62001CC0120_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con ricorso iscritto a ruolo presso la cancelleria della Corte il 16 marzo 2001, proposto contro l'Irlanda ai sensi dell'art. 226 CE, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, tale Stato membro, non avendo predisposto e non avendole comunicato, entro il 16 settembre 1999, il programma, la bozza di piano e la sintesi previsti dagli artt. 11 e 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 16 settembre 1996, 96/59/CE, concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (PCB/PCT), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale direttiva.
2. La direttiva precisa, al suo art. 1, che il suo «scopo (...) è procedere al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sullo smaltimento controllato dei PCB, sulla decontaminazione o sullo smaltimento di apparecchi contenenti PCB e/o sullo smaltimento di PCB usati, in vista della loro eliminazione completa in base alle disposizioni della presente direttiva».
3. Il suo art. 3 così dispone:
«Fatti salvi gli obblighi internazionali, gli Stati membri prendono le misure necessarie per assicurare lo smaltimento dei PCB usati e per la decontaminazione o lo smaltimento dei PCB e degli apparecchi contenenti PCB non appena possibile. Per gli apparecchi e i PCB in essi contenuti soggetti a inventario a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, la decontaminazione e/o lo smaltimento sono effettuati al più tardi entro la fine del 2010».
4. Le disposizioni rispetto alle quali sussisterebbe, a parere della Commissione, un inadempimento dell'Irlanda, prevedono rispettivamente quanto segue:
«Articolo 4
1. Per conformarsi alle disposizioni di cui all'articolo 3 gli Stati membri prevedono la preparazione di inventari degli apparecchi contenenti PCB per un volume superiore a 5 dm3 e ne trasmettono una sintesi alla Commissione non oltre tre anni dall'adozione della presente direttiva. Nel caso di condensatori di potenza, il limite di 5 dm3 deve essere inteso come comprendente il totale dei singoli elementi di un insieme composito.
(...)
Articolo 11
1. Entro tre anni dall'adozione della presente direttiva gli Stati membri predispongono:
- un programma per la decontaminazione e/o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei PCB in essi contenuti;
- una bozza di piano per la raccolta e il successivo smaltimento degli apparecchi non soggetti a inventario a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, come previsto all'articolo 6, paragrafo 3.
2. Gli Stati membri comunicano senza indugio detto programma e detta bozza di piano alla Commissione».
Sulla ricevibilità del ricorso
5. Alla censura della Commissione, secondo la quale non le sarebbero ancora stati comunicati questo programma, questa bozza e questa sintesi, rispetto ai quali, peraltro, nessuna informazione in suo possesso permetterebbe di concludere che gli stessi sono stati nondimeno predisposti, il governo irlandese oppone un fermo diniego in ordine al rispetto degli obblighi imposti dall'art. 4 della direttiva, ma altresì, e soprattutto, contesta la ricevibilità del ricorso.
6. Tale ultima contestazione si fonda su una censura relativa alla violazione di forme sostanziali, formulata avverso il parere motivato e fondata sul fatto che quest'ultimo non avrebbe tenuto conto della risposta dell'Irlanda alla lettera di diffida inviatale dalla Commissione.
7. Tale denuncia di irregolarità nel procedimento precontenzioso, al cui proposito la giurisprudenza costante della Corte ci insegna che possono effettivamente condurre ad una dichiarazione di irricevibilità del ricorso per inadempimento, ci impone di esaminare prima di tutto ed assai meticolosamente lo svolgimento del detto procedimento.
8. Nel caso in cui tale esame dovesse confermare la sussistenza delle irregolarità denunciate dall'Irlanda, ovvero ne facesse eventualmente emergere di ulteriori, sarà nostro compito, in una seconda fase, valutare se, in considerazione della loro gravità e della loro incidenza sull'esercizio, da parte della Corte, della competenza conferitale dall'art. 226 CE, le irregolarità così individuate debbano o meno determinare l'irricevibilità del ricorso.
9. Nella lettera di diffida indirizzata all'Irlanda il 7 aprile 2000, la Commissione comincia col ricordare gli obblighi imposti agli Stati membri dagli artt. 4 e 11 della direttiva, nonché la data 16 settembre 1999, entro cui, al più tardi, avrebbero dovuto esserle comunicate le misure adottate. Essa precisa poi di non aver ricevuto alcuna informazione da parte dell'Irlanda in ordine alle citate misure, il che, dal suo punto di vista, rivela a priori la sussistenza di un inadempimento, formula la sua richiesta di delucidazioni ed annuncia le sue intenzioni nei termini seguenti:
«In these circumstances, acting under Article 226 of the EC Treaty, the Commission asks the Irish Government to submit its observations on the matters set out in this letter within two months of receiving it.
After taking note of these observations, the Commission may, if necessary, deliver a Reasoned Opinion under Article 226 of the EC Treaty. It may also deliver a Reasoned Opinion if those observations fail to reach it within the time stated».
10. A tale diffida il governo irlandese ha risposto con lettera datata 7 giugno 2000, registrata presso la segreteria generale della Commissione il successivo 13 giugno.
11. Il governo irlandese espone in tal sede che le pertinenti disposizioni della direttiva sono state trasposte con regolamento relativo alla gestione dei rifiuti (rifiuti pericolosi) del 1998, entrato in vigore il 20 maggio 1998, il cui art. 15 impone ai detentori di PCB, di PCB usati ovvero di attrezzature contaminate di fornire informazioni all'agenzia per la protezione dell'ambiente, in modo tale da permettere la predisposizione dell'inventario prescritto dall'art. 4 della direttiva, nonché di indicare le misure adottate o proposte per decontaminare o smaltire i materiali in oggetto.
12. In ordine agli obblighi imposti dall'art. 11 della direttiva, il governo irlandese ricorda alla Commissione che l'agenzia per la protezione dell'ambiente ha, specificamente, il compito di elaborare un piano nazionale di gestione dei rifiuti pericolosi.
13. Esso precisa che tale piano esiste, a livello di progetto, dal settembre 1999 e che la consultazione pubblica di cui è stato oggetto è stata completata, cosicché la sua ultimazione e la sua adozione sono previste per i mesi successivi.
14. A suo parere, tale piano risponde alle esigenze di cui all'art. 11, n. 1, primo trattino, della direttiva, e sarà inviato quanto prima alla Commissione.
15. Peraltro, sempre secondo tale lettera, provvedimenti volti all'adempimento degli obblighi derivanti dall'art. 11, n. 1, secondo trattino, della direttiva, stanno per essere ultimati e saranno comunicati alla Commissione.
16. Il governo irlandese trasmette alla Commissione, in allegato, copia sia del regolamento relativo alla gestione dei rifiuti (rifiuti pericolosi) sia di due notifiche effettuate da detentori di PCB.
17. Questa lettera non ha ricevuto altra risposta da parte della Commissione se non l'invio, in data 25 luglio 2000, di un parere motivato. Nello stesso, la Commissione, dopo aver richiamato gli obblighi imposti agli Stati membri dagli artt. 4 e 11 della direttiva, e dopo aver rilevato che l'Irlanda non li contesta, si esprime nei termini seguenti:
«Since Ireland did not communicate to the Commission, in accordance with Article 11 and Article 4(1) of the Directive, the abovementioned plans, outlines and summaries, and since the Commission was in possession of no other information enabling it to conclude that Ireland had prepared these plans, outlines and summaries, it was compelled to assume that Ireland had thus failed to fulfil its obligations under the abovementioned provisions of the Directive. It therefore gave the Irish Government the opportunity, by letter ref. SG(2000) D 102975 of 7 April 2000, in accordance with the procedure laid down in Article 226 of the Treaty, to submit within a period of two months its observations on these infringements of the provisions of the Directive.
Up to now, no official reply to that letter has been received. The Commission considers that it is the duty of the Irish authorities to initiate, in due time, the procedures necessary for complying with the provisions of Article 11 and Article 4(1) of the Directive so that such process is complete within the time-limit laid down, irrespective of the nature of such procedures, and to inform the Commission thereof.
In these circumstances, the Commission is obliged to find that Ireland has not, in accordance with the provisions of Article 11 and Article 4(1) of the Directive, yet prepared the abovementioned plans, outlines and summaries, nor has it communicated them to the Commission as it should have done by 16 Septembre 1999 at the latest.
For the above reasons. The Commission having, by letter of 7 April 2000, given the Irish Government the opportunity to submit its observations, hereby declares as its reasoned opinion delivered pursuant to the first paragraph of Article 226 of the Treaty establishing the European Community that, by failing by 16 September 1999 to prepare and communicate to the Commission the plans, outlines and summaries required pursuant to Article 11 and Article 4(1) of Council Directive 96/59/EC on the disposal of polychlorinated biphenyls and polychlorinated terphenyls (PCB/PCT), Irlande has failed to fulfil its obligations under that Directive.
Pursuant to the second paragraph of Article 226 of the EC Treaty, the Commission requests Ireland to take the measures necessary to comply with this Reasonned Opinion within two months following notification thereof».
18. Alla notifica del detto parere motivato, il governo irlandese ha risposto con una lettera datata 12 dicembre 2000, ove viene menzionato il regolamento relativo alla gestione dei rifiuti (rifiuti pericolosi) nonché l'obbligo di notifica imposto ai detentori di PCB.
19. Senza riferirsi esplicitamente alla sua risposta alla lettera di diffida, il governo irlandese precisa di aver inviato alla Commissione copia delle due notifiche ricevute dall'agenzia per la protezione dell'ambiente.
20. Esso spiega come - benché si possa pensare, alla luce delle informazioni disponibili, che l'eliminazione dei PCB sia stata ampiamente realizzata in Irlanda - l'agenzia per la protezione dell'ambiente ritiene tuttavia che le notifiche ricevute non rispecchino fedelmente la situazione in materia di detenzione di PCB, cosicché è stato deciso di far ricorso ai servizi di consulenti per identificare tutti i detentori di attrezzature contaminate e redigere un inventario completo. Tali consulenti daranno inizio alla loro indagine nel 2001.
21. In ordine al programma da predisporsi ai sensi dell'art. 11, n. 1, primo trattino, della direttiva, il governo irlandese annuncia l'adozione del piano nazionale di gestione dei rifiuti pericolosi per il mese successivo, nonché la sua comunicazione alla Commissione.
22. In ordine, infine, alle misure imposte dall'art. 11, n. 1, secondo trattino, della direttiva, il governo irlandese annuncia che, viste le bozze di piano comunicate da altri Stati membri, sottoporrà a sua volta rapidamente la sua bozza di piano alla Commissione, e che l'indagine intrapresa per adempiere agli obblighi enunciati all'art. 4 della direttiva dovrebbe rivelarsi utile per la predisposizione della citata bozza di piano.
23. Tali rassicurazioni e tali impegni, evidentemente, non hanno convinto la Commissione, posto che essa ha proposto il ricorso sottoposto al nostro esame.
24. Nel suo ricorso 16 marzo 2001, dopo aver richiamato gli obblighi imposti agli Stati membri dalla direttiva, la Commissione riassume, nei termini seguenti, lo svolgimento del procedimento precontenzioso:
«5. Poiché l'Irlanda non ha comunicato i detti programmi, bozze di piano e sintesi alla Commissione e poiché quest'ultima non disponeva di nessun'altra informazione tale da poter concludere che l'Irlanda aveva provveduto all'elaborazione dei detti programmi, bozze di piano e sintesi, il 7 aprile 2000 la Commissione ha indirizzato una lettera di diffida all'Irlanda (allegato 1).
6. L'Irlanda ha risposto con lettera 7 giugno 2000 (allegato 2), includendovi una copia del regolamento irlandese relativo alla gestione dei rifiuti (rifiuti pericolosi) - "Waste Management (Hazardous Waste) Regulation" - del 1998, a mezzo del quale sono state trasposte nel diritto nazionale le pertinenti disposizioni della direttiva. La lettera precisava che i programmi e le bozze di piano di cui all'art. 11, n. 1, della direttiva erano ancora in fase di elaborazione. La lettera trasmetteva inoltre una copia delle due notifiche ricevute dall'agenzia irlandese per la protezione dell'ambiente (Irish Environmental Protection Agency).
7. La Commissione, non soddisfatta da tale risposta, il 25 luglio 2000 ha notificato un parere motivato (allegato 3) nel quale essa:
- ha dichiarato che, avendo omesso di elaborare e di comunicare alla Commissione, entro il 16 settembre 1999, i programmi, le bozze di piano e le sintesi di cui agli artt. 11 e 4, n. 1, della direttiva, l'Irlanda era venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva, e
- ha invitato l'Irlanda ad assumere i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro un termine di due mesi.
8. Con lettera 14 dicembre 2000 (allegato 4) l'Irlanda ha risposto al parere motivato. Essa ha precisato che per l'elaborazione di un inventario completo erano necessari lavori supplementari, e che un'indagine sarebbe cominciata all'inizio del 2001. Essa ha inoltre precisato che il programma di cui all'art. 11 della direttiva sarebbe coperto dal piano nazionale di gestione dei rifiuti pericolosi (National Hazardous Waste Management Plan), che doveva essere adottato e pubblicato il mese successivo. Essa ha parimenti precisato che la bozza di piano di cui all'art. 11 della direttiva sarebbe stata a breve comunicata alla Commissione.
9. Da allora, la Commissione non ha più ricevuto dall'Irlanda alcuna ulteriore informazione in proposito».
25. Così riassunti tutti gli elementi sulla cui base deve valutarsi la contestazione dell'Irlanda in ordine alla ricevibilità del ricorso, si devono esporre gli argomenti che sono stati formulati in proposito nel corso della fase scritta del procedimento.
26. Nel suo controricorso il governo irlandese, dopo aver sottolineato l'erroneità dell'affermazione, contenuta nel parere motivato, relativa all'assenza di una sua risposta alla lettera di diffida, ricorda che scopo della citata lettera è di dare allo Stato membro destinatario la possibilità di conformarsi agli obblighi incombentigli in forza del diritto comunitario e di permettergli «di far valere i propri diritti alla difesa contro le censure della Commissione».
27. Esso ne deduce che, qualora nella sua risposta lo Stato membro interessato deduca un argomento, come esso ha fatto con riferimento all'art. 4, n. 1, della direttiva, ovvero fornisca ragioni per il ritardo ed indichi il modo in cui intende porre rimedio al problema, come ha fatto con riferimento agli obblighi derivanti dall'art. 11 della direttiva, e ciononostante la Commissione affermi, nel suo parere motivato, di non aver ricevuto alcuna risposta alla propria diffida, non può ammettersi che Commissione si basi su tale parere motivato per proporre un ricorso.
28. A suo parere, la Commissione «deve rinunciare al procedimento nella parte in cui esso si fonda sul detto parere motivato», salvo beninteso l'invio di un nuovo parere motivato che tenga conto della risposta precedentemente ignorata, parere motivato che potrà a sua volta essere seguito da un ricorso dinanzi alla Corte.
29. A ciò la Commissione, nella sua replica, oppone innanzi tutto che il fatto di non aver citato, nel parere motivato, la risposta alla diffida non può tradursi in una violazione dei diritti di difesa dell'Irlanda, poiché quest'ultima non ha apportato, nella detta risposta, alcun elemento volto a dimostrare di aver adempiuto gli obblighi derivanti dagli artt. 4 ed 11 della direttiva. In secondo luogo, la Commissione fa presente che nella sua risposta al parere motivato l'Irlanda non contesta la validità di quest'ultimo e non invoca alcun pregiudizio. Infine, la Commissione sostiene che le ragioni per le quali la Corte, con la sua ordinanza 11 luglio 1995, Commissione/Spagna, ha dichiarato irricevibile un ricorso per inadempimento, proposto a seguito di un procedimento precontenzioso irregolare, non sussistono nel caso di specie in quanto l'Irlanda, nel corso dell'intero procedimento precontenzioso, non avrebbe mai dedotto argomenti relativi al merito.
30. Nella sua controreplica, il governo irlandese contesta la veridicità dell'affermazione della Commissione secondo cui nella sua risposta alla lettera di diffida non sarebbe stata sviluppata alcuna difesa relativa al merito.
31. Esso ricorda di aver informato, in tale circostanza, la Commissione dell'obbligo imposto dalla normativa irlandese di fornire, in materia di detenzione di PCB, le informazioni idonee a permettere all'agenzia per la protezione dell'ambiente di redigere un inventario, e ricorda di aver precisato che erano in fase di elaborazione i programmi richiesti dalla direttiva.
32. Pertanto esso ritiene, per un verso, che se la Commissione avesse tenuto conto di tale risposta, «è verosimile che essa avrebbe proseguito la sua corrispondenza con l'Irlanda prima di inviare un parere motivato» e, per altro verso, che siano stati violati i diritti della difesa.
33. Quanto alla mancata menzione di tale violazione nella sua risposta al parere motivato, essa non ha, secondo il governo irlandese, alcuna incidenza sulla valutazione da parte della Corte degli errori manifesti che inficiano il parere motivato.
34. Essendo dimostrato che è erronea l'affermazione, svolta dalla Commissione nel suo parere motivato, di non aver ricevuto risposta alla sua lettera di diffida, è mia opinione che, nel ricercare un precedente idoneo ad alimentare la riflessione, si imponga un accostamento alla causa Commissione/Spagna, citata.
35. In tale causa, come in quella che qui ci occupa, la Commissione aveva inviato una lettera di diffida nella quale sosteneva di non aver ricevuto alcuna comunicazione da parte dello Stato membro interessato in ordine alle misure da questo adottate per garantire la trasposizione di una direttiva.
36. Il Regno di Spagna aveva risposto alla stessa riconoscendo che le disposizioni interne necessarie a garantire tale trasposizione non erano ancora entrate in vigore, e tuttavia menzionava disposizioni adottate fin d'allora per garantire in via transitoria l'esecuzione di talune obbligazioni derivanti dalla direttiva stessa.
37. La Commissione aveva ignorato questa risposta, poiché essa aveva emesso un parere motivato nel quale indicava di non aver ricevuto risposta alla sua lettera di diffida.
38. Dopo aver ricevuto il parere motivato, il Regno di Spagna aveva inviato alla Commissione una lettera in cui si riferiva alla sua risposta alla lettera di diffida.
39. Nel suo ricorso, la Commissione affermava che all'origine dell'omessa valutazione della risposta alla diffida vi era un errore di trasmissione, e nella sua controreplica essa sosteneva che il suo ricorso, contrariamente al parere motivato, aveva preso in considerazione le giustificazioni addotte dal Regno di Spagna, così da escludere dall'oggetto del ricorso le disposizioni della direttiva per le quali il Regno di Spagna aveva adottato misure transitorie di trasposizione.
40. La Corte ha nondimeno dichiarato il ricorso irricevibile, e ciò nei termini che seguono:
«15 La procedura di cui all'art. 169 del Trattato si compone di due fasi consecutive, la prima precontenziosa o amministrativa, la seconda contenziosa dinanzi alla Corte.
16 Il procedimento precontenzioso ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (v. sentenza 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 305, punto 13).
17 La regolarità del procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale, prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita.
18 Infatti, solo muovendo da un procedimento precontenzioso regolare il procedimento contraddittorio dinanzi alla Corte consentirà a quest'ultima di stabilire se lo Stato membro sia effettivamente venuto meno agli obblighi precisi che la Commissione sostiene esso abbia violato.
19 Ora, nella fattispecie, il parere motivato affermava ingiustamente che il Regno di Spagna non aveva ancora risposto ufficialmente alla lettera di diffida trasmessagli dalla Commissione.
20 Così, la Commissione non ha tenuto conto, nel parere motivato, delle risoluzioni prodotte dal Regno di Spagna in risposta alla lettera di diffida, le quali, come peraltro la Commissione ha riconosciuto, trasponevano talune disposizioni della direttiva.
21 La Commissione, nell'atto introduttivo del ricorso, ha tentato di porre rimedio a tale omissione affermando quanto segue: "Senza interrogarsi sul punto se la trasposizione nel diritto spagnolo degli artt. 3, 4 e 7 della direttiva 92/44/CEE mediante una decisione sia o meno adeguata, è evidente che nessuna misura è stata adottata per attuare le altre disposizioni della medesima direttiva".
22 Il comportamento dell'istituzione ha tuttavia avuto come conseguenza il fatto che solo in fase di replica e controreplica le parti hanno iniziato a definire con precisione la natura e la portata della controversia che le opponeva.
23 Non è questa la procedura prevista dal Trattato.
24 Nelle circostanze del caso di specie, se problemi di trasmissione avevano originato un malinteso che aveva inficiato il parere motivato, nulla ostava a che la Commissione ritirasse tale parere ed esaminasse la risposta del Regno di Spagna alla lettera di diffida. La Commissione avrebbe potuto, in seguito, se del caso, emanare un nuovo parere motivato, precisando gli addebiti che intendeva mantenere.
25 Ne consegue che uno dei presupposti essenziali per la ricevibilità di un ricorso fondato sull'art. 169 del Trattato, vale a dire lo svolgimento regolare del procedimento precontenzioso, manca nel caso di specie.
26 Stando così le cose, a norma dell'art. 92, n. 1, del regolamento di procedura della Corte, il presente ricorso va dichiarato manifestamente irricevibile».
41. E' mio parere che tale motivazione, ancorché richiami l'obiettivo di tutela dei diritti della difesa perseguito dall'art. 226 CE nel prevedere, prima dell'introduzione del ricorso, un procedimento precontenzioso, sottolinei essenzialmente l'esigenza di regolarità di quest'ultimo. Tuttavia, pur se inquadrata in una simile prospettiva, essa rimane suscettibile di interpretazione.
42. E' possibile infatti interpretarla nel senso che essa fa del regolare svolgimento del procedimento precontenzioso un'esigenza assoluta, la cui inosservanza conduce automaticamente all'irricevibilità del ricorso, ovvero nel senso che essa subordina la sanzione dell'irregolarità del procedimento stesso alle conseguenze che essa ha cagionato, cosicché nella fattispecie la Corte avrebbe dichiarato il ricorso irricevibile solamente per sanzionare il fatto che «solo in fase di replica e controreplica le parti hanno iniziato a definire con precisione la natura e la portata della controversia che le opponeva».
43. Tuttavia, questa seconda ipotesi mal si concilia con la tradizionale giurisprudenza la quale, se vieta rigidamente alla Commissione di ampliare l'oggetto del suo ricorso, ha al contrario sempre ammesso l'abbandono di determinate censure, ossia la riduzione dell'oggetto stesso, cosa che appunto ha fatto la Commissione in quella causa, in quanto, successivamente al parere motivato, essa ha rinunciato ad addebitare al Regno di Spagna la mancata trasposizione di talune disposizioni della direttiva, cioè quelle che erano state oggetto di misure transitorie.
44. A mio parere, dunque, l'ordinanza Commissione/Spagna, citata, deve essere interpretata nel senso che essa eleva la regolarità del procedimento precontenzioso ad esigenza fine a se stessa, la cui violazione non può che condurre all'irricevibilità del ricorso.
45. Si troverà, d'altronde, conferma dell'importanza che la Corte attribuisce alla regolarità del procedimento precontenzioso nella sentenza 23 ottobre 1997, Commissione/Francia, secondo la quale:
«Occorre rammentare in proposito che il procedimento precontenzioso, previsto dall'art. 169 del Trattato, ha lo scopo di dare allo Stato membro interessato l'opportunità di giustificare la propria posizione o, se del caso, di consentirgli di conformarsi volontariamente agli obblighi imposti dal Trattato. La regolarità del procedimento costituisce pertanto una garanzia essenziale, non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita (v. ordinanza della Corte 11 luglio 1995, causa C-266/94, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-1975, punto 17). Al fine di valutare la ricevibilità del ricorso occorre pertanto esaminare lo svolgimento del procedimento precontenzioso».
46. La formulazione di questa sentenza è stata ulteriormente ripresa dalla sentenza 19 maggio 1998, Commissione/Paesi Bassi, la quale, se rifiuta di riconoscere come motivo di irricevibilità del ricorso per inadempimento la mancata considerazione, nel ricorso introduttivo, degli eventuali nuovi elementi di fatto e di diritto contenuti nella risposta al parere motivato, lo fa solamente dopo aver rilevato l'assenza di qualsiasi contestazione in ordine alla «regolarità del parere motivato e del procedimento che lo ha preceduto», ponendo quindi tale regolarità tra i valori sui quali non si può transigere.
47. Tuttavia, anche a voler supporre che, in presenza di un'irregolarità del procedimento precontenzioso, l'irricevibilità debba essere pronunciata solamente a seguito di esame dei dati peculiari della fattispecie, sarebbe comunque mia convinzione che qui siamo in presenza di un comportamento della Commissione che la Corte non può ammettere.
48. Infatti, mentre nella causa Commissione/Spagna, citata, la Commissione, resasi conto al momento della presentazione del ricorso che il parere motivato si era erroneamente basato sull'assenza di risposta del Regno di Spagna alla diffida, aveva riconosciuto il proprio errore, pur tentando di minimizzarne le conseguenze, nella presente causa la Commissione, lungi dall'ammettere l'erroneità di quanto da essa affermato nel parere motivato, tenta, con un «aplomb» sorprendente, di nascondere l'errore che ha commesso. Così, si legge nel suo ricorso, dopo un'esposizione del contenuto della risposta dell'Irlanda alla diffida, che «la Commissione, non soddisfatta da tale risposta, il 25 luglio 2000 ha notificato un parere motivato (...)» .
49. Orbene, nel suo parere motivato, la Commissione aveva affermato di non aver ricevuto risposta alla sua lettera di diffida e si deve quindi escludere che essa abbia, in tale fase, esaminato la risposta effettivamente ricevuta e che l'abbia ritenuta insoddisfacente.
50. L'inesatta affermazione che compare nel ricorso mi sembra particolarmente grave, in quanto, nel redigere un ricorso che travisa la realtà, è la Corte stessa che viene indotta in errore dalla Commissione, la quale in tal modo viene palesemente meno all'obbligo di leale cooperazione sancito dall'art. 10 CE, al cui rispetto, peraltro, essa richiama sistematicamente gli Stati membri.
51. Il comportamento della Commissione, oltre a meritare di per sé, a mio modo di vedere, una sanzione, ha parimenti compromesso i diritti di difesa dell'Irlanda. Infatti quest'ultima, nel ricevere il parere motivato, era legittimata a ritenere che, per quanto sorprendente ciò potesse apparire, gli argomenti che essa aveva esposto in risposta alla lettera di diffida non fossero stati esaminati dalla Commissione. Orbene, successivamente, nel suo ricorso, la Commissione indica all'Irlanda e, nello stesso tempo, alla Corte, che i citati argomenti sono stati, nella fase del parere motivato, respinti a seguito di esame.
52. Non si può quindi in alcun modo escludere che, se il parere motivato avesse messo in discussione la fondatezza della sua argomentazione, l'Irlanda avrebbe scelto di rispondere a quest'ultimo diversamente che richiamando essenzialmente il contenuto della sua prima risposta.
53. Per un certo verso, si ritrova qui una situazione comparabile a quella della causa Commissione/Spagna, citata, poiché l'Irlanda ha saputo solo tardivamente, nella fattispecie in fase di ricorso, che l'inadempimento rispetto a cui si doveva difendere non riguardava la mancata comunicazione alla Commissione delle informazioni a cui questa aveva diritto ai sensi della direttiva, bensì riguardava l'insufficienza, dal punto di vista della Commissione, delle misure da essa adottate.
54. Mi sembra quindi possibile affermare che l'Irlanda è stata posta, dal punto di vista della parità delle armi, in una situazione pregiudizievole per la propria difesa.
55. Sotto un profilo leggermente diverso, si potrebbe parimenti rilevare che emerge dalla giurisprudenza, e segnatamente dalla sentenza 23 febbraio 1988, Commissione/Regno Unito, che il procedimento precontenzioso non può essere inteso come un semplice susseguirsi di atti procedurali, a cui la Commissione è tenuta prima di poter accedere all'aula della Corte.
56. Tale fase precontenziosa deve, per riprendere taluni termini utilizzati da questa sentenza, costituire un serio tentativo per la composizione della controversia, ossia per rendere inutile il ricorso al giudice.
57. Sono ben cosciente che ciò non corrisponde sempre alla realtà dei fatti e che, segnatamente, vi sono numerosi casi in cui lo Stato membro chiamato in causa dalla Commissione non coopera in modo chiaro per trovare una soluzione che la Commissione possa accettare senza rinunciare al pieno esercizio del suo ruolo di custode dei Trattati.
58. Tuttavia, persisto nella convinzione che la Commissione, per quanto la riguarda, proprio in quanto custode dei Trattati, deve attenersi ad un comportamento irreprensibile. In tal senso, è suo onere esaminare approfonditamente gli argomenti che le sono opposti nella risposta alla lettera di diffida e, se gli stessi non sono tali da modificare il suo punto di vista, confutare i medesimi in maniera convincente.
59. In altre parole, se sfortunatamente il procedimento precontenzioso presenta troppo spesso tutte le apparenze di un dialogo tra sordi, la Commissione non deve avere alcuna responsabilità in ordine a tale assenza di dialogo costruttivo.
60. Orbene, nel nostro caso è vero l'esatto contrario. La Commissione non si è limitata ad ignorare gli argomenti dedotti dal governo irlandese. Essa ha innanzitutto sostenuto nel parere motivato di non aver ricevuto la lettera in cui essi erano esposti, per poi presentare, nel ricorso, una nuova versione dei fatti, secondo cui tali argomenti non la soddisfacevano.
61. Anche da questo punto di vista, quindi, a mio parere il ricorso va dichiarato irricevibile.
62. Tale irricevibilità dovrebbe, ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, accompagnarsi alla condanna della Commissione alle spese.
Nel merito
63. Nel caso in cui la Corte intenda aderire agli argomenti della Commissione, volti a minimizzare la gravità tanto dell'irregolarità che ha inficiato il procedimento precontenzioso, quanto delle sue conseguenze, e dunque nel caso in cui la Corte non voglia seguire il mio avviso in ordine alla ricevibilità del ricorso, esaminò brevemente la fondatezza delle censure della Commissione.
64. Quanto agli obblighi imposti dall'art. 4, n. 1, della direttiva, mi appare difficile ritenere che l'Irlanda vi abbia adempiuto imponendo a tutti gli operatori economici l'obbligo di dichiarare all'agenzia per la protezione dell'ambiente gli apparecchi in loro possesso contenenti un volume superiore a 5 dm3 di PCB, e trasmettendo alla Commissione due notifiche ricevute a questo proposito.
65. E' ben evidente che siamo di fronte ad un'obbligazione di risultato e non semplicemente di mezzi.
66. L'Irlanda, come gli altri Stati membri, disponeva di tre anni per redigere l'inventario prescritto da tale disposizione, ossia un inventario che rispecchiasse fedelmente la realtà, e per trasmetterne una sintesi alla Commissione.
67. Orbene, il governo irlandese stesso riconosce che gli sforzi spesi per redigere tale inventario, alla data di presentazione del ricorso, si sono tradotti in un ben magro risultato, ossia due notifiche, che, sommate, non possono seriamente essere presentate come un inventario credibile. Esso espone poi le misure adottate per raccogliere le informazioni necessarie alla redazione di un inventario realistico.
68. D'altronde, è proprio perché partendo da queste due uniche notifiche era impossibile redigere un inventario che avesse la pretesa di riflettere la realtà che, in risposta alla lettera di diffida, il governo irlandese ha trasmesso le notifiche stesse e non, come gli era stato richiesto, una sintesi di un inventario che era in effetti inesistente.
69. E' vana in tal senso l'obiezione del governo convenuto, per cui la Commissione avrebbe precisato, nel suo parere motivato, che il processo doveva essere ultimato in un termine di tre anni, «indipendentemente dal tipo [di] procedure» attuate dalle autorità nazionali.
70. Nell'utilizzare questa espressione, la Commissione non ha evidentemente rinunciato a ricevere sintesi di inventari credibili, cosa che non era peraltro in suo potere. Essa ha solamente inteso ricordare che la direttiva ha imposto un'obbligo di risultato ed è quindi inammissibile affermare, come fa il governo irlandese, che la Commissione avrebbe riconosciuto che «qualunque inadeguatezza concernente la completezza della notificazione riguarda l'Irlanda e non significa che quest'ultima si sia resa inadempiente agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 4, n. 1».
71. In ordine agli obblighi derivanti dall'art. 11, n. 1, della direttiva, si deve effettuare una distinzione tra quelli enunciati al primo trattino, relativi alla redazione di un programma per la decontaminazione e/o lo smaltimento degli apparecchi inventariati e dei PCB in essi contenuti, e quelli enunciati al secondo trattino, relativi alla redazione di una bozza di piano per la raccolta e il successivo smaltimento degli apparecchi non soggetti a inventario a norma dell'articolo 4, n. 1, come previsto all'art. 6, n. 3.
72. In ordine ai primi, l'Irlanda ritiene di avervi adempiuto con l'adozione e la trasmissione, con una lettera del 29 giugno 2001, del piano nazionale di gestione dei rifiuti pericolosi, il che è contestato dalla Commissione, la quale fa presente che, finché non sia stato redatto l'inventario previsto all'art. 4 della direttiva, non si può parlare di programma relativo agli apparecchi inventariati.
73. Tale obiezione della Commissione mi sembra fondata, nel senso che mi sembra difficile concepire in astratto un programma, senza partire dai dati preliminarmente raccolti relativamente all'ampiezza del compito di cui tale programma deve appunto permettere l'esecuzione.
74. Per questa ragione, sembra difficile seguire il governo irlandese allorché sostiene il carattere totalmente autonomo del detto obbligo rispetto a quello posto dall'art. 4, n. 1, della direttiva, tanto più che l'art. 11, n. 1, primo trattino, menziona gli apparecchi «inventariati».
75. Si deve tuttavia riconoscere che, seguendo la tesi della Commissione, si giungerebbe a ridurre seriamente il termine di tre anni concesso agli Stati membri dall'art. 4, n. 1, della direttiva per predisporre l'inventario in oggetto. Infatti, posto che il programma stesso deve essere predisposto entro un termine di tre anni, affermare che ciò non può avvenire prima che l'inventario sia ultimato significa implicitamente privare le autorità nazionali di una parte del termine triennale loro accordato dall'art. 4, n. 1, e quindi, che lo si voglia o meno, giungere al risultato che la redazione di tale articolo potrà essere percepita come ingannevole.
76. Comunque sia, occorre rilevare che il programma menzionato dal governo irlandese è entrato in vigore dopo la scadenza del termine di due mesi fissato dal parere motivato, notificato, ricordiamolo, nel 2000.
77. Quanto al secondo ordine di obblighi, l'Irlanda afferma di avervi adempiuto a mezzo del piano di gestione dei rifiuti pericolosi, mentre la Commissione sostiene di non rinvenire in questo piano alcun elemento che dimostri che la richiesta bozza di piano sia stata predisposta. Sul punto, nuovamente, senza dover metter mano al piano medesimo, non si può che rilevare che il termine fissato dal parere motivato non è stato rispettato.
Conclusione
78. Giunto al termine delle mie riflessioni, propongo alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile e di porre le spese a carico della Commissione.
79. Se, tuttavia, il ricorso dovesse essere dichiarato ricevibile, occorrerebbe giudicarlo fondato, dichiarare l'inadempimento nei termini proposti dalla Commissione e porre le spese a carico dell'Irlanda.