61997CJ0235_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. juni 1997 har Den Franske Republik i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1, nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1993, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, (EFT L 139, s. 30, herefter »den anfaegtede beslutning«), i det omfang den indebaerer, at dels et beloeb paa 103 286 730 FRF i henhold til interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn, dels et beloeb paa 720 720 FRF i henhold til en eksportrestitution for smelteost, ikke kan finansieres af EUGFL.
Korrektionen for interventionsforanstaltninger i forbindelse med offentlig oplagring af korn
2 I henhold til artikel 7 i Raadets forordning (EOEF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den faelles markedsordning for korn (EFT L 281, s. 1) er interventionsorganerne forpligtet til at opkoebe det korn, der bliver dem tilbudt, saafremt tilbuddene opfylder visse kvalitative og kvantitative betingelser.
3 Kommissionens forordning (EOEF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 om fastsaettelse af fremgangsmaaden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn (EFT L 74, s. 18) bestemmer bl.a., at
- kornet skal vaere af sund, saedvanlig handelsmaessig kvalitet, fri for levende skadedyr og opfylde minimumskriterier for kvaliteten (artikel 2)
- et bud om salg til intervention skal indeholde oplysning om den bydendes navn, det korn, der tilbydes, oplagringsstedet, det interventionscenter, som buddet gaelder for, maengde, vigtigste egenskaber og hoestaar (artikel 3, stk. 1)
- interventionsorganet overtager det tilbudte korn, naar maengden og de kraevede minimumsegenskaber for hele partiet af varen frit leveret interventionslager er blevet konstateret (artikel 3, stk. 4)
- kvalitetsegenskaberne konstateres paa grundlag af en repraesentativ proeve (artikel 3, stk. 5)
- maengden kan konstateres paa grundlag af lagerregnskabet for varer, der overtages, naar de befinder sig paa lager (artikel 3, stk. 6)
- der udfaerdiges et overtagelsesdokument for hvert bud (artikel 3, stk. 8)
- interventionsorganet kontrollerer mindst en gang om aaret det oplagrede produkts kvalitet (artikel 5).
4 Raadet har i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) udstedt forordning (EOEF) nr. 3492/90 af 27. november 1990 om fastlaeggelse af de elementer, der skal tages i betragtning i regnskabsaarene for de interventionsforanstaltninger i form af offentlig oplagring, som finansieres gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (EFT L 337, s. 3). Denne forordning foreskriver i artikel 3, stk. 1, at interventionsorganerne skal foretage en lageropgoerelse for hvert produkt, der har vaeret genstand for EF-intervention. Reglerne for udfaerdigelse af denne lageropgoerelse er fastsat ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 618/90 af 14. marts 1990 (EFT L 67, s. 21). Inspektionsproceduren for korn med henblik paa udfaerdigelse af lageropgoerelsen er beskrevet i forordningens bilag III. Det bestemmes i artikel 3 og 4, at lageropgoerelsen skal efterproeves og kontrolleres paa stedet af interventionsorganet.
5 Efter at der i juni og juli 1993 var blevet gennemfoert kontrol til efterproevelse af interventionslagrene af korn i Frankrig, meddelte Kommissionen ved skrivelse af 20. september 1993 de franske myndigheder, at dens tjenestegrene havde konstateret otte typer lakuner i den ordning, der blev anvendt til forvaltning af interventionsordningen. Det gjaldt isaer foelgende:
- kontrollen af lagrenes kvalitet ved indlagringen
- identifikationen af lagerbeholdningerne, herunder adskillelse fra lagre under andre ordninger
- for sen bogfoering af lagerbevaegelser
- ingen mulighed for at faa en praecis lageropgoerelse for hvert lagerrum paa en bestemt dato under kontrollen
- ingen fysiske statusopgoerelser som kraevet i EF-reglerne og ingen lageropgoerelser paa forretningsstedet paa kontroltidspunktet
- lagerholdernes lagerregnskab var ofte utilfredsstillende
- nogle lagre var ikke egnet til intervention (ingen mulighed for vejning, manglende eller farlige gangbroer, manglende beskyttelse mod daarlige vejrforhold, ...)
- vanskeligt at identificere planimetre og lagerrummenes maal.
6 Kommissionen anfoerte i samme skrivelse, at resultaterne af dens kontrolundersoegelser senere vil kunne give anledning til finansielle konsekvenser i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsaaret 1993.
7 Ved skrivelse af 8. april 1994 udtrykte Kommissionen tilfredshed med de forbedringer, som de franske myndigheder havde foreslaaet at gennemfoere. Efter at have henledt de franske myndigheders opmaerksomhed paa kapitel E i den skrivelse, som var vedlagt dens brevveksling vedroerende korrektionerne, og paa den endelige kommentar, anfoerte Kommissionen, at der ikke ville blive kraevet nogen samlet finansiel sanktion navnlig under hensyn til de forbedringer af forvaltningsordningen, som var blevet gennemfoert.
8 I det naevnte kapitel E anfoerte den derimod, at visse maengder var mangelfuldt oplagret, bl.a. paa betingelser i strid med forordning nr. 689/92, og navnlig denne forordnings artikel 3, stk. 6, og at der skulle ske tilbagebetaling herfor til EUGFL svarende til den vaerdi, der er foreskrevet i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3597/90 af 12. december 1990 om reglerne for bogfoering af interventionsforanstaltninger, under hvilke interventionsorganerne opkoeber, oplagrer og saelger landbrugsprodukter (EFT L 350, s. 43).
9 Endelig blev de franske myndigheders opmaerksomhed endvidere henledt paa
»... den omstaendighed, at der ifoelge vedvarende rygter inden for handelen finder ombytning sted mellem oplagrede varer og korn paa markedet, bl.a. naar der foretages salg af lagre til intervention.«
Kommissionen anfoerte endvidere, at »saafremt det skulle vise sig, at der var hold i disse rygter, ville der blive anvendt meget strenge finansielle korrektioner, og det ville blive kraevet, at der gribes ind over for erhvervsdrivende eller oplagringsvirksomheder«.
10 Efter at der mellem den 27. juni og den 1. juli 1994 var blevet gennemfoert en ny kontrolundersoegelse med hensyn til offentlig oplagring af korn, bekraeftede Kommissionen ved skrivelse af 16. november 1994, at de franske myndigheder i talrige tilfaelde ikke havde afhjulpet de svagheder med hensyn til forvaltningsordningens funktion, der var blevet anfoert i 1993, nemlig:
- forsinket bogfoering af lagrene
- utilstraekkelig kontrol
- mangelfulde lagerbetingelser og manglende opsaetning af skillevaegge
- lagerregnskabet var utilstraekkeligt.
11 I det foerste bilag til skrivelsen anfoerte Kommissionen, at rygterne med hensyn til sammenblandingen af bestemte former for korn og korn, som var opkoebt til intervention, havde vist sig at vaere rigtige. I et andet bilag vedroerende en kontrol med interventionslagrene i zonen ved Orléans anfoertes det, at Kommissionens befuldmaegtigede havde fastslaaet, at siloerne indeholdt en stoerre maengde end den, som normalt burde have vaeret oplagret. Kommissionens tjenestegrene udledte heraf, at det forudfinansierede korn var blevet blandet med oplagringsvirksomhedens eget korn.
12 Kommissionen har derfor underrettet de nationale myndigheder om, at der var blevet truffet beslutning om finansielle korrektioner i forbindelse med regnskabsafslutningen fra regnskabsaaret 1992. Ved skrivelse af 18. august 1995 fremsendte Kommissionen et forslag til finansiel korrektion svarende til 2% af de samlede interventionsudgifter til offentlig oplagring afholdt af EUGFL, svarende til et beloeb af 84 mio. FRF.
13 De franske myndigheder indbragte sagen for det forligsorgan, som er oprettet paa Kommissionens initiativ ved Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indfoerelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 182, s. 45), med henblik paa at opnaa, at dette skulle forsoege at tilvejebringe en tilnaermelse af de divergerende synspunkter i sagen.
14 Forligsorganet har i sin foreloebige rapport af 15. december 1995 anfoert, at de franske myndigheder ikke bestred de vaesentligste faktiske omstaendigheder, som var blevet fastslaaet af EUGFL's inspektoerer, selv om der fortsat var uenighed med hensyn til eksistensen eller fortolkningen af visse konstateringer (punkt 5). Det udtalte, at de hoeringer, det havde foretaget, ikke havde gjort det muligt med sikkerhed at fastslaa, om de aendringer, som var blevet gennemfoert af de franske myndigheder, opfyldte de af Kommissionens tjenestegrene rejste krav. Det understregede endvidere, at alt forholdt sig som om Kommissionens tjenestegrene ved udgangen af 1994 havde foretaget en fornyet undersoegelse af deres tidligere konklusioner, der ansaas for at vaere for fordelagtige, idet det fandtes, at de af Den Franske Republik foretagne forbedringer efter kontrolundersoegelsen i 1993 begrundede en lempelse af den finansielle korrektion, der fandt anvendelse for regnskabsaaret 1992, men ikke en ophaevelse af enhver form for korrektion.
15 Under hensyn til disse elementer har forligsorganet formuleret foelgende vurdering:
»Det maa klart beklages, at Kommissionens tjenestegrene efterfoelgende synes at have aendret mening med hensyn til deres foerste konklusioner, hvilket i denne sag kun kan underbygge den paagaeldende medlemsstats bemaerkninger om manglende sikkerhed ved proceduren for regnskabsafslutning. Det er i oevrigt korrekt, at disse tjenestegrenes bemaerkninger og konklusioner ville vaere mere solidt underbyggede, hvis de stoettedes paa en dybtgaaende undersoegelse af den ordning, der er blevet indfoert i Frankrig.
Det forholder sig i oevrigt i det vaesentlige saaledes, at de franske myndigheder ikke bestrider, at de har maattet foretage en vaesentlig aendring af deres tidligere procedurer for at opfylde Kommissionens krav, og at Faellesskabets kontrol har gjort det muligt at identificere forskellige former for uregelmaessigheder, som de franske myndigheder har erkendt og forfulgt.«
16 I sin afsluttende rapport af 26. januar 1996 har forligsorganet efter at have henvist til sin foreloebige rapport konkluderet, at den af Kommissionens tjenestegrene anbefalede finansielle korrektion ikke var uden grundlag.
17 Denne korrektion paa 2% blev gentaget i Kommissionens beslutning 96/311/EF af 10. april 1996 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1992, der finansieres af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for landbruget (EUGFL), Garantisektionen, samt visse udgifter for regnskabsaaret 1993 (EFT L 117, s. 19). Sidstnaevnte beslutning var genstand for et soegsmaal, som foerte til, at Domstolen frifandt Kommissionen ved dom af 1. oktober 1998 (sag C-232/96, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5699).
18 For regnskabsaaret 1993 har Kommissionen ved skrivelse af 9. februar 1996 tilsendt de franske myndigheder et forslag til finansiel korrektion, som ligeledes udgjorde 2% af udgifterne til tekniske, finansielle og oevrige omkostninger med et beloeb af 103 mio. FRF.
19 Det fremgik endvidere af denne skrivelse, at de franske myndigheder havde meddelt Kommissionen, at visse oplagrede maengder, som ikke forefandtes paa kontroltidspunktet, var blevet udbudt til salg. Eftersom det var umuligt at saelge maengder, som ikke forefandtes, anmodede Kommissionen Den Franske Republik om at give EUGFL's tjenestegrene meddelelse om de solgte maengder, om deres vaerdi samt i hvilket regnskabsaar dette salg var blevet opfoert, saaledes at der kunne foretages en korrektion i forbindelse med regnskabsafslutningen for det paagaeldende regnskabsaar.
20 De franske myndigheders svarskrivelse af 27. februar 1996 indeholdt ingen praecise oplysninger herom. Derimod gav de udtryk for deres modstand mod at blive paafoert en ny korrektion inden for sektoren for oplagring af korn.
21 Foranlediget af en henvendelse fra de franske myndigheder til forligsorganet, fastholdt dette i sin afsluttende rapport af 5. december 1996 - efter at have konstateret, at de fremfoerte argumenter var identiske med dem, de var blevet fremfoert i forbindelse med regnskabsaaret 1992 - sine tidligere bemaerkninger og konklusioner.
22 Under punkt 4.5.1.1.3 i den sammenfattende rapport af 15. april 1997 vedroerende resultaterne af kontrollen i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsaaret 1993, anfoerte Kommissionen:
»saa snart de franske myndigheder fik meddelelse om EUGFL's konstateringer, traf de foranstaltninger til at forbedre procedurerne. Paa grund af det utilfredsstillende forvaltnings- og kontrolsystem var EUGFL's midler imidlertid udsat for betydelige risici i hoestaarene 1992/93 og 1993/94.«
23 Den noterede sig adskillige tilbagevendende svagheder i loebet af 1993 (s. 113):
- forsinket bogfoeringen af lagre
- utilstraekkelig kontrol
- mangelfulde lagerbetingelser og manglende opsaetning af skillevaegge, der goer det muligt at identificere interventionslagrene
- manglende planimetre
- lagerregnskabet var utilstraekkeligt.
24 Den finansielle korrektion paa 2% blev gentaget i den anfaegtede beslutning.
25 Den franske regering har til stoette for annullationssoegsmaalet fremfoert tre anbringender, hvormed det goeres gaeldende, at den nationale forvaltnings- og kontrolordning er forenelig med faellesskabsbestemmelserne, at der er sket tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Det nationale forvaltnings- og kontrolsystems forenelighed med faellesskabsbestemmelserne
26 Den franske regering har anfoert, at det nationale system til forvaltning og kontrol med maengder og kvalitet af korn, som blev solgt til intervention i loebet af regnskabsaaret 1993, opfyldte kravene i henhold til faellesskabsbestemmelserne.
27 I Frankrig goeres alle oplagringsanlaeg til genstand for en teknisk godkendelse. De er registreret i en teknisk oplagringsfortegnelse, som forvaltes af Office national interprofessionnel des céréales (herefter »ONIC«). Da sidstnaevnte ikke raader over egne oplagringsanlaeg, goer det brug af tjenesteydere, som det indgaar oplagringskontrakter med.
28 I henhold til disse kontrakter ifalder oplagringsvirksomhederne bl.a. ansvar, naar der konstateres tilstedevaerelse af varer, som ikke er daekket af kontrakter, eller naar kornets kvalitet ikke svarer til den, der blev fastslaaet ved oplagringen. Foruden tilbagebetaling af urigtigt udbetalt oplagringsstoette anvendes der boeder ved manglende overholdelse af de foreskrevne forpligtelser; de anvendes systematisk og virker afskraekkende med henblik paa at forebygge svig med hensyn til varer eller manglende overvaagning af oplagret korn.
29 Kontrollen under oplagringen vedroerer baade de indgaaende maengder og kvaliteten af kornet paa grundlag af repraesentative stikproever af partierne. Der foretages altid kontrol paa leveringstidspunktet. ONIC er normalt repraesenteret af oplagringsorganet paa leveringstidspunktet. Derimod benytter ONIC sig af et kontrolselskab, naar der mellem oplagringsorganet og leverandoeren bestaar et afhaengighedsforhold.
30 Selv om bogfoeringen i visse tilfaelde var forsinket, har dette paa ingen maade paavirket trovaerdigheden af erklaeringerne, eftersom transaktionerne (ind- og udgaaende maengder ... ) var kendt fra dag til dag. Det var saaledes til enhver tid muligt at foretage en noejagtig statusopgoerelse over lagrene paa hvert lager paa kontroltidspunktet ved at sammenligne de indgaaende og udgaaende maengder, der var opfoert i de seneste erklaeringer.
31 Desuden blev der i 1993 taget hoejde for risikoen for en omgaaelse af faellesskabsbestemmelserne om offentlig oplagring af korn.
32 Med henblik paa at sikre sig, at den offentlige oplagring er blevet gennemfoert forskriftsmaessigt, har de franske myndigheder ivaerksat foranstaltninger, som ikke foelger af faellesskabsbestemmelserne, idet de navnlig har paalagt oplagringsvirksomhederne at opsaette skillevaegge i de af ONIC lejede oplagringsanlaeg.
33 De rapporter, som blev udarbejdet af Kommissionen, viser, at oplagringsbetingelserne var tilstraekkelige. De helt ekstreme tilfaelde af konstaterede haendelser (doede fugle, isoleringsplader i det oplagrede korn), er ikke repraesentative for manglerne ved opbevaringen af varerne i almindelighed, eftersom EUGFL's kontroltjeneste ikke har taget forbehold herom.
34 I denne forbindelse konkluderes det i de udbetalende organers regnskabskontrol for regnskabsaarene 1993 og 1994, som blev udarbejdet af virksomheden Ernst og Young paa anmodning af Kommissionen, at:
»Afstandene er korrekte. De kornmaengder, der er opfoert paa aarsregnskaberne for 1993 og 1994 er paa korrekt vis tilnaermet maengderne i henhold til datalisterne fra ONIC's forvaltningsordning (punkt. 7.3.5 i bilag 7 til regnskabskontrollen).
Den af ONIC gennemfoerte maengdekontrol er uden tvivl af hoej kvalitet: Den er omfattende, den forfoelger en fast procedure, den er systematisk, og den ivaerksaettes for saa vidt angaar den loebende kontrol omgaaende: Den goer det saaledes muligt for ONIC at faa et trovaerdigt overblik over de af oplagringsvirksomhederne fremlagte oplysninger. Desuden sikrer ONIC's forvaltningsordning, takket vaere et manuelt sammenstykningsarbejde, som uden tvivl har vaeret baade tungt og kedsommeligt, at det er muligt at faa et detaljeret kendskab til kornlagrene paa et bestemt tidspunkt i oplagringsvirksomhedens proces« (punkt 7.4 i bilag 7 til regnskabskontrollen).
35 Den franske regering har understreget, at de vaesentligste analyser og konklusioner i denne revisionsrapport fremhaever fordelene ved det kontrol-, inventar- og oplagringssystem, som er ivaerksat inden for ONIC's forvaltningsordning, og som navnlig sikrer, at man paa et bestemt tidspunkt af regnskabsaaret kan faa detaljeret kendskab til kornlagrene for hver enkelt oplagringsvirksomhed. Det fremgaar tydeligt af denne rapport, at et af Kommissionens vaesentligste kritikpunkter, dvs. kontrollen med maengderne hos oplagringsvirksomhederne, paa ingen maade er begrundet.
36 Den franske regering bestrider, at Kommissionens bemaerkninger, som bl.a. er indeholdt i den note, der var vedlagt dens skrivelse af 20. september 1993, goer det muligt for Kommissionen at fastslaa eksistensen af passivitet, som indebaerer, at der opstaar risiko for, at EUGFL lider tab.
37 Visse af Kommissionens bemaerkninger vedroerer krav, som ikke er indeholdt i den gaeldende ordning. Der er saaledes ingen faellesskabsbestemmelse, som foreskriver, at korn, der er oplagret paa et bestemt tidspunkt, skal registreres i det edb-system, som befinder sig paa interventionsorganets hovedsaede. Det forholder sig paa samme maade med den systematiske opsaetning af skilte i oplagringslokalerne. Endelig er der ingen faellesskabsbestemmelse, som fastsaetter de betingelser, hvorunder oplagringsvirksomhederne skal foere lagerregnskab.
38 Det bemaerkes, at det foelger af fast praksis, at Kommissionen kun kan paalaegge EUGFL at udrede beloeb, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beloeb, isaer beloeb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den faelles markedsordning, paahviler medlemsstaterne (domme af 7.2.1979, sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 245, praemis 8, sag 18/76, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 343, praemis 7, og dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 14).
39 Selv om det saaledes tilkommer Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesaettelse af faellesskabsreglerne, tilkommer det medlemsstaten i bekraeftende fald at godtgoere, at Kommissionen har begaaet en fejl med hensyn til de finansielle konsekvenser, som skal udledes heraf (jf. i denne retning dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 30).
40 Det bemaerkes for det foerste, at de franske myndigheder, ifoelge forligsorganets udtalelser vedroerende regnskabsaaret 1992, ikke bestrider, at de har maattet foretage en vaesentlig aendring af deres tidligere procedurer for at opfylde Kommissionens krav, og at Faellesskabets kontrol har gjort det muligt at identificere forskellige former for uregelmaessigheder, som de franske myndigheder har erkendt og forfulgt (jf. denne doms praemis 15). Endvidere har forligsorganet i sin afsluttende rapport af 5. december 1996, for saa vidt angaar regnskabsaaret 1993 fastholdt sine tidligere bemaerkninger og konklusioner (jf. denne doms praemis 21).
41 For det andet fremgaar det af bilag 2 til Kommissionens skrivelse af 16. november 1994, at Kommissionens tjenestegrene under et kontrolbesoeg i juni 1994 kunne konstatere en blanding af forudfinansieret korn og oplagringsvirksomhedens eget korn (jf. denne doms praemis 11).
42 For det tredje fremgaar det af en skrivelse af 13. juni 1997 fra Kommissionen til Den Franske Republik, at Kommissionens tjenestegrene i forbindelse med regnskabsaarene 1994, 1995 og 1996 havde konstateret, at de tidligere konstaterede uregelmaessigheder i det franske system for kontrol og oplagring af korn fortsat bestod, saasom fravaeret af en repraesentant fra ONIC paa leveringstidspunktet, mangler i den aarlige opgoerelse og en utilstraekkelig kontrol af oplysninger.
43 For det fjerde har den franske regering i sin replik erkendt, at visse regler muligvis ikke var overholdt paa stedet.
44 Endelig kan der ikke tages hensyn til de af Kommissionens kritikpunkter, som vedroerer krav, der ikke udtrykkeligt foelger af Faellesskabets retsforskrifter.
45 Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der fastlaegger de principper, som Faellesskabet og medlemsstaterne skal overholde ved gennemfoerelsen af faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og ved bekaempelsen af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, praemis 13), paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade for at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder og for at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, selv om den konkrete faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17).
46 Under hensyn til det ovenfor anfoerte maa det foerste anbringende forkastes.
Retssikkerhedsprincippet
47 Den franske regering har med sit andet anbringende gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, idet den har skiftet mening med hensyn til det loefte, den havde givet i sin skrivelse af 8. april 1994, om ikke at drage nogen finansielle konsekvenser i forbindelse med regnskabsafslutningen, og dette paa grund af de »vedvarende rygter inden for handelen (om, at der) finder ombytning sted mellem oplagrede varer og korn paa markedet, bl.a. naar der foretages salg af lagre til intervention«.
48 Kommissionen benaegter at have givet de franske myndigheder noget loefte om, at de mangler, som blev konstateret ved kontrolordningen, ikke ville give anledning til den mindste finansielle korrektion. Ifoelge Kommissionen blev muligheden for en finansiel korrektion udtrykkeligt naevnt i brevvekslingen med de franske myndigheder.
49 Uden at det er noedvendigt at undersoege, om det loefte, som Kommissionen haevdes at have givet efter afslutningen af det paagaeldende regnskabsaar, om ikke at kraeve nogen samlet finansiel sanktion, kan bevirke, at en medlemsstat ikke paalaegges de finansielle konsekvenser af sine overtraedelser af Faellesskabets landbrugsbestemmelser, er det tilstraekkeligt at konstatere, saaledes som det fremgaar af denne doms praemis 7 til 9, at dette loefte under alle omstaendigheder blev afgivet med forbehold af, at det ikke blev opdaget, at der var sket ombytning af interventionsopkoebt korn med privat korn. Der blev imidlertid truffet beslutning om korrektion, efter at Kommissionens tjenestegrene havde opdaget, at der var sket ombytning, hvilket skete i naervaerelse af den nationale administrations repraesentanter og efter en undersoegelse, saaledes som det fremgaar af Kommissionens skrivelse af 16. november 1994.
50 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer den franske regerings andet anbringende derfor forkastes.
Tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
51 Den franske regering har subsidiaert anfoert, at den anfaegtede beslutning tilsidesaetter proportionalitetsprincippet. Ifoelge regeringen kunne korrektionen under ingen omstaendigheder anvendes paa budgetkonto 10-13, som vedroerer tab paa solgte lagre, og for hvilke der er blevet ydet fuldstaendig daekning i henhold til forordning nr. 3597/90.
52 Det er herved tilstraekkeligt at anfoere - foruden den omstaendighed, at der faktisk manglede maengder paa interventionslagrene - at Kommissionen mere generelt kunne fastslaa, at der forelaa mangler ved kontrolordningen. Paa grundlag af disse kunne det forudses, at andre maengder ville mangle, og at der derfor ville bestaa risiko for yderligere tab, som ikke ville kunne daekkes i henhold til forordning nr. 3597/90.
53 Det tredje anbringende boer derfor forkastes.
Korrektionen i forbindelse med en eksportrestitution for smelteost
54 Raadets forordning (EOEF) nr. 876/68 af 28. juni 1968 (EFT 1968 I, s. 226) fastsaetter de almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner for maelk og mejeriprodukter og kriterierne for fastsaettelse af restitutionsbeloebet. Det bestemmes i forordningens artikel 6, at restitutionen ydes, naar det godtgoeres, at produkterne er udfoert fra Faellesskabet, og at de har oprindelse i Faellesskabet.
55 Ved forordning (EOEF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 (EFT L 351, s. 1) har Kommissionen fastsat de faelles gennemfoerelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter.
56 Denne forordnings artikel 3 har foelgende ordlyd:
»1. Ved udfoerselsdagen forstaas den dato, paa hvilken toldvaesenet antager den udfoerselsangivelse, hvori det angives, at der vil blive ansoegt om restitution.
...
4. Datoen for antagelsen laegges til grund ved bestemmelsen af maengden af det udfoerte produkt, dets art og egenskaber.
...«
57 Det bestemmes i samme forordnings artikel 5, stk. 1:
»Ud over at produktet skal have forladt Faellesskabets toldomraade, er udbetalingen af restitutionen, uanset om den er differentieret eller udifferentieret, betinget af, at produktet, medmindre det er gaaet til grunde under transporten som foelge af force majeure, er indfoert til et tredjeland og i givet fald til et bestemt tredjeland senest tolv maaneder efter antagelsen af udfoerselsangivelsen,
a) naar der er alvorlig tvivl om produktets faktiske destination
eller
b) naar produktet kan taenkes genindfoert til Faellesskabet ...«
58 Det tilfoejes i artikel 5, stk. 1, sidste afsnit:
»Medlemsstaternes kompetente organer kan endvidere kraeve, at der fremlaegges yderligere bevismateriale til godtgoerelse over for de kompetente myndigheder af, at produktet faktisk er bragt paa markedet i det indfoerende tredjeland i uforandret stand.«
59 Det bestemmes i artikel 13 i forordning nr. 3665/87:
»Der ydes ingen restitution, naar produkterne ikke er af sund og saedvanlig handelskvalitet, og hvis disse produkter er bestemt til konsum, naar deres anvendelse til dette formaal er udelukket eller i betydelig grad forringet paa grund af deres egenskaber eller tilstand.«
60 Endelig bestemmes det i artikel 17, som vedroerer differentierede restitutioner, at produktet skal vaere blevet indfoert i uforandret stand til tredjelandet, og det bestemmes i den forbindelse i stk. 3:
»Produktet betragtes som vaerende indfoert, naar toldformaliteterne for overgang til frit forbrug i tredjelandet er afsluttet.«
61 Bel er et selskab, som fremstiller oste (herefter »Bel«), som i loebet af det sidste kvartal 1988 udfoerte 14 256 kasser ost, benaevnt »Vache qui rit« med en totalvaegt paa 89 813 kg og en handelsvaerdi paa 883 700 FRF, til Saudi-Arabien. For denne udfoersel var Bel berettiget til restitutioner i henhold til artikel 17 i Raadets forordning (EOEF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169).
62 Den 20. juni 1989 eller seks maaneder efter udfoerslen af de paagaeldende kasser, udstedte Bel til fordel for koeberen, selskabet Abbar and Zainy Cold Stores i Djeddah, et gaeldsbevis for et beloeb paa 187 110,78 USD, som svarede til den fakturerede vaerdi af 12 148 kasser.
63 Koeberen vurderede, at konsistensen af ostemassen var for bloed i forhold til produktets normale standard. For at skaane produktets image besluttede Bel derefter at destruere de 12 148 kasser.
64 I forbindelse med en efterforskning, som blev gennemfoert den 6. november 1991 i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgaar i ordningen for finansiering gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophaevelse af direktiv 77/435/EOEF (EFT L 388, s. 18), konstaterede de franske myndigheder, at:
»De produkter, som stammede fra koncernens belgiske fabrik, har vaeret undersoegt af selskabets kvalitetstjeneste. Denne har konkluderet, at fremstillingsprocedurerne i godt 10 fremstillingsdage ikke havde vaeret fulgt i fornoedent omfang, hvilket har foert til, at samtlige mistaenkte produkter er blevet trukket tilbage fra handelen.«
65 Efter at produkterne var blevet destrueret, modtog Bel en eksportrestitution paa 720 720 FRF.
66 Ved skrivelser af henholdsvis 5. januar, 3. april og 9. oktober 1995 meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at dette parti paa 76 500 kg ost ikke var berettiget til intervention som foelge af dels, at det allerede fra dets fremstilling var behaeftet med kvalitative uregelmaessigheder, dels, at det ikke var blevet bragt paa markedet i bestemmelseslandet.
67 Ved skrivelse af 16. januar 1996 og senere af 23. april 1996 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den agtede at udelukke et beloeb paa 720 720 FRF svarende til tildeling af eksportrestitutionen for de 76 500 kg smelteost fra finansiering gennem EUGFL.
68 Den Franske Republik indbragte sagen for forligsorganet. I dets afsluttende rapport af 8. november 1996, konkluderede dette:
»... at det ikke i den foreliggende sag er i stand til at finde et forligsgrundlag. Det understreges, at det er noedvendigt snarest at faa en afklaring paa de relevante faellesskabsbestemmelser, navnlig artikel 5 og 13 i forordning nr. 3665/87«.
69 Ved den anfaegtede beslutning foretog Kommissionen en korrektion med et beloeb paa 720 720 FRF af de grunde, som er anfoert under punkt 4.2.2.3 i dens sammenfattende rapport, idet den angav foelgende begrundelse:
- produktet er ikke af handelskvalitet (jf. artikel 13 i forordning nr. 3665/87)
- den kvalitative mangel er opstaaet under fremstillingen, dvs. foer eksport (jf. artikel 3 i forordning nr. 3665/87)
- produktet er ikke blevet bragt paa markedet i bestemmelseslandet (jf. artikel 5 i forordning nr. 3665/87).
70 Til stoette for sit annullationssoegsmaal har den franske regering gjort gaeldende, at udbetalingen af eksportrestitutionen for smelteost er foretaget i overensstemmelse med reglerne i forordning nr. 3665/87. Heraf foelger, at den anfaegtede beslutning er i strid med forordning nr. 729/70 og naermere bestemt dens artikel 2 og 3, hvori det bestemmes, at interventioner til regulering af landbrugsmarkederne finansieres af EUGFL, naar de foretages af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne i overensstemmelse med faellesskabsretten.
71 Til stoette for dette eneste anbringende har den franske regering fremfoert to argumenter.
72 For det foerste var produkterne af sund og saedvanlig handelskvalitet paa udfoerselsdagen.
73 Importoeren konstaterede foerst under markedsfoeringen af produkterne, at ostemassen havde en bloedere konsistens end normalt. Ifoelge den franske regering var der i forbindelse med afviklingen af toldformaliteterne hos de saudiarabiske myndigheder hverken tegn paa mikrobiel eller fysisk-kemisk forringelse, forekomst af fremmedlegemer endsige overskridelse af anvendelsesfristerne.
74 For det andet havde udfoerslen af partiet af ost til Saudi-Arabien faktisk fundet sted, jf. artikel 5 i forordning nr. 3665/87.
75 Toldformaliteterne for overgang til frit forbrug var saaledes afsluttet paa behoerig vis. Den senere destruktion af produkterne kan paa denne baggrund ikke foere til, at der rejses tvivl om, at varerne faktisk naaede det saudiarabiske marked. Produkterne skal i relation til forordning nr. 3665/87 betragtes som vaerende bragt i omsaetning fra det tidspunkt, hvor de formaliteter, der er forbundet med den fri omsaetning, er opfyldt i bestemmelseslandet, og produkterne er overtaget af kunden.
76 Med hensyn til de paagaeldende produkters sunde og saedvanlige handelskvalitet bemaerkes for det foerste, at eftersom der ikke paa dette omraade findes bindende faellesskabsregler, som definerer denne, kan medlemsstaterne selv fastsaette de naermere bestemmelser (jf. i denne retning dom af 8.6.1994, sag C-371/92, Ellinika Dimitriaka, Sml. I, s. 2391, praemis 23).
77 Saadanne nationale bestemmelser maa imidlertid ikke vaere i strid med opbygningen af de relevante faellesskabsretlige retsforskrifter. I denne forbindelse anfoeres det i niende betragtning til forordning nr. 3665/87, at de produkter, for hvilke der anmodes om en eksportrestitution, boer vaere »af en saadan kvalitet, at de kan afsaettes paa normale betingelser«.
78 Herom skal det blot bemaerkes, at den franske regering har erkendt, at kvalitetsforskellen i forhold til produktets normale konsistens skyldes en brist i produktionen, og at de interne undersoegelser, som producenten havde ivaerksat, havde gjort det muligt at fastslaa dette (jf. denne doms praemis 64).
79 Der er saaledes mindre vaesentligt, at manglerne i konsistensen kun blev konstateret under en kontrol ivaerksat af den saudiarabiske kunde. Paa udfoerselsdagen havde det paagaeldende produkt en skjult mangel, og var saaledes ikke af sund og saedvanlig handelskvalitet, jf. artikel 13 i forordning nr. 3665/87.
80 I modsat fald ville det svare til, at samfundet skulle baere konsekvenserne af en producents tilsidesaettelse af sin kontraktlige forpligtelse til at levere et loedigt produkt. Dette er ikke hensigten bag systemet med eksportrestitutioner, som alene har til formaal at sikre udfoerslen af Faellesskabets produkter, som ellers ikke ville vaere rentabel for den erhvervsdrivende (jf. dom af 28.3.1996, sag C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International m.fl., Sml. I, s. 1925, praemis 21 og 22).
81 Eftersom der i henhold til artikel 13 i forordning nr. 3665/87 ikke kan ydes restitution, naar produkterne ikke er af sund og saedvanlig handelskvalitet, er det ufornoedent at undersoege, om indfoerslen af det paagaeldende parti smelteost til Saudi-Arabien faktisk ogsaa har fundet sted, jf. artikel 5 i denne forordning.
82 Under hensyn til det ovenfor anfoerte boer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
83 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, foerste afsnit, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Den Franske Republik har tabt sagen, boer den paalaegges at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.