62005CJ0016_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑16/05,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo House of Lords (Združeno kraljestvo) z odločbo z dne 2. decembra 2004, ki je prispela na Sodišče 19. januarja 2005, v postopku
The Queen, na predlog:
Veli Tum,
Mehmet Dari,
proti
Secretary of State for the Home Department,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Schintgen (poročevalec), R. Silva de Lapuerta, sodnica, J. Klučka in L. Bay Larsen, sodnika,
generalni pravobranilec: L. A. Geelhoed,
sodna tajnica: K. Sztranc-Sławiczek, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. maja 2006,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za V. Tum in M. Dari N. Rogers in J. Rothwell, barristers, ter L. Baratt in M. Kuddus, solicitors,
– za vlado Združenega kraljestva najprej M. Bethell, nato E. O’Neill, zastopnika, skupaj s P. Saini, barrister,
– za nizozemsko vlado C. M. Wissels, zastopnica,
– za slovaško vlado R. Procházka, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. O’Reilly in M. Wilderspin, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 12. septembra 2006
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 41(1) Dodatnega protokola, podpisanega 23. novembra 1970 v Bruslju, ki je bil sklenjen, odobren in potrjen v imenu Skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972 (UL L 293, str. 1, v nadaljevanju: Dodatni protokol).
2. Predlog je bil vložen v okviru dveh sporov, v katerih V. Tum in M. Dari, turška državljana, nasprotujeta odločbama Secretary of State for the Home Department (ministrstvo za notranje zadeve, v nadaljevanju: Secretary of State), s katerima jima slednje ni odobrilo vstopnega dovoljenja na ozemlje Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska z namenom, da bi tam izvajala neodvisno poklicno dejavnost, in je odredilo njun izgon iz te države članice, v katero sta bila sprejeta zgolj do preklica.
Pravni okvir
Pridružitev EGS-Turčija
3. V skladu z njegovim členom 2(1) je cilj Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija ter države članice EGS in Skupnost podpisale v Ankari 12. septembra 1963 in ki je bil v imenu slednje sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL 1964, 217, str. 3685, v nadaljevanju: Sporazum o pridružitvi), spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama, vključno s postopnim uresničevanjem prostega gibanja delavcev (člen 12 Sporazuma o pridružitvi) in odpravljanjem omejitev pri svobodi ustanavljanja (člen 13 Sporazuma o pridružitvi) in opravljanja storitev (člen 14 Sporazuma o pridružitvi), z namenom izboljšanja življenjskih razmer turškega ljudstva in olajšanja poznejšega pristopa Turčije k Skupnosti (četrta uvodna izjava preambule in člen 28 tega sporazuma).
4. V ta namen obsega Sporazum pripravljalno obdobje, ki Turčiji omogoča okrepitev gospodarstva s pomočjo Skupnosti (člen 3 tega sporazuma), prehodno obdobje, med katerim se zagotovi postopno vzpostavitev carinske unije in približevanje gospodarskih politik (člen 4 tega sporazuma), ter zaključno obdobje, ki temelji na carinski uniji in vključuje okrepljeno usklajevanje gospodarskih politik pogodbenic (člen 5 istega sporazuma).
5. V členu 6 Sporazuma o pridružitvi je določeno:
„Zaradi zagotovitve uporabe in postopnega razvoja pridružitvenega sistema, se pogodbenici sestajata v Pridružitvenem svetu, ki deluje v okviru pristojnosti, dodeljenih s Sporazumom.“
6. V členu 8 Sporazuma o pridružitvi, ki spada pod naslov II, ki se glasi „Prehodno obdobje“, je določeno:
„Zaradi uresničevanja ciljev iz člena 4 določi Pridružitveni svet pred začetkom prehodnega obdobja v skladu s postopkom iz člena 1 Začasnega protokola pogoje, način in časovni načrt izvajanja določb po posameznih področjih Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, ki jih je treba upoštevati; to velja zlasti za področja iz tega naslova, kot tudi za vse vrste zaščitnih klavzul, za katere se šteje, da so primerne.“
7. Členi od 12 do 14 Sporazuma o pridružitvi se prav tako nahajajo pod naslovom II, kamor spada poglavje 3 z naslovom „Ostale določbe, ki se nanašajo na gospodarstvo“.
8. V členu 12 je določeno:
„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene [39 ES], [40 ES] in [41 ES] z namenom postopnega uresničevanja prostega gibanja delavcev med njima.“
9. V členu 13 je določeno:
„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene od [43 ES] do [46 ES] in člen [48 ES] z namenom odprave omejitev svobode ustanavljanja med njima.“
10. V členu 14 je določeno:
„Pogodbenici se dogovorita, da bosta upoštevali člene [45 ES], [46 ES] in od [48 ES] do [54 ES] z namenom odprave omejitev svobode opravljanja storitev.“
11. V členu 22(1) Sporazuma o pridružitvi je določeno:
„Zaradi uresničevanja ciljev Sporazuma in v primerih, ki jih določa, je Pridružitveni svet pooblaščen za sprejemanje sklepov. Vsaka od obeh strank je zavezana sprejeti ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje sklepov. […]“
12. Dodatni protokol, ki je na podlagi svojega člena 62 del Sporazuma o pridružitvi, v skladu s svojim členom 1 določa pogoje, način in časovni razpored izvajanja prehodnega obdobja iz člena 4 tega sporazuma.
13. Dodatni protokol vključuje naslov II, ki se glasi „Gibanje oseb in pretok storitev“, katerega poglavje I obravnava „[d]elavce“, poglavje II pa „[p]ravico do ustanavljanja, storitve in promet“.
14. V členu 36, ki je del omenjenega poglavja I, je določeno, da se prosto gibanje delavcev med državami članicami Skupnosti in Turčijo uresničuje postopno v skladu z načeli iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi v obdobju od konca dvanajstega do dvaindvajsetega leta po začetku veljavnosti tega sporazuma in da Pridružitveni svet v ta namen sprejme ustrezna pravila.
15. V členu 41 Dodatnega protokola, ki spada pod poglavje II omenjenega naslova II, je določeno:
„1. Pogodbenici medsebojno ne uvajata nobenih novih omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.
2. Pridružitveni svet v skladu z načeli, določenimi v členih 13 in 14 Sporazuma o pridružitvi, določi rok in pravila za postopno odpravo omejitev na področju svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v pogodbenicah.
Pridružitveni svet pri določanju tega roka in pravil za različne vrste dejavnosti upošteva ustrezne ukrepe, ki jih je Skupnost že sprejela na teh področjih, ter posebne gospodarske in socialne razmere Turčije. Prednost imajo dejavnosti, ki še posebej prispevajo k razvoju proizvodnje in trgovine.“
16. Nesporno je, da Pridružitveni svet, ki je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi in je sestavljen, na eni strani, iz članov vlad držav članic, Sveta Evropske unije in Komisije Evropskih skupnosti in, na drugi strani, iz članov turške vlade, (v nadaljevanju: Pridružitveni svet), do sedaj ni sprejel sklepa v zvezi s temeljem člena 41(2) Dodatnega protokola.
17. Nasprotno, Pridružitveni svet je 19. septembra 1980 sprejel Sklep št. 1/80 o razvoju pridružitve (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80).
18. V členu 13 Sklepa št. 1/80, ki spada v poglavje II z naslovom „Socialne določbe“, oddelek 1, ki se nanaša na „Vprašanja v zvezi z zaposlitvijo in prostim gibanjem delavcev“, je določeno:
„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi z dostopom do dela za delavce in njihove družinske člane, ki se nahajajo na njihovem ozemlju zakonito, glede bivanja in dela.“
Nacionalna ureditev
19. V členu 11(1) Zakona o priseljevanju iz leta 1971 (Immigration Act 1971) je opredeljen „vstop v Združeno kraljestvo“ tako:
„Za osebo, ki prispe v Združeno kraljestvo z ladjo ali letalom, se za namene tega zakona šteje, da ni vstopila v Združeno kraljestvo, razen če se ne oziroma dokler se ne izkrca, ob izkrcanju v pristanišču ali na letališču pa se dalje šteje, da ni vstopila v Združeno kraljestvo, dokler ostaja na tistem območju pristanišča ali letališča (če obstaja), kar lahko v ta namen odobri uradnik za priseljevanje; in za osebo, ki ni drugače vstopila v Združeno kraljestvo, se šteje, da tega ni storila, dokler je priprta ali ji je začasno dovoljen vstop ali je izpuščena na prostost, vendar obstaja možnost pripora […]“
20. 1. januarja 1973, ko je za Združeno kraljestvo začel veljati Dodatni protokol, so bila imigracijska pravila, ki se uporabljajo v tej državi članici na področju ustanavljanja podjetij in opravljanja storitev, zajeta v Statement of Immigration Rules for Control on Entry (House of Commons Paper 509, v nadaljevanju: pravila na področju priseljevanja iz leta 1973).
21. Besedilo točke 30 pravil na področju priseljevanja iz leta 1973 se je pod naslovom „Poslovnež“ glasilo:
„Potnikom, ki ne morejo predložiti vstopnega dovoljenja [z namenom ustanoviti podjetje], a po vsej verjetnosti lahko izpolnijo zahteve ene od dveh naslednjih točk, je treba dovoliti vstop za obdobje, ki ni daljše od dveh mesecev, s prepovedjo zaposlovanja in jih pozvati, naj svoj primer predložijo Home Office.“
22. V točki 31 navedenih pravil je prosilcu naložena obveznost, da ima dovolj sredstev za vlaganje v podjetje, če je že ustanovljeno, in da nosi svoj delež izgub. Med drugim določa, da mora biti prosilec sposoben vzdrževati sebe in vzdrževane osebe, in da mora dejavno sodelovati pri vodenju podjetja.
23. V točki 32 istih pravil je določeno:
„Če želi prosilec v Združenem kraljestvu izvajati dejavnost kot samozaposlena oseba, mora dokazati, da bo v državo prinesel dovolj sredstev za opravljanje dejavnosti, s katere pričakovanimi dobički bo po realnih pričakovanjih lahko preživljal sebe in morebitne vzdrževane osebe, ne da bi moral iskati zaposlitev, za katero se zahteva delovno dovoljenje.“
24. Združeno kraljestvo je odtlej postopno uvajalo omejujoča pravila na področju priseljevanja za osebe, ki želijo vstopiti na ozemlje države članice z namenom ustanoviti podjetje ali opravljati storitve.
25. V ta namen so v točkah od 201 do 205 imigracijskih pravil navedene podrobne določbe, ki jih je sprejel Spodnji dom Parlamenta leta 1994 (United Kingdom Immigration Rules 1994, House of Commons Paper 395), kot so veljale od 1. oktobra 1994 in trenutno veljajo v spremenjeni različici (v nadaljevanju: pravila na področju priseljevanja iz leta 1994).
26. Nesporno je, da so pravila na področju priseljevanja iz leta 1994, ki trenutno veljajo v Združenem kraljestvu, veliko bolj omejujoča v zvezi z obravnavanjem prošenj za izdajo dovoljenja za sprejem oseb, ki želijo v tej državi članici neodvisno opravljati gospodarsko dejavnost, od ustreznih določb pravil na področju priseljevanja iz leta 1973.
Spora o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
27. Iz predložitvene odločbe izhaja, da sta V. Tum in M. Dari prišla v Združeno kraljestvo po morju, prvi novembra 2001 iz Nemčije in drugi oktobra 1998 iz Francije.
28. Njuna prošnja za azil je bila zavrnjena, tako da je bil za njiju odrejen izgon na podlagi Konvencije o določitvi države, odgovorne za obravnavanje prošenj za azil, vloženih v eni od držav članic Evropskih skupnosti, podpisane v Dublinu 15. junija 1990 (UL 1997, C 254, str. 1), vendar pa pristojni nacionalni organi tega izgona niso izvršili, zaradi česar se zainteresirana še vedno nahajata na ozemlju Združenega kraljestva.
29. V. Tum in M. Dari sta, ker sta v skladu s členom 11(1) zakona o priseljevanju iz leta 1971 pridobila zgolj dovoljenje za začasno prebivanje v Združenem kraljestvu, ki ni uradno vstopno dovoljenje v to državo članico v smislu njene zakonodaje, in je to poleg tega obsegalo prepoved opravljanja dela, vložila prošnjo za vstopni vizum v navedeno državo članico z namenom, da bi v njej neodvisno opravljala poklicno dejavnost.
30. V ta namen sta se zainteresirana opirala na Sporazum o pridružitvi, natančneje tako, da sta navedla, da bi na podlagi člena 41(1) Dodatnega protokola morala biti njuna zahtevka za izdajo dovoljenja za prebivanje v tej državi članici obravnavana glede na nacionalno ureditev na področju priseljevanja, ki se je uporabljala na datum začetka veljavnosti Dodatnega protokola za Združeno kraljestvo, torej na ureditev, ki velja od 1. januarja 1973.
31. Secretary of State pa vendarle ni ugodilo prošnjama V. Tum in M. Dari, s tem da je uporabilo nacionalno zakonodajo na področju priseljevanja, ki je veljala na datum vložitve prošenj.
32. V. Tum in M. Dari sta zoper ti odločbi o zavrnitvi njunih prošenj vložila ničnostni tožbi, ki ju je High Court of Justice (Anglija in Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) istočasno preučilo in ju potrdilo s sodbo z dne 19. novembra 2003. Court of Appeal (Anglija in Wales) (Civil Division) je to sodbo v bistvu potrdilo s sodbo z dne 24. maja 2004. Po mnenju teh sodišč položaj teh dveh turških državljanov ne temelji na elementih goljufije in ne ogroža legitimnih nacionalnih interesov, kot so javni red, javna varnost in javno zdravje. Navedeni sodišči sta tudi menili, da bi se zainteresirana lahko utemeljeno opirala na klavzulo „standstill“ iz člena 41(1) Dodatnega protokola, da bi dosegla, da bi se njuni prošnji za vstop v Združeno kraljestvo z namenom opravljanja neodvisne gospodarske dejavnosti obravnavali glede na imigracijska pravila iz leta 1973.
33. Secretary of State je torej bilo pristojno spora predložiti House of Lords.
34. Ker si stranki v postopku v glavni stvari nasprotujeta na točki, ali se klavzula „standstill“, ki je določena v navedenem členu 41(1), uporablja v ureditvi Združenega kraljestva glede prvega sprejema turških državljanov, ki zaprosijo za koriščenje svobode ustanavljanja v tej državi članici, je House of Lords odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predloži to vprašanje:
„Ali je treba člen 41(1) Dodatnega protokola […] razlagati v smislu, da prepoveduje državi članici, da od dneva začetka veljavnosti tega protokola v tej državi članici sprejme nove omejitve glede pogojev in postopka za vstop turškega državljana, ki ima v tej državi članici namen opravljati dejavnost, na njeno ozemlje?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Stališča, predložena Sodišču
35. Po mnenju vlade Združenega kraljestva tujci, kot sta V. Tum in M. Dari, ki niso bili uradno sprejeti na ozemlje te države članice, ne uživajo jamstva, uvedenega s klavzulo „standstill“, določeno v členu 41(1) Dodatnega protokola. Področje uporabe te določbe naj bi bilo namreč omejeno na tujce, ki so, kot obravnavani turški državljan v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Sodišča z dne 11. maja 2000 v zadevi Savas (C‑37/98, Recueil, str. I-2927), zakonito vstopili v državo članico in ki so se nato želeli v njej ustaliti tako, da bi ustanovili podjetje. Okoliščina, da sta V. Tum in M. Dari v predpisani obliki vložila zahtevo za sprejem v Združeno kraljestvo, naj ne bi bila upoštevna.
36. Navedena vlada iz tega sklepa, da naj bi bila v zvezi s turškima državljanoma, ki se obravnavata v postopkih v glavni stvari, ki v Združeno kraljestvo nista „vstopila“ v smislu člena 11(1) zakona o priseljevanju iz leta 1971, upravičena uporabiti imigracijska pravila iz leta 1994, ki trenutno veljajo in ki vsebujejo več omejitev od tistih, ki so se uporabljala 1. januarja 1973, ker med drugim nalagajo nov pogoj, v skladu s katerim so tujci, ki imajo namen uresničevati svobodo ustanavljanja na ozemlju navedene države članice, dolžni predložiti veljavno vstopno dovoljenje.
37. Vlada Združenega kraljestva je to trditev utemeljevala z zgoraj navedeno sodbo Savas tako, da je pritrdila, da naj bi iz njenih točk od 58 do 67 izhajalo, da je treba vsakogar, ki v državo članico ni bil zakonito sprejet, šteti kot izključenega od ugodnosti iz člena 41(1) Dodatnega protokola, pri čemer ta določba ureja zgolj pogoje za ustanavljanje in s tem povezane pogoje za bivanje. Pri tem naj bi obstajala pomembna razlika med odločitvijo, da se turškemu državljanu izda vizum za prvi sprejem v Združeno kraljestvo, in med odločitvijo, da se takšnemu državljanu, ki je bil zakonito sprejet na ozemlje Združenega kraljestva, dovoli, da v njem biva kot poslovnež. V navedeni sodbi Savas naj bi se zgolj ugotovilo, da lahko turški državljan, ki je zakonito prišel na ozemlje države članice, zahteva ugodnost klavzule „standstill“, določene v členu 41(1) Dodatnega protokola, tudi če zainteresirani takrat, ko se opira na to določbo, ne prebiva več zakonito v tej državi. Nasprotno pa se navedena klavzula ne uporabi v primeru, ko gre za prvo vstopno dovoljenje, za katerega zaprosi takšen državljan. Ker namreč Republika Turčija ni država članica Evropske unije, spada to vprašanje še naprej v izključno pristojnost vsake države članice (v tem smislu glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Savas, točka 58).
38. Vlada Združenega kraljestva kot podredno navaja, da ni cilj Dodatnega protokola podeliti pravice prosilcem za azil, katerim je bila zavrnjena zahteva in bi lahko bili izgnani v drugo državo članico v skladu s sporazumom iz Dublina z dne 15. junija 1990. V teh okoliščinah bi bilo treba turškim državljanom, kot sta V. Tum in M. Dari, ki jima v Združenem kraljestvu ni bila dodeljena pravica do azila, odbiti prejemanje vseh ugodnosti, ki jih določa Dodatni protokol. Vsakršna drugačna razlaga bi lahko pripeljala do zlorabe prava.
39. Nizozemska vlada je na obravnavi zastopala isto stališče kot vlada Združenega kraljestva.
40. V zvezi z V. Tumom in M. Darijem priznavata, da jima klavzula „standstill“, ki je določena v členu 41(1) Dodatnega protokola, kot taka ne podeljuje nikakršne pravice do ustanavljanja, do bivanja ali do vstopa na ozemlje države članice in da je treba spore v zvezi s takšnimi pravicami v bistvu preučiti zgolj glede na nacionalno zakonodajo zadevne države članice. Zato trdita, da področje uporabe navedene klavzule ne pokriva zgolj pogojev za ustanavljanje in za prebivanje, ampak razumljivo tudi tiste, ki so neposredno povezani s slednjima, to so pogoji v zvezi z vstopom turških državljanov na ozemlje države članice sprejema. Iz tega sklepata, da bi bilo treba njuni zahtevi za vstopni vizum zaradi izvajanja neodvisne poklicne dejavnosti v Združenem kraljestvu preučiti glede na imigracijska pravila, ki niso bolj omejujoča od tistih, ki so veljala 1. januarja 1973.
41. V. Tum in M. Dari v podporo njuni tezi zlasti navajata naslednje trditve:
– zgoraj navedena razlaga naj bi bila v skladu s ciljem Sporazuma o pridružitvi in Dodatnega protokola, ki je postopna odprava omejitev svobode ustanavljanja;
– Sodišče naj bi v pravu Skupnosti svobodo ustanavljanja razlagalo tako, da se nanaša na pogoje za vstop in za prebivanje na ozemlju države članice kot nujni posledici izvajanja svobode ustanavljanja (v tem smislu glej zlasti sodbe z dne 8. aprila 1976 v zadevi Royer, 48/75, Recueil, str. 497, točka 50; z dne 12. decembra 1990 v zadevi Kaefer in Procacci, C‑100/89 in C‑101/89, Recueil, str. I-4647, točka 15, ter z dne 27. septembra 2001 v zadevi Barkoci in Malik, C-257/99, Recueil, str. I-6557, točke 44, 50, 58 in 83) in naj ne bi obstajal razlog za to, da se tudi klavzula „standstill“, določena v členu 41(1) Dodatnega protokola, ne bi razumela v tem smislu, zlasti ob upoštevanju cilja, določenega v členu 13 Sporazuma o pridružitvi;
– tej klavzuli „standstill“ naj bi bil odvzet pomen in koristni učinek, če bi bilo državam članicam dovoljeno otežiti ali celo onemogočiti sprejetje turških državljanov na njihovo ozemlje, tako da bi bilo jamstvo status quo
v zvezi s pogoji, ki jih morajo izpolnjevati za ustanavljanje in/ali bivanje, brez vsakršnega praktičnega učinka;
– niti v navedeni klavzuli „standstill“ niti, splošneje, v ureditvi v zvezi s pridružitvijo EGS-Turčija naj ne bi bilo pokazatelja, na podlagi katerega bi bilo mogoče meniti, da bi bila uporaba te klavzule omejena s pogoji za prebivanje in ustanavljanje, z izjemo pogojev za vstop. Razlike med besedilom klavzule „standstill“, ki jo vsebuje člen 41(1) Dodatnega protokola, in besedilom iste klavzule v členu 13 Sklepa št. 1/80, ki se uporablja za zaposlene, naj bi bile pri tem velike. Poleg tega naj bi bila sodna praksa Sodišča na tem področju zgolj splošne narave.
42. V. Tum in M. Dari poudarjata, da njun položaj ureja zgoraj navedena sodba Savas, iz katere naj bi izhajalo, da se prva izmed dveh navedenih klavzul „standstill“ uporablja za osebo, ki je enajst let nezakonito bivala v Združenem kraljestvu, medtem ko naj bi sama v predpisani obliki vložila prošnji za sprejem v Združeno kraljestvo. Če je Sodišče menilo, da bi se A. Savas lahko veljavno skliceval na navedeno klavzulo in da bi zato njegovo vlogo morala urejati nacionalna pravila, ki niso bolj omejujoča od tistih, ki so veljala 1. januarja 1973, menita, da bi zanju prav tako morala veljati takšna razlaga.
43. Na koncu, zavrnitev prošenj za azil V. Tuma in M. Darija naj ne bi bila upoštevna pri določitvi, ali se za njun položaj uporablja člen 41(1) Dodatnega protokola ali ne.
44. Slovaška vlada in Komisija Evropskih skupnosti v veliki meri podpirata razlago, ki jo priporočata V. Tum in M. Dari.
Odgovor Sodišča
45. Zaradi odgovora na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je treba spomniti, kot je bilo navedeno v točki 29 te sodbe, da sta bila V. Tum in M. Dari v skladu s členom 11(1) Zakona o priseljevanju iz leta 1971 obravnavana, kot da nista stopila na ozemlje Združenega kraljestva, saj naj njun začasen fizičen sprejem, medtem ko nimata dovoljenja za prebivanje v tej državi članici, ob uporabi upoštevne nacionalne ureditve ne bi pomenil resničnega dovoljenja za sprejem v to državo.
46. Pri tem se ni izpodbijalo dejstvo, da ima člen 41(1) Dodatnega protokola neposredni učinek v državah članicah, tako da se je mogoče na pravice, ki jih ta podeljuje turškim državljanom, za katere se uporablja, sklicevati pred nacionalnimi sodišči zaradi neuporabe pravil notranjega prava, ki so z njim v nasprotju. Ta določba namreč jasno, točno in brezpogojno določa klavzulo, ki ni klavzula „standstill“, ki vsebuje obveznost, ki sta jo podpisali pogodbenici, ki se pravno reši s preprosto opustitvijo (glej zgoraj navedeno sodbo Savas, točke od 46 do 54 in 71, druga alinea, ter sodbo z dne 21. oktobra 2003 v zadevi Abatay in drugi, C‑317/01 in C‑369/01, Recueil, str. I‑12301, točke 58, 59 in 117, prva alinea).
47. Poleg tega je nesporno, da bi v primeru, ko bi se člen 41(1) Dodatnega protokola uporabil pri prvem sprejemu turških državljanov v državo članico, v kateri bi ti želeli koristiti svobodo ustanavljanja na podlagi Sporazuma o pridružitvi, pomenila ureditev na področju priseljevanja, ki jo je uporabilo Secretary of State pri odločanju o vlogah V. Tuma in M. Darija, „novo omejitev“ v smislu te določbe Dodatnega protokola, ker je med strankami v postopku v glavni stvari sprejeto, da je cilj navedene nacionalne ureditve, ki je začela veljati 1. oktobra 1994, ali vsaj njen izid, podrediti vstop turških državljanov v Združeno kraljestvo materialnopravnim in/ali procesnopravnim pogojem, ki so bolj omejujoči od tistih, ki bi zanje veljali na datum, ko je začel veljati navedeni protokol za to državo članico, ki je 1. januar 1973.
48. V zvezi z določitvijo obsega ratione materiæ
klavzule „standstill“, določene v navedenem členu 41(1), je treba opozoriti, da v skladu s samim besedilom ta klavzula prepoveduje nove omejitve, zlasti omejitve „svobode ustanavljanja“.
49. Pri tem izhaja že iz sodne prakse Sodišča, da navedena klavzula „standstill“ preprečuje, da bi država članica sprejela nove ukrepe, s katerimi bi bilo podrejeno ustanavljanje in s tem povezano bivanje turških državljanov na njenem ozemlju bolj omejujočim pogojem od teh, ki so se uporabljali v času, ko je začel veljati Dodatni protokol za zadevno državo članico (glej zgoraj navedeni sodbi Savas, točka 69, ter Abatay in drugi, točka 66).
50. Ta sodna praksa se izrecno ne nanaša na prvi sprejem turških državljanov na ozemlje države članice sprejema.
51. Še več, Sodišče v zvezi z zadevami, na podlagi katerih sta bili sprejeti zgoraj navedeni sodbi Savas ter sodba Abatay in drugi, ni nikoli razsodilo o tem vprašanju, ker so bili zadevni A. Savas in vozniki v cestnem prometu v postopkih, v katerih je bila sprejeta navedena sodba Abatay in drugi, sprejeti na ozemlje zadevnih držav članic z vizumi, ki so jim bili izdani v skladu z upoštevno nacionalno ureditvijo.
52. V zvezi s pomenom klavzule „standstill“, določene v členu 41(1) Dodatnega protokola, izhaja še iz sodne prakse, da nista niti ta klavzula niti določba, ki to vsebuje, takšni, da bi lahko turškemu državljanu podelili pravico do ustanavljanja ali s tem povezano pravico do prebivanja, na kateri bi bilo mogoče neposredno sklepati iz ureditve Skupnosti (glej zgoraj navedeni sodbi Savas, točki 64 in 71, tretja alinea, ter Abatay in drugi, točka 62). Torej velja isto upoštevanje, če gre za prvi vstop turškega državljana na ozemlje države članice.
53. Vendar pa v skladu z navedeno sodno prakso takšne klavzule „standstill“ ni dovoljeno razumeti tako, da prepoveduje uvedbo novih ukrepov s ciljem ali učinkom podrediti ustanavljanje turških državljanov v državi članici pogojem, ki so bolj omejujoči od tistih, ki izhajajo iz pravil, ki bi se zanje uporabljala ob začetku veljavnosti Dodatnega protokola za zadevno državo članico (glej zgoraj navedeni sodbi Savas, točke 69, 70 in 71, četrta alinea, ter Abatay in drugi, točki 66 in 117, druga alinea).
54. Zato ni posledica člena 41(1) Dodatnega protokola turškim državljanom odobriti pravice do vstopa na ozemlje države članice, saj na takšno pozitivno pravico ni mogoče sklepati iz ureditve Skupnosti, ki se trenutno uporablja, ampak jo, nasprotno, še zmeraj ureja nacionalno pravo.
55. Dalje, klavzula „standstill“, kot je zapisana v členu 41(1) Dodatnega protokola, ni materialnopravna določba, ki onemogoča uporabo upoštevnega materialnega prava tako, da ga nadomesti, ampak kot kvaziprocesnopravna določba, ki ratione temporis
določa, glede na katere določbe ureditve države članice je treba presojati položaj turškega državljana, ki želi uveljaviti svobodo ustanavljanja v državi članici.
56. V teh okoliščinah ni mogoče sprejeti trditev vlade Združenega kraljestva, v skladu s katerimi naj bi trditev, ki jo zagovarjata tožeči stranki v postopku v glavni stvari, vključevala kršitev načela izključne pristojnosti držav članic na področju priseljevanja, ki je ni mogoče tolerirati, kot jo razlaga ustaljena sodna praksa Sodišča.
57. Če je namreč res, da iz navedene sodne prakse izhaja, da v sedanjem stanju prava Skupnosti prvi sprejem turškega državljana na ozemlju države članice načeloma izključno ureja nacionalno pravo navedene države (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Savas, točki 58 in 65, ter Abatay in drugi, točki 63 in 65), je Sodišče izdelalo to ugotovitev zgolj zato, da bi negativno odgovorilo na vprašanje, ali lahko klavzula „standstill“, določena v členu 41(1) Dodatnega protokola, kot taka, podeli turškemu državljanu ugodnost pozitivnih pravic na področju svobode ustanavljanja (glej zgoraj navedeni sodbi Savas, točke od 58 do 67, ter Abatay in drugi, točke od 62 do 65).
58. Vendar pa z navedeno klavzulo „standstill“ ni vprašljiva načelna pristojnost držav članic, da vodijo svojo nacionalno politiko v zvezi s priseljevanjem. Na podlagi same okoliščine, da takšna klavzula od takrat, ko začne veljati, tem državam nalaga obveznost opustitve, ki ima za posledico, da na tem področju v določeni meri omejuje njihov manevrski prostor, ni mogoče ugotoviti, da bi to vplivalo na samo bistvo njihove suverenosti na področju politike priseljevanja (analogno glej sodbo z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts, C‑372/04, ZOdl., str. I‑4325, točka 121).
59. Ni mogoče sprejeti razlage vlade Združenega kraljestva, v skladu s katero naj bi iz zgoraj navedene sodbe Savas izhajalo, da se turški državljan ne more sklicevati na ugodnost navedene klavzule „standstill“, razen če je zakonito vstopil v državo članico, pri čemer je okoliščina, da je na datum, ko je vložil vlogo za ustanovitev, v državi članici sprejema bival zakonito ali ne, brez pomena, razen ko se, nasprotno, navedena klavzula ne uporabi pri pogojih za prvi sprejem turškega državljana na ozemlje države članice.
60. Treba je navesti, da se v zvezi s tem člen 41(1) Dodatnega protokola splošno nanaša na uvedene nove omejitve, zlasti omejitve „svobode ustanavljanja“, in da ne omejuje svojega področja uporabe, pri čemer kot člen 13 Sklepa št. 1/80 ne upošteva nekaterih posebnih vidikov področja varstva, ki je priznano na podlagi prve izmed teh dveh določb.
61. Treba je dodati, da naj bi se s členom 41(1) Dodatnega protokola ustvarili ugodni pogoji za postopno uvedbo svobode ustanavljanja s tem, da se nacionalnim organom z absolutno prepovedjo prepove uvedba kakršne koli ovire izvajanja te svoboščine s poslabšanjem pogojev, ki obstajajo na določen datum, zato da se ne otežijo pogoji za njeno postopno uresničevanje med državami članicami in Republiko Turčijo. Navedena določba Dodatnega protokola naj bi bila nujno povezana s členom 13 Sporazuma o pridružitvi, tako da pomeni nujni pogoj za postopno odpravo nacionalnih omejitev svobode ustanavljanja (zgoraj navedena sodba Abatay in drugi, točki 68 in 72). Tudi če bi se, na prvi stopnji postopnega izvajanja navedene svoboščine, prej obstoječe nacionalne omejitve na področju ustanavljanja ohranile (analogno glej sodbo z dne 23. marca 1983 v zadevi Peskeloglou, 77/82, Recueil, str. 1085, točka 13, ter zgoraj navedeno Abatay in drugi, točka 81), je treba poskrbeti za to, da ne bodo uvedene nove ovire, ki bi še bolj ovirale izvajanje takšne svoboščine.
62. Treba je ugotoviti, da Pridružitveni svet do sedaj ni sprejel niti enega ukrepa na podlagi člena 41(1) Dodatnega protokola za učinkovito odpravo obstoječih omejitev za svobodo ustanavljanja s strani pogodbenic, v skladu z načeli, določenimi v členu 13 Sporazuma o pridružitvi. Poleg tega izhaja iz sodne prakse Sodišča, da nima niti ena izmed teh dveh določb neposrednega učinka (zgoraj navedena sodba Savas, točka 45).
63. Iz teh razlogov je treba upoštevati, da se mora klavzula „standstill“, ki je določena v členu 41(1) Dodatnega protokola, uporabiti tudi za nacionalno ureditev v zvezi s prvim sprejemom turških državljanov na ozemlje, na katerem želijo izvajati svobodo ustanavljanja na podlagi Sporazuma o pridružitvi.
64. Na koncu je treba v zvezi s podredno trditvijo vlade Združenega kraljestva – v skladu s katero se prosilcem, ki za azil prosijo prvič, kot sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari, ne sme dovoliti ugodnosti člena 41(1) Dodatnega protokola, ker bi drugačne razlage pripeljale do goljufij ali zlorab – opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso ni mogoče sklicevati na pravo Skupnosti z namenom goljufije ali zlorabe (glej sodbo z dne 21. februarja 2006 v zadevi Halifax in drugi, C-255/02, ZOdl., str. I-1609, točka 68) in da lahko nacionalna sodišča, od primera do primera, opirajoč se na objektivne elemente, upoštevajo zlorabo ali goljufivo ravnanje zadevnih oseb tako, da jim, v danem primeru, ne dovolijo sklicevanja na določbe prava Skupnosti (glej zlasti sodbo z dne 9. marca 1999 v zadevi Centros, C-212/97, Recueil, str. I-1459, točka 25).
65. Vendar pa izhaja iz spisov v postopkih v glavni stvari, ki jih je predložitveno sodišče posredovalo Sodišču, da sta sodišči, ki sta odločali o temelju postopkov, ki trenutno potekata pri House of Lords, izrecno ugotovili, da V. Tumu in M. Dariju ni mogoče očitati goljufije in da naj niti ne bi bilo ogroženo varstvo legitimnih nacionalnih interesov, kot so javni red, javna varnost ali javno zdravje (glej točko 32 te sodbe).
66. Pred Sodiščem do sedaj še ni bil ugotovljen dejanski element, ki bi dopuščal sklepanje, da sta se zainteresirana v postopkih v glavni stvari sklicevala na uporabo klavzule „standstill“, določene v členu 41(1) Dodatnega protokola, zgolj z namenom zlorabe ugodnosti, ki jih določa pravo Skupnosti.
67. Pod temi pogoji okoliščine, da sta V. Tum in M. Dari, pred vložitvijo njunih zahtev za vstopno dovoljenje v Združeno kraljestvo zaradi izvajanja svobode ustanavljanja, vložila prošnji za azil, ki pa so ju pristojni organi te države članice zavrnili, kot take ni mogoče šteti kot zlorabo ali goljufijo.
68. Še več, člen 41(1) Dodatnega protokola ne določa omejitve glede področja uporabe, med drugim tudi v zvezi s turškimi državljani, ki so jim navedeni organi zavrnili ugodnost statusa begunca, tako da je zavrnitev prošenj za azil V. Tuma in M. Darija brez pomena za odločitev o tem, ali se navedena določba v postopkih v glavni stvari uporabi ali ne.
69. Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 41(1) Dodatnega protokola razlagati tako, da od začetka veljavnosti tega protokola za zadevne države članice prepoveduje uvedbo novih omejitev izvajanja svobode ustanavljanja, skupaj s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega sprejema turških državljanov na nacionalno ozemlje te države, ki želijo v njej opravljati poklicno dejavnost kot samozaposlene osebe.
Stroški
70. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 41(1) Dodatnega protokola, podpisanega 23. novembra 1970 v Bruslju, ki je bil sklenjen, odobren in potrjen v imenu Skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972, je treba razlagati tako, da od začetka veljavnosti tega protokola za zadevno državo članico prepoveduje uvedbo novih omejitev izvajanja svobode ustanavljanja, skupaj s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje na področju prvega sprejema turških državljanov na nacionalno ozemlje te države, ki želijo v njej opravljati poklicno dejavnost kot samozaposlene osebe.