Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 12. veljače 2026.(1)
Predmet C-658/24
Penny Market Kft.
protiv
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Nacionalni propis koji određene distributere hrane obvezuje da tijekom određenog razdoblja snize cijene određenih prehrambenih proizvoda te da drže određenu količinu tih proizvoda u zalihi – Novčana kazna – Uredba (EU) br. 1308/2013 – Direktiva 2006/123/EZ – Članak 14. – Sloboda poslovnog nastana – Diskriminacija”
1.        Krize, osobito one koje zahvaćaju cijelu Europu, nisu su samo redovita pojava u ovo doba, nego usto, kad su gospodarske prirode, nameću Uniji i njezinim državama članicama izazov da zaštite stanovništvo od pretjeranih financijskih posljedica. Neke države članice daleko idu u nastojanjima da za svoje stanovništvo nadoknade učinke onoga što smatraju poremećajima tržišta. Međutim, često upravo mjere koje se s tim ciljem poduzimaju uzrokuju (nove) poremećaje tržišta jer, na unutarnjem tržištu koje obilježava slobodno kretanje robe, usluga i sredstava proizvodnje, netko – bilo privatni ili javni subjekt – na kraju plaća račun.
2.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru, Mađarska)
dobro ilustrira tu pojavu: kako bi suzbila inflaciju i zajamčila sigurnost opskrbe određenim prehrambenim proizvodima čiju dostupnost potrošačima po pristupačnim
cijenama smatra apsolutno nužnom, Mađarska je obvezala trgovce na malo da te proizvode prodaju po sniženim cijenama te da ih u dovoljnoj količini drže u zalihi. Ta se mjera odnosi samo na trgovce na malo čiji prihod prelazi određeni prag, što dovodi do toga da ona, iako se naizgled jednako primjenjuje i na mađarske trgovce na malo i na trgovce na malo koji imaju poslovni nastan u drugim državama članicama Unije, u stvarnosti gotovo isključivo utječe na potonje.
3.        Sud je u presudi SPAR Magyarország(2) utvrdio da se propis sličan onom o kojem je riječ u predmetnom slučaju protivi Uredbi (EU) br. 1308/2013(3), pravnom aktu usvojenom u okviru zajedničke poljoprivredne politike Europske unije. U ovom ću mišljenju predložiti Sudu da bude dosljedan toj sudskoj praksi te da utvrdi da se sporna mađarska
mjera protivi i Direktivi 2006/123/EZ(4).
I.      Pravni okvir
A.      Pravo Europske unije
1.      Uredba br. 1308/2013
4.        U skladu s člankom 83. stavkom 5. Uredbe br. 1308/2013, „[d]ržave članice mogu donijeti ili zadržati dodatne nacionalne propise o proizvodima obuhvaćenima standardom Unije za stavljanje na tržište samo ako su ti propisi sukladni pravu Unije, posebno s obzirom na načelo slobodnog kretanja robe i podložno Direktivi 98/34/EZ”(5).
2.      Direktiva 2006/123
5.        U skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 2006/123, „[o]vom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga”.
6.        Članak 3. te direktive, naslovljen „Odnos s važećim pravom [Unije]”, predviđa sljedeće:
„1.      Ako su odredbe ove Direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta [Unije] koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta [Unije] koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke.
[…]
[…]”
7.        Članak 14. Direktive 2006/123, naslovljen „Zabranjeni zahtjevi”, predviđa sljedeće:
„Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:
1.      diskriminirajućih zahtjeva koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta […]
[…]”
B.      Mađarsko pravo
8.        Mađarska vlada je 24. svibnja 2022. proglasila izvanredno stanje zbog rata u Ukrajini. Ona je u okviru tog posebnog pravnog režima, kako bi se suočila s visokom stopom inflacije prouzročenom ratom, donijela a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Uredba Vlade br. 162/2023 od 5. svibnja o mjerama koje su potrebne za smanjenje inflacije cijena prehrambenih proizvoda u ratnim okolnostima; u daljnjem tekstu: Vladina uredba), koji je stupio na snagu 6. svibnja 2023.
9.        Članak 1. stavak 2. točka 2. Vladine uredbe glasi:
„[Za potrebe ove uredbe,] ‚trgovac’ [znači] trgovac koji kao glavnu obavlja djelatnost obuhvaćenu oznakom „4711 – Trgovina na malo u nespecijaliziranim prodavaonicama pretežno hranom, pićima i duhanskim proizvodima” iz statističke klasifikacije djelatnosti i čiji je neto prihod, u skladu s [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvényjem (Zakon br. XLV iz 2020. o porezu u sektoru trgovine na malo)], u 2021. bio veći od jedne milijarde mađarskih forinti (HUF).”
10.      U članku 2. stavcima 1. do 2.a te vladine uredbe predviđeno je:
„1.      Trgovci su u razdoblju od 1. lipnja 2023. do 30. lipnja 2024. dužni primjenjivati sniženje cijena, u svim prodavaonicama (ili, u slučaju prodaje poštom, na svakoj platformi na kojoj se obavlja ta djelatnost), na proizvode iz kategorija navedenih u Prilogu 1. (u daljnjem tekstu: kategorije proizvoda za obvezno sniženje) i skupine proizvoda navedene u Prilogu 2.
2.      U slučaju kategorija proizvoda navedenih u Prilogu 1., tijekom trajanja sniženja cijena opisanog u stavku 1. trgovci – dok traje promotivno razdoblje i redovito nakon njegova završetka – primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom 30 dana koji su prethodili sniženju cijene određenog proizvoda (u daljnjem tekstu: promotivna cijena) na barem jedan proizvod iz svake kategorije proizvoda za obvezno sniženje (u daljnjem tekstu: sniženi proizvod), koji sami odabiru u svakom promotivnom razdoblju.
2.a      U razdoblju od 1. kolovoza 2023. do 30. lipnja 2024. trgovci, osim što primjenjuju promotivne cijene u skladu sa stavkom 2., tijekom promotivnog razdoblja i redovito nakon njegova završetka usto na druge proizvode iz najmanje dviju (po izboru trgovaca) skupina proizvoda navedenih u Prilogu 2. primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od kupovne cijene.”
11.      Članak 3. stavak 1. te vladine uredbe predviđa:
„Trgovci su dužni
(a)      prodavati snižene proizvode i
(b)      svakodnevno nuditi te proizvode na prodaju barem u prosječnoj dnevnoj količini koju su prodavali 2022. kako bi se u svakom trenutku ispunile potrebe kupaca.”
12.      Članak 3/A stavak 1. te vladine uredbe dalje predviđa:
„Trgovci su dužni
proizvode navedene u Prilogu 2. koje su prodavali 1. lipnja 2023.:
(a)      prodavati,
(b)      svakodnevno nuditi te proizvode na prodaju barem u prosječnoj dnevnoj količini koju su prodavali 2022.,
(c)      osigurati dovoljne zalihe tih proizvoda, prema potrebi, i u dvostruko većoj količini od one navedene u točki (b), i da se te zalihe kupcima nude u količini koja je dovoljna za ispunjenje njihovih potreba u svakom trenutku, čime se izbjegava nestašica.”
13.      Članak 5. stavak 2. Vladine uredbe propisuje sljedeće:
„Ako tijelo tijekom svojih provjera otkrije da obveze predviđene ovom uredbom nisu ispunjene […]
[…]
(d)      u slučaju da nisu ispunjene obveze predviđene člancima 3. i 3/A
u svakoj kategoriji ili skupini proizvoda
(da)      izriče novčanu kaznu u iznosu od 500 000 mađarskih forinti ako nestašica ne premašuje 10 % u svakoj kategoriji ili skupini proizvoda,
(db)      izriče novčanu kaznu u iznosu od 1 000 000 mađarskih forinti ako je nestašica veća od 10 %, ali ne premašuje 50 % u svakoj kategoriji ili skupini proizvoda,
(dc)      izriče novčanu kaznu u iznosu od 2 000 000 mađarskih forinti ako je nestašica veća od 50 % u svakoj kategoriji ili skupini proizvoda ili ako trgovci nisu ispunili svoju obvezu da u svakom trenutku ispune potrebe svojih kupaca, ili
(e)      može trgovcima naložiti da privremeno prestanu obavljati svoju djelatnost u prodavaonici […] u kojoj je došlo do povrede, tijekom razdoblja koje ne smije biti kraće od jednog dana ni dulje od šest mjeseci.”
14.      U Prilogu 1. Vladinoj uredbi navodi se 20 kategorija proizvoda za obvezno sniženje, među ostalim sljedeće: meso peradi; svinjsko i goveđe meso te druge vrste mesa; mesni proizvodi; mlijeko; mliječni proizvodi; kruh; peciva; sušena tjestenina; brašno, šećer; svježe povrće; svježe voće; voćni sokovi i sokovi od povrća; gotova jela, začini, začinski umaci; kava, čaj; mineralna voda i osvježavajuća pića.
15.      Prilog 2. Vladinoj uredbi sadržava popis od osam skupina proizvoda po sniženoj cijeni, koji u biti odgovaraju proizvodima na koje se primjenjuju regulirane cijene o kojima je bila riječ u predmetu SPAR Magyarország.
II.    Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
16.      Tuženo nacionalno tijelo provelo je 20. veljače 2024., u okviru obveznog promotivnog programa, provjeru na licu mjesta u prodavaonici u Tatabányi (Mađarska) kojom upravlja društvo Penny Market
Kft., tužitelj u glavnom postupku.
17.      Nacionalno tijelo je odlukom od 27. ožujka 2024. izreklo društvu Penny Market novčanu kaznu u iznosu od 4 000 000 mađarskih forinti (otprilike 10 380 eura) u području zaštite potrošača jer je prilikom provjere na licu mjesta utvrdilo da dva snižena proizvoda (jabuke i osvježavajuće
piće u pakiranju od 0,33 litre), iako su bila u zalihi, nisu bila na policama u prodajnom prostoru te da na dan provjere nije prodan nijedan od tih proizvoda. Dakle, društvo Penny Market na jedan dan tijekom promotivne kampanje koja je trajala cijeli tjedan nije osiguralo dostupnost tih proizvoda i, konkretnije, nije ih ponudilo na prodaju u prosječnoj dnevnoj količini koju je prodavalo 2022. kako bi osiguralo njihovu trajnu dostupnost kupcima. Ono je time povrijedilo članak 3. stavak 1. Vladine uredbe.
18.      Kada je riječ o jabukama, tužitelj navodi kašnjenja dobavljačâ i da je na dan provjere taj proizvod doista prodan u prosječnoj dnevnoj količini koja se prodavala 2022. Smatra da je tuženik trebao ispitati cjelodnevnu prodaju, a ne svoje zaključke temeljiti na stanju u konkretnom
trenutku. Ističe da je u kategoriji mineralne vode i osvježavajućih pića potrošačima bio dostupan zamjenski proizvod.
19.      Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu usklađenosti Vladine uredbe s odredbama o unutarnjem tržištu i propisima o zajedničkoj poljoprivrednoj politici.
20.      U tim okolnostima, Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru) je odlukom od 23. rujna 2024., koju je tajništvo Suda zaprimio 9. listopada 2024., prekinuo postupak i Sudu uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li članke 49. i 56. UFEU-a, kao i članak 16. stavak 1. [Direktive 2006/123], tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se, upućivanjem na izvanredno stanje, isključivo trgovce [hranom]
na malo […]
koji imaju godišnji prihod veći od jedne milijarde mađarskih forinti [(otprilike 2 595 196 eura)] obvezuje da na određene kategorije proizvoda tijekom određenog razdoblja primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom prethodnih 30 dana i kojim se, u slučaju neispunjenja te obveze, predviđa obvezno izricanje novčane kazne?
2.      Treba li [Uredbu br. 1308/2013] tumačiti na način da joj
se ne protivi nacionalni propis kojim se, upućivanjem na izvanredno stanje, isključivo trgovce [hranom]
na malo […]
koji imaju godišnji prihod veći od jedne milijarde mađarskih forinti obvezuje da na određene kategorije proizvoda tijekom određenog razdoblja primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom prethodnih 30 dana i kojim se, u slučaju neispunjenja te obveze, predviđa obvezno izricanje novčane kazne?”
21.      Pisana očitovanja podnijeli su društvo Penny Market, mađarska, njemačka i austrijska vlada te Europska komisija. Te su stranke, izuzevši austrijsku vladu, sudjelovale na raspravi održanoj 13. studenoga 2025.
III. Ocjena
A.      Uvodne napomene
22.      Činjenično stanje predmetnog slučaja jasno podsjeća na činjenično stanje u presudi
SPAR Magyarország. Sud je u tom predmetu utvrdio da Uredbu br. 1308/2013 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalna mjera kojom se zbog krizne situacije, s jedne strane, trgovca obvezuje da poljoprivredne proizvode obuhvaćene područjem primjene te uredbe nudi na prodaju po reguliranoj cijeni i u prosječnoj dnevnoj količini zabilježenoj u njegovim zalihama tijekom referentne godine te se, s druge strane, predviđa obvezno izricanje novčane kazne u slučaju povrede obveza predviđenih tom nacionalnom mjerom(6).
23.      Valja istaknuti da su se pitanja suda koji je uputio zahtjev u predmetu SPAR Magyarország odnosila samo na odredbe Uredbe br. 1308/2013, akta Unijine zajedničke poljoprivredne politike. Propisi primarnog ili sekundarnog zakonodavstva o temeljnim slobodama na unutarnjem tržištu nisu se spominjali. Sud je stoga u svojem odgovoru analizirao samo navedenu uredbu(7).
24.      Predmetni slučaj je drukčiji. Sud koji je uputio zahtjev ovdje osim Uredbe br. 1308/2013 spominje i nekoliko odredbi o unutarnjem tržištu. Stoga ću, kako bih ispitao pitanja suda koji je uputio zahtjev, razmotriti oba skupa odredbi.
25.      Sud koji je uputio zahtjev svojim dvama pitanjima, koja treba zajedno razmotriti, u biti želi doznati protivi li se člancima 49. i 56. UFEU-a, članku 16. Direktive 2006/123 ili odredbama Uredbe br. 1308/2013 nacionalna mjera kojom se, upućivanjem na izvanredno stanje, trgovce hranom na malo koji imaju godišnji prihod veći od određenog iznosa obvezuje da na određene kategorije proizvoda tijekom određenog razdoblja primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom prethodnih 30 dana i kojim se, u slučaju neispunjenja te obveze, predviđa obvezno izricanje novčane kazne.
26.      Nacionalna mjera o kojoj je riječ može se ukratko opisati na sljedeći način.
Trgovci hranom na malo Vladinom uredbom obvezani
su da tijekom određenog razdoblja na određene proizvode primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom prethodnih 30 dana. Vladina uredba primjenjuje se samo na trgovce na malo koji su 2021. od prodaje ostvarili više od jedne milijarde mađarskih forinti prihoda. Ta vladina uredba propisuje da se sniženje cijene mora primijeniti na barem jedan proizvod iz određene „kategorije proizvoda”. To vrijedi za, među ostalim, sljedeće kategorije proizvoda: meso peradi; svinjsko i goveđe meso te druge vrste mesa; mesni proizvodi; mlijeko; mliječni proizvodi; kruh; peciva; sušena tjestenina; brašno, šećer; svježe povrće; svježe voće; voćni sokovi i sokovi od povrća; gotova jela, začini, začinski umaci; kava, čaj; mineralna voda i osvježavajuća pića.
B.      Uredba br. 1308/2013
27.      U presudi SPAR Magyarország, čija su glavna obilježja ukratko opisana u nastavku, podrobno se razmatrala Uredba br. 1308/2013.
28.      Bila je riječ o mjeri koju je Mađarska donijela zbog krizne situacije, a kojom se, s jedne strane, trgovce obvezivalo da određene poljoprivredne proizvode obuhvaćene područjem primjene Uredbe br. 1308/2013 nude na prodaju po reguliranoj cijeni i u prosječnoj dnevnoj količini zabilježenoj u njihovim zalihama tijekom referentne godine te se, s druge strane, predviđalo obvezno izricanje novčane kazne u slučaju povrede obveza predviđenih tom nacionalnom mjerom.
29.      Sud je, među ostalim, utvrdio sljedeće. Kao prvo, ako u određenom području postoji propis o zajedničkoj organizaciji tržišta (u daljnjem tekstu: ZOT), države članice dužne su ne poduzimati nikakve mjere kojima bi se moglo odstupiti od takve organizacije ili joj nanijeti štetu. Također nisu usklađeni sa ZOT‑om propisi koji sprečavaju njegovo dobro funkcioniranje, čak i ako dano pitanje njime nije iscrpno uređeno(8). Kao drugo, u slučaju nepostojanja mehanizma određivanja cijena, slobodno određivanje prodajnih cijena na temelju poštenog tržišnog natjecanja sastavni je dio Uredbe br. 1308/2013 i odraz načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja(9). Kao treće, uspostava ZOT-a ne sprečava države članice da primijene nacionalna pravila kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa različit od onih obuhvaćenih tim ZOT-om, čak i ako ta pravila mogu utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta u sektoru o kojem je riječ, pod uvjetom da su ta pravila prikladna za osiguravanje ostvarenja postavljenog cilja i da ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje(10).
30.      Prema mojem shvaćanju, to u konačnici podrazumijeva analizu nacionalne mjere koja je istovrsna analizi koja se provodi iz perspektive temeljnih sloboda predviđenih Ugovorima: država članica mora težiti cilju od općeg interesa te dokazati da je nacionalna mjera prikladna, a način na koji se taj cilj nastoji postići proporcionalan.
31.      Kada je riječ o predmetnom slučaju, obveze snižavanja cijena i osiguravanja količina propisanih Vladinom uredbom nisu predviđene u Uredbi
br. 1308/2013. Te se obveze usto protive načelu slobodnog tržišnog natjecanja, koje je jedan
od bitnih ciljeva Uredbe br. 1308/2013. Obveza nuđenja određenih proizvoda na prodaju po nižoj bruto maloprodajnoj cijeni ili u određenoj količini onemogućuje trgovcima da slobodno određuju svoje prodajne cijene i količine koje žele prodavati. Osim toga, kako to njemačka vlada pravilno ističe, Vladina uredba onemogućuje društvima da se u poslovanju vode tržištem, da dinamično odgovaraju na ponudu i potražnju te da reagiraju na promjene na tržištu. Nadalje, zanemaruju se brojni čimbenici svojstveni slobodnom tržišnom natjecanju, kao što su sezonske fluktuacije, različite strukture troškova, razlike u kvaliteti ili, općenito, cjenovno natjecanje između različitih subjekata u lancu opskrbe.
32.      Mađarska vlada opravdava Vladinu uredbu
suzbijanjem inflacije i jamčenjem sigurnosti opskrbe.
33.      Oba ta opravdanja doista se tiču općeg interesa. Iako nije riječ o
opravdanjima koja su
isključivo gospodarska(11), smatram da je suzbijanje inflacije opasno blizu tomu, zbog čega je u razmatranju Vladine uredbe potreban izniman oprez.
1.      Obveza snižavanja cijena
34.      Kada je riječ o prikladnosti Vladine uredbe za ostvarenje proklamiranih ciljeva, u pogledu cilja da se suzbije inflacija treba istaknuti da takva mjera može imati suprotan učinak.
Kako to društvo Penny Market uvjerljivo tvrdi, obveza trgovaca na malo da određene proizvode nude na prodaju po određenim cijenama, ponekad i nižima od kupovnih te stoga uz gubitak, te da u zalihi drže te proizvode u količinama koje se ne temelje na stvarnoj potražnji znači da su trgovci na malo ponekad prisiljeni povećati cijene ostalih proizvoda kako bi nadoknadili gubitke i dodatne troškove. Takvo povećanje cijena nereguliranih proizvoda stoga može poništiti eventualno sniženje cijena reguliranih proizvoda te tako doprinijeti višoj inflaciji. Osim toga, kampanje obveznih popusta na proizvode obuhvaćene kategorijama navedenima u Prilogu 1. Vladinoj uredbi ne čine se prikladnim načinom za snižavanje cijena jer se trgovce zapravo potiče da u početku povećaju
svoje cijene, kako bi minimizirali gubitke za slučaj da kasnije moraju primijeniti propisane popuste. Nadalje, povećana potražnja za proizvodima kojima je cijena regulirana vjerojatno će rezultirati općim povećanjem kupovnih cijena, što zahvaćenim trgovcima na malo povećava gubitke te može povećati cijene odnosnih proizvoda kod trgovaca koji nisu obuhvaćeni Vladinom uredbom, što pojačava inflaciju.
35.      Osim toga, to nije smislen način za suzbijanje inflacije. Naime, kako to njemačka vlada naglašava, rješavanje tog problema isključivo na razini trgovaca hranom na malo nije ni smisleno ni sustavno jer zanemaruje druge dijelove lanca opskrbe. Ako se inflacija želi smisleno suzbiti obveznim
sniženjima cijena, potrebno je uzeti u obzir čitav lanac opskrbe.
36.      Nadalje, kao dodatni pokazatelj da se predmetni ciljevi ne ostvaruju smisleno ističem da je sporna mjera usmjerena na velike trgovce na malo te ne uzima prikladno
u obzir stanovništvo u ruralnim područjima, koje je obično značajno udaljeno od mjesta u kojem se nalazi veliki trgovac na malo.
2.      Obveza držanja određenih količina u zalihi
37.      Ni obveza da određene količine određenih proizvoda uvijek budu u ponudi nije prikladna za ostvarenje ciljeva suzbijanja inflacije i jamčenja sigurnosti opskrbe. Nametanjem trgovcima hrane na malo obveze da proizvode zahvaćene sniženjem cijene uvijek nude na prodaju u prosječnoj dnevnoj količini koju su prodavali 2022. zanemaruju se sezonske fluktuacije u dostupnosti raznih proizvoda i potražnji za njima. Propisivanje određene količine, koju često može biti teško održati u pojedinom dijelu godine, nije samo umjetno, nego i trgovcima stvara znatno veće troškove, koje moraju prebaciti na druge proizvode, a to otežava suzbijanje inflacije. Budući da se redoviti mehanizmi ponude i potražnje tako potpuno neutraliziraju, vjerojatni ishod bit će umjetno povećanje cijena drugih proizvoda.
3.      Međuzaključak
38.      Kako to proizlazi iz navedenog, smatram da Vladina uredba nije prikladna za ostvarenje ciljeva suzbijanja inflacije i jamčenja sigurnosti opskrbe određenim proizvodima. Ona se stoga protivi Uredbi br. 1308/2013.
C.      Direktiva 2006/123
1.      Relevantne odredbe Direktive 2006/123
39.      Za početak ću kratko objasniti koje su odredbe Direktive 2006/123 primjenjive na predmetni slučaj i zašto.
40.      Kao prvo, članak 2. stavak 1. Direktive 2006/123 predviđa da se ta direktiva primjenjuje na usluge koje pružaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici. Prema članku 4. točki 1. te direktive, „‚usluga’ je svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u [članku 57. UFEU-a]”. Kako je to Sud utvrdio, djelatnost maloprodaje proizvoda predstavlja „uslugu” za potrebe primjene te direktive(12).
41.      Kao drugo, s obzirom na to da se predmetni slučaj ne odnosi ni na jednu djelatnost ili područje isključeno iz predmeta(13) ili područja primjene Direktive 2006/123(14), usluga o kojoj je riječ obuhvaćena je područjem primjene te direktive.
42.      Kao treće, odredbe Direktive 2006/123 ne protive se drugim odredbama prava Unije. U skladu s člankom 3. stavkom 1. te direktive, ako su odredbe te direktive u suprotnosti s odredbom nekog drugog akta Unije koji uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke, prednost ima odredba drugog akta Unije koja se primjenjuje na te specifične sektore ili struke. U članku 3. stavku 1. Direktive 2006/123 potom se kao primjeri(15) navode četiri akta prava Unije, među kojima se ne nalazi Uredba br. 1308/2013. Smatram da za to postoji dobar razlog jer ta uredba jednostavno ne uređuje posebne aspekte pristupa ili izvođenja uslužne djelatnosti u specifičnim sektorima ili za specifične struke.
43.      Drugim riječima, Uredba br. 1308/2013 ima drukčiji regulatorni i normativni sadržaj nego Direktiva 2006/123. Nijedan od tih pravnih akata stoga nije lex specialis u odnosu na onaj drugi.
44.      Kao četvrto, u predmetnom slučaju su relevantne odredbe o slobodi poslovnog nastana, a ne odredbe o uslugama.
45.      Kao što je to dobro poznato, Direktiva 2006/123 bavi se i slobodom poslovnog nastana za pružatelje (usluga)(16) i slobodnim kretanjem usluga(17). Iako se oba ta poglavlja vode istim načelima, nekoliko je malih, ali ključnih razlika u načinu na koji su strukturirana te u načinu na koji je zakonodavac Unije odlučio tretirati slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga i slobodno kretanje usluga. U tom smislu, primjerice, takozvani prekogranični element nije potreban u odnosu na slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga(18).
46.      Granicu između poslovnog nastana i usluga čini stabilnost. Tako je u članku 4. točki 5. Direktive 2006/123 „poslovni nastan” definiran kao „stvarno izvođenje gospodarske djelatnosti, kako je navedeno u [članku 49. UFEU-a]”. Distributeri obuhvaćeni područjem primjene Vladine uredbe uglavnom već imaju poslovni nastan u Mađarskoj te obično nude svoje usluge i proizvode mađarskim kupcima. To definitivno vrijedi za društvo Penny Market, u pogledu kojeg je sud koji je uputio zahtjev istaknuo da ga je osnovao njemački REWE Group te da posluje u Mađarskoj od 1996. Stoga, kako to Komisija pravilno naglašava, djelatnost maloprodaje o kojoj je riječ u predmetnom slučaju je gospodarska djelatnost koja se stabilno i trajno obavlja
u Mađarskoj. Sporne odredbe stoga spadaju pod slobodu poslovnog nastana u smislu poglavlja III. Direktive 2006/123, a ne pod slobodno kretanje usluga u smislu poglavlja IV. te direktive(19).
47.      Članak 16. Direktive 2006/123(20), koji se nalazi u poglavlju o uslugama, stoga neću razmatrati. Umjesto toga ću se usredotočiti na članak 14. te direktive, koji se odnosi na slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga.
2.      Članak 14. Direktive 2006/123
48.      Članak 14. Direktive 2006/123 sadržava apsolutnu zabranu diskriminirajućih zahtjeva.
49.      U skladu s točkom
1. tog članka, države članice ne smiju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području uvjetovati ispunjavanjem diskriminirajućih zahtjeva koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta(21).
50.      Ključno je to da država članica, nakon što se diskriminacija dokaže, nema nikakvu mogućnost opravdavanja diskriminirajuće mjere. U članku 14. Direktive 2006/123 nalazi se „crna lista” zahtjeva koji su zabranjeni u svim okolnostima(22). U tom pogledu, zabrane predviđene tom odredbom mnogo su dalekosežnije od Ugovorâ, prema kojima se ograničenje slobode poslovnog nastana u teoriji može opravdati ako država članica dokaže da ga opravdava važan razlog u općem interesu, da je ono proporcionalno te da je u skladu s Unijinim temeljnim pravima i općim načelima.
51.      Iz navedenog proizlazi kako bi u ovom predmetu utvrđenje da je Vladina uredba diskriminirajuća imalo opipljive posljedice jer bi to značilo da se protivi članku 14. Direktive 2006/123 i više ne bi bilo potrebe za njezinim ispitivanjem.
52.      Iako sam svjestan činjenice da je u konačnici na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi je li u predmetnom slučaju riječ o zahtjevu koji je zabranjen člankom 14. točkom
1. Direktive 2006/123, smatram da Sud može, na temelju informacija kojima raspolaže, pružiti sudu koji je uputio zahtjev smjernice u tom pogledu. Predlažem da Sud pritom vodi
računa o sljedećem.
53.      Ovdje je korisno podsjetiti što je sam sud koji je uputio zahtjev naveo Sudu u tom zahtjevu. Taj sud smatra da Vladina uredba
dovodi do neizravne diskriminacije(23) zbog sljedećih razloga: (a) svi trgovci hranom na malo koji imaju prihod manji od jedne milijarde mađarskih forinti, to jest oni koji nisu zahvaćeni člankom 1. stavkom 2. točkom 2. Vladine uredbe, u mađarskom su vlasništvu, dok nijedan trgovac koji je zahvaćen tom odredbom nije u mađarskom vlasništvu; (b) Vladina uredba u praksi se primjenjuje na način da nadležna tijela provjeravaju i kažnjavaju samo prodavaonice trgovaca koji nisu u mađarskom vlasništvu, dok se prodavaonice trgovaca koji su u mađarskom vlasništvu ne provjeravaju ili su provjere u biti besmislene ili završavaju bez izricanja ikakve kazne.
54.      Nisam u položaju dovoditi u pitanje taj zaključak suda koji je uputio zahtjev. Naprotiv, provedena činjenična ocjena čini se sasvim logičnom i razumnom te mi daje čvrste razloge za vjerovati da se Vladinom uredbom neizravno diskriminiraju društva u stranom vlasništvu.
55.      Naposljetku, radi cjelovitosti, smatram da presude Suda(24) u području oporezivanja nisu relevantne za predmetni slučaj. To je područje izrazito osjetljivo te ga obilježava opća fiskalna suverenost država članica. Čitava logika i smisao oporezivanja počiva na pretpostavci zakonitosti u smislu da, zahvaljujući navedenoj općoj fiskalnoj suverenosti, države članice načelno mogu oporezovati bilo koju djelatnost. Države članice usto načelno mogu uspostaviti sustav oporezivanja koji smatraju najprikladnijim, što ujedno znači da svaka država članica sama odlučuje hoće li primjenjivati progresivno oporezivanje(25), a to je u bitnome razlog zbog kojeg čak ni veoma progresivne porezne stope ne čine nužno diskriminaciju na temelju mjesta registriranog sjedišta poduzeća(26). U takvoj je situaciji stoga sasvim moguće da progresivni porez više utječe na poduzeća u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba iz drugih država članica nego na poduzeća u vlasništvu fizičkih ili pravnih osoba koje borave ili imaju poslovni nastan u dotičnoj državi članici. Međutim, za propise poput onog o kojem je riječ u predmetnom slučaju vrijedi drukčija logika. Na njih se primjenjuje obratna pretpostavka u smislu da se države članice moraju suzdržati od poduzimanja bilo kakvih mjera koje mogu narušiti funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
56.      Dakle, Sud koristi drukčiji pristup u predmetima koji se odnose na poreze u kontekstu sloboda na unutarnjem tržištu, osobito slobode pružanja usluga, slobode poslovnog nastana i slobode kretanja kapitala(27), u smislu da samo preispituje diskriminirajuće mjere. Stoga, kada Sud utvrdi da mjera nije diskriminirajuća, ona neće biti obuhvaćena odnosnom slobodom iz Ugovora. Zbog tih posebnosti savjetujem Sudu da elemente iz svoje sudske prakse u području oporezivanja ne primjenjuje na uobičajene slučajeve koji se odnose na unutarnje tržište, poput predmetnog.
3.      Međuzaključak
57.      Stoga valja zaključiti da se Vladina uredba protivi članku 14. Direktive 2006/123.
4.      Članak 15. Direktive 2006/123
58.      S obzirom na utvrđenja do kojih sam došao, analiza u nastavku više nije potrebna. Za slučaj da Sud ne prihvati moje zaključke u pogledu članka 14. Direktive 2006/123 i odluči Vladinu uredbu ispitati iz perspektive članka 15. te direktive, upućujem na gore izloženu analizu u pogledu Uredbe br. 1308/2013. Vladina uredba protivi se članku 15. Direktive 2006/123 zbog istih razloga zbog kojih se protivi Uredbi br. 1308/2013.
IV.    Zaključak
59.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru, Mađarska) odgovori na sljedeći način:
Odredbe Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 i članak 14. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu
treba tumačiti na način da im se protivi nacionalna mjera kojom se, upućivanjem na izvanredno stanje, trgovce hranom na malo koji imaju godišnji prihod veći od određenog iznosa obvezuje da na određene kategorije proizvoda tijekom određenog razdoblja primjenjuju bruto maloprodajnu cijenu koja je za najmanje 15 % niža od najniže bruto maloprodajne cijene koju su primjenjivali tijekom prethodnih 30 dana i kojim se, u slučaju neispunjenja te obveze, predviđa obvezno izricanje novčane kazne.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Presuda od 12. rujna 2024. (C-557/23, u daljnjem tekstu: presuda SPAR Magyarország, EU:C:2024:737)
3      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 (SL 2013., L 347, str. 671. i ispravci SL 2014., L 189, str. 261., SL 2015., L 114, str. 25., SL 2016., L 130, str. 8. i SL 2020., L 1, str. 5.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/2117 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. (SL 2021., L 435, str. 262. i ispravak SL 2023., L 192, str. 34.)
4      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
5      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.)
6      Vidjeti točku 48. i izreku presude SPAR Magyarország.
7      Sud je izabrao taj pristup iako je u tom predmetu društvo SPAR Magyarország Kft. navodilo da se nacionalna mjera protivi člancima 34. i 49. UFEU-a kao i člancima 16., 17., 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Osim toga, njemačka i austrijska vlada u svojim očitovanjima analizirale su temeljne slobode te su zaključile da se odnosna nacionalna mjera, osim odredbama Uredbe br. 1308/2013, protivi i člancima 34., 36. i 49. UFEU-a, kao i člancima 16. i 17. te članku 49. stavku 3. Povelje o temeljnim pravima.
8      Vidjeti presudu od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže) (C-400/19, EU:C:2021:194, t. 35.) i presudu SPAR Magyarország (t. 36.).
9      Vidjeti presudu od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže) (C-400/19, EU:C:2021:194, t. 36.) i presudu SPAR Magyarország (t. 37.).
10      Vidjeti presudu od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže) (C-400/19, EU:C:2021:194, t. 37.) i presudu SPAR Magyarország (t. 38.).
11      U tom bi slučaju bila protivna pravu Unije.
12      Vidjeti presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 97.).
13      Vidjeti članak 1. stavke 2. do 7. Direktive 2006/123.
14      Vidjeti članak 2. stavke 2. i 3. Direktive 2006/123. U pogledu problematičnosti strogog razlikovanja predmeta te direktive od njezina područja primjene, vidjeti moje mišljenje u predmetu Amazon EU (Najniži troškovi dostave knjiga) (C-366/24, EU:C:2025:531, točku 49. i sljedeće).
15      Kako se može zaključiti iz izraza „[t]o uključuje”
16      Vidjeti poglavlje III. Direktive 2006/123.
17      Vidjeti poglavlje IV. Direktive 2006/123.
18      Vidjeti presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C-360/15 i C-31/16, EU:C:2018:44, t. 110.).
19      U vezi s tim treba istaknuti da sve stranke u postupku, osim njemačke vlade u njezinim pisanim očitovanjima (mada u svojim usmenim očitovanjima na raspravi nije na tome inzistirala), smatraju da se na predmetni slučaj primjenjuju pravila o slobodi poslovnog nastana.
20      Sud koji je uputio zahtjev u prvom pitanju izričito upućuje na članak 16. stavak 1. Direktive 2006/123.
21      U toj se odredbi potom navode dva primjera („što posebno uključuje”) radi ilustracije: (a) zahtjevi vezani uz državljanstvo pružatelja usluge, njegova osoblja, imatelja poslovnog udjela ili članova uprave ili nadzornih tijela, i (b) zahtjev da pružatelj usluge, njegovo osoblje, imatelji poslovnog udjela ili članovi uprave ili nadzornih tijela imaju boravište na njihovu državnom području.
22      Vidjeti presudu 16. lipnja 2015., Rina Services i dr. (C-593/13, EU:C:2015:399, t. 35. do 40.).
23      U smislu članka 16. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/123
24      Vidjeti, primjerice, presude od 3. ožujka 2020., Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139) i od 3. ožujka 2020., Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140). Za kritiku tih presuda vidjeti i Kreuschitz, V., „Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?”; European State Aid Law Quarterly, sv. 23.(4), 2024., str. 400. do 420., i Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025., str. 939. do 944.
25      Vidjeti presudu od 3. ožujka 2020., Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, t. 69. i navedenu sudsku praksu).
26      Vidjeti, u bitnome, presudu od 3. ožujka 2020., Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, t. 74.).
27      Vidjeti također moje mišljenje u predmetu The Gibraltar Betting and Gaming Association (C-591/15, EU:C:2017:32, točku 82. i sljedeće).