62004CC0368_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Με την παρούσα αίτησή του για την έκδοση προδικαστικής απόφασης, το αυστριακό Verwaltungsgerichtshof (διοικητικό δικαστήριο) υπέβαλε μια σειρά ερωτημάτων σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις.
2. Το 1996, η Αυστρία καθιέρωσε επιστροφή του φόρου ενέργειας στις επιχειρήσεις του κλάδου παραγωγής προϊόντων αν το ποσό του εν λόγω φόρου υπερέβαινε το 0,35 % της καθαρής αξίας της παραγωγής τους, χωρίς, όμως, να κοινοποιήσει το μέτρο στην Επιτροπή ως κρατική ενίσχυση. Όταν, το 2001 (2), το Δικαστήριο έκρινε ότι η εν λόγω φορολογική ελάφρυνση συνιστούσε κρατική ενίσχυση, επειδή δεν παρεχόταν και στις επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών και, ως εκ τούτου, ήταν επιλεκτικού χαρακτήρα, η Επιτροπή εξέτασε το μέτρο και αποφάσισε, το 2002, ότι, για την περίοδο μεταξύ 1996 και 2001, το εν λόγω μέτρο συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά. Στη φάση εκείνη, η Επιτροπή δεν εξέτασε αν, ενδεχομένως, η υιοθέτηση του ορίου του 0,35 % προσέδιδε, επίσης, στο μέτρο επιλεκτικό χαρακτήρα. Ακολούθως, το 2004, επανεξέτασε την ενίσχυση, η οποία, εν τω μεταξύ, είχε επεκταθεί και στις επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών, αλλά, αυτή τη φορά, έκρινε ότι επρόκειτο για μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα λόγω του ορίου του 0,35 % το οποίο ευνοούσε τις επιχειρήσεις με υψηλή κατανάλωση ενέργειας και ως εκ τούτου δεν συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά, όσον αφορά τα έτη 2002 και 2003.
3. Η κύρια δίκη αφορά αιτήσεις για επιστροφή φόρου, τις οποίες υπέβαλαν ορισμένες επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών για το χρονικό διάστημα μεταξύ 1996 και 2001, κατά το οποίο δεν είχε κοινοποιηθεί η ενίσχυση στην αρχική της μορφή.
4. Υπό τις συνθήκες αυτές, το εθνικό δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν, για το χρονικό αυτό διάστημα, το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ απαγορεύει την εφαρμογή της διάταξης η οποία περιορίζει την ισχύ του μέτρου της επιστροφής φόρου στις επιχειρήσεις παραγωγής ενσωμάτων αγαθών, μολονότι η Επιτροπή έκρινε, εν τω μεταξύ, ότι η ενίσχυση συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά για την εν λόγω περίοδο. Ερωτά, επίσης, αν, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, το άρθρο 88, παράγραφος 3, επιβάλλει, επίσης, να παρασχεθεί δικαίωμα επιστροφής φόρου και στις επιχειρήσεις στις οποίες δεν είχε παρασχεθεί το εν λόγω πλεονέκτημα, ακόμη και στις περιπτώσεις που οι σχετικές αιτήσεις υποβλήθηκαν μετά την έκδοση της απόφασης της Επιτροπής με την οποία το μέτρο θεωρήθηκε ως συμβιβαζόμενο με την κοινή αγορά.
5. Επομένως, τίθεται σαφώς το ζήτημα κατά πόσον η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει αναδρομικά κρατικές ενισχύσεις. Επιπλέον, ενδείκνυται να εξεταστεί ο ρόλος των εθνικών δικαστηρίων όσον αφορά την εξασφάλιση της συμμόρφωσης με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, ειδικότερα δε το αν αυτά δύνανται να καθιστούν νόμιμες κρατικές ενισχύσεις οι οποίες είναι παράνομες, με το να διατάσσουν τη χορήγησή τους κατά μη επιλεκτικό τρόπο και, αν έχουν τη δυνατότητα αυτή, υπό ποιους όρους ή περιορισμούς. Τέλος, κατά τη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, τέθηκε το ερώτημα αν η απόφαση που εξέδωσε η Επιτροπή το 2004 επηρεάζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο την απόφασή της του 2002.
Κοινοτικοί κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων
6. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ (3), εφόσον δεν ορίζει άλλως η Συνθήκη, «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό, διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής, είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές».
7. Ωστόσο, ορισμένες κατηγορίες ενισχύσεων συμβιβάζονται αυτομάτως, κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, με την κοινή αγορά, ενώ άλλες κατηγορίες που απαριθμούνται στο άρθρο 87, παράγραφος 3, είναι δυνατό να θεωρηθούν ως συμβιβαζόμενες με την κοινή αγορά. Στις τελευταίες συγκαταλέγονται, κατά το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, «οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον» (4) .
8. Κατά το άρθρο 88, παράγραφος 1, ΕΚ, η Επιτροπή εξετάζει το σύνολο των κρατικών ενισχύσεων που χορηγούνται στις επιχειρήσεις. Κατά το άρθρο 88, παράγραφος 2, αφού δώσει στα ενδιαφερόμενα μέρη την ευκαιρία να εκθέσουν τις απόψεις τους, η Επιτροπή δύναται, ανάλογα με το συμπέρασμα στο οποίο θα καταλήξει, να καλέσει το κράτος μέλος να καταργήσει ή να τροποποιήσει ορισμένες ενισχύσεις.
9. Το άρθρο 88, παράγραφος 3, ορίζει:
«Η Επιτροπή ενημερώνεται εγκαίρως περί των σχεδίων που αποβλέπουν να θεσπίσουν ή να τροποποιήσουν τις ενισχύσεις, ώστε να δύναται να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Αν κρίνει ότι σχέδιο ενισχύσεως δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, κατά το άρθρο 87, κινεί αμελλητί τη διαδικασία που προβλέπεται στην παράγραφο 2. Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν δύναται να εφαρμόσει τα σχεδιαζόμενα μέτρα πριν η Επιτροπή καταλήξει σε τελική απόφαση.»
10. Με τον κανονισμό (ΕΚ) 659/1999 (5) κωδικοποιήθηκαν οι κανόνες που διέπουν την πρακτική εφαρμογή του άρθρου 88 ΕΚ. Τέθηκε σε ισχύ στις 16 Απριλίου 1999.
11. Τα άρθρα 2 έως 9 του εν λόγω κανονισμού αφορούν τη διαδικασία που πρέπει να τηρείται σε περίπτωση κοινοποιουμένων ενισχύσεων. Οσάκις η Επιτροπή έχει αμφιβολίες για το αν μια ενίσχυση συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, κινεί την επίσημη διαδικασία έρευνας η οποία προβλέπεται στα άρθρα 6 και 7. Εφόσον καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά, εκδίδει «αρνητική απόφαση».
12. Τα άρθρα 10 έως 15 αφορούν τη διαδικασία που τηρείται σε περίπτωση παρανόμων ενισχύσεων –δηλαδή, ενισχύσεων που χορηγούνται κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ. Κατά το άρθρο 10, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού, εφόσον η Επιτροπή έχει στην κατοχή της πληροφορίες, ανεξαρτήτως της πηγής τους, από τις οποίες απορρέει ότι υπήρξαν παράνομες ενισχύσεις εξετάζει αμελλητί τις πληροφορίες αυτές. Εν ανάγκη, ζητεί πληροφορίες από το οικείο κράτος μέλος. Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, στις περιπτώσεις που αυτό ενδείκνυται, κινείται επίσημη διαδικασία έρευνας, κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 6 και 7.
13. Αν η Επιτροπή καταλήξει σε αρνητική απόφαση υπό τέτοιες συνθήκες, καλεί το κράτος μέλος να ανακτήσει την ενίσχυση από τον δικαιούχο, σύμφωνα με το άρθρο 14, εκτός εάν η εν λόγω ανάκτηση αντίκειται σε μία από τις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου.
Διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και πραγματικά περιστατικά
14. Με ισχύ από 1ης Ιουνίου 1996, η Αυστρία θέσπισε συγχρόνως i) φορολογία επί της παροχής και κατανάλωσης ηλεκτρικού ρεύματος και φυσικού αερίου, αφενός, και ii) διαδικασία βάσει της οποίας οι επιχειρήσεις παραγωγής καταναλωτικών αγαθών μπορούσαν να ζητήσουν επιστροφή μέρους της φορολογικής τους επιβάρυνσης, εφόσον αυτή υπερέβαινε το 0,35 % της καθαρής αξίας της παραγωγής τους. Ωστόσο, το δικαίωμα για επιστροφή περιοριζόταν σε επιχειρήσεις, η δραστηριότητα των οποίων συνίστατο κυρίως στην παραγωγή ενσώματων αγαθών (6) . Στη συνέχεια, θα αναφέρομαι στη ρύθμιση αυτή χρησιμοποιώντας τον όρο «αρχική ρύθμιση».
15. Οι αυστριακές αρχές δεν εξέλαβαν την αρχική ρύθμιση ως κρατική ενίσχυση και, κατά συνέπεια, δεν την κοινοποίησαν στην Επιτροπή, όπως επιβάλλει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
16. Στις 10 Μαρτίου 1999, το αυστριακό Verfassungsgerichtshof (Συνταγματικό Δικαστήριο), το οποίο είχε κληθεί να κρίνει τη νομιμότητα απορριπτικών αποφάσεων επί αιτήσεων ορισμένων επιχειρήσεων παροχής υπηρεσιών, κατά κύριο λόγο, για επιστροφή φόρου, υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο προδικαστικά ερωτήματα τα οποία αφορούσαν το ζήτημα αν η αρχική ρύθμιση συνιστούσε κρατική ενίσχυση.
17. Στις 8 Νοεμβρίου 2001, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφασή του στην εν λόγω υπόθεση, με την οποία έκρινε κατ’ ουσίαν ότι το μέτρο περί επιστροφής μέρους του φόρου ενέργειας δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, εφόσον ισχύει για όλες τις επιχειρήσεις, ενώ θα πρέπει να θεωρείται ως κρατική ενίσχυση, εφόσον ισχύει μόνο για επιχειρήσεις η δραστηριότητα των οποίων συνίσταται κυρίως στην παραγωγή ενσώματων αγαθών (7) .
18. Η απόφαση αυτή πυροδότησε τις ακόλουθες εξελίξεις.
19. Πρώτον, στις 13 Δεκεμβρίου 2001, το Verfassungsgerichtshof ακύρωσε τις αποφάσεις περί μη επιστροφής φόρων κατά την περίοδο μεταξύ 1996 και 2001 σε ορισμένες περιπτώσεις, στις οποίες περιλαμβάνονταν και οι δύο πρώτες προσφεύγουσες όσον αφορά τη διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας υποβλήθηκε η παρούσα αίτηση για έκδοση προδικαστικής απόφασης. Από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Adria-Wien συνήγαγε ότι η επιστροφή φόρου σε επιχειρήσεις παραγωγής αγαθών ήταν νόμιμη, αλλά δεν επιτρεπόταν να στερούνται άλλες επιχειρήσεις του αυτού δικαιώματος, κατ’ εφαρμογήν της σχετικής διάταξης της εθνικής ρύθμισης, η οποία έπρεπε να ακυρωθεί ως συνιστώσα το μόνο στοιχείο της επίμαχης ρύθμισης η εφαρμογή του οποίου απαγορευόταν από το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, λόγω της μη κοινοποίησής του.
20. Δεύτερον, απαντώντας σε επίσημη αίτηση της Επιτροπής για παροχή πληροφοριών, η Αυστρία, με επιστολές της 15ης Ιανουαρίου και της 1ης Μαρτίου 2002, παρέσχε στην Επιτροπή λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με την αρχική ρύθμιση. Μετά από σχετική έρευνα, η Επιτροπή εξέδωσε απόφαση στις 22 Μαΐου 2002 (στο εξής: η απόφαση του 2002) (8) . Στην απόφαση αυτή ανέφερε ότι η ρύθμιση ήταν σαφώς επιλεκτικού χαρακτήρα και, κατά συνέπεια, συνιστούσε κρατική ενίσχυση, επειδή ίσχυε μόνο για επιχειρήσεις με αντικείμενο την παραγωγή ενσώματων αγαθών (9) . Κατόπιν αυτού, σαφώς δεν εξέτασε αν η ρύθμιση ήταν επιλεκτικού χαρακτήρα και λόγω του ορίου του 0,35 %. Στη συνέχεια, η Επιτροπή εξέτασε τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά της ενίσχυσης με γνώμονα τις κατευθυντήριες γραμμές του 1994 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (10) και κατέληξε, ιδίως, στο συμπέρασμα ότι η αρχική ρύθμιση συμβιβαζόταν με το σημείο 3.4 των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών (11), σύμφωνα με το οποίο η προσωρινή απαλλαγή από νέους φόρους περιβαλλοντικού προσανατολισμού μπορεί να επιτρέπεται, οσάκις αυτό επιβάλλεται προκειμένου να αντισταθμιστούν οι απώλειες σε ανταγωνιστικότητα, ιδίως σε διεθνές επίπεδο. Η Επιτροπή έκρινε συνακόλουθα ότι η αρχική ρύθμιση συμβιβαζόταν με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, της Συνθήκης ΕΚ –μολονότι «αποδοκίμασε» το γεγονός ότι η ενίσχυση χορηγήθηκε κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Όπως διευκρινιζόταν ρητά στην απόφαση, η εκτίμηση αυτή κάλυπτε την περίοδο μεταξύ 1ης Ιουνίου 1996 και 31ης Δεκεμβρίου 2001.
21. Τρίτον, στις 8 Οκτωβρίου 2002, αλλά με ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 2002, οι αυστριακές αρχές τροποποίησαν την αρχική ρύθμιση, καταργώντας τη διάταξη που περιόριζε το δικαίωμα για επιστροφή του φόρου μόνο στις επιχειρήσεις παραγωγής αγαθών (στο εξής: η τροποποιημένη ρύθμιση) (12) . Η εν λόγω τροποποίηση κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή, η οποία, στις 30 Απριλίου 2003, γνωστοποίησε στην Αυστρία την απόφασή της να κινήσει διαδικασία έρευνας.
22. Όλες οι προσφεύγουσες της κυρίας δίκης, στο πλαίσιο της οποίας υποβλήθηκε η παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης, είναι επιχειρήσεις η δραστηριότητα των οποίων συνίσταται, κατά κύριο λόγο, στην παροχή υπηρεσιών.
23. Οι δύο πρώτες, ήτοι η Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH (στο εξής: TAL) και η Planai-Hochwurzen-Bahnen GmbH (στο εξής: Planai), ήσαν διάδικοι και στην προγενέστερη διαδικασία ενώπιον του Verfassungsgerichtshof. Έτσι, οι αποφάσεις με τις οποίες είχαν απορριφθεί οι αιτήσεις τους για επιστροφή μέρους του φόρου επί της ενέργειας για τις περιόδους 1996 μέχρι 1998 και 1996 μέχρι 1997, αντίστοιχα, ακυρώθηκαν με την απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2001 του εν λόγω δικαστηρίου. Κατόπιν αυτού, υπέβαλαν νέες αιτήσεις για επιστροφές φόρου ενώπιον των αρμοδίων φορολογικών αρχών, οι οποίες, όμως, τις απέρριψαν με βάση την απόφαση του 2002. Οι φορολογικές αρχές θεώρησαν κατ’ ουσίαν ότι η εν λόγω απόφαση τροποποίησε, αναδρομικά και με δεσμευτική ισχύ, το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου είχε εκδοθεί η απόφαση του Verfassungsgerichtshof, η οποία, κατά συνέπεια, δεν ήταν πλέον λυσιτελής.
24. Η τρίτη προσφεύγουσα, ήτοι η Gerlitzen-Kanzelbahn-Touristik GmbH & Co. KG (στο εξής: Gerlitzen), υπέβαλε τον Σεπτέμβριο του 2002 αίτηση για επιστροφή του φόρου για τα έτη 1999 έως 2001. Και η δική της αίτηση απορρίφθηκε.
25. Οι Planai και Gerlitzen άσκησαν προσφυγές κατά των απορριπτικών αυτών αποφάσεων ενώπιον του Verfassungsgerichtshof, το οποίο έκρινε ότι δεν υφίστατο πλέον προφανής έλλειψη νομιμότητας δικαιολογούσα την εκ μέρους του έκδοση απόφασης, αλλά το οποίο, κατόπιν σχετικού αιτήματος των προσφευγουσών, παρέπεμψε τις υποθέσεις στο Verwaltungsgerichtshof (13) . Η TAL, εξάλλου, άσκησε ευθεία προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof, το οποίο, στις 12 Αυγούστου 2004, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αντιβαίνει στην απαγόρευση της χορηγήσεως νέων ενισχύσεων του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ η εφαρμογή εθνικής νομοθετικής διατάξεως η οποία αποκλείει από την επιστροφή των φόρων επί της ενέργειας τις επιχειρήσεις των οποίων η κύρια δραστηριότητα δεν είναι αποδεδειγμένα η παραγωγή ενσώματων αγαθών και, ως εκ τούτου, πρέπει να χαρακτηριστεί ως ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ –η δε ρύθμιση αυτή δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή πριν από την έναρξη ισχύος της στο εσωτερικό δίκαιο– και στην περίπτωση που η Επιτροπή διαπίστωσε βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ ότι για χρονικό διάστημα του παρελθόντος το μέτρο ήταν σύμφωνο με την κοινή αγορά, οι δε αιτήσεις επιστροφής αφορούν τους φόρους που έπρεπε να καταβληθούν κατά το ανωτέρω χρονικό διάστημα;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, απαιτεί η απαγόρευση της χορηγήσεως νέων ενισχύσεων στην περίπτωση αυτή την επιστροφή των φόρων και στις περιπτώσεις που οι αιτήσεις των επιχειρήσεων που παρέχουν υπηρεσίες υποβλήθηκαν μετά την έκδοση της αποφάσεως της Επιτροπής και αφορούσαν προγενέστερες της εκδόσεώς της χρονικές περιόδους;»
26. Πάντως, στο μεσοδιάστημα, στις 9 Μαρτίου 2004, η Επιτροπή είχε εκδώσει νέα απόφαση σχετικά με τη νομιμότητα της τροποποιημένης ρύθμισης για τα έτη 2002 και 2003 (στο εξής: απόφαση του 2004) (14) .
27. Με την απόφαση αυτή έκρινε ότι η ρύθμιση είχε επιλεκτικό χαρακτήρα και, συνεπώς, συνιστούσε κρατική ενίσχυση, επειδή, μολονότι θεωρητικά ίσχυε για όλες τις επιχειρήσεις που επιτύγχαναν το όριο κατανάλωσης του 0,35 % της καθαρής αξίας της παραγωγής τους, στην πράξη ήταν προορισμένη να εφαρμόζεται από τους χρήστες με υψηλή κατανάλωση ενέργειας. Επιπλέον, δεν συνήδε προς την εσωτερική λογική του φόρου επί της ενέργειας (15) .
28. Η Επιτροπή εξέτασε την ενίσχυση με γνώμονα τις κατευθυντήριες γραμμές της Κοινότητας του 2001, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (16), και, ιδίως, τα σημεία 45, 46 (17) και 51 έως 53 (18), και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση δεν πληρούσε τους όρους των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών. Δεν αποδείχθηκε ότι ο φόρος είχε αξιόλογη θετική συμβολή στην προστασία του περιβάλλοντος ούτε ότι η θεσπισθείσα επιστροφή φόρου είχε καταστεί απαραίτητη λόγω σημαντικών μεταβολών των οικονομικών συνθηκών οι οποίες περιήγαγαν τις εμπλεκόμενες επιχειρήσεις σε ιδιαίτερα δυσχερή κατάσταση από απόψεως ανταγωνισμού. Η φορολογική ελάφρυνση ούτε περιοριζόταν στο 50 % του επιπλέον κόστους ούτε μειωνόταν προοδευτικά. Τέλος, δεν αποδείχθηκε ότι οι επιχειρήσεις κατέβαλλαν σημαντικό μέρος των εθνικών φόρων (19) .
29. Η Επιτροπή κατέληξε λοιπόν στο συμπέρασμα ότι η τροποποιημένη ρύθμιση δεν συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά και κάλεσε την Αυστρία να την καταργήσει.
30. Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, δεν επέβαλε υποχρέωση επιστροφής της ενίσχυσης, καθόσον μια τέτοια υποχρέωση θα αντέκειτο, ενδεχομένως, στην αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των ενδιαφερομένων. Συγκεκριμένα, στην απόφαση αναφερόταν ότι «είναι πιθανό […] το κείμενο της απάντησης του Δικαστηρίου […] στην απόφαση Adria-Wien να οδήγησε ορισμένους αποδέκτες της ενίσχυσης να θεωρήσουν καλή τη πίστει ότι τα επίμαχα εθνικά μέτρα τα οποία είχαν εξεταστεί από ένα εθνικό δικαστήριο θα έπαυαν να είναι επιλεκτικά και, ως εκ τούτου, να συνιστούν κρατική ενίσχυση, εφόσον η ισχύς τους θα επεκτεινόταν και σε άλλους τομείς εκτός από αυτόν της παραγωγής ενσώματων οικονομικών αγαθών» (20) .
31. Στις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις τους, η TAL, η Planai, η Αυστρία και η Επιτροπή εξέτασαν όχι μόνο τα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο (ή τα ερωτήματα αυτά όπως θα έπρεπε να έχουν διατυπωθεί, κατά την άποψη των διαδίκων), αλλά και τη σημασία της απόφασης της Επιτροπής του 2004 σχετικά με την τροποποιημένη ρύθμιση.
Εκτίμηση
32. Από τη συνοπτική παρουσίαση που προηγήθηκε μπορεί να συναχθεί ότι τα ζητήματα που τίθενται ρητά στην υπό κρίση υπόθεση επηρεάζονται, σε κάποιο βαθμό, από άλλα συναφή ζητήματα.
33. Προέχει, κατά τη γνώμη μου, να μη λησμονείται σε ποιο ερώτημα ζητεί κατά βάση απάντηση το Verwaltungsgerichtshof στο πλαίσιο της ενώπιόν του εκκρεμούσης διαφοράς: πρόκειται για το κατά πόσον επιτρέπεται και/ή επιβάλλεται στο εθνικό δικαστήριο, υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου, να κηρύξει ανίσχυρη την εθνική διάταξη η οποία περιορίζει το δικαίωμα για επιστροφή φόρου σε επιχειρήσεις παράγουσες ενσώματα αγαθά.
34. Θεωρώ προτιμότερο να εξετάσω το ερώτημα διαδοχικώς.
Η κατάσταση πριν από την έκδοση της απόφασης του 2002
35. Το πρώτο βήμα είναι να εξεταστεί η κατάσταση που επικρατούσε κατά το διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ της θέσπισης της αρχικής ρύθμισης και της έκδοσης της απόφασης του 2002.
36. Καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου αυτής, οι επιστροφές φόρου που πραγματοποιήθηκαν κατ’ εφαρμογήν της αρχικής ρύθμισης συνιστούσαν μη κοινοποιηθείσες ενισχύσεις.
37. Στη συνέχεια, απαγορεύθηκε στις αυστριακές αρχές η εφαρμογή του μέτρου ενίσχυσης, με βάση το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
38. Παρά ταύτα, οι αυστριακές αρχές εφήρμοσαν το μέτρο, εκτιμώντας ότι συνιστούσε μη επιλεκτικό μέτρο.
39. Μετά την έκδοση της απόφασης Adria-Wien, όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι η εν λόγω επιστροφή φόρου συνιστούσε πράγματι μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα και, κατά συνέπεια, κρατική ενίσχυση, οι αυστριακές αρχές θα έπρεπε υπό κανονικές συνθήκες να χωρήσουν σε ανάκτηση των οικείων ποσών.
40. Δεν το έπραξαν, ενώ, προτού η Επιτροπή εξετάσει αν οι επίμαχες ενισχύσεις συμβιβάζονταν με την κοινή αγορά, ασκήθηκαν προσφυγές ενώπιον των αυστριακών δικαστηρίων.
41. Υπό τις συνθήκες αυτές, όπως επισήμανε το Δικαστήριο στην απόφαση Adria-Wien (21), η παρέμβαση των εθνικών δικαστηρίων στο σύστημα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων βασίζεται στο άμεσο αποτέλεσμα που αναγνωρίζεται στην απαγόρευση εφαρμογής των σχεδίων ενισχύσεων, την οποία επιβάλλει η τελευταία περίοδος του άρθρου 88, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να εξασφαλίζουν στους διοικουμένους ότι θα συναχθούν όλες οι κατά το εθνικό τους δίκαιο συνέπειες της παραβάσεως της διατάξεως αυτής, όσον αφορά τόσο το κύρος των πράξεων εφαρμογής των μέτρων ενισχύσεως όσο και την αναζήτηση των χρηματικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διατάξεως αυτής ή των ενδεχομένως διαταχθέντων προσωρινών μέτρων.
42. Κατά την πλέον πρόσφατη κρίση του Δικαστηρίου, στην απόφασή του Streekgewest Westelijk Noord-Brabant (22) :
«Εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να προστατεύουν τα δικαιώματα των ενδιαφερομένων προσώπων, σε περίπτωση ενδεχόμενης μη συμμόρφωσης των εθνικών αρχών με την απαγόρευση εφαρμογής μέτρων που καθιερώνουν ενισχύσεις. Οσάκις προβάλλεται τέτοιου είδους παράβαση από ιδιώτες οι οποίοι δικαιούνται να την επικαλεστούν και τα εθνικά δικαστήρια διαπιστώνουν ότι η εν λόγω παράβαση όντως υφίσταται, οφείλουν να λάβουν όλα τα μέτρα που επιβάλλονται με βάση το εθνικό δίκαιο.»
43. Οι διαπιστώσεις αυτές στηρίζονται στην πολύ σαφή θέση ότι η τελευταία περίοδος του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ «αποτελεί τη διασφάλιση του μηχανισμού ελέγχου που θεσπίζεται με το άρθρο αυτό, ο οποίος είναι επίσης ουσιώδης για την εξασφάλιση της λειτουργίας της κοινής αγοράς» (23) .
44. Επομένως, κατά το χρονικό διάστημα που προηγήθηκε της έκδοσης της απόφασης του 2002, εναπέκειτο στα αυστριακά δικαστήρια να προστατεύσουν τα δικαιώματα των ενδιαφερομένων, συνάγοντας όλα τα επιβαλλόμενα συμπεράσματα από το γεγονός ότι η αρχική ρύθμιση τέθηκε σε ισχύ κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ και λαμβάνοντας όλα τα συνακόλουθα μέτρα σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.
45. Ωστόσο, το ζήτημα εν προκειμένω είναι πώς πρέπει να ενεργήσουν τα εν λόγω δικαστήρια στην παρούσα φάση, στο πλαίσιο δε αυτό θα πρέπει να εξεταστεί ποιες ήσαν οι συνέπειες τω ν αποφάσεων της Επιτροπής του 2002 και του 2004.
Έννομα αποτελέσματα της απόφασης του 2002
46. Συνεπώς, το επόμενο ερώτημα είναι αν, όπως πιστεύουν προφανώς οι αυστριακές αρχές, η απόφαση της Επιτροπής του 2002, με την οποία κρίθηκε ότι η αρχική ρύθμιση συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά, δυνάμει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΕΚ, για το διάστημα μεταξύ 1ης Ιουνίου 1996 και 31ης Δεκεμβρίου 2001, επηρέασε τη νομική κατάσταση την οποία δημιούργησε το γεγονός ότι η ρύθμιση τέθηκε σε εφαρμογή κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
47. Από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να είναι αρνητική.
48. Οσάκις η Επιτροπή γνωρίζει την ύπαρξη κρατικών ενισχύσεων οι οποίες δεν έχουν κοινοποιηθεί, οφείλει να εξετάσει αν οι εν λόγω ενισχύσεις συμβιβάζονται με την κοινή αγορά και δεν μπορεί να τις θεωρήσει ως μη συμβιβαζόμενες με την κοινή αγορά για τον λόγο και μόνο ότι δεν τηρήθηκε η υποχρέωση κοινοποίησης (24) .
49. Ωστόσο, η απόφαση την οποία εκδίδει η Επιτροπή υπό τις συνθήκες αυτές «δεν νομιμοποιεί εκ των υστέρων μέτρα εφαρμογής τα οποία είναι άκυρα επειδή υιοθετήθηκαν κατά παράβαση της απαγόρευσης που περιέχεται στην τελευταία περίοδο του άρθρου [88, παράγραφος 3, ΕΚ], αφού, σε αντίθετη περίπτωση, θα υπονομευόταν το άμεσο αποτέλεσμα της εν λόγω απαγόρευσης και δεν θα προστατεύονταν τα συμφέροντα των ιδιωτών, τα οποία οφείλουν να προστατεύουν τα εθνικά δικαστήρια. Οποιαδήποτε διαφορετική ερμηνεία θα συνεπαγόταν επιεική μεταχείριση των κρατών μελών που δεν συμμορφώνονται με την εν λόγω διάταξη και θα στερούσε από τη διάταξη αυτή την αποτελεσματικότητά της» (25) .
50. Πράγματι, αν, όταν πρόκειται για οποιοδήποτε σχεδιαζόμενο μέτρο ενίσχυσης, είτε αυτό συμβιβάζεται με την κοινή αγορά είτε όχι, η μη συμμόρφωση με τον κανόνα του άρθρου 88, παράγραφος 3, δεν συνεπαγόταν κανένα μεγαλύτερο κίνδυνο ή ποινή απ’ ό,τι η συμμόρφωση, το κίνητρο των κρατών μελών για κοινοποίηση των σχεδιαζομένων μέτρων ενισχύσεων και αναμονή της απόφασης της Επιτροπής ως προς τον συμβατό ή μη χαρακτήρα τους θα μειωνόταν σε πολύ μεγάλο βαθμό –όπως θα μειωνόταν, κατά συνέπεια, και η σημασία του ελέγχου της Επιτροπής.
51. Η αναγκαστική συναγωγή του συμπεράσματος αυτού από το σύστημα των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων που καθιερώνει η Συνθήκη δεν τίθεται, κατά τη γνώμη μου, εν αμφιβόλω από την εκτίμηση του Πρωτοδικείου, στην απόφασή του RJB Mining (26), ότι η Επιτροπή υποχρεούται να προβεί σε εκ των υστέρων εκτίμηση σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι έχει και την εξουσία να εγκρίνει εκ των υστέρων ενισχύσεις οι οποίες χορηγήθηκαν πριν από την παροχή σχετικής άδειας από την Επιτροπή. Η κρίση αυτή του Πρωτοδικείου, μολονότι αναφερόταν στην κατάσταση που περιγράφεται στο νυν άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ είχε μόνο πληροφοριακό χαρακτήρα, αφού το ζήτημα το οποίο κλήθηκε να επιλύσει το Πρωτοδικείο αφορούσε τους κανόνες που ίσχυαν στο πλαίσιο της Συνθήκης ΕΚΑΧ και τις διατάξεις που θεσπίστηκαν για την εφαρμογή των κανόνων αυτών στη βιομηχανία άνθρακα. Δεν νομίζω ότι η θέση αυτή μπορεί να υπερισχύσει των κανόνων που καθιερώνονται με σαφήνεια στη νομολογία του Δικαστηρίου και αποτελούν αναγκαίο στοιχείο για την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
52. Θα μπορούσε να αναρωτηθεί κανείς ποιο σκοπό εξυπηρετεί το να επιβάλλεται στην Επιτροπή η υποχρέωση να εκδώσει απόφαση επί του συμβιβαστού με την κοινή αγορά μη κοινοποιηθείσας ενίσχυσης, αν η απόφαση αυτή δεν μπορεί να θεραπεύσει την αρχική έλλειψη νομιμότητας που συνεπάγεται η παράλειψη κοινοποίησης.
53. Πρώτον, αν η ενίσχυση έχει διαρκή χαρακτήρα, η απόφαση θα παράγει πλήρη αποτελέσματα για το μέλλον, όποιο και αν είναι το περιεχόμενό της. Στην προκειμένη περίπτωση, αν οι αυστριακές αρχές δεν είχαν αποφασίσει να τροποποιήσουν τη ρύθμιση από 1ης Ιανουαρίου 2002, οι διαπιστώσεις της Επιτροπής για την περίοδο μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2001 θα μπορούσαν, κανονικά, να ισχύσουν και για την επόμενη περίοδο –κατά ειρωνικό υπό μια έννοια τρόπο, λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως του 2004.
54. Δεύτερον, η εκτίμηση εκ μέρους της Επιτροπής ενός συγκεκριμένου είδους ενίσχυσης, ακόμη και αν η ενίσχυση αυτή δεν χορηγείται πλέον, βοηθεί τα κράτη μέλη να προσδιορίσουν αν επιτρέπεται η χορήγηση τέτοιων ενισχύσεων τις οποίες ενδεχομένως σχεδιάζουν.
55. Τρίτον, η απόφαση της Επιτροπής θα μπορούσε να έχει διαδικαστικές επιπτώσεις, ακόμη και όσον αφορά την περίοδο πριν από την έκδοσή της. Όταν έχουν τεθεί σε ισχύ μέτρα που καθιερώνουν ενισχύσεις κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, τα εθνικά δικαστήρια υποχρεούνται να λάβουν τα μέτρα που επιβάλλει η διαπίστωση της παράβασης αυτής, κατά τα ανωτέρω εκτεθέντα. Στη συνέχεια, θα αναφερθώ διεξοδικά στο ποια μπορεί να είναι τα μέτρα αυτά (27) . Ωστόσο, οι δυνατές επιλογές θα περιορίζονται στην ανάκτηση της ενίσχυσης, αν αυτό προβλέπεται στην τελική απόφαση της Επιτροπής (28) .
56. Επομένως, δεν υπάρχει λόγος να θεωρηθεί ότι, στην προκειμένη περίπτωση, η απόφαση της Επιτροπής του 2002, με την οποία η επίμαχη ενίσχυση κρίθηκε συμβατή με την κοινή αγορά και, ως εκ τούτου, δεν επιβλήθηκε η ανάκτησή της, επηρέασε την εξουσία ή τις υποχρεώσεις των αυστριακών δικαστηρίων όσον αφορά την εκ μέρους τους λήψη των ενδεδειγμένων μέτρων σε σχέση με το γεγονός ότι, προτού εκδοθεί η απόφαση της Επιτροπής, η αρχική ρύθμιση είχε τεθεί σε εφαρμογή κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
Τα έννομα αποτελέσματα της απόφασης του 2004
57. Ένα άλλο ζήτημα που τέθηκε κατά τη διάρκεια της δίκης είναι αν η απόφαση της Επιτροπής του 2004, με την οποία κρίθηκε ότι η τροποποιημένη ρύθμιση δεν συμβιβαζόταν με την κοινή αγορά, επηρεάζει καθ’ οιονδήποτε τρόπο το κύρος της απόφασής της του 2002, με την οποία κρίθηκε συμβατή με την κοινή αγορά η αρχική ρύθμιση, δεδομένου ότι τα στοιχεία στα οποία στήριξε η Επιτροπή τη δεύτερη εκτίμησή της δεν φαίνεται να διαφέρουν ουσιωδώς στις δύο εκδοχές της ρύθμισης.
58. Φρονώ ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι αρνητική.
59. Η απόφαση του 2002 εκδόθηκε με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές του 1994 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, ενώ η απόφαση του 2004 εκδόθηκε με βάση τις κατευθυντήριες γραμμές του 2001 (29) . Οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές υιοθετήθηκαν, ιδίως, μετά τη διαπίστωση ότι αυξήθηκε η συχνότητα και οι μορφές των χορηγουμένων ενισχύσεων στον τομέα της ενέργειας, ιδίως των φορολογικών εκπτώσεων και απαλλαγών (30) . Τα δύο αυτά συστήματα κανόνων παρουσιάζουν σημαντικές διαφορές στο περιεχόμενό τους. Συγκεκριμένα, το κεφάλαιο περί ενισχύσεων λειτουργίας στις κατευθυντήριες γραμμές του 1994 περιλαμβάνει τρεις παραγράφους οι οποίες καλύπτουν λιγότερο από μισή σελίδα της Επίσημης Εφημερίδας,
ενώ το αντίστοιχο κεφάλαιο στις κατευθυντήριες γραμμές του 2001 περιλαμβάνει τα σημεία 42 έως 67 και καταλαμβάνει τρεις και μισή περίπου σελίδες της Επίσημης Εφημερίδας . Πολλά από τα κριτήρια στα οποία στήριξε η Επιτροπή την εκτίμησή της περί μη συμβατού των ενισχύσεων στην απόφασή της του 2004 δεν περιέχονται στις κατευθυντήριες γραμμές του 1994. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, δυνατό να θεωρηθεί ότι η εκτίμηση της Επιτροπής που περιέχεται στην απόφαση του 2004 θέτει καθ’ οιονδήποτε τρόπο εν αμφιβόλω το κύρος της εκτίμησής της που περιέχεται στην απόφαση του 2002.
60. Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι τα συμπεράσματα που περιέχονται στην απόφαση του 2004 δεν έχουν καμία σημασία για την εκτίμηση της κατάστασης κατά την περίοδο 1996 έως 2001 και ότι πρέπει να αγνοούνται ακόμη και όταν αφορούν στοιχεία τα οποία δεν μεταβλήθηκαν μετά την τροποποίηση της ρύθμισης. Θεωρώ, ιδίως, ότι η διαπίστωση ότι η ρύθμιση αποτελούσε μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα και λόγω του κατωφλίου του 0,35 % της καθαρής αξίας της παραγωγής μπορεί να έχει κάποια σημασία (31) .
Τα ενδεδειγμένα συμπεράσματα και τα συνακόλουθα μέτρα
61. Τα συμπεράσματα που πρέπει να συναχθούν ή τα συνακόλουθα μέτρα που πρέπει να ληφθούν από τα εθνικά δικαστήρια δεν υπαγορεύονται, κατ’ αρχήν, από το κοινοτικό δίκαιο, αλλά εξαρτώνται από το τι προβλέπει σχετικά το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο (32) .
62. Το ποιες είναι οι ενδεδειγμένες ενέργειες μπορεί να εξαρτάται από το είδος της ενίσχυσης –το αν δηλαδή χορηγείται με τη μορφή, παραδείγματος χάρη, επιχορήγησης ή απαλλαγής από φορολογική επιβάρυνση. Επίσης, μπορεί να εξαρτάται, εν μέρει, και από περιορισμούς που προβλέπουν οι εθνικοί δικονομικοί κανόνες, καθώς και από το είδος του ληπτέου μέτρου σε μια συγκεκριμένη περίπτωση. Περαιτέρω, το γεγονός ότι το δικαστήριο θα επιβάλει ορισμένου είδους επανόρθωση σε συγκεκριμένη περίπτωση είναι πιθανό να αποκλείσει το ενδεχόμενο επιβολής διαφορετικής επανόρθωσης στο πλαίσιο άλλης δίκης, εφόσον επιδιώκεται η επίτευξη ενός ομοιογενούς αποτελέσματος.
63. Ωστόσο, στο μέτρο του δυνατού, τα μέτρα που λαμβάνονται θα πρέπει να εξυπηρετούν τον σκοπό της ακύρωσης παρανόμων ενισχύσεων ή, τουλάχιστον, της άρσης των αποτελεσμάτων τους, της εξασφάλισης της αποτελεσματικότητας του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, καθώς και της προστασίας των δικαιωμάτων θιγομένων τρίτων προσώπων.
64. Επομένως, στην περίπτωση επιλεκτικώς ισχύοντος μέτρου επιστροφής φόρου όπως το επίδικο, μια προφανής λύση θα ήταν να ακυρωθεί στο σύνολό του το μέτρο ή η δέσμη μέτρων που καθιερώνουν την επιστροφή, γεγονός που θα συνεπαγόταν λογικά εκ νέου καταβολή των ήδη επιστραφέντων ποσών φόρου και, συνεπώς, ανάκτηση της ενίσχυσης.
65. Επί του σημείου αυτού, διαφωνώ με την άποψη της Επιτροπής ότι, μετά την έκδοση της απόφασης του 2002, η ενίσχυση δεν χρειαζόταν πλέον να ανακτηθεί. Η άποψη αυτή αντιφάσκει προς τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την αποτελεσματικότητα του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, και, ειδικότερα, την απόφαση Van Calster κ.λπ., όπως εξήγησα προηγουμένως (33) .
66. Ένα άλλο ενδεχόμενο θα ήταν να επιδικαστούν αποζημιώσεις σε εκείνους που, με βάση τους κανόνες για τη θέση σε εφαρμογή της ενίσχυσης, δεν δόθηκε η δυνατότητα να τύχουν επιστροφής του φόρου.
67. Το είδος του μέτρου επανόρθωσης που εξετάζεται εν προκειμένω είναι η ακύρωση των διατάξεων που καθιστούν την επιστροφή του φόρου επιλεκτική, γεγονός που θα παράσχει και στις λοιπές επιχειρήσεις τη δυνατότητα να ζητήσουν επιστροφή του φόρου.
68. Η συλλογιστική στην οποία στηρίζεται αυτός ο τρόπος δράσης έγκειται σαφώς στο ότι, όπως επιβεβαιώθηκε στην απόφαση Adria-Wien, η επιστροφή φόρου δεν συνιστά κρατική ενίσχυση, εφόσον ισχύει για όλες τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται εντός του αυτού κράτους. Αίροντας τον επιλεκτικό χαρακτήρα του μέτρου και παρέχοντας τη δυνατότητα για επιστροφή του φόρου σε όλες τις επιχειρήσεις, τα αυστριακά δικαστήρια επιδιώκουν να άρουν τον χαρακτήρα του μέτρου ως ενίσχυσης.
69. Ωστόσο, ο τρόπος αυτός δράσης εγείρει δύο ενστάσεις.
70. Πρώτον, τα αυστριακά δικαστήρια εξέτασαν προφανώς μόνο το ενδεχόμενο να ακυρώσουν εκείνες τις νομοθετικές διατάξεις που περιορίζουν το δικαίωμα για επιστροφή του φόρου στις επιχειρήσεις παραγωγής ενσώματων αγαθών, μολονότι μια άλλη διάταξη προσδίδει επίσης επιλεκτικό χαρακτήρα στο μέτρο της επιστροφής του φόρου για διαφορετικούς λόγους: πρόκειται για το κατώφλι του 0,35 % της καθαρής αξίας παραγωγής.
71. Το ότι τα δικαστήρια δεν εξέτασαν το ενδεχόμενο να ακυρώσουν και την τελευταία αυτή διάταξη μπορεί απλώς να οφείλεται στο γεγονός ότι δεν τους υποβλήθηκε σχετικό αίτημα. Μπορεί, επίσης, να επέδρασε το γεγονός ότι οι συνέπειες της καθιέρωσης του κατωφλίου του 0,35 % δεν εξετάστηκαν από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υπόθεσης Adria-Wien ούτε από την Επιτροπή στην απόφασή της του 2002.
72. Παρά ταύτα, η αρχική ρύθμιση είχε πιθανώς επιλεκτικό χαρακτήρα και για τον λόγο αυτόν. Η συλλογιστική της Επιτροπής στην απόφασή της του 2004 είναι πειστική όσον αφορά τον επιλεκτικό χαρακτήρα του κριτηρίου του 0,35 % στο πλαίσιο της τροποποιημένης ρύθμισης, τόσο δε στην απόφαση αυτή όσο και στον φάκελο της υπόθεσης δεν περιέχεται κανένα στοιχείο από το οποίο να μπορεί να συναχθεί ότι μεταξύ της αρχικής και της τροποποιημένης ρύθμισης υπάρχουν διαφορές που δικαιολογούν το συμπέρασμα ότι μόνο η τροποποιημένη ρύθμιση συνιστούσε μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα λόγω του κατωφλίου του 0,35 %.
73. Επομένως, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, με την παροχή του δικαιώματος για επιστροφή του φόρου ενέργειας μόνο σε επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών (πέραν των επιχειρήσεων παραγωγής ενσώματων αγαθών) οι οποίες δεν αποκλείονται λόγω μη πληρώσεως του όρου του 0,35 %, απλώς θα διευρυνόταν ο κύκλος των δικαιούχων της ενίσχυσης. Ωστόσο, η μεταβολή αυτή δεν θα ήταν ικανή να άρει τον χαρακτήρα της ρύθμισης ως ενίσχυσης, αφού θα εξακολουθούσε να έχει επιλεκτικό χαρακτήρα.
74. Επομένως, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει να μεριμνήσουν ώστε τα μέτρα που θα λάβουν, όποια και αν είναι αυτά, να είναι ικανά να άρουν ουσιαστικά τα αποτελέσματα ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί και χορηγούνται κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ (34) και όχι απλώς να τα επεκτείνουν σε ευρύτερο, αλλά πάντα περιορισμένο κύκλο δικαιούχων.
75. Δεύτερον, μπορεί να διατυπωθεί μια γενικότερη αντίρρηση. Η Επιτροπή επικαλείται τη διαπίστωση του Δικαστηρίου στην απόφαση Banks (35), σύμφωνα με την οποία το ότι δεν είναι δυνατή η ανάκτηση ενίσχυσης η οποία παρεσχέθη με τη μορφή απαλλαγής από ειδική φορολογική επιβάρυνση δεν μπορεί να οδηγήσει στην αναδρομική απαλλαγή των άλλων παραγωγών από την καταβολή της επιβάρυνσης αυτής: «Οι υποκείμενοι σε υποχρεωτική εισφορά δεν μπορούν να προβάλλουν τον ισχυρισμό ότι η απαλλαγή που απολαύουν άλλα πρόσωπα συνιστά κρατική ενίσχυση ώστε να απαλλαγούν από την εν λόγω εισφορά.» Επικαλείται, επίσης, τις αποφάσεις EKW, Idéal Tourisme και Sea-Land Service (36) προς επίρρωση της απόψεως αυτής και καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το να δοθεί σε όλες τις επιχειρήσεις η δυνατότητα να ζητήσουν επιστροφή του φόρου ενδέχεται να μην είναι η κατάλληλη λύση στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου.
76. Για μια σειρά λόγων, δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, καθόλου βέβαιο ότι η αρχή που επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια να εξασφαλίζουν την ανάκτηση ενισχύσεων που δεν έχουν κοινοποιηθεί, ανεξαρτήτως μεταγενέστερης έγκρισής τους, μπορεί επίσης να δικαιολογεί την παροχή σε άλλες επιχειρήσεις του δικαιώματος να αξιώνουν τη χορήγηση των αυτών ενισχύσεων.
77. Πρώτον, η τελευταία περίοδος του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, θεσπίζει, κατ’ ουσίαν, μια υποχρέωση παράλειψης ή διατήρησης της υφισταμένης καταστάσεως. Το ζητούμενο είναι να εξασφαλιστεί ότι δεν θα χορηγηθεί η ενίσχυση προτού κρίνει η Επιτροπή ότι συμβιβάζεται με την κοινή αγορά και όχι να υποχρεωθούν οι εθνικές αρχές και τα εθνικά δικαστήρια να εξαλείψουν τα στοιχεία εκείνα που, κατά την κρίση τους, προσδίδουν στο οικείο μέτρο τον χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης.
78. Δεύτερον, οι εξουσίες που παρέχονται στην ίδια την Επιτροπή σε περίπτωση χορήγησης παράνομης (δηλαδή μη κοινοποιηθείσας) ενίσχυσης περιορίζονται με το άρθρο 14 του κανονισμού 659/1999 στην επιβολή υποχρέωσης ανάκτησης. Επομένως, η δυνατότητα επιβολής στο κράτος μέλος της υποχρέωσης να τροποποιήσει την ενίσχυση, σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ, αποκλείεται ρητά από τον κανονισμό σε τέτοιες περιπτώσεις και μπορεί να υποτεθεί ότι αποκλείεται και έμμεσα από την όλη οικονομία του άρθρου 88 ΕΚ. Θα φαινόταν παράλογο οι εξουσίες των εθνικών δικαστηρίων στο πλαίσιο του συστήματος πρόληψης του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, να είναι σημαντικότερες από τις εξουσίες που έχει η Επιτροπή μετά την εκτίμησή της επί της ουσίας μιας ενίσχυσης.
79. Τρίτον, ο σκοπός των άρθρων 87 και 88 ΕΚ είναι να αποτρέπουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού ικανές να επηρεάζουν τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών. Η διεύρυνση του κύκλου των δικαιούχων μιας ενίσχυσης στο σύνολο των επιχειρήσεων ενός κράτους μέλους δεν αίρει τις εν λόγω στρεβλώσεις αλλά, αντίθετα, διευρύνει το πεδίο τους.
80. Τέταρτον, ακόμη και αν μια τέτοια διεύρυνση ήταν κατά τα λοιπά δικαιολογημένη, η δικαστική οδός δεν φαίνεται να είναι η πλέον κατάλληλη για την αποτελεσματική υλοποίησή της. Μπορεί να υποτεθεί πολύ εύλογα ότι η διά της δικαστικής ή διοικητικής οδού διόρθωση της κατάστασης δεν θα ζητηθεί ή δεν θα επιτευχθεί από όλους τους «δικαιούχους του διευρυμένου μέτρου» ή ότι όλοι οι εν λόγω πιθανοί δικαιούχοι δεν θα επηρεαστούν από τα μέτρα που ενδεχομένως ληφθούν στο πλαίσιο αυτό. Πράγματι, όπως θα καταδειχθεί στη συνέχεια (37), μπορεί να είναι δύσκολο να διαπιστωθεί ποια πρόσωπα νομιμοποιούνται να προβάλουν αξιώσεις. Αν επρόκειτο να πραγματοποιηθεί τέτοια διεύρυνση, η νομοθετική και όχι η δικαστική οδός θα ήταν, προφανώς, η πλέον κατάλληλη.
81. Πέμπτον, ένα από τα χαρακτηριστικά της υποχρέωσης κοινοποίησης και αναμονής που προβλέπει το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ, σε συνδυασμό με την υποχρέωση ανάκτησης του άρθρου 14 του κανονισμού 659/1999, είναι ότι η απειλή της εν λόγω ανάκτησης δίδει κίνητρο στις δικαιούχες επιχειρήσεις να ελέγχουν αν η ενίσχυση την οποία λαμβάνουν έχει κοινοποιηθεί στην Επιτροπή. Αν ο σοβαρότερος φόβος τους ήταν ότι ενδέχεται να λάβουν την αυτή ενίσχυση και ανταγωνιστές τους εγκατεστημένοι στο ίδιο κράτος μέλος θα αποδυναμωνόταν το κίνητρο αυτό και, μαζί του, και το σύστημα ελέγχου των ενισχύσεων.
82. Έκτον, ενώ φαίνεται εύλογο να διατάσσεται η ανάκτηση μη κοινοποιηθεισών ενισχύσεων ακόμη και αφού έχει διαπιστωθεί ότι οι εν λόγω ενισχύσεις συμβιβάζονται με την κοινή αγορά ως έχουν, δεν είναι εύκολο να αντιληφθεί κανείς ποιον σκοπό θα εξυπηρετούσε η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της ενίσχυσης, είτε υπό τις περιστάσεις αυτές είτε ενόσω εκκρεμεί η απόφαση σχετικά με τον συμβατό ή μη χαρακτήρα της.
83. Τέλος, αξίζει να παρατηρηθεί σε σχέση με την υπό κρίση υπόθεση, αν και πρόκειται για παρατήρηση που ανάγεται σε διαφορετικό επίπεδο και έχει πρακτικό χαρακτήρα, ότι τυχόν επέκταση του μέτρου της επιστροφής φόρου σε όλες τις επιχειρήσεις στην Αυστρία θα είχε πιθανότατα σοβαρές επιπτώσεις για το σύστημα φόρων επί της ενέργειας και, ενδεχομένως, ακόμη και για τα δημόσια οικονομικά γενικότερα και, για τον λόγο αυτόν, άλλα μέσα θα ήσαν πιθανώς περισσότερο κατάλληλα.
84. Είναι αλήθεια ότι υπάρχουν άλλα επιχειρήματα τα οποία μπορούν να αντιταχθούν στην άποψη σύμφωνα με την οποία σε περιπτώσεις σαν την παρούσα ο ρόλος των εθνικών δικαστηρίων πρέπει να περιορίζεται στην επιβολή υποχρέωσης ανάκτησης της ενίσχυσης που χορηγήθηκε, αντί να τους αναγνωρίζεται η εξουσία να παρέχουν και σε άλλες επιχειρήσεις τη δυνατότητα να αξιώσουν επίσης επιστροφή το φόρου.
85. Πρώτον, θα μπορούσε να συναχθεί από τις επισημάνσεις του Δικαστηρίου σχετικά με τον ρόλο των εθνικών δικαστηρίων σε περίπτωση παράβασης του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ ότι τα ενδεικνυόμενα μέσα θεραπείας είναι αυτά που προβλέπονται στο εθνικό δίκαιο. Μπορεί να υποτεθεί ότι, κρίνοντας ότι τα εν λόγω δικαστήρια πρέπει να λαμβάνουν «όλα τα κατάλληλα μέτρα», το Δικαστήριο εννοούσε ότι τα μέτρα αυτά δεν μπορεί να είναι ενός μόνο είδους. Ωστόσο, το λαμβανόμενο μέτρο πρέπει να είναι «κατάλληλο», για τους λόγους δε που εκτίθενται ανωτέρω, η επέκταση του μέτρου της επιστροφής του φόρου δεν φαίνεται να συνιστά κατάλληλο μέσο για την επίτευξη των σκοπών του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
86. Δεύτερον, υπό ορισμένες περιστάσεις –όταν, παραδείγματος χάρη, η ενίσχυση δεν μπορεί να ανακτηθεί στην πράξη– μπορεί να υποτεθεί ότι το καταλληλότερο μέτρο είναι η επιδίκαση αποζημίωσης στον ανταγωνιστή που υπέστη βλάβη λόγω της ενίσχυσης και μπορεί να είναι δύσκολο να γίνει διάκριση, από οικονομικής απόψεως, μεταξύ της εν λόγω επιδίκασης αποζημίωσης και της επέκτασης του δικαιώματος για λήψη της ενίσχυσης. Ωστόσο, υπάρχει μια οικονομική διαφορά, αφού το ποσό της αποζημίωσης που απαιτείται για να αποκατασταθεί οποιαδήποτε προκληθείσα ζημία είναι απίθανο ότι θα ισούται προς το ποσό της επιστροφής που δεν εισπράχθηκε, περαιτέρω δε, οι δύο παροχές διαφέρουν προφανώς από νομικής απόψεως –αφού η επιδίκαση αποζημίωσης δεν συνδέεται με το άμεσο αποτέλεσμα του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
87. Τρίτον, για τους σκοπούς της υπό κρίση υπόθεσης, μπορεί να θεωρηθεί ότι η απόφαση Adria-Wien ενέκρινε –αν και σιωπηρά– τη λύση που σχεδίαζε να ακολουθήσει το Verfassungsgerichtshof και του οποίου είχε πλήρη επίγνωση το Δικαστήριο. Αυτό ήταν προφανώς το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξαν και με βάση το οποίο ενήργησαν όχι μόνο οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης (και, ασφαλώς, και άλλοι τελούντες σε παρόμοια κατάσταση) αλλά και το Verfassungsgerichtshof και το Verwaltungsgerichtshof. Ωστόσο, είναι δύσκολο να συναχθεί από το στοιχείο αυτό οποιοδήποτε συμπέρασμα, καθότι το ζήτημα δεν ετέθη καν στην υπόθεση Adria-Wien.
88. Κατά συνέπεια, θεωρώ πολύ πειστικότερους τους λόγους που συνηγορούν υπέρ του αποκλεισμού της διεύρυνσης του κύκλου των δικαιούχων μη κοινοποιηθείσας ενίσχυσης με δικαστική απόφαση σε σχέση με τους λόγους που συνηγορούν υπέρ της δυνατότητας μιας τέτοιας διεύρυνσης. Η δεύτερη αυτή λύση δεν συνάδει προφανώς με το σύστημα και τη λογική των κοινοτικών κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων και, ιδίως, με τους θεμελιώδεις σκοπούς που διασφαλίζουν τη μη χορήγηση ενισχύσεως προτού κηρυχθεί συμβατή με την κοινή αγορά και τον παντελή αποκλεισμό της οσάκις ενδέχεται να προκαλέσει στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.
89. Επομένως, στη φάση αυτή, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι, για την περίοδο που καλύπτεται από την αρχική ρύθμιση, τα αυστριακά δικαστήρια εξακολουθούν να έχουν την υποχρέωση να διατάσσουν, όπου αυτό ενδείκνυται, τα μέτρα μέσω των οποίων μπορεί να επιτευχθεί ο σκοπός της ακύρωσης της ενίσχυσης που τέθηκε σε ισχύ κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, ή, τουλάχιστον, της άρσης των αποτελεσμάτων της. Φρονώ, επίσης, ότι ούτε η έκταση των αρμοδιοτήτων τους σε σχέση με το ζήτημα αυτό ούτε το φάσμα των μέσων θεραπείας που μπορούν να επιδικάσουν επηρεάζονται από τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2002 ή του 2004. Ωστόσο, στο φάσμα των πιθανών αυτών μέσων θεραπείας δεν περιλαμβάνεται η δυνατότητα παροχής στις επιχειρήσεις που δεν υπήχθησαν στην αρχική ρύθμιση του δικαιώματος να αξιώσουν επιστροφή του φόρου.
90. Αν, πάλι, το Δικαστήριο κρίνει αποδεκτό ένα τέτοιο μέσο θεραπείας, αυτό θα πρέπει να μπορεί να χρησιμοποιηθεί από όλες τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις και όχι μόνο από εκείνες που νομιμοποιούνται επειδή πληρούν το κριτήριο του 0,35 %. Περαιτέρω, πριν καταλήξουν σε απόφαση, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει να συνεκτιμήσουν τις πολύ σοβαρές οικονομικές συνέπειες που ενδέχεται να έχει η υιοθέτηση της λύσης αυτής.
Ενεργητική νομιμοποίηση για την αξίωση επιστροφής φόρου
91. Απομένει, σε κάθε περίπτωση, να εξεταστεί ποια πρόσωπα δικαιούνται να προσφύγουν στα δικαστήρια για να ζητήσουν την προστασία των δικαιωμάτων τους.
92. Η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν ότι οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και άλλοι προσφεύγοντες που τελούν σε παρόμοια κατάσταση δεν θίγονται από τις επιστροφές φόρου που χορηγήθηκαν στις επιχειρήσεις παραγωγής ενσώματων αγαθών και ότι δεν υπήρξε προσβολή δικαιωμάτων σε επίπεδο κοινοτικού δικαίου. Ως επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών, οι προσφεύγουσες δεν έχουν σχέση ανταγωνισμού με τις επιχειρήσεις παραγωγής αγαθών οι οποίες έτυχαν επιστροφής φόρου. Δεν χρειάστηκε να καταβάλουν οποιοδήποτε φόρο ή εισφορά ειδικά προκειμένου να χρηματοδοτηθούν οι επίμαχες επιστροφές φόρου (38), ενώ ο φόρος ενέργειας τον οποίο υποχρεώθηκαν να καταβάλουν δεν είναι αφ’ εαυτού αντίθετος προς το κοινοτικό δίκαιο.
93. Το ζήτημα της ενεργητικής νομιμοποίησης και της ύπαρξης έννομου συμφέροντος ενός ιδιώτη για την κίνηση διαδικασίας ενώπιον δικαστηρίου διέπεται, κατ’ αρχήν, από το εθνικό δίκαιο. Το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλει απλώς να μην υπονομεύεται από την εθνική νομοθεσία το δικαίωμα για αποτελεσματική δικαστική προστασία (39) .
94. Επομένως, το ζήτημα της ενεργητικής νομιμοποίησης, ιδίως καθόσον θεμελιώνεται στην ύπαρξη ανταγωνιστικής σχέσης, κρί νεται από το εθνικό δικαστήριο και, κατ’ αρχήν, για κάθε περίπτωση χωριστά.
95. Ωστόσο, δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, καθόλου αυτονόητο ότι, όπως ισχυρίζεται η Αυστρία και η Επιτροπή, οι επιχειρήσεις που δεν είχαν δικαίωμα για επιστροφή του φόρου αποκλείεται να τελούν σε σχέση ανταγωνισμού με τις επιχειρήσεις οι οποίες είχαν τη δυνατότητα να αξιώσουν την εν λόγω επιστροφή.
96. Στην αρχική ρύθμιση, το κριτήριο με βάση το οποίο διακρίνονται οι επιχειρήσεις παραγωγής ενσώματων αγαθών από τις επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών είναι ότι η δραστηριότητα των πρώτων συνίσταται κυρίως στην παραγωγή αγαθών. Επομένως, δύο επιχειρήσεις που παράγουν τα ίδια αγαθά και παρέχουν τις ίδιες υπηρεσίες ενδέχεται να ανταγωνίζονται άμεσα η μία την άλλη σε όλο το φάσμα των δραστηριοτήτων τους και, παρά ταύτα, να τυγχάνουν επιστροφής του φόρου ή όχι, ανάλογα με το ποια είναι η κύρια δραστηριότητα της καθεμιάς. Άλλες περιπτώσεις ανταγωνισμού σε μέρος μόνο της επιχειρηματικής δραστηριότητας απαντούν πολύ συχνότερα, θα υπάρχει δε στρέβλωση του ανταγωνισμού ακόμη και αν η ύπαρξη ή μη δικαιώματος για επιστροφή φόρου δεν καθορίζεται με κριτήριο τη δραστηριότητα που αντιστοιχεί στον τομέα όπου οι επιχειρήσεις αυτές τελούν σε σχέση ανταγωνισμού. Εν πάση περιπτώσει, μπορεί να υπάρχουν περιπτώσεις όπου ορισμένες υπηρεσίες λειτουργούν ως υποκατάστατο ορισμένων αγαθών και, κατά συνέπεια, υφίσταται σχέση ανταγωνισμού μεταξύ των εν λόγω αγαθών και υπηρεσιών. Είναι δε σαφές ότι επιχειρήσεις οι οποίες αποκλείονται του δικαιώματος επιστροφής με βάση το όριο του 0,35 % μπορούν κάλλιστα να τελούν σε σχέση ανταγωνισμού με άλλες επιχειρήσεις που δεν αποκλείονται με βάση το κριτήριο αυτό. Περαιτέρω, στο βαθμό που ορισμένες επιχειρήσεις δικαιούμενες επιστροφής ανταγωνίζονται (έστω και εν μέρει) άλλες μη δικαιούμενες επιστροφής επιχειρήσεις, οι τελευταίες τελούν (έστω και εν μέρει) σε σχέση ανταγωνισμού με άλλες μη δικαιούχους επιχειρήσεις, γεγονός γενεσιουργό ενός «πολλαπλασιαστικού φαινομένου» εγγίζοντος το σύνολο των επιχειρηματιών.
97. Αν μπορεί να διαπιστωθεί ότι, συνεπεία ενισχύσεως η οποία τέθηκε σε εφαρμογή κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, μια επιχείρηση περιήλθε σε μειονεκτική θέση σε σύγκριση με άλλη επιχείρηση –πράγμα που συμβαίνει οπωσδήποτε όταν η μία επιχείρηση έχει τύχει επιστροφής φόρου και η άλλη όχι– και ότι υφίσταται μεταξύ τους σχέση ανταγωνισμού –κατάσταση που ενδέχεται να γενικεύεται λόγω του πολλαπλασιαστικού φαινομένου στο οποίο μόλις αναφέρθηκα– τότε, έχω τη γνώμη ότι η πρώτη επιχείρηση πρέπει να έχει δικαιώματα στα πλαίσια του κοινοτικού δικαίου, τα οποία οφείλουν να διασφαλίζουν τα εθνικά δικαστήρια.
98. Αν το συμπέρασμα που συνάγεται από τις προηγηθείσες σκέψεις είναι ότι όλες οι ευρισκόμενες στο έδαφος του αυτού κράτους μέλους επιχειρήσεις νομιμοποιούνται να προσβάλουν τις αποφάσεις με τις οποίες οι αρμόδιες αρχές αρνούνται να τους παράσχουν δικαίωμα επιστροφής φόρου, το συμπέρασμα αυτό συνάδει με την άποψη που διατυπώθηκε προηγουμένως, σύμφωνα με την οποία τα δικαστήρια δεν θα πρέπει, διευρύνοντας σε περιορισμένη έκταση το δικαίωμα για αξίωση επιστροφής, να διευρύνουν απλώς τον κύκλο των δικαιούχων αντί να αίρουν τα αποτελέσματα της ενίσχυσης.
99. Ωστόσο, η σημασία του συμπεράσματος αυτού εξαρτάται από το αν η ακύρωση διατάξεων που περιορίζουν τον κύκλο των δικαιούχων επιστροφής φόρου θεωρείται νόμιμο μέτρο θεραπείας, όπως δε εξέθεσα ήδη, η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει, κατά την άποψή μου, να είναι αρνητική.
Προθεσμίες
100. Με το δεύτερο προδικαστικό του ερώτημα, το Verwaltungsgerichtshof θέτει το ζήτημα αν προσφυγή για επιστροφή φόρου, η οποία ασκήθηκε από επιχείρηση που δεν μπόρεσε να υπαχθεί στην αρχική ρύθμιση, πρέπει να τύχει διαφορετικής μεταχείρισης ανάλογα με το αν ασκήθηκε πριν ή μετά την έκδοση της απόφασης του 2002.
101. Το ζήτημα αυτό τίθεται μόνο στην περίπτωση που συνάγεται από το άρθρο 88, παράγραφος 3, ΕΚ ότι πρέπει να εφαρμοστεί το μέτρο της επιστροφής φόρου στις επιχειρήσεις που είχαν αποκλειστεί από την αρχική ρύθμιση.
102. Εν πάση περιπτώσει, έχω καταστήσει σαφές ότι η απόφαση του 2002 κατ’ ουδένα τρόπο επηρεάζει, κατά τη γνώμη μου, τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των εθνικών δικαστηρίων και, κατά συνέπεια, τη νομική κατάσταση ιδιωτών που έχουν κινήσει διαδικασίες ενώπιόν τους, καθόσον αφορά προσφυγές ή αγωγές για την περίοδο κατά την οποία η ενίσχυση δεν είχε κοινοποιηθεί ή δεν είχε εγκριθεί οριστικά και, ως εκ τούτου, απαγορευόταν στις αυστριακές αρχές να τη θέσουν σε εφαρμογή.
103. Ωστόσο, το ζήτημα των προθεσμιών για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων –ανεξαρτήτως του είδους και της φύσης τους– θα μπορούσε, παρά ταύτα, να τεθεί, ιδίως επειδή έχουν πλέον παρέλθει σχεδόν δέκα έτη αφότου θεσπίστηκαν για πρώτη φορά οι φόροι ενέργειας και οι διατάξεις περί επιστροφής.
104. Πρέπει να παρατηρηθεί ότι η απόφαση του Δικαστηρίου Adria-Wien και οι αποφάσεις του Verfassungsgerichtshof που ακολούθησαν, τον Δεκέμβριο του 2001, ήραν σε μεγάλο βαθμό την αβεβαιότητα όσον αφορά τον αληθή χαρακτήρα της επίμαχης ρύθμισης και τα δικαιώματα που μπορούσαν να προβληθούν συναφώς. Ωστόσο, οι αμφιβολίες αναβίωσαν μετά την απόφαση της Επιτροπής του 2002 και το δεύτερο κύμα αρνήσεων των αυστριακών αρχών να χορηγήσουν επιστροφές φόρου.
105. Επιπλέον, ο επιλεκτικός χαρακτήρας του κριτηρίου του 0,35 %, τον οποίο θα μπορούσε να υποτεθεί ότι απέκλεισε το Δικαστήριο στην απόφαση Adria-Wien (40), αναγνωρίστηκε από την Επιτροπή μόλις το 2004 με την απόφαση που εκδόθηκε κατά το έτος αυτό.
106. Επομένως, το καθεστώς των δικαιωμάτων πολλών προσφευγόντων ή νομιμοποιουμένων να ασκήσουν προσφυγή θα παραμένει ασαφές μέχρις ότου το Δικαστήριο εκδώσει την απόφασή του στην υπό κρίση υπόθεση και το Verwaltungsgerichtshof κρίνει οριστικά τη διαφορά που εκκρεμεί ενώπιόν του στο πλαίσιο της κύριας δίκης.
107. Υπό τις συνθήκες αυτές, ενδείκνυται, ίσως, να γίνει δεκτό ότι η επέλευση ενός ή αμφοτέρων των ως άνω γεγονότων θα πρέπει να σημάνει την εκ νέου έναρξη της προθεσμίας για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων. Πράγματι, από τα όσα ελέχθησαν κατά τη συζήτηση της υπόθεσης από τους δικηγόρους της TAL και της Planai συνάγεται ότι, μετά την έκδοση των αποφάσεων του Verfassungsgerichtshof το 2001, οι αυστριακές αρχές παρεξέτειναν την προθεσμία για την υποβολή αιτήσεων για επιστροφή του φόρου.
108. Το ζήτημα αυτό θα κριθεί από τα εθνικά δικαστήρια, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο. Ωστόσο, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει να λάβουν υπόψη ότι οι εθνικοί κανόνες δεν επιτρέπεται ούτε να καθιστούν την άσκηση δικαιωμάτων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο αδύνατη στην πράξη ή εξαιρετικά δυσχερή ούτε να καθιερώνουν δυσμενέστερες ρυθμίσεις σε σχέση με αυτές που διέπουν ανάλογες αξιώσεις που θεμελιώνονται στο εθνικό δίκαιο.
Συμπέρασμα
109. Με βάση τα προεκτεθέντα, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του Verwaltungsgerichtshof ως εξής:
Εφόσον εθνική ρύθμιση που προβλέπει την επιστροφή φόρου συνιστά μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα, καθότι ισχύει μόνο για ορισμένες επιχειρήσεις, και, κατά συνέπεια, πρέπει να χαρακτηριστεί ως ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ, και εφόσον, περαιτέρω, το εν λόγω μέτρο, κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ, δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή προτού τεθεί σε ισχύ, τα εθνικά δικαστήρια υποχρεούνται να επιβάλουν με τις αποφάσεις τους μέτρα θεραπείας συνιστάμενα στην ακύρωση της παρανόμως χορηγηθείσας ενίσχυσης ή, τουλάχιστον, στην άρση των αποτελεσμάτων της και να προστατεύσουν τα δικαιώματα θιγομένων τρίτων προσώπων.
Μεταγενέστερη απόφαση της Επιτροπής με την οποία κρίνεται ότι η ενίσχυση είναι σύμφωνη με την κοινή αγορά δεν επηρεάζει ούτε την έκταση των υποχρεώσεων ούτε το φάσμα των μέσων θεραπείας που μπορούν να επιδικάσουν τα δικαστήρια στο πλαίσιο αυτό, όσον αφορά την περίοδο κατά την οποία η ενίσχυση χορηγούνταν παράνομα, κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, ΕΚ.
Ωστόσο, τα δικαστήρια δεν έχουν, στο πλαίσιο αυτό, τη δυνατότητα να επιτρέψουν σε επιχειρήσεις οι οποίες είχαν αποκλειστεί από την αρχική ρύθμιση να αξιώσουν επιστροφή του φόρου.
(1) .
(2)  –	Απόφαση C-143/99, Adria-Wien Pipeline (Συλλογή 2001, σ. I-8365).
(3)  –	Οι διατάξεις των άρθρων 87 και 88 ΕΚ, πριν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης του Άμστερνταμ από 1ης Μαΐου 1999 και, συνεπώς κατά σημαντικό μέρος της κρίσιμης για την υπό κρίση υπόθεση περιόδου, περιέχονταν στα άρθρα 92 και 93 της Συνθήκης ΕΚ. Ωστόσο, στις παρούσες προτάσεις θα χρησιμοποιήσω μόνο τη νέα αρίθμηση. Μολονότι έγιναν ορισμένες αλλαγές όταν το άρθρο 92 μετατράπηκε σε άρθρο 87, δεν υφίσταται μεταξύ του παλαιού και του νέου κειμένου καμία διαφορά καθόσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση.
(4)  –	Ως άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΚ, η διάταξη αυτή κάλυπτε επίσης και άλλες μορφές ενισχύσεων που δεν ενδιαφέρουν εν προκειμένω.
(5)  –	Κανονισμός της 22ας Μαρτίου 1999 για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ 1999, L 83_σ. 1).
(6)  –	Για κάπως λεπτομερέστερη παρουσίαση των πραγματικών περιστατικών, βλ. τις σκέψεις 3 έως 8 της απόφασης και τα σημεία 2 έως 7 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Mischo στην υπόθεση Adria-Wien (που παρατίθεται στην υποσημείωση 2, ανωτέρω).
(7)  –	Adria-Wien, που παρατίθεται στην υποσημείωση 2.
(8)  –	C (2002) 1890 τελικό, κρατική ενίσχυση NN 165/2001 – Αυστρία.
(9)  –	Η άποψη της Επιτροπής ότι το μέτρο αφορούσε και παραγωγούς στους πρωτογενείς τομείς της γεωργίας, της υλοτομίας και της αλιείας δεν φαίνεται να συνάδει απολύτως με τη χρήση του όρου «παραγωγή ενσώματων αγαθών» («fabrication de biens corporels» στο γαλλικό κείμενο και «Herstellung von körperlichen Gütern» κατά την αυστριακή νομοθεσία) στην απόφαση Adria-Wien, αλλά δεν επηρεάζει το γεγονός ότι αποκλείονταν οι επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών.
(10)  –	ΕΕ 1994, C 72, σ. 3.
(11)  –	Συγκεκριμένα, το κεφάλαιο με τον τίτλο «Ενισχύσεις λειτουργίας».
(12)  –	Bundesgesetz αριθ. 158/2002, BGBl. I 1643.
(13)  –	Για την ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων διαδικασία και τους σχετικούς εθνικούς δικονομικούς κανόνες βλ. απόφαση Adria-Wien (υποσημείωση 2, ανωτέρω, σκέψη 15).
(14)  –	Απόφαση της Επιτροπής, της 9ης Μαρτίου 2004, σχετικά με μέτρο ενίσχυσης που έλαβε η Αυστρία και αφορά την έκπτωση του φόρου κατανάλωσης φυσικού αερίου και ηλεκτρισμού το 2002 και το 2003 [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό εγγράφου C (2004) 325] (ΕΕ 2005, L 190, σ. 13).
(15)  –	Σημεία 45 έως 55 της απόφασης, ιδίως σημεία 46 και 53.
(16)  –	ΕΕ 2001, C 37, σ. 3.
(17)  –	Στο κεφάλαιο που αφορά «όλες τις ενισχύσεις λειτουργίας […] που αποσκοπούν στην εξοικονόμηση ενέργειας».
(18)  –	Στο κεφάλαιο που αφορά «όλες τις ενισχύσεις λειτουργίας που παρέχονται υπό μορφή φορολογικών εκπτώσεων ή απαλλαγών».
(19)  –	Σημεία 56 έως 59 της απόφασης, ιδίως σημεία 57 και 58.
(20)  –	Σημείο 66 της απόφασης.
(21)  –	Στις σκέψεις 26 και 27, όπου παραπομπή στην απόφαση C-354/90, Fédération Nationale du Commerce Extérieur des Produits Alimentaires και Syndicat National des Négociants et Transformateurs de Saumon (στο εξής: απόφαση FNCE) (Συλλογή 1991, σ. I-5505, σκέψη 12).
(22)  –	Απόφαση C-174/02 (Συλλογή 2005, σ. Ι-85, σκέψη 17).
(23)  –	Adria-Wien, σκέψη 25.
(24)  –	Βλ., παραδείγματος χάρη, την απόφαση C-301/87, Γαλλία κατά Επιτροπής (αποκαλούμενη Boussac) (Συλλογή 1990, σ. I-307, σκέψεις 21 έως 23), και απόφαση FNCE (που παρατίθεται στην υποσημείωση 21, ανωτέρω, σκέψεις 13 και 14).
(25)  –	Προπαρατεθείσα απόφαση FNCE, σκέψη 16, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-261/01 και C-262/01, Van Calster κ.λπ. (Συλλογή 2003, σ. I-12249, σκέψη 63).
(26)  –	Απόφαση T-110/98, RJB Mining κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. II-2585, σκέψη 78).
(27)  –	Στις παραγράφους 61 επ., κατωτέρω.
(28)  –	Με την επιφύλαξη, βεβαίως, τυχόν προσωρινών μέτρων τα οποία απαγορεύουν τη χορήγηση ενίσχυσης που δεν έχει τεθεί ακόμη σε ισχύ, οπότε η κατάσταση είναι διαφορετική.
(29)  –	Οι κατευθυντήριες γραμμές του 2001 είχαν ήδη τεθεί σε ισχύ όταν εκδόθηκε η απόφαση του 2002, αλλά, όπως οριζόταν στο σημείο 82, δεν ήταν εφαρμοστέες στην περίπτωση μη κοινοποιηθεισών ενισχύσεων που είχαν χορηγηθεί πριν από τη δημοσίευσή τους.
(30)  –	Βλ. σημείο 2 των κατευθυντηρίων γραμμών του 2001 (υποσημείωση 16, ανωτέρω).
(31)  –	Βλ., κατωτέρω, παραγράφους 69 επ.
(32)  –	Βλ., παραδείγματος χάρη, το σημείο 4 του διατακτικού της απόφασης 120/73, Lorenz (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 815) (και τρεις άλλες αποφάσεις που εξέδωσε το Δικαστήριο αυθημερόν).
(33)  –	Σημεία 46 επ.
(34)  –	Δεν πρέπει να λησμονείται ότι η υπό κρίση υπόθεση αφορά μόνο τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν πριν από το τέλος του 2001 και όχι τις κοινοποιηθείσες ενισχύσεις που καλύπτονται από την απόφαση του 2004.
(35)  –	Απόφαση C-390/98 (Συλλογή 2001, σ. I-6117), σκέψη 80.
(36)  –	Απόφαση C-437/97, EKW και Wein & Co .
(Συλλογή 2000, σ. I-1157, σκέψεις 51 έως 53), απόφαση C-36/99, Idéal Tourisme (Συλλογή 2000, σ. I-6049, σκέψεις 26 έως 29) (σε αμφότερες τις αποφάσεις παραπέμπει η απόφαση Banks) και απόφαση στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-430/99 και C-431/99, Sea-Land Service και Nedlloyd Lijnen (Συλλογή 2002, σ. I-5235, σκέψεις 45 έως 48) (η οποία με τη σειρά της αναφέρεται στο προηγούμενο της απόφασης Banks).
(37)  –	Βλ. σημεία 91 επ.
(38)  –	Βλ. προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 25 απόφαση Van Calster κ.λπ., σκέψη 54.
(39)  –	Απόφαση στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-87/90 έως C-89/90, Verholen κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. I-3757, σκέψη 24), απόφαση C-13/01, Safalero (Συλλογή 2003, σ. I-8679, σκέψη 50), και απόφαση Streekgewest (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 22, σκέψη 18).
(40)  –	Βλ. παράγραφο 30, ανωτέρω.