61999CC0277_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1. Verwaltungsgerichtshof (Itävalta) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä ensinnäkin siitä, onko mahdollista soveltaa Itävallan tasavallan ja Saksan liittotasavallan tekemää näiden kahden valtion kansalaisille myönnettäviä työttömyyskorvauksia koskevaa kahdenvälistä sopimusta sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna 30 päivänä huhtikuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1248/92, asiaa koskevien säännösten sijasta, ja toiseksi EY 39 artiklan ja EY 42 artiklan tulkinnasta.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Asetus N:o 1408/71
2. Asetus N:o 1408/71 on tullut Itävallan osalta voimaan tämän liittyessä Euroopan talousalueeseen 1.1.1994. Siihen sisältyvät muun muassa seuraavat säännökset:
"6 artikla
Jollei 7, 8 artiklan ja 46 artiklan 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, tällä asetuksella korvataan sen soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden ja asioiden osalta kaikkien sosiaaliturvasopimusten määräykset, jotka sitovat:
a) yksinomaan kahta tai useampaa jäsenvaltiota;
[- -]
67 artikla
Vakuutuskausien yhteenlaskeminen
1. Sellaisen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädännön mukaan edellytetään etuuksia koskevan oikeuden saamiseksi, säilyttämiseksi tai takaisinsaamiseksi vakuutuskausien täyttymistä, on otettava huomioon tarpeellisessa määrin vakuutus- tai työskentelykaudet, jotka ovat täyttyneet toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan, niin kuin ne olisivat sen soveltaman lainsäädännön mukaan täyttyneitä vakuutuskausia edellyttäen kuitenkin, että työskentelykaudet olisi laskettu vakuutuskausiksi, jos ne olisivat täyttyneet tämän lainsäädännön mukaan.
2. Sellaisen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädännön mukaan edellytetään etuuksia koskevan oikeuden saamiseksi, säilyttämiseksi tai takaisinsaamiseksi työskentelykausien täyttymistä, on otettava huomioon tarpeellisessa määrin vakuutus- tai työskentelykaudet, jotka ovat täyttyneet toisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan, niin kuin ne olisivat sen soveltaman lainsäädännön mukaan täyttyneitä työskentelykausia.
3. Lukuun ottamatta 71 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa ja b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuja tapauksia, 1 ja 2 kohdan säännösten soveltaminen edellyttää, että sen osalta, jonka etua asia koskee, olisi viimeksi täyttynyt:
- 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vakuutuskaudet ja
- 2 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa työskentelykaudet
sen lainsäädännön mukaisesti, jonka mukaan etuuksia haetaan.
4. Jos sen kauden pituus, joksi ajaksi etuuksia voidaan myöntää, riippuu vakuutus- tai työskentelykausien pituudesta, 1 tai 2 kohdan säännöksiä sovelletaan kunkin tapauksen mukaisesti.
[- -]
71 artikla
1. Työtön, joka aiemmin oli työssä ja joka viimeisen työskentelynsä aikana asui muun jäsenvaltion kuin toimivaltaisen valtion alueella, saa etuudet seuraavien säännösten mukaisesti:
[- -]
ii) muu työntekijä kuin rajatyöntekijä, joka on kokonaan työtön ja joka asettuu työvoimaviranomaisten käytettäväksi työnsaantia varten sen jäsenvaltion alueelle, jossa hän asuu, tai joka palaa tälle alueelle, saa etuudet tämän valtion lainsäädännön mukaisesti, niin kuin hän olisi viimeksi työskennellyt siellä; asuinpaikan laitos antaa tällaiset etuudet omalla kustannuksellaan. Kuitenkin jos tällainen työntekijä on saanut oikeuden etuuksiin sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen kustannuksella, jonka lainsäädännön alainen hän viimeksi oli, hän saa etuudet 69 artiklan säännösten mukaan. Etuuksien saaminen sen valtion lainsäädännön mukaan, jossa hän asuu, keskeytetään siksi ajaksi, jona työtön voi 69 artiklan säännösten mukaan hakea etuuksia sen lainsäädännön mukaan, jonka alainen hän viimeksi oli."
B Kansallinen lainsäädäntö - vuoden 1977 Arbeitslosen-versicherungsgesetz
3. Arbeitslosenversicherungsgesetzin (kansallinen työttömyysvakuutuslaki, jäljempänä AIVG) 14 §:ssä säädetään edellä mainitun asetuksen 67 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpanemiseksi seuraavaa:
"Oikeuden syntyminen
1. Oikeus työttömyyspäivärahaan syntyy ensimmäistä kertaa, kun työtön on työskennellyt tätä koskevan hakemuksen tekemistä edeltäneiden viimeisen 24 kuukauden aikana (ns. viiteajanjakso) Itävallassa yhteensä 52 viikkoa pakollista työttömyysvakuutusmaksua suorittaen.
5. Ulkomailla täyttyneet vakuutus- tai työskentelykaudet on otettava huomioon määritettäessä oikeus etuuteen, jos niiden huomioon ottamisesta on määräyksiä kahden- tai monenvälisissä kansainvälisissä sopimuksissa. Ulkomaisia työskentely- tai vakuutuskausia huomioon otettaessa ei ole tarpeen, että työtön on työskennellyt Itävallassa edellä mainitun vähimmäisajan ennen työttömyyskorvaushakemuksen tekemistä, jos
1. työttömän kotipaikka tai pysyvä asuinpaikka on ennen viimeistä ulkomailla työskentelyä ollut Itävallassa yhteensä vähintään 15 vuotta tai
2. työtön on muuttanut Itävaltaan perheen yhdistämiseksi ja hänen puolisonsa kotipaikka tai pysyvä asuinpaikka on ollut Itävallassa yhteensä vähintään 15 vuotta,
ja hän ilmoittautuu Itävallassa työttömäksi työnhakijaksi kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun ulkomailla työskentely tai ulkomailla sovellettava vakuutuksen ottamista koskeva velvollisuus on päättynyt.
6. Määritettäessä oikeutta etuuteen 4 ja 5 §:ssä mainitut ajanjaksot otetaan huomioon vain yhden kerran."
C Saksan liittotasavallan ja Itävallan tasavallan välinen työttömyysvakuutussopimus
4. Itävallan tasavalta ja Saksan liittotasavalta ovat tehneet työttömyysvakuutusta koskevan sopimuksen, joka on tullut voimaan 1.10.1979 ja on edelleen voimassa. Sopimukseen sisältyy seuraava määräys:
"7 §
Sellaisten työskentelykausien huomioon ottaminen, jotka ovat täyttyneet toisen sopimusvaltion säännösten mukaisesti ja joiden aikana työntekijä on suorittanut pakollisia vakuutusmaksuja
1. Sellaiset työskentelykaudet, jotka ovat täyttyneet toisen sopimusvaltion säännösten mukaisesti ja joiden aikana työntekijä on suorittanut pakollisia vakuutusmaksuja, otetaan huomioon määritettäessä, onko oikeuden saamiseksi edellytetty aika täyttynyt, ja vahvistettaessa etuutta koskevan oikeuden kestoa, jos hakija on sen sopimusvaltion kansalainen, jossa hän hakee etuutta, ja hän asuu pysyvästi tämän sopimusvaltion alueella. Näin on myös silloin, kun hakija on muuttanut perheen yhdistämiseksi siihen sopimusvaltioon, jossa hän hakee etuutta, ja hänen siellä jo asuva puolisonsa on tämän sopimusvaltion kansalainen.
2. Muiden työttömien osalta sellaiset työskentelykaudet, jotka ovat täyttyneet toisen sopimusvaltion säännösten mukaisesti ja joiden aikana työntekijä on suorittanut pakollisia vakuutusmaksuja, otetaan huomioon vain, jos työtön on sen jälkeen, kun hän viimeksi saapui siihen sopimusvaltioon, jossa hän hakee etuutta, työskennellyt siellä vähintään neljä viikkoa rikkomatta ulkomaalaisten työskentelyä koskevia säännöksiä."
II Asian taustalla olevat tosiseikat sekä ennakkoratkaisukysymykset
5. Kaske, joka on syntynyt Saksassa, on ollut Itävallan kansalainen vuodesta 1968 lähtien. Hän työskenteli vuodesta 1972 lähtien 31.12.1982 asti Itävallassa pakollista eläke-, sairaus-, tapaturma- ja työttömyysvakuutusmaksua suorittaen. Hän muutti vuonna 1983 Saksaan, jossa hän työskenteli huhtikuuhun 1995 asti suorittaen muun muassa pakollista työttömyysvakuutusmaksua, ja hän sai työttömyyspäivärahaa 1.5.1995-14.2.1996. Kaske työskenteli siellä uudelleen 15.2.-31.5.1996 pakollista työttömyysvakuutusmaksua suorittavana työntekijänä. Tämän jälkeen hän palasi Itävaltaan, jossa hän haki 12.6.1996 työttömyyspäivärahaa alueellisessa työvoimatoimistossa (regionale Geschäftsstelle des Arbeitsmarktservice, jäljempänä työvoimatoimisto).
6. Työvoimatoimisto hylkäsi 8.8.1996 tekemällään päätöksellä valittajan hakemuksen. Työvoimatoimisto perusteli päätöstään lähinnä sillä, että Kaske ei ollut välittömästi ennen etuushakemuksen tekemistä ollut vakuutettuna Itävallassa, kuten asetuksen 67 artiklan 3 kohdassa säädetään. Näin ollen kyseisen asetuksen mukaista ulkomaisten vakuutus- ja/tai työskentelykausien yhteensovittamista ei voitu tehdä. Koska niiden huomioon ottaminen ei ollut mahdollista eikä näiden kausien vähimmäispituus siis täyttynyt, oikeutta työttömyyspäivärahaan ei ollut.
7. Kaske haki tähän päätökseen muutosta, ja valituksen vastapuolena oleva viranomainen hylkäsi tämän valituksen perusteettomana 28.11.1996 tekemällään päätöksellä, josta on puolestaan tehty nyt käsiteltävänä oleva valitus Verwaltungsgerichtshofiin. Valituksen vastapuolena oleva viranomainen totesi päätöksensä perusteluissa, ettei kantaja kuulunut asetuksen N:o 1408/71 67 artiklan täytäntöön panemiseksi annetun AIVG:n 14 §:n 1 momentin soveltamisalaan, koska hän ei ollut kyennyt osoittamaan täyttäneensä 24 kuukauden aikana ennen etuushakemuksen tekemistä Itävallassa työskentelykausia, joilta hän olisi suorittanut pakollista työttömyysvakuutusmaksua. Valituksen vastapuolena oleva viranomainen katsoi toisaalta, että AIVG:n 14 §:n 5 kohtaa ei voitu soveltaa, koska ennen vakuutuskausien täyttymistä Saksassa valittajan kotipaikka ei ole ollut 15 vuotta Itävallassa eikä hän ole muuttanut Itävaltaan siksi, että hänen perheensä jo asuisi siellä. Ulkomaisia työskentelykausia ei näin ollen voida ottaa huomioon määritettäessä, onko valittajalla oikeus etuuteen.
8. Verwaltungsgerichtshof on ottanut huomioon sen, että Kaskella saattaisi olla oikeus työttömyyskorvaukseen, mikäli Saksassa täyttyneet työskentelykaudet otettaisiin huomioon määritettäessä oikeutta tähän etuuteen, ja että hänellä saattaisi olla lisäksi oikeus siihen, mikäli häneen sovellettaisiin edellä mainittuja Saksan ja Itävallan välisen sopimuksen määräyksiä, ja päättänyt esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko yhteisöjen tuomioistuimen niin sanottua Rönfeldt-oikeuskäytäntöä sovellettava myös sellaisessa asiassa, jossa siirtotyöntekijä on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen (tarkemmin ilmaistuna on käyttänyt tätä oikeutta etukäteen) ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa mutta myös jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa hänen kotivaltiossaan eli ajankohtana, jolloin hän ei työskentelyvaltiossaan vielä voinut vedota EY 39 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin (aiempi 48 artikla ja sitä seuraavat artiklat)?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, merkitseekö Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltaminen työttömyysvakuutuksen osalta sitä, että siirtotyöntekijä voi vedota hänen kannaltaan asetuksen N:o 1408/71 säännöksiä edullisempaan Euroopan unionin kahden jäsenvaltion väliseen kahdenväliseen sopimukseen (tässä tapauksessa työttömyysvakuutuksesta tehtyyn Itävallan ja Saksan väliseen sopimukseen) koko siltä ajanjaksolta, jona hän käyttää edelleen EY 39 artiklan ja sitä seuraavien artikloiden (aiempi 48 artikla ja sitä seuraavat artiklat) mukaista oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, erityisesti sellaisten etuuksien saamiseksi, joita työntekijä hakee palattuaan työskentelyvaltiosta kotivaltioonsa?
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tällaisia oikeuksia arvioitava kyseisen - työntekijän kannalta edullisemman - sopimuksen mukaisesti ainoastaan, jos ne perustuvat pakollisen työttömyysvakuutuksen vakuutuskausiin, jotka ovat täyttyneet työskentelyvaltiossa ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa (tässä tapauksessa siis ennen 1.1.1994)?
4) Jos jompaankumpaan kahdesta ensimmäisestä kysymyksestä vastataan kieltävästi tai kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi:
Kun otetaan huomioon EY 39 artiklan (aiempi 48 artikla) mukainen syrjintäkielto ja asetuksen N:o 1408/71 3 artiklan 1 kohta, saako jäsenvaltio sisällyttää toisessa jäsenvaltiossa täyttyneiden vakuutuskausien huomioon ottamiseksi oikeusjärjestykseensä sääntelyn (eli sääntelyn, jossa ei vaadita välittömästi edeltävää vakuutettuna olemista asetuksen N:o 1408/71 67 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla), joka tosin on työntekijän kannalta asetusta N:o 1408/71 edullisempi mutta jonka soveltamisedellytyksenä on kuitenkin - lukuun ottamatta perheen yhdistämistä koskevaa poikkeusta - se, että työntekijällä on ollut kotipaikka tässä jäsenvaltiossa vähintään 15 vuoden ajan ennen vakuutuskausien täyttymistä toisessa jäsenvaltiossa?"
Asian tarkastelu
9. Esitän seuraavassa muutamia alustavia huomautuksia.
10. Kansallisen tuomioistuimen kysymykset koskevat lähinnä asiassa Rönfeldt annettuun tuomioon liittyvän oikeuskäytännön soveltamisedellytyksiä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kyseisessä asiassa, että vaikka jäsenvaltioiden välisten sosiaaliturvasopimusten korvaaminen asetuksella N:o 1408/71 on luonteeltaan pakottavaa, se ei saa johtaa siihen, että työntekijät käytettyään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen menettäisivät sosiaaliturvaetuudet sen vuoksi, että näitä sopimuksia ei voida soveltaa. Tällöin jätettäisiin huomiotta EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 2 kohdan ja 51 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 39 ja EY 42 artikla) tarkoitus.
11. Sekä komissio että Itävallan hallitus esittävät näkemyksiä, joissa kyseenalaistetaan yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten tarpeellisuus.
12. Komissio vetoaa siihen, että asetuksen N:o 1408/71 71 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohtaa on sovellettava nyt käsiteltävään asiaan. Vaikka kansallinen tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisukysymyksissään viitannut siihen mahdollisuuteen, että pääasian valittaja voisi perustaa vaatimuksensa tähän säännökseen, komissio katsoo, että tämä voisi tarjota ratkaisun nyt käsiteltävään asiaan.
13. Komissio korostaa tältä osin, että asiassa Bergemann annetusta tuomiosta ilmenee, että asuinvaltion toimivalta suorittaa työttömyyskorvaus on perusteltu silloin, kun asuinpaikkaa on vaihdettu vain vähän ennen työttömyyden alkamista ja perhesyistä. Komissio katsoo näiden kahden edellytyksen täyttyvän nyt käsiteltävässä asiassa, koska valittaja on palannut asuinvaltioonsa Itävaltaan seuratakseen aviomiestään ja ilmoittautunut Itävallan työvoimaviranomaisille vain 12 päivää viimeisen työpaikkansa menettämisen jälkeen.
14. Tähän kysymykseen viittaa muista asianosaisista ainoastaan pääasian valittaja, joka tyytyy tässä yhteydessä mainitsemaan, että hänen tapauksensa ei kuulu 71 artiklan soveltamisalaan, selittämättä kuitenkaan, miksi näin on.
15. On kiistatonta, että mikäli nyt käsiteltävään asiaan liittyvät tosiseikat vastaavat edellä mainittuun asiaan Bergemann liittyviä tosiseikkoja, Kasken pitäisi yhteisöjen tuomioistuimen kyseisessä asiassa antamassa tuomiossa omaksuman ratkaisun mukaisesti kuulua 71 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan soveltamisalaan.
16. Ennakkoratkaisupyynnöstä kuitenkin ilmenee, että toisin kuin edellä mainitussa asiassa Bergemann, pääasian valittaja on muuttanut Saksasta Itävaltaan vasta työsuhteensa päätyttyä.
17. En siis ymmärrä, miten häntä voitaisiin pitää "työttömänä, joka aiemmin oli työssä ja joka viimeisen työskentelynsä aikana asui muun jäsenvaltion kuin toimivaltaisen valtion alueella", ja miten hän näin ollen voisi kuulua 71 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan soveltamisalaan.
18. Komissio esittää kuitenkin, että kyseistä säännöstä olisi sovellettava epäsuorasti. Se korostaa, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa Miethe antamassaan tuomiossa, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä oli määrittää, voiko 71 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan kuuluva työntekijä, jolla on työskentelyvaltiossa edelleen parhaat mahdollisuudet päästä uudelleen työelämään, valita tämän jälkeen maan, jossa hän saa työttömyyskorvausta.
19. Komissio korostaa lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin on hyväksynyt edellä mainitussa asiassa Bergemann antamassaan tuomiossa sen, että asianomaisella on mahdollisuus valita joko asuinvaltion tai työskentelyvaltion työnvälityspalvelut, muun muassa sen vuoksi, että tällaisessa tilanteessa hänellä saattaa olla työskentelyvaltiossa paremmat edellytykset löytää uusi työpaikka.
20. Komissio vetoaa näin ollen siihen, että saattaa olla samoin kansallisen tuomioistuimen asiana ratkaista, onko valittajalla tässä tapauksessa nykyisessä asuinvaltiossaan paremmat edellytykset sijoittua uudelleen työelämään.
21. On kuitenkin todettava, että komission mainitsema oikeuskäytäntö koski työntekijöitä, jotka olivat, toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa, viimeisen työskentelynsä aikana asuneet tosiasiallisesti muussa jäsenvaltiossa kuin työskentelyvaltiossa ja jotka saivat siten hyväkseen 71 artiklaan liittyvästä oikeuskäytännöstä johtuvan valintamahdollisuuden.
22. Tähän ei kuitenkaan voida tukeutua siten, että voitaisiin jättää huomiotta kyseisen säännöksen sanamuoto ja erityisesti vaatimus, jonka mukaan työttömän on viimeisen työskentelynsä aikana pitänyt asua muun jäsenvaltion kuin toimivaltaisen valtion alueella.
23. Komission esittämistä perusteluista ei siis seuraa, että Itävallan Verwaltungsgerichtshofin esittämät kysymykset voitaisiin jättää tutkimatta 71 artiklan soveltamisen perusteella.
24. Itävallan hallitus esittää puolestaan kaksi perustelua, joista sen mielestä seuraa, että Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltamista koskevalla Verwaltungsgerichtshofin kysymyksellä ei ole merkitystä pääasian kannalta.
25. Se väittää ensinnäkin, että kansallisen tuomioistuimen esittämä väite, jonka mukaan Kaskella saattaisi olla oikeus työttömyyskorvaukseen Itävallassa, mikäli hänen Saksassa täyttyneet työskentelykautensa otettaisiin huomioon määritettäessä oikeutta etuuteen, on virheellinen.
26. Se esittää tältä osin, että työskenneltyään Saksassa vuodesta 1983 huhtikuuhun 1995 valittaja sai siellä työttömyyskorvausta 1.5.1995 ja 14.2.1996 välisenä aikana, joten hän on "käyttänyt" kyseisen työskentelyajanjakson vedotessaan työttömyyskorvauksia koskeviin oikeuksiinsa.
27. Tästä seuraa sen mielestä, että oikeus uuteen korvaukseen Itävallassa voisi perustua vain 15.2.1996 lähtien täyttyneeseen työskentelykauteen. Kyseinen työskentelykausi päättyi 31.5.1996. Tämä 15 viikon ajanjakso alittaa huomattavasti Itävallassa edellytetyn 52 viikon työskentelyn.
28. On kuitenkin muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen asiana on arvioida sekä yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen kysymysten tarpeellisuutta että niiden merkityksellisyyttä asian kannalta.
29. Näin ollen se, että jäsenvaltio, johon pääasian vastapuolena oleva laitos kuuluu, tulkitsee sovellettavia kansallisia säännöksiä eri tavoin kuin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin, mistä seuraa implisiittisesti mutta väistämättä, että sen mielestä kysymysten esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle ei olisi ollut tarpeen, ei estä yhteisöjen tuomioistuinta vastaamasta kysymyksiin.
30. Itävallan hallitus väittää kuitenkin toiseksi, että koska asetusta N:o 1408/71 on jo sovellettu Kasken hyväksi, häneen ei jo yksin tästäkään syystä voida enää soveltaa Rönfeldt-oikeuskäytäntöä.
31. Se muistuttaa tässä yhteydessä siitä, että pääasian valittaja on saanut työttömyyskorvausta Saksassa kyseisen asetuksen säännösten mukaisesti, kun yhteisön oikeus oli jo voimassa. Näin ollen Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltaminen ei ole mahdollista.
32. Muussa tapauksessa kaikki valittajan kanssa samassa tilanteessa olevat siirtotyöläiset voisivat milloin tahansa vaatia joko asetuksen mukaisen järjestelmän tai sopimuksen mukaisen järjestelmän soveltamista sen mukaan, kumpi järjestelmä olisi tuloksiltaan heidän kannaltaan edullisempi. Tällainen etuuksien vertailu, joka olisi tehtävä työntekijän koko uran ajan aina kun hän olisi työttömänä, merkitsisi lisäksi jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille huomattavia etuuksien hallinnointiin liittyviä vaikeuksia, vaikka vertailu ei perustu asetukseen.
33. Itävallan hallitus viittaa väitteensä tueksi asiassa Gómez Rodríguez annettuun tuomioon. On kuitenkin todettava, että kyseinen asia ei ole verrattavissa nyt käsiteltävään asiaan. Yhteisöjen tuomioistuin luopui siinä yhteydessä Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltamisesta sillä perusteella, että sopimuksesta johtuvia etuuksia ja asetuksista johtuvia etuuksia oli verrattu keskenään asetuksen N:o 574/72 118 artiklan nojalla sillä seurauksella, että asetuksen mukainen järjestelmä oli valittajien kannalta edullisempi.
34. Kyseinen säännös, jota toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa sovelletaan lisäksi vain silloin, kun vakuutettu riski on toteutunut ennen asetuksen voimaantuloa, on otsikoitu "Siirtymäsäännöksiä, jotka koskevat eläkkeitä". Tästä seuraa väistämättä, että se ei ole sovellettavissa työttömyyskorvauksiin.
35. En myöskään ymmärrä sitä, miksi jo pelkästään se tosiseikka, että asetusta on tiettynä hetkenä sovellettu Kasken hyväksi, merkitsisi automaattisesti sitä, että hänellä ei enää olisi hänelle sopimuksen perusteella kuuluvia oikeuksia. Rönfeldt-oikeuskäytännössä pyritään päinvastoin suojelemaan näitä oikeuksia, koska työntekijä on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ennen asetuksen voimaantuloa ja on siis perustellusti kyennyt odottamaan, että hänen tilanteensa säilyisi ennallaan eikä heikentyisi asetuksen voimaantulon vuoksi.
36. Ratkaiseva edellytys Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltamisen kannalta on siis se, että työntekijällä on olemassa oikeuksia, joita hän sopimuksen perusteella voisi vielä käyttää mutta joiden soveltamisen asetus estää. Asetuksen säännösten korvaaminen sopimuksella olisi lopullisesti mahdotonta vasta sen jälkeen, kun kaikki työntekijälle sopimuksesta johtuvat oikeudet olisivat sammuneet.
37. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene, että tilanne olisi tällainen.
38. Korostettakoon lopuksi, että tässä oikeudenkäynnissä huomautuksiaan esittäneet hallitukset tutkivat ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä sitä, voidaanko Rönfeldt-oikeuskäytäntöä soveltaa työttömyyskorvauksiin.
39. Ensimmäisen kysymyksen sanamuoto liittyy kuitenkin vain kyseisen oikeuskäytännön ajalliseen eikä asialliseen soveltamisalaan. Komission tavoin tutkin siis Rönfeldt-oikeuskäytännön sovellettavuutta työttömyyskorvauksiin toisen ennakkoratkaisukysymyksen yhteydessä.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
40. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin esittää, että asiassa Thévenon annetusta tuomiosta lähtien ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa tehtyjen kahdenvälisten sopimusten soveltamista koskevaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on voitu tulkita siten, että kyseisten sopimusten soveltamisella pyritään suojelemaan EY 39 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin perustuvaa perusteltua luottamusta. Sellaisen työntekijän perusteltua luottamusta, joka on tullut kahdenvälisen sopimuksen allekirjoittaneeseen jäsenvaltioon ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa ja käyttänyt siellä EY 39 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa hänelle annettuja oikeuksia luottaen kyseiseen sopimukseen perustuvaan oikeudelliseen tilanteeseen, ei voida loukata sillä, että asetus tulee voimaan, siltä osin kuin asetuksessa asetetaan etuuksia koskevan oikeuden syntymiselle ankarampia ehtoja tai asetus merkitsee käytännössä sitä, että etuudet ovat pienempiä kuin sopimuksen perusteella.
41. Kansallisen tuomioistuimen mukaan herää siis kysymys, voidaanko tätä oikeuskäytäntöä soveltaa myös niissä tapauksissa, joissa henkilö on lähtenyt ennen perustamissopimuksen ja siten myös sen EY 39 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen voimaantuloa kotimaastaan muuttaakseen toiseen jäsenvaltioon.
42. Verwaltungsgerichtshof huomauttaa kuitenkin, että tilanne oli tällainen asiassa Grajera Rodríguez eikä tämä estänyt yhteisöjen tuomioistuinta soveltamasta Rönfeldt-oikeuskäytäntöään.
43. Huomautettakoon tässä yhteydessä, että kyseinen tuomio kuvastaa yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä, koska muissakin asioissa, joissa työntekijä oli lähtenyt kotivaltiostaan ennen kuin perustamissopimus oli tullut siellä voimaan muuttaakseen johonkin jäsenvaltioon, yhteisöjen tuomioistuin on niin ikään soveltanut Rönfeldt-oikeuskäytäntöä.
44. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei siis voida päätellä, että sen soveltaminen edellyttäisi perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisen työntekijän kotivaltiossa.
45. Katson komission tavoin tämän selittyvän sillä, että kyseisessä oikeuskäytännössä ei nojauduta oleellisilta osin "vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden" käyttämisen oikeudelliseen perustaan, vaan etenkin luottamuksensuojaan liittyvään tarpeeseen välttää se, että työntekijöiltä ei viedä olemassa olevia oikeuksia ja etuuksia asetuksen N:o 1408/71 voimaantulon vuoksi.
46. Tämän päätelmän vahvistaa äskettäinen asiassa Thelen annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin korosti oikeuskäytännöstään johtuvan, että sillä, että sopimus korvataan asetuksella, ei voida viedä työntekijältä hänelle sopimuksesta johtuvia oikeuksia ja etuuksia. Se lisäsi kyseisen tuomion 22 kohdassa, että työntekijä saattoi perustellusti odottaa säilyttävänsä hänelle sopimuksesta johtuvan oikeuden.
47. Ehdotan siis komission tavoin, että ensimmäiseen kysymykseen annettaisiin seuraava vastaus:
"Niiden sosiaaliturvasopimusten, jotka on korvattu asetuksella N:o 1408/71, pätevyyden säilymistä koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on sovellettavissa myös niissä tapauksissa, joissa siirtotyöläinen on käyttänyt (oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen) (tai tarkemmin ilmaistuna on käyttänyt tätä oikeutta etukäteen) ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa mutta myös jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa hänen kotivaltiossaan eli ajankohtana, jolloin hän ei työskentelyvaltiossaan vielä voinut vedota EY 39 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin."
48. Koska seuraavat kysymykset on esitetty siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastattaisiin myöntävästi, ne on tutkittava.
Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
49. Sekä toinen että kolmas kysymys koskevat samaa ongelmaa eli sitä, mitä päätelmiä olisi tässä tapauksessa tehtävä siitä, että Rönfeldt-oikeuskäytäntöä sovelletaan työttömyyskorvauksiin. Näin ollen ei ole yllättävää, että tältä osin kantaa ottaneet väliintulijat ovat tutkineet niitä yhdessä, mitä ehdotan yhteisöjen tuomioistuimenkin menettelytavaksi.
50. Tätä tarkoitusta varten on ensin tutkittava kysymystä asiallisesta soveltamisesta työttömyyskorvauksiin.
51. Itävallan ja Espanjan hallitukset vetoavat tässä yhteydessä siihen, että Rönfeldt-oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa jo kyseisten etuuksien luonteen vuoksi.
52. Itävallan hallitus muistuttaa siitä, että tämä oikeuskäytäntö on kehitetty eläkeoikeuksien yhteydessä ja että ne eroavat merkittävästi työttömyysvakuutusetuuksista. Se korostaa, että eläkevakuutuksen osalta täyttyneet vakuutuskaudet pysyvät voimassa eläkkeelle siirtymiseen saakka, kun taas työttömyysvakuutuksen osalta on otettava huomioon ainoastaan vakuutetun riskin toteutumista välittömästi edeltäneet kaudet.
53. Itävallan hallitus katsoo erityisesti, että mikäli asianomainen henkilö on saanut työttömyyskorvausta, siihen saakka täyttynyt työskentelykausi ja kaikki muut asiaankuuluvat kaudet käytetään, ja uusi oikeus työttömyyspäivärahaan voidaan saada vain riittävän pitkän uuden työskentelykauden kautta.
54. Se lisää, että oikeus työttömyyskorvauksiin syntyy vain viimeisessä työskentelymaassa myös silloin, kun työntekijä etsii työtä toisesta valtiosta.
55. Lopuksi Itävallan hallitus arvioi, että Saksan ja Itävallan välistä sopimusta sovelletaan vain asetuksen voimaantuloa edeltäviin kausiin ensimmäisen työttömyysjakson alkamiseen saakka.
56. Espanjan hallitus puolestaan korostaa, että toisin kuin vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeiden osalta, joihin henkilöllä saattaa olla oikeus riippumatta siitä, missä maassa oikeuden synnyttävä tapahtuma on sattunut, nyt käsiteltävään asiaan sovellettavassa asetuksessa edellytetään työttömyyskorvausta koskevan oikeuden syntymiseksi, että viimeinen vakuutus- tai työskentelykausi on täyttynyt siinä maassa, jossa etuutta haetaan.
57. Se selittää tätä eroa työttömyyskorvauksien luonteella. Se korostaa tässä yhteydessä, että oikeus korvauksiin ei ole saavutettu oikeus tai täysi oikeus, kuten oikeus vanhuus- tai työkyvyttömyyseläkkeen yhteydessä. Sitä vastoin oikeus etuuksiin on potentiaalinen, kehittymässä oleva oikeus, joka muuttuu välittömästi ja ilman siirtymävaihetta todelliseksi oikeudeksi, mikäli asianomainen menettää työpaikkansa ja etuuden saamiselle asetetut edellytykset täyttyvät. Espanjan hallitus päättelee tässä yhteydessä, että Rönfeldt-oikeuskäytäntöä ei voida soveltaa kehittymässä oleviin etuuksia koskeviin oikeuksiin, jotka luonnostaan eivät ole koskaan täydellisiä, kuten työttömyyskorvauksiin.
58. On kuitenkin huomautettava, että edellä mainitussa asiassa Thelen antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että työntekijä ei saa menettää sen johdosta, että sopimuksen määräykset korvataan asetuksen säännöksillä, sellaisia oikeuksia ja etuuksia, joita hänellä on kyseisen työttömyysturvasopimuksen perusteella, vaikka kyse ei ole vanhuus- tai työkyvyttömyyseläkkeestä, kuten yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemmassa oikeuskäytännössä, vaan työttömyysvakuutusjärjestelmästä, johon liittyy siihen kuulumisaikaa koskevia erityispiirteitä.
59. Yhdyn näin ollen komission, Portugalin hallituksen ja pääasian valittajan näkemykseen, jonka mukaan mikään ei estä Rönfeldt-oikeuskäytännön soveltamista työttömyyskorvauksiin.
60. Niistä seurauksista, joita tällä on nyt käsiteltävään asiaan, on esitetty kaksi vastakkaista näkemystä.
61. Itävallan hallitus katsoo edellä esitetyin tavoin, että kahdenvälistä sopimusta sovelletaan ainoastaan asetuksen voimaantuloa edeltävien kausien osalta ensimmäisen työttömyyskauden syntymiseen saakka.
62. Komissio, Portugalin hallitus ja pääasian valittaja sitä vastoin arvioivat, että tällainen rajoitus olisi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen.
63. Olen samaa mieltä.
64. Kuten olen edellä jo korostanut, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kantavana ajatuksena on estää se, että työntekijältä, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ennen asetuksen voimaantuloa, evättäisiin asetuksen vuoksi etuuksia, joita hän voisi perustellusti odottaa saavansa, koska ne johtuvat sopimuksesta, jota sovellettiin silloin, kun hän muutti.
65. Tässä yhteydessä on muistutettava edellä mainitussa asiassa Rönfeldt annetusta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että perustamissopimuksessa tarkoitettua päämäärää ei saavutettaisi, "jos työntekijät harjoitettuaan oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen menettäisivät yhden jäsenvaltion lainsäädännössä heille joka tapauksessa taatun sosiaaliturvan etuudet", mukaan lukien osaksi kansallista oikeusjärjestystä otettujen kahdenvälisten sopimusten määräyksistä johtuvat etuudet.
66. On kiistatonta, että mikäli katsottaisiin, että työntekijän kannalta edullisemmaksi oletetun sopimuksen perusteella olisi arvioitava ainostaan sitä jaksoa, jona oikeutta on käytetty ennen asetuksen voimaantuloa, päädyttäisiin juuri siihen yhteisöjen tuomioistuimen hylkäämään seuraukseen, että sopimuksesta johtuvat etuudet menetettäisiin jaksolta, jona oikeutta on käytetty asetuksen voimaantulon jälkeen.
67. Tilanne olisi toinen ainoastaan niissä hyvin erilaisissa tapauksissa, joissa oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen käytetään uudelleen sopimuksesta johtuvien oikeuksien sammuttua. Sellaisessa tapauksessa kyseisen työntekijän tilannetta säänneltäisiin ainoastaan asetuksella N:o 1408/71.
68. Samat päätelmät pätevät kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen osalta.
69. Mikäli nimittäin katsottaisiin, että työntekijän oikeuksia olisi arvioitava kahdenvälisen sopimuksen työntekijän kannalta edullisempien ehtojen mukaan ainoastaan siltä osin kuin ne perustuvat työskentelyvaltiossa ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa täyttyneisiin pakollisen työttömyysvakuutuksen kausiin, se merkitsisi samalla sitä, että työntekijä menettäisi sopimuksesta johtuvia etuuksia, mikä on kiellettyä Rönfeldt-oikeuskäytännön perusteella.
70. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastattaisiin seuraavasti:
"Kahden jäsenvaltion välillä tehdystä sopimuksesta johtuvia määräyksiä, jotka ovat työntekijän kannalta edullisempia kuin asetuksen N:o 1408/71 soveltamiseen perustuva järjestelmä, sovelletaan koko siltä ajanjaksolta, jona EY 39 artiklan ja sitä seuraavien artikloiden mukaista oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen on käytetty, vaikka kyseessä ovat oikeudet, joihin asianomainen henkilö vetoaa palattuaan työskentelyvaltiosta kotivaltioonsa. Oikeuksia, jotka perustuvat asetuksen voimaantulon jälkeen täyttyneisiin vakuutuskausiin, on niin ikään arvioitava työntekijän kannalta edullisemman kahdenvälisen sopimuksen mukaan."
Neljäs ennakkoratkaisukysymys
71. Kansallinen tuomioistuin esittää tämän kysymyksen ainoastaan siltä varalta, että jompaankumpaan kahdesta ensimmäisestä kysymyksestä vastataan kieltävästi tai kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi.
72. Kun otetaan huomioon näihin kysymyksiin ehdotetut vastaukset, neljänteen kysymykseen ei siis tarvitse vastata.
73. Esitän siten seuraavat huomautukset ainoastaan toissijaisesti.
74. Kyseisen oikeussäännön perusteella työntekijä, joka käytettyään oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen palaa asumaan Itävaltaan, saa työttömyyskorvauksia, vaikka hän ei ole asetuksen N:o 1408/71 67 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla työskennellyt valtiossa, jossa hän hakee työttömyyskorvauksia.
75. Työntekijä saa siis sen perusteella asetuksen mukaista edullisemman kohtelun, mutta etuuden saamiselle on kaksi ehtoa: asuminen Itävallassa 15 vuoden ajan ennen viimeistä työskentelyä ulkomailla tai perheen yhdistäminen.
76. Itävallan hallituksen mukaan tämä säännös on yhteisön oikeuden mukainen, koska sillä ei estetä vapaata liikkuvuutta eikä sitä sovelleta yksinomaan Itävallan kansalaisiin. Se lisää, että sen ansiosta näiden työttömien uudelleensijoittuminen Itävallan työmarkkinoille helpottuu.
77. On kiistatonta, että mikään ei estä jäsenvaltiota antamasta asetuksen N:o 1408/71 mukaista järjestelmää edullisempaa lainsäädäntöä.
78. Kyseisen edun saamiselle on kuitenkin asetettu 15 vuoden asumista tai perheen yhdistämistä koskeva ehto.
79. Kuten sekä komissio että ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin huomauttavat, asumista koskevan ehdon täyttäminen on helpompaa Itävallan kansalaisille kuin muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joten se merkitsee välillistä syrjintää. Tämän vaatimuksen perustelemiseksi ei ole esitetty objektiivisia syitä.
80. Koska nämä huomautukset on esitetty vain toissijaisesti, neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdotetaan seuraavaa vastausta:
"Kysymykseen ei ole tarpeen vastata."
IV Ratkaisuehdotus
81. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Verwaltungsgerichtshofin kysymyksiin vastattaisiin seuraavalla tavalla:
Ensimmäinen kysymys:
"Niiden sosiaaliturvasopimusten, jotka on korvattu asetuksella N:o 1408/71, pätevyyden säilymistä koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on sovellettavissa myös niissä tapauksissa, joissa siirtotyöläinen on käyttänyt (oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen) (tai tarkemmin ilmaistuna on käyttänyt tätä oikeutta etukäteen) ennen asetuksen N:o 1408/71 voimaantuloa mutta myös jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa hänen kotivaltiossaan eli ajankohtana, jolloin hän ei työskentelyvaltiossaan vielä voinut vedota EY 39 artiklaan ja sitä seuraaviin artikloihin."
Toinen ja kolmas kysymys:
"Kahden jäsenvaltion välillä tehdystä sopimuksesta johtuvia määräyksiä, jotka ovat työntekijän kannalta edullisempia kuin asetuksen N:o 1408/71 soveltamiseen perustuva järjestelmä, sovelletaan koko siltä ajanjaksolta, jona EY 39 artiklan ja sitä seuraavien artikloiden mukaista oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen on käytetty, vaikka kyseessä ovat oikeudet, joihin asianomainen henkilö vetoaa palattuaan työskentelyvaltiosta kotivaltioonsa. Oikeuksia, jotka perustuvat asetuksen voimaantulon jälkeen täyttyneisiin vakuutuskausiin, on niin ikään arvioitava työntekijän kannalta edullisemman kahdenvälisen sopimuksen mukaan."
Neljäs kysymys:
"Neljänteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata."