62022CJ0726_RES
Predmet C-726/22 P
Europska komisija
protiv
Pollinis France
Presuda Suda (peto vijeće) od 16. siječnja 2025.
„Žalba – Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Članak 4. stavak 3. prvi podstavak – Zaštita procesa odlučivanja – Uredba (EU) br. 182/2011 – Odborski postupak – Stajališta država članica i drugih članova odbora – Odbijanje pristupa”
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Pretpostavke – Usko tumačenje i primjena
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 11. i čl. 4. st. 3. prvi podst.)
(t. 62., 65.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Obveza obrazlaganja – Doseg
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4.)
(t. 63.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Područje primjene – Komisijino upravno postupanje – Uključenost
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. st. 3.)
(t. 66.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Odlučivanje – Pojam – Postojanje određenog predmeta odlučivanja – Uključenost
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 3. prvi podst.)
(t. 73.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Pretpostavke – Konkretno, stvarno i ozbiljno ugrožavanje navedenog procesa – Doseg – Namjera institucije da donese odluku – Isključenost
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 3. prvi podst.)
(t. 74., 77., 78.)
Kratak prikaz
Odlučujući o žalbi – koju potom odbija – koju je podnijela Europska komisija protiv presude Općeg suda u predmetu Pollinis France/Komisija (
1
), kojom je taj sud poništio dvije Komisijine odluke (
2
) o uskraćivanju pristupa dokumentima koji se odnose na Smjernice Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) iz 2013. (
3
), Sud je pojasnio doseg izuzeća koje se odnosi na postojanje postupka odlučivanja koji je u tijeku (
4
), u okviru odborskog postupka, te se očitovao o kvalifikaciji „pitanja o kojem [institucija] nije odlučivala”.
Pollinis France, francuska je nevladina organizacija koja djeluje u svrhu zaštite okoliša i čiji je cilj zaštita divljih pčela i pčela medarica te promicanje održive poljoprivrede u cilju očuvanja oprašivača. On je 2020. Komisiji podnio dva zahtjeva za pristup (
5
) određenim dokumentima u vezi sa Smjernicama EFSA-e iz 2013. Prvi zahtjev se, u biti, odnosio na dokumente u kojima je zabilježeno stajalište država članica, članova Stalnog odbora za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje (
6
) i Komisije u pogledu tih smjernica, kao i na sve nacrte koji se odnose na tu temu, a koje je Komisija primila ili izradila od listopada 2018. Drugi se zahtjev odnosio na određene dokumente u vezi s navedenim Smjernicama EFSA-e iz 2013., te se, u biti, odnosio na korespondenciju, dnevne redove, zapisnike i izvještaje sa sastanaka između članova Scopaffa i određenih dužnosnika i članova Komisije između srpnja 2013. i rujna 2018.
U odgovoru na ponovne zahtjeve za pristup, Komisija je dvjema odlukama iz 2020. odobrila djelomičan pristup određenim dokumentima i odbila pristup određenim drugim dokumentima na temelju izuzeća koja se odnose na zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca (
7
) i na postojanje postupka odlučivanja koji je u tijeku.
Naime, o Smjernicama EFSA-e iz 2013. raspravljalo se tijekom više godina u okviru Scopaffa, a da nije postignut dogovor o njihovu tekstu, zbog neslaganja među državama članicama i bez da je taj dokument usvojila Komisija. Komisija je u 2019. zatražila od EFSA‑e da provede reviziju svojih Smjernica iz 2013., kako bi se uzeo u obzir najnoviji znanstveni razvoj.
U tom je kontekstu Opći sud u pobijanoj presudi, odlučujući o dvjema tužbama za poništenje, istaknuo da je Komisija u spornim odlukama, donesenima tijekom 2020., navela da je, u iščekivanju dovršetka revizije Smjernica iz 2013., njihovo ispitivanje u okviru Scopaffa „zaustavljeno” i da to znači da se za proces odlučivanja može smatrati da je „u tijeku”, s obzirom na to da će se nastaviti tek nakon dovršetka revizije.
No, prema mišljenju Općeg suda, u trenutku donošenja spornih odluka više nijedan proces odlučivanja nije imao za cilj provedbu Smjernica EFSA-e iz 2013. Komisija je, naprotiv, implicitno, ali nužno, odlučila da više neće primjenjivati taj dokument. Sama činjenica da je njegova revizija bila u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka, podrazumijeva nemogućnost utvrđivanja sadržaja mogućih revidiranih smjernica, oblika njihova mogućeg donošenja i postupka koji će se eventualno provesti u tu svrhu, te, stoga, nepostojanje predmeta Komisijina procesa odlučivanja. Posljedično, Komisija se nije mogla valjano pozvati na izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja koji je u tijeku.
Ocjena Suda
Odlučujući o žalbi koju je podnijela Komisija, u prilog kojoj ona ističe dva žalbena razloga, Sud u okviru prvog tužbenog razloga ispituje je li Opći sud u pobijanoj presudi pravilno smatrao da je Komisijin proces odlučivanja koji se odnosio na Smjernice EFSA-e iz 2013. bio okončan u trenutku donošenja spornih odluka.
Sud najprije podsjeća na to da je cilj Uredbe br. 1049/2001, koja se temelji na načelima otvorenosti i transparentnosti, javnosti osigurati najširi mogući pristup dokumentima institucija Unije. Iako to pravo na pristup podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa, izuzeća od prava na pristup predviđena Uredbom br. 1049/2001 moraju se tumačiti i primjenjivati restriktivno. Usto, kada institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Također, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska.
Prije svega, što se, konkretnije, tiče iznimke koja se odnosi na zaštitu postupka odlučivanja, Sud najprije navodi da se, u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem još nije odlučivala, odbija kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja te institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
U tom pogledu Sud podsjeća na to da se pojam „proces odlučivanja” iz te odredbe mora shvatiti na način da se odnosi izravno na odlučivanje, pri čemu ne obuhvaća cjelokupan upravni postupak koji mu je prethodio. No, donošenje odluke pretpostavlja postojanje određenog predmeta na koji će se odnositi buduća odluka, i to neovisno o neizbježnosti donošenja posebnog i odredivog nacrta akta. Osim toga, suprotno onomu što je tvrdila Komisija, Opći sud nije smatrao da bez takve neizbježnosti ne bi postojale stvarne aktivnosti odlučivanja.
Zatim, priznati da odluka još nije donesena i da stoga postoji „proces odlučivanja” koji je u tijeku, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, kada predmet takvog postupka nije određen, bilo bi protivno strukturi te odredbe i sudskoj praksi. Stoga, sve dok točan predmet buduće odluke još nije određen, svaka opasnost od ugrožavanja procesa odlučivanja u cilju donošenja te odluke zbog otkrivanja dokumenta zatraženog na temelju Uredbe br. 1049/2001 po definiciji je hipotetska, s obzirom na to da bi, zapravo, bilo nemoguće provjeriti odnosi li se sadržaj tog dokumenta uistinu na taj proces odlučivanja.
Naposljetku, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što za ocjenu postojanja „pitanja o kojem [ta institucija] nije odlučivala”, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, nije smatrao odlučujućim argument prema kojem je Komisija uvijek imala „cilj” provedbe smjernica o pčelama. Naime, priznati da se institucija na temelju sâme namjere da donese odluku u području koje je u njezinoj nadležnosti može pozvati na tu odredbu, a da se pritom ne zahtijeva postojanje procesa odlučivanja s ciljem donošenja odluke o određenom predmetu, zapravo bi značilo priznati toj instituciji mogućnost da odbije otkrivanje svih dokumenata koji se odnose na to područje. Međutim, pojam „pitanje o kojem [institucija] nije odlučivala” ne može se tako široko tumačiti da obuhvaća sve dokumente koji se odnose na određeno pitanje.
Slijedom toga, Sud je zaključio da je Opći sud pravilno smatrao da činjenica da je Komisija uvijek slijedila cilj provedbe smjernica o pčelama kako bi tijelima država članica dostavila dokument u kojem se navode „najnovija znanstvena i tehnička saznanja”, sâma po sebi nije dovoljna kako bi se zaključilo da još uvijek postoji „pitanje o kojem [ta institucija] nije odlučivala” u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Stoga je presudio da se prvi žalbeni razlog, kao i drugi žalbeni razlog, odbijaju kao bespredmetni, a stoga i da se žalba odbija u cijelosti.
(
1
)	Presuda od 14. rujna 2022., Pollinis France/Komisija (T-371/20 i T-554/20, EU:T:2022:556) (u daljnjem tekstu: pobijana presuda)
(
2
)	Odluke Komisije C(2020) 4231 final, od 19. lipnja 2020, u predmetu T 371/20, i C(2020) 5120 final, od 21. srpnja 2020., u predmetu T 554/20 (u daljnjem tekstu: sporne odluke)
(
3
)	Smjernice o procjeni rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele, koje je EFSA donijela 27. lipnja 2013. (u daljnjem tekstu: Smjernice EFSA-e iz 2013.)
(
4
)	Na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
(
5
)	Na temelju Uredbe br. 1049/2001 i Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.)
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (u daljnjem tekstu: Scopaff)
(
7
)	U smislu članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001