62023CC0460
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 7. november 2024 (
1
)
Sag C-460/23 [Kinsa] (
i
)
OB
Straffesag
procesdeltager:
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale di Bologna (retten i Bologna, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – indvandringspolitik – direktiv 2002/90/EF – kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område – artikel 1, stk. 1, litra a) – definition af generel lovovertrædelse – gyldighed – artikel 1, stk. 2 – fakultativ bestemmelse, der fritager hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af humanitære grunde for strafferetligt ansvar – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 49 – legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf – handling, hvorved en mor, der er tredjelandsstatsborger, medvirker til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af to mindreårige børn, der er medlemmer af hendes familie, ved brug af falske identitetsdokumenter«
I. Indledning
1.
Spørgsmålet om, hvorvidt en handling, hvorved en person som udtryk for medfølelse, altruisme eller solidaritet, i humanitært øjemed eller af familiemæssige årsager hjælper en tredjelandsstatsborger med at indrejse ulovligt på en medlemsstats område, er strafbar i henhold til EU-retten, er blevet diskuteret intenst ikke blot i civilsamfundet, men også i de europæiske og internationale institutioner siden vedtagelsen af Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (
2
). Den foreliggende præjudicielle forelæggelse afspejler de mange betænkeligheder, der er kommet til udtryk i denne forbindelse.
2.
Denne forelæggelse er blevet indgivet, efter at de italienske retslige myndigheder har anlagt straffesag mod en congolesisk statsborger, som har medvirket til ulovlig indrejse på det nationale område af to familiemedlemmer – hendes datter og hendes niece – der begge er mindreårige, ved brug af falske pas. Kvinden er nu tiltalt for to lovovertrædelser i form af hjælp til ulovlig indrejse på italiensk område og besiddelse af falske identitetsdokumenter som omhandlet i den italienske lovgivning. Selv om der er tale om en praksis, som medlemsstaternes told- og politimyndigheder har vænnet sig til, er Tribunale di Bologna (retten i Bologna, Italien) i den foreliggende sag i tvivl om, hvorvidt den pågældende mor og i almindelighed enhver, der handler uegennyttigt, kan ifalde strafferetligt ansvar, og hvilken sanktion disse kan pålægges i henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 og bestemmelsen i den nationale gennemførelseslovgivning (
3
).
3.
Med det første præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret udtrykt tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 og navnlig om denne bestemmelses forenelighed med proportionalitetsprincippet, der er fastsat i artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (
4
). Den forelæggende ret er af den opfattelse, at en sådan kriminalisering, som kræver, at medlemsstaterne gør det strafbart at yde hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, uanset om dette sker i berigelsesøjemed, og uden at der foreligger en obligatorisk bestemmelse om udtrykkelig fritagelse for strafforfølgning af personer, hvis adfærd består i at lette udøvelsen af den berørte persons ret til livet og til fysisk integritet, asylret eller ret til respekt for familieliv, ikke er rimelig og ikke sikrer overholdelsen af såvel gerningsmandens som denne persons grundlæggende rettigheder.
4.
Med det andet præjudicielle spørgsmål har den forelæggende ret udtrykt en lignende tvivl med hensyn til gennemførelsen af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 i den italienske retsorden. Det ønskes nærmere bestemt oplyst, om den sanktion, som tiltalte kan blive pålagt, i en situation som den i hovedsagen omhandlede er tilpasset grovheden af den overtrædelse, som hun har begået, og om sanktionen overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for gennemførelsen af de formål, som den nationale lovgiver forfølger, idet princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf skal overholdes (
5
).
5.
I dette forslag til afgørelse vil jeg indledningsvis forklare, at definitionen i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 af overtrædelsen hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område ikke indeholder noget, der understøtter Europa-Kommissionens antagelse om, at den hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, som ydes af en forælder på grund af dennes familiemæssige forpligtelser eller familiemæssige solidaritet, ikke bør anses for at være omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
6.
I den følgende del af min analyse vil jeg forklare, hvorfor der efter min opfattelse ikke foreligger noget, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, henset til legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1 og 3.
7.
Hvad endelig angår den omhandlede nationale lovgivning vil jeg forklare, at det tilkommer den forelæggende ret at foretage en konkret undersøgelse af denne lovgivnings proportionalitet, bl.a. henset til muligheden for at fritage personer, for hvem det er fastslået, at de har handlet uegennyttigt, for at yde humanitær bistand eller som følge af familiemæssig tilknytning, for strafferetligt ansvar eller at tilpasse den sanktionsordning, der finder anvendelse på dem.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
8.
Direktiv 2002/90 definerer lovovertrædelser i tilknytning til hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold, mens Rådets rammeafgørelse 2002/946 af 28. november 2002 om styrkelse af de strafferetlige rammer med henblik på bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold (
6
) fastsætter minimumsregler for arten af de sanktioner, der kan pålægges, juridiske personers ansvar og medlemsstaternes straffemyndighed.
1.
Direktiv 2002/90
9.
Direktiv 2002/90 blev vedtaget på grundlag af to bestemmelser. Den første bestemmelse er artikel 61, litra a), EF (nu artikel 67 TEUF og artikel 68 TEUF), hvorefter Rådet for Den Europæiske Union skulle vedtage ledsageforanstaltninger i direkte tilknytning til den frie bevægelighed for personer og vedrørende kontrol ved de ydre grænser og indvandring samt foranstaltninger med henblik på at forebygge og bekæmpe kriminalitet. Den anden bestemmelse er artikel 63, stk. 1, nr. 3), litra b), EF [nu artikel 79, stk. 2, litra c), TEUF], hvorefter der skulle vedtages foranstaltninger på området for ulovlig indvandring og ulovligt ophold.
10.
Første til fjerde betragtning til dette direktiv er affattet således:
»(1)
Et af Den Europæiske Unions mål er, at der gradvis indføres et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvilket bl.a. indebærer bekæmpelse af ulovlig indvandring.
(2)
Der bør derfor sættes ind for at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring, både hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand, og hjælp, der har til formål at opretholde netværk, der udnytter mennesker.
(3)
Med henblik herpå er det vigtigt at foretage en indbyrdes tilnærmelse af eksisterende lovgivning; der bør navnlig fastlægges dels en præcis definition af den pågældende lovovertrædelse og undtagelserne derfra, som er emnet for dette direktiv, dels minimumsregler for sanktioner […], som er emnet for […] rammeafgørelse [2002/946].
(4)
Dette direktiv har til formål at definere hjælp til ulovlig indvandring og derved sikre en mere effektiv gennemførelse af rammeafgørelse [2002/946].«
11.
Det nævnte direktivs artikel 1 med overskriften »Generelle lovovertrædelser« fastsætter:
»1.   Hver medlemsstat fastsætter passende sanktioner:
a)
over for enhver, der forsætligt hjælper en person, der ikke er statsborger i en medlemsstat, med at indrejse til […] en medlemsstats område og derved overtræde den pågældende stats lovgivning vedrørende udlændinges indrejse […]
[…]
2.   Enhver medlemsstat kan beslutte ikke at iværksætte sanktioner med hensyn til den i stk. 1, litra a), definerede adfærd ved at anvende sin nationale lovgivning og praksis, hvis formålet er at yde den pågældende person humanitær bistand.«
12.
Samme direktivs artikel 3 med overskriften »Sanktioner« bestemmer:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i artikel 1 og 2 omhandlede lovovertrædelser undergives sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning.«
2.
Rammeafgørelse 2002/946
13.
Rammeafgørelse 2002/946 er baseret på artikel 29 EU (nu artikel 67 TEUF), artikel 31, litra e), EU (nu artikel 83, stk. 1, TEUF) og artikel 34, stk. 2, litra b), EU.
14.
Denne rammeafgørelses artikel 1 med overskriften »Sanktioner« fastsætter:
»1.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de lovovertrædelser, der defineres i artikel 1 og 2 i direktiv [2002/90], kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen, har afskrækkende virkning og kan medføre udlevering.
[…]
3.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv [2002/90], […] hvis de er begået i berigelsesøjemed, kan medføre frihedsstraf med en strafferamme på mindst otte år, når de er begået under en af følgende omstændigheder:
–
den strafbare handling er begået som en aktivitet udført af en kriminel organisation som defineret i fælles aktion 98/733/RIA [ (
7
)]
–
den strafbare handling blev begået på en sådan måde, at de personer, der er ofre for den strafbare handling, var udsat for livsfare.
[…]«
15.
Den nævnte rammeafgørelses artikel 6 med overskriften »International flygtningeret« bestemmer:
»Anvendelsen af denne rammeafgørelse berører ikke den beskyttelse, som indrømmes flygtninge og asylansøgere i overensstemmelse med international flygtningeret eller andre internationale instrumenter vedrørende menneskerettighederne og navnlig medlemsstaternes overholdelse af deres internationale forpligtelser i henhold til artikel 31 og 33 i konventionen […] om flygtninges retsstilling[, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
8
)].«
B. Italiensk ret
1.
Lovdekret nr. 286/1998
16.
Artikel 12, stk. 1 og 2, i decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (lovdekret nr. 286 – konsoliderede bestemmelser om indvandring og betingelser, som udlændinge skal opfylde) (
9
) af 25. juli 1998 bestemmer:
»1.   Medmindre forholdet udgør en alvorligere lovovertrædelse, ifalder enhver, som i strid med de konsoliderede bestemmelser fremmer, leder, tilrettelægger, finansierer eller foretager transport af udlændinge til Italien eller begår andre handlinger med henblik på at muliggøre deres ulovlige indrejse til Italien eller til en anden medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere eller ikke har permanent opholdstilladelse, en fængselsstraf på to til seks år og en bøde på 15000 EUR for hver person.
2.   Uden at dette berører bestemmelserne i artikel 54 i codice penale [(straffeloven)], udgør aktiviteter bestående i redning og humanitær bistand, som i Italien ydes nødlidende udlændinge, der uanset grund befinder sig på det nationale territorium, ikke en lovovertrædelse.«
2.
Straffeloven
17.
Straffelovens artikel 54 med overskriften »Nødret« fastsætter i stk. 1:
»En person, der har været nødsaget til at begå en handling for at redde sig selv eller andre fra en aktuel fare for alvorlig personskade, som vedkommende ikke frivilligt har fremkaldt, og som ikke kunne undgås på anden måde, kan ikke straffes, forudsat at handlingen står i rimeligt forhold til faren.«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
18.
Tiltalte, der er congolesisk statsborger, mødte den 27. august 2019 op ved lufthavnsgrænsen i Bologna (Italien) efter at være ankommet med et fly fra Casablanca (Marokko) forsynet med et falsk senegalesisk pas. Hun var ledsaget af sin datter og sin niece på henholdsvis 8 og 13 år, for hvem hun ligeledes fremviste falske identitetsdokumenter.
19.
Den 28. august 2019 blev tiltalte anholdt, og de to børn blev ved afgørelse fra Tribunale per i minorenni (domstol i sager om mindreårige, Italien) anbragt i et familiehjem. De italienske retslige myndigheder anlagde en straffesag mod hende, hvori de rejste tiltalte for to lovovertrædelser i form af hjælp til ulovlig indrejse på det nationale område og besiddelse af falske identitetsdokumenter som omhandlet i den italienske lovgivning. I et retsmøde til stadfæstelse af anholdelsen, der blev afholdt af Giudice per le Indagini Preliminari (forundersøgelsesdommer, Italien) ved Tribunale di Bologna (retten i Bologna) den 29. august 2019, erklærede tiltalte, at hun var flygtet fra Den Demokratiske Republik Congo for at undgå de dødstrusler, som hendes partner havde rettet mod hende efter ophøret af deres parforhold, og at hun desuden frygtede for de to pigers fysiske integritet. Denne dommer stadfæstede anholdelsen af tiltalte, men forkastede en anmodning fra Pubblico Ministero (anklagemyndigheden, Italien) om, at hun blev varetægtsfængslet.
20.
Den 9. oktober 2019 indgav tiltalte en ansøgning om international beskyttelse, som ifølge de oplysninger, der blev fremlagt i retsmødet for Domstolen den 18. juni 2024, endnu ikke er færdigbehandlet.
21.
Den retsmedicinske undersøgelse, der blev foretaget på foranledning af Tribunale per i minorenni (domstol i sager om mindreårige), gjorde det muligt at fastslå slægtskabsforholdet mellem tiltalte og et af børnene, hvorefter hun generhvervede forældremyndigheden over dette barn. Det har derimod ikke været muligt at foretage en tilsvarende undersøgelse af det andet barn, eftersom hun den 10. september 2019 på eget initiativ forlod det hjem, hvor hun var blevet anbragt, og da det ikke er lykkedes at lokalisere hende. Den forelæggende ret har præciseret, at det fremgår af en rapport fra de sociale myndigheder vedrørende samtalerne med de mindreårige, at det andet barn faktisk er tiltaltes niece, som hun været værge for efter morens død.
22.
Tiltaltes forsvarer anmodede i retsmødet den 29. maj 2023 om, at Domstolen forelægges en anmodning om præjudiciel afgørelse. Da Tribunale di Bologna (retten i Bologna) er i tvivl om, hvorvidt det er lovligt at kriminalisere hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område som omhandlet i EU-retten i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 og i italiensk ret i artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er chartret, og navnlig proportionalitetsprincippet i artikel 52, stk. 1, sammenholdt med retten til personlig frihed og ejendomsretten, som sikres i henholdsvis artikel 6 og 17, med retten til livet og retten til fysisk integritet, som sikres i henholdsvis artikel 2 og 3, med asylretten, som sikres i artikel 18, og med retten til respekt for familieliv, som sikres i artikel 7, til hinder for bestemmelserne i direktiv [2002/90] og rammeafgørelse [2002/946] (begge gennemført i den italienske retsorden ved bestemmelserne i [lovdekret nr. 286/1998]), hvad angår den del, hvor de pålægger medlemsstaterne at fastsætte sanktioner af strafferetlig karakter over for enhver, der forsætligt yder hjælp til eller begår handlinger med henblik på at muliggøre indrejse af udlændinge med ulovligt ophold til EU, selv hvis denne adfærd ikke udvises med den hensigt at opnå en fortjeneste, uden at de samtidigt fastsætter, at medlemsstaterne har pligt til at udelukke strafforfølgning for adfærd i form af hjælp til ulovlig indrejse, hvis formålet er at yde udlændingene humanitær bistand?
2)
Er chartret, og navnlig proportionalitetsprincippet i artikel 52, stk. 1, sammenholdt med retten til personlig frihed og ejendomsretten, som sikres i henholdsvis artikel 6 og 17, med retten til livet og retten til fysisk integritet, som sikres i henholdsvis artikel 2 og 3, med asylretten, som sikres i artikel 18, og med retten til respekt for familieliv, som sikres i artikel 7, til hinder for bestemmelserne om tiltale i artikel 12 i [lovdekret nr. 286/1998], hvad angår den del, hvor de sanktionerer adfærden udvist af enhver, der begår handlinger med henblik på at muliggøre indrejse af en udlænding til Italien, selv hvis denne adfærd ikke udvises med den hensigt at opnå en fortjeneste, uden at de samtidigt udelukker strafforfølgning for adfærd i form af hjælp til ulovlig indrejse, hvis formålet er at yde udlændingen humanitær bistand?«
23.
Anklagemyndigheden, den italienske og den ungarske regering samt Rådet og Kommissionen har afgivet mundtlige og skriftlige indlæg i retsmødet den 18. juni 2024.
IV. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
24.
Det bør indledningsvis fremhæves, at den forelæggende ret i sin analyse har fokuseret på kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, som ydes i humanitært øjemed, og som udtrykkeligt er nævnt i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2002/90.
25.
Det skal for det første præciseres, at de vendinger, der er valgt i denne artikel, hvorefter en medlemsstat »kan beslutte ikke at iværksætte sanktioner«, hvis hjælpen ydes i humanitært øjemed, er præget af tvetydighed med hensyn til deres betydning og omfang (
10
). Inden for rammerne af dette forslag til afgørelse skal disse vendinger efter min opfattelse fortolkes således, at medlemsstaterne i medfør af den nævnte artikel kan fastsætte en grund til fritagelse for strafferetligt ansvar. Henset til den terminologi, som EU-lovgiver har anvendt, synes denne nemlig at have haft til hensigt at drage en parallel mellem princippet om kriminalisering af den handling, hvorved en person yder hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område som omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1 (»Hver medlemsstat fastsætter passende sanktioner«), og muligheden for at fritage denne person for strafferetligt ansvar, når handlingen har et humanitært formål som omhandlet i det nævnte direktivs artikel 1, stk. 2 (»Enhver medlemsstat kan beslutte ikke at iværksætte sanktioner«).
26.
For det andet kræver de spørgsmål, der er forelagt i denne sag, efter min opfattelse ikke, at der tages stilling til, om en adfærd som den omhandlede kan kvalificeres som »humanitær bistand« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2002/90. Der er nemlig tale om en mere overordnet diskussion, som først og fremmest vedrører kriminaliseringen eller snarere den omstændighed, at dette direktiv ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om fritagelse af personer, der yder hjælp uden gevinst for øje, for strafferetligt ansvar. Den i hovedsagen omtvistede hjælp er således blevet ydet af en mor til hendes datter og til hendes niece og kan derfor ses på baggrund af, at der foreligger en familiemæssig forpligtelse og/eller solidaritet, således som Kommissionen har anført i sit indlæg.
27.
En sammenlignende undersøgelse af folkeretten og EU-retten viser imidlertid, at i en situation, hvor det er fastslået, at hjælpen alene er ydet af hensyn til slægtninge og navnlig af hensyn til børn, har visse medlemsstater tilkendegivet, at der i sagens natur er tale om en humanitær handling, mens andre anser den for at være omfattet af familiemæssig immunitet.
28.
Henset til disse forhold vil jeg derfor i dette forslag til afgørelse henvise mere bredt til handlinger, som foretages af personer, der uegennyttigt, som udtryk for medfølelse, altruisme eller solidaritet, af humanitære grunde eller som følge af familiemæssig tilknytning yder hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område.
B. Det første præjudicielle spørgsmål
29.
Med det første spørgsmål har den forelæggende ret nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 er ugyldig, fordi denne bestemmelse strider mod proportionalitetsprincippet, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1.
30.
Før det undersøges, om kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område er forholdsmæssig, er det nødvendigt at fastlægge dens omfang. Kommissionen har nemlig anført i sit indlæg, at denne kriminalisering ikke omfatter en adfærd som den i omhandlede, hvor en mor, der er tredjelandsstatsborger, hjælper mindreårige, som hun er ansvarlig for, med at indrejse ulovligt på en medlemsstats område.
1.
Omfanget af kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område [artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90]
31.
Direktiv 2002/90 kriminaliserer i artikel 1, stk. 1, litra a), hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område ved at definere såvel de objektive som de subjektive aspekter af denne overtrædelse og overlader det til medlemsstaterne at vælge den mest passende sanktion (
11
). Selv om medvirken til at begå en overtrædelse principielt er strafbar i henhold til de principper, der ligger til grund for teorien om medvirken, har EU-lovgiver her ønsket at frigøre sig fra disse principper ved at gøre hjælp til ulovlig indrejse til en selvstændig overtrædelse.
32.
Det fremgår for det første af overskriften til dette direktivs artikel 1 (»Generelle lovovertrædelser«) og af den terminologi, som EU-lovgiver har anvendt, at formålet med denne artikel er at fastlægge den generelle ramme for overtrædelsen hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område. Ifølge tredje betragtning til det nævnte direktiv har lovgiver nemlig til hensigt at foretage en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes straffelovgivninger. Denne kriminalisering henhører i dette tilfælde under delt strafferetlig kompetence mellem EU-lovgiver og den nationale lovgiver, idet sidstnævnte er forpligtet til at gennemføre den nævnte kriminalisering i sin retsorden.
33.
Jeg må imidlertid konstatere, at definitionen af denne overtrædelse ikke indeholder noget, der understøtter Kommissionens antagelse. Direktiv 2002/90 definerer den forbudte adfærd på abstrakt vis ved ikke at udelukke nogen af de former, som hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område kan antage, eller nogen af de personer, der kan yde denne hjælp, idet disse personer således behandles fuldstændig ens.
34.
Det objektive aspekt af overtrædelsen hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område er til stede i forhold til »enhver«, der »hjælper« en tredjelandsstatsborger med at indrejse ulovligt til en medlemsstats område, uanset om der er tale om en indre grænse eller en ydre grænse i Schengenområdet (
12
). De sidstnævnte begreber indgår i en terminologi, der anvendes hyppigt i national ret ved definitionen af en generel overtrædelse (
13
).
35.
Begrebet »hjælp« omfatter enhver form for hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område samt finansiering af transportmidlet i snæver forstand, afvikling af denne transport, fremstilling eller levering af forfalskede dokumenter, arrangering af proformaægteskaber eller alle andre metoder, der kan lette denne ulovlige indrejse (
14
).
36.
Ved at pålægge sanktioner for hjælp, der ydes af »enhver«, tager EU-lovgiver desuden hensyn til de mange forskellige profiler, som personer, der kan være involveret, har, således at alle, der handler på egen hånd og spontant eller i forbindelse med en organiseret eller kollektiv aktion (navnlig smuglernetværk eller medlemmer heraf som f.eks. smuglere, ledere, hververe eller chauffører, kaptajner, budbringere, udkigsmænd, pasforfalskere, leverandører, korrupte embedsmænd eller tjenesteydere) kan straffes (
15
).
37.
Med hensyn til det subjektive eller psykiske aspekt af denne generelle overtrædelse sondrer EU-lovgiver mellem det forsætlige aspekt, der er en af overtrædelsens bestanddele, og målet for den begåede overtrædelse.
38.
Hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område er således strafbar uafhængigt af gerningsmandens bevæggrunde. Der foreligger imidlertid kun en overtrædelse, hvis den skyldes en forsætlig handling. Der er ikke tale om en person, som ved ligegyldighed, uforsigtighed eller uagtsomhed (dolus eventualis) yder hjælp til ulovlig grænsepassage, men en person, der handler »forsætligt«, dvs. er bevidst om, at det er ulovligt at føre den berørte person over grænsen, men alligevel er villig og rede til at begå den retsstridige handling (dolus generalis) (
16
).
39.
Der stilles derimod intet krav om dolus specialis. EU-lovgiver har nemlig afvist at lade bekæmpelsen af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område afhænge af, om der foreligger en berigelseshensigt, hvilket navnlig skyldes vanskeligheder med at bevise, om der er opnået en materiel fordel (
17
), og har foretrukket at gøre dette til en skærpende omstændighed som omhandlet i artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/946. Denne overtrædelse adskiller sig derfor fra hjælp til ulovligt ophold på en medlemsstats område som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 2002/90, som kræver dolus specialis, nemlig at der foreligger et berigelsesformål.
40.
Det fremgår af denne sproglige vurdering af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, at hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område er defineret objektivt, men at den hensigt, der ligger til grund herfor, ikke er nævnt udtrykkeligt i definitionen af denne strafbare handling. Jeg må heraf konkludere, at alle handlinger, hvorved en person på et oplyst grundlag, velovervejet og forsætligt yder hjælp til ulovlig passage af en medlemsstats grænse, uafhængigt af denne persons bevæggrunde, og uden at denne bestemmelse indeholder noget, der kan begrænse dens rækkevidde, er omfattet af den nævnte bestemmelses anvendelsesområde.
41.
Det følger heraf, at en handling som den i hovedsagen omhandlede, hvorved en tredjelandsstatsborger ved brug af falske identitetsdokumenter forsætligt medvirker til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af to mindreårige, der er i hendes varetægt, udgør en lovovertrædelse som omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra a), eftersom de objektive og subjektive aspekter af denne overtrædelse er til stede.
42.
For det andet bekræftes denne fortolkning af formålet med direktiv 2002/90.
43.
Selv om dette direktiv og rammeafgørelse 2002/946, der supplerer direktivet, betegnes som en »smuglerpakke« (»Facilitators package«) (
18
), har de pågældende foranstaltninger således ikke kun til formål at bekæmpe netværk for ulovlig indvandring. Det fremgår meget klart af ordlyden af anden betragtning til begge disse retsakter, at EU-lovgiver havde til hensigt at forfølge to mål, nemlig at »[sætte] ind for at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring, både hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand, og hjælp, der har til formål at opretholde netværk, der udnytter mennesker« (
19
). Målsætningerne for direktiv 2002/90 er derfor langt mere vidtrækkende end dem, der er fastsat i protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, som Den Europæiske Union har tilsluttet sig (
20
).
44.
EU-lovgivers første mål er således at bekæmpe hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand ved i generelle vendinger at kriminalisere denne hjælp i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 og at overlade det til medlemsstaterne at fastsætte sanktioner, som skal være »passende«, over for personer, der uafhængigt af deres egentlige bevæggrunde har handlet på et oplyst grundlag.
45.
Det andet mål er at styrke bekæmpelsen af hjælp til ulovlig grænsepassage, når denne ydes i berigelsesøjemed, og dermed at supplere instrumenterne til bekæmpelse af ulovlig beskæftigelse, menneskehandel og seksuel udnyttelse af børn (
21
). Disse mål kommer specifikt til udtryk i artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/946, hvori der indføres skærpende omstændigheder for den lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, og pålægges straffe, hvis art og strenghed er fastsat af EU-lovgiver (
22
).
46.
Disse to mål – det ene generelt og det andet specifikt – understøtter fortolkningen om, at EU-lovgivers hensigt med artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 rent faktisk var at definere en generel lovovertrædelse, som omfatter alle handlinger, der har til formål at lette ulovlig indrejse på en medlemsstats område, bl.a. når disse handlinger begås uegennyttigt, som udtryk for altruisme, medfølelse eller solidaritet, af humanitære grunde eller som følge af familiemæssig tilknytning. Såfremt en handling, hvorved en forælder, der er tredjelandsstatsborger, medvirker til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af mindreårige børn, der er i vedkommendes varetægt, ved brug af falske identitetsdokumenter, udelukkes fra denne bestemmelses anvendelsesområde, vil dette være i klar modstrid med de nævnte mål og bl.a. aflede de offentlige myndigheders opmærksomhed fra mistænkelig adfærd, der kan skade disse børns interesser.
47.
Domstolen bekræftede omfanget af denne kriminalisering i dom af 10. april 2012, Vo (
23
). Domstolen fastslog nemlig, at »ikke alene er EU-retten ikke til hinder for, at en medlemsstat strafforfølger personer, der forsætligt bistår en tredjelandsstatsborger med i strid med gældende regler at rejse ind på denne medlemsstats område, men den pålægger udtrykkeligt den berørte medlemsstat at indlede strafforfølgning« og »at fastsætte og iværksætte sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, over for personer, der begår de i rammeafgørelse [2002/946] og direktiv 2002/90 omhandlede overtrædelser, herunder menneskesmugling« (
24
).
48.
For det tredje bekræftes denne fortolkning endelig af de forarbejder, der førte til vedtagelsen af direktiv 2002/90.
49.
Artikel 4 i det direktivforslag, som Den Franske Republik udarbejdede (
25
), tillod »medlemsstater, der finder det hensigtsmæssigt, at undlade at anlægge straffesag for de i artikel 1 og 2 omhandlede strafbare handlinger, hvis de implicerede personer kan godtgøre, at de har familiemæssig tilknytning til den pågældende udlænding (ægtefælle, forældre, børn, søskende og disses ægtefæller)« (
26
), men denne undtagelse udgik fra den endelige udgave af direktiv 2002/90. Hertil kommer, at selv om Parlamentet i forbindelse med sine ændringsforslag havde foreslået, at kriteriet om økonomisk gevinst i den foregående artikel 27, stk. 1, i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen blev medtaget i definitionen af en strafbar handling (
27
), blev dette ændringsforslag ligeledes forkastet (
28
).
50.
Det er som følge heraf min opfattelse, at artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 skal fortolkes således, at en handling, hvorved en mor, der er tredjelandsstatsborger, forsætligt medvirker til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af to familiemedlemmer – hendes mindreårige datter og niece, der er i hendes varetægt – ved brug af falske identitetsdokumenter, udgør en lovovertrædelse.
51.
Jeg vil nu undersøge, om denne bestemmelse er gyldig, hvilket er kernen i det første præjudicielle spørgsmål.
2.
Vurdering af gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90
52.
Den forelæggende ret har nærmere bestemt anmodet Domstolen om at oplyse, om artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 er ugyldig, fordi denne bestemmelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet i chartrets artikel 52, stk. 1, ved at kræve, at medlemsstaterne gør det strafbart at yde hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, uanset om dette sker i berigelsesøjemed, og uden at der foreligger en obligatorisk bestemmelse om udtrykkelig fritagelse for strafforfølgning af personer, der handler uegennyttigt, af humanitære grunde eller som følge af familiemæssig tilknytning.
53.
Ifølge den forelæggende ret har EU-lovgiver ikke foretaget en rimelig afvejning af de foreliggende interesser ved ikke at fastsætte rammer for gennemførelsen af denne kriminalisering og ved at anvende en fakultativ bestemmelse om, at medlemsstaterne frit kan fritage handlinger begået i humanitært øjemed for strafferetligt ansvar. En sådan kriminalisering vil således udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i de grundlæggende rettigheder for både den, der yder hjælpen, og den, der modtager den, og navnlig i retten til livet (chartrets artikel 2), retten til respekt for menneskers integritet (chartrets artikel 3), retten til frihed (chartrets artikel 6), retten til respekt for familieliv (chartrets artikel 7), ejendomsretten (chartrets artikel 17) og asylretten (chartrets artikel 18).
54.
I forlængelse af den forelæggende rets kritik af den nævnte kriminaliserings alt for vidtrækkende karakter har anklagemyndigheden desuden foreholdt EU-lovgiver, at denne har tilsidesat det strafferetlige legalitetsprincip, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, i forbindelse med sine krav om nøjagtighed og forudsigelighed i straffeloven. Ifølge den forelæggende ret er den strafbare adfærd ikke klart defineret, eftersom det overlades til de enkelte medlemsstater at kriminalisere hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, som ydes i humanitært øjemed.
55.
Jeg vil i det følgende undersøge gyldigheden af den omtvistede bestemmelse ud fra disse synsvinkler i lyset af det grundlæggende legalitetsprincip og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er fastsat i chartrets artikel 49. Selv om den forelæggende ret har henvist til chartrets artikel 52, stk. 1, er det nemlig min opfattelse, at proportionalitetskontrollen, henset dels til formålet med artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, som vedrører en lovovertrædelse af strafferetlig karakter, der medfører en potentielt meget streng sanktion af samme art, dels til det i det væsentlige retshåndhævende formål med denne bestemmelse, først og fremmest skal foretages i forhold til chartrets artikel 49, stk. 3 (
29
).
a)
Gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 i forhold til det strafferetlige legalitetsprincip
56.
Den kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, er blevet debatteret meget i retslitteraturen og har været genstand for megen kritik, hvilket bl.a. viser spændingsforholdet mellem den indbyrdes tilnærmelse af reglerne i den materielle straffelovgivning inden for EU og den skønsmargen, som medlemsstaterne er blevet indrømmet (
30
). I tråd med de bemærkninger, som anklagemyndigheden har fremsat, hælder mange til den opfattelse, at EU-lovgiver ved at forpligte medlemsstaterne til at strafforfølge og straffe »enhver«, der »hjælper« med ulovlig indrejse på en medlemsstats område, har anvendt vage og upræcise begreber, som er uforenelige med de krav, der følger af det strafferetlige legalitetsprincip, eftersom de berørte personer ikke kan vide, i hvilket omfang deres handlinger medfører strafferetligt ansvar (
31
).
57.
En sådan kritik kan efter min opfattelse imidlertid ikke medføre, at den pågældende bestemmelse kendes ugyldig. Det er nemlig vigtigt at tage hensyn til kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne på dette område og til karakteren af den retsakt, hvis gyldighed Domstolen skal tage stilling til.
58.
Domstolen har i sin praksis ofte henvist til den betydning i såvel Unionens retsorden som i de nationale retsordener, som det strafferetlige legalitetsprincip, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1, har i sit krav om forudsigelighed og præcision samt kravet om, at gældende straffebestemmelser ikke må have tilbagevirkende kraft (
32
). Dette princip har samme betydning og omfang som det princip, der er sikret ved artikel 7, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
33
). Ifølge fast retspraksis er det nævnte princip et særligt udtryk for det generelle retssikkerhedsprincip og indebærer bl.a., at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, som de medfører (
34
). Det strafferetlige legalitetsprincip har dannet grundlag for fastsættelsen af reglerne om strafferetligt ansvar. For så vidt som det udgør et almindeligt EU-retligt princip og er en del af de forfatningsmæssige traditioner, der er fælles for medlemsstaterne, finder det ikke kun anvendelse på EU-institutionerne, men også på medlemsstaterne, når de gennemfører og anvender EU-retten (
35
).
59.
Artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, sammenholdt med dette direktivs artikel 3, hvori medlemsstaternes til at betragte hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område som en lovovertrædelse og pålægge sanktioner for denne, skal således respektere det strafferetlige legalitetsprincip.
60.
Det fremgår imidlertid af de drøftelser, der fandt sted i retsmødet, at dette princips betydning afhænger af, hvilke beføjelser EU-lovgiver er blevet tillagt, og af den tekst, hvori den pågældende kriminalisering indgår. Det nævnte princip er nemlig udtryk for en regel om, at den strafferetlige kompetence alene beror på loven. Det finder således forskellig anvendelse, alt efter om den materielle strafferetlige bestemmelse indgår i en retsakt, der kan fuldbyrdes umiddelbart, fordi den er vedtaget af EU-lovgiver på et område, hvor denne har enekompetence, eller om bestemmelsen indgår i et direktiv, der skal gennemføres i de nationale retsordener, fordi den er vedtaget på et område med delt kompetence.
61.
I det sidstnævnte tilfælde indgår det strafferetlige legalitetsprincip i et samarbejde mellem EU-lovgiver og den nationale lovgiver, som ikke har det samme mandat, eftersom de lovgiver på forskellige niveauer. EU-lovgiver fastsætter minimumsregler rettet mod medlemsstaterne, hvorefter den nationale lovgiver skal gennemføre dem og konkretisere dem i en national retsregel, som er den eneste, der kan danne grundlag for den enkeltes strafferetlige ansvar (
36
). Ifølge retslitteraturen er det derfor mere kompliceret at overholde de krav, der er knyttet til dette princip, i dette tilfælde, hvilket skyldes de to forskellige trin i kriminaliseringen af en adfærd eller en retsakt, nemlig et europæisk og et nationalt trin, som begrænser mulighederne for at anvende det nævnte princip som et middel til sikring af EU-lovgivningens lovlighed (
37
).
62.
Selv om Domstolen i dom af 3. juni 2008, Intertanko m.fl. (
38
), ikke afviste, at det strafferetlige legalitetsprincip finder anvendelse på direktiver, fastslog den ikke desto mindre, at de krav, der følger af dette princip, gælder for den nationale bestemmelse.
63.
I denne sag skulle Domstolen tage stilling til, om artikel 4 i direktiv 2005/35/EF (
39
) tilsidesætter det generelle retssikkerhedsprincip, i det omfang medlemsstaterne herved pålægges at sanktionere udtømning af forurenende stoffer, der begås af skibe som følge af »grov uagtsomhed«, uden at dette begreb defineres. Domstolen besvarede dette spørgsmål benægtende baseret på et tredelt ræsonnement.
64.
Domstolen konstaterede først, at dette begreb og navnlig begrebet »forsætligt«, svarer til »kriterierne for at ifalde ansvar, der kan finde anvendelse på et ubegrænset antal situationer, som ikke kan forudsiges, og ikke på præcise handlinger, der kan beskrives i en fællesskabsretlig eller national retsakt« (
40
). Domstolen bemærkede dernæst, at disse begreber er »fuldt integreret og anvendt i medlemsstaternes retssystemer« (
41
), og fastslog endelig, at et direktiv i overensstemmelse med artikel 249 EF (nu artikel 288 TEUF) skal gennemføres af medlemsstaterne i reglerne i deres respektive retsordener, og at selve definitionen af de overtrædelser og sanktioner, der er anført i dette direktiv, er dem, der følger af de regler, som er fastsat af medlemsstaterne (
42
).
65.
Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer. Domstolen har således flere gange fastslået, at et direktiv ikke i sig selv og uafhængigt af en national lov vedtaget af en medlemsstat til gennemførelse af direktivet kan danne grundlag for at fastlægge eller skærpe strafansvaret for dem, der overtræder direktivets bestemmelser (
43
).
66.
Dette ræsonnement kan efter min opfattelse overføres på den foreliggende sag.
67.
Overtrædelsen hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område har siden EF-traktatens vedtagelse ikke længere kun sin oprindelse i medlemsstaternes ret, men også i EU-retten, der sigter mod en indbyrdes tilnærmelse heraf.
68.
I retsmødet forklarede Rådet, at denne kriminalisering er resultatet af et kompromis mellem på den ene side behovet for at foretage en indbyrdes tilnærmelse af de eksisterende nationale lovgivninger for så vidt angår den »præcise definition« af denne overtrædelse og af de gældende strafferetlige sanktioner (tredje og fjerde betragtning til direktiv 2002/90) med henblik på at nå et fælles mål, nemlig gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og på den anden side behovet for at respektere medlemsstaternes nationale identitet og sanktionsbeføjelse (
44
). Rådet anførte som svar på et spørgsmål fra Domstolen, at den »præcise definition« af lovovertrædelsen, der er nævnt i tredje betragtning til det nævnte direktiv, i forbindelse med denne indbyrdes tilnærmelse skal forstås som en udtrykkelig og klar definition, der gør det muligt for medlemsstaterne at kende gerningsindholdet i overtrædelsen, samtidig med at de som følge af den generelle formulering får frihed til at integrere den pågældende kriminalisering i national ret i overensstemmelse med deres eget straffesystem (
45
).
69.
Som Domstolen for nylig har bemærket, er medlemsstaternes retssystemer på det strafferetlige område nemlig kendetegnet ved betydelige forskelle (
46
). Ifølge retslitteraturen udgør den indbyrdes tilnærmelse af reglerne i den materielle straffelovgivning således en form for juridisk integration, der gør det muligt at bevare en vis fleksibilitet i forhold til de eksisterende nationale lovgivninger, hvilket indebærer, at de tilpasses i forhold til de mål, som EU-lovgiver har fastsat (
47
).
70.
Artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, der som nævnt definerer en »generel lovovertrædelse«, indgår i denne sammenhæng.
71.
For det første er denne bestemmelses genstand eller formål ikke at præcisere den strafbare adfærd, idet de objektive og subjektive aspekter af denne overtrædelse kan foreligge i et ubegrænset antal situationer. I denne henseende har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, henset til EMRK’s artikel 7, fastslået, at det følger af princippet om loves generelle karakter, at de ikke altid kan formuleres præcist, og i denne sammenhæng anført, at det er en gængs lovgivningsmæssig teknik at anvende generelle kategorier frem for udtømmende lister. Den har i denne forbindelse fremhævet, at de mere eller mindre vage formuleringer, der optræder i mange love, har til formål at undgå alt for stive regler og gør det muligt at tilpasse disse love til skiftende forhold. Med hensyn til »grænsetilfælde« er disse ikke i sig selv tilstrækkelige til at gøre en bestemmelse uforenelig med EMRK’s artikel 7, for så vidt som denne bestemmelse i langt de fleste tilfælde vil være tilstrækkelig klar, da retten netop har til opgave at bortvejre enhver tilbageværende tvivl om fortolkningen af regler under hensyntagen til ændringer af almindelig praksis (
48
).
72.
For det andet kan artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 ikke i sig selv give anledning til et strafferetligt ansvar for personer, men skal gennemføres i de nationale retsordener for at skabe det retlige grundlag, der kræves i forbindelse med et sådant ansvar. Ifølge denne bestemmelse fastsættes sanktionsbeføjelsen derfor stadig i den lov, som medlemsstaterne vedtager, og som alene har til virkning at sikre dens gennemførelse (
49
). EU-lovgiver har således overladt det til medlemsstaterne at gennemføre den nævnte bestemmelse ved en national lovgivning, hvis bindende virkning er uomtvistelig, som er i overensstemmelse med EU-rettens generelle principper og de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartret, og som følgelig er forholdsmæssig og tilstrækkelig specifik, præcis og klar til at opfylde kravet om retssikkerhed (
50
). Det skal herved påpeges, at princippet om, at strafbare forhold og straffe skal have lovhjemmel, kræver, at borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf og en juridisk meddelelse kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar (
51
). Ifølge Domstolen forbyder dette princip ikke en gradvis klarlægning af reglerne om straffeansvar, ved at domstolene fortolker reglerne fra sag til sag, forudsat at resultatet med rimelighed kunne forudses på det tidspunkt, da overtrædelsen blev begået, navnlig henset til den på dette tidspunkt i retspraksis anlagte fortolkning af den pågældende lovbestemmelse (
52
).
73.
EU-lovgiver har desuden overladt det til medlemsstaterne – i overensstemmelse med deres egne retssystemer og navnlig ud fra deres kriterier for ifaldelse af strafansvar – at fastsætte, i hvilket omfang en person, henset til omstændighederne i den foreliggende sag, kan fritages for strafferetligt ansvar eller er berettiget til strafbortfald eller ‑nedsættelse. I dom af 30. april 2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (
53
), fastslog Domstolen således, at definitionen af formildende og skærpende omstændigheder og af sanktioner afspejler såvel de sociale realiteter som de juridiske traditioner, som ikke blot varierer mellem medlemsstaterne, men også over tid (
54
). Det påhviler ifølge artikel 1, stk. 2, i direktiv 2002/90 medlemsstaterne i henhold til deres nationale lovgivning og praksis at præcisere, om gerningsmanden til en handling med humanitært formål kan fritages for strafferetligt ansvar. Denne bestemmelse er i fuld overensstemmelse med denne udlægning og kan i øvrigt ikke fortolkes således, at den indeholder en udtømmende opregning af de situationer, hvor medlemsstaterne kan undlade at pålægge sanktioner.
74.
På denne baggrund foreligger der efter min opfattelse ikke noget, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, henset til det strafferetlige legalitetsprincip, som er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 1.
75.
Jeg vil nu undersøge, om dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra a), er gyldigt, i lyset af princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er sikret ved chartrets artikel 49, stk. 3.
b)
Gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 i forhold til princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf
76.
Det fremgår af chartrets artikel 49, stk. 3, at straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen. Det følger af Domstolens praksis, at dette princip ikke blot gælder for så vidt angår fastlæggelsen af de forhold, som udgør en overtrædelse, men ligeledes for så vidt angår fastlæggelsen af bestemmelserne vedrørende bødernes størrelse og vurderingen af de forhold, der kan tages hensyn til ved fastsættelsen af disse (
55
). I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, gælder dette princip for medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, selv om EU-reglerne vedrørende de gældende sanktioner ikke er harmoniseret.
1) Forholdsmæssigheden af den kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90
77.
Det skal afgøres, om artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, som kræver, at medlemsstaterne kriminaliserer hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område uafhængigt af gerningsmandens bevæggrunde, og som blot fastsætter en fakultativ grund til fritagelse for strafferetligt ansvar for humanitær bistand, dels er egnet til at virkeliggøre de formål, der forfølges med dette direktiv, dels ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for virkeliggørelsen af disse formål (
56
).
i) Spørgsmålet om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at kriminalisere hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område for at nå de forfulgte mål
78.
Det skal for det første påpeges, at en national foranstaltning ifølge fast retspraksis kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå dette på en sammenhængende og systematisk måde (
57
).
79.
Der kan efter min opfattelse ikke være nogen tvivl om, at en kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område er egnet til at nå de mål, der forfølges med direktiv 2002/90. Selv om EU-lovgiver har til hensigt at bekæmpe hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand, men også hjælp, der ydes inden for kriminelle netværk, med henblik på at sikre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, anser jeg det nemlig for rimeligt at kriminalisere alle former for hjælp, der letter tredjelandsstatsborgeres ulovlige indrejse på en medlemsstats område, uafhængigt af gerningsmændenes bevæggrunde og uden hensyntagen til deres formål.
ii) Spørgsmålet om, hvorvidt det er nødvendigt at kriminalisere hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område for at nå de forfulgte mål
80.
Det er for det andet min opfattelse, at valget om ikke at betragte berigelsesformålet som en del af lovovertrædelsen i lighed med valget om ikke udtrykkeligt at fritage personer, der handler i humanitært øjemed eller som følge af familiemæssig tilknytning, for strafferetligt ansvar, men at give medlemsstaterne mulighed herfor, er nødvendigt i lyset af det første af de mål, der forfølges med dette direktiv, nemlig at bekæmpe hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område i snæver forstand (
58
).
81.
Det skal for det første anføres, at selv om den handling, hvorved en mor hjælper sine børn med at indrejse ulovligt på en medlemsstats område, kan vise sig at være fuldt ud begrundet, er der ikke desto mindre tale om hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, og det vil ikke være muligt at nå dette mål, hvis dette ikke principielt gøres strafbart. Det er således åbenbart, at det tilkommer den nationale ret at fastlægge de relevante bevæggrunde og at vurdere, i hvilket omfang en sådan handling er nødvendig for at tage hensyn til en overordnet interesse og, henset til bestemmelserne i national ret, begrunder, at tiltalte fritages for strafferetligt ansvar, ikke idømmes en straf eller idømmes en lavere straf.
82.
Selv om det siger sig selv, at støtte til ulovlig indvandring udgør en alvorlig trussel mod opretholdelsen af den offentlige orden og grænseforvaltningen, er det derimod vigtigt at pege på de risici, som de berørte personer kan blive udsat for, navnlig på grund af de ulovlige aktiviteter, der kan være forbundet hermed. Der er bl.a. tale om risici forbundet med sort arbejde, dokumentfalsk, kriminalitet, narkotikahandel, prostitution, seksuel udnyttelse eller menneskehandel. Selv om det er klart, at den hjælp, der ydes til personer, som indrejser ulovligt på medlemsstaternes område, ikke nødvendigvis udgør en indtægtsgivende eller kriminel aktivitet og ikke altid er forbundet med en alvorlig risiko for disse personers liv, skaber den ikke desto mindre meget alvorlige problemer alene på grund af den store usikkerhed og afhængighed, der kan opstå hos de nævnte personer og navnlig hos de mest sårbare såsom uledsagede mindreårige.
83.
Ved at lade alle handlinger, der bidrager til tredjelandsstatsborgeres ulovlige indrejse på en medlemsstats område, falde ind under de offentlige myndigheders indsatsområde og navnlig ind under de strafferetlige myndigheders aktivitetsområde har EU-lovgiver ikke blot sikret sig en bedre kontrol med migrationsstrømmene, men også en mere effektiv overvågning af disse handlinger og navnlig af dem, som synes at være motiveret af solidaritet eller en familiemæssig tilknytning, men reelt kan forfølge andre formål og udsætte de berørte personer for et alvorligt indgreb i deres grundlæggende rettigheder.
84.
Henset til arten af truslerne mod de berørte personer og deres sårbarhed og henset til alvoren af dette fænomen, dets mangefacetterede karakter og de vanskeligheder, der er forbundet med at bevise, at der foreligger en materiel fordel, kunne EU-lovgiver således med rette antage, at der skulle sondres mellem overtrædelsens forsætlige aspekt, som indgår i gerningsindholdet, og det formål, der forfølges med denne overtrædelse. Lovgiver valgte derfor at gøre berigelsesformålet til en skærpende omstændighed og indførte samtidig en gradueret sanktionsordning. Selv om det overlades til medlemsstaterne at fastsætte en »passende« sanktion over for enhver, der forsætligt hjælper med ulovlig indrejse på en medlemsstats område – og til den nationale ret at vurdere de relevante bevæggrunde og at fastsætte en sanktion herfor – har EU-lovgiver krævet, at medlemsstaterne idømmer enhver, der ønsker at drage fordel af denne hjælp, en frihedsstraf (hvis varighed i henhold til artikel 1, stk. 3, i rammeafgørelse 2002/946 afhænger af, i hvilket omfang handlingen er begået inden for en kriminel organisation eller har bragt de berørte personers liv i fare).
85.
For det andet skal der endnu en gang tages hensyn til, at artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 fastlægger den generelle ramme for overtrædelsen, som medlemsstaterne skal gennemføre i deres retsorden. Det tilkommer som følge heraf den nationale lovgiver i en retsakt, som er baseret på de regler om ifaldelse af strafansvar, der er fastsat i dens retsorden, at angive alle faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder en fritagelse for strafferetligt ansvar, et strafbortfald eller en strafnedsættelse. De sidstnævnte vil normalt være fastlagt generelt i lovgivningen og kan fastsættes specifikt fra sag til sag for hver af de pågældende lovovertrædelser (
59
). Selv om dette direktivs artikel 1, stk. 2, overlader det til hver enkelt medlemsstat at afgøre, i hvilket omfang støtte til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, som ydes i humanitært øjemed, kan fritages for strafferetligt ansvar, er dette ikke til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning angiver andre omstændigheder, hvor gerningsmanden kan opnå en sådan fritagelse, et strafbortfald eller en strafnedsættelse, f.eks. på grund af nødret eller en familiemæssig tilknytning.
86.
Det skal endelig for det tredje påpeges, at den kriminalisering af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, ikke må gøre det muligt for medlemsstaterne at tilsidesætte deres forpligtelser i henhold til chartret eller andre EU-retlige eller folkeretlige instrumenter. Der kan således ikke være tale om at forhindre en tredjelandsstatsborger i at udøve dennes grundlæggende ret til at søge asyl i en medlemsstat, som er sikret ved chartrets artikel 18, eller til at ansøge om familiesammenføring (
60
). I forlængelse af Kommissionens forbehold over for den fakultative karakter af bestemmelsen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 2002/90 (
61
) har den i øvrigt i den meddelelse, der er nævnt i fodnote 31 til dette forslag til afgørelse, henvist til, at medlemsstaterne er forpligtet til at overholde den humanitære folkeret (
62
).
87.
Jeg må på denne baggrund konkludere, at artikel 1, stk. 1, litra a), og artikel 1, stk. 2, i direktiv 2002/90, for så vidt som denne bestemmelse kræver, at medlemsstaterne strafforfølger enhver person, der på et oplyst grundlag yder hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område, og ikke udtrykkeligt fritager en person, der handler uegennyttigt, i humanitært øjemed eller på grund af en familiemæssig forpligtelse eller solidaritet, for strafferetligt ansvar, men giver medlemsstaterne frihed til at gøre dette, dels er passende i forhold til målet om at bekæmpe hjælp til ulovlig indvandring, herunder hjælp til ulovlig grænsepassage i snæver forstand og hjælp, der har til formål at opretholde netværk, som udnytter mennesker, dels ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.
88.
Det skal nu undersøges, om den sanktionsordning, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, er forholdsmæssig.
2) Forholdsmæssigheden af den sanktionsordning, der er fastsat i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90
89.
Det præciseres ikke i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90, hvilke strafferetlige sanktioner der skal anvendes i tilfælde af hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område. EU-lovgiver har imidlertid krævet, at medlemsstaterne pålægger gerningsmanden »strafferetlige« sanktioner (artikel 1 i rammeafgørelse 2002/946), som dels er »passende« [dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra a)], dels er »effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning« (det nævnte direktivs artikel 3) (
63
).
90.
Disse objektive kriterier skal gøre det muligt for de enkelte medlemsstater at fastlægge niveauet for de gældende sanktioner som led i deres egen kriminalpolitik. Det påhviler netop medlemsstaterne at iværksætte kravet om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen. Den omstændighed, at de i denne forbindelse råder over en skønsmargen, udelukker ikke i sig selv, at der kan foretages en domstolsprøvelse med henblik på at efterprøve, om de har overskredet grænserne for dette skøn ved at fastsætte uforholdsmæssige og/eller uhensigtsmæssige sanktioner.
91.
Henset til Domstolens praksis skal hver af disse to bestemmelser anses for at have direkte virkning, og de kan derfor påberåbes af borgerne ved de nationale retsinstanser over for en medlemsstat, der ikke har gennemført dem korrekt (
64
).
92.
For det første er kravet om, at sanktionerne skal være passende og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, som er fastsat i de nævnte bestemmelser, af ubetinget karakter (
65
). Ordlyden af både artikel 1, stk. 1, og artikel 3 i direktiv 2002/90 fastsætter nemlig dette krav i absolutte vendinger. Desuden forudsætter det nævnte krav ikke nogen yderligere retsakt fra EU-institutionernes side, og disse bestemmelser tillægger ikke medlemsstaterne nogen beføjelse til at betinge eller begrænse deres rækkevidde (
66
).
93.
I henhold til Domstolens praksis kan den omstændighed, at de nævnte bestemmelser skal være genstand for en gennemførelse, ikke rejse tvivl om, at kravet om, at sanktionerne skal være passende og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, er ubetinget (
67
).
94.
For det andet er artikel 1, stk. 1, og artikel 3 i direktiv 2002/90 tilstrækkeligt præcise. Selv om disse to bestemmelser overlader medlemsstaterne en vis skønsmargen med hensyn til at fastsætte den sanktionsordning, der skal gælde for den overtrædelse, der er omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra a), er dette skøn begrænset af forbuddet mod at fastsætte uhensigtsmæssige og uforholdsmæssige sanktioner.
95.
Ud fra disse betragtninger er der efter min opfattelse ingen grund til at rejse tvivl om forholdsmæssigheden af den sanktionsordning, der er fastsat i de nævnte artikler.
96.
Min gennemgang har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 i forhold til princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 3.
C. Det andet præjudicielle spørgsmål
97.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 52, stk. 1, og artikel 49, stk. 3, skal fortolkes således, at princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter en sanktion over for enhver, der yder hjælp til ulovlig indrejse på det nationale område, bl.a. når den, der har begået den strafbare handling, ikke har til hensigt at berige sig selv, uden at det samtidig udtrykkeligt fremgår, at personer, der handler i humanitært øjemed, fritages for strafferetligt ansvar.
98.
Jeg har i ovenstående betragtninger forklaret, hvorfor princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf efter min opfattelse ikke er til hinder for den kriminalisering, som EU-lovgiver har beskrevet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90. Den italienske lovgiver har gennemført denne kriminalisering ved artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998, hvori den gældende sanktionsordning endvidere er fastsat.
99.
Jeg har ligeledes fremhævet, at dette direktivs artikel 1, stk. 2, overlader det til hver enkelt medlemsstat at afgøre, i hvilket omfang en person, der yder hjælp til ulovlig indrejse på en medlemsstats område i humanitært øjemed, kan fritages for strafferetligt ansvar eller være berettiget til strafbortfald eller ‑nedsættelse. Jeg har desuden anført, at der intet er til hinder for, at medlemsstaterne i deres nationale lovgivning angiver andre omstændigheder, hvor gerningsmanden kan opnå en sådan fritagelse, et strafbortfald eller en strafnedsættelse, f.eks. på grund af nødret eller en familiemæssig tilknytning.
100.
I det foreliggende tilfælde er Domstolen efter min opfattelse ikke i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger til at kunne foretage en vurdering på grundlag af proportionalitetsprincippet, eftersom de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, ikke gør det muligt at få kendskab til betingelserne for anvendelsen af artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998 (
68
), den præcise rækkevidde af de grunde til fritagelse for strafferetligt ansvar eller til strafbortfald eller ‑nedsættelse, der er fastsat i den italienske lovgivning, eller den skønsmargen, som den nationale ret har med hensyn til at fastlægge formildende omstændigheder eller at udmåle en individuel straf.
101.
Jeg vil derfor blot fremsætte en række bemærkninger.
102.
Princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, som artikel 3 i direktiv 2002/90 blot er udtryk for, er ufravigeligt. Det skal påpeges, at straffen skal tilpasses grovheden af den overtrædelse, som den er rettet mod, bl.a. ved at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning samtidig med, at den ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de legitime formål, der forfølges med den pågældende lovgivning (
69
). Domstolen har i denne sammenhæng krævet, at der tages hensyn til de konkrete omstændigheder i sagen ved fastsættelsen af sanktionen og bødens størrelse (
70
).
103.
Proportionalitetsprincippet kræver som følge heraf både, at den nationale lovgiver, når denne gennemfører den omhandlede kriminalisering i sin retsorden, og at alle aktører i straffesagen, når de sikrer dens anvendelse, tilrettelægger deres foranstaltninger i overensstemmelse med dette princip, bl.a. ved at sørge for, at der udmåles en individuel straf (
71
). Domstolen er således meget opmærksom på den mulighed, som den nationale ret har for at ændre den strafferetlige kvalifikation, der er indeholdt i et anklageskrift – idet denne mulighed kan føre til, at der pålægges en mindre streng sanktion – og til den mulighed, at sanktionen kan tilpasses den konstaterede overtrædelses grovhed (
72
). Det fremgår i denne henseende af den komparative ret, at medlemsstaterne i hvert fald i deres egen lovgivning har indført en ordning, der gør det muligt for retten at foretage en sådan individuel udmåling, dels ved at diversificere de straffe, som retten kan idømme, dels ved – afhængig af de særlige omstændigheder, hvorunder overtrædelsen blev begået – at give adgang til fritagelse for strafferetligt ansvar ved indførelse af immunitet eller til strafnedsættelse eller ‑bortfald.
104.
Det påhviler i henhold til fast retspraksis den nationale ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder og fortolke national ret, at afgøre, om disse krav er opfyldt i den sag, der er indbragt for den.
105.
Artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998 gør det strafbart at yde hjælp til ulovlig grænsepassage, uanset om dette sker i berigelsesøjemed. Der er i denne bestemmelse fastsat en særlig streng sanktionsordning, henset til varigheden af den fastsatte fængselsstraf, bødens størrelse og kombinationen af disse to former for sanktioner (
73
).
106.
Hvad angår frihedsstraffen har den italienske lovgiver fastsat en fængselsstraf på to til seks år. Det skal påpeges, at frihedsstraffen er den straf, som EU-lovgiver har fastsat for det særlige tilfælde, hvor hjælpen til ulovlig indrejse ydes i berigelsesøjemed.
107.
Hvad dernæst angår bøden har den italienske lovgiver fastsat et fast beløb på 15000 EUR for hver person. Det må herved konstateres, at dette beløb ligeledes svarer til det, der er fastsat i artikel 12, stk. 3, i lovdekret nr. 286/1998, vedrørende støtte, der ydes i forbindelse med menneskesmugling, som bringer de befordrede personers liv eller sikkerhed i fare og udsætter disse for en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling.
108.
Hvad endelig angår muligheden for at kumulere strafferetlige sanktioner af forskellig art såsom bødestraffe og frihedsstraffe, hvilket artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998 synes at tillade, fremgår det af Domstolens praksis, at denne kumulation skal ledsages af bestemmelser, der skal sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner svarer til den pågældende overtrædelses grovhed (
74
). Dette krav er så meget desto vigtigere, som den kriminalisering, der er omhandlet i dette lovdekrets artikel 12, stk. 1, er omfattende og synes at gøre det muligt at strafforfølge både personer, der er drevet af en egentlig kriminel hensigt, og personer, der handler, fordi det er humant eller nødvendigt.
109.
Der skal derfor tages hensyn til den skønsmargen, som anklagemyndigheden har med hensyn til at anlægge en straffesag som omhandlet i artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998, og som den nationale ret i givet fald har med hensyn til at tilpasse den gældende strafferetlige sanktion, når gerningsmanden har handlet med henblik på at yde humanitær bistand, eller når disse handlinger skyldes nødret eller en familiemæssig tilknytning (
75
).
110.
I den foreliggende sag er det klart, at når der anlægges straffesag mod en mor, som har medvirket til ulovlig indrejse på det nationale område af to familiemedlemmer, nemlig hendes datter og hendes niece, og de alle tre stammer fra Republikken Congo, rejser dette spørgsmålet om, hvorvidt hun har begået en strafbar handling, og hvilken straf hun kan idømmes. Det fremgår af en sammenlignende undersøgelse af retspraksis, som er foretaget af UNODC, at denne situation kræver en grundig undersøgelse af de faktiske omstændigheder, hvorunder denne overtrædelse blev begået, og navnlig af gerningsmandens personlighed og bevæggrunde (
76
).
111.
Enhver ordning, der ikke gør det muligt for den nationale ret at foretage en afvejning af de berørte interesser og at foretage en sondring mellem kriminaliseringen af en person, der beviseligt har handlet, fordi det var humant eller nødvendigt, og alene af hensyn til sine pårørende og navnlig sine børn, og af en person, der udelukkende er drevet af en kriminel hensigt om at begå den handling, som netop er forbudt ved lov, og at drage fordel heraf, strider mod proportionalitetsprincippet. Selv om tiltalte i hovedsagen handlede på et oplyst grundlag, meget velovervejet og forsætligt ved brug af falske pas, må denne hensigt således ikke skygge over, at der kan være tale over en desperat handling, og den skal – med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage – adskilles fra en handling, der finder sted inden for et kriminelt netværk eller en kriminel organisation, eller som bringer de berørte personers liv i fare.
112.
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at artikel 12, stk. 2, i lovdekret nr. 286/1998, hvori der fastsættes en grund til fritagelse for strafferetligt ansvar for aktiviteter bestående i redning og humanitær bistand, som i Italien ydes nødlidende tredjelandsstatsborgere, »der uanset grund befinder sig på det nationale område«, pr. definition ikke finder anvendelse på overtrædelsen hjælp til ulovlig indrejse på det nationale område. Den italienske regering har derimod anført, at denne artikel som følge af henvisningen til straffelovens artikel 54, hvorefter der foreligger straffrihed i tilfælde af nødret, gør det muligt ikke at pålægge strafferetlige sanktioner for handlinger, hvis kriminalisering ville være i strid med proportionalitetsprincippet, der er fastsat i chartrets artikel 52, stk. 1. Hvis det ved sagens afslutning fastslås, at tiltalte handlede for at redde sin datter og sin niece fra at lide alvorlig og uoprettelig skade, vil det således være muligt at konstatere, at der var tale om nødret, og at hun bør fritages for en strafferetlig sanktion.
113.
På denne baggrund tilkommer det i sidste ende den forelæggende ret at afgøre – henset til samtlige faktiske omstændigheder, hvorunder overtrædelsen blev begået, og navnlig gerningsmandens personlighed og bevæggrundene for hendes handlinger – om der foreligger objektive omstændigheder, som kan begrunde, at hun begik denne overtrædelse, der uden for denne sammenhæng ville være strafbar, og i givet fald at efterprøve, om der findes regler, som kan føre til fritagelse for strafferetligt ansvar eller strafbortfald eller ‑nedsættelse i henhold til artikel 12, stk. 1, i lovdekret nr. 286/1998, således at sanktionen tilgodeser hensynet til den offentlige orden og svarer til, hvad der er strengt nødvendigt i forhold til den begåede overtrædelses grovhed.
114.
Henset til det ovenfor anførte skal det andet præjudicielle spørgsmål derfor efter min opfattelse besvares med, at princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er fastsat i chartrets artikel 49, stk. 3, er til hinder for en ordning, der i en situation, hvor der er anlagt straffesag mod en mor, som er tredjelandsstatsborger, og som forsætligt har medvirket til ulovlig indrejse på det nationale område af to mindreårige børn, der er medlemmer af hendes familie, ved brug af falske identitetsdokumenter, ikke gør det muligt for den nationale ret at foretage en afvejning af de berørte interesser og at foretage en sondring mellem kriminaliseringen af en person, der beviseligt har handlet, fordi det var humant eller nødvendigt, og alene af hensyn til de mindreårige børn, og af en person, der udelukkende er drevet af en kriminel hensigt om at begå den handling, som netop er forbudt ved lov, i berigelsesøjemed.
115.
Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en konkret undersøgelse af forholdsmæssigheden af en national lovgivning, hvorefter enhver, der yder hjælp til ulovlig indrejse på det nationale område, ifalder en frihedsstraf på to til seks år og en bøde på 15000 EUR for hver person, bl.a. henset til muligheden for at fritage personer, for hvem det er fastslået, at de har handlet uegennyttigt, som udtryk for altruisme, medfølelse eller solidaritet, af humanitære grunde eller som følge af familiemæssig tilknytning, for strafferetligt ansvar eller at tilpasse den sanktionsordning, der finder anvendelse på dem.
V. Forslag til afgørelse
116.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Tribunale di Bologna (retten i Bologna, Italien) har forelagt, således:
»1)
Artikel 1, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 2002/90/EF af 28. november 2002 om definition af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold
skal fortolkes således, at
en handling, hvorved en mor, der er tredjelandsstatsborger, forsætligt medvirker til ulovlig indrejse på en medlemsstats område af to familiemedlemmer – hendes mindreårige datter og niece, der er i hendes varetægt – ved brug af falske identitetsdokumenter, udgør en lovovertrædelse.
2)
Gennemgangen af det første præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 i forhold til legalitetsprincippet og princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er fastsat i artikel 49, stk. 1 og 3, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
3)
Princippet om proportionalitet mellem lovovertrædelse og straf, der er fastsat i artikel 49, stk. 3, i chartret om grundlæggende rettigheder, er til hinder for en ordning, der i en situation, hvor der er anlagt straffesag mod en mor, som er tredjelandsstatsborger, og som bevidst har medvirket til ulovlig indrejse på det nationale område af to mindreårige børn, der er medlemmer af hendes familie, ved brug af falske identitetsdokumenter, ikke gør det muligt for den nationale ret at foretage en afvejning af de berørte interesser og at foretage en sondring mellem kriminaliseringen af en person, der beviseligt har handlet, fordi det var humant eller nødvendigt, og alene af hensyn til de mindreårige børn, og af en person, der udelukkende er drevet af en kriminel hensigt om at begå den handling, som netop er forbudt ved lov, i berigelsesøjemed.
Det tilkommer den forelæggende ret at foretage en konkret undersøgelse af forholdsmæssigheden af en national lovgivning, hvorefter enhver, der yder hjælp til ulovlig indrejse på det nationale område, ifalder en frihedsstraf på to til seks år og en bøde på 15000 EUR for hver person, bl.a. henset til muligheden for at fritage personer, for hvem det er fastslået, at de har handlet uegennyttigt, som udtryk for altruisme, medfølelse eller solidaritet, af humanitære grunde eller som følge af familiemæssig tilknytning, for strafferetligt ansvar eller at tilpasse den sanktionsordning, der finder anvendelse på dem.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
(
2
) – EFT 2002, L 328, s. 17. Kommissionen fremsatte den 28.11.2023 et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastsættelse af minimumsregler for forebyggelse og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold i Unionen og om erstatning af Rådets direktiv 2002/90/EF og Rådets rammeafgørelse 2002/946/RIA (COM(2023) 755 final).
(
3
) – Jf. United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Women in Migrant Smuggling; A Case-law Analysis, 2019, s. 18. Det fremgår ligeledes af denne analyse, at selv om kvinder kan være involveret i smuglernetværk, hjælper de som regel med ulovlige bevægelser af personer, som de kender personligt og har nære personlige forbindelser med, uden at forvente at opnå en økonomisk eller materiel fordel (s. 22, tredje og fjerde afsnit).
(
4
) – Herefter »chartret«.
(
5
) – Jf. dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse) (C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
(
6
) – EFT 2002, L 328, s. 1.
(
7
) – Fælles aktion af 21.12.1998 vedtaget af Rådet på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union om at gøre det strafbart at deltage i en kriminel organisation i Den Europæiske Unions medlemsstater (EFT 1998, L 351, s. 1).
(
8
) – Konvention, der trådte i kraft den 22.4.1954 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), suppleret af protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31.1.1967 og trådte i kraft den 4.10.1967.
(
9
) – Almindeligt tillæg til GURI nr. 191 af 18.8.1998, som ændret ved legge no 94 – Disposizioni in materia di sicurezza pubblica (lov nr. 94 – bestemmelser om offentlig sikkerhed) af 15.7.2009 (almindeligt tillæg til GURI nr. 170 af 24.7.2009), herefter »lovdekret nr. 286/1998«.
(
10
) – »May decide not to impose sanctions« i den engelske sprogversion og »può decidere di non adottare sanzioni« i den italienske sprogversion.
(
11
) – Ifølge Gérard Cornu er kriminalisering en kriminalpolitisk foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed (i princippet den lovgivende magt) gør en bestemt adfærd til en strafbar handling ved at fastlægge gerningsindholdet i denne handling og den straf, der skal pålægges (G. Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, Paris, 15. udgave, 2024).
(
12
) – EU-lovgiver valgte således at kriminalisere hjælp til ulovlig indvandring, når denne vedrører indrejse »til […] en medlemsstats område«, efter i anden betragtning til direktiv 2002/90 at have anført, at det var nødvendigt at sætte ind for at bekæmpe hjælp til ulovlig grænsepassage »i snæver forstand«.
(
13
) – Artikel 225-5, stk. 1, i code pénal français (den franske straffelov) definerer eksempelvis overtrædelsen rufferi som navnlig »den omstændighed, at en person uanset hvordan […] hjælper, bistår eller beskytter andres prostitution«.
(
14
) – Europa-Parlamentet har i sin briefing med titlen »Combatting migrant smuggling into the EU, Main instruments« fra april 2016, som findes på følgende internetadresse: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/581391/EPRS_BRI%282016%29581391_EN.pdf, fremhævet følgende: »Smugling af migranter er et komplekst problem, og smuglernes modus operandi er ofte meget fleksibel og ændres hyppigt. Det er derfor vigtigt at håndtere smugling ud fra et holistisk perspektiv« (s. [12]). Jf. ligeledes arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene af 22.3.2017 om Refit-evalueringen af EU’s retlige ramme til bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse, transit og ophold: smuglerpakken (direktiv 2002/90/EF og rammeafgørelse 2002/946/RIA) (SWD(2017) 117 final), som findes på engelsk på følgende internetadresse: https://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission_europeenne/swd/2017/0117/COM_SWD(2017)0117_EN.pdf
(
15
) – Jf. Europa-Parlamentets briefing, nævnt i fodnote 14 til dette forslag til afgørelse (s. [8]), og Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Migration og Indre Anliggender, A study on smuggling of migrants: Characteristics, responses and cooperation with third countries, september 2015 (punkt 1.3.2).
(
16
) – Begrebet »forsætligt« oversættes imidlertid uden forskel i de øvrige sprogudgaver af direktiv 2002/90 med begreber som »tilsigtet«, »bevidst« eller »med vilje«.
(
17
) – Jf. arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene, nævnt i fodnote 14 til dette forslag til afgørelse (s. [8]).
(
18
) – Jf. Europa-Parlamentets briefing, nævnt i fodnote 14 til dette forslag til afgørelse (s. [1], [5] og [12]).
(
19
) – Min fremhævelse.
(
20
) – Jf. Rådets afgørelse 2001/87/EF af 8.12.2000 om undertegnelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet og tilhørende protokoller om bekæmpelse af menneskehandel, navnlig med kvinder og børn, og smugling af indvandrere til lands, til vands og i luften (EFT 2001, L 30, s. 44), Rådets afgørelse 2006/616/EF af 24.7.2006 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet for så vidt angår protokollens bestemmelser, i det omfang protokollens bestemmelser falder ind under artikel 179 og 181 A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2006, L 262, s. 24), og Rådets afgørelse 2006/617/EF af 24.7.2006 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet for så vidt angår protokollens bestemmelser, i det omfang protokollens bestemmelser falder ind under anvendelsesområdet for tredje del, afsnit IV, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2006, L 262, s. 34).
(
21
) – Jf. ligeledes femte betragtning til direktiv 2002/90.
(
22
) – Både rammeafgørelsens artikel 1, stk. 3, og anden betragtning til direktiv 2002/90 og denne rammeafgørelse viser klart og utvetydigt, hvad baggrunden var for denne pakke af foranstaltninger, idet den blev vedtaget efter de makabre fund af ligene af 58 kinesere, som var potentielle ulovlige indvandrere, i en forseglet container på en nederlandsk indregistreret lastbil i Dover (Det Forenede Kongerige) i 2000, hvorefter medlemsstaterne pålagde Den Franske Republik, som på daværende tidspunkt varetog formandskabet for EU, at fremsætte forslag til foranstaltninger til bekæmpelse af denne form for kriminalitet og til imødegåelse af den hastige udvikling af netværk for ulovlig indvandring i EU.
(
23
) – C-83/12 PPU, EU:C:2012:202.
(
24
) – Dom af 10.4.2012, Vo (C-83/12 PPU, EU:C:2012:202, præmis 44 og 45). Min fremhævelse.
(
25
) – Initiativ fra Den Franske Republik med henblik på vedtagelse af Rådets direktiv om definition af hjælp til ulovlig indrejse og rejse samt ulovligt ophold (EFT 2000, C 253, s. 1).
(
26
) – Jf. forklarende note 10711/00 af 28.7.2000 vedrørende dette forslag. Artikel 4 i det nævnte forslag bestemte: »Medlemsstaterne kan træffe beslutning om straffritagelse for de i artikel 1 og 2 omhandlede strafbare handlinger over for personer, der har følgende tilknytning til tredjelandsstatsborgere, der har modtaget hjælp som omhandlet […]: […] slægtninge i opstigende og nedstigende linje, søskende og disses ægtefæller […] ægtefælle, samlever.«
(
27
) – Konvention om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen den 19.6.1990 og trådt i kraft den 26.3.1995 (EFT 2000, L 239, s. 19), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 265/2010 af 25.3.2010 (EUT 2010, L 85, s. 1) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 610/2013 af 26.6.2013 (EUT 2013, L 182, s. 1).
(
28
) – Jf. Europa-Parlamentets endelige betænkning A5-0315/2000 af 25.10.2000 om initiativet fra Den Franske Republik med henblik på vedtagelse af Rådets direktiv om definition af hjælp til ulovlig indrejse og rejse samt ulovligt ophold (ændringsforslag 8 vedrørende artikel 1 i dette initiativ).
(
29
) – Jf. herved dom af 4.5.2023, Agenția Națională de Integritate (C-40/21, EU:C:2023:367, præmis 33 og 34 samt den deri nævnte retspraksis). I dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA (C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis), fremhævede Domstolen, at »strengheden af en sanktion skal svare til den pågældende overtrædelses grovhed, idet et sådant krav følger af såvel chartrets artikel 52, stk. 1, som af princippet om straffes proportionalitet i chartrets artikel 49, stk. 3«.
(
30
) – Jf. navnlig F. Galli og A. Weyembergh, Approximation of substantive criminal law in the EU – The way forward, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2013, og K. Zoumpoulakis, »The unresolved tension between the approximation of criminal norms in the EU and the question of national discretion: what is the role of minimum rules in EU criminal law?«, Boom Strafblad, bind 6, Boom uitgevers, Amsterdam, s. 315-318.
(
31
) – Jf. i denne retning punkt 1 i Kommissionens meddelelse med titlen »Kommissionens retningslinjer for gennemførelsen af EU’s regler om definition og bekæmpelse af hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold« (EUT 2020, C 323, s. 1). Jf. i retslitteraturen bl.a. A. Weyembergh, »Le rapprochement des incriminations et des sanctions pénales, introduction«, Revue internationale de droit pénal, bind 77, Éres, Toulouse, nr. 1 og 2, 2006, s. 185-192. Ifølge denne forfatter lider »[t]ilnærmelsesbestræbelserne […] ikke kun af et alvorligt demokratisk underskud, men kendetegnes også ved manglende sammenhæng og en tendens til at reagere på konkrete begivenheder. De er også præget af en klar repressiv tilgang, hvilket ses af anvendelsen af bredere definitioner af eksisterende lovovertrædelser, hvilket definitionen af hjælp til ulovlig indrejse vidner om. […] Sådanne definitioner eller begreber, der fokuserer på effektiv bekæmpelse af de omhandlede former for kriminalitet, indebærer risici for misbrug og tager ikke hensyn til andre forhold, der er forbundet med at håndhæve straffelovgivningen, navnlig de krav, der er knyttet til det væsentlige element i legalitetsprincippet, selv om dette princip er blevet anerkendt som en grundlæggende rettighed« (s. 192).
(
32
) – Jf. navnlig dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 51-56 og den deri nævnte retspraksis).
(
33
) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950, herefter »EMRK«. Jf. herved Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, Cantoni mod Frankrig (CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, § 29), af 7.2.2002, E.K. mod Tyrkiet (CE:ECHR:2002:0207JUD002849695, § 51), af 29.3.2006, Achour mod Frankrig (CE:ECHR:2006:0329JUD006733501, § 41), og af 20.9.2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos mod Rusland (CE:ECHR:2011:0920JUD001490204, §§ 567-570).
(
34
) – Jf. dom af 3.5.2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, EU:C:2007:261, præmis 49 og 50 samt den deri nævnte retspraksis), af 5.5.2022, BV (C-570/20, EU:C:2022:348, præmis 38), og af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse) (C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 49 ff. og den deri nævnte retspraksis).
(
35
) – Jf. C. Peristeridou, »Chapter VI – Fragments of the Legality Principle in European Criminal Law«, The Principle of Legality in European Criminal Law, Intersentia, Cambridge, 2015, s. 177-220, navnlig s. 182 og 199.
(
36
) – Jf. C. Peristeridou, op.cit., s. 199.
(
37
) – Jf. navnlig M. Kaiafa-Gbandi, »Approximation of substantive criminal law provisions in the EU and fundamental principles of criminal law«, i F. Galli og A. Weyembergh, op.cit., navnlig s. 103, og C. Peristeridou, op.cit, s. 199.
(
38
) – C-308/06, EU:C:2008:312.
(
39
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 7.9.2005 om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner for overtrædelser (EUT 2005, L 255, s. 11, berigtiget i EUT 2006, L 33, s. 87, og EUT 2006, L 105, s. 65).
(
40
) – Dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 73).
(
41
) – Dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 74).
(
42
) – Dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 78).
(
43
) – Jf. bl.a. dom af 20.12.2017, Vaditrans (C-102/16, EU:C:2017:1012, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
44
) – Jf. K. Zoumpoulakis, »Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?«, New Journal of European Criminal Law, bind 13, nr. 3, Intersentia, Mortsel, 2022, s. 333-345.
(
45
) – Jf. i denne retning C. Peristeridou, »The principle of Lex certa in national law and European perspectives«, i A.H. Klip, Substantive Criminal Law of the European Union, Maklu, Antwerpen, 2011, s. 69-95, navnlig s. 91. I. Wieczorek, »EU constitutional limits to the Europeanization of punishment: A case study on offenders’ rehabilitation«, Maastricht Journal of European and Comparative Law, Sage Publications, London, 2018, nr. 6, s. 655-671, navnlig s. 659 og 660.
(
46
) – Jf. dom af 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C-178/22, EU:C:2024:371, præmis 45).
(
47
) – Jf. A. Weyembergh, »Le rapprochement des incriminations et des sanctions pénales, introduction«, op.cit., hvoraf det fremgår, at den indbyrdes tilnærmelse udgør en juridisk integration, der er mere effektiv end koordinering og samarbejde, hvor de nationale lovgivninger forbliver uændrede, men mindre vidtrækkende end en ensretning, som indebærer, at de eksisterende nationale regler erstattes med en ny strafferetlig forskrift, hvilket svarer til en overdragelse af kompetence (s. 186).
(
48
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, Cantoni mod Frankrig (CE:ECHR:1996:1115JUD001786291, §§ 31 og 32), vedrørende den retlige definition af begrebet »lægemiddel« som omhandlet i artikel L. 511 i den dagældende franske code de la santé publique (lov om offentlig sundhed).
(
49
) – D. Rebut, »Le principe de la légalité des délits et des peines«, Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, Paris, 2005, s. 595-610, navnlig punkt 753.
(
50
) – Jf. eksempelvis dom af 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C-178/22, EU:C:2024:371, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
(
51
) – Jf. dom af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
(
52
) – Jf. dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 167 og den deri nævnte retspraksis), og af 5.5.2022, BV (C-570/20, EU:C:2022:348, præmis 41).
(
53
) – C-178/22, EU:C:2024:371.
(
54
) – Jf. dom af 30.4.2024, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano (C-178/22, EU:C:2024:371, præmis 45).
(
55
) – Jf. dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA (C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis).
(
56
) – Jf. dom af 26.1.2021, Hessischer Rundfunk (C-422/19 og C-423/19, EU:C:2021:63, præmis 70).
(
57
) – Jf. herved dom af 2.3.2023, PrivatBank m.fl. (C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis), og af 29.7.2024, BP France (C-624/22, EU:C:2024:640, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
(
58
) – Dette adskiller artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2002/90 fra section 117 i Immigration and Refugee Protection Act (den canadiske lov om indvandring og beskyttelse af flygtninge), som Supreme Court of Canada (Canadas øverste domstol) forkastede i dom af 27.11.2015, R. mod Appulonappa. Denne domstol fastslog nemlig, at den pågældende lov, der havde til formål at bekæmpe menneskehandel i forbindelse med grænseoverskridende organiseret kriminalitet, var i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som den gjorde det til en strafbar handling at tilskynde, hjælpe eller opfordre tredjelandsstatsborgere til ulovlig indrejse, selv om handlingen blev foretaget for at yde gensidig bistand eller hjælpe et familiemedlem eller af humanitære grunde (præmis 70, 72-74, 77 og 84).
(
59
) – Denne bestemmelse skal efter min opfattelse sammenholdes med de bestemmelser i de nationale straffelovgivninger, som definerer forbrydelser og strafbare forhold i generelle vendinger og dernæst præciserer deres omfang, reglerne om ifaldelse af ansvar, formildende eller skærpende omstændigheder, begrundelser og sanktioner (dette gælder f.eks. for artikel 221-1 i den franske straffelov, der kriminaliserer »forsætlig forvoldelse af en andens død«, eller denne lovs artikel 311-1, der kriminaliserer »ulovlig tilegnelse af en fremmed rørlig ting«).
(
60
) – Medlemsstaterne er navnlig forpligtet til ikke at handle på en sådan måde, at det hindrer ansøgere om international beskyttelse i at indrejse til området (jf. artikel 6 i rammeafgørelse 2002/946). I dom af 16.11.2021, Kommissionen mod Ungarn (Kriminalisering af hjælp til asylansøgere) (C-821/19, EU:C:2021:930, præmis 136 og den deri nævnte retspraksis), bemærkede Domstolen, at enhver tredjelandsstatsborger eller statsløs har ret til at indgive en ansøgning om international beskyttelse på en medlemsstats område, herunder ved denne medlemsstats grænser eller i dens transitområder, også selv om den pågældende opholder sig ulovligt på dette område. Denne ret skal indrømmes den pågældende, uanset chancerne for, om en sådan ansøgning får et gunstigt udfald.
(
61
) – Jf. rapport af 3. og 4.5.2001 fra Det Blandede Udvalg under Artikel 36-Udvalget til Det Blandede Udvalg på Ambassadørnivau (dok. 8632/01), s. 3.
(
62
) – Jf. også rapport udarbejdet i 2014 af Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA), »Criminalisation of migrants in an irregular situation and of persons engaging with them«, navnlig s. 16: »Det bør […] overvejes at fastsætte praktiske retningslinjer, som kan hjælpe medlemsstaterne med at gennemføre direktivet på en sådan måde, at de overholder de grundlæggende rettigheder. Det bør fremgå udtrykkeligt af disse retningslinjer, at der ikke kan pålægges sanktioner for humanitær bistand, der ydes i forbindelse med indrejse (redning til søs og hjælp til at bringe flygtninge i sikkerhed), og humanitær bistand, der ikke ydes i berigelsesøjemed (f.eks. mad, indkvartering, lægehjælp og juridisk rådgivning), til migranter med ulovligt ophold« (frit oversat).
(
63
) – I henhold til fast retspraksis skal medlemsstaterne udøve deres beføjelser under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige grundsætninger og, som det fremgår af artikel 3 i direktiv 2002/90, under iagttagelse af proportionalitetsprincippet (jf. dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
(
64
) – Jf. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 16-32), der vedrører artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/67/EU af 15.5.2014 om håndhævelse af direktiv 96/71/EF om udstationering af arbejdstagere som led i udveksling af tjenesteydelser og om ændring af forordning (EU) nr. 1024/2012 om administrativt samarbejde via informationssystemet for det indre marked (»IMI-forordningen«) (EUT 2014, L 159, s. 11).
(
65
) – Det fremgår af fast retspraksis, at selv om et direktiv giver medlemsstaterne – når de vedtager de nærmere bestemmelser for direktivets gennemførelse – en vis skønsmargen, kan en bestemmelse i dette direktiv anses for at have en ubetinget og præcis karakter, når bestemmelsen utvetydigt pålægger medlemsstaterne en pligt til at tilvejebringe et bestemt resultat, og når der ikke er knyttet nogen betingelse til anvendelsen af den regel, som følger af forpligtelsen (jf. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 19).
(
66
) – Jf. analogt dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 23 og 24).
(
67
) – Ifølge Domstolen ville en fortolkning, hvorefter behovet for at gennemføre kravet om, at sanktionerne skal stå i et rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed, der er fastsat i det omhandlede direktiv, i national ret, ville indebære, at bestemmelsen fratages sin ubetingede karakter, i givet fald være ensbetydende med, at de berørte borgere forhindres i at påberåbe sig det forbud mod at vedtage uforholdsmæssige sanktioner, der er fastsat ved dette krav. Det ville imidlertid være uforeneligt med den bindende karakter, som artikel 288 TEUF tillægger direktivet, principielt at udelukke, at et sådant forbud kan påberåbes af de berørte personer (jf. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 25 og 26).
(
68
) – Ifølge Domstolens praksis gennemfører en medlemsstat EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, når den opfylder en forpligtelse, der er fastsat i en EU-retlig bestemmelse, til at fastsætte sanktioner, som er effektive, rimelige og præventive, over for personer, der er ansvarlige for de i denne bestemmelse omhandlede overtrædelser (jf. dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse), C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
69
) – Jf. dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse) (C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
(
70
) – Jf. dom af 4.10.2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810, præmis 45).
(
71
) – Jf. W. De Bondt, »The Missing Link between »Necessity« and »Approximation of Criminal Sanctions« in the EU«, European Criminal Law Review, Beck, München, 2014, nr. 4, s. 147-168.
(
72
) – Jf. dom af 19.10.2023, G. ST. T. (Straffens proportionalitet i tilfælde af krænkelse) (C-655/21, EU:C:2023:791, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
(
73
) – Det fremgår som bekendt af Domstolens praksis, at når en medlemsstat overskrider sin skønsbeføjelse ved at vedtage en national lovgivning, der fastsætter uforholdsmæssige sanktioner i tilfælde af overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i medfør af et direktiv, skal den berørte person direkte kunne påberåbe sig det i dette direktiv fastsatte krav om, at sanktionerne skal være forholdsmæssige, for at anfægte en sådan lovgivning (jf. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning), C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
74
) – Jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 55), og af 5.5.2022, BV (C-570/20, EU:C:2022:348, præmis 50).
(
75
) – Jf. dom af 20.3.2018, Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 58).
(
76
) – Når det er fastslået, at hjælpen alene er ydet af hensyn til slægtninge og navnlig børn, har visse lande tilkendegivet, at der i sagens natur er tale om en humanitær handling, som ikke vil være strafbar, hvorimod en familiemæssig tilknytning i andre lande ikke er til hinder for at anerkende morens skyld (jf. ONUDC’s analyse nævnt i fodnote 3 til dette forslag til afgørelse, s. 19).