62015TO0207
DESPACHO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
16 de julho de 2015 (
*1
)
«Processo de medidas provisórias — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Pedido de suspensão da execução — Fumus boni juris — Ponderação dos interesses — Falta de urgência»
No processo T‑207/15 R,
National Iranian Tanker Company, com sede em Teerão (Irão), representada por T. de la Mare, QC, M. Lester, J. Pobjoy, barristers, R. Chandrasekera, S. Ashley e C. Murphy, solicitors,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por N. Rouam e M. Bishop, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de suspensão da execução da Decisão (PESC) 2015/236 do Conselho, de 12 de fevereiro de 2015, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 39, p. 18), e do Regulamento de Execução (UE) 2015/230 do Conselho, de 12 de fevereiro de 2015, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 267/2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 39, p. 3), na medida em que esses atos se aplicam à recorrente,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
profere o presente
Despacho (
1
)
Antecedentes do litígio
1
O presente processo inscreve‑se no quadro das medidas restritivas instauradas para pressionar a República Islâmica do Irão a pôr termo às atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e de desenvolvimento de vetores de armas nucleares.
[omissis]
7
A recorrente, a National Iranian Tanker Company, uma sociedade iraniana especializada no transporte de carregamentos de petróleo bruto e de gás que explora uma grande frota de petroleiros, dirigiu‑se à União, em diversas cartas, para dar conta das suas preocupações quanto às repercussões sobre a sua frota das medidas restritivas adotadas contra a República Islâmica do Irão. Neste contexto, negou qualquer relação com o programa nuclear iraniano e esclareceu que tinha sido privatizada já em 2000.
8
No entanto, em 15 de outubro de 2012, o Conselho incluiu efetivamente o nome da recorrente na lista das pessoas e entidades que são objeto de medidas restritivas.
9
Com efeito, por um lado, o Conselho aprovou a Decisão 2012/635/PESC, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 282, p. 58). Segundo o considerando 16 da Decisão 2012/635, deveriam ser sujeitas a medidas restritivas, nomeadamente entidades estatais iranianas que exercem atividades no setor do petróleo e do gás visto constituírem uma importante fonte de rendimentos para o Governo iraniano. Por conseguinte, o artigo 1.o, n.o 8, alínea a), da Decisão 2012/635 alterou o artigo 20.o, n.o 1, alínea c), da Decisão 2010/413 no sentido de serem sujeitas a medidas restritivas «[o]utras pessoas e entidades não abrangidas pelo Anexo I que prestam apoio ao Governo do Irão e entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob o seu controlo ou pessoas e entidades a elas associadas, constantes da lista do Anexo II». O artigo 2.o da Decisão 2012/635 incluiu o nome da recorrente no Anexo II da Decisão 2010/413 que contém a lista dos nomes das «[p]essoas e entidades implicadas em atividades nucleares ou atividades associadas aos mísseis balísticos e pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo do Irão».
10
Por outro lado, o Conselho aprovou o Regulamento de Execução (UE) n.o 945/2012, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento n.o 267/2012 (JO L 282, p. 16). O artigo 1.o do Regulamento n.o 945/2012 incluiu o nome da recorrente no Anexo IX do Regulamento n.o 267/2012 que contém a lista dos nomes das «[p]essoas e entidades implicadas em atividades nucleares ou atividades relacionadas com mísseis balísticos e pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo do Irão».
11
O nome da recorrente foi incluído nas listas acima mencionadas pelos motivos — idênticos nos dois casos — seguintes: «Efetivamente controlada pelo Governo do Irão. Presta apoio financeiro ao Governo do Irão por intermédio dos seus acionistas que mantêm ligações com o Governo.»
12
A Decisão 2012/635 e o Regulamento n.o 945/2012 foram comunicados à recorrente por ofício de 16 de outubro de 2012.
13
Em 27 de dezembro de 2012, a recorrente interpôs recurso no Tribunal Geral com vista à anulação daqueles dois atos, na medida em que lhe são aplicáveis.
14
No seu acórdão de 3 de julho de 2014, National Iranian Tanker Company/Conselho (T‑565/12, Colet., EU:T:2014:608, a seguir «acórdão NITC»,), o Tribunal Geral julgou procedente o fundamento relativo a um erro manifesto de apreciação cometido pelo Conselho ao incluir o nome da recorrente nas listas acima referidas. Consequentemente, ao dar provimento ao recurso, anulou a Decisão 2012/635 e o Regulamento n.o 945/2012, na medida em que esses atos se aplicam à recorrente.
15
Relativamente aos efeitos do acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), no tempo, o Tribunal Geral declarou que a anulação com efeito imediato dos atos em causa permitia à recorrente transferir todos ou parte dos seus ativos para fora da União, sem que o Conselho pudesse, sendo esse o caso, sanar as irregularidades verificadas em tempo útil, de forma que se correria o risco de causar um prejuízo sério e irreversível à eficácia de qualquer congelamento de bens suscetível de ser, no futuro, decidido pelo Conselho em relação à recorrente. Com efeito, segundo o Tribunal Geral não se podia, desde logo, afastar uma nova inclusão desta última, uma vez que no âmbito de um novo exame, o Conselho tinha a possibilidade de voltar a incluir o nome da recorrente com base em motivos suficientemente suportados.
16
Consequentemente, o acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), manteve os efeitos da Decisão 2012/635 e do Regulamento n.o 945/2012 em relação à recorrente até ao termo do prazo de interposição de recurso previsto no artigo 56.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia ou, se for interposto recurso dentro desse prazo, até lhe ser negado provimento.
17
O Conselho não interpôs recurso do acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608).
18
Em contrapartida, depois de ter informado a recorrente, por ofício de 23 de outubro de 2014, de que tinha a intenção de incluir de novo o seu nome nas listas acima mencionadas e após uma troca de correspondências entre as partes, o Conselho aprovou, em 12 de fevereiro de 2015, a Decisão (PESC) 2015/236 que altera a Decisão 2010/413 (JO L 39, p. 18) e o Regulamento de Execução (UE) n.o 2015/230 que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 267/2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 39, p. 3), pelos quais o nome da recorrente foi novamente incluído na lista das pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas (a seguir «atos impugnados»).
19
Esta nova inclusão da recorrente foi baseada nos motivos — idênticos nos dois casos — seguintes:
«A [recorrente] presta apoio ao Governo do Irão através dos seus acionistas, o Fundo Nacional de Pensões do Irão, a Organização Iraniana de Segurança Social e o Fundo de Pensões e Poupança dos Funcionários da Indústria Petrolífera, entidades estas que são controladas pelo Estado. Além disso, a [recorrente] é uma das maiores operadoras de petroleiros do mundo e uma das principais transportadoras de petróleo bruto iraniano. Consequentemente, a [recorrente] fornece apoio logístico ao Governo do Irão, ao assegurar o transporte de petróleo iraniano.»
20
Por ofício de 16 de fevereiro de 2015, o Conselho enviou à recorrente cópia dos atos impugnados.
Tramitação processual e pedidos das partes
21
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 24 de abril de 2015, a recorrente interpôs um recurso com vista à anulação dos atos impugnados, na medida em que lhe são aplicáveis e, a título subsidiário, a obter a declaração de que o artigo 20.o, n.o 1, alínea c), da Decisão 2010/413, conforme alterado, e o artigo 23.o, n.o 2, alínea d), do Regulamento n.o 267/2012, conforme alterado, não lhe são aplicáveis, por força de numa exceção de ilegalidade nos termos do artigo 277.o TFUE. Em apoio do seu recurso, alega, em substância, que o Conselho, ao puni‑la novamente com fundamento nas mesmas acusações que as que lhe haviam sido imputadas no acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), privou‑a do seu direito a uma proteção judicial efetiva, na aceção do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, violando dessa forma o caso julgado e o princípio da segurança jurídica. Além disso, o Conselho cometeu erros manifestos de apreciação e infringiu os direitos de defesa da recorrente e o seu direito fundamental de propriedade.
22
Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias, no qual pede, em substância, que o Presidente de Tribunal Geral se digne:
—
suspender a execução dos atos impugnados, na medida em que lhe são aplicáveis, até que o Tribunal Geral se pronuncie sobre o recurso principal;
—
condenar o Conselho nas despesas.
[omissis]
Questão de direito
[omissis]
Quanto ao fumus boni juris
[omissis]
39
A este respeito, importa sublinhar que, segundo jurisprudência constante, recordada pelo Conselho, quando um ato adotado por uma instituição da União tenha sido anulado por vícios de forma ou vícios materiais, essa instituição pode adotar novamente um ato idêntico, respeitando desta vez as regras de forma e zelando para que o novo ato não esteja ferido do mesmo vício material (v., neste sentido, acórdãos de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho, T‑256/07, Colet., EU:T:2008:461, n.os 65 e 75 e jurisprudência referida, e de 13 de dezembro de 2012, Grécia/Comissão, T‑588/10, EU:T:2012:688, n.os 476 e 478).
40
Além disso, no que se refere mais especificamente ao caso em apreço, depois de ter lembrado que os motivos da inclusão inicial do nome da recorrente nas listas em causa não estavam suportados por provas suficientes, o Tribunal Geral teve o cuidado de indicar, no n.o 77 do acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), que o Conselho tinha a possibilidade de incluir de novo o nome da recorrente com base em motivos suficientemente suportados.
41
O Conselho conclui daqui, no essencial, que tinha o direito de se basear, neste caso, em documentos com data anterior à inclusão inicial da recorrente, embora não tivesse apresentado esses documentos para justificar a inclusão inicial, e utilizar os referidos documentos «antigos» para justificar os novos motivos de inclusão, como o «apoio logístico» dado ao Governo iraniano, tanto mais que agia dessa maneira precisamente para responder às censuras que constam do acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), e carreava novas provas que demonstram que a recorrente fornecia efetivamente um «apoio logístico» a esse governo.
42
Em contrapartida, a recorrente considera que, neste caso, o Conselho não podia, sob pena de violar o seu direito a uma proteção judicial efetiva, apresentar motivos de inclusão que já tinha podido invocar aquando da sua inclusão inicial, em outubro de 2012, nem apresentar provas que já estavam à sua disposição na data dessa inclusão, tanto mais que, segundo a recorrente, as alegações de facto nas quais se apoiam os atos impugnados são, no essencial, idênticas àquelas em que se tinha fundamentado a sua inclusão inicial e que foram censuradas no acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608).
43
O juiz das medidas provisórias considera que o debate entre as partes revela a existência de uma controvérsia jurídica sobre o alcance do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais e do artigo 13.o da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, que consagram, ambos, o direito a uma proteção judicial efetiva, isto é, a uma proteção jurisdicional efetiva «na prática e em direito» (acórdão do Tribunal EDH, Ramadhi e o./Albânia, § 48, de 13 de novembro de 2007). Trata‑se de determinar se o Conselho está autorizado, à luz desse direito a uma proteção judicial efetiva, a invocar a jurisprudência referida nos n.os 39 e 40, supra para sanar as ilegalidades que fundamentaram a anulação de uma medida restritiva, ao adotar uma nova medida que tem o mesmo efeito prático que a anterior, e isto num contexto factual que, no essencial, não mudou.
44
O caráter sensível desta questão reside designadamente no facto de as medidas restritivas aprovadas pelo Conselho, sob a forma de um regulamento, beneficiarem do efeito protetor conferido pelo artigo 60.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, no sentido de que a anulação desse regulamento só produz efeitos a contar do termo do prazo de recurso ou, se for interposto recurso nesse prazo, a contar da data em que lhe for negado provimento pelo Tribunal de Justiça (v. n.os 55 a 57 a seguir). Daqui decorre que, se pudesse agir efetivamente da forma descrita no n.o 43, supra, o Conselho poderia — apesar da anulação, por ilegalidade dos motivos de inclusão alegados ou por falta de prova suficiente, de cada um dos seus sucessivos regulamentos que instituíssem medidas restritivas relativamente à mesma empresa — manter em vigor, pela interposição sistemática de recursos, uma sequência ininterrupta de tais medidas, e isto mesmo sem que o contexto factual na base dessas medidas e anulações tivesse mudado substancialmente.
45
Importa então perguntar se o respeito do direito fundamental a uma proteção judicial efetiva não exige a introdução de um elemento de preclusão na sequência de processos judiciais suscetíveis de serem iniciados por uma mesma empresa, o que obrigaria o Conselho a apresentar no seu primeiro processo de medidas restritivas todos os motivos de inclusão e todas a provas incriminatórias que pudesse facilmente conseguir na data da constituição do processo e o que o impediria, em caso de censura pelo Tribunal Geral desses motivos e provas, de os utilizar para justificar uma nova inclusão da empresa na lista. Isto teria como consequência que essa nova inclusão só seria possível em caso de surgimento de factos ou de elementos de prova novos e pertinentes, ao passo que o Conselho ficaria proibido de utilizar, aquando de futuras novas inclusões, elementos que, é certo, ainda não tinha invocado, mas que já estavam disponíveis para serem invocados na data da primeira inclusão.
46
O caso em apreço parece ilustrar a necessidade de introdução desse elemento de preclusão: a atividade económica da recorrente, que consiste em transportar petróleo iraniano, não mudou entre outubro de 2012, data da sua inclusão inicial, e a data da aprovação dos atos impugnados neste caso. Por conseguinte, é evidente que se trata de serviço de logística fornecido aos clientes que encomendaram esse transporte. Ora, não resulta dos autos que o Conselho tivesse sido impedido de basear a inclusão inicial já no motivo relativo a um «apoio logístico». O mesmo é válido para a composição acionista da recorrente que não parece ter mudado entre 2012 e 2015. O Conselho, que tinha exposto a estrutura precisa no decurso da instância que deu origem ao acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608, n.o 51), não alegou que o motivo relativo a um «apoio financeiro» baseado nessa estrutura acionista não estava disponível aquando da inclusão inicial da recorrente em outubro de 2012. Em relação às provas destinadas a apoiar os atos impugnados, o Conselho só referiu concretamente cinco documentos nas suas observações (nota de pé de página 28). Ora, quatro desses documentos são anteriores a outubro de 2012, e o único que é posterior (fevereiro de 2014) não parece ser uma novidade pertinente, dado que consiste em evocar o papel da requerente enquanto transportadora do petróleo iraniano e a importância desse papel para a economia iraniana, o que ninguém contesta.
47
Importa acrescentar que o acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), que anulou a inclusão inicial da recorrente adquiriu força de caso julgado. Ora, é verdade que o caso julgado só abrange as questões de facto e de direito que foram efetiva ou necessariamente dirimidas pela decisão judicial em causa e só pode ser invocada se o recurso que deu origem a essa decisão opôs as mesmas partes, diz respeito ao mesmo pedido e é baseado na mesma causa de pedir. (v., neste sentido, acórdão de 25 de fevereiro de 2015, Walton/Comissão, T‑261/14 P, ColetFP, EU:T:2015:110, n.os 35 e 36 e jurisprudência referida). Por conseguinte, a recorrente não pode invocar, em relação aos atos impugnados, a força de caso julgado do acórdão NITC, no sentido estrito do termo, dado que esses atos dizem respeito a um período de atividade económica da recorrente diferente daquele que é objeto dos atos que foram anulados por esse acórdão. No entanto, não se pode negligenciar que essa atividade da recorrente, que consiste em transportar o petróleo iraniano, permaneceu inalterada no essencial e que a diferença dos períodos de atividade visados é o resultado da sua nova inclusão, efetuada pelo Conselho numa base factual também inalterada no essencial. Por conseguinte, pode considerar‑se que, no caso dos autos, a aplicação do conceito de força de caso julgado só é excluída graças à ação do Conselho de prolongar artificialmente as medidas restritivas impostas à recorrente, alegando presentemente elementos que podiam ter sido invocados no momento da sua inclusão inicial. Ora, essa abordagem, embora não seja considerada incompatível com o conceito de força de caso julgado, pode, em todo o caso, contribuir para uma violação do direito da recorrente a proteção judicial efetiva.
48
Daqui decorre que a jurisprudência referida nos n.os 39 e 40, supra, pode necessitar, do ponto de vista do direito a uma proteção judicial efetiva, de uma interpretação restritiva no sentido indicado no n.o 45, supra.
49
Contudo, pode objetar‑se contra essa interpretação restritiva que o alcance do direito a uma proteção judicial efetiva, reconhecido a uma empresa vítima de medidas restritivas, não deve ser indevidamente limitado apenas ao recurso de anulação acompanhado de um pedido de suspensão de execução, mesmo que essa empresa possa invocar a ilegalidade das medidas impostas no âmbito de uma ação de indemnização contra o Conselho, para reparação dos prejuízos sofridos por causa dessa ilegalidade. Com efeito, noutro contexto, o do contencioso dos contratos públicos, o juiz da União declarou que o direito do proponente rejeitado a uma proteção judicial efetiva deve considerar‑se respeitado, mesmo que este não se possa opor validamente à perda do contrato em causa através da interposição de um recurso de anulação acompanhado de um pedido de medidas provisórias, uma vez que tem a possibilidade de obter uma indemnização por perdas e danos através da apresentação de uma ação de indemnização [v., neste sentido, despacho de 23 de abril de 2015, Comissão/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), Colet., EU:C:2015:275, n.os 34, 35 e 38]. O juiz das medidas provisórias considera que compete ao juiz do processo principal analisar, se for caso disso, se há razões imperiosas que excluam o alargamento dessa jurisprudência ao contencioso das medidas restritivas.
50
Resulta de todo o que antecede que há que concluir pela existência de uma controvérsia jurídica importante cuja solução não se impõe de forma imediata e que carece, por conseguinte, de uma análise aprofundada, que deve ser objeto do processo principal, pelo que, à primeira vista, o recurso não parece desprovido de fundamento sério (v., neste sentido, despacho Comissão/Pilkington Group, EU:C:2013:558, n.o 67 e jurisprudência referida).
Quanto à ponderação dos interesses
[omissis]
52
Em relação ao contencioso das medidas restritivas, foi declarado reiteradamente que uma suspensão da execução das medidas restritivas poderia constituir um obstáculo ao seu pleno efeito na hipótese de ser negado provimento ao recurso principal e, portanto, tornar impossível a inversão da situação. Com efeito, uma tal suspensão permitiria à entidade alvo dessas medidas provisórias proceder de imediato ao levantamento de todos os seus fundos nos bancos obrigados a garantir o seu congelamento e esvaziar as suas contas bancárias antes da prolação da decisão de mérito. Deste modo, poderia contornar a finalidade das medidas restritivas adotadas a seu respeito, que consiste em pressionar a República Islâmica do Irão para que ponha termo às atividades nucleares, ao passo que as medidas provisórias pedidas ao juiz das medidas provisórias não devem neutralizar antecipadamente as consequências da decisão a proferir posteriormente no processo principal [v., neste sentido, despachos de 14 de junho de 2012, Qualitest FZE/Conselho, C‑644/11 P(R), EU:C:2012:354, n.os 73 a 77, e Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho, EU:T:2013:118, n.o 34 e jurisprudência referida].
53
No caso em apreço, há que declarar que, pelo facto de se ter abstido de interpor recurso do acórdão NITC, n.o 14, supra (EU:T:2014:608), o próprio Conselho permitiu que a recorrente beneficiasse plenamente dos efeitos da anulação, pelo referido acórdão, das medidas restritivas que lhe tinham sido impostas em 15 de outubro de 2012 (v. n.os 9 e 10, supra), ao dispor livremente, entre meados de setembro de 2014 e meados de fevereiro de 2015, dos seus ativos na sequência do descongelamento das suas contas bancárias. Daqui decorre que, tendo em conta esta situação de facto, o Conselho não pode invocar o risco de ver eludida a finalidade das medidas restritivas adotadas.
54
No entanto, este raciocínio só é válido para as antigas medidas restritivas que o Conselho tinha aprovado em 15 de outubro de 2012. Em contrapartida, relativamente às novas medidas restritivas impostas à recorrente pelos atos impugnados, não se pode excluir à partida que o juiz do processo principal, recusando proceder à interpretação restritiva mencionada no n.o 48, supra, negue provimento ao recurso de anulação interposto pela recorrente. Nestas circunstâncias, importa ter em conta, de novo, a finalidade dessas medidas e evitar que a recorrente possa proceder imediatamente ao levantamento dos fundos que tenha eventualmente acumulado nas suas contas bancárias durante os cinco meses de inexistência de medidas restritivas.
55
Em todo o caso, de acordo com jurisprudência constante, os regulamentos que aprovam medidas restritivas, como o Regulamento n.o 2015/230 (v. n.o 18, supra), equiparam‑se, simultaneamente, a atos de caráter geral, na medida em que proíbem que uma categoria de destinatários determinados de forma geral e abstrata ponha fundos e recursos económicos à disposição das pessoas e das entidades cujos nomes figuram nas listas contidas nos respetivos anexos, e a um conjunto de decisões individuais relativas a essas pessoas e entidades (v., neste sentido, acórdãos de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão, C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colet., EU:C:2008:461, n.os 241 a 243; de 16 de novembro de 2011, Bank Melli Iran/Conselho, C‑548/09 P, Colet., EU:C:2011:735, n.o 45, e de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho, C‑478/11 P a C‑482/11 P, Colet., EU:C:2013:258, n.o 56). Esta proibição de colocação à disposição dirige‑se, com efeito, a qualquer pessoa que possa ter materialmente à sua disposição os fundos em questão (v., neste sentido, acórdão de 22 de janeiro de 2015, Bank Tejarat/Conselho, T‑176/12, EU:T:2015:43, n.o 68). O facto de o ato em causa ter de ser notificado individualmente àqueles cujos fundos devam ser congelados não afeta a aplicabilidade geral desse regulamento em relação a todos aqueles que tenham em seu poder tais fundos (v. conclusões da advogada‑geral E. Sharpston nos processos Conselho/Bank Mellat, C‑176/13 P, Colet., EU:C:2015:130, e Conselho/Bank Saderat Iran, C‑200/13 P, Colet., EU:C:2015:134, n.o 177).
56
Ora, conforme já evoquei no n.o 44, supra, no que se refere aos efeitos no tempo da anulação de um regulamento que adota medidas restritivas, o artigo 60.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça estabelece que as decisões do Tribunal Geral que anulam um tal ato só produzem efeito a contar do termo do prazo de recurso ou, se for interposto recurso nesse prazo, a contar da data em que lhe for negado provimento pelo Tribunal de Justiça. Esta manutenção da validade de tais medidas, que é justificada pela necessidade de dar ao Conselho a oportunidade de sanar a ilegalidade constatada adotando novas medidas, foi sistematicamente estendida às decisões que impõem medidas restritivas, ao abrigo do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, que autoriza o Tribunal Geral a indicar quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes, com fundamento de que a existência de uma diferença entre a data de efeito da anulação de um regulamento que impõe uma determinada medida restritiva e a de uma decisão que impõe uma medida restritiva idêntica é suscetível de prejudicar seriamente a segurança jurídica (v., neste sentido, despacho Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho, n.o 51, supra, EU:T:2013:118, n.os 37 e 38 e jurisprudência referida).
57
Por conseguinte, na hipótese de o Tribunal Geral, na conclusão do processo principal, anular o Regulamento n.o 2015/230 com o efeito suspensivo previsto no artigo 60.o, segundo parágrafo, do Estatuto de Tribunal de Justiça, anularia também a Decisão 2015/236 (v. n.o 18, supra), alinhando, com toda a probabilidade, a produção de efeitos dessa anulação, nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, com a da anulação do Regulamento n.o 2015/230. Em todo o caso, mesmo que os efeitos de uma anulação da Decisão 2015/236 no tempo não estivessem alinhados com os de uma anulação do Regulamento n.o 2015/230, não deixaria de ser verdade que as medidas restritivas adotadas em relação à recorrente nos termos do referido regulamento seriam obrigatoriamente mantidas, de acordo com o artigo 60.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, para além da data de prolação do acórdão de anulação, de forma que o nome da recorrente não seria, em nenhum caso, imediatamente suprimido por força desse acórdão.
58
Ora, é jurisprudência constante que o processo de medidas provisórias tem caráter puramente acessório relativamente ao processo principal com o qual se prende e visa apenas garantir a plena eficácia da futura decisão de mérito (v. despachos de 16 de novembro de 2012, Akzo Nobel e o./Comissão, T‑345/12 R, Colet., EU:T:2012:605, n.o 25 e jurisprudência referida, e de 16 de junho de 2015, Alcogroup e Alcodis/Comissão, T‑274/15 R, EU:T:2015:389, n.o 20 e jurisprudência referida) e que a eficácia de qualquer medida provisória decidida pelo juiz das medidas provisórias cessa automaticamente, nos termos do artigo 158.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, quando for proferida a decisão final. Daqui resulta que o interesse da recorrente em que lhe seja concedido o descongelamento provisório dos seus fundos se destina à obtenção de um benefício que nem sequer poderia obter através de um acórdão de anulação. Com efeito, um tal acórdão só produziria os efeitos práticos pretendidos pela recorrente, a saber, a supressão do seu nome da lista das pessoas cujos fundos estão congelados, numa data posterior à da prolação desse acórdão, sendo que, nessa data, o juiz das medidas provisórias de primeira instância perdeu qualquer competência ratione temporis e, de qualquer forma, o nome da recorrente pode ser mantido na referida lista devido a uma nova medida restritiva, que teria, no prazo previsto no artigo 60.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, substituído as medidas anuladas. Nestas circunstâncias, o interesse da recorrente destinado a obter, através de medidas provisórias, o descongelamento provisório dos seus fundos não pode ser protegido pelo juiz das medidas provisórias (v., neste sentido, despacho Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho, n.o 51 supra, EU:T:2013:118, n.o 40).
59
Daqui decorre que a ponderação dos diferentes interesses em presença não pende em favor da recorrente.
Quanto à urgência
[omissis]
63
No caso em apreço, deverá constatar‑se, antes de mais, que, conforme resulta dos esclarecimentos prestados pela recorrente no seu articulado de 4 de junho de 2015, o prejuízo alegado é de natureza financeira. Todavia, embora a recorrente tenha fornecido, no seu articulado, valores relativos à sua atividade económica, não apresentou a mínima prova documental para justificar esses valores.
[omissis]
66
Relativamente ao caráter irreparável desse prejuízo é jurisprudência assente que um prejuízo de ordem financeira, não pode, salvo circunstâncias excecionais, ser considerado irreparável ou mesmo dificilmente reparável, uma vez que pode, regra geral, ser objeto de uma compensação financeira posterior. Em tal situação, a medida provisória solicitada só se justifica, se se afigurar que, na falta dessa medida, a parte que a requer fica numa situação suscetível de pôr em perigo a sua viabilidade financeira antes da decisão que põe termo ao processo principal ou que as suas quotas de mercado se alteram de forma irremediável e significativa em relação, nomeadamente, à dimensão da sua empresa (v., neste sentido, despacho Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho, n.o 51, supra, EU:T:2013:118, n.o 20 e jurisprudência referida).
67
Em relação ao caso em apreço, já acima se constatou que a recorrente tinha perdido, na sequência das medidas restritivas adotadas contra si, as suas quotas de mercado no setor dos transportes marítimos na União. No entanto, essa perda é precisamente um dos objetivos prosseguidos pelas referidas medidas e testemunha antes a sua eficácia. Nesta ótica, essa perda só pode ser pertinente, no quadro do contencioso das medidas restritivas, se a sua natureza irremediável estiver estabelecida. Ora, sobre este ponto, a recorrente manteve‑se em silêncio. Não demonstrou, designadamente, que obstáculos de natureza estrutural ou jurídica a impediriam de reconquistar uma percentagem apreciável das quotas de mercado perdidas. Por conseguinte, o prejuízo invocado a este respeito não pode ser considerado irreparável [v., neste sentido, despacho de 24 de março de 2009, Cheminova e o./Comissão, C‑60/08 P(R), EU:C:2009:181, n.o 64].
68
Importa acrescentar que a recorrente não alega que se tenha posto em perigo a sua viabilidade financeira. Pelo contrário, refere, no seu articulado de 4 de junho de 2015, que exerce atualmente atividades comerciais que consistem no transporte de petróleo iraniano com destino à China, à Índia, à Coreia do Sul, a Taiwan e à Turquia, que o seu volume de negócios total foi de cerca de 895 milhões de USD em 2013 e que, segundo as suas estimativas, este volume de negócios será semelhante no ano em curso.
69
A recorrente alega ainda que lhe é difícil provar antecipadamente o prejuízo diretamente imputável aos atos impugnados, dado que há dificuldades técnicas para distinguir o prejuízo causado pelos atos antigos ou pelos regimes de sanções internacionais mais amplas e o prejuízo causado pelos atos impugnados. Segundo a recorrente, para isso necessita de realizar peritagens técnicas detalhadas que não podem ser feitas antecipadamente com base em previsões. Exigir a apresentação dessas provas nesta fase constituiria um obstáculo inultrapassável à obtenção de medidas provisórias. Assim, o prejuízo causado à recorrente pelos atos impugnados é, pelo menos em parte, irreparável, uma vez que não pode ser quantificado de maneira adequada. Por conseguinte, uma ação de indemnização não oferece à recorrente uma tutela judicial efetiva no sentido do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais.
70
A este propósito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, um prejuízo de ordem financeira é considerado irreparável se, no momento em que ocorre, esse prejuízo não puder ser quantificado [despachos Comissão/Pilkington Group, n.o 30, supra, EU:C:2013:558, n.o 52, e (de 7 de março de 2013) EDF/Comissão (C‑551/12 P, Colet.) EU:C:2013:157, n.o 60 e jurisprudência referida].
71
É verdade que a incerteza ligada à reparação de um prejuízo pecuniário no quadro de uma eventual ação de indemnização não pode ser considerada, em si mesma, uma circunstância suscetível de provar o caráter irreparável desse prejuízo. Com efeito, na fase do processo de medidas provisórias, a possibilidade de obter ulteriormente a reparação de um prejuízo pecuniário no quadro de uma eventual ação de indemnização, que poderia ser intentada no seguimento da anulação do ato recorrido, é necessariamente incerta. Ora, o processo de medidas provisórias não tem por objetivo substituir a ação de indemnização para eliminar essa incerteza, sendo a sua finalidade apenas garantir a plena eficácia da futura decisão definitiva que deve ser proferida no processo principal a que se refere a queixa, a saber, no presente caso, um recurso de anulação [v., neste sentido, despachos Comissão/Pilkington Group, n.o 30, supra, EU:C:2013:558, n.o 53, e de 14 de dezembro de 2011, Alcoa Trasformazioni/Comissão, C‑446/10 P(R), EU:C:2011:829, n.os 55 a 57].
72
Em contrapartida, não é o que se passa quando resulta claramente, da apreciação realizada pelo juiz das medidas provisórias, que o prejuízo invocado, tendo em conta a sua natureza e a previsibilidade da sua ocorrência, não será suscetível de ser identificado e quantificado de forma adequada se se produzir e que, consequentemente, na prática, uma ação de indemnização não o poderá reparar (despacho Comissão/Pilkington Group, n.o 30, supra, EU:C:2013:558, n.o 54).
73
No caso em apreço, não parece que a recorrente estivesse impedida de obter, em caso de anulação dos atos impugnados, uma compensação pecuniária pelo prejuízo financeiro que lhe tenha sido causado por esses atos, intentando uma ação de indemnização contra o Conselho, nos termos dos artigos 268.° TFUE e 340.° TFUE, entendendo‑se que a mera possibilidade de intentar essa ação basta para demonstrar a natureza em princípio reparável do prejuízo financeiro em causa [v., neste sentido, despacho de 14 de dezembro de 2001, Comissão/Euroalliages e o., C‑404/01 P(R), Colet., EU:C:2001:710, n.os 70 a 75].
74
Com efeito, o juiz das medidas provisórias não percebe por que razão a recorrente estava impedida de quantificar utilmente o prejuízo financeiro que lhe teria sido causado pelos atos impugnados, quantificando as receitas das atividades económicas que tinha exercido na União durante um ano representativo, anterior à imposição das primeiras medidas restritivas, e comparando essas receitas com as realizadas na sequência dos atos impugnados, especificando‑se que, na hipótese de essas receitas já terem sido reduzidas a zero nos anos anteriores à aprovação desses atos, o prejuízo causado por estes últimos consistiria na manutenção da situação e poderia, consequentemente, ser quantificado por uma referência anual média.
75
Neste contexto, há que recordar que a própria recorrente forneceu esses valores no seu articulado de 4 de junho de 2015. Assim, declarou as receitas brutas resultantes das suas atividades na União, a saber, as suas relações de negócios com as maiores companhias petrolíferas da União e com os operadores da União, para os anos de 2009 a 2013. Resulta daí que as referidas receitas diminuíram de uma forma constante de 500 milhões de USD (2009) para 160 milhões de USD (2010), para 100 milhões de USD (2011), para 40 milhões de USD (2012) e para 0 USD (2013).
76
Ora, numa ação de indemnização posterior, o Tribunal Geral estaria habilitado a calcular, através de uma estimativa abstrata, o prejuízo causado à recorrente pelos atos impugnados, baseando‑se na evolução provável, segundo o curso normal das coisas, da sua quota de mercado e dos seus lucros se as ilegalidades imputadas ao Conselho não tivessem sido cometidas (v., neste sentido, despacho de 5 de junho de 2013, Rubinum/Comissão, T‑201/13 R, EU:T:2013:296, n.o 50). Com efeito, tratando‑se da quantificação de um prejuízo, o Tribunal Geral pode avaliar soberanamente os factos e dispõe de uma margem de apreciação quanto ao método a utilizar para determinar o montante de uma indemnização (v., neste sentido, acórdão de 21 de fevereiro de 2008, Comissão/Girardot, C‑348/06 P, Colet., EU:C:2008:107, n.os 72, 74 e 76). No caso em apreço, o Tribunal Geral pode mesmo limitar‑se a estimativas com base em valores estatísticos médios, entendendo‑se que incumbe à recorrente provar os dados em que se baseiam essas estimativas (v., neste sentido, acórdão de 28 de abril de 2010, BST/Comissão, T‑452/05, Colet., EU:T:2010:167, n.o 168 e jurisprudência referida).
77
Em todo o caso, parece poder concluir‑se de jurisprudência do Presidente do Tribunal de Justiça que uma empresa vítima de medidas restritivas não pode alegar validamente ter sofrido um prejuízo financeiro irreparável, quando pode invocar as disposições específicas do regime da União relativas ao congelamento de fundos ou de recursos económicos que habilitam as autoridades nacionais competentes a autorizar, excecionalmente, o desbloqueamento de certos fundos congelados, as quais permitem cobrir despesas e necessidades essenciais ou cumprir as obrigações contratuais assumidas antes da produção de efeitos do referido congelamento [despacho de 11 de março de 2013, North Drilling/Conselho, T‑552/12 R, EU:T:2013:120, n.o 21; v. também, neste sentido, despachos Qualitest FZE/Conselho, n.o 52, supra, EU:C:2012:354, n.os 41, 42 e 44, e de 25 de outubro de 2012, Hassan/Conselho, C‑168/12 P(R), EU:C:2012:674, n.o 39].
78
Com efeito, essas disposições derrogatórias asseguram o equilíbrio entre, por um lado, o objetivo prosseguido pelas medidas restritivas e que visam minorar o risco de proliferação nuclear no Irão e, por outro, a necessidade de garantir a sobrevivência da empresa em causa. Por conseguinte, o destino a dar a um pedido de suspensão da execução de medidas restritivas depende da aplicação, no caso concreto, dos referidos procedimentos derrogatórios de autorização com vista ao desbloqueamento de determinados fundos congelados (v., neste sentido, despacho Qualitest FZE/Conselho, n.o 52, supra, EU:C:2012:354, n.os 45 e 66).
79
No caso em apreço, são o artigo 20.o, n.os 3 a 4‑A, 6 e 7, da Decisão 2010/413, conforme alterada, e os artigos 24.° a 28.°‑B do Regulamento n.o 267/2012, conforme alterado, que preveem um determinado número de derrogações que permitem o desbloqueamento dos fundos da recorrente em circunstâncias precisas. Ora, a recorrente limitou‑se a contestar a pertinência dessas possibilidades de derrogação para o caso em apreço, sem se pronunciar sobre a jurisprudência supra referida do Presidente do Tribunal de Justiça. Em especial, não indicou se tinha apresentado às autoridades nacionais competentes pedidos com vista a obter autorização para utilizar fundos congelados ou se tinha encontrado dificuldades ou se lhe tinha sido recusada essa autorização por parte dessas autoridades.
80
Consequentemente, a condição relativa à urgência não está preenchida.
81
Resulta de todas as considerações que antecedem que o pedido de medidas provisórias deve ser indeferido.
Pelos fundamentos expostos,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL GERAL
decide:
1)
O pedido de medidas provisórias é indeferido.
2)
Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Feito no Luxemburgo, em 16 de julho de 2015.
O secretário
E. Coulon
O Presidente
M. Jaeger
(
*1
)	Língua do processo: inglês.
(
1
)	Apenas são reproduzidos os pontos do presente despacho cuja publicação é considerada útil pelo Tribunal Geral.