62016CC0225
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 18 mai 2017 (
1
)
Cauza C‑225/16
Mossa Ouhrami
[cerere de decizie preliminară formulată de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos)]
„Spațiul de libertate, securitate și justiție – Returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală – Directiva 2008/115/CE – Articolul 11 alineatul (2) – Interdicție de intrare istorică – Punct de plecare – Derogare de ordine publică de la durata maximă de cinci ani”
1.
În prezenta cerere de decizie preliminară adresată de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos), instanța de trimitere solicită îndrumări cu privire la interpretarea Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (
2
) (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”) și în special a articolului 11 din aceasta.
2.
Cererea a fost formulată în contextul unui recurs declarat de un resortisant al unei țări terțe împotriva condamnării și a aplicării unei pedepse privative de libertate pentru infracțiunea de ședere pe teritoriul statului membru în cauză (Țările de Jos) în condițiile în care avea cunoștință de faptul că fusese declarat resortisant al unei țări terțe indezirabil împotriva căruia se adoptase o decizie prin care era obligat să părăsească teritoriul național și prin care i se impunea o interdicție de intrare de 10 ani privind intrarea sau reintrarea pe acest teritoriu. Menținerea sau casarea deciziei de condamnare depinde de aspectul dacă „interdicția de intrare istorică” (și anume o interdicție de intrare care a fost impusă înainte de intrarea în vigoare a Directivei privind returnarea) (
3
) era încă în vigoare în momentul în care resortisantul țării terțe a făcut obiectul urmăririi penale. Răspunsul la această întrebare depinde de momentul de la care se consideră că intră în vigoare o interdicție de intrare și de efectul (dacă acesta există) pe care îl are asupra duratei unei interdicții de intrare istorice în împrejurările specifice ale cauzei.
Dreptul Uniunii
Acquis‑ul Schengen
3.
Spațiul Schengen (
4
) a fost instituit pe baza Acordului Schengen din anul 1985 (
5
), prin care statele semnatare au convenit să elimine toate frontierele interne și să stabilească o singură frontieră externă. În spațiul Schengen se aplică norme și proceduri comune în ceea ce privește, printre altele, controalele la frontieră.
4.
Sistemul de Informații Schengen (denumit în continuare „SIS”) a fost instituit în temeiul articolului 92 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen (denumită în continuare „CISA”) (
6
). Între timp, acesta a fost înlocuit de SIS II, care permite statelor membre să obțină informații cu privire la semnalările ca inadmisibil sau ca având interdicție de ședere în legătură cu resortisanți din țări terțe (
7
).
5.
Articolul 24 din Regulamentul nr. 1987/2006 privește condițiile pentru emiterea semnalărilor ca inadmisibil sau având interdicție de ședere. Acesta prevede următoarele:
„(1)   Datele cu privire la resortisanții din țări terțe care fac obiectul unei semnalări ca inadmisibil sau având interdicție de ședere sunt introduse pe baza unei semnalări naționale care este rezultatul unei decizii luate de autoritățile administrative sau de instanțele judecătorești competente […].
(2)   O semnalare este introdusă atunci când decizia menționată la alineatul (1) se întemeiază pe amenințarea la adresa ordinii sau a securității publice sau la adresa securității naționale pe care o poate constitui prezența unui resortisant dintr‑o țară terță pe teritoriul unui stat membru. […]
[…]
(3)   O semnalare poate fi de asemenea introdusă atunci când decizia prevăzută la alineatul (1) se întemeiază pe faptul că resortisantul dintr‑o țară terță a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, de refuz al intrării sau de expulzare care nu a fost abrogată sau suspendată și care conține sau este însoțită de o interdicție de intrare sau, după caz, de ședere, întemeiată pe nerespectarea reglementărilor naționale privind intrarea sau șederea resortisanților din țări terțe.
[…]”
6.
Directiva 2001/40/CE a Consiliului din 28 mai 2001 privind recunoașterea reciprocă a deciziilor de îndepărtare a resortisanților țărilor terțe dezvoltă acquis‑ul Schengen și urmărește să asigure o mai mare eficiență a executării deciziilor de îndepărtare (
8
). Considerentul (5) menționează că cooperarea dintre statele membre în materie de returnare a resortisanților țărilor terțe nu poate fi realizată în mod adecvat la nivelul statelor membre. În consecință, directiva are drept obiectiv să permită recunoașterea deciziilor de îndepărtare luate de un stat membru împotriva unui resortisant al unei țări terțe care se găsește pe teritoriul unui alt stat membru (
9
).
Directiva privind returnarea
7.
Bazele Directivei privind returnarea au fost puse în cadrul a două Consilii Europene. Primul, care s‑a desfășurat la Tampere la 15 și 16 octombrie 1999, a stabilit o abordare coerentă în domeniul imigrației și al azilului (
10
). Cel de al doilea, Consiliul European de la Bruxelles din 4 și 5 noiembrie 2004, a recomandat instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și returnare, bazată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor (
11
). Directiva privind returnarea, adoptată ca urmare a acestor politici, stabilește un set de norme orizontale aplicabile tuturor resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau care nu mai îndeplinesc condițiile de intrare, ședere sau reședință într‑un stat membru (
12
). Standardele și procedurile comune introduse de Directiva privind returnarea trebuie să fie aplicate în conformitate, printre altele, cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului Uniunii (
13
).
8.
Un obiectiv principal al Directivei privind returnarea este acela de a stabili norme clare, transparente și echitabile „care să asigure o politică de returnare eficientă, ca element necesar al unei politici bine gestionate în domeniul migrației”. Îndepărtarea de pe teritoriul unui stat membru a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală ar trebui să se efectueze printr‑o procedură transparentă și echitabilă (
14
). În conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii, deciziile luate în temeiul Directivei privind returnarea ar trebui adoptate de la caz la caz și întemeiate pe criterii obiective, aceasta însemnând că ar trebui acordată atenție nu doar simplului fapt al șederii ilegale (
15
). Este totuși legitimă returnarea de către statele membre a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală cu condiția existenței unor sisteme de azil echitabile și eficiente, care să respecte pe deplin principiul nereturnării (
16
).
9.
Considerentul (14) prezintă o importanță deosebită. Potrivit acestuia:
„Efectelor măsurilor naționale de returnare ar trebui să li se confere o dimensiune europeană prin stabilirea unei interdicții de intrare care să nu permită intrarea și șederea pe teritoriul tuturor statelor membre. Durata interdicției de intrare ar trebui stabilită ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și în mod normal nu ar trebui să depășească cinci ani. În acest context, ar trebui să se țină seama în special de faptul că resortisantul în cauză al țării terțe a făcut deja obiectul mai multor decizii de returnare sau ordine de îndepărtare sau a intrat pe teritoriul unui stat membru pe durata interdicției de intrare.”
10.
Următoarele definiții de la articolul 3 sunt relevante:
„[…]
1.
«resortisant al unei țări terțe» înseamnă orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul articolului 17 alineatul (1) din tratat și care nu beneficiază de dreptul [Uniunii] la liberă circulație astfel cum este definit la articolul 2 [punctul 5] din Codul frontierelor Schengen;
2.
«ședere ilegală» înseamnă prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe, care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare, astfel cum sunt stabilite la articolul 5 din Codul Frontierelor Schengen, sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru;
3.
«returnare» înseamnă procesul de întoarcere a unui resortisant al unei țări terțe – fie prin respectarea voluntară a unei obligații de returnare, fie prin aplicarea forțată a acesteia – în:
–
țara de origine sau
–
o țară de tranzit în conformitate cu acordurile [Uniunii Europene] sau bilaterale de readmisie sau alte acorduri sau
–
o altă țară terță, în care resortisantul în cauză al unei țări terțe decide în mod voluntar să se întoarcă și în care acesta va fi acceptat;
4.
«decizie de returnare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare;
5.
«îndepărtare» înseamnă executarea obligației de returnare, respectiv transportul fizic în afara statului membru;
6.
«interdicția de intrare» înseamnă decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară care interzice intrarea și șederea pe teritoriul statelor membre pentru o anumită perioadă și care însoțește o decizie de returnare;
[…]”
11.
Statele membre își păstrează dreptul de a adopta dispoziții mai favorabile, cu condiția ca acestea să fie în conformitate cu Directiva privind returnarea (
17
).
12.
Articolul 6 alineatul (1) impune statelor membre obligația de a emite o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor (
18
). Articolul 6 alineatul (6) acordă statelor membre posibilitatea să adopte o decizie privind încetarea șederii legale, împreună cu o decizie de returnare și/sau o decizie de îndepărtare și/sau o interdicție de intrare în cadrul unei singure decizii sau act administrativ sau judiciar, conform prevederilor legislațiilor lor naționale (
19
).
13.
Articolul 11 prevede următoarele:
„(1)   Decizia de returnare este însoțită de interdicția de intrare:
(a)
dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau
(b)
dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită.
În celelalte cazuri, decizia de returnare poate fi însoțită de o interdicție de intrare.
(2)   Durata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani. Aceasta poate depăși totuși cinci ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.
(3)   Statele membre iau în calcul retragerea sau suspendarea unei interdicții de intrare în cazul în care un resortisant al unei țări terțe împotriva căruia s‑a dispus interdicția de intrare în conformitate cu alineatul (1) al doilea paragraf poate dovedi că a părăsit teritoriul statului membru cu respectarea deplină a deciziei de returnare.
[…]”
Dreptul național
14.
Potrivit articolului 67 alineatul 1 din Vreemdelingenwet 2000 (Legea privind străinii, denumită în continuare „Vw”), un resortisant al unei țări terțe (
20
) poate fi declarat indezirabil în următoarele cazuri: (i) dacă nu locuiește în mod legal în Țările de Jos și a săvârșit în mod repetat fapte care se pedepsesc în temeiul Vw; (ii) dacă a fost condamnat printr‑o hotărâre rămasă definitivă pentru infracțiuni care pot atrage aplicarea unei pedepse cu închisoarea de cel puțin trei ani sau (iii) dacă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau securitatea națională. Aceste cazuri sunt alternative.
15.
În temeiul articolului 68 din Vw, decizia prin care a fost declarat indezirabil se anulează la cererea resortisantului unei țări terțe atunci când acesta a locuit 10 ani în afara Țărilor de Jos și în această perioadă nu a intervenit niciunul dintre motivele prevăzute la articolul 67 alineatul 1 din Vw.
16.
Vw a fost modificată în vederea transpunerii Directivei privind returnarea în ordinea juridică internă. Articolul 61 alineatul 1 din Vw prevede că resortisantul unei țări terțe care nu se află sau nu se mai află în situație de ședere legală trebuie să părăsească din proprie inițiativă Țările de Jos în termenul stabilit la articolul 62 sau la articolul 62c din Vw. Articolul 62 alineatul 1 din Vw prevede în continuare că, după adoptarea deciziei de returnare împotriva sa, resortisantul țării terțe trebuie să părăsească din proprie inițiativă Țările de Jos în termen de patru săptămâni.
17.
Articolul 66a alineatul 1 din Vw și articolul 6.5a alineatul 5 din Vreemdelingenbesluit 2000 (Decretul din 2000 privind străinii, denumit în continuare „Vb”) au fost adoptate în mod specific pentru a transpune în dreptul național articolul 11 din Directiva privind returnarea.
18.
Potrivit articolului 66a alineatul 1 din Vw, unui resortisant al unei țări terțe care nu a părăsit din proprie inițiativă Țările de Jos în termenul prevăzut în acest sens i se interzice intrarea pe teritoriul acestui stat. Potrivit articolului 66a alineatul 4 din Vw, interdicția de intrare se va aplica pentru o perioadă determinată, care nu poate depăși 5 ani, cu excepția cazului în care acest resortisant al unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. Perioada respectivă se calculează de la data la care resortisantul țării terțe părăsește efectiv teritoriul Țărilor de Jos.
19.
Potrivit articolului 66a alineatul 7 din Vw, un resortisant al unei țări terțe împotriva căruia s‑a dispus interdicția de intrare nu poate să se afle în situație de ședere legală în cazul în care, printre altele: (i) a fost condamnat definitiv pentru săvârșirea unui infracțiuni care atrage o pedeapsă privativă de libertate de cel puțin trei ani; (ii) reprezintă o amenințare pentru ordinea publică sau securitatea națională sau (iii) reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.
20.
Potrivit articolului 197 din Wetboek van Strafrecht (Codul penal, denumit în continuare „Sr”), în versiunea aplicabilă la momentul faptelor, un resortisant al unei țări terțe care locuiește pe teritoriul Țărilor de Jos cu toate că știe sau are motive serioase pentru a suspecta că a fost declarat resortisant al unei țări terțe indezirabil în temeiul unei dispoziții legale este pasibil de o pedeapsă privativă de libertate de cel mult șase luni. În versiunea actuală a aceluiași articol, un resortisant al unei țări terțe care locuiește pe teritoriul Țărilor de Jos cu toate că știe sau are motive serioase pentru a suspecta că a fost declarat resortisant al unei țări terțe indezirabil în temeiul unei dispoziții legale sau că împotriva sa s‑a dispus o interdicție de intrare în temeiul articolului 66a alineatul 7 din Vw este pasibil, printre altele, de o pedeapsă privativă de libertate de cel mult șase luni.
21.
Potrivit articolului 6.6 alineatul 1 din Vb, în versiunea aplicabilă la momentul faptelor, cererea de anulare a deciziei prin care o persoană a fost declarată indezirabilă se admite cu condiția ca resortisantul țării terțe să nu fi fost urmărit penal și declarat indezirabil, printre altele, ca urmare a săvârșirii unor infracțiuni comise prin violență sau a unor infracțiuni legate de droguri și cu condiția ca, de la adoptarea deciziei prin care a fost declarat indezirabil, acesta să fi părăsit Țările de Jos și să fi locuit în afara teritoriului Țărilor de Jos 10 ani consecutivi.
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
22.
Domnul Ouhrami este, probabil, resortisant algerian. El a intrat pe teritoriul Țărilor de Jos în 1999, dar nu a deținut niciodată un permis de ședere. În perioada cuprinsă între anii 2000 și 2002, a fost condamnat de cinci ori pentru infracțiuni de furt cu circumstanțe agravante, de tăinuire și de posesie de droguri de mare risc și a fost condamnat la pedepse privative de libertate cu o durată totală de aproximativ 13 luni.
23.
Prin decizia din 22 octombrie 2002 (denumită în continuare „decizia ministrului”), Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (Ministrul pentru Imigrație și Integrare) a stabilit pe baza acestor motive că domnul Ouhrami reprezintă un pericol pentru ordinea publică și l‑a declarat resortisant al unei țări terțe indezirabil. Decizia ministrului are următorul cuprins:
„Persoana în cauză a fost condamnată la o pedeapsă privativă de libertate cu executare a cărei durată depășește 6 luni. Astfel, trebuie să se considere că persoana în cauză reprezintă un pericol pentru ordinea publică din moment ce nu deține niciun drept de ședere legală în Țările de Jos în sensul articolului 8 literele a-e sau al articolului 1 din Vw.
[…]
Consecințe juridice ale acestei decizii
[…]
Potrivit articolului 6.6 alineatul 1 din Vb, având în vedere că persoana în cauză a fost declarată indezirabilă în temeiul articolului 67 din Vw, printre altele din cauza săvârșirii unei infracțiuni legate de droguri, aceasta trebuie să rămână în afara teritoriul Țărilor de Jos pentru o perioadă de 10 ani consecutivi de la momentul la care a fost declarat indezirabil și de la care a părăsit teritoriul Țărilor de Jos.”
24.
Decizia ministrului i‑a fost comunicată domnului Ouhrami la 17 aprilie 2003. Acesta nu a contestat decizia menționată. Decizia ministrului a devenit definitivă la 15 mai 2003.
25.
Deși avea cunoștință de faptul că fusese declarat indezirabil, domnul Ouhrami a locuit în Amsterdam în anii 2011 și 2012, contrar deciziei ministrului (
21
). Aceasta este o infracțiune care se pedepsește în temeiul articolului 197 din Sr și domnul Ouhrami a fost condamnat la o pedeapsă privativă de libertate de opt luni.
26.
În cadrul apelului, domnul Ouhrami a susținut în fața Gerechtshof Amsterdam (Curtea de Apel din Amsterdam, Țările de Jos) că procedura de returnare prevăzută de Directiva privind returnarea nu s‑a finalizat.
27.
Instanța menționată a examinat procedura de returnare care a fost urmată în cazul domnului Ouhrami. Aceasta a constatat că: (i) Dienst Terugkeer en Vertrek (Serviciul pentru returnare și părăsirea teritoriului) a purtat cu domnul Ouhrami 26 de discuții privind plecarea; (ii) el a fost prezentat în repetate rânduri autorităților din Algeria, din Maroc și din Tunisia, dar niciunul dintre aceste state nu a răspuns afirmativ; (iii) prin intermediul Interpol s‑au efectuat mai multe investigații, în special în ceea ce privește amprentele digitale; (iv) s‑au depus eforturi în vederea supunerii acestuia la o probă lingvistică; (v) au fost finalizate toate procedurile privind repatrierea desfășurate de Serviciul pentru returnare și părăsirea teritoriului, dar (vi) niciunul dintre aceste demersuri nu a condus la repatrierea domnului Ouhrami, întrucât acesta nu a fost deloc cooperant. Pe baza acestor elemente, Gerechtshof Amsterdam (Curtea de Apel din Amsterdam) a decis, prin hotărârea din 22 noiembrie 2013, că s‑a parcurs întreaga procedură de returnare și că, prin urmare, pedeapsa privativă de libertate aplicată domnului Ouhrami nu este contrară Directivei privind returnarea. Cu toate acestea, a redus pedeapsa menționată la o pedeapsă privativă de libertate de două luni.
28.
Domnul Ouhrami a atacat cu recurs această hotărâre în fața instanței de trimitere. Fără a contesta decizia privind parcurgerea întregii proceduri de returnare, el a susținut că decizia din 2002 a ministrului prin care a fost declarat resortisant al unei țări terțe indezirabil trebuia să fie considerată o interdicție de intrare care a devenit aplicabilă de la adoptare sau în orice caz atunci când el a luat cunoștință despre aceasta. Întrucât articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea prevede că durata unei interdicții de intrare nu ar trebui în mod normal să depășească cinci ani, rezultă că interdicția de intrare nu mai producea efecte în perioada 2011/2012.
29.
Instanța de trimitere observă că, potrivit jurisprudenței Curții, o decizie prin care o persoană este declarată indezirabilă adoptată înainte de intrarea în vigoare a Directivei privind returnarea echivalează cu o interdicție de intrare astfel cum este definită la articolul 3 punctul 6 din respectiva directivă și că, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din aceasta, durata maximă normală a acesteia nu poate să depășească 5 ani (
22
). În consecință, se ridică problema privind momentul de la care începe să curgă această perioadă. Potrivit articolului 66a alineatul 4 din Vw, durata unei interdicții de intrare se calculează de la data la care resortisantul țării terțe părăsește efectiv teritoriul Țărilor de Jos.
30.
În acest context, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea reglementează, pe lângă durata unei interdicții de intrare, și momentul de la care această interdicție începe să producă efecte. Instanța menționată consideră că, prin însăși natura sa, o interdicție de intrare este relevantă numai după ce resortisantul țării terțe a părăsit țara.
31.
Instanța de trimitere observă că, în cazul în care momentul de la care interdicția de intrare începe să producă efecte este diferit de momentul plecării de pe teritoriul național, apare întrebarea dacă decizia ministrului producea încă efecte juridice atunci când domnului Ouhrami i s‑a aplicat pedeapsa privativă de libertate.
32.
În aceste împrejurări, Hoge Raad (Curtea Supremă, Țările de Jos) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze următoarele întrebări:
„1)
Articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea trebuie interpretat în sensul că termenul de 5 ani prevăzut de aceasta începe să curgă:
a)
de la data emiterii interdicției de intrare (sau, cu efect retroactiv, de la data deciziei, echivalentă cu această interdicție, prin care o persoană a fost declarată indezirabilă) sau
b)
de la data la care persoana în cauză a părăsit teritoriul (în esență) statelor membre ale Uniunii Europene sau
c)
începând de la o altă dată?
2)
În ceea ce privește aplicarea dreptului tranzitoriu relevant, articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea trebuie interpretat în sensul că presupune că deciziile adoptate înainte de intrarea în vigoare a directivei, care au ca efect juridic obligația destinatarului de a părăsi teritoriul Țărilor de Jos pentru o perioadă de 10 ani consecutivi – în condițiile în care interdicția de intrare a fost emisă ținând seama de toate împrejurările cauzei și putea face obiectul unei căi de atac –, nu mai pot produce efecte juridice în cazul în care, la data la care ar fi trebuit să fie transpusă directiva sau la data la care s‑a constatat că destinatarul acestei decizii locuiește în Țările de Jos, durata acestei obligații depășea termenul prevăzut la acest articol?”
33.
Au fost prezentate observații scrise în numele domnului Ouhrami, al Danemarcei, al Țărilor de Jos, al Elveției și al Comisiei Europene. Toți aceștia, cu excepția Elveției, au formulat observații orale în ședința din 16 martie 2017.
Analiză
Observații introductive
34.
Directiva privind returnarea constituie o dezvoltare a acquis‑ului Schengen în legătură cu resortisanții țărilor terțe care nu îndeplinesc sau nu mai îndeplinesc condițiile de intrare prevăzute de Codul Frontierelor Schengen (
23
). Această directivă înlocuiește articolele 23 și 24 din CISA, cu privire la returnarea resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau încetează să mai îndeplinească condițiile de ședere de scurtă durată aplicabile pe teritoriul părților la Acordul Schengen (
24
).
35.
În acest context, Directiva privind returnarea stabilește standarde comune, proceduri și garanții juridice care trebuie să fie aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor (
25
). „Europenizarea” efectelor măsurilor naționale de returnare are drept obiectiv să crească credibilitatea unei politici cu adevărat europene în materie de returnare (
26
).
36.
Din definiția noțiunii „ședere ilegală” care figurează la articolul 3 punctul 2 din Directiva privind returnarea rezultă că „orice resortisant al unei țări terțe care este prezent pe teritoriul unui stat membru fără să îndeplinească condițiile de intrare, de ședere sau de reședință în acesta se află, în virtutea acestui unic fapt, în situație de ședere ilegală, fără ca această prezență să fie supusă vreunei condiții de durată minimă sau de intenție de a rămâne pe acest teritoriu” (
27
). Statelor membre le revine inițial sarcina de a stabili, în conformitate cu legislația lor națională, care sunt aceste condiții și, în consecință, dacă șederea unei anumite persoane pe teritoriul lor este legală sau ilegală (
28
). Interacțiunea Directivei privind returnarea cu acquis‑ul Schengen, precum și sistemul acestei directive pun în evidență dimensiunea europeană a deciziilor de returnare și a interdicțiilor de intrare aplicate în vederea asigurării unei politici de returnare efective.
37.
Deciziile de returnare impun resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul statelor membre (
29
) obligația de „returnare”, și anume obligația de a se întoarce în țara lor de origine, într‑o țară de tranzit sau într‑o altă țară terță (
30
). Rezultă că resortisantul țării terțe nu poate să rămână pe teritoriul statului membru emitent. Alte state membre pot recunoaște și executa deciziile de returnare în conformitate cu Directiva 2001/40.
38.
O interdicție de intrare nu poate fi emisă în mod independent, ci poate numai să însoțească o decizie de returnare (
31
). Din textul considerentului (14) și din articolul 3 punctul 6 din Directiva privind returnarea rezultă că o interdicție de intrare, chiar dacă a fost emisă de un stat membru, are drept scop să interzică intrarea și șederea pe teritoriul tuturor statelor membre. Aceasta conferă, așadar, o dimensiune europeană efectelor măsurilor naționale de returnare (
32
). Dimensiunea europeană a interdicțiilor de intrare rezultă de asemenea din faptul că, în cazul în care un stat membru are în vedere eliberarea unui permis de ședere sau a altei autorizații care conferă un drept de ședere unui resortisant al unei țări terțe împotriva căruia a fost dispusă interdicția de intrare de către un alt stat membru, acesta este obligat să consulte mai întâi acest din urmă stat și să țină seama de interesele sale (
33
). În acest context, este important ca statele membre să aibă acces rapid la informațiile privind interdicțiile de intrare emise de alte state membre prin intermediul SIS II (
34
).
39.
Din cele expuse mai sus rezultă că, de la data intrării în vigoare a Directivei privind returnarea, interdicțiile de intrare adoptate de autoritățile naționale au dobândit o dimensiune europeană și, așadar, trebuie să respecte normele stabilite de această directivă.
40.
Prezenta cauză privește o interdicție de intrare „istorică”, și anume o măsură națională echivalentă cu o interdicție de intrare adoptată de un stat membru înainte de transpunerea Directivei privind returnarea.
41.
În jurisprudența Curții s‑a abordat deja problema efectelor în timp ale Directivei privind returnarea. În Hotărârea Filev și Osmani, Curtea a reținut că, potrivit unei jurisprudențe constante, o nouă normă se aplică imediat, cu excepția unei derogări exprese, efectelor viitoare ale unei situații care a apărut sub imperiul normei vechi (
35
). Rezultă că Directiva privind returnarea „se aplică efectelor posterioare datei sale de aplicabilitate în statul membru în cauză ale deciziilor de interdicție de intrare adoptate în temeiul normelor naționale aplicabile anterior acestei date” (
36
). Pentru a aprecia „conformitatea menținerii efectelor unor asemenea decizii cu articolul 11 alineatul (2) din [Directiva privind returnarea] în ceea ce privește în special durata maximă de, în principiu, cinci ani prevăzută de această dispoziție pentru o interdicție de intrare, este necesar să se ia în considerare și perioada în care această interdicție era în vigoare înainte ca [Directiva privind returnarea] să fie aplicabilă” (
37
).
42.
În consecință, în cazul unei interdicții de intrare istorice cu o durată nelimitată, precum cea în discuție în cauza Filev și Osmani, Curtea a constatat că Directiva privind returnarea se opune menținerii efectelor acestei interdicții dincolo de durata maximă de cinci ani prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din această directivă, în afară de cazul în care această interdicție de intrare a fost adoptată împotriva unor resortisanți ai țărilor terțe care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională (
38
).
43.
Această jurisprudență reprezintă punctul de plecare evident pentru analiza problemelor ridicate de prezenta cauză, și anume momentul de la care interdicția de intrare începe să producă efecte și condițiile în care o interdicție de intrare istorică poată să depășească durata de cinci ani. Jurisprudența menționată nu rezolvă însă, în sine, întrebările adresate de instanța națională.
Cu privire la prima întrebare
44.
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență îndrumări cu privire la interpretarea articolului 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea în ceea ce privește momentul la care interdicția de intrare începe să producă efecte.
45.
Textul acestei dispoziții precizează că interdicțiile de intrare nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani. Dispoziția nu identifică însă în mod specific punctul de plecare al acestei perioade. Guvernul danez susține că acest aspect este astfel lăsat la latitudinea statelor membre, pentru a‑l defini în legislația națională.
46.
Nu împărtășim această analiză.
47.
Din dimensiunea europeană a politicii privind returnarea (
39
), precum și din obiectivele urmărite de Directiva privind returnarea, și anume „stabilirea de norme comune privind returnarea, îndepărtarea […] și interdicțiile de intrare” (
40
), rezultă că, la momentul transpunerii directivei, este necesar să se adopte o abordare coerentă la nivelul întregii Uniuni Europene.
48.
Abordarea coerentă dobândește o importanță specială în contextul spațiului Schengen, care stabilește o singură frontieră externă. Rezultă că, pentru a califica un act ca intrând sub incidența acquis‑ului Schengen sau ca reprezentând o dezvoltare a acestuia, trebuie să se țină cont de coerența necesară acestui acquis și de necesitatea menținerii acestei coerențe în posibila sa evoluție (
41
). Se pare că, în prezent, schimbul de informații între statele membre cu privire la deciziile de returnare și la interdicțiile de intrare este imperfect (
42
). Astfel, Comisia Europeană a explicat în ședință că există mai multe propuneri de îmbunătățire (
43
), în special prin instituirea obligației statelor membre de a introduce o semnalare în SIS II în toate cazurile în care s‑a emis o interdicție de intrare (
44
). Acest schimb de informații este esențial pentru gestionarea frontierei externe unice și trebuie să se bazeze pe date exacte și sigure. În cazul interdicțiilor de intrare, aceste informații ar trebui, în mod logic, să includă atât durata interdicției, cât și punctul de plecare al acesteia.
49.
În acest context, din formularea expresă a Directivei privind returnarea rezultă de asemenea că aceasta are drept obiectiv armonizarea duratei interdicțiilor de intrare. Astfel, se stabilește o durată maximă de cinci ani, cu excepția cazurilor în care resortisantul țării terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. Lipsa de consecvență în acest domeniu ar pune în pericol obiectivele menționate ale Directivei privind returnarea, efectele interdicțiilor de intrare la nivelul întregii Uniuni Europene și gestionarea spațiului Schengen. A accepta că o interdicție de intrare, al cărei temei juridic îl reprezintă o serie de norme armonizate la nivel european, ar începe să producă efecte la date diferite, în funcție de opțiunile diferite exercitate de statele membre prin intermediul legislației lor interne, ar aduce atingere funcționării eficiente a spațiului Schengen.
50.
Subliniem aici că articolul 3 punctul 6 și articolul 11 din Directiva privind returnarea, care definesc noțiunea „interdicție de intrare”, nu fac nicio mențiune cu privire la legislația statelor membre. În consecință, interdicția de intrare este în mod clar o noțiune autonomă de drept al Uniunii. Atât din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât „și din principiul egalității de tratament rezultă că termenii unei dispoziții din dreptul [Uniunii] care nu fac nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul de aplicare ale acesteia trebuie să primească în toată Uniunea o interpretare autonomă și uniformă care trebuie obținută ținând seama de contextul dispoziției și de obiectivul urmărit prin reglementarea respectivă” (
45
).
51.
Acest principiu se aplică și în cazul elementelor constitutive ale unei interdicții de intrare, și anume dimensiunii sale temporale (punctul de plecare și durata), dimensiunii teritoriale (teritoriul statelor membre) și dimensiunii juridice (interdicția de intrare și de ședere pe teritoriul statelor membre).
52.
În consecință, nu credem că lipsa de reglementare în acest domeniu a legiuitorului Uniunii reprezintă o alegere deliberată și explicită. Mai degrabă este o lacună pe care Curtea poate să o acopere ținând seama de modul de redactare, de sistemul și de obiectivul Directivei privind returnarea. Legiuitorului Uniunii îi rămâne, desigur, libertatea de a modifica soluția Curții în cazul în care consideră că acest lucru este de dorit – de exemplu pentru a îmbunătăți eficiența SIS II și pentru a consolida astfel acquis‑ul Schengen.
53.
În fața Curții au fost schițate mai multe puncte de plecare posibile în privința interdicției de intrare. Domnul Ouhrami susține că acest punct de plecare ar trebui să fie data la care interdicția de intrare este notificată persoanei față de care produce efecte. Țările de Jos, Elveția și Comisia susțin că acesta ar trebui să fie data la care resortisantul țării terțe părăsește în mod efectiv teritoriul statelor membre. Danemarca a explicat în cadrul ședinței că, în conformitate cu legislația daneză, o interdicție de intrare începe să producă efecte la data la care resortisantul țării terțe părăsește în mod efectiv țara, dar că punctul de plecare pentru calcularea duratei sale este prima zi din prima lună ulterioară datei la care resortisantul țării terțe a părăsit țara. Permutările ar putea fi multiplicate aproape la infinit: data la care a fost adoptată decizia, data la care decizia a rămas definitivă, ziua ulterioară plecării efective a resortisantului țării terțe, ziua în care acesta este încarcerat în vederea îndepărtării, data la care se dovedește că acesta a ajuns într‑o țară terță și așa mai departe. O altă posibilitate ar fi data în care a fost introdusă o semnalare în SIS II (
46
).
54.
Din cercetările noastre informale rezultă, astfel cum a confirmat și Comisia în cadrul ședinței, că există o diferență semnificativă între soluțiile care au fost adoptate de statele membre în această privință. Se pare că în legislația statelor membre sunt recurente trei variante, și anume: (i) data la care a fost notificată interdicția de intrare; (ii) data la care interdicția de intrare a devenit definitivă; și (iii) data la care resortisantul țării terțe a părăsit efectiv teritoriul statului membru în cauză.
55.
Toate prezintă avantajul că precizează data specifică de la care interdicția de intrare începe să producă efecte. Ni se pare că utilizarea datei notificării prezintă dezavantajul de a lega efectele juridice ale unei interdicții de intrare de un moment la care măsura respectivă nu este încă definitivă (și ar putea, cel puțin în teorie, să fie modificată sau chiar anulată). Utilizarea datei la care interdicția de intrare a devenit definitivă leagă efectele juridice ale unei măsuri cu dimensiune (dimensiuni) europeană (europene) care privește teritoriul tuturor statelor membre de un punct temporal care depinde de normele de procedură naționale. Acestea pot varia în mod substanțial între diferitele sisteme juridice.
56.
În plus, niciuna dintre cele două variante menționate nu recunoaște că interdicțiile de intrare nu constituie măsuri de sine stătătoare, ci însoțesc întotdeauna o decizie de returnare, astfel cum reiese din modul de redactare a articolului 3 punctul 6 și a articolului 11 alineatul (1) din Directiva privind returnarea. Rezultă că prima etapă a procedurii este adoptarea unei decizii de returnare al cărei efect juridic este să solicite resortisantului țării terțe să se „întoarcă”. Cea de a doua etapă, adoptarea unei interdicții de intrare, este opțională. Această a doua etapă se poate desfășura în paralel cu prima etapă prevăzută la articolul 6 alineatul (6) din Directiva privind returnarea. Interdicția de intrare produce un efect juridic dublu: (i) o interdicție privind intrarea; și (ii) o interdicție privind șederea după o a doua intrare ilegală pe teritoriul statelor membre. Interdicția de intrare poate începe să producă efecte juridice numai în momentul în care decizia de returnare a fost executată. Până în momentul respectiv, șederea ilegală a resortisantului țării terțe este supusă efectelor deciziei de returnare.
57.
Rezultă că a stabili că o interdicție de intrare începe să producă efecte din momentul notificării sale sau atunci când a devenit definitivă ar răsturna logica politicii de returnare a Uniunii. Totodată, acest fapt i‑ar compromite eficiența, întrucât un resortisant al unei țări terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru ar putea evita efectele juridice ale unei interdicții de intrare pur și simplu prin evitarea executării deciziei de returnare pe durata interdicției în cauză. Astfel, resortisanții țărilor terțe ar putea fi încurajați să nu respecte deciziile de returnare, deși unul dintre obiectivele declarate ale Directivei privind returnarea este să acorde prioritate plecării voluntare (
47
).
58.
A treia variantă consideră că punctul de plecare al interdicției de intrare este data la care resortisantul țării terțe a părăsit efectiv teritoriul statelor membre. În cele ce urmează, vom pleca de la premisa că decizia de returnare și interdicția de intrare care o însoțește au fost notificate în mod corespunzător resortisantului țării terțe și au devenit definitive în conformitate cu legislația națională.
59.
Această abordare este susținută de obiectivul, de sistemul și de modul de redactare a Directivei privind returnarea, precum și de natura juridică a interdicțiilor de intrare. Astfel cum am explicat, interdicțiile de intrare nu sunt măsuri autonome, ci însoțesc întotdeauna o decizie de returnare (
48
). Coroborat cu utilizarea termenului „intrare”, aceasta implică faptul că resortisantul țării terțe trebuie să părăsească mai întâi teritoriul statelor membre. Doar în acel moment intră în vigoare interdicția de intrare (care este de fapt o interdicție de reintrare).
60.
Istoricul legislativ al Directivei privind returnarea confirmă această interpretare. Versiunile în limba engleză, în limba franceză, în limba germană și alte câteva versiuni lingvistice ale Propunerii Comisiei (
49
), Propunerii Consiliului (
50
) și Raportului Parlamentului European (
51
) utilizează, toate, termenul „interdicție de reintrare”. Termenul „interdicție de intrare” a apărut numai într‑o etapă ulterioară (
52
). Acest termen a fost păstrat în versiunea finală a textului. Cu toate acestea, se pare că termenul inițial („interdicție de reintrare”) se reflectă în continuare în legislația de transpunere a anumitor state membre (
53
).
61.
Textele adoptate ulterior Directivei privind returnarea cu privire la politica de returnare a Uniunii confirmă că legiuitorul Uniunii a intenționat să definească punctul de plecare al interdicțiilor de intrare ca fiind momentul în care resortisantul țării terțe părăsește efectiv teritoriul statelor membre. Cea mai recentă recomandare confirmă că statele membre ar trebui să folosească pe deplin interdicțiile de intrare și să se asigure că acestea încep „din ziua în care resortisanții țărilor terțe părăsesc UE, astfel încât durata efectivă a acestor interdicții să nu fie scurtată în mod necorespunzător” (
54
). Manualul privind returnarea al Comisiei adoptă o abordare similară: „Momentul din care curge termenul […] trebuie să fie determinat în avans: în mod normal, curgerea termenului ar trebui să înceapă de la momentul plecării sau al îndepărtării către o țară terță, și nu de la data emiterii interdicției de intrare, întrucât interdicția de intrare în UE nu poate produce efecte în cazul în care persoana respectivă nu a părăsit încă teritoriul UE”. Acest manual ia de asemenea în considerare „cazurile în care nu este posibil în practică să se determine în prealabil o dată concretă de plecare”. În aceste cazuri, „statele membre pot utiliza o altă dată (de exemplu data emiterii)” (
55
). În cadrul ședinței, Comisia a afirmat că Manualul privind returnarea nu ar trebui să fie interpretat în sensul că sugerează că punctul de plecare al interdicției de intrare ar trebui în mod normal să fie diferit de momentul plecării resortisantului unei țări terțe. Numai în cazuri excepționale, atunci când este imposibil să se stabilească momentul în care resortisantul țării terțe a părăsit efectiv teritoriul statelor membre, ar trebui să fie utilizată o altă dată drept punct de plecare al interdicției de intrare (
56
).
62.
Obiectivul Directivei privind returnarea este să instituie o politică de returnare eficientă, bazată pe norme uniforme, clare și echitabile și să confere măsurilor de returnare o dimensiune europeană prin instituirea unei interdicții de intrare care să interzică intrarea și șederea pe teritoriul tuturor statelor membre. Aceasta sugerează de asemenea că punctul de plecare al unei interdicții de intrare ar trebui să fie data la care resortisantul țării terțe părăsește teritoriul statelor membre. O astfel de abordare utilizează o dată care depinde de un element de fapt obiectiv (plecarea), iar nu de normele de procedură ale fiecărui stat membru (
57
). De asemenea, aceasta poate să încurajeze resortisanții țărilor terțe să se conformeze deciziilor de returnare.
63.
În consecință, concluzionăm că punctul de plecare al interdicției de intrare astfel cum este prevăzut la articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea ar trebui să fie data la care resortisantul țării terțe părăsește efectiv teritoriul statelor membre.
Cu privire la a doua întrebare
64.
A doua întrebare a instanței de trimitere este relevantă doar în cazul în care Curtea s‑ar pronunța în sensul că punctul de plecare al unei interdicții de intrare este diferit de data la care resortisantul țării terțe părăsește teritoriul statelor membre. Am precizat deja că, în opinia noastră, nu este cazul. Cu toate acestea, pentru a avea o imagine completă, vom examina și cea de a doua întrebare.
65.
Prin intermediul celei de a doua întrebări se solicită în esență să se stabilească dacă o interdicție de intrare istorică poate să depășească durata maximă de cinci ani prevăzută la articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea atunci când această interdicție are o durată fixă, a devenit definitivă și a fost adoptată pentru motivul că resortisantul țării terțe reprezintă un pericol pentru ordinea publică.
66.
Articolul 11 alineatul (2) ultima teză din Directiva privind returnarea permite ca o interdicție de intrare să depășească cinci ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o „amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională”.
67.
În Hotărârea Filev și Osmani, Curtea a extins această normă și la interdicțiile de intrare istorice. Aceasta a statuat că articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea se opune menținerii efectelor interdicțiilor de intrare istorice dincolo de durata maximă de interdicție prevăzută de această dispoziție, în afară de cazul în care această interdicție a fost pronunțată împotriva unui resortisant al țărilor terțe care reprezintă o „amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională” (
58
).
68.
În consecință, rezultă atât din textul articolului 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea, cât și din jurisprudență că o interdicție de intrare istorică poate depăși durata maximă de cinci ani prevăzută în principiu de această dispoziție. Este însă necesar să analizăm condițiile în care se poate întâmpla acest lucru.
69.
Un stat membru se poate prevala de această posibilitate în cazul în care resortisantul unei țări terțe reprezintă o „amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională”. În prezenta cauză, noțiunea în limba engleză „public policy” (mai exact, „public order”) [tradusă în limba română „ordine publică”], este cea care prezintă relevanță (
59
). Această noțiune trebuie interpretată în contextul specific al Directivei privind returnarea în raport cu modul de redactare, cu scopul, cu sistemul și cu contextul său (
60
).
70.
Statele membre rămân în esență libere să stabilească cerințele de ordine publică în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta (
61
). Cu toate acestea, considerăm că o derogare, precum articolul 11 alineatul (2) ultima teză din Directiva privind returnarea, nu trebuie interpretată într‑un mod larg mai degrabă decât într‑un mod restrictiv numai pentru că aceasta se referă la persoane care nu au drepturi de ședere pe teritoriul Uniunii Europene. În plus, resortisanții țărilor terțe (inclusiv cei a căror prezență pe teritoriul statelor membre este ilegală) cărora li se aplică dreptul Uniunii intră, pentru acest motiv, în domeniul de aplicare al Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie respectate în egală măsură în raport cu toate persoanele care intră sub incidența acesteia. Ceea ce constituie cerințe de ordine publică nu poate fi, așadar, stabilit în mod unilateral de fiecare stat membru, fără a fi supus controlului instituțiilor Uniunii Europene (
62
).
71.
Toate normele de drept penal sunt norme de ordine publică, în sensul că sunt norme imperative. În consecință, încălcarea acestor norme provoacă o tulburare a ordinii publice a statelor membre. Amploarea acestei perturbări va fi mai mică sau mai mare în funcție de natura faptei săvârșite. Gradul de severitate a pedepsei prevăzute de legiuitorul național pentru sancționarea comportamentului interzis va reflecta în mod normal impactul perceput al tulburării respective. În consecință, încălcarea dreptului penal al unui stat membru echivalează cu un act contrar ordinii publice (
63
).
72.
Cu toate acestea, simplul fapt că o astfel de faptă este, prin definiție, contrară ordinii publice nu este suficient pentru a justifica impunerea unei interdicții de intrare care depășește cinci ani. Mai sunt necesare alte două elemente. În primul rând, trebuie să existe o „amenințare gravă” pentru ordinea publică. În al doilea rând, astfel cum se precizează la considerentul (14) al Directivei privind returnarea, durata interdicției de intrare ar trebui stabilită ținând seama în mod adecvat de toate circumstanțele specifice cazului individual.
73.
Interpretăm termenul „amenințare pentru ordinea publică” în sensul că ordinea publică ar putea fi pusă în pericol de o viitoare faptă a unui resortisant al unei țări terțe (
64
). Prin utilizarea adjectivului „gravă”, legiuitorul sugerează că pragul pentru justificarea unei interdicții de intrare care depășește cinci ani este mai mare decât pragul pentru reducerea termenului pentru plecarea voluntară stabilit la articolul 7 alineatul (4) din aceeași directivă (
65
). Nu orice încălcare (din trecut) a dreptului penal constituie o „amenințare gravă” (în viitor) „pentru ordinea publică” în sensul articolului 11 alineatul (2) (
66
). Autoritățile naționale trebuie să efectueze o evaluare a riscului viitor perceput pentru societate în raport cu particularul în cauză. Statului membru care se prevalează de derogare îi revine responsabilitatea să demonstreze motivul pentru care interesele privind ordinea publică ar fi puse în mod grav în pericol dacă nu se aplică o interdicție de intrare cu o durată mai mare. Procedura trebuie să se desfășoare „în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional” (
67
).
74.
Evaluarea trebuie să fie efectuată in concreto, „ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz”, „de la caz la caz și pe bază de criterii obiective, aceasta însemnând că ar trebui acordată atenție nu doar simplului fapt al șederii ilegale” (
68
). Astfel, un stat membru nu se poate întemeia pe o practică generală sau pe o simplă prezumție pentru a constata existența unei „amenințări grave pentru ordinea publică”. Cerința care decurge dintr‑o examinare individuală și din principiul proporționalității obligă statul membru să țină seama în mod corespunzător de comportamentul personal al resortisantului unei țări terțe și de eventualul risc pe care acest comportament îl reprezintă pentru ordinea publică. Rezultă de aici că împrejurarea că un resortisant al unei țări terțe este suspectat de săvârșirea unui act pedepsibil, calificat drept infracțiune în dreptul național, sau a făcut obiectul unei condamnări pentru un asemenea act nu poate justifica, în sine, considerarea acestei persoane ca prezentând „o amenințare gravă pentru ordinea publică” în sensul articolului 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea (
69
). Cu toate acestea, prezența mai multor condamnări pentru săvârșirea unor infracțiuni poate să fie suficientă pentru invocarea derogării de la articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea, în măsura în care acestea dovedesc un tipar comportamental stabil al persoanei în cauză.
75.
Un alt aspect constă în faptul dacă există vreo limitare a duratei unei interdicții de intrare mai mare de cinci ani care este impusă pentru motivul referitor la o „amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională”.
76.
Articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea nu prevede nimic în această privință. Jurisprudența Curții pare să accepte posibilitatea de impunere a unei interdicții de intrare cu durată nelimitată. În Hotărârea Filev și Osmani, Curtea a statuat că „articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115 se opune menținerii efectelor interdicțiilor de intrare care au o durată nelimitată impuse anterior datei de aplicabilitate a Directivei 2008/115 […] dincolo de durata maximă de interdicție prevăzută de această dispoziție, în afară de cazul în care aceste interdicții de intrare au fost pronunțate împotriva unor resortisanți ai țărilor terțe care reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională” (
70
). A contrario, aceasta ar sugera că, cel puțin în cazul interdicțiilor de intrare istorice, atunci când un resortisant al unei țări terțe reprezintă o astfel de amenințare, este posibilă menținerea efectelor unei interdicții de intrare cu durată nelimitată.
77.
Nu suntem de acord cu acest punct de vedere. Articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea ar trebui să fie interpretat în lumina articolului 3 punctul 6 din această directivă, care definește interdicțiile de intrare ca fiind deciziile sau orice alte acte de natură administrativă sau judiciară adoptate pentru o „anumită perioadă”. Aceasta exclude, în opinia noastră, posibilitatea adoptării unor interdicții de intrare cu durată nelimitată (
71
). În cazul interdicțiilor de intrare istorice cu durată nelimitată, este posibil să fie necesar ca autoritățile naționale să verifice dosarul în lumina articolului 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea și să înlocuiască interdicția de intrare inițială cu o interdicție de intrare cu o durată fixă adecvată. Cu toate acestea, Curții nu i s‑a prezentat niciun argument referitor la eventualele variante ale duratei interdicției de intrare și, în consecință, nu ne exprimăm nicio opinie cu privire la acest aspect.
78.
Concluzionăm că revine instanței naționale sarcina de a aprecia, în conformitate cu normele de procedură naționale, dacă, în cazul adoptării unei interdicții de intrare istorice, autoritățile naționale au evaluat comportamentul personal al resortisantului țării terțe vizat și au concluzionat pe această bază că acesta reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică. În acest context, prezența mai multor condamnări pentru săvârșirea unor infracțiuni poate să fie suficientă pentru invocarea derogării de la articolul 11 alineatul (2) din Directiva privind returnarea, în măsura în care acestea dovedesc un tipar comportamental stabil al persoanei în cauză. Revine instanței naționale să aprecieze dacă procedura de impunere a unei interdicții de intrare a respectat drepturile fundamentale ca principii generale ale Uniunii.
Concluzie
79.
În opinia noastră, având în vedere considerațiile care precedă, Curtea ar trebui să răspundă la întrebările preliminare adresate de Hoge Raad der Nederlanden (Curtea Supremă a Țărilor de Jos) după cum urmează:
„–
Punctul de plecare al interdicției de intrare astfel cum este prevăzut la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115 a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală ar trebui să fie data la care resortisantul țării terțe părăsește efectiv teritoriul statelor membre.
–
Articolul 11 alineatul (2) ultima teză din Directiva 2008/115 ar trebui să fie interpretat în sensul că o interdicție de intrare istorică poate să depășească durata limită de cinci ani dacă sunt îndeplinite condițiile stabilite. Revine instanței naționale sarcina de a aprecia, în conformitate cu normele de procedură naționale, dacă, în cazul adoptării unei interdicții de intrare istorice, autoritățile naționale au evaluat comportamentul personal al resortisantului țării terțe vizat și au concluzionat că acesta reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică. În acest context, mai multe condamnări pentru săvârșirea unor infracțiuni pot să fie suficiente pentru invocarea derogării de la articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2008/115, în măsura în care acestea dovedesc un tipar comportamental stabil al persoanei în cauză. Revine instanței naționale să aprecieze dacă procedura a respectat drepturile fundamentale ca principii generale ale Uniunii.”
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	JO 2008, L 348, p. 98.
(
3
)	Acesta este termenul utilizat de Comisia Europeană la p. 71 din anexa la Recomandarea Comisiei de instituire a unui „Manual privind returnarea” comun care să fie utilizat de autoritățile competente ale statelor membre atunci când desfășoară activități legate de returnare, C(2015) 6250 final, și în Comunicarea din 28 martie 2014 a Comisiei către Consiliul și Parlamentul European privind politica UE în materie de returnare, COM(2014) 199 final, p. 27 [N. T.: În versiunea în limba română a acestui din urmă document se vorbește despre interdicții de intrare „anterioare” intrării în vigoare a Directivei privind returnarea].
(
4
)	Acquis‑ul Schengen, astfel cum este menționat la articolul 1 alineatul (2) din Decizia Consiliului 1999/435/CE din 20 mai 1999 (JO 2000, L 239, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 91). „Spațiul Schengen” include majoritatea statelor Uniunii, cu excepția Bulgariei, a Croației, a Ciprului, a Irlandei, a României și a Regatului Unit. Islanda, Norvegia, Elveția și Liechtenstein au aderat de asemenea la spațiul Schengen.
(
5
)	Acord între guvernele statelor Uniunii Economice Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele lor comune (JO 2000, L 239, p. 13, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 91).
(
6
)	Convenție de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 91).
(
7
)	Regulamentul (CE) nr. 1987/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 decembrie 2006 privind instituirea, funcționarea și utilizarea Sistemului de Informații Schengen din a doua generație (SIS II) (JO 2006, L 381, p. 4, Ediție specială, 19/vol. 9, p. 76), considerentul (10). SIS II este operațional în toate statele membre ale Uniunii și în țările asociate care fac parte din spațiul Schengen. Bulgaria, România și Regatul Unit utilizează SIS II numai în contextul cooperării în materie de aplicare a legii.
(
8
)	JO 2001, L 149, p. 3, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 124; a se vedea considerentul (3). Directiva menționată a fost urmată de Decizia 2004/191/CE a Consiliului din 23 februarie 2004 de stabilire a criteriilor și sistemelor practice de compensare a dezechilibrelor financiare care rezultă din aplicarea Directivei 2001/40/CE privind recunoașterea reciprocă a hotărârilor de expulzare a resortisanților țărilor terțe (JO 2004, L 60, p. 55, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 15).
(
9
)	Articolul 1.
(
10
)	Considerentul (1).
(
11
)	Considerentul (2).
(
12
)	Considerentul (5).
(
13
)	Considerentul (24) și articolul 1.
(
14
)	Considerentul (4).
(
15
)	Considerentul (6).
(
16
)	Considerentul (8).
(
17
)	Articolul 4.
(
18
)	Această obligație nu aduce atingere excepțiilor enumerate limitativ la articolul 6 alineatele (2)-(5). Niciuna dintre aceste excepții nu pare să aibă relevanță pentru procedura națională în care a fost formulată prezenta trimitere preliminară.
(
19
)	Fără a aduce atingere garanțiilor procedurale disponibile în temeiul capitolului III și în temeiul altor dispoziții relevante din dreptul Uniunii și din dreptul național.
(
20
)	Legislația neerlandeză folosește termenul „străin”. În cadrul analizei pe care o vom realiza în prezentele concluzii ne vom referi la aceasta persoană ca la un „resortisant al unei țări terțe” (termenul utilizat în Directiva privind returnarea).
(
21
)	Decizia de trimitere nu oferă nicio informație cu privire la locul în care s‑a aflat domnul Ouhrami în perioada 2003-2011. În ședință, reprezentantul său a susținut că, potrivit informațiilor pe care le deținea, domnul Ouhrami nu a părăsit niciodată teritoriul Țărilor de Jos.
(
22
)	A se vedea Hotărârea din 19 septembrie 2013, Filev și Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, punctul 26 și următoarele).
(
23
)	Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1). Acest regulament a abrogat și a înlocuit Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5), care, la rândul său, a abrogat articolele 2-8 din CISA începând cu 13 octombrie 2006. A se vedea de asemenea considerentele (25)-(30) ale Directivei privind returnarea.
(
24
)	Articolul 21.
(
25
)	A se vedea în această privință considerentele (2) și (11) și articolul 1. A se vedea de asemenea Hotărârea din 5 iunie 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punctul 38).
(
26
)	A se vedea în această privință Propunerea Comisiei de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului din 1 septembrie 2005 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, COM(2005) 391 final (denumită în continuare „Propunerea Comisiei”), p. 7.
(
27
)	A se vedea Hotărârea din 7 iunie 2016, Affum, (C‑47/15, EU:C:2016:408, punctul 48).
(
28
)	Trebuie să se aibă în vedere condițiile de intrare stabilite la articolul 5 din Regulamentul 2016/339. Definiția largă care figurează la articolul 3 punctul 2 din Directiva privind returnarea include orice resortisant al unei țări terțe care nu are un drept de ședere legală într‑un stat membru. Legislația națională a statelor membre în acest domeniu trebuie să respecte drepturile conferite de legislația Uniunii în legătură cu (de exemplu) cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, cu reîntregirea familiei și cu resortisanții țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung. A se vedea Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56), Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei (JO 2003, L 251, p. 12, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 164) și, respectiv, Directiva 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung (JO 2004, L 16, p. 44, Ediție specială, 19/vol. 06, p. 225).
(
29
)	Termenul „teritoriul statelor membre” utilizat de Directiva privind returnarea în scopul de a defini domeniul său de aplicare teritorial este inexact. Directiva privind returnarea nu se aplică Regatului Unit și Irlandei. În schimb, se aplică Danemarcei (sub rezerva statutului special al acestui stat membru în acest domeniu al dreptului Uniunii) și țărilor asociate Schengen (Islanda, Norvegia, Elveția și Liechtenstein). A se vedea în această privință considerentele (25)-(30) și articolul 23. Trimiterile la „teritoriul statelor membre” trebuie să fie interpretate în consecință.
(
30
)	Articolul 3 punctele 3 și 4 din Directiva privind returnarea.
(
31
)	Articolul 11 alineatul (1) din Directiva privind returnarea.
(
32
)	Considerentul (14) al Directivei privind returnarea. A se vedea în acest sens Hotărârea din 1 octombrie 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, punctul 24).
(
33
)	În conformitate cu articolul 25 din CISA. A se vedea de asemenea articolul 11 alineatul (4) din Directiva privind returnarea.
(
34
)	Considerentul (18) al Directivei privind returnarea.
(
35
)	Hotărârea din 19 septembrie 2013 (C‑297/12, EU:C:2013:569, punctul 40 și jurisprudența citată).
(
36
)	Punctul 41.
(
37
)	Punctul 42.
(
38
)	Punctul 44.
(
39
)	A se vedea punctele 35-39 de mai sus.
(
40
)	Considerentele (5) și (20). A se vedea de asemenea Propunerea Comisiei, p. 5.
(
41
)	Hotărârea din 26 octombrie 2010, Regatul Unit/Consiliul (C‑482/08, EU:C:2010:631, punctul 48).
(
42
)	Astfel, de exemplu, deși Directiva 2001/40 privește recunoașterea reciprocă a deciziilor de îndepărtare, inclusiv a deciziilor de returnare, un stat membru nu este în prezent obligat să informeze alte state membre cu privire la existența unei astfel de decizii prin introducerea unei semnalări referitoare la aceasta în SIS II.
(
43
)	A se vedea printre altele Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului din 21 decembrie 2016 privind utilizarea Sistemului de informații Schengen pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, COM(2016) 881 final, Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului din 21 decembrie 2016 privind instituirea, funcționarea și utilizarea Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare în materie penală, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 515/2014 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1986/2006, a Deciziei 2007/533/JAI a Consiliului și a Deciziei 2010/261/UE, COM(2016) 883 final, Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului din 6 aprilie 2016 de instituire a sistemului de intrare/ieșire (EES) pentru înregistrarea datelor de intrare și de ieșire și a datelor referitoare la refuzul intrării în ceea ce îi privește pe resortisanții țărilor terțe care trec frontierele externe ale statelor membre ale Uniunii Europene, de stabilire a condițiilor de acces la EES în scopul asigurării respectării legii și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 767/2008 și a Regulamentului (UE) nr. 1077/2011, COM(2016) 194 final, și Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu din 2 martie 2017 privind eficientizarea politicii de returnare a Uniunii Europene – un plan de acțiune reînnoit, COM(2017) 200 final.
(
44
)	Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului din 21 decembrie 2016 privind instituirea, funcționarea și utilizarea Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul verificărilor la frontiere, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 515/2014 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1987/2006, COM(2016) 882 final, p. 4.
(
45
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 iulie 2008, Kozlowski (C‑66/08, EU:C:2008:437, punctul 42 și jurisprudența citată).
(
46
)	Deși aceasta ar putea fi în concordanță cu logica aplicabilă la nivel european a sistemului SIS II, un stat membru nu este în prezent obligat să introducă în acest sistem o semnalare cu privire la o interdicție de intrare. A se vedea articolul 24 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1987/2006.
(
47
)	Considerentul (10).
(
48
)	A se vedea punctul 56 de mai sus.
(
49
)	Articolul 3 litera (g) și articolul 9.
(
50
)	Consiliul Uniunii Europene, Propunere de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului din 6 octombrie 2006 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, 13451/06, articolul 2 litera (g) și articolul 9 din directiva propusă.
(
51
)	Parlamentul European, Raport cu privire la propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, A6‑0339/2007 final, articolul 9 din directiva propusă.
(
52
)	A se vedea de exemplu Propunerea modificată a Consiliului ulterior discuțiilor din 7 februarie 2008, Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului din 15 februarie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, 6541/08, articolul 3 litera (g) și articolul 9.
(
53
)	De exemplu, în Franța, articolul L. 511‑1 din Code d’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Codul privind intrarea și șederea străinilor și dreptul de azil) utilizează termenul „interdiction de retour”, iar în Polonia, articolele 318-320 din Ustawa o Cudzoziemcach (Legea privind străinii) utilizează termenul „interdicție de reintrare”.
(
54
)	Recomandarea Comisiei din 7 martie 2017 cu privire la eficientizarea returnărilor în cadrul punerii în aplicare a Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului, C(2017) 1600, punctul 24.
(
55
)	Recomandarea Comisiei din 1 octombrie 2015 de instituire a unui „Manual privind returnarea” comun care să fie utilizat de autoritățile competente ale statelor membre atunci când desfășoară activități legate de returnare, C(2015) 6250 final, anexă, p. 66. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, chiar dacă recomandările nu sunt destinate să producă efecte obligatorii, acestea au totuși anumite efecte juridice. De exemplu, instanțele naționale sunt ținute să ia în considerare recomandările în vederea soluționării litigiilor care sunt deduse judecății, mai ales atunci când acestea clarifică interpretarea dispozițiilor naționale adoptate în scopul de a asigura punerea lor în aplicare sau atunci când au drept obiect completarea dispozițiilor dreptului Uniunii care au un caracter obligatoriu. A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2016, Koninklijke KPN și alții (C‑28/15, EU:C:2016:692, punctul 41).
(
56
)	Observăm că în spațiul Schengen documentul de călătorie al resortisantului țării terțe va fi ștampilat la ieșire în conformitate cu articolul 8 din Codul Frontierelor Schengen (Regulamentul 2016/399). Și în statele membre care nu aparțin spațiului Schengen legislația națională poate să conțină o asemenea dispoziție. Astfel, cu condiția ca resortisantul țării terțe să nu fi plecat în mod clandestin, acesta ar trebui să poată să demonstreze momentul din care ar trebui să se considere că interdicția de intrare a început să producă efecte.
(
57
)	Pentru ca SIS II să funcționeze efectiv, statele membre trebuie să creeze, conform celor prevăzute la articolul 24 din Regulamentul nr. 1987/2006, semnalări în legătură cu interdicțiile de intrare chiar dacă este posibil ca acestea să nu cunoască încă data concretă a plecării resortisantului țării terțe. De fapt, Țările de Jos procedează astfel în prezent, după cum s‑a explicat în ședință.
(
58
)	Punctul 44.
(
59
)	Versiunea în limba engleză a Directivei privind returnarea utilizează termenul „public policy”, în timp ce versiunea în limba franceză și alte versiuni lingvistice utilizează termenul „ordre public”. Am analizat deja această diferență a modului de redactare în Concluziile noastre prezentate în cauza Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punctele 28-33). Astfel cum am explicat la punctul 33 din concluziile menționate, „[e]ste evident, atât din analiza legislației Uniunii, cât și din analiza jurisprudenței Curții, că termenul «public policy» este utilizat aici ca echivalent al termenului din limba franceză «ordre public»”. Pentru simplificare, ne vom referi totuși în prezentele concluzii la „public policy”, termenul utilizat în versiunea în limba engleză a Directivei privind returnarea.
(
60
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punctul 57).
(
61
)	Hotărârea din 11 iunie 2015, Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punctul 48).
(
62
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punctele 46 și 59).
(
63
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punctele 61 și 62).
(
64
)	Punctul 39.
(
65
)	Adjectivul „grav” nu apărea în Propunerea Comisiei. Acesta a fost adăugat în textul Directivei privind returnarea în cursul procesului legislativ care a urmat unei sugestii belgiene din anul 2008. A se vedea în acest sens Propunerea modificată a Consiliului ulterior discuțiilor din 7 februarie 2008, Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, 6541/08, articolul 9 alineatul (2) din textul directivei, astfel cum a fost inclus în această propunere, și nota de subsol 52.
(
66
)	A se vedea Concluziile noastre prezentate în cauza Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:94, punctul 62) și, prin analogie, Hotărârea din 27 octombrie 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, punctul 27).
(
67
)	Articolul 1 din Directiva privind returnarea.
(
68
)	Considerentele (14) și (6) ale Directivei privind returnarea.
(
69
)	Hotărârea din 11 iunie 2015, Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punctul 50).
(
70
)	Hotărârea din 19 septembrie 2013 (C‑297/12, EU:C:2013:569, punctul 44).
(
71
)	O interdicție de intrare nu constituie niciodată o măsură independentă, ci însoțește întotdeauna o decizie de returnare. Chiar dacă nu este executată silit, aceasta din urmă ar putea să fie supusă prescrierii în conformitate cu normele naționale privind prescrierea. Pentru acest motiv, ne îndoim că o interdicție de intrare aplicată unui resortisant al unei țări terțe care nu părăsește niciodată teritoriul statelor membre poate să constituie o „interdicție de intrare perpetuă”, astfel cum a sugerat domnul Ouhrami.