61978C0170(01)
AMPLIACIÓN DE CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 16 de junio de 1982 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El inicio del procedimiento por incumplimiento de Estado sobre el que me pronunciaré hoy, remonta al año 1976. En aquella época, la Comisión comunicó al Gobierno del Reino Unido que la gran diferencia entre los tipos de los impuestos sobre el consumo del vino producido en otros Estados miembros y de la cerveza fabricada en el Reino Unido constituía, en su opinión, una protección indirecta de la cerveza nacional, que infringía el párrafo segundo del artículo 95 del Tratado CEE. Tras negar el Gobierno británico el cargo que se le imputaba, la Comisión interpuso un recurso en el que ha intervenido el Gobierno italiano en apoyo de la Comisión.
En mis conclusiones de 28 de noviembre de 1979, a las que me permito remitirme, defendí la tesis de que el párrafo segundo del artículo 95 del Tratado era aplicable en principio a los impuestos sobre la cerveza y el vino, pero finalmente me pronuncié en favor de la desestimación del recurso debido a que, en mi opinión, la Comisión no había logrado aportar la prueba de que la diferencia de los impuestos sobre la cerveza y el vino podía proteger indirectamente la producción nacional de cerveza en el sentido de dicha disposición.
A pesar de que el Tribunal de Justicia apreció la existencia de una tendencia proteccionista en la evolución de los regímenes fiscales aplicables en el Reino Unido a la cerveza y al vino, en detrimento de las importaciones de este segundo producto, y debido a determinadas dudas acerca tanto de las características de la relación competitiva entre el vino y la cerveza como de la cuestión de una adecuada relación impositiva entre ambas bebidas desde el punto de vista del conjunto de la Comunidad, consideró que no podía pronunciarse sobre el incumplimiento imputado al Reino Unido y, el 25 de febrero de 1980, dictó una sentencia con carácter interlocutorio (
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) cuyo fallo es el siguiente: «Las partes volverán a examinar la materia del litigio a la luz de las consideraciones jurídicas de la presente sentencia y comunicarán al Tribunal de Justicia el resultado de dicho examen antes del 31 de diciembre de 1980. Este Tribunal de Justicia se pronunciará definitivamente después de dicha fecha, a la vista de los informes que le hayan sido presentados, o a falta de los mismos [...]»
Tras sucesivas prórrogas de dicho plazo, la última de ellas hasta el 31 de enero de 1982, sin que se llegara a un acuerdo, y después de que las partes litigantes, así como la parte coadyuvante, hubieran expuesto de nuevo sus puntos de vista, el Tribunal de Justicia decidió abrir nuevamente la fase oral.
Esta continuación del procedimiento justifica las presentes conclusiones complementarias, para las cuales me permito remitirme, en lo que se refiere a los hechos, a mis conclusiones ya citadas así como a la sentencia con carácter interlocutorio. Por lo que se refiere a los hechos, sólo hay que añadir que, desde 1977, se ha atenuado la tendencia a la separación de las curvas de imposición correspondientes a la cerveza y al vino, en la medida en que el tributo aplicado a la cerveza ha aumentado proporcionalmente más que el aplicado al vino, de manera que ambas curvas aparecen ahora mas o menos paralelas.
Desde el punto de vista jurídico, puedo remitirme también en gran medida a lo que manifesté entonces. Me limitaré, pues, a resumir brevemente las cuestiones resueltas en la sentencia con carácter interlocutorio y las que ésta dejó abiertas, para verificar a continuación si la nueva situación creada por las consideraciones jurídicas expuestas en dicha sentencia justifican o no que se declare ahora una violación del Tratado.
1.
Respecto a la interpretación del artículo 95, el Tribunal de Justicia ha subrayado en primer lugar que su párrafo primero prohibe toda disposición fiscal que tenga por efecto gravar los productos importados con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que gravan los productos nacionales similares. Asimismo lia declarado que el párrafo segundo se aplica al régimen fiscal de productos «que, sin responder a dicho criterio de similitud, se encuentran no obstante en una situación competitiva, parcial o potencial, con determinados productos del país de importación». Para determinar la existencia de una potencial situación competitiva, hay que tener en cuenta, tal como lo ha declarado expresamente el Tribunal de Justicia, «no sólo la situación actual del mercado, sino también su posible evolución en el marco de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad, y las nuevas posibilidades de sustitución entre productos que pueda llevar consigo la intensificación de los intercambios».
2.
En relación con el criterio material del efecto protector a que se refiere el párrafo segundo del artículo 95 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha precisado que no se puede exigir en todos los casos que se aporte la prueba estadística del efecto protector, sino que para que se aplique dicha disposición basta con «que se pruebe que un sistema fiscal determinado, habida cuenta de sus propias características, puede llevar consigo el efecto protector previsto por el Tratado» («die im Vertrag genannte Schutzwirkung zur Folge haben kann»; «is likely [...] to bring about the protective effect»).
A continuación, y a la luz de dicho criterio, el Tribunal de Justicia ha declarado, respecto a la relación competitiva entre el vino y la cerveza, «que es innegable que, en cierta medida, las dos bebidas de que se trata pueden satisfacer idéntica demanda, de manera que hay que admitir cierto grado de sustitución entre ellas».
Esta declaración confirma la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia según la cual, para determinar si existe o no una similitud o una posibilidad de sustitución, hay que verificar si los productos de que se trate «presentan para el consumidor propiedades análogas y si responden a las mismas demandas» (véase el asunto Rewe (
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)); más aún, el párrafo segundo del artículo 95 es aplicable cuando un producto importado compite con la producción nacional protegida en razón de una o de varias utilizaciones económicas (véase el asunto Fink-Frucht (
3
)). Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia ha precisado, en la sentencia con carácter interlocutorio dictada en el presente asunto, que la política fiscal de un Estado miembro no debe servir «para cristalizar unos determinados hábitos de consumo con el fin de perpetuar la ventaja adquirida por las industrias nacionales que se dedican a satisfacerlos».
3.
Por consiguiente, si bien hay que partir de la premisa de que la tributación sobre la cerveza y el vino debe apreciarse en principio de acuerdo con el criterio del párrafo segundo del artículo 95 del Tratado, es innegable, como por lo demás se subrayaba en la sentencia con carácter interlocutorio, que por lo que se refiere a los métodos de producción del vino y de la cerveza, sus características naturales y la estructura de sus precios, existen entre ambas bebidas notables diferencias las cuales, a pesar de la competencia entre los productos finales, hacen particularmente difíciles las comparaciones desde el punto de vista fiscal.
Así pues, debido a la diferente tributación a la que están sometidos el vino y la cerveza en los diferentes Estados miembros -ya que en los países vitícolas la producción de vino no está sometida, contrariamente a la de la cerveza, a un impuesto sobre el consumo, o está sometida tan sólo a un impuesto meramente nominal- y para poder apreciar los efectos de una decisión sobre el régimen fiscal de ambos productos en el conjunto de la Comunidad, el Tribunal de Justicia consideró necesario que la Comisión se manifestara acerca de la relación impositiva que considera adecuada entre dichos productos habida cuenta de las dudas mencionadas.
Ahora bien, la incidencia de la presión fiscal sobre el vino en relación con la que grava la cerveza varía según los criterios de comparación que se utilicen. En relación con las diversas bases de cálculo citadas por las partes, el Tribunal de Justicia ha declarado que las explicaciones proporcionadas mostraban que ni la toma en consideración del volumen por sí solo de ambas bebidas, ni la comparación entre unidades típicas de consumo, ni siquiera la comparación basada en la incidencia de la presión fiscal sobre el precio de venta de los dos tipos de bebidas podían proporcionar una base conveniente de comparación. Entre los criterios expuestos por las partes, el único indicio que podía permitir, aunque de manera imperfecta, una comparación adecuada aunque poco objetiva consiste, tal como declaró el Tribunal de Justicia, «en apreciar la incidencia de la presión fiscal en relación con el grado alcohólico de las bebidas de que se trata». Según este criterio, el vino estaría sometido en la actualidad en el Reino Unido a un impuesto superior aproximadamente en un 50 % al de la cerveza, en el supuesto de que se comparen bebidas que contengan respectivamente 11o a 12o y 3o a 3_7o de alcohol, aunque dicha diferencia aumenta si se considera el grado alcohólico de los vinos de mesa más usuales, que son precisamente los que pueden competir con la cerveza.
4.
El análisis de las nuevas alegaciones de las partes a este respecto muestra en primer lugar que, si he entendido bien, ninguna de las partes litigantes niega ya firmemente que los dos tipos de bebidas se encuentran en una situación competitiva parcial o potencial. Además, parecen estarde acuerdo en reconocer que las diferencias que existen desde el punto de vista del proceso de producción y de las características naturales de dichas bebidas justifican en principio una diferente tributación. Por consiguiente, se concentran sobre todo en la cuestión de la relación impositiva entre ambos productos, relación que depende estrechamente del criterio de comparación que se utilice. A este respecto, se nos ha confirmado que debido a las particularidades de la viticultura desde el punto de vista de las diferencias entre los métodos de producción, en relación con las propiedades del terreno y del clima, es extremadamente difícil, si no imposible, pronunciarse con certeza sobre la influencia del proceso de producción en la formación del precio del vino.
5.
Por el contrario, estamos ahora mejor informados acerca de la cuestión, que quedó pendiente en la sentencia con carácter interlocutorio, de qué relación impositiva considera adecuada la Comisión para los dos tipos de bebidas. En su opinión, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros pueden establecer, incluso para productos similares, una tributación diferenciada siempre que con la misma se persigan, basándose en criterios imparciales, objetivos legítimos de política económica o social compatibles con el Derecho comunitario. El hecho de que en los Estados miembros que cuentan con una importante producción de vino, éste producto esté exento de todo tributo, o esté sometido a un impuesto sobre el consumo puramente nominal, mientras que se grava la cerveza, constituye la expresión de una decisión legítima de política económica y no puede considerarse una discriminación en el sentido del artículo 95, puesto que tanto los vinos importados como las cervezas importadas están sometidas al mismo régimen que los productos nacionales correspondientes. La relación entre el impuesto sobre el consumo de vino y el impuesto sobre el consumo de cerveza debería establecerse en última instancia mediante una armonización en virtud del artículo 99 del Tratado. En cualquier caso, el artículo 95 no exige fijar un importe máximo para el impuesto sobre el consumo de cerveza en relación con el impuesto correspondiente sobre el consumo de vino. No sucede lo mismo si un Estado miembro no tiene una producción importante de vino y por consiguiente el vino importado compite con la cerveza nacional. En ese caso, la tributación sobre el vino importado, referida a un volumen determinado, y la tributación correspondiente sobre la cerveza nacional no deberían exceder la relación que resulta de una comparación de los grados alcohólicos de las bebidas de que se. trata. La relación entre la cerveza más usual con un grado alcohólico de 3_5o a 3_6o y el vino de mesa más corriente con un grado alcohólico situado entre 10o y 12o está entre 1:2,8 y 1:3,4. Si se considera un grado alcohólico medio de 3_6o para la cerveza y de 10o para el vino, la relación es de 1:2,8. Si se sobrepasa dicha relación, como en el presente caso, existe una presunción de que se protege indirectamente la cerveza nacional frente al vino importado.
Por su parte, el Gobierno del Reino Unido señala en primer lugar que la tendencia proteccionista comprobada por el Tribunal de Justicia ha quedado desde entonces suprimida através del diferente aumento de los impuestos sobre el consumo del vino y de la cerveza. Afirma a continuación que el comportamiento de los consumidores viene determinado a fin de cuentas por el precio final de los productos de que se trate y no por la relación entre el precio y el grado alcohólico. Por consiguiente, considera que la incidencia del impuesto sobre el precio de los productos de que se trata constituye un mejor criterio de comparación que la presión fiscal por grado alcohólico de dichas bebidas. Pues bien, dicho método de comparación muestra según el Gobierno del Reino Unido que la tributación sobre el vino en dicho país no puede proteger indirectamente la producción nacional de cerveza. Añade además que, aunque se tome como base de comparación la presión fiscal por grado alcohólico de las bebidas objeto del litigio, tampoco puede demostrarse que exista el efecto protector prohibido.
Por idénticas razones a las presentadas por el Gobierno británico, el Gobierno italiano tampoco considera que la presión fiscal por grado alcohólico constituya un criterio de comparación adecuado. Estima que los Estados miembros son libres sin duda, en principio, para elegir el criterio de imposición que consideran apropiado, pero afirma que desde el momento en que, como el Reino Unido, deciden aplicar un impuesto calculado en función del volumen, sólo este criterio puede en principio utilizarse para comparar la presión fiscal. A este respecto, sólo podría tenerse en cuenta como mucho el hecho de que en la práctica se consuma en las mismas ocasiones una cantidad de cerveza superior en un 50 % aproximadamente al consumo de vino. Por consiguiente, en este caso, se podría admitir como relación impositiva adecuada, la proporción máxima de 1:1,5.
Para valorar esta nueva alegación, hay que recordar ante todo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual no se prohibe a los Estados miembros que traten de manera diferente, desde el punto de vista fiscal, incluso los productos que deban ser considerados como similares en el sentido del párrafo primero del artículo 95 del Tratado CEE, siempre que no se haya efectuado la armonización de los tributos de que se trate. Tal como se desprende especialmente de las sentencias Hansen, Chemial Farmaceutici y Vinal, (
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) se permite que con dicho método se persigan objetivos legítimos de política económica o social, a condición únicamente de que se apliquen criterios objetivos y de que la consecución de los fines perseguidos sea compatible con el Derecho comunitario. Semejante posibilidad de diferenciación fiscal debe existir con mayor razón para los productos que deban considerarse simplemente como productos de sustitución en el sentido del párrafo segundo del artículo 95 del Tratado. El único requisito, como lo precisó el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 27 de febrero de 1980 (
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) referidas a los aguardientes, es que la diferenciación fiscal no presente un carácter discriminatorio o protector en detrimento de los productos importados.
Por consiguiente, y a pesar de que para los consumidores dichos productos puedan servir para satisfacer la misma demanda, en base a esta jurisprudencia no se puede criticar en principio que se graven de manera diferente el vino y la cerveza, puesto que ambas bebidas presentan, tal como se ha señalado, una serie de diferencias considerables en lo que se refiere al proceso de producción, al grado alcohólico, a la estructura de precios, así como a su sabor.
Por una parte, dicha diferencia de tributación, justificada por razones objetivas, no constituye pues una protección indirecta de la producción nacional de cerveza en el sentido del párrafo segundo del artículo 95 por el solo hecho de que en el Reino Unido no exista una producción significativa de vino. Por otra parte, no es posible descartar el riesgo de que, precisamente en tales supuestos, la presión fiscal sirva para ejercer una discriminación contra productos importados competidores, más aún cuando en el presente caso, a diferencia del asunto Vinal, (
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) que no es comparable en este punto, los impuestos sobre el vino no pueden ser considerados como la razón por la cual no se ha podido desarrollar en el Reino Unido una producción significativa de vino.
En este contexto, hay que establecer cuál es el nivel de tributación del vino, en comparación con el que grava la cerveza, que puede considerarse «adecuado» en el sentido de la sentencia con carácter interlocutorio. A este respecto, el Tribunal de Justicia no puede tener por misión, como lo subraya con razón entre otros el Gobierno italiano, la de determinar, en el marco del párrafo segundo del artículo 95 del Tratado, el método correcto para comparar ambos productos. El análisis de los diversos criterios de comparación que fueron parcialmente examinados, y desestimados, en la sentencia con carácter interlocutorio puede tener como mucho, desde este punto de vista, el valor de un indicio acerca de si una diferenciación fiscal está objetivamente justificada y si es compatible con los objetivos del Derecho comunitario.
En su sentencia con carácter interlocutorio, el Tribunal de Justicia ha considerado como único criterio citado por las partes que permite una comparación adecuada, aunque poco objetiva, y por consiguiente sólo imperfecta, la presión fiscal por grado alcohólico de las bebidas de que se trata y, basándose en este criterio de comparación, ha comprobado que, considerando una diferencia media en el grado alcohólico en torno a 1:3, el vino soporta en el Reino Unido una tributación superior aproximadamente en un 50 % a la de la cerveza.
La situación actual no ha cambiado, aunque se acepte la sugerencia de la Comisión de considerar adecuada una relación de 1:2,8, puesto que, como hemos visto, la relación impositiva entre la cerveza y el vino en el Reino Unido es en la actualidad según este criterio de 1:4,2. Por consiguiente, debo limitarme aquí a afirmar que, tal como lo ha declarado ya el Tribunal de Justicia en su sentencia con carácter interlocutorio, de acuerdo con este criterio el vino está sometido en el Reino Unido a una presión fiscal mayor que la de la cerveza.
6.
No obstante, sigo dudando que esta simple afirmación baste para hablar de una infracción del párrafo segundo del artículo 95 del Tratado. En efecto, para ello habría que probar que la práctica fiscal de referencia «puede proteger indirectamente» la producción del Estado miembro de importación.
Ahora bien, a este respecto la Comisión no ha alegado nada nuevo. Ciertamente, a favor del criterio del grado alcohólico, que utiliza ahora la Comisión para determinar el límite máximo de tributación, está el hecho de que dicha comparación se basa en valores que pueden comprobarse de manera objetiva. En mi opinión, de ello se deduce, y respondo así a la alegación del Gobierno italiano, que una tributación sobre el vino y sobre la cerveza que se mantenga dentro de los límites fijados de este modo está, como tal, objetivamente justificada y no puede, pues, considerarse contraria al Tratado.
No obstante, dicho criterio de comparación sólo permite, tal como lo ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia con carácter interlocutorio, apreciar «de manera imperfecta» la compleja relación competitiva que existe entre el vino y la cerveza. Acerca de dicho método cabe preguntarse, en primer lugar, si, y hasta que punto, habida cuenta de las demás diferencias importantes entre el vino y la cerveza, el comportamiento de los consumidores viene determinado por el grado alcohólico, o si dicho comportamiento depende únicamente a fin de cuentas del precio de venta de las bebidas de que se trata. Además, dicho método se basa en una comparación de los grados alcohólicos de los vinos y de las cervezas «más usuales», cuando no es seguro que sólo estos dos productos medios compitan efectivamente entre sí. Si se comparan por el contrario, de acuerdo con este método, una cerveza más ligera con un vino más fuerte, se obtiene una relación que se aproxima a la tributación aplicada en el Reino Unido. Además, no existe siempre ni para el vino ni para la cerveza una relación fija entre el grado alcohólico de dichas bebidas y sus precios.
En mi opinión, estas consideraciones demuestran que el solo hecho de que la tributación descrita, aplicada al vino, sea relativamente superior que la aplicada a la cerveza no permite afirmar con suficiente certeza que dicha práctica fiscal pueda proteger indirectamente la producción nacional de cerveza. A este respecto, no hay que olvidar que, en tanto no esté armonizada en el mercado común la tributación sobre la cerveza y el vino, la exigencia de una «adecuada relación impositiva» entre ambos productos deja a los Estados miembros, en el marco de su autonomía fiscal, un margen de maniobra sólo limitado por el hecho de que el régimen fiscal en cuestión no debe tener un carácter discriminatorio o protector en detrimento de los productos de sustitución importados. Además, la amplitud de este margen de maniobra es aún mayor cuando el grado eventual de sustitución entre los dos productos es limitado o parcial.
Por consiguiente, habida cuenta de la posibilidad de sustitución solamente parcial entre la cerveza y el vino, así como de las importantes diferencias señaladas entre ambas bebidas, considero que no se ha aportado en el presente caso la prueba de que se hayan excedido dichos límites. Para esta conclusión me baso sobre todo en el hecho de que tanto con arreglo al criterio de comparación utilizado por la Comisión como basándose en otros métodos de comparación, es posible encontrar razones objetivas que permiten, mínimamente, justificar dicho régimen fiscal, y que la Comisión no ha logrado probar que el sistema impositivo objeto del litigio constituya, con un grado de probabilidad suficiente, una protección indirecta de la producción británica de cerveza en detrimento del vino importado procedente de otros Estados miembros.
7.
Así pues, propongo de nuevo que se desestime el recurso por infundado y que se condene en costas a la Comisión.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Sentencia de 27 de febrero de 1980, Comisión/Reino Unido (170/78_↔ Rec. pp. 417 y ss., especialmente p. 438).
(
2
)	Sentencia de 17 de febrero de 1976, Rewe (45/75_↔ Rec. p. 181).
(
3
)	Sentencia de 4 de abril de 1968, Fink-Frucht (27/67, Rec. p. 327).
(
4
)	Sentencias de 10 de octubre de 1978. Hansen (148/77_↔ Rec. p. 1787); de 14 de enero de 1981, Chemial Farmaceutici (140/79, Rec. p. 1), y de 14 de enero de 1981, Vinal (46/80, Rec. p. 77), entre otras referencias.
(
5
)	Comisión/Francia (168/78, Rec. p. 347); Comisión/Italia (169/78_↔ Rec. p. 385); Comisión/Dinamarca (171/78_↔ Rec. p. 447); Comisión/Irlanda (55/79, Rec. p. 481), y Just (68/79_↔ Rec. p. 501).
(
6
)	Citado en la nota 4 supra.