61983C0269
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 22. januar 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
A.
I henhold til artikel D 18 i den franske lov om post- og televæsenet (som affattet ved anordning af 12. februar 1965) gælder der for aviser og tidsskrifter — forudsat at de har samfundsmæssig betydning som organer for informationsformidling, oplysning og uddannelse samt underholdning — en særlig presseportosats, der er lavere end portoen for tryksager og vareprøver.
Det fremgår dernæst af lovens artikel D 21, at for så vidt angår aviser og tidsskrifter, som helt eller delvis trykkes i udlandet, gælder portosatsen for almindelige tryksager. Denne sats gælder dog ikke for franske publikationer, der trykkes i en medlemsstat i De europæiske Fællesskaber. Publikationer betragtes som franske, såfremt redaktøren er fransk statsborger og har bopæl i Frankrig. For denne kategori gælder den samme lavere sats som for publikationer trykt i Frankrig. Artikel D 21 indeholder yderligere en bestemmelse, hvorefter postvæsenet kan anvende den lavere sats for aviser og tidsskrifter på udenlandske publikationer, der postomdeles i Frankrig, dersom det pågældende land også på franske aviser og tidsskrifter, der postomdeles inden for landets område, anvender den portosats, der i henhold til de nationale bestemmelser finder anvendelse på »forsendelser af samme art« (den franske regering har oplyst, at bestemmelsen kun er anvendt i forhold til Belgien).
Som resultat af gennemgangen af den omhandlede lov — der skete samtidig med gennemgangen af gældende lovgivning i de andre medlemsstater — antog Kommissionen, at de nævnte betingelser for at anvende den lavere sats ikke er i overensstemmelse med forbudet i EØF-traktatens artikel 30 mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner og heller ikke med det herom vedtagne kommissionsdirektiv 70/50 af 22. december 1969, navnlig ikke med direktivets artikel 2, stk. 3, litra 1) og litra o), der lyder således:
»Til de ovenfor nævnte foranstaltninger [der skal afskaffes som stridende mod EØF-traktatens artikel 30] må blandt andet henregnes dem, der
...
1)
alene udelukker importerede varer helt eller delvis fra muligheden af at gøre brug af indenlandske faciliteter eller udstyr, eller helt eller delvis forbeholder brugen af de nævnte faciliteter og udstyr for indenlandske varer;
...
o)
gør importen betinget af, at gensidighed ydes af én eller flere medlemsstater;
...«
Denne opfattelse blev i 1979 og 1980 skriftligt meddelt den franske regering.
Den franske regering var — og er — af den opfattelse, at den nævnte bedømmelse er urigtig. I en skrivelse af juni 1980 anførte regeringen tværtimod, at de citerede direktivbestemmelser for det første ikke fandt anvendelse på den lavere franske portosats. For det andet anførte regeringen, at de af Kommissionen påklagede bestemmelser ikke — fordi der er fri adgang til at indføre og sælge udenlandske publikationer i Frankrig — var omfattet af forbudet i EØF-traktatens artikel 30; herved var det efter regeringens opfattelse tillige tvivlsomt, om denne bestemmelse overhovedet finder anvendelse på produkter, der tjener til at formidle oplysninger af politisk, socialt og kulturelt indhold, og derfor ikke kan ligestilles med varer.
Kommissionen fandt ikke disse betragtninger holdbare, og den anmodede følgelig i juli 1981 den franske regering om at ændre artikel D 21 i lov om post- og televæsenet, således at publikationer fra alle medlemsstater ville være omfattet af den lave portosats.
Da anmodningen ikke blev efterkommet, iværksatte Kommissionen ved skrivelse af 19. juli 1982 en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 169, og til støtte for sit standpunkt henviste den herved til artikel 2, stk. 2, samt artikel 2, stk. 3, litra k), i Kommissionens førnævnte direktiv, der lyder således:
»Direktivet omfatter særlig foranstaltninger, som gør importen eller afsætningen af de importerede varer på ethvert trin i omsætningen afhængig af en betingelse — som ikke er en formalitet — som kræves alene af importerede varer, eller af en anden betingelse og mere vanskelig at opfylde end den, der kræves af indenlandske varer. Ligeledes omfatter det særlige foranstaltninger, der begunstiger indenlandske varer, eller som med eller uden betingelser giver dem en fortrinsstilling i en anden form end støtte.
Til de ovenfor nævnte foranstaltinger må blandt andet henregnes dem, der:
...
k)
skaber hindringer for privatpersoners køb alene ved importerede varer eller opfordrer til udelukkende at købe indenlandske varer eller påbyder et sådant køb, eller giver det en fortrinsstilling;
...«
I skrivelsen blev den franske regering opfordret til at fremsætte sine bemærkninger, men den reagerede ikke herpå, hvorefter Kommissionen den 14. marts 1983 fremsatte en begrundet udtalelse i henhold til EØF-traktatens artikel 169; og da de krævede foranstaltninger ikke blev truffet inden den fastsatte frist, og der heller ikke fremkom yderligere tilkendegivelser, anlagde Kommissionen den 9. december 1983 sag ved Domstolen. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det statueres, at Den franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikel 30, idet kun franske aviser og tidsskrifter, og ikke lignende publikationer fra andre medlemslande, der postomdeles i Frankrig, er omfattet af den lavere portosats i henhold til artikel D 21 i lov om post- og televæsenet.
B.
Denne påstand — som den franske regering ikke anser for underbygget — giver efter min opfattelse anledning til følgende bemærkninger.
1.
Under retssagen har den franske regering ikke længere forsvaret den opfattelse — som den hævdede under den administrative procedure — at de produkter, der omfattes af den pågældende portobestemmelse, ikke kan betragtes som varer, og derfor ikke kan være omfattet af bestemmelserne om de frie varebevægelser, eftersom de tjener til at formidle oplysninger af politisk, kulturelt og socialt indhold.
Denne opfattelse er nemlig uholdbar, hvilket den franske regering udtrykkeligt har anerkendt i retsmødet. At det er tilfældet, fremgår umiddelbart af dommen i sag 7/68 (
1
), hvorved det blev fastslået, at bestemmelserne om de frie varebevægelser omfatter alle produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som kan være genstand for omsætning. Det må uden videre antages, at det gælder for aviser og tidsskrifter.
2.
Dernæst er det fast antaget i Domstolens praksis — siden dommen i sag 8/74 (
2
) — at forbudet i artikel 30 skal forstås i meget vid forstand. Herefter må enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, »som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet«, betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion (Sml. 1974, jfr. s. 852, præmis 5). Det er denne definition, der i dag er det afgørende kriterium i forbindelse med bedømmelsen af importbegrænsninger (der ikke henhører under grupperne told og støtteforanstaltninger).
Det i indledningen omtalte kommissionsdirektiv udgør derimod alene et hjælpemiddel for fortolkningen, idet artikel 30 efter udløbet af overgangsperioden er direkte anvendelig. Direktivet er, som med rette anført, ikke bindende for Domstolen, og navnlig indeholder det ingen udtømmende opregning af alle de former for importhindringer, som kan tænkes, hvorfor det ville være fejlagtigt at drage den slutning, at foranstaltninger, der ikke omfattes af direktivet, ikke skulle kunne anses for foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner.
Det er endvidere fastslået i Domstolens praksis, at der i forbindelse med anvendelsen af artikel 30 ikke stilles krav vedrørende omfanget af en handelsrestriktion, dvs. at den skal være mærkbar. Det blev således klart udtalt i dommen i sagerne 177 og 178/82 (
3
), at artikel 30 ikke sondrer efter, i hvilken grad foranstaltningen påvirker handelen, og at den således også finder anvendelse, selv om hindringen kun er ringe, og der findes andre afsætningsmuligheder.
3.
Det fremgår uden videre på grundlag af det anførte, at Kommissionen med rette har foreholdt Den franske Republik, at den har tilsidesat traktaten.
Det må nemlig antages, at de indledningsvis omtalte bestemmelser hæmmer afsætningen af publikationer trykt i de andre medlemsstater, for så vidt som salget i Frankrig sker via abonnement (kiosksalget påvirkes næppe, da der ikke her findes differentierede bestemmelser). Resultatet er nemlig, at disse publikationer bliver dyrere end de franske, og fordyrelsen rammer givetvis abonnenterne, fordi de bærer transportomkostningerne. På grundlag af de fremlagte tal kan fordyrelsen heller ikke anses for ganske bagatelagtig: Kommissionen har anført, at distributionsomkostningerne i forbindelse med et abonnement udgør 35% af salgsprisen i provinsen og 45% af salgsprisen i Paris; den franske regering har som svar på et spørgsmål fra Domstolen oplyst, at den lavere portosats alt efter vægten andrager mellem 0,194 og 0,853 FF sammenlignet med den normale porto, der varierer mellem 1,70 og 6,50 FF. Det er som følge heraf muligt — og artikel 30 finder anvendelse, blot en sådan mulighed foreligger, jfr. den førnævnte fortolkning af bestemmelsen — at der ikke bliver tegnet abonnement på udenlandske tidsskrifter (på steder uden mulighed for kioskkøb); det kan også tænkes, at en række læsere under disse omstændigheder beslutter sig for franske publikationer, der kan fås billigere. For selv om det nok for en række publikationers vedkommende gælder, at købernes valg mindre afhænger af prisen end af smag og bestemte kulturelle eller politiske holdninger, så kan man dog ingenlunde generelt udelukke, at der er mulighed for substitution mellem franske og udenlandske publikationer, således f.eks. når der er tale om køb af fagtidsskrifter, bl.a. inden for det videnskabelige område, eller når publikationens sprog ikke er afgørende for køberen, og købsprisen i sig selv ikke udviser nogen nævneværdig forskel. — I modsat fald ville den omhandlede differentiering af portosatserne — som med rette anført af Kommissionen — være temmelig uforståelig. Den franske regering har jo desuden også indrømmet, at formålet med portobestemmelserne er at yde en indirekte støtte til bestemte publikationer samt at underbygge bestemte læsergruppers loyalitet over for dem.
Over for denne antagelse kan det i øvrigt heller ikke gøres gældende, at prisen på tidsskrifter ikke påvirkes af portosatsen, at Frankrig ikke er det vigtigste afsætningsmarked for udenlandske publikationer, og at den påtalte portosats derfor kun påvirker en lille del af oplaget. Det er klart, at der til grund for disse indsigelser ligger en misforståelse af det af Kommissionen anvendte begreb »kostpris« (
4
), hvormed der ikke menes udgiverens salgspris (transportomkostningerne udgør sandsynligvis ikke nogen særlig stor del heraf), men derimod den pris, som køberen skal betale for tilsendelse pr. post.
På samme måde kan det heller ikke anføres over for denne vurdering, at der her ikke udelukkende er tale om en fordel for franske publikationer, men at særportoen også kan finde anvendelse på udenlandske publikationer, såfremt de opfylder de tidligere nævnte betingelser — og følgelig sidestilles med franske publikationer — eller såfremt der også for franske publikationer gælder en lavere portosats i det pågældende udgivelsesland. Faktisk kan de førstnævnte betingelser ikke opfyldes uden visse foranstaltninger, der medfører udgifter, og de udgør derfor hindringer, der ikke i samme grad påhviler publikationer fremstillet i Frankrig. Hvad imidlertid angår det andet punkt, er det ikke alene væsentligt, at det kan fastslås, at det helt overvejende er franske tidsskrifter, der omfattes af den pågældende sats; det er tillige af betydning — som med rette anført af Kommissionen — at en medlemsstat i henhold til fællesskabsretten ikke kan indføre importbegrænsninger med den begrundelse, at lignende foranstaltninger finder anvendelse i andre medlemsstater.
4.
Selv om der allerede på grundlag af det anførte må gives Kommissionen medhold, så kan det derudover yderligere anføres, at Kommissionen også med rette har henvist til de eksempler, der omhandles i direktivet af 22. december 1969.
a)
Dette gælder for artikel 2, stk. 2, der — som nævnt — omfatter to grupper af foranstaltninger: dels sådanne, der alene opstiller særlige betingelser for afsætningen af importerede varer eller opstiller betingelser, der er vanskeligere at opfylde end dem, der kræves af indenlandske varer; dels sådanne foranstaltninger, der begunstiger indenlandske varer.
Bestemmelsen dækker de forskrifter, der her er tale om — i hvert fald for så vidt som der er tale om postdistribution af publikationer — fordi der i så henseende gælder vanskeligere betingelser for importerede produkter. Man kan ligeledes tale om, at indenlandske produkter begunstiges. For i virkeligheden er der jo ikke kun tale om — som hævdet af den franske regering — at tilskynde tidsskriftslæsere på det franske marked til at tegne abonnement i stedet for at købe ved kioskerne; og muligheden for, at også udenlandske publikationer (der opfylder bestemte betingelser) kan blive omfattet af den særlige portosats, kan ikke skjule den kendsgerning, at denne sats i første række er til fordel for indenlandske produkter.
b)
Det samme gælder med hensyn til artikel 2, stk. 3, litra k), der omtaler foranstaltninger, der opfordrer til udelukkende at købe indenlandske varer eller giver disse en fortrinsstilling.
Det gælder, fordi begunstigelsen virker på en måde, der helt overvejende kommer franske publikationer til gode, og fordi det — i hvert fald for visse publikationers vedkommende — utvivlsomt må antages, at de er substitutionsegnede i forhold til udenlandske publikationer.
c)
Hvad endelig angår artikel 2, stk. 3, litra o), vedrørende foranstaltninger, hvorved importen gøres betinget af, at gensidighed ydes af én eller flere medlemsstater, bemærkes, at bestemmelsen vel ikke efter sit indhold nøjagtigt dækker det foreliggende tilfælde, eftersom der ikke ses at være fastsat nogen betingelser for importen.
Det må imidlertid anses for fuldt ud forsvarligt at anvende bestemmelsen analogt på tilfælde som det her foreliggende, eller det må i det mindste antages, at grundprincippet i den nævnte bestemmelse også omfatter forskrifter som artikel D 21 i den franske lov om post- og televæsenet.
C.
Det må herefter konkluderes, at Kommissionens påstand er begrundet, og at det derfor bør statueres, at Den franske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til EØF-traktatens artikel 30, idet kun franske aviser og tidsskrifter, og ikke lignende publikationer fra andre medlemslande, der postomdeles i Frankrig, er omfattet af den lavere portosats i henhold til artikel D 21 i lov om post- og televæsenet.
Den franske Republik bør ligeledes i overensstemmelse med påstanden tilpligtes at bære sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Dom af 10. december 1968 i sag 7/68, Kommissionen for De europæiske Fællesskaber mod Den italienske Republik, Sml. 1965-1968, s. 541.
(
2
) – Dom af 11. juli 1974 i sag 8/74, Anklagemyndigheden mod Benoit og Gustave Dassonville, Sml. 1974, s. 837.
(
3
) – Dom af 5. april 1984 i de forenede sager 177 og 178/82, straffesag mod Jan van de Haar og Kaveka de Meern BV, Sml. 1984, s. 1797.
(
4
) – Tysk: Einstandspreis, fransk: prix dc revient. O.a.