62011CC0077
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 28. svibnja 2013. (
1
)
Predmet C‑77/11
Vijeće Europske unije
protiv
Europskog parlamenta
„Tužba za poništenje — Akt predsjednika Europskog parlamenta o proračunu Europske unije za proračunsku godinu 2011. — Neusklađenost tog akta s novim proračunskim postupkom ustanovljenim UFEU‑om — Nepoštovanje institucionalne ravnoteže — Povreda načela dodijeljenih ovlasti i obveze lojalne suradnje — Povreda bitnih odredaba postupka — Privremeno održavanje učinaka proračuna“
I – Uvod
1.
U ovom su predmetu suprotstavljeni Vijeće Europske unije i Europski parlament u vezi s načinom na koji je proveden postupak koji je doveo do usvajanja općeg proračuna Europske unije za proračunsku godinu 2011. Taj je postupak prvi put proveden u potpunosti u skladu s člankom 314. UFEU‑a.
2.
Vijeće je u svojoj tužbi zatražilo od Suda da poništi akt predsjednika Parlamenta kojim se proglašava konačno usvajanje općeg proračuna Europske unije za proračunsku godinu 2011. (
2
). Kao prvo, tvrdi da su povrijeđene njegove ovlasti koje proizlaze iz članka 314. UFEU‑a jer usvajanje proračuna za proračunsku godinu 2011., protivno zahtjevima tog članka, nije dovelo do donošenja zakonodavnog akta Parlamenta i Vijeća koji potpisuju obje institucije. Također se poziva na nepoštovanje načela institucionalne ravnoteže, povredu načela dodijeljenih ovlasti i obveze lojalne suradnje među institucijama te, podredno, na povredu bitnih odredaba postupka.
3.
U ovom ću mišljenju iznijeti razloge zbog kojih smatram da je postupak koji se odnosi na proračun Unije za proračunsku godinu 2011. bio proveden u skladu s pravilima utvrđenima člankom 314. UFEU‑a. Točnije, predložit ću Sudu da odbije različite argumente kojima Vijeće nastoji dokazati postojanje potrebe, povrh akta predsjednika Parlamenta kojim se utvrđuje da je proračun konačno usvojen, za zakonodavnim aktom Parlamenta i Vijeća koji su potpisale obje institucije, a čija je svrha da te institucije formaliziraju usvajanje proračuna.
II – Pravni okvir
4.
Na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, „[s]vaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene u Ugovorima i u skladu s njima određenim postupcima, uvjetima i ciljevima. Institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju”.
5.
U skladu s člankom 14. stavkom 1. UEU‑a, „Europski parlament, zajedno s Vijećem, izvršava zakonodavne i proračunske funkcije”. Na jednak način, člankom 16. stavkom 1. UEU‑a predviđeno je da „Vijeće, zajedno s Europskim parlamentom, izvršava zakonodavne i proračunske funkcije”.
6.
Iz članka 288. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da „[r]adi izvršavanja nadležnosti Unije, institucije donose uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja”.
7.
Sukladno članku 289. stavku 2. UFEU‑a, „[u] posebnim slučajevima predviđenima Ugovorima, Europski parlament uz sudjelovanje Vijeća ili Vijeće uz sudjelovanje Europskog parlamenta u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom donosi uredbe, direktive ili odluke”. Stavkom 3. istog članka predviđeno je da su „[p]ravni akti doneseni zakonodavnim postupkom [...] zakonodavni akti”.
8.
U skladu s člankom 296. stavkom 1. UFEU‑a, „[k]ada se Ugovorima ne definira vrsta akta koji se donosi, institucije ga biraju ovisno o slučaju, u skladu s važećim postupcima i u skladu s načelom proporcionalnosti”. Trećim stavkom tog članka utvrđeno je da „[p]ri razmatranju nacrta zakonodavnih akata, Europski parlament i Vijeće ne donose nijedan akt koji nije predviđen odgovarajućim zakonodavnim postupkom u predmetnom području”.
9.
Članak 297. stavak 1. UFEU‑a glasi kako slijedi:
„Zakonodavne akte donesene na temelju redovnog zakonodavnog postupka potpisuju predsjednik Europskog parlamenta i predsjednik Vijeća.
Zakonodavne akte donesene na temelju posebnog zakonodavnog postupka potpisuje predsjednik institucije koja ih je donijela.
[…]”
10.
Članak 314. UFEU‑a opisuje provedbu proračunskog postupka. Odredbe tog članka koje su najvažnije u okviru ove tužbe jesu njegova prava alineja i stavak 9.
11.
U skladu s prvom alinejom članka 314. UFEU‑a:
„Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu sa sljedećim odredbama.”
12.
Što se tiče članka 314. stavka 9. UFEU‑a, on glasi kako slijedi:
„Po okončanju postupka predviđenog ovim člankom, predsjednik Europskog parlamenta proglašava proračun konačno usvojenim.”
III – Okolnosti spora
13.
Nakon prepiske između Vijeća i Parlamenta tijekom postupka za usvajanje proračuna na 2010. godinu, koja se odnosila na opseg izmjena uvedenih Ugovorom iz Lisabona u pogledu odvijanja proračunskog postupka, predsjednik Vijeća uputio je 12. studenoga 2010. dopis predsjedniku Parlamenta u kojem navodi da nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona predsjednik Vijeća i predsjednik Parlamenta trebaju zajedno potpisati akt kojim se utvrđuje godišnji proračun Unije, s obzirom na to da su te dvije institucije suautori navedenog akta. Taj akt valja razlikovati od akta predsjednika Parlamenta kojim se, sukladno članku 314. stavku 9. UFEU‑a, proračun proglašava konačno usvojenim.
14.
Vijeće je 10. prosinca 2010. usvojilo stajalište o novom nacrtu proračuna Unije za proračunsku godinu 2011. Tom je stajalištu priložilo nacrt odluke Parlamenta i Vijeća kojom se utvrđuje opći proračun Europske unije za proračunsku godinu 2011. Taj nacrt odluke sadržavao je samo jedan članak, u kojem je bilo navedeno da je proračun utvrđen sukladno prilogu navedenoj odluci i da ga moraju potpisati predsjednici obiju institucija.
15.
Dopisom od 14. prosinca 2010. predsjednik Parlamenta odgovorio je na dopis predsjednika Vijeća od 12. studenoga 2010. U tom je dopisu, među ostalim, naveo da smatra da Ugovorom iz Lisabona nije promijenjena činjenica da predsjednik Parlamenta proglašava proračun konačno usvojenim, a time i potpisuje proračun. Predsjednik Parlamenta stoga je obavijestio predsjednika Vijeća da se ne može složiti s njegovim mišljenjem prema kojem proračun Unije moraju potpisati predsjednici obiju institucija.
16.
Dana 15. prosinca 2010. Parlament je na plenarnoj sjednici odobrio stajalište Vijeća bez izmjena. Nakon što je Parlament izglasao proračun, predsjednik Vijeća izjavio je: „Parlament je upravo odobrio stajalište Vijeća o nacrtu proračuna za 2011. bez amandmana. Dakako, u ime Vijeća mogu samo izraziti zadovoljstvo zbog našeg zajedničkog dogovora o proračunu za 2011.” Predsjednik Vijeća istog je dana potpisao akt kojim je potvrđeno da je postupak pokrenut u skladu s člankom 314. UFEU‑a dovršen i da je opći proračun Unije za proračunsku godinu 2011. konačno usvojen.
17.
Istog dana, 15. prosinca 2010., predsjednik Vijeća uputio je predsjedniku Parlamenta dopis u kojem je izrazio zadovoljstvo zbog toga što je u Parlamentu izglasan nacrt proračuna za proračunsku godinu 2011. i podsjetio na to da je UFEU‑om propisano da proračun donose Parlament i Vijeće. Dopisu je stoga priložio nacrt odluke Europskog parlamenta i Vijeća kojom se utvrđuje opći proračun Europske unije za proračunsku godinu 2011., koju je osobno potpisao te koju je također trebao potpisati i predsjednik Parlamenta. Međutim, taj zahtjev nije proveden u djelo.
18.
Zbog toga je Vijeće odlučio podnijeti predmetnu tužbu radi poništenja akta kojim je predsjednik Parlamenta 15. prosinca 2010. utvrdio da je postupak pokrenut u skladu s člankom 314. UFEU‑a dovršen i da je opći proračun Europske unije za proračunsku godinu 2011. konačno usvojen.
19.
Rješenjem predsjednika Suda od 29. lipnja 2011. dopuštena je intervencija Kraljevine Španjolske u potporu zahtjevu Vijeća.
IV – O tužbi
A – Dva glavna argumenta
20.
Dva argumenta na koja se pozivaju Vijeće i Parlament većinom se temelje na razlici u stajalištima u pogledu načina na koji valja pomiriti dvije odredbe članka 314. UFEU‑a, odnosno njegovu prvu alineju i stavak 9. tog članka.
21.
Vijeće se oslanja na prvu alineju članka 314. UFEU‑a u vezi s mnogim drugim odredbama Ugovorâ i tvrdi da je za donošenje proračuna potrebno usvajanje zakonodavnog akta s potpisima predsjednika obiju navedenih institucija. Akt predsjednika Parlamenta predviđen člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a kojim se proračun proglašava konačno usvojenim ne može se smatrati aktom o usvajanju proračuna. Radi se tek o deklarativnom aktu koji donosi predsjednik Parlamenta nakon što obje institucije potpišu zakonodavni akt o donošenju proračuna.
22.
S druge strane, Parlament upućuje na navedeni članak 314. stavak 9. kao i na tumačenje Suda u pogledu odredbe Ugovora o EZ‑u koja je u bitnome istovjetna navedenoj odredbi u prilog svojoj tvrdnji da, iako je potreban dogovor između dviju institucija, člankom 314. UFEU‑a nije propisano da taj dogovor mora biti formaliziran zakonodavnim aktom Parlamenta i Vijeća. Konačno donošenje proračuna može se potvrditi samo aktom predsjednika Parlamenta donesenim u skladu s člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a, nakon provjere regularnosti postupka, te proračunu dati pravne učinke.
23.
U nastavku ću detaljno izložiti argumente Vijeća i Parlamenta u prilog njihovim stajalištima.
1. Argumenti Vijeća
24.
Vijeće svoju tužbu zasniva na četirima tužbenim razlozima, koji se odnose na povredu članka 314. UFEU‑a u vezi s više drugih odredaba Ugovorâ, zbog nepostojanja zakonodavnog akta Parlamenta i Vijeća koji bi potpisale te dvije institucije, na nepridržavanje načela institucionalne ravnoteže ustanovljene člankom 314. UFEU‑a, na povredu načela dodijeljenih ovlasti i obveze lojalne suradnje među institucijama iz članka 13. stavka 2. UEU‑a te, podredno, na bitnu povredu postupka. Budući da se argumenti na koje se poziva u prilog svojim tužbenim razlozima uvelike preklapaju, kako bi se izbjegla ponavljanja, smatram da je primjereno izložiti ih zajedno. Kako bi se izbjeglo neprirodno odvajanje ocjene osnovanosti tih argumenata, isto ću napraviti i sa svojom ocjenom.
25.
Vijeće smatra da godišnji proračun Unije, kao i njegovi ispravci, sada treba biti utvrđen zajedničkim zakonodavnim aktom dviju institucija koje su njegovi suautori. Taj akt trebaju potpisati predsjednici dviju institucija, sukladno članku 297. stavku 1. drugom podstavku UFEU‑a. Budući da su sukladno odredbama tog članka autori posebnog zakonodavnog postupka predviđenog člankom 314. UFEU‑a Parlament i Vijeće, iz navedenoga proizlazi da akt kojim se utvrđuje proračun mora nositi potpise predsjednika obiju institucija.
26.
Prema tome, akt kojim se utvrđuje proračun za 2011. godinu nezakonit je jer sadržava netipičan i nezakonodavni akt koji je donio i potpisao samo predsjednik Parlamenta, čime su povrijeđeni članak 314., članak 288., članak 289. stavci 2. i 3., članak 296. stavci 1. i 3. i članak 297. stavak 1. drugi podstavak UFEU‑a kao i članak 13. stavak 2. UEU‑a.
27.
Kako tvrdi Vijeće, člankom 314. UFEU‑a zahtijeva se donošenje zakonodavnog akta, koji može biti samo uredba, direktiva ili odluka, kako je navedeno u članku 289. stavku 2. UFEU‑a. Ugovorom iz Lisabona nisu predviđene nikakve iznimke u pogledu pravnih oblika koji mogu proizići iz posebnog zakonodavnog postupka i nije dopušteno donošenje zakonodavnog akta sui generis ili bilo kakvog akta sui generis. Nadalje, iz članka 289. stavka 3. UFEU‑a proizlazi da posebni zakonodavni postupak iz članka 314. UFEU‑a mora završiti donošenjem zakonodavnog akta.
28.
Vijeće ističe da iz članka 314. prve alineje UFEU‑a, a posebice iz uporabe glagola „utvrđuju” u množini, proizlazi da se poseban zakonodavni postupak predviđen tim člankom razlikuje od ostalih posebnih zakonodavnih postupaka predviđenih UFEU‑om jer obuhvaća dva glavna sudionika. Nijedan od tih sudionika nema prednost pred onim drugim. Ističući sličnosti i posebnosti tog postupka u odnosu na redovni zakonodavni postupak, Vijeće postupak predviđen člankom 314. UFEU‑a naziva „pojednostavnjenim suodlučivanjem”.
29.
Tvrdi da nejasno razlikovanje između akta kojim predsjednik Parlamenta proglašava proračun konačno usvojenim i zakonodavnog akta kojim se utvrđuje proračun sprečava Vijeće da izvršava nadležnosti koje ima na temelju Ugovora, čime se krši članak 314. UFEU‑a. Iako Vijeće priznaje da je, na temelju članka 314. stavka 9. UFEU‑a, dužnost predsjednika Parlamenta da utvrdi da je proračun konačno usvojen, takvo utvrđivanje ili izjava, prema mišljenju Vijeća, ne može predstavljati usvajanje.
30.
Kako tvrdi Vijeće, akt predsjednika Parlamenta u kojem se službeno izjavljuje da su dva suautora godišnjeg proračuna Unije zajedno utvrdila taj proračun predstavlja bitnu formalnost proračunskog postupka i uvjet koji je potreban kako bi zakonodavni akt imao učinak. Međutim, to podrazumijeva da predsjednik Parlamenta izvršava svoju pripadajuću ovlast u smislu da, nakon donošenja zakonodavnog akta i nakon što ga potpišu oba suautora, izjava o konačnom usvajanju proračuna predstavlja nužnu formalnost.
31.
Što se tiče presude Suda od 3. srpnja 1986., Vijeće/Parlament (
3
) i osobito njezina odlomka u kojem se navodi da je „[n]a predsjedniku Parlamenta da formalno proglasi da je proračunski postupak doveden do kraja konačnim usvajanjem proračuna, pa na taj način daje proračunu učinak pravne obvezivosti, kako u odnosu na institucije tako i na države članice”, Vijeće smatra da je ta tvrdnja iznesena u posebnim okolnostima te da je, osim toga, razvoj daljnjih Ugovora tu sudsku praksu učinio zastarjelom. Ugovorom iz Lisabona osobito je doneseno novo stajalište o aktu kojim se usvaja proračun, o njegovim autorima i, prema tome, njegovu potpisivanju.
32.
Vijeće se u prilog svojoj tvrdnji da, sukladno toj odredbi, akt kojim se utvrđuje proračun mora biti zajednička odluka dviju institucija također oslanja na prvi stavak članka 296. UFEU‑a. Prema tome, ta je odredba, koja se ne može odbaciti uz tvrdnju da članak 314. UFEU‑a predstavlja lex specialis, povrijeđena.
33.
S gledišta načela institucionalne ravnoteže, Vijeće navodi da su, s obzirom na to da je ukinuta razlika između obveznih i neobveznih rashoda, dvije grane proračunske vlasti sada jednake, imaju iste ovlasti koje izvršavaju u okviru postupka suodlučivanja s ciljem postizanja pravodobnog zajedničkog dogovora o financiranju Unije tijekom sljedeće proračunske godine. Člankom 314. UFEU‑a nije tek unesena potonja praksa u Ugovor, nego je uvedena i nova ravnoteža između dviju grana proračunske vlasti. Nijedna institucija ne smije imati posljednju riječ o aktu donesenom u okviru postupka suodlučivanja.
34.
Zahtjev za donošenje službenog akta s učinkom pravne obvezivosti na temelju Ugovorâ ne odražava tek potrebu za postizanjem sukladnosti s člankom 288. i člankom 289. stavkom 2. UFEU‑a, nego i novu ravnotežu koju institucije i njihova tijela moraju poštovati. Okolnosti u kojima je predsjednik Parlamenta odlučio utvrditi da je proračun za financijsku godinu 2011. konačno usvojen upućuju na to da taj predsjednik, kao tijelo svoje institucije, nije izvršio svoju dužnost. Zbog toga smatra da valja poništiti akt tog predsjednika.
35.
S gledišta povrede načela dodijeljenih ovlasti i obveze lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a, Vijeće tvrdi da su aktom predsjednika Parlamenta prekoračene ovlasti koje su mu dodijeljene izmijenjenim Ugovorima, čime su povrijeđeni postupci, uvjeti i njima predviđeni ciljevi. U okviru članka 314. UFEU‑a, formalni postupak predviđen njegovim stavkom 9. ne smije se pretvoriti u donošenje jednostranog pravnog akta kojim se usvaja proračun.
36.
Vijeće također smatra da Parlament nije ispunio dužnost lojalne suradnje, u skladu s kojom moraju biti uređeni svi odnosi između institucija. Osobito prigovara Parlamentu što nije sudjelovao u njegovim inicijativama u svrhu pronalaska rješenja koje bi bilo u skladu s Ugovorima i prihvatljivo objema stranama te kojim bi se poštovale ovlasti institucija i nadležnosti predsjednika Parlamenta. Također prigovara predsjedniku Parlamenta jer na dan izglasavanja proračuna na plenarnoj sjednici, odnosno 15. prosinca 2010., nije obavijestio predsjednika Vijeća o sadržaju svojeg dopisa od 14. prosinca 2010., iako je predsjednik Vijeća bio prisutan na tom izglasavanju. Nadalje, Vijeće također navodi da je predsjednik Vijeća saznao za taj dopis predsjednika Parlamenta tek 17. prosinca 2010., odnosno dva dana nakon izjave o konačnom usvajanju proračuna za proračunsku godinu 2011.
37.
Vijeće podredno tvrdi da, ako Sud odbije njegov glavni argument, valja ukinuti akt predsjednika Parlamenta zbog povrede bitnih odredaba postupka. Vijeće osobito smatra da, od trenutka kada je postao potpuno svjestan neslaganja između Parlamenta i Vijeća o vrsti akta kojim se usvaja proračun i njegovu potpisivanju, predsjednik Parlamenta nije mogao utvrditi da je proračunski postupak za proračunsku godinu 2011. završen. Vijeće primjećuje da predsjednik Parlamenta nije obavijestio osobe prisutne na plenarnoj sjednici svoje institucije ni o stajalištu Vijeća navedenom u njegovu dopisu od 12. studenoga 2010. ni o posljednjoj inicijativi predsjednika Vijeća od istog dana kada je Parlament glasao o nacrtu proračuna, s ciljem pronalaska rješenja za spor. Budući da je stajalište Vijeća o nacrtu proračuna obuhvaćalo nacrt odluke kojom proračun usvajaju obje institucije, Vijeće ističe da je predsjednik Parlamenta donio sporni akt u trenutku kada, s obzirom na neslaganje dviju institucija o vrsti akta o usvajanju proračuna i njegovu potpisivanju, proračunski postupak još nije bio dovršen. Zbog toga smatra da je akt predsjednika Parlamenta nezakonit.
38.
Konačno, budući da se spor između Vijeća i Parlamenta ne odnosi na sadržaj proračuna za 2011. godinu, Vijeće od Suda zahtijeva da, ako odluči poništiti akt predsjednika Parlamenta, zadrži učinke proračuna za 2011. godinu do ispravljanja utvrđene nezakonitosti, sukladno drugom stavku članka 264. UFEU‑a.
2. Argumenti Parlamenta
39.
Parlament osporava argument prema kojem dogovor između njega i Vijeća treba dovesti do usvajanja zakonodavnog akta koji potpisuju predsjednici obiju institucija, a može biti samo uredba, direktiva ili odluka, sukladno članku 289. stavku 2. UFEU‑a.
40.
Smatra da je postupak za usvajanje proračuna postupak sui generis. Akt predsjednika Parlamenta predviđen člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a jedini je akt koji proračunu daje učinak pravne obvezivosti „kako u odnosu na institucije tako i na države članice”, kako je to Sud istaknuo u prethodno navedenoj presudi Vijeće/Parlament (
4
), što, prema mišljenju Parlamenta, ostaje relevantno i nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Stoga je akt predsjednika Parlamenta po svojoj naravi konstitutivna odluka. Da su autori Ugovora željeli izmijeniti ovlasti Parlamenta u pogledu konačnog usvajanja proračuna, u članku 314. stavku 9. UFEU‑a ne bi zadržali odredbu sličnu onoj iz bivšeg članka 272. stavka 7. Ugovora o EZ‑u.
41.
Kako to tvrdi Parlament, akt njegova predsjednika predstavlja usvajanje proračuna jer bez tog akta proračun ne bi bio „konačno usvojen” u smislu članka 314. stavka 9. UFEU‑a. Tvrdi da je akt predsjednika Parlamenta donesen u okviru izvršavanja specifične ovlasti, to jest ovlasti prema kojoj može utvrditi da je proračun konačno usvojen. To podrazumijeva da predsjednik Parlamenta provjerava regularnost postupka i sukladnost proračuna s Ugovorom. Ta ovlast nije simbolična; štoviše, Sud ju je opisao kao „poseban pravni akt” (
5
).
42.
Nadalje, Parlament smatra da, iako je prvom alinejom članka 314. UFEU‑a predviđeno da Parlament i Vijeće odlučuju u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, ni na koji način nije predviđeno da mora biti donesena uredba, direktiva ili odluka. Da je to slučaj, autori Ugovora to bi izričito naveli.
43.
Što se tiče navodne povrede članka 296. stavka 1. UFEU‑a, Parlament smatra da se ta odredba ne primjenjuje u slučaju proračuna jer članak 314. UFEU‑a predstavlja lex specialis u odnosu na tu odredbu. Činjenica da autori Ugovora nisu predvidjeli vrstu zakonodavnog akta predstavlja namjerni izbor. Naime, iako je Konvencijom o budućnosti Europe i Ugovorom o Ustavu za Europu bio predviđen „europski zakon” za proračun Unije, namjera međuvladine konferencije iz 2007. godine bila je zadržavanje pristupa iz bivšeg članka 272. UEZ‑a. Parlament dodaje da bi bilo vrlo iznenađujuće, pa čak i nevjerojatno, da su autori Ugovora željeli ostaviti institucijama mogućnost da odabiru vrstu zakonodavnog akta za svaki pojedinačni slučaj, osobito ako se radi o tako politički i institucionalno važnom aktu kao što je proračun Unije, koji se donosi svake godine. Osim toga, valja uzeti u obzir narav proračuna, koji je u biti računovodstveni dokument koji sadržava procjene svih prihoda i rashoda tijekom određenog razdoblja. Nadalje, nakon što predsjednik Parlamenta provjeri sukladnost postupka s Ugovorom, taj se dokument prilaže aktu kojim je usvojen, odnosno aktu kojim je predsjednik Parlamenta utvrdio da je proračun konačno usvojen.
44.
Parlament smatra da pojmovi uredbe, direktive ili odluke, kako proizlaze iz članka 288. UFEU‑a, ne odgovaraju specifičnoj naravi proračuna. U tom pogledu Parlament navodi da, za razliku od svih ostalih oblika zakonodavstva, proračun sadržava samo procjene prihoda i rashoda. Samo izvršenje sredstava odobrenih u proračunu zahtijeva prethodno usvajanje osnovnog akta. Ta okolnost upućuje na opreku između zakonodavnog i proračunskog postupka. U tom smislu Parlament primjećuje da se proračun usvaja sukladno postupku sui generis koji je prilagođen upravo naravi i ulozi tog instrumenta. Tim se postupkom osobito uzima u obzir računovodstvena narav dokumenta koji valja donijeti i potreba da se zajamči usvajanje instrumenta prije kraja godine.
45.
Što se tiče navodnog zahtjeva prema kojem akt o usvajanju proračuna moraju potpisati predsjednici obiju institucija, Parlament ističe da su zakonodavni akti usvojeni sukladno posebnom zakonodavnom postupku specifični po tome da ih ne potpisuju predsjednici Parlamenta i Vijeća jer je to predviđeno za akte koji se usvajaju u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, kako je utvrđeno u članku 297. stavku 1. UFEU‑a. Osim toga, člankom 314. UFEU‑a uopće nije predviđeno da predsjednik Vijeća ima pravo supotpisati proračun. Nadalje, valja očuvati koristan učinak članka 314. stavka 9. UFEU‑a jer ta odredba predstavlja lex specialis u odnosu na članak 297. UFEU‑a.
46.
Budući da se proračunski postupak ne može izjednačiti s redovnim zakonodavnim postupkom, bilo bi pogrešno tvrditi, kako to čini Vijeće, da nijedna institucija nema posljednju riječ o aktu donesenom u okviru suodlučivanja. Parlament u tom pogledu ističe da se članak 314. stavak 7. točka (d) UFEU‑a odnosi na slučaj u kojem predsjednik Parlamenta može smatrati prikladnim utvrditi da je proračun usvojen, iako samo Parlament odobrava zajednički nacrt, dok ga Vijeće odbija. Iz takve je situacije vidljivo da je moguće da proračun bude usvojen i da ga potpiše predsjednik Parlamenta čak i bez zahtjeva za suglasnošću od strane Vijeća.
47.
Bilo bi nelogično zahtijevati da odluku supotpišu Parlament i Vijeće u postupku kojim je predviđena mogućnost usvajanja proračuna čak i u slučaju da Vijeće odbije zajednički nacrt. Članak 314. stavak 7. točka (d) UFEU‑a ispunjava jednostavan zahtjev, a to je da se proračun mora usvojiti prije kraja godine kako bi se izbjegao „sustav privremenih dvanaestina”. Umjesto uvođenja dvaju različitih postupaka, jednog za slučaj da Parlament i Vijeće postignu dogovor i jednog za slučaj da je potrebno primijeniti članak 314. stavak 7. točku (d) UFEU‑a, autori Ugovora odabrali su jedinstven postupak, prema kojem predsjednik Parlamenta utvrđuje konačno usvajanje proračuna donošenjem posebnog zakonodavnog akta, objektivne naravi, unatoč tome što je postupak obilježen zajedničkim djelovanjem tih dviju institucija.
48.
Osim toga, Parlament smatra da, kada je utvrdio da je proračunski postupak dovršen i potpisao proračun, nije povrijedio načelo dodjeljivanja ovlasti, nego da je djelovao u skladu s člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a. Smatra da bi, da je prihvatio da neovisni zakonodavni akt, kao što je uredba, direktiva ili odluka, moraju formalno usvojiti i potpisati predsjednici dviju institucija, kao da se radi o aktu donesenom u okviru redovnog postupka, time postupio ultra vires i povrijedio članak 314. UFEU‑a, čime bi lišio stavak 9. tog članka njegova sadržaja.
49.
Nadalje, Parlament smatra da je argument Vijeća prema kojem je Parlament povrijedio dužnost lojalne suradnje utvrđenu u članku 13. stavku 2. UEU‑a očito neosnovan. Jedini cilj Parlamenta i njegova predsjednika bio je poštovanje članka 314. UFEU‑a. Osim toga, Parlament ističe da je njegov predsjednik objasnio svoje stajalište u pogledu zahtjeva Vijeća u svojem dopisu od 14. prosinca 2010. Parlament također primjećuje da predsjednik Vijeća na izglasavanju proračuna za 2011., odnosno 15. prosinca 2010., nije uopće postavio pitanje o zakonodavnom aktu koji valja usvojiti ili o potpisivanju. Predsjednik Vijeća samo je izrazio zadovoljstvo zbog postizanja dogovora između dviju institucija. Predsjednik Vijeća tek je nakon što je proračun bio potpisan uputio predsjedniku Parlamenta dopis, kojem je priložio odluku Parlamenta i Vijeća sa svojim potpisom, iako je bio svjestan stajališta predsjednika Parlamenta u pogledu potpisivanja proračuna.
50.
Konačno, u pogledu navodne povrede bitnih odredaba postupka, Parlament ističe da je, kad je utvrdio da je postignut dogovor između dviju institucija te da je postupak proveden ispravno, ispunio svoju zadaću predviđenu člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a.
B – Ocjena
51.
Kako sam to prethodno naveo, spor između Vijeća i Parlamenta uvelike proizlazi iz poteškoća koje na prvi pogled mogu nastati u vezi s pomirenjem dviju odredaba članka 314. UFEU‑a. Prva odredba sadržana je u prvoj alineji članka 314. UFEU‑a, koja, podsjećam, glasi kako slijedi: „Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju godišnji proračun Unije u skladu sa sljedećim odredbama”. Druga je odredba sadržana u članku 314. stavku 9. UFEU‑a, koji glasi kako slijedi: „Po okončanju postupka predviđenog ovim člankom, predsjednik Europskog parlamenta proglašava proračun konačno usvojenim”.
52.
Dok prva od tih dviju odredaba predstavlja novu formulaciju uloge Parlamenta i Vijeća u utvrđivanju godišnjeg proračuna Unije, druga odražava kontinuitet bivšeg članka 272. stavka 7. UEZ‑a, čiji tekst preuzima, uz samo jednu razliku, za koju smatram da nije bitna, a to je da je glagol „adopté” sada zamijenio glagol „arrêté” u francuskoj verziji teksta (
6
). Stoga valja pomiriti ovlast predsjednika Parlamenta da utvrdi da je proračun konačno usvojen s tvrdnjom da Parlament i Vijeće sada valja smatrati suautorima godišnjeg proračuna Unije u cijelosti, s obzirom na činjenicu da je ukinuta razlika između obaveznih i neobaveznih rashoda. Jedan od izazova predmetne tužbe stoga se sastoji u osiguranju korisnog učinka članka 314. stavka 9. UFEU‑a, poštujući pritom svojstvo Vijeća kao suautora proračuna, zajedno s Parlamentom.
53.
Ponajprije ističem da je moje mišljenje da tvrdnja da Parlament i Vijeće zajednički utvrđuju proračun ne znači da usvajanje proračuna mora dovesti do donošenja zakonodavnog akta u obliku uredbe, direktive ili odluke, u smislu članka 288. UFEU‑a, koji potom moraju potpisati predsjednici dviju institucija.
54.
Napominjem, naime, da ne postoji izričita potpora tom stajalištu u formulaciji članka 314. UFEU‑a. Autori Ugovora nisu se odlučili izričito navesti da Parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, utvrđuju godišnji proračun Unije donošenjem uredbe, direktive ili odluke.
55.
Nepostojanje navoda u pogledu vrste akta kojim Parlament i Vijeće utvrđuju godišnji proračun Unije također predstavlja bitnu razliku u odnosu na Ugovor o Ustavu za Europu, čijim je člankom I‑56 i člankom III‑404 stavkom 1. bilo predviđeno da se „godišnji proračun Unije utvrđuje europskim zakonom” [neslužbeni prijevod].
56.
S obzirom na to da u članku 314. UFEU‑a ne postoji izričit navod da je za formalizaciju usvajanja proračuna potreban zakonodavni akt koji zajednički potpisuju predsjednici Parlamenta i Vijeća, valja istražiti može li se, kako to tvrdi Vijeće, izjavom navedenom u prvoj alineji tog članka, prema kojoj se proračun utvrđuje u skladu s „posebnim zakonodavnim postupkom”, podržati stajalište koje je iznijelo Vijeće.
57.
Ta izjava na prvi pogled može dovesti do nastanka nejasnoća ako je usporedimo s člankom 14. stavkom 1. UEU‑a i člankom 16. stavkom 1. UEU‑a. Dok se tim dvjema odredbama stvara razlika između zakonodavne i proračunske funkcije, iz teksta članka 314. prve alineje UFEU‑a može se zaključiti da proračunski postupak mora biti obuhvaćen kategorijom zakonodavnih postupaka. Vijeće iz navedenog izjednačavanja zaključuje da je proračunski postupak zakonodavni postupak koji mora dovesti do donošenja zakonodavnog akta izabranog između akata utvrđenih u članku 288. UFEU‑a i koji moraju potpisati predsjednici Parlamenta i Vijeća. Ne slažem se s tim stajalištem.
58.
Ako se držimo teksta članka 289. stavka 3. UFEU‑a, u kojem je navedeno da su „[p]ravni akti doneseni zakonodavnim postupkom [...] zakonodavni akti”, smatram da je točno zaključiti da, s obzirom na to da spada u kategoriju zakonodavnih postupaka, proračunski postupak mora dovesti do donošenja zakonodavnog akta.
59.
Međutim, ne smatram da se mora raditi o zakonodavnom aktu koji supotpisuju predsjednici Parlamenta i Vijeća.
60.
U tom pogledu primjećujem da se iz članka 297. stavka 1. prvog i drugog podstavka UFEU‑a može zaključiti da, iako je supotpisivanje doista pravilo u okviru redovnog zakonodavnog postupka, to nije slučaj sa zakonodavnim aktima koji se donose u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom. Taj je zaključak dosljedan sadržaju članka 289. stavka 2. UFEU‑a, kojim je predviđeno da je, za razliku od redovnog zakonodavnog postupka koji se sastoji od toga da Parlament i Vijeće zajednički usvoje zakonodavni akt, za poseban zakonodavni postupak karakteristično to da zakonodavni akt usvaja samo jedna institucija uz sudjelovanje druge. Da su autori Ugovora željeli stvarno suodlučivanje koje se formalizira zakonodavnim aktom koji potpisuju Parlament i Vijeće, utvrdili bi da se u okviru proračunskog postupka primjenjuju pravila za redovan zakonodavni postupak.
61.
Izjavom da se godišnji proračun Unije utvrđuje u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom upravo se želi naglasiti činjenica da, iako je nadahnut njime, proračunski postupak ipak valja razlikovati od redovnog zakonodavnog postupka, kako je utvrđen u članku 294. UFEU‑a, primjerice u pogledu sazivanja Odbora za mirenje u slučaju neslaganja između Parlamenta i Vijeća.
62.
Doduše, doista se radi o zakonodavnom postupku u smislu da uključuje dvije grane zakonodavne vlasti, koje također čine dvije grane proračunske vlasti, te da mora dovesti do usvajanja zakonodavnog akta. Međutim, taj se postupak naziva „posebnim” jer je prilagođen posebnim zahtjevima proračunske funkcije i specifičnoj naravi instrumenta koji čini proračun.
63.
Dakle, autori Ugovora uspostavili su poseban postupak, čije različite faze odgovaraju specifičnoj naravi proračuna, koji predstavlja akt u kojem se iznose predviđanja i daju ovlaštenja (
7
), podložno zahtjevu za brzinom postupka, kako bi se o proračunu glasalo prije početka sljedeće proračunske godine, kao i potrebi za postizanjem uspješnog ishoda prevladavanjem neslaganja između Parlamenta i Vijeća.
64.
Taj postupak podliježe strogom rasporedu i organiziran je na način da je omogućeno da Parlament i Vijeće pravodobno postignu dogovor kako bi što je više moguće izbjegli sustav privremenih dvanaestina tijekom sljedeće proračunske godine (
8
).
65.
Dogovor između Parlamenta i Vijeća može se postići u različitim fazama. Do njega će u najboljem slučaju doći kada Parlament odobri stajalište Vijeća na kraju prve faze, u skladu s člankom 314. stavkom 4. točkom (a) UFEU‑a (
9
). Ako Parlament usvoji izmjene glasovima većine svojih članova, saziva se sastanak Odbora za mirenje, osim ako Vijeće obavijesti Parlament da je odobrilo sve izmjene (
10
).
66.
Ako se Odbor za mirenje sastane, otvara se druga faza i nastoji se postići dogovor o zajedničkom tekstu između članova Vijeća ili njihovih predstavnika i članova koji predstavljaju Parlament (
11
). Ako se u roku od 21 dana od sazivanja Odbora za mirenje postigne dogovor o zajedničkom tekstu, Europski parlament i Vijeće imaju svaki rok od četrnaest dana od dana postizanja tog dogovora za odobrenje zajedničkog teksta (
12
).
67.
Tada može nastati nekoliko situacija.
68.
Ako Parlament i Vijeće oboje odobre zajednički tekst ili ne donesu nikakvu odluku ili ako jedna od tih institucija odobri zajednički tekst, a druga ne donese nikakvu odluku, smatra se da je proračun konačno usvojen u skladu sa zajedničkim tekstom (
13
).
69.
S druge strane ako Parlament, odlučujući većinom svojih članova, i Vijeće oboje odbiju zajednički tekst ili ako jedna od tih institucija odbije zajednički tekst, a druga ne donese nikakvu odluku, ne može se smatrati da je proračun usvojen, pa Europska komisija mora dostaviti novi nacrt proračuna (
14
). Isto vrijedi i u slučaju ako Parlament, odlučujući većinom svojih članova, odbije zajednički tekst, a Vijeće ga odobri (
15
).
70.
Obratno, u slučaju ako Vijeće odbije zajednički tekst, a Parlament ga odobri, to ne znači nužno da proračun neće biti usvojen. Naime, činjenica da je Vijeće odbilo zajednički tekst u određenim okolnostima može se prevladati. Člankom 314. stavkom 7. točkom (d) UFEU‑a predviđeno je da Parlament može, odlučujući većinom svojih članova i s tri petine danih glasova, odlučiti potvrditi sve ili neke izmjene iz stavka 4. točke (c) istog članka. U članku 314. stavku 7. točki (d) UFEU‑a nadalje je utvrđeno da se, ako izmjena Parlamenta nije potvrđena, zadržava stajalište dogovoreno u okviru Odbora za mirenje o proračunskoj stavci koja je predmet izmjene. Na temelju toga smatra se da je proračun konačno usvojen.
71.
Konačno, ako u Odboru za mirenje u roku od dvadeset jednog dana iz članka 314. stavka 5. UFEU‑a ne dođe do dogovora o zajedničkom tekstu, Komisija će dostaviti novi nacrt proračuna (
16
).
72.
Iz opisa proračunskog postupka, kako je sad predviđen člankom 314. UFEU‑a, zaključujem da proračun može biti usvojen samo ako je postignut dogovor između Parlamenta i Vijeća. Čak i u posebnom slučaju iz članka 314. stavka 7. točke (d) UFEU‑a, kojim je Parlamentu dodijeljena ovlast da zanemari činjenicu da je Vijeće odbilo zajednički tekst, smatra se da je proračun usvojen na temelju dogovora postignutog u okviru Odbora za mirenje. Postojanje dogovora postignutog u okviru postupka kojim se potiče suradnja i usuglašavanje Parlamenta i Vijeća (
17
) dopušta zaključak da su proračun utvrdile te dvije institucije, u skladu sa zahtjevima članka 314. prve alineje UFEU‑a.
73.
Neovisno o tome koju situaciju uzmemo, tako postignut dogovor između Parlamenta i Vijeća ne mora, protivno tvrdnjama Vijeća, biti formaliziran zakonodavnim aktom koji potpisuju predsjednici tih dviju institucija kako bi se moglo smatrati da je proračun usvojen.
74.
Ako uzmemo slučaj predviđen člankom 314. stavkom 7. točkom (d) UFEU‑a, čini mi se da je teško tvrditi da su autori Ugovora namjeravali odrediti da usvajanje proračuna podliježe uvjetu da ga potpiše predsjednik Vijeća i onda kad je ta institucija odbacila zajednički tekst.
75.
Osim toga, člankom 314. UFEU‑a nije ni izričito ni implicitno utvrđeno da je potrebno postojanje zakonodavnog akta koji su supotpisali predsjednici Parlamenta i Vijeća kako bi proračun mogao proizvoditi pravne učinke.
76.
Drukčijim zaključkom, kako to tvrdi Parlament, akt predsjednika Parlamenta bio bi lišen svojeg korisnog učinka, kako je predviđeno člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a.
77.
Dakle, valja zaključiti da su autori Ugovora iz Lisabona odlučili zadržati tu posljednju fazu proračunskog postupka, kojom predsjednik Parlamenta utvrđuje da je proračun konačno usvojen, u gotovo nepromijenjenom obliku. Nadalje, ništa ne upućuje na to da su oni taj akt predsjednika Parlamenta željeli lišiti pravnih učinaka priznatih sudskom praksom Suda.
78.
U tim okolnostima smatram da aktu kojim predsjednik Parlamenta utvrđuje da je proračun konačno usvojen valja priznati istu funkciju i iste pravne učinke kao i prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona.
79.
U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da je tim aktom „[n]a predsjedniku Parlamenta da formalno proglasi da je proračunski postupak doveden do kraja konačnim usvajanjem proračuna, pa na taj način daje proračunu učinak pravne obvezivosti, kako u odnosu na institucije tako i na države članice. Izvršavajući tu funkciju, predsjednik Parlamenta po završetku postupka obilježenog zajedničkim djelovanjem različitih institucija donosi poseban zakonodavni akt objektivne naravi” (
18
).
80.
Drugim riječima, tijekom posljednje faze postupka svrha akta predsjednika Parlamenta jest potvrditi pravilnu provedbu i dovršetak proračunskog postupka. Osim toga, aktom predsjednika Parlamenta omogućuje se da proračun proizvodi pravne učinke u pogledu institucija i država članica.
81.
Stoga akt predsjednika Parlamenta predstavlja zakonodavni akt koji se može usporediti s odlukom koja proizvodi obvezujuće učinke u smislu članka 288. četvrtog podstavka UFEU‑a i kojim se zaključuje poseban zakonodavni postupak predviđen člankom 314. UFEU‑a (
19
). Ukratko, radi se o proračunskoj odluci bez koje bi proračun ostao instrument lišen pravnih učinaka (
20
).
82.
Naravno, ta je proračunska odluka akt koji se može pobijati, kako je vidljivo iz ovog postupka. Takva odluka osobito može, među ostalim, biti poništena ako je donesena u okolnostima nepostojanja dogovora između Parlamenta i Vijeća o sadržaju proračuna, u skladu s člankom 314. UFEU‑a.
83.
To u ovom slučaju nije tako. Iz dokumenata priloženih spisu jasno proizlazi da su Parlament i Vijeće postigli nedvosmisleni dogovor o sadržaju proračuna za proračunsku godinu 2011. Činjenica da te dvije institucije nisu bile suglasne u pogledu formalizacije tog dogovora nije spriječila predsjednika Parlamenta da 15. prosinca 2010. donese akt kojim je zaključio da je postupak pokrenut sukladno članku 314. UFEU‑a završen i da je opći proračun Unije za proračunsku godinu 2011. konačno usvojen.
84.
S obzirom na sve te elemente, predlažem da Sud odbaci kao neosnovan glavni tužbeni razlog Vijeća, koji se temelji na povredi članka 314. UFEU‑a zbog nepostojanja zakonodavnog akta koji su supotpisali predsjednici Parlamenta i Vijeća.
85.
Nadalje, budući da smatram da je Parlament postupao u skladu s člankom 314. UFEU‑a, ne može mu se prigovoriti da nije poštovao načelo institucionalne ravnoteže utvrđeno člankom 314. UFEU‑a, da je povrijedio načelo dodjeljivanja ovlasti i dužnost lojalne suradnje između institucija te da je povrijedio bitne odredbe postupka.
V – Zaključak
86.
Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
—
odbije tužbu i
—
naloži Vijeću Europske unije snošenje troškova, a Kraljevini Španjolskoj snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2011., L 68, str. I/1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 13., str. 7.)
(
3
)	34/86, Zb., str. 2155.
(
4
)	Točka 8.
(
5
)	Prethodno navedena presuda Vijeće/Parlament (t. 8.)
(
6
)	Osim toga ističem da je u engleskoj verziji Ugovora izraz „adopted” [„usvojenim”] ostao nepromijenjen.
(
7
)	Vidjeti prethodno navedenu presudu Vijeće/Parlament (t. 6.), u kojoj je utvrđeno da je proračun „akt kojim se svake godine predviđaju i unaprijed odobravaju prihodi i rashodi”.
(
8
)	Vidjeti članak 315. UFEU‑a.
(
9
)	Člankom 314. stavkom 4. točkom (b) UFEU‑a također je predviđeno da je, ako Parlament ne donese nikakvu odluku, proračun usvojen.
(
10
)	Vidjeti članak 314. stavak 4. točku (c) UFEU‑a.
(
11
)	Vidjeti članak 314. stavak 5. UFEU‑a.
(
12
)	Vidjeti članak 314. stavak 6. UFEU‑a.
(
13
)	Vidjeti članak 314. stavak 7. točku (a) UFEU‑a.
(
14
)	Vidjeti članak 314. stavak 7. točku (b) UFEU‑a.
(
15
)	Vidjeti članak 314. stavak 7. točku (c) UFEU‑a.
(
16
)	Vidjeti članak 314. stavak 8. UFEU‑a.
(
17
)	Dakle, člankom 314. UFEU‑a formalizirana je i konsolidirana praksa dijaloga koja je bila predmet međuinstitucionalnih dogovora.
(
18
)	Prethodno navedena presuda Vijeće/Parlament (t. 8.)
(
19
)	Budući da je takav akt izričito predviđen člankom 314. stavkom 9. UFEU‑a u okviru predmetnog posebnog zakonodavnog postupka, prvi i treći stavak članka 296. UFEU‑a nisu relevantni.
(
20
)	Dodjeljivanje pravnih učinaka proračunu u načelu ne oslobađa institucije Unije obveze da, kada žele provesti rashode iz proračuna, moraju donijeti pravno obvezujući akt kojim se utvrđuje pravna osnova za djelovanje Unije, u skladu s onim što je predviđeno člankom 310. stavkom 3. UFEU‑a.