62000CC0036_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 Op 26 oktober 1999 heeft de Commissie beschikking 2000/131/EG genomen betreffende de steunregeling die Spanje heeft toegepast ten gunste van de openbare scheepswerven (hierna ook: "bestreden beschikking").(1) In essentie wordt hierin bepaald dat de rechtvaardigingsgrond voor de door het Koninkrijk Spanje aan de scheepswerven toegekende steun in de vorm van bijzondere belastingkredieten is komen te vervallen en dat deze steun, die als nieuwe steun wordt aangemerkt, in strijd is met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub e, EG.
II - De feitelijke en juridische voorgeschiedenis
A - Juridisch kader
2 Richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw(2), verlengd bij verordening (EG) nr. 3094/95 van de Raad van 22 december 1995 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw(3), voorziet in een aantal specifieke regels voor steunmaatregelen in deze sector, die een uitzondering op het algemene verbod van artikel 87, lid 1, EG vormen.
3 Middels verordening (EG) nr. 1013/97 van de Raad van 2 juni 1997 betreffende steunverlening aan bepaalde scheepswerven die worden geherstructureerd(4) heeft de Raad herstructureringssteun aan scheepswerven in bepaalde lidstaten goedgekeurd, waaronder de Spaanse openbare scheepswerven.
4 Artikel 1 van deze verordening - voorzover relevant - luidt:
"1. Onverminderd de bepalingen van verordening (EG) nr. 3094/95 kan de Commissie voor de in herstructurering zijnde scheepswerven, genoemd in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel, bijkomende bedrijfssteun verenigbaar verklaren met de gemeenschappelijke markt voor de vermelde specifieke doelstellingen en bedragen.
(...)
4. Steun ten behoeve van de herstructurering van de openbare scheepswerven in Spanje kan als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd tot een bedrag van 135,028 miljard ESP, en dit in de vorm van:
- betalingen van interest tot 62,028 miljard ESP over leningen die werden aangegaan ter dekking van voordien goedgekeurde doch niet uitgekeerde steun (periode 1988-1994);
- belastingkredieten tot 58 miljard ESP (periode 1995-1999);
- een kapitaalinjectie van 15 miljard ESP (1997).
Alle overige regels van richtlijn 90/684/EEG blijven op die scheepswerven van toepassing.
De Spaanse regering verklaart zich bereid een echte en onomkeerbare capaciteitsvermindering van 30 000 [gewogen bruto registerton (GBRT)] door te voeren volgens een door de Commissie goedgekeurd schema, doch in ieder geval vóór 31 december 1997."
5 Voorts bepaalt artikel 2 van deze verordening onder meer dat de Commissie controle zal uitvoeren op het daadwerkelijk gebruik van de steun, de nakoming van het herstructureringsplan en de uitvoering van de capaciteitsbeperking. Het controleprogramma omvat controle ter plaatse door de Commissie, zo nodig bijgestaan door onafhankelijke deskundigen. Tevens dienen de Spaanse autoriteiten de Commissie in de periode tot eind juni 1999 kwartaalrapporten over de vorderingen van het herstructureringsplan, alsmede informatie over de betrokken scheepswerven, met inbegrip van informatie over het gebruik van de steun, de investeringen, de productieprestatie, de capaciteitsvermindering en -beperkingen, de vermindering van het aantal werknemers en de levensvatbaarheid te verstrekken. De Commissie dient op haar beurt de Raad halfjaarlijkse rapporten voor te leggen over de vorderingen van het herstructureringsplan.
B - Het feitelijke kader
6 In 1995 hebben de Spaanse autoriteiten een herstructureringsplan voor de scheepswerven aan de Commissie voorgelegd dat een pakket aan steunmaatregelen omvatte. Overeenkomstig richtlijn 90/684 heeft de Commissie begin 1996 de formele procedure geopend, onder meer voor wat betreft de in dat pakket voorgestelde belastingkredieten. In juni 1997 heeft de Raad op basis van artikel 92, lid 3, sub e, EG-Verdrag (thans artikel 87, lid 3, sub e, EG) verordening nr. 1013/97 goedgekeurd voor herstructureringssteun voor scheepswerven in een aantal lidstaten, waaronder het Koninkrijk Spanje. Deze verordening maakte het mogelijk om een goedkeuring voor de belastingkredieten te verlenen.
7 Bij brief D/6715 van 6 augustus 1997(5) (hierna: "goedkeuringsbeschikking") heeft de Commissie de verlening van een totaalbedrag van 229,008 miljard ESP aan staatssteun goedgekeurd. Hiervan is een bedrag van 93,980 miljard ESP aan steun goedgekeurd overeenkomstig de artikelen 6 en 7 van richtlijn 90/684 en een bedrag van 135,028 miljard ESP overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1013/97. Conform verordening nr. 1013/97 is in deze goedkeuringsbeschikking onder andere aangegeven dat voor de periode 1995-1999 voor maximaal 58 miljard ESP aan bijzondere belastingkredieten aan betrokken werven kan worden uitgekeerd. De reden voor de goedkeuring van bijzondere belastingkredieten hing samen met het gegeven dat voorzien was dat de scheepswerven geen aanspraak meer konden doen gelden op algemene belastingkredieten.
8 In die goedkeuringsbeschikking is bepaald dat een overschrijding van de maximaal toegestane bedragen steun per steuncategorie niet is toegestaan. Tevens zijn aan de goedkeuring voorwaarden verbonden die betrekking hebben op het verminderen van de capaciteit, de beperking van de productie en het naleven van controlevoorschriften.
9 Bij een periodieke controle bleek dat de Spaanse regering mogelijk te veel fiscale steun zou hebben uitgekeerd aan de betrokken scheepswerven. Vanaf 1997 zijn de betrokken werven weer deel gaan uitmaken van een holding met een fiscaal consolidatieregime. Dit betekent dat voor de betrokken werven vanaf dat moment weer algemene belastingkredieten beschikbaar waren. De Commissie heeft vervolgens, na eerst nadere inlichtingen te hebben ingewonnen, bij brief van 15 februari 1999 de procedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) ingeleid.(6)
C - De bestreden beschikking
10 In de beschikking concludeert de Commissie dat de werven van de overheid in Spanje steun in de vorm van bijzondere belastingkredieten van 18,451 miljard ESP hebben ontvangen, waarvoor geen wettige rechtvaardiging is. De Commissie constateert dat het algemene plafond van dergelijke steunbetalingen niet was overschreden, maar dat dit plafond niet meer was dan een maximum. Binnen dit maximum diende de steun beperkt te blijven tot belastbare verliezen en was zij goedgekeurd in de veronderstelling dat de werven niet in aanmerking zouden komen voor belastingkredieten op grond van het algemene fiscale consolidatiesysteem in Spanje. Dit was een essentiële voorwaarde voor de goedkeuring van de steun, en daarmee voor de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub e, EG.
11 De Commissie constateert dat er in totaal 70,062 miljard ESP aan bijzondere en algemene belastingkredieten aan de werven is uitbetaald, waarvan 58 miljard ESP in de vorm van bijzondere belastingkredieten. Van de toegekende 58 miljard ESP is 39,549 miljard ESP in 1997 uitbetaald. Deze betaling had betrekking op in 1995 en 1996 ontstane aanspraken. In die jaren konden de werven geen aanspraak doen gelden op een belastingkrediet uit hoofde van de algemene fiscale wetgeving. Dat was anders in 1997. In dat jaar konden zij in aanmerking komen voor de toepassing van de algemene fiscale wetgeving. Vanaf dat jaar ontbrak derhalve de rechtvaardiging van het toekennen van steun, in de vorm van bijzondere belastingkredieten op basis van een bijzondere fiscale regeling. Derhalve was er in 1997 geen basis meer voor de voor dat jaar in 1998 gedane betaling van 18,451 miljard ESP op basis van die specifieke regelgeving.
12 Aangezien de Commissie van oordeel is dat onder de gegeven omstandigheden de betaling van 18,451 miljard ESP in 1998 niet meer verenigbaar is met het bepaalde in artikel 87, lid 3, sub e, EG en dus onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 1, EG, bepaalt zij dat dit bedrag, vermeerderd met rente, dient te worden teruggevorderd.
III - Middelen
13 Tegen deze beschikking heeft de Spaanse regering het onderhavige beroep ingesteld. Zij verzoekt de bestreden beschikking te vernietigen en de Commissie te veroordelen in de kosten.
14 Het beroep is gebaseerd op vier middelen, waarvan er twee van procedurele aard en twee van inhoudelijke aard zijn.
15 Met het eerste middel verwijt de Spaanse regering de Commissie schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur, doordat de Commissie ten onrechte de procedure die van toepassing is op nieuwe steun heeft gevolgd en niet die welke geldt voor bestaande steun.
16 Met het tweede middel verwijt de Spaanse regering de Commissie subsidiair een motiveringsgebrek, aangezien zij in de bestreden beschikking ten onrechte niet zou zijn ingegaan op de gevolgen van het onrechtmatig verklaren van de betrokken steun.
17 In het derde middel verwijt de Spaanse regering de Commissie dat zij:
- ten onrechte de in 1997 goedgekeurde steun van 58 miljard ESP heeft aangemerkt als louter een compensatie voor de belastingkredieten die de scheepswerven zouden verliezen, terwijl deze steun het resultaat was van een algemene onderhandeling over het Spaanse plan voor deze werven. Daarmee schendt zij verordening nr. 1013/97 alsmede het beginsel van de bescherming van gewettigd vertrouwen;
- ten onrechte het bedrag van de goedgekeurde belastingsteun uitlegt als een maximumbedrag, hetgeen neerkomt op de ontkenning van het definitieve karakter van het goedkeuringsbesluit. Dit levert een schending op van artikel 87, lid 3, EG alsmede van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel;
- ten onrechte het bedrag van de goedgekeurde steun heeft verrekend met de belastingkredieten die uit hoofde van de algemene belastingwetgeving zijn toegekend. Dit is, zo stelt de Spaanse regering, in strijd met artikel 87, lid 1, EG.
18 Het vierde middel, subsidiair gesteld, heeft betrekking op de schending van het vertrouwensbeginsel en een kennelijke beoordelingsfout. In dit middel wordt door de Spaanse regering gesteld dat zelfs indien de toegekende steun van 58 miljard ESP niet kan worden gecumuleerd met de algemene belastingkredieten deze toekenning gerechtvaardigd is.
19 De Commissie heeft verzocht het beroep als ongegrond te verwerpen en verzoekster in de kosten te veroordelen.
IV - Beoordeling van het eerste en het tweede middel (de procedurele aspecten)
A - Het eerste middel: schending van het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur
Argumenten van partijen
20 Met het eerste middel betoogt de Spaanse regering dat de Commissie de procedure van artikel 88, lid 1, EG had moeten volgen, aangezien het om een bestaande steunmaatregel gaat die eerder is goedgekeurd en waarvan het voor de steun geldende plafond niet is overschreden. De Commissie heeft in casu niet de juiste procedure gevolgd en derhalve het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden.
21 Zij merkt verder op dat uit de bestreden beschikking valt af te leiden dat de Commissie uit het feit dat de werven weer onder het algemene fiscale consolidatieregime zijn komen te vallen, concludeert dat een aan de goedkeuringsbeschikking verbonden voorwaarde niet is nageleefd. Daarmee zou de rechtvaardiging voor de bijzondere belastingkredieten vervallen zijn; deze waren immers goedgekeurd in de veronderstelling dat de werven niet meer in aanmerking zouden kunnen komen voor verliescompensatie op grond van de algemene regeling. Hierover heeft de Commissie de Spaanse regering niet geïnformeerd. Zij heeft gewacht totdat in 1998 de laatste betaling was gedaan, waarop zij de procedure van artikel 88, lid 2, EG heeft geopend met het argument dat de toekenning van bijzondere belastingkredieten in 1997 de verlening van nieuwe steun zou behelzen. Door zo te handelen heeft de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden.
22 De Commissie mag zich, zo stelt de Spaanse regering, niet beroepen op het argument dat reeds goedgekeurde steun met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar wordt, indien zij niet langer noodzakelijk blijkt te zijn. Het beroep op het arrest Philip Morris/Commissie(7), ter staving van dit argument, is niet overtuigend, omdat uit dit arrest niet mag worden afgeleid dat voor iedere toepassing van een eenmaal goedgekeurde steunmaatregel de noodzakelijkheid daarvan moet worden aangetoond.
23 De Spaanse regering is voorts van mening, dat zelfs indien de toepassing van een reeds goedgekeurde steunmaatregel een aparte rechtvaardiging behoefde, de in dit opzicht inadequate motivering en de complexiteit van de goedkeuringsbeschikking vergen dat de Commissie haar daarover tijdig informeert. Dat zou in dit geval des te meer gelden daar de Commissie van de opheffing van Agencia Industrial del Estado ("AIE") en de integratie van de werven in een nieuwe onderneming, met ingang van 1997 op de hoogte was. Door in de bestreden beschikking zonder enig voorafgaand signaal te beslissen dat reeds goedgekeurde steun niet verenigbaar is met het gemeenschapsrecht, heeft de Commissie in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel gehandeld en de principes van behoorlijk openbaar bestuur geschonden.
24 In dit geval, zo vervolgt de Spaanse regering, had de Commissie de voor bestaande steun geldende procedure van artikel 88, lid 1, EG moeten toepassen. In casu gaat het om reeds goedgekeurde bestaande steun. Als de Commissie van mening mocht zijn, dat de desbetreffende steun niet langer meer met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, dient de Commissie dit te herzien overeenkomstig de in deze bepaling neergelegde procedure.
25 De Commissie bestrijdt de zienswijze van de Spaanse regering. Steun die wordt gegeven in overeenstemming met alle aan de goedkeuring van de desbetreffende steunregeling verbonden voorwaarden, mag worden beschouwd als bestaande steun. Zij wordt met de regeling waarop zij berust, geacht goedgekeurd te zijn. Wordt echter in concreto steun verleend in afwijking van de aan de betrokken regeling verbonden voorwaarden, dan valt de bescherming van de gegeven goedkeuring weg. Het gaat dan om "nieuwe" steun, die overeenkomstig de bepalingen van artikel 88, leden 2 en 3, EG opnieuw moet worden aangemeld en beoordeeld.
26 De Commissie is dan ook van mening dat zij in het onderhavige geval de juiste procedure heeft gevolgd. Ze baseert haar opvatting zowel op artikel 6 van verordening EG nr. 659/99(8) als op de relevante rechtspraak.(9) In het onderhavige geval gaat het om een toepassing, die niet wordt gedekt door de aan de bijzondere fiscale steunverlening verbonden voorwaarde, namelijk dat de werven niet voor belastingkredieten ingevolge het algemene geldende fiscale regime in aanmerking konden komen. Derhalve moet de steun als nieuw worden aangemerkt, met alle daaraan door het EG-Verdrag verbonden gevolgen. De door de Spaanse regering voorgestane procedure van artikel 88, lid 1, EG maakt het onmogelijk de klaarblijkelijk in strijd met de goedkeuringsbeschikking verleende steun terug te vorderen. Dat is een onwenselijk resultaat.
B - Tweede middel: motiveringsgebrek
1. Argumenten van partijen
27 Met haar subsidiaire tweede middel betoogt de Spaanse regering dat de Commissie, nadat zij eenmaal had vastgesteld dat het in het onderhavige geval om nieuwe steun ging, die steun had behoren te toetsen aan alle criteria van artikel 87, lid 1, EG. In de bestreden beschikking is echter geen enkele motivering te vinden over twee van die vier cumulatieve eisen, die deze bepaling aan de onverenigbaarverklaring van een steunmaatregel stelt, te weten "beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten" en "vervalsing of dreigende vervalsing van de mededingingsvoorwaarden".
28 De Commissie is van mening dat er onmiskenbaar sprake is van steun. Zij wijst daarvoor naar haar beschikking van 6 augustus 1997, waarin de steun, onder de daarbij bepaalde voorwaarden, verenigbaar is verklaard met de gemeenschappelijke markt. Zo een goedkeuring veronderstelt het bestaan van steun. Voorts wijst zij op de relevante wetgeving, waaronder richtlijn 90/684 en verordening nr. 1013/97. Daaruit kan worden afgeleid dat op de kwetsbare scheepsbouwmarkt iedere nationale steunverlening welhaast per definitie de tussenstaatse handel en de concurrentieverhoudingen op die markt beïnvloedt. De rechtspraak eist geen expliciete motivering van feiten en omstandigheden die van algemene bekendheid zijn. Ten overvloede wijst de Commissie nog erop dat in casu de steun als nietaangemeld moet worden beschouwd. Volgens de rechtspraak hoeft de Commissie in zo een geval niet het werkelijk effect van de verleende steun aan te tonen.
29 Naar aanleiding van dit verweer van de Commissie merkt de Spaanse regering op dat uit de rechtspraak niet voortvloeit dat de Commissie geheel ontslagen zou zijn van haar verplichting om de gevolgen van de steunmaatregel voor het tussenstaatse handelsverkeer en de concurrentieverhoudingen te motiveren. Aan de voorafgaande besluiten valt naar het oordeel van de Spaanse regering geen argument te ontlenen, omdat de bestreden beschikking niet naar de desbetreffende motivering van die besluiten verwijst. Het beroep op de rechtspraak, met name het arrest Siemens/Commissie(10), houdt, zo vervolgt de Spaanse regering, geen steek. In dat arrest werd een gedeeltelijke motivering aangevuld met de feitelijke context van het geval voldoende geacht. Echter daarin valt niet te lezen dat de Commissie geheel van haar motiveringsplicht ontslagen is. Ten slotte, in dit geval doet de Commissie ten onrechte een beroep op de jurisprudentie inzake niet-aangemelde steunmaatregelen. Zij wist dat de werven waren opgegaan in een nieuwe holding en zij kon weten wat de consequenties daarvan waren voor de toepasselijkheid van de algemene belastingwetgeving inzake belastingkredieten.
2. Beoordeling
a) Prealabele opmerkingen
30 De opkomst, sinds het einde van de jaren zestig, van de zogenaamde nieuwe industriestaten heeft grote gevolgen gehad voor de mondiale scheepsbouwindustrie. De nieuwbouw- en reparatiecapaciteit van de scheepswerven groeide wereldwijd sneller dan de vraag, terwijl de werven aanvankelijk in Japan, en later in Zuid-Korea en Taiwan, konden produceren tegen kostprijzen die aanzienlijk lager waren dan die in Noord-Amerika en West-Europa. De consequentie ervan was dat de Europese scheepsbouwindustrie sinds het begin van de jaren zeventig in een bijna permanente crisissituatie heeft verkeerd, met alle sociale en economische gevolgen van dien. Geleid door de wens om deze van vitaal belang geachte industrie te beschermen en de sociale schokken van abrupte bedrijfssluitingen zo veel mogelijk te vermijden, zijn al in de jaren zestig tal van staten ertoe overgegaan hun scheepsbouwindustrie te subsidiëren. Hoe begrijpelijk ook uit een strikt nationaal gezichtspunt die steunverlening menigmaal ook was, zij had wel tot gevolg dat op de scheepsbouwmarkt, op mondiale en Europese schaal, de problemen niet kleiner maar groter werden: onrendabel geworden productiecapaciteit bleef kunstmatig in stand, terwijl de steunverlening tot gevolg had dat het prijsniveau nog verder naar beneden werd gedrukt.
31 Teneinde in deze uiterst gevoelige sector een kostbare en uitzichtloze subsidiewedloop te voorkomen, heeft de Gemeenschap al vroeg het initiatief genomen om op basis van artikel 87, lid 3, sub e, EG de nationale steunverlening aan de scheepsbouw onder strikte voorwaarden te normen. De eerste scheepsbouwrichtlijn dateert uit 1969; zij is naderhand meermalen vervangen. Op de onderhavige zaak is richtlijn 90/684 van toepassing. In de eerste richtlijnen stond een tweeledige doelstelling centraal: het behoud van het concurrentievermogen van de Europese werven op de wereldmarkt, zonder dat de concurrentieverhoudingen tussen de scheepswerven in de Gemeenschap werden vervalst. Naderhand kwam het accent meer te liggen op de nodige herstructurering van de scheepsbouw teneinde het concurrentievermogen ervan op de wereldmarkt te verbeteren. Dit streven werd ondersteund door in OESO-verband gemaakte afspraken, die voorzagen in een geleidelijke reductie van de productiesteun aan de scheepsbouw en op termijn, in de afschaffing daarvan. In de thans geldende verordening (EG) nr. 1540/98 van de Raad van 29 juni 1998 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw(11), wordt de productiesteun niet meer toegestaan. De communautaire regelgeving kenmerkt zich door een striktere en restrictieve toepassing van de uitzonderingsmogelijkheden en strenge controlevoorschriften.
32 Richtlijn 90/684 is thans dus aan te merken als een sectorale uitzondering op het algemene regime voor staatssteun. In verordening nr. 1013/97 wordt voor, onder meer, de Spaanse werven op deze sectorale regeling weer een uitzondering gemaakt. Zij opent de mogelijkheid om bijzondere steunmaatregelen voor deze werven met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te verklaren, die anders onverenigbaar zouden zijn met de genoemde richtlijn 90/684. De reden voor deze extra steunfaciliteit was om de betrokken Spaanse werven in staat te stellen om door een diepgaande herstructurering weer concurrerend te worden. Aangezien het hier om een uitzondering gaat, dienen de aan de steun verbonden voorwaarden strikt te worden geïnterpreteerd.
b) Het eerste middel
33 In het eerste middel is de vraag aan de orde of de Commissie de juiste procedure heeft gevolgd. Om deze vraag te beantwoorden moet eerst worden nagegaan of het om nieuwe steun gaat dan wel om steun
die door een eerdere beschikking tot goedkeuring wordt gedekt.
34 Op grond van de rechtspraak geldt dat indien een lidstaat steun verleent aan een onderneming in strijd met de voorwaarden waaronder de Commissie die steun heeft goedgekeurd, of indien dergelijke steun het kader van de goedkeuringsbeschikking te buiten gaat, moet voor de beschikking waarbij wordt vastgesteld dat deze steun onwettig is en dient te worden teruggevorderd, de procedure van artikel 88, lid 2, EG te worden gevolgd. Indien de Commissie van mening is dat de betrokken lidstaat zich niet heeft gehouden aan een aantal in haar eerdere beschikking gestelde voorwaarden geldt de procedure van artikel 88, lid 2, tweede alinea. Ingeval de Commissie van mening is dat sprake is van nieuwe steunbedragen die niet waren onderzocht in de procedure die tot haar eerdere beschikking had geleid is de procedure van artikel 88, lid 2, eerste alinea, van toepassing.(12)
35 Een vergelijkbare benadering heeft het Hof ook gevolgd in het arrest "Italgrani"(13), waar het ging om de individuele toepassing van een eerder goedgekeurde steunregeling. In dit arrest heeft het Hof bepaald dat indien de Commissie vaststelt, dat de individuele steunmaatregel niet door haar beschikking tot goedkeuring van de regeling wordt gedekt, de steun als nieuwe steunmaatregel moet worden beschouwd.
36 Onbetwist staat vast dat bij het opstellen van het herstructureringsplan de Spaanse scheepswerven nog deel uitmaakten van het concern l'Instituto National de Industria (hierna: "INI"), en zij hun verliezen na belasting via INI konden verminderen met 28 %, overeenkomstig de algemene wettelijke regeling inzake de fiscale consolidatie van winsten en verliezen binnen een holding. Vanaf 1 augustus 1995 zijn de werven echter deel gaan uitmaken van de (verlieslijdende) overheidsholding Agencia Industrial del Estado (hierna: "AIE"), zodat de mogelijkheid van verliescompensatie verviel. Om de betrokken werven toch voor deze belastingfaciliteit in aanmerking te brengen nam Spanje wet nr. 13/96 aan. Deze wet voorzag erin om de ondernemingen een dergelijk voorrecht toe te kennen tot 31 december 1999. Gedurende deze periode zouden zij het equivalent blijven ontvangen van het bedrag waarop zij recht zouden hebben gehad in het kader van het algemene wettelijk systeem voor geconsolideerde belasting.
37 Deze bijzondere wet is bij de aanmelding van de herstructureringsmaatregelen in november 1995 door de Spaanse regering uitdrukkelijk als onderdeel van het plan genoemd. Aangezien de Commissie van mening was dat dit een specifieke maatregel ten voordele van de scheepswerven was en dus een steunmaatregel opleverde, heeft zij deze steunmaatregel nader onderzocht. Nadat zij op grond van verordening nr. 1013/97 van de Raad hiervoor de "machtiging" had gekregen, heeft zij de steun in de vorm van belastingkredieten uiteindelijk, zij het gemaximeerd, goedgekeurd.
38 De relevante passage uit de goedkeuringsbeschikking luidt: "Wat de 58 miljard ESP belastingkredieten betreft, blijkt dat de toenmalige aandeelhouder INI, in overeenstemming met de normale Spaanse praktijk met betrekking tot holdings, de verliezen na belasting heeft verminderd door de verliezen vóór belasting te compenseren door winst die elders in het concern werd gerealiseerd. Volgens de financiële prognoses van het plan zullen deze belastingkredieten tot eind 1998 beschikbaar zijn. Op grond van artikel 1, lid 4, van verordening nr. 1013/97 worden deze kredieten eveneens door de Commissie goedgekeurd."
39 Op 1 september 1997 zijn de werven echter deel gaan uitmaken van de Sociedad de Participaciones Industriales (hierna: "SEPI") en konden zij, zoals dat voorheen ook het geval was toen de werven nog deel uitmaakte van INI, op grond van de Spaanse algemene regelgeving inzake geconsolideerde belastingen de verliezen vóór belasting weer compenseren met winsten elders in het concern.
40
Volgens de Commissie betekende dit dat daarmee de rechtvaardiging van de steun was komen te vervallen en dat het in 1998 door de Spaanse regering uitgekeerde bedrag van 18,451 miljard ESP uit hoofde van bijzondere belastingkredieten in strijd was met de eerdere goedkeuringsbeschikking, aangezien de steun enkel was goedgekeurd omdat de scheepswerven niet langer deel zouden uitmaken van een concern met fiscaal compensabele winsten, zodat zij op grond van de algemene fiscale regels niet meer in staat waren hun verliezen te compenseren. Met dat oogmerk is de steun goedgekeurd. Het was nimmer de bedoeling om de scheepswerven het recht op beide belastingkredieten toe te kennen.
41 Uit de gehele context van deze zaak blijkt naar mijn mening dat de goedkeuring niet bedoeld was voor een situatie waarin de belastingkredieten uit hoofde van de algemene wetgeving konden cumuleren met de belastingkredieten uit hoofde van de bijzondere wetgeving. De steun was goedgekeurd, juist omdat scheepswerven geen gebruik meer konden maken van de belastingkredieten uit hoofde van de algemene wetgeving. De Spaanse regering had de belastingkredieten op grond van de Spaanse wet nr. 13/96, die voorafging aan de aanvaarding van verordening nr. 1013/97 en aan de goedkeuringsbeschikking, als onderdeel van het herstructureringsplan gemeld. Het is derhalve volstrekt aannemelijk dat de Commissie, bij de beoordeling van de verenigbaarheid daarvan erop kon rekenen dat deze maatregel enkel zou gelden voor die ondernemingen welke geen gebruik konden maken van de algemene belastingkredieten. Dit spreekt ook uit de hierboven in punt 38 vermelde passage uit de goedkeuringsbeschikking. Voorts geldt, zoals ook door de Commissie is opgemerkt, dat het hier gaat om een dubbele uitzondering op het verbod. De goedkeuring dient derhalve restrictief te worden uitgelegd. Het ligt dan ook voor de hand dat de goedkeuring van de steun enkel betrekking had op de situatie waarin de werven niet in aanmerking konden komen voor belastingkredieten op grond van de algemene wetgeving.
42 Uit het bovenstaande volgt dat ik het met de Commissie eens ben dat de steun niet wordt gedekt door de eerdere goedkeuringsbeschikking. Vanaf het moment dat de scheepswerven weer deel uitmaakten van een holding waarop de algemene regelgeving inzake geconsolideerde belasting van toepassing is, en zij uit dien hoofde ook algemene belastingkredieten ontvingen, was er geen rechtvaardiging meer voor de steun en kon de Spaanse regering zich niet langer beroepen op de oorspronkelijke goedkeuring van de Commissie. Mitsdien moet de in 1998 uitgekeerde steun over het jaar 1997 in de vorm van bijzondere belastingkredieten als nieuwe steun worden aangemerkt.
43
Zoals de Commissie terecht opmerkt, dient in elk goedkeuringsbesluit een rechtvaardiging voor de steun terug te zijn te vinden. Als deze rechtvaardiging wegvalt is de consequentie daarvan dat de goedkeuring eveneens wegvalt. In het onderhavige geval lag de rechtvaardiging voor het toekennen van bijzondere belastingkredieten aan de scheepswerven in het feit dat zij deel zouden gaan uitmaken van een verliesgevende holding, en derhalve niet meer konden profiteren van de belastingkredieten die voortvloeien uit de algemene belastingwetgeving. Deze vorm van fiscale verliescompensatie was nodig om de werven voldoende financiële ruimte te geven voor een succesvolle herstructurering. Daarom hebben de Raad en de Commissie de Spaanse regering toestemming gegeven om door middel van een specifieke belastingfaciliteit te voorzien in de belastingkredieten die de scheepswerven anders zouden verliezen. Echter, met het opgaan van de betrokken scheepswerven in een winstgevende holding is de rechtvaardiging voor de toepassing van een specifieke belastingfaciliteit vervallen. De bijzondere fiscale steun die de Spaanse regering daarna aan de werven heeft toegekend, valt mitsdien buiten het toepassingsbereik van de goedkeuringsbeschikking. Zij is derhalve als een "nieuwe" steunmaatregel in de zin van artikel 88, lid 2, EG aan te merken.
44 Ook het argument van de Spaanse regering dat de Commissie haar van tevoren, althans zeker in een eerder stadium, had moeten informeren omtrent haar standpunt van de onverenigbaarheid van de steun bij een wijziging van omstandigheden en door dat te hebben nagelaten het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het beginsel van behoorlijk openbaar bestuur zou hebben geschonden, is niet houdbaar. Uit het feit dat de Spaanse openbare werven in de loop van 1997 weer zijn deel gaan uitmaken van een holding waarop het algemene fiscale consolidatieregime van toepassing is, hoefde de Commissie niet af te leiden dat de Spaanse regering toch zou doorgaan met het toekennen van de bijzondere belastingkrediet. De Spaanse regering kon en moest weten dat daarvoor geen rechtvaardiging meer bestond.
45 Op grond van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat de procedure ex artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG in casu de geëigende procedure is. Ik deel derhalve niet het Spaanse standpunt dat de Commissie de procedure van artikel 88, lid 1, EG voor bestaande steun had moeten volgen.
c) Het tweede middel
46 Over het argument van de Spaanse regering dat, nu het om nieuwe steun gaat, de Commissie in haar motivering had moeten ingaan op de beïnvloeding van de handel tussen de lidstaten en de vervalsing van de mededinging kan ik, gezien de sector waarom het gaat en de voorgeschiedenis, kort zijn.
47 In een uitgebreide rechtspraak heeft het Hof uitgemaakt dat bij de beoordeling of een besluit voldoende is gemotiveerd, niet alleen gelet dient te worden op de tekst ervan, doch ook op de context waarin het besluit is genomen, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(14)
48 Zoals eerder vastgesteld gaat het om een sector die wordt gekenmerkt door structurele overcapaciteit en uiterst gevoelige concurrentieverhoudingen, zowel binnen de Gemeenschap als daarbuiten. Het is derhalve evident dat elke steunmaatregel in deze sector de concurrentieverhoudingen kan verstoren en de handel tussen de lidstaten kan beïnvloeden.
49 De bestreden beschikking moet worden gelezen in de context van de goedkeuringsbeschikking, verordening nr. 1013/97 en richtlijn 90/684. Uit richtlijn 90/684 vloeit voort dat in het licht van de moeilijke situatie waarin de Europese scheepsbouw zich op de wereldmarkt bevindt, staatssteun de concurrentieverhoudingen tussen scheepswerven in de Gemeenschap kan vervalsen en dientengevolge de orderstromen - dus de tussenstaatse handel - kan beïnvloeden. Daarom is in deze richtlijn de toekenning van staatssteun nauwkeurig genormeerd en onderworpen aan een strikte controle. Afwijkingen van de voorschriften van genoemde richtlijn zijn onderworpen aan de zware procedurele eis dat zij voorafgaande goedkeuring door de Raad behoeven. Deze is in casu bij verordening nr. 1013/97 gegeven. Deze zware procedurele eis vloeit voort uit het gegeven dat iedere specifieke afwijking van de algemene normen van de richtlijn consequenties kan hebben voor de intracommunautaire concurrentieverhoudingen op de scheepsbouwmarkt. Deze gevoeligheid blijkt vervolgens nog eens uit de goedkeuringsbeschikking van 1997, waarin zowel het totale pakket aan steunmaatregelen, als de verschillende onderdelen daarvan, is gebonden aan een reeks van nauwkeurig omschreven voorwaarden, die het met het pakket beoogde doel veiligstellen, namelijk een diepgaande herstructurering van betrokken scheepswerven en het herstel van haar concurrentievermogen zonder onnodige belasting van de intracommunautaire concurrentieverhoudingen. Uit deze context blijkt dat eenzijdige afwijkingen van het goedgekeurde pakket, die inhouden dat de werven aanzienlijk meer publieke middelen krijgen dan in dat pakket was voorzien, welhaast per definitie de intracommunautaire concurrentieverhoudingen in de scheepsbouw kunnen verstoren en de tussenstaatse handel - het plaatsen van de orders - kunnen beïnvloeden. Een beschikking waarbij de Commissie vaststelt dat een lidstaat meer steun aan de werven heeft verleend dan was toegestaan, kan in deze markt- en beleidscontext, summier zijn. De geadresseerde lidstaat kón en moest weten dat de door haar verleende extra steun deze effecten zou hebben.
50 Tegen deze achtergrond concludeer ik dat de Commissie geen motiveringsgebrek kan worden verweten.
V - Beoordeling van het derde en het vierde middel
A - Derde middel: schending van artikel 87, lid 1 en 3, sub e, EG, van verordening nr. 1013/97 en van het vertrouwensbeginsel
Argumenten van partijen
51 Met het derde middel betoogt de Spaanse regering dat sprake is van schending van artikel 87, leden 1 en 3, sub e, EG en verordening nr. 1013/97 en het vertrouwensbeginsel. Dit middel bestaat uit drie onderdelen.
52 In het eerste onderdeel betoogt de Spaanse regering dat de goedgekeurde steun van 58 miljard ESP niet op zich kan worden beschouwd als een loutere compensatie voor de belastingkredieten die de scheepswerven zouden verliezen, doch deel uitmaken van een totaalpakket dat uit de onderhandelingen resulteerde. Door niet van deze zienswijze uit te gaan, heeft de Commissie verordening nr. 1013/97 van de Raad geschonden alsmede het gewettigd vertrouwen dat is gewekt door haar beschikking, waarbij de definitieve toestemming is verleend voor een concreet vastgesteld steunbedrag. De Spaanse regering betoogt dat als de goedkeuringsbeschikking de betaling van een deel van de steun afhankelijk had willen maken van de instandhouding van een zekere feitelijke situatie, de Commissie dat expliciet had moeten vermelden in de goedkeuringsbeschikking.
53 Volgens de Spaanse regering hebben partijen over een totaalbedrag aan steun onderhandeld en is dit totale bedrag meegewogen bij de daar tegenover staande prestatie door de begunstigde scheepswerven, te weten een onomkeerbare capaciteitsvermindering van 30 000 GBRT. Verordening nr. 1013/97 zou niet dezelfde voorwaarden als tegenprestatie hebben geëist, als het totale bedrag aan steun niet datgene zou zijn wat door de verordening zelf is vastgesteld. De Spaanse regering stelt dat zij aan de voorwaarden die in de verordening en in de goedkeuringsbeschikking zijn gesteld, heeft voldaan, zowel ter zake van de capaciteitsvermindering als ter zake van het niet-overschrijden van het maximale steunplafond.
54 De Spaanse regering brengt voorts naar voren dat de bedragen die de werven hadden kunnen verkrijgen onder een fiscaal consolidatieregime niet van tevoren zijn te voorzien, aangezien de vaststelling daarvan afhankelijk is van de belastinggrondslag (de belastingkrediet bedraagt 28 % van deze grondslag). Als de Commissie van mening was dat de in de goedkeuringsbeschikking genoemde specifieke belastingkredieten bedoeld waren als compensatie voor de wegvallende belastingkredieten uit hoofde van de algemene belastingwetgeving, had zij ze als zodanig moeten omschrijven en vormgeven. Het feit dat zij volstaan heeft met de goedkeuring van een vast bedrag wijst er niet op dat het om een compensatie ging.
55 Bovendien heeft de Commissie zich niet het recht voorbehouden om terug te komen op het bedrag dat als steun in de vorm van belastingkredieten is goedgekeurd, wanneer de exacte bedragen waarop de werven recht zouden hebben gehad bekend zouden zijn geworden. Zij beperkt zich tot de goedkeuring van steun op een duidelijke en onvoorwaardelijke wijze, voor een concreet bedrag, onder bepaalde specifieke voorwaarden.
56 Samenvattend is de Spaanse regering van mening dat de opvatting van de Commissie innerlijk tegenstrijdig is. Óf de 58 miljard ESP aan steun worden gerechtvaardigd ter compensatie, óf zij maakt deel uit van een geheel aan steunmaatregelen onder de voorwaarde van een belangrijke en onomkeerbare capaciteitsvermindering, waarover onder verschillende posten door partijen onderhandeld had kunnen worden. De eerste stelling, zoals verdedigd door de Commissie, impliceert de mogelijkheid om grotere bedragen uit te keren dan het bedrag dat is goedgekeurd, namelijk als blijkt dat het te compenseren bedrag veel hoger ligt dan voorzien. Dat laatste is een mogelijkheid die de Commissie kennelijk niet accepteert.
57 De Commissie wijst de redenering van de Spaanse regering van de hand. Deze gaat er kennelijk van uit dat het goedkeuringsbesluit aan de belastingkredieten geen andere voorwaarden verbindt, dan het respecteren van het plafond van 58 miljard ESP en de vastgestelde capaciteitsvermindering. Daarentegen is de Commissie van opvatting dat de goedkeuring enkel gerechtvaardigd was omdat de Spaanse werven niet langer van de algemene belastingkredieten konden profiteren. Deze aan de goedkeuring inherente rechtvaardiging is echter verdwenen en daarmee vervalt ook de goedkeuring. De Commissie wijst erop dat om steun te kunnen goedkeuren de noodzaak daarvoor moet zijn aangetoond, zowel voor wat betreft het bedrag als wat betreft het daarmee specifiek beoogde doel. Indien andere middelen zoals het van toepassing zijn van de algemene fiscale wetgeving toereikend blijken om dezelfde doelstellingen te bereiken, kan de steun niet worden goedgekeurd.
58 De Commissie stelt dat er geen beschikkingen zijn die op generieke wijze steun goedkeuren met als enige begrenzing het respecteren van een plafond. In haar beschikkingenpraktijk wordt altijd aangegeven tot welk bedrag en voor welk doel de steun wordt goedgekeurd. Er is dan ook nooit besloten een totaalpakket aan steun goed te keuren zonder nadere precisering en zeker niet in een gevoelige sector als de onderhavige, waar staatssteun merendeels categorisch is verboden. In deze context wijst de Commissie op de detaillering van het goedkeuringsbesluit, waarin elk type steun afzonderlijk wordt omschreven en waarin uitdrukkelijk de voorwaarden waaronder zij type voor type worden goedgekeurd, zijn genoemd. Dat zou zinledig zijn geweest, als het slechts op het totale bedrag van de goedgekeurde steun en de daar tegenoverstaande capaciteitsvermindering zou zijn aangekomen.
59 De Commissie deelt derhalve niet de opvatting van de Spaanse regering voor wat betreft het resultaat van de algemene onderhandelingen. Volgens de Commissie zijn verordening nr. 1013/97 en de goedkeuringsbeschikking duidelijk. Daarin wordt bepaald dat het Koninkrijk Spanje zich niet alleen dient te houden aan het totale goedgekeurde bedrag, maar ook de doelstellingen en vastgestelde plafonds voor iedere goedgekeurde steuncategorie moet respecteren. Het is de Commissie niet duidelijk waarop de door de Spaanse regering ingeroepen schending van gewettigd vertrouwen berust en waaruit de schending van verordening nr. 1013/97 zou bestaan.
60 De Commissie zet uiteen dat het maximum bedrag van 58 miljard ESP is vastgesteld op basis van door de Spaanse autoriteiten verstrekte gegevens. Deze gegevens berustten op verwachtingen omtrent de verliezen vóór belasting die de werven zouden lijden en niet op verwachtingen omtrent de toekomstige belastbare grondslag van de werven, zoals theoretisch de voorkeur verdiend. Aangezien het om prognoses ging en niet om definitieve gegevens, heeft zij van de Spaanse autoriteiten geen grotere nauwkeurigheid geëist. Nauwkeurige berekeningen ex ante waren zonder meer onmogelijk, omdat deze in sterke mate worden beïnvloed door de per definitie onzekere toekomstige resultaten van de onderneming.
61 Een tweede reden om genoegen te nemen met een berekening op basis van de verwachte verliezen vóór belastingen was dat een berekening op basis van de verwachte "belastinggrondslag" nog onnauwkeuriger zou zijn. De belastingwetgeving verandert namelijk van jaar tot jaar hetgeen elke schatting bij voorbaat zeer onzeker maakt. Een schatting op basis van de verwachte nettoresultaten van de betrokken scheepswerven bood in dit opzicht wat meer houvast.
62 Echter, de feitelijke toepassing van de bijzondere kredieten werd ingevolge de bijzondere wet nr. 13/96 berekend aan de hand van de belastbare basis en niet aan de hand van de verliezen vóór belasting. Het was niet nodig om dit expliciet in de goedkeuringsbeslissing te vermelden, omdat zulks al uit de bijzondere wet nr. 13/96 voortvloeide.
63 Tot slot kon het bedrag van 58 miljard ESP uit hoofde van belastingkredieten worden geaccepteerd omdat het een plafond betreft. Dit betekent dat als de verliezen van de werven lager zouden uitvallen, de op basis van wet nr. 13/96 toegekende compensatie navenant ook minder zou zijn, daar deze wet uitgaat van de belastbare basis. Als daarentegen de verliezen hoger zouden uitvallen dan hetgeen was geschat en derhalve ook de compensatie op basis van wet nr. 13/96, zou het daadwerkelijk uit te keren bedrag in de vorm van belastingkredieten in elk geval het bedrag van 58 miljard ESP niet kunnen overschrijden, daar dit uitdrukkelijk als maximum bedoeld was. Het gaat dus om een mechanisme dat, ongeacht de ontwikkeling van de ondernemingen, waarborgt dat de concurrentieverhoudingen niet verder zullen worden belast dan de toegestane grens.
64 De opmerking van de Spaanse autoriteiten, namelijk dat de Commissie in geen geval meer dan 58 miljard ESP zou hebben toegestaan, ook niet als de werkelijke verliezen veel hoger zouden zijn geweest, is derhalve juist. De Commissie beschouwt deze limiet als een maximum, die nog acceptabel was zonder de concurrentieverhoudingen al te veel te schaden. Een andere opvatting zou neerkomen op het geven van een blanco volmacht aan de Spaanse Staat, die zou hebben kunnen doorgaan met het toekennen van bedrijfssteun in de vorm van belastingkredieten, zelfs als de omvang van de verliezen de niet-levensvatbaarheid van de onderneming zou aantonen. Derhalve mocht in geen geval de vastgestelde limiet worden overschreden.
65 De Commissie ontkent het door de Spaanse regering gepretendeerde verband tussen de capaciteitsvermindering en het maximaal toegestane bedrag in de beschikking. De vermindering van de capaciteit maakt volledig deel uit van de goedkeuringsbeschikking, zij houdt een tegenprestatie in die in zekere zin de schadelijke effecten van de steun voor de concurrentie vermindert. Dat betekent niet dat er een automatische relatie of verband bestaat tussen de capaciteitsvermindering en het niveau van de toegestane steun.
66 In het tweede onderdeel van dit middel stelt de Spaanse regering dat de uitlegging die de Commissie geeft aan het voor de belastingkredieten vastgestelde maximumbedrag onverenigbaar is met artikel 87, lid 3, EG, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Die uitlegging betekent een ontkenning van het definitieve karakter van de goedkeuringsbeschikking. De stelling van de Commissie in punt 42 van de bestreden beschikking zou tot gevolg hebben dat de gegeven goedkeuring ontaardt in een intentieverklaring, die de Spaanse autoriteiten zou verplichten om bij de realisering van het herstructureringsplan steeds opnieuw de noodzakelijkheid aan te tonen van het verlenen van de - al goedgekeurde - steun.
67 Het feit dat de goedgekeurde bedragen een plafond vormen, geeft daaraan geen voorlopig karakter, in de zin dat bij de realisatie van de plannen duidelijk lagere bedragen kunnen worden toegestaan. De anders luidende opvatting van de Commissie is, zo meent de Spaanse regering, strijdig met artikel 1 van verordening nr. 1301/97, op grond waarvan de Commissie ook "nieuwe" steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kan verklaren, zolang de in die verordening vastgestelde doeleinden en steunplafonds maar worden gerespecteerd.
68 Als reactie op het tweede onderdeel van het derde middel merkt de Commissie op dat fiscale vergoedingen in hoge mate afhangen van de ontwikkelingen in de ondernemingen en dat het dus logisch is dat hun exacte omvang onbepaald is. Omdat het inderdaad onmogelijk was om de hoogte daarvan a priori vast te stellen, heeft de Commissie een plafond vastgesteld, om op deze wijze te voorkomen dat een onderneming met extreem negatieve resultaten toch automatisch steun zou ontvangen en daarmee de concurrentieverhoudingen zou schaden. Het is eveneens logisch dat bij gunstiger dan voorziene resultaten er op basis van de Spaanse wet nr. 13/96 minder aan compensatie wordt ontvangen (berekend op 28 % van de belastbare basis). Men kan derhalve niet stellen dat de goedkeuring een voorlopig karakter heeft. Weliswaar blijft het feitelijk uit te keren bedrag onbepaald, maar dat geldt niet voor het berekeningsmechanisme, met het daaraan gekoppelde maximumbedrag van 58 miljard ESP.
69 In het derde onderdeel van dit middel betoogt de Spaanse regering dat de door de Commissie gevolgde redenering in het bestreden besluit erop neerkomt dat de belastingkredieten uit hoofde van de algemene wetgeving en die op basis van de bijzondere wetgeving bij elkaar worden opgeteld. Volgens de Spaanse regering is dit conceptueel onjuist, daar de belastingkredieten uit hoofde van algemene voorschriften geen steunmaatregelen zijn. Een dergelijke optelling is derhalve in strijd met artikel 87, lid 1, EG.
70 Hierop antwoordt de Commissie dat zij in de bestreden beschikking slechts heeft geconstateerd dat de rechtvaardiging voor de steun in de vorm van belastingkredieten per 1 januari 1997 is komen te vervallen en dat de goedkeuring derhalve geen bestaansrecht meer heeft. Dientengevolge moet vanaf die datum de steun als niet-toegelaten steun worden beschouwd. De Commissie heeft dus geen bedragen bij elkaar opgeteld, noch het gecumuleerde effect van deze twee typen belastingkredieten onderzocht, zij heeft alleen maar geconstateerd dat de "bijzondere" belastingkredieten die in het verleden zijn goedgekeurd, niet langer gerechtvaardigd zijn.
B - Het vierde middel: schending vertrouwensbeginsel, beoordelingsfout
1. Argumenten van partijen
71 In het vierde middel, dat subsidiair is gesteld, meent de Spaanse regering dat zelfs als zou worden toegegeven dat de goedgekeurde steun in de vorm van belastingkredieten niet parallel kunnen bestaan met de algemene belastingkredieten, de aan de werven toegekende 58 miljard ESP ook dan gerechtvaardigd zijn. De Commissie heeft aldus het gewettigd vertrouwen geschonden en een kennelijke beoordelingsfout gemaakt.
72 In dit kader brengt de Spaanse regering naar voren dat de belastingkredieten die de werven ontvingen in het kader van het algemene fiscale consolidatieregime 28 % van de belastbare basis vormde. Bij de goedkeuring van de bijzondere belastingkredieten is echter als uitgangspunt genomen 28 % van de nettoresultaten vóór belasting. Met dit criterium had de Commissie rekening moeten houden.
73 De Commissie is daarentegen van mening dat de in 1998 uitgekeerde steun elke rechtvaardiging ontbeert. Dienaangaande wordt opgemerkt dat de goedgekeurde steun niet overeenkomt met "28 % van de voorzienbare verliezen gedurende de in aanmerking te nemen periode", zoals door de Spaanse regering is gesteld, maar met het bedrag dat, zij het gemaximeerd, de werven anders op basis van de algemene fiscale regelgeving hadden kunnen krijgen. De basis hiervoor lag in wet nr. 13/96. Deze wet ging vooraf aan de aanvaarding van verordening nr. 1013/97 en de goedkeuringsbeschikking. In de goedkeuringsbeschikking werd derhalve, bij de goedkeuring van de belastingkredieten, gerefereerd aan deze Spaanse wet. De op basis van deze wet uitgekeerde steun komt niet overeen met 28 % van de verliezen vóór belasting, maar met het bedrag waarop zij aanspraak hadden kunnen maken indien zij in een consolidatieregime waren gebleven. De Commissie is dus van mening dat zij het enig juiste criterium heeft gehanteerd.
2. Beoordeling derde en vierde middel
74 De Spaanse regering miskent dat in deze zaak niet het onder- of overschrijden van het steunplafond in het geding is, maar het feit dat de steun niet langer gerechtvaardigd was en derhalve niet gedekt werd door de goedkeuringsbeschikking.
75 Verordening nr. 1013/97 en de goedkeuringsbeschikking zijn duidelijk aangaande het totale toegestane bedrag, de maximale bedragen per steuncategorie en de verplichting voor het Koninkrijk Spanje om 30 000 GBRT aan capaciteit te verminderen.
76 Ik herinner eraan dat in verordening nr. 1013/97 en in de goedkeuringsbeschikking de Spaanse regering wordt gemachtigd tot het verlenen van exceptionele steun aan een aantal scheepsbouwwerven teneinde de herstructurering ervan te faciliteren, onder meer door een capaciteitsreductie. Het door de Spaanse regering gesuggereerde lineaire verband tussen de hoogte van de in totaal toelaatbaar geachte steun en de omvang van de capaciteitsreductie, is noch in verordening nr. 1013/97, noch in de goedkeuringsbeschikking terug te vinden. Artikel 1, lid 1, van de genoemde verordening bepaalt dat de Commissie met het oog op de herstructurering van de Spaanse openbare scheepswerven de verlening van aanvullende bedrijfssteun kan goedkeuren. Zij mag dat ingevolge artikel 1, lid 4, van de verordening alleen doen met het oog op de daar vermelde doelstellingen tot de daar eveneens genoemde maxima. Voor die doelstellingen en die maxima kunnen de steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits zij voor de beoogde doelen noodzakelijk zijn. Voor wat betreft de onderhavige bijzondere belastingkredieten lag, zoals uit de goedkeuringsbeschikking blijkt, de rechtvaardiging in het gegeven dat de betrokken werven geen aanspraak meer zouden kunnen maken op de belastingkredieten uit hoofde van de algemene belastingwetgeving. Toen zij naderhand daarop wel weer aanspraak konden maken, verviel de noodzaak voor deze categorie steun. Het feit dat verordening nr. 1013/97 ruimte heeft geschapen voor het geven van bijzondere steun aan de Spaanse werven, ontslaat de Commissie niet van haar verplichting na te gaan of de rechtvaardiging, dat wil zeggen de noodzaak, daarvoor nog bestaat. Dat aan een categorie steun uit het totale pakket steunmaatregelen de noodzaak ontvallen is, heeft uiteraard geen gevolgen voor de verplichtingen tot herstructurering en capaciteitsreductie, die als voorwaarden zijn verbonden aan de goedkeuring van dat pakket.
77 De stelling van de Spaanse regering dat de redenering van de Commissie ertoe leidt dat de gegeven goedkeuring in feite een voorlopig karakter draagt, is dan ook onhoudbaar. Die goedkeuring was definitief, uiteraard onder de vooronderstelling dat de bijzondere rechtvaardigingsgronden voor de verschillende onderdelen van het pakket aan de exceptionele steunmaatregelen zouden blijven bestaan. Juist het exceptionele karakter van die maatregelen verplichtte de Commissie op de noodzaak daarvan strikt te blijven toezien.
78 De stelling van de Spaanse regering dat de algemene kredieten uit hoofde van nationaal toepasselijke algemene maatregelen geen steun vormen in de zin van het Verdrag is op zichzelf juist. Daarom gaat het echter niet. Zoals uit het voorgaande blijkt, is geen goedkeuring verleend voor het toekennen van bijzondere belastingkredieten naast algemene belastingkredieten. De goedgekeurde steunmaatregel betreft een uitzondering en was nu juist bedoeld om het verlies van het recht op de algemene belastingkrediet te compenseren en zodoende de herstructurering te kunnen verwezenlijken. Toen de werven dus weer op basis van de algemene regels aanspraak hadden op de normale belastingkredieten, verviel daarmee de rechtvaardiging voor de steun. De Commissie telt dus niet het een bij het ander op, maar bepaalt dat de steun niet meer gerechtvaardigd was toen de aanspraak op verliescompensatie op basis van algemene wetgeving herleefde.
79 Ook de bezwaren van de Spaanse regering tegen de berekeningswijze die de Commissie heeft gevolgd, acht ik niet houdbaar. De Commissie heeft bij het bepalen van de maximale steun aan bijzondere belastingkredieten gebruikgemaakt van de gegevens die de Spaanse autoriteiten haar hadden verstrekt. Deze gegevens hadden betrekking op het geschatte nettoresultaat vóór belastingen (verliezen). De Commissie heeft aangegeven dat een schatting op basis van de toekomstige belastinggrondslag juister zou zijn geweest, maar ook aanzienlijk moeilijker en met meer onzekerheden omgeven. Aangezien het om de vaststelling van een maximumbedrag ging en dat hoe dan ook op basis van schattingen moest worden vastgesteld, heeft de Commissie het niet nodig en mogelijk geacht van de Spaanse autoriteiten een grotere nauwkeurigheid te eisen. De berekening van de hoogte van de belastingkredieten, waarop de werven aanspraak konden maken, vond ingevolge wet nr. 13/96 plaats op basis van de belastinggrondslag. Bij de berekening van het bedrag dat de scheepswerven over 1997 te veel aan steun in de vorm van belastingkredieten hebben ontvangen, is de Commissie overeenkomstig het bepaalde in die wet te werk gegaan. Die benadering acht ik, gelet op de systematiek van de goedkeuringsbeschikking, de enig juiste. De wet nr. 13/96 bepaalt immers dat de basis waarop de bijzondere belastingkredieten worden toegekend dezelfde is als die voor de algemene belastingkredieten. De op basis van deze wet uitgekeerde steun komt overeen met het bedrag waarop zij aanspraak hadden kunnen maken, indien zij in een winstgevende holding, waarbinnen een consolidatie van winsten en verliezen mogelijk is, waren gebleven. Dat bedrag wordt berekend aan de hand van de belastbare basis, zijnde het boekhoudkundig resultaat, gecorrigeerd voor permanente en tijdelijk niet in aanmerking komende posten. Dat de goedkeuringsbeschikking de berekeningsgrondslag niet expliciet noemt, doet niet af aan de juistheid van de door de Commissie gevolgde werkwijze. De goedkeuring had nu juist betrekking op de bijzondere belastingkredieten, met het oog waarop genoemde Spaanse wet was uitgevaardigd. Toen de rechtvaardiging voor de bijzondere belastingkredieten was komen te vervallen, moest voor de berekening van de ten onrechte verleende steun te rade worden gegaan bij de wettelijke regeling op grond waarvan die belastingkredieten zijn uitgekeerd.
80 De argumenten van de Spaanse regering volgens welke de Commissie aansluiting had moeten zoeken bij de criteria op grond waarvan het maximaal toelaatbare bedrag van 58 miljard ESP voor deze fiscale steun is berekend, falen. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, was deze berekeningsmethode, op basis van de te verwachten nettoresultaten, nodig om ex ante tot een verantwoorde schatting te komen van de belastingkredieten die de betrokken werven zouden missen als zij van een verlieslijdende holding zouden gaan deel uitmaken. Bij de berekening ex post van de bedragen die de werven ten onrechte hebben ontvangen, dient echter de systematiek van de wetgeving te worden gevolgd, op grond waarvan zij de ten onrechte uitgekeerde steun hebben ontvangen. Het gaat hier niet om een op verwachtingen gebaseerde schatting, maar om de berekening van een bedrag waarvoor alle in aanmerking te nemen criteria in de wet zelf te vinden zijn.
81 Ten overvloede merk ik nog op dat het voorliggende geschil niet betrekking heeft op de vraag of het plafond van 58 miljard ESP is overschreden, maar op de vraag of wet nr. 13/96 nog had mogen worden toegepast, toen in 1997 de rechtvaardiging daarvoor verviel, doordat de betrokken scheepswerven weer in aanmerking konden komen voor belastingkredieten uit hoofde van de algemene belastingwetgeving.
82 Ik concludeer derhalve dat ook het derde en het vierde middel ongegrond zijn.
VI - Conclusie
83 Gelet op het bovenstaande, geef ik het Hof in overweging:
a) het beroep van het Koninkrijk Spanje als ongegrond te verwerpen;
b) verzoeker ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de proceskosten te veroordelen.
(1) - PB 2000, L 37, blz. 22.
(2) - PB L 380, blz. 27.
(3) - PB L 332, blz. 1.
(4) - PB L 148, blz. 1.
(5) - PB C 354, blz. 2.
(6) - PB C 113, blz. 13.
(7) - Arrest van 17 september 1980 (730/79, Jurispr. blz. 2671, punt 17).
(8) - Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1).
(9) - De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van 4 februari 1992, British Aerospace en Rover/Commissie (C-294/90, Jurispr. blz. I-493).
(10) - Arrest van 15 mei 1997 (C-278/95 P, Jurispr. blz. I-2507).
(11) - PB L 202, blz. 1.
(12) - Zie onder andere arrest British Aerospace en Rover (aangehaald in voetnoot 10) en van 15 september 1998, Ryanair/Commissie (T-140/95, Jurispr. blz. II-3327).
(13) - Arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie (C-47/91, Jurispr. blz. I-4635, punt 26.)
(14) - Arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad (C-122/94, Jurispr. blz. I-881), en arrest Siemens/Commissie (aangehaald in voetnoot 11).