62021CC0068
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 5. května 2022 (
1
)
Spojené věci C‑68/21 a C‑84/21
Iveco Orecchia SpA
proti
APAM Esercizio SpA (C‑68/21),
Brescia Trasporti SpA (C‑84/21),
za účasti:
Veneta Servizi International Srl unipersonale,
Var Srl,
Di Pinto & Dalessandro SpA,
Bellizzi Srl
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Zadávání veřejných zakázek – Směrnice 2014/25/EU – Články 60 a 62 – Technické specifikace – Konstrukční části pro autobus značky Iveco nebo rovnocenné – Prokázání rovnocennosti – Směrnice 2007/46/ES – Článek 10 odst. 2, čl. 19 odst. 1, čl. 28 odst. 1 a příloha IV – ES schválení typu – Konstrukční části – Nezbytnost ES schválení typu pro konstrukční části, na které se vztahuje jeden z regulačních aktů uvedených v příloze IV“
1.
V Itálii dvě veřejné společnosti odpovědné za poskytování služeb městské a meziměstské osobní dopravy ve svých obcích (Mantova a Brescia) oznámily zadávací řízení na dodávku náhradních dílů pro autobusy. Náhradní díly mohly být buď originální náhradní díly značky Iveco, kterou měla vozidla, nebo rovnocenné náhradní díly.
2.
Po zadání zakázek na dodávky podal neúspěšný uchazeč dvě žaloby, v rámci nichž se projednává, zda „rovnocenné náhradní díly“ musely mít ES schválení typu v souladu se směrnicí 2007/46/ES (
2
).
3.
Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) se především táže, zda je pro dodávku rovnocenných náhradních dílů nutné schválení typu, nebo zda postačí předložit spolu s nabídkou prohlášení rovnocennosti se schváleným originálem.
I. Právní rámec. Unijní právo
A.
Směrnice 2007/46
4.
Článek 1 („Předmět“) stanoví:
„Tato směrnice stanoví harmonizovaný rámec zahrnující správní ustanovení a obecné technické požadavky pro schvalování všech nových vozidel v její oblasti působnosti a systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, za účelem usnadnění jejich registrace, prodeje a uvádění do provozu ve Společenství.
Tato směrnice rovněž stanoví ustanovení o prodeji částí a zařízení určených pro vozidla schválená v souladu s touto směrnicí a jejich uvádění do provozu.
Zvláštní technické požadavky na konstrukci a fungování vozidel se stanoví za použití této směrnice v regulačních aktech, jejichž vyčerpávající seznam je uveden v příloze IV.“
5.
Článek 2 („Oblast působnosti“) stanoví:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na schvalování typu vozidel, jež jsou zkonstruována a vyrobena na jednom nebo více stupních k použití na silnici, a systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků zkonstruovaných a vyrobených pro tato vozidla.
[…]“
6.
Článek 3 („Definice“) stanoví:
„Pro účely této směrnice a regulačních aktů uvedených v příloze IV se, není-li v nich stanoveno jinak, rozumí:
1)
‚regulačním aktem‘ zvláštní směrnice nebo nařízení nebo předpis EHK OSN připojený k revidované dohodě z roku 1958;
2)
‚zvláštní směrnicí nebo nařízením‘ směrnice nebo nařízení uvedené v části I přílohy IV. Tento pojem zahrnuje rovněž jejich prováděcí akty;
3)
‚schválením typu‘ postup, kterým členský stát osvědčuje, že určitý typ vozidla, systému, konstrukční části nebo samostatného technického celku vyhovuje příslušným správním ustanovením a technickým požadavkům;
4)
‚vnitrostátním schválením typu‘ postup schválení typu stanovený právními předpisy členského státu, přičemž platnost tohoto schválení je omezena na území daného členského státu;
5)
‚ES schválením typu‘ postup, kterým členský stát osvědčuje, že určitý typ vozidla, systému, konstrukční části nebo samostatného technického celku vyhovuje příslušným správním ustanovením a technickým požadavkům této směrnice a regulačních aktů uvedených v příloze IV nebo XI;
[…]
24)
‚konstrukční částí‘ zařízení podléhající požadavkům některého regulačního aktu, jež má být částí vozidla a pro něž lze získat schválení typu nezávisle na vozidle, je-li tato možnost v regulačním aktu výslovně uvedena;
[…]“
7.
Článek 7 („Postup při ES schválení typu systémů, konstrukčních částí nebo samostatných technických celků“) zní následovně:
„1.   Výrobce podává žádost schvalovacímu orgánu. Pro konkrétní typ systému, konstrukční části nebo samostatného technického celku lze podat pouze jednu žádost, a to pouze v jednom členském státě. Pro každý typ, který má být schválen, se podává samostatná žádost.
2.   K žádosti se přiloží dokumentace výrobce, jejíž obsah je stanoven ve zvláštních směrnicích nebo nařízeních.
[…]“
8.
Článek 10 („Zvláštní ustanovení týkající se systémů, konstrukčních částí nebo samostatných technických celků“) stanoví:
„[…]
2.   Členské státy udělí ES schválení typu pro konstrukční část nebo samostatný technický celek, které odpovídají údajům v dokumentaci výrobce a splňují technické požadavky stanovené příslušnou zvláštní směrnicí nebo nařízením, jež jsou uvedeny v příloze IV.
[…]“
9.
Článek 19 („Značka ES schválení typu“) stanoví:
„1.   Výrobce konstrukční části nebo samostatného technického celku, ať už je částí systému či nikoliv, opatří každou konstrukční část nebo celek vyrobený ve shodě se schváleným typem značkou ES schválení typu požadovanou příslušnou zvláštní směrnicí nebo nařízením.
2.   Pokud není značka ES schválení typu požadována, vyznačí výrobce alespoň svou výrobní nebo obchodní značku a číslo typu nebo identifikační číslo.
3.   Značka ES schválení typu se sestavuje v souladu s dodatkem k příloze VII.“
10.
Článek 28 („Prodej a uvedení do provozu konstrukčních částí a samostatných technických celků“) stanoví:
„1.   Členské státy povolí prodej nebo uvedení do provozu konstrukčních částí nebo samostatných technických celků pouze v případě, že odpovídají požadavkům příslušných regulačních aktů a jsou řádně označeny v souladu s článkem 19.
[…]“
11.
Článek 46 („Sankce“) zní následovně:
„Členské státy stanoví sankce za porušení této směrnice, a zejména zákazu, který je obsažen v článku 31 nebo z něj vyplývá, a regulačních aktů uvedených v části I přílohy IV a přijmou veškerá nezbytná opatření pro jejich uplatňování. […]“
12.
Příloha IV („Soupis požadavků pro ES schválení typu vozidla“) se skládá ze dvou částí: jedna uvádí seznam „regulačních aktů“ (zvláštní směrnice a nařízení) a druhá, po definování předpisů EHK OSN [„předpisy, ke kterým Společenství přistoupilo jako smluvní strana ‚Revidované ženevské dohody z roku 1958‘ Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů rozhodnutím Rady 97/836/ES (Úř. věst. 1997, L 346, s. 78) nebo pozdějšími rozhodnutími Rady podle čl. 3 odst. 3 uvedeného rozhodnutí], je spojuje.
B.
Směrnice 2014/25/EU (
3
)
13.
Článek 60 („Technické specifikace“) stanoví:
„1.   Technické specifikace vymezené v bodu 1 přílohy VIII se uvádějí v zadávacích podmínkách. V technick[ých] specifikac[ích] se stanoví požadované vlastnosti stavebních prací, služeb nebo dodávky.
[…]
2.   Technické specifikace musí hospodářským subjektům poskytovat rovný přístup k zadávacímu řízení a nesmějí vytvářet neodůvodněné překážky pro otevření veřejné zakázky hospodářské soutěži.
3.   Aniž jsou dotčena právně závazná vnitrostátní technická pravidla, jsou-li v souladu s právem Unie, musí být technické specifikace formulovány jedním z následujících způsobů:
a)
formou požadavků na výkon nebo funkci, včetně vlastností z hlediska vlivu na životní prostředí, pokud jsou tyto parametry dostatečně přesné, aby umožnily uchazeči určit předmět zakázky a zadavateli zadat zakázku;
b)
odkazem na technické specifikace a, v pořadí podle významu, na vnitrostátní normy přejímající evropské normy, evropská technická schválení, obecné technické specifikace, mezinárodní normy nebo jiný technický referenční systém vypracovaný evropskými normalizačními subjekty nebo, pokud tyto neexistují, na vnitrostátní normy, vnitrostátní technická schválení nebo vnitrostátní technické specifikace týkající se projektování, výpočtu a realizace stavebních prací a použití dodávek; každý odkaz je doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘;
c)
formou požadavků na výkon nebo funkci uvedených v písmenu a) s odkazem na technické specifikace uvedené v písmenu b) jako prostředek pro předpoklad shody s takovými požadavky na výkon nebo funkci;
d)
odkazem na technické specifikace uvedené v písmenu b) pro určité vlastnosti a odkazem na požadavky na výkon nebo funkci uvedené v písmenu a) pro ostatní vlastnosti.
4.   Není-li to odůvodněno předmětem zakázky, nesmějí technické specifikace odkazovat na určité provedení nebo zdroj nebo konkrétní postup, který je příznačný pro výrobky nebo služby poskytované určitým hospodářským subjektem, nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to mělo za důsledek zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků. Takový odkaz je výjimečně povolen, pokud není možný dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu veřejné zakázky podle odstavce 3. Takový odkaz musí být doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘.
5.   Pokud zadavatel využije možnosti odkázat na technické specifikace podle odst. 3 písm. b), nesmí odmítnout nabídku pouze z důvodu, že nabízené stavební práce, dodávky nebo služby nejsou shodné s technickými specifikacemi, na které odkázal, pokud uchazeč ve své nabídce jakýmkoli vhodným prostředkem, včetně dokladů uvedených v článku 62, prokázal, že navrhovaná řešení vyhovují rovnocenným způsobem požadavkům definovaným technickými specifikacemi.
6.   […]
Ve své nabídce uchazeč prokáže jakýmikoliv vhodnými prostředky, včetně dokladů uvedených v článku 62, že dodávky, služba nebo stavební práce splňující normu jsou v souladu s požadavky na výkon nebo funkci, které zadavatel stanovil.“
14.
Článek 62 („Zkušební protokoly, osvědčení a další doklady“) stanoví:
„1.   Zadavatelé mohou požadovat, aby hospodářské subjekty předložily zkušební protokol od subjektu posuzování shody nebo osvědčení vystavené takovým subjektem jako doklad o shodě s požadavky či kritérii uvedenými v technických specifikacích, v kritériích pro zadání nebo v podmínkách plnění zakázky.
Pokud zadavatelé požadují předložení osvědčení vydaného konkrétním subjektem posuzování shody, přijmou též osvědčení od jiných rovnocenných subjektů posuzování shody.
[…]
2.   Zadavatelé přijmou jiné vhodné doklady než doklady uvedené v odstavci 1, například technickou dokumentaci výrobce, pokud dotčený hospodářský subjekt neměl přístup k osvědčením nebo zkušebním protokolům uvedeným v odstavci 1 nebo neměl možnost je získat v příslušné lhůtě, za podmínky, že absenci přístupu nelze přičítat dotčenému hospodářskému subjektu a že tento prokáže, že stavební práce, dodávky nebo služby splňují požadavky nebo kritéria stanovená v technických specifikacích, v kritériích pro zadání nebo v podmínkách plnění zakázky.
[…]“
II. Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
A.
Sporná zadávací řízení
1. Věc C‑68/21
15.
Společnost APAM Esercizio SpA, která působí v odvětví městské a meziměstské veřejné dopravy v Mantově (Itálie), oznámila (
4
) otevřené zadávací řízení na dvouleté dodávky „originálních náhradních dílů Iveco nebo rovnocenných pro autobusy“ (CIG 7602877C91) v odhadované hodnotě 710000 eur.
16.
Článek 5.1 („Typologie náhradních dílů“) zadávacích podmínek rozlišuje mezi:
–
„Náhradními díly určenými pro bezpečnost vozidla a ochranu životního prostředí“. Pokud jde o tyto náhradní díly, „konstrukční části podrobené zkoušce schvalování typu s vozidlem nebo jako samostatné technické celky by měly být dodávány pouze originální nebo rovnocenné konstrukční části legálně schválené v souladu s vnitrostátní právní úpravou (zákon o silničním provozu) a unijní právní úpravou (směrnice 98/14/CEE, směrnice 2007/46 a příloha IV této)“.
–
„Originálními náhradními díly (nebo díly první montáže)“.
–
„Rovnocennými náhradními díly“ definovanými jako „náhradní díly (díly, konstrukční části, vybavení) rovnocenné kvality jako originál, nebo díly alespoň stejné kvality jako konstrukční části použité pro montáž vozidla vyrobené podle technických specifikací a výrobních norem výrobce originálního náhradního dílu“.
17.
Tento článek dodává, že „uvedené [rovnocenné] náhradní díly může v souladu s unijní právní úpravou a platnými předpisy vyrábět jakýkoli podnik, který může v souladu s platnými předpisy (UNI-CEI-ENISO/IEC 17050) kdykoli osvědčit, že kvalita vyrobených náhradních dílů odpovídá kvalitě původních dílů použitých pro montáž dotyčných motorových vozidel“.
18.
Článek 5.2 („Osvědčení a prohlášení“) zadávacích podmínek upřesňoval, že uchazeč „musí v rámci nabídky a pro navržený rovnocenný náhradní díl předložit certifikát shody nebo zvláštní schválení konstrukční části poskytnuté výrobcem nebo schvalovacím orgánem nebo zkušební laboratoří certifikovanou podle normy ISO 45000“.
19.
Článek 15 („Administrativní dokumentace“) zadávacích podmínek v písmenu d) vyžaduje „[…] příslušnou technickou dokumentaci pro každý navrhovaný rovnocenný náhradní díl spolu s: […] Certifikátem schválení typu výrobku, pokud je povinný, vydaným výrobcem navrhovaného rovnocenného náhradního dílu; certifikátem o rovnocennosti dodaného výrobku ve vztahu k odpovídajícímu původnímu výrobku (nebo výrobku první montáže), pokud jde o dokonalou nahraditelnost bez použití jakýchkoli úprav, náhradnímu dílu sestavy nebo systému, do kterého má být namontován, a výkonnostním charakteristikám zajišťujícím pravidelnou funkčnost a bezpečnost výrobku v systému, jakož i shodnou životnost, vydaným výrobcem navrhovaného rovnocenného náhradního dílu“.
20.
Řízení se zúčastnily tři podniky, včetně Iveco Orecchia a Veneta Servizi International Srl unipersonale, kterému byla zakázka zadána.
2. Věc C‑84/21
21.
Společnost Brescia Trasporti SpA, která působí v odvětví městské a meziměstské veřejné dopravy v Brescii (Itálie), oznámila (
5
) zadávací řízení na „dodávku náhradních dílů pro autobusy značky Iveco s motorem Iveco – CIG 7680570EDB“, jehož základní hodnota se odhadovala na 2100000 eur“.
22.
Článek 1 („Technické definice“) dokumentu obsahujícího technické specifikace nabídky stanovil tři typy náhradních dílů: „originální náhradní díly“, „originální náhradní díly první montáže“ a „rovnocenné náhradní díly“.
23.
Podle čl. 1 odst. 3 se „náhradními díly rovnocennými s původními díly rozumí díly, jejichž kvalita je přinejmenším stejná jako konstrukční části použité pro výrobu vozidla vyrobené podle technických specifikací a výrobních norem výrobce náhradního dílu“.
24.
Článek 2 („Charakteristiky náhradních dílů, které mají být dodány […]“) téhož dokumentu stanoví, že uchazeč musí u každého náhradního dílu uvést, zda má v úmyslu dodat originální náhradní díl, náhradní díl první montáže nebo rovnocenný náhradní díl.
25.
Článek 3 („Dokumentace předkládaná s nabídkou“), pokud jde o „náhradní díly rovnocenné kvality“, vyžadoval, aby byl k nabídce pod sankcí vyloučení přiložen „certifikát od výrobce náhradního dílu, který pro každý náhradní díl potvrzuje:
–
že kvalita náhradních dílů je dostatečně vysoká, aby jejich použití neohrozilo pověst autorizované sítě;
–
že je zcela zaměnitelný s původními náhradními díly, […] bez použití jakýchkoli úprav náhradního dílu, sestavy nebo systému, na který má být namontován […]“.
26.
Článek 3 dodával, že „dodavatel navíc poskytne certifikát schválení typu výrobku, pokud je vyžadován. V případě brzdového obložení, brzdových kotoučů a bubnů musí dodavatel kromě výše uvedených dokumentů předložit certifikát osvědčující schválení Společenství EHK R90“.
27.
Řízení se zúčastnily společnosti Iveco Orecchia a VAR Srl, které byla zakázka zadána.
B.
Vnitrostátní řízení a předběžná otázka
28.
Společnost Iveco Orecchia napadla u Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia – sezione staccata di Brescia (regionální správní soud pro Lombardii – pobočka v Brescii, Itálie) obě rozhodnutí o zadání zakázky, přičemž v podstatě tvrdila, že:
–
úspěšní uchazeči neprokázali certifikací nebo jiným způsobem schválení konstrukčních částí, jak vyžaduje zadávací dokumentace a příslušné právní předpisy;
–
podpůrně, že zadávací podmínky jsou protiprávní, pokud jsou vykládány v tom smyslu, že v případě potřeby nevyžadují předložení certifikátu schválení typu vydaného příslušným orgánem nebo v každém případě důkaz o existenci takového certifikátu.
29.
Soud prvního stupně zamítl obě žaloby společnosti Iveco Orecchia rozsudky ze dne 25. června a 26. srpna 2019, proti nimž podala tato společnost kasační opravné prostředky ke Consiglio di Stato (Státní rada) (
6
).
30.
Podle Consiglio di Stato (Státní rada) (
7
):
–
Originální náhradní díly Iveco, které jsou předmětem smlouvy o dodávce, jsou schváleny společně s vozidlem.
–
Prodej náhradních dílů podléhajících schválení typu, zejména pokud mohou ohrozit bezpečnost vozidla a vliv na životní prostředí, je možný pouze tehdy, pokud u nich proběhlo schválení typu a byly povoleny schvalovacím orgánem.
–
Příloha IV směrnice 2007/46 obsahuje zvláštní a podrobný seznam kategorií konstrukčních částí, pro které existuje příslušná a zvláštní právní úprava o jejich schvalování.
–
Technické specifikace vyžadovaly v případě potřeby certifikát schválení typu (
8
).
–
S ohledem na tyto faktory je třeba rozhodnout, zda je nezbytné schválení typu neoriginálních konstrukčních částí vyrobených výrobcem těchto konstrukčních částí.
–
Zdá se, že platná právní úprava, tedy směrnice 2007/46 a vnitrostátní prováděcí předpisy, ukládají výrobcům vozidel (kteří schvalují typ vozidla jako celku a tím automaticky schvalují typ každé jeho části) a výrobcům konstrukčních částí stejné povinnosti týkající se schvalování typu.
–
Pokud tedy díl nebo konstrukční část podléhají ustanovením regulačního aktu (uvedeného v příloze IV směrnice 2007/46), mohou být uvedeny na trh pouze, pokud byly nejprve schváleny.
–
Lze však také tvrdit, jak tvrdí žalované podniky, že nabídky náhradních dílů, na které se vztahuje typologie uvedená v příloze IV, od jiných subjektů než od výrobců vozidla, nemusí mít stejnou technickou dokumentaci prokazující, že prošly zkouškami požadovanými pro originální schválené konstrukční části. Z tohoto hlediska by jako alternativa k této dokumentaci mohlo postačovat obecné osvědčení o rovnocennosti, které uvádí, že náhradní díl odpovídá technickým specifikacím uvedeným v zadávacích podmínkách a navrhovaná řešení odpovídají těmto podmínkám.
31.
V této souvislosti Consiglio di Stato (Státní rada) vznesla dvě předběžné otázky, z nichž se v souladu s pokyny Soudního dvora budu zabývat pouze první otázkou. Její znění je následující:
„Je s unijním právem – a zejména s ustanoveními směrnice 2007/46/ES (uvedenými v článcích 10, 19 a 28 uvedené směrnice Společenství), jakož i zásadami rovného zacházení a nestrannosti, plné konkurenceschopnosti a řádné správy – slučitelné, že prostřednictvím zvláštního odkazu na dodávky náhradních dílů pro autobusy určené pro veřejnou dopravu na základě veřejné zakázky může zadavatel přijmout náhradní díly určené pro konkrétní vozidlo, které vyrobil jiný výrobce než výrobce vozidla, tudíž neschválené společně s vozidlem, které spadají do jednoho z typů konstrukčních částí, na které se vztahují technické předpisy uvedené v příloze IV výše uvedené směrnice (Požadavky pro ES schválení typu vozidla), a nabídnuté v zadávacím řízení bez přiložení certifikátu schválení typu a bez jakýchkoli informací o skutečném schválení typu, a naopak na základě předpokladu, že schválení typu není nezbytné, protože stačí pouze prohlášení o rovnocennosti se schváleným originálem poskytnuté uchazečem?“
III. Řízení před Soudním dvorem
32.
Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly zaregistrovány u Soudního dvora dne 3. února 2021 a 11. února 2021.
33.
Písemná vyjádření předložily Iveco Orecchia, Brescia Trasporti SpA, Var Srl, Veneta Servizi International Srl unipersonale, Di Pinto & Dalessandro SpA, APAM Esercizio SpA, italská vláda a Evropská komise. Všichni, kromě Di Pinto & Dalessandro SpA, se zúčastnili jednání konaného dne 10. března 2022.
IV. Posouzení
A.
Úvodní poznámka
34.
Ačkoli se předkládající soud zabývá pouze výkladem článků 10, 19 a 28 směrnice 2007/46, nelze přehlédnout, že spory se týkají zakázek na dodávky, jejichž zadání proběhlo prostřednictvím řízení, na které se vztahují požadavky směrnice 2014/25.
35.
Jak uvádí Komise a jak bylo zdůrazněno na jednání, sporná zadání byla realizována subjekty působícími v odvětví městské a meziměstské dopravy, jejíž režim je stanoven ve směrnici 2014/25.
36.
Jak předkládací rozhodnutí, tak některá písemná vyjádření citují směrnici 2014/24/EU (
9
). Nemám však za to, že tato směrnice je vhodná referenční norma.
37.
Opakuji, že předmětem zadávacích řízení byla v projednávané věci dodávka náhradních dílů pro autobusy v rámci poskytování služeb veřejné dopravy. Takové smlouvy podléhají směrnici 2014/25, jelikož se týkají „činnosti spojené s poskytováním nebo provozem sítí určených k poskytování služeb veřejnosti v oblasti […] autobusové […] dopravy“, jak se uvádí v jejím článku 11.
38.
Dopravní služby jsou výslovně zahrnuty do oblasti působnosti směrnice 2014/25 podle jejího čl. 1 odst. 2.
39.
V každém případě jsou příslušné články směrnice 2014/25 (články 60 a 62) rovnocenné odpovídajícím článkům směrnice 2014/24 (články 42 a 44).
B.
První předběžná otázka
40.
Otázka Consiglio di Stato (Státní rada) je jasně vymezena: táže se, zda veřejný zadavatel může přijímat náhradní díly pro autobusy, za kumulativního splnění těchto předpokladů:
–
Tyto náhradní díly odpovídají jedné z kategorií přílohy IV směrnice 2007/46.
–
Byly vyrobeny jiným výrobcem než výrobcem autobusu, tedy nebyly schváleny společně s autobusem.
–
Nejsou doprovázeny certifikátem schválení typu ani žádným jiným označením o jejich skutečném schválení, přičemž se předpokládá, že takové schválení není nutné a že postačí prohlášení o rovnocennosti (s původní konstrukční částí) vydané samotným uchazečem.
41.
Abych na tuto otázku odpověděl, nejprve analyzuji unijní pravidla pro schvalování motorových vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla. Dále se budu zabývat rozdíly mezi schválením a rovnocenností, a nakonec vysvětlím vliv směrnice 2014/25 na projednávanou věc.
1. Schvalování vozidel a jejich konstrukčních částí
42.
Směrnice 2007/46 má za cíl „nahradit [systémy schvalování členských států] postupem schvalování Společenství vycházejícím ze zásady plné harmonizace“ (
10
).
43.
Článek 1 směrnice 2007/46 v rámci definování předmětu směrnice uvádí, že směrnice stanoví „harmonizovaný rámec zahrnující správní ustanovení a obecné technické požadavky pro schvalování“ nejen nových vozidel spadajících do její oblasti působnosti, ale také systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla.
44.
Ve stejném rámci jsou stanovena „[…] ustanovení o prodeji částí a zařízení určených pro vozidla schválená v souladu s touto směrnicí a jejich uvádění do provozu“.
45.
Směrnice 2007/46 vytvořila pojem „schválení typu“ (
11
), který je odlišný od jednotlivého schválení. Schválení typu může být buď „vnitrostátní“, jehož platnost je omezena na území členského státu, nebo „ES schválení typu“. ES schválení typu osvědčuje vyhovění „příslušným správním ustanovením a technickým požadavkům […] směrnice a regulačních aktů uvedených v příloze IV nebo XI“ (
12
).
46.
Předběžná otázka se týká, jak jsem již zdůraznil, pouze kategorií konstrukčních částí (
13
) obsažených v regulačních aktech (
14
) uvedených v příloze IV směrnice 2007/46.
47.
ES schválení typu konstrukční části lze provést buď společně s novým vozidlem, anebo samostatně (
15
). Podle čl. 3 bodu 24 směrnice 2007/46 může být konstrukční část, jež má být součástí vozidla, schválena nezávisle na tomto vozidle.
48.
ES schválení typu samostatných konstrukčních částí podléhá postupu stanovenému v článku 7 směrnice 2007/46, jehož zvláštní ustanovení jsou uvedena v článku 10. Článek 10 odst. 2 uvádí, že „[č]lenské státy udělí ES schválení typu pro konstrukční část […] [která splňuje] technické požadavky stanovené příslušnou zvláštní směrnicí nebo nařízením, jež jsou uvedeny v příloze IV“.
49.
Ačkoli to není tak jednoznačné, jak by bylo žádoucí, z čl. 10 odst. 2, článku 19 a čl. 28 odst. 1 směrnice 2007/46 vyplývá, že konstrukční části vozidla uvedené v příloze IV uvedené směrnice v zásadě podléhají schválení.
50.
Je totiž významné, že podle čl. 28 odst. 1 směrnice 2007/46 mohou členské státy povolit prodej nebo uvedení do provozu pouze konstrukčních částí, které jsou schváleny. Těmi se rozumí ty, které „odpovídají požadavkům příslušných regulačních aktů [uvedených v příloze IV] a jsou řádně označeny v souladu s článkem 19“.
51.
Za účelem ověření, zda konstrukční části vozidla (ať už původní či nikoliv) splňují technické požadavky stanovené v regulačních aktech přílohy IV, je správně nástrojem zvoleným ve směrnici 2007/46 schválení a žádný jiný nástroj. Podle mého názoru se jedná o nejvhodnější výklad čl. 10 odst. 2 uvedené směrnice ve světle regulačních aktů uvedených v její příloze IV.
52.
Může se však stát (jak zdůraznila společnost VAR ve svém písemném vyjádření a potvrdila Komise a italská vláda na jednání), že podle stejných regulačních aktů je určitá konstrukční část vyňata z předepsaného schválení. V takovém případě není třeba předkládat certifikát schválení, který je vyžadován pro ostatní konstrukční části uvedené v příloze IV.
53.
Tato možnost je uvedena v čl. 19 odst. 2 směrnice 2007/46: „Pokud není značka ES schválení typu požadována, vyznačí výrobce [konstrukční části] alespoň svou výrobní nebo obchodní značku a číslo typu nebo identifikační číslo“.
54.
S výjimkou tohoto případu tedy nesmí být konstrukční části, na které se vztahuje některý z regulačních aktů uvedených v příloze IV směrnice 2007/46, uváděny na trh, pokud předtím nezískaly ES schválení. Připomínám, že bez ES schválení není povolen jejich prodej a uvedení do provozu.
55.
Tento požadavek souvisí s bezpečnostními požadavky na provoz vozidel, které vyžadují schválení (ne všech) náhradních dílů (
16
). ES schválení typu se tak stává podmínkou způsobilosti, která ovlivňuje nejen způsoby uvádění na trh prostřednictvím veřejných zakázek, ale také jakékoli způsoby uvádění na trh.
56.
Nezáleží na tom, zda konstrukční části vyrábí vlastník ochranné známky nebo výrobce náhradních dílů, ani na tom, zda jsou určeny k montáži do nového nebo ojetého vozidla. Nejedná se tedy o žádnou diskriminaci výrobců rovnocenných náhradních dílů: v případě konstrukčních částí podléhajících ES schválení typu podléhají stejnému režimu jak rovnocenné, tak originální konstrukční části (
17
).
57.
Na základě tohoto předpokladu je třeba na první část první předběžné otázky odpovědět, že:
–
Veřejný zadavatel v zásadě nesmí bez certifikátu schválení přijmout náhradní konstrukční části, na které se vztahují regulační akty uvedené v příloze IV směrnice 2007/46, pokud tyto akty vyžadují schválení těchto konstrukčních částí.
–
Je na předkládajícím soudu, aby s ohledem na konkrétní konstrukční části, které byly předmětem zadávacího řízení, ověřil, zda podléhaly povinnému schválení podle těchto regulačních aktů.
2. Schválení a rovnocennost
58.
Ve druhé části první otázky se předkládající soud táže, zda by v situaci, kterou nastiňuje, postačovalo prohlášení o rovnocennosti se schváleným originálem poskytnuté samotných uchazečem.
59.
Pojmy „schválení“ a „rovnocennost“ mají své vlastní, vzájemně se nepřekrývající významy:
–
Schválení je kontrolní technika prováděná orgánem, institucí nebo subjektem pod jeho záštitou, kterou se osvědčuje, že vozidlo (nebo v tomto případě jeho konstrukční části) splňuje určité regulační předpisy a technické požadavky.
–
(Prohlášení o) rovnocennosti se omezuje na objektivní srovnání určitých výrobků bez ohledu na to, zda byly dříve schváleny.
60.
Jak jsem již uvedl, schválení je podmínkou pro uvedení konstrukčních částí vozidla, které musí splňovat velmi podrobné technické specifikace, na trh. Jeho základem jsou kategorické bezpečnostní požadavky, které jsou nezbytné, pokud jde o provoz vozidel na veřejných komunikacích.
61.
Rovnocennost (v tomto případě náhradních dílů od různých výrobců, které plní stejnou funkci) je spíše otázkou podobných nebo rozdílných vlastností porovnávaných výrobků.
62.
Zkoušky jedné nebo druhé podmínky nejsou zaměnitelné. Schválená konstrukční část nemusí být rovnocenná té, kterou požaduje veřejný zadavatel, a naopak neschválená součást může být věcně rovnocenná originálům uvedeným v technických specifikacích zadávacího řízení.
63.
Dalo by se předpokládat, že pokud jsou dva náhradní díly, jeden schválený a jeden neschválený, rovnocenné kvality a zaměnitelné, tak oba splňují technické požadavky, aby prošly kontrolou schválení typu. Nezdá se mi však, že by směrnice 2007/46 takový předpoklad umožňovala. Pokud je v sázce bezpečnost silničního provozu a ochrana životního prostředí, je pro každý prototyp nutná kontrola třetí stranou (orgánem nebo institucí, které provádí schválení podle specifických postupů a zkoušek), pokud ji regulační akt nepovažuje za zbytečnou.
64.
Nedomnívám se, že náhradní díly jsou vyňaty z kontroly schválení typu (a podléhají pouze prohlášení o rovnocennosti) jen proto, že mají být namontovány do ojetého vozidla. Skutečnost, že do něj mají být začleněny (z definice a posteriori), je automaticky nečiní bezpečnějšími, což zřejmě uvádí někteří účastníci řízení.
65.
Ustanovení, jimiž se řídí obě zadávací řízení v těchto sporech, byla v souladu s tímto kritériem: v případě rovnocenných náhradních dílů podléhajících schválení typu musel uchazeč pod sankcí vyloučení své nabídky předložit certifikát schválení typu.
66.
U tohoto specifického typu náhradních dílů tedy nelze jako alternativu k předložení certifikátů schválení typu přijmout pouhé jednostranné prohlášení uchazeče, které potvrzuje rovnocennost náhradních dílů s originálními konstrukčními částmi.
67.
Ve vztahu k náhradním dílům podléhajícím povinnému schválení tedy nestačí prohlášení o rovnocennosti se schváleným originálem vydané uchazečem.
68.
Zbývá analyzovat, zda je tento výklad směrnice 2007/46 slučitelný se zásadami a ustanoveními směrnice 2014/25.
3. Vliv směrnice 2014/25
69.
Zadavatelé veřejných zakázek musí v zadávací dokumentaci, kterou zveřejňují, uvést vlastnosti stavebních prací, dodávek nebo služeb, které prostřednictvím veřejné zakázky hodlají získat. Mezi tyto vlastnosti mohou patřit „technické specifikace“ předmětných výrobků nebo služeb.
70.
Jak jsem již dříve uvedl, „tendenční popis těchto technických specifikací může představovat pro některé uchazeče o veřejnou zakázku přinejmenším ‚důležitou vstupní překážku‘ a v krajních případech může předurčit (dokonce podvodně) konečný výběr uchazeče, jsou-li uvedeny vlastnosti výrobků nebo služeb, které je schopen nabídnout pouze on“ (
18
).
71.
Snaha vyhnout se neregulérním praktikám a záměr „[umožnit], aby byly veřejné zakázky otevřeny hospodářské soutěži“ vedly unijního normotvůrce k zavedení normativních ustanovení v této oblasti, která umožňují „podávat nabídky, které budou odrážet rozmanitost technických řešení, norem a technických specifikací na trhu, včetně těch, které byly vypracovány na základě kritérií výkonnosti týkajících se životního cyklu a udržitelnosti produkčního procesu, pokud jde o stavební práce, dodávky a služby“ (
19
).
72.
Tato snaha se odráží v čl. 60 odst. 2 směrnice 2014/25: „Technické specifikace musí hospodářským subjektům poskytovat rovný přístup k zadávacímu řízení a nesmějí vytvářet neodůvodněné překážky pro otevření veřejné zakázky hospodářské soutěži“.
73.
Tudíž zpravidla „by měly být technické specifikace vypracovány tak, aby se zabránilo umělému omezování hospodářské soutěže prostřednictvím požadavků, které upřednostňují konkrétní hospodářský subjekt kopírováním klíčových vlastností dodávek, služeb nebo stavebních prací, které tento hospodářský subjekt obvykle nabízí. Vypracování technických specifikací tak, aby stanovovaly požadavky na výkon a funkci, obecně umožňuje, aby bylo tohoto cíle dosaženo co nejlépe“ (
20
).
74.
Výjimečně však čl. 60 odst. 4 směrnice 2014/25 povoluje „odkazovat […] na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu“. Tato možnost, která zvýhodňuje některé výrobce, je však zmírněna požadavkem, že odkaz musí být vždy doprovázen slovy „nebo rovnocenný“ (
21
).
75.
V souladu se zásadami čl. 60 odst. 2 směrnice 2014/25 je, že čl. 60 odst. 5 a čl. 62 odst. 2 upravují možnost prokázání splnění technických specifikací, pokud jde o prokázání rovnocennosti náhradních dílů, otevřeným a pružným způsobem, „což znamená, že je povoleno použití všech vhodných prostředků“ (
22
).
76.
V projednávané věci se smlouvy týkaly dodávek náhradních dílů, které mohly být buď originální náhradní díly Iveco, nebo rovnocenné náhradní díly. V případě náhradních dílů, na které se vztahuje požadavek schválení typu, byl však certifikát schválení typu důležitý, neboť bez něj by tyto náhradní díly (ať už originální nebo rovnocenné) nemohl uchazeč nabídnout, protože postrádají nezbytný požadavek k jejich uvedení na trh.
77.
Směrnice 2014/25 upravuje zkoušky technických specifikací bez odkazu na schválení dodávaného zboží. Je to logické, protože požadavek na schválení bude záviset na typu dodávek, které mají být pořízeny (
23
) a odvětví, kterých se tato směrnice týká, jsou velmi různorodá.
78.
Směrnice 2014/25, i když je inspirována záměrem více otevřít veřejné zakázky hospodářské soutěži, však nemůže ignorovat kategorické požadavky stanovené jinými ustanoveními unijního práva.
79.
To je uznáno v padesátém šestém bodě odůvodnění směrnice 2014/25: „Tato směrnice by neměla bránit zavedení nebo uplatňování opatření nutných k ochraně […] veřejné bezpečnosti, zdraví, života lidí a zvířat a k ochraně rostlin, či jiných opatření v oblasti životního prostředí“.
80.
Směrnice 2014/25 by tedy neměla „bránit“ použití směrnice 2007/46, jelikož směrnice 2007/46 má za cíl „[…] zajistit vysokou míru bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, ochrany zdraví, ochrany životního prostředí, energetické účinnosti a ochrany proti neoprávněnému použití“ (
24
). Pokud směrnice 2007/46 vyžaduje schválení typu některých náhradních dílů pro vozidla za účelem dosažení těchto cílů, je tento požadavek nezbytný a nelze jej obejít odvoláním se na směrnici 2014/25.
81.
Jak tvrdí Komise (
25
), stejné kritérium je základem dalších pravidel týkajících se fungování vnitřního trhu, jejichž prostřednictvím unijní normotvůrce zdůraznil přednost lex specialis (jako je například předpis upravující provoz motorových vozidel) před obecnými ustanoveními o volném pohybu zboží.
82.
V každém případě povinnost schválit náhradní díly není neslučitelná s otevřením veřejných zakázek hospodářské soutěži. Za účelem její ochrany čl. 38 odst. 1 směrnice 2007/46 usnadňuje konkurentům výrobce vozidel přístup k výrobě samostatných konstrukčních částí. Výrobce vozidla jim musí zpřístupnit příslušné údaje, „včetně případných výkresů výslovně uvedených v příloze nebo doplňku k regulačnímu aktu, jež jsou nezbytné pro ES schválení typu pro […] samostatné konstrukční celky“.
V. Závěry
83.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na první předběžnou otázku Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto:
„Článek 10 odst. 2, čl. 19 odst. 1 a čl. 28 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, musí být vykládány v tom smyslu, že pokud zadávací řízení na veřejnou zakázku na dodávku náhradních dílů pro autobusy určené pro veřejnou dopravu povoluje nabídku rovnocenných náhradních dílů, jejichž schválení je povinné podle některého z regulačních aktů uvedených v příloze IV uvedené směrnice, musí uchazeči předložit certifikát ES schválení typu a nestačí jim k tomuto účelu předložit pouze prohlášení o rovnocennosti“.
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice) (Úř. věst. 2007, L 263, s. 1). Byla nahrazena nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/858 ze dne 30. května 2018 o schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla a o dozoru nad trhem s nimi, o změně nařízení (ES) č. 715/2007 a č. 595/2009 a o zrušení směrnice 2007/46/ES (Úř. věst. 2018, L 151, s. 1). Nařízení 2018/858 není ratione temporis použitelné na projednávanou věc.
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243).
(
4
) – Oznámení zveřejněné v dodatku k Úřednímu věstníku věnovanému evropským veřejným zakázkám ze dne 21. srpna 2018 (oznámení 2018/S 159–365946).
(
5
) – Oznámení zveřejněné v příloze Úředního věstníku věnované evropským veřejným zakázkám ze dne 13. listopadu 2018 (oznámení 2018/S 218–500319).
(
6
) – V rozsudku ze dne 26. srpna 2019 soud prvního stupně zamítl první žalobní důvod společnosti Iveco Orecchia mimo jiné z toho důvodu, že společnost Iveco Orecchia konkrétně neuvedla, na které náhradní díly uvedené společností Brescia Trasporti SpA by se měl vztahovat certifikát schválení.
(
7
) – Body VIII.1, VIII.2 a VIII.4 předkládacích rozhodnutí.
(
8
) – Podle předkládacího rozhodnutí ve věci C‑84/21 „technické specifikace ve sporném zadávacím řízení vyžadovaly v případě potřeby certifikát schválení typu a pro rovnocenné brzdové kotouče a bubny výslovně odkazovaly na článek 34 směrnice 2007/46 (který zase odkazuje na předpisy EHK OSN potřebné pro účely ES schválení typu)“.
(
9
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65).
(
10
) – Druhý bod odůvodnění.
(
11
) –
(
12
) – Článek 3 bod 5 směrnice 2007/46.
(
13
) – Netýká se tedy systémů a samostatných technických celků.
(
14
) – Článek 3 bod 1 směrnice 2007/46 definuje „regulační akt“ jako „zvláštní směrnice nebo nařízení nebo předpis EHK [Evropská hospodářská komise] OSN připojený k revidované dohodě z roku 1958“ [„ke kterým Společenství přistoupilo jako smluvní strana ‚Revidované ženevské dohody z roku 1958‘ Evropské hospodářské komise Organizace spojených národů rozhodnutím Rady 97/836/ES“ (část II přílohy IV rámcové směrnice)]. Podle čl. 34 odst. 1 směrnice 2007/46 „předpisy EHK OSN, k nimž Společenství přistoupilo a jež jsou uvedeny v části I přílohy IV […], jsou součástí ES schválení typu vozidla stejně jako zvláštní směrnice nebo nařízení“.
(
15
) – V projednávané věci se náhradní díly autobusu neschvalují společně se samotným vozidlem, ale odděleně od něj.
(
16
) – Z tohoto důvodu článek 46 směrnice 2007/46 požaduje, aby členské státy stanovily „sankce za porušení této směrnice […] a regulačních aktů uvedených v části I přílohy IV a [přijaly] veškerá nezbytná opatření pro jejich uplatňování“.
(
17
) – Ve svém písemném vyjádření (s. 15 italského originálu) společnost VAR upřesňuje, že „nikdy netvrdila, že […] schválení náhradního dílu rovnocenného konstrukční části, která podléhá povinnému schválení typu, „nebylo nezbytné“, ani že by v takovém případě mohlo být schválení typu nahrazeno „prohlášením o rovnocennosti se schváleným originálem, které by předložil uchazeč“.
(
18
) – Stanovisko ve věci VAR a ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135), bod 2.
(
19
) – Bod 83 odůvodnění směrnice 2014/25.
(
20
) – Tamtéž.
(
21
) – V bodě 33 a následujících stanoviska ve věci VAR a ATM (C‑14/17, EU:C:2018:135) jsem dále zkoumal judikaturu Soudního dvora týkající se „[zahrnutí] technických specifikací, které odkazují na určitou obchodní značku, do oznámení o veřejných zakázkách nebo do zadávací dokumentace k nim“.
(
22
) – Rozsudek ze dne 12. července 2018, VAR a ATM (C‑14/17, EU:C:2018:568), bod 33.
(
23
) – V mnoha smlouvách o dodávkách nejsou unijní normy upravující schvalování výrobků. V projednávané věci se naopak, jelikož se jedná o veřejné zakázky na náhradní díly pro vozidla podléhající harmonizovanému rámci, uplatní přísná pravidla, která stanoví schválení typu, pokud to příslušný regulační akt v příloze IV směrnice 2007/46 pro některé nevylučuje.
(
24
) – Třetí bod odůvodnění směrnice 2007/46.
(
25
) – Bod 42 a poznámka pod čarou č. 37 jejího písemného vyjádření, ve kterých cituje pátý bod odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93 (Úř. věst. 2008, L 218, s. 30). Tento bod odůvodnění uvádí, že „[r]ámec pro dozor nad trhem vytvořený tímto nařízením by měl doplnit a posílit stávající ustanovení v harmonizačních právních předpisech Společenství týkající se dozoru nad trhem a prosazování těchto ustanovení. Avšak v souladu se zásadou ‚lex specialis‘ by se toto nařízení mělo použít pouze tehdy, pokud v rámci jiných stávajících nebo budoucích harmonizačních právních předpisů Společenství neexistují zvláštní ustanovení se stejným cílem, povahou a účinkem. Příklady lze nalézt v oblasti prekursorů drog, zdravotnických prostředků, humánních a veterinárních léčivých přípravků, motorových vozidel a letectví. Odpovídající ustanovení tohoto nařízení by se proto neměla vztahovat na oblasti zahrnuté do takových zvláštních ustanovení“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).