62014TO0810
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (kuudes jaosto)
27 päivänä kesäkuuta 2016 (
*1
)
”Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan tuomion täytäntöönpanon laiminlyönti — Uhkasakko — Uhkasakon maksuunpanoa koskeva päätös — Unionin oikeuden vastaisen kansallisen lainsäädännön kumoaminen — Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen lakkaamisajankohta — Sellaisen aikaisemman päätöksen kumoaminen, jolla oli pantu maksuun unionin tuomioistuimen samaa tuomiota täytäntöönpantaessa määrätty uhkasakko — Oikeusvoima — Selvästi täysin perusteeton kanne”
Asiassa T‑810/14,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes, J. de Oliveira ja S. Nunes de Almeida,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braga da Cruz ja M. Heller,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta kanteesta, jossa vaaditaan 3.10.2014 tehdyn komission sen päätöksen MARKT/A2/3523710 kumoamista, jolla pantiin maksuun ajanjaksolta 10.–29.1.2008 Portugalin tasavallalta kannettava uhkasakko 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) täytäntöön panemiseksi,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Frimodt Nielsen (esittelevä tuomari) sekä tuomarit F. Dehousse ja A. M. Collins,
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
määräyksen
Asian tausta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevat menettelyt Portugalin tasavaltaa vastaan
1
Euroopan yhteisöjen komissio aloitti vuonna 2003 jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Portugalin tasavaltaa vastaan ja katsoi erityisesti, että hankintaviranomaisten vastuun syntymisen edellytykset, sellaisena kuin niistä oli tuolloin säädetty kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä, olivat julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33) vastaisia.
2
Yhteisöjen tuomioistuin on 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) hyväksynyt komission argumentit ja katsonut kyseisen tuomion tuomiolauselman 1 kohdassa, että ”Portugalin tasavalta ei [ollut] noudattanut – – direktiivin 89/665 – – 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei [ollut] kumonnut 21.11.1967 annettua asetusta (Decreto Lei) nro 48051, jonka nojalla vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai tahallisuudesta”.
3
Komissio katsoi kuitenkin, että Portugalin tasavalta ei ollut lopettanut todettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, ja aloitti toisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn pyytäen yhteisöjen tuomioistuinta asettamaan uhkasakon. Julkinen istunto pidettiin yhteisöjen tuomioistuimessa 5.7.2007.
4
Laki nro 67/2007 valtion ja muiden julkisten elinten sopimussuhteen ulkopuolista korvausvastuuta koskevasta järjestelmästä (Lei no 67/2007 Approva o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas) julkaistiin 31.12.2007 (Diário da República, I-sarja, nro 251, 31.12.2007; jäljempänä laki nro 67/2007). Tämän lain 5 §:llä kumottiin muun muassa 21.11.1967 annettu asetus nro 48051, sellaisena kuin sitä tarkoitetaan 14.10.2004 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) tuomiolauselmassa (jäljempänä asetus nro 48051). Lain 6 §:n mukaan sen oli määrä tulla voimaan 30 päivän kuluttua sen julkaisemisesta eli 30.1.2008.
5
Yhteisöjen tuomioistuin totesi 10.1.2008 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3), että koska Portugalin tasavalta ei ollut kumonnut asetusta nro 48051, se ei ollut lopettanut 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä. Se asetti tämän vuoksi uhkasakon. Kyseisen 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) tuomiolauselman 1 ja 2 kohta ovat sisällöltään seuraavat:
”1)
Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kumonnut – – asetusta nro 48051 – jonka mukaan vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai tahallisuudesta – ja koska se ei siten ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä asiassa C‑275/03, komissio vastaan Portugali, 14.10.2004 annetun tuomion täytäntöön panemiseksi.
2)
Portugalin tasavalta velvoitetaan maksamaan – – komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille 19392 euron suuruinen uhkasakko kultakin päivältä, jolla edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Portugali 14.10.2004 annetun tuomion noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen viivästyy tämän tuomion julistamispäivästä siihen asti, kunnes 14.10.2004 annettu tuomio on pantu täytäntöön.”
Ensimmäinen uhkasakon maksuunpanoa koskeva päätös ja menettelyt unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa
6
Koska komissio katsoi, että lailla nro 67/2007 ja erityisesti kyseisen lain liitteeseen sisältyvällä valtion ja muiden julkisten elinten sopimussuhteen ulkopuolista korvausvastuuta koskevan järjestelmän 7 §:llä ei pantu asianmukaisesti täytäntöön direktiiviä 89/665, se aloitti Portugalin tasavallan kanssa vuoropuhelun, joka jatkui useiden kokousten aikana. Portugalin tasavalta oli sitä mieltä, että se oli pannut 14.10.2004 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) täydellisesti täytäntöön antamalla lain 67/2007, koska tällä kumottiin asetus nro 48051.
7
Sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston (PO) pääjohtaja esitti 15.7.2008 Portugalin tasavallalle maksuvaatimuksen, joka vastasi uhkasakkoa ajanjaksolta 10.1.–31.5.2008.
8
Portugalin tasavalta kyseenalaisti komission kannan mutta tehdäkseen lopun näkemyseroista se antoi 17.7.2008 lain nro 31/2008 lain nro 67/2007 muuttamisesta (Lei no 31/2008 Procede à primeira alteração à Lei no 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas) (Diário da República, I-sarja, nro 137, 17.7.2008), jolla muutettiin taannehtivasti 30.1.2008 alkaen valtion ja muiden julkisten elinten sopimussuhteen ulkopuolista korvausvastuuta koskevan järjestelmän 7 §:ää, sellaisena kuin se sisältyy lain nro 67/2007 liitteeseen. Komissio katsoi tuolloin, että Portugalin tasavalta oli lopettanut 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
9
Komissio teki 25.11.2008 päätöksen K(2008) 7419 lopullinen (jäljempänä uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös), jossa vahvistettiin Portugalin tasavallan ajanjaksolta 10.1.–17.7.2008 maksettavan uhkasakon kokonaismääräksi 3665088 euroa 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) täytäntöön panemiseksi.
10
Portugalin tasavalta nosti uhkasakon maksuunpanoa koskevasta ensimmäisestä päätöksestä kumoamiskanteen, jonka unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi 29.3.2011 annetulla tuomiolla Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127). Tässä tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissiolla oli periaatteellinen toimivalta panna maksuun unionin tuomioistuimen asettamat uhkasakot mutta että tämä toimivalta rajoittui tarkkojen johtopäätösten tekemiseen unionin tuomioistuimen tekemistä toteamuksista. Koska unionin tuomioistuimen yksilöimä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuitenkin muodostui asetuksen nro 48051 kumoamatta jättämisestä, unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli ylittänyt toimivaltansa tutkimalla itse, oliko direktiivi 89/665 saatettu Portugalin uudella lainsäädännöllä asianmukaisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin katsoi, että ainoastaan unionin tuomioistuin olisi toimivaltainen suorittamaan tällaisen arvioinnin.
11
Portugalin tasavalta vaati kanteessaan ensisijaisesti, että uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös kumotaan, ja toissijaisesti, että kyseinen päätös kumotaan osittain siltä osin kuin sen vaikutukset ulottuivat pidemmälle kuin 29.1.2008 saakka. Unionin yleinen tuomioistuin kumosi uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kokonaisuudessaan. Se ei lausunut Portugalin tasavallan toissijaisesti esittämistä väitteistä, joiden mukaan oli otettava huomioon todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymisajankohta eli 30.1.2008, jolloin laki nro 67/2007 sekä lailla nro 31/2008 tehty taannehtiva muutos olivat tulleet voimaan.
12
Komission tekemä valitus 29.3.2011 annetusta tuomiosta Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) hylättiin. Unionin tuomioistuin totesi nimittäin 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) muun muassa seuraavaa:
”37
SEUT 260 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille perussopimusten mukaan kuuluvan velvollisuuden, tämän valtion on toteutettava tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
38
Jos komissio katsoo, ettei asianomainen jäsenvaltio ole toteuttanut tällaisen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä, komissio voi SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä määräisi jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen ja/tai uhkasakon.
39
Toisin kuin SEUT 258 artiklalla käyttöön otetun menettelyn, jonka tarkoituksena on todeta ja saada loppumaan jäsenvaltion menettely, jolla se rikkoo Euroopan unionin oikeutta (ks. yhdistetyt asiat 15/76 ja 16/76, Ranska v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok., s. 321, Kok. Ep. IV, s. 311, 27 kohta ja asia C‑456/05, komissio v. Saksa, tuomio 6.12.2007, Kok., s. I‑10517, 25 kohta), SEUT 260 artiklassa määrätyn menettelyn kohde on paljon rajatumpi siltä osin kuin sen tarkoituksena on vain kannustaa velvoitteensa laiminlyönyttä jäsenvaltiota panemaan täytäntöön jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio (asia C‑304/02, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, Kok., s. I‑6263, 80 kohta ja yhdistetyt asiat C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomio 21.9.2010, Kok., s. I‑8533, 119 kohta).
40
SEUT 260 artiklassa määrätty menettely on näin ollen katsottava unionin tuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanoa koskevaksi erityiseksi oikeudenkäyntimenettelyksi, toisin sanoen täytäntöönpanokeinoksi (em. asia komissio v. Ranska, tuomion 92 kohta). Tällaisen menettelyn yhteydessä voidaan siten käsitellä vain jäsenvaltion EUT‑sopimukseen perustuvien jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnit, jotka unionin tuomioistuin on SEUT 258 artiklan perusteella todennut (asia C‑457/07, komissio v. Portugali, tuomio 10.9.2009, Kok., s. I‑8091, 47 kohta).
41
Kun unionin tuomioistuin velvoittaa asianomaisen jäsenvaltion maksamaan uhkasakon, komission on sitäkin suuremmalla syyllä arvioitava jäsenvaltion tällaisen tuomion noudattamiseksi toteuttamia toimenpiteitä ja perittävä määrättyjen seuraamusten soveltamiseksi maksettavat summat ottaen huomioon unionin tuomioistuimen SEUT 258 ja SEUT 260 artiklan perusteella antamissa tuomioissa rajattu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.
42
Käsiteltävässä asiassa sekä – – tuomion [14.10.2004, komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632)] että – – tuomion [10.1.2008, komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3)] tuomiolauselmasta ilmenee, että unionin tuomioistuimen toteama jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen liittyy asetuksen nro 48051, jonka nojalla rahallisen korvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksellisuudesta tai tahallisuudesta, kumoamatta jättämiseen.
43
Portugalin tasavalta on antanut – – tuomion [14.10.2004, komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632)] täytäntöön panemiseksi lain nro 67/2007. Tällä lailla, joka tuli voimaan muutama päivä – – tuomion [10.1.2008, komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3)] julistamisen jälkeen, kumottiin asetus nro 48051.
44
Tutkittuaan kyseisen lain komissio katsoi kuitenkin, ettei se ollut yhteensopiva unionin oikeuden kanssa eikä sillä tämän vuoksi varmistettu riittävällä tavalla – – tuomion [14.10.2004, komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632)] täytäntöönpanoa.
45
Tästä on seurannut kyseisen toimielimen ja Portugalin tasavallan välinen erimielisyys, joka koskee lain nro 67/2007 oikeudellista ulottuvuutta ja tulkintaa; kyseinen laki johti sen riidanalaisen päätöksen tekemiseen, jossa komissio laski unionin tuomioistuimen asettaman uhkasakon määrän juuri tämän lain vaikutuksista tekemänsä tulkinnan perusteella.
46
Komissio lausui tällöin lain nro 67/2007 yhteensopivuudesta direktiivin 89/665 kanssa, vaikka, kuten unionin yleinen tuomioistuin on oikein todennut – – tuomion [29.3.2011, Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127)] 83–85 kohdassa, tällä lailla luotiin vastuujärjestelmä, joka oli erilainen kuin kumotun asetuksen nro 48051 järjestelmä ja jota unionin tuomioistuin ei ollut voinut tutkia aiemmin.
47
On tosin totta, kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut pääasiallisesti – – tuomion [29.3.2011, Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127)] 81 kohdassa, että komission on voitava arvioida jäsenvaltion langettavan tuomion noudattamiseksi toteuttamia toimenpiteitä sellaisen unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon yhteydessä, jolla jäsenvaltio on määrätty maksamaan uhkasakko.
48
Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti katsoi – – tuomion [29.3.2011, Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127)] 82 kohdassa, tätä harkintavaltaa ei kuitenkaan voida käyttää niin, että sillä loukataan unionin tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa ratkaista kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuus unionin oikeuden kanssa.
– –
52
Tästä seuraa, että kun unionin tuomioistuimen SEUT 260 artiklan nojalla antaman tuomion täytäntöönpanon tutkimisen yhteydessä komission ja asianomaisen jäsenvaltion välillä on erimielisyyttä siitä, soveltuuko kansallinen käytäntö tai sääntely, jota unionin tuomioistuin ei ole tutkinut aiemmin, tällaisen tuomion täytäntöönpanoon, komissio ei voi päätöksen tehdessään ratkaista itse tällaista erimielisyyttä ja tehdä siitä päätelmiä, jotka ovat sitovia uhkasakkoa laskettaessa.”
Riidanalainen päätös
13
Komission sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston pääjohtaja vaati 3.10.2014 tehdyllä päätöksellä MARKT/A2/3523710 (jäljempänä riidanalainen päätös), joka annettiin tiedoksi 6.10.2014, Portugalin tasavaltaa maksamaan 387840 euron summan, joka vastasi ajanjaksolta 10.–29.1.2008 maksuun pantua uhkasakkoa, 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) täytäntöön panemiseksi.
14
Riidanalaiseen päätökseen sisältyi seuraava perustelu:
”Koska perusteet, joihin unionin tuomioistuin perusti vuoden 2014 tuomionsa, koskivat yksinomaan komission päätöksen sitä osaa, jossa tämä vaati Portugalia maksamaan ajanjaksoa 30.1.2008–17.7.2008 vastaavan uhkasakon, Portugalin tasavallalla on edelleen velvollisuus panna täytäntöön vuoden 2008 tuomio 10.1.2008 (tuomion julistamispäivä) ja 29.1.2008 välisen ajanjakson osalta nämä päivät mukaan lukien (kumoamislaki tuli voimaan 30.1.2008).”
Asian käsittely ja asianosaisten vaatimukset
15
Portugalin tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 12.12.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä käsiteltävänä olevan kanteen.
16
Portugalin tasavalta vaatii pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen ja
—
velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
18
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo asianmukaiseksi soveltaa käsiteltävässä asiassa työjärjestyksensä 126 artiklan määräyksiä, joissa määrätään, että jos kanne on selvästi unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaan kuulumaton tai kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat tai kanne selvästi on oikeudellisesti täysin perusteeton, se voi esittelevän tuomarin ehdotuksesta milloin tahansa päättää asian käsittelyä jatkamatta ratkaista asian perustellulla määräyksellä.
Unionin yleisen tuomioistuimen toimivalta tutkia nyt esillä oleva riita-asia
19
Portugalin tasavalta väittää vastauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen lausumaan kysymyksestä, joka koskee jäsenvaltioille perussopimusten nojalla kuuluvien velvoitteiden täytäntöönpanoa, koska tällainen toimivalta kuuluu unionin tuomioistuimelle. Näin ollen, kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuin ei ole ratkaissut kysymystä siitä, onko Portugalin tasavalta lopettanut 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen julkaisemalla lain nro 67/2007 vai oliko vain kyseisen lain voimaantulo omiaan päättämään kyseisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, tämä kysymys olisi jätettävä unionin tuomioistuimen, ei unionin yleisen tuomioistuimen, arvioitavaksi.
20
Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen päättämään prosessinjohtotoimeen Portugalin tasavalta täsmensi kantaansa ilmoittaen, ettei se pyrkinyt tällä argumentilla esittämään omaa kannettaan vastaan väitettä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen tutkimaan sitä, vaan että se väitti, että koska riidanalaiset kysymykset kuuluivat unionin tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan, riidanalainen päätös oli kumottava sen tekijän puuttuvan toimivallan perusteella.
21
Nämä Portugalin tasavallan täsmennykset on otettava huomioon ja kysymystä siitä, oliko komissio toimivaltainen tekemään riidanalaisen päätöksen, on arvioitava kanteen perusteltavuuden tutkimisen yhteydessä.
22
Joka tapauksessa on riittävää muistuttaa, että 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) 53 kohdassa unionin tuomioistuin on katsonut, että unionin yleisessä tuomioistuimessa voidaan nostaa kumoamiskanne sellaisista päätöksistä, joilla komissio on pannut maksuun unionin tuomioistuimen asettamia uhkasakkoja, ja että sen antamasta tuomiosta voidaan valittaa unionin tuomioistuimeen.
Kanteen perusteltavuus
23
Perustelut, jotka Portugalin tasavalta on esittänyt kanteensa tueksi, voidaan ryhmittää kuudeksi kanneperusteeksi. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan komissio ei ole toimivaltainen riidanalaisen päätöksen tekemiseen, koska vain unionin tuomioistuimilla on toimivalta määrätä maksettaviksi SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisesti asetetut uhkasakot. Toisen kanneperusteen mukaan riidanalaisella päätöksellä on pantu virheellisesti täytäntöön 15.1.2014 annettu tuomio komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). Kolmas kanneperuste koskee oikeusvoimaisuuden loukkaamista, ja neljäs oikeusvarmuuden, ”oikeussuhteiden vakauden” ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista. Viidennessä kanneperusteessa Portugalin tasavalta väittää, että ne bis in idem ‑periaatetta ei ole noudatettu. Lopuksi kuudennen kanneperusteen mukaan unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa ei ole noudatettu, koska riidanalaisella päätöksellä rajoitetaan jäsenvaltioiden mahdollisuutta lykätä antamiensa normien voimaantuloa.
24
On arvioitava aluksi komission toteamuksia, jotka koskevat riidanalaisella päätöksellä maksuun pannun uhkasakon perusteltavuutta. Esillä olevan kanteen perusteltavuus riippuu nimittäin suurelta osin näiden toteamusten, joihin Portugalin tasavalta on vastannut vastauksessaan, perusteltavuudesta.
Alustavat toteamukset, jotka koskevat riidanalaisella päätöksellä maksuun pannun uhkasakon perusteltavuutta
25
Komissio katsoo, että kun jäsenvaltio tuomitaan siitä, ettei se ole kumonnut unionin oikeuden kanssa yhteensoveltumatonta lainsäädäntöä, tämän jäsenvaltion on katsottava lopettaneen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta sitä moititaan, sen normin voimaantulopäivänä, jolla yhteensoveltumaton lainsäädäntö kumotaan, toisin sanoen ajankohtana, jona tämä kumoaminen tulee voimaan, ei kyseisen normin julkaisupäivänä, jos tämä viimeksi mainittu ajankohta on aikaisempi kuin ensin mainittu. Jos näin ei olisi, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä tuomitun jäsenvaltion olisi helppo välttyä velvollisuudelta lopettaa tämä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen julkaisemalla unionin tuomioistuimen tuomioissa vaaditut normit ja lykkäämällä samalla niiden voimaantuloa.
26
Näin ollen sekä SEUT 260 artiklan 2 kohdassa määrätyissä menettelyissä että SEUT 258 artiklassa määrätyissä menettelyissä unionin tuomioistuin ottaa huomioon nimenomaan kansallisen lainsäädännön voimaantulopäivän eikä sen antopäivää sen arvioimiseksi, onko jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, josta sitä moititaan, katsottava päättyneen.
27
Komission mukaan uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen tekemiseen johtaneesta menettelystä ilmenee, kuten 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) on sitä paitsi todettu, että Portugalin tasavalta katsoi tuolloin panneensa 14.10.2004 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) täydellisesti täytäntöön antamalla lain nro 67/2007 ja että se siis korosti, että tältä osin huomioon otettava ajankohta oli kyseisen lain voimaantulopäivä eli 30.1.2008.
28
Portugalin tasavalta väittää lopettaneensa 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen antamalla lain nro 67/2007. Koska tämän lain antamisesta ilmoitettiin unionin tuomioistuimelle vain muutamia päiviä ennen 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) julistamista, tämä ei näin ollen voinut ottaa sitä huomioon ja päätti asettaa uhkasakon. Koska Portugalin tasavalta katsoo kuitenkin lopettaneensa 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ennen 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) julistamista, sille ei voitu määrätä mitään uhkasakkoa. Ajankohta, joka on otettava huomioon14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymisen arvioimiseksi, on nimittäin lain nro 67/2007 julkaisupäivä eli 31.12.2007.
29
Lisäksi Portugalin tasavalta väittää, että se on aina katsonut, ettei sille voida määrätä uhkasakkoa ja että se on ainoastaan toissijaisesti myöntänyt uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen riitauttamista koskevan menettelyn aikana, että jos huomioon otettava jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymispäivä olisi lain nro 67/2007 voimaantulopäivä, silloin sille ei voitaisi missään tapauksessa määrätä uhkasakkoa 29.1.2008 jälkeiseltä ajalta.
30
Heti alkuun on huomautettava, että riidanalainen päätös perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan silloin, kun jäsenvaltion syyksi luettavan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyminen riippuu unionin oikeuden kanssa yhteensoveltumattoman kansallisen lainsäädännön kumoamisesta, sen arvioimiseksi, minä ajankohtana kyseinen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on lakannut, on otettava huomioon yhteensoveltumattoman normin kumoamisen voimaantulopäivä siinä tapauksessa, että – kuten käsiteltävässä asiassa – tämä voimaantulo tapahtuu kumoamissäädöksen julkaisemisen jälkeen (ks. 14 kohta edellä). Osapuolet ovat siten käsiteltävässä asiassa eri mieltä siitä, onko katsottava – kuten komissio on katsonut riidanalaisessa päätöksessä – että 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on päättynyt, kun laki nro 67/2007 on tullut voimaan, eli 30.1.2008, vai onko – kuten Portugalin tasavalta väittää – kyseinen laiminlyönti päättynyt, kun laki nro 67/2007 on julkaistu, eli 31.12.2007. Jälkimmäisessä tapauksessa Portugalin tasavalta voisi perustellusti väittää, ettei sille voitu määrätä uhkasakkoa, koska se oli lopettanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ennen 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) julistamista.
31
Tällainen kysymys voidaan kuitenkin ratkaista oikeuskäytännön perusteella. Kun unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne SEUT 258 artiklan perusteella, se on ensinnäkin katsonut, että kansallisen lainsäädännön mahdollista yhteensoveltumattomuutta unionin oikeuden kanssa ei voitu todeta, koska kyseessä oleva kansallinen normi ei ollut vielä tullut voimaan komission perustellussa lausunnossa asettamana ajankohtana (tuomio 18.7.2013, komissio v. Puola, C‑313/11, EU:C:2013:481, 43–48 kohta). Tässä tuomiossa unionin tuomioistuin piti siis ratkaisevan tärkeänä voimassa olevan oikeuden tilannetta sellaisena kuin se oli ajankohtana, joka sen oli otettava huomioon arvioidessaan sitä, oliko syytä todeta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen.
32
Unionin tuomioistuin on edelleen katsonut ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä, että siinä tapauksessa, että direktiivin täytäntöönpanoa koskevan lain voimaantulo edellytti kansallisen täytäntöönpanotoimen antamista, kansallisen lainsäädännön yhteensoveltumattomuus unionin oikeuden kanssa voitiin todeta, jos kyseessä olevaa täytäntöönpanotointa ei ollut annettu direktiivissä säädetyn täytäntöönpanoajan päättyessä. Unionin tuomioistuin piti siis ratkaisevan tärkeänä täytäntöönpanolain tehokkuutta, toisin sanoen sen voimaantuloa, ja katsoi pelkästään sen, että jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset olivat antaneet lain, riittämättömäksi direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen nähden (tuomio 18.12.2014, SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, 40 kohta).
33
Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin on katsonut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jossa vaadittiin asettamaan uhkasakko ja kiinteämääräinen hyvitys SEUT 260 artiklan 2 kohdan perusteella, että lain voimaantulo komission perustellussa lausunnossa asettaman määräajan jälkeen mutta ennen yhteisöjen tuomioistuimen tuomion julistamista esti uhkasakon asettamisen, koska kyseessä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen oli päättynyt ennen yhteisöjen tuomioistuimen tuomion antamista (tuomio 9.12.2008, komissio v. Ranska, C‑121/07, EU:C:2008:695, 20 ja 26 kohta). Koska oli kuitenkin otettava huomioon kyseessä olevan lain voimaantuloajankohta ja koska se oli perustellussa lausunnossa asetettua ajankohtaa myöhempi, yhteisöjen tuomioistuin velvoitti jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen.
34
Siten oikeuskäytännön mukaan silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyminen riippuu kansallisen toimenpiteen, kuten kumoamistoimenpiteen antamisesta, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymisajankohdan määrittämiseksi on otettava huomioon nimenomaan sen voimaantuloajankohta. Käsiteltävässä asiassa 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jonka muodosti unionin oikeuden kanssa yhteensoveltumattoman lainsäädännön (asetus nro 48051) olemassaolo, päättyi siis, kun laki nro 67/2007, jolla tämä yhteensoveltumaton lainsäädäntö kumottiin, tuli voimaan, eli 30.1.2008. Komissio katsoi siis perustellusti, kuten se on tehnyt riidanalaisessa päätöksessä, että 10.1.2008 annetusta tuomiosta komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) seurasi, että Portugalin tasavallalle oli määrättävä uhkasakko kyseisen tuomion julistamisesta eli 10.1.2008 alkaen ajanjaksolta, jonka kuluessa asetus nro 48051 oli edelleen voimassa, toisin sanoen 29.1.2008 saakka tämä päivä mukaan luettuna.
35
Nyt on tutkittava, osoittavatko Portugalin tasavallan esittämät argumentit kuitenkin, että riidanalainen päätös on lainvastainen.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio ei ollut toimivaltainen tekemään riidanalaista päätöstä
36
Portugalin tasavalta väittää, ettei komissiolla ollut toimivaltaa tehdä riidanalaista päätöstä, koska toimivalta tällaisten päätösten tekemiseen kuuluu unionin tuomioistuimille. Koska riidanalaisen päätöksen on siten tehnyt viranomainen, joka ei ollut toimivaltainen, sillä loukataan perussopimuksissa määrättyjen oikeussuojakeinojen tasapainoa sekä puolustautumisoikeuksia, jotka jäsenvaltioilla on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen yhteydessä, kuten unionin tuomioistuin on sen mukaan katsonut 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) 55 kohdassa.
37
Komissio katsoo, että se oli toimivaltainen tekemään riidanalaisen päätöksen.
38
On muistutettava, että unionin yleinen tuomioistuin on ratkaissut nimenomaisesti kysymyksen komission toimivallasta tehdä unionin tuomioistuimen asettamien uhkasakkojen maksuunpanoa koskevia päätöksiä 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127). Unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän lähestymistavan 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) 41 kohdassa.
39
Unionin yleinen tuomioistuin nojautui 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) seuraaviin alustaviin toteamuksiin:
”57
On muistettava, että EY 226 artiklassa määrätään, että jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille EY:n perustamissopimuksen mukaan kuuluvan velvollisuuden, komissio antaa asiasta lausunnon perusteluineen varattuaan ensin kyseiselle valtiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa. Jos valtio, jota asia koskee, ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
58
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komissiolla ei ole valtaa määritellä EY 226 artiklan nojalla antamissaan lausunnoissa tai muissa kyseisen menettelyn yhteydessä esittämissään kannanotoissa lopullisesti jäsenvaltion oikeuksia ja velvollisuuksia taikka antaa jäsenvaltiolle takeita tietyn toiminnan yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ja että EY 226–EY 228 artiklan mukaan ainoastaan unionin tuomioistuimen tuomiossa voidaan lopullisesti määrittää jäsenvaltioiden oikeudet ja velvollisuudet ja ratkaista jäsenvaltioiden toiminnan lainmukaisuus (yhdistetyt asiat 142/80 ja 143/80, Essevi ja Salengo, tuomio 27.5.1981, Kok., s. I-1413, Kok. Ep. VI, s. 117, 16 kohta ja asia C‑393/98, Gomes Valente, tuomio 22.2.2001, Kok., s. I‑1327, 18 kohta).
59
Lisäksi on huomattava, että EY 228 artiklan 2 kohdan mukaan komissio voi annettuaan perustellun lausunnon, jota kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole noudattanut, saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, joka voi määrätä suoritettavaksi kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon, jos se toteaa, ettei kyseinen jäsenvaltio ole noudattanut sen tuomiota.
60
EY 228 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely on katsottava tuomioiden täytäntöönpanoa koskevaksi erityiseksi oikeudenkäyntimenettelyksi eli toisin sanoen täytäntöönpanokeinoksi (asia C‑304/02, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, Kok., s. I‑6263, 92 kohta).
61
EY:n perustamissopimuksessa ei kuitenkaan määrätä unionin tuomioistuimen tämän uuden menettelyn päätteeksi antaman tuomion täytäntöönpanomenettelystä erityisesti sitä tilannetta varten, että asiassa on määrätty uhkasakosta.
62
Koska unionin tuomioistuimen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla antamalla tuomiolla velvoitetaan jäsenvaltio maksamaan komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille uhkasakko ja koska komissio EY 274 artiklan mukaan toteuttaa talousarviota, komission tehtävänä on kuitenkin periä määrät, jotka kyseisen tuomion täytäntöönpanon johdosta on maksettava unionin talousarvioon, EY 279 artiklan nojalla annettujen asetusten säännösten mukaisesti.
63
EY:n perustamissopimuksessa ei kuitenkaan ole erityisiä määräyksiä jäsenvaltion ja komission välille tässä yhteydessä syntyvien riitojen ratkaisemiseksi.
64
Tästä syystä EY:n perustamissopimuksessa määrättyjä oikeussuojakeinoja sovelletaan, ja päätöksestä, jolla komissio määrittää jäsenvaltiolla sille määrätyn uhkasakon nojalla maksettavana olevan määrän, voidaan nostaa kumoamiskanne EY 230 artiklan nojalla.
65
Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen toimivaltainen ratkaisemaan tällaisen kanteen EY 225 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.
66
Tätä toimivaltaa käyttäessään unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi lausua seikoista, jotka kuuluvat EY 226 ja EY 228 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen yksinomaisen toimivallan piiriin.
67
Unionin yleinen tuomioistuin ei täten ratkaistessaan EY 230 artiklaan perustuvaa kumoamiskannetta, joka on nostettu unionin tuomioistuimen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla antaman tuomion täytäntöönpanosta tehdystä komission päätöksestä, voi ratkaista kysymystä, joka koskee jäsenvaltion EY:n perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä ja jota unionin tuomioistuin ei vielä ole ratkaissut.”
40
Tästä päättelystä seuraa, että komissio on lähtökohtaisesti toimivaltainen unionin talousarvion hyväksyjänä ja tilinpitäjänä suorittamaan jäsenvaltioiden maksettavana olevien määrien perinnän silloin, kun unionin tuomioistuin asettaa niille uhkasakon SEUT 260 artiklan 2 kohdan perusteella. Tämä toimivalta merkitsee sitä, että komissio voi kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymisajankohdan määrittämiseksi arvioida, täyttyvätkö unionin tuomioistuimen uhkasakon asettamista koskevassa tuomiossa asettamat ehdot. Tämä toimivalta ei sitä vastoin ulotu komission osalta mahdollisuuteen arvioida, onko jäsenvaltion sellainen normi tai käyttäytyminen yhteensoveltuvaa unionin oikeuden kanssa, johon unionin tuomioistuin ei ole vielä ottanut kantaa.
41
Näin ollen, kun kyse on uhkasakon maksuunpanoa koskevasta ensimmäisestä päätöksestä, unionin yleisen tuomioistuimen mukaan – minkä lähestymistavan unionin tuomioistuin on vahvistanut – siltä osin kuin 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) ja 10.1.2008 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen muodostui asetuksen nro 48051 kumoamatta jättämisestä komissio ei voinut tehdä enempää kuin tarkistaa, oliko tämä kumoaminen tapahtunut. Se ei siis voinut – kuten se oli tehnyt – katsoa, että laista nro 67/2007 johtuva kumoaminen oli riittämätön, ja päätellä, että Portugalin lainsäädännön yhteensoveltumattomuus direktiivin 89/665 kanssa päättyi vasta vuoden 2008 heinäkuussa annetun uuden lainsäädännön myötä. Näin tehdessään komissio oli nimittäin arvioinut, ovatko lain nro 67/2007 liitteeseen sisältyvä uusi vastuujärjestelmä ja 17.7.2008 annetulla lailla käyttöön otettu järjestelmä direktiivin 89/665 mukaisia. Unionin tuomioistuimella ei ollut kuitenkaan ollut mahdollisuutta ottaa kantaa tähän kysymykseen.
42
Riidanalaisessa päätöksessä komissio on sitä vastoin pannut maksuun uhkasakon suorittamatta itsenäistä analyysiä siitä, onko Portugalin lainsäädäntö direktiivin 89/665 mukainen. Komissio on nimittäin rajoittunut toteamaan sen kansallisen normin, jolla asetus nro 48051 kumottiin, voimaantuloajankohdan, minkä kumoamisen unionin tuomioistuin oli täsmentänyt riittävän päättämään 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen. Tästä seuraa, että se pysyi sen periaatteellisen toimivallan rajoissa, joka sillä on unionin talousarvion täytäntöönpanossa.
43
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka koskee 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) virheellistä täytäntöönpanoa
44
Portugalin tasavalta väittää, että riidanalainen päätös perustuu 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) vaikutusten ”keinotekoiseen jakamiseen”. Sen mukaan kyseiseen tuomioon ei nimittäin sisälly yhtään seikkaa, jonka perusteella komissio voisi erotella toisistaan eri ajanjaksoja. Unionin yleinen tuomioistuin on 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja unionin tuomioistuin on 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) ottanut huomioon yhden ainoan lainvastaisuusperusteen. Kyseisen 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) tuomiolauselma ja perustelut eivät mahdollista tällaisia eroja. Näin ollen tuomion vaikutuksia ei voida soveltaa ajallisesti eri tavalla yhtäältä ajanjaksoon 10.–29.1.2008 ja toisaalta ajanjaksoon 30.1.–17.7.2008.
45
Lisäksi uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös on kumottu kokonaisuudessaan 29.3.2011 annetulla tuomiolla Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127), joka on pysytetty kokonaisuudessaan muutoksenhaussa 15.1.2014 annetulla tuomiolla komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). Unionin tuomioistuin vahvisti viimeksi mainitussa tuomiossa lopullisesti asianosaisten oikeudet. Riidanalaisella päätöksellä asetetaan kuitenkin kyseenalaiseksi oikeusvarmuus ja unionin tuomioistuinten arvovalta, koska sillä luodaan keinotekoisesti ajallinen ero kahden ajanjakson välille ja yritetään muuttaa menettelyllinen ja tosiasiallinen tilanne, joka on lopullisesti vahvistettu kahdella edellä mainitulla tuomiolla.
46
Uhkasakon maksuunpanossa ajanjaksolta 10.–29.1.2008 ei sitä paitsi otettu huomioon SEUT 260 artiklan 2 kohdassa tavoiteltua päämäärää, joka on jäsenvaltioiden kannustaminen lopettamaan ensin todetut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiset eikä niiden rankaiseminen. Käsiteltävässä asiassa Portugalin tasavalta on kuitenkin lopettanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen 31.12.2007 julkaisemalla lain nro 67/2007, joten sen ei pitäisi joutua suorittamaan mitään uhkasakkoa.
47
Komissio kiistää tämän väitteen.
48
Portugalin tasavallan väitteet johtuvat teoriasta, jonka mukaan koko uhkasakko, joka koskee ajanjaksoa 10.1.–18.7.2008, menettää oikeusperustansa, koska unionin tuomioistuin vahvistaessaan 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kumoamisen, josta unionin yleinen tuomioistuin oli päättänyt 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) nojautui yhteen ainoaan perusteeseen, eli siihen, ettei komissiolla ollut toimivaltaa vahvistaa 14.10.2004 annetussa tuomiossakomissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyneen 18.7.2008. Olisi siis virheellistä erottaa sen ajanjakson sisällä, jolta uhkasakko kumottiin, ajanjakso 10.–29.1.2008, jolta uusi uhkasakko voitaisiin määrätä uudestaan.
49
Tällainen tulkinta 15.1.2014 annetusta tuomiosta komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) voitaisiin hyväksyä vain, jos unionin tuomioistuin olisi kyseisessä tuomiossa katsonut, ettei Portugalin tasavallalle voitu määrätä uhkasakkoa. Mutta asia ei suinkaan ole näin. Kyseisessä 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) unionin tuomioistuin nimittäin vahvisti unionin yleisen tuomioistuimen 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) kehittelemän analyysin, jonka mukaan komissio ei voinut perustaa uhkasakon laskemista koskevaa päätöstään sellaiseen tulkintaan Portugalin lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta direktiivin 89/665 kanssa, jota ei ollut ennakolta saatettu unionin tuomioistuimen harkittavaksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä. Vahvistaessaan unionin yleisen tuomioistuimen analyysin unionin tuomioistuin katsoi myös, että 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen muodostui asetuksen nro 48051 kumoamatta jättämisestä. Sitä vastoin 15.1.2014 annettu tuomio komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) ja 29.3.2011 annettu tuomio Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) eivät ole esteenä sille, että komissio voi katsoa, että 14.10.2004 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) todetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymisen todellinen ajankohta on kyseisen kumoamisen voimaantulopäivä eli 30.1.2008. Näin ollen edellä 30–34 kohdassa mainituista syistä komissio saattoi perustellusti laskea maksettavan uhkasakon ajanjaksolta 10.–29.12008.
50
Toisin kuin Portugalin tasavalta näyttää toisen kanneperusteen yhteydessä väittävän komissio ei ole näin tehdessään ”herättänyt henkiin” uhkasakkoa, joka on menettänyt oikeusperustansa 29.3.2011 annetun tuomion Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) vuoksi. Riidanalaisessa päätöksessä laskettu uhkasakko perustuu nimittäin eri perusteeseen – eli siihen, ettei laki nro 67/2007 ollut tullut voimaan – joka eroaa perusteesta, johon uhkasakon maksuunpanoa koskevassa ensimmäisessä päätöksessä samalta ajanjaksolta määrätty uhkasakko perustui – eli siihen, ettei ollut annettu direktiivin 89/665 kanssa yhteensoveltuvaa lainsäädäntöä.
51
Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Kolmas kanneperuste, joka koskee oikeusvoiman loukkaamista
52
Portugalin tasavalta katsoo, että riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvoimaa. Tämä periaate johtuu nimittäin kiellosta toteuttaa uudestaan toimi, jonka sisältö on sama kuin kumotun toimen. Riidanalaisen päätöksen sisältö on osittain sama kuin uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen, vaikka se koskeekin rajoitetumpaa ajanjaksoa.
53
Portugalin tasavallan mukaan 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) otettiin kantaa 14.10.2004 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑275/03, ei julkaistu, EU:C:2004:632) täytäntöönpanoon. Yhtäältä sillä, mitä on todettu 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), ja toisaalta sillä kysymyksellä, joka on ratkaistava käsiteltävässä asiassa, on siis sama kohde. Portugalin tasavallan mukaan 29.3.2011 annettuun tuomioon Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annettuun tuomioon komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) johtaneissa asioissa oli nimittäin kohteena sen määrittäminen, oliko Portugalin tasavallan maksettava 10.1.2008 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) asetettu uhkasakko vai ei.
54
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin tiesivät ensiksi mainitun antaessa tuomion 29.3.2011, Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja viimeksi mainitun antaessa tuomion 15.1.2014, komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), että laki nro 67/2007 oli tullut voimaan 30.1.2008 sen jälkeen, kun 10.1.2008 annettu tuomio komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) oli julistettu. Näin ollen, jos komission väite olisi perusteltu, niiden olisi pitänyt katsoa, että uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös oli kumottava osittain siltä osin kuin se koski 30.1.2008 alkavaa ajanjaksoa, ja vahvistettava uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös siltä osin kuin se koski ajanjaksoa 10.–29.1.2008. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin kumosi uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kokonaisuudessaan tuomiossaan, jonka unionin tuomioistuin vahvisti. Kyseisissä 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) otettiin siten välttämättä kantaa uhkasakon perusteltavuuteen ajanjakson 10.–29.1.2008 osalta ja riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvoimaa, joka liittyy näihin tuomioihin.
55
Komissio kiistää tämän väitteen.
56
Toisen kanneperusteen tarkastelusta seuraa (ks. 49 ja 50 kohta edellä), että 29.3.2011 annetussa tuomiossa Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetussa tuomiossa komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) ei ole arvosteltu lähtökohtaisesti komissiota siitä, että se on määrännyt uhkasakon maksettavaksi uhkasakon maksuunpanoa koskevassa ensimmäisessä päätöksessä. Tämä päätös on nimittäin kumottu pelkästään sen vuoksi, että sen perustelut olivat virheelliset. Mikään ei näin ollen estänyt komissiota tekemästä uutta päätöstä, joka perustuu muihin perusteisiin kuin niihin, jotka olivat johtaneet uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kumoamiseen. Näin ollen on katsottava, että esillä olevan oikeusriidan kohde ja perusteet eroavat 29.3.2011 annetulla tuomiolla Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetulla tuomiolla komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) ratkaistujen oikeusriitojen kohteesta ja perusteista.
57
Tältä osin on lisättävä, ettei Portugalin tasavalta voi vedota siihen, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole kumonnut osittain uhkasakon maksuunpanoa koskevaa ensimmäistä päätöstä. Koska oli olemassa peruste, joka johti kyseisen päätöksen kumoamiseen kokonaisuudessaan, unionin yleinen tuomioistuin ei olisi nimittäin voinut Portugalin tasavallan tässä asiassa ensisijaisesti esittämien vaatimusten mukaisesti kumota uhkasakon maksuunpanoa koskevaa ensimmäistä päätöstä vain osittain ilman, että se olisi samalla korvannut lainmukaisella perusteella virheelliset perusteet, joihin komissio oli perustanut ensimmäisen päätöksensä. Koska tätä koskevia määräyksiä tai säännöksiä ei ole kuitenkaan annettu, unionin yleisellä tuomioistuimella ei ole toimivaltaa muuttaa päätöksiä, jotka on saatettu sen käsiteltäväksi SEUT 263 artiklan nojalla nostetulla kumoamiskanteella.
58
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Neljäs kanneperuste, joka koskee oikeusvarmuuden, oikeussuhteiden vakauden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamista
59
Portugalin tasavalta väittää, että riidanalaisella päätöksellä loukataan oikeusvarmuuden, ”oikeussuhteiden vakauden” ja luottamuksensuojan periaatteita. Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet estävät komissiota pitkittämästä edelleen menettelyä. Nimittäin, vaikka se myöntääkin, ettei unionin oikeudessa ole asetettu mitään aikarajaa menettelyn jatkamiselle, se katsoo voineensa perustellusti olettaa käsiteltävässä asiassa – kun otetaan huomioon pitkä aika, joka on kulunut niiden ensimmäisten toimenpiteiden, joihin komissio on ryhtynyt ennen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamista, ja uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen lopulliseksi tulleen kumoamisen välillä – että komission vaatimukset, joissa sitä vaadittiin maksamaan uhkasakko, olivat lopullisesti rauenneet 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) vuoksi. Unionin yleinen tuomioistuin ja sen jälkeen unionin tuomioistuin olivat nimittäin kieltäneet komissiota määräämästä sille uhkasakkoa.
60
Lisäksi komissio oli maksamalla kokonaisuudessaan takaisin sen uhkasakon korkoineen, joka se oli velvoitettu maksamaan uhkasakon maksuunpanoa koskevalla ensimmäisellä päätöksellä, luonut luottamuksensuojan siihen, ettei mitään uhkasakkoa olisi maksettava ajanjaksolta 10.–29.1.2008. Portugalin tasavalta huomauttaa tältä osin, että jos komissio olisi katsonut, että tältä ajanjaksolta oli suoritettava uhkasakko, sen olisi pitänyt kuitata tämä saatava uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kumoamisesta johtuvassa takaisinmaksussa täydellisen takaisinmaksun suorittamisen sijasta. Se väittää myös, että maksamalla uhkasakon kokonaisuudessaan takaisin komissio toimi lainmukaisesti ja 29.3.2011 annetun tuomion Portugali v. komissio (T‑33/09, EU:T:2011:127) ja 15.1.2014 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑292/11 P, EU:C:2014:3) mukaisesti. Jos väite, johon komissio nojautuu riidanalaisessa päätöksessä, nimittäin pitäisi paikkansa, unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt kumota osittain uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös ainoastaan siltä osin kuin se koski 29.1.2008 jälkeistä ajanjaksoa.
61
Komissio kiistää tämän väitteen.
62
Ensinnäkin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka asiasta ei olisikaan annettu määräyksiä tai säännöksiä, mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen koskee jokaista yksityistä, jolle toimielimen hänelle antamien täsmällisten vakuutteluiden johdosta on syntynyt perusteltuja odotuksia (ks. tuomio 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens ja Van Dijk Food Products (Lopik) v. ETY, 265/85, EU:C:1987:121, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 30.11.2009, Ranska ja France Télécom v. komissio, T‑427/04 ja T‑17/05, EU:T:2009:474, 259 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
63
Tällaisia vakuutteluja ovat, oli se oikeudellinen muoto, jossa ne on annettu tiedoksi, mikä hyvänsä, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisilta ja luotettavilta tahoilta. Kukaan ei sen sijaan voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei hallinto ole antanut hänelle täsmällisiä vakuutteluja (ks. tuomio 14.2.2006, TEA-CEGOS ym. v. komissio, T‑376/05 ja T‑383/05, EU:T:2006:47, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 30.11.2009, Ranska ja France Télécom v. komissio, T‑427/04 ja T‑17/05, EU:T:2009:474, 260 kohta).
64
On todettava, että Portugalin tasavalta ei väitä saaneensa komissiolta täsmällisiä ja ehdottomia vakuutteluja, joiden mukaan sille ei voitaisi määrätä lainkaan uhkasakkoa 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) täytäntöönpanemiseksi. Sitä paitsi tällaiset vakuuttelut – vaikka oletettaisiin, että niitä olisi annettu, mikä ei millään tavalla käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetyistä asiakirjoista – olisivat olleet selvästi lainvastaisia, koska unionin tuomioistuimen asettaman uhkasakon maksuunpano ei anna komissiolle lainkaan harkintavaltaa tarkoituksenmukaisuuden suhteen. Silloin kun unionin tuomioistuin velvoittaa jäsenvaltion maksamaan uhkasakon, komission on nimittäin tarkistettava, noudattaako tuomittu jäsenvaltio unionin tuomioistuimen tuomiossa määriteltyjä ehtoja, ja pantava uhkasakko maksuun ajanjaksolta, jonka kuluessa tämä ei ole täysin noudattanut niitä.
65
Toiseksi oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että kaikki hallintotoimet, joilla on oikeusvaikutuksia, ovat selviä ja täsmällisiä, jotta asianosaiset voivat ilman epävarmuutta saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä toimenpiteisiin (tuomio 1.10.1998, Langnese-Iglo v. komissio, C‑279/95 P, EU:C:1998:447, 78 kohta ja tuomio 30.11.2009, Ranska ja France Télécom v. komissio, T‑427/04 ja T‑17/05, EU:T:2009:474, 300 kohta).
66
On todettava, että vaikka Portugalin tasavalta vetoaa tämän periaatteen loukkaamiseen, se ei ilmoita millään tavalla, miltä osin periaatetta on loukattu käsiteltävässä asiassa, eikä riidanalaisen päätöksen ulottuvuuden selkeyttä ole asetettu kanteessa kyseenalaiseksi. Vaikka katsottaisiin, että Portugalin tasavalta yrittää tähän periaatteeseen vetoamisen varjolla itse asiassa väittää, että sillä oli oikeus oikeudellisen tilanteensa koskemattomuuteen sen johdosta, että uhkasakon maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös oli kumottu ja komissio oli maksanut takaisin uhkasakon, oikeusvarmuuden periaate ei voi kuitenkaan, eikä mikään muukaan unionin oikeuden yleinen periaate, perustaa tällaista oikeutta.
67
Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Viides kanneperuste, joka koskee ne bis in idem ‑periaatteen loukkaamista
68
Portugalin tasavalta väittää, että komissio on toteuttamalla uuden yksittäistapausta koskevan toimen yrittänyt saada sen, mitä se ei voinut saada sen vuoksi, että unionin tuomioistuimet kumosivat uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen. Näin ollen riidanalaisen päätöksen tekeminen ei ole ainoastaan oikeusvarmuuden periaatteen vaan myös ne bis in idem ‑periaatteen vastaista. Koska riidanalaisella päätöksellä määrätään uhkasakko maksettavaksi, vaikka laki nro 67/2007 oli annettu ennen 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) julistamista, se on luonteeltaan repressiivinen, mikä merkitsee SEUT 260 artiklan 2 kohdan ulottuvuuden ottamista huomioon vääristyneellä tavalla.
69
Komissio kiistää tämän väitteen.
70
Vakiintuneen oikeuskäytännön nojalla ne bis in idem ‑periaate, joka on myös vahvistettu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa, on unionin oikeuden perusperiaate, jonka noudattamisen tuomioistuimet varmistavat (ks. tuomio 29.6.2006, Showa Denko v. komissio, C‑289/04 P, EU:C:2006:431, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artiklan mukaan ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.
71
Portugalin tasavalta väittää viidennen kanneperusteen yhteydessä, että riidanalaisen päätöksen tekeminen uhkasakon maksuunpanoa koskevan ensimmäisen päätöksen kumoamisen jälkeen merkitsee ne bis in idem ‑periaatteen loukkaamista.
72
Tältä osin on todettava, että SEUT 260 artiklan 2 kohdassa määrättyyn järjestelmään kuuluu, että komission suorittama uhkasakon maksuunpano on ainoastaan täytäntöönpanotoimi kyseessä olevan jäsenvaltion velvoittamiseksi suorittamaan unionin tuomioistuimen antamasta tuomiosta johtuva uhkasakko. Siten käsiteltävässä asiassa on ainoastaan yksi seuraamuksen määrääminen, nimittäin uhkasakko, joka on asetettu 10.1.2008 annetulla tuomiolla komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3), ja maksuunpanoa koskeva ensimmäinen päätös ja riidanalainen päätös ovat enimmillään sen täytäntöönpanokeinoja. Näin ollen siinä tapauksessa, että komissio on ensimmäisen kerran pannut uhkasakon maksuun päätöksellä, jonka lainvastaisuuden unionin tuomioistuimet ovat todenneet, komissio voi perustellusti ja sillä on jopa velvollisuus (ks. 64 kohta edellä) panna uhkasakko maksuun uudella päätöksellä, ilman että se kuitenkaan tämän johdosta loukkaa ne bis in idem ‑periaatetta.
73
Tästä seuraa, että viides kanneperuste on hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Kuudes kanneperuste, jonka mukaan unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa ei ole noudatettu
74
Portugalin tasavalta katsoo, että riidanalainen päätös rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuutta määrätä lain antamisen ja sen voimaantulon välisistä määräajoista. Näin ollen komissio ei noudattanut unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
75
Portugalin tasavalta väittää, että käsiteltävässä asiassa 30 päivän määräaika lain antamisen ja sen voimaantulon välillä oli välttämätön – ja sen johdosta suhteellisuusperiaatteen mukainen – jotta yksityisten ja hallintoviranomaisten oli mahdollista valmistautua yhtäältä 40 vuotta voimassa olleen hallinnollista vastuuta koskevan järjestelmän lakkauttamiseen ja toisaalta sen korvaamiseen uudella vastuujärjestelmällä, joka oli otettu käyttöön lailla nro 67/2007. Uuden lain sopivan voimaantulopäivän määrittäminen kuuluu jäsenvaltioiden harkintavallan piiriin. Riidanalainen päätös johtuu päinvastoin komission halusta rajoittaa jäsenvaltioiden toimivaltuuksia niiden sääntöjen vastaisesti, jotka koskevat unionin ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
76
Komissio kiistää tämän väitteen.
77
Toisin kuin Portugalin tasavalta väittää, se on selvästi voinut käsiteltävässä asiassa vapaasti lykätä lain nro 67/2007 voimaantuloa ajanjakson kuluessa, jonka pituuden se on itse määrännyt. Se on siten antanut tämän lain, joka oli välttämätön unionin tuomioistuimen toteaman jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättämiseksi, sellaisena ajankohtana, että – kun otetaan huomioon ajanjakson pituus, jonka se oli vapaasti valinnut – sen voimaantulo tapahtui 10.1.2008 annetun tuomion komissio v. Portugali (C‑70/06, EU:C:2008:3) julistamisen jälkeen. Tästä syystä, kuten 34 kohdasta edellä ilmenee, komissio on perustellusti katsonut, että sen oli maksettava riidanalaisella päätöksellä maksuun pantu uhkasakko.
78
Myös kuudes kanneperuste on siis hylättävä, koska se on selvästi täysin perusteeton. Kaikesta edellä esitetystä seuraa siten, että kanne on hylättävä selvästi täysin perusteettomana.
Oikeudenkäyntikulut
79
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1)
Kanne hylätään selvästi täysin perusteettomana.
2)
Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Annettiin Luxemburgissa 27 päivänä kesäkuuta 2016.
E. Coulon
kirjaaja
S. Frimodt Nielsen
jaoston puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: portugali.