62012CJ0020_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire C-20/12,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le tribunal administratif (Luxembourg), par décision du 11 janvier 2012, parvenue à la Cour le 16 janvier 2012, dans la procédure
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin,
Joëlle Hodin
contre
État du Grand-Duché de Luxembourg,
en présence de:
Didier Taminiaux,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. A. Rosas (rapporteur), E. Juhász, D. Šváby et C. Vajda, juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. V. Tourrès, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 28 novembre 2012,
considérant les observations présentées:
– pour M lle  Giersch, par M e  S. Coï, avocat,
– pour M. Stemper, par M e  S. Jacquet, avocate,
– pour M. J. Taminiaux, par M es  P. Peuvrel et V. Wauthoz, avocats,
– pour M. et M lle  Hodin, par M e  G. Thomas, avocat,
– pour M. D. Taminiaux, par M es  P. Peuvrel et V. Wauthoz, avocats,
– pour le gouvernement luxembourgeois, par M me  P. Frantzen et M. C. Schiltz, en qualité d’agents, assistés de M e  P. Kinsch, avocat,
– pour le gouvernement danois, par M me  M. Wolff et M. C. Vang, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement hellénique, par M me  G. Papagianni, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement autrichien, par M me  C. Pesendorfer et M. G. Eberhard, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement suédois, par M mes  A. Falk, C. Stege et U. Persson, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par M. G. Rozet et M. M. Van Hoof, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 7 février 2013,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), tel que modifié par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004 (JO L 158, p. 77, et – rectificatifs – JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34, ci-après le «règlement nº 1612/68»).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre de litiges opposant au ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche luxembourgeois (ci-après le «ministre») des étudiants ayant demandé à bénéficier de l’aide financière de l’État pour études supérieures, aux fins de poursuivre de telles études dans un État membre autre que le Grand-Duché de Luxembourg.
3. Parallèlement, la Commission européenne a ouvert, au cours du mois d’avril 2011, une procédure d’infraction à l’encontre du Grand-Duché de Luxembourg, laquelle est encore dans la phase précontentieuse. Par un avis motivé du 27 février 2012, la Commission a demandé à cet État membre de mettre fin aux discriminations relevées à l’encontre des travailleurs migrants et des membres de leur famille dans l’attribution de l’aide financière de l’État pour études supérieures, mais également de l’aide mensuelle aux jeunes volontaires et des allocations dites «boni pour enfant».
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
4. Aux termes de l’article 7 du règlement nº 1612/68:
«1. Le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement, et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé en chômage.
2. Il y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.
[...]»
La réglementation luxembourgeoise
5. L’aide financière de l’État pour études supérieures est régie par la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures ( Mémorial
A 2000, p. 1106), telle que modifiée par la loi du 26 juillet 2010 ( Mémorial
A 2010, p. 2040, ci-après la «loi modifiée du 22 juin 2000»).
6. Cette aide financière est accordée sous la forme d’une bourse et d’un prêt et peut être sollicitée quel que soit l’État dans lequel le demandeur envisage de poursuivre ses études supérieures.
7. Dans sa version initiale, la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures définissait les bénéficiaires de cette aide, à son article 2, dans les termes suivants:
«Peuvent bénéficier de l’aide financière de l’État pour études supérieures, les étudiants admis à poursuivre des études supérieures et qui remplissent l’une des conditions suivantes:
a) être ressortissant luxembourgeois, ou
b) être ressortissant d’un autre État membre de l’Union Européenne, être domicilié au Grand-Duché de Luxembourg et tomber sous le champ d’application des dispositions des articles 7 et 12 du règlement [nº 1612/68], [...]
[...]»
8. La loi du 4 avril 2005 modifiant la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures ( Mémorial
A 2005, p. 786) avait remplacé l’article 2, sous a), de cette dernière loi par le texte suivant:
«a) être ressortissant luxembourgeois et être domicilié au Grand-Duché de Luxembourg, ou […]».
9. À la suite des modifications introduites par l’article 1 er, point 2, de la loi du 26 juillet 2010, l’article 2 de la loi modifiée du 22 juin 2000 dispose:
«Bénéficiaires de l’aide financière
Peuvent bénéficier de l’aide financière de l’État pour études supérieures, les étudiants admis à poursuivre des études supérieures et qui remplissent l’une des conditions suivantes:
a) être ressortissant luxembourgeois ou membre de la famille d’un ressortissant luxembourgeois et être domicilié au Grand-Duché de Luxembourg, ou
b) être ressortissant d’un autre État membre de l’Union européenne ou d’un des autres États parties à l’Accord sur l’Espace économique européen et de la Confédération suisse et séjourner, conformément au chapitre 2 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, au Grand-Duché de Luxembourg en qualité de travailleur salarié, de travailleur non salarié, de personne qui garde ce statut ou de membre de famille de l’une des catégories de personnes qui précèdent, ou avoir acquis le droit de séjour permanent [...]
[...]»
10. La loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration ( Mémorial A 2008, p. 2024) a transposé dans le droit luxembourgeois la directive 2004/38. L’article 6, paragraphe 1, de cette loi énonce que le citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire luxembourgeois pour une durée de plus de trois mois s’il satisfait soit à la condition d’exercer, en tant que travailleur, une activité salariée ou indépendante, soit à la condition d’être inscrit dans un établissement public ou privé, agréé au Luxembourg, pour y suivre à titre principal des études et s’il garantit disposer d’une assurance maladie et de ressources suffisantes pour lui-même et les membres de sa famille afin d’éviter une charge pour le système d’assistance sociale.
Les litiges au principal et la question préjudicielle
11. En remplissant un formulaire établi par le Centre de documentation et d’information sur l’enseignement supérieur auprès du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, M lles
Giersch et Hodin, ainsi que MM. Taminiaux et Stemper, ont sollicité, en tant qu’étudiants, l’octroi, au titre de l’année universitaire 2010/2011, d’une aide financière pour études supérieures en rapport avec la préparation d’un diplôme.
12. M lles
Giersch et Hodin ainsi que M. Taminiaux résident en Belgique et ont indiqué vouloir poursuivre leurs études dans cet État membre au cours de l’année universitaire 2010/2011. M. Stemper réside en Allemagne et a déclaré vouloir poursuivre des études au Royaume-Uni.
13. Le ministre a refusé de faire droit à ces demandes d’aide financière en se fondant sur un même motif, à savoir le non-respect de la condition de résidence prévue à l’article 2, sous b), de la loi modifiée du 22 juin 2000.
14. Les requérants au principal ont saisi le tribunal administratif de recours tendant à la réformation ou à l’annulation des décisions de refus prises par le ministre. Chacun d’eux s’est notamment prévalu du fait que l’un de ses parents travaille au Luxembourg. Ces recours ont été jugés recevables pour autant qu’ils visent à l’annulation desdites décisions.
15. Saisi de 600 autres recours similaires, pendants devant lui, au titre de la seule année universitaire 2010/2011, le tribunal administratif a décidé de joindre les recours des requérants au principal.
16. Devant cette juridiction, lesdits requérants ont soutenu que l’aide financière de l’État pour études supérieures constitue un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, de sorte qu’elle est soumise au principe d’égalité de traitement énoncé à cette disposition.
17. La condition de résidence que leur oppose le ministre constitue, selon les mêmes requérants, une discrimination sinon directe, à tout le moins indirecte.
18. Une discrimination directe est ainsi invoquée en ce que, pour pouvoir bénéficier de l’aide financière de l’État pour études supérieures, le ressortissant luxembourgeois ou le membre de la famille d’un ressortissant luxembourgeois doit être domicilié au Luxembourg, tandis que le ressortissant d’un autre État membre doit y séjourner. S’il devait, cependant, être considéré que les ressortissants luxembourgeois et les ressortissants des autres États membres sont soumis à la même condition de résidence sur le territoire luxembourgeois, cette condition de résidence constituerait une discrimination indirecte, puisqu’elle serait plus facilement remplie par les ressortissants luxembourgeois que par ceux d’autres États membres.
19. Devant le tribunal administratif, le gouvernement luxembourgeois a contesté le fait que cette aide financière constitue un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, au motif que le bénéficiaire de celle-ci est un étudiant adulte autonome, constituant son propre ménage et n’étant pas à la charge de ses parents.
20. Ledit gouvernement a fait valoir que l’objectif visé par le dispositif d’aide luxembourgeois justifie une restriction du cercle de ses bénéficiaires aux seuls résidents. La loi instituant ladite aide financière viserait à encourager l’augmentation de la proportion des titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur au sein de la population résidente, afin qu’elle atteigne 40 % à l’horizon 2020, alors qu’elle n’aurait représenté, en 2010, que 28 %. Or, ce dernier pourcentage serait nettement inférieur à celui des détenteurs d’un tel diplôme dans des États comparables au Grand-Duché de Luxembourg.
21. Selon le gouvernement luxembourgeois, en l’absence de condition de résidence, tout étudiant, alors même qu’il n’entretiendrait aucun lien avec la société luxembourgeoise, pourrait bénéficier de l’aide financière de l’État pour effectuer des études supérieures dans n’importe quel pays du monde, ce qui susciterait un «tourisme de bourses d’études» ne pouvant être supporté par le budget national.
22. Selon ce gouvernement, aucune discrimination, directe ou indirecte, ne peut être retenue. La condition de résidence, qui s’appliquerait aussi bien aux nationaux qu’aux non-nationaux, constituerait un critère d’octroi légitime de l’aide en cause au principal, eu égard au but d’intérêt général poursuivi par la loi modifiée du 22 juin 2000.
23. Le tribunal administratif écarte, en premier lieu, l’argument du gouvernement luxembourgeois contestant la qualification d’avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, de l’aide financière de l’État pour études supérieures, au motif que le bénéficiaire de cette aide serait un étudiant adulte autonome, qui ne serait pas à la charge de ses parents.
24. À cet égard, le tribunal administratif relève que cette aide financière allouée par la loi pour faciliter l’accès aux études supérieures est composée d’un montant de base et, le cas échéant, de majorations qui peuvent varier en fonction, d’une part, de la situation financière et sociale de l’étudiant ainsi que, d’autre part, des frais d’inscription à la charge de l’étudiant. Or, cette juridiction estime que l’évaluation de la situation financière et sociale de l’étudiant exige de vérifier si celui-ci, au-delà de la fiction retenue par le législateur, est réellement autonome, ou au contraire entretenu par ses parents.
25. Constatant que, dans les affaires au principal, les requérants avaient tous la qualité d’étudiant à temps plein et ne disposaient d’aucun revenu au titre de l’année universitaire 2010/2011, de même qu’ils faisaient encore tous partie du ménage de leurs père et mère respectifs, le tribunal administratif conclut qu’ils devaient être considérés comme étant à la charge de leurs parents, lesquels sont des travailleurs migrants. Cette juridiction relève également que lesdits requérants se prévalent tous, en effet, de ce que leur père ou leur mère travaille au Luxembourg.
26. Se référant au point 23 de l’arrêt du 26 février 1992, Bernini (C-3/90, Rec. p. I-1071), le tribunal administratif rappelle, par ailleurs, qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’une aide accordée pour l’entretien et pour la formation en vue de la poursuite d’études universitaires sanctionnées par une qualification professionnelle constitue, pour l’étudiant qui en bénéficie, un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68.
27. De même, selon la juridiction de renvoi, qui mentionne le point 24 de l’arrêt du 18 juillet 2007, Hartmann (C-212/05, Rec. p. I-6303), un financement d’études accordé par un État membre aux enfants de travailleurs constitue, pour un travailleur migrant ou pour un travailleur frontalier, un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, lorsque le travailleur continue à pourvoir à l’entretien de l’enfant concerné. Dans un tel cas, cette juridiction relève que, conformément au point 28 de l’arrêt Bernini, précité, cet enfant peut se prévaloir dudit article 7, paragraphe 2, pour obtenir un financement d’études dans les mêmes conditions que celles appliquées aux enfants de travailleurs nationaux, puisque l’égalité de traitement énoncée à l’article 7 du règlement nº 1612/68 vise également à empêcher les discriminations opérées au détriment des descendants qui sont à la charge du travailleur.
28. Dès lors, selon le tribunal administratif, les requérants au principal peuvent se prévaloir de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 pour obtenir un financement d’études dans les mêmes conditions que celles appliquées aux enfants de travailleurs nationaux.
29. En deuxième lieu, cette juridiction écarte l’existence d’une discrimination directe. Les notions de «domicile» et de «séjour», au sens de l’article 2 de la loi modifiée du 22 juin 2000 recouvrent, selon elle, la même notion factuelle, à savoir le lieu de l’habitation réelle, légale et continue de l’intéressé. Cette identité de contenu serait confirmée à l’article 3 du règlement grand-ducal du 12 novembre 2010 modifiant le règlement grand-ducal du 5 octobre 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures ( Mémorial
A 2010, p. 3430), qui précise que les étudiants visés à l’article 2 de la loi modifiée du 22 juin 2000, à savoir tant les ressortissants luxembourgeois, ou membres de la famille d’un ressortissant luxembourgeois, que les ressortissants d’un autre État membre sont tenus de présenter un certificat de résidence au Luxembourg pour pouvoir bénéficier de cette aide.
30. En troisième lieu, en ce qui concerne l’existence alléguée d’une discrimination indirecte, le tribunal administratif rappelle que le principe d’égalité de traitement prohibe toutes les formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction que ceux fondés sur la nationalité, aboutissent en fait au même résultat. Se référant au point 53 de l’arrêt du 15 mars 2005, Bidar (C-209/03, Rec. p. I-2119), cette juridiction précise que l’exigence d’une condition de résidence, dès lors qu’elle risque de désavantager principalement les ressortissants d’autres États membres, puisqu’elle est susceptible d’être plus facilement remplie par les ressortissants nationaux, peut, dans ce contexte, être considérée comme discriminatoire.
31. Une différence de traitement pourrait néanmoins être justifiée si elle se fondait sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national.
32. Estimant qu’il importe, en l’espèce, de vérifier la légitimité d’une telle discrimination indirecte au regard du principe d’égalité de traitement, le tribunal administratif a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Compte tenu du principe communautaire de l’égalité de traitement énoncé par l’article 7 du règlement nº 1612/68, est-ce que les considérations de politique d’éducation et de politique budgétaire mises en avant par l’État luxembourgeois, à savoir chercher à encourager l’augmentation de la proportion des personnes titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur, actuellement insuffisante en comparaison internationale en ce qui concerne la population résidente du Luxembourg, considérations qui seraient gravement menacées si l’État luxembourgeois devait verser l’aide financière pour études supérieures à tout étudiant, sans lien aucun avec la société du Grand-Duché, pour effectuer ses études supérieures dans n’importe quel pays du monde, ce qui entraînerait une charge déraisonnable pour le budget de l’État luxembourgeois, constituent-elles des considérations au sens de la jurisprudence communautaire ci-avant citée susceptibles de justifier la différence de traitement résultant de l’obligation de résidence imposée tant aux ressortissants luxembourgeois qu’aux ressortissants d’autres États membres en vue d’obtenir une aide pour études supérieures?»
Sur la question préjudicielle
33. Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une législation d’un État membre, telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’octroi d’une aide financière aux études supérieures à une condition de résidence de l’étudiant et instaure une différence de traitement entre les personnes qui résident dans l’État membre concerné et celles qui, sans résider dans cet État membre, sont les enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit État membre, dans le but d’encourager l’augmentation de la proportion des résidents titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur tout en évitant une charge financière trop lourde qu’impliquerait l’octroi de cette aide à tout étudiant.
Sur l’existence d’une discrimination
34. À cet égard, il y a lieu de rappeler d’emblée que l’article 45, paragraphe 2, TFUE prévoit que la libre circulation des travailleurs implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
35. L’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 est l’expression particulière, dans le domaine spécifique de l’octroi d’avantages sociaux, de la règle d’égalité de traitement consacrée à l’article 45, paragraphe 2, TFUE et doit être interprété de la même façon que cette dernière disposition (arrêt du 11 septembre 2007, Hendrix, C-287/05, Rec. p. I-6909, point 53).
36. Selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, le travailleur ressortissant d’un État membre bénéficie, sur le territoire des autres États membres, des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.
37. Cette disposition bénéficie indifféremment tant aux travailleurs migrants résidant dans un État membre d’accueil qu’aux travailleurs frontaliers qui, tout en exerçant leur activité salariée dans ce dernier État membre, résident dans un autre État membre (arrêts du 18 juillet 2007, Geven, C-213/05, Rec. p. I-6347, point 15, et du 14 juin 2012, Commission/Pays-Bas, C-542/09, point 33).
38. Selon une jurisprudence constante, une aide accordée pour l’entretien et pour la formation, en vue de la poursuite d’études universitaires sanctionnées par une qualification professionnelle, constitue un avantage social, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 (arrêts du 21 juin 1988, Lair, 39/86, Rec. p. 3161, point 24; Bernini, précité, point 23, et Commission/Pays-Bas, précité, point 34).
39. La Cour a également jugé que le financement des études accordé par un État membre aux enfants des travailleurs constitue, pour un travailleur migrant, un avantage social, au sens dudit article 7, paragraphe 2, lorsque ce dernier continue à pourvoir à l’entretien de l’enfant (arrêts Bernini, précité, points 25 et 29; du 8 juin 1999, Meeusen, C-337/97, Rec. p. I-3289, point 19, ainsi que Commission/Pays-Bas, précité, point 35).
40. Les membres de la famille d’un travailleur migrant sont des bénéficiaires indirects de l’égalité de traitement accordée à ce travailleur par l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68. Dès lors que l’octroi du financement des études à un enfant d’un travailleur migrant constitue pour le travailleur migrant un avantage social, l’enfant peut lui-même se prévaloir de cette disposition pour obtenir ce financement si, en vertu du droit national, celui-ci est accordé directement à l’étudiant (arrêts du 18 juin 1987, Lebon, 316/85, Rec. p. 2811, points 12 et 13; Bernini, précité, point 26, ainsi que Commission/Pays-Bas, précité, point 48).
41. Selon une jurisprudence également constante, le principe d’égalité de traitement inscrit tant à l’article 45 TFUE qu’à l’article 7 du règlement nº 1612/68 prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir arrêts du 27 novembre 1997, Meints, C-57/96, Rec. p. I-6689, point 44; du 7 juillet 2005, Commission/Autriche, C-147/03, Rec. p. I-5969, point 41; du 10 septembre 2009, Commission/Allemagne, C-269/07, Rec. p. I-7811, point 53, et Commission/Pays-Bas, précité, point 37).
42. Dans la présente affaire au principal, la juridiction de renvoi a estimé, en interprétant le droit national, que les conditions de domicile et de séjour requises par la loi modifiée du 22 juin 2000 sont équivalentes, de sorte que la condition de résidence s’applique indifféremment aux ressortissants luxembourgeois et aux ressortissants d’autres États membres.
43. Dans ces conditions, l’exigence, à l’égard des ressortissants d’autres États membres, d’une condition de résidence au Luxembourg n’est pas constitutive d’une discrimination directe.
44. En revanche, en ce qu’elle prévoit une distinction fondée sur la résidence, une mesure telle que celle en cause au principal risque de jouer principalement au détriment des ressortissants d’autres États membres, dans la mesure où les non-résidents sont le plus souvent des non-nationaux (voir, notamment, arrêts du 29 avril 1999, Ciola, C-224/97, Rec. p. I-2517, point 14; du 25 janvier 2011, Neukirchinger, C-382/08, Rec. p. I-139, point 34, et Commission/Pays-Bas, précité, point 38).
45. Dans ce contexte, il est indifférent que la mesure en cause au principal affecte, le cas échéant, aussi bien les ressortissants nationaux n’étant pas en mesure de respecter un tel critère que les ressortissants des autres États membres. Pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’indirectement discriminatoire, il n’est pas nécessaire qu’elle ait pour effet de favoriser l’ensemble des ressortissants nationaux ou de ne défavoriser que les seuls ressortissants des autres États membres, à l’exclusion des nationaux (voir, en ce sens, arrêts du 16 janvier 2003, Commission/Italie, C-388/01, Rec. p. I-721, point 14; Commission/Pays-Bas, précité, point 38, et du 28 juin 2012, Erny, C-172/11, point 41).
46. L’inégalité de traitement qui résulte du fait qu’une condition de résidence est exigée des étudiants enfants de travailleurs frontaliers est ainsi constitutive d’une discrimination indirecte, en principe prohibée, à moins qu’elle ne soit objectivement justifiée. Pour être justifiée, elle doit être propre à garantir la réalisation d’un objectif légitime et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (voir, en ce sens, arrêts du 13 avril 2010, Bressol e.a., C-73/08, Rec. p. I-2735, points 47 et 48, et Commission/Pays-Bas, précité, point 55).
Sur l’existence d’un objectif légitime
47. Afin de justifier le traitement différencié des travailleurs frontaliers en ce qui concerne l’octroi de l’aide financière de l’État pour études supérieures, le gouvernement luxembourgeois invoque deux arguments, l’un, d’ordre social, l’autre, d’ordre budgétaire, et soutient que ceux-ci sont indissociablement liés.
48. L’objectif qualifié de «social» par ce gouvernement consiste à augmenter, de manière significative, la part des résidents titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur au Luxembourg. Le taux constaté de celle-ci, à savoir 28 %, serait nettement inférieur au pourcentage des détenteurs de tels diplômes résidant dans des États comparables au Grand-Duché de Luxembourg, et ledit gouvernement estime qu’il est nécessaire d’atteindre un taux de 66 % de diplômés de l’enseignement supérieur au sein de la population résidente, afin de faire face à l’exigence, de plus en plus pressante, d’assurer la transition de l’économie luxembourgeoise vers une économie de la connaissance.
49. Le gouvernement luxembourgeois fait valoir que le bénéfice de l’aide financière de l’État pour études supérieures est réservé aux seules personnes résidant au Luxembourg, car elles seules présentent, selon lui, un lien avec la société luxembourgeoise de nature à laisser présumer que, après avoir bénéficié de la possibilité offerte par le système d’aide concerné de financer leurs études, suivies le cas échéant à l’étranger, ces personnes rentreront au Luxembourg afin de mettre les connaissances qu’elles auront ainsi acquises au service d’un développement de l’économie de cet État membre.
50. Selon ledit gouvernement, en raison de contraintes budgétaires, il ne lui est pas possible de se montrer plus généreux à l’égard des étudiants non-résidents, sans compromettre le financement du système d’aide tout entier. L’objectif d’ordre budgétaire consisterait à éviter la charge déraisonnable pour le budget de l’État qu’entraînerait l’extension du bénéfice de l’aide financière à ces étudiants non-résidents, enfants de travailleurs frontaliers.
51. En ce qui concerne la justification fondée sur les charges supplémentaires qui découleraient de la non-application de la condition de résidence, il importe de rappeler que, si des considérations d’ordre budgétaire peuvent être à la base des choix de politique sociale d’un État membre et influencer la nature ou l’étendue des mesures de protection sociale qu’il souhaite adopter, elles ne constituent toutefois pas en elles-mêmes un objectif poursuivi par cette politique et, partant, ne sauraient justifier une discrimination au détriment des travailleurs migrants (voir arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 57 et jurisprudence citée).
52. Admettre que des considérations d’ordre budgétaire puissent justifier une différence de traitement entre travailleurs migrants et travailleurs nationaux impliquerait que l’application et la portée d’une règle aussi fondamentale du droit de l’Union que le principe de non-discrimination en raison de la nationalité puissent varier, dans le temps et dans l’espace, selon l’état des finances publiques des États membres (voir arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 58 et jurisprudence citée).
53. En ce qui concerne l’objectif social, il convient de relever que la promotion de la poursuite d’études supérieures est un objectif d’intérêt général, reconnu au niveau de l’Union, ainsi que le relèvent notamment les gouvernements luxembourgeois et autrichien.
54. Ainsi, dans la communication de la Commission du 3 mars 2010 intitulée «Europe 2020: Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive» [COM(2010) 2020 final], l’augmentation de la part de la population âgée de 30 à 34 ans ayant achevé un cursus universitaire de 31 % à au moins 40 % en 2020 est citée comme l’un des objectifs principaux convenus au niveau de l’Union. Ce document encourage chaque État membre à mettre en œuvre au niveau national, par des mesures concrètes, ces objectifs principaux.
55. Par ailleurs, dans le cadre de ses conclusions du 12 mai 2009 concernant un cadre stratégique pour la coopération européenne dans le domaine de l’éducation et de la formation («Éducation et formation 2020») (JO C 119, p. 2), le Conseil de l’Union européenne avait déjà fait sien cet objectif visant à augmenter le nombre des personnes titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur. Dans les conclusions du Conseil, du 11 mai 2010, sur la dimension sociale de l’éducation et de la formation (JO C 135, p. 2), les États membres sont invités, en ce qui concerne l’enseignement supérieur, à élaborer des politiques visant à améliorer le taux de réussite dans cet enseignement.
56. Il en résulte qu’une action entreprise par un État membre afin d’assurer un niveau élevé de formation de sa population résidente et de promouvoir le développement de son économie poursuit un objectif légitime susceptible de justifier une discrimination indirecte sur la base de la nationalité.
Sur le caractère approprié de la condition de résidence
57. Le gouvernement luxembourgeois soutient que le dispositif d’aides réservées aux personnes résidant au Luxembourg est propre à garantir la réalisation de l’objectif social légitime qui vise à augmenter le nombre des diplômés de l’enseignement supérieur au sein de la population résidente de cet État membre.
58. Ce gouvernement fait valoir, à cet égard, qu’il est probable que, après avoir effectué des études supérieures à l’étranger, les étudiants concernés reviendront dans l’État de résidence pour s’y établir et y travailler. Il considère que des étudiants résidant à l’étranger, même s’ils sont, par ailleurs, des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité au Luxembourg, n’ont aucune raison particulière de se mettre personnellement à la disposition du marché du travail luxembourgeois après la fin de leurs études, non plus que de s’intégrer dans la société luxembourgeoise. Ledit gouvernement estime qu’il est justifié de restreindre l’octroi de l’aide en cause au principal aux étudiants résidant au Luxembourg au moment où ils vont entreprendre des études supérieures, dès lors que ceux-ci seraient déjà intégrés dans la société luxembourgeoise et, après avoir a chevé leurs études, se mettraient le plus souvent à la disposition du marché du travail de cet État membre.
59. Le gouvernement luxembourgeois ajoute qu’il existe, par ailleurs, un fort «taux de rotation» des personnes exerçant une activité professionnelle en tant que travailleur frontalier, celles-ci ne travaillant en cette qualité que pendant une durée limitée, ce qui interdirait de voir dans le travail frontalier un facteur d’intégration dans la société de l’État d’emploi qui soit similaire à la résidence dans cet État et suffisamment important pour exercer une influence sur le choix de la résidence des enfants du travailleur frontalier, une fois leurs études achevées.
60. Les requérants au principal contestent le caractère approprié de la condition de résidence. Une telle condition ne garantirait pas la réalisation de l’objectif visant à augmenter le nombre des diplômés de l’enseignement supérieur au sein de la population résidente, afin de couvrir les besoins du marché du travail luxembourgeois. L’attribution de l’aide en cause au principal aux seuls étudiants résidant au Luxembourg à la date de la demande d’aide financière n’impliquerait pas que ceux-ci se mettront à la disposition du marché du travail luxembourgeois de manière durable et définitive après la fin de leurs études supérieures. Par ailleurs, l’université du Luxembourg n’étant pas un établissement généraliste, ces étudiants résidents seraient nombreux à poursuivre leurs études en dehors du territoire luxembourgeois et ils s’intégreraient dans l’État du lieu de leurs études plutôt qu’au Luxembourg, bénéficiant ainsi de perspectives professionnelles s’étendant bien au-delà de ce territoire.
61. Lesdits requérants font valoir que, contrairement à ce que soutient le gouvernement luxembourgeois, les étudiants non-résidents, enfants de travailleurs frontaliers, ont des raisons particulières de se mettre à la disposition du marché du travail luxembourgeois à la fin de leurs études. Ainsi, d’une part, la circonstance que l’un des parents de l’étudiant travaille au Luxembourg impliquerait une certaine proximité géographique du ménage auquel appartient l’étudiant, par rapport au territoire luxembourgeois. D’autre part, en raison de la crise économique frappant lourdement les États membres limitrophes du Grand-Duché de Luxembourg, les enfants de travailleurs frontaliers seraient enclins, à la fin de leurs études, à rechercher une situation professionnelle stable, à l’instar de celle de leurs parents, qui travaillent depuis de nombreuses années dans cet État membre.
62. Selon la Commission, les travailleurs frontaliers présentent non seulement un lien avec la société luxembourgeoise, mais ils sont intégrés dans celle-ci, à travers l’emploi qu’ils exercent au Luxembourg. Dès lors qu’un tel lien existe, une condition de résidence ne serait ni nécessaire ni appropriée pour assurer que les enfants de tels travailleurs, dont les études supérieures seraient financées au moyen de l’aide financière en cause au principal, entretiennent un lien étroit avec l’État membre octroyant cette aide.
63. À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que les travailleurs migrants et frontaliers, dès lors qu’ils ont accédé au marché du travail d’un État membre, ont, en principe, créé un lien d’intégration suffisant dans la société de cet État leur permettant d’y bénéficier du principe d’égalité de traitement par rapport, respectivement, aux travailleurs nationaux et aux travailleurs résidents. Le lien d’intégration résulte notamment du fait que, avec les contributions fiscales qu’ils payent dans l’État membre d’accueil en vertu de l’activité salariée qu’ils y exercent, les travailleurs migrants et frontaliers contribuent aussi au financement des politiques sociales de cet État (voir en ce sens arrêt du 13 décembre 2012, C-379/11, Caves Krier Frères, point 53).
64. Toutefois, il y a lieu de constater, s’agissant notamment des travailleurs frontaliers, que la Cour a admis certains motifs de justification en ce qui concerne des réglementations établissant une distinction entre résidents et non-résidents exerçant une activité professionnelle dans l’État concerné, selon leur degré d’intégration dans la société de cet État membre ou leur lien de rattachement à celle-ci (voir, en ce sens, arrêts précités Hartmann, points 35 et 36; Geven, point 26, et Hendrix, points 54 et 55).
65. À cet égard, il y a lieu de relever que le travailleur frontalier n’est pas toujours intégré dans l’État d’emploi de la même manière que l’est un travailleur résidant dans cet État.
66. Dans les présentes affaires au principal, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 59 de ses conclusions, il convient d’examiner le point de savoir si la condition de résidence exigée des enfants de travailleurs frontaliers par la loi modifiée du 22 juin 2000 pour pouvoir prétendre au bénéfice de l’aide financière de l’État pour études supérieures est propre à faire naître une probabilité raisonnable d’un retour de l’étudiant au Luxembourg, après que celui-ci a achevé ses études, ce retour étant considéré par le gouvernement luxembourgeois comme nécessaire à la réalisation de l’objectif légitime poursuivi.
67. À cet égard, il convient d’admettre qu’il est possible de présumer que la probabilité d’une installation au Luxembourg et d’une intégration au marché du travail luxembourgeois au terme des études supérieures, même lorsque ces études ont été effectuées à l’étranger, est plus importante s’agissant des étudiants résidant au Luxembourg au moment où ils vont entreprendre leurs études supérieures qu’en ce qui concerne les étudiants non-résidents.
68. Il y a lieu, par conséquent, de constater que la condition de résidence prévue par la loi modifiée du 22 juin 2000 est propre à réaliser l’objectif visant à promouvoir la poursuite d’études supérieures et à augmenter, de manière significative, la proportion des titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur résidant au Luxembourg.
69. Il reste cependant à vérifier que cette condition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif.
Sur le caractère nécessaire de la condition de résidence
70. Selon le gouvernement luxembourgeois, l’adoption d’une condition de résidence ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif recherché. Cette condition serait justifiée par des raisons budgétaires et serait directement liée à l’objectif économique invoqué. En raison de contraintes budgétaires, il ne serait pas possible de se montrer plus généreux à l’égard des étudiants non-résidents, sans compromettre le financement du système tout entier. Par ailleurs, l’adoption d’un autre critère d’octroi de l’aide, à savoir, notamment, celui tiré de ce que l’un des parents de l’étudiant non-résident occupe un emploi au Luxembourg, serait directement contraire aux deux objectifs combinés du dispositif d’aide en cause au principal.
71. À cet égard, il importe d’examiner le point de savoir si seule une exigence de résidence préalable peut assurer à l’État luxembourgeois une probabilité raisonnable de voir les bénéficiaires de l’aide revenir s’installer au Luxembourg et se mettre à la disposition du marché du travail de cet État membre, en vue de contribuer au développement économique de ce dernier, ou s’il existe d’autres critères permettant également d’assurer une telle probabilité sans exclure tous les enfants non-résidents de travailleurs frontaliers.
72. La Cour a déjà admis qu’une condition de résidence peut être disproportionnée si elle présente un caractère trop exclusif en ce qu’elle privilégie indûment un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement, à l’exclusion de tout autre élément représentatif (voir arrêts du 23 octobre 2007, Morgan et Bucher, C-11/06 et C-12/06, Rec. p. I-9161, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que du 21 juillet 2011, Stewart, C-503/09, Rec. p. I-6497, point 95 et jurisprudence citée).
73. Aux points 86 et 87 de l’arrêt Commission/Pays-Bas, précité, la Cour a ainsi considéré que l’État membre concerné n’avait pas expliqué de manière convaincante les raisons pour lesquelles l’objectif visé ne pourrait pas être atteint, de façon moins restrictive, soit par une règle plus flexible que celle «des 3 ans sur 6», soit en tenant compte d’autres éléments, qui exprimeraient un degré similaire de rattachement, tel que l’emploi. Elle a donc jugé que, en imposant des périodes spécifiques de résidence sur le territoire de l’État membre concerné, ladite règle privilégiait un élément qui n’est pas nécessairement le seul élément représentatif du degré réel de rattachement de l’intéressé audit État membre et présentait un caractère trop exclusif. La règle «des 3 ans sur 6» allait par conséquent au-delà de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.
74. Le régime luxembourgeois d’aide financière de l’État aux études supérieures exclut tous les non-résidents du bénéfice de cette aide, et cette exclusion concerne uniquement les étudiants non-résidents.
75. Par conséquent, un enfant de travailleur migrant qui résiderait avec ses parents dans un État membre frontalier du Grand-Duché de Luxembourg et qui souhaiterait étudier au Luxembourg est exclu du bénéfice de l’aide financière de l’État pour études supérieures. Par ailleurs, même si leurs parents résident au Luxembourg, les étudiants non-résidents à la date de la demande d’aide sont exclus du bénéfice de cette aide, alors même que leurs parents continuent à pourvoir à leur entretien. En outre, le régime d’aide financière en cause au principal a pour effet d’exclure du bénéfice de ladite aide les enfants de travailleurs non-résidents qui travaillent au Luxembourg depuis une durée significative.
76. À cet égard, il convient de relever que le régime d’aide financière en cause au principal présente un caractère trop exclusif. En effet, en imposant une condition de résidence préalable de l’étudiant sur le territoire de l’État membre concerné, la loi privilégie un élément qui n’est pas nécessairement le seul élément représentatif du degré réel de rattachement de l’intéressé à cet État membre (voir, en ce sens, arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 86).
77. En particulier, dans la mesure où l’aide financière de l’État pour études supérieures est destinée à favoriser la poursuite d’études supérieures tant au Luxembourg que dans tout autre pays, l’existence d’une probabilité raisonnable de voir les bénéficiaires de l’aide revenir s’installer au Luxembourg et se mettre à la disposition du marché du travail de cet État membre, en vue de contribuer au développement économique de ce dernier, peut être établie à partir d’éléments autres que l’exigence d’une condition de résidence préalable de l’étudiant concerné.
78. En effet, il paraît possible qu’un rattachement suffisant de l’étudiant au Grand-Duché de Luxembourg permettant de conclure à une telle probabilité découle également du fait que cet étudiant réside seul ou avec ses parents dans un État membre frontalier du Grand-Duché de Luxembourg et que, depuis une durée significative, ses parents travaillent au Luxembourg et vivent à proximité de ce dernier État membre.
79. S’agissant des possibilités offertes au législateur luxembourgeois, il peut être indiqué que, comme la Commission l’a fait valoir à l’audience, dans la mesure où l’aide octroyée est constituée, par exemple, par un prêt, un système de financement qui subordonnerait l’octroi de ce prêt, voire du solde de celui-ci, ou son non-remboursement, à la condition que l’étudiant qui en bénéficie revienne au Luxembourg après avoir achevé ses études à l’étranger, pour y travailler et y résider, pourrait permettre d’atteindre l’objectif poursuivi, sans léser les enfants de travailleurs transfrontaliers. En ce qui concerne, par ailleurs, le risque d’un cumul avec l’allocation d’une aide financière équivalente qui serait versée dans l’État membre dans lequel l’étudiant réside, seul ou avec ses parents, il pourrait être évité par la prise en compte d’une telle allocation pour l’octroi de l’aide versée par l’État du Grand-Duché de Luxembourg.
80. Surtout, afin d’éviter le risque de voir apparaître un «tourisme des bourses d’études», invoqué par l’ensemble des gouvernements ayant présenté des observations devant la Cour, et de s’assurer que le travailleur frontalier contribuable et cotisant au Luxembourg présente des liens suffisants avec la société luxembourgeoise, il pourrait être envisagé de subordonner l’octroi de l’aide financière à la condition que le travailleur frontalier, parent de l’étudiant ne résidant pas au Luxembourg, ait travaillé dans cet État membre pendant une période minimale déterminée. Dans un autre contexte, l’article 2 4, paragraphe 2, de la directive 2004/38 prévoit que, par dérogation à l’article 2 4, paragraphe 1, de cette directive, selon lequel tout citoyen de l’Union séjournant sur le territoire d’un État membre en vertu de ladite directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre, ce dernier n’est pas tenu d’octroyer une aide d’entretien aux études avant l’acquisition d’un droit de séjour permanent, laquelle, conformément à l’article 16, paragraphe 1, de la même directive, est subordonnée à une condition de résidence de cinq ans sur le territoire de l’État membre concerné.
81. Il convient de relever que, dans les litiges au principal, un tel risque est à écarter dans la mesure où il est constant que M lle
Giersch, M. Stemper, M. Taminiaux et M lle
Hodin ont chacun un père ou une mère qui travaille au Luxembourg depuis, respectivement, 23 ans, 32 ans, 28 ans et 23 ans.
82. Par conséquent, une législation telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’octroi d’une aide financière aux études supérieures à une condition de résidence de l’étudiant et instaure une différence de traitement entre les résidents et les non-résidents de cet État membre qui sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans cet État membre, va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif légitime visant à augmenter le nombre des diplômés de l’enseignement supérieur au sein de la population résidente, afin de promouvoir le développement de l’économie nationale.
83. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre comme suit à la question posée:
– L’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose, en principe, à une législation d’un État membre telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’octroi d’une aide financière aux études supérieures à une condition de résidence de l’étudiant dans cet État membre et instaure une différence de traitement, constitutive d’une discrimination indirecte, entre les personnes qui résident dans l’État membre concerné et celles qui, sans résider dans cet État membre, sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit État membre.
– Si l’objectif visant à augmenter la proportion des résidents titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur afin de promouvoir le développement de l’économie du même État membre constitue un objectif légitime susceptible de justifier une telle différence de traitement et si une condition de résidence, telle que celle prévue par la législation nationale en cause au principal, est propre à garantir la réalisation dudit objectif, une telle condition excède toutefois ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, dans la mesure où elle fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’État membre concerné, tels que le fait que l’un des parents, qui continue de pourvoir à l’entretien de l’étudiant, est un travailleur frontalier, qui occupe un emploi durable dans cet État membre et a déjà travaillé dans ce dernier depuis une durée significative.
Sur les dépens
84. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Dispositif
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
L’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose, en principe, à une législation d’un État membre telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’octroi d’une aide financière aux études supérieures à une condition de résidence de l’étudiant dans cet État membre et instaure une différence de traitement, constitutive d’une discrimination indirecte, entre les personnes qui résident dans l’État membre concerné et celles qui, sans résider dans cet État membre, sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit État membre.
Si l’objectif visant à augmenter la proportion des résidents titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur afin de promouvoir le développement de l’économie du même État membre constitue un objectif légitime susceptible de justifier une telle différence de traitement et si une condition de résidence, telle que celle prévue par la législation nationale en cause au principal, est propre à garantir la réalisation dudit objectif, une telle condition excède toutefois ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, dans la mesure où elle fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’État membre concerné, tels que le fait que l’un des parents, qui continue de pourvoir à l’entretien de l’étudiant, est un travailleur frontalier, qui occupe un emploi durable dans cet État membre et a déjà travaillé dans ce dernier depuis une durée significative.