62002CC0040_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Itävalta) (jäljempänä kansallinen tuomioistuin) kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta elintarvikkeiden ravintoarvomerkinnöistä 24 päivänä syyskuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan ja 6 artiklan 8 kohdan tulkinnasta ja pätevyydestä.(1)
I
Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Yhteisön lainsäädäntö
2 Direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan mukaisesti direktiivissä tarkoitetaan:
"'keskiarvolla' arvoa, joka parhaiten esittää sen ravintoaineen määrää, jota kyseinen elintarvike sisältää, ja joka kuvaa poikkeamia, jotka johtuvat vuodenaikojen vaihtelusta, kulutusmalleista ja muista tekijöistä, jotka voivat aiheuttaa vaihteluja todellisessa arvossa."
3 Direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Ilmoitettujen arvojen on tapauksen mukaan oltava keskiarvoja, jotka perustuvat:
a) valmistajan tekemään analyysiin elintarvikkeesta;
b) laskelmaan, joka on tehty käytettyjen ainesosien tunnettujen tai todellisten keskiarvolukujen perusteella;
c) laskelmaan, joka perustuu yleisesti tunnettuun ja hyväksyttyyn tietoon.
Yksityiskohtaiset säännökset ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi erityisesti ilmoitettujen lukuarvojen ja viranomaistarkastuksissa saatujen lukuarvojen välisten erojen osalta annetaan 10 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen."(2)
4 Direktiivin 90/496/ETY 7 artiklan 3 kohdan mukaan:
"Jäsenvaltioiden on oltava säätämättä ravintoainemerkinnöistä yksityiskohtaisempia vaatimuksia kuin tässä direktiivissä jo säädetään."
B
Kansallinen lainsäädäntö
5 Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatztoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (laki elintarvikkeiden, lisäaineiden, kosmeettisten valmisteiden ja kulutustavaroiden markkinoille saattamisesta; BGBl. 1975, s. 86 ja BGBl. I, 2001, s. 98; jäljempänä LMG) on annettu 23.1.1975 ja sen 74 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1) se, joka varustaa elintarvikkeita, lisäaineita, kosmeettisia valmisteita tai kulutustavaroita 6 §:n a, b, tai e momentin tarkoittamassa merkityksessä virheellisellä merkinnällä tai saattaa markkinoille sellaisia elintarvikkeita, lisäaineita kosmeettisia valmisteita tai kulutustavaroita, joiden merkinnät ovat virheellisiä, syyllistyy hallinnolliseen rikkeeseen ja aluehallintoviranomaisten on määrättävä hänelle enintään 7 300 euron suuruinen sakkorangaistus, jos teosta ei 63 §:n 2 momentin Z kohdan 1 alakohdan mukaan määrätä ankarampaa rangaistusta.
- -
4) Se, joka rikkoon 10 §:n nojalla annetun asetuksen säännöksiä, syyllistyy hallinnolliseen rikkeeseen, ja hänelle on määrättävä 1 momentin mukainen rangaistus, jos teosta ei 56-64 §:n tai muiden säännösten mukaan määrätä ankarampaa rangaistusta."
6 Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Konsumentenschutz über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (Nährwertkennzeichungs-Verordnung) (asetus ravintoainemerkinnöistä; BGBl. 1995, s. 896, jäljempänä NWKV) on annettu LMG:n 10 §:n nojalla ja siinä säädetään seuraavaa:
"1) Jollei 2 momentissa toisin säädetä, ravintoarvomerkintöjen tekeminen on vapaaehtoista.
2) Jos pakkauksessa, esillepanossa tai mainonnassa, lukuun ottamatta yleismainontaa, esiintyy ravitsemuksellinen väite, elintarvikkeen merkintöjen on sisällettävä 5 §:ssä mainitut tiedot; pakkaamattomien elintarvikkeiden merkinnät voidaan rajoittaa niiden tietojen ilmoittamiseen, joita ravitsemuksellinen väite koskee."
7 NWKV:n 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
- -
9. 'keskiarvolla' arvoa, joka parhaiten esittää sen ravintoaineen määrää, jota kyseinen elintarvike sisältää, ja joka kuvaa poikkeamia, jotka johtuvat vuodenaikojen vaihtelusta, kulutusmalleista ja muista tekijöistä, jotka voivat aiheuttaa vaihteluja todellisessa arvossa."
8 NWKV:n 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1) Energiasisältö ja ravintoaineiden tai niiden osien osuudet on ilmoitettava numeroin. Käytettävät mittayksiköt ovat seuraavat:
- -
4. Vitamiinit ja ravintoaineet, yksiköt on lueteltu liitteessä
2) 1 momentin mukaan ilmoitettavien arvojen on oltava keskiarvoja, jotka tapauksen mukaan perustuvat:
1. valmistajan tekemään analyysiin elintarvikkeesta;
2. laskelmaan, joka on tehty käytettyjen ainesosien tunnettujen tai todellisten keskiarvolukujen perusteella;
3. laskelmaan, joka perustuu yleisesti tunnettuun ja hyväksyttyyn tietoon."
II
Pääasian oikeudenkäynti
9 Scherndl todettiin Bezirkshauptmannschaft Korneuburgin (Itävalta) 30.7.2001 antamalla rangaistusluonteisella hallintopäätöksellä (Straferkenntnis) Hofer KG -nimisen yrityksen vastuullisena henkilönä syylliseksi siihen, että Premium Ananassaft 100 % -niminen tuoremehu oli 5.7.2000 saatettu markkinoille Stockeraussa (Itävalta) LMG:n tai NWKV:n säännösten vastaisesti siltä osin kuin tuotteesta määritetty C-vitamiinipitoisuus (askorbiinihappopitoisuus) poikkesi ilmoitetusta arvosta noin 40 prosenttia. Tuotteen askorbiinihappopitoisuudeksi oli ilmoitettu 300 mg/l, mutta liittovaltion elintarviketutkimuslaitoksen (jäljempänä tutkimuslaitos) 25.10.2000 tekemän tutkimuksen mukaan tuotteen askorbiinhappopitoisuus oli 430 mg/l.
10 Scherndl väitti menettelyn kuluessa, että kun direktiivissä 90/496/ETY ja siten myös sen täytäntöönpanemiseksi annetussa kansallisessa asetuksessa oli otettu käyttöön keskiarvot, oli tietoisesti tarkoitus ottaa käyttöön laajahko liikkumavara. Scherndl väitti vielä, että vaikka olisikin ymmärrettävää, että kuluttaja toivoo merkintää, jossa ilmoitetaan arvot tuotteen osto- tai käyttöajankohtana, se ei etenkään pidempään säilyvän tuotteen osalta ole mahdollista. Scherndlin mukaan ravintoarvoja koskevat tiedot voivat siten koskea mitä tahansa ajankohtaa tuotteen kuluttajalle myymisen ja ilmoitetun viimeisen käyttöpäivän välillä. Scherndl katsoi, että koska vitamiinipitoisuus voi pienentyä huomattavasti ulkoisten ärsykkeiden, kuten ilman, valon, lämpötilan ja muiden sen kaltaisten tekijöiden vaikutuksesta, ilmoitetut arvot viittaavat tuotteen viimeiseen käyttöpäivään tai keskiarvot lasketaan sen mukaan. Scherndl totesi, että siinä tapauksessa, että direktiivissä 90/496/ETY tai NWKV:ssä mainitut vitamiinit eivät aiheuta vitamiinimyrkytystä, eikä yliannostus ole vaarallista, valmistaja on mitannut arvot niin, että ne täyttyvät vielä viimeisenä käyttöpäivänäkin.
11 Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee lisäksi, että Scherndl on esittänyt käsittelyn kohteena olevasta tuotteesta tehdyn asiantuntijalausunnon, jossa todetaan, että askorbiinihappopitoisuus vaihtelee huomattavasti.
12 Tutkimuslaitoksen mukaan viimeisen käyttöpäivän arvojen yhteydessä ei voida puhua enää ravintoarvoista vaan jäämäarvoista. Yleisten osto- ja kulutustottumusten mukaan elintarvikkeita ei osteta eikä kuluteta niiden viimeisenä käyttöpäivänä. Lisäksi kirjallisuudessa on todettu, että D-vitamiinin ja foolihapon liiallinen saanti saattaa vaikuttaa "kätkevästi" peittäen pernisioosianemian. Scherndlin näkemys tukeutunee osittain saksalaisten yhdistysten "suosituksiin", jotka eivät ole yhteneviä Itävallan vastaavien piirien yleisesti hyväksymän näkemyksen kanssa.
13 Kansallinen tuomioistuin puolestaan toteaa, että direktiivi 90/496/ETY on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä NWKV:llä ja useat direktiivin säännöksistä on otettu siihen sellaisinaan. NWKV:ssä ei säädetä, kuten direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa edellytetäänkin, yksityiskohtaisempia sääntöjä, kuin joista direktiivillä on säädetty.
14 Kansallisen tuomioistuimen mukaan kysymys keskiarvon määrittämisen edellytyksistä on ratkaistavissa ainoastaan yhteisön oikeuden perusteella. Se lisää, että direktiivin 90/496/ETY säännöt on siirretty kansalliseen lainsäädäntöön vastaavin rikossäännöksin - konkreettisesti säännöksellä, jonka vaatimuksia ei ole vielä määritelty (Blankettstrafnorm). Sen mukaan on siis syytä soveltaa edellä mainittuihin menettelysäännöksiin rangaistussäännöksiin sovellettavia arviointiperusteita, ja juuri näiden, arviointiperusteiden soveltamista koskevien edellytysten täyttymisestä on vakavia epäilyjä.
15 Kansallinen tuomioistuin katsoo, että Scherndlin ja tutkimuslaitoksen esittämien väitteiden sekä oikeustieteessä esitettyjen selvitysten perusteella on selvää, että direktiivissä, ja sen vuoksi myös NWKV:ssä, tosin säädetään keskiarvojen ilmoittamisesta, mutta lukuun ottamatta tulkinnanvaraista - eli epätäsmällisesti muotoiltua - kuvausta siitä, mitä neuvosto tarkoittaa keskiarvolla, direktiivissä ei ole sellaista keskiarvon määrittelyä, joka tekisi tästä säännöstä ymmärrettävän ja soveltamiskelpoisen. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että erityisesti puuttuvat sekä viiteajankohdat että täsmälliset tiedot hyväksyttävistä tai sallituista vaihteluista.
16 Kansallinen tuomioistuin katsoo, että kyseessä olevien taloudellisten toimijoiden tai viranomaisten on mahdotonta arvioida, mitä seuraamuksia direktiivistä 90/496/ETY aiheuttuu, joten myöskään siihen kysymykseen, vastaako Scherndlin edustama näkemys NWKV:n edellytyksiä tai neuvoston tahtoa, ei voida vastata. Koska direktiivi 90/496/ETY on täysin epämääräinen vitamiineja koskevan ravintoarvomerkinnän suhteen, kyseessä olevia säännöksiä ei voida soveltaa, kun taas direktiivin 7 artiklan 3 kohta estää jäsenvaltioita hyväksymästä tämän vakavan puutteen korvaavia säännöksiä.
17 Kansallinen tuomioistuin viittaa asiassa komissio vastaan Italia 17.5.2001 annettuun tuomioon(3) ja katsoo, että direktiivi 90/496/ETY ei noudata oikeusvarmuuden ja sovellettavien säännösten selkeyden periaatteita eikä se myöskään täytä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 7 artiklan vaatimusta.
18 Lisäksi, jos noudatetaan Scherndlin näkemystä siitä, että keskiarvon määritelmä tai sen laskeminen jättää siitä vastuussa oleville laajan liikkumavaran viiteajankohdan ja laskentamenetelmän suhteen, tulee selväksi, että tällainen ravintoarvomerkintä - vaikka se olisikin direktiivin 90/469/ETY ohjeiden mukaisesti yksinkertainen ja helposti ymmärrettävä - ei ole merkityksellinen ja ohjaa vastoin kyseessä olevan direktiivin tarkoituksia kuluttajaa ymmärtämään, että tuotteella on ominaisuuksia, joita sillä ei ole (tai joita sillä ei voi olla).
19 Kansallinen tuomioistuin korostaa sitä, että riidanalaiseen säädökseen sisältyy tuottajan omaisuuteen tai ammatinharjoittamisen vapauteen liittyviä rajoituksia, jotka ovat perusteltuja ainoastaan silloin, jos tuotteen ominaisuudet voidaan niiden avulla konkreettisesti paremmin tiedottaa kuluttajalle ja jos ne ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Esillä olevassa asiassa näin ei kuitenkaan ole, ja tämän vuoksi näitä rajoituksia ei voida soveltaa myöskään sen vuoksi, että ne ovat ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa.
III
Ennakkoratkaisukysymykset
20 Tässä tilanteessa kansallinen tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Voidaanko silloin, kun on kyse vitamiinipitoisuuden ilmoittavista tiedoista, puhua direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan k alakohdan mukaisesta keskiarvosta, jos ilmoitettu luku, joka tämän saman direktiivin 6 artiklan 8 kohdan a alakohdan mukaisesti perustuu tuottajan tekemään analyysiin kyseisestä elintarvikkeesta, ilmaisee tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä sisältämän arvon?
2) Annetaanko ravintoarvodirektiivin 6 artiklan 8 kohdan mukaisella keskiarvon määritelmällä valinnanvapaus viiteajankohdan ja sallittujen poikkeamien marginaaliin nähden?
3) Onko ravintoarvodirektiiviä jätettävä soveltamatta siltä osin kuin se sisältää vitamiinipitoisuutta koskevia ravintoarvotietoja, koska se
a) on liian epämääräinen sekä keskiarvon määritelmän (elintarvikkeiden ravintoainemerkinnöistä annetun direktiivin 1 artiklan k alakohta) että sen laskemisen (elintarvikkeiden ravintoainemerkinnöistä annetun direktiivin 6 artiklan 8 kohta) suhteen sekä siksi, että sekä viiteajankohdat että poikkeamamarginaalit puuttuvat, tai
b) sisältää sillä tavoiteltuun päämäärään nähden suhteettomia säännöksiä?"
IV
Tapauksen tarkastelu
A
Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
21 Ehdotan, että kysymyksiä tarkastellaan yhdessä, sillä molemmissa käsitellään keskiarvon määrittelyssä huomioon otettavaa viiteajankohtaa.
22 Kansallisen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen sisältö nimittäin on, onko direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohta esteenä sille, että tämä viiteajankohta on tuotteen viimeinen käyttöpäivä, ja toisella ennakkoratkaisukysymyksellä se kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, mahdollistaako direktiivi 90/496/ETY sen, että viiteajankohta ja sallittujen poikkeamien marginaali valitaan vapaasti.
1. Osapuolten huomautukset
23 Scherndl toistaa kirjallisissa huomautuksissaan laajalti sen, mitä hän on esittänyt jo kansalliselle tuomioistuimelle.(4) Sen ohella hän lisää, että kuluttajalla on oikeus siihen, että ilmoitettu arvo pitää paikkansa vielä pakkauksessa ilmoitettuna tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä. Scherndlin mukaan C-vitamiinia on tämän vuoksi annosteltava tuotteeseen liikaa, koska sen määrä vähenee varastoinnin aikana. Hän väittää, että tällainen yliannostelu on tuoremehutuottajien noudattama tavanomainen käytäntö.
24 Scherndl ehdottaa, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että vitamiinipitoisuuden ilmoittavien tietojen osalla voidaan puhua direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan mukaisesta keskiarvosta myös silloin, kun ilmoitettu luku, joka tämän saman direktiivin 6 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaisesti perustuu tuottajan tekemään analyysiin kyseisestä elintarvikkeesta, ilmaisee tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä sisältämän arvon.
25 Scherndl ehdottaa, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan keskiarvon määritelmällä annetaan valinnanvapaus viiteajankohtaan ja sallittujen poikkeamien marginaaliin nähden.
26 Komissio viittaa direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohtaan ja korostaa, että yhteisön lainsäätäjä "velvoittaa valitsemaan - - arvon, 'joka parhaiten esittää sen ravintoaineen määrää, jota kyseinen elintarvike sisältää - - ' todellisessa arvossa mahdollisesti vaihteluja aiheuttavat tekijät huomioiden".(5)
27 Komission mukaan kyse on siitä, edustaako viimeisen käyttöpäivän pitoisuuteen perustuva keskiarvo vielä ravintoaineen määrää direktiivin 90/496/ETY määritelmien tarkoittamassa merkityksessä.
28 Komissio huomauttaa tätä silmällä pitäen, että myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20 päivänä maaliskuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY(6) 3 artiklan 1 kohdan 5 alakohdan mukaan vähimmäissäilyvyyspäivämäärä on yksi tiedoista, jotka on pakollisesti merkittävä elintarvikkeisiin ja että vähimmäissäilyvyyspäivämäärällä tämän direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan tarkoitetaan ajankohtaa, johon saakka elintarvike asianmukaisesti säilytettynä säilyttää erityisominaisuutensa. Koska ravintoarvojen merkitseminen liittyy myös mainontaan, on syytä valvoa, harhaanjohtavaa mainontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 10 päivänä syyskuuta 1984 annetun neuvoston direktiivin 84/450/ETY,(7) sellaisena kuin se on muutettuna 6.10.1997 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/55/EY,(8) 3 artiklan a alakohdan mukaisesti, ettei kuluttajia johdeta harhaan tuotteiden ominaisuuksien, esimerkiksi niiden tuote-erittelyjen osalta.
29 Komissio katsoo, että jos tuottaja lisää merkintään muun muassa vitamiinipitoisuuksia sisältäviä ravintoaineväitteitä, keskiarvon määrääminen sellaisen periaatteen mukaan, ettei määrä saa olla pienentynyt viimeiseen käyttöpäivään mennessä eli että ravintoainetta (tai vitamiinia) on tuona päivänä elintarvikkeessa ilmoitettu suhteellinen määrä, ei ole vastoin ravintoaineen määrän edustavuutta direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan määritelmän tarkoittamassa merkityksessä.
30 Komissio siis ehdottaa, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että silloin, kun keskiarvona ilmoitettu tuotteen vitamiinipitoisuus vastaa tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä jäljellä olevaa pitoisuutta, maininta ei ole vastoin direktiivin 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan keskiarvon määritelmää.
31 Toisen ennakkoratkaisukysymyksen osalta komissio huomauttaa, että direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdassa ja 1 artiklan 4 kohdan k alakohdassa ei täsmennetä viiteajankohtaa. Koska näillä säännöksillä ei rajoiteta viiteajankohdan valintaa, on selvää, että C-vitamiinin kaltaisten aineiden kyseessä ollessa keskiarvo vaihtelee valitusta viiteajankohdasta.
32 Komissio arvioi, että sallittu poikkeama ilmoitetun keskiarvon ja todellisen arvon välillä riippuu muun muassa siitä, kuinka nopeasti kyseinen elintarvike tietyissä olosuhteissa pilaantuu sekä siitä, kuinka pitkä aika kuluu elintarvikkeen tuottamisen ja sen viimeisen käyttöpäivämäärän välillä.
33 Komission mukaan yhteisön lainsäätäjä ei tähän mennessä ole käyttänyt direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua mahdollisuutta yksityiskohtaisten säännösten antamisesta "ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi erityisesti ilmoitettujen lukuarvojen ja viranomaistarkastuksissa saatujen lukuarvojen välisten erojen osalta" eikä säätänyt C-vitamiinille yleisesti sallittuja poikkeamamarginaaleja. Komissio siis katsoo, että jäsenvaltiot voivat vapaasti säätää tästä teknisestä yksityiskohdasta - erikseen kullekin ravintoaineelle - niiden omien tietojen ja kokemusten perusteella, tai soveltaa edelleen voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöä niin kauan kuin yhdenmukaistamista ei ole toteutettu.
34 Komissio väittää vielä, että siltä osin kuin kysymys on C-vitamiinipitoisuuden merkittävästä epätasaisuudesta, komission käytettävissä olevan tiedon mukaan yleisesti hyväksyttävät poikkeamat sijoittuvat -20 % ja -50 % välille. Niistä jäsenvaltioista, jotka ovat ilmoittaneet komissiolle poikkeamamarginaalinsa, Italian tasavalta on ilmoittanut, että se soveltaa teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY yhteydessä C-vitamiiniin poikkeamamarginaalia, joka on -20 % ja +100 % välillä.(9)
35 Käytännössä komissio katsoo, etteivät 40 prosentin poikkeamat ilmoitetusta arvosta eikä se, että arvo perustuu vähimmäissäilyvyysajan lopussa todettavaan arvoon, ole sellaisia seikkoja, joiden perusteella mehujen C-vitamiinin pitoisuusarvoa koskevan ravitsemuksellisen väitteen voitaisiin katsoa olevan yhteisön oikeuden vastainen.
36 Komissio ehdottaa, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että direktiivillä 90/496/ETY, luettuna yhdessä muiden yhteisön oikeuden säännösten kanssa, jäsenvaltioille ei anneta "valinnanvapautta" viiteajankohtaan ja sallittuihin poikkeamiin nähden, vaan että direktiivillä annetaan sen 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan mukaan vapaus valita arvo, joka "parhaiten" esittää elintarvikkeeseen sisältyvää ravintoainetta tietyt tekijät huomioon ottaen ja määrätyn poikkeamamarginaalin puitteissa.
37 Neuvosto ei ota kantaa ensimmäiseen eikä toiseen ennakkoratkaisukysymykseen.
2. Asian arviointi
38 On todettava, että direktiivissä 90/496/ETY ei ole ilmoitettu mikä (mitkä) viiteajankohta (-ajankohdat) on otettava huomioon keskiarvoa määriteltäessä, eikä myöskään etiketissä ilmoitettujen arvojen ja tarkastuksessa tosiasiallisesti todettujen keskiarvojen välisiä sallittuja poikkeamia.
39 Direktiivin 90/496/ETY keskiarvoa koskevat säännökset rajoittuvat yhtäältä siihen, että siihen sisältyvän yleisluonteisen määritelmän mukaan keskiarvo on arvo, joka parhaiten esittää kyseisen elintarvikkeen sisältämän ravintoaineen määrää ottaen huomioon tekijät, jotka voivat aiheuttaa vaihteluja ravintoaineen todellisessa arvossa (1 artiklan 4 kohdan k alakohta), ja toisaalta niiden seikkojen määrittämiseen, joihin keskiarvon on perustuttava (6 artiklan 8 kohdan ensimmäinen alakohta).
40 Direktiivillä 90/496/ETY ja erityisesti sen 6 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa komissiolle annetaan toimivalta laatia kyseisen direktiivin 10 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen yksityiskohtaiset säännöt " - - erityisesti ilmoitettujen lukuarvojen ja viranomaistarkastuksissa saatujen lukuarvojen välisten erojen osalta - - ", ja säännöksessä käytetyn "erityisesti"-sanan perusteella tämä toimivalta koskee mielestäni myös keskiarvon määrityksessä huomioon otettavan viiteajankohdan (tai huomioon otettavien viiteajankohtien) määrittämistä.
41 Koska tällaisia yksityiskohtaisia säännöksiä ei kuitenkaan vielä ole annettu, kuten komissio toteaa, onko jäsenvaltioiden tehtävänä toimittaa tarvittavat täsmennykset niin kauan kuin kyseisiä säännöksiä ei ole annettu?
42 Mielestäni kysymykseen on vastattava myöntävästi.
43 On muistutettava, että direktiivi 90/496/ETY perustuu perustamissopimuksen 100 a artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla). Tämän artiklan perusteella mahdollisesti toteutettavat toimenpiteet eivät rajoitu kansallisten lainsäädäntöjen lähentämiseen vaan niihin kuuluvat myös, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan osalta, sellaisten säännösten antaminen, jotka edellyttävät yhteisön toimielinten toimenpidettä.(10)
44 Perustamissopimuksen 100 a artiklan perusteella komissio voi kuitenkin toimia aloilla, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, mutta tätä toimivaltaa voidaan rajoittaa vain sikäli kuin sääntöjä on tosiasiassa annettu perustamissopimuksen 100 a artiklan mukaisesti. Näin ollen sen perusteella, että yhteisö tämän saman säännöksen nojalla päättää, että se tulevaisuudessa tulee tekemään päätöksen asiassa, ei voida riittävästi päätellä, ettei jokin asia enää kuulukaan jäsenvaltion toimivaltaan.
45 Jos direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan toista alakohtaa ei ole pantu täytäntöön, jäsenvaltioiden tehtävä on ilmoittaa viiteajankohta (-ajankohdat) sekä sallitut erot direktiivin 90/496/ETY säädösten ja tavoitteiden mukaisesti.
46 Komission tavoin katson, että tämä väite ei ole ristiriidassa direktiivin 90/496/ETY 7 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan "jäsenvaltioiden on oltava säätämättä ravintoainemerkinnöistä yksityiskohtaisempia vaatimuksia kuin tässä direktiivissä jo säädetään."
47 Kyseistä säännöstä on syytä lukea yhdessä saman artiklan 1 ja 2 kohdan(11) kanssa, joista käy ilmi, että se koskee etikettien esitystapaa. Kohdan 3 on siis katsottava liittyvän tähän samaan aiheeseen eikä muihin aiheisiin kuten keskiarvon määrittelemisessä käytettävään menetelmään.
48 Miten menetellään siinä tapauksessa, jos jäsenvaltio ei olekaan ilmoittanut viiteajankohtaa (-ajankohtia) eikä sallittuja poikkeamia? Käsiteltävänä olevassa asiassa näyttää olevan kyse tällaisesta tapauksesta, sillä kansallinen tuomioistuin selittää tuomioistuimelle, että kansallisessa säännöksessä ei ole haluttu antaa yksityiskohtaisempia sääntöjä kuin mitä direktiivissä 90/496/ETY on säädetty.
49 Tältä osin on todettava, että "direktiiviin perustuva jäsenvaltioiden velvoite saavuttaa direktiivissä säädetty tulos sekä EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaan (josta on tullut EY 10 artikla) perustuva jäsenvaltioiden velvoite toteuttaa kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi velvoittavat kaikkia jäsenvaltion viranomaisia mukaan lukien tuomioistuimet niiden toimivallan rajoissa (ks. erityisesti asia C-168/95, Arcaro, tuomio 26.9.1996, Kok. 1996, s. I-4705, 41 kohta)".(12)
50 Kun otetaan erityisesti huomioon, että kansallista tuomioistuinta pyydetään soveltamaan kansallista luonteeltaan rikosoikeudellista lainsäädäntöä, mielestäni on syytä tarkastella asiassa X 12.12.1996 annettua tuomiota,(13) jossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut seuraavaa:
"25 Pääasiassa kysymyksessä olevan kaltaisen, direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetun lain mukaisen rikosoikeudellisen vastuun ulottuvuutta koskevan asian osalta on täsmennettävä, että syytteen nostaminen sellaisen menettelyn vuoksi, jonka moitittavuus ei käy selvästi ilmi laista, on rikosten ja rangaistusten lakisidonnaisuuden periaatteen ja yleisemmin oikeusvarmuuden periaatteen vastaista, sillä näiden periaatteiden mukaan rikoslakia ei saa tulkita laajentavasti syytetyn vahingoksi. Tätä periaatetta, joka kuuluu jäsenvaltioiden yhteisen valtiosääntöperinteen perustana oleviin yleisiin oikeusperiaatteisiin, on myös käsitelty kansainvälisissä sopimuksissa ja muun muassa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 7 artiklassa (ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen seuraavat tuomiot: Kokkinakis, tuomio 25.5.1993, A-sarja, nro 260-A, 52 kohta ja S.W. v. Yhdistynyt kuningaskunta ja C.R. v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 22.11.1995, A-sarja, nro 335-B, 35 kohta ja nro 335-C, 33 kohta).
26 Siten ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on valvottava tämän periaatteen noudattamista, kun se tulkitsee direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen valossa direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettua kansallista oikeutta."
51 Minusta näyttää siis siltä, että käsiteltävänä olevassa asiassa tulkitessaan direktiivin 90/496/ETY täytäntöönpanemiseksi annettua lainsäädäntöä kyseisen direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen valossa, kansallisen tuomioistuimen on sovellettava edellä mainittua periaatetta, jonka mukaan syytettä ei voida nostaa sellaisen menettelyn vuoksi, jonka moitittavuus ei käy selvästi ilmi laista.
52 Käytännössä viiteajankohdan määrittämisen osalta ratkaisu voi tarvittaessa perustua Scherndlin väittämän mukaisesti siihen, että kansallinen tuomioistuin hyväksyy viiteajankohdaksi viimeisen käyttöpäivän.
53 Mielestäni direktiivi 90/496/ETY ei ole esteenä - ja tässä käsittelemmekin tosiasiassa ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä - sille, että keskiarvon ilmaiseva lukuarvo on sellainen, joka parhaiten edustaa tuotteen arvoa säilyvyysajan lopussa.
54 Tältä osin on todettava, että direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohdan yleisluonteisen määritelmän mukaan keskiarvo on arvo, joka parhaiten esittää kyseisen elintarvikkeen sisältämän ravintoaineen määrää ottaen huomioon tekijät, jotka voivat aiheuttaa vaihteluja ravintoaineen todellisessa arvossa.
55 Tämä määritelmä ei ole esteenä sille, että kun kyse on C-vitamiinin kaltaisista aineista, joiden määrä voi kiistattomasti vähetä sellaisten ulkoisten tekijöiden kuten ilman, valon, lämpötilan ja muiden sen kaltaisten tekijöiden vaikutuksesta, keskiarvona pidetään aineen arvoa tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä.
56 Tämä tulkinta on minusta vahvistettu direktiivillä 2000/13/EY, johon komissio viittaa. Jos elintarvikkeen vähimmäissäilyvyysajalla tarkoitetaan ajankohtaa, johon saakka elintarvike asianmukaisesti säilytettynä säilyttää erityisominaisuutensa,(14) sellaisen etiketin, jossa C-vitamiinin määräksi ilmoitetaan kyseisen elintarvikkeen tuona ajankohtana sisältämä määrä ainetta, kelpoisuutta ei voida kiistää.
57 Lisään, että siinä tapauksessa, että etiketissä ilmoitetun arvon mukaista määrää ei vähimmäissäilyvyysajan lopussa enää olisi jäljellä, kuluttaja voi katsoa häntä johdetun harhaan.
58 Kaikki edellä esitetty huomioon ottaen ehdotan siis, että ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että jos direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan toista alakohtaa ei ole pantu täytäntöön, jäsenvaltioiden tehtävä on toimittaa keskiarvon määrittelyssä huomioon otettava(t) viiteajankohta (-ajankohdat) sekä sallittujen poikkeamien suuruus tämän saman direktiivin säännösten ja tavoitteen mukaisesti. Tältä osin direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohta ei ole esteenä sille, että keskiarvon ilmoittava luku, joka tämän saman direktiivin 6 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaisesti perustuu tuottajan tekemään analyysiin kyseisestä elintarvikkeesta, ilmaisee tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä sisältämän arvon.
B
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
59 Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä kansallinen tuomioistuin epäilee direktiivin 90/496/ETY pätevyyttä sillä perusteella, että se kansallisen tuomioistuimen mukaan
"a) on liian epämääräinen sekä keskiarvon määritelmän (elintarvikkeiden ravintoainemerkinnöistä annetun direktiivin 1 artiklan k alakohta) että sen laskemisen (elintarvikkeiden ravintoainemerkinnöistä annetun direktiivin 6 artiklan 8 kohta) suhteen sekä siksi, että sekä viiteajankohdat että poikkeamamarginaalit puuttuvat, tai
b) sisältää sillä tavoiteltuun päämäärään nähden suhteettomia säännöksiä".
1. Väliintulijoiden huomautukset
60 Scherndl ehdottaa, että tähän kysymykseen vastataan siten, että direktiiviä 90/496/ETY ei ole syytä soveltaa sisällöllisesti siltä osin kuin siihen sisältyy ravintoarvotietoja, koska se on liian epämääräinen ja koska se sisältää sillä tavoiteltuun päämäärään nähden suhteettomia säännöksiä.
61 Neuvosto puolestaan katsoo, että direktiivi 90/496/ETY on pätevä.
62 Se väittää, että kun kyse on vitamiinipitoisuuteen perustuvasta ravintoarvon ilmoittamisesta, direktiivi 90/496/ETY vastaa oikeudellisen selkeyden vaatimusta. Neuvoston mukaan se on määritellyt keskiarvon käsitteen direktiivin 1 artiklan 4 kohdan k alakohdassa ottaen huomioon tosiasiallisessa arvossa vuodenajoista, varastoinnista ja muista tekijöistä johtuvat vaihtelut, sekä myös nimenomaisesti maininnut saman direktiivin 6 artiklan 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa keskiarvojen määrittelyssä mahdollisesti käytettävät tekijät "ilmoitetun arvon" määrittämistä varten.
63 Lisäksi neuvoston mukaan vaikka yhteisöjen tuomioistuimen olisi katsottava, että ilmaisu "keskiarvo" ja direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan ensimmäinen alakohta yksittäin tarkasteltuna ovat liian epätarkkoja, siitä ei silti johdu, ettei näitä säännöksiä voitaisi soveltaa. Kyseisen direktiivin 6 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu menettely täyttää kaiken kaikkiaan mahdolliset selkeyttämistarpeet. Neuvosto katsoo lisäksi, että olisi vaikeaa tai jopa mahdotonta määritellä direktiivissä sellainen riittävän tarkka keskiarvo, joka kattaisi kaikki mahdollisesti esille tulevat tilanteet. Neuvoston kannan mukaan on parempi säännellä tällaisia kysymyksiä komiteamenettelyn yhteydessä ennemmin kuin varsinaisesti direktiivissä.
64 Neuvosto lisää, että säännöt, joiden perusteella voidaan todeta, täyttääkö direktiivin 90/496/ETY kyseinen säännös selvyyden ja varmuuden vaatimukset, eivät kuulu rikosoikeudellisiin sääntöihin toisin kuin kansallinen tuomioistuin väittää. Sen mukaan kyseisen direktiivin säännökset eivät ole luonteeltaan rikosoikeudellisia ja jos jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaita, suhteutettuja ja varoittavia seuraamuksia siinä tapauksessa, että yhteisön oikeutta rikotaan, tämä direktiivi ei velvoita jäsenvaltioita säätämään rangaistusseuraamuksista tässä tarkoituksessa. Direktiivin pätevyyttä ei siis voida kyseenalaistaa pelkästään sillä perusteella, että Itävallan tasavalta on langettanut rangaistusseuraamuksia varmistaakseen, että direktiiviä 90/496/ETY tosiasiallisesti sovelletaan.
65 Neuvosto katsoo myös, että direktiivi 90/496/ETY, asiaan liittyvät säännökset mukaan lukien, ei ylitä sitä, mikä on tarpeen sen EY 95 artiklassa määrätyn tavoitteen saavuttamiseksi, joka koskee terveyden ja kuluttajansuojan korkeaan tasoon perustuvaa sisämarkkinoiden toteuttamista.
66 Neuvoston mukaan direktiivin 90/496/ETY lähtökohtana on ruokavalion ja terveyden välinen suhde ja se, että tiedot ravitsemuksen pääperiaatteista ja sopivat ravintoarvomerkinnät elintarvikkeissa edistäisivät osaltaan merkittävästi kuluttajan mahdollisuuksia valita sopiva ruokavalio, sekä se, että ravintoarvomerkintöjen tulisi olla avuksi yleisön ravitsemuskasvatuksessa (katso erityisesti kyseisen direktiivin johdanto-osan toinen, neljäs ja viides perustelukappale).
67 Neuvoston mukaan on näytetty toteen, että vitamiinit, C-vitamiini mukaan lukien, ovat tärkeitä aineosia ruokavaliossamme ja että sellaiset etikettien ravintoainetietoja koskevat säännökset, joissa jätettäisiin huomioimatta vitamiinit, olisivat epätäydellisiä. Jos on vaara, että C-vitamiinin ilmoitettu määrä poikkeaa tiettynä ajankohtana tosiasiallisesta arvosta, se ei mitenkään muuta sitä, että vitamiinipitoisuus on kokonaisuuden kannalta hyödyllinen tieto kuluttajalle.
68 Neuvoston mukaan on otettava huomioon myös se seikka, että yksi direktiivin 90/496/ETY tavoitteista koskee sisämarkkinoiden asteittaista toteuttamista muun muassa varmistamalla, että elintarvikemerkinnät esitetään standardoidulla koko yhteisössä noudatettavalla tavalla (katso erityisesti direktiivin johdanto-osan ensimmäinen ja kuudes perustelukappale). Tämä yhdenmukaistaminen varmistetaan erityisesti kyseisen direktiivin 6 artiklan 8 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla menettelyllä.
69 Komissio väittää, että ottaen huomioon sen kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen antamassaan vastauksessa esittämät huomautukset, ei ole olemassa seikkoja, joiden perusteella direktiiviä 90/496/ETY ei voitaisi soveltaa.
2. Tuomioistuimen arviointi asiasta
70 Yhdyn täysin neuvoston esittämiin huomautuksiin.
71 Itse asiassa on muistutettava, että EY 249 artiklan kolmannen alakohdan nojalla "direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot".
72 Direktiivi ei siis ole sellaisenaan sovellettava säädös vaan sääntökokonaisuus ja "jäsenvaltioiden on asianmukaisin täytäntöönpanotoimenpitein varmistettava [niiden] täytäntöönpano".(15)
73 Ei ole poissuljettua, että silloin kun jäsenvaltiot toteuttavat kansallisia toimenpiteitä direktiivin täytäntöönpanemiseksi, ne joutuvat täsmentämään tiettyjä direktiivissä esiintyviä käsitteitä.(16) Kuten direktiivissä 90/496/ETY on vahvistettu, tiettyjen käsitteiden täsmentäminen voi tapahtua myös yhteisön toimielinten toteuttamilla soveltamistoimenpiteillä.
74 Näin ollen sen sijaan, että täsmennystarvetta pidetään direktiivin pätemättömyyden perusteena, täsmentämisen tarve on, silloin kun jäsenvaltioiden tehtävä on suorittaa täsmennykset, direktiivin normaali ominaispiirre ja jopa toissijaisuusperiaatteen ilmaisu, ja silloin kun neuvosto on komiteamenettelyn puitteissa siirtänyt täsmennysten tuottamista koskevan toimivallan komissiolle, kyseinen tarve liittyy EY 202 artiklan viimeisen luetelmakohdan soveltamiseen.
75 Ehdotan siis, että kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että esitetyn kysymyksen tarkastelusta ei käy ilmi mitään sellaista seikkaa, joka vaikuttaisi direktiivin 90/496/ETY pätevyyteen.
Ratkaisuehdotus
76 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että
- ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:
Jos elintarvikkeiden ravintoarvomerkinnöistä 24 päivänä syyskuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/496/ETY 6 artiklan 8 kohdan toista alakohtaa ei ole pantu täytäntöön, jäsenvaltioiden tehtävä on toimittaa keskiarvon määrittelyssä huomioon otettava(t) viiteajankohta (-ajankohdat) sekä sallittujen poikkeamien suuruus tämän saman direktiivin säännösten ja tavoitteen mukaisesti. Tältä osin direktiivin 90/496/ETY 1 artiklan 4 kohdan k alakohta ei ole esteenä sille, että keskiarvon ilmoittava luku, joka tämän saman direktiivin 6 artiklan 8 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohdan mukaisesti perustuu tuottajan tekemään analyysiin kyseisestä elintarvikkeesta, ilmaisee tuotteen viimeisenä käyttöpäivänä sisältämän arvon.
- ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Esitetyn kysymyksen tarkastelusta ei käy ilmi mitään sellaista seikkaa, joka vaikuttaisi direktiivin 90/496/ETY pätevyyteen.
(1) - EYVL L 276, s. 40.
(2) - Tällä viimeisellä säännöksellä säädetään komiteamenettelystä, jossa komissio päättää toimenpiteistä pysyvän elintarvikekomitean saatettua asian käsiteltäväksi.
(3) - Asia C-159/99, Kok. 2001, s. I-4007.
(4) - Ks. edellä 10 kohta.
(5) - Kursivointi alkuperäisessä tekstissä.
(6) - EYVL L 109, s. 29.
(7) - EYVL L 250, s. 17.
(8) - EYVL L 290, s. 18.
(9) - EYVL L 204, s. 37
(10) - Ks. asia C-359/92, Saksa v. neuvosto, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3681, 37 kohta).
(11) - "Tässä direktiivissä tarkoitetut tiedot on esitettävä yhtenä kokonaisuutena taulukon muodossa, numeroarvot suorassa linjassa, jos tilaa on. Jos tilaa ei ole, tiedot on annettava vaakasuorilla riveillä.
Ne on painettava luettavilla ja pysyvillä merkeillä ja helposti havaittavaan paikkaan.
2. Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että tässä direktiivissä tarkoitetut tiedot ovat ostajien helposti ymmärtämällä kielellä, jollei ostajan tiedonsaannista varmistuta muilla keinoin. Tällä säännöksellä ei estetä ilmoittamasta tätä tietoa useammalla kielellä."
(12) - Asia C-62/00, Marks & Spencer, tuomio 11.7.2002, Kok. 2002, s. I-6325, 24 kohta. Kursivointi tässä.
(13) - Yhdistetyt asiat C-74/95 ja C-129/95, Kok. 1996, s. I-6609.
(14) - Ks. myös vastaavasti asia C-229/01, Müller, tuomio 13.3.2003 (33 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(15) - Asia 102/79, komissio v. Belgia, tuomio 6.5.1980 (Kok. 1980, s. 1473, Kok. Ep. V, s. 187, 12 kohta).
(16) - Ks. em. asiassa X annetun tuomion 29 ja 30 kohta.