61997CC0349_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Por força do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE), o Reino de Espanha pediu a anulação parcial da Decisão 97/608/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, que altera a Decisão 97/333/CE relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1993, na parte que lhe diz respeito.
I - Matéria de facto
2. A Decisão 97/333/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1997, foi adoptada antes de ter terminado o procedimento de conciliação a que recorreram determinados Estados-Membros, entre os quais o Reino de Espanha, em conformidade com a Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» . A decisão impugnada respeita ao apuramento das contas das despesas relativamente às quais tinha terminado o procedimento de conciliação. A Comissão estabeleceu o montante das despesas reconhecidas a cargo do FEOGA quanto ao exercício financeiro de 1993.
3. Quanto ao Reino de Espanha, a Comissão constatou que uma parte das despesas declaradas não respeitava as condições impostas pelas normas comunitárias e não podia, portanto, ser financiada pelo FEOGA, Secção «Garantia». Estas despesas são as relativas às ajudas à produção e ao consumo de azeite e à produção de forragens secas. Foram impostas as seguintes correcções financeiras:
1) Ajuda à produção de azeite:
- correcção financeira forfetária de 10% da ajuda paga pela Espanha durante a campanha de 1992/1993, ou seja, 5 939 261 511 ESP;
- correcção financeira de 224 414 161 ESP, correspondente ao montante das ajudas concedidas a duas organizações de produtores reconhecidas e aos seus membros;
- correcção financeira de 217 007 368 das despesas relativas ao cadastro olivícola.
2) Ajuda ao consumo de azeite:
- correcção financeira de 26 849 245 ESP, correspondente ao montante das ajudas concedidas a duas empresas de engarrafamento de azeite aprovadas;
- correcção financeira forfetária de 2% da ajuda paga pela Espanha durante a campanha de 1992/1993, ou seja, 811 514 867 ESP.
3) Ajuda à produção de forragens secas:
- correcção financeira de 2% das despesas declaradas pela Espanha, ou seja, 384 545 035 ESP.
4. Os fundamentos das correcções assim aplicadas às despesas são resumidos no relatório de síntese relativo ao resultado dos controlos para o apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», a título do exercício de 1993 .
II - Enquadramento jurídico geral
A - Normas relativas aos controlos das operações financiadas pelo FEOGA
5. O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, dispõe, no seu artigo 3.°, n.° 1, que a Comunidade financia, através da Secção «Garantia» do FEOGA, as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
6. Por força do artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 729/70, A Comissão põe à disposição dos Estados-Membros os créditos necessários para que os serviços e organismos designados pelos Estados-Membros procedam, de acordo com as regras comunitárias e a legislação nacional, aos pagamentos destas intervenções. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea b), deste regulamento, a Comissão apura, antes do final do ano seguinte, com base nas contas anuais acompanhadas dos elementos necessários ao seu apuramento, as contas dos serviços e organismos dos Estados-Membros.
7. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 dispõe que os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
8. Por força do artigo 8.°, n.° 2, deste Regulamento, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros. As importâncias recuperadas são pagas aos serviços ou organismos pagadores e inscritos por estes em diminuição das despesas financiadas pelo FEOGA.
9. Em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros porão à disposição da Comissão todas as informações necessárias ao bom funcionamento do FEOGA e tomarão as medidas susceptíveis de facilitar os controlos que a Comissão considere útil empreender no âmbito da gestão do financiamento comunitário, incluindo verificações locais. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que tenham adoptado em cumprimento dos actos comunitários que tenham relação com a política agrícola comum, desde que esses actos tenham uma incidência financeira para o FEOGA.
10. Segundo o n.° 2 desta disposição, os agentes mandatados pela Comissão para as verificações locais têm acesso aos livros e a todos os outros documentos que digam respeito às despesas financiadas pelo FEOGA. A pedido da Comissão e com o acordo do Estado-Membro, serão efectuadas pelas instâncias competentes desse Estado-Membro verificações ou inquéritos relativos às operações referidas no presente regulamento. Podem neles participar agentes da Comissão.
11. Nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, o Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», e que revoga a Directiva 77/435/CEE, diz respeito ao controlo da realidade e da regularidade das operações que façam directa ou indirectamente parte do sistema de financiamento pelo FEOGA, Secção «Garantia», com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores, denominados «empresas». Segundo o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4045/89, os Estados-Membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o carácter das operações a controlar. As modalidades destes controlos são reguladas pelos números 2 e seguintes deste artigo.
12. Quanto às consequências financeiras para o apuramento das contas da Secção «Garantia» do FEOGA em caso de deficiências nos controlos efectuados pelos Estados-Membros, um grupo inter-serviços da Comissão adoptou critérios que foram aprovados pela Comissão e comunicados a todos os Estados-Membros no âmbito do comité de gestão do FEOGA, onde foram favoravelmente recebidos. Estes critérios prevêem três categorias de correcções segundo taxas forfetárias:
«A) 2% da despesa, quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor.
B) 5% da despesa, quando a deficiência disser respeito a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante para a determinação da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi significativo.
C) 10% da despesa, quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais destinados a garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.»
13. O relatório Belle recorda que é possível recusar a totalidade da despesa e que, por conseguinte, em circunstâncias excepcionais, uma taxa de correcção superior pode ser considerada adequada.
14. Em 1 de Julho de 1994, a Comissão adoptou a decisão n.° 94/442. Segundo o seu artigo 1.°, n.° 1, alíneas b) e c), o órgão de conciliação actuará no sentido de aproximar as posições divergentes da Comissão e do Estado-Membro em questão e, no termo dos seus trabalhos, elaborará um relatório sobre o resultado da tentativa de aproximação. O artigo 1.°, n.° 2, alínea a), precisa que, no que respeita à continuação do processo de apuramento das contas, a posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas e não porá em causa o direito de recurso do Estado-Membro em questão contra esse decisão, ao abrigo do artigo 173.° do Tratado.
B - Criação de um serviço de controlo para o sector do azeite
15. Tendo a experiência demonstrado que, apesar da existência, no plano normativo, de um grande número de controlos específicos, se levantavam problemas com a execução pontual e eficaz destes controlos, que esta situação podia dar origem a despesas injustificadas para os fundos comunitários e que a estrutura administrativa dos Estados-Membros produtores não estava suficientemente adaptada à execução dos controlos previstos pela regulamentação comunitária, o Conselho adoptou, em 17 de Julho de 1984, o Regulamento (CEE) n.° 2262/84 do Conselho, que prevê medidas especiais no sector do azeite . Na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 593/92, de 3 de Março de 1992, o artigo 1.°, n.° 1, primeiro parágrafo, prevê que cada Estado-Membro produtor criará, de acordo com a sua ordem jurídica, um serviço específico encarregado de determinadas actividades e dos controlos das ajudas comunitárias no sector do azeite, com excepção das restituições à exportação. O n.° 2 esta disposição dispõe, nomeadamente, que, a fim de assegurar a correcta aplicação do regime de ajuda à produção, o serviço:
- verifica a conformidade das actividades das organizações de produtores e respectivas uniões com o Regulamento (CEE) n.° 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão da ajuda à produção de azeite e às organizações de produtores ;
- verifica a exactidão dos dados que figuram nas declarações de cultura e nos pedidos de ajuda, sem prejuízo dos controlos efectuados pelo Estado-Membro por força do artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 2261/84;
- controla os lagares aprovados; e
- controla as empresas de acondicionamento aprovadas, em conformidade com o artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978, que adopta as regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite, bem como, se for caso disso, os organismos profissionais reconhecidos ao abrigo do artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 136/66/CEE . Por fim, nos termos do artigo 1.°, n.° 4, quarto parágrafo, do Regulamento n.° 2262/84, inserido pelo Regulamento n.° 593/92, os Estados-Membros darão seguimento, no mais curto prazo, às verificações efectuadas pelo serviço. Nos termos do quinto parágrafo, transmitirão periodicamente à Comissão um relatório indicando o seguimento dado e as sanções aplicadas na sequência das verificações efectuadas pelo serviço ao efectuar os seus controlos.
16. Através da Lei n.° 28/1987, o Reino de Espanha criou a agência para o azeite, cujas funções são, nomeadamente, a verificação da conformidade das actividades das organizações de produtores com a regulamentação comunitária.
17. Por seu lado, o Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), actualmente Fondo Español de Garantia Agraria, é o organismo ao qual incumbe conceder o reconhecimento das empresas beneficiárias, proceder aos pagamentos directos das ajudas, bem como dos adiantamentos, mediante depósito da caução exigida, e aplicar as eventuais sanções.
18. Os fundamentos sustentados pelo Governo espanhol dividem-se em três categorias de ajudas comunitárias: a ajuda à produção de azeite, a ajuda ao consumo de azeite e a ajuda à produção de forragens secas. O Governo espanhol imputa, além disso, à Comissão a violação de certos princípios de direito comunitário. Passarei a examinar sucessivamente os fundamentos invocados, agrupados por tema.
III - Ajuda à produção de azeite
A - Enquadramento jurídico
1. Disposições gerais
19. O Regulamento n.° 136/66 estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas.
20. O artigo 5.°, n.° 1, deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1915/87, instituiu um regime de ajuda à produção de azeite, destinada a contribuir para a obtenção de um rendimento equitativo para os produtores. O n.° 2 desta disposição, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3499/90, prevê que a ajuda é concedida, por um lado, aos oleicultores cuja produção média seja de pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, em função da quantidade de azeite efectivamente produzida e, por outro, aos outros oleicultores, em função do número e do potencial de produção das oliveiras que cultivam e dos rendimentos destas, fixados forfetariamente, e desde que as azeitonas produzidas tenham sido trituradas.
21. Na sequência da adopção do Regulamento (CEE) n.° 1413/82 do Conselho, de 18 de Maio de 1982, que altera o Regulamento n.° 136/66, foi instituído um sistema específico baseado na acção das organizações de oleicultores ou das suas uniões, encarregadas de efectuar certas operações ligadas à aplicação do regime de ajuda . O oitavo considerando deste regulamento precisa que uma vez que a actividade das uniões deve assegurar um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas a estas uniões, convém reservar a estas últimas uniões o benefício do adiantamento sobre o montante da ajuda.
22. Em conformidade com o artigo 20.° -C, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1413/82, as organizações de produtores reconhecidas devem estar em condições de verificar a produção de azeitonas e de azeite dos seus membros. Segundo o n.° 2, alínea b) deste artigo, as uniões de OPR devem estar em condições de coordenar e verificar a actividade das organizações que as compõem. O artigo 20.° -C, n.° 3, dispõe que o reconhecimento de uma organização ou de uma união é retirado se as condições de reconhecimento não são ou não forem satisfeitas.
23. O artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 precisa, a este respeito, que as OPR declaram à autoridade competente, o mais tardar até 30 de Junho de cada ano, as eventuais modificações verificadas na sua estrutura depois do seu reconhecimento ou da sua última declaração anual e os eventuais pedidos de exclusão e de adesão recebidos. Com base nesta declaração e nos resultados dos seus eventuais controlos, a autoridade competente verificará se as condições requeridas para o reconhecimento continuam a ser respeitadas. Caso estas condições deixem de ser respeitadas ou a estrutura de uma organização não permita a verificação da produção dos seus membros, a autoridade competente deve proceder imediatamente, e o mais tardar antes do início da campanha seguinte, à retirada de reconhecimento, comunicando esta decisão à Comissão.
24. Por fim, e em conformidade com o artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2261/84, os Estados-Membros certificam-se de que as verbas destinadas às uniões e às organizações de produtores em aplicação do artigo 11.°, n.° 1, são utilizadas exclusivamente para fins de financiamento das actividades que lhes incumbem nos termos do mesmo regulamento. O artigo 1.°, n.° 3, de tal regulamento prevê que, se as verbas retidas por uma organização de produtores não forem utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhes incumbem, são descontadas das despesas financiadas pelo FEOGA.
25. Segundo o artigo 2.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, a ajuda é concedida mediante pedido apresentado pelos interessados ao Estado-Membro no qual o azeite foi produzido. O artigo 2.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3500/90 do Conselho, de 27 de Novembro de 1990, prevê que, no caso de olivicultores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, a ajuda será concedida para a quantidade de azeite efectivamente produzida num lagar autorizado. Em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, que estabelece regras de aplicação do regime da ajuda à produção de azeite, o pedido da ajuda, a apresentar por cada olivicultor, deve comportar certas indicações, entre as quais o ou os lagares licenciados onde o azeite foi produzido, indicando, para cada um deles, a quantidade de azeitona laborada e a quantidade de azeite produzido. Tal pedido deve ser acompanhado por uma declaração do lagar que confirme as indicações do olivicultor.
26. Para efeitos da autorização, os lagares interessados devem respeitar um certo número de condições, enumeradas nos artigos 13.° do Regulamento n.° 2261/84 e 9.° do Regulamento n.° 3061/84. O artigo 13.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2261/84, dispõe que se uma das condições da autorização deixar de estar preenchida, a autorização é retirada por um período com uma duração em função da gravidade da infracção. O artigo 13.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2261/84 precisa, porém, que, caso a retirada da autorização de um lagar possa ter consequências graves sobre a capacidade de trituração numa determinada zona de produção, pode ser decidido autorizar esse lagar sob um regime de controlo especial. Para este efeito, e nos termos do artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 3061/84, o Estado-Membro deve apresentar um pedido justificado à Comissão, precisando o tipo de controlo que se compromete a exercer sobre o lagar em causa.
2. O regime de controlos
27. Segundo o artigo 14.° do Regulamento n.° 2261/84, cada Estado-Membro produtor aplica um regime de controlos que garanta que o produto para o qual a ajuda é concedida tem direito ao benefício dessa ajuda.
28. O artigo 1.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 3061/84 precisa, a este respeito, que a declaração de cultura deve indicar o número de oliveiras em produção, cujas azeitonas são utilizadas para a produção de azeite. Segundo o n.° 5 deste artigo, a ajuda é paga proporcionalmente à azeitona destinada à produção de azeite, quando uma parte das azeitonas for utilizada para fins diferentes de produção de azeite.
29. Segundo o artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, os Estados-Membros produtores controlam no local a actividade e o registo de existências de uma certa percentagem de lagares autorizados. O n.° 3-A desta disposição, inserido pelo Regulamento n.° 3500/90, precisa que, para efeitos de pagamento da ajuda aos olivicultores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, os Estados-Membros produtores controlarão a exactidão das declarações de cultura com base em critérios a determinar, a correspondência entre a quantidade de azeite indicada no pedido de ajuda e a resultante do registo de existências de lagares aprovados, e a compatibilidade entre a produção de azeitonas declarada por cada olivicultor como tendo sido triturada num lagar autorizado e os dados que resultem da sua declaração de cultura, com base em critérios a determinar. Quanto aos olivicultores cuja produção média seja inferior a 500 quilogramas de azeite por campanha, o artigo 14.°, n.° 4, do Regulamento n.° 2261/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3500/90, dispõe que o controlo deve permitir verificar a exactidão das declarações de cultura, com base em critérios a determinar e a existência da prova de trituração das azeitonas num lagar autorizado.
30. Por força do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 928/91 da Comissão, de 15 de Abril de 1991, o controlo referido do artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 incide sobre pelo menos 10% dos lagares aprovados que operem durante a campanha em causa. O artigo 10.°, n.° 3, dispõe que, tendo em vista o controlo da exactidão das declarações de cultura referida no artigo 14.°, n.os 3-A e 4, do Regulamento n.° 2261/84, alterado pelo Regulamento n.° 3500/90, os Estados-Membros produtores tomarão em consideração, inter alia, os dados resultantes do cadastro olivícola e dos ficheiros informatizados, os elementos resultantes dos controlos no local a que tenha sido submetido o olivicultor, os rendimentos em azeitona e em azeite fixados para a zona onde se encontrem a ou as explorações em causa.
31. O artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2161/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3500/90, dispõe que, sempre que os controlos referidos nos artigos 13.° e 14.° não permitam confirmar os dados que figuram no registo de existências de um lagar autorizado, o Estado-Membro em causa, sem prejuízo das sanções eventualmente aplicáveis ao lagar em questão, determinará a quantidade de azeite admissível à ajuda para cada produtor cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha e que tenha mandado triturar a sua produção de azeitonas no referido lagar. Segundo o n.° 4 desta disposição, com vista à determinação da quantidade admissível à ajuda, o Estado membro tomará em consideração, nomeadamente, os rendimentos em azeitonas e em azeite estabelecidos forfetariamente em conformidade com o artigo 18.° deste regulamento, que prevê uma fixação por zonas homogéneas de produção.
3. O cadastro olivícola e os ficheiros informatizados de dados olivícolas
32. Tendo em vista, por um lado, obter os dados necessários para o conhecimento na Comunidade do potencial de produção de azeitona e de azeite e, por outro, assegurar um melhor funcionamento do regime comunitário de ajuda para este último produto, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 154/75, de 21 de Janeiro de 1975, que estabelece o cadastro oleícola nos Estados-Membros produtores de azeite .
33. O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 154/75 prevê que os Estados-Membros produtores de azeite organizarão um cadastro olivícola que abranja todas as explorações olivícolas situadas no seu território. O prazo para a organização deste cadastro terminou, no caso da Espanha, em 1 de Novembro de 1988, nos termos do artigo 1.°, n.° 2, deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3788/85 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1985, que adapta, em razão da adesão de Espanha e de Portugal, certos regulamentos no sector de matérias gordas .
34. Através do Regulamento (CEE) n.° 2276/79 da Comissão, de 16 de Outubro de 1979, a Comissão estabeleceu as modalidades de aplicação para o estabelecimento de um cadastro oleícola nos Estados-Membros produtores de azeite . O Regulamento (CEE) n.° 586/88 da Comissão, de 2 de Março de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2276/79, inseriu os artigos 6.° -A e 6.° -B. Segundo o artigo 6.° -A, os Estados-Membros produtores assegurarão, de acordo com o processo previsto no artigo 6.°, n.° 1, a actualização anual do cadastro olivícola, tendo em conta as eventuais alterações das declarações de cultura apresentadas pelos olivicultores. O artigo 6.° -B, n.° 1, dispõe que os Estados-Membros produtores que aderiram à Comunidade após a entrada em vigor deste regulamento podem investigar, por intermédio de ensaios, a metodologia melhor adaptada à situação da olivicultura nesses Estados-Membros. Para esse efeito, os Estados-Membros em causa transmitirão à Comissão, para aprovação, um programa de ensaios. Segundo o artigo 6.° -B, n.° 2, a Comissão comunicará ao Estado-Membro a sua decisão relativamente ao programa apresentado, se for caso disso, acompanhada das alterações que considerar oportunas. Após aprovação pela Comissão, o programa será executado, o mais depressa possível, sob a responsabilidade do Estado-Membro em causa.
35. Quanto ao financiamento do cadastro olivícola, o Regulamento n.° 154/75 foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1794/79 do Conselho, de 9 de Agosto de 1979, no que diz respeito ao financiamento do cadastro olivícola . Segundo o novo artigo 3.°, n.° 3, segundo parágrafo, o financiamento, mediante uma diminuição da ajuda à produção, é realizado segundo o mesmo procedimento previsto para as despesas referidas nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70. Por força do artigo 3.°, n.° 5, são elegíveis as despesas decorrentes dos contratos celebrados entre a autoridade competente do Estado-Membro produtor e as pessoas singulares ou colectivas encarregadas da execução dos trabalhos ou dos custos que não sejam os de gestão e controlo dos trabalhos, sempre que o Estado-Membro faça esses trabalhos através dos seus próprios serviços. O Estado-Membro informa previamente a Comissão do conteúdo dos contratos ou cadernos de encargos, ou das estimativas dos custos dos trabalhos.
36. O artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84 impõe, além disso, a cada Estado-Membro produtor que constitua e mantenha actualizados ficheiros permanentes informatizados de dados olivícolas. Nos termos do artigo 17.°, n.° 2, os ficheiros criados e o sistema de tratamento utilizado para o seu controlo devem ser compatíveis com o sistema informático utilizado por cada Estado-Membro produtor para o cadastro olivícola.
37. O artigo 14.°, n.° 5, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2261/84 obriga os Estados-Membros a utilizar tais ficheiros para a realização dos controlos e verificações previstos neste regulamento. Segundo o artigo 16.°, n.° 2, do mesmo regulamento, estes ficheiros devem conter todos os elementos adequados para facilitar as operações de controlo e a busca rápida de irregularidades, incluindo informações sobre a produção dos lagares. Além disso, o artigo 11.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 98/89 da Comissão, de 17 de Janeiro de 1989, prevê que os Estados-Membros procederão à introdução no ficheiro dos dados de base do cadastro olivícola, logo que os mesmos estejam disponíveis.
38. O artigo 11.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 98/89, prevê que a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado deve ser efectuada até 31 de Outubro de 1990.
B - Quanto às correcções financeiras relativas à ajuda à produção de azeite
1. Quanto à correcção financeira pontual das ajudas pagas às organizações de produtores
a) Argumentos das partes
39. O Governo espanhol contesta a correcção de 224 414 161 ESP que lhe foi aplicada relativamente às ajudas pagas às OPR OPROL (Toledo) e APROL-JJAA (Badajoz).
40. Na sua opinião, não há motivo para recusar ajudas a um Estado-Membro, quando este demonstre que o seu sistema de controlo é aceitável.
41. Em resposta ao argumento da Comissão, segundo o qual a comunicação entre as comunidades autónomas e o FEGA é insuficiente, o Governo espanhol indica que, pelo contrário, o controlo exercido sobre as OPR é exaustivo. Explica que há razões pelas quais as notificações da AAO nem sempre implicam uma retirada automática da aprovação da OPR, como a Comissão pretende. Por outro lado, os processos relativos à aplicação de sanções são regidos pelo direito dos Estados-Membros, em conformidade com o artigo 2.°, n.° 4, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, o que implica, no caso do Reino de Espanha, a necessidade de iniciar um longo e complexo processo contraditório. A aplicação de uma sanção rápida não pode, portanto, ser imediata. Por outro lado, a retirada da aprovação é uma medida relativamente grave que não deve ser aplicada quando o incumprimento é de reduzida importância.
42. O Governo espanhol recorda que foi retirada a aprovação à OPROL, por decreto da Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 25 de Abril de 1995, mediante proposta da AAO. Quanto à APROL-JJAA, o Governo espanhol reconhece que a proposta de retirada apresentada pela AAO não foi seguida, mas acrescenta que esta proposta se fundava em meras suspeitas ou receios, e não em fundamentos suficientes.
43. O Governo espanhol contesta não ter comunicado à Comissão as informações que esta lhe tinha pedido e que alega não ter recebido.
44. Observa, além disso, que o único caso em que a legislação comunitária previu o desconto de verbas, reduzindo as despesas financiadas pelo FEOGA, é o caso em que se confirme que as verbas retidas pela OPR não tenham sido utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhe incumbam, nos termos do artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84.
45. O Governo espanhol acrescenta que a decisão impugnada continuaria a ser ilegal, mesmo que se demonstrasse um funcionamento incorrecto de certas OPR. Na sua opinião, a correcção deve, em qualquer caso, ser aplicada à ajuda retida pela OPR para o seu funcionamento, e não a todos os olivicultores que dela sejam sócios. O princípio da personalidade da pena e, sobretudo, o princípio da proporcionalidade, exigem esta conclusão. Alega também que as decisões da Comissão nem sempre respeitam a ajudas pagas a todos os olivicultores, o que levanta a questão dos critérios utilizados pela Comissão e da arbitrariedade de que as suas decisões podem enfermar.
46. O Governo espanhol acusa a Comissão de gerar uma considerável insegurança jurídica ao não precisar as condições que justificam a retirada do reconhecimento. Sendo esta medida restritiva dos direitos individuais, deve ser aplicada quando as provas das irregularidades sejam reunidas segundo o processo aplicável. O Governo espanhol contesta a existência de incumprimentos. Considera que foram detectadas carências particulares que justificam um acompanhamento das OPR.
47. O Governo espanhol considera desproporcionado o facto de estender à ajuda recebida por todos os membros de uma OPR as consequências de uma irregularidade imputável a esta última, tanto mais que a maioria desses membros não cometeu qualquer infracção.
48. A Comissão explica que a correcção financeira pontual aplicada representa tanto a ajuda concedida à OPROL e à APROL-JJAA como a concedida aos produtores de azeite, durante o exercício de 1993, através destas duas organizações.
49. A Comissão recorda que esta correcção, tal como as outras correcções referidas na decisão impugnada, resulta das informações - ou da falta de informações - fornecidas pelas diferentes autoridades espanholas, das inspecções da AAO e dos diferentes controlos efectuados no local pelos serviços de controlo do FEOGA .
50. Estes procedimentos de verificação teriam permitido detectar irregularidades graves e persistentes na gestão e no funcionamento de seis OPR, entre as quais se encontravam as duas OPR visadas pela correcção em litígio. Estas últimas são as únicas que foram tidas em consideração para tal efeito, uma vez que puderam ser reunidos os dados necessários à avaliação da correcção na parte que lhe diz respeito.
51. A Comissão salienta o facto de as OPR serem um elemento essencial da gestão e do controlo da organização comum dos mercados, incumbindo-as a regulamentação comunitária, em contrapartida das ajudas e compensações financeiras que recebem, de obrigações concretas e tarefas específicas relacionadas com a gestão e com o controlo das ajudas comunitárias de que beneficiam os produtores que delas são membros.
52. A Comissão indica que, para serem reconhecidas como tal, estas organizações devem, obrigatoriamente, respeitar todas as exigências e condições previstas pela regulamentação comunitária, estabelecidas, sobretudo, pelo artigo 20.° -C do Regulamento n.° 133/66, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1413/82, e pelo Regulamento n.° 2261/84, nomeadamente pelo seu artigo 5.°, n.° 3. Acrescenta que é essencial que todas estas organizações respeitem todas as obrigações, condições e tarefas impostas pela regulamentação comunitária, não só aquando da sua constituição, como durante toda a sua existência.
53. A Comissão sustenta que resulta destas disposições que, caso as condições exigidas para o reconhecimento deixem de ser respeitadas, a autoridade competente deve proceder imediatamente à retirada do reconhecimento, não dispondo de qualquer margem de apreciação. Esta medida não constitui uma sanção, resultando apenas de não se verificarem as condições necessárias para a sua continuação como OPR. A retirada de reconhecimento deve ser efectuada sem prejuízo das sanções que eventualmente se impuserem. As comunidades autónomas espanholas recusaram-se a proceder à retirada do reconhecimento das OPR em questão, proposta pela AAO, embora tenham, no essencial, admitido a existência das irregularidades detectadas.
54. Segundo a Comissão, o Reino de Espanha não comunicou a maioria das informações relativas às OPR em questão, que lhe foram pedidas por várias vezes.
b) Apreciação
55. A argumentação apresentada pelo Governo espanhol respeita às condições legais da retirada do reconhecimento das OPR, às provas das irregularidades cometidas, bem como à extensão da correcção aplicada ao Reino de Espanha em resultado destas irregularidades.
56. Passarei a examinar cada um destes pontos sucessivamente.
i) Condições da retirada do reconhecimento das OPR
57. Recorde-se que o Regulamento n.° 1413/82 instituiu um sistema específico baseado na acção das organizações de oleicultores ou das suas uniões, encarregadas de assegurar um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas a estas uniões.
58. O artigo 20.° -C, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 136/66, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1413/82, determina as condições a que está sujeito o reconhecimento das organizações de produtores. As OPR devem, em particular, estar em condições de verificar a produção de azeitonas e de azeite dos seus membros.
59. O artigo 20.° -C, n.° 2, alínea b), deste regulamento descreve de modo inequívoco a consequência que resulta do desaparecimento das condições que justificaram o reconhecimento. Em tal caso, com efeito, é retirado o reconhecimento à OPR ou à união de OPR.
60. O artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 precisa as modalidades de retirada. Prevê que, com base na declaração anual a que as OPR estão sujeitas, através da qual dão a conhecer à autoridade competente as eventuais modificações verificadas na sua estrutura depois do seu reconhecimento bem como os resultados dos seus eventuais controlos, a autoridade competente verificará se as condições requeridas para o reconhecimento continuam a ser respeitadas. Não sendo esse o caso, «a autoridade competente deve proceder imediatamente, e o mais tardar antes do início da campanha seguinte, à retirada de reconhecimento [...]».
61. Na minha opinião, devem retirar-se quatro lições deste texto.
62. Por um lado, as condições que justificam o reconhecimento da OPR são facilmente identificáveis. Entre elas, encontra-se a capacidade de proceder à verificação da produção de azeitonas e de azeite dos seus membros, cuja falta é, precisamente, imputada às OPR em questão.
63. As condições que devem levar à retirada do reconhecimento são estabelecidas de modo explícito pela regulamentação comunitária. Como tal, parece-me abusivo acusar a Comissão, como o faz o Governo espanhol, de gerar uma insegurança jurídica ao não precisar tais condições. Além disso, ver-se-á que o fundamento das correcções financeiras aplicadas pela Comissão, a saber, a incapacidade das OPR de proceder às verificações da produção, foi claramente detalhado pela Comissão .
64. Por outro lado, a retirada do reconhecimento de que a OPR beneficia deve ocorrer logo que deixe de ser satisfeita uma das condições do reconhecimento. O artigo 20.° -C do Regulamento n.° 136/66, alterado pelo Regulamento n.° 1413/82, enumera as condições de que aquele depende, pelo que a falta de uma delas basta para o colocar em questão. No caso em apreço, a verificação, por parte das OPR, da produção deve ser efectiva e constante, para que a OPR mantenha o seu estatuto inicial.
65. Por conseguinte, demonstrando-se que as operações de verificação a que a OPR está vinculada são deficientes ou que a organização ou o seu funcionamento não lhe permitem proceder às mesmas, o estatuto de OPR da organização é posto em causa.
66. Além disso, as disposições atrás referidas não revelam a exigência de limites relativos à importância dos factos na origem da retirada. Resulta das disposições do artigo 20.° -C do Regulamento n.° 136/66, alterado pelo Regulamento n.° 1413/82, que a constatação de uma insuficiência na capacidade da OPR de proceder às operações de verificação basta para justificar a retirada do reconhecimento de que a mesma beneficia. Esta interpretação é confirmada pelo objectivo prosseguido pela legislação comunitária aplicável, que é o de instituir, com vista a assegurar uma gestão eficaz do regime de ajuda, um controlo reforçado da produção dos oleicultores membros das organizações ligadas às uniões profissionais, encarregando estas últimas de tal tarefa . Parece-me que a incapacidade de proceder às verificações da produção, quando se manifeste, não pode ser considerada como um motivo anódino que permita às autoridades nacionais não proceder à retirada do reconhecimento.
Nestas condições, o Governo espanhol não pode sustentar que os elementos de que as OPR em questão são acusadas não são suficientemente importantes para legitimar uma medida de retirada do reconhecimento de que beneficiaram.
67. Por fim, a retirada do reconhecimento deve ser efectuada rapidamente. O prazo máximo previsto pelo artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 corresponde ao início da campanha seguinte .
68. A competência reconhecida aos Estados-Membros quanto ao processo de retirada do reconhecimento tem aqui um limite temporal perfeitamente claro. Se a constatação de irregularidades deve, incontestavelmente, antes de ser tomada uma decisão com consequências graves, tal como a retirado do reconhecimento, dar lugar a um diálogo contraditório entre a autoridade competente e a OPR em questão, não há nada que justifique que a tomada dessa decisão ultrapasse o prazo legal imposto. Estando o Reino de Espanha, como os outros Estados-Membros, sujeito à obrigação de respeitar o prazo previsto no artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84, compete-lhe adaptar os seus procedimentos internos para os tornar conformes a tal texto, e aplicá-los de modo a que não excedam o limite por ele fixado.
69. Ora, o Governo espanhol admite que as notificações da AAO nem sempre se traduzem por uma retirada automática do reconhecimento da OPR. Explica também que o reconhecimento foi retirado à OPROL em 25 de Abril de 1995, não tendo um ano de observação permitido constatar qualquer melhoria.
70. Portanto, o prazo do artigo 5.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84 não foi, manifestamente, observado.
71. Quanto à APROL-JJAA, o Governo espanhol não contesta que a proposta da AAO de retirada do reconhecimento que àquela dizia respeito, de 24 de Janeiro de 1994, não teve seguimento.
72. O Governo espanhol alega, todavia, que o pedido inicial de retirada se baseava em meras suspeitas ou receios, e não em fundamentos suficientes.
73. Há, assim, que examinar a argumentação desenvolvida pelo governo recorrente quanto à APROL-JJAA e à OPROL, segundo a qual as irregularidades constatadas não bastavam para justificar a retirada do reconhecimento.
ii) Irregularidades que justificam a retirada do reconhecimento
74. Viu-se já que a retirada do reconhecimento de que estas duas OPR beneficiavam ou não se verificou, ou foi decidida tardiamente. Ora, tal retirada impunha-se, uma vez que não tinham sido respeitadas as condições que lhes permitiam manter o seu estatuto inicial.
75. Com efeito, há vários elementos dos autos que desmentem a afirmação do Governo espanhol, segundo a qual o pedido inicial de retirada do reconhecimento da APROL-JJAA não era suficientemente fundado.
76. Por carta de 14 de Junho de 1994, dirigida à AAO, as autoridades competentes da Comunidade Autónoma da Estremadura indicaram ter realizado duas inspecções junto da APROL-JJAA, em 3 e 10 de Março de 1994. Resulta desta carta que a AAO tinha realizado uma inspecção à mesma OPR, em 23 de Setembro de 1993, cujos resultados tinham motivado a proposta de retirada de 24 de Janeiro de 1994. As inspecções de Março de 1994 permitiram constatar certas melhorias relativamente à situação descrita pela AAO, o que levou os serviços da Comunidade Autónoma da Estremadura, apesar de se manterem certas carências, a propor «um acompanhamento da gestão da APROL Jovenes Agricultores de Badajoz até à constatação de que estavam de novo reunidas todas as condições que tinham justificado o reconhecimento e de que eram respeitadas as disposições da regulamentação aplicável a este tipo de organização» . A carta precisa que a inspecção da AAO teve lugar no momento em que a OPR se encontrava privada do seu gerente, que não tinha ainda sido substituído, pelo que o pessoal da APROL-JJAA não tinha estado em condições de tomar em conta as advertências notificadas pela AAO.
77. A carta de 14 de Junho de 1994 confirma a existência de carências verificadas aquando da inspecção da AAO, bem como a continuação de algumas delas aquando das inspecções feitas pelos serviços da Estremadura. Na data destas últimas inspecções foram notadas insuficiências em matéria de contabilidade específica de gestão, a falta de cópias dos títulos de propriedade, as lacunas dos relatórios trimestrais de actividades e a impossibilidade de verificar, quanto a certas campanhas, o respeito dos prazos estabelecidos para a transferência das ajudas.
78. Ora, a retirada do reconhecimento não se verificou nesta fase, como não se tinha verificado a seguir à inspecção realizada pela AAO, apesar de terem sido notadas irregularidades mais numerosas e mais graves .
79. Além disso, a falta do gerente nesta data não parece susceptível de justificar, por si só, tais insuficiências, tal como é demonstrado pelos controlos dos serviços do FEOGA. Com efeito, o relatório feito por estes serviços na sequência de uma missão de inspecção efectuada de 20 a 24 de Junho de 1994 indica que várias OPR visitadas pela AAO não respeitavam as mais elementares condições exigidas pelo Regulamento n.° 2261/84 para a manutenção do seu reconhecimento. Entre estas OPR encontra-se a APROL-JJAA . Os inspectores do FEOGA indicam que esta OPR foi objecto de várias inspecções por parte da AAO desde 1989 e que nunca as diferentes recomendações formuladas nem as propostas de sanções foram tomadas em consideração pelas autoridades da Comunidade Autónoma da Estremadura .
80. As irregularidades assinaladas pela AAO eram, portanto, anteriores à inspecção do mês de Setembro de 1993 e, por conseguinte, à falta de gerente na APROL-JJAA.
81. O facto de não ter sido retirado o reconhecimento, depois da constatação destas insuficiências, antigas e persistentes, constitui, portanto, um elemento que justifica a correcção pontual contestada no que diz respeito à APROL-JJAA.
82. A situação da OPROL, do ponto de vista da existência de irregularidades justificativas da retirada do reconhecimento, é ainda mais clara. O decreto de 25 de Abril de 1995, já referido, através do qual foi declarada a retirada do reconhecimento desta organização de produtores, é a prova de que a OPROL tinha violado as suas obrigações como OPR. O ano de observação que lhe tinha sido concedido, em vão, como já se viu, pelas autoridades nacionais competentes demonstra a realidade e a antiguidade das acusações feitas a esta organização. De qualquer modo, estes dados não são contestados.
83. Resulta dos anteriores pontos i) e ii) que o Reino de Espanha não procedeu à retirada do reconhecimento concedido à OPROL e à APROL-JJAA nas condições impostas pela regulamentação comunitária, apesar das irregularidades verificadas. Estes elementos bastam para justificar a correcção financeira aplicada pela Comissão.
84. Todavia, o Governo espanhol contesta que, com base nestes factos, a Comissão tenha o direito de proceder a uma correcção fora dos casos em que se demonstre que as verbas retidas pelas OPR não tenham sido utilizadas, no todo ou em parte, para os fins de financiamento das actividades que lhes incumbam, em conformidade com o artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2261/84.
85. Tomando esta posição, o Governo espanhol limita a uma única hipótese o direito da Comissão de recusar a assunção do total ou de parte das despesas realizadas pelo Estado-Membro em questão, ignorando a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça nesta matéria.
86. A disposição invocada pelo Governo espanhol é muito específica. Resulta do Regulamento n.° 2261/84 que as OPR têm o direito de reter uma percentagem do montante da ajuda à produção que lhes seja paga, a fim de contribuir para os custos resultantes das operações de controlo que lhes são confiadas . O artigo 11.°, n.° 3. deste regulamento prevê a redução das despesas financiadas pelo FEOGA quando as verbas retidas não forem utilizadas para tal fim.
87. Não há dúvida de que esta disposição é apenas um dos casos em que é permitido à Comunidade não assumir as despesas irregularmente incorridas por um Estado-Membro. Como o Tribunal de Justiça tem declarado, por várias vezes, o FEOGA só financia as intervenções empreendidas com respeito pelas disposições comunitárias em vigor, no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas . É este o sentido que se deve dar aos artigos 2.° e 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, cujo alcance abrange outras hipóteses além de uma incorrecta afectação da percentagem retida por uma OPR.
88. Como a Comissão correctamente recordou, decorre destas disposições que, se um Estado-Membro mantiver o reconhecimento de uma organização de produtores e lhe conceder ajudas depois de as autoridades competentes terem constatado que tal OPR não preenchia, ou tinha deixado de preencher, as condições necessárias para o seu reconhecimento, acresce à infracção que constitui a não retirada do reconhecimento a constituída pelo pagamento de uma ajuda indevida. É esse o caso do Reino de Espanha, no processo em apreço.
iii) O alcance da correcção pontual aplicada ao Reino de Espanha
89. Há agora que definir o alcance da correcção financeira em litígio. Para este efeito, há que examinar o argumento do Governo espanhol segundo o qual esse alcance deve ser limitado, em qualquer caso, à ajuda retida pela OPR para o seu funcionamento, não devendo estender-se a todos os olivicultores que dela são membros. Depois de invocar o princípio da personalidade das penas, o Governo espanhol baseou-se no princípio da proporcionalidade, considerando que a extensão das consequências de uma irregularidade imputada a uma OPR em detrimento dos próprios produtores violava tal princípio. Denuncia, além disso, a arbitrariedade das correcções praticadas pela Comissão.
90. Para apreciar a conformidade de uma disposição de direito comunitário, em especial nos sectores das organizações comuns dos mercados agrícolas, com o princípio da proporcionalidade, há que verificar se as medidas instituídas por tal disposição ultrapassam os limites do que é necessário e apropriado para alcançar o objectivo pretendido pela regulamentação em questão. Mais precisamente, há que verificar se as medidas que a disposição em causa institui para a realização do objectivo que visa estão de acordo com a importância deste e se são necessárias para o atingir .
91. A norma que deve ser examinada à luz do princípio da proporcionalidade, retirada da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, é a que já foi atrás referida . Segundo esta norma, a Comissão só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras estabelecidas nos diferentes sectores de produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais se consideraram, erradamente, autorizadas a pagar no âmbito da organização comum dos mercados . A não aplicação das normas pertinentes por parte das autoridades competentes espanholas provoca, como já disse, a aplicação da correcção financeira em litígio. Esta tem como consequência imediata impor ao Reino de Espanha a exclusão do financiamento comunitário da totalidade dos montantes pagos às OPR em questão, incluindo o montante das ajudas pagas aos próprios produtores.
92. Nos termos do seu sétimo considerando, o Regulamento n.° 729/70 visa a adopção de medidas destinadas a evitar e a proceder judicialmente em relação a todas as irregularidades e a recuperar as importâncias perdidas após tais irregularidades.
93. O financiamento dos produtores através das OPR, mas também o seu controlo por parte destas organizações, encontra-se entre as medidas instituídas no sector das matérias gordas. A existência de um controlo deficiente retira à Comunidade o meio de garantir que as condições que justificam o financiamento do sector agrícola em questão são satisfeitas. A exclusão do financiamento constitui a medida mais adequada se se pretender evitar que as ajudas sejam utilizadas para outros fins que não os que fundamentam a sua atribuição, salvo no caso de se demonstrar que os olivicultores membros das OPR não estão na origem de qualquer irregularidade susceptível de colocar em questão, total ou parcialmente, o financiamento comunitário.
94. O Governo espanhol sustenta, a este respeito, que a violação do princípio da proporcionalidade é demonstrada pelas verificações efectuadas junto dos olivicultores associados. Estas verificações teriam permitido constatar que os pagamentos efectuados respeitaram a regulamentação, não tendo 22 dos 26 olivicultores controlados cometido qualquer irregularidade.
95. Tal como a Comissão, entendo que estes elementos não têm força probatória, principalmente devido ao facto de os controlos relatados nas actas apresentadas pelo Governo espanhol terem sido realizados durante o ano de 1995. Ora, através da decisão impugnada, a Comissão questiona o funcionamento das OPR e dos produtores que delas são membros, tal como foi constatado durante o ano correspondente ao apuramento das contas em litígio. As infracções verificadas no âmbito das próprias organizações geram portanto sérias presunções de funcionamento irregular quanto aos produtores associados durante a campanha de 1993. As actas que foram juntas aos autos não permitem afastar estas presunções, dado que as constatações que descrevem podem ser resultado de melhorias que se verificaram depois do período em litígio.
96. Há que recordar, além disso, que as OPR desempenham uma missão de controlo da produção, pelo que a existência de deficiências graves no exercício deste controlo eleva a probabilidade de disfunções importantes na actividade dos produtores.
97. Pode, decerto, considerar-se a hipótese de se demonstrar que certos produtores não cometeram irregularidades. No sistema de financiamento instituído no sector das matérias gordas, o pagamento de ajudas pode ser feito por outros meios, além das OPR . A retirada do reconhecimento das OPR dentro dos prazos teriam, sem dúvida, permitido a tais olivicultores obter ajudas através de outra via legal, sem sofrerem as consequências negativas das infracções das OPR a que estavam associados.
98. Quanto a este aspecto, há que precisar que o financiamento indevido das duas OPR em questão resulta da tolerância revelada pelas autoridades espanholas a respeito daquelas. Estas autoridades recusaram-se a proceder à retirada do reconhecimento da APROL-JJAA; quanto à OPROL, procederam a tal retirada com um atraso que ultrapassava a duração de uma campanha inteira. Tomaram, portanto, a iniciativa de as financiar nas mesmas condições das outras OPR, sem ignorar que as OPR em causa continuavam a beneficiar de um reconhecimento que o seu funcionamento tinha deixado de legitimar. A prova da existência das irregularidades que lhes eram imputadas, associada à não retirada do reconhecimento, nas condições legais de que beneficiavam, legitima a imputação dos montantes pagos quanto ao exercício de 1993. Com efeito, a Comunidade não pode ser responsabilizada pelos danos sofridos pelos olivicultores membros de uma das duas OPR, que poderiam ter sido evitados por uma intervenção das autoridades espanholas.
99. Pelo conjunto das razões que precedem, a correcção financeira em questão não viola de modo algum, na minha opinião, o princípio da proporcionalidade.
100. Na mesma ordem de ideias, o Governo espanhol alegou que o facto de retirar, de uma irregularidade verificada numa organização, consequências para a ajuda recebida por todos os seus membros também não respeita o artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95. A Comissão contesta a aplicabilidade deste regulamento ao exercício de 1993.
101. Resulta do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95 que as medidas e sanções administrativas comunitárias podem ser aplicadas às pessoas singulares ou colectivas que tenham cometido uma irregularidade, às que tenham participado na execução da irregularidade e às pessoas que tenham de responder pela irregularidade ou evitar que ela seja praticada.
102. Há que recordar que o contencioso relativo ao apuramento das contas dos Estados-Membros quanto às despesas financiadas pelo FEOGA é um processo de anulação, que opõe os Estados-Membros à Comunidade. Não visa determinar as responsabilidades dos operadores económicos nacionais, salvo na medida que estas sirvam para caracterização das irregularidades imputáveis às autoridades nacionais competentes. As medidas financeiras eventualmente tomadas contra um Estado-Membro baseiam-se, com efeito, em carências dos sistemas de controlo instituídos por cada Estado-Membro . Não prejudicam a atribuição da responsabilidade final da correcção financeira entre os operadores em causa, a qual deve, de qualquer modo, respeitar o princípio do artigo 7.° do Regulamento n.° 2988/95, desde que este seja aplicável à data dos actos em questão.
103. Por fim, segundo o Governo espanhol, as correcções praticadas pela Comissão revelam arbitrariedade, não se tendo verificado a extensão das correcções financeiras aos olivicultores no exercício anterior, ao contrário do que se passou no exercício em litígio.
104. Convém recordar os termos da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo os quais o facto de a Comissão não extrair consequências financeiras da verificação de deficiências num exercício não pode privá-la do direito de o fazer em exercícios posteriores, sobretudo se as referidas deficiências tiverem persistido e que, além disso, deficiências constatadas mais recentemente podem, também elas, ser tomadas em conta para determinar o nível da correcção forfetária .
105. Saliente-se que, tal como a Comissão declarou, a gravidade e a importância das irregularidades constatadas no funcionamento e na gestão das OPR podem justificar a extensão da correcção financeira à totalidade das despesas efectuadas através destas organizações.
106. Resulta das considerações anteriores que o fundamento baseado na irregularidade da correcção financeira pontual das ajudas pagas à OPROL e à APROL-JJAA deve ser rejeitado.
2. Quanto à correcção financeira forfetária de 10% das ajudas à produção pagas durante a campanha de 1992/1993
107. Segundo o relatório de síntese, os serviços do FEOGA realizaram dois controlos junto da AAO, referentes, nomeadamente, às ajudas à produção de azeite, em Setembro e em Outubro de 1993 e no mês de Março de 1994 .
108. Estes controlos, que se centravam, sobretudo, na actividade da AAO, foram completados por uma missão efectuada junto das Comunidades Autónomas da Andaluzia e da Estremadura, de 20 a 24 de Junho de 1994, bem como por uma segunda missão do FEOGA, de 30 de Janeiro a 3 de Fevereiro de 1995, que tinha por objecto a análise dos controlos efectuados pela AAO, nomeadamente junto dos lagares.
109. Uma missão realizada posteriormente, de 17 a 21 de Junho de 1996, relativa aos exercícios de 1993 e seguintes, permitiu completar as anteriores observações.
110. O conjunto destes trabalhos, bem como as explicações apresentadas pelas autoridades espanholas, teriam permitido ao FEOGA evidenciar diversas insuficiências e irregularidades.
111. Segundo o FEOGA, «o sistema de gestão e controlo das ajudas à produção de azeite em Espanha enferma de numerosas carências que dizem respeito à sua eficácia em geral (papel do FEGA, aplicação de sanções propostas pela AAO, pagamento com base nas árvores consagradas à produção de azeitonas de mesa) bem como aos controlos chave da medida (cadastro olivícola, ficheiro informatizado, rendimento forfetário atribuído aos produtores, controlo junto dos lagares e das OPR).
Nomeadamente, a ausência dos instrumentos regulamentares de base (cadastro e ficheiro) e a debilidade do conjunto dos procedimentos de controlo em vigor não estão em condições, em Espanha, de evitar sistematicamente o risco de desvios num sector particularmente sensível» .
112. Retomando os elementos do relatório de síntese, a Comissão acusa o Reino de Espanha do carácter demasiado limitado das relações entre a AAO e as comunidades autónomas, a falta de cadastro olivícola e de ficheiro informatizado de dados oleícolas, o insuficiente controlo dos lagares e dos rendimentos, bem como o pagamento indevido de ajudas aos produtores que comercializaram parte da sua produção como azeitonas de mesa.
113. A correcção de 5 939 261 511 ESP que, consequentemente, lhe foi aplicada é contestada pelo Reino de Espanha.
a) Quanto às condições que determinam a aplicação da correcção forfetária de 10%
i) Argumentos das partes
114. O Governo espanhol alega que a insuficiência do controlo das despesas que está na origem da correcção financeira em litígio, aplicada pela Comissão, só é admissível se se verificarem três condições: deve provar-se a deficiência do funcionamento geral do sistema de controlo do Estado-Membro, a constatação de carências graves, bem como a existência de fundamentos suficientes para afirmar que a deficiência do sistema de controlo implicou o desvio de montantes importantes para fins que não os previstos pelo legislador comunitário.
115. Segundo a Comissão, a responsabilidade pelo controlo das despesas incube, em primeira-mão, aos Estados-Membros. Por conseguinte, a não aplicação dos mecanismos de controlo impostos pela regulamentação comunitária constituiria uma infracção que obrigaria a Comissão a proceder às correcções financeiras impostas.
ii) Apreciação
116. As condições invocadas pelo Governo espanhol ignoram a jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria, segundo a qual o FEOGA apenas financia as intervenções empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas . Quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas, devido ao facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado-Membro, compete a este Estado demonstrar que estão reunidas as condições para obter o financiamento recusado pela Comissão .
117. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica-se pelo facto de ser o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se for caso disso, da inexactidão dos cálculos da Comissão . Em caso de contestação, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas e, uma vez provada esta, compete ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm .
118. Vê-se assim que a recusa, por parte do FEOGA, de assumir certas despesas do Estado-Membro em causa, no âmbito do processo de apuramento das contas, não está de modo algum subordinada à demonstração da gravidade da infracção. Basta que as despesas tenham sido realizadas em violação da regulamentação comunitária e que o orçamento comunitário seja, por essa razão, exposto ao risco de um prejuízo.
119. Quanto à questão de saber se as carências constatadas eram suficientes para justificar a aplicação de um correcção forfetária de 10%, há que recordar que o critério aplicável é o estabelecido no ponto C) do relatório Belle. Aí se especifica que a taxa de 10% das despesas deve ser adoptada quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.
120. É à luz destas considerações que se devem examinar os elementos de prova fornecidos pelo Governo espanhol contra as constatações em que a Comissão baseou a decisão impugnada.
b) Quanto às relações entre a AAO e as comunidades autónomas
i) Argumentos das partes
121. Segundo a Comissão, resulta do relatório de síntese que as relações entre a AAO, cujas funções incluem o controlo da ajuda à produção, e as comunidades autónomas, incumbidas da gestão da ajuda, são demasiado limitadas. Esta situação gera o risco de as decisões de gestão serem tomadas sem se dispor dos resultados dos controlos efectuados pela AAO. Além disso, os controlos correriam o risco de ser ineficazes, uma vez que AAO não estava informada de certos elementos de gestão fundamentais. Por fim, segundo o relatório de síntese, quer se trate de lagares ou de OPR, a AAO não recebe informações sistemáticas sobre o seguimento dado à sua proposta de retirada de reconhecimento e não intervém no decurso do processo de verificação posterior iniciado pelos inspectores das comunidades autónomas .
122. O Governo espanhol contesta a falta de comunicação suficiente entre a AAO e as comunidades autónomas. Entende que tais relações são boas e constantes.
123. A Comissão responde que a AAO não dispõe, para o desempenho das suas tarefas, dos meios necessários de que, segundo a regulamentação comunitária, devem beneficiar as agências para o azeite instituídas nos Estados-Membros. A Comissão denuncia a insuficiente comunicação de informações à AAO por parte das comunidades autónomas, bem como a tomada de decisões de modo unilateral por parte destas comunidades, sem concertação prévia com a AAO. Segundo a Comissão, todas as propostas de retirada de reconhecimento feitas pela AAO se fundam na existência de irregularidades graves e na inobservância das condições legais de concessão da ajuda. Ora, embora não contestem a maioria das irregularidades, as comunidades autónomas não procederiam à retirada do reconhecimento por meras razões de oportunidade.
ii) Apreciação
124. As acusações da Comissão são confirmadas tanto pelo relatório de síntese como pelos relatórios feitos pelos serviços de controlo do FEOGA na sequência da missão realizada no local de 20 a 24 de Junho de 1994 e do controlo documental preparatório do apuramento de contas do exercício de 1993 .
125. Com efeito, segundo o relatório de síntese, a AAO desconhece os limites utilizados pelas comunidades autónomas para definir os produtores que possuem um rendimento anormal, bem como o método e a extensão das verificações feitas pelas comunidades autónomas junto dos lagares para confirmar as verificações na origem da proposta de retirada de reconhecimento feita pela AAO . Os serviços de controlo do FEOGA salientaram um «forte espírito de rivalidade entre [a AAO e as comunidades autónomas], o que debilita muito a comunicação e a troca de informações entre os dois organismos» . O SENPA, organismo central encarregue da pagamento da ajuda à produção, não parece estar em condições de resolver os desacordos entre a AAO e as comunidades autónomas, Os serviços do FEOGA recomendam que as conclusões sobre os resultados sejam tomadas a nível central . A insuficiência das comunicações é ilustrada, por exemplo, pelo facto de «não incidirem sobre os resultados dos controlos dos documentos dos produtores que tiveram um rendimento anormal» ou sobre as diferenças constatadas entre o número de árvores que consta do pedido de ajuda e o que consta da declaração de cultura.
126. Estas constatações denotam a existência de disfunções e de uma insuficiente cooperação entre as principais autoridades nacionais responsáveis no sector da produção de azeite, que as explicações desenvolvidas pelo Governo espanhol não conseguem, na minha opinião, desmentir.
127. O Governo espanhol descreve as diferentes informações comunicadas pelas comunidades autónomas à AAO, relativamente ao exercício de 1993. Trata-se, em particular, das relativas às explorações suspeitas de rendimentos excessivos e à evolução e dos processos abertos pelas comunidades autónomas a quem foi remetida a proposta de retirada do reconhecimento. Não apresenta, todavia, qualquer prova susceptível de demonstrar a veracidade e a permanência destas relações de colaboração entre as diferentes instituições.
128. O Governo espanhol invoca a carta de 13 de Setembro de 1995, pela qual a Comissão transmite à AAO os nomes dos olivicultores que obtiveram rendimentos superiores aos geralmente admitidos na zona de produção . Além do carácter parcelar deste documento, que se limita aos olivicultores registados por uma única comunidade autónoma, a carta de 13 de Setembro de 1995 refere-se a um exercício posterior ao exercício em litígio, uma vez que se trata do exercício de 1994/1995.
129. Além disso, o facto de as autoridades competentes espanholas terem tomado iniciativas, no decurso do ano de 1995, para atenuar as carências de cooperação entre a AAO e as comunidades autónomas demonstra a existência de um problema estrutural anterior de significativa importância.
Com efeito, resulta da carta do FEGA n.° 18795, já referida, enviada em resposta à carta do FEOGA n.° 14826, de 3 de Abril de 1996, que, em 10 de Julho de 1995, tinha sido constituído um grupo de trabalho de coordenação, composto por representantes das diferentes instituições nacionais, entre as quais a AAO e as comunidades autónomas, para executar os trabalhos de direcção, supervisão e coordenação em matéria de ajuda à produção . O seu objectivo é «assegurar relações fluidas entre todos os organismos que intervêm de uma maneira ou de outra nas ajudas relativas ao azeite, coordenando a sua acção, graças a um acompanhamento regular da sua gestão» . Não será demais salientar que o primeiro projecto de acordo de cooperação entre o Ministério da Agricultura e Pescas espanhol e as comunidades autónomas com vista à aplicação do regime de controlo das ajudas à produção de azeite devia ser assinado em 1 de Junho de 1996, ou seja, muito depois do exercício em litígio. Associada às outras constatações feitas pelos serviços do FEOGA e relatadas nos documentos já referidos, esta reforma confirma a existência de dificuldades que afectavam a coordenação das diversas autoridades competentes nacionais.
130. A Comissão indica também que, segundo o relatório de síntese, as comunidades autónomas não seguem todas as recomendações de retirada de reconhecimento dos lagares e das OPR, feitas pela AAO após a constatação de graves irregularidades no seu funcionamento. No caso das OPR, mais de 50% das recomendações não seriam seguidas. 10% das propostas de retirada de aprovação dos lagares apresentadas pela AAO não seriam aplicadas pelas diferentes comunidades autónomas.
131. O Governo espanhol alega que a acusação feita pela Comissão foi já invocada em apoio da anterior correcção financeira, o que demonstra que um mesmo argumento justifica a aplicação de uma sanção dupla.
132. Como já se referiu atrás, o Governo espanhol não contesta que a retirada do reconhecimento concedido não é de carácter automático . Remete-se, assim, para os desenvolvimentos que dedico a este assunto, recordando a obrigação que recai sobre os Estados-Membros de proceder à retirada imediata do reconhecimento logo que se verifique uma das condições da retirada .
133. Quanto à hipótese, avançada pelo governo recorrente, de uma dupla sanção ser aplicada aos mesmo factos, deve recordar-se que a falta de retirada automática do reconhecimento não dá origem a duas correcções financeiras relativas a uma mesma série de irregularidades, mas sim a dois tipos de irregularidades. As irregularidades verificadas relativamente à OPROL e à APROL-JJAA justificam uma correcção pontual. As que são imputadas a quatro outras OPR são tidas em conta como um elemento adicional, no que respeita às insuficiências do sistema de controlo nacional, para efectuar a presente correcção forfetária. Não se trata, portanto, de a Comissão adoptar duas medidas de correcção financeira para punir os mesmos factos.
c) Quanto à falta do cadastro olivícola
134. Segundo o relatório de síntese, o objectivo visado pelo cadastro olivícola, que é o de identificar de modo sistemático qualquer declaração incorrecta ou fraudulenta e, desse modo, qualquer ajuda indevida, não é atingido pelo cadastro olivícola espanhol («registro oleícolo español») . O controlo administrativo exaustivo dos pedidos de ajuda permitido pelo cadastro olivícola não é realizado, o que implica um elevado risco de irregularidades. Além disso, durante a missão realizada em 1996, foram apontadas dificuldades de exploração do ROE que põem em questão a sua utilização. As referências cadastrais das parcelas constantes das declarações de cultura e no ROE nem sempre coincidem, devido às actualizações do cadastro fundiário verificadas entre a data da apresentação da primeira declaração de cultura e a data de realização da constituição do cadastro. Além disso, não se sabe se as declarações de alteração apresentadas em cada campanha são declarações que integram as declarações anteriores ou que as substituem. Por fim, os dados do ROE não sofreram, até à data do relatório de síntese, qualquer validação. Não são, portanto, confrontáveis aos dos produtores.
i) Argumentos das partes
135. O Governo espanhol alega que a acusação da Comissão, segundo a qual o ROE não permite identificar de modo sistemático todas as declarações incorrectas ou fraudulentas, é excessiva. Com efeito, um Estado-Membro não pode ser punido por não ter atingido a perfeição no exercício da sua função de controlo das ajudas, sobretudo se se tiver em conta a complexidade do assunto.
136. Segundo o Governo espanhol, a Comissão invoca a necessidade de um controlo da ajuda concedida em função do número de oliveiras, enquanto que, em conformidade com a regulamentação comunitária, este tipo de ajuda é reservado aos pequenos olivicultores. Ora, em Espanha, 90% das ajudas são pagas aos olivicultores que produzem mais de 500 kg de azeite, pelo que o critério com base no qual a ajuda é concedida devia ser o azeite produzido e não o número de oliveiras.
137. O Governo espanhol acrescenta que a falta, ou o imperfeito funcionamento, do cadastro olivícola não basta para concluir pela falta de controlo. O facto de o ROE não estar concluído para a campanha de 1992/1993 não poderia justificar uma correcção financeira. Além disso, não se esperava que o ROE estivesse pronto a funcionar nessa data.
138. As dúvidas expressas pelo FEOGA sobre a possibilidade de utilizar o ROE também não justificariam a correcção aplicada. O Governo espanhol sustenta, com efeito, que nenhum registo pode reflectir sistematicamente a realidade. Seria necessariamente aproximativo e constituiria, sobretudo, um auxílio ao controlo, não sendo dotado da eficácia absoluta que a Comissão lhe atribui.
139. Por fim, o Governo espanhol considera exagerada a acusação baseada na interpretação das declarações de alteração apresentadas em cada campanha. Explica que as declarações de cultura não são alteradas em cada campanha e que são apresentadas declarações complementares simplesmente quando ocorreram modificações na exploração. Sem excluir que tais declarações possam conter erros, considera que estas circunstâncias não podem ser consideradas como causa de graves dificuldades.
140. A Comissão responde que o artigo 1.° do Regulamento n.° 154/75 exige a instituição do cadastro olivícola antes de 1 de Novembro de 1992. Este cadastro deveria poder ser utilizado durante a campanha correspondente ao exercício de 1993. A infracção à regulamentação comunitária está, portanto, provada, uma vez que tal não se verificava nessa data. A falta de cadastro olivícola constitui, por si própria, uma carência essencial do regime de controlo das ajudas à produção de azeite que imporiam à Comissão a adopção de correcções financeiras.
141. A Comissão acrescenta que, contrariamente ao que o Governo espanhol alega, os controlos praticados em Espanha são insuficientes e revelam deficiências sérias, pelo que não permitem paliar as deficiências e o mau funcionamento do ROE.
142. Salienta, além disso, que as dificuldades de exploração do ROE descritas no relatório de síntese colocam em causa a sua capacidade de desempenhar a sua função de controlo.
143. O Governo espanhol replica que, ao invocar um prazo para a instituição do ROE, a Comissão está em total contradição com o processo de criação do ROE que ela própria empreendeu a par do Reino de Espanha, segundo um calendário preciso e em conformidade com o artigo 6.° -B do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88. A Comissão conhecia perfeitamente o prazo fixado para o encerramento definitivo dos trabalhos, a saber, o ano de 1998.
144. Segundo o Governo espanhol, não haveria nenhum registo totalmente eficaz, com capacidade para identificar de modo sistemático todas as declarações de cultura incorrectas ou fraudulentas e, deste modo, todas as ajudas indevidas. Além disso, as observações da Comissão revelam um reconhecimento implícito da utilização do ROE. Por fim, a recente conclusão do processo de implantação do ROE seria incompatível com a sua actualização imediata.
145. A Comissão considera que o Regulamento n.° 2276/79, alterado pelo Regulamento n.° 586/88, respeita a um programa piloto de testes metodológicos que em nada reduz a necessidade de criar o ROE dentro do prazo previsto pela regulamentação comunitária. Na sua opinião, o Governo espanhol não demonstrou que o atraso na criação do ROE fosse devido a uma impossibilidade absoluta. Acrescenta que o facto de, depois de decorrido o prazo para a instalação do ROE, ter assistido o Governo espanhol na execução das suas obrigações não elimina o incumprimento que lhe é imputado nem prova a impossibilidade absoluta do Reino de Espanha de respeitar o prazo em litígio. Ainda menos deve esta situação ser interpretada como uma aceitação implícita do atraso e das suas consequências na perspectiva no regime do controlo das ajudas.
146. Segundo a Comissão, a ausência do cadastro olivícola constitui, em si, uma deficiência essencial do regime de controlo das ajudas à produção de azeite que justifica a correcção financeira, tanto mais que os controlos efectuados pelo Reino de Espanha não atingiram qualitativamente nem quantitativamente o nível necessário para compensar tal ausência. Por este motivo, o risco de fraude é sério. Acrescenta que, em aplicação do artigo 6.° -A do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88, os Estados-Membros devem assegurar a actualização anual do cadastro olivícola. Esta obrigação não pode ser considerada como sendo a causa das actuais dificuldades de exploração do ROE.
ii) Apreciação
147. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 154/75, os Estados-Membros produtores de azeite deverão organizar um cadastro olivícola que abranja todas as explorações olivícolas situadas no seu território. Resulta do artigo 1.°, n.° 2, alínea b), deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3788/85, que o cadastro olivícola, cuja função é a de fornecer os dados necessários sobre o potencial de produção e de melhorar o funcionamento do regime de ajudas, devia estar completamente organizado no Reino de Espanha em 1 de Novembro de 1992.
148. O Governo espanhol reconhece que nessa data o ROE estava inacabado . Faz referência ao direito, reconhecido pelo Tribunal de Justiça, de invocar a impossibilidade absoluta de executar correctamente uma decisão comunitária, sem, todavia, apresentar provas de tal impossibilidade. Além disso, o auxílio técnico prestado pela Comissão não pode ser interpretado como uma dispensa, concedida ao Governo espanhol, de respeitar o prazo legal, não havendo nenhuma disposição da regulamentação comunitária aplicável que confira tal poder à Comissão. Não se prova, de resto, que esta tenha dado a entender ter poderes para derrogar as normas aplicáveis.
149. O argumento apresentado pelo Governo espanhol, segundo o qual a utilidade do cadastro olivícola, como instrumento de controlo, seria menor em Espanha, tendo em conta o perfil médio dos olivicultores espanhóis, deve ser rejeitado. Segundo o governo recorrente, a existência de uma maioria de grandes produtores que recebem, por esse facto, a ajuda em função da quantidade de azeite produzida e não em função do número de oliveiras e do seu rendimento, em conformidade com a regulamentação comunitária aplicável, justifica que seja dada prioridade ao controlo dos lagares.
150. Ora, como a Comissão observa, o controlo dos lagares, independentemente do seu alcance, não é susceptível de compensar a imperfeição do cadastro olivícola. Sendo as ajudas comunitárias pagas aos olivicultores e não aos lagares de azeite, não basta fazer incidir os controlos principalmente sobre estes últimos. A importância dos dados contidos no cadastro olivícola é real, nomeadamente no que respeita ao número de oliveiras, uma vez que a determinação das quantidades de azeite produzidas que podem ser objecto de ajuda depende do rendimento em azeitonas e em azeite, fixado forfetariamente, o que pressupõe um conhecimento preciso do número de oliveiras.
151. Acresce que as dificuldades de exploração do ROE não são contestadas pelo Governo espanhol, que explica a falta de actualização anual prescrita pelo artigo 6.° -A do Regulamento n.° 2276/79, aditado pelo Regulamento n.° 586/88, pela existência do processo de instalação do ROE.
152. O Governo espanhol não demonstrou, portanto, que os dados recolhidos pelos serviços de controlo do FEOGA eram incorrectos.
d) Quanto à falta de ficheiros informatizados de dados olivícolas
153. Resulta do relatório de síntese que, à data das inspecções realizadas pelos serviços do FEOGA, não havia um ficheiro informatizado central. Deste modo, não se podia fazer convenientemente qualquer verificação eficaz, tendo em conta o elevado número de beneficiários. Segundo os serviços do FEOGA, certas melhorias apresentadas pelas autoridades nacionais competentes em 1996, bem como certos controlos suplementares, só puderam produzir efeitos relativamente à campanha de 1995/1996, e não de 1992/1993, objecto do presente litígio.
i) Argumentos das partes
154. A Comissão sublinha que a inexistência de ficheiro informatizado central, em violação dos artigos 16.° do Regulamento n.° 2261/84 e 11.° do Regulamento n.° 3061/84, alterado pelo Regulamento n.° 98/89, impede um controlo sistemático e prévio de todas as declarações de cultura e de todos os pedidos de ajuda. Segundo o artigo 11.° do Regulamento n.° 3061/84, alterado pelo Regulamento n.° 98/89, a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado devia ter sido efectuada até 31 de Outubro de 1990, o que não aconteceu. Esta infracção específica constituiria uma carência grave do sistema de controlo, uma vez que afectaria um instrumento essencial, pelo que se justificaria uma correcção financeira forfetária.
155. Segundo o Governo espanhol, a falta de ficheiros informatizados é apenas parcial. O conteúdo dos ficheiros previstos pelo artigo 16.° do Regulamento n.° 2261/84 já estava incluído nos ficheiros parciais que continham os resultados dos controlos efectuados, os dados relativos às declarações de cultura e os contidos nos programas de zonas homogéneas. Além disso, as comunidades autónomas estariam em condições de detectar os rendimentos anormais graças aos seus ficheiros informatizados. Na medida em que o Regulamento n.° 3061/84 previa um prazo de seis anos para a instalação do ficheiro informatizado, é lógico que o Reino de Espanha disponha de um prazo equivalente a contar da data da sua entrada para a Comunidade. Por fim, as comunidades autónomas dispunham, quanto ao exercício de 1993, de todos os elementos que devem ser incluídos nos ficheiros informatizados a que se refere o Regulamento n.° 2261/84.
156. A Comissão alega que os registos informáticos das actas dos controlos efectuados durante as campanhas de 1992/1993 e de 1993/1994, apresentados pelo Reino de Espanha para sustentar esta última informação, não infirmam a existência das infracções constatadas. Estes registos não permitiriam verificar que todos os dados que devem ser reunidos em aplicação da legislação comunitária aplicável existem realmente. Os limites de tolerância contidos nos ficheiros das comunidades autónomas seriam demasiado elevados e teriam sido fixados sem concertação com o FEGA nem com a AAO, apesar de este órgão ser incumbido do controlo dos rendimentos praticados.
ii) Apreciação
157. Nos termos do artigo 16.° do Regulamento n.° 2261/84, cada Estado-Membro produtor deve constituir e manter actualizados ficheiros permanentes informatizados de dados olivícolas. Segundo o artigo 11.° do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 98/89, a introdução operacional do conjunto dos elementos do ficheiro informatizado deve ser efectuada até 31 de Outubro de 1990.
158. O Governo espanhol reconheceu que os ficheiros informatizados eram parciais, à data em que expirava o prazo legal. Há que indicar que este se impõe a todos os Estados-Membros, sem distinguir em função da data da sua adesão à Comunidade Europeia. O Reino de Espanha está, portanto, a ele sujeito, nas mesmas condições que os outros Estados-Membros. Os registos informáticos apresentados pelo Governo espanhol abrangem apenas uma parte das informações que devem constar dos ficheiros informatizados prescritos pela regulamentação comunitária. Como a Comissão indica, não contêm qualquer dado sobre os registos de existências. Por conseguinte, o carácter parcial destes elementos não lhes permite contestar os dados que constam do relatório de síntese quanto à falta de um ficheiro informático central em conformidade com as normas comunitárias aplicáveis.
e) Quanto à insuficiência dos controlos dos lagares
159. Resulta do relatório de síntese que os lagares que pertencem às cooperativas, com vários interesses e actividades no sector do azeite, apresentam, a priori, um risco mais elevado do que os lagares com uma única actividade. Os serviços do FEOGA assinalaram que os controlos dos lagares eram deficientes, no que respeita à determinação da amostra a controlar, devido à indisponibilidade de ficheiros informatizados. A preparação do controlo sofreria as mesmas carências, verificando-se apenas em função dos anteriores controlos efectuados pela AAO. Os serviços do FEOGA consideram também que os controlos cruzados não são em número suficiente, apesar de o recurso a uma fonte de prova externa ser um princípio de base das auditorias e dos controlos em geral. Segundo o relatório de síntese, na falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados, o Reino de Espanha devia ter procedido a um aprofundamento dos controlos dos lagares.
i) Argumentos das partes
160. O Governo espanhol contesta que o risco de irregularidades seja mais elevados nos lagares cooperativos e sustenta que esta forma jurídica evita, pelo contrário, os riscos de fraude. Quanto à escolha das amostras de lagares a controlar, alega que os critérios de escolha dos lagares são indicados nos programas de actividade de cada campanha, que são transmitidos à Comissão. Na sua opinião, os critérios adoptados são secundários, quando, como é aqui o caso, o número total de lagares controlados é considerável e leva a um controlo do total dos lagares de dois em dois ou três em três anos. A preocupação da Comissão de confrontar as quantidades de azeitonas trituradas num lagar com o número de árvores declarado pelos produtores não faria qualquer sentido, na medida em que a maioria dos produtores não manda triturar toda a sua azeitona num só lagar. Além disso, os produtores mudam de lagar em cada campanha. O Governo espanhol precisa que todos os lagares foram inspeccionados no local pelo menos uma vez e que as preparações dos controlos são minuciosas.
161. No que respeita aos controlos cruzados, o Governo espanhol alega que a sua realização encontra obstáculos materiais tais como, quanto ao consumo de energia eléctrica por parte dos lagares, o facto de a electricidade ser utilizada para outros fins além da trituração da azeitona. Admite, todavia, a importância dos controlos cruzados, em especial do destino do azeite obtido e, em caso de dúvidas, da contabilidade financeira.
162. A Comissão responde que a falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados exigia a realização de controlos mais completos dos lagares e, nomeadamente, de certos controlos cruzados que não foram feitos. Explica que os lagares organizados sob forma de cooperativas geram mais riscos, uma vez que o produtor e o proprietário do lagar são uma e a mesma pessoa, o que faz supor uma identidade de interesses que facilita que as quantidades de azeite sejam sobrestimadas.
163. A falta de ficheiros informatizados priva as autoridades espanholas de informações sobre a produção de cada lagar de azeite e impossibilita uma escolha eficaz dos lagares que devem ser sujeitos a controlo. Os critérios invocados pelo Governo espanhol foram estabelecidos para a campanha de 1995/1996, não podendo, portanto, refutar a posição da Comissão no que respeita ao exercício de 1993. Quanto ao argumento do Governo espanhol relativo ao tamanho da amostra, a Comissão explica que não ficou provado que os lagares controlados todos os anos, em proporções consideráveis, não são os mesmos que os que foram já controlados. A Comissão reafirma a necessidade de um controlo com recurso a uma fonte de prova externa. Os controlos cruzados são impostos pela regulamentação comunitária. A complexidade da sua realização não basta para colocar em causa a necessidade de os fazer. Segundo a Comissão, é incontestável que não foi apresentada qualquer lista dos controlos cruzados efectuados no local pela AAO a partir da campanha de 1992/1993.
164. O Governo espanhol replica que a falta parcial do cadastro e de certos ficheiros foram compensadas por um aumento, tanto qualitativo como quantitativo, dos controlos de partes de olivais e de lagares. Não seria possível sustentar que existem graves lacunas nos controlos dos lagares nem supor que os lagares controlados anualmente sejam sempre os mesmos.
165. O Governo espanhol contesta o raciocínio da Comissão segundo o qual o controlo dos lagares seria secundário, por serem os olivicultores e não os lagares que recebem as ajudas. Sustenta que, para que um olivicultor possa receber uma ajuda de modo fraudulento, tem necessariamente que estar concertado com o lagar, e fazer com que este lhe forneça um atestado para o azeite que não produziu. Deste modo, o objectivo principal do controlo de um lagar não seria detectar uma fraude no próprio lagar, mas sim inquirir sobre a eventual fraude do olivicultor.
166. Quanto à suposição de haver um maior risco de irregularidades inerente ao estatuto de lagar cooperativo, o Governo espanhol explica que não é correcto alegar que o produtor e o proprietário do lagar são a mesma pessoa, porque o proprietário é uma associação de produtores, e não um produtor. A existência de uma fraude careceria de uma condição essencial de confidencialidade e de segredo, pouco provável numa cooperativa. A verificar-se a fraude, seria pública e generalizada. Refere, ainda, que, apesar da existência de uma maioria de cooperativas na Andaluzia, as propostas de retirada de reconhecimento nesta comunidade autónoma respeitam apenas a uma minoria dos lagares cooperativos.
167. A Comissão considera que o aumento da quantidade dos controlos não pode substituir uma melhoria da sua qualidade, na falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados. Recorda que a regulamentação comunitária relativa ao processo de apuramento de contas não visa limitar a recusa de assunção de despesas pelo FEOGA apenas aos casos em que se provou claramente a existência de uma fraude.
ii) Apreciação
168. Na falta de um cadastro olivícola definitivamente instalado e de ficheiros informatizados completos, não pode contestar-se a necessidade de proceder a um maior número de controlos e de atingir um elevado nível de eficácia de tais controlos.
169. Com efeito, o cadastro olivícola e os ficheiros informatizados centralizam um grande número de informações, relativas tanto às explorações olivícolas em si como às quantidades de azeitona e de azeite produzidas e objecto de pedidos de ajuda, bem como aos controlos já realizados. A variedade e o alcance das informações que reúnem, associadas ao seu tratamento informatizado, são susceptíveis de assegurar uma grande eficácia das operações de controlo e de detecção das práticas fraudulentas no conjunto do território nacional. Na falta de tais instrumentos, deve, por conseguinte, assegurar-se um maior rigor na realização dos controlos.
170. Este rigor impõe-se tanto mais quanto, como a Comissão afirma, a estrutura maioritariamente cooperativa dos lagares de azeite espanhóis aumenta o risco de fraude. Embora o Governo espanhol conteste este aspecto, o FEGA admite que a finalidade específica de um lagar cooperativo, no sector do azeite, é geralmente a pressão das azeitonas dos associados e a venda conjunta do azeite a granel . Deste modo, confirma-se a ideia defendida pela Comissão, segundo a qual as operações de cultura das azeitonas, de produção e de venda do azeite estão reunidas nas mãos de um mesmo operador ou de uma grupo de operadores económicos. Na minha opinião, a existência de um autocontrolo por parte dos associados não pode, devido ao carácter estritamente interno à própria unidade económica, compensar plenamente os maiores riscos de fraude, inerentes ao cúmulo de actividades. Esta situação parece-me, portanto, susceptível de favorecer as fraudes, por recurso a declarações de quantidades superiores à realidade.
171. Deve salientar-se que a falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados só parcialmente pode ser compensada pelo aumento significativo do número de controlos.
172. Resulta, com efeito, dos diferentes documentos elaborados pelos serviços do FEOGA, na sequência de visitas realizadas no local, que a indisponibilidade destes instrumentos impossibilita a determinação precisa das amostras dos lagares a controlar. O controlo da verosimilhança dos dados, graças ao qual as pessoas encarregadas do controlo podem identificar os lagares suspeitos, não pode ser feito de modo satisfatório, devido à falta de dados completos sobre as explorações e sobre as produções declaradas .
173. De igual modo, a preparação dos controlos por parte da AAO foi considerada insuficiente pelos serviços do FEOGA. Na falta de um ficheiro informatizado central, o recurso apenas aos antecedentes de controlos anteriores reduz consideravelmente a eficácia do processo de verificação dos lagares .
174. Admitindo que o aumento do número de controlos leve, como o Governo espanhol alega, à verificação da totalidade dos lagares após dois ou três anos, as irregularidades mais flagrantes, detectadas a partir dos dados centralizados, desde a primeira campanha, correm o risco de não ser identificadas. Tanto mais que os controlos alegadamente multiplicados não apresentam o grau de profundidade desejável, como é demonstrado pela confissão de incapacidade que o próprio Governo espanhol faz no que respeita aos controlos cruzados, que considera inúteis ou irrealizáveis.
175. Ora, estes controlos, que permitem garantir a verosimilhança das declarações sobre as quais assentam os pedidos de ajuda, aproximando-os de dados de natureza diferente, são ditados pela própria regulamentação comunitária. Os artigos 13.° do Regulamento n.° 2261/84 e 9.° do Regulamento n.° 3061/84 especificam os dados que os lagares de azeite devem transmitir ao Estado-Membro para a obtenção de uma autorização .
176. Resulta do que precede que o governo recorrente não demonstrou que os controlos dos lagares atingiam um nível suficiente.
f) Quanto à regularidade jurídica da prática espanhola dos rendimentos forfetários
177. Segundo o relatório de síntese, os serviços do FEOGA consideram que a abordagem seguida pelas autoridades espanholas, que visava permitir a atribuição das quantidades de azeite produzidas por cada olivicultor de modo forfetário e no fim da campanha não respeita os artigos 9.°, n.° 2, e 5.°, n.° 1, alínea d), último parágrafo, do Regulamento n.° 3061/84. Esta prática, a acrescer à falta de cadastro olivícola e de ficheiros informatizados, impede um controlo sistemático e eficaz dos dados próprios de cada produtor e o cruzamento dos dados reais do terreno com os relativos à contabilidade diária dos lagares, daí resultando sérios riscos de fraude.
i) Argumentos das partes
178. O Governo espanhol precisa que a atribuição forfetária das quantidades de azeite produzidas por cada olivicultor existe apenas em muito poucos casos e que, mesmo nestes casos, tal é permitido pelo artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84. Afirma que a maioria dos lagares não atribuem os mesmos rendimentos aos produtores. Acrescenta que, por razões técnicas, o rendimento não pode ser atribuído de maneira a poder isolar cada lote se azeitonas e a pesar o azeite produzido por esse lote. Segundo o Governo espanhol, a impossibilidade material de conhecer, através do peso, a quantidade de azeite contida em cada lote de azeitonas não significa que o rendimento global obtido no lagar seja atribuído a todos os produtores. Haveria um método para determinar de forma muito precisa o azeite correspondente a cada lote e para obter um rendimento diferenciado para cada produtor. O governo declara que as comunidades autónomas comunicam à AAO os rendimentos anormais.
179. A Comissão indica ter constatado que os controlos administrativos dos rendimentos eram insuficientes. Lamenta que a maioria dos lagares de azeite só emitam a totalidade dos certificados de trituração no fim da campanha, com base no azeite produzido globalmente durante todo o período, o que leva a atribuir um rendimento igual a cada produtor. Estes factos teriam sido constatados pelos serviços de controlo do FEOGA aquando de várias inspecções. Alega a Comissão que não dispõe de elementos que lhe permitam estimar a importância desta prática, salientando, porém, que esta situação foi constatada em todos os casos em que um órgão comunitário inspeccionou a contabilidade de um lagar de azeite espanhol.
180. O Governo espanhol contesta que a maioria dos lagares atribuam o mesmo rendimento a todos os produtores. Alega que na maioria dos lagares produtores o rendimento é determinado com base no rendimento de laboratório de cada entrada, corrigido por um coeficiente. O Governo espanhol lamenta que os documentos invocados pela Comissão em apoio da sua argumentação não lhe tenham sido comunicados. Considera, portanto, que esta viola o princípio da audição das partes.
181. A Comissão reafirma que, durante a campanha correspondente ao exercício de 1993, alguns lagares de azeite espanhóis tinham atribuído o mesmo rendimento a todos os produtores. Na sua opinião, não teria sido apresentada nenhuma prova em contrário. A correcção financeira não se fundou em nenhum elemento ou constatação que não tenha sido oficial e formalmente comunicado às autoridades espanholas no decurso do processo contraditório, tendo-lhe sido comunicados os elementos mais importantes dos relatórios de inquérito.
ii) Apreciação
182. Há que indicar, antes de mais, que resulta dos artigos 5.°, n.° 1, alínea d), e 9.°, n.° 2, do Regulamento 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 828/90, que as quantidades de azeitona entradas num lagar autorizado e as quantidades de azeite obtidas a partir dessas azeitonas devem ser identificadas com precisão e contabilizadas, de modo a que cada lote de azeitonas seja associado ao correspondente lote de azeite. Os rendimentos de cada um dos produtores em questão devem assim poder ser avaliados.
183. O artigo 9.°, n.° 2, alínea e) do Regulamento n.° 3061/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 828/90, restringe a excepção a este princípio aos casos em a quantidade de azeitonas trituradas é composta de vários lotes inferiores à quantidade mínima necessária para o carregamento normal da prensa, tanto nos lagares com ciclo de produção tradicional como nos lagares com ciclo de produção contínuo. Nesses casos, a contabilidade física [contabilidade-matéria] deve incluir a quantidade global de azeite saída do lagar, repartida pelos destinatários proporcionalmente à quantidade de azeitonas trituradas por cada um deles.
184. Há que assinalar que o Governo espanhol apresenta dois tipos de argumentos, aparentemente contraditórios.
Por um lado, sustenta que «o rendimento não pode ser [...] atribuído, seguindo uma interpretação literal da regulamentação comunitária, de modo a poder isolar [...] cada lote de azeitonas e pesar o azeite produzido por esse lote» . Tinha, aliás, respondido à Comissão que «este sistema não acrescentaria [...] nenhum elemento essencial de informação relativamente ao processo actual» e que, em certos casos, «já não é possível saber em que linha de extracção se encontram as azeitonas de cada olivicultor nem que parte de azeite obtida num determinado momento provém de um lote particular de azeitonas» .
Por outro lado, o Governo espanhol alega que a impossibilidade material de conhecer, através do peso, a quantidade de azeite contida em cada lote de azeitonas não significa que o rendimento global obtido no lagar seja atribuído a todos os produtores. O Governo espanhol descreve o método que permite determinar o azeite correspondente a cada lote.
185. Como já referi, só aparentemente é que estes argumentos são incompatíveis. O primeiro deve ser entendido como traduzindo a dificuldade das autoridades espanholas de aplicarem a regulamentação comunitária, tendo em conta o que consideram ser a especificidade do sector olivícola espanhol. Quanto à técnica descrita em segundo lugar, verifica-se que tinha sido objecto de uma resposta dada pelo FEGA aos serviços do FEOGA, onde não se pretendia de modo algum que, admitindo que fosse operacional, fosse efectivamente aplicada pelas autoridades espanholas . Note-se, de resto, que o Governo espanhol não apresenta qualquer prova susceptível de demonstrar que os rendimentos globais constatados pelos serviços de controlo do FEOGA não são aplicados maioritariamente. O relatório da visita feita ao lagar Pedro Valera Garía não constitui tal prova: por um lado, contém dados relativos à campanha de 1993/1994 e não à de 1992/1993 e, por outro, este elemento, limitado aos dados de um lagar, não tem o alcance suficiente para contradizer as constatações mais amplas efectuadas pelos serviços do FEOGA.
186. Acrescente-se que os documentos elaborados por estes serviços e de que o Governo espanhol declara não ter sido informado não acrescentam elementos essenciais ao conteúdo do relatório de síntese nem da carta n.° 23271, já referida, pela qual a Comissão comunicou às autoridades espanholas os pormenores das principais acusações que lhe podiam ser dirigidas. Deste modo, pode deixar de ser tomado em conta para apreciar a realidade da acusação que a Comissão faz às autoridades espanholas.
g) Quanto ao pagamento indevido de ajudas aos produtores que comercializaram uma parte da sua produção como azeitonas de mesa
187. Segundo o relatório de síntese e segundo a carta, n.° 23171, já referida, os serviços de controlo do FEOGA constataram que a Comunidade autónoma da Andaluzia permite o pagamento da ajuda à produção de azeite aos pequenos produtores que tenham comercializado uma parte da sua colheita como azeitona de mesa. Não foi efectuado qualquer controlo da documentação relativa à eventual comercialização das azeitonas de mesa. Além disso, as autoridades espanholas não procederam, junto da Comunidade Autónoma da Andaluzia e das outras comunidades autónomas que actuam do mesmo modo, a um novo cálculo das ajudas pagas aos pequenos produtores durante os anos de 1992, 1993 e 1994, para permitir uma recuperação dos montantes indevidamente pagos, com base nas declarações de cultura e nas declarações de trituração dos lagares. Foi também pedido às autoridades espanholas que modificassem as instruções nacionais, no sentido de tornar obrigatória a indicação na declaração de cultura do destino da produção.
i) Argumentos das partes
188. O Governo espanhol observa que não é possível fixar o destino da cultura na declaração de cultura, uma vez que os olivicultores não podem, no momento em que estas declarações são apresentadas, prever o destino das azeitonas, que tanto podem ser utilizadas para a produção de azeite como para condimento. Também não seria possível efectuar um novo cálculo das ajudas pagas aos pequenos produtores, uma vez que os processos de pagamento só têm em conta o número de árvores e o rendimento estimado da zona em questão. O Governo espanhol sustenta que propôs alterar a regulamentação comunitária no sentido de todos os olivicultores receberem uma ajuda pelo azeite efectivamente produzido, enquanto que, segundo a regulamentação em vigor, os pequenos olivicultores beneficiam em geral de uma ajuda «forfetária» independentemente da produção que efectivamente tenham realizado. Acrescenta que o risco de fraude por parte dos pequenos olivicultores é mínimo, na medida em que a colheita das azeitonas vendidas como azeitonas de mesa precede a das azeitonas destinadas à produção de azeite, e que só estas estão ainda na árvore no momento da avaliação dos rendimentos utilizados para o cálculo da ajuda «forfetária».
189. Para a Comissão, o montante da ajuda à produção de azeite concedida pelas autoridades espanholas aos olivicultores, ao incluir a parte da colheita comercializada como azeitona de mesa infringe os artigos 2.° do Regulamento n.° 2261/84 e 1.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3061/84. Alega que não foi efectuado qualquer controlo pelas autoridades espanholas para verificar que estas disposições comunitárias eram observadas. Os controlos deveriam também ter abrangido a produção dos grandes olivicultores.
ii) Apreciação
190. Resulta do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2261/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 892/88, e do artigo 1.°, n.° 5, do Regulamento n.° 3061/84, que a ajuda à produção de azeite não pode ser concedida para a produção de azeitona utilizada para fins diferentes da produção de azeite e que, em tal caso, a ajuda é paga proporcionalmente à azeitona destinada apenas à produção de azeite. O artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 3061/84 prevê que a primeira declaração de cultura deve indicar o número de oliveiras em produção, cujas azeitonas são utilizadas para a produção de azeite.
191. A regulamentação comunitária não tem assim qualquer ambiguidade quanto à natureza das obrigações que incumbem aos Estados-Membros. Estes são obrigados a impor aos operadores em questão a obrigação de declarar o destino da azeitona produzida na sua exploração. Ao indicar que nem todas as declarações de cultura podem mencionar o destino da azeitona, o Governo espanhol coloca-se, portanto, claramente, em posição de infracção à regulamentação comunitária. E tanto mais quanto esta obrigação se impõe independentemente do tamanho da exploração.
192. Face à verificação destas irregularidades, o Governo espanhol estava obrigado a proceder a um cálculo que permitisse aos serviços do FEOGA avaliar a parte das ajudas indevidamente pagas. Ora, o Governo espanhol não contesta não ter procedido à avaliação pedida, invocando a impossibilidade de determinar o destino da azeitona colhida.
193. A posição do Governo espanhol não é, aliás, de fácil compreensão. Ao mesmo tempo que declara impossível a revelação deste destino na fase da declaração de colheita, observa que existe, em Espanha, «uma obrigação legal de declarar o destino dado - em cada campanha - à azeitona colhida [que] abrange a totalidade dos produtores e não existe apenas em casos excepcionais» . Nestes termos, não se vê porque razão não pôde ser realizado o cálculo da ajuda paga indevidamente nem porque é que esta carência é considerada legítima por parte das autoridades espanholas.
194. De qualquer modo, verifica-se que, pelas razões atrás expostas, a correcção forfetária é justificada.
h) Quanto à existência de um prejuízo para o orçamento comunitário
i) Argumentos das partes
195. O Governo espanhol alega que o controlo não é um objectivo em si, constituindo antes o meio de evitar um prejuízo financeiro para a Comunidade. Sustenta que a ausência de prejuízo se opõe, no caso em apreço, à aplicação de uma correcção financeira. A quantidade total de azeite proveniente de azeitona triturada nos lagares corresponde à que deu origem a pedidos de ajuda por parte dos produtores. A ajuda foi paga por um montante inferior à quantidade total de azeite e de bagaço produzidos, o que exclui qualquer possibilidade de fraude e retira qualquer fundamento à correcção financeira estabelecida para o Reino de Espanha.
196. A Comissão objecta que os números invocados pelo Governo espanhol lhe foram pedidos no âmbito do processo de apuramento de contas para o exercício de 1994. As autoridades espanholas têm a obrigação de calcular estes números com base em dados fornecidos, a seu pedido, pelos lagares de azeite espanhóis. A Comissão considera que estes dados não têm qualquer fiabilidade, tendo em conta o método utilizado. Para a campanha agrícola correspondente ao exercício de 1993, os dados utilizados foram pedidos aos lagares em Março de 1997. A Comissão recorda que o Parlamento Europeu denunciou a falta de progresso, nos Estados-Membros, na aplicação da regulamentação no sector do azeite, pedindo-lhe para pôr em prática todos os meios de controlo ao seu alcance e para suspender os pagamentos, a menos que os Estados-Membros pudessem assegurar condições satisfatórias dentro de prazos razoáveis.
197. O Governo espanhol declara fazer uma leitura da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às correcções financeiras decretadas contra os Estados-Membros, no âmbito dos processos de apuramento das contas do FEOGA, diferente da da Comissão. Na sua opinião, tal correcção pressupõe uma infracção activa por parte do Estado-Membro em causa e não uma mera insuficiência de controlos. Além disso, a tese da Comissão segundo a qual esta pode rejeitar a totalidade das despesas comunitárias correspondentes se uma medida nacional contrária ao direito comunitário implicar um aumento das despesas comunitárias, sem que seja possível determinar a gravidade deste aumento, equivale a conceder-lhe um poder ilimitado. O Governo espanhol sustenta que demonstrou que a ajuda total foi paga relativamente a uma quantidade inferior à quantidade total de azeite e de bagaço produzidos. Chama a atenção da Comissão para o conteúdo da carta n.° 25002 do FEGA, de 30 de Setembro de 1997, que contém os dados e as explicações que justificam a sua posição. Refere-se também a uma resolução do Parlamento Europeu que subordina a aplicação de correcções financeiras à avaliação objectiva do prejuízo sofrido pelo orçamento da Comunidade. O Governo espanhol contesta a interpretação que a Comissão faz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual não podem ser tomadas em conta as informações fornecidas por um Estado-Membro depois do prazo fixado pela Comissão.
198. A Comissão responde que a não aplicação ou a aplicação incorrecta das regras e dos mecanismos de controlo impostos pela regulamentação agrícola comunitária é considerada pelo Tribunal de Justiça como uma infracção que obriga a Comissão a proceder às correcções financeiras correspondentes. Segundo a jurisprudência, nos casos em que seja impossível determinar com exactidão o grau de acréscimo das despesas do FEOGA que tenham sido provocadas pelas irregularidades imputáveis às autoridades nacionais, a Comissão teria o direito de recusar o financiamento da totalidade das despesas correspondentes. A Comissão põe em questão a fiabilidade dos números de produção de azeite apresentados pelo governo recorrente. Estes dados não constituiriam, em caso algum, prova suficiente da inexistência de um prejuízo. Quanto à carta n.° 25002, já referida, a Comissão objecta que este documento respeita ao apuramento das contas correspondentes ao exercício de 1994 não tendo, portanto, nada a ver com a correcção financeira em litígio. Na sua opinião, os dados relativos ao processo de apuramento de contas correspondente ao exercício de 1993, comunicados depois de 29 de Fevereiro de 1996, não podem ser tidos em consideração.
ii) Apreciação
199. Recordei já a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual a Comissão só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos em conformidade com as normas estabelecidas para os diferentes sectores dos produtos agrícolas, cabendo aos Estados-Membros suportar outros montantes pagos .
200. Reconhece-se desde há muito tempo que a Comissão não está obrigada a demonstrar a existência de um prejuízo, podendo limitar-se a apresentar indícios sérios nesse sentido. Esta atenuação da exigência da prova explica-se pela repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros no quadro da Política Agrícola Comum .
201. Efectivamente, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais, às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias. Este regime, estabelecido na base da confiança entre as autoridades nacionais e comunitárias, não implica nenhum controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar. Só o Estado-Membro está em condições de conhecer e de determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do FEOGA, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos .
202. O alcance limitado da prova a fazer pela Comissão é confirmado pelas linhas orientadoras fixadas no relatório Belle, segundo as quais, para os casos difíceis em que o montante do prejuízo sofrido não pode ser conhecido com precisão, «deverá ser considerada a avaliação do nível do risco de perdas para os fundos comunitários em consequência da deficiência do controlo» .
203. Todavia, se, em caso de contestação, incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, uma vez provada esta violação, compete ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm . Incumbe-lhe, então, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se for caso disso, da inexactidão dos cálculos da Comissão .
204. Quanto às justificações fornecidas pela Comissão em apoio da correcção financeira em litígio, devem recordar-se os desenvolvimentos atrás expostos, relativos às falhas do sistema de controlo das autoridades espanholas em matéria de ajuda à produção de azeite nos domínios enumerados nas presentes conclusões, que bastam para provar a existência de um risco considerável de perdas em prejuízo do orçamento da Comunidade.
205. Deve recordar-se que, no seu relatório final, transmitido às autoridades espanholas por carta de 3 de Março de 1997, o órgão de conciliação emitiu um parecer segundo o qual a correcção financeira forfetária de 10% proposta pelo FEOGA quanto à ajuda à produção de azeite parecia lógica, não havendo razões para a colocar em causa. O órgão de conciliação assinalou, com efeito, que, apesar de certas melhorias posteriores, cujo efeito positivo não podia, todavia, começar a sentir-se antes de 1995/1996, «os procedimentos espanhóis de controlo da ajuda à produção [...] não obedeceram totalmente à regulamentação comunitária em 1993» . Corrigindo certas estimativas realizadas pelos serviços do FEOGA quanto à incidência das inspecções da AAO sobre os produtores que, na sua opinião, era subestimada, o órgão de conciliação considerou que «esta rectificação não coloca em causa [...] a conclusão geral do FEOGA de que o sistema de controlo espanhol, ainda que revele um certo número de elementos positivos, não compensa completamente a falta crónica do cadastro olivícola nacional e dos ficheiros informatizados dos produtores» .
206. O Governo espanhol baseia a sua objecção no que respeita à efectiva existência de um prejuízo para o orçamento comunitário nos elementos fornecidos à Comissão pela carta n.° 14973 do FEGA, de 29 de Maio de 1997, na sequência da recolha de informações, por parte da AAO, provenientes dos lagares visados na campanha de 1992/1993, bem como em dados detalhados apresentados na carta n.° 25002 do FEGA, de 30 de Setembro de 1997 .
207. Há que indicar que, através da decisão C (96) 153 final, notificada ao Reino de Espanha por carta SG (96) D/1598, de 21 de Janeiro de 1996, a Comissão fixou o prazo para o envio de informações complementares destinadas ao apuramento das contas do FEOGA em 29 de Fevereiro de 1996. O Governo espanhol não contesta a existência deste prazo. A comunicação dos documentos atrás citados, depois de 29 de Fevereiro de 1996, impede, assim, que sejam tomados em consideração na apreciação das objecções levantadas pelo Governo espanhol.
208. Se não contesta a existência do prazo estabelecido pela Comissão, o Governo espanhol, em contrapartida, coloca em causa a possibilidade de aplicar um dos acórdãos invocados pela Comissão em apoio da prescrição que contesta.
209. Deve indicar-se que o acórdão de 3 de Outubro de 1996, Alemanha/Comissão, citado pela Comissão, não constitui uma referência isolada, mas sim um exemplo retirado de uma jurisprudência constante. Segundo esta jurisprudência, a Comissão dispõe da possibilidade, fundada no artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1723/72, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 422/86, de fixar uma data-limite para a transmissão de informações complementares pedidas aos Estados-Membros. Na falta de transmissão dessas informações no prazo fixado, a Comissão decide com base nos elementos de informação de que dispõe na data-limite fixada, salvo se a transmissão tardia das informações for justificada por circunstâncias excepcionais . Relativamente ao poder da Comissão de fixar uma data-limite, o primeiro considerando do Regulamento n.° 422/86 refere-se à necessidade de um exame rápido das contas e especifica que a Comissão deve ter em conta o adiantamento dos trabalhos de apuramento .
210. Viu-se já que a data de referência mencionada pelo artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1723/72, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 422/86, foi fixada pela Comissão em 29 de Fevereiro de 1996. Não tendo o Governo espanhol invocado circunstâncias excepcionais, decorre daqui que as informações complementares apresentadas depois desta data devem ser consideradas extemporâneas.
211. O argumento do Governo espanhol segundo o qual o acórdão de 3 de Outubro de 1996, Alemanha/Comissão, já referido, não se poderia transpor para o caso em apreço, porque a Comissão teria recusado todas as explicações apresentadas por este governo, obrigando-o a acrescentar novos elementos de prova, deve ser rejeitado.
212. Recorde-se que, no acórdão de 3 de Outubro de 1996, Alemanha/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça considerou extemporânea a apresentação de um inquérito realizado antes do prazo fixado pela Comissão para a apresentação de informações complementares, mas invocado pelo governo recorrente depois desse prazo, na falta de circunstâncias excepcionais susceptíveis de justificar o atraso verificado .
213. Estes dados processuais não são fundamentalmente diferentes dos referidos nos outros acórdãos que interpretam o artigo 1.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1723/72 na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 422/86. De qualquer modo, o acórdão em litígio tem em comum com estes últimos o facto de o prazo fixado pela Comissão não ter sido observado pelo governo recorrente no momento em que pretendia fazer-se valer de elementos de prova ainda não invocados.
214. Para ser exaustivo, deve notar-se que a carta n.° 14973 do FEGA, já referida, é apresentada como contendo os elementos fornecidos pelas autoridades espanholas que demonstram que a quantidade total de azeite corresponde à que foi objecto de pedidos de ajuda apresentados pelos produtores, elementos que constam já de uma nota n.° 4047 do FEGA, de 12 de Fevereiro de 1997, transmitida ao órgão de conciliação . Ora, deve observar-se que este último documento, que foi comunicado dentro do prazo fixado, não inflectiu a posição deste órgão, que pendia no sentido de validar a correcção financeira em litígio.
215. Já foi atrás demonstrado que os elementos de prova apresentados pelo Governo espanhol em matéria de ajuda à produção não eram susceptíveis de infirmar a conclusão da Comissão segundo a qual os controlos das autoridades espanholas eram deficientes. A recusa, imputada à Comissão, de ter em conta as explicações apresentadas ao longo do processo, não pode entender-se no sentido de questionar o direito do governo recorrente de se defender.
216. Resulta do conjunto das considerações anteriores que o fundamento baseado na irregularidade da correcção financeira forfetária da ajuda à produção de azeite deve ser rejeitado.
C - Quanto às correcções financeiras motivadas pela falta de assunção pelo FEOGA de certas despesas relativas ao cadastro olivícola
217. Resulta do relatório de síntese que o total das despesas relativas ao cadastro olivícola inclui uma taxa de despesas gerais correspondente a 15% do orçamento total. Este número seria consideravelmente superior à parte normalmente reservada a este tipo de despesas noutros trabalhos realizados em nome ou por conta da Comissão. A Tragsa é a empresa adjudicatária dos trabalhos e a Tragsatec uma das empresas subcontratadas. A Tragsatec não disporia de contabilidade analítica para o projecto. Apesar dos reiterados pedidos da Comissão, nenhum controlo das facturações entre esta, bem como outras sociedades subcontratadas, e a Tragsa permitia verificar que não foi acrescentado qualquer eventual encargo aos trabalhos subcontratados.
218. As despesas declaradas relativamente ao exercício financeiro de 1993 incluiriam um lucro igual a 10% do montante contratual, o que não seria autorizado pela regulamentação comunitária e não poderia, portanto, ser financiado pelo FEOGA. A natureza pública da empresa encarregue dos trabalhos e a falta de concurso aumentaria a irregularidade da situação.
219. Com base no relatório de síntese, a Comissão propõe uma correcção financeira de 217 007 368 ESP, aplicada às despesas relativas ao cadastro olivícola.
Esta compreende três vertentes:
- a recusa do financiamento das despesas gerais que excedam 2% do orçamento total;
- a recusa do financiamento dos lucros da empresa adjudicatária dos trabalhos, ou seja, 10% do orçamento total; e
- uma correcção financeira forfetária de 10% do total das despesas elegíveis, tendo em conta o facto de que os trabalhos foram adjudicados sem concurso.
1. Argumentos das partes
220. A referida correcção é contestada pelo Governo espanhol.
221. No que respeita ao montante das despesas gerais, este último considera que o número de 15% não é excessivo e corresponde à percentagem autorizada para este tipo de trabalhos. A falta de contabilidade por projecto não justifica a rejeição deste número, na falta de uma obrigação nesse sentido imposta à empresa em questão.
222. O Governo espanhol contesta o facto de as despesas de criação do cadastro olivícola serem apuradas segundo o processo habitual de apuramento das contas do FEOGA. Esta despesa não constitui uma ajuda cuja atribuição fosse subordinada ao respeito, pelo seu destinatário, de critérios fixados pela regulamentação comunitária. Trata-se do pagamento de um serviço previamente definido, fornecido a um preço determinado. A regulamentação comunitária não prevê qualquer processo especial. Pelo contrário, as despesas necessárias à implantação do cadastro olivícola são elegíveis, sob condição da notificação prévia à Comissão dos contratos, dos cadernos de encargos ou dos custos estimados dos trabalhos. Estes elementos foram comunicados à Comissão para efeitos de autorização dos trabalhos e das despesas. A autorização, emitida para o exercício de 1993, confirma que as despesas propostas respondem aos critérios do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79. Não foi feita nesta autorização qualquer alusão ao nível das despesas gerais. A particularidade deste tipo de despesas foi reconhecida no artigo 3.°, n.° 6, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, que prevê a possibilidade de adoptar regras de aplicação das disposições aplicáveis nesta matéria. Não se conhecem as razões que levaram a não adoptar tais medidas. O Governo espanhol considera que seria conveniente considerá-las, para resolver os problemas do tipo do que ora se levanta.
223. Quanto à tese segundo a qual as empresas públicas encarregadas do cadastro olivícola são serviços da administração, o Governo espanhol alega que, ainda que o seu capital seja público, a Tragsa e a Tragsatec são sociedades anónimas cujo funcionamento é regido pelo direito comercial. Os contratos celebrados com estas empresas para a execução dos trabalhos são, como tal, inteiramente imputáveis dos fundos destinados à realização do cadastro olivícola.
224. Quanto à recusa de financiar os lucros da empresa adjudicatária, o Governo espanhol explica que posição da Comissão resulta do facto de aquela ser uma empresa controlada pela administração pública. Na sua opinião, a recusa expressa pela Comissão é devida à atribuição directa dos trabalhos em benefício da empresa adjudicatária.
225. Ora, as razões que levaram o Governo espanhol a não abrir um concurso para a implantação do cadastro olivícola seriam perfeitamente lícitas à luz do direito comunitário. O governo recorrente explica que as empresas de engenharia dos outros Estados-Membros propuseram a sua colaboração a preços duas ou três vezes superiores aos indicados para trabalhos semelhantes em Espanha. Além disso, a confidencialidade da informação que o cadastro olivícola se destina a obter, a possibilidade aberta pela lei espanhola de organizar os trabalhos sem recorrer a um concurso e a competência técnica da empresa Tragsa levaram o Governo espanhol a confiar os trabalhos a esta empresa, por adjudicação directa. A Comissão teria sido previamente informada deste contrato e do procedimento utilizado.
226. O Governo espanhol sustenta, por fim, que a Comissão não pode recusar uma parte do financiamento comunitário alegando que a adjudicação dos trabalhos em causa era ilícita. Caber-lhe-ia, pelo contrário, recorrer aos meios de que dispõe para evitar esta situação, em vez de recorrer a uma sanção ilegal.
227. A Comissão recorda que, segundo a regulamentação comunitária aplicável, uma parte da ajuda aos produtores é destinada às operações necessárias à criação do cadastro. Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, sempre que o Estado-Membro manda executar os trabalhos através dos seus próprios serviços, só são elegíveis as despesas decorrentes dos custos que não sejam os de gestão e controlo dos trabalhos. Segundo esta mesma disposição, o Estado-Membro em questão deve informar previamente a Comissão do conteúdo dos contratos ou cadernos de encargos, ou das estimativas dos custos dos trabalhos. A regulamentação comunitária não cria, porém, regimes contabilísticos e financeiros especiais para as despesas, que seriam, portanto, apuradas segundo o procedimento habitual de apuramento das contas do FEOGA.
228. A Comissão considera que o financiamento das despesas gerais acima de 2% do orçamento total não é aceite, uma vez que a percentagem de despesas gerais declaradas pelo Governo espanhol é excessiva e não é por ele justificada.
229. A Comissão acrescenta que a regulamentação comunitária não prevê o financiamento de um lucro de empresa equivalente a 10% do montante contratual e que a declaração deste lucro como despesa é tanto mais irregular quanto a empresa em questão é pública, tendo-lhe sido adjudicados os trabalhos sem concurso prévio.
230. Por esta última razão, deve ser aplicada uma correcção financeira forfetária de 10% do total das despesas elegíveis. Deveria presumir-se, com efeito, que a ausência de concorrência leva automaticamente a um aumento dos preços.
231. Segundo a Comissão, a análise do regime jurídico a que a Tragsa está sujeita na ordem jurídica espanhola permite afirmar que esta empresa é uma administração pública. Acrescenta que se a Tragsa fosse uma empresa independente, como o Governo espanhol afirma, não haveria justificação para lhe adjudicar directamente os trabalhos de instalação do cadastro olivícola.
232. O Governo espanhol considera que o argumento baseado no facto de a Comissão considerar a Tragsa como um serviço do Estado contém uma contradição: a Tragsa faz parte da administração espanhola ou não faz parte. Na primeira hipótese, defendida pela Comissão, não é possível sustentar que o contrato devia ter sido adjudicado por concurso público, sem o qual o Estado-Membro seria responsabilizado pelos danos decorrentes desta irregularidade.
233. O governo recorrente afirma, porém, que a Tragsa e a Tragsatec não fazem parte da administração, ainda que o seu capital seja público. A sua escolha directa não foi efectuada em infracção à regulamentação comunitária relativa aos contratos públicos, mas sim em aplicação das excepções previstas por esta regulamentação. Ora, a Comissão não demonstrou que as disposições aplicáveis tenham sido ignoradas. Segundo o Governo espanhol, havia circunstâncias excepcionais que justificaram que não se recorresse à concorrência.
234. A Comissão considera que a argumentação que apresenta não é contraditória. O facto de a Tragsa ser um serviço da administração não significa que tenha sido respeitada a regulamentação comunitária sobre contratos públicos. Em resposta ao Tribunal de Justiça, a Comissão indicou que a directiva 77/62/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1976, relativa à coordenação dos processos de celebração dos contratos de fornecimento de direito público, era aplicável ao caso em apreço e que o Governo espanhol não teria respeitado as disposições do seu artigo 9.° .
235. O Governo espanhol também não teria respeitado o último parágrafo do artigo 3.°, n.° 5, último parágrafo do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, segundo o qual O Estado-Membro informa previamente a Comissão do conteúdo dos contratos ou cadernos de encargos, ou das estimativas dos custos dos trabalhos.
2. Apreciação
a) Observações liminares
236. As três correcções financeiras em litígio fundam-se em considerações de natureza diferente, uma vez que, conforme o caso, se baseiam, em substância, na falta de justificação por parte do Governo espanhol, no silêncio da regulamentação comunitária equivalente a uma proibição ou ainda no desrespeito desta.
237. Apesar destas diferenças de fundamentação, parece-me que a resposta prévia à questão da natureza pública ou privada da empresa adjudicatária, Tragsa, é susceptível de facilitar, mesmo a diferentes níveis, a busca dos elementos que permitam emitir uma opinião sobre os fundamentos da decisão em litígio e sobre as acusações que o Governo espanhol contra ela levanta, por muito discordantes que sejam.
238. Quer se trate da assunção pelo orçamento comunitário de um nível elevado de despesas gerais, do lucro obtido pela empresa adjudicatária ou da obrigação a que a entidade adjudicante está sujeita de recorrer aos procedimentos comunitários de contratos públicos, a resposta a esta questão depende, no todo ou em parte, da qualificação jurídica que deve ser feita da Tragsa, em aplicação do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79.
239. Recorde-se que esta disposição define as despesas consideradas elegíveis em função da natureza pública ou privada do operador encarregado da execução dos trabalhos de criação do cadastro olivícola. Assim, podem ser financiadas quer as despesas decorrentes de contratos celebrados com operadores privados, quer os custos que não sejam os de gestão e controlo dos trabalhos, nos casos em que é a própria administração que os executa.
b) Quanto à natureza jurídica da Tragsa
240. Há que determinar, à luz dos elementos dos autos, se a Tragsa é «uma pessoa singular ou colectiva encarregada da execução dos trabalhos», na acepção do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, ou um «serviço próprio» do Estado-Membro encarregado desta execução, na acepção da mesma disposição.
241. No primeiro caso, são elegíveis «as despesas decorrentes dos contratos celebrados» com o Estado-Membro. No segundo, são elegíveis «os custos que não sejam os de gestão e controlo dos trabalhos».
242. Na falta de indicações resultantes da disposição em causa, pode admitir-se que a distinção que assim se opera entre as despesas e os custos, conforme o operador encarregado dos trabalhos seja ou não um serviço do Estado, se justifica pela preocupação do legislador comunitário de não imputar ao orçamento comunitário o conjunto das despesas consagradas pelas administrações públicas às suas missões correntes de serviço público. Estas gerariam, de qualquer modo, despesas imputáveis às operações tradicionais de gestão e controlo das actividades confiadas às administrações públicas. Em tal hipótese, só são considerados elegíveis os custos suplementares directamente gerados por estes projectos, entre os quais se pode assim contar a criação do cadastro olivícola.
243. Parece-me portanto necessário traçar a fronteira entre as missões confiadas a terceiros e aquelas cuja realização os Estados-Membros decidem assegurar por si próprios. Esta leitura é confirmada pela redacção do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, que distingue entre as pessoas singulares ou colectivas e os serviços próprios do Estado-Membro. A letra do texto refere-se também à existência de um contrato, manifestando assim a ideia de que há duas entidades distintas, dotadas da capacidade jurídica de se obrigarem, expressando reciprocamente o seu consentimento.
244. Viu-se já que as informações comunicadas pelo Governo espanhol e pela Comissão são parciais, e que delas retiram conclusões contraditórias. O Tribunal de Justiça deverá, todavia, pronunciar-se com base nestes elementos.
245. À luz destes dados, as principais características da Tragsa parecem ser as seguintes.
246. A Tragsa é constituída sob a forma de sociedade anónima sujeita às normas do direito privado, nomeadamente do direito comercial. O seu capital é público. Resulta do artigo 88.° da lei espanhola n.° 66/97, de 30 de Dezembro de 1997, relativa a medidas fiscais, administrativas e de ordem social, que a Tragsa é considerada como um «meio instrumental» e um «serviço técnico da administração» . «Incumbe-lhe efectuar, a título exclusivo, por si própria ou através das suas filiais, os trabalhos que lhe sejam confiados pela administração geral do Estado, pelas comunidades autónomas, e pelos organismos públicos deles dependentes [...]» . Tal como a Comissão indicou na contestação, sem oposição, quanto a este aspecto, por parte do Governo espanhol, esta disposição recente confirma o regime jurídico especial de que esta empresa goza desde a sua constituição .
247. Na minha opinião, pouco importa que o operador encarregado dos trabalhos tenha laços estreitos com a administração pública e que pareça reunir algumas das características de um desmembramento desta administração. O estatuto de sociedade anónima conferido à Tragsa confere-lhe, em princípio, uma autonomia financeira e contabilística, que se traduz pela necessidade de assumir formalmente o conjunto das despesas geradas pela realização dos projectos que lhe são confiados, bem como uma capacidade jurídica para se obrigar em nome próprio.
248. Devendo a Tragsa ser considerada como co-contratante encarregada pelas autoridades espanholas da criação do cadastro olivícola, e não como um dos serviços próprios da administração espanhola, resultam assim daqui várias consequências. O efeito mais visível desta qualificação respeita à aplicabilidade da regulamentação comunitária sobre os contratos públicos.
c) Quanto à correcção forfetária de 10% das despesas elegíveis fundada na adjudicação dos trabalhos sem concurso
249. O Governo espanhol reconhece que não foi organizado qualquer concurso. Considerando que «não deixou de aplicar [a] regulamentação [comunitária aplicável aos contratos públicos, mas que] se baseou nas excepções previstas para escolher directamente a empresa em questão, justificando devidamente a escolha», não contesta a aplicabilidade da regulamentação comunitária sobre os contratos públicos.
250. A questão que o Tribunal de Justiça terá que decidir é a de saber se o Governo espanhol podia efectivamente basear a adjudicação directa do contrato à Tragsa numa das excepções previstas pela Directiva 77/62, não estando em causa a aplicabilidade, desta última .
251. O Governo espanhol baseou a adjudicação directa do contrato à Tragsa na confidencialidade dos dados obtidos para a criação do cadastro olivícola.
252. Embora não invoque qualquer disposição precisa do direito comunitário em apoio deste argumento, pode atribuir-se ao Governo espanhol a intenção de se basear no artigo 6.°, n.° 1, alínea g), da directiva 77/62. Este artigo permite às entidades adjudicantes não seguir os processos previstos no artigo 4.°, n.os 1 e 2, «quando os fornecimentos forem declarados secretos ou quando a sua execução deva ser acompanhada de medidas especiais de segurança, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas em vigor no Estado-Membro considerado, ou quando a protecção dos interesses essenciais da segurança desse Estado o exija».
253. Recorde-se que as disposições do artigo 6.° da Directiva 77/62, que autoriza derrogações às regras destinadas a garantir a efectividade dos direitos reconhecidos pelo Tratado no sector dos contratos de empreitadas e de fornecimentos de direito público, devem ser objecto de interpretação estrita . Pelas mesmas razões, estas disposições, que definem os casos em que podem ser celebrados contratos por ajuste directo, devem ser consideradas exaustivas .
254. Além disso, o Governo espanhol não apresentou as razões pelas quais considera que a confidencialidade imputada aos dados comunicados para o estabelecimento do cadastro olivícola não seria tão bem assegurado se a sua instituição fosse confiada a outras sociedades, quer fossem espanholas ou de outros Estados-Membros da Comunidade.
255. Num acórdão de 5 de Dezembro de 1989, Comissão/Itália, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre a adequação dos meios utilizados por um Estado-Membro para assegurar o respeito pelas exigências de confidencialidade dos dados tratados pelos sistemas informáticos, à luz da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços e da regulamentação comunitária relativa aos contratos públicos. Parece-me que as lições que se retiram deste acórdão devem ser transpostas, mutatis mutandis, para o caso em apreço. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já fez notar, a confidencialidade dos dados em causa pode ser assegurada por medidas menos restritivas dos princípios que regem o funcionamento do mercado interno do que as que excluem toda a concorrência por parte dos outros operadores económicos . O Tribunal de Justiça citou como exemplo a obrigação de segredo profissional imposta ao pessoal das sociedades visadas, cuja violação podia implicar sanções penais . É obviamente possível inserir esta obrigação nas cláusulas do contrato a que todos os subcontratantes estão sujeitos.
256. Quanto aos critérios de escolha invocados pelo Governo espanhol, a saber, o nível dos preços, a especialização, a capacidade técnica e a fiabilidade da empresa escolhida, bastará recordar que estes critérios são precisamente os que a Directiva 77/62 permite que as entidades adjudicantes adoptem para proceder à adjudicação dos contratos . A regulamentação comunitária aplicável deixava assim às autoridades espanholas a possibilidade de atingir os objectivos legitimamente prosseguidos com respeito dos princípios da livre concorrência e da livre circulação.
257. Acrescente-se que, como a Comissão correctamente entendeu, a falta de recurso à regulamentação comunitária relativa aos contratos públicos e a falta de abertura à concorrência que daí resulta levam a presumir um aumento injustificado do preço.
258. Pelas razões atrás expostas, deve rejeitar-se a acusação que o Governo espanhol faz à Comissão e considerar que a adjudicação directa do contrato em litígio à Tragsa, sem observância das normas de processo impostas pela Directiva 77/62, justifica a aplicação de uma correcção forfetária de 10% das despesas elegíveis.
d) Quanto à recusa de financiamento da totalidade das despesas gerais
259. Deve recordar-se que, em aplicação do artigo 3.°, n.os 1 e 3, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, uma parte da ajuda à produção é destinada a financiar o estabelecimento do cadastro olivícola.
260. O financiamento é realizado segundo o processo seguido para o apuramento das contas do FEOGA, uma vez que, em aplicação do artigo 3.°, n.° 3, do referido regulamento, o procedimento aplicável é o previsto para as despesas referidas nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70.
261. Tal como se recorda no relatório Belle, o processo de apuramento deve assentar numa «garantia razoável de que as despesas efectuadas pelos organismos pagadores em nome do FEOGA, e apresentadas na declaração anual dos Estados-Membros, foram incorridas em conformidade com as regras comunitárias e de que não são materialmente excessivas. Além disso, os montantes deverão ter sido dispendidos com transacções reais e os pagamentos recebidos pelos beneficiários de direito ou pelas pessoas por ele indicadas» .
262. A qualidade de co-contratante, e não de serviço próprio de uma administração espanhola, legitima o facto de as despesas gerais expostas no momento da realização do projecto de estabelecimento do cadastro olivícola sejam suportados pelo FEOGA. Não deve, porém, por tal motivo, criticar-se a Comissão por subordinar o financiamento das despesas incorridas a este título à apresentação dos correspondentes justificativos.
263. Resulta do relatório de síntese que a proporção do orçamento consagrada às despesas gerais excede consideravelmente a parte de despesas gerais de outros trabalhos encomendados pela Comissão. O Governo espanhol não demonstrou a verosimilhança do questionado nível atingido pelas despesas gerais do projecto. Não contesta a falta de contabilidade analítica, por projecto, por parte da Tragsatec, empresa subcontratada que gere cerca de 200 projectos. Também não comunicou os elementos concretos susceptíveis de justificar as despesas gerais em causa.
264. A carta n.° 34278, de 18 de Outubro de 1993, pela qual a Comissão informa as autoridades espanholas de que a despesa que estas visavam era conforme aos critérios do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, não pode entender-se como uma autorização prévia que dispense o Governo espanhol de demonstrar posteriormente, especificando-as, a realidade e a natureza das despesas incorridas.
265. Esta exigência constitui a garantia necessária da correcta afectação das ajudas comunitárias no sector em questão.
266. Como tal, a recusa de financiamento das despesas gerais que excedam 2% do orçamento total revela-se justificada.
e) Quanto à recusa de financiamento dos lucros da Tragsa
267. Recorde-se que, segundo as conclusões do relatório de síntese, que a Comissão fez suas, o FEOGA não pode financiar um lucro de empresa de 10% do montante contratual, não estando tal previsto na regulamentação comunitária.
268. As razões avançadas pela Comissão para recusar qualquer financiamento deste tipo não são, na minha opinião, completamente claras.
269. O artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79, define as despesas consideradas elegíveis, em função da qualificação jurídica que se possa dar ao operador encarregado da execução dos trabalhos de estabelecimento do cadastro olivícola, que pode ser um co-contratante da administração ou a própria administração.
270. A recusa de financiar o lucro da empresa adjudicatária só se admite, segundo aquele texto, na hipótese em que se demonstre ser esta um serviço próprio da administração pública espanhola, na acepção do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79. Só neste caso é que esta disposição limita as despesas elegíveis aos custos gerados pelos trabalhos, e, mais precisamente, a alguns desses custos. Interpretar a noção de «despesas decorrentes dos contratos celebrados entre a autoridade competente do Estado-Membro produtor e as pessoas singulares ou colectivas encarregadas da execução dos trabalhos» no sentido de se limitar apenas aos custos incorridos por estas pessoas, à excepção dos lucros que o exercício da sua actividade económica visa precisamente realizar, seria uma leitura demasiado restritiva da regulamentação comunitária.
271. No estado actual da regulamentação comunitária, não se vê que razão se oponha ao princípio do financiamento do lucro realizado por um operador económico que, tal como no caso em apreço, satisfaz a qualidade «pessoa singular ou colectiva encarregada da execução dos trabalhos», na acepção do artigo 3.°, n.° 5, do Regulamento n.° 154/75, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1794/79.
272. Acrescente-se que é difícil determinar, com base nos elementos dos autos, se a irregularidade denunciada pela Comissão provém do facto de o orçamento comunitário não poder assumir o lucro, qualquer que seja, realizado pela empresa adjudicatária ou se é o financiamento de um lucro de 10% que se considera exceder o que pode ser razoavelmente suportado pela Comunidade. Neste último caso, cabe à Comissão demonstrar com precisão que tal percentagem excede manifestamente o que se admite neste tipo de contrato.
273. Merece, portanto, acolhimento o fundamento defendido pelo Governo espanhol a este respeito, na falta de base jurídica incontestável e de justificações adequadas por parte da Comissão. A decisão impugnada deve assim ser anulada quanto a este aspecto.
IV - Ajuda ao consumo de azeite
A - Enquadramento jurídico
274. As regras gerais relativas à ajuda ao consumo para o azeite foram adoptadas pelo Regulamento (CEE) n.° 3089/78 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1978 . O seu artigo 1.° dispõe que a ajuda ao consumo para o azeite só é concedida às empresas de acondicionamento de azeite aprovadas. Segundo o artigo 2.°, n.° 1, a aprovação referida só é dada pelo Estado-Membro em causa às empresas que tenham uma capacidade mínima de acondicionamento a determinar, exerçam a actividade de acondicionamento durante um período mínimo a determinar, mantenham uma contabilidade matéria de acordo com as prescrições a determinar e aceitem submeter-se a qualquer controlo previsto no âmbito da aplicação do regime de ajuda. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, a aprovação é retirada se, excepto caso de força maior, uma das condições de aprovação previstas no n.° 1 do artigo 2.° deixar de estar preenchida. Segundo o n.° 2 deste artigo, o Estado-Membro interessado decide a suspensão temporária da aprovação a qualquer empresa de acondicionamento que tenha pedido a ajuda para uma quantidade de azeite superior à quantidade para a qual o direito à ajuda foi reconhecido.
275. Segundo o artigo 7.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3089/78, os Estados-Membros instituem um sistema de controlo que garanta que o produto para o qual é pedida a ajuda preenche as condições para beneficiar da mesma. Nos termos do segundo parágrafo desta disposição, esse controlo deve nomeadamente permitir verificar a correspondência entre a quantidade de azeite para a qual é pedida a ajuda, bem como a quantidade de azeite de origem comunitária entrada na empresa de acondicionamento e a quantidade de azeite de origem comunitária saído da empresa depois de ter sido acondicionado, em conformidade com as prescrições do n.° 1, alínea b), do artigo 4.° deste mesmo regulamento, e colocado no mercado da Comunidade.
276. Através do Regulamento (CEE) n.° 2677/85, de 24 de Setembro de 1985, a Comissão estabeleceu as modalidades de aplicação do regime de ajuda ao consumo em relação ao azeite . O artigo 1.° dispõe que, para efeitos da aprovação, qualquer empresa de acondicionamento deve ter uma capacidade de acondicionamento pelo menos igual a seis toneladas de óleo por dia de trabalho de oito horas. O artigo 2.° precisa as condições para a concessão da aprovação. Os artigos 9.° e 11.° determinam as modalidades de apresentação dos pedidos e de pagamento das ajudas. Assim, segundo o artigo 9.°, n.° 3, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 643/93 da Comissão, de 19 de Março de 1993, o Estado-Membro pagará o montante da ajuda, nos 150 dias seguintes à apresentação do pedido, respeitante às quantidades relativamente à quais tiver sido reconhecido o direito à ajuda, na sequência dos controlos no local. Contudo, o prazo pode, todavia, ser prorrogado, no caso de os controlos efectuados exigirem investigações suplementares.
277. O artigo 12.° do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 571/91 da Comissão, de 8 de Março de 1991, respeita ao conteúdo dos controlos. O n.° 1, primeiro parágrafo, deste artigo dispõe que, para efeitos dos controlos referidos no artigo 7.° do Regulamento n.° 3089/78, os Estados-Membros procederão à verificação da contabilidade de existências de todas as empresas aprovadas. Verificarão igualmente, por amostragem, os documentos financeiros comprovativos das operações realizadas por essas empresas. Segundo este n.° 1, quarto parágrafo, em caso de dúvida quanto à exactidão dos dados que constam dos pedidos de ajuda, os Estados-Membros verificarão igualmente a contabilidade financeira das empresas aprovadas.
278. O artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 571/91, dispõe que quando, por decisão da autoridade competente, se verificar que o pedido de ajuda se refere a uma quantidade superior àquela para a qual foi reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro revoga sem demora a aprovação por um período que pode ir de um a cinco anos, em função da gravidade da infracção, sem prejuízo de outras sanções. Esta disposição foi alterada pelo Regulamento n.° 643/93 da Comissão. Na sua nova redacção, o artigo 12.°, n.° 6, prevê que a sanção aplicada à empresa seja de três e oito vezes o montante da ajuda indevidamente solicitada ou, quando a quantidade relativamente à qual a ajuda tiver sido indevidamente solicitada exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual for reconhecido o direito à ajuda, o Estado-Membro, para além da aplicação da sanção pecuniária, retirará igualmente a aprovação por um período de um a três anos, consoante a gravidade da infracção.
B - Quanto à correcção financeira pontual das ajudas pagas a duas empresas de acondicionamento aprovadas
279. Resulta do relatório de síntese que, em conformidade com a posição adoptada pelo FEOGA para o exercício de 1992, e segundo o que tinha sido comunicado às autoridades espanholas relativamente a este mesmo exercício, foi proposta uma correcção financeira pontual relativa a duas empresas, de entre os quinze processos examinados quanto ao exercício de 1992, mas cujos pedidos respeitavam a ajudas pagas em 1993.
280. Por esta razão, foi imposta ao Reino de Espanha uma correcção no montante de 26 849 245 ESP, em aplicação da decisão impugnada.
281. Segundo a Comissão, tinham sido constatadas diferentes infracções aquando da aplicação do regime de ajudas ao consumo de azeite, que deram lugar a uma correcção financeira, relativa ao exercício de 1992. Depois desta correcção, o FEOGA emitiu uma série de recomendações dirigidas ao Reino de Espanha, através da carta n.° 22798, de 13 de Junho de 1995. Todavia, uma missão efectuada pelo FEOGA de 22 a 26 de Janeiro de 1996, com o objectivo de controlar a aplicação do Regulamento n.° 4045/89, teria levado à conclusão de que não se tinha verificado qualquer melhoria dos procedimentos de controlo.
282. Resulta da carta de 13 de Junho de 1995, já referida, que os serviços de controlo do FEOGA tinham proposto aplicar correcções financeiras a quinze empresas que tinham beneficiado do pagamento de ajudas ao consumo de azeite, entre as quais as empresas F. Fernández e N. Sevillano .
1. A empresa F. Fernández
a) Argumentos das partes
283. Segundo a carta de 13 de Junho de 1995, as informações fornecidas pela AAO não permitem verificar se foi feito o controlo da correspondência entre as existências de azeite a as embalagens nem, em caso afirmativo, o seu resultado. O FEOGA considera que a ajuda foi paga na falta de controlo eficaz e propõe a aplicação de uma correcção financeira de 10%.
284. O Governo espanhol contesta a correcção financeira aplicada pela Comissão. Na sua opinião, foi realizado o controlo da correspondência das existências físicas e das existências contabilísticas. Observa que a maior diferença encontrada correspondia às embalagens vazias de 25 litros, mas que estas não são utilizadas para o azeite que beneficia da ajuda, o que explica que não tenham sido inscritas na contabilidade. As outras diferenças, mínimas, não justificam o início de um processo administrativo de cobrança dos montantes em questão. Aquando de uma posterior visita de controlo à empresa, a situação foi considerada boa.
285. A Comissão alega que, na sequência das inspecções do FEOGA junto da AAO, foram constatadas irregularidades particularmente graves em quinze das vinte e sete empresas controladas. Foram aplicadas correcções financeiras quanto às ajudas concedidas durante o exercício de 1992. Nas empresas F. Fernández e N. Sevillano, as irregularidades mantiveram-se durante o exercício de 1993. Quanto à empresa F. Fernández, foram constatadas deficiências no registo de existências, que não permitiam verificar a correspondência das existências com as embalagens e, quando estas deficiências foram corrigidas, revelaram-se anomalias. Nestas condições, a ajuda não devia ter sido concedida.
286. O Governo espanhol responde que a missão do FEOGA relativa ao controlo do exercício de 1993 não podia respeitar a recomendações comunicadas à AAO no mês de Junho de 1995. Acrescenta que só pôde ser assinalada uma irregularidade, a saber, a diferença de correspondência entre as existências físicas e as existências contabilísticas das embalagens vazias. Ora, a quantidade de azeite em causa representaria 0,01% da ajudas pagas à empresa para a campanha de 1992/1993, o que não poderia considerar-se como uma irregularidade de uma gravidade tal que justificasse que a empresa fosse excluída do regime das ajudas.
287. A Comissão recorda que critica as autoridades espanholas pela maneira como os controlos foram efectuadas, que não é satisfatória, pelo que as informações prestadas não permitem verificar se foi feita uma comparação entre as existências e as embalagens nem qual foi o seu resultado.
b) Apreciação
288. Convém recordar que, em conformidade com o artigo 7.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 3089/78, os Estados-Membros instituem um sistema de controlo que garanta que o produto para o qual é pedida a ajuda preenche as condições para beneficiar da mesma.
289. O artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 571/91, dispõe que, para efeitos dos controlos referidos no artigo 7.° do Regulamento n.° 3089/78, os Estados-Membros procederão à verificação da contabilidade de existências de todas as empresas aprovadas. Verificarão igualmente, por amostragem, os documentos financeiros comprovativos das operações realizadas por essas empresas.
290. O mesmo artigo 12.°, n.° 1, prevê, nos seus terceiro, quarto e quinto parágrafos que, aquando das visitas referidas no primeiro parágrafo, os Estados-Membros verificarão a correspondência entre, por um lado, as quantidades globais de azeite a granel e acondicionadas, bem como das embalagens vazias existentes fisicamente no recinto da empresa e no seu local de armazenagem, na acepção do artigo 7.° e, por outro, os dados resultantes da contabilidade de existências. Em caso de dúvida quanto à exactidão dos dados que constam dos pedidos de ajuda, os Estados-Membros verificarão igualmente a contabilidade financeira das empresas aprovadas. O Estado-Membro pode realizar controlos inopinados, de natureza idêntica aos acima referidos, nas empresas aprovadas.
291. Deve também recordar-se que, nos termos do artigo 3.°, primeiro parágrafo, alíneas a), b) e f) do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 571/91, qualquer empresa de acondicionamento manterá, a partir da data da sua aprovação, uma contabilidade das existências diária que inclua indicações relativas às existências de azeite, discriminadas segundo a sua origem e a sua apresentação, existentes na data de aprovação e no início de cada campanha, à quantidade e à qualidade, por lote, do azeite que tenha entrado na empresa, discriminadas segundo a sua origem e a sua apresentação, bem como à quantidade e à qualidade de azeite acondicionado.
292. Resulta desta regulamentação que o registo de existências deve incluir os dados que permitam identificar de modo preciso as existências de mercadorias.
293. No caso em apreço, o Governo espanhol não contesta que a rubrica correspondente do registo de existências não mencionava a discriminação das existências no início de cada mês, o que originou um pedido de comunicação destas informações, dirigido à empresa. Depois da posterior transmissão destes dados, revelaram-se algumas anomalias que, sendo embora de importância relativa, adicionam novas irregularidades às que resultam das carências de que sofria o registo de existências. O Governo espanhol não contesta, aliás, que haja uma diferença de correspondência entre as existências físicas e as existências contabilísticas das embalagens vazias. O registo de existências não respeitava, portanto, a regulamentação comunitária.
294. Esta irregularidade é, em si, suficientemente importante para justificar a correcção financeira de 10% aplicada no caso em apreço.
2. A empresa N. Sevillano
a) Argumentos das partes
295. Segundo a carta de 13 de Junho de 1995, os documentos fornecidos pela AAO não permitem verificar se o controlo da correspondência das existências físicas e contabilísticas foi feito nestas empresas nem, em caso afirmativo, o seu resultado. Além disso, os serviços de controlo do FEOGA observaram que a AAO tinha constatado que um pedido de ajudas respeitava a uma quantidade de azeite superior à quantidade elegível. Esta infracção teria justificado a retirada da aprovação concedida a esta empresa. O FEOGA considera que, nestas condições, a ajuda foi recebida de modo irregular, pelo que deve ser aplicada uma correcção financeira de 10%.
296. O Governo espanhol contesta a correcção financeira aplicada pela Comissão. Sustenta que foi feito o controlo da correspondência das existências físicas e contabilísticas. A AAO teria feito uma correcção ao pedido de ajudas do mês de Fevereiro de 1992, quanto à quantidade de azeite relativamente à qual tinha sido constatada uma ausência de direito à ajuda. A AAO considerou então que no caso da empresa N. Sevillano não se verificavam as condições de aplicação da sanção de retirada da aprovação, uma vez que aquela não tinha feito qualquer declaração deliberadamente falsa ou viciada por grave negligência. O Governo espanhol invoca a aplicação do artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 643/93. Considera que uma posterior visita à empresa em questão permitiu verificar que as existências físicas correspondiam às existências contabilísticas. Na sua opinião, a correcção financeira viola o princípio da proporcionalidade.
297. Segundo a Comissão, há várias irregularidades imputáveis à empresa N. Sevillano. De entre estas, a existência de um pedido de ajudas respeitante a uma quantidade de azeite superior à quantidade autorizada, devia ter implicado a suspensão ou a retirada automática da aprovação de que esta empresa gozava. Os documentos apresentados pelas autoridades espanholas sobre esta empresa não permitem verificar se foi efectuada a correspondência entre as existências físicas e contabilísticas, nem os respectivos resultados. A Comissão acrescenta que, no momento em que foi detectada a irregularidade do pedido de ajudas, não tinha ainda entrado em vigor a alteração do artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85. Nestas condições, impunha-se a retirada imediata e incondicional da aprovação durante um determinado período. A Comissão sustenta, por fim, que o princípio da proporcionalidade não foi violado, considerando a extrema gravidade das irregularidades constatadas.
298. Para o Governo espanhol, existe apenas uma única irregularidade considerável, a saber, o pedido de ajudas quanto a uma quantidade de azeite superior à quantidade que dela podia beneficiar. Mas, na medida em que se tratava de uma erro relativo a uma quantidade muito pequena, o artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 643/93, que respeita aos casos de falsas declarações apresentadas deliberadamente ou por negligência grave, excluindo os erros materiais, proibiria a aplicação de sanções de modo imediato e mecânico.
299. A Comissão alega que foram detectadas várias e graves irregularidades quanto à empresa N. Sevillano, e não apenas aquela a que o governo recorrente se refere. Na sua opinião, a reforma do Regulamento n.° 2677/85 verificou-se vários meses após a constatação da infracção.
b) Apreciação
300. Quanto ao pedido de ajudas relativo a uma quantidade superior à que dava direito à ajuda ao consumo, é pacífico que a quantidade relativamente à qual a ajuda foi indevidamente pedida se eleva a 278 kg.
301. No acórdão de 6 de Julho de 2000, Espanha/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre dados comparáveis. A aplicação do artigo 12. .°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85 era contestada com base no princípio da proporcionalidade. A aplicabilidade desta disposição, na sua redacção alterada, era também discutida. Não vejo razões que justifiquem um afastamento desta recente jurisprudência.
302. Resulta do acórdão referido, por um lado, que o princípio da proporcionalidade não é ignorado pelo artigo 12.°, n.° 6, do Regulamento n.° 2677/85, na sua versão inicial e, por outro, que a redacção deste artigo que resulta do Regulamento n.° 643/93 é aplicável aos factos verificados antes da sua entrada em vigor.
303. Declarou-se, com efeito, que, segundo o artigo 12.°, n.° 6, na sua versão inicial, a autoridade competente, obrigada a tomar em consideração a gravidade da infracção cometida, se encontra, precisamente por essa razão, obrigada a respeitar o princípio da proporcionalidade .
304. Quanto à redacção deste artigo que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 643/93, o Tribunal de Justiça considerou que se limita a precisar os critérios que, segundo a Comissão, devem guiar a aplicação do princípio da proporcionalidade em caso de aplicação das sanções previstas, tal como resulta, aliás, do quarto considerando do Regulamento n.° 643/93 .
305. A Comissão não contesta a afirmação do Governo espanhol, segundo a qual a quantidade para a qual a ajuda foi indevidamente pedida se eleva a 1,81% do total dos pedidos apresentados pela empresa em causa. Ora, como o Tribunal de Justiça correctamente observou, mesmo considerando que, na nova versão da referida disposição, a sanção da retirada da aprovação, que se aplica apenas quando a quantidade para a qual a ajuda foi indevidamente pedida exceder em, pelo menos, 20% a quantidade controlada relativamente à qual for reconhecido o direito à ajuda, é acompanhada de um sistema de sanções pecuniárias aplicável a cada pedido de ajudas irregular, que não estava anteriormente previsto, deve admitir-se que um excesso de 1,81% da quantidade reconhecida como dando direito à ajuda não pode, em qualquer caso, justificar uma retirada da aprovação .
306. Na medida em que a correcção financeira de 100% das ajudas declaradas se funda, essencialmente, na afirmação incorrecta da Comissão segundo a qual a irregularidade do pedido de ajudas relativa a 278 kg devia ter levado à retirada do reconhecimento da empresa N. Sevillano, há que anular a decisão impugnada quanto a este aspecto.
C - Quanto à correcção financeira forfetária de 2% das despesas totais declaradas pelo Reino de Espanha como ajudas ao consumo de azeite durante a campanha de 1992/1993
307. Resulta do relatório de síntese e da carta n.° 14286, já referidos, que a missão realizada pelos serviços de controlo do FEOGA de 22 a 26 de Janeiro de 1996 permitiu constatar que os procedimentos nacionais de gestão e de controlo das empresas beneficiárias de ajuda ao consumo de azeite não alcançou melhorias, apesar da propostas de modificações feitas por estes serviços na carta n.° 22798, já referida. Os serviços do FEOGA constataram os seguintes factos.
308. Os controlos por parte das autoridades nacionais limitaram-se a uma amostra de documentos comerciais retirados do registo de existências, mas que não abrangeram o registo de tais documentos na contabilidade financeira. A possibilidade de uma falha da contabilidade financeira escapar aos controlos da AAO revela a necessidade de melhorar a eficácia destes controlos.
309. As imprecisões e as lacunas do registo de existências nas empresas controladas deviam ter levado os controladores da AAO a aplicar o artigo 12.° do Regulamento n.° 2677/85, que dispõe que, em caso de dúvida quanto à exactidão dos dados que constam dos pedidos de ajuda, os Estados-Membros verificarão igualmente a contabilidade financeira das empresas aprovadas.
310. As autoridades espanholas não se dotaram de instrumentos e de indicadores que permitissem aos controladores identificar situações em que a existência de dúvidas quanto à regularidade do funcionamento da empresa justifica a extensão destes controlos.
311. Além disso, os controlos das empresas de acondicionamento que exerçam outras actividades comerciais devem, em razão da sua complexidade, ser aprofundados e prolongados, tal como é permitido pela regulamentação comunitária aplicável.
312. Quanto a um controlo realizado pela AAO na empresa Corporación Industrial Andaluza SA, os serviços do FEOGA consideraram inaceitável que os inspectores se tenham limitado a anotar no relatório o local onde, segundo os responsáveis da empresa, se encontrava a contabilidade financeira, sem exigir que tal contabilidade estivesse disponível aquando dos controlos.
313. O nível e a qualidade dos controlos cruzados efectuados pela AAO são anormalmente baixos. Assim, segundo o relatório de síntese, a AAO retirou da sua inspecção a conclusão de que as capacidades teóricas de trituração e de armazenagem de uma das empresas visitadas eram compatíveis com a produção mensal constante da contabilidade física, admitindo que a empresa tenha trabalhado mais de oito horas por dia. Ora, este elemento, bem como a capacidade máxima de acondicionamento, devem ser sistematicamente verificados e confirmados, nomeadamente através da comparação com as folhas de pagamento dos operários.
314. Segundo o relatório de síntese, os controlos da ajuda ao consumo de azeite em Espanha continuam a ser inaceitavelmente baixos. O procedimento de verificação utilizado baseia-se em aspectos puramente formais, não se procedendo ao aprofundamento necessário para atingir uma eficácia razoável. As despesas efectuadas pelo Reino de Espanha a título de ajuda ao consumo e declaradas durante o exercício financeiro de 1993 foram efectuadas com um sistema de controlo que enferma de carências que dizem respeito a diversos elementos importantes para a determinação da regularidade da despesas.
315. Por esta razão, é imposta ao Reino de Espanha uma correcção financeira de 811 514 867 ESP, em aplicação da decisão impugnada.
1. Argumentos das partes
316. A correcção é contestada pelo Governo espanhol, que recorda que o órgão de conciliação tinha considerado que os controlos, por terem sido realizados em apenas duas empresas de engarrafamento, não constituíam uma base suficientemente sólida para impor uma correcção financeira forfetária que, em termos monetários, representa mais do dobro do montante da correcção de 1992.
317. A Comissão tinha reduzido, consequentemente, a correcção de 5% do montante total pago para 2% desse montante.
318. Segundo o Governo espanhol, o controlo a AAO foi realizado numa empresa que não beneficiou de ajuda para o exercício de 1993, o que não é suficiente para concluir pela debilidade dos controlos efectuados por esta autoridade no domínio da ajuda ao consumo. Esta empresa não devia ter sido mencionada aquando do apuramento das contas do exercício de 1993. De qualquer modo, os documentos financeiros das operações inscritas no registo de existências foram regularmente examinados e os resultados dessas verificações foram sempre considerados suficientes para determinar a correspondência entre a quantidade de azeite para a qual era pedida a ajuda e as quantidades entradas e saídas da empresa, o que torna inúteis as verificações suplementares da contabilidade financeira. A regulamentação comunitária aplicável ao caso em apreço só impõe a verificação da contabilidade financeira das empresas de acondicionamento em caso de dúvidas.
319. O Governo espanhol acrescenta que as infracções indicadas pelos serviços da Comissão que respeitam ao estado de completo abandono da empresa Corporación Industrial Andaluza SA e o aspecto «imaculado» das instalações de acondicionamento não são fundadas. A empresa em questão já não funcionaria desde há um ano no momento da inspecção. Quanto ao estado do local, seria correspondente ao de qualquer empresa de acondicionamento, estando as instalações de acondicionamento normalmente limpas, devido à natureza da actividade bem como à necessidade de proceder a limpezas frequentes.
320. Quanto à capacidade de acondicionamento da empresa, questionada com base nas folhas de pagamento, o Governo espanhol sustenta que é provável o recurso ao trabalho temporário para prolongar a actividade da empresa, não sendo, todavia, reconhecido pelo proprietário da empresa, o que explicaria a falta de consonância destes dados. Quanto à capacidade de armazenagem da empresa, teria sido considerada suficiente pelos inspectores da AAO. Esta informação não pode ser contestada pelos outros serviços de inspecção, que teriam sido «dissuadidos de aceder a todas as instalações».
321. Segundo o Governo espanhol, o facto de o FEOGA não ter procedido a qualquer visita no local no âmbito do apuramento das contas para o exercício de 1993 retira a este organismo qualquer base jurídica para aplicar a sanção que foi estabelecida.
322. Acrescenta o Governo espanhol que os controlos instituídos pela AAO para verificar a exactidão dos dados que constavam dos pedidos de ajuda ao consumo apresentados pelas empresas de acondicionamento não podem atingir o nível de uma auditoria completa da contabilidade financeira das empresas de acondicionamento para verificar cada um dos pedidos de ajudas apresentados.
323. Por fim, o Governo espanhol alega que as medidas tomadas pela AAO e os procedimentos seguidos para completar o sistema de controlo antes de 1993 foram levados ao conhecimento da Comissão. Uma missão da Comissão realizada de 22 a 26 de Maio de 1995 teria permitido verificar a eficácia das medidas referidas. Não se pode admitir que a Comissão invoque um risco para o FEOGA devido a falhas detectadas aquando de apuramentos anteriores, quando está ainda a decorrer um processo relativo a tais pretensas falhas e as medidas tomadas com base em considerações relativas a um exercício devem ser consideradas encerradas, não sendo constantemente retomadas em exercícios posteriores.
324. A Comissão responde que, vistas as graves e numerosas irregularidades detectadas no sistema espanhol de ajudas ao consumo de azeite aquando do processo de apuramento para o exercício de 1992, os serviços do FEOGA tinham indicado às autoridades espanholas a necessidade de proceder a correcções globais das despesas declaradas relativamente a exercícios posteriores, se as carências constatadas não pudessem ser eliminadas através de um sistema de controlo eficaz.
325. Aquando da missão efectuada em Espanha de 22 a 26 de Janeiro de 1996, no âmbito do apuramento para o exercício de 1993, os serviços de controlo do FEOGA teriam constatado que os mecanismos de controlo não tinham sofrido qualquer alteração. Além disso, foram controladas duas empresas, o que teria permitido confirmar a ineficácia e a deficiência dos controlos realizados pela AAO, tal como se resume no relatório de síntese.
326. A proposta do órgão de conciliação de redução da taxa da correcção financeira inicial não colocaria em questão a constatação feita pela Comissão relativamente a carências do sistema de controlo espanhol, mas apenas o nível dessa taxa, considerado excessivo devido ao facto de o FEOGA se ter fundado no controlo de apenas duas empresas de engarrafamento.
327. A Comissão contesta que os serviços do FEOGA não tenham feito qualquer visita de controlo em 1993. Acrescenta que as constatações de infracções e as correcções financeiras devem também assentar nas informações prestadas pelas autoridades nacionais. Além disso, segundo a jurisprudência, o regime do FEOGA não comportaria qualquer controlo sistemático por parte da Comissão, que seria, aliás, materialmente incapaz de o assegurar. Os casos individuais seriam apenas um elemento suplementar para justificar a crítica da Comissão segundo a qual faltaria um conjunto de medidas de vigilância e de controlo.
328. A Comissão precisa, além disso, que continua a justificar-se uma correcção financeira, mesmo quando a empresa controlada não tenha recebido ajudas ao consumo durante a campanha correspondente ao exercício controlado. Com efeito, deveria ter-se em conta que a aprovação de tal empresa devia ser retirada e que existe sempre uma diferença temporal entre o momento em que a ajuda é pedida e o seu pagamento.
329. Segundo a Comissão, as irregularidades constatadas no regime de controlo nacional constituem uma infracção geral do sistema de controlo que pode ser verificada em qualquer empresa que beneficie da aprovação. A correcção em questão é forfetária e não aplicada pontualmente a uma empresa.
330. Por fim, a Comissão explica que as carências dos mecanismos de controlo instituídos pelos Estados-Membros exigem uma correcção financeira que perdure enquanto as mesmas não forem sanadas. Na sua opinião, o Governo espanhol não apresentou a mais pequena prova que permita refutar as suas constatações.
331. O Governo espanhol considera que o único argumento concreto em que a Comissão se baseia é a visita feita a uma empresa de acondicionamento, o que é insuficiente para demonstrar a existência de carências graves do sistema de controlo espanhol. Quanto às irregularidades não detectadas pelos seus serviços, acrescenta que a regulamentação comunitária então aplicável limitava as verificações sistemáticas da contabilidade financeira. Os serviços de inspecção do Estado teriam, aliás, procedido a tal verificação e constatado irregularidades.
332. Segundo a Comissão, os argumentos a favor da correcção forfetária em litígio seriam numerosos e variados, não se limitando ao resultado do controlo de uma única empresa de acondicionamento. Nesta empresa, todavia, a AAO era obrigada a controlar a contabilidade financeira, uma vez que havia dúvidas sobre a existência de irregularidades.
2. Apreciação
333. Tal como já recordei várias vezes aquando do exame das anteriores correcções financeiras em litígio, se cabe à Comissão provar a existência de uma violação das regras da organização comum dos mercados agrícolas, não é, todavia, obrigada a demonstrar, de modo exaustivo, a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos efectuados ou a estes dados.
334. De resto, segundo esta mesma jurisprudência, quando a Comissão critica um Estado-Membro por não ter instituído um sistema eficaz de vigilância e de controlo, a identificação de casos individuais em que verifique o desrespeito da regulamentação agrícola aplicável constitui apenas um elemento, entre outros, de justificação da sua crítica à eficácia do sistema de vigilância e de controlo utilizado pelo Estado-Membro .
335. No seguimento da constatação das irregularidades do sistema de controlo espanhol que tinha sido feita aquando do processo de apuramento das contas para o exercício de 1992, a Comissão decidiu fazer recomendações no sentido do melhoramento dos controlos. Na falta de melhoramento, estava previsto aplicar uma correcção forfetária relativamente ao exercício de 1993 .
336. Resulta da leitura dos autos que as investigações levadas a cabo pela Comissão para apreciar o grau de melhoramento dos processos espanhóis de controlo em matéria de ajuda ao consumo de azeite se limitaram à visita de duas empresas, a Corporación Industrial Andaluza e a Olior Porcuna SA.
337. Este elemento resulta do relatório final do órgão de conciliação, datado de 3 de Março de 1997, que, aliás, baseou nesta circunstância a apreciação que emitiu quanto à taxa de correcção visada pela Comissão . A carta n.° 14826 do FEOGA, já referida, limita-se a precisar que nenhuma das melhorias desejáveis foi tomada em consideração pelas autoridades espanholas e que não se previu nenhuma alteração de processo na sequência das diferentes e profundas falhas constatadas no âmbito do apuramento de 1992 . Ora, a carta não menciona qualquer elemento, além dos provenientes das visitas às duas empresas atrás referidas, susceptível de suportar tal constatação. O relatório de síntese contém as mesmas insuficiências. As únicas carências descritas de modo pormenorizado respeitam às duas empresas controladas. Por fim, nas suas observações escritas, a Comissão contesta a crítica que o Governo espanhol assim lhe dirige quanto a este aspecto, sem apoiar as suas afirmações com um princípio de prova. Limita-se a explicar que o FEOGA «visitou, além disso» estas duas empresas, sem precisar a natureza e o número das outras investigações pretensamente efectuadas. Também não demonstrou que as graves irregularidades descritas no relatório de síntese tenham sido constatadas aquando de visitas efectuadas noutros recintos que não os das empresas em questão. Os controlos que a Comissão alega, na contestação, ter realizado, não são demonstrados por qualquer documento.
338. Nestas condições, é difícil fazer assentar uma correcção financeira forfetária apenas nestes dois controlos, por concludentes que sejam. Não partilho da opinião da Comissão e do órgão de conciliação, segundo a qual os controlos limitados bastam para, na falta de qualquer outro elemento concordante relativo ao exercício de 1993, demonstrar a continuação de um sistema de controlo nacional deficiente.
339. A jurisprudência do Tribunal de Justiça nesta matéria é clara.
340. Se a Comissão é dispensada, legitimamente, é certo, de apresentar provas exaustivas da insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais, não deixa de estar obrigada a apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a estes controlos.
341. O controlo das duas empresas não pode, na minha opinião, bastar para demonstrar a falha, ainda que parcial, de um sistema de controlo, para toda uma campanha. Na falta de outros controlos directos, deveria, pelo menos, ter-se procedido a investigações documentais mais amplas, que permitissem chegar a esta conclusão e apresentar os documentos que contivessem essas constatações.
342. Quanto aos casos individuais, a que a jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece um certo valor na justificação da crítica que a Comissão dirige à eficácia de um sistema de vigilância e de controlo, deve recordar-se que são apenas um elemento, entre outros, para justificar tal crítica. Daí resulta, na minha opinião, que se não é necessário que tais casos individuais constituam uma amostra absolutamente representativa das empresas controladas para que, junto com outros elementos de prova, reforcem a demonstração da Comissão sobre as falhas do sistema de controlo nacional, devem, em contrapartida, ser acompanhados desses elementos complementares para produzirem a sua plena força probatória. Na sua falta, só podem ser considerados como exemplos isolados de empresas em situação ilegal, sem que de tais exemplos se possam retirar outras conclusões a este respeito.
343. Acrescente-se, para completar, que as constatações realizadas quanto ao exercício de 1992 devem ser completadas por elementos próprios da campanha seguinte, para justificar uma nova correcção relativa a esta, o que não se verifica no caso em apreço.
344. Por estas razões, entendo que a correcção financeira forfetária em litígio não é justificada. A decisão impugnada deve, portanto, ser anulada quanto a este aspecto.
V - Ajuda à produção de forragens secas
A - Enquadramento jurídico
345. Através do Regulamento (CEE) n.° 1117/78 de 22 de Maio de 1978, o Conselho instituiu uma organização comum de mercado no sector das forragens secas . Entre os produtos visados por este regulamento, o artigo 1.°, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 3996/87 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1987, distingue entre os que são objecto de secagem artificial e os que são secos de outro modo, ou seja, secos ao sol, sendo estes últimos abrangidos pelo artigo 1.°, alínea b), segundo e quarto travessões. Para os produtos objecto de secagem artificial, o artigo 5.°, n.° 1, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1960/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987, prevê a concessão de uma ajuda quando o preço de objectivo, que é fixado para cada campanha, for superior ao preço médio do mercado mundial. Por força do artigo 5.°, n.° 2, primeiro parágrafo, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 3996/87, esta ajuda é igual a uma percentagem a determinar da diferença entre esses dois preços. Para os produtos secos ao sol, esta ajuda é diminuída de um montante fixado tendo em conta a diferença dos custos de produção dos produtos secos artificialmente e dos secos ao sol (n.° 2, segundo parágrafo).
346. O artigo 4.°, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1528/78 da Comissão, de 30 de Junho de 1978, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda para as forragens secas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2334/87 da Comissão, de 31 de Julho de 1987, estabeleceu o montante da diferença prevista no artigo 5.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1117/78 em 43 ecus/tonelada. Os custos de produção destes produtos sofreram uma evolução convergente, tendo esta diferença sido progressivamente reduzida para 25 ecus .
347. Todavia, quanto à situação em Espanha, o Conselho assinalou, no terceiro considerando do Regulamento (CEE) n.° 2275/89, de 24 de Julho de 1989, que altera o Regulamento n.° 1117/78, que a aplicação do artigo 120.° do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações dos Tratados conduz, neste país, a um nível do preço de objectivo para as forragens secas inferior ao aplicável nos outros Estados-Membros e que a dedução desse preço inferior do montante fixado para a Comunidade conduz a um nível das ajudas para as forragens secas ao sol inferior ao que seria necessário para assegurar a competitividade desses produtos em relação às forragens desidratadas por secagem artificial. No quarto considerando, constata-se que, devido a essa situação, os operadores espanhóis iniciaram a reconversão das suas instalações aumentando em grande escala a produção de forragem desidratadas por secagem artificial e diminuindo a das forragens secas de outro modo; que essa tendência é prejudicial aos interesses orçamentais da Comunidade dado que aumenta a proporção dos produtos que beneficiam da ajuda mais elevada. Para evitar qualquer risco de perturbação no mercado das forragens secas, aditou portanto ao artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1117/78 um terceiro parágrafo, nos termos do qual:
«Para as forragens secas produzidas em Espanha, e até 31 de Dezembro de 1992, o montante referido no segundo parágrafo é diminuído de um montante igual à diferença entre o preço de objectivo aplicável nesse Estado-Membro e o aplicável nos outros Estados-Membros.»
348. Nos termos do artigo 5.°, primeiro parágrafo, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 1417/78 do Conselho, de 19 de Junho de 1978, relativo ao regime de ajuda para as forragens secas, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 2256/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988, a ajuda referida no artigo 5° . do Regulamento n.° 1117/78 é concedida, a pedido do interessado, para as forragens secas saídas da empresa de transformação cujo teor máximo em humidade se situe entre 11% e 14% e pode ser diferenciado conforme os modos de apresentação do produto. O artigo 6.°, alterado, dispõe que a ajuda só é concedida às empresas de transformação que:
«a) tenham uma contabilidade-matéria que inclua, pelo menos, a indicação:
- das quantidades de forragens frescas e, sendo caso disso, secas ao sol, elaboradas; todavia, pode ser admitido, quando a situação especial da empresa o exija, que as quantidades sejam estimadas com base nas superfícies semeadas;
- das quantidades de forragens secas produzidas assim como das quantidades e da qualidade destas forragens saídas da empresa;
b) Forneçam, sendo caso disso, os outros documentos justificativos necessários para o controlo do direito à ajuda.»
B - Quanto à correcção forfetária relativa às ajudas à produção de forragens secas
349. Resulta do relatório de síntese que diferentes informações relativas ao mercado das forragens secas em Espanha tinham alertado os serviços do FEOGA para a necessidade de proceder a uma verificação da aplicação da regulamentação comunitária pertinente neste Estado-Membro. Com efeito, ter-se-ia observado um crescimento espectacular das quantidades produzidas objecto de pedidos de ajuda à produção durante as últimas campanhas, ao mesmo tempo que os efectivos espanhóis não conheceram a mesma evolução, bem como o desaparecimento rápido das forragens secas ao sol em benefício de produtos desidratados artificialmente e o aparecimento de novas empresas de desidratação particularmente prósperas durante os últimos anos.
350. Segundo o relatório de síntese, o sistema nacional de controlo baseado unicamente ou principalmente em títulos de pesagem emitidos pela própria empresa não teria permitido limitar o risco elevado de irregularidades constatadas no que respeita às quantidades declaradas à entrada, devido ao recurso, em Espanha, aos contratos em função da superfície. Com efeito, o controlo do facto gerador da ajuda, ou seja, o abandono das forragens da empresa, limitar-se-ia à existência da factura de venda e ao título de pesagem emitido pela própria empresa.
351. Segundo os serviços do FEOGA, um controlo efectivo não pode limitar-se à verificação da existência de documentos comerciais, devendo necessariamente averiguar a veracidade do registo de tais documentos.
352. A afirmação das autoridades espanholas, segundo a qual foram realizados os controlos dos rendimentos por contrato, em relação aos rendimentos das regiões produtoras, não foi suportada pelos documentos controlados.
353. Aquando de vários controlos no local, os serviços do FEOGA verificaram que era prática corrente em Espanha a aceitação de uma taxa de humidade das forragens secas, à entrada na empresa de transformação, compreendida entre os 20% e os 25%. Trata-se de produtos que, do ponto de vista agronómico e químico, possuem as características das forragens secas ao sol. A presença de uma tabela de preços que fixa refracções e bonificações relativamente a uma taxa de humidade padrão de 25% encoraja, além disso, a prática de introdução nas instalações de secagem de um produto praticamente já seco.
354. Segundo o relatório de síntese, as autoridades espanholas deveriam ter considerado estes produtos como tendo sido secos ao sol e ter pago as ajudas correspondentes, e não as destinadas às forragens secas artificialmente. Indica-se, no relatório de síntese, que há um interesse financeiro, para uma empresa de transformação, em declarar como seco artificialmente uma forragem que na verdade foi seca ao sol passando o montante da ajuda para o dobro. O relatório sublinha também que as condições climáticas em Espanha são particularmente favoráveis a este tipo de irregularidade. Tendo em conta estes elementos, associados ao crescimento espectacular das quantidades produzidas, as autoridades espanholas deveriam ter adoptado as medidas de controlos efectivos previstas na regulamentação comunitária, para evitar o risco que estas práticas representam para os fundos comunitários. O FEOGA reconhece que esta carência foi facilitada por uma certa dificuldade de interpretação dos textos comunitários.
355. Por esta razão, foi imposta uma correcção financeira no montante de 384 545 035 ESP ao Reino de Espanha, ou seja, 2% das despesas declaradas pela Espanha, em aplicação da decisão impugnada.
1. Argumentos das partes
356. A correcção é contestada pelo Governo espanhol, que entende que, na medida em que a regulamentação comunitária não fixou uma percentagem mínima de humidade no momento da entrada das forragens na empresa de transformação, tal exigência não pode ser imposta unilateralmente pelo organismo espanhol de pagamento. A Comissão criaria uma exigência para acusar de seguida o Estado-Membro do seu incumprimento, em violação do princípio da segurança jurídica. Esta apreciação corresponderia ao parecer emitido pelo órgão de conciliação.
357. A Comissão observa que o órgão de conciliação, embora não partilhe da sua opinião quanto à existência de uma das infracções assinaladas, confirma plenamente a existência das outras infracções bem como a correcção financeira forfetária. De qualquer modo, entende a Comissão que a falta de fixação, por parte das autoridades espanholas, de um grau de humidade mínimo das forragens constitui uma infracção à regulamentação comunitária, tal como resulta do objectivo e da razão de ser da ajuda à produção destas forragens. A falta de um limite mínimo de humidade esvaziaria o regime da ajuda à produção de forragens secas do seu conteúdo e provocaria uma grave distorção da concorrência entre os operadores dos Estados-Membros em que é exigido um certo limite para poder obter a ajuda e aqueles em que não existe qualquer exigência nem controlo a este respeito. A Comissão nega impor uma condição que não existe. Sustenta que, se não se pretender que o regime da ajuda à produção de forragens secas seja esvaziado do seu conteúdo, esse regime exige que os organismos nacionais de controlo estabeleçam tal limite.
2. Apreciação
358. Deve recordar-se que a regulamentação comunitária estabelece uma distinção entre as forragens secas de modo artificial e as forragens secas ao sol. A ajuda concedida quanto a estes últimos produtos é igual à estabelecida para os produtos objecto de secagem artificial, deduzida de um montante que tem em conta a diferença dos custos de produção correspondentes a cada um destes tipos de produtos.
359. Em conformidade com o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
360. O sistema de controlo instituído pelos Estados-Membros deve, portanto, permitir detectar as fraudes que consistem, para as empresas de transformação, em receber ajudas à produção de forragens secas artificialmente, quando as forragens produzidas tiverem sido secas ao sol, pelo que a operação de secagem foi simbólica, ou mesmo inexistente, tal como os custos gerados por tal operação.
361. A fixação de um limite mínimo de humidade, destinado a facilitar a identificação destas práticas fraudulentas através da determinação de um critério objectivo, mensurável fisicamente, é apenas um meio, entre outros, para lutar contra os riscos de atribuição de ajudas indevidas à produção de forragens secas.
362. Entendo, é certo, que a falta de uma disposição da regulamentação aplicável que imponha a adopção de tal limite impede, como o órgão de conciliação correctamente reconheceu, que se retire da mera constatação da ausência de limite a conclusão de que a produção espanhola é parcialmente composta de forragens secas ao sol que deram origem ao pagamento indevido de ajudas normalmente destinadas à produção de forragens secas de modo artificial.
363. Já me pronunciei, noutras ocasiões, sobres as razões pelas quais me parece contrário ao princípio da segurança jurídica conferir a tal disposição do direito comunitário, com o mero fundamento do objectivo prosseguido pela regulamentação comunitária em que a mesma se insere, um sentido que não pode ser dado, nem de perto nem de longe, à redacção perfeitamente inequívoca da disposição em questão .
364. No caso em apreço, porém, a Comissão está em condições de apresentar outros elementos das dúvidas sérias e razoáveis que se lhe levantam relativamente ao sistema espanhol de controlo, as quais justificariam, na falta de prova em contrário por parte do Governo espanhol, uma correcção forfetária de 2%.
365. Há que recordar que, como o órgão de conciliação aliás sublinhou, uma parte das forragens visadas pode de facto ter sido escoada, directamente ou misturada com forragens desidratadas, sem ter sido objecto de uma efectiva desidratação artificial . Na sua opinião, o risco de fraude não era desprezível .
366. Esta constatação resulta tanto do relatório de síntese como do anexo 2 da carta n.° 48369, de 13 de Dezembro de 1996, dirigida ao Reino de Espanha pelo órgão de conciliação .
367. Com efeito, deve observar-se que a multiplicação das práticas fraudulentas denunciadas pela Comissão se tornou verosímil pela observação de se ter verificado um aumento considerável das quantidades produzidas objecto de pedidos de ajudas sem um correspondente aumento do efectivo, bem como pelo rápido desaparecimento das forragens secas ao sol em benefício de produtos desidratados artificialmente e pelo aparecimento de novas empresas de desidratação prósperas durante os últimos anos.
368. Os factos assinalados pelos serviços do FEOGA, tais como o carácter central, no sistema de controlo nacional, atribuído à utilização de certificados de pesagem emitidos pela própria empresa ou, à saída dos produtos, aos certificados de pesagem e à factura emitida pela empresa da transformação, a falta de verificação do registo efectivo dos documentos comerciais, os resultados dos controlos realizados no local pelos serviços do FEOGA através dos quais se constatou que as forragens tinham um grau de humidade muito baixo, apresentavam as características das forragens secas ao sol e que a tabela de preços instituída encorajava a prática que consistia em introduzir nas instalações de secagem produtos já praticamente secos, não foram contestados pelo Governo espanhol nas peças processuais que apresentou.
369. Estes elementos, que constituem um conjunto de indícios concordantes, que, além do mais, não foram desmentidos pelo governo recorrente, levam-me a propor ao Tribunal de Justiça que rejeite o fundamento baseado na violação da regulamentação comunitária relativa à ajuda à produção de forragens secas. Além disso, a taxa de 2% das despesas parece-me justificada, tendo em conta os critérios estabelecidos no relatório Belle .
VI - Quanto à violação de certos princípios de direito comunitário
A - Argumentos das partes
370. O Governo espanhol considera que a decisão impugnada se funda em considerações incorrectas e subjectivas. Violaria os seguintes princípios de direito comunitário:
- o princípio da audição, ainda que respeitado formalmente, não o teria sido na prática, tendo as explicações do Governo espanhol sempre sido desprezadas. Apesar das explicações e argumentos apresentados pelas autoridades espanholas, a Comissão ter-se-ia limitado a insistir nos mesmos pontos, sem contradizer nem rejeitar os argumentos expostos, o que equivaleria a negar ao Governo espanhol o direito de se defender;
- a falta de prova das acusações dirigidas ao Estado-Membro. A Comissão teria baseado as correcções impostas quer em indícios ou suspeitas, quer em dados refutados ou corrigidos pelas autoridades espanholas, em especial no tocante às ajudas ao consumo;
- o princípio da boa administração teria sido violado em todos os pontos, não tendo sido suficientemente tomadas em consideração nem devidamente apreciadas as explicações reiteradas das autoridades espanholas, nomeadamente no tocante às ajudas ao consumo. A correcção de 2% aplicada a este respeito baseou-se em visitas e inspecções de anos anteriores ao exercício de 1993 e nas alegadas infracções de uma empresa que não recebeu ajudas durante essa campanha;
- o princípio da legalidade das sanções, violado, em especial, no que respeita às ajudas à produção de azeite e às ajudas à produção de forragens secas. O Governo espanhol alega que só pode impor-se uma correcção financeira com base na constatação de que as carências de que os controlos enfermam são graves e de que se pode razoavelmente esperar que daí advêm sérios prejuízos para o orçamento comunitário. A correcção financeira teria sido utilizada para punir factos relativamente aos quais não está previsto que se faça tal correcção, ou para corrigir lacunas da legislação comunitária; e
- subsidiariamente, o princípio da proporcionalidade. Se a argumentação do Governo espanhol tivesse sido tomada em consideração, as correcções financeiras teriam sido sensivelmente inferiores às fixadas. Ficou demonstrado que não existem, em Espanha, carências no sistema de controlo, pelo menos ao nível alegado pela Comissão.
371. A Comissão contesta as acusações que lhe são feitas pelo Governo espanhol.
372. Quanto ao princípio da audição, e ao princípio da boa administração, a que o Governo espanhol, segundo a Comissão, atribui o mesmo conteúdo, tais princípios estariam perfeitamente assegurados, uma vez que teriam sido dadas ao governo recorrente as condições para exprimir a sua posição. Na sua opinião, o direito fundamental de ser ouvido não pode implicar que tenha de se aceitar os argumentos e alegações do interessado. A Comissão acrescenta que é possível que o Governo espanhol confunda o direito a ser ouvido com a obrigação de fundamentar. Recorda, a este respeito, que, por força de uma jurisprudência constante, a obrigação de fundamentar não exige que se responda expressamente a cada uma das alegações do interessado. Esta jurisprudência atenuaria, além disso, a obrigação de fundamentar no que respeita aos processos de apuramento de contas, uma vez que se admitiria que não é necessária uma fundamentação detalhada quando o Estado-Membro em questão, tendo estado estritamente associado ao processo de elaboração da decisão, conhece os seus fundamentos.
373. No que respeita à acusação baseada na falta de prova das irregularidades imputadas ao Reino de Espanha, a Comissão considera ter apresentado elementos de prova com suficiente força probatória à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que não foram, além disso, infirmados pelas provas apresentadas pelo Governo espanhol.
374. A Comissão alega ainda que o princípio da legalidade das sanções não é aplicável ao caso em apreço, uma vez que as correcções financeiras não têm natureza de sanção.
375. Quanto ao princípio da proporcionalidade, a Comissão entende que, nos termos da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, compete ao Estado-Membro em causa provar que, na sequência da infracção imputada, as despesas do FEOGA aumentaram menos do que o montante calculado pela Comissão, o que o Governo espanhol não fez no caso em apreço.
376. O Governo espanhol contesta a assimilação, pela Comissão, do princípio da audição, que esta invoca, e do princípio da fundamentação. Entende que este último princípio, meramente formal, foi respeitado pela Comissão, não sendo esse o caso do princípio da audição. Este não teria sido observado porquanto as alegações do Governo espanhol não foram tomadas em conta, no sentido de que não foram contestadas nem refutadas.
377. A Comissão contesta também a violação deste princípio.
378. Há que examinar cada uma destas acusações separadamente.
B - Apreciação
1. Quanto à falta de prova
379. Não é preciso dar a esta acusação mais atenção do que a necessária. As presentes conclusões contêm, com efeito, numerosas referências às regras estabelecidas pelo Tribunal de Justiça em matéria de prova, tanto do ponto de vista do conteúdo como da parte sobre a qual recai o ónus .
380. Abstraindo dos fundamentos apresentados pelo Governo espanhol que me parecem justificar a anulação parcial da decisão impugnada, confirmando assim uma falta ou insuficiência de prova por parte da Comissão, a petição não contem elementos de prova susceptíveis de colocar em causa a decisão impugnada, tal como é justificada pelo processo constituído pela Comissão quanto à mesma. Os fundamentos desenvolvidos nas presentes conclusões em apoio da rejeição das acusações em questão baseiam-se na jurisprudência anteriormente referida para constatar uma falta ou insuficiência das provas apresentadas pelo Governo espanhol.
381. Assim sendo, basta convidar o Tribunal de Justiça a reportar-se aos desenvolvimentos dedicados a este assunto aquando da apreciação de cada um dos fundamentos invocados pelo Governo espanhol.
2. Quanto aos princípios da audição e da boa administração
382. Como a Comissão observou, sem ser desmentida, quanto a este aspecto, o Governo espanhol não distingue ente os dois princípios ao formular a acusação segundo a qual a Comissão não tomou em consideração as explicações por ele desenvolvidas. O Governo espanhol não precisou, de resto, os conteúdos respectivos dos princípios invocados.
383. Examinarei, portanto, conjuntamente estes dois fundamentos relativos ao alcance da obrigação da Comissão de tomar em consideração a argumentação de um Estado-Membro colocado em questão aquando de um processo de apuramento das contas do FEOGA, sabendo que, segundo o Governo espanhol, não está aqui em causa a obrigação de fundamentação a que a Comissão está sujeita.
384. Parece-me que há dois limites que demarcam a missão da Comissão a este respeito: como esta indica, correctamente, o direito de um Estado-Membro que é objecto de correcções financeiras, em matéria de apuramento das contas do FEOGA, de apresentar argumentos e elementos de prova no sentido de questionar as correcções aplicadas não pode equivaler a impor à Comissão a obrigação de aceitar os seus argumentos; inversamente, incumbe à Comissão examiná-los escrupulosamente para verificar, à luz dos elementos apresentados, o mérito da decisão a adoptar.
385. De qualquer modo, cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre as acusações invocadas pelo Estado-Membro contra a decisão impugnada, incluindo os respectivos elementos de prova. Estes são, decerto, idênticos aos apresentados pelo Estado-Membro perante a Comissão. Consequentemente, a recusa, injustificada, da Comissão de tomar em consideração os elementos de prova que lhe são apresentados está indirectamente sujeita ao controlo do Tribunal de Justiça, devendo este apreciar por si próprio a sua força probatória. O mérito do fundamento invocado está, portanto, estritamente associado ao destino do recurso de anulação. Com efeito, a anulação da decisão impugnada pressupõe, de um modo ou de outro, uma insuficiente tomada em consideração por parte da Comissão dos elementos de prova apresentados pelo governo recorrente, enquanto a negação de provimento ao recurso demonstra o contrário.
386. Assim, conforme já referi a propósito do fundamento baseado na falta de prova, à excepção dos aspectos que justificam a anulação da decisão impugnada, as acusações levantadas pelo Governo espanhol devem ser rejeitadas. O comportamento da Comissão não parece, portanto, dever ser questionado quanto aos fundamentos que proponho ao Tribunal de Justiça que rejeite.
387. Conclui-se, portanto, pela rejeição deste fundamento.
3. Quanto ao princípio da legalidade das sanções
388. Refiro-me, de novo, à jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, já referida nas presentes conclusões, segundo a qual o disposto nos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70 só permite à Comissão suportar, através do FEOGA, os montantes pagos em conformidade com as regras comunitárias. Assim, nos casos em que a regulamentação comunitária só autoriza o pagamento de uma ajuda desde que sejam observadas certas modalidades de controlo, uma ajuda paga em violação desta condição não é conforme com o direito comunitário .
389. A jurisprudência aplicável nesta matéria não sujeita a assunção de despesas contestadas à verificação de carências graves do sistema de controlo, tal como é confirmado pelas categorias de correcção financeira elaborada em acordo com os Estados-Membros no relatório Belle, cuja correcção de 2% das despesas corresponde a uma «deficiência [que] se limita a partes do sistema de controlo de menor importância, ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor» .
390. Quanto à exigência prévia, invocada pelo Governo espanhol, de demonstrar a eventualidade de um prejuízo sério para o orçamento comunitário, deve aqui também recordar-se a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. A Comissão não está obrigada a demonstrar a existência de um prejuízo, podendo limitar-se a apresentar indícios sérios nesse sentido. Compete, depois, ao Estado-Membro em causa demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm .
391. Tomei em consideração estas orientações bem consolidadas da jurisprudência do Tribunal de Justiça na apreciação que fiz das acusações invocadas pelo governo recorrente. As que me parecem dever ser rejeitadas não são susceptíveis de colocar em causa a decisão impugnada com fundamento na falta de legalidade da recusa de assunção pelo FEOGA das despesas incorridas.
4. Quanto ao princípio da proporcionalidade
392. O Governo espanhol explica que se a sua argumentação tivesse sido tomada em consideração, as correcções financeiras teriam sido sensivelmente inferiores às fixadas.
393. Basta recordar que, por força da jurisprudência já referida, se incumbe à Comissão provar a existência de uma violação das regras comunitárias, compete ao Estado-Membro demonstrar, sendo caso disso, que a Comissão cometeu um erro relativamente às consequências financeiras que daí advêm.
394. No caso em apreço, resulta das presentes conclusões que, à excepção das acusações cujo acolhimento proponho, a Comissão demonstrou a violação pelo Reino de Espanha de várias normas comunitárias em matéria agrícola.
395. Por seu lado, o Governo espanhol não conseguiu demonstrar que o comportamento de que é responsável não tenha provocado um aumento das despesas no domínio do FEOGA .
396. Já me pronunciei, de resto, sobre o princípio da proporcionalidade, quanto a ajudas à produção pagas a duas OPR, bem como a uma empresa de engarrafamento, quanto a ajudas ao consumo. Não é necessário voltar ao assunto .
397. Quanto aos outros fundamentos, respeitantes tanto à ajuda à produção como à ajuda ao consumo de azeite ou à produção de forragens secas, deve indicar-se que, tendo em conta a importância das disposições violadas bem como as probabilidades de perdas ou mesmo de fraudes em prejuízo do orçamento comunitário, os montantes não reconhecidos pela Comissão, que consoante os casos, vão de 2 a 10% das despesas em questão, não podem ser considerados excessivos ou desproporcionados.
398. O fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade deve, portanto, ser rejeitado.
VII - Quanto às despesas
399. Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido no essencial dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas.
Conclusão
400. À luz destas considerações, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que:
«1) A Decisão 97/608/CE da Comissão, de 30 de Julho de 1997, que altera a Decisão 97/333/CE relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção Garantia, exercício financeiro de 1993, é anulada, na parte que diz respeito ao Reino de Espanha, na medida em que recusa imputar ao FEOGA o pagamento dos lucros realizados pela empresa Tragsa, a totalidade da ajuda ao consumo para o azeite concedida à empresa N. Sevillano e a totalidade das despesas declaradas pelo Reino de Espanha relativamente a ajudas ao consumo de azeite durante a campanha de 1992/1993.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.»