Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 26. märtsil 2026(1)
Kohtuasi C‑117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România „Euxin Pilot“,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi „Trident“,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți „Tomis“
versus
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională „Administrația Porturilor Maritime“ SA,
menetluses osalesid:
RJ,
NC,
FR
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumeenia kassatsioonikohus))
Eelotsusetaotlus – Määrus (EL) 2017/352 – Mere- ja siseveelaevade kohustuslikud lootsiteenused – Riigisisesed eeskirjad, millega piiratakse kohustusliku merelootsiteenuse osutamine ainult avalik-õiguslike asutustega – Eraettevõtjate väljajätmine, kellele on eelnevalt antud luba neid teenuseid osutada – Mõiste „riigiabi“
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolev eelotsusetaotlus, mille on esitanud Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumeenia kassatsioonikohus), asetub juba hästi sissetallatud kohtupraktikarajale, mis on viinud Euroopa Kohut korduvalt seisukohta võtma selle kohta, kas sadamataristu toimimist või seal toimuvat tegevust reguleerivad riigisisesed õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas(2). Euroopa Kohtul palutakse siin võtta seisukoht tingimuste kohta, mille alusel lootsimine – mis seisneb laevade juhendamises sadamasse saabumisel ja sealt lahkumisel – on usaldatud ainuõiguslikult sadamaasutustele. Need tingimused tekitavad mõningaid küsimusi, eelkõige seoses liidu esmase õiguse ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. veebruari 2017. aasta määruse (EL) 2017/352, millega luuakse sadamateenuse osutamise raamistik ja sadamate finantsläbipaistvuse ühised normid(3), seosega ning üldisemalt selle teenuse majandusliku olemusega või avaliku võimu teostamise pädevusega.
2.        Näiteks Rumeenias on valitsuse 29. jaanuari 1999. aasta määrusega nr 22/1999, mis käsitleb sadamate ja veeteede haldamist; riigi omandisse kuuluva veetransporditaristu kasutamist ning veetranspordiga tegelemist sadamates ja siseveeteedel (Ordonanță guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare),(4) lootsiteenus määratletud kui turvateenus, mida riigi kontrolli all osutatakse Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilori (transpordi-, taristu- ja kommunikatsiooniministeerium) (edaspidi „ministeerium“) kaudu kõikidele kasutajatele püsivalt, mittediskrimineerivalt, ühetaoliselt ja pidevalt, võrdsetel kvaliteedi-, aja- ja hinnatingimustel(5). Ministeerium määrab kindlaks sadamad, siseveeteed, piirkonnad, nende osad ja laevakategooriad, mille puhul on lootsiteenus kohustuslik(6). Selle määruse artiklist 50(7) tuleneb, et lootsiteenust võib korraldada kolmel viisil: kas sadamahalduri teenistuses oleva lootsiüksuse abil või sadamahalduriga mittediskrimineerivalt sõlmitud lepingu alusel volitatud spetsialiseerunud ettevõtjate abil, või lõpuks nii, et ametiasutus annab lootsiteenuse kontsessiooni volitatud spetsialiseerunud ettevõtjatele.
3.        Olles kõigepealt usaldanud lootsiteenuse sellistele spetsialiseerunud ettevõtjatele nagu Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL ja Maritime Pilot SRL eespool nimetatud teisel viisil ning seejärel mõnes neist sadamatest autonoomse asutuse (Regia) „Administrația Fluvială a Dunării de Jos“ Galați (edaspidi „AFDJ Galați“) pilootide üksusele, võttis ministeerium 19. mail 2020 lõpuks vastu määruse nr 991, millega määratakse kindlaks sadamad ja siseveeteed, kus merelaevade ja jõe-merelaevade lootsiteenus on kohustuslik, ning selle teenuse osutamise kord (Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu, edaspidi „määrus nr 991/2020“), millega kehtestati merelaevade ja jõe-merelaevade kohustusliku lootsiteenuse korraldamise uus kord.
4.        Nii muudeti määruse nr 991/2020 artiklitega 1, 2 ja 3 alates 1. jaanuarist 2021 merelaevade ja jõe-merelaevade lootsiteenus teatavates sadamates (Constanța, Brăila, Galați, Tulcea ja Sulina) ning teatavatel asjaoludel kohustuslikuks. Seda teenust osutavad nüüd ainult riiklike asutuste lootsid, kellel on riigiettevõtte või autonoomse asutuse (Regia) staatus, nimelt AFDJ Galați, riigiettevõtted „Administrația Porturilor Maritime“ SA Constanța (edaspidi „APM“) ja riigiettevõte „Administrația Canalelor Navigabile“ SA, igaüks oma pädevusse kuuluvates sadamates või piirkondades.
5.        Leides, et määrus nr 991/2020 on vastuolus konkurentsiõigusega, ELTL artikliga 107 ja määrusega 2017/352, kuna see loob nende arvates seadusliku monopoli merelaevade ja jõe-merelaevade kohustuslike lootsiteenuste valdkonnas, sulgeb konkurentsivõimelise turu, kaotab merelootsiga seotud tegevuse ning kahjustab lootside õigusi ja huve, esitasid Canal Sea Services ja teised asjaomased ettevõtjad, merelootside kutseühingud ja kolm merelootsi enda nimel Curtea de Apel Constanțale (Constanța apellatsioonikohus, Rumeenia) kaebuse nõudega valitsuse määrus nr 991/2020 tühistada.
6.        Curtea de Apel Constanța (Constanța apellatsioonikohus) jättis 22. detsembril 2021 selle kaebuse rahuldamata. Nii otsustas ta, et määrusega 2017/352 vabastati riiklik lootsiteenus konkurentsieeskirjade kohaldamisest, selleks et lootside suhtes ei kehtiks mingi äriloogika ja säiliks nende puutumatus, tagamaks taotletavate turva-, ohutus- ja keskkonnakaitse eesmärkide saavutamine. Lisaks leidis ta, et valitsuse määrusega nr 991/2020 võis õiguspäraselt piirata kohtusse pöördunud kaebajate lootsiteenuste osutamise õigust, kuna Rumeenia konkurentsiamet oli muu hulgas tuvastanud, et Canal Sea Services, Black Sea Pilots ja Maritime Pilot oli rikkunud ELTL artiklit 101 konkurentsikäitumise kooskõlastamise tõttu, mis piiras konkurentsi lootsiteenuste turul(8).
7.        Asjaomased ettevõtjad, kutseühingud ja lootsid esitasid kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes palus Euroopa Komisjoni arvamust(9) vastavalt määrusele (EL) 2015/1589(10). Komisjon leidis sisuliselt, et vaidlusalune määrus andis teatud piirkondades või sadamates lootsiteenuste osutamise ainuõiguse sadamahaldurile; seda meedet rahastati riigi ressurssidest, see kuulus riigi vastutusalasse, andis abisaajatele valikulise eelise ja võis kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust; liikmesriigi kohtu ülesanne oli kindlaks teha, kas lootsiteenuse osutamine kujutab endast majandustegevust ja kas see moonutab konkurentsi.
8.        Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas kõnealused lootsiteenused kvalifitseeritakse „majandustegevuseks“ ja kui jah, siis kas nende üleandmine valitsuse määrusega nr 991/2020 avaliku sektori üksustele on liidu õigusega kooskõlas. Eelkõige soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas selle teenuse osutamise võib jätta määruse 2017/352 alusel konkurentsieeskirjade kohaldamisalast välja või võib selle korraldamise kord, nagu see on sätestatud põhikohtuasjas kõne all olevas määruses, kujutada endast ELTL artikliga 107 keelatud riigimonopoli, mis võib kaasa tuua asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse rikkumise.
9.        Neil asjaoludel otsustaski Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada otsusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 4. veebruaril 2025, Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikli 107 lõiget 1 ja [määrust 2017/352] tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigi kehtestatud meetmega, mille alusel osutavad kohustuslikke lootsiteenuseid sadamas eranditult teatavad riigi omandisse kuuluvad üksused – ehkki varem osutasid neid teenuseid ka teised, eraõiguslikud (mitte riigi osalusega) ettevõtjad –, luuakse liidu õiguse kohaselt seaduslik monopol, mis kujutab endast lubatud vormis erandit konkurentsiturust, või vastupidi kujutab see endast siseturuga kokkusobimatut riigiabi, mis välistab konkurentsi turul ja turule pääsemisel?“
10.      Kirjalikud seisukohad on esitanud Canal Sea Services, APM, Rumeenia, Belgia, Prantsuse ja Itaalia valitsus ning komisjon.
II.    Õiguslik analüüs
11.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad riigisisese meetme kvalifitseerimisel „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses olema täidetud kõik järgnevad tingimused. Esiteks peab see olema riigi poolt või riigiressurssidest antud abi. Teiseks peab sekkumine kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab sekkumine andma soodustatud isikule valikulise eelise. Neljandaks peab sekkumine kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi(11).
12.      Põhikohtuasjas küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult üksnes esiteks, kas sadamahaldurid, kellele on usaldatud lootsiteenuse osutamine, tegelevad majandustegevusega või mitte ja kas neid võib seega kvalifitseerida „ettevõtjaks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ning teiseks, kas valitsuse määrus nr 991/2020, millega anti lootsiteenuse osutamise ainuõigus sadamahalduritele, tõi kaasa konkurentsimoonutuse(12).
13.      Minu arvates on Euroopa Kohtule esitatud küsimusele vastamiseks vaja arvesse võtta tunduvalt laiemat konteksti kui üksnes küsimust, kas põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene meede tuleb kvalifitseerida riigiabiks või mitte. Siin on tegemist liikmesriigi otsusega, milles kinnitatakse, et turg ja majandusjõud ei ole suutnud pakkuda tõhusat ja turvalist teenust, mistõttu oleks ta tingimata pidanud sekkuma, et seda teenust otse osutada. Teisisõnu teeme siin otsuse teenuse renatsionaliseerimise ja seadusliku monopoli loomise kohta. Selles pole midagi halba, kuid niivõrd invasiivne otsus peab olema täielikult kooskõlas liidu majandusõiguse aluspõhimõtetega(13).
14.      Seega tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarviliku vastuse andmiseks lähtuda mitte ainult ELTL artiklist 107, vaid potentsiaalselt ka ELTL artiklist 106.
15.      Neid kaalutlusi silmas pidades teen ettepaneku järgida järgmist arutluskäiku. Kuna eelotsuse küsimuses on mainitud nii määrust 2017/352 kui ka ELTL artiklit 107 ning Euroopa Kohtu käsutuses oleva toimiku analüüsi, ilmneb selle määruse ja esmase õiguse sätte vahelise seose osas teatav segadus, mistõttu tuleb seda segadust kohe selgitada. Seejärel tuleb kindlaks teha, et sadamahaldurid, kellele on antud lootsiteenuse osutamise ainuõigus, võib pidada ettevõtjateks, mistõttu on vaja kindlaks teha, kas see tegevus on majanduslik või mitte. Kui ma olen järeldanud, et tegemist on majandustegevusega ja et need sadamahaldurid on „ettevõtjad“, tuleb veel analüüsida, millistel tingimustel usaldati see tegevus eranditult asjaomastele sadamahalduritele, ja eelkõige hinnata, kas need tingimused tõid kaasa konkurentsi moonutamise, mis on vajalik tingimus meetme „riigiabiks“ kvalifitseerimiseks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
A.      Määruse 2017/352 ja ELTL artikli 107 vaheline suhe
1.      Arutelu seis liikmesriigi kohtus
16.      Eelotsusetaotlusest nähtub, et lootsiteenus oli enne määruse 2017/352 vastuvõtmist konkurentsile avatud.
17.      Põhikohtuasja poolte vahel toimus vaidlus selle määruse jõustumisega kaasneva mõju üle. Näib, et põhikohtuasja kaebajad keskendusid oma argumentides ja Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamise taotluses ELTL artiklile 107. Määrusele 2017/352 tugines põhikohtuasja vastustaja, kes oli Euroopa Kohtu poole pöördumise vastu. Ta väitis, et ELTL artikkel 107 ei ole kohaldatav just seetõttu, et määrusega 2017/352 tehti lootsiteenusele konkurentsieeskirjade kohaldamisest erand. Seda tõlgendust kasutas ka apellatsioonikohus, kelle poole pöörduti enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole pöördumist ja kes tegi esimese astme kohtuna otsuse valitsuse määruse nr 991/2020 õiguspärasuse kohta. Määrus 2017/352 esineb ka komisjoni arutluskäigus, mis on esitatud komisjoni arvamuses, nii tegevuse laadi analüüsi etapis kui ka Rumeenia õigusnormidest tuleneva seadusliku monopoli kontrollimisel.
18.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib omalt poolt, et soovib kindlaks teha esiteks, kas lootsiteenuse osutamine on määruse 2017/352 alusel jäetud konkurentsieeskirjade kohaldamisalast välja, ja teiseks, kas selle määruse alusel võib sellise meetme võtmine, millega antakse lootsiteenus üle riigi hallatavatele üksustele, kujutada endast riigimonopoli, mis välistab konkurentsi turul ja turule pääsemisel, või abi, mis on liidu õigusega kokkusobimatu.
2.      Määrus, mis piirdub meresadamateenuste osutamise raamistiku loomisega
19.      Määrus 2017/352 on Euroopa Liidu transpordipoliitika õigusakt(14). Sellega kehtestatakse sadamateenuste osutamise raamistik ning sadamate ja sadamateenuste ja sadamataristu tasude finantsläbipaistvuse ühised normid(15). See on jätkuks komisjoni teatisele „Ühtse turu akt II. Üheskoos uue majanduskasvu eest“, milles komisjon rõhutas, et meretranspordi ligitõmbavus sõltub tõhusate ja usaldusväärsete sadamateenuste kättesaadavusest(16). Sadamateenuste turule juurdepääsu hõlbustamine pidi parandama osutatavate teenuste kvaliteeti ja tõhusust, aitama luua sadamatesse investeerimiseks soodsama keskkonna ja soodustama meretranspordi edendamist(17). Seda kohaldatakse ainult üleeuroopalise transpordivõrgu meresadamate suhtes(18).
20.      Lisaks peaks selge raamistiku loomine aitama „tagada sadama […] äristrateegia ja investeerimiskavade […] täielik vastavus konkurentsinormidele. Just finantssuhete läbipaistvus võimaldab riigiabi õiglast ja tõhusat kontrollimist ning seeläbi turumoonutuste ärahoidmist“(19). Samuti on täpsustatud, et määrus 2017/352 „ei kohusta haldama meresadamaid kindla mudeli alusel ega mõjuta mingil viisil liikmesriikide pädevust osutada kooskõlas liidu õigusega majandushuvi mittepakkuvaid üldhuviteenuseid“(20) ning „ei tohiks piirata liikmesriikide õigust kehtestada sadamateenusega seotud avaliku teenuse osutamise kohustust“(21). Pädevatel asutustel peab olema võimalus „maksta hüvitist avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmisel võetud meetmete eest, tingimusel et hüvitist makstakse vastavalt kohaldatavatele riigiabi normidele“(22).
21.      Lootsimine kuulub määruse 2017/352 kohaldamisalasse kuuluvate teenusekategooriate hulka(23). Määruses on lootsimise määratletud kui „lootsi või lootsikeskuse osutatav veesõiduki juhendamise teenus, et tagada veesõiduki ohutu sisenemine või väljumine sadama sissesõiduteel või selle ohutu juhtimine sadamas“(24). Kuna aga liidu seadusandja soovib „hoida ära võimalikku huvide konflikti selliste avaliku huvi funktsioonide ja ärihuvide vahel“(25), ei ole määruse 2017/352 II peatükk lootsimise suhtes põhimõtteliselt kohaldatav, kuigi liikmesriikidele jääb vabadus otsustada vastupidi, tingimusel et nad teavitavad sellest nõuetekohaselt komisjoni(26).
22.      Sellest põhimõttelisest välistamisest tuleneb, et lootsiteenuse suhtes ei kohaldata sätteid, mis käsitlevad sadamateenuste korraldamist, sadamateenuste osutamise miinimumnõudeid, miinimumnõuete täitmise kontrollimise menetlust, sadamateenuse osutajate arvu piiramist, avaliku teenindamise kohustusi, sõltuvat teenusepakkujat ja töötajate õiguste kaitset(27).
23.      Määruse 2017/352 artiklis 10 ette nähtud väljajätmine kehtib üksnes selle määruse II peatüki sätete suhtes. Seega kohaldatakse lootsiteenuse suhtes III peatüki sätteid finantsläbipaistvuse ja autonoomia kohta. Sama kehtib IV peatüki üld- ja lõppsätete kohta(28).
24.      Nendest kaalutlustest võib tuletada kolme liiki järeldusi.
25.      Esiteks on ilmselgelt õiguslikult väär eelotsusetaotluse esitanud kohtus põhikohtuasja vastustaja esitatud väide, mis põhineb ka esimeses kohtuastmes otsuse teinud apellatsioonikohtu hinnangutel määruse nr 991/2020 õiguspärasuse kohta, mille kohaselt vabastas määrus 2017/352 lootsiteenuse konkurentsieeskirjade kohaldamisalast üldiselt ja konkreetselt ELTL artikli 107 kohaldamisalast.
26.      Teiseks ei kehtestata määrusega ühtegi lootsiteenuse osutamise tingimuste mudelit. Nagu komisjon märkis, ei ole määrusega 2017/352 kinnitatud, et selle teenuse puhul on tegemist avaliku võimu teostamisega. Küsimus, kas määrusega nr 991/2020 kolmele sadamahaldurile üle antud tegevus on majanduslikku laadi, tuleb lahendada liidu esmase õiguse alusel.
27.      Kolmandaks ja täieliku põhjalikkuse huvides märgin, et Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus ei ole midagi, mis võimaldaks väita, et Rumeenia oleks kasutanud liikmesriikidele määruse 2017/352 artikli 10 lõikega 2 antud vabadust otsustada, et lootsiteenuse suhtes kehtivad selle määruse II peatüki nõuded. Rumeenia valitsus piirdus oma kirjalikes seisukohtades märkusega, et ta oli määruse nr 991/2020 vastuvõtmisel määrust 2017/352 „arvesse võtnud“. Komisjoni kirjalikest seisukohtadest ei nähtu ka, et talle oleks saadetud selle sätte alusel teatis. Seega tuleb vajaduse korral ja edasise analüüsi huvides asuda seisukohale, et määruse 2017/352 II peatükk ei ole Rumeenias lootsiteenuse suhtes kohaldatav.
28.      Tuletan meelde, et selline järeldus ei piira mingil juhul liikmesriikide kohustust korraldada kõnealuse teenuse osutamine eelkõige riigiabi käsitlevate eeskirjade kohaselt, nagu on liidu seadusandja määruses 2017/352 korduvalt meelde tuletanud(29).
B.      Sadamahaldurite „ettevõtja“ staatus ja lootsiteenuse laad
29.      Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et „riigiabiks“ kvalifitseerimiseks eeldab ELTL artikli 107 lõige 1 eelkõige ettevõtjale antud eelise olemasolu. Ühest küljest on liidu konkurentsiõiguse sätete kohaldamisel ettevõtja iga majandustegevusega tegelev üksus, olenemata selle õiguslikust seisundist ja rahastamisviisist(30). Teiselt poolt on majandustegevus igasugune tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul(31). „Ettevõtjaks“ kvalifitseerimine sõltub seega asjaomase tegevuse laadist(32).
30.      Sadamahaldurite „ettevõtja“ staatuse kindlaksmääramisel jaguneb Euroopa Kohtu analüütiline lähenemine neljaks etapiks. Tegevuse laadi analüüsitakse teises etapis.
1.      Asjaomase üksuse avalik-õigusliku või eraõigusliku iseloomu mõju puudumine
31.      Esiteks tuleb meenutada, et see, kas kõnealuse tegevusega tegelev üksus, nagu see on määratletud riigisiseses õiguses, on avalik-õiguslik või eraõiguslik, ei saa mõjutada küsimust, kas see üksus on ettevõtja või mitte, ega ka tema rahastamisviisi(33). Nimelt võib riik ise või riiklik üksus tegutseda ettevõtjana. Lisaks sellele võib õigussubjekti ja muu hulgas avalik-õiguslikku üksust pidada ettevõtjaks üksnes seoses osaga tema tegevusest, kui see on määratletav „majandustegevusena“(34).
32.      Seega tuleb tõdeda, et asjaolu, et sadamahaldurid, kellele anti määrusega nr 991/2020 lootsiteenuse osutamise ainuõigus neist igaühe jaoks kindlaks määratud piirkondades, on avalik-õiguslikud, ei takista iseenesest nende käsitamist „ettevõtjana“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
2.      Lootsiteenuse seose puudumine avaliku võimu teostamisega
33.      Teiseks meenutan, et avaliku võimu teostamisega seotud tegevus ei ole majanduslikku laadi, mis õigustaks EL toimimise lepingus ette nähtud konkurentsieeskirjade kohaldamist, eelkõige juhul, kui mingi taristu käitamine on lahutamatult seotud seda käitavale üksusele antud avaliku ülesandega seotud kohustuste täitmisega ja see üksus tegutseb riigivõimu teostades(35). Asjaolu, et ametiasutusel on osaga oma tegevusest tegelemisel avalik-õiguslik pädevus, ei takista siiski tema kvalifitseerimist ettevõtjaks,(36) tingimusel et selliste õigustega seotud tegevused on majandusliku iseloomuga tegevustest eraldatavad(37).
34.      Teenused, mis ei kuulu avaliku võimu teostamise alla, kuid mida osutatakse avalikes huvides ja kasumi teenimise eesmärgita, on kvalifitseeritud „majandustegevuseks“(38).
35.      Lisaks ei sea tegevuse majanduslikku laadi kahtluse alla üksnes asjaolu, et liikmesriik otsustab jätta selle tegevuse avaliku huvi kaalutlustel konkurentsi alt välja, luues ainuõiguse saanud üksuse kasuks seadusliku monopoli(39).
36.      Lisan, et avaliku võimu eesõiguste teostamise tuvastamine, mis viib selleni, et liidu konkurentsiõiguse sätted ei ole kohaldatavad, tuleb esiteks määratleda kitsalt ja teiseks ei mõjuta tegevuse kvalifitseerimine majandustegevuseks võimalust, et see vastab üldist huvi pakkuvale ülesandele, mille suhtes kehtivad seetõttu üldist majandushuvi pakkuva teenuse kaudu konkreetsed avaliku teenuse osutamise kohustused.
37.      Tegevuse laadi kindlaksmääramiseks tuleb kohtupraktika kohaselt analüüsida selle laadi, selle suhtes kohaldatavaid eeskirju ja eesmärki(40).
38.      Nagu ma olen juba teises kontekstis märkinud, tuleb sadamaid lugeda „ettevõtjaks“, kui – ja niivõrd, kuivõrd – nad viivad ellu ühte või mitut majandustegevust. Euroopa Kohus ja Üldkohus on otsustanud, et teatud asjaoludel on taristu, sealhulgas sadamataristu äriline käitamine ja ehitamine konkurentsieeskirjade kohaldamise eesmärgil majandustegevus(41).
39.      Rumeenia valitsus väidab sisuliselt, et lootsimine on tegevus, mis on lahutamatult seotud avaliku võimu teostamisega, mille eesmärk ei ole maksimeerida kasumit, vaid tagada teenuste osutamise standardid meresõiduohutuse, sadamataristu kaitse ja keskkonnakaitse huvides. See valitsus rõhutab eelkõige riske meresõidu ohutusele, mis olid tingitud määrusele nr 199/2020 eelnenud praktikast(42).
40.      Sellise teesi kohta tuleb esitada kaks kommentaari.
41.      Kõigepealt olgu märgitud, et võimalikud varasemad turutõrked ei saa olla tegevuse laadi kvalifitseerimisel määrava tähtsusega.
42.      Seejärel näib mulle, et lootsiteenus ei ole oma laadilt, selle suhtes kohaldatavate eeskirjade ja eesmärgi poolest lahutamatult seotud liikluse juhtimise või ohutusega, mis kuuluvad riigi põhiülesannete hulka, mida täidetakse sadahaldurite kaudu.
43.      Mis puudutab selle olemust, siis nähtub toimikust, et sadamahalduritele usaldatud lootsiteenus seisneb merelaevade kohustuslikus korras ja tasu eest abistamises nende sadamatesse sisenemisel ja sealt lahkumisel või sama sadama kaikohtade vahel sõitmisel või juhul, kui need asuvad siseveeteedel, et tagada nende ohutu liikumine nii nende endi kui ka teiste sadamataristu kasutajate jaoks. Neid teenuseid osutavad lootsid, kes tuleb laevaga transportida abistatava laeva juurde. Need lootsid, kes tunnevad hästi iga sadamaala eripära, millele nad on spetsialiseerunud, juhivad laeva seestpoolt, andes kaptenile juhiseid.
44.      Märgin, et see tegevus, nagu ma just kirjeldasin, ei hõlma mingit normatiivset pädevust ega halduspolitsei(43) volituste teostamist, mis jäävad ministri vahendusel riigi monopoliks.
45.      Lootsiteenuse suhtes kohaldatavate eeskirjade kohta märgin, et lootsiteenus on määratletud kui turvateenus, mida tuleb osutada püsivalt, mittediskrimineerivalt, ühetaoliselt ja pidevalt võrdsetel kvaliteedi-, aja- ja hinnatingimustel(44). Need teenuse osutamise tingimused ei ole piisavad selleks, et mitte kvalifitseerida lootsimistegevust „majandustegevuseks“. märgin lisaks, et Rumeenia õiguse kohaselt on ette nähtud kolm teenuse osutamise viisi(45), kuna võimalus usaldada lootsiteenuse osutamine eraettevõtjatele jääb endiselt avatuks. Eelotsuse taotluse esitanud kohus on ise kirjeldanud lootsiteenust, nagu see oli korraldatud enne määruse nr 991/2020 jõustumist, konkurentsile avatud teenusena. Minu arvates on see eriti veenev tõend selle tegevuse majandusliku laadi kohta(46).
46.      Lõpuks, mis lootsiteenuse eesmärki puutub, siis see on ilmselgelt seotud ohutu navigeerimisega sadamas. Ohutuse aspekt ei ole siiski ainus, mida tuleb arvesse võtta. Lootsimine aitab ka säilitada optimaalseid liikumistingimusi sadamasse sisenemisel või sealt väljumisel. Lootsimine aitab seega kaasa laevaliikluse sujuvamaks muutmisele ning seega sadamaala konkurentsivõimele ja atraktiivsusele(47). Tuletan aga meelde, et määrusega nr 991/2020 hõlmatud sadamad on kõik üleeuroopalise transpordivõrgu meresadamad, mis on seega ühendusesiseses kaubanduses põhjapaneva tähtsusega(48). Näib, et lootsimistegevus ei ole kaugeltki ilma mingi majandusliku tähenduseta.
47.      Neil asjaoludel ja sarnaselt komisjoniga(49) leian, et tuleb teha vahet ühelt poolt mereliikluse juhtimise ja ohutuse alastel tegevustel, mis ainsana ja rangelt silmas pidades kuuluvad avaliku võimu teostamise alla, mis ei kuulu liidu konkurentsiõiguse normide kohaldamisalasse, ning teiselt poolt sellise teenuse osutamisel, mis peab vastama mereliikluse ohutuse eeskirjadele või aitab kaasa liiklusohutusele. Teisisõnu, kuigi ohutuseeskirjade määratlemine kuulub oma olemuselt avaliku võimu teostamise alla, ei kuulu nende õiguste hulka igasugune hilisem tegevus, mille suhtes neid eeskirju kohaldatakse või mis seisneb nimetatud eeskirjade rakendamises.
48.      Neil asjaoludel tuleb lootsiteenust pidada majandustegevuseks.
3.      Konkreetse tegevuse kindlakstegemine
49.      Kolmandaks peab „majandustegevuseks“ kvalifitseerimine olema alati seotud konkreetse tegevusega(50) ning iga tegevust, millega konkreetne üksus tegeleb, tuleb analüüsida eraldi(51).
50.      Põhikohtuasja kontekstis ei tekita see tingimus raskusi(52).
4.      Kaupade või teenuste pakkumine konkreetsel turul
51.      Neljandaks ja viimaseks on majandustegevus on tegevus konkreetsel turul kaupade või teenuste pakkumine(53). Teenused, mida võib kvalifitseerida „majandustegevuseks“, on tavaliselt tasu eest osutatavad teenused, mida peetakse majanduslikuks vastusoorituseks asjaomase teenuse eest(54), arvestades, et tegevust ei saa põhimõtteliselt pidada majanduslikuks, kui see ei paku vähemalt pikas perspektiivis tasu, mis võimaldaks teenida kasumit või kataks vähemalt kulud(55).
52.      Sellega seoses tuleb esile tuua järgmised asjaolud.
53.      Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, näib Rumeenia õigusnormides olevat ette nähtud, et lootsiteenuseid osutatakse tasu eest(56). Asjaomaste sadamahaldurite kehtestatud tariifid peab küll kinnitama riiklik merenduse järelevalvenõukogu(57), kuid neid ei kehtestata seadusega(58). Asjaomastele haldusasutustele jääb hindade kindlaksmääramisel kaalutlusruum. APM kirjeldab neid mittediskrimineerivate ja läbipaistvate tariifidena. Need tunnused on sarnased tariifidega, mida kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste puhul, mis on tõepoolest majandustegevus ja mille suhtes kohaldatakse põhimõtteliselt riigiabiõigust(59).
54.      Näib, et sadamahaldurid, kellele on usaldatud lootsiteenuse osutamine, on kantud riiklikku äriregistrisse kasumit taotlevate ettevõtjatena(60). Samas ei nähtu Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust üheselt, et määruses nr 991/2020 silmas peetud sadamahaldurid taotlevad lootsiteenuse osutamisel rangelt kasumi saamise eesmärki. Igal juhul tuleb meenutada, et asjaolu, et kaupade või teenuste pakkumine toimub tulu saamise eesmärgita, ei takista seda, et üksust, kes teeb neid tehinguid turul, tuleb pidada ettevõtjaks, kui kõnealune pakkumine konkureerib teiste ettevõtjate pakkumisega, kelle eesmärk on tulu saamine(61).
55.      Tingimused, milles lootsiteenus oli korraldatud enne määruse nr 991/2020 jõustumist, räägivad aga väga selgelt selle kasuks, et on selliseid ettevõtjaid, kellest mõned on muide põhikohtuasja otsesed sidusrühmad. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ise kinnitab, et lootsiteenus oli konkurentsile avatud teenuste osutamise lepingute alusel, mis olid sõlmitud mittediskrimineerivalt eraettevõtjate ja sadamahaldurite(62) vahel pärast seda, kui need ettevõtjad olid saanud ministrilt loa asjaomast teenust osutada(63). Lisaks, kui konkurentsiamet järeldas, et lootsiteenuste turul osalevate ettevõtjate vahel on kokkulepped keelatud(64), siis vastupidi sellele, mida väidavad Rumeenia valitsus ja APM, oli tõepoolest olemas turg nende teenuste jaoks, kus sadamahalduritega konkureerisid kasumit taotlevad ettevõtjad.
56.      Seega ei ole minu arvates kahtlust, et lootsiteenus seisneb tõepoolest teenuse pakkumises turul, konkurentsis teiste ettevõtjatega.
5.      Vaheettepanek
57.      Seega tuleneb eeltoodud kaalutlustest, et lootsiteenuse tegevus tuleb kvalifitseerida „majandustegevuseks“. Sadamahaldurid, kellele on antud selle teenuse osutamiseks ainuõigus, on seega ettevõtjad ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
C.      Konkurentsimoonutus
58.      Isegi kui eeldada, et lootsiteenust peetakse Rumeenia õiguses avalikuks teenuseks – mida tuleb tuvastada eelotsusetaotluse esitanud kohtul(65) –, märgin, et selle avaliku teenuse eest vastutavale avalik-õiguslikule ettevõtjale antud seaduslik monopol ei too tingimata kaasa konkurentsi moonutamist ning taristu käitajale, kellel on seaduslik monopol, antud eelis ei pruugi teatud asjaoludel konkurentsi moonutada. Selleks peavad olema kumulatiivselt täidetud järgmised tingimused: i) teenuse suhtes kehtib liidu õiguse kohaselt kehtestatud seaduslik monopol; ii) seaduslik monopol ei välista mitte ainult konkurentsi turul, vaid ka turule pääsemise; iii) teenus ei konkureeri teiste teenustega ja iv) juhul kui teenuseosutaja tegutseb teisel konkurentsile avatud turul, peab ristsubsideerimine olema välistatud(66).
59.      Seaduslik monopol on olemas juhul, kui teatav teenus on seadusandlike või regulatiivsete meetmetega reserveeritud ainuõiguslikule teenuseosutajale ja kõigil teistel ettevõtjatel on selgelt keelatud teenust osutada. Turu sulgemise otsuse peavad tegema pädevad avaliku sektori asutused või üksused kooskõlas liidu õigusega.
60.      Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et riik tegutses ministeeriumi kaudu, kes võttis vastu määruse nr 991/2020, mis on seega tõepoolest regulatiivne meede. Kuigi valitsuse määrus nr 22/1999 on endiselt kehtiv ja sätestab jätkuvalt kolm lubatud lootsiteenuse(67) osutamise viisi, tuleb tõdeda, et kõnealuse määrusega keelati eraettevõtjatel nende tegevust jätkata. Kõigile kolmele sadamahaldurile anti ainuõigus osutada lootsiteenust oma vastavasse pädevusalasse kuuluvates piirkondades. Rumeenia valitsus ise möönab, et määrusega nr 991/2020 taastati seaduslik monopol(68).
61.      Jääb veel kindlaks teha, kas see seaduslik monopol on kehtestatud kooskõlas liidu õigusega.
62.      Tuletan sellega seoses meelde, et määruse 2017/352 II peatükk ei ole lootsiteenuse suhtes kohaldatav. Komisjon järeldab sellest, et ELTL artikkel 56 ei ole käesoleval juhul kohaldatav. Tema väide on kahtlemata seletatav asjaoluga, et transpordivaldkonna teenused on selle sätte kohaldamisalast välja jäetud, mida saab nende teenuste suhtes kohaldada üksnes juhul, kui liidu õigusakt on vastu võetud transpordialaste sätete alusel ja see on muudetud nende teenuste suhtes kohaldatavaks(69), mis aga määruse 2017/352 puhul nii ei ole.
63.      Kuigi seda on mainitud määruses 2017/352, mis ise on vastu võetud ELTL artikli 100 alusel, ei ole ma siiski veendunud, et lootsiteenust tuleb iseenesest käsitada kauba- või reisijateveo teenusena(70). Seega võiks kaaluda analüüsimist ELTL artikli 56 alusel. ELTL artikli 49 kohaldatavus ei tekita aga probleeme(71).
64.      Igal juhul on Euroopa Kohus juba otsustanud, et riigisisesed õigusnormid, mis näevad teatud majandustegevusega tegelemise ette ühele avalik-õiguslikule või eraõiguslikule ettevõtjale ainuõigusi andva korra alusel, kujutavad endast nii asutamisvabaduse kui ka teenuste osutamise vabaduse piirangut, mille puhul tuleb hinnata, kas piirangut saab põhjendada ülekaaluka üldise huviga, ja kui see on nii, siis kas see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik(72).
65.      Lisaks on osutatavad teenused iseenesest selgelt piiriülesed(73), kuna asjaomane turg on „olemuselt rahvusvaheline“(74). Seos põhikohtuasja keskmes oleva olukorra ja viidatud põhivabaduste vahel tuleneb loomulikult asjaolust, et iga asjaomane sadam kuulub määrusega nr 1315/2013 loodud üleeuroopalisse sadamavõrku, kuhu on koondunud „suur osa liidu mereliiklusest“(75). Seega võib riskimata järeldada, et lootsiteenuse kasutajad ei ole eranditult rumeenlased(76). Põhikohtuasja vaidlus on lootsiteenuse osutamise kohta ja selle majanduslikku tähtsust arvestades selgelt piiriülese iseloomuga(77). ACM-i väide, et ükski teise liikmesriigi eraettevõtja ei ole huvitatud lootsiteenuste osutamisest Rumeenias, ei tundu asjakohane(78).
66.      Mis tahes põhiõiguse riive õigustamiseks tugineb Rumeenia valitsus mereliikluse ohutusega seotud kaalutlustele(79). Selle õigustava põhjendusega tuleb nõustuda, kuna Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et sadamavete ohutuse tagamise eesmärk on ülekaalukas üldine huvi(80).
67.      Jääb veel kindlaks teha, kas teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse piirang, mida ma just kirjeldasin, on siiski taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale sellest, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.
68.      Selleks et teha kindlaks, kas piirang vastab proportsionaalsuse tingimusele, peab liikmesriik, kes soovib tugineda eesmärgile, millega saab põhjendada põhivabaduse või põhiõiguse piirangut, esitama liikmesriigi kohtule kõik andmed, mis võimaldavad viimasel veenduda, et meede vastab tõepoolest proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele(81). Euroopa Kohus on siiski pädev andma põhikohtuasja toimiku alusel eelotsusetaotluse esitanud kohtule juhiseid, mis võimaldavad liikmesriigi kohtul asja lahendada(82).
69.      Määrus nr 991/2020 peab olema taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamiseks nii sobiv kui ka selleks vajalik ja proportsionaalne.
70.      Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et määruse nr 991/2020 vastuvõtmisega soovisid Rumeenia ametiasutused peamiselt reageerida puudustele, mis olid tingitud lootsiteenuse korraldamise varasemast korrast, mille tõttu oli suurem navigatsiooniintsidentide arv, ohutusrisk lootsiteenuse ja pukseerimisteenuse segiajamise tõttu, kulud oli kasvanud, oli suurenenud lootside ärisurve alla sattumise ja selle teenuse osutamisel katkestuste esinemise oht. Sadamavetes optimeeritud ohutus pidi seega selle loogika kohaselt tingimata lõppema lootsiturult konkurentsi kõrvaldamisega.
71.      Huvitav on märkida, et kuigi ohutuse parandamine näib Rumeenia valitsuse sõnul nõudvat olukorra halvenemise eest vastutavate isikute kõrvalejätmist, ei pidanud minister siiski problemaatiliseks anda ainuõigusi APM-i sadamahaldurile, kelle kohta oli konkurentsiamet siiski järeldanud, et on rikutud konkurentsiseadust ja ELTL artiklit 102(83), ning seega tunnistas kaudselt vastutust halvenenud ohutusolukorras. Selline järeldus nõrgendab vähemalt mõtet, et ohutusolukorra paranemine ja sadamahalduritele ainuõiguste andmine on omavahel seotud(84).
72.      Avatud, kuid puuduliku turu tingimustes oli Rumeenia ametiasutustel kasutada laias valikus vähem piiravaid meetmeid kui otsustada ainuõiguste andmise teel turu radikaalse sulgemise kasuks. Nagu komisjon väitis, seisnes esimene neist meetmetest tõhusate sanktsioonide kohaldamises, nagu on otsustanud konkurentsiamet. Need asutused võisid sekkuda ka normatiivsel tasandil, et raamistada ja reguleerida lootsi kutsetegevust viisil, mis tagaks, et lootsid saaksid tegutseda täielikult sõltumatult(85). Lisaks, võttes arvesse sadamahaldurite kvalifitseerimist ettevõtjateks, tuleks kontrollida väidet, et lootsiteenust osutavad lootsid ei satuks mingisuguse ärisurve alla, kuna nad kuuluvad sadamaameti alla.
73.      Seega, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, kahtlen ma tõsiselt, kas sadamahaldurite jaoks kehtestatud seaduslik monopol on põhjenduseks toodud sadamavete ohutuse eesmärgiga proportsionaalne. Tuleks tuvastada asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhjendamatu piiramine. Kuna näib, et seaduslik monopol ei ole liidu õigusega kooskõlas, ei ole seega käesoleva ettepaneku punktis 58 nimetatud muid tingimusi vaja analüüsida.
74.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtule tuleb siiski märkida järgmist.
75.      Isegi juhul, kui peaks tuvastatama konkurentsimoonutus, oleks siiski võimalik tuvastada, et määrusega nr 991/2020 kehtestatud meetmed ei kvalifitseeru „riigiabiks“ juhul, kui on täidetud neli Altmarki(86) kohtupraktikas määratletud tingimust, mida peab kontrollima eelotsuse taotluse esitanud kohus, vajaduse korral Euroopa Kohtu abiga uue eelotsuse taotluse kaudu.
III. Ettepanek
76.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Rumeenia kassatsioonikohus) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
ELTL artikli 107 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et avalik-õiguslikku üksust, kellele liikmesriik on andnud tema jurisdiktsiooni kuuluvas sadamas lootsiteenuste osutamise ainuõiguse, tuleb pidada majandustegevusega tegelevaks ja seega ettevõtjaks.
Võimaliku riigiabi olemasolu tuvastamiseks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas selleks vajalikud muud tingimused ja eelkõige konkurentsi moonutamise tingimus on täidetud. Sellega seoses peab eelotsusetaotluse esitanud kohus veenduma, et tingimus, mille kohaselt peab monopol olema kehtestatud kooskõlas liidu õigusega, on täidetud. Nimetatud kohtu ülesanne on eelkõige analüüsida põhikohtuasjas kõne all oleva määrusega ainuõiguste andmist teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse seisukohast ning veenduda, et see ei tekita põhjendamatut piirangut.
1      Algkeel: prantsuse.
2      Vt näiteks 17. mai 1994. aasta kohtuotsus Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195), 20. veebruari 2001. aasta kohtuotsus Analir jt (C‑205/99, EU:C:2001:107) 30. septembri 2003. aasta kohtuotsus Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, EU:C:2003:515), 10. juuni 2010. aasta kohtuotsus Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑140/09, EU:C:2010:335), 17. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Naftiliaki Etaireia Thasou ja Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 ja C‑129/10, EU:C:2011:163), 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902) ning 22. jaanuari 2026. aasta kohtuotsus Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30).
3      ELT 2017, L 57, lk 1, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. mai 2020. aasta määrusega (EL) 2020/697 (ELT 2020, L 165, lk 7) (edaspidi „määrus 2017/352“).
4      Uuesti avaldatud väljaandes Monitorul Oficial al României, I osa, nr 511, 22. juuli 2010, edaspidi „valitsuse määrus nr 22/1999“.
5      Vt valitsuse määruse nr 22/1999 artiklid 47 ja 48.
6      Vt valitsuse määruse nr 22/1999 artikkel 49.
7      See säte on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Merelaevade lootsiteenuse sadamates, kus see teenus on kohustuslik, tagavad sadamahaldurid:
a) sadamahalduri teenistuses oleva lootsiüksuse abil;
b) vastavalt artikli 19 lõikele 2 volitatud spetsialiseerunud ettevõtjate abil, kes tegutsevad sadamahalduri ja nende ettevõtjate vahel mittediskrimineerivalt sõlmitud lepingu alusel;
c) lootsiteenuse kontsessiooni annab seaduse kohaselt sadamahaldur spetsialiseerunud ettevõtjatele, kes on volitatud vastavalt artikli 19 lõikele 2.
[…]
(4) Sadamahaldurid avalikustavad loetelu volitatud ettevõtjatest, kellega nad on sõlminud lootsimislepingud, kehtivad tariifid ja nende pakutavad soodustused.
(5) Sadamataristu kasutamise eest maksavad lõikes 1 nimetatud ettevõtjad sadamahalduri kehtestatud tasu.
(6) Merelaevade lootsiteenuse osutamise kord kinnitatakse transpordi- ja taristuministri määrusega.
8      Konkurentsiameti 10. augusti 2016. aasta otsus nr 51/2016 (kättesaadav saidil: https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (edaspidi „konkurentsiameti otsus“). Vt eelkõige selle otsuse artiklid 1 ja 2.
9      Vt Euroopa Komisjoni 31. mai 2024. aasta arvamus sj.c (2024) 4262312 juhtumi nr 458/36/2020 kohta, Canal Sea Services vs. Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și comunicațiilor (edaspidi „komisjoni arvamus“).
10      Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrus, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9). Vt selle määruse artikkel 29.
11      Vt rohke kohtupraktika hulgast 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 19 ja seal viidatud kohtupraktika).
12      Tuletan meelde, et kuigi komisjonil on ainupädevus hinnata abi kokkusobivust siseturuga liidu kohtute kontrolli all, ei piira see liikmesriigi kohtu võimalust esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus mõiste „abi“ tõlgendamise kohta (vt 3. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Poste Italiane ja Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 ja C‑435/19, EU:C:2021:162, punkt 33)).
13      Vt 23. aprilli 1991. aasta kohtuotsus Höfner ja Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161).
14      Vastavalt selle õiguslikule alusele, mis on ELTL artikli 100 lõige 2.
15      Vt määruse 2017/352 artikli 1 lõige 1.
16      Vt komisjoni 3. oktoobri 2012. aasta teatis COM(2012) 0573 (final), millele on viidatud määruse 2017/352 põhjenduses 3.
17      Vt määruse 2017/352 põhjendus 4.
18      Vt määruse 2017/352 artikli 1 lõige 4. Need sadamad on loetletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1315/2013 üleeuroopalise transpordivõrgu arendamist käsitlevate liidu suuniste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks otsus nr 661/2010/EL (ELT 2013, L 348, lk 1) II lisas. Selle lisa loetelu 2 tabeli kandest Rumeenia kohta nähtub, et selles on loetletud kõik määrusega nr 991/2020 hõlmatud sadamad.
19      Määruse 2017/352 põhjendus 6. Kohtujuristi kursiiv.
20      Määruse 2017/352 põhjendus 10. Vt ka selle määruse põhjendus 24.
21      Määruse 2017/352 põhjendus 23.
22      Määruse 2017/352 põhjendus 32. Kohtujuristi kursiiv. Sellest põhjendusest nähtub ka, et kui avaliku teenuse osutamise kohustust käsitatakse üldist majandushuvi pakkuva teenusena, tuleb tagada vastavus komisjoni 20. detsembri 2011. aasta otsuse 2012/21/EL (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 106 lõike 2 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele avalike teenuste eest makstava hüvitisena antava riigiabi suhtes) (ELT 2012. L 7, lk 3) ja komisjoni 25. aprilli 2012. aasta määruse nr 360/2012 (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid osutavatele ettevõtjatele antava vähese tähtsusega abi suhtes) (ELT 2012, L 114, lk 8) ettekirjutustele ning järgida komisjoni teatist „Euroopa Liidu raamistik riigiabi jaoks, mida antakse avalike teenuste eest makstava hüvitisena“ (ELT 2012, C 8, lk 15). Laiemalt on määruse 2017/352 preambulis palju viiteid konkurentsieeskirjadele, tõhusale konkurentsile, konkurentsiturule, võrdsetele konkurentsitingimustele ja turumoonutustele ning ka riigiabile: vt eelkõige selle määruse põhjendused 34, 40–46 ja 55.
23      Vt määruse 2017/352 artikli 1 lõige 2.
24      Määruse 2017/352 artikli 2 punkt 8. Selle määruse kohaldamisalasse ei kuulu ilmselt ainult avamerel osutatavad lootsiteenused: vt nimetatud määruse põhjendus 8.
25      Määruse 2017/352 põhjendus 39.
26      Vt määruse 2017/352 artikkel 10.
27      Vt vastavalt määruse 2017/352 artiklid 3–9, millele lisandub selle määruse artikkel 21, nagu tuleneb nimetatud määruse artikli 10 lõikest 1, mis käsitleb üleminekumeetmeid.
28      Välja arvatud määruse 2017/352 artikkel 21: vt käesoleva ettepaneku märkus 27.
29      Vt määruse 2017/352 mõju puudumise kohta komisjoni hinnangutele ELTL artiklite 107 ja 108 alusel 30. aprilli 2019. aasta kohtuotsus UPF vs. komisjon (T‑747/17, EU:T:2019:271, punkt 140).
30      Vt 23. aprilli 1991. aasta kohtuotsus Höfner ja Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, punkt 21).
31      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 21).
32      Vt 11. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon ja Slovaki Vabariik vs. Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkt 29).
33      Vt 10. jaanuari 2006. aasta kohtuotsus Cassa di Risparmio di Firenze jt (C‑222/04, EU:C:2006:8, punkt 107) ja 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika).
34      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 23 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka 12. juuli 2012. aasta kohtuotsus Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punktid 37 ja 38), 7. novembri 2019. aasta kohtuotsus Aanbestedingskalender jt vs. komisjon (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punktid 18 ja 19) ning 24. märtsi 2022. aasta kohtuotsus GVN vs. komisjon (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punkt 71).
35      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).
36      Vt 24. oktoobri 2002. aasta kohtuotsus Aéroports de Paris vs. komisjon (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punkt 74).
37      Vt 24. oktoobri 2002. aasta kohtuotsus Aéroports de Paris vs. komisjon (C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punkt 77). Vt samas mõttes 12. juuli 2012. aasta kohtuotsused Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punktid 35–38) ja 18. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Lietuvos notarų rūmai jt (C‑128/21, EU:C:2024:49, punkt 62).
38      Vt 6. septembri 2011. aasta kohtuotsus Scattolon (C‑108/10, EU:C:2011:542, punkt 44).
39      Vt 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 56).
40      Vt 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
41      Vt minu ettepanek kohtuasjas Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, punkt 10 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt majandustegevusalade kohta, mille alal sadamad tegutsevad, nagu need on esitatud komisjoni otsustuspraktikas, 30. aprilli 2019. aasta kohtuotsus UPF vs. komisjon (T‑747/17, EU:T:2019:271, punkt 53) ja Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) vs. komisjon (T‑754/17, EU:T:2019:270, punkt 65) ning 20. septembri 2019. aasta kohtuotsus Port autonome du Centre et de l’Ouest jt vs. komisjon (T‑673/17, ei avaldata, EU:T:2019:643, punkt 63). Vt ka sadamatele juurdepääsu andmise ja riigile kuuluvate alade ja kaikohtade kontsessioonide andmise majandusliku iseloomu kohta 20. detsembri 2023. aasta kohtuotsus Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale jt vs. komisjon (T‑166/21, EU:T:2023:862, punktid 81 ja 82).
Vastupidi, Euroopa Kohus on sedastanud, et naftasadamas teostatav reostuse järelevalve on üldistes huvides olev ülesanne, mis kuulub riigi põhifunktsioonide hulka merekeskkonna kaitse valdkonnas, ning seetõttu ei ole see majanduslikku laadi (vt 18. märtsi 1997. aasta kohtuotsus Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, punktid 22 ja 23 ning seal viidatud kohtupraktika)). Ta on samuti leidnud, et õhuruumi kontrolli ja politseitööga seotud tegevus on tavaliselt avaliku võimu teostamine (vt 19. jaanuari 1994. aasta kohtuotsus SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, punkt 30). Vt ka 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Mitteldeutsche Flughafen ja Flughafen Leipzig-Halle vs. komisjon (C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 42)). Veel hiljuti tuletas Euroopa Kohus meelde, et selliseid tegevusi nagu jõeliikluse juhtimine ja ohutus või veeteede politsei ülesanded tuleb pidada lahutamatult seotuks avaliku võimu teostamisega (vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 26). Vt ka minu ettepanek kohtuasjas Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:415, punkt 18)].
42      Rumeenia valitsus viitab üldiselt teenuste katkestustele ja meresõiduohutuse riskidele, mis olevat ilmnenud ajavahemikul, mil volitatud ettevõtjad osutasid lootsiteenust (vt Rumeenia valitsuse kirjalike märkuste punkt 43).
43      Vt analoogia alusel 25. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus BSCA vs. komisjon (T‑818/14, EU:T:2018:33, punktid 100–102).
44      Vt valitsuse määruse nr 22/1999 artikkel 48.
45      Vt valitsuse määruse nr 22/1999 artikkel 50, millele on viidatud käesoleva ettepaneku punktis 2.
46      Lisaks on Euroopa Kohus lootsiteenuse suhtes konkurentsieeskirju kohaldades kaudselt, kuid kindlalt tunnistanud, et selline tegevus on majanduslikku laadi: vt 17. mai 1994. aasta kohtuotsus Corsica Ferries (C‑18/93, EU:C:1994:195, punkt 38 jj). Seda on teinud ka liidu seadusandja, kes ei välistanud määruses 2017/352 lootsimise majanduslikku laadi (vt selle kohta komisjoni arvamuse punkt 36).
47      Vt analoogia alusel 25. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus BSCA vs. komisjon (T‑818/14, EU:T:2018:33, punkt 103).
48      Vt eelkõige määruse nr 1315/2013 põhjendus 2.
49      Vt eelkõige komisjoni arvamuse punkt 30.
50      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
51      Vt 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 44).
52      Märgin, et sadamahaldurite muud tegevust ei ole Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus üksikasjalikult kirjeldatud.
53      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 29).
54      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 30).
55      Vt 20. novembri 2025. aasta kohtuotsus Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punkt 32).
56      Vastavalt valitsuse määruse nr 22/1999 artiklile 48, millele komisjon oma kirjalike seisukohtade punktis 41 viitab.
57      Rumeenia valitsuse kirjalike seisukohtade punktist 52 nähtub, et laevanduse järelevalvenõukogu kiidab heaks eeskirjad, mis õigustavad tariife, mida sadamahaldurid kohaldavad ohutusteenuste osutamise eest, mille hulka kuuluvad ilmselt ka lootsiteenused, ning nende tariifide jaotust kuluartiklite kaupa. Selle nõukogu ülesanne on kontrollida ka nende proportsionaalsust osutatud teenuse maksumusega. Nendest asjaoludest ei nähtu siiski, et määruses nr 991/2020 nimetatud sadamahaldurid jääksid ilma igasugusest kontrollist lootsiteenuse eest tariifide kehtestamise üle.
58      Kui tegemist on mittemajandusliku tegevusega, võib seadusega kindlaksmääratud tasu saamist pidada sellest tegevusest lahutamatuks ja see ei saa muuta asjaomase tegevuse laadi: vt 12. juuli 2012. aasta kohtuotsus Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 42). Ka ainuüksi sellest asjaolust ei piisa selleks, et jätta kõnealune tegevus „majandustegevuseks“ kvalifitseerimata (vt 12. juuli 2012. aasta kohtuotsus Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 49)).
59      Vt selle kohta 20. septembri 2019. aasta kohtuotsus Port autonome du Centre et de l’Ouest jt vs. komisjon (T‑673/17, EU:T:2019:643, punkt 82).
60      Vt Canal Sea Services’i kirjalike seisukohtade punkt 45.
61      Vt 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 46).
62      Vt eelotsusetaotluse lk 3.
63      Vt komisjoni kirjalike seisukohtade punkt 5.
64      Vt käesoleva ettepaneku joonealuses märkuses 8 viidatud konkurentsiameti otsus.
65      Rumeenia valitsus kvalifitseerib teenuse „avaliku huvi“ teenuseks (vt tema seisukohtade punkt 24).
66      Vt selle kohta 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland vs. komisjon (C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punkt 130 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka komisjoni teatise punkt 188, seoses mõistega „riigiabi“, millele viidatakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõikes 1 (ELT 2016, C 262, lk 1).
67      Vt käesoleva ettepaneku punkt 45.
68      Vt Rumeenia valitsuse kirjalike seisukohtade punkt 40.
69      Vt 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punktid 352–356).
70      Ma kahtlen, kas lootsiteenuse osutajaid saab tõepoolest pidada „veoettevõtjateks“. Transpordivaldkonnas on teenuste osutamise vabadus määratletud kui veoettevõtjate õigus osutada vabalt transporditeenuseid (vt 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 358)).
71      Kuna transpordivaldkonnas kohaldatakse igal juhul vahetult asutamisvabadust: vt 4. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Leedu jt vs. parlament ja nõukogu (liikuvuspakett) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 361). Vt asutamisvabaduse kohta üldisemalt selle kohtuotsuse punkt 362 jj.
72      Vt 23. veebruari 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (C‑179/14, EU:C:2016:108, punktid 164 ja 165). Vt ka 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 117).
73      Euroopa Kohtu hiljutises kohtupraktikas on tõepoolest rõhutatud, et asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust käsitlevad sätted ei ole olukorras, kus kõik elemendid piirduvad ühe liikmesriigiga, põhimõtteliselt kohaldatavad (vt 2. märtsi 2023. aasta kohtuotsus Bursa Română de Mărfuri (C‑394/21, EU:C:2023:146, punkt 48)).
74      Parafraseerides 8. märtsi 2001. aasta kohtuotsuses Gourmet International Products (C‑405/98, EU:C:2001:135, punkt 39) kasutatud sõnastust.
75      Vt määruse 2017/352 põhjendus 7. Selles võrgustikus on Rumeenia sadamatel oluline kaubanduslik tähtsus. Constanța sadam, mis on Musta mere suurim sadam, on strateegiline sõlmpunkt.
76      Vt analoogia alusel 1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Trijber ja Harmsen (C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, punkt 41).
77      Vt analoogia alusel 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, punkt 62) ja 21. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Unareti (C‑702/17, EU:C:2019:233, punktid 28 ja 30).
78      Vt APM-i kirjalike seisukohtade lk 12.
79      Vt Rumeenia valitsuse kirjalike seisukohtade punkt 42.
80      Vt 22. jaanuari 2026. aasta kohtuotsus Vlaams Gewest (C‑413/24, EU:C:2026:30, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
81      Vt 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 101 ja seal viidatud kohtupraktika).
82      Vt 10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt (C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 124 ja seal viidatud kohtupraktika).
83      Vt konkurentsiameti otsuse artiklid 3 ja 7.
84      Märgin ka, et konkurentsiameti otsuses leiti, et seoses pukseerimisteenusega on rikutud mitut eeskirja. Selleks et Rumeenia ametiasutuste vastus oleks järjepidev, oleks huvitav kaaluda, kas ka selle teenuse puhul on otsustatud pukseerimisturg sulgeda.
85      Konkurentsiameti otsuse artikli 11 kohaselt soovitas ta muu hulgas selgitada lootsi- ja pukseerimisteenuste õiguslikku raamistikku.
86      24. juuli 2003. aasta kohtuotsus Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), mida on Euroopa Kohus korduvalt kinnitanud ja seda viimati käesoleva ettepaneku koostamise kuupäeval 20. novembri 2025. aasta kohtuotsuses Stockholms Hamn (C‑401/24, EU:C:2025:902, punktid 41 ja 42). Küsimust, kas kõnealune meede tuleb kvalifitseerida „riigiabiks“ ELTL artikli 107 tähenduses, mis võib tähendada selle kontrollimist, kas sellest kohtuotsusest tulenevas kohtupraktikas seatud tingimused on täidetud, analüüsitakse enne abimeetme analüüsimist ELTL artikli 106 lõike 2 alusel, kusjuures see küsimus eelneb küsimusele, mis seisneb vajaduse korral kontrollimises, kas siseturuga kokkusobimatu abi on kõnealusest meetmest kasusaajale ELTL artikli 106 lõike 2 alusel antud ülesande täitmiseks siiski vajalik (vt 3. märtsi 2021. aasta kohtuotsus Poste Italiane ja Agenzia delle entrate – Riscossione (C‑434/19 ja C‑435/19, EU:C:2021:162, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika)).