62003CJ0532
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
18 декември 2007 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Обществени поръчки — Членове 43 ЕО и 49 ЕО — Услуги за спешен транспорт с линейка“
По дело C-532/03
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 19 декември 2003 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г-н K. Wiedner и г-н X. Lewis, в качеството на представители, подпомагани от г-н J. Flynn, QC, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Ирландия, за която се явява г-н D. O’Hagan, в качеството на представител, подпомаган от г-н A. Collins и г-н E. Regan, SC, както и от г-н C. O’Toole, barrister, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
подпомагана от:
Кралство Нидерландия, за което се явяват г-жа H. G. Sevenster и г-жа C. Wissels, както и г-н P. van Ginneken, в качеството на представители,
встъпила страна,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г-н V. Skouris, председател, г-н P. Jann, г-н C. W. A. Timmermans, г-н A. Rosas, г-н K. Lenaerts, г-н G. Arestis (докладчик) и г-н U. Lõhmus, председатели на състави, г-н J. N. Cunha Rodrigues, г-жа R. Silva de Lapuerta, г-н J. Makarczyk, г-н M. Ilešič, г-н J. Malenovský и г-н J. Klučka, съдии,
генерален адвокат: г-жа C. Stix-Hackl,
секретар: г-жа K. Sztranc-Sławiczek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 април 2006 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 септември 2006 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като позволява на Dublin City Council [Градски съвет на Дъблин] (наричан по-нататък „DCC“), който се явява приемник на Dublin Corporation Fire Brigade [Служба пожарна безопасност към корпоративното юридическо лице на град Дъблин], да извършва услуги за спешен транспорт с линейка без Eastern Regional Health Authority [Източен регионален здравен орган] (наричан по-нататък „ИРЗО“), известен преди това с наименованието Eastern Health Board [Източен здравен съвет], да е осигурил предварително обявяване, Ирландия не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО, както и съгласно общите принципи на общностното право.
Правна уредба
Общностна правна уредба
2
Разпоредбите, които уреждат възлагането на обществени поръчки за услуги, са включени в Директива 92/50/EИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (OВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50), изменена с Директива 97/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 1997 година (ОВ L 328, стр. 1, наричана по-нататък „Директива 92/50“). Член 1, буква а) от Директива 92/50 предвижда по-конкретно, че обществени поръчки за услуги са възмездните договори, сключени в писмена форма между доставчик на услуги и възлагащ орган.
Национална правна уредба
3
Член 65, параграф 1 от Закона за общественото здраве от 1953 г. (Health Act 1953) в приложимата към настоящия спор редакция от 1999 г. (наричан по-нататък „Health Act“) предвижда:
„Здравният орган може, при спазване на общите насоки, дадени от министъра, и съгласно условията, които той приема за необходимо да наложи, да съдейства по един или няколко от следните начини на всяка организация, която извършва или предлага да извършва услуга, подобна или допълваща тази, която здравният орган предлага:
a)
да участва в разходите, направени от организацията.“
4
Член 57 от Health Act предвижда:
„Местното здравно звено може да вземе мерки за доставката на линейки или други превозни средства за трансфера на пациенти […].“
5
Съгласно член 25 от Закона от 1981 г. за услугите по пожарна безопасност (Fire Services Act 1981):
„Органът по пожарна безопасност може да извършва или да участва във всички спешни операции, независимо от наличието или не на опасност от пожар, и следователно може да приема мерките, които счита за необходими за изпълнение на тази функция, с оглед спасяването или защитата на хора и опазването на собствеността.“
6
Член 9, параграф 1, буква a) от Fire Services Act 1981 предвижда, че „the council of a county [общинският съвет]“ е органът по пожарна безопасност за целите на посочения Закон.
Факти в основата на иска и досъдебна процедура
7
DCC, който отговаря за службата за пожарна безопасност в Дъблин, извършва услуги за спешен транспорт с линейка в част от района, обслужван от ИРЗО, по-конкретно в град Дъблин. До 1960 г. той извършва тази услуга в качеството си на здравен орган, а след това в качеството си на местен орган посредством своята постоянна служба за пожарна безопасност.
8
В изпълнение на член 65 от Health Act и за да подпомогне финансово извършването на услуги за спешен транспорт с линейка, East Coast Area Health Board [Здравен съвет на източния крайбрежен район], който е компетентният местен здравен орган, различен от ИРЗО и упълномощен от него да изпълнява посочените функции, прави годишни вноски в полза на DCC, чийто окончателен размер се определя след преговори между последния и споменатия местен орган. Тази сума представлява част от разходите на DCC за извършване на въпросните услуги.
9
През юни 1998 г. Eastern Health Board и Dublin Corporation Fire Brigade подготвят проект за споразумение относно извършването на услуги за спешен транспорт с линейка. В началото на 2003 г., т.е. на дата, попадаща в края на срока, определен в мотивираното становище, посоченият проект съдържа условията за финансиране между тези два субекта и представлява кратко описание на управлението на публичните разходи, отнасящи се до този проект.
10
Това проектоспоразумение е в основата на жалба, подадена до Комисията, където се твърди, че то е трябвало да бъде предварително обявено в съответствие с изискванията на Директива 92/50. Комисията и ирландските власти обменят кореспонденция, целяща да установи дали е съществувал договор, към който би се приложило някакво задължение за публичност.
11
Като има предвид, че извършването на услуги за спешен транспорт с линейка за нуждите на ИРЗО въз основа на споразумение, сключено без предварително обявяване, не съответства на разпоредбите на членове 43 ЕО и 49 ЕО, Комисията започва предвиденото в член 226 ЕО производство за неизпълнение на задължения.
12
След като отправя покана до Ирландия да представи своите съображения, на 17 декември 2002 г. Комисията издава мотивирано становище, приканващо тази държава-членка да предприеме в двумесечен срок от връчването му необходимите мерки, за да се съобрази с него.
13
Тъй като преценява, че отговорът, предоставен от Ирландия на мотивираното становище, е незадоволителен, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
14
Комисията изтъква, че механизмът, в изпълнение на който от DCC се извършват услуги за спешен транспорт с линейка по силата на споразумение, сключено с ИРЗО, и които не са били обявени по никакъв начин, представлява нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, както и на общите принципи на общностното право.
15
Според Комисията при липса на писмен договор изпълнението на тези услуги попада извън приложното поле на Директива 92/50. Въпреки това посоченият механизъм трябвало да се разгледа по отношение на основните свободи и на общите принципи на общностното право, един от които е принципът за прозрачност.
16
Позовавайки се на Решение от 9 юли 1987 г. по дело CEI и Bellini, (27/86 до 29/86, Recueil, стр. 3347), Комисията изтъква, че общностното право се прилага изцяло към случаи, за които не се отнасят директивите за обществени поръчки. Тя добавя, че съгласно точки 60—62 от Решение от 7 декември 2000 г. по дело Telaustria и Telefonadress (C-324/98, Recueil, стр. I-10745) спазването на правилата на Договора за ЕО относно основните свободи като цяло и в частност относно принципа на недопускане на дискриминация, основана на гражданство, налага по-специално задължение за прозрачност, което позволява отварянето на пазара на услуги за конкуренцията, както и упражняването на контрол за безпристрастността на процедурите за възлагане.
17
В това отношение Комисията счита, че предходните съображения се прилагат към извършването на услуги за спешен транспорт с линейка. Тя изтъква, че DCC извършва такива услуги срещу заплащане по инициатива на ИРЗО. Всъщност последният имал активна роля, когато проверявал дали извършените услуги отговаряли на неговите изисквания и когато контролирал сумата, която ще плати за тях. Комисията също посочва, че финансовото участие на ИРЗО изглежда обхващало почти всички разходи на DCC за извършването на тези услуги.
18
Ирландия оспорва неизпълнението, в което е упрекната.
19
В съдебното заседание тази държава-членка уточнява, че настоящият спор се отнася до услугите за спешна помощ („mobile emergency medical service“), които трябва да се осигурят в рамките на общественото обслужване. Тя изтъква, че Комисията не е доказала осигуряването от страна на DCC на услуги за спешен транспорт с линейка по инициатива на ИРЗО, нито е доказала, че споразумението между последния и DCC представлява възлагане на „обществена поръчка“.
20
Що се отнася до финансирането на тези услуги, Ирландия посочва, че ИРЗО участва в него в изпълнение на своите функции в съответствие с разпоредбите на Health Act и че неговото финансово участие покрива само част от разходите на DCC. В конкретния случай нямало определена цена и ИРЗО се стараел да контролира или да ограничава сумата, която законът разрешава да се плаща на DCC въз основа на участието му в разходите за споменатите услуги.
21
Ирландия поддържа, че член 25 от Fire Services Act 1981 конкретно възлага на DCC законовите правомощия да извършва услуги за спешен транспорт с линейка. Той осигурявал тези услуги в качеството на местен орган, който също така е и орган по пожарна безопасност по силата на националното право.
22
Ирландия изтъква, че съсредоточаването на услугите за спешен транспорт с линейка и услугите за пожарна безопасност в един и същ местен публичен орган представлява предимство в областта на здравеопазването и обществената сигурност, тъй като всички членове на смесените екипи за транспорт с линейка и пожарна безопасност били обучени за оказване на спешна медицинска помощ.
23
Освен това Ирландия посочва, че в съответствие с Решение на Съда от 27 септември 1988 г. по дело Humbel (263/86, Recueil, стр. 5365) посочените услуги, които попадат в Приложение 1 Б към Директива 92/50, не са дейности, които се извършват по правило срещу заплащане и които поради това се уреждат от членове 43 ЕО и 49 ЕО.
24
Що се отнася до евентуалната дискриминация въз основа на националност, Ирландия изтъква, че нейното национално право не забранява на доставчиците на услуги за спешен транспорт с линейка с произход от друга държава-членка да се установят или да извършват своите услуги в Ирландия.
25
Тази държава-членка всъщност счита, че Комисията не посочва нито една пряко или непряко дискриминираща разпоредба, било във Fire Services Act 1981, било в Health Act. В конкретния случай Ирландия се основава на Решение от 17 юни 1997 г. по дело Sodemare и др. (C-70/95, Recueil, стр. I-3395), в което Съдът приема, че запазването на участие на частните оператори, които нямат стопанска цел, в системата за социално подпомагане, предназначена да осигури жилища за възрастни хора, не противоречи на принципа за равно третиране.
26
Ирландия добавя, че членове 43 ЕО и 49 ЕО не са приложими, тъй като въпросните услуги са „от общ икономически интерес“ и тяхното обществено финансиране стриктно се ограничава до необходимото за покриване на реалната им стойност.
27
Според Кралство Нидерландия, което е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Ирландия с определение на председателя на Съда от 15 юни 2004 г., принципът за прозрачност не се прилага в случай, който няма никаква връзка с вътрешния пазар, а именно със свободното предоставяне на услуги. При условията на евентуалност тази държава-членка изтъква, че дори Съдът да приеме, че принципът за прозрачност трябва да бъде спазен, когато Директива 92/50 не е приложима, държавите-членки следва да уточнят понятието за адекватна степен на публичност.
Съображения на Съда
28
В самото начало се налага изводът, че както следва от исканията, съдържащи се в исковата молба, настоящият иск за установяване на неизпълнение на задълженията не се отнася до приложението на Директива 92/50, а касае въпроса дали предоставянето от DCC на услуги за спешен транспорт с линейка без предварително обявяване противоречи на основните правила на Договора, и по-конкретно на свободата на установяване, както и на свободното предоставяне на услуги, уредени съответно в членове 43 ЕО и 49 ЕО.
29
От съдебната практика на Съда е видно, че без да се засяга задължението на държавите-членки по силата на член 10 ЕО да подпомагат Комисията при изпълнението на нейните задачи, които съгласно член 211 ЕО се състоят по-специално в това да гарантира, че разпоредбите на Договора и разпоредбите, приети от институциите в съответствие с него, се прилагат (Решение от 26 април 2005 г. по дело Комисия/Ирландия, C-494/01, Recueil, стр. I-3331, точка 42), при искове за установяване на неизпълнение на задължения, в тежест на Комисията е да установи наличието на твърдяното неизпълнение. Тя трябва да представи в Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице това неизпълнение на задължения, без да може да се позовава на каквато и да било презумпция (вж. по-конкретно Решение от 25 май 1982 г. по дело Комисия/Нидерландия, 96/81, Recueil, стр. 1791, точка 6, Решение от 26 юни 2003 г. по дело Комисия/Испания, C-404/00, Recueil, стр. I-6695, точка 26 и Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Италия, C-135/05, Recueil, стр. I-3475, точка 26).
30
Комисията изтъква, че наличието на споразумение между DCC и ИРЗО при липса на всякакво предварително обявяване представлява нарушение на нормите на Договора и следователно на общите принципи на общностното право, и по-специално на принципа на прозрачност.
31
В подкрепа на тезата си Комисията счита, че дори при липса на писмен договор, уточняващ условията, при които услугите трябва да бъдат извършвани от DCC, приложената към писмото от 19 септември 2002 г. кореспонденция сочи, че обхватът на тези услуги и принципите за тяхното заплащане са били разгледани от страните и са били оформени в проектоспоразумение, подготвено през юни 1998 г. По-конкретно, в писмо от 15 януари 1999 г., приложено към писмото от 19 септември 2002 г., финансовият отговорник на DCC установил, че преговорите относно финансирането на услугата за спешен транспорт с линейка са довели през юни 1998 г. до споразумение, определящо бъдещите разходи, начислени от DCC на ИРЗО.
32
Според Комисията изглежда DCC и ИРЗО са се съгласили да сключат споразумение относно нивото на услугите, които трябва да се предоставят, и в този смисъл е бил подготвен договор. Ето защо по мнение на Комисията DCC извършвало услуги за спешен транспорт с линейка по инициатива на ИРЗО и срещу заплащане.
33
В това отношение следва да се посочи, че видно от преписката, националното законодателство оправомощава както ИРЗО, така и DCC да извършват услуги за спешен транспорт с линейка. Според член 25 от Fire Services Act 1981 орган за пожарна безопасност може да извършва или да участва в спешна операция независимо от наличието или не на опасност от пожар и следователно може да приема мерките, които счита, че способстват за изпълнението на тази функция, с оглед спасяването или защитата на хора и с оглед опазването на собствеността. Така, в съответствие с член 9 от същия закон местен орган като DCC отговаря за услугата по пожарна безопасност.
34
От 1899 до 1960 г. DCC осигурява услугите за спешен транспорт с линейка в качеството на здравен орган. След това той действа като местен орган и по силата на член 25 от Fire Services Act 1981 извършва посочените услуги посредством своята постоянна служба за пожарна безопасност.
35
Следователно не може да се изключи, че DCC предлага на обществото такива услуги, упражнявайки собствена, изведена пряко от закона компетентност и използвайки собствени средства, въпреки че получава за тази цел вноска от ИРЗО, покриваща част от разходите, включени в стойността на тези услуги.
36
В това отношение, както следва от цитираната в точка 29 от настоящото решение съдебна практика, в случая Комисията e длъжна да представи пред Съда доказателства, необходими за проверката от негова страна на съществуването на възлагане на обществени поръчки, без да може да се позовава на каквато и да било презумпция.
37
Впрочем нито аргументите на Комисията, нито представените документи показват, че е съществувало възлагане на обществена поръчка, тъй като не би могло да се изключи DCC да извършва услуги за спешен транспорт с линейка, упражнявайки собствените си правомощия, изведени пряко от закона. При това самото съществуване на механизъм за финансиране на такива услуги между два публичноправни субекта не предполага, че предоставянето на въпросните услуги представлява възлагане на обществени поръчки, което би следвало да се преценява с оглед на основните норми на Договора.
38
Тъй като Комисията не е доказала, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по Договора, настоящият иск трябва да бъде отхвърлен.
По съдебните разноски
39
Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Ирландия е направила искане за осъждане на Комисията и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отхвърля иска.
2)
Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.