61996CC0262(01)_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inhoud van mijn oorspronkelijke conclusie en redenen voor de heropening van de mondelinge behandeling in de onderhavige procedure
1 Bij beschikking van 23 september 1998 (hierna: "heropeningsbeschikking") heeft het Hof de mondelinge behandeling in de onderhavige zaak, die met mijn conclusie van 12 februari 1998 was afgesloten, heropend. In de heropeningsbeschikking merkt het Hof op, dat artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden(1) (hierna: "besluit nr. 3/80"), niet meer was dan de uitdrukking, op het specifieke gebied van de sociale zekerheid, van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, zoals dat is neergelegd in artikel 9 van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds(2) (hierna: "Overeenkomst"). Het Hof overweegt daarom in de heropeningsbeschikking, dat het "noodzakelijk zou kunnen zijn uitspraak te doen over de uitlegging van die bepaling van de Overeenkomst". Partijen in het hoofdgeding, de "tussengekomen" lidstaten en de Commissie hadden in hun schriftelijke opmerkingen geen standpunt ingenomen met betrekking tot artikel 9 van de Associatieovereenkomst. Daarop is een nieuwe mondelinge behandeling geopend, waarin het Hof het dienstig heeft geacht om alle betrokkenen te horen. Het enige punt waarover verzoekster in het hoofdgeding, de betrokken regeringen en de Commissie dus hebben gedebatteerd, was de vraag of, en zo ja, hoe genoemd artikel 9 "al dan niet in samenhang met artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80" van belang kan zijn voor de beantwoording van de reeds aan het Hof voorgelegde vragen. Ook ik zal mij in deze tweede conclusie beperken tot het onderzoek van het probleem dat door de heropeningsbeschikking is opgeworpen. Voor het overige verwijs ik volledig naar mijn eerdere conclusie.(3) Zoals ik hierna nog uiteen zal zetten, vul ik die hiermee subsidiair aan.
Het belang van artikel 9 van de Overeenkomst EEG-Turkije voor de beantwoording van de prejudiciële vragen
2 Ik herinner er allereerst aan, dat de Overeenkomst tot doel heeft "de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren [om] in een later stadium de toetreding van Turkije tot de Gemeenschap te vergemakkelijken".(4) Om deze doelstellingen te bereiken, is de associatie die bij de overeenkomst wordt ingevoerd, onderverdeeld in: i) een voorbereidende fase, waarin Turkije in staat wordt gesteld om, met steun van de Gemeenschap, zijn economie te versterken; ii) een overgangsfase, waarin geleidelijk een douane-unie tot stand wordt gebracht en het economisch beleid van de overeenkomstsluitende partijen nader tot elkaar wordt gebracht, en iii) een definitieve fase, die is gegrondvest op de douane-unie en een versterkte coördinatie van het economisch beleid inhoudt.(5) De regels voor de tenuitvoerlegging van die definitieve fase zijn neergelegd in besluit nr. 1/95 van de Associatieraad EG-Turkije.(6)
3 Artikel 9 van de Overeenkomst, dat voorkomt in titel II van die overeenkomst (getiteld "Tenuitvoerlegging van de overgangsfase"), bepaalt: "De Overeenkomstsluitende Partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 [thans 6] van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel." Genoemd artikel 8 luidt als volgt: "Teneinde de in artikel 4 genoemde doelstellingen te verwezenlijken [d.w.z. het geleidelijk tot stand brengen van een douane-unie tussen Turkije en de Gemeenschap en het nader tot elkaar brengen van het economische beleid van Turkije en dat van de Gemeenschap, teneinde de goede werking van de associatie en de ontwikkeling van de hiertoe benodigde gemeenschappelijke maatregelen te verzekeren], stelt de Associatieraad (...) de voorwaarden van, de wijze waarop en het ritme voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen vast betreffende de in het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap bedoelde onderwerpen die in aanmerking genomen moeten worden, met name die welke zijn bedoeld in deze titel, alsmede elke vrijwaringsclausule die dienstig zou kunnen blijken." De voorwaarden voor alsook de wijze en het ritme van de verwezenlijking van de overgangsfase zijn niet door de Associatieraad vastgesteld, maar vastgesteld in een aanvullend protocol, dat op 23 november 1970 te Brussel door de overeenkomstsluitende partijen is getekend en aan de Overeenkomst is gehecht (hierna: "aanvullend protocol").(7) Titel II van het aanvullend protocol, dat het opschrift draagt "Verkeer van personen en diensten", bevat een bijzondere bepaling die voor dat gebied, zij het enkel ten laste van de lidstaten (zonder wederkerigheidsvereiste), de in het algemeen in artikel 9 van de Overeenkomst neergelegde verplichting herhaalt om de gelijke behandeling te verzekeren. Artikel 37 van het aanvullend protocol, waarvan de tekst aansluit bij de formulering van artikel 48, lid 2, van het Verdrag, verplicht de lidstaten om "op de werknemers van Turkse nationaliteit die tewerkgesteld zijn in de Gemeenschap een stelsel toe [te passen] dat wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit ten opzichte van werknemers die onderdaan zijn van de andere lidstaten van de Gemeenschap, voor wat betreft de lonen en verdere arbeidsvoorwaarden".
4 Ik wil allereerst in herinnering brengen, wat mevrouw Sürül (hierna: "verzoekster") in het hoofdgeding vordert. Zij verzoekt de Duitse rechter om een nationale bepaling die voor het recht op de litigieuze gezinsbijslag verlangt, dat de betrokkene in het bezit is van een bepaalde verblijfstitel, hetgeen van Duitse onderdanen niet wordt verlangd, op haar niet toe te passen. In hoeverre kan deze vordering berusten op artikel 9 van de Overeenkomst "in samenhang met artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80", om de formulering van de heropeningsbeschikking te gebruiken? Genoemd artikel 3, lid 1, vormt onmiskenbaar een bijzondere uiting op het gebied van de sociale zekerheid van het algemene discriminatieverbod van artikel 9. Het Hof heeft het zelf zo in de heropeningsbeschikking geformuleerd. Indien het Hof beslist, dat de bijzondere bepaling van het besluit een discriminatie verbiedt als die waarover verzoekster zich beklaagt, dan is het probleem daarmee opgelost. In dat geval hoeft zij zich niet ook op het algemene beginsel van gelijke behandeling te beroepen, te meer daar artikel 9 van de Overeenkomst geldt onverminderd de bijzondere bepalingen betreffende de voorwaarden voor, alsook de wijze en het ritme van de verwezenlijking van de overgangsfase van de associatie (zie hierboven, punt 3). Tot deze bijzondere bepalingen horen mijns inziens de bijzondere uitingen van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, die voorkomen in artikel 37 van het aanvullend protocol (zie hierboven, punt 3) en - wat voor de onderhavige zaak belangrijker is - uitgerekend in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80. Dit besluit is namelijk vastgesteld op grondslag van het aanvullend protocol, om precies te zijn op grond van artikel 39, dat bepaalt dat "de Associatieraad bepalingen vaststelt ter zake van de sociale zekerheid ten behoeve van de werknemers van Turkse nationaliteit die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en ten behoeve van hun binnen de Gemeenschap woonachtige gezinnen". Ik verwijs naar de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Commissie/Griekenland(8), die steun biedt aan de opvatting, dat nationale bepalingen in strijd met artikel 9 moeten worden verklaard indien personen worden gediscrimineerd die niet de bescherming genieten van een meer specifieke gemeenschapsrechtelijke bepaling, maar dat een dergelijke verklaring geen zin heeft wanneer er een specifiekere grondslag aanwezig is.
5 De vraag of artikel 9 van de Overeenkomst van toepassing kan zijn op verzoekster (of iemand die zich in een vergelijkbare situatie bevindt), zal daarentegen rijzen, indien het Hof zich niet mocht aansluiten bij de oplossing die ik in mijn eerste conclusie heb voorgesteld en mocht vaststellen, dat artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 geen rechtstreekse werking heeft of hoe dan ook op grond van zijn personele of materiële werkingssfeer niet van toepassing is op een Turks onderdaan wiens subjectieve situatie vergelijkbaar is met die van verzoekster. Artikel 9 van de Overeenkomst komt qua strekking en inhoud overeen met artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80. Daarom wens ik opnieuw te verwijzen naar hetgeen ik in mijn eerste conclusie met betrekking tot het bepaalde in artikel 3, lid 1, heb betoogd. Dat betoog geldt mijns inziens mutatis mutandis ook voor genoemd artikel 9.
Heeft artikel 9 van de Overeenkomst rechtstreekse werking?
6 Bij het onderzoek naar het belang van artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 voor de onderhavige prejudiciële vragen heb ik mij destijds op de vaste rechtspraak van het Hof beroepen. Ik doe dat nu weer. Ik verwijs naar de uitspraken over de mogelijkheid om voor de nationale rechter een beroep te doen op bepalingen die voorkomen in overeenkomsten die op grond van artikel 228 of 238 EG-Verdrag door de Raad zijn gesloten of op bepalingen van afgeleid recht, die op dergelijke overeenkomsten berusten. Ik herhaal wat ik destijds opmerkte: dit zijn arresten waarin het Hof zich duidelijk heeft laten leiden door het vereiste om, overeenkomstig de beginselen die een rechtsgemeenschap als de Europese Gemeenschap kenmerken, een onmiddellijke bescherming te verzekeren van de rechten die voor particulieren uit deze categorie internationale overeenkomsten voortvloeien. De nationale rechter moet nagaan, aldus het Hof, of de bepalingen die in het concrete geval aan de orde zijn, een zuiver programmatisch karakter hebben, dan wel, gelet op hun formulering alsmede op het doel en de aard van de overeenkomst, duidelijke en nauwkeurige verplichtingen behelzen waarvan de werking rechtstreeks is omdat zij niet afhankelijk is van de vaststelling van nadere maatregelen door de overeenkomstsluitende partijen. In dat laatste geval kan de betrokkene van de nationale rechter bescherming van zijn rechten verlangen.(9)
7 Laat ons nu de bewoordingen van artikel 9 van de Overeenkomst bekijken. Die bepaling legt de overeenkomstsluitende partijen in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke termen een resultaatsverplichting op: de verplichting om op de gebieden die onder de werkingssfeer van de Overeenkomst vallen, de gelijke behandeling te verzekeren van gemeenschapsonderdanen en Turkse onderdanen. Het betreft hier een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, waarvan de tenuitvoerlegging of werking niet afhankelijk is van de vaststelling van enige nadere maatregel. Het bezit dus alle kenmerken van een gemeenschapsrechtelijk voorschrift waarop voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan; het verschilt daarin overigens niet van de vergelijkbare verboden die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag (waarnaar genoemd artikel 9 expliciet verwijst) of in de andere specifieke bepalingen waarin dit algemene beginsel wordt uitgewerkt (zoals de artikelen 48, lid 2, 52, 59 en 95). Zoals bekend, heeft het Hof de rechtstreekse (zogenoemde verticale) werking van die bepalingen reeds lang geleden erkend.(10)
8 Voor de opvatting dat artikel 9 van de Overeenkomst in het kader van die overeenkomst eenzelfde functie vervult als het non-discriminatiebeginsel van artikel 6 van het Verdrag, pleiten ook de beginselen die het Hof in het arrest Metalsa heeft geformuleerd: "de toepasselijkheid van de uitlegging van een verdragsbepaling op een in overeenkomstige, gelijksoortige of zelfs identieke bewoordingen geformuleerde bepaling van een overeenkomst van de Gemeenschap met een derde land [hangt] in het bijzonder af van het beoogde doel van elk van die bepalingen in haar specifieke kader, en het is daarbij van groot belang om de doelstellingen en de context van de overeenkomst te vergelijken met die van het Verdrag. Volgens artikel 31 van het Verdrag van Wenen van 23 mei 1969 inzake het verdragenrecht moet een internationaal verdrag immers niet enkel worden uitgelegd naar zijn bewoordingen maar ook in het licht van zijn doelstellingen."(11) De kerngedachte van het arrest Metalsa leidt dan ook in de onderhavige zaak tot de conclusie, dat de uitlegging die het Hof aan artikel 6 van het Verdrag heeft gegeven, kan worden overgedragen op artikel 9 van de Overeenkomst. De Franse regering heeft zich ter terechtzitting echter op het tegenovergestelde standpunt gesteld. Volgens haar was er sprake van zeer uiteenlopende zaken - een "soepele" associatieregeling en de opneming van een staat in de Gemeenschap - die niet op één lijn konden worden gesteld. Ik vind dit argument niet overtuigend. In het arrest Pabst & Richarz heeft het Hof de rechtstreekse werking erkend van artikel 53, lid 1, van een andere associatieovereenkomst, de Associatieovereenkomst die de EEG op 9 juli 1961 met Griekenland had gesloten.(12) Ik ontken niet, dat die overeenkomst verder in de richting ging van een geleidelijke aanpassing aan de eisen van het gemeenschapsrecht dan de Overeenkomst EEG-Turkije (en het bijbehorende aanvullend protocol). Dit neemt echter niet weg dat, zoals advocaat-generaal Darmon in zijn conclusie in de zaak Sevince opmerkt, de hoofddoelstellingen en de inhoud van de twee overeenkomsten onderling grote overeenstemming vertonen. Bovendien kan gezien de considerans van de Overeenkomst niet a priori worden uitgesloten, dat de daarin neergelegde bepalingen tot doel hebben de eventuele toetreding van Turkije tot de Gemeenschap voor te bereiden.(13)
9 Belangrijker is nog, dat wanneer rekening wordt gehouden met het doel en de aard van de Overeenkomst, men mijns inziens niet om de conclusie heen kan, dat artikel 9 zich ertoe leent, de situatie van Turkse onderdanen rechtstreeks te regelen. In het arrest Demirel(14) heeft het Hof met betrekking tot de structuur en de inhoud van de onderhavige overeenkomst opgemerkt, "dat zij in het algemeen de doelstellingen van de associatie vermeldt en richtlijnen geeft voor de verwezenlijking van die doelstellingen, zonder zelf nauwkeurig te bepalen hoe dit moet worden bereikt". In het bijzonder met betrekking tot de bepalingen die voor de onderhavige zaak van belang zijn, heeft het Hof overwogen, dat zowel artikel 12 van de Overeenkomst - volgens hetwelk de overeenkomstsluitende partijen overeenkomen om zich op het gebied van het vrije verkeer van werknemers te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 van het Verdrag -
als artikel 36 van het aanvullend protocol - op grond waarvan dat vrije verkeer geleidelijk tot stand zal worden gebracht overeenkomstig de in genoemd artikel 12 neergelegde beginselen, tussen het einde van het twaalfde en het tweeëntwintigste jaar na de inwerkingtreding van de overeenkomst en volgens de modaliteiten die de Associatieraad eventueel voor noodzakelijk houdt - een in essentie programmatisch karakter hebben.(15) Er zij echter aan herinnerd, dat het Hof niet heeft beslist, dat alle bepalingen van de betrokken overeenkomst zonder onderscheid rechtstreekse werking misten, maar voor een heel andere oplossing heeft gekozen door te beslissen, dat voor de vraag van de rechtstreekse werking van geval tot geval naar de individuele bepalingen moet worden gekeken. Daarmee heeft het impliciet maar duidelijk het belangrijkste criterium aangegeven aan de hand waarvan kan worden vastgesteld welke werking de bepalingen hebben die bestanddeel van de overeenkomst zijn. Dit criterium moet thans worden toegepast. Noch het feit dat de overeenkomst in het algemeen geen nauwkeurige bepalingen bevat om de doelstellingen van de associatie te bereiken, noch de geleidelijkheid waarmee de overeenkomstsluitende partijen in het bijzonder de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten en Turkije tot stand hebben willen brengen, pleiten tegen het resultaat dat hier van belang is, te weten, dat individuele bepalingen van de overeenkomst die de associatierelatie beogen aan te passen aan de eisen van het gemeenschapsrecht, gezien hun strekking rechtstreekse werking kunnen hebben.(16) Dit is mijns inziens het geval met artikel 9, waarin het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd, en het is mijns inziens veelzeggend, dat de regeringen die in casu opmerkingen hebben gemaakt, weliswaar hebben geconcludeerd dat artikel 9 zuiver programmatisch van aard was, maar daarna niet hebben kunnen aangeven welke uitvoeringsmaatregelen in concreto zijn of hadden moeten worden vastgesteld voor de verwezenlijking van het beginsel van gelijke behandeling. Ik deel de opvatting van de Commissie, dat die bepaling juist als een nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepaling moet worden aangemerkt.
10 Dat de Overeenkomst in wezen een snelle ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering der levensomstandigheden van het Turkse volk beoogt te begunstigen, om in een later stadium de toetreding van Turkije tot de Gemeenschap te vergemakkelijken, is mijns inziens geen beslissend tegenargument: de relatie wordt beweerdelijk gekenmerkt door een groot gebrek aan evenwicht tussen de respectieve verplichtingen van de overeenkomstsluitende partijen.(17) Volgens de rechtspraak van het Hof betekent dit alles echter nog niet, dat de Overeenkomst geen bepalingen kan bevatten waaruit voor particulieren rechten voortvloeien die rechtstreeks door de nationale rechter kunnen worden beschermd, ook in geval van daarmee onverenigbare nationale bepalingen.(18)
11 Het door mij verdedigde standpunt vindt ten slotte ook steun in het feit, dat het Hof de rechtstreekse werking van het beginsel van gelijke behandeling reeds heeft erkend met betrekking tot soortgelijke bepalingen in de Samenwerkingsovereenkomsten EEG-Marokko(19) en EEG-Algerije.(20) In de zaak Kziber heeft advocaat-generaal Van Gerven met betrekking tot deze rechtspraak opgemerkt, dat "de strekking van een (internationale) overeenkomst niet noodzakelijk $verreikend' (met andere woorden op integratie met de Gemeenschap gericht) behoeft te zijn opdat de bepalingen van die overeenkomst directe werking zouden kunnen hebben". Voldoende hiervoor is, dat de betrokken regeling "meer doet dan slechts het opleggen van wederzijdse verplichtingen tussen de ondertekenende staten, met andere woorden [dat] de overeenkomst van aard is of ertoe strekt, de rechtssituatie van particulieren te regelen"(21). Als dit zo is, dan moet de rechtstreekse werking van het beginsel van gelijke behandeling a fortiori worden aangenomen wanneer, zoals in casu, de desbetreffende bepaling voorkomt in een associatieovereenkomst. Dergelijke overeenkomsten scheppen immers nauwere betrekkingen tussen de Gemeenschap en het betrokken derde land dan die welke uit een samenwerkingsovereenkomst voortvloeien.(22) Associatie schept "bijzondere en geprivilegieerde banden met een derde staat, die althans gedeeltelijk aan het communautaire regime dient deel te hebben".(23) Volgens de Duitse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk is artikel 9 van de Overeenkomst voor de eventuele toekenning van rechtstreekse werking echter een zwakkere bepaling dan de verboden van discriminatie op grond van nationaliteit in de genoemde samenwerkingsovereenkomsten EEG-Marokko (artikel 41, lid 1) en EEG-Algerije (artikel 39, lid 1), in die zin dat laatstgenoemde verboden op grond van een uitdrukkelijke vermelding voor het specifieke terrein van de sociale zekerheid gelden, terwijl artikel 9 slechts een aansluiting tot stand brengt met het algemene beginsel van gelijke behandeling dat in het Verdrag voorkomt. Ik kan die opvatting niet delen. Artikel 9 zou geen rechtstreekse werking, hebben omdat het gebied van de sociale zekerheid, waarom het in casu gaat, niet onder de werking daarvan zou vallen. Deze redenering haalt echter twee aspecten van het probleem door elkaar, die goed van elkaar moeten worden onderscheiden. De vraag of artikel 9, zoals ik stel, voldoet aan de eisen voor rechtstreekse werking en de vraag of er redenen zijn om uit te sluiten dat de onderhavige casus onder de werkingssfeer van artikel 9 valt, ongeacht of het een voorschrift met rechtstreekse werking is. Op dit tweede aspect wil ik thans ingaan.
12 Bij mijn onderzoek van de bewoordingen van artikel 9 van de Overeenkomst en van het doel en de aard van de overeenkomst waarvan deze bepaling deel uitmaakt, ben ik tot de conclusie gekomen, dat het hier een voorschrift met rechtstreekse werking betreft. De particulieren op wie de bepaling van toepassing is, zijn dus in elk geval gerechtigd om zich voor de nationale rechter op die bepaling te beroepen.
Valt een Turks onderdaan die zich in de positie van verzoekster bevindt, onder de werkingssfeer van artikel 9 van de Overeenkomst?
13 Thans moet worden nagegaan of de litigieuze bepaling, die de lidstaten en Turkije verplicht om zich ervan te onthouden, bepalingen in te voeren of te handhaven die discrimineren op grond van nationaliteit, van toepassing is op de situatie van een Turkse vrouw die, zoals verzoekster in het hoofdgeding, i) een vergunning heeft om zich - als echtgenote van een op het grondgebied van een lidstaat wonend Turks onderdaan die aldaar, op grond van een arbeidsvergunning, naast zijn studie, als hulpkracht gedurende ten hoogste zestien uur per week arbeid in loondienst verricht en verzekerd is op grond van de wettelijke arbeidsongevallenverzekering - in het kader van de gezinshereniging bij haar echtgenoot te voegen, die ii) legaal met hem in het gastland woont en die iii) om toekenning verzoekt van een gezinsbijslag als het Duitse Kindergeld. De wettelijke regeling van het gastland bepaalt met betrekking tot deze prestatie, dat de bijdragen voor de verplichte wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering voor de aan de opvoeding van een kind gewijde periode worden geacht te zijn betaald ten gunste van de opvoedende ouder.
Dit zijn de essentiële aspecten van de casus. Ik wil ze een voor een bekijken in samenhang met artikel 9. Allereerst moet worden vastgesteld of iemand in de situatie van verzoekster kan worden aangemerkt als "werknemer" of "gezinslid van een werknemer". De tekst van artikel 9 beperkt immers duidelijk de materiële en personele werkingssfeer van het daarin verankerde discriminatieverbod: zo lees ik althans de tussenzin "binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst". Zoals reeds opgemerkt (zie hierboven, punten 3 en 9), is een van de sectoren die door de Overeenkomst worden bestreken, het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten en Turkije. Dat is het terrein dat voor het onderhavige onderzoek van belang is. Voor de vaststelling van de werkingssfeer van artikel 9 van de Overeenkomst moet dat artikel dus worden onderzocht in samenhang met het reeds vermelde artikel 37 van het aanvullend protocol (zie hierboven, punt 3). Ook laatstgenoemde bepaling moet mijns inziens om dezelfde redenen als ik hierboven (punten 6-11) met betrekking tot artikel 9 heb aangevoerd, worden geacht rechtstreekse werking te hebben.
14 Op de vraag die ons bezighoudt, kan mijns inziens eenvoudig worden geantwoord met de overwegingen die ik in mijn eerste conclusie heb aangevoerd (zie punten 46 en 50-66). Zoals gezegd (punt 4), is besluit nr. 3/80 vastgesteld op grond van artikel 39 van het aanvullend protocol; het besluit is op 19 september 1980 in werking getreden en bindt de overeenkomstsluitende partijen vanaf die datum.(24) En daarom staat mijns inziens, zelfs indien het Hof zou beslissen dat geen van de bepalingen van besluit nr. 3/80 rechtstreekse werking heeft (dus ook niet artikel 3, lid 1), niets eraan in de weg dat de bepalingen van het besluit worden gebruikt om de personele en materiële werkingssfeer te bepalen van de associatieregeling die bij de Overeenkomst is ingevoerd en daarmee, voor zover hier van belang, van artikel 9. Een Turkse vrouw in de positie van verzoekster is dan ook - voor de toekenning van de in geding zijnde "gezinsbijslag" - verzekerd van een recht op gelijke behandeling als "gezinslid van een werknemer" en is dit a fortiori voor zover zij zelf "werknemer" is gedurende de aan de opvoeding van een kind gewijde periode waarin de verplichte premies voor de wettelijke invaliditeits- en ouderdomsverzekering op grond van het nationale recht worden geacht ten behoeve van haar te zijn betaald.
15 Het lijkt mij in deze context overigens gewenst om na te gaan, of artikel 9 van de Overeenkomst, aangevuld met de relevante bepalingen van het aanvullend protocol, ook uit anderen hoofde dan door de simpele verwijzing naar artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 van toepassing is op de situatie van verzoekster. Ik merk in dit verband op, dat tussen artikel 9 van de Overeenkomst en artikel 37 van het aanvullend protocol, mutatis mutandis, eenzelfde relatie bestaat als tussen de artikelen 6 en 48, lid 2, van het Verdrag. Ingevolge het reeds genoemde arrest Metalsa (zie punt 8) moet daarom de uitlegging die het Hof aan artikel 48, lid 2, van het Verdrag heeft gegeven, worden uitgebreid tot genoemd artikel 37. Volgens de vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip "werknemer" in de zin van artikel 48 van het Verdrag een gemeenschapsrechtelijke betekenis en mag het niet eng worden uitgelegd. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag tegen beloning prestaties levert. Hoewel deeltijdarbeid ook onder de werkingssfeer van de artikelen 48 en volgende valt, is eventuele arbeid van zo geringe kwantitatieve omvang, dat hij als louter marginaal en bijkomstig moet worden aangemerkt, daarvan uitgesloten; voornoemde bepalingen zijn namelijk van toepassing op de uitoefening van reële en daadwerkelijke werkzaamheden.(25) In de zaak Eroglu wees advocaat-generaal Darmon op de onmogelijkheid om "zonder meer naar analogie te concluderen, dat werknemer in de zin van de Associatieovereenkomst is, hij die beantwoordt aan de gemeenschapsrechtelijke definitie van dat begrip". Hoewel Turkse werknemers zich niet langer in dezelfde situatie bevinden als onderdanen van andere derde landen, zijn zij niet op één lijn te stellen met gemeenschapswerknemers, in het bijzonder met betrekking tot de toegang tot het grondgebied van een lidstaat(26), het recht om aldaar te verblijven, om verlenging van een arbeidsvergunning te krijgen en het recht om vrij in te gaan op ieder aanbod van arbeid in loondienst, aldus de advocaat-generaal.(27) Hij erkende echter, dat het statuut van werknemer op grond van de Overeenkomst hem wel dicht bij het overeenkomstige gemeenschapsrechtelijke begrip brengt, en wel doordat de Overeenkomst, die is geïnspireerd op artikel 48 van het Verdrag, "geleidelijk de werkingssfeer van een van de fundamentele vrijheden van de Gemeenschap, namelijk de toegang tot de arbeidsmarkt, uitbreidt tot Turkse onderdanen" en daarmee "hetzelfde doel nastreeft als het EEG-Verdrag voor gemeenschapsonderdanen". Op grond van deze overwegingen concludeerde advocaat-generaal Darmon, dat het begrip werknemer in die overeenkomst, bij gebreke van enige aanwijzing dat het restrictief zou moeten worden uitgelegd, niet "kan worden uitgelegd op een wijze die sterk afwijkt van die waarop het Hof het communautaire begrip werknemer in het arrest [Le Manoir] heeft uitgelegd" (zie voetnoot 25 en bijbehorend gedeelte van de hoofdtekst).(28)
16 Deze beginselen lijken thans door het Hof te zijn aanvaard. In een aantal recente uitspraken over de begrippen "behoren tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat" en "legale arbeid" (in de context van artikel 6 van besluit nr. 1/80) heeft het Hof een definitie van "werknemer" gehanteerd die bijna identiek is aan de definitie in het arrest Le Manoir.(29) Ik doel op de "parallelle" arresten Günaydin en Ertanir, volgens welke de bepalingen betreffende de associatie van de EEG en Turkije weliswaar de bevoegdheid van de lidstaten intact laten om zowel de toegang van Turkse onderdanen tot hun grondgebied als de voorwaarden voor hun eerste tewerkstelling te reglementeren(30), maar dat onder de werkingssfeer van de Overeenkomst ook het geval kan worden gebracht dat in de onderhavige zaak van belang is: dat van een Turkse migrerende werknemer die tot het grondgebied van de betrokken lidstaat is toegelaten en aldaar, in het bezit van de vereiste nationale vergunningen, ononderbroken gedurende een passende periode legale arbeid in loondienst heeft verricht, wat inhoudt, dat hij voor een ander onder diens gezag een reële en daadwerkelijke economische activiteit heeft verricht, waarvoor hij als tegenprestatie een bezoldiging ontving.(31) Aan deze uitlegging, zo vervolgt het Hof, wordt niet afgedaan door het feit dat de betrokken werknemer in de lidstaat van ontvangst "slechts verblijfs- en/of arbeidsvergunningen had verkregen die beperkt waren tot het tijdelijk verrichten van arbeid in loondienst bij een met name genoemde werkgever".(32) Uit de uitspraken van het Hof betreffende de uitlegging van artikel 7, eerste alinea, van besluit nr. 1/80 volgt bovendien, dat rekening moet worden gehouden met het streven om de tewerkstelling en het verblijf van tot de legale arbeidsmarkt van een lidstaat behorende Turkse werknemers te bevorderen en om te waarborgen dat zij hun familiebanden kunnen behouden. Op grond van dit standpunt, valt onder de werkingssfeer van de Overeenkomst ook een Turks onderdaan die als gezinslid van een migrerende Turkse werknemer verlof heeft gekregen om zich in het kader van de gezinshereniging in de betrokken lidstaat bij die werknemer te voegen.(33) Hoewel genoemd artikel 7, eerste alinea, geen definitie geeft van het begrip "gezinslid", is het gewettigd om aan te nemen, dat dit begrip in dezelfde zin moet worden opgevat als het identieke begrip dat voorkomt in artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(34), evenals het begrip "sociale zekerheid" volgens de rechtspraak van het Hof in de context van de Maghreb-Samenwerkingsovereenkomsten moet worden uitgelegd door verwijzing naar verordening nr. 1408/71.(35)
17 Een andere vraag is, of gezinsbijslagen als de kinderbijslag en de aanvullende kinderbijslag waarvan verzoekster in rechte toekenning verlangt, onder de materiële werkingssfeer van de litigieuze bepaling vallen. Ook hier ga ik er weer van uit, dat dit niet kan worden gezegd op grond van een uitlegging van de Overeenkomst in het licht van artikel 4, lid 1, sub h, van besluit nr. 3/80 (zie hierboven, punt 15). De Commissie is van oordeel, dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Haars inziens zijn de "arbeidsvoorwaarden" onder het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit gebracht door hun uitdrukkelijke vermelding in artikel 37 van het aanvullend protocol (zie punt 3 van deze conclusie). Dit begrip moet volgens de Commissie in de context van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van werknemers ruim worden opgevat; hieronder valt alles wat te maken heeft met de situatie van een werknemer die arbeid heeft aanvaard, met inbegrip van situaties die worden beheerst door de socialezekerheidsbepalingen en - wat voor deze zaak van belang is - de aanspraak op uitkeringen als het Kindergeld. Ik deel deze opvatting niet. Blijkens de rechtspraak kan enkel van een "arbeidsvoorwaarde" worden gesproken, indien de betrokken uitkering verband houdt met een arbeidsverhouding - ook al maakt zij formeel deel uit van een nationaal stelsel van sociale zekerheid.(36) Met betrekking tot de gezinsbijslagen heeft de Duitse wetgever daarentegen een stelsel van sociale zekerheid ingevoerd, dat voor alle ingezetenen geldt, ongeacht hun arbeidsstatus (en behoudens de uit het vreemdelingenrecht voortvloeiende uitzonderingen).
18 Ik voeg hier meteen aan toe, dat gezinsbijslagen die bestemd zijn om de aan de opvoeding van een kind verbonden financiële lasten te verlichten, mijns inziens onder de werkingssfeer van de Overeenkomst vallen, maar op andere gronden dan de Commissie aanvoert. Want hoewel artikel 51 van het Verdrag niet met zoveel woorden in artikel 12 van de Overeenkomst wordt vermeld (zie punt 9 van deze conclusie), verleent artikel 39, lid 1, van het aanvullend protocol - dat evenals artikel 37 is opgenomen in titel II (Verkeer van personen en diensten) van dat protocol - de Associatieraad de bevoegdheid om bepalingen vast te stellen ter zake van de sociale zekerheid ten behoeve van de werknemers van Turkse nationaliteit die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en ten behoeve van hun binnen de Gemeenschap woonachtige gezinnen. Dit artikel bepaalt in het bijzonder in lid 3, dat dergelijke "bepalingen het mogelijk dienen te maken, de uitbetaling van de gezinstoelagen te waarborgen wanneer het gezin van de werknemer woonachtig is binnen de Gemeenschap" (cursivering van mij). Een overeenkomstige toepassing van de beginselen die het Hof in het arrest Kziber(37) heeft uitgesproken, brengt overigens mee, dat het begrip sociale zekerheid in de context van de Overeenkomst op analoge wijze moet worden begrepen als het overeenkomstige begrip in verordening nr. 1408/71, onder de materiële werkingssfeer waarvan de tak van sociale zekerheid betreffende gezinsbijslagen valt (zie artikel 4, lid 1, sub h).
19 Ik ben daarom van mening, dat iemand in een situatie als die van verzoekster - in elk geval in de hoedanigheid van gezinslid van een werknemer(38) - onder de personele werkingssfeer valt van artikel 9 van de Overeenkomst juncto de artikelen 37 en 39 van het aanvullend protocol. Ik herhaal wat ik in mijn eerste conclusie heb opgemerkt: de aanvaarding van een enge uitlegging van het begrip "werknemer" zou in omstandigheden als de onderhavige, een ongerechtvaardigde beperking betekenen van het recht van Turkse onderdanen om zich, eventueel met hun gezin, binnen de Gemeenschap te verplaatsen om aldaar arbeid in loondienst te verrichten; dit zou betekenen, dat, in strijd met het doel en de geest van de Overeenkomst, passende bescherming zou worden onthouden aan Turkse werknemers die onder de wettelijke regeling van een lidstaat vallen. Bovendien valt niet te betwijfelen, dat de prestatie waar het in het hoofdgeding om gaat, valt onder de materiële werkingssfeer van artikel 9 van de Overeenkomst, gelezen in het licht van artikel 39 van het aanvullend protocol.
Valt het recht waarop verzoekster zich beroept, onder de werking van het in artikel 9 van de Overeenkomst verankerde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit?
20 Nu de vraag of voor het Sozialgericht een beroep kan worden gedaan op het in artikel 9 van de Overeenkomst juncto de artikelen 37 en 39 van het aanvullend protocol verankerde beginsel van gelijke behandeling, bevestigend is beantwoord, kan ik met betrekking tot de draagwijdte van dat beginsel slechts herhalen wat ik in mijn eerste conclusie met betrekking tot artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 heb opgemerkt. Het geval van verzoekster betreft een situatie die rechtstreeks kan worden getoetst aan genoemde verplichting tot gelijke behandeling; immers het door haar gestelde recht op de litigieuze gezinsbijslagen voor het relevante tijdvak, vloeit mijns inziens voort uit de gecombineerde toepassing van het non-discriminatiebeginsel en de Duitse wetgeving betreffende gezinsbijslagen. De erkenning dat genoemde artikelen van de Overeenkomst rechtstreekse werking hebben, is bijgevolg voldoende om verzoekster een effectieve rechtsbescherming te bieden, mits er uiteraard sprake is van discriminatie. Op het onderhavige geval kan, mutatis mutandis, de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 48, lid 2, van het Verdrag worden toegepast (zie punt 15 van deze conclusie), volgens welke, ook op het gebied van de sociale zekerheid van migrerende werknemers, "het beginsel van gelijke behandeling niet enkel openlijke discriminaties op grond van de nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden".(39) Daarom kunnen de lidstaten zich ook niet aan het beginsel van gelijke behandeling onttrekken door het treffen van maatregelen die berusten op een gemengd criterium, dat het criterium nationaliteit van de rechthebbende op een uitkering van sociale zekerheid combineert met een criterium betreffende de aard van zijn verblijf (tijdelijk of duurzaam) op het nationale grondgebied. Dit is nu precies het geval met de nationale regeling die de verwijzende rechter op het oog heeft: het Bundeskindergeldgesetz maakt aan de hand van het soort verblijfstitel waarover de betrokkenen beschikken, indirect een verschil in behandeling tussen enerzijds Duitsers en andere gemeenschapsonderdanen en anderzijds andere buitenlanders. In tegenstelling tot onderdanen van derde landen die zich in dezelfde positie bevinden als verzoekster, hebben Duitsers die tijdelijk in Duitsland verblijven, in elk geval recht op gezinsbijslagen. Zij voldoen namelijk per definitie aan de voorwaarde die het Bundeskindergeldgesetz daarvoor stelt, te weten dat hun duurzaam verblijf op het nationale grondgebied is toegestaan. In het arrest Martínez Sala heeft het Hof uitgemaakt, dat wanneer een lidstaat van een onderdaan van een andere lidstaat, die in aanmerking wenst te komen voor een niet op bijdragen berustende gezinsbijslag (ouderschapsuitkering) die grote gelijkenis vertoont met de onderhavige, overlegging eist van een door zijn eigen administratie afgegeven document dat een constitutieve functie heeft, terwijl van een eigen onderdaan een dergelijk document niet wordt verlangd, dit neerkomt op een ongelijke behandeling.(40) Mijns inziens moet dit beginsel naar analogie op het onderhavige geval worden toegepast.
21 De objectieve rechtvaardiging voor dit verschil in behandeling van onderdanen van derde landen, dat via het criterium van de aard van het verblijf (indirect) op de nationaliteit berust, lijkt op de veronderstelling te berusten, dat de omvang van de uitgaven voor de opvoeding van kinderen die worden onderhouden door gezinnen met gewone verblijfplaats in Duitsland, en daarmee de noodzaak om een beroep te doen op de financiële steun van de staat, noodzakelijkerwijs verschillen naar gelang van de nationaliteit van de voor de opvoeding verantwoordelijke ouder, en wanneer de ouder een buitenlander is, naargelang de verblijfstitel, die tijdelijk of permanent kan zijn. Van een dergelijk onderscheidend criterium kan echter niet worden gezegd, dat het gerechtvaardigd is: alle in Duitsland wonende gezinnen hebben immers voor de duur van hun verblijf aldaar behoefte aan kinderbijslag. Het is niet toevallig, dat de automatische toerekening (voor een periode van drie jaar) van de verplichte premies voor de wettelijke ouderdoms- en invaliditeitsverzekering, waarin het Sozialgesetzbuch voor de opvoeding van kinderen voorziet ten behoeve van de hiervoor verantwoordelijke ouder, aanknoopt bij het gewone verblijf op Duits grondgebied en niet bij de nationaliteit of het type verblijfstitel op grond waarvan dat verblijf geoorloofd is. Voor het onderscheid tussen Duitse ouders (die ook aanspraak op de uitkering hebben indien zij slechts incidenteel en tijdelijk op Duits grondgebied verblijven) en ouders aan wie het verblijf voor een beperkte, niet verlengbare periode wettig is toegestaan (noodzakelijkerwijs buitenlanders die geen gemeenschapsonderdaan zijn), bestaat mijns inziens dan ook geen redelijke en overtuigende rechtvaardigingsgrond.
Beperking van de werking van het arrest in de onderhavige zaak in de tijd
22 Deze zaak vraagt nog om een laatste opmerking met betrekking tot de vraag, of het opportuun is, dat het Hof op grond van een aan de communautaire rechtsorde inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid, de werking van zijn uitleggingsarrest in deze zaak in de tijd beperkt (uiteraard voor zover het de door mij voorgestane oplossing aanvaardt). In mijn eerste conclusie heb ik het Hof in overweging gegeven om de werking van het arrest in de tijd te beperken en haar pas op de datum van de uitspraak in de onderhavige zaak te laten ingaan, zonder evenwel afbreuk te doen aan de maatregelen die eerbiediging van het beginsel van volledige en effectieve rechtsbescherming verlangt voor degenen die vóór de datum van het arrest beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee vergelijkbare vordering hebben ingediend. Voor dat standpunt heb ik mij beroepen op de omstandigheid, dat er tot op de dag waarop het arrest Taflan-Met e.a. werd gewezen, objectief grote onzekerheid heerste over de vraag of besluit nr. 3/80 al dan niet in werking was getreden, en op de niet minder grote en objectieve onzekerheden die door dat arrest werden opgeworpen over de vraag of, bij gebreke van uitvoeringsmaatregelen van de Raad, in rechte beroep kon worden gedaan op genoemd besluit, en daarmee op het in artikel 3, lid 1, verankerde discriminatieverbod.
Dit standpunt valt volgens mij echter niet te handhaven indien het Hof mocht besluiten om de prejudiciële vragen te beantwoorden op basis van artikel 9 van de Overeenkomst en de artikelen 37 en 39 van het aanvullend protocol. Immers zelfs indien de ernstige financiële repercussies waarop de "tussenkomende" regeringen zich hebben beroepen, kunnen worden geacht aan de hand van concrete gegevens te zijn aangetoond(41), dan neemt dit nog niet weg dat, op grond van vaste rechtspraak van het Hof, over de uitlegging van een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit als dat waarin de zojuist genoemde bepalingen van de associatieregeling tussen de EEG en Turkije voorzien, in redelijkheid geen "objectieve, grote" onzekerheid kan bestaan, en wel noch wat betreft de strekking het verbod, noch wat betreft de vraag of daarop rechtstreeks een beroep kan worden gedaan.(42) In casu doen zich mijns inziens dan ook geen volstrekt uitzonderlijke omstandigheden voor, die de door de "tussenkomende" regeringen verlangde afwijking van het beginsel, dat uitleggingsarresten terugwerkende kracht hebben(43), zouden kunnen rechtvaardigen.
Conclusie
Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging om, zo het mocht besluiten om mijn conclusie van 12 februari 1998 in de onderhavige zaak niet te volgen, de prejudiciële vragen van het Sozialgericht te beantwoorden als volgt:
"Artikel 9 van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, juncto de artikelen 37 en 39 van het aanvullend protocol, dat op 23 november 1970 door de overeenkomstsluitende partijen te Brussel is ondertekend en aan de Overeenkomst is gehecht, moet aldus worden uitgelegd, dat het een lidstaat verbiedt van een Turks onderdaan die i) toestemming heeft gekregen om zich in het kader van de gezinshereniging te voegen bij haar echtgenoot, een Turks onderdaan die op het grondgebied van een lidstaat woont en die aldaar, naast zijn studie, op grond van een arbeidsvergunning als hulpkracht gedurende een bepaald maximum aantal uren per week daadwerkelijke bezoldigde arbeid in loondienst verricht, en die ii) legaal met haar echtgenoot in de lidstaat van ontvangst woont, te verlangen dat zij in het bezit is van een specifieke verblijfstitel, die de houder een duurzaam verblijf op het nationale grondgebied toestaat, als voorwaarde voor de toekenning van een gezinsbijslag als het Duitse Kindergeld en de Kindergeldzuschlag, wanneer van eigen onderdanen die op het grondgebied van die lidstaat wonen, een dergelijk document niet wordt verlangd."
(1) - PB 1983, C 110, blz. 60. Genoemd artikel 3, lid 1, bepaalt: "Personen die op het grondgebied van een der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit." Opgemerkt zij, dat het in artikel 3, lid 1, van besluit nr. 3/80 neergelegde beginsel van gelijke behandeling
bijna woordelijk overeenstemt met de destijds geldende tekst van artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen [hierna: "verordening nr. 1408/71" (PB L 149, blz. 2), met latere wijzigingen en aanpassingen].
(2) - De Overeenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en
bekrachtigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, blz. 3685). Op grond van artikel 22, lid 1, van de Overeenkomst is de Associatieraad - die op grond van artikel 6 van de Overeenkomst in het leven is geroepen en die bestaat uit leden van de regeringen van de lidstaten, van de Raad en van de Commissie enerzijds en leden van de Turkse regering anderzijds - "voor de verwezenlijking van de in de Overeenkomst vermelde doelstellingen en in de in de Overeenkomst bedoelde gevallen (...) bevoegd tot het nemen van besluiten. Ieder der beide Partijen is verplicht de maatregelen te nemen, nodig voor de tenuitvoerlegging van de genomen besluiten."
(3) - Ook voor de beschrijving van
de feitelijke en juridische context van de prejudiciële vragen verwijs ik naar mijn eerste conclusie (punten 1-14).
(4) - Zie considerans en artikel 2, lid 1, van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije (aangehaald in voetnoot 2).
(5) - Zie arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719, punt 15).
(6) - Besluit van 22 december 1995 inzake de tenuitvoerlegging van de slotfase van de douane-unie (PB 1996, L 35, blz. 1).
(7) - PB 1972, L 293, blz. 4. Het aanvullend protocol is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293, blz. 1) en is overeenkomstig artikel 63, lid 2, daarvan op 1 januari 1973 in werking getreden.
(8) - Zie conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 13 april 1989 bij het arrest van 30 mei 1989, Commissie/Griekenland (305/87, Jurispr. blz. I-1461, I-1468, punt 14), met betrekking tot de strijdigheid van een nationale regeling betreffende de verkrijging en het genot van rechten op onroerend goed met de artikelen 7 (thans 6), 48, 52 en 59 van het Verdrag. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Darmon van 15 januari 1991 bij het arrest van 7 maart 1991, Masgio (C-10/90, Jurispr. blz. I-1119, I-1130, punt 10). Het is overigens vaste rechtspraak, dat wanneer een regeling van een lidstaat onverenigbaar is met een van de bijzondere bepalingen voor de toepassing van artikel 6 van het Verdrag op een bepaald gebied, die regeling ook onverenigbaar is met het algemene beginsel van gelijke behandeling (zie onder meer arrest van 7 maart 1996, Commissie/Frankrijk (C-334/94, Jurispr. blz. I-1307, punt 13), en dat artikel 6 slechts autonoom toepassing kan vinden in gevallen waarin het gemeenschapsrecht wel geldt, maar waarvoor het Verdrag niet in bijzondere discriminatieverboden voorziet (zie onder meer arrest Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punten 13 en 28, en arrest van 7 mei 1998, Lease Plan, C-390/96, Jurispr. blz. I-2553, punt 40; recente voorbeelden van een dergelijke autonome toepassing van het algemene beginsel van gelijke behandeling zijn te vinden in de arresten van 20 oktober 1993,
Phil Collins e.a., C-92/92 en C-326/92, Jurispr. blz. I-5145; 26 september 1996, Data Delecta en Forsberg, C-43/95, Jurispr. blz. I-4661, en 12 mei 1998, Martínez Sala, C-85/96, Jurispr. blz. I-2691, punt 63). In een aantal beslissingen heeft het Hof het algemene discriminatieverbod cumulatief uitgelegd met de voor de desbetreffende casus relevante bijzondere uitwerkingen van dat verbod, die in andere verdragsbepalingen of in handelingen van de gemeenschapsinstellingen voorkwamen. Maar in veel van die gevallen heeft het Hof zich mijns inziens eenvoudig gehouden aan de oorspronkelijke formulering van de prejudiciële vragen. Zie onder meer arrest Masgio, reeds aangehaald, punten 11-17 en 25, dat ging over de uitlegging van de artikelen 7 (thans 6) en 48-51 van het Verdrag en van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1408/71 (zie hierboven, voetnoot 1), en het recente arrest van 5 maart 1998, Molenaar (C-160/96, Jurispr. blz. I-843).
(9) - Zie arrest Demirel (aangehaald in voetnoot 5), punt 14.
(10) - Zie onder meer arresten van 13 februari 1969, Wilhelm e.a. (14/68, Jurispr. blz. 1), betreffende artikel 7 (thans 6); 4 april 1974, Commissie/Frankrijk (167/73, Jurispr. blz. 359, punt 41), betreffende artikel 48; 21 juni 1974, Reyners (2/74, Jurispr. blz. 631), betreffende artikel 52; 3 december 1974, Van Binsbergen (33/74, Jurispr. blz. 1299), betreffende artikel 59, en 16 juni 1966, Lütticke (57/65, Jurispr. blz. 346), betreffende artikel 95.
(11) - Zie arrest van 1 juli 1993, Metalsa (C-312/91, Jurispr. blz. I-3751, punten 11 en 12).
(12) - Zie arrest van 29 april 1982, Pabst & Richarz (17/81, Jurispr. blz. 1331, punten 25-27). Uit de tekst van artikel 53, lid 1, van de Associatieovereenkomst EEG-Griekenland, dat in soortgelijke bewoordingen was geformuleerd als artikel 95 van het Verdrag, en uit het doel en de aard van de betrokken overeenkomst leidde het Hof af, dat artikel 53, lid 1, binnen de associatie eenzelfde functie vervulde als artikel 95 (verbod van discriminerende binnenlandse belastingen).
(13) - Conclusie van advocaat-generaal Darmon van 15 mei 1990 bij het arrest van 20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, I-3473, punten 22-29). Volgens de advocaat-generaal "lijken de significante verschillen tussen de twee overeenkomsten vooral te liggen in het ritme van de verwezenlijking van de doelstellingen" (punt 24).
(14) - Aangehaald in voetnoot 5, punt 16.
(15) - Ibidem, punten 18-23.
(16) - Zie conclusie van advocaat-generaal Darmon van 15 mei 1990 (aangehaald in voetnoot 13), punten 27-29.
(17) - Zie onder meer artikel 37 van het aanvullend protocol (aangehaald in punt 3).
(18) - Zie onder meer arrest van 12 december 1995, Chiquita Italia (C-469/93, Jurispr. blz. I-4533, punt 34), dat betrekking had op de vierde ACS-EEG-overeenkomst, die (evenals de eerdere ACS-EEG-overeenkomsten en de Associatieovereenkomsten tussen de EEG en de Afrikaanse Staten en Madagaskar) wordt gekenmerkt door een duidelijk gebrek aan evenwicht tussen de verbintenissen die de overeenkomstsluitende partijen hebben aangegaan: dit gebrek aan evenwicht was echter volgens het Hof een vanzelfsprekend gevolg van het specifieke karakter van de overeenkomst.
(19) - Zie arresten van 31 januari 1991, Kziber (C-18/90, Jurispr. blz. I-199, punten 15-23); 20 april 1994, Yousfi (C-58/93, Jurispr. blz. I-1353, punten 16-19), en 3 oktober 1996, Hallouzi-Choho (C-126/95, Jurispr. blz. I-4807, punten 17-20). De bepaling waar het in die zaak om ging, was artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, ondertekend te Rabat op 26 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening nr. 2211/78 van de Raad van 26 september 1978 (PB L 264, blz. 1). Dit artikel, dat voorkomt in titel III (Samenwerking op het gebied van de arbeidskrachten), bepaalt: "behoudens het bepaalde in de onderstaande leden [betreffende de samentelling van tijdvakken van verzekering, arbeid of woonplaats die in de verschillende lidstaten vervuld zijn, gezinsbijslagen voor gezinsleden die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn en overmaking van pensioenen en renten naar Marokko] vallen de werknemers van Marokkaanse nationaliteit en de bij hen woonachtige gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid onder een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn". Opgemerkt zij, dat het Hof tot de conclusie is gekomen, dat artikel 41, lid 1, rechtstreekse werking had ondanks dat het daaropvolgende artikel 42, lid 1, de bevoegde samenwerkingsraad machtigt om uitvoeringsbepalingen te treffen voor artikel 41, teneinde de inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling met betrekking tot bepaalde aspecten van de toepassing daarvan te vergemakkelijken. Dienaangaande merkte het Hof op, dat de rol die artikel 42, lid 1, de bevoegde samenwerkingsraad toebedeelt, erin bestaat "de nakoming van het discriminatieverbod te vergemakkelijken en in voorkomend geval de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de toepassing van het in lid 2 van artikel 41 vastgestelde beginsel van samentelling". Het voegde hier echter aan toe, dat "het optreden van de Samenwerkingsraad (...) niet kan worden beschouwd als een voorwaarde voor de onmiddellijke toepassing van het non-discriminatiebeginsel" (arrest Kziber, reeds aangehaald, punt 19). Het Hof merkte ten slotte op, dat de vaststelling dat het non-discriminatiebeginsel van artikel 41, lid 1, rechtstreeks de juridische situatie van particulieren kan beheersen, niet wordt weerlegd door het doel van de Samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko - de bevordering van een algemene samenwerking tussen de partijen bij de overeenkomst, met name op het gebied van de arbeidskrachten (ibidem, punten 20-22).
(20) - Zie arresten van 5 april 1995, Krid (C-103/94, Jurispr. blz. I-719, punten 21-24), en 15 januari 1998, Babahenini (C-113/97, Jurispr. blz. I-183, punten 17 en 18), die betrekking hadden op artikel 39, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije, ondertekend te Algiers op 26 april 1976 en namens de Gemeenschap goedgekeurd bij verordening (EEG) nr. 2210/78 van de Raad van 26 september 1978 (PB L 263, blz. 1). De formulering van deze bepaling komt overeen met die van artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko en beide overeenkomsten streven gelijksoortige doelstellingen na (zie voetnoot 19).
(21) - Zie conclusie van advocaat-generaal Van Gerven van 6 december 1990 bij het arrest Kziber (aangehaald in voetnoot 19), Jurispr. 1991, blz. I-208, punt 8.
(22) - Hoewel zij dezelfde rechtsgrondslag hebben (artikel 238 van het Verdrag), is het doel van samenwerkingsovereenkomsten anders en beperkter dan dat van overeenkomsten die voorzien in een associatie of in de toekomstige toetreding van het betrokken derde land tot de Gemeenschap. Zo hebben bijvoorbeeld de genoemde overeenkomsten EEG-Algerije en EEG-Marokko (zie voetnoten 19 en 20) eenvoudigweg ten doel "een algemene samenwerking tussen de partijen bij de overeenkomst te bevorderen, teneinde bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van (het betrokken derde land) en de versteviging van hun betrekkingen in de hand te werken" (artikel 1 van de overeenkomst EEG-Algerije en artikel 1 van de overeenkomst EEG-Marokko); hiertoe voorzien zij in de vaststelling van bepalingen en de vaststelling en tenuitvoerlegging van maatregelen op het gebied van de economische, technische en financiële samenwerking op het gebied van het handelsverkeer en op het gebied van de arbeidskrachten.
(23) - Arrest Demirel (aangehaald in voetnoot 5), punt 9.
(24) - Zie arrest van 10 september 1996, Taflan-Met e.a. (C-277/94, Jurispr. blz. I-4085, punt 21).
(25) - Zie onder meer arresten van 21 november 1991, Le Manoir (C-27/91, Jurispr. blz. I-5531, punt 7), en 26 februari 1992, Raulin (C-357/89, Jurispr. blz. I-1027, punten 10-13).
(26) - Zie hieronder, voetnoot 30 en bijbehorend gedeelte van de hoofdtekst.
(27) - Zie conclusie van 12 juli 1994 bij het arrest van 5 oktober 1994, Eroglu (C-355/93, Jurispr. blz. I-5113, I-5116, punten 23-25).
(28) - Ibidem, punten 26-30. Met betrekking tot de concrete casus verklaarde de advocaat-generaal bijgevolg, dat de vrije toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen - ondanks het feit dat deze gebonden is aan voorwaarden (betreffende de duur van de eerste tewerkstelling, of van het verblijf en betreffende de voorrang van gemeenschapsonderdanen voor tewerkstelling) die zijn neergelegd in besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG-Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (hierna: "besluit nr. 1/80") - niet beperkt werd door een enge uitlegging van het begrip werknemer die hiervan werknemers in opleiding of stagiairs uitsluit.
(29) - Zie S. O'Leary, "Employment and Residence for Turkish Workers and Their Families: Analogies with the Case-Law of the Court of Justice on Article 48 EC", in Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Milaan, 1998, deel II, blz. 731, op blz. 760; en S. Peers, "Towards Equality: Actual and Potential Rights of Third-Country Nationals in the European Union", in Common Market Law Review, 1996, blz. 7, op blz. 21.
(30) - Zie onder meer arrest van 16 december 1992, Kus (C-237/91, Jurispr. blz. I-6781, punt 25).
(31) - Zie arresten van 30 september 1997, Günaydin (C-36/96, Jurispr. blz. I-5143, punten 23, 28 en 31), en Ertanir (C-98/96, Jurispr. blz. I-5179, punten 23, 38 en 43).
(32) - Zie de in voetnoot 31 genoemde arresten Günaydin (punt 35) en Ertanir (punt 45).
(33) - Zie arrest van 17 april 1997, Kadiman (C-351/95, Jurispr. blz. I-2133).
(34) - PB L 257, blz. 2. Volgens dit artikel zijn gezinsleden van de werknemer: zijn echtgenoot en bloedverwanten in neergaande lijn beneden de leeftijd van 21 jaar of die te hunnen laste zijn; bloedverwanten in opgaande lijn van deze werknemer en van zijn echtgenoot die te zijnen laste zijn en alle andere familieleden
die ten laste van de werknemer zijn of in
het land van herkomst onder zijn dak leven.
(35) - Zie hieronder, voetnoot 37 en bijbehorend gedeelte van de hoofdtekst. Zie ook Peers (aangehaald in voetnoot 29), blz. 25.
(36) - Zie onder meer arrest van 13 juli 1995, Meyers (C-116/94, Jurispr. blz. I-2131, punt 24), waarin het Hof besliste, dat een noodzakelijkerwijs met een arbeidsverhouding verband houdende uitkering als de Britse "Family Credit", die wordt toegekend ter aanvulling van het inkomen van werknemers met een laag inkomen die een kind ten laste hebben, een arbeidsvoorwaarde is in de zin van artikel 5 van richtlijn 76/207/EEG van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegeng tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden. Zie ook arrest van 12 februari 1974, Sotgiu (152/73, Jurispr. blz. 153), waarin het Hof artikel 7 van verordening nr. 1612/68 in die zin uitlegde, dat onder het begrip "arbeidsvoorwaarden" een forfaitaire ontheemdingstoelage valt die naast het loon wordt toegekend en die alle kosten moet compenseren die de werknemer heeft doordat hij een dubbele huishouding voert (een in zijn woonplaats en een in zijn plaats van arbeid).
(37) - Arrest aangehaald in voetnoot 19, punt 25. Zie ook arresten Yousfi (aangehaald in voetnoot 19), punt 24, en Krid (aangehaald in voetnoot 20), punt 32.
(38) - Eenvoudigheidshalve ga ik niet in op de vraag of iemand in de positie van verzoekster (of haar echtgenoot) kan vallen onder het begrip werknemer dat op het gebied van de sociale zekerheid wordt gehanteerd en waarvoor wordt verlangd, dat de betrokkene, al is het tegen slechts één risico, verplicht of vrijwillig verzekerd is bij een algemeen of bijzonder stelsel van sociale zekerheid genoemd in artikel 1, sub a, van verordening nr. 1408/71, ongeacht of er een arbeidsverhouding bestaat (zie laatstelijk arrest Martínez Sala, aangehaald in voetnoot 8, punten 31 en 36).
(39) - Zie arrest van 15 januari 1986, Pinna (41/84, Jurispr. blz. 1, punt 23). Zie ook, onder meer, arrest Sotgiu (aangehaald in voetnoot 36); arresten van 16 februari 1978, Commissie/Ierland (61/77, Jurispr. blz. 417); 14 februari 1995, Schumacker (C-279/93, Jurispr. blz. I-225); 23 mei 1996, O'Flynn (C-237/94, Jurispr. blz. I-2617), en 24 september 1998, Commissie/Frankrijk (C-35/97, Jurispr. blz. I-5325, punt 37).
(40) - Zie arrest Martínez Sala (aangehaald in voetnoot 8).
(41) - Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen overigens de nadelige financiële gevolgen die de betrokken lidstaat eventueel kan ondervinden doordat hij de bepaling heeft geschonden waarop het uitleggingsarrest van het Hof betrekking heeft, op zich geen beperking van de werking van dat arrest in de tijd rechtvaardigen. Zo de werking van een arrest enkel op grond van dergelijke overwegingen werd beperkt, zou dat, volgens het Hof, leiden tot een aanzienlijke beperking van de rechterlijke bescherming van de rechten die particulieren aan het gemeenschapsrecht ontlenen (zie onder meer arrest van 24 september 1998, Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 39, punt 52; zie ook arresten van 31 maart 1992, Dansk Denkavit en Poulsen Trading, C-200/90, Jurispr. blz. I-2217, punten 20-23; 11 augustus 1995, Roders e.a., C-367/93-C-377/93, Jurispr. blz. I-2229, punt 48, en 13 februari 1996, Bautiaa en Société française maritime, C-197/94 en C-252/94, Jurispr. blz. I-505, punt 55).
(42) - Zie, mutatis mutandis, arrest Hallouzi-Choho (aangehaald in voetnoot 19), punten 41-45, betreffende artikel 41, lid 1, van de Samenwerkingsovereenkomst EEG-Marokko. Zie ook voor beslissingen om de werking van arresten over de uitlegging van artikel 7 (thans 6) van het Verdrag niet in de tijd te beperken, arresten van 13 februari 1985, Gravier (293/83, Jurispr. blz. 593), en 2 februari 1988, Barra (309/85, Jurispr. blz. 355, punten 9-15), en voor een beslissing om de werking van een arrest over de uitlegging van het in artikel 48 van het Verdrag en artikel 7 van verordening nr. 1612/68 neergelegde discriminatieverbod niet in de tijd te beperken, arrest van 24 september 1998, Commissie/Frankrijk (aangehaald in voetnoot 39), punt 51.
(43) - Het Hof heeft onder meer in het arrest Roders e.a. (aangehaald in voetnoot 41, punten 42 en 43) de in de tekst vermelde voorwaarden aangegeven voor de beperking van de werking in de tijd van uitleggingsarresten in prejudiciële zaken.