62007CC0546
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
přednesené dne 30. září 2009 (
1
)
Věc C-546/07
Evropská komise
v.
Spolková republika Německo
„Nesplnění povinnosti státem — Volný pohyb služeb — Článek 49 ES — Příloha XII aktu o přistoupení — Seznam uvedený v článku 24 aktu o přistoupení: Polsko — Kapitola 2 odstavec 13 — Možnost Spolkové republiky Německo odchýlit se od čl. 49 odst. 1 ES — Doložka stand-still — Dohoda ze dne 31. ledna 1990 mezi vládou Spolkové republiky Německo a vládou Polské republiky o vysílání pracovníků polských podniků pro provádění smluv o dílo — Vyloučení možnosti, aby podniky usazené v jiných členských státech uzavřely s polskými podniky smlouvy o dílo o pracích, které mají být provedeny v Německu — Prodloužení omezení existujících ke dni podpisu přístupové smlouvy pro přístup polských pracovníků na německý pracovní trh“
I – Úvod
1.
Touto žalobou se Komise domáhá určení toho, že Spolková republika Německo nesplnila své povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES, jakož i z doložky stand-still upravené v odstavci 13 druhé kapitoly přílohy XII aktu ze dne 16. dubna 2003, na jehož základě Polská republika přistoupila k Evropské unii (
2
) (dále jen „doložka stand-still“) tím, že:
—
ve své správní praxi pojem „Unternehmen der anderen Seite“ („podnik druhé strany“) uvedený v čl. 1 odst. 1 dohody mezi vládou Spolkové republiky Německo a vládou Polské republiky ze dne 31. ledna 1990 o vysílání pracovníků polských podniků pro provádění smluv o dílo (
3
) (dále jen „dohoda“) vykládá jako „německý podnik“ a
—
účinnost regionálních omezení pro přístup zahraničních pracovníků podle „Arbeitsmarktschutzklausel“ (doložky o ochraně pracovního trhu) prodloužila po dni 16. dubna 2003, tedy po dni podpisu aktu o přistoupení, na jehož základě Polsko přistoupilo k Evropské unii.
2.
Projednávaný případ v zásadě vznáší dvě právní otázky. Zaprvé je nezbytné zvážit za jakých podmínek, ve světle relevantní judikatury Soudního dvora, členský stát v kontextu poskytování služeb může odmítnout rozšířit na podniky usazené v jiném členském státě výhody, které podniky se sídlem na jeho vlastním území odvozují z dvoustranné smlouvy.
3.
Zadruhé je nezbytné zkoumat, zda doložka stand-still Německu brání pouze v přijímání nových (legislativních nebo správních) opatření v této oblasti, která jsou více omezující nežli ta, která byla platná v době podpisu aktu o přistoupení, nebo zda obecněji doložka stand-still brání jakémukoli rozšíření omezení přístupu k vnitrostátnímu pracovnímu trhu, nikoli jako výsledek přijetí nových opatření, ale spíše v závislosti na změnách v relevantních skutkových okolnostech, na něž se existující opatření použijí.
II – Právní rámec
A – Akt o přistoupení z roku 2003
4.
Na základě přechodných ustanovení upravených v aktu o přistoupení z roku 2003 mohou Německo a Rakousko mimo jiné zachovat – odchylně od ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb – vnitrostátní opatření nebo opatření vycházející z dvoustranných dohod, omezující použití pracovníků na základě smlouvy o dílo zaměstnaných podniky usazenými v Polsku. V příloze XII (nazvané „Seznam uvedený v článku 24 aktu o přistoupení: Polsko“) k aktu o přistoupení z roku 2003, odstavci 13 druhé kapitoly (nazvané „Volný pohyb osob“) se v rozsahu, jaký je relevantní, uvádí toto:
„S cílem čelit vážným narušením trhu práce nebo nebezpečí takových narušení v určitých citlivých odvětvích služeb, která mohou vzniknout v některých oblastech při nadnárodním poskytování služeb definovaném v článku 1 směrnice 96/71/ES, se mohou Německo a Rakousko po dobu, kdy uplatňují na základě výše uvedených přechodných ustanovení na volný pohyb polských pracovníků národní opatření nebo opatření, která vyplývají z dvoustranných dohod, po oznámení Komisi odchýlit od čl. 49 prvního pododstavce Smlouvy o ES s cílem omezit v rámci poskytování služeb společnostmi usazenými v Polsku dočasný pohyb pracovníků, jejichž právo na přístup k zaměstnání v Německu nebo Rakousku podléhá národním opatřením.
[…]“
5.
Tento odstavec poté uvádí tuto doložku stand-still:
„Uplatňování tohoto odstavce nesmí vést ke zpřísnění podmínek dočasného pohybu pracovníků v rámci nadnárodního poskytování služeb mezi Německem nebo Rakouskem a Polskem v porovnání s podmínkami ke dni podpisu smlouvy o přistoupení.“
B – Vnitrostátní právní předpisy
6.
Článek 1 dohody stanoví toto:
„Pracovní povolení budou vydána polským pracovníkům vyslaným k dočasnému zaměstnání na základě smluv o dílo mezi polským zaměstnavatelem a podnikem druhé strany (pracovníci na základě smlouvy o dílo) bez ohledu na situaci a trendy na pracovním trhu.“
7.
Článek 2 dohody stanoví kvótu s ohledem na polské pracovníky na základě smlouvy o dílo:
„Spolkový úřad práce Spolkové republiky Německo [Bundesanstalt für Arbeit] při provádění této dohody ve spolupráci s ministerstvem práce a sociální politiky Polské republiky zajistí, aby nedošlo ke koncentraci zaměstnaných pracovníků na základě smlouvy o dílo v dané oblasti nebo odvětví.
[…]“
8.
Prováděcí pokyny přijaté Bundesagentur für Arbeit (Spolková pracovní agentura) obsahují pokyny stanovené v oběžníku 16a „Zaměstnávání zahraničních pracovníků z nových členských států EU na základě smluv o dílo ve Spolkové republice Německo“ (příloha XI). Tento oběžník obsahuje doložku o ochraně pracovního trhu, podle které smlouvy zahrnující zahraniční pracovníky jsou v zásadě zakázány tam, kde práce má být provedena v okrscích Spolkové pracovní agentury, ve kterých průměrná míra nezaměstnanosti po dobu předcházejících šesti měsíců byla alespoň o 30 % vyšší než míra nezaměstnanosti pro Spolkovou republiku Německo jako celek. Seznam okrsků, kterých se tato doložka týká, je aktualizován každé čtvrtletí (příloha XII).
III – Postup před zahájením řízení a řízení před Soudním dvorem
9.
Dopisem ze dne 3. dubna 1996 Komise německou spolkovou vládu upozornila na skutečnost, že její výklad dohody se zdá být v rozporu s článkem 49 ES. Ve svém dopise ze dne spolková vláda názor Komise zpochybnila.
10.
Dne 12. listopadu 1997 Komise vydala odůvodněné stanovisko, v němž vyzvala Německo, aby odpovědělo ve lhůtě 12 měsíců. Po schůzce se zástupci Komise dne Německo ve svém dopise ze dne uvedlo, že vyvinulo úsilí k nalezení politického řešení v kontextu Evropské dohody ze dne zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé. Avšak snahy vyřešit potíže na politické úrovni byly neúspěšné.
11.
Polsko k Evropské unii přistoupilo dne 1. května 2004. V odpověď na dotaz Komise ze dne německá spolková vláda dopisem ze dne uvedla, že se, pokud jde o dohodu, drží své výkladové praxe; krom toho s ohledem na uplynulou dobu může legitimně mít za to, že již neexistuje základ k pokračování v řízení o nesplnění povinnosti.
12.
V doplňující výzvě dopisem ze dne 10. dubna 2006 Komise německou spolkovou vládu upozornila na skutečnost, že kromě zřejmého porušení článku 49 ES se zdá, že německá správní praxe týkající se použití dohody není v souladu s doložkou stand-still. Podle Komise rozšíření regionálních omezení v rámci doložky o ochraně pracovního trhu, založené na čl. 2 odst. 5 dohody a obsažené v prováděcích pokynech Spolkové pracovní agentury porušuje zákaz rozšíření existujících omezení.
13.
Dopisem ze dne 8. června 2006 spolková vláda tento názor zpochybnila s použitím argumentu, že použití dvoustranné smlouvy na všechny členské státy a jejich podniky není vhodné.
14.
Ve svém doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 15. prosince 2006 Komise zopakovala své výhrady. Jelikož německá spolková vláda dopisem ze dne setrvala ve svém názoru, podala Komise návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne projednávanou žalobu.
IV – Analýza
A – Přípustnost
1. Hlavní argumenty účastníků řízení
15.
Německá vláda zaprvé tvrdí, že žaloba je každopádně nepřípustná, co se týče údajného porušení článku 49 ES.
16.
Podle jejího názoru Komise ztratila právo zahájit řízení, jelikož s ohledem na údajné porušení článku 49 ES nic neučinila po dobu téměř sedmi let. Vzhledem ke zpožděním v řízení a zvláštním okolnostem projednávaného případu se německá vláda ve skutečnosti mohla domnívat, že Komise od své výtky upustila. Toto legitimní očekávání bylo posíleno dopisem zaslaným komisařem Montim v červenci 1998, ve kterém uvedl, že by neuvítal zrušení dohody a že počká do listopadu 1998, aby viděl, zda je možné jiné řešení. Avšak do dubna 2003, kdy bylo jasné, že Německo již nemůže dohodu zrušit, aniž by porušilo doložku stand-still, nebyly podniknuty žádné další kroky. Tímto způsobem Komise podle názoru německé vlády vědomě zneužila její důvěry.
17.
Komise tento názor odmítá a tvrdí, že způsob, jakým postupovala, nemohl u Německa vyvolat legitimní očekávání, že řízení bylo ukončeno. S důrazem na diskreční pravomoc, kterou Komise má, pokud jde o dobu, kdy se rozhodne podat žalobu pro nesplnění povinnosti, Komise tvrdí, že zpoždění v řízení byla odpovídající s ohledem na okolnosti případu.
2. Posouzení
18.
Úvodem je třeba připomenout, že v rámci systému stanoveného v článku 226 Smlouvy má Komise diskreční pravomoc, uznanou judikaturou, v rozhodování zaprvé o tom, zda podá žalobu pro nesplnění povinnosti, a zadruhé, kdy takovou žalobu podá (
4
).
19.
Tak, pokud se konkrétněji týká posledně uvedeného aspektu, Komise není povinna zahájit řízení během určitého období, kromě případu, kdy nadměrné trvání postupu před zahájením řízení stanoveného v článku 226 ES může znesnadnit dotčenému státu vyvrácení argumentů Komise, a porušit tedy právo na obhajobu. Dotyčnému členskému státu přísluší předložit důkaz takového dopadu (
5
).
20.
Podle mého názoru však německá vláda neuvedla okolnosti, které mohou prokázat, že délka trvání postupu před zahájením řízení v projednávaném případě porušila její právo na obhajobu.
21.
V tomto ohledu je nejprve třeba uvést, že skutečnost, na kterou odkazuje německá vláda, že v době, kdy probíhal postup před zahájením řízení, vstoupila v platnost doložka stand-still – jež způsobila, že Německo již nemohlo zrušit dohodu s Polskem – nemohla jako taková německé vládě znesnadnit vyvrácení výtek a argumentů Komise. Zadruhé v roce 2006 Komise zaslala doplňující výzvu dopisem a doplňující odůvodněné stanovisko, ve kterých byly původní výtky v podstatě zopakovány, což německé vládě poskytlo novou možnost hájit svůj postoj.
22.
Dále, pokud jde o argument německé vlády, že za okolností projednávaného případu mohla mít legitimně za to, že řízení bylo ukončeno, z diskreční pravomoci, kterou má Komise, co se týče zahájení řízení pro nesplnění povinnosti, vyplývá, že období nečinnosti ze strany Komise v rámci postupu před zahájením řízení nemůže samo o sobě – byť trvá několik let – vyvolat u dotyčného členského státu legitimní očekávání, že Komise nebude pokračovat v řízení. Je tomu tak zvláště v takovém případě, jakým je projednávaný případ, kdy, jak je jasné ze spisu, během období, na které odkazuje německá vláda, mezi rokem 1997 a přistoupením Polska, bylo vyvinuto úsilí pro nalezení politického řešení v kontextu evropské dohody ze dne 16. prosince 1991 a ukončení tvrzeného porušení takovýmto způsobem.
23.
Konečně v tomto kontextu, pokud jde o dopis zaslaný komisařem Montim v červenci 1998, na který se německá vláda rovněž odvolává, z ustálené judikatury vyplývá, že i za předpokladu, že by se členský stát mohl dovolávat zásady ochrany legitimního očekávání, aby zabránil určení podle článku 226 ES, že nesplnil své povinnosti (
6
), může se porušení této zásady dovolávat pouze tehdy, pokud od dotyčných orgánů Společenství obdržel konkrétní ujištění (
7
).
24.
V této souvislosti stačí uvést, že německá vláda ani netvrdila, že Komise ve výše uvedeném dopise poskytla konkrétní ujištění o tom, že od dotčených výtek bude upuštěno nebo že řízení bude zastaveno. Komisař Monti naopak v tomto dopise v zásadě uvádí, že by místo zrušení dohody dával přednost konstruktivnímu řešení problému vzniklého způsobem použití dohody v Německu, přičemž současně dává jasně na vědomí, že v této situaci není možno věc odložit.
25.
Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená německou vládou musí být odmítnuta.
B – K věci samé
1. Porušení článku 49 ES
a) Hlavní argumenty účastníků řízení
26.
Podstatou první částí žalobního důvodu Komise je tvrzení, že je německou správní praxí vykládat článek 1 dohody tak, že pouze německé podniky mohou uzavřít smlouvy o dílo ve smyslu této dohody. V důsledku toho je podnikům z jiných členských států bráněno – pokud nezřídí dceřinou společnost v Německu – využívat volného pohybu služeb, která je jim zaručena článkem 49 ES, tím způsobem, že uzavřou smlouvu upravenou dohodou pro práce, které mají být provedeny v Německu, s polskými podniky a tímto způsobem využijí kvóty polských pracovníků na základě smlouvy o dílo.
27.
Podle Komise se to rovná přímé diskriminaci na základě státní příslušnosti podniku nebo místa jeho sídla, která není odůvodněna z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví podle článku 46 ES ve spojení s článkem 55 ES.
28.
V tomto ohledu Komise zejména odmítá argument, že dotčené pravidlo, podle kterého smlouvu uzavírající/klientský podnik musí mít své sídlo v Německu, je nezbytné pro řádný dohled na správné provádění dohody, pro účinné zajištění vymahatelnosti povinností podniku k platbě dávek sociálního zabezpečení a sankcí za porušení zákona, nebo pro zabránění nesprávnému používání nebo obcházení přechodných ustanovení stanovených v aktu o přistoupení.
29.
Konečně Komise připomíná, že podle judikatury Soudního dvora základní zásada rovného zacházení vyžaduje od členského státu, který je stranou dvoustranné smlouvy, aby státním příslušníkům jiného členského státu poskytl stejné výhody, jakých na základě této smlouvy požívají jeho vlastní státní příslušníci, ledaže může poskytnout objektivní odůvodnění svého odepření tak učinit (
8
). Takové objektivní odůvodnění však v projednávaném případě není dáno.
30.
Polská vláda, jíž bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Komise usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 2. července 2006, se v podstatě připojuje k těmto argumentům. Zvláště zdůrazňuje, že dohoda není takové povahy, že by rozšíření jejích výhod na státní příslušníky jiných členských států narušilo rovnováhu a vzájemnost této dohody ve smyslu relevantní judikatury Soudního dvora (
9
). Dohoda ve skutečnosti není založena na zásadě vzájemnosti.
31.
Německá vláda zpochybňuje názor zastávaný Komisí a polskou vládou. Nejprve zdůrazňuje, že je správné, ve světle jeho znění, vykládat článek 1 dohody tak, že odkazuje na německé podniky. Dále se toto pravidlo nerovná diskriminaci tak, jak je zakázána v článku 49 ES, zvláště vzhledem k tomu, že podniky z jiných členských států a německé podniky ve vztahu k dohodě nejsou ve srovnatelných situacích.
32.
Německá vláda tvrdí, že vzhledem ke zvláštní povaze dotčené dvoustranné smlouvy a vzájemnosti, na níž je založena, nemohou být výhody podle této dohody poskytnuty státním příslušníkům nebo podnikům ze všech dalších členských států (
10
). Krom toho by byla ohrožena přechodná ustanovení stanovená v aktu o přistoupení z roku 2003. Každopádně i kdyby měl být způsob, jakým je dohoda uplatňována v Německu, považován za omezení volného pohybu služeb, bylo by toto omezení odůvodněno podle článku 46 ES, ve spojení s článkem 55 ES, potřebou řádného dohledu na provádění dohody a zajištění mimo jiné účinné vymahatelnosti povinností smlouvu uzavírajícího/klientského podniku k platbě dávek sociálního zabezpečení a sankcí za porušení zákona.
b) Posouzení
33.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury volný pohyb služeb zahrnuje zvláště zrušení jakékoli diskriminace vůči poskytovateli služeb na základě jeho státní příslušnosti nebo skutečnosti, že je usazen v jiném členském státě než ve státě, ve kterém je služba poskytována (
11
).
34.
V projednávané věci je nesporné, že podle německé správní praxe, kritizované Komisí, mohou pouze německé podniky – tedy podniky, které mají své sídlo v Německu – uzavírat smlouvy o dílo s polskými podniky ve smyslu dohody a využívat tak – vzdor dočasné úpravě podle aktu o přistoupení z roku 2003 týkající se dočasného pohybu pracovníků – při poskytování služeb v Německu kvótu polských pracovníků povolenou podle této dohody, zatímco tato možnost neexistuje pro podniky usazené v jiných členských státech, když poskytují služby v Německu, ledaže v tomto členském státě založí dceřinou společnost.
35.
Je proto jasné, že co se týká uzavírání smluv o dílo s polskými podniky na poskytování služeb v Německu dotčená správní praxe rozlišuje podle sídla podniku poskytujícího služby a může tak – v rozsahu, v němž sídlo podniku určuje jeho „státní příslušnost“ (
12
) – zakládat diskriminaci na základě státní příslušnosti, jak je zakázána v článku 49 ES.
36.
Je proto nezbytné zkoumat, zda německá vláda předložila důvody, které přesto mohou poskytnout platné odůvodnění pro skutečnost, že Německo dovoluje pouze svým podnikům možnost provádět na svém území práce ve spolupráci s polskými podniky a jejich zaměstnanci jakožto subdodavateli podle dohody.
37.
V tomto ohledu je nejprve třeba uvést, že skutečnost, že podniky usazené v jiných členských státech mohou mít rovněž prospěch z úpravy stanovené dohodou, pokud založí dceřiné společnosti v Německu, nemůže odůvodnit dotčené rozdílné zacházení, jelikož podle ustálené judikatury Soudního dvora požadavek na založení trvalé pobočky nebo dceřiné společnosti jde přímo proti podstatě volného pohybu služeb (
13
).
38.
V rozsahu, v němž se německá vláda snaží odůvodnit své odmítnutí rozšířit dotčenou výhodu na podniky usazené v jiných členských státech z důvodů, že tato výhoda vzniká podle ustanovení mezinárodní dvoustranné dohody, je třeba konstatovat, že – jak vyplývá ze zásady přednosti práva Společenství a jak Soudní dvůr potvrdil ve své judikatuře – při provádění závazků přijatých na základě mezinárodních dohod, ať již se jedná o dohodu mezi členskými státy nebo dohodu mezi členským státem a jednou nebo více nečlenskými zeměmi, je od členských států podle ustanovení článku 307 ES požadováno, aby splnily povinnosti, které jim ukládá právo Společenství (
14
).
39.
Je proto ustálenou judikaturou Soudního dvora, že i při provádění mezinárodní dohody je členský stát nadále vázán zásadou rovného zacházení, jak je zakotvena v základních svobodách a je od něho tedy v zásadě požadováno poskytovat státním příslušníkům jiných členských států nebo případě podnikům, které jsou usazené v jiných členských státech téže výhody jako jsou výhody, kterých na základě dané dohody požívají jeho vlastní státní příslušníci nebo podniky.
40.
Soudní dvůr tak ve věci Matteucci s ohledem na dohodu v oblasti kultury mezi dvěma členskými státy, podle které byla některá stipendia vyhrazena výlučně státním příslušníkům těchto dvou států, rozhodl, že z důvodu zásady rovného zacházení vůči tuzemským pracovníkům stanovené pravidly o volném pohybu pracovníků mají orgány těchto dvou států povinnost rozšířit výhody z těchto stipendií na pracovníky Společenství usazené na jejich území (
15
). Je rovněž ustálenou judikaturou Soudního dvora, počínaje rozhodnutím ve věci Saint-Gobain ZN, že zásada národního zacházení stanovená v článku 43 ES požaduje od státu, který je stranou dvoustranné mezinárodní smlouvy uzavřené s nečlenskou zemí, pro zamezení dvojímu zdanění poskytnout stálým pobočkám podniků se sídlem v jiném členském státě výhody, které jsou upraveny touto smlouvou za týchž podmínek, jako jsou ty, které se uplatňují na podniky se sídlem v členském státě, který je stranou smlouvy (
16
). Podobně ve věci Gottardo Soudní dvůr s ohledem na dvoustrannou mezinárodní úmluvu v oblasti sociálního zabezpečení týkající se zohlednění pojistných dob rozhodl, že základní zásada rovného zacházení požaduje, aby členský stát státním příslušníkům jiných členských států poskytl téže výhody, jako jsou výhody, kterých na základě této úmluvy požívají jeho vlastní státní příslušníci, ledaže může poskytnout objektivní odůvodnění svého odepření (
17
).
41.
Z této judikatury vyplývá, že podle zásady národního zacházení rovněž stanovené, jak je uvedeno výše, v článku 49 ES (
18
), je od Německa v zásadě požadováno poskytnout podnikům, které jsou usazené v jiném členském státě a nemají své sídlo nebo dceřinou společnost v Německu, výhody – za týchž podmínek, jako jsou podmínky uplatňované na podniky, které mají své sídlo v Německu – upravené dohodou, tedy možnost uzavírat s podniky usazenými v Polsku smlouvy o díla, která mají být provedena v Německu, a využívat polské pracovníky v souladu s kvótou stanovenou touto dohodou.
42.
Je pravdou, že, jak tvrdila německá vláda, Soudní dvůr rozhodl, že vyváženost a vzájemnost dvoustranné mezinárodní úmluvy uzavřené mezi členským státem a nečlenskou zemí může představovat objektivní odůvodnění pro odmítnutí ze strany členského státu, který je stranou této úmluvy, rozšířit na státní příslušníky jiných členských států výhody, které jeho vlastním státním příslušníkům z této úmluvy vyplývají (
19
).
43.
Je však třeba poznamenat, že toto odůvodnění bylo formulováno s ohledem na mezinárodní dohody uzavřené s jednou nebo více nečlenskými zeměmi, a to s cílem zabránit, podle výjimky uvedené v článku 307 ES, tomu, aby nebyla dotčena práva nečlenské země vyplývající z takové dohody, nebo aby této nečlenské zemi nebyly uloženy nové povinnosti (
20
).
44.
Naproti tomu je dohoda dohodou mezi pouze dvěma členskými státy, které tak jsou oba podle článku 10 ES povinny přijmout vhodná opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smlouvy a za tímto účelem si pomáhat (
21
).
45.
V této souvislosti je mimoto třeba uvést, že, jak správně poznamenala polská vláda, rozšíření možnosti uzavírat na základě dohody smlouvy o dílo s polskými podniky na podniky usazené v jiných členských státech nemá jako takové vliv na kvótu stanovenou s ohledem na polské pracovníky na základě smlouvy o dílo podle čl. 2 odst. 5 dohody. Krom toho, i kdyby Německo dohodu uzavřelo se záměrem, že z ní budou mít výhodu pouze německé podniky, tato okolnost nepostačuje k tomu, aby bylo v kontextu projednávané věci vyloučeno použití základní zásady stanovené ve Smlouvě.
46.
V důsledku toho by argumenty předložené německou vládou a založené na charakteru a vzájemné povaze dotčené dvoustranné dohody měly být podle mého názoru odmítnuty.
47.
Dále pokud německá vláda zpochybňuje povinnost rozšířit výhody upravené dohodou na podniky usazené v jiných členských státech z důvodu, že takové podniky nejsou v situaci srovnatelné se situací německých podniků, jíž se týká dohoda, Soudní dvůr rozhodl v řadě rozsudků týkajících se výhod poskytovaných na základě dvoustranných daňových úmluv, že právo Společenství nebrání tomu, aby dotčené výhody byly odepřeny rezidentům třetího členského státu, jestliže tito rezidenti nejsou v situaci srovnatelné se situací rezidentů, na níž se vztahuje dotčená úmluva (
22
).
48.
Tato judikatura však musí být chápána ve světle konkrétních okolností, které jsou jejím základem, a podle mého názoru nemůže být jednoduše přenesena na okolnosti projednávaného případu. V tomto ohledu je třeba zvláště zdůraznit, že se tyto případy týkaly dvoustranných daňových úmluv a že, jak je zjevné z judikatury Soudního dvora, v oblasti daňového práva místo bydliště nebo usazení může sloužit jako určující faktor pro účely rozdělení daňových pravomocí (
23
). Z toho plyne, že, co se týče výhod poskytnutých na základě daňových úmluv, občan jiného členského státu nebo podnik tam usazený mohou být v situaci, která je objektivně rozdílná od situace občanů nebo podniků usazených v členském státě, který je stranou takové úmluvy, s tím účinkem, že tudíž není, pokud jde o výhody poskytnuté touto úmluvou, požadováno rovné zacházení (
24
).
49.
V projednávaném případě se naproti tomu nezdá, že existuje dobrý důvod domnívat se, že situace podniku usazeného v jiném členském státě a nemajícího dceřinou společnost v Německu není srovnatelná se situací podniků se sídlem v Německu, co se týče možnosti uzavírání smluv o dílo s polskými podniky s cílem poskytování služeb v Německu. Podle mého názoru proto nemůže být tvrzeno, že z důvodu nesrovnatelnosti dotyčných podniků dotčené rozdílné zacházení vzhledem k dohodě nemůže zakládat diskriminaci.
50.
Konečně v rozsahu, v němž se německá vláda snaží odůvodnit dotčenou praxi na základě článku 46 ES ve spojení s článkem 55 ES, je třeba připomenout, že Soudní dvůr již rozhodl, že vnitrostátní pravidla, která, ať již jsou jakéhokoli původu, nejsou obecně použitelná na poskytovatele služeb, nejsou v souladu s právem Společenství, ledaže spadají do rámce ustanovení, které obsahuje výslovnou výjimku, jako je článek 46 ES, na který článek 55 ES odkazuje. V tomto ohledu z článku 46 ES, který musí být vykládán striktně, vyplývá, že diskriminační pravidla mohou být odůvodněna pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví (
25
). Mimoto důvody, které mohou být uplatněny členským státem pro odůvodnění odchylky od zásady volného pohybu služeb musejí být doprovázeny patřičnými důkazy nebo analýzou účelnosti a přiměřenosti omezujícího opatření přijatého státem a přesnými skutečnostmi dokládajícími jeho argumentaci (
26
).
51.
V projednávané věci se německá vláda v podstatě dovolávala obtíží v provádění dohody, pokud jde o účinné použití a vymahatelnost vnitrostátních právních předpisů a zejména vymahatelnost povinností podniku k platbě dávek sociálního zabezpečení a sankcí.
52.
Tyto úvahy však nespadají pod žádný z důvodů výslovně uvedených v článku 46 ES. V rozsahu, v němž by tyto úvahy mohly být chápány tak, že se týkají veřejného pořádku ve smyslu článku 46 ES, Soudní dvůr tento pojem vykládá striktně a zvláště vyžaduje skutečnou a dostatečně závažnou hrozbu pro základní zájem společnosti (
27
). Okolnosti uplatněné německou vládou tyto požadavky nesplňují a nemohou být považovány za dostačující pro odůvodnění odchylky od základní zásady volného pohybu služeb. Mimoto, jak uvedly Komise a polská vláda, ani úvahy hospodářské povahy ani praktické administrativní potíže nemohou představovat důvod veřejného pořádku ve smyslu článku 46 ES (
28
).
53.
Z předcházejících úvah vyplývá, že dotčená správní praxe, podle které je článek 1 dohody vykládán tak, že znamená, že pouze německé podniky mohou uzavírat smlouvy o dílo ve smyslu této dohody, představuje porušení povinností podle článku 49 ES. Zdá se tedy, že první část žalobního důvodu předloženého Komisí je opodstatněná.
2. Porušení doložky stand-still
a) Hlavní argumenty účastníků řízení
54.
V druhé části svého žalobního důvodu Komise tvrdí, že doložka o ochraně pracovního trhu, tak, jak je používána v německé správní praxi, porušuje doložku stand-still. Komise tvrdí, že znění doložky stand-still jasně ukazuje, že daná povinnost je absolutní a jakékoli omezení přístupu polských pracovníků na základě smlouvy o dílo na německý pracovní trh, které je staví do horší situace než je situace, v níž se nacházeli dne 16. dubna 2003 – ať již došlo ke změně v právní situaci nebo administrativní praxi – je zakázáno.
55.
Komise zdůrazňuje, že podle doložky o ochraně pracovního trhu, která je stále používána ve správní praxi Spolkové pracovní agentury, nejsou smlouvy o dílo v zásadě dovoleny, jestliže mají být provedeny v okrsku agentury, ve kterém průměrná míra nezaměstnanosti byla po dobu posledních šesti měsíců alespoň 30 % nad celkovou mírou nezaměstnanosti v Německu. Seznam okrsků agentury, na které se toto pravidlo vztahuje, je čtvrtletně aktualizován. Doložka stand-still proto byla porušena v tom rozsahu, že po 16. dubnu 2003 byly do seznamu „blokovaných“ okrsků doplněny nové okrsky agentury a de facto tak došlo k většímu omezení přístupu na německý pracovní trh.
56.
Polská vláda se v podstatě připojuje k tvrzením Komise a uvádí, že čl. 2 odst. 5 dohody neposkytuje platný právní základ pro doložku o ochraně pracovního trhu.
57.
Německá vláda naproti tomu zdůrazňuje, že ani právní situace v Německu ani správní praxe, jejímž prostřednictvím byl čl. 2 odst. 5 dohody proveden, nebyly ode dne 4. ledna 1993 změněny, pokud jde o přístup k pracovnímu trhu podle této dohody. Za těchto okolností nelze tvrdit, že doložka stand-still byla porušena, jelikož by takové porušení předpokládalo přijetí legislativních nebo správních opatření dotyčným členským státem. V projednávaném případě se však změnily pouze skutkové okolnosti, totiž situace na německém pracovním trhu.
b) Posouzení
58.
Úvodem je třeba poznamenat, že není věcí Soudního dvora rozhodnout o otázce, zda doložka o ochraně pracovního trhu obsažená v prováděcích pokynech Bundesagentur für Arbeit a její používání v německé správní praxi představuje správné provedení čl. 2 odst. 5 dohody, který stanovuje kvótu pro polské pracovníky na základě smlouvy o dílo (
29
), nýbrž o otázce, zda tato správní praxe porušuje doložku stand-still.
59.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že je nesporné, že doložka o ochraně pracovního trhu byla již účinná a používaná německými úřady přede dnem podpisu aktu o přistoupení a zůstala od té doby beze změny.
60.
Žalobní důvod Komise se však konkrétněji týká skutečnosti, že ode dne 16. dubna 2003 byly přidány nové okrsky do seznamu okrsků, ve vztahu k nimž nejsou dovoleny smlouvy o dílo podle dohody, což způsobilo, že de facto došlo k většímu omezení přístupu na německý pracovní trh.
61.
Nesdílím názor Komise, že se to rovná porušení doložky stand-still.
62.
Jak zdůraznila německá vláda, podle prováděcích pokynů používaných německými úřady jsou okrsky, na něž se vztahuje doložka o ochraně pracovního trhu, zveřejněny v seznamu, který je čtvrtletně aktualizován. Tento seznam a jeho aktualizace jsou tedy pouze důsledkem uplatnění pravidla stanoveného v prováděcích pokynech, podle kterého smlouvy o dílo nejsou dovoleny, pokud mají být provedeny v okrscích agentury, ve kterých průměrná míra nezaměstnanosti za posledních šest měsíců byla alespoň o 30 % vyšší než průměrná míra nezaměstnanosti v Německu: proto má v tomto smyslu pouze deklaratorní povahu. Jinak řečeno dotčené doplnění „blokovaných“ okrsků po dni 16. dubna 2003 je pouze výsledkem použití na měnící se skutkové okolnosti – totiž zvýšení míry nezaměstnanosti v některých okrscích – týchž podmínek a omezení, jaké již byly uplatňovány ve správní praxi před tímto dnem.
63.
Ačkoli je pravdou, že výsledkem toho může být, že v kontextu poskytování služeb v Německu může být zaměstnáno de facto méně polských pracovníků (
30
), toto doplnění okrsků nemůže být považováno za skutečnost znamenající více omezující „podmínky“ pro dočasný pohyb pracovníků, kterým chce doložka stand-still zabránit. Obecně je povaze právních podmínek vlastní, že mohou rovněž působit v neprospěch těch, na jejichž práva jsou uplatňovány, pokud dojde ke změně relevantních skutečností, aniž by se však změnily nebo zpřísnily samotné podmínky.
64.
Ve světle předcházejících úvah by druhá část žaloby, kterou Komise tvrdí, že Německo porušilo doložku stand-still, měla být zamítnuta jako neopodstatněná.
V – K nákladům řízení
65.
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 69 odst. 3 tohoto jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch, nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody.
66.
Za okolností projednávaného případu, jelikož Komise měla ve věci úspěch v jedné ze dvou částí žalobního důvodu, je třeba Komisi uložit povinnost uhradit jednu polovinu nákladů a Spolkové republice Německo povinnost uhradit druhou polovinu nákladů.
67.
Podle čl. 69 odst. 4 jednacího řádu ponese Polská republika vlastní náklady.
VI – Závěry
68.
Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1)
Spolková republika Německo tím, že ve své správní praxi pojem ‚Unternehmen der anderen Seite‘ (‚podnik druhé strany‘) uvedený v čl. 1 odst. 1 mezivládní dohody mezi Německem a Polskem ze dne 31. ledna 1990 o vysílání pracovníků polských podniků pro provádění smluv o dílo vykládá jako ‚německý podnik‘, nesplnila své povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES;
2)
ve zbývající části se žaloba zamítá;
3)
Komisi Evropských společenství se ukládá povinnost uhradit jednu polovinu nákladů řízení a Spolkové republice Německo se ukládá povinnost uhradit druhou polovinu nákladů řízení;
4)
Polská republika ponese vlastní náklady.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 875; dále jen „akt o přistoupení“).
(
3
) – BGBl. 1990 II, s. 602, ve znění ze dne 8. prosince 1990 (BGBl. 1992 II, s. 93). Jelikož novela ze dne zrušila odstavec 2 článku 1 dohody, budu dále odkazovat na článek 1, nikoli na čl. 1 odst. 1 dohody. Pouze německá a polská verze dohody jsou právně závazné; anglický překlad citovaný v tomto stanovisku se zakládá na překladu zveřejněném v UN Treaty Series (United Nations Treaty Series, sv. 1708, č. I-29540).
(
4
) – Viz v tomto ohledu rozsudky ze dne 10. května 2001, Komise v. Nizozemsko (C-152/98, Recueil, s. I-3463, bod 20) a ze dne, Komise v. Nizozemsko (C-96/89, Recueil, s. I-2461, bod 15).
(
5
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-490/04, Sb. rozh. s. I-6095, bod 26) a ze dne, Komise v. Rakousko (C-475/98, Recueil, s. I-9797, bod 36).
(
6
) – Viz v této souvislosti rozsudky ze dne 18. ledna 2001, Komise v. Španělsko (C-83/99, Recueil, s. I-445, bod 25) a ze dne, Komise v. Irsko (288/83, Recueil, s. 1761, bod 22).
(
7
) – Viz v tomto ohledu mimo jiné rozsudky ze dne 16. prosince 2008, Masdar (UK) v. Komise (C-47/07 P, Sb. rozh. s. I-9761, bod 81) a ze dne, EAR (C-213/06 P, Sb. rozh. s. I-6733, bod 33).
(
8
) – Viz zvláště rozsudek ze dne 15. ledna 2002, Gottardo (C-55/00, Recueil, s. I-413, body 32-34).
(
9
) – V tomto ohledu odkazuje mimo jiné na rozsudek Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8); rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Německo (C-476/98, Recueil, s. I-9855) a rozsudek ze dne, D. (C-376/03, Sb. rozh. s. I-5821).
(
10
) – S odkazem zvláště na stanovisko generálního advokáta Van Gervena ve věci Grana-Novoa (C-23/92, Recueil, s. I-4505, bod 12) a rozsudek D. (citovaný v poznámce pod čarou 9, bod 61 a násl.).
(
11
) – Viz zvláště rozsudky ze dne 25. července 1991, Säger (C-76/90, Recueil, s. I-4221, bod 12); Komise v. Nizozemsko (C-353/89, Recueil, s. I-4069, bod 14); ze dne, Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Recueil, s. I-2239, bod 13), a Komise v. Německo (C-490/04, citovaný v poznámce pod čarou 5, bod 83).
(
12
) – Viz v této souvislosti např. rozsudky ze dne 28. ledna 1986, Komise v. Francie (270/83, Recueil, s. 273, bod 18) a ze dne, Halliburton Services v. Staatssecretaris van Financien (C-1/93, Recueil, s. I-1137, bod 15).
(
13
) – Viz v této souvislosti např. rozsudky ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie (C-355/98, Recueil, s. I-1221, bod 27) a ze dne, Komise v. Německo (205/84, Recueil, s. 3755, bod 52).
(
14
) – Viz v tomto smyslu rozsudek Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 33); viz v této souvislosti rovněž mé nedávné stanovisko ve věci Bogiatzi (C-301/08, bod 55) projednávané před Soudním dvorem.
(
15
) – Věc Matteucci ze dne 27. září 1988 (C-235/87, Recueil, s. 5589, bod 16).
(
16
) – Viz rozsudky ze dne 21. září 1999, Saint-Gobain ZN (C-307/97, Recueil, s. I-6161, body 57 až 59); Komise v. Německo (C-476/98, citovaný v poznámce pod čarou 9, bod 149) a Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 32).
(
17
) – Rozsudek Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 34).
(
18
) – Viz bod 33 výše.
(
19
) – Viz v této souvislosti rozsudky Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8, bod 36) a Saint-Gobain ZN (citovaný v poznámce pod čarou 16, body 59 a 60).
(
20
) – Viz v této souvislosti rozsudky Gottardo (citovaný v poznámce pod čarou 8, body 36 a 37), Saint-Gobain ZN (citovaný v poznámce pod čarou 16, bod 59); viz rovněž, co se týče účelu článku 307 ES, rozsudek ze dne 14. ledna 1997, Centro-Com (C-124/95, Recueil, s. I-81, body 55 a 56).
(
21
) – Viz v této souvislosti rozsudek Matteucci (citovaný v poznámce pod čarou 15, body 19 až 22); v tomto ohledu na tom nic nemění skutečnost, že dohoda byla uzavřena před tím, než se Polsko stalo členským státem.
(
22
) – Viz v této souvislosti rozsudky D. (citovaný v poznámce pod čarou 9, body 59 až 63); ze dne 12. prosince 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (C-374/04, Sb. rozh. s. I-11673, body 88 až 93), a ze dne, Orange European Smallcap FundNV (C-194/06, Sb. rozh. s. I-3747, bod 51).
(
23
) – Viz v této souvislosti rozsudky D. (citovaný v poznámce pod čarou 9, bod 52) a Saint-Gobain ZN (citovaný v poznámce pod čarou 16, bod 56).
(
24
) – Viz v této souvislosti rovněž rozsudky ze dne 12. května 1998, Gilly (C-336/96, Recueil, s. I-2793, bod 30), a Komise v. Francie (270/83, citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 19).
(
25
) – Viz mimo jiné rozsudky Komise v. Německo (C-490/04, citovaný v poznámce pod čarou 5, bod 86) a ze dne 21. března 2002, Cura Anlagen (C-451/99, Recueil, s. I-3193, bod 31).
(
26
) – Viz v této souvislosti například rozsudek ze dne 19. června 2008, Komise v. Lucembursko (C-319/06, Sb. rozh. s. I-4323, bod 51).
(
27
) – Viz v této souvislosti například rozsudky ze dne 19. ledna 1999, Calfa (C-348/96, Recueil, s. I-11, bod 21) a Komise v. Lucembursko (citovaný v poznámce pod čarou 26, bod 50).
(
28
) – Viz v této souvislosti rozsudky Distribuidores Cinematográficos (citovaný v poznámce pod čarou 11, bod 21); ze dne 25. července 1991, Mediavet (C-288/89, Recueil, s. I-4007, bod 11) a ze dne, Masgio (C-10/90, Recueil, s. I-1119, bod 24).
(
29
) – Viz v této souvislosti rozsudky Centro-Com (citovaný v poznámce pod čarou 20, bod 58); ze dne 28. března 1995, Evans Medical and Macfarlan Smith (C-324/93, Recueil, s. I-563, bod 29), a ze dne, Algemene Maatschappij voor Investering (AMID) (C-141/99, Recueil, s. I-11619, bod 18).
(
30
) – Avšak rovněž obráceně.