62022CC0726
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 27 iunie 2024 (
1
)
Cauza C‑726/22 P
Comisia Europeană
împotriva
Pollinis France
„Recurs – Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Refuz al accesului – Ghidul privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă produsele fitosanitare pentru albine – Comitologie – Chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie – Proces decizional – Poziția individuală a statelor membre – Riscul de a aduce gravă atingere procesului decizional”
I. Introducere
1.
Colaborarea este răspândită în toate domeniile vieții și la toate speciile, de la ființele umane la umilii bondari.
2.
Privită din această perspectivă, dinamica complexă a procedurilor de comitologie din Uniunea Europeană prezintă o asemănare frapantă cu cea întâlnită în interiorul unui stup de albine. Comisia Europeană (asemănătoare cu regina albinelor în cadrul acestei analogii concrete) are sarcina de a‑și exercita competențele de executare pentru a adopta noi acte de punere în aplicare. La rândul lor, comitetele de comitologie (albinele) se implică într‑un efort colectiv pentru a contribui la „polenizarea” procesului decizional. Deși o asemenea sinergie ajută de regulă Comisia să își atingă obiectivul, planurile cele mai bine chibzuite (de albine și de oameni) nu conduc întotdeauna la finalitatea dorită (
2
).
3.
Prezenta cauză se inspiră din aceste reflecții. Prin recursul său, Comisia solicită Curții de Justiție anularea Hotărârii Tribunalului Pollinis France/Comisia (
3
), care a anulat două decizii ale Comisiei prin care se refuză Pollinis France (
4
) accesul la documente legate de un ghid elaborat de Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (EFSA) privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă produsele fitosanitare pentru albine (denumit în continuare „Ghidul din 2013”). Mai precis, Comisia contestă concluzia Tribunalului, în cauza de față, potrivit căreia documentele solicitate de Pollinis France se refereau la o chestiune pentru care decizia fusese luată, susținând că procesul decizional în discuție era încă în curs de desfășurare la momentul adoptării acestor decizii.
4.
În consecință, prezentul recurs oferă ocazia să se clarifice domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 privind accesul la documente (
5
).
II. Cadrul juridic
A.
Regulamentul nr. 1049/2001
5.
Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (privind „Excepții[le]”) are următorul cuprins:
„Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”.
B.
Regulamentul de procedură standard pentru comitete
6.
Articolul 9 din Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (
6
) prevede:
„(1)   Fiecare comitet își adoptă cu o majoritate simplă a membrilor săi propriul regulament de procedură, la propunerea președintelui său, pe baza unui regulament de procedură standard elaborat de Comisie după consultarea statelor membre. […]
[…]
(2)   Principiile și condițiile privind accesul public la documente și normele privind protecția datelor care sunt aplicabile Comisiei se aplică și comitetelor.”
7.
Articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard pentru comitete – Regulament de procedură al comitetului [numele comitetului] (
7
) prevede:
„[…] președintele este responsabil de redactarea unui proces‑verbal sumar în care să fie descris pe scurt fiecare punct de pe agendă și rezultatele votului privind orice proiect de act de punere în aplicare înaintat comitetului. Procesul‑verbal sumar nu menționează poziția individuală a membrilor în cadrul discuțiilor comitetului”.
8.
Articolul 13 din Regulamentul de procedură standard are următorul cuprins:
„(1)   Solicitările de acces la documentele comitetului sunt tratate în conformitate cu [Regulamentul nr. 1049/2001] […]
(2)   Discuțiile din cadrul comitetului sunt confidențiale.
(3)   Documentele înaintate membrilor comitetului, experților și reprezentanților terților sunt confidențiale, cu excepția cazului în care se acordă acces la documentele respective în temeiul alineatului (1) sau în cazul în care documentele sunt făcute publice în alt mod de către Comisie.
[…]”
III. Istoricul cauzei
9.
Istoricul cauzei este prezentat în detaliu la punctele 2-14 și 48-52 din hotărârea atacată. Împrejurările care sunt relevante pentru prezentele concluzii pot fi rezumate după cum urmează.
10.
În 2013, EFSA a elaborat Ghidul din 2013. Acest document a fost înaintat de Comisie ulterior Comitetului permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed) (denumit în continuare „SCoPAFF”), care este un comitet de comitologie prezidat de Comisie, în vederea adoptării sale. Totuși, lipsa unui consens între statele membre cu privire la textul documentului respectiv a împiedicat adoptarea sa.
11.
În 2018, Comisia a propus punerea în aplicare a unor părți din Ghidul din 2013 prin modificarea principiilor uniforme prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 546/2011 al Comisiei (
8
). Astfel, Comisia a înaintat un proiect de regulament de modificare a Regulamentului nr. 546/2011 pentru avizare de către SCoPAFF, în vederea adoptării sale. Deși SCoPAFF a emis un aviz pozitiv, Comisia nu a fost în măsură să adopte acest act întrucât Parlamentul European s‑a opus adoptării sale în 2019.
12.
În martie 2019, Comisia a solicitat EFSA să revizuiască Ghidul din 2013 pentru a ține seama de evoluția științifică începând din 2013.
13.
La 27 ianuarie 2020, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 și al Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 (
9
), Pollinis France a adresat Comisiei Europene o cerere de acces la anumite documente referitoare la Ghidul din 2013. Prin Decizia C(2020) 4231 final a Comisiei din 19 iunie 2020 (prima decizie atacată), Comisia a acordat un acces parțial la un document, dar a refuzat accesul la toate celelalte documente vizate de această cerere, invocând excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
14.
La 8 aprilie 2020, Pollinis France a adresat o a doua cerere de acces la anumite documente referitoare la același ghid. Prin Decizia C(2020) 5120 final a Comisiei din 21 iulie 2020 (a doua decizie atacată), Comisia a acordat un acces parțial la patru documente, dar a refuzat accesul la toate celelalte documente vizate în această cerere în temeiul aceleiași excepții prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001.
15.
În aceste decizii atacate, Comisia a arătat că, în așteptarea finalizării revizuirii Ghidului din 2013 de către EFSA, examinarea sa în cadrul SCoPAFF era „încheiată”. Ea a precizat în plus că planul de adoptare a Ghidului din 2013 ar fi trebuit să fie reluat numai după ce EFSA ar fi terminat revizuirea sa.
IV. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
16.
Pollinis France a introdus o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE la Tribunal, solicitând anularea deciziilor atacate. În cererea sa, ea a invocat patru motive. În cadrul primului și al celui de al doilea motiv, acesta a invocat o încălcare a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Pollinis France a invocat în cadrul celui de al treilea motiv o încălcare a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006. Al patrulea motiv este întemeiat pe o aplicare eronată a articolului 4 alineatul (1) litera (b) și alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001.
17.
Prin hotărârea atacată, Tribunalul a admis primul motiv al Pollinis France, considerând totodată că nu este necesar să examineze al doilea și al treilea motiv. Tribunalul a examinat pe scurt și al patrulea motiv, dar l‑a respins ca inoperant. În consecință, Tribunalul a anulat deciziile atacate și a obligat Comisia la plata cheltuielilor de judecată.
V. Procedura în fața Curții și concluziile părților
18.
Prin recursul formulat, Comisia solicită Curții anularea hotărârii atacate și obligarea Pollinis France la plata cheltuielilor de judecată.
19.
La rândul său, Pollinis France solicită Curții respingerea recursului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
20.
La 26 iunie 2023, Comisia a depus un memoriu în replică, iar la 27 iulie 2023, Pollinis France a depus un memoriu în duplică.
VI. Apreciere
21.
Comisia invocă două motive de recurs, întemeiate pe mai multe erori de drept în interpretarea și aplicarea de către Tribunal a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, care prevede una dintre excepțiile de la dreptul cetățenilor și al rezidenților Uniunii de a avea acces la documentele instituțiilor Uniunii (denumită în continuare „excepția în discuție“). Acesta stabilește că „[a]ccesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern […] și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nici o decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”.
22.
Primul motiv, îndreptat împotriva punctelor 54-61 din hotărârea atacată, este întemeiat pe o eroare în interpretarea noțiunii de „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie”. Al doilea motiv de recurs, îndreptat împotriva punctelor 85-138 din hotărârea respectivă, se întemeiază pe faptul că Tribunalul ar fi săvârșit o eroare atunci când a analizat aspectul dacă divulgarea documentelor solicitate „ar aduce o atingere gravă procesului decizional al acestei instituții”.
A.
Primul motiv de recurs
1. Argumentația părților
23.
Prin intermediul primului motiv, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin aplicarea unei interpretări restrictive a noțiunii de „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie”, în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, în cazul unor chestiuni care sunt supuse în mod iminent deliberării și al unor situații în care instituția în cauză este chemată imediat să adopte un proiect de act identificabil.
24.
În plus, Comisia susține că Tribunalul a considerat în mod eronat că conținutul definit al ghidului în curs de revizuire de către EFSA și formele adoptării sale eventuale erau relevante pentru această noțiune, dar a omis să aprecieze importanța obiectivului urmărit de instituția în cauză.
25.
În opinia sa, noțiunea de „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie” trebuie înțeleasă în sensul că se referă la exercitarea de către această instituție a competenței sale și la rezultatul preconizat al acțiunii sale. Interpretarea menționată include astfel modificările conținutului sau ale strategiei adoptate în vederea atingerii obiectivului său, inclusiv modificările procedurii de adoptare. În acest context, decizia de a solicita EFSA să revizuiască Ghidul din 2013 indică obiectivul său de a pune în aplicare un ghid privind albinele și reprezintă exercitarea autorității sale în această privință.
26.
Comisia susține, așadar, că o asemenea acțiune a constituit o etapă în cadrul aceluiași proces decizional în curs de desfășurare, care urmărea finalizarea unui text asupra căruia SCoPAFF putea ajunge la un acord în cadrul procedurii de comitologie în vederea adoptării documentului respectiv. Acest lucru ar demonstra că exista o „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie” la momentul adoptării deciziilor atacate. Prin urmare, în opinia Comisiei, constatările Tribunalului sunt eronate din punct de vedere juridic și contradictorii.
27.
La rândul său, Pollinis France susține raționamentul urmat și constatările efectuate de Tribunal. Ea apreciază că interpretarea acestei noțiuni de către instanța menționată, precum și modul în care înțelege noțiunea de „proces decizional” sunt corecte din perspectiva obligației de interpretare a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 în mod restrictiv.
2. Analiză
28.
Punctul central al primului motiv de recurs privește interpretarea de către Tribunal a expresiilor „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie” și „proces decizional”.
a) „Chestiunea pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie”
29.
Noțiunea de „chestiune” nu este definită la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. O asemenea noțiune nu este definită în mod expres nici la articolul 3 din acesta, care cuprinde definițiile. Totuși, având în vedere sensul obișnuit al acestei noțiuni și noțiunile corespunzătoare utilizate în diferitele versiuni lingvistice ale regulamentului respectiv (
10
), se pare că noțiunea de „chestiune” se referă la o problemă, o întrebare sau o situație care este examinată de către o instituție a Uniunii.
30.
Noțiunea de „chestiune” utilizată la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 indică o anumită specificitate care poate să nu fie imediat evidentă la citirea versiunii în limba engleză a acestui regulament. De fapt, în versiunea lingvistică respectivă, noțiunea de „chestiune” (în versiunea engleză „matter”) este utilizată și la articolul 3 din acesta, care definește noțiunea de „document” în sensul regulamentului menționat ca fiind „orice conținut, indiferent de suport […] privind un subiect [în versiunea engleză «matter»] referitor la politicile, activitățile și deciziile care țin de competența instituției” (
11
). Totuși, marea majoritate a versiunilor lingvistice ale regulamentului utilizează doi termeni diferiți la articolele 3 și 4 din regulamentul menționat: în timp ce cel dintâi utilizează un termen cu un sens ușor mai larg (ca obiect, subiect sau temă) (
12
), cel din urmă utilizează un termen cu o întindere mai restrânsă și o conotație mai concretă (
13
).
31.
Prin urmare, considerăm că nu este convingătoare afirmația Comisiei, care stă la baza multora dintre argumentele sale, potrivit căreia noțiunea de „chestiune” în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretată în sens larg.
32.
În această privință, adăugăm totodată că, după cum reiese din considerentele (1)-(4) ale Regulamentului nr. 1049/2001, instrumentul respectiv consacră principiul transparenței în ceea ce privește activitatea instituțiilor Uniunii (
14
) și urmărește să acorde publicului un drept de acces cât mai deplin posibil la documentele deținute de instituțiile Uniunii (
15
). Pentru acest motiv, limitele stabilite pentru dreptul menționat trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict (
16
). Rezultă că – după cum a afirmat în esență Tribunalul la punctele 35-38 din hotărârea atacată – noțiunile utilizate la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte.
33.
În plus, în Hotărârea Saint‑Gobain, Curtea a respins afirmația Comisiei potrivit căreia noțiunea de „chestiune” ar putea fi interpretată în sens larg astfel încât să se acorde confidențialitatea nu doar documentelor stabilite în cadrul procesului decizional, ci și celor„legate direct de chestiunile abordate în cadrul acestui proces” (
17
). Din hotărârea respectivă reiese totodată că, pentru a înțelege în mod corect sensul noțiunii de „chestiune”, este util ca acesta să fie interpretată în contextul său corespunzător și din perspectiva obiectivului urmărit de dispoziția în cauză (
18
).
34.
Potrivit articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, pentru ca excepția să se aplice, nu este suficient ca chestiunea să fie examinată pentru orice motiv sau în orice scop (
19
). Într‑adevăr, dispoziția respectivă vizează în mod expres chestiunile examinate în contextul unei serii de acțiuni interdependente („procesul decizional al acestei instituții”) realizate cu scopul de a ajunge la o soluție definitivă în această privință (luarea unei „decizii”).
35.
Legătura indisolubilă dintre noțiunile de „chestiune”, „proces decizional” și „decizie” este extrem de importantă pentru identificarea domeniului de aplicare al excepției aflate în discuție. Într‑adevăr, ea reflectă obiectivul fundamental al acestei excepții: păstrarea eficacității procesului decizional la nivelul instituțiilor. și, prin urmare, a capacității lor de a‑și îndeplini misiunile (
20
).
36.
Pentru acest motiv, vom analiza în continuare semnificația noțiunilor de „proces decizional” și de „decizie” în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
b) „Procesul decizional” și „decizia”
37.
Pentru început, trebuie să subliniem că aceste două expresii trebuie înțelese în mod general, iar nu tehnic. Expresia „procesul decizional al acestei instituții” include toate procedurile oficiale și neoficiale prin intermediul cărora o instituție ajunge la o decizie cu privire la o anumită chestiune. În mod similar, o „decizie” în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu se limitează la „deciziile” în sensul articolului 288 TFUE, ci cuprinde orice hotărâre de a realiza o anumită formă de acțiune.
38.
Totuși, acest lucru nu schimbă faptul că expresiile menționate nu pot fi interpretate nici într‑un mod prea larg, după cum sugerează Comisia.
39.
În această privință, amintim că statutul unui anumit proces decizional (în curs sau încheiat) pare să fie în mod logic condiționat de aspectul dacă activitatea desfășurată este încă în curs sau de dacă instituția Uniunii a luat o hotărâre referitor la o „chestiune” dată. În acest context, două întrebări par să fie imediat relevante. În primul rând, ce face parte în mod legitim dintr‑un „proces decizional”? În al doilea rând, ce anume constituie o situație în care o „decizie”a fost sau nu a fost luată, determinând astfel dacă procesul decizional s‑a încheiat?
40.
În ceea ce privește prima întrebare, instanțele Uniunii au arătat că lucrările pregătitoare – independent de caracterul preliminar al informațiilor pregătite în documentele instituționale sau de caracterul preliminar al discuțiilor în vederea ajungerii la un consens – pot face parte dintr‑un anumit proces decizional (
21
). Motivul este acela că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu face distincție în funcție de stadiul de avansare al activității în discuție (
22
).
41.
Acestea fiind spuse, instanțele Uniunii au atras atenția totodată că noțiunea de „proces decizional” nu trebuie interpretat în mod prea larg, astfel încât să acopere o întreagă procedură administrativă sau fiecare document referitor la o anumită „chestiune”. Dimpotrivă, ele au statuat că un proces decizional trebuie înțeles în sensul că se raportează la „luarea unei decizii” (
23
), atunci când instituția respectivă dispune de o marjă de manevră, printre altele, pentru deliberarea în scopul de a decide alegerile care trebuie efectuate și, în funcție de tipul de proces, propunerile care urmează a fi eventual prezentate (
24
).
42.
Prin urmare, în timp ce stadiul în care se înscrie luarea deciziei în cadrul procesului concret în cauză nu pare să fie un factor decisiv, caracterul material al procesului decizional în sine pare să fie un asemenea factor. În consecință, nu tot ceea ce este asociat cu luarea unei „decizii” poate intra în sfera noțiunii de „proces decizional”. Ceea ce contează este existența unei activități „decizionale” veritabile în contextul căreia documentele în discuție au fost întocmite sau primite.
43.
Desigur, ceea ce constituie o activitate decizională trebuie să se determine de la caz la caz în funcție de context și de etapele procedurale implicate. În fond, nu este posibil să se stabilească o regulă universală care să se aplice tuturor proceselor decizionale la toate nivelurile și care să acopere toate intervențiile sau activitățile.
44.
Totuși, existența unei asemenea marje de manevră subliniază în mod intrinsec faptul că trebuie să aibă loc discuții, evaluări sau alte activități pentru a permite instituției relevante să ajungă la un moment în care se poate lua o decizie (
25
). Fără astfel de activități orientate spre rezultate, un proces decizional nu ar putea fi nicidecum considerat ca atare în orice formă sau variantă semnificativă.
45.
În același timp, o astfel de activitate decizională presupune o chestiune specifică care are un anumit conținut identificabil și indicarea metodelor prin care poate fi luată decizia asupra sa. În caz contrar, pe ce temei trebuie să se realizeze „procesul decizional” și cu privire la ce anume ar trebui să fie luată o „decizie”? Ar fi ca și cum am încerca să rezolvăm o problemă fără a ști mai întâi care este problema.
46.
Prin urmare, în opinia noastră, pentru a identifica procesul decizional efectiv, activitățile aferente trebuie să fie legate de o chestiune concretă și să demonstreze un efort de îndeplinire a scopului procesului relevant.
47.
Desigur, acest lucru nu implică faptul că conținutul chestiunii în discuție sau metoda și termenul de adoptare a deciziei asupra sa trebuie să rămână neschimbate pe tot parcursul procesului decizional. După cum tocmai am subliniat, instituția relevantă trebuie să dispună de o marjă de manevră în cadrul unui proces decizional pentru a modifica conținutul măsurii preconizate inițial, pentru a schimba procesul sau calendarul de adoptare a acesteia sau pentru a întreprinde alte acțiuni pe care le consideră necesare, la libera sa apreciere sau ca răspuns la acțiunile celorlalte instituții și organisme implicate în proces. De fapt, această flexibilitate este adesea indispensabilă pentru a ajunge la un consens, în special atunci când este vorba de comitete de comitologie, și este esențială pentru a atinge stadiul în care poate fi luată o decizie finală.
48.
Totuși, marja de manevră a instituției nu trebuie să modifice în mod fundamental natura chestiunii în cauză. Într‑adevăr, chestiunea inițială, chiar dacă a fost discutată și revizuită în mai multe etape în cursul unui anumit proces, este necesar să aibă, de la început și pe tot parcursul său, un element central care să servească drept temei pentru luarea deciziei. Altfel spus, trebuie să existe o legătură rezonabilă de proximitate – în ceea ce privește nu doar conținutul, ci și, eventual, metoda de adoptare și obiectivul urmărit – între chestiunea respectivă, astfel cum a fost avută în vedere inițial, și cea care este examinată ulterior de instituțiile și organele Uniunii implicate.
49.
În această privință, se poate considera că orice manevră care constituie o abatere semnificativă de la chestiunea inițială indică încheierea unui proces decizional și începerea altuia.
50.
Acest lucru ne conduce la a doua întrebare, interdependentă: când se încheie un proces decizional ca urma a faptului că a fost luată o decizie referitoare la chestiunea relevantă?
51.
Mai multe hotărâri ale instanțelor Uniunii par a fi relevante pentru răspunsul la întrebarea menționată. Mai întâi, Hotărârea Tribunalului Toland/Parlamentul (
26
) și PAN Europe/Comisia (
27
) precizează că o „decizie” nu este luată decât după ce chestiunea concretă a procesului decizional – adesea sub forma unui act sau a unei măsuri – este soluționată în mod definitiv, mai degrabă decât atunci când încă este supusă unor dezbateri, evaluări, revizuiri sau altor forme de activități care sunt componente ale procesului.
52.
În plus, procesele decizionale care există în anumite contexte procedurale oferă indicii suplimentare pentru identificarea etapei în care a fost luată o „decizie”, iar procesul aferent a fost considerat încheiat. Un exemplu semnificativ este procesul decizional al Comisiei în contextul propunerii de inițiative legislative.
53.
Comisia dispune de puterea de inițiativă legislativă, ceea ce înseamnă că decide dacă prezintă sau nu o propunere legislativă, cu excepția cazurilor în care are obligația de a face acest lucru în temeiul dreptului Uniunii. În această privință, Comisia poate să parcurgă o serie de etape în cursul elaborării unei propuneri legislative.
54.
În acest context, Curtea a observat că activități precum pregătirea documentelor de evaluare a impactului fac parte din procesul decizional al Comisiei, care se desfășoară înaintea procedurii legislative în sens strict (
28
). Într‑adevăr, asemenea acțiuni, care urmăresc obținerea unui consens în vederea finalizării unei propuneri oficiale, constituie tocmai elementul „decizional” al procesului respectiv. După aprobarea propunerii, Comisia poate decide să o înainteze legiuitorului Uniunii, punând astfel capăt fazei de inițiativă și începând faza legislativă. Prin urmare, în acest stadiu se poate considera că „decizia” a fost luată, conducând în mod efectiv la încheierea procesului decizional privind o anumită inițiativă legislativă (
29
).
55.
În mod similar, Curtea a observat că decizia Comisiei de a abandona o inițiativă legislativă preconizată încheie definitiv acțiunea legislativă planificată, care nu poate fi reluată decât dacă această instituție revine asupra acestei decizii. În consecință, decizia de a nu prezenta o propunere marchează totodată în mod clar un aspect decisiv – ea implică faptul că a fost luată o decizie negativă, ceea ce pune astfel capăt și procesului decizional (
30
).
56.
În această privință, trecerea de la procesul decizional la luarea unei decizii este marcată de momentul în care Comisia ia decizia de a prezenta propunerea sa legislativă legiuitorului Uniunii sau decide să retragă complet o inițiativă legislativă (
31
).
57.
În opinia noastră, constatările de mai sus sunt deosebit de relevante în contextul exercitării de către Comisie a competențelor sale de executare, în legătură cu care normele procedurale relevante impun în general Comisiei să inițieze consultări cu un comitet de comitologie. Astfel de acțiuni pot implica adesea revizuirea proiectelor de texte în vederea obținerii unui aviz favorabil din partea acestui comitet. Și în cazul de față, tocmai aceste demersuri sunt realizate în vederea adoptării cu succes a unei măsuri și constituie elementul „decizional” al procesului în discuție.
58.
Astfel, este rezonabil să se concluzioneze că procesul decizional al Comisiei se încheie atunci când Comisia ia o poziție în mod definitiv, într‑un fel sau altul, cu privire la chestiunea concretă în cauză, prin adoptarea măsurii preconizate (astfel cum a fost propusă inițial sau cum a fost ulterior modificată) sau prin abandonarea sa. După efectuarea unei alegeri definitive cu privire la o anumită chestiune, posibilitatea ca, în viitor, să fie deschise proceduri administrative similare în care documentele în cauză pot fi reutilizate nu exclude faptul că procesul decizional legat de aceste documente este încheiat (
32
).
59.
Având în vedere considerațiile precedente, vom examina în continuare argumentele invocate de Comisie pentru a stabili dacă Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.
c) Aprecierea făcută de Tribunal în hotărârea atacată
60.
Aprecierea de către Tribunal a aspectului dacă procesul decizional în discuție a fost încheiat s‑a concentrat pe problema dacă o activitate decizională legată de adoptarea Ghidului din 2013 era încă în curs sau dacă decizia privind adoptarea (sau neadoptarea) sa era luată la momentul adoptării deciziilor atacate.
61.
Acordând o atenție deosebită deliberărilor referitoare la Ghidul din 2013 în cadrul SCoPAFF și încercării ulterioare a Comisiei de a pune în aplicare părți din acest document prin introducerea unor modificări ale principiilor uniforme în Regulamentul nr. 546/2011, Tribunalul a stabilit că procesul decizional cu privire la ghidul respectiv putea fi considerat ca fiind în curs în perioada 2013-2019.
62.
Totuși, în hotărârea atacată, în special la punctele 53-57 din cuprinsul său, s‑a arătat că revizuirea acestui document de către EFSA nu făcea parte din același proces decizional. Tribunalul a observat că orice examinare în cadrul SCoPAFF era încheiată și s‑a concentrat asupra faptului că atât conținutul documentului în curs de revizuire, cât și metoda eventualei sale adoptări, inclusiv procedura relevantă, erau extrem de incerte. Întrucât revizuirea se afla într‑un asemenea stadiu pregătitor, ea nu reflecta un proces decizional efectiv, ci mai degrabă pregătirile pentru unul care urma să aibă loc.
63.
În acest context, Tribunalul a arătat nu doar că, în opinia sa, procesul decizional privind Ghidul din 2013 a încetat, ci mai ales că Comisia nu mai avea ca obiectiv punerea în aplicare a acestui ghid și luase decizia implicită împotriva punerii sale în aplicare atunci când a solicitat EFSA să revizuiască conținutul său. Pe acest temei, el a considerat că procesul decizional nu mai era în curs, întrucât „decizia” a fost luată.
64.
Comisia contestă această apreciere. Totuși, considerăm că argumentele sale nu sunt convingătoare.
65.
În primul rând, pentru motivele care au fost expuse la punctul 32 de mai sus, considerăm că critica generală a Comisiei privind interpretarea restrictivă de către Tribunal a termenilor utilizați la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 este nefondată. De asemenea, abordarea Tribunalului este în concordanță cu principiul de interpretare în general acceptat potrivit căruia excepțiile și derogările de la economia generală sau de la normele generale ale unui instrument legislativ trebuie interpretate în mod strict (
33
).
66.
În al doilea rând, nu suntem de acord cu punctul de vedere potrivit căruia Tribunalul ar fi limitat noțiunea de „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie” la chestiunile care sunt supuse în mod iminent deliberării și la situațiile în care instituția în cauză este chemată imediat să adopte un proiect de act identificabil.
67.
Nimic din cuprinsul punctelor 54-61 din hotărârea atacată nu sugerează că lipsa unei deliberări iminente cu privire la un anumit proiect de măsură exclude existența unor activități decizionale efective. În special, la punctul 56 din hotărârea atacată, Tribunalul a admis în mod clar că un proces decizional poate continua pentru o perioadă extinsă, timp în care o instituție ar putea să acționeze în mod activ în vederea obținerii unui consens, rămânând totuși relativ departe de a finaliza ceea ce va deveni în final actul sau măsura definitivă.
68.
Aceste pasaje din hotărârea atacată nu fac decât să reafirme principiul potrivit căruia un proces decizional necesită existența unei chestiuni concrete pentru care se desfășoară activitățile decizionale. Sfârșitul punctului 56 din hotărârea atacată este deosebit de grăitor în această privință. Tribunalul a constatat acolo, dată fiind incertitudinea semnificativă legată de conținutul, forma și calendarul eventual ale măsurii revizuite, „însăși lipsa obiectului unui proces decizional al Comisiei la momentul adoptării deciziilor atacate” (
34
).
69.
În al treilea rând, nu suntem de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia, în hotărârea atacată, Tribunalul a ajuns la concluziile sale privind „chestiunea” și „procesul decizional” aferent acesteia pe baza unor criterii eronate.
70.
După cum s‑a arătat la punctul 45 de mai sus, existența unui proces decizional presupune un conținut minim identificabil al deciziei care urmează să fie adoptată și eventualele metode pentru adoptarea sa. Lipsa unor elemente esențiale ale procesului decizional este, în opinia noastră, deosebit de problematică atunci când au fost propuse spre adoptare măsuri foarte specifice, dar, în pofida mai multor încercări în cursul unei perioade de timp prelungite, adoptarea lor a fost în final abandonată.
71.
Având în vedere cele de mai sus, spre deosebire de Comisie, apreciem că Tribunalul a considerat în mod corect conținutul și forma eventuale ale măsurii (măsurilor) propuse spre adoptare ca fiind elemente care sunt relevante pentru stabilirea existenței, în cazul de față, a unei „chestiuni pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie”.
72.
În plus, nu suntem de acord cu opinia potrivit căreia Tribunalul nu a ținut seama de importanța obiectivului urmărit de instituția în cauză. Punctul 57 din hotărârea atacată nu exclude pertinența unui astfel de element, ci doar caracterul său decisiv (
35
)
73.
Este adevărat că scopul unui proces concret – rațiunea sa de a fi, ca să spunem așa – poate fi un indicator fiabil al statu‑quoului său: atunci când scopul a fost atins, procesul poate fi încheiat. În caz contrar, probabil că procesul este încă în curs. Totuși, această abordare de bun simț are limitele sale logice. Într‑adevăr, ea nu ține seama de faptul că un proces decizional poate fi de asemenea încheiat chiar dacă obiectivul său nu a fost atins, de exemplu atunci când o anumită chestiune este abandonată și nu este urmărită în continuare. După cum am menționat în introducere, unele planuri pur și simplu dau greș și astfel pot fi înlocuite cu planuri noi sau, după caz, cu niciun plan.
74.
Acest lucru este valabil a
fortiori în ceea ce privește chestiunile în legătură cu care se pot adopta măsuri, dar nu este necesar. De fapt, aceasta este situația în special în cazul documentelor orientative în temeiul articolului 77 din Regulamentul nr. 1107/2009. Dispoziția respectivă prevede: „În conformitate cu procedura de consultare […], Comisia poate adopta sau modifica documente tehnice sau alte documente orientative […] în vederea punerii în aplicare a prezentului regulament. Comisia poate cere [EFSA] să elaboreze sau să contribuie la elaborarea acestor documente orientative” (
36
).
75.
În această privință, departe de a nu lua în considerare obiectivul urmărit de Comisie, Tribunalul a ajuns la această concluzie făcând distincție între obiectivul general al instituției menționate de a adopta un ghid privind albinele și obiectivul mai concret și mai precis direcționat de a adopta sau de a pune în aplicare (în tot sau în parte) Ghidul din 2013 care fusese înaintat la SCoPAFF.
76.
Acest lucru pare a fi în concordanță cu definiția dată de Tribunal „chestiunii” în cazul de față, pe care, pentru motivele expuse mai sus, o considerăm rezonabilă.
77.
În al patrulea și ultimul rând, nu identificăm nicio altă eroare de drept în ceea ce privește interpretarea sau aplicarea de către Tribunal a noțiunii de „chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie”.
78.
De la bun început, trebuie să precizăm că, în opinia noastră, criteriul propus de Comisie pentru definirea acestei noțiuni concept – și anume exercitarea efectivă de către instituție a competenței sale și obiectivul corespunzător al acțiunii sale – este prea larg și prea vag.
79.
Să luăm prezenta cauză ca exemplu. În cazul în care Comisia ar avea dreptate, atât timp cât nu a fost adoptat un ghid (de fapt, orice ghid) privind albinele în temeiul articolului 77 din Regulamentul nr. 1107/2009, procesul decizional ar fi considerat ca fiind în curs. Acest lucru ar însemna că există un singur proces decizional, indiferent de timpul scurs, de numărul și de natura etapelor procedurale parcurse, de perioadele în care poate să nu aibă loc nicio activitate și – cel mai important – de conținutul în sine al celor două documente.
80.
Dată fiind importanța sa, vom analiza pe scurt acest din urmă element (conținutul măsurii preconizate). În opinia noastră, este evident că două ghiduri pe aceeași temă pot fi, din punct de vedere al conținutului, foarte diferite. Într‑adevăr, un ghid trebuie să reflecte cel mai recent cadru de reglementare și să se întemeieze pe cunoștințele științifice și tehnice actuale. (
37
) Dată fiind durata îndelungată a procesului până la momentul adoptării deciziilor atacate și faptul că metoda de pregătire a documentului revizuit este diferită (
38
), nu pare nerezonabil să se presupună că documentul comandat din partea EFSA în 2019 poate fi diferit (probabil în mod semnificativ) de cel pe care aceeași autoritate l‑a prezentat în 2013.
81.
Un astfel de element trebuie considerat ca fiind o chestiune de principiu lipsită de relevanță pentru prezenta analiză juridică?
82.
În opinia noastră, răspunsul este negativ. Comisia însăși admite în memoriul său în replică faptul că „conținutul unei propuneri este de regulă elementul esențial al dezbaterii”. Într‑adevăr, considerăm că este extrem de artificial să se considere că un anumit proces decizional poate rămâne unul și același, chiar dacă obiectul, procedura și calendarul său sunt modificate substanțial. Acest lucru este valabil mai ales atunci când, după cum am arătat, o instituție decide să lase deoparte o propunere și revină la stadiul de proiectare.
83.
Având în vedere cele de mai sus, întrebarea‑cheie în acest context este următoarea: care era chestiunea (înțeleasă ca întrebare, problemă sau situație concretă) avută în vedere de Comisie și în legătură cu care intenționa să ia o „decizie”, încheind astfel „procesul decizional” propriu‑zis?
84.
Tribunalul, pe baza „circumstanțelor particulare ale prezentelor cauze” (
39
), a ajuns la concluzia că discuțiile și negocierile au avut ca obiect, în întreaga perioadă 2013-2019, adoptarea sau punerea în aplicare parțială a Ghidului din 2013. Într‑adevăr, pe baza informațiilor furnizate sau cel puțin necontestate de Comisie, Tribunalul a constatat că, în urma unui proces deosebit de îndelungat, (i) examinarea măsurii propuse spre adoptare în cadrul SCoPAFF a fost (categoric) „încheiată”, (ii) de asemenea, punerea în aplicare parțială a acestei măsuri prin adoptarea unei măsuri alternative a eșuat, (iii) o nouă măsură era în curs de pregătire și (iv) în stadiul respectiv, orice considerație referitoare la conținutul eventual, natura, forma de adoptare și procedura care ar putea fi urmată în acest sens era „ipotetică”.
85.
Suntem gata să admitem că, după cum subliniază Comisia, o simplă „revizuire” a unui document propus spre adoptare este, în general, o etapă suplimentară care ține de același proces decizional. Totuși, nu se poate exclude faptul că ceea ce se etichetează drept „revizuire” ar putea, în unele împrejurări neobișnuite, să meargă mult mai departe decât o simplă adaptare, îmbunătățire sau actualizare a documentului inițial.
86.
În opinia Tribunalului, aceasta a fost situația în prezenta cauză, având în vedere „circumstanțele particulare” menționate mai sus. În acest context, considerăm că constatările Tribunalului cu privire la ceea ce a constituit efectiv „chestiunea”, „procesul decizional” și „decizia” în cazul de față nu sunt viciate de o eroare de drept. În special, în măsura în care tribunalul (i) nu a săvârșit nicio eroare atunci când a interpretat noțiunile în discuție, (ii) a analizat elementele de drept și de fapt care sunt în principiu relevante pentru apreciere și (iii) a efectuat o apreciere generală a acestor elemente care pare plauzibilă, ne întrebăm dacă este oportun ca, în prezentul recurs, Curtea să efectueze o nouă apreciere cuprinzătoare în această privință.
87.
Acest lucru ar însemna modificarea rolului Curții de la verificarea interpretării corecte a legislației și a calificării juridice a faptelor către o formă de control orientată mai mult spre fapte. De exemplu, Curtea ar trebui să examineze, printre altele, problemele următoare: Comisia a renunțat cu certitudine în mod implicit, dar necesar, la eventuala adoptare a documentului astfel cum a fost avut în vedere inițial? Este probabil ca documentul revizuit să aibă o asemănare rezonabilă cu cel propus inițial spre adoptare?
88.
Având în vedere toate cele de mai sus, concluzionăm că primul motiv de recurs trebuie respins ca nefondat.
89.
În cazul în care Curtea va fi de acord cu aprecierea noastră, nu mai este necesar să examineze al doilea motiv de recurs pentru a respinge recursul Comisiei, întrucât acest motiv ar fi inoperant. Într‑adevăr, dacă documentele în cauză nu au ținut de un proces decizional în curs, atunci excepția în discuție nu ar fi nicidecum aplicabilă. Prin urmare, aspectul dacă Tribunalul a interpretat în mod eronat noțiunea de „atingere gravă adusă procesului decizional al instituției”, după cum susține Comisia în cadrul celui de al doilea motiv, ar fi lipsit de relevanță și nu ar putea conduce la anularea hotărârii atacate. Totuși, în ipoteza în care Curtea nu ar fi de acord cu aprecierea noastră referitoare la primul motiv, vom explica pe scurt motivele pentru care considerăm că și al doilea motiv de recurs poate fi respins ca nefondat.
B.
Al doilea motiv de recurs
90.
Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a apreciat dacă divulgarea documentelor solicitate ar aduce o atingere gravă procesului decizional al acestei instituții în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
91.
Acest motiv are două părți. A doua parte cuprinde trei critici.
1. Prima parte
92.
Prima parte a celui de al doilea motiv ridică o problemă de interpretare a deciziilor atacate.
93.
Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin înlocuirea motivării acestei instituții din deciziile atacate cu propria interpretare. Ea susține că Tribunalul a statuat în mod eronat că instituția respectivă nu s‑a întemeiat pe Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a refuza accesul la documentele solicitate, ci numai pe Regulamentul de procedură standard. În opinia sa, constatarea menționată echivalează cu o denaturare a faptelor, întrucât modifică în mod semnificativ argumentele invocate în deciziile atacate și conduce la o motivare contradictorie în hotărârea atacată.
94.
La fel ca Pollinis France, considerăm de asemenea că argumentul Comisiei trădează o înțelegere eronată a hotărârii atacate.
95.
În mai multe rânduri, în special la punctele 62 și 63 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că, în deciziile atacate, Comisia s‑a întemeiat pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. La rândul lor, punctele 85-90 din hotărârea atacată privesc modul în care Comisia a invocat necesitatea de a proteja confidențialitatea poziției individuale a statelor membre, prin trimitere la dispozițiile Regulamentului de procedură standard, fără a demonstra însă o legătură clară între aceste dispoziții și cele prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001.
96.
Din această perspectivă, punctul 90 din hotărârea atacată, care precizează printre altele că „Comisia nu s‑a întemeiat […] pe dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001”, trebuie înțeles în sensul că face referire la punctele precedente, în care Tribunalul a clarificat raționamentul Comisiei din deciziile atacate. El nu trebuie să fie interpretat în mod eronat ca și cum ar stabili că Comisia a omis în totalitate să se întemeieze pe Regulamentul nr. 1049/2001.
97.
De fapt, la punctul 107 din hotărârea atacată, Tribunalul și‑a încheiat aprecierea privind aspectul dacă Regulamentul de procedură standard permite să se refuze accesul la documente care menționează poziția individuală a statelor membre în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001. Această concluzie nu se bazează pe omisiunea Comisiei de a se întemeia pe dispozițiile regulamentului în cauză. Dimpotrivă, ea se bazează pe interpretarea coroborată a celor două ansambluri de norme.
98.
Prin urmare, nu vedem nicio înlocuire a motivării și nici nu identificăm vreo contradicție în această privință. Prima parte a celui de al doilea motiv trebuie respinsă ca nefondată.
2. A doua parte, prima critică
99.
În recursul său, Comisia susține că Tribunalul a considerat în mod eronat, la punctele 91 și 92 din hotărârea atacată, că Regulamentul de procedură standard nu era aplicabil în cazul SCoPAFF, întrucât acesta nu adoptase în mod oficial propriul său regulament de ordine interioară.
100.
În opinia noastră, acest argument este inoperant. Aspectul dacă Regulamentul standard de procedură era sau nu aplicabil procedurii desfășurate în cadrul SCoPAFF este lipsit de relevanță.
101.
După cum a statuat în mod corect Tribunalul – reflectând considerațiile similare elaborate de Ombudsmanul European în decizia sa din 3 decembrie 2019 ca răspuns la plângerea depusă de Pollinis France (
40
) – Regulamentul de procedură standard nu poate fi interpretat în sensul că acordă documentelor o protecție care depășește ceea ce se prevede în Regulamentul nr. 1049/2001 (
41
).
3. A doua parte, a doua critică
102.
În primul rând, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a respins relevanța normelor de comitologie din perspectiva Regulamentului nr. 1049/2001. Ea afirmă că normele de comitologie sunt relevante atunci când se evaluează riscul pe care l‑ar putea prezenta divulgarea unui document în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Pentru acest motiv, Tribunalul nu putea să se abată de la jurisprudența existentă care subliniază aplicabilitatea acestui cadru juridic și nici să ignore faptul că normele privind confidențialitatea din Regulamentul de procedură standard reflectă importanța acordată confidențialității informațiilor în cadrul unor comitete precum SCoPAFF (
42
).
103.
În al doilea rând, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a interpretat în mod eronat normele de comitologie invocate de Comisie în deciziile atacate. Mai precis, aprecierea Tribunalului de la punctele 101-107 din hotărârea atacată nu ar ține seama de faptul că pozițiile individuale ale statelor membre în cadrul procedurilor de comitologie, precum și informațiile schimbate în cadrul comitetelor sunt considerate sensibile în temeiul normelor respective. În această privință, Comisia subliniază că importanța confidențialității stabilite în cadrul normelor menționate nu trebuie să fie limitată prin interpretarea restrictivă a noțiunii de „discuții în cadrul comitetului” de la articolul 10 alineatul (2) și articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard. Articolul 13 alineatul (3) confirmă acest argument – potrivit Comisiei – întrucât indică faptul că documentele prezentate membrilor unui anumit comitet în cursul unei întregi proceduri sunt confidențiale.
104.
În al treilea rând, Comisia susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a interpretat în mod eronat temeiul raționamentului Comisiei din deciziile atacate în ceea ce privește principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 TUE.
105.
Pollinis France contestă toate aceste afirmații.
106.
Considerăm că argumentele Comisiei nu sunt convingătoare.
107.
În primul rând, Tribunalul nu a ignorat relevanța normelor de comitologie în sensul Regulamentului nr. 1049/2001. De fapt, la punctele 100-105 din hotărârea atacată, acesta a examinat în mod expres Regulamentul de procedură standard invocat de Comisie în deciziile atacate pentru a determina natura și incidența sa asupra accesului la documente în temeiul regulamentului menționat. Pe acest temei, a constatat că dispozițiile în cauză nu se refereau la accesul publicului la documentele comitetelor și nu impuneau în sine refuzul unui asemenea acces în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, nu a omis să analizeze cadrul juridic care reglementează procedurile de comitologie sau să își motiveze decizia.
108.
În al doilea rând, Tribunalul nu a interpretat în mod eronat Regulamentul de procedură standard invocat de Comisie în deciziile atacate. De fapt, argumentele Comisiei par să sugereze că anumite documente, precum cele legate de pozițiile individuale ale statelor membre exprimate în cursul procedurilor comitetului, astfel cum sunt menționate la articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard, ar trebui să se bucure în esență de o prezumție generală de nedivulgare, având în vedere confidențialitatea la care se face referire în dispozițiile menționate.
109.
În această privință, trebuie amintit că, în cazul în care o instituție a Uniunii decide să refuze acordarea accesului la un document în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 – după cum reiese din acest caz –, ea trebuie să explice modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat de excepția în cauză. Mai mult, riscul de a se aduce atingere acestui interes trebuie să fie previzibil în mod rezonabil și nu trebuie să fie pur ipotetic (
43
). Totuși, în anumite cazuri, instituțiile Uniunii au putut să se întemeieze pe o prezumție generală de nedivulgare pentru a refuza un asemenea acces (
44
).
110.
Recunoașterea unei prezumții generale în favoarea unei categorii de documente presupune totuși să se demonstreze în prealabil că divulgarea tipului de documente care intră în această categorie ar putea, în mod rezonabil previzibil, să aducă atingere în mod efectiv interesului protejat prin excepția în cauză. Pe de altă parte, întrucât prezumțiile generale constituie o excepție de la obligația instituției vizate a Uniunii de a efectua o analiză concretă și individuală a fiecărui document vizat de o cerere de acces, precum și, în plus, de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii, acestea trebuie să facă obiectul unei interpretări și aplicări stricte (
45
).
111.
În consecință, pozițiile individuale ale statelor membre în cadrul procedurilor de comitologie nu intră în categoriile de documente care beneficiază de prezumții generale de confidențialitate. De fapt, după cum a arătat Tribunalul la punctele 104 și 105 din hotărârea atacată, articolul 13 din Regulamentul de procedură standard, examinat în ansamblul său, prevede că solicitările de acces la documentele comitetului trebuie să fie tratate în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001 și că natura discuțiilor din cadrul comitetului sau a documentelor înaintate, în special membrilor comitetului rămâne confidențială, cu excepția cazului în care se acordă acces la documentele respective de către Comisie. Acest lucru este confirmat și de modul de redactare a articolului 9 din Regulamentul nr. 182/2011, care, după ce stabilește principiile potrivit cărora comitetele își adoptă regulamentul de procedură, adaugă că „[p]rincipiile și condițiile privind accesul public la documente […] care sunt aplicabile Comisiei se aplică și comitetelor”.
112.
Prin urmare, considerăm că Tribunalul a statuat în mod întemeiat că Regulamentul de procedură standard invocat de Comisie în deciziile atacate nu a exclus documentele solicitate din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001. Pentru acest motiv, instituția respectivă era obligată să explice modul în care divulgarea documentelor solicitate ar fi adus atingere interesului protejat prin excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din regulamentul menționat. Această constatare ar rămâne neschimbată chiar dacă noțiunea de „discuție în cadrul comitetului” de la articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard ar fi interpretată în mod larg pentru a cuprinde alte etape ale unei proceduri de comitologie decât faza finală în care au loc discuțiile.
113.
În al treilea rând, din punctele 111-113 din hotărârea atacată reiese că Tribunalul nu a ignorat faptul că referirea la cooperare și la încrederea reciprocă din deciziile atacate viza statele membre și Comisia. De fapt, a analizat în mod expres acest lucru în aprecierea sa. În orice caz, observațiile de la punctele menționate se bazează pe omisiunea Comisiei de a furniza explicațiile de natură să demonstreze modul în care aceste principii ar fi lezate prin divulgarea documentelor solicitate. Concluziile Tribunalului nu s‑au întemeiat pe o interpretare eronată a principiului cooperării loiale (
46
).
114.
Având în vedere cele de mai sus, a doua critică din partea a doua trebuie respinsă ca nefondată.
4. A doua parte, a treia critică
115.
Comisia susține totodată că Tribunalul, în cadrul aprecierii sale, a examinat în mod izolat diferitele motive pe care instituția menționată le‑a invocat în deciziile atacate. Această separare ar fi fost artificială și ar fi condus la denaturarea argumentelor Comisiei. În special, împărțirea evaluării în trei secțiuni separate ar fi avut drept consecință faptul că argumentele interdependente care susțineau afirmațiile Comisiei cu privire la riscurile legate de divulgare nu au fost luate în considerare în mod corespunzător.
116.
În plus, Comisia susține că Tribunalul a făcut o distincție eronată între presiunile externe exercitate asupra Comisiei și cele exercitate asupra statelor membre. Această distincție, potrivit Comisiei, a fost eronată, întrucât nu a recunoscut aspectul că ambele participă la un singur proces decizional în cadrul procedurilor de comitologie. De asemenea, Tribunalul nu ar fi ținut seama de faptul că noțiunea de „comitete permanente” din deciziile atacate acoperea și SCoPAFF. Prin urmare, Tribunalul ar fi statuat în mod eronat că referirea la presiunile externe în decizia atacată nu viza procesul decizional din cadrul SCoPAFF.
117.
În sfârșit, Comisia susține că Tribunalul a aplicat, la punctele 119 și 130 din hotărârea atacată, un criteriu juridic eronat potrivit căruia Comisia era obligată să demonstreze în deciziile atacate, în primul rând, că nefinalizarea procesului decizional a fost rezultatul unor presiuni externe și, în al doilea rând, că refuzul accesului la documentele solicitate ar fi permis finalizarea procesului respectiv. Comisia afirmă că criteriul aplicabil îi impune doar să demonstreze existența unui risc previzibil în mod rezonabil ca decizia care urmează să fie luată să fie substanțial afectată ca urmare a acestei presiuni externe.
118.
Considerăm că argumentele Comisiei nu sunt convingătoare.
119.
La punctul 63 din hotărârea atacată, Tribunalul a arătat că, în deciziile atacate, Comisia s‑a întemeiat „în esență pe un ansamblu de trei motive conexe pentru a refuza accesul la documentele solicitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001” (
47
). Aceste motive sunt expuse după cum urmează:
„Potrivit Comisiei, în primul rând, procedurile de comitologie ar păstra confidențialitatea pozițiilor individuale ale statelor membre. În al doilea rând, divulgarea pozițiilor statelor membre schimbate într‑un context de confidențialitate ar compromite cooperarea dintre statele membre, precum și încrederea reciprocă dintre statele membre și Comisie. […] În al treilea rând, Comisia ar fi fost și ar fi întotdeauna ținta unor presiuni externe provenind de la diverse părți interesate care au interese contradictorii, astfel încât divulgarea documentelor solicitate ar expune un proces decizional lung și complex la presiuni externe suplimentare. Divulgarea documentelor solicitate ar reduce marja de manevră și flexibilitatea statelor membre, care ar trebui să fie libere să exploreze fără presiuni externe toate opțiunile în cadrul comitetelor permanente.”
120.
În plus, la punctul 110 din această hotărâre, Tribunalul a observat că, în memoriul său în replică, Comisia a subliniat că „elementele invocate în deciziile atacate nu trebuie luate în considerare în mod individual, ci în ansamblul lor”.
121.
Mai mult, în opinia noastră, este clar că, în hotărârea atacată, Tribunalul nu analizează motivele respective în mod complet izolat unul de celălalt (
48
). Examinarea separată a acestor motive conexe pare să răspundă pur și simplu unei logici de apreciere ordonată a argumentelor Comisiei. În consecință, considerăm că afirmația Comisiei potrivit căreia, în hotărârea atacată, argumentele sale au fost denaturate este nefondată.
122.
În acest context, adăugăm totodată că, în opinia noastră, Comisia nu a explicat în mod corespunzător modul în care metoda de examinare a Tribunalului, dacă ar fi analizat împreună cele trei motive conexe, ar fi condus la un rezultat diferit. Analiza Tribunalului se concentrează, în fiecare stadiu, pe examinarea aspectului dacă Comisia și‑a îndeplinit obligația de a demonstra în mod adecvat – în deciziile atacate și din perspectiva explicațiilor furnizate în cursul procedurii în primă instanță – riscul de a se aduce o atingere gravă procesului decizional în cauză, ținând seama de motivele concrete invocate și de elementele de probă pertinente prezentate (
49
).
123.
În plus, nici argumentul potrivit căruia prin hotărârea atacată s‑ar fi ignorat elemente relevante în acest context nu este convingător.
124.
Pentru început, în jurisprudența sa, Tribunalul a admis în mod constant că presiunile exterioare pot constitui un motiv legitim de restrângere a accesului la documente (
50
).
125.
Suntem de acord cu această poziție. Totuși, trebuie să se prezinte dovezi care să demonstreze că există un risc previzibil în mod rezonabil ca decizia care urmează să fie luată să fie substanțial afectată ca urmare a unor asemenea presiuni externe. Observațiile Tribunalului de la punctele 129 și 134 din hotărârea atacată se referă la lipsa elementelor de probă furnizate în susținerea afirmației potrivit căreia presiunile externe ar afecta procesul decizional. Constatările sale nu s‑au întemeiat pe aspectul dacă presiunile externe în cauză erau îndreptate către Comisie sau statele membre în mod separat. Dimpotrivă, ele se întemeiază pe lipsa elementelor de probă care să permită stabilirea unei legături între presiunea externă și potențialul prejudiciu cauzat de divulgare. În această privință, nu vedem niciun element relevant suplimentar care să fi fost ignorat de Tribunal în analiza sa și care, dacă era luat în considerare, ar fi repus în discuție concluzia la care s‑a ajuns la punctul 136 din hotărârea atacată.
126.
De asemenea, Tribunalul nu și‑a întemeiat aprecierea pe aspectul dacă deciziile atacate făceau referire în mod special la procesul decizional din cadrul SCoPAFF sau, mai general, la „comitete permanente”, pentru a concluziona că aceste decizii nu conțineau elementele de probă necesare privind riscurile invocate de Comisie. Independent de aspectul dacă noțiunea de „comitete permanente” acoperă sau nu SCoPAFF, deciziile atacate nu conțineau niciun element de probă concret legat în mod special de procesul decizional în discuție.
127.
În sfârșit, Tribunalul nu a aplicat un criteriu juridic eronat în ceea ce privește excepția în discuție. În opinia noastră, Comisia interpretează punctele 119 și 130 din hotărârea atacată în afara contextului. Aceste pasaje fac referire la faptul că procesul decizional în cauză, care a durat mai mulți ani, nu a condus la realizarea presupusului său obiectiv, în pofida tratamentului confidențial acordat documentelor în discuție. În esență, Tribunalul nu a stabilit niciun criteriu pentru aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, ci pur și simplu a analizat valoarea probatorie a anumitor elemente de fapt invocate de Comisie.
128.
În concluzie, la punctele menționate, Tribunalul nu s‑a îndepărtat de cerința consacrată potrivit căreia trebuie să se furnizeze elemente de probă care să indice existența unui risc previzibil în mod rezonabil ca decizia care urmează să fie luată să fie substanțial afectată ca urmare a presiunii externe. În realitate, după cum reiese cu claritate din cuprinsul punctului 136 din hotărârea atacată, Tribunalul a statuat că Comisia nu a îndeplinit acest criteriu juridic.
129.
Prin urmare, a treia critică din partea a doua trebuie de asemenea să fie respinsă ca nefondată și, odată cu aceasta, recursul în întregul său.
VII. Cheltuielile de judecată
130.
În conformitate cu articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
131.
Întrucât Pollinis France a solicitat plata cheltuielilor de judecată, iar Comisia a căzut în pretenții, aceasta din urmă trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri de recurs.
VIII. Concluzie
132.
Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să dispună:
–
respingerea recursului;
–
obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Astfel cum a scris Robert Burns în poemul său din 1785 „To a mouse” („Către un șoarece”): „The best laid schemes o’ Mice an’ Men/Gang aft agley” („Cele mai bine chibzuite planuri, de șoareci și de oameni/Se duc adesea de râpă”).
(
3
)	Hotărârea din 14 septembrie 2022 (T‑371/20 și T‑554/20, EU:T:2022:556) (denumită în continuare „hotărârea atacată”).
(
4
)	O organizație neguvernamentală franceză ale cărei activități au ca obiect protecția mediului și, mai precis, protejarea albinelor.
(
5
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
(
6
)	JO 2011, L 55, p. 13.
(
7
)	JO 2011, C 206, p. 11 (denumit în continuare „Regulamentul de procedură standard”).
(
8
)	Regulamentul Comisiei din 10 iunie 2011 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește principiile uniforme de evaluare și autorizare a produselor de protecție a plantelor (JO 2011, L 155, p. 127).
(
9
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO 2006, L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126).
(
10
)	A se vedea, de exemplu, versiunile lingvistice Sager (daneză), Angelegenheit (germană), θέμα (greacă), asunto (spaniolă), question (franceză), pitanje (croată), questione (italiană), klausimas (lituaniană), kwistjoni (malteză), spraw (polonă), chestiune (română), zadevo (slovenă) și fråga (suedeză).
(
11
)	Sublinierea noastră. Unele dintre celelalte versiuni lingvistice, precum versiunile cehă, maghiară și malteză, utilizează de asemenea aceeași noțiune în ambele dispoziții.
(
12
)	A se vedea printre altele articolul 3 din versiunile lingvistice daneză (Emner), germană (Sachverhalt), spaniolă (temas), franceză (matière), italiană (aspetti), polonă (kwestii), română (subiect) și slovenă (vprašanju) ale regulamentului. Trebuie menționat totodată că nicio noțiune corespunzătoare noțiunii de „chestiune” nu apare în alte versiuni lingvistice, precum versiunile greacă, finlandeză, lituaniană și suedeză.
(
13
)	A se vedea nota de subsol 10 de mai sus.
(
14
)	Acest principiu este formulat și la articolul 10 alineatul (3) TUE, precum și la articolul 15 alineatul (1) și articolul 298 alineatul (1) TFUE.
(
15
)	Un drept care este consacrat și la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(
16
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 septembrie 2023, Breyer/REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, punctul 70 și jurisprudența citată). Cu referire în mod special la excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din regulament, a se vedea printre altele Hotărârea din 8 iunie 2023, Consiliul/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punctul 82 și jurisprudența citată).
(
17
)	Hotărârea din 13 iulie 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punctele 73-77).
(
18
)	Ibidem, punctele 75-77.
(
19
)	A se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Pikamäe prezentate în cauza De Masi și Varoufakis/BCE (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punctele 81-84).
(
20
)	A se vedea în acest sens considerentele (6) și (11) ale Regulamentului nr. 1049/2001. În acest context, a se vedea și punctul 60 din hotărârea atacată.
(
21
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 7 februarie 2018, Access Info Europe/Comisia (T‑851/16, EU:T:2018:69, punctele 90-94).
(
22
)	A se vedea în special Hotărârea din 25 ianuarie 2023, De Capitani/Consiliul (T‑163/21, EU:T:2023:15, punctul 78 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia (T‑144/05, EU:T:2008:596, punctul 80).
(
23
)	Hotărârea din 13 iulie 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punctele 75-77).
(
24
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 ianuarie 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicări interne) (C‑619/19, EU:C:2021:35, punctul 46 și jurisprudența citată). A se vedea și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, punctele 60 și 76).
(
25
)	A se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Pikamäe prezentate în cauza De Masi și Varoufakis/BCE (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, punctele 85 și 86).
(
26
)	Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul (T‑471/08, EU:T:2011:252, punctele 3-12 și 73-76).
(
27
)	Hotărârea din 20 septembrie 2016, PAN Europe/Comisia (T‑51/15, EU:T:2016:519, punctele 26 și 27).
(
28
)	A se vedea, în acest sens, Hotărârea din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punctul 86). A se vedea, de asemenea, în contextul procedurilor administrative și judiciare, Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punctele 77 și 78).
(
29
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punctele 92-112). A se vedea și Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, punctul 68).
(
30
)	A se vedea Hotărârea din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punctul 87).
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, punctele 74-77).
(
32
)	A se vedea, în acest sens, Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation and Intervet International/EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punctele 126 și 127).
(
33
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 28 octombrie 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extrădare și principiul ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punctele 119 și 120, precum și jurisprudența citată).
(
34
)	Sublinierea noastră.
(
35
)	Punctul respectiv are următorul cuprins: „[…] chiar presupunând că un asemenea obiectiv este dovedit, acest lucru în sine nu înseamnă nicidecum că un proces decizional având ca obiect un atare document era în curs la momentul adoptării deciziilor atacate”. Sublinierea noastră.
(
36
)	Sublinierea noastră.
(
37
)	A se vedea în această privință articolul 12 alineatul (2) și articolul 36 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1107/2009. În această privință, a se vedea și punctul 57 din hotărârea atacată.
(
38
)	A se vedea punctul 53 din hotărârea atacată: „Comisia a arătat că [i‑a solicitat EFSA] să implice experții din statele membre și părțile interesate pentru a fi luate în considerare toate punctele de vedere, fapt care ar trebui să faciliteze acceptarea rapidă a Ghidului privind albinele revizuit”.
(
39
)	A se vedea punctul 59 din hotărârea atacată.
(
40
)	Decizia în cazul 2142/2018/EWM referitoare la refuzul Comisiei Europene de a acorda acces la pozițiile statelor membre în legătură cu un ghid privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă pesticidele pentru albine. A se vedea în special punctele 13, 14, 21, 34 și 35 din aceasta.
(
41
)	A se vedea în special punctele 96 și 97 din hotărârea atacată.
(
42
)	Hotărârea din 28 mai 2020, ViaSat/Comisia (T‑649/17, EU:T:2020:235).
(
43
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 8 iunie 2023, Consiliul/Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, punctul 34 și jurisprudența citată).
(
44
)	A se vedea, pentru o prezentare generală a acestor cazuri, Hotărârea din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punctul 81 și jurisprudența citată).
(
45
)	Ibidem, punctul 80.
(
46
)	A se vedea în special punctul 113 din hotărârea atacată.
(
47
)	Sublinierea noastră.
(
48
)	A se vedea, de exemplu, punctul 111 din aceasta.
(
49
)	A se vedea în special punctele 91, 106, 111, 114, 119, 126 și 129 din hotărârea atacată.
(
50
)	A se vedea, de exemplu, Hotărârea din 25 ianuarie 2023, De Capitani/Consiliul (T‑163/21, EU:T:2023:15, punctul 85 și jurisprudența citată).