62024CJ0114_RES
Causa C-114/24 P
Global Nanotechnologies AE schediasmou anaptyxis paraskevis kai emporias ylikon nanotechnologias (Glonatech)
contro
Agenzia esecutiva europea per la ricerca
Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 3 luglio 2025
«Impugnazione – Clausola compromissoria – Settimo programma quadro per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) – Progetto SANAD – Spese di personale – Costi ammissibili – Domanda di recupero – Nota di addebito – Articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Principio di buona amministrazione – Sostituzione della motivazione – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Onere della prova – Proporzionalità»
Procedimento giurisdizionale – Cognizione del Tribunale in forza di clausola compromissoria – Motivi di ricorso – Violazione del principio di buona amministrazione – Competenza del giudice dell’Unione ad esaminare eventuali violazioni della Carta dei diritti fondamentali e dei principi generali del diritto dell’Unione
(Art. 272 TFUE ; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)
(v. punti 45-47)
Bilancio dell’Unione europea – Contributo finanziario dell’Unione – Obbligo del beneficiario di rispettare le condizioni di concessione del contributo – Settimo programma quadro per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione (2007-2013) – Convenzione di sovvenzione – Finanziamento a carattere forfettario – Controlli ex post effettuati nell’ambito di un audit finanziario – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, artt. 181 e 183)
(v. punti 74, 75, 77)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Erronea valutazione dei fatti – Irricevibilità – Sindacato della Corte sull’interpretazione di una disposizione contrattuale – Esclusione
(Art. 256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1; regolamento di procedura della Corte, art. 169)
(v. punto 84)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Controllo da parte della Corte della valutazione di norme nazionali invocate da una parte – Esclusione, salvo il caso di snaturamento
(Art. 256, § 1, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1)
(v. punti 85, 86)
Bilancio dell’Unione europea – Contributo finanziario dell’Unione – Obbligo del beneficiario di rispettare le condizioni di concessione del contributo – Finanziamento riguardante soltanto le spese effettivamente sostenute – Dimostrazione della veridicità delle spese dichiarate – Insussistenza – Spese inammissibili – Corretta esecuzione tecnica dei progetti oggetto di un contributo finanziario dell’Unione – Irrilevanza
(Art. 317 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 966/2012, art. 121)
(v. punti 97, 99)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Irricevibilità – Sindacato della Corte sulla valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Esclusione, salvo il caso di snaturamento – Violazione delle norme applicabili in materia di prova – Ricevibilità
[256, § 1, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1; regolamento di procedura della Corte, art. 168, § 1, d)]
(v. punti 107-109)
Sintesi
Respingendo tale impugnazione relativa a una convenzione di sovvenzione contenente una clausola compromissoria, la Corte conferma la sua giurisprudenza costante secondo cui la Commissione europea resta soggetta, nell’ambito dell’esecuzione di un contratto, agli obblighi ad essa incombenti in forza della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e dei principi generali del diritto dell’Unione, cosicché il giudice dell’Unione può essere chiamato a verificare l’eventuale violazione dell’articolo 41 della Carta in una controversia che, come nel caso di specie, rientra nell’attuazione dell’articolo 272 TFUE.
La ricorrente è una società di diritto greco operante nel settore delle nanotecnologie. Il 20 dicembre 2012 essa ha concluso, con l’Agenzia esecutiva europea per la ricerca (REA), una convenzione di sovvenzione relativa all’esecuzione del progetto SANAD (in prosieguo: la «convenzione di sovvenzione»). Tale convenzione prevedeva un contributo finanziario massimo dell’Unione europea a tale progetto il quale doveva essere realizzato nel corso di un periodo di 48 mesi, a decorrere dal 1o gennaio 2013, diviso in due periodi di dichiarazione di 24 mesi. Nel corso del mese di gennaio 2013 altri quattro partecipanti al progetto SANAD hanno aderito alla convenzione di sovvenzione in qualità di beneficiari. Il progetto è stato portato a termine il 31 dicembre 2016.
Nell’ambito del pagamento finale del contributo dell’Unione al progetto, la REA ha comunicato alla ricorrente, con messaggio di posta elettronica dell’8 ottobre 2018, l’esistenza di anomalie e di lacune nei documenti giustificativi prodotti da quest’ultima. Il 21 agosto 2019, essa l’ha inoltre informata dell’avvio di un audit finanziario riguardante l’intero periodo di esecuzione della convenzione di sovvenzione e ha indicato un elenco dettagliato di dati e di documenti da mettere a disposizione ai fini di tale audit, il quale è stato effettuato tra il 22 e il 24 ottobre 2019.
Il 22 luglio 2020 la ricorrente ha ricevuto un progetto di relazione di audit che presentava i risultati dell’audit finanziario da cui risultava che talune categorie di costi del progetto dovevano essere considerate inammissibili in forza delle disposizioni della convenzione di sovvenzione. Essa ha contestato tali conclusioni il 23 settembre 2020. Il 30 marzo 2021 la REA ha comunicato alla ricorrente che le conclusioni del progetto di relazione di audit erano mantenute, pur menzionando l’esistenza di un importo sollecitato in eccesso dalla ricorrente alla luce delle disposizioni della convenzione di sovvenzione. Essa ha altresì informato relativamente al fatto che gli adeguamenti previsti in tale relazione sarebbero stati attuati, compreso l’ordine di recupero degli importi pagati in eccesso e il calcolo del risarcimento dei danni liquidato ai sensi delle condizioni generali della convenzione di sovvenzione. Il 22 aprile 2021 la REA ha adottato il rapporto di valutazione della performance, relativo al secondo periodo di dichiarazione del progetto SANAD. Il 5 maggio 2021, essa ha trasmesso alla ricorrente una lettera di informazione preventiva in cui indicava la sua approvazione della relazione finale di audit e l’attuazione del recupero della somma risultante dall’audit finanziario, invitandola al contempo a comunicarle, entro un termine di due mesi, le sue eventuali obiezioni. La ricorrente ne ha presentate in due occasioni e la REA vi ha risposto.
Alla sua ultima risposta, datata 22 dicembre 2021, nella quale ha spiegato che gli argomenti della ricorrente non erano idonei a modificare le conclusioni della relazione finale di audit, la REA ha allegato la nota di addebito n. 3242113938, richiedendo il pagamento di un importo per il progetto SANAD a tutti i partecipanti. Il 22 giugno 2022 la ricorrente ha informato la REA di un aggiornamento della ripartizione dell’importo totale del credito da recuperare presso ciascuno di essi. Infine, il 29 settembre 2022, la REA ha comunicato alla ricorrente, da un lato, la nota di credito n. 3234220185 che annullava la nota di addebito n. 3242113938 e teneva conto della sua proposta di ripartizione del credito tra i diversi partecipanti al progetto SANAD e, dall’altro, la nuova nota di addebito specifica relativa al credito nei suoi confronti.
Giudizio della Corte
In primo luogo, la Corte rileva che il principio di buona amministrazione implica l’obbligo per l’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie. Pertanto, quando le istituzioni, gli organi o gli organismi dell’Unione agiscono nell’ambito dell’esecuzione di un contratto di cui hanno stipulato le clausole, tale situazione rientra nel diritto dell’Unione e quindi nell’ambito di applicazione della Carta, ai sensi dell’articolo 51 di quest’ultima. Inoltre, la Corte richiama la sua giurisprudenza secondo la quale, quando le istituzioni, gli organi o gli organismi dell’Unione danno esecuzione a un contratto, essi restano soggetti agli obblighi ad essi incombenti in forza della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione. Pertanto, la circostanza che il diritto applicabile al contratto di cui trattasi non offra le stesse garanzie conferite dalla Carta e dai principi generali del diritto dell’Unione non esime le istituzioni, gli organi o gli organismi dell’Unione dal garantire il loro rispetto nei confronti dei loro contraenti (
1
). Inoltre, la Corte richiama la sua giurisprudenza consolidata secondo la quale, se le parti decidono, nel loro contratto, tramite una clausola compromissoria, di attribuire al giudice dell’Unione la competenza a conoscere delle controversie relative a tale contratto, detto giudice sarà competente, indipendentemente dal diritto applicabile stabilito nel suddetto contratto, ad esaminare eventuali violazioni della Carta e dei principi generali del diritto dell’Unione.
In siffatte circostanze, la Corte constata che il Tribunale ha commesso un errore di diritto escludendo la possibilità per il giudice dell’Unione di verificare l’eventuale violazione del principio di buona amministrazione sancito all’articolo 41 della Carta in una controversia che, come nel caso di specie, rientra nell’attuazione dell’articolo 272 TFUE.
Tuttavia, la Corte osserva che, conformemente alla sua costante giurisprudenza, se dalla motivazione di una sentenza del Tribunale risulta una violazione del diritto dell’Unione, ma il dispositivo della stessa appare fondato per altri motivi di diritto, una violazione siffatta non è tale da comportare l’annullamento di detta sentenza e occorre procedere a una sostituzione della motivazione e respingere l’impugnazione (
2
). Pertanto, si deve verificare se il rigetto della censura relativa ad una violazione del diritto a una buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta, appaia fondato per motivi di diritto diversi da quelli inficiati dall’errore individuato nella sentenza del Tribunale.
A tale riguardo, da un lato, l’ordinatore responsabile verifica in particolare, al più tardi prima del pagamento a saldo, il rispetto delle condizioni che attivano il pagamento delle somme forfettarie, dei costi unitari o dei tassi fissi, compreso, ove richiesto, il conseguimento delle realizzazioni e/o dei risultati, conformemente all’articolo 183, paragrafo 1, del regolamento finanziario del 2018 (
3
). Tale disposizione precisa che il rispetto di tali condizioni può essere oggetto di controlli ex post e riconosce così espressamente il diritto dell’ordinatore responsabile di verificare il rispetto delle condizioni che attivano il pagamento e di ridurre la sovvenzione, qualora dette condizioni non siano rispettate o in caso di irregolarità, frode o violazione di altri obblighi. In tale ottica, la Corte sottolinea che, conformemente alla convenzione di sovvenzione conclusa tra le parti, la REA o la Commissione possono far procedere, in qualsiasi momento dell’esecuzione del progetto e fino alla scadenza di un termine di cinque anni dopo la conclusione di quest’ultimo, a audit finanziari relativi alla corretta esecuzione di tale convenzione.
Dall’altro lato, tale convenzione prevede l’obbligo per il beneficiario del finanziamento di conservare, fino alla scadenza di un termine di cinque anni dopo la conclusione del progetto, tutti i documenti originali o, in casi eccezionali, le copie debitamente autenticate, ivi comprese le copie elettroniche, di tutti i documenti relativi alla convenzione di sovvenzione.
Orbene, la Corte osserva che dalle constatazioni effettuate dal Tribunale risulta che il progetto SANAD è stato completato il 31 dicembre 2016 e che la REA ha informato la ricorrente, il 21 agosto 2019, dell’avvio di una procedura di audit, dopo aver inviato l’8 ottobre 2018 un messaggio di posta elettronica con il quale essa aveva già rilevato, nell’ambito del pagamento finale del contributo dell’Unione al progetto SANAD e quindi prima del pagamento del saldo, l’esistenza di un certo numero di anomalie e di lacune nei documenti giustificativi prodotti dalla ricorrente. Inoltre, il Tribunale ha rilevato che la convenzione di sovvenzione stabiliva che gli audit finanziari potevano essere svolti dal personale della REA o della Commissione, e ha constatato che, sebbene la ricorrente deducesse una mancanza di imparzialità di detto personale, essa non forniva il minimo elemento di prova al riguardo.
In tali circostanze, la Corte ritiene che l’audit di cui trattasi non sia stato effettuato né tardivamente né secondo modalità contrarie al principio di imparzialità. Pertanto, risulta che, nonostante l’errore di diritto individuato nella sentenza del Tribunale, l’argomento della ricorrente vertente su una violazione del diritto a una buona amministrazione, previsto all’articolo 41 della Carta, non era fondato e poteva quindi essere respinto dal Tribunale.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso errori di diritto nell’interpretazione di varie disposizioni della convenzione di sovvenzione e degli articoli da 1161 a 1163 del codice civile belga. Su tale punto, la Corte richiama la sua giurisprudenza costante secondo la quale l’esame di una disposizione contrattuale da parte del Tribunale, quale le disposizioni della convenzione di sovvenzione, non può essere considerato un’interpretazione del diritto e non può essere quindi verificato nell’ambito di un’impugnazione, senza invadere la competenza del Tribunale relativa all’accertamento dei fatti. Tale conclusione è altresì pertinente per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo cui il Tribunale ha omesso di interpretare la mancanza di chiarezza della convenzione di sovvenzione a suo favore, conformemente all’articolo 1162 del codice civile belga. Infatti, tale approccio equivale in realtà a contestare la valutazione effettuata dal Tribunale secondo la quale la formulazione delle clausole contrattuali era chiara ed inequivocabile.
Inoltre, la Corte ha anche dichiarato che, per quanto riguarda l’interpretazione, da parte del Tribunale, del diritto nazionale applicabile ai contratti stipulati dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi dell’Unione, essa è competente, nell’ambito dell’impugnazione, solamente a verificare se vi sia stato uno snaturamento di tale diritto, che deve risultare in modo manifesto dai documenti del fascicolo, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove.
Nel caso di specie, la ricorrente non sostiene che il Tribunale abbia commesso un errore derivante da uno snaturamento delle disposizioni del codice civile belga. La ricorrente non può neppure validamente sostenere che, sotto il profilo delle condizioni generali della convenzione di sovvenzione, il Tribunale abbia violato le disposizioni del regolamento finanziario del 2018, le quali prevarrebbero su quelle di tale convenzione. Risulta, infatti, che le disposizioni della convenzione di sovvenzione che prevedono un obbligo di conservare i documenti relativi a quest’ultima e di metterli a disposizione della REA o della Commissione in caso di audit sono conformi alle disposizioni del regolamento finanziario del 2018, il quale autorizza controlli ex post nell’ambito di un audit finanziario, anche in caso di finanziamento forfettario.
Infine, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il Tribunale non avrebbe sufficientemente motivato la sua interpretazione della convenzione di sovvenzione, la Corte rileva che l’interpretazione del Tribunale discende dalla sua analisi approfondita delle clausole di tale convenzione effettuata nella sentenza impugnata. Pertanto, il Tribunale ha motivato la sua valutazione al riguardo.
Da ultimo, la Corte sottolinea che il Tribunale ha correttamente affermato che il fatto che il progetto SANAD abbia potuto essere portato a termine con successo non consente di rimettere in discussione l’effettuazione dell’audit finanziario o le condizioni di tale effettuazione da parte della REA. Infatti, non è sufficiente che il progetto di cui trattasi sia stato correttamente eseguito sul piano tecnico e in modo conforme alle disposizioni della convenzione di sovvenzione perché la ricorrente abbia diritto ai contributi finanziari previsti. Occorre altresì che la ricorrente abbia correttamente adempiuto gli obblighi ad essa incombenti in forza di detta convenzione, in modo da consentire alla REA di verificare, in particolare in occasione di un audit finanziario, che i costi dichiarati fossero ammissibili e giustificati (
4
). A tal fine, occorre in particolare che il beneficiario sia in grado di dimostrare che le spese dichiarate sono state effettivamente sostenute per l’esecuzione del progetto in questione.
Di conseguenza, secondo la Corte, in caso di violazione degli obblighi finanziari stipulati nella convenzione di sovvenzione, il beneficiario dell’aiuto finanziario perde il diritto al pagamento delle sovvenzioni e, pertanto, la controparte contrattuale della ricorrente è tenuta ad adottare tutti i provvedimenti ritenuti appropriati (
5
), compreso il recupero integrale o parziale della sovvenzione, indipendentemente dal fatto che il progetto SANAD sia stato correttamente eseguito sul piano tecnico.
Ne consegue che il beneficiario della sovvenzione acquisisce un diritto definitivo al pagamento del contributo finanziario dell’Unione solo se sono soddisfatte tutte le condizioni che subordinano la concessione della sovvenzione. La dimostrazione da parte del beneficiario della sovvenzione della realizzazione di un progetto non è sufficiente a giustificare la concessione di una determinata sovvenzione. Infatti, ad esso incombe l’onere di dimostrare che i costi dichiarati sono stati sostenuti conformemente alle condizioni previste dalla convenzione di sovvenzione per la concessione delle sovvenzioni in questione.
(
1
)	Sentenze del 16 luglio 2020, Inclusion Alliance for Europe/Commissione (C-378/16 P, EU:C:2020:575, punto 82) e ADR Center/Commissione (C-584/17 P, EU:C:2020:576, punto 86).
(
2
)	Sentenza del 19 settembre 2024, Coppo Gavazzi e a./Parlamento (C-725/20 P, EU:C:2024:766, punto 114 e giurisprudenza citata).
(
3
)	Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2018»).
(
4
)	Conformemente all’articolo II.21 delle condizioni generali della medesima convenzione.
(
5
)	Ai sensi dell’articolo II.21, paragrafo 6, delle condizioni generali di tale convenzione.