61994CJ0045_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-45/94,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van het Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Spanje), in het aldaar aanhangig geding tussen
Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta
en
Ayuntamiento de Ceuta,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 25 van de Akte van 12 juni 1985 betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23), en van Protocol nr. 2 van deze Akte, gelezen in samenhang met de bepalingen van het EEG-Verdrag, thans EG-Verdrag, en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. A. O. Edward (rapporteur), kamerpresident, J.-P. Puissochet, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann en L. Sevón, rechters,
advocaat-generaal: G. Tesauro
griffier: H. A. Ruehl, hoofdadministrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° de Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta, vertegenwoordigd door A. Hierro Echevarría en A. Hierro Hernández-Mora, advocaten te Madrid,
° de Ayuntamiento de Ceuta, vertegenwoordigd door A. Tastet Díaz, advocaat te Granada,
° de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. J. Navarro González, directeur-generaal Cooerdinatie communautaire juridische en institutionele aangelegenheden, en R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, van de juridische dienst van de staat, als gemachtigden,
° de Franse regering, vertegenwoordigd door C. de Salins, adjunct-directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en N. Eybalin, secretaris buitenlandse zaken bij dat ministerie, als gemachtigden,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. E. González Díaz en F. Fialho, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van de Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta, de Ayuntamiento de Ceuta, de Spaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter terechtzitting van 23 maart 1995,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 mei 1995,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 16 december 1993, ingekomen bij het Hof op 4 februari 1994, heeft het Tribunal Superior de Justicia de Andalucía krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van artikel 25 van de Akte van 12 juni 1985 betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23; hierna: "Toetredingsakte"), en van Protocol nr. 2 van deze Akte, gelezen in samenhang met de bepalingen van het EEG-Verdrag, thans EG-Verdrag, en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen.
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen de Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta en de Ayuntamiento de Ceuta betreffende een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Ayuntamiento de Ceuta van 24 september 1991 houdende definitieve vaststelling van de heffing (arbitrio) op de produktie en de invoer in de stad Ceuta (Boletín Oficial de Ceuta van 25 september 1991, blz. 143).
3 Ceuta en Melilla zijn Spaans grondgebied aan de Afrikaanse Middellandse-Zeekust en genieten een speciaal statuut.
4 Artikel 25 van de Toetredingsakte bepaalt:
"1. De Verdragen en de besluiten van de Instellingen van de Europese Gemeenschappen zijn van toepassing op de Canarische Eilanden en op Ceuta en Melilla, onder voorbehoud van de in de leden 2 en 3 en in de andere bepalingen van de onderhavige Akte bedoelde afwijkingen.
2. De voorwaarden waaronder de bepalingen van het EEG-Verdrag en het EGKS-Verdrag betreffende het vrije verkeer van goederen, alsmede de besluiten van de Instellingen van de Gemeenschap betreffende de douanewetgeving en de handelspolitiek van toepassing zijn op de Canarische Eilanden en Ceuta en Melilla, zijn neergelegd in Protocol nr 2.
(...)"
5 Volgens artikel 1, lid 2, van Protocol nr. 2 omvat het douanegebied van de Gemeenschap niet de Canarische Eilanden en Ceuta en Melilla.
6 Artikel 6 van dat protocol bepaalt:
"1. Voor produkten van oorsprong uit het douanegebied van de Gemeenschap geldt bij de invoer op de Canarische Eilanden of in Ceuta en Melilla vrijstelling van douanerechten en van heffingen van gelijke werking, onder de voorwaarden neergelegd in de leden 2 en 3.
2. De op de Canarische Eilanden en in Ceuta en Melilla bestaande douanerechten en de op de Canarische Eilanden bestaande heffing die bekend staat als 'arbitrio insular ° tarifa general', worden geleidelijk afgeschaft ten aanzien van produkten van oorsprong uit het douanegebied van de Gemeenschap, volgens hetzelfde ritme en onder dezelfde voorwaarden als voorgeschreven in de artikelen 30, 31 en 32 van de Toetredingsakte.
(...)"
7 Artikel 31 van de Toetredingsakte bepaalt dat de invoerrechten uiterlijk op 1 januari 1993 worden afgeschaft.
8 Blijkens de verwijzingsbeschikking werd in Ceuta tot 1991 een gemeentebelasting geheven over de invoer van goederen.
9 Om deze heffing na de toetreding van het Koninkrijk Spanje tot de Europese Gemeenschappen te kunnen handhaven, besloot de Spaanse wetgever ze uit te breiden tot in Ceuta geproduceerde goederen. Daartoe gaf hij op 25 maart 1991 wet nr. 8/1991 houdende vaststelling van de voor Ceuta en Melilla geldende gemeentebelasting (arbitrio) op de produktie en de invoer (Boletín Oficial del Estado van 26 maart 1991, blz. 9418).
10 Ter uitvoering van deze wet stelde de Ayuntamiento de Ceuta bovengenoemd besluit van 24 september 1991 vast.
11 Van mening dat dit besluit onwettig was, stelde de Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Ceuta een beroep tot nietigverklaring in bij het Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.
12 Van oordeel dat voor de beslechting van het geding uitlegging van bepalingen van het gemeenschapsrecht nodig was, heeft deze rechterlijke instantie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
"Is ingevolge artikel 25, lid 2, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje tot de Europese Gemeenschappen, en Protocol nr. 2 van deze Akte, gelezen in samenhang met de bepalingen van het EEG-Verdrag en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen, na 1991 toegestaan een heffing als die welke is ingesteld bij de Spaanse wet nr. 8/1991 van 25 maart 1991 houdende vaststelling van de arbitrio op de produktie en de invoer in Ceuta en Melilla, die aldus is geregeld, dat daardoor 'nagenoeg geen extra fiscale lasten worden gelegd op de binnenlandse verrichtingen', terwijl tegelijkertijd de invoer uit het douanegebied van de Gemeenschap belast blijft?"
13 Allereerst dienen de relevante bepalingen van de Toetredingsakte te worden onderzocht en vervolgens de artikelen van het EG-Verdrag en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen.
De Toetredingsakte
14 Aangaande de bepalingen van het EG-Verdrag en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen betoogt verweerder in het hoofdgeding, dat de Toetredingsakte zich niet verzet tegen de handhaving van een heffing van gelijke werking als een douanerecht op het grondgebied van Ceuta. Zijns inziens worden de heffingen van gelijke werking weliswaar uitdrukkelijk genoemd in artikel 6, lid 1, van Protocol nr. 2, doch is in lid 2 van dat artikel ° waarnaar lid 1 verwijst voor de voorwaarden voor vrijstelling van de rechten en heffingen waarin het voorziet ° enkel sprake van douanerechten en van een bijzondere heffing op de Canarische Eilanden.
15 Dit argument kan niet worden aanvaard.
16 Volgens vaste rechtspraak kan een tekst die betrekking heeft op douanerechten, doch niet uitdrukkelijk melding maakt van heffingen van gelijke werking, blijkens zijn doelstelling niettemin worden geacht ook voor dergelijke heffingen te gelden (zie, met name, arrest van 12 februari 1992, zaak C-260/90, Leplat, Jurispr. 1992, blz. I-643, r.o. 15).
17 Welnu, artikel 6, lid 2, van Protocol nr. 2 heeft tot doel, de voorwaarden te bepalen waaronder het in lid 1 van dat artikel genoemde resultaat, de afschaffing van de douanerechten en heffingen van gelijke werking, moet worden bereikt.
18 Bijgevolg moet lid 2 aldus worden uitgelegd, dat het zowel van toepassing is op heffingen van gelijke werking als op douanerechten stricto sensu.
19 Volgens artikel 6 van Protocol nr. 2 moesten de in Ceuta bestaande douanerechten en heffingen van gelijke werking derhalve geleidelijk worden afgeschaft volgens hetzelfde ritme en onder dezelfde voorwaarden als voorgeschreven in de artikelen 30, 31 en 32 van de Toetredingsakte, dat wil zeggen uiterlijk op 1 januari 1993.
20 Deze conclusie geldt zowel voor in Ceuta ingevoerde produkten van oorsprong uit Spanje als voor in Ceuta ingevoerde produkten van oorsprong uit het overige douanegebied van de Gemeenschap (zie arrest van 9 augustus 1994, gevoegde zaken C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 en C-411/93, Lancry e.a., Jurispr. 1994, blz. I-3957).
21 Wat artikel 95 EG-Verdrag betreft, dit is op het grondgebied van Ceuta van toepassing krachtens artikel 25 van de Toetredingsakte.
De bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen
22 Verweerder en de Spaanse regering betogen, dat de arbitrio geen heffing van gelijke werking als een douanerecht is, maar een niet-discriminerende binnenlandse belasting, omdat zij zowel over de ingevoerde als over de plaatselijke produkten wordt geheven.
23 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de nationale rechter in zijn verwijzingsbeschikking heeft vastgesteld:
"de invoering van een heffing op de plaatselijke 'produktie' van goederen in Ceuta is niet meer dan een dekmantel om de invoerheffing die in 1991 had moeten worden afgeschaft, te handhaven; deze heffing op de produktie is zodanig geregeld, dat zij praktisch irrelevant is ten opzichte van de invoerheffing (...) die de Spaanse wetgever wil handhaven".
24 Deze vaststelling is met name gebaseerd op een verklaring in een van de vóór de vaststelling van het bestreden gemeentelijk besluit opgestelde rapporten van de algemene directie der belastingen. Die verklaring luidt als volgt:
"De wetgever heeft de heffing zodanig gestructureerd, dat de praktische consequentie ervan zou moeten zijn, dat op binnenlandse verrichtingen nagenoeg geen extra fiscale lasten worden gelegd; in Ceuta en Melilla is er immers zeer weinig industriële produktie of vervaardiging, zodat de heffing vooral drukt op de invoer van goederen in Ceuta en Melilla. Dit zal resulteren in een betere bescherming van de plaatselijke produktie ° waarvan de belangrijkste sectoren van belasting zijn vrijgesteld ° en in meer opbrengsten voor de plaatselijke schatkist, daar de handel in ingevoerde goederen een van de meest kenmerkende activiteiten van beide steden is."
25 De verwijzingsbeschikking geeft echter niet nader aan, op welke gronden de nationale administratie tot deze conclusie is kunnen komen, en bevat evenmin enige precisering van de draagwijdte van de woorden "nagenoeg geen", die zowel in de rapporten van de betrokken administratie als in de prejudiciële vraag aan het Hof voorkomen.
26 In dit verband zij erop gewezen, dat het aan de nationale rechter staat de voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding relevante feitenkwesties te beslechten en de strekking en de wijze van toepassing van de nationale bepalingen te beoordelen. Dit neemt niet weg, dat het Hof uit de prejudiciële vragen verschillende hypothesen kan lichten en voor elk daarvan de gemeenschapsrechtelijke criteria kan geven die de nationale rechter dient toe te passen.
27 In de onderhavige zaak moet met name worden uitgemaakt, of de litigieuze heffing onder de artikelen 9 en 12 EG-Verdrag ° waarmee artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag overeenkomt ° dan wel onder artikel 95 EG-Verdrag valt.
28 Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens grensoverschrijding over de goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is, een heffing van gelijke werking in de zin van de artikelen 9, 12, 13 en 16 van het Verdrag. Een dergelijke last valt evenwel niet onder deze kwalificatie wanneer hij behoort tot een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen waardoor groepen produkten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijk van de oorsprong van de produkten toegepaste criteria, in welk geval hij binnen de werkingssfeer van artikel 95 van het Verdrag valt (zie, in die zin, arrest van 5 mei 1982, zaak 15/81, Schul, Jurispr. 1982, blz. 1409, r.o. 20).
29 Aangezien artikel 95 ten doel heeft, het vrije verkeer van goederen tussen de Lid-Staten onder normale concurrentieverhoudingen te verzekeren door elke vorm van bescherming uit te sluiten die het gevolg kan zijn van de toepassing van binnenlandse belastingen die discriminerend zijn ten opzichte van produkten uit andere Lid-Staten, dient het dus de volstrekte neutraliteit van de binnenlandse belastingen te waarborgen ten aanzien van de mededinging tussen nationale en ingevoerde produkten. Het in dit artikel geformuleerde verbod geldt derhalve voor alle belastingen waardoor de invoer van produkten van oorsprong uit andere Lid-Staten kan worden afgeremd ten gunste van nationale produkten (zie arrest van 3 maart 1988, zaak 252/86, Bergandi, Jurispr. 1988, blz. 1343, r.o. 24 en 25).
30 Bijgevolg dient de nationale rechter in een geval als het onderhavige allereerst te onderzoeken, of de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waarbij de omstreden heffing is opgelegd, van dien aard zijn, dat zij op transparante wijze een algemeen stelsel invoeren dat volgens objectieve criteria zonder onderscheid van toepassing is op plaatselijke en ingevoerde produkten. Vervolgens zal hij moeten onderzoeken, of de toepassing van deze bepalingen aan dezelfde vereisten voldoet.
31 In dit verband moet erop worden gewezen, dat de nationale rechter in zijn verwijzingsbeschikking verklaart: "Evenmin kan worden gesteld, dat wij hier te maken hebben met een heffing die deel uitmaakt van een stelsel van binnenlandse belastingen waardoor ingevoerde goederen en op het grondgebied van de stad geproduceerde goederen gelijkelijk worden belast."
32 Dienaangaande blijkt uit het dossier, dat de omstreden nationale regeling het voor de ingevoerde produkten geldende stelsel en het stelsel voor de plaatselijke produkten afzonderlijk vaststelt.
33 Al kan deze scheiding op twee verschillende belastingstelsels wijzen, zij vormt geen voldoende grond om te concluderen, dat artikel 95 van het Verdrag in casu niet toepasselijk is.
34 Zij kan het stelsel evenwel zoveel transparantie ontnemen, dat de nationale rechter onmogelijk kan uitmaken, of de ingevoerde en de plaatselijke produkten volgens objectieve, van de oorsprong onafhankelijke criteria aan één en dezelfde heffing worden onderworpen.
35 Het is ook mogelijk, dat de toepassing van de omstreden bepalingen door de bevoegde nationale autoriteiten niet aan deze vereisten voldoet. Dit kan met name het geval zijn wanneer de administratie stelselmatig van haar vrijstellingsbevoegdheid gebruik maakt ten gunste van de plaatselijke produktie.
36 Het staat dus aan de nationale rechter, te onderzoeken of de belasting, ofschoon zij in schijn een binnenlandse belasting is, in werkelijkheid voor de ingevoerde produkten niet neerkomt op een heffing van gelijke werking als een douanerecht.
37 Ten slotte zij erop gewezen, dat het gebruik van de woorden "nagenoeg geen" in de prejudiciële vraag zou kunnen betekenen, dat weliswaar het grootste deel van de plaatselijke produktie van de heffing is vrijgesteld, doch een klein gedeelte niet. In dat geval zijn drie hypothesen met verschillende rechtsgevolgen mogelijk.
38 Een eerste hypothese is, dat belasting, zelfs al is het grootste deel van de plaatselijke produktie vrijgesteld, wordt geheven volgens objectieve criteria die op dezelfde wijze op de ingevoerde en de plaatselijke produkten van toepassing zijn. In dat geval valt de belasting onder artikel 95 van het Verdrag.
39 Een tweede hypothese is, dat de niet-vrijgestelde plaatselijke produkten tot een welbepaalde categorie behoren, zodat de regeling moet worden geacht twee verschillende belastingstelsels te omvatten, een voor de plaatselijke en ingevoerde produkten die tot bedoelde categorie behoren, en een ander voor alle overige categorieën ingevoerde produkten. Terwijl het eerste stelsel onder artikel 95 valt, zou het bij het tweede gaan om een heffing van gelijke werking als een douanerecht.
40 Een derde hypothese is, dat het feit dat een klein gedeelte van de plaatselijke produktie niet van de belasting is vrijgesteld, slechts dient om te verhullen dat het in werkelijkheid om een heffing van gelijke werking als een douanerecht gaat.
41 Het staat aan de nationale rechter, de draagwijdte van de in zijn vraag gebruikte woorden "nagenoeg geen" te bepalen en daaruit de nodige consequenties te trekken tegen de achtergrond van bovenstaande overwegingen.
42 Met betrekking tot het argument van de Spaanse regering en de Ayuntamiento de Ceuta, dat het Hof bij zijn uitlegging van het EG-Verdrag en het EGKS-Verdrag rekening dient te houden met de excentrische ligging van Ceuta en met de door de Gemeenschap gedane toezegging de economische ontwikkeling van minder begunstigde regio' s te bevorderen, moet worden vastgesteld, dat bij gebreke van specifieke communautaire afwijkingsmaatregelen, de bepalingen van het EG-Verdrag en het EGKS-Verdrag inzake het vrije verkeer van goederen in Ceuta ten volle moeten worden toegepast.
43 Mitsdien moet op de vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord, dat de bepalingen van de Toetredingsakte en Protocol nr. 2, gelezen in samenhang met de artikelen 9 en 12 EG-Verdrag of artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag, of met artikel 95 EG-Verdrag, zich verzetten tegen de heffing door een Lid-Staat van een belasting die, ofschoon zij in schijn een binnenlandse belasting is, hetzij wegens de formulering van de bepalingen waarbij zij is ingesteld, hetzij wegens de wijze waarop zij door de administratie wordt toegepast, van dien aard is, dat zij ingevoerde produkten of bepaalde categorieën daarvan treft, met uitsluiting van plaatselijke produkten van dezelfde categorie.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
44 De kosten door de Spaanse en de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunal Superior de Justicia de Andalucía bij beschikking van 16 december 1993 gestelde vraag, verklaart voor recht:
De bepalingen van de Akte van 12 juni 1985 betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen, en Protocol nr. 2 van deze Akte, gelezen in samenhang met de artikelen 9 en 12 EG-Verdrag of artikel 4, sub a, EGKS-Verdrag, of met artikel 95 EG-Verdrag, verzetten zich tegen de heffing door een Lid-Staat van een belasting die, ofschoon zij in schijn een binnenlandse belasting is, hetzij wegens de formulering van de bepalingen waarbij zij is ingesteld, hetzij wegens de wijze waarop zij door de administratie wordt toegepast, van dien aard is, dat zij ingevoerde produkten of bepaalde categorieën daarvan treft, met uitsluiting van plaatselijke produkten van dezelfde categorie.