62023CJ0228_RES
Causa C‑228/23
Association AFAÏA
contro
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia)]
Sentenza della Corte (Prima Sezione) del 4 ottobre 2024
«Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Produzione biologica ed etichettatura dei prodotti biologici – Regolamento (UE) 2018/848 – Utilizzo di taluni prodotti e sostanze nella produzione biologica e relativi elenchi – Deroga – Regolamento di esecuzione (UE) 2021/1165 – Allegato II – Nozioni di “allevamento industriale” e di “allevamento senza terra” – Fiducia dei consumatori – Benessere degli animali – Rispetto dell’ambiente e del clima – Criteri»
Agricoltura – Politica agricola comune – Produzione biologica ed etichettatura dei prodotti biologici – Regolamento 2018/848 – Autorizzazione di prodotti e sostanze utilizzati per l’uso nella produzione biologica – Concimi, ammendanti e sostanze nutrienti – Divieto di utilizzo di effluenti provenienti da allevamento industriale – Portata – Allevamento industriale – Nozione – Allevamento senza terra – Nozione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/848, artt. 12 e 24, § 1, b), e allegato II, parte 1; regolamento della Commissione 2021/1165, allegato II]
(v. punti 35, 45, 46, 48, 49, 53, 54, 56-59, 61, 66, 67, 70, dispositivo 1)
Agricoltura – Politica agricola comune – Produzione biologica ed etichettatura dei prodotti biologici – Regolamento 2018/848 – Autorizzazione di prodotti e sostanze utilizzati per l’uso nella produzione biologica – Concimi, ammendanti e sostanze nutrienti – Divieto di utilizzo di effluenti provenienti da allevamento industriale – Normativa nazionale che vieta l’utilizzo di effluenti da allevamenti in gabbie nonché in sistemi fessurati o a griglia integrale e che superano determinate soglie di numero di animali – Ammissibilità – Presupposti
[Regolamento della Commissione 2021/1165, allegato II; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2011/92, art. 4 e allegato I, punto 17]
(v. punti 73, 74, 79-81, dispositivo 2)
Sintesi
Adita in via pregiudiziale dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia), la Corte precisa la portata del divieto dell’utilizzo, in agricoltura biologica, di concimi, ammendanti e sostanze nutrienti provenienti da allevamenti industriali, come previsto dall’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165 (
1
), adottato ai fini dell’applicazione del regolamento 2018/848 (
2
).
Per quanto riguarda la fertilizzazione dei terreni destinati alla produzione biologica, tali regolamenti autorizzano, in via derogatoria e unicamente nella misura necessaria, l’utilizzo di taluni prodotti e sostanze provenienti dalla produzione non biologica, a condizione che essi non provengano da allevamenti «industriali» (
3
).
Nel 2020, l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO), ente pubblico amministrativo francese, ha modificato la sua guida alla lettura della normativa dell’Unione in materia di agricoltura biologica, in particolare per interpretare tale divieto di utilizzo di fertilizzanti e ammendanti di origine animale «provenienti da allevamenti industriali» su terreni biologici. Esso l’ha interpretata estensivamente nel senso di escludere gli effluenti di allevamento in sistemi fessurati o a griglia integrale nonché di allevamenti in gabbie, che superano determinate soglie di numero di posti per gli animali di cui trattasi.
Dinanzi al giudice del rinvio, l’associazione AFAÏA, sindacato professionale per la difesa degli interessi dei produttori di concimi biologici, ha chiesto l’annullamento della decisione con la quale l’INAO ha respinto la sua domanda di modifica della guida alla lettura. A suo avviso, il criterio che determina il divieto in questione è legato all’uso del suolo, di modo che la nozione di «allevamenti industriali» può corrispondere solo a quella di allevamenti «senza terra» e designare le aziende di produzione animale che non gestiscono terreni agricoli.
Di fronte a tale questione relativa all’origine dei concimi che possono essere utilizzati nell’agricoltura biologica, il giudice del rinvio interroga la Corte sulla nozione di «allevamento industriale» e si chiede quale sia la portata della deroga prevista all’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165.
Giudizio della Corte
In primo luogo, per quanto riguarda l’equivalenza tra le nozioni di allevamenti «industriale» e «senza terra», la Corte constata che, sebbene entrambe rinviino alla meccanizzazione dei procedimenti nonché al carattere massivo della produzione, esse non hanno tuttavia lo stesso significato.
Infatti, secondo il suo senso abituale, il termine «industriale» o «intensivo» fa riferimento a una forma di allevamento su vasta scala, che mira a ottimizzare la resa di tale attività, in particolare aumentando la densità di animali nell’azienda o affrancandosi più o meno fortemente dall’ambiente circostante mediante confinamento. L’allevamento industriale richiede in generale cospicui investimenti, il ricorso ad alimenti arricchiti e l’uso preventivo di antibiotici. Esso può causare un notevole inquinamento ambientale. Inoltre, la protezione specifica del benessere animale non rientra necessariamente tra le priorità.
Per contro, secondo la sua accezione abituale, un allevamento «senza terra» corrisponde a un sistema di allevamento «industriale» o «intensivo» in cui l’approvvigionamento alimentare degli animali non proviene, essenzialmente o totalmente, dall’azienda agricola in cui si trova l’allevamento.
Ne consegue che la nozione di allevamento «industriale» è notevolmente più ampia di quella di allevamento «senza terra» e, pertanto, che tali nozioni devono essere considerate diverse.
Per quanto riguarda la nozione da adottare ai fini dell’interpretazione dell’allegato II del regolamento n. 2021/1165 e, pertanto, la portata del divieto di cui trattasi, la Corte conclude che il divieto riguarda tutti gli allevamenti «industriali» e non unicamente gli allevamenti «senza terra».
Esaminando l’impianto sistematico generale di tale allegato, essa ricorda, da un lato, che l’autorizzazione derogatoria ivi prevista deve essere interpretata restrittivamente, il che implica che i limiti posti a tale autorizzazione, vale a dire, in particolare, il divieto di utilizzare preparati «provenient[i] da allevamenti industriali», devono, al contrario, essere interpretati estensivamente.
Orbene, un’interpretazione secondo la quale la nozione di allevamento «industriale» corrisponde unicamente alla nozione di allevamento «senza terra» fa sì che gli effluenti provenienti da tutti gli allevamenti «industriali» diversi da quelli «senza terra» siano autorizzati ai fini della concimazione in agricoltura biologica. Tale interpretazione equivale quindi a interpretare estensivamente l’ambito di applicazione di detta deroga, contrariamente al principio enunciato.
Dall’altro lato, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il motivo del divieto in questione è esclusivamente legato all’uso del suolo, la Corte precisa che è vero che, conformemente all’approccio globale che caratterizza l’agricoltura biologica, la produzione animale deve essere legata al suolo. Tuttavia, ciò implica unicamente che il metodo di allevamento «senza terra» non è compatibile con i principi dell’agricoltura biologica e, pertanto, è puramente e semplicemente vietato in tale ambito.
In aggiunta, l’agricoltura biologica si basa anche sul ricorso a pratiche zootecniche che rafforzano il sistema immunitario degli animali, compresi l’esercizio fisico regolare e l’accesso a spazi all’aria aperta. Inoltre, il regolamento 2018/848 vieta gli organismi geneticamente modificati nei mangimi e limita notevolmente l’uso dei prodotti fitosanitari.
Non si può quindi affermare che l’agricoltura biologica è caratterizzata unicamente da una determinata modalità di gestione dei terreni e, di conseguenza, che il motivo del divieto in questione è esclusivamente legato all’uso del suolo. Tale metodo agricolo consiste in un sistema globale di gestione agricola e di produzione alimentare basato sull’interazione tra le migliori prassi in materia di ambiente ed azione per il clima, un alto livello di biodiversità, la salvaguardia delle risorse naturali nonché l’applicazione di criteri rigorosi in materia di benessere degli animali e norme rigorose di produzione confacenti alle preferenze di un numero crescente di consumatori per prodotti ottenuti con sostanze e procedimenti naturali. Esso è in particolare legato ai metodi di produzione virtuosi e, in particolare, alle condizioni di stabulazione degli animali, sia in termini di libertà di muoversi e di accesso a spazi esterni sia in termini di densità di popolamento.
Alla luce di tali requisiti, non si può ammettere che gli effluenti provenienti dagli allevamenti «industriali» o «intensivi» siano autorizzati come effluenti dell’agricoltura biologica.
Tale interpretazione è corroborata dagli obiettivi del regolamento 2018/848, quali la protezione dell’ambiente, del benessere degli animali e della fiducia dei consumatori. Infatti, una deroga che consenta, in maniera ampia, di utilizzare prodotti provenienti da allevamenti intensivi si scontrerebbe manifestamente con tali obiettivi e contravverrebbe alle esigenze di coerenza nonché ai principi etici e ambientali che costituiscono il fondamento stesso dell’agricoltura biologica.
Pertanto, le legittime aspettative dei consumatori, secondo le quali i prodotti recanti il logo biologico dell’Unione sono stati effettivamente ottenuti nel rispetto delle norme più rigorose, in particolare in materia di rispetto dell’ambiente e di benessere degli animali, sono garantite se gli effluenti utilizzati nell’agricoltura biologica provengono da fonti biologiche o, qualora queste ultime non siano sufficienti e unicamente in tal caso, se vengono utilizzati effluenti non biologici, ma questi ultimi non provengono da allevamenti industriali.
In secondo luogo, la Corte rileva che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, i criteri da prendere in considerazione per stabilire se un allevamento debba essere qualificato come «industriale» ai sensi dell’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165 non sono oggetto di misure generali di armonizzazione. Essa precisa tuttavia che il diritto dell’Unione non osta a una normativa nazionale in forza della quale il divieto dell’uso, su terreni biologici, dei concimi e degli ammendanti di origine animale «provenient[i] da allevamenti industriali» riguarda anche gli effluenti di allevamento in sistemi fessurati o a griglia integrale e che superano le soglie definite nell’allegato I della direttiva VIA (
4
) nonché quelle di allevamenti in gabbie e che superano le stesse soglie. Tuttavia, ai fini di tale qualificazione, occorre basarsi su un insieme di indizi relativi, quanto meno, alla salvaguardia del benessere degli animali, al rispetto della biodiversità nonché alla protezione dell’ambiente e del clima.
(
1
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2021/1165 della Commissione, del 15 luglio 2021, che autorizza l’utilizzo di taluni prodotti e sostanze nella produzione biologica e stabilisce i relativi elenchi (GU 2021, L 253, pag. 13, e rettifica in GU 2022, L 115, pag. 230).
(
2
)	Regolamento (UE) 2018/848 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici e che abroga il regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio (GU 2018, L 150, pag. 1).
(
3
)	Conformemente al punto 1.9.3 della parte I, del regolamento 2018/848, qualora le prassi di gestione del suolo e la concimazione con effluenti provenienti dalla produzione biologica non consentano di soddisfare le esigenze nutrizionali dei vegetali, sono utilizzati unicamente, e solo nella misura necessaria, i concimi e gli ammendanti autorizzati a norma dell’articolo 24 del regolamento 2018/848 per l’uso nella produzione biologica. I concimi, gli ammendanti e i nutrienti autorizzati dalla Commissione in forza di tale articolo 24 sono oggetto dell’allegato II del regolamento di esecuzione 2021/1165, il quale precisa, al suo terzo comma, che, nella produzione biologica, i prodotti quali il letame, il compost e gli effluenti di allevamento liquidi sono proibiti «se provenient[i] da allevamenti industriali».
(
4
)	Direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 2012, L 26, pag. 1), come modificata dalla direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014 (GU 2014, L 124, pag. 1).