61971C0049
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
KARL ROEMER
apresentadas em 18 de Janeiro de 1972A expressão do n.o (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Somos solicitados a apreciar dois pedidos de decisão a título prejudicial (processos 49/71 e 50/71), anexados para efeitos de audiência por despacho de 10 de Novembro de 1971. Em primeiro lugar, vamos recordar os elementos indispensáveis para poder responder com conhecimento de causa ao juiz nacional.
Tal como outros processos nos recordaram, o Regulamento n.o 120/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967 (JO 1967, 117, p. 2269), estabeleceu a organização definitiva de mercado no sector dos cereais, a qual compreende «um regime de preços únicos» (preços indicativos comuns, preços-limiar e preços de intervenção únicos). Nos termos do artigo 7.o deste regulamento, os organismos de intervenção designados pelos Estados-membros têm, durante toda a campanha de comercialização, a obrigação de comprar os cereais colhidos na Comunidade que lhes sejam oferecidos e, nomeadamente, o «trigo» mole e a cevada. As modalidades da intervenção são estabelecidas pelo Regulamento n.o 132/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967 (JO 1967, 120, p. 2364), bem como pelas disposições (em causa neste processo) do Regulamento (CEE) n.o 1028/68 da Comissão, de 19 de Julho de 1968 (JO L 176, p. 1), «que fixam os processos e condições de aceitação dos cereais pelos organismos de intervenção, relativamente à campanha de 1968-1969». Estes textos serão analisados em seguida de forma mais pormenorizada.
Limitamo-nos a assinalar nesta fase que, na Primavera de 1969, a iminência de desvalorização provocou uma queda da cotação do franco francês. Algumas empresas estabelecidas nos outros Estados-membros, depois de terem exportado mercadorias para França, concedendo prazos de pagamento alargados em francos franceses, decidiram então vender por preço mais baixo os seus créditos de exportação titulados em moeda francesa, cedendo-os a uma cotação inferior à oficial. Este facto permitiu a determinados importadores (nomeadamente a empresas alemãs) comprar cereais franceses ao preço de intervenção e, apesar das despesas resultantes de tais transacções, cedê-los (aparentemente com lucro) ao organismo de intervenção alemão, o Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel de Frankfurt. Tendo operações deste tipo sido praticadas em grande número, o organismo de intervenção alemão encontrou-se em dificuldades relativamente às possibilidades de armazenagem. O Governo federal solicitou então à Comissão das Comunidades Europeias, em 2 de Maio de 1969, autorização para adoptar medidas de protecção nos termos do artigo 226.o do Tratado CEE. A Comissão respondeu a este pedido, por decisão de 8 de Maio de 1969, autorizando a República Federal «a limitar as compras de trigo mole e de cevada, previstas no n.o 1 do artigo 1o do Regulamento n.o 120/67/CEE, aos cereais colhidos nesse Estado-membro». A única restrição estabelecida na autorização consistia no facto de o organismo de intervenção alemão continuar obrigado a aceitar os cereais estrangeiros que lhe tivessem sido «oferecidos… antes da entrada em vigor da presente decisão». Na mesma data, foram aliás concedidas autorizações idênticas ao Reino da Bélgica e ao Reino dos Países Baixos. Tivemos conhecimento durante o processo de que, nos termos do artigo 191o do Tratado CEE, a decisão destinada à República Federal, tendo sido imediatamente notificada, entrou em vigor em 8 de Maio de 1969, às 18 h 40 m.
Na sequência desta notificação, o Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (organismo de importação e armazenagem de cereais e forragens, a seguir «organismo dos cereais») emitiu um aviso oficial, que, com data de 8 de Maio de 1969, foi publicado no Bundesanzeiger de 10 de Maio de 1969 e estava redigido da seguinte forma: «Em conformidade com as instruções do ministro federal da Alimentação, Agricultura e Silvicultura e em aplicação da decisão das Comunidades Europeias de 8 de Maio de 1969, o Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel informa os interessados de que, a partir deste momento, apenas comprará trigo mole e cevada que tenham sido colhidos na República Federal da Alemanha. A presente regulamentação não é aplicável aos referidos produtos que tenham sido oferecidos ao Einfuhr- und Vorratsstelle antes de 8 de Maio de 1969, às 18 h 40 m, hora da entrada em vigor da decisão acima mencionada». Alguns dias depois, mais precisamente em 17 de Junho de 1969, o ministro federal da Alimentação, Agricultura e Silvicultura adoptou, de acordo com o ministro federal da Economia, um decreto cujo artigo 1.o estabelecia que «as compras de trigo mole e de cevada, efectuadas nos termos do n.o 1 do artigo 7.o do Regulamento n.o 120/67/CEE, … são limitadas aos cereais colhidos na República Federal da Alemanha». Nos termos do n.o 3 do decreto, esta disposição entrou em «vigor em 8 de Maio de 1969, às 18 h 45 m».
As sociedades Hagen e Wünsche, recorrentes no processo principal (a seguir «recorrente n.o 1 e recorrente n.o 2», respectivamente), foram afectadas pelas disposições supra-referidas.
No que diz respeito à recorrente n.o 1, esta comprou cevada de verão e trigo mole, em França, em Janeiro e Fevereiro de 1969, oferecendo-os depois para intervenção ao organismo dos cereais alemão, apresentando em 5 de Maio de 1969, de acordo com as directivas que tinham sido adoptadas pelo referido organismo (e que voltaremos a referir adiante), um formulário, que entrou no referido organismo em 6 de Maio de 1969, cerca das 11 horas da manhã. Este formulário designava Mannheim como centro de comercialização escolhido para a oferta, não tendo qualquer indicação relativa ao «local onde se encontravam os cereais no momento da oferta» (derzeitiger Lagerort). Na realidade, no momento da entrada do pedido, os lotes oferecidos para intervenção encontravam-se em fase de transporte. No que diz respeito à cevada, esta tinha sido colocada provisoriamente num armazém de recolha em Estrasburgo onde fora depois carregada para um barco, tendo chegado a Mannheim na tarde de 9 de Maio. Quanto ao trigo, encontrava-se num barco que passou por Estrasburgo a 12 de Maio e chegou a Mannheim a 14 de Maio. A recorrente deu conhecimento ao organismo dos cereais, em 12 e 14 de Maio, respectivamente, da chegada das mercadorias ao armazém de tomada a cargo de Mannheim. Contudo, por decisões de 10 e 11 de Junho de 1969, este organismo recusou-se a tomá-las a cargo devido ao facto de, desde 9 de Maio, não ser obrigado a comprar cereais estrangeiros e ainda por não lhe ter sido indicado o local em que se encontravam as mercadorias, não podendo assim ser consideradas válidas as ofertas que lhe tinham sido feitas antes da referida data.
A recorrente n.o 2 confrontou-se com o mesmo problema. Tendo comprado trigo mole em França, em Fevereiro de 1969, ofereceu-o para intervenção mediante três formulários que, datados de 8 de Maio de 1969, entraram no organismo dos cereais em 9 de Maio de 1969, cerca das 12 horas. No primeiro formulário, a recorrente tinha indicado como armazém de tomada a cargo a Firma Silo Kiel-Nordhafen, situada em Kiel-Wik, especificando que, desde 6 de Maio, a mercadoria se encontrava em fase de transporte por barco com esse destino. No segundo formulário, indicou como armazém de tomada a cargo as instalações da empresa Rhenus GmbH, em Stuttgart, assinalando que a mercadoria se encontrava em fase de transporte por barco com esse destino desde 7 de Maio. As indicações do terceiro pedido eram idênticas às do segundo formulário. Em 12 de Maio de 1969, os lotes de cereais chegaram aos armazéns de tomada a cargo designados. Por carta datada desse mesmo dia, a recorrente informou o organismo alemão de que os cereais oferecidos para intervenção se encontravam, a partir de então, nos locais que tinha indicado. Em 14 de Maio de 1969, o organismo informou telefonicamente a recorrente n.o 2 de que se recusava a aceitar os referidos cereais para intervenção. E, em 28 de Maio de 1969, por decisão dirigida à importadora em resposta à reclamação administrativa que esta tinha apresentado, o organismo declarou que, a partir de 9 de Maio de 1969, deixara de ser obrigado a comprar os cereais estrangeiros e que não lhe tinham sido apresentadas ofertas válidas pois, no momento da oferta, as mercadorias não se encontravam no local designado como armazém, estando ainda a ser transportadas, quer por mar, quer por rio, até Mannheim.
Ambas as sociedades importadoras são de opinião que a atitude adoptada pelo organismo alemão dos cereais não tem justificação. Consideram que a data determinante é a da expedição das ofertas e, por outro lado, consideram que as ofertas são válidas mesmo que não indiquem o local onde se encontram as mercadorias, pois é suficiente que estas cheguem ao seu local de entrega durante o mês indicado para a entrega. As empresas intentaram acções no tribunal administrativo de Frankfurt e, após terem sido vencidas ou apenas terem obtido parcialmente ganho de causa, recorreram para o tribunal administrativo do Land de Hesse. Suscitando o litígio questões de interpretação do direito comunitário, cuja solução o referido órgão jurisdicional considerava necessária para poder proferir decisão, este decidiu, em 19 de Julho de 1971, suspender a instância e submeter a este Tribunal (em termos idênticos nos dois processos) as seguintes questões prejudiciais:
1)
a)
Os termos «oferta» e «oferecida», utilizados nos regulamentos em causa, devem ser interpretados nos diferentes Estados-membros da Comunidade Económica Europeia em conformidade com as disposições e as normas de cada um dos direitos nacionais, ou
b)
A Comunidade Económica Europeia estabeleceu, em relação à «oferta», uma noção que lhe é própria e que, consequentemente, deverá ser interpretada de forma idêntica em todos os Estados-membros?
2)
Na hipótese de a primeira questão, alínea b), ter uma resposta afirmativa:
a)
O termo «oferta» deverá ser interpretado no sentido de que a oferta de venda de cereais para intervenção deve ser considerada feita no momento em que o seu autor a apresenta, mesmo que o organismo de intervenção ainda a não tenha recebido, ou
b)
só há oferta válida quando esta chega ao organismo de intervenção?
3)
Ainda na hipótese de a primeira questão, alínea b), ter uma resposta afirmativa:
a)
A oferta é válida e susceptível de ser aceite, mesmo quando não indica o local onde os cereais oferecidos se encontram ou encontravam no momento de oferta, ou
b)
para que a oferta seja válida e possa ser aceite, será necessário que compreenda a indicação do local onde os cereais oferecidos se encontravam no momento da oferta?
4)
Na hipótese de a terceira questão, alínea b), ter uma resposta afirmativa:
a)
A oferta só é válida quando todas as indicações essenciais, incluindo a do local onde os cereais oferecidos se encontram no momento da oferta, sejam igualmente fornecidas, ou
b)
quando a oferta não foi inicalmente acompanhada da indicação, indispensável, do local onde os cereais oferecidos se encontram no momento da oferta poderá essa oferta ser completada pela indicação a posteriori do local onde se encontrava a mercadoria?
5)
Na hipótese de a quarta questão, alínea b), ter uma resposta afirmativa:
a)
Quando a oferta foi entregue em várias etapas deverá ser considerada feita a partir do momento em que foi apresentada a oferta que estava inicialmente incompleta, ou
b)
a oferta apenas deverá ser considerada feita a partir do momento em que é indicado o local onde os cereais oferecidos se encontravam no momento da oferta?
6)
a)
A expressão do n.o 1 do artigo 1.o do Regulamento n.o 132/67/CEE do Conselho, «se encontram no momento da oferta…», deverá ser interpretada no sentido de que no momento da oferta, os cereais devem estar definitivamente armazenados num local determinado, ou
b)
podem igualmente ser oferecidos para intervenção cereais que se encontrem ainda em fase de transporte, desde que sejam apenas oferecidos a um centro de comercialização escolhido de entre os três centros mais próximos do local onde se encontra a mercadoria no momento da oferta?
7)
a)
As disposições dos regulamentos em causa, que estabelecem as regras gerais da intervenção, nomeadamente as que se referem à apresentação das ofertas para intervenção, têm carácter imperativo, ou
b)
os diversos Estados-membros podem adoptar disposições derrogatórias ou estabelecer uma prática diferente que pode, não obstante, ser considerada regular?
Estas questões suscitaram observações escritas e orais das recorrentes no processo principal, do Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel de Frankfurt e da Comissão das Comunidades Europeias. Analisaremos em seguida a forma como se deverá responder a tais questões.
1.
Em primeiro lugar, deve dizer-se que o problema fundamental reside na decisão de 8 de Maio de 1969, nos termos da qual (tal como referimos) a Comissão autorizou a República Federal da Alemanha a bloquear as compras para intervenção de cereais estrangeiros, com excepção dos cereais estrangeiros oferecidos antes da entrada em vigor da decisão (ou seja, antes de 8 de Maio às 18 h 40 m), os quais deveriam sempre ser aceites para intervenção.
É em função do direito nacional que se deve determinar o momento em que a referida autorização foi validamente utilizada. Com este objectivo, dever-se-á talvez tomar em consideração o aviso oficial que o Einfuhr- und Vorratsstelle publicou em 8 de Maio, onde se dava conhecimento das instruções do ministro federal da Alimentação, Agricultura e Silvicultura. A este respeito, e tendo em conta disposições da lei fundamental alemã e da lei alemã de 30 de Junho de 1967 relativa à execução das normas comunitárias, será igualmente conveniente tomar em consideração a decisão de administração geral tomada em Junho de 1969 e tentar esclarecer se este diploma poderia ter efeitos retroactivos. E certo porém que, até ao momento em que foi utilizada a autorização, os organismos de intervenção deviam obedecer ao regime comum, que lhes impunha a aceitação dos cereais colhidos na Comunidade. O único significado da reserva inscrita na decisão da Comissão, é que os organismos de intervenção eram sempre obrigados a comprar os cereais oferecidos anteriormente à entrada em vigor desta decisão. Todavia, isso não significa que, mesmo no caso de á autorização ser utilizada apenas num momento posterior, unicamente devessem ser aceites para intervenção os cereais estrangeiros oferecidos antes da entrada em vigor da referida decisão.
Este esclarecimento revela-se oportuno, tal como tinha igualmente considerado a Comissão, antes de se analisar a questão em termos jurídicos. Quanto a saber se o referido esclarecimento tem alguma relevância para a apreciação do processo submetido ao órgão jurisdicional nacional, cabe a este decidir sobre esse aspecto.
2.
A primeira questão diz respeito ao termo “oferta” (ou “Oferecida”), que consta da decisão da Comissão e de determinados regulamentos comunitários (Regulamentos n.os 120/67, 132/67 e 1028/68). Trata-se de esclarecer se este termo pode ser definido segundo as normas do direito nacional ou se lhe deve ser atribuída uma interpretação comunitária válida em todos os Estados-membros.
Trata-se de uma questão a que, pelo menos parcialmente, não é difícil dar resposta. O Regulamento de base n.o 120/67 estabelece, com efeito, que as ofertas devem preencher determinadas condições, as quais devem ser fixadas em conformidade com o disposto no n.o 5 do artigo 7.o; o n.o 2 do mesmo artigo 7.o faz referência às condições em que os organismos de intervenção compram os cereais, condições a adoptar nos termos dos n. os 4 e 5. O n.o 4 do referido artigo 7 o estabelece que “o Conselho, decidindo sobre proposta da Comissão, segundo o processo de votação previsto pelo n.o 2 do artigo 43 o do Tratado, adopta as regras gerais que regulam a intervenção…”. O n.o 5 prevê em seguida que “os processos e condições de tomada a cargo pelos organismos de intervenção” são fixados a título de modalidades de aplicação adoptadas de acordo com o processo previsto pelo artigo 26.o (quer dizer, de acordo com o processo do comité de gestão). É em aplicação destas disposições que o artigo 1.° do Regulamento n.° 132/67 estabelece as modalidades de apresentação das ofertas para intervenção (como sabemos, o referido artigo prevê que tais ofertas devem ser apresentadas num centro de comercialização escolhido de entre os três mais próximos do local onde os cereais se encontram no momento da oferta). O artigo 3 o do Regulamento n.o 1028/68 especifica, por outro lado, que qualquer oferta de venda para intervenção deve ser objecto de um pedido por escrito apresentado a um organismo de intervenção. Estes textos legais estão redigidos de tal forma que não permitem duvidar do carácter imperativo das normas que enunciam. Consequentemente, há que declarar que a noção de oferta, pelo menos na medida em que foi regulamentada, deve ter o mesmo conteúdo em toda a Comunidade.
Além disso, esta primeira questão suscita ainda as seguintes observações. Uma vez que o alcance do direito comunitário deve o mesmo em toda a Comunidade, pode, em caso de dúvida, considerar-se que determinados termos utilizados nos textos comunitários devem ter um significado uniforme. Se a intenção do legislador comunitário fosse outra, se pretendesse reservar ao direito nacional a tarefa de definir determinado termo, seria necessário que isso fosse expresso formalmente de forma clara ou que tal reserva resultasse evidente, sem qualquer ambiguidade, do objectivo da disposição, em causa. No que diz respeito ao regime de intervenção, é importante observar que o mesmo constitui um instrumento uniforme em toda a Comunidade (segundo os considerandos do Regulamento n.o 132/67, esse objectivo é indicado formalmente pela expressão “medidas comunitárias de intervenção”). A Comunidade possui um sistema homogéneo de preços de intervenção que, a partir de um preço de base único, são fixados pelo Conselho mediante recurso a uma série de centros de comercialização estabelecidos em função da sua situação geográfica e que devem manter, na medida do possível, as correntes comerciais existentes no mercado. O regime obedece, por outro lado, ao princípio segundo o qual os cereais colhidos na Comunidade podem ser oferecidos para intervenção em qualquer parte. Nestas condições, não se pode conceber que a noção de “oferta”, à qual está ligada a obrigação de comprar os cereais para intervenção, possa ter interpretações diferentes em função das normas de direito nacional. Finalmente, não podemos ignorar que estamos aqui a discutir, antes de mais, uma decisão da Comissão e que o que interessa é o sentido em que esse termo é utilizado nesta decisão. Como vimos, esse termo destina-se a traçar um limite absoluto que, em função das exigências comunitárias, é atribuído à autorização prevista e, além disso, deve ter o mesmo alcance em relação aos vários Estados beneficiários da autorização. Eis aqui mais um elemento que indica dever ser atribuído a esse termo um significado comunitário.
Não restam, portanto, quaisquer dúvidas sobre a resposta a dar à primeira questão: deve dizer-se que as expressões “oferta” e “oferecida” devem ter, no essencial, um significado uniforme em toda a Comunidade.
3.
Com a segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pede ao Tribunal para esclarecer se a oferta para intervenção pode ser considerada feita a partir do momento em que é enviada ou se isso se verifica apenas quando ela chega ao organismo de intervenção. A Comissão e o Einfuhr- und Vorratsstelle pronunciam-se a favor da segunda solução, ao passo que a recorrente n.o 2 afirma que deve atender-se ao momento da expedição da oferta (nomeadamente tendo em consideração o facto de as suas ofertas apenas terem chegado ao Einfuhr- und Vorratsstelle em 9 de. Maio, depois das 8 h 45 m).
Se tentarmos resolver esta questão a partir da noção geral de oferta, não podemos contestar o facto de existirem diversos indícios favoráveis à tese defendida pelo Einfuhr- und Vorratsstelle, segundo a qual é necessário que a oferta tenha efectivamente chegado ao organismo de intervenção. A este respeito, diremos, em primeiro lugar, que os Regulamentos n.o 132/67 e n.o 1028/68 determinam que qualquer oferta para intervenção deve ser apresentada a um organismo de intervenção (em alemão: bei der Interventionsstelle). Se, por outro lado, e não fornecendo os textos legais qualquer outro esclarecimento, recorrermos ao direito nacional, não podemos deixar de retomar, relativamente ã noção de oferta (a qual constitui uma declaração de vontade emitida com a intenção de realizar um acto jurídico), uma declaração proferida pelo Tribunal no início da sua existência (Alma/Alta Autoridade, 8/56, Colect. 1954-1961, p. 163), em que afirma que, segundo “uma norma de direito geralmente reconhecida em todos os países da Comunidade… uma declaração de vontade escrita produz todos os seus efeitos a partir do momento em que entra legalmente na esfera jurídica do destinatário”. E (last, but not least) podemos ainda fazer referência ao problema análogo que se coloca relativamente ao momento em que produzem efeitos os pedidos a apresentar em relação a outras matérias (passagem de certificados de importação e de exportação e fixação prévia de direitos niveladores). Neste domínio, a tese segundo a qual o pedido produz os seus efeitos a partir do momento em que é apresentado (Einreichung) baseia-se não só no texto francês dos artigos 12.o, 15 o e 16. ° do Regulamento n.° 120/67 e do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 1373/70 (JO L 158, p. 1) (onde se refere o jour de dépôt), mas igualmente no facto de a regulamentação em causa estar manifestamente centrada na data em que os pedidos chegam ao organismo destinatário. A este respeito, permitimo-nos remeter para as considerações desenvolvidas pela Comissão na página 10 do memorando que apresentou no processo 50/71, bem como para a argumentação que desenvolveu a propósito do Regulamento (CEE) n.o 2591/69 (JO L 324, p. 1) (relativo a aplicação da cláusula de salvaguarda estabelecida no artigo 20.o do Regulamento n.o 120/67).
Verifica-se, portanto, que o critério geralmente aceite em relação às ofertas é o do momento da chegada ao seu destinatário, e como a decisão da Comissão de 8 de Maio de 1969 faz unicamente referência a ofertas, podemos concluir sem dificuldade ser esse o princípio que deve ser aqui aplicado. Considerar que a oferta pudesse ser válida a partir do momento em que é enviada constituiria, a bem dizer, uma derrogação, uma excepção, e podemos pensar que, se essa tivesse sido a intenção do legislador, tê-la-ia claramente exprimido. Acrescente-se ainda que esta interpretação tem igualmente em exacta consideração os vários interesses em jogo. A reserva que, na decisão de autorização da Comissão, visa proteger as operações de intervenção já em curso, explica-se pela intenção de não lesar direitos adquiridos. Contudo, é possível afirmar, tal como a Comissão, que a obrigação de aceitar os cereais para intervenção apenas poderia corresponder a uma protecção efectiva dos interesses em causa a partir do momento em que o organismo dos cereais estivesse perante ofertas válidas, a partir do momento em que tivesse conhecimento de que a empresa pretendia oferecer cereais, estando então reunidos os pressupostos para aplicar as medidas necessárias. Não se vislumbra qualquer outra razão para que se considere a necessidade de uma protecção mais ampla do que a referida. A este respeito, é importante observar, em primeiro lugar, que, mesmo após a adopção de medidas nacionais de salvaguarda autorizadas pela decisão da Comissão, subsistia a possibilidade de desencadear medidas de intervenção no Estado-membro onde foram colhidos os cereais em causa. Em segundo lugar, é conveniente considerar que, em circunstâncias normais, quando o mecanismo de intervenção, cujo objectivo é garantir preços mínimos aos produtores, funciona normalmente, as trocas internacionais de mercadorias constituem não a regra, mas a excepção. Do mesmo modo, em relação às transacções como as que estão em causa no processo principal, ou seja, operações que resultam das flutuações de uma moeda nacional e nas circunstâncias especiais que lhes estão ligadas, pode afirmar-se que se trata de ofertas para intervenção fora do normal. Pode assim considerar-se que os interessados tinham perfeito conhecimento do carácter específico das operações que tinham iniciado, bem como dos riscos inerentes, e que não podiam esperar que a sua posição jurídica fosse considerada especialmente digna de protecção.
Recapitulando, concluímos que, não apenas em termos gerais, mas igualmente em relação à decisão da Comissão de 8 de Maio de 1969, a “oferta” deve ser considerada válida no momento em que chega ao seu destinatário.
4.
Um terceiro grupo de questões, que devem ser apreciadas conjuntamente, diz respeito ao local em que se encontrem os cereais no momento em que são oferecidos para intervenção. O órgão jurisdicional nacional pretende saber se, no momento da oferta, os cereais em causa devem estar armazenados num local fixo e determinado, ou se é possível oferecer para intervenção cereais que ainda se encontrem em fase de transporte. Pretende igualmente saber se a validade da oferta está subordinada à indicação do local onde se encontram os cereais no momento em que são oferecidos para intervenção.
Consideramos que estas questões não apresentam igualmente grande dificuldade. O modo de funcionamento do regime de intervenção pode ser claramente deduzido dos textos que o regulam. Assim, o artigo 1.o do Regulamento n.o 132/67 estabelece que qualquer oferta para intervenção deve ser apresentada a um centro de comercialização escolhido de entre os três centros mais próximos do local onde os cereais se encontram no momento da oferta; ainda segundo o mesmo artigo, entende-se por centros de comercialização mais próximos, aqueles em relação aos quais foram fixados preços de intervenção e para onde podem ser encaminhados os cereais com menos despesas. O referido regulamento prevê, em seguida, que os organismos de intervenção decidem qual o local de tomada a cargo dos cereais. Quando o organismo de intervenção tomar os cereais a cargo num local diferente do centro de comercialização designado pelo vendedor, o preço a pagar é igual ao preço de intervenção válido para o centro de comercialização designado pelo vendedor, diminuído dos custos de transporte mais baixos entre o local onde os cereais se encontram no momento da oferta e o centro de comercialização. E o artigo 2o do regulamento acrescenta que, se o organismo de intervenção tomar a cargo os cereais entregues num local diferente do centro de comercialização designado pelo vendedor e diferente daquele onde os cereais se encontram no momento da oferta, as despesas de transporte, desde o local onde se encontram os cereais até onde são armazenados, são suportadas pelo organismo de intervenção.
O que importa pois observar é que o autor da oferta tem de escolher entre três centros de comercialização definidos relativamente ao local onde se encontram os cereais. É com base neste pressuposto que o organismo de intervenção deve decidir a tomada a cargo e isto (como estabelece o Regulamento n.o 1028/68) «no mais breve prazo», ou seja, sem atraso. Para adoptar essa decisão, há que tomar em consideração, nomeadamente, as despesas de transporte inerentes à operação e, nos termos do Regulamento n.o 132/67, cabe-lhe calcular essas despesas. Pode-se, portanto, pensar que o regime da intervenção parte da ideia que os cereais oferecidos se encontram num local fixo no momento da oferta. Com efeito, mesmo se, por hipótese, admitirmos que é possível escolher um centro de comercialização para uma mercadoria que se encontra em fase de transporte e cuja localização muda constantemente no momento da oferta, é ainda necessário reconhecer que, nestas circunstância, é muito difícil ou mesmo impossível ao organismo de intervenção controlar, como é seu dever, a exactidão de tal escolha. O regime vigente implica, por outro lado, que o local da entrega seja indicado no próprio momento da oferta. Com efeito, é necessário que o organismo de intervenção tome a sua decisão rapidamente, isto é, sem perder tempo com averiguações ou com questionários aos importadores e isto tendo nomeadamente em consideração as despesas de transporte derivadas da tomada a cargo dos produtos, despesas que devem ser mantidas ao nível mais baixo possível, em conformidade com os princípios de economia que devem presidir a qualquer gestão administrativa. A análise dos textos legais que regulam a intervenção e os fundamentos que estiveram na base da sua adopção permitem-nos, assim, concluir que a validade de uma oferta para intervenção está subordinada à condição de os cereais se encontrarem num local fixo no momento da oferta e de este local ser indicado na oferta. Dito isto, podemos de facto concluir a nossa apreciação (uma vez que a controvérsia se centra sobre o conceito de oferta, tal como concebido na decisão de Maio de 1969 da Comissão e sobre os limites que esta noção se destina a fixar à autorização conferida ao legislador nacional), pois o que importa determinar é essencialmente o alcance comunitário desta noção.
Contudo, Meus Senhores, para sermos exaustivos, vamos ainda demonstrar que não teríamos de alterar a conclusão a que chegámos mesmo se tivessemos em consideração as particularidades do direito nacional. A este respeito, recordamos que as recorrentes no processo principal fizeram referência a determinadas disposições de execução adoptadas na República Federal e, mais precisamente, directivas que o Einfuhr- und Vorratsstelle aprovou em 3 de Outubro de 1967, após ter ouvido os representantes do comércio alemão de cereais, directivas estas cuja aplicação foi alargada à campanha de comercialização 1968/1969 por um aviso oficial de 1 de Agosto de 1968. Resulta das referidas directivas, alegam as recorrentes, que o Einfuhr- und Vorratsstelle designou previamente um determinado número de armazéns de tomada a cargo, fixando preços especiais e convidou os interessados a celebrarem contratos destinados a colocar os seus cereais nestes armazéns. O n.o 511 das directivas estabelece, com efeito, o seguinte: «No que diz respeito a determinados locais de tomada a cargo (entrepôts), o Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide adoptou uma decisão de alcance geral, segundo a qual, quando os cereais se encontrem nestes locais e lhe sejam oferecidos para intervenção, é neste local que os tomará a cargo (locais de tomada a cargo referidos no anexo C)». As recorrentes observam que, em resultado desta regulamentação, a decisão relativa ao local de tomada a cargo (a única decisão que o regime de intervenção obriga o Einfuhr- und Vorratsstelle a adoptar), já foi tomada com um carácter geral, não havendo assim qualquer utilidade em exigir que os cereais se encontrem num local fixo no momento da oferta. As recorrentes concluem que, na lógica da referida regulamentação, o organismo de intervenção deve considerar válidas as ofertas, mesmo que não indiquem o local onde se encontram os cereais.
Embora esta argumentação seja, à primeira vista, convincente, podemos contudo contrapor-lhe algumas objecções. Em primeiro lugar, não há dúvida de que este processo (que as recorrentes consideram simplificado) está longe de ser o único utilizado, recorrendo-se igualmente ao regime previsto pelo Regulamento n.o 132/67 a que poderíamos chamar «normal». Neste caso, o formulário utilizado pelo organismo alemão de intervenção exige formalmente a indicação do local em que se encontram os cereais no momento da oferta. Os fundamentos do despacho de reenvio e as peças processuais parecem indicar ter sido este último sistema o adoptado pela recorrente n.o 1. Pelo menos em relação a este caso, é inútil a invocação pelas recorrentes das regras de procedimento estabelecidas pelo Einfuhr- und Vorratsstelle. Por outro lado, seria conveniente verificar se a forma como as recorrentes apresentaram o processo que classificam de simplificado corresponde de facto à realidade. Com efeito, quando as directivas do Einfuhr- und Vorratsstelle falam de acordos a celebrar entre os vendedores e os proprietários dos armazéns, referem-se expressamente à aceitação da oferta e é portanto evidente que visam os acordos a celebrar após a referida aceitação. Além disso (e este aspecto reveste-se ainda de maior importância), parece que a condição segundo a qual os cereais oferecidos se devem encontrar num local fixo e determinado no momento da oferta, é aplicável mesmo no âmbito do processo simplificado. Em conformidade com as explicações convincentes do Einfuhr- und Vorratsstelle, é neste sentido que se deve entender o formulário D, concebido para ambos os processos: no seu número 7, com efeito, prevê, em caso de recurso ao processo simplificado, a necessidade de assegurar formalmente que os cereais já se encontram num armazém de tomada a cargo determinado. Não se pode portanto defender que o local onde se encontram os cereais e a indicação deste local pouco importem quando se utiliza o processo simplificado. E isto é facilmente compreensível. Tal como foi explicado no decurso do processo, a aceitação da oferta implica determinadas tarefas administrativas. Com efeito, é necessário que, no momento desta aceitação, exista a certeza de que o organismo de intervenção a que se recorre seja competente para decidir sobre a oferta que foi apresentada, por outras palavras, que os cereais se encontrem sob a sua alçada.
Parece portanto, Meus Senhores, que, mesmo que fosse necessário, para responder à questão do tribunal administrativo, ter em consideração as normas processuais previstas pelo direito nacional, sempre se teria de dizer que a entrega de uma oferta para intervenção deve ser necessariamente acompanhada da indicação do local onde se encontram os cereais.
5.
O juiz nacional pretende saber, com um último grupo de questões, se as ofertas que não forem acompanhadas da indicação do local onde se encontram os cereais no momento em que são oferecidos para intervenção podem ser completadas e, na hipótese de resposta afirmativa, se é necessário considerar que a oferta apenas é considerada válida a partir do momento em que tal informação seja posteriormente fornecida.
Na nossa opinião, estas questões não parecem necessitar de grandes desenvolvimentos. Uma vez que a conclusão posterior de uma oferta incompleta não representa um incidente anormal em termos jurídicos e que as normas comunitárias não exigem que todas as declarações necessárias sejam fornecidas simultaneamente, parece que, deste ângulo, nada pode impedir que as ofertas para intervenção sejam completadas. Se, consequentemente, quando os cereais oferecidos para intervenção se encontrem em fase de transporte, o organismo de intervenção for informado, no momento em que os produtos chegam ao local, mediante uma notificação que exprima simultaneamente a intenção de manter a oferta destes cereais, deve considerar-se que, deste modo, a oferta é licitamente completada. No âmbito da prática normal em matéria de intervenção, isso significa que é a partir desse momento, ou seja, a partir do momento em que as indicações complementares chegam ao organismo competente, que a oferta é examinada, o que vale dizer que produz os seus efeitos ex nunc. Como, por outro lado, a decisão de autorização da Comissão não derroga de forma expressa este princípio, não podemos admitir que, na situação especial visada por esta decisão, o organismo de intervenção seja obrigado a reconhecer validade retroactiva às ofertas inicialmente incompletas, e temos de concluir que a oferta apenas pode ser considerada validamente feita a partir do momento em que é completada.
Este é, Meus Senhores, o sentido em que deve ser respondido o quarto grupo das questões apresentadas ao Tribunal.
6.
Finalmente, o tribunal administrativo do Land de Hesse pretende saber se os Estados-membros têm competência para adoptar disposições ou estabelecer práticas que derroguem a legislação comunitária que fixa as regras gerais da intervenção e que regula a apresentação de ofertas para intervenção.
Esta questão pode ser igualmente respondida de forma breve. Remetemos, em primeiro lugar, para o Regulamento n.o 1028/68 da Comissão, de 19 de Julho de 1968. O seu artigo 5.o prevê que os organismos de intervenção «adoptem, consoante as necessidades, processos e condições complementares de tomada a cargo» (weitere Verfahrens- und Übernahmebedingungen), mas isto na condição de que as disposições adoptadas à escala nacional sejam compatíveis com as regras estabelecidas pelo Regulamento n.o 1028/68 (como, evidentemente, com as outras disposições comunitárias aplicáveis na matéria). Ora, das considerações precedentes resulta um princípio geral: quando as normas comunitárias são formuladas em termos imperativos, tratando-se de normas essenciais ao funcionamento do mecanismo da intervenção, a uniformidade que deve presidir à aplicação do sistema impede que sejam admitidas derrogações. Como vimos, este princípio geral é válido relativamente à apresentação da oferta, às condições a preencher para que as ofertas sejam válidas e, nomeadamente, à indicação do local onde os cereais se encontram. Embora, como justamente defendem as recorrentes, a questão do juiz nacional se refira à regulamentação do processo de tomada a cargo «simplificado» instituído na República Federal (quer dizer, a fixação prévia, mediante uma disposição geral, de determinados armazéns de tomada a cargo), não podemos deixar de responder que a compatibilidade desse processo com o direito comunitário não oferece dúvidas pois, mesmo neste regime, é necessário que os cereais se encontrem num local fixo no momento da oferta.
Contudo, talvez seja ainda conveniente fazer as observações que se seguem. Um aspecto que nos pareceu essencial é que a decisão da Comissão, em relação à qual se centra a nossa apreciação, se limita a autorizar o Estado-membro a adoptar medidas nacionais de salvaguarda. Em relação à Comunidade, ela só fez uma restrição: é, em qualquer caso, necessário que os organismos de intervenção aceitem as ofertas que, à luz do direito comunitário, foram validamente feitas antes da entrada em vigor da referida decisão. Quanto ao resto, pouco importa, do ponto de vista comunitário, saber como a autorização foi ou poderia ter sido utilizada a nível nacional. Assim, por exemplo, tendo em consideração a forma como o processo e a prática nacionais estão concebidos, é possível que as normas do direito interno imponham limites ao uso da faculdade conferida pela Comunidade. É possível que tais normas impliquem para o organismo de intervenção a obrigação de aceitar, não só as ofertas para intervenção de cereais estrangeiros que foram feitas de forma válida à luz do direito comunitário, mas igualmente as ofertas que apenas produziram efeitos após a entrada em vigor de medidas nacionais de salvaguarda, e isto em resultado da aplicação de princípios por força dos quais o direito interno protege a boa fé e a confiança legítima dos interessados (Vertrauensschutz). São consequências que não parecem poder ser excluídas do âmbito do direito nacional, na medida em que se trata unicamente da questão de uma mera autorização concedida pela Comunidade, e não da obrigação imposta ao Estado-membro de adoptar um determinado comportamento.
Cremos dever limitarmo-nos a esta indicação e poder concluir assim a apreciação deste último grupo de questões, devendo tudo o mais ser deixado à apreciação do juiz nacional.
7.
Recapitulando, propomos ao Tribunal que responda da seguinte forma às questões que foram apresentadas:
a)
Os termos «oferta» e «oferecida», que constam dos Regulamentos n. os 120/67/CEE, n.o 132/67/CEE do Conselho e do Regulamento (CEE) n.o 1028/68 da Comissão, não podem ser interpretados em função do direito interno dos Estados-membros que devem aplicar o regime de intervenção; pelo contrário, traduzindo conceitos que são próprios à Comunidade e destinados a desempenhar uma função no âmbito de um regime comunitário de intervenção, as referidas expressões devem ser definidas uniformemente em toda a Comunidade.
b)
As ofertas visadas pelas referidas disposições são válidas a partir do momento em que chegam ao organismo de intervenção seu destinatário.
c)
Resulta dos princípios que regulam o regime de intervenção que os cereais oferecidos para intervenção devem encontrar-se num local fixo no momento da oferta (por outras palavras, não é permitido que estejam ainda em fase de transporte) e que as ofertas apenas são válidas quando indicam o local onde os cereais se encontram no momento da oferta.
d)
Quando as ofertas que não preenchem todas as condições de validade são completadas posteriormente (por exemplo, mediante a indicação do local onde se encontram os cereais), e isto de modo a revelarem a intenção de manter a oferta dos cereais, produzem efeitos a partir do momento em que as indicações complementares chegam ao organismo de intervenção.
e)
Nos termos do artigo 5.o do Regulamento (CEE) n.o 1028/68, os organismos de intervenção têm o direito de adoptar processos e condições complementares de tomada a cargo. Contudo, quando as disposições que regulam a intervenção são formuladas de forma imperativa e estão em causa as regras essenciais relativas ao funcionamento do regime de intervenção, as disposições de execução aprovadas à escala nacional não podem derrogar o direito comunitário.
(
*1
)	Língua original: alemão.