62014CC0267_HR
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
Mišljenje nezavisnog odvjetnika
1. Koji su uvjeti i granice Komisijinih ovlasti da od poduzetnika, na temelju odluke, zahtijeva da pruže informacije u kontekstu istrage povezane s mogućim povredama pravila Unije o tržišnom natjecanju?
2. To su, u biti, ključna pitanja koja se postavljaju u žalbi koju je društvo Buzzi Unicem SpA (u daljnjem tekstu: Buzzi Unicem ili žalitelj) podnijelo protiv presude Općeg suda kojom je odbijena tužba za poništenje Komisijine odluke, donesene na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1/2003(2), kojom se od tog društva zahtijevalo da pruži znatnu količinu informacija.
3. Vrlo se slična pitanja postavljaju i u trima drugim žalbama koje su podnijela druga društva koja posluju na tržištu cementa protiv četiriju presuda Općeg suda kojima je taj sud također, u većem dijelu, odbio njihove prigovore protiv Komisijinih odluka istovjetnih onoj koju je pobijalo društvo Buzzi Unicem. Danas ću iznijeti svoje mišljenje i o ta druga tri postupka(3) . Ovo se mišljenje, stoga, treba sagledavati zajedno s mišljenjima o ta tri postupka.
I – Pravni okvir
4. U uvodnoj izjavi 23. u preambuli Uredbe br. 1/2003 stoji:
„Komisija mora imati ovlast na čitavom području Zajednice zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene budući da je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koji su zabranjeni člankom [101. UFEU-a], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom [102. UFEU-a]. Ponašajući se sukladno odluci Komisije, poduzetnici ne smiju biti prisiljeni na priznanje počinjenja povrede propisa, no u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“
5. U relevantnom dijelu članka 18. („Zahtjevi za pružanje informacija“) Uredbe br. 1/2003 stoji:
„1. Kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene ovom Uredbom, Komisija može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije.
2. Pri slanju jednostavnog zahtjeva za pružanje informacija poduzetniku ili udruženju poduzetnika, Komisija mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti te navesti kazne predviđene sukladno članku 23. u slučaju dostave netočnih ili zavaravajućih informacija.
3. Kada Komisija donosi odluku kojom od poduzetnika ili udruženja poduzetnika traži dostavu informacija, mora navesti pravni temelj i svrhu zahtjeva, navesti koje informacije traži, i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti. Također će naznačiti kazne propisane člankom 23. i navesti ili izreći kazne propisane člankom 24. Osim toga, uputit će na pravo preispitivanja odluke od strane Suda.
[…]“
II – Okolnosti spora
6. Godine 2008. i 2009. Komisija je – postupajući na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003 – provela veći broj pretraga u prostorima nekoliko društava koja posluju u sektoru cementa, uključujući prostore društva Buzzi Unicem i društava Dyckerhoff AG i Cimalux SA, dvaju društava koja žalitelj izravno ili neizravno kontrolira. Tim je pretragama uslijedilo, 2009. i 2010. godine, slanje nekoliko zahtjeva za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003.
7. Komisija je dopisom od 5. studenoga 2010. obavijestila društvo Buzzi Unicem da mu je namjeravala poslati odluku kojom se zahtijeva pružanje informacija sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je proslijedila nacrt upitnika koji je planirala priložiti toj odluci. Društvo Buzzi Unicem podnijelo je Komisiji svoja očitovanja 17. studenoga 2010.
8. Dana 6. prosinca 2010. Komisija je obavijestila društvo Buzzi Unicem da je, u skladu s člankom 11. stavkom 6. Uredbe br. 1/2003 i člankom 2. Uredbe (EZ) br. 773/2004(4), odlučila pokrenuti postupak protiv njega kao i protiv sedam drugih društava za koja se sumnjalo da su počinila povrede članka 101. UFEU-a koje su uključivale ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP-a, podjele tržišta, usklađivanje cijena i povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda.
9. Dana 30. ožujka 2011. Komisija je donijela Odluku C (2011) 2361 final
u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
10. Komisija je u pobijanoj odluci navela da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene tom uredbom, može, jednostavnim zahtjevom ili odlukom, zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije (uvodna izjava 3. pobijane odluke). Nakon što je istaknula da je tužitelj bio obaviješten o njezinoj namjeri donošenja odluke sukladno članku 18. stavku 3. Uredbe br. 1/2003 i da je iznio svoja očitovanja na nacrt upitnika (uvodne izjave 4. i 5. pobijane odluke), Komisija je odlukom od žalitelja tražila da odgovori na upitnik iz Priloga I. Taj prilog sastojao se od 79 stranica i 11 skupina pitanja. Upute o odgovorima na taj upitnik bile su navedene u Prilogu II., dok su predlošci za odgovore bili navedeni u Prilogu III.
11. Komisija je također istaknula navodne povrede (uvodna izjava 2. pobijane odluke), koje je opisala na sljedeći način: „[n]avodne povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP-a, podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja na tržištu cementa i tržištima srodnih proizvoda“. S obzirom na narav i količinu zatraženih informacija kao i težinu pretpostavljenih povreda pravila tržišnog natjecanja, Komisija je procijenila da tužitelju valja odrediti rok od 12 tjedana za odgovor na prvih 10 skupina pitanja i rok od dva tjedna za jedanaestu skupinu (uvodna izjava 8. pobijane odluke).
12. Izreka pobijane odluke glasi kako slijedi:
13. „Članak 1.
14. [Društvo Buzzi Unicem SpA] će, sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, dostaviti informacije spomenute u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji se traži u njezinu Prilogu II. i Prilogu III. u roku za odgovor od dvanaest tjedana za pitanja 1. – 10. i dva tjedna za pitanje 11., računajući od dana priopćenja ove odluke. Oba priloga sastavni su dio ove odluke.
15. Članak 2.
16. [Društvo Buzzi Unicem SpA] sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira jest adresat ove odluke.“
III – Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
17. Društvo Buzzi Unicem je tužbom podnesenom 10. lipnja 2011. zatražilo od Općeg suda da poništi pobijanu odluku.
18. Zasebnim zahtjevom od istog dana društvo Buzzi Unicem zatražilo je da se o predmetu odluči u ubrzanom postupku na temelju članka 76.a Poslovnika Općeg suda. Opći sud je odlukom od 14. rujna 2011. odbio taj zahtjev.
19. Opći sud je pobijanom presudom(5) odbio tužbu te društvu Buzzi Unicem naložio snošenje troškova.
IV – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
20. U svojoj žalbi, podnesenoj Sudu 23. svibnja 2014., društvo Buzzi Unicem od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– poništi pobijanu odluku;
– Komisiji naloži snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
21. Komisija, pak, od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu;
– društvu Buzzi Unicem naloži snošenje troškova.
V – Ocjena žalbenih razloga
22. Društvo Buzzi Unicem ističe pet žalbenih razloga. Općenito govoreći, ti se žalbeni razlozi odnose na pitanje je li Opći sud pravilno protumačio ovlasti Komisije da zahtijeva pružanje informacija na temelju Uredbe br. 1/2003.
23. U svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement protiv Komisije(6), koje također danas iznosim, bavim se ključnim zakonodavnim odredbama i sudskom praksom koji se odnose na ovlasti Komisije da zahtijeva pružanje informacija.
24. Sada ću, s obzirom na navedeno, razmotriti žalbene razloge koje je iznio žalitelj.
A – Svrha zahtjeva za pružanje informacija
1. Argumenti stranaka
25. Svojim prvim žalbenim razlogom društvo Buzzi Unicem ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava odbivši njegov tužbeni razlog u kojem je navodilo da pobijana odluka nije bila dostatno obrazložena. Pobijanoj su odluci, osobito, nedostajali detalji u pogledu naravi pretpostavljenih povreda kao i razdoblja obuhvaćenog Komisijinom istragom. Prema žaliteljevu mišljenju, Opći sud je također počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da je sâmo pozivanje na odluku o pokretanju postupka dovoljno da bi se obveza obrazlaganja smatrala ispunjenom. Osim toga, žalitelj navodi da je i obrazloženje pobijane presude nedostatno jer su neki njegovi argumenti u pogledu tog pitanja odbijeni bez prihvatljivog objašnjenja.
26. Komisija smatra da je ovaj žalbeni razlog nedopušten jer žalitelj pod krinkom pravnih pitanja, u biti, postavlja činjenična pitanja. Podredno, Komisija smatra da taj žalbeni razlog treba odbiti. Naglašava da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava ocjenjujući Komisijinu obvezu obrazlaganja te da je pravilno presudio kako se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u obrazloženju akta Unije može pozivati na druge akte.
2. Ocjena
27. Uvodno, smatram da se prigovor Komisije o nedopuštenosti treba odbiti. Svojim prvim žalbenim razlogom žalitelj se poziva na dvije pogreške koje se obje odnose na dostatnost obrazloženja u pobijanoj odluci odnosno u pobijanoj presudi. Da bi razmotrio te tvrdnje, Sud ne mora ponovno ocjenjivati činjenično stanje koje je utvrđeno u prvostupanjskom postupku ni dokaze koji su dostavljeni u kontekstu tog postupka, već samo mora navesti važeće pravo koje proizlazi iz članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 i članka 296. UFEU-a.
28. Također smatram da drugi dio ovog žalbenog razloga treba odbiti. Pobijana presuda, u točkama 31. do 38., sadrži dostatan prikaz razloga zbog kojih je Opći sud zauzeo stajalište da je pobijana odluka imala dostatno obrazloženje.
29. S druge strane, mišljenja sam da je prvi dio žaliteljevog prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na obrazloženje u pobijanoj odluci, osnovan.
30. Za početak bih podsjetio da, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akata institucija Unije, propisano člankom 296. UFEU-a, mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadle žnom sudu omogućilo provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema svim okolnostima slučaja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU-a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegovu formulaciju već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno(7) .
31. Što se tiče odluka kojima se nalaže pretraga na temelju članka 20. Uredbe br. 1/2003, Sud je nedavno potvrdio da Komisija adresate takvih odluka nije dužna obavijestiti o svim informacijama kojima raspolaže, a koje se odnose na navodne povrede, kao ni izvršiti detaljnu pravnu analizu tih povreda, pod uvjetom da jasno navede pretpostavke koje namjerava provjeriti. Iako je Komisija dužna s najvećom mogućom preciznošću navesti koje dokaze traži i na koje se elemente provjera mora odnositi, u odluci o pretrazi, s druge strane ipak nije neophodno točno odrediti dotično tržište ni dati točnu pravnu analizu presumiranih povreda ili naznaku razdoblja tijekom kojeg su te povrede počinjene, pod uvjetom da odluka o pretrazi sadrži gorenavedene osnovne elemente. Naime, do pretraga obično dolazi na početku istrage te, stoga, Komisija u toj fazi još ne raspolaže detaljnim informacijama o tim pitanjima. Cilj pretrage je prikupljanje dokaza o povredi na koju se sumnja kako bi Komisija mogla potvrditi osnovanost svojih sumnji i dati posebnu pravnu ocjenu(8) .
32. Ta mi se načela čine primjenjivima – mutatis mutandis  – na odluke kojima se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Obje vrste mjera očito imaju isti cilj te se odnose na prikupljanje činjenica. Iako njihov tekst nije istovjetan, čini se da i relativna sličnost tih dviju odredaba ide u prilog njihovu jedinstvenom tumačenju(9) .
33. S obzirom na to, ključno je pitanje je li Opći sud pravilno ocijenio dostatnost obrazloženja pobijane odluke. Drugim riječima, pitanje je sljedeće: uzimajući u obzir fazu postupka u kojoj je pobijana odluka donesena, je li sporno obrazloženje dovoljno jasno da, s jedne strane, omogući adresatu da ostvari svoja prava obrane i ocijeni svoju dužnost suradnje s Komisijom te da, s druge strane, omogući sudovima Unije provođenje sudskog nadzora?
34. Prema mojem mišljenju, na to pitanje treba niječno odgovoriti.
35. Opći sud je u točki 36. pobijane presude zaključio da je obrazloženje pobijane odluke „sastavljeno na vrlo općenit način, trebalo je biti precizirano, pa je [podložno] kritici“. Smatram da se to teško može osporavati: naime, obrazloženje u tri važna aspekta nije dovoljno detaljno. To osobito vrijedi za opis presumiranih povreda, njihovo zemljopisno područje i proizvode na koje se povrede odnose.
36. Što se tiče pretpostavljenih povreda, u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke stoji: „[n]avodne povrede odnose se na ograničenja trgovinskih tokova […], uključujući ograničenja uvoza […], podjele tržišta, usklađivanja cijena te povezana protutržišna djelovanja“. Taj opis mogućih povreda nije samo prilično neodređen („ograničenja trgovinskih tokova“, „uključujući ograničenja uvoza“) već je i sveobuhvatan („povezana protutržišna djelovanja“). Spominjanje „podjele tržišta“ i „usklađivanja cijena“ – s obzirom na to da je tako općenito – malo pomaže pri preciziranju naravi ponašanja na koje Komisija sumnja. Naime, većina zabranjenih sporazuma uključuje elemente podjele tržišta i određivanja cijena. U praksi, čini se da je velika većina vrsta sporazuma zabranjenih člankom 101. UFEU-a obuhvaćena tim opisom.
37. Što se tiče zemljopisnog područja pretpostavljenih povreda, u pobijanoj se odluci spominju ograničenja trgovinskih tokova u EGP-u, uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja koje se nalaze izvan EGP-a. Točno je da se zemljopisno područje relevantnog tržišta ne mora definirati u odluci na temelju članka 18.(10), ali je trebalo biti moguće navesti barem neke od zahvaćenih zemalja. Osobito, nije jasno je li čitav EGP tržište koje je možda zahvaćeno ili samo njegovi dijelovi te ako je riječ o potonjem, koji su to dijelovi.
38. Naposljetku, pobijana odluka još je manje jasna kad je riječ o navođenju proizvoda koji su predmet istrage. U praksi, samo je cement određen kao relevantan proizvod, s obzirom na to da se – u pogledu ostalih – u odluci govori o „tržištima proizvoda srodnih [cementu]“. Ponovno, taj opis nije samo izrazito neodređen (koliko proizvodi moraju biti „srodni“ cementu?), već potencijalno obuhvaća sve vrste proizvoda s kojima žalitelj posluje (kao prodavatelj ili kao kupac).
39. Iako ne smatram da odluka na temelju članka 18. Uredbe br. 1/2003 nužno mora sadržavati naznaku pretpostavljenog razdoblja u kojem je došlo do navodne povrede – na što, kako se čini, žalitelj upućuje – takva je naznaka u pobijanoj odluci mogla biti od pomoći. S obzirom na gorenavedene općenite opise te s obzirom na činjenicu da su pitanja obuhvaćala čitavo desetljeće, više detalja o relevantnom razdoblju moglo je pomoći žalitelju da bolje shvati opseg Komisijine istrage.
40. Prema Općem sudu(11) oskudnost detalja u spornoj odluci djelomično je ublažena činjenicom da ona izričito upućuje na odluku Komisije o pokretanju postupka, koja sadržava dodatne informacije o zemljopisnom opsegu pretpostavljenih povreda i vrsti obuhvaćenih proizvoda.
41.
Žalitelj osporava da se nedostaci pobijane odluke mogu ispraviti samo upućivanjem na prethodnu odluku te ističe da, u svakom slučaju, ni u odluci o pokretanju postupka nema dovoljno detalja.
42. Smatram da akti Unije kojima se nameću obveze koje zadiru u privatnost pojedinaca ili poduzetnika te čije nepoštovanje može rezultirati visokim financijskim kaznama načelno moraju imati zasebno obrazloženje(12) . Naime, važno je da se tim pojedincima ili poduzetnicima omogući da shvate razloge tog akta a da se pritom ne moraju pretjerano truditi oko njegova tumačenja(13), tako da mogu učinkovito i pravodobno ostvariti svoja prava. To osobito vrijedi za akte kojima se izričito upućuje na ranije akte koji sadrže drukčije obrazloženje. Svaka značajna razlika između dvaju akata može biti izvor nesigurnosti za adresata.
43. Unatoč gorenavedenom, smatram da je, iznimno, u dotičnom predmetu Opći sud pravilno naveo da se obrazloženje pobijane odluke može tumačiti u vezi s obrazloženjem iz odluke o pokretanju postupka. Te su dvije odluke donesene u okviru iste istrage te se očito odnose na iste pretpostavljene povrede. Također, obje su donesene unutar kratkog razdoblja. Još važnije, čini se kako nema znatnih razlika između njihovih obrazloženja. Stoga, smatram da se u ovom predmetu prva odluka može smatrati „kontekstom“ druge odluke, kojeg je adresat morao biti svjestan(14) .
44. Ipak, iako je točno da je prva odluka sadržavala više detalja o zemljopisnom području presumiranih povreda (navodeći potencijalno zahvaćene države članice), nije bila jednako precizna u pogledu naravi tih povreda i obuhvaćenih proizvoda. Osobito, objašnjenje pojma „cement i srodni proizvodi“ koje je sadržavala, u bilješci na 4. stranici te odluke, obuhvaćalo je potencijalno vrlo široku i raznovrsnu skupinu proizvoda.
45. Ipak, smatram kako činjenica da je obrazloženje preopćenito ili donekle neodređeno u pogledu nekih aspekata ne čini odluku nevaljanom ako njezin preostali dio omogućuje adresatu i sudovima Unije da dovoljno precizno shvate koje informacije Komisija traži, i zbog čega(15) . Naime, predmet postavljenih pitanja, makar neizravno ili implicitno, može dodatno pojasniti obrazloženje koje možda nije dovoljno precizno. Uostalom, vrlo precizna i konkretna pitanja neizbježno otkrivaju opseg Komisijine istrage. Čini mi se da to posebno vrijedi za akte koji su doneseni u ranoj fazi postupka, kada opseg istrage nije u potpunosti i konačno definiran te koji će se, u biti, možda morati ograničiti ili proširiti u budućnosti, zbog naknadno prikupljenih informacija.
46. Međutim, u dotičnom predmetu radi se o potpuno suprotnome. Pitanja postavljena društvu Buzzi Unicem iznimno su brojna te obuhvaćaju veoma različite vrste informacija. Smatram da je vrlo teško pronaći poveznicu između mnogih od pitanja iz upitnika(16) . Nadalje, za neka se od postavljenih pitanja čini da nisu potpuno u skladu s onim što je navedeno u ranijoj odluci o pokretanju postupka: primjerice, treće i četvrto pitanje (koja se odnose na osobito veliku količinu informacija tijekom razdoblja od 10 godina) nisu ograničena na države članice koje su odlukom o pokretanju postupka određene kao potencijalno obuhvaćene.
47. Osim toga, kad bi poveznica između tih pitanja bilo nastojanje da se dobije potpun pregled strukture prihoda i troškova poduzetnika, kako bi se Komisiji omogućilo da ga analizira ekonometrijskim metodama (usporedbom te strukture s onima drugih društava koja posluju u sektoru cementa), moglo bi se propitivati je li tako širok i sveobuhvatan zahtjev za pružanje informacija uopće primjeren prema članku 18. Osim ako Komisija ne posjeduje čvrste indicije koje upućuju na kažnjivo ponašanje čije postojanje bi takva analiza mogla potvrditi, takav bi se zahtjev za pružanje informacija činio primjerenijim za sektorsko istraživanje u skladu s člankom 17. Uredbe br. 1/2003.
48. U tim okolnostima, slažem se sa žaliteljem da je svrha Komisijina zahtjeva za pružanje informacija bila nedovoljno jasna te dvosmislena. Posljedično, tom je poduzetniku bilo pretjerano teško razumjeti presumirane povrede kako bi mogao procijeniti opseg svoje dužnosti suradnje s Komisijom te, po potrebi, ostvariti svoje pravo na obranu, primjerice tako da odbije odgovoriti na pitanja koja je smatrao nezakonitima. Posebno zato što su se određena pitanja odnosila na informacije koje nisu bile samo činjenične naravi te su uključivale vrijednosnu procjenu(17) te što su i druga pitanja bila relativno neodređena(18) . Zato žalitelj, u pogledu tih pitanja, nije mogao isključiti opasnost da bi mogao dati odgovore kojima će samog sebe optužiti(19) .
49. Taj manjak detalja ne može – kao što tvrdi Komisija – opravdati činjenica da je pobijana odluka donesena u ranoj fazi istrage. Naime, ta je odluka izdana gotovo tri godine nakon početka istrage. Tijekom tog razdoblja Komisija je provela brojne pretrage te izdala vrlo detaljne zahtjeve za pružanje informacija, a na koje su odnosni poduzetnici odgovorili. Štoviše, Komisija je nekoliko mjeseci prije donošenja pobijane odluke smatrala da je prikupila dovoljno dokaza za pokretanje postupka na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 i članka 2. Uredbe br. 773/2004. Ti su dokazi Komisiji trebali omogućiti da u pobijanoj odluci pruži podrobnije obrazloženje.
50. Slažem se s Komisijom da količina detalja koja je u obrazloženju potrebna ovisi, među ostalim, o informacijama kojima Komisija raspolaže u trenutku donošenja odluke na temelju članka 18.(20) . Ipak, prema mojem mišljenju, to nužno znači da obrazloženje koje bi moglo biti prihvatljivo u pogledu odluke donesene na početku istrage (odnosno odluke kojom se od poduzetnika zahtijeva da se podvrgne pretrazi na temelju članka 20., ili prve odluke kojom se zahtijeva pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3.) ne mora biti jednako prihvatljivo u pogledu odluke koja je donesena u mnogo kasnijoj fazi istrage, kada Komisija ima više informacija o pretpostavljenim povredama.
51. U tim okolnostima, smatram kako nema opravdanja za to da društvo Buzzi Unicem, unatoč svim informacijama koje su već pružene Komisiji tijekom prethodnih godina i dodatnim naporima koje je zahtijevala pobijana odluka, i dalje bude „ostavljeno u mraku“ u pogledu točnog opsega Komisijine istrage.
52. Osim toga, smatram da je žalitelj u pravu kada tvrdi da je provođenje sudskog nadzora zakonitosti pobijane odluke od strane sudova Unije učinjeno znatno težim. Kako sam podrobnije objasnio u svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement/Komisija(21), s obzirom na manjkave informacije koje se u pobijanoj odluci nalaze u pogledu presumiranih povreda (čak i kada se tumače s obzirom na odluku o pokretanju postupka), Sudu se otežava provjera jesu li ispunjeni uvjeti potrebnosti i proporcionalnosti zahtjeva(22) . Što se prvonavedenog elementa tiče, Sud treba ocijeniti je li veza između moguće povrede i traženih informacija dovoljno bliska da opravda Komisijin zahtjev. Što se potonjeg tiče, Sud mora utvrditi jesu li napori koji se od poduzetnika traže opravdani javnim interesom te nisu li pretjerani.
53. Zbog tih razloga, smatram da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 296. UFEU-a i članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 što se tiče obveznog obrazloženja u odluci kojom se zahtijeva pružanje informacija. Stoga pobijanu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem je Opći sud, zbog razloga navedenih u točkama 19. do 39. te presude, presudio da je obrazloženje pobijane odluke dostatno.
B – Zlouporaba ovlasti i prebacivanje tereta dokazivanja
1. Argumenti stranaka
54. U svojem drugom žalbenom razlogu društvo Buzzi Unicem osporava ocjenu Općeg suda iz pobijane odluke u pogledu njegova tužbenog razloga u kojem je upozoravalo na zlouporabu ovlasti i prebacivanje tereta dokazivanja. Prema žaliteljevu mišljenju, zbog vrste i količine traženih informacija jasno je da Komisija nije imala dovoljno indicija o povredi članka 101. UFEU-a kada je izdala pobijanu odluku. Stoga se može smatrati da je ta odluka bila širok lov na informacije ( fishing expedition ), što nije dopušteno na temelju članka 18. stavka br. 1/2003. Ako je Komisija htjela provesti sektorsko istraživanje, trebala je postupiti na temelju članka 17. te uredbe. Prema žalitelju, Opći sud nije pravilno razmotrio te argumente. Žalitelj osobito kritizira Opći sud što nije naložio nikakve mjere izvođenja dokaza kako bi provjerio je li Komisija imala dovoljno indicija za donošenje odluke na temelju članka 18.
55. Komisija, pak, tvrdi da je žalbeni razlog nedopušten jer se njime postavljaju činjenična pitanja te da je, u svakom slučaju, neosnovan.
2. Ocjena
56. U svojem drugom žalbenom razlogu, koji je usmjeren protiv točaka 45. i 48. pobijane presude, žalitelj, u biti, kritizira ocjenu Općeg suda u pogledu njegovih argumenata o zlouporabi ovlasti i prebacivanju tereta dokazivanja.
57. Slažem se s Komisijom da je taj žalbeni razlog djelomično nedopušten i djelomično neosnovan.
58. Kao prvo, u dijelu u kojem žalitelj ističe da je Opći sud pogriješio u ocjeni elemenata koje je u prvostupanjskom postupku iznio u prilog svojem tužbenom razlogu u pogledu zlouporabe ovlasti, žalitelj od Suda, u biti, zahtijeva da provede novu ocjenu tih elemenata. Međutim, to u žalbenom postupku nije dopušteno.
59. Kao drugo, što se tiče kritike upućene odluci Općeg suda da po službenoj dužnosti ne naloži provođenje mjera izvođenja dokaza ili upravljanja postupkom radi provjere stvarnog postojanja indicija o povredi, i ta se kritika treba odbaciti. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, samo Opći sud ocjenjuje moguću potrebu za dopunom podataka kojima raspolaže u predmetima o kojima odlučuje. Pitanje dokazne vrijednosti postupovnih dokumenata ulazi u njegovu samostalnu ocjenu činjenica koja ne podliježe nadzoru Suda u žalbenom postupku osim u slučaju iskrivljivanja dokaza iznesenih Općem sudu ili kada je materijalna netočnost utvrđenja Općeg suda vidljiva iz dokumenata u spisu(23) . A fortiori, to načelo još više vrijedi kada se radi o pitanju donošenja, po službenoj dužnosti, mjera izvođenja dokaza ili upravljanja postupkom(24) .
60. Žalitelj je u ovom predmetu mogao od Općeg suda zahtijevati da donese bilo koju takvu mjeru da bi se provjerilo je li Komisija raspolagala s dovoljno indicija. U biti, Opći sud je u „usporednoj“ presudi Cementos Portland Valderrivas/Komisija, suočen s izričitim tužiteljevim zahtjevom, naložio Komisiji predočenje dokaza koje posjeduje kako bi se mogao uvjeriti da pobijana odluka nema proizvoljni karakter(25) .
61. Međutim, žalitelj u ovom predmetu nije podnio takav zahtjev. Stoga, s obzirom na općenite dokaze koje je žalitelj iznio (čiju ocjenu se ne može preispitivati u žalbenom postupku) te izostanak ikakvog konkretnog zahtjeva, smatram da se Općem sudu ne može prigovarati što je odlučio kako nije bilo potrebe da se to pitanje dalje istražuje(26) .
62. Kao treće, smatram da kritika dostatnosti obrazloženja u pobijanoj presudi u pogledu navodne zlouporabe ovlasti i prebacivanja tereta dokazivanja nije opravdana. Kao prvo, očito je da je Opći sud u točkama 46. i 47. pobijane presude doista ocijenio žaliteljev tužbeni razlog u pogledu zlouporabe ovlasti. Taj je sud u točki 61. i sljedećim točkama pobijane presude razmotrio i žaliteljev tužbeni razlog u pogledu prebacivanja tereta dokazivanja.
63. Točno je da pobijana presuda, na nekim mjestima, sadrži relativno oskudna obrazloženja o tome zašto su određene tvrdnje odbijene, ili da se samo skupno osvrće na veći broj argumenata. Međutim, smatram da se Općem sudu zbog toga ne može prigovarati jer se bavio tužbom koja se sastojala od više tužbenih razloga i argumenata koji su se povremeno ponavljali ili nisu bili dovoljno jasno izraženi.
64. Stoga, smatram da drugi žalbeni razlog ne može biti prihvaćen.
C – Narav traženih informacija
1. Argumenti stranaka
65. Svojim trećim žalbenim razlogom – koji je usmjeren protiv točaka 54. do 83. pobijane presude – društvo Buzzi Unicem tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije pružio dostatno obrazloženje u pogledu njegova tužbenog razloga o zlouporabi ovlasti od strane Komisije na temelju članka 18. Uredbe br. 1/2003. Žalitelj kritizira Opći sud zato što nije sankcionirao Komisijin zahtjev za tri vrste informacija; samooptužujuće informacije, javno dostupne informacije i informacije kojima žalitelj nije raspolagao. Što se tiče, osobito, samooptužujućih informacija, žalitelj ističe da je Opći sud pogriješio zaključivši da su pitanja 5R, 5S, 5T i 5V bila isključivo činjenična te da pitanje 1D nije bilo samooptužujuće.
66. Komisija, kao prvo, tvrdi da ovaj žalbeni razlog nije dopušten jer žalitelj, u biti, ponavlja iste argumente koje je iznio pred Općim sudom. Prema Komisijinu mišljenju, ovaj je žalbeni razlog nedopušten i utoliko što žalitelj traži od Suda da ponovno ispita narav određenih pitanja za koja je Opći sud utvrdio da su „isključivo činjenična“. Kao drugo, Komisija dodaje da je ovaj žalbeni razlog i neosnovan jer je Opći sud pravilno protumačio i primijenio članak 18. Uredbe br. 1/2003.
2. Ocjena
67. Svojim trećim žalbenim razlogom društvo Buzzi Unicem u biti tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio i primijenio članak 18. Uredbe br. 1/2003, u pogledu naravi informacija koje Komisija može tražiti od poduzetnika.
68. Prije nego što se pozabavim biti pitanja za koje smatram da je najproblematičnije u tom kontekstu (ono koje se odnosi na samooptuživanje), moram se osvrnuti na neke uvodne argumente koje su stranke iznijele.
69. Kao prvo, što se tiče dopuštenosti, moram istaknuti da činjenica kako su tvrdnje iz žalbe u pogledu ovog pitanja uvelike, od riječi do riječi, preuzete iz tužbe podnesene Općem sudu nije relevantna ako žalitelj navodi točne ulomke i točke pobijane presude koji navodno sadrže pogreške u primjeni prava te razloge za te pogreške. Čini mi se da žalba u ovom predmetu ispunjava te uvjete što se tiče trećeg žalbenog razloga.
70. Osim toga, istaknuo bih da pitanje odnose li se određena konkretna pitanja iz pobijane odluke samo na činjenice zasigurno ima činjeničnu narav te se, stoga, ne može preispitivati u žalbenom postupku. S druge strane, pitanje jesu li određena pitanja samooptužujuća za potrebe prava Unije odnosi se na pravnu kvalifikaciju činjenica te se, kao takvo, može preispitivati u žalbenom postupku.
71. Stoga je treći žalbeni razlog dopušten unutar tih okvira(27) .
72. Kao drugo, što se tiče biti žalbenog razloga, čini mi se da se neki njegovi dijelovi mogu odbiti kao neosnovani.
73. Što se tiče žaliteljeve tvrdnje u pogledu dostave informacija koje nema u svojem posjedu, čini mi se da se ta tvrdnja temelji na pogrešnom tumačenju pobijane presude. Naime, u toj presudi se nigdje ne navodi da Komisija može od poduzetnika tražiti informacije koje nisu u njegovu posjedu. U točkama 80. i 81. pobijane presude navodi se, kao prvo, da člankom 18. Uredbe br. 1/2003 nije isključena mogućnost da će poduzetnik, kako bi odgovorio na Komisijin zahtjev za pružanje informacija, možda morati sabrati ili urediti informacije koje posjeduje. Međutim, potom se navodi da se to načelo ne primjenjuje na podatke koje poduzetnik ne posjeduje.
74. Očito, o ovom se pitanju mogu složiti s Općim sudom. Osim što se dobro poznata pravna maksima ad impossibilia nemo tenetur može primijeniti, uvelike bih se složio sa sljedećim razmatranjima nezavisnog odvjetnika Darmona: „Komisija može od poduzetnika tražiti da dostavi samo informacije koje on već posjeduje iako će odnosne informacije, ako bude potrebno, možda morati urediti. Zahtjev za pružanje informacija ne smije biti oblikovan tako da navodi poduzetnika da traži informacije koje su u posjedu trećih strana. Stoga bi zahtjev za pružanje informacija za koje Komisija zna da ih odnosni poduzetnik ne posjeduje, ili da ih ne može posjedovati, svakako bio nepravilan“(28) .
75. Zatim, u pogledu argumenta da je obrazloženje u pobijanoj presudi o pitanju ima li Komisija pravo od stranaka zahtijevati pružanje javno dostupnih informacija nedostatno, naveo bih sljedeće. Žalitelj pogrešno tvrdi da Opći sud nije izričito ispitao taj argument. Naime, Opći sud ga je razmotrio iz perspektive proporcionalnosti i potrebnosti traženih informacija(29) . Činjenica da pobijana presuda vrlo sažeto govori o tom aspektu može se objasniti činjenicom da se na taj aspekt upućuje samo u jednoj točki tužbe društva Buzzi Unicem te da nije mnogo detaljnije razrađen u replici tog društva. Žalitelj je u tim odlomcima, u biti, prigovarao da određena količina informacija nije „isključivo u njegovu posjedu“, navodeći da je Komisija mogla „samostalno“ pribaviti te informacije. Nije pruženo nikakvo, makar kratko, objašnjenje zašto bi se članak 18. Uredbe br. 1/2003 trebao protumačiti u smislu da sprečava Komisiju da traži informacije koje se mogu pribaviti iz drugih izvora, a kamoli o tome gdje su se i kako te informacije mogle prikupiti.
76. U tim okolnostima, nije moguće kritizirati Opći sud zato što se nije podrobnije razmotrio taj argument.
77. Sada ću se, konačno, osvrnuti na, po meni, ključno pitanje iz ovog žalbenog razloga: tumačenje i primjenu, od strane Općeg suda, privilegija od samooptuživanja.
78. Na samom početku, čini se korisnim podsjetiti da se u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1/2003 navodi privilegij poduzetnika od samooptuživanja kada postupaju u skladu s odlukom Komisije kojom se zahtijeva pružanje informacija. To je pravo Sud priznao još i prije nego što je ta uredba donesena(30) . Doista, to je jedna od temeljnih komponenti poduzetnikovih prava obrane koju treba poštovati kroz čitave postupke koje Komisija pokreće na temelju Uredbe br. 1/2003.
79. S obzirom na navedeno, sada ću, kao prvo, razmotriti je li Opći sud preusko protumačio privilegij od samooptuživanja te, kao drugo, je li taj privilegij pravilno primijenjen u dotičnom predmetu.
80. Opći sud je u točki 63. pobijane presude zaključio da se između pitanja treba praviti razlika s obzirom na to mogu li se kvalificirati kao isključivo činjenična ili ne. Prema mišljenju tog suda, samo u slučaju kad se pitanje ne može kvalificirati kao isključivo činjenično treba provjeriti podrazumijeva li ono odgovor kojim će se dotičnog poduzetnika navesti na priznanje povrede za čije je dokazivanje zadužena Komisija. U točkama 64. i 65. Opći sud je zaključio da su određena pitanja kojima se od poduzetnika zahtijevalo samo da sabere podatke imala isključivo činjeničnu dimenziju te, kao takva, nisu mogla povrijediti prava obrane tog poduzetnika.
81. To je, prema mojem mišljenju, netočno tumačenje privilegija od samooptuživanja. Unatoč donekle dvosmislenom tekstu uvodne izjave 23. Uredbe br. 1/2003(31), pitanje zahtijeva li se nekim pitanjem od poduzetnika da pruži samo činjenične informacije (primjerice, da sabere podatke, pojasni činjenične okolnosti, opiše činjenice objektivne naravi itd.) važan je element u tom pogledu, ali nije nužno odlučujući. Činjenica da se od poduzetnika ne traže nikakve informacije subjektivne naravi ne isključuje mogućnost da će, u određenim okolnostima, privilegij poduzetnika od samooptuživanja biti povrijeđen.
82. Sud je više puta govorio o pitanjima kojima bi se „[poduzetnika] navelo
da prizna povredu“. Izrazi koje je Sud izabrao nisu nebitni. Sud je u svojoj presudi Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, takozvanoj „PVC II“ presudi, dodatno pojasnio kriterije u pogledu mogućnosti da dođe do samooptuživanja: ključno je pitanje je li odgovor poduzetnika kojem je pitanje upućeno zapravo istovjetno
priznanju povrede(32) .
83. Ta sudska praksa znači da Komisiji nije dopušteno postavljati pitanja čiji odgovori mogu implicirati
priznanje krivnje od strane odnosnog poduzetnika.
84. Primjerice, po mojem mišljenju, nema sumnje da Komisija ne smije pitati poduzetnike jesu li se njihovi predstavnici, tijekom određenog sastanka, složili s predstavnicima svojih konkurenata o povećanju cijena, ili jesu li prihvatili međusobno si ne konkurirati na određenim nacionalnim tržištima. Iako se takva pitanja mogu opisati kao isključivo u svrhu utvrđivanja činjenica, njima bi se očito kršio privilegij poduzetnika da ne pruža informacije kojima optužuje samog sebe s obzirom na to da odgovor na njih može biti istovjetan izričitom priznanju povrede članka 101. UFEU-a.
85. Predloženo tumačenje privilegija od samooptuživanja također je u skladu sa sudskom praksom Suda, a osobito predmetima Orkem/Komisija, Solvay/Komisija i Komisija/SGL Carbon. U svim tim predmetima Sud je pitanja koja su bila isključivo činjenična smatrao samooptužujućima te, stoga, nedopuštenima(33) .
86. Stoga, u određenim okolnostima, pitanje može biti sporno ako bi odgovor na njega mogao značiti priznanje krivnje čak i ako se odnosi samo na činjenice te se nikakvo mišljenje o tim činjenicama ne zahtijeva. Opći sud je, posljedično, počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja privilegija od samooptuživanja.
87. A fortiori, za razliku od onog što Komisija tvrdi, pitanjima se može povrijediti privilegij poduzetnika od samooptuživanja čak i ako se od adresata ne traži da izvrši pravnu ocjenu ili pruži pravno mišljenje. To jasno proizlazi iz sudske prakse navedene u gornjoj točki 81.: nijednim se od pitanja koja je Sud kritizirao nije zahtijevalo od odnosnih poduzetnika da izvrše pravnu analizu. Stoga, činjenica da se pitanjem 1D od žalitelja nije zahtijevalo da izrazi mišljenja pravne naravi nužno ne isključuje mogućnost da bi to pitanje moglo povrijediti privilegij od samooptuživanja.
88. Nakon tog zaključka, sada ću, radi cjelovitosti, razmotriti je li privilegij od samooptuživanja pogrešno primijenjen u ovom predmetu.
89. Opći sud je u točki 73. pobijane presude zaključio da je ocjena koja se od društva Buzzi Unicem zahtijevala u pitanju 1D bila „[zapravo komentar razine njegove marže]“ te da „mo[že] činiti indiciju koja otkriva prakse koje ograničavaju tržišno natjecanje“. Iako tekst pobijane presude nije u potpunosti jasan, čini se da se u njemu govori da je žalitelj, odgovorom na to pitanje, mogao biti naveden da prizna svoje sudjelovanje u presumiranim povredama.
90. Međutim, Opći sud je potom istaknuo da se, neovisno o samooptužujućoj naravi pitanja 1D, u obzir morala uzeti i mogućnost žalitelja da, u kasnijoj fazi upravnog postupka ili u okviru žalbe protiv konačne odluke Komisije, ponudi drukčije tumačenje svojeg odgovora na to pitanje, tumačenje koje bi se moglo razlikovati od Komisijina(34) . Zbog tog je razloga Opći sud odbio žaliteljeve argumente.
91. Rasuđivanje Općeg suda prilično je zbunjujuće. Činjenica da je društvo Buzzi Unicem moglo osporiti i samooptužujuću narav pitanja 1D ako i kada bi Komisija donijela odluku kojom mu izriče novčanu kaznu (bilo zbog toga što nije dalo odgovor na to pitanje bilo zbog povrede članka 101. UFEU-a) ne znači da sudovi Unije u kontekstu ovog postupka ne mogu (i da ne trebaju) sankcionirati povredu pravâ obrane tog poduzetnika koju je počinila Komisija. Rasuđivanje Općeg suda u pogledu tog pitanja lišilo bi adresata odluke njegova prava da sudovi Unije provedu nadzor zakonitosti tog akta, kako je izričito predviđeno člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003.
92. Ključno pitanje na koje se, u ovom kontekstu, Opći sud trebao koncentrirati u svojoj analizi jest je li pružanje odgovora na pitanje 1D za društvo Buzzi Unicem moglo biti istovjetno
priznanju povrede.
93. Međutim, čini se da je Opći sud zaobišao to pitanje te da nije zauzeo čvrst stav o njemu. Osobno, ističem da formulacija pitanja 1D ima određene sličnosti s dvama pitanjima koja je Sud smatrao spornima u predmetima Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387) i Solvay/Komisija (27/88, EU:C:1989:388), s obzirom na to da su poduzetnika mogla prisiliti da prizna svoje sudjelovanje u sporazumu zabranjenom (tadašnjim) člankom 85. Ugovora o EEZ-u(35) . Ni u ovom se predmetu ne može jasno isključiti da je Komisija, tražeći od poduzetnika mišljenje o najboljoj metodi za izračunavanje tromjesečne bruto marže, htjela tog poduzetnika navesti da prizna da je sudjelovao u određivanju ili usklađivanju cijena u dogovoru sa svojim konkurentima.
94. Ipak, budući da je očito kako je Opći sud ionako pogrešno protumačio privilegij od samooptuživanja, smatram da nije potrebno podrobnije analizirati taj aspekt.
95. U skladu s tim, smatram da bi pobijanu presudu trebalo ukinuti jer je njome, u točkama 57. do 79., odbijen žaliteljev tužbeni razlog u pogledu povrede njegova privilegija od samooptuživanja. Ostatak ovog žalbenog razloga treba proglasiti djelomično nedopuštenim i djelomično neosnovanim.
D – Proporcionalnost i potrebnost
1. Argumentacija stranaka
96. Svojim četvrtim žalbenim razlogom – koji je usmjeren protiv točaka 84. do 115. pobijane presude – društvo Buzzi Unicem ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom tumačenja i primjene uvjeta potrebnosti i proporcionalnosti traženih informacija u pobijanoj odluci.
97. Komisija smatra da ovaj žalbeni razlog treba odbiti: Opći sud je ispravno priznao široku diskrecijsku ovlast koju Komisija treba imati kada odlučuje koje su informacije potrebne za njezine istrage. Također dodaje da je Opći sud pravilno zaključio da je pobijana odluka proporcionalna.
2. Ocjena
98. Ovaj žalbeni razlog, logično, treba podijeliti na dva zasebna dijela, od kojih se jedan odnosi na potrebnost informacija koje se traže pobijanom odlukom, a drugi na cjelokupnu proporcionalnost te odluke. U biti, čini se da se analize oba ta pitanja nadopunjuju. S jedne strane, ispitivanje uvjeta potrebnosti zahtijeva ocjenu hoće li, iz perspektive Komisije koja postupa u vrijeme donošenja zahtjeva, informacije koje se od poduzetnika traže vjerojatno pomoći pri provjeri je li došlo do presumirane povrede te pri utvrđivanju njezine točne naravi i opsega. S druge strane, ispitivanje uvjeta proporcionalnosti zahtijeva analizu predstavljaju li tražene informacije, iz perspektive adresata Komisijine odluke, pretežak i neprihvatljiv teret.
99. Međutim, iz podrobnije analize argumenata koje je žalitelj iznio u ovom predmetu proizlazi da: (i) žalitelj ta dva uvjeta gotovo uvijek spominje zajedno te da je, (ii) u biti, svrha argumenata koje je žalitelj iznio uvelike ta da se pokaže pretežak i neprihvatljiv teret koji je žalitelju nametnut pobijanom odlukom.
100. Stoga, radi ekonomičnosti postupka, neću zasebno razmatrati argumente koji bi se mogli odnositi na nepostojanje potrebe za traženim informacijama. Za opća razmatranja o tom pitanju upućujem na točke 70. do 76. mojega mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija (C-247/14 P).
101. Stoga ću se odmah pozabaviti argumentima koji se odnose na proporcionalnost pobijane odluke.
102. Najprije bih podsjetio da je Sud u mnogim prilikama istaknuo da je zahtjev za zaštitu od intervencija javne vlasti, proizvoljnih ili neproporcionalnih, u privatnu sferu pojedinaca, uključujući kada ta tijela provode pravila tržišnog natjecanja, opće načelo prava Unije(36) . Osobito, istražna mjera je neproporcionalna ako predstavlja pretjerano te, stoga, neprihvatljivo narušavanje tih prava(37) .
103. Očito, ne postoji jasan kriterij prema kojem bi se moglo utvrditi je li određeni zahtjev za pružanje informacija upućen nekom poduzetniku pretjeran ili nije. Odgovor na to pitanje može se dobiti samo posebnom analizom svakog pojedinog slučaja u kojoj se uzimaju u obzir sve relevantne okolnosti.
104. Osobito se dva elementa moraju odvagnuti jedan u odnosu na drugi da bi se ocijenila proporcionalnost određenog zahtjeva za pružanje informacija(38) . S jedne je strane javni interes koji opravdava Komisijinu istragu i potrebu te institucije da prikupi informacije koje će joj omogućiti da izvrši zadaće koje su joj Ugovorom dodijeljene. Što je navodna povreda štetnija za tržišno natjecanje, to više Komisija treba imati pravo očekivati od poduzetnika da joj dostavi tražene informacije, u skladu s njegovom dužnošću aktivne suradnje. S druge je strane količina posla koju zahtjev za pružanje informacija stvara poduzetniku. Što je količina posla veća, čime se osoblje poduzetnika odvlači od uobičajenih poslovnih zadataka te čime nastaju dodatni troškovi, to se zahtjev za pružanje informacija može smatrati pretjeranijim.
105. U ovom predmetu Komisija tvrdi da navodni žaliteljevi postupci predstavljaju vrlo tešku povredu pravila Unije o tržišnom natjecanju. Unatoč oskudnim informacijama koje se u pogledu toga nalaze u pobijanoj odluci kao i u odluci o pokretanju postupka, vjerojatno je moguće složiti se sa stajalištem Komisije da bi posljedice presumiranih povreda, ako bi se dokazale, za europske potrošače bile osobito teške(39) .
106. Unatoč tomu, količina posla koju je pobijana odluka od žalitelja iziskivala (koja je u pobijanoj presudi opisana kao „osobito veliko opterećenje poslom“)(40) čini se pretjerano i nerazumno velikom.
107. Ne može se ozbiljno osporavati da se pobijanom odlukom zahtijevalo pružanje iznimne količine podataka, koji su se odnosili na gotovo sve žaliteljeve gospodarske aktivnosti, u 12 država članica, tijekom jednog desetljeća.
108.
Društvo Buzzi Unicem je istaknulo, a Komisija to nije osporila, da je samo prikupljanje traženih podataka iziskivalo golem posao od njegova osoblja: neka od pitanja su ga obvezivala da pregleda gotovo sve gospodarske transakcije zaključene tijekom posljednjih 10 godina kako bi izvukao tražene podatke. Međutim, neki od tih podataka, osobito u pogledu starijih transakcija, nisu se nalazili u njegovim bazama podataka. Stoga je žalitelj morao pojedinačno provjeriti tisuće financijskih dokumenata te potom relevantne podatke ručno unijeti u datoteke programa Excel formatirane sukladno uputama Komisije.
109. Još jedan razlog zbog kojeg je pobijana odluka za žalitelja iziskivala golemu količinu posla predstavlja format u kojem je Komisija zahtijevala da se tražene informacije dostave. Doista, u digitalnom dobu, činjenica da se zahtjevom za pružanje informacija traži dostava velike količine informacija često može biti od sporedne važnosti. U mnogim slučajevima, količina posla koju zahtjev za pružanje informacija iziskuje uglavnom ovisi o načinu dostave informacija koji Komisija od adresata tog zahtjeva traži. Drugim riječima, upravo format koji Komisija zahtijeva za dostavu informacija često može poduzetniku stvoriti najveće radno opterećenje.
110. U tom pogledu, ističem da Prilog II. (detaljne upute za odgovaranje na upitnik) i Prilog III. (obrasci za odgovore) pobijanoj odluci zajedno čine gotovo 30 stranica izrazito složenog sadržaja. Traženi format bio je vrlo strog, a upute iznimno detaljne.
111. Što se tiče strogosti modela, naglasio bih da je potpuno poštovanje traženog formata osigurano izričitom prijetnjom sankcijama. Na početku upitnika Komisija je naznačila (podebljanim i podcrtanim slovima): „Molimo uzmite u obzir da bi se vaši odgovori mogli smatrati netočnima ili zavaravajućima ako se sljedeće definicije i upute ne budu poštovale“.
112. Što se tiče iznimno detaljne naravi uputa, samo bih se osvrnuo na suviše detaljne napomene u pogledu odgovora za koje je Komisija tražila da se dostave u datoteci programa Excel. Žalitelj je mogao koristiti samo obrasce iz Priloga III. te je bio obvezan strogo slijediti upute u pogledu, među ostalim, broja datoteka koje treba dostaviti, broja radnih listova u svakoj datoteci, naziva svakog radnog lista, kratica koje se trebaju koristiti, naziva i brojeva stupaca i redaka, formata datuma te korištenja razmaka, posebnih znakova ili simbola(41) .
113. Osim toga, brojne i gotovo kriptirane šifre koje je primatelj odluke morao koristiti – „dosljedno“ te u „odgovorima na sva pitanja“, kako je Komisija naglasila(42) – očito nisu poboljšale ni razumljivost ni jednostavnost pobijane odluke, niti su poduzetniku olakšale zadaću sabiranja odgovora.
114. Sa sigurnošću se može reći da bi odnosni format, čak i iskusnom poduzetniku, na prvi pogled izgledao kao složena zagonetka.
115. Kako sam objasnio u svojem mišljenju u predmetu HeidelbergCement, pojam „informacije“ iz članka 18. Uredbe br. 1/2003 ne može se protumačiti u smislu da Komisiji dopušta da od poduzetnika zahtijeva da tražene informacije dostave u točno određenom formatu. Jasno je da su adresati zahtjeva za pružanje informacija obvezni na zahtjev odgovoriti dostavom informacija koje su ne samo točne i potpune nego i precizne i jasne. Osim toga, ako su obvezni prikupiti informacije kako bi pružili koristan odgovor, od njih se također može očekivati da, u skladu sa svojom dužnošću aktivne suradnje, uzmu u obzir format koji Komisija zahtijeva. Ipak, Komisija ne može od poduzetnika tražiti da prilikom pružanja traženih informacija izvrše činovničke i administrativne zadaće koje su toliko opsežne, složene i dugotrajne da se čini kao da je priprema predmeta protiv njih praktički njima i povjerena. Uostalom, na Komisiji je da dokaže povredu pravila Unije o tržišnom natjecanju(43) .
116. U svakom slučaju, neovisno o mogućoj povredi članka 18. (što tužitelj nije tvrdio), čini mi se da je format koji se pobijanom odlukom tražio za žalitelja očito stvorio vrlo značajnu količinu posla. To je još manje prihvatljivo utoliko što su se radnje formatiranja koje je Komisija zahtijevala često odnosile na podatke koje je Komisija već posjedovala ili koji su bili javno dostupni.
117. U pogledu prvog aspekta, ne treba zanemariti da je pobijana odluka uslijedila nakon što je društvo Buzzi Unicem odgovorilo na druge osobito teške zahtjeve za pružanje informacija (koji su imali oblik jednostavnih zahtjeva na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003). Ti su se raniji zahtjevi uvelike odnosili na istu vrstu informacija, s nekim drukčijim detaljima i prema drukčijem formatu.
118. Dakle, pobijana odluka je žalitelja obvezivala da – zbog formata u kojem se tražilo da informacije budu dostavljene – uloži dodatne napore samo da bi reformatirao podatke koji su Komisiji već dostavljeni. Ne vidim nikakvo opravdanje za takav zahtjev. U tim okolnostima, zahtjev Komisije za reformatiranje velike količine podataka bi se, mutatis mutandis, mogao usporediti sa zahtjevom da se brojni i dugački dokumenti koje poduzetnik posjeduje prevedu na drugi jezik. Činjenica da osoblje Komisije nema potrebne jezične vještine ne bi, po mojem mišljenju, opravdala takav zahtjev.
119. Da je Komisija u svojem zahtjevu za pružanje informacija izdanom na temelju članka 18. stavka 2. Uredbe br. 1/2003 pitanja formulirala na način na koji su formulirana u pobijanoj odluci, ili da je naknadno prihvatila samo dostavu traženih informacija u bilo kojem drugom formatu, žalitelj bi bio pošteđen znatne količine posla.
120. U pogledu drugog aspekta, pobijanom se odlukom od žalitelja zahtijevalo da dostavi javno dostupne informacije. Primjerice, u točki 10. Priloga II. pobijanoj odluci stoji: „Svi novčani iznosi moraju se izraziti u eurima. Ako uporabljena lokalna valuta nije euro, molimo da ju u euro pretvorite po službenom tečaju koji je Europska središnja banka objavila za referentno razdoblje.“ Nije jasno zašto te izračune nije moglo izvršiti osoblje Komisije(44) .
121. Zbog svih tih razloga smatram da je žalitelj ispravno istaknuo da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava u pogledu tumačenja i primjene načela proporcionalnosti. Stoga, žaliteljev četvrti žalbeni razlog treba prihvatiti te pobijanu presudu, u skladu s tim, ukinuti.
E – Najbolja praksa
1. Argumenti stranaka
122. Svojim petim i šestim žalbenim razlogom žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava jer nije priznao žaliteljeva prava u skladu s priručnikom „Najbolja praksa u dostavi gospodarskih dokaza i prikupljanju podataka u predmetima koji se odnose na primjenu članaka 101. i 102. UFEU-a i u slučajevima koncentracija (radni dokument službi Komisije)“ (45) (u daljnjem tekstu: Najbolja praksa). Prema žalitelju, ako Komisija odabere slijediti svoju Najbolju praksu tako da se savjetuje s poduzetnikom u pogledu nacrta zahtjeva za pružanje informacija, obvezna je uzeti u obzir komentare tog poduzetnika i njegove zahtjeve za pojašnjenje. Posljedično, Opći sud je počinio pogrešku koja se tiče prava zanemarivši tu obvezu.
123. Komisija smatra da takvu argumentaciju treba odbiti.
2. Ocjena
124. U odjeljku 3.4.3. Najbolje prakse stoji sljedeće: „Kad je to prikladno i korisno, Glavna uprava za tržišno natjecanje poslat će ‚nacrt’ zahtjeva za dostavu kvantitativnih podataka kako bi se bolje odredio format i omogućile osnovne provjere dosljednosti (vidjeti odjeljak 3.3.2.). Svrha je zahtjeva za dostavu podataka da se pozove stranke da predlože bilo kakve izmjene koje bi mogle olakšati poštovanje obveze o dostavi potrebnih informacija. Svako smanjenje opsega zahtjeva za dostavu podataka prihvatljivo je samo ako se time ne ugrožava istraga te ako, osobito u slučajevima koncentracija, može dovesti do skraćivanja prvotno predviđenog roka za odgovor.“
125. Smatram da se Sud ispravno pozvao na sudsku praksu prema kojoj, kada Komisija proglasi indikativno pravilo ponašanja s ciljem da proizvede vanjske učinke, ona od toga ne može odstupiti a da ne ponudi razloge koji moraju biti spojivi s načelom jednakog postupanja. Međutim, kako je Opći sud također istaknuo, Najbolja praksa jasno predviđa diskrecijsku ovlast Komisije da primjedbe uzme u obzir „ako je to prikladno i korisno“ te da slijedi primjedbe poduzetnika ako one „ne ugrožavaju istragu“(46) .
126. Stoga, na temelju teksta Najbolje prakse ne mogu zaključiti da je Komisija, u tom trenutku, htjela usvojiti jasan i nedvosmislen način postupanja.
127. Još važnije, čini mi se i nelogičnim tvrditi da se Komisija slanjem odluke potencijalnim adresatima obvezuje slijediti primjedbe koje oni podnesu. Nema osnove za takvu tvrdnju, niti ikakve logike iza nje. Ne vidim nijednu drugu moguću obvezu Komisije koja bi proizlazila iz odjeljka 3.4.3. Najbolje prakse osim one u pogledu uzimanja u obzir primjedbi koje podnesu konzultirani poduzetnici. U tom pogledu, društvo Buzzi Unicem nije ponudilo nijedan konkretan dokaz o tome da Komisija nije uzela u obzir njegove primjedbe.
128. Naposljetku, također ističem da se odjeljcima 7. i 8. Najbolje prakse jasno navodi da Komisija može mijenjati svoj pristup u skladu s tom praksom te da namjena tog dokumenta nije da proizvede nove pravne učinke ili da promijeni Komisijinu praksu u pogledu načina donošenja odluka. Osim toga, neobvezujuću narav Najbolje prakse dodatno potvrđuje činjenica da je izdana samo kao „radni dokument službi“ Komisijine Glavne uprave za tržišno natjecanje, a ne kao dokument koji treba usvojiti cijela Komisija (odnosno, Kolegij povjerenika). Štoviše, Najbolja praksa nikad nije objavljena u Službenom listu Europske unije . Iako se možemo pitati zašto Komisija objavljuje dokumente čiju važnost kasnije umanjuje kada se druga stranka na njih pozove u sudskom postupku, ostaje činjenica da svrha Najbolje prakse nikako nije bila da se predvide obvezujuća pravila.
129. Zbog gorenavedenih razloga, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava odbivši žaliteljev tužbeni razlog u pogledu povrede Najbolje prakse. Stoga peti žalbeni razlog treba odbiti.
VI – Posljedice ocjene
130. Sukladno prvom podstavku članka 61. Statuta Suda Europske unije, Sud ukida presudu Općeg suda ako je žalba osnovana. Može i sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta. Također, može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
131. Zaključio sam da tri od pet žalbenih razloga koje je žalitelj iznio treba, u cijelosti ili djelomično, prihvatiti te, u skladu s tim, pobijanu presudu treba ukinuti.
132. S obzirom na dostupne činjenice i razmjene mišljenja pred Općim sudom i pred ovim sudom, smatram da Sud može donijeti konačnu odluku u ovom predmetu.
133. Društvo Buzzi Unicem je u svojoj tužbi koju je podnijelo Općem sudu iznijelo pet tužbenih razloga u prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane odluke.
134. S obzirom na gorenavedena razmatranja, smatram da je pobijana odluka bila nezakonita zbog dva glavna razloga: sadržavala je nedostatno obrazloženje u pogledu svrhe zahtjeva (vidjeti točke 23. do 49. ovog mišljenja) te nije ispunjavala uvjet proporcionalnosti (vidjeti točke 94. do 117. ovog mišljenja). Svaka od tih pogrešaka u primjeni prava sama je za sebe dovoljna da se cijela odluka poništi. Stoga, smatram da nije potrebno razmatrati jesu li ostali tužbeni razlozi koje je žalitelj iznio u prvostupanjskom postupku bili osnovani.
VII – Troškovi
135. Prema članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
136. Ako se Sud slaže s mojom ocjenom žalbe, Komisija bi, u skladu s člancima 137., 138. i 184. Poslovnika, trebala snositi troškove ovog postupka, kako prvostupanjskog tako i žalbenog.
VIII – Zaključak
137. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud:
– ukine presudu Općeg suda od 14. ožujka 2014., Buzzi Unicem/Komisija (T-297/11, EU:T:2014:122);
– poništi Odluku Komisije C(2011) 2361 final
od 30. ožujka 2011. u vezi s postupkom primjene članka 18. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi);
– Komisiji naloži snošenje troškova postupka u oba stupnja.
(1) .
(2)
–	Uredba Vijeća od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102. UFEU-a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.)
(3)
–	Predmeti HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P); Schwenk Zement/Komisija (C‑248/14 P) kao i Italmobiliare/Komisija (C‑268/14 P)
(4)
–	Uredba Komisije (EZ) od 7. travnja 2004. o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka [101.] i [102. UFEU-a] (SL L 123, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 298.)
(5)
–	T-297/11, EU:T:2014:122
(6)
–	C-247/14 P, t. 22. do 27.
(7)
–	Vidjeti presudu Nexans i Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, t. 31. i 32. kao i navedenu sudsku praksu).
(8)
–	Ibidem
(t. 34. do 37. i navedena sudska praksa)
(9)
–	U članku 18. Uredbe br. 1/2003 stoji da se u odluci mora „navesti pravni temelj i svrh[a] zahtjeva, navesti koje [se] informacije traž[e] i odrediti rok unutar kojeg se predmetne informacije trebaju dostaviti“. U članku 20. stavku 4. iste uredbe stoji da se u odluci „navodi predmet i svrha pretrage, određuje datum početka pretrage“.
(10)
–	Točke 35. do 38. mišljenja nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Nexans i Nexans France/Komisija (C-37/13 P, EU:C:2014:223)
(11)
–	Točke 35. i 36. pobijane presude
(12)
–	Vidjeti točku 22. mišljenja nezavisnog odvjetnika Légera u predmetu BPB Industries i British Gypsum/Komisija (C-310/93 P, EU:C:1994:408).
(13)
–	Vidjeti točku 59. mišljenja nezavisnog odvjetnika Lenza u predmetu SITPA (C-27/90, EU:C:1990:407, t. 59.).
(14)
–	Vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 26. ovog mišljenja.
(15)
–	Vidjeti točku 52. mišljenja nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Nexans i Nexans France/Komisija (C‑37/13 P, EU:C:2014:223).
(16)
–	Za više detalja vidjeti točke 46. i 47. mojega mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija (C-247/14 P).
(17)
–	Pitanje 1D. Vidjeti točku 85. ovog mišljenja.
(18)
–	Vidjeti točke 138. do 146. mojeg mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija (C-247/14 P).
(19)
–	Vidjeti točke 73. do 91. ovog mišljenja.
(20)
–	Vidjeti moje mišljenje u predmetu HeidelbergCement/Komisija, C-247/14 P, t. 50.
(21)
–	C-247/14 P, t. 52. do 54.
(22)
–	Vidjeti točku 30. mišljenja nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu SEP/Komisija (C‑36/92 P, EU:C:1993:928).
(23)
–	Vidjeti presudu Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisija (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, t. 163. i navedenu sudsku praksu).
(24)  –	Vidjeti, u tom smislu, presudu Chalkor/Komisija (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, t. 65. i 66.).
(25)
–	T‑296/11, EU:T:2014:121, t. 41. do 56.
(26)
–	Točka 45. pobijane presude
(27)
–	Stoga smatram da nije na Sudu da provjerava jesu li pitanja 5S, 5R, 5T i 5V isključivo činjenična, što mi se ionako čini gotovo nespornim.
(28)
–	Vidjeti točku 55. mišljenja nezavisnog odvjetnika Darmona u predmetu Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:207).
(29)
–	Vidjeti točke 87. i 88. pobijane presude.
(30)
–	Vidjeti, osobito, presude Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, t. 35.) i Solvay/Komisija (27/88, EU:C:1989:388, t. 32.).
(31)
–	Kako je navedeno, u uvodnoj izjavi 23. spominju se „pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica“ [činjenična pitanja]. Problem s pronalaženjem najboljih izraza za određivanje vrsta pitanja koja, zbog svojeg činjeničnog sadržaja, ne mogu povrijediti nečiji privilegij od samooptuživanja vidljiv je i u sudskoj praksi. Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci na stranici 94. mojega mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P).
(32)
–	Presuda Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 273.). Moje isticanje
(33)
–	Vidjeti točku 157. mojega mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P).
(34)
–	Točka 74. pobijane presude
(35)
–	Vidjeti, osobito, presude Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, t. 39.) i Solvay/Komisija (27/88, EU:C:1989:388, t. 36.).
(36)
–	Vidjeti presude Hoechst/Komisija (46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, t. 19.) kao i Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 27., 50. i 52.).
(37)
–	Vidjeti, u tom smislu, presudu Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, t. 76. i 80. kao i navedenu sudsku praksu).
(38)
–	Ostali elementi uključuju, među ostalim, način na koji je odnosni poduzetnik u njoj sudjelovao, važnost dokaza koji se traže te količinu i vrstu korisnih informacija za koje Komisija smatra da su u posjedu odnosnog poduzetnika.
(39)
–	Uzimam u obzir, među ostalim, broj uključenih društava, geografski opseg navodnih povreda i teška ograničenja iz navodnih sporazuma.
(40)
–	Točka 129. pobijane presude
(41)
–	Vidjeti točke 2., 6. do 9. i 13. do 15. Priloga III. Za slično složene upute također vidjeti, među ostalim, pitanja 1A i pitanje 2 u Prilogu I.
(42)
–	Vidjeti točke 16. i 17. Priloga II.
(43)
–	Vidjeti članak 2. Uredbe br. 1/2003.
(44)
–	Vidjeti točku 120. mojega mišljenja u predmetu HeidelbergCement/Komisija, (C‑247/14 P).
(45)
–	Dokument objavljen na internetskoj stranici Glavne uprave (GU) za tržišno natjecanje Europske komisije
(46)
–	Vidjeti točke 140. i 141. pobijane presude i navedenu sudsku praksu.