62024TO0204
A TÖRVÉNYSZÉK VÉGZÉSE (hetedik tanács)
2025. május 23. (
*1
)
„Megsemmisítés iránti kereset – A Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere – Az uniós jog megsértése miatti vizsgálat – Az EIOPA ajánlása az uniós jognak való megfeleléshez szükséges intézkedésekről – Az 1094/2010/EU rendelet 17. cikkének (3) bekezdése – Keresettel meg nem támadható jogi aktus – Elfogadhatatlanság”
A T‑204/24. sz. ügyben,
a Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. (székhelye: Pozsony [Szlovákia], képviselik: A. Börner, S. Henrich és S. Förster ügyvédek)
felperes
az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság (EIOPA) (képviselik: A. Terstegen‑Verhaag és S. Dispiter, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: H.‑G. Kamann ügyvéd)
alperes ellen,
A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács),
tagjai: K. Kowalik‑Bańczyk elnök (előadó), E. Buttigieg és G. Hesse bírák,
hivatalvezető: V. Di Bucci,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára, különösen:
–
az EIOPA által a Törvényszék Hivatalához 2024. július 16‑án benyújtott külön beadványban előterjesztett elfogadhatatlansági kifogásra,
–
a felperesnek az elfogadhatatlansági kifogásra vonatkozó, a Törvényszék Hivatalához 2024. augusztus 29‑én benyújtott észrevételeire,
–
a Szlovák Köztársaság és az Európai Bizottság által a Törvényszék Hivatalához 2024. július 23‑án, illetve augusztus 2‑án benyújtott beavatkozási kérelmekre,
meghozta a következő
Végzést
1
Az EUMSZ 263. cikken alapuló keresetében a felperes, a Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. a Národná banka Slovenskának címzett, az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóságnak (EIOPA) a 2009/138/EK irányelvnek való megfeleléshez szükséges intézkedésekről szóló, 2022. május 16‑i ajánlásának (a továbbiakban: megtámadott jogi aktus) a megsemmisítését kéri.
A jogvita előzményei
2
A felperes szlovákiai székhelyű életbiztosító, amely a Národná banka Slovenska (Szlovák Nemzeti Bank, a továbbiakban: NBS) felügyelete alatt áll.
3
2022. március 17‑én az EIOPA az európai felügyeleti hatóság (az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/79/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1094/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 48. o.) 17. cikkének (2) bekezdése alapján vizsgálatot indított. E vizsgálat annak megállapítására irányult, hogy az NBS a felperes tekintetében a biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról szóló, 2009. november 25‑i 2009/138/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (Szolvencia II) (HL 2009. L 335., 1. o.) megfelelően gyakorolta‑e felügyeleti hatáskörét.
4
Az EIOPA 2022. május 16‑án az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján elfogadta a megtámadott jogi aktust.
5
Ennek során az EIOPA először is megállapította, hogy a felperes nem tartotta tiszteletben a biztosítástechnikai tartalékokra, a szavatolótőke‑szükségletre és a minimális tőkeszükségletre vonatkozó szabályokat, valamint a 2009/138 irányelvből eredő befektetési szabályokat (a megtámadott jogi aktus (58)–(80) és (101) bekezdése). Ezt követően az EIOPA megvizsgálta az NBS által a felperessel szemben hozott felügyeleti intézkedéseket, és megállapította, hogy mivel az NBS nem fogadta el a kellő időben és arányos módon a szükséges korrekciós intézkedéseket, megsértette az európai uniós jogot, és nem teljesítette a 2009/138 irányelv 29. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 34. cikkének (1), (2) és (6) bekezdéséből eredő felügyeleti kötelezettségeit (a megtámadott jogi aktus (81)–(100), (103) és (105) bekezdése). Végül az EIOPA úgy ítélte meg, hogy az NBS‑nek ezentúl haladéktalanul cselekednie kell, és olyan intézkedéseket kell elfogadnia, amelyek lehetővé teszik számára, hogy megfeleljen az uniós jognak (a megtámadott jogi aktus (97), (100), (104) és (105) bekezdése).
6
Következésképpen a megtámadott jogi aktus (105) bekezdésében az EIOPA a következő két „ajánlást” intézte az NBS‑hez:
„1. [A]z NBS‑nek 45 naptári napon belül állást kellene foglalnia, ellenőrzéseket kellene elrendelnie, és következtetéseket kell levonnia azzal kapcsolatban, hogy [a felperes] tiszteletben tartotta‑e a [befektetésekre vonatkozó szabályok] megsértéséről szóló, 2021. április 19‑i határozat[át], valamint a biztosítástechnikai tartalékokra vonatkozó szabályok megsértéséről szóló, 2022. január 14‑i határozat[át].
2. Az NBS‑nek a [2009/138] irányelv 76., 138., 139. és 141. cikkével összhangban meg kellene hoznia a szükséges rendelkéseket és intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy [a felperes] az előírt […] határidőn belül eleget tegyen kötelezettségeinek az NBS teljes/integrált beavatkozási stratégiája keretében, amely vagy az összes jogsértés strukturális és tartós megszüntetéséhez, vagy adott esetben [a felperes] engedélyének a [2009/138] irányelv 144. cikke szerinti visszavonásához vezethet.”
7
Egyébiránt az EIOPA felhívta az NBS‑t, hogy tíz napon belül tájékoztassa őt azokról a rendelkezésekről, amelyeket az uniós jognak való megfelelés érdekében hozott vagy szándékozik hozni (a megtámadott jogi aktus (106) bekezdése).
8
Az Európai Bizottság 2022. szeptember 13‑án az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (4) bekezdése alapján elfogadta az NBS‑nek címzett C(2022) 6455 final véleményt a 2009/138 irányelvnek való megfeleléshez szükséges intézkedésekről. E vélemény ellen a felperes megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be a Törvényszékhez, amelyet T‑179/24. ügyszám alatt vettek nyilvántartásba.
9
2022. október 31‑én az NBS visszavonta a felperes engedélyét (a továbbiakban: az engedély visszavonásáról szóló határozat). 2023. június 1‑jén az NBS megerősítette a visszavonást.
A felek kérelmei
10
Felperes azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
semmisítse meg a megtámadott jogi aktust;
–
az EIOPA‑t kötelezze a költségek viselésére.
11
Az EIOPA azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
a keresetet mint elfogadhatatlant utasítsa el;
–
kötelezze a felperest a költségek viselésére.
12
Ezenkívül a felperes azt is kéri a Törvényszéktől, hogy pervezető intézkedések, illetve bizonyításfelvétel címén kötelezze az EIOPA‑t lényegében arra, hogy nyújtsa be az őt érintő ellenőrzéssel kapcsolatos dokumentumok összességét.
A jogkérdésről
Az elfogadhatatlansági kifogásról
13
A Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikkének (1) és (7) bekezdése szerint az alperes kérelmére a Törvényszék az ügy érdemét nem érintve dönthet az elfogadhatatlanság tárgyában. A jelen ügyben a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy az ügy körülményei kellően fel vannak tárva, és úgy határoz, hogy az eljárás folytatása és anélkül határoz, hogy a felperes által kért pervezető intézkedéseket megtenné, illetve bizonyításfelvételt elrendelné.
14
Elfogadhatatlansági kifogásában az EIOPA először is azt állítja, hogy kötelező joghatások kiváltásának hiányában a megtámadott jogi aktus nem képezheti megsemmisítés iránti kereset tárgyát, másodszor, hogy az aktus egyrészt legfeljebb előkészítő aktus, másrészt nem érinti közvetlenül a felperest, harmadszor pedig, hogy a keresetet nem a keresetindítási határidőn belül nyújtották be.
15
A felperes vitatja az elfogadhatatlansági kifogás mindhárom részét. Különösen arra hivatkozik, hogy a megtámadott jogi aktus kötelező joghatásokat vált ki, és ezért megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti. Lényegében kifejti, hogy ezen aktus arra kötelezi az NBS‑t, hogy előre meghatározott intézkedést hozzon, azaz vonja vissza az engedélyét.
16
Először az elfogadhatatlansági kifogás első részét kell megvizsgálni, és ennélfogva meg kell határozni, hogy a megtámadott aktus az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktusok közé tartozik‑e.
17
Az EUMSZ 263. cikk első bekezdése értelmében az uniós bíróság megvizsgálja az uniós intézmények, szervek és hivatalok „harmadik személyekre joghatással járó” jogi aktusainak jogszerűségét.
18
Ebből következik, hogy az EUMSZ 263. cikkben előírt megsemmisítés iránti keresetnek az intézmények által elfogadott valamennyi olyan intézkedéssel vagy rendelkezéssel szemben – függetlenül azok jellegétől vagy formájától – nyitva kell állnia, amelyek kötelező joghatások kiváltására irányulnak (1971. március 31‑iBizottság kontra Tanács ítélet, 22/70, EU:C:1971:32, 39. és 42. pont; lásd még: 2021. július 15‑iFBF‑ítélet, C‑911/19, EU:C:2021:599, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
19
Ezzel szemben az EUMSZ 263. cikkben előírt bírósági felülvizsgálat nem vonatkozik egy olyan jogi aktusra sem, amely nem vált ki kötelező joghatást (lásd: 2021. július 15‑iFBF‑ítélet, C‑911/19, EU:C:2021:599, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
20
Ez a helyzet többek között az ajánlások esetében, amelyek nem irányulnak kötelező joghatások kiváltására. Az EUMSZ 288. cikk ötödik bekezdése ugyanis azáltal, hogy az ajánlásokat az uniós jogi aktusok sajátos kategóriájaként hozta létre, és kifejezetten előírta, hogy azok „nem kötelezőek”, az Unió ajánlások elfogadására jogosult intézményeit, szerveit és hivatalait olyan, ösztönzésre és meggyőzésre irányuló jogkörrel kívánta felruházni, amely eltér a kötelező erővel rendelkező jogi aktusok elfogadására vonatkozó jogkörtől (lásd ebben az értelemben: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 26. és 27. pont; 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítélet, C‑501/18, EU:C:2021:249, 79., 80. és 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
21
Azonban az ajánlásnak a megsemmisítés iránti keresettel való megtámadása nem lehetetlen abban az esetben, ha a vitatott jogi aktus a tartalmát tekintve nem minősül valódi ajánlásnak (2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 29. pont).
22
Annak megállapításához, hogy a megtámadott jogi aktus kivált‑e kötelező joghatásokat az aktus lényegét kell figyelembe venni, és az említett hatásokat olyan objektív kritériumok alapján kell megítélni, mint az említett aktus tartalma, adott esetben figyelembe véve az utóbbi aktus elfogadásának körülményeit, valamint az elfogadó intézmény, szerv vagy hivatal jogkörét (lásd: 2021. július 15‑iFBF‑ítélet, C‑911/19, EU:C:2021:599, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Kiegészítő jelleggel a jogi aktus kibocsátójának szándékára vonatkozó szubjektív kritérium is figyelembe vehető (lásd ebben az értelemben: 2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB‑ítélet, C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369, 42. pont).
23
A jelen ügyben először is, ami a megtámadott jogi aktusnak a fenti 5. és 6. pontban összefoglalt tartalmát illeti, meg kell állapítani, hogy ezen aktus annak megállapítására szorítkozik, hogy a felperes és az NBS megsértette az uniós jogot, valamint két, az NBS‑nek címzett, az NBS által e jogsértés megszüntetése érdekében meghozandó intézkedéseket ismertető ajánlás megfogalmazására. Ezek az intézkedések lényegében abból állnak, hogy 45 napon belül vizsgálják felül a felperes helyzetét, és ez utóbbival szemben „átfogó/integrált” stratégiát alkalmazzanak, amely vagy az összes jogsértés megszűnését, vagy az engedélyének visszavonását eredményezi.
24
Másodszor, ami a megtámadott jogi aktus szövegét illeti, meg kell állapítani, hogy e jogi aktus mindkét hiteles változata mind címében, mind indokolásában (a megtámadott jogi aktus (1), (2), (14), (18), (55), (105) és (106) bekezdése) ajánlásként (az angol változatban „recommendation” és a szlovák változatban „odporúčanie”) határozza meg magát. Márpedig hangsúlyozni kell, hogy az „ajánlás” fogalmára való hivatkozás egyértelműen jelzi, hogy az említett jogi aktus tartalma nem kötelező joghatások kiváltására irányul (2011. január 26‑iFIBE kontra Parlament végzés, T‑550/10, nem tették közzé, EU:T:2011:19, 19. pont; lásd még analógia útján: 2005. december 1‑jei Olaszország kontra Bizottság ítélet, C‑301/03, EU:C:2005:727, 21. és 22. pont).
25
Ezenfelül a megtámadott jogi aktust lényegében nem kötelező hangnemben fogalmazták meg, mind az angol, mind pedig a szlovák nyelvi változatában. Így többször a feltételes módot használják, többek között a fenti 6. pontban hivatkozott két ajánlásban, amint arról angolul a „should” (kellene) és szlovákul a „by mala” (kellene) kifejezés használata is tanúskodik (a megtámadott jogi aktus (100), (104) és (105) bekezdése).
26
Harmadszor, ami a megtámadott jogi aktus elfogadásának körülményeit és kibocsátójának jogköreit illeti, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az az 1094/2010 rendelet (27) preambulumbekezdéséből kitűnik – e rendelet 17. cikke „háromszintű mechanizmust” vezet be abban az esetben, ha valamely nemzeti hatóságnak felróható, hogy a felügyeleti gyakorlatában nem, illetve nem megfelelően vagy helytelenül alkalmazta az uniós jogot, különösen az említett rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében említett aktusokat, köztük a 2009/138 irányelvet.
27
Az első szinten az 1094/2010 rendelet 17. cikke (2) bekezdésének első albekezdése értelmében az EIOPA adott esetben kivizsgálja az uniós jog feltételezett megsértését vagy alkalmazásának elmulasztását. E vizsgálatot követően és ugyanezen rendelet 17. cikke (3) bekezdésének első albekezdése alapján az EIOPA „ajánlást intézhet az érintett hatáskörrel rendelkező hatósághoz, amelyben meghatározza az uniós jognak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket”.
28
A második szinten, ha az érintett nemzeti hatóság nem felel meg az uniós jognak az EIOPA ajánlásának kézhezvételétől számított egy hónapon belül, a Bizottság az 1094/2010 rendelet 17. cikke (4) bekezdésének első albekezdésével összhangban „hivatalos véleményt adhat ki, amelyben előírja [e] hatóság számára, hogy hozza meg az uniós jognak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket”.
29
A harmadik szinten, ha az érintett nemzeti hatóság a véleményben előírt határidőn belül nem tesz eleget a Bizottság által kiadott hivatalos véleménynek, és bizonyos feltételek teljesülnek, az EIOPA az 1094/2010 rendelet 17. cikke (6) bekezdésének első albekezdése alapján az érintett pénzügyi intézménynek címzett „egyedi határozatot hoz, amelyben előírja az uniós jog szerinti kötelezettségei teljesítéséhez szükséges intézkedések meghozatalát, beleértve bármely magatartás megszüntetését is”.
30
Így az 1094/2010 rendelet 17. cikkének szövegéből kitűnik, hogy az EIOPA által e rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján kiadott ajánlások a meghozandó intézkedések „meghatározására” korlátozódnak, míg a Bizottság által az említett rendelet 17. cikkének (4) bekezdése alapján kiadott hivatalos vélemények és az EIOPA által az ugyanezen rendelet 17. cikkének (6) bekezdése alapján elfogadott egyedi határozatok „előírják” azok címzettjeinek intézkedések megtételét.
31
Ezenfelül az 1094/2010 rendelet 17. cikke (7) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy a Bizottság által kiadott hivatalos vélemény vagy az EIOPA egyedi határozatának tárgyát képező kérdésekkel kapcsolatos intézkedések meghozatalakor az érintett nemzeti hatóságoknak „meg kell felelniük – az adott esettől függően – a hivatalos véleménynek vagy a határozatnak”. Ezzel szemben sem e rendelkezés, sem az 1094/2010 rendelet más rendelkezése nem írja elő, hogy e hatóságok kötelesek megfelelni az EIOPA által kiadott ajánlásoknak.
32
Így mind az 1094/2010 rendelet 17. cikkének szövegéből, mind pedig a mechanizmus háromszintű felépítéséből az következik, hogy e cikk rögzíti, hogy az EIOPA által az e rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján kiadott ajánlások egyszerű ajánlások, és önmagukban nem irányulnak arra, hogy kötelező joghatásokat váltsanak ki az érintett nemzeti hatóság vagy az érintett pénzügyi intézmény tekintetében. Ezzel szemben a Bizottság által az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (4) bekezdése alapján kibocsátott hivatalos vélemények és az EIOPA által ugyanezen rendelet 17. cikkének (6) bekezdése alapján elfogadott egyedi határozatok kötelező joghatásokat váltanak ki a címzettjeik tekintetében.
33
Egyébiránt a Bíróság már kimondta, hogy az Európai Bankhatóság (EBH) által az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdésével azonos módon megfogalmazott rendelkezés alapján kiadott ajánlások az EUMSZ 288. cikk ötödik bekezdésében meghatározott uniós jogi aktusok kategóriájába tartoztak, és ennélfogva nem irányultak kötelező joghatások kiváltására (lásd ebben az értelemben: 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítélet, C‑501/18, EU:C:2021:249, 79. és 80. pont). Az ilyen ajánlások tehát nem képezhetik az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset tárgyát (lásd ebben az értelemben: Campos Sánchez‑Bordona főtanácsnok Balgarska Narodna Banka ügyre vonatkozó indítványa, C‑501/18, EU:C:2020:729, 82. pont).
34
Negyedszer és kiegészítésképpen, ami a megtámadott jogi aktus kibocsátójának szándékát illeti, az ügy iratainak egyetlen eleme sem enged arra következtetni, hogy e jogi aktusnak az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján történő elfogadásával az EIOPA valójában kötelező erővel rendelkező, és nem egyszerűen ösztönzésre és meggyőzésre irányuló aktust kívánt volna elfogadni. A megtámadott jogi aktus különösen nem tartalmaz semmilyen kifejezett utalást arra vonatkozóan, hogy az NBS köteles lenne az abban foglalt ajánlásoknak megfelelni.
35
E körülmények között a fenti 23–34. pontban kifejtett megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a megtámadott jogi aktus nem vált ki kötelező joghatásokat, így nem képezheti az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset tárgyát.
36
Ezt a következtetést nem cáfolják a felperes érvei.
37
Először is a felperes azt állítja, hogy a megtámadott jogi aktus kötelező hatálya az 1094/2010 rendelet 17. cikkének szövegéből, az e cikk által létrehozott mechanizmus felépítéséből, valamint az EIOPA ugyanezen rendelet 39. cikkében előírt döntéshozatali eljárásából következik.
38
E tekintetben mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy az 1094/2010 rendelet 17. cikkének szövege nem támasztja alá a felperes érvelését.
39
Egyrészt, bár az 1094/2010 rendelet 17. cikke (3) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy az EIOPA ajánlása „meghatározza [a] szükséges intézkedéseket”, ez a fordulat csupán ezen ajánlás tartalmának meghatározására korlátozódik, és nem ruházza fel az ajánlást kötelező és korlátozó jelleggel az érintett nemzeti hatóság által hozható intézkedések típusa tekintetében.
40
Másrészt kétségtelenül igaz, hogy az 1094/2010 rendelet 17. cikke (3) bekezdésének második albekezdése arra kötelezi az érintett nemzeti hatóságot, hogy tájékoztassa az EIOPA‑t azokról az intézkedésekről, amelyeket az uniós jognak való megfelelés érdekében hozott vagy szándékozik hozni. Mindazonáltal e tájékoztatási kötelezettség, amelyre a megtámadott jogi aktus (106) bekezdése emlékeztet (lásd a fenti 7. pontot), nem jelenti azt, hogy az érintett nemzeti hatóság által hozott vagy tervezett intézkedéseknek meg kell felelniük az EIOPA által kiadott ajánlásban foglaltaknak.
41
Továbbá az 1094/2010 rendelet 39. cikke (2) bekezdése első és harmadik mondatának rendelkezéseiből az következik, hogy az EIOPA‑nak tájékoztatnia kell az ugyanezen rendelet 17. cikkének (3) bekezdésében említett ajánlás minden címzettjét az ezen ajánlás elfogadására irányuló szándékáról annak érdekében, hogy lehetővé tegye számukra álláspontjuk kifejtését. Ugyanakkor a felperes állításával ellentétben e rendelkezésekből nem vonható le sem az a következtetés, hogy az érintett pénzügyi intézmény az említett ajánlás címzettje, sem pedig az, hogy ez utóbbi kötelező erejű határozatnak minősül. Az említett rendelet 17. cikkének (3) bekezdése ugyanis nem említ más címzettet, mint az érintett nemzeti hatóság, és nem írja elő, hogy az ilyen ajánlás kötelező joghatásokat váltana ki e hatóságra vagy az érintett pénzügyi intézményre nézve.
42
Végül az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján kibocsátott ajánlások kötelező vagy nem kötelező jellege – abban az esetben, ha az EIOPA ajánlását követően az érintett nemzeti hatóság nem tesz semmit, hogy megfeleljen az uniós jognak – nem függhet a hivatalos véleménynek a Bizottság által ugyanezen rendelet 17. cikkének (4) bekezdése alapján történő elfogadására irányuló eljárás részletszabályaitól. Nincs tehát jelentősége annak, hogy ez utóbbi esetben a Bizottság anélkül bocsáthat ki hivatalos véleményt, hogy előzetesen „bármely további bizonyításfelvételi intézkedést” el kellene tennie.
43
Másodszor a felperes arra hivatkozik, hogy a megtámadott jogi aktust egy adott pénzügyi intézményt érintő olyan eljárás keretében fogadták el, amely kifejezetten rá vonatkozó intézkedésekre vonatkozott, mint az engedélyének visszavonása. Úgy véli, hogy ilyen esetben az EIOPA által kiadott ajánlás kötelező joghatásokat vált ki.
44
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (1) bekezdése minden olyan helyzetre vonatkozik, amikor valamely nemzeti hatóság megsérti az uniós jogot, ideértve „különösen” azt az esetet, amikor e hatóság „nem gondoskodik arról, hogy a pénzügyi intézmények teljesítsék az [uniós jogban] meghatározott követelményeket”. Ebből következik, hogy az a körülmény, hogy az e rendelkezés alapján kiadott ajánlás konkrétan a pénzügyi intézmény helyzetére vonatkozik, és e pénzügyi intézmény számára különös intézkedéseket javasol, nem olyan jellegű, hogy azt kivételesen vagy főszabálytól eltérve kötelező jelleggel ruházza fel.
45
Hozzá kell tenni, hogy a felperes állításával ellentétben a fenti 33. pontban említett 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítéletet (C‑501/18, EU:C:2021:249) egy olyan EBH‑ajánlás kapcsán hozták, amely egy konkrét pénzügyi intézmény, nevezetesen a Korporativna targovska banka AD helyzetére vonatkozott. Ebből következik, hogy az ezen ítéletben kimondott azon elv, amely szerint az EBH ajánlásai nem irányulnak kötelező joghatások kiváltására, analógia útján átültethető a jelen ügyre.
46
Harmadszor a felperes lényegében azt állítja, hogy végleges állásfoglalásával az EIOPA korlátozni szerette volna, illetve fel kívánta számolni az NBS mérlegelési jogkörét azáltal, hogy arra kötelezte, hogy azonnal vonja vissza engedélyét, kizárva a fokozatosabb megközelítést és minden más intézkedést.
47
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a megtámadott jogi aktus megfogalmazása nem kötelezésre utal (lásd a fenti 25. pontot) és csupán ajánlások megfogalmazására szorítkozik (lásd a fenti 23. pontot) anélkül, hogy előírnák vagy megtiltanák az NBS számára, hogy bármilyen különleges intézkedést hozzon.
48
Közelebbről, az EIOPA az NBS‑re bízta annak felmérését, hogy ténylegesen kimerítette‑e a lehetséges és arányos intézkedések körét, vagy ellenkezőleg, léteznek‑e alternatív intézkedések (a megtámadott jogi aktus (104) bekezdése). Következésképpen csupán azt ajánlotta az NBS‑nek, hogy „meg kellene hoznia a szükséges rendelkezéseket és intézkedéseket”, és csak akkor hívta fel az NBS‑t az engedély visszavonására, ha ezen intézkedés „megfelelőnek vagy kötelezőnek” bizonyul (a megtámadott jogi aktus (105) bekezdésében szereplő és a fenti 6. pontban hivatkozott második ajánlás). Ebből következik, hogy a felperes megalapozatlanul állítja, hogy az EIOPA arra kötelezte az NBS‑t, hogy vonja vissza az engedélyét, kizárva a fokozatosabb megközelítést és minden más intézkedést.
49
Továbbá azonkívül, hogy az EIOPA nem alakított ki végleges álláspontot a meghozandó intézkedések típusát illetően, a felperes nem állíthatja megalapozottan, hogy amennyiben valamely uniós intézmény, szerv vagy hivatal végleges véleményt alakított ki, és így kifejezte azon szándékát, hogy valamely előzetes vizsgálatot befejezzen, az elfogadott aktus az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti, amint az a 2010. november 18‑iNDSHT kontra Bizottság ítéletből (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 58. pont) következik. Ezen ítélet 51–56. pontjában ugyanis a Bíróság lényegében csak azt mondta ki, hogy amikor a Bizottság valamely panasz vizsgálatát követően hallgatólagosan megtagadja az állami támogatásokra vonatkozó, az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárás megindítását, nem egyszerű ideiglenes intézkedést fogad el, hanem végleges jellegű határozatot, amely kötelező joghatásokat vált ki, és amely következésképpen megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti. Ez az ítélet tehát arra az esetre vonatkozott, amikor a szóban forgó intézmény döntéshozatali jogkörrel rendelkezett, nem pedig – mint a jelen ügyben – pusztán ajánlási jogkörrel az érintett nemzeti hatósággal szemben.
50
Egyébiránt az a körülmény – még ha bizonyítást is nyerne –, amely szerint az EIOPA egyfajta „politikai nyomást” gyakorolt az NBS‑re annak érdekében, hogy visszavonja a felperes engedélyét, nem elegendő annak megállapításához, hogy ezen ügynökségnek az volt a szándéka, hogy túllépjen az ösztönzési és meggyőzési jogkörén, és az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdésében elő nem írt, kötelező erővel rendelkező jogi aktust fogadjon el.
51
Végül az a tény, hogy a megtámadott jogi aktus indíthatta meg a C(2022) 6455 final vélemény elfogadását (lásd a fenti 8. pontot) és az engedély visszavonásáról szóló határozat meghozatalát, annak következménye, hogy léteznek olyan eljárások, amelyekben egyrészt az EIOPA és a Bizottság, másrészt pedig a nemzeti hatóságok, köztük az NBS részt vesznek részt és együttműködnek. Az ilyen körülmény tehát nem ruházhat kötelező erőt a megtámadott jogi aktusra.
52
Negyedszer a felperes lényegében azt állítja, hogy a megtámadott jogi aktussal szembeni közvetlen kereset benyújtásának lehetősége a hatékony bírói jogvédelemnek az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 47. cikkének megfelelő biztosításához szükséges. Kifejti, hogy az engedély visszavonásáról szóló határozattal szemben a szlovák bíróságok előtt indított, a megtámadott aktus jogszerűségének járulékos vitatásával párosuló kereset esetleges és elégtelen.
53
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 47. cikkének első bekezdésében biztosított hatékony bírói jogvédelemhez való jognak nem célja a Szerződésekben előírt bírósági felülvizsgálati rendszer, és különösen az uniós bíróságok előtt indított közvetlen keresetek elfogadhatóságára vonatkozó szabályok módosítása. Így az EUMSZ 263. cikkben előírt elfogadhatósági feltételeket a hatékony bírói jogvédelemhez való jog fényében kell értelmezni, anélkül azonban, hogy az ezen – az EUM‑Szerződés által kifejezetten előírt – feltételek figyelmen kívül hagyásához vezetne (lásd ebben az értelemben: 2015. április 28‑iT & L Sugars és Sidul Açúcares kontra Bizottság ítélet, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 43. és 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Következésképpen a „megtámadható jogi aktus” fogalmának a Charta 47. cikke fényében történő értelmezése nem vezethet az EUMSZ 263. cikk első bekezdésében előírt, kötelező joghatásokra vonatkozó feltétel mellőzéséhez az EUM‑Szerződés által az uniós bíróságokra ruházott hatáskörök túllépése nélkül (lásd: 2020. július 9‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
54
Márpedig pontosan ez lenne a helyzet, ha a felperes megsemmisítés iránti keresetet indíthatna az EIOPA olyan ajánlása ellen, amely nem minősül a fenti 18–22. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett megtámadható jogi aktusnak.
55
Egyébiránt meg kell állapítani, hogy az uniós bíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy előzetes döntéshozatal keretében döntsön kivétel nélkül az uniós intézmények által hozott jogi aktusok, és különösen az EIOPA által az 1094/2010 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése alapján kibocsátott ajánlások érvényességéről (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2021. március 25‑iBalgarska Narodna Banka ítélet, C‑501/18, EU:C:2021:249, 82. és 83. pont). Ebből következik, hogy az NBS által hozott intézkedésekkel, és különösen az engedély visszavonásáról szóló határozattal szembeni kereset keretében a szlovák bíróságok szükség esetén előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordulhatnak a Bírósághoz a megtámadott jogi aktus érvényességének vizsgálata érdekében.
56
Ami a felperes által a szlovák bíróságok előtti jogorvoslat hatékonyságával és a megtámadott jogi aktus járulékos felülvizsgálatával kapcsolatban hivatkozott gyakorlati nehézségeket illeti, azok nem tűnnek leküzdhetetlennek.
57
Először is azon körülményt illetően, miszerint az engedély visszavonásáról szóló határozatban az NBS nem a megtámadott aktusra támaszkodott, és arra még csak nem is hivatkozott, e körülmény megerősíti az EIOPA azon állítását, amely szerint az NBS nem felelt meg ezen aktusnak, és eltérő megközelítést alkalmazott. Ilyen esetben az említett jogi aktus érvényességének vizsgálatára irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem szükségtelennek bizonyulhat.
58
Ezenkívül, ami az NBS, az EIOPA és a Bizottság közötti iratváltás „titkos” jellegét illeti, a szlovák bíróságok szükség esetén megkövetelhetik az NBS‑től, hogy nyújtsa be ezeket a dokumentumokat, vagy ennek hiányában felkérhetik az EIOPA‑t és a Bizottságot e dokumentumok velük való közlésére. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködés elve ugyanis főszabály szerint arra kötelezi az Unió intézményeit, hivatalait és szerveit, hogy a nemzeti bíróság által kért információkat a lehető legrövidebb időn belül közöljék (lásd ebben az értelemben: 2002. november 26‑iFirst és Franex ítélet, C‑275/00, EU:C:2002:711, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
59
Ezt követően, ami a szlovák bíróságok előtti eljárás hosszát és felfüggesztő hatályának állítólagos hiányát illeti, a felperes nem támasztja alá állítását. Mindenesetre a határozattal szembeni felfüggesztő hatályú jogorvoslat hiánya nem minősül szükségszerűen a hatékony bírói jogvédelemhez való jog megsértésének (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2015. december 17‑iTall ítélet, C‑239/14, EU:C:2015:824, 59. pont). Egyébiránt mind a Charta 47. cikkének első bekezdéséből, mind pedig az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy a tagállamoknak olyan jogorvoslati és eljárási rendszert kell kialakítaniuk, amely az uniós jog által szabályozott területeken lehetővé teszi a hatékony bírói jogvédelemhez való jog tiszteletben tartásának biztosítását (lásd ebben az értelemben: 2015. április 28‑iT & L Sugars és Sidul Açúcares kontra Bizottság ítélet, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 49. és 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60
Végül önmagában annak a körülménynek, hogy a Bizottság 2024. április 24‑én úgy határozott, hogy az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegési eljárást indít a Szlovák Köztársasággal szemben azzal az indokkal, hogy az NBS a felperessel szembeni ellenőrzési jogkörének gyakorlása során nem teljesítette kötelezettségeit, semmiképpen nem lehet célja vagy hatása az, hogy a felperest megfossza a szlovák bíróságok előtti hatékony bírói jogvédelemtől.
61
A fentiek összességéből következik, hogy kötelező joghatások kiváltásának hiányában a megtámadott jogi aktus nem képezheti az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset tárgyát.
62
Következésképpen anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni az elfogadhatatlansági kifogás egyéb részeit, e kifogás első részének helyt kell adni, és a keresetet mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
A beavatkozási kérelmekről
63
Az eljárási szabályzat 142. cikkének (2) bekezdése értelmében a beavatkozás okafogyottá válik, ha a Törvényszék a keresetlevél elfogadhatatlanságát állapítja meg. A jelen ügyben, mivel a Törvényszék a keresetet mint elfogadhatatlant elutasította, a Szlovák Köztársaság és a Bizottság által benyújtott beavatkozási kérelmekről már nem szükséges határozni.
A költségekről
64
Először is, az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A felperes, mivel pervesztes lett, az EIOPA kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére, a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült költségek kivételével.
65
Másodszor, az eljárási szabályzat 144. cikkének (10) bekezdése értelmében ha az alapügyben a beavatkozási kérelemről történő határozathozatalt megelőzően befejeződik az eljárás, a beavatkozást kérelmező, valamint a felperes és az alperes maguk viselik a beavatkozási kérelemmel összefüggésben felmerült saját költségeiket. A jelen ügyben a felperes, az EIOPA, a Szlovák Köztársaság és a Bizottság maguk viselik a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült saját költségeiket.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2)
A Szlovák Köztársaság és az Európai Bizottság által benyújtott beavatkozási kérelmekről már nem szükséges határozni.
3)
A Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. viseli a saját költségein felül az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság (EIOPA) részéről felmerült költségeket, a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült költségek kivételével.
4)
A Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., az EIOPA, a Szlovák Köztársaság és a Bizottság maga viseli a beavatkozási kérelmekkel összefüggésben felmerült saját költségeit.
Luxembourg, 2025. május 23.
V. Di Bucci
hivatalvezető
K. Kowalik‑Bańczyk
elnök
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.