62020TJ0469_RES
Υπόθεση Τ-469/20
Βασίλειο των Κάτω Χωρών
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έβδομο πενταμελές τμήμα) της 16ης Νοεμβρίου 2022
«Κρατικές ενισχύσεις – Ολλανδικός νόμος για την απαγόρευση της χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας – Πρόωρη παύση λειτουργίας μονάδας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από άνθρακα – Χορήγηση αποζημίωσης – Απόφαση για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων – Απόφαση που κηρύσσει την ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά – Έλλειψη ρητού χαρακτηρισμού ως «κρατικής ενίσχυσης» – Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξη δεκτική προσφυγής – Παραδεκτό – Άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 – Ασφάλεια δικαίου »
Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Απόφαση διαπιστώνουσα τη συμβατότητα κρατικού μέτρου με την εσωτερική αγορά χωρίς προηγούμενο χαρακτηρισμό του εν λόγω μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης – Εμπίπτει
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 27-34)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Εξέτασή τους από την Επιτροπή – Αρμοδιότητα – Έκδοση απόφασης διαπιστώνουσας τη συμβατότητα κρατικού μέτρου με την εσωτερική αγορά χωρίς προηγούμενο χαρακτηρισμό του εν λόγω μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης – Απόφαση ληφθείσα από την Επιτροπή καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της
(Άρθρο 107 § 3 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 3)
(βλ. σκέψεις 51-53, 55, 58-62, 64, 70, 71)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία εγκρίθηκε η αποζημίωση για την παύση της λειτουργίας μονάδων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που λειτουργούσαν στις Κάτω Χώρες. Η Επιτροπή δεν μπορεί να αποφανθεί επί της συμβατότητας εθνικού μέτρου με την εσωτερική αγορά χωρίς να έχει προηγουμένως διαπιστώσει ότι το μέτρο αυτό συνιστά κρατική ενίσχυση.
Στις 11 Δεκεμβρίου 2019, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών εξέδωσε νόμο για την απαγόρευση της χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από 1ης Ιανουαρίου 2030 το αργότερο.
Μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, χορηγήθηκε μεταβατική περίοδος πέντε έως δέκα ετών σε τέσσερις από τις πέντε μονάδες παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που λειτουργούσαν στις Κάτω Χώρες, προκειμένου να τους δοθεί η δυνατότητα να ανακτήσουν τις πραγματοποιηθείσες επενδύσεις, να προσαρμοστούν σε άλλη πρώτη ύλη ή να προετοιμαστούν για τη διακοπή λειτουργίας. Αντιθέτως, η μονάδα Hemweg 8, η οποία δεν χρησιμοποιούσε ως καύσιμο τη βιομάζα ούτε παρήγε καμία ανανεώσιμη ενέργεια και της οποίας ή αποδοτικότητα ήταν χαμηλότερη από την αποδοτικότητα των τεσσάρων άλλων μονάδων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, αναγκάστηκε να διακόψει τη λειτουργία της στα τέλη του 2019.
Στο πλαίσιο αυτό, η Ολλανδική Κυβέρνηση αποφάσισε να χορηγήσει αποζημίωση 52,5 εκατομμυρίων ευρώ στην εταιρία που εκμεταλλευόταν τη μονάδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας Hemweg 8, για την αποκατάσταση της ζημίας την οποία η εταιρία αυτή υπέστη λόγω της πρόωρης διακοπής λειτουργίας (στο εξής: επίμαχο μέτρο), σύμφωνα με τη δυνατότητα που προβλέπει προς τούτο ο νόμος της 11ης Δεκεμβρίου 2019.
Με απόφαση της 12ης Μαΐου 2020 (
1
), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κήρυξε το επίμαχο μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, χωρίς ωστόσο να εξετάσει αν το μέτρο αυτό παρείχε πλεονέκτημα στην εταιρία που εκμεταλλευόταν τον σταθμό Hemweg 8 και συνιστούσε, ως εκ τούτου, κρατική ενίσχυση.
Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών άσκησε προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της εν λόγω απόφασης, η οποία έγινε δεκτή από το έβδομο πενταμελές τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου. Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να αποφανθεί επί της συμβατότητας εθνικού μέτρου με την εσωτερική αγορά χωρίς προηγουμένως να διαπιστώσει ότι το μέτρο αυτό συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προκαταρκτικώς, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την ένσταση απαραδέκτου της Επιτροπής, η οποία στηρίζεται στο ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα για το Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, απόφαση στηριζόμενη στις παραγράφους 1 και 3 του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, η οποία, μολονότι χαρακτηρίζει ένα μέτρο ως κρατική ενίσχυση, το κηρύσσει συμβατό με την εσωτερική αγορά, πρέπει να θεωρείται πράξη δεκτική προσφυγής δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Μολονότι δε η προσβαλλόμενη απόφαση δεν αποφάνθηκε επί του ζητήματος αν το επίμαχο εθνικό μέτρο συνιστούσε κρατική ενίσχυση, είχε ως συνέπεια την έγκρισή του. Επομένως, με την έκδοση της εν λόγω απόφασης, η Επιτροπή αποφάσισε να περατώσει την προκαταρκτική διαδικασία εξέτασης την οποία κίνησε και αρνήθηκε εμμέσως να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας κατ’ άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, έλαβε οριστικώς θέση επί της συμβατότητας του επίμαχου μέτρου με την εσωτερική αγορά, γεγονός που συνεπάγεται δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει την προσφυγή παραδεκτή, χωρίς να χρειάζεται να εξετάσει αν τα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα που παρήγαγε η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν ικανά να θίξουν τα συμφέροντα του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει τις αιτιάσεις του Βασιλείου των Κάτω Χωρών που στηρίζονται στο ότι η Επιτροπή, κηρύσσοντας το επίμαχο μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά χωρίς να αποφανθεί επί του ζητήματος του χαρακτηρισμού του ως κρατικής ενίσχυσης, ενήργησε καθ’ υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της και παραβίασε την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει, καταρχάς, ότι η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589 (
2
), καταλήγοντας, με το διατακτικό της, στη συμβατότητα του επίμαχου μέτρου με την εσωτερική αγορά, δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
Δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά οι «ενισχύσεις» για την προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον. Η χρήση, όμως, του όρου «ενίσχυση» συνεπάγεται ότι η συμβατότητα εθνικού μέτρου με την εσωτερική αγορά μπορεί να εξεταστεί μόνον αφού το μέτρο αυτό χαρακτηριστεί ως ενίσχυση.
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, όταν η Επιτροπή, κατά το πέρας του προκαταρκτικού σταδίου εξέτασης, δεν έχει πειστεί είτε ότι ένα κρατικό μέτρο δεν συνιστά «ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, είτε ότι, αν το μέτρο αυτό χαρακτηρισθεί ως ενίσχυση, συμβιβάζεται με τη Συνθήκη ή όταν η διαδικασία αυτή δεν της έχει παράσχει τη δυνατότητα να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν κατά την εκτίμηση του αν το εν λόγω μέτρο συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, τότε το θεσμικό όργανο αυτό οφείλει να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και δεν διαθέτει συναφώς διακριτική ευχέρεια.
Συνεπώς, κατά το Γενικό Δικαστήριο, μόνον ένα μέτρο που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, ήτοι μέτρο το οποίο χαρακτηρίζεται ως κρατική ενίσχυση, μπορεί να κριθεί από την Επιτροπή συμβατό με την εσωτερική αγορά.
Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται, εξάλλου, από τις σχετικές διατάξεις του κανονισμού 2015/1589, του οποίου το άρθρο 4 καθιερώνει ένα προκαταρκτικό στάδιο εξέτασης των μέτρων ενισχύσεως, στάδιο το οποίο έχει ως σκοπό να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να διαμορφώσει μια πρώτη γνώμη επί του εξεταζόμενου μέτρου. Μετά το πέρας του σταδίου αυτού, η Επιτροπή διαπιστώνει είτε ότι το επίμαχο κρατικό μέτρο δεν συνιστά ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ είτε ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης. Στην δεύτερη περίπτωση, το εν λόγω μέτρο ενδέχεται να μη δημιουργεί αμφιβολίες όσον αφορά τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά ή, αντιθέτως, να δημιουργεί τέτοιες αμφιβολίες. Εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο, μολονότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν δημιουργεί αμφιβολίες ως προς το κατά πόσο συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, αποφασίζει να μη διατυπώσει αντιρρήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 2015/1589.
Επομένως, το άρθρο 4 του κανονισμού 2015/1589 προβλέπει εξαντλητικό κατάλογο των αποφάσεων που μπορεί να λάβει η Επιτροπή μετά το πέρας της προκαταρκτικής εξέτασης του επίμαχου εθνικού μέτρου, μεταξύ των οποίων δεν περιλαμβάνεται η δυνατότητα έκδοσης απόφασης με την οποία ένα εθνικό μέτρο κρίνεται μεν συμβατό με την εσωτερική αγορά, χωρίς όμως η Επιτροπή να έχει προηγουμένως αποφανθεί επί του χαρακτηρισμού του μέτρου αυτού ως κρατικής ενίσχυσης.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι η Επιτροπή, κηρύσσοντας, με την προσβαλλόμενη απόφαση, το επίμαχο μέτρο συμβατό με την εσωτερική αγορά, χωρίς να έχει προηγουμένως αποφανθεί επί του ζητήματος αν ένα τέτοιο μέτρο συνιστά ενίσχυση, υπερέβη τις αρμοδιότητές της. Επιπλέον, στο μέτρο που η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παρείχε στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών τη δυνατότητα να γνωρίζει με ακρίβεια τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του, η Επιτροπή παραβίασε επίσης την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Για τους λόγους αυτούς, το Γενικό Δικαστήριο κάνει δεκτή την προσφυγή και ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση, χωρίς να αποφανθεί επί των λοιπών λόγων ακυρώσεως που προέβαλε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
(
1
)	Απόφαση C(2020) 2998 final της Επιτροπής, της 12ης Μαΐου 2020, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA. 54537 (2020/NN) – Κάτω Χώρες, Απαγόρευση της χρησιμοποίησης του άνθρακα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας στις Κάτω Χώρες (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2015, περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (ΕΕ 2015, L 248, σ. 9). Κατά την προαναφερθείσα διάταξη, «εφόσον η Επιτροπή διαπιστώσει, μετά από προκαταρκτική εξέταση, ότι το κοινοποιηθέν μέτρο, ενώ εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, δεν δημιουργεί αμφιβολίες κατά πόσον συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά, το κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά […]. Στην απόφαση αυτή, αναφέρεται η συγκεκριμένη εξαίρεση της ΣΛΕΕ που εφαρμόσθηκε».