61982C0346
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
FREMSAT DEN 23. FEBRUAR 1984 (
1
)
Høje Domstol.
Sagsøgeren i nærværende sag deltog i udvælgelsesprøve KOM/A/322, der blev afholdt med henblik på at oprette en ansættelsesreserve af sagsbehandlere i lønklasse A 7/6, som skulle beskæftige sig med nukleare anlæg og stoffer. Sagsøgeren placerede sig blandt de bedste i udvælgelsesprøven. Den 25. september 1981 indgik han en ansættelseskontrakt med Kommissionen, hvorefter han som midlertidigt ansat og med titel af fuldmægtig blev placeret under generaldirektorat »Energi-Sikkerhedskontrol under Euratom«. Hans kontrakt angav at være på ubestemt tid, afhængig af varigheden af programmet kernekraftinspektion. Kontrakten indeholdt imidlertid tillige en bestemmelse om, at den kunne bringes til ophør efter opsigelse, og sagsøgeren modtog ved skrivelse af 4. november 1982 en opsigelse, i henhold til hvilken hans ansættelse ville ophøre den 31. december 1982. For så vidt som opsigelsesbestemmelserne finder anvendelse, er der ingen tvivl om, at de er blevet overholdt.
Sagsøgeren indgav en klage over den nævnte afgørelse, men klagen blev afvist. Derefter anlagde han sag. Fristreglerne er overholdt, og det er uomtvistet, at hans søgsmål kan antages til realitetsbedømmelse.
Sagsøgeren har dels påstået annullation af afskedigelsen, der blev meddelt ved skrivelsen af 4. november 1982, dels påstået sagen hjemvist til ansættelsesmyndigheden til fornyet overvejelse, navnlig med henblik på forflyttelse af sagsøgeren til en anden stilling svarende til hans grad og videnskabelige uddannelse. Han har subsidiært anmodet om adgang til at føre vidner for at bevise, at afskedigelsen af ham ikke var i tjenestens interesse — hvorfor den hævdes at være i strid med tjenestemandsvedtægtens artikel 7 — men at den var udtryk for magtfordrejning eller overskridelse af beføjelser.
Under en sag om foreløbige forholdsregler blev sagsøgerens begæring om udsættelse af gennemførelsen af afskedigelsen ikke tagét til følge af afdelingsformanden, og der blev ikke som ønsket af sagsøgeren truffet bestemmelse om vidneførsel under retsmødet.
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at afskedigelsen af ham var helt ubegrundet eller i hvert fald ikke tilstrækkeligt begrundet; subsidiært har han anført, at afskedigelsen er ugyldig, fordi der ikke blev anført nogen begrundelse. Kommissionen har gjort gældende, at der tilkommer den et frit skøn med hensyn til at bringe den pågældende kontrakt til ophør efter opsigelse, uden at dette kræver en særlig begrundelse, og uden at der skal anføres en begrundelse. Kommissionen har subsidiært anført, at sagsøgerens foresatte ikke var tilfredse med hans arbejde, og at Favre var fuldt på det rene med, at det var grunden til, at hans kontrakt blev bragt til ophør.
Der må herefter først tages stilling til, om Kommissionen havde det hævdede skøn.
Ansættelseskontrakten reguleres af reglerne for andre EF-ansatte end tjenestemænd, hvilket blandt andet betyder en henvisning til »Ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne« (som jeg for kortheds skyld i det følgende omtaler som »vilkårene«). Sagsøgeren er angiveligt omfattet af disse bestemmelser; det samme må derfor være tilfældet for Kommissionens vedkommende.
Det anføres udtrykkeligt i kontraktens artikel 5, at den ansatte i medfør af vilkårenes artikel 14 skal gennemgå en prøvetid på seks måneder, ved hvis udløb hans ansættelse kan bringes til ophør på de i artikel 14 fastsatte vilkår, såfremt han ikke har de fornødne kvalifikationer. Det fremgår, at den ansatte har ret til en godtgørelse svarende til en tredjedel af sin grundløn for hver måneds ansættelse, dersom hans kontrakt bringes til ophør. Det anføres endvidere i artikel 5, at kontrakten kan bringes til ophør »af de grunde og under de betingelser«, der angives i vilkårenes artikler 47-50. Er kontrakten indgået for en bestemt periode, har den ansatte krav på et opsigelsesvarsel på mellem en og tre måneder; er der tale om en kontrakt på ubestemt tid, skal der gives ham et varsel på fire dage for hver måneds tjeneste, dog mindst to uger og højst tre måneder.
I henhold til artikel 47 ophører ansættelsesforholdet for en midlertidigt ansat på det aftalte tidspunkt, hvis et sådant er fastsat, eller ved udløbet af den opsigelsesfrist, der er fastsat i kontrakten; for kontrakter på ubestemt tid ophører ansættelsesforholdet ved udløbet af den opsigelsesfrist, der er fastsat i kontrakten. I begge tilfælde ophører ansættelsen ved udgangen af den måned, hvori den ansatte fylder 65.
I henhold til vilkårenes artikel 49 kan Kommissionen dernæst bringe ansættelsesforholdet til ophør uden varsel, hvis den ansatte groft tilsidesætter sine pligter. I henhold til artikel 52 kan den samlede ansættelsestid ikke overstige et år, bortset fra tilfælde, hvor en midlertidigt ansat erstatter en anden medarbejder.
Bedømmes sagen alene på grundlag af de udtrykkelige kontraktbestemmelser, må det konstateres, at Kommissionen kan opsige med varsel. Der anføres intet om, at Kommissionen skal have gyldige grunde, når den bringer kontrakten til ophør, eller at den skal angive, hvorfor den gør det. Hvis der ikke forelå nogen retspraksis om spørgsmålet, ville det være min opfattelse, at Fællesskabets ansatte, også selv om de beskæftiges i henhold til midlertidige kontrakter, har ret til at få at vide, hvorfor deres kontrakter er blevet bragt til ophør. I første række tilsiger billighedsgrunde efter min opfattelse dette. Hvis der ikke har været tilfredshed med medarbejderen, er der ingen grund til ikke at fortælle det til den pågældende. Dersom medarbejderens kontrakt opsiges, fordi der ikke længere er behov for hans arbejdsydelser, vil han stå langt bedre, når han henvender sig til en ny arbejdsgiver, såfremt han kan fremlægge et dokument, hvoraf dette fremgår og herved afværge enhver mistanke om, at hans kontrakt blev opsagt, fordi hans forhold var utilfredsstillende.
Endvidere fremgår det af vilkårenes artikel 11, at tjenestemandsvedtægtens artikler II-26 finder tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte, med undtagelse af artikel 15 og med en særbestemmelse i forhold til artikel 22. Artikel 11 bestemmer tillige, at »de afgørelser, der angår en midlertidigt ansat, bekendtgøres i henhold til de i artikel 25, stk. 2, i vedtægten fastsatte betingelser«. Det følger af artikel 25, stk. 2, at enhver afgørelse om en bestemt person straks skal meddeles den pågældende tjenestemand. Enhver afgørelse, der indebærer et klagepunkt over for en tjenestemand, skal begrundes. Stk. 3 indeholder bestemmelserne om opslag i den pågældende institutions bygninger og om offentliggørelse i det månedlige personaleblad.
Henvisningen til stk. 2 er klart en lapsus. Tjenestemandsvedtægtens artikel 25 indeholdt tidligere kun to stykker, og stk. 2 er nu stk. 3. Da det nugældende første stykke blev indsat, blev artikel 11 ikke. ændret; der blev heller ikke gjort undtagelse for så vidt angår artikel 54, der foreskriver offentliggørelse. Under alle omstændigheder har det, der skal foretages i henhold til stk. 3, større lighed med »bekendtgørelse«. Dersom dette kan antages, ville jeg ikke forstå den udtrykkelige henvisning til det pågældende stykke i artikel 25 således, at stk. 2 modsætningsvis ikke finder anvendelse. Hvis det havde været hensigten, havde det ikke været vanskeligt at fastslå det udtrykkeligt, og i tvivlstilfælde er jeg tilbøjelig til at anvende grundsætningen om fortolkning mod koncipisten. Må det derimod antages, at det nævnte »stk. 2« betyder stk. 2, og at bekendtgørelse har virkning som meddelelse til tjenestemanden, da er bestemmelserne i stk. 2 udtrykkeligt omfattet af artikel 11 i vilkårene.
Jeg kan ikke se nogen grund til, at bestemmelsen i tjenestemandsvedtægtens artikel 25, hvorefter enhver afgørelse om en bestemt person straks skal meddeles den pågældende, ikke i henhold til vilkårenes artikel 11 skulle finde anvendelse på en midlertidigt ansat. Selv om jeg anerkender, at der er forskel på en tjenestemand og en midlertidigt ansat, ville jeg — hvis der ikke havde været retspraksis herom — have været af den opfattelse, at forskriften i artikel 25 om, at afgørelser indeholdende et klagepunkt skal begrundes, også må finde anvendelse på midlertidigt ansatte.
Der foreligger imidlertid en retspraksis, som en væsentlig del af drøftelserne under sagen har drejet sig om. I den første sag, Schertzer mod Parlamentet, sag 25/68, Sml. 1977, s. 1729, fastlog Domstolen (anden afdeling), modsat generaladvokat Mayras' opfattelse, at den efter artikel 47 og efter kontrakten bestående adgang til ensidigt at opsige ansættelsesforholdet, førte til den antagelse, at opsigelsen ikke skulle begrundes. Selv om dette var en atypisk sag — sagsøgeren var administrativ generalsekretær for De europæiske Fremskridtsdemokraters gruppe, hvorfor der indgik såvel politiske som administrative faktorer i hans ansættelse — fremgår det klart af afgørelsen, at den i 1963 afsluttede kontrakt var blevet indgået på grundlag af de dagældende vilkår, samt at artikel 11 i disse vilkår var enslydende med den nugældende bestemmelse.
I sag 25/80, De Briey mod Kommissionen, Sml. 1981, s. 637, påstod sagsøgeren annullation af beslutningen om at afskedige ham med blandt andet den begrundelse, at den var behæftet med en retlig og faktisk vildfarelse, eftersom den ikke var begrundet, og byggede på en vurdering af hans arbejdsindsats, som han bestred, hvorved han anførte, at bevisbyrden påhvilede Kommissionen. Domstolen (anden afdeling) lagde til grund, at beføjelsen til at afskedige efter opsigelse i henhold til vilkårenes artikel 47, stk. 2, udøves efter Kommissionens skøn, men tilføjede: »Domstolen kan i tilfælde af afskedigelse på grund af utilstrækkelig faglig indsats derfor ikke efterprøve denne bedømmelses retmæssighed, undtagen hvis der foreligger en klar vildfarelse eller magtfordrejning.« Hvis jeg alene holder mig til citatet, fremgår det, at en begrundelse i princippet skal gives, således at sagsøgeren kan tage stilling til — og Domstolen i tilfælde af sagsanlæg kan efterprøve — om der har foreligget en sådan klar vildfarelse eller magtfordrejning. Domstolen, der fandt, at sagsøgeren havde fuldt kendskab til klagepunkterne imod ham, og at han havde haft lejlighed til kontradiktion, tilføjede imidlertid: »Den manglende begrundelse [nemlig af beslutningen om at afskedige ham] er desuden berettiget under hensyn til det skøn, som den kompetente myndighed har i henhold til artikel 47, stk. 2«.
Sagsøgeren i den nævnte sag, der oprindeligt havde været ansat på en kontrakt på bestemt tid, var ved afskedigelsen ansat på en kontrakt på ubestemt tid. Generaladvokat Reischl gav udtryk for, at medarbejdere, »der midlertidigt ansættes i en fast stilling, som aflønnes over forsknings- og investeringsbevillingerne, og som er opført i den liste over stillinger, der er knyttet som bilag til den pågældende institutions budget« (vilkårenens artikel 2, litra d), havde en sådan fasthed i ansættelsen, at de havde krav på en efterprøvelse af, om der havde fundet en uberettiget afskedigelse sted. »Dette er ikke tilfældet, når der foreligger gyldige grunde hertil.« Han anså Schertzer-sagen for et særtilfælde, hvor ansættelsen på grund af sin politiske karakter fra starten var usikker, og han henviste til, at Domstolen i sag 110/75, John Mills mod Den europæiske Investeringsbank, Sml. 1976, s. 1613, efterprøvede begrundelsen for afskedigelsen, hvilket Domstolen også i De Briey-sagen gav udtryk for kunne ske på det prøvelsesgrundlag, der angives i den passus, jeg tidligere har citeret. Jeg er enig med generaladvokat Reischl, dels a) for så vidt som han i tilslutning til generaladvokat Warner i Mills-sagen antog, at det kan efterprøves, om afskedigelsen er uberettiget, dels b) antog, at arbejdsgiveren skal angive grundene til afskedigelsen — arbejdsgiveren er, som Reischl udtrykte det, »forpligtet til at fremlægge grundene til opsigelsen på en sammenhængende måde«.
Ligesom de tre nævnte generaladvokater er jeg af den opfattelse, at arbejdsgiveren almindeligvis bør angive en begrundelse; hvis denne ikke er retligt holdbar, kan beslutningen annulleres, selv om afvejningen af, om en person skal afskediges, indebærer en vurdering, der henhører under den pågældende ansættelsesmyndigheds skøn.
I henhold til Domstolens afgørelser i Scbertzer-sagen — og tilsyneladende — i De Briey-sigen skal der ikke angives en begrundelse i forbindelse med opsigelse af en kontrakt af ubestemt varighed, forudsat at der gives det foreskrevne varsel. Hvis der ikke er givet en begrundelse, må beviset for, at en beslutning var behæftet med en åbenbar vildfarelse eller magtfordrejning, føres under henvisning til andre omstændigheder.
Favre's advokat finder ikke den anførte praksis afgørende, og henviser herved nærmere til, at hans klient ikke henhørte til gruppen af medarbejdere ansat på en kontrakt af ubestemt varighed. Kontrakten var af ubestemt varighed, men afhængig af varigheden af »programmet vedrørende kernekraftinspektion«. Følgelig varer ansættelsen ved, så længe programmet varer; når det afsluttes, må han fratræde. Han er — hævdes det — derfor stillet som en tjenestemand og ikke som en midlertidigt ansat.
Jeg fortolker ikke aftalen på denne måde. På grundlag af en læsning af bestemmelsen som helhed når jeg til, at Favre's ansættelse ikke kunne vare længere end programmet vedrørende kernekraftinspektion, men den var af ubestemt varighed og kunne bringes til ophør på et tidligere tidspunkt end afslutningen af programmet. Jeg mener ikke, at der er tale om en kontrakt på bestemt tid. Den blev indgået på ubestemt tid, således som dette udtryk anvendes i kontraktens artikel 5, sidste stykke, samt i vilkårenes artikel 47, stk. 2.
Jeg kan heller ikke tilslutte mig sagsøgerens argument om, at henvisningen i kontraktens artikel 5 til »grunde« og »betingelser« i tilstrækkelig grad adskiller denne sag fra Schertzer-sagen. Der angives andre ophørsgrunde i vilkårenes artikler 47-50, og det er dem, kontrakten henviser til.
De to anførte søgsmålsgrunde, nemlig at afskedigelsen ikke var i tjenestens interesse, og at den var udtryk for magtfordrejning og dermed ulovlig, giver i den foreliggende sag anledning til at rejse et spørgsmål, der næsten er det samme som spørgsmålet, om afskedigelsen af ham var berettiget. Eftersom Domstolen i dommen i De Briey-sagen fastslog, at det kan prøves, om der foreligger klar vildfarelse og magtfordrejning, er det nødvendigt at tage stilling til de nævnte søgsmålsgrunde.
Kort efter ansættelsen blev Favre ved notat af 27. oktober 1981 underrettet om, at han skulle gennemgå en række kurser, bl.a. sprogkurser, samt redegøre for diverse problemer omkring det nukleare anlæg ved Windscale i England, herunder spørgsmål vedrørende adgangen til anlægget. Han blev anmodet om at udarbejde en rapport om disse spørgsmål, der skulle være færdig i december 1981. Da rapporten ikke blev afleveret, blev der givet en påmindelse den 27. januar 1982, angiveligt efter et møde den 19. januar. Derefter udarbejdede han et kort notat den 29. januar 1982. Senere udarbejdede han et resumé af 29. januar af et brev fra det engelske energiministerium til Kommissionen samt den 10. marts 1982 et kort referat vedrørende et afholdt videnskabeligt kursus, hvortil han knyttede nogle bemærkninger.
I udtalelsen ved afslutningen af sagsøgerens prøvetid af 5. april 1982 blev det anført, at hans arbejdsindsats var utilfredsstillende i tre henseender. Han udviste ringe initiativ, manglede ansvarsfølelse og arbejdede overordentligt langsomt. Det udtaltes, at da han havde præsteret så lidt, kunne kvaliteten af hans arbejde ikke bedømmes. Det konkluderedes i udtalelsen, der var underskrevet af kontorchefen igennem en del af prøvetiden samt af direktøren og generaldirektøren, at han manglede de fornødne faglige kvalifikationer for at kunne varetage de arbejdsopgaver, der påhvilede ham. Det anførtes, at han var blevet gjort opmærksom på sine mangler, selv om han har bestridt såvel denne vurdering som hvad der er anført om det antal gange, han fik påmindelser i anledning af den forsinkede udarbejdelse af hans rapport. Han har også gjort gældende, at han var stærkt belastet med kursusvirksomhed, at han ikke havde tilfredsstillende kontorfaciliteter, og at han først i marts 1982 fik adgang til at se fortroligt materiale, hvorfor han under alle omstændigheder var hæmmet i sit arbejde.
Efter den nævnte udtalelse fremkom et notat af 7. maj, hvori den tjenestemand, der var ansvarlig for efteruddannelsen, fremsatte kritiske bemærkninger i anledning af sagsøgerens manglende interesse og passivitet. Der blev afholdt møder den 7. og 17. maj med deltagelse af sagsøgeren, direktøren og kontorchefen samt chefen for den afdeling, han arbejdede i. Det fremgår klart af referaterne af disse møder, at en række af de kritiske bemærkninger om hans arbejde såvel som hans svar på kritikken blev behandlet indgående. Selv om direktøren for sikkerhedskontrollen under Euratom på det første møde udtalte, at udtalelsen stod fast for så vidt angik hans direktorat, lovede han at ville gennemgå Favre's bemærkninger. Selv om sagsøgeren har påtalt, at direktøren nåede til et sådant resultat under det første møde, synes der ikke at være tvivl om, at han faktisk gennemgik bemærkningerne inden sin endelige indstilling til generaldirektøren om, at sagsøgeren ikke skulle fastansættes.
Af grunde, som ikke er blevet oplyst, blev der ikke truffet nogen afgørelse på grundlag af denne indstilling.
Den 9. juni afgav Favre et detaljeret skriftligt indlæg vedrørende klagepunkterne mod ham.
På samme tidspunkt blev en længere redegørelse fra sagsøgeren om sikkerhedskontrollen på Windscale betegnet som et godt udgangspunkt for at starte en sag herom. Det anførtes endvidere, at rapporten kunne have dannet grundlag for yderligere undersøgelser, dersom den var blevet udarbejdet rettidigt. Den 2. juli fik sagsøgeren flere arbejdsopgaver, men blev derefter ved skrivelse af 30. juli fra generaldirektøren for personale underrettet om, at denne havde indstillet, at Favres's kontrakt blev bragt til ophør den 2. november i henhold til vilkårenes artikel 47, stk. 2, litra a). Den kompetente kommissær imødekom ikke uden videre indstillingen, men besluttede, efter at personaleudvalget havde henvendt sig på Favre's vegne, at overveje sagen på ny.
I mellemtiden blev der afgivet udtalelser om hans arbejde den 24. august, og det anførtes heri, at der var gode enkeltheder, men at der var skabt en vis uklarhed som følge af sagsøgerens urealistiske sammenligninger, og på visse punkter blev hans redegørelse betegnet som mangelfuld. Han fik flere arbejdsopgaver den 21. oktober, men den 4. november blev den skriftlige opsigelse fremsendt.
Det synes klart, at Favre formentlig har haft visse vanskeligheder med det engelske sprog ved begyndelsen af ansættelsen, og at han tilbragte et betydeligt antal dage på kurser, hvilket må tages i betragtning i forbindelse med den kvantitative vurdering af hans produktion. På den anden side forekommer det overdrevet, når sagsøgeren har villet hævde, at hans arbejde var af politisk karakter, og at det ikke kunne udføres, inden han havde opnået sikkerhedsgodkendelse. Samarbejdet mellem de ansvarlige på Windscale og Kommissionen har muligvis haft et vist politisk islæt, men Favre's arbejdsopgaver var i det væsentlige af tekniskvidenskabelig art.
Det er ubestridt, at hans kvalifikationer og teoretiske kundskaber var gode. Jeg finder det ikke dèsto mindre godtgjort, at hans foresatte under hans prøvetid og senere ikke var tilfredse med hans initiativ eller med omfanget eller kvaliteten af hans arbejde, og der forelå efter min mening omstændigheder, på hvis grundlag de med rimelighed kunne komme til dette resultat. Det tilkommer i det væsentlige hans foresatte, der også er videnskabsmænd, at bedømme værdien af hans arbejde i faglig henseende. Den omstændighed, at hans skriftlige arbejder var meget kortfattede, er — som med rette anført af sagsøgeren — ikke afgørende, men det er min opfattelse, at de nævnte foresatte i det for Domstolen fremlagte materiale havde tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at han ikke under disse omstændigheder havde præsteret tilstrækkeligt arbejde af en passende kvalitet, og at han ikke burde fastansættes. Efter min mening har sagsøgeren ikke bevist sin påstand om, at han alene blev afskediget, fordi især én, måske to tjenestemænd, var interesserede i at skaffe sig af med ham af personlige og dermed uholdbare grunde. Der er givet en tilfredsstillende forklaring på, at en tredje tjenestemand, van der Stijl, ikke underskrev udtalelsen om ham ved prøvetidens udløb; den pågældendes åbenbare og berettigede irritation over, at hans opfattelse var blevet refereret på et senere tidspunkt uden hans kendskab, fører ikke til den antagelse, at han ikke ønskede, at Favre skulle fratræde.
Dersom sagsøgerens foresatte havde rimeligt grundlag for at antage, at disse omstændigheder forelå, og efter min mening er de blevet bevist, kan jeg ikke se, at der er påvist nogen form for overskridelse af beføjelser eller magtfordrejning; det kan heller ikke hævdes, at afskedigelsen af ham var i strid med tjenestens interesser. Hans anbringende om, at dersom han fratræder under de foreliggende omstændigheder, vil andre kvalificerede videnskabsmænd være utilbøjelige til at arbejde for Kommissionen på grund af usikkerheden i ansættelsen, er efter min mening uden grundlag.
Selv om det efter min opfattelse havde været ønskeligt, at den endelige afskedigelse var blevet begrundet, uanset om der er en retlig forpligtelse hertil, er det i dette tilfælde klart, at han i foråret og sommeren 1982 meget vel vidste, hvorfor man ikke var tilfreds med ham.
Efter at hans prøvetid var udløbet, og efter at han havde fået den første advarsel om, at man var i færd med at indhente godkendelse af at afskedige ham, fik han mere arbejde at udføre. I et sådant tilfælde, hvor en midlertidigt ansat opnår en forlængelse eller, som det siges, en chance til, bør der ikke alene foretages en bedømmelse af det arbejde, han herefter præsterer, men han bør have klar besked om, hvorfor han ikke har nået et tilfredsstillende niveau i den efterfølgende periode. Dette skete ikke i fornødent omfang i den foreliggende sag.
Selv om det efter min mening er utilfredsstillende, at både den ansatte og Domstolen er henvist til at slutte sig til begrundelsen ved hjælp af de oplyste faktiske omstændigheder i stedet for at få grundene klart angivet, finder jeg ikke, at der i dette tilfælde indtrådte en tilstrækkelig forbedring, selv når der tages hensyn til hans fravær på grund af ferie og sygdom.
Det er herefter min opfattelse — uanset de omstændigheder ved sagen som jeg anser for utilfredsstillende — at Kommissionen i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der forelå omstændigheder på grundlag af hvilke kontrakten med rette kunne opsiges og sagsøgte bør derfor frifindes, idet hver part bærer sine omkostninger.
(
1
) – Oversat fra engelsk.