61991C0222
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CARL OTTO LENZ
presentate il 2 marzo 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
A — Introduzione
1.
Entrambe le presenti domande di pronuncia pregiudiziale, nei procedimenti C-222/91 e C-ll/92, riguardano l'interpretazione di singoli articoli della direttiva del Consiglio 13 novembre 1989, 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l'etichettatura dei prodotti del tabacco (in prosieguo: la «direttiva») (
1
). Anche se questi due procedimenti non sono stati riuniti, ritengo opportuno occuparmene in conclusioni comuni, poiché sono in stretta connessione.
2.
Le circostanze di fatto, gli antefatti e lo svolgimento del procedimento, le disposizioni pertinenti di diritto comunitario e nazionale e infine le osservazioni delle parti sono esposte nella relazione d'udienza, cosicché posso limitarmi a ricordare i punti essenziali delle due controversie. Su alcuni dettagli ritornerò, per quanto necessario, nell'ambito delle mie conclusioni.
3.
Nel procedimento C-222/91, che riguarda una domanda pregiudiziale del Consiglio di Stato (
2
), si tratta delle disposizioni del relativo decreto ministeriale, impugnate da imprese del settore del tabacco (in prosieguo: le «ricorrenti nella causa italiana»), le quali erano state adottate per dare attuazione all'art. 4 della direttiva. Relativamente al n. 2 di questa disposizione, che disciplina l'apposizione di specifiche avvertenze sui pacchetti di sigarette, il decreto prescriveva nella sua formulazione originaria che due di tali avvertenze dovevano essere apposte su ogni pacchetto. Secondo le ricorrenti nella causa italiana ciò era incompatibile con le disposizioni della direttiva, poiché quest'ultima prescriveva una sola avvertenza.
4.
È vero che la disciplina del decreto ministeriale è stata modificata, a seguito di una sentenza di annullamento del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, nel senso che viene ormai richiesta una sola avvertenza specifica, ma i ministeri convenuti hanno impugnato la sentenza del Tribunale dinanzi al Consiglio di Stato sostenendo che l'originaria formulazione del decreto rappresentava un corretto provvedimento di trasposizione. AI riguardo il Consiglio di Stato ci chiede quante avvertenze la direttiva stessa esiga ossia se gli Stati membri dispongano in ogni caso della facoltà di prescrivere più di un'avvertenza.
5.
Inoltre il giudice nazionale solleva una questione d'interpretazione dell'art. 4, n. 5, della direttiva sull'apposizione dell'avvertenza generale («nuoce gravemente alla salute») nel caso di prodotti del tabacco diversi dalle sigarette. Il decreto ministeriale prevede al riguardo (in entrambe le formulazioni) una dimensione minima del 4% della relativa faccia del pacchetto. Le ricorrenti nella causa italiana ritengono che una tale dimensione minima non possa essere prevista per questi prodotti in base alla direttiva. La questione del giudice nazionale si riferisce a questo punto controverso.
6.
Nel procedimento C-ll/92 la High Court of Justice solleva la questione dell'interpretazione delle disposizioni della direttiva che riguardano i requisiti di superficie relativi alle indicazioni sul contenuto di catrame e di nicotina (art. 3, n. 3, della direttiva) e relativi alle avvertenze (art. 4, n. 4, della direttiva) sui pacchetti di sigarette. La normativa adottata nel Regno Unito per l'attuazione della direttiva, la Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, dispone che le indicazioni coprano «almeno il 6%» della relativa faccia del pacchetto. Certo, per il caso in cui sigarette di qualsiasi marca vengono importate da un altro Stato membro, per essere messe in consumo nel Regno Unito, si considerano soddisfatte le condizioni della normativa britannica quando sul pacchetto siano apposte in lingua inglese avvertenze conformi alle prescrizioni che questo altro Stato membro ha adottato in attuazione della direttiva. Secondo il giudice nazionale è perciò possibile importare da un altro Stato membro e porre in commercio nel Regno Unito sigarette che, in base al diritto dell'altro Stato membro, siano state etichettate rispettando un requisito di superficie del 4%. Per contro sigarette fabbricate nel paese possono essere vendute solo se sono state etichettate rispettando la prescrizione del 6% posta nella disciplina britannica.
7.
Le ricorrenti nella causa principale (in prosieguo: le «ricorrenti nella causa britannica») ritengono che non sia compatibile con la direttiva sostituire con un requisito più restrittivo in caso di prodotti nazionali il requisito ivi previsto di una superficie di «almeno il 4%». Questo problema costituisce oggetto del rinvio della High Court.
B — Osservazioni
8.
Le questioni sollevate riguardano tutte, anche se da diversi punti di vista, il potere discrezionale, che le disposizioni della direttiva concedono agli Stati membri nel campo dell'etichettatura dei prodotti del tabacco. È perciò opportuno innanzi tutto occuparsi in generale della natura e della portata del ravvicinamento giuridico perseguito dalla direttiva (I), e successivamente esaminare nei dettagli le questioni sottoposte (II).
9.
I. 1) La direttiva, come risulta dal punto primo del preambolo, è basata sull'art. 100 A del Trattato. Questa disposizione autorizza il Consiglio ad adottare alle condizioni ivi menzionate le «misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno». Ai sensi dell'art. 8 A del Trattato il mercato interno comporta uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata tra l'altro la libera circolazione delle merci, secondo le disposizioni del Trattato stesso.
10.
Queste disposizioni fissano l'ambito nel quale si inserisce il programma che è alla base della direttiva.
11.
Al riguardo occorre constatare che le disposizioni da adottare ai sensi dell'art. 100 A mirano senza dubbio, in base alla definizione del mercato interno, all'eliminazione dei limiti che derivano da disposizioni di diritto nazionale, a causa delle quali gli Stati membri possono richiamarsi ad esigenze imperative del benessere comune o alla tutela degli interessi menzionati nell'art. 36 del Trattato CEE. In taluni casi tuttavia la capacità di circolazione che verrebbe raggiunta in base a questo programma può da sola risultare insufficiente per la creazione di un mercato interno. A tal fine può anzi essere necessario ravvicinare altresì le condizioni di concorrenza sui mercati degli Stati membri, affinché la libertà di circolazione delle merci (o un'altra libertà fondamentale) possa essere assicurata in maniera efficace e indiscriminata.
12.
In base a queste considerazioni la Corte di giustizia nella sua sentenza sul «biossido di titanio» (
3
) ha dichiarato che
«le disposizioni richieste da considerazioni di tutela dell'ambiente possono essere tali da costituire oneri per le imprese cui si applicano e, in mancanza di un ravvicinamento delle disposizioni nazionali in materia, la concorrenza potrebbe risultarne sensibilmente falsata».
13.
La Corte continua:
«Ne consegue che un'azione mirante a ravvicinare le norme relative alle condizioni di produzione di un determinato settore dell'industria, allo scopo di eliminare le distorsioni di concorrenza in questo settore, è tale da contribuire alla realizzazione del mercato interno e rientra, perciò, nella sfera di applicazione dell'art. 100 A, disposizione particolarmente adeguata ai fini del completamento del mercato interno» (
4
).
14.
L'armonizzazione ai sensi dell'art. 100 A, delle disposizioni nazionali che influiscono sulla circolazione delle merci, può perciò avere come fine sia la possibilità di circolazione dei prodotti sia anche il ravvicinamento delle condizioni di concorrenza. Al riguardo possono essere diversi il grado del ravvicinamento come anche la rilevanza di entrambi gli aspetti. La Commissione ha esposto dettagliatamente ciò nella causa C-222/91. Nel punto seguente mostrerò che gli autori della direttiva hanno optato chiaramente per una delle possibili concezioni.
2)
I punti di riferimento essenziali per determinare il tipo di armonizzazione scelto nella direttiva sono contenuti nel preambolo e negli artt. 8 e 9 della direttiva.
15.
Per quanto riguarda la possibilità di circolazione dei prodotti importati da altri Stati membri, la direttiva stabilisce infine quei criteri di fronte alla cui osservanza gli Stati membri non possono né vietare né limitare per motivi di etichettatura l'importazione di prodotti da altri Stati membri. Ciò risulta dal preambolo unitamente all'art. 8 della direttiva. Nei primi due ‘considerando’ si legge:
«Vi sono divergenze tra le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di etichettatura dei prodotti del tabacco. Tali disparità possono ostacolare gli scambi, e quindi l'attuazione ed il funzionamento del mercato interno.
Conviene eliminare simili eventuali ostacoli e, a tale scopo, assoggettare l'immissione sul mercato e la libera circolazione dei prodotti del tabacco a norme comuni per quanto concerne l'etichettatura».
16.
L'art. 8 della direttiva stabilisce
«1.   Gli Stati membri non possono né vietare né limitare, per motivi di etichettatura, la commercializzazione dei prodotti conformi alla presente direttiva.
2.   Le disposizioni della presente direttiva non pregiudicano la facoltà degli Stati membri di fissare, nel rispetto del Trattato, le prescrizioni che ritengono necessarie per garantire la protezione della salute delle persone all'importazione, alla vendita ed al consumo dei prodotti del tabacco, a condizione che ciò non implichi modifiche dell'etichettatura rispetto alle disposizioni della presente direttiva».
17.
Risulta indubbiamente dalle disposizioni della direttiva che l'etichettatura, sotto determinati aspetti, può essere diversa a seconda dello Stato membro in cui il prodotto è stato fabbricato. L'art. 4, n. 2, ammette ad esempio esplicitamente che gli elenchi delle avvertenze specifiche siano elaborati diversamente nei vari Stati membri. Tuttavia, laddove la direttiva non esclude tali divergenze, l'importazione non può essere vietata solo perché l'etichettatura del prodotto importato si discosta da quella del prodotto nazionale, finché il prodotto importato corrisponde alle disposizioni della direttiva e dello Stato di provenienza. La direttiva considera cioè equivalente l'etichettatura nonostante queste differenze.
18.
Per quanto riguarda il ravvicinamento delle condizioni di concorrenza sorge la questione intesa ad accertare fino a che punto la direttiva prescriva i requisiti che gli Stati membri pongono per i prodotti indipendentemente dalla loro origine. Al riguardo occorre distinguere, nell'ambito dei requisiti, tra limiti minimi e limiti massimi. Per quanto riguarda l'aspetto per primo menzionato, dal secondo e terzo ‘considerando’ nonché dall'art. 9 risulta che prodotti, che non soddisfano i requisiti della direttiva, in linea di principio non possono essere immessi sul mercato. Quanto alle «norme comuni», che la direttiva contiene in base al suo secondo‘considerando’, si legge, in conformità allo spirito dell'art. 100 A, n. 3, del Trattato, nel terzo ‘considerando’:
«Tali norme comuni devono tenere in debito conto la protezione della salute delle persone».
19.
Dall'art. 9, n. 2, risulta che le disposizioni di attuazione degli Stati membri devono entrare in vigore entro il 31 dicembre 1991. Dopodiché si stabilisce:
«Tuttavia, potranno ancora essere commercializzati:
—
fino al 31 dicembre 1992 le sigarette,
e
—
fino al 31 dicembre 1993 gli altri prodotti del tabacco, esistenti alla data del 31 dicembre 1991 e non conformi alla presente direttiva».
20.
È quindi chiaro che dopo la scadenza del periodo transitorio così previsto potranno essere immessi in commercio solo prodotti che siano conformi alla direttiva.
21.
Passo ora alla questione se la direttiva preveda pure un limite superiore dei requisiti, che valga anche in caso di prodotti interni, cosicché la loro commercializzazione non può essere vietata quando tale limite viene osservato.
22.
Ritengo che tale questione in via di principio — ma con riserva di particolari disposizioni che lasciano agli Stati membri un certo ambito discrezionale — sia da risolvere in senso affermativo.
23.
Ciò risulta a mio parere dalla già menzionata formulazione del primo e secondo ‘considerando’ e — in particolare — dell'art. 8. Quest'ultimo nel primo comma si riferisce esplicitamente alla «commercializzazione» (quindi non all'«importazione») dei prodotti. Nel secondo comma, relativamente alle disposizioni che gli Stati membri possono adottare a tutela della salute delle persone, si legge che queste riguardano «l'importazione, la vendita ed il consumo». Poi relativamente a questa facoltà viene fatta la riserva che l'azione degli Stati membri «non implichi modifiche dell'etichettatura rispetto alle disposizioni della presente direttiva».
24.
A queste formulazioni si dovrebbe forse attribuire minore rilevanza, se non ci fosse la sentenza Ratti (
5
). La Corte di giustizia, in occasione di un procedimento penale avviato dalle autorità italiane a carico di un cittadino italiano, si è occupata della direttiva 73/173/CEE relativa alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura dei prodotti pericolosi (solventi) (
6
). Le disposizioni rilevanti di tale direttiva — il primo ‘considerando’ e l'art. 8 — sono analoghe alle corrispondenti disposizioni della presente direttiva. L'art. 3 della direttiva 73/173/CEE contiene un divieto di commercializzazione, che per il suo senso corrisponde a quello dell'art. 9 della presente direttiva.
25.
La Corte di giustizia, relativamente alla direttiva 73/173/CEE ha dichiarato (punti 26 e 27 della motivazione della sentenza):
«Dal combinato disposto degli artt. 3 e 8 della direttiva 73/173/CEE risulta che possono essere messi in commercio soltanto solventi conformi “alle disposizioni della presente direttiva e del suo allegato” e che gli Stati membri non hanno la facoltà di mantenere in vigore, parallelamente alla disciplina contemplata dalla suddetta direttiva per le importazioni, una disciplina diversa per il mercato interno.
Perciò dal sistema della direttiva 73/173/CEE si desume che gli Stati membri non possono stabilire, nella propria legislazione nazionale, per quanto riguarda la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura dei solventi, condizioni più restrittive, né più precise di quelle della direttiva di cui trattasi, o comunque da questa diverse, e che tale divieto di imporre restrizioni non contemplate dalla direttiva si applica tanto ai prodotti posti direttamente in commercio sul mercato nazionale quanto ai prodotti importati» (
7
).
26.
Quanto valeva per la direttiva 73/173/CEE deve giustamente valere anche per la direttiva di cui è causa. Bisogna cioè considerare che il legislatore comunitario, nell'adottare la direttiva 89/622/CEE conosceva la sentenza Ratti. Se a base di questa direttiva avesse voluto porre un principio diverso da quello che la Corte aveva a suo tempo dedotto dal testo della direttiva 73/173/CEE, lo avrebbe lasciato capire mediante una chiara formulazione derogatoria. Poiché ciò non è avvenuto si deve ammettere che gli Stati membri, nell'ambito di applicazione della direttiva, non possono in generale fissare requisiti diversi ed in particolare più restrittivi di quelli previsti dalla direttiva.
27.
Questa conclusione non viene posta in discussione dalla sentenza nella causa C-376/90 (
8
), alla quale il governo britannico si è riferito nel corso della trattazione orale. In quella causa la Corte di giustizia ha considerato una disposizione sui valori limite relativi alle dosi di irradiazione che devono essere rispettati per gli apprendisti, come una norma di protezione minima benché questa non fosse esplicitamente indicata come tale (
9
). La Corte nella sentenza ha preso posizione innanzi tutto sull'art. 2, lett. b), del Trattato CEEA ed ha dichiarato che norme di sicurezza uniformi ai sensi di questa disposizione non escludono in ogni caso una maggiore protezione (da parte di un singolo Stato) (
10
). Per quanto riguarda l'interpretazione della direttiva stessa, la Corte di giustizia si è basata sul fatto che i valori ivi previsti si basano su raccomandazioni della Commissione internazionale di protezione radiologica, la quale dal canto suo considera questi valori proprio come il limite massimo ancora accettabile. La Corte di giustizia riteneva che la direttiva fosse da intendere allo stesso modo poiché da essa non risulta che il legislatore comunitario si sia discostato dalla posizione adottata dalla Commissione internazionale di protezione radiologica (
11
). Queste considerazioni però non si possono trasferire nella presente fattispecie.
28.
Vengono invece attenuati dalle possibilità di diversa impostazione concesse dalla direttiva gli effetti del principio che è a base della direttiva stessa e secondo cui gli Stati membri non possono fissare neanche a carico della propria produzione alcun requisito più restrittivo di quanto prevede la direttiva. Queste disposizioni, come anche il soprammenzionato art. 4, n. 2, possono essere giustamente intese solo nel senso che i produttori non hanno alcun diritto a che lo Stato membro di produzione accolga la meno severa tra le discipline possibili secondo la direttiva. Così dal meccanismo dell'art. 4, n. 2, può risultare che alcuni prodotti sul loro mercato nazionale vengano svantaggiati nella concorrenza con i prodotti importati, e cioè quando le avvertenze sui pacchetti nazionali vengono considerate dal consumatore più scoraggianti di quelle sui pacchetti importati. La direttiva ammette ciò consapevolmente.
29.
IL Su questa base devono essere esaminate le questioni del Consiglio di Stato e della High Court. Appare quindi opportuno occuparsi prima della — unica — questione della High Court.
30.
Successivamente mi occuperò della prima questione del Consiglio di Stato, che presenta un certo nesso con la questione della High Court, infine delle altre due questioni del Consiglio di Stato.
Sulla questione della High Court (causa C-ll/92)
31.
Tale questione si riferisce all'art. 3, n. 3, e all'art. 4, n. 4, della direttiva. L'art. 3, n. 3, stabilisce, relativamente alle indicazioni sul contenuto di catrame e di nicotina sui pacchetti di sigarette, quanto segue:
«Le menzioni devono essere stampate sulla parte laterale dei pacchetti di sigarette nella(e) lingua(e) ufficiale(i) del paese di commercializzazione finale, in caratteri perfettamente leggibili su fondo contrastante in modo da coprire almeno il 4% della faccia corrispondente. Questa percentuale è portata al 6% per i paesi con due lingue ufficiali e all'8% per i paesi con tre lingue ufficiali».
32.
L'art. 4 disciplina la relativa dimensione delle avvertenze generali e specifiche come segue:
«Sui pacchetti di sigarette, le avvertenze di cui ai nn. 1 e 2 debbono coprire almeno il 4% di ciascuna faccia più ampia dell'unità di condizionamento, non compresa la menzione dell'autorità di cui al n. 3 (
12
). Questa percentuale è portata al 6% per i paesi con due lingue ufficiali e all'8% per i paesi con tre lingue ufficiali».
33.
AA questo riguardo la High Court chiede
se sia compatibile con gli artt. 3, n. 3, e 4, n. 4, della direttiva 89/622/CEE una disciplina nazionale che prevede che le menzioni e le avvertenze prescritte dagli artt. 3, n. 1, e 4, nn. 1 e 2, della direttiva siano stampate sui pacchetti di sigarette in modo da coprire uno spazio pari ad almeno il 6% delle superfici indicate nella direttiva, qualora tali prescrizioni si applichino ai prodotti nazionali, ma si presumano soddisfatte per i pacchetti di sigarette importati da un altro Stato membro se questi sono conformi alle prescrizioni su tali spazi adottate dallo Stato membro di provenienza in conformità degli artt. 3, n. 3, e 4, n. 4, della direttiva.
34.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte tale questione solleva il problema se con l'espressione «almeno» debba essere concesso agli Stati membri un potere discrezionale nel senso che essi possano fissare per i prodotti nazionali il requisito di superficie in una percentuale più alta rispetto a quella prevista dalla direttiva, mentre il rispetto della percentuale prevista dalla direttiva è considerato sufficiente soltanto per l'immissione in commercio dei prodotti importati.
35.
Come la Commissione giustamente sostiene, la norma come tale non è chiara. L'espressione «almeno (...)» si può riferire, da un punto di vista puramente grammaticale, all'azione degli Stati membri, ai quali viene perciò posto (solo) un limite minimo, ma può essere considerata con pari ragione come misura per il comportamento del produttore, comportamento che in tal modo viene considerato illecito solo se si mantiene al di sotto del limite del 4%, e non se supera tale limite. Quest'ultima possibilità d'interpretazione non è esclusa dal fatto che la direttiva, in base al suo art. 10 nonché all'art. 189 del Trattato, è diretta agli Stati membri. Non si può neppure dire se l'espressione «almeno» si riferisca all'obbligo così determinato degli Stati membri o all'obbligo che questi devono imporre ai produttori.
36.
A mio parere, questa nozione si riferisce all'etichettatura da parte del produttore e non conferisce agli Stati membri alcun potere discrezionale, diversamente da quanto sostengono la Commissione, il governo britannico e quello irlandese. Le ricorrenti nella causa britannica fanno giustamente rilevare come una disposizione del tutto analoga, che riguarda l'etichettatura di solventi, sia già contenuta nell'art. 6 della soprammenzionata direttiva 73/173/CEE (
13
). Le conseguenze, che la Corte di giustizia ha tratto nella causa Ratti relativamente alla natura dell'armonizzazione ai sensi della direttiva 73/173/CEE, non sembrano essere state pregiudicate dall'art. 6 di questa direttiva, poiché la Corte di giustizia fa esplicito riferimento a questa disposizione.
37.
Inoltre occorre constatare che il legislatore comunitario nella direttiva 79/112/CEE (
14
), che tra l'altro disciplina l'etichettatura dei prodotti alimentari, ha previsto una disposizione che riserva espressamente un trattamento più severo ai prodotti nazionali. Innestandosi sull'art. 3, n. 1, di questa direttiva, secondo cui l'etichettatura dei prodotti alimentari (con riserva di altre modalità e deroghe) comporta soltanto determinate «indicazioni obbligatorie», il n. 2 di questa disposizione così recita:
«In deroga al n. 1 gli Stati membri possono mantenere le disposizioni nazionali che impongono l'indicazione dello stabilimento di fabbricazione o di condizionamento per la loro produzione nazionale».
38.
Diversamente da quanto è avvenuto in relazione all'art. 6 della direttiva 73/173/CEE (causa Ratti), con riferimento all'art. 3, n. 2, la Corte di giustizia ha dichiarato che quest'ultimo costituisce una deroga al principio dell'armonizzazione completa, come era stato fissato nella direttiva 79/112/CEE. Nella sentenza Mathot (
15
), pronunciata il 18 febbraio 1987, quindi prima dell'adozione della direttiva di cui è causa, la Corte di giustizia ha dichiarato:
«La direttiva 79/112/CEE ha così stabilito obblighi relativi all'etichettatura e alla presentazione dei prodotti alimentari smerciati in tutta la Comunità, senza alcuna distinzione a seconda dell'origine di detti prodotti, con la sola riserva del n. 2 dell'art. 3».
39.
Le successive considerazioni della Corte non limitano questa dichiarazione, ma chiariscono solo che un operatore economico non ha alcun diritto ad essere esentato dalle norme di trasposizione dello Stato interessato, solo perché queste ingiustamente non sono state estese ai prodotti importati.
40.
La Corte ha del resto confermato la giurisprudenza Mathot nella sentenza SĄRPP (
16
).
41.
Alla luce della prassi che il legislatore comunitario ha adottato in precedenti atti relativi all'etichettatura di determinate merci e alla luce delle diverse conseguenze che la Corte di giustizia ha collegato alle varie formulazioni, si impone la conclusione secondo cui con la formulazione di cui s'è testé detto agli Stati membri non doveva essere concesso alcun potere discrezionale per la determinazione di maggiori requisiti di superficie.
42.
Questa conclusione è compatibile con i fini della direttiva per quanto riguarda sia l'agevolazione del traffico commerciale sia il ravvicinamento delle condizioni di concorrenza.
Come giustamente hanno sostenuto le ricorrenti della causa britannica, un produttore, il quale intenda esportare il suo prodotto dallo Stato membro A, nel quale è previsto un requisito di superficie più severo che nella direttiva, nello Stato membro B, che ha la stessa lingua ufficiale dello Stato membro A, deve modificare il suo imballaggio, se per lo Stato membro B è sufficiente un requisito di superficie del 4%. Certo il prodotto etichettato in base alla normativa dello Stato membro A sarebbe idoneo alla commercializzazione anche nello Stato membro B, se si accogliesse il punto di vista della Commissione e del governo britannico. Tuttavia verrebbero svantaggiate le importazioni nei confronti dei prodotti nazionali dello Stato membro B se il produttore non si adeguasse al criterio meno restrittivo ivi presente. Verrebbero ugualmente poste in discussione la liberalizzazione del commercio e il ravvicinamento delle condizioni di concorrenza come obiettivi della direttiva.
43.
Sicuramente questo fenomeno, a causa della diversità delle lingue ufficiali degli Stati membri, riguarda solo il commercio tra pochi Stati membri. Spesso pacchetti di sigarette destinati all'esportazione devono essere etichettati diversamente da quelli destinati alla vendita interna (v. art. 3, n. 3, e art. 4, nn. 1 e 2). Proprio questo tuttavia induce a ritenere che con la determinazione dei requisiti di superficie sia stato perseguito in particular modo il ravvicinamento delle condizioni di concorrenza, nel senso che prodotti fabbricati in uno Stato membro non possono essere sottoposti a regole più severe rispetto ai prodotti importati. L'interpretazione, che la Commissione ed il governo britannico intendono dare alle disposizioni di cui è causa, si contrappone chiaramente a tale fine. Tale conclusione è tanto più giustificata in quanto la direttiva, se intesa come disciplina minima, non pone alcun limite superiore per la percentuale che gli Stati membri possono stabilire. Questa percentuale può perciò — teoricamente — collocarsi tra il 5% ed il 100%. Non posso credere che gli autori della direttiva volessero creare una tale situazione giuridica.
44.
Come risulta dal combinato disposto dell'art. 4, n. 2, e dell'allegato della direttiva, essi, quando volevano ammettere differenze fra le disposizioni dei singoli Stati, hanno piuttosto delimitato esattamente l'ambito del potere discrezionale degli Stati membri. All'interno di questo potere discrezionale gli Stati membri in realtà non si discostano dalla direttiva, bensì la applicano — in maniera consentita e prevedibile — secondo modalità diverse da quelle di altri Stati membri.
45.
La natura della normativa comune di cui è causa nella fattispecie raccomanda anch'essa un tale modo di agire. Differenze nel rigore di norme sull'etichettatura, che mettono in guardia contro il consumo del prodotto di cui trattasi e quindi dovrebbero contribuire ad una limitazione di tale consumo, possono in particolare fortemente ostacolare la parità di opportunità nella concorrenza. Sussiste quindi una differenza tra norme di questo tipo e quelle che riguardano la qualità del prodotto stesso. Disposizioni nazionali, che oltrepassano gli standard previsti in una direttiva di armonizzazione relativamente alla qualità del prodotto a cui ci si riferisce, possono, a seconda dei casi, giustificare un vantaggio concorrenziale dei prodotti fabbricati in tale Stato sui mercati degli Stati membri — anche di quelli diversi dallo Stato di produzione —, quando a queste disposizioni più restrittive sia connessa una buona reputazione dei prodotti stessi. Questo vantaggio può, a seconda delle circostanze, compensare lo svantaggio concorrenziale, che deriva dall'applicazione delle disposizioni più restrittive sul mercato dello Stato membro di fabbricazione. Un tale meccanismo non è tuttavia pensabile nella presente causa, poiché le avvertenze mirano proprio a danneggiare la «reputazione» del prodotto.
46.
Stando così le cose non ritengo convincente il riferimento fatto dalla Commissione e dal governo britannico, a sostegno della loro tesi, al carattere evolutivo della direttiva, enunciato nell'ottavo ‘considerando’, nonché alla lotta contro il consumo di tabacco, che la risoluzione menzionata al quinto ‘considerando’ indica come fine prioritario del programma d'azione comunitario contro il cancro (
17
).
47.
Forse si sarebbe potuto prevedere un diverso sistema nel senso della protezione della salute, il cui rafforzamento l'ottavo ‘considerando’ si riserva nel corso di ulteriori provvedimenti. Una tale volontà degli autori della direttiva non risulta tuttavia nel testo e nella struttura di tale atto giuridico. La Corte di giustizia può basarsi per la sua interpretazione solo su punti di appoggio obiettivi e perciò dimostrabili.
48.
In conclusione propongo di risolvere la questione della High Court nel modo seguente:
Ai sensi degli artt. 3, n. 3, e 4, n. 4, della direttiva 89/622/CEE gli Stati membri devono prescrivere per tutti i pacchetti di sigarette che le indicazioni sul contenuto di catrame e di nicotina e le avvertenze ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, coprano almeno il 4% della rispettiva faccia del pacchetto. Essi non possono esigere una superficie maggiore, nemmeno se limitano questo requisito più rigoroso ai loro prodotti nazionali.
Sulla prima questione del Consiglio di Stato
49.
La prima questione del Consiglio di Stato riguarda l'art. 4, n. 5, della direttiva relativo alle avvertenze generali nel caso di prodotti del tabacco diversi dalle sigarette. Esso prevede:
«Sui prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, l'avvertenza generale di cui al n. 1 è stampata o apposta in modo inamovibile in un punto apparente su fondo contrastante e in modo da essere facilmente visibile, chiaramente leggibile e indelebile. Non deve assolutamente essere nascosta, velata o separata con altre indicazioni o immagini».
Contrariamente alla disposizione sui pacchetti di sigarette (il soprammenzionato art. 4, n. 4 (
18
)), questa norma non contiene alcuna disposizione esplicita circa la parte percentuale, che l'avvertenza, riferita ad una faccia del pacchetto o ad un'altra superfìcie, deve coprire.
50.
Al riguardo il Consiglio di Stato chiede:
«Se la direttiva 89/622/CEE del 13 novembre 1989, art. 4, debba essere interpretata nel senso che l'autorità nazionale abbia la facoltà di imporre che, sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diverse dai pacchetti di sigarette, l'avvertenza generale di cui al punto 1 dell'articolo stesso copra almeno il 4% della superficie della faccia su cui è apposta».
51.
Diversamente dalla questione appena trattata questa solleva il problema del potere discrezionale degli Stati membri non sotto l'aspetto di una competenza compresa nella direttiva ma sotto l'aspetto della portata dell'armonizzazione. Il testo dell'art. 4, n. 5, non intende dire in nessun modo che gli Stati membri possano adottare differenti discipline in questo o in quel settore. Da ciò si può dedurre o che il requisito di superficie ricade nell'armonizzazione creata mediante l'art. 4, n. 5, cosicché è incompatibile con questa norma, in quanto non è in nessun caso ammissibile né in relazione a prodotti interni né in relazione a prodotti importati, oppure che esso ricade, ancora per entrambi i tipi di prodotti, al di fuori del settore armonizzato. In quest'ultimo caso esso deve essere valutato non più sulla base della direttiva, ma solo sulla base degli artt. 30 e 36, che a loro volta riguardano unicamente prodotti importati.
52.
A mio parere un tale requisito ricade nell'armonizzazione nel senso che l'art. 4, n. 5, lo esclude in maniera tacita ma chiara.
53.
Come si deduce dall'art. 3, n. 3, e dall'art. 4, n. 4, il problema del requisito di superfìcie era noto agli autori della direttiva. Si deve perciò supporre che nel caso dell'art. 4, n. 5, essi abbiano consapevolmente rinunciato ad una disciplina in tale senso. Questa conclusione si impone a maggior ragione in quanto l'avvertenza di cui all'art. 4, n. 5, dev'essere apposta in un «punto» (apparente) del pacchetto. Nell'art. 3, nn. 1 e 3, nonché nell'art. 4, nn. 1, 2 e 4, risulta per contro che l'avvertenza deve coprire le «facce» di questi pacchetti — per una determinata percentuale di queste «facce». Inoltre un requisito del tipo qui in discussione completa la disciplina sulla visibilità e leggibilità che è contenuta in modo analogo negli artt. 3, n. 3, e 4, nn. 4 e 5: al di sotto di una determinata misura assoluta le indicazioni scritte non possono più essere decifrate da un consumatore medio; al di sotto di un determinato limite relativo esse possono sfuggire alla sua attenzione, poiché appaiono irrilevanti rispetto alle dimensioni del pacchetto.
54.
La tesi qui esposta viene infine confermata anche dai lavori preparatori che dimostrano che il requisito di superfìcie, in un primo momento preso in esame anche per prodotti diversi dalle sigarette, è stato lasciato cadere successivamente (a quanto pare per motivi pratici) (
19
). Inoltre la direttiva 92/41/CEE (
20
) ha modificato l'art. 4, n. 5, nel senso che ciascuna delle avvertenze richieste deve coprire «l'l% della superficie totale dell'imballaggio».
55.
Propongo quindi di risolvere la prima questione del Consiglio di Stato nel modo seguente:
L'art. 4, n. 5, della direttiva 89/622/CEE non ammette che gli Stati membri, nel caso di prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, prescrivano che l'avvertenza generale ai sensi del n. 1 di questo articolo copra almeno il 4% della superficie sulla quale è apposta.
Sulla seconda e terza questione del Consiglio di Stato
56.
Tali questioni riguardano l'art. 4, n. 2, della direttiva, il quale relativamente alle cosiddette avvertenze specifiche sui pacchetti di sigarette prevede quanto segue:
«Per i pacchetti di sigarette, l'altra faccia più ampia (
21
) del condizionamento reca, nella(e) lingua(e) ufficiale(i) del paese di commercializzazione finale, avvertenze specifiche alternative secondo la seguente regola:
—
ciascuno Stato membro elabora un elenco di avvertenze esclusivamente sulla base di quelle riportate nell'allegato;
—
le avvertenze specifiche adottate sono stampate sulle unità di condizionamento in modo da garantire che ciascuna di esse compaia su un eguale quantità di imballaggi con una tolleranza di più o meno il 5%».
57.
Al riguardo il giudice nazionale chiede:
«Se la direttiva 89/622/CEE del 13 novembre 1989, art. 4, n. 2, debba essere interpretata nel senso che essa prescriva l'apposizione di una sola avvertenza specifica su ciascun pacchetto di sigarette ovvero prescriva l'apposizione di un numero superiore di avvertenze specifiche.
Se, nell'ipotesi che il quesito sub b) debba essere risolto nel senso che la direttiva comunitaria prescrive, di per sé, non più di un'avvertenza specifica su ciascun pacchetto di sigarette, resti nondimeno in facoltà dell'autorità nazionale prescrivere l'apposizione, su ciascun pacchetto, di un maggior numero di avvertenze specifiche».
58.
Entrambe le questioni trovano il loro fondamento in un'ambiguità linguistica dell'art. 4, n. 2. Questa disposizione utilizza cioè la nozione «avvertenza» solo al plurale. Mentre il senso di questo plurale nel primo trattino è senz'altro chiaro, poiché ivi si fa riferimento alle «avvertenze riportate nell'allegato», crea confusione il testo della frase introduttiva e del secondo trattino, che, senza precisare, parlano di «avvertenze» che devono essere apposte oppure stampate sui pacchetti di sigarette (
22
).
59.
In teoria si può pensare a diverse possibilità.
—
La direttiva prescrive una sola avvertenza. In tal caso il requisito secondo cui deve essere apposta più di un'avvertenza può essere ammissibile o escluso.
—
La direttiva richiede più avvertenze, quindi almeno due. Logicamente ciò significa che gli Stati membri sono adempienti verso la direttiva anche se prescrivono più di due avvertenze.
60.
Io interpreto il testo nel senso che deve essere richiesta una sola avvertenza e che non può tuttavia esserne richiesta più d'una.
61.
Infatti, ogni soluzione, che consentisse agli Stati membri anche solo di prescrivere più di un'avvertenza, comporterebbe l'impossibilità di delimitare secondo criteri obiettivi il numero delle avvertenze che potrebbero lecitamente essere richieste. Manca quindi un ambito ben definito di disposizioni, con riferimento alle quali si possa ammettere che gli autori della direttiva intenzionalmente le considerano equivalenti.
62.
Infine, in caso di diversa interpretazione, l'applicazione dell'art. 4, n. 4, solleverebbe problemi insormontabili. Rimarrebbe cioè assolutamente oscuro a che cosa si riferisca la percentuale del 4% (se a ciascuna avvertenza o al complesso delle avvertenze) e come si debba procedere in caso di più avvertenze negli Stati membri con due o tre lingue ufficiali.
63.
Queste considerazioni portano alle seguenti soluzioni della seconda e terza questione del Consiglio di Stato:
L'art. 4, n. 2, della direttiva 89/622/CEE va interpretato nel senso che esso prescrive l'apposizione di un'avvertenza specifica su ogni pacchetto di sigarette e che gli Stati membri non possono esigere un numero maggiore di tali avvertenze su ogni pacchetto.
C — Conclusione
64.
In conclusione propongo a codesta Corte di risolvere nel modo seguente le questioni poste nelle cause C-222/91 e C-ll/92:
Nella causa C-222/91:
1)
L'art. 4, n. 5, della direttiva 89/622/CEE non ammette che gli Stati membri nel caso di prodotti del tabacco diversi dalle sigarette prescrivano che l'avvertenza generale ai sensi del n. 1 di questo articolo copra almeno il 4% della superficie sulla quale è apposta.
2)
L'art. 4, n. 2, della direttiva 89/622/CEE va interpretato nel senso che esso prescrive l'apposizione di un'avvertenza specifica su ogni pacchetto di sigarette e che gli Stati membri non possono esigere un numero maggiore di tali avvertenze su ogni pacchetto.
Nella causa C-ll/92:
Ai sensi degli artt. 3, n. 3 e 4, n. 4, della direttiva 89/622/CEE gli Stati membri devono prescrivere per tutti i pacchetti di sigarette che le indicazioni sul contenuto di catrame e di nicotina e le avvertenze ai sensi dell'art. 4, nn. í e 2, coprano almeno il 4% della rispettiva faccia del pacchetto. Essi non possono esigere una superficie maggiore, nemmeno se limitano questo requisito più rigoroso ai loro prodotti nazionali.
(
*1
)	Lingua originale: il tedesco.
(
1
)	GU L 359 dell'8.12.1989, pag. 1.
(
2
)	Si tratta del primo rinvio pregiudiziale di questo Supremo organo giurisdizionale.
(
3
)	Sentenza 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio (Race. pag. I-2867).
(
4
)	Punto 23 della motivazione.
(
5
)	Sentenza 5 aprile 1979, causa C-148/78, Ratti (Race. 1979, pag. 1629).
(
6
)	Direttiva del Consiglio 4 giugno 1973 (GU L189, delľ 11.7.1973, pag. 7).
(
7
)	II corsivo è mio.
(
8
)	Sentenza 25 novembre 1992, causa C-376/90, Commissione/Belgio (Race. pag. I-6153).
(
9
)	Art. 10, n. 2, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/836/Euratom (GU L 246 dcl 17.9.1980, pag. 1).
(
10
)	Punti 18 e 19 della motivazione.
(
11
)	Punti 24-27 della motivazione.
(
12
)	Il n. 3 recita:
«Gli Stati membri possono prevedere che le avvertenze di cui ai nn. 1 e 2 siano accompagnate dalla menzione dell'autorità che ne è l'autrice».
(
13
)	L'art, 6, n. 1, così recita:
«1.
Quando le menzioni prescritte dall'art. 5 si trovano su un'etichetta, essa deve essere apposta su uno o più lati dell'imballaggio in modo da assicurare la lettura orizzontale quando il collo si trova in posizione normale. Le dimensioni dell'etichetta devono corrispondere ai seguenti formati:
Capacità
Formato dell'imballaggio
—
inferiore o pari a 3 1
possibilmente
52 x 74 mm
—
superiore a 3 1 e inferiore o pari a 50 1
almeno
74 x 105 mm
—
superiore a 50 1 e inferiore o pari a 500 I
almeno
105 x 148 mm
—
superiore a 500 1
almeno
148 x 210 mm
Ogni simbolo deve occupare almeno un decimo della superficie dell'etichetta. L'etichetta deve aderire con tutta la sua superfìcie all'imballaggio che contiene direttamente il preparato».
(
14
)	Direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degü Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU L 33, dell'8.2.1979, pag. 1).
(
15
)	Sentenza 18 febbraio 1987, causa 98/86, Pubblico ministero/Mathot (Race. pag. 809, punto 11 della motivazione).
(
16
)	Sentenza 12 dicembre 1990, causa C-241/89, SARPP/Chambre syndical des raffineurs et conditionneurs de sucre de France e a. (Race. 1990, pag. I-4695, punto 16 della motivazione).
(
17
)	Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti nell'ambito del Consiglio del 7 luglio 1986 concernente un programma di azione delle Comunità europee contro u cancro (GU C184 del 23.7.1986, pag. 19).
(
18
)	V. sopra paragrafo 32.
(
19
)	V. la proposta della Commissione [COM(87) 719 def.; GU C 48 del 20.2.1988, pag. 8]; il parere del Comitato economico e sociale (GU C 237, del 12.9.1988, pag. 43); proposta modificata della Commissione [COM(88) 845 def.; GU C 62 dell'11.3.1989, pag. 12].
(
20
)	Direttiva del Consiglio 15 maggio 1992, che modifica la direttiva 89/622/CEE concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l'etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 158 dell'11.6.1992, pag. 30).
(
21
)	Queila opposta alla superficie più visibile ai sensi dell'art. 4, n. 1.
(
22
)	Ndt: Queste considerazioni si basano sulla versione tedesca dell'art. 4, n. 2.