61991CC0225_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Mediante el presente recurso, Matra SA solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de la Decisión de la Comisión, de 16 de julio de 1991 (en lo sucesivo, "Decisión impugnada"), relativa al otorgamiento de ayudas de Estado por la República Portuguesa a una empresa conjunta, denominada "Newco", constituida por Ford of Europe Inc. (en lo sucesivo, "Ford") y por Volkswagen AG (en lo sucesivo, "VW"), para la producción de vehículos polivalentes (también llamados "vehículos monocuerpo") en Setúbal. (1) Mediante la Decisión impugnada, de la que se dio traslado por copia a Matra SA (en lo sucesivo, "Matra") el 30 de julio de 1991, la Comisión declaró que no formulaba objeciones contra el programa de ayudas propuesto por Portugal.
Antecedentes del procedimiento
2. Mediante cartas de 26 de marzo y de 16 de abril de 1991, Portugal notificó las ayudas controvertidas a la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado así como al punto 2.2 de la Comunicación de la Comisión relativa a las "directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor" (2) (en lo sucesivo, "Comunicación relativa a las ayudas estatales en el sector de los vehículos de motor"). La cuantía de las ayudas propuestas debería elevarse en total a un máximo de 97.440 millones de ESC, o 547 millones de ECU, de los que 500 millones serían desembolsados en forma de ayudas directas en el marco del "Sistema de incentivos de base regional" (SIBR), programa de ayudas regionales preexistente, elaborado por Portugal en colaboración con la Comisión. (3) Los 47 millones de ECU restantes serían concedidos por Portugal a Newco en forma de exención limitada del impuesto de sociedades aplicable durante cinco años.
El coste total del proyecto beneficiario de las ayudas debería alcanzar 454.000 millones de ESC, o 2.550 millones de ECU. Además, Portugal propuso un programa de formación cuyo coste total es de 36.000 millones de ESC (202 millones de ECU). Portugal informó a la Comisión de las características de dicho programa de formación mediante carta de 31 de mayo de 1991.
Mediante las cartas dirigidas el 17 de junio de 1991 a los Comisarios Sres. Bangemann y Millan, Matra, fabricante del vehículo polivalente comercializado con el nombre de "Espace", manifestó su inquietud respecto a las ayudas propuestas por Portugal. Matra solicitó a la Comisión que iniciara un procedimiento de verificación que permitiera a todos los interesados formular sus observaciones. El 26 de junio de 1991, Matra formuló una denuncia ante la Comisión cuyo objeto era la violación de los artículos 92 y siguientes del Tratado por Portugal, y del artículo 85 del Tratado por Ford y VW. Al día siguiente se celebró una reunión entre responsables de la Comisión y de Matra durante la cual se analizaron los motivos de las preocupaciones de Matra. En esta reunión, la Comisión informó así mismo a Matra de las razones por las que no se proponía iniciar el procedimiento formal previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
El 3 de julio de 1991, la Comisión adoptó la Decisión de no formular objeciones respecto a las ayudas propuestas por Portugal. La Comisión informó al Gobierno portugués mediante una carta de 16 de julio de 1991. El 3 de octubre de 1991, se publicó en el Diario Oficial un "resumen de la Decisión de la Comisión en la que no presenta objeciones a la ayuda que el Gobierno portugués piensa otorgar a la empresa en participación de Ford y Volkswagen para construir una fábrica de vehículos polivalentes en la península de Setúbal". (4)
3. Con posterioridad a la Decisión impugnada, aún hubo contactos entre la Comisión y Matra. A la carta que Matra le dirigió el 17 de junio de 1991, respondió la Comisión el 17 de julio de 1991 que se habían introducido "mejoras sustanciales" en el anteproyecto de ayudas, que Portugal había completado en forma debida su notificación a instancias de la Comisión, y que, en opinión de la Comisión, el equilibrio entre los intereses del desarrollo regional y los de la libre competencia quedaba asegurado. Como ya hemos observado, el 30 de julio la Comisión remitió a Matra una copia de la Decisión impugnada. En una carta que la acompañaba, la Comisión señalaba en particular que, en su opinión, el acuerdo de cooperación entre Ford y VW reunía los requisitos necesarios para disfrutar de la exención prevista en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado, y que había decidido iniciar el procedimiento previsto por el artículo 19 del Reglamento nº 17, (5) de modo que los terceros interesados pudieran formular sus observaciones al respecto.
4. Mediante escrito presentado el 6 de septiembre de 1991 en la Secretaría del Tribunal de Justicia, Matra interpuso el presente recurso de anulación. Mediante auto de 4 de diciembre de 1991 el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó la demanda de medidas provisionales formulada por Matra cuyo objeto era la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada así como la concesión de determinadas medidas provisionales. (6) Mediante autos de 8 de abril de 1992, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención en el litigio de Portugal, Ford y VW, en apoyo de las pretensiones de la Comisión, con arreglo al artículo 37 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia y al artículo 93 del Reglamento de Procedimiento. (7)
Para una exposición mas detallada de los hechos del asunto y del procedimiento, me remito al Auto del Presidente de 4 de diciembre de 1991, que acabo de citar, así como al informe para la vista.
5. El examen de la compatibilidad con el artículo 85 del Tratado del acuerdo celebrado por Ford y VW para la creación de una empresa conjunta llevó a la Comisión a adoptar la Decisión de 23 de diciembre de 1992. (8) Dicha Decisión declara en principio inaplicables, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado, las disposiciones del apartado 1 del mismo artículo (artículo 1). Sin embargo, la exención concedida se supedita a determinadas condiciones y obligaciones (artículo 2).
Matra interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso de anulación contra dicha Decisión. (9)
Admisibilidad
6. Ford y Portugal impugnan la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto por Matra. Según estas partes coadyuvantes, Matra no está directa e individualmente afectada por la Decisión impugnada, en el sentido del segundo párrafo del artículo 173 del Tratado. Matra y la Comisión mantienen la opinión contraria, mientras que VW no se manifiesta al respecto.
En virtud del segundo párrafo del artículo 173 del Tratado, una persona física o jurídica puede interponer, con los requisitos definidos en el primer párrafo del mismo artículo, un recurso contra las decisiones de las que sea destinatario y contra las decisiones que, aunque adoptadas en forma de Reglamento o de Decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente. (10)
7. Únicamente Matra mantiene que la Decisión impugnada le está dirigida. En apoyo de dicha alegación, aduce que la Decisión impugnada la menciona de modo expreso, que el Comisario competente le remitió una copia de dicha Decisión, y que la carta de 30 de julio de 1991, que acompañaba a la copia remitida, debe ser considerada como la denegación tácita de la denuncia formulada por Matra el 26 de junio de 1991.
Considero, al igual que Portugal y la Comisión, que dichos elementos no bastan para calificar a Matra como destinataria. Es claro que la Decisión impugnada, que por lo demás fue redactada en portugués, se dirigió exclusivamente al Ministro portugués de Asuntos Exteriores. La carta dirigida por la Comisión a Matra el 30 de julio de 1991 no permite tampoco duda alguna al respecto:
"Como Vds. conocen ya con seguridad, la Comisión decidió el 3 de julio de 1991 [...] no formular objeciones respecto al plan de ayuda notificado en favor de dicha inversión. Para su información y a todos los efectos oportunos, como anexo a esta carta se remite una copia de la Decisión que fue dirigida a las autoridades portuguesas."
8. Como sea que está demostrado que la Decisión impugnada no fue dirigida a Matra, se plantea la cuestión de si dicha Decisión le afecta directa e individualmente. Las diferentes partes, que deducen según los casos una respuesta afirmativa o negativa, fundan sus argumentos en la sentencia Cofaz/Comisión, de 28 de enero de 1986. (11)
En la sentencia Cofaz/Comisión, el Tribunal de Justicia abordó el problema de si los "interesados", en el sentido del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, pueden interponer un recurso de anulación contra la Decisión mediante la que la Comisión archiva un procedimiento formal de examen iniciado con arreglo a la misma disposición. En aquel caso se trataba de una verificación iniciada por la Comisión respecto a un sistema de precios aplicable al gas natural en los Países Bajos, a raíz en particular de una denuncia formulada por consumidores franceses de gas natural. En un momento dado, la Comisión decidió que el sistema de precios °que entre tanto se había modificado° era compatible con el mercado común, por lo que procedía archivar el procedimiento de examen. Los consumidores franceses interpusieron contra dicha Decisión un recurso basado en el segundo párrafo del artículo 173 del Tratado. Suscitada la cuestión de la admisibilidad de dicho recurso, el Tribunal de Justicia declaró, en particular:
"(el Tribunal de Justicia) ha reconocido, como elementos que demuestran que el acto de que se trata afecta a la empresa en el sentido del segundo párrafo del artículo 173 del Tratado, el hecho de que fuera dicha empresa quien formuló la denuncia que dio lugar a la iniciación del procedimiento de examen, que la misma formulara observaciones y que el desarrollo del procedimiento fuera en amplia medida determinado por dichas observaciones.
Las mismas consideraciones son aplicables respecto a las empresas que hayan desarrollado una actuación comparable en el marco de procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado, siempre que su posición en el mercado esté sustancialmente afectada por la medida de ayuda que es objeto de la Decisión impugnada". (12)
Una vez probado que los consumidores franceses de gas natural habían formulado una denuncia contra el sistema neerlandés de precios, que habían intervenido en el procedimiento seguido con arreglo al apartado 2 del artículo 93, y que además habían acreditado que la Decisión impugnada podía afectar sustancialmente su posición en el mercado, el Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad de su recurso de anulación.
9. Creo que el recurso interpuesto por Matra satisface los requisitos de admisibilidad definidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Cofaz/Comisión. En efecto, Matra formuló el 26 de junio de 1991 una denuncia ante la Comisión contra las ayudas notificadas por Portugal, e intervino en varias ocasiones durante el procedimiento que llevó a la decisión de no iniciar el procedimiento formal previsto por el apartado 2 del artículo 93, que es la Decisión impugnada en este litigio (véase el punto 2 supra). Dentro del plazo de dos meses a partir de recibir traslado de la Decisión impugnada, Matra interpuso el recurso de anulación al que se refieren las presentes conclusiones. (13) Habida cuenta de todo ello, pienso que la circunstancia de que en el asunto Cofaz/Comisión se trataba de la decisión mediante la que la Comisión archivó el procedimiento formal de examen, mientras que en el presente asunto se trata de una decisión mediante la que la Comisión decidió no iniciar dicho procedimiento, no puede conducir a declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por Matra. (14)
Además, Matra ha demostrado de modo convincente que la Decisión impugnada podía afectar sustancialmente a su posición en el mercado, en particular al resaltar que, a diferencia de las sociedades competidoras, sólo fabrica vehículos polivalentes, y que por tanto su posición en el mercado depende exclusivamente de la evolución de dicha parte del mercado.
En contra de lo que mantiene Ford, es irrelevante al respecto que no sea Matra, sino Renault, quien asume la distribución del "Espace". La afirmación de Ford según la cual, en virtud del acuerdo de distribución existente, Matra no asume ningún riesgo económico, no nos parece convincente. En primer lugar, está acreditado que solamente una parte de la producción de Matra es adquirida por Renault en condiciones preestablecidas. Además, la importancia de esta parte de la producción de Matra comprada por Renault evolucionará necesariamente en función de la demanda del "Espace" en el mercado del automóvil. Por tanto, la producción de Matra está efectivamente condicionada por factores económicos.
10. Concluyo por tanto en la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto por Matra a la luz de la jurisprudencia derivada de la sentencia Cofaz/Comisión.
Valoración sobre el fondo de la ayuda otorgada por Portugal realizada por la Comisión
11. En la segunda parte de su demanda, Matra alega cinco motivos relativos al fondo del asunto. Al igual que la Comisión, comenzaré por el examen de dichos motivos, puesto que dicho análisis permitirá formar mejor la opinión acerca de los motivos que Matra basa en aspectos procedimentales.
Mediante sus tres primeros motivos, Matra reprocha a la Comisión haber incurrido en errores manifiestos de apreciación. En primer lugar, en la Decisión impugnada, la Comisión había partido erróneamente del principio de que existían escasos elementos que hicieran temer un riesgo inminente de exceso de capacidad en el mercado de los vehículos polivalentes (véanse los puntos 13 y siguientes más adelante). En segundo lugar, sería manifiestamente errónea la afirmación según la cual, en razón de los inconvenientes de la situación de la fábrica de Setúbal, la ayuda portuguesa no podía crear ninguna distorsión de la competencia (véanse los puntos 16 y siguientes más adelante). Finalmente, la Comisión mantendría erróneamente que las cargas asumidas en materia de infraestructura y de formación por Portugal en el marco del proyecto no constituyen ayudas (véanse los puntos 27 y siguientes más adelante).
En los dos otros motivos, Matra alega que la Comisión ha violado determinadas disposiciones de Derecho comunitario. El cuarto motivo se basa en efecto en la violación del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. La Comisión no habría procedido a una valoración objetiva de las ayudas portuguesas a la luz de las excepciones mencionadas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado, sino que se limitó a analizar la conformidad de dichas ayudas con un régimen general de ayudas elaborado por Portugal que había recibido ya la aprobación de la Comisión. Analizaré este motivo conjuntamente con el segundo, con el que tiene un nexo lógico. Finalmente, Matra reprocha a la Comisión haber incurrido en desviación de poder, ya que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión habría prejuzgado el resultado del procedimiento cuyo objeto era la aplicación del apartado 3 del artículo 85. Trataré de este último motivo en el marco de la siguiente sección de mis conclusiones (véanse el punto 48 más adelante).
12. Antes de analizar por separado cada uno de los motivos alegados, me parece oportuno recordar que el apartado 3 del artículo 92 del Tratado confiere a la Comisión una amplia libertad en la apreciación de la compatibilidad con el mercado común de las ayudas otorgadas por los Estados. Existe al respecto una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia. (15) En lo que atañe al control jurisdiccional de la Decisión impugnada, ello significa que no incumbe al Tribunal de Justicia el apreciar efectivamente la oportunidad de las decisiones adoptadas por la Comisión en el marco del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. El Tribunal de Justicia debe únicamente comprobar si dichas decisiones son hasta tal punto insostenibles o manifiestamente erróneas que no podían razonablemente ser adoptadas. Además, el Tribunal de Justicia ha precisado que la Comisión debe ejercer su potestad discrecional, que implica valoraciones de orden económico y social, en un contexto comunitario (16) y que, cuando examina la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, la Comisión debe tomar en consideración todos los elementos pertinentes. (17)
13. Primer motivo: ¿exceso de capacidad? Matra cita la siguiente frase, extraída de la Decisión impugnada, para demostrar que la Comisión realizó una apreciación manifiestamente errónea de la capacidad del mercado europeo de vehículos polivalentes:
"Aunque el proyecto de Setúbal permita a Ford y a Volkswagen adquirir una parte considerable de la capacidad comunitaria de producción de vehículos polivalentes, hay pocas razones para pensar que esta situación originará problemas de exceso de capacidad en un futuro próximo, incluso teniendo en cuenta el hecho de que otros diferentes proyectos relativos a vehículos polivalentes se hallan actualmente en vías de realización o en la fase de proyecto." (18)
La referencia a esta única consideración °poco explícita en efecto° no es convincente. En primer lugar, se desprende del conjunto del texto de la Decisión impugnada que la Comisión apreció efectivamente, de modo matizado, la capacidad del mercado relevante. En su decisión, la Comisión llama la atención, ante todo y sobre todo, sobre el hecho de que el mercado del automóvil en Europa Occidental se caracteriza por una demanda en retroceso considerable, que a medio y largo plazo no debería exceder una tasa de crecimiento anual de 1 a 2 %. Seguidamente, la Comisión enumera varios factores que conducen a pensar a "la mayoría de los fabricantes y de los analistas de mercado" que el segmento de los vehículos polivalentes será no obstante susceptible de la expansión más rápida en el mercado del automóvil de Europa del Oeste. Sin embargo, la Comisión añade enseguida que, en ese segmento del mercado europeo, la oferta crecerá probablemente en proporciones apreciables a partir de la mitad de la década de los años 90, y prosigue en los siguientes términos:
"Por supuesto, los analistas difieren en su opinión cuando se trata de saber si el mercado de los vehículos polivalentes puede continuar creciendo, y algunos previenen contra una extrapolación aventurada del rápido crecimiento que se dio durante los últimos años en los Estados Unidos y en la Comunidad. Ahora bien, los analistas de mercado independientes prevén que la demanda de vehículos polivalentes en Europa Occidental alcanzará aproximadamente 300.000 unidades por año hacia la mitad de la década de los años 90. Algunos fabricantes son menos optimistas. Las partes en el proyecto considerado, Ford y Volkswagen, esperan que la demanda alcance 300.000 unidades en 1994 y 500.000 al final del siglo." (19)
La frase citada por Matra aparece en un lugar más avanzado del texto, pero se acompaña inmediatamente de la siguiente precisión:
"Ahora bien, la importancia del proyecto y de la parte de capacidad comunitaria que implica incrementa la necesidad de vigilar que las medidas de ayuda proyectadas se justifiquen en base a auténticos criterios de desarrollo regional, con arreglo a las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en el sector de los vehículos de motor." (20)
14. En la vista ante el Tribunal de Justicia, se puso de manifiesto además que, en el curso de la verificación preliminar e informal, la Comisión contrató los servicios de una firma inglesa de expertos independientes con gran experiencia en la industria automóvil. No veo razón alguna para afirmar que el estudio realizado por dicha firma sea menos objetivo que los informes técnicos alegados por Matra con el fin de demostrar la existencia de un error de apreciación manifiesto por parte de la Comisión. Por el contrario, la circunstancia de que la Comisión buscara orientación en un estudio realizado fuera de sus servicios nos reafirma en nuestra convicción de que, cuando valoró la evolución del mercado europeo de vehículos polivalentes, la Comisión no ejerció con ligereza la libertad de apreciación que le confiere el apartado 3 del artículo 92.
Como sea que no incumbe al Tribunal de Justicia valorar efectivamente la oportunidad de la decisión de la Comisión, sino tan sólo comprobar si dicha decisión es manifiestamente errónea, considero que las alegaciones formuladas por Matra no pueden ser acogidas.
15. En relación con el motivo acerca del exceso de capacidad, Matra manifiesta así mismo, en las alegaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, el temor de que Ford y VW adquieran en el futuro una posición dominante en el mercado de los vehículos polivalentes. Creo, por las razones mencionadas seguidamente y citadas por la Comisión, que dicho temor es infundado.
En el momento en que fue adoptada la Decisión impugnada, el mercado europeo de vehículos polivalentes estaba dominado por Matra, cuya cuota de mercado alcanzaba el 58 %. Otros cuatro fabricantes, cuyas cuotas de mercado variaban de 7 a 13 %, seguían a bastante distancia. Tras la puesta en funcionamiento del proyecto Newco en Setúbal, y en parte a causa de dicho proyecto, esta situación cambiará. En la Decisión impugnada se enumeran no obstante tres factores que indican que la puesta en funcionamiento del proyecto Newco no conferirá a Ford y VW una posición dominante en el mercado de los vehículos polivalentes considerado. En primer lugar, la producción de Newco se iniciará con relativa lentitud. Así, en 1996, si se cumplen las previsiones, la fábrica sólo construirá 68.000 unidades, en tanto que, según las estimaciones, la demanda total excederá entonces ya de las 300.000 unidades. Además, la competencia será plenamente mantenida entre Ford y VW en cuanto a la venta de sus respectivos vehículos polivalentes, que por otra parte se diferenciarán por la motorización y el acabado interior y exterior. Finalmente, la mayoría de los fabricantes europeos, así como algunos de sus competidores americanos y japoneses, desarrollarán nuevos vehículos polivalentes, en cooperación con otros o de modo independiente, lo que obstaculizará la creación de posiciones dominantes.
Estos argumentos desarrollados por la Comisión me parecen suficientemente convincentes.
16. Segundo y cuarto motivos: ¿apreciación errónea de la desventaja regional y violación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 ? En opinión de Matra, cuando la Comisión valoró la desventaja regional de la zona de Setúbal, incurrió en un doble error.
En primer lugar, alega que la Comisión cometió un error de apreciación manifiesto cuando señaló que:
"La desventaja neta, en términos de costes, que implicará para los promotores el establecimiento de la fábrica en Setúbal, y la necesidad de atraer otras inversiones hacia esta región desfavorecida ofreciendo un incentivo suplementario, justifican el grado y la intensidad de la ayuda proyectada y no proporcionan ninguna ventaja competitiva desleal a los promotores en el segmento del mercado considerado." (21)
En opinión de Matra, la elección de Setúbal como lugar de establecimiento de una fábrica de automóviles seguiría siendo por el contrario atractivo incluso a falta de las ayudas portuguesas, dado el escaso coste de la mano de obra y la existencia en la región de otras diversas empresas del sector automóvil. Por otra parte, la Comisión no proporcionó la menor información acerca de los criterios aplicados para cuantificar la desventaja regional de la zona de Setúbal que las ayudas han de compensar. En cualquier caso, "cualquiera que sea el criterio elegido", la cuantía de la ayuda aprobada por la Comisión es ampliamente excesiva, cualquiera que sea la magnitud de la desventaja regional que debe compensar.
En segundo lugar, alega que cuando la Comisión afirmó la licitud de la ayuda portuguesa, violó la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. En lugar de analizar dichas ayudas a la luz de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión se limitó, para valorar la legalidad de las ayudas portuguesas, a comprobar la conformidad de las mismas con el programa SIBR. Según Matra, este proceder no es conforme a derecho, puesto que, en su comunicación relativa a las ayudas estatales en el sector de los vehículos de motor, la Comisión señaló que, precisamente en este sector, velaría de manera particularmente estricta por la observancia de las reglas de competencia definidas por el Tratado. En suma, la actuación de la Comisión podría tener el resultado
"de permitir a los Estados miembros que efectúen desembolsos que originan una mejora de la situación financiera de la empresa beneficiaria sin ser necesarios para el logro de las finalidades previstas por el apartado 3 del artículo 92". (22)
Analizaré conjuntamente estos dos motivos.
17. El examen de la conformidad de las ayudas regionales con la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado debe tratar de evitar que el porcentaje de la inversión que se financia mediante las ayudas no exceda del coste suplementario que deriva para el inversor de la circunstancia de que invierte en una zona que sufre una "desventaja regional", lo que significa que dicha zona está menos desarrollada que otras, medianamente desarrolladas. Por tanto, este examen no debe atender principalmente al volumen de las ayudas regionales sino antes bien a su intensidad. Dicho de otra forma, el problema no es determinar si la cuantía de las ayudas, expresada en cifras absolutas, es excesiva, sino antes bien si dicha cuantía es excesiva en términos relativos, habida cuenta del desequilibrio regional que trata de compensar.
En el momento de la elaboración en 1971 de un método común de evaluación de las ayudas regionales, dichos elementos fueron tomados en consideración por la Comisión al igual que por el Consejo:
"El método se basa en un criterio único de medida, a saber la importancia relativa de la ayuda en relación con la cuantía de la inversión, importancia que se expresa en porcentajes." (23)
A continuación, el Consejo y la Comisión desarrollaron un método mediante el que se expresa el máximo de intensidad de las ayudas en términos de "equivalente de subvención bruta" y "equivalente de subvención neta". Estos "equivalentes de subvención", que se expresan en forma de porcentajes, reflejan la relación entre la cuantía de las ayudas que se otorgarán y la de las inversiones proyectadas que se toman en consideración para la atribución de aquellas ayudas. La diferencia entre "equivalente de subvención bruta" y "equivalente de subvención neta" resulta del nivel de cargas fiscales en los diversos Estados miembros. El equivalente de subvención neta corresponde a "lo efectivamente percibido por el beneficiario una vez pagado el impuesto sobre los beneficios, y en el supuesto de que la empresa genere beneficios desde el primer año, en tal cuantía que la carga fiscal sea la máxima." (24)
18. En cualquier caso, de cuanto precede resulta que difícilmente puede deducirse a priori y "cualquiera que sea el criterio elegido" que las ayudas son incompatibles con el Derecho comunitario por el simple hecho de que, en el presente asunto, Portugal se proponga conceder ayudas de elevada cuantía.
Considero igualmente carente de fundamento la afirmación de Matra según la cual la Comisión no facilitó indicación alguna relativa a los criterios que aplicó para calcular la magnitud de la desventaja regional de la zona de Setúbal que las ayudas deben permitir superar. En efecto, la Comisión publica regularmente (la última vez en agosto de 1988) (25) en el Diario Oficial las Comunicaciones que describen de modo detallado los criterios que la Comisión aplica para la valoración de las ayudas regionales. En ellas habría podido encontrar Matra los criterios de valoración buscados.
19. Más aún, el Anexo I que acompaña a la Comunicación de agosto de 1988 a la que acabamos de aludir contiene la lista de las diversas regiones de la Comunidad cuya inclusión en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 se propone, lista que la Comisión elaboró en aplicación de los criterios de que se trata. En ella se señala expresamente que la totalidad del territorio de Portugal está incluida en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, y que por tanto, con arreglo a dicho artículo, dicho territorio constituye una región cuyo desarrollo económico debe favorecerse, ya que en ella el nivel de vida es anormalmente bajo y/o existe una grave situación de subempleo.
Además, la Comisión explica en la Decisión impugnada de modo detallado por qué, precisamente en los alrededores de Setúbal, el nivel de vida es tan bajo y el desempleo tan importante, por qué los proyectos de inversión son especialmente bien acogidos en ella y qué costes adicionales implican dichos proyectos para los potenciales inversores.
Portugal mantiene sin reservas la opinión defendida por la Comisión. En las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, Portugal explica de modo convincente que, incluso en comparación con el resto del país, Setúbal pasa por un período especialmente difícil en el orden económico. (26) En cuanto a la existencia en la región de otras fábricas del sector automóvil, Portugal señala que se trata de unidades productivas de dimensión muy reducida que tienen su origen en las medidas proteccionistas tomadas después de la Revolución de los claveles y que hacían imposible la importación de vehículos. Añado que, considerado en sí mismo, el argumento según el cual el establecimiento de una fábrica en Portugal, y más concretamente en Setúbal, permite una reducción de las cargas salariales, tiene escaso valor, ya que está demostrado que la elección de dicha localización significa también que la empresa interesada debe afrontar una productividad escasa, (27) el retraso tecnológico y el nivel de formación menos elevado.
20. De lo que precede pueden en mi opinión extraerse dos conclusiones. En primer lugar, la afirmación de Matra según la cual, incluso en defecto de ayudas de Estado, el emplazamiento de Setúbal es, respecto a la implantación de una fábrica automóvil, tan interesante económicamente como cualquier otro, aparece carente de fundamento. No obstante, se desprende también del análisis que acabamos de realizar que, en contra de lo afirmado por Matra en su cuarto motivo, la Comisión no se limitó a comprobar la conformidad de la ayuda portuguesa con el programa SIBR. Por el contrario, la misma lectura de la Decisión impugnada revela que, con independencia de la verificación ya citada, la Comisión comprobó si el apoyo financiero prestado al proyecto que debía realizarse en Setúbal estaba en sí justificado, y examinó por qué y en qué medida así era. (28) Por otra parte, precisamente con esa finalidad la Comisión contrató los servicios de la firma consultora ya mencionada, lo que demuestra una vez más que la Comisión no se limitó simplemente a relacionar la ayuda proyectada con las cuantías y métodos establecidos en el marco del programa SIBR.
21. No obstante, ello no impide que la Comisión controlara también la conformidad de la ayuda portuguesa con el programa SIBR. Considero que esta actuación es simplemente lógica: en efecto, es oportuno que la Comisión compruebe si la ayuda otorgada en un supuesto concreto se inserta en el marco general que la Comisión convino con el Estado miembro interesado.
Ahora bien, cuando la Comisión aprobó dicho programa, aceptó la posibilidad de que en la región de Setúbal la intensidad de las ayudas alcanzara un máximo de 75 % de equivalente de subvención bruta o 60 % de equivalente de subvención neta. La circunstancia de que en este caso las ayudas notificadas por Portugal correspondían tan sólo a 33,5 % de equivalente de subvención bruta y 27,1 % de equivalente de subvención neta reforzó la convicción de la Comisión de que la desventaja regional de la zona de Setúbal no era objeto de compensación en exceso.
Matra mantiene no obstante su alegación de que la Comisión es incapaz de cuantificar, siquiera aproximativamente, la desventaja estructural que supuestamente justifica las ayudas controvertidas. (29)
22. En este contexto, en primer lugar, hay que resaltar que nada indica que la Comisión haya actuado apartándose de la política general definida por la misma Comisión, tal como se expresa en la sección dedicada a los máximos de ayuda en la Comunicación sobre el método de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales, que he citado antes (30) y que fue publicada. En ella se hallan los siguientes pasajes (p. 5):
"[...] Por ello, se ha decidido fijar en el 75 % de equivalente de subvención neto el techo de intensidad para las ayudas que se aplicarán en las zonas propuestas en el apartado 3 del artículo 92.
[...] Mientras que todas las regiones de la letra a) del apartado 3 del artículo 92 padecen importantes problemas con relación al nivel comunitario pueden existir disparidades significativas en los niveles de vida y subempleo entre las regiones de un mismo Estado miembro. Por consiguiente la Comisión utilizará su poder discrecional para exigir una diferenciación regional en los niveles de ayuda por debajo del 75 % en equivalente subvención neto. El techo de intensidad de las ayudas pertinentes para un programa de ayuda regional será el máximo notificado por el Estado miembro a la Comisión al amparo del apartado 3 del artículo 93 y aprobado por la Comisión al tomar su decisión posterior con arreglo a los artículos 92 y 93".
De plena conformidad con dicha comunicación, en el programa SIBR convenido con Portugal, el equivalente de subvención neta se fijó en menos del 75 %, más exactamente en el 60 %, como ya he dicho anteriormente (punto 21).
23. La cuestión que se plantea a continuación consiste en determinar si la Comisión apreció fundadamente que el límite del 60 % de equivalente de subvención neta, acordado con Portugal en el marco del programa SIBR, no fue excedido en este caso. Con ese fin es preciso en primer lugar determinar qué parte del coste de las inversiones proyectadas, que se elevan a 2.550 millones de ECU, podía tomarse en consideración para la concesión de ayudas (véase el punto 17 supra). Los criterios aplicables en la materia fueron definidos por la Comisión y Portugal en el marco del programa SIBR, y se recogen en la Decisión impugnada:
"Los elementos del coste total del proyecto que no se consideran subvencionables mediante ayuda de Estado comprenden la compra de terreno, el capital circulante, los gastos de formación y de puesta en funcionamiento, los intereses, y, en la medida en que no se originan exclusivamente por la decisión de instalar la fábrica en Setúbal, los gastos de ingeniería del producto y de la fabricación. Solamente el 42 % del total de estos últimos gastos de ingeniería se han considerado subvencionables." (31)
En concordancia con ello, la Comisión sólo consideró adecuadas para la concesión de ayudas las partidas de inversión siguientes (en millones de ECU): instalaciones (425), maquinaria y bienes de equipo (967) y, en una medida limitada, la ingeniería del producto y de la fabricación (276), (32) de lo que resulta un importe total de 1.668 millones de ECU, cuantía que Matra no discute.
24. En segundo término, es preciso ahora comprobar si las ayudas concedidas al proyecto Newco, correspondientes a las citadas partidas de inversión, efectivamente están por debajo del límite del 60 % de equivalente de subvención neta definido por el SIBR, y si los gastos subvencionados son necesarios para compensar la desventaja regional de la zona de Setúbal.
Como he dicho (punto 2 supra), la cuantía de las ayudas proyectadas se eleva a 547 millones de ECU, lo que comprende las ayudas directas abonadas con arreglo al programa SIBR, en cuantía de 500 millones de ECU, mientras que los restantes 47 millones se hacen efectivos mediante una exención limitada del impuesto de sociedades, válida durante cinco años y acumulable con las ayudas correspondientes al SIBR. (33)
De la Decisión impugnada así como de las precisiones facilitadas en el escrito de dúplica se desprenden que la Comisión comprobó cuidadosamente si, además de las ayudas notificadas, Portugal había concedido a Ford y VW ayudas indirectas en cualquier otra forma. La Comisión comprobó °y en ello no hay controversia por parte de Matra° que Ford y VW adquirieron el terreno donde se edificarán las instalaciones al precio de 3,5 ECU por metro cuadrado, que corresponde al precio de mercado. Además, la Comisión determinó, por las razones más adelante analizadas (puntos 27 y siguientes) que la financiación por Portugal de las obras de infraestructura y de las actividades de formación no constituía una ayuda. Todo ello llevó a la Comisión a la conclusión de que las ayudas concedidas al proyecto Newco representaban °en relación con el importe máximo de 1.660 millones de ECU susceptible de consideración para la concesión de ayudas° un equivalente de subvención bruta de 33,5 % (34) y un equivalente de subvención neta de 27,1 %, lo que se encuentra claramente por debajo de los límites previstos por el SIBR, fijados respectivamente en el 75 % y el 60 %. (35) Quiero añadir además que, si como alega Matra (véase el punto 27 más adelante), la financiación por Portugal de las obras de infraestructura y de las actividades de formación (en cuantías que se elevan respectivamente a 9 y a 202 millones de ECU) hubiera de ser considerado como una ayuda, el importe total de las ayudas concedidas pasaría entonces de 547 a 758 millones de ECU. Incluso en tal supuesto, los límites del 75 % y del 60 % establecidos por el SIBR estarían lejos de ser alcanzados.
25. De las consideraciones precedentes resulta a mi entender que la Comisión comprobó con la minuciosidad exigible y teniendo en cuenta las líneas directrices seguidas por la Comunidad en esta materia si las ayudas notificadas por Portugal eran necesarias para compensar la desventaja regional de la zona de que se trata, y que en consecuencia la Comisión no ejerció de manera injustificada la libertad de apreciación que le confiere el apartado 3 del artículo 92. Al contrario, la Comisión se atuvo al principio general según el cual las ayudas sólo pueden ser consideradas incluidas en el ámbito de las excepciones definidas por el apartado 3 del artículo 92 si la Comisión puede determinar que, sin dichas ayudas, el funcionamiento de las leyes del mercado no permitiría por sí solo conseguir que las empresas beneficiarias actúen de forma que contribuyan a la realización de uno de los objetivos contemplados en dicha disposición. Precisamente en el contexto de la sentencia Philip Morris/Comisión, de la que Matra ha extraído el pasaje antes citado, el Tribunal de Justicia admitió la aplicación de dicho principio general. (36)
26. Llego por tanto a la conclusión de que estos dos motivos alegados por Matra son también infundados.
27. Tercer motivo: ¿fue objeto de calificación inadecuada la ayuda financiera concedida para las obras de infraestructura y las actividades de formación? En el motivo presente, Matra imputa a la Comisión haber incurrido en un tercer error de apreciación manifiesto al no calificar como ayuda la financiación proyectada por Portugal de las obras de infraestructura y de las actividades de formación relacionadas con el proyecto de Setúbal. Matra alega al respecto la sentencia Denkavit de 27 de marzo de 1980, en la que el Tribunal de Justicia señala que deben ser consideradas como ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92:
"Las decisiones de los Estados miembros mediante las cuales estos últimos, para el logro de objetivos económicos y sociales de su interés, mediante decisiones unilaterales y autónomas, ponen a disposición de las empresas o de otros sujetos de derecho recursos, o les facilitan ventajas, destinadas a favorecer la realización de los objetivos económicos o sociales perseguidos." (37)
28. En la Decisión impugnada, la Comisión explicó las razones por las que llegó a la conclusión de que las obras de infraestructura proyectadas por Portugal no constituían ayudas. La Comisión comprobó que todas las obras que se realizarán en el lugar de emplazamiento de la fábrica serán financiadas por Ford y VW, y que las se realizarán fuera de dicho emplazamiento serán accesibles en igual medida a todos los usuarios. Los servicios normalmente retribuidos, como por ejemplo el suministro de agua, seguirán siendo proporcionados en el futuro en las condiciones normales de mercado tanto a Newco como a los demás usuarios.
Comparto la opinión de la Comisión según la cual la realización de obras de infraestructura no puede ser considerada como una ayuda si la infraestructura creada es accesible a todos y si su utilización, cuando es normalmente retribuida, se factura a los usuarios a los precios normales de mercado. En este caso, en efecto, ninguna "ventaja" se proporciona a los potenciales usuarios. Es inevitable que en un primer momento dicha infraestructura sea principalmente utilizada por Newco. Sin embargo, la situación cambiará si como se espera el desarrollo de la región interesada llega a intensificarse.
29. Los mismos principios son aplicables al programa de formación que financiará Portugal. Esta cuestión es sin embargo más problemática. Portugal se comprometió en efecto a asumir la formación de los trabajadores (potenciales) de Newco sin que el coste de dicha formación sea imputado a esta sociedad. La Decisión impugnada define la formación que se dispensará en los siguientes términos:
"Las medidas de que se trata son cursos intensivos de preparación para la producción, destinados a permitir a los futuros trabajadores la adquisición de las diferentes cualificaciones técnicas básicas requeridas por un proyecto de esta naturaleza; muchos de dichos cursos aún no existen en Portugal. Los mismos tratan de aumentar notablemente el nivel de cualificación de la mano de obra y de desarrollar nuevas posibilidades de empleo." (38)
Además, de la Decisión impugnada resulta que la formación de los candidatos se hará efectiva en el lugar mismo de implantación de Newco (pero en un edificio separado, cuyos gastos de construcción asumirán conjuntamente el Gobierno portugués y Newco).
30. En la Decisión impugnada, la Comisión ofrece un resumen de las razones por las que decidió no obstante no calificar como ayudas las cantidades invertidas por Portugal en las actividades de formación. La gestión del "centro de formación del sector del automóvil" que se creará será totalmente independiente de la de la fábrica, y este centro será accesible para los restantes fabricantes de automóviles. Además, las autoridades portuguesas señalaron que a partir de 1993 el programa de formación no estará en forma alguna adaptado a las necesidades específicas de Newco, de modo que Ford y VW no obtendrán ventaja en relación con los demás fabricantes, y además deberán prever una formación técnica complementaria. (39) Finalmente, también según la Decisión impugnada, en otras ramas importantes de la economía portuguesa existen también centros de formación similares cofinanciados por el sector privado.
31. La Comisión adoptó su decisión tras haber sopesado los pros y los contras. Sobre todo en un ámbito como el de la formación profesional, donde los aspectos humanos y cualitativos son cuando menos tan importantes como los aspectos económico financieros, y en el que, a causa de la habitual rotación de los trabajadores, no cabe duda de que la formación dispensada no beneficiará exclusivamente a Newco, el control ejercido por el Tribunal de Justicia debe ser "marginal" (véase el punto 12 supra). En este aspecto, más aún que en lo relativo a la financiación de las obras de infraestructura, no incumbe al Tribunal de Justicia apreciar efectivamente la oportunidad de la decisión adoptada por la Comisión.
Pues bien, a mi entender, de la Decisión impugnada resulta que la Comisión efectuó un análisis suficiente de todos los factores pertinentes sobre los que debía basar su apreciación, y que sopesó de forma aceptable las ventajas y los inconvenientes del proyecto que se le presentaba. En consecuencia, el punto de vista adoptado por la Comisión no parece tampoco en este aspecto viciado por un error manifiesto de apreciación, y en nuestra opinión la Comisión permaneció dentro de los límites de la libertad de apreciación que le confiere el apartado 3 del artículo 92.
Procedimiento seguido por la Comisión
32. En la primera parte de su demanda, Matra alega cinco motivos relativos al procedimiento seguido por la Comisión. En primer lugar, la Comisión habría violado el artículo 93 del Tratado al decidir que no procedía iniciar el procedimiento formal de examen previsto por el apartado 2 de dicho artículo, siendo así que la apreciación de la compatibilidad de las ayudas portuguesas con el Derecho comunitario suscitaba serias dificultades (véanse los puntos 33 y siguientes más adelante). En segundo lugar, la Comisión habría violado el Tratado al separar el examen de la compatibilidad del proyecto Newco con las reglas del Tratado relativas a las ayudas de Estado, del examen de la compatibilidad de dicho proyecto con las reglas de competencia establecidas en los artículos 85 y siguientes del Tratado (véanse los puntos 48 y siguientes más adelante).
En un tercer motivo, Matra alega que la Comisión infringió el artículo 190 del Tratado al motivar de modo insuficiente la Decisión impugnada (véanse los puntos 55 y siguientes más adelante). Los dos últimos motivos alegados se refieren finalmente a la violación del derecho de defensa (véase el punto 57 más adelante) y la del principio general de buena administración (véase el punto 61 más adelante).
33. Primer motivo: falta de iniciación del procedimiento formal de examen. Entre el procedimiento informal de examen, regulado en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, y el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 del Tratado existen fundamentales diferencias. El Abogado General Sr. Tesauro procedió recientemente a un profundo análisis de dichas diferencias en las conclusiones que presentó en el asunto William Cook/Comisión, (40) análisis que puedo hacer mío plenamente.
34. El procedimiento informal del apartado 3 del artículo 93 tiene por objeto según el Tribunal de Justicia "permitir a la Comisión formar una primera opinión acerca de la compatibilidad parcial o total con el Tratado de los proyectos de ayuda que se le notifican". (41) Este procedimiento se caracteriza ante todo por su carácter poco transparente. El mismo no exige en efecto que la Comisión ponga en conocimiento del público la notificación de los proyectos de ayudas que se le haya hecho (42) o que ofrezca a los interesados la oportunidad de presentar sus observaciones. (43) De esta falta de transparencia deriva lógicamente una segunda característica, la limitada posibilidad de intervención para los terceros. Unicamente los terceros que, como Matra, tuvieron conocimiento por medios no oficiales de la notificación del proyecto de ayudas tienen la posibilidad de formular observaciones. Finalmente, el procedimiento informal se caracteriza por su reducida duración. Según el Tribunal de Justicia, no puede en principio durar más de dos meses a partir del momento en que la notificación se haya producido en forma completa. Transcurrido dicho plazo, el Estado miembro puede proceder al desembolso de las ayudas, previa su notificación a la Comisión. (44)
35. Si durante el procedimiento informal la Comisión comprueba que las ayudas notificadas son, a primera vista (es decir, sin que sea necesario un examen más profundo), compatibles con el Derecho comunitario, debe informar de ello al Estado miembro interesado. (45) Un resumen de la Decisión de "no presentar ninguna objeción" se publica, aunque a menudo con retraso, (46) en la serie C del Diario Oficial. A causa del carácter poco transparente del procedimiento informal, puede ocurrir que sea a través de dicha publicación como las partes a quienes las ayudas pueden causar perjuicio tengan conocimiento por primera vez de las mismas.
36. Por el contrario, si al término de la verificación informal practicada la Comisión no tiene la convicción de que las ayudas notificadas sean compatibles con el mercado común, debe con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado iniciar "sin demora" el procedimiento formal previsto en el apartado 2 del artículo 93. En comparación con el procedimiento informal antes descrito, este procedimiento formal, que ha de permitir que la Comisión dilucide supuestos que a primera vista no parecen claros, es más transparente y más profundo, y ofrece a los terceros mayores posibilidades de intervención. Por ello, su duración será normalmente mayor que la del procedimiento informal.
El procedimiento formal se inicia mediante una comunicación publicada en el Diario Oficial por la que se ofrece a los terceros interesados (47) la oportunidad de presentar sus observaciones. (48) Así, se respeta el derecho de defensa y la Comisión °que en materia de ayudas de Estado no dispone propiamente de facultades de investigación° obtiene el máximo de informaciones relevantes:
"Los otros Estados miembros y (los) medios interesados (tienen) la garantía de ser oídos y [...] la Comisión tiene la posibilidad de conseguir un conocimiento completo del conjunto de circunstancias del asunto antes de adoptar su decisión [...]". (49)
37. Como sea que el procedimiento informal del apartado 3 del artículo 93 y el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 tienen cada uno su propia finalidad y características específicas, es de la mayor importancia que estos dos procedimientos no sean inadecuadamente utilizados.
Si la Comisión decide erróneamente no iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93, existe el riesgo de que los derechos de partes potencialmente interesadas sean violados así como de que determinadas circunstancias importantes no sean consideradas.
Por el contrario, si la Comisión decide iniciar el procedimiento formal, pero posteriormente se revela que dicha decisión no estaba justificada, el resultado tampoco es satisfactorio. Dado que ninguna ayuda puede ser desembolsada mientras no haya concluido la verificación formal, el retraso resultante puede lesionar los intereses de la empresa beneficiaria y/o del Estado miembro que proyecta la concesión de las ayudas. Al respecto, el Tribunal de Justicia declaró mediante dos sentencias de 30 de junio de 1992 la admisibilidad de recursos de anulación contra una decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93. En aquella ocasión, el Tribunal de Justicia declaró, en especial:
"que una decisión por la que se declare la compatibilidad de la ayuda con el Tratado, o el recurso disponible contra una decisión de la Comisión por la que se declare su incompatibilidad, no permitirían enervar las consecuencias irreversibles resultantes de un retraso en el desembolso de la ayuda, causado por la observancia de la prohibición prevista en la última frase del apartado 3 del artículo 93" (50) (el subrayado es mío).
38. Por tanto, no es sencilla la opción que ha de realizar la Comisión entre iniciar o no iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93, y dicha opción no carece de consecuencias. Como sea que el Consejo no ha ejercitado aún la facultad que le confiere el artículo 94 del Tratado para adoptar disposiciones de aplicación de los artículos 92 y 93, incumbe al Tribunal de Justicia establecer las necesarias precisiones. (51)
Así lo hizo en especial en la sentencia Alemania/Comisión de 20 de marzo de 1984. (52) Dicha sentencia tenía por objeto un recurso de anulación interpuesto por Alemania contra una decisión adoptada por la Comisión en el sentido de no formular objeciones °y por tanto de no iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 del Tratado° respecto a un proyecto de ayuda a la reestructuración de la industria textil belga. El Tribunal de Justicia afirmó en ella el siguiente principio (apartado 13):
"El procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 adquiere sin embargo carácter indispensable siempre que la Comisión encuentre serias dificultades para apreciar si un proyecto de ayuda es compatible con el mercado común. De ello debe deducirse que la Comisión sólo puede limitarse a la fase preliminar del apartado 3 del artículo 93 para adoptar una decisión favorable a un proyecto de ayudas si le es posible adquirir la convicción, al término de un primer examen, de que dicho proyecto es compatible con el Tratado. Por el contrario, si dicho primer examen lleva a la Comisión a adquirir la convicción contraria, o incluso no ha permitido superar todas las dificultades suscitadas por la apreciación de la compatibilidad de dicho proyecto con el mercado común, la Comisión tiene el deber de conseguir todas las informaciones necesarias y de iniciar al efecto el procedimiento del apartado 2 del artículo 93."
39. Seguidamente el Tribunal de Justicia aplicó dicho principio a las circunstancias concretas del asunto. Se acreditó que la Comisión había inicialmente estimado inaceptables las ayudas belgas, y que posteriormente las declaró compatibles con el Derecho comunitario sólo después de complejas negociaciones y de una modificación sustancial de los proyectos notificados. Más aún, a causa precisamente de dichas negociaciones, habían transcurrido dieciséis meses entre la notificación y la adopción de la decisión positiva, plazo "que excede considerablemente de lo que normalmente requiere un primer examen realizado en el marco de las citadas disposiciones del apartado 3 del artículo 93" (apartado 15). Finalmente, se acreditó que la Comisión había declarado compatible con el mercado común el proyecto de ayudas modificado únicamente si se cumplían determinadas condiciones, ya que "la Comisión seguía estando inquieta en lo que respecta a los efectos que la aplicación del plan podría tener en la competencia dentro de la Comunidad" (apartado 16).
El Tribunal de Justicia consideró que en estas circunstancias la Comisión habría debido iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93.
40. Matra mantiene que las circunstancias del presente caso no son diferentes de las que en el asunto antes citado llevaron a dicha conclusión al Tribunal de Justicia. En los apartados siguientes (puntos 41 y siguientes más adelante), comprobaré si efectivamente éste es el caso. A continuación (puntos 46 y siguientes más adelante), examinaré si en el presente caso existen eventualmente otros elementos que pudieran motivar un pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el sentido de que la Comisión habría debido iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93.
41. Según Matra, las autoridades portuguesas ya habían presentado oficialmente a la Comisión el proyecto de ayudas a la sociedad Newco en noviembre de 1990, es decir nueve meses antes de la adopción de la Decisión impugnada. Más aún, y al igual que en el asunto Alemania/Comisión, fueron introducidas importantes modificaciones en los proyectos iniciales. En efecto, en la carta que el Comisario Sr. Bangemann dirigió a Matra mencionaba "mejoras sustanciales" (véase el punto 3 supra). Finalmente, la Decisión sólo autorizó la ayuda portuguesa con vacilación y bajo determinadas condiciones. Que la autorización contenida en la Decisión impugnada fue condicional se deduce según Matra de los requisitos que establece en lo que se refiere a la utilización de las infraestructuras por terceros y el acceso de éstos a los programas de formación. Las vacilaciones de la Comisión se desprenden de la obligación impuesta a Newco de presentar un informe anual a la Comisión.
No puede convencerme la alegación de Matra según la cual existe analogía entre los hechos de este asunto y los del asunto Alemania/Comisión, por las siguientes razones.
42. El Gobierno portugués notificó su proyecto de ayudas mediante una carta de 26 de marzo de 1991, que completó mediante otra de 16 de abril de 1991; facilitó informaciones complementarias relativas al programa de formación en una carta de 31 de mayo de 1991. La Decisión impugnada data del 16 de julio de 1991. Según se considere o no que la carta de 31 de mayo de 1991 completaba la notificación, la Comisión se ajustó plenamente, o bien sobrepasó levemente, el plazo máximo de dos meses definido por el Tribunal de Justicia (véase el punto 34 supra), lo que puede explicarse por las numerosas intervenciones de Matra en el procedimiento. La duración de este procedimiento no admite comparación con el período de dieciséis meses que necesitó la Comisión para llegar a una decisión en el asunto Alemania/Comisión.
43. Es irrelevante al respecto que hubiera existido un anteproyecto y que hubieran tenido lugar contactos informales a partir de noviembre de 1990 entre Portugal y la Comisión. Por una parte, la notificación de un proyecto de ayudas está precedida, por definición, por un anteproyecto, y por otra parte Matra no ha siquiera presentado un inicio de prueba para refutar la afirmación tanto por la Comisión como por Portugal según la cual los contactos recíprocos previos a la notificación se limitaron a:
"una petición oral de las autoridades portuguesas de ser informadas tanto acerca de los criterios de apreciación mantenidos por la Comisión sobre este tipo de ayudas como sobre las informaciones de las que tendría necesidad la Comisión para pronunciarse respecto al artículo 92". (53)
Por otra parte, la Comisión señala con razón en su escrito de contestación a la demanda que el deber recíproco de cooperación leal que incumbe a los Estados miembros y a las Instituciones Comunitarias (54) obligaba a Portugal a facilitar las informaciones solicitadas.
44. Parece ser que ni antes ni después de la notificación tuvieron lugar negociaciones en profundidad del tipo de las discutidas en el asunto Alemania/Comisión. Una comparación de las cartas de 26 de marzo de 1991 y de 16 de abril de 1991 (véase el punto 2 supra), demuestra que los cambios introducidos por Portugal en el proyecto inicialmente notificado constituyen antes bien precisiones y información complementaria que modificaciones sustanciales. (55) Además, una comparación de ambas cartas con el proyecto de ayudas finalmente aprobado revela que la cuantía total de las ayudas que se otorgarán permaneció invariable desde la notificación. La afirmación de Matra según la cual dicha cuantía fue reducida "en más de 100 millones de ECU", como resultado de las negociaciones, no se apoya en elemento alguno que haya sido presentado al Tribunal de Justicia.
Matra es así mismo incapaz de probar su afirmación según la cual la Comisión impuso a Portugal en la Decisión impugnada condiciones relativas a la utilización de las infraestructuras por terceros y el acceso de éstos a los programas de formación. Ninguna condición de esa clase figura en la Decisión impugnada. En ella solamente se señala que "las autoridades portuguesas se han comprometido" (56) a garantizar que las obras de infraestructura serán accesibles sin limitación a todos los usuarios, lo que constituye simplemente una evidencia.
45. Matra piensa que su tesis según la cual la Comisión tenía serias dudas acerca de la compatibilidad de la ayuda portuguesa con el Derecho comunitario está confirmada por el siguiente pasaje de la Decisión impugnada:
"Por lo demás, y aunque la Comisión haya estimado que los proyectos relativos a los servicios y obras de infraestructura, así como a las medidas de formación, no constituyen ayudas de Estado [...], insta al Gobierno portugués a presentar cada año informes sobre estos aspectos, así como sobre la ejecución del proyecto y de las medidas de ayudas de Estado. El primer informe deberá ser presentado a más tardar al final del mes de junio de 1992."
Este pasaje demuestra por el contrario que la Comisión no tiene duda alguna acerca de la compatibilidad de la ayuda portuguesa con el Derecho comunitario. Al instar a Portugal a elaborar cada año un informe de evaluación, la Comisión señala simplemente que °como confirmó en la vista° seguirá vigilando la escrupulosa observancia por Portugal de las modalidades de concesión de las ayudas que fueron autorizadas. La Comisión no solamente puede sino que también debe mantener esta clase de "dudas". La Comisión debe en efecto permanecer atenta a la manera de ejecutar un proyecto de ayudas con el que ha manifestado su asentimiento.
46. Nuestra conclusión por tanto es que las circunstancias que en el asunto Alemania/Comisión llevaron al Tribunal de Justicia a anular la impugnada decisión de la Comisión no concurren en el presente asunto.
Es no obstante posible que otros factores justifiquen la anulación. Al respecto, Matra resalta la importancia de la cuantía de las ayudas que Portugal tiene el propósito de conceder (véase el punto 47 infra) y el estrecho vínculo existente entre el presente asunto y el procedimiento iniciado por la Comisión en base al artículo 85 del Tratado, en el que la Comisión ha decidido admitir formalmente la intervención de terceros (véase el punto 48 infra). Además, Matra resalta una vez más el riesgo de exceso de capacidad y la posición dominante que amenaza adquirir Newco. Hemos tratado anteriormente (véanse los puntos 13 a 15 supra) estas dos últimas alegaciones.
47. Según Matra, aunque sólo fuera en razón de la importante cuantía de las ayudas, la Comisión tiene que haber encontrado "serias dificultades" para apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario de dichas ayudas. No puedo compartir este punto de vista.
Aunque pueda admitirse que los proyectos de ayuda de gran magnitud deben ser objeto de un examen particularmente minucioso por parte de la Comisión, (57) la importancia de la ayuda proyectada o la de una empresa beneficiaria no desempeña un papel decisivo en la apreciación de la admisibilidad de dicha ayuda. Lo importante no es tanto la cuantía de la ayuda como tal sino antes bien su incidencia en los intercambios comunitarios. Sin embargo dicha incidencia no viene únicamente determinada por la cuantía de la ayuda, sino igualmente por factores tales como la dimensión del mercado considerado y el número de empresas que en él operan. (58)
El Tribunal de Justicia vulneraría dicho principio, aplicado por el mismo Tribunal, (59) si obligara a la Comisión a iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93 en todos los supuestos en los que los proyectos de ayuda que han de apreciarse alcanzan una determinada cuantía. Considero por lo demás que es el Consejo (en el marco del artículo 94 del Tratado), y no el Tribunal de Justicia, quien tiene competencia para imponer a la Comisión un obligación de este tipo mediante una disposición general.
48. Segundo motivo: conexión entre los artículos 85 y siguientes y los artículos 92 y siguientes del Tratado. En un segundo motivo que en lo sustancial es una prolongación del primero, Matra suscita el problema de la conexión entre dos ramas del Derecho europeo de la competencia en el sentido amplio, a saber el Derecho de las ayudas (artículos 92 y siguientes del Tratado) y el Derecho "privado" de la competencia o Derecho de los acuerdos, decisiones y practicas concertadas (artículos 85 y siguientes del Tratado). Aunque Matra reconoce que el Tribunal de Justicia no ha tratado aún específicamente de este problema, considera no obstante que se puede deducir de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, en un asunto relativo a las ayudas de Estado en ciertos aspectos y a la competencia en otros, la Comisión debe procurar una determinada conexión entre ambos regímenes jurídicos. Más concretamente, Matra considera que la Comisión no podía disociar los procedimientos tramitados respectivamente con arreglo al artículo 93 del Tratado y con arreglo al Reglamento nº 17. (60)
49. Matra basa esta afirmación en el análisis de tres sentencias del Tribunal de Justicia. En primer lugar, invoca el pasaje de la sentencia Alemania/Comisión de 20 de marzo de 1984 que he citado anteriormente en el punto 34. De dicho pasaje se desprende que, durante la verificación preliminar informal prevista por el apartado 3 del artículo 93 la Comisión debe comprobar si la ayuda notificada es compatible "con el Tratado", considerado en su conjunto, lo que incluye por tanto los artículos 85 y siguientes del Tratado.
En segundo lugar, Matra hace referencia a la sentencia Comisión/Italia de 21 de mayo de 1980, (61) cuyo objeto era un impuesto sobre el azúcar blanco recaudado por Italia. La Comisión, que consideraba dicho impuesto como un tributo discriminatorio prohibido por el artículo 95 del Tratado, interpuso contra Italia un recurso con arreglo al artículo 169 del Tratado. Italia alegó no obstante la inadmisibilidad de dicho recurso toda vez que la Comisión ya había iniciado frente a dicho impuesto un procedimiento basado en los artículos 92 y 93 del Tratado. El Tribunal de Justicia desestimó este argumento. Son particularmente interesantes en el presente caso dos fundamentos jurídicos de los que se deduce el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia:
"La consideración conjunta de los artículos 92 y 93 del Tratado, por una parte, y del párrafo primero del artículo 95, por otra parte, revela que estas disposiciones persiguen un objetivo idéntico, consistente en evitar que las dos formas de intervención de un Estado miembro °a saber, la concesión de ayudas por una parte, y la imposición de un tributo discriminatorio por otra parte° produzcan el efecto de falsear las condiciones de competencia en el mercado común (apartado 8)."
"Debe observarse por lo demás que, si bien el procedimiento previsto por los artículos 92 y 93 confiere un amplio margen de apreciación a la Comisión, y en determinadas circunstancias al Consejo, para apreciar la compatibilidad de un régimen de ayudas de Estado con las exigencias del mercado común, del sistema general del Tratado resulta que dicho procedimiento no debe nunca conducir a un resultado que sea contrario a las disposiciones específicas del Tratado relativas por ejemplo a los tributos internos (apartado 11)."
Finalmente, en la sentencia Iannelli/Meroni de 22 de marzo de 1977 el Tribunal de Justicia resolvió en lo sustancial que no es al Juez nacional sino a la Comisión (bajo el control del Tribunal de Justicia) a quien incumbe declarar la incompatibilidad de una ayuda con el Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia afirmó también que los obstáculos de naturaleza fiscal y las ayudas no entran como tales en el ámbito de la prohibición formulada por el artículo 30. En el marco del presente asunto son interesantes las siguientes consideraciones:
"considerando que las modalidades de una ayuda que infrinjan disposiciones específicas del Tratado distintas de los artículos 92 y 93 pueden estar hasta tal punto inseparablemente ligadas al objeto de la ayuda que no sea posible valorarlas aisladamente [...] (apartado 14)".
"que si bien una ayuda conlleva frecuentemente por sí misma una protección y en consecuencia la división del mercado respecto a la producción de las empresas que no disfrutan de la ayuda, esta circunstancia no puede implicar efectos restrictivos que vayan más allá de lo que es necesario para que la ayuda pueda alcanzar los objetivos permitido por el Tratado [...] (apartado 15)".
50. Pienso al igual que Matra que de esta jurisprudencia se deduce que el Tribunal de Justicia considera importante que se tenga en cuenta la conexión de disposiciones del Tratado que persiguen el mismo objetivo, incluso si su aplicación corresponde a órganos diferentes con arreglo a procedimientos distintos. Tanto los artículos 85 y siguientes como los artículos 92 y siguientes del Tratado tratan de impedir que las condiciones de competencia sean falseadas dentro del mercado común. La única conclusión que puede por tanto deducirse es que, cuando la Comisión comprueba la conformidad de las ayudas notificadas con los artículos 92 y siguientes del Tratado, debe al mismo tiempo comprobar si dichas ayudas constituyen una violación de los artículos 85 y siguientes. El apartamiento de esta perspectiva global genera el riesgo de incoherencia.
51. Según Matra, al declarar compatibles con el Derecho comunitario las ayudas portuguesas sin haber analizado previamente también los aspectos de dichas ayudas sometidos al régimen de los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas, la Comisión ipso facto prejuzgó la observancia de las reglas del citado régimen de los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas:
"En razón de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia antes examinada, [...] era preciso que la Comisión examinara en los dos casos el conjunto de circunstancias económicas y jurídicas [...] antes de llegar a una conclusión acerca de una u otra de las disposiciones. El desarrollo cronológico del procedimiento así como la misma redacción de la decisión revelan que no fue así [...] la mera lectura de la decisión demuestra suficientemente que [...] la dimensión del derecho de la competencia 'privado' ha sido completamente ignorada por la Comisión." (62)
La separación de los procedimientos previstos en materia de ayudas y en materia de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas origina en opinión de Matra ciertas incoherencias. Así, los terceros pudieron formular observaciones sobre los aspectos del presente asunto sometidos al régimen de los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas, mientras que no pudieron hacerlo acerca de los aspectos relativos a las reglas sobre las ayudas de Estado. Más aún, la exención basada en el apartado 3 del artículo 85 fue sometida a determinadas condiciones, en particular la duración limitada a diez años, mientras que la Comisión no estableció condición alguna de esa clase en el momento de la aprobación de programa de ayudas. Finalmente, el modo incoherente como ha tratado la Comisión el conjunto de este asunto permitió a Ford y VW presentar los hechos en términos diferentes y en ocasiones incluso contradictorios, según si se trataba del procedimiento previsto en materia de ayudas, por una parte, y del previsto en materia de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas, por otra parte.
52. Aunque estoy de acuerdo con Matra en el principio según el cual es preciso coordinar los controles a los que están sujetas las ayudas de Estado en virtud de las disposiciones en materia de ayudas por una parte, y en virtud de las reglas relativas a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas por otra parte, no puedo compartir la forma como Matra aplica dicho principio al presente asunto. A mi parecer, la Comisión efectivamente coordinó en el presente asunto adecuadamente los dos aspectos de su comprobación, basados uno en el apartado 3 del artículo 85 y el otro en el artículo 93.
Ello resulta en primer lugar de la misma Decisión impugnada. En ella se menciona la denuncia formulada por Matra y el temor de esta última de que Ford y VW adquieran en el futuro una posición dominante en el mercado de vehículos polivalentes. En el texto de la Decisión impugnada, más adelante la Comisión señala:
"Al examinar las notificaciones relativas a estas ayudas, la Comisión sopesa las ventajas para el desarrollo regional [...] y los posibles inconvenientes para el conjunto del sector (como la aparición de excesos de capacidad considerables), con objeto de procurar que todos los elementos importantes de interés comunitario sean tomados en consideración" (el subrayado es mío). (63)
También la cronología de los hechos demuestra que la Comisión coordinó los dos aspectos de su verificación. La comunicación realizada con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17 (véase la nota 1 supra), en la que la Comisión manifiesta su intención de conceder una exención basada en el apartado 3 del artículo 85, fue publicada el 13 de julio de 1991, es decir antes de la adopción de la Decisión impugnada. Más aún, tanto en la carta dirigida a Matra el 30 de julio de 1991 (véase el punto 3 supra), como en el resumen de su decisión de no formular objeciones a la ayuda portuguesa (véanse el punto 2 y la nota 4 supra), la Comisión señaló expresamente que tenía intención de aplicar el apartado 3 del artículo 85.
Recuerdo finalmente que ya anteriormente (puntos 13-15) he manifestado la opinión de que, en la redacción de la Decisión impugnada, la Comisión analizó de manera suficientemente profunda el posible peligro de perturbación de las relaciones de competencia en el mercado común. El examen de la conformidad de la ayuda portuguesa con las disposiciones comunitarias en materia de ayudas de Estado no fue por tanto disociado en nuestra opinión del examen de la conformidad de la misma ayuda con las reglas relativas a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas.
53. No son reales en mi opinión las "incoherencias" que según Matra resultan de la falta de coordinación en la que incurrió el examen de los diversos aspectos de la ayuda notificada, sometidos unos a las disposiciones en materia de ayudas de Estado y los otros a las reglas acerca de los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas. Así, es plenamente lógico que la duración de la exención concedida con arreglo al apartado 3 del artículo 85 en favor del acuerdo de "joint venture" celebrado por Ford y VW fuera limitada a diez años, mientras que la aprobación por la Comisión del programa de ayudas portugués no se acompañaba expresamente de una restricción temporal. En efecto, la última fracción de la ayuda debe ser desembolsada el 30 de diciembre de 1994, y con ella llegará a término dicho programa.
Carece de fundamento la afirmación según la cual Ford y VW presentaron los hechos en términos diferentes y en ocasiones incluso contradictorios, según que se tratara del procedimiento previsto en materia de ayudas por una parte, y del previsto en materia de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas por otra parte. La mera comparación de la Decisión impugnada tanto con la Comunicación realizada con arreglo al Reglamento nº 17 como con la Decisión de 23 de diciembre de 1992 que concedió la exención basada en el apartado 3 del artículo 85, basta para demostrar que la Comisión se basó en hechos idénticos para apreciar los diversos aspectos del presente asunto, regidos unos por las disposiciones en materia de ayudas de Estado y los otros por las reglas relativas a los acuerdos, decisiones y prácticas concertadas. Nada hay en las actuaciones que permita pensar que Ford y VW dieran versiones contradictorias de los hechos; en cualquier caso, incluso si así hubiera sido, ello no tuvo ninguna consecuencia discernible.
Se hace referencia finalmente a la circunstancia de que, para la aplicación del apartado 3 del artículo 85, la Comisión ofreció a los terceros la oportunidad de presentar sus observaciones, siendo así que no actuó de igual forma en el marco del procedimiento basado en el apartado 2 del artículo 93. Sin embargo, esta "incoherencia" no es imputable a la Comisión, sino que obedece a la diferencia fundamental existente entre los procedimientos en materia de ayudas de Estado y en materia de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas. Si al término de una verificación preliminar informal practicada en base al apartado 3 del artículo 93, la Comisión decide que una ayuda es compatible con el Derecho comunitario, no está obligada a iniciar el procedimiento formal del apartado 2 del artículo 93. Más aún, la Comisión no puede siquiera iniciar dicho procedimiento sin razón válida (punto 37 supra). Por el contrario, en virtud del apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17, la Comisión debe ofrecer formalmente a los terceros la oportunidad de presentar sus observaciones si, al término de una verificación preliminar informal, la Comisión llega a la conclusión de que está justificada una exención basada en el apartado 3 del artículo 85. No se puede reprochar a la Comisión el hecho de que dos decisiones similares, adoptadas al término de una verificación informal, tengan consecuencias tan diferentes en el orden del procedimiento.
54. Matra parece afirmar que el Tribunal de Justicia debe exigir a la Comisión que no adopte una decisión positiva basada en el apartado 3 del artículo 93 hasta que haya terminado el procedimiento formal basado en el apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17. Esta idea es contradictoria con la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual la duración del procedimiento informal basado en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado debe ser lo más breve posible (véase el punto 34 supra).
Comparto no obstante otra tesis de Matra, según la cual, si la decisión acerca de los aspectos de un asunto regulados por las disposiciones en materia de ayudas es anterior a la decisión sobre los aspectos del mismo asunto regidos por las reglas sobre acuerdos, decisiones y prácticas concertadas, la Comisión debe subordinar expresamente la primera decisión a aquella que será adoptada más adelante. En el presente caso, ello no tiene sin embargo consecuencia alguna. Como señala con razón la Comisión, un proyecto de ayudas sólo se aprueba para la realización de un determinado programa de inversión. Si posteriormente se revela que dicho programa no puede continuar, parcial o totalmente, por ejemplo a causa de una Decisión final negativa sobre la exención basada en el apartado 3 del artículo 85, la ayuda pierde su razón de ser en esa misma medida. Como por otra parte resalta la misma Matra, en tal supuesto es obligado proceder al reintegro de la ayuda eventualmente desembolsada. En otras palabras, las empresas beneficiarias de dicha ayuda que utilicen los fondos recibidos antes de que la exención haya sido acordada, lo hacen por su propia cuenta y riesgo.
55. Tercer motivo: motivación insuficiente de la Decisión impugnada. Según Matra, la Comisión violó el artículo 190 del Tratado al no exponer una motivación suficiente en la Decisión impugnada. En particular, la Comisión no definió con precisión el mercado relevante, en tanto que otros elementos (entre ellos, un análisis de la incidencia financiera de la ayuda, de las inversiones y de la desventaja regional) fueron completamente omitidos en la Decisión impugnada. Esta defectuosa motivación tuvo la consecuencia de privar a Matra de la posibilidad de defender sus derechos y al Tribunal de Justicia de la posibilidad de apreciar la oportunidad de la Decisión impugnada. La Comisión vulneró así una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (64)
He demostrado anteriormente (puntos 13 y siguientes), de manera que creo lo bastante convincente, que la Decisión impugnada contenía un análisis detallado tanto de los componentes de la ayuda portuguesa como de su incidencia, al igual que de las inversiones proyectadas y de la desventaja regional. Cuando he refutado las alegaciones desarrolladas al respecto por Matra, he puesto de manifiesto mediante constantes referencias y citaciones que la Decisión impugnada permite efectivamente que el Tribunal de Justicia controle el ejercicio por la Comisión de la facultad de apreciación reconocida por el propio Tribunal. A mi entender, la Comisión respetó por tanto los requisitos, citados por Matra, que debe según el Tribunal de Justicia reunir una motivación convincente:
"considerando que [...] el artículo 190 no obedece únicamente a un afán formal, sino que trata de ofrecer a las partes la posibilidad de defender sus derechos, al Tribunal de Justicia la de ejercer su control y a los Estados miembros así como a todo interesado la de conocer las circunstancias en las que la Comisión aplicó el Tratado;
que para alcanzar dichos objetivos, era suficiente que la decisión explicara, de modo incluso sucinto pero claro y pertinente, los principales puntos de derecho y de hecho en los que se apoyaba, necesarios para hacer comprensible el razonamiento que guió la decisión de la Comisión". (65)
56. En lo que atañe a la definición del mercado relevante, basta señalar que en la Decisión impugnada la Comisión habla expresamente del "sector (o del 'mercado' ) del automóvil", por una parte, y del "segmento de los vehículos polivalentes", por otra parte. (66) En sus alegaciones escritas y orales, la misma Matra partió siempre del principio según el cual el mercado de los vehículos polivalentes, visto como un segmento del mercado del automóvil considerado en su conjunto, constituye el mercado relevante en el presente caso. (67) En consecuencia, es manifiesto que Matra no fue desorientada por la terminología "confusa" que la Comisión pudiera haber utilizado. En mi opinión por tanto el tercero de los motivos basados en aspectos procedimentales por Matra es igualmente infundado.
57. Cuarto motivo: violación del derecho de defensa. Al denegar la iniciación del procedimiento contradictorio del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, la Comisión impidió que Matra pudiera defender eficazmente su punto de vista. De esta forma, según Matra, la Comisión violó un principio general, reconocido por el Tribunal de Justicia, según el cual:
"toda Administración, cuando adopta una medida susceptible de lesionar gravemente intereses individuales, está obligada a ofrecer al interesado la oportunidad de manifestar su punto de vista". (68)
Matra deduce con razón de la sentencia Transocean Marine Paint/Comisión de 23 de octubre de 1974 que este principio general es igualmente aplicable en materia de competencia. En esta sentencia, a propósito de una exención condicional basada en el apartado 3 del artículo 85, el Tribunal de Justicia mencionó:
"La regla general según la cual los destinatarios de las decisiones de las autoridades públicas que afectan de manera importante sus intereses deben tener la oportunidad de manifestar eficazmente su punto de vista." (69)
58. He manifestado ya anteriormente (punto 7) que Matra no tenía la condición de "interesado" o de "destinatario", en el sentido de esta jurisprudencia. Comparto la afirmación de Matra en el sentido de que, si la Comisión decidiera erróneamente no iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, dicha actuación constituye de manera casi automática una violación del derecho de defensa de los terceros interesados. En tal supuesto, en efecto, se concede preferencia indebidamente a un procedimiento que es poco transparente y que sólo ofrece a los terceros una posibilidad limitada de intervención (véase el punto 34 supra). En la sentencia Alemania/Comisión de 20 de marzo de 1984, el Tribunal de Justicia expresó al respecto las siguientes consideraciones:
"Si bien es cierto que la Comisión había informado a los otros Estados miembros de la evolución de sus conversaciones con el Gobierno belga, en reuniones multilaterales, resulta sin embargo de los debates ante el Tribunal de Justicia que dichas informaciones no ofrecían ni a los interesados ni a la Comisión misma las mismas garantías y las mismas ventajas que las derivadas de las audiencias formales previstas por el apartado 2 del artículo 93 (apartado 18)."
De las presentes conclusiones se desprende no obstante que existen suficientes razones para reconocer que en el presente caso no fue contraria a derecho la decisión de la Comisión de no iniciar el procedimiento formal del apartado 2 (70) del artículo 93, en el marco de la amplia facultad de decisión que le incumbe.
59. No obstante, son sobre todo las circunstancias específicas del presente asunto las que me convencen de que la Comisión respetó efectivamente el derecho de defensa de Matra. Se desprende de la relación de hechos al inicio de las presentes conclusiones, que no discuten las partes (véase el punto 2 supra) que, antes de la terminación del procedimiento informal del apartado 3 del artículo 93, Matra intervino al menos en dos ocasiones (mediante una carta dirigida el 17 de junio de 1991 a los Comisarios competentes, y mediante una denuncia presentada el 26 de junio de 1991 ante la Comisión). La Comisión respondió a dichas actuaciones no sólo por escrito (mediante una carta de 17 de julio de 1991), sino también oralmente (en una entrevista con Matra el 27 de junio de 1991). Debe señalarse que, incluso si decide iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93, la Comisión no está obligada a proceder a esa clase de diálogo oral.
La Decisión impugnada menciona expresamente la denuncia de Matra, de la que enumera y analiza sus elementos principales. Sin contradicción al respecto por parte de Matra, la Comisión señala además que, antes de adoptar la Decisión impugnada, disponía ya de la totalidad de los numerosos y voluminosos documentos que Matra presentó con su denuncia.
60. El hecho de que durante el procedimiento informal la Comisión sólo permitiera a Matra tener vista de las actuaciones en una medida reducida es consecuencia necesaria del carácter no contradictorio de dicho procedimiento. (71) A juzgar por los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia en este proceso, esta posibilidad reducida de tener vista del expediente no causó a Matra un perjuicio demostrable. (72)
En cualquier caso, de las circunstancias mencionadas en el punto precedente se desprende que, al menos en lo que atañe a Matra, el procedimiento seguido por la Comisión fue efectivamente transparente y ofreció a dicha sociedad suficientes ocasiones para intervenir. (73) Llego por tanto a la conclusión de que no existió violación alguna del derecho de defensa de Matra por lo que el cuarto motivo debe ser también desestimado.
61. Quinto motivo: violación del principio general de buena administración. En apoyo de este motivo, Matra alega de nuevo que la Comisión no tuvo en cuenta sus objeciones, denegó la iniciación de un examen en profundidad acerca de la situación del mercado de los vehículos polivalentes, y mediante la Decisión impugnada prejuzgó el resultado de la investigación practicada en aplicación del apartado 3 del artículo 85. En las consideraciones anteriores he ya refutado dichas afirmaciones, que creo infundadas. Llego por tanto a la conclusión de que dichas alegaciones no consiguen demostrar que existiera violación del principio general de buena administración.
Conclusión
62. Como conclusión, propongo al Tribunal de Justicia que dicte sentencia en el siguiente sentido:
"1) Declarar la admisibilidad del recurso de anulación, y desestimarlo por infundado.
2) Condenar en costas a Matra."
(*) Lengua original: neerlandés.
(1) ° Para una definición del concepto de vehículo polivalente, véase la Comunicación (91/C 182/07) conforme al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento nº 17 del Consejo relativa a la notificación nº IV/33.814 ° Ford/Volkswagen, DO 1991, C 182, p. 8.
(2) ° Comunicación 89/C 123/03 de la Comisión, DO 1989, C 123, p. 3.
(3) ° En la Decisión impugnada, figuran las referencias al Decreto portugués por el que se creó el SIBR y al documento mediante el cual la Comisión aprobó dicho régimen
(4) ° La publicación de dicho resumen está precedida por los títulos Autorización de una ayuda de Estado con arreglo a los artículos 92 y 93 del Tratado. Casos en los que la Comisión no presenta objeciones (91/C 257/04), DO 1991, C 257, p. 5.
(5) ° Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962 (primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado), DO 1962, 13, p. 204, EE 08/01, p. 2.
(6) ° Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de diciembre de 1991, Matra/Comisión (C-225/91 R, Rec. p. I-5823).
(7) ° Autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 1992 (C-225/91), no publicado en la Recopilación.
(8) ° Decisión 93/49/CEE de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado (CEE) (IV/33.814 ° Ford/Volkswagen), DO 1993, L 20, p. 14. Véase también la Comunicación 91/C 182/07, citada en la nota 1 supra.
(9) ° Asunto T-17/93, pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia.
(10) ° El primer supuesto contempla un acto que se dirija al demandante por su forma, el segundo un acto que se dirija al demandante por su naturaleza.
(11) ° Sentencia de 28 de enero de 1986, Cofaz/Comisión (169/84, Rec. p. 391).
(12) ° Sentencia Cofaz/Comisión, apartados 24 y 25.
(13) ° La Decisión fue comunicada, como hemos dicho (véanse los puntos 1 y 3 anteriores) mediante una carta de fecha 30 de julio de 1991. El escrito de interposición de recurso por Matra fue presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de septiembre de 1991.
(14) ° Además, en las conclusiones que presentó el 31 de marzo de 1993 en la sentencia de 19 de mayo de 1993, William Cook/Comisión (C-198/91, Rec. pp. I-2487 y ss., especialmente p. 2502), el Abogado General Sr. Tesauro mantiene una posición que tenemos que compartir. Afirma, con razón a nuestro juicio, que incluso las personas que hayan sufrido un perjuicio °como los competidores de la empresa beneficiaria° que no hayan intervenido durante el procedimiento informal previsto en el apartado 3 del artículo 93, por ejemplo porque no tenían conocimiento de la ayuda otorgada, han de disfrutar de legitimación para impugnar la decisión de la Comisión de no iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93.
(15) ° Véase la sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike & Weinlig/Alemania (78/76, Rec. p. 595), apartado 8, reiterada recientemente en particular por la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433), apartado 34.
(16) ° Idem.
(17) ° Sentencia de 3 de octubre de 1991, Italia/Comisión (C-261/89, Rec. p. I-4437), apartado 20.
(18) ° Decisión impugnada, p. 10.
(19) ° Decisión impugnada, p. 6. En sus alegaciones escritas, Matra considera igualmente que es realista esperar que en 1994 la demanda alcance 300.000 unidades.
(20) ° Decisión impugnada, p. 10. Por otra parte, la Comisión resalta en las alegaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia que, en dicha Comunicación, advirtió simplemente que vigilaría que las ayudas regionales no creen exceso de capacidad considerable (véase el título Ayudas de finalidad regional, en el punto 3 de la Comunicación). En el informe durante la vista ante el Tribunal de Justicia, la Comisión precisó su opinión al afirmar que un cierto exceso de capacidad favorece la competencia.
(21) ° Decisión impugnada, p. 11.
(22) ° Sentencia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión (730/79, Rec. p. 2671), apartado 17. Este fundamento de derecho resalta justamente por lo demás la facultad de apreciación que el apartado 3 del artículo 92 confiere a la Comisión.
(23) ° Véase el punto 5 (El método común de evaluación de las ayudas) del Anexo de la primera Resolución, de 20 de octubre de 1971, de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, relativa a los regímenes generales de ayudas con finalidad regional (DO 1971, C 111, p. 1). La Resolución reproduce textualmente la Comunicación de la Comisión al Consejo relativa a los Regímenes generales de ayudas con finalidad regional, publicada en el mismo número del Diario Oficial, p. 7.
(24) ° Idem.
(25) ° Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales (DO 1988, C 212, p. 2).
(26) ° Así, la tasa de desempleo (20,6 % de la población activa) es dos veces más elevada que la media nacional.
(27) ° Según un informe emitido en 1989 por el Ministerio portugués de Industria y Energía, citado en las observaciones presentadas por Portugal al Tribunal de Justicia, la productividad en este país está en un nivel intermedio entre 1/3 y 1/4 de la media comunitaria.
(28) ° Véase el análisis efectuado en los puntos 16 y siguientes, de donde resulta también que la decisión de la Comisión se basó en un estudio sobre la magnitud de la desventaja regional y sobre la idoneidad de la ayuda proyectada para superar dicha desventaja.
(29) ° Escrito de réplica, p. 2.
(30) ° Véase la nota 25 supra.
(31) ° Decisión impugnada, p. 5.
(32) ° En su escrito de contestación a la demanda, la Comisión parece reconocer que, con la finalidad de compensar la desventaja regional, es procedente autorizar también las ayudas de explotación. En su escrito de réplica, Matra señala con razón que en la Comunicación relativa a las ayudas de Estado en el sector de vehículos de motor, la Comisión misma indica que dichas ayudas deberían ser prohibidas incluso en las regiones desfavorecidas. Al respecto, no obstante, solamente debe atenderse a la decisión impugnada, y no al escrito de contestación a la demanda. Pues bien, en ningún momento la Decisión impugnada autoriza las ayudas de explotación. Por el contrario, según la decisión, únicamente la ingeniería del producto y de la fabricación ha de tomarse en consideración para la concesión de ayudas, y no por tanto la fabricación misma de los vehículos polivalentes.
(33) ° Las ayudas concedidas con arreglo al programa SIBR son acumulables, en una medida limitada, con las ayudas de carácter fiscal. Las ayudas así acumuladas no pueden sin embargo exceder en ningún caso el 75 % del equivalente de subvención neta. Véase al respecto el documento SEC(88)1979, de 13 de diciembre de 1988, que no ha sido publicado pero que la Comisión presentó a instancias del Tribunal de Justicia. Aunque la falta de publicación de tales documentos no constituya una irregularidad, su publicación produciría una mayor transparencia.
(34) ° 547 millones de ECU representan tan sólo el 32,8 % de 1.668 millones de ECU, como la misma Comisión observa en la decisión impugnada. Sin embargo la Comisión se basa en un porcentaje del 33,5 % de equivalente de subvención bruta. Ninguna explicación se ha ofrecido acerca de la pequeña diferencia entre estos dos porcentajes.
(35) ° Dado que las ayudas de carácter fiscal, en cuantía de 47 millones de ECU, pueden acumularse a las concedidas con arreglo al SIBR y limitadas respectivamente al 75 % y al 60 % (véase la nota 33 supra), el margen existente entre las reglas establecidas por el SIBR y las ayudas concedidas al proyecto Newco es incluso más importante de lo que parece a primera vista.
(36) ° Sentencia Philip Morris/Comisión, apartados 16-17 y 25-26.
(37) ° Sentencia de 27 de marzo de 1980, Amministrazione delle finanze dello Stato/Denkavit Italiana (61/79, Rec. p. 1205), apartado 31. En base a la definición que aplicó, el Tribunal de Justicia decidió que no constituía una ayuda la obligación a cargo de la Administración Tributaria de un Estado miembro de devolver tributos incompatibles con el Derecho comunitario.
(38) ° Decisión impugnada, p. 8.
(39) ° Decisión impugnada, p. 8: (el centro de formación del sector automóvil) no constituirá la única solución para responder a la necesidad de formación en esta fábrica y se ofrecerá igualmente formación en otras fábricas Ford y en otros centros de formación portugueses.
(40) ° Véase la nota 14 supra.
(41) ° Véase la sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451), apartado 11, en la que figuran referencias a otras sentencias.
(42) ° Sentencia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen BV (asuntos acumulados 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435), apartado 15.
(43) ° Sentencia Alemania/Comisión, apartado 13.
(44) ° Véase la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Gebrueder Lorenz GmbH (120/73, Rec. p. 1471), apartado 4.
(45) ° Sentencia Alemania/Comisión, apartado 12.
(46) ° En el presente caso, la Decisión, adoptada el 16 de julio de 1991, no se publicó hasta el 3 de octubre de 1991 (véase la nota 4 supra).
(47) ° Tienen también la condición de interesados las personas, empresas o asociaciones eventualmente afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, en particular las empresas competidoras y las asociaciones empresariales. El apartado 2 del artículo 93 se dirige por tanto a un conjunto indeterminado de destinatarios. Sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809), apartado 16.
(48) ° Véase el apartado 2 del artículo 93 del Tratado. Esta comunicación no tiene que ser nominativa. Sentencia Intermills/Comisión, apartado 17.
(49) ° Sentencia Alemania/Comisión, apartado 13. Véase también la sentencia Intermills/Comisión, apartado 17.
(50) ° Véanse las sentencias de 30 de junio de 1992, España/Comisión (C-312/90, Rec. p. I-4117), apartado 22, e Italia/Comisión (C-47/91, Rec. p. I-4145), apartado 28.
(51) ° Sentencia Alemania/Comisión, apartado 10.
(52) ° Véase la nota 41 supra.
(53) ° Escrito de contestación a la demanda, p. 24.
(54) ° Véase la sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec. p. 89), apartado 16.
(55) ° El contenido de la carta del Comisario Sr. Bangemann no contradice en absoluto esta afirmación. Las mejoras sustanciales que menciona hacen referencia a nuestro entender a la información complementaria y a las precisiones de las que acabamos de hablar, que estaban dirigidas a definir con mayor claridad el alcance de las ayudas proyectadas.
(56) ° Decisión impugnada, p. 8.
(57) ° De la primera parte de las presentes conclusiones se deduce que la Comisión efectuó en el presente asunto efectivamente dicho minucioso examen.
(58) ° Véase también el punto 17 supra, en el que he señalado ya que no es el volumen de las ayudas regionales sino su intensidad lo que debe determinar su conformidad con el Derecho comunitario.
(59) ° Según reiterada jurisprudencia, la importancia relativamente menor de una ayuda o de una empresa beneficiaria no excluye a priori la posibilidad de que los intercambios entre los Estados miembros sean afectados. Véase la sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión (C-303/88, Rec. p. I-1433), apartado 27.
(60) ° Véase la nota 5 supra.
(61) ° Sentencia de 21 de mayo de 1980, Comisión/Italia (73/79, Rec. p. 1533), apartado 11.
(62) ° Demanda, pp. 19 y 20.
(63) ° Decisión impugnada, p. 10.
(64) ° Matra se refiere a la sentencia de 13 de marzo de 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión (296/82, Rec. p. 809), apartados 19 y ss.
(65) ° Sentencia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión (24/62, Rec. pp. 129 y ss., especialmente p. 143).
(66) ° Decisión impugnada, pp. 2 y 6.
(67) ° Así, Matra justifica la admisibilidad de su recurso señalando que, a diferencia de las sociedades competidoras, Matra sólo produce vehículos polivalentes y que su posición en el mercado depende por tanto exclusivamente de la evolución de dicho segmento del mercado (punto 9 supra).
(68) ° Sentencia de 27 de octubre de 1977, Moli/Comisión (121/76, Rec. p. 1971), apartado 20.
(69) ° Sentencia de 23 de octubre de 1974, Transocean Marine Paint/Comisión (17/74, Rec. p. 1063), apartado 15.
(70) ° Ya que la verificación practicada por la Comisión no se dirigía contra Matra, sus derechos procedimentales son por otra parte, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, menos amplios que los de una empresa contra la que se dirija una investigación. Véase la sentencia de 17 de noviembre de 1987, BAT y Reynolds/Comisión (asuntos acumulados 142/84 y 156/84, Rec. p. 4487), apartado 20: los derechos procedimentales de los denunciantes no son tan amplios como el derecho de defensa de las empresas contra las que la Comisión dirige su investigación.
(71) ° En los asuntos de competencia, incluso si se inicia un procedimiento formal, ello no significa que la totalidad de las actuaciones sea puesta de manifiesto a los terceros. Así, los documentos que incluyen secretos de negocios no pueden en ningún caso hacerse públicos. Véanse las sentencias de 24 de junio de 1986, AKZO Chemie BV (53/85, Rec. p. 1965), apartados 26 y ss., y BAT y Reynolds/Comisión, apartado 21.
(72) ° En la vista, la Comisión afirmó por el contrario que de una u otra manera Matra había tenido siempre conocimiento de los documentos más confidenciales de la Comisión. Cito como ejemplo los informes elaborados en Setúbal en octubre de 1992 cuyo contenido fue filtrado a la prensa.
(73) ° Ello no resuelve la cuestión de si el derecho de defensa fue respetado en lo que respecta a otros terceros. Como sea que Matra es en Europa el único fabricante que produce exclusivamente vehículos polivalentes (véase el punto 9 supra) y ostenta además posición dominante en dicho segmento del mercado (véase el punto 15 supra), la cuestión no se plantea realmente. Para garantizar el derecho de defensa también respecto a las partes interesadas que no hayan tenido conocimiento del procedimiento informal iniciado en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, es necesario, como recomienda el Abogado General Sr. Tesauro, ampliar los supuestos de admisibilidad en favor de dichas partes (véase la nota 14 supra).