62010CJ0512
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
30. maj 2013 (
*1
)
»Traktatbrud — transport — direktiv 91/440/EØF — udvikling af Fællesskabets jernbaner — direktiv 2001/14/EF — tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet — artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14 — vedvarende mangel på finansiel balance — artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440 — mangel på incitamenter for infrastrukturforvalteren — artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 — beregning af afgiften for minimumsadgang«
I sag C-512/10,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 26. oktober 2010,
Europa-Kommissionen ved H. Støvlbæk og K. Herrmann, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Republikken Polen ved M. Szpunar, K. Bożekowska-Zawisza og M. Laszuk, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, T. Müller og J. Očková, som befuldmægtigede,
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato S. Fiorentino,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Tizzano, og dommerne A. Borg Barthet (refererende dommer), E. Levits, J.-J. Kasel og M. Berger,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: fuldmægtig A. Impellizzeri,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 20. september 2012,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. december 2012,
afsagt følgende
Dom
1
Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, i og bilag II til Rådets direktiv 91/440/EØF af 29. juli 1991 om udvikling af Fællesskabets jernbaner (EFT L 237, s. 25), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/51/EF af 29. april 2004 (EUT L 164, s. 164, herefter »direktiv 91/440«), samt artikel 4, stk. 2, artikel 6, stk. 2 og 3, artikel 7, stk. 3, artikel 8, stk. 1, og artikel 14, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (EFT L 75, s. 29), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004 (EUT L 164, s. 44, herefter »direktiv 2001/14«), og artikel 6, stk. 1, i sidstnævnte direktiv, sammenholdt med artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440, idet den
—
ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den enhed, hvortil udøvelsen af de i bilag II til direktiv 91/440 angivne væsentlige funktioner er overdraget, er uafhængig i forhold til den virksomhed, der leverer jernbanetransportydelserne
—
ikke har truffet egnede foranstaltninger til i tide at sikre infrastrukturforvalterens finansielle balance
—
ikke har indført en ordning med incitamenter, som er egnet til at tilskynde forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og infrastrukturafgifterne, og
—
ikke har sikret en korrekt gennemførelse af bestemmelserne om opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur indeholdt i direktiv 2001/14.
Retsforskrifter
EU-retten
2
Artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440 bestemte:
»3.   Medlemsstaterne kan desuden under overholdelse af […] artikel [73 EF], [87 EF] og [88 EF] tildele infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til opgaverne, dimensionen og de finansielle behov, navnlig til dækning af nyinvesteringer.
4.   Inden for rammerne af medlemsstaternes overordnede politik udarbejder infrastrukturforvalteren en virksomhedsplan, som omfatter investerings- og finansieringsprogrammer. Planen skal udformes med henblik på at sikre optimal og effektiv udnyttelse og udvikling af infrastrukturen og samtidig sikre finansiel balance og omfatte de nødvendige midler til opfyldelsen af disse målsætninger.«
3
Artikel 6 i direktiv 2001/14 havde følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne fastsætter vilkår, herunder i givet fald krav om forudbetaling, for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter og statsfinansiering og på den anden side udgifterne til infrastrukturen.
Uden at det berører en eventuel langsigtet målsætning om brugerbetaling af infrastrukturomkostningerne for alle transportformer på grundlag af en fair, ikke-diskriminerende konkurrence mellem de forskellige transportformer, kan en medlemsstat, når jernbanetransporten er i stand til at konkurrere med andre former, inden for afgiftsrammerne i artikel 7 og 8 kræve, at infrastrukturforvalteren afbalancerer sine regnskaber uden statsstøtte.
2.   Infrastrukturforvaltere skal under behørig hensyntagen til sikkerheden og opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at stk. 2 efterkommes enten ved en kontraktmæssig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren af mindst tre års gyldighed, hvori er fastsat bestemmelser for statsfinansiering, eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.
[…]«
4
Følgende fremgik af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14:
»Med forbehold af stk. 4 eller 5 eller artikel 8 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten.«
5
Nævnte direktivs artikel 8, stk. 1, bestemte:
»En medlemsstat kan med henblik på at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, hvis markedet kan bære det, opkræve tillæg på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper, samtidig med at der sikres navnlig den internationale jernbanegodstransport størst mulig konkurrenceevne. Afgiftsordningen skal respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår.
Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturerne.«
Polsk ret
Loven fra 2000
6
I artikel 15 i ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacjii prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego »Polskie Koleje Państwowe« (lov om salg, omstrukturering og privatisering af den offentlige virksomhed Polskie Koleje Państwowe) af 8. september 2000 (Dz. U. af 2000, nr. 84, position 948), i den affattelse, som finder anvendelse på den foreliggende tvist (herefter »loven fra 2000«), bestemmes:
»1.   PKP SA stifter et aktieselskab, som har ansvar for at forvalte jernbanelinjerne, og som driver virksomhed under navnet »PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna«, herefter »PLK SA«.
[…]
4.   PLK SA bliver forvalter af jernbanelinjerne som omhandlet i [ustawa o transporcie kolejowym (lov om jernbanetransport) af 28. marts 2003 (Dz. U. af 2007, nr. 16, position 94) (herefter »jernbanetransportloven«)].«
Jernbanetransportloven
7
Jernbanetransportlovens artikel 33, stk. 1-8, har følgende ordlyd:
»1.   [Infrastruktur]forvalteren fastsætter de infrastrukturafgifter, jernbanetransportørerne skal betale.
2.   Den grundlæggende jernbaneinfrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den af forvalteren afholdte omkostning, som påløber direkte som følge af togtjenesten.
3.   Jernbaneinfrastrukturafgiften består af grundafgiften og tillægsafgifter.
3a.   Inden for rammerne af grundafgiften anvender forvalteren en særskilt afgift for
1)
minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen, som omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 1, i bilaget til loven
2)
adgang til anlæg, som er knyttet til vedligeholdelsen af tog, hvilket omfatter de ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til loven.
4.   Grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen beregnes separat for henholdsvis personbefordring og godstransport, som produktet af togbevægelserne og de på grundlag af jernbanelinjekategorien og togtypen fastsatte enhedssatser.
4a.   Forvalteren kan anvende en mindsteenhedssats for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen. Mindstesatsen anvendes på samme vilkår for alle jernbanetransportører, der befordrer personer, for brug af jernbaneinfrastruktur, som er knyttet til de opgaver, der løses i henhold til public service-kontrakten.
[…]
4c.   Grundafgiften for adgang til det udstyr, der er knyttet til vedligeholdelsen af tog, beregnes som produktet af de bestilte ydelser og de dertil svarende enhedssatser, som varierer efter de typer ydelser, hvortil der henvises i afsnit I, punkt 2, i bilaget til loven.
5.   Enhedssatsen for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen fastsættes pr. tog pr. kørt kilometer.
5a.   Ved fastsættelsen af enhedssatserne for grundafgiften fratrækker forvalteren fra det beløb, omkostningerne ved at stille jernbaneinfrastruktur til rådighed for jernbanetransportørerne er fastsat til at udgøre, det forventede tilskud til fornyelse og vedligeholdelse af infrastrukturen, som ydes over statsbudgettet eller af lokale myndigheder, samt de forudsatte midler fra jernbanefonden.
[…]
5c.   Forhøjelser af enhedssatserne for grundafgiften for jernbanebefordring af personer, som udføres i henhold til en public service-kontrakt, i køreplanens gyldighedsperiode som omhandlet i artikel 30, stk. 5, kan ikke overstige det inflationsindeks, der er fastsat i forslaget til finanslov for det relevante år.
6.   Forvalteren skal for grundafgiften og tillægsafgifterne for henholdsvis personbefordring og godstransport, i overensstemmelse med gældende praksis, offentliggøre satsernes størrelse og type.
7.   Enhedssatserne for grundafgiften og tillægsafgifterne, bortset fra afgifterne for brug af kørestrøm, fremsendes, ledsaget af beregningen af beløbene, til formanden for [jernbanetrafikmyndigheden].
8.   Formanden for [jernbanetrafikmyndigheden] godkender satserne nævnt i stk. 7 [i denne artikel] senest 30 dage fra modtagelsen eller afslår at godkende dem, hvis han finder, at bestemmelserne i stk. [2-6 i denne artikel], artikel 34 eller bestemmelserne vedtaget på grundlag af artikel 35 er tilsidesat.«
8
I jernbanetransportlovens artikel 38a, stk. 1 og 2, bestemmes:
»1.   Ministeren med ansvar for transportspørgsmål kan over statsbudgettet eller gennem jernbanefonden samfinansiere udgifterne til fornyelse og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen med henblik på at mindske omkostningerne og infrastrukturafgifterne, hvis forvalteren stiller infrastrukturen til rådighed i overensstemmelse med de i loven fastsatte principper.
2.   Den opgave, hvortil der henvises i stk. 1, løses på grundlag af en kontrakt indgået mellem ministeren med ansvar for transportspørgsmål og forvalteren for en periode på tre år eller derover.«
Den ministerielle anordning fra 2009
9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) (infrastrukturministerens anordning om vilkårene for adgang til og anvendelse af jernbaneinfrastrukturen) af 27. februar 2009 (Dz. U. af 2009, nr. 35, position 274, herefter »den ministerielle anordning fra 2009«) bestemmer i artikel 6:
»Grundafgiften i [jernbanetransportlovens] artikel 33, stk. 4, […] beregnes som produktet af antallet af tilbagelagte togkilometer og den sats, som finder anvendelse på kategorien af den omhandlede jernbanelinje, idet denne kategori bestemmes ud fra den gennemsnitlige daglige trafik og den tilladte tekniske hastighed under hensyntagen til permanente begrænsninger, togtype og togets samlede bruttomasse som defineret for den tildelte rute.«
10
Følgende fremgår af artikel 7 i den ministerielle anordning fra 2009:
»Enhedssatserne for grundafgiften omhandlet i artikel 6 fastsættes for:
1)
passagertog
2)
godstog.«
11
Artikel 8 i den ministerielle anordning fra 2009 bestemmer:
»1.   Ved beregningen af satserne for tilvejebringelse af jernbaneinfrastruktur skal forvalteren tage hensyn til:
1)
direkte omkostninger, som omfatter
a)
vedligeholdelsesomkostninger
b)
omkostninger ved styringen af jernbanetrafikken
c)
afskrivninger
2)
indirekte omkostninger ved virksomheden, som omfatter andre rimelige udgifter for infrastrukturforvalteren end dem, der er nævnt i punkt 1 og 3
3)
finansielle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling af lån, som forvalteren har optaget til udvikling og modernisering af den tilvejebragte infrastruktur
4)
omkostninger ved driftsarbejde fastsat for de forskellige kategorier af linjer og tog som omhandlet i artikel 7.
2.   Satsen varierer ud fra kategorien af toglinje og togets samlede bruttomasse, idet det præciseres, at denne sats stiger ved forøgelsen af disse parametre.
3.   Satserne for togbevægelser som omhandlet i artikel 7 vedrørende den samme kategori af linje og den samme samlede bruttomasse skal være de samme.
4.   Satserne for de i artikel 7 omhandlede tog opstilles i tabeller, hvis forskellige rækker vedrører togenes samlede bruttomasse, og hvis kolonner vedrører jernbanelinjerne.«
Den administrative procedure
12
Den 10. maj 2007 tilsendte Kommissionen Republikken Polen en række spørgsmål med henblik på at sikre sig, at denne medlemsstat havde gennemført Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/12/EF af 26. februar 2001 om ændring af direktiv 91/440 (EFT L 75, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/13/EF af 26. februar 2001 om ændring af Rådets direktiv 95/18/EF om udstedelse af licenser til jernbanevirksomheder (EFT L 75, s. 26) og direktiv 2001/14 (herefter samlet »den første jernbanepakke«) korrekt i national ret. De polske myndigheder besvarede spørgsmålene ved skrivelse af 5. juli 2007.
13
Den 21. oktober 2007 anmodede Kommissionen Republikken Polen om yderligere præciserende oplysninger, som denne gav i en skrivelse af 20. december 2007.
14
Den 26. juni 2008 fremsendte Kommissionen på grundlag af de oplysninger, Republikken Polen havde meddelt, en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at efterkomme direktiverne i den første jernbanepakke. De væsentligste uregelmæssigheder, hvortil der blev henvist, drejede sig om PLK SA’s manglende uafhængighed og opkrævningen af afgifterne for adgang til infrastrukturen.
15
Den 26. august 2008 besvarede Republikken Polen Kommissionens åbningsskrivelse.
16
Den 9. oktober 2009 tilsendte Kommissionen Republikken Polen en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen foreholdt denne, at den ikke havde truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre jernbaneinfrastrukturforvalterens uafhængighed af jernbanetransportørerne, og anmodede denne medlemsstat om at træffe de foranstaltninger, som var nødvendige for at efterkomme den begrundede udtalelse, senest to måneder fra modtagelsen af denne.
17
Republikken Polen besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelse af 9. december 2009, idet den bestred de forsømmelser, som Kommissionen foreholdt den.
18
På denne baggrund har Kommissionen anlagt denne sag.
Retsforhandlingerne ved Domstolen
19
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13. april 2011 fik Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for Republikken Polens påstande.
20
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 2013 meddelte Kommissionen Domstolen, at den frafaldt det første klagepunkt i søgsmålet vedrørende tilsidesættelse af artikel 6, stk. 3, i direktiv 91/440 samt artikel 4, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2001/14.
21
Republikken Polen har i sine bemærkninger vedrørende dette frafald af klagepunkter nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne vedrørende dette klagepunkt.
Om søgsmålet
Om det andet klagepunkt vedrørende vedvarende mangel på finansiel balance
Parternes argumenter
22
Kommissionen har foreholdt Republikken Polen, at den ikke har truffet egnede foranstaltninger til i tide at sikre infrastrukturforvalterens, dvs. PLK SA’s, finansielle balance. Denne undladelse udgør en tilsidesættelse af de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, sammenholdt med artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440. Kommissionen har herved præciseret, at det fremgår af nævnte medlemsstats svar på den begrundede udtalelse, at der først vil være balance mellem udgifter og indtægter for PLK SA i 2012.
23
Republikken Polen har gjort gældende, at infrastrukturforvalteren har opnået finansiel balance, hvis det er driftsresultatet før fradrag af afskrivninger, der lægges til grund. Det følger ikke af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, at den finansielle balance skal være opnået, efter at afskrivningsomkostningerne er integreret, navnlig afskrivningsomkostningerne for de jernbanelinjer, som er blevet afviklet, eller som skal afvikles på et senere tidspunkt. Der er derfor ikke taget hensyn til omkostningerne i forbindelse med en eventuel fornyelse af disse ved fastsættelsen af afgifterne for adgang til infrastrukturen.
24
Hvad angår artikel 7, stk. 3, i direktiv 91/440 har Republikken Polen for det første anført, at jernbanetransportlovens artikel 33-35 vedrørende de afgifter, som påhviler jernbanetransportvirksomhederne, sikrer finansieringen af jernbaneinfrastrukturen, og for det andet, at statsbudgettet og jernbanefonden, som kan finansiere omkostningerne til renovering og vedligeholdelse af strukturen i medfør af denne lovs artikel 38 og 38a, udgør en anden finansieringskilde. Indtægterne fra PLK SA opnået inden for rammerne af udøvelsen af andre aktiviteter end tilrådighedstillelse af jernbaneinfrastrukturen udgør en tredje kilde til finansiering af denne.
25
Hvad angår artikel 7, stk. 4, direktiv 91/440 har Republikken Polen gjort gældende, at PLK SA som krævet i henhold til dets vedtægter udarbejder årlige finansieringsplaner, herunder årlige investeringsprogrammer, som skal udarbejdes på en sådan måde, at det sikres, at de kan finansieres fra forskellige kilder.
Domstolens bemærkninger
26
I henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 fastsætter medlemsstaterne vilkår, for at sikre, at en infrastrukturforvalters regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem på den ene side indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter og statsfinansiering og på den anden side udgifterne til infrastrukturen.
27
Ifølge Republikken Polen pålægger denne bestemmelse, i modsætning til hvad Kommissionen har anført, ikke medlemsstaterne at sørge for, at infrastrukturforvalterens driftsregnskab er i balance, men udelukkende at sørge for den nødvendige finansiering, for at driftsresultatet før fradrag af afskrivninger er i balance.
28
I denne forbindelse bemærkes først og fremmest, at selv om afskrivninger efter bogføringsmæssige principper ikke udgør en »udgift« – et begreb, som indebærer en pengestrøm – men derimod en udgift uden udbetaling, kan anvendelsen af dette udtryk i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 ikke anses for afgørende, i det omfang artikel 6, stk. 1, andet afsnit, for sin del vedrører »infrastrukturomkostninger«.
29
Dernæst bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 55 i forslaget til afgørelse, at anvendelsen af udtrykket »forudbetaling« i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, for så vidt som det synes at pege i retning af, at den i denne bestemmelse omhandlede forpligtelse ikke har til formål at beskytte forvalterens regnskabsmæssige ligevægt, men dennes likviditet, kan udgøre et argument til støtte for den fortolkning, som Republikken Polen har påberåbt sig.
30
Det bemærkes imidlertid også, således som generaladvokaten har anført i punkt 57 i forslaget til afgørelse, at bestemmelserne i artikel 7 i direktiv 91/440, som i henholdsvis stk. 3 og 4 dels giver medlemsstaterne mulighed for at tildele infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til opgaverne, dimensionen og de finansielle behov, dels indeholder en forpligtelse for infrastrukturforvalteren til at udarbejde en virksomhedsplan, som gør det muligt at sikre finansiel balance inden for rammerne af statens overordnede politik, netop har til formål at sikre infrastrukturforvalterens likviditet.
31
Heraf følger, at hvis artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 blev fortolket således, at forpligtelsen til at skabe balance på infrastrukturforvalterens regnskab ikke har til formål at beskytte forvalterens regnskabsmæssige ligevægt, men dennes likviditet, ville bestemmelsen ikke have sit eget anvendelsesområde i forhold til anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 3 og 4, i direktiv 91/440.
32
Det bemærkes endvidere, at afskrivninger på aktiverne i henhold til artikel 35, stk. 1, litra b), i Rådets fjerde direktiv 78/660/EØF af 25. juli 1978 på grundlag af [artikel 44, stk. 2, litra g), EF] om årsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11) udgør en bogføringsmæssig forpligtelse, uden hvilken årsregnskabet for et kapitalselskab som PLK SA ifølge direktivets artikel 2, stk. 3, ikke kan give et pålideligt billede af selskabets aktiver og passiver, økonomiske stilling samt resultat.
33
Herudover bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, at forpligtelsen til at afskrive på aktiverne ikke afhænger af, om virksomheden har til hensigt at forny et anlægsaktiv eller ej.
34
Henset til det foregående skal forpligtelsen fastsat i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14 fortolkes således, at der henvises til balance på driftsregnskabet for infrastrukturforvalteren.
35
Det er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til at konkludere, at den pågældende medlemsstat ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til nævnte artikel 6, stk. 1, at infrastrukturforvalterens driftsregnskab ikke er i balance. For at drage en sådan konklusion skal det nemlig ifølge selve ordlyden af denne bestemmelse påvises, at ubalancen på regnskabet foreligger »under normale forretningsvilkår« og »over en rimelig periode«.
36
Hvad dette angår har Kommissionen gjort gældende, at hvis PLK SA akkumulerer tab på et niveau, der svarer til det, Republikken Polen oplyste i sit svar på åbningsskrivelsen, er det umuligt at opnå den finansielle balance, hvortil der henvises i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14. Ifølge Kommissionen har den pågældende medlemsstat desuden ikke tildelt infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til dennes opgaver, størrelse og finansielle behov.
37
Ifølge tallene i stævningen steg PLK SA’s underskud fra 2% i 2006 til (forventet) 10% i 2009. I samme periode blev statsfinansieringen forøget fra 10,8% til (forventet) 19,3%, mens den del af omkostningerne, der blev dækket af indtægterne fra afgifterne for adgang til infrastrukturen, samtidig mindskedes fra 79,4% i 2006 til (forventet) 64,4% i 2009.
38
Republikken Polen har imidlertid gjort gældende, at det forudses, at staten i 2015 vil dække 37,5% af infrastrukturudgifterne, hvilket ifølge Polen vil medføre en mærkbar sænkning af afgiftssatserne for jernbanetransportørerne.
39
I duplikken har Republikken Polen erindret om, at den i sit svar på den begrundede udtalelse redegjorde for regeringens plan om at forøge det finansielle tilskud til infrastrukturforvalteren, således at der kan opnås balance på budgettet i 2012. Den pågældende medlemsstat forventer ligeledes at opnå balance på budgettet i forbindelse med planlægningen af PLK SA’s indtægter og udgifter. Republikken Polen har anført, at det endelige resultat afhænger af den økonomiske konjunktur, og at der i 2009 blev registreret et fald i de godsmængder, som blev transporteret med jernbane, på 17% i forhold til det foregående år.
40
Det bemærkes i denne forbindelse, at det i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2001/14, ikke præciseres, hvordan kriteriet »en rimelig periode« – som i henhold til artikel 8, stk. 4, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT L 343, s. 32), der med virkning fra 15. december 2012 ophævede bl.a. direktiv 2001/14, ikke kan overstige fem år – skal anvendes.
41
I den foreliggende sag fremgår det af sagsakterne, at Republikken Polen tildelte et første tilskud på 340 mio. PLN til PLK SA i 2006, efter at forvalteren havde indledt sin virksomhed. Det årlige statstilskud blev forhøjet til 900 mio. PLN i 2010 og når 1200 mio. PLN i 2012, i hvilket år der skal være opnået finansiel balance. Endelig skal tilskuddet i de følgende år forhøjes med 100 mio. PLN årligt.
42
Ifølge oplysningerne i sagens akter er det polske jernbanenet meget omfattende, i dårlig stand og i vid udstrækning lidet rentabelt. Endvidere er uafhængig infrastrukturforvaltning først blevet indledt for nylig, og det første statstilskud blev tildelt i 2006. Samtidig er forvalterens indtægter, på trods af at den polske stat gentagne gange har tildelt infrastrukturforvalteren finansielle midler, faldet, delvis på grund af den alvorlige økonomiske krise, som har ramt Den Europæiske Union. Ikke desto mindre forventes det ifølge den polske stats finansielle planlægning, at der opnås balance på budgettet i 2012.
43
På baggrund af det foregående er det ikke muligt at fastslå, at Republikken Polen ikke har fastsat vilkår for at sikre, at infrastrukturforvalterens regnskaber under normale forretningsvilkår og over en rimelig periode som et mindstemål udviser balance mellem indtægterne og udgifterne til infrastrukturen.
44
Kommissionens andet klagepunkt til støtte for søgsmålet skal derfor forkastes.
Om det tredje klagepunkt vedrørende mangel på incitamenter for forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne
Parternes argumenter
45
Kommissionen har anført, at Republikken Polen ved ikke i overensstemmelse med, hvad der bestemmes i artikel 6, stk. 2 og 3, i direktiv 2001/14, at indføre en ordning med incitamenter, som er egnet til at tilskynde forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og infrastrukturafgifterne, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de nævnte bestemmelser.
46
Kommissionen har navnlig gjort gældende, at der ved jernbanetransportlovens artikel 38a ikke oprettes en ordning med incitamenter, som er egnet til at tilskynde forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
47
Republikken Polen har indledningsvis gjort gældende, at selv om direktiv 2001/14 fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre incitamenter med henblik på at forøge forvalternes effektivitet, definerer bestemmelsen ikke incitamenternes art.
48
Nævnte medlemsstat har derefter anført, at ministeren med ansvar for transportspørgsmål hvert år sammen med PKP SA, som statskassen kontrollerer fuldt ud, beslutter, om medlemmerne af selskabernes bestyrelser skal tildeles præmier for at forøge infrastrukturforvalterens effektivitet.
49
Endvidere har Republikken Polen anført, at der anvendes andre virksomhedsledelsesredskaber over for PLK SA, såsom beslutningen om ikke at lade afgiften for adgang til infrastrukturen bære omkostningerne til tjenester til beskyttelse af jernbanenettet, men derimod at finansiere disse tjenester ved hjælp af de midler, som selskabet opnår i forbindelse med andre former for aktiviteter, og den omstændighed, at størrelsen af de offentlige midler, som tildeles forvalterens operationelle aktiviteter, afhænger af effektiviteten af forvalterens aktiviteter.
50
Endelig har Republikken Polen anført, at jernbanetransportlovens artikel 33, i medfør af hvilken enhedssatserne for afgifterne er betinget af formanden for jernbanetrafikmyndighedens godkendelse, udgør en tilstrækkelig gennemførelse af de regler, som er omhandlet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14.
51
Den Tjekkiske Republik har anført, at kravet om incitamenter, der tilskynder til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne udgør det endelige mål for artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, dvs. en tilstand, der skal opnås. Således som det udtrykkeligt foreskrives i den nævnte bestemmelse, er det nødvendigt først at skabe betingelser herfor. Når medlemsstaten forsøger at opnå målet, må den derfor tage hensyn til sikkerheden og vedligeholdelsen af infrastrukturtjenesten og forbedringen af dennes kvalitet
52
Den Tjekkiske Republik har videre anført, at de nævnte betingelser ikke er opfyldt i en situation, hvor infrastrukturen er meget dårligt vedligeholdt. Indgåelsen af en kontrakt mellem medlemsstaten og infrastrukturforvalteren om finansieringen af omkostningerne ved at reparere eller vedligeholde infrastrukturen er i så fald en foranstaltning, som har til formål at nå det endelige mål, der er fastsat i artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, og må anses for tilstrækkelig i betragtning af infrastrukturens tilstand.
53
I sit svar på Den Italienske Republiks interventionsindlæg har Kommissionen anført, at denne fortolkning af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14 er fejlagtig.
54
Ifølge Kommissionen følger det ikke af denne bestemmelse, at den forpligtelse til at indføre incitamenter, som er fastsat heri, er afhængig af jernbaneinfrastrukturens tilstand. Tværtimod består en sådan forpligtelse selvstændigt. Indgåelsen af en aftale mellem den pågældende medlemsstat og infrastrukturforvalteren om finansieringen af omkostningerne ved at reparere eller vedligeholde infrastrukturen, som ikke indeholder incitamenter, der tilskynder forvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne, opfylder således ikke den forpligtelse, som er fastsat i den nævnte bestemmelse.
Domstolens bemærkninger
55
Ifølge artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14 skal infrastrukturforvalteren under behørig hensyntagen til sikkerheden samt opretholdelsen og forbedringen af kvaliteten af infrastrukturtjenesten gives incitamenter til at nedbringe både omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for adgangsafgifterne.
56
Nævnte direktivs artikel 6, stk. 3, bestemmer herved, at forpligtelsen i henhold til stk. 2 efterkommes enten ved en flerårlig aftale mellem den kompetente myndighed og infrastrukturforvalteren eller ved indførelse af passende regler, hvortil der er knyttet de nødvendige beføjelser.
57
Det må i den foreliggende sag konstateres, at selv om jernbanelovens artikel 38a, stk. 1 og 2, som mål foreskriver en mindskelse af omkostningerne og infrastrukturafgifterne, undlader nævnte bestemmelse at definere den incitamentsordning, hvormed dette mål skal nås.
58
Det er endvidere ubestridt, at nævnte lov ikke fastsætter regler, som indeholder de nødvendige beføjelser for, at infrastrukturforvalteren aflægger regnskab for sin forvaltning til en kompetent myndighed i overensstemmelse med, hvad der er fastsat i artikel 6, stk. 3, i direktiv 2001/14.
59
Det bemærkes desuden, at Republikken Polen ikke har gjort gældende, at de foranstaltninger, som den har påberåbt sig, og som er nævnt i denne doms præmis 48 og 49 – selv hvis de kan anses for incitamenter som omhandlet i nævnte direktivs artikel 6, stk. 2 – er indeholdt i en flerårlig finansieringsaftale som foreskrevet i artikel 6, stk. 3.
60
Hvad endelig angår Den Tjekkiske Republiks argumenter er det tilstrækkeligt at konstatere, at selv om det følger af artikel 6, stk. 2, i direktiv 2001/14, at medlemsstaterne skal tage hensyn til infrastrukturens tilstand inden for rammerne af anvendelsen af artikel 6, stk. 2 og 3, har de ikke desto mindre også pligt til enten at indgå flerårlige finansieringsaftaler, som omfatter incitamenter, eller at indføre passende regler med henblik herpå.
61
Henset til de foregående betragtninger må det konkluderes, at Kommissionens tredje klagepunkt til støtte for søgsmålet må anses for begrundet.
Om det fjerde klagepunkt vedrørende beregningen af afgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen
Parternes argumenter
62
Kommissionen har anført, at Republikken Polen ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 3, og artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14.
63
Kommissionen har gjort gældende, at begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« i direktivets artikel 7, stk. 3, henviser til begrebet »marginal omkostning«. Dette begreb svarer ifølge Kommissionen kun til de omkostninger, som affødes af de faktiske togbevægelser, og ikke faste omkostninger, som – ud over omkostningerne ved togdriften – dækker generelle omkostninger ved driften af infrastrukturen, der skal afholdes, selv hvis der ikke er nogen togbevægelser.
64
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Republikken Polen i sit svar på den begrundede udtalelse medgav, at niveauet af enhedssatserne for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen afhænger af de planlagte arbejder i forbindelse med driften, de forventede omkostninger ved at stille infrastruktur til rådighed i forbindelse med minimumsadgang og de forventede finansielle tilskud til reparationer og vedligeholdelse af jernbaneinfrastrukturen. Efter Kommissionens opfattelse er disse elementer ikke direkte forbundet med de direkte omkostninger som følge af driften, men har til formål at opnå dækning for alle forvalterens omkostninger.
65
Om mulighederne for at opkræve tillæg til afgifterne på grundlag af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 har Kommissionen gjort gældende, at medlemsstaterne er forpligtede – således som det fremgår af denne bestemmelses første og andet afsnit under ét – til at oprette en kontrolmekanisme, der omfatter alle segmenter af markedet for jernbanetransportører og deres betalingsevne. Denne mekanisme skal gøre det muligt at fastslå, »hvad markedet kan bære«, og at kontrollere, at markedssektorer, som hidtil har kunnet betale afgiften for minimumsadgang til infrastrukturen, ikke udelukkes.
66
I jernbanetransportloven oprettes der imidlertid ikke en sådan mekanisme.
67
Hvad for det første angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 har Republikken Polen gjort gældende, at nævnte lov blev ændret under den administrative procedure i overensstemmelse med Kommissionens krav.
68
Navnlig bestemmes det i jernbanetransportlovens artikel 33, at den grundlæggende infrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den omkostning, der afholdes direkte af forvalteren som følge af de af jernbanetransportøren gennemførte togbevægelser.
69
Endvidere har Republikken Polen bestridt Kommissionens klagepunkt om, at de omkostninger, der påløber direkte som følge af togtjenesten, ifølge den polske lovgivning svarer til de samlede vedligeholdelses- og driftsomkostninger.
70
Kommissionens påstand om, at begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« i direktivets artikel 7, stk. 3, henviser til begrebet »marginal omkostning«, savner ifølge Republikken Polen desuden grundlag. Medlemsstaten har bemærket hvad dette angår, at eftersom direktiv 2001/14 ikke indeholder nogen definition af et sådant begreb, har medlemsstaterne, under iagttagelse af dette direktivs mål, en vis frihed til at fastlægge dens grundlæggende elementer og udlede adgangsafgiften heraf.
71
Hvad for det andet angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 har Republikken Polen anført, at Kommissionen ikke har forklaret, på hvilket grundlag den i henhold til de gældende bestemmelser i Polen har konstateret, at de omkostninger, som er blevet medtaget ved beregningen af afgiften for minimumsadgang, er blevet tillagt den forrentning, hvori der henvises i artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14.
72
Den Tjekkiske Republik har vedrørende Kommissionens klagepunkt om mangelfuld gennemførelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 gjort gældende, at det ingenlunde fremgår af denne bestemmelse, at kun marginale omkostninger kan kvalificeres som »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten«. Da det ifølge denne medlemsstat hverken angives i dette direktiv eller nogen anden bestemmelse i EU-retten, hvilke omkostninger dette begreb omfatter, er det afgørende kriterium kun, om der for de pågældende omkostninger kan påvises en direkte forbindelse til togtjenesten.
Domstolens bemærkninger
73
I henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til servicefaciliteter som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten, med forbehold af dette direktivs artikel 7, stk. 4 eller 5, eller artikel 8.
74
Det må herved konstateres, at direktiv 2001/14 ikke indeholder nogen definition af begrebet »den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten«, og at der ikke er nogen bestemmelse i EU-retten, som præcist opregner de omkostninger, som er omfattet, eller som ikke er omfattet, af dette begreb.
75
Da der endvidere er tale om et økonomisk begreb, hvis anvendelse, som generaladvokaten har anført i punkt 93 i forslaget til afgørelse, rejser betydelige praktiske vanskeligheder, må det konstateres, at medlemsstaterne på EU-rettens nuværende udviklingstrin har et vist skøn med henblik på gennemførelse og anvendelse af nævnte begreb i national ret.
76
Heraf følger, at det i den foreliggende sag skal undersøges, om de omhandlede polske bestemmelser gør det muligt at medtage elementer i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen, som klart ikke påløber direkte som følge af togtjenesten.
77
Det bemærkes herved, at jernbanetransportlovens artikel 33, stk. 2, bestemmer, at den grundlæggende jernbaneinfrastrukturafgift fastsættes under hensyn til den af forvalteren afholdte omkostning, som påløber direkte som følge af togtjenesten.
78
I medfør af stk. 4 i nævnte artikel 33 beregnes grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen separat for henholdsvis personbefordring og godstransport, som produktet af togbevægelserne og de på grundlag af jernbanelinjekategorien og togtypen fastsatte enhedssatser. I henhold til stk. 5 i samme artikel fastsættes enhedssatsen for grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen pr. tog pr. kørt kilometer.
79
Fremgangsmåderne for beregning af grundafgiften for minimumsadgang til jernbaneinfrastrukturen er defineret i artikel 6 i den ministerielle anordning fra 2009.
80
Det præciseres herved i nævnte ministerielle anordnings artikel 8, stk. 1, at infrastrukturforvalteren ved beregningen af satserne for tilvejebringelse af jernbaneinfrastruktur skal tage hensyn til de direkte omkostninger, som omfatter vedligeholdelsesomkostninger, omkostninger ved styringen af jernbanetrafikken og afskrivninger. I henhold til denne bestemmelse skal forvalteren desuden tage hensyn til finansielle omkostninger i forbindelse med tilbagebetaling af lån, som forvalteren har optaget til udvikling og modernisering af den tilvejebragte infrastruktur, indirekte omkostninger ved virksomheden, som omfatter andre rimelige udgifter for infrastrukturforvalteren end ovennævnte omkostninger samt omkostninger ved driftsarbejde fastsat for de forskellige kategorier af linjer og tog.
81
Som generaladvokaten har anført i punkt 99 i forslaget til afgørelse, kan omkostningerne ved signalgivning, trafikstyring, vedligeholdelse og reparationer variere, i det mindste delvis, afhængigt af trafikken og følgelig anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten.
82
Heraf følger modsætningsvis, at i det omfang de omfatter faste omkostninger, som forvalteren skal bære, efter at en strækning på jernbanenettet er blevet stillet til rådighed for trafik, selv hvis der ikke er nogen togbevægelser, kan de vedligeholdelses- eller trafikstyringsomkostninger, hvortil der henvises i artikel 8 i den ministerielle anordning fra 2009, kun delvis anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten.
83
Hvad angår indirekte omkostninger og finansielle omkostninger, som der ligeledes henvises til i nævnte nationale bestemmelse, må det konstateres, at disse ikke har nogen direkte forbindelse med togtjenesten.
84
Endelig kan afskrivninger i det omfang de fastsættes ikke på grundlag af den faktiske slitage på infrastrukturen, som kan tilskrives trafikken, men på grundlag af bogføringsregler, heller ikke anses for direkte at følge af togtjenesten.
85
Det må under disse omstændigheder konstateres, at den ministerielle anordning fra 2009 ved fastsættelsen af afgiften for minimumsadgangsydelserne og sporadgangen til infrastrukturerne fører til, at der tages hensyn til omkostninger, som klart ikke kan betragtes som påløbende direkte som følge af togtjenesten.
86
Under disse omstændigheder må Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelse af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14 anses for begrundet.
87
Derimod kan Kommissionens klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 ikke tages til følge.
88
Republikken Polen bestrider nemlig at have gjort brug af den mulighed for at opkræve tillæg til adgangsafgifterne, som fastsættes i denne bestemmelse, og det er ikke lykkedes Kommissionen at tilbagevise denne påstand.
89
Henset til de foregående betragtninger skal Kommissionen gives medhold i sit fjerde klagepunkt, i det omfang de polske bestemmelser gør det muligt at medtage omkostninger, som ikke kan anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten som omhandlet i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen.
90
Det må følgelig konstateres, dels at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 3, i direktiv 2001/14, idet den har undladt at træffe foranstaltninger, der skal tilskynde jernbaneinfrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for afgifterne for adgang til infrastrukturen, og idet den har tilladt, at der medtages omkostninger, som ikke kan anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten, i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen, dels at Republikken Polen i øvrigt frifindes.
Sagens omkostninger
91
I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I henhold til procesreglementets artikel 141, stk. 1, pålægges det den part, som hæver sagen, at betale sagsomkostningerne, såfremt modparten i sine bemærkninger vedrørende ophævelsen af sagen har nedlagt påstand herom.
92
I den foreliggende sag har Kommissionen frafaldet det første klagepunkt til støtte for søgsmålet, og Republikken Polen har i sine bemærkninger vedrørende dette frafald af klagepunkter nedlagt påstand om, at denne institution tilpligtes at betale sagsomkostningerne vedrørende dette klagepunkt.
93
Da Kommissionen og Republikken Polen imidlertid hver især har tabt på flere punkter, pålægges det disse at bære deres egne omkostninger.
94
I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1)
Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 6, stk. 2, og artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26. februar 2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/49/EF af 29. april 2004, idet den har undladt at træffe foranstaltninger, der skal tilskynde jernbaneinfrastrukturforvalteren til at nedbringe omkostningerne ved tilvejebringelse af infrastruktur og niveauet for afgifterne for adgang til infrastrukturen, og idet den har tilladt, at der medtages omkostninger, som ikke kan anses for at påløbe direkte som følge af togtjenesten, i beregningen af afgifterne for minimumsydelserne og sporadgangen til jernbaneinfrastrukturen.
2)
I øvrigt frifindes Republikken Polen.
3)
Europa-Kommissionen, Republikken Polen, Den Tjekkiske Republik og Den Italienske Republik bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.