62003CJ0092_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-92/03,
katere predmet je tožba zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložena 28. februarja 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata A. Caeiros in M. Konstantinidis, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luksemburgu,
tožeča stranka,
proti
Portugalski republiki, ki jo zastopata L. Fernandes, zastopnik, in M. Lois, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luksemburgu,
tožena stranka,
ob intervenciji
Republike Finske, ki jo zastopa A. Guimaraes-Purokoski, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luksemburgu,
intervenient,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), C. Gulmann, R. Schintgen in J. Klučka, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Tizzano,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na javni obravnavi 28. oktobra 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. S tožbo Komisija Evropskih skupnosti Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj (UL L 194, str. 23), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986 (UL 1987, L 42, str. 43, v nadaljevanju: Direktiva).
Pravni okvir
Ureditev Skupnosti
2. Cilj Direktive je zaščita okolja pred škodljivimi učinki, ki nastanejo zaradi izpusta in predelave odpadnih olj. Njen člen 3 določa:
„1. Kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe, da dajo prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
2. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo zaradi ovir, ki so navedene v odstavku 1, države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se kakršno koli zgorevanje odpadnih olj izvede pod okoljsko sprejemljivimi pogoji, skladno z določbami te direktive, če je takšno zgorevanje tehnično, ekonomsko in organizacijsko izvedljivo.
3. Kadar se odpadna olja ne regenerirajo niti ne sežgejo zaradi ovir, ki so navedene v odstavkih 1 in 2, države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo varno uničenje ali kontrolirano skladiščenje ali odlaganje.“
3. V skladu s členom 2 Direktive 87/101 so morale države članice sprejeti ukrepe, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 1. januarja 1990.
Nacionalna ureditev
4. Nacionalna ureditev na področju upravljanja z odpadki je sestavljena iz naslednjih predpisov:
– dekret-zakon št. 88/91 z dne 23. februarja 1991, ki ureja dejavnosti v zvezi z odpadnimi olji;
– ministrski odlok št. 240/92 z dne 25. marca 1992 o odobritvi predpisa o podeljevanju dovoljenj za dejavnosti zbiranja, skladiščenja, predhodne predelave, regeneracije, pridobivanja, zgorevanja in upepelitve odpadnih olj;
– ministrski odlok št. 1028/92 z dne 5. novembra 1992, ki določa varnostne in identifikacijske standarde za prevoz odpadnih olj;
– skupni sklep ministra za industrijo in ministra za okolje z dne 18. maja 1993 o uporabi predpisa o podeljevanju dovoljenj za upravljanje z odpadnimi olji.
5. Z namenom spremembe navedene ureditve so portugalski organi 19. marca 2001 odobrili dokument, naslovljen „Nova nacionalna strategija za upravljanje z odpadnimi olji“.
Predhodni postopek
6. Komisija je 18. julija 2000 portugalske oblasti pozvala, naj ji sporočijo zlasti podatke v zvezi s količinami regeneriranih olj v letih od 1995 do 1997.
7. Portugalske oblasti so 4. oktobra 2000 odgovorile, da se postopek regeneracije odpadnih olj še ni začel izvajati, da pa je v teku postopek analize tehnične, ekonomske in finančne upravičenosti vzpostavitve obratov za regeneracijo teh olj. Navedeni organi so 7. maja 2002 Komisiji predložili poročilo o uporabi Direktive v letih od 1998 do 2000 ter dokument „Nova nacionalna strategija za upravljanje z odpadnimi olji“.
8. Komisija je z dopisom z dne 11. aprila 2001 Portugalski republiki poslala pisni opomin, v katerem navaja, da ta ni sprejela potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo in s tem ni izpolnila obveznosti, ki jih ima v skladu s členom 3(1) Direktive, čeprav so tehnične, ekonomske in organizacijske ovire tako sprejetje dovoljevale.
9. Portugalski organi so 18. oktobra 2001 odgovorili, da osnutek zakona, ki je v pripravi, podeljuje prednost regeneraciji odpadnih olj in da so gospodarski subjekti, ki jih to zadeva, pripravljeni skupaj vzpostaviti obrate za regeneracijo.
10. Ker Komisija s tem odgovorom ni bila zadovoljna, je 24. oktobra 2001 na Portugalsko republiko naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je ponovno potrdila svoje stališče, da ta država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, čeprav so tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljevale. Komisija je 20. decembra 2001 na navedeno državo članico naslovila dodatno obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da neizpolnjevanje obveznosti iz člena 3(1) Direktive kljub podanim pojasnilom še vedno obstaja.
11. Portugalski organi so 7. marca 2002 odgovorili na navedeni obrazloženi mnenji, pri čemer so poudarili, da tehnične, ekonomske in organizacijske ovire, ki naj ne bi dovoljevale upravljanja z odpadnimi olji, ki bi dajalo prednost regeneraciji, še vedno obstajajo.
12. V tem odgovoru so portugalski organi tudi razložili, da je razlog, zaradi katerega se nacionalna zakonodaja o odpadnih oljih ni takoj udejanjila z izgradnjo obrata za regeneracijo na nacionalnem ozemlju, ta, da naj Uredba Sveta (EGS) št. 259/93 z dne 1. februarja 1993 o nadzorovanju in kontroli pošiljk odpadkov znotraj Evropske skupnosti, v Skupnost in iz nje (UL L 30, str. 1) pristojnim organom ne bi dovoljevala, da bi preprečili izvoz odpadkov, namenjenih operacijam energetske predelave.
13. Komisija, ki je menila, da prednost predelavi z regeneracijo v Portugalski republiki še vedno ni bila vzpostavljena, se je odločila, da vloži to tožbo.
14. S sklepom z dne 11. septembra 2003 je predsednik Sodišča dopustil intervencijo Republike Finske v podporo zahtevku Portugalske republike.
Tožba
Navajanja strank
15. Komisija navaja, da nobeno od besedil zakonov in predpisov, ki jih navajajo portugalski organi, ne podeljuje prednosti predelave odpadnih olj z regeneracijo.
16. Kar zadeva navajanja Portugalske republike v zvezi z Uredbo št. 259/93, Komisija opozarja, da določbe te uredbe dovoljujejo pristojnim organom, da preprečijo izvoz odpadkov, namenjenih operacijam energijske predelave. Portugalski organi bi že dolgo lahko utemeljeno ugovarjali pošiljki odpadnih olj z namenom njihove energetske predelave v drugih državah članicah, če bi bili v roku, ki je določen z Direktivo, sprejeli potrebne ukrepe za vzpostavitev prednosti predelave odpadnih olj z regeneracijo na Portugalskem, kot to določa člen 3(1) Direktive.
17. Komisija dodaja, da bi, če bi portugalska zakonodaja udejanjila tako prednost, ugovori proti izvozu lahko temeljili na dejstvu, da je bil namen pošiljanja odpadnih olj njihovo zgorevanje. Zakonodajalec Skupnosti naj bi namreč določil, da organ države odpreme lahko utemeljeno ugovarja pošiljki odpadkov zlasti v druge države članice na podlagi enega od razlogov iz člena 7(4), točka (a), Uredbe št. 259/93. Komisija iz tega sklepa, da ta uredba ne bi mogla biti navedena kot ovira za vzpostavitev prednosti regeneracije, ki jo zahteva Direktiva.
18. Komisija ugotavlja, da dvanajst let po poteku roka za prenos iz člena 2 Direktive 87/101 portugalski organi še niso sprejeli potrebnih ukrepov za to, da bi bila prednost dejansko dana predelavi odpadnih olj za regeneracijo. V obravnavanem primeru naj bi pravne in dejanske pomanjkljivosti, zlasti na področju kontrole namembnega kraja odpadnih olj in njihovega zbiranja na Portugalskem, odločilno prispevale k odsotnosti pogojev, ki bi dovoljevali podeljevanje prednosti navedeni predelavi, in zlasti preprečile vzpostavitev vsaj ene enote za regeneracijo teh olj na ozemlju te države članice.
19. Končno, Komisija meni, da objava dokumenta, naslovljenega „Nova nacionalna strategija za upravljanje z odpadnimi olji“, ni umestna. Enako naj bi veljalo za preostale pobude, ki so jih napovedali portugalski organi.
20. Portugalska vlada navaja, da odsotnost zakonskih besedil ne zadošča za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz člena 3(1) Direktive, saj s teoretičnega stališča ni nujno nacionalna zakonodaja tista, ki mora udejanjiti cilj iz te direktive. Nacionalna ureditev pa naj bi določila pogoje, v katerih se izvaja dejavnost regeneriranja odpadnih olj v razmerah, ki ne ogrožajo ciljev Direktive.
21. Navedena vlada zatrjuje, da količine zbranih odpadnih olj, zlasti tistih dobre kakovosti, ne dosegajo najnižjega praga ekonomske rentabilnosti. Poleg tega naj bi bilo nemogoče prepovedati izvoz odpadnih olj z namenom energetske predelave, kar naj bi potencialne investitorje odvračalo od investiranja v enoto za regeneracijo na nacionalnem ozemlju, saj naj ti ne bi imeli jamstva, da bodo zbrana odpadna olja res usmerjena proti temu obratu.
22. V zvezi z vprašanjem izvoza odpadnih olj portugalska vlada navaja, da možnosti za poseganje pristojnih organov v skladu s členom 7(4), točka (a), Uredbe 259/93 niso instrument, ki bi lahko preprečil izvoz odpadnih olj, namenjenih energetski predelavi, celo če bi obstajala zadostna zmogljivost regeneracije na nacionalni ravni. Navedena določba naj namreč državam članicam ne bi omogočala, da bi omejitve pri izvozu odpadnih olj, namenjenih energetski predelavi, utemeljila kot ukrepe za zaščito nacionalne industrije za regeneracijo teh olj.
23. Portugalska vlada navaja, da – poleg določenih finančnih, tehničnih in ureditvenih ovir – obseg portugalskega tržišča kaže na težave pri izvajanju regeneracije odpadnih olj, glede na najnižje referenčne prage, določene z namenom povečevanja rentabilnosti takega postopka. Zatrjuje, da je vložila veliko truda, da bi kar najbolj zmanjšala ekonomske, tehnične in organizacijske ovire, s katerimi se mora spopadati za izvajanje prednosti predelave te vrste odpadkov z regeneracijo.
24. Ista vlada navaja, da je točka ravnovesja pri obratu za regeneracijo odvisna od stroškov dobave odpadnih olj, ki so v velikem delu odvisni od lokalne konjunkture, tržne cene surove nafte in od tehnologije regeneracije, ki se uporablja. Veliki obrati naj bi se bili, razen v primeru obstoja monopolnih trgov za osnovna olja, pridobljena z regeneracijo, bolj sposobni upreti močnim spremembam cene surove nafte in obdržati rentabilnost, ki je ekonomsko zadostna na dolgi rok.
25. S tem v zvezi portugalska vlada poudarja, da so, čeprav so tehnične, ekonomske in organizacijske ovire izvajalce dejavnosti v tem sektorju odvrnile od vzpostavljanja enot za regeneracijo odpadnih olj, nacionalni organi odločeni vzpostaviti način upravljanja z odpadki, ki dejansko daje prednost regeneraciji.
26. Finska vlada v intervenciji v podporo zahtevku Portugalske republike meni, da je treba pri presoji izvedljivosti in rentabilnosti regeneracije z ekonomskega stališča upoštevati zlasti količino proizvedenega odpadnega olja, prevozne razdalje, stroške proizvodnje in tržne cene. Posledično bi bilo treba pogoje za regeneracijo treba preučiti za vsak primer posebej v zadevni državi članici. Položaj na trgu naj bi bil namreč eden od dejavnikov, ki vpliva na pogoje za regeneracijo.
27. S tem v zvezi navedena vlada navaja, da se je cena osnovnega olja močno spremenila. Taka sprememba cene naj bi še povečala nevarnosti, ki so povezane z naložbami, izvedenimi v sektorju regeneracije odpadnih olj. Ta nevarnost naj bi bila povečana zaradi tendence upadanja potrošnje maziv, do katere prihaja zaradi dejstva, da se danes uporabljajo bolj kakovostna sintetična maziva.
28. Finska vlada dodaja, da bi bilo treba v primeru, da bi nacionalna zakonodaja določila obvezno zahtevo po regeneraciji, pri čemer pa v zadevni državi članici ne bi bilo obratov za regeneracijo, odpadna olja pošiljati v drugo državo članico, kjer bi lahko bila regenerirana. V takem primeru se ne bi upoštevali ne izredni stroški, ki izvozniku nastanejo zaradi prevoza in regeneracije, ne okoliščina, da je pošiljka zaradi svojih vplivov na okolje lahko neutemeljena.
Presoja Sodišča
29. Uvodoma je treba opomniti, da je bil, kot je Sodišče razsodilo v sodbi z dne 9. septembra 1999 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-102/97, Recueil, str. I ‑5051, točka 35), eden od poglavitnih ciljev Direktive dati prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo. Ta cilj, ki je izražen v drugi uvodni izjavi Direktive 87/101, je obrazložen z dejstvom, da je regeneracija običajno najbolj racionalen način za ponovno uporabo odpadnih olj s stališča energije, ki jo je mogoče privarčevati.
30. Glede očitka Komisije glede nespoštovanja člena 3(1) Direktive je treba takoj poudariti, da obstoječa nacionalna ureditev ne vsebuje nobenega pravila, ki bi, tako kot to določa navedena določba, določal, da je prednost dana predelavi odpadnih olj z regeneracijo.
31. Ugotoviti je treba tudi, da je Portugalska republika sama priznala, da morajo pristojni organi izvršiti konkretna dejanja za vzpostavitev te prednosti v besedilih, ki so pravno zavezujoča. Portugalska vlada je namreč s tem v zvezi navedla, da je treba za vzpostavitev potrebnih pogojev za uvedbo take prednosti spremeniti nacionalno ureditev na tem področju in da je bil dokument „Nova nacionalna strategija za upravljanje z odpadnimi olji“ izdelan v ta namen.
32. Kot je Sodišče razsodilo v točki 25 sodbe z dne 15. julija 2004 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C-424/02, še neobjavljena v Recueil), čeprav je sprejemljivo, da lahko države članice na začetku opravljajo študije in pripravljajo poročila, da bi tako določile način odstranjevanja odpadnih olj, pa je kljub temu potrebno, da tem pripravljalnim dejanjem sledijo konkretni ukrepi, katerih namen je dati prednost regeneraciji, da bi se izpolnile obveznosti iz člena 3(1) Direktive.
33. Kar zadeva navedbo, na podlagi katere bi bilo glede na določbe člena 7(4) Uredbe št. 259/93 težko zagotoviti rentabilnost obratov za regeneracijo odpadnih olj na Portugalskem, je dovolj ugotoviti, da je v skladu z istimi določbami pristojnim organom držav članic dana možnost ugovarjati pošiljkam odpadkov, tudi odpadnih olj, namenjenih predelavi v drugi državi članici.
34. Tako kot je pravilno poudaril generalni pravobranilec v točki 52 sklepnih predlogov, bi, če bi Portugalska republika, kot ji to nalaga člen 3(1) Direktive, zagotovila prednost regeneracije odpadnih olj na svojem ozemlju, pristojni organi na podlagi tega dejstva lahko ugovarjali takim pošiljkam odpadkov proti drugim državam članicam.
35. Kar zadeva navedbo Portugalske republike, na podlagi katere naj vzpostavitev obratov za regeneracijo na ozemlju te države ne bi bila rentabilna, in da bi morale biti v takih okoliščinah in v skladu z načelom sorazmernosti obveznosti zadevne države članice oblikovane glede na konkretne okoliščine, ki v njej obstajajo, je treba poudariti, da je, kot je Sodišče opozorilo v točkah 35 in 43 zgoraj navedene sodbe v zadevi Komisija proti Nemčiji, eden od poglavitnih ciljev Direktive dati prednost predelavi odpadnih olj z regeneracijo. Zato bi v primeru, če bi se štelo, da tehnični, ekonomski in organizacijski položaj, ki obstaja v državi članici, nujno pomeni oviro, ki onemogoča sprejetje ukrepov iz člena 3(1) Direktive, ta direktiva izgubila polni učinek, saj bi bila obveznost, naložena državam članicam, omejena z ohranitvijo obstoječega stanja, tako da resnična obveznost sprejetja ukrepov za prednostno predelovanje odpadnih olj z regeneracijo sploh ne bi obstajala.
36. Poleg tega je treba glede te prednosti poudariti, da je, kot je Sodišče poudarilo v točkah 38 in 39 zgoraj navedene sodbe v zadevi Komisija proti Nemčiji, sklicevanje na „tehnične, ekonomske in organizacijske ovire“ iz člena 3(1) Direktive del določbe, ki na splošen način izraža obveznost, naloženo državam članicam, in da s to navedbo zakonodajalec ni želel določiti omejenih izjem od pravila splošne uporabe, temveč določiti področje uporabe in vsebino pozitivne obveznosti, katere bistvo je zagotavljanje prednosti predelave odpadnih olj z regeneracijo.
37. Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da je treba tožbo Komisije šteti za utemeljeno.
38. Posledično je treba ugotoviti, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Direktive.
Stroški
39. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Portugalski republiki naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu z odstavkom 4 istega člena nosi Republika Finska svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Portugalska republika s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za dajanje prednosti predelavi odpadnih olj z regeneracijo, kadar tehnične, ekonomske in organizacijske ovire to dovoljujejo, ni izpolnila obveznosti iz člena 3(1) Direktive Sveta 75/439/EGS z dne 16. junija 1975 o odstranjevanju odpadnih olj, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 87/101/EGS z dne 22. decembra 1986.
2) Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
3) Republika Finska nosi svoje stroške.