62003CJ0088_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑88/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 24 lutego 2003 r.,
Republika Portugalska, reprezentowana przez L. Fernandesa, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez J. da Cruza Vilaça i L. Romão, advogados, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
popierana przez
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez N. Díaz Abad, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
oraz
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez R. Caudwell, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez D. Andersona, QC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenienci,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez V. Di Bucciego i F. De Sousę Fialho, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (sprawozdawca) i J. Malenovský, prezesi izb, J. -P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr, J. Klučka i U. Lõhmus, sędziowie,
rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 września 2005 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 20 października 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W swojej skardze Republika Portugalska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2003/442/WE z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie części systemu przystosowującego krajowy system podatkowy do szczególnych cech Regionu Autonomicznego Azorów, dotyczącej obniżenia stawek podatku dochodowego (Dz.U. L 150, str. 52, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2. Artykuł 87 ust. 1 WE stanowi:
„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
3. Obwieszczenie Komisji z dnia 10 grudnia 1998 r. w sprawie stosowania reguł pomocy publicznej do środków związanych z bezpośrednim opodatkowaniem działalności gospodarczej (Dz.U. C 384, str. 3, zwany dalej „obwieszczeniem dotyczącym pomocy państwa w dziedzinie opodatkowania bezpośredniego”) w pkt 2 podaje, że jego celem jest dostarczenie wyjaśnień dotyczących kwalifikowania przepisów podatkowych jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
4. Artykuł 87 ust. 3 WE przewiduje, że za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana:
„a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia;
[…]
c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem
[…]”.
5. Artykuł 299 ust. 2 WE stanowi, że postanowienia traktatu stosują się do francuskich departamentów zamorskich, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich. Jednakże prawodawca wspólnotowy może przyjąć specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania traktatu do tych regionów, biorąc pod uwagę, że ich strukturalna sytuacja gospodarcza i społeczna jest pogorszona na skutek określonych czynników, których trwałość i łączne występowanie poważnie szkodzą ich rozwojowi.
6. Zgodnie z brzmieniem pkt 4.15 wytycznych Komisji w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz.U. 1998, C 74, str. 9), zmienionych w dniu 9 września 2000 r. (Dz.U. C 258, str. 5, zwanych dalej „wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej”), zakazana jest pomoc regionalna przeznaczona na zmniejszenie kosztów bieżących przedsiębiorstw, to znaczy pomoc operacyjna.
7. Jednakże na mocy pkt 4.16.2 powyższych wytycznych, w regionach peryferyjnych kwalifikujących się do skorzystania z wyłączenia na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE pomoc, która jest zarówno stopniowo zmniejszana, jak i ograniczona w czasie, może być dopuszczalna, jeżeli jest przeznaczona na wyrównanie dodatkowych kosztów powstających w toku działalności gospodarczej z tytułu czynników określonych w art. 299 ust. 2 WE, których trwałość i połączenie poważnie hamuje rozwój takich regionów. W punkcie tym zostało również wskazane, że zadaniem państwa członkowskiego jest ustalenie wielkości dodatkowych kosztów i udowodnienie, że są one związane z tymi czynnikami. Ponadto proponowana pomoc musi być uzasadniona pod względem przyczyniania się do rozwoju regionalnego i pod względem swego charakteru; jej poziom musi być proporcjonalny do dodatkowych kosztów, na których wyrównanie jest ona przeznaczona.
Uregulowania krajowe
8. Konstytucja Republiki Portugalskiej z dnia 2 kwietnia 1976 r. stanowi, że „archipelagi Azorów i Madery są regionami autonomicznymi posiadającymi status polityczno-administracyjny i własne organy rządowe”. Konstytucja zawiera zespół postanowień określających zakres władzy, uprawnienia i kompetencje tych regionów, jak również ich organy polityczne i administracyjne.
9. Z przepisów tych wynika, że regiony autonomiczne mają własne dochody podatkowe, jak również udział w dochodach podatkowych państwa, ustalony zgodnie z zasadą gwarantującą rzeczywistą solidarność narodową. Ponadto do wyłącznej kompetencji zgromadzeń ustawodawczych tych regionów należy sprawowanie, na warunkach określonych w ustawie ramowej uchwalonej przez Zgromadzenie Republiki, władzy podatkowej, jak również dostosowywanie podatków państwowych do specyfiki regionalnej.
10. W lei n°13/98 de 24 de Fevereiro, Lei de Finanças das Regiões Autónomas (ustawie nr 13/98 z dnia 24 lutego 1998 r. dotyczącej finansów regionów autonomicznych, Diário da República I, seria A, nr 46 z dnia 24 lutego 1998 r., str. 746, zwanej dalej „ustawą nr 13/98”) państwo portugalskie określiło w sposób szczegółowy warunki wspomnianej autonomii finansowej. Ustawa ta formułuje zasady i cele regionalnej autonomii finansowej, przewiduje koordynację finansów regionów autonomicznych z finansami państwa, ustanawia zasadę solidarności narodowej oraz obowiązek współpracy pomiędzy państwem a regionami autonomicznymi.
11. W odniesieniu do współpracy pomiędzy państwem a regionami autonomicznymi, art. 5 ust. 1–3 ustawy nr 13/98 stanowi między innymi:
„1. W wykonaniu konstytucyjnego i ustawowego obowiązku solidarności, państwo, biorąc w tym zakresie pod uwagę swoje środki budżetowe oraz konieczność zapewnienia równego traktowania wszystkich części terytorium państwowego, uczestniczy wraz z władzami regionów autonomicznych w realizacji misji rozwoju gospodarczego, w usuwaniu nierówności wynikających z ich wyspiarskiego charakteru oraz w zapewnianiu spójności gospodarczej i społecznej z resztą terytorium państwowego oraz z Unią Europejską.
2. Solidarność narodowa na gruncie finansowym polega w szczególności na przekazywaniu środków budżetowych przewidzianych w niniejszej ustawie, podlegając stałemu dostosowywaniu do poziomu rozwoju regionów autonomicznych, i służy przede wszystkim stworzeniu warunków pozwalających na lepsze zabezpieczenie finansowe przy pomocy dochodów własnych.
3. Solidarność narodowa ma na celu zagwarantowanie podstawowej zasady równego traktowania wszystkich obywateli portugalskich i zapewnienia im możliwości korzystania z polityki społecznej określonej na poziomie narodowym, jak również przyczynianie się do osiągnięcia spójności gospodarczej i społecznej z resztą terytorium państwowego oraz z Unią […]; polega ona w szczególności na przekazywaniu środków budżetowych, dokonywanym w konkretnych przypadkach zgodnie z przepisami niniejszego artykułu”.
12. Jak to zostało wskazane w pkt 7 motywów zaskarżonej decyzji, ustawa nr 13/98 przewiduje ponadto, że podatek dochodowy od osób fizycznych i podatek dochodowy od osób prawnych stanowi dochody regionów autonomicznych, na warunkach w niej określonych. Na mocy art. 37 tej ustawy zgromadzenia ustawodawcze regionów autonomicznych są uprawnione między innymi do obniżania stawek podatków dochodowych obowiązujących w tych regionach do granicy 30% stawek przewidzianych w ustawodawstwie krajowym.
Szczególny system obowiązujący w Regionie Autonomicznym Azorów
13. Na mocy Decreto Legislativo Regional nr 2/99/A z dnia 20 stycznia 1999 r., zmienionego przez Decreto Legislativo Regional nr 33/99/A z dnia 30 grudnia 1999 r. (zwanego dalej „dekretem nr 2/99/A”), organ ustawodawczy Regionu Azorów, w ramach przyznanych mu w tej dziedzinie kompetencji, przyjął szczegółowe zasady dostosowania krajowego systemu podatkowego do szczególnych cech regionu. Dekret ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r. i zawiera w szczególności część dotyczącą obniżenia stawek podatków dochodowych.
14. Powyższe obniżenie stawki podatku znajduje zastosowanie z mocy prawa do wszystkich podmiotów gospodarczych (osób fizycznych i prawnych). Według władz portugalskich ma ono w szczególności pozwolić przedsiębiorstwom z siedzibą na Azorach na przezwyciężenie przeszkód strukturalnych wynikających z ich lokalizacji w regionie o charakterze wyspiarskim i peryferyjnym. Z tego tytułu wszyscy podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych podlegający opodatkowaniu w regionie Azorów korzystają z obniżenia stawki tych podatków w wysokości 20% (15% w roku 1999) w przypadku pierwszego z podatków i 30% – w przypadku drugiego. Koszt budżetowy tego rozwiązania oceniany jest przez władze portugalskie, na podstawie wynikającej z niego utraty dochodów podatkowych, na około 26,25 milionów EUR rocznie.
Zaskarżona decyzja
15. Pismem z dnia 5 stycznia 2000 r. władze portugalskie zgłosiły Komisji Wspólnot Europejskich system przystosowujący krajowy system podatkowy do szczególnych cech Regionu Autonomicznego Azorów. System ten został zgłoszony z opóźnieniem, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji wystosowane przez służby Komisji w dniu 7 grudnia 1999 r. w następstwie artykułów opublikowanych w prasie. Wszedł on w życie bez zezwolenia Komisji i został wpisany do rejestru pomocy niezgłoszonej.
16. Po przeanalizowaniu informacji przekazanych przez władze portugalskie, Komisja podjęła decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do części systemu dotyczącej obniżenia stawek podatku dochodowego. W ramach tego postępowania rząd regionalny Wysp Alandzkich (Finlandia) przekazał Komisji swoje uwagi na poparcie stanowiska władz portugalskich.
17. Po zakończeniu postępowania Komisja wydała zaskarżoną decyzję.
18. W pkt 23 motywów tej decyzji, powołując się na swój komunikat dotyczący pomocy państwa w dziedzinie opodatkowania bezpośredniego, Komisja przywołuje kryteria definiujące pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Dany środek musi przynosić beneficjentom korzyść obniżającą koszty, które normalnie obciążają ich budżet. Korzyść ta musi być przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie. Dany środek musi wpływać na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wreszcie musi on mieć charakter szczególny lub selektywny, sprzyjając niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.
19. W pkt 24 motywów zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza, że w omawianym przypadku obniżenia stawek podatków dochodowych każde z powyższych kryteriów zostało spełnione. Komisja ocenia w szczególności, w odniesieniu do trzech pierwszych kryteriów, że:
„– […] [w] zakresie, w jakim analizowane obniżenie stawek podatku stosuje się do przedsiębiorstw, przynosi im ono […] korzyść obniżającą koszty, które normalnie obciążają ich budżet,
– przyznanie obniżenia podatku oznacza utratę wpływów podatkowych, która […] »jest równoznaczna z konsumpcją środków publicznych w formie wydatków finansowych«.Ponieważ zasada ta znajduje zastosowanie również w przypadku pomocy przyznanej przez władze regionalne i lokalne państw członkowskich […], analizowane obniżenie stawek podatku zostało przyznane ze środków państwowych, to znaczy ze środków, które w systemie portugalskich finansów publicznych zostały przydzielone Regionowi Autonomicznemu Azorów.
– kryterium wpływu na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi przyjmuje, że beneficjant środków wykonuje działalność gospodarczą niezależnie od statusu prawnego beneficjanta czy sposobu finansowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wpływu na wymianę handlową zostaje spełnione, gdy przedsiębiorstwa korzystające z pomocy wykonują działalność gospodarczą związaną z handlem między państwami członkowskimi […] Biorąc pod uwagę [jego] sektorowy zakres zastosowania, oraz ponieważ co najmniej część objętych nim przedsiębiorstw wykonuje działalność związaną z handlem między państwami członkowskimi, jest tak w przypadku analizowanego obniżenia podatku”.
20. Jeśli chodzi o kryterium selektywności, to Komisja powołała pkt 17 swojego obwieszczenia dotyczącego pomocy państwa w dziedzinie opodatkowania bezpośredniego. Zostało tam wyjaśnione, że praktyka decyzyjna Komisji wskazuje, iż »tylko środki, których zakres rozciąga się na całe terytorium państwa, wymykają się kryterium specyficzności ustanowionemu w art. 87 ust. 1 [WE]«, które »traktat sam w sobie kwalifikuje jako pomoc środki, które są zaprojektowane dla promowania rozwoju gospodarczego regionu«. W ocenie Komisji obniżenie stawki podatków w niniejszej sprawie stanowi dla przedsiębiorców mających siedzibę w określonym regionie Portugalii korzyść, która nie jest dostępna dla przedsiębiorstw, które chcą wykonywać podobną działalność gospodarczą w innych regionach Portugalii. Zgodnie z pkt 24 motywów zaskarżonej decyzji, obniżenie to sprzyja zatem – w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE – przedsiębiorstwom podlegającym opodatkowaniu w regionie Azorów, w porównaniu ze wszystkimi innymi przedsiębiorstwami portugalskimi.
21. Komisja opiera powyższy wniosek na następującym rozumowaniu, zawartym w pkt 26, 27, 31 i 33 motywów zaskarżonej decyzji.
22. Po pierwsze, ponieważ element selektywności zawarty w pojęciu pomocy państwa opiera się na porównaniu pomiędzy dwoma grupami przedsiębiorstw znajdujących się w takich samych ramach odniesienia (tych, które są beneficjentami korzyści i tych, którzy nie są), może być on ustalony jedynie poprzez porównanie z opodatkowaniem określanym jako normalne. Według Komisji „ze struktury traktatu, który dotyczy pomocy przyznawanej przez państwa lub przy użyciu zasobów państwowych oraz z podstawowej roli centralnych władz państw członkowskich w określaniu środowiska politycznego i gospodarczego, w którym działają przedsiębiorstwa, za pomocą podejmowanych przez nie środków, świadczonych usług oraz ewentualnie za pomocą dokonywanych przez nie transferów finansowych, jednocześnie wynika, że kontekstem, w którym powinno być dokonywane to porównanie, jest obszar gospodarczy państwa członkowskiego. […] Utrwalona praktyka Komisji […] polega […] na uznawaniu za pomoc państwa systemów podatkowych, które mają zastosowanie na określonych terytoriach lub w określonych regionach i które mają charakter korzystniejszy w porównaniu do systemu ogólnego danego państwa członkowskiego […]”.
23. Po drugie, nie do pogodzenia z pojęciem pomocy, które obejmuje wszelkie interwencje obniżające koszty, które obciążają normalnie budżet jednego lub kilku przedsiębiorstw, niezależnie od ich celów, uzasadnienia, przedmiotu oraz niezależnie od charakteru władzy publicznej, która je wprowadza lub której budżet one obciążają, jest utrzymywanie, tak jak to czynią władze portugalskie, że korzyści mające ograniczony zasięg terytorialny nabierają w danym regionie charakteru systemu ogólnego tylko z tego względu, że zostały wprowadzone nie przez władze centralne, lecz przez władze regionalne i że mają zastosowanie na całym terytorium należącym do jurysdykcji tego regionu. „Rozróżnienie oparte wyłącznie o kryterium władzy, która decyduje o zastosowaniu danego środka, pozbawiłoby jakiejkolwiek skuteczności (effet utile) art. 87 [WE], którego celem jest objęcie swym zakresem badanych środków wyłącznie na podstawie skutków, jakie wywołują dla konkurencji i dla wspólnotowej wymiany handlowej […]”.
24. Komisja dodaje, że „niniejsza decyzja nie dotyczy mechanizmu pozwalającego ogółowi jednostek samorządu terytorialnego określonego szczebla (regiony, gminy i inne) na ustanawianie i pobieranie podatków lokalnych, niemających żadnego związku z krajowym systemem podatkowym. Przeciwnie, w niniejszym przypadku chodzi o obniżenie stawki podatku – stosowane wyłącznie na Azorach – ustalonej w ustawodawstwie krajowym i mającej zastosowanie w kontynentalnej części Portugalii. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że system przyjęty przez władze regionalne stanowi odstępstwo od krajowego systemu podatkowego”.
25. Po trzecie, obniżenie stawki opodatkowania nie może być uzasadnione charakterem ani strukturą portugalskiego systemu podatkowego. Komisja ocenia w szczególności, że „jako że obniżenie to nie wynika ze stosowania zasad proporcjonalności lub progresji podatkowej, lecz sprzyja przedsiębiorstwom mającym siedzibę w określonym regionie, niezależnie od ich sytuacji finansowej, celów w zakresie rozwoju regionalnego, którym ma ono służyć, nie można uznać go za nieodłączną część wspomnianego portugalskiego systemu podatkowego”.
26. Uznawszy, w pkt 34 motywów zaskarżonej decyzji, analizowane środki za pomoc państwa, w pkt 35 Komisja stwierdza, że pomoc ta, jako że ma na celu przezwyciężenie trwałych przeszkód strukturalnych wynikających z wyspiarskiego charakteru regionu Azorów i jego oddalenia od kontynentalnych ośrodków gospodarczych poprzez obniżenie bieżących wydatków przedsiębiorstw, stanowi pomoc operacyjną. Komisja dodaje, że tego rodzaju pomoc może być dozwolona, jeżeli ma na celu zmniejszenie dodatkowych kosztów wykonywania działalności gospodarczej nierozerwalnie związanych z przeszkodami wskazanymi w art. 299 ust. 2 WE, z poszanowaniem warunków ustanowionych w pkt 4.16.2 wytycznych dotyczących krajowej pomocy regionalnej, to znaczy, jeżeli jest uzasadniona przyczynianiem się do rozwoju regionalnego i swoim charakterem, a jej poziom jest proporcjonalny do dodatkowych kosztów, na wyrównanie których jest ona przeznaczona.
27. W związku z tym w pkt 38 motywów zaskarżonej decyzji Komisja zwraca uwagę, że w zakresie, w jakim obniżenie stawki podatku dochodowego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie do „przedsiębiorstw spoza sektora finansowego”, może je uznać za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem w ramach wyłączenia na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) WE.
28. Natomiast zdaniem Komisji w zakresie, w jakim obniżenie stawki podatku dochodowego znajduje zastosowanie do przedsiębiorstw działających w sektorze finansowym, nie jest ono uzasadnione przyczynianiem się do rozwoju regionalnego, a jego poziom nie jest proporcjonalny do przeszkód, które ma ono wyrównać. Komisja nie może zatem uznać tego obniżenia za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. a) WE, zwłaszcza że brak jest dowodów zawierających dane ilościowe, pozwalających na obiektywne obliczenie dodatkowych kosztów, na które narażone są przedsiębiorstwa z Azorów działające w sektorze finansowym. Pomoc ta nie może być ponadto objęta zakresem innego wyłączenia przewidzianego w traktacie.
29. Należy uściślić, że w pkt 18 motywów zaskarżonej decyzji, odnosząc się do wyników badań dostarczonych przez władze portugalskie, Komisja zwróciła uwagę, że pośród przedsiębiorstw należących do podstawowej grupy objętej badaniem nie ma przedsiębiorstw działających w sektorze finansowym. Komisja podniosła, że władze portugalskie ograniczyły się do uzasadnienia tej okoliczności przez powołanie się na brak danych statystycznych dotyczących tego rodzaju działalności, przyznając jednocześnie, że w odniesieniu do tego rodzaju działalności nie były w stanie wykazać w sposób ścisły, iż obniżenie stawki podatku mogło – z uwagi na jego charakter i poziom – rozwiązać szczególne problemy regionu Azorów.
30. Ponadto w pkt 42 motywów zaskarżonej decyzji Komisja dodaje, że ze względu na wymogi przejrzystości i pewności prawnej należy wyłączyć możliwość objęcia decyzją o zgodności ze wspólnym rynkiem „działalności o charakterze »usług wewnątrzgrupowych« (działalności, której podstawą gospodarczą jest świadczenie usług na rzecz przedsiębiorstw należących do tej samej grupy, takich jak usługi centrów koordynacyjnych, płatniczych lub dystrybucyjnych)”. Komisja ocenia bowiem, „że działalność ta nie przyczynia się w takim stopniu do rozwoju regionalnego, aby można ją było uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) albo z tytułu innych wyłączeń przewidzianych w traktacie, ze względów wskazanych już odnośnie sektora finansowego”.
31. W konsekwencji w art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja uznała za zgodną ze wspólnym rynkiem część systemu dostosowującego krajowy system podatkowy do szczególnych cech Regionu Autonomicznego Azorów, dotyczącą obniżenia stawek podatku dochodowego, z zastrzeżeniem postanowień art. 2, zgodnie z którymi część systemu pomocy, o której mowa w art. 1, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do przedsiębiorstw wykonujących działalność finansową, jak również do przedsiębiorstw wykonujących działalność o charakterze „usług wewnątrzgrupowych”. W art. 3 zaskarżonej decyzji Komisja nakazała Portugalii podjęcie wszelkich koniecznych środków w celu odzyskania od przedsiębiorców wykonujących działalność wskazaną w art. 2 pomocy przyznanej w ramach części systemu pomocy, o którym mowa w art. 1.
Żądania stron
32. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 16 września 2003 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostało dopuszczone do sprawy jako interwenient popierający żądania Republiki Portugalskiej.
33. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 9 czerwca 2005 r. Królestwo Hiszpanii zostało dopuszczone do sprawy jako interwenient popierający żądania Republiki Portugalskiej.
34. Republika Portugalska wnosi do Trybunału o:
– uznanie niniejszej skargi za dopuszczalną;
– uznanie niniejszej skargi za uzasadnioną i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim decyzja ta uznaje za pomoc państwa obniżenie stawek podatków dochodowych od osób fizycznych i osób prawnych mających miejsce zamieszkania lub siedzibę dla celów podatkowych na Azorach;
– ewentualnie, bez uszczerbku dla żądań poprzedzających, uznanie niniejszej skargi za uzasadnioną i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w której uznaje ona za niezgodne ze wspólnym rynkiem obniżenie stawki opodatkowania, mające zastosowanie do przedsiębiorstw działających w sektorze finansowym, jak również do przedsiębiorstw wykonujących działalność o charakterze „usług węwnątrzgrupowych”, oraz nakazuje Republice Portugalskiej odzyskanie od tych przedsiębiorstw kwoty pomocy;
– obciążenie Komisji wszystkimi kosztami postępowania, w tym kosztami poniesionymi przez Republikę Portugalską.
35. Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania.
36. Zjednoczone Królestwo, jako interwenient popierający wnioski Republiki Portugalskiej, wnosi do Trybunału o uznanie skargi za uzasadnioną i w konsekwencji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim decyzja ta uznaje za pomoc państwa obniżenie stawek podatków dochodowych od osób fizycznych i osób prawnych mających miejsce zamieszkania lub siedzibę dla celów podatkowych na Azorach.
W przedmiocie skargi
37. Rząd portugalski podnosi trzy zarzuty na poparcie swojej skargi. Jego zdaniem, po pierwsze, zaskarżona decyzja w dwojaki sposób narusza prawo przy stosowaniu art. 87 ust. 1 WE. Po drugie, decyzja ta nie jest w wystarczający sposób uzasadniona, co stanowi naruszenie art. 253 WE. Po trzecie, jest ona obarczona oczywistym błędem w ocenie okoliczności faktycznych warunkujących zastosowanie art. 87 ust. 3 lit. a) WE.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa przy stosowaniu art. 87 ust. 1 WE
Argumentacja stron
38. Podnosząc zarzut pierwszy, rząd portugalski twierdzi, że przewidziane w dekrecie nr 2/99/A obniżenie stawek podatku dochodowego od osób fizycznych lub prawnych mających miejsce zamieszkania bądź siedzibę na Azorach nie jest środkiem selektywnym, lecz środkiem o charakterze ogólnym oraz że w każdym razie, wynikające z tego obniżenia zróżnicowanie w zakresie obciążeń podatkowych jest uzasadnione charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego.
39. Jeśli chodzi o ocenę selektywnego charakteru tych środków, to rząd portugalski na wstępie podkreśla, że Komisja błędnie przyjęła jako ramy odniesienia całe terytorium portugalskie. Dla dokonania oceny selektywności danego środka nie jest konieczne umieszczanie go na tle krajowym. Stąd, jeśli korzyści podatkowe o zasięgu ograniczonym do części terytorium przyznawane są przez władze regionalne lub lokalne w odniesieniu do części terytorium objętego ich kompetencjami, tłem odniesienia powinien być dany region. Ponieważ korzyści podatkowe przyznane w tych warunkach mają zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw podlegających opodatkowaniu w tym regionie, chodzi tu o środki o charakterze ogólnym, a nie o środki selektywne.
40. Rząd portugalski podkreśla następnie, że obniżenie stawek opodatkowania w niniejszej sprawie wynika bezpośrednio z zasad, na których opiera się portugalski system podatkowy, w szczególności zasad redystrybucji i solidarności narodowej, jak również ze stopnia autonomii omawianego regionu. Obniżenie stawek jest następstwem wykonywania konstytucyjnej suwerenności i jest uzasadnione czynnikami określonymi w art. 299 ust. 2 WE, to znaczy wyspiarskim charakterem, trudnym klimatem oraz zależnością gospodarczą Azorów od niewielkiej liczby produktów.
41. Zdaniem rządu portugalskiego zaskarżona decyzja pomija w każdym razie okoliczność, że omawiane obniżenie stawek podatku uzasadnione jest charakterem i strukturą portugalskiego systemu podatkowego. Podnosi on w tym zakresie, że środek ten przyczynia się do osiągnięcia strukturalnych celów portugalskiego systemu podatkowego, to znaczy rozłożeniu ciężarów podatkowych w zgodzie ze zdolnościami płatniczymi, w celu redystrybucji. Podnosi ponadto, że istnieją obiektywne różnice pomiędzy podatnikami mającymi miejsce zamieszkania albo siedzibę w kontynentalnej części Portugalii a podatnikami mającymi miejsce zamieszkania lub siedzibę na Azorach. Te dwa elementy posiadają zresztą bezpośrednie umocowanie w zapisach konstytucyjnych i ustawowych ustanawiających zasady, na których opiera się portugalski system podatkowy, jak również autonomia regionów peryferyjnych.
42. Zdaniem Komisji z systemu traktatu wynika, że selektywność danego środka musi być oceniana na tle krajowym. Przyjęcie jako ram odniesienia regionu, który wprowadził ten środek, zaprzeczałoby funkcji i ratio legis traktatowych zasad dotyczących pomocy państwa. Nawet jeśli nie występuje selektywność przedmiotowa, korzyści zastrzeżone dla przedsiębiorstw działających w określonych regionach państwa członkowskiego mają charakter selektywny i mogą stanowić pomoc państwa. W niniejszym przypadku sporne obniżenie podatków stawia przedsiębiorstwa podlegające opodatkowaniu w regionie Azorów w sytuacji korzystniejszej, w porównaniu ze wszystkimi pozostałymi przedsiębiorstwami portugalskimi, ponieważ w kontynentalnych regionach Portugalii omawiane podatki krajowe nie mogą być obniżane przez władze lokalne, a więc obowiązują według pełnej stawki, co jest wystarczające do stwierdzenia selektywnego charakteru spornego środka w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Okoliczność, że decyzja co do omawianego obniżenia podatków została podjęta przez podmiot inny niż władze centralne państwa, pozbawiona jest znaczenia: dla celów dokonania kwalifikacji danego środka mogą być brane pod uwagę jedynie jego skutki, a nie forma.
43. Komisja ocenia ponadto, że stopień autonomii Regionu Autonomicznego Azorów jest w istocie ograniczony. Centralne organy państwa portugalskiego w dalszym ciągu odgrywają główną rolę w określaniu gospodarczych ram działalności przedsiębiorstw. Tytułem przykładu, przedsiębiorstwa działające na Azorach mogą korzystać z infrastruktury finansowanej centralnie przez państwo lub z systemu ubezpieczeń społecznych, którego równowaga finansowa zapewniana jest również przez państwo. Ponadto zmniejszenie dochodów podatkowych, które dla omawianego regionu wynika z obniżenia stawek opodatkowania, jest pośrednio rekompensowane przez przekazywanie środków z centralnego budżetu państwa, w imię zasady solidarności finansowej.
44. Odnosząc się do uzasadnienia korzyści podatkowych charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego, Komisja zwraca uwagę, że uzasadnienie takie można by dopuścić tylko wtedy, gdy korzyści te wynikałyby z obiektywnych różnic pomiędzy podatnikami. Nie jest tak natomiast w przypadku omawianego obniżenia podatków, ponieważ obniżenie to znajduje zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw z siedzibą na Azorach, niezależnie od ich sytuacji finansowej, i wynika z gospodarczych cech regionu, które stanowią elementy zewnętrzne w stosunku do systemu podatkowego. Komisja wyjaśnia, że pojęcie charakteru lub struktury systemu odwołuje się do wewnętrznej logiki systemu opłat obowiązkowych oraz do niezbędnych i proporcjonalnych rozróżnień o charakterze technicznym dokonywanych w celu sprostania obiektywnie różnym sytuacjom, do których ten system opłat znajduje zastosowanie i które zgodne są z wymogiem jak najlepszego funkcjonowania systemu we wszystkich przypadkach, które są nim objęte.
45. Rząd Zjednoczonego Królestwa, jako interwenient po stronie Republiki Portugalskiej, skupia swoją argumentację na ocenie kryterium selektywności. Odrzucając argument Komisji, że środki, które nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego, spełniają kryterium specyficzności określone w art. 87 ust. 1 WE, zwraca uwagę, że kryterium tego mogą niekiedy nie spełniać przepisy podatkowe uchwalone przez regiony zdecentralizowane lub autonomiczne, które znajdują zastosowanie na całym terytorium objętym ich właściwością i nie odznaczają się specyfiką sektorową.
46. Według rządu Zjednoczonego Królestwa, jeżeli tak jak w niniejszym przypadku, ustawodawca regionu autonomicznego określa stawki opodatkowania, które znajdują zastosowanie w sposób jednolity na całym obszarze tego regionu, lecz które są niższe od stawek stosowanych na mocy decyzji ustawodawcy krajowego w innych częściach państwa członkowskiego, to o selektywności tego środka nie można wnioskować tylko na podstawie faktu, że inne regiony objęte są innym poziomem opodatkowania. W zależności od okoliczności selektywność tę należałoby oceniać na tle samego regionu, a nie na tle całego państwa członkowskiego. Dzieje się tak w przypadku systemu konstytucyjnego przyznającego na tyle szeroką autonomię podatkową, by ulga podatkowa przyznana przez jednostkę terytorialną mogła być uznana za decyzję regionu autonomicznego lub zdecentralizowanego, który nie tylko ma kompetencję do podejmowania tego rodzaju decyzji, lecz który nadto musi ponosić ich finansowe i polityczne konsekwencje.
47. Stąd, według rządu Zjednoczonego Królestwa, przed uznaniem stawek podatków regionalnych obniżonych w stosunku do stawek podatków krajowych za pomoc państwa, Komisja powinna była wziąć pod uwagę stopień autonomii władz regionalnych lub lokalnych, które ustanowiły te obniżone stawki, w kilku aspektach, takich jak okoliczność, że kompetencja w dziedzinie podatkowej wpisuje się w ramy systemu konstytucyjnego przyznającego temu regionowi znaczący stopień autonomii politycznej, okoliczność, że decyzja o obniżeniu stawki opodatkowania pochodziła od organu wybranego przez mieszkańców regionu i przed nimi odpowiedzialnego oraz okoliczność, że konsekwencje finansowe tej decyzji zostały poniesione przez region i nie były zrekompensowane przy udziale lub za pomocą subwencji innych regionów lub rządu centralnego.
48. Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa ocena charakteru regionalnego systemu podatkowego z punktu widzenia pomocy państwa rodzi szersze problemy dotyczące autonomii regionalnej, które nabierają wielkiego znaczenia na gruncie konstytucyjnym. W szczególności, zakwestionowany mógłby zostać system konstytucyjny decentralizacji „asymetrycznej” Zjednoczonego Królestwa, mając na uwadze sytuację Szkocji i Irlandii Północnej.
49. Królestwo Hiszpanii, również jako interwenient po stronie Republiki Portugalskiej, podkreśla, że jeśli istnieje decentralizacja, to jest ona częścią ustroju konstytucyjnego niektórych państw członkowskich. Stąd zaakceptowanie argumentów Komisji prowadziłoby do zlekceważenia tego rodzaju struktur konstytucyjnych, zwłaszcza z tego względu, że polityka w dziedzinie podatków bezpośrednich nadal należy do kompetencji własnych państw członkowskich.
50. W odpowiedzi na interwencję Zjednoczonego Królestwa Komisja kwestionuje twierdzenie, że stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, może stanowić przeszkodę w wykonywaniu przez Szkocję lub przez Irlandię Północną kompetencji przyznanych im w dziedzinie podatkowej.
51. Komisja dodaje, że traktowanie w taki sam sposób, z jednej strony, obniżenia podatków mającego zastosowanie w określonym regionie i uchwalonego na poziomie centralnym, a z drugiej – podobnego obniżenia uchwalonego przez władze regionalne, jest spójne z zasadą, zgodnie z którą pojęcie pomocy określone jest w powiązaniu ze skutkami danego środka dla przedsiębiorstw lub producentów, bez konieczności uwzględniania jego przyczyn lub celów, ani sytuacji instytucji zajmujących się dystrybucją lub zarządzaniem pomocą (wyroki z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. 709, pkt 27 i 28, oraz z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 78/76 Steinike & Weinlig, Rec. str. 595, pkt 21). Natomiast kryteria zaproponowane przez Zjednoczone Królestwo, które zmierza do tego, aby „w zależności od okoliczności” selektywność danego środka badana była na tle regionu lub na tle całego państwa członkowskiego, są niezgodne z powyższą zasadą i prowadziłyby do niepewności prawnej mogącej podważać skuteczność kontroli udzielania pomocy państwa.
Ocena Trybunału
52. Artykuł 87 ust. 1 WE zakazuje pomocy, która „sprzyja [...] niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”, tzn. pomocy selektywnej (zob. wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑66/02 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑10901, pkt 94). Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie pomocy państwa nie obejmuje środków państwowych różnicujących przedsiębiorstwa, a zatem a priori selektywnych, w przypadku gdy różnicowanie to wynika z charakteru lub struktury systemu podatkowego, w który się wpisują (zob. podobnie, ww. wyrok z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 33 oraz wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑148/04 Unicredito Italiano, Rec. str. I‑11137, pkt 51).
53. W związku z tym na wstępie należy zbadać, czy w niniejszej sprawie przyjęty środek w postaci obniżenia stawek opodatkowania ma charakter selektywny oraz, jeśli tak, czy zgodnie z twierdzeniem rządu portugalskiego jest on uzasadniony charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego.
54. Jeśli chodzi o ocenę warunku selektywności, który ma charakter konstytutywny dla pojęcia pomocy państwa, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 87 ust. 1 WE wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego przepis krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu do innych, znajdujących się, w świetle celu tego systemu, w porównywalnej sytuacji faktyc znej i prawnej (zob. podobnie wyroki z dnia 8 listopada 2001 r. w sprawie C‑143/99 Adria-Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Rec. str. I‑8365, pkt 41, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑308/01 GIL Insurance i in., Rec. str. I‑4777, pkt 68, oraz z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie C–172/03 Heiser, Rec. str. I‑1627, pkt 40).
55. Tego rodzaju analiza konieczna jest również w przypadku środka przyjętego nie przez ustawodawcę krajowego, lecz przez władze regionalne lub lokalne, ponieważ środek przyjęty przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez władzę centralną może stanowić pomoc państwa, jeśli spełnia warunki określone w art. 87 ust. 1 WE (zob. wyrok z dnia 14 października 1987 r w sprawie 248/84 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 4013, pkt 17).
56. Z powyższego wynika, że dla celów dokonania oceny selektywności określonego środka należy zbadać, czy w ramach danego systemu prawego środek ten stanowi korzyść dla niektórych przedsiębiorstw, w porównaniu z innymi, znajdującymi się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawej. Określenie ram odniesienia nabiera większej wagi w przypadku środków o charakterze podatkowym, ponieważ samo istnienie korzyści może być stwierdzone tylko w porównaniu z tak zwanym opodatkowaniem „normalnym”. Stawka normalnego opodatkowania to stawka obowiązująca na obszarze geograficznym stanowiącym tło odniesienia.
57. W tym zakresie ramy odniesienia niekoniecznie muszą być określone w granicach terytorium danego państwa członkowskiego, a środek przyznający korzyść tylko na jednej części terytorium kraju nie jest z tego tylko powodu selektywny w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
58. Nie można wykluczyć, że organ regionalny lub lokalny posiada status prawny i faktyczny dający mu wystarczającą autonomię w stosunku do rządu centralnego państwa członkowskiego, by dzięki przyjmowanym środkom ta jednostka, a nie rząd centralny, odgrywała podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa. W tego rodzaju przypadku to właśnie terytorium, na którym sprawuje swoje kompetencje organ regionalny lub lokalny wprowadzający dany środek, a nie całość terytorium krajowego, stanowi właściwe tło dla badania, czy przyjęty przez ten podmiot środek sprzyja niektórym przedsiębiorstwom, w porównaniu do innych przedsiębiorstw, znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, ze względu na cel tego środka lub danego systemu prawnego.
59. Argumentacja Komisji, zgodnie z którą przeszkodą dla tego rodzaju analizy jest brzmienie traktatu oraz utrwalone orzecznictwo dotyczące tej dziedziny, nie może zostać uwzględniona.
60. Bezspornie, Trybunał orzekł już, że okoliczność, iż program pomocy został przyjęty przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu art. 87 ust. 1 WE, jeżeli przesłanki ustanowione w tym przepisie zostały spełnione (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 17). Zresztą, jak to podkreśliła Komisja w pkt 26 motywów zaskarżonej decyzji, samo brzmienie traktatu, który w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) jako pomoc państwa, która może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, traktuje środki przeznaczone na „sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów”, wskazuje, że korzyści o zakresie ograniczonym do części terytorium państwa zobowiązanego do przestrzegania zasad dotyczących pomocy, mogą być korzyściami o charakterze selektywnym. Jednakże nie można wnioskować, że dany środek jest selektywny w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, tylko na tej podstawie, iż znajduje on zastosowanie jedynie na ograniczonym obszarze geograficznym państwa członkowskiego.
61. Z wyroku z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑156/98 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6857, nie można tym bardziej wywodzić, że środek, z którego korzyści zastrzeżone są dla przedsiębiorstw mających siedzibę w określonych regionach, jest tylko z tego względu selektywny. W pkt 23 tego wyroku Trybunał uznał, że okoliczność, iż ulga podatkowa dawała korzyści niektórym przedsiębiorcom mającym siedzibę w nowych landach i w Berlinie Zachodnim, pozbawiła ją charakteru ogólnego środka polityki podatkowej lub gospodarczej. Jednak ulga ta została wprowadzona przez ustawodawcę krajowego i znajdowała zastosowanie tylko do pewnej części przedsiębiorstw, mających siedzibę w określonych regionach Niemiec, a mianowicie do tych, które zatrudniały nie więcej niż 250 pracowników i których siedziba statutowa i zarząd znajdowały się w nowych landach lub w Berlinie Zachodnim, na zasadzie wyjątku od systemu krajowego, który w pozostałym zakresie miał charakter jednolity.
62. Dla oceny selektywności środka przyjętego przez organ regionalny lub lokalny i służącego, tak jak w sprawie niniejszej, ustanowieniu jedynie na części terytorium państwa członkowskiego stawki opodatkowania obniżonej w stosunku do stawki obowiązującej na pozostałym obszarze tego państwa, należy – jak to zostało wyjaśnione w pkt 58 niniejszego wyroku – zbadać, czy omawiany środek został przyjęty przez ten organ w ramach wykonywania kompetencji w wystarczającym stopniu autonomicznych w stosunku do kompetencji organów centralnych, a w odpowiednich przypadkach zbadać, czy ma on rzeczywiście zastosowanie do wszystkich przedsiębiorstw mających siedzibę na terytorium objętym zakresem kompetencji tego organu, lub do wszystkich rodzajów produkcji tam prowadzonej.
63. W pkt 50 i następnych opinii rzecznik generalny wskazał między innymi trzy sytuacje, w których może pojawić się kwestia uznania za pomoc państwa środka, którego celem jest ustanowienie dla ograniczonego obszaru geograficznego stawek opodatkowania obniżonych w stosunku do stawek obowiązujących na poziomie krajowym.
64. W pierwszej z przewidzianych sytuacji rząd centralny podejmuje jednostronnie decyzję o zastosowaniu na określonym obszarze geograficznym stawki opodatkowania niższej od stawki mającej zastosowanie na poziomie krajowym. Druga sytuacja dotyczy modelu podziału kompetencji podatkowych, w którym wszystkie władze lokalne tego samego stopnia (regiony, gminy i inne) dysponują uprawnieniami do swobodnego decydowania, w granicach udzielonych im kompetencji, o stawce opodatkowania obowiązującej na terytorium należącym do ich kompetencji. Komisja uznała, w ślad za rządem portugalskim i rządem Zjednoczonego Królestwa, że środek podjęty przez wadze lokalne w tej drugiej sytuacji, nie jest selektywny, ponieważ nie można określić normalnego poziomu opodatkowania, który mógłby stanowić punkt odniesienia.
65. W trzeciej sytuacji władze regionalne lub lokalne uchwalają, w ramach wykonywania kompetencji w wystarczającym stopniu autonomicznych względem władz centralnych, stawkę opodatkowania, która jest niższa niż stawka krajowa i która znajduje zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorców działających na terytorium objętym ich kompetencjami.
66. W tej ostatniej sytuacji ramy prawne właściwe dla dokonania oceny selektywności środka o charakterze podatkowym mogłyby ograniczać się do danego obszaru geograficznego, w przypadku gdy organ regionalny lub lokalny odgrywa, w szczególności z powodu swego statusu i kompetencji, podstawową rolę przy określaniu środowiska politycznego i gospodarczego, w którym działają przedsiębiorstwa z siedzibą na terytorium objętym jego kompetencjami.
67. Zgodnie z tym, co podniósł rzecznik generalny w pkt 54 opinii, aby decyzja podjęta w podobnych okolicznościach mogła być uznana za podjętą w ramach wykonywania kompetencji w wystarczającym stopniu autonomicznych, konieczne jest przede wszystkim, aby została ona podjęta przez władze regionalne lub lokalne posiadające na gruncie konstytucyjnym status polityczny lub administracyjny odrębny od statusu rządu centralnego. Następnie decyzja ta powinna być podjęta bez możliwości ingerencji rządu centralnego w jej treść. Wreszcie konsekwencje finansowe obniżenia stawki opodatkowania mającej zastosowanie do przedsiębiorstw działających w danym regionie nie mogą być wyrównywane przy udziale lub za pomocą subwencji innych regionów lub rządu centralnego.
68. Z powyższego wynika, że autonomia polityczna i podatkowa w stosunku do rządu centralnego, która byłaby wystarczająca dla zastosowania wspólnotowych zasad dotyczących pomocy państwa zakłada, jak to podniósł rząd Zjednoczonego Królestwa, że organ regionalny lub lokalny posiada nie tylko kompetencje do przyjęcia, w odniesieniu do terytorium objętym tymi kompetencjami, środków polegających na obniżeniu stawki opodatkowania, niezależnie od jakichkolwiek względów związanych z postawą władz centralnych, lecz również ponosi polityczne i finansowe konsekwencje tego rodzaju środka.
69. Ponieważ rząd portugalski kwestionuje ocenę Komisji co do selektywnego charakteru środków polegających na obniżeniu podatków w niniejszej sprawie, należy zbadać, czy środki te, jako korzystne dla przedsiębiorstw podlegających opodatkowaniu w regionie Azorów, spełniają przesłanki określone w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
70. W tym zakresie należy podnieść, że na mocy konstytucji Republiki Portugalskiej Azory stanowią region autonomiczny posiadający statut polityczno-administracyjny i własne organy rządowe, które mogą wykonywać własne kompetencje podatkowe oraz przystosowywać krajowy system podatkowy do szczególnych cech regionu, zgodnie z ustawą nr 13/98 oraz dekretem nr 2/99/A.
71. Jeśli chodzi o autonomię gospodarczą, to rząd portugalski, w odpowiedzi na argumentację Komisji dotyczącą braku autonomii Regionu Autonomicznego Azorów z powodu przekazywania środków finansowych o charakterze wyrównawczym pochodzących od organów centralnych, ograniczył się do podniesienia, że Komisja nie przedstawiła dowodu uzasadniającego tę argumentację, nie wykazując jednak samodzielnie, że Region Autonomiczny Azorów nie otrzymuje żadnego finansowania państwowego w celu wyrównania zmniejszenia się dochodów podatkowych, mogącego wynikać z obniżenia stawek opodatkowania.
72. W tym zakresie należy stwierdzić, że na mocy art. 5 ust. 1 ustawy nr 13/98, w ramach przystosowywania krajowego systemu podatkowego do szczególnych cech regionu, konstytucyjna zasada solidarności narodowej została doprecyzowana w ten sposób, że organy centralne uczestniczą wraz z władzami regionów autonomicznych w realizacji misji rozwoju gospodarczego, w usuwaniu nierówności wynikających z wyspiarskiego charakteru oraz w zapewnianiu spójności gospodarczej i społecznej z resztą terytorium państwa.
73. Zgodnie z art. 32 tej ustawy stosowanie powyższej zasady przekłada się na spoczywający zarówno na władzach centralnych, jak i regionalnych obowiązek wspierania działań zmierzających do usuwania nierówności wynikających z wyspiarskiego charakteru, przez zmniejszanie regionalnych obciążeń podatkowych, a także na zobowiązanie do zapewnienia odpowiedniego poziomu publicznych usług i działalności o charakterze prywatnym.
74. Jak przyznał rząd portugalski, celem dekretu nr 2/99/A jest przystosowanie krajowego systemu podatkowego do szczególnych cech regionu właśnie w konsekwencji tej konstytucyjno-ustawowej konstrukcji.
75. Jeżeli spadek dochodów podatkowych, który dla regionu Azorów może wynikać z omawianego obniżenia stawki opodatkowania, może wpłynąć na realizację uznanego przez rząd portugalski celu w postaci usunięcia nierówności w dziedzinie rozwoju gospodarczego, to jest on w każdym razie rekompensowany dzięki mechanizmowi finansowania, który jest zarządzany na poziomie centralnym. W niniejszym przypadku finansowanie to zostało wprost przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy nr 13/98 w postaci przekazywania środków budżetowych.
76. Wynika z tego, że oba aspekty polityki podatkowej rządu regionalnego, to znaczy, po pierwsze, decyzja o zmniejszeniu regionalnych obciążeń podatkowych w wykonaniu kompetencji do obniżenia stawek podatku dochodowego, i po drugie, osiągnięcie celu w postaci usunięcia nierówności wynikających z wyspiarskiego charakteru, są ze sobą nierozerwalnie związane i z punktu widzenia finansowego zależą od przekazywania środków budżetowych zarządzanego przez rząd centralny.
77. W tym kontekście należy stwierdzić, że decyzja rządu Regionu Autonomicznego Azorów o wykonaniu przysługującej mu kompetencji do obniżenia stawek podatku dochodowego w celu umożliwienia podmiotom gospodarczym działającym w tym regionie przezwyciężenia strukturalnych niedogodności wynikających z ich wyspiarskiej i peryferyjnej siedziby nie została podjęta przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w pkt 67 i 68 niniejszego wyroku.
78. W konsekwencji ramy prawne mające znaczenie dla oceny selektywności omawianych środków o charakterze podatkowym nie mogą być wyznaczone wyłącznie w geograficznych granicach regionu Azorów. Środki te muszą być ocenianie w odniesieniu do całości terytorium Portugalii, czyli w ramach, w których jawią się jako selektywne.
79. Z powyższego wynika, że w zaskarżonej decyzji Komisja słusznie uznała, że omawiane obniżenie stawek opodatkowania stanowi środek selektywny, a nie środek o charakterze ogólnym.
80. Zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 52 niniejszego wyroku, należy zatem zbadać, czy omawiane środki podatkowe mogą być uzasadnione charakterem lub strukturą portugalskiego sytemu podatkowego, co winno zostać wykazane przez zainteresowane państwo członkowskie.
81. Środek przewidujący wyjątek od ogólnego systemu podatkowego może być uzasadniony charakterem i ogólną strukturą systemu podatkowego, jeżeli zainteresowane państwo członkowskie jest w stanie wykazać, że środek ten wynika bezpośrednio z zasad leżących u podstaw jego systemu podatkowego. W tym zakresie należy dokonać rozróżnienia pomiędzy celami przypisanymi szczególnemu systemowi prawnemu oraz celami względem niego zewnętrznymi – z jednej strony, a mechanizmami stanowiącymi nieodłączną część samego systemu podatkowego, które są niezbędne dla osiągnięcia tych celów – z drugiej.
82. Natomiast środki takie jak w sprawie niniejszej, które znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych bez różnicy ze względu na ich sytuację finansową, nie mogą być uznane za odpowiadające potrzebie poszanowania zdolności płatniczych w ramach systemu redystrybucji. O ile prawdą jest, że niekorzystne skutki wyspiarskiego charakteru Azorów mogły być ponoszone przez wszystkie podmioty gospodarcze niezależnie od ich sytuacji finansowej, o tyle sam fakt, że regionalny system podatkowy został stworzony w sposób mający zagwarantować usunięcie tego rodzaju nierówności nie pozwala na uznanie, iż wszelkie korzyści podatkowe przyznane przez władze omawianego Regionu Autonomicznego są uzasadnione charakterem i strukturą krajowego systemu podatkowego. Działanie w oparciu o politykę rozwoju regionalnego lub spójności społecznej nie wystarcza, aby środek przyjęty w ramach tego rodzaju polityki został z tego tylko względu uznany za uzasadniony.
83. W konsekwencji należy stwierdzić, że rząd portugalski nie wykazał, że przyjęcie przez Region Autonomiczny Azorów omawianych środków było niezbędne dla funkcjonowania i skuteczności ogólnego systemu podatkowego. Poprzestaje on jedynie na ogólnym twierdzeniu o takiej treści, nie przedstawiając szczegółowych dowodów na jego poparcie. Nie wykazał zatem, że omawiane środki są uzasadnione charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego.
84. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji Komisja słusznie uznała, że rozróżnienie w dziedzinie obciążeń wynikające z omawianego obniżenia stawek opodatkowania nie jest uzasadnione charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego.
85. Z całości powyższych rozważań wynika, że pierwszy zarzut skargi musi zostać oddalony.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia co do wystąpienia zakłócenia wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej oraz istotnych ograniczeń konkurencji
Argumentacja stron
86. Podnosząc zarzut drugi, rząd portugalski twierdzi w istocie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 253 WE, ponieważ decyzja ta nie wyjaśnia ani nie uzasadnia wpływu omawianego obniżenia stawki opodatkowania na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ani też istotnego skutku w postaci zakłócenia konkurencji wynikającego z tego środka.
87. Komisja kwestionuje te twierdzenia, opierając się w szczególności na orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którym w odniesieniu do systemu pomocy o zasięgu ogólnym wystarczy wskazać, że przynajmniej w przypadku niektórych beneficjentów dany środek wpływa na wymianę handlową, a Komisja nie jest już zobowiązana do szczegółowego poruszania tej kwestii w swoich decyzjach (wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2289). Jej zdaniem w niniejszym przypadku obniżenie stawek opodatkowania ma zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych podlegających opodatkowaniu w regionie Azorów. Zakładając, że co najmniej część z tych przedsiębiorstw wykonuje działalność stanowiącą przedmiot wymiany handlowej między państwami członkowskimi oraz konkurencji wspólnotowej, decyzja jest odpowiednio uzasadniona.
Ocena Trybunału
88. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała kwestionowany akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi wspólnotowemu dokonać jej kontroli. Nie jest wymagane, by uzasadnienie podawało w sposób szczegółowy wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne o tyle, że kwestia, czy uzasadnienie danego aktu spełnia wymagania art. 253 WE, musi być oceniania nie tylko z uwzględnieniem jego brzmienia, lecz również jego kontekstu, jak i całości zasad prawnych dotyczących danej dziedziny (zob. w szczególności wyroki z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑56/93 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑723, pkt 86, z dnia 15 maja 1997 r. w sprawie C‑278/95 P Siemens przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2507, pkt 17, oraz z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie C‑501/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6717, pkt 73).
89. Powyższa zasada stosowana przy uznawaniu danego środka za pomoc państwa wymaga wskazania powodów, dla których Komisja uznaje, że środek ten objęty jest zakresem zastosowania art. 87 ust. 1 WE. W tym zakresie, również w przypadku gdy z okoliczności, w których pomoc została przyznana, wynika, że może ona mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji, Komisja musi przynajmniej wskazać te okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji (wyroki z dnia 7 czerwca 1988 r. w sprawie 57/86 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. 2855, pkt 15, z dnia 24 października 1996 r. w sprawach połączonych C‑329/93, C‑62/95 i C‑63/95 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5151, pkt 52, oraz ww. wyrok z dnia 19 września 2000 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, pkt 98).
90. W niniejszej sprawie wystarczy w tym zakresie podnieść, że zaskarżona decyzja jasno wskazuje – oraz stosuje w konkretnym przypadku – kryteria, które dany środek musi spełniać, aby stanowić pomoc państwa.
91. Jeśli chodzi o dokonaną przez Komisję ocenę skutków pomocy dla wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, to należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji, w pkt 24 motywów cytowanym w pkt 19 niniejszego wyroku, Komisja w sposób logiczny – z cech omawianego systemu, jak również z ogólnego zakresu obniżenia stawki opodatkowania, które wynika z tego systemu, a które znajduje zastosowanie we wszystkich sektorów gospodarczych Azorów – wywnioskowała, że co najmniej część zainteresowanych przedsiębiorstw wykonuje działalność gospodarczą stanowiącą przedmiot wymiany handlowej między państwami członkowskimi oraz że istnieje możliwość wystąpienia niekorzy stnych skutków dla konkurencji.
92. Z powyższego wynika, że zarzut drugi rządu portugalskiego, dotyczący niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. a) WE
Argumentacja stron
93. Podnosząc zarzut trzeci, rząd portugalski twierdzi, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. a) WE, wykluczając możliwość objęcia wyłączeniem przewidzianym w tym przepisie omawianego obniżenia stawek opodatkowania w zakresie dotyczącym przedsiębiorstw wykonujących działalność finansową lub działalność o charakterze „usług wewnątrzgrupowych”, oraz orzekając w art. 2 zaskarżonej decyzji o niezgodności tego obniżenia ze wspólnym rynkiem.
94. Tymczasem według rządu portugalskiego, po pierwsze, w portugalskim porządku prawnym nie występuje działalność o charakterze „usług wewnątrzgrupowych”, a po drugie, przedsiębiorstwa działające w sektorze finansowym są narażone na ponoszenie tych samych dodatkowych kosztów wynikających z wyspiarskiego i peryferyjnego charakteru regionu Azorów, które zostały wskazane w odniesieniu do innych sektorów gospodarki w przedstawionych w dniu 3 listopada 1999 r. wynikach badań przeprowadzonych przez Centre for European Policy Studies, w ramach postępowania dotyczącego pomocy państwa w Regionie Autonomicznym Madery. Przedmiotem tych badań było określenie znaczenia art. 299 ust. 2 WE w odniesieniu do regionów autonomicznych Madery i Azorów.
95. Komisja kwestionuje, jakoby popełniła oczywisty błąd w ocenie i w pierwszej kolejności podnosi, że przy ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem przysługuje jej szeroki zakres swobodnego uznania, który obejmuje ocenę natury gospodarczej i społecznej.
96. W drugiej kolejności Komisja podkreśla, że badanie Centre for European Policy Studies, na którym rząd portugalski opiera swoje twierdzenie, nie jest odpowiednie dla oceny zgodności ze wspólnym rynkiem obniżenia stawek opodatkowania mającego zastosowanie do przedsiębiorstw działających w sektorze finansowym. Badania te zawierają wyliczenia kosztów związanych z peryferyjnym położeniem omawianego regionu, nie dokonując oceny wpływu dodatkowych kosztów na różne sektory gospodarki. Tymczasem, o ile można rozsądnie przyjąć, że wszystkie przedsiębiorstwa mające siedzibę w regionie Azorów stają w obliczu tych samych trwałych przeszkód o charakterze strukturalnym, wynikających z wyspiarskiego charakteru archipelagu Azorów i jego oddalenia od kontynentalnych ośrodków gospodarczych, o tyle nie wynika z tego, że wpływ tych przeszkód na dodatkowe koszty wykonywania działalności gospodarczej jest taki sam we wszystkich sektorach.
97. Zdaniem Komisji, biorąc pod uwagę wysoce zmienny charakter oferowanych usług, sektor finansowy znajduje się w innej sytuacji niż pozostałe sektory gospodarki Azorów. Z tego względu od chwili wszczęcia postępowania Komisja kilkukrotnie nakłaniała władze portugalskie do dostarczenia dowodów wykazujących, że korzyści przyznane dla sektora finansowego były uzasadnione. Komisja podkreśla, że wobec braku tego rodzaju konkretnych dowodów nie mogła, na podstawie dokumentacji dostarczonej przez władze portugalskie, uznać obniżenia podatków mającego zastosowanie do przedsiębiorstw działających w tym sektorze za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem na mocy wyłączenia z art. 87 ust. 3 lit. a) WE.
98. Komisja przypomina również, że jeśli państwo członkowskie nie dostarcza jej żądanych informacji lub dostarcza jej jedynie informacje częściowe, to legalność jej decyzji musi być oceniana z uwzględnieniem informacji, którymi dysponowała w chwili jej wydania (wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C‑382/99 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5163, pkt 49). Zasada ta powinna być rygorystycznie stosowana w niniejszej sprawie, tym bardziej, że władze portugalskie były wielokrotnie wzywane do udzielenia informacji i że ciężar udowodnienia, iż przyznana pomoc była uzasadniona spoczywa na państwie członkowskim, zgodnie z pkt 4.16.2 wytycznych dotyczących krajowej pomocy regionalnej.
Ocena Trybunału
99. Na wstępie należy przypomnieć, że przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, który obejmuje ocenę natury gospodarczej i społecznej, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym. Trybunał, kontrolując legalność wykonywania tego rodzaju swobody, nie może zastąpić oceny właściwego organu własną oceną, ale powinien jedynie zbadać, czy ta ocena nie jest obarczona oczywistym błędem lub nie stanowi nadużycia władzy (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 45 i 46, wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑456/00 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11949, pkt 41 i ww. wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 135).
100. Wytyczne dotyczące krajowej pomocy regionalnej zakazują pomocy regionalnej przeznaczonej na zmniejszenie kosztów bieżących przedsiębiorstw, to znaczy pomocy operacyjnej. Jednakże na mocy pkt 4.16.2 powyższych wytycznych, w regionach peryferyjnych kwalifikujących się do skorzystania z wyłączenia na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE, pomoc operacyjna może być dopuszczalna, jeżeli jest przeznaczona na wyrównanie dodatkowych kosztów powstających w toku działalności gospodarczej z tytułu czynników określonych w art. 299 ust. 2 WE, których trwałość i połączenie poważnie hamuje rozwój takich regionów.
101. W punkcie tym zostało wyjaśnione, że zadaniem zainteresowanego państwa członkowskiego jest ustalenie wielkości dodatkowych kosztów i udowodnienie, że są one związane z tymi czynnikami. Ponadto proponowana pomoc musi być uzasadniona pod względem przyczyniania się do rozwoju regionalnego i pod względem swego charakteru; jej poziom musi być proporcjonalny do dodatkowych kosztów, na których wyrównanie jest ona przeznaczona.
102. Należy podnieść, że rząd portugalski – podkreślając, że omawiane środki spełniają kryteria przewidziane w powyższych wytycznych również w odniesieniu do sektora usług finansowych, a nie tylko w odniesieniu do innych sektorów działalności gospodarczej, jak to przyznała Komisja w zaskarżonej decyzji – nie kwestionuje brzmienia wytycznych dotyczących krajowej pomocy regionalnej. Kwestionuje on jedynie sposób, w jaki Komisja zastosowała te wytyczne w odniesieniu do sektora finansowego regionu Azorów. W istocie uważa, że wykazał, iż przedsiębiorstwa wykonujące działalność finansową muszą zmagać się z tymi samymi dodatkowymi kosztami wynikającymi ze specyficznych cech omawianego regionu, co inne przedsiębiorstwa mające tam siedzibę.
103. Jak to zostało podniesione w pkt 101 niniejszego wyroku, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi krajowej pomocy regionalnej zadaniem państwa członkowskiego, które przyznało pomoc, jest dokonanie oceny jej wagi i wykazanie, że jest ona uzasadniona pod względem przyczyniania się do rozwoju regionalnego oraz że poziom w ten sposób przyznanych korzyści jest proporcjonalny do dodatkowych kosztów, na których wyrównanie jest ona przeznaczona.
104. O ile rzeczywiście w zaskarżonej decyzji nie podano w sposób szczegółowy przyczyn, dla których Komisja uznała za niezbędne posiadanie dowodów zawierających dane ilościowe dotyczące sektora finansowego, o tyle nie można z tego wywodzić, że instytucja ta przekroczyła granice przysługującego jej swobodnego uznania.
105. Z tego względu należy stwierdzić, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uznając za niezgodną ze wspólnym rynkiem część systemu pomocy, której dotyczy art. 1 zaskarżonej decyzji, mającą zastosowanie do przedsiębiorstw wykonujących działalność finansową.
106. Należy ponadto podnieść, że jeśli chodzi o przedsiębiorstwa wykonujące działalność o charakterze „usług wewnątrzgrupowych”, to w odpowiedzi na argument władz portugalskich, zgodnie z którym w portugalskim porządku prawnym działalność taka obecnie nie występuje, w pkt 42 motywów zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że ze względu na wymóg przejrzystości i bezpieczeństwa prawnego, w przypadku gdy działalność taka mogłaby być w praktyce wykonywana w ramach usług świadczonych głównie na rzecz przedsiębiorstw z tej samej grupy, obniżenie stawek opodatkowania, mające zastosowanie do przedsiębiorstw wykonujących tego rodzaju działalność, musi de jure być wykluczone z zakresu wyłączenia, o którym mowa w art. 87 ust. 3 lit. a), w odniesieniu do przedsiębiorstw działających w sektorze finansowym. Komisja w istocie uważa, że działalność taka, w zakresie w jakim jej skutki dla decyzji o obraniu siedziby przedsiębiorstw należących do jednej grupy, jak również jej skutki zewnętrzne dla gospodarki lokalnej są niezbyt istotne, nie przyczynia się w sposób na tyle wystarczający do rozwoju regionalnego, aby podjęte w niniejszym przypadku środki, które się do niej stosują, mogły zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem na mocy art. 87 ust. 3 lit. a) WE lub innych wyłączeń przewidzianych w traktacie, z przyczyn wskazanych już w odniesieniu do sektora finansowego, niezależnie od kwestii, czy działalność taka występuje w danej chwili w portugalskim porządku prawnym. Wobec nieprzytoczenia przez rząd portugalski argumentów przeciwnych tym twierdzeniom, nie zostało wykazane, by w odniesieniu do tego rodzaju przedsiębiorstw popełniony został oczywisty błąd w ocenie.
107. W konsekwencji zarzut trzeci, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 3 lit. a) WE, musi zostać oddalony.
108. Ponieważ żaden zarzut Republiki Portugalskiej nie zasługuje na uwzględnienie, skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
109. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a Republika Portugalska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy tego regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają koszty własne.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Królestwo Hiszpanii ponoszą własne koszty.