62006CJ0186_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑186/06,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 18 april 2006,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Recchia en A. Alcover San Pedro als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door F. Díez Moreno als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, L. Bay Larsen (rapporteur), K. Schiemann, P. Kūris en J.‑C. Bonichot, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 april 2007,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje met betrekking tot het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues, in de provincie Lleida, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2 tot en met 4, leden 1 en 4, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: „vogelrichtlijn”).
Toepasselijke bepalingen
2. Krachtens artikel 2 van de vogelrichtlijn nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om de populatie van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is, op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij rekening houden met economische en recreatieve eisen.
3. Artikel 3 van de vogelrichtlijn luidt:
„1. Met inachtneming van de in artikel 2 genoemde eisen nemen de lidstaten alle nodige maatregelen om voor alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
2. Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden in de eerste plaats de volgende maatregelen getroffen:
a)
instelling van beschermingszones;
b) onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones;
c) herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen;
d) aanleg van biotopen.”
4. Artikel 4 van de vogelrichtlijn bepaalt:
„1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
[...]
4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen.”
5. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”), luidt:
„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”
Feiten en precontentieuze procedure
6. In 2001 heeft de Commissie een klacht ontvangen volgens welke het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues de enige twee voor de instandhouding van de steppevogel in Catalonië belangrijke gebieden, ook „Important Bird Areas” (hierna: „IBA”) genoemd, treft, welke gebieden zijn geïdentificeerd onder de nummers 142 en 144 in de IBA-lijst van 1998.
7. Bij brief van 22 november 2001 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje verzocht om inlichtingen betreffende met name voormeld project en de aanwijzing als specialebeschermingszones (hierna: „SBZ’s”) van gebieden binnen de IBA nrs. 142 en 144.
8. Aangezien zij de door de Spaanse autoriteiten verschafte antwoorden en informatie niet overtuigend achtte, heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje op 1 april 2004 een aanmaningsbrief gestuurd, volgens welke de vogelrichtlijn onjuist was toegepast omdat niet naar aantal en oppervlakte voldoende SBZ’s waren aangewezen, met name niet in het door het irrigatieproject getroffen gebied van het Canal Segarra-Garrigues, en omdat een vergunning was verleend voor dit project, dat tot verslechtering en zelfs vernieling van de habitat van diverse in bijlage I bij voormelde richtlijn genoemde vogelsoorten zou leiden.
9. De Spaanse autoriteiten hebben de aanmaningsbrief bij brief van 21 juni 2004 beantwoord.
10. Van oordeel dat geen einde was gekomen aan de schending van de vogelrichtlijn, heeft de Commissie op 14 december 2004 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarbij het Koninkrijk Spanje werd verzocht om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen.
11. Aangezien zij het op 4 maart 2005 toegezonden antwoord van de Spaanse autoriteiten op het met redenen omklede advies niet bevredigend achtte, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
12. In haar beroep preciseert de Commissie dat dit geen betrekking heeft op de aanwijzing van onvoldoende SBZ’s, maar op het verlenen van een vergunning voor het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues en de schadelijke gevolgen van dit project voor bepaalde in bijlage I bij de vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten.
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
13. Het Koninkrijk Spanje betoogt in de eerste plaats dat de Commissie in haar met redenen omklede advies en in haar verzoekschrift het voorwerp van de procedure heeft uitgebreid, aangezien het Koninkrijk Spanje in de aanmaningsbrief enkel was verzocht opmerkingen te maken over een schending van artikel 4, leden 1 en 4, van de vogelrichtlijn, en niet over een schending van de artikelen 2 en 3 van deze richtlijn. In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk Spanje dat het verzoekschrift geen argumenten verschaft om vast te stellen welke van de door artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn opgelegde verplichtingen zijn geschonden.
14. De Commissie legt de nadruk op het bestaan van een nauw verband tussen de artikelen 2 tot en met 4 van de vogelrichtlijn en op de omstandigheid dat het eerste lid lid 4 van artikel 4 van deze richtlijn aanvult, maar laat het aan het Hof over, te beoordelen of het opportuun is om de voorgelegde middelen alleen tegen de achtergrond van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn te onderzoeken.
Beoordeling door het Hof
15. Wat het eerste door de verwerende lidstaat opgeworpen punt betreft, is het vaste rechtspraak dat het voorwerp van het geschil wordt bepaald door de door de Commissie aan de lidstaat gezonden aanmaningsbrief en het daaropvolgende door de Commissie uitgebrachte met redenen omklede advies, en daarna derhalve niet meer kan worden verruimd. De aan de betrokken lidstaat geboden mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, vormt immers – ook wanneer die staat meent daarvan geen gebruik te moeten maken – een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, en de eerbiediging van die mogelijkheid is een substantieel vormvereiste voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de op hem rustende verplichtingen. Derhalve moeten het met redenen omklede advies en het beroep van de Commissie op dezelfde grieven berusten als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze procedure wordt ingeleid (zie arresten van 29 september 1998, Commissie/Duitsland, C‑191/95, Jurispr. blz. I‑5449, punt 55, en 14 juni 2007, Commissie/België, C‑422/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).
Indien dat niet het geval is, kan een dergelijke onregelmatigheid niet worden geacht te zijn gedekt door het feit dat de verwerende lidstaat opmerkingen heeft gemaakt over het met redenen omklede advies (zie arrest van 11 juli 1984, Commissie/Italië, 51/83, Jurispr. blz. 2793, punten 6 en 7).
16. In casu staat vast dat in de aanmaningsbrief geen vermeende schending van de artikelen 2 en 3 van de vogelrichtlijn door het Koninkrijk Spanje was vermeld.
17. Bijgevolg is het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de grieven inzake schending van de artikelen 2 en 3 van voormelde richtlijn.
18. Met betrekking tot het tweede door het Koninkrijk Spanje opgeworpen punt, moeten het met redenen omklede advies en beroep bedoeld in artikel 226 EG op dezelfde middelen en motieven berusten en de grieven coherent en nauwkeurig uiteenzetten, zodat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het gemeenschapsrecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen (zie arresten van 1 december 1993, Commissie/Denemarken, C‑234/91, Jurispr. blz. I‑6273, punt 16, en 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑98/04, Jurispr. blz. I‑4003, punt 18).
19. In casu heeft de Commissie in haar aanmaningsbrief en in haar met redenen omklede advies het Koninkrijk Spanje verweten artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn te hebben geschonden, op grond dat de door de Spaanse autoriteiten aangewezen SBZ’s, met name in het door het irrigatieproject voor het Canal Segarra-Garrigues getroffen gebied, niet volstonden om de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden voor diverse in bijlage I bij die richtlijn opgenomen soorten te beschermen. De Commissie heeft het Koninkrijk Spanje bij dezelfde gelegenheid verweten dat het de krachtens artikel 4, lid 4, van die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, op grond dat de uitvoering van dat project een duidelijk gevaar voor verslechtering van de habitat van de in het betrokken gebied voorkomende soorten steppevogels tot gevolg zou hebben.
20. Zoals in punt 12 van het onderhavige arrest is aangegeven, heeft het beroep geen betrekking op de aanwijzing van onvoldoende SBZ’s, maar op het verlenen van een vergunning voor het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues en de schadelijke gevolgen van dit project voor bepaalde beschermde vogelsoorten.
21. De Commissie handhaaft evenwel haar middel volgens hetwelk het Koninkrijk Spanje artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn heeft geschonden, niet omdat onvoldoende gebieden als SBZ zijn aangewezen, maar omdat voor dat irrigatieproject een vergunning is verleend.
22. In die omstandigheden beantwoordt het onderhavige beroep met betrekking tot voormeld middel, waarvan de gronden zijn gewijzigd in vergelijking met die welke in het kader van de precontentieuze procedure zijn ingeroepen, niet aan de in punt 18 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte eisen van coherentie en nauwkeurigheid.
23. Bijgevolg is het beroep, voor zover dit het Koninkrijk Spanje verwijt artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn te hebben geschonden, niet-ontvankelijk.
Ten gronde
Argumenten van partijen
24. Ter onderbouwing van haar beroep betoogt de Commissie dat het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues zich binnen de IBA nrs. 142 en 144 bevindt en negatieve gevolgen zal hebben voor bepaalde in bijlage I bij de vogelrichtlijn bedoelde soorten steppevogels. In dit verband preciseert de Commissie dat het feit dat het bepaalde door dat project getroffen gebieden van de IBA nrs. 142 en 144 heeft uitgesloten van de aanwijzing als SBZ, het Koninkrijk Spanje niet vrijstelt van de verplichting om de door artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn gestelde eisen in acht te nemen.
25. Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de Commissie niet heeft bewezen dat het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues de vogelrichtlijn schendt. Hoe dan ook zijn de beschermingsmaatregelen die dat project omvat, geschikt om in het door het project bestreken gebied de in artikel 4, lid 4, van die richtlijn bedoelde negatieve gevolgen te voorkomen.
Beoordeling door het Hof
26. Artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn verplicht de lidstaten om passende maatregelen te nemen om vervuiling en verslechtering van de habitats in de SBZ’s te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels daar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dat artikel, van wezenlijke invloed zijn.
27. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaten ook dan aan de verplichtingen van met name artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn moeten voldoen, wanneer de betrokken gebieden niet als SBZ zijn aangewezen, maar dat wel had moeten gebeuren (zie arresten van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C‑166/97, Jurispr. blz. I‑1719, punt 38, en 20 september 2007, Commissie/Italië, C‑388/05, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 18).
28. Wat daarentegen de als SBZ aangewezen gebieden betreft, bepaalt artikel 7 van de habitatrichtlijn dat de uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen met name zijn vervangen door de verplichtingen die uit artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn voortvloeien, zulks vanaf de datum van toepassing van deze laatste richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing overeenkomstig de vogelrichtlijn indien deze datum later valt (zie arrest van 13 juni 2002, Commissie/Ierland, C‑117/00, Jurispr. blz. I‑5335, punt 25). De ten onrechte niet als SBZ aangewezen gebieden blijven dus onder het specifieke stelsel van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn vallen (zie arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk, C‑374/98, Jurispr. blz. I‑10799, punt 47).
29. Aangezien de Commissie haar beroep heeft gebaseerd op artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, zijn alleen de door het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues getroffen gebieden die vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn als SBZ hadden moeten zijn aangewezen, aan de orde.
30. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de IBA-lijst van 1998, die een geactualiseerde inventaris van de voor het behoud van de vogelstand belangrijke gebieden in Spanje is, bij gebreke van wetenschappelijk tegenbewijs een vergelijkingsmaatstaf is aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of deze lidstaat naar aantal en oppervlakte voldoende SBZ’s heeft aangewezen om alle in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde vogelsoorten en de niet in die bijlage vermelde trekvogels bescherming te bieden (zie arrest van 28 juni 2007, Commissie/Spanje, C‑235/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
31. Uit het dossier blijkt dat bepaalde in de IBA nrs. 142 en 144 opgenomen gebieden, die worden getroffen door het aan de orde zijnde irrigatieproject, zoals de gebieden „Plans de Sió”, „Belianes-Preixana” en „Secans del Segrià-Garrigues”, waarin met name populaties van de kleine trap (Tetrax tetrax), de Duponts leeuwerik (Chersophilus duponti), de scharrelaar (Coracias garrulus) en de havikarend (Hieraætus fasciatus) voorkomen, het voorwerp zijn geweest van een aanwijzing of van een uitbreiding van aanwijzing krachtens het besluit van de Generalitat de Cataluña van 5 september 2006 houdende aanwijzing van SBZ’s en goedkeuring van het voorstel van gebieden van communautair belang.
32. Dergelijke gebieden, die vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn geschikt waren om als SBZ te worden aangewezen, vielen overeenkomstig de in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak onder de beschermingsregeling van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn.
33. In dit verband moet worden opgemerkt dat volgens de milieueffectverklaring die is bekendgemaakt in publicatieblad nr. 3757 van de Generalitat de Cataluña van 8 november 2002, het irrigatieproject voor
het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues met name met betrekking tot de habitats van steppevogels van ingrijpende aard zou zijn, ondanks de in de milieu-impactstudie voorgestelde preventieve, corrigerende en compenserende maatregelen en niettegenstaande de in de verklaring zelf voorziene bijkomende maatregelen.
34. In bijlage 3 bij die verklaring is te kennen gegeven dat de verwezenlijking van een irrigatieproject van een dergelijke omvang belangrijke gevolgen kan hebben voor de populaties bedreigde vogels en dat bijgevolg goedkeuring zal moeten worden gegeven voor de plannen inzake het herstel van de in die bijlage bedoelde soorten en voor de uitvoering ervan, welke is bestemd om de instandhouding en, indien mogelijk, het herstel van die soorten te verzekeren.
35. Overigens wordt niet bestreden dat de voor de verwezenlijking van voormeld project noodzakelijke werkzaamheden, waarvan is voorzien dat zij tien jaar zullen duren, in juni 2002 zijn begonnen.
36. In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de betrokken lidstaat, door een vergunning te verlenen voor het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues, de verplichting niet is nagekomen die op hem rust krachtens artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, passende maatregelen te nemen om in de door dat project getroffen gebieden die als SBZ hadden moeten zijn aangewezen, de verboden milieuhinder te voorkomen, welke verplichting volgens de rechtspraak van het Hof reeds geldt voordat een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar van verdwijning van een beschermde soort is ingetreden (zie arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, C‑355/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 15).
37. Aan die vaststelling kan niet worden afgedaan door de enkele omstandigheid dat voormeld project, zoals het Koninkrijk Spanje in wezen heeft betoogd, van aanzienlijk belang is voor de economische en sociale ontwikkeling van het gebied waarop het betrekking heeft. De bevoegdheid van de lidstaten om gebieden die als SBZ hadden moeten zijn aangewezen en die, volgens hetgeen in de punten 27 en 28 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, onder het specifieke stelsel van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn vallen, aanzienlijk aan te tasten, kan immers nooit een rechtvaardiging vinden in economische en sociale eisen (zie in die zin arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland, C‑57/89, Jurispr. blz. I‑883, punten 21 en 22).
38. Het beroep van de Commissie moet dus worden toegewezen.
39. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat met betrekking tot de door het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues getroffen gebieden die als SBZ hadden moeten zijn aangewezen, het Koninkrijk Spanje de krachtens artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
40. Het beroep wordt verworpen voor het overige.
Kosten
41. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel geheel of ten dele over de partijen verdelen, indien dezen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld. Aangezien de Commissie slechts ten dele in het gelijk is gesteld, moeten de kosten worden verdeeld.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Door een vergunning te verlenen voor het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues, in de provincie Lleida, heeft het Koninkrijk Spanje niet voldaan aan de krachtens artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand op hem rustende verplichting, passende maatregelen te nemen om in de door dat project getroffen gebieden die als specialebeschermingszones hadden moeten zijn aangewezen, de verboden milieuhinder te voorkomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Elke partij draagt haar eigen kosten.