62005CJ0278
WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 25 stycznia 2007 r. (
*1
)
„Ochrona pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy — Dyrektywa 80/987/EWG — Transpozycja — Artykuł 8 — Dodatkowe zakładowe i międzyzakładowe systemy ubezpieczeń społecznych — Świadczenia emerytalne — Ochrona praw nabytych — Zakres ochrony — Odpowiedzialność państwa członkowskiego za niewłaściwą transpozycję dyrektywy — Przesłanki”
W sprawie C-278/05
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 22 czerwca 2005 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 lipca 2005 r., w postępowaniu:
Carol Marilyn Robins i in.
przeciwko
Secretary of State for Work and Pensions,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: C.W.A. Timmermans, prezes izby, J. Klučka, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk i L. Bay Larsen (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 czerwca 2006 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu C.M. Robins i in. przez I. Walkera, solicitor, D. Andersona, QC, oraz P. Newmana, barrister,
—
w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. White, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez D. Pannicka oraz D. Wyatta, QC, jak również R. Hitchcocka oraz K. Smith, barristers,
—
w imieniu Irlandii przez D.J. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. McGarry’ego, BL,
—
w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,
—
w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez G. Rozeta oraz J. Enegrena, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 lipca 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 8 dyrektywy Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. L 283, str. 23, zwanej dalej „dyrektywą”).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między C.M. Robins oraz 835 innymi członkami dwóch prywatnych zakładowych systemów emerytalnych (zwanych dalej łącznie „skarżącymi w postępowaniu krajowym”) a Secretary of State for Work and Pensions, właściwym w Zjednoczonym Królestwie w zakresie zatrudnienia i emerytur, w przedmiocie obniżenia wysokości ich uprawnień emerytalnych w związku z niewypłacalnością pracodawcy.
Ramy prawne sporu
Uregulowania wspólnotowe
3
Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do roszczeń pracowników, wynikających z umów o pracę lub stosunku pracy i istniejących wobec pracodawców, którzy są niewypłacalni w rozumieniu art. 2 ust. 1”.
4
Artykuł 2 dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1.   Do celów niniejszej dyrektywy pracodawcę uważa się za niewypłacalnego:
a)
w przypadku wszczęcia postępowania przewidzianego przez przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne danego państwa członkowskiego, które dotyczy aktywów pracodawcy i ma na celu zaspokojenie wszystkich wierzycieli oraz pozwala na uwzględnienie roszczeń określonych w art. 1 ust. 1;
i
b)
jeżeli władza upoważniona na mocy wymienionych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych:
—
zadecydowała o wszczęciu postępowania przed sądem,
—
lub stwierdziła definitywnie zamknięcie przedsiębiorstwa lub zakładu pracodawcy, jak również niewystarczalność aktywów, by pokryć koszty wszczęcia postępowania przed sądem.
2.   Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla prawa krajowego dotyczącego definicji pojęć »pracownik«, »pracodawca«, »wynagrodzenie«, »prawo nabyte« i »prawo w trakcie nabywania«”.
5
Zgodnie z art. 3 dyrektywy państwa członkowskie podejmują środki niezbędne, aby instytucje udzielające gwarancji zapewniły, zgodnie z art. 4, zaspokojenie roszczeń pracowników, wynikających z umowy o pracę lub stosunku pracy i dotyczących zapłaty należności za okres poprzedzający wskazaną datę. Datą tą jest, w zależności od wyboru państw członkowskich, jedna z dat przewidzianych w art. 3 ust. 2.
6
Na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy państwa członkowskie mają prawo do ograniczania odpowiedzialności instytucji udzielających gwarancji określonych w art. 3 do zaspokojenia roszczeń odnoszących się do wynagrodzenia należnego, w zależności od przypadku, za trzy miesiące, za osiemnaście miesięcy lub za osiem tygodni.
7
Na podstawie art. 7 „[p]aństwa członkowskie podejmują środki niezbędne by zapewnić, że niezapłacenie przez pracodawcę instytucjom ubezpieczeniowym obowiązkowych składek, wymaganych z tytułu ustawowych systemów ubezpieczenia społecznego, przed wystąpieniem niewypłacalności pracodawcy nie wpływa na prawo do świadczeń wynikających z ubezpieczenia społecznego od instytucji ubezpieczeniowych, w zakresie w jakim składki socjalne zostały potrącone z wynagrodzenia pracownika”.
8
Zgodnie z art. 8 „[p]aństwa członkowskie zapewniają podjęcie środków koniecznych dla ochrony interesów pracowników i osób, które opuściły przedsiębiorstwo lub zakład pracodawcy w okresie zaistnienia niewypłacalności pracodawcy, odnośnie do ich roszczeń lub praw do świadczeń emerytalnych w trakcie nabywania, w tym również świadczenia dla osób w razie śmierci żywiciela, z tytułu dodatkowych [zakładowych lub międzyzakładowych] systemów ubezpieczeń społecznych, istniejących poza ustawowymi systemami ubezpieczeń społecznych”.
9
Artykuł 9 stanowi, że dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich do stosowania lub wprowadzenia przepisów ustawowych, wykonawczych bądź administracyjnych korzystniejszych dla pracowników.
Krajowe ramy prawne
Gwarancja składek w systemie emerytalnym
10
Na podstawie Employment Rights Act z 1996 r. oraz Pension Schemes Act z 1993 r. (zwanej dalej „PSA 1993”) Redundancy Payments Directorate dokonuje w imieniu Secretary of State for Trade and Industry wypłat z National Insurance Fund (zwanego dalej „NIF”) byłym pracownikom celem zachowania ich praw w przypadku niewypłacalności pracodawcy. Wstępuje on zatem w postępowaniach zbiorowych przeciwko pracodawcy za pracowników w miejsce wierzyciela.
11
Artykuł 124 PSA 1993 zezwala na finansowanie z NIF „właściwych składek” przekazywanych do systemu emerytalnego, w sytuacji gdy nie czyni tego niewypłacalny pracodawca.
12
„Właściwe składki”, zdefiniowane w art. 124 ust. 2 PSA 1993, są to składki należne:
—
od pracodawcy w jego imieniu lub
—
w imieniu pracownika, pod warunkiem że pracodawca faktycznie potrącił z wynagrodzenia, jako składkę pracownika, kwotę tej wysokości.
13
Wysokość składek należnych od pracodawcy w jego imieniu jest określona w art. 124 ust. 3 PSA 1993 jako najniższa z następujących wartości:
—
kwota należna w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy poprzedzających dzień, w którym pracodawca stał się niewypłacalny;
—
jeśli świadczenia obliczane są poprzez odniesienie do wynagrodzenia ubezpieczonego, kwota poświadczona przez aktuariusza jako konieczna dla pokrycia zobowiązań powstałych w chwili likwidacji wobec pracowników przedsiębiorstwa lub w ich imieniu; oraz
—
10% całkowitej kwoty wynagrodzeń wypłaconych lub należnych pracownikom w ciągu dwunastu miesięcy poprzedzających niewypłacalność.
14
Kwota, o jaką można ubiegać się tytułem niezapłaconych składek w imieniu pracownika, jest określona w art. 124 ust. 5 PSA 1993 jako odpowiadająca sumom potrąconym z wynagrodzenia pracownika w ciągu dwunastu miesięcy poprzedzających niewypłacalność.
15
Artykuł 177 ust. 2 lit. b) PSA 1993 przewiduje, że wypłaty dokonywane przez Secretary of State następują z NIF, a art. 127 reguluje podstawienie.
Pensions Compensation Board oraz Fraud Compensation Scheme
16
Artykuły 81?86 Pensions Act 1995, w brzmieniu zmienionym przez Welfare Reform and Pensions Act 1999 (zwanej dalej „PA 1995”), przewidują dochodzenie roszeń odszkodowawczych dotyczących świadczeń emerytalnych z Pensions Compensation Board, jeśli pracodawca stał się niewypłacalny, a wartość aktywów systemu zmniejszyła się w wyniku czynu karalnego polegającego na nieuczciwym zachowaniu („dishonesty”), w tym z zamiarem oszustwa („defraud”).
17
Począwszy od września 2005 r., na podstawie art. 182–189 Pensions Act 2004 (zwanej dalej „PA 2004”), system odszkodowań z Pensions Compensation Board został zastąpiony, również na wypadek niedoboru środków w związku z oszustwem, przez Fraud Compensation Scheme.
Ponowne nabycie uprawnień w powszechnym systemie emerytalnym
18
Na podstawie art. 55 PSA 1993, w brzmieniu zmienionym art. 141 PA 1995, jak również przez Occupational Pension Schemes (Contracting-out) (Amount Required for Restoring State Scheme Rights and Miscellaneous Amendment) Regulations 1998 (SI 1998/1397), ubezpieczeni spełniający określone warunki mogą ponownie nabyć całość lub część swoich uprawnień w powszechnym systemie emerytalnym, jeśli postępowanie likwidacyjne systemu ubezpieczeniowego rozpoczęło się najwcześniej w dniu 6 kwietnia 1997 r. i gdy wspomniany system nie dysponuje wystarczającymi środkami.
Przechowywanie środków finansowych systemu w niezależnym funduszu powierniczym
19
Artykuł 592 Income and Corporation Taxes Act 1988 zezwalał pracodawcom i pracownikom na korzystanie z ulg podatkowych od sum wpłaconych do systemów emerytalnych, jeśli środki systemu były przechowywane w niezależnym funduszu powierniczym i stąd niedostępne dla innych wierzycieli w razie niewypłacalności. Zasadniczo dodatkowe systemy emerytalne stosowały się do tego wymogu z uwagi na przyznane ulgi podatkowe.
20
Z dniem 6 kwietnia 2006 r. wymóg przechowywania środków systemu w niezależnym funduszu powierniczym w celu korzystania z ulg podatkowych przestał obowiązywać. Niemniej na podstawie art. 252 ust. 2 PA 2004, który wszedł w życie w dniu 23 września 2005 r., systemy emerytalne powinny być zorganizowane w formie niezależnego funduszu powierniczego, aby administratorzy mogli przyjmować wpłaty tytułem finansowania systemu.
„Minimum Funding Requirement” (MFR) oraz wierzytelność w stosunku do pracodawcy
21
Na podstawie art. 56 PA 1995 zakładowe systemy emerytalne, z wyjątkiem niektórych, mają obowiązek czuwania nad tym, by wartość środków systemu nie była niższa od ich zobowiązań oszacowanych w oparciu o „Minimum Funding Requirement”.
22
Artykuł 75 PA 1995 i Occupational Pension Schemes (Deficiency on Winding Up etc.) Regulations 1996 (SI 1996/3128), w brzmieniu zmienionym przez Occupational Pension Schemes (Minimum Funding Requirement and Miscellaneous Amendments) Regulations 2002 (SI 2002/380) (zwane dalej „rozporządzeniami w sprawie niedoboru środków”), przewidują, że jeśli zakładowy system emerytalny zdefiniowanego świadczenia, do którego stosuje się art. 75, jest likwidowany lub jeśli pracodawca staje się niewypłacalny w rozumieniu tego przepisu i gdy w odpowiednim czasie jego środki nie pokrywają zobowiązań, kwotę odpowiadającą tej różnicy należy traktować jako dług pracodawcy wobec administratorów systemu, co zezwala administratorom na wszczęcie postępowania w celu odzyskania tych należności.
23
W dniu 6 kwietnia 2005 r. art. 75 PA 1995 został zmieniony art. 271 PA 2004, a rozporządzenia w sprawie niedoboru środków zostały zastąpione przez Occupational Pension Schemes (Employer Debt) Regulations 2005 (SI 2005/678), w brzmieniu zmienionym przez Occupational Pension Schemes (Employer Debt etc.) (Amendment) Regulations 2005 (SI 2005/2224). Jednakże co do istoty poprzednie zasady pozostały niezmienione.
24
Ponadto niektóre składki pracodawcy należne zakładowemu systemowi emerytalnemu lub systemowi ustawowemu stanowią wierzytelności uprzywilejowane kategorii 4 załącznika 6 do Insolvency Act 1986, a w szczególności:
—
składki pracownicze do zakładowego systemu emerytalnego, które zostały potrącone od wynagrodzeń wypłaconych w trakcie czterech ostatnich miesięcy poprzedzających niewypłacalność, lecz jeszcze nie zostały wpłacone przez pracodawcę do systemu oraz
—
składki należne od pracodawcy do zakładowego systemu emerytalnego w ramach „contracting-out” [możliwość wyboru nieprzynależenia do State Earnings Pension Scheme (SERPS), obowiązkowego dodatkowego systemu emerytalnego, przy równoczesnej przynależności do systemu zakładowego] w trakcie dwunastu ostatnich miesięcy poprzedzających niewypłacalność, jeśli składki te wchodzą w zakres przepisów o gwarantowanej emeryturze minimalnej (art. 8 ust. 2 PSA 1993) lub praw chronionych (art. 10 PSA 1993) w tym systemie.
Spór przed sądem krajowym
25
Skarżący w postępowaniu krajowym są byłymi pracownikami przedsiębiorstwa ASW Limited, będącego na podstawie postanowienia z dnia 24 kwietnia 2003 r. przedmiotem postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku dłużnika.
26
Skarżący są członkami systemów emerytalnych finansowanych przez to przedsiębiorstwo, czyli ASW Pension Plan i ASW Sheerness Steel Group Pension Fund (zwanych dalej „systemami emerytalnymi”).
27
Programy te mają następujące cechy, wspólne wszystkim prywatnym programom emerytalnym opartym o ostatnie wynagrodzenie:
—
świadczenia, zwane również „świadczeniami opartymi na ostatnim wynagrodzeniu” („final salary benefits”), są obliczane na podstawie stopy nabycia uprawnień emerytalnych, jak również ostatniego wynagrodzenia oraz stażu pracy w przedsiębiorstwie każdego z członków;
—
członkowie opłacają składkę odpowiadającą części procentowej ich wynagrodzenia, a pracodawca jest zobowiązany uczestniczyć w stosunku koniecznym do umożliwienia zachowania i wypłacania świadczeń; systemy takie są nazywane systemami „równowagi kosztów”;
—
pracodawca finansujący system ma prawo ogłosić zaprzestanie płacenia składek i przystąpienie do likwidacji systemów;
—
od momentu przystąpienia do likwidacji systemów emerytalnych zastosowanie znajduje art. 75 PA 1995, dotyczący kwestii ustawowego długu przedsiębiorstwa wobec systemów.
28
Systemy emerytalne zostały zamknięte w lipcu 2002 r. i są w trakcie likwidacji. Ich administratorzy muszą teraz korzystać z aktywów tych systemów celem obsługi świadczeń dla członków systemów według pewnych kategorii priorytetowych określonych przepisami rządzącymi systemami emerytalnymi, w brzmieniu zmienionym ustawą. Środki systemów służą w pierwszej kolejności zaspokojeniu roszczeń tych członków, którzy w dniu, w którym rozpoczęto likwidację systemów, już otrzymywali emeryturę, następnie ? o ile pozostają jeszcze środki ? zaspokojeniu roszczeń tych członków, którzy w dniu, w którym rozpoczęto likwidację systemów emerytalnych, jeszcze nie otrzymywali emerytury.
29
Według późniejszych ocen systemów emerytalnych dokonanych przez aktuariuszy środki nie wystarczą do zaspokojenia roszczeń wynikających ze świadczeń należnych wszystkim członkom i w rezultacie świadczenia dla osób, które jeszcze nie przeszły na emeryturę, będą zmniejszone.
30
Skarżący w postępowaniu krajowym uznali zatem, że obowiązujące w Zjednoczonym Królestwie przepisy nie zapewniały im poziomu ochrony wyznaczonego w art. 8 dyrektywy i wszczęli postępowanie przeciwko rządowi Zjednoczonego Królestwa, w osobie Secretary of State for Work and Pensions, domagając się naprawienia poniesionej szkody.
31
Rozpatrujący sprawę High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wykładni art. 8 dyrektywy […] należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten wymaga od państw członkowskich zapewnienia za pomocą wszelkich niezbędnych do tego środków, by uprawnienia nabyte przez pracowników w ramach zakładowych lub międzyzakładowych dodatkowych systemów emerytalnych opartych na ostatnim wynagrodzeniu były w całości finansowane przez państwa członkowskie w razie niewypłacalności pracodawcy prywatnego, gdy środki finansowe tych systemów nie wystarczają na zaspokojenie owych świadczeń?
2)
W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze — czy wymogi zawarte w art. 8 zostały w wystarczającym stopniu wdrożone do przepisów krajowych takich, jak opisane powyżej, obowiązujących w Zjednoczonym Królestwie?
3)
W przypadku gdyby przepisy prawne Zjednoczonego Królestwa okazały się niezgodne z art. 8, to jakie kryterium powinien zastosować sąd krajowy celem określenia, czy uchybienie prawu wspólnotowemu, które z tego wynika, jest wystarczająco istotne, by powodować odpowiedzialność odszkodowawczą? W szczególności czy wystarczy samo uchybienie, by wykazać istnienie wystarczająco istotnego naruszenia, czy też powinno mieć miejsce oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie poza granice kompetencji ustawodawczej, czy też należy zastosować inne kryterium, a jeżeli tak, to jakie?”.
W przedmiocie pytania pierwszego
32
Przez swoje pierwsze pytanie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni art. 8 dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że w razie niewypłacalności pracodawcy oraz niedoboru środków zakładowych lub międzyzakładowych dodatkowych systemów ubezpieczeniowych finansowanie nabytych uprawnień do świadczeń emerytalnych powinno po pierwsze być dokonane przez same państwa członkowskie, a po drugie — być zapewniane w pełnej wysokości.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
33
Skarżący w postępowaniu krajowym podnoszą, że cele dyrektywy oraz treść jej art. 8 nakładają na państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia rezultatu. W razie potrzeby uprawnienia nabyte powinny zatem być w pełni przez nie finansowane.
34
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Irlandia, Królestwo Niderlandów i Komisja Wspólnot Europejskich uważają, że art. 8 dyrektywy nie wymaga od państw członkowskich gwarantowania całości uprawnień nabytych przez pracowników, lecz pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania.
Odpowiedź Trybunału
35
Należy stwierdzić, że brzmienie art. 8 dyrektywy, jako że stanowi on ogólnie, iż państwa członkowskie „zapewniają podjęcie środków koniecznych […]”, nie zobowiązuje tych państw do finansowania roszczeń do świadczeń, które powinny być chronione na podstawie dyrektywy.
36
Użyte sformułowania pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres uznania co do mechanizmu, jaki zdecydują się przyjąć dla celów tej ochrony.
37
Państwo członkowskie może zatem na przykład przewidzieć, zamiast finansowania publicznego, obowiązek ubezpieczenia po stronie pracodawców lub ustanowienie instytucji gwarancyjnej, której metody finansowania ono określi.
38
Jeśli chodzi o poziom ochrony wymagany przez dyrektywę, to należy przypomnieć, że zgodnie z jej pierwszym motywem konieczne jest zapewnienie ochrony pracowników w przypadku niewypłacalności pracodawcy, „biorąc pod uwagę konieczność zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego we Wspólnocie”.
39
Dyrektywa ma zatem na celu pogodzenie interesów pracowników oraz konieczność zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego.
40
Ma ona na celu zapewnienie pracownikom minimalnego wspólnotowego poziomu ochrony w razie niewypłacalności pracodawcy (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec. str. I-5357, pkt 3), bez uszczerbku ? zgodnie z art. 9 ? dla przepisów korzystniejszych, które państwa członkowskie mogą stosować lub wprowadzić.
41
Stopień ochrony wymagany przez dyrektywę dla każdej wprowadzonej przez nią konkretnej gwarancji musi być określony z uwzględnieniem sformułowań użytych w odpowiednim przepisie, interpretowanych w razie potrzeby w świetle tych rozważań.
42
Jeśli chodzi o gwarancję uprawnień do świadczeń emerytalnych w ramach dodatkowych systemów emerytalnych, wykładnia art. 8 dyrektywy nie może prowadzić do stwierdzenia, że wymaga on pełnej gwarancji rozpatrywanych uprawnień.
43
Z pewnością podobnie jak art. 7 dyrektywy dotyczący krajowych ustawowych systemów ubezpieczenia społecznego, a inaczej niż art. 3 i 4 tej dyrektywy dotyczące wierzytelności z tytułu niewypłaconych wynagrodzeń, wspomniany art. 8 nie przewiduje wyraźnie prawa państw członkowskich do ograniczenia poziomu ochrony.
44
Jednakże brak wyraźnego w tym względzie wskazania nie oznacza sam w sobie, niezależnie od brzmienia danego przepisu, że zamiarem prawodawcy wspólnotowego był wymóg zagwarantowania całości uprawnień do świadczeń.
45
Należy stwierdzić, że ponieważ art. 8 dyrektywy ogranicza się do ogólnego nakazania podjęcia środków koniecznych dla „ochrony interesów” danych osób, to przyznaje on państwom członkowskim szeroki zakres uznania dla określenia poziomu ochrony, który wyklucza obowiązek gwarancji w pełnym wymiarze.
46
Na pytanie pierwsze trzeba zatem odpowiedzieć następująco: wykładni art. 8 dyrektywy należy dokonywać w ten sposób, że w razie niewypłacalności pracodawcy i niedoboru środków zakładowych lub międzyzakładowych dodatkowych systemów ubezpieczeniowych, finansowanie nabytych uprawnień do świadczeń emerytalnych nie musi być obowiązkowo dokonywane przez same państwa członkowskie ani być zapewniane w pełnej wysokości.
W przedmiocie pytania drugiego
47
Przez swoje drugie pytanie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy system ochrony taki jak system rozpatrywany w sporze przed sądem krajowym jest sprzeczny z art. 8 dyrektywy.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
48
Skarżący w postępowaniu krajowym podnoszą, że funkcjonowanie rozpatrywanego systemu krajowego może prowadzić do zmniejszenia uprawnień do świadczeń o 80%. Taki system pozbawiałby art. 8 dyrektywy praktycznego znaczenia. Przyjęte przepisy nie zapewniają ich zdaniem wystarczającej transpozycji dyrektywy.
49
Zjednoczone Królestwo uważa, że opisane w pkt 10?24 niniejszego wyroku różne składniki rozpatrywanego przed sądem krajowym systemu wystarczają do zapewnienia minimalnego stopnia ochrony wymaganego przez art. 8 dyrektywy.
50
Dodaje ono, że z dniem 1 września 2005 r., na podstawie art. 286 PA 2004 oraz Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986) został wprowadzony system pomocy finansowej, Financial Assistance Scheme (zwany dalej „FAS”). System ten zapewnia wsparcie niektórym członkom systemu emerytalnego w razie niewypłacalności pracodawcy. Znajduje zastosowanie w przypadku zakładowych systemów emerytalnych, w odniesieniu do których postępowanie likwidacyjne zostało wszczęte pomiędzy dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 5 kwietnia 2005 r. Uzupełnia on świadczenia emerytalne do wysokości około 80% przewidywanej emerytury.
51
Irlandia oraz Królestwo Niderlandów również uznają, że przepisy takie jak przyjęte przez Zjednoczone Królestwo stanowią właściwą transpozycję dyrektywy.
52
Komisja podnosi — odnośnie do skarżących w postępowaniu krajowym — że istniejący system nie stał na przeszkodzie temu, by ich uprawnienia zostały znacząco zmniejszone. Taką sytuację trudno pogodzić z celem art. 8 dyrektywy.
53
Trudno jest jej zdaniem dokładnie ustalić poziom ochrony, do którego zobowiązuje ten przepis. Jednak poziom ochrony, z którego korzystali skarżący w postępowaniu krajowym, nie był wystarczający.
Odpowiedź Trybunału
54
Według niekwestionowanych informacji zawartych w aktach sprawy, dwóch skarżących w postępowaniu krajowym otrzymuje, odpowiednio, wyłącznie 20 i 49% wysokości świadczeń, o jakie mogliby się ubiegać.
55
Biorąc pod uwagę brak obowiązku pełnej gwarancji uprawnień do świadczeń, należy ustalić, jaki jest minimalny poziom ochrony wymagany w dyrektywie.
56
Należy podnieść, że w odróżnieniu od art. 3 i 4 dyrektywy, których brzmienie — mimo zakresu uznania pozostawionego państwom członkowskim — pozwala na określenie minimalnej gwarancji wymaganej odnośnie do niespłaconych wierzytelności z tytułu wynagrodzeń (zob. ww. wyrok w sprawach połączonych Francovich i in., pkt 18?20), ani art. 8 dyrektywy, ani żaden inny jej przepis nie zawierają wskazówek pozwalających dokładnie ustalić minimalny poziom wymagany dla ochrony uprawnień do świadczeń w ramach dodatkowych systemów ubezpieczeniowych.
57
Niemniej jednak, w aktualnym stanie woli wyrażanej przez prawodawcę wspólnotowego, należy stwierdzić, że nie można uznać, by przepisy prawa krajowego gwarantujące w pewnych sytuacjach świadczenia ograniczone do 20 lub 49% wysokości uprawnień, o które może ubiegać się pracownik, czyli mniej niż połowy, odpowiadały definicji terminu „ochrona” użytego w art. 8 dyrektywy.
58
W tym względzie należy podnieść, że w 2004 r., zgodnie z niekwestionowanymi danymi przekazanymi Komisji przez Zjednoczone Królestwo:
—
około 65000 członków systemów emerytalnych poniosło ponad 20% straty w porównaniu ze świadczeniami oczekiwanymi;
—
około 35000 z nich, czyli blisko 54%, poniosło straty przekraczające 50% wspomnianych świadczeń.
59
Stąd należy uznać, że system taki jak ten ustanowiony na mocy przepisów prawnych Zjednoczonego Królestwa nie zapewnia ochrony przewidzianej przez dyrektywę i nie dokonuje właściwej transpozycji jej art. 8.
60
Wniosku takiego nie podaje w wątpliwość wprowadzenie z dniem 1 września 2005 r. systemu takiego jak FAS, mimo że system ten stosuje się do postępowań likwidacyjnych rozpoczętych pomiędzy dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem 5 kwietnia 2005 r.
61
W istocie z niekwestionowanych informacji zawartych w aktach wynika, że FAS:
—
nie obejmuje członków systemu, którzy w dniu 14 maja 2004 r. od ponad trzech lat przebywali na emeryturze;
—
zapewnia środki tylko dla około 11000 z 85000, czyli mniej niż 13%, niebędących emerytami członków danych systemów.
62
Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że system ochrony taki jak system rozpatrywany w sporze przed sądem krajowym jest sprzeczny z art. 8 dyrektywy.
W przedmiocie pytania trzeciego
63
Przez swoje trzecie pytanie sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku niewłaściwej transpozycji art. 8 dyrektywy odpowiedzialność danego państwa członkowskiego powstaje przez sam fakt naruszenia prawa wspólnotowego, czy też zależy od stwierdzenia oczywistego i poważnego naruszenia przez to państwo granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych.
Uwagi przedstawione Trybunałowi
64
Skarżący w postępowaniu krajowym podnoszą, że istnienie wystarczająco istotnego naruszenie prawa wspólnotowego zakłada oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie poza granice przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych w rozumieniu wyroku z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. str. I-1029, pkt 55, tylko wówczas, gdy państwo członkowskie korzystało z szerokiego zakresu uznania.
65
Podnoszą oni, że w niniejszej sprawie art. 8 dyrektywy nakłada na państwo członkowskie wyraźny obowiązek osiągnięcia rezultatu. Zjednoczone Królestwo nie dysponowało zatem szerokim zakresem uznania.
66
Proponują stosowanie zasady ustanowionej w wyrokach z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. str. I-2553, pkt 28; z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C-178/94, C-179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. str. I-4845, pkt 25; z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie C-150/99 Stockholm Lindöpark, Rec. str. I-493, pkt 40, zgodnie z którą przy założeniu, że dane państwo członkowskie nie musiało dokonywać wyborów legislacyjnych i korzystało ze znacznie ograniczonego, a wręcz nieistniejącego zakresu uznania, samo naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do ustalenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia.
67
Uważają zatem, że brak właściwej transpozycji art. 8 dyrektywy stanowi wystarczająco istotne naruszenie dla powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego.
68
Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Komisja potwierdzają, że odpowiedzialność państwa członkowskiego uzależniona jest od spełnienia przesłanki sformułowanej w ww. wyroku w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, czyli oczywistego i poważnego wykroczenia przez państwo członkowskie poza granice przysługującego mu zakresu uznania. Warunek ten ich zdaniem nie został spełniony w niniejszej sprawie.
Odpowiedź Trybunału
69
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 51; w sprawie Hedley Lomas, pkt 25; wyroki z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Haim, Rec. str. I-5123, pkt 36; z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie C-63/01 Evans, Rec. str. I-14447, pkt 83) odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa wspólnotowego zakłada, że:
—
naruszona norma prawna ma na celu przyznanie praw jednostkom;
—
naruszenie jest wystarczająco istotne;
—
istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między naruszeniem zobowiązania ciążącego na państwie oraz szkodą poniesioną przez poszkodowane jednostki.
70
Jeśli chodzi o przesłankę wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego, to wiąże się ona z oczywistym i poważnym naruszeniem przez państwo członkowskie granic przysługującego mu zakresu uznania, przy czym elementy, jakie należy uwzględnić w tym celu, to w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonej normy, jak również zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym (ww. wyroki w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 55 i 56).
71
Jednakże przy założeniu, że dane państwo członkowskie nie musiało dokonywać wyborów legislacyjnych i korzystało ze znacznie ograniczonego, a wręcz nieistniejącego zakresu uznania, jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do ustalenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia (ww. wyrok w sprawie Hedley Lomas, pkt 28).
72
Zakres uznania państwa członkowskiego stanowi więc ważne kryterium dla ustalenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego.
73
Ten zakres uznania jest w dużym zakresie zależny od stopnia jasności i precyzji naruszonej normy.
74
Co do art. 8 dyrektywy z analizy pytania pierwszego wynika, że z uwagi na ogólność sformułowań przyznaje on państwom członkowskim szeroki zakres uznania celem określenia poziomu ochrony uprawnień do świadczeń.
75
Odpowiedzialność państwa członkowskiego za niewłaściwą transpozycję tego przepisu jest zatem uzależniona od stwierdzenia oczywistego i poważnego naruszenia przez państwo członkowskie granic przysługującego mu zakresu uznania.
76
Dla ustalenia, czy warunek ten został spełniony, sąd krajowy rozpatrujący żądanie naprawienia szkody musi wziąć pod uwagę wszystkie czynniki charakteryzujące przedstawioną mu sytuację (wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler, Rec. str. I-10239, pkt 54).
77
Do czynników tych należą między innymi — poza stopniem jasności i precyzji naruszonej normy oraz zakresem uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym — umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub wyrządzonej szkody, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa, okoliczność, że stanowisko zajęte przez instytucję wspólnotową mogło przyczynić się do wydania lub utrzymania w mocy przepisów lub praktyki krajowej sprzecznych z prawem wspólnotowym (zob. ww. wyroki w sprawach połączonych Brasserie du pêcheur i Factortame, pkt 56; w sprawie Köbler, pkt 55).
78
W niniejszej sprawie sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę stopień jasności i precyzji art. 8 dyrektywy, jeśli chodzi o poziom wymaganej ochrony.
79
W tym względzie należy podkreślić, że ani strony w postępowaniu przed sądem krajowym, ani państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi, ani Komisja nie były w stanie zaproponować dokładnie wymaganego według nich przez dyrektywę minimalnego stopnia ochrony, przy założeniu, że ta nie wymaga pełnej gwarancji.
80
Ponadto, jak zostało ustalone w pkt 56 niniejszego wyroku, ani art. 8 dyrektywy, ani żaden inny jej przepis nie zawiera elementów zezwalających na dokładne ustalenie minimalnego poziomu wymaganego dla ochrony uprawnień do świadczeń.
81
Sąd krajowy będzie mógł też uwzględnić sprawozdanie COM(95) 164 wersja ostateczna Komisji z dnia 15 czerwca 1995 r. (niepublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich) dotyczące transpozycji dyrektywy przez państwa członkowskie, które zostało przywołane w uwagach przedstawionych Trybunałowi i w których Komisja uznała, że (str. 52): „Liczne przepisy [przyjęte przez Zjednoczone Królestwo] wydają się odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 8 [dyrektywy]”. Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 98 swojej opinii, takie sformułowanie mogło, pomimo jego ostrożności, utwierdzać dane państwo członkowskie w jego stanowisku odnośnie do transpozycji dyrektywy.
82
Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku niewłaściwej transpozycji art. 8 dyrektywy odpowiedzialność danego państwa członkowskiego zależy od stwierdzenia oczywistego i poważnego wykroczenia przez państwo członkowskie poza granice przysługującego mu zakresu uznania.
W przedmiocie wniosku o ograniczenie skutków niniejszego wyroku w czasie
83
Zjednoczone Królestwo i Irlandia wniosły o to, by w przypadku dokonania przez Trybunał wykładni dyrektywy korzystnej dla skarżących w postępowaniu krajowym ograniczył on skutki tego wyroku w czasie wyłącznie do postępowań wszczętych przed dniem jego ogłoszenia.
84
Ze względu na odpowiedzi udzielone na trzy zadane pytania, nie trzeba uwzględniać tego wniosku.
W przedmiocie kosztów
85
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
1)
Wykładni art. 8 dyrektywy Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich dotyczących ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy należy dokonywać w ten sposób, że w razie niewypłacalności pracodawcy i niedoboru środków zakładowych lub międzyzakładowych dodatkowych systemów ubezpieczeniowych finansowanie nabytych uprawnień do świadczeń emerytalnych nie musi być obowiązkowo dokonywane przez same państwa członkowskie ani być zapewnione w pełnej wysokości.
2)
System ochrony taki jak system rozpatrywany w sporze przed sądem krajowym jest sprzeczny z art. 8 dyrektywy 80/987.
3)
W przypadku niewłaściwej transpozycji art. 8 dyrektywy 80/987, odpowiedzialność danego państwa członkowskiego zależy od stwierdzenia oczywistego i poważnego naruszenia przez państwo członkowskie granic przysługującego mu zakresu uznania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.