62015CC0521
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 1. června 2017 (
1
)
Věc C‑521/15
Španělské království
proti
Radě Evropské unie
„Napadení prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2015/1289 o uložení pokuty Španělsku za zkreslení údajů o schodku ve Valencijském společenství – Příslušnost Soudního dvora – Prováděcí pravomoc podle čl. 291 odst. 2 SFEU – Nařízení (EU) č. 1173/2011 – Rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678/EU – Nařízení (ES) č. 479/2009 – Právo na obhajobu – Právo na řádnou správu – Zkreslení údajů – Hrubá nedbalost – Výpočet výše pokuty – Zákaz zpětné účinnosti“
I. Úvod
1.
Projednávanou žalobou na neplatnost se Španělsko obrací proti rozhodnutí Rady, jímž mu byla uložena pokuta za zkreslení údajů o schodku ve Valencijském společenství (
2
). Pravomoc Rady k uložení takové pokuty vyplývá z čl. 8 odst. 1 nařízení (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (
3
).
2.
Zmíněné nařízení je součástí balíčku šesti sekundárních právních aktů, tzv. „six-pack“, jímž mají být především odstraněny nedostatky Paktu stability a růstu, které vyšly najevo v rámci dluhové krize států. Toto nařízení přiznává Radě různé sankční pravomoci s cílem posílit důvěryhodnost unijního právního rámce pro rozpočtový dohled. Základ tohoto rámce v primárním právu tvoří články 126 a 136 SFEU.
3.
Předmětem rozpočtového dohledu je dodržování referenčních hodnot pro veřejný schodek a veřejný dluh, jež jsou stanoveny v článku 1 Protokolu o postupu při nadměrném schodku (protokol č. 12) (
4
). Podle článku 3 protokolu č. 12 jsou členské státy povinny pravidelně informovat Komisi o schodcích a výši svých dluhů.
4.
Pro účinnost rozpočtového dohledu je nezbytné, aby údaje poskytnuté členskými státy byly průkazné. K tomu je zejména požadováno, aby členské státy dodržovaly účetní pravidla Evropského systému integrovaných hospodářských účtů (ESA) (
5
). Cílem ustanovení čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 je odradit od porušování těchto účetních pravidel, ať úmyslně, nebo z hrubé nedbalosti.
5.
Projednávaná věc má tudíž zvlášť velký význam, protože Rada poprvé (
6
) využila své pravomoci uložit pokutu za zkreslení údajů o schodku a výši zadlužení.
6.
To vysvětluje široké spektrum vznesených otázek. Tyto otázky se kromě příslušnosti Soudního dvora k rozhodnutí o žalobě týkají také dodržování procesních práv, konkrétních podmínek pro uložení pokuty a výpočtu této pokuty. Pokud jde o procesní otázky, lze se opřít o dostupnou judikaturu Soudního dvora. V ostatních aspektech je nutno učinit krok do neznáma.
II. Právní rámec
A.
Statut Soudního dvora
7.
Článek 51 statutu Soudního dvora upravuje příslušnost Soudního dvora a Tribunálu:
„Odchylně od pravidla obsaženého v čl. 256 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie je Soudní dvůr příslušný rozhodovat o žalobách uvedených v článcích 263 a 265 Smlouvy o fungování Evropské unie podaných členským státem proti
a)
aktu nebo nečinnosti Evropského parlamentu nebo Rady nebo obou těchto orgánů jednajících společně, kromě:
–
[…]
–
[…]
–
aktů Rady, kterými Rada vykonává prováděcí pravomoci v souladu s čl. 291 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie;
b)
[…]“
8.
Tato právní úprava byla poprvé zavedena rozhodnutím Rady ze dne 26. dubna 2004 (
7
). Podle jeho čtvrtého bodu odůvodnění „musí být na Soud prvního stupně přenesena významná prvoinstanční příslušnost a kritéria rozdělení musí být dostatečně jasná, aby byla orgány a členskými státy chápána jednoznačně“.
9.
Příslušnost Tribunálu v oblasti žalob proti prováděcím opatřením je vysvětlena v pátém bodě odůvodnění:
„Pro žaloby podané členskými státy proti aktům Rady, kterými Rada vykonává své prováděcí pravomoci v souladu s pravidly uvedenými v čl. 202 třetí odrážce Smlouvy o ES [nyní po změně čl. 291 odst. 2 SFEU], by měl být příslušný Soud prvního stupně. Jde o případy, ve kterých si Rada buď vyhradila prováděcí pravomoci, nebo jejich výkon převzala zpět v průběhu postupu projednávání ve výboru.“
B.
Nařízení č. 479/2009
10.
Povinnost členských států k poskytování údajů ohledně schodku veřejných financí a výše veřejného zadlužení je konkretizována v článku 3 nařízení (ES) č. 479/2009 (
8
) o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku:
„1.   Členské státy oznamují Komisi (Eurostatu) dvakrát ročně výši svého plánovaného a skutečného schodku veřejných financí a výši veřejného zadlužení, a to poprvé před 1. dubnem běžného roku (rok n) a podruhé před 1. říjnem roku n.
[…]
2.   Před 1. dubnem roku n členské státy:
a)
oznámí Komisi (Eurostatu) výši plánovaného schodku veřejných financí pro rok n, aktualizovaný odhad skutečného schodku veřejných financí za rok n-1 a výši skutečného schodku veřejných financí v letech n-2, n-3 a n-4;
b)
[…]“
11.
Ustanovení čl. 6 odst. 1 nařízení č. 479/2009 se týká revize dříve oznámených údajů:
„1.   Členské státy informují Komisi (Eurostat) o jakékoli podstatné revizi svých dříve oznámených údajů o skutečném a plánovaném schodku veřejných financí a veřejném zadlužení, jakmile je k dispozici.“
12.
Podle čl. 8 odst. 1 první věty nařízení č. 479/2009 Komise (Eurostat) pravidelně vyhodnotí kvalitu jak skutečných údajů oznámených členskými státy, tak i souvisejících účtů sektoru vládních institucí sestavených podle ESA 1995. Za tímto účelem přiznává čl. 11 odst. 1 Komisi (Eurostatu) vyšetřovací pravomoci:
„1.   Komise (Eurostat) zajistí stálý dialog se statistickými úřady členských států. Za tímto účelem Komise (Eurostat) uskutečňuje jak pravidelné návštěvy členských států zaměřené na dialog, tak i možné metodické inspekce.“
13.
Článek 11a nařízení č. 479/2009 upřesňuje účel návštěv zaměřených na dialog:
„Účelem návštěv zaměřených na dialog je přezkum skutečných údajů oznámených podle článku 8, prověření metodických otázek, diskuse o statistických postupech a zdrojích uvedených v soupisech a posouzení, zda jsou dodržována účetní pravidla. Návštěvy zaměřené na dialog se provádějí za účelem zjištění rizika nebo možných problémů týkajících se kvality oznamovaných údajů.“
14.
Ustanovení čl. 11b odst. 1 a 2 nařízení č. 479/2009 popisuje, k čemu a kdy se provádějí metodické inspekce:
„1.   Účelem metodických inspekcí je dohlédnout nad postupy a ověřit účty, které jsou podkladem pro oznámené údaje, a vypracovat podrobné závěry o kvalitě oznamovaných údajů podle čl. 8 odst. 1.
2.   Metodické inspekce se provádějí pouze ve výjimečných případech, kdy byla jasně zjištěna podstatná rizika nebo problémy týkající se kvality údajů.“
C.
Nařízení č. 1173/2011
15.
Bod 25 odůvodnění nařízení č. 1173/2011 vysvětluje, proč pravomoci k přijímání sankcí, které jsou v tomto nařízení stanoveny, náležejí Radě:
„Pravomoc přijímat jednotlivá rozhodnutí o uplatnění sankcí stanovených v tomto nařízení by měla být svěřena Radě. Jako součást koordinace hospodářských politik členských států v rámci Rady podle čl. 121 odst. 1 Smlouvy o fungování EU jsou tato jednotlivá rozhodnutí bezprostředním pokračováním opatření přijatých Radou v souladu s články 121 a 126 Smlouvy o fungování EU a nařízeními (ES) č. 1466/97 a (ES) č. 1467/97.“
16.
Pravomoc Rady k uložení sankce z důvodu zkreslování statistik a pravomoci, jež mají v této souvislosti Komise a Soudní dvůr Evropské unie, jsou upraveny v čl. 8 odst. 1, 3 a 5 nařízení č. 1173/2011:
„1.   Rada může na základě doporučení Komise rozhodnout o uložení pokuty členskému státu, který záměrně nebo z hrubé nedbalosti zkresluje údaje o schodku a dluhu, které jsou relevantní pro uplatňování článků 121 nebo 126 Smlouvy o fungování EU nebo pro uplatňování Protokolu o postupu při nadměrném schodku připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU.
2.   […]
3.   Komise může provést jakákoli šetření nezbytná k prokázání zkreslování uvedeného v odstavci 1. Může rozhodnout o zahájení šetření, pokud zjistí, že existují vážné indicie nasvědčující existenci skutečností, které by mohly představovat takové zkreslování. […]
[…]
V průběhu šetření Komise plně respektuje právo dotčeného členského státu na obhajobu.
4.   […]
5.   Soudní dvůr Evropské unie má neomezenou příslušnost přezkoumávat rozhodnutí Rady ukládající pokuty podle odstavce 1. Uloženou pokutu může zrušit, snížit nebo zvýšit.“
17.
Ustanovení čl. 8 odst. 4 nařízení č. 1173/2011 přenáší na Komisi pravomoc k přijímání aktů v přenesené pravomoci v oblasti postupů šetření (včetně práva dotyčného členského státu na obhajobu) a stanovení výše pokuty. Této pravomoci využila Komise přijetím rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678/EU (
9
).
18.
Podle článku 14 nařízení č. 1173/2011 vstoupilo toto nařízení v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. K vyhlášení došlo dne 23. listopadu 2011.
D.
Rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678
19.
Rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 o šetřeních a pokutách v souvislosti se zkreslováním statistik, jak je uvedeno v nařízení č. 1173/2011, obsahuje v osmém bodě odůvodnění vodítko, jak by se měla Komise ujišťovat o existenci důvodného podezření na zkreslování statistik:
„Zahájení šetření by měla obvykle v zájmu potvrzení důvodného podezření v návaznosti na závažné indicie o zkreslování relevantních údajů o schodku a dluhu předcházet metodická inspekce, kterou vykoná Komise (Eurostat) v souladu s článkem 11b nařízení č. 479/2009 […].“
20.
V devátém bodě odůvodnění rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 je konkretizováno, jaké případy by neměly být považovány za zkreslení údajů:
„Pouhé nesprávné provádění účetních pravidel ESA 1995, k němuž ovšem nedošlo v důsledku úmyslu či hrubé nedbalosti, se při hodnocení, zda došlo ke zkreslení ve smyslu nařízení č. 1173/2011, za takové zkreslení nepovažuje. Z působnosti tohoto rozhodnutí jsou dále vyloučeny revize, včetně podstatných revizí z důvodu změn metodiky za všechny uplynulé roky, jež jsou jasně a náležitě vysvětleny, dále pak nepodstatné chyby […].“
21.
Ve druhé větě desátého bodu odůvodnění rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 je popsán pojem hrubé nedbalosti:
„Neúmyslné jednání či opomenutí by mělo být považováno za případ hrubé nedbalosti, dopustila-li se osoba odpovídající za tvorbu údajů o schodku veřejných financí a o veřejném dluhu zjevného porušení své povinnosti jednat s náležitou péčí.“
22.
Patnáctý bod odůvodnění rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 vyjasňuje:
„Tímto rozhodnutím není dotčen výkon pravomocí Komise (Eurostatu) podle nařízení č. 479/2009.“
23.
Z článku 2 odst. 1 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 vyplývá, jaké informace musí Komise spolu se zahájením šetření poskytnout členskému státu, u něhož má podezření na zkreslování statistik:
„Komise informuje dotčený členský stát o svém rozhodnutí zahájit šetření, včetně uvedení informací o zjištění vážných indicií o existenci skutečností, které by mohly představovat zkreslování údajů o schodku veřejných financí a veřejném dluhu, jež vyplývá z manipulace takových údajů způsobené úmyslně či v důsledku hrubé nedbalosti.“
24.
Ustanovení čl. 2 odst. 3 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 navazuje na osmý bod odůvodnění:
„Komise se může rozhodnout, že šetření provede až po té, co bude vykonána metodická inspekce v souladu s rozhodnutím, jež Komise (Eurostat) přijímá podle nařízení č. 479/2009.“
25.
Články 6, 10 a 11 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 přiznávají dotčenému členskému státu právo na vyjádření, přístup ke spisu a právní zastupování.
26.
Článek 14 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 se věnuje určování výše ukládané pokuty:
„1.   Komise zajišťuje, aby doporučovaná pokuta byla účinná, přiměřená a odrazující. Pokuta se stanoví na základě referenční částky, kterou lze zvýšit či snížit podle konkrétních okolností uvedených ve třetím odstavci.
2.   Referenční částka se stanoví na 5 % z dopadu zkreslení buď na výši schodku veřejných financí či na výši veřejného dluhu dotčeného členského státu pro příslušné roky, jichž se týkalo oznámení v souvislosti s postupem při nadměrném schodku, přičemž se zohlední vždy dopad většího rozsahu.
3.   Komise vždy s přihlédnutím k maximální výši pokuty stanovené v článku 13 vezme příslušně v úvahu tyto okolnosti:
a)
závažnost a širší dopady zkreslení, zejména dopad zkreslení na fungování posílené správy ekonomických záležitostí v Unii;
[…]
d)
opakování, četnost či délku zkreslování ze strany dotčeného členského státu; v takových případech se referenční výše rovná nejvyššímu zjištěnému rozsahu a násobí se počtem let v období čtyř let od posledního oznámení, během nichž k příslušnému zkreslení došlo;
e)
míru obezřetnosti a spolupráce, které dotčený členský stát prokázal při odhalování zkreslení a v průběhu šetření, či naopak míru maření těchto činností.“
27.
Podle článku 16 rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci 2012/678 vstupuje toto rozhodnutí v platnost dvacátým dnem po zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie. Ke zveřejnění došlo dne 6. listopadu 2012.
III. Základ právního sporu a napadené rozhodnutí
28.
Dne 30. března 2012 oznámilo Španělsko Komisi v rámci postupu při nadměrném schodku výši svých skutečných a předpokládaných veřejných schodků za roky 2008 až 2012.
29.
Dne 17. května 2012 upravilo Španělsko údaje o schodku, které oznámilo v březnu 2012, neboť některá autonomní společenství uskutečnila v letech 2008 až 2011 větší výdaje, než oznámila příslušnému vnitrostátnímu orgánu. Rozdíl činil celkem 4,5 miliardy eur (přibližně 0,4 % HDP); z této částky připadalo 1,9 miliardy eur pouze na Valencijské společenství.
30.
V následujícím období uskutečnila Komise čtyři návštěvy Španělska: v květnu, červnu a září 2012, a dále v září 2013.
31.
Rozhodnutím ze dne 11. července 2014 zahájila Komise šetření pro údajné zkreslení statistik ve Valencijském společenství.
32.
Komise ve své vyšetřovací zprávě ze dne 7. května 2015 (
10
) konstatovala, že výdaje v oblasti zdravotnictví nebyly ve Valencijském společenství po mnoho let řádně zaúčtovávány. Regionální účetní dvůr ve svých výročních zprávách opakovaně poukazoval na nevykázané výdaje. Příslušný regionální orgán nicméně zůstal nečinný. Komise na základě těchto skutečností dospěla k závěru, že údaje o veřejném schodku, které Španělsko oznámilo v březnu 2012, nebyly správné a že je nutno se v tomto ohledu vůči Španělsku dovolávat hrubé nedbalosti. Doporučila tudíž Radě, aby Španělsku uložilo pokutu na základě čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011.
33.
Rada se tímto doporučením řídila a napadeným rozhodnutím uložila pokutu ve výši 18,93 milionů eur.
34.
Toto rozhodnutí bylo Španělsku oznámeno dne 20. července 2015 a dne 28. července 2015 bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie.
35.
Dne 29. září 2015 podalo Španělsko projednávanou žalobu. V listopadu 2015 opravila Rada název napadeného rozhodnutí: z „rozhodnutí“ se stalo „prováděcí rozhodnutí“ (
11
).
IV. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
36.
Španělsko navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2015/1289 ze dne 13. července 2015;
–
podpůrně omezil období rozhodné pro určení výše pokuty na dobu po vstupu nařízení č. 1173/2011 v platnost a odpovídajícím způsobem uloženou pokutu snížil;
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
37.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
určil, že k rozhodnutí o žalobě je příslušný Tribunál, a tento právní spor mu postoupil;
–
podpůrně zamítl žalobu a
–
uložil Španělsku náhradu nákladů řízení.
38.
Komise vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Rady. Účastníci řízení předložili písemná vyjádření a zúčastnili se jednání konaného dne 4. dubna 2017.
V. Právní posouzení
39.
Na podporu žaloby na neplatnost byly vzneseny čtyři žalobní důvody. Španělsko se zaprvé domnívá, že Komise v rámci svého šetření nerespektovala právo Španělska na obhajobu (k tomu viz níže písmeno B). Zadruhé se Španělsko dovolává porušení práva na řádnou správu (k tomu viz níže písmeno C). Zatřetí Španělsko zastává názor, že nebyly splněny hmotněprávní podmínky pro uložení pokuty (k tomu viz níže písmeno D). Začtvrté má Španělsko námitky vůči stanovení výše uložené pokuty (k tomu viz níže písmeno E).
40.
Před obsahovým posouzením těchto žalobních důvodů je však nutno zabývat se otázkou, zda je Soudní dvůr příslušný k rozhodnutí o předmětné žalobě (k tomu viz níže písmeno A).
A.
K příslušnosti Soudního dvora
41.
Rada a Komise zastávají názor, že k řízení v projednávané věci je příslušný Tribunál, nikoli Soudní dvůr. Pokud Soudní dvůr zjistí, že žaloba spadá do příslušnosti Tribunálu, postoupí právní spor na základě čl. 54 odst. 2 druhé části věty statutu Soudního dvora Tribunálu.
42.
Příslušnost Soudního dvora nevyplývá z čl. 8 odst. 5 první věty nařízení č. 1173/2011. Podle tohoto ustanovení má Soudní dvůr Evropské unie na jednu stranu neomezenou příslušnost přezkoumávat rozhodnutí Rady o sankcích podle odstavce 1. Pojem Soudního dvora Evropské unie je zde však použit stejně jako v čl. 19 odst. 1 první větě SEU jako souhrnný výraz, který tudíž nic nevypovídá o tom, zda je k přezkumu příslušný Soudní dvůr nebo Tribunál (
12
). Nařízení č. 1173/2011 by také nemohlo stanovit příslušnost odlišně od Smluv a statutu Soudního dvora. Rozhodná jsou tudíž obecná pravidla týkající se příslušnosti.
1.
Příslušnost k napadení prováděcích opatření
43.
Podle čl. 256 odst. 1 první věty SFEU je pro žaloby podle článku 263 v prvním stupni příslušný Tribunál. Výjimky z této zásady stanoví čl. 51 odst. 1 písm. a) statutu Soudního dvora: příslušnost k rozhodování o žalobách na neplatnost podaných členským státem mimo jiné proti aktům Rady je vyhrazena Soudnímu dvoru. Z tohoto pravidla jsou v čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážce vyjmuty žaloby proti aktům Rady, kterými Rada vykonává prováděcí pravomoci v souladu s čl. 291 odst. 2 SFEU; pro tyto akty je příslušný Tribunál.
44.
V projednávané věci podal členský stát – Španělsko – žalobu proti aktu Rady, kterým je rozhodnutí o uložení sankce ze dne 13. července 2015. Rada a Komise zastávají názor, že oprávnění Rady uložit členskému státu pokutu v případě zkreslení statistik, které vyplývá z čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011, představuje prováděcí pravomoc ve smyslu čl. 291 odst. 2 SFEU. Pokud by tomu tak bylo, uplatnila by se výjimka z odchylky stanovená v čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážce statutu Soudního dvora, takže by k rozhodnutí o žalobě Španělska byl příslušný Tribunál a Soudní dvůr by mu musel předmětný právní spor postoupit.
45.
Pro právní kvalifikaci rozhodnutí Rady nemůže být rozhodné, jak Rada rozhodnutí formálně označí (
13
). Skutečnost, že Rada dodatečně vložila do názvu rozhodnutí, které je předmětem projednávaného sporu, přívlastek „prováděcí“, aby tak vyhověla požadavkům čl. 291 odst. 4 SFEU, tudíž nevede k nutnosti předpokládat, že se jedná o prováděcí právní akt ve smyslu tohoto ustanovení nebo ve smyslu čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážky statutu.
46.
Okolnost, že nařízení č. 1173/2011 nikde neuvádí odkaz na článek 291 SFEU, na druhou stranu nevylučuje, aby byl jako předmět oprávnění k přijetí rozhodnutí uvedeného v čl. 8 odst. 1 výše zmíněného nařízení míněn prováděcí právní akt, pokud to vyplývá z jiných prvků nařízení (
14
). Indicií k tomu je okolnost, že bod 25 odůvodnění uvádí výslovné odůvodnění příslušnosti Rady, jak vyžaduje čl. 291 odst. 2 SFEU. Rozhodné však je, zda lze oprávnění Rady k ukládání sankcí z věcného hlediska kvalifikovat jako prováděcí pravomoc.
47.
Pojem „provedení“ zahrnuje současně vypracování prováděcích norem a použití norem (sekundárního práva) na konkrétní případy prostřednictvím aktů s individuální působností (
15
). Uložení pokuty se tak jeví jako prováděcí opatření a příslušná pravomoc jako prováděcí pravomoc.
48.
S tím není v rozporu ani to, že projednávaný individuální právní akt není určen jednotlivci či podniku, nýbrž členskému státu. Vzhledem k tomu, že taková individuální rozhodnutí určená členským státům jsou přijímána často, lze vycházet z toho, že byla při formulaci ustanovení čl. 291 odst. 2 SFEU a čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážky statutu zohledněna. Právě s ohledem na právní úpravu statutu je zahrnutí těchto rozhodnutí pravděpodobné také proto, že jejich předmětem jsou žaloby členských států proti rozhodnutím Rady. Takové žaloby jsou zvlášť pravděpodobné (
16
), pokud Rada přijme individuální prováděcí opatření vůči členskému státu.
2.
Souvislost s koordinací hospodářské politiky
49.
Bod 25 odůvodnění nařízení č. 1173/2011 však pravomoc ukládat sankce, která je předmětem projednávaného sporu, dává do souvislosti s koordinací hospodářské politiky členských států v Radě podle čl. 121 odst. 1 SFEU. Podle tohoto bodu odůvodnění jsou rozhodnutí o sankcích bezprostředním pokračováním opatření přijatých Radou v souladu s články 121 a 126 SFEU a nařízeními č. 1466/97 a č. 1467/97.
50.
Pravomoci Rady podle článků 121 a 126 SFEU nejsou prováděcími pravomocemi ve smyslu čl. 291 odst. 2, neboť jsou na Radu přeneseny přímo prostřednictvím Smlouvy. Je tudíž nutno mít za to (
17
), že k rozhodování o žalobách členských států z důvodu výkonu těchto pravomocí na základě čl. 51 odst. 1 písm. a) statutu je příslušný Soudní dvůr, a nikoli Tribunál.
51.
Vyvstává tak otázka, zda „bezprostřední pokračování“ opatření, která lze napadnout pouze u Soudního dvora, rovněž musí spadat do jeho příslušnosti.
52.
Ve prospěch tohoto pojetí je možné se kromě věcné blízkosti uvedených pravomocí dovolávat také toho, že článek 291 SFEU neupravuje přenos prováděcích pravomocí vyčerpávajícím způsobem (
18
). Lze si tudíž představit, že sankce, které jsou předmětem projednávaného sporu, jsou prováděcími opatřeními svého druhu, která nespadají do oblasti působnosti tohoto ustanovení, a v důsledku toho se na ně nevztahuje ani čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážka statutu.
3.
Systematické úvahy
53.
Další argument pro příslušnost Soudní dvora je podle všeho – na první pohled – blízkost řízení o uložení sankce s řízením o nesplnění povinnosti podle článků 258 až 260 SFEU, které je nadále výhradně vyhrazeno Soudnímu dvoru (
19
). Avšak také v tomto řízení je Komise oprávněna přijímat v úzkých mezích rozhodnutí, která dotčený členský stát může před Tribunálem napadnout (
20
). Na tom se ukazuje, že vymezení příslušnosti mezi Tribunálem a Soudním dvorem není obecnými úvahami porušeno.
54.
Proti předpokladu příslušnosti Soudního dvora kromě toho hovoří skutečnost, že příslušnost Soudního dvora podle čl. 51 odst. 1 písm. a) statutu je výjimkou z obecné zásady příslušnosti Tribunálu podle čl. 256 odst. 1 SFEU, a podléhá tudíž striktnímu výkladu (
21
). Výjimky z takových výjimek, tedy příslušnost Tribunálu podle čl. 51 odst. 1 písm. a) první až třetí odrážky statutu, naproti tomu právě striktně vykládat nelze, neboť představují opětovný příklon k obecné zásadě (
22
).
55.
Tento názor potvrzují cíle právní úpravy příslušnosti stanovené v článku 51 statutu. Podle čtvrtého bodu odůvodnění rozhodnutí 2004/407 by měla být na Tribunál přenesena významná prvoinstanční příslušnost a kritéria rozdělení by měla být dostatečně jasná, aby byla orgány a členskými státy chápána jednoznačně. Odůvodnění příslušnosti Soudního dvora podobností určitých opatření jiným opatřením, k jejichž napadení by byl pravděpodobně příslušný Soudní dvůr, by bylo s tímto požadavkem na jasnost neslučitelné.
56.
Další argument pro zachování základní zásady příslušnosti Tribunálu spočívá v tom, že dotčený členský stát tímto způsobem získá další soudní stupeň, který byl navíc vytvořen pro zlepšení právní ochrany v případě žalob vyžadujících bližší zkoumání složitých skutečností (
23
). Protiprávní jednání postižitelná podle článku 8 nařízení č. 1173/2011 jsou však často po skutkové stránce velmi složitá, zejména pokud – na rozdíl od projednávané věci – členský stát popírá skutková zjištění.
57.
A konečně, pravomoc ukládat sankce podle článku 8 nařízení č. 1173/2011 sice patří k okruhu opatření podle článků 121 a 126 SFEU, avšak případné sankce podle tohoto nařízení jsou ukládány ve zcela jiných řízeních než opatření na základě Smlouvy. Je tudíž vyloučeno, aby o sankcích podle tohoto nařízení a o uvedených opatřeních na základě Smlouvy bylo nutno rozhodnout v rámci téhož právního sporu. Věcná blízkost těchto pravomocí tudíž nevyžaduje jednotnou příslušnost.
4.
Závěr
58.
Žaloba Španělska je tak namířena proti aktu Rady, jímž Rada vykonala prováděcí pravomoci podle čl. 291 odst. 2 SFEU. Proto je podle čl. 256 odst. 1 SFEU a čl. 51 odst. 1 písm. a) třetí odrážky statutu příslušný Tribunál a Soudní dvůr musí věc na základě čl. 54 odst. 2 druhé části věty statutu postoupit Tribunálu.
59.
Pro případ, že by Soudní dvůr tento názor nesdílel, posoudím však nyní podpůrně žalobní důvody Španělska.
B.
K ochraně práva Španělska na obhajobu (první žalobní důvod)
60.
Prvním žalobním důvodem se Španělsko dovolává toho, že rozhodnutí, které je předmětem projednávaného sporu, vychází z informací, které Komise získala během svých návštěv v letech 2012 a 2013, aniž respektovala právo Španělska na obhajobu. Komise údajně již tehdy zkoumala, zda Španělsko nezkreslilo údaje o schodku. Tato šetření, která probíhala před zahájením formálního postupu šetření v červenci 2014, nebyla kryta ustanovením čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1173/2011 a čl. 2 odst. 3 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678. Byla tudíž prováděna mimo k tomu stanovený rámec, jímž je právě sledován také cíl zajistit ochranu práva dotčeného členského státu na obhajobu. Komise zejména porušila čl. 2 odst. 1 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, když neoznámila Španělsku, že je podezřelé ze zkreslování statistik, a z jakých indicií vychází. Toto šetření prováděla takřka v utajení.
61.
Tento žalobní důvod je nutno nejprve nutno zařadit do průběhu řízení, přičemž se budu nejprve zabývat rozhodnutím o uložení sankce (k tomu viz bod 1) a pak teprve právem Španělska na obhajobu jako takovým (k tomu viz bod 2).
1.
K průběhu řízení
a)
Normativní obsah nařízení č. 1173/2011 a rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678
62.
Nejprve je nutno konstatovat, že Španělsko nedoceňuje normativní obsah nařízení č. 1173/2011 a rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
63.
Podle čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce druhé věty nařízení č. 1173/2011 může Komise rozhodnout o zahájení šetření, pokud zjistí, že existují vážné indicie nasvědčující zkreslování údajů o schodku nebo zadlužení. Podoba tohoto formálního postupu šetření je upravena v čl. 8 odst. 3 tohoto nařízení, a především v článcích 2 až 12 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
64.
Vzhledem k tomu, že uvedené nařízení neuznává jako dostatečné pouhé podezření, nýbrž vyžaduje vážné indicie nasvědčující zkreslování, není vyšetřování před zahájením formálního postupu šetření pouze připuštěno jako možnost, ale je dokonce požadováno, a to na ochranu dotčeného členského státu. Tento členský stát má být ze zkreslování údajů o schodku veřejně obviněn teprve poté, co k tomu budou shromážděny vážnější indicie.
b)
Význam nařízení č. 479/2009
65.
Nezbytná vyšetřovací pravomoc Komise před zahájením formálního postupu šetření vyplývá z článků 11 a násl. nařízení č. 479/2009, jak ukazuje obsahové propojení mezi tímto nařízením a nařízením č. 1173/2011.
66.
V případě údajů, jejichž zkreslení postihuje čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011, se totiž jedná o ty údaje o schodku a zadlužení, které jsou členské státy povinny Komisi oznamovat na základě článku 3 nařízení č. 479/2009. Pokud existují pochybnosti o kvalitě oznámených údajů, je Komise na základě čl. 11 odst. 1 druhé věty posledně uvedeného nařízení oprávněna k uskutečnění návštěv členských států zaměřených na dialog, a ve výjimečných případech (
24
) metodických inspekcí. Jejich účelem je vypátrat případná pochybení při zadávání a oznamování údajů (
25
) a podpořit dotčený členský stát při opravě těchto pochybení. Za tímto účelem může Komise vydávat doporučení.
67.
Na to navazují ustanovení čl. 2 odst. 3 a osmého bodu odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, v nichž je zdůrazněna možnost provést před zahájením formálního postupu šetření metodickou inspekci. Nejsou v nich tudíž omezeny vyšetřovací pravomoci Komise před zahájením formálního postupu šetření, nýbrž naopak je v nich Komise vyzývána, aby plně využila nástroje stanovené v nařízení č. 479/2009. Patnáctý bod odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci tento závěr potvrzuje, neboť podle něho není tímto rozhodnutím dotčen výkon pravomocí Komise podle nařízení č. 479/2009.
68.
Od doby, kdy vstoupilo v platnost nařízení č. 1173/2011, tedy slouží postup podle článků 11 a násl. nařízení č. 479/2009 také ke zjištění, zda jsou splněny podmínky pro zahájení formálního postupu šetření podle čl. 8 odst. 3 prvního pododstavce druhé věty nařízení č. 1173/2011.
69.
Španělsko sice také namítá, že Komise uskutečnila návštěvy, jež nejsou v nařízení č. 479/2009 stanoveny, totiž technické návštěvy, návštěvu zaměřenou na dialog o zdrojových údajích a ad hoc návštěvu (
26
). I přes tato označení však není jasné, že by Komise při těchto návštěvách uplatnila své vyšetřovací pravomoci, jež by překročily rámec návštěv definovaných v článcích 11a a 11b.
70.
Ani odkaz Španělska na dokument Eurostatu (
27
) nevede k jinému závěru. V tomto dokumentu sice Eurostat navrhuje výslovně začlenit „návštěvy zaměřené na dialog o zdrojových údajích“ do nařízení č. 479/2009, zároveň je zde však stanoveno, že se jedná pouze o zvláštní formu již stanovených návštěv zaměřených na dialog.
71.
Na rozdíl od názoru Španělska se tak v případě těchto návštěv nejednalo o šetření bez právního základu.
c)
Dílčí závěr: rozdělení postupu šetření do dvou částí
72.
Souhrnně lze konstatovat: Postup šetření týkající se zkreslování statistik sestává ze dvou částí, které je zapotřebí od sebe odlišit.
73.
První část postupu začíná, jakmile Komise na základě podezření ze zkreslování údajů o schodku či zadlužení přijme opatření k vyjasnění věci, a pokud tato část dopade pro dotčený členský stát nepříznivě, končí rozhodnutím o zahájení formálního postupu šetření. Již předběžný postup šetření je zaměřen na zjištění, zda neexistují vážné indicie nasvědčující zkreslování schodků. Právní základ pro taková šetření tvoří články 11 a násl. nařízení č. 479/2009.
74.
Druhá část postupu začíná rozhodnutím o zahájení formálního postupu šetření a končí rozhodnutím o doporučení Radě, aby uložila pokutu. Cílem formálního šetření je zjistit, zda nebyly schodky ve smyslu čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 skutečně zkresleny. Tato část postupu je upravena v čl. 8 odst. 3 zmíněného nařízení a v článcích 2 až 12 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
75.
Skutečnost, že rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 ještě v době uskutečnění návštěv – květnu, červnu a září 2012 – nevstoupilo v platnost, není za této situace relevantní. Pro předběžný postup šetření totiž platí články 11 a násl. nařízení č. 479/2009.
2.
K právu na obhajobu
76.
Jádro argumentace Španělska je však jiné. Spočívá spíše ve výtce, že Komise Španělsko o tom, že je podezřelé ze zkreslování statistik, a o tom, z jakých indicií vychází, neinformovala již při svých návštěvách v letech 2012 a 2013, ale až při zahájení formálního postupu šetření v červenci 2014. Tím Komise podle Španělska porušila čl. 2 odst. 1 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 a také jeho právo na obhajobu.
77.
Španělsko se však mýlí, pokud jde o normativní obsah čl. 2 odst. 1 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678. Toto ustanovení ukládá Komisi, aby dotčený členský stát informovala o zahájení formálního šetření a zároveň zveřejnila, jaké indicie má k dispozici ohledně zkreslování statistik. Je nesporné, že tato povinnost byla dodržena.
78.
Ve skutečnosti se Španělsko nedovolává porušení čl. 2 odst. 1 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, ale práva, aby bylo již v rámci předběžného postupu šetření informováno o podezření ze zkreslování a o skutečnostech, o něž Komise toto podezření opírá.
79.
Existuje vůbec takové právo?
80.
Z nařízení č. 479/2009, které je rozhodné pro předběžný postup šetření, lze dovodit pouze indicii týkající se práva být vyslechnut. Podle první části věty článku 13 oznámí Komise (Eurostat) Hospodářskému a finančnímu výboru své poznatky z návštěv zaměřených na dialog a z metodických inspekcí, včetně vyjádření učiněných k těmto poznatkům dotyčnými členskými státy. Povinnost Komise informovat členský stát o podezření ze zkreslování údajů o schodku však z tohoto ustanovení dovodit nelze.
81.
Z judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá, že respektování práva na obhajobu v každém řízení zahájeném vůči subjektu, které může vést k aktu, kterým bude zkrácen na svém právu, je základní zásadou unijního práva, která musí být zajištěna i v nepřítomnosti jakéhokoliv předpisu týkajícího se řízení (
28
).
82.
Dotčenému členskému státu jsou sice v rámci postupu, o který se jedná v projednávané věci, přiznána rozsáhlá práva obhajoby, avšak teprve ve druhé části, tedy při formálním šetření.
83.
Bylo by možno předpokládat, že rozsáhlé přiznání práv obhajoby v rámci formálního postupu šetření vyváží chybějící právo na informace ve fázi předběžného postupu šetření. Nebylo by tak však zohledněno, že způsob, jakým předběžný postup šetření probíhá, může mít dopad na možnosti obhajoby ve formálním postupu šetření. V případě řízení v oblasti práva hospodářské soutěže Soudní dvůr uznal podobný potenciální účinek.
84.
Postup šetření ohledně porušení článku 101 nebo 102 SFEU se stejně jako řízení v projednávané věci dělí na dvě části: předběžný postup šetření a formální postup šetření (
29
). Formální postup začíná oznámením námitek dotčeným podnikům (
30
). Potud je situace obdobná jako v případě čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1173/2011 a čl. 2 odst. 1 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
85.
Pro řízení v oblasti práva hospodářské soutěže Soudní dvůr zejména zdůraznil, že poznatky získané během předběžného šetření, tj. zejména při prohlídkách a výsleších, musí být v zájmu ochrany práva podniků na obhajobu použity pouze pro účely, které byly uvedeny ve zmocnění nebo rozhodnutí o šetření (
31
). To by bylo možno chápat v tom smyslu, že i při předběžných šetřeních týkajících se uložení sankce za zkreslování veřejných účtů musí být tento cíl dotčeným subjektům oznámen.
86.
Na druhou stranu Soudní dvůr také uznal, že Komise je oprávněna zahájit vyšetřovací řízení za účelem ověření správnosti nebo úplnosti informací, se kterými se náhodně seznámila během předcházející kontroly, v případě, že tyto informace naznačují existenci chování, které je v rozporu s pravidly hospodářské soutěže uvedenými ve Smlouvě (
32
).
87.
Na první pohled se nabízí uplatnit tyto úvahy přiměřeně v projednávané věci vzhledem ke strukturální srovnatelnosti předmětných postupů. Z tohoto pohledu by skutečně mohl existovat problém. Účastníci řízení totiž v projednávané věci vedou spor o to, zda Komise své podezření zveřejnila již v září 2013, nebo až v červenci 2014. Nesporné ovšem je, že během návštěv v roce 2012 ještě o řízení o uložení sankce nebyla řeč.
88.
Na úrovni předběžných šetření však existují značné rozdíly ve vztahu k právu hospodářské soutěže, které uplatnění těchto úvah omezují.
89.
Zatímco v oblasti práva hospodářské soutěže předpokládají již předběžná šetření podnět, který lze sdělit také dotčeným podnikům, jsou členské státy a Komise v oblasti dohledu nad stavem veřejných financí ve stálém dialogu na základě nařízení č. 479/2009. Součástí cíle tohoto dialogu je také to, že případně v jeho rámci vyvstanou indicie nasvědčující zkreslování údajů ve smyslu čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 (
33
). S tím také musí členské státy v zásadě počítat. V projednávané věci to platí zejména pro Španělsko, neboť tento členský stát odhalil problémy a oznámil je Komisi.
90.
Naproti tomu neexistuje žádná indicie nasvědčující tomu, že by Komise musela neustále kontrolovat, zda závažnost případných indicií není již taková, že je nutno členský stát dodatečně varovat.
91.
Komise ostatně nejprve podle tvrzení Rady a Komise, jemuž nebylo oponováno, v rámci formálního postupu šetření přezkoumala a potvrdila všechny poznatky, které byly z hlediska uložení sankce relevantní, a pak teprve Rada o tyto informace opřela předmětnou sankci. Potud je situace srovnatelná s náhodnými zjištěními v oblasti práva hospodářské soutěže.
92.
I kdybychom připustili povinnost Komise přistoupit k varování, nevysvětluje Španělsko dostatečně podrobně, do jaké míry měl okamžik zveřejnění vliv na jeho možnosti obhajoby. Španělsko pouze tvrdí, že k takovému ovlivnění došlo, aniž by k tomu uvedlo jakékoli odůvodnění (
34
).
93.
Pokud Španělsko naznačuje, že španělské orgány poskytly Komisi usvědčující materiály pouze proto, že o podezření ze zkreslování nevěděly, není tento argument v souladu s funkcí práva na obhajobu. K tomuto právu totiž nepatří právo na včasné informování o podezření, které by umožnilo cíleně informace zatajit (
35
). Platí to s obzvláštním důrazem pro členské státy. Podnikům totiž nelze uložit povinnost, aby poskytovaly odpovědi, jejichž prostřednictvím se musí přiznat k existenci protiprávního jednání (
36
). Naproti tomu členské státy jsou v případě, že jsou podezřelé ze zkreslování údajů o schodku nebo zadlužení, povinny ke spolupráci také tehdy, pokud je to k tíži jim samotným. Vyplývá to ze zásady loajality členských států vůči Unii, zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU (
37
).
3.
Dílčí závěr
94.
První žalobní důvod je proto třeba zamítnout.
C.
K ochraně práva na řádnou správu (druhý žalobní důvod)
95.
Druhým žalobním důvodem se Španělsko dovolává porušení práva na řádnou správu uvedeného v článku 41 Listiny základních práv. Zpochybňuje nestrannost vyšetřovací komise, neboť v ní byly zastoupeny také osoby, které se účastnily šetření před zahájením formálního postupu.
1.
K použitelnosti článku 41 Listiny
96.
Rada odmítá použitelnost článku 41 Listiny ve prospěch členských států, ačkoli uznává, že se členské státy mohou odvolávat na požadavek nestrannosti. Komise jde dokonce ještě o krok dále, když ve vztahu k členským státům zpochybňuje již použitelnost tohoto požadavku nebo přinejmenším jeho normativní obsah.
97.
Bez ohledu na to, zda se členský stát může odvolávat na článek 41 Listiny, je nicméně nesporné, že požadavek nestrannosti se uplatní jakožto vyjádření obecné právní zásady práva na řádnou správu i ve prospěch členských států (
38
).
2.
K omezení požadavku nestrannosti
98.
Požadavek nestrannosti zahrnuje na straně jedné subjektivní nestrannost v tom smyslu, že žádný člen příslušného orgánu nesmí být podjatý nebo osobně zaujatý, a na straně druhé objektivní nestrannost v tom smyslu, že dotčený orgán musí v tomto ohledu poskytnout dostatečné záruky pro vyloučení veškerých pochybností z podjatosti (
39
).
99.
Španělsko namítá, že tři ze čtyř členů, kteří vedli formální šetření, se zúčastnili již návštěv v letech 2012 a 2013. Námitka Rady, že Španělsko musí prokázat, že členové vyšetřovací komise byli skutečně podjatí, se na první pohled jeví jako oprávněná do té míry, že nepoukazuje na subjektivní podjatost. Španělsko však namítá pouze porušení požadavku objektivní nestrannosti.
100.
K námitce Španělska, že protiprávní jednání nemůže stíhat a trestat stejný organizační útvar, jako je ten, který je účinky tohoto protiprávního jednání dotčen (
40
), je nutno dodat, že Eurostat je jednak adresátem údajů o schodku a zadlužení a jednak přezkoumává kvalitu oznámených údajů a provádí šetření, pokud existuje podezření ze zkreslování statistik. Přesto je však obtížné pohlížet na něj jako na „oběť“ případného pochybení.
101.
S tímto argumentem je nicméně nutno souhlasit v tom, že postup Komise nezajistil maximální nestrannost. Mnohé ve skutečnosti nasvědčuje tomu, že osoby, které již vedly předběžná šetření a navrhly Komisi zahájení formálního postupu šetření, nebudou během závěrečné části postupu jednat zcela nepodjatě.
102.
V průběhu jednání Komise také vzbudila další pochybnosti ohledně nepodjatosti, když na otázku Soudního dvora uvedla, že účel formálního šetření je odrazovací. Z této výpovědi vyvstává obava, že přinejmenším tato část postupu již nebude vedena otevřeně s ohledem na výsledek.
103.
Skutečně by bylo možné představit si řadu opatření, která mohla nestranné šetření zaručit mnohem výrazněji. Zabránit tomu, aby se osoby zúčastněné předběžných šetření účastnily také formálního šetření, by byla ta nejjednodušší varianta. Také by bylo možné si představit přidělení formálního šetření jinému útvaru Komise, ať už v rámci Eurostatu, nebo mimo toto generální ředitelství, například útvaru generálního ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti nebo OLAF. Nezávislost šetření by dokonce byla zajištěna ještě více, pokud by tento úkol převzal jiný orgán, např. Účetní dvůr nebo ECB.
104.
Motivací k takovému posílení nestrannosti při šetření by mohl být respekt vůči svrchovanosti členských států, pokud jde o právo v oblasti veřejných účtů. Tato svrchovanost je již omezena dohledem ze strany Unie a ještě výrazněji postihováním zkreslení předávaných údajů o veřejných účtech. Tím se vysvětlují také zvláštní postup šetření zkreslování a ukládání sankcí Radou. Očekávání, že budou v rámci tohoto zvláštního postupu také přijata zvláštní opatření pro zajištění nezávislého šetření, by tudíž bylo pouze projevem konzistentnosti.
3.
K důvodům pro upuštění od maximalizace nestrannosti
105.
Upuštění od maximalizace nestrannosti však lze odůvodnit i přes tyto závažné zájmy. Obdobně jako v případě čl. 52 odst. 1 Listiny se jedná o případ, kdy je toto upuštění stanoveno zákonem a zachovává podstatu zásady nestrannosti. Kromě toho mohou být při dodržení zásady proporcionality omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
106.
Pokud jde o zákonný základ, vyplývá příslušnost Komise k formálnímu šetření z čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1173/2011. Podle čl. 2 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 provede šetření Eurostat, tedy generální ředitelství, které vede také předběžné šetření podle nařízení č. 479/2009. To, že zaměstnanci zapojení do šetření byli ke své činnosti oprávněni podle vnitřních pravidel Eurostatu, nebylo zpochybněno. Je tudíž nutno vycházet z toho, že zásah do požadavku nestrannosti má dostatečný zákonný základ.
107.
Podstata požadavku nestrannosti nebyla ve věci v původním řízení dotčena již proto, že o sankcích rozhodl jiný orgán, a sice Rada. Kromě toho Rada rozhodla na základě doporučení Komise, o němž konečně nerozhodovali dotčení zaměstnanci Eurostatu, ale sbor komisařů. Na to Rada zcela oprávněně poukazuje.
108.
Rozhodná je tudíž přiměřenost postupu Komise.
109.
Zásada proporcionality požaduje, aby opatření bylo „k realizaci jím sledovaného cíle vhodné, nezbytné a přiměřené“ (
41
). Tento cíl musí Unie uznávat a musí být nezbytný z hlediska obecného zájmu nebo k ochraně práv a svobod druhého.
110.
Pokud jde o legitimní cíle upuštění od dodatečných opatření pro posílení nestrannosti šetření, uvádí Rada omezené zdroje Komise a nutnost specializace. Jedná se tedy o legitimní cíl omezit náklady šetření (
42
) a zároveň zajistit jeho kvalitu.
111.
Postup Komise byl vhodný a nezbytný k dosažení těchto cílů. Vzhledem ke složitosti věci je dokonce velmi smysluplné zapojit do předběžného šetření a formálního šetření tytéž osoby. V praxi to patrně také vede k urychlení předmětného šetření, a tím ke splnění dalšího cíle – práva na řádnou správu.
112.
Postup Komise považuji za přiměřený konečně také ve vztahu k zásahu do požadavku nestrannosti. Zapojení osob, které se již účastnily předběžného šetření, je totiž nejen ve prospěch zájmu Komise na účinnosti, nýbrž také ve prospěch zájmu Španělska jakožto státu dotčeného šetřením. Tyto osoby totiž mohou na základě svých znalostí poměrů přispět k zabránění chyb – i těch, jež jsou v neprospěch Španělska – při šetření a k urychlení průběhu šetření.
113.
Ve výsledku ovšem není nutné v projednávané věci poměřovat přínosy osobní kontinuity a s ní spojené oslabení nestrannosti, neboť oprávněný zájem Španělska na nepodjatém posouzení případu je již zajištěn více než dostatečně tím, že o doporučení Radě rozhoduje nejprve sbor komisařů, a teprve Rada může rozhodnout o uložení pokuty. Ani jeden z těchto orgánů se na šetření přímo nepodílí.
114.
Dodatečné zajištění poskytuje zájmu na nestrannosti právní ochrana před rovněž nestranně rozhodujícími soudy Unie, kterou má Španělsko k dispozici. Jak správně zdůrazňují Rada a Komise, je tato právní ochrana mimořádně rozsáhlá, neboť podle čl. 8 odst. 5 nařízení č. 1173/2011 mají soudy Unie neomezenou příslušnost přezkoumávat rozhodnutí Rady ukládající pokuty.
115.
Komise tudíž neporušila požadavek nestrannosti a tento žalobní důvod je nutno zamítnout.
D.
K existenci podmínek pro uložení pokuty (třetí žalobní důvod)
116.
Třetím žalobním důvodem Španělsko tvrdí, že nebyly splněny podmínky pro uložení pokuty, jež jsou upraveny v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Španělsko přitom nejprve odmítá zkreslení údajů, neboť tyto údaje byly v krátké době opraveny, zadruhé zastává názor, že oznámené údaje neměly význam z hlediska uplatnění článku 121 nebo 126 SFEU či protokolu č. 12, neboť vzhledem k rychlé opravě nebyly Komisí při inspekci zohledněny, a zatřetí odmítá, aby bylo případné chybné jednání považováno za závažné.
1.
Zkreslení údajů (první část třetího žalobního důvodu)
117.
Španělsko v první řadě uvádí, že předmětné údaje nezkreslilo. Údaje, jež byly oznámeny v březnu 2012, nebyly ani zkreslené, ani správné, nýbrž předběžné. Opravou provedenou v květnu 2012 Španělsko údaje aktualizovalo. Jednalo se přitom o běžnou revizi. Takový postup nespadá pod čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011, což vyplývá z článku 6 nařízení č. 479/2009 a devátého bodu odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
118.
Tuto argumentaci nelze přijmout.
119.
Opravy, jež jsou nezbytné z důvodu nesprávného provedení účetních pravidel, jsou sice revizemi ve smyslu článku 6 nařízení č. 479/2009, avšak nevylučují zkreslení údajů ve smyslu čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011.
120.
Článek 6 nařízení č. 479/2009 upravuje povinnost členských států informovat Komisi o jakékoli podstatné revizi svých dříve oznámených údajů. Revize jsou nejen přípustné, ale dokonce žádoucí. Pro účinnost rozpočtového dohledu je zásadní, aby Komise měla k dispozici správné údaje. Důvod pro potřebu revize nemůže hrát v této souvislosti žádnou roli. Skutečnost, že Komise označila samotný postup za revizi a opravené údaje bez výhrady zveřejnila, je tak v souladu s tímto nařízením.
121.
Předmětné revize mohou přesto prokázat zkreslení údajů ve smyslu čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Názorně to potud dokládá druhá věta devátého bodu odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, kde jsou uvedeny případy, ve kterých je sice nutno již oznámené údaje opravit, avšak které nelze považovat za postižitelné zkreslení.
122.
Rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 na jednu stranu nemůže být rozhodné pro normativní obsah čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Normativní pravomoc Komise na základě čl. 8 odst. 4 se totiž nevztahuje na skutkovou podstatu sankcí. Takové přenesení pravomoci by také ostatně bylo podle všeho neslučitelné s ustanovením čl. 290 odst. 1 druhého pododstavce SFEU, podle něhož nesmějí být na Komisi přenášeny podstatné prvky dané oblasti. Rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 však může dokládat názor Komise na obsah nařízení.
123.
Ve druhé větě devátého bodu odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 vychází Komise z toho, že revize, které byly jasně a náležitě vysvětleny, se nepovažují za zkreslení. Na rozdíl od názoru Španělska tím není míněno, že zveřejněná a oznámená zkreslení nemohou být postihována. Komise spíše bere v úvahu okolnost, že konečné údaje o schodku a zadlužení jsou často k dispozici až s časovým odstupem a oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku tudíž vždy obsahují také údaje, které vycházejí z odhadů (
43
). Změny takových odhadů musí být přípustné, pokud jsou odpovídajícím způsobem vysvětleny. Komise kromě toho výslovně akceptuje zpětně účinné změny metodiky zadávání údajů jako další důvod pro revize.
124.
Oprava údajů, jež byly Komisi oznámeny v březnu 2012, však nebyla způsobena ani předběžnou povahou těchto údajů, ani změnami metod. Byla nezbytná proto, že Valencijské společenství porušilo účetní pravidla ESA 1995. Toto porušení spočívalo v tom, že výdaje v oblasti zdravotnictví nebyly po několik let vůbec evidovány nebo byly evidovány opožděně (
44
). Na regionální úrovni byly tudíž prováděny větší výdaje, než jaké byly hlášeny příslušnému celostátnímu orgánu. V důsledku toho vnitrostátní orgán při výpočtu celostátních schodků za roky 2008 až 2011 vycházel z nesprávných údajů a v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku z března 2012 uvedl příliš nízké schodky.
125.
Španělsko nepopírá, že důvodem pro opravu provedenou v květnu 2012 bylo nesprávné provedení účetních pravidel ve Valencijském společenství. Zároveň však – což je s tímto postojem v rozporu – odůvodňuje opravu s odvoláním na předběžnost údajů oznámených Komisi. Skutečná výše výdajů uskutečněných ve Valencijském společenství byla – každopádně na regionální úrovni – známa; nebyla jen řádně vykázána.
126.
Lze tak konstatovat, že Španělsko zkreslilo údaje tím, že v březnu 2012 oznámilo údaje, které byly důsledkem porušení účetních pravidel, a jež byly tudíž nepravdivé. Skutečnost, že Španělsko údaje oznámené v březnu 2012 samo opravilo, na tom nic nemění, neboť tento postup nelze označit za nezaviněnou revizi. To, zda Španělsko opravu jasně a náležitě vysvětlilo, tudíž není pro konstatování porušení čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 relevantní.
127.
Jen na okraj bych chtěla poukázat na to, že pro posouzení jednání Španělska není relevantní jednání jiných členských států. Podle ustálené judikatury Soudního dvora totiž členské státy za účelem odůvodnění nesplnění povinností, které pro ně vyplývají z unijního práva, nemohou uplatňovat skutečnost, že jiné členské státy rovněž nesplnily své povinnosti (
45
).
128.
První část třetího žalobního důvodu Španělska je tedy nutno zamítnout.
2.
Údaje, které jsou relevantní pro uplatnění článků 121 či 126 SFEU nebo protokolu č. 12 (druhá část třetího žalobního důvodu)
129.
Pro případ, že by Soudní dvůr konstatoval existenci zkreslování údajů, Španělsko podpůrně uplatňuje, že tyto údaje nebyly způsobilé k tomu, aby ovlivnily rozpočtový dohled. Zaprvé totiž Španělsko opravilo dotčené údaje tak brzo, že Komise mohla ve svých zprávách správné údaje zohlednit. A zadruhé činila oprava pro rok 2011 (který je podle názoru Španělska jediný rozhodný) pouze 0,9 miliardy eur (0,08 % HDP), a nevedla tak k překročení hranice 3 %.
130.
Ani tento argument nemůže obstát. Vychází z nesprávného výkladu čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011.
131.
Na rozdíl od názoru Rady sice na jednu stranu pro výklad čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 není relevantní, že podle čl. 14 odst. 3 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 jsou následky zkreslení významným faktorem pro stanovení výše sankce. Jak již bylo uvedeno, nemohla Komise skutkovou podstatu sankce upravit, a to ani nepřímo prostřednictvím stanovení kritérií pro vyměření výše sankce, která podle názoru Rady již nemají být pro naplnění skutkové podstaty relevantní.
132.
Pro doplnění podotýkám, že ani historie vzniku nařízení č. 1173/2011 neposkytuje žádné další indicie pro výklad této skutkové podstaty. Skutková podstata sankce nebyla v původním návrhu Komise (
46
) obsažena, objevila se – již v konečném znění, avšak bez dalších vysvětlení – teprve v návrhu Rady ze dne 16. června 2011 (
47
). V této formě byl tento návrh také bez komentáře začleněn do stanoviska Parlamentu (
48
), ačkoli návrh zpravodajky (
49
) k tomu ještě nic neobsahoval.
133.
Na druhou stranu však lze již ze znění čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1178/2011 dovodit, že uložení pokuty nezávisí na možných dopadech zkreslení na rozpočtový dohled. Podle tohoto ustanovení se přitom musí jednat o zkreslené údaje a údaje o schodku a zadlužení, jež jsou relevantní pro uplatnění článků 121 a 126 SFEU nebo pro uplatnění protokolu č. 12. Proto postačí, že jsou údaje určeny k tomu, aby umožnily rozpočtový dohled.
134.
Výklad vycházející ze znění odpovídá také cílům uvedeným ve třináctém bodě odůvodnění nařízení č. 1173/2011. Podle první věty má být účinnost prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně zvýšena sankcemi. Ve druhé větě se stanoví, že sankce by měly posílit důvěryhodnost rámce pro fiskální dohled v Unii. Ani jeden z těchto cílů sice nutně nevyžaduje stanovené ukládání sankcí, avšak tyto sankce jsou výrazně podporovány, pokud lze sankci uložit již za zkreslení údajů.
135.
Zbývá konstatovat, že již zkreslování údajů, které jsou relevantní z hlediska uplatnění článků 121 a 126 SFEU nebo protokolu č. 12, naplňuje skutkovou podstatu sankce, pokud k němu dojde záměrně nebo z hrubé nedbalosti. Údaje, o něž jde v projednávané věci, jsou takovými údaji, neboť členské státy mají povinnost je na základě článku 3 nařízení č. 479/2009 oznamovat Komisi, aby mohly být využity pro účely rozpočtového dohledu.
136.
Na rozdíl od názoru Španělska jsou částky, o něž se jedná, dostatečně vysoké, aby odůvodnily uplatnění čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Zkreslení údajů o schodku o 1,9 miliardy eur, pro něž referenční částka sankce činí 100 milionů eur, není zanedbatelné.
137.
V důsledku toho musí být také druhá část třetího žalobního důvodu zamítnuta.
3.
Hrubá nedbalost (třetí část třetího žalobního důvodu)
138.
Rozhodující měrou tak záleží na tom, zda Španělsko údaje zkreslilo v důsledku hrubé nedbalosti. Španělsko to popírá, a to zejména proto, že se tento problém týká pouze jednoho regionu.
a)
K určujícímu prvku pro výtku hrubé nedbalosti
139.
Určujícím prvkem pro výtku hrubé nedbalosti tvoří jednání postihované ustanovením čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Toto jednání spočívá ve zkreslení údajů uvedených v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku, adresovaném Komisi. Nadpis „Sankce za zkreslování statistik“ na jednu stranu vytváří vztah k jednání porušujícímu účetní pravidla unijního práva. To je příčinou nesprávného sdělení v rámci postupu při nadměrném schodku a lze jej formulovat velmi všeobecně. Nadpis však na druhou stranu nemění nic na tom, že pokuta není ukládána za nesprávné provedení účetních pravidel, nýbrž za poskytnutí nesprávných údajů Komisi (
50
). Vyplývá to z účelu sankce. Tím je zvýšení účinnosti rozpočtového dohledu v eurozóně (
51
). Nebezpečí pro rozpočtový dohled však vzniká teprve v okamžiku, kdy jsou nesprávné údaje oznámeny Komisi. Před tím se jedná o čistě vnitrostátní problém, který ještě může a musí odstranit členský stát.
140.
Nesprávné uplatnění účetních pravidel je nicméně relevantní jakožto vazba na subjektivní složku čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011. Ten, kdo v důsledku hrubé nedbalosti poruší účetní pravidla a toto pochybení neopraví před následným oznámením v rámci postupu při nadměrném schodku, totiž poskytne Komise z hrubé nedbalosti nepravdivé údaje.
141.
Je tak zapotřebí přezkoumat, zda Španělsko porušilo v důsledku hrubé nedbalosti účetní pravidla před oznámením v rámci postupu při nadměrném schodku učiněném v březnu 2012.
b)
Přičitatelnost jednání celostátním i regionálním orgánům
142.
Komise ve druhé větě desátého bodu odůvodnění rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 uvedla, že za hrubou nedbalost by mělo být považováno, dopustila-li se osoba odpovídající za tvorbu údajů o schodku veřejných financí a o veřejném dluhu zjevného porušení své povinnosti jednat s náležitou péčí. Komise tak správně navazuje na úkol tvorby údajů o schodku a o veřejném dluhu, aniž by se omezila na tvorbu celostátních údajů nebo jinak znatelně poukázala na vnitrostátní právní řád (
52
).
143.
Jiný závěr by byl v rozporu se zásadou, podle níž se členský stát nemůže dovolávat situací ve svém vnitrostátním právním řádu, včetně těch, které vyplývají z ústavního uspořádání tohoto státu, jako důvodu, proč nesplnil povinnosti vyplývající z unijního práva (
53
). Pro povinnosti v rámci dohledu nad vládními financemi je tato zásada výslovně zakotvena v článcích 2 a 3 protokolu č. 12 (
54
). Povinnost, která je předmětem projednávané věci, spočívá v oznámení pravdivých údajů o schodku a zadlužení Komisi. Pokud vnitrostátnímu orgánu dodá nepravdivé údaje regionální orgán, nezbavuje to dotčený členský stát odpovědnosti.
144.
Španělsko tak odpovídá za pochybení jak příslušného vnitrostátního orgánu, tak příslušného orgánu Valencijského společenství.
c)
Existence hrubé nedbalosti
145.
Účastníci řízení vedou spor o to, zda vnitrostátní orgán před květnem 2012 o nesrovnalostech věděl nebo vědět musel. Hlouběji však o této otázce není potřeba pojednávat.
146.
Španělsko totiž nepopírá, že příslušný regionální orgán zjevně nesplnil svou povinnost jednat s náležitou péčí, když výdaje v oblasti zdravotnictví ve značném rozsahu vůbec nezaúčtoval nebo je zaúčtoval opožděně, a poskytl vnitrostátnímu orgánu nepravdivé údaje, ačkoli jej regionální účetní dvůr včas na tento nedostatek upozornil.
147.
Pro konstatování existence hrubé nedbalosti na straně regionálního orgánu není ani nutné vycházet z jednání před vstupem nařízení č. 1173/2011 dne 13. prosince 2011 v platnost. Lze spíše vycházet z okolnosti, že regionální orgán své pochybení nenapravil včas před oznámením v květnu 2012. Problematika zpětné účinnosti, kterou zmiňuje Španělsko, tudíž nevyvstává.
148.
Neprovedením opravy porušil regionální orgán povinnost jednat s náležitou péčí právě tak zjevně jako nesprávným uplatněním účetních pravidel. Skutečnost, že se výtka neprovedené opravy vztahuje na kratší období, neodůvodňuje jiné posouzení.
149.
Námitka Španělska, že Komise a Rada nezohlednily skutečnost, že Španělsko předmětné nesrovnalosti odhalilo v květnu 2012, informovalo o nich Komisi, s níž s maximální pečlivostí a loajalitou spolupracovalo, neobstojí.
150.
Rozhodným okamžikem pro splnění subjektivních předpokladů čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 je okamžik, kdy k protiprávnímu jednání došlo, tedy oznámení údajů Komisi (
55
). Následné jednání je pro otázku, zda má být uložena pokuta, irelevantní. Může být – což se skutečně stalo – zohledněno pouze při stanovování výše pokuty podle čl. 14 odst. 3 písm. e) rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678.
d)
Dílčí závěr ke třetí části třetího žalobního důvodu
151.
S přihlédnutím k těmto skutečnostem lze konstatovat, že příslušný orgán Valencijského společenství v minulosti v důsledku hrubé nedbalosti neoznámil příslušnému celostátnímu orgánu nesprávné uplatnění účetních pravidel a z něho vyplývající nesprávnost údajů, které tomuto celostátnímu orgánu poskytl. Španělsku je nutno toto jednání přičíst, a tudíž se v oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku z března 2012 dopustilo v důsledku hrubé nedbalosti zkreslení údajů o schodku.
152.
Třetí část třetího žalobního důvodu je tedy rovněž neopodstatněná.
4.
Dílčí závěr ke třetímu žalobnímu důvodu
153.
V důsledku toho musí být třetí žalobní důvod zamítnut v celém rozsahu.
E.
Ke správnému stanovení výše uložené pokuty (čtvrtý žalobní důvod)
154.
Čtvrtým žalobním důvodem Španělsko Radě vytýká, že při stanovení výše ukládané pokuty vycházela z příliš vysoké referenční částky. Pro případ, že by Soudní dvůr považoval uložení pokuty za odůvodněné, žádá tudíž Španělsko o snížení výše pokuty z 18,93 milionu eur na 8,62 milionu eur. K odůvodnění se Španělsko odvolává na čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 a na to, že ukládání sankcí za zkreslování údajů o schodku veřejných financí je předvídáno až od konce roku 2011. V replice Španělsko objasňuje, že tím odkazuje na zákaz zpětné účinnosti. Před tím, než bude možno se těmito argumenty zabývat, je nutno vyjasnit, jakým způsobem Rada dospěla k referenční částce, z níž odvodila výši pokuty, a jaký výpočet požaduje Španělsko.
1.
K výpočtu referenční částky
155.
Podle čl. 14 odst. 1 druhé věty rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 se pokuta stanoví na základě referenční částky, kterou lze upravit podle konkrétních okolností uvedených v třetím odstavci. Snížení na jednu pětinu referenční částky, k němuž Rada přistoupila, Španělsko nezpochybňuje.
156.
Podle čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 se referenční částka stanoví na 5 % z dopadu zkreslení buď na výši schodku veřejných financí či na výši veřejného dluhu dotčeného členského státu pro příslušné roky, jichž se týkalo oznámení v souvislosti s postupem při nadměrném schodku, přičemž se zohlední vždy dopad většího rozsahu.
157.
Oznámení provedené v březnu 2012 se v souladu s čl. 3 odst. 2 písm. a) nařízení č. 479/2009 týkalo let 2008 až 2012.
158.
Nevykázané výdaje činily 29 milionů eur za rok 2008, 378 milionů eur za rok 2009, 624 milionů eur za rok 2010 a 862 milionů eur za rok 2011, celkově tedy 1,893 miliardy eur.
159.
Rada na základě celkové částky nezaúčtovaných výdajů vypočetla referenční částku 94,65 milionů eur, a stanovila pokutu ve výši jedné pětiny této částky.
160.
Španělsko namítá, že Rada byla oprávněna zohlednit pouze nezaúčtované výdaje za rok 2011. To by vedlo k referenční částce ve výši 43,1 milionu eur a k pokutě ve výši 8,62 milionu eur.
2.
K výkladu čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678
161.
Pokud se Španělsko odvolává na čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, vychází tento přístup z toho, že podle tohoto ustanovení je relevantní „dopad většího rozsahu“. Španělsko z toho dovozuje, že je možné zohlednit pouze rok, v němž se oznámené údaje od údajů skutečných nejvíce lišily.
162.
Tento názor není přesvědčivý, neboť pojem „dopad většího rozsahu“, použitý v čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, se netýká roční odchylky, nýbrž dopadu zkreslení na schodek a zadlužení. Referenční částka se totiž stanoví na 5 % z dopadu zkreslení buď na výši schodku veřejných financí či na výši veřejného dluhu dotčeného členského státu pro příslušné roky, jichž se týkalo oznámení v souvislosti s postupem při nadměrném schodku, přičemž se zohlední vždy dopad většího rozsahu.
163.
Ve většině jazykových znění (
56
) přitom není rozhodující největší dopad, nýbrž větší dopad. Vzhledem k tomu, že se každé oznámení vztahuje na více let, bylo by však při srovnání roční odchylky nutno očekávat, že existuje více větších dopadů. Každá roční odchylka tak v projednávané věci byla větší než v předchozím roce. Použitelnost čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 ovšem předpokládá, že relevantní hodnotu lze jednoznačně určit.
164.
Postavení tohoto kritéria ve většině jazykových znění této právní úpravy kromě toho ukazuje, že se vztahuje na možné rozdíly v odchylkách výše schodků a zadlužení, avšak nikoli na rozdíly mezi ročními dopady. V německém znění bylo dokonce použito poměrně neobvyklého stylistického prostředku, jakým je vsuvka. V jiných jazykových zněních, zejména ve znění španělském a ve zněních užívajících superlativ, vyplývá tento význam přirozeně z větné struktury.
165.
Způsob výkladu vycházející ze znění odpovídá ostatně také cíli stanovit přiměřenou sankci. Pokud by se zkreslení týkalo pouze jednoho roku, je rozsah protiprávního jednání zjevně menší, než pokud je dotčeno více let. V důsledku toho by bylo nepřiměřené posuzovat oba případy stejně a zohlednit pro účely stanovení výše sankce pouze jeden konkrétní rok.
166.
Vzhledem k tomu, že se v projednávané věci jedná pouze o jediné chybné oznámení, není ostatně nutno vyjasňovat, jak by bylo zapotřebí vypočítat referenční částku podle čl. 14 odst. 3 písm. d) rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678, pokud by nesprávné údaje byly hlášeny opakovaně.
3.
K zákazu zpětné účinnosti
167.
Španělsko dále implicitně argumentuje zákazem zpětné účinnosti. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1173/2011 vstoupilo v platnost teprve dne 13. prosince 2011, je podle Španělska nutno nebrat v úvahu jeho jednání v letech 2008 až 2010.
168.
Ani tento argument neobstojí.
169.
Bez ohledu na to, zda se členské státy mohou odvolávat na čl. 49 odst. 1 první větu Listiny, kde je upraven zákaz zpětné účinnosti v souvislosti s tresty, nesmějí v žádném případě akceptovat zpětně účinnou právní úpravu sankcí (
57
). Jiný přístup by v unii práva nebyl přijatelný.
170.
V projednávané věci je však výtka porušení zákazu zpětného uplatnění sankcí neopodstatněná.
171.
Jak již bylo vyloženo, je pokuta podle čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1173/2011 ukládána za poskytování nepravdivých údajů Komisi, nikoli za zkreslování údajů před jejich poskytnutím.
172.
Španělsko předalo oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku, které je předmětem sankce, v březnu 2012, tedy po vstupu nařízení č. 1173/2011 v platnost. Údaje o schodku, které byly v tomto oznámení uvedeny za roky 2008 až 2011, byly v době jejich poskytnutí nepravdivé. Skutečnost, že chybné uplatňování účetních pravidel, jež vedlo k chybnému oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku, začalo dlouho před 13. prosincem 2011, na tom nic nemění.
173.
O porušení zákazu zpětné účinnosti by se jednalo pouze v případě, pokud by Rada na základě čl. 14 odst. 3 písm. d) rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 při určování výše pokuty zohlednila skutečnost, že oznámení v rámci postupu při nadměrném schodku z let 2008 až 2011 byla rovněž zkreslena. Tím by totiž Rada postihovala tato oznámení nepřímo, ačkoli nařízení č. 1173/2011 vstoupilo v platnost až po předání těchto oznámení. Podle jedenáctého bodu odůvodnění rozhodnutí, které je předmětem projednávaného sporu, však Rada právě nesprávnost oznámení z let 2008 až 2011 do svého posouzení nezařadila.
4.
Dílčí závěr
174.
Rada tak správně vypočítala referenční částku. Nespustila ze zřetele požadavky čl. 14 odst. 2 rozhodnutí v přenesené pravomoci 2012/678 ani neporušila zákaz zpětné účinnosti.
175.
Čtvrtý žalobní důvod je tak rovněž neopodstatněný.
F.
Shrnutí
176.
Pokud Soudní dvůr nepostoupí předmětný právní spor Tribunálu, bylo by vzhledem k tomu, že ani jeden z žalobních důvodů uplatňovaných Španělskem nelze přijmout, nutno žalobu v celém rozsahu zamítnout jako neopodstatněnou.
VI. K nákladům řízení
177.
Pokud bude Soudní dvůr sdílet můj názor a věc postoupí Tribunálu, není v této fázi nutno přijímat rozhodnutí o nákladech řízení.
178.
Pokud však Soudní dvůr tento právní spor rozhodne, je nutno podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu uložit náhradu nákladů řízení účastníku řízení, který neměl ve věci úspěch. Vzhledem k tomu, že podle řešení, které navrhuji, by ve věci měla úspěch Rada, bylo by nutno uložit náhradu nákladů řízení Španělsku.
179.
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu však nesou členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady. Komise by tudíž nesla vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
180.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1)
Věc Španělsko v. Rada (C‑521/15) se postupuje Tribunálu Evropské unie.
2)
O nákladech řízení bude rozhodnuto později.“
181.
Pro případ, že by Soudní dvůr s tímto návrhem nesouhlasil, navrhuji podpůrně žalobu zamítnout a Španělsku uložit náhradu nákladů řízení, ovšem s výjimkou nákladů Komise, neboť ta musí své náklady nést sama.
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2015/1289 ze dne 13. července 2015 o uložení pokuty Španělsku za zkreslení údajů o schodku ve Valencijském společenství (Úř. věst. 2015, L 198, s. 19). Slovo „prováděcí“ bylo do názvu vloženo dodatečně (Úř. věst. 2015, L 291, s. 10).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. listopadu 2011 (Úř. věst. 2011, L 306, s. 1).
(
4
) – Protokol č. 12 k SEU a SFEU.
(
5
) – Nařízení Rady (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů v Evropském společenství (Úř. věst. 1996, L 310, s. 1; Zvl. vyd. 10/02, s. 3) (ESA 1995). Nařízení (EU) č. 549/2013 (Úř. věst. 2013, L 174, s. 1) (ESA 2010) se na projednávanou věc ještě nepoužije.
(
6
) – Komise nedávno v řízení proti Rakousku zveřejnila vyšetřovací zprávu (COM[2017] 94 final), v níž oznámila doporučení Radě.
(
7
) – Rozhodnutí Rady 2004/407/ES, Euratom ze dne 26. dubna 2004, kterým se mění články 51 a 54 Protokolu o statutu Soudního dvora (Úř. věst. 2004, L 132, s. 5; Zvl. vyd. 01/05, s. 85).
(
8
) – Nařízení Rady ze dne 25. května 2009 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství (Úř. věst. 2009, L 145, s. 1), které se v projednávané věci použije ve znění pozměněném nařízením Rady (ES) č. 679/2010 ze dne 26. července 2010 (Úř. věst. 2010, L 198, s. 1).
(
9
) – Rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci ze dne 29. června 2012 (Úř. věst. 2012, L 306, s. 21).
(
10
) – Zpráva Komise o šetření v souvislosti se zkreslováním statistik ve Španělsku, v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (rozhodnutí Komise ze dne 11. července 2014) (COM[2015] 211 final).
(
11
) – Viz výše poznámku pod čarou 2.
(
12
) – Viz rozsudek ze dne 17. března 2005, Komise v. AMI Semiconductor Belgium a další (C‑294/02, EU:C:2005:172, bod 49), a usnesení ze dne 14. července 2005, Švýcarsko v. Komise (C‑70/04, nezveřejněné, EU:C:2005:468, bod 18).
(
13
) – K aktivní legitimaci jednotlivců viz např. rozsudky ze dne 5. května 1977, Koninklijke Scholten Honig v. Rada a Komise (101/76, EU:C:1977:70, body 5/7 až 8/11), a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Planet (C‑314/11 P, EU:C:2012:823, body 94 a 95). K opomenutí označit rozhodnutí za prováděcí viz mé stanovisko ve věcech Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux a další a Esso Italiana a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14 a C‑389/14, EU:C:2015:754, bod 177).
(
14
) – Rozsudek ze dne 1. března 2016, National Iranian Oil Company v. Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, bod 66).
(
15
) – Rozsudek ze dne 1. března 2016, National Iranian Oil Company v. Rada (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, bod 36), a dříve již rozsudek ze dne 24. října 1989, Komise v. Rada (16/88, EU:C:1989:397, bod 11), k čl. 145 třetí odrážce Smlouvy o EHS, a rozsudek ze dne 23. února 2006, Komise v. Parlament a Rada (C‑122/04, EU:C:2006:134, body 36 a 37), k čl. 202 třetí odrážce ES, které jsou právními předchůdci ustanovení čl. 291 odst. 2 SFEU.
(
16
) – Přičemž je nutno podotknout, že příslušnost Tribunálu na základě výjimek z odchylky podle čl. 51 odst. 1 písm. a) statutu dosud patrně nebyla nikdy uplatněna.
(
17
) – Rozsudek ze dne 13. července 2004, Komise v. Rada (C‑27/04, EU:C:2004:436), však nedokládá příslušnost Soudního dvora, neboť stávající vymezení příslušnosti nebylo tehdy ještě použitelné a příslušnost Soudního dvora případně vyplývala z čl. 51 odst. 2 statutu.
(
18
) – Rozsudek ze dne 22. ledna 2014, Spojené království v. Rada a Parlament (C‑270/12, EU:C:2014:18, body 78 až 86).
(
19
) – Rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Komise v. Portugalsko (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, body 50 a 51).
(
20
) – Rozsudek ze dne 15. ledna 2014, Komise v. Portugalsko (C‑292/11 P, EU:C:2014:3, body 77 a 78).
(
21
) – Viz např. rozsudky ze dne 29. dubna 2004, Beuttenmüller (C‑102/02, EU:C:2004:264, bod 64), ze dne 16. července 2009, Infopaq International (C‑5/08, EU:C:2009:465, bod 56), a ze dne 8. března 2017, Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, bod 49).
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2016, Bayer CropScience a Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, body 55 až 58).
(
23
) – Třetí bod odůvodnění rozhodnutí Rady 88/591/ESUO, EHS, Euratom ze dne 24. října 1988 o zřízení Soudu prvního stupně Evropských společenství (Úř. věst. 1988, L 319, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 181).
(
24
) – K tomu viz čl. 11b odst. 2 nařízení č. 479/2009.
(
25
) – Článek 11a první věta 1 a čl. 11b odst. 1 nařízení č. 479/2009.
(
26
) – Zpráva Komise (uvedená v poznámce pod čarou 10, s. 8).
(
27
) – Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479 (příloha F.1 k odpovědi Španělska na žalobní odpověď Komise).
(
28
) – Rozsudky ze dne 21. září 2000, Mediocurso v. Komise (C‑462/98 P, EU:C:2000:480, bod 36), ze dne 9. června 2005, Španělsko v. Komise (C‑287/02, EU:C:2005:368, bod 37), a ze dne 17. března 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, bod 33).
(
29
) – Rozsudky ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, body 181 až 183), a ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, bod 38).
(
30
) – Rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 183).
(
31
) – Rozsudky ze dne 17. října 1989, Dow Benelux v. Komise (85/87, EU:C:1989:379, body 17 a 18), ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 298 a 299), a ze dne 22. října 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 48).
(
32
) – Rozsudky ze dne 17. října 1989, Dow Benelux v. Komise (85/87, EU:C:1989:379, bod 19), a ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 301).
(
33
) – Viz výše bod 65 a násl.
(
34
) – Viz rozsudek ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, bod 56 a násl.).
(
35
) – K právu v oblasti hospodářské soutěže viz rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Dalmine v. Komise (C‑407/04 P, EU:C:2007:53, bod 60).
(
36
) – Rozsudky ze dne 18. října 1989, Orkem v. Komise (374/87, EU:C:1989:387, body 34 a 35), a ze dne 7. ledna 2004, Aalborg Portland a další v. Komise (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P a C‑219/00 P, EU:C:2004:6, bod 65).
(
37
) – Pokud jde o řízení o nesplnění povinnosti, viz rozsudky ze dne 11. prosince 1985, Komise v. Řecko (192/84, EU:C:1985:497, bod 19), ze dne 9. listopadu 1999, Komise v. Itálie (C‑365/97, EU:C:1999:544, bod 85), ze dne 13. července 2004, Komise v. Itálie (C‑82/03, EU:C:2004:433, bod 15), ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, body 41, 197 a 198), a ze dne 5. října 2006, Komise v. Belgie (C‑275/04, EU:C:2006:641, bod 82).
(
38
) – Rozsudek ze dne 6. listopadu 2008, Nizozemsko v. Komise (C‑405/07 P, EU:C:2008:613, bod 56). Viz také rozsudek ze dne 16. dubna 2013, Španělsko a Itálie v. Rada (C‑274/11 a C‑295/11, EU:C:2013:240, bod 54).
(
39
) – Viz rozsudky ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, bod 155), a ze dne 19. února 2009, Gorostiaga Atxalandabaso v. Parlament (C‑308/07 P, EU:C:2009:103, bod 46).
(
40
) – Viz mé stanovisko ve věci Ziegler v. Komise (C‑439/11 P, EU:C:2012:800, bod 145).
(
41
) – Např. viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 48 a citovaná judikatura). K této formulaci viz mé stanovisko ve věci G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, bod 98), jež se opírá o rozhodnutí francouzské Conseil constitutionnel (Ústavní rada) č. 2015-527 QPC ze dne 22. prosince 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, bod 4 a 12) a č. 2016-536 QPC ze dne 19. února 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, bod 3 a 10); podobně viz rozsudek francouzské Conseil d’État (Státní rada) č. 317827 ze dne 26. října 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); viz také německý Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavní soud), BVerfGE 120, 274, 318 a násl. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, bod 218).
(
42
) – Ke správním nákladům na ochranu údajů viz rozsudek ze dne 7. května 2009, Rijkeboer (C‑553/07, EU:C:2009:293, bod 59 a násl.), a analogicky k přístupu k dokumentům viz rozsudky ze dne 6. prosince 2001, Rada v. Hautala (C‑353/99 P, EU:C:2001:661, bod 30), a ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 28).
(
43
) – K nutnosti revizí z tohoto důvodu viz https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
(
44
) – To znamená nikoli v době, kdy vznikly – čímž byl porušen akruální princip (bod 1.57 ESA 1995).
(
45
) – Rozsudky ze dne 26. února 1976, Komise v. Itálie (52/75, EU:C:1976:29, bod 11), ze dne 29. března 2001, Portugalsko v. Komise (C‑163/99, EU:C:2001:189, bod 22), a ze dne 19. listopadu 2009, Komise v. Finsko (C‑118/07, EU:C:2009:715, bod 48.)
(
46
) – KOM (2010) 524 final.
(
47
) – Dokument Rady č. 11480/11, v něm článek 6a a třetí bod odůvodnění.
(
48
) – Pozměňovací návrhy přijaté Evropským parlamentem ze dne 23. června 2011 k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně (P7_TA[(2011]0290).
(
49
) – Dokument A7-0180/2011.
(
50
) – Zvlášť patrné je to ve francouzském znění čl. 8 odst. 1 nařízení (EU) č. 1173/2011: „[…] État membre qui a […] fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au […]“ V německém a anglickém znění se o zkreslení údajů jedná méně znatelně. Španělské znění naproti tomu výslovně ze zkreslení údajů vychází: „[…] Estado miembro que […] tergiverse datos relativos al […]“
(
51
) – Třináctý bod odůvodnění nařízení (EU) č. 1173/2011.
(
52
) – Z německého, španělského a francouzského znění to jasně vyplývá. Anglické znění je naproti tomu zavádějící: „An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care“.
(
53
) – Rozsudky ze dne 13. prosince 1991, Komise v. Itálie (C‑33/90, EU:C:1991:476, bod 24), a ze dne 1. dubna 2008, Gouvernement de la Communauté française a Gouvernement wallon (C‑212/06, EU:C:2008:178, bod 58).
(
54
) – Článek 3 Protokolu o postupu při nadměrném schodku zní: „Pro zajištění účinnosti postupu při nadměrném schodku odpovídají vlády členských států v rámci tohoto postupu za schodky veřejné správy, jak je definována v čl. 2 první odrážce. Členské státy dbají na to, aby jim postupy na úrovni vlastního státu v rozpočtové oblasti umožnily plnit jejich závazky vyplývající ze Smluv v této oblasti. Členské státy podávají neprodleně a pravidelně zprávy Komisi o svých předpokládaných a skutečných schodcích a o výši svých dluhů“. V článku 2 první odrážce je pojem „veřejný“ definován jako „vztahující se k veřejné správě, tj. k ústřední vládě, regionálním nebo místním orgánům nebo fondům sociálního zabezpečení“.
(
55
) – K tomu viz výše bod 129.
(
56
) – Pouze dánské, estonské a švédské znění podle všeho používají superlativu místo komparativu.
(
57
) – Rozsudek ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko (C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 51).