62017CC0635
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 29. november 2018 (
1
)
Sag C-635/17
E.
mod
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – grænsekontrol, asyl og indvandring – indvandringspolitik – ret til familiesammenføring – direktiv 2003/86/EF – familiesammenføring for personer med international beskyttelse – artikel 11, stk. 2 – bevisbyrde og beviskrav med hensyn til godtgørelse af familiemæssig tilknytning – manglende officiel dokumentation – national processuel bestemmelse, der gør det muligt at afslå ansøgningen om familiesammenføring, når referencepersonen ikke har givet nogen plausibel forklaring på den manglende fremlæggelse af denne dokumentation – lovlighed«
I. Indledning
1.
Kan en national myndighed afslå en ansøgning om familiesammenføring indgivet af en person med international beskyttelse, når vedkommende ikke har givet en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge civilstandsattester til dokumentation for den familiemæssige tilknytning?
2.
Det er i det væsentlige genstanden for det præjudicielle spørgsmål, som Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene), har forelagt Domstolen i forbindelse med en familiesammenføringsprocedure vedrørende en mindreårig eritreer, hvis tilknytning ikke kan bevises af referencepersonen (
2
) ved hjælp af de påkrævede civilstandsattester.
3.
Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at tage stilling til de særlige bestemmelser, som omhandler personer med international beskyttelse, med henblik på udøvelsen af deres ret til familiesammenføring og navnlig til bevisbyrden og beviskravet med hensyn til godtgørelse af familiemæssig tilknytning, som er fastsat i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86.
4.
Domstolen skal bl.a. bestemme rækkevidden af referencepersonens og den kompetente nationale myndigheds pligt til at samarbejde med henblik på at fastslå denne tilknytning. Den skal navnlig foretage en afbalanceret vurdering af alle de involverede interesser under hensyntagen til dels de særlige vanskeligheder, som personer med international beskyttelse på grund af deres status og situation kan have ved at fremlægge eller indhente officielle dokumenter fra deres oprindelsesland, dels de risici, der er forbundet med, at familiesammenføringsproceduren udnyttes og misbruges til at lovliggøre en tredjelandsstatsborgers indrejse eller ophold i en medlemsstat.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
5.
Rådets direktiv 2003/86 fastsætter betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.
6.
Anden og ottende betragtning til dette direktiv er affattet således:
»(2)
Foranstaltningerne vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er stadfæstet i en lang række folkeretlige instrumenter. I dette direktiv overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [undertegnet i Rom den 4.11.1950] og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
[…]
(8)
Situationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet. Der bør derfor indføres gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring.«
7.
Artikel 5, stk. 2 og 5, i direktivets kapitel III om indgivelse og behandling af ansøgninger om familiesammenføring er affattet således:
»2.   Ansøgningen skal vedlægges dokumentation for den familiemæssige tilknytning og for, at betingelserne i artikel 4 og 6 samt, hvis det er relevant, artikel 7 og 8 er opfyldt, samt bekræftede kopier af de pågældende familiemedlemmers rejsedokumenter.
Med henblik på at godtgøre, om der foreligger familiemæssig tilknytning, kan medlemsstaterne, hvis det skønnes hensigtsmæssigt, afholde samtaler med referencepersonen eller dennes familiemedlemmer samt gennemføre andre undersøgelser, som skønnes nødvendige.
[…]
5.   Ved behandlingen af ansøgningen tager medlemsstaterne behørigt hensyn til mindreårige børns tarv.«
8.
Artikel 10, stk. 2, i kapitel V i direktiv 2003/86 vedrørende familiesammenføring af flygtninge bestemmer:
»Medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis de forsørges af flygtningen.«
9.
Direktivets artikel 11, som der her anmodes om en fortolkning af, bestemmer:
»1.   Artikel 5 finder anvendelse på indgivelsen og behandlingen af ansøgningen, jf. dog stk. 2 i nærværende artikel.
2.   Hvis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, tager medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret hensyn til anden dokumentation for, at en sådan tilknytning foreligger. Afslag på en ansøgning må ikke udelukkende baseres på manglende dokumentation.«
10.
Artikel 17 i direktivets kapitel VII om sanktioner og retsmidler har følgende ordlyd:
»Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornyes, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«
B.
Nederlandsk ret
11.
Direktiv 2003/86 er gennemført i nederlandsk ret ved Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (lov om generel ændring af udlændingeloven) (
3
) af 23. november 2000.
12.
I henhold til denne lovs artikel 29, stk. 2, har en mindreårig ret til familiesammenføring med en forælder med international beskyttelse, hvis ansøgningen om familiesammenføring er blevet indgivet inden for tre måneder efter tildelingen af denne beskyttelse. Denne bestemmelse er gældende, når den berørte mindreårige er et plejebarn, som referencepersonen faktisk er familiemæssigt knyttet til.
13.
Den lovgivningsmæssige praksis vedrørende beviset for familiemæssig tilknytning præciseres i Vreemdelingencirculaire 2000 (udlændingecirkulæret af 2000) og i Werkinstructie 2014/9 (arbejdsinstruks nr. 2014/9) fra Immigratie- en Naturalisatiedienst (den nederlandske styrelse for indvandring og naturalisering) (
4
).
14.
I overensstemmelse med denne lovgivning skal referencepersonen godtgøre, at vedkommende reelt var i familie med den person, med hvem der anmodes om familiesammenføring, før dennes ankomst til Nederlandene, og at dette familiebånd ikke er brudt. Til dette formål skal referencepersonen ved hjælp af officielle dokumenter attestere den pågældende persons identitet (pas, identitetskort, erklæring om statsborgerskab, soldaterpapirer mv.) og godtgøre, at der faktisk eksisterer et familiebånd mellem dem (f.eks. ved hjælp af en vielsesattest, en fødselsattest, en familiebog, en dødsattest mv.), og hvorvidt der er tale om et barn, hvis tilknytning er biologisk, eller der er tale om et adoptivbarn eller et plejebarn (
5
). Referencepersonen opfordres ligeledes til allerede sammen med indgivelsen af ansøgningen at fremlægge ethvert andet dokument, som kan godtgøre eksistensen af dette familiebånd.
15.
Når referencepersonen anmoder om familiesammenføring med et plejebarn, vurderes det, om denne tilknytning reelt foreligger, bl.a. under hensyntagen til grundene til, at plejebarnet blev optaget i familien. Hvis det ikke lykkes referencepersonen at fremlægge officielle dokumenter, kræver den nationale lovgiver, at vedkommende på plausibel vis godtgør at være uden skyld i de manglende dokumenter (
6
).
16.
Hvis den kompetente nationale myndighed under indtryk af referencepersonens forklaringer medgiver, at denne er ude af stand til at skaffe officielle dokumenter, der kan attestere det faktiske familiebånd, vurderer den på baggrund af de andre beviselementer, som referencepersonen har fremlagt, såsom fotografier, eksamensbeviser, vaccinationskort eller erklæringer fra en religiøs myndighed, om der er behov for yderligere undersøgelser såsom samtaler hos nederlandske konsulære repræsentationer, hvor der stilles spørgsmål med henblik på identificering eller foretages DNA-test.
17.
Hvis den kompetente nationale myndighed vurderer, at det ikke er lykkedes referencepersonen at give en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke råder over officielle dokumenter, der kan godtgøre den familiemæssige tilknytning, og i øvrigt ikke finder de andre beviser, som referencepersonen har fremlagt, tilstrækkelige, har den derimod ikke pligt til at lade foretage disse yderligere undersøgelser og kan derfor afslå ansøgningen om familiesammenføring.
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18.
Referencepersonen er eritreisk statsborger og opholder sig med sin datter i Nederlandene. Den 11. marts 2015 tildelte de nederlandske myndigheder hende subsidiær beskyttelsesstatus samt i kraft heraf en opholdstilladelse.
A.
Staatssecretaris’ behandling af ansøgningen om familiesammenføring
19.
Den 16. april 2015 indgav referencepersonen en ansøgning om familiesammenføring med sagsøgeren, som er en mindreårig eritreer født den 1. juli 2003 i Eritrea (
7
). Hun anførte, at denne mindreårige er søn af hendes storesøster, og at han efter sine forældres død, da han var fem år, kom under hendes forældremyndighed. Referencepersonen flygtede i 2013 fra Eritrea til Sudan sammen med sin datter og dette barn. Hun blev dog tvunget til at efterlade ham i Sudan under sin flugt til Nederlandene på grund af pengemangel. Den mindreårige, der i dag er 15 år, blev anbragt hos en bekendt i Sudan.
20.
Det er ubestridt, at referencepersonen i den foreliggende sag ikke har fremlagt officiel dokumentation, der kan godtgøre den berørte mindreåriges identitet, dennes forældres død eller det værgemål, som hun udøver over ham. Den sagkyndige vurdering, som blev foretaget vedrørende værdien af den erklæring, som den eritreiske befrielsesfront havde udstedt til formålet, viste, at dette dokument var udstedt af en myndighed uden kompetence hertil, og den nederlandske regering anførte under retsmødet, at der var tale om et falsk dokument.
21.
Det er ligeledes ubestridt, at Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (statssekretær for sikkerheds- og justitsspørgsmål, Nederlandene) (
8
) under hele sagsbehandlingen fastholdt grundene til, at familiebåndet ikke var blevet fastslået, og derfor bad referencepersonen om at forklare detaljeret og omhyggeligt, hvorfor hun ikke var i besiddelse af de påkrævede officielle dokumenter.
22.
Staatssecretaris har anført, at der ikke forelå en plausibel forklaring på fraværet af dokumentation for den mindreåriges identitet, idet Eritrea ifølge Det Europæiske Asylstøttekontors (EASO) rapport om situationen i Eritrea (
9
) udsteder identitetskort, skolekort, studiekort og bopælsbeviser. Som svar på de argumenter, som referencepersonen fremsatte heroverfor, frafaldt staatssecretaris sin indsigelse mod den manglende dokumentation.
23.
Han stillede ikke desto mindre referencepersonen en række supplerende spørgsmål med henblik på at fastslå baggrunden for og arten af hendes tilknytning til den berørte mindreårige, som hun besvarede via en organisation, der varetog hendes interesser.
24.
Til gengæld fastholdt staatssecretaris sin holdning om, at der ikke forelå en plausibel forklaring på fraværet af dokumentation for den berørte mindreåriges forældres død og referencepersonens værgemål over den berørte mindreårige. Ifølge staatssecretaris fremgår det ligeledes af EASO’s rapport, at Eritrea udsteder dødsattester og værgemålsattester. I overensstemmelse med den gældende nationale lovgivning fandt han det derfor ikke nødvendigt at træffe foranstaltninger til supplerende undersøgelser såsom afholdelse af en samtale, hvor der stilles spørgsmål med henblik på identificering, og gav derfor afslag på ansøgningen om familiesammenføring ved afgørelse af 12. maj 2016. Ved afgørelse af 27. oktober 2016 forkastede han desuden den klage, som referencepersonen havde indgivet over afgørelsen af 12. maj 2016.
25.
Referencepersonen har derfor indbragt denne afgørelse for den forelæggende ret.
B.
Søgsmålet ved den forelæggende ret
26.
Staatssecretaris har for den forelæggende ret anført, at den gennemførte procedure er i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86, navnlig i betragtning af EU-lovgivers ordvalg i denne bestemmelses første punktum. Efter hans opfattelse følger det af formuleringen »[h]vis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning«, at referencepersonen skal give en plausibel forklaring på den manglende dokumentation. Staatssecretaris har således anført, at »hvis der kan forlanges officiel dokumentation, og flygtningen ikke råder over denne uden at give en plausibel forklaring herpå, er den nationale kompetente myndighed ikke forpligtet til at tage hensyn til andre beviser eller til at afholde en samtale, hvor der stilles spørgsmål med henblik på identificering«.
27.
Det er omvendt sagsøgerens opfattelse, at denne procedure ikke er i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86. Først og fremmest, og navnlig i betragtning af denne bestemmelses andet punktum, kan en medlemsstat ikke afslå en ansøgning om familiesammenføring alene med den begrundelse, at referencepersonen ikke har fremlagt officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning. I et sådant tilfælde bør medlemsstaten således tage hensyn til andre beviser for eksistensen af denne tilknytning, hvilket indebærer, at den afholder en samtale, hvor der stilles spørgsmål med henblik på identificering. Endvidere har sagsøgeren anfægtet staatssecretaris fortolkning, hvorefter det ligger i ordet »kan«, at referencepersonen skal give en plausibel forklaring på det forhold, at vedkommende ikke råder over, ikke har rådet over eller ikke har kunnet skaffe denne dokumentation. Endelig har sagsøgeren anført, at såfremt Domstolen vælger denne fortolkning, vil de forklaringer, som er givet på de manglende dødsattester for den berørte mindreåriges biologiske forældre, i den foreliggende sag være plausible.
28.
Den forelæggende ret har udtrykt tvivl om fortolkningen af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86 og navnlig af denne bestemmelses første delsætning »[h]vis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning«. Den har i denne henseende anført, at EU-lovgiver ikke udtrykkeligt har truffet bestemmelse om en sandsynlighedskontrol eller en skønsmargen hos medlemsstaterne. Den ønsker ikke desto mindre oplyst, om ordet »kan« forudsætter, at flygtningen giver en plausibel forklaring på den omstændighed, at vedkommende ikke har fremlagt og fortsat ikke kan råde over officiel dokumentation for denne tilknytning. Den forelæggende ret har i denne anledning henvist til principperne for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, ifølge hvilke der i forbindelse med denne behandling kan tages hensyn til det forhold, at ansøgeren reelt har bestræbt sig på at underbygge sin ansøgning og har givet en tilfredsstillende forklaring på de manglende beviser for, at der foreligger en risiko for forfølgelse eller alvorlig overlast i hjemlandet.
C.
De præjudicielle spørgsmål
29.
På baggrund af ovenstående betragtninger har Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem), besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har Domstolen, henset til artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 2003/86[…] og [dom af 18. oktober 2012, Nolan (C-583/10, EU:C:2012:638)], kompetence til at besvare præjudicielle spørgsmål fra en nederlandsk ret om fortolkningen af direktiv [2003/86] i en retssag vedrørende opholdstilladelse til et familiemedlem til en person, der har fået subsidiær beskyttelse, såfremt dette direktiv i nederlandsk ret er blevet erklæret direkte og ubetinget anvendeligt på personer, der har fået subsidiær beskyttelse?
2)
Skal artikel 11, stk. 2, i direktiv [2003/86] fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for at afslå en ansøgning fra en flygtning om familiesammenføring udelukkende af den grund, at flygtningen ikke har vedlagt sin ansøgning nogen officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, eller skal artikel 11, stk. 2, i direktiv [2003/86] fortolkes således, at denne bestemmelse alene er til hinder for at afslå en ansøgning fra en flygtning om familiesammenføring udelukkende af den grund, at flygtningen ikke har vedlagt sin ansøgning nogen officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, såfremt flygtningen har givet en plausibel forklaring på den omstændighed, at han ikke har fremlagt denne dokumentation, og på hans udtalelse om, at han endnu ikke kan fremlægge denne dokumentation?«
30.
Sagsøgeren og referencepersonen samt den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige og mundtlige indlæg.
31.
Det skal dog fremhæves, at Domstolen siden indgivelsen af den foreliggende præjudicielle forelæggelse har haft lejlighed til at tage stilling til et spørgsmål, der er identisk med det første spørgsmål, i dom af 7. november 2018, K og B (C-380/17, EU:C:2018:877), og har erklæret sig kompetent.
IV. Bedømmelse
32.
Før jeg besvarer det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, skal det præciseres, at den nederlandske regering har anfægtet dets ordlyd.
33.
I sine skriftlige indlæg har den nederlandske regering gjort gældende, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse er baseret på en fejlagtig forudsætning. Den har bl.a. anført, at spørgsmålets formulering ikke afspejler de faktiske retsforhandlinger i hovedsagen. I modsætning til ordlyden af det præjudicielle spørgsmål nøjedes staatssecretaris ikke med at afslå referencepersonens ansøgning alene med den begrundelse, at hun ikke har fremlagt officielle dokumenter og heller ikke har givet en plausibel forklaring på de manglende dokumenter. Før staatssecretaris gav dette afslag, havde han således truffet forskellige foranstaltninger til oplysning af sagen under behandlingen, idet han tog hensyn til andre beviselementer såsom erklæringen fra den eritreiske befrielsesfront og stillede referencepersonen supplerende spørgsmål med henblik på at fastslå baggrunden for og arten af hendes tilknytning til den berørte mindreårige.
34.
Referencepersonen har for den forelæggende ret og for Domstolen reelt foreholdt staatssecretaris, at han i henhold til den gældende nationale lovgivning afslog hendes ansøgning om familiesammenføring uden på forhånd at have efterkommet hendes anmodning om afholdelse af en samtale, hvor der blev stillet spørgsmål med henblik på identificering. Der er tale om en foranstaltning til supplerende undersøgelser som omhandlet i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/86.
35.
I betragtning af disse oplysninger mener jeg derfor, at det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, nærmere bestemt skal tjene til at fastslå, om en kompetent national myndighed i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om familiesammenføring indgivet af en person med international beskyttelse i mangel af officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, jf. artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86, kan afslå en sådan ansøgning uden at træffe foranstaltninger til supplerende undersøgelser, når den pågældende person ikke har givet en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge denne dokumentation.
A.
Indledende bemærkninger
36.
Før jeg foretager fortolkningen af den nævnte artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86, vil jeg gerne fremsætte nogle indledende bemærkninger om de særlige vanskeligheder, som denne sag frembyder.
37.
EU-lovgiver har således ikke defineret begrebet »familie« i forbindelse med direktiv 2003/86.
38.
Det fremgår af niende betragtning til dette direktiv og af dets artikel 4, stk. 1, at familiesammenføring i alle tilfælde bør omfatte medlemmerne af kernefamilien, dvs. ægtefællen og mindreårige børn, herunder børn, der er adopteret i overensstemmelse med en afgørelse truffet af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat eller en afgørelse, der automatisk kan fuldbyrdes i henhold til medlemsstatens internationale forpligtelser (
10
).
39.
Hvad navnlig angår familiesammenføring for personer med international beskyttelse fremgår det af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, at medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af »andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis de forsørges af flygtningen«. I denne forbindelse tillader den nederlandske lovgivning familiesammenføring med plejebørn, som referencepersonen har faktisk familiemæssig tilknytning til.
40.
For så vidt som eksistensen af en familie nødvendigvis omfatter eksistensen af et familiebånd, der er en særlig retlig tilknytning, indebærer retten til familiesammenføring, at det godtgøres, at dette familiebånd eksisterer, og i tilfælde af et plejebarn, at der faktisk foreligger et sådant bånd. Dette bånd fastslås i princippet ved officielle dokumenter udfærdiget af de kompetente myndigheder i hjemlandet.
41.
Det er på dette punkt, at hovedsagen frembyder vanskeligheder, eftersom referencepersonen ikke har fremlagt noget officielt dokument, som kan attestere, at dette familiebånd til den berørte mindreårige faktisk foreligger, hvilket dog er nødvendigt med henblik på anvendelsen af direktiv 2003/86. Det »værgemål«, som referencepersonen hævder at have over dette barn, forekommer reelt at ligge tættere op ad en sædvanebaseret og frivillig forpligtelse til at varetage underhold, uddannelse og beskyttelse af et barn i den udvidede familie. I en sådan situation og af hensyn til dette barns tarv er det imidlertid nødvendigt at sikre sig, at barnets biologiske forældre faktisk er døde, og at barnet har et faktisk familiebånd til referencepersonen, for at undgå, at barnet udsættes for en risiko for misbrug eller udnyttelse.
42.
Efter at have fremhævet de særlige omstændigheder i denne sag vil jeg nu undersøge de gældende regler og principper vedrørende beviset for den familiemæssige tilknytning som omhandlet i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86.
B.
De gældende regler og principper vedrørende beviset for den familiemæssige tilknytning som omhandlet i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86
43.
I forbindelse med den familiesammenføringsprocedure, der er fastsat ved direktiv 2003/86, sondrer EU-lovgiver mellem to typer ordninger vedrørende beviset for den familiemæssige tilknytning.
44.
Den første er en generel ordning rettet mod tredjelandsstatsborgere, for hvilken de materielle betingelser er angivet i dette direktivs artikel 5, stk. 2.
45.
Denne bestemmelse kræver, at referencepersonen vedlægger sin ansøgning dokumentation for den familiemæssige tilknytning. Den kompetente nationale myndighed kan ikke desto mindre vurdere, at denne dokumentation ikke er tilstrækkelig til at fastslå eksistensen af denne tilknytning, og således beslutte at afholde samtaler med referencepersonen og dennes familiemedlemmer samt gennemføre enhver undersøgelse, som den skønner nødvendig (
11
). I tråd med bestemmelserne i artikel 16 i direktiv 2003/86 (
12
) forsøger EU-lovgiver her at imødegå ansøgninger om familiesammenføring, der er svigagtige eller udtryk for misbrug samt baseret på f.eks. proformaægteskaber eller svigagtige eller fiktive anerkendelser af faderskab, ved ud over fremsendelse af officielle dokumenter at kræve supplerende undersøgelser, der kan gøre det muligt at påvise eller modbevise familiebåndets reelle og faktiske eksistens.
46.
Den anden ordning er en særlig ordning for personer med international beskyttelse, for hvilken de materielle betingelser er angivet i artikel 11 i direktiv 2003/86.
47.
Denne ordning skal gøre det muligt at garantere den reelle ret til et normalt familieliv ved at samle de medlemmer af en familie, som på grund af omstændighederne i deres hjemland er flygtet fra forfølgelse og alvorlig overlast og er blevet adskilt under fordrivelse eller flugt.
48.
I betragtning af de særlige vanskeligheder, som disse har ved at fremlægge eller fra deres hjemland indhente officiel dokumentation, giver denne ordning i overensstemmelse med ottende betragtning til direktiv 2003/86 og i tråd med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis mulighed for at anvende bestemmelser om godtgørelse af den familiemæssige tilknytning, som nødvendigvis skal være »gunstigere«, når det drejer sig om udøvelsen af denne ret (
13
).
49.
Når en person med international beskyttelse indgiver en ansøgning om familiesammenføring, finder de generelle bestemmelser i artikel 5 i direktiv 2003/86 således anvendelse med forbehold af de specifikke bestemmelser i dette direktivs artikel 11, stk. 2.
50.
Sidstnævnte artikel indeholder særlige regler, »[h]vis en flygtning ikke kan fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning«.
51.
For det første fremgår det af artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2003/86, at medlemsstaterne har pligt til at tage hensyn til »anden dokumentation« for, at en sådan tilknytning foreligger (
14
). Denne tilknytning skal vurderes i overensstemmelse med national ret (
15
). Ikke desto mindre kan den skønsmargen, som medlemsstaterne har, ikke benyttes på en sådan måde, at den risikerer at stride mod formålet med direktiv 2003/86, som er at tilpasse bevisordningen efter de særlige vanskeligheder, som personer med international beskyttelse kan stå over for. Disse beviser skal derfor være realistiske og tilpasset den konkrete situation, som de berørte personer befinder sig i (
16
).
52.
For det andet fremgår det udtrykkeligt af ordlyden af dette direktivs artikel 11, stk. 2, andet punktum, at »[a]fslag på en ansøgning ikke udelukkende [må] baseres på manglende dokumentation«. Der er efter min opfattelse ingen tvivl om, at EU-lovgiver her henviser til officiel dokumentation. Denne bestemmelse falder i logisk forlængelse af det foregående punkt i dette forslag til afgørelse, idet der fastsættes et klart og ubetinget forbud mod, at manglende dokumentation for den familiemæssige tilknytning i sig selv udgør en grund til afslag på ansøgningen om familiesammenføring. Denne bestemmelse falder ligeledes i tråd med anbefalingerne fra Europarådet (
17
) og De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) (
18
).
53.
Det spørgsmål, der rejses i den foreliggende sag, er således, om en medlemsstat i forbindelse med en ansøgning om familiesammenføring, som ikke er bilagt officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, kan gøre anvendelsen af de supplerende undersøgelser, som er omhandlet i artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/86, betinget af, at referencepersonen giver en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge denne dokumentation.
C.
Referencepersonens pligt til at give en plausibel forklaring på den manglende officielle dokumentation for den familiemæssige tilknytning
54.
Domstolen har fastslået, at der ikke findes en individuel ret for familiemedlemmer til at indrejse på en medlemsstats område, og at medlemsstaterne i henhold til direktiv 2003/86 har en vis skønsmargen, når de behandler ansøgninger om familiesammenføring og kan stille betingelser for udøvelsen af denne ret (
19
).
55.
Domstolen har ikke desto mindre også fastslået, at denne mulighed skal fortolkes strengt, da tilladelse til familiesammenføring fortsat er hovedreglen og ikke bør anvendes på en måde, der ville være i strid med formålet med direktiv 2003/86 (
20
).
56.
I den foreliggende sag passer det krav, der stilles i den omhandlede lovgivning, om end det ikke fremgår udtrykkeligt af ordlyden af direktiv 2003/86, nøjagtig ind i det samarbejde, som skal foregå mellem referencepersonen og den kompetente nationale myndighed om behandlingen af en ansøgning om familiesammenføring, som er indgivet uden ledsagende officiel dokumentation, og dette krav gør det – hvis det gennemføres under iagttagelse af dette direktivs proceduremæssige krav – muligt at opfylde direktivets målsætninger uden samtidig at tilsidesætte den særlige ordning, som gælder for personer med international beskyttelse.
1. Den omhandlede pligt henhører under referencepersonens pligt til samarbejde i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om familiesammenføring indgivet uden ledsagende officiel dokumentation
57.
Som det fremgår af ordlyden af artikel 5, stk. 2, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86, er det først og fremmest ansøgeren, der har bevisbyrden. Det er således ansøgeren, som indleder proceduren for at udnytte en rettighed, og det er ligeledes ansøgeren, som alene råder over officiel dokumentation til støtte for sine erklæringer og for, at der foreligger den anførte familiemæssige tilknytning, som ansøgningens udfald i sidste ende afhænger af.
58.
EU-lovgiver pålægger ligeledes medlemsstaterne en pligt til at samarbejde. Det følger således af disse bestemmelser, at såfremt personen med international beskyttelse ikke er i stand til at fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, har medlemsstaten i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86 pligt til at tage hensyn til andre beviser for denne tilknytning og kan i øvrigt og i henhold til direktivets artikel 5, stk. 2, gennemføre supplerende undersøgelser såsom at afholde samtaler med referencepersonen eller dennes familiemedlemmer samt gennemføre andre undersøgelser, som skønnes nødvendige.
59.
Det er i forbindelse med dette samarbejde og med henblik på korrekt afvikling heraf, at den kompetente nationale myndighed efter min opfattelse kan anmode referencepersonen om at forklare, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge civilstandsattester til dokumentation for den familiemæssige tilknytning, og efter min opfattelse kan tillægge denne forklarings plausible karakter en særlig betydning.
60.
Hvis bevisreglerne i artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86 faktisk har til formål til gavn for personer med international beskyttelse at justere de bevisregler, der gælder for godtgørelse af den familiemæssige tilknytning, i mere fleksibel retning, skal den således også pålægge sådanne personer forpligtelser med henblik på i overensstemmelse med direktivets artikel 16 at undgå, at familiesammenføringsproceduren svigagtigt udnyttes eller misbruges til at omgå reglerne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i en medlemsstat eller på ulovlig vis ved udsættelse af børn for risiko for misbrug, udnyttelse eller menneskesmugling (
21
).
61.
Når en person med international beskyttelse beslutter at iværksætte en familiesammenføringsprocedure trods manglen på officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning, indebærer den bevisbyrde, der påhviler vedkommende, under disse omstændigheder, at ansøgeren med henblik på behandlingen af ansøgningen forklarer, hvorfor den pågældende ikke er i stand til at fremlægge denne dokumentation.
62.
Man kan således ikke kræve, at den kompetente nationale myndighed behandler denne ansøgning ved anvendelse af supplerende undersøgelser, når referencepersonen ikke har fremlagt civilstandsattester til dokumentation for den familiemæssige tilknytning og trods myndighedens foranstaltninger og de midler, den har stillet til ansøgerens rådighed, ikke har givet en fyldestgørende forklaring.
63.
Selv om referencepersonen ikke har pligt til at bevise det faktiske familiebånd ved hjælp af officiel dokumentation, skal vedkommende således ikke desto mindre bestræbe sig på at forklare tilstrækkelig detaljeret og omhyggeligt, hvorfor vedkommende ikke er i stand til at råde over disse dokumenter. Det skal gøre det muligt for ansøgeren at godtgøre, at ansøgningen fortsat er oprigtig trods manglen på de nævnte dokumenter, og at behandlingen af ansøgningen kræver den kompetente nationale myndigheds medvirken til at samle alle elementer, der kan godtgøre den familiemæssige tilknytning (
22
).
64.
Det er derfor i lyset af de af referencepersonen afgivne forklaringer og i givet fald de øvrige fremsendte beviselementer, at den kompetente nationale myndighed vil kunne sondre mellem den situation, hvor ansøgningen indledningsvis må afslås, fordi den er åbenbart grundløs, eller fordi den er svigagtig eller udtryk for misbrug, og den situation, hvor den bør hjælpe referencepersonen ved at gennemføre supplerende undersøgelser, fordi der er tungtvejende grunde til at formode, at ansøgeren med rette er ude af stand til at råde over officiel dokumentation.
65.
Det er klart, at kravene til de forklaringer, som referencepersonen skal afgive, skal være rimelige for ikke at pålægge vedkommende en uforholdsmæssig byrde i forhold til, hvad der er nødvendigt for at godtgøre, at dette er umuligt.
66.
Omfanget af disse krav skal derfor afhænge af arten og omfanget af de vanskeligheder, som referencepersonen konkret har ved at fremlægge den officielle dokumentation. Selv om den kompetente nationale myndighed således kan forlange detaljerede og omhyggelige forklaringer, når det er ubestridt, at referencepersonen kan opnå fremsendelse af disse dokumenter, skal den efter min opfattelse lempe kravene, når det har vist sig, at indhentelsen af de nævnte dokumenter er umulig, fordi der f.eks. i referencepersonens hjemland ikke findes et folkeregister, eller folkeregistret ikke fungerer.
67.
Det skal herefter anføres, at en pligt som den, der er fastlagt i den omhandlede nationale lovgivning, er en pligt, der er fastsat inden for rammerne af behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
2. Den omhandlede pligt henhører under de pligter, som påhviler ansøgeren i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse
68.
Proceduren for behandling af henholdsvis en ansøgning om international beskyttelse og en ansøgning om familiesammenføring har ganske vist forskellige formål. Den første procedure gælder anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus til en person, der er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast i sit hjemland. Den anden omhandler sammenføring af familiemedlemmer til en person med international beskyttelse, som er blevet adskilt under fordrivelse eller flugt.
69.
Disse procedurer har imidlertid fælles træk, der knytter sig til ansøgerens identitet og den særlige situation, som denne befinder sig i, hvilket uden tvivl forklarer, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol henviser til sin praksis vedrørende godtgørelse af risikoen for forfølgelse i tilfælde af tilbagevenden til hjemlandet (ansøgning om international beskyttelse), når den skal fastslå bevisbyrden og beviskravet med hensyn til godtgørelse af den familiemæssige tilknytning (ansøgning om familiesammenføring) (
23
).
70.
I begge procedurer tager det samarbejde, som skal foregå mellem ansøgeren og den kompetente nationale myndighed, udgangspunkt i den omstændighed, at ansøgeren om international beskyttelse eller personen med international beskyttelse, fordi vedkommende har måttet flygte fra sit hjemland, ikke er i stand til at skaffe officielle dokumenter, der navnlig kan bevise vedkommendes identitet eller nationalitet, eller at der foreligger familiemæssig tilknytning.
71.
I forbindelse med en ansøgning om international beskyttelse har Domstolen fastslået, at ansøgeren i overensstemmelse med artikel 13, stk. 1, i direktiv 2013/32/EU (
24
) er forpligtet til at samarbejde med de kompetente myndigheder, særligt med henblik på at fastslå vedkommendes identitet og nationalitet samt fastlægge de forhold, som ansøgningen støttes på, hvilket ifølge Domstolen indebærer, at ansøgeren så vidt muligt skal fremlægge de ønskede dokumenter og i givet fald de redegørelser og oplysninger, som der anmodes om (
25
). Der er her tale om elementer, der er væsentlige og nødvendige for ansøgningens behandling.
72.
Denne pligt er knyttet til den, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, i direktiv 2011/95/EU (
26
) om vurderingen af de kendsgerninger og omstændigheder, som den kompetente nationale myndighed skal foretage med henblik på behandlingen af en sådan ansøgning. Denne artikel bestemmer således, at når visse aspekter af ansøgerens forklaringer ikke støttes af dokumentation eller andre beviser, kræver disse aspekter ikke bekræftelse, når ansøgeren reelt bl.a. har bestræbt sig på at underbygge sin ansøgning, har fremlagt alle de relevante elementer og har givet en »tilfredsstillende« forklaring på eventuelle manglende relevante elementer (
27
), når ansøgerens forklaringer anses for sammenhængende og troværdige, og når de ikke strider imod tilgængelige specifikke og generelle oplysninger, der er relevante for ansøgerens sag.
73.
I lyset af samtlige disse oplysninger er det derfor min vurdering, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86 kan fortolkes således, at en kompetent national myndighed har ret til at kræve, at referencepersonen giver en plausibel forklaring, når det ikke lykkes vedkommende at fremlægge officiel dokumentation for den familiemæssige tilknytning.
74.
I denne forbindelse bør der dog opstilles rammer for denne myndigheds skønsbeføjelser.
D.
Den kompetente nationale myndigheds forpligtelser i forbindelse med vurderingen af, om referencepersonens forklaring er plausibel
75.
Den nationale myndighed har enekompetence, under den nationale rets kontrol, til at bedømme de forklaringer, som referencepersonen giver. Den skal dog opfylde denne forpligtelse under iagttagelse af de proceduremæssige krav i direktiv 2003/86 og navnlig de krav, der er fastsat i direktivets artikel 17.
76.
Selv om referencepersonen har pligt til at give en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge officiel dokumentation for et familiebånd, skal den kompetente nationale myndighed således foretage en passende vurdering af personens forklaring.
77.
Den nationale myndighed skal navnlig og i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2003/86 (
28
) foretage en individuel vurdering, hvor den tager hensyn til ikke alene de relevante generelle og særlige oplysninger om situationen i referencepersonens hjemland, men også vedkommendes personlighed, konkrete situation og de særlige vanskeligheder, han befinder sig i (
29
).
78.
Denne metode gør det muligt at opstille rammer for en vurdering, som altid vil være subjektiv, selv om den skal baseres på faktiske omstændigheder.
79.
På den ene side skal referencepersonens forklaring på sin manglende mulighed for at fremlægge et officielt dokument til bevis for familiebåndet bedømmes objektivt i lyset af de såvel generelle som særlige oplysninger, der foreligger om situationen i vedkommendes hjemland. Der skal være tale om relevante, objektive, pålidelige, præcise og ajourførte oplysninger, som vil kunne genfindes i rapporter udfærdiget af nationale og internationale myndigheder, især organer under Europarådet eller FN, men også internationale retsafgørelser såsom Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme (
30
). I forbindelse med en ansøgning om familiesammenføring, som ikke ledsages af officiel dokumentation for et familiebånd, skal disse oplysninger, som de nationale myndigheder har fuld adgang til, gøre det muligt at vurdere, hvordan oprindelseslandets folkeregister fungerer, og navnlig om der foreligger mangler, der berører visse dele af landet eller visse persongrupper.
80.
Denne metode er den, som EU-lovgiver har fastsat i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
81.
I overensstemmelse med artikel 4, stk. 3, litra a), i direktiv 2011/95 skal medlemsstaten således foretage en individuel vurdering af ansøgningen under hensyntagen til alle relevante kendsgerninger vedrørende hjemlandet, herunder hjemlandets love og andre bestemmelser og den måde, hvorpå de anvendes. I henhold til artikel 4, stk. 5, litra c), i direktiv 2011/95 skal den plausible og sammenhængende karakter af ansøgerens forklaringer i øvrigt vurderes i lyset af de tilgængelige generelle og specifikke oplysninger, der er relevante for ansøgerens sag (
31
).
82.
For at de kompetente nationale myndigheder til daglig kan opfylde disse krav, og for at harmonisere procedurerne for behandling af ansøgninger om international beskyttelse i medlemsstaterne har EASO fået til opgave at udarbejde rapporter om situationen opdelt i temaer i det land eller den region, som ansøgeren om international beskyttelse stammer fra. Disse rapporter udarbejdes på grundlag af indsamling af »relevante, pålidelige, præcise og ajourførte oplysninger« om oprindelseslande ved brug af alle relevante informationskilder, herunder statslige, ikke-statslige og internationale organisationer (
32
).
83.
I den foreliggende sag har staatssecretaris således med henblik på sin vurdering henvist til afsnittet om »officielle dokumenter vedrørende civilstand« i EASO’s rapport om Eritrea (
33
).
84.
Det tilkommer ikke desto mindre den forelæggende ret at sikre sig, at denne undersøgelse kan udgøre en tilstrækkelig informationskilde i forhold til denne vurdering og navnlig gør det muligt at indhente pålidelige og præcise oplysninger om, hvordan folkeregistret fungerer i landdistrikter og/eller referencepersonens oprindelsesegn, hvordan der udstedes dødsattester og værgemålsattester, og i hvilket omfang hun konkret og i henhold til gældende national lovgivning kan kræve civilstandsattester i hendes oprindelsesland eller hos dettes diplomatiske repræsentationer.
85.
På den anden side skal referencepersonens forklaring på sin manglende mulighed for at fremlægge et officielt dokument til bevis for familiebåndet bedømmes i lyset af vedkommendes individuelle status og personlige situation i overensstemmelse med artikel 17 i direktiv 2003/86 og Domstolens praksis. EASO’s rapport træder således ikke i stedet for en individuel undersøgelse af ansøgningen, der kan gøre det muligt at afdække, hvad referencepersonen er i stand til.
86.
Referencepersonens alder, navnlig i tilfælde af en mindreårig, køn, uddannelsesniveau, oprindelse og social status, men også grundene til tilkendelsen af international beskyttelse og de traumer, som personen har fået, kan således være faktorer, der skal tages i betragtning ved bedømmelsen af årsagerne til, at vedkommende ikke råder over officiel dokumentation, og af omfanget af vedkommendes vanskeligheder.
87.
I lyset af samtlige disse betragtninger konkluderer jeg, at artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/86 ikke er til hinder for en national lovgivning som den her omhandlede, hvis den kompetente nationale myndighed gennemfører en passende undersøgelse af de forklaringer, som referencepersonen har givet, under hensyntagen til ikke alene de relevante oplysninger, såvel generelle som specifikke, om situationen i referencepersonens hjemland, men også den særlige situation, som vedkommende befinder sig i.
V. Forslag til afgørelse
88.
På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (retten i første instans i Haag, tingstedet Haarlem, Nederlandene), således:
»Artikel 11, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke er til hinder for en national lovgivning, ifølge hvilken en person med international beskyttelse har pligt til med henblik på behandlingen af sin ansøgning om familiesammenføring at give en plausibel forklaring på, hvorfor vedkommende ikke kan fremlægge officiel dokumentation for, at der foreligger et familiebånd, forudsat at den kompetente nationale myndighed vurderer denne forklaring under hensyntagen til ikke alene de relevante oplysninger, såvel generelle som specifikke, om situationen i referencepersonens hjemland, men også den særlige situation, som vedkommende befinder sig i.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – I artikel 2, litra c), i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22.9.2003 om ret til familiesammenføring (EUT 2003, L 251, s. 12) defineres »referenceperson« som »en tredjelandsstatsborger, der har lovligt ophold i en medlemsstat, og som ansøger om eller hvis familiemedlemmer ansøger om familiesammenføring for at blive ført sammen med ham/hende«.
(
3
) – Stb. 2000, nr. 495.
(
4
) – Denne er blevet erstattet af Werkinstructie 2016/17 (arbejdsinstruks nr. 2016/17).
(
5
) – Udlændingecirkulæret af 2000 præciserer i punkt C2/4, at den berørte mindreårige ligeledes kan være et plejebarn, som referencepersonen reelt er familiemæssigt knyttet til.
(
6
) – Jf. i denne henseende redegørelsen fra den nederlandske styrelse for indvandring og naturalisering i »The family reunification procedure for holders of an asylum residence permit«, som kan læses på følgende internetadresse: https://ind.nl/Documents/GHA_Engels.pdf (s. 6, første del, tredje trin).
(
7
) – De faktiske omstændigheder, der beskrives i dette forslag til afgørelse, er også baseret på oplysninger fra de nationale sagsakter, som Domstolen råder over.
(
8
) – Herefter »staatssecretaris«.
(
9
) – EASO Country of Origin Information Report, Eritrea, Country Focus, maj 2015, der findes på følgende internetadresse: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/Eritrea-Report-Final.pdf, og som staatssecretaris udtrykkeligt omtalte i sine skrivelser til referencepersonen, der er vedlagt som bilag til de skriftlige indlæg, som er indgivet til Domstolen. Jf. vedrørende oprettelsen af EASO Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 439/2010 af 19.5.2010 om oprettelse af et europæisk asylstøttekontor (EUT 2010, L 132, s. 11).
(
10
) – I henhold til tiende betragtning til og artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/86 kan medlemsstaterne udvide denne kreds og tillade familiesammenføring af slægtninge i lige opstigende linje, myndige ugifte børn, ugifte eller registrerede partnere samt, i tilfælde af polygame ægteskaber og på visse betingelser, mindreårige børn af en anden ægtefælle eller referencepersonen.
(
11
) – Det fremgår af Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om retningslinjer for anvendelsen af Rådets direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring (COM(2014) 210 final, herefter »retningslinjerne«), at den ledsagende dokumentation og den »nødvendige« karakter af samtaler og andre undersøgelser for hver ansøgning skal vurderes fra sag til sag i forbindelse med en individuel behandling af ansøgningen (punkt 3.2, s. 10).
(
12
) – Ifølge dette direktivs artikel 16, stk. 1, litra b) og c), kan medlemsstaterne give afslag på en ansøgning om tilladelse til indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring, hvis referencepersonen og det eller de pågældende familiemedlemmer ikke har eller ikke længere har et faktisk ægteskabeligt samliv eller familieliv, eller hvis det konstateres, at referencepersonen eller den ugifte partner er gift med eller har et varigt forhold til en anden person. I overensstemmelse med denne bestemmelses stk. 2 kan de ligeledes give afslag på en sådan ansøgning, hvis det konstateres, at der er afgivet ukorrekte eller misvisende oplysninger, at der er anvendt falske eller forfalskede dokumenter, at der er begået svig eller anvendt andre ulovlige midler, eller at ægteskabet, partnerskabet eller adoptionen udelukkende havde til formål at gøre det muligt for vedkommende at indrejse eller opholde sig i en medlemsstat.
(
13
) – Jf. i denne retning Kommissionens grønbog om retten for tredjelandsstatsborgere, der bor i EU, til familiesammenføring (direktiv 2003/86) (KOM(2011) 735 endelig), navnlig punkt 4.2, »Øvrige spørgsmål vedrørende asyl« (s. 6), samt retningslinjerne, navnlig punkt 6.1.2 (s. 25 og 26). Jf. ligeledes i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 10.7.2014, Tanda-Muzinga mod Frankrig (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 54).
(
14
) – Denne pligt falder ligeledes i tråd med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 10.7.2014, Tanda-Muzinga mod Frankrig (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 79).
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 12.4.2018, A og S (C-550/16, EU:C:2018:248, præmis 42 og 45).
(
16
) – I overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i direktiv 2003/86 kan medlemsstaterne afholde samtaler med referencepersonen eller dennes familiemedlemmer samt gennemføre andre undersøgelser, som skønnes nødvendige. I retningslinjernes punkt 6.1.2 har Kommissionen påpeget, at »anden dokumentation« for eksistensen af den familiemæssige tilknytning kan bestå i skriftlige eller mundtlige erklæringer fra ansøgeren, samtaler med familiemedlemmer eller undersøgelser af situationen i udlandet. Erklæringerne kan understøttes af dokumentation såsom audiovisuelt materiale, materielle bilag såsom beviser eller kvitteringer for pengeoverførsler. Kommissionen understreger, at hvis der fortsat er alvorlig tvivl, efter at andre typer dokumentation er blevet undersøgt, eller hvis der er meget, der tyder på, at ansøgeren har bedrageriske hensigter, kan en dna-test anvendes som sidste udvej, idet sådanne test ikke kan anvendes til at bevise slægtskabet til fjerne eller forsørgelsesberettigede medlemmer, navnlig i tilfælde af adoption (s. [26]).
(
17
) – Jf. i denne retning Europarådets Ministerkomités henstilling nr. R (99) 23, vedtaget den 15.12.1999, om familiesammenføring for flygtninge og andre personer med behov for international beskyttelse.
(
18
) – Jf. i denne retning konklusion nr. 24 vedtaget af Eksekutivkomitéen for Programmet under FN’s Flygtningehøjkommissariat på den 32. samling, som kan læses på følgende internetadresse: http://www.unhcr.org/publications/legal/41b041534/compilation-conclusions-adopted-executive-committee-international-protection.html (s. 43).
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 27.6.2006, Parlamentet mod Rådet (C-540/03, EU:C:2006:429, præmis 59), og af 6.12.2012, O m.fl. (C-356/11 og C-357/11, EU:C:2012:776, præmis 79).
(
20
) – Jf. i denne retning dom af 6.12.2012, O m.fl. (C-356/11 og C-357/11, EU:C:2012:776, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
(
21
) – Kommissionen har i sine retningslinjer i øvrigt præciseret, at det er i både samfundets og oprigtige ansøgeres interesse, at medlemsstaterne slår hårdt ned på misbrug og svig i forbindelse med de rettigheder, som er fastsat i direktiv 2003/86 (jf. navnlig punkt 7.3, »Misbrug og svig«, s. 30).
(
22
) – Domstolen har i øvrigt fastslået, at en medlemsstat kan have bedre forudsætninger end ansøgeren for at få adgang til visse typer af dokumenter (jf. i denne retning dom at 22.11.2012, M., C-277/11, EU:C:2012:744, præmis 66).
(
23
) – Jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 10.7.2014, Tanda-Muzinga mod Frankrig (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 69).
(
24
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60).
(
25
) – Jf. dom af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 38).
(
26
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
(
27
) – Jf. dom af 25.1.2018, F (C-473/16, EU:C:2018:36, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
(
28
) – Jf. i denne retning punkt 6.1.2 og 7.4 i Kommissionens retningslinjer.
(
29
) – Jf. i denne retning dom af 4.3.2010, Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117), hvori Domstolen fastslog, at artikel 17 i direktiv 2003/86 således er til hinder for en national lovgivning, som tillader den kompetente nationale myndighed at afslå en ansøgning om familiesammenføring uden en konkret undersøgelse af ansøgerens situation. I denne dom fandt Domstolen en national lovgivning uforenelig med dette direktiv, når den kræver en indtægtsgrænse, under hvilken der gives afslag på enhver ansøgning om familiesammenføring, såfremt ansøgningen afvises uafhængigt »af en individuel undersøgelse af hver ansøgers situation« (præmis 48).
(
30
) – Jeg henviser her analogt til de kriterier, som Domstolen udledte i dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198), om de oplysninger, som de nationale myndigheder skal lægge til grund ved bedømmelsen af, om en medlemsstats fængselsvæsen fungerer dårligt. Disse kriterier forekommer mig endnu mere relevante, når det drejer sig om at bedømme, hvordan en stats folkeregister fungerer.
(
31
) – Artikel 4, stk. 5, litra c), i direktiv 2011/95 har følgende ordlyd: »Hvis medlemsstaterne anvender princippet om, at ansøgeren har pligt til at underbygge sin ansøgning om international beskyttelse, og hvis der er aspekter af ansøgerens forklaringer, der ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser, skal disse aspekter ikke bekræftes, hvis […] ansøgerens forklaringer anses for sammenhængende og troværdige og [ikke] strider imod tilgængelige specifikke og generelle oplysninger, der er relevante for ansøgerens sag« (min fremhævelse).
(
32
) – Jf. artikel 4, litra a) og b), i forordning nr. 439/2010.
(
33
) – Jf. henvisningerne til denne rapport i fodnote 9 til dette forslag til afgørelse.