62024CJ0446
DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)
23. april 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – artikel 11, stk. 2 – indrejseforbud – varighed – national lovgivning, der i visse tilfælde principielt kræver et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud – terrortrussel«
I sag C-446/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) ved afgørelse af 17. juni 2024, indgået til Domstolen den 25. juni 2024, i sagen
Freie Hansestadt Bremen
mod
DT,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M.L. Arastey Sahún, samt dommerne J. Passer, E. Regan (refererende dommer), D. Gratsias og B. Smulders,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitssekretær: fuldmægtig M. Siekierzyńska,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. juni 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Freie Hansestadt Bremen ved F. Müller, som befuldmægtiget,
–
DT ved professor C. Graebsch,
–
den tyske regering ved J. Möller og R. Kanitz, som befuldmægtigede,
–
den danske regering ved D. Elkan, M. Jespersen og C.A.-S. Maertens, som befuldmægtigede,
–
den svenske regering ved J. Olsson, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved A. Katsimerou og M. Wasmeier, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 2. oktober 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Freie Hansestadt Bremen (delstaten Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) (herefter »Freie Hansestadt Bremen«) og DT vedrørende et forbud mod indrejse og ophold i Tyskland, der er blevet udstedt mod ham.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Anden, sjette og fjortende betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»(2)
Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i Bruxelles den 4.-5. november 2004 til, at der udformes en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed.
[...]
(6)
Medlemsstaterne bør sikre, at tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold bringes til ophør efter en retfærdig og gennemsigtig procedure. I overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten bør afgørelser, der vedtages efter dette direktiv, træffes efter en konkret og individuel vurdering og baseres på objektive kriterier, således at der tages hensyn til andet end blot det faktum, at der er tale om ulovligt ophold. I forbindelse med anvendelsen af standardformularer til afgørelser vedrørende tilbagesendelse, dvs. afgørelser om tilbagesendelse og, hvis sådanne er truffet, afgørelser om indrejseforbud og om udsendelse, bør medlemsstaterne overholde dette princip og opfylde alle gældende bestemmelser i dette direktiv fuldt ud.
[...]
(14)
Virkningerne af nationale tilbagesendelsesforanstaltninger bør gives en europæisk dimension, ved at der indføres et indrejseforbud, som forbyder indrejse i og ophold på alle medlemsstaternes område. Varigheden af indrejseforbuddet bør fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og bør normalt ikke overstige fem år. [...]«
4
Det nævnte direktivs artikel 1, der har overskriften »Genstand«, bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder[,] som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
5
Direktivets artikel 3 med overskriften »Definitioner« fastsætter:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
4)
»afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
[...]
6)
»indrejseforbud«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som ledsager en afgørelse om tilbagesendelse
[...]«
6
Direktivets artikel 11, som har overskriften »Indrejseforbud«, bestemmer:
»1.   Afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud:
a)
hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller
b)
hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet.
I andre tilfælde kan afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud.
2.   Varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år. Den kan dog overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
3.   Medlemsstaterne overvejer at ophæve eller suspendere et indrejseforbud, når en tredjelandsstatsborger, der er genstand for et indrejseforbud udstedt i overensstemmelse med stk. 1, andet afsnit, kan påvise, at vedkommende har forladt en medlemsstats område i fuld overensstemmelse med en afgørelse om tilbagesendelse.
[...]
Medlemsstaterne kan undlade at udstede eller kan ophæve eller suspendere et indrejseforbud i individuelle tilfælde af humanitære grunde.
Medlemsstaterne kan ophæve eller suspendere et indrejseforbud i individuelle tilfælde eller i visse kategorier af tilfælde af andre grunde.
[...]«
Tysk ret
7
§ 11 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på Forbundsrepublikkens område) af 30. juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950) har i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »AufenthG«), overskriften »Indrejse- og opholdsforbud« og fastsætter:
»[...]
(4) Det er muligt at ophæve indrejse- og opholdsforbuddet eller afkorte dets varighed for at beskytte udlændingens beskyttelsesværdige interesser, eller for så vidt som formålet med dette forbud ikke længere kræver det. [...]
[...]
(5a) [...] Afkortning af varigheden eller ophævelse af indrejse- og opholdsforbuddet er i princippet udelukket. Den øverste delstatsmyndighed kan i det konkrete tilfælde tillade undtagelser herfra.
(5b) Hvis udlændingen udsendes fra Forbundsrepublikkens område på grundlag af en udsendelsesforanstaltning, der er truffet i henhold til § 58a, skal der principielt udstedes et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud. I de tilfælde, der er omhandlet i stk. 5a, eller hvis udlændingen er blevet udvist af en af de udvisningsgrunde, som er nævnt i § 54, stk. 1, nr. 1, 2 eller 2a, kan der i det konkrete tilfælde udstedes et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud. Stk. 5a, tredje og fjerde punktum, finder tilsvarende anvendelse.
[...]«
8
§ 58a i AufenthG med overskriften »Afgørelse om udsendelse« bestemmer følgende i stk. 1:
»Den øverste delstatsmyndighed kan træffe afgørelse om udsendelse af en udlænding uden forudgående udvisning på grundlag af en prognose, der er støttet på kendsgerninger, med henblik på at forebygge en særlig trussel mod Forbundsrepublikken Tysklands sikkerhed eller en terrortrussel. Afgørelsen om udsendelse kan fuldbyrdes straks; der kræves ikke noget udsendelsesvarsel.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
9
Sagsøgeren i hovedsagen er en russisk statsborger, som boede i Bremen (Tyskland) med en opholdstilladelse.
10
Den 13. marts 2017 traf Senator für Inneres (indenrigsministeren) i Freie Hansestadt Bremen (herefter »indenrigsministeren«) på grundlag af § 58a i AufenthG en afgørelse om udsendelse af sagsøgeren i hovedsagen til Den Russiske Føderation med den begrundelse, at der ifølge den kompetente sikkerhedstjenestes konklusioner var risiko for, at denne sagsøger ville begå terrorhandlinger i Tyskland.
11
Efter at have indbragt sagen for Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland), Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol uden at få medhold blev sagsøgeren i hovedsagen den 4. september 2017 udsendt til Den Russiske Føderation. Han bor i dag i dette tredjeland.
12
Ved afgørelse af 1. december 2017 afgjorde kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (den kommunale udlændingemyndighed i Bremen kommune, Tyskland), at virkningen af en udsendelse anordnet på grundlag af § 58a i AufenthG ikke er begrænset til en bestemt varighed.
13
Ved dom af 3. december 2021, som har opnået retskraft, annullerede Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) den nævnte afgørelse med den begrundelse, at der endnu ikke var blevet udstedt noget forbud mod indrejse i og ophold på medlemsstaternes område over for sagsøgeren i hovedsagen.
14
Ved afgørelse af 1. februar 2022 udstedte indenrigsministeren et tidsubegrænset forbud mod indrejse og ophold i Tyskland over for sagsøgeren i hovedsagen. I begrundelsen til denne afgørelse anførte den nævnte minister i det væsentlige, at et sådant tidsubegrænset forbud i henhold til § 11, stk. 5b, første punktum, i AufenthG som regel skal udstedes mod personer, der er blevet udsendt på grundlag af en afgørelse om udsendelse anordnet i henhold til denne lovs § 58a. Indenrigsministeren anførte, at der ikke forelå grunde til undtagelsesvis at fravige denne regel i den nævnte sagsøgers tilfælde, henset til den pågældende sikkerhedstjenestes konklusioner vedrørende den adfærd, som han havde udvist efter sin udsendelse, samt hans sociale og familiære relationer til Tyskland. Indenrigsministeren fandt, at der fortsat var grund til at frygte, at sagsøgeren i hovedsagen, såfremt han rejser ind i Forbundsrepublikken Tysklands område, vil begå et terrorangreb på dette område.
15
Sagsøgeren i hovedsagen indbragte nævnte afgørelse af 1. februar 2022 for Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen), der annullerede afgørelsen med den begrundelse, at § 11, stk. 5b, første punktum, i AufenthG ikke finder anvendelse, eftersom udstedelse af et tidsubegrænset forbud mod indrejse i og ophold på medlemsstaternes område ikke er i overensstemmelse med artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115.
16
Freie Hansestadt Bremen har iværksat appel til prøvelse af dommen fra Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen) ved Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland), som er den forelæggende ret.
17
Sidstnævnte har anført, at sagsøgeren i hovedsagen er blevet pålagt et tidsubegrænset forbud mod indrejse og ophold i Tyskland på grundlag af § 11, stk. 5b, første punktum, i AufenthG. Det fremgår af artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115, at et »indrejseforbud« er en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som »forbyder« indrejse i og ophold på en medlemsstats område »i en nærmere angivet periode«, og i direktivets artikel 11, stk. 2, bestemmes det, at der skal fastsættes en »varighed« for dette forbud. Spørgsmålet er derfor, om disse direktivbestemmelser skal fortolkes således, at de er til hinder for, at der over for udlændinge, hvis ophold er blevet bragt til ophør i henhold til § 58a i AufenthG med henblik på at afværge en terrortrussel, bliver udstedt et tidsubegrænset forbud mod indrejse i medlemsstaternes område såsom det forbud, der er fastsat som hovedregel i denne lovs § 11, stk. 5b, første punktum.
18
Den forelæggende ret har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse med den begrundelse, at Domstolen endnu ikke har taget stilling til dette spørgsmål, og at de nationale retsinstanser, den tyske regering og den tyske retslitteratur har givet forskellige svar herpå.
19
Navnlig tilslutter en del af den tyske retslitteratur sig dommen fra Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen). Ifølge denne del af retslitteraturen har Domstolen i dom af 19. september 2013, Filev og Osmani (C-297/12, EU:C:2013:569, præmis 27), allerede fastslået, at det af det i artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2008/115 anførte udtryk »[v]arigheden af indrejseforbuddet fastsættes« klart følger, at medlemsstaterne har pligt til at begrænse de tidsmæssige virkninger af ethvert forbud mod indrejse i deres område, uafhængigt af om den berørte tredjelandsstatsborger har indgivet en anmodning herom. Denne fortolkning understøttes af den definition af begrebet »indrejseforbud«, som er indeholdt i det nævnte direktivs artikel 3, nr. 6). Nogen oplysning, der gør det muligt at konkludere det modsatte, kan i øvrigt ikke udledes af Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16. november 2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT 2017, L 339, s. 83), hvori bl.a. følgende er anført: »Ingen ubegrænsede indrejseforbud: Varigheden af indrejseforbuddet er et centralt element i afgørelsen om indrejseforbud.«
20
I en anden del af den tyske retslitteratur er opfattelsen imidlertid, at det i § 11, stk. 5b, første punktum, i AufenthG fastsatte tidsubegrænsede indrejse- og opholdsforbud er foreneligt med artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115. Visse forfattere, der støtter denne fortolkning, er af den opfattelse, at Europa-Kommissionen i den håndbog om tilbagesendelse, som blev udarbejdet ved den nævnte henstilling, fandt, at en »systematisk udstedelse af livsvarige indrejseforbud [...] uden skelnen til omstændighederne i den enkelte sag« er i strid med det nævnte direktiv. Efter deres opfattelse er § 11, stk. 5b, første punktum, i AufenthG forenelig med direktivet, for så vidt som bestemmelsen udelukkende vedrører de tilfælde, der er omhandlet i denne lovs § 58a, herunder navnlig de tilfælde, som vedrører personer, der udgør en terrortrussel. Endelig skal præmis 27 i dom af 19. september 2013, Filev og Osmani (C-297/12, EU:C:2013:569), ses i sammenhæng med det præjudicielle spørgsmål, der blev forelagt Domstolen i den sag, som gav anledning til den nævnte dom. Det nævnte præjudicielle spørgsmål vedrørte alene spørgsmålet om, hvorvidt en national bestemmelse, der gør begrænsning af varigheden af et indrejseforbud betinget af, at den berørte tredjelandsstatsborger indgiver en begæring med henblik på at opnå en sådan begrænsning, er i overensstemmelse med EU-retten.
21
På denne baggrund har Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i [direktiv 2008/115] fortolkes således, at de er til hinder for en national [lovgivning], hvorefter der mod en person, hvis opholdsret er bragt til ophør, og mod hvem der er udstedt en afgørelse om tilbagesendelse, fordi den pågældende udgør en terrortrussel, som udgangspunkt skal udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
22
Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at henset til den tid, der forløb mellem vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede afgørelse om tilbagesendelse den 13. marts 2017 og udstedelsen af indrejseforbuddet over for ham den 1. februar 2022, kan dette forbud ikke anses for at være knyttet til denne afgørelse om tilbagesendelse, således som det kræves i henhold til direktiv 2008/115. Med sin argumentation har sagsøgeren i hovedsagen således bestridt, at dette direktiv finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede.
23
Det skal i denne henseende bemærkes, at i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115 er »indrejseforbud« defineret som værende en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som »ledsager en afgørelse om tilbagesendelse«, idet sidstnævnte afgørelse i direktivets artikel 3, nr. 4), er defineret som værende en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage.
24
Det fremgår desuden af det nævnte direktivs artikel 11, stk. 1, at afgørelser om tilbagesendelse »ledsages« af et indrejseforbud, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet. I andre tilfælde kan afgørelser om tilbagesendelse »ledsages« af et »indrejseforbud«.
25
Det følger af de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 23 og 24, at et »indrejseforbud« som omhandlet i direktiv 2008/115 skal supplere en afgørelse om tilbagesendelse, idet den berørte person i en bestemt periode efter sin »tilbagesendelse«, således som dette udtryk er defineret i direktivets artikel 3, nr. 3), og derfor efter sin udrejse fra medlemsstaternes område herved forbydes at genindrejse i og opholde sig på dette område. Et indrejseforbud får følgelig først virkning fra det tidspunkt, hvor den berørte person faktisk forlader det nævnte område (dom af 3.6.2021, Westerwaldkreis, C-546/19, EU:C:2021:432, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
26
Således som det fremgår af retspraksis, skal et indrejseforbud ikke nødvendigvis udstedes samtidigt med en afgørelse om tilbagesendelse eller endog træffes inden for en kort frist efter vedtagelsen af en sådan afgørelse (jf. i denne retning dom af 1.8.2025, Al Hoceima og Boghni, C-636/23 og C-637/23, EU:C:2025:603, præmis 66). Det er således tilstrækkeligt, at dette »indrejseforbud« er blevet udstedt i forlængelse af den afgørelse, hvorved værtsmedlemsstaten af samme grund inddrog den pågældende tredjelandsstatsborgers ret til ophold på denne medlemsstats område (jf. analogt dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 80).
27
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at afgørelsen om at forbyde sagsøgeren i hovedsagen indrejse i Tyskland er »knyttet« til den på samme grundlag trufne afgørelse om at inddrage hans opholdsret i Tyskland og udvise ham, dvs. med den begrundelse, at der ifølge den kompetente sikkerhedstjeneste forelå en risiko for, at sagsøgeren i hovedsagen ville begå et terrorangreb i Tyskland.
28
Desuden forekommer det – hvilket det dog påhviler den forelæggende ret at efterprøve – at den i hovedsagen omhandlede tilbagesendelsesafgørelse blev truffet, uden at der var fastsat en frist for frivillig udrejse, hvorfor den kompetente tyske myndighed, således som det fremgår af nærværende doms præmis 24, i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2008/115 var forpligtet til at udstede et indrejseforbud over for sagsøgeren i hovedsagen.
29
Under disse omstændigheder kan det ikke lægges til grund, at det tidsrum, der forløb mellem vedtagelsen af afgørelsen om tilbagesendelse og det i hovedsagen omhandlede indrejseforbud, har til følge, at dette forbud falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 2008/115.
Realiteten
30
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter udstedelsen af et tidsubegrænset forbud mod indrejse i en medlemsstats område over for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, som er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, principielt er påkrævet, når denne sidstnævnte afgørelse er støttet på, at der foreligger en terrortrussel.
31
I overensstemmelse med fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til denne bestemmelses ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af (dom af 13.2.2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C-684/23, EU:C:2025:90, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
32
Hvad indledningsvis angår ordlyden af artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 skal det bemærkes, at den førstnævnte bestemmelse definerer »indrejseforbud« som værende en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der ledsager en afgørelse om tilbagesendelse, og som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område »i en nærmere angivet periode«. Direktivets artikel 11, stk. 2, bestemmer i første punktum, at varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til »alle relevante forhold i den enkelte sag« og må i princippet ikke overstige fem år, mens det i bestemmelsens andet punktum præciseres, at varigheden af indrejseforbuddet »dog [kan] overstige fem år«, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
33
For det første fremgår det af selve ordlyden af nævnte artikel 11, stk. 2, første punktum, at varigheden af indrejseforbuddet principielt skal begrænses til fem år.
34
Derimod er der ikke udtrykkeligt fastsat nogen maksimal tidsmæssig grænse for det tilfælde, hvor tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, da det i artikel 11, stk. 2, andet punktum, i direktiv 2008/115 blot fastsættes, at varigheden af indrejseforbuddet »dog [kan] overstige fem år« i et sådant tilfælde. Den omstændighed, at der i det nævnte stykkes første punktum udtrykkeligt henvises til en »i princippet« maksimal varighed, som er begrænset til fem år, synes at indikere, at EU-lovgiver havde fastsat det udtrykkeligt, såfremt denne havde ønsket at fastsætte en maksimal varighed også i det tilfælde, hvor tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed (jf. analogt dom af 19.9.2013, Filev og Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569, præmis 30).
35
Ud fra dette synspunkt skal den i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115 foretagne henvisning til den omstændighed, at et indrejseforbud forbyder indrejse i og ophold på medlemsstaternes område i »en nærmere angivet« periode, ikke nødvendigvis forstås således, at den pålægger de nationale myndigheder i hvert enkelt tilfælde at fastsætte, at varigheden af det udstedte indrejseforbud skal være begrænset i tid, men kan ligeledes – som den danske og den svenske regering har påpeget, og som generaladvokaten har anført i punkt 25 i forslaget til afgørelse – fortolkes således, at den indebærer, at de kompetente nationale myndigheder i hvert enkelt tilfælde er forpligtet til i den afgørelse, hvorved de udsteder et sådant forbud, at »fastsætte« varigheden heraf på en præcis og begrundet måde, uanset om forbuddet er tidsbegrænset eller tidsubegrænset.
36
For det andet fremgår det af selve ordlyden af artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2008/115, at varigheden af indrejseforbuddet skal fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag. Selv om det nævnte stykkes andet punktum – således som det fremgår af nærværende doms præmis 34 – fastsætter en mulighed for medlemsstaterne for at overskride den principielle varighed på fem år, der er fastsat i nævnte første punktum, i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, fastsætter nævnte andet punktum derimod ikke en undtagelse, selv i et sådant tilfælde, til disse medlemsstaters forpligtelse til at tage behørigt hensyn til alle relevante forhold i den pågældende sag.
37
Hvad dernæst angår den sammenhæng, hvori artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 indgår, bemærkes for det første, at artikel 11, stk. 3, i direktiv 2008/115 fastsætter de omstændigheder, hvorunder medlemsstaterne dels er forpligtet til at overveje at ophæve eller suspendere et indrejseforbud, dels kan undlade at udstede eller kan ophæve eller suspendere et sådant forbud. Disse forpligtelser og beføjelser gør det i givet fald muligt at sikre overholdelsen af de materielle og proceduremæssige garantier, der er fastsat i dette direktiv, samt at et tidsubegrænset forbud ikke fortsætter med at have virkninger ud over det tidspunkt, hvor forbuddet ikke længere kan anses for at være nødvendigt og forholdsmæssigt i forhold til det hermed tilsigtede mål.
38
For det andet fremgår det af sjette betragtning til direktiv 2008/115, at afgørelser, der vedtages efter dette direktiv, bør træffes »efter en konkret og individuel vurdering«, mens det i fjortende betragtning til nævnte direktiv, som ligger til grund for direktivets artikel 11, stk. 2, første punktum, anføres, at varigheden af indrejseforbuddet bør fastsættes »under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag«, hvilket således understøtter den fortolkning af sidstnævnte bestemmelse, hvorefter der i afgørelsen om varigheden af et indrejseforbud i lighed med enhver afgørelse, som træffes i henhold til dette direktiv, skal tages hensyn til samtlige specifikke forhold i den konkrete sag, selv om der foreligger en terrortrussel.
39
Hvad endelig angår de formål, der forfølges med artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 og mere generelt med dette direktiv, skal det bemærkes, at formålet med dette direktivs artikel 11, stk. 2, navnlig består i at sikre, at varigheden af et indrejseforbud ikke overstiger fem år, medmindre den berørte person udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed (dom af 19.9.2013, Filev og Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569, præmis 32).
40
Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at et indrejseforbud udgør et middel til at øge effektiviteten i Den Europæiske Unions tilbagesendelsespolitik, idet det sikres, at en tredjelandsstatsborger, hvis ophold er ulovligt, i en bestemt periode efter udsendelsen af vedkommende ikke længere lovligt kan indrejse i medlemsstaternes område. Dette redskab er således i overensstemmelse med målsætningen i selve direktivet, hvormed det tilsigtes, således som det fremgår af anden betragtning hertil, at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed (jf. i denne retning dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn), C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 72 og 77 og den deri nævnte retspraksis).
41
Således som det fremgår af artikel 1 i direktiv 2008/115, består selve formålet med dette direktiv nemlig i at fastsætte fælles standarder og procedurer, der skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i EU-retten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.
42
En fortolkning af artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115, hvorefter de nævnte bestemmelser giver de kompetente nationale myndigheder mulighed for under hensyntagen til samtlige omstændigheder i den konkrete sag at beslutte, at den omstændighed, at der foreligger en terrortrussel, begrunder udstedelsen af et tidsubegrænset indrejseforbud over for den pågældende tredjelandsstatsborger, griber på ingen måde ind i det formål med disse bestemmelser, hvortil der er blevet henvist i nærværende doms præmis 39. Denne fortolkning gør det tværtimod muligt at sikre, at medlemsstaterne fuldt ud kan påberåbe sig det effektive redskab, som indrejseforbuddet udgør, med henblik på at sikre sikkerheden på deres respektive områder, samtidig med at det sikres, at dette redskabs gyldighedsperiode er begrundet i de særlige omstændigheder i den konkrete sag under overholdelse af de berørte personers grundlæggende rettigheder.
43
Den nævnte fortolkning understøttes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, hvorefter den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, såsom en terrortrussel, i sig selv kan være tilstrækkelig til at fastslå, at de kompetente nationale myndigheder i lyset af en undersøgelse af samtlige relevante omstændigheder, der kendetegner denne persons situation, har ret til ikke blot at vedtage en foranstaltning til udvisning fra det nationale område over for denne statsborger, men ligeledes udstede et tidsubegrænset indrejseforbud over for den pågældende, uden at de kan foreholdes herved at have tilsidesat artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, hvilken artikel vedrører retten til respekt for sit privatliv og familieliv (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.3.2010, Mutlag mod Tyskland, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60-63, af 30.11.2021, Avci mod Danmark, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35-39, af 22.3.2022, Laraba mod Danmark, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32-35, og af 5.9.2023, Al-Masudi mod Danmark, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33-36).
44
I det foreliggende tilfælde har Freie Hansestadt Bremen og den tyske regering for det første anført, at den i hovedsagen omhandlede regel selv gør det muligt at tage hensyn til de særlige forhold i den enkelte sag, for så vidt som den nationale lovgiver ved at foretage en sondring på grundlag af overtrædelsernes grovhed samt arten og alvoren af de risici, der skal forebygges, har indført standardiserede regler for visse kategorier af situationer uden dog at fastsætte udstedelse af tidsubegrænsede indrejseforbud i alle tilfælde.
45
For det andet fremgår det af de for Domstolen fremlagte oplysninger, at der er undtagelser til den i hovedsagen omhandlede »principielle« regel, eftersom visse ekstraordinære og atypiske omstændigheder gør det muligt fra sag til sag at fravige denne regel. Det fremgår navnlig af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at indenrigsministeren i det foreliggende tilfælde var af den opfattelse, at der ikke forelå nogen grund til at fravige den nævnte regel i forhold til sagsøgeren i hovedsagen, henset til den kompetente sikkerhedstjenestes konklusioner vedrørende den adfærd, som denne sagsøger havde udvist efter sin udsendelse, samt hans sociale og familiære relationer til Tyskland. Det skal følgelig bemærkes, at selv om der findes en generel regel, der finder anvendelse på situationer som den i hovedsagen omhandlede, indebærer muligheden for at fravige den i det mindste en hensyntagen til de særlige forhold i den konkrete sag.
46
For det tredje har Freie Hansestadt Bremen og den tyske regering anført, at det er muligt at kontrollere, om de særlige forhold, der førte til udstedelsen af et tidsubegrænset indrejseforbud, fortsat består. I tilfælde af en varig ændring af tredjelandsstatsborgerens adfærd fastsætter bestemmelserne i § 11, stk. 4 og 5b, i AufenthG udtrykkeligt, at det er muligt efterfølgende at ophæve eller forkorte indrejse- og opholdsforbuddet.
47
Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede tyske lovgivning muliggør en effektiv hensyntagen til samtlige relevante forhold i den konkrete sag, således at den ikke blot kan begrunde konstateringen af, at der foreligger en terrortrussel, men ligeledes anvendeligheden af den regel, som principielt pålægger et tidsubegrænset forbud mod indrejse i medlemsstaternes område som følge af vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse, der er støttet på forekomsten af en sådan trussel.
48
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter udstedelsen af et tidsubegrænset forbud mod indrejse i en medlemsstats område over for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, som er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, principielt er påkrævet, når denne sidstnævnte afgørelse er støttet på, at der foreligger en terrortrussel, forudsat at den kompetente nationale myndighed kan tage behørigt hensyn til alle relevante forhold i den konkrete sag med henblik på at godtgøre konstateringen af, at en sådan trussel foreligger, og den nævnte lovgivnings anvendelighed i den pågældende konkrete sag.
Sagsomkostninger
49
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:
Artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter udstedelsen af et tidsubegrænset forbud mod indrejse i en medlemsstats område over for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, som er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, principielt er påkrævet, når denne sidstnævnte afgørelse er støttet på, at der foreligger en terrortrussel, forudsat at den kompetente nationale myndighed kan tage behørigt hensyn til alle relevante forhold i den konkrete sag med henblik på at godtgøre konstateringen af, at en sådan trussel foreligger, og den nævnte lovgivnings anvendelighed i den pågældende konkrete sag.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.