62014FJ0034_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo F‑34/14,
que tem por objeto um recurso interposto nos termos do artigo 270.° TFUE,
DP,
antigo agente contratual da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia, residente em Idrija (Eslovénia), representada por S. Pappas, advogado,
recorrente,
contra
Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER), representada por P. Martinet e S. Vaona, na qualidade de agentes, assistidos por D. Waelbroeck e A. Duron, advogados,
recorrida,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção),
composto por: S. Van Raepenbusch, presidente, I. Rofes i Pujol e E. Perillo (relator), juízes,
secretário: P. Cullen, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 4 de março de 2015,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal da Função Pública em 11 de abril de 2014, DP pede, por um lado, a anulação da decisão de 20 de dezembro de 2013, através da qual o diretor da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER ou, a seguir, «Agência») recusou renovar o seu contrato, e, por outro, a condenação da ACER no pagamento de um montante de 10 000 euros a título de reparação do prejuízo moral alegadamente sofrido.
Quadro jurídico
2. O quadro jurídico é constituído, antes de mais, pelos artigos 3.°‑A e 85.°, n.° 1, do Regime Aplicável aos Outros Agentes da União Europeia, na sua versão aplicável ao litígio (a seguir «ROA»).
3. Em seguida, o artigo 28.°, sob a epígrafe «Pessoal», do Regulamento (CE) n.° 713/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que institui [a ACER] (JO L 211, p. 1), prevê:
«1. São aplicáveis ao pessoal da Agência, incluindo o seu Diretor, o Estatuto [dos Funcionários da União Europeia], o [ROA] e as regras aprovadas conjuntamente pelas instituições [da União Europeia] para efeitos de aplicação [do referido] estatuto e do [ROA].
2. O Conselho de Administração aprova, com o acordo da Comissão [Europeia], as normas de execução apropriadas, nos termos das disposições previstas no artigo 110.° do Estatuto [dos Funcionários da União Europeia].
[...]»
4. Além disso, a Decisão n.° 2011/11 do Conselho de Administração da ACER, de 1 de junho de 2011, relativa à adoção das disposições gerais de execução relativas aos procedimentos que regulam a contratação e o emprego de agentes contratuais na ACER (a seguir «DGE»), prevê, no seu artigo 6.°, sob a epígrafe «Duração dos contratos»:
«1. Os [agentes contratuais na aceção do artigo 3.°‑A do ROA] podem ser contratados, quando se tratar do seu primeiro contrato, por um período fixo de três meses no mínimo e de cinco anos no máximo.
2. Nos grupos de funções II, III e IV, qualquer renovação do contrato é efetuada por um [tempo determinado] de três meses no mínimo e de cinco anos no máximo. Uma segunda renovação sem interrupção que resulte num contrato por tempo indeterminado apenas pode ser concedida se a duração acumulada dos dois primeiros contratos atingir, no mínimo, cinco anos.
[...]»
5. Por último, o artigo 2.°, terceiro parágrafo, da Decisão n.° 2013/11 do diretor da ACER, de 28 de maio de 2013, relativa à renovação dos contratos antes do seu termo (a seguir «Decisão n.° 2013/11»), prevê que, «[n]o caso de um agente que exerceu as suas funções nos termos de um contrato por tempo determinado durante um período superior a [um] ano e inferior a [três] anos, a decisão de renovar ou não o contrato deve ser adotada e notificada o mais tardar [três] meses antes do fim do referido contrato».
Factos na origem do litígio
6. A recorrente foi recrutada pela ACER, em 1 de janeiro de 2011, como agente contratual, nos termos do artigo 3.°‑A do ROA, no grupo de funções II, grau 5, primeiro escalão. O contrato foi celebrado por um ano, até 31 de dezembro de 2011, e, posteriormente, no seguimento de uma adenda, foi renovado uma primeira vez, por dois anos, até 31 de dezembro de 2013.
7. Por correio de 15 de março de 2013, a recorrente comunicou ao Serviço dos Recursos Humanos da ACER (a seguir «Serviço dos Recursos Humanos») o seu interesse numa segunda renovação do seu contrato. O diretor da ACER (a seguir «diretor»), na sua qualidade de entidade habilitada a celebrar contratos de admissão da ACER (a seguir «EHCC»), foi igualmente informado desse facto.
8. Depois de ter recebido, em 1 de outubro de 2013, um correio eletrónico do Serviço dos Recursos Humanos que a informava de que o «procedimento de renovação do [seu] contrato [estava] em curso» e que o diretor «assina[ria] o processo [no dia seguinte]», foi proposto à recorrente, em 2 de outubro de 2013, um contrato de agente contratual nos termos do artigo 3.°‑A do ROA, nas mesmas condições quanto ao grupo de funções, ao grau e ao escalão que as do contrato que terminaria em 31 de dezembro de 2013, por um período determinado de dois anos com efeitos a 1 de janeiro de 2014.
9. Uma vez que considerava que este novo contrato não a classificava no escalão certo e que não constituía uma renovação do seu contrato inicial, a recorrente não o assinou e pediu a sua «correção» ao Serviço dos Recursos Humanos, em 9 de outubro de 2013. Após uma troca de correios eletrónicos entre a recorrente e os serviços da ACER, o diretor informou a recorrente, em 31 de outubro de 2013, de que aguardava a posição do Serviço dos Recursos Humanos, antes de tomar uma decisão.
10. Em 11 de novembro de 2013, o diretor indicou à recorrente que, no seguimento de uma reunião com o Serviço dos Recursos Humanos e o Serviço Jurídico da ACER, estavam a analisar a possibilidade de alterar a adenda através da qual o contrato inicial tinha sido renovado por um período de dois anos para fixar este período em quatro anos. A recorrente respondeu, em substância, que remetia à Agência encontrar uma solução que fosse conforme à regulamentação aplicável e que esperava receber em breve «a versão corrigida da [...] renovação do [s]eu contrato».
11. Por correio eletrónico de 25 de novembro de 2013, o Serviço Jurídico da Agência perguntou, em substância, à Direção‑Geral (DG) «Recursos Humanos e Segurança» da Comissão Europeia se, nas circunstâncias do caso em apreço, a renovação do contrato da recorrente era possível à luz do artigo 6.° das DGE.
12. Por correio eletrónico de 27 de novembro de 2013, a DG «Recursos Humanos e Segurança» da Comissão transmitiu um parecer da sua Unidade «Relações com as Administrações Públicas, Agências e Serviços Administrativos» ao departamento dos recursos humanos. Este parecer jurídico precisava que a renovação pretendida não respeitava o artigo 6.°, n.° 2, das DGE, mas que esta disposição era ela própria contrária ao artigo 85.°, n.° 1, do ROA, na medida em que não previa nenhuma possibilidade de derrogação. O parecer indicava que, nestas circunstâncias, havia que seguir o raciocínio apresentado no acórdão Comissão/Petrilli (T‑143/09 P, EU:T:2010:531) e considerar que a EHCC podia renovar o contrato da recorrente desde que fossem indicados os motivos pelos quais o interesse do serviço justificava, nas circunstâncias particulares do caso em apreço, uma derrogação ao artigo 6.°, n.° 2, das DGE. O parecer indicava igualmente que o artigo 6.° das DGE poderia ser alterado posteriormente a fim de prever uma possibilidade de derrogação, acompanhada, se fosse caso disso, de garantias processuais.
13. Em 12 de dezembro de 2013, na reunião do Conselho de Administração da ACER, o diretor chamou a atenção dos seus membros quanto a uma possível incompatibilidade do artigo 6.°, n.° 2, das DGE com o ROA. Resulta da ata desta reunião que o diretor informou igualmente o Conselho de Administração do facto de que a ACER estava confrontada com o caso de um agente cujo contrato já tinha sido renovado uma primeira vez, sem que a duração acumulada do contrato inicial e da primeira renovação tivesse atingido cinco anos, e que não poderia, assim, provavelmente, ser renovado uma segunda vez.
14. Por correio eletrónico de 19 de dezembro de 2013, a recorrente informou, em substância, o diretor de que estava pronta para assinar a proposta de alteração da adenda ao seu contrato inicial que aumentava de dois para quatro anos a duração da primeira renovação. Indicou que não estava de acordo com esta solução, mas que não tinha outra caso quisesse continuar a trabalhar para a Agência.
15. Por correio eletrónico e carta registada de 20 de dezembro de 2013, de que a recorrente acusou a receção, respetivamente, em 20 e 23 de dezembro de 2013, o diretor, na qualidade de EHCC, comunicou‑lhe a sua decisão de não renovar o seu contrato (a seguir «decisão de não renovação»). Observou que lamentava esta decisão, precisando que não tinha encontrado nenhuma solução que fosse juridicamente satisfatória, tendo em conta as disposições do artigo 85.°, n.° 1, do ROA e do artigo 6.°, n.° 2, das DGE. A decisão de não renovação não fazia nenhuma referência ao parecer da Unidade «Relações com as Administrações Públicas, as Agências e os Serviços Administrativos» que a DG «Recursos Humanos e Segurança» da Comissão tinha transmitido ao Serviço dos Recursos Humanos por correio eletrónico de 27 de novembro de 2013.
16. Por correio eletrónico de 22 de dezembro de 2013, a recorrente recordou ao diretor, enumerando‑as, as diferentes possibilidades que a Agência tinha sucessivamente previsto para renovar o seu contrato, indicando‑lhe que, da sua parte, gostaria simplesmente de continuar a trabalhar para a ACER (a seguir «correio eletrónico de 22 de dezembro de 2013»).
17. Por correio eletrónico de 23 de dezembro de 2013, o diretor comunicou, mais uma vez, à recorrente que lamentava não ter encontrado solução para renovar o seu contrato e que nenhuma das possibilidades previstas tinha sido considerada «suficientemente sólida para ser viável».
18. Por correio eletrónico de 30 de dezembro de 2013, a recorrente pediu ao diretor que suspendesse os efeitos da decisão de não renovação, alegando que ia apresentar uma reclamação com os argumentos do seu advogado em apoio da renovação do seu contrato. Observou igualmente a natureza inesperada da decisão de não renovação e indicou que pensava ter direito a um pré‑aviso.
19. Por correio eletrónico de 31 de dezembro de 2013, o diretor recordou à recorrente de que não existia nenhuma possibilidade «juridicamente viável» para renovar o seu contrato, garantindo‑lhe, porém, que o Serviço dos Recursos Humanos e o Serviço Jurídico da Agência reexaminariam a situação e que ela seria informada de uma eventual conclusão favorável.
20. Por correio de 3 de janeiro de 2014, a recorrente indicou ao diretor que, aquando do reexame da sua situação, havia que tomar em consideração o princípio da boa administração, a possibilidade reconhecida às agências pelo novo Estatuto dos Funcionários da União Europeia, aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014, de derrogar as disposições gerais de execução adotadas pela Comissão, o princípio da hierarquia das normas, a clareza da redação do artigo 85.°, n.° 1, do ROA e, por último, a contradição entre o artigo 6.° das DGE e o artigo 85.° do ROA (a seguir «correio eletrónico de 3 janeiro de 2014»). Sublinhou igualmente que, apesar de ter manifestado o seu interesse numa renovação do seu contrato nove meses antes do seu termo, apenas tinha beneficiado de dois dias úteis de pré‑aviso depois da notificação da decisão de não renovação.
21. No mesmo dia 3 de janeiro de 2014, o diretor informou a recorrente de que o seu correio eletrónico desse dia tinha sido transmitido ao Serviço dos Recursos Humanos e ao Serviço Jurídico da Agência e que a contactaria novamente quando tivesse recebido as respetivas respostas.
22. Por correio eletrónico de 13 de janeiro de 2014, o diretor informou a recorrente de que tinha procedido, com a ajuda do Serviço dos Recursos Humanos e do Serviço Jurídico da Agência, ao reexame da sua situação tendo em conta os argumentos que figuravam no correio eletrónico de 3 de janeiro de 2014, mas que esses argumentos adicionais não lhe forneciam uma base jurídica que lhe permitisse renovar o contrato (a seguir «decisão de 13 de janeiro de 2014»). Precisou que o artigo 85.° do ROA e o artigo 6.° das DGE não eram incompatíveis, que as DGE tinham sido submetidas, antes de serem adotadas, ao Serviço Jurídico da Comissão, que não tinha levantado nenhuma objeção nem feito nenhum comentário a este respeito, e que a aplicação conjugada do artigo 85.° do ROA e do artigo 6.° das DGE não lhe deixavam muita escolha no caso em apreço.
Pedidos das partes
23. A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular a decisão de não renovação;
– condenar a ACER no pagamento de um montante de 10 000 euros a título de reparação do prejuízo moral que considera ter sofrido;
– condenar a ACER nas despesas.
24. A ACER conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, julgar o recurso improcedente;
– condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade do recurso
Argumentos das partes
25. A ACER considera que o recurso não foi interposto no prazo previsto pelo artigo 91.°, n.° 3, do Estatuto dos Funcionários da União Europeia, na sua versão anterior à entrada em vigor do Regulamento (UE, Euratom) n.° 1023/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2013, que altera o Estatuto dos Funcionários da União Europeia e o [ROA] (a seguir «Estatuto»). O correio eletrónico de 22 de dezembro de 2013, ou mesmo o correio eletrónico da recorrente de 19 de dezembro de 2013, deve ser considerado uma reclamação contra a decisão de não renovação na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto. No dia seguinte, em 23 de dezembro de 2013, a Agência respondeu por correio eletrónico a esta reclamação. Os correios eletrónicos posteriores da recorrente, com data de 30 de dezembro de 2013 e de 3 de janeiro de 2014, apenas constituem uma repetição da reclamação inicial. As duas decisões em resposta a estes são, assim, puramente confirmativas da decisão que figura no correio eletrónico de 23 de dezembro de 2013.
26. Uma vez que o prazo de recurso começou a correr, de acordo com a ACER, em 23 de dezembro de 2013, o recurso interposto em 11 de abril de 2014 é tardio.
27. A recorrente considera que o recurso é admissível. O seu advogado pediu, na audiência, para apresentar uma nova peça destinada a demonstrar a admissibilidade do recurso.
Apreciação do Tribunal Geral
28. Há que recordar que a qualificação jurídica exata dos documentos dirigidos pela recorrente à EHCC anteriormente à interposição do recurso é da exclusiva competência do Tribunal (v., neste sentido, acórdão Politi/Fundação Europeia para a Formação, C‑154/99 P, EU:C:2000:354, n.° 16).
29. Na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, a carta através da qual um funcionário manifesta claramente a vontade de contestar a decisão que o prejudica, sem pedir expressamente a revogação da decisão, constitui uma reclamação. Neste aspeto, o conteúdo do ato prevalece sobre a forma (acórdão Mendes/Comissão, F‑125/11, EU:F:2013:35, n.° 34_e jurisprudência referida).
30. No caso em apreço, há, antes de mais, que salientar que foi apenas no correio eletrónico de 3 de janeiro de 2014 que a recorrente manifestou claramente a vontade de contestar a decisão de não renovação, de que pediu o «reexame», alegando vários fundamentos detalhados (v. n.° 20 do presente acórdão). O correio eletrónico de 3 de janeiro de 2014 deve, assim, ser qualificado de reclamação na aceção do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto.
31. Depois, há igualmente que constatar que, no correio eletrónico de 3 de janeiro de 2014, a recorrente fez acusações que não figuravam de todo no correio eletrónico de 19 de dezembro de 2013 nem no correio eletrónico de 22 de dezembro de 2013, designadamente, a contradição entre o artigo 6.°, n.° 2, das DGE e o artigo 85.° do ROA e a violação do princípio da hierarquia das normas. Ora, foi apenas na sua decisão de 13 de janeiro de 2014 que o diretor, na sua qualidade de EHCC, respondeu a estas acusações pela primeira vez. Foi, portanto, em qualquer caso, na data da notificação desta decisão em resposta ao correio eletrónico de 3 de janeiro de 2014 que constitui a reclamação, ou seja, em 13 de janeiro de 2014, que o prazo de recurso começou a correr (quanto à admissibilidade de reclamações sucessivas, v. acórdãos Ghignone e o./Conselho, T‑44/97, EU:T:2000:258, n.° 39; Collotte/Comissão, F‑58/07, EU:F:2008:170, n.° 32 e jurisprudência referida, e D’Agostino/Comissão, F‑93/12, EU:F:2013:155, n.° 30, objeto de recurso no Tribunal Geral da União Europeia, processo T‑670/13 P). O recurso interposto em 11 de abril de 2014 não é, assim, tardio.
32. Daí resulta que o fundamento de inadmissibilidade invocado pela ACER e relativo à interposição tardia do recurso deve ser julgado improcedente, sem que seja necessário decidir quanto ao pedido da recorrente para apresentar um novo meio de prova.
Quanto aos pedidos de anulação da decisão de não renovação
33. Em apoio dos seus pedidos de anulação a recorrente invocou, no seu pedido, um fundamento principal, relativo à ilegalidade do artigo 6.°, n.° 2, das DGE à luz do artigo 85.°, n.° 1, do ROA, e um fundamento subsidiário, relativo a uma justificação errada da decisão de não renovação.
34. Todavia, durante a audiência, o advogado da recorrente indicou que renunciava ao fundamento subsidiário.
35. Há, assim, que decidir quanto ao fundamento único, relativo à ilegalidade do artigo 6.°, n.° 2, das DGE à luz do artigo 85.°, n.° 1, do ROA.
Argumentos das partes
36. A recorrente alega que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE, em que assenta a decisão de não renovação, é contrário ao artigo 85.°, n.° 1, do ROA.
37. Em primeiro lugar, de acordo com a recorrente, o artigo 6.°, n.° 2, das DGE, que apenas permite à EHCC conceder uma segunda renovação na condição de os dois primeiros contratos abrangerem um período de, pelo menos, cinco anos, introduz uma exceção à possibilidade de beneficiar de uma segunda renovação do contrato de agente contratual prevista pelo artigo 85.°, n.° 1, do ROA. O efeito do artigo 6.°, n.° 2, das DGE é o restringir o âmbito de aplicação do artigo 85.°, n.° 1, do ROA, introduzindo, para a concessão de uma segunda renovação, uma condição que não está prevista pelo ROA, a saber, a de que o interessado tenha trabalhado na Agência durante pelo menos cinco anos.
38. Tal derrogação seria ilegal, tendo em conta a hierarquia das normas e o facto de as disposições do artigo 85.°, n.° 1, do ROA serem claras, exaustivas e precisas e não deixarem nenhuma margem de apreciação à Administração para considerar que determinados contratos não podem beneficiar de uma segunda renovação. O artigo 6.°, n.° 2, das DGE tem por efeito permitir à Agência obstar a uma renovação do contrato por tempo indeterminando, propondo ao agente, de forma arbitrária, um contrato inicial e uma primeira renovação com uma duração acumulada inferior à duração exigida de cinco anos.
39. Em segundo lugar, ainda de acordo com a recorrente, na medida em que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE deva ser interpretado como introduzindo uma exceção, não à possibilidade de beneficiar de uma segunda renovação, mas à regra segundo a qual uma segunda renovação apenas pode ser concedida por um tempo indeterminado, há igualmente que o considerar contrário ao artigo 85.°, n.° 1, do ROA.
40. A este respeito, a recorrente alega, invocando o acórdão Scheefer/Parlamento (F‑105/09, EU:F:2011:41, n. os  51 e 53 a 55), que a regra relativa ao tempo indeterminado da segunda renovação tinha sido instituída com vista a proteger a estabilidade do emprego, que é um objetivo fundamental da Diretiva 1999/70/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, respeitante ao acordo‑quadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo (JO L 175, p. 43), e do acordo‑quadro relativo a contratos de trabalho a termo, celebrado em 18 de março de 1999, a ela anexo. O artigo 85.°, n.° 1, do ROA deve, assim, ser objeto de uma interpretação que lhe garanta um alcance alargado, uma vez que o seu objetivo é o de impedir que a Administração abuse do seu poder ao recorrer a sucessivos contratos por tempo determinado.
41. Por último, na audiência, o advogado da recorrente alegou que as DGE tinham sido adotadas sem consulta do Comité do Pessoal da Agência e que não foram objeto de uma publicação adequada.
42. Por seu lado, a ACER pede que o fundamento seja julgado improcedente, alegando que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE não contradiz o artigo 85.°, n.° 1, do ROA e que, por conseguinte, a decisão de não renovação não padece de um erro de direito.
43. Em primeiro lugar, a ACER alega que, em conformidade com o acórdão Comissão/Macchia (T‑368/12 P, EU:T:2014:266, n.° 60), que, no caso em apreço, é pertinente por analogia, o artigo 85.°, n.° 1, do ROA não pode ser interpretado como tendo por objetivo garantir a continuidade do emprego dos agentes contratuais.
44. Em segundo lugar, a ACER alega que, segundo a jurisprudência, um agente contratual titular de um contrato por tempo determinado não tem, em princípio, nenhum direito à renovação do seu contrato, renovação que é apenas uma simples possibilidade, subordinada à condição de ser conforme ao interesse do serviço. A Administração tem um amplo poder de apreciação em matéria de renovação de contratos. A duração da relação laboral entre uma instituição e um agente contratual é regulada pelo contrato celebrado entre as partes.
45. Por conseguinte, a menos que tal conduza a uma utilização abusiva dos contratos por tempo determinado, a renovação dos contratos pode estar sujeita a condições. A ACER sujeitou esta renovação a condições através das DGE, que precisam de maneira transparente os critérios em que assentam as decisões de renovação. As DGE são «complementares e coerentes» com o artigo 85.°, n.° 1, do ROA.
46. Em terceiro lugar, o artigo 6.°, n.° 2, das DGE segue o modelo que a Comissão tinha sugerido em 2011 para, por um lado, harmonizar a regulamentação das agências e, por outro, garantir uma «simetria no tratamento dos agentes contratuais e dos agentes temporários» para evitar que os agentes contratuais possam obter um contrato por tempo indeterminado num prazo mais curto do que os agentes temporários na mesma agência. A Comissão tinha, aliás, «avalizado» o regulamento de execução da ACER.
47. Além disso, a ACER indica que não estava em condições de respeitar integralmente o procedimento exposto na Decisão n.° 2013/11, uma vez que o «critério prévio fundamental [,] a saber, ser elegível para renovação» não estava preenchido no caso em apreço.
48. Por último, a ACER alegou, na audiência, que as acusações suscitadas pelo advogado da recorrente no decurso da referida audiência e relativas à falta de consulta do Comité do Pessoal da Agência antes da adoção das DGE e da falta de publicação das DGE são novas e, assim, inadmissíveis.
Apreciação do Tribunal
49. Em apoio dos pedidos de anulação da decisão de não renovação, a recorrente invoca uma exceção de ilegalidade do artigo 6.°, n.° 2, das DGE à luz do artigo 85.°, n.° 1, do ROA.
50. Nos termos do artigo 85.°, n.° 1, do ROA, «[o] contrato de um agente contratual a que se refere o artigo 3.°‑A [do ROA] pode ser celebrado por um prazo de, pelo menos, três meses e de não mais de cinco anos. Pode ser prorrogado, uma vez no máximo, por um prazo não superior a cinco anos. A duração acumulada do contrato inicial e da primeira prorrogação não pode ser inferior a seis meses para o grupo de funções I e a nove meses para os outros grupos de funções. Qualquer prorrogação subsequente do contrato converte‑o em contrato por tempo indeterminado. [...]»
51. Como a ACER alegou com razão, há que recordar que, embora o artigo 85.°, n.° 1, do ROA preveja a possibilidade de uma segunda renovação, não se trata de um direito conferido ao interessado nem de uma garantia de uma certa continuidade de emprego, mas de uma possibilidade deixada à apreciação da EHCC. Com efeito, segundo a jurisprudência, as instituições dispõem de um amplo poder de apreciação na organização dos respetivos serviços em função das missões que lhes são confiadas e na colocação, para os fins destas, do pessoal que se encontra à sua disposição, na condição, no entanto, de essa colocação ser feita no interesse do serviço (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Petrilli, EU:T:2010:531, n.° 34 e jurisprudência referida, e Comissão/Macchia, EU:T:2014:266, n. os  49 e 60).
52. Todavia, o artigo 6.°, n.° 2, das DGE faz depender a possibilidade de conceder uma segunda renovação do contrato por tempo indeterminado da condição, sine qua non,
de a duração acumulada do contrato inicial e da sua primeira renovação atingir, pelo menos, cinco anos. Não se verificando esta condição, qualquer possibilidade de renovação, sob pedido ou oficiosamente, está obrigatoriamente excluída.
53. Ora, quando uma instituição ou uma agência está habilitada a editar disposições gerais de execução destinadas a completar ou a executar as disposições hierarquicamente superiores e vinculativas do Estatuto ou do ROA, a autoridade competente não pode agir contra legem,
designadamente, adotando disposições cuja aplicação é contrária às finalidades das disposições estatutárias ou que as esvazia de todo o efeito útil, nem deixar de respeitar os princípios gerais de direito, como o princípio da boa administração, o princípio da igualdade de tratamento e o da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, acórdão Comissão/Petrilli, EU:T:2010:531, n.° 35 e jurisprudência referida).
54. Com efeito, segundo a jurisprudência, as disposições gerais de execução adotadas no âmbito do artigo 110.°, primeiro parágrafo, do Estatuto podem fixar critérios aptos a guiar a Administração no exercício do seu poder discricionário ou a precisar o alcance das disposições estatutárias destituídas de clareza. Em contrapartida, estas disposições gerais de execução não podem, legalmente, pela via da precisão de um termo estatutário claro, restringir o âmbito de aplicação do Estatuto ou do ROA nem prever regras que derroguem as disposições hierarquicamente superiores, como as disposições do Estatuto e do ROA ou os princípios gerais de direito (acórdãos Brems/Conselho, T‑75/89, EU:T:1990:88, n.° 29 e jurisprudência referida, e Ianiello/Comissão, T‑308/04, EU:T:2007:347, n.° 38 e jurisprudência referida).
55. Assim, no acórdão Brems/Conselho (EU:T:1990:88, n.° 30), o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias declarou ilegais os artigos 3.° e 7.° da decisão do Conselho de 15 de março de 1976 que adota disposições gerais de execução do artigo 2.°, n.° 4, do anexo VII do Estatuto pelo motivo de que, ao esforçar‑se para precisar os termos «qualquer pessoa», que figuram no artigo 2.°, n.° 4, do anexo VII do Estatuto, os referidos artigos 3.° e 7.° tinham imposto limites de idade mínimos e máximos aplicáveis a pessoas equiparáveis a um filho a cargo e tinham, desta maneira, excluído oficiosamente do âmbito de aplicação do artigo 2.°, n.° 4, do anexo VII do Estatuto todas as pessoas que se encontram entre os limites de idade impostos, privando, assim, a autoridade investida do poder de nomeação da possibilidade de exercer o seu poder de apreciação em cada caso concreto.
56. Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que constatar que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE restringe o alcance do artigo 85.°, n.° 1, do ROA, na medida em que introduz uma condição adicional para a renovação de um contrato de agente contratual na aceção do artigo 3.°‑A do ROA que não está prevista pelo ROA e que obsta ao exercício do poder de apreciação conferido à Administração sem que tal limitação possa ser objetivamente justificada pelo interesse do serviço. Ora, salvo habilitação expressa prevista para este efeito, uma decisão interna da ACER de alcance geral, como as DGE, não pode, legalmente, restringir o alcance de uma regra expressa prevista pelo Estatuto ou pelo ROA (v., neste sentido, acórdão Comissão/Petrilli, EU:T:2010:531, n. os  31 e 36 e jurisprudência referida).
57. Além disso, os argumentos apresentados pela ACER relativamente aos objetivos prosseguidos pela adoção das DGE não podem ser acolhidos.
58. Em primeiro lugar, nem a necessidade de harmonizar a prática das agências e da Comissão em matéria de contratação e de emprego dos agentes contratuais nem a necessidade de garantir uma «simetria» de tratamento entre os agentes temporários e os agentes contratuais quanto à duração do serviço exigida para ser elegível para um contrato por tempo indeterminado, admitindo que as referidas necessidades estão definidas, são suscetíveis de justificar o não respeito do princípio da hierarquia das normas.
59. Em segundo lugar, o facto de as disposições do artigo 6.°, n.° 2, das DGE serem idênticas às do artigo 6.° da Decisão C(2004)1313 da Comissão, de 7 de abril de 2004, que fixa as disposições gerais de execução relativas aos procedimentos que regulam a contratação e o emprego dos agentes contratuais na Comissão, também não é suscetível de justificar que a EHCC se prive automaticamente do seu poder de apreciação no âmbito da renovação do contrato de um agente contratual. Além disso, há que observar que o artigo 6.° da Decisão C(2011)1264 da Comissão, de 2 de março de 2011, relativa às disposições gerais de execução do artigo 79.°, n.° 2, do ROA, que regula as condições de emprego dos agentes contratuais contratados pela Comissão nos termos dos artigos 3.°‑A e 3.°‑B do ROA, e que foi adotada antes das DGE, já não prevê uma condição de duração mínima do contrato inicial e da sua primeira renovação para obter uma segunda renovação.
60. Por último, na contestação, a ACER alega ainda que a «Agência previu, internamente, a possibilidade de recorrer a uma forma de tratamento excecional», mas que, no caso em apreço, «[as] avaliações [da recorrente] para os anos de 2011 e de 2012 não forneceram elementos de prova suficientes de desempenhos excecionais que permitissem justificar qualquer derrogação ao regulamento aplicável».
61. Ora, tal argumento não é suscetível de responder à exceção de ilegalidade invocada, na medida em que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE não prevê nenhuma exceção à condição que exige uma duração acumulada de cinco anos do contrato inicial e da sua primeira renovação.
62. Em qualquer caso, resulta dos documentos dos autos e, designadamente, da decisão de não renovação que a ACER recusou renovar o contrato da recorrente unicamente por, no caso em apreço, não se verificar a condição, imposta pelo artigo 6.°, n.° 2, das DGE, de ter beneficiado de um contrato inicial e de uma primeira renovação de uma duração acumulada de pelo menos cinco anos.
63. Ora, segundo jurisprudência constante, embora, no sistema das vias de recurso previsto nos artigos 90.° e 91.° do Estatuto, a Administração possa ser levada a alterar, quando indefere expressamente a reclamação, os fundamentos com base nos quais adotou o ato impugnado, tal alteração não pode intervir após a interposição no Tribunal do recurso do ato impugnado. Além disso, a Administração não está autorizada, no decurso da instância, a substituir uma fundamentação inicial errada por uma fundamentação completamente nova (acórdão Allen/Comissão, F‑23/10, EU:F:2011:162, n.° 98).
64. A justificação da decisão de não renovação baseada nos desempenhos da recorrente, apresentada pela primeira vez no decurso da instância, não pode, assim, ser tomada em consideração pelo Tribunal no âmbito da sua fiscalização da legalidade da decisão de não renovação.
65. A título exaustivo, o Tribunal observa que esta justificação está manifestamente em contradição com os documentos dos autos, dos quais resulta que a Agência, em várias ocasiões, manifestou a sua vontade de manter a relação de emprego que a ligava à recorrente.
66. Tendo em conta as considerações precedentes e à luz, em especial, da jurisprudência referida nos n. os  53 a 56 do presente acórdão, há que julgar procedente a exceção de ilegalidade do artigo 6.°, n.° 2, das DGE e anular a decisão de não renovação, sem que seja necessário pronunciar‑se sobre as duas novas acusações suscitadas na audiência pelo advogado da recorrente.
Quanto aos pedidos de indemnização
Argumentos das partes
67. A recorrente considera ter sofrido um prejuízo moral significativo que não será reparado pela anulação da decisão de não reno vação, devido ao atraso da ACER na adoção e na notificação da decisão de não renovação em violação do artigo 2.° da Decisão n.° 2013/11, que prevê, para este efeito, um prazo de três meses antes do termo do contrato em vigor.
68. A recorrente alega que a decisão de não renovação apenas lhe foi notificada em 20 de dezembro de 2013, ou seja, alguns dias antes do termo do seu contrato em 31 de dezembro de 2013, quando, desde o mês de outubro, lhe tinha sido constantemente garantido que iria ser encontrada uma solução e que o seu contrato seria renovado. A insegurança e a pressão psicológica resultantes deste atraso foram de tal ordem que a recorrente estava disposta a aceitar a proposta de 19 de dezembro de 2013 que sabia ser ilegal e contrária aos seus interesses a longo prazo. O atraso na renovação do seu contrato multiplicou, assim, os efeitos negativos da decisão de não renovação. No seguimento da notificação desta decisão, a recorrente desenvolveu, aliás, uma reação de stress
agudo, diagnosticada em 23 de dezembro de 2013.
69. A recorrente pede ao Tribunal que fixe ex æquo et bono
o montante da indemnização do prejuízo moral que sofreu. De acordo com a recorrente, um montante de 10 000 euros é adequado.
70. A ACER admite que a Decisão n.° 2013/11 não foi respeitada no caso em apreço, mas pede que os pedidos de indemnização sejam julgados improcedentes. Em primeiro ligar, a recorrente não apresentou nenhum elemento de prova em apoio da alegação relativa ao seu estado de saúde e, em qualquer caso, o nexo de causalidade entre o atraso na adoção da decisão de não renovação e a deterioração do estado de saúde da recorrente não foi demonstrado.
71. Em segundo lugar, a ACER alega que a renovação do contrato não é automática e que a recorrente sabia, desde a celebração da primeira adenda em 2011, que o seu contrato não podia ser renovado uma segunda vez por não respeitar a condição imposta pelo artigo 6.°, n.° 2, das DGE. A Agência chamou a sua atenção para as dificuldades jurídicas ligadas à renovação do seu contrato.
72. Em terceiro lugar, ao procurar, durante o período de outubro a dezembro de 2013, uma solução juridicamente aceitável para conservar o emprego da recorrente, a ACER respeitou o seu dever de diligência, fazendo prova de atenção e de compreensão a seu respeito.
73. A título subsidiário, a ACER considera que a indemnização devia ser reduzida tendo em conta o facto de a recorrente apenas ter estado no desemprego três meses até se juntar aos serviços do Conselho da União Europeia numa posição, no mínimo, equivalente à que tinha na ACER. Além disso, tendo recebido várias propostas de outras instituições europeias durante os seus últimos meses de atividade na Agência, a recorrente tinha tido a possibilidade de reduzir, ou mesmo eliminar, as consequências negativas do fim da sua relação contratual com a ACER.
Apreciação do Tribunal Geral
74. Nos termos do artigo 2.°, terceiro parágrafo, da Decisão n.° 2013/11, no caso de um agente que exerce as suas funções nos termos de um contrato por tempo determinado durante um período superior a um ano e inferior a três anos, a decisão de renovar ou não o contrato deve ser tomada e notificada o mais tardar três meses antes do fim do referido contrato.
75. Ora, é facto assente, no caso em apreço, que a decisão de não renovação foi notificada à recorrente em 20 de dezembro de 2013, ou seja, apenas onze dias antes do termo do seu contrato, previsto em 31 de dezembro de 2013, e, portanto, em clara violação do artigo 2.°, terceiro parágrafo, da Decisão n.° 2013/11.
76. Além disso, embora seja verdade que a Decisão n.° 2013/11 foi adotada em 28 de maio de 2013, não o é menos que o artigo 6.°, n.° 2, das DGE, no qual a EHCC se baseou para justificar a decisão de não renovação, estava em vigor desde 1 de junho de 2011. A ACER, a quem a recorrente tinha alertado mais de nove meses antes do termo do seu contrato, dispunha, portanto, do tempo necessário para procurar uma solução para prolongar o contrato da recorrente sem estar obrigada a exceder o prazo previsto para tomar a sua decisão.
77. Há, assim, que concluir que a ACER cometeu uma falta suscetível de conferir direito a indemnização.
78. Além disso, ao contrário do que defende a ACER, a recorrente demonstrou de forma juridicamente bastante a existência de um dano moral relativo à incerteza da sua vida profissional durante os últimos meses de execução do seu contrato, devido à falta de decisão quanto ao futuro da sua relação laboral com a ACER bem como a existência de um nexo de causalidade entre o atraso na adoção da decisão de não renovação e o referido dano moral.
79. Além disso, a procura de emprego levada a cabo pela recorrente e o facto de ter recebido e rejeitado várias propostas de emprego durante os seus últimos meses de atividade na Agência tendem a corroborar o facto de que as suas prestações profissionais eram de um bom nível e, ainda mais, a ilustrar assim também a situação de incerteza em que a ACER a colocou.
80. Por último, a recorrente demonstrou que a anulação da decisão de não renovação não era suficiente para reparar o prejuízo moral sofrido, tendo em conta, designadamente, o não respeito pela ACER do artigo 2.°, terceiro parágrafo, da Decisão n.° 2013/11.
81. Por conseguinte, sem prejuízo das medidas que a ACER terá de tomar no seguimento da anulação da decisão de não renovação, há que dar provimento aos pedidos de indemnização e condenar a ACER no pagamento à recorrente de uma indemnização de um montante, avaliado ex æquo et bono,
de 7 000 euros.
Quanto às despesas
82. Nos termos do artigo 101.° do Regulamento de Processo, sem prejuízo de outras disposições do capítulo VIII do título II do referido regulamento, a parte vencida suporta as suas próprias despesas e é condenada nas despesas da outra parte se tal tiver sido requerido. Ao abrigo do artigo 102.°, n.° 1, do mesmo regulamento, o Tribunal pode decidir, quando razões de equidade o exijam, que uma parte vencida suporte as suas próprias despesas, mas que seja condenada apenas parcialmente nas despesas efetuadas pela outra parte, ou mesmo que não deve ser condenada a suportar tais despesas.
83. Resulta dos fundamentos enunciados no presente acórdão que a ACER é a parte vencida. Além disso, a recorrente, nos seus pedidos, requereu expressamente que a ACER fosse condenada nas despesas. As circunstâncias do caso concreto não justificam a aplicação das disposições do artigo 102.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, pelo que a ACER deve suportar as suas próprias despesas e é condenada a suportar as despesas efetuadas pela recorrente.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Terceira Secção),
decide:
1) A decisão de 20 de dezembro de 2013, através da qual o diretor da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia recusou renovar o contrato de DP, é anulada.
2) A Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia é condenada a pagar a DP o montante de 7 000 euros.
3) A Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia suporta as suas próprias despesas e é condenada a suportar as despesas efetuadas por DP.