62005CJ0263_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑263/05,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 23 de junio de 2005,
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por los Sres. M. Konstantinidis y L. Cimaglia, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Italiana,
representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. U. Lõhmus, J.N. Cunha Rodrigues y A. Ó Caoimh (Ponente) y la Sra. P. Lindh, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de febrero de 2007;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva»), al haber adoptado y mantenido en vigor el artículo 14 del Decreto-ley nº 138, de 8 de julio de 2002, de medidas urgentes en materia de fiscalidad, de privatización y de control del gasto farmacéutico, así como de fomento económico en las zonas desfavorecidas (GURI nº 158, de 8 de julio de 2002), convertido, tras su modificación, en la Ley nº 178, de 8 de agosto de 2002 (suplemento ordinario de la GURI nº 187, de 10 de agosto de 2002), que excluye del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, sobre la aplicación de las Directivas 91/156/CEE, relativa a los residuos, 91/689/CEE, relativa a los residuos peligrosos y 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases (suplemento ordinario de la GURI nº 38, de 15 de febrero de 1997; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 22/97»), por un lado, las sustancias, materiales o bienes destinados a las operaciones de eliminación o de valorización no mencionadas expresamente en los anexos B y C de dicho Decreto y, por otro lado, las sustancias o materiales que son residuos de producción y de los que el poseedor tenga la intención o la obligación de desprenderse cuando puedan ser y sean reutilizados en un ciclo de producción o de consumo sin ser sometidos a tratamiento previo y sin causar daños al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo cuando no se trata de una de las operaciones de valorización enumeradas en el anexo C de ese mismo Decreto.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
2. A efectos de la Directiva, el artículo 1, letra a), párrafo primero, de ésta define el concepto de «residuo» como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I [de esta Directiva] y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
3. La Comisión adoptó la Decisión 94/3/CE, de 20 de diciembre de 1993, por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1 de la Directiva 75/442 (DO 1994, L 5, p. 15). Esta lista (en lo sucesivo, «Lista Europea de Residuos») fue renovada mediante la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3 y a la Decisión 94/904/CE del Consejo por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (DO L 226, p. 3). La Lista Europea de Residuos establecida por la Decisión 2000/532 se modificó en varias ocasiones, en último lugar, mediante la Decisión 2001/573/CE del Consejo, de 23 de julio de 2001 (DO L 203, p. 18). El anexo de la Decisión 2000/532, que contiene la Lista Europea de Residuos, comienza con una introducción cuyo punto 1 precisa que se trata de una lista armonizada que se revisará periódicamente. Dicho punto 1 también dispone que «la inclusión de un material en la [Lista Europea de Residuos] no significa, sin embargo, que dicho material sea un residuo en todas las circunstancias. Un material sólo se considera residuo cuando se ajusta a la definición de “residuo” de la letra a) del artículo 1 de la [Directiva]».
4. El artículo 1, letras e) y f), de la Directiva define los conceptos de eliminación y de valorización de los residuos como cualquiera de las operaciones enumeradas en los anexos II A y II B de esta misma Directiva, respectivamente. Dichos anexos se adaptaron al progreso científico y técnico mediante la Decisión 96/350.
Normativa nacional
5. El artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22/1997 está redactado como sigue:
«Con arreglo al presente Decreto, se entenderá por:
a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo A y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse;
[…]»
6. El anexo A del Decreto Legislativo nº 22/97 reproduce la lista de categorías de residuos recogida en el anexo I de la Directiva. Por otra parte, los anexos B y C de dicho Decreto Legislativo enumeran, respectivamente, las operaciones de eliminación y de valorización de residuos de la misma forma que los anexos II A y II B de la Directiva.
7. El artículo 14 de la Ley nº 178, de 8 de agosto de 2002 (en lo sucesivo, «disposición controvertida»), que sustituyó, tras modificarlo, al Decreto-ley nº 138, de 8 de julio de 2002, contiene una «interpretación auténtica» de la definición del concepto de «residuo» recogido en el artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22/97, que puntualiza lo siguiente:
«1. Los términos “se desprenda”, “tenga la intención” y “tenga la obligación de desprenderse” [...] se interpretarán de la siguiente manera:
a) “se desprenda”: cualquier comportamiento mediante el cual una sustancia, un material o un bien se destine o sea sometido, directa o indirectamente, a la actividad de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
b) “tenga la intención”: la voluntad de destinar sustancias, materiales o bienes a operaciones de eliminación o de valorización, de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del Decreto Legislativo [nº 22/97];
c) “tenga la obligación de desprenderse”: la obligación de destinar un material, una sustancia o un bien a operaciones de valorización o de eliminación, establecida por una disposición normativa o por un acto de las autoridades públicas, o que venga impuesta por la propia naturaleza del material, de la sustancia o del bien, o por el hecho que éstos estén comprendidos en la lista de residuos peligrosos contenidos en el anexo D del Decreto Legislativo [nº 22/97].
2. Las letras b) y c) del apartado 1 no se aplicarán a los bienes, sustancias o materiales que sean residuos de producción o de consumo cuando se cumpla alguno de los requisitos siguientes:
a) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente sin ser sometidos a tratamiento previo alguno y sin causar daños al medio ambiente;
b) puedan ser o sean efectiva y objetivamente reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente tras haber sido sometidos a un tratamiento previo pero sin que sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo [nº 22/97].»
Procedimiento administrativo previo
8. Por considerar que las reglas de interpretación previstas en la disposición controvertida no se atienen a la Directiva, en concreto, a su artículo 1, letra a), la Comisión inició el procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 226 CE.
9. Dado que las autoridades italianas no respondieron en el plazo establecido en el escrito de requerimiento de 18 de octubre de 2002, la Comisión emitió un dictamen motivado, el 3 de abril de 2003, en el que instaba a la República Italiana a dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva dentro de un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen.
10. Sin embargo, al haber respondido mientras tanto las autoridades italianas –si bien transcurrido el plazo establecido– al escrito de requerimiento de 18 de octubre de 2002, la Comisión estimó que el referido dictamen motivado, en ese momento, debía considerarse ineficaz.
11. Por considerar, no obstante, que dicha respuesta no era satisfactoria, la Comisión dirigió a la República Italiana un dictamen motivado adicional mediante escrito de 11 de julio de 2003, e instó a dicho Estado miembro a seguirlo dentro de un nuevo plazo de dos meses desde la recepción de dicho dictamen.
12. Tras haber solicitado una prórroga de dos meses del referido plazo, el Gobierno italiano respondió a las observaciones formuladas por la Comisión a propósito de la normativa nacional mediante las notas de la Representación permanente de 12 de noviembre y de 19 de diciembre de 2003.
13. A fin de puntualizar sus pretensiones sobre la infracción reprochada, en particular, habida cuenta de las conclusiones de la Abogado General Kokott en el asunto Niselli (sentencia de 11 de noviembre de 2004, C‑457/02, Rec. p. I‑10853), presentadas el 10 de junio de 2004, la Comisión emitió un segundo dictamen motivado adicional mediante escrito de 9 de julio de 2004, instando de nuevo a la República Italiana a seguirlo dentro de un plazo de dos meses desde la recepción de dicho dictamen.
14. Las autoridades italianas respondieron a este último dictamen motivado mediante nota de 29 de septiembre de 2004.
15. Al considerar que la situación seguía siendo insatisfactoria, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
16. Mediante las dos partes de su motivo, la Comisión alega que la interpretación del artículo 6, apartado 1, letra a), del Decreto Legislativo nº 22/97 dada por el legislador italiano en los apartados 1 y 2 de la disposición controvertida es contraria al artículo 1, letra a), de la Directiva.
17. En primer lugar, considera que las referencias hechas en el apartado 1, letras a) y b), de la disposición controvertida a «la actividad de eliminación o de valorización» y a las «operaciones de eliminación o de valorización», respectivamente, en la medida en que van acompañadas de la precisión «de acuerdo con lo dispuesto en los anexos B y C del [Decreto Legislativo nº 22/97]», introducen una distinción entre, por un lado, las operaciones de eliminación o de valorización consideradas en general y, por otro lado, las expresamente previstas en los anexos B y C de dicho Decreto Legislativo. De este modo, todos los materiales, sustancias o bienes a los que se refiere el anexo A del Decreto Legislativo nº 22/97 que el poseedor someta, destine o tenga la intención de destinar, bien a operaciones de eliminación distintas de las enumeradas en el anexo B de este Decreto Legislativo, bien a operaciones de valorización distintas de las enumeradas en su anexo C, se encuentran excluidos de la calificación de residuo y, por lo tanto, de cualquier sujeción a la normativa sobre gestión de residuos.
18. En consecuencia, según la Comisión, dicha disposición tiene como efecto delimitar ilegalmente el alcance del concepto de residuo y, por lo tanto, el ámbito de aplicación de la normativa italiana sobre gestión de residuos.
19. En segundo lugar, la Comisión sostiene, por lo que respecta al apartado 2 de la disposición controvertida, que la exclusión, por éste, de los criterios de interpretación del concepto de residuo establecidos en el apartado 1, letras b) y c), de la misma disposición, y, por tanto, de la calificación de residuo, por lo que se refiere a determinados residuos de producción o de consumo, bajo las condiciones enunciadas en las letras a) y b) de dicho apartado 2, equivale, para el legislador italiano, a admitir implícitamente que, en las circunstancias contempladas, aquéllos presentan las características propias de residuos, mientras se rechaza la aplicación de la normativa sobre residuos en función de requisitos relativos al tratamiento de tales residuos.
20. Pues bien, a juicio de la Comisión, no cabe admitir la exclusión formal del ámbito de aplicación de la Directiva de las sustancias u objetos de los que el poseedor tenga la intención o la obligación de desprenderse, aun cuando sean reutilizables y reutilizados en un ciclo de producción o de consumo, con o sin necesidad de tratamiento previo –con la única condición, en el primer caso, de que no se sometan a operaciones de valorización mencionadas expresamente en el anexo correspondiente–, y no causen daños al medio ambiente en el supuesto de falta de tratamiento previo.
21. En conclusión, considera que, contrariamente a lo que sostiene la República Italiana, la disposición controvertida no se limita meramente a proporcionar los criterios de interpretación que permiten comprobar si concurren los requisitos que determinan la existencia de un residuo, sino que tiene un efecto restrictivo en cuanto al concepto de residuo y a su aplicación, en particular, al sustraer una gran parte de los residuos valorizables de la aplicación de las disposiciones nacionales que adaptan el Derecho interno a la Directiva.
22. La República Italiana considera que un material reutilizado no es un residuo, incluso cuando su poseedor prevé una cesión para destinarlo a otros procesos de producción. En su opinión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia amplió la exclusión del concepto de residuo, bajo determinadas condiciones, a los materiales efectivamente reutilizados, incluso por terceros.
23. Según dicho Estado miembro, la disposición controvertida especifica unos criterios destinados a comprobar si el poseedor de un material se ha desprendido de éste, ha tomado la decisión de desprenderse de él o tiene la obligación de hacerlo. Dichos criterios, al extender el examen, en fases posteriores, a la utilización efectiva y objetiva del material de que se trata, permiten cumplir dos requisitos establecidos por la sentencia Niselli, antes citada, a saber, la certeza de reutilización y la incorporación de los materiales cedidos al concepto de residuo.
24. Dicho Estado miembro sostiene que la cesión es una forma indirecta de destinar una sustancia o un objeto a una operación de eliminación o de valorización, de modo que el hecho de ceder una sustancia o un objeto está, en realidad, comprendido en el apartado 1, letra a), de la disposición controvertida.
25. Según la República Italiana, el apartado 2 de la disposición controvertida, de conformidad con los principios que subyacen en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, excluye de la calificación de residuo los residuos industriales que, si bien no constituyen el objeto de la producción principal, no pueden considerarse residuos en el sentido de la disposición porque se reutilizan tal cual, sin operación alguna dirigida a «desprenderse de ellos», es decir, sin «transformaciones previas» o tras un tratamiento previo que no constituye una valorización completa, como las operaciones de clasificación, selección, separación, compactación o cribado.
26. En su opinión, mediante la disposición controvertida, que debe ser leída en su globalidad, el legislador italiano quiso proporcionar criterios de interpretación positivos a efectos de incorporar, entre los residuos, materiales de los que el poseedor se desprende o tiene la intención o la obligación de desprenderse. Es preciso proporcionar, por medio de criterios de interpretación ciertos, una lista positiva de los residuos y no partir del presupuesto de que todo es residuo excepto la sustan cia o el objeto del que pueda demostrarse que el poseedor no se desprende o no tiene la intención o la obligación de desprenderse.
27. A juicio de la República Italiana, la tesis de la Comisión implica que cualquier precisión relativa al término «desprenderse» tiene como resultado inevitable una limitación del ámbito de aplicación de la Directiva, lo que obstaculizaría la facultad de que disponen los Estados miembros para definir las normas de aplicación de las directivas.
28. Por último, en la vista, la República Italiana indicó que, en Italia, la actividad de gestión de los residuos es ejercida, a veces, por personas que actúan «en el límite de la legalidad», de modo que dicho Estado miembro prefirió confiar en los productores de residuos para garantizar la gestión de éstos en lugar de ver cómo tales productores confiaban dicha gestión a entidades terceras.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29. Mediante la primera parte de su motivo, la Comisión alega, en esencia, que la interpretación recogida en el apartado 1 de la disposición controvertida tiene el efecto de delimitar ilegalmente el concepto de residuo a efectos de la aplicación de la normativa italiana en la materia, al limitar dicho concepto a los materiales objeto de las operaciones de eliminación y de valorización previstas en los anexos B y C del Decreto Legislativo nº 22/97 –que corresponden literalmente a los anexos II A y II B de la Directiva, respectivamente–, excluyendo otras operaciones de eliminación o de valorización, no enumeradas en dichos anexos B y C.
30. Mediante la segunda parte de dicho motivo, la Comisión sostiene, en esencia, que la exclusión prevista en el apartado 2 de la disposición controvertida tiene también el efecto de delimitar ilegalmente dicho concepto de residuo, en la medida en que tal exclusión se refiere a los residuos de producción o de consumo cuando pueden ser o son reutilizados en el mismo ciclo de producción o de consumo, o en un ciclo análogo o diferente sin ser sometidos a tratamiento previo y sin causar daños al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo sin que por ello sea necesaria ninguna de las operaciones de valorización mencionadas en el anexo C del Decreto Legislativo nº 22/97.
31. Ante la posición adoptada por la República Italiana, que considera, esencialmente, que la disposición controvertida debe ser leída en su globalidad y tiene por objeto aclarar el contenido del concepto de «residuo» tal y como se define en el artículo 1, letra a), de la Directiva, es preciso recordar, antes de examinar conjuntamente las dos partes del motivo de la Comisión, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a este concepto.
32. El artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva define el residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I [de esta Directiva] y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención [...] de desprenderse». El citado anexo precisa e ilustra esta definición proponiendo una lista de sustancias y objetos que pueden ser calificados de residuos. Sin embargo, esta lista sólo tiene carácter indicativo, puesto que la calificación de residuo depende sobre todo del comportamiento del poseedor y del significado del término «desprenderse» (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, apartado 26; de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C‑1/03, Rec. p. I‑7613, apartado 42, y de 10 de mayo de 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, Rec. p. I‑3883, apartado 24).
33. El término «desprenderse» debe interpretarse teniendo en cuenta no sólo el objetivo esencial de la Directiva, que consiste, según su tercer considerando, en «la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos», sino también a la luz del artículo 174 CE, apartado 2. Esta disposición establece que «la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva […]». De lo anterior se deriva que el término «desprenderse» y, por tanto, el concepto de «residuo» en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva, no pueden ser objeto de interpretación restrictiva (véanse en este sentido, en particular, las sentencias de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, Rec. p. I‑4475, apartados 36 a 40, y Thames Water Utilities, antes citada, apartado 27).
34. Determinadas circunstancias pueden constituir indicios de la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de «desprenderse» de una sustancia o de un objeto, a efectos del artículo 1, letra a), de la Directiva (sentencia ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 83). Éste es el caso, en particular, cuando la sustancia utilizada sea un residuo de producción o de consumo, es decir, un producto que no ha sido buscado como tal (véanse, en este sentido, las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 84, y Niselli, apartado 43, antes citadas).
35. Por otra parte, el método de tratamiento o la forma de utilización de una sustancia no resultan determinantes en orden a su calificación o no como residuo (véanse las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, antes citada, apartado 64, y de 1 de marzo de 2007, KVZ retec, C‑176/05, Rec. p. I‑1721, apartado 52).
36. El Tribunal de Justicia ha puntualizado, por un lado, que la ejecución de una de las operaciones de eliminación o de valorización incluidas en los anexos II A y II B, respectivamente, de la Directiva no permite, por sí sola, considerar como residuo una sustancia o un objeto implicado en dicha operación (véase en este sentido, en particular, la sentencia Niselli, antes citada, apartados 36 y 37) y, por otro lado, que el concepto de residuo no excluye las sustancias y objetos susceptibles de reutilización económica (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 25 de junio de 1997, Tombesi y otros, C‑304/94, C‑330/94, C‑342/94 y C‑224/95, Rec. p. I‑3561, apartados 47 y 48). El sistema de vigilancia y de gestión establecido por la Directiva comprende todos los objetos y sustancias de los que se desprenda el propietario, aunque tengan un valor comercial y se recojan con fines comerciales a efectos de reciclado, recuperación o reutilización (véase, en particular, la sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533; en lo sucesivo, sentencia «Palin Granit», apartado 29).
37. Sin embargo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también se desprende que, en determinadas circunstancias, un bien, un material o una materia prima que resulta de un proceso de extracción o de fabricación que no está destinado principalmente a producirlo puede constituir no un residuo, sino un subproducto del que el poseedor no desea «desprenderse», en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva, sino que tiene la intención de explotar o comercializar –incluso, en su caso, para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que la ha producido–, en circunstancias que le sean ventajosas, en un proceso ulterior, siempre que esta reutilización sea cierta, no necesite transformación previa y se sitúe sin solución de continuidad en el proceso de producción o de utilización (véanse, en este sentido, las sentencias Palin Granit, antes citada, apartados 34 a 36; de 11 de septiembre de 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Rec. p. I‑8725, apartados 33 a 38; Niselli, antes citada, apartado 47, así como de 8 de septiembre de 2005, Comisión/España, C‑416/02, Rec. p. I‑7487, apartados 87 y 90, y Comisión/España, C‑121/03, Rec. p. I‑7569, apartados 58 y 61).
38. Por consiguiente, además del criterio basado en si una sustancia posee o no la condición de residuo de producción, el grado de probabilidad de la reutilización de dicha sustancia sin operación de transformación previa constituye un criterio pertinente para apreciar si la referida sustancia es o no un residuo a efectos de la Directiva. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar la sustancia en cuestión, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, la sustancia de que se trata ya no puede ser considerada como una carga de la que el poseedor procura «desprenderse», sino como un auténtico producto (véanse las sentencias, antes citadas, Palin Granit, apartado 37, y Niselli, apartado 46).
39. No obstante, si tal reutilización necesita operaciones de almacenamiento que pueden ser duraderas y, por tanto, constitutivas de una carga para el poseedor y que pueden dar origen a molestias medioambientales que la Directiva pretende precisamente limitar, no puede calificarse como cierta y sólo puede preverse a plazo más o menos largo, de manera que la sustancia de que se trata debe ser considerada, en principio, como residuo (véanse, en este sentido, las sentencias Palin Granit, apartado 38, y AvestaPolarit Chrome, apartado 39, antes citadas).
40. Por lo tanto, la existencia real de un «residuo» en el sentido de la Directiva debe verificarse a la luz del conjunto de circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de esta Directiva y velando por que no se menoscabe su eficacia (véanse las sentencias, antes citadas, ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 88, y KVZ retec, apartado 63, así como el auto de 15 de enero de 2004, Saetti y Frediani, C‑235/02, Rec. p. I‑1005, apartado 40).
41. Toda vez que la Directiva no sugiere ningún criterio que permita deducir la voluntad del poseedor de desprenderse de una sustancia u objeto determinados, los Estados miembros, a falta de disposiciones comunitarias, son libres para elegir los medios de prueba de los distintos elementos definidos en las directivas a las cuales adaptan sus Derechos internos, siempre que ello no menoscabe la eficacia del Derecho comunitario (véanse, en particular, las sentencias ARCO Chemie Nederland y otros, apartado 41, y Niselli, apartado 34, antes citadas). Por lo tanto, los Estados miembros pueden, por ejemplo, definir diversas categorías de residuos, en particular, para facilitar la organización y el control de su gestión, siempre que se cumplan las obligaciones derivadas de la Directiva o de otras disposiciones de Derecho comunitario relativas a dichos residuos y que las posibles categorías excluidas del ámbito de aplicación de las normas adoptadas para adaptar el Derecho interno a las obligaciones derivadas de la Directiva lo estén conforme al artículo 2, apartado 1, de ésta (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2004, Comisión/Reino Unido, C‑62/03, no publicada en la Recopilación, apartado 12).
42. En el presente caso, ha quedado acreditado, por un lado, que, en virtud del apartado 1 de la disposición controvertida, está considerado únicamente como la manifestación del acto, de la intención o de la obligación de «desprenderse» de una sustancia o de un objeto, a efectos del artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva, el hecho de que dicha sustancia o dicho objeto se destine, directa o indirectamente, a operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos B y C del Decreto Legislativo nº 22/97 y, por otro lado, que los referidos anexos B y C corresponden literalmente a los anexos II A y II B de la Directiva.
43. Ahora bien, como se ha recordado en el apartado 36 de la presente sentencia, la ejecución de una de las operaciones de eliminación o de valorización mencionadas en los anexos II A y II B de la Directiva, respectivamente, no permite, por sí sola, considerar como residuo una sustancia o un objeto implicado en dicha operación.
44. En efecto, por un lado, al definir el acto de desprenderse de una sustancia o de un objeto partiendo exclusivamente de la ejecución de una operación de eliminación o de valorización mencionada en los anexos B o C del Decreto Legislativo nº 22/97, la interpretación impuesta por el apartado 1 de la disposición controvertida hace depender la calificación de residuo de una operación que solamente puede calificarse, a su vez, de operación de eliminación o de valorización si atañe a un residuo, así que esta interpretación no aporta, en realidad, precisión alguna al concepto de residuo. Por lo tanto, de seguir la interpretación controvertida, cualquier sustancia u objeto implicados en uno de los tipos de operaciones mencionados en los anexos II A y II B de la Directiva debe calificarse de residuo, de modo que dicha interpretación llevaría a calificar como tales, sustancias y objetos que no son residuos en el sentido de la referida Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Niselli, antes citada, apartados 36 y 37).
45. Por otro lado, la interpretación expuesta en el apartado 42 de la presente sentencia implica que no constituye un residuo la sustancia o el objeto de los que el poseedor se desprende mediante una operación no comprendida en los anexos II A y II B de la Directiva, de modo que restringe también el concepto de residuo tal como éste se desprende del artículo 1, letra a), de la Directiva. Así, conforme a esta interpretación, una sustancia o un objeto que no estuvieran sujetos a una obligación de eliminación o de valorización y de los que el poseedor se desprende mediante su mera cesión, sin someterlos a tal operación, no se calificarían de residuo a pesar de que lo constituirían en el sentido de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Niselli, antes citada, apartado 38).
46. A este respecto, no cabe acoger la alegación de la República Italiana expuesta en el apartado 24 de la presente sentencia, según la cual, el hecho de ceder una sustancia o un objeto está comprendido, en realidad, en el apartado 1, letra a), de la disposición controvertida. En efecto, aun cuando esta interpretación de dicha letra prevalecería en Derecho nacional, la disposición controvertida, debido a su falta de claridad y de precisión sobre el particular, no puede garantizar la plena aplicación de la Directiva.
47. Asimismo, ha quedado acreditado que, según la precisión enunciada en el apartado 2 de la disposición controvertida, para no calificar de residuo un residuo de producción o de consumo basta que éste se reutilice o pueda ser reutilizado en cualquier ciclo de producción o de consumo, bien sin tratamiento previo alguno y sin daño para el medio ambiente, bien después de haber sido sometido a un tratamiento previo cuando no se trata de una de las operaciones de valorización enumeradas en el anexo C del Decreto Legislativo nº 22/97, que corresponde literalmente al anexo II B de la Directiva.
48. Ahora bien, este enunciado no se ajusta a las exigencias de la jurisprudencia recordada en los apartados 33 a 39 de la presente sentencia. En efecto, lleva a que se excluyan de la calificación de residuo residuos de producción o de consumo que, sin embargo, responden a la definición del concepto de «residuo» establecida en el artículo 1, letra a), párrafo primero, de la Directiva.
49. En particular, como se desprende de los apartados 34 a 36 de la presente sentencia, el hecho de que una sustancia sea un residuo de producción o de consumo constituye un indicio de que se trata de un residuo y la mera circunstancia de que una sustancia se destine a ser reutilizada o a poderlo ser no es determinante para calificarla o no como residuo.
50. Por otra parte, no cabe acoger el argumento de la República Italiana expuesto en el apartado 25 de la presente sentencia. En efecto, habida cuenta de la obligación, recordada en el apartado 33 de la presente sentencia, de interpretar en sentido amplio el concepto de residuo, y de las exigencias de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia mencionada en los apartados 34 a 39 de la presente sentencia, un bien, un material o una materia prima resultantes de un proceso de fabricación que no está destinado a producirlos sólo pueden ser considerados como subproductos de los que el poseedor no desea desprenderse si su reutilización, incluso para las necesidades de otros operadores económicos distintos del que los ha producido, no es sólo posible, sino cierta, no necesita transformación previa y tiene lugar sin solución de continuidad en el proceso de producción o de utilización.
51. Por último, en lo que se refiere a las observaciones realizadas en la vista por la República Italiana relativas a que en el sector de la gestión de residuos operan personas que actúan «en el límite de la legalidad», baste señalar que esta circunstancia, de suponerla acreditada, no puede justificar el incumplimiento, por dicho Estado miembro, de sus obligaciones derivadas de la Directiva.
52. Habida cuenta de todo lo anterior, procede estimar el recurso de la Comisión.
53. Por consiguiente, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva al haber adoptado y mantenido en vigor el artículo 14 del Decreto-ley nº 138, de 8 de julio de 2002, convertido, tras su modificación, en la Ley nº 178, de 8 de agosto de 2002, que excluye del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo nº 22/97, por un lado, las sustancias, materiales o bienes destinados a las operaciones de eliminación o de valorización no mencionadas expresamente en los anexos B y C de dicho Decreto y, por otro lado, las sustancias o materiales que son residuos de producción y de los que el poseedor tenga la intención o la obligación de desprenderse cuando puedan ser y sean reutilizados en un ciclo de producción o de consumo sin ser sometidos a tratamiento previo y sin causar daños al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo cuando no se trata de una de las operaciones de valorización enumeradas en el anexo C de ese mismo Decreto.
Costas
54. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Italiana y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996, al haber adoptado y mantenido en vigor el artículo 14 del Decreto-ley nº 138, de 8 de julio de 2002, de medidas urgentes en materia de fiscalidad, de privatización y de control del gasto farmacéutico, así como de fomento económico en las zonas desfavorecidas, convertido, tras su modificación, en la Ley nº 178, de 8 de agosto de 2002, que excluye del ámbito de aplicación del Decreto Legislativo nº 22, de 5 de febrero de 1997, sobre la aplicación de las Directivas 91/156/CEE, relativa a los residuos, 91/689/CEE, relativa a los residuos peligrosos y 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, por un lado, las sustancias, materiales o bienes destinados a las operaciones de eliminación o de valorización no mencionadas expresamente en los anexos B y C de dicho Decreto y, por otro lado, las sustancias o materiales que son residuos de producción y de los que el poseedor tenga la intención o la obligación de desprenderse cuando puedan ser y sean reutilizados en un ciclo de producción o de consumo sin ser sometidos a tratamiento previo y sin causar daños al medio ambiente, o tras haber sido sometidos a un tratamiento previo cuando no se trata de una de las operaciones de valorización enumeradas en el anexo C de ese mismo Decreto.
2) Condenar en costas a la República Italiana.