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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Nella presente causa la Repubblica austriaca chiede l'annullamento della decisione della Commissione SG(98) D/1124 di avviare una procedura formale di indagine ai sensi dall'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE) riguardo agli aiuti di Stato C 84/97 (ex N 509/96) a favore della Siemens Bauelemente OHG (in prosieguo: la «Siemens»), destinati alla trasformazione della sua fabbrica di semiconduttori di Villach.
2. La controversia verte principalmente sulla procedura relativa agli aiuti di Stato notificati. In particolare, è in discussione l'effetto dei principi sanciti in tale materia dalla Corte con la sentenza Lorenz . In detta sentenza la Corte ha dichiarato quanto segue:
«Se la Commissione, cui uno Stato membro ha reso nota l'elaborazione di un progetto diretto a istituire o modificare un aiuto, non provvede a promuovere il procedimento contraddittorio di cui all'art. 93, n. 2, e non intima allo Stato interessato di presentare le proprie osservazioni, quest'ultimo può, allo scadere del periodo destinato all'esame del progetto, dare attuazione al regime di aiuti proposto, avvisandone preventivamente la Commissione. Il regime così attuato va allora considerato come regime in vigore».
3. La ricorrente sostiene in sostanza che dopo la notifica delle misure progettate la Commissione non ha promosso il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, entro il termine indicato nella sentenza Lorenz e che l'Austria ha correttamente comunicato la sua intenzione di concedere gli aiuti. Secondo i principi sanciti nella sentenza Lorenz, gli aiuti sono pertanto divenuti aiuti esistenti. Di conseguenza, la decisione impugnata di avviare una procedura formale d'indagine ai sensi dell'art. 93, n. 2, andrebbe annullata, in quanto qualifica erroneamente gli aiuti come aiuti nuovi e vieta al governo austriaco di erogarli prima che la procedura di cui all'art. 93, n. 2, abbia condotto ad una decisione finale.
II - Fatti e procedimento
4. Nell'aprile del 1996, articoli di stampa annunciavano che le autorità austriache avevano intenzione di concedere aiuti alla Siemens per la trasformazione della sua fabbrica di semiconduttori di Villach.
5. Con lettera 13 maggio 1996, la Commissione invitava le autorità austriache a fornirle informazioni dettagliate in merito al progetto di aiuti. Con lettera 5 giugno 1996 l'Austria confermava la sua intenzione di concedere aiuti alla Siemens destinati alla ricerca ed allo sviluppo. Essa dichiarava inoltre che avrebbe notificato le misure progettate a tempo debito.
6. Con lettera 21 giugno 1996 l'Austria notificava il progetto di aiuti per l'approvazione. Secondo la notifica, gli aiuti sarebbero stati concessi ad un progetto della Siemens nel settore dei semiconduttori di potenza. Il progetto, del costo complessivo di ATS 4 563,7 milioni, sarebbe stato finanziato fino a 371 milioni mediante aiuti di Stato, concessi in parte dalle autorità federali ed in parte dal Bundesland della Carinzia e dalla città di Villach. La parte più consistente degli aiuti notificati era destinata alla ricerca e allo sviluppo (ATS 348,2 milioni) ed il resto a misure di tutela ambientale (ATS 17 milioni) e alla formazione (ATS 5,8 milioni).
7. In seguito alla notifica e prima dell'adozione della decisione impugnata di avviare una procedura ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato, aveva luogo uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e l'Austria. Detta corrispondenza, che costituisce il punto focale della presente causa, si è protratta per oltre un anno e mezzo.
8. La Commissione chiedeva informazioni complementari in merito alle misure notificate in cinque occasioni, con lettere 26 luglio 1996, 17 febbraio 1997, 2 maggio 1997, 6 agosto 1997 e 10 novembre 1997 (in prosieguo la prima, seconda, terza, quarta e quinta lettera). In ognuna delle suddette lettere la Commissione osservava che una richiesta di ulteriori informazioni «faceva slittare» l'inizio del periodo di due mesi per l'esame della notifica e che, conformemente all'art. 93, n. 3, terza frase, del Trattato, gli Stati membri non possono dare esecuzione alla misura progettata prima che la Commissione abbia espresso le proprie valutazioni.
9. L'Austria rispondeva con lettere 2 gennaio 1997, 19 marzo 1997, 13 giugno 1997, 4 settembre 1997 e 20 novembre 1997.
10. A questo punto delle conclusioni è sufficiente tale breve riassunto cronologico. Esaminerò il contenuto delle lettere al momento della valutazione dell'adeguatezza delle richieste di informazioni da parte della Commissione .
11. Nella risposta del 20 novembre 1997 alla quinta lettera della Commissione, il governo austriaco comunicava a quest'ultima che non intendeva attendere ulteriormente e che avrebbe dato esecuzione agli aiuti notificati. A suo parere, alla domanda contenuta nella quinta lettera della Commissione si sarebbe potuto agevolmente rispondere in base ai documenti ed alle informazioni già forniti dall'Austria. Inoltre, le domande di cui alla terza e quarta lettera avrebbero anche potuto essere poste prima e non riguardavano elementi essenziali del progetto. Pertanto, la notifica era completa e la Commissione disponeva ormai da molto tempo di tutte le informazioni necessarie ai fini della sua valutazione preliminare. Di conseguenza, la quinta lettera non poteva essere considerata come una richiesta di informazioni complementari necessarie e pertanto non poteva «far slittare» il termine entro il quale la Commissione avrebbe dovuto prendere posizione in merito agli aiuti notificati. Al più, detta lettera poteva essere interpretata come una richiesta di consenso da parte dell'Austria ad una proroga del termine bimestrale, consenso che l'Austria negava. Conformemente alla sentenza Lorenz, il progetto di aiuti era pertanto entrato a far parte del regime di aiuti esistenti e l'Austria poteva quindi darvi attuazione.
12. Con un fax privo di data la Commissione si opponeva al progetto dell'Austria di dare esecuzione agli aiuti. Con lettera 10 dicembre 1997, l'Austria dichiarava che il fax non poteva essere considerato come un'opposizione valida.
13. Con fax 16 dicembre 1997 la Commissione comunicava all'Austria la sua decisione, adottata in quella stessa data, di avviare una procedura formale ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE in merito al progetto di aiuti alla Siemens ed annunciava che le avrebbe inviato una comunicazione più dettagliata .
14. La lettera con il testo della decisione impugnata è stata inviata il 9 febbraio 1998. Essa indicava nell'oggetto:
«Aiuti di Stato C 84/97 (ex N 509/96) - Austria
Misure di aiuto a favore della Siemens Bauelemente OHG».
15. Dopo aver descritto i fatti, l'impresa e il programma di aiuti ed aver esposto il proprio parere circa la legittimità degli stessi, la Commissione formulava le seguenti conclusioni:
«Sulla base della valutazione precedente, la Commissione nutre attualmente seri dubbi in merito alla compatibilità delle misure di aiuti statali proposte con le disposizioni dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato CE. In particolare, le autorità austriache non hanno fornito elementi di prova in merito all'effetto di incentivazione dell'aiuto proposto alla R& S o circa la necessità dell'aiuto; esse non hanno inoltre dimostrato la natura di "attività di sviluppo precompetitiva" del progetto, che ne autorizzerebbe un finanziamento con fondi pubblici. Le proposte di aiuto all'ambiente e alla formazione devono essere valutate secondo i criteri citati in precedenza.
La Commissione ha di conseguenza deciso di avviare la procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2. Essa invita pertanto il governo austriaco a trasmetterle le proprie osservazioni e tutte le informazioni che ritenga utili entro un mese dalla ricezione della presente lettera.
La Commissione ricorda alle autorità austriache che, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione finale (...) ».
16. Con lettera 6 marzo 1998, l'Austria comunicava le sue osservazioni alla Commissione, come le era stato richiesto, unitamente ad un'ulteriore documentazione relativa al merito della pratica. Tuttavia, ribadiva espressamente la sua posizione riguardo all'illegittimità della decisione di avviare una procedura formale. Essa dichiarava pertanto che le sue osservazioni e le ulteriori informazioni nel merito della pratica lasciavano impregiudicato il suo argomento principale, ossia che conformemente alla sentenza Lorenz la Commissione era decaduta dal diritto di avviare una procedura formale. Le osservazioni sul merito erano svolte solo in subordine e nell'interesse del mantenimento di una buona cooperazione con la Commissione.
17. Con atto 6 aprile 1998, registrato presso la Corte il giorno successivo, l'Austria ha proposto il presente ricorso di annullamento avverso la decisione della Commissione 9 febbraio 1998.
III - Le norme procedurali applicabili
18. L'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 87, n. 1, CE) dispone: «Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi fra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che (...) falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
19. Tale divieto non è né assoluto né incondizionato. L'art. 92, n. 3, in particolare conferisce alla Commissione un ampio potere discrezionale di ammettere gli aiuti in deroga al divieto generale. L'accertamento, in siffatti casi, della compatibilità o dell'incompatibilità con il mercato comune di un aiuto statale solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze economiche complesse e atte a modificarsi rapidamente .
20. L'art. 93 del Trattato prevede procedure che comportano l'esame permanente ed il controllo dei regimi di aiuti esclusivamente da parte della Commissione. L'accertamento dell'eventuale incompatibilità di un aiuto col mercato comune deve risultare, sotto il controllo della Corte, da un adeguato procedimento di attuazione, di competenza della Commissione . L'art. 93, n. 3, che è particolarmente pertinente nel caso di specie, dispone:
«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile, perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
21. Ai sensi dell'art. 94 del Trattato CE (divenuto art. 89 CE), il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento, può stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell'applicazione degli artt. 92 e 93. Esso può «fissare in particolare le condizioni per l'applicazione dell'articolo 93, paragrafo 3».
22. Fino ad epoca recente il legislatore comunitario si è avvalso di tali poteri normativi soltanto in specifici settori quali agricoltura, trasporti e costruzione navale .
23. In tal modo, le norme procedurali relative all'applicazione degli artt. 92 e 93 si sono sviluppate gradualmente in base alla lettera ed al sistema del Trattato attraverso le sentenze dei giudici comunitari. In merito a varie questioni procedurali la Commissione ha anche emanato comunicazioni agli Stati membri e ha pubblicato informazioni nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee .
24. Il 22 marzo 1999 (oltre 40 anni dopo l'entrata in vigore del Trattato di Roma), il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (in prosieguo: il «regolamento») . Il regolamento contiene norme generali vincolanti applicabili agli aiuti in tutti i settori. Esso è stato adottato per «codificare e stabilizzare» la precedente prassi della Commissione e per «accresce[re] la trasparenza e la certezza del diritto» .
25. Nella specie, tuttavia, il regolamento non è applicabile. La Commissione ha adottato la decisione impugnata oltre un anno prima della sua entrata in vigore, avvenuta nell'aprile del 1999 .
26. Si potrebbe nondimeno obiettare che il regolamento contiene informazioni utili circa lo stato del diritto prima della sua entrata in vigore, in quanto uno dei suoi obiettivi dichiarati è «codificare» la prassi preesistente della Commissione. Sembra essere questo il motivo per il quale la Commissione all'udienza si è richiamata più volte alle norme contenute nel regolamento.
27. Ciononostante, anche se il regolamento costituisce una codificazione, potrebbe porsi la questione della legittimità della prassi preesistente. Soprattutto, il regolamento, nella misura in cui travalica la prassi preesistente, non è pertinente al caso di specie. Occorre tenere presente che il regolamento è inteso anche a «stabilizzare» la prassi precedente, il che, presumibilmente, significa rafforzare il controllo sugli aiuti. Infatti il regolamento introduce nuovi strumenti nel sistema di controllo e modifica sotto vari importanti profili i meccanismi esistenti .
28. Inoltre, in tutti i regimi procedurali i diritti e gli obblighi delle parti sono strettamente connessi e le norme di procedura sono inscindibilmente collegate tra loro. Poiché il nuovo regime istituito dal regolamento realizza un equilibrio in qualche modo nuovo e diverso tra i vari interessi della Comunità, degli Stati membri e delle altre parti interessate, a mio parere sarebbe azzardato isolarne singole norme e sostenere ch'esse (necessariamente sradicate dal contesto in cui sono inserite) codificano lo stato preesistente del diritto.
29. Alla luce di quanto precede, nella specie baserò la mia analisi esclusivamente sul regime procedurale precedente, configurato, come ho già detto, dalla formulazione dell'art. 93 del Trattato, dalla giurisprudenza della Corte e dalle comunicazioni della Commissione.
30. Poiché entrambe le parti fanno riferimento ad un documento pubblicato dalla Commissione nel 1995 con il titolo «Guida alle procedure per gli aiuti di Stato» (in prosieguo: la «guida»), occorre svolgere alcune osservazioni preliminari circa il valore giuridico di detto documento.
31. A quanto pare, la guida non è stata né trasmessa mediante lettera agli Stati membri né pubblicata come comunicazione della Commissione nella serie «C» della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
32. Nell'introduzione del volume in cui la guida è contenuta si afferma quanto segue:
«(...) Il presente volume raccoglie i testi di base in materia di aiuti di Stato, che permettono di constatare l'evoluzione subita dalla politica comunitaria della concorrenza in questo settore (...). Per offrire un quadro il più possibile completo, la raccolta comprende testi di vario tipo, che non sempre sono stati pubblicati sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee e che ovviamente hanno un valore giuridico diverso (...)».
33. In una sezione introduttiva della guida si legge:
«(...) [L]e regole procedurali per gli aiuti di Stato non sono mai state codificate. La presente guida vuole colmare tale lacuna. Le principali fonti - gli articoli del trattato, la legislazione del Consiglio e della Commissione, le comunicazioni della Commissione agli Stati membri e le informazioni pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee - sono riportate, o riassunte, nel caso delle sentenze della Corte, altrove nel presente volume (...).
Carattere della guida
La guida si propone di illustrare l'attuale situazione legislativa e le prassi riconducibili alle diverse fonti del diritto. Naturalmente la maniera in cui la Commissione intende la legge è subordinata alle varie interpretazioni ad essa date in ultima analisi dalla Corte di giustizia. La guida non preclude nemmeno l'adozione ad una data ulteriore di norme procedurali diverse in materia di aiuti di Stato in determinati settori o circostanze».
34. A mio parere, la guida in quanto tale non è intesa - e in ogni caso non è atta - a creare direttamente diritti ed obblighi. Il suo obiettivo esplicito è descrivere lo stato attuale del diritto. Esso subordina espressamente la «maniera in cui la Commissione intende la legge» all'interpretazione ad essa data in ultima analisi dalla Corte. La guida, pertanto, ha finalità descrittive, non normative. Quand'anche fosse diretta a creare nuovi diritti od obblighi, non potrebbe farlo validamente. Ai sensi del Trattato, la Commissione non può adottare norme giuridicamente vincolanti in materia di procedure per gli aiuti di Stato .
35. Gli Stati membri e le altre parti interessate, tuttavia, possono far valere i principi della parità di trattamento e della tutela del legittimo affidamento. Uno degli obiettivi della guida è descrivere lo stato attuale della prassi della Commissione. Essa è stata pubblicata al fine di rafforzare la trasparenza e «codificare» l'attuale stato del diritto. La guida, anche se non ha il carattere di regola di diritto che la Commissione è sempre tenuta ad osservare, specifica nondimeno le regole di condotta che indicano la prassi da seguire. Pertanto, come nel caso di qualunque altra direttiva interna, la Commissione può discostarsi dalle regole indicate nella guida solo dichiarandone i motivi, se non vuole violare il principio della parità di trattamento . Lo stesso discende dal principio del legittimo affidamento. Secondo giurisprudenza reiterata, la Commissione non può discostarsi da una prassi amministrativa consolidata senza adeguato preavviso . La guida costituisce la prova inconfutabile dell'esistenza di tale prassi consolidata.
36. Passo ora ad una breve descrizione dei principi procedurali di base che disciplinano il controllo sugli aiuti di Stato, onde poter collocare nel giusto contesto le regole sancite dalla Corte nella sentenza Lorenz.
37. Il regime procedurale definito dall'art. 93 del Trattato e sviluppato dalla giurisprudenza della Corte è diverso a seconda che si tratti di aiuti già esistenti o di aiuti nuovi. Mentre i primi sono soggetti all'applicazione dell'art. 93, nn. 1 e 2, i secondi sono disciplinati dall'art. 93, nn. 2 e 3, del Trattato.
38. L'art. 93, n. 1, affida alla Commissione il compito di procedere all'esame permanente degli aiuti esistenti in cooperazione con gli Stati membri. Nell'ambito di tale funzione, la Commissione propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune. Ai sensi dell'art. 93, n. 2, qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto non è compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
39. Per quanto riguarda gli aiuti nuovi, l'art. 93, n. 3, istituisce un sistema di controllo preventivo. Alla Commissione devono essere comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'art. 92, la Commissione deve iniziare senza indugio il procedimento previsto all'art. 93, n. 2. L'ultima frase dell'art. 93, n. 3, vieta allo Stato interessato di dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.
40. Nella sentenza Lorenz dell'11 dicembre 1973 e nella giurisprudenza successiva la Corte ha dichiarato che la fase preliminare del controllo in forza dell'art. 93, n. 3, ha lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi un primo giudizio sulla conformità totale o parziale con il Trattato dei progetti notificati. L'obiettivo perseguito da tale disposizione, ossia impedire l'attuazione di aiuti contrari al Trattato, implica che il divieto sancito dall'ultima frase dell'art. 93, n. 3, valga per l'intera fase preliminare. Pertanto, per tenere conto dell'interesse dello Stato membro ad essere informato rapidamente della situazione in settori nei quali gli interventi possono risultare urgenti, la Commissione deve agire con sollecitudine. Se la Commissione, cui uno Stato membro ha reso nota l'elaborazione di un progetto diretto ad istituire o a modificare un aiuto, non provvede a promuovere il procedimento contraddittorio di cui all'art. 93, n. 2, lo Stato membro, alla scadenza di un termine ragionevole, che la Corte ha fissato in due mesi (in prosieguo: il «termine Lorenz» o il «periodo Lorenz»), può erogare l'aiuto proposto, avvisandone preventivamente la Commissione, e il regime così attuato va allora considerato come regime in vigore.
41. Inoltre, secondo la stessa sentenza, qualora al termine dell'esame preliminare la Commissione ritenga che l'aiuto è conforme al Trattato, risponde ai criteri di buona amministrazione darne comunicazione allo Stato interessato. L'aiuto di cui è causa, attuato dallo Stato interessato dopo aver ricevuto comunicazione del parere favorevole della Commissione, va considerato come regime in vigore, soggetto al sistema di controllo permanente di cui all'art. 93, n. 1, del Trattato. Se, invece, la Commissione ritiene che gli aiuti in questione non siano compatibili con il mercato comune, deve avviare senza indugio il procedimento contraddittorio di cui all'art. 93, n. 2, il che implica l'obbligo di invitare gli interessati a presentare le loro osservazioni entro un determinato termine.
IV - Ricevibilità
42. In limine, occorre stabilire se la domanda di annullamento proposta dall'Austria contro la decisione di avviare il procedimento contraddittorio ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato sia ricevibile, tenuto conto del fatto che non è ancora stata adottata la decisione finale in merito alla compatibilità delle misure di aiuto con il mercato comune.
43. Dalle sentenze Spagna/Commissione e Italia/Commissione discende che la decisione della Commissione di avviare una procedura ai sensi dell'art. 93, n. 2, in alcune circostanze può essere un atto impugnabile ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto art. 230 CE) .
44. Secondo le suddette sentenze, uno Stato membro deve poter impugnare una decisione del genere qualora qualifichi un aiuto come aiuto nuovo, determinando in tal modo l'adozione della procedura corrispondente. Tale decisione produce un effetto giuridico in quanto impedisce allo Stato, a norma dell'art. 93, n. 3, di dare attuazione al progetto di aiuti sottoposto alla Commissione. Si tratta inoltre di un effetto irreversibile: o lo Stato membro adempie l'obbligo di sospensione, con il risultato che gli effetti negativi del conseguente ritardo non possono essere eliminati mediante una decisione che accerti successivamente la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune o con un ricorso proposto contro una decisione finale della Commissione, oppure dà attuazione agli aiuti, con la conseguenza che neppure una decisione definitiva della Commissione che dichiarasse tali aiuti compatibili con il mercato comune potrebbe sanare gli atti di esecuzione che fossero ritenuti contrari al divieto di cui all'art. 93, n. 3, ultima frase .
45. Nella specie l'Austria ha ritenuto che, secondo i principi sanciti dalla sentenza Lorenz, le misure di aiuto notificate rientrassero nel regime degli aiuti in vigore. La Commissione ha disatteso tale parere. Nella decisione impugnata ha «ricordato» alle autorità austriache l'obbligo di sospensione di cui all'art. 93, n. 3. Ha quindi implicitamente qualificato gli aiuti come aiuti nuovi, con le possibili conseguenze negative per l'Austria sopra menzionate. Pertanto, il ricorso di annullamento proposto dall'Austria è ricevibile.
V - Nel merito
46. Come ho già detto, l'Austria sostiene in sostanza che, secondo i principi Lorenz, gli aiuti in questione sono entrati a far parte del regime di aiuti esistenti ai sensi dell'art. 93, n. 1. Di conseguenza, la decisione impugnata sarebbe invalida in quanto considera erroneamente gli aiuti come aiuti nuovi e vieta all'Austria di dare loro attuazione prima che la procedura prevista all'art. 93, n. 2, abbia condotto ad una decisione finale.
47. A sua difesa, la Commissione fa valere un motivo principale e due motivi in subordine.
48. In primo luogo, a suo parere i principi sanciti nella sentenza Lorenz non sono applicabili in quanto agli aiuti è stata data attuazione prima che fossero notificati. La Commissione sostiene che le autorità austriache si erano impegnate a concedere gli aiuti in questione in modo incondizionato e giuridicamente vincolante nei confronti della Siemens anteriormente ai loro primi contatti con la Commissione. L'Austria, non avendo rispettato l'obbligo di sospensione impostole ai sensi della terza frase dell'art. 93, n. 3, avrebbe perduto il diritto di far valere i principi Lorenz.
49. In secondo luogo, e in subordine, alla data in cui il governo Austriaco ha comunicato alla Commissione la propria intenzione di attuare gli aiuti (20 novembre 1997) il termine stabilito dalla Corte nella sentenza Lorenz non era ancora scaduto. A tale riguardo la Commissione deduce due argomenti. Da un lato, la decorrenza del termine non ha mai avuto inizio, in quanto la notifica dell'Austria non è mai stata completa. Dall'altro, il termine avrebbe dovuto essere superiore a due mesi, considerate le circostanze particolari del caso.
50. Ulteriormente in subordine (se si ritenesse che il termine Lorenz era già scaduto al 20 novembre 1997), la Commissione sostiene che gli aiuti di cui trattasi non erano automaticamente divenuti aiuti esistenti. Qualora uno Stato membro invochi i principi Lorenz, la Commissione ha il diritto di sollevare obiezioni e nella specie essa ha esercitato tale diritto nelle forme ed entro i termini prescritti.
51. Alla luce degli argomenti suesposti, si pongono le seguenti questioni:
- L'Austria ha dato attuazione agli aiuti prima di notificarli e pertanto i principi Lorenz sono inapplicabili?
- Se i principi Lorenz sono applicabili, quando ha avuto inizio la decorrenza del termine Lorenz?
- Il termine Lorenz era di due mesi?
- Se il termine Lorenz era scaduto, la Commissione poteva sollevare obiezioni ed ha esercitato tale diritto nelle forme ed entro i termini prescritti?
A - Sono applicabili i principi sanciti nella sentenza Lorenz?
52. Secondo giurisprudenza ben consolidata, uno Stato membro non può invocare i principi Lorenz qualora abbia messo in atto una misura di aiuto senza averla previamente notificata . La sentenza Lorenz era fondata tra l'altro sull'interesse degli Stati membri ad essere rapidamente informati in situazioni nelle quali le misure di aiuto risultino urgenti. Tale interesse legittimo non sussiste qualora uno Stato membro abbia messo in atto le misure senza averle previamente notificate. Se uno Stato membro desidera dare attuazione a misure di aiuto il più rapidamente possibile e nutre dubbi sulla natura di aiuto di Stato delle misure progettate, può salvaguardare i propri interessi notificando il progetto alla Commissione e obbligandola così a prendere posizione entro due mesi .
53. La Commissione sostiene che nella specie l'Austria ha dato corso alle misure a favore della Siemens senza averle previamente notificate.
54. A suo parere, «dare esecuzione» [nel Trattato: «dare esecuzione»] ai sensi dell'art. 93, n. 3, indica non soltanto l'atto dell'erogazione degli aiuti al beneficiario, ma anche l'azione, a questo precedente, consistente nell'istituire l'aiuto sul piano legislativo secondo le norme costituzionali dello Stato membro interessato. Si ritiene pertanto che si sia dato corso all'aiuto una volta che sia stato istituito il dispositivo di legge che ne permette l'erogazione senza ulteriori formalità .
55. Inoltre, la Commissione sostiene che ai sensi del diritto austriaco un impegno scritto a concedere aiuti fa automaticamente sorgere per le autorità l'obbligo giuridico di erogarli. Tale impegno, pertanto, produce gli stessi effetti della legislazione che istituisce gli aiuti e dà loro esecuzione ai sensi dell'ultima frase dell'art. 93, n. 3.
56. Per dimostrare che l'Austria ha assunto tale impegno giuridicamente vincolante, la Commissione fa valere due articoli di stampa pubblicati il 5 aprile 1995 ed il 26 aprile 1996. Secondo il primo, Villach era in concorrenza per l'investimento della Siemens con altre località della Germania orientale e dell'Irlanda, ed il Cancelliere Vranitzky aveva «dato, in linea di massima, la propria garanzia» che gli aiuti a favore della Siemens sarebbero stati erogati. Il secondo riporta una frase di un dirigente della Siemens, secondo cui il consiglio di amministrazione di quest'ultima era favorevole all'investimento a Villach, «in quanto la Confederazione austriaca, il Land della Carinzia e la città di Villach hanno garantito per iscritto l'erogazione di aiuti alla Siemens per ATS 370 milioni». La Commissione anche fa riferimento a una lettera interna del 16 febbraio 1996, con cui la direzione dell'unità semiconduttori della Siemens chiedeva al consiglio di amministrazione di sbloccare i fondi necessari per l'investimento a Villach e faceva riferimento ad una raccomandazione rivolta dalle autorità austriache competenti al ministro delle Finanze austriaco per la concessione di aiuti per ATS 371 milioni.
57. A mio parere, le prove prodotte dinanzi alla Corte non corroborano la tesi della Commissione secondo cui l'Austria aveva assunto un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante a concedere l'aiuto in questione. L'Austria e la Siemens sembrano essere sempre state al corrente degli obblighi loro incombenti in forza delle norme comunitarie relative agli aiuti di Stato. Le prove sembrano anche indicare che durante l'intera procedura la stessa Commissione ha considerato gli aiuti come aiuti notificati prima della loro attuazione.
58. In primo luogo, è pacifico che neanche alla data di presentazione del presente ricorso d'annullamento le autorità austriache avevano ancora concesso gli aiuti previsti.
59. In secondo luogo, gli articoli di stampa e la lettera citati dalla Commissione non sono decisivi. Gli articoli di stampa non precisano se l'asserito impegno dell'Austria fosse condizionato o meno. Il primo articolo fa riferimento ad una garanzia prestata solo «in linea di massima», il che sembra indicare l'esistenza di condizioni. La lettera del 16 febbraio 1996, inoltre, menziona la «notifica all'UE» quale condizione necessaria. In ogni caso, è opinabile che articoli di stampa, anche più dettagliati, possano essere considerati decisivi.
60. In terzo luogo, nel corso dell'intera procedura amministrativa la Commissione ha fatto riferimento agli aiuti come «aiuti notificati» e li ha registrati come «N» 509/96 (registrazione di aiuti notificati) e non come «NN» (registrazione di aiuti non notificati). Anche nella decisione impugnata la Commissione fa riferimento agli aiuti come ad aiuti notificati.
61. Infine, e soprattutto, l'Austria ha prodotto dinanzi alla Corte una lettera del 18 aprile 1996 con la quale le autorità austriache comunicavano alla Siemens la loro intenzione di concedere l'aiuto a favore del progetto Siemens di Villach per un importo massimo di ATS 371 milioni. In tale lettera si precisava che l'aiuto proposto era subordinato all'autorizzazione della Commissione e sarebbe stato erogato soltanto qualora fosse risultato compatibile con gli obblighi imposti dal Trattato.
62. Ne consegue, senza che occorra vagliare più a fondo le tesi della Commissione quanto al significato dell'espressione «dar corso», che nella specie l'Austria non ha dato attuazione al progetto di misure di aiuto a favore della Siemens prima di notificarle. Sono pertanto applicabili le regole procedurali per gli aiuti notificati, fra cui i principi sanciti dalla Corte nella sentenza Lorenz.
B - Da quando decorre il termine fissato dalla Corte nella sentenza Lorenz?
63. Le parti dissentono quanto alla questione se il 20 novembre 1997 - data in cui il governo austriaco ha comunicato alla Commissione la sua intenzione di dare attuazione all'aiuto - il termine stabilito dalla Corte nella sentenza Lorenz fosse già scaduto. Come ho già detto, la Commissione sostiene che il termine ha iniziato a decorrere più tardi di quanto non ritenga il governo austriaco e che, considerate le circostanze del caso, esso era superiore ai due mesi. In questo contesto analizzerò la prima questione e valuterò se la quinta lettera della Commissione del 10 novembre 1997, recante alcune domande, potesse, come afferma quest'ultima, «far slittare» l'inizio del periodo Lorenz entro cui la Commissione è tenuta a portare a termine il suo esame preliminare dell'aiuto.
64. A parere della Commissione, il termine Lorenz decorre soltanto da quando essa abbia ricevuto una notifica completa. Una notifica è incompleta quando non contiene tutte le informazioni necessarie alla Commissione per formarsi un parere circa la compatibilità del provvedimento con il Trattato. Se una notifica è incompleta, la Commissione chiede informazioni complementari. Tale richiesta «fa slittare» la decorrenza del termine concesso per l'esame della notifica. Esso ricomincia a decorrere ex novo alla data di ricezione delle informazioni complementari richieste.
65. La Commissione afferma anche di avere competenza esclusiva a decidere sulla necessità di informazioni complementari. Essa dispone di ampio potere discrezionale nella valutazione di quali quesiti occorra porre. Di conseguenza, il sindacato giurisdizionale sulla pertinenza di tali quesiti dev'essere limitato all'accertamento di violazioni di norme procedurali essenziali o di un abuso di potere. Inoltre, l'onere di dimostrare la non pertinenza dei quesiti incombe allo Stato membro ricorrente. Nel valutare se una richiesta di informazioni complementari sia necessaria o meno, occorre anche tenere conto della natura collegiale della Commissione e delle difficoltà che ciò comporta, dell'importanza politica di un determinato caso e degli effetti potenzialmente pericolosi dell'applicazione dei principi Lorenz. Riguardo a tali effetti pericolosi, la Commissione avverte che la loro conseguenza potrebbe essere che l'aiuto venga concesso prima che sia stata adottata una decisione di autorizzazione anche se vi è la possibilità ch'esso risulti incompatibile con il mercato comune; che a tale conseguenza non possa porsi rimedio con un'applicazione ex post dell'art. 93, n. 1, del Trattato; inoltre, i concorrenti non dispongono di rimedi appropriati e la Commissione potrebbe essere chiamata a rispondere dei danni in forza dell'art. 215, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 288 CE).
66. In base a tale interpretazione del diritto, la Commissione si oppone alla tesi dell'Austria secondo cui la notifica è stata completata al più tardi con la lettera del 19 marzo 1997. A suo parere, e nelle circostanze della specie, la terza, quarta e quinta lettera recanti talune domande, del 2 maggio, 6 agosto e 10 novembre 1997, erano necessarie per la valutazione delle misure di aiuto di cui è causa.
67. Il governo austriaco condivide la tesi di fondo della Commissione quanto al momento di inizio del periodo Lorenz. In particolare, riconosce il diritto della Commissione di chiedere informazioni complementari, l'effetto di tale richiesta sull'inizio del periodo Lorenz ed il potere discrezionale della Commissione nel valutare la pertinenza dei quesiti.
68. L'Austria sostiene tuttavia che, considerata la natura della fase preliminare della procedura, né il requisito di completezza della notifica né il diritto di chiedere informazioni complementari vanno interpretati in modo troppo ampio. A suo parere, è inammissibile che la Commissione prolunghi artificiosamente la procedura di esame preliminare ponendo sempre nuovi quesiti di scarsa pertinenza poco prima della scadenza del termine bimestrale. Nelle circostanze del caso di specie, la notifica sarebbe stata completa dopo la replica dell'Austria alla seconda lettera, e le informazioni richieste dalla Commissione con la terza, quarta e quinta lettera non sarebbero state necessarie per concludere la fase preliminare della procedura. In ogni caso, la Commissione avrebbe potuto e dovuto porre tali domande in una fase precedente della procedura. Infine, ed ulteriormente in subordine, un periodo complessivo di 19 mesi tra la notifica del progetto di aiuti e la decisione di avviare il procedimento previsto all'art. 93, n. 2, eccede quanto è «ragionevole» ai termini della sentenza Lorenz.
69. Per risolvere le questioni sollevate da tali argomenti occorre rispondere alle domande che seguono:
- E' corretto ritenere, come fanno entrambe le parti, che solo una notifica completa dà inizio alla decorrenza del termine Lorenz?
- In caso affermativo, quando diviene completa una notifica?
- Una volta che la notifica sia stata completata e la decorrenza del termine Lorenz cominci a decorrere, la Commissione può «farne slittare» il dies a quo mediante una richiesta di informazioni complementari, con la conseguenza che tale termine inizia a decorrere ex novo dopo la ricezione della replica dello Stato membro?
- A quale parte incombe l'onere di provare l'inizio della decorrenza del termine Lorenz e quali sono i criteri adeguati del sindacato giurisdizionale?
- Nella circostanze della specie, il termine Lorenz ha iniziato a decorrere, e, in caso affermativo, quando?
1) Il requisito della completezza della notifica ai fini della decorrenza del termine Lorenz
70. A mio parere, le parti sono nel giusto quando affermano che solo una notifica completa fa decorrere il termine Lorenz.
71. Ciò discende, anzitutto, dalla finalità dell'obbligo di notifica sancito dall'art. 93, n. 3, prima frase, che è garantire alla Commissione la possibilità di esercitare per un tempo sufficiente (prima dell'attuazione) e nell'interesse generale della Comunità, il suo controllo sui progetti miranti ad istituire o modificare aiuti . Ai fini della fase dell'esame preliminare prevista all'art. 93, n. 3, la notifica deve consentire alla Commissione di scriminare, con rapidità ed in esito ad un controllo semplificato, le misure che già dalla notifica appaiono chiaramente compatibili (o che manifestamente non hanno neanche natura di aiuto) dalle misure che viceversa sollevano, quanto meno, dei dubbi circa la loro compatibilità e che richiedono pertanto un'ulteriore indagine .
72. Quando una notifica è frammentaria ed incompleta nel senso che lo Stato membro non fornisce le informazioni necessarie per tale prima valutazione, il compito della Commissione di concludere utilmente il suo esame preliminare è reso impossibile o quanto meno molto più difficile. Qualora una notifica incompleta desse avvio al termine Lorenz, la Commissione sarebbe di fatto obbligata a dare inizio alla seconda fase della procedura, con il maggior dispendio di risorse ch'essa comporta, mentre ciò in molti casi non sarebbe necessario.
73. Per tale motivo, la Corte ha espressamente dichiarato che solo dopo essere stata messa in condizione di formarsi un primo giudizio la Commissione deve agire «senza indugio» ed aprire la seconda fase ai sensi dell'art. 93, n. 2 .
74. In secondo luogo, quando uno Stato membro effettua una notifica non sufficientemente completa, la sua esigenza di certezza del diritto ed il suo interesse a poter dare attuazione all'aiuto il più rapidamente possibile (scopo primario dei principi Lorenz) non sono meritevoli di tutela.
75. Nella sentenza Lorenz la Corte ha dichiarato che la Commissione deva agire «con sollecitudine» tenendo «conto dell'esigenza dello Stato membro di conoscere al più presto l'atteggiamento dell'organo comunitario in materia, specie poi se si tratta di settori in cui solo un intervento tempestivo può consentire di raggiungere appieno gli scopi ai quali tendono le misure di aiuto progettate». La Corte ha dichiarato anche che la Commissione non agisce con sufficiente diligenza nel caso in cui non riveli il suo atteggiamento entro un periodo ragionevole di due mesi .
76. L'obbligo della Commissione di adottare una decisione entro due mesi è fondata quindi su una duplice considerazione. Da un lato, che in tutte le procedure amministrative la Commissione deve agire conformemente a criteri di buona amministrazione ed adottare le sue decisioni entro un termine ragionevole. Dall'altro, vi è l'obbligo più specifico di tener conto dell'esigenza di certezza del diritto dello Stato membro notificante e del suo interesse a poter dare attuazione alla misura di aiuto notificata il più rapidamente possibile.
77. Tale seconda considerazione costituisce il motivo principale della decisione della Corte di imporre alla Commissione il termine preciso e relativamente breve di due mesi per concludere la fase preliminare della procedura. Termini precisi, come quello stabilito nella sentenza Lorenz, sono necessari soltanto laddove sia in gioco la certezza del diritto. I giudici comunitari normalmente non impongono termini precisi nei casi in cui fanno valere soltanto il criterio della buona amministrazione. Al contrario, essi valutano la durata ragionevole del procedimento amministrativo sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali espletate dalla Commissione, della condotta delle parti nel corso del procedimento, della complessità della pratica e degli interessi delle parti nella contesa .
78. A mio parere, uno Stato membro può far valere la sua esigenza di certezza del diritto ed il suo interesse a dare rapidamente attuazione all'aiuto soltanto qualora si conformi appieno all'obbligo di notifica di cui alla prima frase dell'art. 93, n. 3 . Nel caso in cui uno Stato membro ostacoli il controllo preliminare della Commissione con una notifica lacunosa, il suo interesse ad attuare rapidamente l'aiuto non può essere particolarmente forte ed esso non può legittimamente attendersi che la Commissione concluda la fase preliminare entro due mesi. Detto Stato membro può far valere solo la prima considerazione, ossia il criterio della buona amministrazione, che vincola la Commissione in ogni caso, a prescindere dalla condotta dello Stato.
79. Tale interpretazione è confermata dalla giurisprudenza parallela sull'inosservanza dell'obbligo di sospensione imposto dall'art. 93, n. 3, terza frase. Come ho già detto, in varie occasioni la Corte ha dichiarato che i rigidi principi Lorenz non sono applicabili nel caso in cui uno Stato membro abbia dato attuazione all'aiuto prima di averlo notificato o prima che sia intervenuta una decisione favorevole della Commissione. Quest'ultima, in tal caso, è vincolata solo dall'obbligo generale di agire con sollecitudine ed entro un termine ragionevole .
80. La stessa conclusione discende ancor più chiaramente dalle sentenze nelle cause Boussac e Italia/Commissione, in cui gli Stati membri interessati avevano violato sia l'obbligo di rinviare l'attuazione dell'aiuto ai sensi della terza frase dell'art. 93, n. 3, sia quello di effettuare una notifica sufficientemente completa ai sensi della prima frase. In entrambi i casi erano trascorsi più di due mesi tra l'invio della prima comunicazione da parte dello Stato notificante e la decisione della Commissione di avviare il procedimento contraddittorio. Tuttavia, la Corte ha respinto gli argomenti delle ricorrenti secondo cui la Commissione non aveva avviato il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, entro un termine ragionevole. A tale proposito la Corte non si è basata esclusivamente sulla violazione dell'obbligo di sospensione imposto dall'art. 93, n. 3, ultima frase, ma ha fatto riferimento anche alla violazione dell'obbligo di notifica di cui alla prima frase dello stesso articolo. Ha dichiarato, in particolare, che i ragguagli forniti dallo Stato notificante erano molto limitati, che le precisazioni necessarie e le informazioni definitive erano state comunicate solo in una fase successiva e che il ritardo del procedimento era dovuto al comportamento dello Stato interessato che non aveva collaborato attivamente durante la procedura di indagine amministrativa . Da tale motivazione si può dedurre che occorre risolvere allo stesso modo i casi in cui lo Stato interessato si conformi all'obbligo di sospensione ma violi l'obbligo di completezza della notifica.
81. Pertanto, solo una notifica completa fa decorrere il termine Lorenz.
2) In quale momento la notifica è completa?
82. L'Austria sostiene, come ho già detto, che il requisito della completezza non va interpretato o applicato in modo troppo restrittivo.
83. Si possono adottare due criteri alternativi.
84. Secondo il primo, una notifica che consenta alla Commissione di formarsi un primo giudizio e di stabilire se occorra avviare la seconda fase, in contraddittorio, è sufficiente a far decorrere il termine Lorenz. In base a tale criterio, nel 1981 la Commissione ha dichiarato, in una comunicazione agli Stati membri, che una notifica è incompleta ai fini dei principi Lorenz qualora non comprenda tutti gli elementi necessari per permettere alla Commissione di farsi «una prima idea sulla conformità dei casi notificati con il trattato» .
85. In alternativa, adottando un criterio più rigoroso, solo una notifica contenente tutte le informazioni necessarie affinché la Commissione possa adottare una decisione finale sulla compatibilità dell'aiuto fa decorrere il termine in questione. Apparentemente più in linea con quest'ultimo criterio, nella guida precitata la Commissione dichiara che una notifica è incompleta qualora non comprenda tutti gli elementi necessari per permettere alla Commissione di avere «un'idea della compatibilità della misura con il trattato» . Il nuovo regolamento di procedura adotta il secondo criterio .
86. A mio parere, nel settore del controllo sugli aiuti di Stato gli Stati membri hanno l'obbligo generale di fornire in buona fede alla Commissione tutte le informazioni necessarie e pertinenti di cui dispongono. Ciò discende dall'obbligo degli Stati membri di collaborare con la Commissione ai sensi degli artt. 93, n. 1, e 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE) .
87. Ciò tuttavia non risolve la questione più specifica dei requisiti minimi cui una prima notifica deve rispondere per far decorrere il termine Lorenz. Non si deve dimenticare che la prima notifica non costituisce l'unica opportunità di cui dispongono gli Stati membri per fornire, e la Commissione per raccogliere, le informazioni necessarie per la decisione finale.
88. A mio avviso, una notifica che consenta alla Commissione di formarsi un primo giudizio e di decidere se occorra dare avvio alla fase in contraddittorio (primo criterio) è sufficiente a far decorrere il termine Lorenz.
89. Per concludere la fase preliminare, la Commissione non ha necessariamente bisogno della stessa quantità e dello stesso tipo di informazioni che le occorrono per la decisione finale. La prima notifica deve consentirle di scriminare le misure manifestamente compatibili con le regole relative agli aiuti di Stato da quelle che sollevano seri dubbi circa la loro compatibilità. Se la Commissione nutre dubbi del genere può avviare la seconda fase del procedimento invitando gli interessati a presentare le loro osservazioni. La seconda fase consente alla Commissione di raccogliere le informazioni mancanti per adottare la decisione finale con piena cognizione di causa .
90. Il secondo criterio, più rigoroso, esigerebbe dallo Stato membro notificante qualcosa che in molti casi gli sarebbe impossibile fornire. Né lo Stato membro notificante né la Commissione sanno ex ante quali informazioni saranno necessarie in ultima analisi per adottare una decisione finale sulla compatibilità dell'aiuto. L'esigenza di informazioni complementari può manifestarsi solo nel corso della seconda fase del procedimento, dopo che la Commissione ha ricevuto le osservazioni dei terzi. E' pertanto difficile immaginare casi nei quali lo Stato notificante fornisca sin dal principio tutte le informazioni necessarie per la decisione finale.
91. Per gli stessi motivi, il secondo criterio è in contrasto con il principio della certezza del diritto e determina instabilità in un meccanismo inteso proprio a contrastare tale fenomeno. Affinché i principi Lorenz possano avere effetto, lo Stato membro notificante deve poter stabilire durante la fase di esame preliminare se la sua notifica sia o meno sufficientemente completa. Secondo il secondo, più rigoroso, criterio, invece, uno Stato membro che durante la prima fase abbia fornito in buona fede tutte le informazioni necessarie per una prima valutazione dell'aiuto potrebbe trovarsi in un secondo tempo ed ex post nell'impossibilità di far valere i principi Lorenz. La Commissione, dopo aver ricevuto le osservazioni dei terzi durante la seconda fase, può ritenere necessario chiedere informazioni complementari per adottare la decisione finale. Trovo inammissibile che in una situazione del genere lo Stato notificante debba decadere con effetto retroattivo dal diritto di far valere i principi Lorenz.
92. Pertanto, una notifica è completa ai fini della decorrenza del termine Lorenz quando contiene tutte le informazioni di cui la Commissione ha bisogno per formarsi un primo giudizio circa la compatibilità della misura con il Trattato.
3) Il diritto della Commissione di chiedere informazioni complementari e gli effetti di una richiesta di informazioni sulla decorrenza del termine Lorenz
93. Secondo la guida, se una notifica è incompleta la Commissione chiede le informazioni complementari necessarie. Tale richiesta «fa slittare» l'inizio del periodo Lorenz. Il termine decorre ex novo dalla data di ricevimento delle informazioni complementari richieste .
94. Le parti concordano sulla legittimità e sull'utilità di tale meccanismo di base. L'Austria sostiene tuttavia che il diritto della Commissione di chiedere informazioni complementari dev'essere in qualche modo limitato.
95. Per quanto è a mia conoscenza, la Corte non ha ancora espressamente confermato o negato la compatibilità della prassi della Commissione con il Trattato . Dalla giurisprudenza si potrebbe dedurre persino che la Corte sia riluttante ad occuparsi della questione . L'avvocato generale Sir Gordon Slynn ha negato l'ammissibilità di siffatta prassi, «giacché altrimenti l'amministrazione potrebbe in tutti i casi e più di una volta prorogare il termine chiedendo informazioni» . Per contro, l'avvocato generale Tesauro ha ammesso detta prassi, sempreché non venga a trasferire de facto nell'ambito della fase preliminare esami e valutazioni che dovrebbero viceversa svolgersi nel quadro della procedura di cui all'art. 93, n. 2 .
96. A mio parere, il diritto di chiedere informazioni complementari e gli effetti di tale richiesta vanno valutati in primo luogo avendo riguardo al requisito di completezza della notifica analizzato in precedenza.
97. Da tale analisi discende che qualora una notifica iniziale sia completa o sia stata successivamente completata mediante, ad esempio, risposte a richieste di informazioni, il termine Lorenz deve iniziare a decorrere automaticamente. Una volta che la notifica sia sufficientemente completa, una richiesta di informazioni complementari non può «far slittare» retroattivamente l'inizio del periodo Lorenz. La soluzione opposta metterebbe a repentaglio l'interesse legittimo dello Stato membro alla certezza giuridica e all'attuazione dell'aiuto nel più breve tempo possibile. Se la Commissione avesse un diritto illimitato di prolungare la fase dell'esame preliminare mediante nuove richieste di informazioni complementari per ipotesi superflue, sussisterebbero gravi rischi di abuso e gli obiettivi dei principi Lorenz potrebbero essere compromessi. Lo stesso discende da considerazioni più generali relative alla certezza del diritto. In particolare, sia i giudici nazionali tenuti ad applicare il divieto, dotato di efficacia diretta, di cui alla terza frase dell'art. 93, n. 3, sia i concorrenti devono poter sapere quando ha inizio la decorrenza del termine Lorenz.
98. Qualora, per contro, una notifica sia incompleta e non le consenta di formarsi un primo giudizio, la Commissione ha non solo il diritto, ma anche l'obbligo di svolgere ulteriori indagini e di chiedere informazioni complementari allo Stato notificante. Ciò discende dall'obbligo generale che ad essa incombe in forza del primo trattino dell'art. 155 del Trattato CE (divenuto art. 211 CE) e dalla specifica funzione attribuitale dall'art. 93. Tuttavia, neppure in caso di notifica incompleta una richiesta di informazioni fa veramente «slittare» retroattivamente l'inizio del periodo Lorenz. Non vi è alcuna esigenza di un siffatto effetto retroattivo, in quanto in mancanza di notifica completa il periodo in questione non è mai iniziato. Una richiesta di informazioni complementari, pertanto, dev'essere valutata semplicemente come una dichiarazione con cui la Commissione afferma che a suo parere la notifica non è ancora completa e che pertanto il periodo Lorenz non è ancora iniziato.
99. Per tali motivi, in caso di notifica completa, una richiesta di informazioni complementari non può far slittare l'inizio del periodo Lorenz.
4) L'onere della prova ed i criteri del sindacato giurisdizionale
100. Dall'analisi che precede discende che il requisito della completezza costituisce l'elemento decisivo per la soluzione del caso di specie.
101. La Commissione sostiene che l'onere della prova relativamente alla necessità di informazioni complementari incombe allo Stato membro ricorrente e che essa ha competenza esclusiva per decidere se una notifica sia completa o se occorrano invece ulteriori informazioni. La Commissione sostiene inoltre di disporre al riguardo di un ampio potere discrezionale. A suo parere, il sindacato giurisdizionale sulla necessità di porre quesiti complementari dev'essere limitato.
102. A mio parere, per quanto riguarda la prima questione (l'onere della prova), ciascuna delle parti deve provare i fatti sui quali fondano le sue pretese. L'Austria, che fa valere gli effetti della giurisprudenza Lorenz, deve pertanto dimostrare o che la sua prima notifica era completa, oppure ch'essa è stata successivamente completata in tempo utile perché il periodo di due mesi scadesse prima del 20 novembre 1997.
103. Per quanto attiene alla seconda questione (i criteri del sindacato giurisdizionale), è opportuno rammentare anzitutto la definizione in esame: una notifica è sufficientemente completa quando consente alla Commissione di formarsi un primo giudizio sulla compatibilità dell'aiuto.
104. La nozione di «notifica completa» non è quindi precisa e non ha limiti chiaramente definiti. Anche una prima valutazione della compatibilità con il Trattato di una misura di aiuto implica complesse valutazioni di carattere economico e sociale . Il confine tra le informazioni necessarie per tale prima valutazione ed informazioni insufficienti non può essere tracciato con precisione.
105. Riconosco quindi che la Commissione dispone di un ampio «potere discrezionale» quanto alla necessità di informazioni complementari e che la Corte deve limitarsi ad intervenire in caso di un travisamento o di un manifesto errore di valutazione dei fatti, di uno sviamento di potere o di procedura da parte della Commissione .
106. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tuttavia, la natura collegiale dell'istituzione, la rilevanza politica di un caso e gli effetti potenzialmente pericolosi della giurisprudenza Lorenz non costituiscono criteri adeguati di cui tenere conto per accertare se la Commissione abbia travalicato i limiti del suo potere discrezionale.
107. La questione se la notifica di uno Stato membro abbia consentito o meno alla Commissione di formarsi un primo giudizio è una questione oggettiva. Le difficoltà soggettive che la Commissione può incontrare e che non sono dovute allo Stato membro notificante non devono incidere sulla valutazione della completezza della notifica. Ciò sarebbe in contrasto con la finalità principale del meccanismo Lorenz, ovvero con la necessità di tenere conto del legittimo interesse dello Stato membro alla certezza giuridica e a poter attuare l'aiuto il più rapidamente possibile. Tale interesse non è meno meritevole di tutela allorché la Commissione non riesca a raggiungere un accordo al proprio interno, nei casi in cui la questione abbia una particolare rilevanza politica o qualora una mancata azione tempestiva da parte della Commissione potrebbe avere conseguenze gravi.
108. Pertanto, in primo luogo l'Austria deve dimostrare che la notifica era completa e che quindi le richieste di informazioni della Commissione non erano necessarie. In secondo luogo, la Commissione dispone al riguardo di un ampio potere discrezionale e la sua valutazione è soggetta ad un sindacato giurisdizionale limitato. Infine, la limitazione del controllo è giustificata soltanto dalla complessità della valutazione, non da considerazioni di carattere politico.
5) Nelle circostanze del caso di specie, quando ha iniziato a decorrere il termine Lorenz?
109. Si ricorderà che l'Austria ha notificato un pacchetto di aiuti per ATS 371 milioni. L'importo più cospicuo era destinato alla ricerca e allo sviluppo (ATS 348,2 milioni), il resto a misure di tutela ambientale (ATS 17 milioni) ed alla formazione (ATS 5,8 milioni). In seguito alla prima notifica del 21 giugno 1996, la Commissione ha chiesto a cinque riprese informazioni complementari. L'Austria ha risposto alle prime quattro richieste. Poi, anziché rispondere alla domanda contenuta nella quinta lettera, con lettera 20 novembre 1997 l'Austria ha comunicato alla Commissione che intendeva dare attuazione all'aiuto notificato.
110. Per stabilire se la notifica fosse completa prima del 20 novembre 1997, esaminerò in modo più dettagliato la corrispondenza decisiva.
111. Con lettera 26 luglio 1996 (la prima lettera), la Commissione chiedeva maggiori ragguagli sul progetto di aiuti in quanto la prima notifica non conteneva tutte le informazioni necessarie per formulare un primo giudizio sulla compatibilità del provvedimento con il Trattato. La prima lettera conteneva oltre 20 domande specifiche in merito alla misura progettata.
112. Nel settembre del 1996 ha avuto luogo un incontro informale tra i rappresentanti della Commissione, dell'Austria e della Siemens. Circa tre mesi più tardi, nel gennaio del 1997, l'Austria inviava una lunga e dettagliata risposta alla richiesta di informazioni complementari della Commissione.
113. La Commissione formulava poi sei domande complementari in merito all'aiuto (lettera 17 febbraio 1997, la seconda lettera), cui l'Austria rispondeva con lettera 19 marzo 1997.
114. L'Austria contesta l'opportunità dei successivi passi procedurali della Commissione.
115. Il 2 maggio 1997, la Commissione inviava un'altra lettera all'Austria (la terza lettera), con la quale le domandava se l'aiuto alla formazione notificato avrebbe dovuto essere erogato conformemente a specifiche «Direttive sulla promozione di misure generali di formazione a livello d'impresa» (Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmassnahmen), una delle misure che danno attuazione alla «legge austriaca sulla promozione del mercato del lavoro» (Arbeitsmarktförderungsgesetz).
116. Nella risposta del 13 giugno 1997, l'Austria dichiarava che l'aiuto alla formazione sarebbe stato erogato in forza di varie basi giuridiche.
117. Con lettera 6 agosto 1997 (la quarta lettera) la Commissione chiedeva all'Austria di rispondere a tre quesiti: in primo luogo, quale fosse il livello di avanzamento tecnico del progetto e a quanto ammontassero le spese per il progetto sostenute sino a quel momento; in secondo luogo, quali fossero stati l'oggetto ed il costo degli studi preliminari effettuati tra l'ottobre 1995 ed il gennaio 1996, e, in terzo luogo, per quanto riguardava la nuova «camera bianca» nel centro dei nuovi impianti di produzione di semiconduttori di potenza a Villach, le cui fondamenta erano state gettate nel giugno 1996, quando erano stati completati i progetti e quando era stato firmato il contratto d'opera.
118. L'Austria ha risposto a queste tre domande con lettera 4 settembre 1997.
119. Con la sua ultima lettera con domande del 10 novembre 1997 (la quinta lettera), la Commissione rilevava che, secondo alcune osservazioni delle autorità austriache, la città di Villach non aveva ancora deciso se dare il proprio contributo all'aiuto destinato alla Siemens e la Commissione non era sicura che al momento della notifica dell'aiuto si fosse già tenuto conto del previsto contributo della città. Chiedeva pertanto all'Austria di confermare che l'aiuto notificato corrispondesse all'importo totale degli aiuti da erogarsi ad opera dei tre concedenti, l'Austria, il Bundesland della Carinzia e la città di Villach.
120. Come ho già detto, nella sua lettera 20 novembre 1997 l'Austria contestava l'opportunità della terza, quarta e quinta lettera ed informava la Commissione della sua intenzione di dare attuazione agli aiuti in conformità dei principi Lorenz.
121. Nella decisione impugnata la Commissione, in sostanza, ha motivato come segue i suoi seri dubbi circa la compatibilità del progetto con il mercato comune e quindi l'avvio della seconda fase, in contraddittorio, del procedimento:
- Per quanto riguarda l'aiuto alla ricerca ed allo sviluppo, l'Austria non aveva dimostrato l'effetto di incentivazione dell'aiuto proposto, non aveva dimostrato che l'aiuto era necessario e non aveva dimostrato che il progetto poteva essere finanziato in quanto «attività di sviluppo precompetitiva».
- Per quanto riguarda l'aiuto alla tutela ambientale, rimaneva da stabilire se il progetto finanziato andasse oltre quanto prescritto dalla legislazione austriaca o europea.
- Per quanto riguarda l'aiuto alla formazione, rimaneva da stabilire se il progetto di formazione andasse qualificato come formazione professionale specifica o generale.
122. In base a tali elementi di fatto l'Austria afferma che la sua notifica era stata completata con la lettera del 19 marzo 1997 o al più tardi con quella del 4 settembre 1997. Il termine Lorenz avrebbe pertanto avuto inizio automaticamente il 24 marzo 1997 o, al più tardi, il 10 settembre 1997 (le rispettive date di ricezione delle due lettere). Ne conseguirebbe che la quinta lettera con domande del 10 novembre 1997 non può aver interrotto la decorrenza del termine Lorenz.
123. La Commissione sostiene che la sua terza, quarta e quinta lettera con domande del 2 maggio, 6 agosto e 10 novembre 1997 erano tutte necessarie per la valutazione degli aiuti e che la notifica non era ancora completa neppure il 20 novembre, data in cui l'Austria le ha comunicato la sua intenzione di dare attuazione all'aiuto.
124. A mio parere, l'analisi dell'Austria è corretta. Le prove prodotte dinanzi alla Corte dimostrano che dopo la ricezione della risposta dell'Austria alla seconda richiesta di informazioni, il 24 marzo 1997, la Commissione era in grado di formarsi un primo giudizio sulla compatibilità della misura di aiuto con il Trattato e che pertanto il termine Lorenz ha iniziato a decorrere in tale data.
125. A questo proposito, è evidente anzitutto la natura del tutto diversa, da un lato, della prima e della seconda lettera con richieste di informazioni della Commissione e, dall'altro, della terza, quarta e quinta lettera.
126. La prima lettera contiene oltre venti domande specifiche, in cui la Commissione fa ampiamente riferimento a dichiarazioni delle autorità austriache contenute nella prima notifica. La maggior parte delle domande riguarda l'elemento più importante del pacchetto di aiuti, ossia l'aiuto alla ricerca e allo sviluppo. Molte di esse riguardano questioni essenziali quali l'effetto di incentivazione dell'aiuto e la qualifica delle attività beneficiarie come attività di sviluppo precompetitiva. I dubbi della Commissione in merito a tali questioni costituiscono la chiave di volta della decisione impugnata, che ha dato avvio al procedimento contraddittorio. La seconda lettera contiene sei domande specifiche, cinque delle quali si riferiscono direttamente alla risposta dell'Austria alla prima lettera. Tre delle sei domande riguardano nuovamente l'aiuto alla ricerca e allo sviluppo.
127. Per contro, nella terza, quarta e quinta lettera, la Commissione pone pochissime domande (rispettivamente una, tre e una). Le domande formulate nella terza e nella quinta lettera riguardano solo elementi accessori del progetto notificato, vale a dire l'aiuto alla formazione (meno del 2% del pacchetto complessivo) ed il contributo finanziario della città di Villach (pari al massimo al 6% dell'aiuto notificato). Esse riguardano non tanto la compatibilità delle misure notificate, quanto la scoperta di altre misure non notificate e l'indagine in merito alle stesse (la succitata Richtlinie ed un presunto aiuto specifico da parte della città di Villach). Considerati gli argomenti persuasivi addotti dall'Austria nella replica, è parimenti dubbia la pertinenza delle tre domande contenute nella quarta lettera. Nessuna delle domande contenute nelle tre lettere fa riferimento direttamente alla notifica o a risposte a domande precedenti. Nessuna delle domande contenute in dette lettere né le riposte dell'Austria sono rispecchiate in modo significativo nella decisione impugnata. I seri dubbi che sono alla base di detta decisione esistevano già prima che la Commissione inviasse la terza, quarta e quinta lettera e nessuna di esse era intesa a dare all'Austria la possibilità di fugarli.
128. Le informazioni generali fornite alla Corte dalla Commissione costituiscono il secondo elemento dal quale risulta con chiarezza che la notifica è stata completata dalla risposta dell'Austria alla seconda lettera.
129. Nel controricorso, la Commissione cita una relazione interna del 28 aprile 1997 (circa sei settimane dopo la risposta dell'Austria alla seconda lettera con domande) inviata dalla DG IV al Commissario Van Miert. Nella sua relazione, la DG competente esprimeva dubbi circa la compatibilità delle misure notificate con il regime vigente in materia di aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo ed in merito alla necessità dell'aiuto. Essa consigliava di consultarsi con le altre Direzioni generali riguardo ad un progetto di decisione per l'avvio del procedimento contraddittorio ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato.
130. Nel controricorso, la Commissione cita anche «discussioni ampie e molto complesse» tra i vari servizi della Commissione e nell'ambito del collegio dei Commissari in merito alle proposte di decisione relative a vari progetti di aiuti nazionali a favore di produttori di semiconduttori, comprendenti il progetto di aiuti austriaco in esame. Secondo la Commissione, tali discussioni si sono protratte da maggio a dicembre del 1997. La Commissione cita anche un articolo di stampa del 20 giugno 1997 riguardante la Commissaria Cresson ed intitolato «Cresson rimuove il blocco UE sugli aiuti di Stato alle chips ventures» .
131. Tutti i predetti elementi conducono alla conclusione che la parte dell'indagine della Commissione relativa all'accertamento dei fatti si è conclusa con la ricezione nel marzo 1997 della risposta dell'Austria alla seconda lettera con domande. E' evidente che alla Commissione sono occorsi altri nove mesi prima di decidere di avviare la seconda fase del procedimento in dicembre non per raccogliere ulteriori informazioni bensì per raggiungere una decisione (controversa al suo interno) in base ad informazioni di cui già disponeva.
132. Ne consegue che la notifica è stata completata dalla lettera dell'Austria del 19 marzo 1997. Come ha sostenuto l'Austria, il termine Lorenz ha pertanto iniziato a decorrere dalla data di ricezione di detta lettera, ossia dal 24 marzo 1997. Poiché la terza, quarta e quinta lettera erano intese unicamente a prolungare artificiosamente la fase preliminare della procedura di controllo, la Commissione si è avvalsa del suo diritto di chiedere informazioni complementari non per un fine legittimo (completamento di una notifica lacunosa), bensì per lo scopo, ben diverso ed improprio, di guadagnare tempo. Di conseguenza, la Commissione ha abusato della procedura in questione ed ha travalicato i limiti del suo potere di valutazione discrezionale della completezza della notifica.
133. Ho già illustrato i motivi per i quali non si può tenere conto né della natura collegiale della Commissione né dell'importanza politica di un caso, né delle gravi conseguenze che potrebbero derivare dall'applicazione della giurisprudenza Lorenz per stabilire se una notifica è sufficientemente completa ai fini della decorrenza del termine Lorenz. Per non ripetermi, aggiungerei solo che la Commissione aveva due opzioni perfettamente legittime nel caso di specie, politicamente delicato.
134. La Commissione avrebbe potuto, in primo luogo, concordare con l'Austria una proroga rispetto ai due mesi del termine Lorenz, per poter procedere al proprio interno a discussioni più approfondite. Tale proroga concordata è compatibile con il Trattato e con la giurisprudenza, in quanto il soggetto tutelato dai principi Lorenz, ossia lo Stato membro notificante, deve anche avere il diritto di rinunciare a tale tutela (quanto meno temporaneamente). Normalmente ci si può attendere che uno Stato membro notificante assenta a tale proroga qualora esista una concreta possibilità che la Commissione decida di non avviare la seconda fase, più dispendiosa in termini di tempo e di risorse.
135. In secondo luogo, discussioni protratte in seno alla Commissione costituiscono un indice dell'esistenza di gravi difficoltà nello stabilire se un progetto di aiuti sia compatibile con il mercato comune. Il modo migliore per superare tali difficoltà è sentire il parere delle altre parti coinvolte e quindi consultare altri Stati membri ed i settori interessati. A tale proposito, occorre ricordare che nella fase preliminare la Commissione non è tenuta a sentire i terzi. La Corte ha pertanto dichiarato che la Commissione, qualora il primo esame non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione, è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad avviare a tale scopo il procedimento di cui all'art. 93, n. 2 .
136. Concludo pertanto nel senso che il periodo Lorenz è iniziato il 24 marzo 1997.
C - La durata del periodo Lorenz era di due mesi?
137. La Commissione sostiene che il termine ragionevole per il completamento della fase preliminare della procedura stabilito nella sentenza Lorenz non è un termine perentorio e che la sua durata dipende dalle circostanze particolari del caso. Ciò consegue, a suo parere, dalla formulazione della stessa sentenza Lorenz, da numerose dichiarazioni contenute nelle conclusioni dell'avvocato generale relative a detta causa, dal fatto che in alcuni casi la Commissione è tenuta a concludere la fase preliminare entro un periodo più breve di due mesi e, infine, dall'esigenza per la Commissione di disporre di termini flessibili per poter adottare le sue decisioni, spesso complesse, in materia di aiuti di Stato.
138. La Commissione afferma inoltre che nelle circostanze particolari del caso in esame la durata del periodo Lorenz era superiore ai due mesi. Durante l'intero procedimento l'Austria non ha mai menzionato l'urgenza del caso. In ogni caso, esso non può essere stato urgente, in quanto la Siemens ha realizzato gli investimenti progettati senza attendere una decisione sull'aiuto. Infine, l'Austria non può far valere il termine Lorenz in quanto può esserle attribuita la responsabilità della maggior parte del ritardo accumulato.
139. A mio parere, dalla stessa sentenza Lorenz, soprattutto se letta alla luce delle conclusioni dell'avvocato generale, discende che il termine in questione ha carattere perentorio.
140. E' vero che nel dispositivo della sentenza la Corte utilizza la nozione apparentemente aperta di «periodo adeguato per studiare i progetti e documentarsi, onde poter dare un primo giudizio». E' vero anche che nella motivazione essa fa riferimento ad un «termine ragionevole» .
141. Tuttavia, la Corte ha fornito una definizione specifica di detta nozione nel contesto della situazione Lorenz e ha dichiarato che: «(...) è opportuno richiamarsi agli artt. 173 e 175 del Trattato, che si riferiscono a situazioni comparabili, per le quali è stabilito un termine di due mesi».
142. Nelle sue conclusioni, l'avvocato generale Reischl aveva proposto il principio infine adottato, ossia quello secondo cui l'aiuto notificato diviene aiuto esistente alla scadenza di un termine ragionevole per l'esame preliminare. L'avvocato generale ha tuttavia ipotizzato che il termine ragionevole prescritto potrebbe variare da caso a caso. Egli ha riconosciuto che tale soluzione comportava lo svantaggio di creare incertezza giuridica, ma a suo parere non vi era altra soluzione sino a quando il Consiglio non avesse adottato un regolamento in forza dell'art. 94 del Trattato in cui venissero fissati termini precisi. Ha inoltre dichiarato che per semplificare il problema dell'incertezza circa la durata della fase di esame preliminare la Commissione potrebbe assumere una posizione interlocutoria e dichiarare che l'indagine è ancora in corso e dovrà essere portata a termine entro un certo periodo di tempo .
143. A differenza dell'avvocato generale, la Corte non era disposta ad accettare gli svantaggi dell'incertezza giuridica e ha pertanto fissato il termine di due mesi in questione. Né ha ritenuto persuasiva l'idea che la Commissione potesse assumere posizioni interlocutorie. Tale possibilità, infatti, avrebbe potuto indurre la Commissione a prorogare artificiosamente la fase preliminare. Per quanto riguarda il rispetto dei poteri normativi del Consiglio, la Corte ha espressamente menzionato la mancanza di un regolamento di procedura prima di fissare il termine di due mesi . Il rispetto dell'equilibrio istituzionale, a mio parere, spiega anche la formula prudente utilizzata dalla Corte («è opportuno richiamarsi agli artt. 173 e 175 del Trattato»).
144. Il fatto che la sentenza Lorenz abbia stabilito un termine perentorio è confermato dalla giurisprudenza successiva, in cui la Corte dichiara che detta sentenza ha stabilito un termine di due mesi, e non semplicemente un termine ragionevole .
145. Inoltre, interpretare la sentenza Lorenz nel senso che stabilisce un termine flessibile sarebbe in palese contrasto con il suo principale obiettivo, ossia tutelare l'interesse degli Stati notificanti alla certezza giuridica e a potere dare attuazione agli aiuti nel più breve tempo possibile. Come ho già detto, uno Stato membro notificante deve poter valutare ex ante se ha il diritto di procedere in base al fatto che l'aiuto è entrato a far parte del regime di aiuti esistenti. La certezza del diritto e quindi un termine perentorio sono particolarmente importanti nei casi in cui la questione se gli aiuti siano o meno divenuti aiuti esistenti si pone nell'ambito di procedimenti nazionali (come nella causa Lorenz).
146. La stessa Commissione ha sempre interpretato la sentenza Lorenz nel senso che stabilisce un termine perentorio. Nella precitata lettera agli Stati membri, ad esempio, la Commissione dichiara di «disporre» di un termine per concludere la fase preliminare «che la Corte di giustizia ha valutato in due mesi» .
147. Il fatto che la stessa Commissione in alcuni casi abbia stabilito termini più brevi è lodevole in quanto contribuisce a sveltire le procedure e a tutelare l'interesse dello Stato notificante a poter dare attuazione all'aiuto il più rapidamente possibile. Se la Commissione ha stabilito termini più brevi, allora deve osservarli, in quanto uno Stato membro, a mio parere, può far valere il principio del legittimo affidamento. Ma una restrizione volontaria del proprio margine di azione non implica che la Commissione possa stabilire unilateralmente termini superiori a due mesi e quindi privare lo Stato membro notificante di diritti sanciti dalla giurisprudenza della Corte. Per quanto riguarda la possibile necessità di termini più lunghi per l'esame preliminare in casi complessi, ho già detto che la Commissione può sempre concordare con lo Stato notificante una proroga del termine di due mesi e che quest'ultimo in genere è fortemente incentivato a dare il proprio consenso.
148. Riguardo all'asserita mancanza di urgenza ed al fatto che l'Austria stessa non ha contribuito a sveltire il procedimento, la Commissione sottolinea come la ricorrente abbia impiegato circa cinque mesi per rispondere alla prima lettera con la quale le si chiedevano informazioni complementari ed un mese e mezzo per rispondere alla terza lettera. L'ultimo ritardo, inoltre, è stato causato da un errore da parte della Cancelleria austriaca.
149. A tale proposito, occorre rilevare in primo luogo che il Trattato non impone l'obbligo di rispondere rapidamente alle richieste di informazioni della Commissione ma soltanto che lo Stato interessato rispetti l'art. 93, n. 3, prima e terza frase, del Trattato. E' solo nell'interesse dello Stato notificante agire rapidamente per non aggravare il ritardo. Ne consegue che allo Stato membro è precluso richiamarsi alla giurisprudenza Lorenz solo quando sia venuto meno all'obbligo di sospensione o di notifica e non quando non abbia risposto con sollecitudine a richieste di informazioni complementari.
150. Inoltre, considerati gli interessi in gioco, un procedimento per l'approvazione di aiuti notificati deve presumersi urgente in tutti i casi in cui lo Stato membro interessato non abbia espresso il proprio assenso ad una proroga del termine per l'esame preliminare. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tale presunzione vale anche nei casi in cui l'investimento venga effettuato prima che sia concesso l'aiuto. Lo Stato notificante e l'impresa interessata continuano ad avere un ovvio interesse allo sblocco in tempi rapidi del progetto di aiuto per contenere i costi di finanziamento relativi all'investimento di cui trattasi.
151. Pertanto, la durata del periodo Lorenz era di due mesi.
D - La Commissione poteva validamente contestare la decisione dell'Austria di dare attuazione agli aiuti e, in caso affermativo, si è opposta con le modalità idonee ed in tempo utile?
152. La Commissione sostiene che, dopo aver ricevuto la prima comunicazione con cui uno Stato membro annuncia la sua intenzione di dare attuazione ad un progetto notificato conformemente ai principi Lorenz, essa può ancora, entro un termine ragionevolmente breve, sollevare obiezioni, con la conseguenza che l'aiuto non può essere concesso legittimamente e non diviene un aiuto esistente.
153. A suo parere, il diritto di obiezione discende, in primo luogo, da un passaggio della stessa sentenza Lorenz in cui la Corte ha dichiarato che un aiuto posto in atto «nel silenzio della Commissione» dopo la scadenza del periodo destinato all'esame preliminare è soggetto alla disciplina relativa agli aiuti esistenti . Inoltre, l'obbligo per lo Stato membro di comunicare preventivamente la sua intenzione di dare attuazione all'aiuto come stabilito dalla Corte nella sentenza Lorenz ha senso solo se la Commissione dispone di un diritto di obiezione. Un siffatto diritto è essenziale anche per evitare le possibili gravi conseguenze per il mercato comune dell'applicazione della giurisprudenza Lorenz . Infine, in mancanza di un diritto di obiezione, lo Stato membro notificante potrebbe effettivamente determinare esso stesso la portata e l'esito della procedura. Pertanto, anche nei casi in cui la scadenza del termine venga calcolata in modo errato o una comunicazione non pervenga alla Commissione (perché inviata in modo erroneo, ad esempio a causa di un errore di trasmissione), quest'ultima non potrebbe sollevare obiezioni e gli aiuti diverrebbero aiuti esistenti.
154. L'Austria sostiene in primo luogo che, conformemente ai principi Lorenz, la Commissione non dispone di uno specifico diritto di obiezione. In subordine, afferma che nelle circostanze del caso di specie la Commissione non ha esercitato tale diritto in tempo utile.
155. Mi pare dubbio che, ai sensi del regime procedurale applicabile, la Commissione disponga, come da essa sostenuto, di un diritto di obiezione.
156. I passaggi decisivi della sentenza Lorenz e delle sentenze successive che ad essa si richiamano menzionano solo due condizioni cui è subordinato l'effetto Lorenz: l'aiuto rientra in un regime di aiuti esistenti e può essere concesso da uno Stato membro qualora a) la Commissione non avvii il procedimento contraddittorio ai sensi dell'art. 93, n. 2, entro due mesi e b) lo Stato membro interessato notifichi l'aiuto prima di darvi attuazione. Postulare un diritto di obiezione introdurrebbe una terza condizione che la Corte non ha mai menzionato, ossia la mancanza di obiezioni da parte della Commissione entro un determinato periodo di tempo. Con tale terza condizione, viene reintrodotta l'incertezza del diritto (quanto alla forma che deve assumere l'obiezione, al periodo entro il quale dev'essere sollevata ed ai suoi precisi effetti giuridici) in un meccanismo inteso a risolvere proprio tale problema.
157. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, sembra che la Corte abbia considerato l'obbligo di previa notifica come volto ad un fine diverso da quello di consentire alla Commissione di sollevare obiezioni. Lo scopo sembra essere piuttosto quello di stabilire con certezza giuridica per tutte le parti interessate e per i giudici nazionali la data dopo la quale l'aiuto entra a far parte del regime di aiuti esistenti e/o di facilitare il compito della Commissione di controllare costantemente il tipo di aiuti di cui trattasi.
158. Infine, la Commissione, se ritiene che il termine Lorenz non sia scaduto (ad esempio perché la notifica non è mai stata completata), non necessita di un diritto speciale di obiezione. Poiché una delle due predette condizioni necessarie affinché si produca l'effetto Lorenz non è soddisfatta, l'aiuto non diviene un aiuto esistente, ma rimane un aiuto nuovo. Di conseguenza, la Commissione può validamente adottare la decisione di avviare un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato e dichiarare nell'ambito della stessa che permane l'obbligo di sospensione di cui all'art. 93, n. 3. Inoltre, se esistono dubbi circa la scadenza del termine Lorenz, l'onere di impugnare la decisione della Commissione dinanzi alla Corte incombe allo Stato membro.
159. Ai fini della presente causa, tuttavia, non occorre stabilire se la Commissione abbia o meno un diritto di obiezione. Quand'anche disponesse di tale diritto, esso è stato esercitato troppo tardi.
160. A questo punto occorre esaminare in maggiore dettaglio gli avvenimenti a partire dalla lettera dell'Austria del 20 novembre 1997, con cui essa comunicava alla Commissione la sua intenzione di mettere in atto gli aiuti.
161. Le parti non concordano sulla data in cui la lettera è pervenuta alla Commissione. Secondo l'Austria, la Commissione ha ricevuto la lettera il giorno stesso, ossia il 20 novembre 1997. La Commissione afferma invece di averla ricevuta solo il 24 novembre 1997.
162. Con un fax privo di data, a quanto sembra ricevuto dall'Austria il 28 novembre 1997, la Commissione si opponeva all'intenzione espressa dall'Austria di dare attuazione agli aiuti ed annunciava che al momento opportuno avrebbe adottato una decisione in merito alla misura notificata.
163. Con lettera 10 dicembre 1997, l'Austria affermava che l'obiezione della Commissione era priva di fondamento e non poteva essere ritenuta appropriata. L'Austria, pertanto, poteva legittimamente dare attuazione agli aiuti.
164. Il 12 dicembre 1997 aveva luogo un incontro tra la Commissione, l'Austria e la Siemens, che tuttavia non ha sortito alcun effetto concreto.
165. Con fax 16 dicembre 1997, la Commissione comunicava all'Austria la sua decisione, adottata in quella stessa data, di avviare una procedura formale di indagine ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato. In detto fax si indicava soltanto che era stata adottata tale decisione e che sarebbe seguita una comunicazione più dettagliata.
166. La lettera contenente la decisione impugnata è stata inviata il 9 febbraio 1998.
167. Per quanto riguarda le modalità idonee, sollevare un'obiezione può significare solo avviare la procedura ex art. 93, n. 2, entro un determinato termine supplementare. Semplici dichiarazioni informali da parte della Commissione secondo cui essa «si oppone» alla decisione dello Stato membro di dare attuazione agli aiuti non possono determinare conseguenze giuridiche nel contesto dei principi Lorenz. Prendere in considerazione dichiarazioni del genere determinerebbe incertezza giuridica e fornirebbe alla Commissione un'ulteriore occasione per prorogare la fase preliminare della procedura in situazioni nelle quali lo Stato membro notificante ritiene ch'essa si sia già protratta troppo a lungo. Tale è anche la posizione della Commissione nella succitata guida, laddove descrive il fatto di sollevare obiezioni come segue:
«La Commissione, fondandosi sulla sua interpretazione della giurisprudenza, ritiene che, dopo essere stata informata dallo Stato membro della sua intenzione di dare esecuzione al progetto, può ancora, entro un periodo ragionevolmente breve (ad esempio, due settimane), decidere di avviare la procedura dell'articolo 93, paragrafo 2» .
168. Di conseguenza, il fax privo di data e di motivazione, apparentemente ricevuto dall'Austria il 28 novembre 1997, non può essere considerato come un'obiezione appropriata.
169. Per quanto riguarda la decorrenza del termine, da un'annotazione a mano sul foglio di accompagnamento della lettera dell'Austria del 20 novembre 1997, risulta che detta lettera è pervenuta al segretariato generale della Commissione alla stessa data. Il fatto ch'essa sia stata registrata dalla Commissione solo il 24 novembre 1997 è irrilevante ai fini del calcolo del periodo trascorso tra il preavviso e l'obiezione, in quanto uno Stato membro non è a conoscenza dei problemi di trasmissione interni alla Commissione né può intervenire in proposito.
170. Il fax del 16 dicembre 1997 con cui la Commissione informava l'Austria del fatto che quello stesso giorno aveva deciso di avviare un procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, è pervenuto all'Austria oltre tre settimane e mezzo dopo la sua lettera del 20 novembre 1997 e quindi, a mio parere, fuori termine. La stessa Commissione, nel passaggio citato della guida afferma che due settimane costituiscono un termine adeguato per avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2. Il legislatore comunitario ha imposto nel nuovo regolamento il termine di quindici giorni lavorativi . Ai sensi del regime procedurale applicabile nel caso di specie, il periodo intercorrente tra l'avviso di attuazione degli aiuti e la decisione di avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, dev'essere inferiore a tre settimane e mezza. Ciò è dovuto al fatto che ex hypothesi la notifica è stata completata almeno due mesi prima che lo Stato membro comunicasse la sua intenzione di dare attuazione agli aiuti e pertanto la Commissione ha avuto abbastanza tempo per decidere se avviare la seconda fase del procedimento. Di conseguenza, ogni ulteriore proroga va limitata al minimo necessario. Tale ragionamento vale a fortiori nel caso in esame, in cui la notifica è stata completata circa otto mesi prima della decisione dell'Austria di procedere ed in cui la Commissione ha pertanto avuto a disposizione ben più di due mesi per adottare una decisione.
171. La reazione della Commissione del 16 dicembre 1997 è quindi intervenuta troppo tardi. Pertanto, a mio parere non è necessario esaminare l'argomento dell'Austria secondo cui la data da prendere in considerazione non è quella del 16 dicembre 1997, bensì quella del 9 febbraio 1998, data della lettera della Commissione contenente la decisione impugnata. Se si tenesse conto di tale data, il ritardo risulterebbe manifestamente eccessivo. Tuttavia, mi pare che in un caso come quello in esame, in cui la risposta della Commissione è richiesta con urgenza, è opportuno tenere conto della data in cui la Commissione comunica la sua decisione allo Stato membro, anche in modo informale; realisticamente, occorre accettare che la stesura della decisione possa richiedere un certo tempo. Nella specie, comunque, non occorre esaminare oltre tale questione.
172. In ogni caso a mio parere il risultato è che, se pure la Commissione aveva un diritto di obiezione, non lo ha esercitato tempestivamente.
VI - Conclusione
173. Da quanto precede discende che l'Austria poteva far valere i principi Lorenz; che il 20 novembre 1997, allorché ha espresso la sua intenzione di dare attuazione agli aiuti, il termine Lorenz era scaduto; e che la Commissione, quand'anche disponga di un diritto di obiezione, non l'ha esercitato tempestivamente.
174. Concludo pertanto nel senso che la decisione impugnata, poiché qualifica erroneamente gli aiuti come aiuti nuovi e vieta al governo austriaco di dar loro attuazione, dev'essere annullata.
175. Per tali motivi, propongo alla Corte di:
«1) annullare la decisione della Commissione SG(98) D/1124;
2) condannare la Commissione alle spese».