Förenade målen T‑371/20 och T‑554/20
Pollinis France
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens (sjätte avdelningen i utökad sammansättning) dom av den 14 september 2022
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder – Efsas vägledande dokument om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin – Enskilda medlemsstaters ståndpunkter – Vägran att bevilja tillgång – Artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 – Undantag avseende skyddet för beslutsförfarandet”
1.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Villkor – Konkret, verkligt och allvarligt ingrepp i beslutsförfarandet
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket)
(se punkterna 40–42, 116, 117 och 135)
2.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Skydd för handlingar som upprättats inom ramen för ett redan avslutat förfarande – Omfattning
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första och andra styckena)
(se punkterna 56–60)
3.      Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för beslutsförfarandet – Omfattning – Handlingar som används i kommittéers arbete inom ramen för kommittéförfarandet – Tillgång till handlingar av vilka framgår enskilda medlemsstaters ståndpunkter – Tillåtet– Gränser
(Europaparlamentets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 första stycket och förordning nr 182/2011, skäl 19 och artikel 9.1 och 9.2)
(se punkterna 93–107)
Resumé
Sökanden, Pollinis France, är en fransk icke-statlig miljöskyddsorganisation som arbetar med att skydda vilda bin och honungsbin och främja hållbart jordbruk, med målet att bidra till att bevara pollinatörerna.
Den 27 januari respektive den 8 april 2020 ingav sökanden två ansökningar till kommissionen om tillgång till(1) vissa handlingar rörande det vägledande dokumentet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin, som antogs av Efsa den 27 juni 2013 (nedan kallad 2013 års vägledande dokument om bin).
Genom två beslut av den 19 juni 2020 respektive den 21 juli 2020(2) avslog kommissionen sökandens begäran om tillgång till vissa handlingar samt beviljade sökanden delvis tillgång till vissa andra handlingar avseende 2013 års vägledande dokument om bin (nedan kallade de angripna besluten). Avslagen grundades på undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet(3) och på det undantag som avser skyddet för det pågående beslutsförfarandet, vilka båda föreskrivs i förordning nr 1049/2001.(4)
Sökanden har väckt talan vid tribunalen i två mål och yrkat att de angripna besluten ska ogiltigförklaras.
Genom sin dom ogiltigförklarar tribunalen, i utökad sammansättning, dessa beslut i den del tillgång till de begärda handlingarna har vägrats med stöd av undantaget avseende skyddet för det pågående beslutsförfarandet. I samband med detta uttalar sig tribunalen om huruvida ett beslutsförfarande ska betraktas som pågående eller avslutat och om tillgång till handlingar av vilka framgår de ståndpunkter som enskilda medlemsstater gett uttryck för i en kommitté inom ramen för kommittéförfarandet.
Tribunalens bedömning
Innan talan prövas i sak preciserar tribunalen först föremålet för talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 19 juni 2020.
I förevarande fall ersatte detta beslut det tysta avslagsbeslutet, genom att ge ett uttryckligt svar på sökandens bekräftande begäran av den 25 mars 2020. Sökanden inkom med en inlaga om justering av talan(5) och begärde att talan hädanefter skulle anses avse ogiltigförklaring av det uttryckliga beslutet.
Tribunalen påpekar att inlagan om justering av talan inte ska ersätta ansökan i dess helhet, utan ska innehålla de justerade yrkandena och, om det finns skäl för det, de justerade grunderna och argumenten samt de bevis och bevisuppgifter som har samband med justeringen av yrkandena.(6) I förevarande fall var parterna emellertid överens om att inlagan om justering av talan kompletterade ansökan. Tribunalen anser således att föremålet för den aktuella talan var ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 19 juni 2020.
I sak har tribunalen för det första prövat huruvida kommissionen har tillämpat undantaget avseende skyddet för det pågående beslutsförfarandet på ett korrekt sätt. Tribunalen konstaterar i detta avseende att det beslutsförfarande som de begärda handlingarna hänför sig till inte kunde anses pågå vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten. Tribunalen påpekar nämligen att det vid denna tidpunkt inte längre pågick något beslutsförfarande som syftade till att genomföra 2013 års vägledande dokument om bin och att kommissionen tvärtom, implicit men av nödvändighet, hade beslutat att inte längre tillämpa 2013 års vägledande dokument och till och med uttryckligen begärt att Efsa skulle göra en översyn av beslutet. Eftersom denna översyn fortfarande pågick vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten, vilket för övrigt innebar att det var omöjligt att fastställa innehållet i det eventuellt reviderade vägledande dokumentet, formen för dess eventuella antagande och det förfarande som eventuellt skulle följas i detta avseende, anser tribunalen att själva föremålet för kommissionens beslutsförfarande därför saknades vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten.
Tribunalen understryker dessutom att översynen förefaller ha planerats med hänsyn till att det var omöjligt att anta 2013 års vägledande dokument om bin och för att möjliggöra ett snabbt godkännande av ett ”reviderat vägledande dokument om bin”.
Härav följer att kommissionens beslutsförfarande avseende 2013 års vägledande dokument om bin hade avslutats vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten och att kommissionen följaktligen inte med giltig verkan kunde grunda dessa beslut på det undantag som syftar till att skydda institutionens beslutsförfarande i en fråga där institutionen ännu inte fattat något beslut.
För det fall nämnda undantag ska antas vara tillämpligt har tribunalen för det andra prövat de skäl som kommissionen har anfört i de angripna besluten. I den mån kommissionen i de angripna besluten har angett att vissa bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen(7) uttryckligen utesluter allmänhetens tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter, påpekar tribunalen att kommittéerna omfattas av samma regler som kommissionen beträffande allmänhetens tillgång till handlingar, nämligen bestämmelserna i förordning nr 1049/2001. Det finns således inte några särskilda regler om allmänhetens tillgång till handlingar om kommittéernas arbete.(8) De bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen som kommissionen har åberopat i de angripna besluten gör det således inte möjligt att skydda enskilda medlemsstaters ståndpunkter på ett sätt som går utöver vad som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.(9)
Av rättspraxis(10) framgår för övrigt att unionslagstiftningen avseende tillgång till handlingar inte motiverar att en institution av princip vägrar tillgång till handlingar som rör dess överläggningar, med motiveringen att de innehåller information om ståndpunkter som angetts av företrädare för medlemsstaterna. Härav följer att kommissionen, när det gäller allmänhetens tillgång till sådana handlingar som ingår i kommittéernas arbete inom ramen för kommittéförfarandet, inte kan anse att det relevanta regelverket i princip utesluter allmänhetens tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter.
Tribunalen påpekar dessutom att de bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen som kommissionen har åberopat i de angripna besluten inte kan tolkas så, att de utesluter allmänhetens möjligheter att på begäran beviljas tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter. Tribunalen preciserar att den omständigheten att enskilda medlemsstaters ståndpunkter inte nämns i sammanfattningen saknar betydelse för tillgången till handlingar och således inte utgör hinder för att, på begäran, bevilja allmänheten tillgång till handlingar av vilka dessa enskilda ståndpunkter framgår.
Tribunalens slutsats är således, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande i de angripna besluten, att kommittéförfarandet, och i synnerhet den standardiserade arbetsordningen, inte i sig kräver att tillgång till handlingar som visar enskilda medlemsstaters ståndpunkter i Scopaff ska vägras för att skydda den berörda kommitténs beslutsförfarande,(11) vilket inte på något sätt hindrar kommissionen från att i vederbörligen motiverade fall vägra tillgång till handlingar om enskilda medlemsstaters ståndpunkter i denna kommitté om det finns en konkret risk för att utlämnandet av handlingarna skadar intressen som skyddas av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.(12)
Efter att ha prövat de övriga skäl som kommissionen har anfört i de angripna besluten, anser tribunalen att det inte är styrkt att det föreligger en sådan risk. Undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 kan följaktligen inte åberopas, även om det antas vara tillämpligt i förevarande mål.
Tribunalens bedömer således att kommissionen i de angripna besluten har åsidosatt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 genom att vägra att lämna ut de begärda handlingarna med motiveringen att detta allvarligt skulle undergräva det pågående beslutsförfarandet.
1      Med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13).
2      Kommissionens beslut C(2020) 4231 final, av den 19 juni 2020, och C(2020) 5120 final, av den 21 juli 2020.
3      Artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001.
4      Artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
5      I artikel 86.1 och 86.2 i tribunalens rättegångsregler föreskrivs att när den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av eller har ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, får sökanden, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet och justeringen av talan ska göras genom separat handling och inom den frist som enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF gäller för att väcka talan om ogiltigförklaring av den rättsakt som föranleder justeringen av talan.
6      Artikel 86.4 i tribunalens rättegångsregler.
7      Den standardiserade arbetsordning för kommittéer (EUT C 206, 2011, s. 11) (nedan kallad den standardiserade arbetsordningen) som kommissionen har antagit.
8      Se skäl 19 och artikel 9.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).
9      Artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
10      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/kommissionen (T‑111/00, EU:T:2001:250, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
11      I den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
12      Artikel 4 i förordning nr 1049/2001.