62012CC0516
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 6 februari 2014 (
1
)
Zaken C‑516/12, C‑517/12 en C‑518/12
CTP – Compagnia Trasporti Pubblici SpA
tegen
Regione Campania
en
Provincia di Napoli
[verzoek van de Consiglio di Stato (Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Vervoer — Verordening nr. 1191/69 — Recht van particuliere ondernemingen op compensatie van de kosten die voortvloeien uit een openbaredienstverplichting — Verplichting van vervoersondernemingen tot aanvraag om volledige of gedeeltelijke opheffing van een openbaredienstverplichting die voor hen economische nadelen meebrengt”
1.
Deze zaak biedt het Hof de gelegenheid duidelijkheid te brengen in een specifiek aspect van de compensatieregeling voor de vervulling van openbaredienstverplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren die is vervat in verordening nr. 1191/69 (
2
), waarvan de wijziging door verordening nr. 1893/91 (
3
) problemen opwerpt bij de integratie van beide regelingen.
2.
In het bijzonder gaat het om de vraag in welke gevallen een verzoek om compensatie van de economische nadelen die voortvloeien uit de vervulling van een openbaredienstverplichting voorafgegaan dient te worden door een aanvraag om gedeeltelijke of volledige opheffing van deze dienstverplichting. Het Hof heeft tot nu toe nog geen gelegenheid gehad zich over deze kwestie uit te spreken.
I – Rechtskader
A – Unierecht
3.
Artikel 1 van verordening nr. 1191/69, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1893/91, bepaalt:
„1.   Deze verordening is van toepassing op vervoersondernemingen die diensten exploiteren op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren.
De lidstaten kunnen ondernemingen waarvan de activiteiten uitsluitend bestaan uit de exploitatie van stads-, voorstads- en streekvervoerdiensten van de werkingssfeer van deze verordening uitsluiten.
2.   In deze verordening wordt verstaan onder:
—
‚stads- en voorstadsvervoerdiensten’: vervoerdiensten die voorzien in de behoeften van een stedelijk centrum of een agglomeratie, alsook in de behoeften aan vervoer tussen dat centrum of die agglomeratie en de omliggende gebieden;
—
‚regionale vervoerdiensten’: vervoerdiensten die gericht zijn op de vervoerbehoeften van een regio.
3.   De bevoegde instanties van de lidstaten heffen de met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren die in deze verordening zijn omschreven, op.
4.   Om toereikende vervoerdiensten te waarborgen, met name rekening houdend met sociale, milieu- en ruimtelijke-ordeningsfactoren, of om bepaalde tariefvoorwaarden te bieden aan bepaalde categorieën reizigers kunnen de bevoegde instanties van de lidstaten evenwel openbare-dienstcontracten afsluiten met een vervoersonderneming. De voorwaarden en regels voor deze contracten zijn in afdeling V vermeld.
5.   De bevoegde instanties van de lidstaten kunnen evenwel de in artikel 2 bedoelde openbaredienstverplichtingen handhaven of voorschrijven voor stads-, voorstads- en streekdiensten voor personenvervoer. De voorwaarden en regels, waaronder de compensatiemethoden, zijn vermeld in de afdelingen II, III en IV.
[...].”
4.
Ingevolge artikel 2 van de verordening onder openbaredienstverplichtingen worden verstaan „de verplichtingen die de vervoersonderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen”.
5.
Artikel 4 van de verordening luidt als volgt:
„1.   Indien een openbaredienstverplichting voor een vervoersonderneming economische nadelen medebrengt, dient deze onderneming bij de bevoegde instantie van de lidstaten een aanvraag in om volledige of gedeeltelijke opheffing van deze verplichting.
2.   De vervoersondernemingen kunnen in hun aanvragen voorstellen de op dat ogenblik toegepaste vervoertechniek door een andere te vervangen. De ondernemingen berekenen volgens de bepalingen van artikel 5 de besparingen welke hun financieel bedrijfsresultaat ten goede kunnen komen.”
6.
Artikel 5 van de verordening schrijft het volgende voor:
„1.   Een exploitatieplicht of een vervoerplicht brengt economische nadelen mede wanneer de vermindering van de lasten die kan worden bereikt door de volledige of gedeeltelijke opheffing van deze plicht voor een daaraan onderworpen activiteit of samenstel van activiteiten, groter is dan de uit deze opheffing voortvloeiende vermindering van de ontvangsten.
[...]
Bij het bepalen van de economische nadelen wordt rekening gehouden met de weerslag van de plicht op de totale activiteit van de onderneming.
2.   Een tariefplicht brengt economische nadelen mede, wanneer het verschil tussen de ontvangsten en de lasten van het onder de plicht vallende vervoer kleiner is dan het verschil tussen de ontvangsten en de lasten van het vervoer dat voortvloeit uit een commerciële bedrijfsvoering, met inachtneming van de kosten van de aan deze plicht onderworpen activiteiten en van de marktsituatie.”
7.
Artikel 6 van de verordening luidt als volgt:
„1.   Binnen een jaar na de inwerkingtreding van deze verordening, dienen de vervoersondernemingen de in artikel 4 bedoelde aanvragen in bij de bevoegde instanties van de lidstaten.
De vervoersondernemingen kunnen aanvragen indienen na het verstrijken van de hierboven gestelde termijn, indien zij constateren dat aan de in artikel 4, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan.
2.   De besluiten om een openbaredienstverplichting geheel of gedeeltelijk te handhaven of na verloop van tijd op te heffen, voorzien in het toekennen van een compensatie voor de eruit voortvloeiende lasten; deze compensatie wordt bepaald overeenkomstig de in de artikelen 10 tot en met 13 voorgeschreven gemeenschappelijke methoden.
3.   De bevoegde instanties van de lidstaten beslissen binnen een termijn van een jaar na indiening van de aanvraag wat betreft de exploitatie- en vervoerplichten en binnen een termijn van zes maanden wat betreft de tariefplichten.
Het recht op compensatie ontstaat met ingang van de dag waarop de bevoegde instanties een besluit nemen, maar op zijn vroegst met ingang van 1 januari 1971.
4.   Indien de bevoegde instanties van de lidstaten het evenwel, gezien het aantal en het belang van de door elke onderneming ingediende aanvragen, noodzakelijk achten, kunnen zij de in de eerste alinea van lid 3 bedoelde termijn verlengen tot uiterlijk 1 januari 1972. In dat geval ontstaat het recht op compensatie op deze datum.
Indien de bevoegde instanties van de lidstaten van deze bevoegdheid gebruik wensen te maken, stellen zij de betrokken ondernemingen hiervan in kennis binnen een termijn van zes maanden na indiening van de aanvragen.
Op verzoek van een lidstaat die bijzondere moeilijkheden ondervindt, kan de Raad, op voorstel van de Commissie, deze lidstaat machtigen om de in de eerste alinea genoemde termijn te verlengen tot 1 januari 1973.
5.   Indien de bevoegde instanties binnen de gestelde termijnen geen besluit hebben genomen, vervalt de verplichting waarvoor ingevolge artikel 4, lid 1, een aanvraag om opheffing werd ingediend.
6.   De Raad zal op basis van een vóór 31 december 1972 door de Commissie in te dienen verslag de stand van zaken in iedere lidstaat met betrekking tot de tenuitvoerlegging van deze verordening onderzoeken.”
8.
Artikel 9, leden 1 en 2, van de verordening luiden als volgt:
„1.   Het bedrag van de compensatie voor de lasten die voor de ondernemingen voortvloeien uit de toepassing op het personenvervoer van prijzen en vervoervoorwaarden die ten behoeve van een of meer bepaalde bevolkingsgroepen worden opgelegd, wordt bepaald overeenkomstig de gemeenschappelijke methoden, vervat in de artikelen 11 tot en met 13.
2.   De compensatie is verschuldigd met ingang van 1 januari 1971.
Op verzoek van een lidstaat die bijzondere moeilijkheden ondervindt, kan de Raad, op voorstel van de Commissie, deze lidstaat machtigen om deze aanvangsdatum naar 1 januari 1972 te verschuiven.”
9.
De huidige versie van artikel 14 luidt als volgt:
„1.   Onder ‚openbare-dienstcontract’ wordt verstaan een tussen de bevoegde instanties van een lidstaat en een vervoersonderneming gesloten contract dat ten doel heeft het publiek toereikende vervoerdiensten aan te bieden.
Het openbare-dienstcontract kan in het bijzonder het volgende omvatten:
—
vervoerdiensten die voldoen aan vastgestelde normen inzake continuïteit, regelmaat, capaciteit en kwaliteit,
—
complementaire vervoerdiensten,
—
vervoerdiensten tegen welbepaalde prijzen en onder welbepaalde voorwaarden, met name voor bepaalde categorieën reizigers of voor bepaalde verbindingen,
—
aanpassingen van de diensten aan de feitelijke behoeften.
2.   Het openbare-dienstcontract bevat onder andere de volgende punten:
a)
de kenmerken van de aangeboden diensten, met name de normen inzake continuïteit, regelmaat, capaciteit en kwaliteit;
b)
de prijs van de verrichtingen waarop het contract betrekking heeft en die hetzij wordt toegevoegd aan de volgens de tarieven geïnde bedragen, hetzij de geïnde bedragen alsmede de financiële regelingen tussen beide partijen omvat;
c)
de regels met betrekking tot de aanhangsels en wijzigingen van het contract, met name ter aanpassing aan onvoorziene ontwikkelingen;
d)
de geldigheidsduur van het contract;
e)
sancties bij niet-naleving van het contract
3.   De middelen die gemoeid zijn met het verlenen van vervoerdiensten die geregeld zijn in een openbare-dienstcontract kunnen aan de onderneming toebehoren of haar ter beschikking worden gesteld.
4.   Een onderneming die voornemens is een einde te maken aan of substantiële wijzigingen aan te brengen in een vervoerdienst die zij het publiek continu en regelmatig biedt en die niet onder de contractregeling of de openbare-dienstverplichting valt, stelt de bevoegde instanties van de lidstaat daarvan ten minste drie maanden van tevoren in kennis.
De bevoegde instanties kunnen van deze informatie afzien.
Andere vigerende nationale procedures betreffende het recht om een einde te maken aan of wijzigingen aan te brengen in een vervoerdienst, worden door deze bepaling onverlet gelaten.
5.   Na ontvangst van de in lid 4 bedoelde informatie kunnen de bevoegde instanties bepalen dat de betrokken dienst nog gedurende uiterlijk een jaar na de datum van de kennisgeving gehandhaafd wordt; zij brengen de onderneming daarvan ten minste één maand vóór het verstrijken van de kennisgevingstermijn op de hoogte.
Zij kunnen ook het initiatief nemen om te onderhandelen over instelling of wijziging van een dergelijke vervoerdienst.
6.   De kosten die voor de vervoersondernemingen voortvloeien uit de in lid 5 bedoelde verplichtingen worden gecompenseerd volgens de in de afdelingen II, III en IV vastgestelde gemeenschappelijke methoden.”
10.
De oorspronkelijke versie van artikel 14 luidde als volgt:
„1.   Na de inwerkingtreding van deze verordening kunnen de lidstaten slechts openbaredienstverplichtingen opleggen aan een vervoersonderneming indien deze verplichtingen noodzakelijk zijn om een toereikende vervoervoorziening te waarborgen, voor zover het niet gaat om de in artikel 1, lid 3, bedoelde gevallen.
2.   Wanneer de aldus opgelegde verplichtingen voor de vervoersondernemingen economische nadelen in de zin van artikel 5, leden 1 en 2, of lasten in de zin van artikel 9 meebrengen, bepalen de bevoegde instanties van de lidstaten in hun besluiten waarbij deze verplichtingen worden opgelegd, dat de daaruit voortvloeiende lasten worden gecompenseerd. De artikelen 10 tot en met 13 zijn van toepassing.”
B – Nationaal recht
11.
Artikel 17 van decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (wetsbesluit nr. 422 van 19 november 1997) betreffende de overdracht van de functies en bevoegdheden inzake plaatselijk openbaar vervoer aan de regio’s en lagere overheden ingevolge artikel 4, lid 4, van Legge 15 marzo 1997, n. 59 (wet nr. 59 van 15 maart 1997) (
4
), bepaalt het volgende:
„Teneinde de mobiliteit van de gebruikers te waarborgen bepalen de regio’s, provincies en gemeenten overeenkomstig artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1191/69, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1893/91, de openbaredienstverplichtingen en bepalen in de in artikel 19 bedoelde dienstencontracten de economische compensatie voor de ondernemingen die deze diensten verlenen, met inachtneming, krachtens de voornoemde bepaling van het gemeenschapsrecht, van de inkomsten uit de tarieven en de eventuele inkomsten uit de exploitatie van aanvullende mobiliteitsdiensten.”
II – Feiten
12.
Compagnia Trasporti Pubblici SpA (hierna: „CTP”) verleent lokale openbare vervoersdiensten in de provincie Napels. Zij heeft de regionale en lokale autoriteiten herhaaldelijk, maar tevergeefs, verzocht om compensatie voor het economische nadeel dat zij als gevolg van de verlening van deze diensten lijdt.
13.
CTP heeft tegen de afwijzende beslissingen beroep ingesteld bij het Tribunale amministrativo regionale della Campania (regionaal bestuursgerecht van Campania), dat de beroepen heeft afgewezen met het argument dat de compensatie krachtens artikel 4 van verordening nr. 1191/69 alleen kan worden aangevraagd indien eerst opheffing van de openbaredienstverplichting is aangevraagd en deze aanvraag is afgewezen door de bevoegde instantie, hetgeen hier niet het geval was.
14.
In de vervolgens ingestelde hogere voorzieningen heeft de Consiglio di Stato de voorliggende prejudiciële vragen gesteld in de hier gevoegde zaken.
III – Prejudiciële vraag
15.
De drie prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato zijn identiek geformuleerd:
„Ontstaat het recht op compensatie in de zin van artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1191/69 enkel indien de bevoegde autoriteiten een aanvraag om opheffing van de dienstverplichting die economische nadelen ten laste van een vervoersonderneming meebrengt afwijzen, of is dit voorschrift enkel van toepassing op dienstverplichtingen die krachtens de verordening moeten worden opgeheven en niet mogen worden gehandhaafd?”
16.
De verwijzende rechter is van mening dat de artikelen 1, 4 en 6 van verordening nr. 1191/69 op twee verschillende manieren kunnen worden uitgelegd met betrekking tot het ontstaan van het recht op compensatie.
17.
Volgens de eerste interpretatie, die als „teleologisch” wordt gekwalificeerd en die is gevolgd door het Tribunale amministrativo, kan het recht op compensatie pas ontstaan na afwijzing van een aanvraag om opheffing van de dienstverplichting.
18.
Volgens een, als „systematisch” gekwalificeerde interpretatie ontstaat het recht op compensatie zonder noodzaak van een voorafgaande aanvraag om opheffing van de dienstverplichting, mits het een verplichting betreft waarvan de handhaving kan worden opgelegd krachtens artikel 1 van verordening nr. 1191/69.
IV – Procesverloop voor het Hof
19.
Bij beschikking van de president van het Hof van Justitie van 29 november 2012 zijn de drie prejudiciële verzoeken van de Consiglio di Stato gevoegd.
20.
Naast CTP hebben tevens de regio Campania, de provincie Napels, de Italiaanse regering en de Commissie aan de procedure deelgenomen.
21.
Ter openbare terechtzitting van 20 november 2013 zijn verschenen CTP, de regio Campania, de Italiaanse regering en de Commissie.
V – Aangevoerde argumenten
22.
CTP ontkent het wederkerige karakter van de overeenkomst, die zij als een „overbruggingsovereenkomst” beschouwt en die dezelfde voorwaarden zou bevatten als de concessie die eraan vooraf is gegaan. Volgens CTP worden deze voorwaarden door de regio’s aan alle vervoersondernemingen opgelegd, zonder dat de betrokken diensten het onderwerp zijn geweest van een openbare aanbesteding.
23.
De regio Campania stelt dat de verplichtingen van CTP voortvloeien uit een wederkerige overeenkomst die sinds februari 2003 van kracht is.
24.
CTP onderschrijft de hierboven uiteengezette „systematische” interpretatie. CTP voert bovendien aan dat de Italiaanse Staat nog geen procedure voor de behandeling van aanvragen om opheffing van openbaredienstverplichtingen heeft ingesteld en daarom artikel 18 van verordening nr. 1191/69 schendt.
25.
Ten slotte stelt CTP dat de in artikelen 4 en 6 van verordening nr. 1191/69 bedoelde procedure een overgangsregeling is, aangezien er een termijn van één jaar gold voor de indiening van aanvragen om opheffing van openbaredienstverplichtingen, welke termijn kon verlengd tot 1 januari 1973. Naar het oordeel van CTP is het absurd om de compensatie afhankelijk te stellen van een dergelijke aanvraag, omdat daarmee het recht op compensatie zou worden ontzegd aan iedere onderneming waaraan na 1 januari 1973 een openbaredienstverplichting is opgelegd.
26.
De regio Campania, de provincie Napels en de Italiaanse regering volgen de „teleologische” interpretatie en menen dat wanneer de onderneming geen aanvraag om opheffing van de dienst indient, dit betekent dat zij die wenst te aanvaarden. Dit veronderstelt het ontbreken van enig economisch nadeel en dus ook van het recht op compensatie.
27.
De Italiaanse regering benadrukt dat, hoewel verordening nr. 1191/69 aanvankelijk alleen een aanvraag om opheffing van de openbaredienstverplichting vereiste in het geval van verplichtingen die dateren van vóór de inwerkingtreding van deze verordening, deze situatie wezenlijk is veranderd door de wijziging bij verordening nr. 1893/91. Hierbij kreeg artikel 1 een nieuwe formulering en een nieuw lid 5, dat lidstaten de mogelijkheid biedt om openbaredienstverplichtingen te handhaven of voor te schrijven onder de voorwaarden en regels (waaronder de compensatiemethoden) vermeld in de afdelingen II, III en IV van verordening nr. 1191/69. Hiertoe behoort juist artikel 4, de bepaling die een voorafgaande aanvraag om opheffing van de openbaredienstverplichting voorschrijft.
28.
De Commissie stelt dat verordening nr. 1191/69 voorziet in verschillende regels voor openbaredienstverplichtingen (artikel 1, lid 5, en afdeling IV) en openbaredienstcontracten (artikel 1, lid 4, en afdeling V). Als de door CTP aanvaarde verplichtingen berusten op een openbaar dienstcontract, dan legt dat contract de prijs van de verrichtingen vast en is de verplichting van artikel 4 van de verordening tot indiening van een aanvraag tot opheffing van de dienst niet van toepassing.
29.
Naar het oordeel van de Commissie kan uit de verwijzingsbeslissing echter niet worden afgeleid of de door CTP geleverde vervoersdiensten berusten op een openbaredienstverplichting die eenzijdig is opgelegd door de overheid, dan wel op een dienstcontract.
30.
Anderzijds stelt de Commissie dat de verplichting tot indiening van een aanvraag om opheffing van de dienst uitsluitend geldt voor openbaredienstverplichtingen die reeds bestonden ten tijde van de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69 op 1 juli 1969. In dit kader brengt de Commissie in herinnering dat artikel 14 van de verordening, voordat dit werd gewijzigd door verordening nr. 1893/91, lidstaten de mogelijkheid bood openbaredienstverplichtingen eenzijdig op te leggen na de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69, zonder dat het recht op compensatie afhankelijk was van de indiening van een aanvraag om opheffing van de dienst. Na de wijziging door verordening nr. 1893/91 voorziet verordening nr. 1191/69 nu in artikel 14 weliswaar in de afsluiting van openbare-dienstcontracten, maar zijn de regels voor dienstverplichtingen die eenzijdig zijn opgelegd na de inwerkingtreding van de verordening ongewijzigd van kracht gebleven.
31.
De Commissie voegt hier tot slot aan toe dat de termen „handhaving” en „opheffing” van openbaredienstverplichtingen die worden gebezigd in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1191/69 betrekking hebben op bestaande situaties ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening.
VI – Beoordeling
32.
De strikte bewoordingen van de prejudiciële vraag daargelaten, heeft deze tot doel, zoals is gebleken uit de discussie tussen partijen, te bepalen in welke gevallen de compensatie voor economische nadelen die voortvloeien uit de vervulling van een openbaredienstverplichting voorafgegaan dient te worden door een aanvraag om volledige of gedeeltelijke opheffing van deze verplichting.
A – Juridische aard van de in geding zijnde rechtsbetrekking
33.
De eerste vraag die beantwoord moet worden voor de beslissing van het hoofdgeding betreft de aard van de rechtsbetrekking tussen CTP en de plaatselijke overheid.
34.
Is er sprake van een „openbaar dienstcontract”, dan is artikel 14, lid 2, van verordening nr. 1191/69 van toepassing. Volgens deze bepaling moet een contract van deze aard onder andere bevatten: „c) de regels met betrekking tot de aanhangsels en wijzigingen van het contract, met name ter aanpassing aan onvoorziene ontwikkelingen;”. Eventuele wijzigingen van het contract zijn volgens artikel 14, leden 4 tot en met 6, onderworpen aan de volgende regels: 1) voorafgaande kennisgeving (met een kennisgevingstermijn van drie maanden) door de onderneming aan de overheidsinstantie van haar voornemen om het contract te beëindigen of te wijzigen; 2) de mogelijkheid voor de overheidsinstantie om de onderneming, ten minste één maand voor het verstrijken van de kennisgevingstermijn, te verplichten de dienst nog gedurende ten hoogste een jaar te handhaven, terwijl de overheidsinstantie ook zelf het initiatief kan nemen om te onderhandelen; 3) compensatie van de kosten die voortvloeien uit de gedurende een jaar te handhaven verplichting.
35.
Als er echter sprake is van een „openbaredienstverplichting”, dan kan artikel 4 van verordening nr. 1191/69 een rol spelen in de onderhavige zaak zoals de partijen die zien. Dit artikel stelt de mogelijkheid van compensatie afhankelijk van de voorwaarde dat eerst de volledige of gedeeltelijke opheffing van een openbaredienstverplichting is aangevraagd.
36.
Het dossier van de zaak geeft geen duidelijk antwoord op deze vraag. Enerzijds zijn er aanwijzingen dat het om een overeenkomst gaat, maar anderzijds is aangevoerd dat hier sprake is van een overheidsconcessie met elementen van een openbaredienstverplichting.
37.
De openbare terechtzitting heeft de twijfels over dit punt evenmin kunnen wegnemen.
38.
Naar mijn mening zijn er zwaarwegende redenen om aan te nemen dat de activiteit van CTP valt onder „openbaredienstverplichting” in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1191/69, namelijk „verplichtingen die de vervoersonderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen”. In ieder geval is het naar mijn oordeel aan de verwijzende rechter om de juridische aard van de onderhavige rechtsbetrekking te bepalen.
39.
Als de Consiglio di Stato van oordeel zou zijn dat de onderzochte betrekking contractueel van aard is, dan zou, gelet op de overwegingen genoemd in punt 34, artikel 4 van verordening nr. 1191/69, het onderwerp van de in deze procedure voorgelegde vraag, in geen geval van toepassing zijn.
40.
Een antwoord van het Hof op de vraag of een voorafgaande aanvraag om opheffing van de openbaredienstverplichting een noodzakelijke voorwaarde is voor het aanvragen van compensatie is alleen noodzakelijk wanneer de rechtsbetrekking naar het oordeel van de Consiglio di Stato voldoet aan de kenmerken van een openbaredienstverplichting. Voor dat geval wil ik de volgende opmerkingen maken.
B – Compensatie voor de vervulling van een openbaredienstverplichting in het kader van verordening nr. 1191/69.
41.
Zoals blijkt uit het voorgaande, verdedigen partijen in deze procedure tegenstrijdige interpretaties van de voorschriften voor compensatie wegens de vervulling van openbaredienstverplichtingen.
42.
De regio Campania, de provincie Napels en de Italiaanse regering bepleiten een „teleologische” interpretatie en concluderen dat het recht op compensatie pas ontstaat nadat een voorafgaande aanvraag om opheffing van de dienstverplichting is afgewezen.
43.
CTP verdedigt een „systematische interpretatie”, volgens welke het recht op compensatie ontstaat zonder dat een voorafgaande aanvraag om opheffing van de verplichting nodig is, aangezien het om een eenzijdig opgelegde verplichting gaat.
44.
De Commissie stelt een derde interpretatiemogelijkheid voor, in de zin dat de voorwaarde van een voorafgaande aanvraag om opheffing alleen geldt voor dienstverplichtingen die reeds bestonden ten tijde van de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69 op 1 juli 1969.
45.
Deze derde zienswijze doet naar mijn mening het meeste recht aan de regeling van verordening nr. 1191/69.
46.
Krachtens artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1191/69 in zijn oorspronkelijke versie moesten de lidstaten de openbaredienstverplichtingen die waren opgelegd op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren opheffen. Lid 2 van dit artikel bepaalde evenwel dat deze verplichtingen konden worden gehandhaafd voor zover dit noodzakelijk was met het oog op een toereikende vervoersvoorziening.
47.
Artikel 4 van de verordening, dat in 1991 geen wijzigingen onderging, bepaalt zowel in de oorspronkelijke als de huidige versie dat vervoersondernemingen de opheffing van een openbaredienstverplichting moeten aanvragen wanneer deze economische nadelen voor hen meebrengt. Volgens artikel 6, lid 1, dat evenmin werd gewijzigd, moeten deze aanvragen worden ingediend „binnen een jaar na de inwerkingtreding van deze verordening”, te weten 1 juli 1969. Hieruit blijkt duidelijk dat artikel 4 uitsluitend betrekking had en heeft op verplichtingen die bestonden vóór 1969 en die na die datum gehandhaafd bleven.
48.
De tweede alinea van artikel 6, lid 1, bepaalt het volgende: „vervoersondernemingen kunnen aanvragen indienen na het verstrijken van de hierboven gestelde termijn, indien zij constateren dat aan de in artikel 4, lid 1, bedoelde voorwaarden is voldaan”, dat wil zeggen, als de verplichting economische nadelen voor hen meebrengt. Dit betekent echter niet dat de ondernemingen waaraan na 1 juli 1969 verplichtingen zijn opgelegd dergelijke aanvragen kunnen indienen, maar eenvoudigweg dat de ondernemingen die de opheffing van een verplichting die reeds bestond ten tijde van de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69 niet binnen een jaar hadden aangevraagd, dit later nog konden doen, maar alleen indien zich de omstandigheden van artikel 4, lid 1, dan voordeden. Met andere woorden: artikel 1 van verordening 1191/69 in zijn oorspronkelijke versie en de artikelen 4 en 6 van dezelfde verordening hebben uitsluitend betrekking op openbaredienstverplichtingen die op 1 juli 1969 reeds bestonden.
49.
Het doel van verordening nr. 1191/69 was de opheffing van de op 1 juli 1969 bestaande openbaredienstverplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren. Zoals gezegd, voorzag zij echter in de mogelijkheid om deze verplichtingen in bepaalde omstandigheden te handhaven en, wat van belang is in het onderhavige geval, ook in de mogelijkheid om in de toekomst nieuwe verplichtingen op te leggen.
50.
Overeenkomstig de oorspronkelijke versie van artikel 14, lid 1, konden de lidstaten dus ook na de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69 dienstverplichtingen opleggen, maar moesten daarbij altijd bepalen „dat de daaruit voortvloeiende lasten [werden] gecompenseerd”. Voor de toekenning van deze compensatie was een voorafgaande aanvraag om opheffing van de dienst niet noodzakelijk, omdat artikel 14, lid 2, enkel vereiste dat de lidstaten „in hun besluiten [waarbij de openbaredienstverplichting werd voorgeschreven], [bepaalden] dat de daaruit voortvloeiende lasten [werden] gecompenseerd”. Anders gezegd, de regeling van de artikelen 4 en 6 was in dat geval niet van toepassing. Dit was volkomen logisch, omdat deze bepalingen, zoals hierboven is toegelicht, betrekking hadden op de opheffing van verplichtingen die dateerden van vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69 en niet op verplichtingen die juist krachtens de verordening waren opgelegd.
51.
De aanvraag om opheffing van de openbaredienstverplichting was dus alleen een noodzakelijke voorwaarde in het geval van een aanspraak op compensatie voor kosten in verband met verplichtingen die vóór 1 juli 1969 waren aanvaard. De compensatie van nadelen als gevolg van een naderhand opgelegde verplichting moest worden geregeld in het besluit waarbij de verplichting werd opgelegd. Derhalve moesten de voorwaarden voor de toekenning van de compensatie en de eventuele inhoudelijke wijziging daarvan eveneens in dat besluit worden vastgelegd.
52.
Het argument van de Italiaanse regering dat het toepassingsbereik van artikel 14 na de herziening van 1991 was gewijzigd, doet geen afbreuk aan de voorgaande conclusie. Haar argument stoelt op de redenering dat, waar vroeger artikel 14 de lidstaten de mogelijkheid bood nieuwe openbaredienstverplichtingen op te leggen, deze mogelijkheid nu vervat is in artikel 1 van verordening nr. 1191/69 zoals dat is komen te luiden na de wijzigingen door verordening nr. 1893/91. Het nieuwe lid 5 bepaalt dat de bevoegde instanties „[bepaalde] openbaredienstverplichtingen [kunnen] handhaven of voorschrijven” waarvan „de voorwaarden en regels, waaronder de compensatiemethoden, zijn vermeld in de afdelingen II, III en IV”. Onderdeel van afdeling II is artikel 4, de bepaling die voor compensatie een voorafgaande aanvraag om opheffing van de openbaredienstverplichting vereist. Een systematische interpretatie van artikel 1 weerlegt dit argument.
53.
Zoals hierboven uiteengezet, stelt artikel 6 een termijn van een jaar na de inwerkingtreding van verordening nr. 1169/91 voor de indiening van de in artikel 4 bedoelde aanvragen om opheffing. Deze bepaling is niet herzien en de referentiedatum is daarom nog steeds 1 juli 1969. De herziening van 1991 heeft op dit punt niets gewijzigd. De aanvraag om opheffing heeft dus nog steeds betrekking op verplichtingen die reeds bestonden ten tijde van de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69.
54.
Deze constatering dwingt tot de conclusie dat de verwijzing naar de voorwaarden van de afdelingen II, III en IV van verordening nr. 1191/69 moet worden gelezen in samenhang met het respectieve bereik van de verschillende dienstverplichtingen die zijn genoemd in het nieuwe artikel 1, lid 5.
55.
Deze nieuwe bepaling geeft lidstaten letterlijk de mogelijkheid om openbaredienstverplichtingen te „handhaven” of „voor te schrijven”. In het geval van „handhaving” gaat het nog steeds om verplichtingen van voor 1 juli 1969. Hiervoor gelden de voorschriften van de afdelingen II, III en IV in volle omvang, met inbegrip van de artikelen 4 en 6 die specifiek bedoeld zijn voor dit soort verplichtingen. In het geval van „voorschrijving” van nieuwe verplichtingen kan de verwijzing naar de afdelingen II, III en IV alleen betrekking hebben op die bepalingen die naar hun aard toepasselijk zijn op die verplichtingen, dus alle bepalingen met uitzondering van de artikelen 4 en 6 die hun bestaansgrond juist ontlenen aan eerder bestaande verplichtingen.
56.
Resumerend ben ik van oordeel dat de oplossing van de voorliggende kwestie in de eerste plaats afhangt van de vraag of de in geding zijnde rechtsbetrekking moet worden gekwalificeerd als een overeenkomst tot het verrichten van vervoersdiensten krachtens openbaredienstverplichting of als een openbaredienstverplichting. Dit moet worden bepaald door de verwijzende rechter. Indien deze concludeert dat het om een dergelijke overeenkomst gaat, dan zijn de daarin bepaalde voorwaarden beslissend. Gaat het echter om een openbaredienstverplichting, zal moeten worden bepaald of deze dateert van vóór of na de inwerkingtreding van verordening nr. 1191/69. Alleen in het eerste geval is een voorafgaande aanvraag om opheffing van de verplichting een noodzakelijke voorwaarde voor verkrijging van compensatie van het geleden economische nadeel.
57.
Naar mijn oordeel moet artikel 4 van verordening nr. 1191/69 daarom in die zin worden uitgelegd dat de voorwaarde volgens welke het recht op compensatie alleen ontstaat wanneer de bevoegde autoriteiten, na een desbetreffende aanvraag, de openbaredienstverplichting die de aanvragende vervoersonderneming een economisch nadeel berokkent niet opheffen, uitsluitend geldt voor openbaredienstverplichtingen die reeds bestonden vóór de inwerkingtreding van de verordening.
VII – Conclusie
58.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1893/91 van de Raad van 20 juni, moet aldus worden uitgelegd dat de voorwaarde volgens welke het recht op compensatie alleen ontstaat wanneer de bevoegde autoriteiten, na een desbetreffende aanvraag, de openbaredienstverplichting die de aanvragende vervoersonderneming een economisch nadeel berokkent niet opheffen, uitsluitend geldt voor openbaredienstverplichtingen die reeds bestonden vóór de inwerkingtreding van de verordening.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (PB L 156, blz. 1).
(
3
)	Verordening (EEG) nr. 1893/91 van de Raad van 20 juni 1991 (PB L 169, blz. 1).
(
4
)	GURI nr. 287 van 10 december 1997, blz. 4.