62013CJ0129_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U spojenim predmetima C‑129/13 i C‑130/13,
povodom zahtjevâ za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Nizozemska), odlukama od 22. veljače 2013., koje je Sud zaprimio 18. ožujka 2013., u postupcima
Kamino International Logistics BV (C‑129/13),
Datema Hellmann Worldwide Logistics BV
(C‑130/13),
protiv
Staatssecretaris van Financiën,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, E. Juhász, A. Rosas (izvjestitelj), D. Šváby i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. siječnja 2014.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Kamino International Logistics BV i Datema Hellmann Worldwide Logistics BV, B. Boersma i G. Koevoets, adviseurs,
– za nizozemsku vladu, K. Bulterman i B. Koopman kao i J. Langer, u svojstvu agenata,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs i J.‑C. Halleux, u svojstvu agenata,
– za vladu Helenske Republike, D. Kalogiros i K. Paraskevopoulou, u svojstvu agenata,
– za španjolsku vladu, M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, F. Wilman i B.‑R. Killmann, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 25. veljače 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
1. Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (SL L 302, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 2700/2000 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2000. (SL L 311, str. 17., u daljnjem tekstu: Carinski zakonik) i načela poštovanja prava na obranu u skladu s pravom Unije.
2. Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju postupaka koje Kamino International Logistics BV (u daljnjem tekstu: Kamino) i Datema Hellmann Worldwide Logistics BV (u daljnjem tekstu: Datema) vode protiv Staatssecretaris van Financiën u vezi s primjenom načela poštovanja prava na obranu u okviru Carinskog zakonika.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. Članak 6. stavak 3. Carinskog zakonika glasi kako slijedi:
„Odluke koje carinska tijela donose u pisanom obliku, a kojima se odbijaju zahtjevi podnositelja, ili su nepovoljne za osobe na koje se odnose, sadrže razloge na temelju kojih se donose. Odluke sadrže uputu o pravnom lijeku predviđenu člankom 243.“ [neslužbeni prijevod]
4. U Glavi VII. Carinskog zakonika, koja se odnosi na carinski dug, nalazi se poglavlje 3. koje uređuje naplatu iznosa tog duga. Odjeljak 1. navedenog poglavlja 3., pod naslovom „Knjiženje carinskog duga i obavještavanje dužnika o iznosu carine“, obuhvaća članke 217. do 221. Carinskog zakonika.
5. Članak 219. stavak 1. Carinskog zakonika propisuje:
„1. Rokovi za knjiženje propisani u članku 218. mogu se produljiti:
(a) iz razloga koji se odnose na organizaciju državne uprave država članica, a posebno ako su poslovne knjige centralizirane, ili
(b) ako posebne okolnosti onemogućuju carinskim tijelima da knjiženje provedu u propisanom roku.
Takav produljeni rok nije dulji od 14 dana.“ [neslužbeni prijevod]
6. U skladu s člankom 220. stavkom 1. Carinskog zakonika,
„1. [k]ad iznos carine proizašao iz carinskog duga nije proknjižen u skladu s člancima 218. i 219. ili je proknjižen u nižem iznosu od onog koji se potražuje, iznos carine koji se treba naplatiti ili koji preostaje za naplatu knjiži se u roku od dva dana od dana kad to carinska tijela utvrde i budu u mogućnosti izračunati iznos koji se zakonski potražuje te utvrditi dužnika (naknadno knjiženje). Taj rok može se produljiti u skladu s člankom 219.“ [neslužbeni prijevod]
7. Članak 221. Carinskog zakonika propisuje:
„1. Nakon što se iznos carine proknjiži, dužnika se obavješćuje o iznosu carine u skladu s propisanim postupcima.
[...]
3. Priopćenje se dužniku ne može dostaviti nakon isteka roka od tri godine od dana nastanka carinskog duga. Rok prestaje teći ulaganjem pravnog lijeka u skladu s člankom 243. za sve vrijeme trajanja tog postupka.
[...]“ [neslužbeni prijevod]
8. Članci 243. do 245. Carinskog zakonika dio su Glave VIII. tog zakonika, pod naslovom „Žalbe“. Članak 243. Carinskog zakonika određuje:
„1. Svaka osoba ima pravo na žalbu protiv odluka donesenih od strane carinskih tijela, a koje se odnose na primjenu carinskog zakonodavstva i odnose se na tu osobu izravno i osobno.
[...]
Žalba se mora podnijeti u državi članici u kojoj je donesena odluka ili u kojoj je podnesen zahtjev za donošenje odluke.
2. Pravo na žalbu može se ostvariti:
(a) na početku, pri carinskim tijelima određenima u tu svrhu od država članica;
(b) naknadno, pri nezavisnome tijelu koje može biti sudbeno tijelo ili odgovarajuće specijalizirano tijelo prema važećim odredbama države članice.“ [neslužbeni prijevod]
9. Članak 244. Carinskog zakonika propisuje:
„Podnošenje žalbe ne odgađa provedbu osporavane odluke.
Međutim, carinska tijela odgađaju provedbu osporavane odluke u cijelosti ili djelomično ako imaju valjanog razloga vjerovati da je osporavana odluka neusklađena s carinskim zakonodavstvom ili da postoji opasnost da bi osobi na koju se ona odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta.
U slučajevima kada je učinak osporavane odluke obračunavanje uvoznih ili izvoznih carina, odgađanje provedbe te odluke podložno je postojanju ili polaganju osiguranja. Međutim, to se jamstvo ne treba zahtijevati u slučaju u kojemu bi zbog položaja u kojemu se nalazi dužnik to vjerojatno uzrokovalo ozbiljne gospodarske ili socijalne poteškoće.“ [neslužbeni prijevod]
10. Prema odredbi članka 245. Carinskog zakonika:
„Odredbe za provedbu žalbenog postupka utvrđuju države članice.“ [neslužbeni prijevod]
Nizozemsko pravo
11. Prema članku 4:8 stavku 1. Općeg zakona o upravnom pravu (Algemene wet bestuursrecht, u daljnjem tekstu: Awb), prije donošenja odluke koja vjerojatno ide na štetu stranci koja nije tražila njezino donošenje, uprava stranci omogućuje iznošenje svojeg gledišta ako se, s jedne strane, navedena odluka temelji na elementima činjeničnog stanja i na interesima koji se tiču konkretne stranke, i ako, s druge strane, te elemente nije priopćila sama stranka.
12. Članak 4:12 stavak 1. Awb‑a glasi:
„Upravno tijelo može odstupiti od primjene odredaba članaka 4:7 i 4:8 kada donosi odluku kojom se utvrđuje novčana obveza ili pravo ako je:
a. protiv navedene odluke moguće uložiti prigovor ili pokrenuti upravni spor i
b. u cijelosti moguće ukloniti negativne posljedice odluke nakon podnošenja prigovora ili pokretanja upravnog spora.“
13. Sukladno odredbama članka 6:22 Awb‑a:
„Tijelo koje odlučuje o prigovoru ili upravnoj tužbi može održati na snazi odluku protiv koje je uložen prigovor odnosno protiv koje je pokrenut upravni spor unatoč povredi pisanog ili nepisanog pravnog pravila ili općeg načela prava ako je moguće zaključiti da se navedenom povredom pravila ili načela nije nanijela šteta strankama.“
14. Članak 7:2 Awb‑a određuje:
„1. Prije odlučivanja o prigovoru, upravno tijelo daje stranci mogućnost izjašnjavanja.
2. Upravno tijelo o tome u svakom slučaju izvještava podnositelja prigovora, kao i sve stranke koje su se izjasnile tijekom postupka donošenja odluke.“
15. Nakon toga protiv odluka uprave moguće je podnijeti tužbu sudu s mogućnošću žalbe i kasacijske žalbe.
Glavni postupci i prethodna pitanja
16. U oba glavna postupka carinski zastupnici Kamino, u predmetu C‑129/13, i Datema, u predmetu C‑130/13, na nalog istog poduzeća podnijeli su 2002. i 2003. carinske deklaracije radi puštanja određene robe u slobodan promet, opisane kao „vrtne sjenice/šatori za proslave i bočne stranice“. Kamino i Datema prijavili su navedenu robu pod tarifnim brojem 6 601 10 00 („vrtni suncobrani ili slični predmeti“) Kombinirane nomenklature te su platili carinu po stopi od 4,7 % predviđenoj za taj tarifni broj.
17. Nakon kontrole nizozemske carinske uprave porezni je inspektor ocijenio da je navedeno razvrstavanje netočno te da je dotičnu robu trebalo razvrstati pod tarifnim brojem 6 306 99 00 Kombinirane nomenklature („šatori i proizvodi za kampiranje“), na koji se primjenjuje viša carina po stopi od 12,2 %.
18. Slijedom toga, porezni inspektor je odlukama od 2. i 28. travnja 2005. naložio plaćanje na temelju članka 220. stavka 1. i članka 221. stavka 1. Carinskog zakonika kako bi pristupio naplati dodatne nepodmirene carine protiv Kamina odnosno Dateme.
19. Tužitelji u glavnom postupku nisu imali mogućnost saslušanja prije donošenja naloga za plaćanje.
20. Oba tužitelja su protiv nalogâ koji se na njih odnose uložili zasebne prigovore poreznom inspektoru koji ih je odbio nakon što je razmotrio podnesene argumente.
21. Rechtbank te Haarlem odbio je tužbe koje su tužitelji u glavnom postupku podnijeli protiv navedenih odbijajućih odluka kao neosnovane. Gerechtshof te Amsterdam je povodom žalbe potvrdio presudu Rechtbank te Haarlem u pogledu obveze tužitelja u glavnom postupku da podmire svoje obveze na temelju predmetnih naloga za plaćanje.
22. Kamino i Datema su zatim pokrenuli odvojene kasacijske postupke na Hoge Raad der Nederlanden.
23. U odlukama kojima je uputio zahtjev za prethodnu odluku Hoge Raad der Nederlanden ističe da je u žalbenom postupku Gerechtshof te Amsterdam, uzimajući u obzir presudu Suda Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746), izrazio stav prema kojem je porezni inspektor povrijedio načelo poštovanja prava na obranu kada strankama prije donošenja predmetnog naloga za plaćanje nije pružio priliku da se izjasne o točkama koje opravdavaju naknadnu naplatu carine.
24. Hoge Raad der Nederlanden, unatoč tomu, ističe da ni Carinski zakonik niti mjerodavno nacionalno pravo ne sadrže postupovne odredbe koje bi obvezivale carinska tijela da, prije nego što pošalju obavijest o carinskom dugu u skladu s člankom 221. stavkom 1. Carinskog zakonika, osobi koja duguje carinu daju mogućnost da iznese svoje stajalište u vezi s točkama na kojima se temelji naknadna naplata.
25. U tim okolnostima Hoge Raad der Nederlanden odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja, sastavljena na istovjetan način u predmetima C‑129/13 i C‑130/13:
„1. Može li nacionalni sudac izravno primijeniti europskopravno načelo poštovanja prava na obranu od strane uprave?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
a) Treba li europskopravno načelo poštovanja prava na obranu od strane uprave tumačiti na način da se to načelo krši ako uprava ne sasluša adresata namjeravane odluke prije nego što usvoji za njega nepovoljnu mjeru, ali mu ipak da priliku da bude saslušan u kasnijem dijelu upravnog postupka (povodom prigovora) koji prethodi pokretanju postupka pred nacionalnim sucem?
b) Moraju li pravne posljedice povrede europskopravnog načela poštovanja prava na obranu od strane uprave biti utvrđene nacionalnim pravom?
3. U slučaju niječnog odgovora na drugo pitanje pod točkom (b), koje okolnosti može nacionalni sudac uzeti u obzir kada je riječ o utvrđivanju pravnih posljedica i može li osobito uzeti u obzir vjerojatnost da bi postupak bez povrede europskopravnog načela poštovanja prava na obranu imao drukčiji ishod?“
26. Rješenjem predsjednika Suda od 24. travnja 2013. predmeti C‑129/13 i C‑130/13 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka kao i u svrhu donošenja presude.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
27. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati mogu li se pojedinci pred nacionalnim sudovima izravno pozivati na načelo poštovanja prava na obranu od strane uprave i pravo koje iz njega proizlazi za svaku osobu da bude saslušana prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na interese te osobe, onako kako se ta prava primjenjuju u okviru Carinskog zakonika.
28. S tim u svezi, valja podsjetiti da je poštovanje prava na obranu temeljno načelo prava Unije čiji sastavni dio je i pravo na saslušanje u bilo kojem postupku (presude Sopropé, EU:C:2008:746, t. 33. i 36., kao i M., C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 81. i 82.).
29. Pravo na saslušanje u bilo kojem postupku danas je zaštićeno ne samo člancima 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koji jamče pravo na pravičan postupak u bilo kojem sudskom postupku, nego i člankom 41. Povelje koji jamči pravo na dobru upravu. U stavku 2. navedenog članka 41. određeno je da to pravo na dobru upravu osobito uključuje pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno djelovati (presuda M., EU:C:2012:744, t. 82. i 83.). Međutim, treba istaknuti da se sama Povelja Europske unije o temeljnim pravima ne primjenjuje na postupke u kojima su doneseni nalozi za plaćanje od 2. i 28. travnja 2005., s obzirom na to da je Povelja stupila na snagu 1. prosinca 2009. (vidjeti analogijom presudu Sabou, C‑276/12, EU:C:2013:678, t. 25.).
30. Na temelju tog načela, koje se primjenjuje čim uprava zauzme stav u smjeru donošenja nepovoljnog akta protiv neke osobe, adresatima odluka koje značajno utječu na njihove interese mora se omogućiti da učinkovito iznesu svoja stajališta u vezi s elementima na kojima uprava namjerava temeljiti svoju odluku (presuda Sopropé, EU:C:2008:746, t. 37.).
31. Ova dužnost obvezuje upravna tijela država članica kada poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije, čak i ako mjerodavan propis izričito ne predviđa takvu formalnost (vidjeti presude Sopropé, EU:C:2008:746, t. 38.; M., EU:C:2012:744, t. 86., kao i G. i R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 32.).
32. U predmetima u glavnom postupku, u vezi s postupkom naknadne naplate uvozne carine, ni Carinski zakonik niti mjerodavni nacionalni zakoni ne propisuju pravo na saslušanje od strane nadležnog carinskog tijela prije slanja nalogâ za plaćanje. Budući da je riječ o postupku u vezi s naknadnom naplatom carine, a slijedom toga o odluci koja ulazi u područje primjene prava Unije, to je jasnije također da se načelo poštovanja prava na obranu primjenjuje na države članice.
33. Na kraju, u točki 44. predmeta koji je doveo do presude Sopropé, (EU:C:2008:746), u kojoj je Sudu postavljeno pitanje je li rok od osam do petnaest dana u kojem porezni obveznik može ostvariti pravo na saslušanje prije donošenja odluke o naplati, predviđen nacionalnim pravom, u suglasnosti sa zahtjevima načela poštovanja prava na obranu, Sud je ukazao na to da je u situaciji kada nacionalni propis određuje rok za prikupljanje očitovanjâ zahvaćenih osoba nacionalni sudac dužan provjeriti, uzimajući u obzir činjenice konkretnog predmeta, odgovara li taj rok posebnom položaju konkretne osobe ili poduzetnika i je li im taj rok omogućio da ostvare pravo na obranu uz poštovanje načela djelotvornosti.
34. Iz prethodnih razmatranja proizlazi ne samo da su nacionalna upravna tijela dužna poštovati pravo na obranu prilikom donošenja odluka koje ulaze u područje primjene prava Unije, nego i da zahvaćene osobe moraju biti u mogućnosti izravno se pozivati na poštovanje tog prava pred nacionalnim sudovima.
35. Stoga na prvo pitanje valja odgovoriti tako da se pojedinci pred nacionalnim sudovima mogu izravno pozivati na načelo poštovanja prava na obranu od strane uprave i pravo koje iz njega proizlazi za svaku osobu da bude saslušana prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na interese te osobe, onako kako se ta prava primjenjuju u okviru Carinskog zakonika.
Drugo pitanje pod točkom (a)
36. Svojim drugim pitanjem pod točkom (a) sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati treba li načelo poštovanja prava na obranu, a posebice pravo svake osobe na saslušanje prije usvajanja pojedinačne nepovoljne mjere, tumačiti na način da je pravo na obranu osobe kojoj je naloženo plaćanje nalogom donesenim u postupku naknadne naplate uvozne carine na temelju Carinskog zakonika povrijeđeno ako uprava tu osobu nije saslušala prije donošenja odluke, bez obzira na to što ta osoba može izraziti svoj stav u kasnijem stadiju povodom prigovora u upravnom postupku.
37. Kako bi se odgovorilo na to pitanje potrebno je najprije sjetiti se cilja postavljenog načelom poštovanja prava na obranu, a posebno u pogledu prava na saslušanje.
38. Prema mišljenju Suda, pravilo po kojem se adresatu nepovoljne odluke mora omogućiti iznošenje primjedbi prije donošenja odluke ima za cilj da nadležno tijelo vlasti bude stavljeno u situaciju u kojoj može efikasno razmotriti sve odlučne elemente. Kako bi se osiguralo djelotvornu zaštitu zahvaćene osobe ili poduzetnika, to pravilo ima za cilj da navedeni subjekti mogu ispraviti pogrešku ili istaknuti određene elemente u vezi sa svojom osobnom situacijom koji opravdavaju donošenje odnosno nedonošenje odluke ili utječu na njezin sadržaj (presuda Sopropé, EU:C:2008:746, t. 49.).
39. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravo na saslušanje jamči svakoj osobi priliku da učinkovito i djelotvorno iznese svoja stajališta tijekom upravnog postupka i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na njezine interese (vidjeti presudu M., EU:C:2012:744, t. 87. i navedenu sudsku praksu). Kako je istaknuto u točki 31. ove presude, navedeno pravo mora se poštovati čak i ako mjerodavni propis izričito ne predviđa takvu formalnost (vidjeti presudu G. i R., EU:C:2013:533, t. 32. kao i navedenu sudsku praksu).
40. S tim u svezi, nesporno je da osobe protiv kojih su usmjereni nalozi za plaćanje u predmetima u glavnom postupku nisu bile saslušane prije donošenja nepovoljnih odluka.
41. U tim okolnostima, potrebno je zauzeti stav prema kojem donošenje naloga za plaćanje na temelju članka 220. stavka 1. i članka 221. stavka 1. Carinskog zakonika, kao i na temelju upravnog postupka u skladu s nacionalnim zakonom poput onoga u glavnom postupku kojim se provodi članak 243. Carinskog zakonika, predstavlja ograničenje prava na saslušanje osoba protiv kojih su usmjereni navedeni nalozi za plaćanje.
42. Unatoč tomu, prema također ustaljenoj sudskoj praksi temeljna prava nisu apsolutne povlastice, već ih se može ograničiti, pod uvjetom da ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima od općeg interesa koji se žele postići predmetnom mjerom, kao i da u odnosu na postavljeni cilj ne predstavljaju neproporcionalan i neprihvatljiv zahvat kojim se krši sama bit zajamčenih prava (presude G. i R., EU:C:2013:533, t. 33., kao i Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, t. 84.).
43. Stoga valja ispitati može li se u okolnostima predmetâ u glavnom postupku opravdati konkretno ograničenje prava na saslušanje u glavnom postupku s obzirom na sudsku praksu navedenu u prethodnoj točki presude.
44. U slučaju da Sud ocijeni da nacionalna tijela vlasti prilikom naknadne naplate carine moraju u načelu saslušati zahvaćene osobe prije slanja naloga za plaćanje, nizozemska vlada tvrdi da postoje razlozi koji opravdavaju odstupanje od tog pravila. Konkretno, saslušavanje zahvaćenih osoba prije slanja naloga za plaćanje nije u skladu s prisilnim pravilima Carinskog zakonika o knjiženju i ubiranju carina. Zbog rokova propisanih Carinskim zakonikom bitno je da carinska tijela mogu proknjižiti carinski dug i poslati nalog za plaćanje što je prije moguće od trenutka kada su mogla utvrditi postojanje carinskog duga. Opći interes koji se želi ostvariti jest interes pojednostavljenja upravnog postupka i učinkovitog upravljanja postupkom. Zbog vrlo velikog broja naloga za plaćanje, prethodno saslušanje zahvaćenih osoba ne bi bilo učinkovito.
45. Nadalje, nizozemska vlada navodi da, s obzirom na sve značajke konkretnog nacionalnog upravnog postupka, izostanak saslušanja prije donošenja naloga za plaćanje ne krši samu bit prava na obranu jer na temelju članka 7:2 Awb‑a osobe kojima su upućeni nalozi za plaćanje imaju priliku za saslušanje tijekom kasnijeg postupka povodom prigovora protiv tih naloga. Budući da se tim prigovorom mogu postići isti pravni učinci, a djelovanje nepovoljnog elementa moguće je odgoditi, bit načela poštovanja prava na obranu ostaje očuvana, a to je mogućnost osporavanja određene odluke bez negativnih posljedica.
46. S tim u svezi, potrebno je razmotriti, s jedne strane, propisane pretpostavke iz Carinskog zakonika u vezi s rokom za naknadno knjiženje carine koja proizlazi iz carinskog duga i, s druge strane, značajke upravnog postupka o kojemu je riječ u glavnom postupku.
47. Kao prvo, u vezi s rokovima propisanim Carinskim zakonikom, članak 220. stavak 1. tog zakonika propisuje da se, u slučaju kada iznos carine proizašao iz carinskog duga nije proknjižen u skladu s člancima 218. i 219. ili je proknjižen u nižem iznosu od onog koji se potražuje, iznos carine koji treba naplatiti ili koji preostaje za naplatu knjiži u roku od dva dana od dana kad to carinska tijela utvrde i budu u mogućnosti izračunati iznos koji se zakonski potražuje i utvrditi dužnika. Taj rok može se produljiti u skladu s člankom 219. istog zakonika Navedeni rok može se produljiti zbog posebnih razloga, ali ne dulje od četrnaest dana. Članak 221. dodaje da se dužnika obavješćuje o iznosu carine čim se iznos carine proknjiži.
48. Prema shvaćanju nizozemske vlade, takav prisilni rok od dva dana teško bi bilo uskladiti s obvezom saslušanja zahvaćene osobe prije slanja naloga za plaćanje.
49. S tim u svezi, treba ipak istaknuti da se u presudama Komisija/Španjolska (C‑546/03, EU:C:2006:132) i Komisija/Italija (C‑423/08, EU:C:2010:347) Sud već izjasnio o dužnosti država članica da poštuju rok iz članka 220. stavka 1. Carinskog zakonika za naknadno knjiženje iznosa carine koji proizlazi iz carinskog duga u povredbenim postupcima u kojima su se konkretne države članice pozivale na obvezu poštovanja prava na obranu carinskih dužnika kako bi opravdale nepoštovanje roka koje je dovelo do kašnjenja u prikupljanju vlastitih sredstava Europske zajednice.
50. U točki 33. presude Komisija/Španjolska (EU:C:2006:132), odnosno u točki 45. presude Komisija/Italija (EU:C:2010:347), Sud je naime napravio razliku između, s jedne strane, odnosâ država članica i Europske unije i, s druge strane, odnosâ carinskih dužnika i nacionalnih carinskih tijela, u kojima se mora poštovati pravo na obranu.
51. Na taj način Sud je ocijenio da, ako se u odnosima između carinskog dužnika i države članice načelo poštovanja prava na obranu posebno primjenjuje u postupku naknadne naplate, to u odnosima između država članica i Unije ne može dovesti do toga da se državi članici dopusti povreda obveze da u rokovima predviđenim propisima Unije utvrdi pravo Unije na vlastita sredstva (presude Komisija/Španjolska, EU:C:2006:132, t. 33. i Komisija/Italija, EU:C:2010:347, t. 45.).
52. Kako je Europska komisija primijetila tijekom rasprave, treba nadalje pobliže istaknuti da se rok od dva dana za knjiženje iznosa carine proizašle iz carinskog duga, predviđen člankom 220. stavkom 1. Carinskog zakonika, može produljiti u skladu s člankom 219. istog zakonika. U skladu sa stavkom 1. točkom (b) navedene odredbe rok za knjiženje može se, među ostalim, produljiti zbog posebnih okolnosti koje onemogućuju carinskim tijelima da poštuju navedeni rok, ali ne dulje od četrnaest dana.
53. Na kraju, u točki 46. presude Komisija/Italija (EU:C:2010:347) Sud je pored toga napomenuo da knjiženje i obavještavanje o nepodmirenoj carini, kao i registracija vlastitih sredstava ne sprječavaju dužnika da na temelju članka 243. i drugih odredaba u nastavku Carinskog zakonika osporava obvezu koja mu je pripisana, uz korištenje svih dostupnih argumenata.
54. Kao drugo, u vezi s pitanjem je li se poštovalo pravo na obranu zahvaćenih osoba u glavnom postupku, s obzirom na to da su svoj stav mogle iznijeti tek u postupku povodom prigovora, treba podsjetiti da opći interes Unije, a osobito interes naplate vlastitih prihoda u što kraćem roku, zahtijeva da se nadzor može izvršiti promptno i učinkovito (presuda Sopropé, EU:C:2008:746, t. 41.).
55. Osim toga, iz sudske prakse Suda proizlazi da naknadno saslušanje u postupku povodom pravnog lijeka uloženog protiv nepovoljne odluke pod određenim pretpostavkama može osigurati poštovanje prava na saslušanje (vidjeti analogijom presudu Texdata Software, EU:C:2013:588, t. 85.).
56. Kada je riječ o odlukama carinskih tijela, prema članku 243. stavku 1. Carinskog zakonika svaka osoba ima pravo žalbe protiv odluka carinskih tijela donesenih na temelju carinskih propisa koje se odnose na tu osobu izravno i osobno. Međutim, kako ističu sud koji je uputio zahtjev i Komisija, ulaganje pravnog lijeka na temelju članka 243. Carinskog zakonika, u skladu s člankom 244. prvim podstavkom tog zakonika u pravilu ne odgađa izvršenje osporavane odluke. Bez odgodnog učinka taj pravni lijek ne sprječava neposredno izvršenje odluke. Drugi podstavak članka 244. Carinskog zakonika ipak ovlašćuje carinska tijela da odgode izvršenje navedene odluke u cijelosti ili djelomično, ako imaju valjanog razloga vjerovati da je osporavana odluka neusklađena s carinskim propisima ili da postoji opasnost da bi osobi na koju se odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta. Osim toga, članak 244. treći podstavak u tom slučaju propisuje polaganje jamčevine.
57. Kako proizlazi iz članka 245. Carinskog zakonika, odredbe za provedbu žalbenog postupka utvrđuju države članice.
58. Upravni postupak o kojemu je riječ u predmetima u glavnom postupku uređen je Awb‑om. Načelno, u skladu s člankom 4:8 Awb‑a, upravna tijela, prije donošenja odluke koja vjerojatno ide na štetu stranci koja nije tražila njezino donošenje, omogućuju stranci iznošenje stajališta u vezi s namjeravanom odlukom.
59. Prema članku 4:12 Awb‑a navedeno načelo ne mora se primijeniti u slučaju odluka financijske naravi ako je, s jedne strane, protiv takve odluke moguće uložiti prigovor ili pokrenuti upravni spor i ako je, s druge strane, u cijelosti moguće ukloniti negativne posljedice odluke nakon ulaganja prigovora odnosno pokretanja upravnog spora protiv te odluke.
60. U predmetima u glavnom postupku primijenjena je ta odredba.
61. Naime, prije pokretanja upravnog spora pred sudom s mogućnošću žalbe i kasacijskog postupka, stranke su mogle uložiti prigovor donositelju odluke te ih se u postupku povodom prigovora moglo saslušati u skladu s člankom 7:2 Awb‑a.
62. Iz očitovanja nizozemske vlade nadalje proizlazi da se postupak povodom prigovora odvija na temelju zakonskih odredbi i mjerodavnih činjenica na dan donošenja odluke povodom prigovora, tako da se na kraju postupka povodom prigovora mogu ukloniti sve negativne posljedice prvotne odluke. U konkretnom slučaju moguće negativne posljedice naloga za plaćanje, poput naloga o kojima je riječ u glavnom postupku, mogle su se naknadno ukloniti ovisno o tome je li u slučaju prigovora plaćanje odnosno izvršenje odluke o plaćanju moglo biti odgođeno do kraja postupka povodom prigovora (i upravnog spora) na temelju nacionalnih pravila.
63. Međutim, na raspravi je nizozemska vlada napomenula da do odgode izvršenja odluke o plaćanju ne dolazi automatski, nego osoba na koju se odnosi osporavani nalog za plaćanje mora zatražiti odgodu u prigovoru. Navedena vlada također tvrdi da se odgoda u pravilu dopušta i da je to dopuštenje predviđeno naputkom ministarstva.
64. Na taj način postupak povodom prigovora ne dovodi automatski do odgode izvršenja nepovoljne odluke i ne stavlja je neposredno izvan primjene.
65. S tim u svezi, međutim, iz presude Texdata Software (EU:C:2013:588, t. 85.) proizlazi da navedeni učinak odluke može biti od određene važnosti u ispitivanju mogućeg opravdanja za ograničenje prava na saslušanje prije donošenja nepovoljne odluke.
66. U toj presudi Sud je stoga ocijenio da primjena penala bez prethodne obavijesti i bez mogućnosti saslušanja prije izricanja sankcije nije takve naravi da bi zadirala u bitan sadržaj konkretnog temeljnog prava ako ulaganje obrazložene žalbe protiv odluke o izricanju penala neposredno stavlja izvan snage tu odluku i pokreće redovni postupak u kojem se pravo na saslušanje može poštovati (presuda Texdata Software, EU:C:2013:588, t. 85.).
67. Unatoč tomu, iz sudske prakse citirane u prethodnoj točki ne može se zaključiti da, u uvjetima izostanka saslušanja prije donošenja naloga za plaćanje, ulaganje prigovora ili pokretanje upravnog spora protiv tog naloga za plaćanje mora nužno dovesti do automatske odgode izvršenja navedenog naloga za plaćanje kako bi se osiguralo poštovanje prava na saslušanje u sklopu postupka povodom prigovora ili upravne tužbe.
68. Uzimajući u obzir opći interes Unije za naplatu vlastitih sredstava u što kraćem roku, kako je istaknuto u točki 54. ove presude, članak 244. drugi podstavak Carinskog zakonika određuje da ulaganje pravnog lijeka protiv naloga za plaćanje odgađa izvršenje tog naloga samo ako postoje valjani razlozi za uvjerenje da je osporavana odluka neusklađena s carinskim propisima ili da postoji opasnost da bi osobi na koju se odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta.
69. Valja podsjetiti da se prema stalnoj sudskoj praksi odredbe prava Unije, poput odredbi Carinskog zakonika, moraju tumačiti uzimajući u obzir temeljna prava koja u skladu s ustaljenom sudskom praksom čine sastavni dio općih načela prava čije poštovanje osigurava Sud (vidjeti u tom smislu presude Österreichischer Rundfunk i dr., C‑465/00, C‑138/01 i C‑139/01, EU:C:2003:294, t. 68., kao i Google Spain i Google, C‑131/12, EU:C:2014:317, t. 68.).
70. U tim okolnostima nacionalne odredbe kojima se provode pretpostavke za određivanje odgode izvršenja predviđene člankom 244. drugim podstavkom Carinskog zakonika, a to su postojanje razloga za uvjerenje da je osporavana odluka neusklađena s carinskim zakonodavstvom ili opasnost da bi osobi na koju se ta odluka odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta, morale bi u situaciji bez prethodnog saslušanja spriječiti usku primjenu ili usko tumačenje navedenih pretpostavki.
71. U predmetima u glavnom postupku odgoda ovrhe nalogâ za plaćanje u slučaju prigovora dopušta se na temelju naputka ministarstva. Stoga sud koji je uputio zahtjev mora ispitati je li navedeni naputak takve naravi da u situaciji bez prethodnog saslušanja dopušta osobama kojima su upućeni nalozi za plaćanje da ishode odgodu izvršenja nalogâ dok se ti nalozi eventualno ne izmijene kako bi pravo na ishođenje odgode izvršenja bilo efektivno.
72. U svakom slučaju nacionalni upravni postupak kojim se provodi članak 244. drugi podstavak Carinskog zakonika ne može ograničiti određivanje takve odgode u uvjetima u kojima postoje razlozi za uvjerenje da je osporavana odluka neusklađena s carinskim zakonodavstvom ili opasnost da bi osobi na koju se ta odluka odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta.
73. U tim okolnostima na drugo pitanje pod točkom (a) valja odgovoriti da načelo poštovanja prava na obranu, a posebice pravo svake osobe na saslušanje prije usvajanja pojedinačne nepovoljne mjere, moraju se tumačiti na način da je pravo na obranu osobe kojoj je naloženo plaćanje nalogom donesenim u postupku naknadne naplate uvozne carine na temelju Carinskog zakonika povrijeđeno ako uprava tu osobu nije saslušala prije donošenja odluke, bez obzira na to što ta osoba ima mogućnost iznijeti svoje stajalište u kasnijem dijelu upravnog postupka povodom prigovora, ako nacionalni propis ne dopušta osobama kojima je upućen nalog da, bez prethodnog saslušanja, ishode odgodu izvršenja nalogâ dok se ti nalozi eventualno ne izmijene. To svakako vrijedi u slučaju u kojem nacionalni upravni postupak kojim se provodi članak 244. drugi podstavak Carinskog zakonika ograničava određivanje takve odgode u uvjetima u kojima postoje razlozi za uvjerenje da je osporavana odluka neusklađena s carinskim zakonodavstvom ili opasnost da bi osobi na koju se ta odluka odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta.
Drugo pitanje pod točkom (b) i treće pitanje
74. Svojim drugim pitanjem pod točkom (b) i trećim pitanjem, koja je prikladno zajedno ispitati, sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li pravne posljedice povrede načela poštovanja prava na obranu od strane uprave utvrđene nacionalnim pravom, kao i koje okolnosti nacionalni sudac može uzeti u obzir prilikom svog ispitivanja. Navedeni sud posebno pita može li nacionalni sudac uzeti u obzir pretpostavku prema kojoj bi ishod postupka odlučivanja bio identičan čak i da se poštovalo pravo na prethodno saslušanje.
75. S tim u svezi, na samom početku valja podsjetiti da je Sud već ukazao na to da su pretpostavke pod kojima se mora jamčiti poštovanje prava na obranu i posljedice povrede tog prava predmet nacionalnog prava, pod uvjetom da su mjere usvojene u tu svrhu iste vrste kao i one na koje bi imali pravo pojedinci u usporedivoj situaciji u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti presudu G. i R., EU:C:2013:533, t. 35. kao i navedenu sudsku praksu).
76. Takvo uređenje mjerodavno je u području carina, s obzirom na to da članak 245. Carinskog zakonika izričito upućuje na nacionalno pravo, pobliže određujući da: „[o]dredbe za provedbu žalbenog postupka utvrđuju države članice.“
77. Međutim, iako države članice mogu dopustiti ostvarivanje prava na obranu prema istim uvjetima koji vrijede za domaće situacije, ti uvjeti moraju biti u skladu s pravom Unije, a osobito ne smiju dovoditi u pitanje djelotvoran učinak Carinskog zakona (presuda G. i R., EU:C:2013:533, t. 36.).
78. Međutim, kako je istaknula Komisija, dužnost nacionalnog suca da jamči puni učinak prava Unije nema učinak nametanja obveze beziznimnog poništenja odluke zato što je donesena uz povredu prava na obranu, a posebice prava na saslušanje.
79. Naime, prema pravu Unije, povreda prava na obranu, a posebice prava na saslušanje, izaziva poništenje odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka samo ako bi navedeni postupak bez te nepravilnosti mogao imati drukčiji ishod (vidjeti u tom smislu presude Francuska/Komisija, C‑301/87, EU:C:1990:67, t. 31.; Njemačka/Komisija, C‑288/96, EU:C:2000:537, t. 101.; Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Vijeće, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, t. 94.; Storck/OHIM, C‑96/11 P, EU:C:2012:537, t. 80., kao i G. i R., EU:C:2013:533, t. 38.).
80. Slijedom toga, povreda načela poštovanja prava na obranu dovodi do poništenja predmetne odluke samo ako bi postupak bez te povrede mogao imati drukčiji ishod.
81. Valja istaknuti da u predmetima u glavnom postupku same zahvaćene osobe priznaju da postupak povodom prigovora ne bi imao drukčiji ishod da su bili saslušani prije donošenja sporne odluke, s obzirom na to da ne osporavaju tarifno razvrstavanje carinske uprave.
82. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja na drugo pitanje pod točkom (b) i treće pitanje, valja odgovoriti tako da su pretpostavke pod kojima se mora jamčiti poštovanje prava na obranu i posljedice povrede tog prava predmet nacionalnog prava, pod uvjetom da su mjere usvojene u tu svrhu iste vrste kao i one na koje bi imali pravo pojedinci u usporedivoj situaciji u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine praktično nemogućim ili preteškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti). Nacionalni sudac koji je dužan jamčiti puni učinak prava Unije može, prilikom procjene posljedica povrede prava na obranu, a posebice prava na saslušanje, uzeti u obzir činjenicu da takva povreda izaziva poništenje odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka samo ako bi navedeni postupak bez te nepravilnosti mogao imati drukčiji ishod.
Troškovi
83. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Pojedinci se pred nacionalnim sudovima mogu izravno pozivati na načelo poštovanja prava na obranu od strane uprave i pravo koje iz njega proizlazi za svaku osobu da bude saslušana prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno djelovati na interese te osobe, onako kako se ta prava primjenjuju u okviru Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 2700/2000 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2000.
2. Načelo poštovanja prava na obranu, a posebice pravo svake osobe na saslušanje prije usvajanja pojedinačne nepovoljne mjere, moraju se tumačiti na način da je pravo na obranu osobe kojoj je naloženo plaćanje nalogom donesenim u postupku naknadne naplate uvozne carine na temelju Uredbe br. 2913/92, kako je izmijenjena Uredbom br. 2700/2000, povrijeđeno ako uprava tu osobu nije saslušala prije donošenja odluke, bez obzira na to što ta osoba ima mogućnost iznijeti svoje stajalište u kasnijem dijelu upravnog postupka povodom prigovora, ako nacionalni propis ne dopušta osobama kojima je upućen nalog da, bez prethodnog saslušanja, ishode odgodu izvršenja nalogâ dok se ti nalozi eventualno ne izmijene. To svakako vrijedi u slučaju u kojem nacionalni upravni postupak kojim se provodi članak 244. drugi podstavak Uredbe br. 2913/92, kako je izmijenjena Uredbom br. 2700/2000, ograničava određivanje takve odgode u uvjetima u kojima postoje razlozi za uvjerenje da je osporavana odluka neusklađena s carinskim zakonodavstvom ili opasnost da bi osobi na koju se ta odluka odnosi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta.
3. Pretpostavke pod kojima se mora jamčiti poštovanje prava na obranu i posljedice povrede tog prava predmet su nacionalnog prava, pod uvjetom da su mjere usvojene u tu svrhu iste vrste kao i one na koje bi imali pravo pojedinci u usporedivoj situaciji u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnost) i da ne čine praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava koja im dodjeljuje pravni poredak Unije (načelo djelotvornosti).
Nacionalni sudac koji je dužan jamčiti puni učinak prava Unije može, prilikom procjene posljedica povrede prava na obranu, a posebice prava na saslušanje, uzeti u obzir činjenicu da takva povreda ne izaziva poništenje odluke donesene na kraju konkretnog upravnog postupka samo ako bi navedeni postupak bez te nepravilnosti mogao imati drukčiji ishod.