62019CO0859
DOMSTOLENS KENDELSE (Sjette Afdeling)
7. november 2022 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 99 i Domstolens procesreglement – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – bekæmpelse af korruption – beskyttelse af Unionens finansielle interesser – artikel 325, stk. 1, TEUF – BFI-konventionen – beslutning 2006/928/EF – straffesager – domme afsagt af Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) vedrørende sammensætningen af dommerkollegier i sager vedrørende alvorlig korruption – de nationale domstoles forpligtelse til at sikre den fulde virkning af afgørelserne fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol) – dommeres disciplinæransvar i tilfælde af manglende overholdelse af disse afgørelser – beføjelse til at undlade at anvende afgørelser fra Curtea Constituțională (forfatningsdomstol), som ikke er i overensstemmelse med EU-retten – princippet om EU-rettens forrang«
I de forenede sager C-859/19, C-926/19 og C-929/19,
angående tre anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien) ved afgørelser af 19. november 2019 (C-859/19), 6. november 2019 (C-926/19) og 16. december 2019 (C-929/19), indgået til Domstolen den 26. november 2019 (C-859/19) og den 18. december 2019 (C-926/19 og C-929/19), i straffesagerne mod
FX,
CS,
ND (C-859/19),
BR,
CS,
DT,
EU,
FV,
GW (C-926/19),
CD,
CLD,
GLO,
ŞDC,
PVV (C-929/19),
procesdeltagere:
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Natională Anticoruptie (C-859/19, C-926/19 og C-929/19),
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia de Investigare a Infractiunilor de Criminalitate Organizată si Terorism – Structura Centrală (C-926/19),
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Sectia pentru Investigarea Infractiunilor din Justiţie (C-926/19),
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (C-926/19 og C-929/19),
HX (C‑926/19),
IY (C‑926/19),
SC Uranus Junior 2003 SRL (C‑926/19),
SC Complexul Energetic Oltenia SA (C-929/19),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af formanden for Første Afdeling, A. Arabadjiev (refererende dommer), som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med artikel 99 i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører i det væsentlige fortolkningen af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, af artikel 325, stk. 1, TEUF, af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), af artikel 1, stk. 1, og af artikel 2, stk. 1, i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Bruxelles den 26. juli 1995 og knyttet som bilag til Rådets retsakt af 26. juli 1995 (EFT 1995, C 316, s. 48, herefter »BFI-konventionen«), samt af princippet om EU-rettens forrang.
2
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med straffesager mod FX, CS og ND (sag C-859/19), BR, CS, DT, EU, FV og GW (sag C-926/19) samt CD, CLD, GLO, ȘDC og PVV (sag C-929/19) for overtrædelser vedrørende bl.a. korruption og afgiftssvig i relation til merværdiafgift (moms).
Retsforskrifter
EU-retten
BFI-konventionen
3
BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:
»I denne konvention betragtes som svig, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser:
a)
for så vidt angår udgifter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:
–
anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører uretmæssig oppebærelse eller tilbageholdelse af midler hidrørende fra De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller fra budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber
–
manglende indberetning af en oplysning ved tilsidesættelse af en specifik oplysningspligt, med samme følge
–
uretmæssig anvendelse af sådanne midler til andre formål end dem, de oprindelig var bevilget til
b)
for så vidt angår indtægter, enhver forsætlig handling eller undladelse vedrørende:
–
anvendelse eller forelæggelse af falske, urigtige eller ufuldstændige erklæringer eller dokumenter, som medfører en uretmæssig formindskelse af indtægterne på De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller på budgetter, der forvaltes af eller for De Europæiske Fællesskaber
[…]«
4
Konventionens artikel 2, stk. 1, bestemmer:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den i artikel 1 nævnte adfærd samt medvirken, anstiftelse eller forsøg i forbindelse med den i artikel 1, stk. 1, nævne adfærd kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, herunder, i hvert fald i grove tilfælde af svig, frihedsstraf, der kan medføre udlevering, idet der ved grove tilfælde af svig forstås svig, som vedrører et mindstebeløb, der fastsættes i hver medlemsstat. Dette mindstebeløb kan ikke fastsættes højere end 50000 [EUR].«
5
Ved retsakt af 27. september 1996 udarbejdede Rådet for Den Europæiske Union en protokol til konventionen om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT 1996, C 313, s. 1). I overensstemmelse med protokollens artikel 2 og 3 omfatter protokollen handlingerne passiv og aktiv bestikkelse.
Tiltrædelsestraktaten
6
Artikel 39 i traktaten mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Republikken Bulgarien og Rumænien om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union (EUT 2005, L 157, s. 203, herefter »tiltrædelsestraktaten«), som trådte i kraft den 1. januar 2007, fastsætter følgende:
»1.   Hvis det på grundlag af Kommissionens løbende overvågning af de tilsagn, som Bulgarien og Rumænien har givet i forbindelse med tiltrædelsesforhandlingerne, og navnlig Kommissionens overvågningsrapporter herom står klart, at forberedelserne til at overtage og gennemføre gældende fællesskabsret i Bulgarien eller Rumænien befinder sig på et sådant stadium, at der er alvorlig fare for, at enten Bulgarien eller Rumænien på en række vigtige områder vil være åbenlyst uforberedt til at opfylde kravene til medlemskab på tiltrædelsesdatoen den 1. januar 2007, kan Rådet med enstemmighed på grundlag af en henstilling fra Kommissionen beslutte, at datoen for denne stats tiltrædelse udskydes ét år til den 1. januar 2008.
2.   Uanset stk. 1 kan Rådet med kvalificeret flertal på grundlag af en henstilling fra Kommissionen træffe den i stk. 1 omhandlede afgørelse med hensyn til Rumænien, hvis der konstateres alvorlige mangler i Rumæniens opfyldelse af et eller flere af de tilsagn og krav, der er anført i bilag IX, punkt I.
3.   Uanset stk. 1 og med forbehold af artikel 37 kan Rådet med kvalificeret flertal på grundlag af en henstilling fra Kommissionen, og efter at der i efteråret 2005 er foretaget en detaljeret vurdering af Rumæniens fremskridt inden for konkurrencepolitik, træffe den i stk. 1 omhandlede afgørelse med hensyn til Rumænien, hvis der konstateres alvorlige mangler i Rumæniens opfyldelse af forpligtelserne i Europaaftalen […] eller et eller flere af de tilsagn og krav, der er anført i bilag IX, punkt II.«
7
Bilag IX til tiltrædelsesakten med overskriften »Specifikke forpligtelser, som Rumænien har indgået, og krav, som Rumænien har accepteret, ved afslutningen af tiltrædelsesforhandlingerne den 14. december 2004 (omhandlet i artikel 39 i tiltrædelsesakten)« indeholder følgende passage i punkt I:
»I forbindelse med artikel 39, stk. 2
[…]
4)
Indsatsen med hensyn til bekæmpelse af korruption, navnlig korruption på højt plan, øges betydeligt ved at sikre, at den eksisterende lovgivning om bekæmpelse af korruption håndhæves nøje, og at den særlige anklagemyndighed i korruptionssager (NAPO) er reelt uafhængig, og ved hvert år fra november 2005 at forelægge en overbevisende dokumentation for NAPO’s indsats i bekæmpelsen af korruption på højt plan. NAPO skal have det personale og økonomiske samt uddannelsesmæssige ressourcer tillige med det udstyr, der er nødvendigt for, at det kan udføre sin vigtige opgave.
5)
[…] [Den nationale strategi til bekæmpelse af korruption] skal indeholde et tilsagn om at revidere den langsommelige strafferetspleje inden udgangen af 2005, så korruptionssager behandles hurtigt og på en gennemsigtig måde for at sikre passende sanktioner, der har afskrækkende virkning; […]
[…]«
Beslutning 2006/928
8
Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områdern[e] retsreform og bekæmpelse af korruption (EUT 2006, L 354, s. 56) blev vedtaget i forbindelse med Rumæniens tiltrædelse af Unionen, som var planlagt til den 1. januar 2007, på grundlag af bl.a. tiltrædelsesaktens artikel 37 og 38. Første til sjette og niende betragtning til denne beslutning har følgende ordlyd:
»(1)
Den Europæiske Union bygger på retsstatsprincippet, der er et princip, som medlemsstaterne har til fælles.
(2)
Området med frihed, sikkerhed og retfærdighed og det indre marked, der blev skabt ved traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, er baseret på gensidig tillid til, at administrative og retlige afgørelser og praksis i alle medlemsstaterne fuldt ud overholder retsstatsprincippet.
(3)
Dette forudsætter, at der i alle medlemsstater findes upartiske, uafhængige og velfungerende retsvæsener og administrative systemer, der råder over det relevante udstyr bl.a. til bekæmpelse af korruption.
(4)
Den 1. januar 2007 bliver Rumænien medlem af Den Europæiske Union. Skønt Kommissionen har noteret, at Rumænien har gjort betydelige fremskridt med at afslutte forberedelserne til medlemskab, påpeger den i sin rapport af 26. september 2006 visse udestående problemer, specielt vedrørende re[ts]væsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet, som stadig bør forbedres for at sikre deres kapacitet til at gennemføre og anvende de foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på oprettelsen af det indre marked og et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.
(5)
Artikel 37 i tiltrædelsesakten giver Kommissionen beføjelse til at træffe passende foranstaltninger, hvis der er overhængende fare for, at Rumænien vil volde alvorlig skade for det indre markeds funktion ved at have undladt at opfylde de tilsagn, der er givet. Artikel 38 i tiltrædelsesakten giver Kommissionen beføjelse til at træffe passende foranstaltninger, hvis der i Rumænien er overhængende fare for alvorlige mangler med hensyn til gennemførelsen eller anvendelsen af retsakter vedtaget under EU-traktatens afsnit VI eller EF-traktatens afsnit IV.
(6)
De udestående problemer med hensyn til retsvæsenets og de retshåndhævende instansers ansvarlighed og effektivitet gør det berettiget at oprette en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områdern[e] retsreform og bekæmpelse af korruption.
[…]
(9)
Denne afgørelse bør ændres, hvis Kommissionens vurdering påpeger, at der er behov for at justere de fastsatte benchmarks. Denne beslutning bør ophæves, når alle benchmarks er blevet tilfredsstillende opfyldt.«
9
Artikel 1 i beslutning 2006/928 bestemmer:
»Rumænien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.
Kommissionen kan til enhver tid yde teknisk bistand ved forskellige aktiviteter eller samle og udveksle oplysninger om disse benchmarks. Desuden kan Kommissionen til enhver tid organisere ekspertmissioner i Rumænien med henblik herpå. De rumænske myndigheder yder den nødvendige bistand i forbindelse hermed.«
10
Denne beslutnings artikel 2 bestemmer:
»Kommissionen meddeler Europa-Parlamentet og Rådet sine egne kommentarer og konstateringer vedrørende Rumæniens rapportering for første gang i juni 2007.
Kommissionen rapporterer derefter, når og hvis det er nødvendigt, men mindst hver sjette måned.«
11
Den nævnte beslutnings artikel 4 fastsætter:
»Denne beslutning er rettet til alle medlemsstaterne.«
12
Bilaget til samme beslutning har følgende ordlyd:
»Benchmarks, som Rumænien skal opfylde, jf. artikel 1:
1)
sikre mere gennemsigtige og effektive retsprocedurer, navnlig ved at forbedre det øverste retsråds handleevne og ansvarlighed. Rapportere om og overvåge konsekvenserne af den nye civile retsplejelov og den nye strafferetsplejelov
2)
efter planen oprette et integritetsagentur, som skal have ansvaret for at kontrollere formueforhold, hvervsuforenelighed og potentielle interessekonflikter og for at vedtage bindende beslutninger på basis af hvilke, der kan træffes afskrækkende sanktioner
3)
bygge videre på hidtidige fremskridt og fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau
4)
træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen.«
Rumænsk ret
Den rumænske forfatning
13
Afsnit III i Constituția României (den rumænske forfatning) med overskriften »Offentlige myndigheder« indeholder bl.a. et kapitel VI om den »dømmende magt«, hvori forfatningens artikel 126 findes. Denne artikel bestemmer:
»(1)   Retsplejen udøves af Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie [(kassationsdomstol, Rumænien, herefter »kassationsdomstolen«)] og af de andre domstole, der er oprettet ved lov.
[…]
(3)   Kassationsdomstolen sikrer i overensstemmelse med sin kompetence de øvrige domstoles fortolkning og ensartede anvendelse af loven.
(4)   Kassationsdomstolens sammensætning og reglerne for dens virke er fastsat ved organisk lov.
[…]
(6)   Den retslige kontrol med offentlige myndigheders forvaltningsakter sikres i forvaltningsretssager; undtaget herfra er retsakter vedrørende forholdet til Parlamentet og retsakter om militære ordrer. Forvaltningsdomstolene har kompetence til at pådømme sager anlagt af personer, der har lidt skade på grund af bekendtgørelser, som er blevet erklæret forfatningsstridige, eller i givet fald på grund af bestemmelser i sådanne bekendtgørelser.«
14
Afsnit V i den rumænske forfatning vedrørende Curtea Constituțională (forfatningsdomstol, Rumænien) indeholder forfatningens artikel 142-147. Forfatningens artikel 146 bestemmer:
»Forfatningsdomstolen har følgende opgaver:
[…]
d)
Den træffer afgørelse om indsigelser vedrørende loves og bekendtgørelsers forfatningsstridighed, der er rejst ved domstolene eller i forbindelse med handelsvoldgift; indsigelse vedrørende forfatningsstridighed kan rejses direkte af ombudsmanden.
e)
Den træffer afgørelse i juridiske tvister af forfatningsretlig karakter mellem offentlige myndigheder på anmodning fra Rumæniens præsident, fra formanden for et af de to kamre, fra primului-ministru [(premierministeren)] eller fra formanden for [det øverste retsråd].
[…]«
Straffeloven
15
Artikel 154, stk. 1, i Codul penal (straffeloven) fastsætter:
»Forældelsesfristerne for strafansvar er som følger:
a)
15 år, når den begåede lovovertrædelse i henhold til loven kan straffes med fængsel på livstid eller en fængselsstraf på mere end 20 år
b)
10 år, når den begåede lovovertrædelse i henhold til loven kan straffes med en fængselsstraf på ikke mindre end 10 år og ikke mere end 20 år
c)
Otte år, når den begåede lovovertrædelse i henhold til loven kan straffes med en fængselsstraf på ikke mindre end fem år og ikke mere end ti år
d)
Fem år, når den begåede lovovertrædelse i henhold til loven kan straffes med en fængselsstraf på ikke mindre end ét år og ikke mere end fem år
e)
Tre år, når den begåede lovovertrædelse i henhold til loven kan straffes med en fængselsstraf på mindre end ét år eller med en bøde.«
16
Straffelovens artikel 155, stk. 4, bestemmer:
»Såfremt forældelsesfristerne i artikel 154 overskrides endnu en gang, skal de anses for udløbet, uanset antallet af afbrydelser.«
Strafferetsplejeloven
17
Artikel 40, stk. 1, i Codul de procedură penală (strafferetsplejeloven) bestemmer:
»Kassationsdomstolen træffer afgørelse i første instans i sager om højforræderi og lovovertrædelser begået af senatorer, deputerede og rumænske medlemmer af Europa-Parlamentet, regeringsmedlemmer, dommere ved forfatningsdomstolen, medlemmer af det øverste retsråd, dommere ved kassationsdomstolen og anklagere ved Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție [(anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen, Rumænien)].«
18
Den nævnte lovs artikel 281, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Overtrædelse af retsforskrifter fører altid til ugyldighed, når de vedrører følgende:
[…]
b)
den materielle og personlige kompetence for retter, såfremt der er afsagt en dom af en lavere ret end den ret, der har kompetence
[…]«
19
Strafferetsplejelovens artikel 426, stk. 1, bestemmer:
»Der kan anlægges et ekstraordinært søgsmål til prøvelse af endelige afgørelser i straffesager i følgende tilfælde:
[…]
d)
når appelrettens ikke var sammensat i overensstemmelse med loven, eller når der har foreligget et tilfælde med uforenelighed.
[…]«
20
Samme lovs artikel 428, stk. 1, bestemmer:
»Et annullationssøgsmål i henhold til artikel 426, litra a) og c)-h), kan anlægges inden 30 dage fra datoen for forkyndelsen af appelrettens afgørelse.«
Lov nr. 78/2000
21
Artikel 5 i Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (lov nr. 78/2000 om forebyggelse, efterforskning og sanktionering af korruption) af 18. maj 2000 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 219 af 18.5.2000) bestemmer i stk. 1:
»I denne lov forstås ved korruption de lovovertrædelser, der er omhandlet i straffelovens artikel 289-292, herunder når de begås af de personer, der er omhandlet i straffelovens artikel 308.«
22
De artikler i straffeloven, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, i lov nr. 78/2000, vedrører henholdsvis passiv korruption (artikel 289), aktiv korruption (artikel 290), handel med indflydelse (artikel 291) og handel med indflydelse i aktiv form (artikel 292).
23
Den nævnte lovs artikel 29, stk. 1, fastsætter:
»Der oprettes specialiserede dommerkollegier til behandling af sager i første instans vedrørende de i denne lov omhandlede overtrædelser.«
Lov nr. 303/2004
24
Artikel 99 i Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (lov nr. 303/2004 om statutten for dommere og anklagere) af 28. juni 2004 (offentliggjort på ny i Monitorul Oficial al României, del I, nr. 826 af 13.9.2005), som ændret ved Legea nr. 24/2012 (lov nr. 24/2012) af 17. januar 2012 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 51 af 23.1.2012) (herefter »lov nr. 303/2004«), bestemmer:
»For disciplinære forseelser anses:
[…]
o)
manglende overholdelse af bestemmelserne vedrørende vilkårlig fordeling af sager
[…]
ș)
manglende overholdelse af forfatningsdomstolens afgørelser
[…]«
25
Denne lovs artikel 100 bestemmer følgende i stk. 1:
»De disciplinære sanktioner, der kan pålægges dommere og anklagere i forhold til fejlens grovhed, er:
[…]
e)
udelukkelse fra dommerstanden.«
26
Den nævnte lovs artikel 101 bestemmer:
»De disciplinære sanktioner, der er fastsat i artikel 100, pålægges af afdelingerne i det øverste retsråd på de betingelser, der er fastsat i dets organiske lov.«
Lov nr. 304/2004
27
Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (lov nr. 304/2004 om organisering af domstolssystemet) af 28. juni 2004 (offentliggjort på ny i Monitorul Oficial al României, del I, nr. 827, af 13.9.2005) er blevet ændret, bl.a. ved:
–
Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluționării proceselor (lov nr. 202/2010 om foranstaltninger til fremme af afgørelsen af tvister), af 25. oktober 2010 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 714 af 26.10.2010)
–
Legea nr. 255/2013 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative care cuprind dispoziţii procesual penale (lov nr. 255/2013 om gennemførelse af lov nr. 135/2010 om strafferetsplejeloven og om ændring og supplering af visse retsakter med straffeprocesretlige bestemmelser) af 19. juli 2013 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 515, af 14.8.2013)
–
Legea nr. 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (lov nr. 207/2018 om ændring og supplering af lov nr. 304/2004 om organisering af domstolssystemet) af 20. juli 2018 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 636 af 20.7.2018).
28
Artikel 19, stk. 3, i lov nr. 304/2004, som ændret senest ved lov nr. 207/2018 (herefter »lov nr. 304/2004 med senere ændringer«), bestemmer:
»Ved hvert års begyndelse kan kassationsdomstolens styrelsesråd efter forslag fra denne domstols præsident eller vicepræsident godkende oprettelsen af specialiserede dommerkollegier inden for rammerne af kassationsdomstolens afdelinger, i overensstemmelse med antallet og arten af sagerne, omfanget af hver afdelings aktiviteter samt dommeres specialisering og nødvendigheden af at gøre brug af deres erhvervserfaring.«
29
Den nævnte lovs artikel 24, stk. 1, fastsætter:
»Dommerkollegier med fem dommere træffer afgørelse i appelsager til prøvelse af afgørelser truffet i første instans af den strafferetlige afdeling ved kassationsdomstolen, i kassationssager til prøvelse af appellerede afgørelser truffet af dommerkollegier med fem dommere, efter at de forudgående er blevet admitteret, i sager anlagt til prøvelse af afgørelser truffet i første instans af den strafferetlige afdeling ved kassationsdomstolen, i disciplinærsager i overensstemmelse med loven og i andre anliggender inden for rammerne af de kompetencer, som de er blevet tillagt ved loven.«
30
Den nævnte lovs artikel 29, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Kassationsdomstolens styrelsesråd har kompetence til:
a)
at godkende bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke samt stillingsfortegnelser og fortegnelser over personale ved kassationsdomstolen
[…]
f)
at udøve af de øvrige kompetencer, der er fastsat i bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke.«
31
Samme lovs artikel 31, stk. 1, fastsætter:
»På det strafferetlige område er dommerkollegierne sammensat som følger:
a)
i sager, med hensyn til hvilke kassationsdomstolen i henhold til loven har kompetence i første instans, består dommerkollegierne af tre dommere.
[…]«
32
Artikel 32 i lov nr. 304/2004 med senere ændringer bestemmer:
»(1)   Ved hvert års begyndelse godkender styrelsesrådet efter forslag fra kassationsdomstolens præsident eller vicepræsidenter antallet af dommerkollegier med fem dommere og sammensætningen heraf.
[…]
(4)   Dommerne, der indgår i disse kollegier, udpeges i et offentligt retsmøde ved lodtrækning foretaget af kassationsdomstolens præsident eller i dennes fravær af en af de to vicepræsidenter. Medlemmerne af dommerkollegierne kan kun udskiftes i ekstraordinære tilfælde på grundlag af de objektive kriterier, der er fastsat i bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke.
(5)   Dommerkollegier med fem dommere ledes af kassationsdomstolens præsident, en af vicepræsidenterne eller af afdelingsformændene, hvis de i henhold til stk. 4 er blevet udpeget til at være medlem af det pågældende kollegium.
(6)   Hvis ingen af de ovennævnte er blevet udpeget som medlem af et kollegium med fem dommere, leder dommerne kollegierne på skift efter deres anciennitet.
(7)   Sager, der henhører under kompetencen for dommerkollegier med fem dommere, fordeles vilkårligt ved hjælp af et digitaliseret system.«
33
Artikel 32 i lov nr. 304/2004, som affattet ved lov nr. 202/2010, bestemte:
»(1)   På det strafferetlige område oprettes ved hvert års begyndelse to dommerkollegier med fem dommere, der udelukkende består af medlemmer fra kassationsdomstolens afdeling for straffesager.
[…]
(4)   Kassationsdomstolens styrelsesråd godkender sammensætningen af dommerkollegier med fem dommere. Dommerne i disse kollegier udpeges af kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær af vicepræsidenten. Medlemmerne af dommerkollegierne kan kun udskiftes i ekstraordinære tilfælde på grundlag af de objektive kriterier, der er fastsat i bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke.
(5)   Kassationsdomstolens præsident eller vicepræsident leder dommerkollegiet med fem dommere. I disses fravær kan en afdelingsformand, der er udpeget dertil af kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær af vicepræsidenten, være formand for kollegiet.
(6)   Sager, der henhører under kompetencen for de i stk. 1 og 2 omhandlede dommerkollegier, fordeles vilkårligt ved hjælp af et digitaliseret system.«
34
Artikel 32, stk. 1 og 6, i lov nr. 304/2004, som affattet ved lov nr. 255/2013, havde næsten samme ordlyd som den i foregående præmis nævnte affattelse, mens denne artikels stk. 4 og 5 bestemte følgende:
»(4)   På forslag af formanden for afdelingen for straffesager godkender kassationsdomstolens styrelsesråd antallet og sammensætningen af dommerkollegier med fem dommere. Dommerne i disse kollegier udpeges i et offentligt retsmøde ved lodtrækning foretaget af kassationsdomstolens præsident eller, i dennes fravær, af vicepræsidenten. Medlemmerne af dommerkollegierne kan kun udskiftes i ekstraordinære tilfælde på grundlag af de objektive kriterier, der er fastsat i bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke.
(5)   Dommerkollegiet med fem dommere ledes af kassationsdomstolens præsident eller vicepræsident, såfremt denne indgår i dommerkollegiet, jf. stk. 4, af formanden for afdelingen for straffesager eller efter omstændighederne af den dommer, der har den højeste anciennitet.«
35
Artikel 33 i lov nr. 304/2004 med senere ændringer har følgende ordlyd:
»(1)   Kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær en af vicepræsidenterne, leder, når denne deltager i forhandlingerne, de forenede afdelinger, det dommerkollegium, der har kompetence til at behandle sager, som er anlagt i lovens interesse, det dommerkollegium, der har kompetence til at træffe afgørelse om retlige spørgsmål, dommerkollegiet med fem dommere og alle dommerkollegier inden for rammerne af afdelingerne.
[…]
(3)   Afdelingsformændene kan være formænd for alle dommerkollegier i afdelingen, mens de øvrige dommere er formænd ved rotation.«
36
Artikel 33, stk. 1, i lov nr. 304/2004, som affattet ved lov nr. 202/2010, fastsatte følgende:
»Kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær vicepræsidenten, leder, når denne deltager i forhandlingerne, de forenede afdelinger, dommerkollegiet med fem dommere og alle dommerkollegier inden for rammerne af afdelingerne.«
37
Artikel 33, stk. 1, i lov nr. 304/2004, som affattet ved lov nr. 255/2013, lyder således:
»Kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær en af vicepræsidenterne, leder, når denne deltager i forhandlingerne, de forenede afdelinger, det dommerkollegium, der har kompetence til at behandle sager, som er anlagt i lovens interesse, det dommerkollegium, der har kompetence til at træffe afgørelse om retlige spørgsmål, dommerkollegiet med fem dommere og alle dommerkollegier inden for rammerne af afdelingerne.«
Bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke
38
Artikel 28 i Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (bekendtgørelse om kassationsdomstolens organisation og administrative virke) af 21. september 2004, som ændret ved Hotărârea nr. 3/2014 pentru modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (afgørelse nr. 3/2014 om ændring og supplering af bekendtgørelsen om organisationen og det administrative virke) af 28. januar 2014 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 75 af 30.1.2014), bestemte:
»1.   Kassationsdomstolen har dommerkollegier med fem dommere, hvis retslige kompetence er fastsat ved lov.
[…]
4.   Dommerkollegierne med fem dommere ledes efter omstændighederne af præsidenten, vicepræsidenterne, formanden for afdelingen for straffesager eller den dommer, der har den højeste anciennitet.«
39
Denne bekendtgørelses artikel 29, stk. 1, fastsatte:
»Med henblik på oprettelsen af dommerkollegier med fem dommere på det strafferetlige område udpeger kassationsdomstolens præsident, eller i dennes fravær en af vicepræsidenterne, hvert år i et offentligt retsmøde ved lodtrækning fire, eller efter omstændighederne fem, dommere fra afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen til hvert dommerkollegium.«
Retsforhandlingerne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-859/19
40
Ved dom af 17. oktober 2017 afsagt i første instans af et dommerkollegium med tre dommere idømte afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen FX, som var anklager ved Parchetul de pe lângă Tribunalul Iași (anklagemyndigheden ved retten i første instans i Iasi, Rumænien), en samlet straf på 2 år og 11 måneders fængsel samt en bøde for overtrædelser begået i 2014 og 2015 vedrørende passiv korruption, økonomiske transaktioner i form af handelsakter, som var uforenelige med hans stilling, med henblik på at skaffe sig penge, goder eller andre uretmæssige fordele, og for at have afgivet falske oplysninger, men frikendte ham for hvidvask af penge. Ved samme straffedom blev CS og ND frikendt for falsk vidneforklaring.
41
FX og Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen – det nationale direktorat for korruptionsbekæmpelse, Rumænien) (herefter »DNA«) appellerede den nævnte dom. Hovedsagen blev indført i sagsregistret for et dommerkollegium med fem dommere ved kassationsdomstolen i dettes egenskab af appelinstans.
42
Mens appelsagen endnu verserede, afsagde forfatningsdomstolen den 7. november 2018 dom nr. 685/2018. Ved denne dom konstaterede forfatningsdomstolen, for hvilken sagen var blevet indbragt af premierministeren i henhold til den rumænske forfatnings artikel 146, litra e), indledningsvis, at der forelå en konflikt af forfatningsmæssig art mellem parlamentet og kassationsdomstolen, der var opstået som følge af de afgørelser, som dennes dommerkollegium havde truffet, og som, i overensstemmelse med en i den pågældende periode gældende praksis, bestod i kun at udpege fire af de fem dommere i de dommerkollegier, der skulle træffe afgørelser i appelsager, ved lodtrækning og ikke samtlige dommere, hvilket var i strid med artikel 32 i lov nr. 304/2004 med senere ændringer, fastslog endvidere, at dette medførte, at dommen i en appelsag afsagt af et således ulovligt sammensat dommerkollegium var absolut ugyldig, og anførte endelig, at denne dom i henhold til artikel 147, stk. 4, i den rumænske forfatning fra datoen for datoen for dens offentliggørelse havde virkning for alle sager, hvori der endnu ikke var afsagt dom, sager, hvori der var truffet afgørelse, for så vidt som de retsundergivnes frist for at anlægge ekstraordinært søgsmål endnu ikke var udløbet, og fremtidige situationer. Som følge af den nævnte dom blev hovedsagen slettet af sagsregistret og vilkårligt tildelt et af de nydannede dommerkollegier med fem dommere.
43
Den 3. juli 2019 afsagde forfatningsdomstolen dom nr. 417/2019 efter anmodning fra formanden for deputeretkammeret, som på dette tidspunkt selv var genstand for en straffesag på grund af forhold, der var omfattet af anvendelsesområdet for lov nr. 78/2000, for et dommerkollegium med fem dommere ved kassationsdomstolen som appelinstans. Ved denne dom konstaterede forfatningsdomstolen først, at der forelå en forfatningsretlig konflikt mellem Parlamentet og kassationsdomstolen, der var opstået som følge af, at sidstnævnte ikke havde oprettet dommerkollegier, som var specialiserede i behandlingen i første instans af de overtrædelser, der er fastsat i artikel 29, stk. 1, i lov nr. 78/2000, fastslog dernæst, at et ikke-specialiseret dommerkollegiums behandling af sagen ville medføre, at afgørelsen blev absolut ugyldig, og anordnede endelig, at alle de sager, hvori kassationsdomstolen havde truffet afgørelse i første instans inden den 23. januar 2019, og som ikke var blevet endelige, skulle undergives fornyet prøvelse af specialiserede kollegier, der var sammensat i overensstemmelse med denne bestemmelse. I den nævnte dom fandt forfatningsdomstolen nemlig, at selv om kassationsdomstolens styrelsesråd på denne dato – den 23. januar 2019 – havde vedtaget en afgørelse, hvorefter alle dommerkollegier med tre dommere ved denne domstol skulle anses for at være specialiserede til at behandle korruptionssager, kunne denne afgørelse udelukkende forhindre en forfatningsstridighed fra datoen for vedtagelsen, men ikke for fortiden.
44
Til støtte for anmodningen om præjudiciel afgørelse har den forelæggende ret i den aktuelle sag, dvs. kassationsdomstolen, anført, at de i hovedsagen omhandlede lovovertrædelser, såsom korruption, der er begået i forbindelse med procedurer for indgåelse af offentlige kontrakter, der hovedsageligt finansieres af EU-midler, og hvidvask af penge, skader eller kan skade Unionens finansielle interesser.
45
Ifølge denne ret opstår der for det første det spørgsmål, om artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF, artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 af 5. juli 2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT 2017, L 198, s. 29) og artikel 58 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73) skal fortolkes således, at de er til hinder for, at en national retsinstans anvender en afgørelse truffet af en myndighed, der ikke er en del af retssystemet, såsom forfatningsdomstolens dom nr. 417/2019, hvorved der er blevet truffet afgørelse om appellen, og det er blevet bestemt, at sagerne skal genbehandles, med den følge, at strafferetlige forfølgninger drages i tvivl, idet der indledes en ny sag i første instans. Medlemsstaterne er nemlig forpligtede til at træffe effektive og afskrækkende foranstaltninger for at bekæmpe de ulovlige aktiviteter til skade for Unionens finansielle interesser.
46
I denne sammenhæng skal det ligeledes afklares, om udtrykket »og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser« i artikel 325, stk. 1, TEUF omfatter korruption i egentlig forstand, for så vidt som bl.a. artikel 4 i direktiv 2017/1371 definerer lovovertrædelserne »passiv korruption« og »aktiv korruption«.
47
Ifølge den forelæggende ret opstår spørgsmålet – ligesom i sag C-357/19, Euro Box Promotion m.fl. – om retsstatsprincippet, der er fastsat i artikel 2 TEU, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, er til hinder for, at retsplejen påvirkes af et indgreb som det, der følger af dom nr. 417/2019. Ved den nævnte iværksatte forfatningsdomstolen, uden at råde over nogen retslig kompetence, bindende foranstaltninger, der indebar, at der blev indledt nye procedurer som følge af dommerkollegierne i kassationsdomstolens afdeling for straffesagers hævdede manglende specialisering på området for korruption, selv om alle dommerne i denne afdeling for straffesager i kraft af deres egenskab af dommere ved denne ret opfyldte denne betingelse om specialisering.
48
For det andet skal det, henset til Domstolens praksis og til betydningen af legalitetsprincippet, afklares, hvad der forstås ved begrebet »domstol, der forudgående er oprettet ved lov«, som fremgår af chartrets artikel 47, stk. 2, for at afgøre, om denne bestemmelse er til hinder for den fortolkning, som forfatningsdomstolen har anlagt vedrørende den ulovlige karakter af retsinstansens sammensætning.
49
For det tredje er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den nationale retsinstans er forpligtet til at undlade at anvende dom nr. 417/2019 for at sikre den fulde virkning af EU-reglerne. Mere generelt skal det ligeledes undersøges, om der skal ses bort fra virkningerne af forfatningsdomstolens afgørelser, der tilsidesætter princippet om dommeres uafhængighed i sager, der udelukkende er reguleret af national ret. Disse spørgsmål opstår bl.a. som følge af, at den rumænske disciplinærordning fastsætter, at en dommer skal pålægges en disciplinær sanktion, når denne ser bort fra forfatningsdomstolens afgørelser.
50
Den forelæggende ret af den opfattelse, at dom nr. 417/2019, som har til virkning, at de domme, der er blevet afsagt i første instans inden den 23. januar 2019 af dommerkollegier med tre dommere fra afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen, ophæves, tilsidesætter effektivitetsprincippet for så vidt angår strafferetlige sanktioner i tilfælde af alvorlige ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser. Den nævnte dom skaber nemlig på den ene side en tilsyneladende straffrihed og indebærer på den anden side en systemisk risiko for straffrihed på området for alvorlige overtrædelser på grund af de nationale forældelsesregler for retsforfølgning, henset til sagens kompleksitet og varighed inden afsigelsen af en endelig dom efter en fornyet prøvelse af de pågældende sager. I hovedsagen har retssagen som følge af dens kompleksitet således allerede varet ca. fire år i første instans.
51
Under disse omstændigheder har kassationsdomstolen besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF, artikel 58 i [direktiv 2015/849] og artikel 4 i [direktiv 2017/1371] fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, [kassationsdomstolen], træffer afgørelse om, at sager om korruption, der blev afgjort i en bestemt tidsperiode, og som nu befinder sig på stadiet for appel, skal hjemvises til fornyet behandling som følge af, at der ved den øverste retsinstans ikke blev oprettet specialiserede dommerkollegier til behandling af sager på dette område, selv om det anerkendes [i afgørelsen], at de dommere, som sad i dommerkollegierne, var [specialiserede]?
2)
Skal artikel 2 TEU, og [chartrets] artikel 47, stk. 2, fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, erklærer sammensætningen af dommerkollegiet ved en afdeling ved den øverste retsinstans (et dommerkollegium bestående af siddende dommere, der på tidspunktet for deres udpegning til afdelingen for straffesager ved den øverste retsinstans bl.a. opfyldte kravet om specialisering) for ulovlig?
3)
Skal EU-rettens forrang fortolkes således, at den giver en national domstol mulighed for at undlade at anvende en afgørelse, der er truffet af forfatningsdomstolen i en forfatningsretlig tvist, og som er bindende i henhold til national ret?«
Sag C-926/19
52
Ved dom af 30. juni 2016 afsagt i første instans af et dommerkollegium med tre dommere idømte afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen FV en straf på tre år og seks måneders fængsel for afgiftssvig begået i 2010-2013, men frikendte ham for momssvig, hvidvask af kapital og andre overtrædelser, som han var anklaget for. Ved samme dom blev anklagerne CS og EU samt politiembedsmanden DT idømt fængsel i henholdsvis syv, to og fire år for bl.a. forhold, som udgjorde korruption eller som havde forbindelse hermed, og som var blevet begået siden 2010. Endelig blev, ved samme dom, BR, GW, HX og IY samt SC Uranus Junior 2003 SRL frikendt for de overtrædelser, som de var anklaget for.
53
BR, CS, DT, EU, FV og GW samt DNA, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism – Structura Centrală (anklagemyndigheden ved kassationsdomstolen – afdelingen for efterforskning af organiseret kriminalitet og terrorisme – centralenheden, Rumænien) og Agenția Națională de Administrare Fiscală (den nationale skattemyndighed, Rumænien) appellerede den nævnte dom.
54
Hovedsagen blev indført i sagsregistret for et dommerkollegium med fem dommere ved kassationsdomstolen i dettes egenskab af appelinstans. Den 7. maj 2018 optog dette dommerkollegium vidneforklaringer og skriftlige beviser til støtte for appelbegrundelserne og indkaldte vidnerne til afhøring.
55
Efter afsigelsen den 7. november 2018 af forfatningsdomstolens dom nr. 685/2018, hvortil der henvises i præmis 42 i denne kendelse, blev sagen i stedet henvist til et andet dommerkollegium med fem dommere. Ved kendelse af 13. maj 2019 optog dette nye dommerkollegium vidneforklaringer og skriftlige beviser til støtte for appelbegrundelserne og indkaldte vidnerne til afhøring.
56
Efter afsigelsen den 3. juli 2019 af forfatningsdomstolens dom nr. 417/2019, hvortil der henvises i præmis 43 i denne kendelse, anmodede en del af appellanterne den forelæggende ret om at konstatere, at dommen af 30. juni 2016 var absolut ugyldig, fordi den var blevet afsagt af et dommerkollegium med tre dommere, der ikke var specialiserede i korruption, og at henvise sagen til domstolen i første instans til fornyet behandling.
57
Den forelæggende ret i den aktuelle sag, dvs. kassationsdomstolen, er i tvivl om, hvorvidt dom nr. 417/2019 er forenelig med artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF, chartrets artikel 47 samt artikel 4 i direktiv 2017/1371. Hvad særligt angår artikel 325 TEUF har denne ret i det væsentligt fremført de samme argumenter som i sag C-859/19. Den nævnte ret har tilføjet, at straffesagen i første instans i hovedsagen har varet over fire år.
58
Den forelæggende ret har anført, at der ved dom nr. 417/2019 blev indført bindende processuelle foranstaltninger, som gjorde det nødvendigt at indlede nye procedurer for retsafgørelser, fordi dommerkollegierne i første instans ikke var specialiserede i de lovovertrædelser, som er omhandlet i lov nr. 78/2000. På grund af denne dom er der således risiko for straffrihed i et betragteligt antal sager vedrørende alvorlige overtrædelser. Under disse omstændigheder tilsidesættes det i artikel 325 TEUF fastsatte krav om effektivitet og den tiltaltes grundlæggende ret til at få sin sag pådømt inden for en rimelig frist.
59
Den forelæggende ret er ligeledes af den opfattelse, at Domstolen ligesom i sag C-859/19 skal anmodes om at tage stilling til, om forfatningsdomstolens intervention er forenelig med retsstatsprincippet. Samtidig med, at den forelæggende ret har fremhævet vigtigheden af at overholde den nævnte domstols domme, har den præciseret, at dens spørgsmål ikke vedrører forfatningsdomstolens generelle praksis, men udelukkende dom nr. 417/2019, hvori forfatningsdomstolen satte sin egen fortolkning op mod kassationsdomstolens fortolkning vedrørende de respektive divergerende bestemmelser i lov nr. 78/2000 og nr. 304/2004 med senere ændringer, der vedrører oprettelse af specialiserede dommerkollegier, og greb ind i sidstnævnte rets kompetence ved at anordne en fornyet prøvelse af visse sager.
60
Under disse omstændigheder har kassationsdomstolen besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF, artikel 58 i [direktiv 2015/849] og artikel 4 i [direktiv 2017/1371] fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, [forfatningsdomstolen], træffer afgørelse om en processuel formalitetsindsigelse vedrørende den eventuelt ulovlige sammensætning af et dommerkollegium med henvisning til princippet om dommernes specialisering ved [kassationsdomstolen] (hvilket princip ikke er fastsat i den rumænske forfatning), og som forpligter en retsinstans til at hjemvise sager, som befinder sig på stadiet for appel (devolutiv), til fornyet behandling i første instans ved den samme ret?
2)
Skal artikel 2 TEU og [chartrets] artikel 47, stk. 2, fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, erklærer sammensætningen af dommerkollegiet ved en afdeling ved den øverste retsinstans (et dommerkollegium bestående af siddende dommere, der på tidspunktet for deres udpegning til afdelingen for straffesager ved den øverste retsinstans bl.a. opfyldte kravet om specialisering) for ulovlig?
3)
Skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det giver en national domstol mulighed for at undlade at anvende en afgørelse, hvorved forfatningsdomstolen har fortolket en trinlavere bestemmelse end forfatningen, som vedrører sammensætningen af afdelingerne ved [kassationsdomstolen] og er indeholdt i den nationale lov om forebyggelse, efterforskning og sanktionering af korruption, som en retsinstans har fortolket ensartet i samme retning i 16 år?
4)
Skal [chartrets] artikel 47 fortolkes således, at princippet om adgang til effektive retsmidler omfatter dommeres specialisering og oprettelsen af specialiserede dommerkollegier ved den øverste retsinstans?«
Sag C-929/19
61
DNA indledte ved kassationsdomstolen strafferetlig forfølgning af CD, CLD, GLO, ȘDC og parlamentsmedlemmet PVV.
62
De blev i anklageskriftet i det væsentlige beskyldt for uretmæssig anvendelse i perioden 2007-2009 af betydelige beløb hidrørende fra investeringsfonde, der skulle anvendes til at gennemføre teknologiske forbedringer på kraftværker med henblik på at mindske disses svovldioxidudledninger i overensstemmelse med de på unionsniveau fastsatte miljøkrav. Ifølge anklageskriftet havde de tiltalte i dette øjemed og i denne forbindelse gjort sig skyldige i overtrædelser vedrørende korruption, afgiftssvig, navnlig i forbindelse med moms, hvidvask af penge og dokumentfalsk.
63
Ved dom af 10. maj 2018 afsagt i første instans af et dommerkollegium med tre dommere idømte afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen CD en straf på fire års fængsel for overtrædelser af bl.a. lovgivningen om offentlige udbud og for underslæb begået i årene 2007-2009.
64
CLD, GLO, PVV og ȘDC blev frikendt for de overtrædelser, som de var anklaget for.
65
DNA, CD og den nationale skattemyndighed appellerede den nævnte dom.
66
Under appelsagen afsagde forfatningsdomstolen dom nr. 417/2019 af 3. juli 2019.
67
Den forelæggende ret i den aktuelle sag, dvs. kassationsdomstolen, er i tvivl om, hvorvidt dom nr. 417/2019 er forenelig med artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF, chartrets artikel 47 samt artikel 4 i direktiv 2017/1371. Hvad særligt angår artikel 325 TEUF har denne ret i det væsentlige fremført de samme argumenter som i sagerne C-859/19 og C-926/19.
68
Med hensyn til artikel 19, stk. 1, TEU, det i artikel 2 TEU og chartrets artikel 47 fastslåede retsstatsprincip har den forelæggende ret for det første fremhævet den politiske dimension af udnævnelsen af medlemmerne af forfatningsdomstolen og denne domstols særlige stilling i de statslige myndigheders arkitektur.
69
For det andet er den procedure til konstatering af en forfatningsmæssig konflikt mellem offentlige myndigheder, der er fastsat i den rumænske forfatnings artikel 146, litra e), som sådan problematisk, da politiske organer i henhold til samme bestemmelse er bemyndiget til at indlede denne procedure. Desuden er grænsen mellem en retsakts ulovlighed og eksistensen af en forfatningsmæssig konflikt hårfin og gør det muligt for en snæver kreds af retssubjekter at gøre brug af retsmidler, der er indført parallelt med dem, der findes for adgang til de almindelige domstole.
70
For det tredje er den forelæggende ret af den opfattelse, at den konstatering, som forfatningsdomstolen foretog i dom nr. 685/2018 om, at der foreligger en forfatningsretlig konflikt mellem den dømmende magt og den lovgivende magt, er problematisk. I den nævnte dom satte forfatningsdomstolen sin egen fortolkning af lovbestemmelser op imod den fortolkning, som kassationsdomstolen havde anlagt ved udøvelsen af sin kompetence, og foreholdt sidstnævnte domstol en systematisk tilsidesættelse af lovgivers vilje med henblik på at kunne fastslå, at der forelå en sådan forfatningsretlig konflikt.
71
Ifølge den forelæggende ret opstår således det spørgsmål, om artikel 2 TEU og 19 TEU samt chartrets artikel 47 er til hinder for, at praksis fra kassationsdomstolen i en situation som den i hovedsagen omhandlede kan prøves og sanktioneres ved forfatningsdomstolens indgriben. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en indgriben fra sidstnævntes side i form af en kontrol af lovligheden af kassationsdomstolens aktiviteter, der træder i stedet for lovbestemte retslige procedurer, kan have en negativ indvirkning på domstolenes uafhængighed og på selve grundlagene for retsstaten, der er omhandlet i artikel 2 TEU, eftersom forfatningsdomstolen ikke er en del af retssystemet og ikke har domstolsbeføjelser.
72
Under disse omstændigheder har kassationsdomstolen besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 19, stk. 1, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF samt artikel 2 og 4 i [direktiv 2017/1371] fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, [forfatningsdomstolen], træffer afgørelse om, at samtlige sager om korruption, der i en bestemt tidsperiode (2003-januar 2019) blev afgjort i første instans af afdelingen for straffesager ved kassationsdomstolen, og som nu befinder sig på appelstadiet, de plano skal hjemvises til fornyet behandling?
2)
Skal artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU samt [chartrets] artikel 47[, stk. 2,] fortolkes således, at de er til hinder for, at et organ, der ikke er en del af det ordinære domstolssystem, i strid med den fortolkning, der fremgår af fast og enstemmig organisatorisk og retslig praksis ved den øverste retsinstans, erklærer sammensætningen af dommerkollegiet ved en afdeling ved den øverste retsinstans for ulovlig?
3)
Skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at [det] giver en national domstol mulighed for at undlade at anvende en dom, der er afsagt af forfatningsdomstolen i en forfatningsmæssig konflikt, og som er bindende i henhold til national ret?
4)
Kan begrebet »domstol, der forudgående er oprettet ved lov«, i [chartrets] artikel 47[, stk. 2,] fortolkes således, at det omfatter den formelle udpegelse af et specialiseret dommerkollegium, der adskiller sig fra de andre dommerkollegier, fordi dets dommere er specialiserede?«
73
Ved afgørelse afsagt af Domstolens præsident den 19. maj 2022 er sagerne C-859/19, C-926/19 og C-929/19 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
Anmodningen om fremskyndet procedure
74
Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om, at de foreliggende sager undergives den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
75
Som følge af Domstolens beslutning om at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med procesreglements artikel 99 er der ikke anledning til at træffe afgørelse om denne anmodning (jf. i denne retning kendelse af 17.5.2022, Estaleiros Navais de Peniche, C-787/21, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:414, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
De præjudicielle spørgsmål
76
I henhold til artikel 99 i Domstolens procesreglement kan Domstolen til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse, såfremt besvarelsen af et sådant spørgsmål klart kan udledes af retspraksis.
77
Da besvarelsen af den forelæggende rets spørgsmål klart kan udledes af Domstolens praksis, navnlig dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), og af 22. februar 2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), (C-430/21, EU:C:2022:99), er der anledning til at anvende denne bestemmelse i de foreliggende sager.
Det første spørgsmål i sag C-859/19 og det første og det fjerde spørgsmål i sagerne C-926/19 og C-929/19
78
Med det første spørgsmål i sag C-859/19 og det første og det fjerde spørgsmål i sagerne C-926/19 og C-929/19, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 2, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter domme om korruption og momssvig, der i første instans ikke er blevet afsagt af dommerkollegier, som er specialiserede på dette område, eller i appellen af dommerkollegier, hvis medlemmer alle er blevet udpeget ved lodtrækning, er absolut ugyldige, således at de pågældende sager om korruption og momssvig, eventuelt efter et ekstraordinært søgsmål til prøvelse af endelige domme, skal undergives fornyet prøvelse i første og/eller anden instans.
79
Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret i disse sager har fremhævet de betydelige virkninger, som forfatningsdomstolens praksis, der følger af dom nr. 685/2018 og nr. 417/2019 vedrørende sammensætningen af dommerkollegierne ved kassationsdomstolen, vil kunne få på effektiviteten af retsforfølgningen, sanktionerne og fuldbyrdelsen af sanktionerne for overtrædelser, der består i korruption og momssvig, såsom de overtrædelser, der foreholdes de tiltalte i hovedsagen, hvoriblandt indgår personer, der på tidspunktet for de kritiserede handlinger bestred de højeste stillinger ved den rumænske stat. Den har derfor nærmere bestemt spurgt Domstolen, om en sådan retspraksis er forenelig med EU-retten.
80
Selv om de spørgsmål, som den har stillet i denne henseende, formelt vedrører artikel 325, stk. 1, TEUF, uden at henvise til beslutning 2006/928, er sidstnævnte beslutning såvel som de benchmarks, der fremgår af bilaget hertil, relevante med henblik på besvarelsen af disse spørgsmål. Selv om den forelæggende ret i sine spørgsmål ligeledes har henvist til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, til artikel 58 i direktiv 2015/849 samt artikel 2 og 4 i direktiv 2017/1371, synes en undersøgelse, som desuden vedrører disse sidstnævnte bestemmelser, derimod ikke nødvendig for at afklare den tvivl, der ligger til grund for spørgsmålene. Endvidere bemærkes for så vidt angår disse to direktiver, at den relevante periode i hovedsagerne ligger før ikrafttrædelsen af dem og dermed før det tidspunkt, hvor direktiv 2017/1371 trådte i stedet for BFI-konventionen.
81
Under disse omstændigheder skal de nævnte spørgsmål besvares både i forhold til artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 2, og i forhold til beslutning 2006/928.
82
I denne henseende bemærkes, således som det er blevet anført i præmis 180 i dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), at på EU-rettens nuværende udviklingstrin fastsætter denne ret ikke regler for organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne og navnlig ikke for sammensætningen af dommerkollegier på området for korruption og svig. Som følge heraf henhører dette område principielt under medlemsstaternes kompetence. Medlemsstaterne er imidlertid forpligtede til under udøvelsen af denne kompetence at overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten.
83
Hvad angår de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1, TEUF, pålægger denne bestemmelse medlemsstaterne at bekæmpe svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af afskrækkende og effektive foranstaltninger (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 181 og den deri nævnte retspraksis).
84
For at sikre beskyttelsen af Unionens finansielle interesser påhviler det navnlig medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en effektiv og fuldstændig opkrævning af de egne indtægter, som består i de indtægter, der hidrører fra anvendelsen af en ensartet sats på de harmoniserede momsberegningsgrundlag. Medlemsstaterne skal endvidere vedtage effektive foranstaltninger, som gør det muligt at tilbagesøge de beløb, der uretmæssigt er udbetalt til modtageren af støtte, der er delvist finansieret med midler fra Unionens budget (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 182 og den deri nævnte retspraksis).
85
Domstolen har følgelig tidligere fastslået i præmis 183 i dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), at begrebet Unionens »finansielle interesser« som omhandlet i artikel 325, stk. 1, TEUF derfor ikke blot omfatter de indtægter, der stilles til rådighed for Unionens budget, men ligeledes de udgifter, der er dækket af dette budget. Denne fortolkning understøttes af den definition af begrebet »svig, der skader [Unionens] finansielle interesser«, der fremgår af BFI-konventionens artikel 1, stk. 1, litra a) og b), og som omfatter forskellige forsætlige handlinger og undladelser med hensyn til såvel udgifter som indtægter.
86
Hvad i øvrigt angår udtrykket »enhver […] ulovlig aktivitet« i artikel 325, stk. 1, TEUF skal det bemærkes, at udtrykket »ulovlig aktivitet« sædvanligvis betegner en handlemåde, der er i strid med loven, mens det bestemmende led »enhver« indikerer en hensigt om, at samtlige sådanne handlinger omfattes uden forskel. Under hensyn til den betydning, som skal tillægges beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, som udgør et af Unionens formål, kan begrebet »ulovlig aktivitet« desuden ikke fortolkes indskrænkende (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 184 og den deri nævnte retspraksis).
87
Det nævnte udtryk »ulovlig aktivitet« omfatter således bl.a. enhver form for korruption begået af tjenestemænd eller tjenestemænds misbrug af et offentligt embede, der kan skade Unionens finansielle interesser, i form af f.eks. uretmæssig oppebærelse af EU-midler. I denne sammenhæng er det uden betydning, om korruptionshandlingerne giver sig udslag i en handling eller en undladelse fra den pågældende tjenestemands side, henset til den omstændighed, at en undladelse kan være lige så skadelig for Unionens finansielle interesser som en handling og kan være uløseligt forbundet med en sådan handling, således som det f.eks. er tilfældet med en tjenestemands undladelse af at foretage den nødvendige kontrol og inspektion af udgifter, der er dækket af Unionens budget, eller tilladelse til udgifter, der er uegnede eller ukorrekte, fra Unionens midler (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 185).
88
Det forhold, at BFI-konventionens artikel 2, stk. 1, sammenholdt med denne konventions artikel 1, stk. 1, udelukkende henviser til svig, der skader Unionens finansielle interesser, kan ikke afkræfte denne fortolkning af artikel 325, stk. 1, TEUF, hvis ordlyd udtrykkeligt omhandler »svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser«. Som det fremgår af den nævnte konventions artikel 1, stk. 1, litra a), udgør uretmæssig anvendelse af midler fra Unionens budget til andre formål end dem, de oprindeligt var bevilget til, svig, og en sådan uretmæssig anvendelse kan ligeledes være årsagen til eller resultatet af en korruptionshandling. Dermed viser det sig, at korruptionshandlinger kan være forbundet med svig, og omvendt kan det forhold, at der begås svig, fremmes ved korruptionshandlinger, således at en eventuel skade på de finansielle interesser i visse tilfælde kan følge af, at momssvig og korruptionshandlinger forenes, hvilket bekræftes af protokollen til BFI-konventionen, som i henhold til dennes artikel 2 og 3 omfatter passiv og aktiv bestikkelse (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 186).
89
Det skal endvidere bemærkes, at Domstolen allerede har udtalt, at selv uregelmæssigheder uden nogen bestemt finansiel betydning kan have alvorlige konsekvenser for Unionens finansielle interesser, hvorfor artikel 325, stk. 1, TEUF ikke alene kan omfatte handlinger, der faktisk forårsager et tab af egne indtægter, men ligeledes forsøg på at begå sådanne handlinger (jf. i denne retning dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 187).
90
Det skal tilføjes, at forpligtelsen til at bekæmpe korruption, der skader Unionens finansielle interesser, således som den følger af artikel 325, stk. 1, TEUF, for så vidt angår Rumænien er blevet suppleret ved de særlige forpligtelser, som denne medlemsstat accepterede ved afslutningen af tiltrædelsesforhandlingerne den 14. december 2004. I overensstemmelse med punkt I, nr. 4), i bilag IX til tiltrædelsesakten har denne medlemsstat således bl.a. forpligtet sig til »[at øge i]ndsatsen med hensyn til bekæmpelse af korruption, navnlig korruption på højt plan, […] betydeligt ved at sikre, at den eksisterende lovgivning om bekæmpelse af korruption håndhæves nøje«. Denne specifikke forpligtelse blev efterfølgende konkretiseret ved vedtagelsen af beslutning 2006/928, der fastsætter benchmarks med henblik på at afhjælpe de mangler, som Kommissionen havde konstateret inden Rumæniens tiltrædelse af Unionen, bl.a. på området for bekæmpelse af korruption. Bilaget til denne beslutning, hvori der redegøres for disse benchmarks, omhandler således i nr. 3) benchmarket at »fortsætte de professionelle, upartiske undersøgelser af påstandene om korruption på højt niveau« og i nr. 4) benchmarket at »træffe yderligere foranstaltninger til forebyggelse og bekæmpelse af korruption, særlig i lokalforvaltningen« (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 188).
91
De benchmarks, som Rumænien således har forpligtet sig til at opfylde, er bindende for denne medlemsstat, idet denne er underlagt den specifikke forpligtelse til at nå disse benchmarks og til at træffe passende foranstaltninger med henblik på at nå dem hurtigst muligt. Den nævnte medlemsstat er ligeledes forpligtet til at afholde sig fra at gennemføre enhver foranstaltning, der risikerer at bringe virkeliggørelsen af disse benchmarks i fare. Forpligtelsen til effektivt at bekæmpe korruption og navnlig korruption på højt niveau, som følger af de benchmarks, der er anført i bilaget til beslutning 2006/928, sammenholdt med Rumæniens specifikke tilsagn, er ikke begrænset til kun at omfatte korruptionstilfælde, der skader Unionens finansielle interesser (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 189).
92
Det følger i øvrigt for det første af artikel 325, stk. 1, TEUF, der fastsætter, at svig og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, skal bekæmpes, og for det andet af beslutning 2006/928, der kræver, at korruption skal forebygges og bekæmpes generelt, at Rumænien skal fastsætte anvendelse af effektive og afskrækkende sanktioner i tilfælde af sådanne overtrædelser (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 190 og den deri nævnte retspraksis).
93
I denne henseende bemærkes, at selv om denne medlemsstat frit kan vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse, idet disse kan have form af administrative sanktioner, strafferetlige sanktioner eller en kombination af de to, skal den dog i overensstemmelse med artikel 325, stk. 1, TEUF sørge for, at alvorlige tilfælde af svig og korruption, der skader Unionens finansielle interesser, er underlagt sanktioner, der har en effektiv og afskrækkende karakter. Hvad angår korruption generelt følger forpligtelsen til at fastsætte strafferetlige sanktioner, der har en effektiv og afskrækkende karakter, for Rumænien af beslutning 2006/928, for så vidt som denne beslutning, som anført i nærværende kendelses præmis 91, forpligter den nævnte medlemsstat til effektivt og uafhængigt af en eventuel skade på Unionens finansielle interesser at bekæmpe korruption og navnlig korruption på højt niveau (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 191 og den deri nævnte retspraksis).
94
Det tilkommer desuden Rumænien at sikre, at denne medlemsstats strafferetlige og straffeprocesretlige regler giver mulighed for en effektiv håndhævelse af den svig, som skader Unionens finansielle interesser, og korruption generelt. Selv om de fastsatte sanktioner og strafferetlige procedurer, der er indført til bekæmpelse af disse overtrædelser, henhører under denne medlemsstats kompetence, er denne kompetence således begrænset, ikke kun af proportionalitetsprincippet og ækvivalensprincippet, men også af effektivitetsprincippet, som kræver, at de nævnte sanktioner har en effektiv og afskrækkende karakter. Dette effektivitetskrav omfatter nødvendigvis såvel retsforfølgelsen og sanktionerne for svig, der skader Unionens finansielle interesser, og korruption generelt, som fuldbyrdelsen af de pålagte straffe, da sanktionerne ikke kan være effektive og afskrækkende, hvis de ikke faktisk fuldbyrdes (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 192 og den deri nævnte retspraksis).
95
I denne forbindelse påhviler det først og fremmest den nationale lovgiver at træffe de nødvendige foranstaltninger. Det tilkommer i givet fald denne at ændre sin lovgivning og at sikre, at de processuelle regler, der finder anvendelse på retsforfølgning og på sanktionering af svig, der skader Unionens finansielle interesser, samt på korruption generelt, ikke er udformet på en sådan måde, at disse regler på grund af deres iboende karakter indebærer en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør sådanne overtrædelser, samtidig med, at beskyttelsen af de retsforfulgte personers grundlæggende rettigheder sikres (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 193 og den deri nævnte retspraksis).
96
Hvad angår de nationale retsinstanser påhviler det dem fuldt ud at gennemføre de forpligtelser, der følger af artikel 325, stk. 1, TEUF og af beslutning 2006/928, og at undlade at anvende nationale bestemmelser, der i forbindelse med sager om alvorlig svig, der skader Unionens finansielle interesser eller korruption generelt, er til hinder for anvendelsen af effektive og afskrækkende sanktioner til bekæmpelse af sådanne overtrædelser (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 194 og den deri nævnte retspraksis).
97
Hvad i det foreliggende tilfælde angår spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af den retspraksis, som er fastlagt i forfatningsdomstolens dom nr. 685/2018 og 417/2019, indebærer en systemisk risiko for straffrihed for forhold, som udgør alvorlige overtrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, eller for korruption generelt, bemærkes, at Domstolen allerede har behandlet spørgsmålet i præmis 195-202 i dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), hvor den i det væsentlige lagde de samme oplysninger til grund som dem, der er indeholdt i de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse. Det påhviler den forelæggende ret at efterprøve under hensyn til de betragtninger, der fremsættes i disse præmisser, om anvendelsen af denne retspraksis, i forbindelse med gennemførelsen af de nationale regler om forældelse, herunder navnlig den absolutte forældelsesfrist, der er fastsat i straffelovens artikel 155, stk. 4, indebærer en sådan risiko.
98
Det følger heraf, at såfremt den forelæggende ret når til den konklusion, at anvendelsen af den nævnte retspraksis, sammenholdt med anvendelsen af nationale bestemmelser om forældelse, indebærer en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, eller korruption generelt, kan de sanktioner, der er fastsat i den nationale lovgivning til at bekæmpe sådanne overtrædelser, ikke anses for at være effektive og afskrækkende, hvilket ville være uforeneligt med artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 2 og med beslutning 2006/928 (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 203).
99
På denne baggrund, og for så vidt som de i hovedsagen omhandlede straffesager udgør en gennemførelse af artikel 325, stk. 1, TEUF og/eller af beslutning 2006/928 og dermed af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, skal denne retsinstans ligeledes sikre sig, at de ved chartret sikrede grundlæggende rettigheder er overholdt for de berørte personer i hovedsagerne, og navnlig dem, der er sikret ved chartrets artikel 47. På det strafferetlige område skal overholdelsen af disse rettigheder være sikret ikke alene i den indledende fase fra det tidspunkt, hvor den berørte person er blevet tiltalt, men ligeledes under straffesagerne og i forbindelse med fuldbyrdelsen af straffe (jf. analogt dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 204 og den deri nævnte retspraksis).
100
I denne henseende bemærkes, at chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, fastsætter retten for enhver til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Ved at kræve, at domstolen skal være »forudgående […] oprettet ved lov«, har denne bestemmelse til formål at sikre, at organiseringen af retssystemet reguleres af en lov, der vedtages af den lovgivende magt på en måde, der er i overensstemmelse med de regler, der danner rammen for udøvelsen af dens kompetence, med henblik på at forhindre, at denne organisation overlades til den udøvende magts skøn. Dette krav gælder for selve retsgrundlaget for domstolens eksistens og for enhver anden bestemmelse i national ret, hvis manglende overholdelse medfører, at en eller flere dommeres deltagelse i efterprøvelsen af den omhandlede sag bliver ulovlig, såsom de bestemmelser, der regulerer dommerkollegiets sammensætning (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 205 og den deri nævnte retspraksis).
101
Det skal imidlertid bemærkes, at en ulovlighed, der er begået ved sammensætningen af dommerkollegier, indebærer en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, navnlig når denne ulovlighed er af en sådan art og alvor, at den skaber en reel risiko for, at andre dele af statsmagten, navnlig den udøvende magt, kan udøve et skøn, der ikke tilkommer denne, hvorved integriteten af resultatet af proceduren for sammensætningen af dommerkollegier bringes i fare, og der således vækkes en rimelig tvivl hos de retsundergivne med hensyn til den eller de pågældende dommeres uafhængighed og upartiskhed, hvilket er tilfældet, når der er tale om grundlæggende regler, der udgør en integrerende del af indretningen og funktionen af dette retssystem (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 206 og den deri nævnte retspraksis).
102
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at forfatningsdomstolen i de i hovedsagen omhandlede domme nr. 685/2018 og nr. 417/2019 ganske vist fastslog, at den tidligere praksis fra kassationsdomstolen, der bl.a. var baseret på bekendtgørelsen om kassationsdomstolens organisation og administrative virke, vedrørende specialiseringen og sammensætningen af dommerkollegier på området for korruption, ikke var i overensstemmelse med de gældende nationale bestemmelser, men at denne praksis ikke syntes at indebære en åbenbar tilsidesættelse af en grundlæggende regel i Rumæniens domstolssystem, der kunne rejse tvivl om det forhold, at dommerkollegierne på området for korruption ved kassationsdomstolen, således som de blev sammensat i overensstemmelse med den nævnte praksis før disse domme fra forfatningsdomstolen, »forudgående [var] oprettet ved lov«. Således som Domstolen bemærkede i præmis 208 i dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), støttes denne vurdering af den afgørelse, som kassationsdomstolens styrelsesråd traf den 23. januar 2019, og hvortil der henvises i præmis 43 i denne kendelse, og af forfatningsdomstolens fortolkning af denne afgørelse.
103
Således er de krav, der følger af chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, ikke til hinder for, at den retspraksis, der følger af dom nr. 685/2018 og nr. 417/2019, ikke anvendes i de foreliggende sager (jf. analogt dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 209).
104
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål i sag C-859/19 og det første og det fjerde spørgsmål i sagerne C-926/19 og C-929/19 besvares med, at artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med BFI-konventionens artikel 2, og beslutning 2006/928 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter domme om korruption og momssvig, der i første instans ikke er blevet afsagt af dommerkollegier, som er specialiserede på dette område, eller efter appel af dommerkollegier, hvis medlemmer alle er blevet udpeget ved lodtrækning, er absolut ugyldige, således at de pågældende sager om korruption og momssvig, eventuelt efter et ekstraordinært søgsmål til prøvelse af endelige domme, skal undergives fornyet prøvelse i første og/eller anden instans, for så vidt som anvendelsen af denne nationale lovgivning eller praksis kan skabe en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, eller for korruption generelt. Forpligtelsen til at sikre, at sådanne lovovertrædelser er genstand for effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner, fritager ikke den forelæggende ret fra at efterprøve den nødvendige overholdelse af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 47. De krav, der følger af den nævnte artikel 47, stk. 2, første punktum, er ikke til hinder for, at en sådan national lovgivning eller praksis ikke anvendes, når den kan skabe en systemisk risiko for straffrihed.
Det andet og det tredje spørgsmål i sagerne C-859/19, C-926/19 og C-929/19
105
Med det andet og det tredje spørgsmål i sagerne C-859/19, C-926/19 og C-929/19, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om dels artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og beslutning 2006/928, dels princippet om EU-rettens forrang, sammenholdt med de nævnte bestemmelser og artikel 325, stk. 1, TEUF, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter de almindelige domstole er bundet af afgørelserne fra den nationale forfatningsdomstol og – af denne grund, og da de ellers ville begå en disciplinær overtrædelse – ikke selvstændigt kan undlade at anvende den retspraksis, der følger af disse afgørelser, selv om de i lyset af en dom fra Domstolen er af den opfattelse, at denne retspraksis er i strid med de nævnte bestemmelser i EU-retten.
Princippet om dommeres uafhængighed
106
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den praksis fra forfatningsdomstolen, der følger af de i hovedsagen omhandlede domme, kan rejse tvivl om dens uafhængighed, og derfor er uforenelig med EU-retten, navnlig med de principper, der er fastsat i artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og beslutning 2006/928. Den er i denne henseende af den opfattelse, at forfatningsdomstolen, der ikke er en del af det rumænske retssystem, overskred sine kompetencer ved at afsige disse domme og greb ind i de almindelige domstoles kompetence, som er at fortolke og anvende den sekundære lovgivning. Den forelæggende ret har endvidere anført, at den manglende overholdelse af forfatningsdomstolens domme i rumænsk ret udgør en disciplinær forseelse, således at den i det væsentlige er i tvivl om, hvorvidt den i henhold til EU-retten kan undlade at anvende de i hovedsagen omhandlede domme uden at frygte at blive genstand for en disciplinærsag.
107
Det bemærkes i denne henseende, således som det blev anført i nærværende kendelses præmis 82, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne, herunder en forfatningsdomstols oprettelse, sammensætning og virke, henhører under de sidstnævntes kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence ikke desto mindre overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten.
108
Artikel 19 TEU, som udmønter det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip, betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 217 og den deri nævnte retspraksis). Som det bekræftes ved tredje betragtning til beslutning 2006/928, forudsætter retsstatsprincippet, at »der i alle medlemsstater findes upartiske, uafhængige og velfungerende retsvæsener og administrative systemer, der råder over det relevante udstyr bl.a. til bekæmpelse af korruption«.
109
Selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat. Med henblik herpå tilkommer det, som det fremgår af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, medlemsstaterne at fastsætte et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer borgerne den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten. Princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, hvortil der således henvises i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og som nu er bekræftet i chartrets artikel 47 (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 219 og den deri nævnte retspraksis).
110
Det følger heraf, at enhver medlemsstat i medfør af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal sikre, at de retsinstanser, der som »domstole« i henhold til EU-retten skal træffe afgørelse om spørgsmål, der er knyttet til anvendelsen eller til fortolkningen af denne ret, og som således henhører under medlemsstatens retsmiddelsystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse, idet det præciseres, at denne bestemmelse omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uafhængigt af den situation, hvori medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 220 og den deri nævnte retspraksis).
111
Med henblik på at sikre, at retsinstanser, som kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen og fortolkningen af EU-retten, er i stand til at tilbyde den effektive retsbeskyttelse, der kræves ved artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, er det afgørende, at disse retsinstansers uafhængighed bevares, hvilket bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 221 og den deri nævnte retspraksis).
112
Dette krav om domstolenes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, er en del af kerneindholdet i retten til en effektiv retsbeskyttelse og i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 222 og den deri nævnte retspraksis). Som det bl.a. fremgår af tredje betragtning til beslutning 2006/928 og af de benchmarks, der er nævnt i nr. 1)-3) i bilaget til denne beslutning, har eksistensen af et upartisk, uafhængigt og velfungerende retssystem ligeledes en særlig betydning for bekæmpelsen af korruption, navnlig på højt niveau.
113
Kravet om domstoles uafhængighed, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, omfatter to aspekter. Det første, eksterne, aspekt kræver, at den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser. Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Sidstnævnte aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
114
Disse garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves efter EU-retten, forudsætter, at der findes regler, som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl hos de retsundergivne om, at det omhandlede organ er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutral i forhold til de interesser, som står over for hinanden (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
115
Det er i denne henseende afgørende, at dommerne er beskyttet mod indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. De regler, der finder anvendelse på dommeres status og på udøvelsen af deres funktion, skal navnlig gøre det muligt at udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, som kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser, og derved gøre det muligt at forhindre, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og i en retsstat (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 226 og den deri nævnte retspraksis).
116
Hvad nærmere bestemt angår de regler, der regulerer disciplinærordningen, fordrer kravet om uafhængighed efter fast retspraksis, at denne ordning frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. Til dette formål forekommer det afgørende, at den omstændighed, at en retsafgørelse indeholder en eventuel fejl i fortolkningen og anvendelsen af de nationale eller EU-retlige regler eller i vurderingen af de faktiske omstændigheder og bedømmelsen af beviserne, ikke i sig selv kan medføre, at den pågældende dommer ifalder et disciplinært ansvar. Det forhold, at nationale dommere ikke må udsættes for disciplinære procedurer eller sanktioner for at have udøvet muligheden for at indbringe en sag for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, hvilken mulighed henhører under deres enekompetence, udgør i øvrigt en garanti, der er uløseligt forbundet med deres uafhængighed (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 227 og den deri nævnte retspraksis).
117
Retsinstansernes uafhængighed skal desuden i overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, bl.a. sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
118
Selv om hverken artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU eller nogen anden bestemmelse i EU-retten pålægger medlemsstaterne en præcis forfatningsmæssig model, der regulerer forholdet og samspillet mellem de forskellige statslige instanser, navnlig hvad angår definitionen og afgrænsningen af disses kompetencer, skal medlemsstaterne imidlertid ikke desto mindre overholde bl.a. de krav om domstolenes uafhængighed, der følger af disse EU-retlige bestemmelser (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 229 og den deri nævnte retspraksis).
119
Under disse omstændigheder er artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og beslutning 2006/928 ikke til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter forfatningsdomstolens afgørelser er bindende for de almindelige domstole, forudsat at den nationale lovgivning sikrer den nævnte forfatningsdomstols uafhængighed i forhold til navnlig den lovgivende og den udøvende magt, således som det kræves i henhold til disse bestemmelser. Hvis den nationale lovgivning derimod ikke sikrer denne uafhængighed, er disse EU-retlige bestemmelser til hinder for en sådan national lovgivning eller praksis, idet en sådan forfatningsdomstol ikke er i stand til at sikre den effektive retsbeskyttelse, der kræves i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
120
I det foreliggende tilfælde vedrører de spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst med hensyn til det krav om domstolenes uafhængighed, der følger af disse EU-retlige bestemmelser, for det første de samme aspekter vedrørende statutten for, sammensætningen af og funktionsmåden for forfatningsdomstolen, der har afsagt de i hovedsagen omhandlede domme, som dem, der var omhandlet i de sager, som gav anledning til dom af 21. december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034). Desuden indeholder de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse i denne henseende i det væsentlige de samme oplysninger som dem, der er indeholdt i anmodningerne i disse sager. Således som det fremgår af betragtningerne i præmis 231-237 i den nævnte dom, godtgør disse oplysninger hverken, at forfatningsdomstolen ikke opfylder de krav om uafhængighed og upartiskhed, der er anført i nærværende kendelses præmis 113-119, eller at de i hovedsagen omhandlede domme skulle være blevet afsagt i en sammenhæng, der giver anledning til en begrundet tvivl med hensyn til forfatningsdomstolens fuldstændige overholdelse af disse krav.
121
Hvad for det andet angår det disciplinære ansvar, som dommerne ved de almindelige domstole kan ifalde ifølge den omhandlede nationale ordning, såfremt de tilsidesætter den nationale forfatningsdomstols afgørelser, er det ganske vist rigtigt, at sikringen af retternes uafhængighed bl.a. ikke kan medføre, at det fuldstændigt udelukkes, at der i visse helt ekstraordinære tilfælde kan gøres et disciplinært ansvar gældende over for en dommer som følge af retsafgørelser truffet af vedkommende. Et sådant krav om uafhængighed tager således helt åbenlyst ikke sigte på at støtte eventuelle grove og helt uforsvarlige handlemåder hos dommere, der f.eks. består i forsætligt og i ond tro eller ved særligt alvorlig og grov uagtsomhed at tilsidesætte de nationale eller EU-retlige regler, hvis overholdelse de forventes at sikre, eller i at træffe vilkårlige afgørelser eller afgørelser, der er udtryk for retsnægtelse, til trods for, at de er betroet den funktion at dømme og i denne egenskab skal træffe afgørelse i de tvister, som borgerne anlægger ved dem (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis).
122
Det forekommer imidlertid afgørende for at bevare retternes uafhængighed og således undgå, at disciplinærordningen kan afledes fra sine legitime formål og anvendes til politisk kontrol med retsafgørelser eller til pres på dommere, at den omstændighed, at en retsafgørelse indeholder en eventuel fejl i fortolkningen og anvendelsen af de nationale eller EU-retlige regler eller i vurderingen af de faktiske omstændigheder og bedømmelsen af beviserne, ikke i sig selv kan medføre, at den pågældende dommer ifalder et disciplinært ansvar (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
123
Det er følgelig vigtigt, at muligheden for at gøre et disciplinært ansvar gældende over for en dommer som følge af en retsafgørelse begrænses til ekstraordinære undtagelsestilfælde som de i nærværende kendelses præmis 121 omtalte, og at en sådan mulighed i denne henseende afgrænses af objektive og kontrollerbare kriterier, der vedrører tvingende hensyn til en forsvarlig retspleje, samt af garantier, hvorved det tilsigtes at undgå enhver risiko for ydre pres på indholdet af retsafgørelser, og som således gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl hos de retsundergivne om, at de omhandlede dommere er uimodtagelige og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
124
I det foreliggende tilfælde fremgår det ikke af oplysningerne i anmodningerne om præjudiciel afgørelse – i modsætning til den retspraksis, der er nævnt i denne kendelses præmis 122 og 123 – at de almindelige nationale dommeres disciplinære ansvar som følge af manglende overholdelse af forfatningsdomstolens afgørelser i henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004, hvis ordlyd ikke indeholder nogen anden betingelse, er begrænset til de helt ekstraordinære tilfælde, der er nævnt i nærværende kendelses præmis 121.
125
Det følger heraf, at artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og beslutning 2006/928 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter forfatningsdomstolens afgørelser er bindende for de almindelige domstole, forudsat at national ret sikrer den nævnte forfatningsdomstols uafhængighed i forhold til navnlig den lovgivende og den udøvende magt, således som disse bestemmelser kræver det. Derimod skal disse bestemmelser i EU-traktaten og den nævnte beslutning fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter enhver tilsidesættelse af afgørelser truffet af den nationale forfatningsdomstol foretaget af dommere ved de almindelige domstole kan medføre, at de ifalder disciplinært ansvar (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 242).
126
Under disse omstændigheder – og da der er tale om sager, hvor den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning eller praksis udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 – synes en separat undersøgelse af chartrets artikel 47, som kun kan underbygge den konklusion, der allerede er fastslået i ovenstående præmis, ikke nødvendig med henblik på at besvare den forelæggende rets forespørgsler eller for løsningen af de tvister, der verserer for den.
Princippet om EU-rettens forrang
127
Den forelæggende ret har anført, at den praksis fra forfatningsdomstolen, der følger af de i hovedsagerne omhandlede domme, med hensyn til hvilken den er i tvivl om foreneligheden med EU-retten, i henhold til den rumænske forfatnings artikel 147, stk. 4, er bindende og skal overholdes af de nationale domstole, idet deres medlemmer ellers vil blive pålagt en disciplinær sanktion i henhold til artikel 99, litra ș), i lov nr. 303/2004. Under disse omstændigheder ønsker den oplyst, om princippet om EU-rettens forrang er til hinder for en sådan national lovgivning eller praksis og tillader en national domstol at undlade at anvende en sådan retspraksis, uden at dens medlemmer udsættes for en risiko for at blive pålagt en disciplinær sanktion.
128
Hvad dette angår erindrede Domstolen i præmis 245-248 i dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034), om sin faste praksis vedrørende EØF-traktaten, hvori princippet om EU-rettens forrang er blevet fastslået som værende et af de væsentligste kendetegn ved Unionens retsorden, idet den præciserede, at disse væsentlige kendetegn ved Unionens retsorden og betydningen af, at denne overholdes, i øvrigt er blevet bekræftet ved, at traktaterne om ændring af EØF-traktaten og navnlig Lissabontraktaten er blevet ratificeret uden forbehold. Den tilføjede i præmis 249 i denne dom, at det i artikel 4, stk. 2, TEU er bestemt, at Unionen respekterer medlemsstaternes lighed over for traktaterne. Unionen kan imidlertid kun overholde en sådan lighed, hvis det i medfør af princippet om EU-rettens forrang er umuligt for medlemsstaterne at lade en hvilken som helst ensidig foranstaltning gå forud for Unionens retsorden.
129
Siden Lissabontraktatens ikrafttræden har Domstolen i en fast praksis bekræftet den tidligere praksis vedrørende princippet om EU-rettens forrang, hvilket princip medfører en forpligtelse for alle instanser i medlemsstaterne til at sikre, at de forskellige EU-retlige regler gennemføres fuldt ud, idet medlemsstaternes nationale ret ikke kan ændre den virkning, som disse forskellige regler tillægges på disse staters område (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
130
I medfør af princippet om EU-rettens forrang må den omstændighed, at en medlemsstat påberåber sig bestemmelser i national ret, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, således ikke være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at de virkninger, der er knyttet til princippet om EU-rettens forrang, er bindende for alle organer i en medlemsstat, uden at navnlig de interne bestemmelser, herunder forfatningsbestemmelser, kan være til hinder herfor (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
131
I denne henseende skal det navnlig bemærkes, at princippet om forrang pålægger den nationale retsinstans, der inden for sit kompetenceområde skal anvende EU-retlige bestemmelser, en forpligtelse til – såfremt det ikke er muligt at anlægge en fortolkning af national lovgivning, der er i overensstemmelse med de EU-retlige krav – at sikre denne rets fulde virkning i den sag, som den skal behandle, idet den om fornødent af egen drift skal undlade at anvende enhver national lovgivning eller praksis, endog senere, der er i strid med en bestemmelse i EU-retten, der har direkte virkning, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale lovgivning eller praksis ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 252 og den deri nævnte retspraksis).
132
Hvad angår de EU-retlige bestemmelser, hvortil der henvises i de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse, bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF og de benchmarks, der er fastsat i bilaget til beslutning 2006/928, er formuleret i klare og præcise vendinger og ikke er ledsaget af nogen betingelser, således at de har direkte virkning (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 253 og den deri nævnte retspraksis).
133
I denne sammenhæng skal det præciseres, at mens det i overensstemmelse med artikel 19 TEU tilkommer de nationale domstole og Domstolen at garantere, at denne ret anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at garantere en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til denne ret, har Domstolen enekompetence for så vidt angår den endelige fortolkning af den nævnte ret. Under udøvelsen af denne kompetence tilkommer det i sidste ende Domstolen at præcisere rækkevidden af princippet om EU-rettens forrang i forhold til de relevante bestemmelser i EU-retten, idet denne rækkevidde hverken kan afhænge af fortolkningen af bestemmelser i national ret eller af en national retsinstans’ fortolkning af EU-retlige bestemmelser, der ikke svarer til Domstolens fortolkning. Til dette formål indfører den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, som er kernen i det ved traktaterne udformede domstolssystem, en dialog dommere imellem mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole, der har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvorved EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret således sikres (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 254 og den deri nævnte retspraksis).
134
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at den i henhold til den rumænske forfatning er bundet af den praksis, som følger af de domme, der er afsagt af den i hovedsagen omhandlede forfatningsdomstol, og at den ikke kan undlade at anvende denne retspraksis, selv om den i lyset af en præjudiciel dom afsagt af Domstolen måtte finde, at den nævnte retspraksis er i strid med EU-retten, idet dens medlemmer i modsat fald risikerer at blive udsat for disciplinær forfølgning eller at blive pålagt disciplinære sanktioner.
135
I denne henseende bemærkes, at en afgørelse, som Domstolen har truffet i en præjudiciel sag, er bindende for den nationale ret ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen med hensyn til fortolkningen de omhandlede EU-retlige bestemmelser. En national retsinstans, der har gjort brug af muligheden for eller har efterkommet forpligtelsen til at forelægge Domstolen en præjudiciel anmodning i henhold til artikel 267 TEUF, kan således ikke forhindres i øjeblikkeligt at anvende EU-retten i overensstemmelse med Domstolens afgørelse eller praksis, idet denne bestemmelses effektive virkning ellers ville blive tilsidesat. Det skal tilføjes, at beføjelsen til på tidspunktet for denne anvendelse at gøre alt, hvad der er nødvendigt for at se bort fra en national lovgivning eller praksis, som eventuelt udgør en hindring for EU-rettens fulde effektivitet, udgør en integrerende del af Unionens retsinstansers opgave, som påhviler den nationale ret, der inden for rammerne af sin kompetence skal anvende de EU-retlige regler, således at udøvelsen af denne beføjelse udgør en garanti, der er uløseligt forbundet med dommernes uafhængighed, der følger af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 256 og 257 og den deri nævnte retspraksis).
136
Enhver national lovgivning eller praksis, som har til følge, at EU-rettens virkning begrænses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende EU-retten, frakendes mulighed for, når den pågældende dommer anvender denne, at gøre, hvad der kræves for at undlade at anvende en national bestemmelse eller praksis, der måtte udgøre en hindring for den fulde virkning af EU-regler, er således uforenelig med de krav, der følger af selve EU-rettens natur (dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol), C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
137
En national lovgivning eller praksis, hvorefter den nationale forfatningsdomstols domme er bindende for de almindelige domstole, selv om disse domstole i lyset af en præjudiciel dom afsagt af Domstolen finder, at den retspraksis, der følger af disse forfatningsdomme, er i strid med EU-retten, kan forhindre disse retter i at sikre den fulde virkning af kravene i denne ret, hvilken virkning kan forstærkes af den omstændighed, at den nationale lovgivning kvalificerer en eventuel manglende overholdelse af denne forfatningsretlige retspraksis som en disciplinær forseelse (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 259).
138
I denne sammenhæng bemærkes, at artikel 267 TEUF er til hinder for enhver national lovgivning eller praksis, der kan forhindre de nationale domstole i – alt efter omstændighederne – at gøre brug af den adgang eller at efterkomme den forpligtelse, der er fastsat i artikel 267, til at forelægge Domstolen en præjudiciel afgørelse. Ifølge den retspraksis, der er nævnt i nærværende kendelses præmis 116, udgør den omstændighed, at de nationale dommere kan indbringe en sag for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, hvilket henhører under deres enekompetence, uden herved at være udsat for disciplinære procedurer eller sanktioner for at have udøvet muligheden herfor, i øvrigt en garanti, der er uløseligt forbundet med de nationale dommeres uafhængighed. I tilfælde af, at en dommer ved den almindelige nationale domstol efter Domstolens besvarelse måtte finde, at den nationale forfatningsdomstols praksis er i strid med EU-retten, må den omstændighed, at denne nationale dommer undlader at anvende den nævnte retspraksis i overensstemmelse med princippet om EU-rettens forrang, ligeledes på ingen måde medføre, at den pågældende ifalder disciplinært ansvar (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 260 og den deri nævnte retspraksis).
139
Det følger heraf, at princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter de almindelige nationale domstole er bundet af dommene fra den nationale forfatningsdomstol og – af denne grund, og da de ellers ville begå en disciplinær overtrædelse – ikke af egen drift kan undlade at anvende den retspraksis, der følger af disse afgørelser, selv om de i lyset af en dom fra Domstolen er af den opfattelse, at denne retspraksis er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF eller beslutning 2006/928 (dom af 21.12.2021, Euro Box Promotion m.fl., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 og C-840/19, EU:C:2021:1034, præmis 262).
140
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål i sagerne C-859/19, C-926/19 og C-929/19 besvares således:
–
Artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og beslutning 2006/928 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter den nationale forfatningsdomstols afgørelser er bindende for de almindelige domstole, forudsat at national ret sikrer den nævnte forfatningsdomstols uafhængighed, navnlig i forhold til den lovgivende og den udøvende magt, således som disse bestemmelser kræver det. Derimod skal disse bestemmelser i EU-traktaten og den nævnte beslutning fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter enhver tilsidesættelse af afgørelser truffet af den nationale forfatningsdomstol foretaget af dommere ved de almindelige domstole kan medføre, at de ifalder disciplinært ansvar.
–
Princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter de almindelige nationale domstole er bundet af afgørelser fra den nationale forfatningsdomstol og – af denne grund, og da de ellers ville begå en disciplinær overtrædelser – ikke af egen drift kan undlade at anvende den retspraksis, der følger af disse afgørelser, selv om de i lyset af en dom fra Domstolen er af den opfattelse, at denne retspraksis er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF eller beslutning 2006/928.
Sagsomkostninger
141
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne.
Af disse grunde bestemmer Domstolen (Sjette Afdeling):
1)
Artikel 325, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 2 i konventionen udarbejdet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, undertegnet i Luxembourg den 26. juli 1995, og Kommissionens beslutning 2006/928/EF af 13. december 2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Rumæniens fremskridt med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områdern[e] retsreform og bekæmpelse af korruption
skal fortolkes således, at
de er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter domme om korruption og merværdiafgiftssvig, der i første instans ikke er blevet afsagt af dommerkollegier, som er specialiserede på dette område, eller efter appel af dommerkollegier, hvis medlemmer alle er blevet udpeget ved lodtrækning, er absolut ugyldige, således at de pågældende sager om korruption og merværdiafgiftssvig, eventuelt efter et ekstraordinært søgsmål til prøvelse af endelige domme, skal undergives fornyet prøvelse i første og/eller anden instans, for så vidt som anvendelsen af denne nationale lovgivning eller praksis kan skabe en systemisk risiko for straffrihed for handlinger, der udgør alvorlig svig, som skader Unionens finansielle interesser, eller for korruption generelt. Forpligtelsen til at sikre, at sådanne lovovertrædelser er genstand for effektive og afskrækkende strafferetlige sanktioner, fritager ikke den forelæggende ret fra at efterprøve den nødvendige overholdelse af de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. De krav, der følger af chartrets artikel 47, stk. 2, første punktum, er ikke til hinder for, at en sådan national lovgivning eller praksis ikke anvendes, når den kan medføre en sådan risiko for systemisk straffrihed.
2)
Artikel 2 TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og beslutning 2006/928
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter den nationale forfatningsdomstols afgørelser er bindende for de almindelige domstole, forudsat at national ret sikrer den nævnte forfatningsdomstols uafhængighed i forhold til navnlig den lovgivende og den udøvende magt, således som disse bestemmelser kræver det. Derimod skal disse bestemmelser i EU-traktaten og den nævnte beslutning fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, hvorefter enhver tilsidesættelse af afgørelser truffet af den nationale forfatningsdomstol foretaget af dommere ved de almindelige domstole kan medføre, at de ifalder disciplinært ansvar.
3)
Princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning eller praksis, hvorefter de almindelige nationale domstole er bundet af afgørelser fra den nationale forfatningsdomstol og – af denne grund, og da de ellers ville begå en disciplinær overtrædelse – ikke af egen drift kan undlade at anvende den retspraksis, der følger af disse afgørelser, selv om de i lyset af en dom fra Domstolen er af den opfattelse, at denne retspraksis er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, artikel 325, stk. 1, TEUF eller beslutning 2006/928.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: rumænsk.