61977C0036
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 11 OCTOBRE 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Nos conclusions d'aujourd'hui concernent une procédure préjudicielle qui se rapporte à l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses.
Cette organisation de marché a été établie par le règlement no 136/66/CEE du Conseil du 22 septembre 1966 (JO no 172 du 30. 9. 1966, p. 3025) et elle s'applique aux graines et fruits oléagineux, ainsi qu'aux matières grasses d'origine végétale ou extraites de poissons ou de mammifères marins. Ce marché se caractérise par une production communautaire insuffisante, de sorte que de notables quantités doivent être importées. C'est pourquoi il a fallu prendre des mesures propres à stimuler la production intérieure, entre autres des mesures visant à promouvoir l'oéliculture, qui fait l'objet de l'instance au principal. Une autre caractéristique du marché des matières grasses est le fait que le prix de marché est fonction du niveau de prix relativement bas des huiles extraites de graines oléagineuses, c'est-à-dire du prix d'un produit dont la matière de base peut être importée du marché mondial, où elle ne coûte pas cher, en franchise de droits.
Comme ces prix ne sont pas de nature à assurer un revenu équitable aux producteurs d'huile d'olive, l'organisation de marché prévoit dans cette mesure l'octroi d'une aide. Celle-ci correspond à la différence entre le prix indicatif à la production applicable pour l'huile d'olive, qui est le prix qui assure un revenu équitable, et le prix indicatif de marché, qui est celui qui permet une commercialisation normale.
La disposition clé en la matière est l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 136/66 qui dispose:
«Lorsque le prix indicatif à la production est supérieur au prix indicatif de marché du début de la campagne, une aide égale à la différence existant entre ces deux prix est accordée aux producteurs d'huile d'olive produite dans la Communauté à partir d'olives récoltées dans la Communauté…»
L'article 10, paragrahe 2, prévoit en outre que les principes suivant lesquels l'aide prévue au paragraphe 1 est octroyée sont définis par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure de vote de l'article 43, paragraphe 2, du traité, et que le Conseil arrête selon la même procédure les mesures destinées à assurer que les producteurs d'huile d'olive ne bénéficient de cette aide que pour les huiles qui répondent aux conditions prévues au paragraphe 1. D'après l'article 10, paragraphe 3, enfin, les modalités d'application de cet article devaient être arrêtées selon la procédure prévue à l'article 38.
En application de ces dispositions, le Conseil a arrêté, le 26 octobre 1967, le règlement no 754/67/CEE «relatif à l'aide pour l'huile d'olive» (JO no 260 du 27. 10. 1967, p. 2). Nous examinerons les prescriptions de ce texte, qui a été applicable jusqu'au 31 octobre 1968, plus tard. Actuellement nous nous bornerons à signaler qu'il prévoyait surtout l'instauration d'un contrôle administratif par les États membres. Plusieurs règlements similaires, qui ont affiné le contrôle, ont encore été arrêtés au cours des campagnes suivantes.
En vertu de l'article 10, paragraphe 3, du règlement no 136/66, la Commission a en outre édicté, le 9 novembre 1967, le règlement no 830/67/CEE «relatif aux modalités concernant l'aide pour l'huile d'olive» (JO no 272 du 10. 11. 1967, p. 18). Sur ce règlement aussi nous reviendrons par la suite.
Le défendeur dans la procédure au principal, qui gère une huilerie située en Italie du Sud, a, au cours de la campagne 1967-1968, loué des oliveraies où se trouvaient des olives déjà mûres, puis fabriqué de l'huile à partir des olives récoltées par lui. A ce titre, il a sollicité de la demanderesse au principal, qui est l'organisme d'intervention italien AIMA, l'aide prévue à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE. Cette aide lui a été refusée au motif qu'il n'avait pas la qualité de producteur d'olives. Apparemment l'AIMA s'est principalement fondée sous ce rapport sur la loi italienne no 1051 du 21 novembre 1967, qui était entre temps devenue — après modifications — la loi no 228 du 18 janvier 1968. Cette loi ne reproduisait pas seulement, en effet, quelques dispositions des règlements no 136/66/CEE et no 754/67/CEE, mais elle fixait aussi les critères du versement de l'aide pour l'huile d'olive produite durant la campagne 1967-1968 et elle prescrivait que l'aide devait être accordée aux producteurs d'olives.
Sur le recours formé par le demandeur devant le tribunal de Lecce, celui-ci a condamné l'AIMA à payer l'aide. La Cour d'appel de Lecce a confirmé ce jugement en juillet 1972 en déclarant que le demandeur avait participé à la production des olives dans un deuxième stade.
Saisies de l'affaire par un pourvoi en cassation, les chambres civiles réunies de la Cour suprême de cassation d'Italie ont, dans un premier temps, mis en doute la constitutionnalité de quelques articles des lois italiennes précitées. Elles se sont reportées aux articles 10 et 11 de la Constitution italienne et à divers arrêts antérieurs de la Cour constitutionnelle (no 183 du 27. 12. 1973 et no 232 du 30. 10. 1975) d'après lesquels, lorsqu'il existe des règlements communautaires complets, l'effet direct de ces derniers s'oppose à l'adoption ultérieure d'actes nationaux qui reproduisent le contenu de ces règlements communautaires ou qui se substituent à eux et y dérogent, les chambres civiles réunies ont dès lors, en décembre 1975, interrogé sur ce point la Cour constitutionnelle italienne. Par arrêt du 28 juillet 1976, celle-ci a déclaré les lois en question inconstitutionnelles parce que, au mépris des articles 177 et 189 du traité CEE, elles s'étaient substituées aux règlements directement applicables no 136/66/CEE et no 754/67/CEE. Dans ces conditions, le litige devait être tranché exclusivement sur la base du droit communautaire. Lorsqu'il s'est alors agi d'interpréter les dispositions en cause, deux opinions se sont opposées et s'opposent encore: l'huilerie est d'avis que, suivant les règlements communautaires, l'aide doit être accordée aux producteurs d'huile, tandis que l'AIMA soutient que les titulaires du droit à l'aide sont les producteurs d'olives; de plus, à supposer que les titulaires du droit à l'aide ne puissent pas être identifiés de manière suffisamment précise par les dispositions du droit communautaire, les États membres pourraient les désigner d'après les principes du système de contrôle à créer par eux.
Par ordonnance du 9 décembre 1976, la Cour de cassation a suspendu la procédure et demandé une décision préjudicielle, au sens de l'article 177 du traité CEE. sur les Questions de savoir:
a)
si l'expression «producteurs d'huile d'olive» équivaut, aux fins des règlements no 136/66/CEE et no 754/67/CEE, à celle de «producteurs d'olives» et
b)
si celui qui, après avoir acheté sur l'arbre des olives déjà parvenues à maturation, les récolte et procède à l'extraction de l'huile, est également producteur d'huile d'olive.
D'autre part, la Cour de cassation a déclaré que l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes pourrait aussi examiner — dans la mesure où elle apparaîtrait nécessaire en fonction des arguments avancés par les parties — la question de l'invalidité des dispositions communautaires d'application des règlements susmentionnés, que l'AIMA invoque à l'appui de l'interprétation soutenue par elle.
Voici nos observations sur ces questions:
1.
Compte tenu des considérations qui ont été développées au cours de la procédure, il nous semble opportun de faire tout d'abord deux constatations, qui ne présentent pas de difficultés particulières.
a)
C'est ainsi que, durant la procédure, on s'est demandé si les règlements communautaires désignent effectivement le bénéficiaire de l'aide d'une manière suffisamment précise et, pour le cas où il n'en serait pas ainsi, il a été envisagé que le soin de procéder à cette identification précise pourrait en réalité avoir été laissé aux États membres.
Selon nous, il ne saurait pas être question d'un pareil pouvoir des États membres.
En premier lieu, il faut se reporter à ce sujet aux paragraphes 2 et 3 de l'article 10 du règlement no 136/66/CEE. Le paragraphe 2 déclare que les principes, suivant lesquels l'aide prévue au paragraphe 1 est octroyée, sont définis par le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure de vote de l'article 34, paragraphe 2, du traité. Quant au paragraphe 3, il dispose que les modalités d'application de l'article 10 sont arrêtées selon la procédure prévue à l'article 38, c'est-à-dire suivant la procédure dite du comité de gestion. Dans ces conditions il nous semble difficilement pensable que la définition d'un élément essentiel du système, à savoir le bénéficiaire de l'aide, n'ait pas été opérée par le droit communautaire, mais ait été réservée à des réglementations nationales.
D'autre part, c'est pertinemment que le représentant du défendeur a rappelé certains principes de l'arrêt dans l'affaire 23-75 (Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, arrêt du 30. 10. 1975, Recueil 1975, p. 1279). Dans cet arrêt, la Cour a en effet souligné — et cela, entre autres, pour exclure ainsi une application discriminatoire du droit communautaire dans les États membres — que les règles de fond essentielles ne pouvaient pas être établies, en guise de mesures d'exécution, par les États membres, mais que les règlements communautaires devaient eux-mêmes — dans le cas qui faisait l'objet de cette procédure — désigner les entreprises assujetties à la taxe et fixer les bases de calcul de la redevance due par elles. La thèse d'un pouvoir conféré aux États membres de désigner le bénéficiaire de l'aide prévue par l'organisation des marchés dans le secteur des matières grasses serait difficilement compatible avec cet arrêt, de sorte que, si les règlements en question fournissaient effectivement des indices à l'appui d'une pareille thèse, ils devraient dans cette mesure être déclarés non valides.
En réalité, le règlement no 754/67/CEE du Conseil, qui a été pris en vertu de l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE, déclare toutefois simplement que, dans l'attente d'un régime communautaire de contrôle, chaque État membre producteur instaure un régime de contrôle administratif. Conformément aux termes exprès de l'article 3, ce contrôle doit assurer que le produit visé à l'article 1, c'est-à-dire l'huile d'olive répondant aux définitions reprises aux points 1 et 4 de l'annexe au règlement no 136/66/CEE, a droit à l'aide. Il doit notamment permettre d'établir la correspondance entre la quantité d'huile d'olive pour laquelle l'aide est demandée et la quantité d'olives récoltées dans la Communauté utilisées pour sa production. A notre avis, personne ne saurait sérieusement prétendre que le pouvoir et l'obligation d'organiser de pareils contrôles ont quelque rapport avec la fixation des critères de désignation du titulaire du droit à l'aide. L'identité du bénéficiaire de l'aide doit donc en tout cas être trouvée par une interprétation des règlements communautaires, même si les indices qui existent à cet égard sont ténus et peut-être même partiellement contradictoires.
b)
La deuxième constatation préalable se rapporte à un argument que le gouvernement italien a avancé à l'appui de son opinion, selon laquelle les destinataires de l'aide auraient été les oléiculteurs. Il a fait valoir qu'aussi bien en Italie qu'en France, qui sont les deux seuls pays producteurs d'olives de la Communauté, l'aide avait dès l'origine été accordée en pratique aux oléiculteurs. La pratique italienne, en particulier, et les règles sur lesquelles elle se fonde, auraient été communiquées à la Commission et celle-ci n'aurait pas formulé d'observation à leur sujet, de même qu'aucune modification n'aurait été décidée suivant la procédure de l'article 38 du règlement no 136/66/CEE.
Cette circonstance non plus n'a, selon nous, aucune importance pour l'interprétation des règlements communautaires. En ce qui concerne ladite communication, elle a été faite en application de l'article 5 du règlement no 754/67/CEE, d'après lequel les États membres communiquent à la Commission les dispositions arrêtées par eux en vertu de ce règlement, c'est-à-dire les prescriptions sur le contrôle administratif. Lorsque ces dispositions ne sont pas de nature à permettre la réalisation de l'objectif visé à l'article 3, c'est-à-dire le contrôle administratif, il est décidé, selon la procédure prévue à l'article 38 du règlement no 136/66/CEE, des modifications que l'État membre en cause doit y apporter. Comme le véritable objet de ces règles est donc uniquement le contrôle administratif par les États membres et non pas la fixation des conditions de l'octroi de l'aide, il n'est pas surprenant de constater que la notification du gouvernement italien n'a pas débouché sur une procédure de modification suivant l'article 38 du règlement no 136/66/CEE. Selon nous, il ne doit pas en être conclu que la Commission était d'accord avec l'interprétation qui a été donnée aux règlements communautaires par le gouvernement italien. De plus, à supposer même que la réaction de la Commission — non-engagement d'une procédure au titre de l'article 169 du traité CEE — doive être interprétée dans ce sens, une pratique qui, au regard des dispositions du Conseil, n'est pas légale ne se trouverait pas de ce fait légalisée.
Il en va de même pour l'autre circonstance alléguée, à savoir l'existence d'une pratique similaire en France, indépendamment du fait que, d'après les explications du représentant du défendeur, on peut se demander si la réglementation française correspondait bien pour l'essentiel à la réglementation italienne. C'est à bon droit qu'il a été observé qu'une éventuelle pratique pareillement contraire au traité dans un autre État membre ne pouvait naturellement pas fournir une cause de justification. Nous nous bornerons à renvoyer ici aux constatations absolument claires que la Cour de justice a faites sur ce point déjà très tôt, notamment dans les affaires 90 et 91-63 (Commission de la CEE/grand-duché de Luxembourg et royaume de Belgique, arrêt du 13 novembre 1964, Recueil 1964, p. 1329).
2.
En ce qui concerne maintenant le véritable problème que le cas d'espèce soulève, qui est l'interprétation du droit communautaire pour savoir qui est le titulaire du droit à l'aide prévue à l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 136/66/CEE, il faut immédiatement souligner que la procédure au principal se rapporte à la campagne 1967-1968 et que les textes qui ont surtout de l'importance sont donc ceux qui étaient en vigueur à cette époque, c'est-à-dire le règlement de base no 136/66/CEE, le règlement no 754/67/CEE du Conseil et le règlement no 830/67 de la Commission. Pour l'interprétation à effectuer, les règlements postérieurs, qui ont également été examinés au cours de la procédure, ne doivent tout au plus, quant a eux, jouer qu'un rôle nettement secondaire.
a)
Une analyse du texte et de la motivation des règlements précités fournit des arguments de poids — il faut le conséder — en faveur de l'opinion du défendeur au principal, pour qui les titulaires du droit à l'aide sont des producteurs du produit final constitué par l'huile, y compris le cas échéant les oléiculteurs qui transforment leurs produits eux-mêmes ou qui les font transformer contre paiement par un tiers, à l'exclusion des oléiculteurs qui vendent leurs produits et qui laissent le soin de fabriquer l'huile à d'autres pour compte propre.
aa)
Au centre du règlement no 136/66 se trouvent les termes de la disposition fondamentale de l'article 10. Elle parle d'une aide accordée aux «producteurs d'huile d'olive». Son paragraphe 2 déclare que les producteurs d'huile d'olive ne bénéficient de cette aide que pour les huiles qui répondent aux conditions du paragraphe 1. Le règlement se réfère donc clairement au produit final. D'après le sens usuel de ces formulations — car c'est de lui qu'il faut dans un premier temps partir pour l'interprétation — il semble par conséquent exclu que l'expression «producteur d'huile» doive être interprétée, comme le gouvernement italien le pense, dans un sens très large, c'est-à-dire en y incluant aussi les producteurs du produit de base qui ne procèdent pas à la transformation en huile eux-mêmes et qui ne la font pas non plus effectuer pour leur compte.
bb)
Cette interprétation trouve un appui dans le règlement no 754/67/CEE, que le Conseil a arrêté conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE. D'après l'article 1, l'aide est accordée pour l'huile d'olive; lui aussi se reporte donc au produit final. De même l'article 3, lorsqu'il parle d'un droit à l'aide, il déclare que l'aide est demandée pour l'huile d'olive.
La même constatation se dégage très nettement des considérants du règlement. Ils soulignent en effet que l'aide présente un intérêt considérable pour les producteurs d'huile d'olive; ils parlent de la nécessité de définir les principes suivant lesquels l'aide est accordée aux producteurs d'huile d'olive, ainsi que de mesures destinées à assurer que cette aide n'est accordée que pour de l'huile d'olive; enfin, ils précisent que l'octroi de l'aide doit être limitée aux quantités d'huile pour lesquelles la demande est présentée dans les zones oléicoles.
cc)
Dans la même ligne se situe encore le règlement no 830/67/CEE, à propos duquel il faut toutefois concéder que, dans le présent contexte, comme il s'agit d'un règlement de la Commission, il n'a que peu de poids. Nous en citerons néanmoins l'article 1 qui parle de la «quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée», l'article 2 qui utilise la formule «huiles qui n'ont pas droit à l'aide» et l'article 7 où il est également question de quantités d'huile pour lesquelles l'aide a été demandée, ainsi que de quantités d'huile dont le droit à l'aide a été établi.
En ce qui concerne les considérants de ce règlement, il est significatif de constater qu'eux aussi parlent de producteurs d'huile auxquels une aide est accordée. On peut en outre y lire que les demandes d'aide doivent être accompagnées de pièces justificatives permettant d'établir la correspondance entre la quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité de produits dont elle a été extraite, et que ces pièces justificatives doivent trouver leur origine dans la comptabilité matière des moulins et des entreprises d'extraction d'huile de grignon.
Toutes ces constatations étayent sans aucun doute fortement, comme nous l'avons déjà dit, l'opinion du défendeur au principal.
b)
Notre interprétation ne doit toutefois pas se limiter à elles, mais nous devons évidemment examiner aussi l'importance des arguments qui ont été avancés à l'appui de la thèse contraire par le gouvernement italien.
aa)
Celui-ci a notamment renvoyé à l'article 27 du règlement no 136/66/CEE, qui prévoit l'octroi d'une aide, dans certaines conditions, pour les graines oléagineuses récoltées et transformées dans la Communauté. Cette disposition, combinée avec l'article 21 qui définit les graines oléagineuses, de même que les considérants du règlement montreraient clairement que le régime d'aide s'applique aux agriculteurs. Or, comme le but de cette réglementation correspondrait à celui de l'article 10, ce dernier devrait être interprété dans le même sens.
Cette conclusion ne nous semble pas obligatoire; nous estimons même plutôt que l'article 27 fournit des arguments en faveur de l'opinion du défendeur.
Tout d'abord, nous ne devons pas perdre de vue que les systèmes pour les graines oléagineuses, d'une part, et pour les olives, d'autre part, sont organisés différemment. Dans le premier cas, le régime de prix se rapporte au produit de départ, tandis que, dans le second, il se rapporte au produit de transformation qu'est l'huile. C'est du reste ce qui explique la différence qui existe entre les régimes d'aides.
D'un autre côté, il est certainement exact que la référence expresse du règlement no 136/66/CEE, dans le cadre du régime d'aide pour les graines oléagineuses, au produit de départ, alors que pour les olives — qu'il mentionne plusieurs fois comme telles — il ne se réfère pas aussi clairement au produit de départ mais cite le produit résultant de la transformation, permet simplement d'en déduire que, dans le dernier cas, les destinataires de l'aide ne sont précisément pas les producteurs du produit de départ.
bb)
Le gouvernement italien a de plus renvoyé au but apparent de l'action d'aide, qui consisterait à soutenir la production agricole, pour stimuler ainsi son maintien et son expansion. Les considérants du règlement no 136/66/CEE déclareraient en effet que la culture de l'olivier et la production d'huile d'olive ont une importance particulière dans l'économie de certaines régions de la Communauté et qu'il est par suite nécessaire de soutenir ces productions par des mesures appropriées. Ils indiqueraient en outre que l'écoulement des produits récoltés dans la Communauté doit assurer aux producteurs une rémunération équitable et que, compte tenu de la situation de prix, il est nécessaire d'accorder des aides pour atteindre l'objectif visé. Ces considérants et les buts du traité définis en son article 39 obligeraient de conclure que l'aide doit revenir aux oléiculteurs.
En principe cela n'est pas contestable. Il faut toutefois y ajouter que la poursuite d'un certain objectif doit naturellement être séparée du choix des moyens juridiques propres à le réaliser. Si les auteurs des règlements avaient voulu que l'aide soit dans chaque cas accordée directement aux oléiculteurs — même lorsqu'ils ne sont pas simultanément producteurs d'huile dans le sens défini précédemment —, ils auraient aisément pu le dire clairement, et cela autrement qu'à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE. Le fait qu'il n'a pas été procédé ainsi doit certainement jouer un rôle lors de l'appréciation. Il s'explique du reste aisément.
Comme la Commission l'a exposé, la situation normale à l'époque était apparemment que le producteur d'olives et le producteur d'huile soient une seule et même personne. Dans la plupart des cas, la production d'huile s'effectuait pour le compte des producteurs d'olives; la vente des olives à des huileries était très rare et elle ne se pratiquait que là où il existait peu de pressoirs et où les entreprises oléicoles étaient d'autre part peu importantes. On pouvait dès lors partir de l'idée que le but souligné par le gouvernement italien serait aussi atteint en prévoyant que l'aide était accordée aux producteurs d'huile. On pouvait même le supposer pour les rares cas où les olives étaient par exception vendues, car il y avait de nombreux motifs de penser que les huileries, qui avaient elles aussi un intérêt à ce que la production s'accroisse, répercuteraient l'aide au moins en partie sur les oléiculteurs.
Ce n'est que lorsque les conditions économiques ont changé, d'une part, à la suite d'une restructuration de l'industrie de trituration — dont la nécessité, c'est-à-dire un rassemblement des nombreuses huileries, est déjà signalée dans le rapport du Parlement sur la proposition d'un règlement portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses — et d'autre part, en raison de l'augmentation concomitante des ventes d'olives — à l'occasion desquelles il est apparu que la position des oléiculteurs n'était pas toujours assez forte — qu'un règlement d'application postérieur (le règlement no 3209/73 du Conseil du 27. 11. 1973, JO no L 327 du 28. 11. 1973, p. 15) a expressément prévu que les titulaires du droit à l'aide étaient les oléiculteurs. Le fait que cette précision a été jugée nécessaire en 1973 — nous renvoyons notamment aux articles 2, 3 et 8 du règlement précité — et que les règlements antérieurs ne la contenaient pas, doit certainement être interprété dans ce sens que, d'après les règlements initiaux et les termes utilisés par eux, les titulaires du droit à l'aide étaient les producteurs d'huile.
cc)
En outre, le gouvernement italien a invoqué l'avis du Parlement européen sur le projet d'un règlement sur l'organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses. Le Parlement avait proposé de compléter le règlement en y inscrivant la possibilité de contrats particuliers conclus entre producteurs et transformateurs d'olives, afin d'assurer que l'aide profite effectivement aux oléiculteurs. Cette suggestion indiquerait qu'on aurait tenu à ce que les oléiculteurs soient considérés comme les véritables bénéficiaires.
A ce sujet nous remarquerons que cette proposition n'a précisément pas été adoptée dans le règlement et qu'il n'est absolument pas obligatoire, selon nous, de tirer de cette absence de prise en considération des conclusions dans le sens voulu par le gouvernement italien.
Il n'est en effet pas certain que le Conseil a renoncé à faire figurer une pareille règle dans le texte parce qu'il est parti d'une acception large de la notion de «producteur d'huile» et parce qu'il a supposé que les oléiculteurs seraient de toute manière les bénéficiaires. S'il en avait été ainsi, il aurait plutôt utilisé à l'article 10 une formulation analogue à celle de l'article 27. Il est en revanche parfaitement pensable qu'il a renoncé à une pareille disposition parce qu'il a songé à la réalité économique, dans laquelle le producteur d'olives et le producteur d'huile étaient régulièrement la même personne, et parce que pour les autres cas il s'est fié aux mécanismes du marché, c'est-à-dire à la répercussion au moins partielle de l'aide sur ceux auxquels elle était en réalité destinée. D'un autre côté, il est aussi pensable que l'opinion ait prévalu de régler de pareils détails dans un règlement d'application, dès que la nécessité s'en ferait clairement sentir.
Lorsque l'on veut donc reconnaître une quelconque valeur d'argument à l'avis du Parlement et à la suite que le Conseil lui a réservée, ce ne peut être, selon nous, qu'en faveur de la thèse avancée par le défendeur au principal. Il est en effet significatif de constater que le Conseil s'en est tenu à l'expression «producteur d'huile», bien que l'intervention du Parlement ait clairement attiré son attention sur la possibilité que, dans certains cas, le véritable but de la réglementation ne soit pas atteint.
dd)
En ce qui concerne le premier règlement d'exécution du Conseil, à savoir le règlement no 754/67/CEE, le gouvernement italien pense pareillement pouvoir déduire de quelques-unes de ses dispositions la précision dans le sens de la thèse que ce gouvernement, partant de l'idée que la notion de «producteur d'huile» est imprécise, juge nécessaire.
Ainsi, il serait intéressant de noter que, d'après l'article 2, les demandes d'aide devaient être présentées dans les zones oléicoles de la Communauté. Cette règle n'aurait pas eu de sens si elle n'avait pas voulu exprimer que la demande devait être introduite par les oléiculteurs. L'article 3 soulignerait, quant à lui, la nécessité d'un contrôle permettant d'établir la correspondance entre la quantité d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité d'olives récoltées dans la Communauté utilisées pour sa production. Ce contrôle exigerait donc des données concernant les oliveraies et ces indications pourraient uniquement être fournies par les oléiculteurs, ce qui présenterait également de l'intérêt pour savoir à qui le droit d'introduire une demande appartient.
Ces arguments non plus ne nous semblent pas convaincants, indépendamment du fait que la notion de «producteurs d'huile» utilisée à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE ne nous paraît pas aussi imprécise que le gouvernement italien l'affirme.
Tout d'abord, nous pouvons de nouveau renvoyer au fait que si son intention avait été telle, le législateur communautaire aurait aisément pu parler à l'article 2 du règlement no 754/67/CEE des oléiculteurs, au lieu d'utiliser le terme très général d'intéressés. En ce qui concerne, d'autre part, la règle selon laquelle les demandes d'aide devaient être présentées dans les zones oléicoles, elle s'explique très aisément par la nécessité de contrôler de toute manière, dans ces zones, la correspondance entre la quantité indiquée d'huile pour laquelle l'aide est demandée et la quantité d'olives censées avoir été utilisées pour la produire. L'efficacité de ces contrôles est certainement plus grande lorsque les demandes d'aide ne sont pas présentées dans les centres de trituration, mais concentrées dans les zones oléicoles. Enfin, aucun argument décisif ne peut non plus, selon nous, être déduit de la circonstance que l'octroi d'une aide était subordonné à la production de données qui ne peuvent être fournies que par les oléiculteurs. Cela n'exclut pas que les producteurs d'huile aussi se procurent de pareilles données, par exemple en stipulant des conditions dans ce sens lors de l'achat des olives. Il s'agit en outre d'éléments qui ne jouent un rôle que dans le cadre de la procédure de contrôle, et il ne découle aucunement du système que toutes les indications de cette nature doivent être fournies par le demandeur de l'aide. Il ne faut pas oublier en effet que, d'après le règlement no 3209/73, qui déclare qu'une aide est octroyée aux oléiculteurs, les documents tenus par les huileries (comptabilité matière) ont également de l'importance, sans qu'il puisse pour autant en être conclu que les demandeurs sont en réalité les huileries.
ee)
Enfin, nous devons encore examiner un argument dont nous reconnaîtrons qu'à première vue il est parfaitement propre à impressionner. Il part de la constatation que le règlement no 3209/73 que nous venons de citer, et en particulier de ses articles 2, 3 et 8, indiquent clairement que les titulaires du droit de demander et d'obtenir l'aide sont les oléiculteurs. De plus, il serait intéressant de noter que les considérants de ce règlement contiennent des formulations analogues à celles qui figurent dans les motifs du règlement no 136/66/CEE. C'est ainsi qu'ils parleraient de la nécessité de définir les principes suivant lesquels l'aide visée à l'article 10 du règlement no 136/66/CEE est octroyée aux producteurs d'huile d'olive, et qu'ils signaleraient aussi l'intérêt considérable que l'aide présente pour les producteurs d'huile. Ces considérations montreraient que la notion de «producteurs d'huile d'olive» est en réalité une notion indéfinie, qui englobe aussi les oléiculteurs, si bien que, pour préciser et interpréter l'article 10 du règlement no 136/66/CEE, il faudrait encore tenir compte d'autres éléments. Dans l'hypothèse où l'on ne procéderait pas ainsi, mais où l'on partirait de l'idée que la notion de «producteurs d'huile d'olive» utilisée dans le règlement no 136/66/CEE est précise et a le sens que lui donne le défendeur, force serait de constater que le règlement no 3209/73, qui se fonde sur l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE, s'en écarte, ce qui, du fait que le règlement de base a été arrêté suivant une procédure autre que celle du règlement no 3209/73, soulèverait la question de la validité de ce dernier.
A ce sujet, nous observerons immédiatement qu'il est par principe douteux de se reporter, pour interpréter un règlement qui date de 1966, à des règlements qui ont été arrêtés plus tard. En principe, les textes de loi doivent être interprétés sur la base de leur seul contenu et, à la rigueur, en tenant compte des circonstances qui existaient à l'époque de leur adoption. D'autre part, nous doutons que l'utilisation, dans les considérants du règlement no 3209/73, de formules qui figurent aussi dans les considérants du règlement no 136/66/CEE, permette de considérer le règlement de 1973 comme une interprétation authentique de notions contenues dans le règlement de base, qui a de fait été arrêté, comme on l'a dit, selon une autre procédure. En réalité, les considérants allégués avaient sans doute pour seul objet de renvoyer à l'objectif général qui, pour l'octroi de l'aide, avait déjà été exprimé dans le règlement de base. C'est pourquoi nous ne pensons pas que l'argument dont il est ici question justifie de revoir notre opinion de tout à l'heure sur l'interprétation à donner à la notion de «producteurs d'huile d'olive».
A cela nous voudrions toutefois encore ajouter, parce que l'idée en a été évoquée au cours de la procédure, même si pour le litige au principal cet aspect n'a pas une importance décisive, que nous ne voyons aucun motif de douter de la validité du règlement no 3209/73. Ce texte a certes modifié le régime d'aide sur certains points, puisqu'il prévoit maintenant que les bénéficiaires sont les oléiculteurs. Ce changement n'appelle toutefois aucune réserve, car il se situe nettement dans la ligne) du règlement de base et tend même à renforcer les garanties de la réalisation de son objectif. De plus, cette modification entre indubitablement dans le large cadre de la fixation des principes de l'octroi de l'aide, dont le pouvoir appartient au Conseil conformément à l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 136/66/CEE, d'autant que la désignation des producteurs d'huile comme bénéficiaires n'était pas entendue — comme les considérants du règlement no 136/66/CEE le montrent — dans un sens strict et inaltérable, mais plutôt dans le sens d'un arrangement de principe, convenable dans la situation de l'époque.
ff)
Aucun des arguments avancés par le gouvernement italien n'est donc — en fin de compte — de nature à ébranler l'interprétation que nous avons déduite, au début de notre examen, des termes mêmes et des considérants du règlement en cause.
3.
En conclusion, nous proposons de donner aux questions posées par la Cour de cassation italienne les réponses suivantes:
a)
L'expression «producteurs d'huile d'olive» au sens de l'article 10, paragraphe 1, du règlement no 136/66/CEE et du règlement no 754/67/CEE doit être entendue dans son sens usuel (producteurs du produit transformé), et non pas comme visant aussi les producteurs d'olives qui ont laissé le soin de transformer celles-ci à d'autres pour le compte de tiers.
b)
La réponse donnée à la première question rend la seconde sans objet.
(
1
)	Traduit de l'allemand.