62021CJ0054_RES
Věc C‑54/21
ANTEA POLSKA S. A. a další
v.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Krajowou Izbou Odwoławczou)
Rozsudek Soudního dvora (čtvrtého senátu) ze dne 17. listopadu 2022
„Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky – Směrnice 2014/24/EU – Zásady zadávání zakázek – Článek 18 – Transparentnost – Článek 21 – Ochrana důvěrných informací – Úprava těchto zásad ve vnitrostátních právních předpisech – Právo na přístup k podstatnému obsahu informací předložených uchazeči o jejich zkušenostech a referencích, o osobách navržených k provedení zakázky a o koncepci plánovaných projektů a způsobu provedení – Článek 67 – Kritéria pro zadání zakázky – Kritéria týkající se kvality navrhovaných prací nebo služeb – Požadavek přesnosti – Směrnice 89/665/EHS – Článek 1 odst. 1 a 3 – Právo na účinnou právní ochranu – Náprava v případě porušení tohoto práva z důvodu odepření přístupu k informacím, které nejsou důvěrné“
Sbližování právních předpisů – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665 – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2014/24 – Ochrana důvěrných informací – Žádost o sdělení informací obsažených v nabídce konkurenta – Ochrana důvěrnosti informací předaných veřejnému zadavateli – Rozsah – Zásada řádné správy – Odůvodnění rozhodnutí o odepření přístupu k informacím – Právo na účinný opravný prostředek k soudu – Užitečný účinek – Povinnost zveřejnění týkající se zadávaných zakázek a informování zájemců a uchazečů – Poměření s ochranou důvěrných informací
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 18 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a články 50 a 55; směrnice Rady 89/665, čl. 1 odst. 1 a 3)
(viz body 49, 50, 55–63, 65–68, výrok 1)
Sbližování právních předpisů – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665 – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2014/24 – Ochrana důvěrných informací – Žádost o sdělení informací obsažených v nabídce konkurenta – Ochrana důvěrnosti informací předaných veřejnému zadavateli – Informace předložené uchazeči o jejich příslušných zkušenostech a referencích, o totožnosti a odborné kvalifikaci nebo způsobilosti hospodářských subjektů navržených k provedení zakázky a o koncepci plánovaných projektů a způsobu provedení – Zahrnutí – Podmínky
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 18 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a čl. 55 odst. 3)
(viz body 73–85, výrok 2)
Sbližování právních předpisů – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665 – Povinnost členských států stanovit řízení pro přezkum rozhodnutí veřejného zadavatele odepřít přístup k informacím uvedeným v přihlášce nebo v nabídce jiného hospodářského subjektu, které jsou považovány za důvěrné – Přístup k přezkumným řízením – Procesní podmínky – Posuzovací pravomoc členských států – Meze – Povinnost zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu
(Listina základních práv Evropské unie, článek 47; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, článek 21; směrnice Rady 89/665, čl. 1 odst. 1 a 3)
(viz body 99, 100)
Sbližování právních předpisů – Přezkumná řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce – Směrnice 89/665 – Postupy při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby – Směrnice 2014/24 – Ochrana důvěrných informací – Rozhodnutí veřejného zadavatele odepřít přístup k informacím uvedeným v přihlášce nebo v nabídce jiného hospodářského subjektu, které jsou považovány za důvěrné – Povinnost vnitrostátního soudu rozhodujícího o návrhu na přezkum tohoto rozhodnutí chránit důvěrné informace – Poměření práva navrhovatele na účinnou právní ochranu a práva konkurenta na ochranu jeho důvěrných informací a obchodního tajemství – Rozsah – Konstatování, že veřejný zadavatel porušil povinnost zpřístupnit nikoli důvěrné informace a kvůli tomuto nezpřístupnění i právo na účinnou právní ochranu – Přijetí nového rozhodnutí o zadání zakázky – Vyloučení – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, článek 47; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, článek 21; směrnice Rady 89/665, čl. 1 odst. 1 a 3)
(viz body 101–103, 108, výrok 4)
Shrnutí
Ochrana důvěrných informací v oblasti zadávání veřejných zakázek musí být poměřena s požadavky na transparentnost a účinnou soudní ochranu.
Unijní právo brání vnitrostátním právním předpisům, které ukládají zveřejnění všech informací sdělených uchazeči, pouze s výjimkou obchodního tajemství, neboť takové právní předpisy mohou veřejnému zadavateli bránit v nezveřejnění některých informací, které sice nepředstavují obchodní tajemství, avšak musí zůstat nepřístupné.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Polská státní vodohospodářská společnost, dále jen „veřejný zadavatel“) zahájila zadávací řízení za účelem zadání veřejné zakázky na zpracování projektů environmentálního řízení určitých povodí v Polsku.
Po ukončení uvedeného řízení jeden z uchazečů, kterému zakázka nebyla zadána, podal k předkládajícímu soudu Krajowa Izba Odwoławcza (odvolací senát s celostátní působností, Polsko) žalobu směřující ke zrušení rozhodnutí o zadání zakázky jinému uchazeči, k novému posouzení nabídek a ke zpřístupnění některých informací. Předkládající soud se táže Soudního dvora na meze důvěrnosti informací, které uchazeči poskytují společně se svými nabídkami v rámci řízení o zadávání veřejných zakázek.
Soudní dvůr ve svém rozsudku upřesnil rozsah a použitelnost zákazu spočívajícího v tom, že veřejní zadavatelé nesmí zpřístupnit informace, které jim zájemci a uchazeči sdělili v rámci řízení o zadávání takových zakázek.
Závěry Soudního dvora
Na prvním místě se Soudní dvůr zabýval vymezením rozsahu povinnosti důvěrného zacházení. V tomto ohledu rozhodl, že směrnice 2014/24 o zadávání veřejných zakázek (
1
) nebrání tomu, aby členský stát zavedl režim, který vymezuje rozsah povinnosti důvěrného zacházení na základě pojmu „obchodní tajemství“ odpovídajícího v podstatě pojmu „obchodní tajemství“ uvedenému ve směrnici 2016/943 (
2
). Tato směrnice naproti tomu takovému režimu brání, pokud nezahrnuje soubor pravidel, který veřejným zadavatelům umožňuje odmítnout výjimečně poskytnutí informací, jež, ačkoli nespadají pod pojem „obchodní tajemství“, musí zůstat nepřístupné.
Soudní dvůr k tomuto závěru dospěl na základě konstatování, že ochrana důvěrnosti podle směrnice 2014/24 má širší rozsah, než ochrana vztahující se jen na obchodní tajemství. Soudní dvůr však připomněl, že na základě této směrnice se zákaz zpřístupnění informací označených za důvěrné použije tehdy, pokud není ve vnitrostátním právu, jež se vztahuje na veřejného zadavatele, stanoveno jinak. Každý členský stát proto může vyvážit ochranu důvěrných informací podle této směrnice a pravidla vnitrostátního práva sledující jiné oprávněné zájmy, jako je přístup k informacím, aby zajistil co největší transparentnost postupů při zadávání veřejných zakázek. Nesmí však zavádět režimy, jež nezaručují nenarušenou hospodářskou soutěž, které narušují poměření mezi zákazem zpřístupnit důvěrné informace a obecnou zásadou řádné správy, z níž vyplývá povinnost uvést odůvodnění, pro zajištění dodržení práva neúspěšných uchazečů na účinný přezkum, nebo které mění režim v oblasti zveřejňování v souvislosti se zadanými zakázkami, jakož i pravidla týkající se informování zájemců a uchazečů (
3
).
Vnitrostátní právní předpisy, které ukládají zveřejnění všech informací, jež byly veřejnému zadavateli sděleny všemi uchazeči, pouze s výjimkou informací spadajících pod pojem „obchodní tajemství“, přitom mohou tomuto zadavateli bránit, aby se rozhodl, na základě jednoho ze zájmů a cílů uznaných směrnicí 2014/24, které souvisejí s vymahatelností práva, veřejným zájmem, oprávněnými obchodními zájmy hospodářského subjektu a poctivou hospodářskou soutěží (
4
), nezveřejnit určité informace, jež nespadají pod tento pojem.
Na druhém místě Soudní dvůr upřesnil, že veřejný zadavatel musí za účelem určení, zda odepře uchazeči, jehož přijatelná nabídka byla odmítnuta, přístup k informacím, které předložili ostatní uchazeči ohledně svých relevantních zkušeností a příslušných referencí, ohledně totožnosti a odborné kvalifikace osob navržených pro provedení zakázky nebo subdodavatelů a ohledně koncepce projektů, jejichž realizace je plánována v rámci veřejné zakázky, a způsobu jejího provedení, posoudit, zda tyto informace mají komerční hodnotu, která není omezena na předmětnou zakázku, když jejich zpřístupnění může poškodit oprávněné obchodní zájmy nebo poctivou hospodářskou soutěž (
5
). Veřejný zadavatel může kromě toho odepřít přístup k těmto informacím, pokud by jejich zpřístupnění bránilo vymahatelnosti práva nebo bylo jinak v rozporu s veřejným zájmem. Pokud je však úplný přístup k informacím odepřen, musí veřejný zadavatel poskytnout přístup k podstatnému obsahu těchto informací, aby bylo zajištěno dodržení práva na účinnou právní ochranu.
Zejména, pokud jde nejprve o relevantní zkušenosti uchazečů a reference dokládající tyto zkušenosti a jejich způsobilosti, měl Soudní dvůr za to, že takové informace nemohou být v plném rozsahu kvalifikovány jako důvěrné. Zkušenosti uchazeče nejsou totiž obecně tajné, takže konkurenti nemohou být v zásadě připraveni o informace, které se jich týkají. Uchazeči musí mít, v zájmu transparentnosti a pro zajištění dodržení požadavků řádné správy a účinné soudní ochrany, přístup přinejmenším k podstatnému obsahu informací předaných každým z nich veřejnému zadavateli ohledně jejich zkušeností a referencí, které je dokládají. Tímto přístupem však nejsou dotčeny zvláštní okolnosti týkající se určitých trhů s citlivými výrobky nebo službami, jež mohou výjimečně odůvodnit odmítnutí poskytnutí informací za účelem zajištění dodržování zákazu nebo požadavku stanoveného zákonem nebo ochrany veřejného zájmu.
Pokud jde dále o informace o fyzických nebo právnických osobách, včetně subdodavatelů, o kterých uchazeč uvádí, že jich při plnění zakázky využije, Soudní dvůr rozlišoval mezi údaji umožňujícími tyto osoby identifikovat a údaji o odborné kvalifikaci nebo způsobilosti těchto osob.
Pokud jde o jmenovité údaje, Soudní dvůr nevyloučil, že za předpokladu, že je pravděpodobné, že uchazeč a jeho odborníci či subdodavatelé vytvořili synergii s komerční hodnotou, musí být přístup k těmto údajům odepřen. Veřejný zadavatel tak musí určit, zda v důsledku zpřístupnění těchto identifikačních údajů hrozí, že uchazeč bude vystaven porušení ochrany důvěrných informací (
6
). Za tím účelem musí veřejný zadavatel zohlednit všechny relevantní okolnosti, včetně předmětu dotčené zakázky, jakož i zájem uvedeného uchazeče a uvedených odborníků či subdodavatelů účastnit se s týmiž důvěrně sjednanými závazky dalších zadávacích řízení. Zpřístupnění informací předaných veřejnému zadavateli však nelze odmítnout, jestliže tyto informace, třebaže jsou relevantní pro dotčené zadávací řízení, nemají žádnou komerční hodnotu v širším rámci činnosti těchto hospodářských subjektů.
Pokud jde o nikoli jmenovité údaje, měl Soudní dvůr za to, že s ohledem na jejich význam pro zadání zakázky vyžaduje zásada transparentnosti a právo na účinnou právní ochranu, aby všichni uchazeči měli přístup k podstatnému obsahu takových údajů, jako odborná kvalifikace nebo způsobilost osob zapojených do plnění zakázky, rozsah a struktura takto vytvořených lidských zdrojů, nebo část plnění zakázky, kterou uchazeč zamýšlí svěřit subdodavatelům.
Pokud jde konečně o koncepci projektů, jejichž realizace je plánována v rámci zakázky, a popis způsobu provedení zakázky, Soudní dvůr uvedl, že je na veřejném zadavateli, aby posoudil, zda představují nebo obsahují prvky, které mohou být předmětem ochrany podle práva duševního vlastnictví, zejména podle autorského práva, a vztahuje se tak na ně důvod pro odmítnutí zpřístupnění, jenž se týká vymahatelnosti práva (
7
). Soudní dvůr však připomněl, že i v případě, že jsou tato koncepce a tento popis považovány za díla chráněná autorským právem, je tato ochrana vyhrazena pouze prvkům, které jsou vyjádřením autorova vlastního duševního výtvoru, jenž odráží jeho osobnost.
Kromě toho a nezávisle na tomto přezkumu může zveřejnění této koncepce a tohoto popisu, které mají komerční hodnotu, narušit hospodářskou soutěž, zejména snížením schopnosti dotyčného hospodářského subjektu odlišit se při budoucích řízeních o zadání veřejných zakázek prostřednictvím téže koncepce a téhož popisu. Ačkoli je tedy možné, že úplný přístup k informacím týkajícím se koncepce projektů a popisu způsobu provedení musí být odepřen, podstatný obsah této části nabídek musí být přístupný (
8
).
Na třetím místě Soudní dvůr rozhodl, že v případě, kdy je při rozhodování o návrhu na přezkum rozhodnutí o zadání veřejné zakázky (
9
) konstatováno, že veřejný zadavatel je povinen zpřístupnit navrhovateli informace, které byly neprávem považovány za důvěrné, a z důvodu nezpřístupnění těchto informací bylo porušeno právo na účinnou právní ochranu, nemusí toto konstatování nutně vést k přijetí nového rozhodnutí o zadání zakázky, pokud vnitrostátní procesní právo umožňuje soudu projednávajícímu věc přijmout v průběhu řízení opatření, kterými je obnoveno dodržení práva na účinnou právní ochranu, nebo mu umožňuje konstatovat, že navrhovatel může podat nový návrh na přezkum již přijatého rozhodnutí o zadání. Lhůta pro podání takového návrhu může začít běžet až od okamžiku, kdy má tento navrhovatel přístup ke všem informacím, které byly neprávem kvalifikovány jako důvěrné.
(
1
) – Článek 21 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65).
(
2
) – Článek 2 bod 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 8. června 2016 o ochraně nezveřejněného know-how a obchodních informací (obchodního tajemství) před jejich neoprávněným získáním, využitím a zpřístupněním (Úř. věst. 2016, L 157, s. 1).
(
3
) – Články 50 a 55 směrnice 2014/24.
(
4
) – Článek 50 odst. 4 a čl. 55 odst. 3 směrnice 2014/24.
(
5
) – Článek 18 odst. 3, čl. 21 odst. 1 a článek 55 směrnice 2014/24.
(
6
) – Článek 21 odst. 1 směrnice 2014/24.
(
7
) – Článek 55 odst. 3 směrnice 2014/24.
(
8
) – Podle čl. 21 odst. 1 nebo čl. 55 odst. 3 směrnice 2014/24/EU.
(
9
) – Článek 1 odst. 1 a 3 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246).