62023CJ0254
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Große Kammer)
10. Juli 2025 (
*1
)
[Text berichtigt mit Beschluss vom 15. September 2025]
Inhalt
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. AEU-Vertrag
2. Protokoll Nr. 26
3. Charta
4. Richtlinie 2006/123
5. Richtlinie 2008/98
6. Richtlinie 2018/851
B. Slowenisches Recht
II. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
III. Zu den Vorlagefragen
A. Zur ersten Frage
B. Zu den Fragen 2 bis 10
1. Vorbemerkungen
a) Zur Richtlinie 2008/98
b) Zur Richtlinie 2006/123 sowie zu den Art. 49 und 56 AEUV
c) Zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Hinblick auf die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 49 und 56 AEUV
d) Zur Beachtung der Charta sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
2. Zu den Voraussetzungen der Errichtung eines Monopols für die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung
a) Zu den Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
b) Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
1) Zur Bedingung der Nicht-Diskriminierung
2) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
3) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
4) Zur Beachtung der Art. 16 und 17 der Charta sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
3. Zu den Maßnahmen, die dem Inhaber des Monopols und den an ihm beteiligten Personen auferlegt werden
a) Zum Vorliegen von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
b) Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
1) Zur Bedingung der Nicht-Diskriminierung
2) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
3) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
4) Zur Beachtung von Art. 16 der Charta
4. Zu den Maßnahmen, die Herstellern auferlegt werden, die Zugang zum nationalen Markt erhalten möchten
a) Zu den Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
b) Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
1) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
2) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
3) Zur Beachtung von Art. 16 der Charta
5. Zu den Auswirkungen des Vorliegens einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf die Vereinbarkeit der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs mit dem Unionsrecht
IV. Kosten
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr – Art. 49 und 56 AEUV – Protokoll (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse im Anhang zum EU-Vertrag und zum AEU-Vertrag – Dienstleistungen im Binnenmarkt – Richtlinie 2006/123/EG – Anwendungsbereich – Monopole und Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse – Zu prüfende Anforderungen – Art. 15 – Abfälle – Richtlinie 2008/98/EG – Regime der erweiterten Herstellerverantwortung – Art. 8 und 8a – Schaffung eines Marktmonopols für die kollektive Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung – Einzige Organisation ohne Gewinnerzielungsabsicht – Art. 106 Abs. 2 AEUV – Begriff des Unternehmens – Modalitäten der Errichtung und der Funktionsweise – Übergangsmodalitäten – Mitgliedschaftspflicht der Hersteller, die der erweiterten Verantwortung unterliegen – Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Unternehmerische Freiheit und Eigentumsrecht – Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes – Verhältnismäßigkeit“
In der Rechtssache C‑254/23
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Ustavno sodišče (Verfassungsgericht, Slowenien) mit Entscheidung vom 13. April 2023, beim Gerichtshof eingegangen am 20. April 2023, in dem Verfahren
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. u. a.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. u. a.,
Beteiligter:
Državni zbor Republike Slovenije
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten K. Lenaerts, des Vizepräsidenten T. von Danwitz, der Kammerpräsidentin K. Jürimäe, des Kammerpräsidenten C. Lycourgos, der Kammerpräsidentin L. Arastey Sahún, der Kammerpräsidenten S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen und M. Gavalec, des Richters E. Regan, der Richterin I. Ziemele (Berichterstatterin), des Richters Z. Csehi und der Richterin O. Spineanu-Matei,
Generalanwalt: A. M. Collins,
Kanzler: M. Longar, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 11. Juni 2024,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–
der INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. u. a., vertreten durch A. Brezavšček, Odvetnik,
–
der Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. u. a., vertreten durch M. Senica und M. Urankar, Odvetnika,
–
[berichtigt mit Beschluss vom 15. September 2025] der slowenischen Regierung, vertreten durch A. Dežman Mušič und T. Mihelič Žitko als Bevollmächtigte,
–
der tschechischen Regierung, vertreten durch L. Langrová, M. Smolek und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
–
der ungarischen Regierung, vertreten durch Z. Biró-Tóth als Bevollmächtigte,
–
der niederländischen Regierung, vertreten durch E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman und C. S. Schillemans als Bevollmächtigte,
–
der Europäischen Kommission, vertreten durch L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija und D. Milanowska als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. September 2024
folgendes
Urteil
1
Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 14, 49, 56 und 106 AEUV, des dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügten Protokolls (Nr. 26) über Dienste von allgemeinem Interesse (im Folgenden: Protokoll Nr. 26), der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36), der Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (ABl. 2008, L 312, S. 3) in der durch die Richtlinie (EU) 2018/851 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 (ABl. 2018, L 150, S. 109) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2008/98), der Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes.
2
Es ergeht im Rahmen eines Verfahrens zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit bestimmter Vorschriften des Zakon o varstvu okolja (Umweltschutzgesetz) vom 16. März 2022 (Uradni list RS, Nr. 44/22) in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung (im Folgenden: ZVO‑2), mit dem das Regime der erweiterten Herstellerverantwortung im slowenischen Recht eingeführt wurde (im Folgenden: im Ausgangsverfahren in Rede stehendes Regime der erweiterten Herstellerverantwortung).
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1.
AEU-Vertrag
3
Art. 49 AEUV bestimmt:
„Die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Das Gleiche gilt für Beschränkungen der Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedstaats, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ansässig sind.
…“
4
Art. 56 AEUV sieht vor:
„Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der [Europäischen] Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.
…“
5
In Art. 106 AEUV heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine den Verträgen und insbesondere den Artikeln 18 und 101 bis 109 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten.
(2)   Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
…“
2.
Protokoll Nr. 26
6
Art. 1 des Protokolls Nr. 26 lautet:
„Zu den gemeinsamen Werten der Union in Bezug auf Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 14 [AEUV] zählen insbesondere:
–
die wichtige Rolle und der weite Ermessensspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden in der Frage, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf eine den Bedürfnissen der Nutzer so gut wie möglich entsprechende Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind;
–
die Vielfalt der jeweiligen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und die Unterschiede bei den Bedürfnissen und Präferenzen der Nutzer, die aus unterschiedlichen geografischen, sozialen oder kulturellen Gegebenheiten folgen können;
–
ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte.“
3.
Charta
7
Art. 16 („Unternehmerische Freiheit“) der Charta sieht vor:
„Die unternehmerische Freiheit wird nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt.“
8
Art. 17 („Eigentumsrecht“) Abs. 1 der Charta lautet:
„Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“
9
Art. 52 der Charta („Tragweite und Auslegung der Rechte und Grundsätze“) Abs. 1 bestimmt:
„Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten muss gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.“
4.
Richtlinie 2006/123
10
In den Erwägungsgründen 6, 17, 70 und 73 der Richtlinie 2006/123 heißt es:
„(6)
[Die] Beschränkungen [der Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern in den Mitgliedstaaten und des freien Dienstleistungsverkehrs zwischen Mitgliedstaaten] können nicht allein durch die direkte Anwendung der Artikel [49 und 56 AEUV] beseitigt werden, weil – insbesondere nach der Erweiterung – die Handhabung von Fall zu Fall im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren sowohl für die nationalen als auch für die gemeinschaftlichen Organe äußerst kompliziert wäre; außerdem können zahlreiche Beschränkungen nur im Wege der vorherigen Koordinierung der nationalen Regelungen beseitigt werden, einschließlich der Einführung einer Verwaltungszusammenarbeit. …
…
(17)
Diese Richtlinie gilt nur für Dienstleistungen, die für eine wirtschaftliche Gegenleistung erbracht werden. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse fallen nicht unter die Begriffsbestimmung des Artikels [57 AEUV] und somit nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sind Dienstleistungen, die für eine wirtschaftliche Gegenleistung erbracht werden, und fallen deshalb in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie. …
…
(70)
Für die Zwecke dieser Richtlinie … können Dienstleistungen nur dann als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden, wenn sie der Erfüllung eines besonderen Auftrags von öffentlichem Interesse dienen, mit dem der Dienstleistungserbringer von dem betreffenden Mitgliedstaat betraut wurde. Diese Beauftragung sollte durch einen oder mehrere Akte erfolgen, deren Form von dem betreffenden Mitgliedstaat selbst bestimmt wird; darin sollte die genaue Art des besonderen Auftrags angegeben werden.
…
(73)
Zu den zu prüfenden Anforderungen gehören nationale Regelungen, die aus nicht mit der beruflichen Qualifikation zusammenhängenden Gründen die Aufnahme bestimmter Tätigkeiten bestimmten Dienstleistungserbringern vorbehalten. Zu diesen Anforderungen zählen auch solche Anforderungen, die vom Dienstleistungserbringer verlangen, eine bestimmte Rechtsform zu wählen, insbesondere die Rechtsform einer juristischen Person, einer Personengesellschaft, einer Gesellschaft ohne Erwerbszweck oder eine[r] Gesellschaft, deren Anteilseigner ausschließlich natürliche Personen sind, oder Anforderungen im Hinblick auf die Beteiligungen am Gesellschaftskapital, insbesondere eine Mindestkapitalausstattung für bestimmte Dienstleistungstätigkeiten oder den Besitz besonderer Qualifikationen für die Anteilseigner oder das Führungspersonal bestimmter Unternehmen. …“
11
Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2006/123 bestimmt:
„(1)   Diese Richtlinie enthält allgemeine Bestimmungen, die bei gleichzeitiger Gewährleistung einer hohen Qualität der Dienstleistungen die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen.
(2)   Diese Richtlinie betrifft weder die Liberalisierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die öffentlichen oder privaten Einrichtungen vorbehalten sind, noch die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen, die Dienstleistungen erbringen.
(3)   Diese Richtlinie betrifft weder die Abschaffung von Dienstleistungsmonopolen noch von den Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen, die unter die gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften fallen.
Diese Richtlinie berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht festzulegen, welche Leistungen sie als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erachten, wie diese Dienstleistungen unter Beachtung der Vorschriften über staatliche Beihilfen organisiert und finanziert werden sollten und welchen spezifischen Verpflichtungen sie unterliegen sollten.
…“
12
Art. 2 („Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:
„(1)   Diese Richtlinie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden.
(2)   Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung:
a)
nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse;
…“
13
In Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2006/123 heißt es:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
1.
‚Dienstleistung‘ jede von Artikel [57 AEUV] erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird;
…
7.
‚Anforderungen‘ alle Auflagen, Verbote, Bedingungen oder Beschränkungen, die in den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten festgelegt sind oder sich aus der Rechtsprechung, der Verwaltungspraxis, den Regeln von Berufsverbänden oder den kollektiven Regeln, die von Berufsvereinigungen oder sonstigen Berufsorganisationen in Ausübung ihrer Rechtsautonomie erlassen wurden, ergeben; …
8.
‚zwingende Gründe des Allgemeininteresses‘ Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: … öffentliche Gesundheit; … Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt; …;
…“
14
Art. 15 („Zu prüfende Anforderungen“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten prüfen, ob ihre Rechtsordnungen die in Absatz 2 aufgeführten Anforderungen vorsehen, und stellen sicher, dass diese Anforderungen die Bedingungen des Absatzes 3 erfüllen. Die Mitgliedstaaten ändern ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um sie diesen Bedingungen anzupassen.
(2)   Die Mitgliedstaaten prüfen, ob ihre Rechtsordnung die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit von folgenden nicht diskriminierenden Anforderungen abhängig macht:
a)
mengenmäßigen oder territorialen Beschränkungen, insbesondere in Form von Beschränkungen aufgrund der Bevölkerungszahl oder bestimmter Mindestentfernungen zwischen Dienstleistungserbringern;
b)
der Verpflichtung des Dienstleistungserbringers, eine bestimmte Rechtsform zu wählen;
c)
Anforderungen im Hinblick auf die Beteiligungen am Gesellschaftsvermögen;
d)
Anforderungen, die die Aufnahme der betreffenden Dienstleistungstätigkeit aufgrund ihrer Besonderheiten bestimmten Dienstleistungserbringern vorbehalten, mit Ausnahme von Anforderungen, die Bereiche betreffen, die von der Richtlinie 2005/36/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (ABl. 2005, L 255, S. 22)] erfasst werden, oder solchen, die in anderen Gemeinschaftsrechtsakten vorgesehen sind;
…
(3)   Die Mitgliedstaaten prüfen, ob die in Absatz 2 genannten Anforderungen folgende Bedingungen erfüllen:
a)
Nicht-Diskriminierung: die Anforderungen dürfen weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts des satzungsmäßigen Sitzes darstellen;
b)
Erforderlichkeit: die Anforderungen müssen durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein;
c)
Verhältnismäßigkeit: die Anforderungen müssen zur Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels geeignet sein; sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist; diese Anforderungen können nicht durch andere weniger einschneidende Maßnahmen ersetzt werden, die zum selben Ergebnis führen.
(4)   Die Absätze 1, 2 und 3 gelten für Rechtsvorschriften im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nur insoweit, als die Anwendung dieser Absätze die Erfüllung der anvertrauten besonderen Aufgabe nicht rechtlich oder tatsächlich verhindert.
(5)   In dem in Artikel 39 Absatz 1 genannten Bericht für die gegenseitige Evaluierung geben die Mitgliedstaaten an:
a)
welche Anforderungen sie beabsichtigen beizubehalten und warum sie der Auffassung sind, dass diese die Bedingungen des Absatzes 3 erfüllen;
b)
welche Anforderungen sie aufgehoben oder gelockert haben.
(6)   Ab dem 28. Dezember 2006 dürfen die Mitgliedstaaten keine neuen Anforderungen der in Absatz 2 genannten Art einführen, es sei denn, diese neuen Anforderungen erfüllen die in Absatz 3 aufgeführten Bedingungen.
…“
15
Art. 16 („Dienstleistungsfreiheit“) der Richtlinie 2006/123 bestimmt in Abs. 1:
„Die Mitgliedstaaten achten das Recht der Dienstleistungserbringer, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen ihrer Niederlassung zu erbringen.
Der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, gewährleistet die freie Aufnahme und freie Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten innerhalb seines Hoheitsgebiets.
…“
16
Art. 17 („Weitere Ausnahmen von der Dienstleistungsfreiheit“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:
„Artikel 16 findet keine Anwendung auf:
1.
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die in einem anderen Mitgliedstaat erbracht werden, unter anderem:
…
e)
Dienste der Abfallbewirtschaftung;
…“
5.
Richtlinie 2008/98
17
Art. 1 („Gegenstand und Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2008/98 sieht vor:
„Mit dieser Richtlinie werden Maßnahmen festgelegt, die dem Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit dienen, indem die Erzeugung von Abfällen und die schädlichen Auswirkungen der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen vermieden oder verringert, die Gesamtauswirkungen der Ressourcennutzung reduziert und die Effizienz der Ressourcennutzung verbessert werden, und welche für den Übergang zu einer Kreislaufwirtschaft und für die Sicherstellung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der Union entscheidend sind.“
18
In Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2008/98 heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
…
9.
‚Abfallbewirtschaftung‘ die Sammlung, den Transport, die Verwertung (einschließlich der Sortierung) und die Beseitigung von Abfällen, einschließlich der Überwachung dieser Verfahren sowie der Nachsorge von Beseitigungsanlagen und einschließlich der Handlungen, die von Händlern oder Maklern vorgenommen werden;
…
21.
‚Regime der erweiterten Herstellerverantwortung‘ ein Bündel von Maßnahmen, die von Mitgliedstaaten getroffen werden, um sicherzustellen, dass die Hersteller der Erzeugnisse die finanzielle Verantwortung oder die finanzielle und organisatorische Verantwortung für die Bewirtschaftung in der Abfallphase des Produktlebenszyklus übernehmen.“
19
Art. 8 („Erweiterte Herstellerverantwortung“) der Richtlinie 2008/98 sieht vor:
„(1)   Zur Verbesserung der Wiederverwendung und der Vermeidung, des Recyclings und der sonstigen Verwertung von Abfällen können die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit und ohne Gesetzescharakter erlassen, um sicherzustellen, dass jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig Erzeugnisse entwickelt, herstellt, verarbeitet, behandelt, verkauft oder einführt (Hersteller des Erzeugnisses), eine erweiterte Herstellerverantwortung trägt.
Diese Maßnahmen können die Rücknahme zurückgegebener Erzeugnisse und von Abfällen, die nach der Verwendung dieser Erzeugnisse übrig bleiben, sowie die anschließende Bewirtschaftung der Abfälle und die finanzielle Verantwortung für diese Tätigkeiten umfassen. Diese Maßnahmen können die Verpflichtung umfassen, öffentlich zugängliche Informationen darüber zur Verfügung zu stellen, inwieweit das Produkt wiederverwendbar und recyclebar ist.
Umfassen diese Maßnahmen auch die Einrichtung von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung, gelten die allgemeinen Mindestanforderungen nach Artikel 8a.
Die Mitgliedstaaten können beschließen, dass Hersteller von Erzeugnissen, die in der Abfallphase des Produktlebenszyklus in Eigeninitiative die finanzielle Verantwortung oder die finanzielle und organisatorische Verantwortung für die Abfallbewirtschaftung übernehmen, einige oder alle der allgemeinen Mindestanforderungen nach Artikel 8a anwenden sollten.
(2)   Die Mitgliedstaaten können geeignete Maßnahmen ergreifen, um zu fördern, dass Produkte und Bestandteile von Produkten so gestaltet werden, dass bei deren Herstellung und anschließendem Gebrauch die Umweltfolgen und das Abfallaufkommen verringert werden, und um zu gewährleisten, dass die Verwertung und Beseitigung der Produkte, die zu Abfällen geworden sind, gemäß den Artikeln 4 und 13 stattfindet.
Um die ordnungsgemäße Umsetzung der Abfallhierarchie zu erleichtern, können diese Maßnahmen unter anderem die Entwicklung, die Herstellung und das Inverkehrbringen von Produkten und Bestandteilen von Produkten fördern, die mehrfach verwendbar sind, recycelte Materialien enthalten, technisch langlebig sowie leicht reparierbar und, nachdem sie zu Abfall geworden sind, zur Vorbereitung zur Wiederverwendung und zum Recycling geeignet sind. Bei diesen Maßnahmen sind die Auswirkungen von Produkten während ihres gesamten Lebenszyklus, die Abfallhierarchie sowie gegebenenfalls das Potenzial für mehrfaches Recycling zu berücksichtigen.
(3)   Bei Anwendung der erweiterten Herstellerverantwortung berücksichtigen die Mitgliedstaaten die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit und die Gesamtauswirkungen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit sowie die sozialen Folgen, wobei sie darauf achten, dass das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts gewährleistet bleibt.
(4)   Die erweiterte Herstellerverantwortung wird unbeschadet der Verantwortung für die Abfallbewirtschaftung gemäß Artikel 15 Absatz 1 und unbeschadet der geltenden abfallstrom- und produktspezifischen Rechtsvorschriften angewandt.
(5)   Die [Europäische] Kommission organisiert einen Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten und den an [Regimen] der erweiterten Herstellerverantwortung beteiligten Akteuren über die praktische Anwendung der allgemeinen Mindestanforderungen gemäß Artikel 8a. Dies umfasst unter anderem den Austausch von Informationen zu bewährten Verfahren, die die angemessene Steuerung von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung sicherstellen, zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in Bezug auf diese Regime und in Bezug auf ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts, über die organisatorischen Merkmale und die Überwachung von Organisationen, die die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung im Auftrag von Herstellern von Erzeugnissen wahrnehmen, über die Gestaltung der finanziellen Beiträge, die Auswahl von Abfallbewirtschaftungseinrichtungen sowie die Vermeidung der Vermüllung. Die Kommission veröffentlicht die Ergebnisse des Informationsaustauschs und kann dazu sowie zu anderen relevanten Aspekten Leitlinien bereitstellen.
Die Kommission veröffentlicht nach Konsultation der Mitgliedstaaten Leitlinien für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Bezug auf Regime der erweiterten Herstellerverantwortung und für die Gestaltung der finanziellen Beiträge gemäß Artikel 8a Absatz 4 Buchstabe b.
Sofern das notwendig ist, um Verzerrungen am Binnenmarkt zu vermeiden, kann die Kommission Durchführungsrechtsakte erlassen, um Kriterien für die einheitliche Anwendung von Artikel 8a Absatz 4 Buchstabe b festzulegen, jedoch ohne dabei die genaue Höhe der Beiträge zu bestimmen. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem Prüfverfahren gemäß Artikel 39 Absatz 2 erlassen.“
20
Art. 8a („Allgemeine Mindestanforderungen an Regime der erweiterten Herstellerverantwortung“) der Richtlinie lautet:
„(1)   Wenn gemäß Artikel 8 Absatz 1 sowie nach anderen Gesetzgebungsakten der Union Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eingerichtet werden, sorgen die Mitgliedstaaten für
a)
die genaue Definition der Rollen und Verantwortlichkeiten aller einschlägigen beteiligten Akteure, einschließlich Hersteller von Erzeugnissen, die Produkte in dem Mitgliedstaat in Verkehr bringen, Organisationen, die für diese Hersteller eine erweiterte Herstellerverantwortung wahrnehmen, private und öffentliche Abfallbewirtschaftungseinrichtungen, örtliche Behörden und gegebenenfalls Einrichtungen für die Wiederverwendung und für die Vorbereitung zur Wiederverwendung sowie gemeinnützige Unternehmen;
b)
die Festlegung messbarer Abfallbewirtschaftungsziele im Einklang mit der Abfallhierarchie, mit denen mindestens die für das Regime der erweiterten Herstellerverantwortung relevanten quantitativen Zielvorgaben gemäß der vorliegenden Richtlinie, der Richtlinie 94/62/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. 1994, L 365, S. 10)], der Richtlinie 2000/53/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. September 2000 über Altfahrzeuge (ABl. 2000, L 269, S. 34), der Richtlinie 2006/66/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren und zur Aufhebung der Richtlinie 91/157/EWG (ABl. 2006, L 266, S. 1)] und der Richtlinie 2012/19/EU des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 4. Juli 2012 über Elektro- und Elektronik-Altgeräte (ABl. 2012, L 197, S. 38)] erreicht werden sollen, und die Festlegung anderer quantitativer Vorgaben und/oder qualitativer Zielsetzungen, die in Bezug auf das [Regime] der erweiterten Herstellerverantwortung für relevant erachtet werden;
c)
ein Berichterstattungssystem zur Erhebung von Daten über die Produkte, die von den unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallenden Herstellern von Erzeugnissen in dem Mitgliedstaat in Verkehr gebracht werden, von Daten über die Sammlung und Behandlung von Abfällen, die durch diese Produkte entstehen, gegebenenfalls mit Angabe der Abfallmaterialströme, und von anderen Daten, die für die Zwecke der unter Buchstabe b genannten Verpflichtungen relevant sind;
d)
die Gewährleistung der Gleichbehandlung von Herstellern von Erzeugnissen unabhängig von Herkunftsland und Größe und ohne übermäßigen Regulierungsaufwand für die Hersteller, einschließlich kleiner und mittlerer Unternehmen, die Produkte in geringen Mengen herstellen.
(2)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit die unter die gemäß Artikel 8 Absatz 1 eingerichteten Regime der erweiterten Herstellerverantwortung fallenden Abfallbesitzer über Abfallvermeidungsmaßnahmen, Wiederverwendungszentren, Zentren für die Vorbereitung zur Wiederverwendung, Rücknahme- und Sammelsysteme und die Vermeidung von Vermüllung informiert werden. Ferner treffen die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Schaffung von Anreizen für die Abfallbesitzer, damit diese ihrer Verantwortung nachkommen, ihre Abfälle den vorhandenen Systemen der getrennten Abfallsammlung zuzuführen, insbesondere – soweit angebracht – durch wirtschaftliche Anreize oder Regelungen.
(3)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass Hersteller von Erzeugnissen oder Organisationen, die für diese Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung wahrnehmen,
a)
eine klar definierte Abdeckung in Bezug auf ein geografisches Gebiet, Produkte und Materialien haben, [die] sich nicht auf die Bereiche beschränkt, in denen die Sammlung und Bewirtschaftung von Abfällen am profitabelsten ist;
b)
in den Bereichen im Sinne des Absatzes 3 Buchstabe a Abfallsammelsysteme im gebotenen Umfang bereitstellen;
c)
über die erforderlichen finanziellen Mittel oder finanziellen und organisatorischen Mittel verfügen, um ihren Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung nachzukommen;
d)
einen geeigneten Eigenkontrollmechanismus einrichten, gegebenenfalls unterstützt durch regelmäßig erfolgende unabhängige Prüfungen zur Bewertung
i)
ihrer Finanzverwaltung, einschließlich der Einhaltung der Anforderungen gemäß Absatz 4 Buchstaben a und b;
ii)
der Qualität der gemäß Absatz 1 Buchstabe c des vorliegenden Artikels erhobenen und übermittelten Daten sowie der Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen (ABl. 2006, L 190, S. 1)];
e)
Informationen zur Erfüllung der Zielvorgaben für die Abfallbewirtschaftung gemäß Absatz 1 Buchstabe b öffentlich zugänglich machen, sowie im Fall der gemeinsamen Wahrnehmung der erweiterten Herstellerverantwortung auch Informationen zu
i)
ihren Eigentums- und Mitgliederverhältnissen;
ii)
den von den Herstellern von Erzeugnissen pro verkaufter Einheit oder pro in Verkehr gebrachter Tonne des Produkts geleisteten finanziellen Beiträgen und
iii)
dem Verfahren für die Auswahl von Abfallbewirtschaftungseinrichtungen.
(4)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die von den Herstellern von Erzeugnissen geleisteten finanziellen Beiträge zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung
a)
die folgenden Kosten für die vom Hersteller in dem jeweiligen Mitgliedstaat in Verkehr gebrachten Produkte decken:
–
Kosten der getrennten Sammlung von Abfällen und des anschließenden Transports sowie der Behandlung der Abfälle, einschließlich derjenigen Behandlung, die erforderlich ist, um die Abfallbewirtschaftungsziele der Union zu erreichen, sowie Kosten, die mit der Verwirklichung der anderen Vorgaben und Zielsetzungen gemäß Absatz 1 Buchstabe b verbunden sind, wobei die Einnahmen aus der Wiederverwendung, dem Verkauf von aus ihren Produkten gewonnenen Sekundärrohstoffen und nicht ausgezahlten Pfandgebühren zu berücksichtigen sind;
–
Kosten der Bereitstellung geeigneter Informationen für die Abfallbesitzer gemäß Absatz 2;
–
Kosten der Erhebung und Übermittlung von Daten gemäß Absatz 1 Buchstabe c.
Dieser Buchstabe gilt nicht für Regime der erweiterten Herstellerverantwortung, die nach den Richtlinien [2000/53], [2006/66] oder [2012/19] eingerichtet wurden;
b)
bei gemeinsamer Wahrnehmung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung nach Möglichkeit für einzelne Produkte oder Gruppen vergleichbarer Produkte festgesetzt werden, wobei insbesondere deren Langlebigkeit, Reparierbarkeit, Wiederverwendbarkeit und Recycelbarkeit sowie das Vorhandensein gefährlicher Stoffe zu berücksichtigen sind, also ein vom Lebenszyklus ausgehender Ansatz verfolgt wird, der auf die in den einschlägigen Unionsrechtsvorschriften festgelegten Anforderungen abgestimmt ist und der gegebenenfalls auf harmonisierten Kriterien beruht, damit dafür gesorgt ist, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert, und
c)
nicht höher ausfallen als die Kosten, die mit der kosteneffizienten Bereitstellung von Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung verbunden sind. Diese Kosten werden zwischen den betroffenen Akteuren transparent festgelegt.
Wenn das aufgrund des Erfordernisses, die ordnungsgemäße Abfallbewirtschaftung und die Wirtschaftlichkeit des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung sicherzustellen, gerechtfertigt ist, können die Mitgliedstaaten von der in Buchstabe a vorgesehenen Verteilung der finanziellen Verantwortung abweichen, sofern Folgendes gegeben ist:
i)
Wenn Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eingerichtet wurden, um die aufgrund von Gesetzgebungsakten der Union festgelegten Vorgaben und Zielsetzungen für die Abfallbewirtschaftung zu erreichen, tragen die Hersteller von Erzeugnissen mindestens 80 % der anfallenden Kosten;
ii)
wenn Regime der erweiterten Herstellerverantwortung am 4. Juli 2018 oder später eingerichtet wurden, um die ausschließlich im Recht des Mitgliedstaats festgelegten Vorgaben und Zielsetzungen für die Abfallbewirtschaftung zu erreichen, tragen die Hersteller von Erzeugnissen mindestens 80 % der anfallenden Kosten;
iii)
wenn Regime der erweiterten Herstellerverantwortung vor dem 4. Juli 2018 eingerichtet wurden, um die ausschließlich im Recht des Mitgliedstaats festgelegten Vorgaben und Zielsetzungen für die Abfallbewirtschaftung zu erreichen, tragen die Hersteller von Erzeugnissen mindestens 50 % der anfallenden Kosten,
sofern die übrigen Kosten von den ursprünglichen Abfallerzeugern oder Vertreibern getragen werden.
Diese Ausnahmeregelung darf nicht in Anspruch genommen werden, um den Kostenanteil zu senken, den die Hersteller von Erzeugnissen im Rahmen von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung, die vor dem 4. Juli 2018 eingerichtet wurden, zu tragen haben.
(5)   Die Mitgliedstaaten schaffen einen geeigneten Überwachungs- und Durchsetzungsrahmen, um sicherzustellen, dass Hersteller von Erzeugnissen und Organisationen, die für diese Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung wahrnehmen, ihren Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung – auch im Fernabsatz – nachkommen, dass die finanziellen Mittel ordnungsgemäß verwendet werden und dass alle an der Umsetzung der Regime der erweiterten Herstellerverantwortung beteiligten Akteure verlässliche Daten übermitteln.
Setzen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verschiedene Organisationen Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die Hersteller von Erzeugnissen um, so benennt der betreffende Mitgliedstaat mindestens eine von privaten Interessen unabhängige Stelle oder beauftragt eine Behörde, die die Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung überwacht.
Jeder Mitgliedstaat gestattet den in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Herstellern von Erzeugnissen, die in seinem Hoheitsgebiet Produkte in Verkehr bringen, eine in seinem Hoheitsgebiet ansässige natürliche oder juristische Person als Bevollmächtigten zu benennen, der in seinem Hoheitsgebiet die mit den Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung verbundenen Verpflichtungen wahrnimmt.
Um die Einhaltung der Verpflichtungen des Herstellers des Erzeugnisses im Rahmen des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung zu überwachen und zu überprüfen, können die Mitgliedstaaten Anforderungen, beispielsweise in Bezug auf Registrierung, Informationen und Berichterstattung, festlegen, die als Bevollmächtigte zu benennende juristische oder natürliche Personen in ihrem Hoheitsgebiet erfüllen müssen.
(6)   Die Mitgliedstaaten stellen einen regelmäßigen Dialog zwischen den einschlägigen an der Umsetzung der Regime der erweiterten Herstellerverantwortung beteiligten Akteuren sicher, einschließlich Hersteller und Vertreiber, privater und öffentlicher Abfallbewirtschaftungseinrichtungen, örtlicher Behörden, zivilgesellschaftlicher Organisationen und gegebenenfalls gemeinnütziger Akteure, Netzwerke für die Wiederverwendung und Reparatur sowie Einrichtungen für die Vorbereitung zur Wiederverwendung.
(7)   Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass Regime der erweiterten Herstellerverantwortung, die vor dem 4. Juli 2018 errichtet wurden, bis zum 5. Januar 2023 diesem Artikel entsprechen.
(8)   Die nach diesem Artikel vorgesehene Bereitstellung von Informationen für die Öffentlichkeit berührt nicht die Vertraulichkeit wirtschaftlich sensibler Informationen gemäß den einschlägigen Unionsrechtsvorschriften und dem nationalen Recht.“
6.
Richtlinie 2018/851
21
In den Erwägungsgründen 14, 21, 22 und 26 der Richtlinie 2018/851 heißt es:
„(14)
Eine Definition des Begriffs ‚Regime der erweiterten Herstellerverantwortung‘ sollte aufgenommen werden, um klarzustellen, dass sich der Begriff auf ein Bündel von von den Mitgliedstaaten festgelegten Maßnahmen bezieht, durch die Hersteller von Erzeugnissen verpflichtet werden, in der Abfallphase des Produktlebenszyklus die finanzielle Verantwortung oder die finanzielle und organisatorische Verantwortung für die Bewirtschaftung, einschließlich getrennte Sammlung sowie Sortier- und Behandlungsverfahren, zu übernehmen. Diese Verpflichtung kann sich auch auf die organisatorische Verantwortung und die Verantwortung, zur Abfallvermeidung sowie zur Wiederverwendbarkeit und Recycelbarkeit von Produkten beizutragen, erstrecken. Die Hersteller von Erzeugnissen können die Verpflichtungen im Rahmen des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung einzeln oder gemeinsam wahrnehmen.
…
(21)
Regime der erweiterten Herstellerverantwortung sind ein wesentliches Element einer effizienten Abfallbewirtschaftung. Sie werden in den Mitgliedstaaten jedoch mit unterschiedlicher Wirkung und unterschiedlichem Erfolg angewendet. Daher müssen Mindestanforderungen für ein entsprechendes Regime der erweiterten Herstellerverantwortung festgelegt werden, und es muss klargestellt werden, dass diese Vorschriften auch für Regime der erweiterten Herstellerverantwortung, die nach anderen Gesetzgebungsakten der Union … eingerichtet wurden, zusätzlich zu den Bedingungen gelten, die bereits in jenen Rechtsvorschriften festgelegt sind, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. …
(22)
Die allgemeinen Mindestanforderungen sollten Kosten senken, die Leistung steigern, gleiche Wettbewerbsbedingungen – auch für kleine und mittlere Unternehmen sowie E‑Commerce-Unternehmen – gewährleisten und Hindernisse für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts vermeiden. Ferner sollten sie zur Einbeziehung der am Ende der Nutzungsdauer anfallenden Kosten in die Produktpreise beitragen und den Herstellern Anreize bieten, bei der Konzeption ihrer Produkte deren Recycelfähigkeit, Wiederverwendbarkeit, Reparierbarkeit und das Vorhandensein gefährlicher Stoffe besser zu berücksichtigen. Insgesamt sollte sich durch diese Anforderungen die Steuerung und die Transparenz von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung verbessern und die Gefahr von Interessenkonflikten zwischen Organisationen, die die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung im Auftrag von Herstellern von Erzeugnissen wahrnehmen und den von diesen Organisationen beauftragten Abfallhandlern verringern. Die Anforderungen sollten sowohl für neue als auch für bestehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung gelten. Für bestehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung ist jedoch eine Übergangsfrist erforderlich, damit sie ihre Strukturen und Verfahren an die neuen Anforderungen anpassen können.
…
(26)
Hersteller von Erzeugnissen sollten die Kosten tragen, die mit der Erfüllung der für das betreffende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung festgelegten Abfallbewirtschaftungsziele und anderer Vorgaben und Zielsetzungen, auch in Bezug auf die Vermeidung von Abfällen, verbunden sind. Unter strengen Bedingungen dürfen diese Kosten zusammen mit den ursprünglichen Abfallerzeugern oder Vertreibern getragen werden, wenn das aufgrund des Erfordernisses, die ordnungsgemäße Abfallbewirtschaftung und die Wirtschaftlichkeit des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung sicherzustellen, gerechtfertigt ist.“
B. Slowenisches Recht
22
Art. 34 („Erweiterte Herstellerverantwortung“) des ZVO‑2 bestimmt:
„(1)   Ein Hersteller von Erzeugnissen, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen …, ist verpflichtet, alle Verbote, Anforderungen und sonstigen Verhaltensregeln zu beachten, um sicherzustellen, dass die Abfälle, die bei der Verwendung dieser Erzeugnisse anfallen, in der vorgeschriebenen Weise … bewirtschaftet werden.
…
(4)   Ein in einem anderen Land ansässiger Hersteller, der Erzeugnisse, die unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallen, in Slowenien im Fernabsatz direkt an Verbraucher oder andere Endnutzer verkauft, muss einen Bevollmächtigten benennen, der für die Erfüllung seiner Verpflichtungen verantwortlich ist.
…
(6)   Ein Hersteller, der in einem anderen Mitgliedstaat der [Union] oder in einem Land des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig ist … und dessen Erzeugnisse, die unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallen, im Hoheitsgebiet Sloweniens vermarktet werden, kann die Verpflichtungen eines in Slowenien ansässigen Herstellers übernehmen, indem er einen dort für die Erfüllung seiner Verpflichtungen verantwortlichen Bevollmächtigten benennt. In dem vorstehend genannten Fall werden diese Verpflichtungen von dem Bevollmächtigten übernommen.
…“
23
Art. 35 („Verpflichtungen des Herstellers“) des ZVO‑2 sieht vor:
„(1)   Der Hersteller sorgt für
1.
das Sammeln von Produktabfällen im gesamten Hoheitsgebiet Sloweniens, mit Ausnahme des Sammelns bei den ursprünglichen Herstellern von Abfällen, wenn dies als obligatorischer kommunaler Dienst für die Sammlung von Siedlungsabfällen durchgeführt wird,
2.
die Behandlung aller gesammelten Produktabfälle,
3.
die Verwirklichung von Umweltzielen durch die Gewährleistung der Bewirtschaftung von Produktabfällen,
4.
die Information der Öffentlichkeit und der Abfallbesitzer über die Methode und die Bedeutung der Vermeidung von Produktabfällen, der Wiederverwendung und der Rückgabe gebrauchter Produkte, die unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallen, der getrennten Sammlung von Produktabfällen und der Vermeidung von Vermüllung sowie der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Produktabfällen,
5.
die Unterrichtung der mit der Behandlung von Abfällen betrauten Personen über die Produkte, die unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallen, und die Methoden zur Behandlung der Abfälle aus diesen Produkten, sofern dies vorgeschrieben ist, und
6.
die Führung eines Registers der Produkte, die unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallen und in Slowenien in Verkehr gebracht werden, die Führung eines Registers der gesammelten und behandelten Produktabfälle sowie die Übermittlung der diesen Registern entnommenen Daten an das Ministerium.
(2)   Der Hersteller erfüllt die in Abs. 1 dieses Artikels genannten Verpflichtungen gemeinsam mit anderen Herstellern derselben Art von Produkten, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, indem er sich an der gemeinsamen Umsetzung von Tätigkeiten und Maßnahmen zur Erfüllung der Verpflichtungen in Bezug auf Abfälle aus diesen Produkten beteiligt …
(3)   Ungeachtet des vorstehenden Absatzes kann ein Hersteller die in Absatz 1 dieses Artikels genannten Verpflichtungen individuell erfüllen, wenn er in Slowenien Produkte in Verkehr bringt, die unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallen und nicht für den Haushaltsgebrauch bestimmt sind …
…“
24
Art. 37 („Gemeinsame Umsetzung von Verpflichtungen“) des ZVO-2 bestimmt:
„(1)   Die in Art. 35 Abs. 1 dieses Gesetzes genannten Hersteller, die die Erfüllung der Verpflichtungen aus Art. 35 Abs. 3 nicht individuell gewährleisten, müssen ihre gemeinsame Umsetzung sicherstellen. Die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen von Herstellern derselben Art von Produkten, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, erfolgt durch eine Organisation zur gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der [erweiterten Herstellerverantwortung] für die Abfälle aus solchen Produkten … Diese Organisation sorgt für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen der Hersteller, die sie errichten, sowie der Hersteller, die ihr nach ihrer Errichtung beitreten. Diese Hersteller sind hinsichtlich der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gleichgestellt, unabhängig davon, ob sie die Organisation errichtet haben oder ihr nach ihrer Errichtung beigetreten sind.
(2)   Eine einzige Organisation sorgt für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen der Hersteller derselben Art von Produkten, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen.
(3)   Die unter Abs. 1 dieses Artikels fallenden Hersteller schließen mit dieser Organisation einen schriftlichen Vertrag, mit dem sie sie mit der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus Art. 35 Abs. 1 dieses Gesetzes betrauen.
…“
25
In Art. 38 („Organisation“) des ZVO‑2 heißt es:
„(1)   Eine Organisation ist eine in Slowenien niedergelassene juristische Person mit dem Ziel, für die Hersteller derselben Art von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und im Einklang mit Abs. 1 des vorstehenden Artikels die gemeinsame Umsetzung der entsprechenden Verpflichtungen zu gewährleisten haben, die gemeinsame Umsetzung dieser Verpflichtungen im Rahmen einer Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht zu verwirklichen, wobei die Einnahmen aus der gemeinsamen Umsetzung der genannten Verpflichtungen nach diesem Gesetz ihre tatsächlichen Kosten nicht übersteigen dürfen.
…
(3)   Die Organisation darf keine Tätigkeit ausüben, die nicht mit dem in Abs. 1 dieses Artikels genannten Ziel in Zusammenhang steht.
(4)   Die Organisation wird von Herstellern bestimmter Produkte derselben Art, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, errichtet und gehalten, die zusammen mindestens 51 % der Gesamtmenge dieser Produkte in Verkehr bringen, wobei die Beteiligung der einzelnen Hersteller an ihr 25 % nicht überschreitet. Die Modalitäten des Nachweises der Einhaltung der im vorstehenden Satz genannten Voraussetzung werden von der Regierung in den in Art. 34 Abs. 8 dieses Gesetzes genannten Bestimmungen festgelegt.
(5)   Die Organisation und an ihr beteiligte Hersteller dürfen keine Personen sein, die Abfälle aus Produkten, die Gegenstand der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen in ihrem Rahmen sind, sammeln oder behandeln, es sei denn, die in Art. 34 Abs. 8 dieses Gesetzes genannten Bestimmungen sehen vor, dass als Hersteller eine Person anzusehen ist, die Abfälle aus Produkten, die unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallen, zur Wiederverwendung vorbereitet und sie ein zweites Mal in den Verkehr bringt, oder eine Person, die diese Abfälle als werthaltigen Stoff oder Gegenstand wiederverwertet, wobei es sich um ein Produkt handelt, das unter die erweiterte Herstellerverantwortung fällt, aber eine andere Verwendung als das Originalprodukt hat.
(6)   Die Organisation und an ihr beteiligte Hersteller dürfen keine
1.
unmittelbaren oder mittelbaren kapitalmäßigen Verflechtungen mit einer Person haben, die sich mit der Sammlung und Behandlung von Abfällen aus Produkten befasst, die Gegenstand der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen innerhalb dieser Organisation sind, oder bei dieser Person Geschäftsführungs- oder Kontrollrechte wahrnehmen;
2.
kapitalmäßigen Verflechtungen mit oder verwandtschaftlichen Beziehungen zu einer Person haben, die Stimmrechte im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan besitzt oder kontrolliert oder die vorstehend genannte Person vertritt.
(7)   Als verwandtschaftliche Beziehung im Sinne von Abs. 6 Nr. 2 dieses Artikels gelten elterliche oder geschwisterliche Blutsbande bis einschließlich zum vierten Grad, Bindungen, die sich aus gesetzlich anerkannten Formen der Partnerschaft und aus der Ehe ergeben, bis einschließlich zum zweiten Grad, auch wenn die Partnerschaft oder die Ehe aufgelöst worden ist, oder wenn der Inhaber der Beteiligung Vormund oder Pfleger einer Person ist, die Stimmrechte im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan besitzt oder kontrolliert oder die in Abs. 6 Nr. 1 genannte Person vertritt.
(8)   Die Kontrolle der Stimmrechte im Sinne von Abs. 6 Nr. 2 dieses Artikels bezeichnet Rechte, Verträge oder andere Mittel, die es einzeln oder zusammen unter Berücksichtigung der relevanten tatsächlichen oder rechtlichen Umstände dem Inhaber einer Beteiligung ermöglichen, bestimmenden Einfluss auf eine Person auszuüben, die Stimmrechte im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan besitzt oder kontrolliert oder die in Abs. 6 Nr. 1 genannte Person vertritt.
(9)   Die in den Abs. 5 und 6 dieses Artikels genannten Beschränkungen gelten auch für ein Mitglied des Leitungsorgans der betreffenden Organisation, ihres Aufsichtsorgans oder ihres Vertreters.
(10)   Eine Organisation muss über ein Aufsichtsorgan für das Regime der [erweiterten Herstellerverantwortung] verfügen, das aus drei Vertretern an ihr beteiligter Hersteller, drei Vertretern von Herstellern, die der bereits errichteten Organisation beigetreten sind, und einem Vertreter des Umweltministeriums besteht. Die Vertreter der Hersteller, die eine Organisation errichtet haben, und die Vertreter der einer bereits errichteten Organisation beigetretenen Hersteller sind gleichgestellt und verfügen über die gleichen Entscheidungsbefugnisse. Das Verfahren zur Benennung der im vorstehenden Satz genannten individuellen Vertreter der Hersteller in dem im vorliegenden Absatz genannten Organ sowie die Dauer ihres Mandats für das Regime der [erweiterten Herstellerverantwortung] werden von der Regierung in den in Art. 38 Abs. 8 dieses Gesetzes genannten Bestimmungen festgelegt.
(11)   Das im vorstehenden Absatz genannte Organ muss
1.
regelmäßig über die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen durch die betreffende Organisation informiert werden,
2.
die Höhe des vom Hersteller zu zahlenden finanziellen Beitrags je Verkaufseinheit oder Tonne eines in Slowenien in Verkehr gebrachten Erzeugnisses, das unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fällt, bestätigen,
3.
die von dieser Organisation bei der Bewirtschaftung von Produktabfällen vorgesehenen und erreichten Umweltziele bestätigen,
4.
einen allgemeinen Rechtsakt erlassen, in dem die Normen für die Bewirtschaftung unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallender Produktabfälle festgelegt werden, die von den Personen, die Abfälle aus solchen Produkten für Rechnung dieser Organisation sammeln oder behandeln, neben den Anforderungen, die in den in Art. 24 Abs. 6 dieses Gesetzes und in dessen Art. 34 Abs. 8 genannten Bestimmungen aufgestellt werden, zwingend einzuhalten sind,
5.
die in Art. 37 Abs. 6 Nr. 4 dieses Gesetzes genannten Unterlagen konsultieren oder ihre Konsultation organisieren und im Einklang mit Art. 40 Abs. 11 dieses Gesetzes die Abfallsammlungs- oder ‑behandlungsstellen bei den Personen, die im Namen der Organisation Abfälle aus unter die [erweiterte Herstellerverantwortung] fallenden Produkten sammeln oder behandeln, überprüfen und ihre Ergebnisse im Einklang mit den Kriterien bewerten, die in den in Art. 38 Abs. 8 dieses Gesetzes genannten Bestimmungen festgelegt sind, und
6.
den Inhalt der in Art. 40 Abs. 6 dieses Gesetzes genannten Ausschreibung bestätigen und auf der Grundlage der von der Regierung in den in Art. 34 Abs. 8 dieses Gesetzes genannten Bestimmungen festgelegten Kriterien sowie der Ergebnisse der Einsichtnahme in die Unterlagen und Überprüfungen der vorstehend genannten Abfallsammlungs- oder ‑behandlungsstellen in nichtdiskriminierender Weise festlegen, welche Personen für die betreffende Organisation gemäß Art. 37 Abs. 1 dieses Gesetzes die Maßnahmen zur Sammlung und Vorbereitung der Produktabfälle im Hinblick auf ihre endgültige Verwertung oder ihre Beseitigung im folgenden Kalenderjahr durchführen werden.
…“
26
Art. 39 („Verpflichtungen der Organisation“) des ZVO‑2 sieht vor:
„(1)   Die Organisation gewährleistet die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen aus Art. 35 Abs. 1 und 2 dieses Gesetzes auf kosteneffiziente Weise. Die Organisation stellt sicher, dass die im vorstehenden Satz genannten Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung aller Produktabfälle umgesetzt werden, die in einem bestimmten Zeitraum im gesamten Hoheitsgebiet der Republik Slowenien anfallen. Die Organisation sorgt dafür, dass die Sammlung und Behandlung von Produktabfällen so durchgeführt wird, dass im Lauf des Jahres keine Engpässe entstehen.
…
(3)   Die Organisation verfügt über einen Plan zur gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen …, in dem die Tätigkeiten und Maßnahmen zur Umsetzung der in Absatz 1 dieses Artikels genannten Verpflichtungen festgelegt werden.
…“
27
Art. 41 („Genehmigung der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen“) des ZVO‑2 bestimmt:
„(1)   Die betreffende Organisation muss Vorkehrungen treffen, um die gemeinsame Umsetzung der Genehmigungspflichten in diesem Sinne zu verwirklichen.
…
(5)   Die Genehmigung zur gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen wird für unbestimmte Zeit ab ihrem Inkrafttreten erteilt. …
…“
28
Art. 275 („Anpassung der Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der [erweiterten Herstellerverantwortung] durch die derzeitigen [betroffenen] Hersteller“) des ZVO‑2 bestimmt:
„(1)   Die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vorhandenen Hersteller von Erzeugnissen, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, errichten, um ihren einschlägigen Verpflichtungen im Rahmen des Regimes der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen nach Art. 37 dieses Gesetzes nachzukommen, eine Organisation gemäß Art. 38 dieses Gesetzes; diese Organisation reicht bis spätestens 31. Juli 2022 einen vollständigen Antrag auf Erteilung der Genehmigung für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Sinne von Art. 41 des Gesetzes ein. Gehören zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vorhandene Hersteller von Erzeugnissen, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, nicht zu den Gründern einer Organisation gemäß Art. 38 dieses Gesetzes, sind sie verpflichtet, bis spätestens 31. Dezember 2022 einen Vertrag mit einer Organisation abzuschließen, die eine Genehmigung für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Sinne von Art. 41 dieses Gesetzes erhält.
…
(3)   Gegen einen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vorhandenen Hersteller von Erzeugnissen, die der [erweiterten Herstellerverantwortung] unterliegen, kann, wenn er die Bestimmungen der vorstehenden Absätze dieses Artikels nicht einhält, folgende Sanktionen verhängt werden:
1.
im Fall einer juristischen Person eine Geldbuße in Höhe von 75000 Euro bis 250000 Euro;
2.
im Fall eines Einzelunternehmers oder einer natürlichen Person, die für eigene Rechnung eine Tätigkeit ausübt, eine Geldbuße in Höhe von 45000 Euro bis 135000 Euro.
…
(5)   Teilt eine Organisation im Sinne von Art. 38 Abs. 1 dieses Gesetzes dem Ministerium schriftlich mit, dass sie aufgrund der in Art. 41 Abs. 3 dieses Gesetzes genannten endgültigen Genehmigung beginnt, die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen nach diesem Gesetz sicherzustellen, so erlässt das Ministerium einen Feststellungsbescheid über das Erlöschen der Genehmigung für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen, mit der die Gültigkeit der auf der Grundlage der Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Verordnung über die Bewirtschaftung von Verpackungen und Verpackungsabfällen) vom 27. Juli 2006 (Uradni list RS, Nr. 84/06) oder der Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle) vom 8. April 2021 (Uradni list RS, Nr. 54/21) erteilten Umweltgenehmigungen für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen in Bezug auf die Bewirtschaftung von Verpackungsabfällen erlischt.
(6)   Die auf der Grundlage der Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Verordnung über Elektro- und Elektronik-Altgeräte) vom 23. Juli 2015 (Uradni list RS, Nr. 55/15), der Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Verordnung über die Bewirtschaftung von Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren) vom 14. Januar 2010 (Uradni list RS, Nr. 3/10), der Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Verordnung über Abfälle von Grablichtern) vom 18. April 2019 (Uradni list RS, Nr. 25/19), der Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Verordnung über die Bewirtschaftung von Arzneimitteln) vom 30. Oktober 2008 (Uradni list RS, Nr. 105/08), der Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Verordnung über die Bewirtschaftung von Abfällen aus Pflanzenschutzmitteln, die gefährliche Stoffen enthalten), vom 9. November 2006 (Uradni list RS, Nr. 119/06), der Uredba o izrabljenih vozilih (Verordnung über Altfahrzeuge) vom 28. April 2011 (Uradni list RS, Nr. 32/11) und der Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Verordnung über die Bewirtschaftung von Altreifen) vom 30. Juli 2009 (Uradni list RS, Nr. 63/09) erlassenen Entscheidungen, mit denen die gemeinsamen Pläne genehmigt wurden, verlieren aufgrund der vom Ministerium erlassenen Feststellungsbescheide über das Ende der Gültigkeit gemeinsamer Pläne ihre Wirkungen, wenn die in Art. 38 Abs. 1 dieses Gesetzes genannte Organisation dem Ministerium schriftlich mitteilt, dass sie auf der Grundlage der in Art. 41 Abs. 3 dieses Gesetzes genannten endgültigen Genehmigung mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen zur Bewirtschaftung dieser Produkte nach diesem Gesetz begonnen hat.
(7)   Die Bescheide über die Genehmigung individueller Pläne, die auf der Grundlage der Verordnung über die Bewirtschaftung von Verpackungen und Verpackungsabfällen … oder der Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle …, der Verordnung über Elektro- und Elektronik-Altgeräte …, der Verordnung über die Bewirtschaftung von Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren …, der Verordnung über Abfälle von Grablichtern …, der Verordnung über die Bewirtschaftung von Arzneimitteln …, der Verordnung über die Bewirtschaftung von Abfällen aus Pflanzenschutzmitteln, die gefährliche Stoffe enthalten …, der Verordnung über Altfahrzeuge … und der Verordnung über die Bewirtschaftung von Altreifen … erlassen wurden, treten am 1. Januar 2023 außer Kraft; das Ministerium erlässt hierzu bis spätestens 5. Januar 2023 einen Feststellungsbescheid.
(8)   In den Fällen der Abs. 5 und 6 dieses Artikels treten die zur Umsetzung der Verpflichtungen der Hersteller von Erzeugnissen im Bereich der Bewirtschaftung von Produktabfällen geschlossenen Verträge, in deren Rahmen einer Gesellschaft auf der Grundlage von Art. 20 Abs. 10 Nr. 2 des Zakon o varstvu okolja (Umweltschutzgesetz) (Uradni list RS, Nr. 39/06, im Folgenden: ZVO‑1) die Genehmigung zur Umsetzung der Verpflichtungen erteilt wurde, zum Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheids außer Kraft.
(9)   In den Fällen der Abs. 5 bis 7 dieses Artikels treten die zwischen einer zur Erfüllung der Verpflichtungen auf der Grundlage von Art. 20 Abs. 10 Nr. 2 des ZVO‑1 ermächtigten Gesellschaft oder einem Hersteller, der die Verpflichtungen auf der Grundlage von Art. 20 Abs. 10 Nr. 1 des ZVO‑1 individuell erfüllt hat, und den Einrichtungen, die Produktabfälle auf der Grundlage dieser Verträge behandeln, geschlossenen Verträge zum Zeitpunkt des Erlasses des Feststellungsbescheids außer Kraft.“
II. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
29
Am 29. März 2022 nahm der slowenische Gesetzgeber eine Gesetzesreform vor, indem er das ZVO‑2 erließ, das mit Wirkung vom 13. April 2022 das ZVO‑1 sowie mehrere für bestimmte Produktkategorien geltende sektorbezogene Regelungen durch das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung ersetzte.
30
Wie aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervorgeht, sah das ZVO‑1 ein Regime vor, wonach ein Hersteller, der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterlag, diese Verpflichtungen entweder individuell oder kollektiv, über eine hierzu ermächtigte Herstellervereinigung oder Handelsgesellschaft, erfüllen konnte (im Folgenden: ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer). Die Modalitäten der Umsetzung dieses Regimes waren in sektorbezogenen Regelungen für die verschiedenen Produktkategorien, die unter diese erweiterte Verantwortung fielen, enthalten und konnten auch vom Geschäftsmodell jedes ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmers abhängen.
31
Bei den Verpackungen von Haushaltsprodukten und bei Grablichtern wurden erhebliche Mängel in Bezug auf die Umsetzung des genannten Regimes festgestellt. Der slowenische Gesetzgeber wurde daher erstmals im Jahr 2018 tätig, um die Rücknahme und Behandlung der Abfälle von Verpackungen und Grablichtern, die sich angehäuft hatten, sicherzustellen. Vor dem Erlass des ZVO‑2 wurde er ein zweites Mal tätig, wobei er mit Wirkung vom 1. Januar 2021 das Regime u. a. dergestalt änderte, dass der Ausschluss von Herstellern, die jährlich weniger als 15 Tonnen Verpackungen in Verkehr bringen, von ihrem Anwendungsbereich wegfiel.
32
Auf zwei Klagen, die von der INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. und anderen Gesellschaften und natürlichen Personen (im Folgenden: Interzero u. a.) sowie von der Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. und anderen Gesellschaften erhoben worden waren, leitete der Ustavno sodišče (Verfassungsgericht, Slowenien), das vorlegende Gericht, ein Verfahren zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung ein. Die zu den Klägern des Ausgangsverfahrens gehörenden Gesellschaften sind Handelsgesellschaften mit Sitz in Slowenien. Sie stellen Erzeugnisse her, die dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regime der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, sind ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer und/oder Abfallbewirtschaftungsunternehmen.
33
Mit Beschlüssen vom 19. Mai und vom 14. Dezember 2022 setzte das vorlegende Gericht die Anwendung einiger von den Klägern des Ausgangsverfahrens beanstandeten Bestimmungen des ZVO‑2 aus, so dass die oben in Rn. 30 genannten Bestimmungen des ZVO‑1 und einschlägigen sektorbezogenen Regelungen bis zur endgültigen Entscheidung im Ausgangsverfahren fortgelten.
34
Das vorlegende Gericht stellt fest, dass durch das ZVO‑2 die Modalitäten für die Umsetzung der zuvor im ZVO‑1 vorgesehenen Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung grundlegend geändert worden seien, und wirft die Frage der Vereinbarkeit einer Reihe der dabei erlassenen Gesetzgebungsmaßnahmen mit dem Unionsrecht auf.
35
Es weist erstens darauf hin, dass die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für jede betroffene Produktkategorie nicht mehr von einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern, die auf dem fraglichen Markt im Wettbewerb stünden, ausgeübt werden könne, sondern dass für jede dieser Produktkategorien von den Herstellern, die mindestens 51 % der Gesamtmenge des betreffenden Erzeugnisses in Verkehr brächten, eine einzige Organisation errichtet werden müsse (im Folgenden: einzige Organisation). Außerdem müsse diese Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt werden und verliere damit ihren Charakter als reglementierte marktorientierte Tätigkeit.
36
Zum einen sei eine Auslegung von Art. 106 AEUV erforderlich, damit über das Vorbringen der Kläger des Ausgangsverfahrens entschieden werden könne, wonach ein Verstoß gegen diesen Artikel in Verbindung mit Art. 102 AEUV vorliege, wenn einer einzigen Organisation ein ausschließliches Recht zur Ausübung der genannten Tätigkeit eingeräumt werde.
37
Zum anderen sei die Vereinbarkeit einer solchen Monopolstellung mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, der Richtlinie 2006/123, den Art. 49, 56 und 106 AEUV sowie den Art. 16 und 17 der Charta fraglich. In Bezug auf die Rechtfertigung einer Beschränkung sowohl anhand der Art. 49 und 56 AEUV als auch anhand von Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 bedürfe insbesondere der Klärung, ob das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung geeignet sei, die Verwirklichung der in den Richtlinien 2008/98 und 2018/851 vorgesehenen Ziele des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit in kohärenter Weise zu gewährleisten, und ob sich diese Regelung auf das absolut Notwendige beschränke.
38
Zweitens sehe das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung ex lege das Auslaufen der Verträge zwischen den ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmern einerseits sowie den Herstellern von Erzeugnissen, die einem Regime der erweiterten Herstellerverantwortung unterlägen, und den Anbietern von Abfallbewirtschaftungsdiensten andererseits vor. Dafür gebe es keine konkrete Frist, da die Verträge erst enden dürften, nachdem die einzige Organisation ihre Tätigkeit aufgenommen und das Umweltministerium einen entsprechenden Feststellungsbescheid erlassen habe. Außerdem sei keine Ausgleichsmaßnahme für die betroffenen ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer vorgesehen.
39
Da der Ausschluss der bisherigen Dienstleister eine Beschränkung der in Art. 16 der Charta sowie in den Art. 49 und 56 AEUV niedergelegten unternehmerischen Freiheit darstelle, bestünden Zweifel daran, ob die Übergangsregelungen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung mit dem Unionsrecht vereinbar seien. Insbesondere bedürfe es einer Auslegung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, da die Kläger des Ausgangsverfahrens geltend machten, dass die durch dieses Regime erfolgte Änderung ihre berechtigte Erwartung, die Tätigkeit der kollektiven Umsetzung ihrer einschlägigen Verpflichtungen ausüben zu können, „willkürlich und unerwartet“ beeinträchtigt habe. Fraglich sei ferner, ob die Regel, wonach die einzige Organisation die Gewinne allein für die Ausübung ihrer Tätigkeit und die Maßnahmen zur gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung verwenden dürfe, mit dem in Art. 17 der Charta garantierten Eigentumsrecht vereinbar sei.
40
Insoweit müssten die bestehenden Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zwar bis zum 5. Januar 2023 an die Anforderungen der Richtlinie 2018/851 angepasst werden. Da der slowenische Gesetzgeber in diesem Bereich jedoch bereits zum 1. Januar 2021 Änderungen vorgenommen habe, hätten die betreffenden Akteure nicht mit weiteren, zumal so bedeutsamen Änderungen wie den durch das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eingeführten rechnen können.
41
Drittens sehe das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung in Bezug auf die verschiedenen an der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung beteiligten Akteure eine Reihe von Beschränkungen bei kapitalmäßigen Verflechtungen, verwandtschaftlichen Beziehungen und zulässigen Aktivitäten vor. Insbesondere dürfe die einzige Organisation nur von Herstellern errichtet werden, und nur die Hersteller, die sie errichtet hätten, dürften an ihr beteiligt sein. Außerdem dürften die an der Organisation beteiligten Hersteller nicht im Bereich der Sammlung und Behandlung der betreffenden Abfälle tätig sein, während Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung übernähmen und zugleich die Sammlung und Behandlung von Abfällen betrieben, keine solche Beteiligung innehaben dürften.
42
Insoweit stelle sich die Frage, ob solche Anforderungen, die dahin verstanden werden könnten, dass sie vor der Gefahr schützen sollten, dass andere Personen als Hersteller Einfluss auf die Verwaltung der einzigen Organisation nehmen könnten, und Interessenkonflikte zwischen dieser Organisation und den Abfallentsorgungsunternehmen im Hinblick auf den Schutz der Umwelt und des Wettbewerbs reduzieren sollten, mit Art. 15 der Richtlinie 2006/123, den Art. 49 und 56 AEUV sowie Art. 16 der Charta vereinbar seien.
43
Viertens treffe die Hersteller, die unter das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung fielen, eine bußgeldbewehrte Pflicht, mit der einzigen Organisation Verträge über die gemeinsame Umsetzung ihrer einschlägigen Verpflichtungen abzuschließen. Dabei sei fraglich, ob eine solche Beschränkung der Vertragsfreiheit und der unternehmerischen Freiheit mit Art. 16 der Charta sowie mit den Art. 49 und 56 AEUV vereinbar sei, zumal die Kläger des Ausgangsverfahrens geltend machten, dass ein solcher Kontrahierungszwang bestimmte Hersteller gegenüber den bereits an der einzigen Organisation beteiligten Herstellern benachteilige.
44
Unter diesen Umständen hat das Ustavno sodišče (Verfassungsgericht) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Kann als ein mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrautes Unternehmen im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV (unter Berücksichtigung von Art. 14 AEUV, des Protokolls Nr. 26 sowie der Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98) eine juristische Person angesehen werden, die das ausschließliche Recht hat, im Hoheitsgebiet der Republik Slowenien die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für gleichartige Produkte auszuüben, die Folgendes umfasst:
–
den Abschluss von Verträgen mit den Herstellern bestimmter Produkte, mit denen sie diese juristische Person ermächtigen, in ihrem Namen für die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Abfälle aus diesen Produkten zu sorgen,
–
die Organisation des Systems der Abfallsammlung und ‑behandlung (Abschluss von Verträgen mit Handelsgesellschaften, damit diese im Namen der Organisation alle Abfälle, die von Produkten stammen, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, sammeln und ordnungsgemäß behandeln) sowie
–
die Führung eines Registers über Produkte, die unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallen und in Slowenien in Verkehr gebracht werden, sowie eines Registers über die gesammelten und behandelten Abfälle aus Produkten, die unter diese erweiterte Verantwortung fallen, und die Übermittlung dieser Daten an das Ministerium,
und ist diese juristische Person verpflichtet, im Zusammenhang mit der Ausübung dieser Tätigkeiten Verträge sowohl mit den Herstellern, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, zu schließen als auch mit den Handelsgesellschaften, die die Abfälle sammeln und behandeln werden?
2.
Sind die Art. 16 und 17 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für gleichartige Produkte im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nur von einer einzigen juristischen Person ohne Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt werden darf, was bedeutet, dass die Einnahmen die tatsächlichen Kosten der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung nicht übersteigen dürfen und dass diese juristische Person die erzielten Gewinne nur für die Ausübung dieser Tätigkeit und für Maßnahmen zur gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung verwenden darf?
3.
Falls die zweite Frage verneint wird: Sind Art. 16 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, nach der ein Mitgliedstaat die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für gleichartige Produkte aus einer von mehreren Wirtschaftsteilnehmern ausgeübten geregelten markt- und gewinnorientierten Tätigkeit in eine Tätigkeit umwandelt, die nur von einer einzigen Organisation ohne Gewinnerzielungsabsicht im Sinne der zweiten Frage ausgeübt werden darf?
4.
Sind die in der dritten Frage genannten unionsrechtlichen Bestimmungen dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die aufgrund des Inkrafttretens einer neuen gesetzlichen Regelung für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung kraft Gesetzes (ex lege) in die individuellen Verhältnisse in der Weise eingreift, dass alle Verträge zwischen den Wirtschaftsteilnehmern, die die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung nach der bisherigen Regelung ausübten, und den Herstellern, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, sowie zwischen den Wirtschaftsteilnehmern, die die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung nach der bisherigen Regelung ausübten, und den Wirtschaftsteilnehmern, die die Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen von Produkten ausüben, die der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, ihre Gültigkeit verlieren?
5.
Sind die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vor dem Hintergrund des Erlasses einer neuen gesetzlichen Regelung wie der in der dritten und der vierten Frage beschriebenen so auszulegen, dass der Gesetzgeber eine Übergangsfrist und/oder ein Entschädigungssystem festlegen muss? Wenn ja, welche Kriterien sind für die Angemessenheit der Übergangsfrist bzw. die Angemessenheit des Entschädigungssystems maßgebend?
6.
Sind Art. 16 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 so auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach die Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung haben und 51 % der Gesamtmenge gleichartiger Produkte, die der erweiterten Verantwortung unterliegen, in Verkehr bringen, verpflichtet sind, eine juristische Person zu errichten, die die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung dieser Verpflichtungen ausüben wird, und wonach die Hersteller gleichartiger Produkte eine solche juristische Person im Fall des etwaigen Entzugs der Genehmigung neu errichten müssen, bzw. sind die oben genannten Vorschriften des Unionsrechts dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach nur die Hersteller eine Beteiligung an dieser juristischen Person halten dürfen?
7.
Sind Art. 16 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach die Hersteller, die eine Beteiligung an einer juristischen Person halten, welche die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung übernimmt, nicht mit der Sammlung oder Behandlung von Produktabfällen, die der gemeinsamen Umsetzung dieser Verpflichtungen durch diese juristische Person unterliegen, befasst sein dürfen?
8.
Sind Art. 16 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach ein Hersteller, der eine Beteiligung an einer juristischen Person hält, welche die gemeinsame Erfüllung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung übernimmt, und eine juristische Person, welche die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung ausübt, Folgendes nicht aufweisen dürfen:
–
direkte oder indirekte Kapitalverflechtungen mit einer Person, die Abfälle aus Produkten sammelt oder behandelt, die der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen der juristischen Person unterliegen, welche die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung übernimmt, und Verwaltungs- oder Kontrollrechte bei dieser Person;
–
Kapitalverflechtungen mit oder verwandtschaftliche Beziehungen zu einer Person, die Stimmrechte in einem Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan besitzt oder kontrolliert oder die unter dem vorstehenden Gedankenstrich genannten Personen vertritt?
9.
Sind Art. 16 der Charta, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach die in der siebten und der achten Frage genannten Beschränkungen auch für ein Mitglied des geschäftsführenden Organs der juristischen Person, welche die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung ausübt, ein Mitglied ihres Aufsichtsorgans oder ihren Vertreter gelten?
10.
Sind Art. 16 der Charta sowie die Art. 49 und 56 AEUV dahin auszulegen, dass sie einer Regelung entgegenstehen, wonach die Hersteller, die den Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und bestimmte Produkte für den Haushaltsgebrauch in Verkehr bringen, zwingend einen Vertrag schließen müssen, mit dem sie eine juristische Person, welche die Genehmigung zur Ausübung der Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung erhalten hat, ermächtigen, ihre Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung zu erfüllen?
III. Zu den Vorlagefragen
A. Zur ersten Frage
45
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 106 Abs. 2 AEUV dahin auszulegen ist, dass eine juristische Person, der zum einen das ausschließliche Recht zusteht, im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 eine Tätigkeit auszuüben, die darin besteht, für eine bestimmte Produktkategorie im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die betreffenden Hersteller umzusetzen, und die zum anderen mit dieser Tätigkeit keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen darf, als ein mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrautes Unternehmen im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV anzusehen ist.
46
Zur Beantwortung dieser Frage ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob eine unter solchen Umständen tätige juristische Person als „Unternehmen“ im Sinne der genannten Bestimmung angesehen werden kann, und in einem zweiten Schritt, ob die von ihr aufgrund eines solchen ausschließlichen Rechts auszuübende Tätigkeit als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne der fraglichen Bestimmung eingestuft werden kann.
47
Erstens umfasst der Begriff „Unternehmen“ im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV nach ständiger Rechtsprechung im Bereich des Wettbewerbsrechts der Union jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. Juni 2020, Kommission und Slowakische Republik/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P und C‑271/18 P, EU:C:2020:450, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 18. Januar 2024, Lietuvos notarų rūmai u. a., C‑128/21, EU:C:2024:49, Rn. 55).
48
Nach ständiger Rechtsprechung ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen – d. h. Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden – auf einem bestimmten Markt anzubieten. Insoweit besteht das Wesensmerkmal des Entgelts darin, dass es die wirtschaftliche Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. Oktober 2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, Rn. 26 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 11. Juni 2020, Kommission und Slowakische Republik/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P und C‑271/18 P, EU:C:2020:450, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49
Dagegen kann eine Tätigkeit, die nach ihrer Art, den für sie geltenden Regeln und ihrem Gegenstand keinen Bezug zum Wirtschaftsleben hat oder mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse verbunden ist, der Anwendung der Vorschriften der Verträge entzogen sein (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Februar 2002, Wouters u. a., C‑309/99, EU:C:2002:98, Rn. 57, und vom 28. Februar 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, Rn. 40).
50
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Vorlageentscheidung, dass bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regime der erweiterten Herstellerverantwortung einer einzigen Organisation das ausschließliche Recht verliehen wird, ohne Gewinnerzielungsabsicht im gesamten Hoheitsgebiet Sloweniens die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für eine bestimmte Kategorie von Produkten, die unter diese erweiterte Verantwortung fallen, auszuüben. Diese Tätigkeit besteht im Wesentlichen in der Errichtung eines Systems zur Sammlung und Behandlung der Abfälle aus diesen Produkten gegen Zahlung von Gebühren durch die der Organisation angeschlossenen Hersteller.
51
Diese Tätigkeit wird durch das Regime der erweiterten Herstellerverantwortung im Sinne der Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 geregelt. Der Unionsgesetzgeber hat sich jedoch darauf beschränkt, Mindestanforderungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung festzulegen, ohne näher zu regeln, wie die betreffenden Hersteller ihre Verpflichtungen erfüllen müssen, denen sie aufgrund eines nach diesen Bestimmungen geschaffenen Verantwortungsregimes unterliegen. Er hat allerdings im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/851 darauf hingewiesen, dass diese Hersteller ihre Verpflichtungen grundsätzlich entweder einzeln oder gemeinsam wahrnehmen können. Der Rückgriff solcher Hersteller auf eine mit der gemeinsamen Umsetzung dieser Verpflichtungen im Einklang mit den genannten Bestimmungen betraute Organisation stellt somit ein Mittel dar, mit dem sie den Verpflichtungen, denen sie aufgrund eines Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, nachkommen können.
52
Überdies ergibt sich aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten, dass die einzige Organisation nach Art. 39 Abs. 1 und 3 des ZVO‑2 die Tätigkeit der gemeinsamen Durchsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung auf kosteneffiziente Weise ausüben muss, wobei die als Gegenleistung für ihre Dienstleistungen erhobenen Gebühren sämtliche Kosten dieser Tätigkeit decken müssen. Außerdem werden etwaige Gewinne, die von der Organisation mit den ihr von den betreffenden Herstellern gezahlten Gebühren erzielt werden, in ihre Tätigkeit reinvestiert und können somit die finanzielle Leistungsfähigkeit der Organisation bei der Errichtung des Systems zur Sammlung und Behandlung von Abfällen aus Produkten, die unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallen, erhöhen.
53
Ungeachtet des erheblichen Einflusses, den die Behörden, wie die slowenische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, allgemein auf die Tätigkeit der einzigen Organisation, u. a. bei der Festsetzung der Gebührenhöhe, ausüben sollen, verfügt diese Organisation über Autonomie bei der Art und Weise der Erbringung ihrer Dienstleistungen im Bereich der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung.
54
Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die oben in Rn. 50 genannte Tätigkeit mit der Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Bereich der Abfallbewirtschaftung verbunden ist.
55
Außerdem ist hinsichtlich der Frage, ob der von der einzigen Organisation ausgeübten Tätigkeit ein Bezug zum Wirtschaftsleben fehlt, zum einen darauf hinzuweisen, dass allein die Tatsache, dass eine Einrichtung keinen Erwerbszweck verfolgt, nicht ausreicht, um zu dem Schluss zu gelangen, dass sie keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. März 2009, SELEX Sistemi Integrati/Kommission, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, Rn. 116). Somit kann der bloße Umstand, dass nach der nationalen Regelung die von einer Einrichtung mit ihrer Tätigkeit erzielten Gewinne zur Verfolgung bestimmter, im Allgemeininteresse liegender Ziele verwendet werden müssen, nicht ausreichen, um die Natur dieser Tätigkeit zu verändern und ihr ihren wirtschaftlichen Charakter zu nehmen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. März 1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, Rn. 35, und vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn, C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 157).
56
Zum anderen wird der wirtschaftliche Charakter einer Tätigkeit nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass sich ein Mitgliedstaat wie im vorliegenden Fall dafür entscheidet, die Tätigkeit aus Erwägungen des öffentlichen Interesses dem Wettbewerb zu entziehen, indem er zugunsten einer mit ausschließlichen Rechten betrauten Einrichtung ein gesetzliches Monopol schafft (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. April 1974, Sacchi_155/73, EU:C:1974:40, Rn. 14, und vom 3. Oktober 1985, CBEM_311/84, EU:C:1985:394, Rn. 16). Aus Art. 106 Abs. 1 und 2 AEUV ergibt sich nämlich, dass unabhängig davon, ob die Einrichtung einen Erwerbszweck verfolgt, die Art und Weise, in der das Monopol ausgestaltet ist oder ausgeübt wird, gegen die Vorschriften der Verträge verstoßen kann, insbesondere gegen die Bestimmungen über die Verkehrsfreiheiten und die Wettbewerbsregeln (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, Rn. 11).
57
Anders verhält es sich zwar, wenn die betreffende Einrichtung an der Verwaltung des staatlichen Systems der sozialen Sicherheit mitwirkt und eine Aufgabe mit ausschließlich sozialem Charakter erfüllt, so dass ihre Tätigkeit auf dem Grundsatz der Solidarität beruht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Februar 1993, Poucet und Pistre, C‑159/91 und C‑160/91, EU:C:1993:63, Rn. 18, und vom 22. Oktober 2015, EasyPay und Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, Rn. 38). Eine Tätigkeit wie die oben in Rn. 50 genannte gehört jedoch nicht zu dieser Fallgruppe.
58
Angesichts der vorstehenden Erwägungen kann somit davon ausgegangen werden, dass eine juristische Person wie die einzige Organisation eine wirtschaftliche Tätigkeit im Sinne der oben in den Rn. 47 und 48 angeführten Rechtsprechung ausübt und somit ein „Unternehmen“ im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV darstellt.
59
Was zweitens die Frage betrifft, ob die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden kann, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV, der das Interesse der Mitgliedstaaten am Einsatz bestimmter Unternehmen als Instrument der Wirtschafts- oder Sozialpolitik mit dem Interesse der Union an der Einhaltung der Wettbewerbsregeln und der Wahrung der Einheit des Binnenmarkts in Einklang bringen soll, unter Berücksichtigung der Klarstellungen im Protokoll Nr. 26 auszulegen ist, in dessen Art. 1 es u. a. heißt, dass die Mitgliedstaaten über einen „Ermessensspielraum“ in der Frage verfügen, wie Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in einer den Bedürfnissen der Nutzer so weit wie möglich entsprechenden Weise zur Verfügung zu stellen, in Auftrag zu geben und zu organisieren sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. November 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, Rn. 30 und 31 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
60
Daher sind die Mitgliedstaaten berechtigt, unter Beachtung des Unionsrechts den Umfang und die Organisation ihrer Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse festzulegen, wobei sie insbesondere Ziele berücksichtigen können, die ihrer nationalen Politik eigen sind. Das weite Ermessen, über das die Mitgliedstaaten insoweit verfügen, kann nur im Fall eines offenkundigen Fehlers in Frage gestellt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. April 2010, Federutility u. a., C‑265/08, EU:C:2010:205, Rn. 29, vom 15. Mai 2019, Achema u. a., C‑706/17, EU:C:2019:407, Rn. 104, und vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 76). Die Befugnis der Mitgliedstaaten, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu definieren, darf nämlich nicht willkürlich mit dem alleinigen Ziel ausgeübt werden, einen bestimmten Tätigkeitsbereich der Anwendung der Vorschriften der Verträge zu entziehen.
61
Im Rahmen der Richtlinie 2006/123 wurde dieses Ermessen vom Unionsgesetzgeber in ihrem Art. 1 Abs. 3 Unterabs. 2 bekräftigt; dort heißt es, dass die Richtlinie nicht das Recht der Mitgliedstaaten berührt, im Einklang mit dem Unionsrecht festzulegen, welche Dienstleistungen sie als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erachten, wie diese unter Beachtung der Vorschriften über staatliche Beihilfen organisiert und finanziert werden sollten und welchen spezifischen Verpflichtungen sie unterliegen sollten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 50).
62
Nach ständiger Rechtsprechung kann an einer Dienstleistung ein allgemeines wirtschaftliches Interesse bestehen, wenn dieses Interesse gegenüber dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens spezifische Merkmale aufweist (Urteile vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 77).
63
Außerdem kann, wie sich auch aus dem 70. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 ergibt, einer Dienstleistung nur dann ein allgemeines wirtschaftliches Interesse beigemessen werden, wenn sie der Erfüllung eines besonderen Auftrags von öffentlichem Interesse dient, mit dem der Dienstleistungserbringer von dem betreffenden Mitgliedstaat betraut wurde (Urteile vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 52, und vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 78).
64
Folglich muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, die im nationalen Recht klar definiert sein müssen, was voraussetzt, dass es einen oder mehrere Hoheitsakte gibt, die zumindest Art, Dauer und Tragweite der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen des mit ihrer Erfüllung betrauten Unternehmens hinreichend genau definieren (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. Dezember 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco u. a./Kommission, C‑66/16 P bis C‑69/16 P, EU:C:2017:999, Rn. 73, und vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 79).
65
Zum einen geht hinsichtlich der Frage, ob ein allgemeines wirtschaftliches Interesse an der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung bestehen kann, zwar aus der Rechtsprechung hervor, dass die bloße organisatorische Übernahme wirtschaftlicher Vorgänge für Dritte grundsätzlich keine spezifischen Merkmale gegenüber anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens aufweist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. März 1974, BRT und Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, Rn. 23, vom 10. Dezember 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, Rn. 27, und vom 28. Februar 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, Rn. 105).
66
Der Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass bestimmte Aspekte der Abfallbewirtschaftung wie die Sammlung und Behandlung von Abfällen angesichts ihrer Bedeutung für den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit Gegenstand einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sein können, insbesondere wenn mit der betreffenden Dienstleistung ein Umweltproblem bewältigt werden soll (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. November 1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, Rn. 52, und vom 23. Mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, Rn. 75).
67
Bei der Prüfung, ob für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung entsprechende Erwägungen gelten können, ist zu beachten, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 und 3 der Richtlinie 2008/98 zur Verbesserung der Wiederverwendung und der Vermeidung, des Recyclings und der sonstigen Verwertung von Abfällen die Produkthersteller Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung unterwerfen können, für die dann nach ihrem Art. 8a die durch die Richtlinie 2018/851 eingeführten allgemeinen Mindestanforderungen gelten.
68
Aus der Definition des Ausdrucks „Regime der erweiterten Herstellerverantwortung“ in Art. 3 Nr. 21 der Richtlinie 2008/98 geht in Verbindung mit dem 21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/851 hervor, dass die Regime der erweiterten Herstellerverantwortung darauf abzielen, die Bewirtschaftung von Abfällen aus bestimmten Produktkategorien in finanzieller und gegebenenfalls in organisatorischer Hinsicht zu regeln, und somit ein wesentliches Element einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung dieser Abfälle darstellen. Solche Regime tragen nämlich unmittelbar zur Verwirklichung des Ziels der Richtlinie 2008/98 bei, das u. a. darin besteht, die nachteiligen Auswirkungen der Abfallbewirtschaftung auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit möglichst gering zu halten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Oktober 2020, Sappi Austria Produktion und Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, Rn. 59, und vom 11. November 2021, Regione Veneto [Verbringung von gemischten Siedlungsabfällen], C‑315/20, EU:C:2021:912, Rn. 19).
69
Wie oben in Rn. 51 dargelegt, stellt der Rückgriff von Herstellern, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, auf eine mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen in diesem Bereich im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 betraute Organisation ein Mittel dar, mit dem diese Hersteller den ihnen obliegenden Verpflichtungen nachkommen können. Außerdem hat nach den Angaben des vorlegenden Gerichts der slowenische Gesetzgeber zur Sicherstellung einer effizienten Abfallbewirtschaftung und damit insbesondere des Schutzes der Umwelt das ZVO‑2 erlassen, wonach die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für eine Produktart nur von einer einzigen Organisation ausgeübt werden darf. Daraus folgt, dass an dieser Tätigkeit, die dazu beiträgt, eine wirksame Anwendung der Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zu gewährleisten, ein allgemeines wirtschaftliches Interesse besteht, das gegenüber dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens spezifische Merkmale aufweist und infolgedessen Gegenstand einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sein kann.
70
Zum anderen ergibt sich hinsichtlich der Frage, ob die betreffende Organisation bei der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung ihre Dienstleistungen im Rahmen eines ihr übertragenen besonderen Auftrags von öffentlichem Interesse erbringt, aus der Rechtsprechung, dass es sich bei dem hoheitlichen Akt, durch den das begünstigte Unternehmen mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut wird, nicht um eine Rechtsvorschrift handeln muss, sondern dass er auch administrativen Charakter haben kann, insbesondere in Form einer öffentlich-rechtlichen Konzession, die gegebenenfalls erteilt wird, um die dem Unternehmen auferlegten rechtlichen Verpflichtungen zu konkretisieren (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Oktober 1997, Kommission/Frankreich, C‑159/94, EU:C:1997:501, Rn. 65 und 66).
71
Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die nach Art. 41 des ZVO‑2 mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraute einzige Organisation über eine Genehmigung verfügt, die ihr zu eben diesem Zweck vom zuständigen Ministerium erteilt wurde. Art. 41 Abs. 5 sieht vor, dass die Genehmigung für unbestimmte Zeit erteilt wird und nähere Angaben zu Inhalt und Umfang der Pflichten enthält, die der einzigen Organisation im Rahmen dieser Tätigkeit obliegen.
72
Eine solche Regelung dürfte somit dem Erfordernis genügen, dass die betreffenden Dienstleistungen in Erfüllung eines besonderen Auftrags von öffentlichem Interesse erbracht werden müssen, mit dem der Dienstleistungserbringer von dem betreffenden Mitgliedstaat durch einen oder mehrere Rechtsakte betraut wurde, die den oben in Rn. 64 aufgeführten Voraussetzungen entsprechen. Es ist jedoch Sache des nationalen Gerichts, die insoweit erforderlichen Prüfungen vorzunehmen.
73
Nach alledem ist auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV dahin auszulegen ist, dass eine juristische Person, der zum einen das ausschließliche Recht zusteht, im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 eine Tätigkeit auszuüben, die darin besteht, für eine bestimmte Produktkategorie im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die betreffenden Hersteller umzusetzen, und die zum anderen mit dieser Tätigkeit keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen darf, als ein mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrautes Unternehmen im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV anzusehen ist, sofern diese juristische Person tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde und Art, Dauer und Umfang ihrer Verpflichtungen im nationalen Recht klar definiert sind.
B. Zu den Fragen 2 bis 10
74
Mit seinen Fragen 2 bis 10, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, die Richtlinie 2006/123, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Art. 16 und 17 der Charta sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die
–
durch die Errichtung einer Organisation, die mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraut ist und das ausschließliche Recht hat, diese Tätigkeit für eine bestimmte Produktkategorie auszuüben, eine Monopolstellung schafft und zugleich sowohl den Widerruf ex lege der Genehmigungen, die den Wirtschaftsteilnehmern bis dahin die Ausübung dieser Tätigkeit ermöglichten, als auch die Auflösung ex lege aller von diesen Wirtschaftsteilnehmern in Ausübung der Tätigkeit geschlossenen Verträge vorsieht;
–
diese Organisation verpflichtet, die Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht auszuüben;
–
vorsieht, dass Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge einer unter diese erweiterte Verantwortung fallenden Produktkategorie in Verkehr bringen, eine solche Organisation errichten und sich an ihr beteiligen müssen;
–
vorsieht, dass die Inhaber einer Beteiligung an dieser Organisation Hersteller auf dem betreffenden Markt sein müssen;
–
vorsieht, dass diese Hersteller keine Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen ausüben dürfen und dass zwischen der genannten Organisation, den Mitgliedern ihres Leitungsorgans und den an ihr beteiligten Herstellern einerseits und den mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle befassten Personen sowie den Personen, die ein Stimmrecht im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan der fraglichen Organisation haben, andererseits keine kapitalmäßigen Verflechtungen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestehen dürfen;
–
die genannten Hersteller von Produkten zur gemeinsamen Umsetzung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung verpflichtet und ihnen vorschreibt, mit einer Organisation, die über ein ausschließliches Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit verfügt, einen Vertrag zu schließen.
1.
Vorbemerkungen
75
Die Fragen des vorlegenden Gerichts betreffen sowohl die Voraussetzungen für die Einführung eines Monopols für die Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung, die das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung vorsieht, als auch bestimmte Maßnahmen, die in diesem Kontext der einzigen Organisation als Inhaberin dieses Monopols und den Herstellern, für die nach slowenischem Recht Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung gelten, auferlegt werden. Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst in Anbetracht aller vom vorlegenden Gericht angeführten Bestimmungen des Unionsrechts zu klären, inwieweit sich diese Bestimmungen auf die Prüfung der Vorlagefragen auswirken können.
a)
Zur Richtlinie 2008/98
76
Nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 und 3 der Richtlinie 2008/98 können die Mitgliedstaaten die Hersteller von Produkten zur Verbesserung der Wiederverwendung und der Vermeidung, des Recyclings und der sonstigen Verwertung von Abfällen Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung unterwerfen, für die dann die allgemeinen Mindestanforderungen nach Art. 8a dieser Richtlinie gelten.
77
Wie oben in Rn. 51 ausgeführt, können die Hersteller von Erzeugnissen, die diesen im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 eingeführten Regimen unterliegen, ihren einschlägigen Verpflichtungen grundsätzlich entweder einzeln nachkommen oder gemeinsam, indem sie sich einer mit der Umsetzung dieser Verpflichtungen für sie betrauten Organisation bedienen.
78
Insoweit lässt die Richtlinie 2008/98 den Mitgliedstaaten nicht nur die Wahl, bestimmte Produktkategorien unter Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zu fassen, sondern räumt ihnen vorbehaltlich der Einhaltung der in ihrem Art. 8a vorgesehenen Mindestanforderungen auch ein Ermessen bei der Ausgestaltung dieser Regime und insbesondere der Modalitäten für die gemeinsame Umsetzung der einschlägigen Verpflichtungen ein.
79
So sieht zum einen Art. 8a Abs. 5 Unterabs. 2 der Richtlinie 2008/98 lediglich vor, dass Mitgliedstaaten, in denen verschiedene Organisationen Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die Hersteller von Erzeugnissen umsetzen, mindestens eine von privaten Interessen unabhängige Stelle benennen oder eine Behörde beauftragen, die die Umsetzung der einschlägigen Verpflichtungen überwacht.
80
Zum anderen ergibt sich aus Art. 8a Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2008/98, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen um sicherzustellen, dass die vom Hersteller des betreffenden Erzeugnisses zur Einhaltung seiner Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung geleisteten finanziellen Beiträge nicht höher ausfallen als die Kosten, die mit der kosteneffizienten Bereitstellung von Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung verbunden sind. Entgegen dem Vorbringen der slowenischen Regierung lässt eine solche, die Preisgestaltung für Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung betreffende Vorschrift jedoch keine Schlüsse darauf zu, ob eine mit der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraute Organisation die Erzielung von Gewinn anstreben darf.
81
Aus den Erwägungsgründen 22 und 26 der Richtlinie 2018/851 geht allerdings hervor, dass die im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 eingeführten Regime der erweiterten Herstellerverantwortung u. a. darauf abzielen, die zur Erreichung der in dem betreffenden Regime festgelegten Ziele der Abfallbewirtschaftung und ‑vermeidung erforderlichen Kosten wirksam auf die Hersteller abzuwälzen und die Umweltschutzleistung der Abfallbewirtschaftungssysteme zu erhöhen. Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten bei der Errichtung von Regimen der erweiterten Herstellerverantwortung diese Ziele berücksichtigen und zugleich dem allgemeinen Ziel der Richtlinie 2008/98 Rechnung tragen müssen, wonach die nachteiligen Auswirkungen der Abfallerzeugung und ‑bewirtschaftung auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit möglichst gering zu halten sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Juli 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, Rn. 18), sowie Art. 191 Abs. 2 AEUV, wonach die Umweltpolitik der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt und u. a. auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung sowie auf dem Verursacherprinzip beruht.
82
Außerdem heißt es in Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2008/98, dass die Mitgliedstaaten, wenn sie von dem oben in Rn. 78 erwähnten Ermessen Gebrauch machen, verpflichtet sind, bei der Anwendung der Regime der erweiterten Herstellerverantwortung darauf zu achten, dass das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts gewährleistet bleibt. Vorbehaltlich der im Unionsrecht für den Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorgesehenen Ausnahmebestimmungen muss daher jede nationale Regelung, durch die im Einklang mit den Art. 8 und 8a dieser Richtlinie ein Regime der erweiterten Herstellerverantwortung errichtet wird, mit den Unionsvorschriften zur Gewährleistung des ordnungsgemäßen Funktionierens des Binnenmarkts vereinbar sein, insbesondere mit den Art. 49 und 56 AEUV über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr sowie mit den Rechtsakten, die wie die Richtlinie 2006/123 gemäß den Art. 53 und 62 AEUV erlassen wurden.
83
In diesem Kontext ist klarzustellen, dass Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2008/98 die Anwendung der Unionsvorschriften über den Binnenmarkt nicht nur in den Beziehungen zwischen den Herstellern von Erzeugnissen selbst sowie zwischen ihnen und den Organisationen, die sich mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung befassen wollen, betrifft, sondern auch in den Beziehungen zwischen Organisationen, die diese Tätigkeit ausüben wollen.
b)
Zur Richtlinie 2006/123 sowie zu den Art. 49 und 56 AEUV
84
Aus dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 geht hervor, dass Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, insbesondere wegen der besonders großen Komplexität der Handhabung von Beschränkungen dieser Grundfreiheiten im Einzelfall, nicht allein durch die direkte Anwendung der Art. 49 und 56 AEUV beseitigt werden können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juni 2015, Rina Services u. a., C‑593/13, EU:C:2015:399, Rn. 38, und vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, Rn. 46).
85
Die gleichzeitige Prüfung einer nationalen Maßnahme anhand der Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 und anhand derjenigen des AEU-Vertrags liefe nämlich darauf hinaus, dass eine Einzelfallprüfung nach dem Primärrecht eingeführt würde, was die mit der Richtlinie vorgenommene gezielte Harmonisierung untergraben würde (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. Januar 2018, X und Visser, C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 96, und vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
86
Folglich ist eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs nur dann anhand der Art. 49 und 56 AEUV zu prüfen, wenn sie nicht in den Anwendungsbereich der Kapitel III und IV der Richtlinie 2006/123, insbesondere ihrer Art. 15 und 16, fällt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 26. Juni 2019, Kommission/Griechenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, Rn. 48).
87
Zur Beantwortung der Fragen 2 bis 10 sind daher die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 auszulegen, soweit sie im Ausgangsverfahren anwendbar sind.
88
Nach ihrem Art. 1 Abs. 1 enthält die Richtlinie 2006/123 allgemeine Bestimmungen, die die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen. Nach ihrem Art. 2 Abs. 1 gilt sie für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden, wobei nach ihrem Art. 4 Nr. 1 unter den Begriff „Dienstleistung“ jede von Art. 57 AEUV erfasste selbstständige Tätigkeit fällt, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird.
89
Im vorliegenden Fall betrifft das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung verschiedene Aspekte der Erbringung von Dienstleistungen zur gemeinsamen Umsetzung der einschlägigen Verpflichtungen sowie bestimmte Anforderungen an Hersteller, die unter dieses Regime fallen und ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten im slowenischen Hoheitsgebiet ausüben, so dass die Richtlinie 2006/123 im Ausgangsverfahren grundsätzlich anwendbar ist.
90
Nach den bei der Beantwortung der ersten Vorlagefrage getroffenen Feststellungen kann eine Tätigkeit, die darin besteht, in Bezug auf eine bestimmte Produktkategorie im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die betreffenden Hersteller umzusetzen, und die nach dem Recht dieses Mitgliedstaats ohne Gewinnerzielungsabsicht ausgeübt werden muss, als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden. Außerdem wird durch das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung ein Monopol für die Ausübung dieser Tätigkeit geschaffen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2006/123 nach ihrem Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 Unterabs. 1 weder die Liberalisierung der öffentlichen oder privaten Einrichtungen vorbehaltenen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse noch die Abschaffung von Dienstleistungsmonopolen betrifft.
91
Nach diesen Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 sind von ihrem Anwendungsbereich Sachverhalte ausgenommen, bei denen die Erbringung einer Dienstleistung dem Wettbewerb entzogen ist, weil durch eine nationale Regelung einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer ein Monopol für die Erbringung bestimmter Dienstleistungen übertragen wurde und weil ihre Anwendung das Bestehen dieses Monopols in Frage stellen würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, Rn. 55). Der Gerichtshof hat die genannten Bestimmungen jedoch dahin ausgelegt, dass sie nur Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und Dienstleistungsmonopole betreffen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie bestanden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 42 und 43).
92
Daraus folgt, dass das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung nicht unter den in Art. 1 Abs. 2 und Abs. 3 Unterabs. 1 der Richtlinie 2006/123 vorgesehenen Ausschluss von ihrem Anwendungsbereich fällt.
93
Nach ihrem Art. 1 Abs. 3 Unterabs. 2 berührt die Richtlinie 2006/123 zwar nicht das Recht der Mitgliedstaaten, im Einklang mit dem Unionsrecht festzulegen, welche Leistungen sie als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erachten, wie diese Dienstleistungen unter Beachtung der Vorschriften über staatliche Beihilfen organisiert und finanziert werden sollten und welchen spezifischen Verpflichtungen sie unterliegen sollten. Gleichwohl sind unter diesem Vorbehalt in Anbetracht von Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie in Verbindung mit ihrem 17. Erwägungsgrund die von ihr aufgestellten Regeln grundsätzlich auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anwendbar, da von ihrem Anwendungsbereich nur nicht wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ausgenommen sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Dezember 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, Rn. 43 und 44, vom 11. April 2019, Repsol Butano und DISA Gas, C‑473/17 und C‑546/17, EU:C:2019:308, Rn. 43, und vom 17. Oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, Rn. 61).
94
In Bezug auf die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer bestimmt Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2006/123, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, zu prüfen, ob ihre Rechtsordnungen eine oder mehrere der in ihrem Art. 15 Abs. 2 aufgeführten Anforderungen vorsehen, und gegebenenfalls sicherzustellen, dass diese Anforderungen die in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie genannten Bedingungen der Nichtdiskriminierung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit erfüllen. Nach Art. 15 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften ändern, um sie diesen Bedingungen anzupassen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser, C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 129).
95
Nach Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123 gelten dessen Abs. 1 bis 3 für Rechtsvorschriften im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zwar nur insoweit, als die Anwendung dieser Absätze die Erfüllung der dem betreffenden Dienstleistungserbringer anvertrauten besonderen Aufgabe nicht rechtlich oder tatsächlich verhindert, doch hat der Gerichtshof entschieden, dass diese Bestimmung Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht automatisch vom Anwendungsbereich des Art. 15 ausschließt. Wie sich schon dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123 entnehmen lässt, sind die in dessen Abs. 3 normierten Bedingungen der Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit nämlich einzuhalten, sofern sie die Erfüllung der dem Erbringer einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse von der zuständigen Behörde anvertrauten besonderen Aufgabe nicht verhindern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 62, und vom 11. April 2019, Repsol Butano und DISA Gas, C‑473/17 und C‑546/17, EU:C:2019:308, Rn. 47).
96
Daraus folgt, dass anhand von Art. 49 AEUV nur Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit zu prüfen sind, die nicht unter die in Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 aufgezählten Anforderungen fallen. Hinsichtlich dieser Anforderungen ist hervorzuheben, dass nach ständiger Rechtsprechung die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 über die Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer, zu dem ihr Art. 15 gehört, auch auf Sachverhalte anwendbar sind, bei denen alle erheblichen Merkmale nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 30. Januar 2018, X und Visser, C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 110, sowie vom 17. Oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
97
Hinsichtlich des von Art. 16 der Richtlinie 2006/123 erfassten freien Dienstleistungsverkehrs sieht ihr Art. 17 Nr. 1 Buchst. e hingegen ausdrücklich vor, dass Art. 16 auf Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die in einem anderen Mitgliedstaat erbracht werden, u. a. auf Dienste der Abfallbewirtschaftung, keine Anwendung findet. In Bezug auf diese Grundfreiheit kann das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung daher nur anhand von Art. 56 AEUV geprüft werden.
c)
Zur Rechtfertigung von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Hinblick auf die Richtlinie 2006/123 sowie die Art. 49 und 56 AEUV
98
Hinsichtlich der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die unter die in Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 aufgezählten Anforderungen fallen, ist den Abs. 5 und 6 dieses Artikels zu entnehmen, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, Anforderungen der in Art. 15 Abs. 2 genannten Art beizubehalten oder gegebenenfalls einzuführen, sofern diese Anforderungen die Bedingungen von Art. 15 Abs. 3 erfüllen (Urteile vom 16. Juni 2015, Rina Services u. a., C‑593/13, EU:C:2015:399, Rn. 33, und vom 29. Juli 2019, Kommission/Österreich [Ziviltechniker, Patentanwälte und Tierärzte], C‑209/18, EU:C:2019:632, Rn. 80).
99
Nach den in Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie 2006/123 aufgestellten kumulativen Voraussetzungen dürfen die betreffenden Anforderungen erstens weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit der Betroffenen oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts ihres satzungsmäßigen Sitzes darstellen. Zweitens müssen die Anforderungen durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Drittens müssen sie verhältnismäßig sein, d. h., sie müssen in kohärenter und systematischer Weise zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet sein, ohne über das zu seiner Erreichung erforderliche Maß hinauszugehen, wobei es keine anderen weniger einschneidenden Maßnahmen geben darf, die zum selben Ergebnis führen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 80, und vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, Rn. 79 und 84).
100
Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs, die durch die Art. 49 und 56 AEUV garantiert werden, sind nach gefestigter Rechtsprechung nur zulässig, wenn sie aus einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und verhältnismäßig sind, was bedeutet, dass sie geeignet sein müssen, die Erreichung des verfolgten Ziels in kohärenter und systematischer Weise zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was hierzu erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Juni 2019, Österreich/Deutschland, C‑591/17, EU:C:2019:504, Rn. 139 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 64).
101
Damit geklärt werden kann, ob eine Beschränkung die Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit erfüllt, muss der Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, das geeignet ist, eine Beschränkung einer Grundfreiheit oder eines Grundrechts zu rechtfertigen, dem nationalen Gericht alle Umstände darlegen, anhand deren es sich vergewissern kann, dass die betreffende Maßnahme tatsächlich den Anforderungen genügt, die sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei die Rechtfertigungsgründe, auf die sich der Mitgliedstaat berufen kann, durch eine Untersuchung der Eignung und Erforderlichkeit dieser Maßnahme zur Erreichung ihres Ziels sowie durch genaue Angaben zur Stützung seines Vorbringens ergänzt werden müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
102
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass es einem Mitgliedstaat nur deshalb verwehrt wäre, zu belegen, dass eine restriktive Maßnahme diesen Anforderungen genügt, weil er nicht in der Lage ist, Studien vorzulegen, die dem Erlass der betreffenden Regelung zugrunde lagen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
103
Das nationale Gericht ist nämlich verpflichtet, mit Hilfe statistischer Daten oder anderer Mittel objektiv zu prüfen, ob die von den Behörden des betreffenden Mitgliedstaats gemachten Angaben bei verständiger Würdigung die Einschätzung erlauben, dass die gewählten Mittel zur Verwirklichung der verfolgten Ziele geeignet sind, und ob es möglich wäre, diese Ziele durch weniger restriktive Maßnahmen zu erreichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, Rn. 92 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104
Insoweit sind die Mitgliedstaaten hinsichtlich der den Wirtschaftsteilnehmern durch die betreffenden nationalen Maßnahmen auferlegten Last, auch wenn sie über ein Ermessen verfügen, verpflichtet, ihre Entscheidungen auf objektive Kriterien zu stützen und bei der Beurteilung der mit verschiedenen denkbaren Maßnahmen verbundenen Belastungen zu prüfen, ob die mit den nationalen Maßnahmen verfolgten Ziele negative und womöglich erhebliche wirtschaftliche Folgen für die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen können (vgl. entsprechend Urteile vom 16. Dezember 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine u. a., C‑127/07, EU:C:2008:728, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 8. Dezember 2020, Polen/Parlament und Rat, C‑626/18, EU:C:2020:1000, Rn. 98).
d)
Zur Beachtung der Charta sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
105
Nach ständiger Rechtsprechung ist, wenn ein Mitgliedstaat geltend macht, dass eine Maßnahme, deren Urheber er ist und mit der eine durch den AEU-Vertrag gewährleistete Grundfreiheit eingeschränkt wird, durch einen im Unionsrecht anerkannten zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sei, eine solche Maßnahme als Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta anzusehen, so dass sie mit den in der Charta verankerten Grundrechten im Einklang stehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn [Transparenz von Vereinigungen], C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 101 und die dort angeführte Rechtsprechung). Gleiches gilt, wenn sich ein Mitgliedstaat gemäß Art. 15 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 auf einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruft, um eine unter Art. 15 Abs. 2 fallende Anforderung zu rechtfertigen (vgl. entsprechend Urteil vom 6. Oktober 2020, Kommission/Ungarn [Hochschulausbildung], C‑66/18, EU:C:2020:792, Rn. 214).
106
Daraus folgt, dass die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung, die eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und/oder des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, mit dem Unionsrecht und damit ihre Rechtfertigung nicht nur anhand der in der Richtlinie 2006/123 und der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgesehenen Ausnahmen zu prüfen sind, sondern auch anhand der durch die Charta garantierten Rechte und Freiheiten (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn [Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen], C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 66 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 6. Oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, Rn. 89).
107
Das Erfordernis, dass eine Maßnahme mit den durch die Charta garantierten Rechten und Freiheiten im Einklang stehen muss, impliziert die Prüfung, ob die betreffenden nationalen Bestimmungen diese Rechten und Freiheiten einschränken und, wenn ja, ob diese Einschränkungen in Anbetracht der in Art. 52 Abs. 1 der Charta genannten Anforderungen gerechtfertigt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn [Transparenz von Vereinigungen], C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 103).
108
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass weder die in Art. 16 der Charta verankerte unternehmerische Freiheit noch das in ihrem Art. 17 garantierte Eigentumsrecht uneingeschränkt gewährleistet sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. April 2024, Trade Express-L und DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 und C‑428/22, EU:C:2024:374, Rn. 78 und die dort angeführte Rechtsprechung) und dass ihre Ausübung gemäß Art. 52 Abs. 1 der Charta Einschränkungen unterworfen werden kann, sofern diese Einschränkungen gesetzlich vorgesehen sind, den Wesensgehalt dieser Freiheit und dieses Rechts achten, unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.
109
In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass dem Gemeinwohl dienende Ziele wie der Schutz der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit nicht durch eine nationale Maßnahme verfolgt werden können, ohne dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sie mit den von dieser Maßnahme betroffenen, in den Verträgen und der Charta niedergelegten Grundrechten und Grundsätzen in Einklang gebracht werden müssen, indem eine ausgewogene Gewichtung dieser dem Gemeinwohl dienenden Ziele einerseits und der fraglichen Rechte und Grundsätze andererseits vorgenommen wird, um sicherzustellen, dass die durch die Maßnahme verursachten Unannehmlichkeiten nicht außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Daher ist die Möglichkeit, eine Einschränkung der durch die Art. 16 und 17 der Charta verbürgten Grundrechte zu rechtfertigen, zu beurteilen, indem die Schwere des mit einer solchen Einschränkung verbundenen Eingriffs bestimmt und geprüft wird, ob die mit ihr verfolgte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung in angemessenem Verhältnis zur Schwere des Eingriffs steht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, Rn. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung).
110
Überdies ist, wenn sich ein Mitgliedstaat auf zwingende Gründe des Allgemeininteresses beruft, um eine Regelung zu rechtfertigen, die geeignet ist, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs zu behindern, diese Rechtfertigung ebenfalls im Licht der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts zu beurteilen, zu denen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes gehören (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. Dezember 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 60).
111
Unter Berücksichtigung aller vorstehenden Vorbemerkungen sind die verschiedenen im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung anhand der in den Vorlagefragen genannten Bestimmungen des Unionsrechts zu prüfen.
2.
Zu den Voraussetzungen der Errichtung eines Monopols für die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung
112
Der erste Teil der zweiten Frage sowie die Fragen 3 bis 5 betreffen zunächst die Voraussetzungen der Errichtung eines Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung.
a)
Zu den Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
113
Art. 37 Abs. 2 des ZVO‑2, der vorsieht, dass einer einzigen Organisation ein ausschließliches Recht zur Ausübung der fraglichen Tätigkeit für eine bestimmte Produktkategorie eingeräumt wird, verschafft dieser Organisation eine Monopolstellung für die genannte Tätigkeit.
114
Für die Prüfung, ob eine solche Maßnahme unter Art. 15 der Richtlinie 2006/123 fällt, ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff „Anforderungen“ in Art. 15 Abs. 2 gemäß Art. 4 Nr. 7 der Richtlinie dahin zu verstehen ist, dass er insbesondere „alle Auflagen, Verbote, Bedingungen oder Beschränkungen, die in den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten festgelegt sind“, umfasst (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
115
Überdies bezieht sich der Begriff „Beschränkung“ im Sinne der Art. 49 und 56 AEUV nach ständiger Rechtsprechung auf Maßnahmen, die die Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs verbieten, behindern oder weniger attraktiv machen; dazu gehören Maßnahmen eines Mitgliedstaats, die, obwohl sie unterschiedslos anwendbar sind, den Marktzugang von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. März 2011, Kommission/Italien, C‑565/08, EU:C:2011:188, Rn. 45 und 46 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 8. Juni 2023, Fastweb u. a. [Zeitrahmen für die Abrechnung], C‑468/20, EU:C:2023:447, Rn. 81 und 82 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
116
Insoweit ist davon auszugehen, dass durch die Anforderung der Schaffung eines Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung durch Art. 37 Abs. 2 des ZVO‑2 – da das damit geschaffene Monopol weder eine Anforderung darstellt, die von der Richtlinie 2005/36 erfasste Bereiche betrifft, noch eine in anderen Unionsrechtsakten vorgesehene Anforderung – die Aufnahme der betreffenden Dienstleistungstätigkeit aufgrund ihrer Besonderheiten im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 bestimmten Dienstleistungserbringern vorbehalten wird. Aus der Rechtsprechung ergibt sich nämlich, dass eine nationale Regelung, die durch die Schaffung eines Monopols den Zugang zu einer Dienstleistungstätigkeit einem einzigen privaten oder öffentlichen Unternehmen vorbehält, eine solche Anforderung ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 79).
117
Darüber hinaus stellt nach ständiger Rechtsprechung zum freien Dienstleistungsverkehr eine nationale Regelung wie Art. 37 Abs. 2 des ZVO‑2, die die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit einer Sonderregelung zugunsten eines einzigen öffentlichen oder privaten Wirtschaftsteilnehmers unterwirft, eine Beschränkung dieser Grundfreiheit dar (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 2. März 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, Rn. 47).
b)
Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
118
Im Einklang mit der oben in den Rn. 98 bis 110 angeführten Rechtsprechung ist zu prüfen, ob diese Beschränkungen gleichwohl gerechtfertigt sein können.
1) Zur Bedingung der Nicht-Diskriminierung
119
Zur Bedingung der Nicht-Diskriminierung ist festzustellen, dass das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung für alle Hersteller gilt, die in Slowenien Produkte in Verkehr bringen, ohne direkte oder indirekte Unterscheidung aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts ihres satzungsmäßigen Sitzes. Insbesondere geht aus Art. 34 Abs. 1, 4 und 6 des ZVO‑2 hervor, dass ein Hersteller, der in einem anderen Mitgliedstaat als der Republik Slowenien niedergelassen ist und dort Erzeugnisse vertreibt, grundsätzlich den in diesem Gesetz vorgesehenen Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Verantwortung unterliegt.
2) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
120
Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht hervor, dass der slowenische Gesetzgeber das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eingeführt hat, um den einschlägigen Mindestanforderungen in Art. 8a der Richtlinie 2008/98 und den mit ihr verfolgten Umweltzielen nachzukommen. Die slowenische Regierung trägt vor, dieses Regime bezwecke eine Verbesserung des Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung und des Systems der Bewirtschaftung von Abfällen aus Produkten, die in Slowenien unter diese erweiterte Verantwortung fielen, u. a. durch eine Verringerung der Menge zu behandelnder Abfälle, wobei die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfolgt würden. Das genannte Regime stelle insofern eine Reaktion auf die ineffiziente Abfallbewirtschaftung unter der Geltung des ZVO‑1 dar, als sich bei den Erbringern lokaler öffentlicher Dienstleistungen der Sammlung von Siedlungsabfällen Verpackungsabfälle angehäuft hätten.
121
Solche Ziele stellen zwingende Gründe des Allgemeininteresses dar, die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können. Zum einen wird nämlich in Bezug auf die Rechtfertigung der in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fallenden Anforderungen in ihrem Art. 4 Nr. 8 der Ausdruck „zwingende Gründe des Allgemeininteresses“ als Gründe definiert, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung als solche anerkannt hat; zu ihnen gehören u. a. der Schutz der öffentlichen Gesundheit sowie der Umwelt und der städtischen Umwelt.
122
Zum anderen stellt der Umweltschutz nach ständiger Rechtsprechung einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses dar, der Beschränkungen der Grundfreiheiten rechtfertigen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Dezember 2004, Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, Rn. 75, und vom 19. Januar 2023, CIHEF u. a., C‑147/21, EU:C:2023:31, Rn. 51). Gleiches gilt für die Ziele der Sicherstellung der Dienstleistungsqualität und des Schutzes der öffentlichen Gesundheit (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Mai 2009, Kommission/Italien, C‑531/06, EU:C:2009:315, Rn. 51, und vom 29. Juli 2019, Kommission/Österreich [Ziviltechniker, Patentanwälte und Tierärzte], C‑209/18, EU:C:2019:632, Rn. 89 und die dort angeführte Rechtsprechung).
123
Soweit sich die slowenische Regierung auch auf das Ziel einer Senkung der von den betreffenden Herstellern zu tragenden Kosten der Abfallbewirtschaftung beruft und ihr Vorbringen somit auf die wirtschaftliche Effizienz stützt, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung rein wirtschaftliche Motive keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen können, der eine Beschränkung einer vom AEU-Vertrag garantierten Grundfreiheit zu rechtfertigen vermag (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung). Dagegen hat der Gerichtshof anerkannt, dass eine nationale Regelung eine gerechtfertigte Beschränkung einer Grundfreiheit darstellen kann, wenn sie durch wirtschaftliche Überlegungen vorgegeben wird, mit denen ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Oktober 2013, Essent u. a., C‑105/12 bis C‑107/12, EU:C:2013:677, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung). Selbst wenn das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung durch derartige Gründe der wirtschaftlichen Effizienz vorgegeben worden sein sollte, können diese daher als solche keine zwingenden Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die eine Beschränkung einer unionsrechtlich garantierten Grundfreiheit zu rechtfertigen vermögen, so dass es letztlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, zu prüfen, ob mit diesem Regime ungeachtet der genannten Gründe das Ziel des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfolgt wird.
3) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
124
Was die Bedingung der Verhältnismäßigkeit betrifft, ist es Sache des allein für die Beurteilung des dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalts und für die Auslegung des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung zuständigen vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob dieses Regime die oben in den Rn. 98 bis 103 genannten Voraussetzungen erfüllt. Der Gerichtshof, der dazu aufgerufen ist, dem vorlegenden Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, ist jedoch befugt, ihm auf den Akten des Ausgangsverfahrens und den abgegebenen schriftlichen Erklärungen basierende Hinweise zu geben, die geeignet sind, ihm eine Entscheidung zu ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 72 und 73 sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 17. Oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, Rn. 93).
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
125
In Bezug auf die Eignung des Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung bei allen davon erfassten Abfallströmen zur Erreichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit geht aus den dem Gerichtshof zur Kenntnis gebrachten Gesichtspunkten hervor, dass dieses Monopol geschaffen wurde, um die Zugänglichkeit, Transparenz und einheitliche Preisgestaltung des für eine bestimmte Produktkategorie geltenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung und allgemeiner des gesamten betreffenden Abfallbewirtschaftungssystems zu verbessern.
126
Auch wenn eine solche Maßnahme somit grundsätzlich geeignet ist, die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit zu erreichen, müssen sie nach der oben in den Rn. 99 und 100 angeführten Rechtsprechung mit der Maßnahme in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden, was das vorlegende Gericht anhand einer Gesamtwürdigung der Umstände zu prüfen hat, unter denen die betreffenden nationalen Bestimmungen erlassen und umgesetzt wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
127
Im vorliegenden Fall haben Interzero u. a. in ihren schriftlichen Erklärungen geltend gemacht, dass die Schaffung eines Monopols im Sektor der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung keine Maßnahme darstelle, die geeignet wäre, das Ziel des Umweltschutzes in kohärenter Weise zu verfolgen, da sie das Ziel des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft beeinträchtigen könnte. Die Schaffung dieses Monopols könnte zum einen die betreffenden Hersteller davon abhalten, innovative und ökologisch leistungsfähigere Kreislauflösungen zu entwickeln, um ihre Wettbewerbssituation zu verbessern, und zum anderen die Weitergabe von Kenntnissen und bewährten Verfahren aus anderen Mitgliedstaaten verhindern. Dies würde letztlich zu einer Erhöhung der Kosten für die Hersteller führen.
128
Wie aus Art. 1 der Richtlinie 2008/98 hervorgeht, müssen sich die gemäß dieser Richtlinie eingeführten Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zwar in die Logik des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft und der Erhaltung langfristiger Wettbewerbsfähigkeit der Union einfügen. Die dem Gerichtshof vorliegenden Akten enthalten jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine durch das Fehlen eines wettbewerbsorientierten Marktes für die kollektive Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung gekennzeichnete Situation, wie sie sich aus der Schaffung einer Monopolstellung für die mit der gemeinsamen Umsetzung der einschlägigen Verpflichtungen betraute Organisation ergibt, letztlich die von dem Mitgliedstaat, der das Monopol eingeführt hat, angestrebte wirksame Abfallbewirtschaftung gefährden würde.
129
Überdies ist hervorzuheben, dass eine nationale Regelung, mit der ein Monopol errichtet wird, eine die Grundfreiheiten besonders stark beschränkende Maßnahme darstellt, so dass mit ihr die Schaffung eines normativen Rahmens einhergehen muss, der zu gewährleisten vermag, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, die festgelegten Ziele mittels eines quantitativ und qualitativ an diesen Zielen ausgerichteten und einer strengen behördlichen Kontrolle unterliegenden Angebots in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 83). So kann das Unionsrecht verlangen, dass dem Inhaber eines Monopols gewisse Beschränkungen auferlegt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 72), um insbesondere jede Gefahr eines missbräuchlichen Verhaltens des Monopolinhabers zu vermeiden, das die verfolgten Ziele beeinträchtigen könnte.
130
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung insgesamt die insoweit erforderlichen Garantien vorsieht.
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
131
Wie sich sowohl aus Art. 15 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 als auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, können Maßnahmen, mit denen eine Grundfreiheit eingeschränkt wird, nur dann gerechtfertigt sein, wenn das angestrebte Ziel nicht mit Maßnahmen erreicht werden kann, die ebenso wirksam, aber weniger einschränkend sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 7. November 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, Rn. 83).
132
Zur Wahl der Maßnahmen, die zur Erreichung der Ziele im Bereich des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit geeignet sind, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass der Umweltschutz eines der wesentlichen Ziele der Union ist, das sowohl Querschnittscharakter aufweist als auch grundlegende Bedeutung besitzt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Februar 2012, Inter-Environnement Wallonie und Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung). Zum anderen nimmt die öffentliche Gesundheit unter den vom AEU-Vertrag geschützten Gütern und Interessen den höchsten Rang ein, und es ist Sache der Mitgliedstaaten, zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Schutz der öffentlichen Gesundheit gewährleisten wollen und wie dieses Niveau erreicht werden soll. Dabei verfügen die Mitgliedstaaten über einen Wertungsspielraum, um je nach den nationalen Besonderheiten und der Bedeutung, die sie der Erreichung unionsrechtlich spezifischerer legitimer Ziele wie dem der Ausgestaltung eines qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen Abfallbewirtschaftungssystems beimessen, die Maßnahmen festzulegen, mit denen konkrete Ergebnisse erzielt werden können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. September 2006, Ahokainen und Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, Rn. 32, und vom 12. November 2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, Rn. 118).
133
Daraus folgt, dass es den Mitgliedstaaten unter Beachtung der insbesondere in der Richtlinie 2008/98 sowie in den einschlägigen sektorbezogenen Regelungen der Union aufgestellten Anforderungen grundsätzlich freisteht, die Ziele ihrer Abfallbewirtschaftungspolitik festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit genau zu bestimmen (vgl. entsprechend Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
134
Folglich kann ein Mitgliedstaat, der im Bereich der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit ein besonders hohes Schutzniveau gewährleisten möchte, Grund zu der Annahme haben, dass nur die Gewährung ausschließlicher Rechte an eine einzige Einrichtung, die einer strengen Kontrolle durch staatliche Stellen unterliegt, geeignet ist, ihnen eine hinreichend wirksame Verfolgung dieser Ziele zu ermöglichen (vgl. entsprechend Urteile vom 8. September 2010, Stoß u. a., C‑316/07, C‑358/07 bis C‑360/07, C‑409/07 und C‑410/07, EU:C:2010:504, Rn. 81, und vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 48).
135
Im vorliegenden Fall sind die Kläger des Ausgangsverfahrens der Ansicht, dass die vom slowenischen Gesetzgeber verfolgten Ziele durch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden könnten, und zwar durch die Aufstellung von Bedingungen in Bezug auf die Qualität der Dienstleistungen und die Höhe der Kosten, die den betreffenden Herstellern von der mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation in Rechnung gestellt werden kann, und durch die Errichtung einer unabhängigen Agentur zur Ausübung der Kontrolle über das betreffende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung.
136
Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass die Entscheidung darüber, ob es zur Erreichung der verfolgten Ziele besser wäre, eine Regelung mit den erforderlichen Auflagen für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu erlassen, statt einer zugelassenen Organisation ein ausschließliches Recht zum Tätigwerden einzuräumen, grundsätzlich im Ermessen der Mitgliedstaaten steht, allerdings unter dem Vorbehalt, dass die getroffene Wahl im Hinblick auf das angestrebte Ziel nicht unverhältnismäßig erscheint (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. September 1999, Läärä u. a., C‑124/97, EU:C:1999:435, Rn. 39).
137
Es ist daher Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der slowenische Gesetzgeber tatsächlich bestrebt war, mit dem Erlass des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung ein besonders hohes Schutzniveau für die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, und ob im Licht des angestrebten Schutzniveaus die Schaffung eines Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung in der Tat als erforderlich angesehen werden kann (vgl. entsprechend Urteil vom 15. September 2011, Dickinger und Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, Rn. 54).
138
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der fraglichen Maßnahmen im engeren Sinne wird das vorlegende Gericht, wie sich aus der vorstehenden Rn. 104 ergibt, ferner zu prüfen haben, ob diese Maßnahmen nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit stehen. In diesem Kontext kann das vorlegende Gericht u. a. die Mängel berücksichtigen, die nach den Angaben in der Vorlageentscheidung das im ZVO‑1 vorgesehene Regime der erweiterten Herstellerverantwortung kennzeichneten und keine effiziente Abfallbewirtschaftung zuließen. Es kann auch das Vorbringen der slowenischen Regierung berücksichtigen, wonach das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung es dem Staat ermögliche, die Transparenz der Arbeitsweise der einzigen Organisation zu gewährleisten und Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt der Abfallbewirtschaftung zu verhindern, da es wirtschaftlicher und für die Hersteller einfacher sei und damit zu einer besseren Qualitätskontrolle der Abfallbewirtschaftung beitrage.
4) Zur Beachtung der Art. 16 und 17 der Charta sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
139
Nach der oben in den Rn. 105 bis 110 angeführten Rechtsprechung bleibt zu prüfen, ob die Schaffung eines Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung durch das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung mit den durch die Charta verbürgten Grundrechten, im vorliegenden Fall speziell mit den Art. 16 und 17 der Charta, sowie mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts vereinbar ist.
140
Durch Art. 16 der Charta wird die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt. Der mit diesem Artikel gewährte Schutz umfasst insbesondere die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben, sowie die Vertragsfreiheit (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. Januar 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, Rn. 42, und vom 30. April 2024, Trade Express‑L und DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 und C‑428/22, EU:C:2024:374, Rn. 76).
141
In Anbetracht des Wortlauts von Art. 16 der Charta, der vorsieht, dass die unternehmerische Freiheit nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten anerkannt wird, und sich dadurch vom Wortlaut der anderen in ihrem Titel II verankerten grundrechtlich geschützten Freiheiten unterscheidet, während er dem Wortlaut einiger Bestimmungen ihres Titels IV ähnelt, kann diese Freiheit mithin einer Vielzahl von Eingriffen der öffentlichen Gewalt unterworfen werden, durch die im allgemeinen Interesse die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit beschränkt werden kann. Dieser Umstand spiegelt sich vor allem darin wider, auf welche Weise die Unionsregelung sowie die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten nach Art. 52 Abs. 1 der Charta im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, Rn. 81 und 82 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
142
Hierzu genügt der Hinweis, dass die Bestimmungen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung, mit denen ein Monopol für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung geschaffen wird, nach den oben in Rn. 116 getroffenen Feststellungen eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen, so dass sie grundsätzlich auch die Ausübung der in Art. 16 der Charta verankerten unternehmerischen Freiheit der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer beschränken (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Mai 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, Rn. 65).
143
Nach Art. 17 Abs. 1 der Charta hat jede Person das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben, und niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.
144
Art. 17 Abs. 1 der Charta enthält drei verschiedene Normen. Die erste (Art. 17 Abs. 1 Satz 1) hat allgemeinen Charakter und konkretisiert den Grundsatz der Achtung des Eigentums. Die zweite (Art. 17 Abs. 1 Satz 2) betrifft den Entzug des Eigentums und macht ihn von bestimmten Voraussetzungen abhängig. Die dritte (Art. 17 Abs. 1 Satz 3) räumt den Mitgliedstaaten die Befugnis ein, die Nutzung des Eigentums zu regeln, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie stehen aber nicht zusammenhanglos nebeneinander. Die zweite und die dritte Regel betreffen nämlich besondere Beispiele für Eingriffe in das Eigentumsrecht und sind im Licht des in der ersten Regel aufgestellten Grundsatzes auszulegen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. September 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, Rn. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 4. Oktober 2024, Aeris Invest/Kommission und SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, Rn. 214).
145
Der durch Art. 17 Abs. 1 der Charta gewährte Schutz betrifft vermögenswerte Rechte, aus denen sich nach Maßgabe der betreffenden Rechtsordnung eine gesicherte Rechtsposition ergibt, die eine selbständige Ausübung dieser Rechte durch ihren Inhaber und zu seinen Gunsten ermöglicht (Urteile vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn [Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen], C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 5. Mai 2022, BPC Lux 2 u. a., C‑83/20, EU:C:2022:346, Rn. 39).
146
Insoweit ergibt sich aus der zu Art. 1 des am 20. März 1952 in Paris unterzeichneten Zusatzprotokolls Nr. 1 zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die nach Art. 52 Abs. 3 der Charta bei der Auslegung ihres Art. 17 als Mindestschutzstandard zu berücksichtigen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn [Nießbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen], C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 72 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 10. September 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, Rn. 80), dass die mit der Nutzung einer Lizenz verbundenen Interessen Vermögensinteressen darstellen, die durch Art. 1 geschützt werden (vgl. in diesem Sinne EGMR, 7. Juni 2012, Centro Europa 7 S.r.l. und Di Stefano/Italien, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Folglich stellt der Widerruf einer Bewilligung, die ihrem Inhaber die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit erlaubt, durch ein Gesetz eine Beschränkung des in diesem Artikel garantierten Eigentumsrechts dar, die als Maßnahme zur Regelung der Nutzung des Eigentums unter Art. 1 Abs. 2 fällt (vgl. in diesem Sinne EGMR, 13. Januar 2015, Vékony/Ungarn, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 29 und 30, sowie EGMR, 5. April 2022, NIT S.R.L./Republik Moldawien, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, §§ 235 und 236).
147
Außerdem kann nach dieser Rechtsprechung auch ein gesetzgeberischer Eingriff in bestehende vertragliche Forderungen eine Maßnahme zur Regelung der Nutzung des Eigentums und damit eine Beschränkung des Eigentumsrechts darstellen (vgl. in diesem Sinne EGMR, 20. Juli 2004, Bäck/Finnland, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, §§ 57 und 68).
148
Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof zur Kenntnis gebrachten Angaben hervor, dass – vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht – die Schaffung eines Monopols für die einzige Organisation durch das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung sowohl den Widerruf kraft Gesetzes der Umweltgenehmigungen und der bestehenden Genehmigungsbescheide für gemeinsame Pläne, die den ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmern für die Zwecke der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung erteilt wurden, als auch die Auflösung kraft Gesetzes sämtlicher Verträge zwischen diesen Wirtschaftsteilnehmern und den Herstellern sowie mit den Anbietern von Abfallbewirtschaftungsdiensten zur Folge hat. Solche Folgen können als eine unter die Regelung der Nutzung des Eigentums im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 3 der Charta fallende Beschränkung des Eigentumsrechts eingestuft werden.
149
Was die Rechtfertigung solcher Beschränkungen der Freiheit und des Rechts aus den Art. 16 und 17 der Charta betrifft, steht erstens fest, dass diese mit der Schaffung eines Monopols und den vom slowenischen Gesetzgeber in diesem Kontext vorgesehenen Übergangsmodalitäten zusammenhängenden Beschränkungen zu dem durch das ZVO‑2 eingeführten, im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regime der erweiterten Herstellerverantwortung gehören.
150
Zweitens achten diese Beschränkungen den Wesensgehalt der Art. 16 und 17 der Charta. Zum einen ist nämlich zur Voraussetzung der Achtung des Wesensgehalts der unternehmerischen Freiheit festzustellen, dass die Schaffung eines Monopols für eine wirtschaftliche Tätigkeit zu Ungunsten bestehender Wirtschaftsteilnehmer nicht jede unternehmerische Tätigkeit dieser Wirtschaftsteilnehmer als solche ausschließt; im Übrigen lässt das Primärrecht es ausdrücklich zu, einem oder mehreren öffentlichen oder privaten Betreibern ausschließliche Rechte für eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit zu gewähren, wobei die Voraussetzungen der Schaffung eines Monopols für eine Tätigkeit, das sich aus der Gewährung solcher Rechte ergibt, im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme zu beurteilen sind (siehe oben, Rn. 141).
151
Zum anderen kann diese Maßnahme, da sie unter die Regelung der Nutzung des Eigentums im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 3 der Charta fällt (siehe oben, Rn. 148), den Wesensgehalt des Eigentumsrechts nicht beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. September 2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, Rn. 88 und die dort angeführte Rechtsprechung).
152
Drittens sollen diese Beschränkungen ein leistungsfähiges System der Abfallbewirtschaftung und damit die Verwirklichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit gewährleisten (siehe oben, Rn. 120), so dass sie den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen.
153
Viertens ergibt sich hinsichtlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus den vorstehenden Rn. 125 bis 136, dass solche Beschränkungen für sich genommen als zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet und erforderlich erscheinen. Im Kontext einer Gesetzesänderung verlangt die Wahrung der Grundrechte der von ihr betroffenen Wirtschaftsteilnehmer allerdings auch, dass der nationale Gesetzgeber geeignete Maßnahmen ergreift, um diese Wirtschaftsteilnehmer vor Maßnahmen zu schützen, mit denen ihnen eine in Anbetracht ihrer besonderen Situation übermäßige Belastung auferlegt wird (vgl. in diesem Sinne EGMR, 13. Januar 2015, Vékony/Ungarn, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, §§ 34 und 35; EGMR, 16. Oktober 2018, Könyv-Tár Kft u. a./Ungarn, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, §§ 48 und 50).
154
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ergibt sich daher, dass ein nationaler Gesetzgeber im Kontext einer Gesetzesänderung die besondere Situation der von ihr betroffenen Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigen und gegebenenfalls Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorsehen muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. Juni 2005, VEMW u. a., C‑17/03, EU:C:2005:362, Rn. 81, und vom 17. Dezember 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, Rn. 48).
155
Insoweit hat der Gerichtshof entschieden, dass ein Wirtschaftsteilnehmer, der kostspielige Investitionen getätigt hat, um der zuvor vom nationalen Gesetzgeber erlassenen Regelung nachzukommen, durch eine vorzeitige Aufhebung dieser Regelung erheblich in seinen Interessen beeinträchtigt sein kann, zumal wenn die Aufhebung plötzlich und unvorhersehbar erfolgt, ohne ihm die für die Anpassung an die neue Gesetzeslage nötige Zeit zu lassen (Urteile vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 87 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 64).
156
Somit muss der nationale Gesetzgeber einen Übergangszeitraum vorsehen, der lang genug ist, um es den Wirtschaftsteilnehmern zu ermöglichen, sich auf die sie betreffenden Änderungen einzustellen, oder ein System für den angemessenen Ausgleich des ihnen entstandenen Schadens vorsehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Dezember 2004, Radlberger Getränkegesellschaft und S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, Rn. 81, vom 11. Juni 2015, Berlington Hungary u. a., C‑98/14, EU:C:2015:386, Rn. 85 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 20. Dezember 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, Rn. 48). Sofern dies erforderlich erscheint, um eine übermäßige Belastung dieser Wirtschaftsteilnehmer zu vermeiden, ist es nicht ausgeschlossen, dass beide Maßnahmen kumulativ erforderlich sind.
157
Im vorliegenden Fall weist das vorlegende Gericht zum einen darauf hin, dass die Übergangsbestimmungen in Art. 275 des ZVO‑2 keine genaue Frist enthielten, nach deren Ablauf die den ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmern erteilten Genehmigungen und die von ihnen mit den Herstellern und den Anbietern von Abfallbewirtschaftungsdiensten geschlossenen Verträge endeten. Diese Frist knüpfe nämlich an die Mitteilung der einzigen Organisation, dass sie mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung begonnen habe, sowie an den Erlass des Feststellungsbescheids durch das zuständige Ministerium an. Zum anderen sehe das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung keine Ausgleichsregelung für die ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer vor.
158
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob unter den Umständen des vorliegenden Falles das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung eine übermäßige Belastung für die ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer darstellen kann. Zu diesem Zweck wird es alle relevanten Gesichtspunkte berücksichtigen müssen, die sich insbesondere aus dem Wortlaut, dem Aufbau und dem Zweck der betreffenden Regelung ergeben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung), und es wird zu prüfen haben, ob ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage war, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. April 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche [Anie] u. a., C‑798/18 und C‑799/18, EU:C:2021:280, Rn. 42, und vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 62).
159
Insoweit sind alle die individuelle Situation der betroffenen ZVO‑1-Wirtschaftsteilnehmer kennzeichnenden Umstände – wie die Tatsache, dass die Genehmigungen, die sie erhalten hatten, auf unbestimmte Zeit erteilt wurden, sowie sämtliche Umstände im Zusammenhang mit dem Erlass des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung – zu berücksichtigen. Vor dem Erlass des ZVO‑2 war der slowenische Gesetzgeber nämlich zweimal tätig geworden, um das bis dahin im ZVO‑1 vorgesehene Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zu ändern, wobei er es u. a. mit Wirkung vom 1. Januar 2021 dergestalt änderte, dass der bis dahin geltende Ausschluss von Herstellern, die jährlich weniger als 15 Tonnen Verpackungen in Verkehr brachten, von seinem Anwendungsbereich wegfiel.
160
Nach alledem ist festzustellen, dass – vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, Art. 15 der Richtlinie 2006/123, die Art. 49 und 56 AEUV, die Art. 16 und 17 der Charta sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die durch die Errichtung einer mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation, die das ausschließliche Recht hat, diese Tätigkeit für eine bestimmte Produktkategorie auszuüben, eine Monopolstellung schafft und zugleich sowohl den Widerruf ex lege der Genehmigungen, die den Wirtschaftsteilnehmern bis dahin die Ausübung dieser Tätigkeit ermöglichten, als auch die Auflösung ex lege aller von diesen Wirtschaftsteilnehmern in Ausübung der Tätigkeit geschlossenen Verträge vorsieht, sofern mit dieser Regelung zum einen die Schaffung eines normativen Rahmens einhergeht, der zu gewährleisten vermag, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit, die sich der betreffende Mitgliedstaat gesetzt hat, mittels eines quantitativ und qualitativ an diesen Zielen ausgerichteten und einer strengen behördlichen Kontrolle unterliegenden Angebots in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen, und sofern sie zum anderen Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorsieht, die geeignet sind, jede übermäßige Belastung der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu vermeiden, insbesondere einen Übergangszeitraum, der lang genug ist, um es ihnen zu ermöglichen, sich auf die Änderungen einzustellen, oder ein System für den angemessenen Ausgleich des ihnen entstandenen Schadens.
3.
Zu den Maßnahmen, die dem Inhaber des Monopols und den an ihm beteiligten Personen auferlegt werden
161
Der zweite Teil der zweiten Frage sowie die Fragen 6 bis 9 des vorlegenden Gerichts betreffen sodann eine Reihe von Maßnahmen, die der Inhaberin des Monopols für die Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung sowie den an ihr beteiligten Personen auferlegt werden.
a)
Zum Vorliegen von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
162
Erstens richtet sich der zweite Teil der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts auf das in Art. 38 Abs. 1 des ZVO‑2 aufgestellte Erfordernis, dass die einzige Organisation die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung ohne Gewinnerzielungsabsicht betreiben muss.
163
Hierzu ist festzustellen, dass eine solche Verpflichtung als Anforderung eingestuft werden kann, die den Dienstleistungserbringer verpflichtet, im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 eine bestimmte Rechtsform zu wählen, vorausgesetzt, das nationale Recht sieht für Einrichtungen ohne Gewinnerzielungsabsicht tatsächlich eine bestimmte Rechtsform vor. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass Art. 15 Abs. 2 Buchst. b in Anbetracht des 73. Erwägungsgrundes der Richtlinie u. a. das Erfordernis betrifft, dass der Erbringer einer Dienstleistung eine Einrichtung ohne Gewinnerzielungsabsicht ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn, C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 62, und vom 26. Juni 2019, Kommission/Griechenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, Rn. 60).
164
Was zweitens die nationale Regelung betrifft, auf die sich die sechste Vorlagefrage bezieht, müssen nach Art. 38 Abs. 4 des ZVO‑2 die Hersteller von Produkten, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge derselben Kategorie von Produkten, die unter diese erweiterte Verantwortung fallen, in Verkehr bringen, für die gemeinsame Umsetzung ihrer einschlägigen Verpflichtungen eine einzige Organisation gründen und eine Beteiligung an ihr halten. Überdies dürfen diese Hersteller keine Personen sein, die Abfälle aus diesen Erzeugnissen sammeln oder behandeln.
165
Zum einen gehört die Verpflichtung bestimmter Hersteller, eine für die betreffende Abfallkategorie mit der gemeinsamen Umsetzung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraute Organisation zu gründen, mit der die Pflicht, eine Beteiligung an dieser Organisation zu halten, untrennbar verbunden ist, zu keiner der in Art. 15 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 aufgezählten Kategorien von Anforderungen.
166
Da dieses Erfordernis, wie sich aus den vorstehenden Rn. 96 und 97 ergibt, anhand des Primärrechts zu beurteilen ist, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof eine nationale Maßnahme, die gleichzeitig mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr im Zusammenhang steht, grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser Freiheiten prüft, wenn sich herausstellt, dass die andere unter den Umständen des Einzelfalls der erstgenannten gegenüber völlig zweitrangig ist und ihr zugeordnet werden kann. Bei der Bestimmung der vorrangigen Grundfreiheit ist auf den Gegenstand der betreffenden Regelung abzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 50 und 51 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
167
Zur Abgrenzung des jeweiligen Anwendungsbereichs der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ist zu klären, ob der betreffende Wirtschaftsteilnehmer in dem Mitgliedstaat niedergelassen ist, in dem er die fragliche Dienstleistung anbietet. Insoweit impliziert der Begriff „Niederlassung“ die tatsächliche Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit mittels einer festen Einrichtung im Aufnahmemitgliedstaat auf unbestimmte Zeit (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. November 2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, Rn. 34 und 35, sowie vom 4. Oktober 2024, Litauen u. a./Parlament und Rat [Mobilitätspaket], C‑541/20 bis C‑555/20, EU:C:2024:818, Rn. 364 und die dort angeführte Rechtsprechung).
168
Dagegen sind „Dienstleistungen“ im Sinne von Art. 56 AEUV alle Leistungen, die nicht in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Niederlassung im Empfängermitgliedstaat aus angeboten werden (Urteile vom 7. September 2022, Cilevičs u. a., C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 21. Dezember 2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, Rn. 245).
169
Im vorliegenden Fall werden durch Art. 38 Abs. 4 und 5 des ZVO‑2 bestimmten Herstellern von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, wegen des großen Umfangs ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit auf dem slowenischen Markt spezifische Verpflichtungen auferlegt. Insoweit ist davon auszugehen, dass wirtschaftliche Tätigkeiten, die von Herstellern mit einer solchen Bedeutung auf dem Inlandsmarkt ausgeübt werden, in der Regel in stabiler und kontinuierlicher Weise von einer Niederlassung in dem betreffenden Mitgliedstaat aus ausgeübt werden. Daraus folgt, dass diese Bestimmung – vorbehaltlich einer Überprüfung der Situation der betreffenden Hersteller durch das vorlegende Gericht – vorwiegend unter die Niederlassungsfreiheit fällt.
170
Auch wenn die Angehörigen anderer Mitgliedstaaten, die unter die genannte Bestimmung fallen können, nicht daran gehindert sind, sich zur Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit im slowenischen Hoheitsgebiet niederzulassen, kann die etwaige Verpflichtung, in Slowenien eine Einrichtung zu gründen, die mit der gemeinsamen Wahrnehmung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraut ist, sowie die Verpflichtung, eine Beteiligung an der einzigen Organisation zu halten, zu administrativen und finanziellen Belastungen führen, die zu den mit der Ausübung ihrer eigenen wirtschaftlichen Tätigkeit verbundenen Belastungen hinzukommen.
171
Daraus folgt, dass das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung geeignet ist, die Niederlassung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten in dem betreffenden Mitgliedstaat weniger attraktiv zu machen, so dass es eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit darstellt.
172
Zum anderen stellt die Bedingung, dass nur die Hersteller eine Beteiligung an der einzigen Organisation halten dürfen, eine Anforderung im Hinblick auf die Beteiligung am Gesellschaftsvermögen im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 dar. Diese Bestimmung bezieht sich nämlich auf jede Anforderung in Bezug auf die Zusammensetzung der betreffenden Einrichtung oder die Eigenschaft der an ihrem Vermögen beteiligten Personen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. März 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, Rn. 77, vom 26. Juni 2019, Kommission/Griechenland, C‑729/17, EU:C:2019:534, Rn. 63, und vom 29. Juli 2019, Kommission/Österreich [Ziviltechniker, Patentanwälte und Tierärzte], C‑209/18, EU:C:2019:632, Rn. 84).
173
Was drittens die nationale Regelung betrifft, auf die sich die Fragen 7 bis 9 beziehen, sieht Art. 38 Abs. 6 bis 9 des ZVO‑2 zum einen vor, dass die an der einzigen Organisation beteiligten Hersteller keine Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen ausüben dürfen, und zum anderen, dass zwischen der genannten Organisation, den Mitgliedern ihres Leitungsorgans und den an ihr beteiligten Herstellern einerseits und den mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle befassten Personen sowie den Personen, die ein Stimmrecht im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan der fraglichen Organisation haben, andererseits keine kapitalmäßigen Verflechtungen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestehen dürfen.
174
Angesichts der oben in Rn. 172 wiedergegebenen, jede Anforderung in Bezug auf die Zusammensetzung der betreffenden Einrichtung oder die Eigenschaft der an ihrem Vermögen beteiligten Personen umfassenden Definition ist davon auszugehen, dass eine solche Regelung eine Anforderung im Hinblick auf die Beteiligung am Gesellschaftsvermögen im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 darstellt.
b)
Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
175
Im Einklang mit der oben in den Rn. 98 bis 110 angeführten Rechtsprechung ist zu prüfen, ob diese Beschränkungen gleichwohl gerechtfertigt sein können.
1) Zur Bedingung der Nicht-Diskriminierung
176
Wie oben in Rn. 119 ausgeführt, gilt das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung für alle Hersteller, die in Slowenien Produkte in Verkehr bringen, ohne direkte oder indirekte Unterscheidung aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit oder – bei Gesellschaften – aufgrund des Orts ihres satzungsmäßigen Sitzes. Daraus folgt, dass die oben in den Rn. 162 bis 174 genannten Aspekte dieses Regimes weder direkt noch indirekt diskriminierend sind.
2) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
177
Wie aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten hervorgeht, sollen sämtliche Anforderungen, die der einzigen Organisation und den an ihr beteiligten Herstellern auferlegt werden, die organisatorische Verantwortung der Hersteller innerhalb der Regime der erweiterten Herstellerverantwortung stärken, die Verfahrensbedingungen für die monopolistische Erbringung der Dienstleistungen zur gemeinsamen Umsetzung der einschlägigen Verpflichtungen gewährleisten und Interessenkonflikte zwischen den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern vermeiden. Diese Anforderungen dienen somit allgemeiner dazu, das System der Bewirtschaftung von Abfällen aus Produkten, die in Slowenien unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallen, effizienter zu gestalten, indem die unter der Geltung des ZVO‑1 festgestellten Probleme bei der Abfallbewirtschaftung behoben werden. Dadurch werden die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfolgt, die zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen und Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können (siehe oben, Rn. 120 bis 122).
178
Soweit sich die slowenische Regierung auch auf das Ziel einer Senkung der von den Herstellern zu tragenden Kosten beruft und ihr Vorbringen somit auf die wirtschaftliche Effizienz stützt, ist es, wie oben in Rn. 123 ausgeführt, letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob mit den betreffenden Beschränkungen das Ziel des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfolgt wird.
3) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
179
Erstens enthalten die dem Gerichtshof vorliegenden Akten hinsichtlich des Erfordernisses, dass die einzige Organisation ihre Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht ausübt, keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine solche Maßnahme ungeeignet wäre, ein leistungsfähiges Abfallbewirtschaftungssystem und damit die Verwirklichung der vom slowenischen Gesetzgeber verfolgten Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten. Wie die slowenische Regierung geltend macht, kann das Erfordernis, die Tätigkeit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung ohne Gewinnerzielungsabsicht auszuüben, gewährleisten, dass sich die den Herstellern in Rechnung gestellten Kosten einer solchen Dienstleistung allein nach den tatsächlichen Kosten der Umsetzung dieser Verpflichtungen bemessen, wobei sie sich danach richten, ob das betreffende Produkt langlebig ist und repariert, wiederverwendet und wiederverwertet werden kann. Eine solche Maßnahme steht insbesondere im Einklang mit dem im Unionsrecht verankerten Verursacherprinzip (siehe oben, Rn. 81).
180
Zweitens ist hinsichtlich der die Errichtung der Organisation, die mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraut ist, und der Beteiligungen an ihr darauf hinzuweisen, dass nach der Definition in Art. 3 Nr. 21 der Richtlinie 2008/98 der Zweck der im Einklang mit den Art. 8 und 8a dieser Richtlinie errichteten Regime der erweiterten Herstellerverantwortung darin besteht, sicherzustellen, dass die Hersteller von Produkten, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Verantwortung unterliegen, nicht nur die finanzielle Verantwortung für die Bewirtschaftung der Abfälle aus diesen Produkten übernehmen, sondern gegebenenfalls auch die organisatorische Verantwortung für diese Tätigkeit.
181
Sowohl die Pflicht der Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge einer unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallenden Produktkategorie in Verkehr bringen, eine Organisation für die gemeinsame Umsetzung ihrer Verpflichtungen zu errichten und sich an ihr zu beteiligen, als auch die Tatsache, dass die Inhaber einer Beteiligung an dieser Organisation Hersteller sein müssen, fügen sich unmittelbar in diesen Zweck ein und erscheinen somit geeignet, die Verwirklichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten. Dies gilt umso mehr, als sie es de facto erlauben, die Hersteller mit den größten Anteilen am betreffenden Markt zwingend nicht nur in die finanzielle, sondern auch in die organisatorische Verantwortung für die Bewirtschaftung in der Abfallphase des Produktlebenszyklus einzubeziehen.
182
Drittens geht hinsichtlich der Vorschriften über das Verbot vertikaler Verbindungen zwischen den mit der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisationen, den Inhabern von Beteiligungen an ihnen, den Leitungsorganen dieser Organisationen und den Anbietern von Abfallbewirtschaftungsdiensten aus dem 22. Erwägungsgrund der Richtlinie 2018/851 hervor, dass die in Art. 8a der Richtlinie 2008/98 vorgesehenen Mindestanforderungen u. a. gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten und die Gefahr von Interessenkonflikten zwischen diesen Organisationen und den von ihnen beauftragten Abfallbewirtschaftungseinrichtungen begrenzen sollen.
183
Da diese Vorschriften Interessenkonflikte in den Beziehungen zwischen den verschiedenen Wirtschaftsteilnehmern, die im Rahmen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung tätig werden, vermeiden sollen und es somit, wie der Generalanwalt in Nr. 76 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, ermöglichen, dass bei der Vergabe öffentlicher Aufträge für die Erbringung von Dienstleistungen der Abfallbewirtschaftung durch die mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraute Organisation die Gefahr verringert wird, dass Bieter, die nicht die wirtschaftlichen oder ökologischen Anforderungen erfüllen, gleichwohl aus sachfremden Erwägungen ausgewählt werden, erscheint auch dieser Aspekt des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung geeignet, die Verwirklichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten.
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
184
Erstens trägt die slowenische Regierung hinsichtlich des Erfordernisses, dass die einzige Organisation ihre Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht ausübt, vor, der im Rahmen des ZVO‑1 bestehende Anreiz zur Erzielung eines Gewinns habe die Erreichung des Ziels eines angemessenen Schutzes der Umwelt verhindert. Es ist jedenfalls Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der slowenische Gesetzgeber über weniger restriktive Maßnahmen verfügte, die es ihm ermöglichten, die verfolgten Ziele ebenso wirksam zu erreichen.
185
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der fraglichen Maßnahmen im engeren Sinne wird das vorlegende Gericht, wie sich aus der vorstehenden Rn. 104 ergibt, ferner zu prüfen haben, ob diese Maßnahmen nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit stehen. In diesem Kontext kann das vorlegende Gericht u. a. die Mängel berücksichtigen, die nach den Angaben in der Vorlageentscheidung das im ZVO‑1 vorgesehene Regime der erweiterten Herstellerverantwortung kennzeichneten und eine effiziente Abfallbewirtschaftung gefährdeten.
186
Zweitens führt die slowenische Regierung hinsichtlich der Maßnahmen zur Errichtung der mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation und zu den Beteiligungen an ihr aus, mit diesen Maßnahmen solle sichergestellt werden, dass für jede unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallende Produktkategorie nur eine einzige Organisation errichtet werden könne. Außerdem sollten durch diese Maßnahmen Mängel behoben werden, die unter der Geltung des ZVO‑1 in Bezug auf die organisatorischen Verbindungen zwischen den Herstellern und den mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisationen aufgetreten seien, und den Einfluss der Hersteller auf die Funktionsweise dieser Organisation maximieren. Dieser verstärkte Einfluss auf die Verwaltung, Leitung und Selbstkontrolle der Organisation nehme die Hersteller stärker in die Verantwortung, da die Organisation in ihrem Namen und für ihre Rechnung die angemessene Bewirtschaftung der Abfälle aus Produkten sicherstelle, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterlägen.
187
Hierzu ist festzustellen, dass diese Maßnahmen den Herstellern, die mindestens 51 % der Gesamtmenge des betreffenden Produkts in Verkehr bringen, die Errichtung der mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation ermöglichen sollen. Sie sind daher geeignet, die Hersteller stärker in die Verantwortung zu nehmen und damit die Funktionsweise der durch das ZVO‑2 eingeführten Regime der erweiterten Herstellerverantwortung zu verbessern.
188
Außerdem darf in Anbetracht des Wertungsspielraums, über den die Mitgliedstaaten bei der Wahl der Maßnahmen zur Erreichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfügen, der nationale Gesetzgeber, um ein besonders hohes Schutzniveau zu gewährleisten, grundsätzlich davon ausgehen, dass die nicht auf dem betreffenden Markt als Hersteller tätigen Wirtschaftsteilnehmer, wenn sie in der Lage wären, Einfluss auf die Verwaltung der mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation auszuüben, Verwaltungsentscheidungen treffen könnten, die geeignet wären, die von dieser Organisation verfolgten Ziele zu beeinträchtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 1. März 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, Rn. 82).
189
Drittens trägt die slowenische Regierung hinsichtlich der Vorschriften über das Verbot vertikaler Verbindungen zwischen den mit der gemeinsamen Umsetzung von Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisationen, den Inhabern von Beteiligungen an ihnen und den Anbietern von Abfallbewirtschaftungsdiensten vor, dass diese Vorschriften erforderlich seien, um die Wettbewerbsfähigkeit im Bereich der Abfallbewirtschaftung zu gewährleisten. Insbesondere könne die Errichtung einer einzigen Organisation für gleichartige Produkte zu einer Konzentration der Nachfrage nach bestimmten Dienstleistungen führen, was der Organisation eine das wirtschaftliche und wettbewerbliche Gleichgewicht auf dem Markt der Abfallbewirtschaftung aufbrechende Verhandlungsmacht verleihen könnte. Die Vorschriften über das Verbot vertikaler Verbindungen zielten ferner darauf ab, Interessenkonflikte zwischen den Organisationen, die die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung im Namen der Hersteller umsetzten, und den im Bereich der Abfallbewirtschaftung tätigen Dienstleistern, mit denen die Organisationen Verträge abschlössen, zu verringern.
190
Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der slowenische Gesetzgeber weniger restriktive Maßnahmen hätte erlassen können, die es ermöglicht hätten, die verfolgten Ziele ebenso wirksam zu erreichen, wobei die Aufrechterhaltung gleicher Wettbewerbsbedingungen im Sektor der Abfallbewirtschaftung sowie das ordnungsgemäße Funktionieren dieses Marktes im Kontext der Umsetzung der Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 von besonderer Bedeutung sind. In diesem Rahmen hat das vorlegende Gericht den Wertungsspielraum zu berücksichtigen, über den die Mitgliedstaaten angesichts der vorstehenden Rn. 134 bei der Wahl der zur Erreichung der genannten Ziele geeigneten Maßnahmen verfügen.
4) Zur Beachtung von Art. 16 der Charta
191
Nach der oben in den Rn. 105 bis 110 angeführten Rechtsprechung bleibt noch zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung mit den durch die Charta verbürgten Grundrechten, im vorliegenden Fall mit der in ihrem Art. 16 garantierten unternehmerischen Freiheit, vereinbar ist.
192
Aus den oben in den Rn. 179 bis 190 genannten Gründen enthalten die dem Gerichtshof vorliegenden Akten keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Beschränkungen der unternehmerischen Freiheit nicht im Einklang mit den in Art. 52 Abs. 1 der Charta aufgestellten Anforderungen gerechtfertigt werden könnten.
193
Nach alledem stehen die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, Art. 15 der Richtlinie 2006/123, Art. 49 AEUV und Art. 16 der Charta, vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, einer nationalen Regelung nicht entgegen, die
–
einer mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation, die über ein ausschließliches Recht verfügt, vorschreibt, ihre Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht auszuüben;
–
vorsieht, dass Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge einer unter diese erweiterte Verantwortung fallenden Produktkategorie in Verkehr bringen, eine solche Organisation errichten und sich an ihr beteiligen müssen;
–
vorsieht, dass die Inhaber einer Beteiligung an dieser Organisation Hersteller auf dem betreffenden Markt sein müssen;
–
vorsieht, dass diese Hersteller keine Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen ausüben dürfen und dass zwischen der genannten Organisation, den Mitgliedern ihres Leitungsorgans und den an ihr beteiligten Herstellern einerseits und den mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle befassten Personen sowie den Personen, die ein Stimmrecht im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan der fraglichen Organisation haben, andererseits keine kapitalmäßigen Verflechtungen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestehen dürfen.
4.
Zu den Maßnahmen, die Herstellern auferlegt werden, die Zugang zum nationalen Markt erhalten möchten
194
Schließlich möchte das vorlegende Gericht mit seiner zehnten Frage wissen, ob es mit den Art. 49 und 56 AEUV sowie mit Art. 16 der Charta vereinbar ist, dass die Hersteller von Produkten für den Haushaltsgebrauch, die Zugang zum slowenischen Markt erhalten möchten, auf die mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betraute einzige Organisation zurückgreifen müssen.
a)
Zu den Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
195
Was die in der zehnten Frage angesprochene Regelung angeht, sieht Art. 35 Abs. 3 des ZVO‑2 vor, dass ein Hersteller seinen Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung grundsätzlich individuell nachkommen kann, es sei denn, die von ihm in Slowenien in Verkehr gebrachten Produkte sind für den Haushaltsgebrauch bestimmt. Außerdem sind die Hersteller, die ihren Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung gemeinsam nachkommen müssen, nach Art. 37 Abs. 3 und 4 des ZVO‑2 verpflichtet, zu diesem Zweck einen Vertrag mit der einzigen Organisation zu schließen. Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, kann die Weigerung, einen solchen Vertrag zu schließen, mit einer Geldbuße geahndet werden.
196
Solche Bestimmungen können sowohl die Niederlassungsfreiheit als auch den freien Dienstleistungsverkehr berühren, je nachdem, ob der betreffende Wirtschaftsteilnehmer seine Tätigkeiten in Slowenien mittels einer festen Einrichtung im Sinne der oben in den Rn. 167 und 168 angeführten Rechtsprechung ausübt.
197
Zu der Frage, ob die Pflicht, einen bestimmten Dienstleister in Anspruch zu nehmen, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2008/98, wie oben in Rn. 51 ausgeführt, den Herstellern von Erzeugnissen, die einem Regime der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, grundsätzlich gestattet, ihren einschlägigen Verpflichtungen individuell oder gemeinsam nachzukommen. Entscheidet sich ein Mitgliedstaat bei einer bestimmten Produktkategorie für eine obligatorische gemeinsame Umsetzung, können die von den betreffenden Herstellern zur Erfüllung einer solchen Anforderung vorzunehmenden Anpassungen zu zusätzlichen administrativen und finanziellen Belastungen führen, die den Zugang zum slowenischen Markt weniger attraktiv machen. Dies gilt umso mehr, da die betreffende Regelung auch für Hersteller gilt, die nur gelegentlich Dienstleistungen auf dem slowenischen Markt erbringen, und da ein Verstoß gegen sie bußgeldbewehrt ist.
198
Zum anderen hat der Gerichtshof entschieden, dass ein Kontrahierungszwang für die in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wirtschaftsteilnehmer eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellen kann, wenn er die Möglichkeit der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer verringert, mit den in diesem Staat bereits tätigen Wirtschaftsteilnehmern wirksam in Wettbewerb zu treten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C‑518/06, EU:C:2009:270, Rn. 70). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs daher aus nationalen Bestimmungen ergeben, wonach die Bedingungen für den Zugang eines Wirtschaftsteilnehmers zum betreffenden Markt sowie die Bedingungen für die Ausübung seiner wirtschaftlichen Tätigkeit von der unmittelbaren oder mittelbaren Intervention konkurrierender Wirtschaftsteilnehmer, die bereits auf dem betreffenden nationalen Markt tätig sind, abhängen, so dass die Gefahr besteht, dass Letzteren dadurch Wettbewerbsvorteile verschafft werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Januar 2002, Kommission/Italien, C‑439/99, EU:C:2002:14, Rn. 39, und vom 1. Juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, Rn. 38 und 51).
199
Im vorliegenden Fall sieht Art. 38 Abs. 10 des ZVO‑2 vor, dass die einzige Organisation über ein Aufsichtsorgan für das betreffende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung verfügt, das aus drei Vertretern an ihr beteiligter Hersteller, drei Vertretern von Herstellern, die der bereits errichteten Organisation beigetreten sind, und einem Vertreter des Umweltministeriums besteht. Zu den Befugnissen, über die dieses Organ nach Art. 38 Abs. 11 des ZVO‑2 verfügt, gehören u. a. der Zugang zu bestimmten Informationen der Hersteller über die unter die erweiterte Herstellerverantwortung fallenden Produkte sowie die Möglichkeit, anhand vorgeschriebener Modalitäten die für Rechnung der einzigen Organisation mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle betrauten Personen auszuwählen.
200
Die Tätigkeit der einzigen Organisation, mit der jeder Hersteller, der auf dem slowenischen Markt tätig werden möchte, einen Vertrag schließen muss, wird somit im Wesentlichen von Herstellern bestimmt, die bereits auf dem slowenischen Markt tätig sind. Außerdem ist es, wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, nicht ausgeschlossen, dass die Vertreter dieser Hersteller ihr Mandat unter Verfolgung eigener wirtschaftlicher Interessen ausüben könnten und dass sie angesichts der Befugnisse dieser Organisation den genannten Herstellern aufgrund ihrer Präsenz in der Organisation Wettbewerbsvorteile verschaffen könnten. Zwar sind nach den Angaben in der Vorlageentscheidung die Vertreter der an der Organisation beteiligten Hersteller und die Vertreter der nicht an ihr beteiligten Hersteller im Aufsichtsorgan gleichgestellt und verfügen über die gleichen Entscheidungsbefugnisse; gleichwohl sind alle diese Hersteller Konkurrenten der Hersteller, die Zugang zum slowenischen Markt erhalten möchten.
201
Unter diesen Umständen ist der obligatorische Rückgriff auf einen bestimmten Dienstleistungserbringer geeignet, die Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs in dem Mitgliedstaat, der eine solche Verpflichtung aufstellt, für die Angehörigen anderer Mitgliedstaaten weniger attraktiv zu machen, und stellt somit eine Beschränkung des in Art. 56 AEUV garantierten freien Dienstleistungsverkehrs dar. Aus ähnlichen Gründen sind die oben in den Rn. 197 bis 199 genannten Bestimmungen geeignet, die Niederlassung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten in dem betreffenden Mitgliedstaat weniger attraktiv zu machen, so dass sie auch eine Beschränkung der in Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit darstellen.
b)
Zur Rechtfertigung der betreffenden Beschränkungen
202
Im Einklang mit der oben in den Rn. 98 bis 110 angeführten Rechtsprechung ist zu prüfen, ob diese Beschränkungen gleichwohl gerechtfertigt sein können.
1) Zum Vorliegen zwingender Gründe des Allgemeininteresses
203
Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, soll die den Herstellern, die Zugang zum slowenischen Markt erhalten möchten, auferlegte Pflicht, mit der einzigen Organisation einen Vertrag über die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung zu schließen, die organisatorische Verantwortung der Hersteller innerhalb des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung und damit die Wirksamkeit des Systems der Bewirtschaftung von Abfällen aus den unter dieses Regime fallenden Produkten in Slowenien stärken. Damit werden Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit verfolgt, die, wie sich aus den vorstehenden Rn. 120 bis 122 ergibt, zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können.
2) Zur Bedingung der Verhältnismäßigkeit
i) Zur Eignung der Beschränkungen, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten
204
Was die Eignung einer Maßnahme betrifft, die vorsieht, dass zur Erreichung der mit dem ZVO‑2 verfolgten Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung auf einen einzigen Dienstleister zurückgegriffen werden muss, dürften sowohl der obligatorische Charakter des Rückgriffs auf einen einzigen Dienstleister als auch die Pflicht der Hersteller von Produkten, die der erweiterten Verantwortung unterliegen, einen Vertrag mit einer Organisation zu schließen, die über ein ausschließliches Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit verfügt, diesem Erfordernis genügen.
205
Zum einen deutet nämlich nichts in den dem Gerichtshof vorliegenden Akten darauf hin, dass die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung im Vergleich mit ihrer individuellen Umsetzung Nachteile, insbesondere in Bezug auf die Abfallströme, mit sich bringen könnte. Vielmehr kann, wie die niederländische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, die Pflicht der Hersteller von Produkten für den Haushaltsgebrauch, ihre Verpflichtungen gemeinsam über eine einzige Organisation zu erfüllen, dazu beitragen, bestimmte missbräuchliche Verhaltensweisen der Hersteller von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, zu verhindern oder zumindest zu verringern, denn sie könnten auf die im Rahmen dieser gemeinsamen Umsetzung bereitgestellten Rücknahme‑, Sammel- oder Recyclingvorrichtungen zurückgreifen, ohne die je nach Menge und Art der von ihnen erzeugten Abfälle vorgesehenen Beiträge zu entrichten.
206
Zum anderen ist der den Herstellern, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, auferlegte Kontrahierungszwang, wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, Teil eines systematischen und kohärenten Ansatzes im Rahmen der Schaffung eines Monopols für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung. Wie die slowenische und die niederländische Regierung im Verfahren vor dem Gerichtshof vorgetragen haben, ist die Einführung eines verbindlichen Regimes der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung durch eine einzige Organisation jedenfalls geeignet, insbesondere in kleinen oder mittelgroßen Mitgliedstaaten die Schaffung eines leistungsfähigen Abfallbewirtschaftungssystems zu erleichtern.
ii) Zur Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne der betreffenden Beschränkungen
207
Was die Frage betrifft, ob die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit durch weniger restriktive Maßnahmen erreicht werden könnten, kann, wie sich aus den vorstehenden Rn. 132 bis 134 ergibt – unter dem Vorbehalt, dass der nationale Gesetzgeber tatsächlich ein besonders hohes Niveau des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit erreichen wollte –, der obligatorische Rückgriff auf einen einzigen Dienstleister für die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung als zur Erreichung dieser Ziele erforderlich angesehen werden.
208
Es ist jedenfalls Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob der slowenische Gesetzgeber weniger restriktive Maßnahmen hätte erlassen können, mit denen die verfolgten Ziele ebenso wirksam hätten erreicht werden können, insbesondere weil das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung auch für Hersteller gilt, die nur gelegentlich Dienstleistungen auf dem slowenischen Markt erbringen.
209
Überdies wird das vorlegende Gericht, wie sich aus der vorstehenden Rn. 104 ergibt, zu prüfen haben, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Maßnahmen nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit stehen. In diesem Kontext kann es u. a. die Mängel berücksichtigen, die nach den Angaben in der Vorlageentscheidung das im ZVO‑1 vorgesehene Regime der erweiterten Herstellerverantwortung kennzeichneten.
3) Zur Beachtung von Art. 16 der Charta
210
Nach der oben in den Rn. 105 bis 110 angeführten Rechtsprechung bleibt noch zu prüfen, ob das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung mit den durch die Charta verbürgten Grundrechten, im vorliegenden Fall mit der in ihrem Art. 16 garantierten unternehmerischen Freiheit, vereinbar ist.
211
Insoweit ergibt sich zum einen aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass jede Maßnahme, die hinreichend direkte und bedeutsame Auswirkungen auf die freie Ausübung der beruflichen Tätigkeit der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer haben kann, eine Beschränkung der unternehmerischen Freiheit darstellt (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 23. September 2004, Springer, C‑435/02 und C‑103/03, EU:C:2004:552, Rn. 49).
212
Zum anderen hat der Gerichtshof entschieden, dass der durch Art. 16 der Charta gewährte Schutz aufgrund der Vertragsfreiheit auch die freie Wahl des Geschäftspartners umfasst (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. Januar 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 12. Januar 2023, TP [Videoredakteur beim öffentlich-rechtlichen Fernsehen], C‑356/21, EU:C:2023:9, Rn. 74) und dass die Auferlegung eines Kontrahierungszwangs eine wesentliche Beschränkung der den Wirtschaftsteilnehmern grundsätzlich zustehenden Vertragsfreiheit darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C‑518/06, EU:C:2009:270, Rn. 66).
213
Im vorliegenden Fall können sowohl die Pflicht der Hersteller von Erzeugnissen für den Haushaltsgebrauch, ihren Verpflichtungen gemeinsam nachzukommen, als auch die ihnen auferlegte Pflicht, Verträge mit der einzigen Organisation zu schließen, als Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit hinreichend direkte und bedeutsame Auswirkungen auf die freie Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit haben, so dass sie Beschränkungen der Ausübung ihrer in Art. 16 der Charta verbürgten unternehmerischen Freiheit darstellen. Wie oben in Rn. 108 ausgeführt, können solche Beschränkungen jedoch gerechtfertigt sein.
214
In Bezug auf die den obligatorischen Charakter der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für Abfälle aus Produkten für den Haushaltsgebrauch sowie den Kontrahierungszwang der Hersteller solcher Produkte betreffenden Rechtfertigung steht erstens fest, dass das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung diese Verpflichtungen vorsieht.
215
Zweitens achten diese Beschränkungen der unternehmerischen Freiheit den Wesensgehalt der durch Art. 16 der Charta verbürgten Freiheit. Die damit auferlegten Anforderungen verhindern nämlich nicht jede unternehmerische Tätigkeit als solche, sondern stellen Maßnahmen zur Regelung der beruflichen oder gewerblichen Tätigkeit der betreffenden Wirtschaftsteilnehmer dar, deren Voraussetzungen, wie sich aus der vorstehenden Rn. 141 ergibt, im Rahmen der Prüfung ihrer Verhältnismäßigkeit zu beurteilen sind.
216
Drittens sollen die genannten Beschränkungen ein leistungsfähiges System der Abfallbewirtschaftung und damit die Verwirklichung der Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit gewährleisten (siehe oben, Rn. 120), so dass sie den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich entsprechen.
217
Viertens ergibt sich in Bezug auf die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus den vorstehenden Rn. 204 bis 206, dass das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regime der erweiterten Herstellerverantwortung als solches geeignet und erforderlich erscheint, um die verfolgten Ziele zu erreichen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt die Beachtung der Vertragsfreiheit allerdings auch, dass alle gesetzlichen oder regulatorischen Eingriffe eines Mitgliedstaats in die vertraglichen Beziehungen eines Wirtschaftsteilnehmers zu anderen Wirtschaftsteilnehmern so ausgestaltet sind, dass ihre Auswirkungen auf die Interessen des Wirtschaftsteilnehmers minimiert werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juli 2013, Alemo-Herron u. a., C‑426/11, EU:C:2013:521, Rn. 34 und 35).
218
Desgleichen ergibt sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, dass mit weitreichenden gesetzgeberischen Beschränkungen der Vertragsfreiheit kohärente Verfahrensgarantien einhergehen müssen, mit denen jede übermäßige Belastung der Betroffenen verhindert und sichergestellt werden kann, dass das Funktionieren des Systems und seine Auswirkungen auf die Rechte dieser Personen weder willkürlich noch unvorhersehbar sind (vgl. in diesem Sinne EGMR, 19. Juni 2006, Hutten-Czapska/Polen, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, §§ 167 und 168, EGMR_14. Oktober 2008, Maria Dumitrescu und Sorin Mugur Dumitrescu/Rumänien, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, §§ 47 und 54, sowie EGMR, 28. Januar 2014, Bittó/Slowakei, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Daraus folgt, dass ein Mitgliedstaat, der den Herstellern von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, auferlegt, zur gemeinsamen Umsetzung ihrer einschlägigen Verpflichtungen auf eine einzige Organisation zurückzugreifen, dafür sorgen muss, dass diese Pflicht mit ausreichenden Verfahrensgarantien, insbesondere in Bezug auf etwaige Interessenkonflikte oder Wettbewerbsnachteile, verbunden ist, die es ermöglichen, jede übermäßige, aus willkürlichen oder unvorhersehbaren Auswirkungen auf ihre Vertragsbeziehungen resultierende Belastung der betreffenden Hersteller bei der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu verhindern. Da eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende so ausgestaltet sein muss, dass ihre Auswirkung auf die Interessen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer minimiert wird, hat das vorlegende Gericht, wie sich aus der vorstehenden Rn. 109 ergibt, ferner zu prüfen, ob die Bedeutung der mit dieser Beschränkung verfolgten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen in angemessenem Verhältnis zur Schwere des mit ihr verbundenen Eingriffs steht.
220
Unter diesen Umständen ist, vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, davon auszugehen, dass die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, Art. 56 AEUV und Art. 16 der Charta einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, mit der den Herstellern von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, die gemeinsame Umsetzung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung auferlegt und ihnen vorgeschrieben wird, mit einer Organisation, die über ein ausschließliches Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit verfügt, einen Vertrag zu schließen, sofern diese Pflichten mit ausreichenden Verfahrensgarantien, insbesondere in Bezug auf etwaige Interessenkonflikte oder Wettbewerbsnachteile, einhergehen, die es ermöglichen, jede übermäßige, aus willkürlichen oder unvorhersehbaren Auswirkungen auf ihre Vertragsbeziehungen resultierende Belastung der betreffenden Hersteller bei der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu verhindern.
5.
Zu den Auswirkungen des Vorliegens einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auf die Vereinbarkeit der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs mit dem Unionsrecht
221
Sollte das vorlegende Gericht zum einen der Auffassung sein, dass in Anbetracht der Antwort auf die erste Vorlagefrage die gemeinsame Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123 und von Art. 106 Abs. 2 AEUV einzustufen ist, und zum anderen, dass eine oder mehrere Bestimmungen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regimes der erweiterten Herstellerverantwortung nicht mit Art. 15 Abs. 1 bis 3 dieser Richtlinie oder den Art. 49 und/oder 56 AEUV, gegebenenfalls ausgelegt im Licht der in den Art. 16 und 17 der Charta verbürgten Rechte und Freiheiten sowie der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, vereinbar sind, wird es noch zu prüfen haben, ob diese Beschränkungen nach Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123 oder nach Art. 106 Abs. 2 AEUV gerechtfertigt sein können.
222
Zum einen bestimmt nämlich Art. 15 Abs. 4 der Richtlinie 2006/123, dass dessen Abs. 1 bis 3 für Rechtsvorschriften im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nur insoweit gelten, als ihre Anwendung die Erfüllung der dem betreffenden Unternehmen anvertrauten besonderen Aufgabe nicht rechtlich oder tatsächlich verhindert. Art. 15 steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, mit der eine Anforderung im Sinne seines Abs. 2 aufgestellt wird, die den in Abs. 3 vorgesehenen Bedingungen der Nichtdiskriminierung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit nicht genügt, sofern die Anforderung erforderlich ist, damit der betreffende besondere Auftrag von öffentlichem Interesse unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen erfüllt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Dezember 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, Rn. 73, und vom 7. November 2018, Kommission/Ungarn, C‑171/17, EU:C:2018:881, Rn. 85).
223
Durch Art. 106 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit dessen Abs. 1 lässt sich nämlich rechtfertigen, dass ein Mitgliedstaat einem Unternehmen, das mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut ist, den Bestimmungen des Vertrags zuwiderlaufende besondere oder ausschließliche Rechte überträgt, sofern die Erfüllung der diesem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe nur durch die Einräumung solcher Rechte gesichert werden kann und die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Union zuwiderläuft (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. Mai 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, Rn. 74, vom 18. Dezember 2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, Rn. 78, und vom 1. Oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, Rn. 44).
224
Nach seinen eigenen Feststellungen wird das vorlegende Gericht zu prüfen haben, ob die in den vorstehenden Rn. 222 und 223 genannten Voraussetzungen erfüllt sind, wobei die einem Unternehmen, das mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut ist, auferlegten Verpflichtungen nur dann als zu der ihm übertragenen besonderen Aufgabe gehörend angesehen werden können, wenn sie einen Zusammenhang mit dem Gegenstand der betreffenden Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse aufweisen und unmittelbar zur Befriedigung dieses Interesses beitragen sollen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Oktober 1997, Kommission/Frankreich, C‑159/94, EU:C:1997:501, Rn. 68).
225
Es ist jedenfalls Sache der nationalen Behörden, die sich auf das Vorliegen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse berufen, eingehend darzulegen, aus welchen Gründen das Fehlen einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit oder des freien Dienstleistungsverkehrs die Erfüllung einer dem betreffenden Unternehmen übertragenen besonderen Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse rechtlich oder tatsächlich verhindern würde (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Mai 2003, Kommission/Spanien, C‑463/00, EU:C:2003:272, Rn. 82, und vom 8. Juni 2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, Rn. 75). Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass von den Behörden der positive Nachweis verlangt würde, dass keine andere vorstellbare Maßnahme die Erfüllung dieser Aufgabe unter den gleichen Bedingungen sicherstellen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Oktober 1997, Kommission/Niederlande, C‑157/94, EU:C:1997:499, Rn. 58).
226
Nach alledem ist auf die Vorlagefragen 2 bis 10 zu antworten, dass die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98, Art. 15 der Richtlinie 2006/123, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Art. 16 und 17 der Charta sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes dahin auszulegen sind, dass sie, vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die
–
durch die Errichtung einer mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation, die das ausschließliche Recht hat, diese Tätigkeit für eine bestimmte Produktkategorie auszuüben, eine Monopolstellung schafft und zugleich sowohl den Widerruf ex lege der Genehmigungen, die den Wirtschaftsteilnehmern bis dahin die Ausübung dieser Tätigkeit ermöglichten, als auch die Auflösung ex lege aller von diesen Wirtschaftsteilnehmern in Ausübung der Tätigkeit geschlossenen Verträge vorsieht, sofern mit dieser Regelung zum einen die Schaffung eines normativen Rahmens einhergeht, der zu gewährleisten vermag, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit, die sich der betreffende Mitgliedstaat gesetzt hat, mittels eines quantitativ und qualitativ an diesen Zielen ausgerichteten und einer strengen behördlichen Kontrolle unterliegenden Angebots in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen, und sofern sie zum anderen Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorsieht, die geeignet sind, jede übermäßige Belastung der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu vermeiden, insbesondere einen Übergangszeitraum, der lang genug ist, um es ihnen zu ermöglichen, sich auf die Änderungen einzustellen, oder ein System für den angemessenen Ausgleich des ihnen entstandenen Schadens;
–
diese Organisation verpflichtet, ihre Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht auszuüben;
–
vorsieht, dass Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge einer unter diese erweiterte Verantwortung fallenden Produktkategorie in Verkehr bringen, eine solche Organisation errichten und sich an ihr beteiligen müssen;
–
vorsieht, dass die Inhaber einer Beteiligung an dieser Organisation Hersteller auf dem betreffenden Markt sein müssen;
–
vorsieht, dass diese Hersteller keine Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen ausüben dürfen und dass zwischen der genannten Organisation, den Mitgliedern ihres Leitungsorgans und den an ihr beteiligten Herstellern einerseits und den mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle befassten Personen sowie den Personen, die ein Stimmrecht im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan der Organisation haben, andererseits keine kapitalmäßigen Verflechtungen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestehen dürfen;
–
den Herstellern von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, die gemeinsame Umsetzung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung auferlegt und ihnen vorschreibt, mit einer Organisation, die über ein ausschließliches Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit verfügt, einen Vertrag zu schließen, sofern diese Pflichten mit ausreichenden Verfahrensgarantien, insbesondere in Bezug auf etwaige Interessenkonflikte oder Wettbewerbsnachteile, einhergehen, die es ermöglichen, jede übermäßige, aus willkürlichen oder unvorhersehbaren Auswirkungen auf ihre Vertragsbeziehungen resultierende Belastung der betreffenden Hersteller bei der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu verhindern.
IV. Kosten
227
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 106 Abs. 2 AEUV
ist dahin auszulegen, dass
eine juristische Person, der zum einen das ausschließliche Recht zusteht, im Einklang mit den Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. November 2008 über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien in der durch die Richtlinie (EU) 2018/851 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 geänderten Fassung eine Tätigkeit auszuüben, die darin besteht, für eine bestimmte Produktkategorie im gesamten Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung für die betreffenden Hersteller umzusetzen, und die zum anderen mit dieser Tätigkeit keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen darf, als ein mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrautes Unternehmen im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV anzusehen ist, sofern diese juristische Person tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde und Art, Dauer und Umfang ihrer Verpflichtungen im nationalen Recht klar definiert sind.
2.
Die Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98 in der durch die Richtlinie 2018/851 geänderten Fassung, Art. 15 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, die Art. 49, 56 und 106 AEUV, die Art. 16 und 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes
sind dahin auszulegen, dass
sie, vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die
–
durch die Errichtung einer mit der gemeinsamen Umsetzung der Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung betrauten Organisation, die das ausschließliche Recht hat, diese Tätigkeit für eine bestimmte Produktkategorie auszuüben, eine Monopolstellung schafft und zugleich sowohl den Widerruf ex lege der Genehmigungen, die den Wirtschaftsteilnehmern bis dahin die Ausübung dieser Tätigkeit ermöglichten, als auch die Auflösung ex lege aller von diesen Wirtschaftsteilnehmern in Ausübung der Tätigkeit geschlossenen Verträge vorsieht, sofern mit dieser Regelung zum einen die Schaffung eines normativen Rahmens einhergeht, der zu gewährleisten vermag, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, die Ziele des Schutzes der Umwelt und der öffentlichen Gesundheit, die sich der betreffende Mitgliedstaat gesetzt hat, mittels eines quantitativ und qualitativ an diesen Zielen ausgerichteten und einer strengen behördlichen Kontrolle unterliegenden Angebots in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen, und sofern sie zum anderen Anpassungen bei der Anwendung der neuen Vorschriften vorsieht, die geeignet sind, jede übermäßige Belastung der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zu vermeiden, insbesondere einen Übergangszeitraum, der lang genug ist, um es ihnen zu ermöglichen, sich auf die Änderungen einzustellen, oder ein System für den angemessenen Ausgleich des ihnen entstandenen Schadens;
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diese Organisation verpflichtet, ihre Tätigkeit ohne Gewinnerzielungsabsicht auszuüben;
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vorsieht, dass Hersteller, die Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen und mindestens 51 % der Gesamtmenge einer unter diese erweiterte Verantwortung fallenden Produktkategorie in Verkehr bringen, eine solche Organisation errichten und sich an ihr beteiligen müssen;
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vorsieht, dass die Inhaber einer Beteiligung an dieser Organisation Hersteller auf dem betreffenden Markt sein müssen;
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vorsieht, dass diese Hersteller keine Tätigkeit der Sammlung und Behandlung von Abfällen ausüben dürfen und dass zwischen der genannten Organisation, den Mitgliedern ihres Leitungsorgans und den an ihr beteiligten Herstellern einerseits und den mit der Sammlung und Behandlung der Abfälle befassten Personen sowie den Personen, die ein Stimmrecht im Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan der Organisation haben, andererseits keine kapitalmäßigen Verflechtungen oder verwandtschaftlichen Beziehungen bestehen dürfen;
–
den Herstellern von Produkten, die der erweiterten Herstellerverantwortung unterliegen, die gemeinsame Umsetzung ihrer Verpflichtungen im Rahmen der erweiterten Herstellerverantwortung auferlegt und ihnen vorschreibt, mit einer Organisation, die über ein ausschließliches Recht zur Ausübung dieser Tätigkeit verfügt, einen Vertrag zu schließen, sofern diese Pflichten mit ausreichenden Verfahrensgarantien, insbesondere in Bezug auf etwaige Interessenkonflikte oder Wettbewerbsnachteile, einhergehen, die es ermöglichen, jede übermäßige, aus willkürlichen oder unvorhersehbaren Auswirkungen auf ihre Vertragsbeziehungen resultierende Belastung der betreffenden Hersteller bei der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit zu verhindern.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Slowenisch.