62019TJ0136
WYROK SĄDU (czwarta izba w składzie powiększonym)
z dnia 25 października 2023 r. (
*1
)
Konkurencja – Nadużycie pozycji dominującej – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 102 TFUE – Rynek regulowany – Określenie rynku właściwego – Rumuński gazociąg tranzytowy 1 – Podmiot uprawniony do wyłącznego korzystania z gazociągu rumuńskiego 1 – Odmowa dostępu – Obowiązek dostaw publicznych – Wyjątek w postaci przymusu państwowego – Operator systemu przesyłowego – Operator instalacji magazynowania – Strategia antykonkurencyjna – Skutki w postaci wykluczenia – Jednolite i ciągłe naruszenie – Prawo do obrony
W sprawie T‑136/19,
Bulgarian Energy Holding EAD, z siedzibą w Sofii (Bułgaria),
Bulgartransgaz EAD, z siedzibą w Sofii,
Bulgargaz EAD, z siedzibą w Sofii,
które reprezentowali M. Powell, A. Komninos, H. Gafsen i W. De Catelle, adwokaci,
strona skarżąca,
popierane przez
Republikę Bułgarii, którą reprezentowały L. Zaharieva i T. Mitova, w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali H. van Vliet, G. Meessen, J. Szczodrowski i C. Georgieva, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Overgas Inc., z siedzibą w Sofii, którą reprezentowali S. Cappellari i S. Gröss, adwokaci,
interwenient,
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: S. Gervasoni, prezes, L. Madise, P. Nihoul, R. Frendo (sprawozdawczyni) i J. Martín y Pérez de Nanclares, sędziowie,
sekretarz: I. Kurme, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 września 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok (
1
)
[…]
I. Okoliczności powstania sporu
2
BEH jest spółką należącą w całości do państwa bułgarskiego. Prawa państwa bułgarskiego w tej spółce są wykonywane przez bułgarskiego ministra energii. BEH posiada kilka spółek zależnych prowadzących działalność w sektorze energetycznym w Bułgarii. W sektorze gazu owa spółka posiada 100 % kapitału swoich spółek zależnych Bulgargaz i Bulgartransgaz.
3
Bulgargaz jest publicznym dostawcą gazu w Bułgarii.
4
Bulgartransgaz jest:
–
operatorem systemu przesyłowego gazu (zwanym dalej „OSP”) posiadającym zezwolenie w Bułgarii; z tego tytułu eksploatuje on bułgarski system przesyłowy gazu (zwany dalej „systemem przesyłowym”) oraz bułgarski gazociąg tranzytowy;
–
operatorem (zwanym dalej „OIM”) jedynej w tym państwie instalacji magazynowania gazu ziemnego, położonej pod ziemią w Cziren (zwanej dalej „stacją magazynowania w Cziren”).
A. Stan faktyczny
[…]
1.
W przedmiocie zaopatrzenia Bułgarii w gaz
6
W okresie trwania naruszenia w Bułgarii istniały dwa źródła zaopatrzenia w gaz, a mianowicie produkcja krajowa oraz import z Rosji. Ponieważ w tym czasie produkcja krajowa była nieznaczna, zaopatrzenie kraju było niemal w całości uzależnione od importu gazu rosyjskiego.
7
Gaz rosyjski był przesyłany do Bułgarii przez Ukrainę, a następnie Rumunię za pomocą trzech gazociągów, a mianowicie rumuńskich gazociągów tranzytowych 1, 2 i 3, zarządzanych przez Transgaz SA, operatora systemu przesyłowego gazu w Rumunii.
8
Rumuński gazociąg tranzytowy 1 (zwany dalej „gazociągiem rumuńskim 1”) przebiegał przez Rumunię od punktu wejścia, mianowicie stacji pomiarowej gazu Isaccea 1, która znajduje się na granicy ukraińsko-rumuńskiej, aż do punktu wejścia do systemu przesyłowego Negru Vodă 1, znajdującego się na granicy rumuńsko-bułgarskiej. System przesyłowy, który z kolei był połączony ze stacją magazynowania w Cziren, był systemem wyłącznie krajowym, do którego przyłączona była większość odbiorców i lokalne systemy dystrybucyjne w Bułgarii, z wyjątkiem odbiorców i systemów dystrybucyjnych znajdujących się w południowo-zachodniej Bułgarii.
9
Rumuńskie gazociągi tranzytowe 2 i 3 przesyłały gaz rosyjski od granicy ukraińsko-rumuńskiej do granicy rumuńsko-bułgarskiej do punktów wejścia Negru Vodă 2 i 3 i łączyły się na terytorium Bułgarii, tworząc bułgarski gazociąg tranzytowy. Gazociąg ten był wykorzystywany do ograniczonego zaopatrywania południowo-zachodniej Bułgarii i przesyłano nim gaz głównie do byłej jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, do Grecji i Turcji.
10
W związku z tym przynajmniej do kwietnia 2016 r. gazociąg rumuński 1 był jedyną realną drogą pozwalającą na transport gazu do Bułgarii w celu zaopatrywania większej części kraju.
11
Gazociąg rumuński 1, dysponujący całkowitą przepustowością 7,4 mld metrów sześciennych rocznie, zbudowano w 1974 r. zgodnie z umową międzyrządową zawartą między Ludową Republiką Bułgarii a Socjalistyczną Republiką Rumunii w dniu 29 listopada 1970 r. (zwaną dalej „umową międzyrządową z 1970 r.”).
12
W dniu 5 lipca 1974 r. poprzednik prawny Bulgargazu, spółka Neftochim, zawarł ze spółką Rompetrol, będącą poprzednikiem prawnym Transgazu, umowę w sprawie korzystania z gazociągu rumuńskiego 1. Owa umowa obowiązywała do 2005 r.
13
W dniu 18 lutego 2003 r. Republika Bułgarii i Rumunia zawarły nową umowę międzyrządową (zwaną dalej „umową międzyrządową z 2003 r.”). Na mocy art. 3 tej umowy umawiające się strony postanowiły, że zobowiążą swoich operatorów gazowych, a mianowicie spółki Bulgargaz i Transgaz, do zawarcia nowej umowy w sprawie korzystania z gazociągu rumuńskiego 1 w celu odzwierciedlenia nowych taryf tranzytowych.
14
W związku z tym w dniu 19 października 2005 r. spółki Transgaz i Bulgargaz zawarły nową umowę (zwaną dalej „umową z 2005 r.”), na mocy której Bulgargazowi przyznano prawo do wyłącznego korzystania z gazociągu rumuńskiego 1 do dnia 31 grudnia 2011 r. Umowa ta gwarantowała w istocie roczną przepustowość na poziomie 6,49 mld metrów sześciennych. W zamian Bulgargaz uiszczał na rzecz Transgazu stałą opłatę roczną, niezależną od rzeczywiście wykorzystanej przepustowości. W 2009 r. umowa ta została przedłużona do dnia 31 grudnia 2016 r.
2.
W przedmiocie dostaw gazu do Bułgarii
15
W okresie trwania naruszenia Bulgargaz kupował gaz pochodzący z Rosji i był jedynym lub głównym importerem gazu rosyjskiego w Bułgarii. Nabywał on również większość krajowej produkcji gazu. Tym samym Bulgargaz był głównym dostawcą gazu zarówno na rynku hurtowym niższego szczebla, jak i dla odbiorców końcowych, mianowicie przedsiębiorstw bezpośrednio przyłączonych do systemu przesyłowego.
16
W okresie trwania naruszenia Bulgargaz działał jako publiczny dostawca gazu na rynkach bułgarskich na podstawie koncesji nr JI-214-14/29.11.2006 na publiczne dostawy gazu na terytorium Republiki Bułgarii (zwanej dalej „koncesją Bulgargazu”). Koncesji tej udzielono mu decyzją nr P-046 Komisia za energiyno i vodno regulirane (komisji regulacyjnej ds. energii i wody, Bułgaria, zwanej dalej „bułgarskim organem regulacyjnym”) z dnia 29 listopada 2006 r. (zwaną dalej „decyzją bułgarskiego organu regulacyjnego”) na podstawie ЗАКОН ЗА ЕНЕРГЕТИКАТА (ustawy o energii) z dnia 9 grudnia 2003 r. (DV nr 107 z dnia 9 grudnia 2003 r.), ostatnio zmienionej w dniu 13 grudnia 2018 r. (DV nr 103 z dnia 13 grudnia 2018 r.) (zwanej dalej „bułgarską ustawą o energii”), na okres 35 lat (art. 2.6.1 wspomnianej koncesji).
[…]
4.
W przedmiocie stacji magazynowania w Cziren
21
Gaz ziemny może być magazynowany w podziemnych instalacjach magazynowania gazu w celu jego późniejszego wykorzystania. Instalacje te mogą służyć jako narzędzie pozwalające na dostosowanie podaży do popytu, głównie w kontekście sezonowych wahań popytu na gaz. Ponadto, w szczególności w sytuacji, gdy istnieje duża zależność od jednego źródła zaopatrzenia, owe instalacje mogą zapewnić znaczne możliwości rezerwowe w przypadku przerw w dostawach.
22
Stacja magazynowania w Cziren, mająca pojemność 0,5 mld metrów sześciennych, była jedyną istniejącą w okresie trwania naruszenia instalacją magazynowania w Bułgarii. Nie była ona wielocyklową stacją magazynowania, zważywszy, że gaz mógł być do niej wprowadzany wyłącznie w tak zwanych miesiącach „letnich” i wyprowadzany w tak zwanych miesiącach „zimowych”.
[…]
C. Zaskarżona decyzja
34
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła zasadniczo, że skarżące dopuściły się jednolitego i ciągłego naruszenia art. 102 TFUE w okresie od dnia 30 lipca 2010 r. do dnia 1 stycznia 2015 r. (zob. motyw 653).
[…]
II. Żądania stron
56
Skarżące, popierane przez Republikę Bułgarii, wnoszą do Sądu, według ostatniej wersji ich żądań, o:
–
przyjęcie środka organizacji postępowania lub środka dowodowego, który zobowiązałby Komisję do przekazania pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w sprawie AT.39816 – Dostawy gazu na rynki wyższego szczebla w Europie Środkowo-Wschodniej (zwanej dalej „sprawą Gazprom”), a także dokumentów, do których to pismo odsyła, w zakresie, w jakim dotyczą one bułgarskiego rynku gazu;
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub w części w zakresie, w jakim ich dotyczy lub dotyczy jednej z nich;
–
w przeciwnym razie uchylenie nałożonej na nie grzywny lub obniżenie jej kwoty;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
57
Komisja, popierana przez Overgas, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
III. Co do prawa
58
Skarżące podnoszą siedem zarzutów, z których:
–
pierwszy dotyczy naruszenia ich prawa do obrony, zasady dobrej administracji i zasady przejrzystości;
–
drugi – braku uzasadnienia oraz naruszeń prawa i błędów dotyczących okoliczności faktycznych w odniesieniu do definicji rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1;
–
trzeci – błędnego stwierdzenia, że skarżące zajmowały pozycję dominującą na rynkach właściwych;
–
czwarty – błędnego stwierdzenia, że skarżące nadużywały pozycji dominującej;
–
piąty – błędnej oceny czasu trwania zarzucanego im naruszenia;
–
szósty – tego, że skarżące pozbawiono możliwości zakończenia postępowania w drodze zobowiązań zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 1/2003;
–
siódmy – błędów popełnionych przy obliczeniu kwoty grzywny.
[…]
A. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego braku uzasadnienia oraz naruszeń prawa i błędów dotyczących okoliczności faktycznych w odniesieniu do definicji rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1
[…]
1.
W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej naruszeń prawa i błędów w ocenie okoliczności faktycznych przy definiowaniu rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1
79
Skarżące, popierane przez Republikę Bułgarii, podnoszą, że definicja rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 jest obarczona:
–
naruszeniem prawa, ponieważ Komisja nie dokonała rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1;
–
pierwszym błędem w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ Komisja nie wskazała Transgazu jako dostawcy usług związanych ze zdolnościami przesyłowymi w ramach gazociągu rumuńskiego 1;
–
drugim błędem w ocenie okoliczności faktycznych, ponieważ Komisja wskazała Bulgargaz jako dostawcę zdolności przesyłowych na tym gazociągu, a nie jako nabywcę.
80
Należy rozpocząć od łącznego zbadania naruszenia prawa i pierwszego błędu, podniesionych przez skarżące.
a)
W przedmiocie naruszenia prawa i błędu dotyczącego okoliczności faktycznych odpowiednio w związku z tym, że Komisja nie dokonała rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 i nie wskazała Transgazu jako dostawcy wspomnianych zdolności przesyłowych
81
Skarżące podnoszą, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (Dz.U. 2009, L 211, s. 36) wprowadza rozróżnienie między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych gazu. Wskazują one, że na mocy tego rozporządzenia jedynie OSP może sprzedawać zdolności przesyłowe na rynku pierwotnym, podczas gdy użytkownicy systemu mogą jedynie odsprzedawać zdolności przesyłowe na rynku wtórnym. Tym samym, nie dokonując rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych gazu, Komisja, po pierwsze, naruszyła prawo, gdy przyjęła definicję rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 sprzeczną z rozporządzeniem nr 715/2009, a po drugie, pominęła okoliczność, że Transgaz był dostawcą na wspomnianym rynku pierwotnym.
82
W tym względzie prawdą jest, że rozporządzenie nr 715/2009 dokonuje rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych gazu. Zgodnie z tym rozporządzeniem rynek pierwotny oznacza rynek, na którym zdolność sprzedawana jest bezpośrednio przez OSP (zob. art. 2 ust. 1 pkt 22), podczas gdy rynkiem wtórnym jest rynek zdolności, którymi handluje się w inny sposób niż na rynku pierwotnym (zob. art. 2 ust. 1 pkt 6).
83
Jednakże w motywie 34 rozporządzenia nr 715/2009 wyjaśniono, że rozporządzenie to oraz przyjęte na jego podstawie wytyczne pozostają bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji Unii.
84
Ponadto, jak wynika z pkt 2 i 3 komunikatu w sprawie definicji rynku, pojęcie rynku w dziedzinie konkurencji różni się od innych pojęć rynku często używanych w innym kontekście (wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja, T‑321/05, EU:T:2010:266, pkt 97). Jego głównym celem jest identyfikowanie w systematyczny sposób ograniczeń, jakie konkurencja nakłada na dane przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 18 maja 2022 r., Wieland-Werke/Komisja, T‑251/19, niepublikowany, EU:T:2022:296, pkt 40).
85
Tak więc w ramach stosowania art. 102 TFUE rynek właściwy definiuje się w celu określenia ram, w obrębie których należy oceniać kwestię, czy przedsiębiorstwo jest w stanie zachowywać się w znacznej mierze niezależnie od swoich konkurentów, klientów i konsumentów, a zatem czy zajmuje ono pozycję dominującą w rozumieniu tego postanowienia (wyroki: z dnia 9 listopada 1983 r., Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Komisja, 322/81, EU:C:1983:313, pkt 37; z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja, T‑321/05, EU:T:2010:266, pkt 30).
86
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu zbadania potencjalnie dominującej pozycji przedsiębiorstwa możliwości konkurencji należy oceniać w kontekście rynku obejmującego wszystkie produkty lub usługi, które stosownie do swoich właściwości szczególnie nadają się do zaspokojenia stałych potrzeb i które mogą być w ograniczony sposób stosowane zamiennie z innymi produktami lub usługami, przy czym te możliwości konkurencji należy oceniać również w świetle warunków konkurencji oraz struktury podaży i popytu (zob. wyroki: z dnia 9 listopada 1983 r., Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Komisja, 322/81, EU:C:1983:313, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja, T‑321/05, EU:T:2010:266, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
87
W związku z tym aby ustalić, czy Komisja była zobowiązana do dokonania rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, należy zbadać, czy w okresie trwania naruszenia owo rozróżnienie było istotne w kontekście usług oferowanych na każdym z tych rynków, aby określić w ten sposób ramy, w obrębie których należało ocenić kwestię, czy skarżące zajmowały pozycję dominującą na tym rynku właściwym.
88
Tymczasem bezsporne jest, że w okresie trwania naruszenia gazociąg rumuński 1 był jedyną realną drogą pozwalającą na transport gazu rosyjskiego do Bułgarii, w związku z czym usługi w zakresie zdolności przesyłowych w ramach tego gazociągu nie były zamienne z innymi usługami w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 86 powyżej w celu przesyłu gazu między Rosją a Bułgarią. Wynika z tego a contrario, i nadal w rozumieniu tego samego orzecznictwa, że usługi w zakresie zdolności przesyłowych na rynkach pierwotnym i wtórnym w ramach gazociągu rumuńskiego 1 stanowiły zespół usług szczególnie nadających się do zaspokojenia stałych potrzeb, a zatem były wzajemnie zamienne.
89
W tym względzie Komisja słusznie podniosła, że w okresie trwania naruszenia Bulgargaz nie tylko zastrzegł na podstawie umowy z 2005 r. wszystkie zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1, ale mógł również zapobiec wszelkim próbom przyznania przez Transgaz zdolności przesyłowych podmiotom trzecim na rynku pierwotnym (zob. motywy 260, 261 zaskarżonej decyzji). Artykuł 17.1 tej umowy stanowił bowiem, że „gazociąg [rumuński 1] jest zastrzeżony do wyłącznego użytku [Bulgargazu] i [że] bez zgody [Bulgargazu] nie jest możliwe przyłączenie innych odbiorców do tego gazociągu, a dalsze ilości gazu ziemnego nie będą przesyłane”.
90
Tak więc pomimo okoliczności, że Transgaz był OSP gazociągu rumuńskiego 1, w okresie trwania naruszenia:
–
Bulgargaz był jedynym operatorem, który mógł oferować usługi w zakresie zdolności przesyłowych w ramach tego gazociągu na rynku wtórnym dzięki wyłączności w korzystaniu z owej infrastruktury, przyznanej mu w umowie z 2005 r.;
–
Bulgargaz miał również, na mocy przyznanego mu w umowie z 2005 r. prawa do udzielenia uprzedniej zgody, możliwość sprzeciwienia się każdemu wnioskowi o dostęp do rynku pierwotnego.
91
W związku z tym rozróżnienie między rynkami pierwotnym i wtórnym nie miało znaczenia dla analizy przeprowadzonej na podstawie art. 102 TFUE.
92
Skarżące uważają, że wniosek ten jest błędny, ponieważ ich zdaniem na mocy rozporządzenia nr 715/2009 Transgaz był zobowiązany do jednostronnego przejęcia niewykorzystanych przez Bulgargaz zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 i do zaoferowania ich podmiotom trzecim, i to niezależnie od istnienia umowy z 2005 r. W tym względzie podnoszą one, że wspomniane rozporządzenie i załączone do niego wytyczne, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 września 2012 r. (zwane dalej „wytycznymi z 2009 r.”), dotyczące procedur zarządzania ograniczeniami kontraktowymi, są bezpośrednio skuteczne. W związku z tym twierdzą one, że fakt, iż Rumunia nie wdrożyła tych przepisów, nie może im szkodzić.
93
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z rozporządzeniem nr 715/2009:
–
zdolność ciągła oznacza zdolność przesyłową gazu zagwarantowaną w umowie przez OSP jako zdolność nieprzerywana (zob. art. 2 ust. 1 pkt 16);
–
zdolność techniczna oznacza maksymalną zdolność ciągłą, jaką OSP może zaoferować użytkownikom sieci, biorąc pod uwagę integralność systemu i wymagania eksploatacyjne sieci przesyłowej (zob. art. 2 ust. 1 pkt 18);
–
ograniczenia kontraktowe mają miejsce w sytuacji, w której poziom zapotrzebowania na zdolność ciągłą przekracza zdolność techniczną (zob. art. 2 ust. 1 pkt 21);
–
niewykorzystana zdolność oznacza zdolność ciągłą, jaką użytkownik sieci nabył zgodnie z umową przesyłową, ale na którą nie złożył nominacji w terminie określonym w umowie (zob. art. 2 ust. 1 pkt 4);
–
zdolność przerywana oznacza zdolność przesyłową gazu, która może zostać przerwana przez OSP zgodnie z warunkami określonymi w umowie przesyłowej (zob. art. 2 ust. 1 pkt 13).
94
Artykuł 16 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 715/2009 przewiduje, że w przypadku ograniczeń kontraktowych OSP oferuje niewykorzystaną zdolność na rynku pierwotnym na warunkach przewidujących co najmniej jednodniowe wyprzedzenie i na zasadach przerywanych.
95
Punkt 2.2 ust. 1 wytycznych z 2009 r., które uzupełniły rozporządzenie nr 715/2009, przewidywał, że w przypadku niewykorzystania zakontraktowanej zdolności OSP udostępniali tę zdolność na rynku pierwotnym na zasadach przerywanych poprzez umowy o zróżnicowanym okresie obowiązywania. Jednakże obowiązek ten dotyczył jedynie przypadku, gdy niewykorzystana zdolność nie była oferowana przez użytkownika danej sieci na rynku wtórnym za rozsądną cenę.
96
Jeśli chodzi natomiast o możliwość wycofania i ponownego przydzielenia niewykorzystanej zdolności jako zdolności ciągłej, wytyczne z 2009 r. przewidywały w pkt 2.2 ust. 4 jedynie to, że w stosownych przypadkach OSP podejmowali odpowiednie działania w celu zaoferowania na rynku przynajmniej części niewykorzystanej zdolności w formie zdolności ciągłej.
97
Dwa stwierdzenia wynikają z art. 16 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 715/2009 interpretowanego w świetle wytycznych z 2009 r. Po pierwsze, Transgaz miał oferować niewykorzystane zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1 tylko wtedy, gdy Bulgargaz nie zaoferował ich na rynku wtórnym za rozsądną cenę. Po drugie, w takim przypadku Transgaz był zobowiązany jedynie do oferowania podmiotom trzecim niewykorzystanych zdolności przesyłowych Bulgargazu jako krótkoterminowych zdolności przerywanych, a nie jako zdolności ciągłych.
98
Tymczasem w motywie 35 zaskarżonej decyzji, którego skarżące nie zakwestionowały, Komisja wskazała, że dostawcy gazu niższego szczebla nie mogli zwykle polegać na zdolnościach przerywanych w celu wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań w zakresie dostaw względem swoich klientów, ponieważ OSP nie gwarantował tych zdolności. W związku z tym oferowanie przez Transgaz zdolności niewykorzystanych przez Bulgargaz jako krótkoterminowych zdolności przerywanych nie pozwoliłoby temu OSP na zaspokojenie stałych potrzeb przedsiębiorstw pragnących uzyskać dostęp do gazociągu rumuńskiego 1.
99
Zmiana wytycznych z 2009 r. poprzez przyjęcie decyzji Komisji 2012/490/UE z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie zmiany załącznika I do rozporządzenia nr 715/2009 (Dz.U. 2012, L 231, s. 16, zwanych dalej „wytycznymi z 2012 r.”) potwierdza, że przewidziany w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 715/2009 obowiązek był niewystarczający. Z motywu 2 decyzji 2012/490/UE wynika bowiem, że wytyczne z 2012 r. przyjęto, ponieważ praktyka pokazała, iż pomimo zastosowania niektórych zasad zarządzania ograniczeniami, takich jak oferowanie zdolności przerywanych, ograniczenia kontraktowe pozostają przeszkodą utrudniającą rozwój dobrze funkcjonującego rynku wewnętrznego gazu.
100
W związku z tym w celu zaradzenia tej sytuacji w wytycznych z 2012 r. przewidziano cztery różne procedury, które miały na celu umożliwienie OSP, w przypadku ograniczeń kontraktowych, ponownego przydzielenia niewykorzystanych zdolności jako zdolności ciągłych. Jedynie trzy z tych procedur miały zostać wdrożone od dnia 1 października 2013 r., a zatem w okresie trwania naruszenia.
101
W niniejszej sprawie skarżące powołują się na dwa z tych mechanizmów, a mianowicie, po pierwsze, na mechanizm zwiększania zdolności poprzez system nadsubskrypcji i wykupu przewidziany w pkt 2.2.2 wytycznych z 2012 r. (zwany dalej „mechanizmem nadsubskrypcji i wykupu”), a po drugie, na mechanizm „wykorzystaj lub strać” („use-it-or-lose-it”, UIOLI) w zakresie oferowania zdolności długoterminowych, przewidziany w pkt 2.2.5 wspomnianych wytycznych (zwany dalej „mechanizmem UIOLI” oraz łącznie z mechanizmem nadsubskrypcji i wykupu – „mechanizmami motywacyjnymi”).
102
W pierwszej kolejności mechanizm nadsubskrypcji i wykupu pozwalał OSP na zwiększenie zdolności jego systemu poprzez oferowanie dodatkowej zdolności jako zdolności ciągłej przekraczającej zdolność, którą można było przesyłać. OSP musiał wykupić zdolność ostatecznie nominowaną przez użytkowników, która przekraczała to, co system przesyłowy gazu był w stanie przesyłać (zob. pkt 2.2.2 ust. 1, 6 wytycznych z 2012 r.). Aby zachęcić OSP do ponoszenia ryzyka związanego z nadmierną sprzedażą, system przewidywał rekompensatę finansową (zob. pkt 2.2.2 ust. 3 wytycznych z 2012 r.).
103
Wytyczne z 2012 r. przewidywały, że aby można było zastosować mechanizm nadsubskrypcji i wykupu, ów mechanizm powinien zostać uprzednio zatwierdzony przez krajowy organ regulacyjny i być przedmiotem konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi sąsiednich państw członkowskich (zob. pkt 2.2.2 ust. 1 wspomnianych wytycznych).
104
W drugiej kolejności zgodnie z mechanizmem UIOLI krajowe organy regulacyjne zobowiązywały OSP do częściowego lub całkowitego wycofywania zakontraktowanych zdolności w danym punkcie połączeń międzysystemowych, jeśli zdolności były systematycznie wykorzystywane w niepełnym zakresie przez użytkownika sieci, w przypadku gdy dany użytkownik nie sprzedał ani nie zaoferował na rozsądnych warunkach swojej niewykorzystanej zdolności i gdy inny użytkownicy sieci ubiegali się o zdolność ciągłą (zob. pkt 2.2.5 ust. 1 wytycznych z 2012 r.).
105
Aby jednak OSP mógł skorzystać z mechanizmu UIOLI, krajowy organ regulacyjny musiał wcześniej ustalić, czy spełniono przewidziane w wytycznych z 2012 r. warunki umożliwiające OSP wycofanie zdolności (zob. pkt 2.2.5 ust. 1, 4 wytycznych z 2012 r.).
106
Skarżące podnoszą zasadniczo, że począwszy od 2012 r. Transgaz mógł korzystać z mechanizmów motywacyjnych w celu jednostronnego wycofania niewykorzystanych przez Bulgargaz zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 i ponownego ich przydzielenia podmiotom trzecim.
107
W tym względzie z pkt 103–105 powyżej wynika, że aby te mechanizmy motywacyjne mogły mieć zastosowanie, rumuński organ regulacyjny musiał przyjąć wcześniej pewne środki.
108
Tymczasem w motywach 293 i 294 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że w rozpatrywanym okresie rumuński organ regulacyjny nie przyjął wcześniej niezbędnych środków, aby umożliwić OSP korzystanie z mechanizmów motywacyjnych.
109
Skarżące kwestionują jednak konieczność interwencji rumuńskiego organu regulacyjnego, aby Transgaz mógł zaoferować podmiotom trzecim zdolności przesyłowe niewykorzystane przez Bulgargaz w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
110
Stanowisko skarżących nie wytrzymuje krytyki. W braku wcześniejszej interwencji krajowego organu regulacyjnego w okresie trwania naruszenia mechanizmy motywacyjne nie mogły bowiem zostać wdrożone (zob. pkt 103, 105 powyżej). Oznacza to, że w owym okresie Transgaz nie mógł korzystać z tych mechanizmów w celu jednostronnego wycofania zdolności przesyłowych niewykorzystanych przez Bulgargaz w ramach gazociągu rumuńskiego1 i zaoferowania ich podmiotom trzecim jako zdolności ciągłych. W związku z tym Transgaz mógł zaoferować podmiotom trzecim te niewykorzystane zdolności na podstawie rozporządzenia nr 715/2009 wyłącznie jako krótkoterminowe zdolności przerywane.
111
Tymczasem, jak wynika z pkt 98 powyżej, krótkoterminowe oferowanie na zasadach przerywanych nie pozwoliłoby w praktyce Transgazowi na obejście ograniczeń nałożonych w umowie z 2005 r., a tym samym na zaspokojenie stałych potrzeb dostawców pragnących uzyskać dostęp do gazociągu rumuńskiego 1, zważywszy, że taka zdolność nie byłaby atrakcyjna dla dostawców gazu niższego szczebla, ponieważ nie pozwalała im na wywiązanie się względem ich klientów z ciążących na nich zobowiązań w zakresie dostaw.
112
W tych okolicznościach rozróżnienie między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych gazu nie miało w niniejszej sprawie znaczenia dla oceny, czy skarżące zajmowały pozycję dominującą w odniesieniu do usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1. Jak bowiem stwierdzono w pkt 89 powyżej, ze względu na zawarcie umowy z 2005 r. Bulgargaz nie tylko był przez cały okres trwania naruszenia jedynym możliwym dostawcą usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 na rynku wtórnym, ale także kontrolował dostęp podmiotów trzecich do rynku pierwotnego dzięki wyłączności w korzystaniu z tego gazociągu i prawu do udzielenia uprzedniej zgody, które przysługiwały mu na mocy umowy z 2005 r. Podobnie, ponieważ w okresie trwania naruszenia Transgaz mógł oferować niewykorzystane zdolności przesyłowe, za zgodą Bulgargazu, wyłącznie jako krótkoterminowe zdolności przerywane, Komisja nie popełniła błędu w ocenie, gdy nie przyjęła – w ramach definicji rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 – że Transgaz był dostawcą.
113
Wniosków tych nie podważają pozostałe argumenty skarżących.
114
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że przyjęta przez Komisję definicja rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 odbiega od jej praktyki decyzyjnej.
115
Tymczasem należy przypomnieć, że Komisja ma obowiązek dokonać zindywidualizowanej oceny okoliczności właściwych każdej sprawie, przy czym nie jest związana poprzednimi decyzjami dotyczącymi innych podmiotów gospodarczych, innych rynków produktów i usług lub innych rynków geograficznych w innych okresach (zob. wyrok z dnia 9 września 2009 r., Clearstream/Komisja, T‑301/04, EU:T:2009:317, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto podmioty gospodarcze nie mogą żywić uzasadnionych oczekiwań co do tego, że zostanie utrzymana wcześniejsza praktyka decyzyjna, która może ulec zmianie z uwagi na zmianę okoliczności lub ewolucję analizy Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 13 maja 2015 r., Niki Luftfahrt/Komisja, T‑162/10, EU:T:2015:283, pkt 142, 143).
116
Skarżące nie są zatem uprawnione do kwestionowania ustaleń Komisji na tej podstawie, że różnią się one od ustaleń poczynionych wcześniej w innej sprawie (wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r., General Electric/Komisja, T‑210/01, EU:T:2005:456, pkt 118; zob. także wyrok z dnia 9 września 2009 r., Clearstream/Komisja, T‑301/04, EU:T:2009:317, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
117
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że Legea nr. 123/2012 energiei electrice și a gazelor naturale (ustawa nr 123/2012 o energii elektrycznej i gazie ziemnym) z dnia 10 lipca 2012 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 485, z dnia 16 lipca 2012 r., zwana dalej „rumuńską ustawą o energii”) przejęła rozporządzenie nr 715/2009 i powierzyła Transgazowi, jako OSP, uprawnienia do wycofania zdolności przesyłowych niewykorzystanych w ramach gazociągu rumuńskiego 1. W tym względzie powołują się one na art. 130 ust. 1 i art. 194 tej ustawy, a także na metodę alokacji zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, opublikowaną przez rumuński organ regulacyjny w dniu 11 lipca 2012 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 472, z dnia 11 lipca 2012 r., zwaną dalej „metodą alokacji zdolności przesyłowych”).
118
Argumentu tego nie można uwzględnić z podanych niżej powodów.
119
Po pierwsze, art. 130 ust. 1 rumuńskiej ustawy o energii nie miał zastosowania do gazociągu rumuńskiego 1. Przepis ten nakładał bowiem na OSP obowiązek zapewnienia alokacji zdolności przesyłowych w ramach gazociągów międzysystemowych zgodnie z rozporządzeniem nr 715/2009 [zob. art. 130 ust. 1 lit. q) rumuńskiej ustawy o energii]. Zgodnie z tą ustawą gazociąg międzysystemowy oznaczał gazociąg przesyłowy przekraczający granicę między dwoma państwami członkowskimi Unii wyłącznie w celu połączenia systemów przesyłowych gazu tych dwóch państw (zob. art. 100 ust. 34 wspomnianej ustawy). Tymczasem w okresie trwania naruszenia gazociąg rumuński 1 nie był przyłączony do rumuńskiego systemu przesyłowego gazu, a zatem nie stanowił gazociągu międzysystemowego w rozumieniu art. 130 ust. 1 rumuńskiej ustawy o energii.
120
Po drugie, art. 194 rumuńskiej ustawy o energii przewidywał, że naruszenie przez OSP przewidzianych w prawie Unii przepisów dotyczących mechanizmów alokacji zdolności przesyłowych i zarządzania ograniczeniami przesyłowymi stanowiło również naruszenie rumuńskich przepisów mających zastosowanie w tej dziedzinie (zob. art. 194 ust. 36 tej ustawy). Jednakże w zakresie, w jakim – jak wynika z pkt 110 powyżej – obowiązujące wówczas uregulowania Unii nie pozwalały Transgazowi na wycofanie niewykorzystanych zdolności przesyłowych i ponowne ich przydzielenie podmiotom trzecim jako zdolności ciągłych, art. 194 rumuńskiej ustawy o energii również nie upoważniał tej spółki do tego.
121
Po trzecie, co się tyczy metody alokacji zdolności przesyłowych, nie zobowiązywała ona Transgazu jako OSP do wycofania wszelkich istniejących zdolności niewykorzystanych przez Bulgargaz, lecz zobowiązywała Transgaz jedynie do sprzedaży zdolności przesyłowych dostępnych w ramach tego gazociągu (zob. art. 1 wspomnianej metody), czyli zdolności, które nie były przedmiotem umowy. Tymczasem zgodnie z art. 17.1 umowy z 2005 r. „gazociąg [rumuński 1] jest zastrzeżony do wyłącznego użytku [Bulgargazu] i bez zgody [Bulgargazu] nie jest możliwe przyłączenie innych odbiorców do tego gazociągu, a dalsze ilości gazu ziemnego – inne niż ilości dostarczane przez [Bulgargaz] [Transgazowi] w [stacji pomiarowej gazu] Isaccea 1 – nie będą przesyłane”. Ponieważ wspomniana umowa obowiązywała przez cały okres trwania naruszenia, należy stwierdzić, że w tym czasie nie istniała jakakolwiek zdolność przesyłowa dostępna w ramach tego gazociągu, jaką Transgaz mógłby sprzedać przedsiębiorstwom trzecim.
122
W konsekwencji należy oddalić zarzuty szczegółowe oparte na twierdzeniu, że Komisja naruszyła prawo, nie dokonując rozróżnienia między rynkami pierwotnym i wtórnym zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, oraz popełniła błąd w ocenie, nie wskazując Transgazu jako dostawcy rzeczonych zdolności przesyłowych.
b)
W przedmiocie błędu dotyczącego okoliczności faktycznych polegającego na wskazaniu Bulgargazu jako dostawcy na gazociągu rumuńskim 1
123
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że Bulgargaz był jedynie nabywcą usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 na rynku pierwotnym rzeczonych usług, a nie dostawcą owych usług.
124
Tymczasem w zaskarżonej decyzji Komisja nie uznała Bulgargazu za dostawcę na rynku pierwotnym usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1. Komisja ograniczyła się bowiem do wskazania, że Transgaz przydzielił Bulgargazowi zdolności przesyłowe na tym rynku pierwotnym, zawierając umowę z 2005 r. (zob. motyw 291 zaskarżonej decyzji). Jednakże, jak wynika z pkt 89 i 90 powyżej, biorąc pod uwagę wyłączność w korzystaniu z tego gazociągu i prawo do udzielenia uprzedniej zgody, przyznane Bulgargazowi w art. 17.1 tej umowy, która obowiązywała przez cały okres trwania naruszenia, Komisja stwierdziła, że Transgaz nie mógł oferować podmiotom trzecim zdolności przesyłowych na rynku pierwotnym bez zgody Bulgargazu, w związku z czym wyłącznie Bulgargaz mógł zapewnić podmiotom trzecim dostęp do gazociągu rumuńskiego 1 (zob. motywy 261, 288, 306 zaskarżonej decyzji).
125
W konsekwencji należy oddalić argument skarżących oparty na twierdzeniu, że Komisja błędnie zakwalifikowała Bulgargaz jako dostawcę na rynku pierwotnym usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
126
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja błędnie uznała w motywie 292 zaskarżonej decyzji, iż w okresie trwania naruszenia Bulgargaz mógł odsprzedawać zdolności przesyłowe na rynku wtórnym gazociągu rumuńskiego 1, podczas gdy Transgaz nie przyjął jeszcze reguł umożliwiających taki handel zgodnie z art. 22 rozporządzenia nr 715/2009.
127
W tym względzie prawdą jest, że art. 22 rozporządzenia nr 715/2009 nałożył na OSP obowiązek przyjęcia pewnych środków w celu umożliwienia i ułatwienia handlu zdolnościami na rynku wtórnym. Należy jednak zaznaczyć, że w dniu 31 stycznia 2013 r. Bulgargaz zawarł z Overgasem umowę, na mocy której Overgas uzyskał dostęp do gazociągu rumuńskiego 1, mimo że Transgaz nie przyjął jeszcze środków przewidzianych w art. 22 tego rozporządzenia.
128
W związku z tym, jak Komisja stwierdziła w motywie 292 zaskarżonej decyzji, okoliczność, że Transgaz nie przyjął środków przewidzianych w art. 22 rozporządzenia nr 715/2009, nie stanowiła w rzeczywistości przeszkody w tym, aby Bulgargaz mógł oferować zdolności przesyłowe na rynku wtórnym zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
129
Z powyższego wynika, że zarzut szczegółowy skarżących, zgodnie z którym Komisja popełniła błąd dotyczący okoliczności faktycznych, uznając, iż Bulgargaz mógł dostarczać zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1, jest bezzasadny.
130
W związku z tym należy oddalić niniejszą część, a w konsekwencji – zarzut drugi w całości.
B. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego błędnego stwierdzenia, że skarżące zajmowały pozycję dominującą na rynkach właściwych
131
Skarżące kwestionują zawarty w motywach 426 i 427 zaskarżonej decyzji wniosek, zgodnie z którym grupa BEH zajmowała za pośrednictwem Bulgargazu i Bulgartransgazu pozycję dominującą na pięciu rynkach właściwych.
132
Zarzut ten dzieli się na dwie części. Skarżące podnoszą, że Komisja błędnie uznała, po pierwsze, że Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, a po drugie, że BEH zajmowała pośrednio taką pozycję na pięciu rynkach właściwych.
1.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej błędnego stwierdzenia, że Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1
133
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że definicja rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego1 jest obarczona naruszeniami prawa i błędami dotyczącymi okoliczności faktycznych. W konsekwencji wniosek, że Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na tym rynku, jest również błędny.
134
W tym względzie z analizy zarzutu drugiego wynika, że Komisja nie naruszyła prawa ani nie popełniła błędu dotyczącego okoliczności faktycznych, definiując rynek usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1. Wynika z tego, że argument pierwszy skarżących należy od razu oddalić.
135
W drugiej kolejności skarżące uważają, że nawet gdyby definicja rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 była prawidłowa, ocena Komisji, zgodnie z którą Bulgargaz zajmował na nim pozycję dominującą, jest błędna.
136
Skarżące podnoszą w szczególności, że zaskarżona decyzja nie zawiera analizy struktury rynku lub siły rynkowej przedsiębiorstw prowadzących działalność na gazociągu rumuńskim 1, z naruszeniem wymogów określonych w pkt 13–15 komunikatu Komisji zawierającego wytyczne w sprawie priorytetów, którymi Komisja będzie się kierować przy stosowaniu art. [102 TFUE] w odniesieniu do szkodliwych działań o charakterze praktyki wyłączającej, podejmowanych przez przedsiębiorstwa dominujące (Dz.U. 2009, C 45, s. 7). W związku z tym uważają one, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, że Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
137
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pozycja dominująca, o której mowa w art. 102 TFUE, oznacza posiadaną przez przedsiębiorstwo pozycję siły ekonomicznej, która pozwala mu na powstrzymanie skutecznej konkurencji na danym rynku, zapewniając mu możliwość zachowywania się w sposób w znacznej mierze niezależny od jego konkurentów, klientów i wreszcie konsumentów. Istnienie pozycji dominującej wynika zwykle z kombinacji wielu czynników, które wzięte z osobna niekoniecznie byłyby decydujące (wyroki: z dnia 14 lutego 1978 r., United Brands i United Brands Continentaal/Komisja, 27/76, EU:C:1978:22, pkt 65, 66; z dnia 13 lutego 1979 r., Hoffmann-La Roche/Komisja, 85/76, EU:C:1979:36, pkt 38, 39).
138
Ponadto istnienie pozycji dominującej nie wyklucza istnienia pewnej konkurencji, ale pozwala przedsiębiorstwu, które ją zajmuje, jeśli nie decydować o warunkach, w jakich owa konkurencja będzie się rozwijać, to przynajmniej wpływać w istotny sposób na te warunki, a w każdym razie pozwala mu zachowywać się w znacznej mierze w ten sposób, że nie musi uwzględniać tychże warunków, bez ponoszenia jednak negatywnych konsekwencji takiego zachowania (wyrok z dnia 13 lutego 1979 r., Hoffmann-La Roche/Komisja, 85/76, EU:C:1979:36, pkt 39).
139
W niniejszej sprawie Komisja wskazała, że infrastruktura przesyłowa gazu stanowi monopol naturalny, w związku z czym przedsiębiorstwo kontrolujące zdolności przesyłowe tej infrastruktury staje się nieodzownym partnerem handlowym, którego siły rynkowej nie można zneutralizować. Co się tyczy gazociągu rumuńskiego 1, Komisja doszła do wniosku, że w okresie trwania naruszenia to Bulgargaz kontrolował wszelką możliwość dostępu podmiotów trzecich do tego gazociągu (zob. motywy 335, 418, 420 zaskarżonej decyzji).
140
Skarżące uważają, że ocena ta jest dotknięta czterema błędami.
a)
W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego, dotyczącego tego, że Komisja błędnie uznała, iż Bulgargaz kontrolował dostęp podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1
141
Skarżące utrzymują, że Komisja niesłusznie uznała, iż Bulgargaz kontrolował dostęp podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1. Twierdzą one, że kontrola ta była sprawowana przez Transgaz jako OSP tej infrastruktury.
142
Na poparcie tego zarzutu szczegółowego skarżące podnoszą w pierwszej kolejności, że nawet jeśli umowa z 2005 r. była umową w sprawie wyłączności, Bulgargazowi przyznano jedynie prawo do konsultacji w odniesieniu do możliwości zaoferowania zdolności przesyłowych podmiotom trzecim, z którego to prawa spółka ta nigdy nie skorzystała.
143
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 17.1 umowy z 2005 r. „gazociąg [rumuński 1] jest zastrzeżony do wyłącznego użytku [Bulgargazu] i bez zgody [Bulgargazu] nie jest możliwe przyłączenie innych odbiorców do tego gazociągu, a dalsze ilości gazu ziemnego nie będą przesyłane”.
144
Jest zatem oczywiste, że Transgaz nie mógł zaoferować podmiotom trzecim zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 bez uzyskania uprzedniej zgody Bulgargazu.
145
Taką interpretację umowy z 2005 r. potwierdzają dyskusje między Transgazem a BEH na spotkaniu w dniu 24 stycznia 2011 r. Ze sporządzonego przez BEH sprawozdania z tego spotkania, opatrzonego datą 31 stycznia 2011 r., wynika bowiem, że Transgaz zwrócił się do BEH z pytaniem, czy możliwe byłoby odzyskanie części zdolności przesyłowych niewykorzystanych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 w celu przyszłej budowy terminalu skroplonego gazu ziemnego w pobliżu Konstancy (Rumunia) (zwanego dalej „terminalem w Konstancy”). BEH odpowiedziała, że cała zdolność przesyłowa tego gazociągu została zastrzeżona dla Bulgargazu, a możliwość wspomniana przez Transgaz mogła być przedmiotem dyskusji, która powinna odbyć się najpierw na szczeblu rządowym [zob. motyw 297 lit. a) zaskarżonej decyzji].
146
Wynika stąd, że wbrew twierdzeniom skarżących umowa z 2005 r. nie przyznawała Bulgargazowi zwykłego prawa do konsultacji, lecz dawała mu realne prawo do wyrażenia uprzedniej zgody na każdą próbę przejęcia przez Transgaz zdolności przesyłowych niewykorzystanych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, w tym w celu zaoferowania takich zdolności podmiotom trzecim.
147
W drugiej kolejności skarżące uważają, że fakt, iż od 2013 r. Bulgargaz podnajmował część swoich zdolności Overgasowi, nie potwierdza wniosku, zgodnie z którym Bulgargaz kontrolował dostęp do gazociągu rumuńskiego 1. Twierdzą one, że był to jedynie dokonany przez Bulgargaz wobec Overgasu gest świadczący o dobrej wierze, biorąc pod uwagę fakt, iż zasady umożliwiające handel na rynku wtórnym nie zostały jeszcze ustanowione.
148
W tym względzie należy zaznaczyć, że okoliczność, iż Bulgargaz podnajmował Overgasowi część zdolności przesyłowych gazociągu rumuńskiego 1, niezależnie od podnoszonego przez tę spółkę działania w dobrej wierze, pokazuje, że w rzeczywistości Bulgargaz zdołał udzielić podmiotom trzecim dostępu do tego gazociągu pomimo braku zasad regulujących rynek wtórny usług w zakresie zdolności przesyłowych.
149
Okoliczność ta była istotna dla analizy przeprowadzonej w zaskarżonej decyzji, ponieważ na mocy umowy z 2005 r. Bulgargaz zastrzegł zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1 na warunkach wyłączności. W związku z tym podmiot trzeci pragnący mieć dostęp do tego gazociągu w okresie trwania naruszenia uzyskałby go tylko wtedy, gdyby Bulgargaz zgodził się na to, aby Transgaz oferował zdolności przesyłowe zgodnie z art. 17.1 umowy z 2005 r., lub gdyby Bulgargaz zgodził się podnajmować część swoich zdolności, tak jak zrobił to wobec Overgasu od dnia 1 stycznia 2013 r.
150
Wynika z tego, że Komisja słusznie uznała, iż Bulgargaz kontrolował dostęp podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1 w okresie trwania naruszenia.
151
W konsekwencji należy oddalić zarzut szczegółowy pierwszy.
b)
W przedmiocie zarzutu szczegółowego drugiego, dotyczącego tego, że Komisja nie wskazała Transgazu jako dostawcy usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1
152
Skarżące uważają, że ocena pozycji dominującej Bulgargazu na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 jest obarczona błędem dotyczącym okoliczności faktycznych, ponieważ Komisja nie wskazuje wszystkich obecnych na tym rynku dostawców usług w zakresie zdolności przesyłowych.
153
W tym względzie skarżące zarzucają Komisji, że pominęła okoliczność, że Bulgargaz nie był OSP gazociągu rumuńskiego 1 oraz że Transgaz miał uprawnienia regulacyjne umożliwiające mu jednostronne wycofanie niewykorzystanych zdolności przesyłowych w celu ich zaoferowania podmiotom trzecim. Postępując w ten sposób, Komisja nie wskazała głównego i dominującego dostawcy na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
154
W tym względzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że jak wynika z pkt 89 i 90 powyżej, a także z analizy zarzutu szczegółowego pierwszego, Komisja stwierdziła, iż chociaż Bulgargaz nie był OSP gazociągu rumuńskiego 1, kontrolował on dostęp do niego na podstawie umowy z 2005 r.
155
W drugiej kolejności z zaskarżonej decyzji wynika, że przed zbadaniem kwestii, czy Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, Komisja słusznie stwierdziła, że w okresie trwania naruszenia Transgaz nie mógł jednostronnie wycofać zdolności przesyłowych i zaoferować ich podmiotom trzecim jako zdolności ciągłych (zob. pkt 97, 98 powyżej).
156
W tym względzie Komisja wskazała w swojej analizie, że wytyczne z 2012 r., na mocy których OSP mogli wdrażać mechanizmy motywacyjne umożliwiające im zwalczanie zjawiska kumulacji zdolności przesyłowych, a tym samym oferowanie podmiotom trzecim na zasadach długoterminowych niewykorzystanych zakontraktowanych zdolności przesyłowych, weszły w życie dopiero w dniu 1 października 2013 r. Stwierdziła ona również, że aby Transgaz mógł wdrożyć te mechanizmy, wspomniane wytyczne wymagały, aby rumuński organ regulacyjny przyjął wcześniej pewne środki, i że w niniejszym przypadku środków tych nie przyjęto przed końcem okresu trwania naruszenia (zob. motywy 293, 294 zaskarżonej decyzji).
157
Skarżące nie mogą zatem twierdzić, że Komisja pominęła w analizie okoliczność, iż Transgaz był OSP gazociągu rumuńskiego 1, lub że Komisja nie zbadała kwestii dotyczącej uprawnień regulacyjnych Transgazu, zanim doszła do wniosku, że Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach tego gazociągu.
158
Skarżące uważają w każdym razie, że dokonana przez Komisję wykładnia mających zastosowanie ram regulacyjnych jest błędna i że interwencja rumuńskiego organu regulacyjnego nie była wymagana, aby Transgaz mógł zaoferować podmiotom trzecim niewykorzystane przez Bulgargaz zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
159
Tymczasem należy przypomnieć, że w okresie trwania naruszenia rozporządzenie nr 715/2009, interpretowane w świetle wytycznych z 2009 r. i wytycznych z 2012 r., nie pozwalało Transgazowi zaoferować podmiotom trzecim, bez zgody Bulgargazu, niewykorzystanych przez Bulgargaz zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 jako zdolności ciągłych. Obowiązujące wówczas ramy regulacyjne pozwalały bowiem Transgazowi na jednostronne wycofanie niewykorzystanych przez Bulgargaz zakontraktowanych zdolności w celu zaoferowania ich podmiotom trzecim wyłącznie jako krótkoterminowych zdolności przerywanych, co – jak wynika z pkt 93–111 powyżej – byłoby niewystarczające, aby umożliwić Transgazowi udzielenie dostępu podmiotom trzecim pozwalającego im na wywiązanie się względem ich klientów z ciążących na nich zobowiązań. Natomiast możliwość zaoferowania niewykorzystanych zdolności jako zdolności ciągłych wymagała uprzedniej interwencji rumuńskiego organu regulacyjnego, jak wynika z pkt 102–107 powyżej. Tymczasem ten ostatni nie przyjął koniecznych środków w okresie trwania naruszenia.
160
Wynika z tego, że w okresie trwania naruszenia Transgaz mógł oferować podmiotom trzecim, bez zgody Bulgargazu, jedynie ograniczone i niewystarczające usługi w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1. W związku z tym okoliczność, że ramy regulacyjne Unii pozwalały Transgazowi oferować niewykorzystane zdolności przesyłowe jako krótkoterminowe zdolności przerywane, nie wystarczyła, aby umożliwić tej spółce obejście ograniczeń nałożonych w art. 17.1 umowy z 2005 r., i tym samym nie mogła ona mieć odczuwalnego wpływu na skuteczną kontrolę sprawowaną przez Bulgargaz nad gazociągiem rumuńskim 1.
161
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja słusznie nie wskazała Transgazu jako rzeczywistego alternatywnego źródła zaopatrzenia dla podmiotów trzecich pragnących mieć dostęp do gazociągu rumuńskiego 1 w okresie trwania naruszenia.
162
Wniosku tego nie podważają pozostałe argumenty skarżących.
163
W pierwszej kolejności na poparcie argumentu, zgodnie z którym Transgaz mógł jednostronnie odebrać Bulgargazowi zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1, skarżące powołują się na rozporządzenie Komisji (UE) nr 984/2013 z dnia 14 października 2013 r. ustanawiające kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 (Dz.U. 2013, L 273, s. 5).
164
Tymczasem z art. 28 rozporządzenia nr 984/2013 wynika, że właściwe przepisy tego rozporządzenia weszły w życie dopiero w dniu 1 listopada 2015 r., czyli po upływie okresu naruszenia. W związku z tym przepisy te nie mogą mieć wpływu na ocenę okoliczności faktycznych, a argument skarżących należy od razu oddalić jako bezskuteczny.
165
W drugiej kolejności skarżące zarzucają Komisji, że nie zapoznała się z punktem widzenia Transgazu i rumuńskiego organu regulacyjnego w kwestii tego, czy Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
166
Argument ten należy oddalić w zakresie, w jakim w celu oceny uprawnień przyznanych OSP przez prawo Unii i właściwe prawo krajowe, a tym samym w celu zajęcia stanowiska w kwestii tego, czy Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, ocena prawna Komisji nie zależała od punktu widzenia Transgazu ani rumuńskiego organu regulacyjnego.
167
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą zasadniczo, że Komisja nie mogła dojść do wniosku, iż Bulgargaz miał pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, ponieważ w sprawie AT.40335 – Rumuńskie gazociągi międzysystemowe (zwanej dalej „sprawą Transgaz”) uznała już, że Transgaz zajmował pozycję dominującą na tym samym rynku.
168
W tym względzie z decyzji Komisji C(2020) 1232 z dnia 6 marca 2020 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 102 TFUE (sprawa Transgaz), opublikowanej na jej stronie internetowej, wynika, że po przeprowadzeniu wstępnej oceny tej sprawy Komisja stwierdziła, iż Transgaz zajmował pozycję dominującą w rozumieniu art. 102 TFUE na rynku przesyłu gazu ziemnego w Rumunii, w tym przesyłu za pomocą połączeń międzysystemowych z państwami sąsiednimi. Komisja wyjaśniła jednak, że trzy gazociągi tranzytowe obsługiwane równolegle przez Transgaz, w tym gazociąg rumuński 1 zaopatrujący rynek bułgarski, nie stanowiły części jej wstępnej oceny, ponieważ nie były one podłączone do rumuńskiego systemu przesyłowego gazu (zob. motyw 25 decyzji z dnia 6 marca 2020 r.).
169
Tak więc Komisja nie stwierdziła w sprawie Transgaz, że przedsiębiorstwo objęte tym dochodzeniem zajmowało pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
170
W związku z tym należy oddalić argument skarżących oparty na tym, że wstępne wnioski Komisji w sprawie Transgaz uniemożliwiały jej stwierdzenie, iż w okresie trwania naruszenia Bulgargaz zajmował pozycję dominującą na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1.
171
W konsekwencji należy oddalić zarzut szczegółowy drugi.
[…]
C. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędnego stwierdzenia, że skarżące nadużywały pozycji dominującej
223
Zarzut czwarty składa się zasadniczo z sześciu „podzarzutów”. Trzy pierwsze dotyczą odpowiednio naruszeń prawa i błędów dotyczących okoliczności faktycznych, którymi dotknięta jest zaskarżona decyzja w zakresie stwierdzenia, że skarżące odmawiały udzielenia dostępu do:
–
gazociągu rumuńskiego 1;
–
systemu przesyłowego;
–
stacji magazynowania w Cziren.
[…]
1.
Zasady i orzecznictwo znajdujące zastosowanie w sprawie
[…]
a)
W przedmiocie pojęcia „nadużycia pozycji dominującej”
235
Zgodnie z art. 102 akapit pierwszy TFUE niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części w zakresie, w jakim może wpływać na handel między państwami członkowskimi.
236
Na przedsiębiorstwie zajmującym pozycję dominującą ciąży zatem szczególna odpowiedzialność za to, by swym zachowaniem nie naruszało skutecznej i niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, pkt 135; zob. także wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Slovak Telekom/Komisja, C‑165/19 P, EU:C:2021:239, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
237
Wprawdzie art. 102 TFUE wymienia praktyki stanowiące nadużycie, jednak ów wykaz nie wyczerpuje zakazanych przez traktat FUE sposobów nadużywania pozycji dominującej (zob. wyrok z dnia 15 marca 2007 r., British Airways/Komisja, C‑95/04 P, EU:C:2007:166, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
238
Tak więc zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „nadużywania pozycji dominującej” w rozumieniu art. 102 TFUE jest pojęciem obiektywnym, odnoszącym się do zachowań przedsiębiorstwa zajmującego pozycję dominującą, które stwarzają przeszkodę w utrzymaniu istniejącego jeszcze na rynku poziomu konkurencji lub w jej rozwoju, wykorzystując w tym celu środki odmienne od środków stosowanych w warunkach normalnej konkurencji między towarami lub usługami opartej na świadczeniach podmiotów gospodarczych [zob. wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in., C‑307/18, EU:C:2020:52, pkt 148 i przytoczone tam orzecznictwo].
239
Wreszcie, należy przypomnieć, że ocena, czy zachowanie takie jak to rozpatrywane w niniejszej sprawie ma charakter nadużycia, zakłada, iż przedsiębiorstwo miało zdolność do ograniczenia konkurencji, a w szczególności wywołania zarzucanych mu skutków w postaci wykluczenia, w tym znaczeniu, że jego zachowanie mogło utrudniać wejście konkurentów na dany rynek lub utrzymanie się ich na tym rynku, a tym samym mogło mieć wpływ na strukturę rynku. Oceny tej należy dokonać w świetle wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z tym zachowaniem [zob. wyroki: z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in., C‑307/18, EU:C:2020:52, pkt 154 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 maja 2022 r., Servizio Elettrico Nazionale i in., C‑377/20, EU:C:2022:379, pkt 50, 61, 64, 72 i przytoczone tam orzecznictwo].
240
Jednakże te skutki w postaci wykluczenia nie mogą być czysto hipotetyczne. W konsekwencji Komisja nie może opierać się na skutkach, które dana praktyka mogłaby lub mogła byłaby wywołać, jeżeli pewne szczególne okoliczności, które nie były okolicznościami panującymi na rynku w momencie wprowadzenia jej w życie i których realizacja wydawała się zatem mało prawdopodobna, urzeczywistniłyby się lub urzeczywistniają się (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 października 2015 r., Post Danmark, C‑23/14, EU:C:2015:651, pkt 65; z dnia 12 maja 2022 r., Servizio Elettrico Nazionale i in., C‑377/20, EU:C:2022:379, pkt 70).
[…]
2.
W przedmiocie „podzarzutu” pierwszego, dotyczącego błędnego stwierdzenia, że doszło do odmowy udzielenia dostępu do gazociągu rumuńskiego 1
[…]
a)
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej naruszenia prawa przy stosowaniu teorii „kluczowej infrastruktury” w zakresie, w jakim przypisano Bulgargazowi, będącemu zwykłym użytkownikiem gazociągu rumuńskiego 1, odmowę dostaw stanowiącą nadużycie
250
Skarżące twierdzą, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim Komisja przypisuje w niej Bulgargazowi stanowiącą nadużycie odmowę dostaw w ramach gazociągu rumuńskiego 1, podczas gdy spółka ta nie była ani właścicielem, ani OSP tej kluczowej infrastruktury, i że jest jedynie jej zwykłym użytkownikiem. Otóż zgodnie z wyrokami z dnia 26 listopada 1998 r., Bronner (C‑7/97, zwanym dalej „wyrokiem Bronner, EU:C:1998:569), i z dnia 10 lipca 1991 r., RTE/Komisja (T‑69/89, EU:T:1991:39), na których Komisja oparła swoją analizę w motywie 549 zaskarżonej decyzji, oraz zgodnie z późniejszym orzecznictwem dotyczącym odmowy udzielenia dostępu do kluczowej infrastruktury zachowanie stanowiące nadużycie można przypisać wyłącznie właścicielowi lub operatorowi wspomnianej infrastruktury w tym znaczeniu, że dostęp do kluczowej infrastruktury był zawsze nierozerwalnie związany z własnością i kontrolą danej infrastruktury lub danej usługi.
[…]
254
Następnie z motywów 532 i 549–564 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja dokonała oceny ważności zachowania Bulgargazu na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 w świetle orzecznictwa wynikającego z pkt 41 wyroku Bronner, a także z pkt 73 wyroku z dnia 10 lipca 1991 r., RTE/Komisja (T‑69/89, EU:T:1991:39).
255
Zgodnie z tym orzecznictwem odmowa świadczenia przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą usługi, do której osoby trzecie muszą mieć dostęp, aby móc prowadzić działalność na rynku sąsiednim, w szczególności na rynku niższego szczebla, stanowi naruszenie art. 102 TFUE, jeżeli spełnione są łącznie następujące trzy przesłanki:
–
odmowa świadczenia usługi może wyeliminować na tym rynku wszelką konkurencję ze strony podmiotu ubiegającego się o świadczenie rzeczonej usługi;
–
dana usługa jest niezbędna do wykonywania działalności przez podmiot ubiegający się o jej świadczenie w tym znaczeniu, że nie istnieje żaden rzeczywisty lub potencjalny substytut tej usługi;
–
odmowa ta nie może być obiektywnie uzasadniona.
256
Przesłanki określone w wyroku Bronner mają zastosowanie co do zasady do infrastruktury lub usług, które często określa się mianem „kluczowej infrastruktury” w tym znaczeniu, że są niezbędne do wykonywania działalności na rynku, ponieważ nie istnieje dla nich żaden rzeczywisty lub potencjalny substytut [wyroki: z dnia 15 września 1998 r., European Night Services i in./Komisja, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 i T‑388/94, EU:T:1998:198, pkt 208, 212; z dnia 10 listopada 2021 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Shopping), T‑612/17, odwołanie w toku, EU:T:2021:763, pkt 215], tak że odmowa udzielenia dostępu może prowadzić do wyeliminowania wszelkiej konkurencji ze strony podmiotu ubiegającego się o dostęp.
257
W tym względzie Trybunał podkreślił już, że stwierdzenie, iż przedsiębiorstwo dominujące nadużyło swojej pozycji z powodu odmowy zawarcia umowy z konkurentem, skutkuje tym, że przedsiębiorstwo to jest zmuszone do zawarcia umowy z tym konkurentem. Tymczasem taki obowiązek szczególnie ogranicza swobodę zawierania umów i prawo własności przedsiębiorstwa zajmującego pozycję dominującą, ponieważ nawet przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą ma co do zasady swobodę odmowy zawarcia umowy i eksploatowania infrastruktury, którą stworzyło na własne potrzeby (wyrok z dnia 25 marca 2021 r., Slovak Telekom/Komisja, C‑165/19 P, EU:C:2021:239, pkt 46).
258
Tak więc orzecznictwo dotyczące „kluczowej infrastruktury” odnosi się do sytuacji, w których owa swoboda zawierania umów, a w szczególności swobodne wykonywanie prawa wyłącznego, które przysługuje ze względu na realizację inwestycji lub opracowanie wynalazku, mogą być ograniczone w interesie niezakłóconej konkurencji na rynku wewnętrznym, z wyłączeniem wszelkiego innego zachowania [zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja, T‑321/05, EU:T:2010:266, pkt 679; z dnia 10 listopada 2021 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Shopping), T‑612/17, odwołanie w toku, EU:T:2021:763, pkt 215].
259
W niniejszej sprawie, jak słusznie podnoszą skarżące, Bulgargaz nie był właścicielem gazociągu rumuńskiego 1. Niemniej jednak z akt sprawy oraz z pkt 14 powyżej wynika, że na mocy umowy z 2005 r. Bulgargazowi przysługiwała wyłączność w korzystaniu z owej infrastruktury.
260
W tym względzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że strony są zgodne co do tego, iż w okresie trwania naruszenia gazociąg rumuński 1 był jedyną realną drogą pozwalającą na transport gazu rosyjskiego do Bułgarii (zob. pkt 88 powyżej). W związku z tym stanowił on niezbędną infrastrukturę w rozumieniu wyroku Bronner (zob. pkt 256 powyżej).
261
W drugiej kolejności, jak wynika z pkt 143 i 144 powyżej, umowa z 2005 r. przewidywała z jednej strony, że gazociąg rumuński 1 był zastrzeżony do wyłącznego użytku przez Bulgargaz, a z drugiej strony, że Transgaz nie mógł oferować podmiotom trzecim, bez uprzedniej zgody Bulgargazu, zdolności przesyłowych w ramach tego gazociągu. W konsekwencji, mimo że Bulgargaz nie był właścicielem gazociągu rumuńskiego 1, prawo wyłączne, z którego korzystał, znajdowało w okresie trwania naruszenia konkretny wyraz w sytuacji kontroli, a zatem w pozycji dominującej na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach tego gazociągu w zakresie, w jakim dostęp podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1 był niemożliwy bez jego zgody.
262
W tym względzie należy zauważyć, jak uczynił to rzecznik generalny A. Rantos w opinii w sprawie European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2022:993, pkt 138), że zgodnie z teorią „kluczowej infrastruktury” na każde przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą, które posiada lub kontroluje „kluczową infrastrukturę”, można nałożyć obowiązek współpracy z konkurentami, zmuszając je do udzielenia im dostępu do tej infrastruktury bez jakiejkolwiek dyskryminacji.
263
W tych okolicznościach bez znaczenia jest charakter prawa wyłącznego łączącego Bulgargaz z infrastrukturą, ponieważ to prawo wyłączne znajdowało konkretny wyraz w sytuacji kontroli nad gazociągiem rumuńskim 1, który stanowił „kluczową infrastrukturę” w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 256 powyżej. Ponadto same skarżące wyraźnie przyznają, że orzecznictwo dotyczące „kluczowej infrastruktury” ma zastosowanie do sytuacji związanych z kontrolą nad wspomnianą infrastrukturą, nawet jeśli uważają one niesłusznie, że wymagany jest również status właściciela.
264
Charakter prawny związku pomiędzy przedsiębiorstwem dominującym a infrastrukturą lub usługą, które ono kontroluje, nie może bowiem być czynnikiem decydującym przy ustaleniu, czy odmowa udzielenia przez przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą dostępu do „kluczowej infrastruktury” stanowi naruszenie art. 102 TFUE.
265
Tak więc Komisja słusznie oceniła zachowanie Bulgargazu na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 w szczególności w świetle pkt 41 wyroku Bronner.
266
Wniosku tego nie podważa niedawny wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., Lietuvos geležinkeliai/Komisja (C‑42/21 P, EU:C:2023:12), wydany po zamknięciu ustnego etapu postępowania w niniejszej sprawie, lecz w którym potwierdzono analizę Sądu w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., Lietuvos geležinkeliai/Komisja (T‑814/17, EU:T:2020:545). W tej sprawie, która dotyczyła likwidacji drogi kolejowej, Trybunał orzekł, że przypadek zniszczenia infrastruktury przez przedsiębiorstwo dominujące, w której to sytuacji infrastruktura staje się nieuchronnie niezdatna do użytku nie tylko przez konkurentów, ale również przez samo przedsiębiorstwo dominujące, należy odróżnić od przypadku odmowy dostępu w rozumieniu orzecznictwa wynikającego z wyroku Bronner (wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., Lietuvos geležinkeliai/Komisja, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, pkt 81, 83).
267
W tym kontekście rzeczywiście Trybunał potwierdził, że analiza w świetle kryteriów wynikających z wyroku Bronner jest konieczna w przypadku odmowy dostępu do infrastruktury, której właścicielem jest przedsiębiorstwo dominujące i którą stworzyło ono na potrzeby własnej działalności poprzez własne inwestycje. Uznał on też, że Sąd nie naruszył prawa, orzekając w istocie, iż ze względu na ich cel wspomniane kryteria nie mają zastosowania, gdy w sytuacji zniszczenia infrastruktury dana infrastruktura była finansowana nie z inwestycji własnych przedsiębiorstwa dominującego, lecz ze środków publicznych, a przedsiębiorstwo to nie jest właścicielem tej infrastruktury (wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., Lietuvos geležinkeliai/Komisja, C‑42/21 P, EU:C:2023:12, pkt 86, 87).
268
Jednakże orzecznictwo to nie wyklucza stosowania kryteriów wynikających z wyroku Bronner w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie, w której, po pierwsze, jak wynika z pkt 261–263 powyżej, wprawdzie Bulgargaz nie był właścicielem gazociągu rumuńskiego 1, lecz przysługiwało mu prawo wyłączne do tego gazociągu, które w okresie trwania naruszenia znajdowało konkretny wyraz w sytuacji kontroli porównywalnej z sytuacją właściciela, a po drugie, wprawdzie Bulgargaz nie stworzył gazociągu rumuńskiego 1, jednak na podstawie umowy z 2005 r. uiszczał on w zamian za korzystanie z tej infrastruktury stałą opłatę roczną stanowiącą tym samym jego inwestycję w kontekście prawa wyłącznego przyznanego mu przez Transgaz.
269
Należy zatem oddalić część drugą, opartą na twierdzeniu, że wyrok Bronner i wynikające z niego orzecznictwo odnoszące się do odmowy udzielenia dostępu do „kluczowej infrastruktury” mogą mieć zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstwa, które jest jej właścicielem i ma nad nią kontrolę.
[…]
b)
W przedmiocie części siódmej, dotyczącej tego, że zastrzeżenie całej zdolności przesyłowej w ramach gazociągu rumuńskiego 1 nie ma wartości dowodowej
470
Skarżące kwestionują w istocie wartość dowodową zastrzeżenia na rzecz Bulgargazu całej zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1 w celu wykazania odmowy dostaw, podczas gdy nie odrzucono żadnego indywidualnego wniosku o udzielenie dostępu do tego gazociągu.
471
Komisja kwestionuje tę część.
472
Na wstępie należy przypomnieć, że przewidziane w art. 17.1 umowy z 2005 r. zastrzeżenie całej zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1, podczas gdy Bulgargaz wykorzystywał jedynie ograniczoną część dostępnej przepustowości, jest jedną z przesłanek, na których Komisja oparła się, aby wykazać:
–
po pierwsze, jak potwierdzono w analizie przeprowadzonej w ramach zarzutu trzeciego (zob. pkt 133–171 powyżej), istnienie pozycji dominującej Bulgargazu na rynku usług w zakresie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1;
–
po drugie, istnienie kumulacji zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1, świadczące o odmowie dostaw ze strony Bulgargazu [zob. motyw 534 lit. a) zaskarżonej decyzji]; Komisja uznała w związku z tym, że Bulgargaz powinien był albo zrezygnować z wyłączności przewidzianej na jego korzyść w umowie z 2005 r., albo zaoferować zdolności przesyłowe gazociągu rumuńskiego 1 na rynku wtórnym zgodnie z obiektywną, przejrzystą i niedyskryminującą procedurą (zob. motywy 542, 563, 564 zaskarżonej decyzji).
473
Tymczasem w pierwszej kolejności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie istnienia pozycji dominującej nie implikuje samo w sobie żadnego zarzutu wobec danego przedsiębiorstwa. Artykuł 102 TFUE zakazuje bowiem nadużywania takiej pozycji dominującej (zob. wyrok z dnia 27 marca 2012 r., Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
474
W tym względzie w celu stwierdzenia takiego nadużywania Komisja powinna określić, w jaki sposób dane przedsiębiorstwo, wykorzystując swoją pozycję dominującą, zastosowało odmienne od środków stosowanych w warunkach normalnej konkurencji środki, które doprowadziły do powstania przeszkody w utrzymaniu istniejącego na rynku poziomu konkurencji lub w jej rozwoju (zob. wyrok z dnia 27 marca 2012 r., Post Danmark, C‑209/10, EU:C:2012:172, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
475
Tak więc wyłączność umowna przyznana Bulgargazowi w umowie z 2005 r. – nawet jeśli spółka ta korzystała jedynie z części przepustowości gazociągu rumuńskiego 1 – nie może stanowić nadużywania pozycji dominującej przez skarżącą, jeśli Komisja nie udowodni, że zachowanie skarżącej umożliwiło jej w rzeczywistości wykluczenie konkurentów z bułgarskich rynków dostaw gazu, w szczególności w rozumieniu wyroku Bronner i późniejszego orzecznictwa dotyczącego odmowy udzielenia dostępu do „kluczowej infrastruktury” przytoczonego w pkt 255 i 256 powyżej.
476
Tymczasem okoliczności faktyczne wskazują, że przewidziane w art. 17.1 umowy z 2005 r. zastrzeżenie przez Bulgargaz całej zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1 nie przeszkodziło temu przedsiębiorstwu – począwszy od pierwszego wniosku o dostęp do niewykorzystanej zdolności przesyłowej rzeczonego gazociągu, otrzymanego przez nie w dniu 23 listopada 2012 r. – w udzieleniu tego dostępu Overgasowi od dnia 1 stycznia 2013 r., przy czym Komisja nie zdołała wykazać, że dostęp ten był spóźniony lub niezadowalający, a zatem że zachowanie Bulgargazu wchodziło w tym względzie w zakres art. 102 TFUE.
477
Komisja nie wykazała również w sposób wymagany prawem, że Bulgargaz sprzeciwił się w sposób stanowiący nadużycie wnioskom o udzielenie dostępu złożonym przez inne podmioty trzecie. Otóż:
–
z pkt 284 powyżej wynika, że Komisja ani nie wykazała, ani nawet nie twierdziła, iż wniosek Transgazu z dnia 24 stycznia 2011 r. stanowił wniosek o udzielenie dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 mający na celu umożliwić temu operatorowi wejście na bułgarskie rynki dostaw gazu, co zresztą Komisja przyznała na rozprawie; zgodnie z orzecznictwem skarżące nie były zatem zobowiązane do przychylnego rozpatrzenia takiego wniosku [zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in., C‑307/18, EU:C:2020:52, pkt 42, 43, 46];
–
Komisja przyznała również, że nie ma dowodu na to, iż Transgaz przekazał Bulgargazowi indywidualne wnioski podmiotów trzecich o udzielenie dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, w szczególności wnioski skierowane do niego w 2010 r. przez Overgas;
–
Komisja nie wykazała też, że wniosek C Energy Group z dnia 26 września 2013 r. był wystarczająco precyzyjny i poważny, aby stanowić wniosek o udzielenie dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, do którego Bulgargaz był zobowiązany się ustosunkować (zob. analiza części szóstej powyżej).
478
Ponadto Komisja nie mogła oprzeć się na założeniu, że ze względu na zastrzeżenie przez Bulgargaz całej zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1 podmioty trzecie odstąpiły od składania wniosków o udzielenie dostępu do tej zdolności (zob. motywy 278, 537 in fine zaskarżonej decyzji). Nie przedstawiła ona bowiem żadnego dowodu wskazującego na takie odstąpienie, a zatem nie wywiązała się ze spoczywającego na niej ciężaru dowodu. Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z art. 17.3 umowa z 2005 r. i jej treść miały poufny charakter oraz że Komisja nie wykazała, iż pomimo tej klauzuli poufności podmioty trzecie mogły wiedzieć o klauzuli wyłączności przewidzianej w umowie z 2005 r. na rzecz Bulgargazu. W każdym razie nawet przy założeniu, że takie odstąpienie miało miejsce, zainteresowane podmioty trzecie z definicji nie złożyły żadnego wniosku w tym względzie, wobec czego nie można zarzucać Bulgargazowi odmowy udzielenia dostępu ze względu na to, iż nie ustosunkował się do wniosków, które nigdy nie zostały do niego skierowane.
479
W drugiej kolejności Komisja uznała, że część naruszenia dotyczącą gazociągu rumuńskiego 1 kontynuowano jedynie do dnia 1 stycznia 2015 r., czyli do dnia, od którego Bulgargaz miał jej zdaniem przyznać podmiotom trzecim zadowalający dostęp do tego gazociągu (zob. motyw 651 zaskarżonej decyzji).
480
Tymczasem należy stwierdzić, że w tym dniu postanowienia umowy z 2005 r. przyznające Bulgargazowi wyłączność w korzystaniu z gazociągu rumuńskiego 1 nadal obowiązywały. Ta wyłączność umowna ustała bowiem dopiero w dniu 30 września 2016 r., kiedy rozwiązano umowę z 2005 r., czyli rok i dziewięć miesięcy po zakończeniu okresu naruszenia. W konsekwencji sama Komisja przyznała w sposób dorozumiany, że istnienie tego umownego prawa wyłącznego nie było rozstrzygające.
481
W tym kontekście poszlaka oparta na zastrzeżeniu przez Bulgargaz całej zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1 na podstawie umowy z 2005 r., podczas gdy Bulgargaz wykorzystywał jedynie jej część, jest niewystarczająca do wykazania zarzucanego nadużycia na rynku zdolności przesyłowych tego gazociągu.
482
W związku z tym należy uwzględnić część siódmą.
c)
W przedmiocie części ósmej, dotyczącej tego, że rozmowy w sprawie renegocjacji umowy z 2005 r. nie mają wartości dowodowej
483
Skarżące, popierane przez Republikę Bułgarii, kwestionują wartość dowodową rozmów dotyczących renegocjacji umowy z 2005 r. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji błędnie ustalono, że wspomniane rozmowy międzyrządowe stanowiły odmowę przyznania dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 i że Bulgargaz nie działał w sposób konstruktywny podczas negocjacji dotyczących umowy z 2005 r. W tym względzie skarżące podnoszą trzy zarzuty szczegółowe:
–
międzyrządowy charakter renegocjacji umowy z 2005 r.;
–
konstruktywny charakter ich zachowania podczas negocjacji;
–
okoliczność, że nie są odpowiedzialne za czas trwania tych negocjacji.
484
Komisja kwestionuje tę część.
1) W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego, dotyczącego międzyrządowego charakteru renegocjacji umowy z 2005 r.
485
Skarżące, popierane przez Republikę Bułgarii, podnoszą, że rozmowy w sprawie renegocjacji umowy z 2005 r. zostały zainicjowane i odbywały się na szczeblu międzyrządowym, z udziałem organów rządowych i regulacyjnych Republiki Bułgarii i Rumunii. Rozmów tych nie można zatem przypisać Bulgargazowi. Skarżące powołują się w tym względzie na trzy okoliczności:
–
„powiązanie” umowy z 2005 r. z umową międzyrządową z 2003 r.;
–
fakt, że renegocjacje umowy z 2005 r. miały na celu rozwiązanie problemów podniesionych w postępowaniu w sprawie uchybienia przez Rumunię zobowiązaniom państwa członkowskiego;
–
centralny charakter bezpieczeństwa dostaw gazu do Bułgarii oraz rolę Bulgargazu jako dostawcy publicznego w renegocjacjach umowy z 2005 r.
[…]
i) W przedmiocie centralnego charakteru bezpieczeństwa dostaw gazu do Bułgarii oraz roli Bulgargazu jako dostawcy publicznego w renegocjacjach umowy z 2005 r.
529
Skarżące twierdzą, że w ramach renegocjacji umowy z 2005 r. Bulgargaz działał jako ostateczny dostawca publiczny, któremu powierzono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym i który z tego tytułu był zobowiązany do zapewnienia dostaw gazu w całej Bułgarii. Ich zdaniem propozycja zagwarantowania przez Transgaz minimalnej zdolności przesyłowej wynoszącej [3–4] mld metrów sześciennych rocznie w ramach gazociągu rumuńskiego 1 (którego całkowita przepustowość wynosiła 7,4 mld metrów sześciennych rocznie) była zgodna ze zobowiązaniami w zakresie dostaw publicznych spoczywającymi na Bulgargazie.
530
W tym względzie z projektu protokołu ustaleń wynika, że renegocjacje umowy z 2005 r. miały doprowadzić, po pierwsze, do zniesienia wyłączności w korzystaniu z gazociągu rumuńskiego 1 przysługującej Bulgargazowi, a po drugie, do zmiany stałej opłaty rocznej uiszczanej na rzecz Transgazu na podstawie tej umowy, w celu uwzględnienia zastrzeżeń Komisji wyrażonych w ramach postępowania w sprawie uchybienia przez Rumunię zobowiązaniom państwa członkowskiego.
531
Na posiedzeniu w dniu 10 października 2012 r. Bulgargaz przedstawił propozycję zagwarantowania minimalnej zdolności przesyłowej wynoszącej [3–4] mld metrów sześciennych rocznie, informując jednocześnie Transgaz, że w zamian jest gotowy do uwolnienia pozostałej dostępnej zdolności przesyłowej [zob. motyw 297 lit. h) zaskarżonej decyzji i pkt 468 powyżej].
532
Następnie na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2013 r., w którym uczestniczyły Bulgargaz, Transgaz oraz organy regulacyjne i rządowe Republiki Bułgarii i Rumunii, uzgodniono podjęcie decyzji w sprawie podejścia, jakie należy przyjąć, aby zwrócić się do Komisji o zatwierdzenie propozycji w sprawie zagwarantowania minimalnej zdolności przesyłowej. Strony uzgodniły tym samym szereg działań mających na celu przyspieszenie negocjacji. Otóż:
–
Bulgargaz miał wysłać do Transgazu pismo omawiające szczegółowo jego propozycję oraz informujące, że Bulgargaz wyraża zgodę na uwolnienie zdolności przesyłowej w ramach gazociągu rumuńskiego 1, z wyjątkiem zdolności, o której zastrzeżenie wnioskował;
–
bułgarski organ regulacyjny miał wysłać do Transgazu pismo popierające proponowaną zmianę umowy z 2005 r. i wskazać powody uzasadniające propozycję zagwarantowania minimalnej zdolności przesyłowej;
–
bułgarskie ministerstwo gospodarki, energii i turystyki miało wysłać do Transgazu pismo przedstawiające powody utrzymania umowy z 2005 r. do końca 2016 r.
533
W następstwie tego posiedzenia w piśmie z dnia 14 grudnia 2013 r., o którym mowa w pkt 525 powyżej, Bulgargaz poinformował Transgaz, że zgadza się zwrócić mu niewykorzystane zdolności przesyłowe w ramach gazociągu rumuńskiego 1 pod warunkiem, że „cena usługi przesyłu”, czyli stała opłata roczna przewidziana w umowie z 2005 r., zostanie zmieniona. Bulgargaz zaproponował zatem omówienie zmiany klauzuli wyłączności przewidzianej w art. 17.1 umowy z 2005 r., a także stałej opłaty rocznej. Wskazał on również, że jeżeli Transgaz zaakceptuje jego propozycję, będzie gotowy podpisać umowę zmieniającą.
534
W dniu 13 stycznia 2014 r. wiceminister gospodarki Republiki Bułgarii wysłał do swojego rumuńskiego odpowiednika pismo przedstawiające powody, dla których umowa z 2005 r. była ważna dla bezpieczeństwa dostaw gazu do kraju (zwane dalej „bułgarskim pismem ministerialnym”), w którym to piśmie wskazano, co następuje:
„Zaopatrzenie Bułgarii w gaz ziemny jest zapewnione głównie dzięki importowi z jednego źródła (Federacji Rosyjskiej), wzdłuż jednego połączenia (przez terytoria Ukrainy, Mołdawii i Rumunii), na podstawie umów długoterminowych. Obecnie alternatywne źródła i drogi nie są jeszcze dostępne, w dużej mierze brakuje połączeń wzajemnych z systemami przesyłowymi gazu państw sąsiednich, a zdolności magazynowania gazu, przede wszystkim zaś dzienne stopy poboru, są niewystarczające. Elementy te determinują ryzyko związane z bezpieczeństwem dostaw, co uwidoczniło się podczas [kryzysu] gazowego w styczniu 2009 r., w czasie [którego] Bułgaria była najbardziej dotkniętym państwem członkowskim Unii Europejskiej. Jedyne źródło zewnętrzne i długoterminowe umowy o dostawy wpływają na niski stopień liberalizacji rynku gazu w kraju i określają ważną rolę dostawcy publicznego [Bulgargazu].
Obliczenia przy użyciu formuły N-1 standardu w zakresie infrastruktury, zgodnie z art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 z dnia 20 października 2010 r. w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, pokazują, że w przypadku zakłóceń samej tylko największej infrastruktury gazowej (z Rosji przez Ukrainę, Mołdawię i Rumunię) pozostała zdolność przesyłowa infrastruktury (przepływ wsteczny z Grecji, wzrost krajowej produkcji gazu i pobór ze stacji magazynowania w Cziren) nie będzie w stanie zapewnić ilości gazu niezbędnej do zaspokojenia całego zapotrzebowania Bułgarii na gaz w odniesieniu do dnia wyjątkowo wysokiego zapotrzebowania na gaz, co ma miejsce statystycznie raz na 20 lat […]”.
535
Z bułgarskiego pisma ministerialnego wynika więc, że propozycja zagwarantowania minimalnej zdolności przesyłowej w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw na terytorium Bułgarii była uzasadniona bardzo dużą zależnością tego kraju od gazu pochodzącego z Rosji, a tym samym od dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, który był jedyną siecią zdolną do przesyłania tego gazu do Bułgarii.
536
W piśmie, które bułgarski organ regulacyjny skierował do rumuńskiego organu regulacyjnego w dniu 16 stycznia 2014 r., podkreślono natomiast, że Bulgargaz jest niemal w całości zależny, na wyższym szczeblu łańcucha, od jednego dostawcy gazu, a mianowicie od Gazpromu i jego spółek zależnych Overgas i Wintershall Erdgas Handelshaus Zug (zwanej dalej „WIEE”), wobec czego umowa z 2005 r. ma „wyjątkowe znaczenie” dla bezpieczeństwa dostaw w Republice Bułgarii.
537
W dniu 13 stycznia 2014 r. Transgaz odpowiedział na pismo Bulgargazu z dnia 14 grudnia 2013 r., o którym mowa w pkt 525 powyżej, podkreślając, że prawo Unii i postanowienia wydane przez rumuński organ regulacyjny w 2012 r. wymagają, aby cała zdolność przesyłowa gazociągu rumuńskiego 1 była oferowana na rynku i przydzielana w przejrzysty sposób. Biorąc jednak pod uwagę okoliczności związane z bezpieczeństwem dostaw gazu do Bułgarii oraz ścisłą współpracę między Republiką Bułgarii i Rumunią, Transgaz zaakceptował rozwiązanie polegające na oferowaniu na rynku wyłącznie niewykorzystanych przez Bulgargaz zdolności przesyłowych, pod warunkiem uzyskania zgody Komisji w tym zakresie.
538
Transgaz podkreślił zatem, że wprawdzie propozycja Bulgargazu dotycząca zastrzeżenia dla niego części zdolności przesyłowej gazociągu rumuńskiego 1 stanowi odstępstwo od obowiązujących ram regulacyjnych, które zobowiązują OSP do oferowania na aukcjach całej zdolności przesyłowej tego gazociągu na rynku, ale ze względu na ścisłą współpracę Republiki Bułgarii z Rumunią zaakceptował tę propozycję jako uzasadnioną bezpieczeństwem dostaw gazu do Bułgarii.
539
Z kontaktów, o których mowa w pkt 531–538 powyżej, wynika, że bezpieczeństwo dostaw gazu do Bułgarii i znaczenie w tym względzie gazociągu rumuńskiego 1 stanowiły główny przedmiot zainteresowania w toku renegocjacji umowy z 2005 r., co wyjaśnia silne zaangażowanie władz bułgarskich w te rozmowy.
540
Argument trzeci skarżących jest zatem zasadny.
[…]
d)
Wnioski dotyczące „podzarzutu” pierwszego
688
Z całości powyższych rozważań wynika, że jedynymi częściami „podzarzutu” pierwszego, które należy oddalić, są części: pierwsza, dotycząca naruszenia prawa poprzez zastosowanie art. 102 TFUE do uzgodnionej dwustronnie klauzuli umownej, druga, dotycząca naruszenia prawa poprzez przypisanie Bulgargazowi, zwykłemu użytkownikowi gazociągu rumuńskiego 1, odmowy dostaw stanowiącej nadużycie, oraz czwarta, dotycząca niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do okoliczności, że do naruszenia włączono ograniczenie Overgasowi dostępu do gazociągu rumuńskiego 1.
689
Natomiast w zakresie, w jakim z analizy pozostałych części wynika, że Komisja nie przedstawiła poważnych, precyzyjnych i spójnych dowodów w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 227 powyżej, pozwalających na wykazanie w sposób wymagany prawem, że zarzucane Bulgargazowi zachowania dotyczące dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 stanowiły odmowę udzielenia dostępu, która może wchodzić w zakres art. 102 TFUE, należy uwzględnić wspomniane części, a tym samym „podzarzut” pierwszy.
[…]
3.
Wniosek dotyczący zarzutu czwartego
1106
Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem odmowy udzielenia dostępu do trzech infrastruktur należących do grupy BEH, która to odmowa mogłaby wchodzić w zakres art. 102 TFUE, jeśli chodzi o:
–
po pierwsze, zachowanie Bulgargazu dotyczące dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 w okresie od dnia 31 stycznia 2011 r. do dnia 1 stycznia 2015 r. (zob. części trzecia i od piątej do ósmej „podzarzutu” pierwszego oraz wnioski wyciągnięte w pkt 689 powyżej);
–
po drugie, zachowanie Bulgartransgazu dotyczące dostępu do systemu przesyłowego w okresie od dnia 30 lipca 2010 r. do dnia 1 stycznia 2015 r. (zob. część piąta „podzarzutu” drugiego oraz wnioski wyciągnięte w pkt 954 powyżej);
–
po trzecie, zachowanie Bulgartransgazu dotyczące dostępu do stacji magazynowania w Cziren przed dniem 5 czerwca 2012 r. (zob. pkt 1092–1100 powyżej).
1107
Dowody zgromadzone w aktach sprawy pozwalają zaś wykazać, że zachowanie Bulgartransgazu dotyczące dostępu do stacji magazynowania w Cziren mogło mieć zdolność ograniczenia konkurencji na bułgarskich rynkach dostaw gazu w okresie od dnia 5 czerwca 2012 r. do dnia 19 września 2014 r. (zob. pkt 1101–1104 powyżej).
1108
W tym względzie należy przypomnieć, że system kontroli sądowej decyzji Komisji dotyczących naruszeń, które Komisja stwierdza na podstawie art. 102 TFUE, obejmuje kontrolę legalności zgodnie z art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., Telefónica i Telefónica de España/Komisja, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, pkt 42).
1109
Tymczasem w ramach kontroli legalności, o której mowa w art. 263 TFUE, sądy Unii nie mogą zastępować uzasadnienia sporządzonego przez autora zaskarżonego aktu swoim własnym uzasadnieniem (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., Frucona Košice/Komisja, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak zauważyła rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Frucona Košice/Komisja (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, pkt 92), zakaz zastąpienia przez sąd Unii uzasadnienia sporządzonego przez autora zaskarżonego aktu odzwierciedla kasacyjny charakter skargi o stwierdzenie nieważności, który opiera się na zasadzie równowagi instytucjonalnej charakteryzującej sposób działania Unii. Zapewnienie tej równowagi instytucjonalnej nakazuje, aby każda instytucja wykonywała swoje uprawnienia z poszanowaniem uprawnień innych instytucji.
1110
Tym samym, o ile Komisja jest uprawniona do wydawania decyzji w zastosowaniu art. 102 TFUE, o tyle sąd Unii jest właściwy, na podstawie art. 263 TFUE, w szczególności do kontrolowania zgodności z prawem uzasadnienia tych decyzji, co do zasady bez możliwości zastąpienia uzasadnienia Komisji własnym uzasadnieniem ani uzupełnienia jej uzasadnienia.
1111
W tym względzie należy zaznaczyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji opiera się na dwóch podstawowych filarach, a mianowicie, po pierwsze, na wdrożonej przez skarżące antykonkurencyjnej strategii mającej na celu ochronę pozycji dominującej Bulgargazu na bułgarskich rynkach dostaw gazu, a po drugie, na pojęciu „jednolitego i ciągłego naruszenia”.
1)
Strategia antykonkurencyjna
1112
W zaskarżonej decyzji przyjęto, że zachowania skarżących dotyczące gazociągu rumuńskiego 1, systemu przesyłowego i stacji magazynowania w Cziren, które polegały na uniemożliwianiu, ograniczaniu i opóźnianiu dostępu do każdej z tych infrastruktur, wpisywały się w antykonkurencyjną strategię mającą na celu ochronę pozycji dominującej Bulgargazu na bułgarskich rynkach dostaw gazu poprzez zamknięcie podmiotom trzecim dostępu do tych rynków [zob. motyw 389, motyw 454 lit. b) oraz motywy 467, 569, 572, 643]. Zdaniem Komisji strategia ta została opracowana przez BEH i wdrożona przez jej spółki zależne, Bulgargaz i Bulgartransgaz (zob. motyw 570 rzeczonej decyzji).
1113
W tym względzie w motywie 567 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, że ze względu na rozdrobniony charakter omawianych praktyk oparła się ona, w celu udowodnienia tej całościowej strategii, na łańcuchu poszlak wykazujących:
–
spójność naruszenia w czasie;
–
porównywalny charakter rozpatrywanych praktyk i ich komplementarność;
–
wspólny standard zachowań skarżących dotyczących każdej infrastruktury, polegający na zdolności wykluczenia konkurentów z bułgarskich rynków dostaw gazu.
1114
Tym samym Komisja zauważyła, po pierwsze, że owe praktyki, polegające na kumulowaniu zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 oraz na uniemożliwianiu, ograniczaniu i opóźnianiu dostępu do systemu przesyłowego i stacji magazynowania w Cziren, „uzupełnia[ły] się i wzajemnie wzmacnia[ły]” (zob. motyw 577 zaskarżonej decyzji).
1115
Po drugie, Komisja podkreśliła, że „praktyki były wyraźnie powiązane, uzależniając dostęp do systemu przesyłowego […] (kontrolowany przez Bulgartransgaz) od dostępu podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1 (kontrolowanego przez Bulgargaz i objętego zezwoleniem BEH)” (zob. motyw 577 zaskarżonej decyzji). W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja stwierdziła, iż stawiany przez Bulgartransgaz wymóg przedstawienia dowodów dotyczących zastrzeżonej zdolności przesyłowej w ramach gazociągu rumuńskiego 1 obsługiwanego przez Bulgargaz, który należał do tej samej grupy przedsiębiorstw, „de facto uniemożliwił dostęp do systemu przesyłowego do 2013 r.” (zob. motywy 475, 480 zaskarżonej decyzji).
1116
Po trzecie, Komisja wskazała, że system przesyłowy był jedyną infrastrukturą pozwalającą na transport gazu do stacji magazynowania w Cziren, w związku z czym dostęp do tego systemu był wymagany w celu uzyskania dostępu do magazynowania. Stwierdziła ona również, że możliwość dostępu do wspomnianej stacji w okresie trwania naruszenia była „pośrednio związana z możliwością dostępu do gazociągu rumuńskiego 1[, który] […] był jedyną drogą doprowadzającą gaz do systemu przesyłowego […] w [tym] okresie” (zob. motyw 578 zaskarżonej decyzji).
1117
W związku z tym Komisja uznała, że spółki Bulgartransgaz i Bulgargaz były „w stanie wywierać wpływ i wspólnie przyczyniać się do utrudniania, ograniczania i opóźniania dostępu podmiotów trzecich do infrastruktury należącej do grupy BEH lub kontrolowanej przez nią” (zob. motyw 579 zaskarżonej decyzji). Ponadto wskazała ona z jednej strony, że spółki Bulgargaz i Bulgartransgaz koordynowały swoje zachowanie w zakresie składanych przez podmioty trzecie wniosków o dostęp, traktując się wzajemnie jako jednostki w ramach zintegrowanego przedsiębiorstwa, a z drugiej strony, że BEH była bezpośrednio zaangażowana we wszystkie sporne praktyki (zob. motyw 579 rzeczonej decyzji).
2)
Jednolite i ciągłe naruszenie
1118
Komisja uznała, że skarżące dopuściły się jednolitego i ciągłego naruszenia art. 102 TFUE w okresie od dnia 30 lipca 2010 r. do dnia 1 stycznia 2015 r., odmawiając podmiotom trzecim dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, do systemu przesyłowego i do stacji magazynowania w Cziren, co doprowadziło do zamknięcia dostępu do bułgarskich rynków dostaw gazu (zob. art. 1, 2, motywy 1, 2, 450 zaskarżonej decyzji).
1119
Zgodnie z orzecznictwem pojęcie „jednolitego i ciągłego naruszenia” odnosi się do wszystkich działań, które z uwagi na identyczny cel polegający na zakłóceniu konkurencji na rynku wewnętrznym wpisują się w całościowy plan. Aby zakwalifikować różne działania jako jednolite i ciągłe naruszenie, należy zbadać, czy istnieje między nimi związek komplementarności w tym znaczeniu, że każde z nich ma być odpowiedzią na jedną lub kilka konsekwencji normalnej gry rynkowej, i czy działania te, poprzez ich wzajemne oddziaływanie, przyczyniają się do osiągnięcia celów zamierzonych w ramach tego całościowego planu. W tym względzie trzeba wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mogące wykazać lub podważyć ten związek, takie jak okres stosowania, treść (w tym zastosowane metody) i jednocześnie cel różnych rozpatrywanych działań (wyroki: z dnia 28 kwietnia 2010 r., Amann & Söhne i Cousin Filterie/Komisja, T‑446/05, EU:T:2010:165, pkt 89; z dnia 1 lipca 2010 r., AstraZeneca/Komisja, T‑321/05, EU:T:2010:266, pkt 892; z dnia 8 września 2016 r., Arrow Group i Arrow Generics/Komisja, T‑467/13, niepublikowany, EU:T:2016:450, pkt 384).
1120
W niniejszej sprawie w celu wykazania, że praktyki skarżących stanowiły jako całość jednolite i ciągłe naruszenie, w motywach 608, 609 i 614 zaskarżonej decyzji Komisja oparła się w istocie na okoliczności, że wpisywały się one w „całościowy i długoterminowy plan zamknięcia dostępu do [bułgarskich] rynków dostaw gazu […] na korzyść Bulgargazu”.
1121
W tym względzie, po pierwsze, Komisja ponownie podkreśliła, że sam Bulgargaz miał zdolność do wykluczenia konkurentów i ograniczenia możliwości zdrowej konkurencji na bułgarskich rynkach dostaw gazu poprzez kumulowanie zdolności przesyłowych w ramach gazociągu rumuńskiego 1 (zob. motywy 611, 624 zaskarżonej decyzji).
1122
Po drugie, Komisja wskazała, że „trzy praktyki grupy BEH” związane odpowiednio z trzema kontrolowanymi przez tę grupę infrastrukturami „uzupełnia[ły] się i wzajemnie wzmacnia[ły] oraz zostały wdrożone wyłącznie w celu zamknięcia dostępu do [bułgarskich] rynków dostaw gazu” (zob. motyw 612 zaskarżonej decyzji). Komisja stwierdziła w tym względzie, że dostęp do systemu przesyłowego, a tym samym do stacji magazynowania w Cziren, był uzależniony od uprzedniego uzyskania dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, który w okresie trwania naruszenia był jedyną dostępną infrastrukturą do transportu gazu przez ten system, a zatem aż do tej stacji magazynowania (zob. motywy 51, 578, 611 zaskarżonej decyzji).
1123
W konsekwencji, jak wynika z motywów 578 i 611 zaskarżonej decyzji i jak podkreśla zresztą Komisja w odpowiedzi na skargę, „bez dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 (potencjalni) konkurenci nie mieli dostępu do systemu przesyłowego ani tym samym do [stacji] magazynowania [w Cziren]”.
1124
Po trzecie, Komisja powtórzyła, że spółki Bulgargaz i Bulgartransgaz koordynowały się w zakresie rozpatrywania wniosków podmiotów trzecich o udzielenie dostępu i traktowały się wzajemnie jako jednostki w ramach zintegrowanego przedsiębiorstwa (zob. motywy 579, 612 zaskarżonej decyzji).
1125
Po czwarte, Komisja ponownie stwierdziła, że zarzucane praktyki były również „wyraźnie powiązane”, ponieważ „dostęp do systemu przesyłowego (kontrolowany przez Bulgartransgaz) był uzależniony od dostępu podmiotów trzecich do gazociągu rumuńskiego 1 (kontrolowanego przez Bulgargaz) i podlegał zezwoleniu BEH” (zob. motyw 612 zaskarżonej decyzji). Podkreśliła ona, że nawet po styczniu 2012 r. BEH zachowała kontrolę nad Bulgartransgazem, ponieważ dostęp do systemu przesyłowego, a zatem pośrednio dostęp do stacji magazynowania w Cziren, był uzależniony od uprzedniego uzyskania od Bulgargazu dostępu do gazociągu rumuńskiego 1, ten zaś był uzależniony od uprzedniej zgody BEH (zob. motyw 611 zaskarżonej decyzji).
1126
Zdaniem Komisji związek między tymi praktykami pozwolił:
–
z jednej strony trzem skarżącym na wzajemne wywieranie wpływu na ich zachowanie, w związku z czym przyczyniły się one razem do uniemożliwienia, ograniczenia i opóźnienia dostępu podmiotów trzecich do infrastruktury należącej do grupy BEH lub kontrolowanej przez nią;
–
z drugiej strony grupie BEH na koordynowanie swojego zachowania w spójny sposób przy zastosowaniu podobnych metod (zob. motyw 612 zaskarżonej decyzji).
1127
Z całości rozważań przedstawionych w pkt 1112–1126 powyżej wynika, że:
–
ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej w jej sentencji Komisja nie przypisała skarżącym szeregu odrębnych naruszeń, z których każde byłoby związane odpowiednio z jedną z rozpatrywanych infrastruktur;
–
zarzucana skarżącym strategia antykonkurencyjna stanowi kluczowe znamię jednolitego i ciągłego naruszenia, które Komisja przypisuje im w zaskarżonej decyzji; zarzuca im ona przyczynienie się do realizacji tej strategii, która opierała się na współzależności zachowań dotyczących każdej z trzech omawianych infrastruktur gazowych i której jedynym celem było zamknięcie dostępu do bułgarskich rynków dostaw gazu, aby chronić pozycję dominującą Bulgargazu na tych rynkach;
–
Komisja wielokrotnie podkreśliła w zaskarżonej decyzji, że działania Bulgargazu dotyczące gazociągu rumuńskiego 1 były istotne i wystarczające same w sobie, by zamknąć jego potencjalnym konkurentom dostęp do tych rynków.
1128
Wynika z tego, że stanowiące zdaniem Komisji nadużycie zachowanie dotyczące gazociągu rumuńskiego 1 stanowi kluczowy element, na którym opierają się analiza Komisji i uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do znamion stwierdzonego jednolitego i ciągłego naruszenia.
1129
W tym kontekście okoliczność, że Bulgartransgaz utrudnił spółce C dostęp do stacji magazynowania w Cziren w czerwcu 2012 r. i Overgasowi w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do połowy 2014 r. (zob. pkt 1101–1104 powyżej) oraz że samo to zachowanie mogło wywołać antykonkurencyjne skutki na bułgarskich rynkach dostaw gazu, nie może sama w sobie uzasadniać stwierdzenia jednolitego i ciągłego naruszenia art. 102 TFUE przypisanego skarżącym w zaskarżonej decyzji.
1130
Należy bowiem przypomnieć, że w art. 1 i 2 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła w odniesieniu do skarżących „jednolite i ciągłe naruszenie art. 102 [TFUE], [ponieważ odmówiły one] podmiotom trzecim dostępu do systemu przesyłowego […], do gazociągu […] rumuńskiego 1 i do [stacji magazynowania w] Cziren, co doprowadziło do zamknięcia dostępu do rynków dostaw gazu w Bułgarii” od „dnia 30 lipca 2010 r. [do] dnia 1 stycznia 2015 r.”.
1131
W związku z tym, biorąc pod uwagę wszystkie zachowania zarzucane skarżącym w zaskarżonej decyzji oraz nacisk położony w niej na ich współzależność, komplementarność i wzajemne wzmacnianie, z sentencji zaskarżonej decyzji nie można wywieść, że sentencja ta opiera się na szeregu względów dotyczących odrębnych zachowań o znamionach nadużycia, z których każdy wystarczyłby sam w sobie do jej uzasadnienia.
1132
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przypomnianym w pkt 234 i 1109 powyżej w ramach kontroli zgodności z prawem na podstawie art. 263 TFUE sąd Unii nie może zastąpić uzasadnienia sporządzonego przez autora zaskarżonego aktu swoim własnym uzasadnieniem. W niniejszej sprawie stwierdzenie jednolitego i ciągłego naruszenia przypisanego skarżącym w sentencji zaskarżonej decyzji, wskazujące na charakter i zakres tego naruszenia reguł konkurencji Unii i nierozerwalnie związane z jej uzasadnieniem, obejmuje wszystkie zachowania skarżących dotyczące trzech omawianych infrastruktur gazowych. Jak wskazano w pkt 1113 i 1131 powyżej, kwalifikacja jednolitego i ciągłego naruszenia opiera się na komplementarności i współzależności wielu z tych zachowań.
1133
W tych okolicznościach jedyny wzgląd dotyczący zachowania Bulgartransgazu w odniesieniu do stacji magazynowania w Cziren po czerwcu 2012 r. nie może – bez przeinaczenia zaskarżonej decyzji poprzez zastąpienie oceny Komisji nową oceną okoliczności faktycznych z naruszeniem orzecznictwa przytoczonego w pkt 1109 powyżej – stanowić istotnego, a już na pewno wystarczającego uzasadnienia, które mogłoby samo w sobie stanowić podstawę sentencji tej decyzji.
1134
Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem naruszenia stanowiącego nadużycie pozycji dominującej, przypisanego skarżącym w zaskarżonej decyzji.
1135
Należy zatem uwzględnić zarzut czwarty bez konieczności badania pozostałych „podzarzutów” podniesionych przez skarżące.
D. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego istnienia istotnych uchybień proceduralnych mających wpływ na wykonywanie przez skarżące prawa do obrony, a także naruszenia zasady dobrej administracji
[…]
1.
W przedmiocie części pierwszej i drugiej, dotyczących naruszenia obowiązków rejestracji i włączenia do akt sprawy dokumentów odnoszących się do spotkań Komisji z Overgasem oraz niewystarczającego dostępu do tych dokumentów
1142
W toku postępowania administracyjnego Komisja zorganizowała łącznie osiem spotkań z Overgasem, w tym:
–
pięć pierwszych spotkań, które miały miejsce przed wysłaniem do skarżących pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a konkretnie w dniach 13 października 2010 r., 13 stycznia, 17 marca i 15 grudnia 2011 r. oraz 17 czerwca 2013 r. (zwanych dalej „spotkaniami w latach 2010–2013”);
–
pozostałe trzy spotkania, które odbyły się po wydaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a konkretnie w dniach 13 października 2015 r. oraz 17 marca i 20 października 2016 r. (zwane dalej „spotkaniami w latach 2015 i 2016” oraz, łącznie ze spotkaniami w latach 2010–2013, „spotkaniami z Overgasem”).
1143
Komisja twierdzi, że po każdym z tych ośmiu spotkań z Overgasem sporządziła jawne krótkie notatki, jak również poufne szczegółowe sprawozdania. Na rozprawie Komisja przyznała, że nie może dokładnie wskazać daty zredagowania tych ostatnich, lecz że ze względu na stopień ich szczegółowości zakłada, iż zostały one sporządzone tuż po każdym spotkaniu.
1144
Ponadto w następstwie każdego z tych spotkań z Komisją, z wyjątkiem spotkań, które odbyły się w dniach 13 października 2015 r. i 17 marca 2016 r., Overgas przedstawił uwagi na piśmie (zwane dalej „uwagami w przedmiocie spotkań”), w których rozwinął argumenty podniesione w trakcie tych spotkań.
1145
Z akt sprawy wynika też, że skarżące miały najpierw dostęp między innymi do krótkich notatek ze spotkań w latach 2010–2013 oraz do jawnej wersji uwag w przedmiocie spotkań w ramach dostępu do akt zapewnionego w następstwie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów. W dniu 5 stycznia 2018 r., w związku z wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja (C‑413/14 P, EU:C:2017:632), w którym doprecyzowano obowiązki w zakresie rejestracji i prowadzenia akt sprawy ciążące na Komisji w ramach postępowań w sprawie karania za naruszenia prawa konkurencji, złożyły one nowy wniosek dotyczący w szczególności dostępu do szczegółowych sprawozdań i do notatek z wszelkich innych ewentualnych spotkań Komisji i Overgasu.
1146
W dniu 23 marca 2018 r. Komisja przyznała w odpowiedzi, że po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów odbyła trzy spotkania z Overgasem, a mianowicie spotkania w latach 2015 i 2016, i przesłała skarżącym krótkie notatki z tych spotkań. Odmówiła ona jednak dostępu do szczegółowych sprawozdań ze względu na to, że z jednej strony zawierały one poufne informacje, a z drugiej strony nie można było w nich znaleźć żadnego dowodu, który nie znajdował się już w innych jawnych dokumentach, do których skarżące miały dostęp, zważywszy, że miały one również dostęp do uwag w przedmiocie spotkań.
1147
W związku z tym skarżące skierowały wniosek o udzielenie dostępu do urzędnika przeprowadzającego spotkanie wyjaśniające, który w odpowiedzi z dnia 14 maja 2018 r. wskazał, że jego zdaniem odmowa ujawnienia szczegółowych sprawozdań była uzasadniona względami poufności i że dokumenty te nie zawierały dodatkowych dowodów odciążających. Jednakże, aby zrównoważyć skuteczne wykonywanie prawa do obrony skarżących z uzasadnionymi obawami Overgasu dotyczącymi poufności, urzędnik przeprowadzający spotkanie wyjaśniające zaproponował ograniczony dostęp do szczegółowych sprawozdań ze spotkań z Overgasem za pośrednictwem przedstawicieli zewnętrznych skarżących w ramach procedury biura danych.
1148
Ponadto pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. (zwanym dalej „pismem z dnia 18 czerwca 2018 r.”) skarżące zwróciły się do Komisji o udzielenie im dostępu do mniej okrojonej wersji uwag w przedmiocie spotkań, czego Komisja im odmówiła.
1149
W dniu 28 czerwca 2018 r. przedstawiciele zewnętrzni skarżących uzyskali dostęp do szczegółowych sprawozdań ze spotkań z Overgasem w ramach procedury biura danych. Zgodnie z instrukcjami udzielonymi przez Komisję przedstawiciele zewnętrzni skarżących mogli zabrać do biura danych papierowe kopie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, opisu okoliczności faktycznych, krótkich notatek ze spotkań z Overgasem oraz jawnych wersji uwag w przedmiocie spotkań.
1150
Przy tej okazji przedstawiciele zewnętrzni skarżących sporządzili poufne sprawozdanie z biura danych, w którym wyrazili swoje stanowisko na temat informacji, które uważali za dowody odciążające zawarte w szczegółowych sprawozdaniach. Jawna wersja tego sprawozdania (zwana dalej „jawnym sprawozdaniem z biura danych”) została sporządzona pod kontrolą Komisji i przekazana skarżącym. Przedstawiciele ci mogli wykorzystać informacje udostępnione im w biurze danych do celów obrony skarżących, którym nie mogli jednak ujawnić jakichkolwiek informacji poufnych (postanowienie z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja, T‑136/19, EU:T:2022:149, pkt 20–22).
1151
W ramach dwóch pierwszych części zarzutu pierwszego skarżące podnoszą zasadniczo dwie grupy argumentów:
–
pierwsza z nich dotyczy procedury rejestracji i włączenia do akt sprawy krótkich notatek i szczegółowych sprawozdań;
–
druga dotyczy dostępu do szczegółowych sprawozdań i uwag w przedmiocie spotkań.
1152
W celu przeprowadzenia analizy należy najpierw zbadać, czy Komisja rzeczywiście dopuściła się nieprawidłowości proceduralnych, na które powołują się skarżące; jeśli miało to miejsce, należy następnie zbadać wpływ takich nieprawidłowości na prawo skarżących do obrony, a w szczególności trzeba sprawdzić, czy – biorąc pod uwagę szczególne okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy – skarżące w wystarczający sposób wykazały, że mogłyby lepiej zorganizować swoją obronę, gdyby Komisja nie dopuściła się nieprawidłowości proceduralnych [wyroki: z dnia 2 października 2003 r., Thyssen Stahl/Komisja, C‑194/99 P, EU:C:2003:527, pkt 31; z dnia 13 grudnia 2018 r., Deutsche Telekom/Komisja, T‑827/14, EU:T:2018:930, pkt 129; z dnia 15 czerwca 2022 r., Qualcomm/Komisja (Qualcomm – Wypłaty z tytułu wyłączności), T‑235/18, EU:T:2022:358, pkt 160, 202].
2.
W przedmiocie istnienia uchybień proceduralnych
1153
Na wstępie należy zaznaczyć, że przewidziany w art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 oraz w art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 773/2004 dostęp do akt jest jedną z gwarancji proceduralnych umożliwiających stosowanie zasady równości broni i ochronę prawa do obrony stron, których dotyczy prowadzone przez Komisję postępowanie. Mają one prawo dostępu do akt dochodzenia z zastrzeżeniem tajemnicy handlowej innych przedsiębiorstw, dokumentów wewnętrznych Komisji oraz innych poufnych informacji.
1154
Prawo dostępu do akt oznacza, że Komisja powinna zapewnić zainteresowanemu przedsiębiorstwu możliwość zapoznania się z wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach dochodzenia, które mogą mieć znaczenie dla jego obrony. Dokumenty te obejmują zarówno dokumenty obciążające, jak i odciążające, z zastrzeżeniem tajemnicy handlowej innych przedsiębiorstw, dokumentów wewnętrznych Komisji oraz innych poufnych informacji (zob. wyrok z dnia 25 października 2011 r., Solvay/Komisja, C‑109/10 P, EU:C:2011:686, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
1155
Zakres prawa dostępu do akt, stanowiącego integralną część prawa do obrony, był przedmiotem niedawnego orzecznictwa, które doprecyzowało zakres obowiązków Komisji, w szczególności w odniesieniu do ciążącego na niej obowiązku rejestracji [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja, C‑413/14 P, EU:C:2017:632; z dnia 15 czerwca 2022 r., Qualcomm/Komisja (Qualcomm – Wypłaty z tytułu wyłączności), T‑235/18, EU:T:2022:358; z dnia 14 września 2022 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Android), T‑604/18, odwołanie w toku, EU:T:2022:541].
1156
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje, iż w celu wypełnienia powierzonych jej obowiązków Komisja może przesłuchiwać wszelkie osoby fizyczne i prawne, które wyrażą zgodę na przesłuchanie, w celu zebrania informacji odnoszących się do przedmiotu postępowania. Wspomniany przepis stanowi zatem podstawę prawną upoważniającą Komisję do przeprowadzania przesłuchań w ramach dochodzenia i powinien mieć zastosowanie do każdego przesłuchania mającego na celu zebranie informacji dotyczących przedmiotu dochodzenia (wyrok z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, pkt 84, 86).
1157
Przeprowadzając takie przesłuchanie, Komisja ma na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 773/2004 obowiązek rejestrowania, w wybranej przez siebie formie, oświadczeń składanych przez osoby przesłuchiwane (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, pkt 90, 91).
1158
Tak więc wprawdzie dopuszczalne jest wyłączenie z postępowania administracyjnego elementów, które nie mają żadnego związku z twierdzeniami dotyczącymi stanu faktycznego i prawnego zawartymi w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów i w związku z tym nie mają żadnego znaczenia dla dochodzenia, jednak wskazanie elementów przydatnych do obrony zainteresowanego przedsiębiorstwa nie należy wyłącznie do Komisji (wyroki: z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, pkt 126; z dnia 16 czerwca 2011 r., FMC Foret/Komisja, T‑191/06, EU:T:2011:277, pkt 306).
1159
W tym kontekście przesłuchania mające na celu zebranie informacji odnoszących się do przedmiotu dochodzenia, a zatem wchodzące w zakres art. 19 rozporządzenia nr 1/2003, powinny zostać zarejestrowane i nie można ich pominąć w aktach [zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 2022 r., Qualcomm/Komisja (Qualcomm – Wypłaty z tytułu wyłączności), T‑235/18, EU:T:2022:358, pkt 199].
1160
Ponadto spoczywający na Komisji obowiązek rejestrowania, w rozumieniu art. 3 rozporządzenia nr 773/2004, w wybranej przez nią formie oświadczeń składanych przez osoby przesłuchiwane w toku dochodzenia administracyjnego nie może skonkretyzować się w sporządzeniu krótkiego streszczenia tematów poruszonych w trakcie przesłuchania. Komisja powinna być w stanie wskazać treść odbytych rozmów, w szczególności charakter udzielonych podczas przesłuchania informacji o poruszonych tematach (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, pkt 92).
1161
To właśnie w świetle tych zasad należy zbadać argumenty skarżących dotyczące zarzucanych Komisji uchybień w odniesieniu do jej obowiązków w zakresie rejestracji oraz włączenia do akt sprawy i udzielenia dostępu do nich.
a)
W przedmiocie zarzutu szczegółowego pierwszego, dotyczącego braku zarejestrowania i włączenia w odpowiedni sposób do akt oświadczeń złożonych podczas spotkań z Overgasem
1162
Skarżące, popierane przez Republikę Bułgarii, podnoszą, że sposób, w jaki Komisja zarejestrowała swoje spotkania z Overgasem lub zaniechała ich zarejestrowania, podobnie jak sposób, w jaki włączyła do akt oświadczenia złożone podczas tych spotkań, jest sprzeczny z obowiązkiem rejestracji wynikającym z art. 19 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 3 rozporządzenia nr 773/2004. Tym samym Komisja naruszyła również zasady dobrej administracji i przejrzystości, a także prawo skarżących do obrony. W konsekwencji Sąd nie może przeprowadzić kontroli sądowej.
1163
W tym względzie należy dokonać rozróżnienia pomiędzy z jednej strony argumentami dotyczącymi spotkań z Overgasem w latach 2010–2013, a z drugiej strony argumentami dotyczącymi spotkań w latach 2015 i 2016.
1164
Sąd uważa, że należy zacząć od analizy argumentów dotyczących spotkań w latach 2015 i 2016.
1) W przedmiocie spotkań w latach 2015 i 2016
1165
Skarżące podnoszą, że:
–
w trakcie dochodzenia nie włączono do akt żadnych zapisów dotyczących spotkań w latach 2015 i 2016;
–
Komisja przyznała, że spotkania te miały miejsce i że istniały szczegółowe sprawozdania z tych spotkań, dopiero w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 5 stycznia 2018 r., w następstwie którego w dniu 23 marca 2018 r. przyznano im dostęp do krótkich notatek.
1166
Komisja zauważa, że gdy tylko skarżące zapytały, czy odbyła inne spotkania z Overgasem po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, poinformowała je o spotkaniach w latach 2015 i 2016, przekazując im dotyczące tych spotkań krótkie notatki.
1167
W tym względzie Komisja podnosi, że na podstawie pkt 27 obwieszczenia Komisji dotyczącego zasad dostępu do akt Komisji w sprawach na mocy art. [101 i 102 TFUE], art. 53, 54 i 57 Porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (Dz.U. 2005, C 325, s. 7) strona uzyska dostęp do dokumentów otrzymanych po wysłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów na późniejszym etapie postępowania administracyjnego wyłącznie wówczas, gdy dokumenty te mogą stanowić nowe dowody – zarówno o charakterze obciążającym, jak i odciążającym – odnoszące się do zarzutów sformułowanych w stosunku do tej strony w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.
1168
Tymczasem zdaniem Komisji dokumenty dotyczące spotkań w latach 2015 i 2016 nie stanowiły ani podstawy zarzutów wobec skarżących, ani nowych dowodów co do sformułowanych już twierdzeń, w związku z czym nie miała ona żadnego obowiązku włączenia do akt krótkich notatek lub szczegółowych sprawozdań ze spotkań w latach 2015 i 2016 oraz udzielenia do nich dostępu. Ponadto ocena potencjalnie odciążającego charakteru tych dokumentów należała wyłącznie do Komisji.
1169
Jednakże ze zwięzłych notatek i szczegółowych sprawozdań wynika, że spotkania w latach 2015 i 2016 miały na celu zebranie informacji dotyczących przedmiotu dochodzenia, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
1170
W tym kontekście, w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 1157 i 1159 powyżej, przesłuchania mające na celu zebranie informacji dotyczących przedmiotu dochodzenia, a zatem wchodzące w zakres art. 19 rozporządzenia nr 1/2003, takie jak rozpatrywane przesłuchania, powinny zostać rejestrowane i nie można ich pominąć w aktach dochodzenia.
1171
Prawdą jest, że możliwość dokonania rozróżnienia między dokumentami istotnymi dla dochodzenia i dokumentami, które nie są istotne, a w konsekwencji wyłączenia tych ostatnich dokumentów z akt dochodzenia, jest niezbędna, aby zapobiec nadmiernemu obciążeniu proceduralnemu Komisji. Niemniej jednak Komisja nie może wyłączyć elementu z akt na podstawie zakresu uznania, jaki miałby jej przysługiwać w kwestii potencjalnie obciążającego lub odciążającego charakteru tych dokumentów, ponieważ brak jakiegokolwiek pisemnego śladu przesłuchania uniemożliwiłby Sądowi zbadanie, czy Komisja zastosowała się do przepisów rozporządzenia nr 1/2003 oraz, bardziej ogólnie, czy prawa przedsiębiorstw i osób fizycznych uczestniczących w dochodzeniu były w pełni przestrzegane.
1172
Ponadto przewidziany w art. 3 rozporządzenia nr 773/2004 obowiązek rejestracji byłby pozbawiony wszelkiej skuteczności, gdyby Komisja mogła z własnej inicjatywy wykluczyć rejestrację niektórych spotkań, tym bardziej że w okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzono przesłuchania Overgasu, który odegrał istotną rolę w podjęciu przez Komisję decyzji o wszczęciu i kontynuowaniu dochodzenia i wskazywał na istnienie antykonkurencyjnych praktyk skarżących względem niego.
1173
Wynika z tego, że należy oddalić argumenty Komisji oparte na braku obowiązku rejestracji i włączenia do akt protokołów ze spotkań w latach 2015 i 2016, które miały miejsce z Overgasem po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów.
1174
Wreszcie, w zakresie, w jakim skarżące podnoszą, że Komisja nie poinformowała ich o spotkaniach w latach 2015 i 2016, należy przypomnieć, że w trakcie postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, Komisja rzeczywiście nie odniosła się do przesłuchań Overgasu, które przeprowadziła po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów.
1175
Tymczasem, jak wynika z pkt 1157 i 1159 powyżej, Komisja nie może zaniechać włączenia do akt dochodzenia zapisu przesłuchań takich jak spotkania w latach 2015 i 2016, a w konsekwencji poinformowania o nich stron.
1176
Z powyższego wynika, że argumenty skarżących dotyczące uchybień Komisji w odniesieniu do spotkań w latach 2015 i 2016 są zasadne w zakresie, w jakim Komisja powinna była zarejestrować oświadczenia złożone w toku tych spotkań i włączyć do akt sprawy związane z nimi dokumenty, a także zaktualizować indeks akt, umożliwiając skarżącym uzyskanie informacji o przedmiotowych przesłuchaniach, z zastrzeżeniem ochrony poufności niektórych informacji, na którą słusznie powołuje się Overgas.
1177
Komisja dopuściła się zatem nieprawidłowości proceduralnej, gdy nie zarejestrowała w należyty sposób oświadczeń złożonych podczas spotkań w latach 2015 i 2016, nie włączyła ich do akt i nie poinformowała o nich skarżących.
2) W przedmiocie spotkań w latach 2010–2013
1178
Skarżące:
–
zarzucają Komisji brak zarejestrowania w odpowiedni sposób spotkań w latach 2010–2013, ponieważ włączyła ona do akt tylko krótkie notatki zawierające jedynie niejasne i ogólne streszczenia; ponadto krótkie notatki zostały włączone do akt dopiero kilka lat po odbyciu tych spotkań, mianowicie w 2014 r., co mogło osłabić ich dokładność;
–
skarżą się, że dopiero w 2018 r. odkryły, iż istnieją szczegółowe w porównaniu z krótkimi notatkami sprawozdania, które nie znajdowały się w aktach; podnoszą one, że Komisja nie mogła wyjaśnić, dlaczego wspomniane sprawozdania znajdowały się poza aktami.
1179
Uchybienia te znajdują odzwierciedlenie również w indeksie akt dochodzenia, dostarczonym po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, w którym nie wymieniono z wystarczającą dokładnością dokumentów zebranych w trakcie dochodzenia i nie wskazano zwłaszcza szczegółowych sprawozdań ze spotkań z Overgasem.
1180
Komisja odpowiada, że nie istnieje żaden wymóg włączenia dowodu do akt i uwzględnienia go w indeksie odnośnie do momentu, w którym odbyły się spotkania i sporządzono odpowiednie notatki. Podnosi ona, że w każdym razie zaskarżona decyzja nie opiera się ani na krótkich notatkach, ani na szczegółowych sprawozdaniach z omawianych spotkań.
1181
Komisja utrzymuje również, że dzięki dostępowi udzielonemu do krótkich notatek ze spotkań w latach 2010–2013 po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów skarżące były w stanie skorzystać z przysługującego im prawa do obrony, co uczyniły poprzez przedstawienie odpowiedzi na to pismo, a także późniejszych uwag, w których powołały się – jako na okoliczności łagodzące – na niektóre informacje podniesione na tych spotkaniach. Podnosi ona ponadto, że przedstawione przez Overgas uwagi w przedmiocie spotkań, w których spółka ta rozwinęła kwestie poruszone w trakcie owych spotkań, zostały włączone do akt i ujawnione skarżącym.
1182
W tym względzie należy zaznaczyć, że krótkie notatki ze spotkań z Overgasem, do których skarżące miały dostęp, zajmują w odniesieniu do każdego spotkania mniej niż pół strony. Każde pół strony zawiera informację o dacie spotkania, uczestnikach i tematach poruszonych podczas spotkania, opisanych w maksymalnie pięciu – ośmiu linijkach.
1183
Treść krótkich notatek jest zatem w oczywisty sposób niewystarczająca, aby przedstawić treść rozmów, które rzeczywiście miały miejsce między Komisją a Overgasem, a w szczególności charakter udzielonych przez Overgas informacji o omawianych tematach.
1184
Tymczasem żaden element oparty na brzmieniu art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 lub na zamierzonym przez ten przepis celu nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że prawodawca zamierzał wprowadzić rozróżnienie między „krótkimi notatkami”, które sporządza się na potrzeby dostępu do akt, a „szczegółowymi sprawozdaniami”, które mają pozostać poufne. Taka wykładnia byłaby równoznaczna z pozbawieniem wszelkiej skuteczności prawa dostępu do akt, o którym mowa w pkt 1153 powyżej, a także zasady równości broni.
1185
W tym względzie bez znaczenia jest podniesiona przez Komisję okoliczność, że zaskarżona decyzja nie opiera się ani na krótkich notatkach, ani na szczegółowych sprawozdaniach. Prawo dostępu do akt oznacza bowiem, że Komisja powinna zapewnić zainteresowanemu przedsiębiorstwu możliwość zapoznania się z wszystkimi dokumentami znajdującymi się w aktach dochodzenia, które mogą mieć znaczenie dla jego obrony (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Aalborg Portland i in./Komisja, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, EU:C:2004:6, pkt 68).
1186
Co się tyczy krótkich notatek ze spotkań w latach 2010–2013, z powyższego wynika, że Komisja nie dochowała obowiązków ciążących na niej na mocy art. 19 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 773/2004 oraz w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 1157 i 1159 powyżej. Uchybienie to przejawiało się, po pierwsze, wprowadzeniem nieuzasadnionego rozróżnienia między dwoma rodzajami dokumentów, mianowicie między szczegółowymi sprawozdaniami przeznaczonymi do użytku wewnętrznego i krótkimi notatkami przeznaczonymi do akt sprawy, tym samym zaś do wglądu skarżących, a po drugie, okolicznością, że te krótkie notatki w sposób ewidentnie niewystarczający prezentują treść dyskusji między Komisją a Overgasem, w szczególności charakter udzielonych przez tę spółkę informacji o poruszonych tematach, jak wymaga orzecznictwo przytoczone w pkt 1160 powyżej.
1187
Sąd uważa natomiast, że czas, jaki upłynął między spotkaniami w latach 2010–2013 a włączeniem do akt dopiero w 2014 r. krótkich notatek dotyczących tych spotkań, nie pozwala sam w sobie, w braku innych dowodów lub przynajmniej poważnych poszlak, na wyciągnięcie wniosku, że Komisja uchybiła ciążącym na niej obowiązkom w zakresie dostępu do akt.
1188
W pierwszej kolejności pomimo spóźnionego włączenia do akt krótkich notatek ze spotkań z Overgasem skarżące miały możliwość wzięcia ich pod uwagę i skorzystania z przysługującego im prawa do obrony nie tylko poprzez przedstawienie odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, ale również i przede wszystkim, jak wynika z pkt 1147 powyżej, poprzez przedstawienie urzędnikowi przeprowadzającemu spotkanie wyjaśniające wniosku o dostęp do szczegółowych sprawozdań, który doprowadził do udzielenia dostępu w ramach procedury biura danych.
1189
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o argument dotyczący podnoszonego braku dokładności krótkich notatek ze spotkań w latach 2010–2013, oparty na ich późnym włączeniu do akt, to nawet zakładając, że Komisja przygotowała wspomniane notatki w 2014 r., na wiarygodność ich treści mogłaby mieć wpływ jedynie okoliczność, że szczegółowe sprawozdania dotyczące tych samych spotkań, które siłą rzeczy stanowiły podstawę sporządzenia wspomnianych krótkich notatek, również sporządzono w 2014 r. W takich okolicznościach upływ długiego okresu pomiędzy z jednej strony spotkaniami a z drugiej strony przygotowaniem szczegółowych sprawozdań dotyczących tych spotkań mógłby wzbudzić wątpliwości co do ich dokładności, a w konsekwencji – co do dokładności krótkich notatek, które opierają się na szczegółowych sprawozdaniach.
1190
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące nie przedstawiły żadnego dowodu ani poszlaki pozwalających na stwierdzenie, że szczegółowe sprawozdania sporządzono wiele lat po odbyciu zwłaszcza spotkań w latach 2010–2013. Przeciwnie, jak Komisja podniosła na rozprawie, poziom dokładności wspomnianych sprawozdań stanowi wskazówkę świadczącą o tym, że zostały one sporządzone w czasie zbliżonym do czasu spotkań, do których się odnoszą.
1191
W świetle rozważań zawartych w pkt 1182–1186 powyżej argumenty skarżących dotyczące uchybień Komisji w odniesieniu do spotkań w latach 2010–2013 są zasadne, ponieważ krótkie notatki były w oczywisty sposób niewystarczające, by odzwierciedlić treść dyskusji między Komisją a Overgasem w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 1160 powyżej.
1192
Komisja dopuściła się zatem nieprawidłowości proceduralnej, gdy nie zarejestrowała w odpowiedni sposób oświadczeń złożonych podczas spotkań w latach 2010–2013 i nie włączyła ich do akt.
1193
Co się tyczy argumentu Komisji, zgodnie z którym zaradzono wszelkim możliwym uchybieniom wynikającym z nadmiernie niejasnego i ogólnego charakteru krótkich notatek, po pierwsze, poprzez udzielenie dostępu do jawnych wersji uwag w przedmiocie spotkań, a po drugie, poprzez udzielenie dostępu do szczegółowych sprawozdań w ramach procedury biura danych, skarżące twierdzą zasadniczo, że ze względu na liczne utajnione fragmenty tekstu dostęp do tych dokumentów nie był w żaden sposób użyteczny dla ich obrony. Argument ten pokrywa się zatem z zarzutem szczegółowym drugim, w związku z czym należy przeanalizować je łącznie.
b)
W przedmiocie zarzutu szczegółowego drugiego, dotyczącego dostępu do szczegółowych sprawozdań i uwag w przedmiocie spotkań
1194
Skarżące zarzucają Komisji, po pierwsze, że udzieliła im ograniczonego dostępu do szczegółowych sprawozdań, a po drugie, że odmówiła im dostępu do części uwag w przedmiocie spotkań pod pretekstem poufności informacji zawartych w tych dokumentach.
1195
Tak więc w pierwszej kolejności skarżące krytykują okoliczność, że prawo dostępu do szczegółowych sprawozdań ze spotkań z Overgasem zostało zastąpione, w następstwie licznych wniosków o dostęp, ograniczonym dostępem za pośrednictwem ich przedstawicieli zewnętrznych w ramach procedury biura danych. Sporządzone przez nich sprawozdanie, które przekazano skarżącym w wersji jawnej, było, ze względu na liczne utajnione fragmenty, pozbawione przydatności dla ich obrony.
1196
Komisja podkreśla natomiast okoliczność, że udzielenie przedstawicielom zewnętrznym skarżących dostępu do szczegółowych sprawozdań ze spotkań z Overgasem w ramach procedury biura danych pozwoliło skarżącym na przedstawienie ich stanowiska na temat zawartych w nich informacji, a tym samym na skorzystanie z przysługującego im prawa do obrony, przy jednoczesnym poszanowaniu uzasadnionych obaw Overgasu co do poufności.
1197
W drugiej kolejności skarżące uważają, że poufne uwagi w przedmiocie spotkań mogły zawierać dowody odciążające, wobec czego dostęp do mniej okrojonej wersji tych dokumentów umożliwiłby im szersze skorzystanie z ich prawa do obrony.
1198
Komisja odpowiada, że właśnie dzięki dostępowi do uwag w przedmiocie spotkań skarżące miały możliwość skorzystania z przysługującego im prawa do obrony poprzez przedstawienie odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów.
1199
Komisja podkreśla również, że w okresie między udzieleniem dostępu do akt a przedstawieniem przez skarżące odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów nigdy nie skarżyły się one na to, że nie mogły skutecznie skorzystać z przysługującego im prawa do obrony ze względu na utajnienie poufnych części uwag w przedmiocie spotkań. Ponadto każdy kolejny wniosek o udzielenie dostępu był spóźniony i nieuzasadniony, zważywszy, że skarżące skorzystały już z prawa do bycia wysłuchanymi w odniesieniu do tych dokumentów.
1200
Poza tym Komisja podnosi, że większość uwag w przedmiocie spotkań nie była w ogóle utajniona i że nie wykorzystała ona okrojonych informacji w ramach swojej analizy, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji.
1201
Z pkt 1194–1200 powyżej wynika w istocie, że argumenty przedstawione przez strony w ramach tego zarzutu szczegółowego dotyczą dwóch kwestii, które należy przeanalizować w następującej kolejności:
–
pierwsza kwestia dotyczy braku natychmiastowego zakwestionowania faktu utajnienia fragmentów tekstu w uwagach w przedmiocie spotkań, do których skarżące miały dostęp;
–
druga kwestia dotyczy nadmiernie utajnionych – zdaniem skarżących – fragmentów tekstu, po pierwsze, w szczegółowych sprawozdaniach, do których udzielono dostępu w ramach procedury biura danych, a po drugie, w uwagach w przedmiocie spotkań.
1) W przedmiocie obowiązku natychmiastowego zakwestionowania faktu utajnienia fragmentów tekstu w uwagach w przedmiocie spotkań
1202
Co się tyczy pisma z dnia 18 czerwca 2018 r., w którym skarżące wniosły o udzielenie dostępu do mniej okrojonej wersji uwag w przedmiocie spotkań, Komisja podnosi, że udostępnienie jawnych wersji tych uwag skarżącym miało już miejsce w dniach 2 i 8 kwietnia 2015 r. oraz że do chwili przedstawienia ich odpowiedzi na opis stanu faktycznego w dniu 9 grudnia 2016 r. skarżące nigdy nie wskazały, że nie mogą skutecznie skorzystać ze swego prawa do obrony ze względu na zawarte w tych uwagach utajnienia fragmentów tekstu.
1203
Z pisma z dnia 18 czerwca 2018 r. wynika bowiem, że wniosek o udzielenie dostępu do mniej okrojonych wersji uwag w przedmiocie spotkań był związany z faktem, że w chwili utworzenia biura danych Komisja zezwoliła przedstawicielom zewnętrznym skarżących na wprowadzenie do niego, obok innych dokumentów, okrojonych wersji uwag w przedmiocie spotkań. Składając wniosek, skarżące wyjaśniły w odniesieniu do każdej z uwag w przedmiocie spotkań, jaką rolę mogłyby odegrać okrojone informacje w przygotowaniu ich obrony, również w świetle nowych elementów, które mogły wynikać z dostępu w ramach procedury biura danych.
1204
Wniosek skarżących o udzielenie dostępu do mniej okrojonych uwag w przedmiocie spotkań był więc w zasadzie pośrednim następstwem wydania wyroku z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja (C‑413/14 P, EU:C:2017:632). To właśnie na podstawie tego nowego orzecznictwa, wzmacniającego ich prawo do obrony, skarżące zwróciły się do Komisji w dniu 5 stycznia 2018 r. o udzielenie im dostępu do pełnych i szczegółowych notatek ze wszystkich ewentualnych rozmów telefonicznych i spotkań z Overgasem. Takie działanie, jak wynika z pkt 1203 powyżej, doprowadziło do wszczęcia procedury biura danych, na potrzeby której skarżące otrzymały szczegółowe zasady określające funkcjonowanie tego biura. Owe zasady przewidywały w szczególności, że okrojone wersje uwag w przedmiocie spotkań należały do ograniczonej liczby dokumentów, które przedstawiciele zewnętrzni skarżących mogli wnieść do biura danych.
1205
W tym względzie nie można wykluczyć, że pełniejsza wersja uwag w przedmiocie spotkań mogłaby umożliwić skarżącym lepsze zrozumienie dokumentów, do których uzyskały dostęp w biurze danych za pośrednictwem swoich przedstawicieli zewnętrznych, a w konsekwencji skorzystanie z przysługującego im prawa do obrony w bardziej skuteczny sposób. W tych okolicznościach nie można im zarzucać, że dopiero na tym etapie zażądały szerszego dostępu do wspomnianych uwag w przedmiocie spotkań.
1206
Wynika z tego, że nie można krytykować skarżących za brak natychmiastowego zakwestionowania faktu utajnienia fragmentów tekstu w uwagach w przedmiocie spotkań udostępnionych skarżącym po wystosowaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, aby uniemożliwić im podniesienie zarzutu naruszenia ich prawa do obrony.
2) W przedmiocie dostępu do dokumentów udostępnionych w biurze danych oraz do nadmiernie okrojonych wersji uwag w przedmiocie spotkań
1207
Jeżeli chodzi o przyznanie lub odmowę przyznania dostępu do części akt w toku dochodzenia, Komisja jest w szczególności zobowiązana do wyważenia prawa do ochrony tajemnicy handlowej przedsiębiorstw i gwarancji prawa do obrony (wyroki: z dnia 29 czerwca 1995 r., ICI/Komisja, T‑36/91, EU:T:1995:118, pkt 98; z dnia 14 grudnia 2005 r., General Electric/Komisja, T‑210/01, EU:T:2005:456, pkt 631).
1208
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, niepublikowanym), i art. 91 lit. b) regulaminu postępowania Komisja złożyła w aktach sprawy, biorąc pod uwagę gwarancje przewidziane w art. 103 § 1 tego regulaminu:
–
szczegółowe sprawozdania ze spotkań z Overgasem i wnioski Overgasu o zachowanie poufności w odniesieniu do nich;
–
poufne wersje uwag w przedmiocie spotkań;
–
poufne sprawozdanie z biura danych.
1209
Następnie w postanowieniu z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), Sąd zgodnie z art. 103 §§ 1, 2 regulaminu postępowania zbadał dokumenty, o których mowa w pkt 1208 powyżej, na podstawie okoliczności prawnych i faktycznych wskazanych przez Komisję w odniesieniu do poufnego wobec skarżących charakteru wspomnianych dokumentów, a także w świetle ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w celu wyważenia, tam gdzie to konieczne, owej poufności i wymogów prawa do skutecznej ochrony sądowej, w szczególności zasady kontradyktoryjności (postanowienie z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja, T‑136/19, EU:T:2022:149, pkt 5–10).
1210
W szczególności Sąd zauważył, że Komisja zezwoliła przedstawicielom zewnętrznym skarżących na przekazanie ich klientom wyłącznie jawnej wersji ich sprawozdania z biura danych (postanowienie z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja, T‑136/19, EU:T:2022:149, pkt 20–22).
1211
Tymczasem z analizy przeprowadzonej w pkt 26 i 27 postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), wynika, że wiele informacji, które zostały utajnione w jawnym sprawozdaniu z biura danych, nie miało – lub w każdym razie nie miało już – poufnego charakteru. W związku z tym Sąd dołączył do akt sprawy poufne sprawozdanie z biura danych, z zastrzeżeniem dwóch krótkich informacji pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
1212
W tym względzie z analizy jawnej wersji sprawozdania z biura danych, do której skarżące miały dostęp, wynika, że nie zawiera ona w istocie żadnej dodatkowej informacji w porównaniu z krótkimi notatkami, do których miały one dostęp wcześniej w toku postępowania administracyjnego.
1213
Tymczasem nawet przy założeniu, że w trakcie procedury biura danych niektóre informacje zawarte w poufnej wersji sprawozdania z biura danych, zwłaszcza jeśli chodzi o informacje wynikające ze szczegółowych sprawozdań ze spotkań w latach 2015 i 2016, mogły zachować poufny charakter, informacje zawarte w szczegółowych sprawozdaniach ze spotkań w latach 2010–2013 miały już charakter historyczny.
1214
Wynika z tego, że Komisja nie miała prawa usunąć ze sprawozdania z biura danych jakichkolwiek istotnych informacji w takim zakresie, że jawna wersja tego sprawozdania jest praktycznie równoważna z krótkimi notatkami.
1215
Taka sytuacja może bowiem w praktyce zagrozić celowi procedury biura danych, jakim jest ochrona informacji poufnych przy jednoczesnym udzieleniu dostępu do dowodów, których strona potrzebuje na poparcie swojego stanowiska. Jest tak tym bardziej, że – jak podniosły skarżące – procedura biura danych, którą przeprowadzono w niniejszej sprawie, mogła naruszyć prawo do obrony skarżących, które mogły z niego skorzystać jedynie pośrednio, za pośrednictwem swoich zewnętrznych przedstawicieli.
1216
Z rozważań przedstawionych w pkt 1207–1215 powyżej wynika, że przyznając skarżącym nadmiernie ograniczony dostęp do akt w ramach procedury biura danych, Komisja dopuściła się nieprawidłowości proceduralnej mogącej skutkować naruszeniem prawa skarżących do obrony.
1217
Następnie, co się tyczy uwag w przedmiocie spotkań, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że jeśli chodzi o spotkania w latach 2015 i 2016, Overgas przedstawił takie uwagi jedynie w odniesieniu do spotkania w dniu 20 października 2016 r. Sąd przypomina, że jak stwierdzono w pkt 51–57 postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), dokument ten jest pozbawiony znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.
1218
W drugiej kolejności, jak wynika z pkt 49 postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), przedstawiona jako niepoufna wersja uwag w przedmiocie spotkania w dniu 17 czerwca 2013 r. nie zawierała żadnego utajnienia.
1219
W trzeciej kolejności w następstwie weryfikacji charakteru informacji zawartych w uwagach w przedmiocie czterech pierwszych spotkań w latach 2010–2013 Sąd przyznał skarżącym dostęp do mniej okrojonych wersji tych uwag (postanowienie z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja, T‑136/19, EU:T:2022:149, pkt 34–48).
1220
W tym względzie Sąd stwierdza, że informacje zawarte w uwagach w przedmiocie spotkań w latach 2010–2013 utraciły już poufny charakter w chwili, gdy skarżące pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. wniosły o dostęp do nich.
1221
W konsekwencji, odmawiając dostępu do mniej okrojonych wersji uwag w przedmiocie spotkań, w szczególności w przedmiocie spotkań w dniu 13 października 2010 r., a także w dniach 13 stycznia, 17 marca i 15 grudnia 2011 r., Komisja również dopuściła się nieprawidłowości proceduralnej mogącej skutkować naruszeniem prawa skarżących do obrony.
c)
Wniosek w przedmiocie uchybień proceduralnych
1222
Z rozważań przedstawionych w pkt 1177, 1192 i 1211–1221 powyżej wynika, że Komisja dopuściła się nieprawidłowości proceduralnej, gdy odmówiła skarżącym dostępu do akt wystarczającego dla zagwarantowania im skorzystania z prawa do obrony.
1223
Tak więc w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 1152 powyżej na tym etapie należy ustalić, czy uwzględniając szczególne okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy, skarżące w wystarczający sposób wykazały, że mogłyby lepiej zorganizować swoją obronę, gdyby Komisja nie dopuściła się nieprawidłowości proceduralnych. W braku takiego dowodu nie można natomiast wykazać, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa do obrony [wyrok z dnia 14 września 2022 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Android), T‑604/18, odwołanie w toku, EU:T:2022:541, pkt 934].
3.
W przedmiocie skutków nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie zagwarantowania skarżącym prawa do obrony
1224
W uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r. (zwanych dalej „uwagami z dnia 27 kwietnia 2022 r.”) złożonych po tym, jak Komisja w wykonaniu postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), przekazała jawne dokumenty, skarżące przedstawiły wyjaśnienia w celu wykazania w konkretny sposób, że dostęp do niektórych elementów w aktach, których nie ujawniono w toku postępowania administracyjnego, pozwoliłby im na lepsze zorganizowanie obrony.
1225
To w świetle tych argumentów należy przeprowadzić analizę zwłaszcza dowodów, które ujawniono skarżącym w następstwie wydania postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), i które ze względu na swe pochodzenie, dokładność i okoliczności, w jakich Overgas przedstawił je Komisji, umożliwiłyby skarżącym poparcie w istotnym zakresie lub skonsolidowanie niektórych argumentów w ramach ich obrony.
1226
W tym względzie należy podkreślić na wstępie, że naruszenie prawa dostępu do akt nie zostaje naprawione przez sam fakt, że umożliwiono dostęp – tak jak w niniejszej sprawie – w toku postępowania sądowego. Ponieważ prowadzone przez Sąd badanie jest ograniczone do kontroli sądowej podniesionych zarzutów, jego celem ani skutkiem nie jest zastąpienie pełnej analizy sprawy przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto spóźnione zapoznanie się z niektórymi dokumentami zawartymi w aktach nie sprawi, że przedsiębiorstwo, które wniosło skargę na decyzję Komisji, znajdzie się w sytuacji, w której znajdowałoby się, gdyby miało możliwość posłużenia się rzeczonymi dokumentami, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji zaprezentować tej instytucji swe uwagi ustne i na piśmie [wyroki: z dnia 25 października 2011 r., Solvay/Komisja, C‑110/10 P, EU:C:2011:687, pkt 51; z dnia 15 czerwca 2022 r., Qualcomm/Komisja (Qualcomm – Wypłaty z tytułu wyłączności), T‑235/18, EU:T:2022:358, pkt 200].
a)
W przedmiocie nieujawnionych elementów szczegółowych sprawozdań
1227
W uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r. skarżące podkreślają istnienie wielu elementów wynikających ze streszczeń szczegółowych sprawozdań zawartych w poufnym sprawozdaniu z biura danych, do których miały dostęp w wykonaniu postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), i które mogły pozwolić im na lepsze zorganizowanie obrony. Sąd uważa, że w celu przeprowadzenia wymaganego badania w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 1152 i 1223 powyżej wystarczy skoncentrować analizę na podanych niżej elementach.
1228
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że ze streszczenia spotkania w dniu 13 października 2010 r. wynika, iż Overgas uważał, że rząd bułgarski uniemożliwiał mu dostarczanie gazu odbiorcom w Bułgarii. Z tego samego streszczenia wynika w szczególności, że Overgas uważał, iż prowadzenie działalności na bułgarskich rynkach dostaw gazu było bardzo trudne ze względu na nieprawidłową i niepełną transpozycję dyrektyw Unii oraz ciągłą ingerencję rządu na korzyść Bulgargazu i Bulgartransgazu.
1229
Sąd wskazuje, że z uwag w przedmiocie spotkania z dnia 18 listopada 2010 r., do których skarżące miały dostęp w toku postępowania administracyjnego, wynika natomiast, iż Overgas uważał, że skarżące dopuszczały się naruszeń art. 102 TFUE przy wsparciu bułgarskiego organu regulacyjnego i rządu bułgarskiego.
1230
Sąd uważa zatem, że wyjaśnienia skarżących dotyczące przydatności oświadczeń wskazanych w pkt 1228 powyżej dla wykonywania przysługującego im prawa do obrony są zasadne. Chodzi bowiem o elementy, które mogłyby stanowić potwierdzenie i poparcie dla argumentu skarżących, zgodnie z którym nie można im przypisać trudności napotkanych przez Overgas przy wejściu na bułgarskie rynki dostaw gazu w szczególności ze względu na fakt, iż Komisja, w odpowiedzi na twierdzenia Overgasu, powołała się na możliwość, że owe trudności wynikały z błędów lub uchybień w transpozycji przepisów europejskich popełnionych przez Republikę Bułgarii.
1231
W drugiej kolejności skarżące podkreślają w uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r., że ze streszczenia spotkania w dniu 13 stycznia 2011 r. wynika, iż Overgas uważał, że Transgaz – a nie skarżące – kontrolował dostęp do gazociągu rumuńskiego 1.
1232
Tymczasem w motywie 296 zaskarżonej decyzji wskazano, że Overgas skontaktował się z Transgazem, by wystąpić o dostęp do gazociągu rumuńskiego 1, aczkolwiek nie wspomniano o jego wyraźnym oświadczeniu dotyczącym podmiotu sprawującego kontrolę nad gazociągiem rumuńskim 1. Sąd, podobnie jak skarżące, uważa, że wspomniane oświadczenie mogło zostać wykorzystane na korzyść skarżących celem poparcia ich stanowiska przedstawionego w pkt 282 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Transgaz, jako OSP, był podmiotem odpowiedzialnym za udzielanie podmiotom trzecim dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 oraz za zarządzanie tym dostępem.
1233
W trzeciej kolejności skarżące podnoszą, że ze streszczenia spotkania w dniu 15 grudnia 2011 r. wynika, iż Komisja i Overgas były zgodne co do tego, że pierwszy wniosek o dostęp do systemu przesyłowego złożono w dniu 29 września 2010 r., co potwierdza ich stanowisko, zgodnie z którym wszystkie kontakty nawiązane przed tą datą nie stanowiły wniosków o dostęp, w związku z czym nadużycie nie mogło rozpocząć się w dniu 30 lipca 2010 r.
1234
W ramach „podzarzutu” drugiego zarzutu czwartego skarżące podnoszą, że pismo z dnia 30 lipca 2010 r. nie mogło stanowić wniosku o dostęp do systemu przesyłowego i że Komisja błędnie zakwalifikowała w motywie 101 zaskarżonej decyzji kontakty między Overgasem i Bulgartransgazem, które miały miejsce przed dniem 29 września 2010 r., jako wnioski o dostęp do tego systemu. Jak wynika z pkt 790–797 powyżej, streszczenie spotkania w dniu 15 grudnia 2011 r. wyraźnie wskazuje, że sama Komisja stwierdziła podczas tego spotkania, iż pierwszy wniosek o udzielenie dostępu, który Overgas złożył do Bulgartransgazu, jest opatrzony datą 29 września 2011 r. Element ten, który nie jest zgodny z rozważaniami przedstawionymi przez Komisję w zaskarżonej decyzji, ma oczywisty wpływ na ocenę daty rozpoczęcia zarzucanego nadużycia, na ocenę zachowania skarżących, jak również na czas trwania naruszenia, a tym samym na wysokość grzywny. Skarżące słusznie zatem utrzymują, że ujawnienie tego elementu mogłoby umożliwić im lepsze zorganizowanie obrony.
1235
W czwartej kolejności ze streszczenia spotkania w dniu 17 czerwca 2013 r. wynika, że Overgas między innymi potwierdził Komisji, że od dnia 1 stycznia 2013 r. miał dostęp do gazociągu rumuńskiego 1 oraz do systemu przesyłowego oraz że w przypadku obu tych infrastruktur okres obowiązywania odpowiednich umów został przedłużony do dnia 31 grudnia 2013 r. Zdaniem skarżących oświadczenie to pozwoliłoby im wzmocnić ich argument, zgodnie z którym po uzyskaniu przez Overgas w dniu 1 stycznia 2013 r. dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 i do systemu przesyłowego nie miało miejsca jakiekolwiek nadużycie.
1236
W tym względzie należy zaznaczyć, że już na etapie skargi skarżące utrzymywały, podobnie jak twierdziły w toku postępowania administracyjnego, że Overgas nigdy nie wnosił, aby umowa w sprawie dostępu do gazociągu na rok 2013 była ważna przez konkretny okres i że nigdy nie kwestionował jej trzymiesięcznego okresu obowiązywania. Zakwestionowały one również restrykcyjny charakter przyznanego Overgasowi dostępu do systemu przesyłowego na rok 2013.
1237
W tych okolicznościach fakt, że – jak wynika ze streszczenia spotkania Overgasu z Komisją w dniu 17 czerwca 2013 r., czyli odbytego kilka miesięcy po podpisaniu umowy w sprawie dostępu do gazociągu na rok 2013 – Overgas nie wyraził niezadowolenia w kwestii przyznanego mu dostępu do gazociągu rumuńskiego 1 i do systemu przesyłowego, mógłby zostać wykorzystany przez skarżące na poparcie ich argumentu dotyczącego braku nadużycia w zakresie wspomnianych infrastruktur, przynajmniej od 2013 r.
1238
Z rozważań przedstawionych w pkt 1228–1237 powyżej wynika zatem, że skarżące wykazały w sposób wymagany prawem, iż w braku popełnionej przez Komisję nieprawidłowości w zakresie dostępu do elementów zawartych w szczegółowych sprawozdaniach miałyby one dostęp do elementów, które mogłyby umożliwić im lepsze zorganizowanie obrony (wyrok z dnia 25 października 2011 r., Solvay/Komisja, C‑110/10 P, EU:C:2011:687, pkt 52). Ponadto, jak wynika z pkt 1233 i 1234 powyżej w związku z pkt 790–797 powyżej, niektóre elementy wskazane przez skarżące w uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r. mogłyby nawet podważyć treść zaskarżonej decyzji.
b)
W przedmiocie nieujawnionych elementów uwag w przedmiocie spotkań
1239
W uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r. skarżące koncentrują krytykę dotyczącą zbyt ograniczonego dostępu do uwag w przedmiocie spotkań udzielonego w toku postępowania administracyjnego na dwóch dokumentach.
1240
W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że z uwag w przedmiocie spotkania z dnia 18 listopada 2010 r. w najmniej okrojonej wersji, do której miały one dostęp na mocy postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), wynika, iż Overgas przyznał, że zapotrzebowanie wynikające ze wskazywanych umów o dostawy dla dziewięciu klientów przemysłowych w 2011 r. wynosiło ponad 260 mln metrów sześciennych. Skarżące podkreślają, że ilości te były znacznie niższe od ilości, w odniesieniu do której – jak wynika z motywu 101 lit. e) zaskarżonej decyzji – Overgas starał się uzyskać dostęp do systemu przesyłowego, a która wynosiła ponad miliard metrów sześciennych.
1241
Sąd stwierdza, że skarżące mogłyby lepiej wykonać przysługujące im prawo do obrony, wykorzystując element, o którym mowa w pkt 1240 powyżej, na poparcie ich argumentu opartego na okoliczności, że Overgas znacznie zawyżył ilości, w odniesieniu do których wnosił o dostęp do systemu przesyłowego w 2011 r., i że w związku z tym skarżące były zmuszone zwrócić się o wyjaśnienia podczas spotkania z Overgasem w dniu 1 grudnia 2010 r.
1242
W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że z uwag w przedmiocie spotkania z dnia 10 czerwca 2011 r. w mniej poufnej wersji, do której miały one dostęp w wykonaniu postanowienia z dnia 14 marca 2022 r., Bulgarian Energy Holding i in./Komisja (T‑136/19, EU:T:2022:149), wynika, iż Overgas oparł swą skargę do Komisji na mylącym założeniu, że jego wejście na bułgarskie rynki dostaw gazu zwiększyłoby liczbę alternatywnych źródeł dostaw gazu, co zmusiłoby dostawców do ustalania cen na zasadach gospodarki rynkowej.
1243
Tymczasem w uwagach z dnia 27 kwietnia 2022 r. skarżące wskazują, że w 2011 r. Bułgaria dysponowała tylko jednym źródłem dostaw gazu na wyższym szczeblu łańcucha, a mianowicie źródłem w postaci Gazpromu, do którego Overgas miał bezpośredni dostęp, podczas gdy Bulgargaz miał do niego jedynie pośredni dostęp za pośrednictwem Overgasu. Podkreślają one, że w tamtym czasie Overgas był pośrednikiem Gazpromu w Bułgarii i był objęty dochodzeniem w sprawie nadużycia pozycji dominującej w szczególności dlatego, że pobierał zawyżone ceny od Bulgargazu. Tak więc wejście Overgasu na rynek bułgarski nie tylko nie zwiększyłoby konkurencji na rynku niższego szczebla, ale Bulgargaz nie mógłby w żadnym razie kupować gazu na rozsądnych warunkach.
1244
W tym względzie Sąd uważa, że skarżące słusznie utrzymują, iż wiedza na temat elementów, o których mowa w pkt 1242 powyżej, pozwoliłaby im lepiej zorganizować obronę, w szczególności dzięki możliwości podniesienia przed Komisją, że warunki dotyczące zdrowej konkurencji na rynku niższego szczebla nie były spełnione głównie z powodu Overgasu (i Gazpromu), co mogłoby stanowić poparcie dla ich obrony opartej na obiektywnym uzasadnieniu lub przynajmniej dla ich argumentów na rzecz obniżenia grzywny.
1245
Z rozważań zaprezentowanych w pkt 1239–1244 powyżej wynika, że skarżące wykazały w sposób wymagany prawem, iż w braku nieprawidłowości, jakich dopuściła się Komisja w odniesieniu do elementów zawartych w uwagach Overgasu w przedmiocie spotkań, miałyby one dostęp do elementów, które mogłyby umożliwić im lepsze zorganizowanie obrony w toku postępowania administracyjnego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 1238 powyżej.
c)
Wniosek w przedmiocie części pierwszej i drugiej
1246
Z analizy uchybień popełnionych w toku postępowania administracyjnego, przedstawionej w pkt 1153–1223 powyżej, oraz ich wpływu na prawo skarżących do obrony, zbadanego w pkt 1224–1245 powyżej, wynika, że należy uwzględnić części pierwszą i drugą zarzutu pierwszego.
[…]
E. Wniosek w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
1259
Ponieważ zarówno zarzut czwarty, dotyczący błędnego stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej, jak i zarzut pierwszy, dotyczący naruszenia prawa do obrony, zostały uwzględnione, należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości, bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych podniesionych zarzutów.
1260
Wynika z tego, że nie trzeba uwzględniać wniosków skarżących o zastosowanie środków organizacji postępowania lub środków dowodowych mających na celu uzyskanie, po pierwsze, pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w sprawie Gazprom, a także dokumentów, do których ono odsyła, w zakresie, w jakim dotyczą one bułgarskiego rynku gazu, a po drugie, dokumentów leżących u podstaw sprawy Transgaz, zważywszy, że w obecnym stanie owe wnioski nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu [zob. podobnie wyroki: z dnia 25 czerwca 2002 r., British American Tobacco (Investments)/Komisja, T‑311/00, EU:T:2002:167, pkt 50; z dnia 9 marca 2022 r., Zardini/Komisja, T‑511/20, niepublikowany, EU:T:2022:122, pkt 58].
[…]
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2018) 8806 final z dnia 17 grudnia 2018 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 102 TFUE (sprawa AT.39849 – BEH Gas).
2)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Bulgarian Energy Holding EAD, Bulgartransgaz EAD i Bulgargaz EAD.
3)
Republika Bułgarii i Overgas Inc. pokrywają własne koszty.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 25 października 2023 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
1
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.