62014TO0721_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu T‑721/14,
Kraljevina Belgija, koju zastupaju L. Van den Broeck i M. Jacobs, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Vlaemmincka i B. Van Voorena, avocats,
tužitelj,
protiv
Europske komisije,
koju zastupaju H. Tserepa‑Lacombe i F. Wilman, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje Preporuke Komisije 2014/478/EU od 14. srpnja 2014. o načelima za zaštitu potrošača i igrača internetskih igara na sreću te sprječavanje maloljetnika u igranju internetskih igara na sreću (SL L 214, str. 38.),
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. E. Martins Ribeiro (izvjestiteljica), predsjednica, S. Gervasoni i L. Madise, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Osnova
Okolnosti spora
1. Europska komisija je 14. srpnja 2014. usvojila Preporuku 2014/478/EU o načelima za zaštitu potrošača i igrača internetskih igara na sreću te sprječavanje maloljetnika u igranju internetskih igara na sreću (SL L 214, str. 38.; u daljnjem tekstu: sporna preporuka).
2. Nakon što je u uvodnim izjavama 1. do 7. sporne preporuke sažeto iznijela što predstavlja njezin kontekst, navodeći osobito, s jedne strane, javnu raspravu provedenu 2011., Komunikaciju Komisije od 23. listopada 2012. pod naslovom „Prema sveobuhvatnom Europskom okviru za internetske igre na sreću“ kao i Rezoluciju Europskog parlamenta od 10. rujna 2013. o internetskim igrama na sreću na unutarnjem tržištu i, s druge strane, sudsku praksu prema kojoj, u nedostatku usklađenosti na razini Europske unije, države članice mogu, u načelu, slobodno utvrđivati ciljeve svoje politike u području igara na sreću kao i potrebnu razinu zaštite zdravlja potrošača, pri čemu valja imati na umu da je Sud ipak dao opće smjernice za tumačenje temeljnih prava koja su u području igara na sreću zajamčena na unutarnjem tržištu i definirao osnovna pravila u pogledu komercijalne komunikacije o takvim uslugama, Komisija je u uvodnim izjavama 8., 9., 14. i 15. navedene preporuke odredila sljedeće:
„(8) Pravila i politike koje su države članice uvele u svrhu ostvarivanja ciljeva od javnog interesa uvelike se razlikuju. Djelovanje na razini Unije potiče države članice da osiguraju visoku razinu zaštite u cijeloj Uniji, posebno s obzirom na rizike povezane s igrama na sreću koji uključuju razvoj poremećaja povezanog s njihovim igranjem ili druge negativne osobne i društvene posljedice.
(9) Svrha je ove Preporuke zaštititi zdravlje potrošača i igrača te time umanjiti moguću ekonomsku štetu koja može nastati zbog kompulzivnog ili pretjeranog kockanja. U tu svrhu, ova Preporuka sadržava načela za visoku razinu zaštite potrošača, igrača i maloljetnika u pogledu usluga internetskih igara na sreću. U pripremi ove Komunikacije Komisija se koristila dobrom praksom država članica.
[…]
(14) Priređivači internetskih igara na sreću sa sjedištem u Uniji sve češće imaju licencije koje vrijede u više država članica koje su odabrale sustave temeljene na licencijama u odnosu na uređivanje igara na sreću. Oni mogu imati koristi od zajedničkog pristupa. Nadalje, veći broj zahtjeva sukladnosti može prouzrokovati nepotrebno udvostručavanje infrastrukture i troškova, što dovodi do nepotrebnog administrativnog opterećenja za regulatorna tijela.
(15) Primjereno je pozvati države članice na predlaganje pravila na osnovu kojih se potrošačima pružaju informacije o internetskim igrama na sreću. Takvim bi se pravilima trebao spriječiti razvoj poremećaja povezanih s igrama na sreću, spriječiti maloljetnike u pristupanju stranicama za igre na sreću te odvratiti potrošače od upotrebe ponuda koje nisu dopuštene i koje su stoga potencijalno štetne.“
3. Sporna preporuka sadržava 54 točke, razvrstane u dvanaest odjeljaka.
4. U odjeljku I., pod naslovom „Svrha“, točke 1. i 2. sporne preporuke glase kako slijedi:
„1. Državama članicama preporučuje se da visoku razinu zaštite potrošača, igrača i maloljetnika ostvare donošenjem načela za usluge internetskih igara na sreću i odgovornu komercijalnu komunikaciju tih usluga, sve kako bi zaštitile zdravlje i umanjile moguću ekonomsku štetu koja može nastati zbog kompulzivnog ili pretjeranog igranja.
2. Ova se Preporuka ne kosi s pravom država članica na reguliranje usluga igara na sreću.“
5. Odjeljci III. do X. sporne preporuke odnose se na „zahtjeve u pogledu podataka“, na „maloljetnike“, na „prijavu igrača i otvaranje računa za igranje“ te na „aktivnost igrača i podršku“, na „odmor i samoisključivanje“, na „komercijalnu komunikaciju“, na „sponzoriranje“ kao i na „obrazovanje i osviještenost“.
6. U točki 51. sporne preporuke, u odjeljku XI. pod naslovom „Nadzor“ navedeno je da se „[d]ržave članice pozivaju […] na određivanje nadležnih regulatornih tijela za igre na sreću prilikom primjene načela utvrđenih ovom Preporukom kako bi osigurale i neovisno pratile učinkovito poštovanje nacionalnih mjera donesenih radi potpore tim načelima“.
7. Naposljetku, u odjeljku XII. sporne preporuke, pod naslovom „Izvješćivanje“, točke 52. do 54. glase kako slijedi:
„52. Države članice pozivaju se na izvješćivanje Komisije o svim mjerama poduzetima u skladu s ovom Preporukom do 19. siječnja 2016. kako bi Komisija mogla ocijeniti provedbu ove Preporuke.
53. Države članice pozivaju se na prikupljanje pouzdanih godišnjih podataka u statističke svrhe:
(a) o primjenjivim mjerama zaštite, posebno o broju računa za igranje (otvorenih i zatvorenih), broju samoisključenih igrača, broju igrača s poremećajem povezanim s kockanjem i prigovorima igrača;
(b) o komercijalnoj komunikaciji po kategoriji i vrsti kršenja načela.
Države članice pozivaju se na dostavljanje tih informacija Komisiji, prvi put do 19. srpnja 2016.
54. Komisija bi trebala ocijeniti provedbu Preporuke do 19. siječnja 2017.“
Postupak i zahtjevi stranaka
8. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 13. listopada 2014. Kraljevina Belgija pokrenula je ovaj postupak.
9. Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. prosinca 2014. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991. Kraljevina Belgija iznijela je svoja očitovanja o tom prigovoru 20. veljače 2015.
10. Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 12. i 16. kolovoza 2015. Helenska Republika i Portugalska Republika zatražile su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Kraljevine Belgije.
11. Kraljevina Belgija od Općeg suda zahtijeva da:
– proglasi tužbu dopuštenom ili, podredno, spoji odlučivanje o prigovoru nezakonitosti s odlučivanjem o meritumu i odredi rok za podnošenje očitovanja u daljnjem tijeku postupka ili, kao treće, odluči o dopuštenosti tek nakon što je saslušao glavne stranke u postupku i intervenijente,
– prihvati tužbu i poništi spornu preporuku,
– naloži Komisiji snošenje troškova.
12. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– proglasi tužbu nedopuštenom,
– naloži Kraljevini Belgiji snošenje troškova .
Pravo
13. Na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. U ovom slučaju Opći sud smatra da raspolaže dostatnim informacijama iz dokumenata spisa te odlučuje bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
14. Komisija tvrdi da je ova tužba nedopuštena s obrazloženjem da sporna preporuka ne predstavlja akt protiv kojeg bi bio dopušten pravni lijek na temelju članka 263. UFEU‑a. Komisija u biti procjenjuje da je, i u pogledu oblika i sadržajno, sporna preporuka „prava“ preporuka u smislu članka 288. UFEU‑a, koja nije ni na koji način obvezujuća. O tome svjedoče način na koji je službeno predstavljena ta preporuka utemeljena na članku 292. UFEU‑a, njezin neobvezujući i uvjetan izričaj kao i njezina uvodna izjava 5. i njezina točka 2. Komisija dodaje da nijedan od argumenata koje je navela Kraljevina Belgija u svojoj tužbi ne može dovesti u pitanje prirodu sporne preporuke kao akta protiv kojeg nije dopušten pravni lijek.
15. Kraljevina Belgija odgovara da je ova tužba dopuštena. Pozivajući se u biti osobito na presudu od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, nazvanu „AETR“ (22/70, Zb., EU:C:1971:32), na presudu od 13. prosinca 1989., Grimaldi (C‑322/88, Zb., EU:C:1989:646) kao i na načelo djelotvorne sudske zaštite, upućuje na to da sporna preporuka može biti predmet sudskog preispitivanja. Kraljevina Belgija najprije navodi da ta preporuka stvara „negativne pravne učinke“ jer se, kako proizlazi iz prvog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga istaknutih u prilog ovoj tužbi, njome povređuju temeljna načela prava Unije, odnosno načelo dodijeljene nadležnosti i obveza lojalne suradnje između institucija Unije te između njih i država članica. Zatim u okviru drugog i petog tužbenog razloga iznesenih u potporu ovoj tužbi upućuje na to da sporna preporuka proizlazi iz namjere da se usklade primjena odredaba članaka 49. i 56. UFEU‑a u području igara na sreću i u stvarnosti predstavlja prikrivenu direktivu, što je na Općem sudu da provjeri. U tom kontekstu dodaje da sporna preporuka stvara neizravne pravne učinke jer su je, s jedne strane, države članice dužne poštovati zbog svoje obveze lojalne suradnje, a s druge strane, nacionalni su je sudovi dužni uzimati u obzir.
16. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se kao akti koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju sve odredbe koje su usvojile institucije, u bilo kojem obliku, koje imaju obvezujuće pravne učinke (presude AETR, t. 15. supra, EU:C:1971:32, t. 42.; od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, Zb., EU:C:2011:656, t. 36. i od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija, C‑31/13 P, Zb., EU:C:2014:70, t. 54.).
17. Suprotno tomu, nisu predmet sudskog preispitivanja iz članka 263. UFEU‑a akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, poput pripremnih akata, potvrđujućih akata i čisto provedbenih akata, običnih preporuka i mišljenja kao i načelno internih uputa (vidjeti u tom smislu presudu od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, Zb., EU:C:2006:541, t. 55. i navedenu sudsku praksu te rješenje od 14. svibnja 2012., Sepracor Pharmaceuticals (Irska)/Komisija, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, t. 52.).
18. Što se tiče sudske prakse, utvrđivanje mogućnosti da takav akt stvara pravne učinke i tako bude predmet tužbe za poništenje temeljem članka 263. UFEU‑a podrazumijeva ispitivanje njegova teksta i konteksta u koji je smješten (vidjeti u tom smislu presude od 20. ožujka 1997., Francuska/Komisija, C‑57/95, Zb., EU:C:1997:164, t. 18. i od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, Zb., EU:C:2005:727, t. 21. do 23.), njegova smisla (vidjeti presudu od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija, C‑147/96, Zb., EU:C:2000:335, t. 27. i navedenu sudsku praksu; vidjeti također u tom smislu presude od 9. listopada 1990, Francuska/Komisija, C‑366/88, Zb., EU:C:1990:348, t. 23.; od 13. studenoga 1991., Francuska/Komisija, C‑303/90, Zb., EU:C:1991:424, t. 18. do 24. i od 16. lipnja 1993., Francuska/Komisija, C‑325/91, Zb., EU:C:1993:245, t. 20. do 23.) kao i namjere njegova autora (vidjeti u tom smislu presude od 26. siječnja 2010., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑362/08 P, Zb., EU:C:2010:40, t. 52. i od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, Zb., EU:C:2008:422, t. 42.).
19. U ovom predmetu pobijani akt je preporuka koju je usvojila Komisija na temelju članka 292. UFEU‑a i koji je u cijelosti objavljen u seriji L Službenog lista Europske unije . Kako osobito proizlazi iz uvodnih izjava 2., 9. i 15. sporna preporuka, kombinirajući pripadajuće aspekte, s jedne strane, zaštite potrošača, uključujući maloljetnike, u području usluga internetskih igara na sreću i, s druge strane, odgovornih komercijalnih komunikacija, ima za cilj zaštititi zdravlje potrošača i igrača i umanjiti moguću ekonomsku štetu koja može nastati zbog kompulzivnog ili pretjeranog igranja. U skladu s njezinim tekstom, navedenom se preporukom propisuju načela kojima će se zajamčiti visoka razina zaštite potrošača, igrača i maloljetnika u području internetskih igara na sreću te pozivaju države članice da predlože pravila za informiranje potrošača o internetskim igrama na sreću.
20. U tom pogledu najprije treba istaknuti da iz članka 288. stavka 5. UFEU‑a nedvojbeno proizlazi da preporuke nisu obvezujuće. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, izbor oblika ne može promijeniti prirodu akta, na način da bi se trebalo pitati odgovara li sadržaj akta obliku koji mu je dan (vidjeti presudu Grimaldi, t. 15. supra, EU:C:1989:646, t. 14. i navedenu sudsku praksu). Stoga, s obzirom na sudsku praksu prethodno navedenu u točkama 16. do 18., treba primijetiti da sama činjenica da je sporna preporuka formalno označena kao takva i da je usvojena na temelju članka 292. UFEU‑a nije takve prirode da automatski isključi njezinu kvalifikaciju kao akta koji se može pobijati.
21. Kao prvo, treba primijetiti da je sporna preporuka u bitnome sastavljena na neobvezujući način.
22. Naime, s jedne strane, kako uvodne izjave tako i točke sporne preporuke pretežito su sastavljene u kondicionalu, na što osobito upućuje uporaba pojmova „trebao bi/trebali bi“ (na danskom „bør“, na njemačkom „sollte/sollten“, na estonskom „peaks/peaksid“, na španjolskom „debería/deberían“, na talijanskom „dovrebbe/dovrebbero“, na nizozemskom „zou moeten/zouden moeten“, na poljskom „powinien/powinno/powinny“, na švedskom „bör“ i na engleskom „should“).
23. S druge strane, u točkama 1., 18., 20., 37., 47., 49. i 51. do 53. sporne preporuke treba istaknuti izraze „državama članicama preporučuje se da“ (na danskom „Medlemsstaterne anbefales“, na estonskom „Liikmesriikidel soovitatakse“, na talijanskom „si raccomanda agli Stati membri“, na poljskom „zaleca się“, na portugalskom „recomenda‑se aos Estados‑Membros“, na švedskom „Medlemsstaterna rekommenderas“, na engleskom „Member States are recommended to“), „države članice potiču se na“ (na talijanskom „gli Stati membri sono incoraggiati“, na poljskom „zachęca się“, na portugalskom „os Estados‑Membros são incentivados/encorajados“, na engleskom „Member States are encouraged to“) ili još „države članice pozivaju se da“ (na danskom „Medlemsstaterne opfordres“, na estonskom „Liikmesriike kutsutakse üles“, na talijanskom „gli Stati membri sono invitati“, na portugalskom „os Estados‑Membros são convidados“, na švedskom „Medlemsstaterna uppmanas“, na engleskom „Member States are invited to“).
24. Takve formulacije jasno upućuju na to da sadržaj sporne preporuke nije bio namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka (vidjeti u tom smislu presudu Italija/Komisija, t. 18. supra, EU:C:2005:727, t. 21. i 22.).
25. Treba međutim primijetiti da se u portugalskoj verziji sporne preporuke nalaze pojmovi „deve“ (mora), „devem“ (moraju), „deverá“ (morat će [u jednini]) i „deverão“ (morat će [u množini]).
26. S druge strane, točke 1., 20., 37., 49., 51. do 53. sporne preporuke u drugim su jezičnim verzijama, osobito u njemačkoj, španjolskoj i nizozemskoj, makar djelomično, izražene na kategoričniji način. Naime, iako neki od tih odjeljaka sadrže obične preporuke kako o tome svjedoči uporaba izraza „den Mitgliedstaaten wird empfohle“ (državama članicama preporučuje se da) iz točke 1. navedene preporuke u njemačkoj verziji, izraza „se recomienda/anima/invita a los Estados miembros“ (državama članicama preporučuje se da/pozivaju se na) iz točaka 1., 18., 20., 37., 47. i 51. do 53. te preporuke u španjolskoj verziji kao i izraza „de lidstaten wordt aanbevolen“ (državama članicama preporučuje se da) i „de lidstaten worden aangemoedigd“ (države članice potiču se na) iz točaka 1., 18., 20., 37., 47. i 49. nizozemske verzije te preporuke, druge točke sadrže glagole koji su više zapovjednog značenja. To vrijedi i za glagole „anhalten“ (naložiti) i „auffordern“ (pozvati nekoga da naloži) iz točaka 20., 37., 47., 49. i 51. do 53. predmetne preporuke u njemačkoj verziji, i za glagol „instar“ (hitno zatražiti ili zatražiti) iz točke 49. predmetne preporuke u španjolskoj verziji, i za glagol „verzoeken“ (pozvati) iz točaka 51. do 53. predmetne preporuke u nizozemskoj verziji, čije je značenje više zapovjedno od onoga „uitnodigen“, što je uobičajeni prijevod francuskog glagola „inviter“.
27. Unatoč tomu, treba primijetiti da su te razlike manje važne jer, osim činjenice da je većina prethodno navedenih jezičnih verzija sastavljena na neobvezujući način, jezične verzije navedene gore u točki 26. rijetke su iznimke, sastavljene na način koji u bitnom ne obvezuje.
28. U svakom slučaju treba podsjetiti da je ustaljena sudska praksa, u cilju osiguranja jedinstvene primjene i tumačenja nekog teksta čija se verzija na jednom od jezika Europske unije razlikuje od verzija na ostalim jezicima, da odredbu o kojoj je riječ treba tumačiti s obzirom na kontekst i svrhu propisa čiji je sastavni dio (vidjeti presudu od 26. travnja 2012., DR i TV2 Danmark, C‑510/10, Zb., EU:C:2012:244, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
29. Kao drugo, treba istaknuti da iz sadržaja sporne preporuke također proizlazi da navedeni akt nije ni na koji način bio namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka niti mu je Komisija na bilo koji način namjeravala dodijeliti takve učinke.
30. U tom pogledu treba prije svega primijetiti da iz uvodnih izjava 9. i 15. sporne preporuke proizlazi da je njezin cilj uspostavljanje načela kojima će se zajamčiti visoka razina zaštite potrošača, igrača i maloljetnika u pogledu usluga internetskih igara na sreću i pozivanje država članica da predlože pravila za informiranje potrošača o internetskim igrama na sreću. Isto tako, iz točke 1. te preporuke nedvojbeno proizlazi da se državama članicama preporučuje da usvoje načela koja su u biti usmjerena na postizanje navedenog cilja.
31. Nadalje, treba napomenuti da je u točki 2. sporne preporuke izrijekom navedeno da ona ne utječe na pravo država članica da propišu pravila za usluge igara na sreću, iz čega treba zaključiti da Komisija nije namjeravala umjesto država članica uređivati navedene usluge usvajajući obvezujuća pravila. U istom smislu, treba nadalje primijetiti da se Komisija u uvodnim izjavama 5. i 6. sporne preporuke pozvala na sudsku praksu prema kojoj u nedostatku usklađivanja na razini Unije države članice načelno mogu slobodno utvrđivati ciljeve svoje politike u području igara na sreću kao i potrebnu razinu zaštite zdravlja potrošača, pri čemu valja imati na umu da je Sud ipak dao opće smjernice za tumačenje temeljnih prava koja su u području igara na sreću zajamčena na unutarnjem tržištu i definirao osnovna pravila u pogledu komercijalne komunikacije o takvim uslugama.
32. Naposljetku treba dodati da sporna preporuka izričito ne upućuje na obvezu država članica da usvoje i primjenjuju načela koja ona propisuje.
33. U tom pogledu, treba primijetiti da točke 51. do 53. sporne preporuke nedvojbeno govore o tome da države članice primjenjuju načela sadržana u toj preporuci. Naime, s jedne strane, točka 51. navedene preporuke odnosi se na određivanje regulatornih i nadzornih tijela igara na sreću nadležnih za osiguravanje učinkovite primjene nacionalnih mjera usvojenih primjenom navedenih načela i osiguravanje njihova poštovanja. S druge strane, točke 52. i 53. te preporuke predviđaju izvješćivanje Komisije o svim mjerama poduzetima u skladu s tom preporukom, kako bi Komisija mogla ocijeniti njezinu provedbu, te prikupljanje određenih podataka i njihovo dostavljanje Komisiji.
34. Međutim, osim da točke 51. do 53. sporne preporuke ne propisuju obvezu država članica da učinkovito primjenjuju načela koja ona uspostavlja, treba podsjetiti da je, kako je već izneseno u točki 31. ovog rješenja, Komisija izrijekom precizirala u točki 2. navedene preporuke da ona ne utječe na zakonodavne ovlasti država članica u tom području. Međutim, kada se tumače u vezi s potonjom točkom, iz točaka 51. do 53. te preporuke vidljivo je tek pozivanje država članica da usvoje pravila za zaštitu potrošača u području internetskih igara na sreću, pri čemu se isključuje bilo kakva obveza država članica da postupaju u skladu s načelima iz tog akta.
35. Usto, kada je riječ o izvješćivanju o poduzetim mjerama na temelju sporne preporuke i dostavljanju određenih podataka Komisiji, treba zaključiti da unatoč tome što su točke 52. i 53. navedene preporuke u pojedinim jezičnim verzijama formulirane na obvezujući način (vidjeti točku 26. ovog rješenja), ona ne stvara nikakvu obvezu u tom smislu. Takvo tumačenje naime proizlazi ne samo iz usporedbe s drugim jezičnim verzijama sporne preporuke već također iz namjere Komisije koja je vidljiva u toj preporuci, kako je, među ostalim, navedeno u točkama 30. i 31. ovog rješenja.
36. Kao treće, treba dodati da analizu teksta i sadržaja sporne preporuke kao i namjere Komisije potvrđuje analiza konteksta u kojem se nalazi, kako su ga opisale stranke. Tako iz njihovih pismena proizlazi da se ta preporuka nastavlja na rasprave koje su se vodile u Vijeću Europske unije, Europskom parlamentu i Komisiji. S jedne strane, Komisija u svojem prigovoru nedopuštenosti među ostalim citira ulomak iz svoje komunikacije od 23. listopada 2012. prema kojem se „[u] cjelini ne čini prikladnim u ovom stadiju predložiti poseban propis [Unije] u sektoru“ internetskih igara na sreću, što Kraljevina Belgija ne osporava. S druge strane, istovjetan je zaključak izveden iz procjene učinka koja prati spornu preporuku (u daljnjem tekstu: procjena učinka), koju su u tom smislu navele i Kraljevina Belgija u tužbi i Komisija u prigovoru nedopuštenosti.
37. Stoga, uzimajući u obzir tekst, sadržaj i kontekst sporne preporuke, treba zaključiti da ona ne stvara niti je namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka pa se ne može ocijeniti aktom koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
38. U tom pogledu, treba također dodati da sama objava sporne preporuke u seriji L Službenog lista, a ne u njegovoj seriji C nije takva da bi dovela u pitanje zaključak prema kojem navedena preporuka nije namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka.
39. S jedne strane, Sud je već odbacio kao nedopušten zahtjev za poništenje akta objavljenog u seriji L Službenog lista, s obrazloženjem da on nije bio namijenjen stvaranju pravnih učinaka (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 1996., Nizozemska/Vijeće, C‑58/94, Zb., EU:C:1996:171, t. 27.), iz čega treba zaključiti da sama okolnost da je akt objavljen u seriji L Službenog lista ne može odražavati njegove obvezujuće pravne učinke zbog kojih ga je moguće pobijati.
40. S druge strane, zaključak iz točke 38. ovog rješenja također se nameće u svjetlu ustaljene sudske prakse prema kojoj oblik u kojem su doneseni akt ili odluka, u načelu, ne utječe na dopuštenost tužbe za poništenje. Prema toj sudskoj praksi na kvalifikaciju akta o kojem je riječ načelno ne utječe to zadovoljava ili on određene uvjete u pogledu oblika, kao što su, među ostalim, pitanja je li ga njegov autor ispravno naslovio, navode li se u aktu odredbe koje predstavljaju njegovu pravnu osnovu ili to da on, protivno mjerodavnim pravilima, nije dostavljen s obzirom na to da takav nedostatak ne može promijeniti narav navedenog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, Zb., EU:C:2010:701, t. 47. i navedenu sudsku praksu). Iz navedenoga slijedi da sama objava akta u, prema potrebi, seriji C ili u seriji L Službenog lista ne utječe na pitanje može li predmetni akt stvarati obvezujuće pravne učinke (vidjeti, u tom smislu i analogijom, presudu od 15. prosinca 2005., Infront WM/Komisija, T‑33/01, Zb., EU:T:2005:461, t. 110.).
41. Zaključak iz točke 37. ovog rješenja nije, nadalje, doveden u pitanje argumentima Kraljevine Belgije.
42. Na prvom mjestu, Kraljevina Belgija izvodi zaključak o pravnim učincima koje preporuka može stvoriti iz toga što bi je s obzirom na sudsku praksu nacionalni sud trebao uzimati u obzir u rješavanju sporova u kojima odlučuje i iz toga što su je nacionalna tijela obvezna poštovati zbog obveze lojalne suradnje koju imaju države članice. Kraljevina Belgija smatra da formalno nepostojanje pravno obvezujućih učinaka sporne preporuke nije važno ako se uzmu u obzir njezine značajne pravne posljedice u interpretativnom smislu, prekvalificiranjem ili putem obveze lojalne suradnje.
43. U tom pogledu treba napomenuti da iz sudske prakse Suda nedvojbeno proizlazi da preporuke, unatoč tomu što ne stvaraju obvezujuće učinke i što ne mogu stvarati prava na koja se pojedinci mogu pozivati pred nacionalnim sudom, nisu bez bilo kakvog pravnog učinka. Naime, nacionalni ih sudovi moraju uzimati u obzir prilikom rješavanja sporova koji se pred njih iznose, osobito kada se tim preporukama rasvjetljava tumačenje nacionalnih odredbi usvojenih radi osiguravanja njihove primjene ili kada im je svrha nadopunjavanje obvezujućih odredbi prava Unije (presude Grimaldi, t. 15. supra, EU:C:1989:646, t. 7., 16. i 18.; od 11. rujna 2003., Altair Chimica, C‑207/01, Zb., EU:C:2003:451, t. 41. i od 18. ožujka 2010., Alassini i dr., C‑317/08 do C‑320/08, Zb., EU:C:2010:146, t. 40.).
44. Međutim, ako bi se pravni učinci koje opisuje sudska praksa iz točke 43. ovog rješenja uzimali u obzir za ocjenu preporuke kao akta koji se može pobijati, došlo bi se do zaključka da se svaka preporuka može pobijati.
45. Međutim, takav zaključak bio bi protivan, s jedne strane, odredbama članka 263. UFEU‑a, kako ga tumači sudska praksa navedena u točkama 16. i 17. ovog rješenja, prema kojem se protiv običnih preporuka, koje ne stvaraju obvezujuće pravne učinke, ne može podnijeti tužba za poništenje. S druge strane, također bi bilo protivan sudskoj praksi prema kojoj, da bi se utvrdilo ima li akt obvezujući pravni učinak, treba uzeti u obzir njegov sadržaj (presuda Nizozemska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:2000:335, t. 27.).
46. Iz toga slijedi da iz samih pravnih učinaka opisanih sudskom praksom u točki 43. ovog rješenja ne proizlazi da preporuka, poput sporne preporuke, stvara obvezujuće pravne učinke niti stoga predstavlja akt koji se može pobijati u smislu sudske prakse iz točaka 16. do 18. ovog rješenja.
47. Zbog tih istih razloga, činjenica da sud Unije uzima u obzir preporuku u interpretativne svrhe, suprotno navodima Kraljevine Belgije, ne opravdava tvrdnju prema kojoj preporuke, poput one sporne, stvaraju obvezujuće pravne učinke.
48. Usto, treba smatrati da isto vrijedi i za pravne učinke koji, prema mišljenju Kraljevine Belgije, proizlaze iz obveze država članica, pod pretpostavkom da je utvrđena, da osiguraju poštovanje načela navedenih u spornoj preporuci, koja proizlazi iz njihove obveze lojalne suradnje.
49. Na drugom mjestu, Kraljevina Belgija napominje da se protiv sporne preporuke mora moći izvršiti djelomičan nadzor u vezi s temeljnim načelima prava Unije, uzimajući u obzir da bi neprovođenje takvog nadzora bilo protivno načelu učinkovite sudske zaštite. Prema njezinu mišljenju, sporna preporuka stvara „negativne pravne učinke“ na način da povređuje načelo dodijele nadležnosti, institucionalnu ravnotežu i obvezu lojalne suradnje između institucija Unije te između njih i država članica, kako to proizlazi iz prvog, trećeg i četvrtog tužbenog razloga istaknutih u prilog tužbi. U tom kontekstu Kraljevina Belgija dodaje da prema ustaljenoj sudskoj praksi čak i akti koji ne stvaraju obvezujuće pravne učinke usvojeni uz povredu obveze lojalne suradnje mogu biti predmet sudskog preispitivanja.
50. Kao prvo, treba napomenuti da bi prihvaćanje te argumentacije Kraljevine Belgije dovelo do zaključka prema kojem bi se mogućnost pobijanja akta izvodila iz njegove eventualne nezakonitosti.
51. Međutim iz sudske prakse Suda proizlazi da težina navodnog propusta institucije o kojoj je riječ ili važnost time počinjene ugroze temeljnih prava ne dopušta neprimjenjivanje apsolutnih zapreka vođenju postupka koje su predviđene Ugovorom. Stoga navodna povreda institucionalne ravnoteže ne dopušta zanemarivanje uvjeta dopuštenosti tužbe za poništenje propisanih Ugovorom (presuda od 15. siječnja 2003., Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 i T‑272/01, Zb., EU:T:2003:6, t. 87.; vidjeti također, analogijom, rješenje od 10. svibnja 2001., FNAB i dr./Vijeće, C‑345/00 P, Zb., EU:C:2001:270, t. 39. do 42.).
52. Prema tome, čak i ako je sporna preporuka zahvaćena povredom načela dodijele nadležnosti ili obveze lojalne suradnje, ta okolnost ne može dovesti do neprimjenjivanja uvjeta dopuštenosti koji se odnosi na postojanje akta koji se može pobijati.
53. Kao drugo, nije, nadalje, osnovan argument Kraljevine Belgije koji se temelji na onome što proizlazi iz sudske prakse Suda, posebno, iz presuda od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka (C‑45/07, Zb., EU:C:2009:81) i od 20. travnja 2010., Komisija/Švedska (C‑246/07, Zb., EU:C:2010:203), a to je da se akti koji nemaju pravno obvezujuće učinke, a usvojeni su uz povredu obveze lojalne suradnje, mogu sudski preispitivati.
54. U tom pogledu, s jedne strane, čak i ako je, kako Kraljevina Belgija iznosi, Sud u presudama iz točke 53. ovog rješenja preispitao postupanja bez obvezujućeg pravnog učinka u svjetlu poštovanja obveze lojalne suradnje država članica, treba utvrditi da su te presude donesene u okviru tužbi zbog povrede obveze podnesenih na temelju članka 226. UEZ‑a, odnosno u okviru pravnog sredstva kojemu je cilj utvrditi i zaustaviti postupanje države članice kojim se povređuje pravo Unije (presuda od 7. veljače 1979., Francuska/Komisija, 15/76 i 16/76, Zb., EU:C:1979:29, t. 27.) i koji se temelji na objektivnom utvrđenju da država članica ne poštuje obveze koje ima na temelju Ugovora ili akta sekundarnog prava (vidjeti presude od 14. studenoga 2002., Komisija/Royaume‑Uni, C‑140/00, Zb., EU:C:2002:653, t. 34. i navedenu sudsku praksu i od 4. ožujka 2010., Komisija/Italija, C‑297/08, Zb., EU:C:2010:115, t. 81. i navedenu sudsku praksu), a ne u okviru tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a.
55. Budući da ta dva pravna sredstva imaju različite ciljeve i da su dopuštena pod različitim njima svojstvenim uvjetima, iz same činjenice na koju se poziva Kraljevina Belgija, da Sud može ispitati akt ili postupanje koji nemaju obvezujuće pravne učinke u okviru tužbe zbog povrede obveze, ne proizlazi da isto vrijedi i za tužbu za poništenje.
56. Suprotno tomu, u kontekstu tužbe za poništenje ustanovljene u članku 263. UFEU‑a, argumentacija Kraljevine Belgije, prema kojoj se pravno neobvezujući akt može ispitati u svjetlu obveze lojalne suradnje, suprotna je sudskoj praksi navedenoj u točkama 16., 17. i 51. ovog rješenja.
57. S druge strane, u mjeri u kojoj Kraljevina Belgija izvodi argument iz toga što je Sud utvrdio postojanje povrede u presudi Komisija/Švedska, točka 53. supra
(EU:C:2010:203), koja se sastoji u tome da je Kraljevina Švedska propustila uzeti u obzir stav zauzet u radnoj skupini Vijeća koji nema obvezujuće pravne učinke, dovoljno je utvrditi da iz navedenoga ni na koji način ne proizlazi da je, u kontekstu tužbe za poništenje podnesene na temelju članka 263. UFEU‑a, dopušteno ispitivati zakonitost akta koji nema nikakav obvezujući pravni učinak. Naime, bez potrebe izjašnjavanja o mogućnosti suda da u okviru tužbe za poništenje utvrdi povredu obveze lojalne suradnje zbog neuzimanja u obzir akta koji nema obvezujuće pravne učinke, treba istaknuti da ovaj predmet otvara drukčije pitanje koje se odnosi na to stvara li sporna preporuka obvezujuće pravne učinke.
58. Kao treće, u vezi s upućivanjem na načelo učinkovite sudske zaštite koje zahtijeva to da se uvjet o obvezujućim pravnim učincima ne tumači strogo, treba napomenuti da, prema sudskoj praksi Suda, iako je točno da člancima 263. i 277. UFEU‑a, s jedne strane, i člankom 267. UFEU‑a, s druge strane, Ugovor uspostavlja potpun sustav pravnih sredstava i postupaka namijenjenih tome da se osigura nadzor zakonitosti akata institucija, povjeravajući njegovo provođenje sudovima Unije (presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, 294/83, Zb., EU:C:1986:166, t. 23.; Reynolds Tobacco i dr./Komisija, t. 17. supra, EU:C:2006:541, t. 80. i rješenje Sepracor Pharmaceuticals (Irska)/Komisija, t. 17. supra, EU:C:2012:292, t. 53.), te unatoč tomu što se uvjet u pogledu obvezujućih pravnih učinaka treba tumačiti u svjetlu načela učinkovite sudske zaštite, nema dvojbe da takvo tumačenje ne može dovesti do zanemarivanja spomenutog uvjeta a da se time ne prekorače nadležnosti koje su Ugovorom dodijeljene sudovima Unije (vidjeti u tom smislu presudu Reynolds Tobacco i dr./Komisija, t. 17. supra, EU:C:2006:541, t. 81., i rješenje Sepracor Pharmaceuticals (Irska)/Komisija, t. 17. supra, EU:C:2012:292, t. 54.).
59. Međutim, kada bi se prihvatila argumentacija Kraljevine Belgije, to bi upravo dovelo do neprimjenjivanja uvjeta koji se odnosi na obvezujuće pravne učinke.
60. Na trećem mjestu, Kraljevina Belgija u okviru drugog i petog tužbenog razloga navodi da sporna preporuka u stvarnosti predstavlja instrument s usklađujućim učinkom i prikrivenu direktivu. Preciznije, u okviru drugog pravnog razloga, u kojem se među ostalim poziva na presude Grimaldi, t. 15. supra
(EU:C:1989:646) i od 24. siječnja 2013., Stanleybet i dr. (C‑186/11 i C‑209/11, Zb., EU:C:2013:33), na uvodne izjave 8. i 14. i točku 52. sporne preporuke kao i na njezine ulomke koji se odnose na procjenu učinka, Kraljevina Belgija navodi da je ta preporuka instrument usklađivanja i liberalizacije tržišta internetskih igara na sreću, suprotno sudskoj praksi Suda koja se tiče primjene članka 56. UFEU‑a u tom sektoru, i da je usvojena bez obzira na nepostojanje bilo kakve nadležnosti Komisije u tu svrhu. Kraljevina Belgija u okviru petog tužbenog razloga u biti navodi da ta preporuka u stvarnosti predstavlja zakonodavni instrument. Poziva se, s jedne strane, na namjeru svojstvenu toj preporuci, kako proizlazi iz detaljnog sadržaja i procjene učinka. S druge strane, smatra bitnim napomenuti da sustavom kontrole podataka koji je uspostavljen u točkama 52. do 54. sporne preporuke Komisija u stvarnosti provodi usklađivanje i usmjerava politiku na način kako se to čini direktivom iz članka 288. UFEU‑a.
61. U tom pogledu, prije svega, u mjeri u kojoj se Kraljevina Belgija svojim navodima iznesenima u okviru drugog tužbenog razloga, koji se temelje na tome da se spornom preporukom provode nezakonito usklađivanje i liberalizacija tržišta internetskih igara na sreću, pokušava koristiti sudskom praksom na temelju koje sud provjerava, u svrhu utvrđivanja je li akt moguće pobijati, je li taj akt namijenjen stvaranju novih pravnih učinaka u odnosu na one koje podrazumijeva primjena temeljnih načela Ugovora, ispitujući sadržaj tog akta (vidjeti u tom smislu presude Francuska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:1991:424, t. 10.; Francuska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:1997:164, t. 9. i od 20. svibnja 2010., Njemačka/Komisija, T‑258/06, Zb., EU:T:2010:214, t. 27.) i ocjenjujući ograničava li se taj akt na razradu navedenih načela ili uspostavlja posebne ili nove obveze u odnosu na njih (vidjeti u tom smislu prethodno navedene presude Francuska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:1993:245, t. 14.; Francuska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:1997:164, t. 13. i Njemačka/Komisija, EU:T:2010:214, t. 28), treba podsjetiti da je sporna preporuka u biti sastavljena na neobvezujući način i da, s obzirom na svoj tekst, sadržaj i kontekst, nije namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka. Suprotno tomu, u predmetima koji su doveli do prethodno navedenih presuda Francuska/Komisija, t. 18. supra
(EU:C:1991:424), Francuska/Komisija, t. 18. supra
(EU:C:1993:245), Francuska/Komisija, t. 18. supra
(EU:C:1997:164) i Njemačka/Komisija (EU:T:2010:214), predmetni akti ili barem osporavani dijelovi tih akata koje je sudac ispitivao bili su sastavljeni na kategoričan način i propisivali su obveze za države članice.
62. S obzirom na navedeno, u ovom slučaju nije nužno uspoređivati sadržaj uvodnih izjava i načela iz sporne preporuke s odredbama Ugovora, kako ih tumači sudska praksa, da bi se provjerilo jesu li navedenom preporukom ustanovljena načela različita od onih koja proizlaze iz Ugovora i sudske prakse. Naime, čak i u takvom slučaju bilo bi nedvojbeno, s obzirom na tekst, sadržaj i kontekst te preporuke, da u njoj sadržana načela nisu namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka.
63. U svakom slučaju radi cjelovitosti treba napomenuti da argumenti Kraljevine Belgije, koji se temelje na tome da sporna preporuka dovodi do nezakonitog usklađivanja i liberalizacije tržišta u sektoru internetskih igara na sreću, proizlaze iz očito pogrešnog tumačenja navedene preporuke.
64. Naime, s jedne strane, Kraljevina Belgija pogrešno zaključuje na temelju uvodnih izjava 8. i 14. sporne preporuke da je njezin cilj usklađivanje i liberalizacija tržišta internetskih igara na sreću. Točno je da Komisija u njoj navodi činjenicu da se pravila i politike koje primjenjuju države članice bitno razlikuju i da ih aktivnost na razini Unije potiče da osiguraju visok stupanj zaštite na svojim područjima te da bi usklađeniji pristup mogao biti isplativ za priređivače internetskih igara na sreću u Uniji koji su sve češće nositelji više licencija za obavljanje djelatnosti radi obavljanja djelatnosti u više država članica. Međutim, navedena preporuka ipak u točki 2. izrijekom potvrđuje regulatornu ovlast država članica u toj domeni. Usto ta preporuka ne propisuje nijedno pravilo ni načelo koje bi imalo za cilj usklađivanje i liberalizaciju tog tržišta. Naime, nijedna od točaka predmetne preporuke nije tomu namijenjena. Nadalje, kakav god bio sadržaj navedenih uvodnih izjava, kao razloga na kojima se temelji predmetna preporuka, te uvodne izjave ne mogu stvarati pravne učinke (vidjeti, u tom smislu i analogijom, rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T‑109/06, Zb., EU:T:2007:384, t. 147. i navedenu sudsku praksu).
65. S druge strane, argument koji se temelji na tome da u točki 52. sporne preporuke „‚pozivajući’ […] države članice da usvoje mjere za prenošenje [navedene preporuke], Komisija očito ima za cilj […] nametnuti svoje tumačenje članaka 49. i 56. UFEU‑a“, proizlazi iz pogrešnog tumačenja navedene točke. Naime, njezin cilj nije stvoriti obvezu prenošenja načela iz te preporuke, već pozvati države članice da izvijeste Komisiju o svim mjerama poduzetima temeljem te preporuke. Međutim, kako to proizlazi iz točke 34. ovog rješenja, takvo pozivanje ne znači obvezu postupanja u skladu s navedenom preporukom.
66. Nadalje, u mjeri u kojoj se Kraljevina Belgija poziva na ulomke o procjeni učinka, treba podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, da bi se utvrdilo da taj akt stvara obvezujuće pravne učinke, treba osloniti na njegov smisao (presuda Nizozemska/Komisija, t. 18. supra, EU:C:2000:335, t. 27.), uz uvjet da se obvezujući pravni učinci akta procjenjuju primjenom objektivnih kriterija poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, kada je primjenjivo, kontekst u kojem on usvojen i ovlasti institucije koja ga je donijela (vidjeti presudu Mađarska/Komisija, t. 16. supra, EU:C:2014:70, t. 55. i navedenu sudsku praksu; vidjeti također t. 18. supra ). Međutim, u svjetlu te sudske prakse u točki 37. ovog rješenja zaključeno je da sporna preporuka nije bila namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka.
67. U svakom slučaju, treba također napomenuti da osim činjenice da se ulomci o procjeni učinka citirani u točki 51. tužbe ograničavaju na to da naglase administrativni teret koji zbog istodobnog postojanja nacionalnih propisa postoji na strani priređivača internetskih igara na sreću a da se međutim ne predlaže usklađivanje na tom području, iz te procjene, kako su je navele obje strane, također proizlazi da je zakonodavna inicijativa ocijenjena neizvedivom (vidjeti točku 36. ovog rješenja).
68. Naposljetku, s obzirom na navedeno, Kraljevina Belgija pogrešno zaključuje na temelju tumačenja sudske prakse iz točke 43. ovog rješenja, u vezi s presudom Stanleybet i dr., t. 60. supra (EU:C:2013:33), te uvodnih izjava 8. i 14. i točke 52. sporne preporuke, da ona ima usklađujući učinak. Doista, iz presude Stanleybet i dr., t. 60. supra (EU:C:2013:33, t. 24. i navedena sudska praksa) proizlazi da je Sud više puta presudio da je uređenje igara na sreću jedno od područja u kojima između država članica postoje znatne moralne, vjerske i kulturološke razlike i da je, u nedostatku usklađenosti u tom području na razini Unije, na svakoj državi članici da ocijeni za ta područja, prema vlastitom sustavu vrijednosti, koji su uvjeti potrebni za zaštitu uključenih interesa. Međutim, uzimajući u obzir zaključke iz točaka 46. i 65. ovog rješenja kao i činjenicu da sporna preporuka ne sadrži nikakvo usklađivanje usluga u sektoru internetskih igara na sreću, treba napomenuti da suprotno onomu što Kraljevina Belgija iznosi, usvajanje navedene preporuke nije takve prirode da predstavlja prepreku za državu članicu da ocijeni, prema vlastitoj ljestvici vrijednosti, koji su uvjeti potrebni za zaštitu navedenih interesa.
69. To je tako tim više što se sporna preporuka u skladu sa svojim paragrafom 2. ne kosi sa zakonodavnim ovlastima država članica u tom području, kao što je već napomenuto u točkama 31., 34. i 64. ovog rješenja.
70. Kao drugo, u mjeri u kojoj Kraljevina Belgija navodi da je Komisija započela postupak utvrđenjem da je sedam država članica povrijedilo svoje obveze s ciljem da ih obveže na postupanje u skladu sa spornom preporukom, treba utvrditi da, s jedne strane, ni iz jednog elementa spisa ne proizlazi da navedeni postupci uistinu imaju za cilj usklađivanje postupanja s navedenom preporukom, što Komisija nadalje osporava u svojem prigovoru nedopuštenosti. S druge strane, treba svakako istaknuti da je navedena preporuka usvojena 14. srpnja 2014., dakle nakon pokretanja tih postupaka, što je prema navodima Kraljevine Belgije bilo 20. studenoga 2013.
71. Kao treće, kad se radi o argumentima iznesenima u okviru petog tužbenog razloga, koji se temelje na tome da je sporna preporuka zakonodavni instrument pa ih treba tumačiti na način da se Kraljevina Belgija želi pozvati na sudsku praksu navedenu u točki 61. ovog rješenja, treba najprije uputiti na razmatranja iz točaka 61. i 62.
72. Zatim treba napomenuti da činjenica koju je iznijela Kraljevina Belgija, da su načela iz sporne preporuke vrlo detaljna, ne utječe na zaključak prema kojem akt nije namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka. Naime, navedeni zaključak nije vezan za podrobnost načela propisanih tim aktom, već za njihove obvezujuće učinke. U ovom je rješenju već navedeno da takvih učinaka u ovom predmetu nema.
73. Usto, kada se radi o argumentu koji se temelji na točkama 52. do 54. sporne preporuke, koje prema mišljenju Kraljevine Belgije u biti pokazuju da taj akt predstavlja prikrivenu direktivu, treba napomenuti da iz tih točaka proizlazi da Komisija poziva države članice da dostave određene podatke da bi mogla ocijeniti primjenu navedene preporuke. Međutim, kako je to već napomenuto u točkama 33. i 34. ovog rješenja, sama činjenica da Komisija poziva države članice da ju izvijeste o poduzetim mjerama za provedbu načela proizašlih iz te preporuke te da joj dostave podatke o primjeni u njoj sadržanih načela nije takve prirode da tu primjenu čini obveznom za države članice.
74. Naposljetku, u mjeri u kojoj Kraljevina Belgija u tom kontekstu upućuje na ulomke o procjeni učinka te na dva nacrta preporuke koja je Komisija sastavila prije usvajanja sporne preporuke, treba uputiti na razmatranja iznesena u točki 66. ovog rješenja.
75. U tom pogledu, treba dodati da u svakom slučaju, s jedne strane, treba odbaciti argumente koji se temelje na procjeni učinka upućivanjem na razmatranja iz točke 67. ovog rješenja, bez potrebe za ispitivanjem sadržaja citiranih ulomaka navedene analize.
76. S druge strane, Kraljevina Belgija u svojim pismenima navodi uvodne izjave sadržane u dvama nacrtima preporuke prema kojima su propisi država članica o zaštiti potrošača, igrača i maloljetnika u području internetskih igara na sreću fragmentirani, da se cilj preporuke može bolje postići aktivnošću na razini Unije, da je Komisija namjeravala predložiti skup zajedničkih načela da bi osigurala informiranje potrošača o internetskim igrama na sreću te da bi trebalo usvojiti primjerene i učinkovite mjere za nadzor i osiguravanje poštovanja načela koja proizlaze iz nacrta preporuka.
77. Međutim, čak i ako bi trebalo uzeti u obzir uvodne izjave tih nacrta da bi se utvrdila namjera Komisije tijekom usvajanja sporne preporuke, treba utvrditi da sama najava namjere da se predlože zajednička načela s obrazloženjem da bi djelovanje na razini Unije bilo primjereno nije očito takve naravi da bi dokazala da je navedena preporuka namijenjena stvaranju obvezujućih pravnih učinaka. Nadalje, činjenica da za razliku od nacrta preporuke, sporna preporuka ne sadrži nikakvu naznaku o tome da bi trebalo osigurati poštovanje njome utvrđenih načela, još više potvrđuje to da ne postoji nikakva namjera Komisije da joj dodijeli obvezujuće pravne učinke.
78. U svjetlu prethodno navedenih razmatranja, treba zaključiti da nijedan od argumenata koje je iznijela Kraljevina Belgija ne može dovesti u pitanje zaključak iz točke 37. ovog rješenja.
79. Nadalje, treba dodati da suprotno argumentima Kraljevine Belgije ne treba spojiti odlučivanje o dopuštenosti s odlukom o osnovanosti zahtjeva.
80. S jedne strane, suprotno onomu što navodi Kraljevina Belgija, sama činjenica da se u izlaganju pravnog okvira prigovora nedopuštenosti Komisija osvrće na osnovanost prvog tužbenog razloga koji je iznijela ta država članica nije takva da bi opravdala spajanje odlučivanja o osnovanosti zahtjeva s odlukom o dopuštenosti. Naime, iz točaka 51. i 52. ovog rješenja proizlazi da, čak i pod pretpostavkom da je prvi tužbeni razlog kao i, nadalje, treći i četvrti, osnovan, ta okolnost ne može dovesti do neprimjenjivanja uvjeta dopuštenosti koji se odnosi na postojanje akta koji se može pobijati.
81. S druge strane, ako Kraljevina Belgija ocjenjuje da je potrebno ispitati osnovanost drugog i petog tužbenog razloga, treba prije svega podsjetiti da se, kako također proizlazi iz točaka 61. i 62. ovog rješenja, okolnosti ovog predmeta razlikuju od okolnosti iz presuda navedenih u točki 61. ovog rješenja, u kojima je dopuštenost ispitivana prilikom ocjene merituma.
82. Zatim, treba napomenuti da se zaključak izveden iz točke 37. ovog rješenja, prema kojem sporna preporuka ne stvara obvezujuće pravne učinke, temelji na ispitivanju njezina teksta, sadržaja i konteksta kao i namjere njezina autora, što ulazi u područje ocjene dopuštenosti predmetne tužbe.
83. Naposljetku treba napomenuti da, iako je točno da je u točkama 60. do 77. ovog rješenja Opći sud proveo ispitivanje određenih argumenata Kraljevine Belgije iznesenih u okviru njezina drugog i petog tužbenog razloga, u kojima ta država članica ističe da sporna preporuka predstavlja zakonodavni instrument kojim se provodi usklađivanje, jednako je tako sigurno da su ti argumenti u biti odbačeni zato što iz teksta, sadržaja i konteksta akta jasno proizlazi da on nije namijenjen stvaranju obvezujućih pravnih učinaka, kao što to među ostalim proizlazi iz točaka 61., 62., 66., 71., 73. i 74. ovog rješenja, te da su u meritumu ispitivani samo radi cjelovitosti.
84. U svakom slučaju, istaknuto je da ti argumenti proizlaze, dijelom, iz pogrešnog tumačenja sporne preporuke i da su očito neosnovani. U tim bi uvjetima bilo protivno zahtjevima dobrog sudovanja i ekonomičnosti postupka spojiti odlučivanje o prigovoru nedopuštenosti s odlučivanjem o meritumu spora.
85. Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, treba prihvatiti prigovor nedopuštenosti i odbaciti tužbu kao nedopuštenu.
86. U tim uvjetima, nije potrebno odlučiti o zahtjevima za intervenciju u potporu zahtjevu Kraljevine Belgije koje su podnijele Helenska Republika i Portugalska Republika (vidjeti u tom smislu rješenja od 5. srpnja 2001., Conseil national des professions de l’automobile i dr./Komisija, C‑341/00 P, Zb., EU:C:2001:387, t. 36. i 37. i od 7. siječnja 2015., Freitas/Parlament i Vijeće, T‑185/14, EU:T:2015:14, t. 52.).
Troškovi
87. U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova ako je postavljen takav zahtjev. Budući da Kraljevina Belgija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova u skladu sa zahtjevom Komisije, uz iznimku onih koji se odnose na zahtjeve za intervenciju.
88. Nadalje, primjenom članka 144. stavka 10. Poslovnika Suda, Kraljevina Belgija, Helenska Republika, Portugalska Republika i Komisija snosit će svaka vlastite troškove koji proizlaze iz zahtjeva za intervenciju.
Operativni dio
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
rješava:
1. Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2. Obustavlja se postupak o zahtjevima za intervenciju koje su u ovom predmetu podnijele Helenska Republika i Portugalska Republika.
3. Kraljevina Belgija snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.
4. Kraljevina Belgija, Helenska Republika, Portugalska Republika i Komisija snosit će svaka vlastite troškove koji proizlaze iz njihovih zahtjeva za intervenciju.
U Luxembourgu 27. listopada 2015.