62018CC0519
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 5 септември 2019 година (
1
)
Дело C‑519/18
TB
срещу
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща, Унгария)
„Преюдициално запитване — Контрол по границите, убежище и имиграция — Имиграционна политика — Право на събиране на семейството — Директива 2003/86/ЕО — Необходими условия за упражняване на правото на събиране на семейството на бежанци — Член 10, параграф 2 — Понятие „лице на издръжка“ — Национално законодателство, съгласно което събиране на семейството е възможно, при условие че съответният член на семейството е неспособен да задоволи собствените си нужди в страната на произход по причина на здравословното си състояние“
I. Въведение
1.
Може ли национален орган да подчини възможността за събирането на семейство, поискано от член на семейството в широк смисъл на бежанец, на условието този член да е неспособен да задоволи собствените си нужди в страната си на произход по причина на здравословното си състояние?
2.
Такъв е по същество предметът на преюдициалните въпроси, които Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща, Унгария) поставя на Съда в рамките на процедура за събиране на семейството, която се води по отношение на сестрата на бежанец, и двамата от ирански произход.
3.
В приложение на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (
2
) държавите членки могат да разрешат събирането на членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, „ако същите се намират на финансовата издръжка“ на бежанеца.
4.
По настоящото дело запитващата юрисдикция иска от Съда да установи обхвата на свободата на преценка, с която разполагат държавите членки при прилагането на тази разпоредба. По-специално, от Съда се иска да уточни в каква степен държавите членки са длъжни да спазват посочения в тази разпоредба критерий за допустимост относно съществуването на отношение на зависимост между съответния член на семейството и бежанеца (
3
).
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
5.
Директива 2003/86 определя условията за упражняване на правото на събиране на семейството, от което се ползват гражданите на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки.
6.
Съображение 8 от тази директива гласи:
„Специално внимание следва да се отдели на положението на бежанците поради причините, които са ги принудили да избягат от страната си и които им пречат да водят там нормален семеен живот. Ето защо необходимо е да се предвидят по-благоприятни условия за упражняване на правото им на събиране на семейството“.
7.
Член 3, параграф 5 от тази директива гласи:
„Настоящата директива не засяга възможността държавите членки да приемат или да запазят по-благоприятни разпоредби“.
8.
Член 4, част от глава II от посочената директива, озаглавена „Членове на семейството“, гласи в параграфи 1—3:
„1.   Държавите членки разрешават влизането и пребиваването в съответствие с настоящата директива и при условие че са спазени изискванията на глава IV, а също и на член 16, на следните членове на семейството:
а)
съпруг на кандидата за събиране на семейството;
б)
малолетните и непълнолетните деца на кандидата за събиране на семейството и на неговия съпруг, включително децата, осиновени […];
в)
малолетните и непълнолетните деца, включително осиновени деца на кандидата за събиране на семейството, когато той притежава родителските права и децата се намират на негова издръжка. […];
г)
малолетните и непълнолетните деца, включително осиновени деца на съпруга, когато той притежава родителските права и децата се намират на негова издръжка. […].
[…]
2.   Държавите членки могат със закон или подзаконов нормативен акт да разрешат влизането и пребиваването по смисъла на настоящата директива, при условие че са спазени изискванията на глава IV за следните членове на семейството:
а)
родственици от първа степен по пряка възходяща линия на кандидата или неговия съпруг, когато те се намират на тяхна издръжка и не се ползват с необходимата семейна подкрепа в страната на произход;
б)
пълнолетните несключили брак деца на кандидата или на неговия съпруг, когато са обективно неспособни да задоволят собствените си нужди по причина на здравословното си състояние.
3.   Държавите членки могат със закон или подзаконов нормативен акт да разрешат влизането и пребиваването по смисъла на настоящата директива, при условие че са спазени изискванията на глава IV, на несключилия брак партньор, гражданин на трета страна, с който кандидатът се намира в надлежно доказана стабилна и дълготрайна връзка или на гражданин на трета страна, който е обвързан с кандидата чрез регистрирано партньорство в съответствие с член 5, параграф 2 и на несключилите брак непълнолетни деца, включително осиновени деца, а също и на пълнолетните несключили брак деца, които обективно са неспособни да задоволят собствените си нужди по причина на здравословното си състояние, на такива лица.
Държавите членки могат да решат по отношение на събирането на семейството регистрираните партньори да бъдат третирани като съпрузи“.
9.
Глава V от Директива 2003/86, озаглавена „Събиране на семейства на бежанци“, съдържа член 10, параграфи 1 и 2, които предвиждат:
„1.   Член 4 се прилага за дефиницията на членове на семейството с изключение на параграф 1, трета алинея от него, който не се прилага за децата на бежанци.
2.   Държавите членки могат да разрешат събирането на други членове на семейството, които не са посочени в член 4, ако същите се намират на финансова издръжка на бежанеца.“
10.
Съгласно член 17 от тази директива:
„Държавите членки надлежно държат сметка за характера и солидността на семейните връзки на лицето и продължителността на пребиваването му в държавата членка, както и за съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство“.
Б.
Унгарското право
11.
Член 19 от А harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (
4
) (Закон II от 2007 г. за влизане и престой на граждани на трети страни, наричан по-нататък „Законът от 2007 г.“) гласи:
„1.   Разрешение за пребиваване с цел събиране на семейство може да получи гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на трета страна, притежаващ разрешение за пребиваване, разрешение за имиграция, разрешение за установяване, временно разрешение за постоянно пребиваване, национално разрешение за постоянно пребиваване или разрешение за постоянно пребиваване, издадено в Европейската общност, или на лице, което по силата на специален закон, притежава карта за пребиваване или карта за постоянно пребиваване (наричан по-нататък за целите на настоящия член „кандидатът за събиране на семейство“).
2.   Разрешение за пребиваване с цел събиране на семейство може да получи:
a)
член на семейството на лице, на което е признат статут на бежанец; или
b)
родител или, при отсъствието на такъв, настойник на непридружено малолетно или непълнолетно лице, на което е признат статут на бежанец.
[…]
4.   Разрешение за пребиваване с цел събиране на семейство може да бъде предоставено на:
a)
родителите, които са на издръжка на кандидата за събиране на семейство или на неговия съпруг, или на лицето, на което е признат статут на бежанец;
b)
братята и сестрите и родствениците по права възходяща или низходяща линия на кандидата за събиране на семейство или на неговия съпруг, или на лицето, на което е признат статут на бежанец, ако обективно са неспособни да задоволят собствените си нужди по причина на здравословното си състояние“.
III. Спорът по делото в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
12.
Кандидатът за събиране на семейство е от ирански произход и на 7 септември 2015 г. унгарският компетентен орган му е признал статут на бежанец. На 12 януари 2016 г. сестрата на кандидата подава заявление за издаване на разрешение за пребиваване на основание събиране на семейство до дипломатическата мисия на Унгария в Техеран (Иран).
13.
Първоинстанционният орган отхвърля това заявление на две основания. Първо, този орган счита, че заявителката е представила неверни данни. Второ, той приема, че въпросното заявление не отговаря и на условията по член 19, параграф 4 от Закона от 2007 г., доколкото предвид нейното образование и здравословно състояние заявителката не е доказала, че е обективно неспособна да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние. В това отношение първоинстанционният орган посочва, че съгласно приложената към заявлението медицинска документация заявителката страда от депресия, налагаща редовно лечение.
14.
Това решение е потвърдено от второинстанционния орган.
15.
Кандидатът за събиране на семейство обжалва това решение пред запитващата юрисдикция. Той счита по-специално че изискванията по член 19, параграф 4 от Закона от 2007 г. противоречат на разпоредбите, предвидени в член 10, параграф 2 от Директива 2003/86, и поради това иска от запитващата юрисдикция да отправи преюдициално запитване.
16.
Тъй като запитващата юрисдикция също изпитва съмнения относно съвместимостта на член 19, параграф 4 от Закона от 2007 г. с правото на Съюза, тя решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли член 10, параграф 2 от Директива [2003/86] да се тълкува в смисъл, че ако въз основа на посочената разпоредба държава членка разрешава влизането на член на семейството, който не фигурира сред посочените в член 4 [от тази директива], спрямо него тя може да приложи единствено изискването по член 10, параграф 2 (да бъде „на […] издръжка на бежанеца“)?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос: означава ли качеството лице „на издръжка“ („dependency“) по смисъла на член 4, параграф 2, буква а) от Директива [2003/86] фактическо положение, при което трябва кумулативно да са налице различните аспекти на зависимостта, или е достатъчно да е налице който и да било от тези аспекти, съобразно конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, за да може това качество да бъде потвърдено? В този контекст съвместима ли е с изискването по член 10, параграф 2 [от тази директива] (лицето да бъде „на […] издръжка на бежанеца“) национална разпоредба, в която извършването на индивидуална преценка се изключва и се отчита само един фактически елемент (показател за зависимостта: лицето да бъде „обективно […] неспособн[о] да задовол[и] собствените си нужди по причина на здравословното си състояние“) като условие за спазването на това изискване?
3)
При отрицателен отговор на първия въпрос — тоест ако държавата членка може да прилага други изисквания освен предвиденото в член 10, параграф 2 [от Директива 2003/86] (лицето да бъде „на […] издръжка на бежанеца“) — означава ли това, че ако счете за необходимо държавата членка може да въведе всякакви изисквания, включително предвидените за други членове на семейството в член 4, параграфи 2 и 3 [от тази директива], или може да прилага единствено изискването по член 4, параграф 3 от [посочената директива]? В този случай какво фактическо положение предполага изискването лицата да са „objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health“ по член 4, параграф 3 от Директивата? Следва ли същото да се тълкува в смисъл, че съответният член на семейството не може [да задоволи] „собствените си нужди“, или в смисъл, че е „неспособeн“ да се грижи „за себе си“, или пък то следва да се тълкува по друг начин?“
17.
Жалбоподателят, унгарското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия представят писмени становища.
IV. Анализ
18.
Преди да пристъпя към разглеждане на въпросите, отправени от запитващата юрисдикция до Съда, следва да се направи предварителна бележка относно допустимостта на настоящото преюдициално запитване.
А.
Предварителна бележка относно допустимостта на преюдициалното запитване
19.
В писменото си становище унгарското правителство твърди, че настоящото преюдициално запитване е недопустимо, тъй като член 19, параграф 4 от Закона от 2007 г. не е национална мярка за транспониране на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86. Всъщност то посочва, че Комисията не е била официално уведомена за тази национална разпоредба, тъй като тя е приета в рамките на собствената компетентност на Унгария.
20.
Не мисля, че в конкретния случай липсата на уведомяване, на която се позовава унгарското правителство, може да бъде основание за недопустимост на настоящото преюдициално запитване.
21.
Всъщност, когато съдържанието на акта за преюдициално запитване се оспорва от една от страните в производството, от постоянната практика на Съда следва, че Съдът по принцип трябва да прецени само обстоятелствата, които запитващата юрисдикция е решила да му представи, по-специално що се отнася до условията за прилагане на релевантната национална правна уредба, които тази юрисдикция счита за установени, тъй като единствено юрисдикциите на държавите членки тълкуват националните разпоредби (
5
). При тези обстоятелства Съдът трябва да разгледа настоящото преюдициално запитване в светлината на тълкуването на националното право, възприето от посочената юрисдикция, и независимо от изложените в това отношение от унгарското правителство критики.
22.
Впрочем отбелязвам, че според представен от унгарското Министерство на вътрешните работи публичен доклад от 2016 г. целта на Закона от 2007 г. действително е да транспонира в националния правов ред също и разпоредбите на Директива 2003/86 относно събирането на семейството за членовете на семейството в широк смисъл на бежанец (
6
).
23.
Поради това считам, че настоящото преюдициално запитване е допустимо и трябва да се разгледат въпросите, отправени от запитващата юрисдикция.
Б.
По първия въпрос
24.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да установи дали член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 трябва да се тълкува в смисъл, че ако държава членка разреши събирането на членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, тя е длъжна да спази предвиденото в тази разпоредба условие лицата да бъдат „на […] издръжка“.
25.
Съдът все още не е имал възможност да даде указания за точния обхват на член 10, параграф 2 от посочената директива и по-специално за свободата на преценка, призната на държавите членки при прилагането на тази разпоредба. Сравнителният анализ на условията за транспониране на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 в правото на държавите членки показва значителни различия, които в още по-голяма степен налагат изясняване (
7
).
26.
Струва ми се, че за да отговоря на въпроса, който запитващата юрисдикция отправя до Съда, трябва да направя една първа забележка относно предмета и естеството на разглежданата разпоредба.
27.
В рамките на организираната от Директива 2003/86 процедура за събиране на семейството законодателят на Съюза различава два вида режими.
28.
Първият е общият режим, който е предназначен за гражданите на трети страни и чиито материални условия са изброени в членове 4—8 от тази директива.
29.
Вторият е специалният режим, който се отнася за бежанците и чиито материални условия са предвидени в членове 9—12 от Директива 2003/86. Този режим трябва да позволи да се гарантира ефективността на правото на нормален семеен живот чрез събирането на онези членове на дадено семейство, които предвид обстоятелствата в страната им на произход са избягали от преследване или тежки посегателства и са били разделени при принудително разселване или бягство.
30.
Член 10 от посочената директива спада към този специален режим и целта му е да се определи кръгът на ползващите се от събиране на семейството лица.
31.
Член 10, параграф 1 от Директива 2003/86 се отнася до членовете на семейното ядро на бежанеца, а именно съпругато и малолетните и непълнолетни деца (
8
). Става въпрос за императивна разпоредба, тъй като държавите членки са длъжни да разрешат влизането и пребиваването на тези лица при условия по същество идентични на определените от законодателя на Съюза в член 4, параграф 1 от посочената директива (
9
). Според Съда общото правило е, че се разрешава събирането на семейството и разпоредбите, позволяващи ограничаването му, трябва да се тълкуват стриктно (
10
). Съдът приема, че държавите членки имат „конкретни задължения за действие, на които съответстват ясно определени субективни права, [тъй като] той изисква от тях в посочените в тази директива хипотези да разрешават, без да могат да упражняват своята свобода на преценка, събирането на семейството по отношение на някои членове на семейството на кандидата“ (
11
).
32.
Член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 се отнася до членовете на семейството в широк смисъл на бежанеца (пълнолетни деца, братя и сестри, племенници и т.н). Противно на член 10, параграф 1 от посочената директива, това е диспозитивна разпоредба, коeто съгласно постоянната съдебна практика означава, че оставя широко право на преценка на държавите членки (
12
). Последните не са длъжни да прилагат разпоредбите, предвидени в член 10, параграф 2 от директивата, тъй като правото на Съюза оставя на всяка от тях суверенното право да реши — в зависимост от политически, хуманитарни или практически съображения — дали да приеме събирането на семейството за членовете на семейството в широк смисъл на бежанец.
33.
Следователно Директива 2003/86 налага хармонизация само до известна степен, тъй като запазва различията между държавите членки относно възможностите за влизане и пребиваване на членовете на семейството в широк смисъл на бежанец. Така сравнителният анализ на националните законодателства позволява да се установи, че някои държави членки са избрали да приложат тази разпоредба, докато други са се отказали от нея.
34.
Фактът, че става въпрос за диспозитивна разпоредба, обаче не означава, че държавите членки разполагат с пълна свобода при прилагането ѝ, за да създадат по свое усмотрение благоприятни условия за влизането и пребиваването на лицата, към които се прилага тази разпоредба.
35.
По-специално, това не може да бъде основание за отклонението на държавата членка от изрично посоченото от законодателя на Съюза условие за допустимост в тази разпоредба.
36.
Всъщност прегледът на текста на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 позволява да се очертае точно предоставената на държавите членки свобода на действие.
37.
Макар законодателят на Съюза да им предоставя значителна свобода на преценка относно прилагането на тази разпоредба („[д]ържавите членки могат да разрешат събирането“ (
13
)) и относно категорията лица, които могат да се възползват от нея („други членове на семейството, които не са посочени в член 4“ (
14
)), той уточнява особено прецизно хипотезата, при която е възможно събирането, а именно когато съответният член на семейството е „на […] издръжка на бежанеца“.
38.
Следователно подходът на законодателя на Съюза е идентичен с възприетия в член 4 от Директива 2003/86, като за всяка от категориите ползващи се лица са установени точни и конкретни условия за допустимост. Поради това мисля, че упоменаването на съществуващо отношение на зависимост между съответния член на семейството и бежанеца действително е било замислено от законодателя на Съюза не като пожелателна разпоредба, а напротив, като разпоредба с императивен характер по отношение на държавите членки независимо от обхвата на предварително предоставената им свобода на действие. Поради това според мен изискването за отношение на зависимост между съответния член на семейството и бежанеца, характеризиращо се с факта, че първият е на издръжка на втория, е предварително условие за прилагането на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86.
39.
Ето защо с оглед на тези съображения считам, че тази разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че ако държава членка разреши събирането на членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, тя е длъжна да спази изрично посоченото от законодателя на Съюза в тази разпоредба условие лицата да бъдат „на […] издръжка“.
40.
Освен това смятам, че държавите членки не могат да възприемат свое собствено определение на понятието „лице на […] издръжка“.
41.
Във връзка с многобройните дела, с които е сезиран, Съдът непрекъснато припомня, че това е самостоятелно понятие на правото на Съюза, което като такова трябва да се тълкува по един и същ начин на територията на всички държави членки.
42.
Смисълът и обхватът на това понятие са определени в контекста на Директива 2004/38/ЕО (
15
). Съгласно възприетата от Съда формулировка, качеството на член на семейството „на […] издръжка“„произтича от фактическо положение, характеризиращо се с обстоятелството, че материалната издръжка на члена на семейството се осигурява от гражданина на Съюза, който се е възползвал от свободата на движение, или от неговия съпруг“ (
16
). От тази съдебна практика следва, че членът на семейството „на […] издръжка“ не трябва да е в състояние да задоволява основните си нужди, като се вземат предвид икономическите и социалните условия в неговата страна на произход (
17
), тоест най-основните потребности (
18
).
43.
Според мен няма никакво основание да се приема друго определение на понятието „лице на […] издръжка“ в контекста на Директива 2003/86. Всъщност, като се има предвид формулировката на даденото определение, качеството „лице на […] издръжка“ трябва да подлежи на конкретна и обективна преценка, която не зависи от гражданството на съответните лица и следователно от статута на кандидата за събирането на семейство, независимо дали той е гражданин на Съюза, който се ползва от прогласените в Директива 2004/38 права, или гражданин на трета страна, който се ползва от правата, установени в Директива 2003/86.
44.
Впрочем в Насоките си Комисията указва, че критериите, установени от Съда в контекста на Директива 2004/38 за оценка на положение на зависимост, могат mutatis mutandis да служат като насока за държавите членки при определянето на критерии за преценка на естеството и продължителността на зависимост на въпросното лице в контекста на член 4, параграф 2, буква а) от Директива 2003/86 (
19
).
45.
Поради това считам, че условието по член 10, параграф 2 от Директивата лицето да бъде „на […] издръжка“ на бежанеца, следва да се тълкува в смисъл, че съответният член на семейството трябва да се намира във фактическо положение, което се характеризира с обстоятелството, че материалната му издръжка е осигурена от посочения бежанец.
В.
По втория въпрос
46.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което в рамките на процедура, лишена от всякакъв индивидуален подход, подчинява възможността братът или сестрата на бежанец да се ползва от събиране на семейството на условието той/тя да е неспособен/неспособна да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние.
47.
Запитващата юрисдикция си задава въпроси относно два основни елемента от процедурата, предвидена в посочената разпоредба.
48.
От една страна, тя иска да установи дали и евентуално в каква степен държава членка може да приложи ограничително условието лицето да бъде „на […] издръжка“ на бежанеца, така че да обхваща само една конкретна форма на зависимост. От друга страна, тя иска да се установи дали тази държава може също да не следва индивидуален подход при разглеждане на искането за събиране на семейството.
1. Ограничаване на приложното поле на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 до конкретна форма на зависимост
49.
Въпросите на запитващата юрисдикция произтичат от факта, че разглежданото в главното производство национално законодателство води до ограничаване на приложното поле ratione personae на член 10, параграф 2 от Директива 2003/86, тъй като в това законодателство изключването — по отношение на членовете на семейството на бежанеца, които са на негова издръжка — на възможността за събиране на семейството се извършва на основания, свързани не с промяна в здравословното им състояние, а например със специфични за страната на произход културни аспекти или просто с привързаност.
50.
Като се има предвид особеното естество на член 10, параграф 2 от Директивата, не виждам принципна пречка държава членка — която е избрала да създаде благоприятни условия за събирането на семейството за членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, възможност, която други държави отказват — да може да ограничи приложното поле на тази разпоредба до конкретно положение или конкретна форма на зависимост.
51.
Мисля, че диспозитивният характер на разглежданата разпоредба предоставя на тази държава членка свобода на преценка, с каквато тя не разполага в рамките на императивни разпоредби, като член 10, параграф 1 от посочената директива. Тази свобода на преценка трябва да ѝ позволи да се ползва със свобода на действие, но като спазва установените от законодателя на Съюза условия и без да засяга нито целта на Директива 2003/86, нито полезното ѝ действие (
20
).
52.
Струва ми се, че в това отношение национално законодателство като разглежданото в главното производство отговаря на тези изисквания.
53.
Първо, лице, което не е в състояние да задоволи собствените си нужди в страната си на произход по причина на здравословното си състояние, действително би могло да се намира във фактическо положение, характеризиращо се с обстоятелството, че материалната му издръжка се осигурява от кандидата за събиране на семейство, и следователно може да бъде квалифицирано като „лице на издръжка“ по смисъла на практиката на Съда.
54.
Второ, дори ако такова законодателство прилага ограничително условието лицето да бъде „на издръжка“ на бежанеца, то не засяга нито целта на Директива 2003/86, нито полезното действие на разглежданата разпоредба. Всъщност дори ако то не обхваща всички положения, при които членовете на семейството в широк смисъл на бежанец са на негова издръжка, в крайна сметка целта му е да се създадат благоприятни условия за събирането на семейството на граждани на трети страни и по-специално на бежанци.
55.
Припомням още веднъж, че Директива 2003/86 не задължава държавите членки да уважават исканията за влизане и за пребиваване, подадени от членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, които биха били на негова издръжка. Впрочем някои държави членки като Франция или също Белгия не са приложили разглежданата разпоредба.
56.
При тези обстоятелства съм убеден, че е необходимо да се остави известна свобода на преценка на тези от държавите членки, които считат за възможно, подходящо или желателно да се създадат благоприятни условия за събирането на ограничен кръг от ползващи се лица. Сравнителният анализ на националните законодателства показва до каква степен държавите членки проявяват предпазливост, като обикновено подчиняват възможността членовете на семейството в широк смисъл на бежанец да се ползват от събирането на семейството на ограничителни условия, свързани със състоянието на зависимост (
21
). Ако от тези държави членки обаче се изиска да прилагат разширително условието лицето да бъде „на […] издръжка“ на бежанеца, така че то да обхваща всяка форма или всяко положение на зависимост в страната на произход, твърде възможно е те да бъдат разубедени да прилагат тази разпоредба, макар да смятат, че това е възможно по отношение на конкретна категория ползващи се лица.
57.
Накрая, трето, мисля, че практиката на Съда допуска възможността в положение като разглежданото в главното производство държава членка да наложи особено изискване, свързано с естеството на зависимостта или с причините за нея.
58.
В това отношение се позовавам на установената от Съда в контекста на Директива 2004/38 (
22
) и по-специално в решение от 5 септември 2012 г., Rahman и др. (
23
) практика, впоследствие потвърдена с решение от 26 март 2019 г., SM (Дете, поставено при условията на алжирския режим кафала) (
24
).
59.
Решението от 5 септември 2012 г., Rahman и др. (
25
)се отнася до тълкуването член 3, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38, съгласно който държавите членки са длъжни да улесняват в съответствие с националното си законодателство влизането и пребиваването на членовете на семейството на гражданин на Съюза, които не попадат в определението за семейно ядро, ако те по-специално са на негова издръжка.
60.
Тази разпоредба се различава от член 10, параграф 2 от Директива 2003/86, доколкото вменява на държавите членки истинско задължение да приемат необходимите мерки, за да улеснят влизането и пребиваването на лица, които се намират в положение на зависимост. Това задължение обаче е формулирано общо, така че оставя голяма свобода на действие на всяка държава членка, чийто обхват е още по-силно изразен поради изричното препращане към националното законодателство.
61.
Съдът е взел предвид тези обстоятелства. Той е постановил, че „при упражняването на [свободата на преценка, с която разполагат съгласно посочената разпоредба], държавите членки могат да предвидят в законодателствата си особени изисквания относно естеството и продължителността на зависимостта именно“ за да гарантират, че зависимостта е реална и с нея не се злоупотребява (
26
). Съдът обаче налага тези изисквания да са в съответствие с обичайния смисъл на понятията, свързани с посочената в член 3, параграф 2, първа алинея, буква a) от Директива 2004/38 зависимост, и да не лишават тази разпоредба от нейното полезно действие (
27
).
62.
Така в това решение Съдът признава на държавите членки правото да използват свободата си на преценка, за да определят извън изрично установения от законодателя на Съюза критерий за допустимост („на […] издръжка на“) особени изисквания относно положението на зависимост, в което се намира съответният член на семейството, и то въпреки че предвиденото в Директива 2004/38 право на събиране на семейството е замислено като следствие от правото на свободно движение на гражданина на Съюза и подлежи на косвена закрила поради възможността да бъде засегнато полезното действие на гражданството на Съюза (
28
).
63.
Припомням обаче, че Директива 2003/86 не попада сред разпоредбите относно гражданството на Съюза и свободното движение на лица, а сред тези относно имиграционната политика (
29
). В този контекст Съдът е приел, че не съществува субективно право за допускането на членовете на дадено семейство на територията на държавите членки и че съгласно Директива 2003/86 последните разполагат с известна свобода на действие при разглеждане на заявленията за събиране на семейство и могат да поставят условия за упражняването на това право (
30
).
64.
Ето защо при тези обстоятелства ми се струва, че практиката на Съда допуска възможността на държавите членки да се признае свобода на преценка, която да им позволи да предвидят в законодателството си особени условия относно формата или естеството на зависимостта.
65.
С оглед на тези съображения считам, че сам по себе си член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която подчинява правото на сестрата на бежанец на събиране на семейство на условието тя да бъде на негова издръжка поради неспособността си да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние.
66.
При прилагането му обаче това законодателство трябва да отговаря и на изискването за гарантиране на индивидуален подход при разглеждане на заявлението, което сега следва да анализирам.
2. Необходимост от индивидуален подход при разглеждане на заявлението
67.
В рамките на втория си въпрос запитващата юрисдикция подчертава, че при прилагането на разглежданата в главното производство правна уредба изобщо не е изследвано личното положение на подалото заявление лице.
68.
Ако случаят е такъв, очевидно е, че такава правна уредба не отговаря на процедурните изисквания, които всяка държава членка трябва да спазва при разглеждането на заявление за събиране на семейство съгласно Директива 2003/86, и по-специално на изискванията по член 17.
69.
Всъщност тази разпоредба изисква от нея преценка на положението на подалото заявление лице и индивидуален подход при разглеждането му (
31
).
70.
В този смисъл припомням, че по делото, по което е постановено решение от 4 март 2010 г.Chakroun (
32
), по което заявлението за събиране на семейство е подадено от съпругата на гражданин на трета страна, Съдът е постановил, че член 17 от Директива 2003/86 не допуска национално законодателство, което позволява на компетентния национален орган да отхвърли заявление за събиране на семейството, без да извърши конкретна преценка на положението на подалото заявление лице. В това решение Съдът е посочил, че нуждите на отделните лица могат да бъдат много различни по обхват и поради това е приел, че национално законодателство, което предвижда минимален размер на доходите, който ако не е налице, не се допуска събиране на семейството, доколкото искането за събиране на семейството е щяло да бъде отхвърлено независимо от „конкретната преценка на положението на подалото заявление лице“, противоречи на тази директива (
33
).
71.
Според мен тази преценка се налага в още по-голяма степен, когато заявлението за събиране на семейството е подадено от член на семейството на бежанец. Впрочем законодателят на Съюза се е погрижил да припомни това в съображение 8 от Директива 2003/86, като приканва държавите членки да отделят „специално внимание“ на положението на бежанците поради причините, които са ги принудили да избягат от страната си и които им пречат да водят там нормален семеен живот.
72.
Това специално внимание трябва да е налице през всички етапи на процедурата.
73.
Така във връзка с предвиденото в член 11 от Директива 2003/86 доказване на семейните връзки Съдът е постановил, че необходимата съгласно член 17 от Директивата индивидуална преценка изисква националният компетентен орган да отчете всички съответни фактори като възрастта, пола, образованието, произхода и социалния статус не само на ползващото се от международна закрила лице, но и на съответния член на семейството, и да разгледа обективно положението в страната на произход и специфичните за нея културни аспекти (
34
).
74.
Този анализ е абсолютно необходим при разглеждането на връзката на зависимост между съответния член на семейството и бежанеца по член 10, параграф 2 от посочената директива. Всъщност очевидно е, че зависимостта и произтичащите от нея последици не могат да се преценяват по един и същ начин, ако събирането се отнася до семейството на гражданин на трета страна, който е избрал да имигрира в държава — членка на Съюза, например поради икономически причини, и семейството на бежанец, който е бил принуден да избяга поради обстоятелствата в страната на произход.
75.
Поради това считам, че при прилагането на национална правна уредба като разглежданата в главното производство, когато компетентният национален орган трябва да провери дали съответният член на семейството може да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние, наложената съгласно член 17 от Директива 2003/86 индивидуална преценка изисква не само да се отчетат естеството и сериозността на заболяването, от което страда съответният член на семейството, както и степента на родство и степента на икономическа или физическа зависимост, но и да се обърне специално внимание на конкретното положение, в което се намира този член в страната си на произход, и особените трудности, пред които може да е изправен, като се имат предвид полът, възрастта и социалният му статус, а също и икономическото, социалното и санитарното положение в тази страна.
76.
Съгласно постоянната съдебна практика компетентните национални органи също трябва да преценят премерено и разумно всички актуални и релевантни обстоятелства и да вземат предвид всички налични интереси (
35
).
77.
Ето защо с оглед всички тези съображения считам, че член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 във връзка с член 17 от тази директива допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което подчинява възможността сестрата на бежанец да се ползва от събирането на семейство на условието тя да бъде на негова издръжка поради неспособността си да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние, стига обаче компетентният национален орган да приложи индивидуален подход при разглеждане на заявлението за събиране. Този орган трябва да вземе предвид всички релевантни обстоятелства в конкретния случай като естеството и сериозността на заболяването, от което страда съответният член на семейството, както и степента на родство и степента на икономическа или физическа зависимост, и да обърне специално внимание на конкретното положение, в което се намира този член в страната си на произход, и особените трудности, пред които може да е изправен, като се имат предвид полът, възрастта и социалният му статус, както и икономическото, социалното и санитарното положение в тази страна.
78.
Като се имат предвид предлаганите от мен отговори на първия и втория преюдициален въпрос, според мен не е необходимо да се отговаря на последния въпрос, отправен от запитващата юрисдикция до Съда.
V. Заключение
79.
Предвид всички гореизложени съображения предлагам на преюдициалните въпроси, отправени от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща, Унгария), да се отговори по следния начин:
„1)
Член 10, параграф 2 от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството трябва да се тълкува в смисъл, че ако държава членка разреши събирането на други членове на семейството на бежанец, които не са посочени в член 4 от въпросната директива, тази държава е длъжна да спази условието лицата да бъдат „на […] издръжка“ на бежанеца.
Условието по член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 лицето да бъде „на […] издръжка“ на бежанеца, следва да се тълкува в смисъл, че съответният член на семейството трябва да се намира във фактическо положение, което се характеризира с обстоятелството, че материалната му издръжка е осигурена от посочения бежанец.
2)
Член 10, параграф 2 от Директива 2003/86 във връзка с член 17 от тази директива допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство, което подчинява възможността сестрата на бежанец да се ползва от събиране на семейството на условието тя да бъде на негова издръжка поради неспособността си да задоволи собствените си нужди по причина на здравословното си състояние, стига обаче компетентният национален орган да приложи индивидуален подход при разглеждане на заявлението за събиране на семейството.
Този орган трябва да вземе предвид всички релевантни обстоятелства в конкретния случай като естеството и сериозността на заболяването, от което страда съответният член на семейството, както и степента на родство и степента на икономическа или физическа зависимост, и да обърне специално внимание на конкретното положение, в което се намира този член в страната си на произход, и особените трудности, пред които може да е изправен, като се имат предвид полът, възрастта и социалният му статус, както и икономическото, социалното и санитарното положение в тази страна“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164.
(
3
)	Съгласно практиката на Съда „лице на издръжка“ е лице, което се намира в положение на действителна зависимост по отношение на трето лице. Вж. по-специално решение от 16 януари 2014 г., Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, т. 20 и цитираната съдебна практика).
(
4
)	Magyar Közlöny 2007/65.
(
5
)	Вж. решение от 8 юни 2016 г., Hünnebeck (C‑479/14, EU:C:2016:412, т. 36 и цитираната съдебна практика).
(
6
)	Вж. в това отношение Ministry of Interior. Family reunification of TCNs in the EU: National practices. — In: European Migration Network, 2016, 8—9, достъпно на следния интернет адрес: http://emnhungary.hu/sites/default/files/2019-06/family_reunification_study.pdf.
(
7
)	Докато във Франция или в Белгия няма никаква разпоредба относно събиране на членовете на семейството в широк смисъл на бежанец, то е разрешено в Германия, когато е необходимо, за да се избегнат „прекомерни затруднения“, например в случаите на зависимост в резултат на увреждане или тежко заболяване (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Закон за пребиваването, заетостта и интеграцията на чужденците на територията на Федерална република Германия) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950), част 6. Раздели 27—36, по-специално 29, 30 и 36(2), и в Италия, когато пълнолетното дете не може да задоволи собствените си основни нужди по причина на здравословното си състояние, което предполага пълна инвалидност, или когато родителите са на издръжка и нямат други деца в страната на произход или също когато родителите са на възраст над 65 години, при положение че другите им деца са неспособни да задоволят нуждите им по сериозни надлежно доказани здравословни причини (Decreto legislativo no 286, Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Законодателен декрет № 286 за приемане на единен текст относно правната уредба на имиграцията и норми за положението на чужденците), от 25 юли 1998 г. (GURI № 191 от 18 август 1998 г.), член 29, параграф 1, букви c) и d) и член 29 (bis).
(
8
)	Вж. в това отношение съображение 9 от Директивата.
(
9
)	С изключение на разпоредбите, предвидени в член 4, параграф 1, трета алинея, които не се прилагат за децата на бежанците.
(
10
)	Вж. решение от 4 март 2010 г., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43). Струва ми се, че практиката на Съда относно тълкуването на член 4, параграф 1 от Директива 2003/86 (граждани на трети страни) може да се приложи по аналогия при тълкуването на член 10, параграф 1 от посочената директива (бежанци). Всъщност в последната разпоредба законодателят на Съюза изрично препраща към член 4 от посочената директива. Отбелязвам също, че в съображение 9 от Директива 2003/86 не се прокарва никакво разграничение в зависимост от това дали гражданинът на третата страна се ползва от международна закрила.
(
11
)	Вж. решение от 13 март 2019 г., E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, т. 46 и цитираната съдебна практика).
(
12
)	Вж. решение от 23 януари 2019 г., M.A. и др. (C‑661/17, EU:C:2019:53, т. 60 и цитираната съдебна практика).
(
13
)	Курсивът е мой.
(
14
)	Курсивът е мой.
(
15
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
(
16
)	Вж. решение от 16 януари 2014 г., Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, т. 21 и цитираната съдебна практика).
(
17
)	Вж. решение от 16 януари 2014 г., Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16, т. 22 и цитираната съдебна практика.
(
18
)	Вж. решение от 19 март 2019 г., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, т. 92), в което Съдът е постановил, че най-основните потребности обхващат тези от храна, лична хигиена и дом.
(
19
)	Съобщение на Комисията до Съвета и Европейския парламент от 3 април 2014 г. относно насоки за прилагане на Директива 2003/86/ЕО относно правото на събиране на семейството COM(2014) 210 окончателен, стр. 6.
(
20
)	Вж. решение от 13 март 2019 г., E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, т. 53 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Вж. бележка под линия 7 от настоящото заключение.
(
22
)	Не мисля, че установената от Съда практика в решение от 16 януари 2014 г., Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), е релевантна за настоящото дело. Наистина в точка 23 от посоченото решение Съдът е приел, че „не е необходимо да се установяват причините за […] зависимост, и следователно за получаването [на материалната издръжка на кандидата]“. Поставеният въпрос обаче е свързан не с определянето на членовете на семейството „на […] издръжка“ на кандидата за събирането на семейство, а с изискванията, които могат да наложат държавите членки във връзка с тежестта на доказване.
(
23
)	C‑83/11, EU:C:2012:519.
(
24
)	C‑129/18, EU:C:2019:248.
(
25
)	C‑83/11, EU:C:2012:519.
(
26
)	Решение от 5 септември 2012 г., Rahman и др. (C‑83/11, EU:C:2012:519, т. 38).
(
27
)	Решения от 5 септември 2012 г., Rahman и др. (C‑83/11, EU:C:2012:519, т. 39), и от 26 март 2019 г., SM (Дете, поставено при условията на алжирския режим кафала) (C‑129/18, EU:C:2019:248, т. 63).
(
28
)	В решение от 16 януари 2014 г., Reyes (C‑423/12, EU:C:2014:16), Съдът е припомнил, че уреждащите свободното движение на граждани на Съюза разпоредби — каквито са тези на Директива 2004/38 — които са част от основите на Съюза, трябва да се тълкуват разширително (т. 23 и цитираната съдебна практика). Всъщност Съдът изхожда от идеята, че гражданинът на Съюза може да бъде възпрян да се придвижва от една държава членка в друга, ако членовете на семейството му не могат да го придружават.
(
29
)	Директива 2003/86 е приета на основание член 63, параграф 3, буква a) от ДЕО (понастоящем член 79, параграф 2, буква а) от ДФЕС)___който е в дял IV „Визи, убежище, имиграционна и други политики, отнасящи се до свободното движение на лица“ (понастоящем дял V „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“).
(
30
)	Вж. в този смисъл решения от 27 юни 2006 г., Парламент/Съвет (C‑540/03, EU:C:2006:429, т. 59), и от 6 декември 2012 г., O и др. (C‑356/11 и C‑357/11, EU:C:2012:776, т. 79).
(
31
)	В това отношение вж. точка 7.4. от Насоките на Комисията и решение от 13 март 2019 г., E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, т. 58 и цитираната съдебна практика).
(
32
)	C‑578/08, EU:C:2010:117.
(
33
)	Решение от 4 март 2010 г., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 48.
(
34
)	Вж. решение от 13 март 2019 г., E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, т. 63), в което става въпрос за трудностите, които е срещнала кандидатката за събирането на семейство, бежанка от еритрейски произход, за да докаже съществуването на семейни връзки с малолетно лице.
(
35
)	Решения от 13 март 2019 г., E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, т. 57 и цитираната съдебна практика), и от 26 март 2019 г., SM (Дете, поставено при условията на алжирския режим кафала) (C‑129/18, EU:C:2019:248, т. 68 и цитираната съдебна практика).