61992CC0359_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella presente causa la Repubblica federale di Germania contesta la validità dell' art. 9 della direttiva del Consiglio 29 giugno 1992, 92/59/CEE, relativa alla sicurezza generale dei prodotti (1) (in prosieguo: la "direttiva"). La direttiva è stata emanata ai sensi dell' art. 100 A del Trattato quale parte del programma comunitario per completare il mercato interno entro il 31 dicembre 1992.
2. L' art. 100 A dispone che:
"1. (...) Il Consiglio (...) adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
(...)
3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell' ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato.
(...)
5. Le misure di armonizzazione di cui sopra comportano, nei casi appropriati, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri ad adottare, per uno o più dei motivi non economici di cui all' art. 36, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo".
3. Il governo tedesco afferma che, adottando l' art. 9 della direttiva, il Consiglio ha ecceduto i poteri previsti da queste disposizioni. Prima di passare ad un esame più approfondito dei motivi di annullamento dedotti dal governo tedesco, voglio tuttavia esporre anzitutto le disposizioni pertinenti della direttiva.
La direttiva
4. Lo scopo della direttiva, quale illustrato nel preambolo, è quello di stabilire una prescrizione generale di sicurezza applicabile in tutta la Comunità a tutti i prodotti di consumo non contemplati dalle disposizioni più specifiche in materia. Se tutti gli Stati membri adotteranno tale prescrizione, saranno evitate disparità tra le normative nazionali che possono creare ostacoli agli scambi o essere all' origine di distorsioni della concorrenza nel mercato interno. Sarà anche garantito un elevato livello di protezione della sicurezza e della salute, come prescrive l' art. 100 A, n. 3, del Trattato.
5. Secondo il preambolo della direttiva, agli Stati membri dev' essere garantito il potere di organizzare il ritiro dei prodotti pericolosi già immessi sul mercato. La Commissione deve inoltre essere informata in merito a qualsiasi provvedimento che limiti l' immissione sul mercato di un determinato prodotto o che ne imponga il ritiro dal mercato, tranne quelli aventi un effetto meramente locale.
6. I 'considerando' 17-20 del preambolo riguardano specificatamente la disposizione impugnata in questo procedimento; essi recitano come segue:
"(...) spetta in primo luogo agli Stati membri, in conformità delle disposizioni del Trattato ed in particolare degli articoli da 30 a 36, prendere le misure opportune nei confronti dei prodotti pericolosi che si trovano nel loro territorio;
(...) in tal caso potrebbe verificarsi una divergenza tra Stati membri quanto alla decisione su un determinato prodotto; (...) tale divergenza può comportare disparità inaccettabili per la tutela dei consumatori e costituire un ostacolo agli scambi intracomunitari;
(...) può essere necessario affrontare gravi problemi di sicurezza di un prodotto riguardanti o che potrebbero riguardare a brevissima scadenza tutta la Comunità o gran parte di essa, e che, data la natura del problema di sicurezza creato dal prodotto e compatibilmente con l' urgenza, non possono essere trattati efficacemente nell' ambito delle procedure previste dalle normative comunitarie specifiche applicabili ai prodotti o alla categoria dei prodotti interessati;
(...) di conseguenza, occorre predisporre un adeguato meccanismo che consenta di adottare, in ultima analisi, provvedimenti applicabili in tutta la Comunità, sotto forma di decisione destinata agli Stati membri, per far fronte a situazioni d' urgenza come quelle sopra indicate; (...) detta decisione non è direttamente applicabile agli operatori economici in quanto occorre che sia recepita in uno strumento nazionale; (...) le misure prese nell' ambito della procedura anzidetta possono avere solo una durata limitata e devono essere prese dalla Commissione, con l' assistenza di un comitato dei rappresentanti degli Stati membri; (...) per motivi di cooperazione con gli Stati membri è opportuno istituire un comitato di regolamentazione conformemente alla procedura III variante b) della decisione 87/373/CEE (2)".
7. L' art. 1, n. 1, della direttiva dispone che:
"Le disposizioni della presente direttiva sono intese a garantire che i prodotti immessi in mercato siano sicuri".
L' art. 1, n. 2, stabilisce che la direttiva si applica nella misura in cui non esistano disposizioni specifiche di diritto comunitario che disciplinano la sicurezza dei prodotti in questione.
8. Gli artt. 3 e 4 della direttiva impongono agli Stati membri l' obbligo generale di garantire che siano immessi sul mercato soltanto prodotti sicuri e di esigere che i produttori forniscano informazioni pertinenti circa i possibili rischi. Gli artt. 5 e 6 prescrivono agli Stati membri di adottare i provvedimenti opportuni per imporre ai produttori e ai distributori di rispettare gli obblighi ad essi incombenti in materia di sicurezza e, in particolare, di garantire che dispongano dei poteri necessari, come specificato nell' art. 6, n. 1.
9. L' art. 7 esige che, se uno Stato membro adotta provvedimenti per limitare o impedire l' immissione sul mercato di un prodotto, esso li notifichi alla Commissione. Quest' ultima consulta quindi le parti interessate e, ove constati che il provvedimento è giustificato, ne informa tutti gli Stati membri. Se la Commissione constata che il provvedimento è ingiustificato, ne informa lo Stato membro che l' ha adottato.
10. Il titolo V della direttiva (artt. 8-12) riguarda le "Situazioni di urgenza e interventi a livello comunitario". L' art. 8 prescrive che gli Stati membri informino la Commissione dei provvedimenti urgenti da essi adottati per impedire, limitare o sottoporre a condizioni la commercializzazione o l' uso di un prodotto. La Commissione, a sua volta, informa gli altri Stati membri che le comunicano i provvedimenti adottati.
11. L' art. 9, che, come si è detto, è la disposizione impugnata nel presente procedimento, recita quanto segue:
"Se la Commissione viene a conoscenza a seguito di una notifica presentata da uno Stato membro oppure di informazioni fornite da uno Stato membro, in particolare in virtù degli articoli 7 e 8, del fatto che un determinato prodotto presenta per la salute e la sicurezza dei consumatori in diversi Stati membri un rischio grave ed immediato, e se:
a) uno o più Stati membri hanno preso misure che limitano l' immissione sul mercato del prodotto o che ne impongono il ritiro dal mercato, quali quelle previste all' articolo 6, paragrafo 1, lettere da d) ad h), e
b) esiste una divergenza tra Stati membri nell' adozione di provvedimenti relativi al rischio in causa, e
c) il rischio non può, in considerazione della natura del problema di sicurezza posto dal prodotto, e compatibilmente con l' urgenza, essere trattato nell' ambito delle procedure previste dalle normative comunitarie specifiche applicabili al prodotto o alla categoria di prodotti di cui trattasi, e
d) il rischio può essere eliminato efficacemente soltanto con l' adozione di provvedimenti adeguati applicabili a livello comunitario al fine di garantire la protezione della salute e della sicurezza dei consumatori e il buon funzionamento del mercato comune,
la Commissione, dopo aver consultato gli Stati membri e su domanda di almeno uno Stato membro può adottare una decisione, conformemente alla procedura prevista all' articolo 11, la quale imponga agli Stati membri l' obbligo di prendere provvedimenti temporanei tra quelli previsti all' articolo 6, paragrafo 1, lettere da d) ad h)".
Tra i provvedimenti previsti dall' art. 6, n. 1, lett. d)-h), ai quali fa riferimento la detta disposizione, figurano quelli diretti a limitare o ad impedire la vendita del prodotto interessato, a ritirarlo dal mercato o a distruggerlo, ovvero a fornire le informazioni o le avvertenze adeguate.
12. Contrariamente alle tesi sostenute sia dal governo tedesco sia dal Consiglio, è dubbio che l' art. 9 conferisca alla Commissione il potere di esigere dagli Stati membri la revoca dei provvedimenti che hanno già adottato. Analogamente, quando la Commissione esercita i poteri conferitile dall' art. 9, questo non sembra precludere ad uno Stato membro di introdurre o mantenere in vigore provvedimenti più rigorosi. In ogni caso, è tuttavia evidente che i provvedimenti adottati devono essere compatibili con gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza del Trattato e, in particolare, degli artt. 30 e 36 di questo.
13. L' art. 10 della direttiva istituisce un comitato d' urgenza competente per la sicurezza dei prodotti e l' art. 11 definisce la procedura da seguire per l' emanazione dei provvedimenti di cui all' art. 9, procedura che presuppone l' intervento di tale comitato. Ai sensi dell' art. 11, n. 2, la validità di ogni provvedimento adottato è limitata, in un primo tempo, ad un massimo di tre mesi.
I motivi di annullamento
14. L' argomento principale del governo tedesco consiste nell' affermare che l' art. 100 A del Trattato non offre alcuna base giuridica per una disposizione, come l' art. 9, che conferisce alla Commissione il potere di esigere che gli Stati membri adottino taluni tipi di provvedimenti specifici. Il governo tedesco ritiene che, tenuto conto dei provvedimenti che possono essere imposti da una decisione adottata ai sensi dell' art. 9, questa disposizione sia in contrasto con la ripartizione dei poteri tra le istituzioni comunitarie e gli Stati membri.
15. Il governo tedesco basa su tre motivi la sua tesi secondo cui l' art. 9 della direttiva è invalido. In primo luogo, esso afferma che l' art. 9 non rientra nella sfera di applicazione del potere conferito alla Commissione dall' art. 100 A, n. 5, del Trattato, d' inserire una "clausola di salvaguardia" nei provvedimenti adottati ai sensi dell' art. 100 A; vale a dire, una clausola che autorizzi gli Stati membri ad adottare i provvedimenti provvisori soggetti a una procedura comunitaria di controllo (3).
16. In subordine, il governo tedesco sostiene che l' emanazione dell' art. 9 non rientra nella sfera d' applicazione dei poteri generali esercitati dal Consiglio ai sensi dell' art. 100 A, n. 1, del Trattato, in combinato con l' obbligo ad essi incombente ai sensi dell' art. 145 di conferire le competenze di esecuzione alla Commissione. Il governo tedesco aveva già abbozzato questa tesi nel ricorso, ma l' ha sviluppata in modo più completo nella replica, in risposta agli argomenti addotti dal Consiglio nel controricorso.
17. Infine, il governo tedesco sostiene che l' art. 9 è in ogni caso sproporzionato rispetto allo scopo perseguito, in quanto questo scopo potrebbe essere raggiunto altrettanto efficacemente con mezzi meno restrittivi dei poteri degli Stati membri di disciplinare la vendita di prodotti sul loro territorio.
18. Analizzerò uno alla volta ciascuno di questi punti.
1. La portata dell' art. 100 A, n. 5
19. Nonostante il risalto dato ad esso dal governo tedesco nel suo ricorso, mi sembra che l' argomento relativo all' art. 100 A, n. 5, non abbia nel caso di specie un' importanza cruciale. La direttiva stessa non presenta l' art. 9 come una clausola di salvaguardia e nel preambolo non offre alcuna indicazione secondo cui questa disposizione sarebbe stata adottata in conformità dell' art. 100 A, n. 5. Per di più, nel controricorso il Consiglio non fa richiamo all' art. 100 A, n. 5.
20. La Corte non ha finora esaminato la portata dell' art. 100 A, n. 5. Tuttavia, sembra evidente che questa disposizione non conferisce al Consiglio poteri ulteriori rispetto a quelli di cui già dispone ai sensi dell' art. 100 A, n. 1. Infatti, esigendo che il Consiglio introduca nei casi appropriati una clausola di salvaguardia che autorizzi gli Stati membri ad adottare provvedimenti provvisori sottoposti ad una procedura comunitaria di controllo, l' art. 100 A, n. 5, si limita a riconoscere formalmente una prassi già da tempo seguita dal Consiglio nell' adottare provvedimenti di armonizzazione ai sensi dell' art. 100 del Trattato (4). Anche se, diversamente dall' art. 100 A, l' art. 100 non conferisce espressamente al Consiglio il potere di inserire nei provvedimenti di armonizzazione clausole di salvaguardia, non sembra affatto dubbio che al Consiglio spettasse tale potere anche prima che l' art. 100 A fosse inserito nel Trattato dall' Atto unico europeo. Tale potere poteva naturalmente essere utilizzato soltanto per consentire agli Stati membri di adottare provvedimenti compatibili con il Trattato.
21. Un esempio è dato dall' art. 5 della direttiva del Consiglio 74/63/CEE (5), che armonizza le quantità massime per talune sostanze e prodotti negli alimenti per gli animali. L' art. 5, n. 1, della direttiva 74/63 consente ad uno Stato membro di imporre provvisoriamente quantità massime non specificate dalla direttiva, quando esso ritenga che sussista un pericolo per la salute; esso deve tuttavia informarne immediatamente la Commissione e gli altri Stati membri. Ai sensi dell' art. 5, n. 2, si può allora prendere la decisione di modificare la direttiva conformandosi alla procedura che implica l' intervento del comitato competente.
22. Questa disposizione è stata presa in esame dalla Corte nella causa Tedeschi (6). Come ha spiegato la Corte:
"Allorché, in applicazione dell' art. 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l' armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza, il ricorso all' art. 36 perde la sua giustificazione e i controlli appropriati vanno allora effettuati e i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d' armonizzazione:
(...)
Nell' ambito della realizzata armonizzazione, l' art. 5 [della direttiva 74/63] consente tuttavia agli Stati membri di impedire, a titolo provvisorio, lo smercio nel loro territorio di mangimi contenenti sostanze che potrebbero risultare indesiderabili per la salute degli animali e dell' uomo, pur non essendo menzionate negli allegati della direttiva:
Benché gli artt. 6 e 9 della direttiva dispongano che l' elenco delle sostanze indesiderabili possa essere modificato, secondo una procedura comunitaria, in ragione dell' evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecniche, era tuttavia giustificato prevedere ugualmente un mezzo per rimediare ad una lacuna delle legislazioni armonizzate allorché sorge un pericolo che esiga un intervento immediato" (7).
23. Evidentemente, sarà spesso appropriata una clausola che consente agli Stati membri di adottare provvedimenti provvisori che derogano alle norme contenute in una direttiva quando quest' ultima armonizza disposizioni riguardanti la sicurezza o la salute. Infatti, in mancanza di tale clausola la capacità di uno Stato membro di reagire a situazioni di emergenza sarebbe gravemente compromessa. Tale clausola sarà particolarmente appropriata quando la direttiva mira a un elevato livello di tutela, come nel caso dei provvedimenti adottati ai sensi dell' art. 100 A (8).
24. Risulta quindi che lo scopo dell' art. 100 A, n. 5, sia quello di garantire che il Consiglio continui a seguire la prassi di inserire le clausole appropriate di salvaguardia nei provvedimenti di armonizzazione (9). Pur potendo assumere forme diverse, le clausole di salvaguardia constano in genere di due disposizioni collegate: una, che autorizza gli Stati membri ad adottare provvedimenti provvisori in deroga alle prescrizioni armonizzate della direttiva, ferma restando un' immediata notifica alla Commissione, e l' altra, che consente a quest' ultima di applicare questi provvedimenti a livello comunitario attraverso una procedura che implica l' intervento del comitato competente (10). Negli altri casi gli Stati membri non solo hanno la facoltà di ritirare un prodotto dal mercato, ma in taluni casi hanno l' obbligo di farlo anche quando il prodotto sia conforme alle norme armonizzate, il che normalmente dovrebbe consentirne la libera circolazione; in tal caso è prevista una procedura per la revisione delle norme armonizzate che si sono rivelate inadeguate (11).
25. Tuttavia, la disposizione impugnata nel presente procedimento non assomiglia a nessuna delle clausole di salvaguardia in precedenza analizzate. Il motivo è evidente. Diversamente dai provvedimenti di armonizzazione di tipo corrente, la direttiva non presuppone che i prodotti conformi alle sue prescrizioni debbano poter circolare liberamente nella Comunità. Lo scopo della direttiva non è di garantire che i prodotti immessi sul mercato siano conformi a particolari prescrizioni, ma semplicemente che questi prodotti "siano sicuri" (art. 1, n. 1), vale a dire che soddisfino l' "obbligo generale di sicurezza" formulato dagli artt. 3 e 4. Si valuta poi la conformità di un prodotto a questo requisito generale di sicurezza prendendo in considerazione le discipline nazionali specifiche o, in mancanza di tali discipline, le norme nazionali non vincolanti che attuano una norma europea e le specifiche tecniche comunitarie.
26. Diversamente dalle altre direttive che impongono obblighi concernenti prodotti specifici, la direttiva non presume affatto che i prodotti conformi ad una serie determinata di norme armonizzate siano sicuri (12). Non vi è quindi alcun bisogno di una clausola che autorizzi gli Stati membri ad adottare, per motivi di salute o di sicurezza, provvedimenti provvisori che deroghino alle prescrizioni della direttiva. Lo scopo della direttiva è invece quello di garantire che gli Stati membri istituiscano un sistema appropriato di sorveglianza e di controllo che consenta loro di impedire che prodotti pericolosi siano immessi sul mercato e di reagire, se necessario, a situazioni d' urgenza. L' art. 9 autorizza la Commissione ad esigere questo tipo di reazione da parte degli Stati membri.
27. Dalle considerazioni che precedono si evince che l' art. 9 non è un provvedimento di salvaguardia basato sull' art. 100 A, n. 5, del Trattato. La questione che si pone è quindi se il Consiglio fosse autorizzato ad adottare detta disposizione nell' ambito delle competenze generali conferitegli dall' art. 100 A, n. 1, del Trattato.
2. La portata dell' art. 100 A, n. 1
28. Il governo tedesco afferma che, ai sensi dell' art. 100 A, n. 1, il Consiglio non ha alcun potere di adottare una decisione del tipo specificato nell' art. 9 della direttiva. Esso ritiene che la disposizione impugnata sia di conseguenza invalida in quanto diretta a delegare alla Commissione un potere di cui il Consiglio stesso non dispone.
29. Il governo tedesco riconosce che poteri del tipo di quelli conferiti dall' art. 9 possono essere utili nell' ambito del mercato interno. Come fa notare il Consiglio, una conseguenza dell' abolizione dei controlli alle frontiere è che è diventato più difficile per gli Stati membri, se agiscono individualmente, impedire la circolazione di prodotti pericolosi sul loro territorio. Così, ad esempio, un prodotto vietato in uno Stato membro può esservi liberamente importato da un altro Stato membro nel quale non è soggetto a tale restrizione. I poteri conferiti dall' art. 9 consentono, quando ciò risulta necessario, di far fronte, a livello comunitario, a rischi gravi ed immediati per la salute e la sicurezza dei consumatori, e di garantire che il completamento del mercato interno non abbia un effetto negativo sul livello di tutela.
30. Non può quindi esservi alcun dubbio sul fatto che, per quanto riguarda lo scopo perseguito, l' art. 9 della direttiva rientri nella sfera di applicazione dell' art. 100 A che, come si è visto, prevede l' adozione di provvedimenti che hanno per oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. Il governo tedesco sostiene tuttavia che una decisione presa ai sensi dell' art. 9 non può fondatamente essere definita provvedimento di armonizzazione; tale decisione sarebbe pertanto estranea alla sfera di applicazione dell' art. 100 A.
31. Nello sviluppare questa tesi il governo tedesco si basa su una distinzione tra provvedimenti di armonizzazione, da un lato, e provvedimenti di applicazione, dall' altro (13). Il governo tedesco ritiene che l' art. 100 A possa essere utilizzato soltanto per armonizzare disposizioni normative; non può essere utilizzato per garantire l' applicazione uniforme di queste disposizioni a fattispecie particolari. Secondo questo governo, una decisione presa ai sensi dell' art. 9 della direttiva ha quest' ultima funzione, poiché essa può, ad esempio, imporre ad uno Stato membro di ritirare un determinato prodotto o lotto di prodotti; tali decisioni sono pertanto estranee alla sfera d' applicazione dei poteri di armonizzazione del Consiglio. Il Consiglio non può quindi delegare tale potere alla Commissione nell' ambito di un provvedimento adottato ai sensi dell' art. 100 A.
32. Quest' argomento non può essere condiviso. In primo luogo, è evidente che l' art. 100 A, come riconosce il governo tedesco, non riguarda esclusivamente l' armonizzazione di disposizioni legislative. Come l' art. 100, l' art. 100 A riguarda espressamente l' armonizzazione di disposizioni amministrative, come pure di quelle emanate con legge o regolamento. Provvedimenti di armonizzazione possono quindi includere prescrizioni che esigono dalle autorità amministrative talune forme di azione, ad esempio, la pubblicazione di avvertenze o il ritiro di taluni tipi di prodotti.
33. Per di più, non può dubitarsi del fatto che l' art. 100 A possa essere utilizzato per armonizzare disposizioni, legislative o amministrative, che ostano a che determinati prodotti vengano immessi sul mercato. Anzi, l' armonizzazione di tali disposizioni costituisce una parte importante del programma del mercato interno. Così, ad esempio, può essere necessario compilare elenchi di prodotti o sostanze che gli aromi (14), o gli additivi alimentari o i solventi da estrazione (15), o i prodotti cosmetici (16) non possono contenere. In tal caso occorrerà quindi spesso delegare alla Commissione poteri per adeguare tali disposizioni alla luce delle ultime conoscenze tecniche (17). In taluni casi, tuttavia alla Commissione può essere attribuito un potere di adeguare la direttiva soltanto quando provvedimenti urgenti siano stati previamente adottati da uno Stato membro (18).
34. Naturalmente, il fatto che il Consiglio abbia in precedenza introdotto tali disposizioni in provvedimenti adottati ai sensi dell' art. 100 A del Trattato non prova di per sé che il Consiglio abbia tale potere. Tali esempi dimostrano tuttavia quanto l' efficacia dell' art. 100 A sarebbe compromessa se l' interpretazione di quest' articolo da parte del governo tedesco dovesse essere accolta.
35. Il governo tedesco cerca di distinguere disposizioni come quelle appena citate da quella di cui trattasi nel caso di specie. Esso osserva che, diversamente dal primo tipo di disposizione, l' art. 9 non autorizza la Commissione a modificare i termini della direttiva per adeguarla al progresso tecnico. Esso ritiene che l' esercizio dei poteri conferiti dall' art. 9 implichi piuttosto un' applicazione ad un caso specifico del requisito generale di sicurezza formulato dall' art. 3: ad esempio, il divieto di un determinato prodotto. Così, secondo il governo tedesco è significativo che la direttiva non contenga essa stessa un elenco di prodotti vietati. Mi sembra tuttavia che la distinzione fatta dal governo tedesco sia meramente formale e non possa incidere sulla validità della disposizione impugnata. Non può esservi in sostanza alcuna differenza fra un potere di modificare un elenco di prodotti vietati da una direttiva ed un potere di adottare una decisione distinta destinata agli Stati membri e avente esattamente la stessa efficacia.
36. Tuttavia, mi sembra che giustamente il governo tedesco faccia una distinzione tra provvedimenti di armonizzazione, da un lato, e provvedimenti di applicazione, dall' altro. Una cosa è adottare norme che devono essere uniformemente applicate in tutti gli Stati membri, un' altra è prendere decisioni che applicano queste norme a casi individuali. E' evidente che ai sensi di talune disposizioni del Trattato, il Consiglio può delegare alla Commissione sia il potere di adottare norme, sia quello di prendere decisioni individuali (19). L' art. 100 A, al contrario, riguarda esclusivamente l' armonizzazione di disposizioni nazionali. Ne consegue che l' art. 100 A può essere usato soltanto per adottare provvedimenti che stabiliscono norme uniformi; l' applicazione di queste norme a casi individuali rientra allora nella competenza delle autorità nazionali.
37. Tuttavia, come ha osservato il Consiglio, le decisioni adottate ai sensi dell' art. 9 della direttiva sono effettivamente provvedimenti che devono essere applicati dalle autorità nazionali. Naturalmente esse possono essere estremamente specifiche: esse possono prescrivere il ritiro di un determinato prodotto o lotto di prodotti che sono risultati pericolosi. Ciononostante, mi sembra che esse possano a buon diritto essere definite provvedimenti di armonizzazione. Infatti, l' effetto di una decisione emanata ai sensi dell' art. 9 è quello di esigere che ciascuno Stato membro faccia in modo che tutti gli esemplari del prodotto di cui trattasi siano ritirati dal mercato. Una decisione emanata ai sensi dell' art. 9 stabilisce quindi una norma uniforme che dev' essere applicata dalle autorità degli Stati membri. A mio giudizio, questo è sufficiente per confutare la tesi principale del governo tedesco.
38. Nelle osservazioni relative alla memoria d' intervento della Commissione il governo tedesco deduce un altro argomento a sostegno della sua tesi, secondo la quale la decisione emanata ai sensi dell' art. 9 della direttiva non può essere considerata un provvedimento di armonizzazione. Esso ritiene che tale decisione possa "riguardare direttamente e individualmente" il produttore o il distributore del prodotto ai sensi dell' art. 173 del Trattato. Il governo tedesco sostiene che tale decisione deve pertanto essere considerata un provvedimento di applicazione individuale piuttosto che di armonizzazione. A mio giudizio, tuttavia, il fatto che una decisione possa riguardare individualmente un' impresa determinata non impedisce di per sé che questa decisione costituisca un provvedimento di armonizzazione, purché abbia la funzione di armonizzare le disposizioni nazionali a vantaggio del mercato interno.
39. Non posso pertanto ammettere che una decisione presa ai sensi dell' art. 9 sarebbe un tipo di provvedimento che in contrasto con la ripartizione dei poteri tra le istituzioni comunitarie e gli Stati membri. All' udienza il governo tedesco ha affermato che le autorità federali tedesche non potrebbero adottare un provvedimento del genere nei confronti dei Laender; ma mi sembra che tale analogia con la ripartizione dei poteri prevista dalla Costituzione tedesca non sussista. I poteri delle istituzioni comunitarie vanno ricercati nelle disposizioni del Trattato. Questi poteri comprendono quello di armonizzare le disposizioni nazionali conferito dall' art. 100 A. E' sufficiente pertanto che le decisioni prese ai sensi dell' art. 9 della direttiva possano essere qualificate provvedimenti di armonizzazione.
40. A mio giudizio ne consegue che il secondo motivo di annullamento dedotto dal governo tedesco deve del pari essere respinto. Passo quindi al terzo motivo, vale a dire quello relativo ad una violazione del principio di proporzionalità.
3. Proporzionalità della disposizione impugnata
41. Il governo tedesco ritiene che la disposizione impugnata violi il principio di proporzionalità, in quanto lo scopo che essa persegue potrebbe essere conseguito con mezzi meno gravosi per gli stati membri interessati. In particolare, esso sostiene che è superfluo conferire alla Commissione il potere di adottare una decisione vincolante. Secondo il governo tedesco, lo scopo perseguito dalla disposizione impugnata potrebbe ugualmente essere raggiunto con un parere o una raccomandazione della Commissione. Esso sostiene che se il parere o la raccomandazione non fossero osservati, la Commissione potrebbe promuovere il procedimento di cui all' art. 169 del Trattato. Esso aggiunge che tale modo di procedere non comporterebbe affatto un' indebita proroga dei termini, dato che la Corte ha il potere di disporre provvedimenti provvisori ai sensi degli artt. 185 o 186 del Trattato.
42. A mio giudizio, questo ragionamento non regge. In primo luogo, lo scopo dell' art. 100 A è proprio quello di consentire l' armonizzazione di disposizioni nazionali senza che siano necessari molteplici ricorsi per inadempimento. In ogni caso, è difficile ravvisare come la Commissione potrebbe promuovere un procedimento basato sull' art. 169 contro uno Stato membro che abbia omesso di uniformarsi ad un parere o ad una raccomandazione, che, afferma espressamente l' art. 189 del Trattato, non sono vincolanti. Il governo tedesco non spiega quindi come la Commissione potrebbe proporre un ricorso per inadempimento contro uno Stato membro che, ad esempio, si sia rifiutato di vietare la vendita di un determinato prodotto. Come osserva il Consiglio, tale rifiuto non potrebbe essere in contrasto con l' art. 30 del Trattato. E' piuttosto il divieto del prodotto che andrebbe, se del caso, giustificato alla luce del Trattato, in quanto restrizione alla libera circolazione delle merci.
43. Per di più, è dubbio che la Commissione possa, in tali casi, promuovere un ricorso contro uno Stato membro per violazione del requisito generale di sicurezza formulato dalla direttiva. E' vero che gli artt. 3 e 4 della direttiva esigono dagli Stati membri la definizione di un quadro legislativo all' interno del quale si possa imporre ai produttori e ai distributori di prendere i provvedimenti appropriati. Analogamente, gli artt. 5 e 6 prescrivono agli Stati membri di istituire autorità dotate dei necessari poteri e responsabilità; gli artt. 7 e 8 impongono agli Stati membri la comunicazione di talune informazioni. L' art. 14 formula varie prescrizioni di natura procedurale. Tuttavia, mi sembra che la sola disposizione ai sensi della quale possano sorgere obblighi specifici relativi a un determinato prodotto sia lo stesso art. 9.
44. Nondimeno, nella replica il governo tedesco afferma che la Commissione potrebbe proporre un ricorso contro uno Stato membro che fosse venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 5 e 6 della direttiva. E' vero che uno Stato membro verrebbe meno a questi obblighi se omettesse di adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie o di nominare le autorità appropriate incaricate di controllare la conformità dei prodotti e di irrogare le sanzioni adeguate (art. 5), o se avesse omesso di munirsi del potere di adottare i provvedimenti opportuni (art. 6). E' evidente tuttavia che queste disposizioni non potrebbero far sorgere un obbligo di ritirare un determinato prodotto dal mercato. In mancanza di una decisione adottata ai sensi dell' art. 9 della direttiva, spetterebbe alle autorità nazionali di ciascuno Stato membro decidere quali provvedimenti dovrebbero essere adottati per far fronte ad un rischio reale o apparente.
45. Ne consegue che, in mancanza dell' art. 9, la Commissione non avrebbe il potere di garantire che un prodotto pericoloso sia soggetto agli stessi divieti o alle stesse restrizioni in ogni Stato membro. Pertanto, contrariamente alla tesi del governo tedesco, non si può considerare l' art. 9 come non necessario per la realizzazione dello scopo perseguito.
46. Non mi convince neppure la tesi del governo tedesco secondo la quale si potrebbe far ricorso al potere della Corte di disporre provvedimenti provvisori. Infatti, si potrebbe difficilmente sostenere che la Corte è la sede ideale in cui risolvere d' urgenza la questione se un determinato prodotto è sicuro. Mi sembra che tali questioni possano essere più adeguatamente trattate, in prima istanza, dal comitato d' urgenza competente per la sicurezza dei prodotti, istituito dall' art. 10 della direttiva. Qualora si ritenesse che un parere del comitato sia destituito di fondamento, evidentemente sarebbe sempre possibile contestare la validità della successiva decisione della Commissione.
47. A mio giudizio, il governo tedesco non è quindi riuscito a dimostrare che la disposizione impugnata sia sproporzionata.
Conclusione
48. A mio giudizio il ricorso del governo tedesco deve pertanto essere respinto. Il governo tedesco deve quindi sopportare le spese di giudizio in conformità dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura. Tuttavia, ai sensi dell' art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, la Commissione deve, in quanto interveniente, sopportare le proprie spese.
49. Ritengo quindi che la Corte debba:
1) respingere il ricorso;
2) ordinare al governo tedesco di sopportare le spese del Consiglio; e
3) ordinare alla Commissione di sopportare le proprie spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) ° GU L 228, pag. 24.
(2) ° GU 1987, L 197, pag. 33.
(3) ° V. il precedente paragrafo 2.
(4) ° V. Pipkorn, in Groeben, Thiesing, Ehlermann: Kommentar zum EWG-Vertrag, 4ª edizione, Baden-Baden, 1991, pagg. 2867 e 2868; Ehlermann, The Internal Market following the Single European Act, Common Market Law Review, 24 (1987), pagg. 361-409, in particolare pagg. 398 e 399.
(5) ° Del 17 dicembre 1973, relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili negli alimenti per gli animali (GU 1974, L 38, pag. 31), adottata in base agli artt. 43 e 100 del Trattato.
(6) ° Sentenza 5 ottobre 1977, causa 5/77, Tedeschi/Denkavit (Racc. pag. 1555).
(7) ° V. punti 35-38 della sentenza.
(8) ° V. art. 100 A, n. 3, dianzi citato nel paragrafo 2.
(9) ° V., ad esempio, l' art. 5 della direttiva del Consiglio 13 giugno 1988, 344/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri riguardanti i solventi da estrazione impiegati nella preparazione dei prodotti alimentari e dei loro ingredienti (GU L 157, pag. 28); l' art. 7 della direttiva del Consiglio 3 maggio 1988, 88/378/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti la sicurezza dei giocattoli (GU L 187, pag. 1); l' art. 21 della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/106/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (GU 1989, L 40, pag. 12); l' art. 12 della direttiva del Consiglio 3 maggio 1989, 89/398/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti alimentari destinati ad un' alimentazione particolare (GU L 186, pag. 27); l' art. 16 della direttiva del Consiglio 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull' emissione deliberata nell' ambiente di organismi geneticamente modificati (GU L 117, pag. 15).
(10) ° V. Ehlermann, dianzi citato nella nota 4, pag. 398. Un esempio è costituito dall' art. 5 della direttiva 88/344, dianzi citata nella nota 9. Così, provvedimenti provvisori possono essere adottati ai sensi dell' art. 5, n. 1, ed esaminati dalla Commissione ai sensi dell' art. 5, n. 2; i provvedimenti possono essere ricompresi nelle modifiche della direttiva ai sensi dell' art. 5, n. 3.
(11) ° V. art. 21 della direttiva 89/106 e l' art. 7 della direttiva 88/378, ambedue citati nella nota 9.
(12) ° V. artt. 4 e 5, n. 1, della direttiva 88/378 e gli artt. 4, n. 2, e 6, n. 1, della direttiva 89/106, dianzi citata nella nota 9.
(13) ° V. sentenza 24 ottobre 1989, causa 16/88, Commissione/Consiglio (Racc. pag. 3457, punto 11).
(14) ° V. art. 4 della direttiva del Consiglio 22 giugno 1988, 88/388/CEE, sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri nel settore degli aromi destinati ad essere impiegati nei prodotti alimentari e nei materiali di base per la loro preparazione (GU L 184, pag. 61).
(15) ° V. artt. 2 e 3 della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/107/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (GU 1989, L 40, pag. 27), art. 2 della direttiva 88/344, dianzi citata nella nota 9.
(16) ° V. art. 4 della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262, pag. 169), emanata ai sensi dell' art. 100 del Trattato.
(17) ° V., ad esempio, gli artt. 8, n. 2, e 12, n. 3, della direttiva 76/768, citata nella nota 16, e vedi la dodicesima direttiva della Commissione 20 febbraio 1990, 90/121/CEE, recante adeguamento al progresso tecnico degli allegati II, III, IV, V e VI della direttiva del Consiglio 76/768/CEE (GU L 71, pag. 40), direttiva che è stata presa in esame dalla Corte nella causa C-212/91, Angelopharm (sentenza 25 gennaio 1994, Racc. pag. I-171).
(18) ° Come nel caso della direttiva 88/344, dianzi citata nella nota 9 (v. art. 5). Nel caso della direttiva 76/768, citata nella nota 16, c' è sia un potere generale di adeguare la direttiva al progresso tecnico (art. 8, n. 2) sia un potere di far questo alla luce dei provvedimenti di salvaguardia adottati da uno Stato membro (art. 12, n. 3).
(19) ° V. causa 16/88, Commissione/Consiglio, dianzi citata nella nota 13.