Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 26 marzo 2026 (1)
Causa C‑855/24 P
Crown Holdings, Inc.,
Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Concorrenza – Intese – Mercato degli imballaggi metallici – Apertura del procedimento d’esame da parte della Commissione europea su richiesta di un’autorità garante nazionale della concorrenza – Regolamento (CE) n. 1/2003 – Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza – Principio di tutela del legittimo affidamento »
I.      Introduzione
1.        Nella presente impugnazione, Crown Holdings, Inc., e Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (congiuntamente, in prosieguo: «Crown»), chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale del 2 ottobre 2024, Crown Holdings e Crown Cork & Seal Deutschland/Commissione (T‑587/22, EU:T:2024:661, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui questo ha respinto il loro ricorso proposto avverso la decisione della Commissione C(2022) 4761 final del 12 luglio 2022 (2) (in prosieguo: «la decisione controversa») (3), relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (caso AT.40522
– Imballaggi in metallo). In sintesi, la Commissione, su richiesta del Bundeskartellamt (Autorità garante della concorrenza, Germania, in prosieguo l’«Autorità garante nazionale») ha avviato un procedimento nei confronti, tra l’altro, di Crown. L’Autorità garante nazionale ha richiesto alla Commissione di avviare il procedimento dal momento che le lacune presenti nel diritto tedesco allora vigente non avrebbero permesso di sanzionare efficacemente le società interessate, in quanto a seguito della ristrutturazione societaria che le società di Crown avevano effettuato, non sarebbe stato possibile individuare tutte le società autrici dell’infrazione (4). Al termine del procedimento, la Commissione ha constatato (5) un’infrazione unica e continuata dell’articolo 101 TFUE nel settore degli imballaggi metallici in Germania dall’11 marzo 2011 al 18 settembre 2014 e inflitto a Crown un’ammenda di EUR 7 670 000, ridotta del 50% in applicazione della Comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese (6) e del 10% in applicazione della Comunicazione della Commissione concernente la transazione (7).
2.        Nella sentenza impugnata il Tribunale ha respinto nel merito tutti i motivi sollevati a sostegno del ricorso diretto contro la decisione controversa.
II.    Contesto normativo
A.      Regolamento n. 1/2003
3.        Nell’ambito della presente impugnazione è rilevante l’articolo 11, paragrafi 3 e 6, del regolamento n. 1/2003 (8) concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 101 e 102 TFUE.
4.        L’articolo 11, paragrafi 3 e 6, rubricato «Cooperazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri» dispone quanto segue:
«3.      Quando le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri agiscono ai sensi [degli articoli 101 e 102 TFUE], esse ne informano per iscritto la Commissione prima o immediatamente dopo l’avvio della prima misura formale di indagine. L’informazione può essere resa disponibile anche alle autorità garanti della concorrenza degli altri Stati membri.
(…)
6.      L’avvio di un procedimento da parte della Commissione per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della competenza ad applicare gli articoli [101 e 102 TFUE]. Qualora un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro stia già svolgendo un procedimento, la Commissione avvia il procedimento unicamente previa consultazione di quest’ultima».
B.      Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza
5.        Il funzionamento del regolamento n. 1/2003 è dettagliato nella Comunicazione sulla cooperazione nell’ambito della
rete delle autorità garanti della concorrenza (9) (in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione»). La Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri formano insieme una rete di pubbliche autorità, denominata «European Competition Network» (ECN) (10) (in prosieguo: la «rete ECN»). In particolare, per quanto riguarda la presente impugnazione, il punto 6 (11) così enuncia:
«Nella maggior parte dei casi, l’autorità che riceve la denuncia o che avvia d’ufficio il procedimento conserverà la responsabilità del caso. La possibilità di riattribuzione del caso potrà essere presa in considerazione solo nella fase iniziale del procedimento (cfr. punto 18), qualora la predetta autorità ritenga di non essere nella posizione idonea ad intervenire o qualora anche altre autorità ritengano di esserlo (cfr. infra, punti da 9 a 16)».
6.        Il punto 7 così dispone:
«Qualora per ragioni di tutela efficace della concorrenza e dell’interesse comunitario si ritenga necessaria la riattribuzione del caso, i membri della rete tenteranno, ogniqualvolta ciò sia possibile, di riattribuire il caso ad un’unica autorità che sia nella posizione idonea per intervenire. In ogni caso, la riattribuzione dovrebbe avvenire in modo rapido ed efficiente e non dovrebbe determinare ritardi nelle indagini in corso».
7.        Il punto 16 è formulato nei seguenti termini:
«Per rilevare l’esistenza di procedimenti multipli e per assicurare che i casi siano trattati dall’autorità garante della concorrenza che sia nella posizione più idonea per farlo, i membri della rete devono essere informati, sin dalle prime fasi, dei casi trattati dalle varie autorità garanti della concorrenza. In effetti, è nell’interesse sia della rete che delle imprese interessate che, qualora il caso debba essere riattribuito, vi si provveda rapidamente».
8.        Il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione così dispone:
«I problemi di riattribuzione, qualora dovessero sorgere, devono essere risolti tempestivamente, di norma entro due mesi dalla data della prima informazione inviata alla rete, conformemente all’articolo 11 del [regolamento n. 1/2003]. Nel corso di detto periodo le autorità garanti della concorrenza si impegnano a raggiungere un accordo su una possibile riattribuzione del caso e, se necessario, sulle modalità dell’azione parallela».
9.        Il punto 19 della comunicazione summenzionata così prevede:
«In generale, l’autorità o le autorità garanti della concorrenza che alla fine del periodo previsto per la riattribuzione si occupano di un caso dovrebbero continuare ad occuparsene fino alla conclusione del procedimento. Dovrebbe, inoltre, procedersi alla riattribuzione del caso dopo il periodo iniziale di attribuzione di due mesi solo nel caso in cui, nel corso del procedimento, i fatti noti in merito al caso mutino sostanzialmente».
10.      Il punto 31 è formulato nei seguenti termini:
«Tutti i membri della rete si impegnano a far sì che l’attribuzione dei casi si svolga in modo rapido ed efficiente. Dato che il [regolamento n. 1/2003] ha creato un sistema di competenze parallele, l’attribuzione dei casi tra membri della rete costituisce una semplice divisione del lavoro sulla base della quale alcune autorità si astengono dall’agire. Pertanto, l’attribuzione dei casi non implica che le imprese partecipanti ad un’infrazione o da essa interessate acquisiscano il diritto a che il loro caso venga trattato da una particolare autorità».
11.      La sezione 3.2 della medesima comunicazione, rubricata «Avvio di un procedimento da parte della Commissione conformemente all’articolo 11, paragrafo 6 del Regolamento [n. 1/2003]» espone il funzionamento dell’avvio di un procedimento. In particolare, tale sezione espone che possono presentarsi due situazioni, di cui la seconda avviene quando una o più autorità nazionali garanti della concorrenza abbiano informato la rete di aver iniziato l’esame di un determinato caso. La seconda ipotesi, che è rilevante nella presente impugnazione, è disciplinata al punto 54. Più precisamente, il punto 54 dispone quanto segue:
«La seconda situazione si ha quando una o più autorità nazionali garanti della concorrenza abbiano informato la rete ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, del [regolamento n. 1/2003] di avere iniziato l’esame di un determinato caso. Nel corso del periodo iniziale di attribuzione (periodo indicativo di due mesi, cfr. supra, punto 18), la Commissione può avviare il procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del [regolamento n. 1/2003], dopo essersi consultata con le autorità interessate. Dopo la fase dell’attribuzione, la Commissione può in linea di principio applicare l’articolo 11, paragrafo 6, del [regolamento n. 1/2003] solo in una delle seguenti situazioni:
(…)
d)      l’adozione di una decisione della Commissione è necessaria per sviluppare la politica comunitaria della concorrenza – in particolare quando il medesimo problema di concorrenza si presenti in vari Stati membri – ovvero per assicurare l’effettiva applicazione della politica comunitaria della concorrenza;
(…).»
III. Sull’impugnazione
12.      Come nella causa Silgan, di cui ho presentato le mie conclusioni il 12 marzo 2026, l’oggetto principale della presente impugnazione è il funzionamento del sistema di cooperazione tra la Commissione e le autorità garanti di concorrenza degli Stati membri, come delineato dalla comunicazione sulla cooperazione, nella specifica circostanza in cui la richiesta di riattribuzione avvenga dopo la fase iniziale di attribuzione. Sebbene le argomentazioni sollevate rispettivamente da Silgan e Crown presentino degli aspetti in comune, Crown solleva inoltre ulteriori argomentazioni in particolare sull’esercizio del potere discrezionale della Commissione e sul principio di tutela del legittimo affidamento.
13.      Piu precisamente, Crown chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata, di annullare la decisione controversa, di condannare la Commissione alle spese di entrambi i procedimenti, oppure,
in subordine di rinviare la causa dinanzi al Tribunale per un riesame, e di riservare le spese relative al procedimento di impugnazione.
14.      La Commissione, e la Repubblica federale di Germania, interveniente in primo grado, chiedono alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare Crown alle spese.
15.      A sostegno della propria impugnazione, Crown deduce quattro motivi di appello, che sono tutti contestati dalla Commissione. Il primo motivo – su cui come richiesto dalla Corte saranno concentrate le presenti conclusioni – verte su un’erronea interpretazione della comunicazione sulla cooperazione da parte del Tribunale, in particolare dei punti 18 e 19 della comunicazione. Il secondo motivo verte su un errore di diritto nell’interpretazione dell’obbligo di motivazione della Commissione. Il terzo motivo verte su un errore di diritto che il Tribunale avrebbe commesso nell’interpretazione del principio di sussidiarietà. Con il quarto motivo, infine, addebita al Tribunale che non avrebbe valutato tutti gli elementi di diritto rilevanti che Crown gli aveva sottoposto, avendo inciso di conseguenza sui suoi diritti di difesa.
16.      Nell’ambito del primo motivo, l’argomentazione di Crown risulta articolata in due parti.
17.      La prima parte verte su un errore di diritto nell’interpretazione dei punti 18 e 19 della comunicazione sulla cooperazione. La seconda parte verte su un errore di diritto da parte del Tribunale nel ritenere che la decisione impugnata fosse conforme alla comunicazione sulla cooperazione.
A.      Sulla prima parte del primo motivo di impugnazione
18.      Crown contesta il punto 63 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha concluso che sebbene la Commissione sia vincolata dalla comunicazione sulla cooperazione, tale comunicazione non ha creato un legittimo affidamento che la riattribuzione dovesse comunque avvenire entro il termine di due mesi previsto dalla comunicazione stessa. Crown contesta inoltre la conclusione del Tribunale secondo cui il mutamento dei fatti noti al caso avrebbe giustificato la riattribuzione da parte dell’Autorità garante nazionale nei confronti della Commissione. Peraltro, Crown sostiene che contrariamente a quanto concluso dal Tribunale, avrebbe potuto legittimamente aspettarsi che la Commissione non avrebbe accettato la riattribuzione del procedimento dopo che l’indagine da parte dell’Autorità garante nazionale fosse durata più di tre anni (12).
Nell’ambito della prima parte del primo motivo di impugnazione, Crown deduce due censure.
19.      Con la prima censura, Crown contesta i punti 47 e 48 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha ritenuto che la comunicazione sulla cooperazione non fornisca garanzie precise sul fatto che il termine per la riattribuzione non possa essere superiore a un periodo di due mesi, e che il punto 18 non sia rilevante nel caso di specie. Lamenta inoltre il fatto che secondo il Tribunale il termine di due mesi di cui al punto 18 non risulterebbe avere carattere imperativo.
20.      Con la seconda censura, Crown contesta i punti 49 e 51 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha respinto la sua interpretazione del punto 19, seconda frase, della comunicazione sulla cooperazione, in particolare dell’espressione «fatti noti in merito al caso», ritenendola restrittiva. Secondo Crown, l’espressione «fatti noti in merito al caso» di cui al punto 19, seconda frase, non comprenderebbe gli eventi che si sono verificati nel corso del procedimento, ma estranei all’illecito concorrenziale, come la ristrutturazione societaria.
1.      Sulla prima censura vertente sull’erronea interpretazione del punto 18 della comunicazione sulla cooperazione
a)      Argomenti di Crown
21.      Per quanto attiene alla prima censura, Crown fa valere che il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione è rilevante nel caso di specie per due ragioni. In primo luogo, Crown sostiene che contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale al punto 48 della sentenza impugnata, l’Autorità garante nazionale e la Commissione avrebbero raggiunto un accordo per risolvere il problema della riattribuzione. In secondo luogo, Crown fa valere che il punto 18 è l’unico all’interno della comunicazione sulla cooperazione che fornisce una indicazione precisa sul requisito temporale. Secondo Crown, tale punto sarebbe, dunque, rilevante qualora occorra valutare se la decisione della Commissione ad accettare la riattribuzione sia conforme con la comunicazione sulla cooperazione.
22.      Essa lamenta inoltre che, contrariamente a quanto concluso dal Tribunale, la comunicazione sulla cooperazione prevede garanzie precise tali da generare un legittimo affidamento nei confronti delle imprese interessate. Dunque, secondo Crown, il punto 18 dovrebbe essere interpretato nel senso che i problemi di riattribuzione devono essere risolti entro un termine di due mesi o entro un termine ragionevolmente vicino a due mesi. Al riguardo, Crown fa valere che da specifici punti della comunicazione sulla cooperazione, ossia punti 7, 16, 17, 18 e 31, sia possibile ricavare l’imperativo di celerità nella riattribuzione di un caso. In realtà,
Crown non approfondisce ulteriormente tali argomenti relativi alla procedura di riattribuzione.
23.      Nella sua replica, peraltro, facendo leva sul punto 72 della comunicazione secondo cui le autorità degli Stati membri responsabili della concorrenza si sono impegnati a rispettare i principi stabiliti nella comunicazione stessa, Crown contesta che, a differenza di quanto sostiene la Commissione nelle sue memorie, la suddetta comunicazione sarebbe vincolante
nei confronti degli Stati membri.
b)      Analisi
24.      Come menzionato ai paragrafi 17 e 18 delle mie conclusioni nella causa Silgan, la comunicazione sulla cooperazione, strumento di soft law, funge da guida per il coordinamento dei rapporti di cooperazione e di attribuzione dei casi tra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.
25.      Occorre rilevare che la comunicazione sulla cooperazione si distingue da altri strumenti di soft law adottati in materia di concorrenza (13) per il fatto che la suddetta comunicazione è volta a regolare il funzionamento della rete ECN nonché la ripartizione dei casi (14). Difatti, il punto 1 della comunicazione sulla cooperazione precisa che la rete ECN è un foro di discussione e di cooperazione in materia di applicazione e di vigilanza sul rispetto della politica della concorrenza. Come statuito dalla Corte, ne consegue che la comunicazione sulla cooperazione non è vincolante nei confronti degli Stati membri (15). La Corte ha peraltro
chiarito che la circostanza secondo cui le autorità garanti nazionali si sono formalmente impegnate al rispetto dei principi contenuti nella comunicazione sulla cooperazione, come enunciato al punto 72, non modifica il valore giuridico della comunicazione stessa (16). Dev’essere, dunque, respinto l’argomento di Crown, secondo cui la comunicazione sulla cooperazione è vincolante nei confronti degli Stati membri.
26.      È vero che, secondo giurisprudenza costante della Corte, mediante strumenti di soft law la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi dal contenuto della comunicazione stessa senza incorrere nella violazione di principi generali del diritto, segnatamente quelli della parità di trattamento e della tutela del legittimo affidamento (17). Il diritto di far valere il principio di tutela del legittimo affidamento presuppone, tuttavia, che all’interessato siano state fornite, da parte delle autorità competenti dell’Unione, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili (18).
27.      Nella presente impugnazione, Crown fa valere che la comunicazione sulla cooperazione avrebbe generato un legittimo affidamento circa la celerità della riattribuzione di un caso. Nella sua replica, Crown chiarisce che la comunicazione sulla cooperazione creerebbe
nei confronti delle imprese il legittimo affidamento che la Commissione agisca in conformità alla comunicazione stessa.
28.      Rilevo che, come enunciato al punto 4 della comunicazione sulla cooperazione, le consultazioni e gli scambi che avvengono all’interno della rete riguardano solo le autorità pubbliche incaricate e non pregiudicano i diritti o gli obblighi che spettano alle imprese.
29.      Ne consegue, a mio avviso, che il soddisfacimento delle «assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili» dovrebbe essere modulato, avendo particolare riguardo al contesto in cui lo strumento di soft law si inserisce (19). Nel caso di specie, come considerato al paragrafo 25 delle presenti conclusioni, la comunicazione sulla cooperazione è volta a regolare il meccanismo di cooperazione all’interno della rete ECN.
Tuttavia, rilevo che non emerge dalla sentenza impugnata che Crown avesse dimostrato di aver ricevuto assicurazione che il termine per la riattribuzione sarebbe stato di due mesi.
30.      Crown sostiene, invece, che dai punti 7, 16, 17, 18 e 31 della comunicazione sulla cooperazione, sarebbe possibile ricavare la necessità di garantire una riattribuzione in modo rapido ed efficiente. A sostegno della sua argomentazione, Crown menziona la sentenza del 9
febbraio 2022, Sped-Pro/Commissione (T‑791/19, EU:T:2022:67).
31.      Rilevo che tale censura risulta infondata. Al punto 47 della sentenza impugnata, il Tribunale ha correttamente concluso che la comunicazione sulla cooperazione non ha creato alcuna garanzia precisa che il termine per la riattribuzione non possa eccedere due mesi. Difatti, a mio avviso, il punto 7 deve essere letto congiuntamente al punto 6 che rinviando al punto 18, specificamente si riferisce alla possibilità di riattribuzione del caso solo nella fase iniziale del procedimento. I punti 16 e 17 disciplinano le modalità di cooperazione tra i membri della rete ECN. Il punto 31, invece, si riferisce all’attribuzione dei casi, statuendo che questa deve avvenire in modo rapido ed efficiente
e che costituisce «una semplice divisione del lavoro» tra i membri della rete ECN.
32.      Quanto al punto 18, rilevo che il Tribunale ha correttamente ritenuto al punto 48 della sentenza impugnata che dall’utilizzo dell’espressione «di norma» di cui al punto 18 risulta che il termine di due mesi non sia imperativo e che in ogni caso,
il punto 18 della comunicazione sulla cooperazione non sia rilevante nel caso di specie. Al riguardo, rinvio alle considerazioni svolte al paragrafo 43 delle mie conclusioni nella causa Silgan.
33.      Quanto alla sentenza del 9
febbraio 2022, Sped‑Pro/Commissione (T‑791/19, EU:T:2022:67), tale riferimento è, a mio avviso, irrilevante nel caso di specie. La suddetta giurisprudenza riguarda, infatti, la circostanza in cui la Commissione ha respinto la denuncia conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004 (20) in quanto ha ritenuto che l’autorità nazionale garante della concorrenza fosse in una posizione migliore per esaminare la denuncia. Il Tribunale, dopo aver constatato, tra l’altro, che erano trascorsi circa due anni e nove mesi tra la presentazione della denuncia e l’adozione della decisione impugnata, ha rilevato che la motivazione contenuta nella decisione impugnata fosse sommaria. Peraltro, il Tribunale ha ritenuto non necessario pronunciarsi definitivamente sulla questione se la Commissione avesse violato il suo obbligo di trattare la denuncia entro un termine ragionevole. Si è invece soffermato sul fatto se l’asserita violazione del termine ragionevole avesse violato o meno i diritti di difesa dell’impresa interessata (21). Ne consegue
che tale giurisprudenza non ha nessuna incidenza sulla celerità della riattribuzione dei casi di cui alla comunicazione sulla cooperazione e non consente di ritenere che tale comunicazione stabilisca un termine perentorio.
34.      Infine, quanto all’argomentazione di Crown secondo cui sulla base della comunicazione sulla cooperazione, Crown avrebbe potuto legittimamente aspettarsi che la Commissione non accettasse la riassegnazione del caso dopo che l’indagine dell’Autorità garante nazionale fosse durata più di tre anni, basti rilevare che il punto 31 della comunicazione sulla cooperazione enuncia che «l’attribuzione dei casi non implica che le imprese partecipanti ad un’infrazione o da essa interessate acquisiscano il diritto a che il loro caso venga trattato da una particolare autorità» (22).
35.      Ne deriva che la prima censura della prima parte del primo motivo di impugnazione deve essere, a mio avviso, respinta.
2.      Sulla seconda censura vertente sull’erronea interpretazione del punto 19 della comunicazione sulla cooperazione
a)      Argomenti di Crown
36.      Per quanto attiene alla seconda censura vertente sull’erronea interpretazione del punto 19 della comunicazione sulla cooperazione, Crown contesta i punti 49 e 51 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha respinto l’interpretazione proposta da Crown secondo cui l’espressione «fatti noti in merito al caso» dovrebbe essere intesa solamente con rifermento a violazioni di disposizioni del diritto della concorrenza e non ad eventi verificatasi nel corso del procedimento, come la ristrutturazione societaria. Secondo il Tribunale, invece, la suddetta espressione dovrebbe essere intesa come riferita a qualsiasi fatto rilevante che emerga nel corso del procedimento (23).
37.      Secondo Crown, dall’interpretazione del Tribunale ne conseguirebbe che la riattribuzione di cui al punto 19 della comunicazione sulla cooperazione diventerebbe possibile in qualsiasi circostanza. Il Tribunale avrebbe dovuto invece procedere a un’interpretazione storica, teleologica e sistematica del punto 19, oltre che a quella di tipo contestuale.
38.      Per quanto concerne l’interpretazione di tipo contestuale, Crown contesta il punto 51 della sentenza impugnata in cui il Tribunale rileva che dal punto 54 della comunicazione sulla cooperazione consegue che la Commissione può avviare un procedimento in conformità all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 per specifici motivi che eccedono le circostanze fattuali che sono rilevanti per la determinazione di una violazione del diritto della concorrenza. Secondo Crown, quanto detto dal Tribunale deporrebbe a favore di un’interpretazione ampia del punto 19. Tale punto concernerebbe, invece, l’evoluzione dei fatti oggetto di un’indagine condotta da un’autorità garante nazionale, mentre il punto 54 elencherebbe i casi che giustificano la riattribuzione alla Commissione per ragioni di policy. Di conseguenza, secondo Crown, i casi di cui al punto 54 dovrebbero essere tenuti distinti dal mutamento dei fatti noti in merito al caso cui si riferisce il punto 19.
39.      Per quanto attiene all’interpretazione di tipo storico, Crown fa valere che dai lavori preparatori del regolamento n. 1/2003, in particolare dall’articolo 11, paragrafo 6, deriverebbe che il punto 19 della comunicazione sulla cooperazione sia stato concepito solamente nel caso in cui la riassegnazione avvenga per fatti che siano stati inizialmente condivisi con la rete ECN ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 1/2003.
40.      Crown sostiene inoltre che la comunicazione sulla cooperazione dovrebbe essere interpretata alla luce dei principi fondamentali dell’Unione, del principio della certezza del diritto e del principio dell’autonomia procedurale. In particolare, essa sostiene che interpretare il punto 19 nel senso che le autorità garanti nazionali e la Commissione possono concordare di riattribuire un procedimento, qualora le norme nazionali siano inadeguate per garantire l’applicazione di sanzioni efficaci, violi tali principi.
b)      Analisi
41.      Per quanto riguarda l’argomentazione di Crown secondo cui da un’interpretazione letterale sia possibile ricavare che il mutamento sostanziale dei fatti noti in merito al caso di cui al punto 19 si riferisca solamente a violazioni del diritto della concorrenza e non anche a fatti avvenuti durante il procedimento, come la ristrutturazione societaria, rinvio alle considerazioni svolte al paragrafo 36 delle mie conclusioni nella causa Silgan. In sintesi, ho ritenuto che la ristrutturazione societaria ben possa rientrare nella definizione di mutamento sostanziale dei fatti noti in merito al caso. Difatti, sono dell’opinione che la ristrutturazione, sebbene sia da considerare come un possibile mezzo disponibile per migliorare la posizione commerciale e strategica di qualsiasi impresa sul mercato, comporta comunque delle modifiche sostanziali sulle imprese autrici delle infrazioni.
42.      Per quanto attiene all’argomentazione vertente sull’interpretazione di tipo contestuale, non mi convince l’argomentazione secondo cui il punto 54 derogherebbe al punto 19 della comunicazione sulla cooperazione. Al riguardo, rinvio alle considerazioni svolte sui punti 19 e 54 della comunicazione sulla cooperazione rispettivamente ai paragrafi 27 e 45 delle mie conclusioni nella causa Silgan. Nell’ambito delle presenti conclusioni, mi limito a rilevare che il fatto che il punto 19 si riferisca alla circostanza in cui nel corso del procedimento, e comunque dopo la fase iniziale di attribuzione, i fatti noti in merito al caso mutino sostanzialmente, non esclude il punto 54. In altri termini, qualora un mutamento sostanziale dei fatti in un determinato procedimento sia tale da compromettere l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione (24), il punto 54 sarebbe applicabile. Al riguardo, rilevo che Crown fa valere che tra i casi elencati al punto 54 non figurerebbe quello in cui la Commissione può avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003 per ovviare a carenze legislative nel diritto nazionale applicabile. Tale argomentazione è, a mio avviso, infondata. Sul punto, rinvio alle considerazioni svolte nelle mie conclusioni nella causa Silgan ai paragrafi da 30 a 32.
43.      Per quanto concerne l’argomentazione vertente sull’interpretazione di tipo storico, rilevo che tale argomentazione non dimostra in che modo dalle preoccupazioni sollevate dagli Stati membri in merito all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, sia possibile ricavare che l’obiettivo del punto 19 sia quello di consentire la riattribuzione solo in caso di evoluzione dei fatti inizialmente condivisi con i membri della rete ECN, ai sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 1/2003.
44.      Quanto all’argomentazione sull’interpretazione di tipo teleologico, Crown contesta che l’interpretazione del Tribunale non sia corroborata da quella di tipo teleologico. Al riguardo, Crown sostiene che l’interpretazione del Tribunale sarebbe in contrasto con l’obiettivo della comunicazione sulla cooperazione nonché con quello del regolamento n. 1/2003, che sarebbe quello di garantire un’attribuzione rapida ed efficace dei casi all’interno della rete ECN.
Rilevo che l’argomentazione sollevata da Crown non dimostra in che modo l’interpretazione del Tribunale si porrebbe in contrasto con l’obiettivo sia della comunicazione sulla cooperazione che del regolamento n. 1/2003. In ogni caso, anche tale argomentazione di Crown è, a mio avviso, infondata. Difatti, come enunciato al considerando 8 del regolamento n. 1/2003, l’obiettivo di tale regolamento è quello di «garantire l’effettiva applicazione delle regole di concorrenza [dell’Unione] e il corretto funzionamento del meccanismo di cooperazione».
45.      Per quanto attiene alle censure relative alle violazioni del principio della certezza del diritto, dell’autonomia procedurale nonché dei principi fondamentali dell’Unione, occorre innanzitutto menzionare che esse sono infondate. Rilevo, inoltre, come anche menzionato dalla Commissione nelle sue memorie, che nell’ambito della propria impugnazione, Crown non indica in alcun modo gli elementi contestati della sentenza impugnata né sostiene che la sentenza impugnata violi tali principi. Nelle proprie argomentazioni, Crown si limita a far valere che la comunicazione sulla cooperazione dovrebbe essere interpretata in conformità a tali principi. Tra l’altro, la sentenza impugnata non reca nessuna traccia di discussione sulla violazione di tali principi.
46.      In particolare, gli argomenti su cui Crown fonda le proprie censure concernenti il principio della certezza del diritto sono infondati. Crown fa riferimento ai lavori preparatori del regolamento n. 1/2003 e al considerando 38 del regolamento medesimo che enuncia che la certezza del diritto contribuisce alla promozione dell’innovazione e degli investimenti, per argomentare che occorrerebbe interpretare il punto 19 della comunicazione sulla cooperazione in maniera restrittiva.
47.      Rilevo che il considerando 38 del regolamento n. 1/2003 si riferisce espressamente alle circostanze in cui sussista incertezza su quesiti nuovi o non risolti riguardanti l’applicazione delle disposizioni del diritto della concorrenza (25). In tali casi, come enunciato al considerando 38, le imprese possono ottenere un orientamento informale con la Commissione. Tuttavia, tale considerando non è pertinente nella presente impugnazione.
48.      Gli argomenti vertenti sulla violazione del principio di autonomia procedurale sono manifestamente non pertinenti nel presente contesto, già solo per la ragione che la presente impugnazione non concerne l’autonomia procedurale. Anche l’argomento relativo alla circostanza che fino all’adozione della direttiva 2019/1 che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace (26), le norme relative all’applicazione dell’articolo 101 TFUE non fossero armonizzate, è manifestamente non pertinente nell’ambito della presente impugnazione. Crown fa valere che al momento della riattribuzione del procedimento, la questione della responsabilità delle società controllanti e dei successori legali non rientrava nell’ambito del diritto dell’Unione, sarebbe dunque spettato al sistema nazionale tedesco disciplinare il procedimento. Nella sua replica, Crown chiarisce il fatto che la Commissione avviando il procedimento per rimediare alle lacune legislative del diritto tedesco, avrebbe oltrepassato il suo potere discrezionale.
49.      Rilevo che tale argomento risulta manifestamente infondato, per il fatto che si porrebbe in contrasto non solo con il meccanismo di cooperazione istituito dal regolamento n. 1/2003 (27) ma anche con l’obiettivo del regolamento medesimo, vale a dire garantire l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione. Tra l’altro, per analogia, nella sentenza del 2
ottobre 2024, Silgan Holdings e a./Commissione (T‑589/22, EU:T:2024:662), il Tribunale ha ritenuto che la Commissione era in posizione idonea per garantire il perseguimento dell’obiettivo del regolamento n. 1/2003 (28).
50.      Peraltro, nelle sue argomentazioni, Crown fa riferimento al punto 67 (29) della sentenza del 9
febbraio 2022, Sped-Pro/Commissione (T‑791/19, EU:T:2022:67). Tale riferimento si fonda, a mio avviso, su una lettura erronea. Nel suddetto punto il Tribunale ha sottolineato la necessità di garantire la tutela giurisdizionale effettiva da parte degli Stati membri e il fatto che non spetta alla Commissione ovviare a lacune di tutela giurisdizionale a livello nazionale, tramite l’avvio di un’indagine. Tale giurisprudenza non è rilevante in una situazione quale quella della presente impugnazione in cui, in primo luogo, le lacune legislative nell’ambito di sanzioni, non avrebbero permesso di applicare delle sanzioni efficaci nei confronti delle imprese autrici delle violazioni e in secondo luogo, la Commissione, su richiesta dell’Autorità garante nazionale, ha deciso di avviare il procedimento.
51.      Quanto alle argomentazioni vertenti sul fatto che la comunicazione sulla cooperazione dovrebbe essere interpretata in conformità con i principi fondamentali dell’Unione, rilevo che tali argomentazioni si fondano su una lettura erronea della sentenza impugnata. Crown fa valere che l’interpretazione del Tribunale sul punto 19 porterebbe a eludere la decisione legislativa di uno Stato membro quando la Commissione e l’autorità garante nazionale ritengono che le norme nazionali ostacolino l’applicazione delle disposizioni di diritto della concorrenza. Come sopra considerato, occorre rilevare che nell’ambito della presente impugnazione, le lacune presenti nel sistema legislativo tedesco non avrebbero consentito di sanzionare efficacemente le imprese autrici dell’infrazione a seguito della ristrutturazione societaria intrapresa (30). Ciò si porrebbe a detrimento dell’obiettivo di garantire l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione.
52.      Ne discende che la seconda censura della prima parte del primo motivo deve, a mio avviso, essere respinta.
B.      Sulla seconda parte del primo motivo di impugnazione
1.      Argomenti di Crown
53.      Con la seconda parte del primo motivo di impugnazione, Crown sostiene che il Tribunale nella sentenza impugnata avrebbe commesso un errore di diritto nel ritenere che la decisione controversa fosse conforme alla comunicazione sulla cooperazione. Contesta il punto 61 della sentenza impugnata in cui il Tribunale ha ritenuto che Crown non può rimproverare alla Commissione il fatto che l’Autorità garante nazionale avesse indagato per un determinato periodo di tempo per poi successivamente chiedere alla Commissione di attribuirsi il caso. Inoltre, fa valere che in virtù del punto 17 della comunicazione sulla cooperazione, l’Autorità garante nazionale avrebbe dovuto comunicare tempestivamente alla Commissione ogni cambiamento rilevante dei fatti noti in merito al caso. Di conseguenza, secondo Crown, nel momento in cui la Commissione ha ricevuto la richiesta di attribuzione del procedimento, essendo già stata informata di mutamenti sostanziali, avrebbe dovuto valutare se accettare la riattribuzione. In ogni caso, Crown ribadisce che i fatti del caso non avrebbero subito sviluppi tali da giustificare una riattribuzione a posteriori, e che non sarebbe stato rispettato il termine di due mesi.
54.      Altresì, Crown fa riferimento ai sospetti che l’intesa avrebbe potuto interessare anche altri Stati membri. Come indicato dalla Repubblica federale di Germania nelle proprie memorie, dall’indagine condotta dall’Autorità garante nazionale erano emerse indicazioni di violazioni del diritto antitrust in diversi Stati membri. Tuttavia, secondo Crown, tali sospetti non avrebbero potuto giustificare la richiesta di attribuzione tardiva alla Commissione.
55.      Nelle sue memorie, la Commissione sostiene che non le si può rimproverare di non aver avviato il procedimento prima di aver ricevuto la richiesta da parte dell’Autorità garante nazionale nel giugno 2017. Altresì, secondo la Commissione, non risulta chiaro come il fatto che l’Autorità garante nazionale fosse a conoscenza di determinati fatti sin dall’inizio dell’indagine, potesse essere rilevante sull’avvio del procedimento da parte della Commissione in una fase precedente.
2.      Analisi
56.      Occorre anzitutto rilevare che nell’ambito della seconda parte del primo motivo di impugnazione, Crown si riferisce, a mio avviso in modo poco chiaro, sia alla lungaggine dell’indagine da parte dell’Autorità garante nazionale sia all’avvio tardivo del procedimento della Commissione.
57.      Per quanto attiene all’argomentazione vertente sul punto 17 della comunicazione sulla cooperazione, non convince in che modo il fatto che la Commissione potesse essere già a conoscenza dell’evoluzione del procedimento avrebbe potuto avere un impatto sulla celerità della riattribuzione del procedimento alla Commissione. Come menzionato al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, le lacune legislative presenti nel diritto nazionale non avrebbero potuto garantire l’effettiva applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione.
58.      Anche l’argomento dei sospetti di un’intesa che avrebbe interessato anche altri Stati membri, non convince. Non è chiaro, infatti, in che modo ciò avrebbe avuto un impatto sulla lungaggine dell’indagine da parte dell’Autorità garante nazionale nonché sulla data di inizio del procedimento da parte della Commissione.
59.      Pertanto, a mio avviso, la seconda parte del primo motivo di impugnazione risulta infondata e deve essere respinta.
IV.    Conclusione
60.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di respingere il primo motivo di impugnazione.
1      Lingua originale: l’italiano.
2      La decisione della Commissione C(2022) 4761 final del 12 luglio 2022, sul caso AT.40522, è visionabile su: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3      Per una esposizione più dettagliata del quadro fattuale della presente causa, faccio rinvio ai punti da 2 a 11 della sentenza impugnata.
4      Il legislatore tedesco ha poi risolto le lacune con l’introduzione dell’articolo 81 tramite Neuntes Gesetz zur Änderung des Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (nono emendamento della legge contro le restrizioni sulla concorrenza), Bundesgesetzblatt Jahrgang 2017 Teil I Nr. 33, ausgegeben zu Bonn am 8. Juni 2017.
5      Nella medesima decisione, la Commissione ha constatato che l’infrazione è stata commessa anche da Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH e Silgan White Cap Manufacturing GmbH (congiuntamente denominate «Silgan»), infliggendo anche a tali società un’ammenda. La decisione controversa è stata oggetto di ricorso in annullamento anche da parte di Silgan, dinanzi al Tribunale, ricorso però respinto con sentenza del 2
ottobre 2024, Silgan Holdings e a./Commissione (T‑589/22, EU:T:2024:662). Attualmente pendente dinanzi la Corte è l’impugnazione di Silgan con cui chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale, nella causa C‑845/24 P Silgan Holdings e a./Commissione (in prosieguo: la «causa Silgan»), e per le quali ho presentato le mie conclusioni il 12 marzo 2026. Nelle presenti conclusioni, mi limiterò alle argomentazioni sollevate solamente da Crown.
6      GU 2006, C 298, pag. 17.
7      Comunicazione della Commissione concernente la transazione nei procedimenti per l’adozione di decisioni a norma dell’articolo 7 e dell’articolo 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio nei casi di cartelli (GU 2008, C 167, pag. 1)
8      Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio del 16 dicembre 2002 concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1), e come modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 487/2009 del Consiglio del 25 maggio 2009 (GU 2009, L 148, pag. 1).
9      V. punto 3 della Comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (GU 2004, C 101, pag. 43).
10      V. punto 1 della comunicazione sulla cooperazione.
11      Per completezza espositiva, rilevo che le altre versioni linguistiche del punto 6 della comunicazione sulla cooperazione,
fanno tutte riferimento ai punti da 8 a 15, ad eccezione di quella in italiano.
12      Rilevo che nell’ambito del primo motivo di impugnazione, Crown non ha sviluppato questo argomento. Invece, le argomentazioni sollevate da Crown si soffermano sul fatto che la comunicazione sulla cooperazione avrebbe creato il legittimo affidamento la riattribuzione del procedimento sarebbe dovuta accadere entro il termine di due mesi.
13      Ad esempio, la Comunicazione della Commissione relativa all’immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese è, invece, rivolta ad operatori economici. Tuttavia, nella sentenza del 28
giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione (C‑189/02 P,
C‑202/02 P,
C‑205/02 P – C‑208/02 P e
C‑213/02 P, EU:C:2005:408), la Corte ha confermato che gli operatori economici non possono riporre un legittimo affidamento di una determinata prassi in quanto nel settore del diritto della concorrenza, la Commissione «dispone di un potere discrezionale che le permette di innalzare in qualsiasi momento il livello generale delle ammende entro i limiti indicati nel regolamento n. 17 [primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204)], se ciò è necessario per garantire l’attuazione della politica [dell’Unione] in materia di concorrenza» (punto 191).
14      V., in particolare, punti 1 e 3 della comunicazione sulla cooperazione.
15      V. sentenza del 20
gennaio 2016, DHL Express (Italy) e DHL Global Forwarding (Italy) (C‑428/14, EU:C:2016:27, punto 33).
16      Ibidem, punto 43.
17      V. per analogia, sentenza del 13
dicembre 2012, Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, punto 28).
18      V. sentenze del 12
gennaio 2017, Timab Industries e CFPR/Commissione (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punto 134) e del 9
ottobre 2025, On Air Media Professionals e Different Media (C‑416/24 e C‑417/24, EU:C:2025:765, punto 60).
19      Al riguardo, rilevo che nelle sue memorie, la Commissione ritiene che i punti 42 e 43 della sentenza impugnata siano viziati da errore di diritto. Secondo la Commissione, il Tribunale avrebbe ritenuto che la comunicazione sulla cooperazione sia vincolante per la Commissione nei confronti delle parti ricorrenti e che i punti 18 e 19 della comunicazione stessa non creino un legittimo affidamento. La Commissione chiede quindi alla Corte di sostituire la motivazione in diritto dei punti 42 e 43. Tuttavia, alla luce della giurisprudenza menzionata e delle considerazioni svolte ai paragrafi da
24 a 29 delle presenti conclusioni, sono dell’opinione che la richiesta della Commissione debba essere respinta.
20      Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione del 7 aprile 2004 relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU 2004, L 123, pag. 18).
21      Punto 29.
22      V. sentenza del 17
dicembre 2014, Si.mobil/Commissione (T‑201/11, EU:T:2014:1096, punto 39). V., altresì, in tal senso, sentenza del 20
aprile 2023, Amazon.com e a./Commissione (C‑815/21 P, EU:C:2023:308, punto 35).
23      Punto 51 della sentenza impugnata.
24      V. punto 54, lettera d), seconda opzione, della comunicazione sulla cooperazione.
25      Il considerando 38 del regolamento n. 1/2003 è formulato nei seguenti termini: «[l]a certezza del diritto per le imprese che operano nel quadro delle regole di concorrenza comunitarie contribuisce alla promozione dell’innovazione e degli investimenti. Nei casi che danno adito ad una reale incertezza perché presentano quesiti nuovi o non risolti circa l’applicazione di dette regole, è possibile che le singole imprese desiderino ottenere dalla Commissione un orientamento informale. Il presente regolamento lascia impregiudicata la capacità della Commissione di fornire un siffatto orientamento».
26      Direttiva 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018 che conferisce alle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri poteri di applicazione più efficace e che assicura il corretto funzionamento del mercato interno (GU 2019, L 11, pag. 3).
27      V. sentenza dell’11
giugno 2009, X BV (C‑429/07, EU:C:2009:359), in cui la Corte ha statuito che: «[a]l fine di garantire un’applicazione uniforme delle regole di concorrenza negli Stati membri è stato previsto un meccanismo di cooperazione fra la Commissione, le autorità nazionali garanti della concorrenza e le giurisdizioni degli Stati membri al capitolo IV del regolamento n. 1/2003» (punto 20).
28      V. punto 60.
29      Osservo che la nota a piè di pagina n. 50 dell’impugnazione si riferisce al punto 27 della sentenza citata. Tuttavia, il punto corretto è il
67.
30      V. sentenza del 14
giugno 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), in cui la Corte ha statuito che gli Stati membri «devono assicurarsi che le norme che adottano o applicano non pregiudichino l’effettiva applicazione degli artt.
101
TFUE e 102 TFUE» (punto 24). V., altresì, sentenza del 30
gennaio 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42, punto 62).