62000CC0418_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En conexión con el asunto C-333/99, relativo a las campañas de pesca de 1988 y 1990, el presente procedimiento por incumplimiento se dirige contra el comportamiento de las autoridades francesas en la gestión de las cuotas de pesca para las campañas de 1991 a 1994 (asunto C-418/00) y de 1995 y 1996 (asunto C-419/00). La Comisión alega, fundamentalmente, que las autoridades francesas no prohibieron a su debido tiempo y eficazmente las actividades pesqueras tras el agotamiento de las cuotas, de modo que en dichas campañas se rebasaron las cuotas de pesca.
2. Mediante auto de 18 de enero de 2001, los dos asuntos fueron acumulados a efectos de la fase escrita del procedimiento y de la sentencia de conformidad con el artículo 43 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
3. Teniendo en cuenta la sentencia del Tribunal de Justicia ya dictada en el asunto C-333/99, concentraré mi examen en si la Comisión ha conseguido demostrar la existencia de las infracciones del Derecho comunitario que alega y en qué medida resulta significativa la modificación de las normas jurídicas comunitarias aplicables en las campañas de pesca de 1995 y 1996.
II. Marco jurídico
4. El régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca se define en varios Reglamentos. En conjunto, pretende garantizar la protección de los fondos pesqueros, la conservación de los recursos biológicos del mar y su explotación equilibrada sobre bases duraderas y en condiciones económicas y sociales apropiadas.
5. Para alcanzar estos objetivos, se adoptan medidas de conservación de las poblaciones y medidas de control.
6. Entre estas últimas medidas se encuentra también la inspección de los barcos de pesca y el control de las capturas. La base jurídica para ello se deriva del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, en relación con el artículo 1, apartados 1 y 2, y con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2241/87.
7. En el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 se dispone, en particular, lo siguiente:
«Los Estados miembros determinarán, de conformidad con las disposiciones comunitarias aplicables, las modalidades de utilización de las cuotas que les hayan sido atribuidas. [...]»
8. Con efecto desde el 1 de enero de 1993, el Reglamento nº 170/83 fue sustituido por el Reglamento nº 3760/92. Su artículo 9, apartado 2, contiene una obligación manifiestamente análoga:
«Los Estados miembros informarán anualmente a la Comisión de los criterios que hayan adoptado para la distribución y las normas detalladas de utilización de las disponibilidades pesqueras que se les hayan asignado, de conformidad con la legislación comunitaria y la política común de pesca.»
9. El título I del Reglamento nº 2241/87 lleva como encabezamiento «Inspección y control de los barcos de pesca y de sus actividades». En su artículo 1, apartado 1, se dispone, para concretar la obligación derivada del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, lo siguiente:
«Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente relativa a las medidas de conservación y de control, cada Estado miembro controlará en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o a su jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los barcos de pesca y todas las actividades cuya inspección debería permitir comprobar la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de descarga, venta y almacenamiento de pescado y el registro de descargas y ventas.»
10. En el artículo 2 del Reglamento nº 2241/87 se establece lo siguiente:
«1. La inspección y el control previstos en el artículo 1 serán efectuados por cada Estado miembro y, por cuenta de éste, por un servicio de inspección nombrado por dicho Estado miembro.
En el ejercicio del cometido que se les ha confiado, los Estados miembros garantizarán el respeto de las disposiciones y medidas previstas en el artículo 1. Por otra parte, llevarán a cabo su acción de manera que se eviten las injerencias injustificadas en las actividades normales de pesca. [...]
2. Las personas responsables de los barcos de pesca que sean objeto de una inspección prestarán su colaboración, facilitando la inspección efectuada conforme al apartado 1.»
11. El 1 de enero de 1994, el Reglamento nº 2241/87 fue sustituido por el Reglamento (CEE) nº 2847/93. El artículo 2 de su título I, «Inspección y control de los buques pesqueros y de sus actividades», tiene el siguiente tenor:
«1. Con objeto de garantizar el cumplimiento de toda la normativa vigente sobre medidas de conservación y control, cada Estado miembro controlará, en su territorio y en las aguas marítimas sometidas a su soberanía o jurisdicción, la práctica de la pesca y de las actividades conexas. Inspeccionará los buques pesqueros y examinará todas las actividades de manera que pueda verificarse la aplicación del presente Reglamento, en particular las actividades de desembarque, venta, transporte y almacenamiento de productos de la pesca y el registro de desembarques y ventas.
2. Los buques pesqueros que enarbolen pabellón de un país tercero que puedan faenar y que naveguen en aguas marítimas sometidas a la jurisdicción o soberanía de un Estado miembro estarán sujetos a un régimen de comunicación de sus desplazamientos y de comunicación de las capturas que lleven a bordo.
Los Estados miembros comunicarán a la Comisión las medidas adaptadas para garantizar el cumplimiento de estos procedimientos.
3. Cada Estado miembro controlará, fuera de la zona de pesca comunitaria, las actividades pesqueras realizadas por sus buques cuando tal control sea preciso para garantizar el cumplimiento de la normativa comunitaria aplicable en esas aguas.
4. Con objeto de asegurar que la inspección sea lo más eficaz y económica posible, los Estados miembros coordinarán sus actividades de control. A tal fin, podrán establecer programas comunes de inspección que les faculten para controlar los buques pesqueros comunitarios que se encuentren en las aguas contempladas en los apartados 1 y 3. Adoptarán medidas que permitan a sus autoridades competentes y a la Comisión mantenerse informadas de forma regular y recíproca de la experiencia adquirida al respecto.»
12. La interrupción de las capturas se rige por las disposiciones del artículo 11 del Reglamento nº 2241/87 o del artículo 21 del Reglamento nº 2847/93. Los dos primeros apartados del artículo 11 del Reglamento nº 2241/87, incluido dentro del título III, «Prohibición de las actividades de pesca», establecen lo siguiente:
«1. Todas las capturas de una población o de un grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por los barcos de pesca que enarbolen pabellón de un Estado miembro o registrados en un Estado miembro se imputarán a la cuota aplicable a dicho Estado para la población o grupo de poblaciones de que se trate, sea cual fuere el lugar de desembarco.
2. Cada Estado miembro fijará la fecha en la que se considerará que las capturas de una población o grupo de poblaciones sujetas a cuota y efectuadas por barcos de pesca que enarbolen su propio pabellón o registrados en su territorio han agotado la cuota que le es aplicable para dicha población o grupo de poblaciones. A partir de dicha fecha, prohibirá provisionalmente la pesca de peces de esta población o de este grupo de poblaciones por dichos barcos, así como el mantenimiento a bordo, el transbordo y el desembarco cuando las capturas se hayan realizado después de esa fecha, y fijará una fecha hasta la cual se permitan los transbordos y desembarco o las últimas notificaciones sobre las capturas. Esta medida se notificará sin demora a la Comisión, que informará de ella a los demás Estados miembros.»
13. Los dos primeros apartados del artículo 21 del Reglamento nº 2847/93, incluido en su título IV, «Regulación y prohibición de las actividades pesqueras», tienen el siguiente tenor:
«1. Todas las capturas de una población o grupo de poblaciones sujetos a cuota efectuadas por buques pesqueros comunitarios se imputarán a la cuota aplicable al Estado miembro del pabellón para esa población o grupo de poblaciones de peces, sea cual fuere el lugar de desembarque.
2. Cada Estado miembro fijará la fecha en que se considerará que las capturas de una población o grupo de poblaciones de peces sujetos a cuota, efectuadas por los buques pesqueros que enarbolen su pabellón o estén registrados en su territorio, han agotado la cuota que le sea aplicable para esa población o ese grupo de poblaciones. Prohibirá provisionalmente la pesca de especies de esa población o de ese grupo de poblaciones por dichos buques a partir de esa fecha, así como el mantenimiento a bordo, el transbordo y el desembarque de las capturas que se hayan realizado con posterioridad a la misma, y fijará la fecha hasta la cual se permitirán los transbordos y desembarques o las últimas declaraciones de capturas. Esta medida se notificará inmediatamente a la Comisión, que informará de ella a los demás Estados miembros.»
14. Por último, las obligaciones de las autoridades competentes de los Estados miembros en materia de sanciones penales y administrativas se imponen en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 y en la disposición del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93 que le sucedió.
15. El artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 tiene el siguiente tenor:
«Si las autoridades competentes de un Estado miembro comprueban, como resultado de un control o de una inspección llevados a cabo en virtud del apartado 1, el incumplimiento de la normativa en vigor relativa a las medidas de conservación y de control, ejercitarán una acción penal o administrativa contra el capitán de dicho barco o contra cualquier otra persona responsable.»
16. Por su parte, en el artículo 31 del Reglamento nº 2847/93 se establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros garantizarán que se tomen las medidas adecuadas, incluida la apertura de procedimientos administrativos o penales con arreglo a su Derecho nacional, contra las personas físicas o jurídicas responsables cuando se haya comprobado un incumplimiento de las normas de la política pesquera común, en particular como consecuencia de un control o una inspección efectuados en virtud del presente Reglamento.
2. Los procedimientos iniciados con arreglo al apartado 1 permitirán, de acuerdo con las disposiciones correspondientes del Derecho nacional, desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o serán adecuados para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo.
3. Las medidas que resulten de las actuaciones a que se refiere el apartado 2 podrán incluir, en función de la gravedad de la infracción:
multas,
embargo de las artes de pesca y capturas prohibidas,
apresamiento preventivo del buque,
inmovilización temporal del buque,
suspensión de la licencia,
retirada de la licencia.
4. [...]»
III. Hechos, procedimiento y pretensiones de las partes
17. La Comisión inició contra la República Francesa dos procedimientos por incumplimiento relativos, por un lado, a las campañas de pesca de 1991 a 1994 y, por otro, a las campañas de pesca de 1995 y 1996.
A. Las campañas de pesca de 1991 a 1994
18. Mediante escrito de 16 de enero de 1996, la Comisión llamó la atención del Gobierno francés sobre el hecho de que se habían superado las cuotas de pesca francesas para las campañas de pesca de 1991 a 1994 para diversas poblaciones de peces. En dicho escrito, reprochaba a las autoridades francesas, en particular, no haber cumplido sus obligaciones de control, exigiéndoles que le transmitieran los datos de capturas y descargas en los que habían fundado sus decisiones de prohibición provisional de la pesca, así como otros datos relativos a los procedimientos de sanción iniciados, en su caso, contra los responsables de que se hubieran rebasado las cuotas (en lo sucesivo, «responsables»).
19. Mediante escrito de 16 de abril de 1996, las autoridades francesas reconocieron que se habían rebasado las cuotas correspondientes a las citadas poblaciones. Asimismo, comunicaron que no habían conseguido encontrar las actas relativas a los procedimientos de sanción iniciados.
20. Según se señalaba en el escrito de requerimiento de 27 de marzo de 1998, la Comisión consideraba que la República Francesa había incumplido sus obligaciones de control de la gestión de las poblaciones, en particular, por no haber prohibido provisionalmente las actividades pesqueras cuando, en razón de las capturas efectuadas por barcos que enarbolaban pabellón francés, debía considerarse que se habían agotado las cuotas correspondientes. Asimismo, dado que no había recibido suficiente información al respecto, la Comisión llegó a la conclusión de que las autoridades francesas no habían incoado ningún procedimiento penal o administrativo con arreglo a los artículos 2 y 31 del Reglamento nº 2847/93.
21. En su respuesta de 7 de agosto de 1998, las autoridades francesas negaron los supuestos incumplimientos y alegaron que habían adoptado todas las medidas necesarias tan pronto como las estadísticas habían puesto de manifiesto que las cuotas de pesca se habían agotado o estaban a punto de agotarse.
22. Dado que, en opinión de la Comisión, este escrito no disipó la sospecha de incumplimiento del Tratado, el 30 de septiembre de 1999 remitió a la República Francesa un dictamen motivado. Mediante escrito de 7 de diciembre de 1999, el Gobierno francés no negó los incumplimientos de las cuotas de pesca constatados por la Comisión, y reconoció que las disposiciones nacionales vigentes en la fecha de autos no le habían permitido establecer a su debido tiempo la prohibición de la actividad de pesca, pero subrayaba que, a partir de 1998, las órdenes ministeriales de prohibición provisional de la pesca se habían adoptado mediante el procedimiento de urgencia. En relación con la imputación relativa a la no incoación de procedimientos penales o administrativos contra los responsables, las autoridades francesas declararon que habían optado por un sistema colectivo de gestión de las cuotas que penalizaba desde un punto de vista económico y administrativo a aquellas asociaciones de productores que fueran responsables del incumplimiento de las cuotas.
B. Las campañas de pesca de 1995 y 1996
23. Mediante escritos de 3 de febrero y de 11 de noviembre de 1997, la Comisión llamó la atención del Gobierno francés sobre el hecho de que se habían rebasado las cuotas de pesca francesas para las campañas de 1995 y 1996 para diversas poblaciones de peces sin que se hubiera decretado una prohibición provisional de la pesca en el momento debido. La Comisión exigía a las autoridades francesas que le transmitieran los datos de capturas y descargas en los que habían fundado sus decisiones de prohibición provisional de la pesca, así como otros datos relativos a los procedimientos penales y administrativos que se hubieran iniciado, en su caso, contra los responsables.
24. Mediante escritos de 3 de abril de 1997 y de 26 de enero de 1998, las autoridades francesas señalaron la existencia de errores en las cifras aportadas por la Comisión, y comunicaron que no habían conseguido encontrar las actas relativas a los procedimientos penales o administrativos iniciados. Asimismo, alegaron que las órdenes ministeriales de prohibición provisional de la pesca se habían adoptado tan pronto como se pudo deducir de las estadísticas de capturas que las correspondientes cuotas se habían agotado.
25. Dado que, en opinión de la Comisión, las citadas medidas no consiguieron evitar que se rebasaran las cuotas en las campañas de 1995 y 1996, el 4 de marzo de 1999 la Comisión dirigió a la República Francesa un escrito de requerimiento. Según los cuadros elaborados por la Comisión se habían rebasado las cuotas de once poblaciones en las campañas de 1995 y 1996. La Comisión también subrayó que las autoridades francesas habían incumplido sus obligaciones de control de la gestión de las poblaciones, en particular, por no haber prohibido provisionalmente las actividades pesqueras cuando, en razón de las capturas efectuadas por los barcos que enarbolaban pabellón francés, debía considerarse que se habían agotado las cuotas correspondientes, y por no haber incoado ningún procedimiento penal o administrativo contra los responsables.
26. En su respuesta de 27 de abril de 1999, el Gobierno francés negó los supuestos incumplimientos, en particular por lo que respecta a la caballa en la campaña de 1996. El Gobierno francés subrayaba que, aunque había adoptado todas las medidas necesarias tan pronto como las estadísticas habían puesto de manifiesto que una cuota de capturas se había agotado o estaba a punto de agotarse, algunos de los casos de incumplimiento de las cuotas se debían a la comunicación tardía a las autoridades francesas de descargas efectuadas en el extranjero por buques que enarbolan pabellón francés, así como a la continuación de las capturas entre la fecha de adopción y la ejecución de la orden de prohibición.
27. Dado que, en opinión de la Comisión, este escrito no disipó la sospecha de incumplimiento del Tratado, el 30 de septiembre de 1999 dirigió a la República Francesa un dictamen motivado. Aunque el Gobierno francés no negó, mediante escrito de 7 de diciembre de 1999, los incumplimientos de las cuotas de pesca constatados por la Comisión con excepción de la caballa, y reconoció que las disposiciones nacionales vigentes en la fecha de autos no le habían permitido decretar a su debido tiempo la prohibición de la actividad de pesca, subrayó que, a partir de 1998, las órdenes ministeriales de prohibición provisional de la actividad de pesca se habían adoptado mediante el procedimiento de urgencia. En relación con la imputación relativa a la no incoación de procedimientos penales o administrativos contra los responsables, el Gobierno francés declaró que había optado por un sistema colectivo de gestión de las cuotas que penalizaba desde un punto de vista económico y administrativo a aquellas asociaciones de productores que fueran responsables del incumplimiento de las cuotas.
C. Pretensiones del recurso
28. Ambos recursos fueron recibidos en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de noviembre de 2000.
Asunto C-418/00
29. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, de los artículos 1 y 11, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87, de los artículos 2, 21, apartados 1 y 2, y 31 del Reglamento nº 2847/93 y del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92,
al no haber fijado las modalidades adecuadas de utilización de las cuotas que se le atribuyeron para las campañas de pesca de 1991, 1992, 1993 y 1994;
al no haber velado por el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de conservación de las especies mediante un control suficiente de las capturas y una inspección adecuada de los desembarcos y del registro de capturas;
al no haber prohibido provisionalmente la pesca por parte de los barcos que enarbolan pabellón francés o registrados en su territorio cuando se consideró que las capturas efectuadas habían agotado las cuotas, y no haber prohibido finalmente la pesca cuando ya se habían sobrepasado ampliamente las cuotas para las campañas de pesca de 1991, 1992, 1993 y 1994;
al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades pesqueras llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca por lo que respecta a las campañas de 1991, 1992, 1993 y 1994.
2) Condene en costas a la República Francesa.
Asunto C-419/00
30. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92 y de los artículos 2, 21 y 31 del Reglamento nº 2847/93, en relación con los Reglamentos (CEE) nº 3362/94 y (CE) nº 3074/95, :
al no haber fijado las modalidades adecuadas de utilización de las cuotas que se le atribuyeron para las campañas de pesca de 1995 y 1996;
al no haber velado por el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de conservación de las especies mediante un control suficiente de las capturas y una inspección adecuada de los desembarcos y del registro de capturas;
al no haber prohibido provisionalmente la pesca por parte de los barcos que enarbolan pabellón francés o registrados en su territorio cuando se consideró que las capturas efectuadas habían agotado las cuotas, y no haber prohibido finalmente la pesca cuando se habían sobrepasado ampliamente las cuotas para las campañas de pesca de 1995 y 1996;
al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades pesqueras llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca por lo que respecta a las campañas de 1995 y 1996.
2) Condene en costas a la República Francesa.
31. En su escrito de contestación común, la República Francesa renunció a formular una pretensión formal. Tan sólo solicitó al Tribunal de Justicia que «examine el objeto y el fundamento de los recursos a la luz de la política pesquera común».
IV. Apreciación jurídica
32. En su réplica, la Comisión solicitó que no se tenga en cuenta el escrito de contestación de la República Francesa, por no cumplir los requisitos de forma establecidos en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
33. Este problema ya se planteó en el asunto C-333/99, sin que, sin embargo, el Tribunal de Justicia considerara necesario pronunciarse al respecto.
34. En el presente caso, la no consideración del escrito de contestación francés parece con independencia de la cuestión de su fundamento jurídico desproporcionada desde el punto de vista de la garantía de los derechos de defensa. En el asunto C-333/99, el Abogado General Sr. Alber propuso, acertadamente, que se dedujera implícitamente de la existencia de una defensa una pretensión de desestimación de los recursos. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que interprete en este sentido el escrito de contestación.
A. Sobre la admisibilidad de los recursos
1. Alegaciones de las partes
35. La República Francesa pone en duda, en su escrito de contestación común a ambos recursos, la admisibilidad de los dos recursos, señalando que están manifiestamente dirigidos a obtener una condena de Francia por razones de principio que no tendría en cuenta los esfuerzos realizados por este Estado miembro.
2. Apreciación
36. El Tribunal de Justicia ya examinó esta cuestión en el asunto C-333/99.
37. En el apartado 23 de su sentencia, el Tribunal de Justicia recuerda del siguiente modo su reiterada jurisprudencia sobre la admisibilidad de los recursos por incumplimiento:
«en el ejercicio de las competencias que le otorgan en los artículos 221 CE y 226 CE, la Comisión no necesita demostrar la existencia de un interés para ejercitar la acción puesto que tiene por misión, en el interés general comunitario, velar por la aplicación del Tratado por parte de los Estados miembros e instar la declaración de la existencia de eventuales incumplimientos de las obligaciones que derivan de él (véanse las sentencias de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia, 167/73, Rec. p. 359, apartado 15; de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec. p. I-2189, apartado 21, y de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C-365/97, Rec. p. I-7773, apartado 59)».
38. De esta jurisprudencia ya se deriva la admisibilidad de ambos recursos.
B. Sobre el fundamento del recurso
1. No fijación de modalidades adecuadas de utilización de las cuotas de pesca
Alegaciones de las partes
39. En ambos asuntos, la Comisión solicita que se declare que la existencia de un incumplimiento del Tratado se deriva, en particular, de que no se fijaron modalidades adecuadas de utilización de las cuotas atribuidas a la República Francesa durante el período de autos.
40. No obstante, en los escritos de interposición de los recursos esta imputación no se aborda por separado, sino en el contexto de un supuesto incumplimiento del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 y del artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92, así como de sus respectivas disposiciones de aplicación.
41. Esta manera de proceder es la misma que siguió en el asunto C-333/99.
42. En sus dictámenes motivados, la Comisión sostuvo que era manifiesto que las autoridades francesas no habían fijado las modalidades de utilización de las cuotas adecuadas para cada especie, en contra de sus obligaciones con arreglo al artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 (asunto C-418/00), al artículo 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92 (asuntos C-418/00 y C-419/00) y al artículo 21 del Reglamento nº 2847/93 (asunto C-419/00). En opinión de la Comisión, hubieran sido necesarias unas condiciones de utilización especiales para aquellas cuotas que se habían agotado en los últimos meses de las campañas de 1991 a 1996, pues hubieran podido reforzar los controles del ritmo de utilización de las cuotas y, por ende, facilitar la oportuna adopción de una prohibición de las capturas.
Apreciación
43. Propongo examinar este motivo conjuntamente con el motivo relativo a la falta de medidas del control.
2. Falta de medidas de control
Alegaciones de las partes
44. La Comisión alega una infracción de los artículos 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, en relación con los artículos 1, apartado 1, y 11 del Reglamento nº 2241/87 (en el asunto C-418/00), 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92 (en ambos asuntos), y 2 y 21 del Reglamento nº 2847/93 (en el asunto C-419/00).
45. En primer lugar, la Comisión afirma que las autoridades francesas no adoptaron medidas suficientemente diferenciadas y eficaces sobre la utilización de las cuotas de pesca. En segundo lugar, afirma que no controlaron suficientemente la práctica de la pesca y de las actividades conexas; por último, no inspeccionaron adecuadamente los barcos de pesca ni las actividades de descarga, venta y almacenamiento del pescado. En opinión de la Comisión, unas medidas de control eficaces hubieran permitido respetar las cuotas y decretar a su debido tiempo la prohibición de capturas.
46. La Comisión señala, en particular, que los incumplimientos de las cuotas que se ponen de manifiesto en los cuadros que acompañan a los escritos de requerimiento demuestran que las autoridades francesas no adoptaron a su debido tiempo las medidas de control necesarias para evitar que se rebasaran las cuotas que les habían sido atribuidas para las especies citadas en dichos cuadros. Remitiéndose al asunto 262/87, la Comisión opina que corresponde al Estado miembro adoptar medidas adecuadas para superar las dificultades prácticas con que se encuentre para introducir un mecanismo de control eficaz.
47. En su escrito de contestación, el Gobierno francés señaló, en primer lugar, que, a pesar de la mejora de su sistema nacional de gestión de las cuotas, sigue existiendo un problema por lo que respecta a las descargas francesas en el extranjero. El retraso con el cual las autoridades francesas tienen conocimiento de estas descargas puede dar lugar a incumplimientos de las cuotas.
48. La Comisión replica que las autoridades nacionales deben disponer de un «instrumento» para recibir información inmediata sobre las capturas efectuadas por barcos que enarbolan pabellón francés cuya descarga tiene lugar en el extranjero. En efecto, con arreglo al punto 4.2.2. del anexo IV del Reglamento (CEE) nº 2807/83, los capitanes están obligados a enviar a las autoridades francesas el original del denominado diario de a bordo y la primera copia de la declaración de desembarco en un plazo de 48 horas a partir de la finalización de las operaciones de desembarque. Según la Comisión, el Gobierno francés no ha proporcionado ninguna información sobre los controles efectuados a este respecto.
49. Por lo que respecta a la campaña de pesca de 1996, el Gobierno francés únicamente discute la superación de las cuotas que le reprocha la Comisión por lo que respecta a la caballa. A este respecto se remite a la flexibilidad de las normas sobre transferencias de cuotas de caballa entre los sectores Este y Oeste con arreglo al Reglamento nº 3074/95. En resumen, una parte de las capturas totales en el Oeste (equivalente a 65.000 toneladas) puede pescarse en el último trimestre del año de que se trate en las zonas CIEM IIa (zona CE), IIIa, IIIbcd y IV, imputables a las poblaciones del Este.
50. Según el Gobierno francés, estas normas permiten a los pescadores franceses pescar en el mar del Norte, adicionalmente a la cuota nacional, hasta 2.770 toneladas de caballa en los sectores Este. De ello se desprende, a su entender, que la diferencia de 1.270 toneladas entre las capturas efectivamente realizadas y la cuota debe imputarse a dicho margen de flexibilidad, que asciende a 2.770 toneladas, y que, por consiguiente, no se rebasó la cuota.
51. En cambio, la Comisión señala, a este respecto, que, no obstante la flexibilidad de las normas, se superó la cuota total. Sin embargo, no se adoptó ninguna medida contra los responsables.
52. El Gobierno francés niega asimismo que se rebasaran las cuotas de arenque en las zonas Vb, VIa N y VIb. Por su parte, la Comisión alega que se basó en las cifras comunicadas por las autoridades francesas de conformidad con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 2847/93. Según afirma, no puede tener en cuenta las cifras que las autoridades francesas no comunicaron hasta después de transcurridos varios años.
53. Por último, el Gobierno francés subraya que se ha esforzado por reducir el exceso de capturas, razón por la cual entre 1988 y 1999 dicho exceso ha registrado una clara tendencia a la baja.
Apreciación
54. En primer lugar, procede señalar que, en lo fundamental, los incumplimientos de las cuotas imputados por la Comisión no han sido discutidos, al igual que sucedió en el asunto C-333/99. Las alegaciones formuladas por Francia por lo que respecta a las capturas de caballa durante la campaña de pesca de 1996 no bastan para modificar esta apreciación. Para la campaña de pesca de 1996, la Comisión le imputa además otros tres incumplimientos de las cuotas. En todo caso, el Gobierno francés no ha demostrado de manera pormenorizada que las cantidades pescadas en exceso de la cuota fueran capturadas en zonas en las que se aplican las medidas de flexibilidad. Además, hay que reconocer, como alega la Comisión por lo que respecta a los arenques, que esta institución no puede estar obligada a tener en cuenta cifras aportadas únicamente en el curso del procedimiento, ya que la comunicación de las capturas a la Comisión debe efectuarse dentro de un determinado plazo.
55. Tampoco se discute que, en el caso de varias poblaciones, las descargas continuaron incluso después de dictarse la orden nacional de interrupción de la actividad pesquera.
56. Tampoco se discute, en lo fundamental, que los incumplimientos de las cuotas se repitieron durante el período de que se trata. Para las campañas de pesca de 1991 a 1994, la Comisión imputa en cada caso entre dos y cuatro incumplimientos de las cuotas por cada campaña, y en las dos campañas siguientes dichos incumplimientos llegan a ser entre cuatro y siete. La República Francesa se limita a señalar sus esfuerzos y lo que considera una mejora tendencial de su gestión de los recursos de la pesca. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya observó, en su sentencia de 1 de febrero de 2001, lo siguiente: «dichos esfuerzos, aunque hayan conducido a una disminución del rebasamiento de las cuotas, no pueden excusar los incumplimientos comprobados».
57. En la medida en que el Gobierno francés invoca, a este respecto, la dificultad de registrar estadísticamente los desembarcos efectuados en el extranjero, tampoco esta alegación es suficiente para refutar la imputación. En efecto, aun cuando se pasara por alto que las alegaciones francesas sobre las causas del incumplimiento de las cuotas no han sido circunstanciadas, la Comisión subraya, con razón, que el régimen comunitario ya tuvo en cuenta este problema al establecer obligaciones especiales de información en el caso de los desembarcos en el extranjero. Aunque los repetidos incumplimientos de las cuotas se deban a los desembarcos en el extranjero, la República Francesa estaba obligada a controlar el cumplimiento de estas obligaciones de información. Ahora bien, la reiteración de las infracciones indica que no lo hizo. Por lo demás, procede observar que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, en un procedimiento por incumplimiento carece de relevancia cuáles son las causas del incumplimiento.
58. Las nuevas disposiciones comunitarias no han introducido ningún cambio fundamental en las obligaciones de inspección y control de los Estados miembros.
59. Así pues, resulta evidente que el incumplimiento de las cuotas sólo fue posible debido a que las autoridades francesas no observaron sus obligaciones de control.
60. En virtud de todo ello, procede concluir que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, de los artículos 1, apartados 1 y 2, 2, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, así como de los artículos 9, apartado 2, del Reglamento nº 3760/92 y 2 del Reglamento nº 2847/93, al no haber fijado las modalidades adecuadas de utilización de las cuotas que se le atribuyeron para las campañas de pesca de 1991 a 1996, y no haber velado por el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de conservación de las especies mediante un control suficiente de las capturas y una inspección adecuada de los desembarcos y del registro de capturas.
3. Interrupción tardía de las actividades pesqueras
Alegaciones de las partes
61. Remitiéndose a la sentencia en el asunto C-52/95, la Comisión alega que Francia infringió el artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87. De conformidad con dicha disposición, cada Estado miembro debe fijar, con arreglo a la información disponible sobre las capturas efectuadas, la fecha previsible de agotamiento de las cuotas y adoptar a su debido tiempo las medidas necesarias para prohibir las capturas a partir de dicha fecha. La Comisión considera que este análisis puede trasladarse a la disposición que le sucedió, a saber, el artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, pues tiene un tenor análogo.
62. La Comisión señala que la orden de las autoridades francesas para que se interrumpieran las actividades pesqueras se dictó sumamente tarde, ya que en varios casos sólo se hizo dos o tres meses después de haberse superado las cuotas establecidas.
63. De acuerdo con las alegaciones francesas, las cifras utilizadas por las autoridades nacionales se basan en la información contenida en el informe mensual de capturas enviado a la Comisión, que debe permitirles decretar prohibiciones de capturas. Además, afirma que los datos de capturas relativos a un determinado mes no están disponibles hasta el día 10 del mes siguiente.
64. Asimismo, el Gobierno francés alega que no esperó a que se agotaran las cuotas de capturas para ordenar prohibiciones de capturas. Sin embargo, con arreglo al Derecho francés, debe transcurrir un plazo de quince días entre la decisión de prohibición y su entrada en vigor mediante la publicación en el diario oficial (Journal officiel de la République française). Los incumplimientos de las cuotas deben atribuirse, a su entender, a la continuación de las capturas durante ese período. Tan pronto como se comprobó que este período era excesivamente largo se introdujo un procedimiento de urgencia para reducir dicho plazo a seis días.
65. La Comisión replica que corresponde a los Estados miembros tener en cuenta, al fijar la fecha de entrada en vigor de la prohibición de las capturas, el período comprendido entre su adopción y su ejecución efectiva mediante su notificación. De ello deduce que la República Francesa incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, al no haber prohibido provisionalmente las capturas.
Apreciación
66. En su sentencia de 1 de febrero de 2001, el Tribunal de Justicia recordó su anterior jurisprudencia sobre la interrupción de las capturas.
67. La Comisión reprocha a la República Francesa, fundamentalmente, no haber ordenado la prohibición provisional de la actividad pesquera o haberlo hecho tardíamente. Los datos invocados por la Comisión no han sido discutidos en absoluto. En consecuencia, cabe señalar que, en las campañas de pesca controvertidas, la prohibición provisional de la actividad pesquera en los casos a que se refiere la Comisión no se ordenó o se ordenó tardíamente.
68. También aquí debe subrayarse que las nuevas disposiciones comunitarias no han modificado fundamentalmente la situación jurídica a este respecto.
69. En la medida en que la República Francesa invoca dificultades técnicas o los plazos de publicación de las órdenes ministeriales, basta asimismo remitirse a la ya citada jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia.
70. Así pues, procede declarar que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o del artículo 21, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, al no haber prohibido provisionalmente la pesca, en las campañas de pesca de 1991 a 1994 y de 1995 y 1996, por parte de los barcos que enarbolan pabellón francés o registrados en su territorio, aun cuando debía considerarse que las capturas efectuadas habían agotado la cuota correspondiente, y al haber prohibido finalmente la pesca en algunos casos cuando se había sobrepasado ampliamente la cuota.
4. Falta de sanciones penales o administrativas
Alegaciones de las partes
71. Remitiéndose asimismo a la sentencia en el asunto C-52/95, la Comisión recuerda que, en caso de incumplimiento de las disposiciones relativas a las medidas de conservación y control, las autoridades competentes de un Estado miembro están obligadas a iniciar un procedimiento penal o administrativo contra los responsables con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o al artículo 2 del Reglamento nº 2847/93. La Comisión sostiene que la normativa establecida en el artículo 31 del Reglamento nº 2847/93 no modifica en modo alguno esta obligación.
72. En este contexto, la Comisión se remite, en particular, al artículo 31, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93.
73. Partiendo de la falta de pertinencia de la alegación francesa relativa a la imposibilidad de encontrar las actas y de que no puede demostrarse la incoación de procedimientos de sanción contra las asociaciones de productores, la Comisión concluye que las autoridades francesas no incoaron los procedimientos exigidos.
74. El Gobierno francés pretende establecer una distinción entre las sanciones (administrativas) contra las asociaciones de productores y las sanciones (penales) contra los pescadores. Las sanciones contra las asociaciones de productores, a las que la Administración ha transferido las cuotas nacionales, tienen a este respecto un carácter económico, pues, tan pronto como la subcuota asignada a la correspondiente asociación ha sido agotada, la cantidad en que se haya rebasado la cuota se tiene en cuenta en la siguiente campaña a efectos del cálculo de la clave de reparto de la cuota nacional entre las asociaciones de productores.
75. La Comisión considera que estas medidas son insuficientes, ya que el Gobierno francés no puede liberarse de la obligación de adoptar sanciones individuales contra pescadores que le impone el Derecho comunitario por el mero hecho de transferir la gestión de las cuotas a asociaciones de productores y declarar a éstas responsables de cualquier eventual incumplimiento. Además, el sistema colectivo instrumentado a través de las asociaciones de productores no puede sustituir a la aplicación de sanciones efectivas prevista en el artículo 31 del Reglamento nº 2847/93.
76. El Gobierno francés reconoce que estas medidas son insuficientes, especialmente cuando el incumplimiento de una subcuota da lugar al incumplimiento de la cuota nacional. Por esta razón se ha elaborado un reglamento que pretende fijar de manera detallada las sanciones contra las asociaciones de productores responsables de los incumplimientos de las cuotas. A este respecto, la Comisión alega que, en contra de lo establecido en el artículo 38, apartado 2, del Reglamento nº 2847/93, dicho proyecto de reglamento no le ha sido comunicado.
77. Por lo que respecta a las sanciones penales que deben imponerse a los pescadores, el Gobierno francés alega que la modificación de los volúmenes de capturas con posterioridad a la prohibición de la actividad pesquera no se debe a la continuación ilegal de las actividades pesqueras, sino a correcciones estadísticas de las capturas efectuadas con anterioridad a la prohibición.
78. El Gobierno francés añade que la imposición de sanciones de carácter penal presupone la publicación en el diario oficial nacional de una orden del ministro competente de interrupción de la actividad pesquera para cada especie y zona de capturas y una comprobación de la infracción por parte de un agente autorizado que, la mayoría de las veces, debe efectuarse en alta mar.
79. Remitiéndose al apartado 52 de la sentencia Comisión/Francia, la Comisión observa que una infracción puede comprobarse en un puerto, en particular, con ocasión del desembarque o el trasbordo de las capturas.
Apreciación
80. En el asunto C-333/99, el Tribunal de Justicia dedujo la existencia de una infracción del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 y del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 del hecho de que la obligación de incoación de procedimientos penales o administrativos contra los responsables se deriva directamente del artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87, mientras que el Gobierno francés había alegado que hasta 1997 en aplicación del Reglamento (CE) nº 847/96 no se había instaurado un sistema de sanciones administrativas por el incumplimiento de las cuotas.
81. Esta alegación francesa, formulada en el asunto C-333/99, no puede dejarse de considerar al examinar la validez de la argumentación de Francia en los presentes asuntos.
82. Por lo que respecta a las campañas de pesca de 1991 a 1994, procede declarar que la falta de sanciones penales no ha sido, en lo fundamental, discutida.
83. La alegación de Francia por lo que respecta a los requisitos exigidos para poder iniciar un procedimiento penal con arreglo al Derecho nacional carecen de pertinencia a este respecto. En relación con dicha alegación, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia Comisión/Francia, que «[...] según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar disposiciones, prácticas ni circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos en las normas del Derecho comunitario [...]».
84. Por lo que respecta a las sanciones administrativas, el sistema colectivo de gestión de las cuotas no parece apropiado para satisfacer las exigencias comunitarias en materia de sanciones de los incumplimientos de las cuotas. En efecto, el sistema se limita a deducir cualquier exceso de capturas por parte de una determinada asociación de productores de su futura subcuota. Con ello, no se incita a la asociación de productores responsable del incumplimiento de la cuota de que se trate a respetar su subcuota: en un primer momento, el incumplimiento de su cuota no tiene ninguna consecuencia perjudicial para ella. Tampoco se evita con ello la repetición de los incumplimientos, ya que la deducción puede repetirse tantas veces como se quiera. En efecto, en el caso de que las deducciones totales que deban practicarse en una determinada campaña superen la subcuota de una asociación de productores antes de iniciarse la pesca, el sistema no garantiza que dicha asociación de productores quede excluida del ejercicio de la actividad pesquera.
85. Por lo demás, el Gobierno francés reconoció expresamente, en el asunto C-333/99, que no introdujo un sistema de sanciones administrativas hasta 1997.
86. Por lo que respecta a las campañas de pesca de 1995 y 1996, procede observar, con carácter general, que el artículo 31 del Reglamento nº 2847/93 hizo más estrictas las obligaciones de los Estados miembros por lo que respecta a las sanciones que deben adoptarse, en la medida en que ahora dichas sanciones deben ser idóneas para «desposeer realmente a los responsables de los beneficios económicos procedentes de la infracción, o [...] para producir unos resultados proporcionales a la gravedad de la infracción, con un efecto disuasorio real para cualquier nueva infracción del mismo tipo».
87. En consecuencia, procede acoger la tesis de la Comisión según la cual el sistema francés resulta aun menos satisfactorio durante dicho período. La administración colectiva de las cuotas parece más un sistema de gestión de las cuotas que un sistema de sanciones.
88. En virtud de todo lo anterior, debe concluirse que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83, en relación con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93, al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades pesqueras llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca por lo que respecta a las campañas de 1991 a 1996.
V. Costas
89. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Francesa y haber pedido la Comisión que se la condene en costas, procede condenar en costas a la República Francesa.
VI. Conclusión
90. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo por tanto al Tribunal de Justicia que:
En el asunto C-418/00,
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, i) del artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 170/83 del Consejo, de 25 de enero de 1983, por el que se constituye un régimen comunitario de conservación y de gestión de los recursos de la pesca, en relación con el artículo 1, apartados 1 y 2, del Reglamento (CEE) nº 2241/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, por el que se establecen ciertas medidas de control respecto a las actividades pesqueras, o del artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura, y el artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común, ii) del artículo 11, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2241/87 o del artículo 21, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2847/93 y iii) del artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 170/83 de 25 de enero de 1983, en relación con el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2241/87 o del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93:
al no haber fijado las modalidades requeridas de utilización de las cuotas que se le atribuyeron para las campañas de pesca de 1991 a 1994 y no haber velado por el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de conservación de las especies mediante un control suficiente de las actividades pesqueras y una inspección adecuada de la flota pesquera, de los desembarcos y del registro de capturas en dichas campañas;
al no haber prohibido provisionalmente la pesca, en las campañas de pesca de 1991 a 1994, por parte de los barcos que enarbolan pabellón francés o registrados en su territorio, aun cuando debía considerarse que las capturas efectuadas habían agotado la cuota correspondiente, y posiblemente al haber prohibido finalmente la pesca cuando ya se había sobrepasado ampliamente la cuota, y
al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades pesqueras llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca, por lo que respecta a las campañas de 1991 a 1994.
2) Condene en costas a la República Francesa.
En el asunto C-419/00,
1) Declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud, i) de los artículos 9, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3760/92 del Consejo, de 20 de diciembre de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de la pesca y la acuicultura, y 2 del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común, ii) del artículo 21, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 2847/93 y iii) del artículo 31 del Reglamento nº 2847/93:
al no haber fijado las modalidades requeridas de utilización de las cuotas que se le atribuyeron para las campañas de pesca de 1995 y 1996 y no haber velado por el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de conservación de las especies mediante un control suficiente de las actividades pesqueras y una inspección adecuada de la flota pesquera, de los desembarcos y del registro de capturas en esas dos campañas;
al no haber prohibido provisionalmente la pesca, en las campañas de pesca de 1995 y 1996, por parte de los barcos que enarbolan pabellón francés o registrados en su territorio, aun cuando debía considerarse que las capturas efectuadas habían agotado la cuota correspondiente, y posiblemente al haber prohibido finalmente la pesca cuando ya se había sobrepasado ampliamente la cuota, y
al no haber iniciado acciones penales o administrativas contra el capitán o cualquier otra persona responsable de las actividades pesqueras llevadas a cabo después de las prohibiciones de pesca, por lo que respecta a las campañas de 1995 y 1996.
2) Condene en costas a la República Francesa.