procedure van erkenning van in een andere lidstaat verworven beroepservaring met de in richtlijn 64/427 omschreven erkenningsprocedure, dan moet men tot de conclusie komen, dat wat de materiële elementen van de eerste fase van de Duitse procedure betreft, er zich geen verenigbaarheidsprobleem voordoet. De beschrijving van de Duitse regeling door de verwijzende rechter bevat niets wat iemand op de gedachte zou kunnen brengen, dat de HandwO in samenhang met de HW-Verordnung afwijkt van de drie genoemde beginselen van de richtlijn, die het procedurele kader bepalen voor de erkenning van de materiële voorwaarden voor het uitoefenen van een ambacht in de ontvangende lidstaat. In het bijzonder blijkt, dat volgens de Duitse regeling die erkenning inderdaad plaatsvindt door de afgifte van een vergunning door een overheidsinstantie, die daartoe een door de lidstaat van herkomst afgegeven verklaring als bewijs van de verworven beroepservaring en vakbekwaamheid in aanmerking neemt.
33. Wat daarentegen de formele elementen van de eerste fase van de procedure betreft, zie ik wel enkele problematische punten. Zoals ook de Commissie opmerkt, lijkt het mij voor een formele controle van de door de lidstaat van herkomst afgegeven verklaring niet noodzakelijk, dat het verzoek om inschrijving door de belanghebbende persoonlijk wordt ingediend, noch dat die controle dubbel wordt verricht, te weten door de bevoegde Handwerkskammer en door de Regierungspräsident. Dit maakt de gehele procedure onnodig zwaar en kan eventueel ook afbreuk doen aan het nuttig effect van de richtlijn, zoals wij ook nog zullen moeten vaststellen bij de analyse van de tweede fase van de Duitse procedure, die rechtstreeks de litigieuze verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister betreft.
34. Bij deze tweede fase ligt het wat de verenigbaarheid met richtlijn 64/427 betreft, wat ingewikkelder.
35. In de eerste plaats moet ik erop wijzen, dat richtlijn 64/427 de grondbeginselen van de procedure van erkenning van in andere lidstaten verworven beroepservaring omschreef en het daarbij de ontvangende lidstaat niet verbood, aan de vergunning tot het uitoefenen van de betrokken werkzaamheid nog andere voorwaarden te verbinden dan in de richtlijn zelf worden genoemd. Artikel 4, lid 3, van richtlijn 64/427 bepaalde integendeel uitdrukkelijk, dat de ontvangende lidstaat dergelijke voorwaarden kon stellen.
36. Hier moet worden beklemtoond, dat de richtlijn in elk geval de ontvangende lidstaat in principe niet kon verbieden aanvullende voorwaarden te stellen, zij het materiële voorwaarden voor de erkenning van het recht tot uitoefening van de betrokken werkzaamheid, dan wel voorwaarden in verband met de erkenningsprocedure. Met betrekking tot materiële voorwaarden stelde het Hof zich reeds op dat standpunt in zijn arrest De Castro Freitas en Escallier, waar het vaststelde, dat bij gebreke van maatregelen tot harmonisatie van de voorwaarden voor de toegang tot en de uitoefening van de betrokken werkzaamheden, de lidstaten in beginsel bevoegd blijven om te bepalen, welke algemene, handels- of vakkennis en -bekwaamheid voor de uitoefening van de betrokken werkzaamheden noodzakelijk zijn, en om de overlegging te eisen van een diploma, attest of andere titel waaruit blijkt dat de belanghebbenden deze kennis en bekwaamheid bezitten". Met betrekking tot de voorwaarden inzake de procedure van erkenning van de voor het uitoefenen van de werkzaamheid noodzakelijke vakkennis en -bekwaamheid - zoals in casu het vereiste van inschrijving in het ambachtsregister - is, zo meen ik, een dergelijke opvatting a fortiori verdedigbaar, dat wil zeggen dat, wegens het overgangskarakter van richtlijn 64/427 en het ontbreken van geharmoniseerde regels voor de toegang tot en het uitoefenen van de diverse werkzaamheden, de lidstaten in beginsel bevoegd waren de procedurele aspecten van de verlening van de vergunning tot het uitoefenen van de betrokken werkzaamheid te regelen, ook wanneer die aspecten geen verband hielden met de toepassing van artikel 56 van het Verdrag, betreffende de bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
37. Het lijdt evenwel geen twijfel, dat de lidstaten van die bevoegdheid geen ongecontroleerd - dat wil zeggen zonder beperking door het gemeenschapsrecht - gebruik konden maken. Zoals het Hof in het arrest De Castro Freitas en Escallier in verband met de materiële voorwaarden voor de erkenning van het recht op het verrichten van diensten in andere lidstaten overwoog, moesten de lidstaten hun bevoegdheden op dit gebied uitoefenen met inachtneming van zowel de door de artikelen 52 en 59 van het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden als de nuttige werking van de bepalingen van een richtlijn houdende overgangsmaatregelen".
38. Er moet dus van worden uitgegaan, dat de bevoegdheid waarover een lidstaat als Duitsland in principe beschikt, om een onderneming die in die staat een ambacht wil uitoefenen, te verplichten zich in het nationale ambachtsregister te doen inschrijven, moet worden uitgeoefend op een wijze die verenigbaar is met de in de artikelen 59 en volgende van het Verdrag neergelegde beginselen van de vrijheid van dienstverrichting en met het nuttig effect van richtlijn 64/427. De verenigbaarheid van de uitoefeningsmodaliteiten van die bevoegdheid met de artikelen 59 en volgende van het Verdrag zal ik later onderzoeken. Hier zal ik mij ertoe beperken, de verenigbaarheid met het nuttig effect van richtlijn 64/427, in het bijzonder van de in artikel 4 van de richtlijn omschreven procedure van erkenning van de beroepservaring, te onderzoeken.
39. In zoverre de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister een aparte fase van de procedure van erkenning van het recht op uitoefening van een in Duitsland vormt, die procedureel onafhankelijk is van en volgt op de fase van vaststelling van de materiële voorwaarden voor de erkenning van dat recht, ziet het er op het eerste gezicht niet naar uit, dat zij een negatief effect heeft op de toepassing van de procedurele beginselen van artikel 4 van de richtlijn in het algemeen, waarvan duidelijk is dat zij in de eerste fase van de in de HandwO en de Hw-Verordnung geregelde procedure in acht zijn genomen. Toch zou het nuttig effect van die beginselen door de bijzondere kenmerken van de inschrijving in het ambachtsregister, zoals in het Duitse recht geregeld, in gevaar kunnen komen. In het bijzonder wordt door die verplichting tot inschrijving, die een wezenlijk vormvereiste is voor het recht op uitoefening van een ambacht in Duitsland, en waaraan slechts door een nieuw verzoek van de betrokken onderneming kan worden voldaan, ook wanneer reeds is vastgesteld dat deze alle wezenlijke voorwaarden voor de rechtmatige uitoefening van het ambacht vervult en er dus geen nader onderzoek op basis van de regeling van artikel 4 van richtlijn 64/427 noodzakelijk is, de reeds door de eerste fase verzwaarde procedure van verlening van de bijzondere vergunning nogmaals - in termen van tijdverlies en kosten - aanzienlijk zwaarder gemaakt. Door deze cumulatieve verzwaring kan het nuttig effect van de procedurele beginselen van artikel 4 van de richtlijn worden verminderd - in elk geval wordt het er niet door bevorderd -, want het zou in de praktijk geen nut opleveren, wanneer die beginselen weliswaar formeel in acht werden genomen, doch de verlening van de vergunning wegens de langdurige, eventueel ook kostbare en, alles bijeen, moeizame procedure uiteindelijk niet meer van belang was, met name niet voor ondernemingen wier werkzaamheid in de ontvangende lidstaat slechts eenmalig of tijdelijk is. Zoals ik hierna nog nader zal uiteenzetten, staat die verzwaring bovendien in geen enkele verhouding tot welk hoger algemeen belang ook, dat de verplichte inschrijving in het ambachtsregister zou kunnen rechtvaardigen.
40. Uit het voorgaande volgt, dat het vereiste het nuttig effect van de voorschriften van richtlijn 64/427 te verzekeren, in de weg staat aan een nationale regeling die het verrichten van ambachtelijke diensten in de betrokken lidstaat door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stelt van de inschrijving van die onderneming in het ambachtsregister van de ontvangende lidstaat, wanneer de bijzondere vergunning, in verband waarmee is onderzocht, of de onderneming voldoet aan alle materiële voorwaarden die in de ter uitvoering van artikel 3 van richtlijn 64/427 vastgestelde nationale bepalingen worden gesteld, reeds is verleend en de procedure van inschrijving in het ambachtsregister extra verplichtingen en kosten voor de betrokken onderneming meebrengt.
c) De artikelen 59 en volgende van het Verdrag
41. Zoals de Commissie in haar opmerkingen terecht betoogt, dient de ontvangende lidstaat zich bij de opzet van de procedure tot verlening van de in artikel 4, lid 3, van richtlijn 64/427 bedoelde vergunning te conformeren aan de algemene beginselen die het Hof heeft ontwikkeld in zijn rechtspraak over de artikelen 59 en volgende van het Verdrag, betreffende de vrijheid van dienstverrichting, waaronder ook de uitoefening van een ambacht valt.
42. Volgens die rechtspraak verlangt artikel 59, dat na afloop van de overgangsperiode rechtstreekse werking heeft, niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt".
43. Voorts kan volgens vaste rechtspraak de vrijheid van dienstverrichting als grondbeginsel van het Verdrag slechts (...) worden beperkt door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken staat werkzaam is, voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd".
44. Ten slotte moeten genoemde beperkende regelingen volgens 's Hofs rechtspraak in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel: [D]e toepassing van nationale regelingen op in andere lidstaten gevestigde dienstverrichters [moet] dienstig (...) zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel en [mag] niet verder (...) gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is; vereist is derhalve, dat hetzelfde resultaat niet kan worden bereikt met minder vergaande maatregelen." Het Hof heeft meermaals overwogen, dat een lidstaat het verrichten van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk [mag] stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden. Daardoor zou immers elk nuttig effect worden ontnomen aan de bepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren."
45. Gelet op deze rechtspraak van het Hof is het duidelijk, dat de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister, opgelegd aan ondernemingen uit de lidstaten, die in Duitsland een ambacht willen uitoefenen, een beperking is die de werkzaamheid van de dienstverrichter in het ontvangende land kan verhinderen dan wel moeilijker of althans minder aantrekkelijk kan maken, ook al geldt die verplichting zonder onderscheid voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten. Ik kom tot deze conclusie wegens de kenmerken van de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister, in het bijzonder de omstandigheid dat naar Duits recht de inschrijving van elke onderneming in dat register niet slechts verplicht is, maar tevens een noodzakelijke voorwaarde voor de toegang tot het recht van vrije dienstverrichting in de sector ambacht. Neemt men - afgezien van het wezenlijke karakter van deze voorwaarde - ook het tijdverlies en de extra kosten in aanmerking die verbonden zijn aan het nieuwe verzoek dat voor op de daadwerkelijke inschrijving moet worden ingediend, dan wordt duidelijk, dat de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister, zoals deze in Duitsland bestaat, het uitoefenen van een ambacht in dat land voor een onderneming uit een andere lidstaat minder aantrekkelijk kan maken. En zoals de Commissie terecht betoogt, springt het beperkende karakter van die verplichting nog sterker in het oog in het geval van ondernemingen die slechts tijdelijk of zelfs maar een enkele keer in Duitsland werkzaam willen zijn. In dit geval zou de verplichting een tweede verzoek in te dienen en nogmaals een recht te betalen, het verwachte voordeel, althans bij kleine projecten, zozeer kunnen verkleinen, dat het voor ondernemingen uit andere lidstaten nog onaantrekkelijker wordt werk in Duitsland aan te nemen.
46. Ofschoon de inschrijvingsverplichting kennelijk een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt, dienen wij nog drie punten te onderzoeken die van belang zijn voor de vraag, of die verplichting in strijd is met artikel 59 van het Verdrag: a) is zij noodzakelijk, dat wil zeggen, vindt zij haar rechtvaardiging in dwingende gronden van algemeen belang waarmee de wettelijke regeling van de staat van vestiging van de onderneming geen rekening houdt; b) is zij geschikt, dat wil zeggen daadwerkelijk dienstig voor het algemeen belang, en c) is zij redelijk (stricto sensu evenredig), dat wil zeggen, beperkt zij zich tot wat noodzakelijk is om haar doel te bereiken, en zijn de aan de verplichting verbonden voordelen groter, althans niet kleiner, dan de nadelen.
47. Ofschoon het de taak is van de nationale rechterlijke instantie, met zijn betere kennis van het nationale recht en de feiten van het hoofdgeding, om na te gaan of aan die drie criteria van het evenredigheidsbeginsel lato sensu is voldaan, meen ik op enkele aspecten te moeten wijzen die bij vergelijking van de door de rechtspraak ontwikkelde criteria met de kenmerken van de verplichting tot inschrijving in het Duitse ambachtsregister, zoals beschreven in de verwijzingsbeschikking, in het oog springen.
48. Ook al zegt de verwijzende rechter daar niets over, voor de verplichting van ondernemingen die in de ontvangende lidstaat een ambacht willen uitoefenen, om zich daar in het ambachtsregister te doen inschrijven, bestaan evidente legitieme gronden van hoger algemeen belang, die de beperking van de toegang tot het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen. De registratie van gegevens betreffende elke onderneming die op het grondgebied van een lidstaat actief is, is stellig een dwingende voorwaarde zowel voor de bescherming van de ontvangers van de betrokken diensten, die daardoor over informatie over die onderneming beschikken, als voor een doeltreffende toepassing van andere regelingen van de ontvangende lidstaat (bijvoorbeeld bestuursrechtelijke, tuchtrechtelijke en andere bepalingen, zoals, wat de onderhavige zaak betreft, die van de wet betreffende de bestrijding van zwartwerk). Het is dan ook begrijpelijk, dat, zoals de Kreis Heinsberg in zijn schriftelijke opmerkingen uiteenzet, er in vele lidstaten een openbaar register met informatie over de aldaar actieve ondernemingen bestaat. Bovendien dragen de bescherming van de ontvangers van diensten en een doeltreffende regeling van de uitoefening van de betrokken werkzaamheid indirect bij tot een algemene kwaliteitsverbetering van de in het ontvangende land verrichte ambachtelijke diensten.
49. Ik meen, dat men met genoemde gronden van algemeen belang niet slechts rekening moet houden wanneer een onderneming zich in de ontvangende lidstaat vestigt, doch ook wanneer zij daar enkel diensten verricht zonder zich er te vestigen. Anders dan voor de Oostenrijkse regering staat het voor mij buiten twijfel, dat zowel de bescherming van de ontvanger van de dienst door het verzamelen, registreren en aanbieden van inlichtingen over de diensten verrichtende onderneming, als de mogelijkheid om toezicht te houden op de wijze waarop die diensten worden verricht, ook moet worden verzekerd wanneer het gaat om diensten die slechts tijdelijk of eenmalig worden verricht. In het bijzonder valt te bedenken, dat een enkele dienst van slechte kwaliteit kan volstaan om de legitieme belangen van de ontvanger van die dienst in ernstige mate te schaden.
50. Daarbij speelt ook een rol, dat met genoemde gronden van algemeen belang geen rekening kon worden gehouden door eventuele voorschriften van de lidstaat van vestiging van de onderneming, enerzijds omdat die gronden naar hun aard betrekking hebben op eventuele bijzondere omstandigheden feitelijk en rechtens, die in de ontvangende lidstaat bestaan in verband met de toegang tot en de uitoefening van bepaalde werkzaamheden, in combinatie met de specifieke situatie in die staat op het gebied van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, en anderzijds omdat het, zolang de voorwaarden voor de toegang tot en de uitoefening van de betrokken werkzaamheden niet zijn geharmoniseerd en er niet een communautair ondernemingsregister is ingericht, voor een lidstaat niet mogelijk is door eventuele toepassing van de voorschriften van een andere lidstaat die algemene gronden van algemeen belang in aanmerking te nemen.
51. Met betrekking tot de vraag, of de verplichting tot inschrijving in het door de bevoegde Handwerkskammer gehouden ambachtsregister een geschikt middel is om het ermee beoogde doel te bereiken, ben ik van mening, dat dat inderdaad het geval is. Immers, dankzij die inschrijving beschikken de belanghebbenden over belangrijke informatie, kan toezicht worden gehouden op de wijze van uitoefening van de werkzaamheden en, vooral, is de bescherming van de ontvangers van door in andere lidstaten gevestigde ambachtelijke bedrijven verrichte diensten verzekerd. De inschrijvingsplicht is duidelijk een doeltreffend middel om de genoemde doelen te bereiken, en het is moeilijk een andere manier te bedenken om de nodige gegevens betreffende een onderneming gecentraliseerd ter beschikking van de belanghebbenden te stellen.
52. Wat evenwel de evenredigheid stricto sensu van de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister betreft, is het wel duidelijk, dat de manier waarop die verplichting in het Duitse recht geregeld is, niet de meest rationele is.
53. In het bijzonder leidt de Duitse inschrijvingsprocedure tot een beperking van de vrijheid van dienstverrichting - in zoverre zij deze minder aantrekkelijk maakt - en dit meer dan strikt noodzakelijk is om het hogere algemeen belang bij een regeling van ambachtelijke diensten en bij bescherming van de ontvangers van die diensten te waarborgen. Het valt immers niet te begrijpen, waarom voor de inschrijving in het ambachtsregister een nieuwe procedure moet worden ingeleid, compleet met het indienen van een verzoek, het overleggen van bewijsstukken en het betalen van een recht. Het is duidelijk, dat deze nieuwe procedure het genoemde hogere algemene belang op geen enkele wijze dient, maar tegelijkertijd wel de gehele procedure van waarborging van het recht op uitoefening van een ambacht in de ontvangende lidstaat verzwaart. Het algemeen belang zou beter gediend zijn met een inschrijving die automatisch langs administratieve weg plaatsvindt op basis van de in de fase van verlening van de bijzondere vergunning verkregen gegevens, zonder dat de mogelijkheid om diensten te verrichten, wordt vertraagd en bemoeilijkt en zonder dat de dienstverrichter met extra verplichtingen en kosten wordt opgezadeld.
54. Onder verwijzing naar lacunes in de weergave van het nationale recht in de verwijzingsbeschikking merkt de Kreis Heinsberg in dit verband op, dat op gronden die met de persoon van de verzoeker verband houden, dan wel in geval van bijzondere moeilijkheden (bijvoorbeeld grote afstand tussen de vestigingsplaats van de onderneming en de Handwerkskammer) de inschrijving in het ambachtsregister en de afgifte van de ambachtskaart na overlegging van het bewijs dat de bijzondere vergunning is verleend, nog dezelfde dag kunnen plaatsvinden.
55. Hier moet ik er natuurlijk weer aan herinneren, dat de uitlegging en de precieze omschrijving van het Duitse nationale recht een zaak van de verwijzende rechter is en dat het Hof zich niet kan uitspreken over de kritiek van de Kreis Heinsberg op de weergave van de nationale bepalingen inzake de inschrijving in het ambachtsregister. Daar echter in wezen niet wordt betwist, dat die inschrijving niet automatisch geschiedt, omdat een nieuw verzoek van de betrokken onderneming noodzakelijk is, ben ik niettemin van mening, dat de procedure haar onevenredig karakter niet verliest doordat bij uitzondering - dat wil zeggen onder zeer bijzondere omstandigheden - een snellere afdoening mogelijk is, noch ook doordat in voorkomend geval bepaalde bewijsstukken niet overgelegd of een recht niet betaald behoeft te worden. Omdat de inschrijving een wezenlijke voorwaarde is voor het recht om diensten te verrichten, kunnen in de gevallen waarin de inschrijving niet automatisch plaatsvindt, de daaraan verbonden nadelen in principe niet worden gerechtvaardigd door de voordelen die voortvloeien uit het in aanmerking nemen van de betrokken gronden van algemeen belang. Om deze reden is de verplichting tot inschrijving in het ambachtsregister, zoals in het Duitse recht geregeld, in strijd met de artikelen 59 en volgende van het Verdrag, die de vrijheid van dienstverrichting waarborgen.
VI - Conclusie
56. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door het Amtsgericht Heinsberg gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
Artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) en artikel 4 van richtlijn 64/427/EEG van de Raad van 7 juli 1964 betreffende overgangsmaatregelen op het gebied van de anders dan in loondienst verrichte werkzaamheden van de be- en verwerkende nijverheid behorende tot de klassen 23 tot en met 40 van de I.S.I.C. (Industrie en Ambacht), moeten aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die het verrichten op zijn grondgebied van ambachtelijke diensten door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stelt van de inschrijving van die onderneming in het ambachtsregister van de ontvangende staat, wanneer die onderneming reeds een bijzondere vergunning heeft verkregen in verband waarmee is vastgesteld dat zij voldoet aan alle materiële voorwaarden van de nationale bepalingen waarbij artikel 3 van verordening 64/427 is geïmplementeerd, en wanneer de vereiste inschrijving in het ambachtsregister niet automatisch plaatsvindt, doch voor de betrokken onderneming extra verplichtingen en kosten meebrengt, waardoor het verrichten van diensten wordt vertraagd of bemoeilijkt."