61993CC0187_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No presente processo, o Parlamento pede a anulação do Regulamento (CEE) n.
259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (1) (a seguir "regulamento"). O regulamento foi adoptado nos termos do artigo 130. -S do Tratado, mas o Parlamento sustenta que deveria tê-lo sido com base nos artigos 100. -A e 113. O Reino de Espanha interveio em apoio do Conselho.
2. Na altura em que o regulamento foi adoptado, o artigo 100. -A exigia que fosse observado o processo de cooperação, enquanto o artigo 130. -S apenas exigia a consulta ao Parlamento. Por essa razão não há dúvida de que, pelo menos no que respeita ao artigo 100. -A, o recurso foi interposto com o objectivo de salvaguardar as prerrogativas do Parlamento e, por isso, é admissível, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (2).
3. O regulamento tem simultaneamente um aspecto "interno" e outro "externo", ou seja, determinadas disposições regulam as transferências de resíduos no interior da Comunidade, enquanto outras dizem respeito às transferências entre Estados-membros e países terceiros, ou ao trânsito de resíduos através da Comunidade com destino a países terceiros.
4. Caso o Parlamento tenha razão quando afirma que, nos seus aspectos internos, o regulamento se devia basear no artigo 100. -A e não no artigo 130. -S, deve o recurso proceder sem que seja necessário apreciar o pedido do Parlamento de que o artigo 113. seja considerado como a sua base adequada no que diz respeito aos aspectos externos. Do mesmo modo, caso o Parlamento não tenha razão no que afirma relativamente ao artigo 100. -A, devendo o artigo 130. -S ser compreendido na sua base legal, não será necessário apreciar se o artigo 113. também deve ser incluído. Obviamente, a Comunidade pode exercer uma competência externa nos termos do artigo 130. -S (3). Mas, em qualquer caso, uma vez que o artigo 113. nem sequer exige a consulta ao Parlamento, as suas prerrogativas não são afectadas pela não inclusão do artigo 113. na base jurídica (4).
5. Daqui resulta que apenas é necessário ter em conta os aspectos internos do regulamento. Seguidamente, referiremos em primeiro lugar as disposições relevantes e, em seguida, analisaremos se essas disposições se fundamentarão de modo mais adequado no artigo 130. -S ou no artigo 100. -A.
O Regulamento
6. Um importante passo para o desenvolvimento de uma política comunitária global sobre resíduos foi dado através da resolução do Conselho de 7 de Maio de 1990 (5). Esta resolução teve em vista, em especial, a alteração da Directiva 75/442/CEE do Conselho, relativa aos resíduos (6), e da Directiva 84/631/CEE do Conselho, sobre a vigilância e controlo das transferências de resíduos perigosos (7). Assim, o n.
11 da resolução declara que o Conselho:
"Considera que a circulação de resíduos deve ser reduzida ao mínimo e que a prevenção de resíduos na fonte e a instalação de uma rede de eliminação adequada... desempenharão um papel fundamental neste âmbito;
sublinha que a circulação de resíduos deve ser submetida a controlos adequados;
convida a Comissão a submeter à apreciação do Conselho... propostas de alteração da Directiva 84/631/CEE...".
7. Desse modo, a Directiva 75/442 foi alterada por uma ulterior directiva (8). Mais do que simplesmente alterar a Directiva 84/631, o Conselho decidiu, porém, substituir essa directiva por um regulamento, a saber, o regulamento impugnado no presente processo. O seu preâmbulo esclarece que é seu objectivo substituir a Directiva 84/631, à luz da adesão da Comunidade à Convenção de Basileia de 22 de Março de 1989 (9) e do artigo 39. da quarta Convenção de Lomé (10) e da decisão do Conselho da OCDE sobre o controlo das transferências transfronteiriças de resíduos destinados a valorização (11).
8. O preâmbulo do regulamento refere em seguida que os sistemas nacionais de fiscalização e controlo das transferências de resíduos no interior de um Estado-membro devem obedecer a critérios mínimos de protecção, e a fiscalização e controlo das transferências de resíduos ser organizada de um modo que atenda à necessidade de preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente. Continua o preâmbulo:
"... a Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1975, relativa aos resíduos (12), prevê, no n.
1 do artigo 5., que uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação de resíduos, a criar pelos Estados-membros através de medidas adequadas, deverá permitir à Comunidade no seu conjunto tornar-se auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e aos Estados-membros tenderem individualmente para esse objectivo, consoante as suas características geográficas e necessidades de instalações especializadas para determinado tipo de resíduos... o artigo 7. da referida directiva determina que se estabeleçam... planos de gestão de resíduos e que os mesmos sejam comunicados à Comissão, e estipula que os Estados-membros poderão tomar as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com os seus planos de gestão dos mesmos..."
O preâmbulo refere ainda que é necessário aplicar procedimentos diferentes consoante o tipo de resíduos e o seu destino, quer este seja a eliminação quer a valorização, e continua:
"... as transferências de resíduos devem ser previamente notificadas às autoridades competentes... de modo a que essas autoridades possam tomar todas as medidas necessárias à protecção da saúde humana e do ambiente, incluindo a possibilidade de apresentar objecções fundamentadas à transferência;
... os Estados-membros devem poder aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional ° nos termos da Directiva 75/442/CEE ° por meio de medidas, conformes com o Tratado, de proibição geral ou parcial ou de oposição sistemática às transferências de resíduos para eliminação, excepto no caso de resíduos perigosos produzidos pelo Estado-membro de expedição em quantidades tão pequenas que a construção de novas instalações de eliminação especializadas nesse Estado não tenha viabilidade económica...".
Os restantes considerandos dizem respeito quer aos aspectos externos do regulamento quer a determinadas matérias acessórias tais como a devolução de resíduos e o tráfego ilegal. Conforme já referimos, não será necessário abordar no presente processo os aspectos externos do regulamento.
9. Deste modo, os objectivos fixados no preâmbulo têm exclusivamente a ver com a protecção do ambiente e a protecção da saúde, objectivos esses referidos no artigo 130. -R, n.
1, do Tratado, como fazendo parte integrante da política de ambiente da Comunidade. A esse respeito, pode ser estabelecido um contraste com a Directiva 84/631, que o regulamento, conforme vimos, se destina a substituir. É que o preâmbulo da directiva salienta que:
"... qualquer disparidade entre as disposições... nos Estados-membros no que diz respeito à eliminação dos resíduos perigosos pode falsear a concorrência e ter, por esse facto, uma incidência directa no funcionamento do mercado comum... existem, nomeadamente, disparidades entre os procedimentos que se aplicam à vigilância e ao controlo das transferências de resíduos perigosos na Comunidade... convém, por conseguinte, proceder, neste domínio, à aproximação das legislações prevista no artigo 100. do Tratado" (13).
A directiva fundamentou-se, por isso, nos artigos 100. e 235. do Tratado. Deve, contudo, salientar-se que, na altura em que a directiva foi adoptada, o Tratado não tinha ainda disposição específica para a adopção de medidas ambientais. Nos casos em que, antes da entrada em vigor do Acto Único Europeu, as medidas de protecção do ambiente não tinham ligação com o mercado comum, foram adoptadas com fundamento no artigo 235. do Tratado; nos casos em que diziam respeito ao mercado comum, foram fundamentadas nos artigos 100. e 235. conjugados.
10. As disposições do regulamento que interessam para o presente processo constam do título I (artigos 1. e 2. ), designado "Âmbito e definições", do título II (artigos 3. a 12. ), designado "Transferência de resíduos entre Estados-membros", e do título III (artigo 13. ), designado "Transferência de resíduos dentro dos Estados-membros".
11. Nos termos do artigo 1., o regulamento é aplicável às transferências de resíduos, no interior, à entrada e à saída da Comunidade, com excepção das transferências enumeradas no artigo 1., n.
2. Porém, as transferências de resíduos destinados exclusivamente a valorização referidos no Anexo II estão, na maior parte dos casos, excluídas do âmbito de determinadas disposições do regulamento: v. artigo 1., n.
3. O Anexo II contém a "lista verde" de resíduos não tóxicos, ao contrário dos resíduos tóxicos contidos na "lista laranja" do Anexo III e da "lista vermelha" do Anexo IV (14).
12. O artigo 12. define determinados conceitos para efeitos do regulamento. Deve, em especial, observar-se que os termos "resíduos", "eliminação" e "valorização" têm significados idênticos aos constantes do artigo 1. da Directiva 75/442, com a redacção dada pela Directiva 91/156 (15). Deste modo, por exemplo, "valorização" significa qualquer das operações referidas no Anexo II B da directiva, que enumera várias modalidades específicas de recuperação, regeneração e reciclagem.
13. Conforme já referimos, o título II do regulamento diz respeito às transferências de resíduos entre Estados-membros. Faz-se uma distinção entre os resíduos destinados a eliminação (capítulo A) e os resíduos destinados à valorização (capítulo B). (O capítulo C respeita às transferências de resíduos destinados a eliminação e valorização entre Estados-membros, com trânsito através de Estados terceiros). Enquanto as disposições do capítulo A são de um modo geral aplicáveis aos resíduos destinados a eliminação, as do capítulo B aplicam-se apenas aos enumerados na "lista laranja" do Anexo III e, com determinadas alterações, a outros tipos de resíduos não abrangidos pelo Anexo II (v. artigo 10. ). Além disso, as informações exigidas pelo artigo 11. aplicam-se aos resíduos enumerados no Anexo II.
14. Assim, é necessário ter em conta as disposições relativas aos resíduos destinados, respectivamente, a eliminação e a valorização, prestando especial atenção às diferenças entre os dois tipos, a fim de determinar a adequada fundamentação do regulamento no Tratado à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça que analisaremos a seguir.
15. Tanto para o caso dos resíduos destinados a eliminação como para o caso dos resíduos destinados a valorização, é criado um procedimento de notificação obrigatória para a transferência dos resíduos. A notificação é efectuada mediante um documento de acompanhamento emitido pela autoridade competente do Estado-membro de expedição. O notificador deve preencher o documento de acompanhamento, fornecendo determinadas informações específicas, e deve celebrar um contrato com o destinatário dos resíduos. O documento de acompanhamento é enviado ao Estado-membro de destino, com cópia aos Estados-membros de expedição e de trânsito e ao destinatário. No caso de resíduos para eliminação, o Estado-membro de destino é responsável pela emissão da autorização para a transferência; porém, conforme vimos, os Estados-membros de expedição e de trânsito também recebem comunicação da transferência e têm o direito de levantar objecções. No caso de resíduos destinados a valorização, os Estados-membros de expedição, destino e trânsito têm o direito de se oporem à transferência, embora não seja necessária autorização específica para a mesma.
16. Quanto aos resíduos destinados a eliminação, o artigo 5., n.
1, dispõe que:
"A transferência só pode ser efectuada após recepção, pelo notificador, da autorização da autoridade competente de destino."
No caso de resíduos destinados a valorização, pelo contrário, está prevista a autorização tácita das autoridades em causa. Assim, o artigo 8., n.
1, dispõe que:
"A transferência pode ser efectuada depois de decorrido o prazo de trinta dias se não tiver sido apresentada nenhuma objecção. A autorização tácita, contudo, caduca no prazo de um ano civil a contar dessa data."
O prazo de trinta dias em causa corresponde ao previsto no artigo 7., n.
2, para apresentação de objecções por parte das autoridades competentes de destino, expedição e de trânsito.
17. Existem outras diferenças significativas entre as disposições aplicáveis aos resíduos destinados a eliminação e as que se aplicam aos resíduos destinados a valorização.
18. Assim, no caso dos resíduos destinados a eliminação, o artigo 4., n.
3, alínea a), i), dispõe que:
"Para aplicar os princípios da proximidade, da prioridade da valorização e da auto-suficiência a nível comunitário e nacional, em conformidade com a Directiva 75/442/CEE, os Estados-membros podem adoptar disposições, de acordo com o Tratado, para proibir de um modo geral ou parcial as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Essas medidas serão imediatamente notificadas à Comissão, que desse facto dará conhecimento aos outros Estados-membros."
Além disso, o artigo 4., n.
3, alínea b), dispõe que:
"As autoridades competentes de expedição e de destino, embora tendo em conta circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especiais para determinados tipos de resíduos, podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista se esta não estiver de acordo com o disposto na Directiva 75/442/CEE, em especial nos seus artigos 5. e 7. :
i) de modo a implementar o princípio da auto-suficiência a nível comunitário e nacional;
ii) quando a instalação tenha de eliminar resíduos de uma fonte mais próxima e a autoridade competente tenha dado prioridade a esses resíduos;
iii) de modo a assegurar que as transferências respeitem os planos de gestão dos resíduos."
Além disso, nos termos do artigo 4., n.
3, alínea c), as autoridades competentes de expedição, de destino e de trânsito podem levantar objecções com fundamento em outros motivos, em especial se a transferência contrariar disposições legislativas nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública ou à protecção da saúde.
19. Pelo contrário, no caso dos resíduos destinados a valorização, o artigo 7., n.
4, alínea a), dispõe apenas que:
"As autoridades competentes de destino e de expedição podem levantar objecções fundamentadas à transferência prevista:
° de acordo com a Directiva 75/442/CEE, em especial com o seu artigo 7., ou
° se a transferência não respeitar as disposições legislativas e regulamentares nacionais relativas à protecção do ambiente, à ordem pública, à segurança pública ou à protecção da saúde,
..."
e com base em outros fundamentos, alguns dos quais podem também ser invocados pelo Estado-membro de trânsito [v. artigo 7., n.
4, alínea b)].
20. Consequentemente, no caso dos resíduos destinados a valorização, só podem ser levantadas objecções a uma pretendida transferência com base em fundamentos relativos à própria transferência em causa. Por outro lado, no caso dos resíduos destinados a eliminação, os Estados-membros podem instituir proibições gerais ou parciais, ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências, desde que essas medidas estejam de acordo com o Tratado.
21. Uma indicação sobre o tipo de medidas que, na verdade, seria compatível com o Tratado, é dada pelo acórdão do Tribunal de Justiça proferido no processo "Resíduos da Valónia" (16). Neste processo, a Comissão propôs contra a Bélgica uma acção por incumprimento, relativamente a uma medida adoptada pelas autoridades regionais da Valónia que proibiu que as instalações para eliminação de resíduos da Valónia fossem utilizadas para resíduos transferidos de outro Estado-membro. No que respeita a resíduos perigosos que se enquadram no âmbito da Directiva 84/631, o Tribunal de Justiça decidiu que uma proibição geral desse tipo não era compatível com a directiva, que apenas permitia que fossem levantadas objecções fundamentadas relativamente a determinadas transferências. Contudo, no que respeita a resíduos que não se enquadram no âmbito da directiva, pelo contrário, a proibição foi julgada compatível com o artigo 30. do Tratado: o Tribunal de Justiça atendeu em especial à limitada capacidade das instalações para eliminação existentes na Valónia e ao afluxo maciço e anormal de resíduos provenientes de outras regiões da Comunidade (17).
22. Consequentemente, pode ver-se que, no que toca aos resíduos destinados a eliminação anteriormente abrangidos pela Directiva 84/631, o regulamento permite que os Estados-membros imponham restrições de tipo anteriormente não permitido pela directiva. A necessidade de os Estados-membros terem tal poder decorre da nova abordagem da gestão dos resíduos contida na versão alterada da Directiva 75/442 (que referiremos apenas como "directiva relativa aos resíduos"). É que, tal como vimos, o artigo 5., n.
1, desta directiva impõe que os Estados-membros "... uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação... (que permita) que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-membros tendam para esse objectivo cada um por si...", e o artigo 7. impõe que os Estados-membros elaborem planos de gestão de resíduos e tomem as medidas necessárias para impedir a circulação de resíduos não conformes com tais planos. É evidente que, de acordo com as circunstâncias, tais medidas podem incluir a proibição total ou parcial de importação de resíduos para eliminação. Assim, o regulamento está longe de harmonizar completamente as normas que regulam a transferência de resíduos e (nas palavras de um comentador) pode ser entendido como uma "renacionalização organizada" do assunto (18).
23. Pelo contrário, no que respeita a resíduos destinados a valorização, a situação nos termos do regulamento é semelhante à existente nos termos da Directiva 84/631, já que apenas podem ser levantadas objecções fundamentadas em relação a determinadas transferências. Assim, nos termos do regulamento, os Estados-membros não podem impor restrições de carácter geral às transferências de resíduos destinados a valorização. Porém, e mesmo no caso dos resíduos destinados a valorização, restrições desse tipo podem não estar absolutamente proibidas. É que o artigo 130. -T do Tratado, com a redacção que lhe foi dada pelo Tratado da União Europeia, dispõe que:
"As medidas de protecção adoptadas por força do artigo 130. -S não obstam a que cada Estado-membro mantenha ou introduza medidas de protecção reforçadas. Essas medidas devem ser compatíveis com o presente Tratado e serão notificadas à Comissão."
A exacta extensão dessa faculdade pode, na prática, não ser perfeitamente clara. Assim, pode ser incerto quando é que as medidas adoptadas por um Estado-membro devem ser entendidas como reforço das medidas comunitárias e quando, pelo contrário, devem ser entendidas como medidas de natureza totalmente diferente e, por isso, não permitidas pelo artigo 130.
T (19). Contudo, no presente processo, pode sustentar-se que um Estado-membro, nas circunstâncias adequadas, tem o direito de impor medidas de protecção reforçadas à transferência de resíduos destinados a valorização, por exemplo através da imposição de uma proibição geral ou parcial dessas transferências. Uma proibição deste tipo tem, assim, de ser notificada à Comissão, que analisa então a sua compatibilidade com o artigo 30. do Tratado.
24. Quer para o caso dos resíduos destinados a eliminação quer para o dos resíduos destinados a valorização, o regulamento dispõe que os Estados-membros de destino, de expedição e de trânsito podem estabelecer condições para o transporte de resíduos dentro da área da sua jurisdição. Porém, e excepto no caso de existirem condições impostas pelo Estado-membro de destino quanto aos resíduos destinados a eliminação, tais condições não podem ser mais restritivas do que as estabelecidas para transferências semelhantes que tenham lugar totalmente dentro da área da sua jurisdição: v. artigo 4., n.
2, alíneas a) e d), e artigo 7., n.
3, do regulamento.
25. É também de notar que o capítulo C (artigo 12. ), do título II confere aos Estados terceiros de trânsito o direito a levantarem objecções.
26. O título III diz respeito às transferências no interior dos Estados-membros. O artigo 13. dispõe que os Estados-membros devem criar um sistema apropriado de fiscalização e controlo das transferências de resíduos nos territórios sob a sua jurisdição. Esse sistema deve assegurar a compatibilidade com o criado pelo regulamento; em especial, um Estado-membro pode aplicar tal sistema às transferências meramente internas.
Jurisprudência anterior relativa aos objectivos dos artigos 100. -A e 130. -S
27. O Tribunal de Justiça analisou, em duas ocasiões anteriores, a questão de saber se o artigo 130. -S ou o artigo 100. -A devem constituir o fundamento legal de determinada medida.
28. No processo "Dióxido de titânio" (20), a Comissão impugnou uma directiva que harmonizava alguns programas de eliminação de resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio, com o fundamento de que tal directiva fora incorrectamente baseada no artigo 130. -S do Tratado (21). O Tribunal de Justiça realçou, em primeiro lugar, que:
"... no âmbito do sistema de competências da Comunidade, a escolha do fundamento jurídico de um acto não pode depender somente da convicção de uma instituição quanto ao fim prosseguido, mas deve fundar-se em elementos objectivos, susceptíveis de controlo jurisdicional..." (22).
O Tribunal salientou que, segundo os seus fins e conteúdo, a directiva:
"... diz indissociavelmente respeito quer à protecção do ambiente quer à eliminação das disparidades nas condições de concorrência" (23).
Assim, face à natureza do processo de cooperação previsto no artigo 100. -A, não é possível que uma medida se baseie simultaneamente nos artigos 100. -A e 130. -S, devendo ser feita uma opção entre os dois. Face ao artigo 130. -R, n. 2, e ao artigo 100. -A, n.
3, o simples facto de a directiva prosseguir objectivos de protecção do ambiente não basta para a enquadrar no âmbito do artigo 130. -S. O Tribunal de Justiça concluiu que a directiva foi incorrectamente baseada no artigo 130. -S e, em vez disso, deveria tê-lo sido no artigo 100. -A (24).
29. Consequentemente, pode deduzir-se do acórdão "Dióxido de titânio" que, quando uma directiva prossegue, em igual medida, um objectivo de realização do mercado interno e de protecção ao ambiente, o fundamento jurídico correcto é o artigo 100. -A. Contudo, os dois objectivos devem, na realidade, ter idêntica importância, isto foi esclarecido pela jurisprudência anterior sobre a relação entre os artigos 100. -A e 130. -S.
30. No processo seguinte, o processo "Directiva relativa aos resíduos", (25) a Comissão impugnou o fundamento jurídico da Directiva 91/156 que, conforme vimos, alterou a Directiva 75/442 relativa aos resíduos (26). A Comissão alegou novamente que a directiva devia ser fundamentada no artigo 100. -A e não no artigo 130. -S. Nesta ocasião, contudo, a Comissão não teve êxito. O Tribunal de Justiça decidiu que o objectivo da directiva não é promover a livre circulação de resíduos no mercado interno, mas antes limitá-la de acordo com o princípio da "correcção na fonte". Embora a directiva, devido às regras de harmonização que contém, tivesse afectado o funcionamento do mercado interno, tal efeito foi apenas acessório relativamente ao seu principal objectivo, que era de ordem ambiental (27).
31. O acórdão "Directiva relativa aos resíduos" mostra que uma medida que afecte o mercado interno pode, apesar disso, ser correctamente fundamentada no artigo 130. -S, desde que os objectivos ambientais pretendidos constituam a sua principal finalidade. Consequentemente, a directiva em questão nesse processo pode distinguir-se da em causa no processo "Dióxido de titânio". Neste último, e tal como realçou o advogado-geral G. Tesauro:
"... não é possível determinar na directiva impugnada um componente principal ou preponderante e um outro meramente acessório ou secundário, mas sim dois componentes ambos essenciais e inseparáveis" (28).
Pelo contrário, no processo "Directiva relativa aos resíduos" não houve dúvida de que o objectivo ambiental da Directiva 91/156 devia ser considerado como seu componente principal ou predominante.
32. O acórdão do Tribunal de Justiça no processo "Directiva relativa aos resíduos" assume particular importância para o processo que agora nos ocupa. É que existe uma ligação estreita entre a directiva em causa nesse processo e a medida ora impugnada. Na verdade, e conforme o Conselho refere na contestação, a directiva constitui presentemente a estrutura jurídica básica de toda a legislação comunitária relativa aos resíduos.
33. Conforme vimos, as medidas que podem ser adoptadas a fim de limitar as transferências de resíduos destinados a eliminação, nos termos do artigo 4., n.
3, alínea a), i), do regulamento, dão aplicação aos princípios da "... proximidade, da prioridade, da valorização e da autosuficiência... em conformidade com a Directiva 75/442/CEE". Do mesmo modo, podem ser levantadas objecções fundamentadas, nos termos do artigo 4., n.
3, alínea b), do regulamento, se a transferência em causa "... não estiver de acordo com o disposto na Directiva 75/442/CEE, em especial nos seus artigos 5. e 7. " (29). Quanto aos resíduos destinados a valorização, podem ser levantadas objecções fundamentadas à transferência prevista, inter alia, "de acordo com a Directiva 75/442/CEE, em especial com o seu artigo 7. " (30). Recorde-se que o artigo 7. prevê que sejam elaborados planos de gestão dos resíduos e determina que sejam proibidas transferências de resíduos que não estejam em conformidade com tais planos, e que o artigo 5. prevê a constituição de uma rede de instalações de eliminação, dentro do princípio da auto-suficiência em matéria de eliminação de resíduos.
34. Conforme o Tribunal de Justiça realçou no acórdão "Directiva relativa aos resíduos", o objectivo de tais disposições não é facilitar a livre circulação de resíduos. O seu propósito é, antes, permitir que, na medida do possível, seja limitada essa circulação para garantir a protecção do ambiente (31). De acordo com o mesmo objectivo, o regulamento cria um processo uniforme de notificação que permite aos Estados-membros controlar as transferências de resíduos de acordo com os respectivos planos de gestão. Assim, pelo menos um dos principais objectivos do regulamento é dar aplicação a uma medida que, conforme o Tribunal de Justiça declarou, foi correctamente fundamentada no artigo 130. -S.
Pedidos do Parlamento
35. O Parlamento considera que o regulamento tem dois objectivos principais: regular a circulação de resíduos no interior da Comunidade e regular o comércio externo de resíduos, ou seja, o intercâmbio de resíduos entre a Comunidade e países terceiros. Conforme vimos, podem pôr-se de parte os aspectos externos do regulamento, tendo em conta os objectivos do presente processo.
36. No entender do Parlamento, uma medida que regule a circulação de resíduos no interior da Comunidade só pode fundamentar-se no artigo 100. -A do Tratado. É óbvio que o Parlamento concorda que o regulamento tem igualmente o objectivo de proteger o ambiente. Porém, realça (como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão "Dióxido de titânio") que o facto de uma medida ter um objectivo de ordem ambiental não é, em si mesmo, suficiente para a enquadrar no âmbito do artigo 130. -S (32).
37. O Parlamento traça uma distinção entre os objectivos do regulamento e os da directiva relativa aos resíduos. Embora o Parlamento admita que o objectivo da directiva é mais restringir do que facilitar as transferências de resíduos, considera que o regulamento tem um objectivo inverso ao prosseguido pela directiva: o objectivo do regulamento é facilitar as transferências de resíduos que, tendo em conta as restrições impostas pela directiva, são, apesar disso, permitidas.
38. Na réplica, o Parlamento parece ir mais longe ao alegar que uma medida pode enquadrar-se no artigo 100. -A mesmo que não tenha em vista a livre circulação no mercado interno. Afigura-se que, no entender do Parlamento, basta que essa medida regule a circulação de mercadorias entre Estados-membros; não é necessário que, na realidade, facilite tal circulação.
39. O Parlamento considera também que o título III do regulamento não contém qualquer disposição que afaste o regulamento do âmbito do artigo 100. -A. Embora esse título diga exclusivamente respeito às transferências de resíduos no interior do próprio Estado-membro, as disposições que contém podem ser entendidas como acessórias do sistema estabelecido no título II. Em qualquer caso, o título III não impõe aos Estados-membros qualquer obrigação adicional às que constam da directiva relativa aos resíduos.
40. Parece-nos que o Parlamento tem razão ao considerar que as disposições do título III, só por si, não desviam o regulamento do objectivo do artigo 100. -A. A obrigação de estabelecer um sistema adequado para as transferências internas compatível com o sistema estabelecido pelo título II pode razoavelmente ser entendida como acessória relativamente às outras que o regulamento impõe. É que um sistema que estabeleça processos essencialmente diferentes pode enfraquecer o efeito das normas comunitárias. Consequentemente, não se pode aceitar o argumento do Conselho, avançado na contestação, de que as exigências do título III em nada contribuem para a harmonização realizada pelo regulamento.
41. O Conselho argumenta ainda que o regulamento estabelece normas que regulam a transferência física de resíduos, e não disciplinem as transacções comerciais. Contudo, afigura-se-nos que isso, só por si, não impede que o regulamento seja uma medida destinada ao mercado interno. As mercadorias não podem ser transaccionadas para além das fronteiras sem fisicamente serem deslocadas entre Estados-membros; na verdade, é essa uma das diferenças essenciais entre bens e serviços. Daqui decorre que uma medida que harmonize as condições em que os bens podem ser transportados entre Estados-membros pode também ser entendida como uma medida que facilita o mercado interno.
42. Não obstante, em nosso entender, o Parlamento não demonstrou que o regulamento deveria ter sido adoptado com fundamento no artigo 100. -A, em lugar do artigo 130. -S. Não há dúvida que, ao estabelecer regras uniformes para a transferência de resíduos no interior da Comunidade, o regulamento terá um efeito benéfico no mercado interno. É que a simples existência dessas regras harmonizadas tende a facilitar a tarefa dos operadores económicos e a equilibrar as condições de concorrência nos diferentes Estados-membros. Contudo, como já vimos, uma medida pode correctamente ser fundamentada no artigo 130. -S, mesmo que tenha efeito acessório sobre o funcionamento do mercado interno. Assim, a questão fundamental é saber se os objectivos ambientais da medida constituem a sua finalidade principal ou predominante (33).
43. Todavia, e ao contrário do que o Parlamento pretende, não pode considerar-se que uma medida tem como objectivo o mercado interno apenas por respeitar ao intercâmbio de produtos entre Estados-membros: v. acórdão "Directiva relativa aos resíduos" (34). Deve antes ser averiguado se a medida tem o objectivo global de facilitar tal circulação, em lugar de a restringir. Tal como o Conselho salienta, torna-se claro no presente processo que o objectivo dominante do regulamento é evitar que sejam proibidas transferências de resíduos.
44. Certamente que a livre circulação de mercadorias pode também ser facilitada através de medidas que impeçam a circulação de determinadas mercadorias; na verdade, é este, tipicamente, o modo pelo qual as medidas destinadas ao mercado interno conseguem o seu objectivo. Por exemplo, a livre circulação de pilhas alcalinas de manganés é facilitada através de uma medida que garante que a venda de pilhas que contenham mais do que um certo nível de mercúrio fica proibida em todos os Estados-membros. Essa restrição é imposta para que possam circular livremente no mercado interno as pilhas sem um excessivo nível de mercúrio (35). As medidas introduzidas pelo título II do regulamento não são, porém, desse tipo. O objectivo do regulamento não é definir as características dos resíduos, de modo a permitir que circulem livremente no mercado interno; pelo contrário, é, sim, criar um conjunto de procedimentos harmonizados através dos quais possa ser impedida e controlada a circulação de resíduos em conformidade com o direito nacional e com as condições impostas pela directiva relativa aos resíduos.
45. Em nosso entender, consequentemente, quaisquer incidências do regulamento sobre mercado interno são acessórias relativamente ao seu objectivo principal, que é o de permitir que a circulação de resíduos seja limitada em termos que garantam a protecção do ambiente.
46. Sem dúvida que, ao ter em vista esse objectivo, o regulamento também procura garantir que as restrições impostas tenham a mínima interferência possível no mercado interno. Assim, o n.
1 da resolução do Conselho sobre a política de resíduos afirma que "... a harmonização de medidas ao nível comunitário deve ser incentivada e consolidada com o desenvolvimento do mercado interno... " (36). Como já referimos, a criação de um procedimento uniforme de notificação terá, por si só, um efeito benéfico sobre o mercado interno. Em especial, a criação de um procedimento de "autorização tácita" para o caso dos resíduos destinados a valorização tem por efeito estabelecer um prazo peremptório para apresentação de objecções, com óbvias vantagens para os operadores em causa (37). Uma vez mais, a exigência de que sejam fundamentadas as objecções levantadas à transferência de tais resíduos pode, em alguns casos, limitar o poder que um Estado-membro tem de impor restrições globais a essas transferências (38). Recorde-se também que o regulamento proíbe a discriminação no que diz respeito às condições impostas às transferências internas e transfronteiriças (39).
47. Consequentemente, não pode negar-se que o regulamento, ao ter em vista um objectivo de ordem ambiental, procura também impedir distorções de concorrência e facilitar os movimentos de resíduos que são compatíveis com o objectivo da protecção do ambiente. Contudo, é evidente que esses objectivos são estritamente acessórios em relação ao objectivo principal do regulamento. Na verdade, é lógico que uma medida que aplica a política ambiental da Comunidade deve fazê-lo, na medida do possível, de modo compatível com as restantes políticas comunitárias. Contudo, seria absurdo considerar que uma medida desse tipo deve ser fundamentada no artigo 100. -A do Tratado apenas por ser compatível com esse artigo.
Conclusão
48. Consequentemente, em nosso entender, deve ser negado provimento ao recurso do Parlamento. Deve, por isso, ser o Parlamento condenado nas despesas, nos termos do artigo 69., n.
2, do Regulamento de Processo, ressalvando-se que, nos termos do artigo 69., n.
4, do mesmo regulamento, a Espanha, interveniente, deverá suportar as suas despesas.
49. Propomos, desse modo, que o Tribunal de Justiça:
"1) negue provimento ao recurso;
2) condene o Parlamento no pagamento das despesas, incluindo as do Conselho, e
3) condene a Espanha, interveniente, no pagamento das suas despesas."
(*) Língua original: inglês.
(1) ° JO L 30, p. 1. O título da versão francesa do regulamento refere-se apenas às transferências de resíduos à entrada e à saída da Comunidade. Porém, o título da versão inglesa reflecte de modo mais preciso o seu conteúdo ( ... shipments of waste within, into and out of the European Community ).
(2) ° V. acórdão de 22 de Maio de 1990 Parlamento/Conselho ( Legitimidade activa do Parlamento num recurso de anulação ) (C-70/88, Colect., p. I-2041). V. agora o artigo 173., terceiro parágrafo, do Tratado, com a redacção dada pelo Tratado da União Europeia.
(3) ° V., em especial, o artigo 130. -R, n.
4, do Tratado (anteriormente artigo 130. -R, n.
5).
(4) ° V. acórdão de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho ( Contaminação radioactiva dos géneros alimentícios ) (C-70/88, Colect., p. I-4529, n.
20).
(5) ° Resolução do Conselho de 7 de Maio de 1990 sobre a política de resíduos (JO C 122, p. 2).
(6) ° JO 1975, L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129.
(7) ° Directiva do Conselho 84/631/CEE, de 6 de Dezembro de 1984, relativa à vigilância e ao controlo na Comunidade das transferências transfronteiras de resíduos perigosos (JO L 326, p. 31; EE 15 F5 p. 122).
(8) ° Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (JO L 78, p. 32).
(9) ° V. a Decisão 93/98/CEE do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativa à celebração, em nome da Comunidade, da Convenção sobre o controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação (Convenção de Basileia) (JO L 39, p. 1).
(10) ° V. a Decisão 91/400/CECA/CEE do Conselho e da Comissão, de 25 de Fevereiro de 1991, relativa à celebração da quarta Convenção ACP-CEE (JO L 229, p. 1).
(11) ° Paris, 30 de Março de 1992.
(12) ° Já referida, nota 6; alterada pela Directiva 91/156, já referida, nota 8.
(13) ° V. quarto considerando da directiva.
(14) ° Estas listas baseiam-se na decisão do Conselho da OCDE de 30 de Março de 1992, já referida, nota 11.
(15) ° Já referida, notas 6 e 8.
(16) ° Acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431).
(17) ° V. n.os 20 e 21 e 31 e 32 do acórdão.
(18) ° V. Geradin: European Law Review, 1993, vol. 18, p. 426.
(19) ° V. Kraemer: Kommentar zun EWG-Vertrag in Groeben/Thiesing/Ehlermann, 4.ª edição, Baden-Baden, 1991, pp. 4004 e 4005.
(20) ° Acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho (C-300/89, Colect., p. I-2867).
(21) ° Directiva 89/428/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio (JO L 201, p. 56).
(22) ° N.
10 do acórdão.
(23) ° N.
13 do acórdão.
(24) ° V. n.os 21 a 25 do acórdão.
(25) ° Acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939).
(26) ° V. supra, nota 8.
(27) ° V. n.os 18 a 20 do acórdão, e também acórdão Parlamento/Conselho, já referido na nota 4.
(28) ° V. acórdão Dióxido de titânio, já referido na nota 20, p. I-2885.
(29) ° V. supra, n.
18.
(30) ° V. n.
19.
(31) ° V. acórdão Directiva relativa aos resíduos, referido na nota 25, n.os 10 e 15 do acórdão.
(32) ° V. supra, n.
28.
(33) ° V. supra, n.
31.
(34) ° Já referido, nota 25.
(35) ° V. Directiva 91/157/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, relativa às pilhas e acumuladores contendo determinadas matérias perigosas (JO L 78, p. 38), em especial os artigos 3. e 9.
(36) ° Resolução do Conselho, jà referida na nota 5; sublinhado nosso.
(37) ° V. supra, n.
16.
(38) ° V. supra, n.os 20 e 23.
(39) ° V. supra, n.
24.