61994C0244
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 13 de Julho de 1995 (
*1
)
1.
Pela questão prejudicial objecto do presente processo, o Conseil d'État francês pergunta ao Tribunal de Justiça se um organismo público encarregado da gestão de um regime complementar facultativo de segurança social é abrangido pelas disposições do Tratado em matéria de concorrência.
Os antecedentes do litígio no processo principal e o enquadramento normativo no qual se inserem são simples e podem ser resumidos da forma seguinte.
2.
Até 1988, existia em França um regime de base obrigatório de seguro de velhice para os trabalhadores agrícolas não assalariados, gerido pela Caisse nationale d'assurance vieillesse mutuelle agricole (a seguir «Cnavma»). Além deste regime de base, diversas sociedades privadas ofereciam seguros complementares, obviamente facultativos.
3.
O artigo 42-II da Lei n.o 88-1202, de 30 de Dezembro de 1988 (
1
), ao introduzir o artigo 1122-7 no code rural, instituiu um regime complementar facultativo de seguro de velhice para os trabalhadores agrícolas não assalariados, seus cônjuges e membros da sua família (a seguir «regime»). Esta disposição prevê que o funcionamento e a organização do regime serão estabelecidos por decreto.
Nos termos do artigo 42-III da mesma lei, as contribuições pagas ao abrigo deste regime são dedutíveis do rendimento profissional tributável.
O Decreto n.o 90-1051, de 26 de Novembro de 1990 (a seguir «decreto») (
2
), estabeleceu as modalidades de funcionamento do regime, confiando a sua gestão à Cnavma, com o apoio das caixas departamentais ou pluridepartamentais de mutualité sociale agricole (por vezes designadas conjuntamente «MSA», Mutualité sociale agricole).
4.
Certas sociedades de seguros presentes no mercado (a seguir «as recorrentes») (
3
) impugnaram o decreto no Conseil d'État francês por excesso de poder, invocando, entre outras coisas, violação das disposições do Tratado em matéria de concorrência.
Em especial, as recorrentes afirmam que o decreto confere à Cnavma uma posição de monopólio de facto contrária aos artigos 86.o, 90.o e 92.o do Tratado CE, susceptível de alterar a estrutura do mercado existente e de provocar a eliminação progressiva de todas as concorrentes no sector. Em sua opinião, os elementos determinantes são a possibilidade de dedução fiscal das contribuições que a Cnavma pode oferecer, bem como os benefícios de que a mesma pode auferir enquanto organismo já encarregado de gerir o regime de seguro obrigatório de base para a mesma clientela.
5.
O Conseil d'État considerou que, para poder declarar o decreto incompatível com as referidas disposições do Tratado, era previamente necessário demonstrar o caracter empresarial da Cnavma, na acepção do direito comunitário, e, por esse motivo, decidiu suspender a instância e apresentar o presente pedido de decisão prejudicial.
Em especial, o tribunal francês pergunta ao Tribunal de Justiça se, nos termos do artigo 85.o e segs. do Tratado CE, pode ser considerado empresa um organismo sem fins lucrativos, que gere um regime de seguro de velhice destinado a completar um regime de base obrigatório, instituído pela lei a título facultativo e funcionando, dentro dos limites das regras definidas pelo poder regulamentar designadamente no que se refere às condições de adesão, às contribuições e às prestações, segundo o princípio da capitalização.
6.
Antes de abordar a questão de fundo, será útil ilustrar de forma breve as características essenciais do regime em causa, à luz das disposições do decreto (
4
).
O novo regime foi instituído a favor dos agricultores com menos de 65 anos abrangidos, a título obrigatório ou facultativo, pelo regime de seguro de velhice de base, bem como a favor dos seus cônjuges e dos membros das suas famílias.
7.
As contribuições são calculadas com base no rendimento profissional, à taxa de 4,5% ou de 7%, segundo a escolha do beneficiário.
Uma comissão especial pode, em caso de doença de duração superior a seis meses e a pedido do interessado, conceder isenções ou reduções das contribuições. Um «fundo de acção social», financiado por uma imposição sobre as contribuições (
5
), supre as receitas então em falta.
Ainda a pedido do interessado, a mesma comissão pode autorizar a suspensão temporária do pagamento das contribuições por razões relativas às condições económicas da exploração; neste caso, o beneficiário é obrigado a pagar as quantias atrasadas no prazo máximo de dois anos após o termo do período de suspensão.
8.
Coerentemente com o seu caracter facultativo, o funcionamento do regime foi organizado, conforme já referido, com base no princípio da capitalização. Por outras palavras, as contribuições pagas pelos beneficiários são capitalizadas e investidas pela Cnavma em diversos produtos financeiros, de forma que o montante da prestação final que caberá a cada beneficiário depende dos resultados das operações financeiras e do sucesso dos investimentos.
Os tipos de operações que a Cnavma está autorizada a realizar no mercado financeiro são fixados por despacho ministerial (
6
) e estão sujeitos ao controlo do Tribunal de Contas. Conforme o Governo francês afirmou, estão previstos, além disso, mecanismos para garantir ao beneficiário uma prestação pelo menos equivalente ao valor das contribuições pagas. Todavia, o processo não evidencia a natureza destes mecanismos nem as respectivas características. Resulta, em contrapartida, da confissão expressa do agente do Governo francês na audiência, que, em qualquer caso, o risco derivado dos investimentos fica a cargo do beneficiário.
A prestação só poderá ser liquidada e paga desde que o beneficiário tenha previamente solicitado a liquidação da pensão a que tem direito nos termos do regime de base.
9.
A actividade da Cnavma e das outras caixas que contribuem para a gestão do regime está sujeita ao controlo do Estado através, respectivamente, do Ministério da Agricultura e do chefe do serviço regional da inspecção do trabalho, do emprego e da política social (
7
). Em especial, estão sujeitos a aprovação administrativa os estatutos, o orçamento, a contabilidade, as deliberações dos conselhos de administração e a admissão e remuneração do pessoal das diferentes caixas que fazem parte da MSA.
No essencial, portanto, trata-se de um regime complementar, facultativo, instituído por lei e por esta regido, cuja gestão está confiada a organismos que, sem fins lucrativos, actuam com base no critério da capitalização e do investimento financeiro.
10.
Como se sabe, o Tratado não contém qualquer definição de empresa para efeitos da aplicação das regras de concorrência. É, assim, com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça que deve ser determinado o âmbito de aplicação dos artigos 85.o e segs. do Tratado.
Desde os seus primeiros acórdãos sobre a matéria, o Tribunal de Justiça salientou que o elemento determinante para que uma empresa possa ser qualificada como tal na acepção do Tratado é a prossecução de uma actividade de natureza económica (
8
).
11.
No acórdão Höffner e Eiser (
9
), o Tribunal de Justiça forneceu outros detalhes quanto a este ponto, esclarecendo que o conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento. No caso concreto, de maneira coerente, qualificou como empresa um serviço público encarregado de uma actividade de aplicação de fundos sem fins lucrativos, por essa actividade poder ser exercida, pelo menos em princípio, por uma empresa privada com fins lucrativos.
12.
Mais recentemente, pronunciando-se sobre uma situação semelhante à que agora nos ocupa, o Tribunal de Justiça considerou que não caem sob a alçada das regras de concorrência comunitárias dois organismos franceses encarregados, um, da gestão de um regime de seguro obrigatório de velhice dos artesãos e, o outro, da gestão de um regime, também obrigatório, de seguro de doença e de maternidade dos trabalhadores não assalariados das profissões não agrícolas (
10
).
Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça baseou-se no facto de que os regimes em questão prosseguiam uma finalidade social, assentavam no princípio da solidariedade e estavam sujeitos ao controlo das autoridades públicas, a quem cabe fixar, entre outras coisas, o montante das contribuições e das prestações.
13.
É, portanto, com base nos elementos que resultam da jurisprudência que brevemente resumimos que deve ser abordada a questão submetida pelo Conseil d'État francês.
Antes de mais, está assente não ter qualquer relevância o facto de a Cnavma e as outras caixas mútuas agrícolas não terem fins lucrativos, na medida em que é indiscutível que a actividade que estão encarregadas de exercer é susceptível de o ser por uma empresa privada com fins lucrativos, na acepção do acórdão Höffner e Eiser (
11
), já referido.
14.
É, por isso, necessario apurar se as caixas de MSA, independentemente do seu estatuto jurídico, exercem ou não uma actividade que pode ser definida como de natureza económica na acepção da jurisprudencia do Tribunal de Justiça.
Mais exactamente, parece-nos oportuno, antes de mais, verificar se o regime que estas caixas estão encarregadas de gerir apresenta características comuns com as salientadas pelo Tribunal de Justiça relativamente aos regimes em causa no processo Poucet e Pistre, para que se possa determinar se existem justificações idênticas às que levaram a subtrair tais regimes à aplicação das regras de concorrência.
15.
A este respeito, diremos já que, embora seja indiscutível e se não conteste que o regime tem uma finalidade social e está sujeito ao controlo das autoridades públicas, parece-nos, pelo contrário, que se não baseia, senão minimamente, no princípio da solidariedade.
Recorde-se que no processo Poucet e Pistre, o Tribunal de Justiça salientou a existencia de um importante elemento de solidariedade no funcionamento dos regimes franceses de seguro de velhice dos artesãos e de seguro de doença e maternidade dos trabalhadores não assalariados das profissões não agrícolas, devido à sua natureza obrigatória e ao mecanismo da repartição dos encargos.
16.
A solidariedade revela-se sob múltiplos aspectos: em primeiro lugar, uma solidariedade no tempo (própria a qualquer regime baseado na repartição, no qual não há um nexo directo entre as contribuições e as prestações), dado que as contribuições pagas pelos trabalhadores activos são directamente utilizadas no financiamento das prestações pagas aos reformados; em segundo lugar, uma solidariedade financeira entre os diversos regimes obrigatórios, baseada na compensação entre os regimes excedentários e os deficitários; por último, uma solidariedade para com os mais desfavorecidos, que recebem prestações mínimas mesmo em caso de não pagamento de contribuições ou, em qualquer hipótese, independentemente do seu montante (
12
).
17.
A situação afigura-se inteiramente diferente no caso presente.
Desde logo, não nos parece que exista uma solidariedade no tempo, na acepção definida pelo Tribunal de Justiça. Tratando-se, com efeito, de um regime baseado no princípio da capitalização, existe, por um lado, um nexo directo entre o montante dos pagamentos e o das prestações; por outro, as prestações podem não ser proporcionais aos pagamentos, devido ao risco inerente à política de investimentos do organismo encarregado da gestão.
Por outras palavras, o beneficiário paga as contribuições ao organismo de que mais tarde receberá — sempre em relação com os resultados financeiros dos investimentos — uma prestação proporcional aos pagamentos efectuados; mas poderá também receber uma prestação proporcionalmente inferior, se os resultados financeiros forem negativos. O sistema corresponde, por isso, a uma lógica claramente diferente da que está na base de um sistema destinado ao financiamento da população não activa pela população activa.
18.
Em segundo lugar, não existe uma solidariedade «horizontal», dada a ausência de mecanismos de compensação recíproca dos excedentes e das perdas entre os diversos regimes de seguro facultativos.
19.
Por último, em nossa opinião, é difícil falar de uma real solidariedade relativamente aos mais desfavorecidos. Se é certo, com efeito, que o decreto prevê, como já foi dito, determinadas hipóteses de exoneração ou redução das contribuições, estas estão, contudo, mais dependentes do estado de saúde do interessado do que da sua situação econômica. Além disso, as receitas em falta são cobertas pelo fundo de acção social, que é financiado por taxas sobre as contribuições, mas apenas dentro do limite (previsto por lei) de 0,5% do total das contribuições brutas.
No que respeita, por outro lado, às suspensões de pagamento das contribuições que podem ser concedidas aos beneficiários por razões derivadas das condições económicas da exploração agrícola, têm, como já referimos, apenas carácter temporário e os montantes em atraso devem, em qualquer caso, ser reembolsados, ainda por cima em prazos determinados.
20.
Por isso, contrariamente ao que geralmente se passa nos sistemas de seguro obrigatório, o regime em questão apenas obedece minimamente ao princípio da solidariedade, justamente na medida em que prevê um mecanismo limitado de compensação entre os beneficiários que pertencem a esse regime, que funciona por intermédio do fundo de acção social.
Além disso, parece-nos evidente que, se, por um lado, como muito justamente o Tribunal de Justiça salientou no acórdão Poucet e Pistre (
13
), a solidariedade é um elemento próprio aos regimes obrigatórios, por outro, um regime facultativo pode muito bem ser organizado de modo a ignorar totalmente as exigências de solidariedade, ou a só as considerar de uma forma ligeira.
21.
Mas há mais. Se é certo, como já referimos, que o funcionamento do regime está sujeito ao controlo da autoridade pública, é também certo que este controlo não é total, pelo menos no que respeita ao modo de cálculo das contribuições. O montante das contribuições, e, por isso, das prestações, depende, efectivamente, também da opção (embora limitada a duas opções diferentes) do beneficiário. Esta possibilidade não nos parece corresponder exactamente ao enquadramento legislativo rígido para que o Tribunal de Justiça chamou a atenção relativamente aos regimes de seguro que estavam em causa no processo Poucet e Pistre.
22.
Os próprios criterios em que o Tribunal de Justiça se baseou para declarar que os organismos referidos no processo Poucet e Pistre não ficam sob a alçada das regras de concorrência sugerem, por isso, que se adopte solução inversa no caso presente.
Consideramos, assim, que a Cnavma (como as outras caixas de MSA) deve, pelo menos na sua função de gestão do regime em causa, ser qualificada como empresa na acepção dos artigos 85.o e segs. do Tratado. Não existe qualquer razão para que essa empresa beneficie de um tratamento diferente do que é dado às empresas concorrentes que podem proporcionar o mesmo serviço em condições semelhantes.
23.
À luz das observações que antecedem, sugere-se que o Tribunal de Justiça responda à questão submetida pelo Conseil d'État francês da maneira seguinte:
«Um organismo sem fins lucrativos, encarregado de gerir um regime de seguro de velhice complementar e facultativo, instituído por lei e funcionando segundo o princípio da capitalização sob o controlo da autoridade pública, é uma empresa na acepção dos artigos 85.o e segs. do Tratado CE.»
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	Lei relativa à adaptação da exploração agrícola ao ambiente económico e social em que se insere (JORF, p. 16745).
(
2
)	Decreto relativo ao regime complementar facultativo de seguro de velhice dos trabalhadores agrícolas não assalariados 0ORF, p. 14581).
(
3
)	Mais precisamente: a Fédération française des sociétés d'assurance, a Société Paternelle-Vie, a Union des assurances de Paris-Vie e a Caisse d'assurance et de prévoyance mutuelle des agriculteurs.
(
4
)	Este decreto foi completado pelo regulamento do conselho de administração da Cnavma adoptado em 28 de Dezembro de 1990 (JORF, p. 1572).
(
5
)	Que não pode ultrapassar 0,5% do montante total bruto das contribuições.
(
6
)	Decreto de 27 de Fevereiro de 1987, que altera o Decreto de 13 de Março de 1973, relativo às apucações e empréstimos das caisses de mutualité sociale agricole (JORF, p. 4332)
(
7
)	Chef du service regional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale.
(
8
)	V., em especial, os acórdãos de 13 de Julho de 1962, Klôckner-Werke e Hoesch (17/61 e 20/61, Colect. 1962--1964, p. 131), bem como Mannesmann (19/61, Colect. 1962--1964, p. 135), proferidos no âmbito do Tratado CECA, e de 30 de Abril de 1974, Sacchi (155/73, Colect., p. 223).
(
9
)	Acórdão de 23 de Abril de 1991 (C-41/90, Colect., p. I-1979).
(
10
)	Acórdão de 17 de Fevereiro de 1993, Poucet e Pistre (C-159/91 e C-160/91, Colect., p. I-637).
(
11
)	V., no mesmo sentido, recentemente, também o acórdão de 19 de Janeiro de 1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, Colect, p. I-43).
(
12
)	V. pontos 9 a 13.
(
13
)	N.o 13.