61998CJ0477_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-477/98,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por la Court of Appeal in Northern Ireland (Reino Unido), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Eurostock Meat Marketing Ltd
y
Department of Agriculture for Northern Ireland,
una decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 9 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), de la Decisión 97/534/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, relativa a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles (DO L 216, p. 95), y del artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el Sr. G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente; los Sres. C. Gulmann, A. La Pergola, M. Wathelet y V. Skouris, Presidentes de Sala, y los Sres. D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (Ponente) y R. Schintgen y la Sra. F. Macken, Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre de Eurostock Meat Marketing Ltd, por el Sr. A. O'Caoimh, SC, y la Sra. C. Carney, Barrister, designados por Robert A. Mullan & Son, Solicitors;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. R. Magrill, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente, asistida por los Sres. K. Parker, QC, y B. McCloskey, Barrister;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. W.-D. Plessing, Ministerialrat del Bundesministerium der Finanzen, y C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor del mismo Ministerio, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno francés, por las Sras. K. Rispal-Bellanger, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y R. Loosli-Surrans, chargé de mission de la misma Dirección, en calidad de Agentes;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. M.A. Fierstra, hoofd van de dienst Europees recht del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. P. Oliver, Consejero Jurídico, y G. Berscheid, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de Eurostock Meat Marketing Ltd, representada por el Sr. M. Lavery, QC; del Gobierno del Reino Unido, representado por la Sra. R. Magrill y el Sr. K. Parker; del Gobierno alemán, representado por el Sr. W.-D. Plessing; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. M.A. Fierstra, y de la Comisión, representada por los Sres. P. Oliver y G. Berscheid, expuestas en la vista de 7 de marzo de 2000;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de abril de 2000;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 9 de noviembre de 1998, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de diciembre siguiente, la Court of Appeal in Northern Ireland planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del artículo 9 de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), de la Decisión 97/534/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, relativa a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles (DO L 216, p. 95), y del artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE, tras su modificación).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la sociedad Eurostock Meat Marketing Ltd (en lo sucesivo, «Eurostock») y el Department of Agriculture for Northern Ireland (Ministerio de Agricultura para Irlanda del Norte; en lo sucesivo, «Ministerio»), relativo a la importación de cabezas de bovinos de Irlanda a Irlanda del Norte.
El marco jurídico
La normativa comunitaria
3 La producción y comercialización de carnes frescas se halla regulada en la Directiva 64/433/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1964, relativa a las condiciones sanitarias de producción y comercialización de carnes frescas, en su versión modificada y actualizada por la Directiva 91/497/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991 (DO L 268, p. 69), tal como fue modificada por la Directiva 95/23/CE del Consejo, de 22 de junio de 1995 (DO L 243, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva 64/433»).
4 Según su cuarto considerando, la Directiva 64/433 tiene por objetivo uniformar los requisitos sanitarios de la carne en mataderos y en salas de despiece, así como las normas que regulan el almacenamiento y el transporte de la carne.
5 El artículo 3, apartado 1, letras A y B, de la Directiva 64/433, dispone:
«1. Cada Estado miembro velará por que:
A. Las canales, las medias canales, las medias canales despiezadas en un máximo de tres piezas o los cuartos:
a) se obtengan en un matadero [...] autorizado y controlado [...];
b) procedan de un animal de abasto que haya sido objeto de una inspección ante mortem certificada por un veterinario oficial [...];
c) hayan sido tratadas en condiciones de higiene satisfactorias [...];
d) [...] hayan sido sometidas a una inspección post mortem certificada por un veterinario oficial [...];
e) lleven [...] un sello de inspección veterinaria;
[...]
B. Los cortes o porciones más pequeños que los mencionados en la sección A, o las carnes deshuesadas estén envasadas o no:
a) sean despiezados o deshuesados o envasados en una sala de despiece [...] autorizada y controlada [...];
[...]»
6 El octavo considerando de la Directiva 64/433 prevé que «en el marco de los intercambios intracomunitarios, deben asimismo aplicarse las normas establecidas por la Directiva 89/662/CEE».
7 El artículo 18 de la Directiva 64/433 establece:
«Las normas previstas por la Directiva 89/662/CEE se aplicarán, en particular, en lo relativo a los controles en origen, la organización y el curso que haya que dar a los controles que deba realizar el Estado miembro de destino, así como a las medidas de salvaguardia que deban aplicarse.»
8 El objetivo de la Directiva 89/662 es la eliminación de los controles veterinarios en las fronteras internas de la Comunidad.
9 Esta Directiva establece, como principio, la intensificación de los controles veterinarios efectuados por el Estado de expedición, y prevé que los controles en el Estado de destino se realicen únicamente por sondeo.
10 A tenor del decimotercer considerando de la Directiva 89/662:
«Considerando que no obstante, respecto de determinadas epizootias los Estados miembros se encuentran aún en situaciones sanitarias diferentes y que, en espera de un enfoque comunitario sobre los medios de lucha contra las enfermedades, conviene reservar provisionalmente la cuestión del control de los intercambios intracomunitarios de animales vivos y permitir un control documental durante el transporte; que en el estado actual de la armonización, y en espera de normas comunitarias, es conveniente mantener las exigencias del Estado de destino para las mercancías que no hayan sido objeto de normas armonizadas, en la medida en que tales exigencias sean conformes al artículo 36 del Tratado».
11 Así, según el artículo 9 de la Directiva 89/662:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
El Estado miembro de origen aplicará inmediatamente las medidas de lucha o prevención previstas en la normativa comunitaria y, en particular, la determinación de las zonas de protección contempladas en ésta, o adoptará cualquier otra medida que considere pertinente.
El Estado miembro de destino o de tránsito que, con ocasión de un control efectuado de conformidad con el artículo 5, comprobare la existencia de una de las enfermedades o causas mencionadas en el párrafo primero, podrá adoptar en caso necesario las medidas de prevención que contempla la normativa comunitaria.
En espera de las medidas que deberán tomarse con arreglo al apartado 4, el Estado miembro de destino podrá, por motivos graves de protección de la salud pública o de la salud animal, adoptar medidas cautelares con respecto a los establecimientos de que se trate o, en caso de epizootia, con respecto a la zona de protección contemplada en la normativa comunitaria.
Las medidas adoptadas por los Estados miembros serán comunicadas sin demora a la Comisión y a los demás Estados miembros.
2. [...]
3. [...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, las medidas necesarias para los productos contemplados en el artículo 1 y si la situación lo requiere, para los productos de origen o los productos derivados de dichos productos. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.
5. [...]»
12 En el marco de la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina, la Comisión adoptó la Decisión 97/534.
13 Esta Decisión establece, en su artículo 2, la prohibición de utilizar material especificado de riesgo para cualquier fin. El artículo 1 define este material, que, en el caso de los bovinos, comprende «el cráneo, incluidos los sesos y los ojos, las amígdalas y la médula espinal» de bovinos de más de doce meses de edad.
14 El artículo 4, apartado 1, de la Decisión 97/534 dispone:
«El material especificado de riesgo deberá teñirse con un colorante cuando se separe del animal y:
a) destruirse por incineración; o
b) siempre que el color del colorante pueda detectarse después del tratamiento, tratarse y posteriormente incinerarse, enterrarse, quemarse como combustible o eliminarse de otro modo mediante un método análogo que impida el riesgo de transmisión de una [encefalopatía espongiforme transmisible].»
15 El artículo 5 establece que los Estados miembros deberán efectuar controles oficiales periódicos, especialmente en mataderos, salas de despiece, naves de almacenamiento y centros de tratamiento, y adoptar medidas para evitar una contaminación cruzada.
16 El decimonoveno considerando de la Decisión 97/534 presenta el siguiente tenor:
«Considerando que, no existen controles o pruebas eficaces capaces de determinar si se han utilizado o no determinados tejidos en la fabricación de productos; que, por lo tanto, para garantizar que los tejidos y fluidos no se han utilizado en la elaboración de productos comercializados en la Comunidad, resulta esencial garantizar que dichos tejidos se separen del animal y se tiñan con un colorante en el lugar de producción, y, posteriormente, se destruyan mediante incineración, tras ser sometidos a tratamiento en caso necesario; que estas medidas garantizarán, asimismo, que estos tejidos quedan excluidos de la alimentación humana y animal, productos sanitarios, farmacéuticos y cosméticos».
17 Según su artículo 10, la Decisión 97/534 era aplicable a partir del 1 de enero de 1998.
18 Sin embargo, esta fecha de aplicación se pospuso sucesivamente al 1 de abril de 1998, mediante la Decisión 97/866/CE de la Comisión, de 16 de diciembre de 1997, por la que se modifica la Decisión 97/534 (DO L 351, p. 69); al 1 de enero de 1999, mediante la Decisión 98/248/CE del Consejo, de 31 de marzo de 1998, por la que se modifica la Decisión 97/534 (DO L 102, p. 26); al 31 de diciembre de 1999, mediante la Decisión 98/745/CE del Consejo, de 17 de diciembre de 1998, por la que se modifica la Decisión 97/534 (DO L 358, p. 113), y, por último, al 30 de junio de 2000, mediante la Decisión 1999/881/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1999, por la que se modifica la Decisión 97/534 (DO L 331, p. 78).
La normativa nacional
19 En 1996, a raíz de una recomendación emitida por el Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en lo sucesivo, «SEAC»), organismo científico independiente encargado de asesorar al Gobierno del Reino Unido, se modificó la legislación de Irlanda del Norte y se estableció que el material especificado de riesgo comprende la cabeza (incluidos los sesos pero excluida la lengua), la médula espinal, el bazo, el timo, las amígdalas y los intestinos de un bovino de seis o más meses de edad que haya muerto o haya sido sacrificado en el Reino Unido.
20 En 1997, el SEAC recomendó que se adoptasen medidas que permitiesen controlar la presencia de material especificado de riesgo en el material bovino importado de Estados miembros o países terceros distintos de aquellos en que no existía ningún riesgo conocido de encefalopatía espongiforme bovina.
21 El 29 de diciembre de 1997, es decir, algunos días después del primer aplazamiento de la fecha de aplicación de la Decisión 97/534 mediante la Decisión 97/866, el Ministerio aprobó la Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 [Orden ministerial sobre material especificado de riesgo; en lo sucesivo, «Orden ministerial de 1997»] en el marco de su programa de actuaciones destinadas a prevenir el riesgo de encefalopatía espongiforme bovina.
22 El artículo 6, apartado 1, de la Orden ministerial de 1997 dispone:
«No podrá importarse en Irlanda del Norte, desde cualquier lugar fuera del Reino Unido, las Islas del Canal y la Isla de Man,
a) ningún material especificado de riesgo de la clase 1, salvo en los casos en que deban transportarse directamente a lugares autorizados;
b) ningún producto alimenticio o alimento para animales incluido en el Anexo 1, salvo que el producto alimenticio o el alimento para animales
i) no contenga ningún material especificado de riesgo de la clase 1; y
ii) vaya acompañado de un certificado en la forma descrita en el Anexo 2, expedido por la autoridad veterinaria competente del lugar desde el que se haya enviado el producto alimenticio o el alimento para animales.»
23 El «material especificado de riesgo de la clase 1», a efectos del artículo 6, apartado 1, de la Orden ministerial de 1997, comprende el cráneo, incluidos los sesos y los ojos, las amígdalas y la médula espinal de un animal que haya sido sacrificado o haya muerto fuera del Reino Unido a una edad superior a los doce meses. Esta definición se ajusta a la del material especificado de riesgo establecida en el artículo 1 de la Decisión 97/534, y no incluye la carrillada.
24 El 16 de diciembre de 1997, el Reino Unido notificó el contenido de la Orden ministerial de 1997 a la Comisión, de conformidad con la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34). Tras comunicar la Comisión que dicha notificación no cumplía los requisitos de la Directiva 89/662, la Orden ministerial de 1997 le fue notificada nuevamente el 20 de enero de 1998, en la forma prevista en esta última Directiva.
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
25 Eurostock, que ejerce sus actividades en Newry, Irlanda del Norte, se dedica al comercio de carne y, en particular, extrae la carrillada de las cabezas de bovinos y la prepara para el consumo humano. Desde hace trece años, la empresa se dedica a deshuesar cabezas de bovinos importadas de Irlanda y a exportar la carne que extrae de ellas a otras partes del Reino Unido y, desde 1987, también a Francia.
26 Una vez extraída la carrillada de la cabeza del bovino para destinarla al consumo humano, Eurostock trata el resto del cráneo como si estuviese clasificado como material especificado de riesgo.
27 El 9 de enero de 1998, el Ministerio, con arreglo al artículo 14 de la Orden ministerial de 1997, interceptó y declaró inutilizable una partida de cabezas de bovinos importadas de Irlanda por Eurostock. Dicha partida iba acompañada de certificados de inspección veterinaria expedidos de conformidad con la Directiva 64/433, que acreditaban que la carne era apta para el consumo humano. La incautación de estas cabezas de bovinos se realizó sin ninguna inspección previa y sobre la base de que esta partida se había importado vulnerando el artículo 6, apartado 1, de la Orden ministerial de 1997, ya que contenía material especificado de riesgo.
28 El 10 de febrero de 1998, Eurostock interpuso un recurso ante la High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (Reino Unido), contra la Orden ministerial de 1997, alegando, en particular, que esta última constituía una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la libre circulación de mercancías, contraria al artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), y que se trataba de una medida que no estaba justificada ni autorizada por el Derecho comunitario.
29 El Ministerio, por el contrario, alegó que la Orden ministerial de 1997 estaba autorizada, al amparo del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662, como medida nacional aprobada en espera de que la Comisión adoptase medidas comunitarias sobre la base del artículo 9, apartado 4, puesto que la Comisión, tras haber adoptado la Decisión 97/534, había diferido su aplicación con el fin de modificarla o sustituirla por otra medida.
30 Mediante resolución de 1 de abril de 1998, la High Court declaró que la Orden ministerial de 1997 era ilegal. Dicho órgano jurisdiccional consideró que el Ministerio no podía basarse en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662, y que la Orden ministerial no era una medida cautelar a efectos de esta disposición, es decir, una medida que anticipara las medidas que la Comisión debía adoptar con arreglo al artículo 9, apartado 4, de la misma Directiva. Según la High Court, no estaba claro que la Comisión fuese a adoptar medida alguna, y mucho menos que tales medidas fuesen a tener un efecto análogo a la Orden ministerial de 1997.
31 A raíz de un recurso interpuesto por el Ministerio ante la Court of Appeal in Northern Ireland, ésta decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Puede un Estado miembro adoptar medidas cautelares al amparo del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, cuando la Comisión ha adoptado la Decisión 97/534/CE con arreglo al artículo 9, apartado 4, de dicha Directiva, pero ha aplazado la entrada en vigor de tal Decisión?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, para que el Estado miembro pueda adoptar medidas cautelares de ese tipo, ¿se requiere algún grado de certeza, probabilidad o posibilidad de que la Comisión pondrá en vigor la referida Decisión?
3) Según la correcta interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Decisión 97/534/CE:
a) ¿debe separarse del animal el material especificado de riesgo y teñirse con un colorante en el lugar de producción?
b) y, a tales efectos, ¿es el lugar de producción el lugar en donde los animales son sacrificados?
4) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿puede, no obstante, un Estado miembro justificar por razones de protección de la salud de las personas, en virtud del artículo 36 del Tratado, medidas que incluyan la prohibición de importar de otros Estados miembros:
a) material especificado de riesgo en el sentido de la referida Decisión, o
b) cabezas de bovinos que contengan dicho material especificado de riesgo?»
Sobre las cuestiones primera y segunda
32 Procede examinar conjuntamente las dos primeras cuestiones planteadas, e interpretarlas en el sentido de que persiguen, en esencia, que se dilucide si un Estado miembro puede prohibir la importación de cabezas de bovinos que contengan material de riesgo en relación con la encefalopatía espongiforme bovina, como medida cautelar al amparo del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, cuando la Comisión ha adoptado, con arreglo al artículo 9, apartado 4, de la misma Directiva, una Decisión, como la Decisión 97/534, que obliga a separar este material y prohíbe su utilización, y cuando la fecha de aplicación de las medidas previstas en esta Decisión ha sido aplazada.
Observaciones de las partes
33 Eurostock propone que se responda que un Estado miembro no puede adoptar tales medidas en dichas circunstancias. Recuerda que, de conformidad con el undécimo considerando de la Directiva 89/662, la responsabilidad de las medidas cautelares recae ante todo en el Estado de expedición y que, en el presente caso, las cabezas de bovinos se sometieron, de conformidad con la Directiva 64/433, a un control veterinario y a una certificación en el lugar de expedición en Irlanda, es decir, recibieron un sello y un certificado de inspección veterinaria.
34 Eurostock considera, por otra parte, que, teniendo en cuenta el principio de libre circulación de mercancías y el hecho de que las excepciones a este principio deben interpretarse de manera restrictiva, las disposiciones de la Directiva 89/662 no pueden interpretarse en el sentido de que atribuyen a los Estados miembros la misma facultad discrecional de que disfruta la Comisión en virtud de esta Directiva. Además, como la Comisión había adoptado la Decisión 97/534, no se estaba, según Eurostock, «en espera de las medidas que deberán tomarse», en el sentido del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662. Este supuesto sólo se habría dado si, con posterioridad a la adopción de la Decisión 97/534, se hubiesen modificado las circunstancias.
35 Eurostock destaca, además, que la Orden ministerial de 1997 tiene un alcance más amplio que la Decisión 97/534, y que cuando se aprobó el Reino Unido se había encontrado en minoría en una reunión del Comité veterinario permanente y no estaba de acuerdo con la Decisión 97/534 porque su alcance no era suficientemente amplio.
36 En opinión de Eurostock, el material especificado de riesgo puede extraerse en una sala de despiece o en otro lugar. Señala, a este respecto, que la Decisión 97/534 no prohíbe ni el transporte de cabezas de bovinos del matadero a una sala de despiece, ni la importación de carrillada. Pues bien, el hecho de que las cabezas de bovinos atraviesen una frontera entre el matadero y la sala de despiece no aumenta el riesgo que presenta la carrillada respecto de la situación en la que esta misma carne se extrae después de haber sido transportada a una sala de despiece situada en el mismo Estado miembro que el matadero y se importa a continuación en Irlanda del Norte.
37 Los Gobiernos del Reino Unido, francés y neerlandés, así como la Comisión, proponen, por el contrario, que se responda que, en las circunstancias descritas, un Estado miembro puede adoptar medidas cautelares.
38 El Gobierno francés sugiere, para evaluar la posibilidad de adoptar medidas nacionales con posterioridad a una Decisión comunitaria, pero antes de la fecha de aplicación de ésta, que se tenga en cuenta la sentencia de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411), apartados 45 y 46, según la cual durante el plazo de adaptación del Derecho interno a una Directiva, los Estados miembros deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva. Si se aplica a un supuesto como el del presente asunto, este principio implica que un Estado miembro puede adoptar una medida compatible con la Decisión comunitaria ya adoptada, pero aplicable con posterioridad, si aprueba una regulación lo más próxima posible a esta Decisión y prevé un plazo de expiración de la medida nacional que coincida con la fecha de entrada en vigor de la Decisión comunitaria.
39 El Gobierno francés precisa que estas medidas nacionales pueden imponerse sobre la base del principio de cautela, mencionado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C-180/96, Rec. p. I-2265). En efecto, si se aplaza varias veces la fecha de aplicación de una Decisión comunitaria, el Estado miembro corre el riesgo de que, a nivel nacional, se invoque dicho principio.
40 El Gobierno francés señala, por último, que la Comisión no se ha opuesto a la aplicación de estas medidas.
41 El Gobierno neerlandés considera que, mientras no sean aplicables las medidas comunitarias adoptadas al amparo del artículo 9, apartado 4, de la Directiva 89/662, los Estados miembros conservan la facultad de adoptar medidas cautelares con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la misma Directiva, si se cumplen los requisitos previstos en esta disposición. Considera que, a tenor de la Decisión 97/534, el material especificado de riesgo debe separarse y teñirse tan pronto como sea posible, es decir, en el lugar en que se sacrifican los animales. En respuesta a la última cuestión, el Gobierno neerlandés considera que medidas estatales como las contempladas en dicha cuestión están justificadas al amparo del artículo 36 del Tratado, y precisó, durante la vista, que no debe excluirse que un Estado miembro se vea obligado a fijar una posición que vaya más allá de la adoptada por la Comisión en la Decisión 97/534.
42 El Gobierno del Reino Unido considera que un Estado miembro puede adoptar medidas cautelares, ya sea al amparo del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 89/662, o del artículo 36 del Tratado, mientras los conocimientos científicos más fiables sobre los riesgos significativos del material especificado de riesgo, riesgos que se tienen en cuenta en la Decisión 97/534, no hayan sido seriamente cuestionados por otra autoridad científica que goce de reconocimiento general.
43 Por lo que respecta a la prohibición de importar, referida a toda la cabeza, el Gobierno del Reino Unido recuerda que el riesgo más grave de transmisión de la enfermedad y de contaminación cruzada de los tejidos procede de los sesos y la médula espinal. Según un dictamen del SEAC, el hecho mismo del sacrificio del ganado, por aturdimiento, laceración del tejido nervioso central o decapitación, crea un riesgo de contaminación de los tejidos de la cabeza debido al derrame del líquido cerebroespinal, en particular sobre la carrillada. Este riesgo es mayor cuando la carne no se extrae inmediatamente, y aumenta con el transporte de la cabeza. Precisa que, en su informe de 9 de diciembre de 1997, el Comité director científico propuso que se clasificase como material de alto riesgo toda la cabeza, excluida la lengua, debido precisamente a la posibilidad de contaminación, durante el sacrificio, por tejidos con una gran capacidad infectiva.
44 Una interpretación teleológica de la Decisión 97/534, cuyo artículo 5 obliga a los Estados miembros a adoptar «medidas para evitar una contaminación cruzada», impone, según el Gobierno del Reino Unido, que se reconozca la facultad de los Estados miembros de prohibir la importación de productos que contengan material especificado de riesgo que no haya sido separado tras el sacrificio y que hayan recorrido una distancia relativamente grande durante su transporte. Asimismo, el significado evidente del decimonoveno considerando de la Decisión 97/534, que prevé que los tejidos se separen del animal y se tiñan con un colorante «en el lugar de producción», demuestra, en su opinión, que este lugar es el del sacrificio del animal.
45 La Comisión expone, en primer lugar, que había propuesto sustituir la Decisión 97/534 por un nuevo régimen que incluyese una lista mayor de material especificado de riesgo, de conformidad con una recomendación emitida el 9 de diciembre de 1997 por el Comité director científico. Por este motivo, decidió aplazar una primera vez la fecha de aplicación de la Decisión 97/534, con el fin de realizar los estudios necesarios. Al no emitir el Comité veterinario permanente un dictamen favorable, el Consejo adoptó las posteriores Decisiones de aplazamiento de la fecha de aplicación de la Decisión 97/534. La Comisión precisa que hizo una declaración para protestar contra el bloqueo de su propuesta por parte del Consejo, declaración en la que «reitera la recomendación hecha a los Estados miembros de adoptar o mantener entretanto todas las medidas necesarias teniendo en cuenta su respectiva situación en materia de encefalopatías espongiformes transmisibles (que comprenden la encefalopatía espongiforme bovina)». Señala, además, que presentó una propuesta de Reglamento 1999/C 45/02 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones para la prevención y el control de determinadas encefalopatías espongiformes transmisibles (DO 1999, C 45, p. 2). Según esta propuesta, en las regiones de alto riesgo, como lo eran Gran Bretaña e Irlanda del Norte en diciembre de 1997 y enero de 1998, se clasificaba como material especificado de riesgo toda la cabeza del bovino, excluida la lengua pero incluida la carrillada.
46 Teniendo en cuenta la situación descrita, la Comisión afirma que sería poco realista, y absurdo, considerar que se han «adoptado» medidas, en el sentido del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, cuando tales medidas no son aplicables. La Comisión recuerda los gravísimos peligros originados por la encefalopatía espongiforme bovina, y destaca que el Reino Unido aprobó la Orden ministerial de 1997 después de que dicha Institución debiese aplazar la aplicación de sus medidas mediante la Decisión 97/866.
47 La Comisión considera lógico que se haya prohibido la importación de toda la cabeza, aunque la carrillada no constituya material especificado de riesgo, ya que en la práctica no existía ningún otro medio para evitar la importación de las partes de la cabeza que constituyen un peligro para la salud pública y para la salud animal. Los operadores seguían siendo libres, no obstante, de importar únicamente la carrillada.
48 Según la Comisión, la Orden ministerial de 1997 no constituía un medio de discriminación arbitraria en el sentido del artículo 36 del Tratado y estaba justificada, a la vista, en particular, de las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (en lo sucesivo, «OMS») y de la Oficina Internacional de Epizootias (en lo sucesivo, «OIE»), del Comité científico veterinario y del Comité director científico.
49 El Gobierno alemán sólo presenta observaciones sobre la cuestión relativa al lugar de la separación del material especificado de riesgo. Precisa que la Decisión 97/534 no excluye el transporte de cabezas de bovinos entre los mataderos y las salas de despiece si se respetan las medidas de seguridad indispensables. Esto se deriva, en su opinión, de la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Decisión 97/534, que debe analizarse en relación con las demás disposiciones del Derecho comunitario relativas a la salubridad de las carnes, que figuran, en particular, en la Directiva 64/433.
50 Dicho Gobierno señala que, según el artículo 3, apartado 1, letra A, de esta Directiva, sólo pueden salir de los mataderos canales, medias canales o cuartos. Sostiene que, por motivos de higiene, está prohibido realizar un despiece adicional de la carne en el matadero. En otras palabras, en un matadero, como lugar de producción, sólo es posible separar el material especificado de riesgo al que se puede acceder, sin un despiece adicional, cuando se prepara la canal. Se trata, según el Gobierno alemán, de las amígdalas, de la médula espinal y del bazo. Por el contrario, el cráneo, incluidos los sesos, no puede separarse en el «lugar de producción» que es el matadero, sino que debe separarse en las salas de despiece. De ello resulta, en su opinión, que, en virtud del artículo 3, apartado 1, letra B, de la Directiva 64/433, los músculos de la cabeza sólo pueden retirarse en las salas de despiece.
51 El Gobierno alemán recordó, durante la vista, que, en virtud de la Directiva 64/433, la carne fresca sólo puede ponerse en circulación entre los Estados miembros cuando es considerada apta para el consumo, lo que queda acreditado por el sello de inspección veterinaria previsto por esta Directiva. Si se interpreta en relación con la Decisión 97/534, esta Directiva tiene como consecuencia que dicho sello sólo puede ponerse después de que se haya retirado de la cabeza el material especificado de riesgo. En otras palabras, las cabezas de bovinos enteras no pueden llevar el sello de inspección veterinaria y, por tanto, no pueden exportarse a otro Estado miembro.
Apreciación del Tribunal de Justicia
52 En primer lugar, procede señalar que son aplicables dos Directivas a la carne de bovino fresca que es objeto de comercio entre Estados miembros.
53 Según su artículo 1, la Directiva 64/433 establece las normas sanitarias aplicables a la producción y comercialización de carnes frescas destinadas al consumo humano y procedentes, entre otros, de animales de la especie bovina. Esta Directiva prevé diversas medidas en relación con los mataderos y las salas de despiece, con lo que debe considerarse carne no apta para el consumo humano o incluso con las inspecciones de los veterinarios oficiales de los Estados miembros.
54 La Directiva 89/662, adoptada con vistas al establecimiento del mercado interior, persigue eliminar los controles veterinarios en las fronteras internas de la Comunidad, haciendo hincapié en los controles que deben efectuarse en el lugar de expedición y organizando los controles que pueden llevarse a cabo en el lugar de destino. Así, su artículo 1 prevé que los Estados miembros deben velar por que los controles veterinarios sobre los productos de origen animal objeto de determinadas Directivas, entre ellas la Directiva 64/433, no sigan realizándose en las fronteras, sino que se realicen de conformidad con las disposiciones de la Directiva 89/662.
55 Mediante su artículo 13, la Directiva 89/662 añadió un nuevo artículo a la Directiva 64/433, cuyo contenido figura, en esencia, en el actual artículo 18 de la Directiva 64/433, y que contiene una remisión a la Directiva 89/662 en lo que se refiere, en particular, a las medidas de salvaguardia que deban aplicarse.
56 Así pues, la conformidad con el Derecho comunitario de una medida de salvaguardia adoptada por un Estado miembro, que tenga como consecuencia, en particular, la no admisión de la importación de carne de bovino que cumpla las disposiciones de la Directiva 64/433, debe examinarse en el marco del artículo 9 de la Directiva 89/662.
57 Del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, se desprende que un Estado miembro de destino puede, por motivos graves de protección de la salud pública o de la salud animal, adoptar medidas cautelares en espera de las medidas que la Comisión deba adoptar con arreglo al apartado 4 del mismo artículo.
58 A este respecto, no puede considerarse que la adopción por parte de la Comisión de una Decisión cuya aplicación no es inmediata suponga, en sí misma, una prohibición para un Estado miembro de adoptar, por su parte, medidas cautelares al amparo del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662.
59 En efecto, el objetivo del artículo 9 de la Directiva 89/662 es el establecimiento de un régimen de salvaguardia comunitario, destinado a sustituir medidas cautelares eventualmente dispares adoptadas con urgencia por los Estados miembros en caso de peligro grave. Sin embargo, sólo existe riesgo de conflicto entre las disposiciones comunitarias y las medidas cautelares adoptadas previamente por los Estados miembros cuando dichas disposiciones comunitarias han sido adoptadas, han entrado en vigor y son aplicables a los productos de que se trate.
60 La situación sería diferente si la fecha de aplicación de la medida de salvaguardia comunitaria se aplazase por el motivo explícito de que no es necesaria ninguna medida, nacional o comunitaria, antes de dicha fecha. En tal caso, el aplazamiento de la aplicación de la disposición comunitaria debería entenderse en el sentido de que prohíbe la adopción de medidas cautelares por parte de los Estados miembros en espera de la fecha de aplicación de la medida comunitaria.
61 Debe partirse de estos elementos a la hora de verificar si las Decisiones de la Comisión y del Consejo, relativas a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles, deben interpretarse en el sentido de que prohíben que un Estado miembro adopte medidas cautelares como la Orden ministerial de 1997.
62 El tenor literal de la Decisión 97/534 no recoge, en modo alguno, la idea de que no sea necesaria ninguna medida de salvaguardia en espera de su aplicación, prevista inicialmente para el 1 de enero de 1998.
63 Por el contrario, su sexto considerando hace referencia a las recomendaciones de un grupo de expertos de la OMS según las cuales los países no deben permitir que los tejidos con probabilidades de contener el agente de la encefalopatía espongiforme bovina entren en ninguna cadena alimentaria.
64 Su séptimo considerando cita las conclusiones del Comité científico veterinario que destacan la dificultad de eliminar, mediante tratamiento térmico, el agente patógeno de la encefalopatía espongiforme bovina presente en material que posee una gran capacidad infectiva.
65 Los considerandos duodécimo y decimotercero recuerdan que se considera que el Reino Unido es un país con elevada incidencia de encefalopatía espongiforme bovina y que, por tanto, está justificado que mantenga en vigor disposiciones conformes con las recomendaciones de la OIE que prevén la separación de material especificado y que prohíben el comercio de ciertos tejidos además de los recomendados por el Comité científico veterinario.
66 El decimocuarto considerando señala que en ciertos Estados miembros existe un riesgo significativamente más elevado de exposición a las encefalopatías espongiformes transmisibles, y que estos Estados miembros pueden tomar medidas adicionales respecto de la separación de los materiales de riesgo de los animales sacrificados en su territorio.
67 El vigesimotercer considerando indica que ningún Estado miembro puede considerarse exento del riesgo potencial de la encefalopatía espongiforme transmisible.
68 El vigesimocuarto considerando prevé, por último, que la Decisión 97/534 será revisada a la luz de la nueva información científica relativa al riesgo de exposición a las encefalopatías espongiformes transmisibles derivado de la infecciosidad, entre otros, de tejidos o materiales no contemplados en dicha Decisión.
69 De los considerandos de la Decisión 97/534 se desprende, de modo suficiente, que el riesgo que presenta el material especificado de riesgo existía mucho antes de que se adoptase dicha Decisión; que varios Comités científicos internacionales ya habían recomendado la separación de este material; que la Comisión aprobaba las medidas que ya habían adoptado ciertos Estados miembros y que consideraba la Decisión 97/534 una medida de emergencia mínima, que podía ser ampliada a la luz de los nuevos datos científicos.
70 De ello resulta que esta Decisión no puede interpretarse en el sentido de que prohíbe que un Estado miembro adopte medidas cautelares relativas a la separación de material especificado de riesgo antes de la fecha del 1 de enero de 1998.
71 Mediante las Decisiones 97/866 de la Comisión, 98/248 y 98/745 del Consejo, se aplazó la fecha de aplicación de las medidas previstas por la Decisión 97/534. La Decisión 97/866 se fundamenta en la necesidad de disponer de más tiempo para analizar las implicaciones de la Decisión 97/534 respecto de un amplio conjunto de productos y para examinar los nuevos dictámenes científicos. Las Decisiones 98/248 y 98/745 se fundamentan en los cambios producidos desde la adopción de la Decisión 97/534, que hacen necesario un nuevo examen en profundidad del contenido de las medidas previstas por dicha Decisión.
72 De los considerandos de estas Decisiones no se desprende que el peligro que presenta el material especificado de riesgo haya disminuido en relación con el que se describe en la Decisión 97/534, ni que el aplazamiento de la fecha de aplicación de las medidas previstas en esta última Decisión se justifique por la inutilidad de éstas. A falta de una mención explícita, las Decisiones 97/866, 98/248 y 98/745 tampoco pueden interpretarse en el sentido de que prohíben que un Estado miembro adopte medidas cautelares relativas a la separación de material especificado de riesgo antes de la fecha que fijan estas Decisiones para la aplicación de las medidas que figuran en la Decisión 97/534.
73 Por consiguiente, no existía ningún régimen de salvaguardia comunitario, establecido de conformidad con el artículo 9, apartado 4, de la Directiva 89/662, que fuese aplicable en la fecha de aprobación de la Orden ministerial de 1997 ni que prohibiese que un Estado miembro adoptase medidas cautelares con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la misma Directiva.
74 En consecuencia, procede verificar si se cumplían los requisitos previstos en el artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, y si una medida nacional como la Orden ministerial de 1997 respeta el principio de proporcionalidad.
75 De la situación descrita en los considerandos de la Decisión 97/534, mencionada en los apartados 63 a 68 de la presente sentencia, se desprende que la encefalopatía espongiforme bovina constituía, en el momento en que se aprobó la Orden ministerial de 1997, un grave peligro para la salud pública.
76 Los científicos recomendaban que se separase el material especificado de riesgo, y propugnaban que los países no permitiesen que los tejidos con probabilidades de contener el agente de la encefalopatía espongiforme bovina entraran en ninguna cadena alimentaria.
77 A la luz de estos elementos, debe considerarse que una medida nacional como la Orden ministerial de 1997, que prohíbe la importación de todo material especificado de riesgo, a saber, el cráneo, incluidos los sesos y los ojos, las amígdalas y la médula espinal de bovinos de más de doce meses, pero también de todo producto alimenticio que contenga dicho material especificado de riesgo, estaba justificada con arreglo al artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, y constituía una medida que no era desproporcionada en relación con el peligro que representaba la eventual transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina.
78 Así pues, podía prohibirse la importación de cabezas de bovinos, ya que contenían material con una gran capacidad infectiva y, debido tanto a los métodos de sacrificio como al transporte, existían graves riesgos de contaminación de los tejidos sanos, como consecuencia, en particular, del derrame del líquido cerebroespinal sobre la carrillada.
79 De ello resulta que procede responder a las dos primeras cuestiones planteadas que un Estado miembro puede prohibir la importación de cabezas de bovinos que contengan material de riesgo en relación con la encefalopatía espongiforme bovina, como medida cautelar al amparo del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662, cuando la Comisión ha adoptado, con arreglo al artículo 9, apartado 4, de la misma Directiva, una Decisión, como la Decisión 97/534, que obliga a separar este material y prohíbe su utilización, y cuando la fecha de aplicación de las medidas previstas en esta Decisión ha sido aplazada.
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
80 Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, no procede responder a las cuestiones tercera y cuarta.
Decisión sobre las costas
Costas
81 Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido, alemán, francés y neerlandés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Court of Appeal in Northern Ireland mediante resolución de 9 de noviembre de 1998, declara:
Un Estado miembro puede prohibir la importación de cabezas de bovinos que contengan material de riesgo en relación con la encefalopatía espongiforme bovina, como medida cautelar al amparo del artículo 9, apartado 1, párrafo cuarto, de la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior, cuando la Comisión ha adoptado, con arreglo al artículo 9, apartado 4, de la misma Directiva, una Decisión, como la Decisión 97/534/CE de la Comisión, de 30 de julio de 1997, relativa a la prohibición de uso de los materiales de riesgo en relación con las encefalopatías espongiformes transmisibles, que obliga a separar este material y prohíbe su utilización, y cuando la fecha de aplicación de las medidas previstas en esta Decisión ha sido aplazada.