62020CJ0315
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (осми състав)
11 ноември 2021 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Регламент (ЕО) № 1013/2006 — Превози на отпадъци — Член 3, параграф 5 и член 11, параграф 1, буква и) — Директива 2008/98/ЕО — Управление на отпадъците — Член 16 — Принципи на самодостатъчност и на близост — Решение 2000/532/ЕО — Европейски каталог на отпадъците (ЕКО) — Смесени битови отпадъци, преминали механично третиране, което не променя естеството им“
По дело C‑315/20
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 10 октомври 2019 г., постъпил в Съда на 13 юли 2020 г., в рамките на производство по дело
Regione Veneto
срещу
Plan Eco Srl,
при участието на:
Futura Srl,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: J. Passer (докладчик), председател на седми състав, изпълняващ функцията на председател на осми състав, L. S. Rossi и N. Wahl, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–
за италианското правителство, от G. Palmieri, подпомагана от G. Palatiello, avvocato dello Stato,
–
за Европейската комисия, от L. Haasbeek, G. Gattinara и F. Thiran,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 17 юни 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (ОВ L 190, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172) и на Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Regione Veneto (Регион Венето, Италия) и Plan Eco Srl относно превоз на отпадъци между държави членки.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 1013/2006
3
Съгласно член 2 („Определения“) от Регламент № 1013/2006:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
19.
„компетентен орган по изпращането“ означава компетентният орган за територията, от която се планира да започне или започва превоза;
20.
„компетентен орган по местоназначение“ означава компетентният орган за територията, към която се планира или осъществява превоза, или в която отпадъците са натоварени преди оползотворяване или обезвреждане на територия, която не е под националната юрисдикция на никоя държава
[…]“.
4
Член 3, параграф 5 от този регламент предвижда:
„Превозите на смесени битови отпадъци (позиция за отпадъци 20 03 01), събрани от частните домакинства, включително когато такова събиране обхваща и такива отпадъци от други производители, до съоръженията за оползотворяване или обезвреждане, е предмет, в съответствие с настоящия регламент, на същите разпоредби, както превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане“.
5
Съгласно член 11 („Възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за обезвреждане“) от цитирания регламент:
„1.   Когато се изпрати нотификация за планиран превоз на отпадъци, предназначени за [обезвреждане], компетентните органи по местоназначение и изпращане могат, в срок от 30 дни след датата на изпращането на потвърждението от компетентния орган по местоназначение в съответствие с член 8, да повдигнат обосновани възражения, на база едно или повече от следните основания и в съответствие с Договора:
a)
ако планираният превоз или обезвреждане няма да бъде в съответствие с мерките, взети за прилагане принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност на общностно и на национално равнище в съответствие с Директива 2006/12/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (ОВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45)], които мерки се изразяват в пълна или частична забрана или систематични възражения срещу превози на отпадъци; или
[…]
и)
ако отпадъците са смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства (отпадъци позиция 20 03 01); или
[…]
6.   Мерки, взети от държавите членки в съответствие с параграф 1, буква a), за пълна или частична забрана или систематични възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за обезвреждане, […], незабавно се нотифицират на Комисията, която от своя страна информира останалите държави членки“.
6
Член 12 („Възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за оползотворяване“) от същия регламент предвижда:
„1.   Когато се изпрати нотификация относно планиран превоз на отпадъци, предназначени за оползотворяване, компетентните органи по местоназначение и изпращане могат, в срок от 30 дни след датата на изпращането на потвърждението на компетентния орган по местоназначение в съответствие с член 8, да повдигнат обосновани възражения, на база едно или повече от следните основания и в съответствие с Договора:
[…]
б)
ако планираният превоз или оползотворяване няма да бъде в съответствие с националното законодателство, отнасящо се до опазването на околната среда, обществения ред, обществената безопасност или опазването на здравето относно действия, които се извършват в държавата, повдигаща възражения; или
[…]
ж)
ако съотношението на оползотворимите и неоползотворимите отпадъци, прогнозираната стойност на материалите, които трябва да бъдат окончателно рециклирани или разходът за оползотворяването и разходът за обезвреждането на неоползотворимите части не оправдава оползотворяването от икономически и/или екологични съображения; […]
[…]“.
Директива 2008/98
7
Директива 2008/98 отменя Директива 2006/12, считано от 12 декември 2010 г., и предвижда в член 41, че позоваванията на последната се считат за позовавания на първата.
8
Съображение 33 от Директива 2008/98 има следното съдържание:
„За целите на прилагането на Регламент (ЕО) 1013/2006 […], смесените битови отпадъци, посочени в член 3, параграф 5 от посочения регламент, остават смесени битови отпадъци, дори когато са преминали третиране, което не е променило съществено свойствата им“.
9
Съгласно член 16 („Принципи на самодостатъчност и близост“) от Директива 2008/98:
„1.   Държавите членки вземат подходящи мерки, в сътрудничество с други държави членки, когато това е необходимо или препоръчително, за създаване на интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за обезвреждане на отпадъци, както и на инсталации за оползотворяване на смесени битови отпадъци, събрани от частни домакинства, включително когато това събиране обхваща такива отпадъци от други причинители, като се вземат предвид най-добрите налични техники.
Чрез дерогация от Регламент (ЕО) № 1013/2006, държавите членки могат, с оглед защита на мрежата си от инсталации, да ограничат влизащите в страната пратки от отпадъци, предназначени за инсталациите за изгаряне, категоризирани като инсталации за оползотворяване, когато се установи, че такива пратки ще доведат до необходимост от обезвреждане на национални отпадъци или от третиране на тези отпадъци по начин, който не е в съответствие с техните планове за управление на отпадъците. Държавите членки нотифицират Комисията за всяко такова решение. По екологични съображения държавите членки могат също да ограничат излизащите от страната пратки с отпадъци, както е предвидено в Регламент (ЕО) № 1013/2006.
2.   Мрежата се проектира по начин, който да позволи на Общността като цяло да постигне самодостатъчност в обезвреждането на отпадъците, както и в оползотворяването на отпадъците, посочени в параграф 1, а на държавите членки — да напредват към тази цел индивидуално, като отчитат географските условия или необходимостта от специализирани инсталации за определени видове отпадъци.
3.   Мрежата позволява отпадъците да бъдат обезвреждани или отпадъците, посочени в параграф 1, да бъдат оползотворявани в една от най-близките подходящи инсталации посредством най-подходящите методи и технологии, за да се осигури високо ниво на защита на околната среда и на общественото здраве.
4.   Принципите на близост и самодостатъчност не означават, че всяка държава членка трябва да притежава на своя територия пълния набор от инсталации за окончателно оползотворяване“.
Решение 2000/532/ЕО
10
Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3/ЕО за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците и Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци (ОВ L 226, 2000 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 69), изменено с Решение 2014/955/ЕС на Комисията от 18 декември 2014 г. (ОВ L 370, 2014 г., стр. 44), съдържа като приложение списъка на отпадъците, посочени в член 7 от Директива 2008/98, наречен „европейски каталог на отпадъците“ (наричан по-нататък „ЕКО“).
11
В глава 19 („Отпадъци от съоръжения за обработване на отпадъци […]“) от ЕКО се намира раздел 19 12 „отпадъци от механично третиране на отпадъци (например сортиране, трошене, уплътняване, пелетизиране), неупоменати другаде“, където са следните позиции:
19 12 11*
други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, съдържащи опасни вещества
19 12 12
други отпадъци (включително смеси от материали) от механично третиране на отпадъци, различни от упоменатите в 19 12 11
12
В глава 20 от ЕКО („Битови отпадъци (домакински отпадъци и сходни с тях отпадъци от търговски, промишлени и административни дейности), включително разделно събирани фракции“) раздел 20 03 („други битови отпадъци“) съдържа позиция 20 03 01: „смесени битови отпадъци“.
Италианското право
13
Член 182 bis, параграф 1 от Decreto legislativo n. 152 — Norme in materia ambientale (Законодателен декрет № 152 за нормативната уредба в областта на околната среда) от 3 април 2006 г. (редовна притурка към GURI, бр. 88 от 14 април 2006 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 152/2006“), предвижда в параграф 1:
„Обезвреждането на отпадъците и оползотворяването на смесените битови отпадъци се извършват с интегрирана и подходяща мрежа от инсталации, като се вземат предвид най-добрите налични техники и съотношението между общите разходи и ползи, с цел:
a)
да се постигне самодостатъчност при обезвреждането на неопасните битови отпадъци и на отпадъците от тяхното третиране в оптимални географски райони;
b)
да се позволи обезвреждането на отпадъците и оползотворяването на смесените битови отпадъци в една от подходящите най-близки до местата на производство или на събиране инсталации, за да се намали движението на отпадъците, като се вземат предвид географските условия или необходимостта от специализирани инсталации за някои видове отпадъци;
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
14
Транспортното дружество Plan Eco подава до регион Венето молба за предварително съгласие за превоза на 2000 тона смесени битови отпадъци, произведени в Италия от Futura Srl, към циментов завод в Словения. Futura третира механично тези отпадъци с оглед на тяхното използване при съвместно изгаряне и след това третиране класира отпадъците в позиция 19 12 12 от ЕКО.
15
С решение от 22 април 2016 г. регион Венето възразява срещу превоза, като се позовава на правото на Съюза, и по-специално на член 12, параграф 1, букви б) и ж) от Регламент № 1013/2006 и на националното право. Първо, той посочва, че след извършеното от Futura предварително третиране разглежданите отпадъци запазват своето естество, а именно на смесени битови отпадъци, на което съответства позиция 20 03 01 от ЕКО, и че класирането им от това дружество в раздел 19 12 от ЕКО „отпадъци от механично третиране на отпадъци (например сортиране, трошене, уплътняване, пелетизиране), неупоменати другаде“, както и определянето на позиция 19 12 12 от ЕКО не са от решаващо значение в тази насока. Второ, според него член 182 bis, параграф 1, буква b) от Законодателен декрет № 152/2006 — въведен в рамките на транспонирането на Директива 2008/98 и на принципите на самодостатъчност и близост, прогласени в член 16 от нея — изисква смесените битови отпадъци да бъдат оползотворени в една от подходящите най-близки до местата на производство или на събиране инсталации. Накрая, трето, той счита, че на територията му съществува мрежа от инсталации, която може да отговори на нуждите на Plan Eco, и че в случая инсталация на регион Венето е заявила, че е в състояние да приеме разглежданите 2000 тона отпадъци в нотификацията за превоз.
16
Plan Eco обжалва това решение пред Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Регионален административен съд, Венето, Италия), който го отменя с решение от 15 ноември 2016 г. по-специално с мотива, че износът в чужбина се отнася до специални отпадъци, които трябва да бъдат класирани в позиция 19 12 12 от ЕКО, и следователно не се прилагат принципите на самодостатъчност, близост и териториално ограничение, предвидени за третирането на битовите отпадъци.
17
Регион Венето подава въззивна жалба срещу това решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който, след като се уверява по-специално, че разглежданите отпадъци са третирани, при което първоначалните им свойства като битови отпадъци не са променени съществено, решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„В контекста на дело, по което смесени битови отпадъци, които не съдържат опасни отпадъци, са третирани механично в инсталация с оглед на енергийно оползотворяване (дейност R1/R12, [посочена в] приложение C към [Законодателен декрет № 152/2006]), като в резултат на това третиране се оказва, че не са променяни съществено свойствата на първоначалните смесени битови отпадъци, но същите са класифицирани [в позиция] 19 12 12 [от ЕКО], без класификацията да се оспорва от страните;
с оглед на преценката на законосъобразността на възраженията, повдигнати от компетентния орган в държавата по произход в рамките на процедурата по изискване на предварително съгласие за превоз на третираните отпадъци към производствена инсталация в друга европейска държава с оглед на използването в инсталация за изгаряне или във всички случаи в инсталация за производство на енергия, които възражения се основават на принципите, закрепени с Директива 2008/98, в случая по-специално на: принципа на защита на човешкото здраве и на околната среда (член 13 от Директива 2008/98) […], принципите на самодостатъчност и близост, закрепени в член 16, параграф 1 от Директива 2008/98 […], принципа, закрепен в същия член 16, параграф 1, втора алинея, последно изречение […], съображение 33 от Директива 2008/98 […] [:]
Засегната ли е правната уредба [на Съюза] относно превоза на отпадъци, които преди механичното им третиране представляват смесени битови отпадъци, от [ЕКО] (в настоящия случай [позиция] 19 12 12 [от този каталог], който посочва отпадъци, произведени от инсталации за механично третиране, за дейности по енергийно оползотворяване R1/R12) и установената с него класификация, и при утвърдителен отговор, в каква степен?
По-конкретно, при превоз на отпадъци, получени от третиране на смесени битови отпадъци, имат ли предимство разпоредбите на член 16 и съображение 33 от [Директива 2008/98], отнасящи се изрично до превоза на отпадъци, пред установената с [ЕКО] класификация?
В случай че Съдът намери този въпрос за уместен и полезен, има ли посоченият каталог нормативен характер, или представлява по-скоро само технически документ, предназначен да осигури хомогенно проследяване на всички отпадъци?“.
По преюдициалните въпроси
18
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали компетентният орган по изпращането може на основание Регламент № 1013/2006 и Директива 2008/98 да се противопостави на превоза на смесени битови отпадъци, предназначени за оползотворяване, които след механично третиране с оглед на енергийното им оползотворяване — без обаче това третиране да е променило съществено първоначалните им свойства — са били класирани в позиция 19 12 12 от ЕКО.
19
На първо място, уместно е да се отбележи, че Регламент № 1013/2006 и Директива 2008/98, чиято цел е да се сведе до минимум отрицателното въздействие от образуването и управлението на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда, отделят специално внимание на смесените битови отпадъци.
20
Така, съгласно член 3, параграф 5 от Регламент № 1013/2006 превозите на „смесени битови отпадъци (позиция за отпадъци 20 03 01), събрани от частните домакинства, включително когато такова събиране обхваща и такива отпадъци от други производители, до съоръженията за оползотворяване или обезвреждане“, са предмет, в съответствие с този регламент, на същите разпоредби, както превозите на отпадъци, предназначени за обезвреждане.
21
Ето защо член 11 от Регламент № 1013/2006 е приложим дори в случай на нотификация за планиран превоз на смесени битови отпадъци, предназначени да бъдат оползотворени, независимо че тази разпоредба — видно от нейното заглавие и нейната формулировка — по принцип се прилага само към отпадъците, предназначени за обезвреждане (вж. в този смисъл решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 53 и 54).
22
Освен това съгласно член 11, параграф 1, буква и) от този регламент компетентните органи по местоназначение или изпращане могат да се противопоставят на такъв превоз просто по съображение че съответните отпадъци са „смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства (отпадъци позиция 20 03 01)“.
23
В това отношение от подготвителната работа по Регламент № 1013/2006 става ясно, че целта на законодателя на Съюза в тези разпоредби е да ограничи превозите на отпадъци, събрани от частни домакинства, до строго необходимото и да предвиди, че държавите членки следва да се заемат с тези нееднородни отпадъци и са насърчавани да разрешават самостоятелно проблемите си с битовите отпадъци, като не изключват изобщо сътрудничеството със съседни страни.
24
В същия смисъл, член 16 от Директива 2008/98 задължава държавите членки да създадат интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за третиране на отпадъци, предназначени да бъдат обезвредени, и на „смесени битови отпадъци, събрани от частни домакинства, включително когато това събиране обхваща такива отпадъци от други причинители“, като се вземат предвид най-добрите налични техники. Член 16 предвижда също, че държавите членки трябва да проектират тази мрежа така, че в частност сами да се стремят към самодостатъчност при третирането на тези отпадъци, както и че това третиране би могло да се извърши в една от подходящите инсталации, които са най-близко до мястото на производство на тези отпадъци.
25
В тази насока Съдът е постановил, че при създаването на такава интегрирана мрежа държавите членки имат свобода на преценка по отношение на избора на териториалната основа, която считат за подходяща за постигането на самодостатъчност на национално равнище по отношение на третирането на съответните отпадъци. Съдът обаче подчертава, че при такова положение, по-конкретно когато става въпрос за подходящите мерки за насърчаване на по-рационалното събиране, сортиране и третиране на отпадъците, една от най-важните мерки, които държавите членки трябва да приемат именно чрез органите на местно самоуправление, които имат правомощия във връзка с това, е търсенето на възможност за третирането на тези отпадъци във възможно най-близката до мястото, където са произведени, инсталация, особено за смесените битови отпадъци, за да се ограничи превозът им, доколкото е възможно (вж. решение от 12 декември 2013 г., Ragn-Sells, C‑292/12, EU:C:2013:820, т. 60 и 61 и цитираната съдебна практика).
26
Ето защо в съответствие с член 3, параграф 5 и член 11, параграф 1, буква и) от Регламент № 1013/2006, а и за да се гарантира спазването на принципите на самодостатъчност и близост, закрепени в член 16 от Директива 2008/98 и приведени в действие с горепосочените разпоредби от Регламент № 1013/2006 — принципи, цитирани в делото по главното производство от компетентния орган по изпращането — последният може да се противопостави на превоза на смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства и предназначени за оползотворяване или обезвреждане.
27
На второ място, следва да се отбележи, че съгласно съображение 33 от Директива 2008/98 за целите на прилагането на Регламент № 1013/2006 смесените битови отпадъци, посочени в член 3, параграф 5 от същия регламент, остават смесени битови отпадъци дори когато са преминали третиране, което не е променило съществено свойствата им.
28
Съгласно постоянната съдебна практика съображенията към даден акт на Съюза действително нямат правнообвързваща стойност и не могат да бъдат изтъквани като основание за неприлагане на самите разпоредби на съответния акт или за тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който противоречи на текста им, но те все пак могат да уточнят съдържанието на разпоредбите на този акт и дават насоки за тълкуване, които могат да пояснят волята на автора на посочения акт (вж. в този смисъл решение от 25 март 2021 г., Българска народна банка, C‑501/18, EU:C:2021:249, т. 90 и цитираната съдебна практика).
29
В случая от член 3, параграф 5 и член 11, параграф 1, буква и) от Регламент № 1013/2006, тълкувани в светлината на съображение 33 от Директива 2008/98, става ясно, че смесените битови отпадъци, които са били класирани в позиция 19 12 12 от ЕКО след механично третиране с оглед на енергийното им оползотворяване — без обаче това третиране да е променило съществено първоначалните свойства на тези отпадъци — трябва да се считат за отпадъци, спадащи към посочените в тези разпоредби смесени битови отпадъци, събрани от частните домакинства, независимо че в тези разпоредби се споменава позиция 20 03 01.
30
Както подчертава генералният адвокат в точка 56 от заключението си, всъщност правният режим, приложим към превозите на отпадъци, зависи от основните свойства на тези отпадъци, а не от формалната им класификация по ЕКО.
31
В допълнение всяко различно тълкуване би позволило смесените битови отпадъци, които след третиране са били класирани в позиция от ЕКО, различна от предвидената за смесените битови отпадъци, без обаче това третиране да ги е променило съществено, да се изключат от прилагането на член 3, параграф 5 и член 11, параграф 1, буква и) от Регламент № 1013/2006, а в крайна сметка и на принципите на самодостатъчност и близост, чието спазване — както бе посочено в точка 23 от настоящото решение — тези разпоредби целят да гарантират.
32
В случая по главното производство е безспорно, че механичното третиране на процесните отпадъци не е променило съществено първоначалните свойства на тези отпадъци, нито следователно тяхното естество.
33
Ето защо за целите на прилагането на Регламент № 1013/2006 смесените битови отпадъци, предназначени за оползотворяване, които след механично третиране с оглед на тяхното енергийно оползотворяване — без обаче това третиране да е променило съществено първоначалните им свойства — са били класирани в позиция 19 12 12 от ЕКО, трябва да се считат за спадащи към смесените битови отпадъци от частни домакинства.
34
От изложеното дотук следва, че на поставените въпроси следва да се отговори, че член 3, параграф 5 и член 11 от Регламент № 1013/2006 трябва да се тълкуват в смисъл, че предвид принципите на самодостатъчност и близост компетентният орган по изпращането може, като се позове по-специално на основанието, залегнало в член 11, параграф 1, буква и) от този регламент, да се противопостави на превоза на смесени битови отпадъци, които след механично третиране с оглед на енергийното им оползотворяване — без обаче това третиране да е променило съществено първоначалните им свойства — са били класирани в позиция 19 12 12 от ЕКО.
По съдебните разноски
35
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:
Член 3, параграф 5 и член 11 от Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци трябва да се тълкуват в смисъл, че предвид принципите на самодостатъчност и близост компетентният орган по изпращането може, като се позове по-специално на основанието, залегнало в член 11, параграф 1, буква и) от този регламент, да се противопостави на превоза на смесени битови отпадъци, които след механично третиране с оглед на енергийното им оползотворяване — без обаче това третиране да е променило съществено първоначалните им свойства — са били класирани в позиция 19 12 12 от списъка на отпадъците, предвиден в приложението към Решение 2000/532/ЕО на Комисията от 3 май 2000 година за замяна на Решение 94/3/ЕО за установяване на списък на отпадъците в съответствие с член 1, буква а) от Директива 75/442/ЕИО на Съвета относно отпадъците и Решение 94/904/ЕО на Съвета за установяване на списък на опасните отпадъци в съответствие с член 1, параграф 4 от Директива 91/689/ЕИО на Съвета относно опасните отпадъци, изменено с Решение 2014/955/ЕС на Комисията от 18 декември 2014 г.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.