61995CC0301_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Med stöd av artikel 169 andra stycket i EG-fördraget har kommissionen begärt att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 i samma fördrag, jämförda med rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt(1) (nedan kallat direktivet), i synnerhet artiklarna 2, 3, 5.2, 6.2, 8, 9, 12.1 och 12.2.
2 Domstolen har redan vid ett flertal tillfällen granskat dessa bestämmelser.(2)
3 Detta direktiv införlivades i Tyskland genom Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (lagen om bedömning av inverkan på miljön, nedan kallad UVPG) av den 12 februari 1990, som trädde i kraft den 1 augusti 1990.(3)
4 Kommissionen anser att svaranden vid införlivandet har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget och direktivet på fem punkter. I ansökan angav kommissionen även en sjätte anmärkning avseende genomförandet av två bestämda projekt. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har gett kommissionen viss bevisning för att ansökningarna om tillstånd för dessa två projekt ingavs före det att tidsfristen för genomförandet av direktivet hade löpt ut, har kommissionen frånfallit denna anmärkning i sin replik.
5 Inledningsvis vill jag erinra om att när en medlemsstat inte har uppfyllt de särskilda skyldigheter som följer av ett direktiv, behöver frågan om den härigenom har uppfyllt de skyldigheter som följer av artikel 5 i fördraget inte prövas, enligt fast rättspraxis(4).
Den första och den tredje anmärkningen: huruvida direktivet har införlivats för sent och huruvida det har tillämpats på samtliga projekt som tillåtits efter den 3 juli 1988
6 Jag föreslår att den första och den tredje anmärkningen skall behandlas gemensamt, därför att båda rör frågan huruvida det är motiverat att domstolen på nytt uttalar sig rörande fördragsbrott som den redan har fastställt i domskälen, men inte i domslutet, i tidigare domar.
7 Som första anmärkning har kommissionen kritiserat den tyska regeringen för att inte inom den föreskrivna fristen ha vidtagit de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet. UVPG trädde nämligen inte i kraft förrän den 1 augusti 1990, medan tidsfristen för införlivande som föreskrivs i artikel 12.1 i direktivet löpte ut den 3 juli 1988.
8 Den tyska regeringen har uppgett att domstolen redan i det ovannämnda målet Bund Naturschutz in Bayern m.fl. konstaterade att direktivet hade införlivats för sent i Tyskland och att "det således visat sig vara överflödigt för den tyska regeringen att inta en ny ståndpunkt i denna fråga".
9 Enligt kommissionen är det nödvändigt att formellt fastställa att Förbundsrepubliken har gjort sig skyldig till fördragsbrott, med hänsyn till att avgörandet i det ovannämnda målet meddelades i ett mål om förhandsavgörande.
10 Kommissionens tredje anmärkning avser den övergångsbestämmelse som föreskrivs i 22 § UVPG. I denna artikel föreskrivs att förfaranden som redan inletts inte behöver göras föremål för en miljökonsekvensbeskrivning om de ännu inte hade offentliggjorts då UVPG trädde i kraft. De tillståndsförfaranden som inletts i Tyskland före den 1 augusti 1990, men efter den 3 juli 1988 (det datum då fristen för införlivande löpte ut) blev inte föremål för en miljökonsekvensbeskrivning, vilket föreskrivs i direktivet.
11 Den tyska regeringen har angett att det framgår av såväl domen i det ovannämnda målet Naturschutz in Bayern m.fl. som av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade rätt att införa undantagsbestämmelsen i 22 § UVPG för de projekt där ansökan om tillstånd ingavs efter den 3 juli 1988. Det skulle således inte finnas någon anledning för domstolen att på nytt uttala sig i frågan.
12 Kommissionen har genmält att domstolen inte uttryckligen har fastställt i domslutet i de två målen i fråga att Förbundsrepubliken Tyskland har gjort sig skyldig till en överträdelse av fördraget.
13 Jag föreslår att domstolen skall bifalla kommissionens begäran. Som kommissionen har påpekat, är det riktigt att domstolen i det ovannämnda målet Bund Naturschutz in Bayern m.fl. uttalade sig i anledning av en begäran om förhandsavgörande. Föremålet för denna talan var att ge den nationella domstolen en tolkning av artikel 12.1 i direktivet, och inte att fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland eventuellt gjort sig skyldig till fördragsbrott.
14 Inte heller i målet kommissionen mot Tyskland konstaterade domstolen formellt i domslutet att det utgjorde ett fördragsbrott att anta 22 § UVPG, eftersom domstolen ogillade kommissionens ansökan som endast avsåg ett bestämt projekt.
15 Jag skall i det avseendet endast erinra om att domstolen alltid har medgett att kommissionen, i förekommande fall, har behörighet att bedöma intresset av att väcka talan om fördragsbrott mot en medlemsstat.
16 I allmänhet är den formella fastställelsen av ett fördragsbrott även en förutsättning för att det förfarande som avses i artikel 171 i EG-fördraget skall kunna inledas. Den är även av väsentlig betydelse vid en eventuell skadeståndstalan som en enskild kan väcka mot en medlemsstat.
17 Jag föreslår att domstolen formellt skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189.3 i föredraget samt enligt artikel 12.1 i direktivet, genom att
- inte inom de föreskrivna fristerna vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet, och
- inte föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall lämnas beträffande samtliga projekt som enligt direktivet skall bli föremål för en sådan bedömning och som omfattas av ett tillståndsförfarande som har inletts efter den 3 juli 1998.
Den andra anmärkningen: huruvida kommissionen underrättats om samtliga bestämmelser som antagits inom det område som omfattas av direktivet
18 Artikel 12.2 i direktivet har följande lydelse:
"2. Medlemsstaterna skall till kommissionen överlämna texten till bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv."
19 Enligt kommissionens tolkning medför denna bestämmelse en skyldighet för regeringen att inte bara överlämna de texter som har antagits på förbundsnivå_utan även de bestämmelser som är tillämpliga i de olika delstaterna inom det område som omfattas av direktivet.
20 Mot detta har den tyska regeringen i första hand invänt att varken artikel 12.2 i direktivet eller någon annan bestämmelse i gemenskapsrätten ålägger regeringen skyldigheten att underrätta kommissionen om samtliga åtgärder som den har vidtagit för att följa direktivet.
21 I andra hand har Förbundsrepubliken Tyskland hänvisat till 4 § UVPG, som den anser säkerställer att direktivet tillämpas på ett korrekt sätt inom hela landet.
22 I 4 § föreskrivs att UVPG endast är tillämplig om bestämmelser på förbunds- eller delstatsnivå inte på ett mer detaljerat sätt fastställer en miljökonsekvensbeskrivning eller om de krav som uppställs inte motsvarar de krav som uppställs i UVPG. Bestämmelser som innehåller högre krav påverkas inte av lagen.
23 Formuleringen i 4 § är resultatet av en lagstiftningsteknik som syftar till att förhindra att den federala lagstiftaren skall tvingas ändra ett flertal speciallagar i sak.
24 Om UVPG översändes till kommissionen skulle denna ha möjlighet att kontrollera tillämpningen av direktivet i Tyskland. I 4 § UVPG ges specialbestämmelser endast formellt företräde, och i sak har UVPG ständigt företräde. Varje gång det på förbunds- eller delstatsnivå finns specialbestämmelser där det föreskrivs en miljökonsekvensbeskrivning skall dessa bestämmelser tillämpas, i den mån de i enlighet med UVPG, på ett upprepande eller förklarande sätt, föreskriver regler avseende miljökonsekvensbeskrivningar. Om dessa bestämmelser inte överstiger de grundläggande regler som införts genom UVPG, är reglerna i UVPG direkt tillämpliga. På så sätt säkerställs att de krav som uppställs i direktivet fullgörs fullständigt genom UVPG, vars bestämmelser har ett överordnat värde.
25 Kommissionen har uppgett att svaranden själv inte har bestritt att bestämmelserna i delstaterna är rättsregler som har antagits inom det område som omfattas av direktivet. Det rör sig i vilket fall som helst om bestämmelser som antagits av en medlemsstat, och som den tyska regeringen hade ansvar för att underrätta kommissionen om. Frågan om förbundslagstiftningens hierarkiska rang i förhållande till delstatslagstiftningen skulle säkerligen kunna vara av betydelse när det rör sig om att bedöma huruvida direktivet har införlivats på ett korrekt sätt i Tyskland. Det är dock just denna kontroll i sak som kommissionen inte kunde utföra så länge den inte hade underrättats om samtliga lagbestämmelser.
26 Kommissionens argumentation är övertygande. Med stöd av artikel 155 i EG-fördraget övervakar kommissionen tillämpningen av gemenskapsrätten. För övrigt är medlemsstaterna skyldiga att underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs, enligt artikel 5 i fördraget.
27 Syftet med underrättelseskyldigheten som finns i artikel 12.2 i direktivet är just att möjliggöra för kommissionen att utföra sin roll som gemenskapsrättens väktare. I denna egenskap ankommer det på kommissionen att bedöma huruvida direktivet har genomförts på ett korrekt sätt i de olika medlemsstaterna.
28 För det ändamålet är det nödvändigt att kommissionen har kännedom om alla bestämmelser som är tillämpliga i en medlemsstat inom det område som omfattas av ett direktiv.
29 Det är för övrigt möjligt att det kan uppstå situationer där förbundsmyndigheterna eller delstatsmyndigheterna inte upptäcker att det föreligger en oförenlighet med gemenskapsrätten, medan däremot kommissionen kan göra medlemsstaten uppmärksam på det problem som har uppstått, om den är i stånd att undersöka alla relevanta texter.
30 Jag föreslår följaktligen att det skall fastställas att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.2 i direktivet genom att inte till kommissionen överlämna texten till alla bestämmelser i nationell rätt som antagits inom det område som omfattas av direktivet.
Den fjärde anmärkningen: huruvida artikel 2 i direktivet har införlivats fullständigt med avseende på de projekt som anges i bilaga 2 till detsamma
31 Artikel 2.1 i direktivet är formulerad på följande sätt:
"1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4."
32 Artikel 4 har följande lydelse:
"1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 1 bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5-10.
2. Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5-10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
I detta syfte kan medlemsstaterna bland annat bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli föremål för en bedömning enligt artikel 5-10."
33 Den tyska regeringen har använt den möjlighet som ges i artikel 4.2 i direktivet jämförd med bilaga 2, för att i 3 § UVPG och i dess bilaga definiera vissa projekt så att dessa omfattas av skyldigheten att lämna en miljökonsekvensbeskrivning.
34 Kommissionen har hävdat att bilagorna till UVPG inte omfattar alla projektgrupper i bilaga 2 till direktivet. Enligt kommissionen skall samtliga projekt, som redovisas i bilaga 2 till direktivet under de olika bokstäver som delar in punkterna 1-11 i underkategorier, anses utgöra "grupper" i den mening som avses i artikel 4.
35 Kommissionen har klargjort att enligt artikel 2.1 i direktivet ankommer det på medlemsstaterna att säkerställa att en behörig myndighet avgör vilka av alla projekten i bilaga 2 som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av sin art, storlek eller lokalisering. Detta kan vara ett abstrakt avgörande, genom att en definition av projektgrupper antas på grundval av vissa kriterier. Om så inte är fallet, skall det dock i varje enskilt fall säkerställas att avgörandet om de förutsebara följderna av ett projekt kommer till stånd före det att tillståndet beviljas.
36 Den tyska regeringen har tolkat begreppen grupper och projekt på ett annat sätt än kommissionen. Enligt dess mening anges i bilaga 2 till direktivet totalt "tolv projektgrupper" inom vilka det finns "särskilda" projekt. Enligt artikel 4.2 i direktivet kan varje medlemsstat skönsmässigt bestämma vilka projekt bland de särskilda projekt som anges i gruppen i fråga som skall bli föremål för en bedömning. I UVPG beaktas samtliga grupper av projekt i bilaga 2 till direktivet, och inom dessa grupper skall de projekt som den federala lagstiftaren anser så kräver på grund av sin karaktär bli föremål för skyldigheten att göra en bedömning.
37 På så sätt är det inte möjligt att påstå att Förbundsrepubliken Tyskland genom 3 § UVPG har undantagit hela grupper av projekt, i den mening som avses i bilaga 2 till direktivet, från skyldigheten att göra en bedömning. Tvärtom har den inom dessa olika projektgrupper bedömt de särskilda projekten med hänsyn till deras karaktär och därefter beslutat, inom ramen för den beslutanderätt som den ges genom artikel 4.2 i direktivet, vilka projekt inom dessa tolv grupper som anges i bilaga 2 som skall omfattas av skyldigheten att göra en bedömning. För det ändamålet har den tyska regeringen skönsmässigt fastställt bestämda kriterier och/eller gränsvärden för vissa typer av projekt vad beträffar skyldigheten att göra en bedömning.
38 Skillnaden mellan kommissionens och Förbundsrepubliken Tysklands ståndpunkt avser således frågan vad "projektgrupper" skall anses innebära.
39 För att få en god förståelse av problemet anser jag att det är nödvändigt att känna till de två bilagornas uppbyggnad.
40 Bilaga 1 ser ut på följande sätt:
Titel: Projekt som faller under artikel 4.1
1. Råoljeraffinaderier ... 2. Värmekraftverk ... 3. Anläggningar som enbart är avsedda för ... 4. Integrerade anläggningar ... etcetera.
Uppräkningen innehåller sammanlagt nio punkter.
41 Bilaga 2 har däremot följande konstruktion:
Titel: Projekt som faller under artikel 4.2
1. Jordbruk
a) Projekt för omstrukturering av fastighetsbildningen på landsbygden.
b) Projekt för utnyttjande av obrukad mark ... c) Vattenförsörjningsprojekt inom jordbruket.
d) Nyplantering av skog, där detta kan medföra negativa ekologiska förändringar ...
etcetera, ända till bokstaven h.
2. Utvinningsindustri a) Utvinning av torv. b) Djupborrning ... c) Utvinning av andra mineraler ... etcetera, ända till bokstaven m.
3. Anläggningar för energiproduktion a) Anläggningar för produktion av elektricitet ... b) Anläggningar för transport av gas ... c) Lagring av naturgas ... etcetera, ända till bokstaven j.
Efter detta följer följande rubriker:
4. Bearbetning av metaller 5. Glasframställning 6. Kemisk industri 7. Livsmedelsindustri 8. Textil-, läder-, trä-, och pappersindustri 9. Gummiindustri 10. Infrastrukturprojekt 11. Andra projekt
12. Ändringar av projekt som avses i bilaga 1 samt projekt i bilaga 1 som bedrivs uteslutande eller huvudsakligen för att utveckla och prova nya metoder eller produkter, och som inte bedrivs under längre tid än ett år.
42 Förutom punkterna 5, 9 och 12, är dessa rubriker även uppdelade i underrubriker som föregås av en bokstav, i likhet med vad som är fallet med rubrikerna 1, 2 och 3.
43 För att avgöra tvisten mellan Förbundsrepubliken Tyskland och kommissionen skall, enligt min mening, utgångspunkten vara artikel 4. I 4.1 föreskrivs att "projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 1 [skall] bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning)", och i 4.2 föreskrivs att "[p]rojekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning ... när ...".(5)
44 Det är dock otänkbart att begreppet "grupper" kan ha en annorlunda betydelse beroende på om det rör sig om den ena eller den andra bilagan.
45 Eftersom detta begrepp i bilaga 1 avser projektgrupper som definieras efter sin karaktär, såsom oljeraffinaderier, värmekraftverk eller integrerade anläggningar, måste det avse samma slags projektgrupper i bilaga 2, såsom anläggningar för uppfödning av fjäderfä, järn- och stålverk, etcetera.
46 Begreppet "projektgrupper" skulle inte längre vara otvetydigt i artikel 4 i direktivet, om "projektgrupper" i bilaga 2 skulle avse de stora ekonomiska sektorerna, såsom jordbruk, utvinningsindustrier eller anläggningar för energiproduktion.
47 Ett exempel kan illustrera detta. I bilaga 1 anges följande projektgrupper:
"7. Anläggning av motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser med en banlängd av 2 100 m eller mer.
8. Hamnar liksom inre vattenvägar och insjöhamnar som medger trafik med fartyg på mer än 1 350 ton."
48 I bilaga 2 finns följande rubrik under punkt 10, "Infrastrukturprojekt":
"d) Anläggning av vägar, hamnar (inklusive fiskehamnar) samt flygfält (projekt som inte anges i bilaga 1(6))."
49 Denna placering sida vid sida visar att punkterna 7 och 8 i bilaga 1 motsvarar punkt 10 d i bilaga 2, där projekt av samma typ, men av mindre omfattning, anges.
50 Jag anser att det inte är möjligt att hävda att motsvarigheten till punkterna 7 och 8 i bilaga 1 skulle vara hela det omfattande området infrastrukturprojekt.
51 Om man skulle följa den tyska regeringens tolkning skulle detta leda till ett resultat som skulle frånta direktivet en stor del av dess ändamålsenliga verkan.
52 Som kommissionen på goda grunder har hävdat skulle denna tolkning leda till att en medlemsstat har rätt att endast ange ett enda "projekt" (enligt den tyska uppfattningen av detta begrepp) inom var och en av de tolv stora rubrikerna i bilaga 2, vilket skulle leda till att den blir en "valfri" bilaga.
53 Således skulle det vara tillräckligt att en medlemsstat definierar gränsvärdet för att "anläggningar för uppfödning av fjäderfän" [punkt 1 e i bilaga 2] skall bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning, för att den aldrig skulle behöva göra projekt avseende "återvinning av land från havet" [punkt 1 h i bilaga 2] till föremål för en sådan undersökning.
54 I det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien,(7) ansåg domstolen att det framgår av artikel 4.2 i direktivet att "[även om] medlemsstaterna alltid kan ange vissa 'typer' av projekt som skall underställas en bedömning eller fastställa kriterier och/eller gränsvärden för att kunna avgöra vilka projekt som skall bli föremål för en bedömning, bör det understrykas att medlemsstaterna tillerkänns denna rätt inom var och en av de grupper som redovisas i bilaga II. Gemenskapslagstiftaren har nämligen själv bedömt att alla de grupper av projekt som redovisas i bilaga II, beroende på projektens art när de utarbetas, eventuellt kan få en betydande inverkan på miljön".
55 I det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl.(8) klargjorde domstolen att "om medlemsstaterna genom artikel 4.2 andra stycket tilldelas en befogenhet att företa en skönsmässig bedömning för att bestämma vilka slag av projekt som skall undergå en bedömning eller för att fastställa de kriterier och/eller gränsvärden som skall iakttas, begränsas denna befogenhet av skyldigheten enligt artikel 2.1 att göra en miljöbedömning av projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering. Domstolen har i dom av den 2 maj 1996 ...,(9) i fråga om en medlemsstats lagstiftning enligt vilken vissa hela grupper av projekt som anges i bilaga 2 var undantagna från en bedömning av miljöpåverkan, fastställt att de kriterier och/eller gränsvärden som nämns i artikel 4.2 har som mål att underlätta bedömningen av ett projekts(10) konkreta art, i syfte att avgöra om det omfattas av en bedömningsskyldighet, men inte att redan från början göra undantag från denna skyldighet för vissa hela grupper av projekt som redovisas i bilaga 2 och som kan förutses komma att genomföras på en medlemsstats territorium".
56 Detta avsnitt i domstolens rättspraxis skulle sakna betydelse om "projektgrupper" skulle förstås som de tolv stora verksamhetsområden som specificeras av arabiska siffror och inte de mer specifika kategorier som föregås av bokstäver.
57 Enligt min mening önskade domstolen ange att medlemsstaterna har möjlighet att bestämma att inom en viss kategori av projekt (eller "grupper" enligt det uttryck som används i direktivet), exempelvis "anläggningar för uppfödning av svin", skall endast de enskilda projekt som överstiger ett visst gränsvärde, exempelvis "anläggningar för uppfödning av 1 400 svin eller fler" eller som uppfyller vissa krav, exempelvis "anläggningar för uppfödning av svin, oberoende av deras antal, som är belägna mindre än 300 m från tätortsbebyggelse", bli föremål för en undersökning, medan anläggningar av samma typ, som inte uppfyller ett av dessa kriterier, befrias från denna undersökning.(11) Vad gäller alla andra kategorier (eller grupper) av projekt inom jordbruksområdet för vilka det inte har fastställts sådana kriterier, skall varje enskilt projekt undersökas för att fastställa huruvida det på grund av dess karaktär skall bli föremål för en sådan undersökning.
58 Denna tolkning är förenlig med rådets och kommissionens uttalande, som noterades i rådets protokoll och som har citerats av den tyska regeringen. Enligt detta uttalande kan medlemsstaterna "inom ramen för artikel 4.2 ... även bestämma att de projektgrupper som anges i bilaga 2 skall bli föremål för en förenklad undersökning eller att de inte behöver bli föremål för en undersökning". Denna text harmonierar fullständigt med kommissionens påstående, eftersom "projekt" enligt min mening skall förstås som enskilda projekt som utförs av en bestämd exploatör.
59 Det är för övrigt ostridigt att kommissionens uppfattning (som jag delar) har bekräftats i den nya versionen av artikel 4, som infördes i direktiv 85/337 genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997.(12) Artikel 4 har numera följande lydelse:
"1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt(13) som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5-10.
2. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt(14) som redovisas i bilaga II bestämma genom
a) granskning från fall till fall, eller b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten,
om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5-10.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa förfarandena i både a och b."
60 Orden "projekt inom de grupper som redovisas" i bilaga 1 respektive bilaga 2 har således ersatts av orden "projekt som redovisas" i bilaga 1 respektive bilaga 2.
61 Det kan således inte längre betvivlas att hänvisningen, vad gäller bilaga 2, numera avser de kategorier av projekt som anges efter bokstäverna, och inte de stora rubrikerna såsom jordbruk, utvinningsindustri, etcetera.
62 Den nya lydelsen bekräftar för övrigt helt kommissionens påstående, enligt vilket samtliga projekt måste bli föremål för en individuell undersökning, så vida de inte tillhör en kategori för vilka en medlemsstat har fastställt gränsvärden eller andra kriterier.
63 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att eftersom medlemsstaternas gemensamma åsikt var att det krävdes en ändring i artikel 4, "utgör det införlivande som skett genom UVPG inte en underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt fördraget med hänsyn till direktivets brist på klarhet och stringens".
64 Kommissionen har själv medgett att den terminologi som tidigare användes i direktivet kunde ge upphov till tolkningsproblem. Det står dock klart att flera medlemsstater tolkade direktivet på samma sätt som kommissionen. Talan om fördragsbrott är för övrigt ett objektivt förfarande som syftar till att klarlägga medlemsstaternas skyldigheter som följer av gemenskapsrätten. Det framgår nämligen av domstolens rättspraxis att förfarandet med anledning av en medlemsstats påstådda fördragsbrott möjliggör just att den exakta räckvidden av medlemsstaternas skyldigheter slås fast i fall där det förekommer olika tolkningar.(15)
65 Domstolen kan således inte göra annat än att fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 2 i direktivet, med tanke på att den på förhand har uteslutit vissa hela grupper av projekt som redovisas i bilaga 2 från skyldigheten att lämna en miljökonsekvensbeskrivning.
Den femte anmärkningen: huruvida artikel 5.2 i direktivet har införlivats fullständigt
66 I artikel 5.2 fastställs de uppgifter som exploatören "åtminstone" skall tillhandahålla den behöriga myndigheten för en miljökonsekvensbeskrivning av ett projekt.
67 Kommissionen har noterat att svaranden i 6 § tredje och fjärde stycket UVPG har definierat de uppgifter som krävs i enlighet med direktivets krav. I 6 § andra stycket andra meningen i denna lag föreskrivs dock att bestämmelserna i fråga endast är tillämpliga "om de uppgifter som anges i tredje och fjärde stycket inte definieras i detalj i en lagbestämmelse".
68 Enligt kommissionen innebär detta att andra lagbestämmelser, som i detalj definierar den information som exploatören skall tillhandahålla, har företräde i förhållande till bestämmelserna i UVPG och ersätter dessa, oberoende av huruvida de andra bestämmelserna är förenliga med kraven i artikel 5.2 i direktivet.
69 Kommissionen anser följaktligen att svaranden har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 189 tredje stycket i fördraget, jämförda med artiklarna 5.2 och 12.1 i direktivet, genom att inte anta en allmän bestämmelse avseende den information som skall lämnas enligt direktivet.
70 Den tyska regeringen har genmält att kommissionens ståndpunkt inte beaktar 4 § UVPG, som på ett allmänt sätt reglerar förhållandet mellan UVPG och andra lagbestämmelser som antagits på förbunds- eller delstatsnivå inom det område som omfattas av direktivet. I denna artikel uttrycks den väsentliga principen att, när de krav som finns i de lagnormer som föreskrivs på förbunds- eller delstatsnivå inte överstiger kraven i UVPG, den sistnämnda skall ha företräde.
71 Om däremot lagbestämmelser på förbunds- eller delstatsnivå kräver att ytterligare handlingar skall inges i förhållande till dem som krävs enligt 6 § tredje och fjärde stycket UVPG, skall dessa bestämmelser vara tillämpliga.
72 I denna fråga föreslår jag att domstolen skall godta den tyska regeringens argument. Det står nämligen klart att det i artikel 5.2 endast föreskrivs minimikrav avseende innehållet i de uppgifter som exploatören skall tillhandahålla. Enligt artikel 13 i direktivet har medlemsstaterna för övrigt uttryckligen rätt att fastställa strängare regler i fråga om förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt min mening omfattar det de uppgifter som skall tillhandahållas.
73 Till exempel kan olika områden där direktivet skulle kunna vara tillämpligt medföra särskilda problem i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar, vilket även motiverar att exploatören tillhandahåller vissa uppgifter som han inte är tvungen att tillhandahålla på ett annat område.
74 6 § andra stycket UVPG, jämförd med 4 § i denna lag, säkerställer att exploatören alltid tillhandahåller åtminstone de uppgifter som föreskrivs i 6 § tredje och fjärde stycket i denna lag. Dessa motsvarar emellertid de uppgifter som krävs enligt artikel 5.2 i direktivet.
75 Följaktligen anser jag inte att Förbundsrepubliken Tyskland skulle ha införlivat artikel 5.2 i direktivet på ett ofullständigt sätt.
76 Jag föreslår följaktligen att denna anmärkning inte skall godtas.
Rättegångskostnader
77 Jag föreslår att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas ersätta rättegångskostnaderna, eftersom merparten av dess grunder inte kan godtas enligt min mening.
Förslag till avgörande
Med beaktande av vad anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget och artiklarna 2, 12.1 och 12.2 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, genom att
- inte inom den föreskrivna fristen vidta de åtgärder som var nödvändiga för att följa direktivet,
- inte till kommissionen överlämna texten till alla bestämmelser i nationell lagstiftning som antagits inom det område som omfattas av direktivet,
- inte föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall lämnas beträffande samtliga projekt som enligt direktivet skall bli föremål för en sådan bedömning och som omfattas av ett tillståndsförfarande som har inletts efter den 3 juli 1988,
- inte föreskriva att alla de grupper av projekt som redovisas i bilaga 2 till direktivet skall bli föremål för en miljökonsekvensbeskrivning,
2) ogilla talan i övrigt, och
3) förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226.
(2) - Se till exempel dom av den 9 augusti 1994 i mål C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern m.fl. (REG 1994, s. I-3717), av den 11 augusti 1995 i mål C-431/92, kommissionen mot Tyskland (REG 1995, s. I-2189), av den 2 maj 1996 i mål C-133/94, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I-2323) och av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403).
(3) - BGBl. I, 1990, nr 6, s. 205.
(4) - Se exempelvis domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 56.
(5) - Mina kursiveringar.
(6) - Min kursivering.
(7) - Punkt 41.
(8) - Punkterna 50 och 51.
(9) - Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Belgien, punkt 42.
(10) - Min kursivering.
(11) - Se domen i det ovannämnda målet Kraaijeveld m.fl., punkt 49.
(12) - EGT L 73, s. 5.
(13) - Min kursivering.
(14) - Min kursivering.
(15) - Dom av den 14 december 1971 i mål 7/71, kommissionen mot Frankrike (REG 1971, s. 1003; svensk specialutgåva, volym 1, s. 615), punkt 49.