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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La république d'Autriche vise en l'espèce l'annulation de la décision SG(98)D/1124 de la Commission, relative à l'ouverture d'une procédure formelle d'examen au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 88, paragraphe 2, CE) concernant l'aide d'État C 84/97 (ex N 509/96) en faveur de Siemens Bauelemente OHG (ci-après «Siemens») pour la modification du site de production de semi-conducteurs que cette société exploite à Villach.
2. L'affaire concerne essentiellement la procédure régissant les aides d'État notifiées. Le problème porte en particulier sur l'effet des principes établis à cet égard par la Cour dans son arrêt Lorenz (ci-après les «principes Lorenz»). La Cour y a jugé:
«Si la Commission, après avoir été informée par un État membre d'un projet tendant à instituer ou à modifier une aide, omet d'ouvrir la procédure contradictoire prévue au paragraphe 2 de l'article 93, en mettant l'État membre concerné en demeure de présenter ses observations, ce dernier peut, à l'expiration du délai suffisant pour procéder à son premier examen, mettre l'aide projetée à exécution à condition qu'il en ait été donné préavis à la Commission, cette aide relevant ensuite du régime des aides existantes.»
3. La république d'Autriche soutient en substance que la Commission a omis, après notification de l'aide envisagée, d'engager la procédure prévue par l'article 93, paragraphe 2, du traité dans le délai mentionné à l'arrêt Lorenz, et que la république d'Autriche a correctement donné préavis de son intention de mettre l'aide à exécution. En vertu des principes établis dans l'arrêt Lorenz, affirme-t-elle, l'aide est donc devenue une aide existante. Il conviendrait en conséquence d'annuler la décision attaquée, qui engage la procédure formelle d'examen au titre de l'article 93, paragraphe 2, puisque cette décision qualifie à tort l'aide de nouvelle aide et qu'elle interdit au gouvernement autrichien de la verser avant que la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, n'ait abouti à une décision finale.
II - Faits et procédure
4. En avril 1996, des communiqués de presse ont indiqué que les autorités autrichiennes avaient l'intention d'accorder une aide à Siemens en vue de la modification de son site de production de semi-conducteurs à Villach.
5. Par lettre du 13 mai 1996, la Commission a invité la république d'Autriche à lui fournir des informations sur le projet d'aide. Par lettre du 5 juin 1996, la république d'Autriche a confirmé qu'elle envisageait d'accorder à Siemens une aide à la recherche et au développement. Elle a en outre déclaré qu'elle notifierait en temps utile les mesures projetées.
6. Par lettre du 21 juin 1996, la république d'Autriche a notifié l'aide pour autorisation. Selon la notification, l'aide était destinée à un projet élaboré par Siemens dans le domaine des semi-conducteurs de puissance. Le coût total du projet, d'un montant de 4 563,7 millions de ATS, serait couvert à hauteur de 371 millions de ATS par une aide d'État, octroyée en partie par les autorités fédérales et en partie par le Land de Carinthie et la ville de Villach. La majeure partie de l'aide notifiée serait réservée à la recherche et au développement (348,2 millions de ATS), le reste irait à des mesures de protection de l'environnement (17 millions de ATS) et à la formation (5,8 millions de ATS).
7. À la suite de la notification et avant l'adoption de la décision attaquée d'ouvrir la procédure au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité, un échange de lettres a eu lieu entre la Commission et la république d'Autriche. Cet échange, qui est au coeur de la présente procédure, s'est étendu sur une période de plus d'un an et demi.
8. À cinq reprises, par lettres des 26 juillet 1996, 17 février 1997, 2 mai 1997, 6 août 1997 et 10 novembre 1997 (ci-après les premières, deuxième, troisième, quatrième et cinquième lettres), la Commission a demandé de nouvelles informations sur la mesure notifiée. Dans chacune de ces lettres, la Commission a souligné qu'une demande d'informations supplémentaires «annulait» le point de départ du délai de deux mois imparti pour traiter la notification et que, conformément à l'article 93, paragraphe 2, troisième phrase, du traité, les États membres ne pouvaient mettre à exécution les mesures projetées avant que la Commission ne se soit prononcée.
9. La république d'Autriche a répondu par lettres des 2 janvier, 19 mars, 13 juin, 4 septembre et 20 novembre 1997.
10. Cette rapide chronologie suffit à ce stade de nos conclusions. Nous discuterons le contenu de ces lettres en examinant l'utilité des demandes d'information de la Commission .
11. Dans sa réponse du 20 novembre 1997 à la cinquième lettre de la Commission, le gouvernement autrichien a informé la Commission de son intention de ne pas attendre plus longtemps et de mettre en oeuvre l'aide notifiée. Selon lui, les documents et informations déjà fournis par la république d'Autriche permettaient aisément de répondre à la question figurant dans la cinquième lettre de la Commission. Les questions figurant dans les troisième et quatrième lettres auraient également pu, ajoutait-il, être posées plus tôt et ne concernaient pas des éléments essentiels du projet. Il en concluait que la notification était complète et que la Commission avait été en possession de toutes les informations nécessaires pour son premier examen à un stade bien antérieur. La cinquième lettre ne pouvait donc être considérée comme une demande d'informations supplémentaires nécessaires, si bien qu'elle ne pouvait «annuler» le point de départ du délai imparti à la Commission pour prendre position sur l'aide notifiée. Tout au plus pouvait-on l'interpréter comme une demande visant à ce que la république d'Autriche consente à prolonger d'un commun accord le délai de deux mois, ce à quoi la république d'Autriche se refusait. Conformément à l'arrêt Lorenz, l'aide envisagée relevait donc du régime des aides existantes et la république d'Autriche pouvait ainsi la mettre à exécution.
12. Par fax non daté, la Commission s'est opposée à l'intention de la république d'Autriche de mettre l'aide à exécution. Par lettre du 10 décembre 1997, la république d'Autriche a déclaré que ce fax ne pouvait être considéré comme une opposition valable.
13. Par fax du 16 décembre 1997, la Commission a informé la république d'Autriche de sa décision, prise ce même jour, d'ouvrir une procédure formelle, conformément à l'article 93, paragraphe 2, du traité, au sujet de l'aide envisagée en faveur de Siemens, tout en précisant qu'une lettre plus longue suivrait .
14. La lettre contenant le texte de la décision attaquée a suivi le 9 février 1998. Son objet y était indiqué comme suit:
«Aide d'État n° C 84/97 (ex N 509/96) - Autriche
Mesures en faveur de Siemens Bauelemente OHG»
15. Après avoir décrit l'historique, l'entreprise, ainsi que le projet d'aide, et donné son appréciation sur la légalité de l'aide, la Commission est parvenue aux conclusions suivantes:
«Sur la base de l'appréciation présentée ci-dessus, la Commission émet à ce stade des doutes sérieux quant à la compatibilité du projet d'aide d'État avec le marché commun au regard de l'article 93, paragraphe 3, du traité. En particulier, les autorités autrichiennes n'ont pas démontré l'effet d'incitation du projet d'aide à la recherche et au développement, ni son caractère nécessaire, et n'ont pas davantage établi que le projet pouvait prétendre à un financement public en tant qu'activité de développement préconcurrentielle. Les projets d'aide à la protection de l'environnement et à la formation doivent, quant à eux, encore faire l'objet d'une appréciation par rapport aux critères susmentionnés.
La Commission a dès lors décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité. Par conséquent, elle invite le gouvernement autrichien à lui communiquer dans un délai d'un mois à compter de la réception de la présente toutes les informations supplémentaires ou observations qu'il juge pertinentes.
La Commission tient également à rappeler aux autorités autrichiennes que, en vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité, l'État membre concerné ne peut mettre en oeuvre l'aide envisagée aussi longtemps que la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, n'a pas abouti à une décision définitive. ...» .
16. Par lettre du 6 mars 1998, la république d'Autriche a, comme il le lui était demandé, communiqué ses observations à la Commission, ainsi qu'une documentation supplémentaire sur le fond de l'affaire. Elle a toutefois expressément réitéré sa position quant à l'illégalité de la décision d'ouvrir une procédure formelle. Elle a donc précisé que ses observations et toute poursuite de la coopération sur le fond de l'affaire étaient sans préjudice de son argument principal, tiré du fait que la Commission avait perdu, en vertu de l'arrêt Lorenz, le droit d'engager une procédure formelle. Les observations au fond étaient faites uniquement à titre subsidiaire et dans l'intérêt du maintien d'une bonne coopération avec la Commission.
17. Par requête du 6 avril 1998, enregistrée au greffe de la Cour le jour suivant, la république d'Autriche a introduit le présent recours en annulation contre la décision de la Commission du 9 février 1998.
III - Règles de procédure applicables
18. L'article 92, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 87, paragraphe 1, CE) dispose: «Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence...».
19. Cette interdiction n'est ni absolue ni inconditionnelle. L'article 92, paragraphe 3, notamment, accorde à la Commission un large pouvoir d'appréciation en vue d'admettre des aides par dérogation. L'appréciation de la compatibilité ou de l'incompatibilité d'une aide d'État avec le marché commun requiert la prise en considération et l'appréciation de faits et circonstances économiques complexes, et susceptibles de se modifier rapidement .
20. L'article 93 du traité prévoit des procédures confiant à la seule Commission le soin de procéder à l'examen permanent et au contrôle des aides. Toute reconnaissance de l'incompatibilité éventuelle d'une aide avec le marché commun résulte, sous le contrôle de la Cour, d'une procédure appropriée dont la mise en oeuvre relève de la responsabilité de la Commission . L'article 93, paragraphe 3, qui revêt une importance particulière en l'espèce, dispose:
«La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l'article 92, elle ouvre sans délai la procédure prévue au paragraphe précédent. L'État membre intéressé ne peut mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.»
21. En vertu de l'article 94 du traité CE (devenu article 89 CE), le Conseil, statuant sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, peut prendre tous règlements utiles en vue de l'application des articles 92 et 93. Il peut notamment «fixer ... les conditions d'application de l'article 93, paragraphe 3».
22. Jusqu'à récemment, le législateur communautaire n'avait exercé ces pouvoirs réglementaires que dans des secteurs spécifiques tels que l'agriculture, les transports et la construction navale .
23. Aussi les règles générales de procédure présidant à l'application des articles 92 et 93 se sont-elles développées graduellement, sur la base du libellé et du système du traité, par voie d'arrêts des juridictions communautaires. Sur plusieurs questions procédurales, la Commission a également adressé des communications aux États membres et publié des communications au Journal officiel des Communautés européennes .
24. Le 22 mars 1999 (plus de 40 ans après l'entrée en vigueur du traité de Rome), le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (ci-après le «règlement»). Le règlement prévoit des règles générales de procédure légalement contraignantes, applicables aux aides dans tous les secteurs. Il a été adopté en vue de «codifier et d'étayer» la pratique antérieure de la Commission et d'«accroîtr[e] la transparence et la sécurité juridique» .
25. Il ne s'applique toutefois pas en l'espèce. La Commission a adopté la décision attaquée plus d'un an avant que le règlement n'entre en vigueur en avril 1999 .
26. On pourrait néanmoins soutenir qu'il contient d'appréciables informations sur l'état du droit avant son entrée en vigueur, puisque l'un de ses objectifs déclarés est de «codifier» la pratique préexistante de la Commission. Il semble que ce soit la raison pour laquelle la Commission s'est plusieurs fois référée aux dispositions du règlement lors de la procédure orale.
27. Cependant, même dans la mesure où le règlement est une codification, la question de la légalité de la pratique préexistante peut toujours se poser. Plus fondamentalement, le règlement est dénué de pertinence en l'espèce dans la mesure où il va au-delà de la pratique préexistante. Il faut garder à l'esprit que le règlement a également pour objet d'«étayer» la pratique antérieure, ce qui signifie vraisemblablement renforcer le contrôle des aides. De fait, le règlement assortit le système de contrôle de nouveaux instruments et modifie sur plusieurs points importants les mécanismes existants .
28. En outre, dans tout système procédural, les droits et obligations des différents acteurs sont étroitement interconnectés et chaque règle de procédure est liée aux autres de manière inextricable. Comme le nouveau régime institué par le règlement établit un équilibre quelque peu novateur et différent entre les intérêts de la Communauté, des États membres et d'autres parties intéressées, il serait selon nous périlleux d'en isoler certaines règles particulières et de prétendre que ces règles (qui seraient nécessairement sorties de leur contexte) codifient le droit antérieur.
29. À la lumière des observations qui précèdent, nous baserons en l'espèce notre analyse sur le régime procédural antérieur, constitué, ainsi que nous l'avons déjà dit, par le libellé de l'article 93 du traité lui-même, la jurisprudence de la Cour et certaines communications de la Commission.
30. Comme les deux parties se réfèrent aussi à un document publié par la Commission en 1995 et intitulé «Guide des procédures applicables en matière d'aides d'État» (ci-après le «guide»), il nous faut faire certaines remarques liminaires sur la portée de ce document.
31. Il semble que le guide n'ait été ni communiqué par lettre aux États membres ni publié à la série C du Journal officiel des Communautés européennes.
32. L'ouvrage qui le renferme précise dans son introduction:
«... le présent volume regroupe les principaux documents qui précisent comment s'est développée la politique communautaire de la concurrence à l'égard des aides d'État. ... Dans un souci d'information des lecteurs aussi complète que possible ont ainsi été rassemblés des textes de nature diverse, n'ayant pas nécessairement été publiés au Journal officiel des Communautés européennes, et dont la portée juridique est évidemment différente. ...»
33. Le guide lui-même contient, dans une partie introductive, les remarques suivantes:
«... [L]es règles de procédure applicables en matière d'aides d'État n'ont jamais été codifiées. Le présent guide a pour but de combler cette lacune. Les principaux textes sur lesquels il se fonde, c'est-à-dire les articles du traité, les actes législatifs du Conseil et de la Commission, les communications de la Commission aux États membres et les communications publiées au Journal officiel des Communautés européennes, sont reproduits ou, en ce qui concerne les arrêts de la Cour, résumés dans une autre partie de ce volume. ...»
Objectif du guide
Le guide tente de dresser un tableau de la situation actuelle, sur le plan du droit et de la pratique, à partir de ces différentes sources. L'interprétation du droit donnée par la Commission est, bien entendu, subordonnée aux interprétations différentes que pourrait en donner, en dernier lieu, la Cour de justice. Le guide ne préjuge pas non plus de l'adoption ultérieure de règles de procédure différentes pour les aides d'État accordées dans des secteurs déterminés ou dans des cas particuliers.»
34. À notre avis, le guide en tant que tel n'a pas pour objet de - et, en tout état de cause, ne saurait - créer directement des droits ou obligations. Son objectif déclaré est de dresser un tableau de la situation actuelle du droit. L'«interprétation» du droit à laquelle se livre la Commission y est expressément subordonnée à celle qu'il appartient en dernier lieu à la Cour de donner. Son objectif est donc descriptif et non pas normatif. Même s'il visait à instituer de nouveaux droits et obligations, il ne pourrait valablement le faire. Le traité ne donne pas pouvoir à la Commission d'adopter des règles légalement contraignantes en ce qui concerne la procédure des aides d'État .
35. Les États membres et d'autres parties intéressées peuvent toutefois invoquer les principes d'égalité de traitement et de protection de la confiance légitime. L'un des objectifs du guide est d'exposer l'état actuel de la pratique de la Commission. Il a été publié en vue d'accroître la transparence et de «codifier» l'état actuel du droit. Même si le guide n'a pas le caractère d'un corps de règles juridiques à l'observation desquelles la Commission serait toujours tenue, il énonce toutefois des règles de conduite indicatives de la pratique à suivre. C'est pourquoi, comme pour toute autre directive interne, la Commission ne peut s'écarter des règles présentées dans le guide sans en donner les raisons, sous peine d'enfreindre les principes de l'égalité de traitement . C'est également ce que commande le principe de la confiance légitime. Il est bien établi que la Commission ne peut s'écarter, sans avertissement approprié, d'une pratique administrative constante . Le guide constitue une preuve décisive de l'existence d'une telle pratique constante.
36. Venons-en maintenant à une brève description des principes procéduraux de base régissant le contrôle des aides d'État, afin de replacer dans leur contexte les règles posées par la Cour dans l'arrêt Lorenz.
37. Le régime procédural fixé à l'article 93 du traité et développé par la jurisprudence de la Cour diffère selon que l'aide est existante ou nouvelle. Alors que la première est soumise à l'article 93, paragraphes 1 et 2, la dernière est régie par l'article 93, paragraphes 2 et 3, du traité.
38. L'article 93, paragraphe 1, donne mission à la Commission de procéder avec les États membres à l'examen permanent des aides existantes. Dans le cadre de cet examen, la Commission propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun. En vertu de l'article 93, paragraphe 2, si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide n'est pas compatible avec le marché commun aux termes de l'article 92, ou qu'elle est appliquée de façon abusive, elle décide que l'État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine.
39. En ce qui concerne les aides nouvelles, l'article 93, paragraphe 3, institue un système de contrôle préventif. La Commission est informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l'article 92, elle ouvre sans délai la procédure contradictoire prévue à l'article 93, paragraphe 2. La dernière phrase de l'article 93, paragraphe 3, interdit à l'État membre intéressé de mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.
40. Dans son arrêt Lorenz du 11 décembre 1973, ainsi que dans des arrêts postérieurs, la Cour a jugé que la phase initiale d'examen prévue à l'article 93, paragraphe 3, avait pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la conformité, partielle ou totale, avec le traité des projets qui lui ont été notifiés. L'objectif poursuivi par cette disposition, qui est de prévenir la mise en vigueur d'aides contraires au traité, implique que cette interdiction produise déjà ses effets pendant tout le cours de la phase préliminaire. C'est pourquoi, afin de tenir compte de l'intérêt des États membres à être fixés rapidement dans des domaines où la nécessité d'intervenir peut revêtir un caractère d'urgence, la Commission doit faire diligence. Si cette dernière, après avoir été informée par un État membre d'un projet tendant à instituer ou à modifier une aide, omet d'ouvrir la procédure contradictoire, cet État peut, à l'expiration d'un délai raisonnable, que la Cour a estimé à deux mois (ci-après le «délai Lorenz»), mettre l'aide projetée à exécution à condition qu'il en ait été donné préavis à la Commission, cette aide relevant ensuite du régime des aides existantes.
41. En outre, selon la même jurisprudence, si, au terme de l'examen préliminaire auquel elle a procédé, la Commission estime que l'aide est conforme au traité, il est de l'intérêt d'une bonne administration que la Commission en fasse part à l'État intéressé. L'aide en question, que l'État membre concerné met à exécution après avoir été informé de l'appréciation positive de la Commission, devient une aide existante soumise au régime de l'examen permanent prévu à l'article 93, paragraphe 1, du traité. Si, toutefois, il apparaît à la Commission qu'un projet n'est pas compatible avec le marché commun, il lui appartient d'ouvrir sans délai la procédure d'examen contradictoire prévue à l'article 93, paragraphe 2, laquelle implique l'obligation de mettre en demeure les parties intéressées de présenter leurs observations dans un délai déterminé.
IV - Recevabilité
42. Il convient à titre liminaire d'examiner si le recours en annulation engagé par la république d'Autriche contre la décision d'ouvrir la procédure contradictoire prévue à l'article 93, paragraphe 2, du traité est recevable, sachant que la décision finale sur la compatibilité de la mesure d'aide avec le marché commun n'a pas encore été prise.
43. Il ressort des arrêts de la Cour du 30 juin 1992, Espagne/Commission et Italie/Commission, qu'une décision de la Commission d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, peut dans certaines circonstances constituer une décision attaquable en vertu de l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE) .
44. Ces arrêts reconnaissent à un État membre le droit d'attaquer une telle décision lorsque celle-ci qualifie l'aide de nouvelle aide, en déterminant ainsi le choix de la procédure correspondante. Une telle décision produit des effets juridiques en ce que, conformément à l'article 93, paragraphe 3, elle empêche l'État membre de mettre à exécution le projet d'aide soumis à la Commission. Ces effets sont en outre irréversibles: soit l'État membre se conforme à l'obligation de suspension, avec cette conséquence que les effets préjudiciables du retard qui en résulte ne peuvent être effacés par une décision postérieure constatant la compatibilité de l'aide avec le marché commun ou par un recours ouvert contre une décision finale de la Commission; soit il met en oeuvre l'aide, avec cette conséquence que même une décision finale de la Commission déclarant cette aide compatible avec le marché commun ne peut régulariser les actes d'exécution, qui doivent être considérés comme ayant été pris en méconnaissance de l'interdiction édictée par l'article 93, paragraphe 3, dernière phrase .
45. En l'espèce, la république d'Autriche a considéré que, par application des principes Lorenz, la mesure d'aide notifiée relevait du régime des aides existantes. La Commission ne l'a pas suivie sur ce point. Dans la décision attaquée, elle a «rappelé» aux autorités autrichiennes l'obligation de suspension prévue à l'article 93, paragraphe 3. Elle a donc implicitement qualifié l'aide de nouvelle aide, en faisant ainsi peser sur la république d'Autriche ces conséquences juridiques potentiellement préjudiciables que nous avons mentionnées ci-dessus. Aussi le recours en annulation engagé par la république d'Autriche est-il recevable.
V - Au fond
46. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, la république d'Autriche soutient en substance que, par application des principes Lorenz, l'aide litigieuse est devenue une aide existante au sens de l'article 93, paragraphe 1. Elle en conclut que la décision attaquée est non valide en ce qu'elle qualifie à tort l'aide de nouvelle aide et lui interdit de mettre celle-ci à exécution avant que la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, ait abouti à une décision finale.
47. Dans son mémoire en défense, la Commission soulève un moyen principal et deux moyens subsidiaires.
48. Elle estime en premier lieu que les principes posés dans l'arrêt Lorenz sont inapplicables au motif que l'aide a été mise à exécution avant toute notification. La Commission prétend que les autorités autrichiennes ont, antérieurement à leurs premiers contacts avec la Commission, fait à Siemens une promesse inconditionnelle et légalement contraignante d'accorder l'aide litigieuse. La république d'Autriche n'ayant pas respecté l'obligation de suspension prévue à l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, elle aurait perdu le droit d'invoquer les principes Lorenz.
49. En second lieu, et à titre subsidiaire, à la date à laquelle le gouvernement autrichien a informé la Commission de son intention de mettre l'aide à exécution (20 novembre 1997), le délai énoncé par la Cour dans l'arrêt Lorenz n'avait pas encore expiré. La Commission fait à cet égard valoir deux arguments. D'une part, le délai n'a jamais commencé à courir puisque la notification de la république d'Autriche n'a jamais été complète. D'autre part, le délai imparti devrait être supérieur à deux mois en raison des circonstances particulières de l'affaire.
50. À titre encore plus subsidiaire (si le délai Lorenz était déjà expiré le 20 novembre 1997), la Commission fait valoir que l'aide litigieuse n'est pas automatiquement devenue une aide existante. Lorsqu'un État membre invoque les principes Lorenz, la Commission dispose d'un droit d'opposition, droit qu'elle aurait en l'espèce exercé sous une forme régulière et en temps utile.
51. Ces arguments font surgir les questions suivantes:
- la république d'Autriche a-t-elle mis l'aide à exécution avant la notification et les principes Lorenz sont-ils de ce fait inapplicables?
- si les principes Lorenz sont applicables, quand le délai Lorenz a-t-il commencé à courir?
- la durée du délai Lorenz était-elle de deux mois?
- si le délai Lorenz avait expiré, la Commission disposait-elle d'un droit d'opposition et l'a-t-elle exercé sous une forme régulière et en temps utile?
A - Les principes énoncés dans l'arrêt Lorenz sont-ils applicables?
52. Il est de jurisprudence constante qu'un État membre qui a mis à exécution la mesure d'aide projetée avant de l'avoir notifiée ne peut invoquer les principes Lorenz . L'arrêt Lorenz s'est notamment fondé sur l'intérêt des États membres à être rapidement fixés dans des situations où une mesure d'aide est requise d'urgence. Cet intérêt légitime n'existe pas lorsqu'un État membre a mis à exécution la mesure avant notification. Si un État souhaite mettre en oeuvre des mesures aussi rapidement que possible et qu'il a des doutes sur la nature d'aide d'État d'une mesure qu'il projette, il lui est possible de sauvegarder ses intérêts en informant la Commission, ce qui oblige cette dernière à prendre position dans un délai de deux mois .
53. La Commission prétend que, dans la présente affaire, la mesure en faveur de Siemens a été mise à exécution par la république d'Autriche avant d'être notifiée.
54. Elle estime que la notion de «mise à exécution» inscrite à l'article 93, paragraphe 3, recouvre non seulement l'action d'octroyer une aide au bénéficiaire, mais aussi celle, en amont, d'instituer l'aide sur le plan législatif selon les règles constitutionnelles de l'État membre concerné. Elle en déduit qu'une aide doit être considérée comme mise à exécution dès lors que le mécanisme législatif permettant son octroi, sans autre formalité, a été mis en place .
55. La Commission affirme en outre qu'en droit autrichien la promesse écrite d'accorder une aide oblige légalement les autorités à accorder cette aide. Une telle promesse produit ainsi, dit-elle, les mêmes effets qu'une législation instituant une aide et constitue la mise à exécution d'une aide aux fins de l'article 93, paragraphe 3, dernière phrase.
56. Pour apporter la preuve de l'existence d'une telle promesse légalement contraignante faite par la république d'Autriche, la Commission invoque deux articles de presse publiés les 5 avril 1995 et 26 avril 1996. Le premier indique que Villach était en concurrence, pour l'investissement Siemens, avec d'autres sites situés en Allemagne de l'Est et en Irlande, et que le chancelier Vranitzky avait donné une «promesse de principe» en ce qui concerne l'octroi de l'aide à Siemens. Le second article cite un directeur de Siemens aux dires duquel le directoire de Siemens était en faveur de l'investissement à Villach «car la Fédération autrichienne, le Land de Carinthie et la ville de Villach ont promis par écrit à Siemens d'octroyer une aide de 370 millions de ATS». La Commission invoque également une lettre interne du 16 février 1996 dans laquelle l'équipe dirigeant le département «semi-conducteurs» de Siemens demande au directoire de cette entreprise de dégager les fonds nécessaires pour l'investissement à Villach, et où il est fait référence à une recommandation faite par l'autorité autrichienne compétente au ministre autrichien des finances d'accorder une aide de 370 millions de ATS.
57. Les preuves soumises à la Cour ne nous semblent pas démontrer l'affirmation de la Commission selon laquelle la république d'Autriche aurait donné une promesse légalement contraignante et inconditionnelle d'accorder l'aide litigieuse. La république d'Autriche et Siemens semblent avoir toujours été conscientes des obligations qui leur incombent en vertu des dispositions communautaires relatives aux aides d'État. Les preuves suggèrent également que, tout au long de la procédure, la Commission a elle-même considéré l'aide comme une aide notifiée avant mise à exécution.
58. En premier lieu, il est constant que, même à la date d'introduction du présent recours en annulation, les autorités autrichiennes n'avaient pas accordé l'aide envisagée.
59. En deuxième lieu, les articles de presse et la lettre citée par la Commission ne sont pas concluants. Les articles de presse n'indiquent pas si la prétendue promesse de la république d'Autriche était conditionnelle ou inconditionnelle. Le premier article fait référence à une promesse qui n'est que «de principe», ce qui sous-entend l'existence de conditions. Et la lettre du 16 février 1996 indique que la «notification à l'UE» est une condition préalable nécessaire. En tout état de cause, on doutera que des communiqués de presse, même plus détaillés, puissent être considérés comme concluants.
60. En troisième lieu, la Commission a, tout au long de la procédure administrative, présenté l'aide comme une «aide notifiée» et l'a enregistrée sous «N» 509/96 (enregistrement applicable aux aides notifiées) et non sous «NN» (enregistrement applicable aux aides non notifiées). La Commission présente l'aide comme une aide notifiée jusque dans la décision attaquée elle-même.
61. Enfin, et surtout, la république d'Autriche a produit une lettre du 18 avril 1996 dans laquelle les autorités autrichiennes informaient Siemens de leur intention d'accorder une aide d'un montant maximal de 371 millions de ATS en faveur du projet Siemens à Villach. Cette lettre indiquait que l'aide envisagée était subordonnée à l'autorisation de la Commission et qu'elle ne serait octroyée que sous réserve de sa compatibilité avec les dispositions du traité.
62. Sans qu'il soit utile de discuter plus en détail les théories de la Commission sur la signification de la notion de «mise à exécution», il s'ensuit que la république d'Autriche n'a pas, en l'espèce, mis en oeuvre la mesure d'aide envisagée en faveur de Siemens avant de la notifier. En conséquence, les règles procédurales régissant les aides notifiées, qui englobent les principes énoncés par la Cour dans son arrêt Lorenz, s'appliquent.
B - Quand le délai fixé par la Cour dans l'arrêt Lorenz a-t-il commencé à courir?
63. Les parties sont en désaccord sur le point de savoir si, au 20 novembre 1997, date à laquelle le gouvernement autrichien a informé la Commission de son intention de mettre en oeuvre l'aide, le délai fixé par la Cour dans l'arrêt Lorenz avait déjà expiré. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la Commission soutient que ce délai a commencé à courir plus tard que ne l'affirme le gouvernement autrichien et que, dans les circonstances de l'affaire, sa durée était supérieure à deux mois. Nous traiterons du premier problème dans la présente section et verrons si la cinquième lettre de la Commission, en date du 10 novembre 1997, par laquelle celle-ci a posé des questions, a pu, comme elle le prétend, «annuler» le point de départ du délai Lorenz, dans lequel il lui appartient d'achever son premier examen de l'aide.
64. Selon la Commission, le délai Lorenz ne commence à courir qu'à compter du moment où elle a reçu une notification complète. Une notification est incomplète lorsqu'elle ne contient pas toutes les informations dont a besoin la Commission pour se former une opinion sur la compatibilité de la mesure avec le traité. Si une notification est incomplète, la Commission demande des informations supplémentaires. Cette demande «annule» le point de départ du délai imparti pour traiter la notification. Le délai recommence alors à courir dès le début, à compter de la date de réception des informations supplémentaires.
65. La Commission soutient aussi qu'elle a seule compétence pour décider de la nécessité d'informations supplémentaires. Elle affirme jouir d'un large pouvoir d'appréciation pour déterminer quelles questions sont nécessaires. Tout contrôle juridictionnel touchant à la pertinence de ces questions doit donc, selon elle, se borner à vérifier le respect des formes substantielles ou l'absence de détournement de pouvoir. La charge de la preuve quant à la pertinence des questions repose en outre, ajoute-t-elle, sur l'État membre requérant. De même conviendrait-il, en appréciant la nécessité d'une demande d'informations supplémentaires, de tenir compte de la nature collégiale de la Commission et des difficultés que cela comporte, du caractère politiquement sensible d'une affaire donnée et des effets potentiellement dangereux de l'application des principes Lorenz. S'agissant de ces effets dangereux, la Commission prévient qu'il peut en résulter qu'une aide soit octroyée avant qu'une décision n'ait été prise sur l'autorisation, même si cette aide s'avère incompatible avec le marché commun; et que cette conséquence ne peut être corrigée par une application postérieure de l'article 93, paragraphe 1, du traité; en outre, les concurrents ne disposent pas de voie de droit appropriée et la Commission pourrait devoir faire face à des recours en indemnité engagés sur la base de l'article 215, deuxième alinéa, du traité CE (devenu article 288, deuxième alinéa, CE).
66. Sur la base de cette interprétation du droit, la Commission conteste l'affirmation de la république d'Autriche selon laquelle la notification a été parachevée au plus tard par lettre du 19 mars 1997. Selon elle, et dans les circonstances de l'espèce, les troisième, quatrième et cinquième lettres par lesquelles elle a posé des questions, en date des 2 mai, 6 août et 10 novembre 1997, étaient nécessaires pour apprécier la mesure d'aide litigieuse.
67. Le gouvernement autrichien admet les thèses fondamentales de la Commission en ce qui concerne le début du délai Lorenz. Il reconnaît notamment le droit de la Commission d'exiger de nouvelles informations, l'effet d'une telle demande sur le point de départ du délai Lorenz et la marge d'appréciation dont jouit la Commission au sujet de la pertinence des questions.
68. La république d'Autriche fait toutefois valoir que, du fait de la nature de la phase initiale de la procédure, ni l'exigence d'une notification complète ni le droit de réclamer des informations supplémentaires ne doivent être interprétés trop largement. Elle juge inacceptable que la Commission prolonge artificiellement la procédure de préexamen en posant de nouvelles questions dénuées de pertinence, et ce chaque fois peu avant l'expiration du délai de deux mois. Dans les circonstances de l'affaire, elle estime que la réponse apportée par la république d'Autriche à la deuxième lettre a complété la notification et que les informations demandées par la Commission dans ses troisième, quatrième et cinquième lettres n'étaient pas nécessaires à l'achèvement de la phase initiale de la procédure. En tout état de cause, selon elle, la Commission aurait pu et dû poser ces questions à un stade antérieur de la procédure. Enfin, et à titre encore plus subsidiaire, elle soutient qu'un délai total de 19 mois entre la notification de l'aide projetée et la décision d'ouvrir la procédure au titre de l'article 93, paragraphe 2, excède le «raisonnable» au sens de l'arrêt Lorenz.
69. Pour résoudre les problèmes que soulèvent ces arguments, il nous faut répondre aux questions suivantes:
- Est-il exact, comme l'estiment les deux parties, que seule une notification complète fasse courir le délai Lorenz?
- Si oui, quand une notification est-elle complète?
- Une fois qu'une notification est complète et que le délai Lorenz commence à courir, la Commission peut-elle «annuler» le point de départ par une demande d'informations supplémentaires, avec cette conséquence qu'il recommence à courir dès le début, à compter de la réponse de l'État membre?
- À quelle partie appartient-il de prouver le point de départ du délai Lorenz et quelle est la nature du contrôle juridictionnel?
- Dans les circonstances de la présente affaire, le délai Lorenz a-t-il commencé à courir et, si oui, quand?
1) L'exigence d'une notification complète pour faire courir le délai Lorenz
70. C'est selon nous à juste titre que les parties estiment que seule une notification complète fait courir le délai Lorenz.
71. Cela résulte, en premier lieu, de l'objet de la première phrase de l'article 93, paragraphe 3, du traité, qui est d'assurer à la Commission l'occasion d'exercer, en temps utile (avant mise à exécution) et dans l'intérêt général des Communautés, son contrôle sur tout projet tendant à instituer ou à modifier des aides . Aux fins de la phase d'examen initial prévue par l'article 93, paragraphe 3, du traité, la notification doit permettre à la Commission de distinguer rapidement, et à l'issue d'un contrôle simplifié, les mesures qui dès la notification paraissent clairement compatibles (ou qui, manifestement, n'ont même pas la nature d'aide) des mesures qui, au contraire, soulèvent des doutes quant à leur compatibilité et qui exigent par conséquent une enquête ultérieure .
72. Lorsqu'une notification est fragmentaire ou incomplète en ce sens qu'un État membre ne fournit pas les informations essentielles à cette première évaluation, la tâche de la Commission, qui est de conclure utilement son examen initial, est rendue impossible ou, à tout le moins, beaucoup plus difficile. Si une notification incomplète devait faire courir le délai Lorenz, la Commission serait de facto obligée d'engager la seconde phase de la procédure, avec la plus grande mobilisation de ressources qu'elle suppose, dans de nombreux cas où cela ne serait pas nécessaire.
73. C'est la raison pour laquelle la Cour a expressément jugé que ce n'est qu'après avoir été mise en mesure de se former une première opinion que la Commission est tenue d'agir «sans délai» et d'engager la seconde phase de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2 .
74. En deuxième lieu, lorsqu'un État membre néglige de procéder à une notification présentant un degré d'exhaustivité suffisant, son intérêt à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre en oeuvre l'aide aussi rapidement que possible (la raison profonde sous-tendant les principes Lorenz) n'est pas digne de protection.
75. Dans l'arrêt Lorenz, la Cour a jugé que la Commission devait «faire diligence» et «tenir compte de l'intérêt des États membres à être fixés rapidement dans des domaines où la nécessité d'intervenir peut revêtir un caractère d'urgence en raison de l'effet que ces États membres attendent des mesures d'encouragement projetées». La Cour a également jugé que la Commission ne saurait être considérée comme agissant avec la diligence voulue si elle omet de prendre position dans un délai raisonnable, d'une durée de deux mois .
76. L'obligation de la Commission de prendre une décision dans un délai de deux mois repose donc sur une combinaison de deux considérations. La première est qu'il appartient à la Commission, dans toutes les procédures administratives, d'agir en conformité avec les principes de bonne administration et de statuer dans un délai raisonnable. La seconde est l'obligation plus spécifique de tenir compte de l'intérêt de l'État membre notifiant à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre en oeuvre le plus rapidement possible la mesure d'aide notifiée.
77. C'est cette seconde considération qui constitue la raison profonde de la décision de la Cour d'imposer à la Commission ce délai précis et relativement bref de deux mois pour conclure la phase initiale de la procédure. Des délais clairement définis tels que celui institué dans l'arrêt Lorenz ne s'imposent que lorsque la sécurité juridique est en jeu. Dans les cas où les juridictions communautaires s'appuient sur le seul principe de bonne administration, elles ne fixent généralement pas de délai précis. À la place, elles déterminent le caractère raisonnable de la durée d'une telle procédure administrative en fonction des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, du contexte de celle-ci, des différentes étapes procédurales que doit suivre la Commission, de sa complexité ainsi que de son enjeu pour les différentes parties intéressées .
78. Selon nous, un État membre ne peut invoquer son intérêt à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre l'aide rapidement en oeuvre que s'il se conforme entièrement à l'obligation de notification prévue à l'article 93, paragraphe 3, première phrase . Dès lors qu'un État membre fait obstacle à l'examen initial de la Commission en procédant à une notification partielle, son intérêt à une mise en oeuvre rapide de l'aide ne saurait être particulièrement grand, et il ne peut légitimement s'attendre à ce que la Commission achève la phase préliminaire en deux mois. Un tel État membre ne peut que s'appuyer sur la première considération, à savoir les principes de bonne administration, que la Commission est tenue de respecter en toutes circonstances, quel que soit le comportement de l'État.
79. Cette interprétation est confirmée par la jurisprudence parallèle relative au non-respect de l'obligation de suspension prévue à la troisième phrase de l'article 93, paragraphe 3. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, la Cour a jugé à plusieurs reprises que les stricts principes de l'arrêt Lorenz ne s'appliquaient pas lorsqu'un État membre avait mis en oeuvre l'aide avant de la notifier ou avant une décision positive de la Commission. La Commission n'est plus alors tenue que par son obligation d'agir avec diligence et dans un délai raisonnable .
80. La même analyse ressort encore plus nettement des arrêts Boussac et Italie/Commission ; dans ces affaires, les États membres concernés avaient violé tant l'obligation de différer la mise en oeuvre de l'aide, laquelle leur incombait en vertu de la troisième phrase de l'article 93, paragraphe 3, que l'obligation de procéder à une notification présentant un degré d'exhaustivité suffisant, conformément à la première phrase. Dans les deux cas, plus de deux mois s'étaient écoulés entre la lettre initiale de l'État notifiant et la décision de la Commission d'engager la procédure contradictoire. La Cour n'en a pas moins rejeté les arguments que les requérantes tiraient du fait que la Commission avait omis d'engager la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2, dans un délai raisonnable. Ce faisant, la Cour ne s'est pas exclusivement fondée sur la violation de l'obligation de suspension inscrite à la dernière phrase de l'article 93, paragraphe 3, mais s'est également référée à la violation de l'obligation de notification prévue par la première phrase de ladite disposition. Elle a en particulier jugé que les informations fournies par l'État notifiant étaient loin d'être complètes, que les précisions nécessaires et les informations définitives n'avaient été transmises qu'à un stade ultérieur et que les retards dans la procédure étaient dus à l'État concerné, qui n'avait pas coopéré activement durant l'enquête administrative . On peut déduire de ce raisonnement que la même solution est applicable lorsque l'État concerné se conforme à l'obligation de suspension mais viole l'obligation de procéder à une notification complète.
81. Il en résulte que seule une notification complète fait courir le délai Lorenz.
2) Quand une notification est-elle complète?
82. La république d'Autriche affirme, ainsi qu'il a déjà été dit, que l'obligation d'exhaustivité ne doit pas être entendue ou appliquée trop strictement.
83. Deux conceptions différentes sont envisageables.
84. Dans la première, toute notification qui permet à la Commission de se former une première opinion et de se prononcer sur l'ouverture de la seconde phase contradictoire de la procédure suffit à faire courir le délai Lorenz. Se conformant à cette conception, la Commission a déclaré en 1981, dans une lettre aux États membres, qu'une notification était incomplète lorsqu'elle ne contenait pas tous les éléments qui lui sont nécessaires pour se faire une «première opinion» sur la conformité de la mesure avec le traité .
85. Dans l'autre conception, qui est plus stricte, seule une notification contenant toutes les informations qui sont nécessaires à la Commission pour prendre une décision finale sur la compatibilité de l'aide fait courir le délai en question. C'est apparemment plus à cette conception que se rattache la Commission lorsqu'elle indique dans le guide susmentionné qu'une notification est incomplète si elle ne contient pas toutes informations dont la Commission a besoin pour «apprécier la compatibilité de l'aide avec le traité» . Le nouveau règlement de procédure suit cette seconde conception .
86. Selon nous, en matière de contrôle des aides d'État, les États membres ont une obligation générale de fournir de bonne foi à la Commission toutes les informations nécessaires et pertinentes dont ils disposent. C'est là une conséquence de l'obligation que leur font l'article 93, paragraphe 1, et l'article 5 du traité CE (devenu article 10 CE) de coopérer avec la Commission .
87. Cela ne résout toutefois pas la question plus spécifique des exigences minimales que doit remplir une notification initiale pour faire courir le délai Lorenz. Il convient de ne pas oublier que la notification initiale n'est pas la seule occasion donnée aux États membres de fournir, et à la Commission de recueillir, les informations nécessaires pour une décision finale.
88. Nous estimons qu'une notification permettant à la Commission de se former une première opinion et de se prononcer sur l'ouverture de la procédure contradictoire (la première conception) suffit à faire courir le délai Lorenz.
89. Pour conclure la première phase, la Commission n'a pas nécessairement besoin du même volume et du même type d'informations que pour sa décision finale. La notification initiale doit lui permettre de distinguer les mesures qui sont manifestement compatibles avec les règles des aides d'État de celles qui soulèvent de sérieux doutes quant à leur compatibilité. Si la Commission nourrit de tels doutes, il lui est loisible d'ouvrir la seconde phase de la procédure en mettant en demeure les parties concernées de présenter leurs observations. La seconde phase permet à la Commission de recueillir les informations manquantes pour prendre une décision finale en pleine connaissance de cause .
90. La seconde conception, plus stricte, exigerait également de l'État notifiant une chose qui pourrait dans bien des cas être impossible à fournir. Ni l'État membre notifiant ni la Commission ne connaissent à l'avance les informations qui seront finalement nécessaires pour l'adoption d'une décision finale sur la compatibilité de l'aide. La nécessité d'obtenir des informations supplémentaires peut n'apparaître qu'au cours de la seconde phase procédurale, une fois que la Commission a connaissance des observations présentées par les tiers. Il est donc difficile d'imaginer des situations dans lesquelles l'État notifiant fournit d'emblée toutes les informations nécessaires pour la décision finale.
91. Pour les mêmes raisons, la seconde conception heurte le principe de sécurité juridique et introduit de l'instabilité dans un mécanisme qui est précisément conçu pour contrer ce phénomène. L'efficacité des principes Lorenz requiert que l'État notifiant soit en mesure d'apprécier, au cours de la période d'examen préliminaire, si sa notification présente un degré d'exhaustivité suffisant. Or, en suivant la seconde approche, de caractère plus strict, un État membre ayant fourni de bonne foi, au cours de la phase préliminaire, toutes les informations nécessaires pour une première évaluation de l'aide pourrait être considéré ultérieurement, et a posteriori, comme étant dans l'impossibilité d'invoquer l'arrêt Lorenz. Après avoir reçu connaissance, au cours de la seconde phase, des observations présentées par les tiers, la Commission pourrait ressentir le besoin d'exiger des informations supplémentaires pour prendre une décision finale. Nous estimons inacceptable que, dans une telle situation, l'État notifiant perde rétroactivement son droit d'invoquer l'arrêt Lorenz.
92. En conséquence, une notification est complète, en ce sens qu'elle fait courir le délai Lorenz, lorsqu'elle contient toutes les informations nécessaires à la Commission pour se former une première opinion sur la compatibilité de la mesure avec le traité.
3) Le droit de la Commission de réclamer des informations supplémentaires et les effets d'une demande d'informations sur le point de départ du délai Lorenz
93. Selon le guide, si une notification est incomplète, la Commission demande les informations complémentaires nécessaires. Une telle demande «annule» le point de départ du délai Lorenz. Le délai recommence à courir dès le début, à compter de la date de réception des informations complémentaires .
94. Les parties s'accordent sur la légalité et l'utilité de ce mécanisme de base. La république d'Autriche maintient cependant que le droit de la Commission de demander de nouvelles informations doit être soumis à des limites.
95. À notre connaissance, la Cour n'a pas encore expressément confirmé ou rejeté la compatibilité de la pratique de la Commission avec le traité . De sa jurisprudence, on pourrait même déduire qu'elle était réticente à se prononcer sur cette question . L'avocat général Sir Gordon Slynn s'y est opposé, puisque «sans quoi l'administration pourrait dans tous les cas et plus d'une fois prolonger le délai en demandant des informations» . L'avocat général Tesauro l'a en revanche admise à condition qu'elle ne transfère pas de facto dans le champ de l'examen préliminaire des examens et appréciations qui devraient au contraire avoir lieu dans le cadre de la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2 .
96. C'est selon nous par référence à cette exigence d'une notification complète que nous avons discutée ci-dessus qu'il convient principalement d'apprécier le droit de demander des informations supplémentaires et les effets d'une telle demande.
97. Il résulte de cette discussion que, lorsqu'une notification est complète ou qu'elle a été postérieurement complétée au moyen, par exemple, de réponses à des demandes d'informations, le délai Lorenz doit automatiquement commencer à courir. Dès lors qu'une notification présente un degré d'exhaustivité suffisant, une demande d'informations supplémentaires ne peut pas «annuler» rétroactivement le point de départ du délai Lorenz. La solution contraire compromettrait le droit légitime de l'État membre notifiant à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre l'aide rapidement en oeuvre. Si la Commission avait un droit illimité de prolonger la phase préliminaire d'examen par le biais de demandes nouvelles et, par hypothèse, inutiles d'informations supplémentaires, le risque d'abus serait bien grand et la finalité des principes Lorenz pourrait en être ébranlée. C'est également ce qui résulte de considérations plus générales tenant à la sécurité juridique. En particulier, tant les concurrents que les juridictions nationales appelées à faire application de l'interdiction d'effet direct inscrite à l'article 93, paragraphe 3, troisième phrase, doivent être en mesure de s'assurer de la date à laquelle le délai Lorenz a commencé à courir.
98. En revanche, lorsqu'une notification est incomplète et ne permet pas à la Commission de se former une première opinion, la Commission a non seulement le droit, mais aussi une obligation d'enquêter plus avant et de réclamer des informations supplémentaires à l'État membre notifiant. C'est là une conséquence de l'obligation générale qui lui incombe en vertu de l'article 155, premier tiret, du traité CE (devenu article 211, premier tiret, CE) et du rôle spécifique que lui confère l'article 93. Toutefois, même dans le cas d'une notification incomplète, une demande d'informations n'«annule» pas en réalité rétroactivement le point de départ du délai Lorenz. Il n'est nul besoin d'un tel effet rétroactif, puisque, en l'absence de notification complète, le délai en question n'a jamais commencé à courir. Une demande d'informations supplémentaires s'analyse donc simplement comme une déclaration que fait la Commission pour indiquer que, de son point de vue, la notification n'est pas encore complète et que le délai Lorenz n'a donc pas encore commencé à courir.
99. En conséquence, dans le cas d'une notification complète, une demande d'informations supplémentaires ne peut annuler le point de départ du délai Lorenz.
4) La charge de la preuve et la nature du contrôle juridictionnel
100. Il résulte de l'analyse qui précède que l'exigence d'exhaustivité est le facteur décisif pour la solution de la présente affaire.
101. La Commission prétend que la charge de la preuve quant à la nécessité d'informations supplémentaires repose sur l'État membre qui conteste cette nécessité et que la Commission est seule compétente pour décider si une notification est complète et donc si de nouvelles questions sont nécessaires. Elle affirme également jouir sur ce point d'un large pouvoir discrétionnaire. De son point de vue, le contrôle juridictionnel de la nécessité d'informations supplémentaires doit être limité.
102. Selon nous, et s'agissant du premier point (la charge de la preuve), c'est à chaque partie de prouver les faits sur lesquels s'appuie sa demande. Il appartient donc à la république d'Autriche, qui invoque les effets de la jurisprudence Lorenz, de démontrer soit que sa notification initiale était complète, soit qu'elle l'a ultérieurement complétée, et ce suffisamment tôt pour que le délai de deux mois s'achève avant le 20 novembre 1997.
103. S'agissant du second point (la nature du contrôle juridictionnel), il convient de rappeler d'abord la définition retenue: une notification présente un degré d'exhaustivité suffisant lorsqu'elle permet à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité de l'aide.
104. La notion de «notification complète» ne recouvre donc pas un contenu précis et clairement délimité. Même une première appréciation de la compatibilité d'une aide emporte des appréciations économiques et sociales complexes . Il n'est pas possible de délimiter exactement la frontière entre les informations qui sont nécessaires à une telle appréciation et celles qui sont insuffisantes.
105. Nous admettons donc que la Commission dispose d'une large «marge d'appréciation» quant à la nécessité d'informations supplémentaires et que la Cour doit donc n'intervenir que lorsque la Commission se rend coupable d'une dénaturation ou d'une erreur manifeste d'appréciation des faits, ou d'un détournement de pouvoir ou de procédure .
106. Mais, contrairement à l'affirmation de la Commission, la nature collégiale de la Commission, le caractère politiquement sensible d'une affaire et les effets potentiellement dangereux de la jurisprudence Lorenz ne constituent pas des critères appropriés dont il conviendrait de tenir compte en examinant si la Commission a outrepassé les limites de sa marge d'appréciation.
107. La question de savoir si une notification effectuée par un État membre permet ou non à la Commission de se former une première opinion est une question objective. Toutes les difficultés subjectives que rencontre la Commission et qui ne sont pas causées par l'État membre notifiant ne doivent pas exercer d'influence sur l'appréciation du caractère complet de la notification. Cela irait à l'encontre de la raison profonde justifiant le mécanisme Lorenz, qui est de prendre en compte l'intérêt légitime de l'État membre à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre en oeuvre l'aide aussi rapidement que possible. Cet intérêt n'est pas moins digne de protection lorsque la Commission ne parvient pas à trouver un accord interne, que la question est politiquement sensible ou que le fait pour la Commission de ne pas agir à temps aurait de graves conséquences.
108. Il s'ensuit, en premier lieu, qu'il appartient à la république d'Autriche de démontrer que sa notification était complète et que les demandes d'informations de la Commission étaient donc inutiles. En deuxième lieu, la Commission dispose à cet égard d'une large marge d'appréciation et n'est soumise qu'à un contrôle juridictionnel limité. En troisième lieu, la limitation du contrôle n'est motivée que par la complexité de l'appréciation; aucune considération politique ne la justifie.
5) Dans les circonstances de la présente affaire, quand le délai Lorenz a-t-il commencé à courir?
109. Rappelons que la république d'Autriche a notifié un ensemble d'aides d'un montant total de 371 millions de ATS. La plus grande partie devait aller à la recherche et au développement (348,2 millions de ATS), le solde étant destiné à des mesures de protection de l'environnement (17 millions) et à la formation (5,8 millions). À la suite de la notification initiale du 21 juin 1996, la Commission a demandé des informations supplémentaires à cinq reprises. La république d'Autriche a répondu aux quatre premières demandes. Ensuite, au lieu de répondre à la question figurant dans la cinquième lettre de la Commission, la république d'Autriche a informé la Commission, par lettre du 20 novembre 1997, de son intention de mettre en oeuvre l'aide notifiée.
110. Examinons maintenant plus en détail cette correspondance décisive pour vérifier si la notification a été rendue complète avant le 20 novembre 1997.
111. Par lettre du 26 juillet 1996 (la première lettre), la Commission a demandé des détails supplémentaires sur l'aide envisagée au motif que la notification initiale ne contenait pas toutes les informations nécessaires pour lui permettre de se former une opinion sur la compatibilité de la mesure avec le traité. La première lettre contenait plus de 20 questions détaillées sur la mesure envisagée.
112. En septembre 1996, une réunion informelle a eu lieu entre les représentants de la Commission, de la république d'Autriche et de Siemens. Quelque trois mois plus tard, en janvier 1997, la république d'Autriche a envoyé une réponse longue et circonstanciée à la demande d'informations supplémentaires de la Commission.
113. La Commission a posé six questions supplémentaires sur l'aide (lettre du 17 février 1997, la deuxième lettre), auxquelles la république d'Autriche a répondu par lettre du 19 mars 1997.
114. La république d'Autriche conteste l'utilité des mesures d'organisation de la procédure prises ensuite par la Commission.
115. Le 2 mai 1997, la Commission a envoyé une autre lettre à la république d'Autriche (la troisième lettre), dans laquelle elle demandait si l'aide à la formation devait être accordée en vertu d'une «directive visant à promouvoir des mesures générales de formation dans l'entreprise» (Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen), qui est l'une des mesures portant mise en oeuvre de l'Arbeitsmarktförderungsgesetz (loi autrichienne d'encouragement au marché du travail).
116. Dans sa réponse du 13 juin 1997, la république d'Autriche a répondu que l'aide à la formation serait accordée sur une base légale différente.
117. Par lettre du 6 août 1997 (la quatrième lettre), la Commission a invité la république d'Autriche à répondre à trois questions: en premier lieu, quel était l'état actuel d'avancement technique du projet et quels étaient les coûts prévus qui avaient déjà été engagés? En deuxième lieu, quels avaient été l'objet et les coûts des études préliminaires effectuées entre octobre 1995 et janvier 1996? En troisième lieu, et s'agissant de la nouvelle «salle blanche» située au coeur des nouvelles installations de Villach pour les semi-conducteurs de puissance, pour laquelle la première pierre avait été posée en juin 1996, quand les plans de construction avaient-ils été achevés et les contrats de construction signés?
118. La république d'Autriche a répondu à ces trois questions par lettre du 4 septembre 1997.
119. Dans sa dernière lettre de questionnement, datée du 10 novembre 1997 (la cinquième lettre), la Commission a relevé qu'il ressortait de certaines remarques faites par les autorités autrichiennes que la ville de Villach devait encore prendre une décision quant à sa contribution à l'aide Siemens et que la Commission n'était pas sûre que la contribution envisagée par la ville eût déjà été prise en compte lors de la notification de l'aide. Aussi a-t-elle prié la république d'Autriche de confirmer que l'aide notifiée correspondait bien au montant total de l'aide devant être octroyée par les trois donateurs, à savoir la république d'Autriche, le Land de Carinthie et la ville de Villach.
120. Ainsi qu'il a été indiqué ci-dessus, la république d'Autriche a contesté, dans sa lettre du 20 novembre 1997, l'utilité des troisième, quatrième et cinquième lettres, et informé la Commission de son intention de mettre l'aide à exécution, conformément aux principes Lorenz.
121. C'est en substance par les raisons suivantes que, dans la décision attaquée, la Commission a motivé ses doutes sérieux quant à la compatibilité du projet avec le marché commun et donc l'ouverture de la phase contradictoire de la procédure:
- S'agissant de l'aide à la recherche et au développement, la république d'Autriche n'avait pas démontré l'effet d'incitation de l'aide envisagée, ni son caractère nécessaire, et n'avait pas établi que le projet pouvait prétendre à un financement public en tant qu'«activité de développement préconcurrentielle».
- S'agissant de l'aide à la protection de l'environnement, il restait à déterminer si le projet subventionné allait au-delà des exigences légales nationales et européennes.
- S'agissant de l'aide à la formation, il fallait encore déterminer si le projet de formation devait être qualifié de formation professionnelle spécifique ou générale.
122. Sur la base de ces éléments factuels, la république d'Autriche affirme que sa notification a été rendue complète par sa lettre du 19 mars 1997 et, au plus tard, par sa lettre du 4 septembre 1997. Le délai Lorenz a donc automatiquement commencé à courir soit le 24 mars 1997 soit, au plus tard, le 10 septembre 1997 (les dates respectives de réception des deux lettres). Elle en conclut que la cinquième lettre de questionnement, du 10 novembre 1997, ne pouvait pas affecter le cours du délai Lorenz.
123. La Commission prétend que ses troisième, quatrième et cinquième lettres de questionnement, des 2 mai, 6 août et 10 novembre 1997, étaient toutes nécessaires pour son appréciation de l'aide et que la notification n'était même pas encore complète le 20 novembre, date à laquelle la république d'Autriche a informé la Commission de son intention de mettre en oeuvre l'aide.
124. L'analyse de la république d'Autriche nous paraît juste. Il ressort des pièces produites que la Commission était en mesure, après avoir reçu la réponse de la république d'Autriche à la deuxième demande d'informations, le 24 mars 1997, de se former une première opinion sur la compatibilité de la mesure avec le traité, et que le délai Lorenz a donc commencé à courir à cette date.
125. Le premier point marquant est la nature très différente entre, d'une part, les première et deuxième lettres de demande d'informations et, d'autre part, les troisième, quatrième et cinquième lettres.
126. La première lettre contient plus de 20 questions détaillées. Dans ces questions, la Commission se réfère abondamment aux déclarations faites par les autorités autrichiennes dans la notification initiale. La plupart des questions concernent l'élément principal du projet d'aides, à savoir l'aide à la recherche et au développement. Nombre d'entre elles portent sur des questions essentielles, telles que l'effet d'incitation de l'aide et le classement des activités subventionnées comme activité de développement préconcurrentielle. Les doutes de la Commission en ce qui concerne ces questions constituent la clé de voûte de la décision attaquée d'ouvrir la procédure contradictoire. La deuxième lettre contient six questions détaillées, dont cinq se réfèrent directement à la réponse de la république d'Autriche à la première lettre. Trois des six questions concernent de nouveau l'élément recherche et développement.
127. En revanche, dans ses troisième, quatrième et cinquième lettres, la Commission ne pose que fort peu de questions (respectivement une, trois et une). Les questions figurant dans les troisième et cinquième lettres ne portent que sur des aspects secondaires du projet notifié, à savoir l'aide à la formation (moins de 2 % de l'enveloppe globale) et la contribution financière de la ville de Villach (6 % au plus de l'aide notifiée). Elles visent moins à vérifier la compatibilité des aides notifiées qu'à découvrir d'autres mesures non notifiées et à enquêter sur celles-ci (la Richtlinie susmentionnée et une aide prétendument séparée de la ville de Villach). Les arguments convaincants fournis par la république d'Autriche dans la réplique font également douter de la pertinence des trois questions figurant dans la quatrième lettre. Aucune des questions posées dans les trois lettres ne se réfère directement à la notification ou aux réponses apportées à des questions précédentes. Ni ces questions ni les réponses de la république d'Autriche ne transparaissent de manière significative dans la décision attaquée. Les sérieux doutes qui la motivent existaient déjà avant que la Commission n'envoie ses troisième, quatrième et cinquième lettres, et aucune de ces lettres n'avait pour objet de fournir à la république d'Autriche l'occasion de les éliminer.
128. Certaines informations présentées à la Cour par la Commission pour illustrer le contexte de cette affaire constituent le second élément suggérant clairement que la notification a été rendue complète par la réponse de la république d'Autriche à la deuxième lettre.
129. La Commission mentionne dans son mémoire en défense une note interne du 28 avril 1997 (environ six semaines après la réponse de la république d'Autriche à la deuxième lettre de questionnement), adressée par la direction générale IV au commissaire Van Miert. La direction générale compétente y exprimait des doutes sur la compatibilité de la mesure notifiée avec l'encadrement applicable des aides d'État à la recherche et au développement, ainsi que sur la nécessité de cette aide. Elle proposait de consulter les autres directions générales sur la base d'un projet de décision engageant la procédure contradictoire au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité.
130. La Commission mentionne également dans son mémoire en défense de «vastes et très complexes discussions» entre différents services de la Commission et à l'intérieur du collège des commissaires au sujet de projets de décision relatives à plusieurs projets nationaux d'aides en faveur de fabricants de semi-conducteurs, dont le projet d'aides autrichien ici en cause. Selon la Commission, ces discussions ont duré de mai à décembre 1997. La Commission évoque aussi un article de presse en date du 20 juin 1997, qui fait référence au commissaire Cresson et s'intitule «Cresson halts EU block on state aids to chips ventures» [Le bloc de l'UE paralysé par Cresson sur la question des aides d'État aux producteurs de chips] .
131. Tous ces éléments conduisent à conclure que la partie des investigations de la Commission correspondant à la recherche des faits s'est achevée avec la réception, en mars 1997, de la réponse de la république d'Autriche à la deuxième lettre de questionnement. Il est manifeste que, si la Commission a eu besoin de ces neuf mois supplémentaires avant de prendre, en décembre, sa décision d'ouvrir la seconde phase de la procédure, c'est non pour recueillir de nouvelles informations, mais pour parvenir à une décision (objet de controverses internes) sur la base d'informations dont elle disposait déjà.
132. Il s'ensuit que la lettre de la république d'Autriche du 19 mars 1997 a parachevé la notification. Comme l'affirme la république d'Autriche, le délai Lorenz a donc commencé automatiquement à courir à la date de réception de cette lettre, soit le 24 mars 1997. Les troisième, quatrième et cinquième lettres n'ayant servi qu'à prolonger artificiellement la phase initiale de la procédure de contrôle, la Commission n'a pas usé de son droit de demander des informations supplémentaires à des fins légitimes (compléter une notification fragmentaire), mais dans le but, différent et étranger, de gagner du temps. Il en résulte que la Commission a abusé de la procédure en question et outrepassé les limites de sa marge d'appréciation en ce qui concerne l'exhaustivité de la notification.
133. Nous avons déjà expliqué ci-dessus les raisons pour lesquelles ni la nature collégiale de la Commission, ni le caractère politiquement sensible d'une affaire donnée, ni même les graves conséquences que pourrait entraîner la jurisprudence Lorenz ne peuvent être pris en compte en appréciant la question de savoir si une notification a ou non ce degré d'exhaustivité suffisant pour faire courir le délai Lorenz. Pour éviter des redites, bornons-nous à ajouter que, placée face à cette affaire politiquement sensible, la Commission avait deux options.
134. Elle aurait pu, en premier lieu, demander à la république d'Autriche de consentir à une prolongation du délai de deux mois pour permettre une discussion plus approfondie au sein de la Commission. Un tel accord sur la prolongation est compatible avec le traité et la jurisprudence, puisque l'entité protégée par les principes Lorenz, c'est-à-dire l'État membre notifiant, doit également avoir le droit de renoncer à cette protection (tout au moins temporairement). On peut en principe s'attendre à ce qu'un État membre notifiant accepte une telle prolongation s'il existe une chance raisonnable que la Commission décide de ne pas ouvrir la seconde phase, qui requiert davantage de temps et de ressources.
135. En second lieu, des discussions prolongées au sein de la Commission sont un indicateur des graves difficultés qu'elle rencontre pour déterminer si un projet d'aides est compatible avec le marché commun. Le meilleur moyen de surmonter ces difficultés est d'entendre les opinions d'autres parties intéressées et donc de consulter d'autres États membres et les secteurs concernés. Il faut à cet égard garder à l'esprit que la Commission n'a pas d'obligation, lors de la phase préliminaire, d'entendre les parties. C'est pourquoi la Cour a jugé que, dès lors que le premier examen ne permet pas à la Commission de surmonter toutes les difficultés soulevées, celle-ci a le devoir de s'entourer de tous les avis nécessaires et d'ouvrir, à cet effet, la procédure de l'article 93, paragraphe 2 .
136. Nous concluons par conséquent que le délai Lorenz a commencé à courir le 24 mars 1997.
C - La durée du délai Lorenz a-t-elle été de deux mois?
137. La Commission fait valoir que le délai raisonnable prévu par l'arrêt Lorenz pour l'accomplissement de la phase initiale de la procédure n'est pas un délai strict et que sa durée dépend des circonstances de l'espèce. Cela résulte à ses yeux du libellé même de l'arrêt Lorenz, de plusieurs passages des conclusions présentées par l'avocat général dans cette affaire, du fait que, dans certains cas, la Commission est obligée d'achever la phase initiale dans un délai plus bref que deux mois, et, enfin, de la nécessité de disposer de délais flexibles pour permettre à la Commission de prendre ses décisions, souvent complexes, en matière d'aides d'État.
138. La Commission soutient également que, dans les circonstances particulières de la présente affaire, le délai Lorenz avait une durée supérieure à deux mois. La république d'Autriche n'aurait jamais, de toute la procédure, signalé l'urgence de l'affaire. En tout état de cause, relève-t-elle, l'affaire ne pouvait être urgente puisque Siemens a réalisé les investissements projetés sans attendre que l'aide fasse l'objet d'une décision. Enfin, la république d'Autriche serait empêchée de se fonder sur le délai Lorenz au motif qu'elle serait elle-même responsable d'une grande partie du retard total.
139. Selon nous, il résulte de l'arrêt Lorenz lui-même, en particulier s'il est lu à la lumière des conclusions de l'avocat général, que le délai en question est de nature impérative.
140. Il est vrai que, dans le dispositif de l'arrêt, la Cour utilise la notion, apparemment indéfinie, de «délai suffisant pour procéder à son premier examen». Il est également vrai que, dans les motifs de l'arrêt, la Cour fait référence à un «délai raisonnable» .
141. La Cour a toutefois donné une définition spécifique de ce concept aux fins de la situation Lorenz et déclaré: «qu'il est indiqué, à cet égard, de s'inspirer des articles 173 et 175 du traité qui, s'appliquant à des situations comparables, prévoient un délai de deux mois».
142. Dans ses conclusions, l'avocat général Reischl avait proposé le principe finalement adopté, c'est-à-dire que les aides notifiées deviennent des aides existantes à l'expiration d'un examen préliminaire d'une durée raisonnable. Il a toutefois laissé entendre que le délai raisonnable requis pourrait varier en durée selon les cas. Tout en admettant qu'une telle solution avait le désavantage d'introduire une certaine insécurité juridique, il ne voyait guère d'autre solution tant que le Conseil n'aurait pas adopté, par application de l'article 94 du traité, un règlement fixant des délais précis. Il avait également proposé que, pour réduire le problème tenant à la durée incertaine du délai d'examen initial, la Commission fasse une déclaration provisoire selon laquelle la procédure d'examen était toujours en cours et ne se terminerait qu'à l'expiration d'un délai déterminé .
143. À la différence de son avocat général, la Cour n'était pas prête à accepter les désavantages de l'insécurité juridique et a donc fixé le délai de deux mois ici en cause. L'idée de déclarations provisoires faites par la Commission ne l'a pas non plus convaincue. De fait, la possibilité de faire de telles déclarations aurait pu conduire la Commission à prolonger artificiellement la phase initiale. Quant au respect des pouvoirs législatifs du Conseil, la Cour a expressément souligné, avant de fixer le délai de deux mois, l'absence de règlement procédural . C'est d'ailleurs dans le respect de l'équilibre institutionnel qu'il faut selon nous trouver l'explication du langage prudent de la Cour («il est indiqué ... de s'inspirer des articles 173 et 175 du traité»).
144. Le fait que l'arrêt Lorenz a établi un délai maximal impératif est confirmé par les affaires postérieures, où la Cour cite cet arrêt comme fixant un délai de deux mois et pas seulement un délai raisonnable .
145. En outre, interpréter l'arrêt Lorenz comme fixant un délai flexible irait manifestement à l'encontre de la raison profonde de cet arrêt, qui est de protéger l'intérêt de l'État membre notifiant à bénéficier de la sécurité juridique et à pouvoir mettre l'aide rapidement en oeuvre. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, un État membre notifiant doit être en mesure de savoir d'avance s'il peut aller de l'avant en s'appuyant sur le fait que l'aide relève désormais du régime des aides existantes. La sécurité juridique et donc un délai impératif sont particulièrement importants lorsque la question de savoir si une aide est devenue une aide existante se pose dans une procédure nationale (comme c'était le cas dans l'affaire Lorenz).
146. La Commission elle-même a toujours interprété l'arrêt Lorenz comme fixant un délai maximal impératif. Ainsi indique-t-elle dans la lettre susmentionnée aux États membres qu'elle «dispose», pour procéder au premier examen, d'un délai «que la Cour de justice des Communautés européennes a évalué à deux mois» .
147. Que la Commission se soit elle-même imposé, dans certains cas, des délais plus brefs est louable, puisque cela contribue à accélérer les procédures et sert l'intérêt de l'État membre notifiant à pouvoir mettre en oeuvre l'aide aussi rapidement que possible. Si la Commission s'est imposé des délais plus brefs, elle est tenue de les observer, puisqu'un État membre peut selon nous se fonder sur le principe de la confiance légitime. Mais une restriction volontaire de sa propre marge de manoeuvre n'implique pas que la Commission ait le pouvoir de fixer unilatéralement des délais supérieurs à deux mois et de priver ainsi l'État membre notifiant de droits établis par la jurisprudence de la Cour. Quant à l'éventuelle nécessité d'une période plus longue pour procéder à l'examen initial dans les affaires complexes, nous avons déjà indiqué que la Commission peut toujours demander à l'État notifiant d'accepter une prolongation du délai de deux mois et que celui-ci est en général fortement enclin à donner son accord.
148. S'agissant de la prétendue absence d'urgence et du fait que la république d'Autriche n'a elle-même rien entrepris pour accélérer la procédure, la Commission souligne qu'il a fallu environ cinq mois à la république d'Autriche pour répondre à la première lettre de demande d'informations supplémentaires et un mois et demi pour répondre à la troisième lettre. Ce dernier retard serait de surcroît la conséquence d'une erreur commise par la chancellerie autrichienne.
149. À cet égard, relevons d'abord que le traité ne fixe pas d'obligation légale de répondre rapidement à des demandes d'informations de la Commission, tant que l'État en question se conforme à la première et à la dernière phrase de l'article 93, paragraphe 3, du traité. Il est simplement du propre intérêt de cet État d'agir promptement pour ne pas contribuer au retard total. Il s'ensuit qu'un État membre n'est empêché d'invoquer la jurisprudence Lorenz que s'il enfreint l'obligation soit de suspension soit de notification, mais non s'il omet de répondre rapidement à des demandes d'informations supplémentaires.
150. En outre, et du fait des intérêts en jeu, une procédure d'approbation d'une aide notifiée doit être présumée urgente chaque fois que l'État membre concerné n'a pas expressément accepté une prolongation du délai imparti pour l'examen initial. Contrairement à l'opinion de la Commission, cette présomption s'applique également dans les cas où l'investissement est effectué avant que l'aide ne soit accordée. L'État notifiant et l'entreprise concernée conservent un intérêt évident à une autorisation rapide du projet d'aides pour limiter les frais financiers dudit investissement.
151. Il s'ensuit que le délai Lorenz avait une durée de deux mois.
D - La Commission pouvait-elle valablement s'opposer à la décision de la république d'Autriche de mettre l'aide à exécution et, dans l'affirmative, l'a-t-elle fait sous une forme régulière et en temps utile?
152. La Commission maintient que, après avoir reçu préavis de l'intention d'un État membre d'exécuter un projet notifié, il lui est encore possible de s'y opposer dans un délai raisonnablement bref, avec cette conséquence que l'aide ne peut être légalement accordée et ne devient pas une aide existante.
153. Elle fait d'abord découler ce droit d'opposition d'un passage de l'arrêt Lorenz lui-même, dans lequel la Cour a jugé qu'une aide mise à exécution, «dans le silence de la Commission», au-delà du délai nécessaire à son premier examen, est soumise aux règles applicables aux aides existantes . En outre, fait-elle valoir, l'obligation d'un État membre de donner préavis de son intention de mettre l'aide à exécution n'a de sens que si la Commission dispose d'un droit d'opposition. Un tel droit lui paraît également essentiel pour prévenir les conséquences potentiellement graves de l'application de la jurisprudence Lorenz pour le marché commun . Enfin, en l'absence de droit d'opposition, l'État membre notifiant pourrait lui-même déterminer effectivement la portée et le résultat de la procédure. Ainsi, même dans les cas où le délai aurait été mal calculé ou qu'une notification ne serait pas parvenue à la Commission (dans l'hypothèse où elle aurait été mal acheminée, du fait, par exemple, d'une erreur de transmission), la Commission n'aurait pas le pouvoir de s'y opposer et l'aide deviendrait une aide existante.
154. La république d'Autriche maintient en premier lieu que la Commission ne dispose pas d'un droit spécifique d'opposition. À titre subsidiaire, elle soutient que, dans les circonstances de l'espèce, la Commission n'a pas exercé ce droit en temps utile.
155. Nous estimons douteux que, dans le régime procédural applicable, la Commission jouisse, comme elle prétend, d'un droit d'opposition.
156. Les passages décisifs de l'arrêt Lorenz et des arrêts ultérieurs qui s'y réfèrent ne subordonnent la survenance de l'effet Lorenz qu'à deux conditions: l'aide relève du régime des aides existantes et peut être accordée par un État membre si (a) la Commission omet d'engager la procédure contradictoire au titre de l'article 93, paragraphe 2, dans les deux mois et que (b) l'État membre concerné donne préavis de la mise en oeuvre de l'aide. Admettre un droit d'opposition instituerait une troisième condition qui n'a jamais été envisagée par la Cour, c'est-à-dire l'absence d'opposition de la Commission dans un certain délai. Cette troisième condition aboutit à réintroduire de l'insécurité juridique (quant à la forme que doit revêtir l'opposition, au délai dans lequel elle doit intervenir ou à ses effets juridiques précis) dans un mécanisme conçu pour résoudre le problème de l'incertitude.
157. De surcroît, et contrairement à l'opinion de la Commission, il apparaît que la Cour a formulé l'obligation d'une notification préalable à d'autres fins que celle de permettre à la Commission de faire opposition. Son but paraît plutôt avoir été d'établir, dans la sécurité juridique, et pour toutes les parties intéressées ainsi que pour les juridictions nationales, la date après laquelle l'aide relève du régime des aides existantes, et/ou de faciliter la tâche incombant à la Commission de procéder à l'examen permanent de ce type d'aide.
158. Enfin, si la Commission estime que le délai Lorenz n'a pas expiré (au motif, par exemple, que la notification n'a jamais été complète), elle n'a pas besoin d'un droit d'opposition spécial. Comme l'une des deux conditions susmentionnées auxquelles est subordonné l'effet Lorenz n'est pas remplie, l'aide ne devient pas une aide existante mais reste une nouvelle aide. En conséquence, la Commission peut valablement prendre la décision d'engager la procédure au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité et indiquer dans cette décision que l'obligation de suspension prévue par l'article 93, paragraphe 3, continue de s'appliquer. En outre, s'il existe des doutes sur l'expiration du délai Lorenz, c'est à l'État membre qu'incombe la charge d'attaquer la décision de la Commission devant la Cour.
159. Il est toutefois inutile, en l'espèce, de trancher la question de savoir si la Commission dispose ou non d'un droit d'opposition. Quand bien même aurait-elle joui d'un tel droit qu'elle l'aurait exercé trop tard.
160. Il nous faut à ce point examiner plus en détail les événements qui ont débuté avec la lettre de la république d'Autriche du 20 novembre 1997, dans laquelle elle a informé la Commission de son intention de mettre en oeuvre l'aide.
161. Les parties sont en désaccord sur la date à laquelle cette lettre est parvenue à la Commission. Selon la république d'Autriche, la Commission a reçu la lettre le même jour, soit le 20 novembre 1997. La Commission affirme ne l'avoir reçue que le 24 novembre 1997.
162. Par fax non daté, apparemment reçu par la république d'Autriche le 28 novembre 1997, la Commission s'est opposée au projet de la république d'Autriche de mettre l'aide à exécution et a annoncé qu'elle prendrait en temps utile une décision sur la mesure notifiée.
163. Par lettre du 10 décembre 1997, la république d'Autriche a déclaré que l'opposition de la Commission était non étayée et ne pouvait être considérée comme valable. La république d'Autriche restait donc habilitée à mettre l'aide à exécution.
164. Le 12 décembre 1997, une réunion a eu lieu entre la Commission, la république d'Autriche et Siemens, mais il n'en est sorti aucun résultat concret.
165. Par fax du 16 décembre 1997, la Commission a informé la république d'Autriche de sa décision prise le même jour d'ouvrir une procédure formelle d'examen au titre de l'article 93, paragraphe 2, du traité. Le fax indiquait simplement que la décision avait été prise et qu'une lettre plus longue suivrait.
166. La lettre contenant la décision attaquée a suivi le 9 février 1998.
167. Sur le plan de la forme appropriée, faire opposition peut uniquement signifier ouvrir la procédure prévue à l'article 93, paragraphe 2. De simples déclarations informelles faites par la Commission aux fins de s'«opposer» à la décision de l'État membre de mettre en oeuvre l'aide ne sauraient produire d'effets légaux dans le contexte des principes Lorenz. Tenir compte de telles déclarations informelles serait facteur d'insécurité juridique et fournirait à la Commission une autre occasion de prolonger la phase initiale dans des situations où l'État membre notifiant considère qu'elle a déjà par trop duré. C'est également cette position qu'adopte la Commission dans le guide susmentionné lorsqu'elle décrit le mécanisme de l'opposition comme suit:
«La Commission interprète cette jurisprudence comme signifiant que, après avoir été informée par l'État membre de son intention de mettre à exécution l'aide projetée, elle peut encore, dans un délai raisonnable (environ deux semaines), décider d'engager la procédure de l'article 93, paragraphe 2» .
168. Il s'ensuit que le fax non daté et non motivé qui est apparemment parvenu à la république d'Autriche le 28 novembre 1997 ne peut être considéré comme une opposition valable.
169. S'agissant du délai, il ressort d'une note manuscrite figurant sur la première page de la lettre de la république d'Autriche du 20 novembre 1997 que celle-ci est parvenue le même jour au secrétariat général de la Commission. Le fait qu'elle n'ait pas été enregistrée avant le 24 novembre 1997 est sans pertinence pour calculer la période écoulée entre le préavis et l'opposition, puisqu'un État membre n'a aucune influence sur d'éventuelles difficultés de transmission interne au sein de la Commission et qu'il n'en a non plus aucune connaissance.
170. Le fax du 16 décembre 1997 dans lequel la Commission a informé la république d'Autriche de sa décision du même jour d'ouvrir la procédure de l'article 93, paragraphe 2, est parvenu à la république d'Autriche plus de trois semaines et demie après sa lettre du 20 novembre 1997 et donc, selon nous, hors délai. Dans le passage cité du guide, la Commission indique elle-même qu'une période de deux semaines constitue un délai approprié pour engager la procédure de l'article 93, paragraphe 2. Le législateur communautaire a imposé un délai de quinze jours ouvrables dans le nouveau règlement . Dans le régime procédural applicable en l'espèce, le délai entre la notification de la mise à exécution de l'aide et la décision d'engager la procédure de l'article 93, paragraphe 2, doit être plus court que trois semaines et demie. La raison en est que, par hypothèse, la notification a été parachevée au moins deux mois avant que l'État membre ne donne préavis de son intention de mettre l'aide à exécution, si bien que la Commission disposait d'un délai suffisant pour prendre sa décision quant à l'ouverture de la seconde phase de la procédure. En conséquence, tout délai supplémentaire doit être limité au strict minimum. Ce raisonnement s'applique a fortiori dans la présente affaire, où la notification a été achevée environ huit mois avant que la république d'Autriche ne décide d'aller de l'avant et où la Commission disposait donc de bien plus de deux mois pour prendre une décision.
171. La réaction de la Commission, le 16 décembre 1997, était donc tardive. Il nous apparaît donc inutile d'examiner l'argument de la république d'Autriche selon lequel la date pertinente n'est pas le 16 décembre 1997, mais le 9 février 1998, c'est-à-dire la date de la lettre de la Commission contenant la décision attaquée. Si cette date était prise en compte, le retard serait manifestement excessif. Il nous semble toutefois que, dans une affaire telle que celle-ci, qui requiert une réponse urgente de la Commission, il convient de retenir la date à laquelle la Commission communique sa décision à l'État membre, même de manière informelle; il est raisonnable d'admettre que la rédaction de la décision peut prendre un temps considérable. Il est cependant inutile de poursuivre l'examen de cette question en l'espèce.
172. En tout état de cause, le résultat est selon nous que, même si la Commission disposait d'un droit d'opposition, elle ne l'a pas exercé à temps.
VI - Conclusion
173. Il résulte de ce qui précède que la république d'Autriche était en droit d'invoquer les principes Lorenz; que, le 20 novembre 1997, lorsqu'elle a fait part de son intention de mettre l'aide à exécution, le délai Lorenz avait expiré; et que, même si la Commission jouit d'un droit d'opposition, elle ne l'a pas exercé à temps.
174. Aussi conclurons-nous que, puisque la décision attaquée qualifie à tort l'aide de nouvelle aide et interdit à la république d'Autriche de mettre l'aide à exécution, il convient de l'annuler.
175. Nous vous invitons donc à:
1) annuler la décision SG(98) D/1124 de la Commission;
2) condamner la Commission aux dépens.