61996CC0171_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Ennakkoratkaisukysymykset sekä niitä koskevat oikeussäännöt
1 Royal Court of Jersey (jäljempänä Royal Court) on esillä olevassa menettelyssä - jossa tämän saaren tuomioistuin käyttää ensimmäistä kertaa hyväkseen perustamissopimuksen 177 artiklassa määrättyä ennakkoratkaisumenettelyä - esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Kun otetaan huomioon, että Ison-Britannian kansalaiset on Jerseyssä vapautettu maahantulovalvonnasta eikä heitä voida karkottaa sieltä, onko Yhdistyneen kuningaskunnan liittymisestä Euroopan yhteisöihin tehdyn liittymisasiakirjan pöytäkirjan N:o 3
4 artiklalla se vaikutus, että toisenkaan jäsenvaltion kansalaista ei voida karkottaa Jerseystä?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, estääkö edellä mainittu 4 artikla Jerseyn toimivaltaisia viranomaisia karkottamasta toisen jäsenvaltion kansalaista, paitsi jos karkotus on perusteltu yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi?
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, estääkö edellä mainittu 4 artikla Jerseyn toimivaltaisia viranomaisia karkottamasta toisen jäsenvaltion kansalaista Jerseystä, jos näiden viranomaisten käsitys yleisestä järjestyksestä on sellainen, että sen perusteella kyseistä henkilöä ei käytännössä karkotettaisi Yhdistyneestä kuningaskunnasta?"
2 Ennakkoratkaisukysymysten oikein ymmärtäminen, ja etenkin niihin vastaaminen, edellyttää ensimmäiseksi Jerseyn piirikunnan (Bailiwick of Jersey) sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan välisten perustusoikeudellisten siteiden sekä Jerseyn kansainvälisessä oikeudessa olevan aseman tarkastelemista, sellaisena kuin nämä ovat ennen ja jälkeen vuonna 1973 tapahtunutta Yhdistyneen kuningaskunnan liittymistä Euroopan yhteisöihin.(1)
3 Jerseyn piirikuntaan kuuluvat samannimisen saaren lisäksi pienet Les Minquiersin ja Les Ecréhosin saaret. Kuten muut Ison-Britannian saaret,(2) Jersey ei ole Yhdistyneen kuningaskunnan osa eikä sen siirtomaa.(3)
Jersey on sitä vastoin Ison-Britannian valtiolle kuuluva alue,(4) jonka Yhdistyneeseen kuningaskuntaan muotoutunutta perustuslaillista suhdetta (tai modus vivendia) on vaikea kuvata johonkin tarkkaan malliin perustuen,(5) koska se nojautuu siihen omalaatuiseen ja herkkään tasapainoon, joka vallitsee monarkialle kuuluvien oikeuksien sekä itsehallintosaarelle kuuluvien velvollisuuksien välillä.(6) Jerseyllä on Yhdistyneen kuningaskunnan suhteen laaja autonomia lainsäädännön, hallinnon ja tuomiovallan osalta.(7)
4 Tämän lisäksi on syytä pitää mielessä, ettei Jerseyllä eikä muillakaan Ison-Britannian saarilla ole kansainvälistä oikeushenkilöllisyyttä (jolla tarkoitetaan kykyä toimia itsenäisesti), ja niitä on kansainvälisen oikeuden nojalla pidettävä ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan alueellisina osina.(8) Tämä päätelmä tuntuu ensi silmäykseltä olevan vastakkainen sen kanssa, mitä edellä on huomautettu Jerseyn ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisistä suhteista kansallisen perustuslain nojalla. Ristiriita on kuitenkin vain näennäinen. Ison-Britannian saarille myönnetty erityinen perustuslaillinen asema voidaan nähdä itsehallintomuotona, josta on säädetty Yhdistyneen kuningaskunnan oikeusjärjestyksessä yhtä sen kansalliseen alueeseen kuuluvaa osaa koskien.(9)
Kuten edellä olen huomauttanut,(10) Ison-Britannian saarten kansainvälisistä suhteista huolehtiminen ja niistä vastaaminen kuuluu Isolle-Britannialle, joka toimii Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen välityksellä.
Kansainvälisen oikeuden mukaan valtiosopimusta - kuten myös kaikkia sellaisia toimia, joilla valtio ilmaisee tahtonsa ryhtyä tällaisen sopimuksen osapuoleksi: allekirjoitus, ratifiointi, liittyminen - sovelletaan kansallisen alueen lisäksi kaikkiin niihin alueisiin, joiden kansainvälisistä suhteista sopimuksen osapuolena oleva valtio huolehtii, ellei tätä olettamaa ole kumottu sopimuksen alueellista soveltamista koskevalla nimenomaisella tai implisiittisellä varaumalla (tällainen voi olla esimerkiksi sopimusehto, jolla sopimuksen osapuolille myönnetään oikeus soveltaa sopimusta tiettyihin alueisiinsa).(11)
Ennen sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemistä, jota sovelletaan Ison-Britannian saariin - ja erityisesti silloin kun sopimuksen soveltaminen edellyttää, että saaren lainsäädäntöelinten on annettava toimivaltaansa kuuluvilla aloilla uusia säännöksiä - Ison-Britannian hallitus on kuitenkin käytännössä aina kuullut saarten viranomaisia.(12)
5 Keskushallinto näet kuuli paikallisviranomaisia - erityisesti, ja mikä on kiinnostavaa esillä olevan ratkaisuehdotuksen kannalta - Yhdistyneen kuningaskunnan Euroopan yhteisöihin liittymistä koskevan hakemuksen johdosta, joka jätettiin virallisesti vuonna 1967. Kysymys siitä, tulisivatko Jersey ja muut Ison-Britannian saaret liittymään yhteisöihin vai jäisivätkö ne sen ulkopuolelle (kun Yhdistynyt kuningaskunta tulisi joka tapauksessa liittymään yhteisöihin) toi esiin useita ongelmia, jotka koskivat etenkin saarten pientä kokoa, niiden läheisyyttä mannermaahan ja niiden läheisiä taloudellisia suhteita Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (ja vähemmässä määrin Ranskaan). Kyse oli erityisesti siitä, minkälaisia vaikutuksia Yhdistyneen kuningaskunnan liittymisellä tulisi olemaan siinä tapauksessa, että Ison-Britannian saaret liittyisivät yhteisöihin samanaikaisesti, sekä siinä tapauksessa, että ne päättäisivät olla liittymättä i) saarten puutarha- ja maatalousteollisuuden erityissuojeluun, ii) saarten perinteisiin vero- ja tullietuoikeuksiin, iii) saarten rahoitustoimintaan liittyviin tukitoimenpiteisiin, jotka perustuivat tiukkaan pankkisalaisuuteen ja mataliin verokantoihin, sekä iv) paikalliseen kausiluonteiseen matkailuelinkeinoon, erityisesti suhteessa maahanmuuttovalvontaan ja sosiaaliturvaan.(13)
6 Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen (jäljempänä perustamissopimus) 227 artiklan 4 kohdan mukaan "tämän sopimuksen määräyksiä sovelletaan niihin Euroopassa sijaitseviin alueisiin, joiden suhteista ulkovaltoihin huolehtii jäsenvaltio".
Tämän määräyksen mukaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan liityttyä Euroopan yhteisöihin perustamissopimusta olisi pitänyt soveltaa kaikilta osin Ison-Britannian saariin, Jersey mukaan lukien.(14)
7 Tanskan kuningaskunnan, Irlannin ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan liittymisestä Euroopan talousyhteisöön ja Euroopan atomienergiayhteisöön sekä perustamissopimusten mukautuksista tehdyn liittymisasiakirjan(15) (jäljempänä liittymisasiakirja) 26 artiklan 3 kohdalla lisättiin kuitenkin edellä mainittuun perustamissopimuksen 227 artiklaan uusi 5 kohta, jossa epäselvää sanamuotoa käyttäen määrätään seuraavaa: "poiketen siitä, mitä edellä olevissa kohdissa määrätään, noudatetaan seuraavaa: - - c) Tämän sopimuksen määräyksiä sovelletaan Kanaalisaariin ja Mansaareen vain siltä osin kuin uusien jäsenvaltioiden liittymisestä Euroopan talousyhteisöön ja Euroopan atomienergiayhteisöön 22 päivänä tammikuuta 1972 allekirjoitetussa sopimuksessa tarkoitetun mainittuja saaria koskevan sääntelyn toteuttamisen turvaamiseksi on tarpeen".
8 Ison-Britannian saaria koskevalla erityissääntelyllä, johon viitataan perustamissopimuksen 227 artiklan 5 kohdassa, tarkoitetaan sitä sääntelyä, josta on määrätty liittymisasiakirjan Kanaalisaaria ja Mansaarta koskevassa pöytäkirjassa N:o 3 (jäljempänä pöytäkirja). Pöytäkirja on liitetty liittymisasiakirjaan ja on sen erottamaton osa (liittymisasiakirjan 158 artikla).
Kuten tiedämme, edellä mainituista ongelmista (ks. 5 kohta) päästiin sopimukseen Yhdistyneen kuningaskunnan liittymistä yhteisöihin koskevien neuvottelujen aikana, ja saarille myönnettiin laajoja poikkeuksia perustamissopimuksen täysimääräisestä soveltamisesta. Tämän johdosta Ison-Britannian saariin voidaan soveltaa ainoastaan niitä perustamissopimuksen määräyksiä, jotka on nimenomaisesti mainittu pöytäkirjassa.(16)
9 Pöytäkirjan mukaan Kanaalisaaret ja Mansaari kuuluvat yhteisön tulliliittoon, mutta ne jäävät yhteisen maatalouspolitiikan soveltamisalan ulkopuolelle.(17) Pöytäkirjan 1 artiklan mukaan yhteisön tulleja ja määrällisiä rajoituksia koskevia säännöksiä sovelletaan Ison-Britannian saarilla "samoin edellytyksin kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa".(18)
Erityisen kauppamenettelyn kohteena olevien maataloustuotteiden osalta edellä mainitussa 1 artiklassa määrätään, että Ison-Britannian saarilla sovelletaan i) kolmansien maiden suhteen yhteisön säännöksissä tarkoitettuja, Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettavia maksuja ja muita tuontia koskevia toimenpiteitä, sekä ii) yhteisön säännöksiä, "jotka ovat välttämättömiä vapaan liikkuvuuden ja normaalien kilpailuedellytysten noudattamisen mahdollistamiseksi kyseisten tuotteiden kaupassa".
10 Henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta, joka on arkaluontoinen asia, pöytäkirjan 2 artiklassa määrätään, että "[Ison-Britannian saarilta] kotoisin olevien henkilöiden oikeuksiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei puututa liittymisasiakirjalla. Kyseisiin henkilöihin ei kuitenkaan sovelleta henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevia yhteisön säännöksiä".
Tätä määräystä on syytä lukea yhdessä 2 artiklaa seuraavan 6 artiklan kanssa, jonka mukaan "tässä pöytäkirjassa tarkoitettuna Kanaalisaarilta tai Mansaarelta kotoisin olevana pidetään jokaista Yhdistyneen kuningaskunnan ja sen siirtomaiden kansalaista,(19) jolla on tämä kansalaisuus siitä johtuen, että hän itse tai toinen hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on syntynyt, adoptoitu, kansalaistettu tai merkitty siviilirekisteriin jollain kyseisistä saarista; tällaista henkilöä ei kuitenkaan pidetä tässä suhteessa kyseisiltä alueilta kotoisin olevana, jos hän itse tai toinen hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on syntynyt, adoptoitu, kansalaistettu tai merkitty siviilirekisteriin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Häntä ei pidetä kyseisiltä alueilta kotoisin olevana myöskään siinä tapauksessa, jos hän on milloin tahansa oleskellut normaalisti Yhdistyneessä kuningaskunnassa viiden vuoden ajan".(20)
11 Lopulta pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään lyhyesti yleisestä syrjintäkiellon periaatteesta: "[Ison-Britannian saarten] viranomaiset kohtelevat samalla tavoin kaikkia yhteisön luonnollisia tai oikeushenkilöitä".
12 Ennakkoratkaisukysymyksiä koskevien oikeussääntöjen lisäksi on syytä tarkastella Jerseyn ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisiä suhteita läheisesti toisiinsa sidoksissa olevien Ison-Britannian kansalaisuuden myöntämisen sekä maahanmuuttovalvontaan liittyvien erityisten seikkojen osalta.(21)
13 Kuten muutkin Ison-Britannian saaret, Jersey kuuluu Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin tasavallan kanssa niin sanottuun yhteiseen matkustusalueeseen (common travel area), jolla ei ole järjestelmällistä kotimaanmatkoihin kohdistuvaa maahanmuuttovalvontaa (toisin kuin sellaisten matkojen osalta, jotka alkavat yhteisen alueen ulkopuolelta tai päättyvät tämän alueen ulkopuolelle).(22)
14 Vuoden 1981 British Nationality Actin(23) (vuonna 1981 annettu Ison-Britannian kansalaisuuslaki) mukaan Ison-Britannian kansalaisuuden saa Yhdistyneessä kuningaskunnassa syntynyt lapsi, jonka isä tai äiti a) on Ison-Britannian kansalainen tai b) oleskelee normaalisti ja pysyvästi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, saa Ison-Britannian kansalaisuuden.(24)
Vuoden 1981 British Nationality Actin 50 §:n 1 momentin mukaan käsitteeseen Yhdistynyt kuningaskunta luetaan (ellei asiassa toisin mainita) Iso-Britannia, Pohjois-Irlanti sekä Kanaalisaaret ja Mansaari. Jerseyssä syntyneellä henkilöllä, jonka vanhemmat tai toinen vanhemmista on Ison-Britannian kansalainen tai oleskelee normaalisti ja pysyvästi saarella, on tähän perustuva niin kutsuttu yhteinen kansalaisuus (common nationality status), ja hänet katsotaan Ison-Britannian kansalaiseksi, jolla on tässä ominaisuudessa oikeus oleskella (right of abode) Yhdistyneessä kuningaskunnassa.(25)
15 Vastaavasti kaikilla Ison-Britannian kansalaisilla on oikeus oleskella Jerseyssä (joka kansalaisuutta koskien on osa Yhdistynyttä kuningaskuntaa) eikä heitä voida, kuten Royal Court on esillä olevassa ennakkoratkaisupyynnössään huomauttanut, karkottaa saarelta.(26)
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin, että Jerseyn rikostuomioistuimilla on oikeus tuomita Ison-Britannian kansalaiset koetusajalle (bind over). Tuomioistuin voi rangaistuksen määräämisen sijasta ehdottaa syytetylle, että tämä rangaistuksensa sovittamiseksi sitoutuu pyydettäessä saapumaan oikeuteen sovittuna päivänä tai tietyn, yleensä kahden tai kolmen vuoden pituisen ajanjakson kuluttua, jonka aikana asianomainen henkilö on velvollinen käyttäytymään moitteettomasti sekä täyttämään tuomioistuimen tämän menettelyn soveltamiselle asettamat ehdot. Tällaisena ehtona voi olla velvollisuus poistua Jerseystä ja olla palaamatta takaisin Jerseyyn tietyn pituisen ajanjakson aikana. Jos rikokseen syyllistynyt henkilö ei hyväksy tätä ehdotusta tai vastakkaisessa tapauksessa rikkoo bind over -määräystä, hänen asiansa saatetaan saman tuomioistuimen käsiteltäväksi ja hänelle määrätään rangaistus siitä rikoksesta, johon hänen koetusaikansa on alun perin perustunut.(27)
16 Sellaiset henkilöt, jotka eivät ole Ison-Britannian kansalaisia, voivat saapua Jerseyyn ja oleskella siellä (kuten muuallakin Yhdistyneen kuningaskunnan alueella) ilman oleskelulupaa heille yhteisön lainsäädännön mukaan kuuluvan vapaan liikkumisoikeuden perusteella.(28)
Kuten olen jo edellä todennut,(29) sellainen henkilö, joka ei ole Ison-Britannian kansalainen, voidaan kuitenkin karkottaa Jerseystä - tarvittaessa rikostuomioistuimen rangaistuksen määräämishetkellä antamasta suosituksesta(30) - silloin kun Lieutenant Governor arvioi, että tämä toimenpide on yleisen edun mukainen.
17 Vuoden 1971 Immigration Actin liitteessä 4 olevien erityisten säännösten perusteella, jotka koskevat Kanaalisaarten maahanmuuttosäännöstön mukauttamista Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöön, karkottamismääräys, jonka nojalla henkilö määrätään poistumaan Jerseystä ja jolla häntä kielletään palaamasta sinne, on voimassa koko Yhdistyneen kuningaskunnan alueella ("ikään kuin määräys olisi häntä vastaan tämän lain mukaisesti annettu karkottamismääräys").(31)
Vaikka Secretary of State voikin yksittäistapauksissa päättää, että Jerseyssä annetun karkottamismääräyksen vaikutukset ulottuvat ainoastaan saaren alueelle,(32) kansallinen tuomioistuin huomauttaa, ettei tällaisia päätöksiä ole todellisuudessa koskaan tehty. Käytännössä Kanaalisaarten viranomaisten antaman karkottamismääräyksen vaikutukset ulottuvat kyseisen saaren alueen lisäksi koko Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle.
II Pääasiaan liittyvät tosiseikat
18 Royal Courtissa vireillä olevan oikeudenkäynnin perusteena olevat tosiseikat voidaan esittää seuraavalla tavalla. Portugalin kansalainen Rui Alberto Pereira Roque saapui ensimmäistä kertaa Jerseyyn helmikuussa 1992 tarkoituksenaan tulla asumaan Jerseyssä oleskelevan perheensä luokse, eikä hänen saapumiselleen vuoden 1988 Immigration Actin 7 §:n 1 momentin säännösten mukaisesti asetettu minkäänlaisia rajoituksia.(33)
Työskenneltyään muutaman kuukauden ajan hotellin yövartijana Pereira Roque asetettiin lokakuussa 1993 yhdeksäntoista vuoden ikäisenä syytteeseen työpaikalla tapahtuneesta 1 300 Englannin punnan (GBP) varkaudesta. Pereira Roquen myönnettyä syyllisyytensä hänet tuomittiin yhden vuoden pituiselle koetusajalle ja suorittamaan yhteensä 80 tuntia yhdyskuntapalvelua. Jerseyn maahanmuuttoviranomaiset ilmoittivat tässä yhteydessä Pereira Roquelle tulevansa suosittelemaan Lieutenant Governorille Pereira Roquen karkottamista saarelta, mikäli hän syyllistyisi uuteen rikokseen.
Sen jälkeen kun Pereira Roque oli huhtikuussa 1994 löytänyt uudelleen työtä hotellin yövartijana, hän syyllistyi kolmeen varkauteen, jotka kohdistuivat hotellin asiakkaille ja eräälle toiselle työntekijälle kuuluneeseen irtaimeen omaisuuteen, ja hänet tuomittiin lokakuussa 1994 neljäntoista viikon pituiseen vankeusrangaistukseen. Koetusaika määrättiin menetetyksi. Rikostuomioistuin ei kuitenkaan katsonut aiheelliseksi suosittaa Pereira Roquen karkottamista Jerseystä.
19 Chief Inspector of Immigrationin pyynnöstä Pereira Roquen asianajaja esitti joulukuussa 1994 kirjalliset huomautuksensa asiakastaan koskevasta karkottamisesityksestä. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että vaikka Chief Inspector oli lausuntopyynnössään ehdottanut, että Pereira Roqueta tulisi kuulla Chief Inspectorin tekemän karkottamisesityksen perusteltavuudesta, tällaista tapaamista ei kuitenkaan koskaan järjestetty.
Lieutenant Governer määräsi 22.12.1994 yleiseen etuun perustuen Pereira Roquen karkotettavaksi Jerseystä päätöksellä, jota ei ollut perusteltu ja johon ei voinut hakea muutosta hallinnollisissa tuomioistuimissa.(34) Pereira Roque haki päätökseen muutosta 3.1.1995 Royal Court of Jerseyssä vaatien, että tuomioistuin tutkisi kyseessä olevan toimenpiteen laillisuuden. Pereira Roquen vaatimuksesta ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin määräsi karkottamismääräyksen täytäntöönpanon keskeytettäväksi siihen saakka, kunnes pääasiassa annettaisiin ratkaisu.
20 Pääasian kantajan mukaan Lieutenant Governorin oikeutta päättää karkottamisesta on rajoitettu pöytäkirjan 4 artiklassa, joka velvoittaa Jerseyn viranomaiset kohtelemaan kaikkia yhteisön luonnollisia tai oikeushenkilöitä samalla tavoin tilanteissa, joihin koko perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla alueilla sovelletaan yhteisön oikeutta. Pereira Roquella oli pääasiaan liittyvien tosiseikkojen tapahtuma-aikana työntekijänä ja/tai työntekijästä riippuvaisena henkilönä(35) yhteisön oikeuteen perustuva oikeus saapua Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja oleskella siellä. Hänen tilanteensa kuului siten 4 artiklan soveltamisalaan.
Koska Ison-Britannian kansalaisia, jotka eivät ole Jerseyn kansalaisia, ei voida karkottaa Jerseystä, on tämän nojalla samalla tavalla kantajan mukaan kohdeltava myös sellaisia muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, kuten esillä olevassa tapauksessa Pereira Roqueta, joka työn harjoittamista varten käyttää hyväkseen oikeutta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen.
21 Joka tapauksessa, vaikka katsottaisiinkin, että Jerseyn viranomaisten tekemä karkottamismääräys Pereira Roquen tilanteessa olevaa henkilöä vastaan on laillinen, tällainen toimenpide velvoittaa kuitenkin karkotettavaa henkilöä pysyttelemään poissa ei ainoastaan Jerseyn, vaan koko Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta hänen eläkkeelle jäämiseensä saakka. Tämänkaltainen toimenpide voidaan näin ollen toteuttaa ainoastaan Ison-Britannian lainsäädännön mukaisesti.
Pereira Roque katsoo toisin sanoen, että myös sellaisen karkottamispäätöksen, jonka Jerseyn viranomaiset ovat tehneet sellaisen yhteisön luonnollisen henkilön osalta, jonka oikeudelliseen asemaan sovelletaan perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla alueilla täysimääräisesti yhteisön oikeutta, tulee olla yhteisön oikeudessa vahvistettujen periaatteiden mukainen. "Yleistä etua" ja "yleistä järjestystä" koskevia käsitteitä on siten tarkasteltava perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaan(36) ja direktiiviin 64/221/ETY(37) sisältyvien menettelyä koskevien ja aineellisoikeudellisten edellytysten perusteella.
Kantajan mukaan toimenpide, johon häntä kohtaan on ryhdytty, on laiton: vähäisten rikkomusten perusteella tuomitun henkilön - kuten esillä olevassa asiassa on kyse - karkottaminen Jerseystä ei ole yleisen edun mukaista eikä oikeassa suhteessa tehtyyn rikkomukseen nähden, kun tämän toimenpiteen yhtenä seurauksena olisi asianosaisen erottaminen perheestään. Kantajan mukaan kyseisen toimenpiteen laittomuus on sitäkin selvempi, kun otetaan huomioon, että Jerseyn oikeusjärjestyksessä ei ole säädetty oikeudesta hakea muutosta tuomioistuimelta toimenpiteen aineellisen sisällön tutkimiseksi uudelleen.
Pereira Roque katsoo vastaavasti, että Lieutenant Governor ei ole johdonmukainen väittäessään toisaalta, että Jersey tulee samaistaa Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (tukemaan sitä seikkaa, että kieltoa karkottaa Ison-Britannian kansalaisia Jerseyn saarelta ei ole pidettävä syrjintänä), ja väittäessään toisaalta samanaikaisesti, että yleisen järjestyksen käsite voidaan ymmärtää eri tavalla kahdessa eri oikeusjärjestyksessä, kun sitä vastoin karkottaminen, joka on koko yhteisellä matkustusalueella (common travel area) voimassa oleva toimenpide, edellyttää oikeusvaikutustensa vuoksi, että sen perusteet on määriteltävä yhdenmukaisesti.
22 Lieutenant Governor vastaa tähän väitteeseen, että kansainvälisen oikeuden mukaan valtio voi karkottaa toisen valtion kansalaisia, mutta ei omia kansalaisiaan. Karkottaminen on Lieutenant Governorin mukaan aina luonteeltaan "syrjivää", ilman että se tämän vuoksi kuuluisi pöytäkirjan 4 artiklan soveltamisalaan. Toisten jäsenvaltioiden kansalaisten karkottaminen on mahdollista myös perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan sekä direktiivin 64/221/ETY perusteella siitä huolimatta, että perustamissopimuksen 6 artiklassa on määrätty yleisestä kansallisuuteen perustuvasta syrjintäkiellosta.
Pereira Roquen väitteen hyväksyminen tarkoittaisi, että kaikilla eri jäsenvaltioiden kansalaisilla olisi oikeus saapua Jerseyyn ja oleskella siellä ilman että heihin voitaisiin kohdistaa maahanmuuttovalvontaan liittyviä toimenpiteitä tai että heidät voitaisiin karkottaa jopa sellaisessa tapauksessa, josta ei alun perin ole perustamissopimuksessa määrätty. Lieutenant Governorin mukaan tämä olisi ristiriidassa sen määräyksen kanssa, jonka mukaan perustamissopimuksen henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä ei sovelleta Jerseyn saarella.
Lieutenant Governor katsoo vielä, että pöytäkirjaan sisältyvää syrjintäkieltolauseketta ei voida tulkita siten, että Jerseyn viranomaisten tulisi toteuttaa Ison-Britannian kansalaisten ja muiden yhteisön kansalaisten yhdenvertainen kohtelu siten, että ne joutuisivat joko rajoittamaan Ison-Britannian kansalaisten oikeutta saapua saarille ja oleskella saarilla tai poistamaan tässä suhteessa muita yhteisön kansalaisia koskevia nykyisiä rajoituksia.
Pöytäkirjan 4 artiklalla ei Lieutenant Governorin mukaan siten rajoiteta saaren toimivaltaisten viranomaisten oikeutta karkottaa yhteisön kansalaisia yleiseen järjestykseen liittyvillä tai muilla perusteilla.
23 Lieutenant Governor katsoo toissijaisesti, että väitettä, jonka mukaan sen tulisi käyttää karkottamiseen liittyvää toimivaltaansa samalla tavalla kuin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset, ei voida hyväksyä muistakaan syistä. Tämä johtaisi siihen, että henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevat perustamissopimuksen määräykset ulotettaisiin vaivihkaa koskemaan myös kyseistä saarta, sekä siihen, että sillä loukattaisiin yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamaa periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat määritellä kansallisten vaatimusten mukaisesti omat yleiseen järjestykseen liittyvät tarpeensa.
Lieutenant Governor lisää vielä, että karkottamismääräyksen perusteena olevia syitä on toisaalta arvioitava selvittämällä, muodostaako kyseisen henkilön oleskelu kyseisellä alueella todellisen ja riittävän vakavan uhan yhteiskunnalle; tämän johdosta Lieutenant Governor katsoo, että on täysin johdonmukaista edellyttää toimivaltaisten viranomaisten tulkitsevan yleisen järjestyksen käsitettä tapauskohtaisesti suhteessa sen yhteiskunnan luonteeseen ja vaatimuksiin, jonka alueella asianomainen oleskelee.
III Royal Courtille kuuluva oikeus pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta perustamissopimuksen 177 artiklan mukaista ennakkoratkaisua
24 Voidakseni antaa ratkaisun edellä mainittuihin kysymyksiin aloitan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-355/89, Barr ja Montrose Holdings,(38) antamasta tuomiosta, johon sekä pääasian molemmat osapuolet että Ison-Britannian ja Ranskan hallitukset sekä komissio ovat vedonneet esillä olevassa oikeudenkäynnissä esittämiensä väitteiden tueksi.
Kyseisellä tuomiolla on merkitystä ensiksi sen suhteen, onko yhteisöjen tuomioistuimella ennakkoratkaisuasiassa toimivalta esittää tulkintaan liittyviä seikkoja Royal Courtille, joka - kuten edellä olen todennut (ks. alaviite 7) - kuuluu Jerseyn eikä Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuinjärjestelmään.
Riittänee, kun muistetaan, mitä yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Barr ja Montrose Holdings antamassaan tuomiossa, jossa ennakkoratkaisupyynnön esitti perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla Mansaaren tuomioistuin: "[Tanskan kuningaskunnan, Irlannin ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan liittymisestä Euroopan talousyhteisöön ja Euroopan atomienergiayhteisöön tehdyn] liittymissopimuksen 1 artiklan 3 kohdan nojalla Euroopan yhteisöjen toimielinten toimivaltaa koskevia määräyksiä sovelletaan pöytäkirjaan N:o 3, joka liittymisasiakirjan 158 artiklan mukaan on sen erottamaton osa. Yhteisöjen tuomioistuimen EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan mukainen toimivalta ulottuu pöytäkirjaan N:o 3.
On lisäksi huomattava, että pöytäkirjan N:o 3 yhdenmukainen soveltaminen Mansaarella voidaan varmistaa ainoastaan, mikäli saaren tuomioistuimet voivat pyytää yhteisöjen tuomioistuinta vastaamaan kysymyksiin, jotka liittyvät kyseisen pöytäkirjan tulkintaan, pöytäkirjassa mainittuun yhteisön lainsäädännön tulkintaan ja pätevyyteen sekä yhteisön toimielinten pöytäkirjan N:o 3 perusteella antamien säädösten, päätösten ja muiden toimenpiteiden tulkintaan ja pätevyyteen.
Tästä johtuen kyseisen pöytäkirjan yhdenmukainen soveltaminen edellyttää, että Deputy High Bailiff's Courtin on katsottava olevan sellainen tuomioistuin, jolla on oikeus esittää perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla tällaisia kysymyksiä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelle".(39) Kyseistä ratkaisua voidaan soveltaa täysin, mutatis mutandis, esillä olevaan tapaukseen.
IV Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
25 Eikä tässä kaikki. Asiassa Barr ja Montrose Holdings annettu tuomio on erityisen merkittävä asian ratkaisemisen kannalta myös siltä osin, kuin se koskee pöytäkirjan 4 artiklassa määrätyn yhdenvertaista kohtelua koskevan velvoitteen tulkintaa.
Kyseisessä asiassa Ison-Britannian kansalaista Barria ja Montrose-nimistä yhtiötä, jonka palveluksessa Barr toimi yrityksen lakimiehenä, syytettiin Mansaaren työlainsäädännön rikkomisesta, jonka mukaan työhön pääsy saarella oli rajoitettu "Mansaaren työntekijöihin" ja työntekijöihin, joille Health and Social Security Department oli myöntänyt erityisluvan. Barr ja Montrose Holdings väittivät Deputy High Bailiff's Courtissa kyseisen lainsäädännön olevan laiton sillä perusteella, että se rikkoi pöytäkirjan 4 artiklan määräyksiä: riidanalaisilla säännöksillä vapautettiin poliisi ja eräät muut toiminnat, joita harjoitettiin valtion palveluksessa Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen nimissä, velvollisuudesta hankkia kyseinen lupa; sillä seurauksella, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin tasavallan kansalaisia kohdeltiin edullisemmin.
26 Vastatessaan Mansaaren tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin yhteisöjen tuomioistuin hyväksyi ensin Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämän väitteen, jonka mukaan "pöytäkirjan N:o 3
4 artiklaa ei voida tulkita siten, että sitä käytettäisiin välillisenä perusteena sellaisten yhteisön sääntöjen (kuten esim. työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevat säännöt) soveltamiselle Mansaarella, joita niillä ei perustamissopimuksen 227 artiklan 5 kohdan c alakohdan ja pöytäkirjan N:o 3
1 artiklan perusteella voida siellä soveltaa".(40)
27 Toisaalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että edellä mainittua 4 artiklaa ei voida tulkita Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottamalla tavalla siten, että tässä säännöksessä käyttöön otettua yhdenvertaista kohtelua koskevaa velvoitetta sovellettaisiin ainoastaan pöytäkirjan 1 artiklassa tarkoitetun tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla.
Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että 4 artikla koskee luonnollisia tai oikeushenkilöitä ja että "tällä määräyksellä on siten itsenäinen soveltamisalansa. Tätä määräystä on tulkittava siten, että sen vastaista on kaikenlainen jäsenvaltioiden luonnollisten tai oikeushenkilöiden välinen syrjintä tilanteissa, joihin koko perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla alueilla sovelletaan yhteisön oikeutta".(41) Koska työhön pääsy kuuluu tällaisiin tilanteisiin, yhteisöjen tuomioistuin päätti, että pöytäkirjan 4 artiklaa tuli soveltaa kantajaan, vaikka työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia säännöksiä ei sovelletakaan Mansaarella.(42)
28 Esillä olevassa menettelyssä on sovellettava näitä periaatteita. On syytä huomata, että yhteisöjen tuomioistuimen on ratkaistava, onko sellainen karkottamispäätös, jonka Jerseyn Lieutenant Governor antoi Pereira Roquelle, yhteensopiva pöytäkirjan 4 artiklassa määrätyn syrjintäkiellon periaatteen kanssa.
29 Totean heti aluksi, että 4 artiklaa tulee soveltaa esillä olevaan tapaukseen siitäkin huolimatta, että yhteisön työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä ei sovelleta Jerseyn saarella. Edellä selostamieni asiaan liittyvien tosiseikkojen perusteella (ks. 18 ja 19 kohta) on näet selvää, että tällaisella toimenpiteellä on merkittäviä vaikutuksia yhteisön kansalaisen, kuten Pereira Roquen, konkreettisiin mahdollisuuksiin työskennellä saarella(43) (tai tulla saarelle asumaan siellä työskentelevän ylenevän polven sukulaisensa luokse).
Yhdistyneen kuningaskunnan väite, jonka mukaan asiassa Barr ja Montrose Holdings annettua tuomiota olisi tulkittava siten, että maahanmuuttovalvonta ei lainkaan kuulu pöytäkirjan 4 artiklan soveltamisalaan, tulee mielestäni jättää omaan arvoonsa.
30 Koska asiassa on väitetty, että karkottamistoimenpiteet, joihin Lieutenant Governorilla on oikeus ryhtyä vuoden 1971 Immigration Actin 3 §:n 5 momentin b kohdan nojalla, olisivat luonteeltaan syrjiviä siten, että ne suosivat Ison-Britannian kansalaisia, katson parhaaksi tehdä eräitä huomautuksia siitä toimivallasta, joka valtioille on tämän osalta tunnustettu kansainvälisen oikeuden nojalla.
31 Kansalaisuuden määrittelemisen avulla voidaan määritellä, ketkä ovat valtion kansalaisia, mikä kansainvälisen oikeuden mukaan kuuluu perinteisesti valtiolle varattuun toimivaltaan,(44) niissä rajoissa, joita sille on mahdollisesti asetettu tapaoikeuden tai valtiosopimusten perusteella.(45)
32 Myös yhteisön oikeusjärjestyksessä yhteisöjen tuomioistuin on aina tunnustanut jäsenvaltioille kuuluvan yksinomaisen toimivallan määrittää yksipuolisesti kansalaisuuden myöntämiseen ja menettämiseen liittyvät ehdot, korostaen kuitenkin sitä, että tätä toimivaltaa tulee käyttää - epäilemättä niiden välillisten oikeusvaikutusten johdosta, joita tästä aiheutuu perustamissopimuksessa määrättyjen perusvapauksien henkilölliseen soveltamisalaan(46) - yhteisön oikeutta noudattaen.(47)
Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella,(48) jolla otettiin käyttöön unionin kansalaisuus, ei ole kuitenkaan millään tavalla vaikutettu jäsenvaltioille kuuluvaan yksinomaiseen toimivaltaan määritellä kansalaisuus, mikä ilmenee myös perustamissopimuksen asiaa koskevista määräyksistä sekä päätösasiakirjaan liitetystä jäsenvaltioiden kansalaisuudesta annetusta julistuksesta.(49)
33 Jäsenvaltion kansalaisuus voi olla erilainen sisällöltään ja ulottuvuudeltaan siitä riippuen, tarkastellaanko asiaa kansallisen oikeuden vai yhteisön oikeuden kannalta. Tästä on myös kyse esillä olevassa tapauksessa, jossa Ison-Britannian saarten kansalaisiin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat kaikissa suhteissa Ison-Britannian kansalaisia ja kuuluvat Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksessa tarkoitetun, Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen vuonna 1983 antamaan julistukseen sisältyvän "Ison-Britannian kansalaista" koskevan määritelmän piiriin, ei sovelleta perustamissopimuksen henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä.(50)
34 Myös ulkomaalaisten vastaanottaminen ja karkottaminen ovat perinteisesti yksinomaan valtiolle varattuun toimivaltaan kuuluvia asioita, joissa on kyse jokaisen valtion oleellisiin julkisiin etuihin ja suvereniteettiin perustuvasta itsesuojeluoikeudesta.
35 Edellä mainittu periaate on voimassa, vaikka katsotaankin, että vastaanottavan valtion ja valtion, jonka kansalainen kyseinen ulkomaalainen on, välinen vastavuoroisia oikeuksia ja velvollisuuksia sisältävä kahdenvälinen suhde rajoittaa valtiolle kuuluvaa harkintavaltaa karkottaa sellainen toisen valtion kansalainen, jonka oleskelu valtion alueella tulkitaan ei-toivotuksi; tämä suhde edellyttää, että viimeksi mainitulla valtiolla on velvollisuus vastaanottaa laillisesti toisesta valtiosta karkotetut kansalaisensa, kun taas vastaanottavan valtion on kohdeltava oikeudenmukaisesti ja kohtuullisesti omalla alueellaan oleskelevia ulkomaalaisia.
Näin ollen valtion karkottamiseen liittyvän harkintavallan käyttöä rajoittavat karkottamiseen liittyvät tehtävät ja tavoitteet, ja tätä harkintavaltaa on näin ollen käytettävä vilpittömässä mielessä (toisin sanoen vaikuttimina eivät saa olla esim. kansanmurha, omaisuuden pakkolunastus tai yksilön jättäminen tämän alkuperämaassa tapahtuvan vainoamisen kohteeksi) ja järkeviin perusteisiin nojautuen (kuten vastaanottavan valtion maahanmuuttovalvontaa koskevien säännöksien rikkominen, osallistuminen rikolliseen toimintaan tai muut poliittiset tai yleistä turvallisuutta koskevat harkintanäkökohdat). Valtion, joka ryhtyy karkottamistoimiin, on tämän lisäksi otettava tarkasti huomioon karkottamisen taustalla olevat syyt suhteessa ulkomaalaisen etuihin (mukaan lukien tämän yksilölliset oikeudet, oikeus olla yhdessä perheensä kanssa, omaisuus ja muut mahdolliset oleskeluvaltioon liittyvät siteet sekä henkilön perustellut odotukset).(51)
36 Edellä esittämäni perusteella voidaan ymmärtää muun muassa se, miksi karkottamiseen (tai maahantulon tai maassa oleskelun kieltämiseen) liittyvän toimivallan käyttö voi kohdistua ainoastaan ulkomaalaisiin.
Tämä on hyväksytty myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä yhtenä kansainväliseen oikeuteen kuuluvana periaatteena, joka perustamissopimuksessa on jätetty voimaan jäsenvaltioiden välisissä suhteissa. Yhteisöjen tuomioistuin on näet todennut, että karkottamistoimenpiteellä, johon jäsenvaltio on ryhtynyt yhteisön alueelta tulevaa ulkomaalaista vastaan - perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa ja direktiivissä 64/221/ETY säädettyjen edellytysten mukaan ja joka tapauksessa muulla kuin sillä perusteella, ettei ulkomaalaisvalvontaa koskevia muodollisuuksia ole täytetty - ei voida syrjivästi rajoittaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta.(52)
37 Edellä todetun perusteella katson vastauksena ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, että pöytäkirjan 4 artiklassa Jerseyn viranomaisille asetettua velvollisuutta kohdella yhteisön henkilöitä yhdenvertaisesti ei ole loukattu esillä olevassa asiassa pelkästään sillä perusteella, että Ison-Britannian kansalaisista poiketen yhteisön muiden jäsenvaltioiden kansalaisia koskee saarella maahanmuuttovalvonta ja että heihin voidaan heidän karkottamisekseen Jerseyn alueelta soveltaa tiettyjä pakkokeinoja.
38 Koska pöytäkirja on perustamissopimuksen erottamaton osa (ks. edellä 8 kohta), tulee velvollisuutta "kohdella samalla tavoin kaikkia yhteisön luonnollisia tai oikeushenkilöitä" luonnollisestikin tulkita yhteisöjen oikeuden valossa.
Tältä osin on syytä muistaa ne periaatteet, jotka yhteisöjen tuomioistuin on omaksunut soveltaessaan perustamissopimuksen 6 artiklaa (aikaisempi 7 artikla), johon sisältyy yleinen kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskeva kielto, jota vastaavana määräyksenä pöytäkirjan 4 artiklaa voidaan perustellusti pitää.(53) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden tulee pääsääntöisesti kohdella muista yhteisön maista tulevia ulkomaalaisia samalla tavalla kuin ne kohtelevat omia kansalaisiaan, mikä ei kuitenkaan estä pitämästä perusteltuna näihin kahteen eri ryhmään kuuluvien henkilöiden kohtelemista eri tavalla tilanteissa, jotka voidaan erottaa oikeudellisesti toisistaan perusteilla, joita ei ole asetettu mielivaltaisesti eikä perusteettomasti; jolloin toisin sanoen yhteisön oikeuden vastaisia syrjiviä vaikutuksia ei ole.(54)
39 Edellä mainittua 6 artiklassa määrättyä yleistä periaatetta on työntekijöiden yhdenvertaisen kohtelun erityisalalla sovellettu konkreettisesti perustamissopimuksen 48-51 artiklassa. Yleinen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto tarkoittaa sitä, että toisten jäsenvaltioiden kansalaisia tulee kohdella samalla tavalla kuin vastaanottajamaan omia kansalaisia, erityisesti palkkausta, irtisanomista, työhön uudelleen ottamista sekä sosiaaliturvaa koskevien työhön pääsylle ja työhön ottamiselle asetettujen ehtojen osalta.(55)
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että kyse ei ole kielletystä syrjinnästä silloin kun jäsenvaltio soveltaa objektiivisin perustein muista jäsenvaltioista tuleviin työntekijöihin omaa maahanmuuttovalvontaa koskevaa lainsäädäntöään, jos tällä lainsäädännöllä ei rajoiteta tarpeettomasti näiden työntekijöiden oikeutta saapua jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä.(56)
40 Jättäkäämme kysymys siitä, voidaanko Jerseyn piirikuntaa kansainvälisen oikeuden kannalta ja siihen liittyvät seikat (ks. edellä 4 kohta) huomioon ottaen pitää osana Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Kansalaisuutta koskien on selvää, että Jerseyn kansalaiset ovat Ison-Britannian kansalaisia ja heillä on yhteinen kansalaisuus.(57) Kansalaisuutta koskevat säännökset kuuluvat yksinomaan Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaan.(58)
Koska kaikilla Ison-Britannian kansalaisilla on oikeus oleskella (right of abode) missä tahansa Yhdistyneen kuningaskunnan alueella, heitä ei voida karkottaa hallinnollisin toimenpitein sen alueelta.(59) Ulkomaalaisten vastaanottamiseen ja karkottamiseen liittyvistä asioista päättäminen kuuluu samoin selvästi Yhdistyneelle kuningaskunnalle.(60)
Toisin kuin Pereira Roque on väittänyt, se, että Jerseyn viranomaiset eivät voi karkottaa Ison-Britannian kansalaista, toisin sanoen Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaista, Yhdistyneestä kuningaskunnasta, perustuu näin ollen kansainvälisen oikeuden periaatteeseen eikä tietoiseen valintaan, jonka valtio on lainsäädännössään katsonut tarpeelliseksi tehdä.
41 Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että Ison-Britannian kansalaiset ja ulkomaalaiset - siitä huolimatta, että nämä olisivat yhteisön kansalaisia - ovat toisiinsa nähden selvästi erilaisessa asemassa, en näe mitään syytä siihen, että Jerseyn viranomaisille kuuluvaa oikeutta karkottaa yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisia tai evätä näiltä pääsy saarelle tai oikeus oleskella saarella olisi pidettävä vaikutuksiltaan syrjivänä.
42 Kaiken lisäksi vastakkaisen ratkaisun seuraukset olisivat epäjohdonmukaisia, kuten Lieutenant Governor, Ison-Britannian hallitus ja komissio ovat huomauttaneet. Kun perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa ja direktiivissä 64/221/ETY (ks. jäljempänä 44 kohta) säädettyjä aineellisoikeudellisia ja menettelyä koskevia rajoituksia ei sovelleta Jerseyn viranomaisille kuuluvaan karkottamisoikeuteen, yhteisön kansalaisilla olisi saarella (jolla vapaata liikkumista koskevat säännöt eivät ole voimassa) täydellinen ja rajoittamaton oleskeluoikeus, joka olisi huomattavasti laajempi kuin se oikeus, joka heille on myönnetty muissa jäsenvaltioissa (ks. edellä 21 kohta).
43 Edellä esitetyn perusteella esitän, että Royal Courtin esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan - jäljempänä (ks. 46-52 kohta) esitettävät tarkennukset huomioon ottaen - että pöytäkirjan 4 artikla ei estä karkottamasta Jerseystä muun jäsenvaltion kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia. Jerseyn maahanmuuttovalvonnasta vapautuminen ja karkottamiskielto koskevat ainoastaan Ison-Britannian kansalaisia, jotka rinnastetaan Jerseyn kansalaisiin yhteiseen kansalaisuuteen liittyvän siteen nojalla.
V Toinen ennakkoratkaisukysymys
44 Kahden jäljellä olevan ennakkoratkaisukysymyksen osalta ei voida pääsääntöisesti katsoa, että perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaan ja direktiiviin 64/221/ETY sisältyviä aineellisoikeudellisia ja menettelyä koskevia rajoituksia sovellettaisiin Jerseyn viranomaisten hallinnollisiin toimiin.(61)
Tähän johtopäätökseen voidaan mielestäni tulla yhteisön tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Barr ja Montrose Holdings antaman tuomion perusteella:(62) pöytäkirjan 4 artiklassa määrättyä yhdenvertaisen kohtelun velvoitetta ei voida tulkita siten, että sitä käytettäisiin välillisenä perusteena sellaisten yhteisön säännösten (kuten esim. työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien sääntöjen) soveltamiselle Kanaalisaarilla, joita siellä ei perustamissopimuksen 227 artiklan 5 kohdan c alakohdan ja pöytäkirjan N:o 3
1 artiklan perusteella voida soveltaa.
45 Tämän huomautuksen jälkeen haluan vielä lisätä muutaman välttämättömän tarkennuksen.
46 Pohtikaamme ensiksi hetki kotimaisia ja ulkomaalaisia työntekijöitä koskevan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tarkkaa sisältöä (ottamatta huomioon perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaan ja direktiiviin 64/221/ETY sisältyviä aineellisoikeudellisia ja menettelyä koskevia rajoituksia, joilla, kuten olen edellä todennut, ei ole merkitystä pääasiaa koskevan oikeudenkäynnin kannalta); jäsenvaltioiden on pääsääntöisesti noudatettava tätä periaatetta maahantulo- ja oleskeluoikeuden osalta, etenkin kun otetaan huomioon uusi Euroopan unionin kansalaisuus, jonka saaminen ja menettäminen on liitetty kotimaan kansalaisuuden saamiseen ja menettämiseen.
Yhteisön oikeus on yhä merkittävämmässä määrin kehittymässä yhteisön kansalaisten sekä vastaanottavan maan kansalaisten oikeudet samaistavaan suuntaan. Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa käyttöön otetun unionin kansalaisuuden(63) lisäksi myös yhteisöjen tuomioistuin, antaakseni vain yhden esimerkin,(64) on jo pidemmän aikaa katsonut, että näihin kahteen ryhmään kuuluvien henkilöiden oikeudet on vastaavalla tavalla samaistettava silloin, kun on kysymys oikeudesta hakea muutosta tuomioistuimelta rikos- ja siviiliasioissa.(65)
47 Maahanmuuttovalvonnan osalta lienee selvää, että karkottamistoimenpiteellä, joka kohdistuu sellaiseen yhteisön kansalaiseen, joka on asettunut laillisesti asumaan toisen jäsenvaltion alueelle ja sopeutunut sinne hyvin ja jonka tilannetta voidaan näin ollen useilta kohdin verrata tämän valtion kansalaisen tilanteeseen, on huomattavasti vakavampia ja "rangaistuksenomaisempia" seuraamuksia kuin esimerkiksi sillä, että tämän henkilön pääsy maahan olisi alun perin estetty; karkottaminen johtaa pakosta siihen, että karkotettava henkilö joutuu eroon työstään tai koulustaan, perheestään ja ystävistään sekä omasta kodistaan.
Sitä vastoin sellaista jäsenvaltion omaa kansalaista, joka on tuomittu vakavasta rikoksesta, ei voida karkottaa, vaan vaikka hänen tuleekin sovittaa rangaistuksensa, hän voi sen tehdä rangaistuksen ankaruudesta riippumatta aina oman valtionsa alueella.
Joka tapauksessa, ja huolimatta edellä useampaan kertaan mainitun kansainvälisen oikeuden periaatteen painoarvosta, on oikeutettua kysyä, miksi vastaavaa kohtelua ei voitaisi tai ei pitäisi soveltaa sellaisiin yhteisön alueelta tuleviin ulkomaalaisiin, jotka ovat laillisesti muuttaneet maahan ja asettuneet asumaan kyseisen maan alueelle.(66)
48 Katson kuitenkin, että vaikka jäsenvaltioilla katsotaan edelleen olevan yhteisön oikeuden nojalla oikeus karkottaa yhteisön kansalaisia, velvollisuus yhdenvertaiseen kohteluun edellyttää - perustamissopimuksen 48 artiklaan ja direktiiviin 64/221/ETY sisältyvistä aineellisoikeudellisista ja menettelyä koskevista rajoituksista riippumatta - että kyseiseen ryhmään kuuluviin maahanmuuttajiin kohdistuvia karkotustoimenpiteitä tulisi yhä enenevässä määrin pitää poikkeuksena ja niihin tulisi ryhtyä ainoastaan silloin kun tällaisen ulkomaalaisen jatkuva oleskelu valtion alueella muodostaa todellisen ja riittävän vakavan uhkan tämän valtion perustavanlaatuisille eduille.(67)
49 Mielestäni samanlaisia perusteluja voidaan käyttää soveltuvin osin sen selvittämiseen, missä rajoissa Jerseyn viranomaiset voivat kohdella toisten jäsenvaltioiden kansalaisia eri tavoin kuin Ison-Britannian kansalaisia maahanmuuttovalvontaa koskevissa asioissa.
Minun on erityisesti vaikea hyväksyä komission huomautuksia, joilla se siirtää yhdenvertaista kohtelua koskevan tarkastelun painopistettä mahdollisuudesta ryhtyä toimenpiteisiin siihen, kuinka vakava tällainen toimenpide on suhteessa sen perusteena oleviin tosiasioihin, ja jotka johtavat lopulta yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Barr ja Montrose Holdings antamassa tuomiossa omaksuman näkemyksen vastaisesti suhteellisuusperiaatteen soveltamiseen, jota on pidettävä yhteisön oikeuden erilaisena ja erillisenä periaatteena, josta pöytäkirjassa ei ole määrätty.
Todellisuudessa asia on minusta juuri toisin päin, eli jos toisin sanoen katsotaan, että Jerseyn viranomaisilla on oikeus karkottaa muita yhteisön kansalaisia kuin Ison-Britannian kansalaisia, velvollisuutta, jonka mukaan samaa säännöstöä tulee soveltaa kaikkiin yhteisön luonnollisiin henkilöihin näiden kansallisuudesta riippumatta, noudatetaan ainoastaan silloin, kun saaren viranomaisten harkintavaltansa nojalla tekemä syrjivä karkottamispäätös on perustavanlaatuista suhteellisuusperiaatetta koskevien edellytysten mukainen.(68)
Toisin sanoen tässä asiassa juuri suhteellisuusperiaatteella varmistetaan yhdenvertainen kohtelu: nimenomaan sen takia, että karkottamistoimenpiteet eivät voi koskea Ison-Britannian kansalaisia, Jerseyn viranomaiset voivat pöytäkirjan 4 artiklan nojalla ryhtyä tällaisiin toimenpiteisiin toisen jäsenvaltion kansalaista vastaan ainoastaan silloin, kun yhteisön alueelta kotoisin olevan maahanmuuttajan jatkuva oleskelu saarella muodostaisi todellisen ja riittävän vakavan uhkan paikallisen yhteisön perustavanlaatuisille eduille, jotka liittyvät yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen tai kansanterveyteen.
50 Erityisesti sen osalta, että Jerseyn viranomaiset ovat vedonneet "yleiseen järjestykseen" ja "yleiseen turvallisuuteen" perustuviin syihin, joita niiden on tulkittava ja sovellettava siten, että ne ottavat huomioon Jerseyn yhteiskunnan perustavanlaatuiset edut tosiseikkojen tapahtumahetkellä, tulee huomata, että myös syrjintäkiellon periaatteesta johtuu, että yhteisön kansalaisen henkilökohtainen toiminta ei voi muodostaa todellista ja riittävän vakavaa uhkaa piirikunnan eduille silloin, kun Jerseyn viranomaiset eivät tavallisesti ryhdy vastaavasti käyttäytyviä Ison-Britannian kansalaisia kohtaan sellaisiin pakkotoimiin, joilla tällainen käyttäytyminen pyrittäisiin tehokkaasti estämään.
51 Tämän perusteella olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että sen arvioimiseksi, voidaanko muualta kuin Isosta-Britanniasta kotoisin olevan yhteisön kansalaisen karkottamista esillä olevassa konkreettisessa tilanteessa pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena eli toisin sanoen pöytäkirjan 4 artiklassa määrätyn yhdenvertaista kohtelua koskevan velvollisuuden mukaisena, asianmukaisin vertailuperuste löytyy Jerseyn rikostuomioistuinten bind overia (ks. edellä 15 kohta) koskevasta oikeuskäytännöstä.
Vaikka viimeksi mainittuun rajoittavaan toimenpiteeseen liittyykin syytetyn kanssa käytäviä neuvotteluja ja vaikka sen vaikutukset ovatkin ajallisesti rajattuja, näiden molempien toimenpiteiden välillä on kuitenkin tärkeitä yhtäläisyyksiä, kuten julkisasiamies Warner on katsonut asiassa Saunders esittämässään ratkaisuehdotuksessa.(69) Tältä kannalta katsoen on mielestäni merkittävää, että Lieutenant Governorin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan - minkä Royal Court voi näyttää tarkemmin toteen - Jerseyn rikostuomioistuimet turvautuvat melko usein bind overiin varkauteen syyllistyneiden henkilöiden osalta, ja suurimmassa osassa tällaisista tapauksista syytetyt ovat kotoisin Yhdistyneestä kuningaskunnasta.
52 Lopuksi on vielä todettava, että pöytäkirjan 4 artiklassa määrätyn kansalaisuuteen perustuvan syrjintäkiellon perusteella - edellä esitetyllä tavalla tulkittuna - Jerseyn viranomaisten on joka kerta, kun ne käsittelevät yhteisön alueelta tulevan ulkomaalaisen karkottamista, punnittava toteutettavalla toimenpiteellä suojattuja etuja ja asianomaisen yksilön perustavanlaatuisia oikeuksia keskenään. Näihin oikeuksiin kuuluvat erityisesti asianomaisen oikeus hänen yksityis- ja perhe-elämänsä kunnioittamiseen, mikä on myös yhteydessä siihen, kuinka kauan hän on asunut piirihallintoalueella.
VI Kolmas ennakkoratkaisukysymys
53 Royal Courtin esittämään kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen tulee sen sijaan mielestäni vastata, että pöytäkirjan 4 artikla ei estä Jerseyn toimivaltaisia viranomaisia karkottamasta saarelta toisen jäsenvaltion kansalaista edes silloin, kun yleiseen järjestykseen perustuvat syyt, joihin toimenpide on perustunut, eivät vastaisikaan käytännössä niitä syitä, joiden perusteella asianosainen voitaisiin karkottaa Yhdistyneestä kuningaskunnasta.
Tämä ratkaisu perustuu edellä esitettyyn. Karkotusta koskevissa asioissa saaren viranomaisten on tulkittava "yleiseen järjestykseen" ja "yleiseen turvallisuuteen" perustuvia syitä siten, että ne ottavat huomioon Jerseyn yhteiskunnan perustavanlaatuiset edut; tämä johtuu siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan yleisen järjestyksen käsitettä on tulkittava suppeasti ja yhteisön toimielinten valvonnan alaisena silloin, kun se muodostaa poikkeuksen yhdenvertaisen kohtelun ja vapaan liikkuvuuden perusperiaatteista, ei ole voimassa Jerseyssä eikä sitä sovelleta Jerseyn hallintoviranomaisten toimiin.(70)
54 Vaikka kansallinen tuomioistuin ei ennakkoratkaisukysymyksissään olekaan nimenomaisesti ottanut esiin tätä seikkaa, kyseisellä ratkaisulla on lisäksi olennaisia seurauksia sille, minkälaisia vaikutuksia saaren viranomaisten tekemällä karkottamispäätöksellä on Yhdistyneen kuningaskunnan alueella saaren alueen ulkopuolella.
55 Kuten olen edellä todennut,(71) vuoden 1971 Immigration Actin liitteessä 4 olevassa 3 §:ssä säädetään, että tällaisen toimenpiteen vaikutukset ulottuvat koko Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle, paitsi milloin sisäasiainministeri nimenomaisesti tietyssä yksittäistapauksessa rajoittaa sen vaikutukset ulottumaan vain näiden saarten alueelle.
Tällainen automaattinen soveltamisalan laajentaminen ei kuitenkaan ole laillinen, koska perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaan ja direktiiviin 64/221/ETY sisältyvät karkotusta koskevat aineellisoikeudelliset ja menettelyä koskevat rajoitukset eivät ole voimassa Jerseyssä, ja näin ollen karkotustoimenpiteisiin voidaan ryhtyä sellaisten syiden perusteella, jotka poikkeavat tavalla tai toisella niistä syistä, joista Yhdistyneessä kuningaskunnassa on määrätty yhteisön lainsäädännön perusteella. Toisin sanoen karkotustoimenpiteen alueellisen soveltamisalan laajentamisesta siten, että se koskee koko Yhdistyneen kuningaskunnan aluetta, on oltava nimenomainen määräys.
56 Tämän perusteella yhdyn komission toteamuksiin tilanteessa, jossa Secretary of State ei ole nimenomaisesti tehnyt päätöstä, jonka mukaan Lieutenant Governorin tekemällä yhteisön muuta kansalaista kuin Ison-Britannian kansalaista koskevalla karkotustoimenpiteellä ei ole vaikutuksia Jerseyn alueen ulkopuolella. Tällainen laiminlyönti ei voi missään tapauksessa antaa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille oikeutta estää asianomaisen pääsy omalle kansalliselle alueelleen (tietysti Jerseyn aluetta lukuun ottamatta), mikäli maahanpääsyn estäminen perustuu kyseessä olevaan toimenpiteeseen.
VII Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella esitän, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Royal Courtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavalla tavalla:
1) Tanskan kuningaskunnan, Irlannin ja Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan liittymisestä Euroopan yhteisöihin sekä perustamissopimusten mukautuksista liittymisasiakirjaan tehdyn pöytäkirjan N:o 3 4 artikla ei estä karkottamasta Jerseyn piirihallintoalueelta muun jäsenvaltion kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, vaikka tämän alueen maahanmuuttovalvonta ei koske Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia eikä heitä voida karkottaa sieltä.
2) Edellä mainittu 4 artikla estää kuitenkin Jerseyn toimivaltaisia viranomaisia karkottamasta muun jäsenvaltion kuin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaista, paitsi jos asianomaisen jatkuva oleskelu itsehallintoalueella on todellinen ja riittävän vakava uhka Jerseyn perustavanlaatuisille eduille, jotka liittyvät yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen.
Jerseyn viranomaisten on tulkittava ja sovellettava näitä käsitteitä siten, että ne ottavat huomioon Jerseyn yhteiskunnan perustavanlaatuiset edut tosiseikkojen tapahtumahetkellä.
Erityisesti on huomattava, että yhteisön muun jäsenvaltion kuin Ison-Britannian kansalaisen käyttäytyminen ei voi olla todellinen ja riittävän vakava uhka Jerseyn perustavanlaatuisille eduille silloin, kun Jerseyn viranomaiset eivät tavallisesti ryhdy vastaavasti käyttäytyviä Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia kohtaan muunlaisiin rajoittaviin toimenpiteisiin, joilla tällainen käyttäytyminen pyrittäisiin tehokkaasti estämään ja jollainen on esimerkiksi bind over -määräys.
Karkotustoimenpiteen perusteltavuutta ja asianomaisen henkilön perusoikeuksia on punnittava keskenään, ja tällöin on erityisesti otettava huomioon asianomaisen oikeus hänen yksityis- ja perhe-elämänsä kunnioittamiseen, mikä on yhteydessä siihen, kuinka kauan hän on asunut piirihallintoalueella.
3) Edellä mainittu 4 artikla ei estä Jerseyn toimivaltaisia viranomaisia karkottamasta saarelta jäsenvaltion kansalaista, jos yleiseen järjestykseen perustuvat syyt, joihin viranomaiset ovat vedonneet, eivät johtaisi käytännössä siihen, että henkilö karkotettaisiin Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Jerseyn viranomaisten tekemän jäsenvaltion kansalaista koskevan karkottamispäätöksen vaikutukset eivät kuitenkaan ulotu saaren alueen ulkopuolelle, vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan Secretary of State ei olisikaan nimenomaisesti tehnyt päätöstä, jolla rajoitetaan karkottamispäätöksen alueellista soveltamisalaa.
(1) - Jäljempänä tekstissä seuraavaa yhteenvetoa valmistellessani olen käyttänyt apunani seuraavaa oikeuskirjallisuutta: Plender, R., "The Protocol, the Bailiwicks and the Jersey Cow", teoksessa Plender, R. O.-Kiralfy, A. K. R., Legal History and Comparative Law: Essays in Honour of Albert Kiralfy, London, 1990, s. 143-163; Fransman, L., British Nationality Law, London, 1989, erityisesti s. 71, 132-136, 809 ja 810; Horner, S. A., "The Isle of Man and the Channel Islands. A Study of Their Status Under Constitutional, International and European Law", European University Institute Working Paper no 98, San Domenico, 1984; Simmonds, K. R., "United Kingdom - Appendix: British Islands", teoksessa Knapp, V. (toim.), International Encyclopedia of Comparative Law, Haag-Tübingen, 1976, s. 103-106; saman tekijän "The British Islands and the Community: I - Jersey", CML Rev., 1969, s. 156-169.
(2) - Toisin sanoen muut Kanaalisaaret (Guernseyn piirikunta, Alderneyn saaret, Brechou, Sark, Herm, Jethou, Lihou ja muut suurimmaksi osaksi asumattomat pienet saaret) ja Mansaari.
(3) - Ks. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, I osa (kokoelma), 1347 kohta. Joka tapauksessa kansalaisuutta koskien vuoden 1948 British Nationality Actissa säädetään, että tekstissä olevat viittaukset siirtokuntiin tulisi ymmärtää siten, että niihin luetaan myös Kanaalisaaret ja Mansaari (ks. 33 §:n 1 momentti). Tämän johdosta Kanaalisaarten kansalaiset oli julistettu Yhdistyneen kuningaskunnan ja sen siirtomaiden kansalaisiksi (joilla kaikilla on oikeus kutsua itseään Yhdistyneen kuningaskunnan ja sen saarten ja siirtomaiden kansalaiseksi). 1.1.1983 lukien, jolloin vuoden 1981 British Nationality Act tuli voimaan, Yhdistyneen kuningaskunnan jäljellä olevat siirtomaat määriteltiin British Dependent Territorieseiksi - ja henkilöistä, jotka täyttivät tässä laissa asetetut edellytykset, joiden nojalla heidät voitiin liittää joihinkin näistä alueista, tuli British Dependent Territories citizenseja - kun sen sijaan Ison-Britannian saarista tuli rajoitetusti kansalaisuuteen nähden osa Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja niiden kansalaiset määriteltiin uudestaan Ison-Britannian kansalaisiksi (ks. jäljempänä 14 kohta).
(4) - Kuten italiankielisen nimen (Isole Normanne) perusteella voidaan päätellä, ovat Kanaalisaaret aikoinaan (tarkemmin sanoen vuodesta 933 lähtien) kuuluneet Normandian herttuakuntaan. Vaikka vuonna 1066 tapahtuneen Normandian valloituksen jälkeen Englanti ja Normandian herttuakunta liitettiinkin yhteen yhdeksi kuningaskunnaksi, Kanaalisaarista tuli Englannin kuninkaasta irrallinen alusmaa.
Kun Englannin kruunu vuonna 1204 menetti Normandian mannermaan Ranskan kuningaskunnalle, sovittiin, että Ison-Britannian kruunu säilyttää suvereniteettinsa Kanaalisaariin, ja se jäi näin ollen vastuuseen niiden ulkosuhteiden hoitamisesta. Englannin hallitsijat jatkoivat tosiasiallisesti Kanaalisaarten hallitsemista Normandian herttuoina, kunnes tästä arvonimestä luovuttiin vuonna 1259; myös tämän jälkeen Englannin hallitsijat katsoivat, että Kanaalisaaret kuuluvat erottamattomana osana Englannin kruunuun, minkä Ranskan hallitsijat lopulta tunnustivat keskiajan loppupuolelle tultaessa. Kanaalisaaret, jotka ovat edelleen liitettyinä Ison-Britannian kruunuun, edustavat siten vain osaa aikaisemmasta Normandian herttuakunnasta.
(5) - Oikeuskirjallisuudesta löytyy muuten runsaasti näkemyksiä, jotka pyrkivät määrittelemään täsmällisesti Ison-Britannian saarten perustusoikeudellisen aseman. Hornerin (ks. edellä alaviite 1, s. 40-50) mukaan otettaessa huomioon, että i) Ison-Britannian saaret eivät Ison-Britannian perustuslain mukaan kuulu emämaan alueeseen; ii) niillä ei ole demokraattista keskusedustusta; iii) niiden alusmaa-asema muistuttaa lukuisilta kohdiltaan tavallisesti siirtomaaksi kutsuttua alusmaa-asemaa; Ison-Britannian saarten ja Yhdistyneen kuningaskunnan suhde voidaan määritellä perustuslain tasolla lähes "siirtomaajärjestelmäksi".
(6) - Ks. Simmonds, "The British Islands and the Community", mainittu edellä alaviitteessä 1, s. 160. Horner arvioi, että "Westminsterin ja saarten väliselle suhteelle on ominaista normien ja tosiasiallisen tilanteen välinen kaksijakoisuus. Keskeinen [Ison-Britannian] parlamentin ylintä määräysvaltaa koskeva doktriini ulottuu saarille sen perusteella, että valtiolle on katsottava kuuluvan vastuu saarten asianmukaisesta hallinnosta. Suhde perustuu kuitenkin pääasiallisilta kohdiltaan ei-oikeudellisiin seikkoihin: pitkäaikaiseen perinteeseen, historialliseen autonomiaan ja eräänlaiseen poliittiseen tasapainoon, joka on saavutettu lainsäädännöllisiin keinoihin turvautumatta" (ks. edellä alaviitteessä 1 mainittu teos, s. 39, käännös tässä).
(7) - Saaren tuomioistuinjärjestelmä muodostuu Lower Courtista ja Royal Courtista (joka on pyytänyt ennakkoratkaisua esillä olevassa asiassa); muutoksenhakuasiat kuuluvat kaikille Kanaalisaarille yhteiselle Channel Islands Court of Appealille, jolla on toimivalta siviili- ja rikosasioissa. Ylimmän oikeusasteen tuomiovaltaa käyttää Ison-Britannian alaisuuteen kuuluva Judicial Committee of the Privy Council, joka toimii perinteisesti ylimpänä oikeusasteena oikeudenkäynneissä, jotka on pantu vireille Ison-Britannian siirtomaissa (sekä entisissä siirtomaissa, joissa sovelletaan edelleen tätä menettelyä), mutta jolla ei ole toimivaltaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevissa asioissa (ks. Horner, edellä alaviitteessä 1 mainittu teos, s. 50). Judicial Committeelle kuuluva toimivalta ratkaista Jerseyn saarta koskevat kiistat perustuu näet ylimmälle vallankäyttäjälle kuuluviin erioikeuksiin ratkaista koko oikeusjärjestelmän alkulähteenä valtakuntaansa kuuluvien tuomioistuinten päätöksistä tehdyt valitukset.
Saarten ainoa lakiasäätävä elin on States of Jersey, jonka Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on sellaiseksi tunnustanut vuodesta 1771 lähtien. Kruunu nimittää osan States of Jerseyn - jonka kokoonpano heijastelee Royal Courtin kokoonpanoa - jäsenistä, mutta suurin osa valitaan vaaleilla. States of Jerseyn lainsäädäntövalta on rajoitettu sellaisiin asioihin kuin verotus, rahoitustoiminta, maatalous ja kalastus, rikosoikeus, kaivosoikeudet, poliisi, sosiaalipalvelut, kauppa ja ammatit, joilla ei ole vaikutuksia saaren ulkopuolelle. Vielä nykyään Jerseyn oikeusjärjestyksen oikeuslähteitä ovat i) Normandian herttuakunnan vanha tapaoikeus (joka perustuu 1200-luvun Grand Coutumier du Pays et Duché de Normandie -nimiseen teokseen, hajanaiseen kokoelmaan lakitekstejä sekä Privy Councilin ja Royal Courtin julkaisemiin päätöksiin); ii) kuninkaan asetukset (Royal Charters, kuningas Edward III:n vuonna 1241 antamasta asetuksesta kuningas Kaarle II:n vuonna 1662 antamaan asetukseen), joiden nojalla Englannin valtaapitävät vahvistivat mahtipontisesti uudestaan Ison-Britannian saarille kuuluvan oikeuden, jonka mukaan niitä tulee hallita niiden vanhan tapaoikeuden mukaan ja jonka tarkoituksena oli varmistaa saarelaisten uskollisuus, sillä nämä asuttivat Englannin kanaalissa sijaitsevaa strategisesti tärkeää etuvartioasemaa, joka oli portti Englannin vanhan vihollisen eli Ranskan alueelle. Erityisesti Elisabeth I:n vuonna 1559 antamassa Royal Charterissa vahvistettiin Royal Court of Jerseyn yksinomainen toimivalta (lukuun ottamatta habeas corpusta ja maanpetosta) sekä saarten tuotteiden vapauttaminen (joka tämän jälkeen vahvistettiin vuosien 1952 ja 1979 laeissa) Yhdistyneeseen kuningaskuntaan (saaren pääsialliselle markkina-alueelle) tapahtuvan tuonnin yhteydessä perittävistä tulleista; iii) Ison-Britannian hallitsijan Orders in Councilit (ks. jäljempänä); iv) Ison-Britannian parlamentin antamat säädökset, jotka on nimenomaisesti julistettu Kanaalisaariin sovellettaviksi (ks. jäljempänä); v) kirjoitettu laki (statute law), sellaisena kuin se on kodifioitu vuonna 1771 (Jersey Code); vi) States of Jerseyn antamat säädökset ja täytäntöönpanoasetukset ja -määräykset (jotka States of Jersey antaa tavallisesti ehdotuksen muodossa, joka tulee saattaa kruunun hyväksyttäväksi (Her Majesty in Council), joka puolestaan ilmaisee hyväksymisensä Privy Councilin välityksellä); sekä vii) States of Jerseyn joka kolmas vuosi antamat pelkästään paikallisia asioita tai hallintoa koskevat asetukset. Näitä säädöksiä ei tarvitse vahvistaa Order in Councililla.
Ison-Britannian parlamentilla (jossa Ison-Britannian saaret eivät ole edustettuina) on Kanaalisaaria koskeva perustavanlaatuinen lainsäädäntövalta, jota se käyttää käytännössä tietyt tapaoikeudesta johtuvat rajoitukset huomioon ottaen (tällaisina rajoituksina voidaan pitää tarkemmin sanoen - ainakin yhden oikeuskäytännössä esitetyn näkemyksen mukaan [jota kannattaa mm. Plender, ks. edellä, s. 145] - pakottavia perustuslaillisia sopimuksia). Toisaalta Kanaalisaaret nauttivat perustavanlaatuisesta oikeudesta ja erityisasemasta, jonka nojalla ne on vapautettu Yhdistyneen kuningaskunnan veroista, eikä niihin yleisesti ottaen sovelleta (erittäin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta) Ison-Britannian lainsäädäntöä, silloin kun on kyse puhtaasti paikallista etua koskevista asioista, joista emämaan parlamentti voi säätää ainoastaan saarten elinten suostumuksella ja myötävaikutuksella. Kaikkien muiden asioiden osalta Ison-Britannian lainsäädäntöä sovelletaan Kanaalisaarilla, ei niinkään automaattisesti, vaan nimenomaiseen säännökseen tai implisiittiseen soveltamisalan laajentamiseen perustuen. Nimenomaisen säännöksen puuttuessa Ison-Britannian parlamentti voi lainsäädäntötoimella valtuuttaa kuningattaren laajentamaan valmistumisvaiheessa olevien normien - niihin tarpeen mukaan tehtävien muutosten jälkeen - vaikutukset koskemaan Kanaalisaaria Order in Councilin nojalla. Sellaiset Ison-Britannian parlamentin säädökset, joita on tarkoitus soveltaa Kanaalisaariin, tulee siirtää Jerseyn ja Guernseyn Royal Courteille rekisteröitäväksi. Vaikkei tätä rekisteröintiä voidakaan kohtuuttomasti estää, saaren toimivaltaisella viranomaisella on kuitenkin mahdollisuus tässä yhteydessä tutkia, onko lainsäädäntö, joka on tarkoitus ulottaa koskemaan kyseisiä saaria, niille tunnustettujen vapauksien ja erioikeuksien vastainen. Ison-Britannian saaria koskevan lainsäädäntövallan käyttäminen (institutionaalisia ja perustuslakiin tehtäviä muutoksia lukuun ottamatta), mahdollisesti juuri States of Jerseyn pyynnöstä, kuuluu ensisijaisesti ja perustavanlaatuisesti kruunulle kuninkaallisena erioikeutena ja Normandian herttuan arvonimen perijänä (ks. edellä alaviite 4 ja siihen liittyvä teksti). Kruunu käyttää lainsäädäntövaltaansa tekemällä päätöksen - yleensä parlamentilta saamansa valtuutuksen nojalla - Privy Councilin esittämän lausunnon pohjalta (Orders in Council). Myös Order in Councilit on siirrettävä Royal Courtille rekisteröitäväksi. Mikäli Royal Court esittää huomautuksia rekisteröitäväksi esitetyn Order in Councilin yhteensoveltuvuudesta saarelle kuuluvien perustuslaillisten erioikeuksien kanssa, yleinen sääntö on, että Secretary of State for Home Affairs (Home Office) neuvoo kruunua luopumaan ehdotuksesta, jotta paikallisen lainsäätäjän mahdollisesti tekemät vaihtoehtoiset lainsäädäntöesitykset voitaisiin ottaa huomioon.
Lopulta saaren hallinnosta on vastuussa hallitsijan valitsema kruununvouti (Bailiff), joka hoitaa korkeimman oikeuden presidentin ja States of Jerseyn presidentin virkoja. Lieutenant Governorille, joka toimii saarella kruunun edustajana ja tärkeimpänä States of Jerseyn ja Ison-Britannian hallituksen välisenä elimenä, kuuluvat hallinnolliset tehtävät on vuosien saatossa järjestelty uudelleen, ja ne ovat tänä päivänä käytännössä melko vaatimattomia.
(8) - Hornerin (ks. edellä alaviitteessä 1 mainittu teos, s. 80-83) mukaan Jerseyltä puuttuva kansainvälinen oikeushenkilöllisyys johtuu kahdesta eri seikasta: i) Jersey ei osallistu kansainvälisten sopimusten tekemiseen Yhdistyneestä kuningaskunnasta riippumattomana osapuolena (ainoat tällaisia sopimuksia vastaavat asiakirjat ovat Jerseyn Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa vuonna 1952 ja Guernseyn kanssa vuonna 1956 tekemät kaksinkertaisen verotuksen estämistä koskevat sopimukset), ja ii) Jersey ei ole itsenäisenä jäsenenä mukana kansainvälisissä hallitustenvälisissä järjestöissä.
(9) - Idem., s. 89. Huomattakoon, että myös kansainvälinen välitystuomioistuin päätyi tällaiseen ratkaisuun Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan välisessä mannerjalustan määrittelemistä koskevassa välimiesmenettelyssä 30.6.1977 tekemässään päätöksessä (ks. International Legal Materials, 1979, s. 397, 180-186 kohta).
(10) - Ks. edellä alaviite 4 ja siihen liittyvä teksti. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus (Ison-Britannian nimissä) on myös vastuussa Ison-Britannian saarten puolustuksen hoitamisesta.
(11) - Huomattakoon, että 23.5.1969 tehdyssä valtiosopimusoikeutta koskevassa Wienin yleissopimuksessa, jonka Yhdistyneiden Kansakuntien kansainvälisen oikeuden komissio on valmistellut ja johon on kodifioitu kansainväliseen oikeuteen kuuluvat kansainvälisten sopimusten laatimista ja niiden pätevyyden ja tehokkuuden edellytyksiä koskevat tapaoikeudelliset säännöt, tyydytään toteamaan valtionsopimusten alueellista soveltamista koskien, että "jollei muuta tarkoitusta ilmene valtiosopimuksesta tai muuta ole osoitettu, valtiosopimus on jokaista osapuolta sitova sen koko alueen osalta" (ks. 29 artikla; Yhdistyneiden Kansakuntien sopimuskokoelma, I osa, s. 354 ja Suomen laki, kv 502). Vaikkei sitä olekaan paremmin määritelty, oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin katsottu, että ilmaisulla "sen koko alueen osa" tarkoitetaan myös valtion emämaahan kuulumattomia alueita: ks. Sinclair, I., The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, 1984 (2. painos), s. 87-92.
(12) - Ks. Royal Commission on the Constitution 1969-1973, I osa (kokoelma), IX osasto, 1362 kohta.
(13) - Ks. Jerseyä koskien Simmonds, The British Islands and the Community, mainittu edellä alaviitteessä 1, s. 160-169.
(14) - Ks. Special Committee of the States of Jersey appointed to consult with Her Majesty's Government in the United Kingdom on all matters relating to the Government's Application to join the European Economic Community, Report and Recommendations, 1967, s. 2 (mainittu Simmondsin teoksessa The British Islands and the Community, s. 161-162).
(15) - EYVL 1972, L 73, s. 14.
(16) - Ks. Smit, H., ja Herzog, P., The Law of the European Community (toim. Campbell, D.), osa 5, helmikuu 1989 (irtolehtipainos), San Francisco, s. 6-216.119. Ohimennen voidaan todeta, että vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus alun perin totesikin, että sillä oli tarkoitus tehdä perustamissopimuksen 238 artiklan mukaisesti yhteisön ja Ison-Britannian saarten välinen assosiaatiosopimus (ks. The United Kingdom and the European Communities, heinäkuu 1971, 4715 kommentti, 123 ja 124 kohta), liittymisasiakirjassa ja pöytäkirjassa määrättyjä erityisiä säännöksiä ei voida pitää tämäntyyppisenä assosiaationa. Assosiaatio on näet mahdollinen ainoastaan yhteisön ja itsenäisten kolmansien maiden kanssa.
(17) - Ks. Dewost, J.-L., "Dispositions générales et finales (Article 227)", teoksessa Mégret, J., Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., ja Dewost, J.-L., Le droit de la Communauté économique européenne. Commentaire du traité et des textes pris pour son application, I osa, Bruxelles, 1987, s. 490.
(18) - Tämä pätee myös Ison-Britannian saarten ja yhteisön, uudet jäsenvaltiot mukaan lukien, väliseen kauppaan sovellettavien tullien ja vaikutukseltaan vastaavien maksujen asteittaisen alentamisen osalta.
(19) - Ks. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen uusi julistus ilmaisun "kansalaiset" määritelmästä, joka korvaa 1.1.1983 lukien - jolloin vuoden 1981 British Nationality Act tuli voimaan - liittymissopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä annetun julistuksen. Pöytäkirjan 6 artiklan alkuperäisessä tekstissä viitattiin "jokaiseen Yhdistyneen kuningaskunnan ja sen siirtomaiden kansalaiseen" (ks. edellä alaviite 3).
Toisin sanoen pöytäkirjan 2 artiklaa sovellettaessa sellainen Ison-Britannian kansalainen, jonka ainoana siteenä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan oli liittymäkohta yhteen Isolle-Britannialle kuuluvaan saareen, oli käytännössä suljettu Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksessa tarkoitetun "Ison-Britannian kansalaista" koskevan määritelmän ulkopuolelle.
(20) - On huomautettu, että koska suuri määrä Kanaalisaarten asukkaista jätti Kanaalisaaret ja muutti Yhdistyneeseen kuningaskuntaan toisen maailmansodan aikana, jonka päätyttyä tapahtui merkittävää maahanmuuttoa vastakkaiseen suuntaan, pöytäkirjan 6 artiklaan sisältyvän määritelmän johdosta yli 50:tä prosenttia silloisista saaren asukkaista ei olisi voitu pitää "Kanaalisaarten kansalaisina". Lieutenant Governorin edustaja on todennut istunnossa, että vuoden 1981 väestönlaskennasta ilmenee, että Jerseyn kansalaiset, sellaisina kuin heidät on määritelty pöytäkirjassa, muodostivat tähän aikaan noin 20 prosenttia kokonaisväestöstä.
(21) - Kansalaisuuden määritteleminen antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säädellä niiden henkilöiden määrää, jotka kansallisen oikeuden mukaan on vapautettu maahanmuuttovalvonnasta (ks. esimerkiksi Evans, A. C., "Nationality Law and the Free Movement of Persons in the EEC: With Special Reference to the British Nationality Act 1981", 1981 Yearbook of European Law, 1982, s. 173).
(22) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin 1 §:n 3 momentti: "Tässä laissa säädettyä valvontajärjestelmää ei sovelleta sellaisiin paikallisluonteisiin matkoihin, jotka tehdään joltakin saarelta (toisin sanoen Kanaalisaarilta ja Mansaarelta) tai Irlannin tasavallasta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta jollekin saarelle tai Irlannin tasavaltaan, eikä tässä laissa säädettyjen edellytysten mukaan maahan saapuva henkilö tarvitse lupaa tulla Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle - - ; ja silloin kun tässä laissa viitataan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja näihin alueisiin - - tarkoitetaan 'yhteistä matkustusaluetta'."
Lisäksi saman lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, "kun henkilölle, joka ei ole Ison-Britannian kansalainen, on jonkun (Ison-Britannian) saaren maahanmuuttolain säännösten mukaisesti myönnetty tai jätetty myöntämättä lupa tulla saarelle tai oleskella siellä, maahantuloluvan tai vastaavasti maahantulokiellon vaikutukset ulottuvat tässä laissa tarkoitetulla tavalla vastaavan ajan (koko) Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle" (käännös tässä).
30.7.1993 annetulla Order of the Queen in Council 1993 -nimisellä toimenpiteellä, SI 1993/1797, vuoden 1971 Immigration Actin, vuoden 1981 British Nationality Actin ja vuoden 1988 Immigration Actin merkittävimmät säännökset ulotettiin koskemaan Jerseytä. Ks. edellä alaviite 7.
(23) - C.61, SIF 87:8.
(24) - Idem., 1 §:n 1 momentti ja 50 §:n 2 momentti. On syytä huomata, että (lukuun ottamatta eräitä poikkeuksia, joilla ei ole merkitystä tämän ratkaisuehdotuksen kannalta) vuoden 1981 British Nationality Actin säännösten on todettu soveltuvan Ison-Britannian saariin tämän lain 53 §:n 5 momentin nojalla.
(25) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin 2 §:n 1 momentin a alakohta, sellaisena kuin se on korvattuna vuoden 1981 British Nationality Actin 39 §:n 2 momentilla, ks. edellä alaviite 23.
Vuoden 1971 Immigration Actin 1 §:n 1 momentin mukaan "henkilöt, joilla on tämän lain mukaan oleskeluoikeus Yhdistyneessä kuningaskunnassa, saavat vapaasti asua siellä, tulla maahan ja lähteä sieltä, eikä tätä oikeutta voida estää tai rajoittaa, paitsi jos tämän lain mukaan rajoittaminen on tarpeen sen toteamiseksi, onko oleskeluoikeutta olemassa, tai jos rajoituksia voidaan muutoin laillisesti asettaa kenelle tahansa henkilölle" (käännös tässä).
(26) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin 3 §:n 5 momentti (ks. edellä alaviite 22), jossa säädetään seuraavaa: "Henkilö, joka ei ole Ison-Britannian kansalainen, voidaan karkottaa Yhdistyneestä kuningaskunnasta:
a) jos hänellä on ainoastaan määräaikainen maahantulolupa tai oleskelulupa, eikä hän noudata lupaan liittyviä ehtoja tai ylittää luvassa hänen oleskelulleen asetetun määräajan;
b) jos Secretary of State pitää hänen karkottamistaan perusteltuna julkisen edun suojelemiseksi, tai
c) jos hänen vanhempansa määrätään tai on määrätty karkotettavaksi" (käännös ja kursivointi tässä).
(27) - Tämän lisäksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että myös Ison-Britannian kansalaisille on asetettu eräitä lakisääteisiä rajoituksia hankkia ja vuokrata kiinteää omaisuutta asumistarkoitukseen, ja tästä on määrätty Housing (Jersey) Law 1949:ssa (vuoden 1949 Jerseyn asuntolaki) ja Housing (General Provisions) (Jersey) Regulations 1970:ssa (vuoden 1970 Jerseyn asuntoasetus [yleiset säännökset]) sellaisten henkilöiden osalta, kansalaisuudesta riippumatta, joilla ei ole laissa nimenomaisesti säädettyjen edellytysten mukaista liittymäkohtaa Jerseyn saareen.
Myös komissio on tekemissään huomautuksissa viitannut julkiseen valvontaan, joka kohdistuu tapauksiin, joissa saarella oleva työnantaja palkkaa sellaisen henkilön, joka ei ole Jerseyn työntekijä. Katson, että komission tarkoituksena oli viitata Loi sur les étrangers de 1937 (vuoden 1937 ulkomaalaislaki) 4 §:ssä oleviin säännöksiin (ks. Macdonald, I.A., Immigration Law and Practice, London, 1983, 3. painos, s. 75). Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan ole lainkaan kiinnitetty huomiota tällaisen valvontajärjestelmän olemassaoloon.
(28) - Ks. vuoden 1988 Immigration Actin 7 §:n 1 momentti. Ks. edellä alaviite 22.
(29) - Ks. edellä alaviite 25 ja siihen liittyvä teksti.
(30) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin 3 §:n 6 momentti ja 6 §, edellä alaviitteessä 22.
(31) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin liitteessä 4 olevan 3 §:n 1 momentti, edellä alaviitteessä 22 (käännös tässä).
(32) - Ks. vuoden 1971 Immigration Actin liitteessä 4 olevan 3 §:n 2 momentti, edellä alaviitteessä 22.
(33) - Ks. edellä alaviite 27 ja siihen liittyvä teksti. Huomautan, että yhteisön säännöstöä, joka koskee työntekijöiden vapaata liikkuvuutta yhteisön sisällä - mukaan lukien samanniminen, 15.10.1968 annettu neuvoston asetus N:o 1612/68 (EYVL 1968, L 257, s. 2), sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna - on alettu täysimääräisesti soveltaa Portugalin ja muiden jäsenvaltioiden välillä liikkuviin portugalilaisiin työntekijöihin 1.1.1992 lukien työntekijöiden vapaata liikkuvuutta Espanjan ja Portugalin sekä muiden jäsenvaltioiden välillä koskevasta siirtymäkaudesta 25 päivänä kesäkuuta 1991 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2194/91 säännösten nojalla (EYVL 1991, L 206, s. 1).
(34) - Vuoden 1971 Immigration Actin 15 §:n 1 momentin a alakohtaa, jonka mukaan sisäasiainministeriön antamasta karkottamispäätöksestä (jota rikostuomioistuin ei ole suositellut) voi valittaa adjudicator-viranomaiselle ja tämän jälkeen hakea muutosta Immigration Appeals Tribunal -tuomioistuimessa, ei ole ulotettu koskemaan Jersey'ä. Ks. Macdonald, edellä alaviitteessä 27 mainittu teos, s. 74.
(35) - Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 (EYVL L 257, s. 2) 10 artiklan 1 kohdassa säädetään jäsenvaltion kansalaisuuden omaavasta työntekijästä riippuvaiselle henkilölle kuuluvasta oikeudesta tulla asumaan tällaisen henkilön luokse sen jäsenvaltion alueelle, jossa tällä on työpaikka. Tällaisia henkilöitä ovat työntekijän puoliso, heidän jälkeläisensä, jotka ovat alle 21-vuotiaita tai huollettavia, sekä työntekijän ja hänen aviopuolisonsa sukulainen ylenevässä polvessa, jos hän on työntekijän huollettava.
(36) - Tällä säännöksellä on nimenomaisesti varattu oikeus rajoittaa perustamissopimuksen turvaamaa perusoikeutta, joka koskee työntekijöiden vapaata liikkuvuutta - mukaan lukien oikeus oleskella jäsenvaltion alueella työn tekemiseksi tämän valtion kotimaisten työntekijöiden työsuhdetta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaan - silloin kun rajoitukset ovat perusteltavissa yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi.
(37) - Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettu neuvoston direktiivi 64/221/ETY (EYVL L 56, s. 850).
Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 3 artiklalla on välitön oikeusvaikutus jäsenvaltioiden sisäisessä oikeusjärjestyksessä (ks. asia 41/74, Van Duyn, tuomio 4.12.1974, Kok. 1974, s. 1337, tuomion 6 ja 7 kohta; Kok. Ep. II, s. 395), ja tämän säännöksen nojalla jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvien syiden vuoksi käyttöön ottamien karkotustoimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen. Tällaisten toimenpiteiden perusteena eivät saa olla rikostuomiot sellaisenaan, siten että niiden tarkoituksena olisi yleisenä ennaltaehkäisynä toimia pelotteena muille alueella oleskeleville ulkomaalaisille (ks. asia 67/74, Bonsignore, tuomio 26.2.1975, Kok. 1975, s. 297; Kok. Ep. II, s. 463), paitsi milloin aikaisempien tuomioiden perustana olevat asianhaarat antavat aiheen olettaa, että tällaisen henkilön käyttäytyminen muodostaa todellisen uhkan yleiselle järjestykselle, koska on mahdollista, että hän rikkoo toistamiseen rauhaa ja yleistä turvallisuutta (ks. asia 30/77, Bouchereau, tuomio 27.10.1977, Kok. 1977, s. 1999).
Jollei tämä ole ristiriidassa kyseisen valtion turvallisuutta koskevien etujen kanssa, asianomaiselle on ilmoitettava ne seikat, joihin hänen tapauksessaan tehty päätös perustuu, sellaisella tiedoksiannolla, joka on riittävän yksityiskohtainen ja täsmällinen, jotta asianomainen henkilö voi tehokkaasti puolustaa oikeuksiansa (ks. yhdistetyt asiat 115/81 ja 116/81, Adoui ja Cornuaille, tuomio 18.5.1982, Kok. 1982, s. 1665); asianomaisella tulee olla samat hallintotoimia koskevat oikeussuojakeinot kuin kyseisen valtion kansalaisilla (direktiivin 6 ja 8 artikla).
Lopulta direktiivin 9 artiklassa säädetään, että jos oikeutta hakea muutosta tuomioistuimelta ei ole tai jos muutosta voi hakea vain päätöksen laillisuuden perusteella taikka jos muutoksenhaun johdosta annetulla päätöksellä ei ole lykkäävää vaikutusta, yhteisön kansalaisella, jota karkottaminen uhkaa, on oikeus ennen karkotustoimenpiteen täytäntöönpanemista saattaa asiansa vastaanottavan maan riippumattoman neuvoa-antavan viranomaisen tutkittavaksi, jonka luona hänen täydet oikeutensa puolustukseen varmistetaan (ks. asia C-175/94, Gallagher, tuomio 30.11.1995, Kok. 1995, s. I-4253).
(38) - Ks. asia C-355/89, Barr ja Montrose Holdings, tuomio 3.7.1991 (Kok. 1991, s. I-3479).
(39) - Idem., 8-10 kohta.
(40) - Idem., 16 kohta.
(41) - Idem., 17 kohta.
(42) - Tuomion 18 kohta. Tämän todettuaan yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli, voidaanko yhteisön työntekijöiden syrjintää kansallisuuden perusteella silloin, kun se koskee toimintoja, joiden osalta voidaan tehdä poikkeuksia - tällaiseksi toiminnaksi ei voitu lukea Barrin harjoittamaa yrityksen lakimiehen tointa - pitää sellaisena, että Mansaarella voimassaoleva työnvalvontajärjestelmä on väistämättä katsottava yhteensopimattomaksi pöytäkirjan 4 artiklan kanssa. Tuomioistuin vastasi tähän kysymykseen kieltävästi: työluvan edellyttäminen kaikilta jäsenvaltioiden kansalaisilta silloin kun viranomaiset eivät sovella tätä edellytystä syrjivästi ei riko "suurimmassa osassa tapauksista" 4 artiklassa säädettyä yhdenvertaista kohtelua koskevaa velvoitetta, ja se tulee katsoa yhteensopivaksi yhteisön oikeuden kanssa.
(43) - Ks. Plender, edellä alaviite 1, s. 157-158. Tämän osalta huomautan, että vaikka komissio, jota Ranskan hallitus on tukenut, on esittänyt joitakin epäilyjä sen suhteen, voitiinko Pereira Roqueta pitää varsinaisena "työntekijänä" oikeudenkäynnin perusteena olevien tosiseikkojen tapahtumahetkellä, kansallinen tuomioistuin piti kuitenkin asiaa kiistattomana. Muistutan, että tuomioistuin on tulkinnut perustamissopimuksessa käytettyä - vaikkei milloinkaan tarkemmin määriteltyä - työntekijän käsitettä laajasti siten, että näyttää riittävän, että asianomainen on harjoittanut tietyn ajan korvausta vastaan varsinaista ja todellista työtä toisen henkilön lukuun ja tämän valvonnan alaisena (ks. esim. asia 53/81, Levin, tuomio 23.3.1982, Kok. 1982, s. 1035 ja asia 66/85, Lawrie-Blum, tuomio 3.7.1986, Kok. 1986, s. 2121). Tämän periaatteen mukaisesti tuomioistuin on katsonut, että henkilöt, jotka harjoittavat osa-aikatyötä (ks. asia 139/85, Kempf, tuomio 3.6.1986, Kok. 1986, s. 1741), tilapäistä, kausiluonteista tai oppisopimukseen perustuvaa työtä (ks. asia C-3/90, Bernini, tuomio 26.2.1992, Kok. 1992, s. I-1071), ja opiskelijat, jotka suorittavat opintojärjestelmäänsä kuuluvia harjoittelujaksoja (ks. asia C-27/91, Le Manoir, tuomio 21.11.1991, Kok. 1991, s. I-5531) voivat laillisesti vedota työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeviin yhteisön säännöksiin. Työnhaussa olevilla yhteisön kansalaisilla on vastaavasti oikeus saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä kohtuullisen ajan (ks. esim. asia C-292/89, Antonissen, tuomio 26.2.1991, Kok. 1991, s. I-745).
(44) - Ks. kansainvälinen tuomioistuin, asia Liechtenstein v. Guatemala ("Nottebohm", Second Phase, tuomio 6.4.1955, ICJ Reports, s. 4, ja erityisesti s. 23). Kansainvälinen tuomioistuin määritteli tässä tuomiossa usein lainatun "kansalaisuuden" käsitteen siten, että sillä tarkoitetaan "oikeudellista sidettä, joka perustuu sosiaalisen sidoksen sekä todellisen olemassaolon yhteyden, etujen ja tunteiden ohella molemminpuolisiin oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Sitä voidaan pitää sellaisen tosiseikan oikeudellisena ilmaisuna, jonka mukaan yksilöllä, jolle kansalaisuus on myönnetty joko suoraan lain nojalla tai viranomaisen toimenpiteen perusteella, on tosiasiallisesti lähemmät siteet hänelle kansalaisuuden myöntäneen valtion kansalaisiin kuin mihinkään muuhun valtioon" (käännös tässä).
Ks. myös pysyvä kansainvälinen tuomioistuin, asia Tunis and Morocco Nationality Decrees (lausunto 7.2.1923, PCIJ, Ser. B, nro 4, s. 24). On huomattava, että vaikka tavallisessa kielenkäytössä termit "kansallisuus" (nazionalità) ja "kansalaisuus" (cittadinanza) ovat semanttiselta kannalta katsoen laajasti toisiinsa vaihdettavissa (ks. Perry, C., Nationality and Citizenship Laws of the Commonwealth and the Republic of Ireland, London, 1957, s. 3-8), niillä korostetaan kahta eri puolta henkilön liittymäkohdista johonkin valtioon, nimittäin kansainvälisen oikeuden kannalta merkityksellisten oikeuksien kokonaisuutta, kuten oikeutta diplomaattiseen suojeluun ja passiin, sekä kansallisen oikeusjärjestyksen kannalta merkityksellisiä oikeuksia, kuten oleskelu- ja äänioikeutta; ks. Karinen, A., Expulsion in Europe. The Member States' Sovereignty and the Individuals' Rights, Institutet för Europeisk rätt vid Stockholms Universitet, nro 34, 1996, s. 40).
(45) - Ks. vuoden 1930 eräistä kansalaisuuslakien lainvalintasääntöihin liittyvistä kysymyksistä annetun Haagin yleissopimuksen (Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws) 1 artikla, uusi painos AJIL, osa 24, 1930, s. 192. Tällaiset kansainväliseen oikeuteen perustuvat rajoitukset ovat kuitenkin harvinaisia, eivätkä ne ole enää oikeudellisesti sitovia; julkisasiamies Trabucchi katsoi asiassa Airola vastaan komissio, että ihmisoikeudet ovat tällaisia rajoituksia (asia 21/74, Airola v. komissio, tuomio 20.2.1975, Kok. 1975, s. 221, ja erityisesti s. 233). O'Leary, V.S., "Nationality Law and Community Citizenship: A Tale of Two Uneasy Bedfellows", 1992 Yearbook of European Law, 1993, s. 353, ja erityisesti s. 356.
(46) - Ks. O'Leary, edellä alaviitteessä 45 mainittu teos, s. 378 ja 379.
(47) - Ks. asia C-369/90, Micheletti, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4239, 10 kohta).
(48) - Ks. perustamissopimuksen 8-8 e artikla. Unionin kansalaisuus on myönnetty "jokaiselle, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus" (8 artikla).
(49) - Edellä mainittu julistus kuuluu seuraavasti: "Konferenssi julistaa, että aina kun Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa viitataan jäsenvaltioiden kansalaisiin, se, onko henkilö jäsenvaltion kansalainen, määräytyy yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella. Jäsenvaltiot voivat tiedottaakseen asiasta antaa julistuksen siitä, keiden voidaan yhteisön kannalta katsoa olevan niiden kansalaisia, ja tallettaa julistuksen puheenjohtajavaltiolle; jäsenvaltiot voivat tarvittaessa muuttaa julistustaan." Huomautan, että 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen, mainittu edellä alaviitteessä 11, sisältämän yleisen tulkintasäännön mukaan "valtiosopimusta tulkittaessa yhteys [jossa valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille on annettava niiden tavallinen merkitys] käsittää paitsi tekstin, johon sisältyy valtiosopimuksen johdanto ja liitteet: a) jokaisen sellaisen valtiosopimukseen liittyvän sopimuksen, joka on tehty kaikkien osapuolten välillä valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä" (ks. 31 artiklan 2 kohta).
(50) - Ks. edellä alaviite 19.
(51) - Ks. Goodwin-Gill, G. S., "The Limits of the Power of Expulsion in Public International Law", The British Year Book of International Law 1974-1975, Oxford, 1977, s. 55, erityisesti s. 56-122, ja Brownlie, I., Principles of Public International Law, Oxford, 1990, (4. painos), s. 520.
(52) - Ks. asia Van Duyn, mainittu edellä alaviitteessä 37, tuomion 22 ja 23 kohta; asia 48/75, Royer, tuomio 8.4.1976 (Kok. 1976, s. 497, 41 kohta); asia Adoui ja Cornuaille, mainittu edellä alaviitteessä 37, tuomion 7 kohta; asia C-370/90, Singh, tuomio 7.7.1992 (Kok. 1992, s. I-4265, 22 kohta) ja yhdistetyt asiat C-65/95 ja C-111/95, Shingara ja Radiom, tuomio 17.6.1997 (Kok. 1997, s. I-3343, 28 kohta).
(53) - Ks. Plender, mainittu edellä alaviitteessä 1, s. 156.
(54) - Ks. esim. asia 810/79, Überschär, tuomio 8.10.1980 (Kok. 1980, s. 2747); asia 293/83, Gravier, tuomio 13.2.1985 (Kok. 1985, s. 593); asia 308/86, Lambert, tuomio 14.7.1988 (Kok. 1988, s. 4369); asia 42/87, komissio v. Belgia, tuomio 27.9.1988 (Kok. 1988, s. 5445); asia C-357/89, Raulin, tuomio 26.2.1992 (Kok. 1992, s. I-1027) ja yhdistetyt asiat C-63/90 ja C-67/90, Portugali ja Espanja v. neuvosto, tuomio 13.10.1992 (Kok. 1992, s. I-5073).
(55) - Ks. esim. asia 44/72, Marsman, tuomio 13.12.1972 (Kok. 1972, s. 1243) ja asia 237/83, Prodest, tuomio 12.7.1984 (Kok. 1984, s. 3153). Selvästi kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän lisäksi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen nojalla on kiellettyä myös sellainen peitelty syrjintä, jolla päädytään samaan lopputulokseen, vaikka erotteluperusteet olisivatkin olleet toiset (ks. esim. asia 152/73, Sotgiu, tuomio 12.2.1974 (Kok. 1974, s. 153; Kok. Ep. II, s. 219); asia 61/77, komissio v. Irlanti, tuomio 16.2.1978 (Kok. 1978, s. 417); asia C-279/93, Schumacker, tuomio 14.2.1995 (Kok. 1995, s. I-225) ja asia C-237/94, O'Flynn, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2617).
(56) - Ks. asia 118/75, Watson ja Belmann, tuomio 7.7.1976 (Kok. 1976, s. 1185) ja asia 8/77, Sagulo ym., tuomio 14.7.1977 (Kok. 1977, s. 1495, 4 ja 5 kohta, jotka koskivat yhteisön kansalaisille määrättyä velvollisuutta ilmoittautua vastaanottavan jäsenvaltion poliisiviranomaisille, kun tämän velvollisuuden laiminlyönnistä määrätyt seuraamukset eivät olleet kohtuuttomia).
(57) - Ks. edellä alaviite 24 ja siihen liittyvä teksti.
(58) - Ks. edellä alaviite 43 ja siihen liittyvä teksti.
(59) - Ks. edellä alaviite 25 ja siihen liittyvä teksti.
(60) - Ks. edellä 34-36 kohta.
(61) - Ks. edellä alaviitteet 35 ja 36 ja niihin liittyvät tekstit.
(62) - Ks. edellä alaviite 37 ja siihen liittyvä teksti.
(63) - Ks. edellä alaviite 47 ja siihen liittyvä teksti. Erityisesti on syytä huomata, että perustamissopimuksen 8 a artiklan mukaan "jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu". Se, että liikkumista ja oleskelua koskevien perusvapauksien tunnustetaan olevan unionin kansalaisille kuuluvia yksilöllisiä oikeuksia, herättää kysymyksen siitä, johtaako näiden oikeuksien laajeneminen puhtaasti taloudellisiin näkökohtiin perustuvista oikeuksista uusiin poliittisiin ja oikeudellisiin näkökohtiin perustuviin oikeuksiin myös siihen, että johdetussa oikeudessa säädettyjen ehtojen lisäksi myös perustamissopimuksen 48, 55 ja 56 artiklassa määrätyt rajoitukset tullaan poistamaan (ks. Pliakos, A., "Citoyenneté", teoksessa Gavalda, C., ja Kovar, R. (toim.), Répertoire de droit communautaire Dalloz, Paris, 1992 (irtolehtipainos, kesäkuu 1995), 1. osa, 35 kohta).
(64) - Ks. samoin 1.7.1997 esittämäni ratkaisuehdotus (asia C-85/96, Martínes Sala, tuomio 12.5.1998, Kok. 1998, s. I-2691), jossa tulkitsin perustamissopimuksen 8 ja 8 a artiklaa siten, että yhteisön kansalaisella, riippumatta siitä, miten hän on saanut oikeuden tai miten hänet on hyväksytty asumaan tai oleskelemaan toisen jäsenvaltion alueelle, on oikeus kansallisen lainsäädännön mukaisesti myönnettävään opintotukeen samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisella.
(65) - Ks. esim. asia 137/84, Mutsch, tuomio 11.7.1985 (Kok. 1985, s. 2681); asia 186/87, Cowan, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 195) ja asia C-43/95, Data Delecta ja Forsberg, tuomio 26.9.1996 (Kok. 1996, s. I-4661).
(66) - Lisäksi myös kansainvälisessä oikeudessa on käyty keskustelua siitä, kuinka kauas valtion harkintavalta ulottuu silloin kun se karkottaa alueeltaan henkilön, joka on asunut siellä niin kauan, että häntä voidaan jo tosiasiallisesti pitää tämän valtion kansalaisena. Ks. Brownlie, mainittu edellä alaviitteessä 51, s. 520.
(67) - Ks. Vincenzi, C., "Deportation in Disarray: The Case of E.C. Nationals", Criminal Law Rev., 1994, s. 163, erityisesti s. 174-175; Karinen, mainittu edellä alaviitteessä 44, s. 58; Goodwin-Gill, mainittu edellä alaviitteessä 51, s. 153.
(68) - Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä löytyy useita ja vaihtelevia sovelluksia periaatteesta, jonka mukaan syrjintäkiellon noudattaminen varmistetaan siten, että kaikkien yksilön oikeuteen yksittäistapauksissa tehtävien rajoitusten on oltava asianmukaisia ja välttämättömiä. Ks. edellä alaviitteessä 56 mainittu asia Watson ja Belmann sekä asia Sagulo ym., tuomion 20-22 kohta (joka koski sitä, olivatko Italian yleistä turvallisuutta koskevassa laissa säädetyt, ulkomaalaisten maahantuloon ja oleskeluun liittyvien hallinnollisten muodollisuuksien laiminlyönnistä määrättävät seuraamukset suhteellisuusperiaatteen mukaisia); asia 114/76, Bela-Mühle, tuomio 5.7.1977 (Kok. 1977, s. 1211, 7 kohta); asia 116/76, Granaria, tuomio 5.7.1977 (Kok. 1977, s. 1247, 17-25 kohta) ja yhdistetyt asiat 119/76 ja 120/76, Ölmühle ja Becher, tuomio 5.7.1977 (Kok. 1977, s. 1269, 7 kohta) (joissa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että interventioelinten hallussa olevien rasvattoman maitojauheen varastojen myyntiä koskevaa yhteisön järjestelmää, jossa karjankasvattajille myönnettävä tuki oli kytketty tällaisen maidon ostopakkoon sellaisella hinnalla, joka ei selvästikään ollut oikeassa suhteessa eläinrehuksi kelpaaviin vastaaviin tuotteisiin verrattuna, oli pidettävä eri maatalouden aloille koituvien taloudellisten rasitteiden syrjivänä jakamisena, jolla suosittiin maidontuottajia karjankasvattajien kustannuksella, mikä oli perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdassa määrätyn yhteisön tuottajia tai kuluttajia koskevan syrjintäkiellon periaatteen vastaista); asia 106/83, Sermide, tuomio 13.12.1984 (Kok. 1984, s. 4209, 28 kohta) (jonka mukaan silloin kun yhteisen markkinajärjestelyn perusteena olevat seikat ovat erilaisia alueista tai muista tuotanto- tai kulutusedellytyksistä riippuen, yhteisön tuottajia tai kuluttajia koskevan syrjintäkiellon periaatetta voidaan katsoa noudatetun ainoastaan silloin, kun käytetyt erotteluperusteet ovat objektiivisia ja takaavat sen, että hyödyt ja haitat jakautuvat oikeassa suhteessa kaikkien asianomaisten kesken); asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1986 (Kok. 1986, s. 1651, 38 kohta) (joka koski sitä, oliko sukupuoleen perustuvan syrjinnän kieltoon yleisen turvallisuuden nojalla tehty poikkeus suhteellisuusperiaatteen mukainen poliisin työhön pääsyssä) ja asia C-127/92, Enderby, tuomio 27.10.1993 (Kok. 1993, s. I-5535, 29 kohta) (joka koski sitä, olivatko samanarvoisiin toimiin liittyvät palkkaerot suhteellisuusperiaatteen mukaisia asiassa, jossa toista tointa harjoittivat lähes yksinomaisesti naiset ja toista valtaosin miehet, kun palkkaerojen väitettiin olevan perusteltuja siksi, että paremmin palkattuun toimeen oli vähemmän hakijoita).
(69) - Ratkaisuehdotuksessa viitattiin Ison-Britannian Metropolitan Stipendiary Magistraten, joka käsittelee rikosasioita ensimmäisenä oikeusasteena ja jolla ei ole toimivaltaa antaa syytettyä koskevaa bind over -määräystä, eräässä toisessa kansallisessa oikeudenkäynnissä (Regina v. Secchi) antamaan karkotusmääräykseen; ks. asia 175/78, Saunders, tuomio 28.3.1979 (Kok. 1979, s. 1129, ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotus, s. 1136, erityisesti s. 1139).
(70) - Ks. asia 36/75, Rutili, tuomio 28.10.1975 (Kok. 1975, s. 1219, 27 kohta; Kok. Ep. II, s. 495).
(71) - Ks. edellä 30 ja 31 kohta ja niihin liittyvät tekstit.