61997CJ0127_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-127/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Alemania), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Willi Burstein
y
Freistaat Bayern,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión modificada por la Directiva 91/173/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1991 (DO L 85, p. 34), así como del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: H. Ragnemalm, Presidente de Sala; R. Schintgen, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (Ponente) y G. Hirsch, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Saggio;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre del Sr. Burstein, por el Sr. B. Weber, Abogado de Amberg;
- en nombre del Freistaat Bayern, por el Sr. E. Boettcher, Generallandesanwalt del Landesanwaltschaft Bayern, Múnich;
- en nombre del Gobierno danés, por el Sr. P. Biering, Consejero Jurídico en el Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. F. Cede, Botschafter del Bundesministerium für ausgewärtige Angelegenheiten, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. T. Pynnä, Consejera Jurídica del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno sueco, por el Sr. E. Brattgård, Departementsråd del Departamento de Comercio Exterior del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. R. Wainwright, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. B. Wägenbaur, Abogado de Bruselas;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Sr. Burstein, representado por el Sr. B. Weber; del Freistaat Bayern, representado por el Sr. R. Beer, Oberlandesanwalt del Landesanwaltschaft Bayern, Múnich; del Gobierno francés, representado por la Sra. R. Loosli-Surrans, chargé de mission de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, en calidad de Agente; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. M. Fierstra, adjunt juridisch adviseur del Ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente; del Gobierno austriaco, representado por la Sra. A. Bernhard, Abogada en prácticas adscrita a los servicios del Bundesministerium für ausgewärtige Angelegenheiten, en calidad de Agente; del Gobierno sueco, representado por el Sr. E. Brattgård, y de la Comisión, representada por los Sres. R. Wainwright y B. Wägenbaur, expuestas en la vista de 12 de marzo de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de mayo de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 13 de marzo de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 28 de marzo siguiente, el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión modificada por la Directiva 91/173/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1991 (DO L 85, p. 34), así como del apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por el Sr. Burstein contra el Gewerbeaufsichtsamt (Servicio de Inspección) Regensburg con el objeto de que se anulara una resolución de esta autoridad sobre eliminación de residuos peligrosos.
Marco jurídico
3 Los apartados 1 y 3 del artículo 1 de la Directiva 76/769 disponen:
«1. Sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones comunitarias sobre la materia, la presente Directiva afectará a las restricciones a la comercialización y empleo, en los Estados miembros de la Comunidad, de las sustancias y preparados peligrosos enumeradas en el Anexo.
[...]
3. A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) sustancias: los elementos químicos y sus compuestos tal como se presentan en estado natural o como los produce la industria,
b) preparados: las mezclas o disoluciones compuestas de dos o más sustancias.»
4 A continuación, el artículo 2 de la Directiva 76/769 prevé:
«Los Estados miembros tomarán todas las medidas que consideren necesarias para que las sustancias y preparados peligrosos mencionadas en el Anexo sólo puedan comercializarse o utilizarse en las condiciones previstas por éste. No se aplicarán estas restricciones cuando se comercialicen o se utilicen para la investigación, el desarrollo o para el análisis.»
5 En su versión inicial, el Anexo de la Directiva 76/769 no menciona el pentaclorofenol (en lo sucesivo, «PCF»).
6 El 17 de diciembre de 1989, la República Federal de Alemania adoptó la Pentachlorphenolverbotsverordnung (Reglamento de Prohibición del Pentaclorofenol; en lo sucesivo, «Reglamento PCF»). Con arreglo al apartado 1 de su artículo 1, dicho Reglamento es aplicable al PCF, al pentaclorofenato de sodio, a las demás sales y compuestos del PCF, a los preparados que contengan globalmente más de un 0,01 % de estas sustancias, así como a los productos que, como consecuencia de su tratamiento con estos preparados, contengan dichas sustancias en una concentración superior a los 5 mg/kg (ppm). En virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento PCF, se prohíbe la fabricación, comercialización o utilización de las sustancias referidas en el apartado 1 del artículo 1 de dicho Reglamento tanto con fines profesionales como en el marco de otras empresas comerciales o del empleo de trabajadores.
7 El 21 de marzo de 1991, el Consejo, basándose en el artículo 100 A del Tratado, adoptó la Directiva 91/173, que modificó la Directiva 76/769, al introducir una normativa relativa al PCF.
8 El artículo 1 de la Directiva 91/173 dispone:
«En el Anexo I de la Directiva 76/769/CEE se añadirá el punto siguiente:
"23. Pentaclorofenol (CAS nº 87-86-5) y sus sales y ésteres:
No se admitirán en concentración igual o superior a un 0,1 % masa en las sustancias y preparados comercializados.
Como excepción, esta disposición no se aplicará a las sustancias y preparados destinados a utilizarse en instalaciones industriales que no admitan la emisión y/o expulsión de pentaclorofenol (PCF) en cantidades superiores a las prescritas por la legislación vigente:
a) para tratar maderas. No obstante, las maderas tratadas no podrán utilizarse:
- en el interior de edificios, con fines decorativos o no, sea cual fuere su destino (vivienda, trabajo, ocio);
- en la confección de contenedores destinados a material de cultivo y su posible nuevo tratamiento, ni en la confección de envases con los que puedan entrar en contacto u otros materiales que puedan contaminar productos brutos, intermedios y/o acabados, destinados a la alimentación humana y/o animal, y su posible nuevo tratamiento;
b) en la impregnación de fibras y de textiles extrafuertes [...]
c) como agente de síntesis y/o de transformación en los procesos industriales;
d) como excepción especial [...]
En cualquier caso:
a) el pentaclorofenol, utilizado como tal o como componente de preparados cuya aplicación quede dentro del marco de las excepciones anteriormente citadas, deberá tener un contenido total en hexaclorodibenzoparadioxina (H6CDD) inferior a 4 partes por millón (ppm);
[...]
Además, esta disposición no será aplicable a los residuos que se mencionan en las Directivas 75/442/CEE y 78/319/CEE."»
9 El apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 91/173 prevé que los Estados miembros deben adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva, antes del 1 de julio de 1992.
10 Los considerandos cuarto y quinto de la Directiva 91/173 son del siguiente tenor:
«Considerando que la Comisión preparará una estrategia comunitaria coordinada en materia de comercialización y de utilización de productos químicos utilizados como agentes de protección de la madera; que dicha estrategia se fundará en las informaciones que los Estados miembros le proporcionen y, sobre todo, en la evaluación de los riesgos para el hombre y el medio ambiente, sin dejar de tener en cuenta los diferentes problemas que plantea la preservación de la madera en los Estados miembros;
Considerando que el estado actual del Derecho comunitario sobre la posible adopción por parte de los Estados miembros de limitaciones más estrictas para la utilización de las sustancias y preparados en cuestión en el lugar de trabajo no se ve afectado por la presente Directiva.»
11 El apartado 4 del artículo 100 A del Tratado dispone:
«Si, tras la adopción por el Consejo, por mayoría cualificada, de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario aplicar disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 36 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro lo notificará a la Comisión.
La Comisión confirmará las disposiciones mencionadas después de haber comprobado que no se trata de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.»
12 Con arreglo a esta disposición, el 2 de agosto de 1991, la República Federal de Alemania, notificó a la Comisión su decisión de continuar aplicando el Reglamento PCF en lugar de la Directiva 91/173.
13 Mediante decisión de 2 de diciembre de 1992, la Comisión, de conformidad con el apartado 4 del artículo 100 A del Tratado, confirmó las disposiciones del Reglamento PCF (Comunicación de la Comisión, DO C 334, p. 8).
14 En la sentencia de 17 de mayo de 1994, Francia/Comisión (C-41/93, Rec. p. I-1829), el Tribunal de Justicia anuló esta decisión de la Comisión basándose en que incumplía el deber de motivación impuesto por el artículo 190 del Tratado CE.
15 Mediante escrito de 18 de mayo de 1994, dirigido a la Comisión, la República Federal de Alemania confirmó su intención de continuar aplicando el Reglamento PCF.
16 En la Decisión 94/783/CE, de 14 de septiembre de 1994, relativa a la prohibición del pentaclorofenol notificada por Alemania (DO L 316, p. 43), la Comisión volvió a confirmar las disposiciones del Reglamento PCF.
Hechos que originaron el litigio
17 Mediante resolución de 17 de diciembre de 1992, el Gewerbeaufsichtsamt Regensburg ordenó al Sr. Burstein eliminar, en tanto que residuos peligrosos, unas 120.000 cajas de municiones, almacenadas en un terreno de su propiedad y destinadas a la reventa, que procedían de las existencias de los ejércitos de Estados Unidos y de la antigua República Democrática Alemana, debido a que se trataba de productos tratados con PCF en una medida superior al límite de 5 mg/kg fijado por el Reglamento PCF.
18 El Sr. Burstein presentó un recurso contra esta resolución ante el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg, alegando, en particular, que era incompatible con la Directiva 91/173.
19 Por tener dudas sobre la interpretación de esta Directiva, el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg suspendió el procedimiento para someter al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse la Directiva 91/173/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1991, en el sentido de que los Estados miembros sólo están obligados a prohibir la admisión de pentaclorofenol, sus ésteres y sales en concentración igual o superior a un 0,1 % masa en las sustancias y preparados comercializados, mientras que pueden establecer sus propios límites para los productos tratados con pentaclorofenol?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión:
¿La Directiva antes mencionada prohíbe la aplicación de una norma nacional más estricta vigente antes de la adopción de aquélla hasta que la Comisión adopte una decisión con arreglo al apartado 4 del artículo 100 A del Tratado CE?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
¿Puede aplicarse dicha normativa nacional desde el momento en que es confirmada por la Comisión aunque esta decisión confirmatoria sea impugnada posteriormente ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y, a consecuencia de ello, sea declarada nula?
¿Es relevante a este respecto que la decisión de la Comisión sea anulada por cuestiones formales y vuelva a ser adoptada posteriormente? ¿Tiene efectos retroactivos esta nueva decisión?
4) En caso de respuesta negativa a la tercera cuestión:
¿La Directiva antes mencionada puede ser directamente aplicable en un Estado miembro hasta que se adopte una resolución definitiva sobre la aplicabilidad de la normativa nacional?»
Sobre la primera cuestión
20 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si el límite fijado en la primera frase del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769, introducido por el artículo 1 de la Directiva 91/173, sólo es aplicable al PCF, a sus sales y ésteres, así como a los preparados realizados con estas sustancias, o si este límite se aplica también a los productos tratados con estas sustancias o sus preparados.
21 El demandante en el procedimiento principal sostiene que las Directivas 76/769 y 91/173 no distinguen entre, por una parte, los conceptos de «sustancias» y de «preparados» y, por otra, el de productos tratados con ellas. En primer lugar, las definiciones de sustancias y preparados que figuran en el apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 76/769 están formulados de modo tan amplio que también engloban a los productos tratados con las sustancias o preparados de que se trate. Además, la letra a) del párrafo segundo del punto 23 contiene un prohibición de utilizar las maderas tratadas con PCF. Por último, otras Directivas que modifican la Directiva 76/769 se refieren tanto a las sustancias o preparados peligrosos en sí mismos como a los productos tratados con dichas sustancias o preparados.
22 Debe señalarse que, con arreglo al apartado 1 de su artículo 1, la Directiva 76/769 afecta a las restricciones a la comercialización y al empleo, en los Estados miembros, de las sustancias y preparados peligrosos enumeradas en su Anexo.
23 A tenor de las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 1 de la Directiva 76/769, se entiende por «sustancias» «los elementos químicos y sus compuestos tal como se presentan en estado natural o como los produce la industria» y por «preparados» «las mezclas o disoluciones compuestas de dos o más sustancias».
24 De lo anterior se deduce que, a falta de disposiciones contrarias, las restricciones establecidas por la Directiva 76/769 a la comercialización y al empleo, en los Estados miembros, de las sustancias y preparados peligrosos enumerados en su Anexo no se aplican a los productos tratados con dichas sustancias o preparados.
25 Esta interpretación se ve confirmada por la primera frase del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/173, a cuyo tenor el PCF (CAS nº 87-86-5), sus sales y sus ésteres no se admiten en concentración igual o superior a 0,1 % masa en las sustancias y preparados comercializados.
26 El demandante en el procedimiento principal no puede oponerse a esta interpretación alegando que la letra a) del párrafo segundo del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada, contiene una prohibición de utilizar maderas tratadas con PCF.
27 En efecto, del propio tenor del punto 23 se desprende que la prohibición de utilizar maderas tratadas con PCF en los casos contemplados por los guiones primero y segundo de la letra a) del segundo párrafo, es un supuesto excluido de la excepción prevista en el párrafo segundo del punto 23 para las sustancias y preparados destinados a utilizarse en instalaciones industriales. En el marco de esta excepción es dónde se prohíbe que se utilicen, para determinados fines considerados especialmente peligrosos, maderas tratadas con PCF en una concentración superior a la prevista.
28 Por otra parte, según el cuarto considerando de la Directiva 91/173, la Comisión preparará una estrategia comunitaria coordinada en materia de comercialización y de utilización de productos químicos utilizados como agentes de protección de la madera. Como señala el Sr. Abogado General en el punto 13 de sus conclusiones, de ello se infiere que el legislador comunitario sólo ha intervenido en determinadas modalidades específicas de utilización de maderas, remitiéndose a una normativa futura en lo que atañe a medidas generales.
29 De ahí se deduce que la letra a) del párrafo segundo del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada, no tiene por efecto ampliar el ámbito de aplicación de la prohibición prevista en la primera frase del punto 23 a los productos tratados con sustancias o preparados que se enumeran en dicha disposición.
30 Respecto de las Directivas de modificación invocadas por el Sr. Burstein, basta con señalar que, como observó la Comisión, sólo se aplican a los productos tratados con sustancias o preparados peligrosos enumerados en el Anexo I de la Directiva 76/769, que cuando se prevé en virtud de disposiciones expresas.
31 De lo que precede se desprende que el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/173, no se aplica a los productos que han sido tratados con PCF, sus sales y ésteres o con un preparado realizado a partir de estas sustancias, de forma que los Estados miembros siguen teniendo la facultad, en principio, de fijar límites autónomos para tales productos.
32 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el límite fijado en la primera frase del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 91/173, es aplicable al PCF, a sus sales y ésteres, así como a los preparados realizados con dichas sustancias, pero no a los productos tratados con tales sustancias o preparados.
Sobre las cuestiones segunda, tercera y cuarta
33 Habida cuenta de la respuesta proporcionada a la primera cuestión, no procede responder a las cuestiones segunda, tercera y cuarta.
Decisión sobre las costas
Costas
34 Los gastos efectuados por los Gobiernos danés, francés, neerlandés, austriaco, finlandés y sueco y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg mediante resolución de 13 de marzo de 1997, declara:
El límite fijado en la primera frase del punto 23 del Anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, en su versión modificada por la Directiva 91/173/CEE del Consejo, de 21 de marzo de 1991, es aplicable al PCF, a sus sales y ésteres, así como a los preparados realizados con dichas sustancias, pero no a los productos tratados con tales sustancias o preparados.