62007CC0415
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
prezentate la 27 noiembrie 2008 (
1
)
Cauza C-415/07
Lodato Gennaro & C. SpA
împotriva
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SCCI
„Ajutoare de stat pentru ocuparea forței de muncă — Linii directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forței de muncă — Linii directoare privind ajutoarele de stat regionale — Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 — Noțiunea «creare de locuri de muncă» — Calcul al creșterii numărului de locuri de muncă”
I — Introducere
1.
Întrebarea preliminară adresată de Tribunale ordinario di Nocera Inferiore (Italia) oferă Curţii posibilitatea de a alege între două metode de calcul al indicatorului „creare de locuri de muncă” în cadrul unei întreprinderi, care trebuie să fie unul pozitiv pentru a se obţine ajutoare pentru crearea de locuri de muncă: prima metodă compară mediile anuale ale numărului de persoane angajate, mai exact, media din anul anterior cu cea din anul ulterior recrutării de personal susceptibile să beneficieze de ajutor, iar cea de a doua metodă deduce din numărul concret al personalului existent la data recrutării media anului anterior.
2.
Una dintre particularităţile prezentei cauze, aparent foarte tehnică, rezidă în aceea că instanţa de trimitere menţionează exclusiv, cu titlu de referinţă pentru analiza solicitată, o serie de dispoziţii lipsite de valoare normativă (Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă (
2
) și Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale (
3
)), precum și o normă neaflată încă în vigoare la data producerii faptelor din acţiunea principală [Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 (
4
)].
3.
În cele din urmă, este citat Tratatul CE: articolele 87 CE și 88 CE reprezintă normele de hard law aplicabile în domeniu, în timp ce liniile directoare constituie instrumentele de soft law adoptate pentru interpretarea primelor. Compararea ambelor metode de calcul cu tratatul nu se dovedește extrem de utilă, deoarece conformitatea cu dreptul primar a uneia dintre aceste două formule nu presupune neapărat lipsa de conformitate a celeilalte.
4.
De pe poziţii mai puţin maniheiste, instanţa de trimitere solicită să se determine care este interpretarea cea mai adaptată logicii generale a schemei de ajutoare de stat pentru ocuparea forţei de muncă, alcătuită din norme ce se regăsesc, în parte, în liniile directoare menţionate și în regulamentele de exceptare.
II — Cadrul juridic
A — Reglementarea comunitară
1. Liniile directoare ale Comisiei
5.
Cadrul normativ relevant cuprinde două comunicări prin intermediul cărora Comisia a făcut publice liniile directoare menite să orienteze acţiunea instituţiei în cadrul declarării conformităţii cu tratatele a schemelor de ajutoare notificate de statele membre în temeiul articolului 88 CE (fostul articol 93 din Tratatul CE). Acestea sunt Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă și Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale.
a) Liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă
6.
Aceste linii directoare urmăresc asigurarea unui anumit grad de coerenţă între normele de concurenţă și punerea în aplicare a politicilor necesare în vederea combaterii șomajului în Europa printr-o „acţiune […] favorabilă în ceea ce privește ajutoarele pentru crearea de locuri de muncă” [traducere neoficială], care, în ciuda riscurilor pe care le prezintă pentru concurenţa intracomunitară, îmbunătăţesc componenta „încadrare în muncă” a creșterii economice (punctul 20).
7.
Punctul 17 arată că prin „crearea de locuri de muncă” se înţelege o creare netă de locuri de muncă, și anume „un loc de muncă suplimentar în raport cu numărul (mediu, într-o anumită perioadă) al persoanelor angajate în întreprinderea respectivă” [traducere neoficială].
b) Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale
8.
Aceste linii directoare privesc acordarea de ajutoare anumitor zone geografice și condiţionează, spre deosebire de cele privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, noile locuri de muncă de realizarea unei investiţii iniţiale (punctul 4.11).
9.
Şi Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale utilizează noţiunea „creare de locuri de muncă”. Punctul 4.12 definește această noţiune drept creșterea netă a numărului de locuri de muncă dintr-o unitate „în raport cu media unei perioade de referinţă. Astfel, locurile de muncă eventual desfiinţate în perioada avută în vedere trebuie scăzute din numărul aparent de locuri de muncă create în aceeași perioadă […]” [traducere neoficială]. Nota de subsol 33 din respectivele linii directoare (corespunzătoare punctului citat) precizează că „[n]umărul de locuri de muncă corespunde numărului de unităţi de muncă pe an (UMA), și anume numărului de persoane angajate cu normă întreagă într-un an” [traducere neoficială], norma redusă și munca sezonieră fiind fracţiuni de UMA.
2. Regulamentele de exceptare
10.
În cadrul exercitării puterilor conferite prin Regulamentul (CE) nr. 994/98 (
5
), Comisia a adoptat două regulamente de exceptare pe categorii pentru care există o scutire de la obligaţia notificării prealabile a ajutoarelor instituită la articolul 88 alineatul (3) CE. Astfel, Regulamentul (CE) nr. 70/2001 (
6
) se aplică ajutoarelor acordate întreprinderilor mici și mijlocii, iar Regulamentul nr. 2204/2002 se aplică ajutoarelor de stat pentru ocuparea forţei de muncă.
a) Regulamentul nr. 70/2001
11.
Conform articolului 4 alineatul (6) literele (b) și (c) din Regulamentul nr. 70/2001, o schemă de ajutor în favoarea întreprinderilor mici și mijlocii trebuie să îndeplinească două condiţii pentru a putea beneficia de scutire: proiectul de investiţii trebuie să conducă la o creștere netă a numărului de angajaţi din unitatea respectivă în raport cu media celor douăsprezece luni precedente, iar locurile de muncă create trebuie să fie menţinute o perioadă de minimum cinci ani.
12.
În temeiul articolului 2 litera (g) din acest regulament, „numărul de angajaţi” corespunde numărului de UMA.
b) Regulamentul nr. 2204/2002
13.
Articolul 4 alineatul (4) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 2204/2002 prevede că locurile de muncă create trebuie să reprezinte o creștere netă a numărului de angajaţi, atât în unitatea, cât și în întreprinderea respectivă, comparativ cu media din ultimele douăsprezece luni și să fie menţinute „o perioadă minimă de trei ani, sau doi ani în cazul [întreprinderilor mici și mijlocii]”.
14.
Articolul 2 litera (e) din acest regulament reia definiţia „numărului de angajaţi” prevăzută la articolul 2 litera (g) din Regulamentul nr. 70/2001.
B — Reglementarea italiană și deciziile Comisiei
15.
Articolul 3 alineatul 5 din Legea italiană nr. 448 din 23 decembrie 1998 (
7
) prevede că, pentru persoanele nou angajate în cursul anilor 1999-2001 care sporeau numărul persoanelor angajate efectiv la, angajatorii privaţi și entităţile publice economice care operau în regiunile Campania, Basilicata, Sicilia, Apulia, Calabria și Sardinia beneficiau, pentru o perioadă de trei ani începând din momentul recrutării, de o scutire pentru totalitatea cotizaţiilor datorate Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institutul Naţional al Asigurărilor Sociale) asupra remuneraţiilor pentru care cotizarea la Fondo pensioni lavoratori dipendenti (Fondul de pensii al lucrătorilor salariaţi) era obligatorie. Această dispoziţie era aplicabilă de asemenea în regiunile Abruzzo și Molise, dar numai pentru anul 1999.
16.
În versiunea iniţială, articolul 3 alineatul 6 din lege supunea acordarea acestor ajutoare îndeplinirii anumitor condiţii, printre care se numărau cerinţa potrivit căreia întreprinderea, chiar dacă era nou înfiinţată, trebuia să își sporească numărul de salariaţi cu normă întreagă angajaţi pe durată nedeterminată, această sporire fiind calculată în raport cu media numărului persoanelor aflate în funcţie la 30 noiembrie 1998 pentru întreprinderile înfiinţate înainte de [litera a)], și condiţia potrivit căreia „numărul de angajaţi atins ca urmare a noilor angajări să nu scadă în cursul perioadei acoperite de ajutorul respectiv” [litera c)].
17.
La 16 decembrie 1998, Republica Italiană a notificat Comisiei instituirea schemei de ajutor.
18.
Ca urmare a unui schimb de opinii între autorităţile italiene și organismele comunitare, cerinţa referitoare la sporirea numărului de salariaţi a fost revizuită, fiind formulată astfel: întreprinderea, chiar nou înfiinţată, trebuie să sporească numărul de salariaţi angajaţi cu normă întreagă. Crearea de locuri de muncă se calculează în raport cu media lucrătorilor din întreprindere în cursul celor douăsprezece luni care precedă angajarea. Media lucrătorilor se calculează în UMA.
19.
La 10 august 1999, Comisia a decis să nu ridice obiecţii împotriva schemei de ajutoare instituită prin Legea italiană nr. 448. Ca urmare, în ceea ce privește ajutoarele fără legătură cu realizarea unei investiţii iniţiale, „schema îndeplinește condiţia privind crearea netă de locuri de muncă, deoarece ajutorul este acordat pentru lucrătorii suplimentari în raport cu personalul întreprinderii din cursul celor douăsprezece luni anterioare”.
20.
Prin decizia din 6 decembrie 2002, Comisia și-a dat de asemenea acordul pentru articolul 44 din Legea italiană nr. 448 din  (
8
), prin care se proroga schema de ajutoare prevăzută de Legea nr. 448/98.
III — Acţiunea principală și întrebarea preliminară
21.
Societatea Lodato Gennaro & C. SpA (denumită în continuare „Lodato”) are ca principală activitate producerea de conserve de tomate în regiunea Campania. Activitatea desfășurată prezintă un important vârf sezonier în cursul lunilor când tomatele coapte pot fi puse în conserve (
9
), ceea ce o determină să angajeze în această perioadă numeroși lucrători sezonieri.
22.
Lodato a beneficiat de schema de ajutoare de stat pentru ocuparea forţei de muncă prevăzută de Legile nr. 448/98 și nr. 448/01 și a obţinut iniţial scutirea de la plata cotizaţiilor la sistemul asigurărilor sociale pentru un număr de șapte lucrători, iar ulterior pentru un număr de alţi doi lucrători suplimentari.
23.
La 21 noiembrie 2005, INPS a întocmit un proces-verbal prin care acuza Lodato de încălcarea reglementărilor naţionale amintite. INPS a considerat că societatea nu îndeplinea condiţiile pentru a beneficia de ajutoarele respective, deoarece nu ţinuse cont de lucrătorii sezonieri la calcularea personalului pentru a stabili dacă generase locuri de muncă.
24.
Inspectorii însărcinaţi cu verificări în speţă au considerat că niciuna dintre angajările pentru care societatea beneficiase de scutirea de plata cotizaţiilor nu dusese la sporirea personalului, calculat prin compararea, pentru fiecare nou angajat, a numărului mediu de UMA din anul anterior angajării sale cu numărul total al personalului la data recrutării.
25.
Lodato a atacat decizia INPS la Secţia de dreptul muncii a Tribunale ordinario di Nocera Inferiore. În susţinerea acţiunii formulate, Lodato a arătat că administraţia a recurs la criterii neomogene în loc să compare numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării cu numărul de UMA din anul ulterior recrutării. Lodato invocă totodată faptul că lucrătorii sezonieri au fost luaţi în calcul ca fracţiuni de UMA.
26.
Instanţa de trimitere își exprimă opinia în sensul că afirmaţia INPS potrivit căreia lucrătorii sezonieri nu au fost luaţi în calcul este greșită și consideră totodată că metoda utilizată de INPS este discriminatorie în privinţa întreprinderilor a căror activitate este sezonieră. Aceasta adaugă că „compararea numărului de UMA din anul anterior recrutării cu cel din anul ulterior acesteia este mai adaptată scopului ajutorului, care este de a crea locuri de muncă noi și durabile”. Cu toate acestea, instanţa a indicat posibilul conflict în ceea ce privește interpretarea corectă a reglementării comunitare aplicabile și, astfel, a hotărât să adreseze Curţii următoarea întrebare preliminară:
„Dreptul comunitar, astfel cum rezultă din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, din Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și din Regulamentul (CE) nr. 2204/2001 din 12 decembrie 2002 de aplicare a articolelor 87 și 88 din Tratatul CE în raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă, trebuie să fie interpretat în sensul că, pentru a verifica dacă a existat o creștere a numărului locurilor de muncă, trebuie să se compare numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării cu numărul mediu de UMA din anul următor recrutării sau, dimpotrivă, trebuie interpretat în sensul că este necesar, ori numai posibil, să se efectueze comparaţia între numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării și cifra exactă privind numărul persoanelor angajate în întreprindere la data recrutării?”
IV — Procedura în faţa Curţii
27.
Cererea de pronunţare a unei hotărâri preliminare a fost înregistrată la grefa Curţii la 10 septembrie 2007.
28.
Au depus observaţii scrise Lodato, INPS, guvernul italian și Comisia.
29.
La ședinţa care a avut loc la 21 octombrie 2008 au asistat reprezentanţii Lodato, ai INPS, ai Republicii Italiene și ai Comisiei, fiind ascultaţi în susţinerea observaţiilor orale.
V — Cu privire la întrebarea preliminară
A — Cu privire la admisibilitate
30.
Litigiul cu a cărui soluţionare a fost sesizat Tribunale ordinario di Nocera Inferiore privește un act administrativ prin care Lodato este obligat să restituie cuantumul corespunzător ajutoarelor pentru ocuparea forţei de muncă primite în temeiul Legilor nr. 448/98 și nr. 448/01, pentru motivul că cerinţa sporirii personalului întreprinderii, prevăzută de aceste legi, nu a fost îndeplinită.
31.
Sistemul de scutire de plata cotizaţiilor la asigurările sociale instituit prin legile menţionate a fost acceptat de Comisie și, în consecinţă, nu conformitatea sa cu dreptul comunitar este cea care trebuie analizată în speţă, ci metoda de calcul pe baza căreia a putut fi dedusă existenţa unei creșteri a numărului de angajaţi, ceea ce presupune examinarea normelor europene.
32.
Pentru acest motiv a sesizat instanţa de trimitere Curtea cu o întrebare preliminară în vederea obţinerii interpretării unor dispoziţii lipsite de valoare normativă (Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă și Liniile directoare privind ajutoarele regionale) și a unei dispoziţii neaflate încă în vigoare la data producerii faptelor din acţiunea principală (Regulamentul nr. 2204/2002).
33.
Nu am putea formula nicio obiecţiune în ceea ce privește invocarea Liniilor directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă și a Liniilor directoare privind ajutoarele regionale. Acestea au orientat acţiunea Comisiei la momentul la care a aprobat Legea nr. 448/98. Tribunale ordinario di Nocera Inferiore trebuie, prin urmare, să se întemeieze pe aceste linii directoare pentru a stabili dacă o decizie administrativă este sau nu este conformă dreptului comunitar.
34.
În Hotărârea Grimaldi (
10
), Curtea a confirmat propria competenţă de interpretare, pe calea întrebărilor preliminare, a instrumentelor de soft law adoptate în conformitate cu tratatul (
11
), indicând că aceste acte nu sunt lipsite de efecte juridice, iar instanţele naţionale sunt, prin urmare, ţinute să le „ia […] în considerare” în vederea soluţionării litigiilor cu care sunt sesizate, în special în cazul în care clarifică interpretarea unor dispoziţii de drept intern instituite pentru asigurarea punerii în aplicare a actelor în cauză sau în cazul în care completează dispoziţii comunitare cu caracter obligatoriu (
12
).
35.
Cu toate acestea, liniile directoare nu constituie un izvor de drept comunitar stricto sensu. Astfel cum a indicat în numeroase rânduri Curtea, Comisia își poate autoimpune orientări pentru exercitarea puterilor de apreciere proprii prin intermediul unor acte precum liniile directoare, în măsura în care aceste acte cuprind norme prescriptive privind orientarea de urmat de către instituţie, nu se îndepărtează de normele din tratat și contribuie la garantarea transparenţei, a previzibilităţii și a securităţii juridice a propriei acţiuni. Deși nu sunt obligatorii pentru Curte, acestea constituie un instrument util în dezvoltarea argumentaţiei (
13
).
36.
Jurisprudenţa adaugă că, prin publicarea acestor norme, Comisia se autolimitează în exercitarea propriei puteri de apreciere și nu se poate îndepărta fără justificare de la aceste norme decât cu riscul să fie sancţionată pentru săvârșirea unei încălcări a unor principii de drept precum principiul egalităţii de tratament sau al protecţiei încrederii legitime. Prin urmare, nu se poate exclude posibilitatea ca, „în anumite condiţii și în funcţie de conţinutul lor, astfel de norme de conduită cu aplicabilitate generală să poată produce efecte juridice” (
14
).
37.
Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă și Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale constituie, așadar, instrumente de interpretare esenţiale în determinarea celui mai adecvat mod de calcul în sfera ajutoarelor pentru încadrare în muncă.
38.
În afara acestor linii directoare, Tribunale ordinario di Nocera Inferiore invocă un regulament de exceptare pe categorii ulterior aprobării schemei de ajutoare în litigiu (Regulamentul nr. 2204/2002). În acest context, Comisia susţine că trimiterea preliminară este inadmisibilă în măsura în care privește interpretarea respectivului regulament, care este lipsit de pertinenţă pentru soluţionarea acţiunii principale.
39.
Regulamentul în cauză, care scutește o serie de ajutoare de stat de obligaţia de notificare prevăzută la articolul 88 alineatul (3) CE, a fost în vigoare de la începutul anului 2003 până la 31 decembrie 2006 (articolul 11 din regulament). Nu încape, prin urmare, nicio îndoială că acesta nu era aplicabil scutirilor de cotizaţii la asigurările sociale în discuţie în speţă, între anii 1998 și 2001, și din acest motiv autorităţile italiene au notificat Comisiei Legile nr. 448/98 și nr. 448/01 pentru ca aceasta să poată evalua conţinutul lor.
40.
Tratatul și liniile directoare, cu specificităţile pe care le-am semnalat, sunt singurele care permit să se aprecieze validitatea deciziilor adoptate de Comisie la acea dată. Cu toate acestea, în cadrul determinării metodei de calcul care corespunde cel mai bine obiectivelor urmărite de tratat în materie, Curtea poate recurge la parametrii de interpretare care decurg dintr-o normă de drept derivat adoptată în temeiul articolelor 87 CE și 88 CE, chiar în condiţiile în care aceasta nu era în vigoare la data faptelor în litigiu.
41.
În plus, potrivit unei jurisprudenţe constante (
15
), instanţa naţională este cea competentă să aprecieze, în funcţie de particularităţile cauzei, atât necesitatea unei trimiteri preliminare înainte de pronunţarea hotărârii, cât și pertinenţa întrebărilor adresate. Această trimitere preliminară nu poate fi respinsă decât dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului comunitar nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale, ceea ce, în opinia noastră, nu se întâmplă în prezenta cauză.
B — Modul de calcul al indicatorului „creare de locuri de muncă”
42.
Potrivit articolului 87 alineatul (1) CE, noţiunea „ajutor” cuprinde avantajele oferite de autorităţile publice, care, sub diverse forme, reduc sarcinile ce grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi (
16
).
43.
Mai specific, Curtea a precizat că o reducere a sarcinilor sociale obligatorii pentru întreprinderile dintr-un sector industrial reprezintă un „ajutor” în sensul tratatului în cazul în care această măsură este destinată să scutească parţial întreprinderile în cauză de sarcinile pecuniare impuse de sistemul de asigurări sociale, fără ca această scutire să fie justificată de natura sau de structura acestui sistem sau de caracterul său social (
17
).
44.
Ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă ce constau în scutiri de plata sarcinilor sociale intră, așadar, sub incidenţa articolului 87 alineatul (1) CE și sunt considerate incompatibile cu piaţa comună, deoarece denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa. Totuși, ajutoarele menite să creeze locuri de muncă pot face obiectul uneia dintre excepţiile prevăzute la articolul 87 alineatul (3) CE.
45.
Pentru a facilita înţelegerea articolelor 87 CE și 88 CE, Comisia a elaborat cele două linii directoare la care se face trimitere în întrebarea preliminară, garantând astfel o transparenţă sporită în privinţa notificării ajutoarelor, precum și punerea de acord a normelor de concurenţă cu aplicarea politicilor pertinente de combatere a șomajului în Europa.
46.
Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, precum și, deopotrivă, Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale stabilesc condiţiile care trebuie să fie îndeplinite în cazul ajutoarelor prin care se creează locuri de muncă pentru a fi autorizate de Comisie (
18
). Cele două acte impun o creștere netă a numărului de locuri de muncă și utilizează medii pentru calculul comparativ.
47.
Astfel cum am indicat, instanţa de trimitere supune Curţii cele două metode alternative de calcul al coeficientului „creare de locuri de muncă”: cea susţinută de Lodato, în cadrul căreia numărul mediu de UMA din anul anterior recrutării care stă la originea ajutorului este confruntat cu numărul din anul următor, și metoda utilizată de INPS, care compară numărul mediu de UMA din anul anterior cu numărul concret al personalului întreprinderii la data angajării lucrătorului care conferă dreptul la scutirea de sarcini.
1. Liniile directoare, regulamentele de exceptare și logica matematică susţin soluţia apărată de Lodato
48.
O analiză sumară a liniilor directoare evidenţiază caracterul inadecvat al formulei aplicate de INPS.
49.
Punctul 17 din Liniile privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă arată că există creare netă de locuri de muncă în prezenţa unui „loc de muncă suplimentar în raport numărul (mediu, într-o anumită perioadă) al persoanelor angajate în [întreprindere]”.
50.
Potrivit Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale, mai precise în această privinţă, calculul mediei se realizează pe un an și se introduce noţiunea „unităţi de muncă pe an”, care corespunde numărului de salariaţi angajaţi cu normă întreagă în cursul unui an, „norma redusă și munca sezonieră fiind fracţiuni de UMA” (nota de subsol 33).
51.
Punctul 4.12 din respectivele linii directoare arată că prin „creare de forţă de muncă” se înţelege „creșterea netă a numărului de locuri de muncă […] din unitatea respectivă în raport cu media unei perioade de referinţă”. Prin urmare, „locurile de muncă eventual desfiinţate în perioada avută în vedere trebuie scăzute din numărul aparent de locuri de muncă create în aceeași perioadă”.
52.
Operaţiunea ni se pare simplă: pentru a constata eventuala creștere a numărului de angajaţi, este suficient să se scadă din numărul total de lucrători angajaţi în „perioada de referinţă” numărul de lucrători al căror raport de muncă a încetat în aceeași perioadă. Dar înseși Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale conduc la efectuarea acestor calcule pentru o medie anuală (UMA) care include deopotrivă, în calitate de fracţiuni, lucrătorii sezonieri sau cu normă redusă. Această nuanţă complică operaţiunile, întrucât logica matematică strictă presupune ca orice scădere să se efectueze pornind de la două valori omogene, în speţă referitoare la intervale de timp simetrice și de durată identică, în caz contrar riscând să se ajungă la un rezultat eronat, care nu reflectă realitatea cu un minimum de fiabilitate.
53.
Pe cale de consecinţă, astfel cum a indicat în mod corect Comisia în observaţiile sale, liniile directoare prevăd o comparaţie între două date referitoare la două perioade succesive: perioada care precedă angajarea de noi lucrători și perioada ulterioară acestui eveniment. Ar fi, prin urmare, contrar spiritului și obiectivului urmărit de aceste linii directoare, dar și, în plus, absurd din punct de vedere aritmetic, să se efectueze o comparaţie între numărul mediu de locuri de muncă într-o anumită perioadă și cifra corespunzătoare la o dată calendaristică determinată.
54.
Chiar dacă nu este aplicabil ratione temporis ajutoarelor în discuţie, Regulamentul nr. 2204/2002 vine în sprijinul acestei deduceri. Articolul 4 alineatul (4) litera (a) din acesta clarifică problematica în discuţie în cauza principală precizând că „locurile de muncă create trebuie să reprezinte o creștere netă a numărului de salariaţi […] în raport cu media celor douăsprezece luni precedente”. Primul element al ecuaţiei îl reprezintă numărul mediu de locuri de muncă în decursul anului precedent, ceea ce, alături de utilizarea UMA [impusă din nou la articolul 2 litera (e) din regulament], confirmă ideea potrivit căreia este necesar să se utilizeze două medii anuale pentru a stabili dacă a avut loc crearea de locuri de muncă.
55.
Astfel, dacă înlocuim, la articolul 4 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul nr. 2204/2002, expresia „numărul de salariaţi” cu echivalentul său (potrivit articolului 2 din același regulament), „numărul de unităţi de muncă pe an (UMA)”, textul nu mai lasă loc niciunei îndoieli: „locurile de muncă create trebuie să reprezinte o creștere netă a numărului de unităţi de muncă pe an […] în raport cu media celor douăsprezece luni precedente” (
19
).
56.
Metoda de calcul invocată de reclamanta din acţiunea principală respectă într-o mai mare măsură regulile matematice și dorinţa exprimată cât se poate de evident de instituţiile comunitare, în primul rând prin liniile directoare ale Comisiei și apoi prin reglementările de exceptare pe categorii.
2. Soluţia propusă de INPS ar putea duce la marginalizarea întreprinderilor a căror activitate este sezonieră
57.
Fără a prejudicia cele de mai sus, există încă un argument în favoarea tezei susţinute de Lodato, care evidenţiază eventualul caracter discriminatoriu al formulei propuse de INPS.
58.
Astfel cum a recunoscut recenta Curtea în Hotărârea Nuova Agricast (
20
), procedura prevăzută la articolul 88 CE nu poate conduce la un rezultat contrar tratatului. Astfel, Comisia nu poate declara compatibil cu piaţa comună un ajutor care încalcă alte prevederi ale tratatului sau care nu respectă principiile generale ale dreptului comunitar, cum ar fi principiul egalităţii de tratament.
59.
Cu toate acestea, o jurisprudenţă constantă validează clasicul „concept aristotelian al discriminării” (
21
) și, astfel, principiul egalităţii de tratament se vede încălcat atunci când se tratează în mod inegal situaţii comparabile sau atunci când situaţii diferite fac obiectul unui tratament similar (
22
). Prin urmare, este necesar să se verifice dacă inegalităţile sunt justificate obiectiv.
60.
Astfel cum se indică în întrebarea adresată de instanţa de trimitere, comparaţia între media UMA din anul anterior recrutării și numărul de salariaţi la data recrutării dezavantajează în mod evident întreprinderile care, asemenea Lodato, desfășoară activităţi sezoniere și se confruntă cu vârfuri foarte accentuate în curba forţei de muncă angajate, care corespund celor mai intense perioade de activitate. Prin mecanismul propus de autorităţile italiene, momentul recrutării nu prezintă aproape nicio importanţă în cazul unei întreprinderi care deţine un personal mai mult sau mai puţin constant pe parcursul întregului an; în schimb, pentru o societate al cărei număr de angajaţi variază puternic de la o lună la alta, posibilităţile de a beneficia de ajutor scad în mod simţitor în cazul în care recrutarea de noi lucrători are loc într-o zi în care numărul de salariaţi este inferior mediei anului precedent (ceea ce se întâmplă frecvent în afara lunilor cu activitate sporită).
61.
În cadrul observaţiilor prezentate, guvernul italian afirmă că această limitare a accesului la scutirile în discuţie pentru întreprinderile care au recurs la munca sezonieră corespunde raţiunii schemei de ajutor, dat fiind că autorizarea acordată de Comisie, similar Regulamentului nr. 2204/2002, privește exclusiv locurile de muncă stabile.
62.
Nu împărtășim această opinie. În ceea ce ne privește, considerăm că practica INPS provoacă o inegalitate contrară spiritului ajutoarelor pentru ocuparea forţei de muncă și poate constitui un obstacol în calea încurajării dezvoltării economice urmărite de aceste ajutoare.
63.
Astfel cum putem deduce din Regulamentul nr. 2204/2002, acest tip de ajutoare de stat urmărește favorizarea ocupării forţei de muncă în cadrul politicii economice și sociale a Comunităţii și a statelor sale membre. În temeiul articolului 87 alineatul (3) CE, acest regulament justifică faptul că puterile publice „iau măsuri pentru a se asigura că întreprinderile sunt încurajate să crească nivelul propriu de ocupare a forţei de muncă” [considerentul (5)], economia fiind astfel relansată prin stimularea factorului „angajare în muncă”.
64.
Pentru a aprecia legitimitatea tratamentului defavorabil acordat personalului sezonier, este necesar să se stabilească dacă aceste ajutoare urmăresc promovarea oricărui tip de loc de muncă (caz în care nu ar fi corect să se neglijeze întreprinderile care recurg la munca sezonieră) sau exclusiv locurile de muncă pe durată nedeterminată. Guvernul italian apără această a doua idee, invocând articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Regulamentul nr. 2204/2002, în temeiul căruia, pentru ca exceptarea să fie permisă, locurile de muncă create trebuie să fie menţinute o perioadă de minimum trei ani sau de doi ani în cazul întreprinderilor mici și mijlocii.
65.
Cu toate acestea, considerăm că această împrejurare nu este una esenţială. Instituţiile comunitare au acordat întotdeauna ajutoare cu condiţia ca posturile create să fie menţinute o anumită perioadă. Punctul 21 din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă face trimitere la obligaţia de a menţine „postul nou creat o anumită perioadă minimă”, iar punctul 4.14 din Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale impune, cu mai multă precizie, menţinerea postului cinci ani (
23
).
66.
În orice caz, Lodato nu putea beneficia în mod valabil de scutiri decât cu condiţia să ofere asigurări că noii angajaţi își vor păstra calitatea de salariaţi o perioadă minimă (cinci ani în cazul ajutoarelor de stat regionale). Numai posturile cu vocaţie permanentă sunt avute în vedere la calculul creșterii nete a numărului locurilor de muncă; aceasta reprezintă o condiţie sine qua non pentru acordarea ajutoarelor.
67.
Un loc de muncă nou creat, de orice tip, permite potenţarea creșterii economice, cu condiţia să prezinte o anumită stabilitate și să permită aprecierea la justa sa valoare a contribuţiei aduse. Această idee se desprinde din cuprinsul punctului 21 a treia liniuţă din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, în cadrul căruia Comisia își exprimă intenţia de a favoriza contractele pe durată nedeterminată, însă, deopotrivă, și contractele încheiate pe o perioadă suficient de îndelungată și contractele care prevăd obligaţia de a menţine locul de muncă o perioadă minimă, condiţii care constituie o garanţie în ceea ce privește stabilitatea locului de muncă creat.
68.
Uneori, în cadrul unei societăţi se dovedește inevitabil recursul la munca sezonieră. Acesta este cazul multor întreprinderi agricole și din sectorul agroalimentar (precum fabricile de conserve), dar și al anumitor întreprinderi din sectorul turistic, în care se întâmplă adesea să fie angajate aceleași persoane, an de an, în sezonul de vârf. Nu pare evident că legiuitorul comunitar a dorit să sancţioneze acest tip de întreprinderi, care constituie un motor esenţial al creșterii economice în numeroase state membre, privându-le de ajutoare pentru ocuparea forţei de muncă (
24
).
69.
Prin urmare, nu există niciun indiciu care să se opună posibilităţii ca munca sezonieră să beneficieze de scutiri, cu condiţia ca aceasta să își demonstreze continuitatea și să fie contabilizată ca fracţiune de UMA.
70.
În aceste condiţii, considerăm că Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă și Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale cuprind norme suficiente pentru a asigura o evaluare corespunzătoare a situaţiei locurilor de muncă create de societatea reclamantă și că metoda de calcul utilizată de autorităţile italiene denaturează buna funcţionare a acestui mecanism.
71.
Această argumentaţie evidenţiază totodată lipsa de relevanţă, deja semnalată, a numărului de locuri de muncă la data recrutării, deoarece obiectivul nu este acela de a constata dacă, la această dată exactă, numărul de lucrători este superior mediei anului precedent, ci de a verifica dacă sistemul de scutiri de plata cotizaţiilor la asigurările sociale permite întreprinderii să sporească nivelul locurilor de muncă oferite, un indicator care, în primul rând, este examinat anual și care, în al doilea rând, cuprinde nu numai salariaţii permanenţi cu normă întreagă, ci deopotrivă (în proporţia corespunzătoare) angajaţii temporari, sezonieri și cu normă redusă.
VI — Concluzie
72.
Având în vedere consideraţiile care precedă, propunem Curţii să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale ordinario di Nocera Inferiore după cum urmează:
„Dreptul comunitar, astfel cum decurge din Liniile directoare privind ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă, din Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și din Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 al Comisiei din 12 decembrie 2002 de aplicare a articolelor 87 și 88 din Tratatul CE în raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă, trebuie interpretat în sensul că, pentru a verifica dacă a avut loc o creștere a numărului de locuri de muncă, este necesar să se compare media UMA din anul anterior recrutării cu media UMA din anul ulterior recrutării.”
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	Comunicarea Comisiei 95/C 334/04 (JO 1995, C 334, p. 4).
(
3
)	Comunicarea Comisiei 98/C 74/06 (JO 1998, C 74, p. 9).
(
4
)	Regulamentul (CE) nr. 2204/2002 al Comisiei din 12 decembrie 2002 de aplicare a articolelor 87 și 88 din Tratatul CE în raport cu ajutoarele de stat pentru ocuparea forţei de muncă (JO L 337, p. 3, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 155).
(
5
)	Regulamentul (CE) nr. 994/98 al Consiliului din 7 mai 1998 de aplicare a articolelor 92 și 93 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale (JO L 142, p. 1, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 31).
(
6
)	Regulamentul (CE) nr. 70/2001 al Comisiei din 12 ianuarie 2001 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE la ajutoare de stat pentru întreprinderile mici și mijlocii (JO L 10, p. 33, Ediţie specială, 08/vol. 1, p. 98).
(
7
)	Supliment ordinar la GURI nr. 301 din 29 decembrie 2001, denumită în continuare „Legea nr. 448/98”.
(
8
)	Supliment ordinar la GURI nr. 332 din 29 decembrie 2001, denumită în continuare „Legea nr. 448/01”.
(
9
)	În mod obișnuit, între lunile iulie și octombrie.
(
10
)	Hotărârea din 13 decembrie 1989 (C-322/88, Rec., p. 4407, punctele 8 și 18).
(
11
)	Hotărârea Grimaldi, citată anterior, privește o recomandare a Comisiei care nu are legătură cu alte dispoziţii normative deopotrivă aplicabile, spre deosebire de anumite cauze anterioare, precum cele în care au fost pronunţate Hotărârea din 15 iunie 1976, Frecassetti (113/75, Rec., p. 983), și Hotărârea din, Ufficio van Ameyde (90/76, Rec., p. 1091). În pofida punctului de vedere exprimat de o parte a doctrinei (în special Senden, L., Soft law in European Community Law, Oxford-Portland, 2004, p. 391), nu există niciun obstacol serios în calea extinderii acestei jurisprudenţe la alte tipuri de instrumente de soft law, precum liniile directoare.
(
12
)	A se vedea, în ceea ce privește această obligaţie de „a lua în considerare” actele comunitare de soft law și de a respecta interpretarea conformă a acestora, Alonso García, R., El soft law comunitario, Revista de Administración Pública nr. 154, ianuarie-aprilie 2001, și Sarmiento, D., El soft law administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 2008, p. 86.
(
13
)	Hotărârea din 24 martie 1993, CIRFS și alţii/Comisia (C-313/90, Rec., p. I-1125, punctele 34 și 36), Hotărârea din, Comisia/Grecia (C-387/97, Rec., p. I-5047, punctele 87 și 89), Hotărârea din du, Germania/Comisia (C-288/96, Rec., p. I-8237, punctul 62), și Hotărârea din, Italia/Comisia (C-310/99, Rec., p. I-2289, punctul 52).
(
14
)	Hotărârea din 9 octombrie 1984, Adam și alţii/Comisia (80/81-83/81 și 182/82-185/82, Rec., p. 3411, punctul 22), Hotărârea din, Del Plato și alţii/Comisia (181/86-184/86, Rec., p. 4991, punctul 10), Hotărârea din, Libéros/Comisia (C-171/00 P, Rec., p. I-451, punctul 35), și Hotărârea din, Dansk Rørindustri și alţii/Comisia (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P și C-213/02 P, Rec., p. I-5425, punctul 211).
(
15
)	Hotărârea din 16 iunie 1981, Salonia (126/80, Rec., p. 1563, punctul 6), Hotărârea din, Durighello (C-186/90, Rec., p. I-5773, punctul 9), Hotărârea din, Lourenço Dias (C-343/90, Rec., p. I-4673, punctul 18), Hotărârea din, Corsica Ferries (C-18/93, Rec., p. I-1783, punctul 14), Hotărârea din, Grau-Hupka (C-297/93, Rec., p. I-5535, punctul 19), Hotărârea din, Bosman (C-415/93, Rec., p. I-4921, punctul 61), Hotărârea din, Grado și Bashir (C-291/96, Rec., p. I-5531, punctul 12), și Hotărârea din, Idéal tourisme (C-36/99, Rec., p. I-6049, punctul 20).
(
16
)	Hotărârea din 23 februarie 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Înalta Autoritate (30/59, Rec., p. 1), Hotărârea din, Banco Exterior de España (C-387/92, Rec., p. I-877, punctul 13), Hotărârea din, Franţa/Comisia (C-241/94, Rec., p. I-4551, punctul 34), Hotărârea din, Belgia/Comisia (C-75/97, Rec., p. I-3671, punctul 47), Hotărârea din, DM Transport (C-256/97, Rec., p. I-3913, punctul 19), și Hotărârea din du, Franţa/Comisia (C-251/97, Rec., p. I-6639, punctul 35).
(
17
)	Hotărârea din 2 iulie 1974, Italia/Comisia (173/73, Rec., p. 709, punctele 28 și 33), Hotărârea din, Franţa/Comisia, citată anterior (punctul 21), Hotărârea Belgia/Comisia, citată anterior (punctul 48), și Hotărârea din, Franţa/Comisia, citată anterior (punctele 36 și 37).
(
18
)	Aceste două linii directoare se deosebesc prin aceea că Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, rezervate unor zone bine definite și dezvoltării acestora, impun în plus ca locurile de muncă create să fie legate de o investiţie iniţială.
(
19
)	Regulamentul nr. 70/2001 susţine aceeași idee. Şi acesta face recurs la UMA și la confruntarea cu „media ultimelor douăsprezece luni precedente” [articolul 2 litera (g) și articolul 4 alineatul (6) litera (b)].
(
20
)	Hotărârea din 15 aprilie 2008 (C-390/06, Rep., p. I-2577). A se vedea în acest sens Hotărârea din, Portugalia/Comisia (C-204/97, Rec., p. I-3175, punctul 41), și Hotărârea din, Franţa/Comisia (C-456/00, Rec., p. I-11949, punctul 30).
(
21
)	Craig, P., EU Administrative Law, Oxford University Press, 2006, p. 579.
(
22
)	Hotărârea din 17 decembrie 1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Înalta Autoritate (14/59, Rec., p. 445).
(
23
)	Regulamentul nr. 2204/2002 elimină această regulă privind cei cinci ani și reduce perioada la trei ani sau la doi ani în cazul întreprinderilor mici și mijlocii [considerentul (18) și articolul 4 alineatul (4) litera (b)].
(
24
)	Ajutoarele pentru ocuparea forţei de muncă reprezintă un instrument de bază pentru combaterea muncii nedeclarate, fenomen foarte răspândit în sectoarele unde este se recurge la forţa de muncă sezonieră. A se vedea în acest sens Comunicarea Comisiei din 7 aprilie 1998 privind munca nedeclarată [COM(98) 219].