61998CC0355_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie om vaststelling dat bepaalde Belgische wettelijke voorschriften die particuliere bewakingsondernemingen regelen, in strijd zijn met de in het Verdrag neergelegde beginselen van vrijheid van dienstverrichting, vrijheid van vestiging en vrij verkeer van werknemers.
De Belgische wettelijke regeling
2 De wettelijke regeling in kwestie is de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten (hierna: "Belgische wet"), zoals gewijzigd bij de wet van 18 juli 1997.
3 Volgens artikel 1, § 1, van de Belgische wet bestaan de activiteiten van bewakingsondernemingen in het als zelfstandige dienstverrichters bewaken en beschermen van personen, goederen en waardetransporten en het beheren van centrale alarmsystemen. Ingevolge artikel 1, § 2, is de wet ook van toepassing op interne bewakingsdiensten die zich hoofdzakelijk met dezelfde activiteiten bezighouden, voor zover zij werkzaam zijn op voor het publiek toegankelijke plaatsen. Artikel 1, § 3, bepaalt dat beveiligingsondernemingen diensten van conceptie, installatie, onderhoud of herstelling van alarmsystemen verrichten.
4 Volgens de artikelen 2 en 4 van de Belgische wet heeft iedere persoon die een bewakings- of beveiligingsonderneming exploiteert of een interne bewakingsdienst organiseert, een vergunning van de minister van Binnenlandse zaken nodig. Deze vergunning kan slechts worden verkregen indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Aan bewakingsondernemingen en interne bewakingsdiensten worden strengere eisen gesteld dan aan beveiligingsondernemingen.
5 Artikel 2, § 3, bepaalt dat bewakingsdiensten mogen worden opgericht als rechtspersonen volgens de wettelijke regeling van een lidstaat van de Europese Unie. Zij moeten echter wel hun exploitatiezetel ("siège d'exploitation") in België hebben.
6 Volgens artikel 5, 3, en 7__ dienen alle personen die de leiding hebben van een bewakingsonderneming of een interne bewakingsdienst en de personen die in de raad van bestuur van een bewakingsonderneming zitting hebben, voor zover zij de werkelijke leiding van de onderneming hebben, hun woonplaats of normale verblijfplaats in te België hebben. Hetzelfde woonplaatsvereiste geldt volgens artikel 6, 3, en 7__ voor wat ik hierna zal noemen het "bewakingspersoneel", dat wil zeggen alle werknemers die niet tot het administratieve of logistieke personeel behoren. Een dergelijk woonplaatsvereiste geldt niet voor beveiligingsondernemingen (artikel 5, 7__ en artikel 6, 7,).
7 Ten slotte bepaalt artikel 8 dat het bewakingspersoneel in dienst van bewakingsondernemingen en interne bewakingsdiensten een door de minister van Binnenlandse zaken afgegeven identificatiekaart bij zich moet hebben.
Procedure
8 In 1995 verzocht de Commissie de Belgische autoriteiten om nadere informatie over de Belgische wet. Deze informatie werd verstrekt, maar de Commissie was van mening dat bepaalde voorschriften onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht en verzocht de Belgische regering formeel, bij brief van 11 april 1996, haar opmerkingen te maken.
9 In haar opmerkingen van 14 juni 1996 liet de Belgische regering weten van mening te zijn dat de in haar wettelijke regeling neergelegde beperkingen gedekt werden door de in het Verdrag bepaalde uitzonderingen voor maatregelen uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid.
10 De Commissie was het hier niet mee eens en zond de Belgische regering op 10 juni 1997 een met redenen omkleed advies, waarbij zij haar aanmaande dit advies binnen twee maanden op te volgen.
11 In haar antwoord van 6 mei 1998 beklemtoonde de Belgische regering het specifieke karakter van particuliere bewakingsactiviteiten, de nauwe samenhang daarvan met de handhaving van de openbare orde, waarvoor de staat verantwoordelijk is, en de door een aantal recente incidenten in België aangetoonde noodzaak hierop een adequaat toezicht uit te oefenen. Verder wees zij erop dat de voor bewakingsondernemingen geldende regels sterk varieerden van lidstaat tot lidstaat.
12 De Commissie was hierdoor niet overtuigd en stelde op 29 september 1998 het onderhavige beroep in, waarin zij verzocht om vaststelling dat
"door in het kader van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten bepalingen vast te stellen die
a) de exploitatie van een in die wet bedoelde onderneming afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning waarvoor moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, namelijk
- dat de bewakingsonderneming een exploitatiezetel heeft in België;
- dat de personen die
- de werkelijke leiding hebben van een bewakingsonderneming of een interne bewakingsdienst,
of
- in of voor rekening van een dergelijke onderneming werken of bij de activiteiten van een dergelijke dienst worden ingezet, met uitzondering van het administratief of logistiek personeel,
hun woonplaats, of bij gebreke ervan, hun normale verblijfplaats hebben in België;
- dat een in een andere lidstaat gevestigde onderneming een vergunning heeft, zonder dat rekening wordt gehouden met de bewijsstukken en waarborgen die zij reeds heeft verstrekt voor de uitoefening van haar activiteiten in de lidstaat van vestiging;
b) eisen dat eenieder die in België bewakingsactiviteiten wil uitoefenen of interne bewakingsdiensten wil verrichten, een identificatiekaart in de zin van die wet bezit,
het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 48, 52 en 59 EG-Verdrag" (thans, na wijziging, de artikelen 39 EG, 43 EG en 49 EG).
13 Op 29 oktober 1998 deed het Hof uitspraak in de zaak C-114/97, Commissie/Spanje(1), waarin het vaststelde dat "het Koninkrijk Spanje, door de [voorschriften] te handhaven [waarbij] aan de afgifte van de vergunning voor het uitoefenen van particuliere beveiligingsactiviteiten de voorwaarde is verbonden, dat beveiligingsbedrijven de Spaanse nationaliteit bezitten, dat hun bestuurders en directeuren metterwoon in Spanje zijn gevestigd, en dat het beveiligingspersoneel de Spaanse nationaliteit bezit, de krachtens de artikelen 48, 52 en 59 van het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen".
14 Op 8 december 1998 diende de Belgische regering haar verweerschrift in, waarin zij nogmaals zeer beknopt uiteenzette dat particuliere bewakingswerkzaamheden niet kunnen worden gelijkgesteld met andere commerciële diensten, dat het ontbreken van communautaire - en vaak zelfs ook nationale - regels het noodzakelijk maakt Belgische wetgeving aan te nemen, en dat bewakingsondernemingen een reële en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een van de meest fundamentele belangen van de maatschappij, namelijk de openbare orde en de openbare veiligheid.
15 Zij verklaarde echter tevens dat zij kennis had genomen van het arrest in de zaak Commissie/Spanje en onderzocht welke maatregelen zij moet nemen om de Belgische wet te wijzigen, waarbij zij beloofde het Hof te zullen informeren zodra deze maatregelen zijn genomen. Verder zij opgemerkt dat de Belgische regering het Hof niet formeel heeft verzocht het beroep te verwerpen, en dat zij geen gebruik heeft gemaakt van haar recht een dupliek in te dienen in antwoord op de louter formele repliek van de Commissie. Evenmin verzocht zij om door het Hof te worden gehoord.
Discussie
16 Blijkens het beroep in zijn geheel en de precontentieuze procedure hebben de grieven van de Commissie in hoofdzaak betrekking op vier categorieën regels in de Belgische wet: de verplichting voor bewakingsondernemingen een exploitatiezetel te hebben in België, het woonplaatsvereiste voor de bedrijfsleiding en het bewakingspersoneel, het vergunningsvereiste voor alle categorieën bewakingswerkzaamheden en, ten slotte, de regels inzake identificatiekaarten.
17 Allereerst is daar het voorschrift dat een bewakingsonderneming zijn exploitatiezetel in België moet hebben. Het is niet duidelijk of de in België gelegen vestiging de enige, dan wel de voornaamste exploitatiezetel van de bewakingsonderneming moet zijn, dan wel of het slechts een van de verschillende vestigingen behoeft te zijn. Aangezien het vereiste dat een onderneming een vaste inrichting heeft in een lidstaat, alleen al naar zijn aard incidentele grensoverschrijdende dienstverrichtingen onmogelijk maakt, levert dit voorschrift een beperking van de vrijheid van dienstverrichting op.
18 Ten tweede maakt het zowel voor de bedrijfsleiding als voor het personeel geldende woonplaatsvereiste - vooral in samenhang met het vereiste dat bewakingsondernemingen hun exploitatiezetel in België hebben - het nog moeilijker, zo niet onmogelijk, voor niet in België gevestigde ondernemingen om in dat land bewakingsdiensten te verrichten, en voor niet in België woonachtige personen om aldaar een bewakingsonderneming op te richten. Aldus vormen zij een beperking van zowel de vrijheid van dienstverrichting als de vrijheid van vestiging.(2)
19 Het woonplaatsvereiste voor het bewakingspersoneel maakt het voor werknemers die in het buitenland wonen - vooral grensarbeiders - onmogelijk om te werken voor een in België gevestigde bewakingsdienst. Volgens de rechtspraak verbieden de regels inzake gelijke behandeling niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook verkapte vormen van discriminatie die tot hetzelfde resultaat leiden, inclusief regels die een onderscheid maken op basis van het woonplaatscriterium en hoofdzakelijk ten nadele van buitenlanders werken.(3) Een vereiste volgens hetwelk bepaalde categorieën van personeelsleden in dienst bij bewakingsondernemingen op zijn minst hun normale verblijfplaats in België moeten hebben, doet dus eveneens afbreuk aan het in het Verdrag gewaarborgde vrij verkeer van werknemers.
20 Wat, in de derde plaats, het vereiste van voorafgaande toestemming betreft, vormen de regels die het verrichten van bepaalde diensten door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stellen van de afgifte van een administratieve vergunning - vooral ter zake van incidentele dienstverrichting en zelfs wanneer zij zonder onderscheid op nationale dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten van toepassing zijn - een beperking van de vrijheid van grensoverschrijdende dienstverrichting.(4)
21 Om dezelfde redenen vormt het vierde vereiste, de verplichting voor al het in België werkzame bewakingspersoneel om een door de Belgische autoriteiten afgegeven identificatiekaart bij zich te hebben, een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting. De mogelijkerwijs dure en tijdrovende formaliteiten voor het verkrijgen van de kaarten bemoeilijken het verrichten van incidentele grensoverschrijdende diensten, zoals de bescherming van internationale waardetransporten.
22 Het is dan ook duidelijk, en de Belgische regering heeft dit in geen enkele stand van het geding weersproken, dat de vier genoemde vereisten wel degelijk een beperking van de vrijheid van dienstverrichting, de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van werknemers vormen. De vraag is nu alleen nog of deze beperkingen gerechtvaardigd zijn.
23 Ingevolge de artikelen 48, lid 3, en 56, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 39, lid 3, EG en 46, lid 1, EG) geldt het verbod op beperkingen van het vrij verkeer en van de vrijheid van vestiging niet voor maatregelen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Ingevolge artikel 66 EG-Verdrag (thans artikel 55 EG) geldt deze uitzondering eveneens voor beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting. Artikel 55 EG-Verdrag (thans artikel 45 EG), in samenhang met artikel 66, bepaalt dat het verbod op beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten niet van toepassing is op werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.
24 De Belgische regering beriep tijdens de administratieve procedure op deze uitzonderingen, en uit haar beknopte verweer kan worden afgeleid dat zij dit beroep in de procedure voor het Hof wenst te handhaven.
25 Hiervan uitgaande, zal ik dit verweer in het kort bespreken.
26 Allereerst zijn er geen redenen om aan te nemen dat particuliere bewakingsondernemingen op enigerlei wijze openbaar gezag uitoefenen. In het arrest Commissie/Spanje(5) stelde het Hof vast dat naar Spaans recht particuliere beveiligingsbedrijven en hun personeel niet rechtstreeks en specifiek deelnamen aan de uitoefening van openbaar gezag. De Belgische regering heeft in geen enkele stand van het geding bewijzen overgelegd waaruit blijkt dat de situatie in België anders zou zijn. Zoals advocaat-generaal Alber in zijn conclusie in de zaak Commissie/Spanje(6) opmerkte, betekent het feit dat bewakingsondernemingen assistentie kunnen verlenen aan de politie, niet dat zij daarmee openbaar gezag uitoefenen.
27 Aangaande de tweede door de Belgische regering aangevoerde categorie van uitzonderingen heeft het Hof geoordeeld dat de openbare orde alleen kan worden aangevoerd wanneer er een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van de openbare orde bestaat, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. De uitzondering betreffende de openbare orde moet, evenals alle afwijkingen van een fundamenteel beginsel van het Verdrag, beperkend worden uitgelegd.(7)
28 In haar verweerschrift voert de Belgische regering zonder redengeving aan dat elke bewakingsonderneming een dergelijke reële en genoegzaam ernstige bedreiging van de openbare orde vormt. In haar antwoord op het met redenen omkleed advies betoogde zij dat de openbare orde wordt bedreigd door het gevaar van conflicten die kunnen ontstaan wanneer verrichters van particuliere bewakingsdiensten zich op het terrein van politiebevoegdheden begeven, en door het risico dat het publiek geen onderscheid meer kan maken tussen particulier bewakingspersoneel en politieagenten.
29 Deze argumenten alleen - zo de Belgische regering ze inderdaad handhaaft - kunnen mij niet tot de conclusie brengen dat alle bewakingsondernemingen stuk voor stuk een ernstige bedreiging van de openbare orde vormen.
30 Evenmin kunnen de betrokken sectoren in hun geheel van de algemene regels van het Verdrag worden uitgezonderd. In het arrest Commissie/Spanje(8) overwoog het Hof: "Het recht van de lidstaten om het vrije verkeer van personen om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid te beperken, is niet gegeven met het doel de toegang tot arbeid in economische sectoren als die van de particuliere beveiliging aan de toepassing van dit beginsel te onttrekken (...)"
31 Die uitspraak heeft evenwel specifiek betrekking op een nationaliteitsvereiste voor personeelsleden. Een dergelijk vereiste wordt in België niet gesteld, maar de omstreden regels vormen een indirecte of verkapte discriminatie voor zover zij bijzondere beperkingen opleggen aan personen of ondernemingen die in andere lidstaten wonen of gevestigd zijn. Ik zie dan ook niet in waarom die uitspraak niet tevens zou gelden voor alle vormen van discriminatie. Er is ook geen enkele reden om ze te beperken tot betrekkingen in dienstverband, gelet op de naar aard overeenkomende uitzonderingen ter zake van beperkingen van het vrij verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
32 Indien evenwel wordt aangenomen dat met betrekking tot verrichters van bewakingsdiensten sommige nationale maatregelen die de in het Verdrag gewaarborgde vrijheden beperken, gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, moeten dergelijke maatregelen wel in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Nationale maatregelen die de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(9)
33 De Belgische wet lijkt vooral beperkende effecten te hebben voor bewakingsondernemingen die gevestigd zijn in een andere lidstaat, waar ze aan alle administratieve vereisten voldoen, en die - eventueel incidenteel - in België bewakingsdiensten of zelfs grensoverschrijdende diensten, zoals de bescherming van internationale waardetransporten, verrichten.
34 De Commissie heeft beklemtoond dat zij niet betwist dat maatregelen inzake overheidstoezicht op bewakingsondernemingen - zoals de regels betreffende het dragen van uniformen en vuurwapens, de verplichting tot het informeren van burgerlijke en politieautoriteiten ter zake van de door hen verrichte werkzaamheden of de onderwerping van particuliere bewakingsondernemingen aan politietoezicht - gerechtvaardigd zijn, maar alleen bezwaar maakt tegen toezicht dat wordt uitgeoefend op een wijze die in andere lidstaten gevestigde of woonachtige ondernemingen en particulieren discrimineert. Verder voert zij aan dat de Belgische autoriteiten gebruik moeten maken van de bewijzen en garanties die de betrokken bewakingsonderneming moet overleggen voor het uitoefenen van haar werkzaamheden in de lidstaat waar zij is gevestigd.
35 In haar verweerschrift heeft de Belgische regering de desbetreffende argumenten van de Commissie niet bestreden. Integendeel, zij verklaarde te overwegen welke maatregelen zij, gelet op het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Spanje, moest nemen om de Belgische wet te wijzigen teneinde een efficiënt en evenredig stelsel van toezicht op verrichters van bewakingsdiensten te organiseren. Bovendien zegde zij toe het Hof te zullen informeren zodra de passende maatregelen zijn getroffen.
36 Op 23 augustus 1999 zond de Belgische regering het Hof kopieën van een wet van 9 juni 1999 tot wijziging van de Belgische wet van 10 april 1990, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 29 juli 1999, en van een brief waarin zij de Commissie verzocht afstand van instantie te doen.
37 Het is niet aan het Hof om in de context van de onderhavige zaak deze wijzigingswet te beoordelen. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.(10) Ik wijs er echter op, dat de wet van 9 juni 1999 de vestigings- en woonplaatsvereisten versoepelt door te bepalen dat de exploitatiezetel van de ondernemingen en de woonplaats van de betrokken categorieën van personen in een lidstaat van de Europese Unie moeten zijn gelegen, maar niet noodzakelijk in België. De regels inzake de ministeriële vergunning en het bezit van door de Belgische autoriteiten afgegeven identificatiekaarten blijken echter niet te zijn gewijzigd.
Conclusie
38 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
1) vast te stellen dat, door handhaving van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten voor zover deze wet bepaalt dat bewakingsondernemingen hun exploitatiezetel in België moeten hebben, de bedrijfsleiding en het bewakingspersoneel op zijn minst hun woonplaats of normale verblijfplaats in België moeten hebben, voor alle soorten bewakingswerkzaamheden een voorafgaande vergunning nodig is en in België werkzaam bewakingspersoneel een door de Belgische autoriteiten afgegeven identificatiekaart bij zich moet hebben, het Koninkrijk België de krachtens de artikelen 48, 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 39 EG, 43 EG en 49 EG) op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
(1) - Jurispr. blz. I-6717.
(2) - Zie arrest Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 1, punt 44.
(3) - Zie bijvoorbeeld arrest van 7 mei 1998, Clean Car Autoservice (C-350/96, Jurispr. blz. I-2521, punten 27-30).
(4) - Zie bijvoorbeeld arrest van 9 augustus 1994, Vander Elst (C-43/93, Jurispr. blz. I-3803, punten 14 en 15).
(5) - Aangehaald in voetnoot 1; zie punten 35-39 van het arrest.
(6) - Punt 27.
(7) - Zie arrest van 19 januari 1999, Calfa (C-348/96, Jurispr. blz. I-11, punten 21 en 23).
(8) - Aangehaald in voetnoot 1, punt 42.
(9) - Arrest van 30 november 1995, Gebhard (C-55/94, Jurispr. blz. I-4165, punt 37).
(10) - Zie bijvoorbeeld arrest van 16 december 1997, Commissie/Italië (C-316/96, Jurispr. blz. I-7231, punt 14).