62023CJ0254
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
10 юли 2025 година (
*1
)
[Текст, поправен с определение от 15 септември 2025 г.]
Съдържание
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Договорът за функционирането на ЕС
2. Протокол № 26
3. Хартата
4. Директива 2006/123
5. Директива 2008/98
6. Директива 2018/851
Б. Словенското право
II. Главното производство и преюдициалните въпроси
III. По преюдициалните въпроси
А. По първия въпрос
Б. По въпроси от втори до десети
1. Предварителни бележки
а) По Директива 2008/98
б) По Директива 2006/123 и по членове 49 и 56 ДФЕС
в) По обосноваването на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги с оглед на Директива 2006/123 и на членове 49 и 56 ДФЕС
г) По спазването на Хартата и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
2. По условията за въвеждане на монопол върху дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя
а) По ограниченията на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги
б) По обосноваването на съответните ограничения
1) По условието за недискриминация
2) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
3) По условието за пропорционалност
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
4) По спазването на членове 16 и 17 от Хартата и на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
3. По мерките, наложени на притежателя на монопола и на лицата, които притежават дялово участие в него
а) По ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги
б) По обосноваването на съответните ограничения
1) По условието за недискриминация
2) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
3) По условието за пропорционалност
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
4) По спазването на член 16 от Хартата
4. По мерките, наложени на производителите, които искат да получат достъп до националния пазар
а) По ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги
б) По обосноваването на съответните ограничения
1) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
2) По условието за пропорционалност
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
3) По спазването на член 16 от Хартата
5. По значението на съществуването на услуга от общ икономически интерес за съвместимостта на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги с правото на Съюза
IV. По съдебните разноски
„Преюдициално запитване — Свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги — Членове 49 и 56 ДФЕС — Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Монополи и услуги от общ икономически интерес — Изисквания, които подлежат на оценка — Член 15 — Отпадъци — Директива 2008/98/ЕО — Схеми за разширена отговорност на производителя — Членове 8 и 8а — Създаване на монопол на пазара за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя — Една-единствена организация с нестопанска цел — Член 106, параграф 2 ДФЕС — Понятие за предприятие — Правила за създаване и функциониране — Преходни правила — Задължение за присъединяване на производителите, за които се прилага разширената отговорност — Членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Свобода на стопанската инициатива и право на собственост — Принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания — Пропорционалност“
По дело С‑254/23
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) с акт от 13 април 2023 г., постъпил в Съда на 20 април 2023 г., в рамките на производството по дело
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. и др.,
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. и др.,
при участието на
Državni zbor Republike Slovenije,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen и M. Gavalec, председатели на състави, E. Regan, I. Ziemele (докладчик), Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
генерален адвокат: A. M. Collins,
секретар: M. Longar, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 юни 2024 г.,
като взе предвид становищата, представени:
–
за INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. и др., от A. Brezavšček, odvetnik,
–
за Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. и др., от M. Senica и M. Urankar, odvetnika,
–
[Текст, поправен с определение от 15 септември 2025 г.] за словенското правителство, от A. Dežman Mušič и T. Mihelič Žitko, в качеството на представители,
–
за чешкото правителство, от L. Langrová, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за унгарското правителство, от Z. Biró-Tóth, в качеството на представител,
–
за нидерландското правителство, от E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman и C. S. Schillemans, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija и D. Milanowska, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 26 септември 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 14, 49, 56 и 106 ДФЕС, на Протокол (№ 26) относно услугите от общ интерес, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС (наричан по-нататък „Протокол № 26“), на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), на членове 8 и 8а от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3), изменена с Директива (ЕС) 2018/851 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 г. (ОВ L 150, 2018 г., стр. 109) (наричана по-нататък „Директива 2008/98“), на членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
2
Запитването е отправено в рамките на производство за проверка на конституционосъобразността на някои разпоредби от Zakon o varstvu okolja (Закон за опазване на околната среда) от 16 март 2022 г. (Uradni list RS, № 44/22), в редакцията му, приложима в главното производство (наричан по-нататък „ZVO-2“), който установява схемата за разширена отговорност на производителя в словенското право (наричана по-нататък „разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя“).
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1.
Договорът за функционирането на ЕС
3
Член 49 ДФЕС гласи:
„В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава членка на територията на друга държава членка се забраняват. Тази забрана се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава членка, установили се на територията на друга държава членка.
[…]“.
4
Член 56 ДФЕС гласи:
„В следващите разпоредби се забраняват ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на [Европейския съюз] по отношение на гражданите на държавите членки, които са се установили в държава членка, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите.
[…]“.
5
Член 106 ДФЕС гласи:
„1.   В случаите на публични предприятия и на предприятия, на които държавите членки са предоставили специални или изключителни права, държавите членки нямат право нито да приемат, нито да запазят съществуването на какъвто и да е акт, който противоречи на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на разпоредбите, предвидени в член 18 и членове 101—109.
2.   Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
[…]“.
2.
Протокол № 26
6
Съгласно член 1 от Протокол № 26:
„Споделените ценности на Съюза по отношение на услугите от общ икономически интерес по смисъла на член 14 [ДФЕС] включват по-конкретно:
–
основната роля и голямата дискреционна власт на националните, регионалните и местните органи за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес, така че да се доближават максимално до потребностите на ползвателите;
–
разнообразието на услуги от общ икономически интерес и разликите в потребностите и предпочитанията на ползвателите, които могат да произтичат от различни географски, социални и културни условия;
–
високо ниво по отношение на качество, безопасност и достъпност, равно третиране и насърчаване на универсалния достъп и на правата на ползвателите“.
3.
Хартата
7
Член 16 от Хартата е озаглавен „Свобода на стопанската инициатива“ и гласи:
„Свободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики“.
8
Член 17 от Хартата е озаглавен „Право на собственост“ и предвижда в параграф 1:
„Всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава. Никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес“.
9
Член 52 от Хартата е озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“ и параграф 1 от него гласи:
„Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора“.
4.
Директива 2006/123
10
Съображения 6, 17, 70 и 73 от Директива 2006/123 са формулирани, както следва:
„(6)
[Бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и бариерите за свободното движение на услуги между държавите членки] не могат да бъдат премахнати като се разчита единствено на прякото прилагане на членове [49 и 56 ДФЕС], тъй като от една страна разглеждането им като отделни случаи чрез процедурите за нарушения срещу засегнатите държави членки би било, особено след разширяването, изключително сложно за националните институции и тези на Общността и от друга страна, премахването на много от пречките изисква предварителна координация на законови схеми, включително установяването на административно сътрудничество. […]
[…]
(17)
Настоящата директива обхваща само услуги, които се осъществяват с икономически интерес. Услугите от общ интерес не се покриват от определението в член [57 ДФЕС] и следователно не попадат в обхвата на настоящата директива. Услуги от общ икономически интерес са услуги, които се осъществяват с икономически интерес и следователно всъщност попадат в обхвата на настоящата директива. […]
[…]
(70)
За целите на настоящата директива […] дадена услуга може да бъде приета за услуга от общ икономически интерес, само ако е предоставяна в рамките на изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на доставчика от съответната държава членка. Това възлагане следва да става с един или повече актове, формата на които се определя от съответната държава членка и трябва да посочва точно специфичния характер на специалната задача.
[…]
(73)
Изискванията, подлежащи на разглеждане, включват национални правила, които на основания различни от професионалната квалификация, запазват достъпа до определени дейности за специфични доставчици. Тези изисквания включват и задълженията на даден доставчик да приема специфична правно-организационна форма, особено да бъде юридическо лице, компания с индивидуална собственост, организация с нестопанска цел или компания, притежавана изключително от физически лица, а също така и изисквания относно притежанието на дялове и акции на компании, особено изискването да се притежава минимален размер капитал за определени дейности или да е налице специфична квалификация, за да може да се притежават дялове или акции, или да се управляват определени компании […]“.
11
Член 1 от тази директива е озаглавен „Предмет“ и гласи:
„1.   Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите.
2.   Настоящата директива не се прилага относно либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, нито относно приватизацията на публични субекти, които предоставят услуги.
3.   Настоящата директива не се прилага относно премахването на монополи, предоставящи услуги, нито относно помощи, предоставяни от държави членки, които са предмет на правилата на Общността относно конкуренцията.
Настоящата директива не засяга свободата на държавите членки да определят, в съответствие с правото на Общността, какво за тях са услуги от общ икономически интерес, как се организират и финансират такива услуги, в съответствие с правилата за държавните помощи и какви специфични задължения са свързани с тях.
[…]“.
12
Член 2 от посочената директива е озаглавен „Обхват“ и гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
а)
нестопански услуги от общ интерес;
[…]“.
13
Член 4 от същата директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
1)
„услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член [57 ДФЕС];
[…]
7)
„изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; […]
8)
„наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава основания, признати като такива в практиката на Съда на [Европейския съюз], включително следните основания: […] обществено здраве, […] опазване на околната среда и на градската околна среда […];
[…]“.
14
Член 15 от Директива 2006/123 е озаглавен „Изисквания, които подлежат на оценка“ и гласи:
„1.   Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2.   Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
a)
количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците;
б)
задължение за доставчика да се сдобие със специфична правно организационна форма;
в)
изисквания, свързани с притежаването на акции или дялове в дадена компания;
г)
изисквания, различни от онези свързани с въпросите обхванати от Директива 2005/36/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3)] или предвидени в други инструменти на Общността, които запазват достъпа до дейност по осъществяване на дадена услуга за определени доставчици, по силата на специфичния характер на дейността;
[…]
3.   Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
a)
недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б)
необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причин[а], свързана с обществения интерес;
в)
пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
4.   Параграфи 1, 2 и 3 се прилага[т] към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес, само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените им специални задачи.
5.   В доклада за взаимна оценка, предвиден в член 39, параграф 1, държавите членки посочват следното:
a)
изискванията, които смятат да запазят и причините, поради които смятат, че тези изисквания отговарят на условията в параграф 3;
б)
изискванията, които са премахнати или направени по-малко строги.
6.   След 28 декември 2006 г. държавите членки не въвеждат никакви нови изисквания от типовете, изброени в параграф 2, освен ако те не изпълняват изискванията на параграф 3.
[…]“.
15
Член 16 от тази директива е озаглавен „Свобода да се предоставят услуги“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки съблюдават правото на доставчиците да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени.
Държавата членка, в която се предоставя услугата, гарантира свободен достъп до и свободно упражняване на дейността по предоставяне на услугата в рамките на цялата си територия.
[…]“.
16
Член 17 от посочената директива е озаглавен „Допълнителни дерогации от свободата да се предоставят услуги“ и предвижда:
„Член 16 не се прилага към:
1)
услуги от общ икономически интерес, които се предоставят в друга държава членка, inter alia:
[…]
д)
обработка на отпадъци;
[…]“.
5.
Директива 2008/98
17
Член 1 от Директива 2008/98 е озаглавен „Предмет и обхват“ и предвижда:
„Настоящата директива определя мерките за защита на околната среда и човешкото здраве посредством предотвратяване или намаляване на образуването на отпадъци, както и на неблагоприятните последици от образуването и управлението на отпадъците, и посредством ограничаване на цялостното въздействие от използването на ресурсите и повишаване на ефективността от това използване, което е от изключително значение за прехода към кръгова икономика и за гарантиране на дългосрочната конкурентоспособност на Съюза“.
18
Член 3 от тази директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
9)
„управление на отпадъци“ означава събирането, превозването, оползотворяването (включително сортирането), и обезвреждането на отпадъци, включително надзора върху тези дейности и следексплоатационните грижи за депата, както и действията, предприети в качеството на търговец или брокер;
[…]
21)
„схема за разширена отговорност на производителя“ означава набор от мерки, предприети от държавите членки, с цел да гарантират, че производителите на продукти носят финансова отговорност или финансова и оперативна отговорност за управлението на отпадъците като етап от жизнения цикъл на продукта след превръщането му в отпадък“.
19
Член 8 от посочената директива е озаглавен „Разширена отговорност на производителя“ и предвижда:
„1.   За да се засили повторната употреба, предотвратяването на отпадъците, рециклирането и друг вид оползотворяване на отпадъците, държавите членки могат да предприемат законодателни или незаконодателни мерки, за да гарантират, че всяко физическо или юридическо лице, което по занятие разработва, произвежда, обработва, третира, продава или внася продукти (производител на продукта)[,] носи разширена отговорност на производител.
Тези мерки могат да включват приемането на върнати продукти и на отпадъците, останали след употребата на тези продукти, както и последващото управление на отпадъците и финансовата отговорност за тези дейности. Тези мерки могат да включват задължението да се предостави информация на обществеността за това в каква степен продуктът може да бъде употребен повторно и рециклиран.
Когато тези мерки включват създаването на схеми за разширена отговорност на производителя, се прилагат общите минимални изисквания, установени в член 8а.
Държавите членки могат да вземат решение, че производителите на продукти, които по своя инициатива поемат финансови или финансови и организационни задължения във връзка с управлението на отпадъците като етап от жизнения цикъл на продукта след превръщането му в отпадък, следва да прилагат някои или всички общи минимални изисквания, установени в член 8а.
2.   Държавите членки могат да предприемат подходящи мерки за насърчаване на разработването на продукти и компоненти на продукти, за да се намали въздействието им върху околната среда и образуването на отпадъци в процеса на производство и последваща употреба на продуктите, както и за да се гарантира, че оползотворяването и обезвреждането на продуктите, които са се превърнали в отпадъци, се извършват в съответствие с членове 4 и 13.
С тези мерки може да се насърчават, наред с другото, разработването, производството и предлагането на пазара на продукти и компоненти на продукти, които са подходящи за многократна употреба, съдържат рециклирани материали, са устойчиви от техническа гледна точка и могат лесно да бъдат ремонтирани и които, след като са станали отпадъци, са подходящи за подготовка за повторна употреба и рециклиране, за да се улесни доброто прилагане на йерархията на отпадъците. При тези мерки се отчита въздействието на продуктите през целия им жизнен цикъл, йерархията на отпадъците и, когато е целесъобразно, потенциалът за многократно рециклиране.
3.   При прилагане на разширената отговорност на производителя държавите членки вземат предвид техническата осъществимост и икономическата приложимост, както и цялостното въздействие върху околната среда, човешкото здраве и въздействието в социален аспект, като вземат предвид необходимостта от гарантиране на доброто функциониране на вътрешния пазар.
4.   Засилената отговорност на производителя се прилага, без да се засяга отговорността за управление на отпадъците, предвидена в член 15, параграф 1, и без да се засягат разпоредбите на съществуващото специфично законодателство в областта на потоците от отпадъци и на продуктите.
5.   [Европейската комисия] организира обмен на информация между държавите членки и лицата, участващи в схеми за разширена отговорност на производителя, относно практическото прилагане на общите минимални изисквания, установени в член 8а. Това включва, наред с другото, обмен на информация относно най-добрите практики за осигуряване на подходящо управление, трансгранично сътрудничество в областта на схемите за разширена отговорност на производителя и гладко функциониране на вътрешния пазар, относно организационните характеристики и мониторинга на организациите, изпълняващи задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя от името на производителите на продукти, относно модулацията на финансовите вноски, относно подбора на операторите по управление на отпадъците и относно предотвратяването на нерегламентираното изхвърляне на отпадъци. Комисията публикува резултатите от обмена на информация и може да предоставя насоки относно тези или други приложими аспекти.
В консултация с държавите членки Комисията публикува насоки относно трансграничното сътрудничество във връзка със схемите за разширена отговорност на производителя и относно модулацията на финансовите вноски, посочени в член 8а, параграф 4, буква б).
Когато е необходимо, за да се избегне изкривяване на вътрешния пазар, Комисията може да приема актове за изпълнение, за да въведе критерии с оглед на единното прилагане на член 8а, параграф 4, буква б), с изключение на конкретното определяне на размера на вноските. Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 39, параграф 2“.
20
Член 8а от същата директива е озаглавен „Общи минимални изисквания по отношение на схемите за разширена отговорност на производителя“ и гласи:
„1.   Когато са въведени схеми за разширена отговорност на производителя в съответствие с член 8, параграф 1, включително в съответствие с други законодателни актове на Съюза, държавите членки:
a)
дефинират ясно ролите и отговорностите на всички заинтересовани участници, в това число производителите на продукти, които пускат продукти на пазара на държавата членка, на организациите, изпълняващи задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя от тяхно име, на частните или публични оператори, действащи в областта на отпадъците, на местните органи и когато е целесъобразно, на операторите, осъществяващи повторна употреба и подготовка за повторна употреба, както и на предприятията от социалната икономика;
б)
в съответствие с йерархията на отпадъците поставят цели за управлението на отпадъците, с които се цели постигането най-малко на количествените цели, относими за схемата за разширена отговорност на производителя, съгласно установеното в настоящата директива, в Директива 94/62/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година относно опаковките и отпадъците от опаковки (ОВ L 365, 1994 г., стр. 10; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 14, стр. 238)], Директива 2000/53/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 18 септември 2000 година относно излезлите от употреба превозни средства (ОВ L 269, 2000 г., стр. 34; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 142)], Директива 2006/66/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно батерии и акумулатори и отпадъци от батерии и акумулатори, и за отмяна на Директива 91/157/ЕИО (ОВ L 266, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 53, стр. 215)] и Директива 2012/19/ЕС на Европейския парламент и на Съвета [от 4 юли 2012 година относно отпадъци от електрическо и електронно оборудване (ОЕЕО) (ОВ L 197, 2012 г., стр. 38], и поставят други количествени и/или качествени цели, които се считат за относими за схемата за разширена отговорност на производителя;
в)
гарантират, че е въведена система за докладване, за да се събират данни за продуктите, пускани на пазара на държавата членка от производителите на продукти, които подлежат на разширена отговорност на производителя, и данните относно събирането и третирането на отпадъците от тези продукти, като се уточняват, когато е целесъобразно, потоците от отпадъчни материали, както и други данни, които са относими за целите на буква б);
г)
гарантират еднакво третиране на производителите на продукти, независимо от техния произход или размер, без да се създава непропорционална регулаторна тежест за производителите, включително малките и средните предприятия, произвеждащи малки количества продукти.
2.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че притежателите на отпадъци, за които се отнасят схемите за разширена отговорност на производителя, въведени в съответствие с член 8, параграф 1, са информирани за мерките за предотвратяване на отпадъци, центровете за повторна употреба и подготовка за повторна употреба, системите за обратно изкупуване и за събиране на отпадъци и предотвратяването на нерегламентираното изхвърляне на отпадъци. Държавите членки предприемат също така необходимите мерки, за да създадат стимули за притежателите на отпадъци да поемат отговорност за предаването на техните отпадъци на системи за разделно събиране, по-специално чрез икономически стимули или нормативни разпоредби, когато уместно.
3.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че всеки производител на продукти или всяка организация, изпълняваща задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя от името на производителите на продукти:
a)
има ясно дефиниран обхват на дейността от географска гледна точка и от гледна точка на продуктите и материалите, без тези области да се ограничават до тези, в които събирането и управлението на отпадъци е най-рентабилно;
б)
осигурява подходяща наличност на системи за събиране на отпадъци в районите, посочени в параграф 3, буква а);
в)
разполага с необходимите финансови средства или финансови и организационни средства, за да изпълнява своите задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя;
г)
въвежда подходящ механизъм за самоконтрол, подкрепен, когато е относимо, от редовни независими одити, за оценяване на:
i)
неговото финансово управление, включително спазването на изискванията, посочени в параграф 4, букви а) и б);
ii)
качеството на данните, събирани и съобщавани в съответствие с параграф 1, буква в) от настоящия член и с изискванията на Регламент (ЕО) № 1013/2006 [на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (ОВ L 190, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172)];
д)
прави публично достояние информация относно постигането на целите за управление на отпадъците, посочени в параграф 1, буква б), както и, в случай на колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производители, информация относно:
i)
режима на собственост и членството;
ii)
финансовите вноски, плащани от производителите за продадена единица или за тон продукти, пуснати на пазара,
iii)
процедурата по подбор на операторите по управление на отпадъците.
4.   Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че финансовите вноски, плащани от производителя на продукта за изпълнение на неговите задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя:
a)
покриват следните разходи по управлението на отпадъците от продуктите, които производителят пуска на пазара в съответната държава членка:
–
разходите във връзка с дейностите по разделно събиране на отпадъци и тяхното последващо превозване и третиране, включително третирането, което се изисква с оглед постигането на целите на Съюза за управлението на отпадъците, както и разходите, които се изискват с оглед постигането на посочените в параграф 1, буква б) цели, при отчитане на приходите от повторната употреба, от продажбата на вторичните суровини от тези продукти и от непотърсени депозитни такси,
–
разходите по предоставянето на подходяща информация на притежателите на отпадъци в съответствие с параграф 2,
–
разходите по събирането на информация и докладването на данни в съответствие с параграф 1, буква в).
Настоящата буква не се прилага към схемите за разширена отговорност на производителя, въведени съгласно директиви [2000/53], [2006/66] или [2012/19];
б)
в случай на колективно изпълнение на задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, са модулирани, по възможност, по отношение на отделните продукти или групи от сходни продукти, по-специално като се отчита тяхната устойчивост, пригодност за ремонтиране, пригодност за повторна употреба и рециклиране, както и наличието на опасни вещества, като така се възприема подход, основан на жизнения цикъл и в съответствие с изискванията, установени от относимото законодателство на Съюза, и въз основа на хармонизирани критерии, при наличието на такива, за да се осигури гладко функциониране на вътрешния пазар; и
в)
не надвишават разходите, необходими за предоставяне на услугите по управление на отпадъците по разходно-ефективен начин. Тези разходи се определят по прозрачен начин между всички заинтересовани лица.
Когато това е обосновано от необходимостта за осигуряване на правилно управление на отпадъците и на икономическата жизнеспособност на схемата за разширена отговорност на производителя, държавите членки могат да се отклоняват от разпределението на финансовите отговорности, предвидени в буква а), при условие че:
i)
в случай на схеми за разширена отговорност на производителя, въведени за постигането на целите за управление на отпадъците и на целите, определени съгласно законодателните актове на Съюза, производителите на продукти поемат най-малко 80 % от необходимите разходи;
ii)
в случай на схеми за разширена отговорност на производителя, въведени на или след 4 юли 2018 г. за постигането на целите за управление на отпадъците и на целите, определени единствено в законодателството на дадена държава членка, производителите на продукти поемат най-малко 80 % от необходимите разходи;
iii)
в случай на схеми за разширена отговорност на производителя, въведени преди 4 юли 2018 г. за постигането на целите за управление на отпадъците и на целите, определени единствено в законодателството на дадена държава членка, производителите на продукти поемат най-малко 50 % от необходимите разходи;
и при условие че останалите разходи се поемат от първоначалните производители или дистрибутори на отпадъците.
Настоящата дерогация не може да се използва за намаляване на дела на разходите, поемани от производителите на продукти по силата на схеми за разширена отговорност на производителя, въведени преди 4 юли 2018 г.
5.   Държавите членки създават подходяща нормативна уредба за мониторинг и правоприлагане, за да се гарантира, че производителите на продукти, както и организациите, изпълняващи от тяхно име задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, изпълняват своите задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, включително при продажби от разстояние, че финансовите средства са правилно използвани и че всички действащи лица, участващи в изпълнението на схемите за разширена отговорност на производителя, докладват надеждни данни.
Когато на територията на държава членка няколко организации изпълняват от името на производителите на продукти задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, въпросната държава членка определя най-малко един независим от частни интереси орган или предоставя мандат на публичен орган, който да осъществява надзор над изпълнението на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя.
Всяка държава членка разрешава на производителите на продукти, установени в друга държава членка, които пускат продукти на пазара на нейна територия, да назначат юридическо или физическо лице, установено на нейна територия, в качеството му на упълномощен представител за целите на изпълнението на задълженията на производителите, произтичащи от схемите за разширена отговорност на производителя, приложими на нейна територия.
За целите на наблюдението и проверката за спазване на задълженията на производителите на продукти, произтичащи от схемата за разширена отговорност на производителя, държавите членки могат да въвеждат изисквания, като например за регистрация, предоставяне на информация и докладване, на които да отговаря юридическото или физическото лице, за да може да бъде назначено за упълномощен представител на тяхна територия.
6.   Държавите членки гарантират провеждането на редовен диалог между заинтересованите страни, участващи в изпълнението на схемите за разширената отговорност на производителя, включително производителите и дистрибуторите, частните или публичните оператори, действащи в областта на отпадъците, местните органи, организациите на гражданското общество и ако е приложимо, организациите, развиващи дейност в социалната икономика, мрежите за повторна употреба и за ремонт, както и операторите, осъществяващи подготовка за повторна употреба.
7.   Държавите членки предприемат мерки, за да осигурят схемите за разширена отговорност на производителя, установени преди 4 юли 2018 г., да съответстват на настоящия член до 5 януари 2023 г.
8.   Предоставянето на информация на обществеността съгласно настоящия член не засяга запазването на поверителността на чувствителната в търговско отношение информация, в съответствие с приложимото законодателство на Съюза и национално законодателство“.
6.
Директива 2018/851
21
Съображения 14, 21, 22 и 26 от Директива 2018/851 са формулирани, както следва:
„(14)
Следва да се въведе определение за „схема за разширена отговорност на производителя“, за да се изясни, че става въпрос за набор от мерки, предприети от държавите членки, с които производителите се задължават да поемат финансова или финансова и организационна отговорност за управлението на отпадъци като етап от жизнения цикъл на продукта, включително за операциите по събиране, сортиране и третиране. Това задължение може да включва и организационна отговорност и отговорност за допринасяне за предотвратяването на образуването на отпадъци, както и за многократната употреба и рециклиране на продуктите. Производителите на продукти могат да изпълняват задълженията съгласно режима на разширена отговорност на производителя самостоятелно или колективно.
[…]
(21)
Схемите за разширена отговорност на производителя са основна част от ефикасното управление на отпадъците. Въпреки това тяхната ефективност и резултатност се различават значително в отделните държави членки. Поради това е необходимо да се определят минимални изисквания относно функционирането на подобни схеми за разширена отговорност на производителя и да се изясни, че тези изисквания се прилагат и по отношение на схемите за разширена отговорност на производителя, въведени съгласно други законодателни актове на Съюза, […] в допълнение към вече предвидените в тях изисквания, освен ако изрично е посочено друго. […]
(22)
Общите минимални изисквания следва да позволят да се намалят разходите и да се подобрят резултатите, както и да се осигурят еднакви условия на конкуренция, включително за малките и средните предприятия, както и за предприятията за електронна търговия, и да се предотвратят пречки пред безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар. Те следва също така да допринесат за включването в цената на продукта на разходите, свързани с края на жизнения му цикъл, и да създадат стимули за производителите да отделят по-голямо внимание при разработването на продуктите на тяхната пригодност за рециклиране, повторна употреба, ремонтиране, и на наличието на опасни вещества. Като цяло, тези изисквания следва да подобрят управлението и увеличат прозрачността на схемите за разширена отговорност на производителя и да намалят възможностите за конфликти на интереси, възникващи между организациите, изпълняващи задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, от името на производителите на продукти, и операторите, действащи в областта на отпадъците, с които тези организации сключват договор. Изискванията следва да се прилагат както за новите, така и за съществуващите схеми за разширена отговорност на производителя. Необходим е обаче преходен период за съществуващите схеми за разширена отговорност на производителя, за да се адаптират техните структури и процедури към новите изисквания.
[…]
(26)
Производителите на продукти следва да поемат разходите, необходими за постигане на целите в областта на управлението на отпадъците и други цели, включително за предотвратяване на отпадъците, определени за съответната схема за разширена отговорност на производителя. При строго определени условия, тези разходи могат да се споделят с първоначалните производители или дистрибутори, когато това е оправдано от необходимостта да се гарантира доброто управление на отпадъците и икономическата жизнеспособност на схемата за разширена отговорност на производителя“.
Б. Словенското право
22
Член 34 от ZVO-2 е озаглавен „Разширена отговорност на производителя“ и гласи:
„(1)   Производителите на продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя […], са длъжни да спазват всички забрани, изисквания и други правила за поведение, за да гарантират, че отпадъците, получени в резултат на използването на тези продукти, се управляват […] по предписания начин.
[…]
(4)   Производител, установен в друга държава членка, който извършва в Словения продажби от разстояние пряко на потребители или други крайни ползватели, на продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], трябва да определи упълномощен представител, който да отговаря за спазването на неговите задължения.
[…]
(6)   Производител, установен в друга държава членка на [Съюза] или в държава от Европейското икономическо пространство […], чиито продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], се предлагат на пазара в Словения, може да поеме задълженията на производител, установен в Словения, като определи упълномощен представител, който да отговаря за изпълнението на задълженията му на тази територия. В случаите по предходното изречение тези задължения се поемат от този упълномощен представител.
[…]“.
23
Член 35 от ZVO-2 е озаглавен „Задължения на производителя“ и гласи:
„(1)   Производителят осигурява:
1.
събирането на отпадъците от продукти на цялата територия на Словения, с изключение на събирането при първоначалните производители на отпадъци, когато то се извършва като задължителна общинска обществена услуга за събиране на битови отпадъци;
2.
третирането на всички отпадъци от събрани продукти;
3.
постигането на целите за опазване на околната среда чрез осигуряване на управлението на отпадъците от продукти;
4.
информирането на обществеността и притежателите на отпадъци за метода и значението на предотвратяването на образуването на отпадъци от продукти, повторната употреба и връщането на използваните продукти, които попадат в обхвата на разширената отговорност на производителя, разделното събиране на отпадъците от продукти и предотвратяването на нерегламентираното изхвърляне на отпадъци, както и ефективното управление на отпадъците от продукти от гледна точка на околната среда;
5.
информирането на лицата, на които е възложено третирането на отпадъци, що се отнася до продуктите, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], и методите за третиране на отпадъците от тези продукти, когато това е предписано; и
6.
воденето на регистър на продуктите, за които се прилага [разширената отговорност на производителя] и са пуснати на пазара в Словения, воденето на регистър за събраните и третираните отпадъци от продукти, както и предаването на министерството на данни, извлечени от тези регистри.
(2)   Производителят изпълнява задълженията, посочени в параграф 1 от настоящия член, съвместно с други производители на същия вид продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], като участва в съвместното изпълнение на дейности и на мерки за изпълнение на задълженията, свързани с отпадъците от тези продукти […].
(3)   Независимо от предходния параграф, производител може да изпълнява индивидуално задълженията, посочени в параграф 1 от настоящия член, ако предлага на пазара в Словения продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя] и които не са предназначени за домашна употреба […].
[…]“.
24
Член 37 от ZVO-2 е озаглавен „Колективно изпълнение на задълженията“ и гласи:
„(1)   Производителите, посочени в член 35, параграф 1 от настоящия закон, които не осигуряват индивидуално изпълнение на задълженията по член 35, параграф 3, трябва да осигурят колективното изпълнение на тези задължения. Колективното изпълнение на задълженията на производителите на един и същ вид продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], се осигурява от организация за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от [разширената отговорност на производителя] по отношение на отпадъците от такива продукти […]. Тази организация осигурява колективното изпълнение на задълженията както на производителите, които я създават, така и на производителите, които се присъединяват към нея, когато вече е създадена. Тези производители са равнопоставени по отношение на изпълнението на тези задължения, независимо дали са създали посочената организация, или са се присъединили към нея, когато тя вече е създадена.
(2)   Една-единствена организация осигурява колективното изпълнение на задълженията на производителите на един и същ вид продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя].
(3)   Производителите, посочени в параграф 1 от настоящия член, сключват писмен договор с тази организация, с който я упълномощават да изпълнява задълженията им по член 35, параграф 1 от настоящия закон.
[…]“.
25
Съгласно член 38 от ZVO-2, който е озаглавен „Организация“:
(1)   Организацията е юридическо лице, установено в Словения, и има за цел да осъществява — за производителите на един и същ вид продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя, и които трябва да осигурят колективното изпълнение на задълженията в тази област в съответствие с параграф 1 от предходния член — колективното изпълнение на тези задължения в рамките на дейност с нестопанска цел, като приходите от колективното изпълнение на посочените задължения по силата на настоящия закон не трябва да надхвърлят действителните разходи за него.
[…]
(3)   Тази организация не може да извършва никаква дейност, която не е свързана с целта, посочена в параграф 1 от настоящия член.
(4)   Посочената организация е създадена и е притежавана от производителите на определени продукти от един и същ вид, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], които заедно пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на тези продукти, като дяловото участие на всеки производител в организацията не надхвърля 25 %. Условията и редът за доказване на спазването на условието по предходното изречение се определят от правителството в разпоредбите, посочени в член 34, параграф 8 от настоящия закон.
(5)   Същата организация и производителят, който притежава дялово участие в нея, не могат да са лица, извършващи събиране или третиране на отпадъци от продуктите, които са предмет на колективното изпълнение на задълженията в рамките на тази организация, освен ако разпоредбите, посочени в член 34, параграф 8 от настоящия закон, предвиждат, че за производители трябва да се считат лицата, които подготвят отпадъците от продуктите, за които се прилага разширената отговорност на производителя, с оглед на повторната им употреба и които ги пускат повторно на пазара, или лицата, които рециклират тези отпадъци и ги оползотворяват като вещество или предмет, което/който е продукт, попадащ в обхвата на разширената отговорност на производителя, но който има различна употреба от първоначалния продукт.
(6)   Съответната организация и производителят, който притежава дялово участие в нея, не могат:
1.
да имат, пряко или непряко, капиталови връзки с лицето, което осигурява събирането или третирането на отпадъци от продукти, за които се прилага колективно изпълнение на задълженията в тази организация, или да имат права на управление или контрол на това юридическо лице;
2.
да имат капиталови връзки или родствени връзки с лице, което притежава или контролира правата на глас в управителния или надзорния орган на юридическото лице, посочено в предходната точка, или го представлява.
(7)   По смисъла на параграф 6, точка 2 от настоящия член за родствена връзка се счита връзката по пряка или по съребрена линия до четвърта степен включително, връзките, произтичащи от законно признати форми на съжителство и брак до втора степен включително, дори когато съжителството или бракът е прекратено/прекратен, или когато притежателят на дяловото участие е настойник или в отношения на попечителство по отношение на лице, което притежава или контролира правата на глас в управителния или надзорния орган на лицето, посочено в параграф 6, точка 1, или го представлява.
(8)   Контролът върху правата на глас, посочен в параграф 6, точка 2 от настоящия член, означава права, договори или други средства, които поотделно или заедно и предвид относимите фактически или правни обстоятелства позволяват на притежателя на дялово участие да упражнява решаващо влияние върху лице, което притежава или контролира правата на глас в управителния или надзорния орган на лицето, посочено в параграф 6, точка 1 или го представлява.
(9)   Ограниченията, посочени в параграфи 5 и 6 от настоящия член, се прилагат и за членовете на управителния и надзорния орган на съответната организация, както и за нейния представител.
(10)   Организацията е длъжна да има надзорен орган за схемата за [разширена отговорност на производителя], състоящ се от трима представители на производителите, които притежават дялово участие в нея и трима представители на производителите, които се присъединяват към вече учредената организация, и един представител на министерството, отговарящо за околната среда. Представителите на производителите, които създават организацията, и представителите на производителите, които се присъединяват към вече учредената организация, са равнопоставени и разполагат с едни и същи права за вземане на решения. Процедурата за определяне на индивидуалните представители на производителите, посочени в предходното изречение, в органа, посочен в настоящия параграф, както и продължителността на мандата им за схемата за [разширена отговорност на производителя], се определят от правителството в разпоредбите, посочени в член 38, параграф 8 от настоящия закон.
(11)   Органът, посочен в предходния параграф:
1.
е редовно информиран за колективното изпълнение на задълженията от съответната организация;
2.
утвърждава размера на финансовата вноска, която трябва да бъде платена от производителя за единица продажба или за тон продукт, попадащ в обхвата на [разширената отговорност на производителя] и пуснат на пазара в Словения;
3.
утвърждава целите за опазване на околната среда, които са предвидени и постигнати от тази организация при управлението на отпадъците от продукти;
4.
приема общ акт за определяне на стандартите за управление на отпадъците от продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], които трябва задължително да се спазват от лицата, които събират или третират отпадъците от продукти от този вид за сметка на посочената организация, в допълнение към изискванията, предвидени в разпоредбите, посочени в член 24, параграф 6 и в член 34, параграф 8 от настоящия закон;
5.
консултира или организира консултирането с документите, посочени в член 37, параграф 6, точка 4 от настоящия закон и в съответствие с член 40, параграф 11 от него инспектира площадките за събиране или третиране на отпадъци при лицата, които от името на същата организация събират или третират отпадъци от продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя], и оценява изводите им в съответствие с критериите, определени в разпоредбите, посочени в член 38, параграф 8 от настоящия закон, и
6.
утвърждава съдържанието на процедурата за възлагане на обществена поръчка, посочена в член 40, параграф 6 от настоящия закон, и въз основа на критериите, определени от правителството в разпоредбите, посочени в член 34, параграф 8 от настоящия закон, както и резултатите от консултирането с документите и от инспекциите на площадките за събиране или третиране на отпадъци, посочени в предходната точка, определя по недискриминационен начин лицата, които на основание член 37, параграф 1 от настоящия закон ще изпълняват за съответната организация дейностите по събиране и подготовка на отпадъците от продукти с оглед окончателното им оползотворяване или обезвреждане в рамките на следващата календарна година.
[…]“.
26
Член 39 от ZVO-2 е озаглавен „Задължения на организацията“ и гласи:
„(1)   Организацията осигурява колективното изпълнение на задълженията в съответствие с член 35, параграфи 1 и 2 от настоящия закон по икономически ефективен начин. Организацията осигурява изпълнението на задълженията, посочени в предходното изречение, за управлението на всички отпадъци от продукти, генерирани на цялата територия на Република Словения в рамките на определен период от време. Организацията следи събирането и третирането на отпадъците от продукти да се извършват така, че да се избегне всякакво натрупване през годината.
[…]
(3)   Организацията разполага с план за колективно изпълнение на задълженията […], в който определя дейностите и мерките за изпълнение на задълженията, посочени в параграф 1 от настоящия член.
[…]“.
27
Член 41 от ZVO-2 е озаглавен „Разрешение за колективно изпълнение на задълженията“ и гласи:
„(1)   За да осъществява колективното изпълнение на задълженията, съответната организация трябва да има разрешение в този смисъл.
[…]
(5)   Разрешението за колективно изпълнение на задълженията се издава за неопределен срок, считано от влизането му в сила. […]
[…]“.
28
Член 275 от ZVO-2, който е озаглавен „Адаптиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от [разширената отговорност на производителя] от настоящите [засегнати] производители“, гласи:
„(1)   Съществуващите производители на продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя] към момента на влизане в сила на настоящия закон и които са длъжни да изпълнят задълженията си в тази област в рамките на системата за колективно изпълнение на задълженията, посочена в член 37 от настоящия закон, създават организация на основание член 38 от този закон и тази организация подава пълно заявление за издаване на разрешение за колективно изпълнение на задълженията по член 41 от посочения закон най-късно до 31 юли 2022 г. Съществуващите производители на продукти, за които се прилага [разширената отговорност на производителя] към момента на влизане в сила на настоящия закон и които не са учредители на организация по член 38 от него, са длъжни най-късно до 31 декември 2022 г. да сключат договор с организация, която е получила разрешение за колективно изпълнение на задълженията по член 41 от настоящия закон.
[…]
(3)   На съществуващ производител на продукти, за който се прилага [разширената отговорност на производителя] към момента на влизане в сила на настоящия закон, който не спазва разпоредбите на предходните параграфи на настоящия член, се налагат следните санкции:
1.
на юридическите лица — имуществена санкция в размер от 75000 до 250000 евро;
2.
на едноличните търговци или физическите лица, които извършват дейност за собствена сметка — глоба в размер от 45000 до 135000 евро.
[…]
(5)   Когато организация по член 38, параграф 1 от настоящия закон уведоми писмено министерството, че въз основа на окончателното разрешение, посочено в член 41, параграф 3 от настоящия закон, започва да осигурява колективно изпълнение на задълженията във връзка с управлението на отпадъците от опаковки съгласно настоящия закон, министерството приема декларативно решение относно изтичането на срока на разрешението за колективно изпълнение на задълженията за управление на отпадъците от опаковки, с което се прекратява валидността на екологичните разрешения за колективно изпълнение на задълженията във връзка с управлението на отпадъците от опаковки, издадени на основание Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Наредба за управлението на опаковките и отпадъците от опаковки) от 27 юли 2006 г. (Uradni list RS, № 84/06) или Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Наредба за опаковките и отпадъците от опаковки) от 8 април 2021 г. (Uradni list RS, № 54/21).
(6)   Решенията за одобряване на общите планове, приети на основание Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Наредба за отпадъците от електрическо и електронно оборудване) от 23 юли 2015 г. (Uradni list RS, № 55/15), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Наредба за управление на батериите и акумулаторите и на отпадъците от батерии и акумулатори) от 14 януари 2010 г. (Uradni list RS, № 3/10), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Наредба за отпадъците от погребални свещи) от 18 април 2019 г. (Uradni list RS, № 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Наредба за управление на лекарствените продукти) от 30 октомври 2008 г. (Uradni list RS, № 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Наредба за управление на отпадъците, получени от продукти за растителна защита, съдържащи опасни вещества) от 9 ноември 2006 г. (Uradni list RS, № 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Наредба за излезлите от употреба превозни средства) от 28 април 2011 г. (Uradni list RS, № 32/11) и Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Наредба за управление на използваните автомобилни гуми) от 30 юли 2009 г. (Uradni list RS, no 63/09), престават да пораждат действие въз основа на декларативните решения, с които се прекратява валидността на общите планове, приети от министерството, когато организацията по член 38, параграф 1 от настоящия закон писмено уведоми министерството, че въз основа на окончателното разрешение по член 41, параграф 3 от настоящия закон е започнала да осъществява колективно изпълнение на задълженията за управление на тези продукти по силата на настоящия закон.
(7)   Считано от 1 януари 2023 г., престават да бъдат валидни решенията за одобряване на индивидуални планове, приети на основание Наредбата за управление на опаковките и отпадъците от опаковки […], Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки […], Наредбата относно отпадъците от електрическо и електронно оборудване […], Наредбата за управление на батериите и акумулаторите и отпадъците от батерии и акумулатори […], Наредбата за отпадъците от погребални свещи […], Наредбата за управление на лекарствените продукти […], Наредбата за управление на отпадъците, получени от продукти за растителна защита, съдържащи опасни вещества […], Наредбата за изведените от употреба превозни средства […] и Наредбата за управление на използваните автомобилни гуми […], и министерството приема декларативно решение по този въпрос най-късно до 5 януари 2023 г.
(8)   В случаите по параграфи 5 и 6 от настоящия член договорите, сключени за изпълнение на задълженията на производителите на продукти в областта на управлението на отпадъците от продукти, в рамките на които на дружество е издадено разрешение за изпълнение на задълженията на основание член 20, параграф 10, точка 2 от Zakon o varstvu okolja (Закон за опазване на околната среда) (Uradni list RS, № 39/06, наричан по-нататък „ZVO-1“), престават да пораждат действие, считано от датата на приемане на декларативното решение.
(9)   В случаите по параграфи 5—7 от настоящия член договорите, сключени между дружество, получило разрешение за изпълнение на задълженията на основание член 20, параграф 10, точка 2 от ZVO-1, или производител, който индивидуално е изпълнил задълженията на основание член 20, параграф 10, точка 1 от ZVO-1, и субектите, които третират отпадъци от продукти на основание тези договори, престават да пораждат действие, считано от датата на приемане на декларативното решение“.
II. Главното производство и преюдициалните въпроси
29
На 29 март 2022 г. словенският законодател извършва законодателна реформа, като приема ZVO-2, който, считано от 13 април 2022 г. заменя ZVO-1 и редица секторни нормативни актове, приложими към определени категории продукти, с разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя.
30
Както е видно от преписката, с която разполага Съдът, в ZVO-1 се е предвиждала схема, според която производител, който има задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, е можел да изпълнява тези задължения индивидуално или колективно, посредством сдружение на производители или търговско дружество, получило разрешение за това (наричано по-нататък „оператор по ZVO-1“). Условията и редът за прилагане на тази схема са били уредени в секторните нормативни актове за различните категории продукти, за които се прилага разширена отговорност, и е било възможно да зависят от търговския модел на всеки оператор по ZVO-1.
31
Що се отнася до опаковките от продукти за домашна употреба и погребални свещи са установени значителни проблеми при функционирането на посочената схема. Ето защо през 2018 г. словенският законодател се намесва за пръв път, за да осигури обратното изкупуване и третирането на натрупаните отпадъци от опаковки и от погребални свещи. Преди приемането на ZVO-2 той се намесва за втори път, като считано от 1 януари 2021 г. изменя същата схема, по-специално като премахва изключението за прилагането ѝ спрямо производителите, които пускат на пазара по-малко от 15 тона опаковки годишно.
32
Сезирана с две жалби, подадени съответно от INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o и други дружества и физически лица (наричани по-нататък „Interzero и др.“), от една страна, и от Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. и други дружества, от друга страна, запитващата юрисдикция Ustavno sodišče (Конституционен съд, Словения) образува производство за проверка на конституционосъобразността на разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя. Дружествата — жалбоподатели в главното производство, са търговски дружества, установени в Словения. Става въпрос за производители на продукти, за които се прилага разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, оператори по ZVO-1 и/или оператори, упражняващи дейност по управление на отпадъци.
33
С определения от 19 май и 14 декември 2022 г. запитващата юрисдикция спира прилагането на някои от оспорените от жалбоподателите в главното производство разпоредби от ZVO-2, поради което разпоредбите от ZVO-1 и релевантните секторни нормативни актове, посочени в точка 30 от настоящото решение, продължават да се прилагат до постановяване на окончателното решение в главното производство.
34
Запитващата юрисдикция констатира, че ZVO-2 променя основно условията и реда за изпълнение на задълженията в областта на разширената отговорност на производителя, които дотогава са предвидени в ZVO-1, и поставя въпроси относно съвместимостта с правото на Съюза на някои от така приетите законодателни мерки.
35
На първо място, запитващата юрисдикция отбелязва, че дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за всяка посочена категория продукти, вече не може да се упражнява от един или няколко икономически оператори, които се конкурират на един и същ пазар, тъй като трябва да се създаде една-единствена организация за всяка от тези категории продукти от производителите, които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на съответния продукт (наричана по-нататък „единствената организация“). Освен това тази дейност трябва да се упражнява с нестопанска цел, поради което губи характера си на регламентирана пазарна дейност.
36
От една страна, тази юрисдикция посочва, че се нуждае от тълкуване на член 106 ДФЕС, за да може да се произнесе по доводите на жалбоподателите в главното производство, че предоставянето на изключително право на една-единствена организация да упражнява посочената дейност противоречи на този член във връзка с член 102 ДФЕС.
37
От друга страна, посочената юрисдикция има съмнения относно съвместимостта на такова монополно положение с членове 8 и 8а от Директива 2008/98, Директива 2006/123, членове 49, 56 и 106 ДФЕС, както и членове 16 и 17 от Хартата. Що се отнася до обосноваността на дадено ограничение с оглед както на членове 49 и 56 ДФЕС, така и на член 15, параграф 3 от Директива 2006/123, същата юрисдикция иска да се установи по-специално дали разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя е в състояние да гарантира последователно постигането на целите за опазване на околната среда и на човешкото здраве, предвидени в Директиви 2008/98 и 2018/851, и дали тази схема се ограничава само до строго необходимото.
38
На второ място, запитващата юрисдикция изтъква, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя предвижда изтичането ex lege на договорите, сключени между операторите по ZVO-1, от една страна, и производителите на продукти, за които се прилага схема за разширена отговорност, и доставчиците на услуги за управление на отпадъци, от друга страна. Това изтичане не било обвързано с никакъв конкретен срок, доколкото то трябвало да настъпи едва след като единствената организация започне дейността си и министерството, отговарящо за околната среда, приеме декларативно решение в този смисъл. Освен това не били предвидени никакви компенсационни мерки за засегнатите оператори по ZVO-1.
39
Тъй като счита, че изключването на настоящите доставчици предполага ограничение на свободата на стопанска инициатива, прогласена в член 16 от Хартата и в членове 49 и 56 ДФЕС, тази юрисдикция изразява съмнение дали преходните правила, предвидени в разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, съответстват на правото на Съюза. По-специално било необходимо тълкуване на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, доколкото жалбоподателите в главното производство твърдят, че извършените с тази схема изменения засягат „произволно и неочаквано“ техните оправдани правни очаквания да могат да упражняват дейността по колективно изпълнение на своите задължения в тази област. Посочената юрисдикция иска да се установи и дали съответства на гарантираното от член 17 от Хартата право на собственост правна норма, според която единствената организация трябва да използва печалбата си, само за да упражнява дейността и да прилага мерки за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя.
40
В това отношение запитващата юрисдикция счита, че съществуващите схеми за разширена отговорност на производителя действително е трябвало да се адаптират към изискванията на Директива 2018/851 преди 5 януари 2023 г. Въпреки това, тъй като, считано от 1 януари 2021 г. словенският законодател вече приел изменения в тази област, засегнатите участници не можели да предвидят други изменения, които освен това са толкова значителни, колкото измененията, направени с разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя.
41
На трето място, запитващата юрисдикция констатира, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя налага редица ограничения в областта на капиталовите връзки, родствените връзки и разрешените дейности, що се отнася до различните участници, включени в колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя. По-конкретно единствената организация може да се създаде само от производители и само производителите, създали такава организация, могат да притежават дялово участие в нея. Освен това производителите, които притежават дялово участие в посочената организация, не могат да упражняват дейност по събиране и третиране на съответните отпадъци, докато производителите, които поемат задължения в областта на разширената отговорност на производителя и които едновременно с това упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци, не могат да притежават такова дялово участие.
42
В това отношение тази юрисдикция иска да се установи дали такива изисквания, които могат да се разбират като имащи за цел съответно да предпазят от риска лицата, които не са производители, да могат да повлияят върху управлението на единствената организация и да намалят конфликтите на интереси между тази организация и операторите, упражняващи дейност по управление на отпадъци, с оглед опазването на околната среда и на конкуренцията, съответстват на член 15 от Директива 2006/123, членове 49 и 56 ДФЕС, и член 16 от Хартата.
43
На четвърто място, запитващата юрисдикция пояснява, че производителите, попадащи в обхвата на разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, са длъжни под страх от налагане на глоба да сключат договор с единствената организация за целите на колективното изпълнение на техните задължения в тази област. Така тя иска да се установи дали такова ограничение на свободата на договаряне и на свободата на стопанска инициатива е в съответствие с член 16 от Хартата и членове 49 и 56 ДФЕС, още повече че жалбоподателите в главното производство твърдят, че такова задължение за сключване на договор поставя някои производители в по-неблагоприятно положение спрямо производителите, които вече притежават дялово участие в единствената организация.
44
При тези обстоятелства Ustavno sodišče (Конституционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Може ли юридическо лице, което има изключителното право да упражнява дейност по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителите за продукти от същия вид на територията на Република Словения, да се счита за предприятие, на което е възложено извършването на услуги от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 [ДФЕС] (в светлината на член 14 ДФЕС, [Протокол № 26] и членове 8 и 8а от [Директива 2008/98]), като тази дейност включва:
–
сключване на договори с производителите на определени продукти, по силата на които те възлагат на юридическото лице да осигури от тяхно име подходящо управление на отпадъците, получени от тези продукти;
–
организиране на система за събиране и третиране на отпадъците (сключване на договори с търговски дружества, които от името на [единствената] организация[…] събират и третират по подходящ начин всички събрани отпадъци от продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя), и
–
воденето на регистър на продуктите, за които производителят носи разширена отговорност и които са пуснати на пазара в Словения, както и воденето на регистър на събраните и третирани отпадъци от продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя, както и предаването на тези данни на министерството,
и при упражняването на тази дейност юридическото лице е длъжно да сключва договори с производителите, които носят задължението за разширена отговорност на производителя, и с търговските дружества, които ще извършват събирането и третирането на отпадъците?
2)
Трябва ли членове 16 и 17 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, Директива [2006/123] и членове 8 и 8а от Директива [2008/98] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за стоки от същия вид, може законосъобразно да се упражнява само от едно юридическо лице на територията на държавата членка по начин, който няма стопанска цел, което означава, че приходите не надвишават действителните разходи за колективно изпълнение на задълженията за разширена отговорност на производителя и че това юридическо лице трябва да използва печалбата единствено и само за извършване на дейностите и за прилагане на мерките за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя?
3)
При отрицателен отговор на въпрос 2), трябва ли член 16 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, както и членове 8 и 8а от [Директива 2008/98], да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която държавата членка изменя дейността по колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за продукти от същия вид, като я преобразува от регламентирана пазарно ориентирана дейност със стопанска цел, осъществявана от множество икономически оператори, в дейност, която само една организация има право да упражнява и която трябва да се упражнява от нея с нестопанска цел по смисъла на въпрос 2)?
4)
Трябва ли разпоредбите на правото на Съюза, посочени във въпрос 3), да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която в резултат на влизането в сила на нова правна уредба относно колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, по силата на закона (ex lege) се приема, че е налице намеса в индивидуалните отношения, така че се прекратяват всички договори, сключени между икономическите оператори, които са упражнявали дейността по колективно изпълнение на разширената отговорност на производителя в съответствие с предходната правна уредба, и производителите, които имат задължение за разширена отговорност на производителя, както и между икономическите оператори, които са участвали в дейността по колективно изпълнение на разширената отговорност на производителя в съответствие с предходната правна уредба, и икономическите оператори, които извършват дейност по събиране и третиране на отпадъци от продукти, за които се прилага колективно изпълнение на задълженията по разширената отговорност на производителя?
5)
При обстоятелствата по приемането на новата правна уредба, описана във въпроси 3) и 4), трябва ли принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания да се тълкуват в смисъл, че законодателят трябва да предвиди преходен период и/или да въведе схема за обезщетение? В случай на положителен отговор, какви са критериите, които трябва да бъдат изпълнени, за да се определи разумният характер на преходния период или системата за обезщетение?
6)
Трябва ли член 16 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, Директива [2006/123] и членове 8 и 8а от Директива [2008/98] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която производителите, които имат задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя и които пускат на пазара 51 % от продуктите от същия вид, за които се прилага задължението за разширена отговорност на производителя, са длъжни да учредят юридическо лице с цел колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и по силата на която производителите на продукти от същия вид трябва при евентуално отнемане на разрешението да учредят отново такова юридическо лице, или посочените разпоредби на правото на Съюза трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която само производителите могат да притежават дялово участие в това юридическо лице?
7)
Трябва ли член 16 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, Директива [2006/123] и членове 8 и 8а от Директива [2008/98] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която производителите, които притежават дялово участие в юридическото лице, осигуряващо колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, не могат да бъдат лица, извършващи събиране или третиране на отпадъци от продукти, за които се прилага колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя в това юридическо лице?
8)
Трябва ли член 16 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, Директива [2006/123] и членове 8 и 8а от Директива [2008/98] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, по силата на която производителят, притежаващ дялово участие в юридическото лице, което осигурява колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и юридическото лице, което упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителите, не могат:
–
да имат, пряко или непряко, капиталови връзки с лицето, което осигурява събирането или третирането на отпадъци от продукти, за които се прилага колективно изпълнение на задълженията в юридическото лице, което осигурява колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, или да имат права на управление или контрол на това юридическо лице;
–
да имат капиталови връзки или родствени връзки с лице, което притежава или контролира правата на глас в управителния или надзорния орган на лицето, посочено в предходното тире, или го представлява?
9)
Трябва ли член 16 от [Хартата], членове 49, 56 и 106 ДФЕС, Директива [2006/123] и членове 8 и 8а от Директива [2008/98] да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, съгласно която ограниченията, посочени във въпроси 7) и 8), се прилагат и по отношение на член на управителния орган на юридическото лице, което упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, по отношение на член на надзорния орган на това юридическо лице или негов представител?
10)
Трябва ли член 16 от [Хартата] и членове 49 и 56 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба, по силата на която производителите, които имат задължението за разширена отговорност на производителя и които пускат на пазара стоки за домашна употреба, трябва задължително да сключат договор, с който възлагат на юридическото лице, притежател на разрешението да упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, да изпълнява задълженията на тези производители, произтичащи от разширената отговорност на производителя?“.
III. По преюдициалните въпроси
А. По първия въпрос
45
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 106, параграф 2 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че юридическо лице, което, от една страна, се ползва от изключителното право да упражнява в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98 дейност по изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за дадена категория продукти и на цялата територия на държава членка от името на съответните производители, и което, от друга страна, е длъжно да упражнява тази дейност с нестопанска цел, трябва да се счита за предприятие, което е натоварено с функцията да оказва услуга от общ икономически интерес по смисъла на този член 106, параграф 2.
46
За да се даде отговор на този въпрос, е необходимо да се провери най-напред дали юридическо лице, което упражнява дейност при такива условия, може да се счита за „предприятие“ по смисъла на посочената разпоредба, и след това — дали дейността, която това юридическо лице трябва да упражнява по силата на такова изключително право, може да се квалифицира като услуга от общ икономически интерес по смисъла на същата разпоредба.
47
Така, първо, що се отнася до понятието „предприятие“ по смисъла на член 106, параграф 2 ДФЕС, следва да се припомни, че в съответствие с постоянната съдебна практика в областта на конкурентното право на Съюза това понятие обхваща всяко образувание, което извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (вж. в този смисъл решения от 11 юни 2020 г., Комисия и Словашка република/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P и C‑271/18 P, EU:C:2020:450, т. 28 и цитираната съдебна практика, и от 18 януари 2024 г., Lietuvos notarų rūmai и др., C‑128/21, EU:C:2024:49, т. 55).
48
Според постоянната съдебна практика всяка дейност, която се състои в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, тоест услуги, които обичайно се предоставят срещу възнаграждение, представлява икономическа дейност. В това отношение основната характеристика на възнаграждението е, че представлява насрещната икономическа престация за съответната услуга (вж. в този смисъл решения от 3 октомври 2002 г., Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, т. 26 и цитираната съдебна практика, от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 104 и цитираната съдебна практика, и от 11 юни 2020 г., Комисия и Словашка република/Dôvera zdravotná poist'ovňa, C‑262/18 P и C‑271/18 P, EU:C:2020:450, т. 29 и цитираната съдебна практика).
49
За сметка на това, възможно е нормите на Договорите да не се прилагат за дейност, която поради своя характер, своите цели и правилата, съгласно които се осъществява, не попада в сферата на икономическия обмен или е свързана с упражняването на правомощия на публичната власт (вж. в този смисъл решения от 19 февруари 2002 г., Wouters и др., C‑309/99, EU:C:2002:98, т. 57, и от 28 февруари 2013 г., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, т. 40).
50
В случая от преюдициалното запитване е видно, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя предвижда на единствената организация да се предостави изключителното право да упражнява с нестопанска цел и на цялата територия на Словения дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за дадена категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност. Тази дейност се състои основно във въвеждането на система за събиране и третиране на отпадъците от тези продукти срещу заплащането на такси от производителите, членуващи в тази организация.
51
Що се отнася до правилата, на които се подчинява тази дейност, тя попада в обхвата на схемата за разширена отговорност на производителя по членове 8 и 8а от Директива 2008/98. Законодателят на Съюза обаче се е ограничил да въведе минимални изисквания, приложими в областта на разширената отговорност на производителя, без да уточнява по какъв начин съответните производители трябва да изпълняват задълженията, които са им наложени по силата на схема за разширена отговорност, въведена в съответствие с тези разпоредби. Този законодател все пак посочва в съображение 14 от Директива 2018/851, че тези производители по принцип могат да изпълняват тези задължения или самостоятелно, или колективно. Следователно сключването от такива производители на договор с организация, на която е възложено да упражнява дейността по колективно изпълнение на посочените задължения в съответствие с тези разпоредби, представлява един от способите, чрез които те могат да изпълнят задълженията, които са им наложени по силата на схема за разширена отговорност на производителя.
52
Освен това, както се установява от преписката, с която разполага Съдът, от член 39, параграфи 1 и 3 от ZVO-2 е видно, че единствената организация е длъжна да упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, по икономически ефективен начин, като таксите, получени като насрещна престация за нейните услуги, трябва да покриват всички разходи за тази дейност. Освен това евентуалната печалба, реализирана от тази организация въз основа на платените ѝ от съответните производители такси, се реинвестира в тази дейност и по този начин може да укрепи финансовите възможности на посочената организация за целите на въвеждането на системата за събиране и третиране на отпадъците от продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя.
53
Въпреки значителното влияние, което публичните органи като цяло са призвани да упражняват върху дейността на единствената организация, както потвърди словенското правителство в съдебното заседание, по-специално що се отнася до определянето на размера на таксите, тази организация разполага със самостоятелност по отношение на начина, по който предоставя услугите си в областта на колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя.
54
При това положение дейността, посочена в точка 50 от настоящото решение, не може да се счита за дейност, свързана с упражняването на правомощия на публичната власт в областта на управлението на отпадъците ѝ.
55
Освен това, що се отнася до въпроса дали извършваната от единствената организация дейност може да се квалифицира като чужда на сферата на икономическия обмен, е важно да се припомни, от една страна, че фактът, че даден субект няма стопанска цел, сам по себе си не е достатъчен, за да се заключи, че този субект не извършва стопанска дейност (вж. в този смисъл решение от 26 март 2009 г., SELEX Sistemi Integrati/Комисия, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, т. 116). Така само обстоятелство, че съгласно националната правна уредба печалбите на даден субект от дейността му трябва да се използват за постигане на определени цели от общ интерес, не е достатъчно, за да се промени естеството на тази дейност и тя да спре да бъде стопанска (вж. в този смисъл решения от 24 март 1994 г., Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, т. 35, и от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария, C‑179/14, EU:C:2016:108, т. 157).
56
От друга страна, стопанският характер на дадена дейност не се поставя под въпрос само поради факта, че държавата членка е избирала, както в случая, по съображения от обществен интерес да изключи тази дейност от конкуренцията, като създаде законен монопол в полза на образувание, на което са предоставени изключителни права (вж. в този смисъл решения от 30 април 1974 г., Sacchi, 155/73, EU:C:1974:40, т. 14, и от 3 октомври 1985 г., CBEM, 311/84, EU:C:1985:394, т. 16). Всъщност от член 106, параграфи 1 и 2 ДФЕС следва, че независимо дали това образувание има стопанска или нестопанска цел, начинът, по който този монопол се създава или упражнява, може да засегне нормите на Договорите, и по-специално тези, които са свързани със свободите на движение и с правилата в областта на конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 18 юни 1991 г., ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, т. 11).
57
Несъмнено положението е различно, когато съответното образувание спомага за управлението на обществената услуга за социално осигуряване и изпълнява функция с чисто социален характер, като по този начин дейността му се основава на принципа на солидарност (вж. в този смисъл решения от 17 февруари 1993 г., Poucet и Pistre, C‑159/91 и C‑160/91, EU:C:1993:63, т. 18, и от 22 октомври 2015 г., Изипей и Финанс инженеринг, C‑185/14, EU:C:2015:716, т. 38). Дейност като посочената в точка 50 от настоящото решение обаче не попада в тази хипотеза.
58
Ето защо, предвид гореизложените обстоятелства може да се приеме, че юридическо лице като единствената организация извършва стопанска дейност по смисъла на съдебната практика, цитирана в точки 47 и 48 от настоящото решение, и следователно представлява „предприятие“ по смисъла на член 106, параграф 2 ДФЕС.
59
Второ, що се отнася до въпроса дали дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, може да се квалифицира като услуга от общ икономически интерес, е важно да се припомни, че член 106, параграф 2 ДФЕС, който цели да съгласува интереса на държавите членки от използването на определени предприятия като инструмент на икономическата или социалната политика с интереса на Съюза от спазване на правилата за конкуренция и запазване на единството на вътрешния пазар, трябва да се тълкува, като се вземат предвид уточненията, направени в Протокол № 26, като в член 1 от него се предвижда по-специално, че държавите членки разполагат с „дискреционна власт“ за предоставяне, възлагане и организиране на услугите от общ икономически интерес, така че да се доближават максимално до потребностите на ползвателите (вж. в този смисъл решение от 24 ноември 2020 г., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, т. 30 и 31 и цитираната съдебна практика).
60
Така държавите членки могат, при спазване на правото на Съюза, да определят обхвата и организацията на своите услуги от общ икономически интерес, като по-специално вземат предвид присъщи за националната им политика цели. Широкото право на преценка, с което държавите членки разполагат в това отношение, може да се поставя под съмнение само в случай на явна грешка (вж. в този смисъл решения от 20 април 2010 г., Federutility и др., C‑265/08, EU:C:2010:205, т. 29, от 15 май 2019 г., Achema и др., C‑706/17, EU:C:2019:407, т. 104, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 76). Всъщност правото на държавите членки да определят дадена услуга от общ икономически интерес не може да се упражнява произволно с единствената цел да се изключи определен сектор на дейност от прилагането на правилата на Договорите.
61
В контекста на Директива 2006/123 тази свобода на преценка е потвърдена от законодателя на Съюза в член 1, параграф 3, втора алинея, който гласи, че посочената директива не засяга възможността на държавите членки да определят, в съответствие с правото на Съюза, какво за тях са услуги от общ икономически интерес, как се организират и финансират такива услуги, в съответствие с правилата за държавните помощи, и какви специфични задължения са свързани с тях (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 50).
62
Съгласно постоянната съдебна практика дадена услуга може да бъде от общ икономически интерес, когато този интерес има специфичен характер в сравнение с други дейности от икономическия живот (решения от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 51 и цитираната съдебна практика, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 77).
63
Освен това, както е видно и от съображение 70 от Директива 2006/123, за да може да се квалифицира като услуга от общ икономически интерес, дадена услуга трябва да е предоставяна в рамките на изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на доставчика от съответната държава членка (решения от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 52, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 78).
64
Ето защо е важно предприятието получател действително да е било натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения да са ясно определени в националното право, което предполага наличието на един или няколко акта на публичен орган на власт, които определят достатъчно точно най-малко естеството, продължителността и обхвата на задълженията за обществена услуга, които носи предприятието, натоварено с изпълнението на тези задължения (вж. в този смисъл решения от 20 декември 2017 г., Comunidad Autónoma del País Vasco и др./Комисия, C‑66/16 P—C‑69/16 P, EU:C:2017:999, т. 73, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 79).
65
Така, от една страна, що се отнася до въпроса дали дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, може да бъде от общ икономически интерес, от съдебната практика несъмнено следва, че самото организационно поемане на икономически операции от името на трето лице по принцип няма специфичен характер в сравнение с други дейности от икономическия живот (вж. в този смисъл решения от 21 март 1974 г., BRT и Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, т. 23, от 10 декември 1991 г., Merci convenzionali porto di Genova ‚C‑179/90, EU:C:1991:464, т. 27, и от 28 февруари 2013 г., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, т. 105).
66
Съдът обаче е постановил, че предвид значението си за опазването на околната среда и на човешкото здраве, някои аспекти от управлението на отпадъците, като събирането и третирането им, могат да са предмет на услуга от общ икономически интерес, по-специално когато съответната услуга има за цел да се справи с екологичен проблем (вж. в този смисъл решения от 10 ноември 1998 г., BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, т. 52, и от 23 май 2000 г., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, т. 75).
67
За да се провери дали към дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, могат да се приложат аналогични съображения, следва да се припомни, че член 8, параграф 1, първа и трета алинея от Директива 2008/98 предвижда, че за да се засили повторната употреба, предотвратяването на отпадъците, рециклирането и друг вид оползотворяване на отпадъците, държавите членки могат да наложат на производителите на продукти схеми за разширена отговорност на производителя, като тези схеми трябва да са съобразени с общите минимални изисквания по член 8а от тази директива, въведени с Директива 2018/851.
68
От определението за „схема за разширена отговорност на производителя“ в член 3, точка 21 от Директива 2008/98 във връзка със съображение 21 от Директива 2018/851 следва, че схемите за разширена отговорност на производителя имат за цел да уредят във финансов и евентуално в организационен план управлението на отпадъците от определени категории продукти, и поради това представляват съществен елемент от доброто управление на тези отпадъци. Всъщност такива схеми допринасят пряко за постигането на целта на Директива 2008/98, която по-специално е да се сведе до минимум отрицателното въздействие от управлението на отпадъците върху околната среда и човешкото здраве (вж. в този смисъл решения от 14 октомври 2020 г., Sappi Austria Produktion и Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, т. 59, и от 11 ноември 2021 г., Regione Veneto (Превоз на смесени битови отпадъци), C‑315/20, EU:C:2021:912, т. 19).
69
Тоест, както се посочва в точка 51 от настоящото решение, сключването от производителите, на които са наложени задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, на договор с организация, на която е възложено да упражнява дейността по колективно изпълнение на тези задължения в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98, представлява един от способите, чрез които тези производители могат да изпълнят така наложените им задължения. Освен това според обясненията на запитващата юрисдикция, словенският законодател е приел ZVO-2, за да гарантира ефективното управление на отпадъците, и следователно по-специално да защити околната среда, като е предвидил, че дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за определен вид продукти, може да се упражнява само от една-единствена организация. От това следва, че доколкото допринася за гарантиране на ефективно прилагане на схемите за разширена отговорност на производителя, тази дейност може да се разглежда като дейност от общ икономически интерес, която има специфичен характер в сравнение с други дейности от икономическия живот, и следователно може да бъде предмет на услуга от общ икономически интерес.
70
От друга страна, що се отнася до въпроса дали при упражняване на дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, единствената организация предоставя услугите си в рамките на поверената ѝ специална задача от обществен интерес, от съдебната практика е видно, че актът на публичен орган на власт, с който предприятието получател е натоварено с услуга от общ икономически интерес, може да има не само законов или подзаконов, но и административен характер, по-специално под формата на публичноправна концесия, която е предоставена евентуално, за да се конкретизират законовите задължения, наложени на това предприятие (вж. в този смисъл решение от 23 октомври 1997 г., Комисия/Франция, C‑159/94, EU:C:1997:501, т. 65 и 66).
71
В случая от преюдициалното запитване е видно, че съгласно член 41 от ZVO-2 единствената организация е натоварена с дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, по силата на разрешение, издадено от компетентното министерство именно за тази цел. Посоченият член 41, параграф 5 предвижда, че това разрешение се издава за неопределен срок и съдържа уточнения относно съдържанието и обхвата на задълженията, възложени на единствената организация в рамките на тази дейност.
72
По този начин изглежда, че такава правна уредба отговаря на изискването съответните услуги да се предоставят в изпълнение на специална задача от обществен интерес, възложена на доставчика на услугата от съответната държава членка по силата на един или повече актове, които отговарят на припомнените в точка 64 от настоящото решение условия. Все пак запитващата юрисдикция следва да извърши необходимите проверки в това отношение.
73
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 106, параграф 2 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че юридическо лице, което, от една страна, се ползва от изключителното право да упражнява в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98 дейност по изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за дадена категория продукти и на цялата територия на държава членка, от името на съответните производители, и което, от друга страна, е длъжно да упражнява тази дейност с нестопанска цел, трябва да се счита за предприятие, което е натоварено с функцията да оказва услуга от общ икономически интерес, по смисъла на посочения член 106, параграф 2, при условие че на това юридическо лице действително е било възложено изпълнението на задължения за обществена услуга, и естеството, продължителността и обхватът на тези задължения са ясно определени в националното право.
Б. По въпроси от втори до десети
74
С въпроси от втори до десети, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали членове 8 и 8а от Директива 2008/98, Директива 2006/123, членове 49, 56 и 106 ДФЕС, членове 16 и 17 от Хартата, и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която:
–
установява монополно положение чрез създаването на организация, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и която разполага с изключителното право да упражнява тази дейност за дадена категория продукти, като същевременно предвижда както отнемането ex lege на разрешенията, позволили на икономическите оператори да упражняват посочената дейност до този момент, така и прекратяването ex lege на всички договори, сключени от тези оператори при упражняването на тази дейност;
–
задължава тази организация да упражнява същата дейност с нестопанска цел;
–
предвижда задължение за производителите, за които се прилагат задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, да създадат такава организация и да притежават дялово участие в нея;
–
предвижда задължение за притежателите на дялово участие в тази организация да бъдат производители на съответния пазар;
–
предвижда забрана за тези производители да упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци, както и забрана за капиталови връзки или за родствени връзки между, от една страна, посочената организация, членовете на нейния управителен орган и производителите, притежаващи дялово участие в нея, и от друга страна, лицата, които извършват събирането и третирането на отпадъците, както и лицата, които имат право на глас в управителния или надзорния орган на същата организация;
–
прави задължително за посочените производители на продукти колективното изпълнение на техните задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и ги задължава да сключат договор с организация, която разполага с изключително право за упражняването на тази дейност.
1.
Предварителни бележки
75
С преюдициалните си въпроси запитващата юрисдикция поставя питания както относно условията за въвеждане на монопол върху дейността за изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, предвидени в разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, така и относно някои мерки, наложени в този контекст на единствената организация в качеството ѝ на притежател на този монопол и на производителите, на които са възложени задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, по силата на словенското право. За да се даде отговор на тези въпроси и предвид съвкупността от разпоредби от правото на Съюза, на които се позовава тази юрисдикция, е необходимо да се уточни в самото начало до каква степен тези разпоредби могат да имат значение за разглеждането на посочените въпроси.
а)
По Директива 2008/98
76
Съгласно член 8, параграф 1, първа и трета алинея от Директива 2008/98, за да се засили повторната употреба, предотвратяването на отпадъците, рециклирането и друг вид оползотворяване на отпадъците, държавите членки могат да наложат на производителите на продукти схеми за разширена отговорност на производителя, които трябва да съответстват на общите минимални изисквания, установени в член 8а от тази директива.
77
Както е припомнено в точка 51 от настоящото решение, производителите на продукти, за които се прилагат тези схеми, въведени в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98, по принцип могат да изпълняват произтичащите от тях задължения или индивидуално, или колективно, като сключат договор с организация, на която е възложено да изпълнява тези задължения от тяхно име.
78
В това отношение Директива 2008/98 не само оставя на държавите членки избора да включат определени категории продукти в обхвата на схеми за разширена отговорност на производителя, но им признава също — при условие че са спазени минималните изисквания по член 8а от тази директива — свобода на преценка при регламентирането на тези схеми, и по-специално на условията и реда за колективно изпълнение на произтичащите от тях задължения.
79
Така, от една страна, член 8а, параграф 5, втора алинея от Директива 2008/98 предвижда единствено, че когато няколко организации изпълняват от името на производителите на продукти задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, въпросната държава членка определя най-малко един независим от частни интереси орган или предоставя мандат на публичен орган, който да осъществява надзор над изпълнението на тези задължения.
80
От друга страна, от член 8а, параграф 4, буква в) от Директива 2008/98 следва, че държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че финансовите вноски, плащани от производителя на съответния продукт за изпълнение на неговите задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, не надвишават разходите, необходими за предоставяне на услугите по управление на отпадъците по разходно-ефективен начин. Тоест, обратно на твърденията на словенското правителство, това правило, свързано с определянето на таксите на услугите по управление на отпадъците, не позволява да се направят заключения относно възможността организация, на която е възложена дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, да преследва или не стопанска цел.
81
Предвид това от съображения 22 и 26 от Директива 2018/851 следва, че схемите за разширена отговорност на производителя, въведени в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98, целят по-специално ефективното прехвърляне върху производителите на разходите, необходими за постигане на дефинираните за съответната схема цели в областта на управлението и предотвратяването на отпадъците, както и подобряването на екологичните резултати на системите за управление на отпадъците. Следователно при въвеждането на схеми за разширена отговорност на производителя държавите членки трябва да вземат предвид тези цели, като в същото време отчитат общата цел на Директива 2008/98, която се състои в свеждането до минимум на отрицателното въздействие от образуването и управлението на отпадъците върху околната среда и човешкото здраве (вж. в този смисъл решение от 4 юли 2019 г., Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, т. 18), и член 191, параграф 2 ДФЕС, който гласи, че политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита и се основава по-специално на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, както и на принципа „замърсителят плаща“.
82
Освен това член 8, параграф 3 от Директива 2008/98 уточнява, че когато упражняват свободата си на преценка, припомнена в точка 78 от настоящото решение, при прилагане на разширената отговорност на производителя държавите членки са длъжни да гарантират доброто функциониране на вътрешния пазар. Следователно, освен в случаите на предвидени в правото на Съюза дерогационни разпоредби в областта на услугите от общ икономически интерес, всяка национална правна уредба, която въвежда схема за разширена отговорност на производителя съгласно членове 8 и 8а от тази директива, трябва да е в съответствие с правилата на Съюза, които имат за цел да гарантират доброто функциониране на вътрешния пазар, а именно по-специално с членове 49 и 56 ДФЕС, които прогласяват съответно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, както и с актовете, приети съгласно членове 53 и 62 ДФЕС, каквато е Директива 2006/123.
83
В този контекст следва да се уточни, че член 8, параграф 3 от Директива 2008/98 цели прилагането на правилата за вътрешния пазар на Съюза не само в отношенията между самите производители на продукти, както и между тези производители и организациите, които искат да упражняват дейност по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, но и в отношенията между организациите, които искат да упражняват тази дейност.
б)
По Директива 2006/123 и по членове 49 и 56 ДФЕС
84
От съображение 6 от Директива 2006/123 следва, че бариерите пред свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги не могат да бъдат премахнати единствено чрез прякото прилагане на членове 49 и 56 ДФЕС, по-специално поради изключителната сложност на разглеждането на бариерите пред тези основни свободи във всеки отделен случай (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 38, и от 7 ноември 2024 г., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, т. 46).
85
Всъщност едновременното разглеждане на национална мярка с оглед на разпоредбите на Директива 2006/123 и на Договора за функционирането на ЕС би означавало да се въведе разглеждане на всеки отделен случай на основание на първичното право, с което целенасочената хармонизация, въведена с тази директива, би била поставена под съмнение (вж. в този смисъл решения от 30 януари 2018 г., X и Visser, C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 96, и от 7 ноември 2024 г., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, т. 47 и цитираната съдебна практика).
86
От това следва, че ограничаването на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги следва да се разглежда с оглед на членове 49 и 56 ДФЕС само когато не попада в приложното поле на глави III и IV от Директива 2006/123, по-конкретно на членове 15 и 16 от нея (вж. в този смисъл решения от 26 юни 2019 г., Комисия/Гърция, C‑729/17, EU:C:2019:534, т. 54 и цитираната съдебна практика, и от 7 ноември 2024 г., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, т. 48).
87
Ето защо, за да се отговори на втория, третия, четвъртия, петия, шестия, седмия, осмия, деветия и десетия въпрос, следва да се тълкуват разпоредбите на Директива 2006/123, доколкото са приложими в главното производство.
88
Съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2006/123 тя установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги. По силата на член 2, параграф 1 от тази директива тя се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка, като съгласно член 4, точка 1 от посочената директива понятието „услуга“ обхваща всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС.
89
В случая разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя се отнася до различни аспекти от предоставянето на услугите по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от тази отговорност, както и до определени изисквания, на които са подчинени производителите, за които се прилага тази схема и които упражняват стопанска дейност на територията на Словения, така че Директива 2006/123 по принцип е приложима в главното производство.
90
При все това, както е посочено в отговора на първия преюдициален въпрос, дейността по изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за дадена категория продукти и на цялата територия на държава членка от името на съответните производители, и която трябва да се упражнява с нестопанска цел съгласно правото на тази държава членка, може да се квалифицира като услуга от общ икономически интерес. Освен това разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя установява монопол върху упражняването на тази дейност. В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 1, параграф 2 и параграф 3, първа алинея от Директива 2006/123 последната не се прилага нито относно либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, нито относно премахването на монополи, предоставящи услуги.
91
Тези разпоредби от Директива 2006/123 изключват от приложното ѝ поле случаите, в които предоставянето на услуга е изключено от конкуренцията, тъй като национална правна уредба е предоставила монопол на даден оператор за предоставянето на определени услуги, и случаите, в които тяхното прилагане би довело до поставяне под въпрос на съществуването на този монопол (вж. в този смисъл решение от 17 октомври 2024 г., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, т. 55). Съдът обаче тълкува посочените разпоредби в смисъл, че те се отнасят единствено за услугите от общ икономически интерес и за монополите за услуги, които са съществували към датата, на която посочената директива влиза в сила (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 42 и 43).
92
Следователно разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя не попада в изключението от приложното поле на Директива 2006/123, предвидено в член 1, параграф 2 и параграф 3, първа алинея от нея.
93
Безспорно член 1, параграф 3, втора алинея от Директива 2006/123 предвижда, че последната не засяга свободата на държавите членки да определят, в съответствие с правото на Съюза, какво за тях са услуги от общ икономически интерес, как се организират и финансират такива услуги в съответствие с правилата за държавните помощи и какви специфични задължения са свързани с тях. Това не променя факта, че при това условие, с оглед на член 2, параграф 1 и параграф 2, буква а) от тази директива във връзка със съображение 17 от нея, въведените с тази директива правила по принцип се прилагат по отношение на услугите от общ икономически интерес, като единствено нестопанските услуги от общ интерес са изключени от приложното поле на тези правила (вж. в този смисъл решения от 23 септември 2015 г., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, т. 43 и 44, от 11 април 2019 г., Repsol Butano и DISA Gas, C‑473/17 и C‑546/17, EU:C:2019:308, т. 43, и от 17 октомври 2024 г., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, т. 61).
94
Що се отнася до свободата на установяване на доставчиците на услуги, член 15, параграф 1, първо изречение от Директива 2006/123 гласи, че държавите членки са длъжни да проверят дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по член 15, параграф 2 от тази директива, и ако това е така, да гарантират, че те са съвместими с условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, заложени в член 15, параграф 3 от Директивата. Съгласно член 15, параграф 1, второ изречение от същата директива държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2018 г., Х и Visser, C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 129).
95
Макар член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 да уточнява, че параграфи 1—3 от този член се прилагат към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените на съответния доставчик специални задачи, Съдът е постановил, че тази разпоредба не изключва автоматично услугите от общ икономически интерес от приложното поле на посочения член. Всъщност, както следва от самия текст на член 15, параграф 4 от Директива 2006/123, посочените в параграф 3 от този член условия за недопускане на дискриминация, необходимост и пропорционалност трябва да се спазват, доколкото те не пречат на осъществяването на специалните задачи, възложени от компетентния орган на доставчик на услуга от общ икономически интерес (вж. в този смисъл решения от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 62, и от 11 април 2019 г., Repsol Butano и DISA Gas, C‑473/17 и C‑546/17, EU:C:2019:308, т. 47).
96
От това следва, че с оглед на член 49 ДФЕС трябва да се разглеждат единствено ограниченията на свободата на установяване, които не попадат в обхвата на изброените в член 15, параграф 2 от Директива 2006/123 изисквания. Що се отнася до тези изисквания, необходимо е да се подчертае, че съгласно постоянната съдебна практика разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване на доставчиците на услуги, която включва член 15 от тази директива, се прилагат и към положения, при които всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка (вж. в този смисъл решения от 30 януари 2018 г., X и Visser, C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 110, и от 17 октомври 2024 г., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, т. 47 и цитираната съдебна практика).
97
Обратно, що се отнася до свободата да се предоставят услуги, посочена в член 16 от Директива 2006/123, член 17, точка 1, буква д) от нея предвижда изрично, че член 16 не се прилага към услугите от общ икономически интерес, които се предоставят в друга държава членка, и по-специално обработката на отпадъци. Ето защо, що се отнася до тази основна свобода, разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя може да се разглежда единствено с оглед на член 56 ДФЕС.
в)
По обосноваването на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги с оглед на Директива 2006/123 и на членове 49 и 56 ДФЕС
98
Що се отнася до ограниченията на свободата на установяване, произтичащи от изброените в член 15, параграф 2 от Директива 2006/123 изисквания, от параграфи 5 и 6 от този член следва, че на държавите членки е позволено да запазят или, при необходимост, да въведат изисквания от вида на посочените в параграф 2 от същия член, ако съответстват на условията, предвидени в параграф 3 от него (решения от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 33, и от 29 юли 2019 г., Комисия/Австрия (Строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари), C‑209/18, EU:C:2019:632, т. 80).
99
По силата на кумулативно предвидените в член 15, параграф 3 от Директива 2006/123 условия съответните изисквания, първо, не трябва да дискриминират пряко или непряко на основата на националност на заинтересованите лица, или ако става въпрос за дружества, на основание местоположението на адреса им на управление. Второ, тези изисквания трябва да са обосновани от наложителна причина, свързана с обществения интерес (императивно съображение от обществен интерес). Трето, те трябва да са пропорционални, тоест да са в състояние да гарантират последователно и систематично постигане на преследваната цел, без да надхвърлят необходимото за нейното постигане, като се има предвид, че не трябва да съществуват други по-малко рестриктивни мерки, които да позволяват постигането на същия резултат (вж. в този смисъл решения от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 80, и от 7 ноември 2024 г., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, т. 79 и 84).
100
Що се отнася до ограниченията на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, гарантирани от членове 49 и 56 ДФЕС, съгласно постоянната съдебна практика тези ограничения са допустими само ако са обосновани от императивно съображение от общ интерес и спазват принципа на пропорционалност, което означава, че с тях може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото, постигането на преследваната цел (вж. в този смисъл решения от 18 юни 2019 г., Австрия/Германия, C‑591/17, EU:C:2019:504, т. 139 и цитираната съдебна практика, от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, стр. 65 и цитираната съдебна практика, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 64).
101
За да се определи дали дадено ограничение отговаря на условието за пропорционалност, държавата членка, която възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове ограничение на основна свобода или на основно право, е длъжна да представи пред националния съд всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че съответната мярка наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 62 и цитираната съдебна практика), като съображенията, на които може да се позовава тази държава членка, трябва да се придружават от анализ на пригодността и на необходимостта на тази мярка за постигане на тази цел, както и от точни доказателства в подкрепа на нейните доводи (вж. в този смисъл решение от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C‑147/21, EU:C:2023:31, т. 53 и цитираната съдебна практика).
102
От практиката на Съда обаче не може да се направи извод, че държавата членка е лишена от възможността да докаже, че дадена ограничителна мярка отговаря на тези изисквания единствено поради това че тази държава не е в състояние да представи изследвания, послужили като база за приемането на съответната правна уредба (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 63 и цитираната съдебна практика).
103
Всъщност националната юрисдикция трябва да провери обективно, с помощта на статистически данни или с други средства, дали представените от органите на съответната държава членка доказателства позволяват основателно да се приеме, че с избраните средства могат да бъдат осъществени преследваните цели и дали би било възможно целите да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки (вж. в този смисъл решение от 17 октомври 2024 г., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, т. 92 и цитираната съдебна практика).
104
В това отношение, що се отнася до възложените по силата на съответните национални мерки задължения на икономическите оператори, държавите членки са длъжни дори при наличието на свобода на преценка да основат своя избор на обективни критерии и да проверят при преценката на ограниченията, свързани с различните предвиждани мерки, дали преследваните с тези национални мерки цели могат да оправдаят наличието на негативни, дори тежки икономически последици за съответните икономически оператори (вж. по аналогия решения от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 59 и цитираната съдебна практика, и от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑626/18, EU:C:2020:1000, т. 98).
г)
По спазването на Хартата и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
105
Съгласно постоянната съдебна практика, когато държава членка твърди, че дадена мярка, която е приела и която ограничава основна свобода, гарантирана с Договора за функционирането на ЕС, е обоснована с признато от правото на Съюза императивно съображение от общ интерес, то тази мярка трябва да се приеме за прилагане на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата и следователно трябва да бъде в съответствие със закрепените в нея основни права (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 101 и цитираната съдебна практика). Същото важи и когато при прилагане на член 15, параграф 3, буква б) от Директива 2006/123 държава членка се позовава на наложителна причина, свързана с обществения интерес (императивно съображение от общ интерес), за да обоснове изискване по параграф 2 от същия член (вж. по аналогия решение от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование), C‑66/18, EU:C:2020:792, т. 214).
106
От това следва, че когато дадена национална правна уредба въвежда ограничение на свободата на установяване и/или на свободното предоставяне на услуги, съвместимостта на тази правна уредба с правото на Съюза и следователно обосноваността ѝ, трябва да се анализират не само от гледна точка на изключенията, предвидени в Директива 2006/123 и в практиката на Съда, но и от гледна точка на гарантираните от Хартата права и свободи (вж. в този смисъл решения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 66 и цитираната съдебна практика, и от 6 октомври 2021 г., ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ, C‑544/19, EU:C:2021:803, т. 89).
107
Изискването дадена мярка да е в съответствие с правата и свободите, гарантирани от Хартата, означава да се провери дали съответните национални разпоредби предвиждат ограничения на тези права и свободи, и ако това е така, дали тези ограничения са обосновани с оглед на изискванията по член 52, параграф 1 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 103).
108
В това отношение е важно да се припомни, че прогласената в член 16 от Хартата свобода на стопанска инициатива и гарантираното от член 17 от нея право на собственост не са абсолютни (вж. в този смисъл решение от 30 април 2024 г., Трейд експрес-Л и ДЕВНЯ ЦИМЕНТ, C‑395/22 и C‑428/22, EU:C:2024:374, т. 78 и цитираната съдебна практика), и в съответствие с член 52, параграф 1 от Хартата тяхното упражняване може да е обект на ограничения, при условие че тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на тази свобода и това право и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
109
В този контекст следва да се уточни, че цели от общ интерес като опазването на околната среда и на общественото здраве не могат да се преследват с национална мярка, без да се отчете фактът, че те трябва да бъдат съвместени с основните права и принципи, които се засягат от тази мярка, така както са закрепени в Договорите и в Хартата, като се постигне баланс между, от една страна, тези цели от общ интерес и от друга страна, разглежданите права и принципи, за да се гарантира, че причинените от посочената мярка неблагоприятни последици не са непропорционални на преследваните цели. Следователно възможността за обосноваване на ограничаването на гарантираните с членове 16 и 17 от Хартата права трябва да се прецени, като се измери тежестта на намесата, до която води подобно ограничаване, и като се провери дали значението на преследваните с това ограничаване цели от общ интерес е съразмерно с тази тежест (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2023 г., Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, т. 93 и цитираната съдебна практика).
110
Осен това, когато държава членка се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове правна уредба, която може да възпрепятства упражняването на правото на установяване и на свободно предоставяне на услуги, тази обосновка трябва да се преценява и с оглед на общите принципи на правото на Съюза, сред които са принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2017 г., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 44 и цитираната съдебна практика, и от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 60).
111
Различните мерки от разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя следва да се разгледат с оглед на посочените в преюдициалните въпроси разпоредби от правото на Съюза, като се вземат предвид всички гореизложени предварителни бележки.
2.
По условията за въвеждане на монопол върху дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя
112
Първата част от втория въпрос, както и третият, четвъртият и петият въпрос се отнасят най-напред до условията за въвеждане на монопол върху колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя.
а)
По ограниченията на свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги
113
Член 37, параграф 2 от ZVO-2 предвижда предоставяне на изключително право на една-единствена организация, на която е възложено да извършва тази дейност за дадена категория продукти, като по този начин се установява в полза на тази организация монополно положение върху посочената дейност.
114
За да се провери дали такава мярка попада в обхвата на член 15 от Директива 2006/123, следва да се припомни, че понятието „изискване“, съдържащо се в параграф 2 от този член, трябва да се тълкува в съответствие с член 4, точка 7 от тази директива, като отнасящо се по-специално до „всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка“ (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 77 и цитираната съдебна практика).
115
Освен това, според постоянната съдебна практика понятието „ограничение“ по смисъла на членове 49 и 56 ДФЕС се отнася до мерките, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване или свободното предоставяне на услуги, каквито са приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки (вж. в този смисъл решения от 29 март 2011 г., Комисия/Италия, C‑565/08, EU:C:2011:188, т. 45 и 46 и цитираната съдебна практика, и от 8 юни 2023 г., Fastweb и др. (Периодичност на фактуриране), C‑468/20, EU:C:2023:447, т. 81 и 82 и цитираната съдебна практика).
116
В това отношение следва да се приеме, че установяването в член 37, параграф 2 от ZVO-2 на монопол върху дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, след като така установеният монопол не представлява нито изискване, свързано с областите, обхванати от Директива 2005/36, нито изискване, предвидено в други актове на Съюза, е изискване, което запазва достъпа до дейността по предоставяне на разглежданата услуга само за определени доставчици поради специфичното естество на съответната дейност по смисъла на член 15, параграф 2, буква г) от Директива 2006/123. Всъщност от съдебната практика следва, че национална правна уредба, която чрез установяването на монопол запазва достъпа до дейност по предоставяне на услуги само за едно частноправно или публичноправно предприятие, представлява такова изискване (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 79).
117
От друга страна, що се отнася до свободното предоставяне на услуги, съгласно постоянната съдебна практика национална правна уредба като член 37, параграф 2 от ZVO-2, която за упражняването на стопанска дейност прилага режим на изключителни права в полза на един-единствен публичноправен или частноправен оператор, представлява ограничение на тази основна свобода (вж. в този смисъл решения от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 88 и цитираната съдебна практика, и от 2 март 2023 г., Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, т. 47).
б)
По обосноваването на съответните ограничения
118
Съгласно съдебната практика, цитирана в точки 98—110 от настоящото решение, следва да се провери дали тези ограничения все пак могат да са обосновани.
1) По условието за недискриминация
119
Относно условието за недискриминация следва да се отбележи, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя се прилага за всички производители, които пускат продукти на пазара в Словения, без да прави пряко или непряко разграничение в зависимост от тяхната националност, или ако става въпрос за дружества — местоположението на адреса им на управление. По-конкретно от член 34, параграфи 1, 4 и 6 от ZVO-2 следва, че производител, установен в държава членка, различна от Република Словения, който пуска на пазара продукти в последната държава членка, по принцип е обвързан от предвидените в този закон задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя.
2) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
120
От предоставената на Съда преписка е видно, че словенският законодател е приел разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя с цел да се съобрази с минималните изисквания в тази област, съдържащи се в член 8а от Директива 2008/98, както и с преследваните от последната цели в областта на околната среда. Словенското правителство твърди, че тази схема цели подобряване на системата за разширена отговорност на производителите и на системата за управление на отпадъците от продукти, за които се прилага тази разширена отговорност в Словения, по-специално като се намали обемът на отпадъците за третиране, което се вписва в преследването на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве. В това отношение посочената схема била отговор на неефективното управление на отпадъците при действието на ZVO-1, което се проявило в натрупване на отпадъци от опаковки при доставчиците на местни обществени услуги за събиране на битови отпадъци.
121
Такива цели представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес, които могат да обосноват ограничения на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги. Всъщност, от една страна, що се отнася до обосноваването на изискванията, попадащи в приложното поле на Директива 2006/123, член 4, точка 8 от тази директива определя понятието „наложителни причини, свързани с обществения интерес“ като основания, признати като такива в практиката на Съда, сред които са по-специално опазването на общественото здраве, на околната среда и на градската околна среда.
122
От друга страна, според постоянната съдебна практика опазването на околната среда съставлява императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничения на основните свободи (вж. в този смисъл решения от 14 декември 2004 г., Radlberger Getränkegesellschaft и S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, т. 75, и от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C‑147/21, EU:C:2023:31, т. 51). Същото се отнася и до целите за гарантиране на качеството на услугите и за опазване на общественото здраве (вж. в този смисъл решения от 19 май 2009 г., Комисия/Италия, C‑531/06, EU:C:2009:315, т. 51, и от 29 юли 2019 г., Комисия/Австрия (Строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари), C‑209/18, EU:C:2019:632, т. 89 и цитираната съдебна практика).
123
Доколкото словенското правителство се позовава и на целта за намаляване на разходите за управление на отпадъците, понесени от съответните производители, и по този начин основава доводите си на икономическата ефективност, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика целите от чисто икономическо естество не могат да представляват императивно съображение от общ интерес, което да обосновава ограничаването на основна свобода, гарантирана от Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 70 и цитираната съдебна практика). За сметка на това, Съдът е приел, че национална правна уредба може да представлява обосновано ограничение на основна свобода, когато е продиктувана от съображения с икономически характер, насочени към постигането на цел от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 22 октомври 2013 г., Essent и др., C‑105/12—C‑107/12, EU:C:2013:677, т. 52 и цитираната съдебна практика). Ето защо, дори да се приеме, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя е продиктувана от такива съображения за икономическа ефективност, те сами по себе си не могат да представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес), които могат да обосноват ограничение на гарантирана от правото на Съюза основна свобода, поради което в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да провери дали въпреки посочените съображения тази схема преследва целта за опазване на околната среда и на общественото здраве.
3) По условието за пропорционалност
124
Що се отнася до условието за пропорционалност, запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да прецени фактите в основата на спора по главното производство и да тълкува разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, трябва да провери дали последната отговаря на условията, припомнени в точки 98—103 от настоящото решение. Съдът обаче, от който се иска да предостави полезен отговор на тази юрисдикция, е компетентен да ѝ даде указания, изведени от преписката по делото в главното производство и от представените пред него писмени становища, като тези указания са от такова естество, че да позволят на посочената юрисдикция да се произнесе (вж. в този смисъл решения от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 72 и 73 и цитираната съдебна практика, и от 17 октомври 2024 г., FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, т. 93).
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
125
Що се отнася до годността на монопола върху дейността за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за всеки поток отпадъци, за които се прилага тази разширена отговорност, да постигне целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, от представените на Съда доказателства се установява, че този монопол е бил въведен с цел подобряване на достъпността, прозрачността и хомогенното определяне на таксите на системата за разширена отговорност на производителя, приложима за дадена категория продукти, и по-общо — на цялата съответна система за управление на отпадъците.
126
Макар по този начин да изглежда, че такава мярка по принцип може да постигне целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, съгласно цитираната в точки 99 и 100 от настоящото решение съдебната практика е необходимо също така тя да преследва тези цели последователно и систематично, което запитващата юрисдикция трябва да провери след обща преценка на обстоятелствата, свързани с приемането и прилагането на съответните национални разпоредби (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2018 г., Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, т. 64 и цитираната съдебна практика).
127
В случая Interzero и др. изтъкват в писмените си становища, че създаването на монопол в сектора за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, не представлява мярка, която може последователно преследва целта за опазване на околната среда, тъй като тази мярка можела да засегне целта за преход към кръгова икономика. Установяването на този монопол можело, от една страна, да разубеди съответните производители да разработват иновативни и по-ефективно функциониращи от екологична гледна точка кръгови решения, за да подобрят конкурентното си положение, а от друга страна, да възпрепятства предаването на знания и добри практики от други държави членки. В крайна сметка резултатът щял да бъде увеличаване на разходите за тези производители.
128
Безспорно е вярно, както следва от член 1 от Директива 2008/98, че схемите за разширена отговорност на производителя, въведени в съответствие с тази директива, трябва да се вписват в логиката на прехода към кръгова икономика и запазването на дългосрочната конкурентоспособност на Съюза. Въпреки това, в преписката, с която разполага Съдът, няма никакви данни, които да позволяват да се приеме, че положение, характеризиращо се с липсата на конкурентен пазар в областта на дейността по колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя — като това, което се създава вследствие от установяването на монополно положение за организацията, натоварена с колективното изпълнение на задълженията в тази област — в крайна сметка би застрашило ефективното управление на отпадъците, целено от държавата членка, въвелата посочения монопол.
129
Освен това е важно да се подчертае, че доколкото национална правна уредба, която установява монопол, представлява особено ограничаваща основните свободи мярка, тя трябва да се придружава от въвеждането на законодателна рамка, подходяща да гарантира, че притежателят на този монопол действително ще бъде в състояние да преследва последователно и систематично така определените цели посредством предлагане, което е количествено премерено и качествено планирано в зависимост от тези цели, и е предмет на строг контрол от страна на органите на публична власт (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2010 г., Stoß и др., C‑316/07, C‑358/07—C‑360/07, C‑409/07 и C‑410/07, EU:C:2010:504, т. 83). Така правото на Съюза може да изисква налагането на определени ограничения на притежателя на монопол (вж. в този смисъл решение от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 72), по-специално за да се избегне всякакъв риск от злоупотреба от негова страна, която би могла да засегне преследваните цели.
130
Запитващата юрисдикция е компетентна да провери дали разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя предвижда като цяло необходимите гаранции в това отношение.
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
131
Както следва от член 15, параграф 3, буква в) от Директива 2006/123 и от практиката на Съда, мерките, с които се ограничава основна свобода, могат да бъдат обосновани само ако преследваната цел не може да бъде постигната с мерки, които са също толкова ефективни, но по-малко ограничителни (вж. в този смисъл решения от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 81 и цитираната съдебна практика, и от 7 ноември 2024 г., Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, т. 83).
132
Що се отнася до избора на мерки, които могат да осъществят целите в областта на опазване на околната среда и на общественото здраве, важно е да се припомни, от една страна, че опазването на околната среда е една от основните цели на Съюза и има както многостранен, така и основополагащ характер (вж. в този смисъл решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 57 и цитираната съдебна практика). От друга страна, общественото здраве се нарежда, на първо място, сред ценностите и интересите, защитавани от Договора за функционирането на ЕС, и държавите членки следва да решат в каква степен възнамеряват да осигурят защитата на общественото здраве и по какъв начин трябва да бъде постигната посочената степен. За тази цел държавите членки разполагат със свобода на преценка да определят мерките, които могат да доведат до конкретни резултати, в зависимост от националните особености и значението, което придават на постигането на по-специфични законни цели с оглед на правото на Съюза, като например изграждането на качествена, балансирана и достъпна за всички система за управление на отпадъците (вж. в този смисъл решения от 28 септември 2006 г., Ahokainen и Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, т. 32, и от 12 ноември 2015 г., Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, т. 118).
133
Следователно по принцип държавите членки са свободни да установяват целите на своята политика в областта на управлението на отпадъците, и когато се налага, да определят с точност търсеното равнище на защита на околната среда и на общественото здраве, при спазване на изискванията, въведени по-конкретно от Директива 2008/98 и релевантните секторни разпоредби от правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 47 и цитираната съдебна практика).
134
Следователно държава членка, която се стреми да осигури особено високо равнище на защита на околната среда и на общественото здраве, може да има основание да счита, че само предоставянето на изключителни права на една-единствена организация, контролирана стриктно от публичните власти, може да позволи да се преследват тези цели по достатъчно ефикасен начин (вж. по аналогия решения от 8 септември 2010 г., Stoß и др., C‑316/07, C‑358/07—C‑360/07, C‑409/07 и C‑410/07, EU:C:2010:504, т. 81, и от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 48).
135
В случая жалбоподателите в главното производство считат, че преследваните от словенския законодател цели биха могли да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, а именно като се поставят условия относно качеството на услугите и размера на разходите, които организацията, натоварена с колективното изпълнение на задълженията в областта на разширената отговорност на производителя, може начисли на съответните производители, и като се създаде независима агенция, която да упражнява контрол върху съответната схема за разширена отговорност на производителя.
136
В това отношение Съдът е постановил, че въпросът дали за постигане на преследваните цели би било за предпочитане, вместо да се предостави изключително право за експлоатация на една организация, притежаваща разрешение, да се приеме правна уредба, с която на съответните икономически оператори се поставят необходимите изисквания, по принцип попада в обхвата на свободата на преценка на държавите членки, стига обаче направеният избор да не е несъразмерен с оглед на преследваната цел (вж. в този смисъл решение от 21 септември 1999 г., Läärä и др., C‑124/97, EU:C:1999:435, т. 39).
137
Така запитващата юрисдикция трябва да провери дали като е приел разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя целта на словенския законодател наистина е била да се осигури особено високо равнище на защита на околната среда и на общественото здраве, и дали в светлината на това желано равнище на защита въвеждането на монопол върху дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, действително може да се счита за необходимо (вж. по аналогия решение от 15 септември 2011 г., Dickinger и Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, т. 54).
138
Що се отнася до въпроса за пропорционалния характер в тесен смисъл на разглежданите мерки, както следва от точка 104 от настоящото решение, запитващата юрисдикция ще трябва да провери и дали тези мерки не са непропорционални спрямо преследваните цели за опазване на околната среда и на общественото здраве. В този контекст тази юрисдикция ще може да вземе предвид по-специално проблемите при функционирането, които, както е видно от акта за преюдициално запитване, са били характерни за предвидената в ZVO-1 схема за разширена отговорност на производителя, и не са позволявали да се гарантира ефективно управление на отпадъците. Тя ще може също да вземе предвид доводите на словенското правителство, че разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя позволява на държавата да гарантира прозрачното функциониране на единствената организация и да предотврати нарушенията на конкуренцията на пазара на управлението на отпадъци, и се оказва по-икономична и по-проста за производителите, като по този начин допринася за по-добър контрол на качеството на управление на отпадъците.
4) По спазването на членове 16 и 17 от Хартата и на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
139
В съответствие със съдебната практика, цитирана в точки 105—110 от настоящото решение, остава да се разгледа въвеждането на монопол върху дейността за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, чрез разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, с оглед на гарантираните от Хартата основни права, в случая на членове 16 и 17 от нея, както и с оглед на основните принципи от правото на Съюза.
140
На първо място, що се отнася до член 16 от Хартата, той гласи, че свободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики. Закрилата, която посоченият член дава, включва по-специално свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност и свободата на договаряне (вж. в този смисъл решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 42, и от 30 април 2024 г., Трейд Експрес-Л и ДЕВНЯ ЦИМЕНТ, C‑395/22 и C‑428/22, EU:C:2024:374, т. 76).
141
Като се има предвид текстът на този член 16, който предвижда, че свободата на стопанска инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики и който се различава по това от текста на останалите основни свободи, прогласени в дял II от Хартата, като същевременно е близък до текста на някои разпоредби от дял IV от нея, посочената свобода може да бъде предмет на многобройни видове намеса на публичната власт, които са в състояние да въведат, в общия интерес, ограничения за упражняването на стопанската дейност. Това обстоятелство намира отражение преди всичко в начина, по който следва да се подложи на преценка правната уредба на Съюза, както и националните законодателства и практики с оглед на принципа на пропорционалност по силата на член 52, параграф 1 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2021 г., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, т. 81 и 82 и съдебната практика).
142
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че доколкото разглежданите в главното производство разпоредби на схемата за разширена отговорност на производителя, с която се въвежда монопол върху дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, представляват — както е констатирано в точка 116 от настоящото решение — ограничаване на свободата на установяване, те представляват по принцип и ограничаване на упражняването на свободата на стопанска инициатива на съответните оператори, закрепена в член 16 от Хартата (вж. в този смисъл решение от 8 май 2019 г., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, т. 65).
143
Второ, съгласно член 17, параграф 1 от Хартата всеки има право да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, да го ползва, да се разпорежда с него и да го завещава и никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. Ползването на имуществото може да бъде уредено със закон до степен, необходима за общия интерес.
144
Член 17, параграф 1 от Хартата съдържа три отделни норми. Първата, която се съдържа в първото изречение от тази разпоредба и има общ характер, конкретизира принципа на зачитане на правото на собственост. Втората, която се съдържа във второто изречение от споменатата разпоредба, се отнася до лишаването от собственост и го подчинява на определени условия. Що се отнася до третата, която се съдържа в третото изречение от същата разпоредба, тя признава на държавите членки правомощието да регламентират ползването на имуществото до степен, необходима за общия интерес. Тези норми обаче не са лишени от връзка помежду си. Всъщност втората и третата норма се отнасят до конкретни примери за засягане на правото на собственост и трябва да се тълкуват в светлината на принципа, залегнал в първата норма (вж. в този смисъл решения от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 81 и цитираната съдебна практика, и от 4 октомври 2024 г., Aeris Invest/Комисия и ЕСП, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, т. 214).
145
Предоставяната с член 17, параграф 1 от Хартата защита се отнася до права с имуществена стойност, от които от гледна точка на съответния правен ред възниква едно признато правно положение, което позволява самостоятелното упражняване на тези права от и в полза на техния носител (решения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 69 и цитираната съдебна практика, и от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др., C‑83/20, EU:C:2022:346, т. 39).
146
В това отношение, видно от практиката на Европейския съд по правата на човека относно член 1 от Допълнителен протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписан в Париж на 20 март 1952 г. — практика, която следва да се взема под внимание по силата на член 52, параграф 3 от Хартата за целите на тълкуването на член 17 от нея, като минимален праг на закрила (вж. в този смисъл решения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 72 и цитираната съдебна практика, и от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 80) — интересите, свързани с използването на лицензия, представляват имуществени интереси, които се ползват от предоставената с този член 1 закрила (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ, 7 юни 2012 г., Centro Europa 7 S.r.l. и Di Stefano с/у Италия, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, § 178). Следователно отнемането ex lege на разрешение, което позволява на неговия притежател да упражнява дадена стопанска дейност, се разглежда като ограничение на гарантираното от този член право на собственост, което в качеството си на мярка за регламентиране на ползването на имущество попада в обхвата на втората алинея от посочения член (вж. в този смисъл решения на ЕСПЧ от 13 януари 2015 г., Vékony с/у Унгария, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 29 и 30, и и от 5 април 2022 г., NIT S.R. L. с/у Република Молдова, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, § 235 и 236).
147
Освен това отново съгласно посочената съдебна практика намеса по законодателен път в съществуващи договорни вземания също може да представлява мярка за регламентиране на ползването на имущество, и следователно — ограничение на правото на собственост (вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 20 юли 2004 г., Bäck с/у Финландия, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, § 57 и 68).
148
В случая от предоставените на Съда доказателства е видно — освен ако запитващата юрисдикция не установи друго — че въвеждането с разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя на монопол в полза на единствената организация води както до отнемането ex lege на екологичните разрешения и на решенията за одобряване на съществуващите общи планове, издадени на операторите по ZVO-1 за целите на упражняване на дейността за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, така и до прекратяването ex lege на всички сключени договори между тези оператори и производителите, и доставчиците на услуги за управление на отпадъците. Такива последици могат да се разглеждат като ограничение на упражняването на правото на собственост, което попада в обхвата на правната уредба на ползването на имуществото по смисъла на член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата.
149
Що се отнася до обосноваването на такива ограничения на свободата и правото, предвидени в членове 16 и 17 от Хартата, първо, безспорно е, че тези ограничения, които са свързани с въвеждането на монопол и с преходните правила, предвидени от словенския законодател в този контекст, се съдържат в разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, както е въведена със ZVO-2.
150
Второ, посочените ограничения зачитат основното съдържание на членове 16 и 17 от Хартата. Всъщност, що се отнася, от една страна, до условието за зачитане на основното съдържание на свободата на стопанската инициатива, следва да се отбележи, че въвеждането на монопол върху дадена стопанска дейност в ущърб на съществуващите оператори, не възпрепятства всякаква предприемаческа дейност на тези оператори като такава, още повече че първичното право изрично позволява предоставянето на изключителни права на един или няколко публичноправни или частноправни оператори за дадена стопанска дейност и условията за въвеждане на монопол върху дадена дейност вследствие от предоставянето на такива права трябва да се преценяват, както следва от точка 141 от настоящото решение, в рамките на проверката на пропорционалността на такава мярка.
151
От друга страна, при положение че, както бе констатирано в точка 148 от настоящото решение, тази мярка попада в обхвата на правната уредба относно ползването на имущество по смисъла на член 17, параграф 1, трето изречение от Хартата, тя не може да засегне основното съдържание на правото на собственост (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2024 г., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, т. 88 и цитираната съдебна практика).
152
Трето, както е констатирано в точка 120 от настоящото решение, същите ограничения имат за цел да гарантират ефективно функционираща система за управление на отпадъците и следователно постигането на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, така че те действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес.
153
Четвърто, що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, от точки 125—136 от настоящото решение е видно, че такива ограничения сами по себе си се явяват годни да постигнат преследваните и необходими в това отношение цели. Въпреки това, в контекста на законодателно изменение спазването на основните права на засегнатите от това изменение икономически оператори изисква също националният законодател да въведе подходящи мерки за защита на тези оператори срещу мерки, които предвид тяхното специфично положение им налагат прекомерна тежест (вж. в този смисъл решения на ЕСПЧ от 13 януари 2015 г., Vékony с/у Унгария, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, § 34 и 35, от 16 октомври 2018 г., Könyv-Tár Kft и др. с/у Унгария, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, § 48 и 50).
154
От практиката на Съда във връзка с принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания също следва, че в контекста на законодателно изменение националният законодател трябва да отчита специфичното положение на засегнатите от изменението икономически оператори и да предвижда при необходимост адаптиране към прилагането на новите норми (вж. в този смисъл решения от 7 юни 2005 г., VEMW и др., C‑17/03, EU:C:2005:362, т. 81, и от 17 декември 2015 г., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, т. 48).
155
В това отношение Съдът е постановил, че икономически оператор, който е направил скъпо струващи инвестиции, за да се съобрази с предишния режим, приет от националния законодател, може да бъде значително засегнат от предсрочно премахване на този режим, още повече ако същото е внезапно и непредвидимо, без да му оставя възможност да се адаптира към новата законодателна уредба (решения от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 87 и цитираната съдебна практика, и от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 64).
156
Така националният законодател следва да предвиди достатъчно дълъг преходен период, за да позволи на икономическите оператори да се адаптират към засягащите ги изменения, или система за разумно компенсиране на претърпените от тях вреди (вж. в този смисъл решения от 14 декември 2004 г., Radlberger Getränkegesellschaft и S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, т. 81, от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 85 и цитираната съдебна практика, и от 20 декември 2017 г., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 48). Ако е необходимо, не е изключено тези две мерки да се изискват кумулативно, за да се избегне всякаква прекомерна тежест за тези оператори.
157
В случая запитващата юрисдикция посочва, от една страна, че преходните разпоредби на ZVO-2, съдържащи се в член 275 от него, не определят конкретен срок, след изтичането на който се прекратяват разрешенията на операторите по ZVO-1, както и сключените от тях договори с производителите и доставчиците на услуги по управление на отпадъците. Всъщност този срок е свързан със съобщаването от страна на единствената организация на факта, че е започнала да изпълнява колективно задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, както и с приемането на декларативно решение от компетентното министерство. От друга страна, разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя не предвижда никакъв механизъм за компенсиране на операторите по ZVO-1.
158
Запитващата юрисдикция трябва да провери дали при обстоятелствата в конкретния случай разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя може да представлява прекомерна тежест за операторите по ZVO-1. За тази цел тя трябва да вземе предвид всички относими данни, които следват по-специално от съдържанието, структурата и целта на съответното законодателство (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 65 и цитираната съдебна практика), както и да провери дали един предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси (вж. в този смисъл решения от 15 април 2021 г., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) и др., C‑798/18 и C‑799/18, EU:C:2021:280, т. 42, и от 22 септември 2022 г., Admiral Gaming Network и др., C‑475/20—C‑482/20, EU:C:2022:714, т. 62).
159
В това отношение следва да се вземат предвид всички обстоятелства, които характеризират индивидуалното положение на засегнатите оператори по ZVO-1, като например фактът, че разрешенията, от които се ползват, са били издадени за неопределен срок, както и всички обстоятелства, свързани с приемането на разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя. Всъщност, изглежда, че преди приемането на ZVO-2 словенският законодател се е намесил два пъти, за да измени предвидената дотогава в ZVO-1 схема за разширена отговорност на производителя, като по-специално, считано от 1 януари 2021 г. е изменил тази схема за разширена отговорност, премахвайки изключението от прилагането на посочената схема, приложимо дотогава за производителите, които пускат на пазара по-малко от 15 тона опаковки годишно.
160
С оглед на гореизложеното следва да се констатира, че при спазване на принципа на пропорционалност, членове 8 и 8а от Директива 2008/98, член 15 от Директива 2006/123, членове 49 и 56 ДФЕС, членове 16 и 17 от Хартата, и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, допускат национална правна уредба, която установява монополно положение чрез създаването на организация, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя и която разполага с изключителното право да упражнява тази дейност за дадена категория продукти, като същевременно предвижда както отнемането ex lege на разрешенията, позволили на икономическите оператори да упражняват посочената дейност до този момент, така и прекратяването ex lege на всички договори, сключени от тези оператори при упражняването на същата дейност, но при условие че тази правна уредба, от една страна, е придружена от въвеждането на законодателна рамка, подходяща да гарантира, че притежателят на този монопол действително ще бъде в състояние да преследва последователно и систематично целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, които си поставя съответната държава членка, посредством предлагане, което е количествено премерено и качествено планирано в зависимост от тези цели и е предмет на строг контрол от страна на органите на публична власт, и от друга страна, предвижда адаптиране към прилагането на новите правила, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните икономически оператори, по-специално достатъчно дълъг преходен период, който да им позволи да се адаптират към измененията, или система за разумно компенсиране на претърпените от тях вреди.
3.
По мерките, наложени на притежателя на монопола и на лицата, които притежават дялово участие в него
161
По-нататък с втората част от втория въпрос и с шестия, седмия, осмия и деветия въпрос запитващата юрисдикция поставя въпроси относно определен брой мерки, наложени на организацията —притежател на монопола за изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, както и на лицата, които притежават дялово участие в тази организация.
а)
По ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги
162
На първо място, с втората част от втория въпрос запитващата юрисдикция поставя въпрос за изискването по член 38, параграф 1 от ZVO-2, според което единствената организация е длъжна да упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, с нестопанска цел.
163
В това отношение следва да се отбележи, че такова задължение може да се квалифицира като изискване, налагащо на доставчика да се сдобие със специфична правноорганизационна форма по смисъла на член 15, параграф 2, буква б) от Директива 2006/123, при условие че националното право действително предвижда специфична правноорганизационна форма за субектите с нестопанска цел. Всъщност Съдът е постановил, че с оглед на съображение 73 от тази директива, последната разпоредба има предвид по-специално изискването доставчикът на услуга да бъде учреден като образувание с нестопанска цел (вж. в този смисъл решения от 23 февруари 2016 г., Комисия/Унгария, C‑179/14, EU:C:2016:108, т. 62, и от 26 юни 2019 г., Комисия/Гърция, C‑729/17, EU:C:2019:534, т. 60).
164
На второ място, що се отнася до националната правна уредба, посочена в шестия преюдициален въпрос, член 38, параграф 4 от ZVO-2 въвежда за производителите на продукти, за които се прилагат задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, задължението да учредят една-единствена организация, която да упражнява дейността по колективно изпълнение на техните задължения, произтичащи от разширената отговорност, и да притежават дялово участие в нея. Освен това тези производители не могат да са лица, които извършват дейност по събиране и третиране на отпадъците от тези продукти.
165
От една страна, задължението за някои производители да създадат организация, на която е възложено колективното изпълнение на техните задължения, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за съответната категория отпадъци, с което е неразривно свързано и задължението да имат дялово участие в нея, не попада в нито една от категориите изисквания, изброени в член 15, параграф 2 от Директива 2006/123.
166
Тъй като, както следва от точки 96 и 97 от настоящото решение, това изискване следва да се преценява с оглед на първичното право, важно е да се припомни, че когато национална мярка е свързана едновременно със свободата на установяване и със свободното предоставяне на услуги, по принцип Съдът я разглежда с оглед само на една от тях, ако предвид обстоятелствата в конкретния случай се окаже, че другата свобода е напълно второстепенна по отношение на първата и може да се свърже с нея. За да се определи първостепенната основна свобода, трябва да се вземе предвид целта на съответната правна уредба (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 50 и 51 и цитираната съдебна практика).
167
За да се разграничат съответните приложни полета на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, трябва да се определи дали икономическият оператор е установен в държавата членка, в която предлага разгледаната услуга. В това отношение понятието „установяване“ включва действителното упражняване на икономическа дейност посредством трайно поместване на дейността в приемащата държава членка за неопределен срок (вж. в този смисъл решения от 22 ноември 2018 г., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, т. 34 и 35, и от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C‑541/20—C‑555/20, EU:C:2024:818, т. 364 и цитираната съдебна практика).
168
За разлика от това, „предоставяне на услуги“ по смисъла на член 56 ДФЕС е всяко предоставяне на услуги, което не се осъществява трайно и продължително от място на стопанска дейност в държавата членка по местоназначението (решения от 7 септември 2022 г., Cilevičs и др., C‑391/20, EU:C:2022:638, т. 53 и цитираната съдебна практика, и от 21 декември 2023 г., European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, т. 245).
169
В случая член 38, параграфи 4 и 5 от ZVO-2 налага специфични задължения на някои производители на продукти, за които се прилага разширена отговорност на производителя, поради особеното значение на обема на тяхната стопанска дейност за словенския пазар. В това отношение следва да се приеме, че икономическите дейности, упражнявани от производители с такова значение за националния пазар, по принцип се осъществяват трайно и продължително от място на стопанска дейност в съответната държава членка. Следователно — освен ако запитващата юрисдикция не установи друго при проверката на положението на съответните производители — тази разпоредба преобладаващо попада в обхвата на свободата на установяване.
170
Макар обаче гражданите на други държави членки, които могат да попаднат в обхвата на посочената разпоредба, да не са възпрепятствани да се установят на словенска територия, за да извършват стопанска дейност, евентуалното задължение за учредяване на установено в Словения образование, натоварено да упражнява дейността по колективно изпълнение на задълженията им, произтичащи от разширената отговорност на производителя, както и задължението за притежаване на дялово участие в единствената организация, могат да доведат до административни и финансови тежести, които се добавят към тези, свързани с упражняването на собствената им стопанска дейност.
171
Следователно разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя може да направи по-малко привлекателно за гражданите на други държави членки установяването им в съответната държава членка, поради което представлява ограничение на свободата на установяване, гарантирана в член 49 ДФЕС.
172
От друга страна, условието само производители да могат да притежават дялово участие в единствената организация е изискване, свързано с притежаването на акции или дялове в дадена компания по смисъла на член 15, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123. Всъщност тази разпоредба се отнася до всяко изискване, свързано със състава на съответния субект или с качеството на притежателите на неговия капитал (вж. в този смисъл решения от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 77, от 26 юни 2019 г., Комисия/Гърция, C‑729/17, EU:C:2019:534, т. 63, и от 29 юли 2019 г., Комисия/Австрия (Строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари), C‑209/18, EU:C:2019:632, т. 84).
173
На трето място, що се отнася до националната правна уредба, за която се отнасят седмият, осмият и деветият въпрос, член 38, параграфи 6—9 от ZVO-2 предвижда, от една страна, забрана за производителите, които притежават дялово участие в единствената организация, да упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци, и от друга страна, забрана за капиталови връзки или родствени връзки между, от една страна, тази организация, членовете на нейния управителен орган и производителите, притежаващи дялово участие в посочената организация, и от друга страна, лицата, които осъществяват дейност по събиране и третиране на отпадъци, както и лицата с право на глас в управителния или надзорния орган на същата организация.
174
С оглед на определението, припомнено в точка 172 от настоящото решение, което се отнася до всяко изискване, свързано със състава на съответния субект или качеството на притежателите на неговия капитал, следва да се приеме, че такава правна уредба представлява изискване, свързано с притежаването на акции или дялове в дадена компания, по смисъла на член 15, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123.
б)
По обосноваването на съответните ограничения
175
В съответствие със съдебната практика, цитирана в точки 98—110 от настоящото решение, следва да се провери дали тези ограничения все пак могат да бъдат обосновани.
1) По условието за недискриминация
176
Както бе отбелязано в точка 119 от настоящото решение, разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя се прилага за всички производители, които пускат продукти на пазара в Словения, без да прави пряко или непряко разграничение в зависимост от тяхната националност, или ако става въпрос за дружества — от местоположението на адреса им на управление. Следователно аспектите на тази схема, посочени в точки 162—174 от настоящото решение, нямат пряко или непряко дискриминационен характер.
2) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
177
Както е видно от преписката, с която разполага Съдът, всички изисквания, наложени на единствената организация и на производителите, които притежават дялово участие в нея, имат за цел да се засили оперативната отговорност на производителите в рамките на схемите за разширена отговорност на производителя, да се гарантират процесуалните условия за монополното предоставяне на услугите по колективно изпълнение на задълженията в тази област, и да се предотвратят конфликти на интереси между съответните оператори. Така в по-общ план тези изисквания служат за повишаване на ефективността на системата за управление на отпадъците от продукти, за които се прилага разширена отговорност на производителя в Словения, като се отстранят проблемите при управлението на отпадъците, констатирани при действието на ZVO-1. Такива цели обаче се вписват в преследването на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, които, както следва от точки 120—122 от настоящото решение, представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес, които могат да обосноват ограничения на свободното предоставяне на услуги.
178
Доколкото словенското правителство се позовава и на целта за намаляване на разходите, наложени на производителите и така обосновава доводите си на икономическата ефективност, запитващата юрисдикция следва да провери, както е припомнено в точка 123 от настоящото решение, дали в крайна сметка съответните ограничения преследват целта за опазване на околната среда и на общественото здраве.
3) По условието за пропорционалност
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
179
Що се отнася, първо, до изискването единствената организация да упражнява дейността си с нестопанска цел, нищо в преписката, с която разполага Съдът, не навежда на мисълта, че такава мярка не е в състояние да гарантира ефективно функционираща система за управление на отпадъците, и следователно постигането на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, преследвани от словенския законодател. Както твърди словенското правителство, изискването дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, да се упражнява с нестопанска цел, може да гарантира, че разходите за такава услуга ще бъдат начислени на производителите, като се вземат предвид само действителните разходи за изпълнение на тези задължения, тъй като тези разходи са определени в зависимост от това дали съответният продукт е траен, дали подлежи на поправяне, на повторна употреба и на рециклиране. Такава мярка се вписва по-конкретно в спазването на принципа „замърсителят плаща“, закрепен в правото на Съюза, както е припомнено в точка 81 от настоящото решение.
180
Второ, що се отнася до мерките, свързани със създаването на организацията, натоварена с колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и с притежаването на дялово участие в нея, важно е да се припомни, че — както следва от определението в член 3, точка 21 от Директива 2008/98 — целта на схемите за разширена отговорност на производителя, въведени съгласно членове 8 и 8а от тази директива, е да гарантират, че производителите на продукти, за които се прилагат задължения за разширена отговорност, носят не само финансовата отговорност за управлението на отпадъците от тези продукти, но и евентуално оперативната отговорност за тази дейност.
181
Както задължението за производителите, за които се прилагат задължения, произтичащи от разширената отговорност и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага разширена отговорност на производителя, да създадат организация, упражняваща дейност по колективно изпълнение на техните задължения в тази област и да притежават дялово участие в нея, така и задължението за притежателите на дялово участие в тази организация да са производители, се вписват пряко в тази цел и поради това се явяват годни да гарантират постигането на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве. Това важи в още по-голяма степен, тъй като тези правила фактически позволяват производителите, които имат най-голям дял от съответния пазар, задължително да носят не само финансова, но и оперативна отговорност за управлението на отпадъците като етап от жизнения цикъл на даден продукт след превръщането му в отпадък.
182
Трето, що се отнася до правилата относно забраната за вертикални връзки между организациите, на които е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, притежателите на дялово участие в тях, управителните органи на тези организации и доставчиците на услуги по управление на отпадъците, от съображение 22 от Директива 2018/851 е видно, че минималните изисквания, предвидени в член 8а от Директива 2008/98, имат за цел по-специално да се осигурят еднакви условия за конкуренция и да се ограничи рискът от конфликти на интереси между посочените организации и организациите за управление на отпадъците, с които първите имат договорни отношения.
183
Доколкото тези правила имат за цел да предотвратят конфликти на интереси в отношенията между различните оператори, участващи в разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, и — както отбелязва по същество генералният адвокат в точка 76 от заключението си — така намаляват риска при възлагането на обществени поръчки за доставка на услуги по управление на отпадъци от организацията, натоварена с колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, да бъдат избрани все пак оференти, които не отговарят на икономическите или екологичните изисквания въз основа на ирелевантни съображения, този аспект на разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя също се явява подходящ да гарантира постигането на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве.
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
184
Що се отнася, първо, до изискването единствената организация да упражнява дейността си с нестопанска цел, словенското правителство твърди, че стимулът за реализиране на печалба, произтичащ от ZVO-1, е възпрепятствал постигането на целта за адекватна защита на околната среда. При всички положения запитващата юрисдикция трябва да провери дали словенският законодател е разполагал с по-малко ограничителни мерки, които биха му позволили да постигне също толкова ефективно преследваните цели.
185
Що се отнася до пропорционалността на разглежданите мерки в тесен смисъл, както следва от точка 104 от настоящото решение, запитващата юрисдикция ще трябва също да провери дали тези мерки не са непропорционални на преследваните цели за опазване на околната среда и на общественото здраве. В този контекст тази юрисдикция може да вземе предвид по-специално проблемите при функционирането, които, както е видно от преюдициалното запитване, са били характерни за схемата за разширена отговорност на производителя, предвидена в ZVO-1, и са компрометирали ефективното управление на отпадъците.
186
Второ, що се отнася до мерките, свързани със създаването на организацията, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, и с притежаването на дялово участие в нея, словенското правителство отбелязва, че тези мерки целят да гарантират, че за всяка категория продукти, за които се прилага разширена отговорност на производителя, може да се създаде само една-единствена организация. Освен това словенското правителство изтъква, че посочените мерки имат за цел да отстранят недостатъците, установени при действието на ZVO-1, що се отнася до организационните връзки между производителите и организациите, на които е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, както и да увеличат максимално влиянието на производителите върху функционирането на тази организация. Това засилено влияние върху управлението, ръководството и самоконтрола на организацията правело производителите по-отговорни, тъй като тази организация осигурява от тяхно име и за тяхна сметка адекватното управление на отпадъците от продуктите, за които се прилага разширена отговорност на производителя.
187
В това отношение следва да се изтъкне, че тези мерки целят да позволят създаването на организацията, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, от производителите, които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на съответния продукт. Така тези мерки са в състояние да увеличат отговорността на тези производители и следователно да направят по-ефективно функционирането на схемите за разширена отговорност на производителя, въведени със ZVO-2.
188
Освен това, предвид свободата на преценка, с която разполагат държавите членки при избора на мерки за постигане на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, за да гарантират особено високо равнище на защита, националният законодател по принцип може да приеме, че е налице риск, ако икономически оператори, които не са производители, осъществяващи дейност на съответния пазар, могат да упражняват влияние върху управлението на организацията, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, тези оператори да приемат управленски решения, които могат да засегнат преследваните от тази организация цели (вж. по аналогия решение от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 82).
189
Трето, що се отнася до правилата относно забраната за вертикални връзки между организациите, на които е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, притежателите на дялово участие в тези организации и доставчиците на услуги по управление на отпадъците, словенското правителство твърди, че тези правила са необходими, за да се гарантира конкуренцията в сектора на управление на отпадъците. По-конкретно създаването на една-единствена организация за един и същ вид продукти би могло да доведе до концентриране на търсенето за някои услуги, което би предоставило на тази организация такива възможности за водене на преговори, че тя би могла да наруши икономическото и конкурентното равновесие на пазара на управление на отпадъци. Правилата относно забраната за вертикални връзки имали за цел също да намалят конфликтите на интереси между организациите за изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, от името на производителите и доставчиците на услуги по управление на отпадъците, с които организациите сключват договори.
190
Запитващата юрисдикция следва да провери дали словенският законодател е имал възможността да приеме мерки, които макар да са по-малко ограничителни, биха позволили да се постигнат също толкова ефективно преследваните цели, като се има предвид, че запазването на еднакви условия на конкуренция в сектора на управление на отпадъците, както и доброто функциониране на този пазар, са от особено значение в контекста на прилагане на членове 8 и 8а от Директива 2008/98. В това отношение тази юрисдикция трябва да вземе предвид свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, с оглед на точка 134 от настоящото решение, при избора на мерки, с които могат да се постигнат посочените цели.
4) По спазването на член 16 от Хартата
191
В съответствие с припомнената в точки 105—110 от настоящото решение съдебна практика следва да се провери и дали разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя е съвместима с основните права, гарантирани от Хартата, в случая — със свободата на стопанска инициатива, гарантирана в член 16 от нея.
192
По същите съображения като изложените в точки 179—190 от настоящото решение, в преписката, с която разполага Съдът, няма никакви данни, които да показват, че ограниченията на свободата на стопанска инициатива не могат да бъдат обосновани в съответствие с изискванията, предвидени в член 52, параграф 1 от Хартата.
193
Предвид гореизложеното следва да се заключи, че при условие че е спазен принципът на пропорционалност, членове 8 и 8а от Директива 2008/98, член 15 от Директива 2006/123, член 49 ДФЕС и член 16 от Хартата допускат национална правна уредба, която:
–
задължава организацията, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя и която притежава изключително право, да упражнява дейността си с нестопанска цел;
–
предвижда задължение за производителите, за които се прилагат задължения за разширена отговорност на производителя и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, да създадат такава организация и да притежават дялово участие в нея;
–
предвижда задължение за притежателите на дялово участие в тази организация да бъдат производители на съответния пазар;
–
предвижда забрана за тези производители да упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци и забрана за капиталови връзки или родствени връзки между, от една страна, посочената организация, членовете на управителния ѝ орган и производителите, притежаващи дялово участие в нея, и от друга страна лицата, които извършват събирането и третирането на отпадъците, както и лицата, които имат право на глас в управителния или надзорния орган на същата организация.
4.
По мерките, наложени на производителите, които искат да получат достъп до националния пазар
194
Накрая, с десетия въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали е съвместимо с членове 49 и 56 ДФЕС и с член 16 от Хартата задължителното сключване на договор с единствената организация за целите на колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, което е наложено на производителите на продукти за домашна употреба, които желаят да навлязат на словенския пазар.
а)
По ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги
195
Що се отнася до правната уредба, за която се отнася десетият въпрос, член 35, параграф 3 от ZVO-2 предвижда, че производителят по принцип може да изпълнява индивидуално задълженията си, произтичащи от разширената отговорност на производителя, освен ако продуктите, които пуска на словенския пазар, са предназначени за домашна употреба. Освен това член 37, параграфи 3 и 4 от ZVO-2 налага на производителите, които по този начин са длъжни да изпълняват колективно задълженията си, произтичащи от разширената отговорност на производителя, да сключат за тази цел договор с единствената организация. Както става ясно от акта за преюдициално запитване, отказът да се сключи такъв договор се наказва с глоба.
196
Такива разпоредби могат да попаднат в обхвата както на свободата на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги, в зависимост от това дали съответният икономически оператор упражнява дейността си в Словения посредством трайно поместване на дейността, по смисъла на съдебната практика, припомнена в точки 167 и 168 от настоящото решение.
197
Що се отнася до въпроса дали задължителното сключване на договор с конкретен доставчик представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, следва да се припомни, от една страна, че както е посочено в точка 51 от настоящото решение, Директива 2008/98 по принцип позволява на производителите на продукти, за които се прилагат схеми за разширена отговорност на производителя, да изпълняват произтичащите от тях задължения индивидуално или колективно. Когато държава членка избере задължително колективно изпълнение за дадена категория продукти, адаптациите, които съответните производители трябва да направят, за да изпълнят такова изискване, могат да доведат до допълнителни административни и финансови тежести, които са в състояние да направят по-малко привлекателен достъпа до словенския пазар. Това важи с още по-голяма степен, тъй като съответната правна уредба се прилага и за производителите, които предоставят инцидентно услуги на словенския пазар, и неспазването на това изискване води до имуществена санкция.
198
От друга страна, Съдът е постановил, че задължението за сключване на договор, наложено на икономически оператори, установени в друга държава членка, може да представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, когато намалява възможностите на съответните оператори да конкурират ефикасно операторите, които вече са установени в тази държава (вж. в този смисъл решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия, C‑518/06, EU:C:2009:270, т. 70). Така от практиката на Съда следва, че ограничение на свободното предоставяне на услуги може да е следствие от национални разпоредби, според които условията за достъп на оператор до съответния пазар и условията за упражняване на стопанската дейност на този оператор зависят от пряка или непряка намеса на конкурентни оператори, които вече са установени на съответния национален пазар, което поражда риск от предоставяне на конкурентни предимства на последните (вж. в този смисъл решения от 15 януари 2002 г., Комисия/Италия, C‑439/99, EU:C:2002:14, т. 39, и от 1 юли 2008 г., MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, т. 38 и 51).
199
В случая член 38, параграф 10 от ZVO-2 предвижда, че единствената организация има надзорен орган за съответната схема за разширена отговорност на производителя, който е съставен от трима представители на производителите, притежаващи дялово участие в тази организация, трима представители на производителите, които се присъединяват към вече учредената организация, и един представител на министерството, отговарящо за околната среда. Сред правомощията, с които разполага този орган по силата на член 38, параграф 11 от ZVO-2, са по-специално правото на достъп до определена информация, с която разполагат производителите относно продуктите, за които се прилага разширена отговорност на производителя, както и правото да избере съгласно предвидените условия и ред лицата, на които се възлага събирането и третирането на отпадъци за сметка на единствената организация.
200
Ето защо изглежда, че дейността на единствената организация, с която всеки производител, който желае да навлезе на словенския пазар, е длъжен да сключи договор, по същество се определя от производители, които вече присъстват на словенския пазар. Освен това, както Комисията отбелязва в писменото си становище, не е изключено представителите на тези производители да могат да упражняват мандата си като преследват икономическите интереси, присъщи на последните, и предвид правомощията, с които разполага тази организация да предоставят на посочените производители конкурентни предимства поради участието си в нея. Макар от акта за преюдициално запитване несъмнено да е видно, че що се отнася до производителите, които са представлявани в надзорния орган, производителите, които притежават дялово участие в посочената организация, и производителите, които не притежават дялово участие в нея, са равнопоставени и имат едни и същи права за вземане на решения, това не променя факта, че всички тези производители са конкурентни икономически оператори спрямо производителите, които желаят да навлязат на словенския пазар.
201
При това положение задължителното сключване на договор с конкретен доставчик може да направи по-малко привлекателно за гражданите на други държави членки упражняването на свободното предоставяне на услуги в държавата членка, която налага такова задължение, и по този начин представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано в член 56 ДФЕС. По аналогични съображения разпоредбите, посочени в точки 197—199 от настоящото решение, могат да направят по-малко привлекателно за граждани на други държави членки установяването им в съответната държава членка, поради което те представляват и ограничение на свободата на установяване, гарантирана в член 49 ДФЕС.
б)
По обосноваването на съответните ограничения
202
Съгласно съдебната практика, цитирана в точки 98—110 от настоящото решение, следва да се провери дали тези ограничения все пак могат да бъдат обосновани.
1) По наличието на наложителни причини, свързани с обществения интерес (императивни съображения от общ интерес)
203
Както е видно от акта за преюдициално запитване, задължението, наложено на производителите, които желаят да навлязат на словенския пазар, да сключат договор с единствената организация за целите на колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, има за цел да повиши оперативната отговорност на производителите в рамките на разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя, а следователно и ефективността на системата за управление на отпадъци от продукти, за които се прилага тази схема в Словения. Тази цел се вписва в преследването на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, които, както следва от точки 120—122 от настоящото решение, представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес, които могат да обосноват ограничения на свободното предоставяне на услуги.
2) По условието за пропорционалност
i) По годността на ограниченията да гарантират постигането на преследваните цели
204
Що се отнася годността на дадена мярка, която предвижда задължително сключване на договор с един-единствен доставчик за колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за постигане на преследваните от ZVO-2 цели за опазване на околната среда и на общественото здраве, както задължителният характер на сключването на договор с един-единствен доставчик, така и задължението на производителите на продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, да сключат договор с организация, която разполага с изключително право да упражнява тази дейност, явно отговарят на това изискване.
205
Всъщност, от една страна, нищо в преписката, с която разполага Съдът, не навежда на мисълта, че колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, би могло да разкрие недостатъци в сравнение с индивидуалното изпълнение на тези задължения, по-специално що се отнася до потоците от отпадъци. Напротив, както поддържа нидерландското правителство в своето писмено становище, задължението на производителите на продукти, предназначени за домашна употреба, да изпълняват колективно своите задължения посредством една-единствена организация може да допринесе за предотвратяване или най-малкото за намаляване на някои злоупотреби от страна на производителите на продукти, за които се прилага разширената отговорност на производителя и които биха могли да използват механизмите за обратно приемане, събиране или рециклиране, прилагани в рамките на това колективно изпълнение, но без да плащат вноските, предвидени в зависимост от количеството и вида на генерираните от тях отпадъци.
206
От друга страна, както Комисията отбелязва в своето писмено становище, задължението за сключване на договор, наложено на производителите, за които се прилага разширена отговорност на производителя, се вписва в системен и последователен подход в рамките на въвеждането на монопол върху дейността за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя. При всички положения въвеждането на задължителна схема за колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, замислена около една-единствена организация, е в състояние, както изтъкват словенското и нидерландското правителство в производството пред Съда, да улесни въвеждането на ефективно функционираща система за управление на отпадъците, по-специално в малки и средноголеми държави членки.
ii) По необходимостта и пропорционалността в тесен смисъл на съответните ограничения
207
Що се отнася до въпроса дали целите за опазване на околната среда и на общественото здраве биха могли да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, изглежда, че — както е видно от точки 132—134 от настоящото решение и при условие че националният законодател действително е искал да постигне особено висока степен на защита на околната среда и на общественото здраве — задължителното сключване на договор с един-единствен доставчик за целите на колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, може да се счита за необходимо за постигане на тези цели.
208
При всички положения запитващата юрисдикция следва да провери дали словенският законодател не е разполагал с възможността да приеме мерки, които, макар да са също толкова ефикасни за постигане на преследваните цели, биха били по-малко ограничителни, по-специално доколкото разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя се прилага и за производителите, които предоставят само инцидентно услуги на словенския пазар.
209
Освен това, както следва от точка 104 от настоящото решение, запитващата юрисдикция ще трябва да провери дали разглежданите в главното производство мерки не са непропорционални на преследваните цели за опазване на околната среда и на общественото здраве. В този контекст тя ще може да вземе предвид по-специално проблемите при функционирането, които, както е видно от акта за преюдициалното запитване, характеризират схемата за разширена отговорност на производителя, предвидена в ZVO-1.
3) По спазването на член 16 от Хартата
210
Съгласно съдебната практика, припомнена в точки 105—110 от настоящото решение, следва да се провери и дали разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя е съвместима с основните права, гарантирани от Хартата, в случая със свободата на стопанската инициатива, гарантирана в член 16 от нея.
211
В това отношение, от една страна, от практиката на Съда следва, че всяка мярка, която може да има достатъчно пряко и значително въздействие върху свободното упражняване на професионалната или търговската дейност от съответните оператори, представлява ограничение за упражняването на свободата на стопанската инициатива (вж. в този смисъл определение от 23 септември 2004 г., Springer, C‑435/02 и C‑103/03, EU:C:2004:552, т. 49).
212
От друга страна, Съдът е постановил, че закрилата, предоставена от член 16 от Хартата, включва и свободния избор на икономически партньор като проява на свободата на договаряне (вж. в този смисъл решения от 22 януари 2013 г., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, т. 43 и цитираната съдебна практика, и от 12 януари 2023 г., TP (Аудио-визуален редактор за обществена телевизия), C‑356/21, EU:C:2023:9, т. 74) и че налагането на задължение за сключване на договор представлява съществено ограничение на свободата на договаряне, от която по принцип се ползват икономическите оператори (вж. в този смисъл решение от 28 април 2009 г., Комисия/Италия, C‑518/06, EU:C:2009:270, т. 66).
213
В случая както задължението на производителите на продукти за домашна употреба да изпълняват колективно задълженията си, така и задължението на тези производители да сключат договор с единствената организация, доколкото представляват ограничения на свободното предоставяне на услуги и на свободата на установяване, могат да имат достатъчно пряко и значително въздействие върху свободното упражняване на професионалната дейност от посочените производители, поради което представляват ограничения на упражняването на свободата им на стопанска инициатива, гарантирана в член 16 от Хартата. Както бе припомнено в точка 108 от настоящото решение, такива ограничения обаче могат да са обосновани.
214
Що се отнася до обосноваването на задължителния характер на колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за отпадъците от продукти, предназначени за домашна употреба, както и задължението за сключване на договор, наложено на производителите на такива продукти, първо, безспорно е, че тези задължения са предвидени в разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя.
215
Второ, тези ограничения на свободата на стопанска инициатива зачитат основното съдържание на свободата, гарантирана в член 16 от Хартата. Всъщност така наложените изисквания не възпрепятстват всяка предприемаческа дейност сама по себе си, а представляват мерки за регулиране на професионалната или търговската дейност на съответните оператори, чиито условия трябва да се преценяват при разглеждането на тяхната пропорционалност, както следва от точка 141 от настоящото решение.
216
Трето, както бе констатирано в точка 120 от настоящото решение, посочените ограничения имат за цел да гарантират ефективно функционираща система за управление на отпадъците, и следователно постигането на целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, така че те действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес.
217
Четвърто, що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, от точки 204—206 от настоящото решение следва, че сама по себе си разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя се явява годна да постигне преследваните цели, както и необходима в това отношение. От практиката на Съда обаче може да се направи извод, че зачитането на свободата на договаряне изисква също всяка законова или подзаконова намеса от страна на държава членка в договорните отношения на даден икономически оператор с други икономически оператори да бъде уредена по такъв начин, че да се сведе до минимум въздействието ѝ върху неговите интереси (вж. в този смисъл решение от 18 юли 2013 г., Alemo-Herron и др., C‑426/11, EU:C:2013:521, т. 34 и 35).
218
Освен това, от практиката на Европейския съд по правата на човека следва, че в случай на ограничаване на свободата на договаряне посредством широкообхватно законодателство то трябва да е съпътствано от последователни процесуални гаранции, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за засегнатите лица и да се гарантира, че функционирането на системата и нейното въздействие върху правата на тези лица не са нито произволни, нито непредвидими (вж. в този смисъл решения на ЕСПЧ от 19 юни 2006 г., Hutten —Czapska с/у Полша, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, § 167 и 168, от 14 октомври 2008 г., Maria Dumitrescu и Sorin Mugur Dumitrescu с/у Румъния, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, § 47 и 54, и от 28 януари 2014 г., Bittó с/у Словакия, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, § 98).
219
Следователно, когато държава членка налага на производителите на продукти, за които се прилага разширена отговорност на производителя, задължителното сключване на договор с една-единствена организация за целите на колективното изпълнение на задълженията им в тази област, тя трябва да следи това задължение да бъде придружено от достатъчни процесуални гаранции, по-специално що се отнася до евентуални конфликти на интереси или неблагоприятно конкурентно положение, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните производители при упражняване на стопанската им дейност, произтичаща от произволни или непредвидими последици за техните договорни отношения. Доколкото национална правна уредба като разглежданата в главното производство трябва да бъде уредена по такъв начин, че да се сведе до минимум въздействието ѝ върху интересите на засегнатите икономически оператори, запитващата юрисдикция ще трябва също да провери, както следва от точка 109 от настоящото решение, дали значението на целите от общ интерес, преследвани с това ограничение, е съразмерно с тежестта на намесата, предизвикана от това ограничение.
220
При това положение следва да се приеме, че при условие че е спазен принципът на пропорционалност, членове 8 и 8а от Директива 2008/98, член 56 ДФЕС и член 16 от Хартата допускат национална правна уредба, която прави задължително колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за производителите на продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, и ги задължава да сключат договор с организация, която притежава изключително право за целите на упражняването тази дейност, но при условие че тези задължения са придружени от достатъчни процесуални гаранции, по-специално що се отнася до евентуални конфликти на интереси или неблагоприятно конкурентно положение, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните производители при упражняване на стопанската им дейност, произтичаща от произволни и непредвидими последици за техните договорни отношения.
5.
По значението на съществуването на услуга от общ икономически интерес за съвместимостта на ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги с правото на Съюза
221
Ако запитващата юрисдикция приеме, от една страна, че предвид отговора на първия преюдициален въпрос дейността по колективно изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, трябва да се квалифицира като услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 и на член 106, параграф 2 ДФЕС, и от друга страна, че една или няколко разпоредби от разглежданата в главното производство схема за разширена отговорност на производителя не са в съответствие или с член 15, параграфи 1—3 от тази директива, или с членове 49 и/или 56 ДФЕС, така както са тълкувани евентуално с оглед на правата и свободите, прогласени в членове 16 и 17 от Хартата, и на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тя ще трябва също да провери дали тези ограничения могат да бъдат обосновани съгласно член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 или член 106, параграф 2 ДФЕС.
222
Всъщност, от една страна, член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 гласи, че параграфи 1—3 от този член се прилагат към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените на съответното предприятие специални задачи. Посоченият член допуска национална правна уредба, поставяща изискване по смисъла на параграф 2 от него, което не изпълнява условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, предвидени в параграф 3 от него, доколкото това изискване е необходимо за упражняването в икономически жизнеспособни условия на съответната специална задача от обществен интерес (вж. в този смисъл решения от 23 декември 2015 г., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, т. 73, и от 7 ноември 2018 г., Комисия/Унгария, C‑171/17, EU:C:2018:881, т. 85).
223
От друга страна, член 106, параграф 2 ДФЕС във връзка с параграф 1 от този член позволява да се обоснове възможността държава членка да предостави специални или изключителни права, противоречащи на разпоредбите на Договорите, на предприятие, което е натоварено с функцията да оказва услуга от общ икономически интерес, доколкото изпълнението на специалната задача, която му е възложена, може да бъде осигурено само чрез предоставянето на такива права и доколкото развитието на търговията не се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (вж. в този смисъл решения от 23 май 2000 г., Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, т. 74, от 18 декември 2007 г., Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, т. 78, и от 1 октомври 2009 г., Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, т. 44).
224
Запитващата юрисдикция ще трябва да провери в съответствие с направените от нея констатации дали са изпълнени условията, припомнени в точки 222 и 223 от настоящото решение, като се има предвид, че за да могат задълженията, наложени на предприятие, което е натоварено с функцията да оказва услуга от общ икономически интерес, да се считат за попадащи в обхвата на възложената му специална задача, те трябва да са свързани с предмета на съответната услуга от общ икономически интерес и да имат за цел пряко да допринесат за задоволяването на този интерес (вж. в този смисъл решение от 23 октомври 1997 г., Комисия/Франция, C‑159/94, EU:C:1997:501, т. 68).
225
Във всички случаи националните органи, които се позовават на съществуването на услуга от общ икономически интерес, трябва да изложат подробно причините, поради които липсата на ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги би възпрепятствала юридически или фактически изпълнението на специална задача от обществен интерес, поверена на съответното предприятие (вж. в този смисъл решения от 13 май 2003 г., Комисия/Испания, C‑463/00, EU:C:2003:272, т. 82, и от 8 юни 2023 г., Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, т. 75). Това изискване обаче не може да стига дотам, че да изисква от тези органи да докажат позитивно, че нито една друга възможна мярка не позволява да се гарантира изпълнението на тази задача при същите условия (вж. в този смисъл решение от 23 октомври 1997 г., Комисия/Нидерландия, C‑157/94, EU:C:1997:499, т. 58).
226
С оглед на всички изложени по-горе съображения преюдициални въпроси от втори до десети следва да се отговори, че членове 8 и 8а от Директива 2008/98, член 15 от Директива 2006/123, членове 49, 56 и 106 ДФЕС, членове 16 и 17 от Хартата, и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, трябва да се тълкуват в смисъл, че при условие че е спазен принципът на пропорционалност, допускат национална правна уредба, която:
–
установява монополно положение чрез създаването на организация, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя и която разполага с изключителното право да упражнява тази дейност за дадена категория продукти, като същевременно предвижда както отнемането ex lege на разрешенията, позволили на икономическите оператори да упражняват посочената дейност до този момент, така и прекратяването ex lege на всички договори, сключени от тези оператори при упражняването на същата дейност, но при условие че тази правна уредба, от една страна, е придружена от въвеждането на законодателна рамка, подходяща да гарантира, че притежателят на този монопол действително ще бъде в състояние да преследва последователно и систематично целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, които си поставя съответната държава членка, посредством предлагане, което е количествено премерено и качествено планирано в зависимост от тези цели и е предмет на строг контрол от страна на органите на публична власт, и от друга страна, предвижда адаптиране към прилагането на новите правила, което позволява да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните икономически оператори, по-специално достатъчно дълъг преходен период, който да им позволи да се адаптират към измененията или система за разумно компенсиране на претърпените от тях вреди;
–
задължава тази организация да упражнява дейността си с нестопанска цел;
–
предвижда задължение за производителите, за които се прилагат задължения за разширена отговорност на производителя и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, да създадат такава организация и да притежават дялово участие в нея;
–
предвижда задължение за притежателите на дялово участие в тази организация да бъдат производители на съответния пазар;
–
предвижда забрана за тези производители да упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци, както и забрана за капиталови връзки или за родствени връзки между, от една страна, посочената организация, членовете на нейния управителен орган и посочените производители, и от друга страна, лицата, които извършват събирането и третирането на отпадъците, както и лицата, които имат право на глас в управителния или надзорния орган на същата организация;
–
прави задължително колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя за производителите на продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, и задължава тези производители да сключат договор със същата организация, но при условие че тези задължения са придружени от достатъчни процесуални гаранции, по-специално що се отнася до евентуални конфликти на интереси или неблагоприятно конкурентно положение, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните производители при упражняване на стопанската им дейност, произтичаща от произволни или непредвидими последици за техните договорни отношения.
IV. По съдебните разноски
227
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Член 106, параграф 2 ДФЕС
трябва да се тълкува в смисъл, че
юридическо лице, което, от една страна, се ползва от изключителното право да упражнява в съответствие с членове 8 и 8а от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви, изменена с Директива (ЕС) 2018/851 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 година, дейност по изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за дадена категория продукти и на цялата територия на държава членка, от името на съответните производители, и което, от друга страна, е длъжно да упражнява тази дейност с нестопанска цел, трябва да се счита за предприятие, което е натоварено с функцията да оказва услуга от общ икономически интерес по смисъла на посочения член 106, параграф 2, при условие че на това юридическо лице действително е било възложено изпълнението на задължения за обществена услуга, и естеството, продължителността и обхватът на тези задължения са ясно определени в националното право.
2)
Членове 8 и 8а от Директива 2008/98, изменена с Директива 2018/851, член 15 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар, членове 49, 56 и 106 ДФЕС, членове 16 и 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
при условие че е спазен принципът на пропорционалност, допускат национална правна уредба, която:
–
установява монополно положение чрез създаването на организация, на която е възложено колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя и която разполага с изключителното право да упражнява тази дейност за дадена категория продукти, като същевременно предвижда както отнемането ex lege на разрешенията, позволили на икономическите оператори да упражняват посочената дейност до този момент, така и прекратяването ex lege на всички договори, сключени от тези оператори при упражняването на същата дейност, но при условие че тази правна уредба, от една страна, е придружена от въвеждането на законодателна рамка, подходяща да гарантира, че притежателят на този монопол действително ще бъде в състояние да преследва последователно и систематично целите за опазване на околната среда и на общественото здраве, които си поставя съответната държава членка, посредством предлагане, което е количествено премерено и качествено планирано в зависимост от тези цели и е предмет на строг контрол от страна на органите на публична власт, и от друга страна, предвижда адаптиране към прилагането на новите правила, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните икономически оператори, по-специално достатъчно дълъг преходен период, който да им позволи да се адаптират към измененията или система за разумно компенсиране на претърпените от тях вреди;
–
задължава тази организация да упражнява дейността си с нестопанска цел;
–
предвижда задължение за производителите, за които се прилагат задължения за разширена отговорност на производителя и които пускат на пазара най-малко 51 % от общото количество на една и съща категория продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, да създадат такава организация и да притежават дялово участие в нея;
–
предвижда задължение за притежателите на дялово участие в тази организация да бъдат производители на съответния пазар;
–
предвижда забрана за тези производители да упражняват дейност по събиране и третиране на отпадъци, както и забрана за капиталови връзки или за родствени връзки между, от една страна, посочената организация, членовете на нейния управителен орган и посочените производители, и от друга страна, лицата, които извършват събирането и третирането на отпадъците, както и лицата, които имат право на глас в управителния или надзорния орган на същата организация;
–
прави задължително колективното изпълнение на задълженията, произтичащи от разширената отговорност на производителя, за производителите на продукти, за които се прилага тази разширена отговорност, и задължава тези производители да сключат договор със същата организация, но при условие че тези задължения са придружени от достатъчни процесуални гаранции, по-специално що се отнася до евентуални конфликти на интереси или неблагоприятно конкурентно положение, които позволяват да се избегне всяка прекомерна тежест за съответните производители при упражняване на стопанската им дейност, произтичаща от произволни или непредвидими последици за техните договорни отношения.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: словенски.