61991CC0143_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
A ° Inleiding
1. Het onderhavige verzoek van de Arrondissementsrechtbank te Breda om een prejudiciële beslissing is gedaan in een strafzaak tegen een veehandelaar, die enkele met het hormoon 17 *-Ethenylestradiol behandelde dieren voorhanden had. Strafbaar is het in bezit of in eigendom hebben van met hormonen behandelde dieren. De wijze van toediening van de hormonen en de manier waarop de dieren zijn verkregen, zijn daarbij irrelevant.
2. Artikel 2 van verordening 81/602/EEG(1) bevat een principieel verbod op de toediening van bepaalde stoffen met hormonale of thyreostatische werking. Voorts bevat deze bepaling een verbod op het in de handel brengen van met deze stoffen behandelde dieren of van vlees van deze dieren. De toediening van de verboden stoffen is enkel op grond van uitzonderingsbepalingen voor therapeutische doeleinden toelaatbaar (artikelen 4 en 5 van richtlijn 81/602/EEG, artikel 7 van richtlijn 88/146/EEG(2) en de ter uitvoering van dit voorschrift vastgestelde richtlijn 88/299/EEG(3)).
3. Daar uit de gemeenschapsrechtelijke voorschriften geen uitdrukkelijk verbod op het in voorraad hebben van behandelde dieren kan worden afgeleid, is het de vraag, of nationale voorschriften die het in voorraad hebben van dergelijke dieren strafbaar stellen, verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Om dit te kunnen beoordelen, heeft de verwijzende rechter zich tot het Hof gewend.
4. Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, de inhoud van het dossier en de opmerkingen van partijen verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.
B ° Standpunt
5. Het door de verwijzende rechter voorgelegde probleem werpt de vraag op, of een strafrechtelijk verbod op het in voorraad hebben van met hormonen behandelde dieren kan worden aangemerkt als een maatregel als bedoeld in artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag, ter uitvoering van het gemeenschapsrechtelijk hormoonverbod als voorzien in de richtlijnen 81/602 en 88/146, dan wel of hier sprake is van een verbod dat verder gaat dan de gemeenschapsrechtelijke voorschriften met als gevolg, dat het onder bepaalde omstandigheden ontoelaatbaar is. Het zou ontoelaatbaar kunnen zijn op grond dat op gebieden die in het gemeenschapsrecht door richtlijnen zijn geregeld, geen verdergaande regelingen door de Lid-Staten mogen worden getroffen(4); bovendien mogen de Lid-Staten geen eenzijdige maatregelen treffen op gebieden waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt.(5) Ten slotte zou het verbod ontoelaatbaar kunnen zijn wegens strijd met de algemene bepalingen van het Verdrag.
6. a) De Nederlandse regering heeft betoogd, dat het verbod op het in voorraad hebben van met hormonen behandelde dieren reeds voortvloeit uit richtlijn 81/602, daar, gezien het algemene verbod op de toediening van bepaalde stoffen met hormonale of thyreostatische werking, te zamen met het verbod om behandelde dieren in het verkeer te brengen, het rechtmatig in bezit hebben van behandelde dieren ondenkbaar is.
7. De Commissie is van oordeel, dat het litigieuze verbod een doeltreffende aanvulling op de gemeenschapsrechtelijke bepalingen vormt.
8. Wanneer men de uitzonderingen op het gemeenschapsrechtelijk hormoonverbod even buiten beschouwing laat(6), moet op het eerste gezicht worden vastgesteld, dat degene die met hormonen behandelde dieren in zijn bezit heeft, heeft gehandeld in strijd met de gemeenschapsrechtelijke verboden, hetzij door de aktieve toediening van hormonen, hetzij doordat hij aan koperszijde heeft deelgenomen aan een handelstransactie met behandelde dieren. Voor zover deze hypothese volstaat, vormt het in bezit hebben van de dieren objectief gezien een met het gemeenschapsrecht strijdige gedraging. Andere manieren van bezitsverkrijging kunnen hier buiten beschouwing worden gelaten, daar zij voor de onderhavige feiten irrelevant zijn.
9. Ook onder de aldus vastgelegde voorwaarden van bezitsverkrijging zou de strafbaarstelling van het in voorraad hebben van behandelde dieren in één opzicht verder kunnen gaan dan de gemeenschapsrechtelijke verboden, en wel voor zover het gaat om de aansprakelijkheid en de toerekenbaarheid. Het gemeenschapsrecht verbiedt een aktief handelen, te weten de toediening van hormonen of het in de handel brengen van behandelde dieren respectievelijk het vlees van die dieren. Door het verbod op het in voorraad hebben wordt het passieve voorhanden zijn strafbaar gesteld, ongeacht de vraag, hoe de houder in het bezit van de dieren is geraakt. De verwijtbaarheid wordt derhalve gerelateerd aan de enkele omstandigheid, dat de dieren tot de voorraad behoren, zonder dat enige ingevolge het gemeenschapsrecht verboden handeling van de houder vereist is. Strafvervolging van degene die behandelde dieren te goeder trouw koopt, is derhalve niet ondenkbaar.
10. Het strafrechtelijk verbod levert mijns inziens slechts problemen op vanuit gemeenschapsrechtelijk oogpunt, voor zover het verder gaat dan de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verboden. Wanneer een handelaar de dieren objectief in zijn bezit krijgt door deel te nemen aan een handelen dat ingevolge het gemeenschapsrecht ontoelaatbaar is en de bezitsverkrijging een logische voorwaarde is voor het in voorraad hebben, wordt het verband tussen het tegen het gemeenschapsrecht indruisende handelen en het objectieve door de Lid-Staat uitgevaardigde verbod op het in bezit hebben gevormd door het subjectieve element van het kennisdragen van de omstandigheden van de bezitsverkrijging. Slechts bij ontbreken van dit subjectieve element omvat de nationale maatregel een situatie die als zodanig geen rechtstreeks verband houdt met het gemeenschapsrechtelijk verbod.
11. De toerekenbaarheid van een gedraging vormt evenwel een typische voorwaarde voor strafbaarheid. Volgens het algemene "nulla poena sine culpa"-beginsel is persoonlijke verwijtbaarheid een voorwaarde voor strafbaarheid.
12. Hoe de strafrechtelijke aansprakelijkheid precies geregeld is, is een aangelegenheid van de Lid-Staten. Immers "in beginsel behoren de strafwetgeving en de regels inzake de strafvordering nog steeds tot de bevoegdheid van de Lid-Staten."(7)
13. Voor zover men ervan kan uitgaan, dat de verkrijger die geen schuld treft evenmin strafrechtelijk aansprakelijk is, gaat het door de Lid-Staat uitgevaardigde verbod op het in bezit of in eigendom hebben van behandelde dieren niet verder dan de algemene gemeenschapsrechtelijke verboden. Het kan dan veeleer worden gezien als een middel ter bereiking van de doeleinden van de richtlijn, dat ter vrije keuze van de Lid-Staten staat (artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag).
14. Verdachte in het hoofdgeding heeft voor het Hof betoogd, dat de gemeenschapsrechtelijke voorschriften onder bepaalde omstandigheden de toediening van stoffen met hormonale of thyreostatische werking toestaan, althans ervan uitgaan dat dergelijke stoffen zijn toegediend, zodat het bezit van de dieren op zich niet verboden kan zijn. Het zou er veeleer om gaan, dat behandelde dieren niet ongecontroleerd in het economisch verkeer geraken. Daarmee zou potentieel gevaar voor de gezondheid van de consument kunnen worden uitgesloten.
15. In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat richtlijn 81/602, die het algemene verbod op bepaalde stoffen met hormonale en thyreostatische werking bevat, in de artikelen 4 en 5 in uitzonderingen voorziet. Artikel 4 van de richtlijn vormt de grondslag voor de vaststelling van uitzonderingsbepalingen voor therapeutische behandelingen. De Lid-Staten mogen op grond van dit artikel onder de aldaar gestelde voorwaarden de toediening van enkele hormonen toestaan.
16. Artikel 5 vormt daarentegen de rechtsgrondslag voor een op voorstel van de Commissie met eenparigheid van stemmen te nemen besluit van de Raad over de toediening van hormonen voor mestdoeleinden. Volgens een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van richtlijn 81/602 uit 1984(8) zouden de betrokken hormonen voor mestdoeleinden worden toegelaten.(9) Deze richtlijn is er nooit gekomen. In plaats daarvan werd bij richtlijn 85/649/EEG(10), vervangen door richtlijn 88/146(11), een verbod op het gebruik van stoffen met hormonale werking voor mestdoeleinden uitgevaardigd.(12)
17. De toediening van onder richtlijn 81/602 vallende hormonen is derhalve alleen toegestaan in het kader van de uitzonderingsbepaling van artikel 4 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde voorschriften. Een dergelijk uitvoeringsvoorschrift is bij voorbeeld neergelegd in de artikelen 5 en 7 van richtlijn 88/146. Artikel 5 van richtlijn 88/146 bevat een verbod op de tussenstaatse handel in behandelde dieren of vlees van die dieren, op de naleving waarvan de Lid-Staten moeten toezien. Artikel 7 van richtlijn 88/146 machtigt tot de vaststelling van uitzonderingen op het onvoorwaardelijke handelsverbod. Artikel 7 van richtlijn 88/146 verwijst daartoe uitdrukkelijk naar artikel 4 van richtlijn 81/602. Aan artikel 7 van richtlijn 88/146 is uitvoering gegeven in richtlijn 88/299(13), die de handel in de betrokken fokdieren respectievelijk in het vlees van die dieren regelt.
18. Met dit pakket aan regelingen is derhalve niet afgeweken van het in richtlijn 81/602 neergelegde algemene verbod op de toediening van stoffen met hormonale en thyreostatische werking. Alleen de modaliteiten van het in het kader van de uitzonderingsvoorschriften toegestane handelsverkeer zijn vastgelegd.
19. Het door verdachte aangevoerde artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 88/299, dat ervan uitgaat dat de handel in behandelde dieren en vlees daarvan binnen de gestelde grenzen toelaatbaar is, staat niet in de weg aan de vaststelling van een principieel hormoonverbod, omdat het ook hier slechts gaat om een voorschrift ter uitvoering van de in richtlijn 81/602 verankerde uitzonderingsregeling. Voorwerp is de bij wijze van uitzondering toegestane handel in fokdieren respectievelijk het vlees daarvan.(14)
20. Hetzelfde geldt voor verdachtes verwijzing naar verordening (EEG) nr. 2377/90(15) houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. In de eerste plaats heeft deze verordening betrekking op residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik zonder meer, en geenszins alleen op bepaalde stoffen met hormonale en thyreostatische werking. In de tweede plaats moeten de maximumwaarden juist eerst in het kader van de bij de verordening ingevoerde procedure worden vastgesteld. Ten slotte ° en dit is mijns inziens het belangrijkste argument ° bepaalt artikel 15, eerste alinea, van verordening nr. 2377/90 uitdrukkelijk:
"Met deze verordening wordt geen afbreuk gedaan aan de toepassing van de communautaire regelgeving waarbij het gebruik van sommige substanties met hormonale werking in de veeteelt verboden wordt."
21. Verdachte meent uit het bestaan van deze bepaling te kunnen afleiden, dat aangezien sommige stoffen verboden zijn, hieruit a contrario volgt dat andere stoffen zijn toegestaan.
22. Ik ben het met verdachte eens, dat niet het voorhanden hebben van iedere farmacologische stof onder alle omstandigheden verboden is. Zo is de verordening niet van toepassing op het geven van normale respectievelijk noodzakelijke inentingen (zie artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2377/90). In de te beantwoorden rechtsvraag gaat het echter om de uitlegging van het algemene hormoonverbod in de zin van de richtlijnen 81/602 en 88/146, dat de verordening luidens artikel 15 juist onverlet laat.
23. Waar verdachte betoogt, dat de gemeenschapsrechtelijke verboden enkel tot doel hebben de handel in behandelde dieren en vlees van die dieren te voorkomen, daar het in bezit hebben van de dieren op zich geen gevaar voor de gezondheid van de verbruiker oplevert, moet hem worden tegengeworpen, dat het gemeenschapsrecht een verbod uitvaardigt op de toediening van stoffen, welk verbod ° door wie dan ook ° bij het voorhanden zijn van behandelende dieren is overtreden. Door de toekomstige verwending van een dier kan de illegale behandeling ervan niet met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt of als toelaatbaar worden beschouwd.
24. Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat niet alle bezit van behandelde dieren verboden is, maar dat volgens de systematiek van de gemeenschapsrechtelijke voorschriften alleen in het kader van de uitzonderingsbepalingen behandeling en verhandeling van dieren mag plaatsvinden.
25. Bij de toetsing van voorschriften van de Lid-Staten aan het gemeenschapsrecht moet ervan worden uitgegaan, dat de Lid-Staten in beginsel geen verdergaande geboden of verboden op het door een richtlijn bestreken gebied mogen invoeren(16), omdat anders het doel van de harmonisatie, waaronder de vergemakkelijking van het handelsverkeer, in gevaar wordt gebracht. Deze negatieve "Sperrwirkung" verklaart openingsclausules als bij voorbeeld artikel 10 van richtlijn 86/469/EEG(17), dat de Lid-Staten uitdrukkelijk bevoegd verklaart, dieren en vlees te onderzoeken indien er verdenking bestaat dat zij residuen bevatten, ofschoon de richtlijn juist het onderzoek van dieren en vers vlees regelt.
26. In richtlijn 81/602 ontbreken dergelijke openingsclausules, zodat de door de Lid-Staten uitgevaardigde verboden niet verder mogen gaan dan die van het gemeenschapsrecht. Hieruit volgt, dat overeenkomstig de gemeenschapsrechtelijke uitzonderingsregelingen behandelde dieren ook in de nationale rechtsorde als legaal behandeld moeten worden beschouwd. Een krachtens het gemeenschapsrecht toelaatbare handeling kan immers niet absoluut verboden zijn.
27. Deze consequentie moet ondubbelzinnig uit de rechtsordes van de Lid-Staten voortvloeien. Of dit het geval is, moet de verwijzende rechter onderzoeken. Wanneer deze voorwaarde niet vervuld is, moet de nationale rechter de nationale voorschriften in voorkomend geval buiten toepassing laten. Al deze omstandigheden moeten door de aangezochte rechter ambtshalve worden onderzocht.
28. Daar de volgens het gemeenschapsrecht toelaatbare toedieningen van hormonen slechts met inachtneming van uitvoerige controlevoorschriften en waarborgen mogen plaatsvinden(18), mag de inaanmerkingneming daarvan in een gerechtelijke procedure in de praktijk ook geen hinder ondervinden.
29. b) Het onderzoek van eenzijdige maatregelen van de Lid-Staten in het kader van een gemeenschappelijke marktordening leidt tot hetzelfde resultaat. Zo heeft het Hof meerdere malen overwogen(19), dat
"de Lid-Staten, zodra de Gemeenschap in een bepaalde sector een gemeenschappelijke marktordening heeft ingesteld, niet eenzijdig maatregelen [mogen] treffen die uit dien hoofde tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren".(20)
30. De handel in rundvlees wordt sedert 1968 door een gemeenschappelijke marktordening beheerst.(21)
31. Uit de omstandigheid dat de communautaire hormoonverboden op een later tijdstip en bij aparte richtlijnen(22) zijn ingevoerd, kan moeilijk worden afgeleid dat zij buiten de materie van de marktordening voor rundvlees zouden vallen en derhalve niet volgens de beginselen van de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkt zouden kunnen worden beoordeeld. Tot de materie van de marktordening voor rundvlees behoren in ieder geval het principiële verbod op de verhandeling van behandeld vlees alsmede de voorschriften inzake de in uitzonderingsgevallen toelaatbare verhandeling van dat vlees.
32. Hieraan staat niet in de weg, dat het algemene verbod op de toediening van bepaalde stoffen met hormonale en thyreostatische werking verder gaat dan de door de gemeenschappelijke marktordening voor rundvlees geregelde materie.
33. Het is de Lid-Staten derhalve ook op systematische gronden volgens de beginselen van de gemeenschappelijke regelingen van de landbouwmarkt niet toegestaan, verdergaande eenzijdige verboden uit te vaardigen.
34. Een onvoorwaardelijk verbod op het houden van met hormonen behandelde dieren zou aan de beperkte verhandelbaarheid van behandelde dieren en vlees daarvan in de weg kunnen staan. Om deze reden moet het op grond van de gemeenschapsrechtelijke uitzonderingsbepalingen toelaatbare houden en verhandelen van dieren ook door de rechtsordes van de Lid-Staten worden toegestaan. In een gerechtelijke procedure is de rechter derhalve gehouden, de in voorkomend geval ontlastende omstandigheden ambtshalve in aanmerking te nemen.
35. c) Ten slotte moet worden onderzocht, of een door de Lid-Staten uitgevaardigd onvoorwaardelijk verbod op het in voorraad hebben van behandelde dieren in strijd is met algemene bepalingen van het Verdrag. Hierbij kan worden gedacht aan een inbreuk op de voorschriften van het EEG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van goederen.(23) De voor de beoordeling van het onderhavige geval relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen(24) zijn evenwel alle tot stand gekomen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, op de grondslag van artikel 43 EEG-Verdrag. Aangezien het gemeenschappelijk landbouwbeleid voorrang heeft boven de algemene bepalingen, behoeven de voorschriften inzake het vrije goederenverkeer niet te worden onderzocht.
Kosten
36. Voor partijen in de hoofdzaak moet de prejudiciële procedure als een incident worden beschouwd. Derhalve moet de verwijzende rechter over de kosten beslissen. De door de Nederlandse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
37. Op grond van het voorafgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
"De richtlijnen 81/602/EEG en 88/146/EEG moeten aldus worden uitgelegd, dat een door een Lid-Staat uitgevaardigd, strafrechtelijk verbod op het in voorraad hebben van met hormonen behandelde runderen daarmee in beginsel verenigbaar is, mits het rekening houdt met de in deze richtlijnen neergelegde uitzonderingen. Dit laatste moet door de aangezochte rechter ambtshalve worden onderzocht en gewaarborgd."
(*) Oorspronkelijke taal: Duits.
(1) ° Richtlijn van de Raad van 31 juli 1981 betreffende het verbod van bepaalde stoffen met hormonale werking en van stoffen met thyreostatische werking (PB 1981, L 222, blz. 32).
(2) ° Richtlijn van de Raad van 7 maart 1988 tot instelling van een verbod op het gebruik van bepaalde stoffen met hormonale werking in de veehouderij (PB 1988, L 70, blz. 16), tot vervanging van richtlijn 85/649/EEG (PB 1985, L 382, blz. 228).
(3) ° Richtlijn van de Raad van 17 mei 1988, (PB 1988, L 128, blz. 36).
(4) ° Arrest van 5 april 1979 (zaak 148/78, Ratti, Jurispr. 1979, blz. 1629, r.o. 33).
(5) ° Arresten van 23 februari 1988 (zaak 216/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1988, blz. 793, r.o. 18); 14 juli 1988 (zaak 407/85, 3 Glocken e.a., Jurispr. 1988, blz. 4233, r.o. 26), en 2 februari 1989 (zaak 274/87, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1989, blz. 229, r.o. 21).
(6) ° Zie de artikelen 4 en 5 van richtlijn 81/602.
(7) ° Arrest van 11 november 1981 (zaak 203/80, Casati, Jurispr. 1981, blz. 2595, r.o. 27).
(8) ° Document 84/C 170/03, (PB 1984, C 170, blz. 1).
(9) ° T.a.p., zevende overweging en artikel 1.
(10) ° Richtlijn van de Raad van 31 december 1985, (PB 1985, L 382, blz. 228).
(11) ° Richtlijn van de Raad van 7 maart 1988, reeds aangehaald.
(12) ° Vergelijk richtlijn 88/146, derde overweging.
(13) ° Richtlijn van de Raad van 17 mei 1988, reeds aangehaald.
(14) ° Artikel 2, eerste volzin, van richtlijn 88/299.
(15) ° Verordening van de Raad van 26 juni 1990, (PB 1990, L 224, blz. 1).
(16) ° Zaak 148/78, Ratti, reeds aangehaald.
(17) ° Richtlijn van de Raad van 16 september 1986 inzake het onderzoek van dieren en vers vlees op de aanwezigheid van residuen (PB 1986, L 275, blz. 36). Dezelfde systematiek is gebruikt in de verdragsbepalingen betreffende het gemeenschappelijk milieubeleid, artikel 130 T EEG-Verdrag.
(18) ° Richtlijn 88/146, reeds aangehaald.
(19) ° Vergelijk zaak 216/84, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, r.o. 18; zaak 407/85, 3 Glocken, reeds aangehaald, r.o. 26; zaak 274/87, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 21.
(20) ° Zaak 216/84, reeds aangehaald.
(21) ° Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968, (PB 1968, L 148, blz. 24).
(22) ° Richtlijnen 81/602 en 88/146.
(23) ° Vergelijk artikel 30 e.v. EEG-Verdrag.
(24) ° Richtlijn 81/602; richtlijn 85/358; richtlijn 86/469, waarop richtlijn 88/299 steunt; verordening nr. 805/68; verordening nr. 2377/80.