61990J0303
ΈΚΘΕΣΗ ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ
στην υπόθεση C-303/90 (
*1
)
Ι — Η εφαρμοστέα κοινοτική ρύθμιση
1. Τα άρθρα 130 Α έως 130 Ε της Συνθήκης ΕΟΚ
Τα άρθρα 130 Α έως 130 Ε της Συνθήκης ΕΟΚ αφορούν την οικονομική και κοινωνική συνοχή.
Το άρθρο 130 Α υποχρεώνει την Κοινότητα να αναπτύσσει και να συνεχίζει τη δράση της με σκοπό την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής της συνοχής. Ειδικότερα, η Κοινότητα αποσκοπεί στη μείωση του χάσματος μεταξύ των διαφόρων περιοχών και στη μείωση της καθυστερήσεως των μειονεκτικών περιοχών.
Κατά το άρθρο 130 Β, η Κοινότητα υποστηρίζει την πραγματοποίηση των στόχων αυτών με τη δράση της μέσω των διαρθρωτικών ταμείων ( του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, Τμήμα Προσανατολισμού, του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου, του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Αναπτύξεως ), της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών μέσων.
Το άρθρο 130 Δ προβλέπει ότι μετά την έναρξη ισχύος της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση για τις τροποποιήσεις που είναι αναγκαίες για τη διευκρίνιση και την ορθολογική οργάνωση της αποστολής των διαρθρωτικών ταμείων, ώστε να συμβάλει στην πραγματοποίηση των στόχων των άρθρων 130 Α και 130 Γ, καθώς και να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα τους και να συντονίσει τις παρεμβάσεις τους μεταξύ τους και με τις παρεμβάσεις που προέρχονται από τα υφιστάμενα χρηματοδοτικά μέσα. Το άρθρο 130 Ε ορίζει ότι οι σχετικές με το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Αναπτύξεως εκτελεστικές αποφάσεις λαμβάνονται από το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, μετά από πρόταση της Επιτροπής και σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Όσον αφορά τα άλλα ταμεία, εξακολουθούν να ισχύουν τα άρθρα 43, 126 και 127 της Συνθήκης.
2. Οι κανονιαμοί σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία
Για την πραγματοποίηση του σκοπού της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εκδόθηκαν ο κανονισμός (ΕΟΚ) 2052/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητα τους και τον συντονισμό των παρεμβάσεων τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων ( ΕΕ L 185, σ. 9 ), και ο κανονισμός ( ΕΟΚ ) 4253/88 του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού 2052/88 όσον αφορά τον συντονισμό των παρεμβάσεων των διαφόρων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων ( ΕΕ L 374, σ. 1).
Το πρώτο μέρος του κανονισμού 2052/88 αφορά τους στόχους και την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων. Το άρθρο 3, παράγραφος 4, ορίζει τα εξής:
« Οι ειδικές διατάξεις όσον αφορά τη δράση κάθε διαρθρωτικού ταμείου καθορίζονται από τις εκτελεστικές αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 130 Ε της Συνθήκης. Καθορίζουν, ιδίως, τους τρόπους παρέμβασης του Ταμείου με μία από τις μορφές που ορίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, τους όρους επιλεξιμότητας και τα ποσοστά συνδρομής. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 5 του παρόντος άρθρου, καθορίζουν επίσης τις διαδικασίες παρακολούθησης, αξιολόγησης, χρηματοοικονομικής διαχείρισης και ελέγχου των ενεργειών, καθώς και τις ενδεχομένως απαραίτητες μεταβατικές διατάξεις σε σχέση με τις ισχύουσες ρυθμίσεις. »
Το δεύτερο μέρος του κανονισμού περιέχει τις διατάξεις που αφορούν τη μέθοδο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων των ταμείων αυτών.
Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, έχει ως εξής:
« 1.
Η κοινοτική δράση θεωρείται ως συμπλήρωμα ή συμβολή στις αντίστοιχες δράσεις των κρατών μελών. Αυτό επιτυγχάνεται με τη στενή συνεργασία ανάμεσα στην Επιτροπή, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και τις αρμόδιες αρχές που ορίζονται από αυτό, σε εθνικό_περιφερειακό, τοπικό ή άλλο επίπεδο· όλα τα μέρη αποτελούν εταίρους κατά την επιδίωξη ενός κοινού σκοπού. Η συνεργασία αυτή καλείται στο εξής “ εταιρική σχέση ”. Η εταιρική σχέση καλύπτει την προετοιμασία, τη χρηματοδότηση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των ενεργειών.
2.
Με βάση τις διατάξεις του παρόντος κανονισμού καθώς και τις διατάξεις που αναφέρονται στο άρθρο 3, παράγραφοι 4 και 5, η Επιτροπή λαμβάνει τις πρωτοβουλίες και τα εκτελεστικά μέτρα που απαιτούνται για να εξασφαλίσει ότι η κοινοτική δράση στηρίζει την υλοποίηση των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 1 και ενισχύει τις εθνικές πρωτοβουλίες. »
Το άρθρο 5 εκθέτει ορισμένες λεπτομέρειες σχετικά με τις διάφορες μορφές παρεμβάσεως, ενώ το άρθρο 6 προβλέπει την παρακολούθηση και αξιολόγηση της κοινοτικής δράσης.
Το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88, που φέρει την επικεφαλίδα «Δημοσιονομικός έλεγχος », ορίζει τα εξής:
« 1.
Για να εξασφαλίζεται η επιτυχία των ενεργειών που διεξάγουν δημόσιοι ή ιδιωτικοί επιχειρηματικοί φορείς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για:
—
να εξακριβώνεται τακτικά ότι οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα έχουν διεξαχθεί σωστά,
—
την πρόληψη και δίωξη των αντικανονικο-τήτων,
—
την ανάκτηση των απολεσθέντων κεφαλαίων λόγω κατάχρησης ή παράλειψης. Εκτός αν το κράτος μέλος ή/και ο ενδιάμεσος ή/και ο επιχειρηματικός φορέας αποδείξουν ότι δεν ευθύνονται για την κατάχρηση ή την παράλειψη, το κράτος μέλος ευθύνεται επικουρικά για την επιστροφή των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή ως προς τα μέτρα που έχουν λάβει για τον σκοπό αυτό, και ειδικότερα για την πρόοδο των διοικητικών και δικαστικών διώξεων.
Κατά την υποβολή των αιτήσεων πληρωμής, τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής όλες τις κατάλληλες εθνικές εκθέσεις σχετικά με τον έλεγχο των μέτρων που προβλέπονται στα σχετικά προγράμματα ή τις ενέργειες. »
3. Ο κώδικας συμπεριφοράς
Με έγγραφο της 30ής Ιουλίου 1990 η Επιτροπή κοινοποίησε στα κράτη μέλη ένα έγγραφο που επιγράφεται « κώδικας συμπεριφοράς σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 του Συμβουλίου όσον αφορά τις παρατυπίες και την οργάνωση ενός συστήματος ενημέρωσης σ' αυτόν τον τομέα» (στο εξής: κώδικας). Το έγγραφο αυτό δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα C 200 της 9.8.1990, στις σελίδες 3 και 4.
Ο κώδικας αυτός έχει ως εξής:
« 1. Πεδίο εφαρμογής
Τα μέτρα που αναφέρονται στον παρόντα κώδικα συμπεριφοράς αφορούν όλες τις μορφές παρέμβασης που προβλέπονται στο άρθρο 5 του κανονισμού ( ΕΟΚ ) αριθ. 2052/88 του Συμβουλίου και που προέρχονται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Αναπτύξεως, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Προσανατολισμού.
Η υποχρέωση ανακοίνωσης αφορά τις περιπτώσεις που το ποσό, σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού, ξεπερνά τα 4000 Εcu.
Όταν ένα μέτρο χρηματοδοτείται και από τα δύο τμήματα του ΕΓΤΠΕ, γίνεται ανακοίνωση στα πλαίσια των διατάξεων που διέπουν το Τμήμα “ Εγγυήσεις ” με σχετική αναφορά στο πλαίσιο των ανακοινώσεων, σύμφωνα με τον εν λόγω κώδικα συμπεριφοράς.
2. Έννοια της παρατυπίας
Με την επιφύλαξη του άρθρου 24 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88, ως παρατυπία νοείται κάθε παράβαση κοινοτικής ή εθνικής διάταξης που διαπράττεται από φυσικό ή νομικό πρόσωπο σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού.
3. Ανακοίνωση των εθνικών συστημάτων
Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή εντός προθεσμίας τριών μηνών μετά την κοινοποίηση του παρόντος κώδικα συμπεριφοράς:
—
τις διατάξεις που έχουν θεσπιστεί για την πρόληψη και την καταστολή των παρατυπιών,
—
τις υπηρεσίες που είναι υπεύθυνες για την πρόληψη και την καταστολή των παρατυπιών,
—
τις βασικές διαδικαστικές διατάξεις των διοικήσεων τους.
Η υποχρέωση αυτή υφίσταται και για τις τροποποιήσεις μετά την πρώτη ανακοίνωση.
4. Ανακοίνωση των περιπτώσεων παρατυπιών
Στους δύο μήνες που ακολουθούν την 1η Ιανουαρίου, την 1η Μαΐου και την 1η Σεπτεμβρίου κάθε έτους, τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή μια κατάσταση όπου αναφέρονται οι περιπτώσεις παρατυπιών οι οποίες είτε διαπιστώθηκαν από μια διοικητική αρχή είτε αποτέλεσαν αντικείμενο δικαστικής δίωξης.
Για τον σκοπό αυτό παρέχουν τις πληροφορίες που έχουν στη διάθεση τους σχετικά με:
—
τα στοιχεία για τον προσδιορισμό της εν λόγω ενέργειας, αναφέροντας ενδεχομένως κάθε προηγούμενη κοινοποίηση που έγινε με βάση την παρούσα διάταξη,
—
την περίοδο ή τη στιγμή κατά την οποία πραγματοποιήθηκε η παρατυπία,
—
τον προσδιορισμό της ταυτότητας των δικαιούχων καθώς και των φυσικών και νομικών προσώπων τα οποία ενέχονται στην παρατυπία, εκτός εάν υπάρχει νόμιμη απαγόρευση,
—
τις μεθόδους που χρησιμοποιήθηκαν για τη διάπραξη της παρατυπίας,
—
τον τρόπο με τον οποίο απεκαλύφθη η παρατυπία,
—
τις οικονομικές συνέπειες και τις δυνατότητες επιστροφής του ποσού,
—
τις υπηρεσίες ή οργανισμούς που:
α)
έχουν προβεί στη διαπίστωση της παρατυπίας·
β)
είναι αρμόδιοι να κινήσουν την απαιτούμενη διοικητική ή δικαστική διαδικασία.
Στην περίπτωση κατά την οποία δεν υπάρχει καμία παρατυπία προς κοινοποίηση τα κράτη μέλη πληροφορούν σχετικά την Επιτροπή μέσω μιας αρνητικής καταστάσεως εντός της προθεσμίας που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο.
Για τις περιπτώσεις που έχουν κοινοποιηθεί διαβιβάζεται στην Επιτροπή, στις ίδιες προθεσμίες, κάθε μεταγενέστερη πληροφορία σχετικά με το στάδιο των διαδικασιών που έχουν κινηθεί και με τις υπάρχουσες εξελίξεις.
Τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή τις διοικητικές ή δικαστικές αποφάσεις σχετικά με το κλείσιμο της διαδικασίας επιστροφής των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών.
5. Αντικανονικές πρακτικές
Τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή αμελλητί τις αντικανονικές πρακτικές που έχουν διαπιστωθεί και από τις οποίες προκύπτει η χρήση νέας μεθόδου εξαπατήσεως από τους δικαιούχους. Κοινοποιούν επίσης χωρίς καθυστέρηση τις παρατυπίες για τις οποίες υπάρχει κίνδυνος να έχουν συνέπειες εκτός του εδάφους τους.
6. Διαβίβαση των πληροφοριών μεταξύ κράτους μέλους και Επιτροπής
Η Επιτροπή διατηρεί με τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη τις κατάλληλες επαφές ώστε να συμπληρώσει τις πληροφορίες που της παρέχονται για τις παρατυπίες και τις δυνατότητες ανάκτησης των ποσών.
Διοργανώνει σε κοινοτικό επίπεδο ενημερωτικές συσκέψεις για τους αντιπροσώπους των κρατών μελών για την από κοινού εξέταση των πληροφοριών που έχουν ληφθεί κυρίως όσον αφορά την εμπειρία που θα αποκτηθεί και η οποία μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τα προληπτικά μέτρα.
Η Επιτροπή ενημερώνει την κοινοτική συντονιστική επιτροπή για την καταπολέμηση της απάτης σχετικά με τις εργασίες αυτές.
7. Εμπιστευτικότητα
Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα ασφαλείας ώστε οι μεταξύ τους ανταλλαγείσες πληροφορίες να παραμείνουν εμπιστευτικές.
8. Ενημέρωση της κοινοτικής συντονιστικής επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης
Η Επιτροπή ενημερώνει την κοινοτική συντονιστική επιτροπή για την καταπολέμηση της απάτης σχετικά με τον αριθμό των υποθέσεων που έχουν γνωστοποιηθεί ή που έχουν τεθεί στο αρχείο καθώς και σχετικά με το ύψος των ανακτηθέντων ποσών ή των ποσών που βρίσκονται στη διαδικασία επιστροφής ή που δεν έχουν επιστραφεί καθώς και για το ύψος των ποσών που δεν είναι δυνατόν να ανακτηθούν. Οι αντίστοιχες επιτροπές των διαρθρωτικών ταμείων ενημερώνονται με τον ίδιο τρόπο. »
II — Η διαδικασία μετά την άσκηση της προσφυγής
Η προσφυγή της Γαλλικής Δημοκρατίας πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Οκτωβρίου 1990.
Η Γαλλική Δημοκρατία, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να ακυρώσει τον « κώδικα συμπεριφοράς » ( αριθ. εγγράφου 90/C 200/03 ) σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88 του Συμβουλίου, όσον αφορά τις παρατυπίες και την οργάνωση ενός συστήματος ενημέρωσης σ' αυτόν τον τομέα,
2)
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή, καθής, ζητεί από το Δικαστήριο:
1)
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη ή τουλάχιστον ως αβάσιμη,
2)
να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Το Δικαστήριο, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
III — Λόγοι ακυρώσεως και επιχειρήματα των διαδίκων
1. Το ιστορικό της θεσπίσεως του κώδικα
Η Επιτροπή εκθέτει ότι ο κώδικας συμπεριφοράς είναι η απόρροια της δηλώσεως στην οποία προέβη η ίδια κατά την έκδοση του κανονισμού 4253/88 του Συμβουλίου και η οποία καταχωρίστηκε στα πρακτικά. Η δήλωση αυτή έχει ως εξής:
« Η Επιτροπή δηλώνει ότι θα λάβει, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσει την εντός των κρατών μελών εφαρμογή ομοιόμορφων μεθόδων για την παρακολούθηση και τον έλεγχο των παρατυπιών που τελούνται σε σχέση με τις κοινοτικές παρεμβάσεις. »
Κατά την Επιτροπή, με τη δήλωση αυτή τα κράτη μέλη ενημερώθηκαν ότι η Επιτροπή θα τους πρότεινε ορισμένες μεθόδους για την εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Στις 12 Ιουνίου 1989 η Επιτροπή κοινοποίησε μια έκθεση με την οποία ανακοίνωνε την πρόθεση της να εκπονήσει έναν κώδικα συμπεριφοράς και τη δημιουργία δύο ομάδων εργασίας, στη μία από τις οποίες θα ανέθετε τη μορφοποίηση των μεθόδων εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 23, παράγραφος 1, του ανωτέρω κανονισμού. Η Επιτροπή θεώρησε ότι, κατόπιν της εγκρίσεως από το Συμβούλιο Υπουργών Οικονομικών και Οικονομίας, της 19ης Ιουλίου 1989, του σχεδίου της για την πάταξη των απατών και κατόπιν της εγκρίσεως από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενός κειμένου στο οποίο τονίζεται η ανάγκη λήψεως αυστηρών μέτρων για την αντιμετώπιση του προβλήματος των απατών που διαπράττονται σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού, η πρόθεση της να προτείνει μια ομοιόμορφη μέθοδο για την εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1, είχε εγκριθεί σε υπέρτατο πολιτικό επίπεδο.
Στις 18 Δεκεμβρίου 1989 η Επιτροπή ενέκρινε το έγγραφο C(89) 2048/4, στο οποίο περιεχόταν το σχέδιο του κώδικα συμπεριφοράς. Στο σημείο 26 του παραρτήματος 1 του εγγράφου αυτού υπάρχει η εξής διευκρίνιση:
« Προκειμένου να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις που τους επιβάλλει το άρθρο 23, παράγραφος 1, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 4253/88 και η δήλωση υπ' αριθ. ΧV, που καταχωρίστηκε στα πρακτικά του Συμβουλίου της 14ης Δεκεμβρίου 1988, οι εταίροι θα συμμορφώνονται με τον κώδικα συμπεριφοράς που θα συμφωνηθεί μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, ώστε να εξακριβώνονται οι ενδεχόμενες παρατυπίες κατά τη διαχείριση της συγκεκριμένης μορφής παρεμβάσεως. »
Με το πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής, το οποίο είχε επισυναφθεί σε έκθεση που υποβλήθηκε στο Συμβούλιο στις 31 Ιανουαρίου 1990 και το σημείο 16 του οποίου ορίζει ότι το κείμενο του κώδικα συμπεριφοράς επρόκειτο να συμφωνηθεί μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, η Επιτροπή επανέλαβε την πρόθεση της να δημιουργήσει μια ομάδα εργασίας για τη μορφοποίηση των μεθόδων εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1.
Ο κώδικας συμπεριφοράς αυτός υποβλήθηκε στην Κοινοτική Συντονιστική Επιτροπή για την Καταπολέμηση της Απάτης (στο εξής: Συντονιστική Επιτροπή), τα μέλη της οποίας είναι αντιπρόσωποι των κρατών μελών. Κατά τη σύνοδο της Συντονιστικής Επιτροπής στις 19 και 20 Φεβρουαρίου 1990 η Επιτροπή υπενθύμισε ότι ο κώδικας συμπεριφοράς αποτελεί απλώς οδηγίες για την εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1.
Στο Συμβούλιο των Υπουργών Οικονομικών και Οικονομίας της 12ης Μαρτίου 1990 και στις συνόδους της Συντονιστικής Επιτροπής οι αντιπροσωπείες εξέτασαν το ζήτημα της νομικής μορφής που έπρεπε να δοθεί στον κώδικα συμπεριφοράς αυτό. Ορισμένες αμφιβολίες που είχαν εκφραστεί ως προς τη νομιμότητα του ήρθησαν κατά τη σύνοδο της Συντονιστικής Επιτροπής της 8ης Μαΐου 1990, κατά την οποία, παρά τις επιφυλάξεις της Ισπανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, οι αντιπροσωπείες δέχθηκαν ότι το κείμενο του κώδικα καθόριζε τις μεθόδους εφαρμογής του άρθρου 23, παράγραφος 1, χωρίς να επιβάλλει νέες υποχρεώσεις στα κράτη μέλη.
Κατά τη σύνοδο της 17ης Ιουλίου 1990, κατά την οποία ήρθησαν οι επιφυλάξεις των δύο αυτών χωρών, η Γαλλία εξέφρασε ορισμένες επιφυλάξεις ως προς τη νομική μορφή του κώδικα, με τηλετύπημα δε της μόνιμης αντιπροσωπείας της, της 25ης Ιουλίου 1990, δήλωσε τα εξής:
« Ενόψει της σπουδαιότητας του σκοπού που επιδιώκεται σε σχέση με την καταπολέμηση των απατών, η γαλλική αντιπροσωπεία δηλώνει ότι συμφωνεί με το σχέδιο του κώδικα συμπεριφοράς για την εφαρμογή του άρθρου 23 του κανονισμού 4253/88. Εντούτοις, υπενθυμίζει τις επιφυλάξεις της ως προς τον νομικό χαρακτηρισμό του κειμένου αυτού και, εν πάση περιπτώσει, τονίζει ότι ο κώδικας αυτός δεν μπορεί να επιβάλει στα κράτη μέλη νέες υποχρεώσεις διαχειρίσεως, μη προβλεπόμενες στο άρθρο 23 του εν λόγω κανονισμού. »
Στη συνέχεια ο κώδικας συμπεριφοράς κοινοποιήθηκε επίσημα στα κράτη μέλη με έγγραφο της 30ής Ιουλίου 1990.
2. Επί τον παραδεκτού
Με το υπόμνημα αντικρούσεως η Επιτροπή πρότεινε ένσταση απαραδέκτου. Η Επιτροπή φρονεί ότι, τόσο από τις περιστάσεις υπό τις οποίες εγκρίθηκε, όσο και από τον τρόπο με τον οποίο εκπονήθηκε, συντάχθηκε και δημοσιεύθηκε, απορρέει ότι ο κώδικας αυτός δεν συγκεντρώνει τις αναγκαίες προϋποθέσεις για να αποτελεί πράξη κατά της οποίας να μπορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως.
Κατά την Επιτροπή, ο κώδικας αποτελεί απλώς τη συμφωνία που επιτεύχθηκε κατόπιν διαπραγματεύσεων μεταξύ της ίδιας και των κρατών μελών σε σχέση με την εφαρμογή ομοιόμορφης μεθόδου για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού 4253/88. Η Επιτροπή προέβη σε εκτίμηση των υποχρεώσεων αυτών και υπέβαλε τις εκτιμήσεις της αυτές στα κράτη μέλη. Κατόπιν συζητήσεων τα κράτη μέλη συμφώνησαν ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 23, παράγραφος 1, και ως προς τα στοιχεία που μπορούσε και/ή δεχόταν να γνωστοποιεί στην Επιτροπή καθένα από τα κράτη αυτά. 'Ετσι τα κράτη μέλη έχουν τη βεβαιότητα ότι η Επιτροπή διαθέτει αντίστοιχα στοιχεία για όλες τις παρατυπίες που τελούνται σε οποιαδήποτε εθνική επικράτεια.
Η Επιτροπή τονίζει ότι ο κώδικας θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως γνώμη, την οποία τα κράτη μέλη συμφώνησαν να εφαρμόζουν στο πλαίσιο της συνεργασίας μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών, την οποία προβλέπουν το άρθρο 5 της Συνθήκης και το άρθρο 23, παράγραφος 1, του κανονισμού. Ο κώδικας, δεδομένου ότι αποτελεί προϊόν συναινετικών διαδικασιών, δεν μπορεί να παράγει δεσμευτικά νομικά αποτελέσματα έναντι των κρατών μελών, το δε γεγονός ότι τα κράτη μέλη δέχθηκαν να συμμορφώνονται στο μέλλον με τον κώδικα αυτόν δεν σημαίνει ότι ο κώδικας μετέβαλε τη νομική κατάσταση τους, όπως προκύπτει από το άρθρο 23, παράγραφος 1. Κατά της γνώμης αυτής δεν μπορεί συνεπώς να ασκηθεί προσφυγή. Στο σημείο αυτό η Επιτροπή παραπέμπει, μεταξύ άλλων, σε τρεις αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1990 στις υποθέσεις Τ-113/89, Τ-114/89 και Τ-116/89, Nefarma, VNZ και Prodifarma κατά Επιτροπής, Συλλογή 1990, σ. ΙΙ-797, ΙΙ-827, ΙΙ-843, με τις οποίες το Πρωτοδικείο υπενθύμισε ότι οι απόψεις που εκφράζει η Επιτροπή έναντι των αρχών κράτους μέλους στους τομείς στους οποίους δεν έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει δεσμευτικές αποφάσεις αποτελούν απλές γνώμες χωρίς έννομα αποτελέσματα.
Σκοπός του κώδικα υπό τη σημερινή του μορφή δεν είναι ούτε η παραγωγή δεσμευτικών νομικών αποτελεσμάτων ούτε η ριζική μεταβολή της νομικής καταστάσεως των κρατών μελών. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το Δικαστήριο, με την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988 στην υπόθεση 114/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής ( Συλλογή 1988, σ. 5289), έκρινε ότι δεν ρορεί να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως κατά των πράξεων που δεν προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα. Επιπλέον, η Επιτροπή τονίζει ότι το γεγονός ότι για τον χαρακτηρισμό του κώδικα χρησιμοποιούνται διάφοροι όροι ( οδηγίες για την εφαρμογή, συναινετική συμφωνία, συμφωνία κυρίων) επιβεβαιώνει την άποψη ότι το έγγραφο δεν προορίζεται να παραγάγει νέα δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, το έγγραφο αποτελεί οπωσδήποτε, ανεξάρτητα από τη μορφή του, πράξη υποκείμενη σε ακύρωση κατά την έννοια του άρθρου 173 της Συνθήκης. Η Γαλλική Κυβέρνηση παραπέμπει σχετικά στην απόφαση που εξέδωσε στις 9 Οκτωβρίου 1990 το Δικαστήριο στην υπόθεση 366/88, Γαλλία κατά Επιτροπής. Στην προκειμένη περίπτωση έχει εφαρμογή η νομολογία αυτή, επειδή ο κώδικας μεταβάλλει τη φύση του καθήκοντος παρακολουθήσεως και ενημερώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη έναντι της Επιτροπής. Επιπλέον, η Επιτροπή ούτε έχει αρμοδιότητα ούτε έχει εξουσιοδοτηθεί ρητά για την εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού 4253/88.
3. Επί της ουσίας
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηοη πρόθεση της Επιτροπής ήταν να αποκτήσει, κατόπιν της επιτεύξεως « συναινέσεως » στο πλαίσιο της Συντονιστικής Επιτροπής, ανάλογες αρμοδιότητες στον τομέα των διαρθρωτικών ταμείων με τις αρμοδιότητες που διαθέτει βάσει του κανονισμού ( ΕΟΚ) 283/72 του Συμβουλίου ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/007, σ. 148 ) σε σχέση με την πάταξη των απατών που τελούνται σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού. Μολονότι η προσπάθεια αυτή ενδέχεται να βελτιώσει τα μέσα πατάξεως των απατών και παρατυπιών, πρέπει να τηρηθούν και οι κοινοτικοί κανόνες που διέπουν τη λήψη των αποφάσεων.
Πρώτος λόγος ακυρώσεως: αναρμοδιότητα της Επιτροπής
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, το άρθρο 23, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού 4253/88 δεν απονέμει στην Επιτροπή καμία εξουσία διασαφηνίσεως ή αυξήσεως των υποχρεώσεων που επιβάλλονται στα κράτη μέλη κατά την εκπλήρωση του καθήκοντος παρακολουθήσεως και του καθήκοντος ενημερώσεως. Δυνάμει της διατάξεως αυτής, τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα επιλογής των μέσων εκπληρώσεως των υποχρεώσεων τους αυτών και η μόνη δέσμευση που έχουν αφορά το αποτέλεσμα. Το άρθρο 3, παράγραφος 4, του προαναφερθέντος κανονισμού 2052/88 διευκρινίζει ότι οι ειδικές διατάξεις για τη δράση κάθε διαρθρωτικού ταμείου καθορίζονται με τις εκτελεστικές αποφάσεις που εκδίδονται δυνάμει του άρθρου 130 Ε της Συνθήκης. Η τελευταία αυτή διάταξη προβλέπει ότι αρμόδιο είναι το Συμβούλιο.
Στη συνέχεια η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η δήλωση της Επιτροπής κατά την έκδοση του κανονισμού 4253/88 δεν έχει καμία νομική αξία. Στο σημείο αυτό η Γαλλική Κυβέρνηση παραπέμπει στην απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στις 30 Ιανουαρίου 1985 στην υπόθεση 143/83, Επιτροπή κατά Δανίας.
Όσον αφορά την έννοια της συνεργασίας μεταξύ εταίρων, την οποία επικαλείται η Επιτροπή, η Γαλλική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η έννοια αυτή δεν μπορεί να μεταβάλει τον τρόπο λήψεως αποφάσεων, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει καμία αυτοτελή εξουσία λήψεως πρωτοβουλιών σε σχέση με τον έλεγχο και την πάταξη των απατών και των παρατυπιών ούτε έχει εξουσιοδοτηθεί ρητά για την εφαρμογή του άρθρου 23, παράγραφος 1.
Για να είναι σύμφωνος με τον προορισμό του, ο κώδικας θα έπρεπε να περιορίζεται σε σχολιασμό του άρθρου 23, παράγραφος 1. Στην πραγματικότητα όμως ο σκοπός του κώδικα συνίσταται στη ρύθμιση της συμπεριφοράς των κρατών μελών. Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει το γεγονός ότι το κείμενο αυτό κοινοποιήθηκε και δημοσιεύθηκε επισήμως. Ο τίτλος του « κώδικας συμπεριφοράς » δείχνει ότι έχει αναμφίβολα κανονιστικό χαρακτήρα. Οι δε παράγραφοι 3 και 4 του κώδικα αυτού περιέχουν επιταγές οι οποίες βαίνουν πολύ πέραν της εφαρμογής των αρχών που καθιερώνει το άρθρο 23, παράγραφος 1. Ο κώδικας επιβάλλει στα κράτη μέλη νέες υποχρεώσεις στο πλαίσιο της καθιερώσεως ενός ολοκληρωμένου συστήματος παρακολουθήσεως της χρησιμοποιήσεως των κοινοτικών διαρθρωτικών κονδυλίων.
Ο κώδικας περιέχει διατάξεις που έχουν τον χαρακτήρα κανονισμού, καθόσον δεν περιορίζονται απλώς στη διευκρίνιση των τρόπων εκπληρώσεως του καθήκοντος ενημερώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή μάλιστα προσδιόρισε η ίδια την έκταση του καθήκοντος αυτού, αφού όρισε την έννοια της παρατυπίας και καθόρισε το ποσό μετά την υπέρβαση του οποίου είναι υποχρεωτική η γνωστοποίηση της παρατυπίας (4000 Ecu). Επιπλέον, υπάρχει αναλογία μεταξύ του κώδικα συμπεριφοράς αυτού και ενός σχεδίου κανονισμού για την τροποποίηση του προαναφερθέντος κανονισμού 283/72 σχετικά με το ΕΓΤΠΕ. Η Γαλλική Κυβέρνηση τονίζει ότι τα έντυπα που πρέπει να συμπληρώνουν τα κράτη μέλη αποτελούν προσαρμογή του εντύπου που χρησιμοποιείται για την ανακοίνωση των περιπτώσεων απατών και παρατυπιών στο πλαίσιο του κανονισμού 283/72, με τη μόνη διαφορά όμως ότι ο τελευταίος αυτός κανονισμός έχει εγκριθεί επίσημα από το Συμβούλιο.
Το σημείο 4 του κώδικα συμπεριφοράς αντικαθιστά το καθήκον των κρατών μελών προς
ενημέρωση από την υποχρέωση παροχής πρόσθετων στοιχείων σχετικά με τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που ενέχονται στην παρατυπία, καθώς και με την εξέλιξη της διοικητικής ή δικαστικής διώξεως. Μολονότι η διάταξη αυτή ορίζει ότι τα στοιχεία αυτά παρέχονται, « εκτός εάν υπάρχει νόμιμη απαγόρευση », η διατύπωση αυτή καλύπτει μόνο τα ατομικά στοιχεία των οποίων η ανακοίνωση απαγορεύεται ρητά από το εσωτερικό δίκαιο. Τα ονομαστικά ατομικά στοιχεία ενδέχεται να καταχωριστούν από την Επιτροπή σε πληροφορική βάση δεδομένων, χωρίς στην περίπτωση αυτή οι ενεχόμενοι να απολαύουν των εγγυήσεων που προβλέπονται σε σχέση με τους φακέλους που εμπίπτουν στη γαλλική νομοθεσία.
Η παροχή στοιχείων για τη φάση στην οποία βρίσκεται η διοικητική ή η δικαστική δίωξη ενδέχεται να αντιβαίνει προς την αρχή του απορρήτου, η οποία διέπει στη Γαλλία την ανακριτική διαδικασία, και προς τον κανόνα της μη παροχής πληροφοριών για τις εκκρεμείς διαδικασίες, όταν πρόκειται για λογιστικούς και δημοσιονομικούς ελέγχους που πραγματοποιούν τα περιφερειακά ελεγκτικά επιμελητήρια.
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, ο κώδικας συμπεριφοράς προσβάλλει την αρχή της ασφάλειας του δικαίου, διότι το κείμενο αυτό, το οποίο είναι το ίδιο εύκολο να καταργηθεί, όσο ήταν και να θεσπιστεί, χρησιμοποιεί όρους που δεν έχουν ακρίβεια. Συγκεκριμένα, η υποχρέωση « προσδιορισμού της ταυτότητας των δικαιούχων καθώς και των φυσικών και νομικών προσώπων τα οποία ενέχονται στην παρατυπία » μπορεί να έχει σημαντικές συνέπειες για ορισμένους ιδιώτες ή ορισμένες επιχειρήσεις, αφού δεν έχει οριστεί επακριβώς τι νοείται με τη λέξη « ενέχονται ».
Δεύτερος λόγος ακυρώσεως: παράβαση του κοινοτικού δικαίου
Ο κώδικας συμπεριφοράς αντιβαίνει προς τα άρθρα 155 και 189 της Συνθήκης, καθώς και προς τον κανονισμό 4253/88 του Συμβουλίου, ο οποίος δεν παρέχει στην Επιτροπή καμία αρμοδιότητα σχολιασμού του και μεταβολής των αποτελεσμάτων του.
Τρίτος λόγος ακυρώσεως: καταστρατήγηση διαδικασίας
Η θέσπιση του κώδικα συμπεριφοράς συνιστά καταστρατήγηση διαδικασίας. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι η Επιτροπή μπορούσε να λάβει μέτρα διασαφηνίσεως και μόνο του άρθρου 23, παράγραφος 1, δεν μπορούσε να λάβει υπό τη μορφή αυτή μέτρα που να έχουν τέτοιες συνέπειες για τα κράτη μέλη.
Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο κώδικας δεν αποτελεί απλή διασαφήνιση του άρθρου 23, παράγραφος 1. Ο κώδικας παράγει συγκεκριμένα νομικά αποτελέσματα, που κανονικά είναι αποτελέσματα κανονισμού, και μάλιστα για τους εξής τρεις λόγους.
Πρώτον, από την ανάγνωση του κώδικα προκύπτει ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν πλέον τη δυνατότητα επιλογής των μέσων για την πραγματοποίηση του σκοπού της παρακολουθήσεως της χρησιμοποιήσεως των κονδυλίων και για την εκπλήρωση του καθήκοντος που υπέχουν να ενημερώνουν την Επιτροπή. Ο κώδικας αποτελεί μέτρο εκτελέσεως του άρθρου 23, παράγραφος 1, του προαναφερθέντος κανονισμού 4253/88, αλλά συγχρόνως επιβάλλει σαφείς υποχρεώσεις που δεν απορρέουν αυτόματα από το εν γένει γράμμα της διατάξεως αυτής.
Δεύτερον, το άρθρο 23, παράγραφος 1, ουδόλως εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να λάβει τα αναγκαία εκτελεστικά μέτρα. Οι εφαρμοστέες διατάξεις επιβεβαιώνουν την ανάγκη εκδόσεως αποφάσεως του Συμβουλίου για κάθε μέτρο που επιβάλλει νομικές υποχρεώσεις.
Τρίτον, το προαναφερθέν σχέδιο κανονισμού που τροποποιεί τον κανονισμό 283/72, περί των ανωμαλιών και της ανακτήσεως των αχρε-ωστήτως καταβληθέντων ποσών στο πλαίσιο της χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής, προβλέπει παραμφερή μέτρα προς τα προβλεπόμενα από τον κώδικα. Κατά τη Βελγική Κυβέρνηση, θα ήταν ασυνάρτητο επομένως να προβλέπονται για το ίδιο θέμα άλλοτε δεσμευτικές νομικές διατάξεις και άλλοτε απλές συστάσεις, που δεν δεσμεύουν από νομική άποψη τα κράτη μέλη.
Κατόπιν αυτών, η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει πλήρως τα αιτήματα της Γαλλικής Κυβερνήσεως.
Η Επιτροπή φρονεί ότι η αρμοδιότητα της να προτείνει μέτρα για την ομοιόμορφη εκπλήρωση των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο 23, παράγραφος 1, προκύπτει είτε από το άρθρο 155 της Συνθήκης είτε από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του προαναφερθέντος κανονισμού 2052/88. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τελευταία αυτή διάταξη της παρείχε τη δυνατότητα να ανακοινώσει τα μέτρα αυτά στα κράτη μέλη χωρίς προηγούμενες διαπραγματεύσεις, αφού τα μέτρα αυτά δεν αποτελούν προσθήκη στο κείμενο του άρθρου 23, παράγραφος 1. Η Επιτροπή όμως ερμήνευσε την αρμοδιότητα της αυτή ως εντασσόμενη στη σχέση συνεργασίας μεταξύ εταίρων την οποία καθιερώνει το εν λόγω άρθρο 4. Η Επιτροπή αναφέρει άλλα παραδείγματα « ανακοινώσεων» της, με τις οποίες γνωστοποίησε στα κράτη μέλη τον τρόπο με τον οποίο επρόκειτο είτε να ερμηνεύσει τη συμπεριφορά εθνικού οργάνου είτε να εφαρμόσει στην πράξη απόφαση του Δικαστηρίου, χωρίς οι ανακοινώσεις αυτές να μπορούν να δημιουργήσουν υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη.
Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 189 δεν την εμποδίζει να συνάπτει συμφωνίες με τα κράτη μέλη σε σχέση με το περιεχόμενο των κοινοτικών διατάξεων. Η επίτευξη συναινέσεως εγγυάται την ασφάλεια του δικαίου προς όλα τα μέρη, αφού έτσι γνωρίζουν στην πράξη την έκταση των υποχρεώσεων τους, η πρακτική δε αυτή δεν μπορεί να θίγει τα δικαιώματα τρίτων.
Όσον αφορά το σημείο 1 του κώδικα (πεδίο εφαρμογής), η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι θεωρεί ότι είναι αρμόδια να συμφωνήσει με τα κράτη μέλη ότι, στο άμεσο τουλάχιστον μέλλον, δεν θα ζητεί την ανακοίνωση των μικρής σημασίας περιπτώσεων, προκειμένου να αποφευχθεί δυσανάλογα μεγάλος φόρτος εργασίας της διοικήσεως σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Ο σκοπός υπάρξεως ορισμένου ορίου δεν είναι η διεύρυνση των υποχρεώσεων των κρατών μελών, αλλ' αντίθετα ο περιορισμός των πρακτικών αποτελεσμάτων του άρθρου 23, παράγραφος 1, δυνάμει του οποίου πρέπει να ανακοινώνονονται όλες οι περιπτώσεις παρατυπιών.
Η έννοια της παρατυπίας (σημείο 2) συμπίπτει με τον ορισμό που είχε ήδη γίνει δεκτός από το Συμβούλιο κατά την έκδοση του προαναφερθέντος κανονισμού 283/72. Όσον αφορά το σημείο 3 ( ανακοίνωση των εθνικών συστημάτων ), η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 23, παράγραφος 1, της επιτρέπει να ζητεί από τα κράτη μέλη να της κοινοποιούν τις υφιστάμενες διατάξεις και τις διατάξεις που έχουν
θεσπιστεί για την καταστολή των παρατυπιών, καθώς και τις υπηρεσίες που είναι αρμόδιες προς τούτο.
Σκοπός του σημείου 4 ( ανακοίνωση των περιπτώσεων παρατυπιών) είναι να δοθεί στην Επιτροπή η δυνατότητα να αντιμετωπίσει το πρόβλημα των απατών σε κοινοτική κλίμακα. Η διευκρίνιση « εκτός αν υπάρχει νόμιμη απαγόρευση » είναι σαφέστατη. Αν η εθνική νομοθεσία απαγορεύει την ανακοίνωση των στοιχείων αυτών, τα στοιχεία αυτά δεν μπορούν να κοινοποιηθούν στην Επιτροπή. Όσον αφορά την αιτίαση της Γαλλικής Κυβερνήσεως ότι ο κώδικας την υποχρεώνει να τροποποιήσει την ποινική νομοθεσία της, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η υποχρέωση αυτή προκύπτει από το άρθρο 23, παράγραφος 1, και μόνο. Εξάλλου, η Γαλλία έχει ήδη συμμορφωθεί προς τις ανάλογες υποχρεώσεις που της επιβάλλει ο κανονισμός 283/72. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να χρησιμοποιούν ως πρόσχημα το εσωτερικό δικονομικό δίκαιο τους για να αρνούνται να εκτελούν την υποχρέωση τους να ενημερώνουν την Επιτροπή ως προς τη φάση στην οποία βρίσκονται οι διώξεις που έχουν ασκηθεί στην επικράτεια τους.
Κατά την Επιτροπή, από την ανάλυση του κώδικα αποδεικνύεται ότι το περιεχόμενο του δεν βαίνει πέραν των υποχρεώσεων που επιβάλλει το άρθρο 23, παράγραφος 1, αλλά περιορίζεται στη διασαφήνιση των στοιχείων που έχουν δεχθεί να ανακοινώνουν στην Επιτροπή τα κράτη μέλη.
P. J. G. Kapteyn εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.