Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANDREA BIONDI
presentadas el 7 de mayo de 2026 (1)
Asunto C‑641/24 P
Hungría
contra
Comisión Europea
« Recurso de casación — Acceso a los documentos — Reglamento n.º 1049/2001 — Fondos EIE — Reglamento n.º 1303/2013 — Programa operativo — Solicitud de acceso a la correspondencia entre Hungría y la Comisión relativa a un proyecto de convocatoria de propuestas — Objeciones de Hungría a la divulgación de los documentos — Decisión de la Comisión por la que se rechazan las objeciones del Estado miembro y se concede el acceso a los documentos — Protección de los intereses legítimos de los Estados miembros — Obligación de motivación — Artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 — Ámbito de aplicación — Proceso de toma de decisiones en curso de una institución — Concepto de “decisión” — Concepto de perjuicio grave, efectivo y concreto para un proceso de toma de decisiones en curso »
I.      Introducción
1.        Mediante el presente recurso de casación, Hungría solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 10 de julio de 2024, Hungría/Comisión, (2) por la que este desestimó su recurso de anulación de la decisión de la Comisión Europea de 14 de diciembre de 2021 por la que se concede a un tercero solicitante, en virtud del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, (3) el acceso a la correspondencia remitida por las autoridades húngaras a la Comisión sobre un proyecto de convocatoria de propuestas (en lo sucesivo, «decisión controvertida») en el marco de la programación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (en lo sucesivo, «Fondos EIE») para el período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2023. (4)
2.        Los antecedentes del litigio se exponen en los apartados 2 a 13 de la sentencia recurrida. Pueden resumirse del siguiente modo.
3.        El 30 de abril de 2021, un tercero remitió a la Comisión una solicitud de acceso, sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, relativa a la totalidad de la correspondencia oficial entre la Comisión y las autoridades húngaras sobre la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5. De los once documentos identificados por la Comisión como comprendidos en el ámbito de la solicitud de acceso, cinco procedían de las autoridades húngaras. (5)
4.        En el marco del procedimiento de consulta establecido en el artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento n.º 1049/2001, las autoridades húngaras informaron a la Comisión, mediante escrito de 28 de mayo de 2021, de que se oponían a que se diera acceso a los documentos que tenían su origen en ellas, sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001. (6) Las autoridades húngaras señalaron que, en la medida en que el proceso de toma de decisiones sobre la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5 seguía en curso, la divulgación de dichos documentos en ese momento constituiría una vulneración grave de los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia, dado que potenciales beneficiarios podrían acceder a información que les confiriese una ventaja competitiva desleal.
5.        En un primer momento, la Comisión denegó al tercero solicitante el acceso a los cinco documentos originarios de las autoridades húngaras en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001. A continuación, el tercero solicitante presentó una solicitud confirmatoria a la Comisión, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 1049/2001.
6.        El 13 de octubre de 2021, a raíz de la solicitud confirmatoria, el secretario general de la Comisión consultó de nuevo a las autoridades húngaras y las informó de que, tras haber examinado la aplicabilidad de todas las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, consideraba que el acceso a los documentos originarios de las autoridades húngaras que eran objeto de la solicitud de acceso mencionada únicamente podía denegarse sobre la base de la protección de los datos personales. Por otra parte, con ocasión del examen de la solicitud confirmatoria, la Comisión identificó cuatro documentos adicionales originarios de las autoridades húngaras como comprendidos en la solicitud de acceso. Dichas autoridades reiteraron su postura, según la cual no debía concederse acceso alguno a los documentos elaborados por ellas, sobre la base de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001.
7.        Con la decisión controvertida, notificada a Hungría mediante escrito de la Comisión de 15 de diciembre de 2021, esta última se pronunció sobre la solicitud confirmatoria del tercero solicitante y le concedió el acceso, en forma expurgada de los datos personales, a los documentos controvertidos. (7) La Comisión concluyó que Hungría no había demostrado, prima facie, la aplicabilidad de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001.
8.        El 25 de febrero de 2022, Hungría interpuso un recurso ante el Tribunal General por el que se solicitaba la anulación de la decisión controvertida. El Tribunal General estimó que la recurrente invocaba, en esencia, cuatro motivos en apoyo de dicho recurso, a saber, en primer lugar, un motivo basado en la motivación insuficiente de la decisión controvertida; en segundo lugar, un motivo basado en la violación del principio de cooperación leal; en tercer lugar, un motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, y, en cuarto lugar, un motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
9.        En la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó los tres primeros motivos por infundados y declaró inadmisible el cuarto motivo. En consecuencia, desestimó el recurso en su totalidad.
10.      El 27 de septiembre de 2024, Hungría interpuso el presente recurso de casación contra la sentencia recurrida. En sus pretensiones, solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, anule la decisión controvertida y condene en costas a la Comisión.
11.      Por su parte, la Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a Hungría.
II.    Análisis
12.      Hungría invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso de casación. El primer motivo de casación se basa en la no consideración del alcance de la obligación de motivación de la decisión controvertida; el segundo, en la vulneración del principio de cooperación leal; el tercero, en la comisión de errores de Derecho en la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, y, el cuarto, en un error de apreciación relativo al motivo invocado en primera instancia en relación con la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
13.      A petición del Tribunal de Justicia, las presentes conclusiones se centrarán en los motivos primero y tercero del recurso de casación. (8)
A.      Sobre el primer motivo de casación, basado en la no consideración del alcance de la obligación de motivación de la decisión controvertida
14.      Mediante su primer motivo de casación, Hungría reprocha, en esencia, al Tribunal General no haber tenido en cuenta el alcance de la obligación de motivación que incumbía a la Comisión al considerar, como se desprende de la lectura conjunta de los apartados 25 a 29 y 35 a 37 de la sentencia recurrida, que la Comisión, por un lado, no había expuesto de manera exhaustiva las razones por las que había concedido el acceso a los documentos controvertidos pese a la oposición de las autoridades húngaras (primera parte) y, por otro lado, no había explicado por qué se había apartado de su práctica decisoria anterior (segunda parte).
1.      Sobre el carácter exhaustivo de la motivación de la decisión controvertida y sobre la posibilidad de recurrir al contexto
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
15.      En esencia, Hungría sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en el apartado 27 de la sentencia recurrida, que, dado que la decisión controvertida, que estimaba la solicitud del tercero de acceder a los documentos controvertidos, no iba dirigida a Hungría ni tenía por objeto denegar el acceso a tales documentos, la Comisión no estaba obligada a explicar en ella, de manera exhaustiva, las razones por las que había considerado que la solicitud de Hungría de no divulgar esos documentos carecía de fundamento.
16.      Estima que la protección de los intereses de los Estados miembros es primordial. Por tanto, en su opinión, es inaceptable considerar que el único acto recurrible por un Estado miembro, cuando una institución de la Unión Europea pretende divulgar documentos originarios de dicho Estado pese a la oposición formulada por él, no debe contener todas las razones por las que dicha institución no ha tenido en cuenta tal oposición. Alega que una decisión por la que se conceda el acceso a documentos pese a la oposición de un Estado miembro y en la que no se expongan las razones por las que se desestima dicha oposición no permitiría al Estado miembro de que se trate ejercer efectivamente su derecho de recurso ni al juez de la Unión ejercer su control.
17.      Precisa que, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en el apartado 28 de la sentencia recurrida, la motivación de la decisión controvertida no puede completarse con el contexto en el que fue adoptada y del que forma parte el escrito de 15 de diciembre de 2021.
18.      La Comisión aduce que esta parte es inoperante debido a que Hungría no impugna los apartados 24 y 25 de la sentencia recurrida. En cualquier caso, afirma que el razonamiento del Tribunal General en cuanto a la suficiencia de la motivación de la decisión controvertida no adolece de error alguno.
b)      Apreciación
19.      Antes de nada, procede señalar que el Tribunal General recordó correctamente, en el apartado 24 de la sentencia recurrida, el estado de la jurisprudencia consolidada relativa a la exigencia de motivación, según la cual esta debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. En el mismo apartado, el Tribunal General también declaró, acertadamente, que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y del artículo 41, apartado 2, letra c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea debe apreciarse en relación no solo con su tenor, sino también con su contexto y con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
20.      En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de Hungría de que la Comisión debería haber aportado una motivación exhaustiva, esta resulta de una lectura manifiestamente errónea de dicha jurisprudencia, que, sin embargo, no ha sido cuestionada. (9) En realidad, no se discute que el autor del acto no está obligado a proporcionar una motivación exhaustiva ni que el respeto de la obligación de motivación puede comprobarse asimismo a la luz de las circunstancias y del contexto.
21.      En segundo lugar, en lo que atañe a la inclusión del escrito de 15 de diciembre de 2021 en el contexto que permite aclarar la motivación de la decisión controvertida, considero que la referencia al contexto resultaba tanto más necesaria cuanto que Hungría no era destinataria de dicha decisión.
22.      En efecto, procede recordar que los hechos del presente asunto se enmarcan en el contexto de una relación triangular de la que es parte el tercero solicitante, que se dirige a una institución de la Unión para solicitar acceso a documentos originarios de un Estado miembro, que debe, por tanto, ser consultado. (10) Una vez que la institución toma una decisión, se la comunica a dicho tercero, destinatario de la decisión relativa a la divulgación, como resulta, por lo demás, de los apartados 25 y 27 de la sentencia recurrida.
23.      La decisión controvertida, de la que Hungría no niega haber tenido conocimiento, informaba de que iba a adoptarse un acto complementario. El apartado 6 de dicha decisión, titulado «Disclosure against the explicit opinion of the author» establecía lo siguiente: «since the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]». (11)
24.      Así pues, la decisión controvertida indicaba expresamente que las autoridades húngaras iban a ser informadas de manera independiente de las razones por las que la Comisión no había considerado aplicable la excepción invocada. De ello se desprende, asimismo, que el escrito enviado el día siguiente a su adopción (12) pretendía precisamente preservar la posición de Hungría por lo que respecta a los derechos que le confiere el Reglamento n.º 1049/2001.
25.      De ello resulta que la tesis de Hungría, según la cual la protección de los intereses de los Estados miembros exige que las razones de la divulgación pese a la oposición del Estado miembro de que se trate figuren en la decisión de divulgación dirigida únicamente al solicitante, no está justificada.
26.      A la vista del escrito de 15 de diciembre de 2021, habría sido superfluo obligar a la Comisión a incluir en la decisión de divulgación las razones por las que consideró que las excepciones a la divulgación previstas por el Reglamento n.º 1049/2001 —que, como es lógico, el tercero solicitante no había invocado— no eran aplicables. (13)
27.      En tercer lugar, en lo concerniente a la afirmación, contenida en el apartado 28 de la sentencia recurrida, según la cual el escrito de 15 de diciembre de 2021 «contiene una exposición más precisa de las razones por las que la Comisión estimó que la excepción mencionada en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 no era aplicable», es preciso señalar que se basa en un examen detallado, por el Tribunal General, del contenido de dicho escrito, al que se añaden las consideraciones mencionadas en el apartado 29 de la sentencia recurrida relativas al hecho de que no se había demostrado que se pudiera perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones.
28.      De este modo, del análisis realizado en la sentencia recurrida se desprende claramente que el Tribunal General se preocupó de comprobar que el contenido del escrito de 15 de diciembre de 2021, que formaba parte del contexto en el que se había adoptado la decisión controvertida, había permitido a Hungría comprender las razones por las que la Comisión, finalmente y tras un segundo análisis, había concedido acceso al tercero solicitante a los documentos controvertidos y consideró que la excepción invocada por Hungría para oponerse a ello no era aplicable.
29.      Además, debo precisar que el contenido del recurso contra la decisión controvertida interpuesto por Hungría ante el Tribunal General confirma que dicho Estado pudo comprender las razones por las que la Comisión consideraba que la excepción invocada no era aplicable. Por tanto, Hungría no puede alegar que no tuvo la posibilidad de conocer de manera detallada las consideraciones que habían conducido a la adopción de la citada decisión. (14)
30.      En consecuencia, la primera parte del primer motivo de casación debe desestimarse por infundada.
2.      Sobre la existencia de una práctica decisoria anterior y de una obligación de motivación reforzada
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
31.      Hungría sostiene, en esencia, que, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General en el apartado 37 de la sentencia recurrida, la Comisión sí estaba obligada a explicar las razones por las que, en la decisión controvertida, que había adoptado en respuesta a la solicitud confirmatoria, se había apartado de la decisión inicial. Hungría ha demostrado, según afirma, la existencia de una práctica decisoria constante relativa a la tramitación de las solicitudes de acceso concernientes a la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5. Ante la existencia de dicha práctica, la Comisión debe desarrollar expresamente su razonamiento cuando pretenda apartarse de ella, como se desprende asimismo del principio de cooperación leal.
32.      En su escrito de réplica, Hungría niega la pertinencia de la jurisprudencia citada en los apartados 32, 35 y 36 de la sentencia recurrida. Hungría destaca el carácter particular del presente asunto, que reside en el hecho de que los mismos interesados son objeto de apreciaciones diferentes en relación con los mismos hechos, en el marco tanto de dos procedimientos diferentes como de un mismo procedimiento. Aduce que, por tanto, la Comisión debería haber proporcionado una explicación a este respecto.
33.      Afirma que, si bien la Comisión, en el contexto de la primera apreciación, consideró que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 era aplicable, de la decisión controvertida resulta manifiestamente que cambió de opinión. A su juicio, este cambio fundamental de criterio en la decisión de la Comisión hace que la analogía con la sentencia Deutsche Telekom/Comisión, (15) citada por el Tribunal General, carezca de toda pertinencia.
34.      Por su parte, la Comisión alega que, dado que Hungría no ha impugnado el apartado 33 de la sentencia recurrida ni ha demostrado la existencia de una práctica decisoria anterior diferente, la presente parte del primer motivo de casación debe considerarse inoperante y, en cualquier caso, infundada.
b)      Apreciación
35.      En primer lugar, por lo que respecta a la alegación relativa a la existencia de una práctica decisoria anterior de la Comisión, Hungría invoca la jurisprudencia según la cual, cuando una decisión de la Comisión se aparta sensiblemente de su práctica decisoria constante y va más allá que las decisiones precedentes, la Comisión debe desarrollar su razonamiento de manera explícita. (16) Sin embargo, al calificar la postura adoptada por la Comisión en su decisión inicial de «práctica decisoria constante», la argumentación de Hungría pone de manifiesto un desconocimiento de la naturaleza del procedimiento que llevó a la adopción de la decisión controvertida.
36.      En efecto, del procedimiento instaurado por los artículos 6 a 8 del Reglamento n.º 1049/2001 se desprende que este puede desarrollarse en dos fases. (17) Así, la solicitud de acceso da lugar a una decisión inicial de la Comisión (primera fase). (18) La Comisión proponía que se estimase parcialmente la solicitud de acceso del tercero solicitante, lo que llevó a este a presentar una solicitud confirmatoria (segunda fase) sobre la base del artículo 7, apartado 2, del citado Reglamento, dirigida a que la Comisión revisase su postura.
37.      En paralelo a este procedimiento bilateral, del que son parte la Comisión y el tercero solicitante, se desarrolla el procedimiento de consulta entre la Comisión y el Estado miembro del que son originarios los actos a los que se solicita acceso, total o parcialmente. (19) Aunque se sustancian de manera independiente, ambos procedimientos se influyen mutuamente: la postura de la Comisión con respecto al tercero solicitante puede completarse útilmente con las observaciones recibidas del Estado miembro al que se consulta sobre la divulgación y las alegaciones formuladas por el tercero solicitante en el marco de su solicitud confirmatoria también pueden modificar la opinión de la Comisión en cuanto a la aplicabilidad de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001.
38.      Como el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar, «la respuesta a una solicitud inicial de acceso a los documentos, en el sentido del artículo 7, apartado 1, [del Reglamento n.º 1049/2001,] solo constituye una primera postura que, en principio, no puede ser objeto de recurso […]. Tal respuesta confiere al solicitante el derecho, previsto en el artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, a volver a presentar una solicitud de acceso pese a una primera denegación motivada y permite a la institución de la Unión de que se trate reconsiderar su postura inicial antes de adoptar una decisión denegatoria definitiva, recurrible ante los órganos jurisdiccionales de la Unión, así como subsanar, en su caso, las posibles ilegalidades de que adolezca la primera denegación». (20)
39.      Por tanto, la postura expresada por la Comisión en la fase de la decisión inicial no puede analizarse en el sentido de que constituye la expresión de una práctica decisoria constante de la Comisión.
40.      Como observó la Comisión, sería contrario a la estructura general del Reglamento n.º 1049/2001 calificar de práctica decisoria constante cualquier toma de posición inicial, puesto que toda solicitud de acceso a los documentos debe evaluarse sistemáticamente, desde el momento en que el tercero lo solicita, a la luz de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha de adopción de la decisión. (21) Dicho de otro modo, el carácter dinámico del proceso de toma de decisiones de la Comisión por lo que respecta a las solicitudes de acceso a los documentos se opone, por su propia naturaleza, a cualquier idea de cristalización de una práctica de la Comisión únicamente sobre la base de su decisión inicial.
41.      Por otra parte, reconocer el carácter de práctica decisoria constante a las decisiones iniciales en la materia podría tener como consecuencia limitar la fuerza de los argumentos invocados en la fase de la decisión confirmatoria y, de este modo, los derechos que asisten a los terceros solicitantes en virtud del Reglamento n.º 1049/2001, que también se trata de preservar.
42.      En consecuencia, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir, en el apartado 33 de la sentencia recurrida, que, al limitarse a remitirse a la decisión inicial que había denegado el acceso a los documentos, Hungría no podía acreditar la existencia de una práctica decisoria constante de la Comisión de la que esta se hubiese apartado en la decisión controvertida.
43.      Además, el referido apartado 33 también está libre de errores en lo que atañe a la cuestión de si cabía atribuir el carácter de práctica decisoria constante de la Comisión a la solicitud de acceso con la referencia GESTDEM 2020/1513. Procede recordar que del escrito de 15 de diciembre de 2021 resulta que la solicitud de acceso que dio lugar a la adopción de la decisión controvertida forma parte de las actuaciones que siguieron a esa primera solicitud. (22) Así pues, me parece difícil conferirle tal valor, puesto que, por un lado, para que una práctica decisoria se considere constante, es preciso que exista un elemento de repetición, mientras que la decisión inicial adoptada a raíz del examen de la solicitud de acceso con la referencia GESTDEM 2020/1513 se analiza como una decisión aislada, y, por otro lado, el verdadero sentido de la decisión de la Comisión solo puede entenderse tomando en consideración la decisión final adoptada por la Comisión en relación con esta solicitud de acceso, que, al término de su análisis, autorizó el acceso a los documentos a los que se refería dicha solicitud.
44.      En segundo lugar, en lo tocante a la alegación relativa a la exigencia de motivación reforzada, independiente de la existencia de una práctica decisoria constante, que incumbe a la Comisión cuando adopta una decisión confirmatoria total o parcialmente contraria a la decisión inicial, es preciso señalar que tal exigencia no está respaldada por ningún argumento literal o jurisprudencial formulado por Hungría.
45.      Hungría se limita a sostener que la jurisprudencia citada por el Tribunal General en los apartados 35 y 36 de la sentencia recurrida (23) no es pertinente, porque tiene por objeto una situación que no es comparable. No obstante, de esta jurisprudencia se desprende simplemente que la decisión inicial solo constituye una primera postura, que confiere al solicitante la posibilidad de presentar una solicitud confirmatoria, y que únicamente la decisión confirmatoria que sustituya íntegramente a la postura anterior puede producir efectos jurídicos que afecten a los intereses del solicitante y, por tanto, ser objeto de un recurso de anulación. Así pues, la conclusión a la que llega el Tribunal General en el apartado 37 de la sentencia recurrida, según la cual la Comisión solo estaba obligada a motivar la solución a la que había llegado en la decisión confirmatoria, parece correcta.
46.      Por último, en lo concerniente a las alegaciones relativas al principio de cooperación leal, estas deberán examinarse, en su caso, cuando el Tribunal de Justicia aborde el segundo motivo de casación, que no es objeto de las presentes conclusiones.
47.      De lo anterior resulta que la segunda parte del primer motivo de casación debe desestimarse por infundada.
48.      Por consiguiente, el primer motivo de casación en su totalidad resulta infundado.
B.      Sobre el tercer motivo de casación, basado en errores de Derecho en la interpretación del artículo del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001
49.      El tercer motivo de casación se divide en cuatro partes. Según Hungría, el Tribunal General debería haber concluido que el proceso de toma de decisiones de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo a la conclusión del proyecto de convocatoria de propuestas, estaba en curso (primera parte). Asimismo, debería haber considerado que los documentos controvertidos se referían a un proceso de toma de decisiones de la Comisión en curso relativo a la modificación del programa operativo (segunda parte). En cualquier caso, Hungría sostiene que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 también es aplicable en el contexto de un proceso de toma de decisiones de una autoridad nacional de gestión encargada de concluir un proyecto de convocatoria de propuestas sujeto al Reglamento n.º 1303/2013 (tercera parte). Por último, Hungría aduce que, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, se ha demostrado la existencia de un perjuicio efectivo, grave y concreto para el proceso de toma de decisiones en curso vinculado a dicho proyecto, derivado de la divulgación de los documentos controvertidos (cuarta parte).
1.      Sobre el concepto de «decisión» y sobre la existencia de un proceso de toma de decisiones de la Comisión relativo al proyecto de convocatoria de propuestas (primera parte)
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
50.      En esencia, Hungría reprocha al Tribunal General haber adoptado un enfoque exclusivamente formalista del concepto de «decisión» a efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001. Sostiene que este enfoque formalista lo llevó a concluir erróneamente que la Comisión no tenía que adoptar una decisión relativa a la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5 con arreglo al Reglamento n.º 1303/2013. (24)
51.      Precisa que, aunque la Comisión no adopte formalmente una decisión, dicha institución ejerce una influencia determinante en la elaboración y el contenido concreto de los proyectos de convocatoria de propuestas, habida cuenta, en particular, de la posibilidad de que lleve a cabo una auditoría y excluya de la financiación determinados gastos. Considera que sería beneficioso para la autoridad nacional de gestión seguir las orientaciones que recibe de la Comisión y que la posibilidad teórica de que un Estado miembro ignore las conclusiones de la Comisión sobre el proyecto de convocatoria de propuestas no es una alternativa realista.
52.      En su opinión, la forma que debe tener la decisión de la Comisión no se desprende del tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001. Precisa que el legislador de la Unión utilizó el momento en que la institución adoptó la decisión como un mero marcador temporal para distinguir este primer supuesto del contemplado en el párrafo segundo de la misma disposición. Observa que, desde un punto de vista teleológico, si bien el acceso a los documentos debe ser lo más amplio posible, no puede ser ilimitado. Así pues, considera comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 todo proceso de toma de decisiones, cualquiera que sea su forma y con independencia de que haya sido o no concretado por una decisión en sentido formal. Aduce que la decisión debe definirse ante todo desde un punto de vista funcional.
53.      Subraya que la influencia de la Comisión en la decisión de la autoridad nacional de gestión a través de los intercambios de correspondencia mantenidos entre Hungría y la Comisión relativos al proyecto de convocatoria de propuestas no puede resumirse en una mera participación. Prueba de ello es, a su parecer, que en uno de esos intercambios la Comisión indicó que tenía la intención de excluir la financiación europea si Hungría no seguía sus propuestas.
54.      Añade que, en los ámbitos en los que la gestión es compartida, los procesos de toma de decisiones se confunden y no es posible distinguir las funciones según que sean ejercidas por la Comisión o los Estados miembros. Por lo demás, cuando la Comisión emite su opinión respecto de un proyecto de convocatoria de propuestas, su postura es comparable a una auditoría anticipada.
55.      Por su parte, la Comisión solicita que se desestime la primera parte del tercer motivo de casación.
b)      Apreciación
56.      Cabe recordar que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 establece que se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución o que obre en poder de esta, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
57.      En respuesta a las alegaciones formuladas ante él y dirigidas a demostrar la existencia de un proceso de toma de decisiones de la Comisión en curso, el Tribunal General recordó los principios fundamentales que constituyen el núcleo del Reglamento n.º 1049/2001, (25) antes de examinar el contexto particular en el que se habían intercambiado los documentos controvertidos. Tales documentos versan sobre un intercambio de puntos de vista de carácter interno sobre el proyecto de convocatoria de propuestas que las autoridades húngaras estaban concluyendo con vistas a obtener financiación en el marco de los Fondos EIE, que forman parte de la gestión compartida definida por el Reglamento n.º 1303/2013. (26)
58.      El Tribunal General precisó que, en este contexto, se delegan en los Estados miembros las funciones relativas a la ejecución presupuestaria y que los Estados miembros y la Comisión son responsables de la gestión y del control de los programas con arreglo a sus competencias respectivas. (27) Las obligaciones de gestión, control y auditoría incumben a los Estados miembros. (28) Por su parte, la Comisión debe cerciorarse de que los Estados miembros han establecido sistemas de control que funcionan con eficacia durante la ejecución de los programas. (29) La elaboración, la implementación y la ejecución de los programas se confía a los Estados miembros. (30) La elaboración y la publicación de las convocatorias de propuestas son responsabilidad de los grupos de acción local designados por los Estados miembros. (31) La autoridad nacional de gestión se encarga de elaborar y de aplicar procedimientos y criterios de selección apropiados de las operaciones financiadas por los Fondos EIE, que deben ser aprobados por el comité de seguimiento. (32)
59.      El Tribunal General deduce de este marco jurídico que las convocatorias de propuestas reguladas por el Reglamento n.º 1303/2013 son responsabilidad exclusiva de los Estados miembros (33) y que dicho Reglamento «no confiere a la Comisión una competencia específica en el proceso de conclusión de una convocatoria de propuestas regulada por dicho Reglamento, de modo que esta […] no tenía que adoptar una decisión relativa a la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5». (34)
60.      Hungría no rebate esa conclusión y reconoce que la Comisión no tenía que adoptar una decisión formal sobre la convocatoria de propuestas. Sostiene, sin embargo, que la decisión de la Comisión puede tener un carácter «funcional» debido a la influencia que dicha institución ejerce en realidad a través de intercambios informales con los Estados miembros en relación con los proyectos de convocatoria de propuestas en el marco de los Fondos EIE.
61.      Este enfoque no puede aceptarse.
62.      En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «proceso de toma de decisiones», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, debe entenderse referido directamente a la adopción de una decisión. (35) Pues bien, la adopción de una decisión, a efectos de dicha disposición, presupone la existencia de un objeto determinado al que se referirá la decisión que vaya a adoptarse, y ello con independencia del carácter inminente de la adopción de un proyecto de acto específico e identificable. (36) Por otra parte, el Tribunal de Justicia también ha precisado que admitir que aún no se ha adoptado una decisión y que, por tanto, existe un «proceso de toma de decisiones» en curso a los efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 cuando el objeto de tal proceso no está determinado sería contrario tanto a la estructura de dicha disposición como a la exigencia de justificar la denegación del acceso alegando la existencia de un riesgo de perjuicio concreto y efectivo —esto es, razonablemente previsible y no meramente hipotético— para el interés protegido. (37) En efecto, hasta tanto no se haya determinado el objeto exacto de una futura decisión, cualquier riesgo de perjuicio para el proceso de toma de decisiones dirigido a la adopción de esa decisión como consecuencia de la divulgación de un documento solicitado en virtud del Reglamento n.º 1049/2001 es, por definición, hipotético, dado que, en realidad, sería imposible comprobar si el contenido de ese documento se refiere realmente a ese proceso de toma de decisiones. (38)
63.      He de reconocer que la naturaleza compuesta de los métodos de organización y de gestión de los fondos europeos no facilita la identificación de un proceso de toma de decisiones. Ahora bien, el Reglamento n.º 1303/2013 pretende conferir competencias diferentes a las distintas partes interesadas afectadas. (39)
64.      En el presente asunto, el problema no reside tanto en la falta de una decisión formal como en el hecho de que el objeto del proceso de toma de decisiones, tal como Hungría sostiene que existe, no se ha determinado ni puede determinarse.
65.      Por un lado, como ha recordado la Comisión, la conclusión de la convocatoria de propuestas no requiere su aprobación, puesto que es competencia exclusiva de los Estados miembros en virtud del reparto efectuado por el Reglamento n.º 1303/2013.
66.      Por otro lado, la alegación según la cual el intercambio de puntos de vista de carácter interno reflejado en los documentos controvertidos constituye una decisión de auditoría anticipada de la Comisión no puede prosperar: hasta que la autoridad nacional de gestión adopte una decisión sobre la convocatoria de propuestas, no procede que la Comisión audite nada. Mientras la autoridad nacional de gestión no adopte una decisión destinada a fijar el marco de dicha convocatoria, la Comisión no está en condiciones de formarse una opinión ni de ejercer las competencias decisorias que le confiere el Reglamento n.º 1303/2013.
67.      Por tanto, Hungría no puede sostener que la influencia de la Comisión en el proceso de elaboración de la convocatoria de propuestas es de tal magnitud que su actuación equivale a una decisión de auditoría anticipada, cuando no existe ninguna certeza en cuanto a la propia existencia ni al contenido de dicha convocatoria. En su escrito de contestación, la Comisión alegó acertadamente que, durante el diálogo informal, como el que dio lugar al intercambio de puntos de vista de carácter interno, las autoridades nacionales son libres de decidir seguir las propuestas de la Comisión o de persistir en su proyecto o, incluso, de renunciar a la financiación con cargo a los Fondos EIE, lo que, por otra parte, se desprende del apartado 90 de la sentencia recurrida, que Hungría no discute.
68.      En lo que atañe a la alegación de que el intercambio de puntos de vista de carácter interno permitiría a las autoridades nacionales afectadas responder a las expectativas de la Comisión y eludir futuras correcciones financieras por parte de esta, tampoco resulta convincente: en efecto, aplicar una estrategia para evitar adoptar una decisión en el futuro no puede sustentar la existencia de un proceso de toma de decisiones en curso a los efectos del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
69.      Así pues, incluso en el supuesto de que el enfoque calificado de «formalista» por Hungría, adoptado por el Tribunal General y respaldado por una interpretación estricta del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, (40) debiera abandonarse, quod non, en favor del enfoque «funcional» propuesto por Hungría, el vínculo entre los documentos a los que se solicita acceder y el proceso de toma de decisiones de la Comisión es demasiado hipotético e incierto, en la medida en que dicho proceso no puede identificarse realmente. En otras palabras, ni siquiera el denominado enfoque «funcional» ha permitido demostrar la existencia de un proceso de toma de decisiones de la Comisión.
70.      Por último, sin anticipar el análisis realizado al examinar la cuarta parte del tercer motivo de casación, estimo que la siguiente consideración pone de manifiesto el carácter insuficiente de la tesis defendida por Hungría: aun admitiendo que prevaleciese la tesis funcional, no veo de qué manera podría la Comisión justificar, como exige la jurisprudencia, una decisión denegatoria de acceso a documentos demostrando que dicho acceso podría ocasionar un perjuicio razonablemente previsible y no meramente hipotético para el interés protegido por el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
71.      En consecuencia, la primera parte del tercer motivo de casación debe desestimarse por infundada.
2.      Sobre la existencia de un proceso de toma de decisiones de la Comisión en curso relativo a una solicitud de modificación del programa operativo (segunda parte)
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
72.      En esencia, Hungría sostiene que el Tribunal General infringió el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 al no considerar que la correspondencia intercambiada con la Comisión en relación con el contenido de la convocatoria de propuestas versaba sobre un proceso de toma de decisiones de la Comisión en curso ya que podía referirse a una solicitud de modificación del programa operativo, cuando en realidad tal modificación requeriría una decisión de la institución. Pues bien, alega que una solicitud de modificación de un programa operativo no comienza únicamente con la presentación formal de la solicitud de modificación, sino que, en la práctica, lo hace en el momento en que su contenido ha sido acordado con la Comisión.
73.      Precisa que la Comisión suele formular observaciones antes de la presentación de la solicitud de modificación de tal programa, que son aceptadas por el Estado miembro interesado para evitar el riesgo de que se apliquen correcciones financieras. Hungría ilustra su postura remitiéndose a dos intercambios con la Comisión que datan del 7 de julio de 2017 y del 13 de julio de 2021. En su opinión, los Estados miembros no presentan a la Comisión ninguna propuesta de modificación que no haya sido aprobada previamente por dicha institución en un marco informal.
74.      La Comisión aduce que la segunda parte del tercer motivo de casación es en parte inadmisible, en la medida en que se intentan aportar nuevas pruebas en la fase de casación, y en parte infundada.
b)      Apreciación
75.      La argumentación de Hungría sigue la línea de la desarrollada en la primera parte del tercer motivo de casación, en el sentido de que pretende, de nuevo, reprochar al Tribunal General haber adoptado un enfoque demasiado formalista del proceso de toma de decisiones al negarse a considerar que el intercambio de puntos de vista de carácter interno entre Hungría y la Comisión versaba sobre un proceso de toma de decisiones relacionado con una solicitud de modificación de un programa operativo.
76.      Con carácter preliminar, considero que la argumentación de Hungría —según la cual el proceso de toma de decisiones en curso al que se refieren los documentos controvertidos tiene por objeto o la conclusión de una convocatoria de propuestas o una solicitud de modificación de un programa operativo— apunta más bien a confirmar el carácter indeterminado del objeto sobre el que versa la futura decisión, cuyo proceso está protegido en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
77.      En cualquier caso, en lo que concierne al enfoque funcional, me remito, mutatis mutandis, al análisis de sus límites expuesto en el marco del examen de la primera parte del presente motivo de casación. Por tanto, procede desestimar en su totalidad la alegación sobre el carácter informal de la influencia de la Comisión.
78.      He de señalar, asimismo, que el Tribunal General reconoció que la Comisión puede estar obligada a adoptar una decisión en caso de modificación del programa operativo al que corresponda la convocatoria de propuestas, sobre la base del artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.º 1303/2013. (41) No obstante, dicho Tribunal también precisó que, cuando se adoptó la decisión controvertida, no se había presentado ante la Comisión ninguna solicitud de modificación (42) y expuso las razones que lo llevaron a esta conclusión, de modo que su razonamiento parece motivado de forma suficiente en Derecho.
79.      En cuanto a los dos intercambios mencionados por Hungría, como ha señalado la Comisión, aun suponiendo que fueran pertinentes y suficientes para demostrar la existencia de una solicitud de modificación —quod non—, observo que su invocación tiene por objeto obtener del Tribunal de Justicia una valoración de pruebas que no se presentaron previamente ante el Tribunal General. Por tanto, quedan fuera de la competencia del Tribunal de Justicia en el contexto del recurso de casación.
80.      Por consiguiente, debe desestimarse la segunda parte del tercer motivo de casación por ser en parte inadmisible y en parte infundada.
3.      Sobre la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 al proceso de toma de decisiones en curso de las autoridades nacionales de gestión encargadas de concluir los proyectos de convocatoria de propuestas comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1303/2013 (tercera parte)
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
81.      En esencia, Hungría sostiene que el Tribunal General declaró erróneamente que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no tiene por objeto proteger los intereses legítimos de los Estados miembros y no puede aplicarse cuando están en curso los procesos de toma de decisiones de las autoridades nacionales de gestión, en el sentido del Reglamento n.º 1303/2013. Alega, en particular, que el Tribunal General realizó una interpretación estrictamente literal de esta disposición, pese a que la búsqueda de un delicado equilibrio entre una mayor transparencia y la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros, tras la abolición de la regla del autor, exige ir más allá del tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001.
82.      Observa que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que este artículo puede ser invocado por los Estados miembros con el fin de preservar sus propios procesos de toma de decisiones (43) cuando la protección de los intereses de los Estados miembros establezca un límite objetivo que justifique la denegación de la divulgación de los documentos en cuestión. En su opinión, una interpretación restrictiva de tal límite objetivo podría menoscabar la confianza de los Estados miembros en las instituciones y daría lugar a una discriminación injustificada entre estas y aquellos. Considera que, si bien es cierto que los Estados miembros se dirigen a la Comisión en caso de duda, con el fin de evitar correcciones financieras, si se confirmara la interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 efectuada por el Tribunal General, ello tendría como resultado una reducción de la eficacia del proceso de concertación con la Comisión, puesto que los Estados miembros podrían, al comunicarse con ella, hacer públicas consideraciones sobre las que aún no hayan tomado efectivamente una decisión. A su juicio, si los Estados miembros no pueden proteger los procesos de toma de decisiones de sus instituciones, no tendrán ningún interés en dirigirse a la Comisión en relación con cuestiones sobre las que una de sus autoridades aún no haya tomado una decisión. Señala que el acceso a los documentos podría garantizarse una vez concluidos los procesos nacionales de toma de decisiones.
83.      La Comisión solicita que se desestime la tercera parte del tercer motivo de casación por infundada.
b)      Apreciación
84.      El Tribunal General declaró, en el apartado 127 de la sentencia recurrida, que la excepción basada en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no puede interpretarse en el sentido de que protege también el proceso de toma de decisiones de las autoridades nacionales de gestión a los efectos del Reglamento n.º 1303/2013. Recordó que, de conformidad con el artículo 1, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001, el término «institución» que figura en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento designa al Parlamento Europeo, al Consejo o a la Comisión, mientras que del artículo 3, letra b), del mismo Reglamento se deduce que los Estados miembros y las instituciones no comunitarias están comprendidos en el concepto de «terceros». (44) A continuación, el Tribunal General procedió a examinar el tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, así como el objeto y la finalidad de este, (45) antes de recordar la exigencia de interpretación estricta de las excepciones contempladas en el referido artículo 4. (46)
85.      Las alegaciones de Hungría formuladas en el marco de esta tercera parte no pretenden poner en entredicho dicho análisis, que, por lo demás, sigue un enfoque totalmente clásico cuando el juez de la Unión debe interpretar una disposición del Derecho de la Unión. En cambio, Hungría sostiene el Tribunal General debería haber ido más allá del tenor del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, dado que la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros constituye una razón objetiva que justifica que puedan acogerse a esta excepción para proteger sus propios procesos de toma de decisiones, como se deduce, a su parecer, de la sentencia Suecia/Comisión. (47)
86.      La postura de Hungría se basa en una interpretación errónea de dicha sentencia.
87.      En efecto, no es correcto recurrir a esa jurisprudencia para sostener una interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 tan amplia que resulte contraria al tenor de dicho precepto. Las enseñanzas que deben extraerse de la citada sentencia para la interpretación de las disposiciones del referido Reglamento solo pueden entenderse dentro de los límites de su ámbito de aplicación. Así pues, cuando el Tribunal de Justicia afirmó en la sentencia mencionada que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, que contiene una excepción material, se encarga de definir los límites objetivos de interés público o privado que pueden justificar que se deniegue la divulgación, (48) es evidente que esos límites están comprendidos en todo caso en el ámbito de aplicación del Reglamento y que deben tenerse en cuenta las condiciones cuya concurrencia es necesaria para la aplicación de tal disposición. Pues bien, como señaló el Tribunal General, el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001, interpretado a la luz del artículo 1, letra a), de dicho Reglamento, no es aplicable en el caso de que esté en curso el proceso de toma de decisiones de una institución no comunitaria. El ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1049/2001 se define en función de las instituciones enumeradas por este, y no atendiendo a categorías de documentos específicos ni según el autor del documento que obre en poder de una de esas instituciones. (49)
88.      Contrariamente a lo que alega Hungría, adoptar tal interpretación del ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no vacía de contenido el artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento. Esta última disposición es precisamente la que permite garantizar, durante el proceso de toma de decisiones de una institución, la protección de los intereses legítimos de los Estados miembros (50) al reconocer la posibilidad de solicitar a dicha institución que no divulgue un documento elaborado por ellos. (51) Ahora bien, el Tribunal de Justicia ya se ha negado a reconocer que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001 contenga una norma de conflicto de leyes que pretenda preservar la aplicación de las normas nacionales o de la política de los Estados miembros en materia de acceso a los documentos procedentes de ellos, en detrimento de las normas específicas de este Reglamento. (52) El artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.º 1049/2001 se encuentra limitado por las excepciones materiales enumeradas en sus apartados 1 a 3 y por los límites a dichas excepciones. (53)
89.      Ampliar el ámbito de aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento en los términos propuestos por Hungría vulneraría de manera manifiesta la voluntad del legislador de limitarla únicamente a los documentos relativos a un proceso de toma de decisiones de una institución, en el sentido del Reglamento n.º 1049/2001.
90.      Las reglas del juego son claras, también para los Estados miembros. Por ello, no comparto la inquietud expresada por Hungría en cuanto a la pérdida de confianza en la comunicación entre los Estados miembros y la Comisión. (54) En cualquier caso, tal inquietud no puede legitimar una interpretación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 que vaya más allá de su tenor, la cual, por lo demás, como subrayó acertadamente el Tribunal General, sería contraria a la exigencia de una interpretación restrictiva que establece dicho artículo. (55)
91.      El análisis anterior no ha permitido identificar ningún error de Derecho. La tercera parte del tercer motivo de casación debe desestimarse por infundada.
4.      Sobre la existencia de un perjuicio efectivo, grave y concreto para el proceso de toma de decisiones en curso (cuarta parte)
a)      Resumen de las alegaciones de las partes
92.      Hungría sostiene que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al afirmar que dicho Estado no había demostrado la existencia de un perjuicio efectivo, grave y concreto para el proceso de toma de decisiones vinculado a la conclusión de la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5. La recurrente aduce que la divulgación de los documentos podría poner en peligro la conclusión del proyecto, puesto que transmitiría información privilegiada a determinadas organizaciones que les permitiría prepararse mejor para responder a esa convocatoria.
93.      Por añadidura, Hungría rebate la afirmación contenida en el apartado 137 de la sentencia recurrida y que considera solo en parte verdadera, según la cual, en el momento de la solicitud de acceso a los documentos (junio de 2021), el público podía acceder en línea al contenido de la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5, pues, según indica, el proyecto de convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5 había sido modificado (proyecto de convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.25) y la versión modificada, por su parte, no fue publicada hasta el 28 de octubre de 2022.
94.      La Comisión solicita que se desestime la cuarta parte del tercer motivo de casación.
b)      Apreciación
95.      Mediante la presente parte del tercer motivo de casación se insta al Tribunal de Justicia a que se pronuncie —en el supuesto de que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001 sea aplicable a la correspondencia entre la Comisión y Hungría relativa a la conclusión del proyecto de convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5— sobre la existencia de un perjuicio para el proceso de toma de decisiones que cumple los requisitos exigidos por dicha disposición.
96.      El Tribunal General examinó a mayor abundamiento si se cumplía este requisito, (56) puesto que había llegado a la conclusión de que no existía un proceso de toma de decisiones de la Comisión en curso y, por tanto, de que la excepción relativa a la divulgación invocada por Hungría era inaplicable. Dado que propongo al Tribunal de Justicia que confirme la sentencia recurrida en este punto, no es necesario, en principio, que responda a esta parte del tercer motivo de casación.
97.      No obstante, proseguiré el análisis señalando que el Tribunal General recordó que el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 no basta para justificar su no divulgación, (57) en la medida en que la aplicación de la excepción prevista exige que se demuestre que el acceso al documento de que se trate puede perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones de la institución y que tal riesgo de perjuicio sea razonablemente previsible y no meramente hipotético. (58) El Tribunal General subrayó asimismo que el perjuicio debe revestir cierta gravedad. (59)
98.      Este modelo de análisis es conforme con el estado de la jurisprudencia en la materia. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que si una institución de la Unión decide denegar una solicitud de acceso sobre la base de alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, debe explicar las razones por las que el acceso a dicho documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por tal excepción, debiendo el riesgo de perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. (60) De igual manera, incumbe a quien solicita la aplicación de alguna de estas excepciones por parte de una institución a la que resulte aplicable el Reglamento n.º 1049/2001 facilitar oportunamente explicaciones equivalentes. (61) Debe demostrarse la existencia de tal riesgo: una mera alegación no probada no basta para considerar que la excepción es aplicable. (62)
99.      Hungría no discute este criterio. En consecuencia, habría tenido que demostrar ante el Tribunal General que el proceso de toma de decisiones relativo a la conclusión del proyecto de convocatoria de propuestas podía verse afectado grave, efectiva y concretamente por la divulgación de los documentos controvertidos.
100. A este respecto, el Tribunal General consideró que los motivos expuestos por Hungría no permitían determinar que la divulgación de los documentos controvertidos pudiera afectar de tal forma al proceso de toma de decisiones. (63) Las afirmaciones de Hungría dirigidas a sostener que la divulgación de los documentos podría comprometer los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia, en la medida en que beneficiarios potenciales de la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5 podrían obtener información que les confiriese una ventaja competitiva desleal, no estaban respaldadas, pues Hungría no había presentado una argumentación circunstanciada ni había aportado ninguna prueba. (64) Por último, el Tribunal General también se basó en el argumento del análisis de la Comisión según el cual, en la fecha de la decisión controvertida, la divulgación de los documentos controvertidos no podía comprometer el proceso de toma de decisiones en curso vinculado a dicha convocatoria de propuestas, ya que, en esa fecha, el público podía acceder al contenido de la referida convocatoria. (65)
101. En la fase de casación, si bien Hungría parece rebatir, mediante alegaciones genéricas, la conclusión a la que llegó el Tribunal General, lo hace sin resultar convincente, ya que su esfuerzo argumentativo se limita a repetir las alegaciones formuladas ante el Tribunal General.
102. Por lo demás, en lo que atañe al apartado 137 de la sentencia recurrida, Hungría aduce que la afirmación del Tribunal General según la cual, en la fecha de la solicitud inicial, el público podía acceder a la convocatoria de propuestas es «solo en parte verdadera» (66) y que dicho Tribunal debería haber tenido en cuenta que se había publicado un nuevo proyecto de convocatoria de propuestas (67) con posterioridad a la fecha de la decisión controvertida y que el acceso a los documentos controvertidos habría podido permitir a determinadas partes interesadas obtener información que les concediera una ventaja competitiva. Sin embargo, debo señalar que la sentencia recurrida no contiene ninguna mención de tal alegación, que la Comisión considera
—por tanto, acertadamente—
nueva y, como tal, no comprendida en el ámbito de la competencia del Tribunal de Justicia ejercida en el marco de un recurso de casación, (68) extremo que, por lo demás, Hungría no parece rebatir. (69) En cualquier caso, Hungría solo menciona la posibilidad de un acceso que habría dado lugar a una ventaja competitiva no precisada. Esta imprecisión tampoco parece cumplir con los criterios necesarios para demostrar la existencia de un perjuicio grave, efectivo y concreto.
103. Por consiguiente, la cuarta y última parte del tercer motivo de casación debe desestimarse.
5.      Conclusión sobre el tercer motivo de casación
104. Examinadas las cuatro partes del tercer motivo de casación, procede desestimarlo por infundado.
C.      Conclusión
105. Habida cuenta de todas las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que desestime los motivos de casación primero y tercero.
1      Lengua original: francés.
2      T‑104/22, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2024:467.
3      DO 2001, L 145, p. 43.
4      Este proyecto de convocatoria de propuestas con el número de código «EFOP. 2.2.5», denominado «Mejora de la transición de los cuidados en instituciones hacia los servicios de proximidad — Sustitución de la atención residencial de aquí a 2023» (en lo sucesivo, «convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5»), había sido elaborado por la autoridad de gestión designada por las autoridades húngaras para la ejecución del Programa operativo relativo al desarrollo de los recursos humanos para la desinstitucionalización de las personas con discapacidad que viven actualmente en instituciones en Hungría (EFOP). El EFOP había sido adoptado por la Comisión a propuesta de Hungría, de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 320; correcciones de errores en DO 2016, L 200, p. 140, y en DO 2019, L 66, p. 7).
5      A saber, un correo electrónico de las autoridades húngaras de 11 de marzo de 2020, que incluía dos anexos, así como cuatro cartas de las autoridades húngaras a la Comisión de 19 de junio de 2020, de 6 de agosto de 2020, de 5 de enero de 2021 y de 14 de abril de 2021.
6      A modo de recordatorio, los apartados 3 a 5 del artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 establecen lo siguiente:
«3.      Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
4.      En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
5.      Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.»
7      A saber, los cinco documentos de las autoridades húngaras inicialmente identificados por la Comisión y los cuatro documentos adicionales identificados en la fase de la solicitud confirmatoria (en lo sucesivo, «documentos controvertidos»).
8      El Tribunal de Justicia deberá abordar con carácter preliminar la alegación de la Comisión según la cual incumbe al Tribunal de Justicia apreciar la admisibilidad del recurso de casación a la luz de las exigencias de los artículos 168 y 169 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia (véanse los apartados 12 y 13 del escrito de contestación de la Comisión). Sin embargo, considero que, dado que, en primer lugar, la Comisión no propone una excepción de inadmisibilidad y, en segundo lugar, el contenido del escrito de contestación de la Comisión pone de manifiesto que dicha institución pudo comprender plenamente las alegaciones del recurso de casación, este debe declararse admisible.
9      Ciertamente, Hungría no parece poner en entredicho la jurisprudencia recordada en el apartado 24 de la sentencia recurrida, lo que confirma la interpretación del apartado 24 del recurso de casación.
10      Véase el artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento n.º 1049/2001.
11      El subrayado es mío.
12      Cuyo fundamento es el artículo 5, apartados 5 y 6, de las disposiciones relativas a la aplicación del Reglamento n.º 1049/2001, incluidas en el anexo del Reglamento interno de la Comisión mediante la Decisión de la Comisión de 5 de diciembre de 2001 por la que se modifica su Reglamento interno (DO 2001, L 345, p. 94).
13      El hecho de que se comunique siempre la decisión de divulgación de manera separada de las razones por las que la Comisión pretende dar acceso a los documentos pese a la oposición manifestada por un Estado miembro podría incluso estar justificado por motivos de confidencialidad.
14      Véase el apartado 29 del recurso de casación.
15      Sentencia de 28 de marzo de 2017 (T‑210/15, EU:T:2017:224).
16      Véase la sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión (C‑521/09 P, EU:C:2011:620), apartado 155.
17      Véase la sentencia de 29 de julio de 2024, Validity/Comisión (C‑51/23 P, EU:C:2024:664), apartados 49 y 62.
18      Es decir, la decisión de 16 de junio de 2021: véase el apartado 7 de la sentencia recurrida.
19      Véase el artículo 4, apartados 4 y 5, del Reglamento n.º 1049/2001.
20      Sentencia de 29 de julio de 2024, Validity/Comisión (C‑51/23 P, EU:C:2024:664), apartado 49 y jurisprudencia citada.
21      Véase el apartado 28 del escrito de contestación de la Comisión.
22      Cabe recordar que esa solicitud de acceso, que ya se refería a documentos vinculados a la convocatoria de propuestas EFOP. 2.2.5, fue objeto de una decisión inicial denegatoria, basada en las objeciones de Hungría, que invocaba la protección del proceso de toma de decisiones en curso. Dicha decisión inicial fue confirmada en la fase de la solicitud confirmatoria, antes de que el solicitante interpusiera un recurso de anulación ante el Tribunal General. Durante el procedimiento ante el Tribunal General, la Comisión decidió reconsiderar su decisión confirmatoria y autorizar finalmente el acceso a los documentos, lo que llevó al Tribunal General a sobreseer el asunto [véase el auto de 22 de noviembre de 2022, Validity/Comisión (T‑640/20, EU:T:2022:752)]. Todos estos elementos se mencionan en el escrito de 15 de diciembre de 2021.
23      Esto es, la sentencia de 28 de marzo de 2017, Deutsche Telekom/Comisión (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24      Véase el apartado 76 de la sentencia recurrida.
25      Véanse los apartados 60 a 63 de la sentencia recurrida.
26      Véanse los apartados 64 a 66 de la sentencia recurrida.
27      Véanse los apartados 67 y 68 de la sentencia recurrida.
28      Véase el apartado 69 de la sentencia recurrida.
29      Véase el apartado 70 de la sentencia recurrida.
30      Véase el apartado 71 de la sentencia recurrida.
31      Véase el apartado 72 de la sentencia recurrida.
32      Véanse los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida.
33      Véase el apartado 75 de la sentencia recurrida.
34      Apartado 76 de la sentencia recurrida.
35      Como recordó el Tribunal General en el apartado 82 de la sentencia recurrida.
36      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 73.
37      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 63.
38      Véase la sentencia de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 74.
39      Véase el punto 58 de las presentes conclusiones.
40      Véanse los apartados 80 a 86 de la sentencia recurrida.
41      Véanse los apartados 97 y 98 de la sentencia recurrida.
42      Véase el apartado 99 de la sentencia recurrida.
43      Hungría invoca, a este respecto, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 57.
44      Véase el apartado 109 de la sentencia recurrida.
45      Véanse los apartados 110 a 112 de la sentencia recurrida.
46      Véase el apartado 113 de la sentencia recurrida.
47      Sentencia de 18 de diciembre de 2007 (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48      Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 57.
49      Véase la sentencia de 18 de julio de 2017, Comisión/Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563), apartado 37 y jurisprudencia citada.
50      Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 83.
51      Es decir, tanto los documentos de los que el propio Estado miembro es autor como aquellos que han sido simplemente transmitidos por dicho Estado miembro a la institución de que se trate: sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 61.
52      Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 65.
53      Véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 76.
54      He de añadir en este punto que el hecho de no ampliar el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.º 1049/2001 a los documentos vinculados al proceso de toma de decisiones de una autoridad nacional de gestión debe entenderse sin perjuicio de la posibilidad de que un Estado miembro invoque, cuando pueda aplicarse la excepción, el cumplimiento de determinadas normas de Derecho nacional que protegen un interés público, contrarias a la divulgación de un documento e invocadas por un Estado miembro a este efecto, que podrían considerarse un interés legítimo digno de protección con arreglo a dicha disposición: véase la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), apartado 84.
55      Véanse las sentencias de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671), apartado 30 y jurisprudencia citada; de 8 de junio de 2023, Consejo/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461), apartado 33, y de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 62.
56      Véase el apartado 129 de la sentencia recurrida.
57      Véanse el apartado 130 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.
58      Véanse el apartado 131 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.
59      Véanse el apartado 132 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.
60      Véanse las sentencias de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24), apartados 54 y 93 y jurisprudencia citada, y de 16 de enero de 2025, Comisión/Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17), apartado 63 y jurisprudencia citada.
61      Véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24), apartado 94.
62      Véase, por analogía, la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24), apartado 95.
63      Véase el apartado 133 de la sentencia recurrida.
64      Véanse los apartados 134 y 135 de la sentencia recurrida.
65      Véase el apartado 137 de la sentencia recurrida.
66      Véase el apartado 124 del recurso de casación. Procede señalar que Hungría realiza una interpretación errónea de la sentencia recurrida, dado que el Tribunal General no se refiere a la fecha de la solicitud inicial, sino a la de la decisión controvertida.
67      EFOP. 2.2.25.
68      Véase la sentencia de 15 de enero de 2026, XH/Comisión (Acoso durante una licencia por enfermedad) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6), apartado 177 y jurisprudencia citada.
69      Véase el apartado 44 del escrito de réplica de Hungría.