ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
10 décembre 2009 (*)
«Code des douanes communautaire – Article 24 – Origine non préférentielle des marchandises – Notion de ‘transformation ou ouvraison substantielle’ – Critère du changement de position tarifaire – Câbles en acier fabriqués en Corée du Nord à partir de torons d’acier originaires de Chine»
Dans l’affaire C‑260/08,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Bundesfinanzhof (Allemagne), par décision du 6 mai 2008, parvenue à la Cour le 18 juin 2008, dans la procédure
Bundesfinanzdirektion West
contre
HEKO Industrieerzeugnisse GmbH,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. J. N. Cunha Rodrigues, président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, Mme P. Lindh, MM. A. Rosas, U. Lõhmus (rapporteur) et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: Mme R. Şereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 juillet 2009,
considérant les observations présentées:
–        pour HEKO Industrieerzeugnisse GmbH, par Me T. Lieber, Rechtsanwalt,
–        pour le gouvernement grec, par MM. G. Kanellopoulos et I. Bakopoulos ainsi que par Mme M. Tassopoulou, en qualité d’agents,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. R. Lyal et B.-R. Killmann, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 24 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1, ci-après le «code des douanes»), en vue de déterminer l’origine des marchandises relevant de la position 7312 de la nomenclature combinée constituant l’annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256, p. 1), telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1719/2005 de la Commission, du 27 octobre 2005 (JO L 286, p. 1, ci-après la «NC»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant la Bundesfinanzdirektion West (ci-après la «Bundesfinanzdirektion») à HEKO Industrieerzeugnisse GmbH (ci-après «HEKO»), au sujet de la détermination de l’origine non préférentielle de câbles en acier fabriqués en Corée du Nord à partir de torons provenant de Chine.
Le cadre juridique
L’accord sur les règles d’origine
3        Par sa décision 94/800/CE, du 22 décembre 1994, relative à la conclusion au nom de la Communauté européenne, pour ce qui concerne les matières relevant de ses compétences, des accords des négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay (1986-1994) (JO L 336, p. 1), le Conseil de l’Union européenne a approuvé, notamment, l’accord sur les règles d’origine (OMC-GATT 1994) (JO 1994, L 336, p. 144), annexé à l’acte final signé à Marrakech le 15 avril 1994. Cet accord vise à harmoniser les règles d’origine et institue, pendant une période transitoire, un programme de travail d’harmonisation.
4        L’article 2 dudit accord, intitulé «Disciplines applicables pendant la période de transition», prévoit:
«Jusqu’à ce que le programme de travail pour l’harmonisation des règles d’origine défini dans la Partie IV soit achevé, les membres veilleront à ce qui suit:
a)      lorsqu’ils établiront des déterminations administratives d’application générale, les conditions à satisfaire seront clairement définies. En particulier:
i)      dans les cas où le critère du changement de classification tarifaire sera appliqué, une telle règle d’origine et toute exception à la règle devront indiquer clairement les sous‑positions ou positions de la nomenclature tarifaire qui sont visées par la règle;
[…]»
La réglementation douanière communautaire
5        L’article 24 du code des douanes dispose:
«Une marchandise dans la production de laquelle sont intervenus deux ou plusieurs pays, est originaire du pays où a eu lieu la dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important.»
6        Le chapitre I, intitulé «Origine non préférentielle», du titre IV du règlement (CEE) nº 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaires (JO L 253, p. 1, ci-après le «règlement d’application»), comprend les articles 35 à 40.
7        Aux termes de l’article 35 du règlement d’application:
«Les dispositions du présent chapitre précisent, d’une part pour les textiles et ouvrages en ces matières de la section XI de la [NC], d’autre part pour certains produits autres que des textiles et des ouvrages en ces matières, les ouvraisons ou transformations qui sont considérées comme répondant aux critères de l’article 24 du code [des douanes] et permettent de conférer auxdits produits l’origine du pays où elles ont été effectuées.
[…]»
8        L’article 39 de ce règlement prévoit:
«Pour les produits obtenus énumérés à l’annexe 11, sont considérées comme ouvraisons ou transformations conférant l’origine, au titre de l’article 24 du code [des douanes], les ouvraisons ou transformations reprises dans la colonne 3 de ladite annexe.
[…]»
9        La position 7312 de la NC, à savoir les «[t]orons, câbles, tresses, élingues et articles similaires, en fer ou en acier, non isolés pour l’électricité», n’est pas reprise à l’annexe 11 du règlement d’application.
Le litige au principal et la question préjudicielle
10      Au cours du mois de mai 2005, HEKO a sollicité de la Bundesfinanzdirektion des renseignements contraignants en matière d’origine (ci-après les «RCO») pour différents types de câbles en acier relevant de la position 7312 de la NC, fabriqués en Corée du Nord à partir de torons provenant de Chine relevant également de la position 7312 de la NC.
11      Il ressort du dossier que, pour fabriquer ces câbles, des torons constitués de plusieurs fils sont réunis par torsion sur des machines de câblage dans une entreprise équipée à cet effet en Corée du Nord. En fonction de leur destination future, les câbles en acier y sont en outre tronçonnés, raccordés, comprimés, imprégnés, aplatis, noués ensemble et/ou enduits.
12      Le 11 janvier 2006, la Bundesfinanzdirektion a délivré cinq RCO en vertu desquels la République populaire de Chine est désignée comme étant le pays d’origine des câbles en acier, au motif que, en l’absence de changement de position tarifaire, le câblage des torons aboutissant à la fabrication des câbles en acier, effectué en Corée du Nord, ne constituerait pas une ouvraison ou une transformation substantielle au sens de l’article 24 du code des douanes.
13      Afin d’étayer sa position, la Bundesfinanzdirektion s’est fondée sur les règles dites «de liste», élaborées par la Commission des Communautés européennes dans le but de préciser les notions figurant à l’article 24 du code des douanes et disponibles sur son site Internet. Il ressort desdites règles que les marchandises de la position 7312 de la NC ne peuvent être considérées comme ayant subi leur dernière transformation ou ouvraison substantielle que lorsqu’elles changent de position tarifaire.
14      HEKO a formé un recours en annulation contre les décisions de la Bundesfinanzdirektion devant le Finanzgericht Düsseldorf. Par un jugement rendu au mois de mai 2007, cette juridiction a annulé les RCO litigieux et a ordonné à la Bundesfinanzdirektion de délivrer des RCO dans lesquels la République populaire démocratique de Corée devait être indiquée en tant que pays d’origine des câbles en acier. Selon ladite juridiction, les règles de liste ne sont, en effet, pas conformes à la jurisprudence de la Cour et ne constituent pas un acte juridique communautaire contraignant.
15      La Bundesfinanzdirektion a formé un recours en «Revision» contre ce jugement devant la juridiction de renvoi, faisant valoir que, même si les règles de liste n’ont pas d’effet juridique, elles proposent toutefois, dans une certaine mesure, une interprétation de l’article 24 du code des douanes.
16      Dans ces conditions, le Bundesfinanzhof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les ouvraisons ou transformations substantielles conférant l’origine non préférentielle de marchandises relevant de la position 7312 de la [NC] sont-elles uniquement celles qui ont pour effet de ranger le produit issu de l’ouvraison ou de la transformation sous une autre position de ladite nomenclature?»
Sur la question préjudicielle
17      Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la notion de «transformation ou ouvraison substantielle» figurant à l’article 24 du code des douanes doit être interprétée en ce sens que, pour les marchandises classées sous la position 7312 de la NC, ne relèvent de cette notion que les transformations ou les ouvraisons ayant pour effet de ranger le produit qui en résulte sous une autre position de la NC.
18      À titre liminaire, s’agissant de l’applicabilité des règles de liste en général, HEKO estime que celles-ci, n’ayant pas été publiées au Journal officiel de l’Union européenne, sont dépourvues de caractère obligatoire et ne peuvent pas lier les juridictions des États membres.
19      La Commission n’attache pas non plus d’effets contraignants à ces règles de liste, dont le contenu a été convenu, selon elle, avec les représentants des États membres au comité du code des douanes. La Commission suggère, toutefois, d’en tenir compte afin d’assurer une conformité de l’application de la législation douanière communautaire avec les obligations contractées par la Communauté européenne dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). En effet, les règles de liste prévoiraient des critères concrets afin de satisfaire l’exigence résultant de l’article 2 de l’accord sur les règles d’origine selon lequel, lors de l’établissement des déterminations administratives d’application générale, les conditions à satisfaire doivent être clairement définies.
20      À cet égard, il importe de constater que, si les règles de liste élaborées par la Commission contribuent à la détermination de l’origine non préférentielle des marchandises, ces règles n’ont pas de force obligatoire de droit.
21      De ce fait, la teneur de ces règles doit être conforme aux règles d’origine, telles que celle énoncée à l’article 24 du code des douanes, et ne saurait en modifier la portée (voir, par analogie, en ce qui concerne les notes explicatives de la NC, arrêts du 12 janvier 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C‑311/04, Rec. p. I‑609, point 28, et du 19 février 2009, Kamino International Logistics, C‑376/07, non encore publié au Recueil, point 48).
22      Il convient d’ajouter que, si les actes de droit dérivé pertinents doivent être interprétés à la lumière des accords adoptés dans le cadre de l’OMC (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 2000, Dior e.a., C-300/98 et C-392/98, Rec. p. I‑11307, point 47, ainsi que du 16 novembre 2004, Anheuser-Busch, C-245/02, Rec. p. I‑10989, point 55), il n’en reste pas moins que l’accord sur les règles d’origine n’institue, à l’heure actuelle, qu’un programme de travail d’harmonisation pendant une période transitoire. Cet accord ne constituant pas une harmonisation complète, les membres de l’OMC disposent d’une marge d’appréciation quant à l’adaptation de leurs règles d’origine. À cet égard, il ressort du rapport du groupe spécial de l’OMC, rendu le 20 juin 2003 (États-Unis) – Règles d’origine concernant les textiles et les vêtements (DS243), points 6.23 et 6.24, que les membres de l’OMC sont libres de déterminer les critères qui confèrent l’origine, de modifier ces critères au fil du temps ou d’appliquer des critères différents à des produits différents.
23      Il ressort de ces considérations que les juridictions des États membres peuvent recourir aux critères résultant des règles de listes lors de l’interprétation de l’article 24 du code des douanes, pour autant que cela n’aboutisse pas à modifier cet article.
24      En ce qui concerne, en particulier, l’interprétation de la notion de «transformation ou ouvraison substantielle» figurant à l’article 24 du code des douanes, au regard des marchandises relevant de la position 7312 de la NC, HEKO fait valoir que le critère de changement de position tarifaire résultant des règles de liste n’est pas conforme à cet article, car ce critère n’est pas fondé sur une distinction objective et réelle entre produit de base et produit transformé, tenant essentiellement aux qualités matérielles spécifiques de chacun de ces produits.
25      En revanche, le gouvernement hellénique et la Commission sont d’avis que, pour les marchandises relevant de la position tarifaire 7312 de la NC, une dernière transformation ou une ouvraison substantielle conférant l’origine implique qu’il y ait un changement de position tarifaire. Le critère fondé sur le changement de position tarifaire permettrait, d’une part, d’appliquer uniformément l’article 24 du code des douanes sur le territoire douanier de la Communauté et, d’autre part, de tenir compte des stades techniques de transformation ou d’ouvraison dans la fabrication des câbles. À cet égard, la Commission ajoute que la transformation des torons en câbles en acier n’entraîne pas de modification qualitative caractérisée du produit de base et ne constitue qu’une opération d’assemblage qui ne confère pas l’origine à ces marchandises. En revanche, la fabrication de câbles à partir de fils en acier entraînerait le changement de position tarifaire et conférerait par conséquent une nouvelle origine à ces marchandises.
26      Cette thèse ne saurait être accueillie.
27      En effet, il résulte du libellé de l’article 24 du code des douanes que, lorsque plusieurs pays sont intervenus dans la production d’une marchandise, celle-ci est considérée comme étant originaire du pays dans lequel a été effectuée la dernière transformation ou ouvraison substantielle, économiquement justifiée, effectuée dans une entreprise équipée à cet effet et ayant abouti à la fabrication d’un produit nouveau ou représentant un stade de fabrication important.
28      À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour portant sur l’interprétation de l’article 5 du règlement (CEE) nº 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d’origine des marchandises (JO L 148, p. 1), disposition qui a précédé l’article 24 du code des douanes, mais qui est rédigée en des termes identiques, que la dernière transformation ou ouvraison n’est «substantielle», au sens de cette disposition, que si le produit qui en résulte présente des propriétés et une composition spécifiques propres qu’il ne possédait pas avant cette transformation ou ouvraison. Des opérations affectant la présentation d’un produit aux fins de son utilisation, mais n’entraînant pas une modification qualitative importante de ses propriétés, ne sont pas susceptibles de déterminer l’origine dudit produit (arrêts du 26 janvier 1977, Gesellschaft für Überseehandel, 49/76, Rec. p. 41, point 6, et du 23 février 1984, Zentrag, 93/83, Rec. p. 1095, point 13).
29      Il ressort également de cette jurisprudence qu’il ne suffit pas de rechercher les critères définissant l’origine des marchandises dans le classement tarifaire des produits transformés, le tarif douanier commun ayant été conçu en fonction d’exigences propres et non en fonction de la détermination de l’origine des produits. Au contraire, la détermination de l’origine des marchandises doit se fonder sur une distinction objective et réelle entre produit de base et produit transformé, tenant essentiellement aux qualités matérielles spécifiques de chacun de ces produits (voir arrêts Gesellschaft für Überseehandel, précité, point 5, ainsi que du 23 mars 1983, Cousin e.a., 162/82, Rec. p. 1101, point 16).
30      En outre, s’agissant de la question de savoir si une opération d’assemblage de divers éléments constitue une transformation ou une ouvraison substantielle, la Cour a déjà jugé qu’il existe des situations où l’examen sur la base de critères d’ordre technique peut ne pas être concluant pour la détermination de l’origine d’une marchandise et qu’il y a lieu, dans ces cas, de prendre en considération, à titre subsidiaire, d’autres critères (voir, en ce sens, arrêts du 13 décembre 1989, Brother International, C-26/88, Rec. p. 4253, point 20; du 8 mars 2007, Thomson et Vestel France, C‑447/05 et C‑448/05, Rec. p. I‑2049, point 27, ainsi que du 13 décembre 2007, Asda Stores, C‑372/06, Rec. p. I‑11223, point 37).
31      La Cour a ainsi reconnu la validité du recours à un critère clair et objectif, tel que celui de la valeur ajoutée, permettant d’exprimer, pour des marchandises à composition complexe, en quoi consiste la transformation substantielle conférant l’origine de celles-ci (voir, notamment, arrêt Thomson et Vestel France, précité, point 39).
32      En l’occurrence, il convient de vérifier si l’application d’un critère unique, à savoir celui du changement de position tarifaire, en vue de déterminer l’origine des marchandises relevant de la position 7312 de la NC, est conforme à la jurisprudence rappelée aux points 28 et 29 du présent arrêt et permet d’établir, en toute hypothèse, si la fabrication des câbles en acier à partir de torons constitue une transformation ou une ouvraison substantielle au sens de l’article 24 du code des douanes.
33      À cet égard, il y a lieu de relever que le critère de changement de position tarifaire ne se fonde ni sur une distinction objective et réelle entre produit de base, à savoir les torons en acier, et produit transformé, à savoir les câbles en acier, ni sur les qualités matérielles spécifiques de chacun de ces produits et ne tient pas compte des transformations ou des ouvraisons spécifiques ayant abouti à la fabrication du produit transformé.
34      Certes, la Cour a déjà estimé que, en vue de préciser les notions abstraites de transformation ou d’ouvraison spécifique, il n’était pas incompatible avec l’article 5 du règlement n° 802/68 que la Commission recourait à un système dans lequel le changement de position tarifaire d’une marchandise servait de règle de base, laquelle était elle-même complétée et corrigée par des listes complémentaires tenant compte des particularités de transformations ou d’ouvraisons spécifiques (voir arrêt Cousin e.a., précité, point 17).
35      Toutefois, s’il est certes exact que le changement de position tarifaire d’une marchandise, causé par l’opération de transformation de celle-ci, constitue une indication du caractère substantiel de sa transformation ou de son ouvraison, il n’en demeure pas moins qu’une transformation ou une ouvraison peut présenter un caractère substantiel même en l’absence d’un tel changement de position. Ainsi que la Commission l’admet elle-même, le critère du changement de position tarifaire prévu par les règles de liste couvre une majorité de situations, mais ne permet pas d’identifier toutes les situations dans lesquelles la transformation ou l’ouvraison de la marchandise est substantielle. Il convient, dès lors, de prendre en considération d’autres critères afin de déterminer si les conditions prévues à l’article 24 du code des douanes sont remplies.
36      Il s’ensuit que, lors de l’interprétation de la notion de «transformation ou ouvraison substantielle» figurant à l’article 24 du code des douanes, pour les marchandises relevant de la position 7312 de la NC, le recours exclusif au critère de changement de position tarifaire, sans aucune indication quant aux transformations ou aux ouvraisons spécifiques subies par ces marchandises, est susceptible de restreindre la portée dudit article.
37      Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que, en ce qui concerne les marchandises classées sous la position 7312 de la NC, les transformations ou ouvraisons substantielles, au sens de l’article 24 du code des douanes, sont susceptibles de couvrir non seulement celles qui ont pour effet d’entraîner le classement de la marchandise ayant subi une opération d’ouvraison ou de transformation sous une autre position de la NC, mais aussi celles qui, en l’absence d’un tel changement de position, aboutissent à la création d’une marchandise présentant des propriétés et une composition spécifique propres que cette marchandise ne possédait pas avant ladite opération.
Sur les dépens
38      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
En ce qui concerne les marchandises classées sous la position 7312 de la nomenclature combinée constituant l’annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun, telle que modifiée par le règlement (CE) n° 1719/2005 de la Commission, du 27 octobre 2005, les transformations ou ouvraisons substantielles, au sens de l’article 24 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, sont susceptibles de couvrir non seulement celles qui ont pour effet d’entraîner le classement de la marchandise ayant subi une opération d’ouvraison ou de transformation sous une autre position de la nomenclature combinée, mais aussi celles qui, en l’absence d’un tel changement de position, aboutissent à la création d’une marchandise présentant des propriétés et une composition spécifique propres que cette marchandise ne possédait pas avant ladite opération.
Signatures
* Langue de procédure: l’allemand.