DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)
30 novembre 2009 *(1)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Sécurité sociale – Régime commun d’assurance maladie – Conjoint d’un ancien fonctionnaire – Compétence liée – Article 13 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie »
Dans l’affaire F‑86/08,
ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA,
Dietrich Voslamber, ancien fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, demeurant à Fribourg (Allemagne), représenté par Me L. Thielen, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, initialement représentée par M. J. Currall et Mme B. Eggers, en qualité d’agents, puis par M. D. Martin et Mme B. Eggers, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. S. Gervasoni (rapporteur), président, H. Kreppel et H. Tagaras, juges,
greffier : M. R. Schiano, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite à l’audience du 8 juillet 2009,
rend le présent
Arrêt
1        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 octobre 2008, M. Voslamber demande, notamment, l’annulation de la décision du 9 juillet 2008 par laquelle la Commission des Communautés européennes a rejeté sa réclamation contre la décision du 17 janvier 2008, refusant d’accorder à son épouse le bénéfice de la couverture primaire du régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes.
Cadre juridique
2        L’article 72 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le « statut ») dispose :
« 1. Dans la limite de 80 % des frais exposés, et sur la base d’une réglementation établie d’un commun accord par les institutions des Communautés après avis du comité du statut, le fonctionnaire, son conjoint, lorsque celui-ci ne peut pas bénéficier de prestations de même nature et de même niveau en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires, ses enfants et les autres personnes à sa charge au sens de l’article 2 de l’annexe VII, sont couverts contre les risques de maladie. Ce taux est relevé à 85 % pour les prestations suivantes : consultations et visites, interventions chirurgicales, hospitalisation, produits pharmaceutiques, radiologie, analyses, examens de laboratoire et prothèses sur prescription médicale à l’exception des prothèses dentaires. Il est porté à 100 % en cas de tuberculose, poliomyélite, cancer, maladie mentale et autres maladies reconnues de gravité comparable par l’autorité investie du pouvoir de nomination, ainsi que pour les examens de dépistage et en cas d’accouchement. Toutefois, les remboursements prévus à 100 % ne s’appliquent pas en cas de maladie professionnelle ou d’accident ayant entraîné l’application de l’article 73.
[…]
2. Le fonctionnaire resté au service des Communautés jusqu’à l’âge de 63 ans ou titulaire d’une allocation d’invalidité bénéficie après la cessation de ses fonctions des dispositions prévues au paragraphe 1. La contribution est calculée sur la base de la pension ou de l’allocation.
[…] »
3        Aux termes de l’article 2 de la réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après la « réglementation commune ») :
« […]
3. Sont affiliés au présent régime :
–        les anciens fonctionnaires, agents temporaires, bénéficiaires d’une pension d’ancienneté,
[…] »
4        L’article 12 de la réglementation commune prévoit :
« Sont assurés du chef de l’affilié, suivant les conditions fixées aux articles 13 et 14 :
–        le conjoint de l’affilié, pour autant qu’il ne soit pas lui-même affilié au présent régime,
[…] »
5        Aux termes de l’article 13 de la réglementation commune :
« L’assuré est couvert à titre primaire par le présent régime s’il ne dispose pas de revenus propres d’origine professionnelle ou si le niveau trop faible de ces derniers ne lui permet pas d’être couvert par un autre régime obligatoire d’assurance maladie légale ou réglementaire.
Sont considérés comme revenus d’origine professionnelle, tous salaires, traitements, honoraires, émoluments, allocations, indemnités ou pensions découlant d’une activité professionnelle présente ou antérieure, à l’exclusion des allocations ou indemnités pour frais. »
6        L’article 14, paragraphe 1, de la réglementation commune prévoit :
« Si l’assuré dispose de revenus d’origine professionnelle, il peut être couvert à titre complémentaire par le présent régime à condition :
–        que ses revenus annuels imposables, avant déduction de l’impôt et après déduction des cotisations sociales et des frais professionnels, ne soient pas supérieurs au traitement de base d’un fonctionnaire de grade 2 au premier échelon […] affecté du coefficient correcteur fixé pour le pays dans lequel les revenus sont perçus,
–        et qu’il soit couvert globalement contre les mêmes risques en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires. »
7        Les Informations administratives n° 36‑2007 du 25 juin 2007 (ci-après les « informations administratives ») prévoient dans leurs quatre premiers paragraphes :
« L’article 13 de la [r]églementation [commune] prévoit que le conjoint/partenaire reconnu de l’affilié est assuré à titre primaire du chef de l’affilié s’il ne dispose pas de revenus propres d’origine professionnelle. Si votre conjoint/partenaire reconnu est déjà enregistré auprès du [régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes] comme n’ayant aucun revenu d’origine professionnelle, ni pension, ni allocation (chômage, invalidité, etc.), vous ne devez rien faire.
Si, au cours de la période de couverture [allant du 1er juillet 2007 au 30 juin 2008], votre conjoint/partenaire reconnu arrête toute activité professionnelle et qu’il ne reçoit aucun salaire, ni indemnité, ni pension (aucun revenu), veuillez envoyer la pièce justificative à votre [a]dministration et au [b]ureau liquidateur dès que possible. Votre conjoint/partenaire reconnu aura droit à la couverture primaire à partir de la date où il a arrêté son activité professionnelle.
Le conjoint ou le partenaire reconnu bénéficiant de revenus d’origine professionnelle peut être couvert exceptionnellement à titre primaire par le [régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes] s’il ne peut pas s’affilier à un régime d’assurance maladie légale ou réglementaire ou si le montant des primes pour souscrire une assurance maladie s’élève à au moins 20 % des revenus imposables d’origine professionnelle [...].
S’il exerce une telle activité […] ou bénéficie de revenus provenant de l’exercice d’une telle activité antérieure (par exemple : pension d’ancienneté, d’invalidité ou autres indemnités), il peut bénéficier de remboursements complémentaires par le [r]égime [c]ommun d’[a]ssurance [m]aladie à la double condition :
1. d’être couvert contre les mêmes risques (maladie, maternité, hospitalisation) en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires et
2. que ses revenus annuels d’origine professionnelle ne soient pas supérieurs au traitement de base annuel d’un agent de grade AST 2, 1er échelon, affecté du coefficient correcteur du pays dans lequel il perçoit ses revenus d’origine professionnelle, avant déduction de l’impôt [...] Les montants pour les différents pays sont repris à la fin du document. »
8        L’article 28 du règlement (CEE) nº 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), intitulé « Pensions ou rentes dues en vertu de la législation d’un seul ou de plusieurs États, un droit aux prestations n’existant pas dans le pays de résidence », dispose :
« 1. Le titulaire d’une pension ou d’une rente due au titre de la législation d’un État membre ou de pensions ou de rentes dues au titre des législations de deux ou plusieurs États membres qui n’a pas droit aux prestations au titre de la législation de l’État membre sur le territoire duquel il réside bénéficie néanmoins de ces prestations pour lui-même et les membres de sa famille, dans la mesure où il y aurait droit en vertu de la législation de l’État membre ou de l’un au moins des États membres compétents en matière de pension, compte tenu, le cas échéant, des dispositions de l’article 18 et de l’annexe VI, s’il résidait sur le territoire de l’État concerné. Le service des prestations est assuré dans les conditions suivantes :
a)      les prestations en nature sont servies pour le compte de l’institution visée au paragraphe 2 par l’institution du lieu de résidence, comme si l’intéressé était titulaire d’une pension ou d’une rente en vertu de la législation de l’État sur le territoire duquel il réside et avait droit aux prestations en nature ;
b)      les prestations en espèces sont servies, le cas échéant, par l’institution compétente déterminée, conformément aux dispositions du paragraphe 2, selon les dispositions de la législation qu’elle applique. Toutefois, après accord entre l’institution compétente et l’institution du lieu de résidence, ces prestations peuvent être servies par cette dernière institution pour le compte de la première, selon les dispositions de la législation de l’État compétent.
2. Dans les cas visés au paragraphe 1, la charge des prestations en nature incombe à l’institution déterminée selon les règles suivantes :
a)      si le titulaire a droit auxdites prestations en vertu de la législation d’un seul État membre, la charge en incombe à l’institution compétente de cet État ;
b)      si le titulaire a droit auxdites prestations en vertu des législations de deux ou plusieurs États membres, la charge en incombe à l’institution compétente de l’État membre à la législation duquel le titulaire a été soumis le plus longtemps ; au cas où l’application de cette règle aurait pour effet d’attribuer la charge des prestations à plusieurs institutions, la charge en incombe à celle de ces institutions qui applique la législation à laquelle le titulaire a été soumis en dernier lieu. »
Faits à l’origine du litige
9        Le requérant, ancien fonctionnaire de la Commission, est affilié au régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes (ci-après le « RCAM »).
10      L’épouse du requérant, bénéficiant d’une pension de retraite en France et étant affiliée au régime légal d’assurance maladie de cet État membre, a obtenu, à compter du 1er mai 1997, le bénéfice du RCAM à titre complémentaire, dans les conditions prévues par les dispositions de l’article 14 de la réglementation commune.
11      Le requérant et son épouse résidaient en France. Ils ont ensuite décidé de s’installer en Allemagne, pays où ils résident depuis le 1er janvier 2007.
12      À la suite de ce déménagement, le requérant a présenté, par lettre du 21 janvier 2007, une demande tendant à ce que son épouse bénéficie à titre primaire du RCAM.
13      Afin de traiter cette demande, la Commission a, au cours de l’année 2007, envoyé au requérant plusieurs courriels afin d’obtenir des informations factuelles sur la situation fiscale et sociale de son épouse.
14      Par décision du 17 janvier 2008, la Commission a refusé de faire droit à la demande susmentionnée, en se fondant sur les dispositions de l’article 13 de la réglementation commune. Elle a, d’une part, fait valoir que, eu égard à la pension de retraite qu’elle percevait et qui résultait d’une activité professionnelle antérieure en France, l’épouse du requérant pouvait bénéficier d’un régime d’assurance maladie obligatoire en Allemagne, en vertu des dispositions du règlement n° 1408/71. Selon la Commission, il appartenait simplement à l’épouse du requérant de produire auprès de l’organisme de sécurité sociale allemand de son choix le formulaire requis, à savoir le formulaire E 121 dûment rempli, émanant de la caisse primaire d’assurance maladie française dont elle dépendait. D’autre part, la Commission a considéré qu’il n’était pas établi que le coût de l’affiliation au régime obligatoire d’assurance maladie en Allemagne représenterait plus de 20 % du revenu imposable de l’épouse du requérant (ci-après la « décision du 17 janvier 2008 »).
15      Par lettre du 13 avril 2008, le requérant a présenté une réclamation contre la décision du 17 janvier 2008, en se prévalant en particulier du paragraphe 3 des informations administratives qui prévoit que l’épouse d’un fonctionnaire peut bénéficier exceptionnellement à titre primaire du RCAM si elle ne peut pas s’affilier à un régime d’assurance maladie légale ou si le montant des primes pour souscrire une assurance maladie s’élève à au moins 20 % des revenus imposables d’origine professionnelle.
16      Par décision du 9 juillet 2008, la Commission a rejeté cette réclamation (ci-après la « décision du 9 juillet 2008 »). Elle a estimé, d’une part, que l’exception prévue par le paragraphe 3 des informations administratives ne pouvait s’appliquer à l’épouse du requérant dès lors qu’elle ne concernait pas les bénéficiaires d’une pension de retraite, mais uniquement les personnes disposant de revenus issus d’une activité professionnelle. D’autre part, la Commission a relevé que l’épouse du requérant, titulaire d’une pension de retraite, pouvait bénéficier de la couverture complémentaire du RCAM prévue par l’article 14 de la réglementation commune et le paragraphe 4 des informations administratives dès lors qu’elle était affiliée à un régime légal d’assurance maladie en France, dont les droits pouvaient être transférés en Allemagne en vertu des dispositions de l’article 28 du règlement n° 1408/71.
Conclusions des parties
17      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision du 9 juillet 2008 ;
–        donner acte au requérant que son épouse a droit au bénéfice d’une couverture primaire d’assurance maladie du RCAM ;
–        condamner la Commission aux dépens.
18      La Commission demande au Tribunal de :
–        rejeter la requête ;
–        condamner le requérant aux dépens.
19      À l’audience, la Commission a précisé qu’elle concluait également à la condamnation du requérant aux dépens en application de l’article 94, sous a), du règlement de procédure.
Sur la tardiveté du mémoire en défense
20      Le requérant a soutenu à l’audience que le mémoire en défense aurait été produit tardivement par la Commission.
21      Il résulte des dispositions combinées des articles 39 et 100, paragraphes 2 et 3, du règlement de procédure, d’une part, que la partie défenderesse dispose d’un délai de deux mois et dix jours pour déposer au greffe du Tribunal son mémoire en défense, et, d’autre part, que si le délai prend fin un samedi, un dimanche ou un jour férié légal, l’expiration en est reportée à la fin du jour ouvrable suivant. En outre, l’article 34 du même règlement précise que la date de réception au greffe d’une copie de l’original signé d’un acte de procédure envoyé par tout moyen technique de communication est prise en considération aux fins du respect des délais de procédure, si l’original de l’acte, accompagné des annexes et des copies requises, est déposé au greffe dans un délai de dix jours.
22      Il ressort des pièces du dossier que la requête a été signifiée à la Commission le 7 novembre 2008 et que cette dernière a déposé son mémoire en défense, par télécopie, le 19 janvier 2009, l’original ayant été déposé le 20 janvier 2009. Le 17 janvier 2009 étant un samedi et le 18 janvier 2009 un dimanche, le délai de dépôt du mémoire en défense prenait fin à l’expiration de la dernière heure du 19 janvier 2009. Or, la Commission a envoyé son mémoire en défense au Tribunal par télécopie le 19 janvier 2009, l’original ayant été déposé au greffe du Tribunal le lendemain, soit dans le délai de dix jours prévu par l’article 34 du règlement de procédure.
23      Ainsi, l’affirmation du requérant selon laquelle le mémoire en défense de la Commission serait tardif manque en fait.
Sur la recevabilité de la requête
Arguments des parties
24      En premier lieu, la Commission soutient que les conclusions tendant à ce qu’il soit donné acte au requérant que son épouse aurait droit au bénéfice d’une couverture primaire du RCAM doivent s’analyser comme des conclusions aux fins d’injonction et sont, en tant que telles, irrecevables, le Tribunal ne pouvant adresser des injonctions à l’administration.
25      En deuxième lieu, la Commission estime que les conclusions dirigées contre la décision du 9 juillet 2008 sont irrecevables, dès lors que les moyens invoqués à leur soutien ne sont pas présentés de manière suffisamment précise et compréhensible.
26      En troisième lieu, la Commission fait valoir que le recours aurait été présenté tardivement, dès lors que la décision du 17 janvier 2008 ne serait qu’une décision confirmative d’un courriel du 5 octobre 2007.
Appréciation du Tribunal
Sur l’étendue des conclusions en annulation
27      Selon une jurisprudence constante, le recours d’un fonctionnaire formellement dirigé contre le rejet explicite ou implicite d’une réclamation a pour effet de saisir le Tribunal d’une contestation de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée (arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, Rec. p. 23, point 8 ; arrêt du Tribunal de première instance du 10 décembre 1992, Williams/Cour des comptes, T‑33/91, Rec. p. II‑2499, point 23).
28      En effet, une décision de rejet, qu’elle soit implicite ou explicite, ne fait, si elle est pure et simple, que confirmer l’acte ou l’abstention dont le réclamant se plaint, et ne constitue pas, prise isolément, un acte attaquable (arrêt de la Cour du 28 mai 1980, Kuhner/Commission, 33/79 et 75/79, Rec. p. 1677, point 9 ; ordonnance de la Cour du 16 juin 1988, Progoulis/Commission, 371/87, Rec. p. 3081, point 17 ; arrêts du Tribunal de première instance du 12 décembre 2002, Morello/Commission, T‑338/00 et T‑376/00, RecFP p. I‑A‑301 et II‑1457, point 34, et du 2 mars 2004, Di Marzio/Commission, T‑14/03, RecFP p. I‑A‑43 et II‑167, point 54).
29      La qualité d’acte faisant grief ne saurait être reconnue à l’égard d’un acte purement confirmatif comme c’est le cas pour un acte qui ne contient aucun élément nouveau par rapport à un acte antérieur faisant grief et qui ne s’est donc pas substitué à celui-ci (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 10 décembre 1980, Grasselli/Commission, 23/80, Rec. p. 3709, point 18 ; ordonnance du Tribunal de première instance du 27 juin 2000, Plug/Commission, T‑608/97, RecFP p. I‑A‑125 et II‑569, point 23 ; arrêt Di Marzio/Commission, précité, point 54).
30      Néanmoins, il a été jugé à plusieurs reprises qu’une décision explicite de rejet d’une réclamation, peut, eu égard à son contenu, ne pas avoir un caractère confirmatif de l’acte contesté par le requérant. Tel est ainsi le cas lorsque la décision de rejet de la réclamation contient un réexamen de la situation du requérant en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux, ou lorsqu’elle modifie ou complète la décision initiale. Dans ces hypothèses, le rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté (arrêts du Tribunal de première instance du 10 juin 2004, Eveillard/Commission, T‑258/01, RecFP p. I‑A‑167 et II‑747, point 31, et du 7 juin 2005, Cavallaro/Commission, T‑375/02, RecFP p. I‑A‑151 et II‑673, points 63 à 66 ; arrêt du Tribunal du 9 septembre 2008, Ritto/Commission, F‑18/08, non encore publié au Recueil, point 17), voire même le considère comme un acte faisant grief se substituant à ce dernier (voir, en ce sens, arrêt Kuhner/Commission, précité, point 9 ; arrêts Morello/Commission, précité, point 35, et du Tribunal de première instance du 14 octobre 2004, Sandini/Cour de justice, T‑389/02, RecFP p. I‑A‑295 et II‑1339, point 49).
31      En l’espèce, la décision du 9 juillet 2008 confirme le refus d’accorder à l’épouse du requérant le bénéfice d’une couverture primaire par le RCAM tout en complétant le fondement juridique de ce refus. En effet, si la décision du 9 juillet 2008 reprend le premier motif de la décision du 17 janvier 2008, à savoir la circonstance que l’épouse du requérant, titulaire d’une pension de retraite, bénéficie d’un régime d’assurance maladie obligatoire, elle repose, par ailleurs, sur un nouveau motif non contenu dans la décision du 17 janvier 2008, selon lequel l’épouse du requérant ne peut se prévaloir du paragraphe 3 des informations administratives dans la mesure où les pensions de retraite ne constituent pas un revenu d’origine professionnelle. Dans ces circonstances, la décision du 9 juillet 2008, qui complète la décision du 17 janvier 2008, ne constitue pas un acte confirmatif de ladite décision et doit être prise en considération dans le contrôle de la légalité qu’il revient au Tribunal d’exercer.
32      Dès lors, il y a lieu de considérer que le présent recours a pour effet de saisir le Tribunal de conclusions aux fins d’annulation de la décision du 17 janvier 2008 telle que complétée par la décision du 9 juillet 2008.
Sur la recevabilité des conclusions en annulation
–       En ce qui concerne la tardiveté du recours
33      Il convient de rappeler que les délais prévus par les articles 90 et 91 du statut pour l’introduction d’une réclamation et d’un recours, institués en vue d’assurer la clarté et la sécurité juridiques, sont d’ordre public et que les parties ne peuvent s’y soustraire.
34      Le fait qu’une institution n’ait pas souligné le caractère tardif de la réclamation au cours de la phase précontentieuse ne saurait la priver de la faculté de soulever, au stade de la procédure juridictionnelle, une exception d’irrecevabilité et encore moins de dispenser le Tribunal de l’obligation qui lui incombe de vérifier le respect des délais statutaires.
35      En l’espèce, la Commission soutient que le recours serait irrecevable, dès lors que la décision du 17 janvier 2008 ne serait qu’une décision confirmative de décisions antérieures qui n’auraient pas fait l’objet d’une réclamation dans le délai prévu par l’article 90 du statut.
36      Il ressort des pièces du dossier que de nombreux courriels ont été échangés entre le requérant et la Commission au cours de l’année 2007, cette dernière demandant à plusieurs reprises des informations complémentaires pour pouvoir se prononcer en toute connaissance de cause sur la demande présentée. Toutefois, il apparaît à la lecture de ces documents qu’ils ne constituent pas à proprement parler des actes faisant grief dans la mesure où ils ne fixent pas définitivement la position de l’administration. Ce n’est que par la décision du 17 janvier 2008 que l’administration a définitivement refusé à l’épouse du requérant le bénéfice de la couverture du RCAM à titre primaire. Il s’ensuit que le recours présenté n’est pas tardif et que la première fin de non-recevoir opposée ne peut être accueillie.
–       En ce qui concerne le caractère insuffisamment clair et précis des moyens invoqués
37      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 21 du statut de la Cour de justice et de l’article 35, paragraphe 1, sous e), du règlement de procédure, la requête doit contenir les moyens et les arguments de fait et de droit invoqués. Ces moyens et arguments doivent être présentés de façon suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autre information. Afin de garantir la sécurité juridique et une bonne administration de la justice, il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde, ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même. Si le corps de la requête peut être étayé et complété, sur des points spécifiques, par des renvois à des extraits de pièces qui y sont annexées, un renvoi global à d’autres écrits, même annexés à la requête, ne saurait pallier l’absence des éléments essentiels de l’argumentation en droit, qui, en vertu des dispositions ci-dessus rappelées, doivent figurer dans la requête. En outre, il n’appartient pas au Tribunal de rechercher et de déterminer, dans les annexes, les moyens et arguments qu’il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, les annexes ayant une fonction purement probatoire et instrumentale (voir, par analogie, ordonnance du Tribunal de première instance du 8 décembre 2005, Just/Commission, T‑91/04, RecFP p. I‑A‑395 et II‑1801, point 35).
38      En l’espèce, le requérant soulève deux moyens. Le premier est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de la notion de revenu d’origine professionnelle, au sens de l’article 13 de la réglementation commune. Le second est tiré de l’erreur de droit commise par la Commission en ne vérifiant pas que l’épouse du requérant pouvait bénéficier à titre primaire du RCAM en vertu du paragraphe 3 des informations administratives. Ces moyens, malgré la concision de leur présentation par le requérant, sont articulés de façon suffisamment claire et précise pour permettre à l’administration de préparer sa défense et au Tribunal de statuer.
39      Il s’ensuit que la requête satisfait aux exigences de l’article 21 du statut de la Cour de justice et de l’article 35 du règlement de procédure et que la seconde fin de non-recevoir opposée doit être écartée.
Sur la recevabilité des conclusions tendant à ce que le Tribunal donne acte au requérant que son épouse a droit à la couverture primaire d’assurance maladie du RCAM
40      Selon une jurisprudence constante, il n’appartient pas au juge communautaire d’adresser des injonctions à l’administration ou de faire des déclarations en droit dans le cadre du contrôle de la légalité fondé sur l’article 91 du statut (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 12 juin 2002, Mellone/Commission, T‑187/01, RecFP p. I‑A‑81 et II‑389, point 16).
41      En ce qu’il demande au Tribunal de lui donner acte de ce que son épouse a droit au bénéfice de la couverture primaire d’assurance maladie de la part du RCAM, le requérant présente des conclusions qui tendent à obtenir une déclaration en droit ou une injonction à l’encontre de l’administration.
42      Ce deuxième chef de conclusions est, dès lors, irrecevable.
Sur le fond
Arguments des parties
43      Le requérant soutient, en premier lieu, que la Commission a commis une erreur de droit en estimant que la notion de revenu d’origine professionnelle, au sens de l’article 13 de la réglementation commune, ne comprendrait pas les pensions de retraite, alors qu’il résulterait de la lecture du deuxième alinéa de cet article que les pensions de retraite seraient expressément incluses dans cette notion.
44      Le requérant fait valoir, en second lieu, que la décision du 9 juillet 2008 est entachée d’une « erreur de motivation » dès lors que la Commission aurait refusé de faire droit à sa demande en se fondant exclusivement sur le paragraphe 4 des informations administratives, sans vérifier si le paragraphe 3 desdites informations qui était également applicable lui permettait d’obtenir satisfaction.
45      La Commission soutient, en premier lieu, qu’elle aurait refusé de faire droit à la demande du requérant en se fondant sur les dispositions de l’article 13 de la réglementation commune. Ces dispositions prévoiraient que le conjoint d’un fonctionnaire ne peut être couvert à titre primaire par le RCAM lorsqu’il peut bénéficier d’une couverture par un autre régime légal d’assurance maladie. Les informations administratives ne seraient venues que préciser les dispositions des articles 13 et 14 de la réglementation commune. Or, en l’espèce, l’épouse du requérant bénéficierait légalement d’une couverture d’assurance maladie primaire en tant que titulaire d’une pension de retraite en France. La circonstance qu’elle a déménagé en Allemagne serait sans incidence sur son droit à bénéficier dans cet État d’une couverture d’assurance maladie primaire légale. En effet, il lui appartiendrait simplement pour en disposer de présenter à un organisme de sécurité sociale de son choix en Allemagne un formulaire E 121 dûment rempli, conformément aux dispositions de l’article 28 du règlement n° 1408/71 et de l’article 29 du règlement (CEE) nº 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d’application du règlement nº 1408/71.
46      La Commission fait valoir, en second lieu, qu’elle a précisé au requérant à plusieurs reprises, et notamment dans la décision du 9 juillet 2008, les raisons pour lesquelles son épouse ne pouvait bénéficier à titre primaire du RCAM sur le fondement du paragraphe 3 des informations administratives, à savoir, d’une part, qu’elle bénéficiait d’une couverture primaire d’assurance maladie au titre de sa pension de retraite, et, d’autre part, que la pension de retraite ne constituait pas un revenu tiré d’une activité professionnelle au sens desdites informations, cas dans lequel se pose la question de savoir si les coûts d’affiliation à un régime d’assurance maladie dépassent 20 % des revenus. Il n’y aurait donc pas eu de violation de l’obligation de motivation ni d’erreur de motivation.
47      À l’audience, le juge rapporteur a informé les parties que le Tribunal était susceptible de rejeter le recours au motif que la Commission était tenue de rejeter la demande d’affiliation à titre primaire de l’épouse du requérant au RCAM dès lors que cette dernière ne remplissait pas les conditions posées par l’article 13 de la réglementation commune et par le paragraphe 3 des informations administratives pour pouvoir y prétendre.
48      Le requérant soutient que son épouse peut prétendre au bénéfice du RCAM à titre primaire, sur le fondement du paragraphe 3 des informations administratives. En effet, les cotisations d’assurance maladie qu’elle verse pour bénéficier du régime obligatoire d’assurance maladie en France représenteraient plus de 20 % de ses revenus d’origine professionnelle. Les revenus d’origine professionnelle à prendre en considération seraient ceux apparaissant dans la rubrique « revenu imposable » figurant sur l’avis d’imposition émis par l’administration fiscale française.
49      La Commission fait valoir que l’épouse du requérant ne relève pas du champ d’application des dispositions du paragraphe 3 des informations administratives dès lors qu’elle peut bénéficier d’un régime d’assurance maladie obligatoire en France dont les droits peuvent être transférés en Allemagne. En outre, les cotisations d’assurance maladie qu’elle verse représenteraient moins de 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle. Pour la détermination des revenus imposables d’origine professionnelle, il y aurait lieu de prendre en considération les revenus déclarés à l’administration fiscale compétente, avant toute déduction.
Appréciation du Tribunal
50      À titre liminaire, le Tribunal estime que les deux moyens articulés par le requérant constituent, en réalité, les branches d’un même moyen, tiré de l’erreur de droit qu’aurait commise la Commission en estimant que, pour que le conjoint d’un fonctionnaire bénéficie d’une couverture primaire du RCAM, en application du paragraphe 3 des informations administratives, les pensions de retraite ne pouvaient pas être regardées comme des revenus d’origine professionnelle.
51      Par la décision du 9 juillet 2008, la Commission a refusé de faire droit à la demande du requérant, au motif que le paragraphe 3 des informations administratives prévoyant la possibilité pour le conjoint d’un fonctionnaire de bénéficier du RCAM à titre primaire, si le montant des primes pour souscrire une assurance maladie s’élève à au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle, n’était pas applicable à l’épouse du requérant, celle-ci ne percevant pas de revenus d’origine professionnelle mais étant titulaire d’une pension de retraite.
52      Or, le second alinéa de l’article 13 de la réglementation commune précise expressément que les pensions de retraite constituent des revenus d’origine professionnelle.
53      En outre, contrairement à ce que soutient la Commission, il ne saurait exister une interprétation de la notion de revenus d’origine professionnelle « au sens des informations administratives » qui diffèrerait de celle retenue par l’article 13 de la réglementation commune. En effet, d’une part, rien dans le libellé du paragraphe 3 desdites informations ne permet de considérer que les « revenus imposables d’origine professionnelle » visés à la fin de l’unique phrase de ce paragraphe diffèrent par nature des « revenus d’origine professionnelle » visés au début de la même phrase. D’autre part, à supposer même que les « revenus imposables d’origine professionnelle » mentionnés audit paragraphe 3 puissent être interprétés comme excluant les pensions, il résulterait de cette interprétation que ce paragraphe fixe une condition nouvelle plus restrictive que celle énoncée à l’article 13 de la réglementation commune. Or, les directives internes prises par les institutions communautaires ne sauraient légalement, en aucun cas, poser des règles qui dérogeraient aux dispositions hiérarchiquement supérieures, telles que les dispositions du statut, de la réglementation arrêtée pour l’application de celui-ci ou les principes généraux du droit (arrêt du Tribunal de première instance du 25 octobre 2005, Fardoom et Reinard/Commission, T‑43/04, RecFP p. I‑A‑329 et II‑1465, points 35 et 36).
54      En conséquence, eu égard aux dispositions de l’article 13 de la réglementation commune, la Commission a commis une erreur de droit, en se fondant, dans la décision du 9 juillet 2008, sur le motif que les pensions de retraite ne constituaient pas des revenus d’origine professionnelle pour refuser à l’épouse du requérant le bénéfice de la couverture primaire du RCAM.
55      Toutefois, il est de jurisprudence constante qu’un fonctionnaire ne peut utilement invoquer un moyen pour obtenir l’annulation d’une décision dans le cas où l’administration ne dispose d’aucune marge d’appréciation et est tenue d’agir comme elle l’a fait (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 20 mai 1987, Souna/Commission, 432/85, Rec. p. 2229, point 20 ; arrêt du Tribunal du 17 juin 2008, De Fays/Commission, F‑97/07, non encore publié au Recueil, points 70 et 71).
56      Il y a donc lieu de vérifier si la Commission était tenue, en vertu de la réglementation applicable, de rejeter la demande du requérant.
57      Selon l’article 72, paragraphe 1, du statut, le conjoint d’un fonctionnaire qui ne peut pas bénéficier, en application d’autres dispositions légales ou réglementaires, de prestations de même nature et de même niveau que celles auxquelles peut prétendre un fonctionnaire est couvert contre les risques de maladie par le RCAM dans des conditions à préciser par une réglementation commune aux institutions.
58      Ainsi qu’il a été jugé, l’article 72 du statut tend à réserver la couverture, du chef de l’affilié, du conjoint par le RCAM aux cas subsidiaires où des prestations comparables ne peuvent lui être fournies par ailleurs et cherche à éviter, dans la mesure du possible, des doubles couvertures contre les risques de maladie (arrêts de la Cour du 8 mars 1988, Brunotti/Commission, 339/85, Rec. p. 1379, point 12, et du 13 juillet 1989, Olbrechts/Commission, 58/88, Rec. p. 2643, point 20 ; arrêt du Tribunal de première instance du 24 novembre 1993, Cordier/Commission, T‑13/93, Rec. p. II‑1215, point 44).
59      L’article 13 de la réglementation commune, pris en application de l’article 72 du statut, prévoit que le conjoint d’un fonctionnaire est en droit de bénéficier à titre primaire du RCAM s’il ne dispose pas de revenus propres d’origine professionnelle ou si le niveau trop faible de ces derniers ne lui permet pas d’être couvert par un autre régime obligatoire d’assurance maladie légale ou réglementaire.
60      Le paragraphe 3 des informations administratives, qui précise les conditions d’application de l’article 13 de la réglementation commune, subordonne le bénéfice, à titre exceptionnel, de la couverture primaire du conjoint d’un fonctionnaire par le RCAM au respect de l’une ou l’autre des conditions qu’il mentionne : la première condition exige que ce conjoint ne puisse s’affilier à un régime d’assurance maladie légale, la seconde exige que le montant des primes pour souscrire une assurance maladie représente plus de 20 % des revenus imposables d’origine professionnelle de la personne concernée.
61      La première condition visée par le paragraphe 3 des informations administratives est conforme aux dispositions de l’article 13 de la réglementation commune.
62      Or, il ressort tant des pièces du dossier que des débats à l’audience que l’épouse du requérant ne remplit pas cette condition. En effet, l’intéressée est titulaire d’une pension de retraite et bénéficie automatiquement à ce titre d’un régime obligatoire d’assurance maladie en France dont les droits sont susceptibles d’être transférés en Allemagne, en vertu de l’article 28 du règlement n° 1408/71. Elle ne peut donc valablement prétendre qu’elle ne peut s’affilier à un tel régime.
63      En ce qui concerne la seconde condition prévue par le paragraphe 3 des informations administratives, il y a lieu de constater qu’elle n’est pas définie de manière précise et peut, par suite, donner lieu à différentes interprétations. En effet, d’une part, l’emploi de la conjonction « ou » avant l’énoncé de ladite condition ne permet pas de déterminer si les auteurs de cette disposition ont entendu la rendre applicable au seul conjoint ou partenaire reconnu qui ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale ou s’ils ont souhaité qu’elle s’applique également au conjoint ou partenaire reconnu qui peut s’affilier à un tel régime, mais qui souscrit, en outre, une autre assurance maladie qu’une assurance maladie légale. D’autre part, la référence au coût de souscription d’une assurance maladie que contient cette seconde condition paraît faire écho à la deuxième hypothèse visée à l’article 13 de la réglementation commune, de sorte que cette seconde condition pourrait, en première analyse, être interprétée comme précisant les conditions d’application de cette hypothèse, relative au niveau trop faible des revenus d’origine professionnelle de l’assuré concerné.
64      Il convient donc d’examiner successivement les différentes interprétations envisageables de cette seconde condition, afin de déterminer celle qui est doit être retenue, et d’analyser si le requérant peut en revendiquer l’application au profit de son épouse.
65      En premier lieu, contrairement à ce que soutient le requérant et à ce qu’une lecture sommaire de ce texte pourrait suggérer, cette seconde condition ne peut être analysée comme une disposition d’application de la seconde hypothèse visée à l’article 13 de la réglementation commune, et ne peut donc être interprétée en ce sens qu’elle s’applique au conjoint ou partenaire reconnu qui pourrait s’affilier à un régime d’assurance maladie légale, mais qui établirait que les cotisations sociales obligatoires dues au titre d’un tel régime représentent au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle.
66      En effet, cette interprétation se heurte au libellé même de cette seconde condition, qui vise la personne qui verse des « primes » et qui « souscrit » une assurance maladie, c’est-à-dire qui adhère de son plein gré à une assurance volontaire. Si les auteurs de cette disposition avaient souhaité lui donner la portée que lui prête le requérant, à savoir qu’elle est à lire en rapport avec la première condition, qui ne vise qu’un régime légal, ils auraient probablement utilisé le terme plus exact de « cotisations » et non celui de « primes ». Cette seconde condition ne peut donc être analysée comme précisant la mise en oeuvre de la seconde hypothèse visée à l’article 13 de la réglementation commune, laquelle ne vise que les personnes dont les revenus propres d’origine professionnelle sont trop faibles pour être couvertes, non par une assurance volontaire, mais par un autre régime obligatoire d’assurance maladie légale et réglementaire que le RCAM.
67      En outre, une telle interprétation de la seconde condition n’apparaît pas compatible avec l’article 72 du statut et l’article 13 de la réglementation commune, lesquels excluent du bénéfice à titre primaire du RCAM le conjoint ou partenaire reconnu qui peut s’affilier à un régime obligatoire d’assurance maladie légale ou réglementaire.
68      En tout état de cause, même à supposer que l’interprétation soutenue par le requérant puisse être retenue, celui-ci n’a pas établi que son épouse remplirait ladite condition. En effet, les revenus imposables d’origine professionnelle à prendre en considération au regard du paragraphe 3 des informations administratives sont tous ceux définis à l’article 13, second alinéa, de la réglementation commune, et qui sont déclarés à l’administration fiscale avant toute déduction de l’impôt. Or, en l’espèce, il ressort de l’avis d’impôt sur le revenu produit en annexe à la requête que les revenus imposables d’origine professionnelle de l’épouse du requérant s’élevaient au titre de l’année 2006 à la somme de 15 267 euros alors que les cotisations sociales obligatoires au titre de cette même année représentaient, selon les déclarations du requérant à l’audience, la somme d’environ 500 euros. Par ailleurs, le requérant n’a pas soutenu à l’audience que ces montants auraient évolué de façon substantielle au titre des années 2007 et 2008.
69      En deuxième lieu, cette seconde condition ne peut davantage être analysée comme s’appliquant au conjoint ou partenaire reconnu qui ne pourrait pas s’affilier à un régime d’assurance maladie légale, mais qui établirait que les cotisations sociales obligatoires dues au titre d’un tel régime représentent au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle. En effet, ainsi interprétée, cette condition serait privée de toute portée pratique, dès lors que le conjoint ou partenaire reconnu qui ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale bénéficie de plein droit de la couverture du RCAM à titre primaire en vertu de la première condition posée par le paragraphe 3 des informations administratives. Une telle interprétation confinerait même à l’absurde, dans la mesure où une personne qui ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale n’a pas, par définition, à verser de cotisations à un tel régime.
70      En toute hypothèse, à supposer qu’une telle interprétation soit possible, l’épouse du requérant est affiliée à un régime d’assurance maladie légale et ne peut donc remplir la seconde condition, même ainsi analysée. Le requérant n’a d’ailleurs nullement soutenu que son épouse pourrait invoquer le bénéfice de cette interprétation.
71      En troisième lieu, si l’on interprète cette seconde condition comme visant le conjoint ou partenaire reconnu qui peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale, mais qui établit que les primes nécessaires à la souscription d’une assurance maladie volontaire représentent au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle, ladite condition ne paraît pas compatible avec l’article 72 du statut et l’article 13 de la réglementation commune, qui excluent du bénéfice à titre primaire du RCAM le conjoint ou partenaire reconnu qui peut s’affilier à un régime obligatoire d’assurance maladie légale ou réglementaire.
72      En tout état de cause, le requérant n’a pas soutenu que son épouse souhaiterait souscrire une assurance maladie volontaire et que le coût d’une telle assurance représenterait au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle.
73      Une quatrième interprétation consisterait à considérer que cette seconde condition vise le conjoint ou partenaire reconnu qui ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale, mais qui établit que les primes nécessaires à la souscription d’une assurance maladie volontaire représentent au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle. Cette interprétation n’est pas exclue par le libellé du texte. Cependant, elle paraît aboutir à un résultat contraire à l’article 13 de la réglementation commune. En effet, dans cette analyse, la seconde condition serait plus restrictive que ledit article : elle exigerait du conjoint ou partenaire reconnu non seulement qu’il démontre qu’il ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale ou réglementaire, comme l’exige ledit article 13, mais, en outre, qu’il établisse que le coût de l’assurance maladie volontaire à laquelle il souhaite souscrire représente au moins 20 % de ses revenus imposables d’origine professionnelle. De surcroît, si une telle analyse peut se réclamer de l’esprit de la règle de subsidiarité de la couverture accordée par le RCAM au conjoint ou au partenaire reconnu, elle en méconnaît la portée. En effet, ladite règle ne prévoit nullement que la couverture par le RCAM puisse être subsidiaire par rapport à celle résultant de l’adhésion à un régime d’assurance maladie volontaire, mais seulement que cette couverture est subsidiaire par rapport à un autre régime obligatoire d’assurance maladie légale et réglementaire. Enfin, une telle interprétation de la seconde condition serait, pour les mêmes raisons que celles énoncées au point 69, privée de portée pratique dès lors que, en vertu de la première condition posée par le paragraphe 3 des informations administratives, le conjoint ou partenaire reconnu qui ne peut s’affilier à un régime d’assurance maladie légale bénéficie de plein droit de la couverture du RCAM à titre primaire.
74      En tout état de cause, il va de soi que le requérant ne s’est pas prévalu d’une interprétation aussi restrictive de la seconde condition posée par le paragraphe 3 des informations administratives.
75      En conséquence, quelle que soit l’interprétation dégagée de cette seconde condition, le requérant ne peut invoquer le paragraphe 3 des informations administratives au bénéfice de son épouse.
76      Dès lors, la Commission était tenue, en vertu de l’article 13 de la réglementation commune, de rejeter la demande du requérant tendant à ce que son épouse bénéficie du RCAM à titre primaire.
77      Il résulte de ce qui précède que, eu égard à la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait la Commission, le requérant ne peut utilement soulever le moyen tiré de l’erreur de droit, exposé aux points 43 à 48, contre la décision du 9 juillet 2008.
78      Il s’ensuit que les conclusions aux fins d’annulation de la décision du 17 janvier 2008, telle que complétée par la décision du 9 juillet 2008, doivent être rejetées.
Sur la condamnation du requérant au remboursement des frais de justice
79      Aux termes de l’article 94 du règlement de procédure, le Tribunal peut, s’il a exposé des frais qui auraient pu être évités, notamment si le recours a un caractère manifestement abusif, condamner la partie qui a provoqué lesdits frais à les rembourser intégralement ou en partie, sans que le montant de ce remboursement puisse excéder la somme de 2 000 euros.
80      La faculté prévue par cette disposition constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la Commission tendant à ce que le requérant soit condamné au paiement des frais exposés par le Tribunal ne sont pas recevables.
81      En tout état de cause, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application desdites dispositions, le Tribunal n’ayant pas exposés de frais qui auraient pu être évités. En effet, non seulement, contrairement à ce que soutient la Commission, le recours n’a pas un caractère abusif, mais, en outre, l’insuffisante clarté du paragraphe 3 des informations administratives, dont la Commission est l’auteur, a pu légitimement susciter des doutes sur la portée de la réglementation applicable.
Sur les dépens
82      Aux termes de l’article 88 du règlement de procédure, « [u]ne partie, même gagnante, peut être condamnée partiellement voire totalement aux dépens, si cela apparaît justifié en raison de son attitude, y compris avant l’introduction de l’instance ».
83      Il résulte des motifs ci-dessus que le requérant a pu être incité à présenter un recours en raison, d’une part, de l’erreur de droit qu’a commise la Commission dans la décision du 9 juillet 2008, concernant la notion de revenus d’origine professionnelle, et, d’autre part, ainsi qu’il a été dit au point 81, de l’insuffisante clarté du paragraphe 3 des informations administratives. Ainsi, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la Commission, outre ses propres dépens, les deux tiers des dépens du requérant. Celui-ci supporte le tiers de ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Les conclusions de la Commission des Communautés européennes présentées au titre de l’article 94, sous a), du règlement de procédure sont rejetées.
3)      La Commission des Communautés européennes supporte, outre ses propres dépens, les deux tiers des dépens de M. Voslamber.
4)      M. Voslamber supporte le tiers de ses dépens.
Gervasoni
Kreppel
Tagaras
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 novembre 2009.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
S. Gervasoni
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions communautaires citées dans celle-ci et non encore publiées au Recueil sont disponibles sur le site internet de la Cour de justice : www.curia.europa.eu
1* Langue de procédure : l’allemand.