62017TJ0119(01)
PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
12. svibnja 2021. (
*1
)
„Javna služba – Dužnosnici – Privremeno osoblje – Ugovorno osoblje – Primici od rada – Osoblje ESVD‑a koje radi u trećoj zemlji – Članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju – Godišnje preispitivanje naknade za životne uvjete – Odluka da se naknada za životne uvjete osoblju koje radi u Etiopiji smanji s 30 % na 25 % – Regionalna usklađenost – Očite pogreške u ocjeni”
U predmetu T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, sa stalnom adresom u Addis Abebi (Etiopija), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu (
1
), koje zastupa S. Orlandi, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD), koju zastupaju S. Marquardt i R. Spáč, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Troncosa Ferrera, C. Garcíje Fernándeza i F.-M. Hislairea, odvjetnika,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 270. UFEU‑a za poništenje odluke ESVD‑a ADMIN(2016) 7 od 19. travnja 2016. o utvrđivanju NŽU‑a iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju – Financijska godina 2016., u dijelu u kojem je njome – počevši od 1. siječnja 2016. – određeno smanjenje naknade za životne uvjete koja se isplaćuje osoblju Europske unije koje radi u Etiopiji,
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni, predsjednik, P. Nihoul i J. Martín y Pérez de Nanclares (izvjestitelj), suci,
tajnik: M. Marescaux, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 11. studenoga 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
Pravni okvir
Pravilnik o osoblju
1
Pravilnik o osoblju za dužnosnike Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na spor (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju), u članku 1.b točki (a) određuje da se, osim ako je Pravilnikom o osoblju drukčije predviđeno, Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) za potrebe Pravilnika o osoblju smatra institucijom Europske unije.
2
Članak 101.a Pravilnika o osoblju jedini je članak u njegovoj glavi VIII.b. Taj članak predviđa da se „[n]e dovodeći u pitanje ostale odredbe Pravilnika o osoblju, Prilogom X. utvrđuju […] posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji”.
3
Članak 110. stavak 1. Pravilnika o osoblju propisuje da „[o]pće odredbe kojima se provodi ovaj Pravilnik o osoblju donosi tijelo za imenovanje svake institucije nakon savjetovanja s odborom osoblja i odborom za Pravilnik o osoblju”.
4
Članak 8. Priloga X. Pravilniku o osoblju, naslovljen „Posebne i iznimne odredbe koje se primjenjuju na dužnosnike koji rade u trećoj zemlji”, određuje da „[i]znimno, tijelo za imenovanje može posebnom obrazloženom odlukom dužnosniku odobriti dopust za oporavak zbog posebno teških životnih uvjeta u njegovom mjestu rada. Tijelo za imenovanje za svako takvo mjesto određuje grad odnosno gradove u kojima se dopust za oporavak može koristiti”.
5
Članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju određuje:
„1.   Naknada za životne uvjete utvrđuje se, u skladu s mjestom rada dužnosnika, kao postotak referentnog iznosa. Taj referentni iznos uključuje ukupnu osnovnu plaću uvećanu za naknadu za život u inozemstvu, naknadu za kućanstvo i naknadu za uzdržavano dijete, od čega se oduzimaju obvezni odbitci iz Pravilnika o osoblju ili propisa donesenih za njegovu provedbu.
Ako je dužnosnik zaposlen u zemlji u kojoj se životni uvjeti mogu smatrati jednakima onima u Europskoj uniji, ta se naknada ne isplaćuje.
Naknada za životne uvjete u slučaju drugih mjesta zaposlenja utvrđuje se uzimajući u obzir, inter alia, sljedeće parametre:
–
zdravstvene i bolničke uvjete,
–
sigurnost,
–
klimu,
–
stupanj izoliranosti,
–
ostale lokalne životne uvjete.
Tijelo za imenovanje preispituje naknadu za životne uvjete utvrđenu za svako mjesto rada i prema potrebi svake je godine usklađuje nakon što dobije mišljenje odbora osoblja.
Tijelo za imenovanje može odlučiti odobriti dopunsku premiju uz naknadu za životne uvjete u slučajevima kada je dužnosnik bio više nego jedanput raspoređen u mjesto rada za koje se smatra da su uvjeti u njemu teški ili vrlo teški […]
2.   Ako je zbog životnih uvjeta u mjestu rada dužnosniku ugrožena sigurnost, tijelo za imenovanje može mu posebnom obrazloženom odlukom odobriti privremenu dodatnu naknadu […]
3.   O detaljnim odredbama primjene ovog članka odlučuje tijelo za imenovanje.”
Uvjeti zaposlenja ostalih službenika
6
Uvjeti zaposlenja ostalih službenika Europske unije, u verziji koja se primjenjuje na spor (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja ostalih službenika), u članku 10. stavku 5. određuju da se glava VIII.b Pravilnika o osoblju analogno primjenjuje na privremeno osoblje koje radi u trećoj zemlji.
7
Članak 118. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika predviđa da se Prilog X. Pravilniku o osoblju analogno primjenjuje na ugovorno osoblje koje radi u trećoj zemlji, podložno – u određenim okolnostima – njegovu članku 21. Ta se odredba odnosi na okolnost da institucija snosi određene troškove povezane sa smještajem dužnosnikâ u mjestu rada.
Odluke ESVD‑a
8
Odluka Visoke predstavnice Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku HR DEC(2013) 013 od 17. prosinca 2013. o naknadi za životne uvjete i dodatnoj naknadi iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju (u daljnjem tekstu: odluka od 17. prosinca 2013.) odnosi se na Pravilnik o osoblju i Uvjete zaposlenja ostalih službenika, osobito na članak 10., i u njoj se navodi da je donesena nakon savjetovanja s odborom osoblja. U skladu s njezinom jedinom uvodnom izjavom, cilj joj je donošenje unutarnjih smjernica koje se osobito odnose na naknadu za životne uvjete (u daljnjem tekstu: NŽU).
9
Članak 1. odluke od 17. prosinca 2013. određuje da „[tijelo za imenovanje] ocjenjuje parametre iz članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku o osoblju koji se mogu temeljiti, među ostalim, na informacijama koje ono pribavi iz pouzdanih međunarodnih privatnih ili javnih izvora, od država članica ili od delegacija Unije i službi u institucijama i tijelima Unije.” [neslužbeni prijevod]
10
U skladu s člankom 2. prvim i drugim stavkom odluke od 17. prosinca 2013.:
„Nakon pribavljanja mišljenja odborâ osoblja ESVD‑a i Komisije, [tijelo za imenovanje] utvrđuje postotke [NŽU‑a] za različita mjesta rada. Ti su postotci podijeljeni u osam kategorija (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 i 40 %), ovisno o parametrima […]
Neće se isplaćivati naknade te vrste u slučaju raspoređivanja u zemlju u kojoj se uvjeti života mogu smatrati istovjetnima onima uobičajenima u Europskoj uniji.” [neslužbeni prijevod]
11
Članak 7. drugi stavak odluke od 17. prosinca 2013. sadržava popis u kojem se primjera radi nabrajaju parametri koji se, među ostalim, uzimaju u obzir za utvrđivanje NŽU‑a i koji odgovaraju parametrima navedenima u članku 10. stavku 1. trećem podstavku Priloga X. Pravilniku o osoblju. U svojem trećem do petom stavku taj članak određuje:
„Za svaki parametar [tijelo za imenovanje] određuje stupanj teškoće u bodovima. Ti se podaci unose u usporednu tablicu, koja se sastavlja na temelju konačnog bodovanja, a koja odražava postotak dodijeljen za [NŽU].
Primijenjena metodologija propisana je smjernicama ESVD‑a u dogovoru s nadležnim službama Komisije, nakon savjetovanja s tehničkom skupinom za [NŽU].
Tehnička skupina za [NŽU] je ad hoc skupina savjetodavnog karaktera koja uključuje članove administracije i predstavnike osoblja ESVD‑a, s jedne strane, i Komisije, s druge strane. Predstavnike osoblja imenuje [o]dbor osoblja njihove institucije. Tehnička skupina za [NŽU] donosi odluke u obliku preporuka na zahtjev [tijela za imenovanje]. S tim tijelom osobito se savjetuje o odlukama iz članka 2. stavka 1. i stavka 3.” [neslužbeni prijevod]
12
Članak 12. prvi stavak odluke od 17. prosinca 2013. određuje da se njegove odredbe primjenjuju po analogiji na privremeno osoblje kao i na ugovorno osoblje.
13
Odluka EEAS DEC(2014) 049 privremenog glavnog upravnog direktora ESVD‑a od 3. prosinca 2014. o smjernicama za metodu utvrđivanja, među ostalim, NŽU‑a (u daljnjem tekstu: Smjernice) donesena je na temelju odluke od 17. prosinca 2013., osobito njezinih članaka 2. i 7., kao i Priloga X. Pravilniku o osoblju, osobito njegovih članaka 8. i 10., i nakon savjetovanja s odborom osoblja ESVD‑a i odborom osoblja Europske komisije.
14
Članak 1. stavak 1. Smjernica sadržava popis parametara koji se uzimaju u obzir za utvrđivanje NŽU‑a, a koji odgovaraju parametrima navedenima u članku 10. stavku 1. trećem podstavku Priloga X. Pravilniku o osoblju. Člankom 1. stavcima 2. i 3. Smjernica određeno je:
„2.   Treba ocijeniti svaki od tih parametara i za njih se dodjeljuju sljedeći bodovi:
–
1 za životne uvjete istovjetne onima u Europskoj uniji,
–
2 za životne uvjete pretežito teže u usporedbi s onima u Europskoj uniji,
–
3 za životne uvjete teške u usporedbi s onima u Europskoj uniji,
–
4 za životne uvjete vrlo teške u usporedbi s onima u Europskoj uniji,
–
5 za životne uvjete iznimno teške u usporedbi s onima u Europskoj uniji.
3.   Ukupni bodovi koji proizađu iz te procjene mogu se uskladiti na temelju razloga u članku 3. [fazi] 3. Najviši ukupni broj bodova dodijeljen zemlji iznosit će 25. [NŽU] utvrđuje se u skladu sa sljedećom ljestvicom:
–
[…]
–
25 % za 12 ili 13 bodova
–
30 % za 14 ili 15 bodova
–
[…]” [neslužbeni prijevod]
15
Članak 2. stavci 1. i 5. Smjernica glasi kako slijedi:
„1.   Zdravstveni i bolnički uvjeti
Bodovi za parametar ‚Zdravstveni i bolnički uvjeti’ utvrdit će se na temelju usporednog ‚plana za zdravstvo’ koji sastavlja ‚International SOS’ i, prema potrebi, na temelju drugih podataka iz pouzdanih javnih ili privatnih međunarodnih izvora.
‚Planom za zdravstvo’ koji sastavlja ‚International SOS’ zemljama se dodjeljuje zdravstvena kategorija na temelju procjene niza čimbenika, uključujući razine dostupne zdravstvene i stomatološke skrbi, pristupa lijekovima na recept, prisutnosti teških zaraznih bolesti i [postojanja] kulturoloških, jezičnih ili upravnih zapreka u skladu s ljestvicom od pet stupnjeva od ‚niskog rizika’ do ‚krajnjeg rizika’.
[…]
5.   Ostali lokalni [životni] uvjeti
Bodovi za [parametar] ‚Ostali lokalni životni uvjeti’ utvrdit će se na temelju podataka pribavljenih od delegacija u obliku odgovora na pitanja iz upitnika i, prema potrebi, na temelju drugih podataka iz pouzdanih javnih ili privatnih međunarodnih izvora.
Podaci koje delegacije trebaju priopćiti odnose se na:
–
uvjete opskrbe,
–
javne usluge,
–
školsku infrastrukturu za djecu osoblja,
–
mogućnosti rada za supružnike,
–
sportske i kulturne aktivnosti.” [neslužbeni prijevod]
16
Članak 3. Smjernica, naslovljen „Sustav u tri faze”, određuje:
„Procjena zemalja odvijat će se u tri faze:
1.   Prva procjena za svaku zemlju na administrativnoj razini […]
2.   Međuprocjena: kontrola prve procjene radi provjeravanja regionalne usklađenosti i uspoređivanja sa sličnim zemljama ([…] sa službama ESVD‑a i zemljopisnim službama Komisije).
3.   Konačna procjena i usporedba s podacima država članica savjetovanjem s upravnim odborom za delegacije ‚EUDEL’.
Prva faza: Prva procjena
Administrativne službe pripremaju početnu procjenu za svaki parametar, dodjeljujući od 1 do 5 bodova u skladu sa sustavom iz članka 2. Rezultati se unose u usporednu tablicu i sastavlja se procjena utjecaja na proračun.
Druga faza: Provjera procjene s obzirom na regionalnu usklađenost i usporedba sa sličnim zemljama
Pri regionalnoj procjeni uzimaju se u obzir regionalne sličnosti ili razlike, izolacijski čimbenici ili lokalni uvjeti usporedivi u određenoj regiji. Zemljopisne službe procjenjuju čine li se rezultati iz prve faze primjerenima s regionalnog gledišta. U toj fazi postupka na sličan način provjerit će se rezultati usporedivih zemalja (usporedive s obzirom na veličinu, razinu razvoja, zemlje u razvoju, zemlje OECD‑a, mala područja ili otoke).
Na kraju druge faze sastavlja se izvješće, koje uključuje sažetak zaprimljenih mišljenja i procjenu utjecaja na proračun.
Treća faza: Završna procjena
Upravni odbor za delegacije ‚EUDEL’ u okviru završne procjene raspolaže međurezultatima iz prve i druge faze. U toj fazi postupka upravni odbor za delegacije ‚EUDEL’ provodi usporednu analizu i sastavlja konačnu procjenu na temelju:
–
razine usklađenosti dobivenih bodova s usporedivim shemama teškoća koje je sastavila svaka država članica ili drugim javnim ili privatnim shemama teškoća,
–
temeljitih provjera jesu li dovoljno uzeti u obzir ciljevi opće politike, problemi zapošljavanja i drugi elementi koji nisu uključeni u standardne parametre, poput neuobičajenih kriznih situacija (epidemija, krize itd.), u međurezultatima iz prve i druge faze.
Konačna procjena omogućava prilagodbu bodova. Konačno izvješće sadržava opis postupaka i zaključaka te uključuje obrazloženje prilagođenih bodova i procjenu utjecaja na proračun.” [neslužbeni prijevod]
17
Člankom 4. Smjernica određeno je:
„U sladu s člankom 7. [odluke od 17. prosinca 2013.] treba se savjetovati s tehničkom skupinom za [NŽU].
Tijelo za imenovanje određuje NŽU koji se primjenjuje na različita mjesta zaposlenja.” [neslužbeni prijevod]
18
Članak 5. Smjernica glasi kako slijedi:
„U skladu s člankom 8. Priloga X. Pravilniku o osoblju tijelo za imenovanje može odobriti dopust za oporavak zbog posebno teških životnih uvjeta u mjestu rada. Dopust za oporavak odobrit će se u skladu s bodovima [utvrđenima radi određivanja] [NŽU‑a] i sljedećom ljestvicom:
–
1 [dan] dopusta za oporavak ako je broj bodova veći od 13, ali manji ili jednak 17
[…]” [neslužbeni prijevod]
Činjenice iz kojih proizlazi spor
19
Tužitelji, Ruben Alba Aguilera i druge osobe čija se imena nalaze u prilogu, dužnosnici su ili članovi privremenog ili ugovornog osoblja Unije koji su radili u Etiopiji kad je donesena odluka spomenuta u točki 20. ove presude.
20
Glavni ravnatelj za proračun i upravu ESVD‑a donio je 19. travnja 2016. odluku ADMIN(2016) 7 o utvrđivanju NŽU‑a iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju – Financijska godina 2016. [ADMIN(2016) 7] (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom se od 1. siječnja 2016. usklađuje stopa NŽU‑a koji se isplaćuje službenicima koji rade u trećim zemljama. Tom odlukom stopa NŽU‑a koja se primjenjuje na osoblje Unije koje radi u Etiopiji smanjena je s 30 % na 25 % referentnog iznosa.
21
Istog dana glavni ravnatelj za proračun i upravu ESVD‑a donio je odluku o odobravanju dopusta za oporavak dužnosnicima, privremenom osoblju i ugovornom osoblju koje radi u trećim zemljama. U skladu s člankom 5. Smjernica sniženje stope NŽU‑a primjenjive na osoblje Unije koje radi u Etiopiji dovelo je, za tužitelje, do gubitka prava na dopust za oporavak.
22
Između 13. i 18. srpnja 2016. tužitelji su pojedinačno, na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju, podnijeli tijelu za imenovanje ili tijelu nadležnom za sklapanje ugovora o radu (u daljnjem tekstu: TNSUR) žalbu protiv pobijane odluke osporavajući sniženje stope NŽU‑a od 1. siječnja 2016. primjenjive na osoblje Unije koje radi u Etiopiji.
23
Dana 9. studenoga 2016. tijelo za imenovanje jednom je odlukom odbilo žalbe tužiteljâ (u daljnjem tekstu: odluka o odbijanju žalbi).
Postupak pred Općim sudom i Sudom
24
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. veljače 2017. tužitelji su pokrenuli postupak u kojem su tražili da Opći sud poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome – počevši od 1. siječnja 2016. – stopa NŽU‑a primjenjiva na osoblje Unije koje radi u Etiopiji smanjuje s 30 % na 25 % referentnog iznosa, da naloži ESVD‑u isplatu paušalnog iznosa – koji će Opći sud odrediti ex aequo et bono s obzirom na pretrpljenu neimovinsku štetu – i da naloži ESVD‑u snošenje troškova.
25
U prilog svojem zahtjevu za poništenje upućenom Općem sudu tužitelji su istaknuli tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temeljio se na povredi obveze donošenja općih provedbenih odredaba (u daljnjem tekstu: OPO) u vezi s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju. Drugi tužbeni razlog temeljio se na povredi članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer je metoda koju je ESVD primijenio u Smjernicama za utvrđivanje NŽU‑a u mjestu rada uzimala u obzir načelo regionalne usklađenosti. Naposljetku, treći tužbeni razlog temeljio se na očitim pogreškama u ocjeni parametara iz članka 10. stavka 1. trećeg podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju prilikom utvrđivanja predmetnog NŽU‑a.
26
Presudom od 13. travnja 2018., Alba Aguilera i dr./ESVD (T‑119/17, u daljnjem tekstu: prvotna presuda, EU:T:2018:183), Opći sud prihvatio je prvi tužbeni razlog istaknut pred njim i poništio pobijanu odluku u zatraženom dijelu a da pritom nije trebalo ispitati drugi i treći tužbeni razlog. Usto je odbio zahtjev za naknadu štete koji mu je podnesen te je ESVD‑u naložio snošenje troškova.
27
ESVD je 26. lipnja 2018. Sudu podnio žalbu protiv prvotne presude. Žalba ESVD‑a odnosila se na tu presudu u dijelu u kojem je njome poništena pobijana odluka i posljedično njemu naloženo snošenje troškova. Žalba ESVD‑a nije se odnosila na razloge te presude zbog kojih je Opći sud odbio zahtjev za naknadu štete koji mu je podnesen. Tako su utvrđenja u vezi sa zahtjevom za naknadu štete u prvotnoj presudi postala pravomoćna jer tužitelji nisu podnijeli protužalbu.
28
U prilog toj žalbi ESVD je istaknuo dva žalbena razloga, od kojih se prvi temeljio na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju na način da je obveza sadržana u njemu za donošenje OPO‑a u skladu s člankom 110. Pravilnika o osoblju istovjetna obvezi donošenja OPO‑a za cijeli taj prilog, a drugi se temeljio na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja članka 10. navedenog priloga na način da on čini odredbu koja je toliko nejasna i neprecizna da ne omogućuje nearbitrarnu primjenu zbog čega je nužno donijeti OPO‑e.
29
Presudom od 26. veljače 2020., ESVD/Alba Aguilera i dr. (C‑427/18 P, u daljnjem tekstu: presuda povodom žalbe, EU:C:2020:109), s jedne strane, Sud je prihvatio prvi žalbeni razlog koji je ESVD istaknuo i tako zaključio da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da je članak 1. treći stavak Priloga X. Pravilniku o osoblju odredba kojom se propisuje izričita obveza usvajanja OPO‑a za cijeli taj prilog i time što je iz toga zaključio da je ESVD bio obvezan donijeti OPO‑e u vezi s člankom 10. navedenog priloga prije nego što je mogao zakonito donijeti spornu odluku (presuda povodom žalbe, t. 83.).
30
S druge strane, Sud je smatrao da se drugi žalbeni razlog temelji na pogrešnom tumačenju prvotne presude i odbio ga je kao neosnovan. U tom pogledu Sud je smatrao da razmatranja Općeg suda u prvotnoj presudi nisu povezana s prirodom članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju (presuda povodom žalbe, t. 93. i 94.).
31
Budući da je prvi žalbeni razlog bio osnovan, Sud je prije svega djelomično ukinuo prvotnu presudu. Potom, budući da je prvotnom presudom Opći sud prihvatio prvi tužbeni razlog koji su tužitelji istaknuli a da nije ispitao drugi i treći tužbeni razlog, Sud je smatrao da stanje postupka ne dopušta donošenje odluke i predmet je vratio na odlučivanje Općem sudu. Konačno, Sud je odredio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
Postupak i zahtjevi stranaka u ovom stupnju nakon vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje
32
Dopisom od 2. ožujka 2020. tajništvo Općeg suda je, u skladu s člankom 217. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, obavijestilo tužitelje da imaju rok od dva mjeseca od dostave presude povodom žalbe, produljen zbog udaljenosti za deset dana, da podnesu svoja pisana očitovanja o učincima presude povodom žalbe na rješenje spora.
33
Dana 6. svibnja 2020. ESVD i tužitelji podnijeli su tajništvu Općeg suda pisana očitovanja o učincima presude povodom žalbe.
34
U okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. stavku 3. točkama (a) i (d) Poslovnika, Opći sud je 30. rujna 2020. zatražio od stranaka da odgovore na niz pitanja, a od ESVD‑a da podnese određene dokumente. Stranke su odgovorile na pitanja te su u za to određenom roku udovoljile zahtjevu za podnošenje dokumenata.
35
Na raspravi održanoj 11. studenoga 2020. Opći sud saslušao je izlaganja stranaka i njihove odgovore na pitanja koja im je postavio.
36
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se ona odnosi na smanjenje, od 1. siječnja 2016., NŽU‑a isplaćenog osoblju Unije koje radi u Etiopiji;
–
naloži ESVD‑u snošenje troškova.
37
ESVD od Općeg suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je tužba neosnovana;
–
naloži tužiteljima da snose troškove prvotnog postupka, žalbenog postupka i postupka povodom vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje.
Pravo
38
U prilog svojoj tužbi tužitelji ističu tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi obveze donošenja OPO‑a u vezi s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer metoda koju je ESVD primijenio u Smjernicama za utvrđivanje NŽU‑a u mjestu rada uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti. Naposljetku, treći tužbeni razlog temelji se na očitim pogreškama u ocjeni parametara iz članka 10. stavka 1. trećeg podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju prilikom utvrđivanja predmetnog NŽU‑a.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze donošenja OPO‑a u vezi s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju
39
Uvodno valja podsjetiti na to da je sud Unije ovlašten procijeniti, u skladu s okolnostima svakog slučaja, opravdava li dobro sudovanje odbijanje tužbe kao neosnovane, bez prethodnog odlučivanja o njezinoj dopuštenosti (vidjeti u tom smislu presude od 26. veljače 2002., Vijeće/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, t. 51. i 52. i od 5. travnja 2017., Francuska/Komisija, T‑344/15, EU:T:2017:250, t. 92.).
40
Opći sud smatra da s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja i zbog razloga ekonomičnosti postupka valja ispitati osnovanost ovog tužbenog razloga bez prethodnog odlučivanja o njegovoj dopuštenosti – koju je u pitanje doveo ESVD zato što su argumenti istaknuti u njegovu potporu izneseni tek nakon donošenja presude povodom žalbe – jer se taj razlog mora u svakom slučaju i zbog razloga iznesenih u daljnjem tekstu odbiti kao neosnovan.
41
Tužitelji tvrde da članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju omogućuje arbitrarnu primjenu zbog svoje nejasnoće i nepreciznosti, tako da je donošenje OPO‑a obvezno.
42
Kao prvo, oni smatraju u biti da u kontekstu zakonodavne izmjene članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju opisni karakter popisa parametara u stavku 1. trećem podstavku tog članka kao i činjenica da tijelo za imenovanje ili TNSUR raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću za utvrđivanje NŽU‑a jesu okolnosti koje zahtijevaju donošenje OPO‑a. Konkretnije, ta široka diskrecijska ovlast obuhvaća, prema stajalištu tužiteljâ, utvrđivanje primijenjene metode, parametre koje treba uzeti u obzir i njihove vrijednosti kao i koeficijente i postotke primjenjive na NŽU.
43
Kao drugo, tužitelji tvrde u biti da se činjenici da članak 10. stavak 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju predviđa da tijelo za imenovanje odlučuje o „detaljnim odredbama primjene” tog članka ne protivi to da radi utvrđivanja NŽU‑a te detaljne odredbe budu u obliku OPO‑a.
44
U tom pogledu smatraju, u biti, da zbog toga što članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju predviđa više vrsta naknada ili premija čija je dodjela predmet različitih vrsta odluka, nije potrebno donijeti OPO za cijelu tu odredbu. Tužitelji smatraju da se tom okolnošću može objasniti to da zakonodavac određuje obvezu za tijelo za imenovanje ili TNSUR da donesu „detaljne odredbe primjene”. Konkretno, tužitelji navode da članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju u svojem stavku 1. petom podstavku predviđa dopunsku premiju u slučaju kada je dužnosnik bio više nego jedanput raspoređen u mjesto rada za koje se smatra da su uvjeti u njemu teški ili vrlo teški te, u svojem stavku 2., dodatnu naknadu ako je zbog životnih uvjeta u mjestu rada dužnosniku ugrožena sigurnost. Tužitelji smatraju, za razliku od odluka u vezi s NŽU‑om, da je dodjela tih dopunskih premija i tih dodatnih naknada predmet pojedinačnih odluka koje ne zahtijevaju donošenje OPO‑a.
45
Kao treće, tužitelji smatraju da činjenica da godišnje usklađivanje NŽU‑a pretpostavlja savjetovanje s odborom osoblja ne sprečava to da nakon pribavljanja mišljenja odbora osoblja i odbora za Pravilnik o osoblju tijelo za imenovanje ili TNSUR prethodno donesu OPO‑e u vezi s tom odredbom. Štoviše, oni smatraju da je mišljenje odbora za Pravilnik o osoblju nužno da se zajamči to da se kriteriji prema kojima se utvrđuju životni uvjeti koji prevladavaju u trećim zemljama utvrde apstraktno i neovisno o bilo kojem postupku čiji je cilj usklađivanje iznosa NŽU‑a, kako bi se izbjeglo to da na odabir tih kriterija utječe rezultat koji uprava možda želi ostvariti.
46
Naposljetku i kao četvrto, tužitelji ističu da donošenje odluke Visoke predstavnice Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku ADMIN(2018) 35 od 20. prosinca 2018. o utvrđivanju općih provedbenih odredbi u pogledu naknade za životne uvjete i dodatne naknade iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju (u daljnjem tekstu: OPO iz 2018.) potvrđuje njihovu analizu. Naime, oni ističu, u biti, da iako ESVD nije smatrao da je obvezan donijeti OPO‑e na temelju članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju, on je konačnim donošenjem OPO‑a iz 2018. prešutno, ali nužno priznao da to mora učiniti s obzirom na to da članak 10. navedenog priloga omogućuje arbitrarnu primjenu.
47
ESVD osporava argumente tužiteljâ.
48
Iz sudske prakse proizlazi da se, ako nije izričito propisano, obveza donošenja provedbenih mjera na koje se primjenjuju formalni uvjeti iz članka 110. Pravilnika o osoblju može priznati samo iznimno, odnosno kad su odredbe Pravilnika o osoblju toliko nejasne i neprecizne da ne omogućuju nearbitrarnu primjenu (vidjeti presudu od 17. ožujka 2016., Vanhalewyn/ESVD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
49
Valja naglasiti iznimnost obveze donošenja provedbenih mjera na koje se primjenjuju formalni uvjeti iz članka 110. Pravilnika o osoblju. U tom pogledu valja istaknuti da je u sudskoj praksi priznato postojanje praznina u Pravilniku o osoblju koje dopuštaju da u institucijama postoji određena sloboda, pri čemu je ona ograničena obvezom da se zainteresiranoj osobi osigura obrana u pravičnim uvjetima (presuda od 8. srpnja 1965., Willame/Komisija, 110/63, EU:C:1965:71, str. 815.).
50
Stoga u ovom slučaju valja ispitati je li članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju toliko nejasan i neprecizan da ne omogućuje nearbitrarnu primjenu.
51
U tom pogledu Opći sud smatra da valja smatrati da se argumenti tužiteljâ odnose na članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju samo u dijelu u kojem uređuje NŽU, a ne u dijelu u kojem se tiče dopunske premije i dodatne naknade koje su predviđene u njegovu stavku 1. petom podstavku odnosno u njegovu stavku 2.
52
Kao prvo, valja istaknuti da su parametri utvrđeni u članku 10. stavku 1. trećem podstavku Priloga X. Pravilniku o osoblju jasni i precizni, iako nisu taksativni. Naime, zdravstveni i bolnički uvjeti, sigurnosni uvjeti, klimatski uvjeti i stupanj izoliranosti konkretni su i dovoljno objektivni uvjeti, tako da ne omogućuju arbitrarnu primjenu.
53
U vezi s parametrom koji se odnosi na „ostale lokalne životne uvjete”, iako je doduše točno da u članku 10. stavku 1. trećem podstavku Priloga X. Pravilniku o osoblju on nije precizno utvrđen, njegov je sadržaj ipak odrediv zbog toga što taj parametar mora služiti za usporedbu životnih uvjeta u mjestima rada s onima koji su uobičajeni u Uniji.
54
Isto vrijedi i za opisni karakter popisa parametara. Naime, prava svrha tih parametara, koja se sastoji od uspoređivanja životnih uvjeta, podrazumijeva da su oni takve naravi da omogućuju takvu usporedbu. Ta okolnost ograničava mogući odabir i doprinosi izbjegavanju arbitrarne primjene navedenih parametara.
55
Kao drugo te kao što je na istaknuto u mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu ESVD/Alba Aguilera i dr. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, t. 69.), članak 10. stavak 1. treći podstavak Priloga X. Pravilniku o osoblju treba tumačiti u vezi s člankom 10. stavkom 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju, prema kojemu tijelo za imenovanje „odlučuje o detaljnim odredbama primjene ovog članka”. Naime, detaljne odredbe primjene tog članka, a osobito njegova stavka 1. trećeg i četvrtog podstavka, koje je utvrdilo tijelo za imenovanje, mogu se smatrati apstraktnim i neovisnim postupovnim pravilima čiji je cilj utvrditi u konkretnom slučaju jesu li životni uvjeti koji prevladavaju u određenoj zemlji istovjetni onima koji su uobičajeni u Uniji.
56
Naposljetku i kao treće valja podsjetiti na to da je utvrđivanje NŽU‑a predmet godišnjeg preispitivanja i, ako je potrebno, usklađivanja, nakon savjetovanja s odborom osoblja. Redovitost procjena i uključenost predstavnika osoblja kojemu se NŽU isplaćuje i na koje se zbog toga usklađivanje potonjeg može odnositi također su jamstva za izbjegavanje rizika arbitrarnosti prilikom provedbe članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju.
57
S obzirom na prethodno navedeno, Opći sud smatra da zbog svojeg teksta, svrhe i postupovnih jamstava koje predviđa za usklađivanje NŽU‑a u godišnjem okviru i nakon pribavljanja mišljenja odbora za osoblje, članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, u dijelu u kojem uređuje NŽU, ne zahtijeva da se iznimno donese OPO u smislu sudske prakse navedene u točki 48. ove presude.
58
Ostali argumenti tužiteljâ ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak.
59
U tom pogledu valja istaknuti da prema presudi povodom žalbe iz posljednje zakonodavne izmjene članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jasno proizlazi da bi zakonodavac Unije izričito naveo da je namjeravao propisati donošenje OPO‑a, a ne detaljnih odredaba primjene navedenog članka 10. kad je pojednostavnio sadržaj te odredbe (presuda povodom žalbe, t. 81.).
60
Usto, iako, kao što to tužitelji pravilno naglašavaju, činjenica da članak 10. stavak 3. Priloga X. Pravilniku o osoblju nalaže donošenje „detaljnih odredaba primjene” te odredbe ne zabranjuje da one budu u obliku OPO‑a u smislu članka 110. Pravilnika o osoblju, taj se oblik može, međutim, nametnuti samo u slučaju da se utvrdi da je jedna od odredbi navedenog priloga toliko nejasna i neprecizna da ne omogućuje nearbitrarnu primjenu. Međutim, kao što je to zaključeno u točki 57. ove presude, to nije slučaj s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju u dijelu u kojem uređuje NŽU.
61
Osim toga, valja odbiti argument tužiteljâ prema kojem donošenje OPO‑a iz 2018. potvrđuje da članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju omogućuje arbitrarnu promjenu i stoga zahtijeva donošenje OPO‑a. U tom pogledu iz odgovorâ ESVD‑a na pitanja koja je Opći sud postavio na raspravi proizlazi da je namjena donošenja OPO‑a iz 2018. bila usklađivanje sa sudskom praksom Općeg suda koja je do tada bila ustaljena, ali je nakon donošenja navedenog OPO‑a pobijena presudom povodom žalbe. Prema toj sudskoj praksi, za odredbe članka 1. trećeg stavka Priloga X. Pravilniku o osoblju smatralo se da su općeprimjenjive i OPO‑i koji su njime predviđeni odnosili su se na cijeli Prilog X. Pravilniku o osoblju (presuda od 17. ožujka 2016., Vanhalewyn/ESVD, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, t. 25.). Usto valja istaknuti da se ni u jednoj uvodnoj izjavi OPO‑a iz 2018. ne spominje nejasnoća ili nepreciznost članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju koje će OPO‑i otkloniti. Naprotiv, upućivanje u uvodnoj izjavi 4. OPO‑a iz 2018. na „detaljne odredbe primjene” navedenog članka 10. upućuje na to da je, kada ne postoji nikakva obveza, ESVD mogao odlučiti da u svakom slučaju takve „detaljne odredbe primjene” preuzmu oblik OPO‑a koji podliježu postupovnim zahtjevima iz članka 110. Pravilnika o osoblju (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu ESVD/Alba Aguilera i dr., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, t. 53.).
62
Naposljetku valja također odbiti argument tužiteljâ prema kojem je potrebno mišljenje odbora za Pravilnik o osoblju. Naime, iz prethodno navedenog proizlazi da se, suprotno onomu što tužitelji tvrde, za uspostavu apstraktnih i neovisnih postupovnih pravila čiji je predmet usklađivanje iznosa NŽU‑a nužno ne zahtijeva mišljenje odbora za Pravilnik o osoblju. Osim toga, mora se utvrditi da OPO‑i iz 2018. koji su bili predmet savjetovanja s odborom za Pravilnik o osoblju imaju u bitnome isti sadržaj kao i odluka od 17. prosinca 2013. i Smjernice.
63
S obzirom na prethodno navedeno, prvi tužbeni razlog valja odbiti, pri čemu nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer metoda koju je ESVD primijenio u Smjernicama za određivanje NŽU‑a u mjestu rada uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti
64
Tužitelji tvrde da u skladu s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju stopa NŽU‑a treba odražavati više ili manje teško okruženje kojemu su izloženi dužnosnici i službenici koji rade u trećoj zemlji i čiji životni uvjeti nisu istovjetni onima koji su uobičajeni u Uniji.
65
Smatraju da drugom fazom predviđenom u članku 3. Smjernica, koja se sastoji od provjere toga jesu li bodovi koje je dobila svaka delegacija usklađeni s regionalnog aspekta, ESVD više ne procjenjuje životne uvjete samo prema mjestu rada, nego prema regiji u kojoj se delegacija Unije nalazi. Time ESVD relativizira ocjenu parametara iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju i daje prednost usporednoj, arbitrarnoj i subjektivnoj analizi različitih mjesta rada koja se nalaze u istoj regiji. Usto smatraju da činjenica da do primjene načela regionalne usklađenosti dolazi nakon precizne procjene životnih uvjeta u mjestu rada može iskriviti ocjenu parametara iz članka 10. stavka 1. trećeg podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju.
66
ESVD osporava argumente tužiteljâ.
67
Prije svega valja utvrditi da u tužbi tužitelji formalno ne ističu, u smislu članka 277. UFEU‑a, prigovor nezakonitosti protiv članka 3. Smjernica. Samom se biti njihova tužbenog razloga ipak nastoji ishoditi poništenje pobijane odluke zato što se ona zasniva na navedenom članku, koji, prema stajalištu tužiteljâ, krši članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer uzima u obzir regionalnu usklađenost.
68
U tim okolnostima valja, kao prvo, ispitati dopuštenost prigovora nezakonitosti koji su tužitelji istaknuli, a zatim, u slučaju da je on dopušten, razmotriti je li navedeni prigovor osnovan.
69
Valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, članak 277. UFEU‑a izraz općeg načela koje svakoj stranci jamči pravo da u svrhu poništenja odluke koja se na nju izravno i osobno odnosi osporava valjanost ranijih akata institucije koji, iako nemaju oblik uredbe, čine pravni temelj sporne odluke, ako ta stranka na temelju članka 263. UFEU‑a nije imala pravo podnošenja izravne tužbe protiv tih akata čije posljedice trpi a da nije imala mogućnost zahtijevati njihovo poništenje (vidjeti presude od 25. travnja 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Komisija, T‑526/10, EU:T:2013:215, t. 24. i navedenu sudsku praksu i od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljenu, EU:T:2018:101, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
70
Usto, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da s obzirom na to da cilj članka 277. UFEU‑a nije davanje stranci mogućnosti da osporava primjenjivost bilo kojeg općeg akta u korist bilo koje tužbe, opći akt čija se nezakonitost ističe mora izravno ili neizravno biti primjenjiv na slučaj koji je predmet tužbe te mora postojati izravna pravna veza između pojedinačne pobijane odluke i predmetnog općeg akta (vidjeti presude od 19. lipnja 2015., Italija/Komisija, T‑358/11, EU:T:2015:394, t. 181. i navedenu sudsku praksu i od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljenu, EU:T:2018:101, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
71
Konkretnije, prigovor nezakonitosti mora se usmjeriti protiv odredaba općeg akta koje utječu na rješavanje postupka i imaju izravnu pravnu vezu s tim postupkom (presuda od 19. lipnja 2015., Italija/Komisija, T‑358/11, EU:T:2015:394, t. 181.; vidjeti također u tom smislu rješenje od 29. kolovoza 2013., Iran Liquefied Natural Gas/Vijeće, T‑5/13 R, neobjavljeno, EU:T:2013:395, t. 32.).
72
Također je ustaljena sudska praksa da se postojanje takve veze može zaključiti iz utvrđenja da se pobijana pojedinačna odluka uglavnom temelji na odredbi akta čija se zakonitost osporava, čak i ako taj akt formalno nije njezina pravna osnova (vidjeti presudu od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljenu, EU:T:2018:101, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
73
Osim toga, Opći sud je presudio da se Smjernice, iako nisu pravna osnova pobijanog akta, mogu osporavati prigovorom nezakonitosti ako su poslužile za donošenje tog akta (vidjeti presudu od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljenu, EU:T:2018:101, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
74
Naposljetku, iz sudske prakse slijedi da akt opće primjene u smislu članka 277. UFEU‑a jest akt koji se primjenjuje na objektivno određene situacije i proizvodi svoje pravne učinke u pogledu apstraktno određenih kategorija osoba (vidjeti presudu od 28. veljače 2018., Paulini/ESB, T‑764/16, neobjavljenu, EU:T:2018:101, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
75
U konkretnom slučaju Smjernice su akt opće primjene jer se primjenjuju na apstraktno određenu kategoriju osoba, to jest na dužnosnike i službenike Unije, kada se oni nalaze u objektivno određenoj situaciji, to jest kada rade u trećim zemljama.
76
S obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 70. i 71. ove presude, valja ispitati postoji li veza između, s jedne strane, odredbe predmetnog općeg akta, u konkretnom slučaju članka 3. Smjernica u dijelu u kojem se njime uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti, te, s druge strane, pobijane odluke.
77
U tom pogledu valja istaknuti da se u dopisu tijela za imenovanje od 7. travnja 2016., upućenom šefovima delegacija Unije u Etiopiji (u daljnjem tekstu: dopis od 7. travnja 2016.), navodi sljedeće:
„[…] na temelju [Smjernica], prilikom dodatne provjere opće procjene treba uzeti u obzir [načelo] regionaln[e] usklađenost[i] i rezultate usporedivih zemalja kao i ostale relevantne elemente. Posljedično, u konačnim preporukama uzeta su obzir ta razmatranja, uključujući mišljenje koje su dale zemljopisne službe […] ESVD‑a i Komisije.” [neslužbeni prijevod]
78
Osim toga, u odluci o odbijanju žalbi tijelo za imenovanje tvrdi da je „blago smanjenje bodova za [parametar ostalih lokalnih životnih uvjeta] povezano […] također s kvalitetom javnih usluga u Etiopiji koja izgleda da je, u skladu s informacijama koje je pružila delegacija Unije i s obzirom [na načelo] regionaln[e] usklađenost[i], bila [podcijenjena]”.
79
Stoga iz prethodno navedenog proizlazi da postoji veza između, s jedne strane, odredbe predmetnog općeg akta, u konkretnom slučaju članka 3. Smjernica u dijelu u kojem se njime uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti, te, s druge strane, pobijane odluke. Osim toga, ESVD ne osporava tu okolnost.
80
Stoga valja zaključiti da je prigovor nezakonitosti koji su tužitelji istaknuli dopušten te ga meritorno ispitati.
81
Prije svega treba naglasiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, institucije raspolažu širokom marginom prosudbe glede čimbenika i elemenata koje treba uzeti u obzir prilikom usklađivanja naknada dužnosnikâ (vidjeti presudu od 25. rujna 2002., Ajour i dr./Komisija, T‑201/00 i T‑384/00, EU:T:2002:224, t. 47. i navedenu sudsku praksu).
82
U konkretnom slučaju valja zaključiti da je NŽU dio primitaka od rada dužnosnika i službenika koji rade u trećim zemljama. Naime, u skladu s člankom 62. Pravilnika o osoblju, primici od rada dužnosnikâ uključuju osnovnu plaću, obiteljske naknade i ostale naknade. Prema članku 1.b točki (a) Pravilnika o osoblju, osim ako je Pravilnikom o osoblju predviđeno drukčije, ESVD se, za potrebe Pravilnika o osoblju, smatra institucijom Unije. Budući da Prilogom X. Pravilniku o osoblju nije predviđeno drukčije u pogledu elemenata obuhvaćenih pojmom primitaka od rada, NŽU treba smatrati dijelom primitaka od rada dužnosnika i službenika koji rade u trećim zemljama.
83
Potom se mora utvrditi da članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, u verziji primjenjivoj na spor, proizlazi iz izmjena uvedenih Uredbom (EU, Euratom) br. 1023/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o izmjeni Pravilnika o osoblju i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika (SL 2013., L 287, str. 15.). Glede razloga koji su opravdali te izmjene, uvodna izjava 27. Uredbe br. 1023/2013 određuje da je „[p]rimjereno […] osuvremeniti uvjete rada osoblja zaposlenog u trećim zemljama i učiniti ih isplativijima istodobno ostvarujući uštede troškova” i da bi „trebalo predvidjeti mogućnost da se obuhvati širi raspon mjerila za određivanje [NŽU‑a], a da se ne utječe na ukupni cilj stvaranja ušteda troškova”.
84
U tu je svrhu pojednostavljen članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju, u verziji koja proizlazi iz Uredbe Vijeća (Euratom, EZUČ, EEZ) br. 3019/87 od 5. listopada 1987. o posebnim i iznimnim odredbama koje se primjenjuju na dužnosnike Europskih zajednica koji rade u trećoj zemlji (SL 1987., L 286, str. 3.). U bitnome, popis parametara koje treba uzeti u obzir za određivanje NŽU‑a postao je egzemplifikativan, pojašnjenja o koeficijentima, vrijednostima tih parametara i postocima referentnih iznosa izbrisana su i dodan je stavak 3., u skladu s kojim tijelo za imenovanje odlučuje o detaljnim odredbama primjene tog članka (presuda povodom žalbe, t. 79.).
85
Iz toga proizlazi da je namjera zakonodavca Unije bila prepustiti tijelu za imenovanje određenu marginu prosudbe kako bi se u obzir uzeli čimbenici i elementi povezani s općenitijim ciljevima kao što je, primjerice, iako ne jedini, onaj da se osigura opći cilj koji se sastoji od uštede troškova, pod uvjetom da se poštuje svrha NŽU‑a, to jest da se dodjelom naknade kompenziraju teži životni uvjeti u mjestu rada dužnosnika od onih oni koji su uobičajeni u Uniji.
86
U tom pogledu valja istaknuti da u skladu s člankom 3. Smjernica, osim načela regionalne usklađenosti, tijelo za imenovanje uzima u obzir, s jedne strane, ostale čimbenike i ostale elemente koji nisu strogo povezani s ciljevima usporedbe životnih uvjeta u mjestima rada u trećim zemljama s onima koji su uobičajeni u Uniji, to jest utjecaj na proračun, razinu usklađenosti s usporedivim shemama teškoća koje je sastavila svaka država članica i drugim javnim ili privatnim usporedivim shemama teškoća, ciljeve opće politike i, naposljetku, probleme pri zapošljavanju kao i, s druge strane, ostale elemente koji nisu uključeni u standardne parametre, poput netipičnih kriznih situacija (epidemija, krize itd.). Međutim, tužitelji ne osporavaju primjenu tih čimbenika i elemenata.
87
Usto valja istaknuti da se, u skladu sa svrhom NŽU‑a, načelom regionalne usklađenosti nastoji osigurati objektivnost u usporedbi životnih uvjeta koji prevladavaju u mjestima rada s onima koji postoje u Uniji. Naime, primjenom tog načela nastoji se zajamčiti da se slični uvjeti koji prevladavaju u dvjema zemljama koje se nalaze u istoj regiji ocijene na sličan način.
88
S obzirom na prethodno navedeno i vodeći računa o širokoj margini prosudbe tijela za imenovanje glede čimbenika i elemenata koje treba uzeti u obzir prilikom usklađivanja primitaka od rada dužnosnikâ, Opći sud smatra da u dijelu u kojem uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti članak 3. Smjernica ne krši članak 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju i ne može se, dakle, smatrati nezakonitim.
89
Ostali argumenti tužiteljâ ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak.
90
U tom pogledu valja istaknuti, kao i ESVD, da primjena načela regionalne usklađenosti ne proturječi činjenici da se ispitivanje životnih uvjeta u mjestu rada odvija uspoređivanjem s onima koji su uobičajeni u Uniji i ona nije nespojiva s takvim ispitivanjem. Naime, u okviru primjene tog načela zemljopisne službe ESVD‑a samo provjeravaju jesu li rezultati pribavljeni povodom tog ispitivanja prikladni, vodeći računa o usporedivim okolnostima u mjestima rada koja se nalaze u istoj regiji.
91
Stoga je cilj primjene načela regionalne usklađenosti provjeriti i, po potrebi, ispraviti – ne samo naniže nego i naviše – ispitivanje životnih uvjeta u mjestima rada, ali ne i iskriviti rezultate navedenog ispitivanja. U tom smislu primjena spomenutog načela ne može, u načelu, dovesti do bitne izmjene rezultata dobivenih prilikom ispitivanja životnih uvjeta u mjestima rada. U tom pogledu valja utvrditi da je, u konkretnom slučaju, na ljestvici od osam stupnjeva u pogledu težine životnih uvjeta Etiopija pala samo za jedan stupanj zbog primjene načela regionalne usklađenosti.
92
Usto treba odbiti argument koji su tužitelj istaknuli i prema kojem činjenica da do primjene načela regionalne usklađenosti dolazi nakon ispitivanja životnih uvjeta u mjestu rada može iskriviti ocjenu parametara iz članka 10. stavka 1. Priloga X. Pravilniku o osoblju. Naime, budući da je cilj uspoređivanje bodova dodijeljenih mjestima rada i, po potrebi, njihovo usklađivanje prilikom treće faze predviđene u članku 3. Smjernica, do primjene navedenog načela treba nužno doći nakon prvog ispitivanja životnih uvjeta.
93
Naposljetku valja odbiti argument tužiteljâ koji se temelji na tome da primjena načela regionalne usklađenosti dovodi do arbitrarne i subjektivne analize ili rješenja. Naime, kao što to proizlazi iz ispitivanja prvog tužbenog razloga, zakonodavac Unije je predvidio više mjera kako bi se izbjegao rizik arbitrarnosti prilikom primjene članka 10. stavka 1. trećeg i četvrtog podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu ESVD/Alba Aguilera i dr., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, t. 69.).
94
Prema tome, valja odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni
95
Tužitelji ističu da pobijana odluka sadržava nekoliko očitih pogrešaka u ocjeni, osobito u vezi s ocjenom parametara „zdravstveni i bolnički uvjeti” i „ostali lokalni životni uvjeti” iz članka 10. stavka 1. trećeg podstavka Priloga X. Pravilniku o osoblju. Tužitelji tvrde da te očite pogreške u ocjeni proizlaze i iz činjenice da je jedino ESVD smatrao da su se životni uvjeti u Etiopiji poboljšali između 2014. i 2016., dok je više država članica smatralo da se oni nisu promijenili, a jedna je država članica čak utvrdila njihovo pogoršanje.
96
Kao prvo, glede parametra koji se odnosi na „zdravstvene i bolničke uvjete”, tužitelji navode da je Etiopiji, koja je prema usporednom planu za zdravstvo koji je sastavio International SOS razvrstana kao „zemlja visokog zdravstvenog rizika”, dodijeljeno 4 od 5 bodova. Međutim, zemlje poput Madagaskara, Ugande, Zambije, Zimbabvea ili Komora, koje je navedena organizacija također razvrstala kao „zemlje visokog zdravstvenog rizika”, dobile su 5 od 5 bodova. Tužitelji prigovaraju ESVD‑u da nije iznio nikakvo obrazloženje na temelju kojeg bi se moglo opravdati to različito postupanje koje je, stoga, isključivo arbitrarno.
97
Kao drugo, glede parametra koji se odnosi na „ostale lokalne životne uvjete”, tužitelji ističu da ESVD nije dovoljno uzeo u obzir njihove odgovore na upitnike ispunjene 2014. i 2015. ESVD je samo utvrdio da su ostali lokalni životni uvjeti u drugim mjestima rada teži nego u Etiopiji, što je utvrđenje koje nije potkrijepljeno nikakvim elementom na temelju kojeg tužitelji ili Opći sud mogu provjeriti njegovu osnovanost.
98
Tužitelji ističu da „ostali lokalni životni uvjeti” u Etiopiji nisu poboljšani 2015. godine i da nisu samo „pretežito teži” u odnosu na one koji prevladavaju u Uniji.
99
U tom pogledu, kao prvo, glede uvjeta opskrbe, tužitelji primjećuju da je situacija i dalje kritična uzimajući u obzir stroga pravila u području uvoza proizvoda, osobito prehrambenih, u zemlji u kojoj država u cijelosti nadzire gospodarstvo. Kao drugo, glede kvalitete javnih usluga, tužitelji navode da je situacija također i dalje kritična. U tom pogledu tužitelji naglašavaju da je pristup internetu nepouzdan, s čestim prekidima i vrlo skup, da svakodnevno dolazi do prekida u opskrbi električne energije, da je pristup pitkoj vodi otežan, da se učestalo šire bolesti poput kolere, da nema nikakve sigurne usluge javnog prijevoza i da je prikupljanje otpada vrlo neredovito. Kao treće, oni navode da su mogućnosti rada za supružnike nepostojeće jer etiopijski propis zabranjuje njihovo zapošljavanje. Kao četvrto, tužitelji ističu da se od 2014. kvaliteta sportskih i kulturnih aktivnosti pogoršala zbog sigurnosnih rizika. Kao peto, tvrde da se kvaliteta školskih institucija nije promijenila od 2014. Naposljetku i kao šesto, tužitelji tvrde da činjenicu da Etiopija nije ratificirala Bečku konvenciju o konzularnim odnosima od 24. travnja 1963. treba uzeti obzir radi utvrđivanja težine životnih uvjeta kojima su izloženi dužnosnici i službenici Unije koji rade u Etiopiji.
100
Kao treće, glede podataka koje su države članice dostavile i koje ESVD mora uzeti u obzir u okviru treće faze predviđene u članku 3. Smjernica, tužitelji ističu da je jedino ESVD smatrao da su se životni uvjeti u Etiopiji poboljšali između 2014. i 2016. Tako oni tvrde da ti podaci očito proturječe toj ocjeni jer su Kraljevina Belgija, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Irska, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Talijanska Republika, Republika Poljska, Republika Finska, Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske te Sjedinjene Američke Države smatrale da se životni uvjeti u Etiopiji nisu promijenili. Republika Austrija utvrdila je pogoršanje životnih uvjeta.
101
ESVD osporava argumente tužiteljâ.
Uvodna razmatranja
102
Valja prije svega podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u područjima u kojima zakonodavac Unije raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću nadzor zakonitosti koji obavlja sud Unije ograničen na nadzor pravilnosti postupka, materijalne točnosti činjenica i nepostojanja očite pogreške u ocjeni ili zlouporabe ovlasti (presude od 15. svibnja 1997., N/Komisija, T‑273/94, EU:T:1997:71, t. 125., od 16. srpnja 1998., Y/Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, t. 34. i od 14. svibnja 2002., Antas de Campos/Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, t. 37.).
103
U slučaju da neka institucija raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, nadzor poštovanja jamstava dodijeljenih pravnim poretkom Unije u upravnim postupcima od temeljne je važnosti. Takva jamstva za nadležnu instituciju osobito uključuju obvezu brižljivog i nepristranog ispitivanja svih relevantnih elemenata predmetnog slučaja i obvezu dovoljnog obrazlaganja svoje odluke (presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, t. 14., od 7. svibnja 1992., Pesquerias De Bermeo i Naviera Laida/Komisija, C‑258/90 i C‑259/90, EU:C:1992:199, t. 26. i od 8. rujna 2009., ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, t. 163.).
104
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da, kako bi se utvrdilo da je institucija počinila očitu pogrešku u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje akta, dokazi koje je podnio tužitelj trebaju biti dovoljni da ocjenu činjenica iz tog akta učine nevjerodostojnom. Podložno tom ispitivanju vjerodostojnosti, nije na Općem sudu da svojom ocjenom složenih činjenica zamijeni ocjenu autora tog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 11. veljače 2015., Španjolska/Komisija, T‑204/11, EU:T:2015:91, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
105
Također, sudska praksa uspostavljena je tako da, s jedne strane, administrativni akt uživa presumpciju zakonitosti (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2000., Griesel/Vijeće, T‑157/99, EU:T:2000:192, t. 25. i navedenu sudsku praksu) i da je, s druge strane, teret dokazivanja načelno na onome koji iznosi tvrdnju, pa tužitelji moraju iznijeti barem dovoljno precizne, objektivne i usklađene indicije koje podupiru istinitost i izglednost činjenica u prilog njihovu zahtjevu (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2001., Connolly/Komisija, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, t. 113.).
106
S obzirom na ta načela iz sudske prakse valja ispitati argumente koje su tužitelji iznijeli u prilog trećem tužbenom razlogu koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni.
107
U konkretnom slučaju iz spisa slijedi da je iz procjene za 2015. godinu Etiopija ostvarila ukupno 15 bodova. Budući da je taj rezultat viši od praga od 14 bodova koji se člankom 1. stavkom 3. Smjernica zahtijeva za utvrđivanje stope NŽU‑a u visini od 30 % referentnog iznosa, osoblju Unije koje radi u Etiopiji mogao se isplatiti NŽU po toj stopi.
108
Povodom godišnjeg preispitivanja radi utvrđivanja stope NŽU‑a primjenjive od 1. siječnja 2016. u skladu sa sustavom u tri faze predviđenim u članku 3. Smjernica, Etiopiji je dodijeljeno 13 bodova, što je ispod praga od 14 bodova čemu, u skladu s člankom 1. stavkom 3. navedenih smjernica, odgovara stopa NŽU‑a od 25 % referentnog iznosa.
109
Konkretno, smanjenje broja bodova dodijeljenih Etiopiji za 2016. godinu za dva boda odgovara smanjenju bodova dodijeljenih parametrima „zdravstveni i bolnički uvjeti” i „ostali lokalni životni uvjeti”, od kojih je svaki umanjen za jedan bod u odnosu na 2015. godinu (s 5 na 4 boda za prvi i s 3 na 2 boda za drugi parametar). U skladu s člankom 1. stavkom 2. Smjernica, to smanjenje znači da se „zdravstveni i bolnički uvjeti”, koje se prvotno smatralo „iznimno teškima” u usporedbi s onima koje su uobičajeni u Uniji, od sada smatraju „vrlo teškima”. Glede „ostalih lokalnih životnih uvjeta”, koji su se prvotno smatrali „teškima”, oni se od sada smatraju „pretežito teškima”.
Parametar „zdravstveni i bolnički uvjeti”
110
Valja podsjetiti na to da se u skladu s člankom 2. stavkom 1. Smjernica bodovi za parametar „zdravstveni i bolnički uvjeti” moraju dodijeliti na temelju usporednog plana za zdravstvo koji sastavlja International SOS i, prema potrebi, na temelju drugih podataka iz pouzdanih javnih ili privatnih međunarodnih izvora.
111
Iz spisa proizlazi da je na temelju usporednog plana za zdravstvo koji je u prosincu 2015. sastavio International SOS Etiopija razvrstana kao „zemlja visokog zdravstvenog rizika”. Usto, ESVD smatra da je to razvrstavanje potvrdio Falck Global Assistance, društvo zaduženo za zdravstvene procjene za račun ESVD‑a. ESVD je na raspravi tvrdio da se mjestima rada koja se nalaze u „zemljama visokog zdravstvenog rizika” dodjeljuje 4 ili 5 bodova.
112
Osim toga, tijelo za imenovanje u dopisu od 7. travnja 2016. navodi da je „5 [bodova] ([na] ljestvici od 1 do 5 [bodova]) za parametar [‚zdravstveni i bolnički uvjeti’] ograničeno na vrlo opasne zemlje kao što su Južni Sudan, Srednjoafrička Republika ili Somalija u kojima se moguća izloženost rizicima za zdravlje smatra ozbiljnijom”.
113
Usto, u odluci o odbijanju žalbi tijelo za imenovanje navodi sljedeće:
„[m]ora se priznati da u istoj regiji postoje zemlje u kojima je moguća izloženost rizicima za zdravlje još ozbiljnija. Te su zemlje dobile najviše bodova za parametar [‚zdravstveni i bolnički uvjeti’] za 2016. godinu: Madagaskar, Uganda, Zambija, Zimbabve, Komori, Eritreja, Somalija, Sudan i Južni Sudan […]”
114
Opći sud smatra da, doduše, činjenica da je Etiopija jedina „zemlja visokog zdravstvenog rizika” koja se nalazi u usporednom planu za zdravstvo koji je u prosincu 2015. sastavila organizacija International SOS jer joj je dodijeljeno 4, a ne 5 bodova, može potaknuti određene dvojbe glede ocjene koju je iznijelo tijelo za imenovanje. Međutim, iz njih se ne može zaključiti da je ESVD prekoračio granice margine prosudbe koju mu je zakonodavac namjeravao povjeriti prilikom utvrđivanja NŽU‑a.
115
Naime, članak 2. stavak 1. Smjernica određuje da se bodovi za parametar „zdravstveni i bolnički uvjeti” utvrđuju na temelju usporednog plana za zdravstvo koji sastavlja International SOS, ali taj članak ne zahtijeva podudarnost između stupnjeva na ljestvici upotrijebljenoj u tom planu i bodova koji se moraju dodijeliti za taj parametar. Stoga odluka ESVD‑a da Etiopiji dodijeli 4 boda ne krši tu odredbu.
116
Usto, ESVD se koristio informacijama koje je pružilo društvo Falck Global Assistance kako bi potvrdio procjenu parametra „zdravstveni i bolnički uvjeti” u Etiopiji koju je trebalo izvesti iz usporednog plana za zdravstvo koji sastavlja International SOS.
117
Osim toga, ispitivanje razine težine zdravstvenih i bolničkih uvjeta u određenom mjestu rada pokazuje se kao složena operacija koja zahtijeva procjenu širokog raspona čimbenika, kao što je, među ostalim, razina dostupne zdravstvene i stomatološke skrbi, pristup lijekovima na recept, prisutnost teških zaraznih bolesti i postojanje kulturoloških, jezičnih ili upravnih zapreka.
118
Naposljetku, valja istaknuti, kao što to pravilno naglašava ESVD, da ni tehnička skupina NŽU niti odbor EUDEL nisu dali negativno mišljenje o umanjenju NŽU‑a za Etiopiju od 1. siječnja 2016.
119
Osim toga, tužitelji su istaknuli na raspravi da informacije koje je pružilo društvo Falck Global Assistance nisu pouzdane, uzimajući u obzir činjenicu da na temelju internetske stranice tog društva proizlazi da ono ne posluje u Etiopiji. Valja istaknuti da iako su taj argument tužitelji istaknuli u svojim žalbama koje su podnesene u prilogu tužbi, to nije bio slučaj s tekstom tužbe.
120
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se prema ustaljenoj sudskoj praksi prilozi pismenima stranaka mogu uzeti u obzir samo u dijelu u kojem se njima potkrepljuju ili nadopunjuju tužbeni razlozi ili argumenti koje su tužitelji izričito iznijeli u tekstu svojih pismena. Naime, nije na Općem sudu da u prilozima traži i utvrđuje tužbene razloge i argumente koje bi mogao smatrati osnovama za tužbu jer prilozi imaju strogo dokaznu i pomoćnu funkciju (vidjeti u tom smislu presudu od 10. lipnja 2020., Sammut/Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, t. 25. i navedenu sudsku praksu).
121
Usto, u skladu s člankom 84. stavkom 1. Poslovnika, tijekom postupka zabranjeno je iznositi nove razloge ili argumente, osim ako se temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 15. srpnja 2015., Dennekamp/Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, t. 80.) ili ako čine dopunu tužbenog razloga koji je, izravno ili neizravno, prije naveden u tužbi kojom se pokreće postupak i koji je u uskoj vezi s tim tužbenim razlogom (vidjeti u tom smislu presudu od 29. studenoga 2012., Thesing i Bloomberg Finance/ESB, T‑590/10, neobjavljenu, EU:T:2012:635, t. 24. i navedenu sudsku praksu).
122
U konkretnom je slučaju riječ o novom argumentu koji je istaknut tijekom rasprave i koji nije iznesen u stadiju tužbe, iako se zasniva na činjeničnim pitanjima koja su tužiteljima već bila poznata prilikom podnošenja navedenog pismena (vidjeti u tom smislu presudu od 22. studenoga 2017., von Blumenthal i dr./EIB, T‑558/16, neobjavljenu, EU:T:2017:827, t. 50.). Taj argument nije niti dopuna tužbenog razloga koji je, izravno ili neizravno, prije naveden u tužbi i s kojim je on usko povezan. Stoga ga treba odbaciti kao nedopušten.
123
U svakom se slučaju za informacije koje je pružilo društvo Falck Global Assistance ne može smatrati da su nepouzdane samo zato što to društvo ne posluje u Etiopiji.
124
U tim okolnostima valja zaključiti, s obzirom na prethodno navedeno, da iz spisa ne proizlazi da je ESVD počinio očitu pogrešku u ocjeni glede procjene parametra „zdravstveni i bolnički uvjeti”. Konkretno, iz sadržaja spisa Opći sud ne može zaključiti da je procjena ESVD‑a – prema kojoj su zdravstveni i bolnički uvjeti u Etiopiji „vrlo teški”, dok su oni, među ostalim, na Madagaskaru, u Ugandi, Zambiji, Zimbabveu i na Komorima, „iznimno teški” – nevjerodostojna.
Parametar „ostali lokalni životni uvjeti”
125
Valja podsjetiti na to da su, kao što je to navedeno u točki 109. ove presude, bodovi dodijeljeni Etiopiji za parametar „ostali lokalni životni uvjeti” umanjeni s 3 boda za 2015. godinu na 2 boda za 2016. godinu. To znači da se „ostali lokalni životni uvjeti”, koji su se prvotno smatrali „teškima”, sada smatraju „pretežito teškima”.
126
Također valja podsjetiti na to da se u skladu s člankom 2. stavkom 5. Smjernica bodovi za parametar „ostali lokalni životni uvjeti” utvrđuju na temelju podataka pribavljenih od delegacija u obliku odgovora na pitanja iz upitnika i, prema potrebi, na temelju drugih podataka iz pouzdanih javnih ili privatnih međunarodnih izvora. Konkretno, podaci koje treba pribaviti od delegacija odnose se na pet kriterija, to jest „uvjete opskrbe”, „javne usluge”, „školsku infrastrukturu za djecu osoblja”, „mogućnosti rada za supružnike” te „sportske i kulturne aktivnosti”.
127
Glede sustava uspostavljenog radi dodjele bodova za pet kriterija uključenih u parametar „ostali lokalni životni uvjeti” i time za navedeni parametar, iz lista za ocjenjivanje koji je ESVD izradio na temelju podataka pribavljenih od delegacija Unije u Etiopiji proizlazi da se ukupno najviše 54 boda može dodijeliti za svih pet kriterija. U kazalu u tom listu za ocjenjivanje utvrđena je podudarnost između, s jedne strane, bodova, od 0 do 54, podijeljenih u pet kategorija koji se mogu dodijeliti za svih pet kriterija te, s druge strane, bodova, od 1 do 5, koji odgovaraju svakoj kategoriji koje valja dodijeliti parametru „ostali lokalni životni uvjeti”. Iz tog kazala proizlazi da broj bodova u rasponu od 11 do 21 za svih pet kriterija odgovara iznosu od 2 boda za parametar „ostali lokalni životni uvjeti”, dok broj bodova u rasponu od 22 do 29 a za svih pet kriterija odgovara iznosu od 3 boda za navedeni parametar.
128
U konkretnom slučaju, od najviše 54 boda koji se mogu dodijeliti za svih pet kriterija, za 2015. godinu dodijeljena su 24 boda, dok je za 2016. godinu dodijeljeno 20 bodova. Ta četiri boda razlike odgovaraju smanjenju bodova dodijeljenih kriterijima „javne usluge” i „mogućnosti rada za supružnike” s 5 na 2 boda za prvi i s 3 na 2 boda za drugi kriterij. Bodovi dodijeljeni trima ostalim kriterijima ostali su neizmijenjeni.
129
Međutim, ESVD tvrdi, a da mu tužitelji ne proturječe s tim u vezi, da kriterij koji je stvarno doveo do izmjene bodova dodijeljenih parametru „ostali lokalni životni uvjeti” jest onaj u vezi s „javnim uslugama”. Naime, iz lista za ocjenjivanje koji je ESVD podnio proizlazi da iako su bodovi dodijeljeni kriteriju „mogućnosti rada za supružnike” ostali neizmijenjeni, bodovi dodijeljeni parametru „ostali lokalni životni uvjeti” ionako bi se umanjili za jedan bod zbog smanjenja bodova dodijeljenih kriteriju „javne usluge”. Iz spisa proizlazi da je ESVD tvrdio da je u obzir uzeo upitnik koji su ispunile delegacije Unije u Etiopiji u vezi s „ostalim lokalnim životnim uvjetima” radi dodjele bodova navedenom parametru, u skladu s člankom 2. stavkom 5. Smjernica. U tom je pogledu u dopisu od 7. travnja 2016. tijelo za imenovanje navelo sljedeće:
„[I]informacije o ‚ostalim lokalnim životnim uvjetima’ prvo su uzete u obzir tijekom prvotne procjene zasnovane na doprinosu e‑NŽU [d]elegacije. Podaci koji su opisani u upitniku i koji se odnose na ostale lokalne životne uvjete dobili su ocjenu […] U skladu s tom procjenom parametar ‚ostali lokalni životni uvjeti’ za Etiopiju dobio je ocjenu 2 (na ljestvici od 1 do 5).”
130
Iz spisa također proizlazi da su odgovori koje su delegacije Unije u Etiopiji dale na upitnik u vezi s kriterijem „javne usluge”, uključujući parametar „ostali lokalni životni uvjeti” iz 2014. godine radi utvrđivanja NŽU‑a primjenjivog u 2015. te odgovori dani 2015. godine radi utvrđivanja NŽU‑a primjenjivog u 2016. godini, isti.
131
U vezi s kriterijem „javne usluge” iz odgovorâ delegacija Unije u Etiopiji na upitnik proizlazi u biti da se u toj zemlji ne može koristiti niti javnim prijevozom niti taksi uslugom. Usto, ni pomoć lokalne policije nije zajamčena, tako da se u hitnim slučajevima dužnosnici i službenici delegacija Unije u Etiopiji moraju koristiti sigurnosnim službama navedenih delegacija. Naposljetku, ne postoji sustav gospodarenja otpadom jer je njegovo prikupljanje ustrojeno lokalno u određenim četvrtima Addis Abebe (Etiopija).
132
Valja istaknuti da se ispitivanje kvalitete javnih usluga u određenom mjestu rada pokazuje kao složena operacija koja zahtijeva procjenu širokog raspona čimbenika, osobito pouzdanosti javnog i privatnog prijevoza te vatrogasne, ambulantne, policijske i žandarmerijske službe kao i službe gospodarenja otpadom.
133
U tom pogledu, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 104. ove presude, u ocjeni složenih činjenica kojom bi se opravdalo poništenje akta nadzor Općeg suda mora se ograničiti na provjeru toga jesu li tužitelji uspjeli učiniti ocjenu činjenica iz tog akta nevjerodostojnom.
134
Tužitelji ističu u biti da se kvaliteta javnih usluga nije poboljšala u 2015. godini i da je i dalje kritična. Tako je pristup internetu nepouzdan, s čestim prekidima i vrlo skup, svakodnevno dolazi do prekida u opskrbi električnom energijom, pristup pitkoj vodi je otežan, učestalo se šire bolesti poput kolere, nema nikakve sigurne usluge javnog prijevoza i prikupljanje otpada vrlo je neredovito.
135
Usto, tužitelji su na raspravi upozorili na to da se odgovori koje su delegacije Unije u Etiopiji dale na upitnike u vezi s kriterijem „javne usluge” iz 2014. radi utvrđivanja NŽU‑a primjenjivog u 2015. te odgovori dani 2015. godine radi utvrđivanja NŽU‑a primjenjivog u 2016. nisu mijenjali. Međutim, ESVD nije objasnio smanjenje bodova dodijeljenih tom kriteriju.
136
S jedne strane, valja istaknuti da ESVD nije iznio elemente na temelju kojih se mogu dovesti u pitanje argumenti koje su iznijeli tužitelji.
137
S druge strane, ESVD nije uvjerljivo iznio razloge zbog kojih je smatrao da se kvaliteta javnih usluga poboljšala između 2014. i 2015., tako da je bodove dodijeljene tom kriteriju valjalo umanjiti s 5 na 2. Naime, ti razlozi ne proizlaze iz spisa te je, upitan u tom pogledu na raspravi, ESVD naveo da nema drugih elemenata za istaknuti osim onih koji se nalaze u spisu te da zbog toga u biti nije u mogućnosti odgovoriti na pitanje Općeg suda s tim u vezi.
138
Točno je, doduše, da u odluci o odbijanju žalbi tijelo za imenovanje tvrdi da je „blago smanjenje rezultata za [parametar ostalih lokalnih životnih uvjeta] povezano […] također s kvalitetom javnih usluga u Etiopiji koja izgleda da je, u skladu s informacijama koje je pružila delegacija Unije i s obzirom [na načelo] regionaln[e] usklađenost[i], bila [podcijenjena]”.
139
Međutim, valja utvrditi da se Etiopija ne nalazi među afričkim zemljama čiji su bodovi usklađeni primjenom načela regionalne usklađenosti u izvješću sastavljenom nakon druge faze predviđene u članku 3. Smjernica, u kojoj je ESVD provjerio procjenu bodova koji su dodijeljeni u prvoj fazi s obzirom na regionalnu usklađenost. Usto, iako ESVD, kad mu je u pogledu toga postavljeno pitanje na raspravi, nije osporavao da se načelo regionalne usklađenosti moglo primijeniti u konkretnom slučaju, tvrdio je da u biti nije u mogućnosti konkretno objasniti na koji je način primjena tog načela utjecala na pobijanu odluku.
140
Stoga, uzimajući u obzir, s jedne strane, argumente tužiteljâ prema kojima se kvaliteta javnih usluga u Etiopiji nije poboljšala između 2014. i 2015. godine te, s druge strane, nepostojanje objašnjenja ESVD‑a koja bi mogla opravdati umanjenje bodova dodijeljenih kriteriju „javne usluge”, valja zaključiti da je ESVD počinio očitu pogrešku u ocjeni glede procjene navedenog kriterija.
141
Što se tiče posljedica takve očite pogreške u ocjeni za pobijanu odluku, valja podsjetiti (vidjeti točku 128. ove presude) na to da je kriterij koji je doveo do smanjenja boda dodijeljenog parametru „ostali lokalni životni uvjeti” onaj u vezi s „javnim uslugama”, tako da je ukupni broj bodova dodijeljen Etiopiji za 2016. godinu bio 13. Smanjenje stope NŽU‑a provedeno pobijanom odlukom proizlazi iz toga što je broj bodova dodijeljenih Etiopiji bio niži od praga od 14 bodova. U tim okolnostima očita pogreška počinjena u procjeni kriterija „javne usluge” može opravdati poništenje pobijane odluke.
142
S obzirom na prethodno navedeno, pobijanu odluku treba poništiti, pri čemu nije potrebno ispitati ostale argumente istaknute u okviru trećeg tužbenog razloga.
Troškovi
143
U skladu s člankom 219. Poslovnika, u okviru vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje nakon poništenja, Opći sud odlučuje, s jedne strane, o troškovima postupka pred njim i, s druge strane, o troškovima žalbenog postupka pred Sudom. Usto, na temelju članka 134. stavka 1. istog poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
144
Svojom žalbom ESVD zahtijevao je ukidanje prvotne presude, osobito u dijelu u kojem mu je naloženo snošenje troškova. Budući da je predmet vraćen na ponovno odlučivanje, u svojoj presudi povodom žalbe Sud je presudio da će se o troškovima odlučiti naknadno.
145
Slijedom navedenog, na Općem sudu je da u ovoj presudi odluči o troškovima nastalima u okviru postupka pred Općim sudom u kojem je donesena prvotna presuda, žalbenog postupka u predmetu C‑427/18 P i ovog postupka nakon vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje.
146
Budući da ESVD nije uspio u postupku, valja mu naložiti da snosi troškove ovog predmeta kao i predmeta T‑119/17 i C‑427/18 P, u skladu sa zahtjevom tužiteljâ.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Odluka glavnog ravnatelja za proračun i upravu Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) ADMIN(2016) 7 od 19. travnja 2016. o utvrđivanju naknade za životne uvjete iz članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju – Financijska godina 2016., poništava se u dijelu u kojem je njome – počevši od 1. siječnja 2016. – određeno smanjenje naknade za životne uvjete koja se isplaćuje osoblju Europske unije koje radi u Etiopiji.
2.
ESVD‑u se nalaže snošenje troškova koji su nastali u predmetima T‑119/17, C‑427/18 P i T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. svibnja 2021.
Potpisi
Sadržaj
Pravni okvir
Pravilnik o osoblju
Uvjeti zaposlenja ostalih službenika
Odluke ESVD‑a
Činjenice iz kojih proizlazi spor
Postupak pred Općim sudom i Sudom
Postupak i zahtjevi stranaka u ovom stupnju nakon vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje
Pravo
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze donošenja OPO‑a u vezi s člankom 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 10. Priloga X. Pravilniku o osoblju jer metoda koju je ESVD primijenio u Smjernicama za određivanje NŽU‑a u mjestu rada uzima u obzir načelo regionalne usklađenosti
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitim pogreškama u ocjeni
Uvodna razmatranja
Parametar „zdravstveni i bolnički uvjeti”
Parametar „ostali lokalni životni uvjeti”
Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski
(
1
)	Popis drugih tužitelja priložen je samo verziji koja je dostavljena strankama.