ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
8 mai 2003(1)
«Interprétation des articles 28 CE et 30 CE - Médicaments - Retrait de l'autorisation d'importation parallèle à la suite de la renonciation à l'autorisation de mise sur le marché du médicament de référence»
Dans l'affaire C-113/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Högsta förvaltningsdomstolen (Finlande) et tendant à obtenir, dans une procédure engagée par
Paranova Oy,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 28 CE et 30 CE,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, M. C. Gulmann (rapporteur), Mmes F. Macken et N. Colneric, et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. H. A. Rühl, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour le gouvernement finlandais, par Mme E. Bygglin, en qualité d'agent,
-    pour le gouvernement danois, par M. J. Molde, en qualité d'agent,
-    pour le gouvernement néerlandais, par Mme H. G. Sevenster, en qualité d'agent,
-    pour le gouvernement norvégien, par M. T. Nordby, en qualité d'agent,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par Mme L. Ström, en qualité d'agent,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales du gouvernement finlandais, représenté par Mme E. Bygglin, du gouvernement danois, représenté par M. J. Molde, du gouvernement néerlandais, représenté par Mme J. van Bakel, en qualité d'agent, du gouvernement norvégien, représenté par M. T. Nordby, et de la Commission, représentée par Mme L. Ström, à l'audience du 10 octobre 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 12 décembre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 8 mars 2001, parvenue à la Cour le 14 mars suivant, le Högsta förvaltningsdomstolen a posé, en vertu de l'article 234 CE, trois questions préjudicielles sur l'interprétation des articles 28 CE et 30 CE.
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Paranova Oy (ci-après «Paranova») au Läkemedelsverket (Agence finlandaise des médicaments) au sujet des conséquences du retrait d'une autorisation de mise sur le marché (ci-après une «AMM») d'un médicament importé parallèlement en Finlande par Paranova.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3.
En vertu de l'article 28 CE, les restrictions quantitatives à l'importation et les mesures d'effet équivalent sont interdites entre les États membres. Toutefois, selon l'article 30 CE, les interdictions ou restrictions à l'importation entre les États membres qui sont justifiées par des raisons, notamment, de protection de la santé des personnes sont autorisées, dès lors qu'elles ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.
4.
Selon l'article 3 de la directive 65/65/CEE du Conseil, du 26 janvier 1965, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux médicaments (JO 1965, 22, p. 369), telle que modifiée par la directive 93/39/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 (JO L 214, p. 22, ci-après la «directive 65/65»), aucun médicament ne peut être mis sur le marché d'un État membre sans qu'une AMM ait été délivrée par l'autorité compétente de cet État membre.
5.
L'article 4 de la directive 65/65 définit la procédure, les documents et l'information nécessaires aux fins de l'octroi d'une AMM.
6.
L'article 5 de la directive 65/65 dispose que l'AMM sera refusée lorsque, après vérification des renseignements et des documents énumérés à l'article 4, il apparaît que le médicament est nocif dans des conditions normales d'emploi ou que son effet thérapeutique fait défaut ou est insuffisamment justifié par le demandeur, ou encore que le médicament n'a pas la composition qualitative et quantitative déclarée.
7.
Selon le chapitre V bis de la deuxième directive 75/319/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO L 147, p. 13), tel qu'inséré par la directive 93/39, les États membres doivent établir un système de pharmacovigilance qui impose notamment des obligations au titulaire de l'AMM en matière d'enregistrement et de notification de tous les effets indésirables sur l'homme de ces médicaments. À cet effet, des rapports doivent être régulièrement soumis aux autorités compétentes, accompagnés d'une évaluation scientifique.
La réglementation nationale
8.
L'article 101 de la läkemedelslagen loi n° (395/1987) (loi finlandaise relative aux médicaments) dispose que le Läkemedelsverket peut interdire l'importation, la fabrication, la distribution et la vente ou toute autre cession pour la consommation d'un médicament si les conditions d'une AMM ou d'un enregistrement ou encore les exigences ou obligations qui se rapportent à la fabrication ou à l'importation de ce médicament ne sont plus remplies ou s'il existe des raisons de croire que tel est le cas.
9.
En vertu de la directive 1/1997 du Läkemedelsverket, relative à l'importation parallèle des médicaments, les importations parallèles ne sont possibles que pour les médicaments qui font déjà l'objet d'une AMM valable en Finlande. Ces médicaments doivent également avoir obtenu une AMM valable dans le pays d'approvisionnement. Celui-ci doit appartenir à l'Espace économique européen. Lors du traitement de la demande d'importation parallèle d'un médicament, le Läkemedelsverket s'assure qu'il existe entre les médicaments une similitude telle qu'ils peuvent être considérés comme des médicaments identiques.
10.
En vertu du point 4.3, premier alinéa, de ladite directive, l'autorisation d'importation parallèle est accordée pour une durée de cinq ans. Toutefois, la validité de cette autorisation dépend de celle des AMM accordées tant en Finlande que dans le pays d'approvisionnement pour le médicament importé directement et elle ne perdure que pour autant que ces dernières demeurent elles-mêmes valides. Il appartient à l'importateur parallèle de s'assurer que chaque lot importé en Finlande fait l'objet d'une AMM valable dans cet État membre et dans ledit pays. Si l'AMM devient caduque dans ce dernier, l'importateur parallèle doit immédiatement en informer le Läkemedelsverket.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11.
Suomen Astra Oy (ci-après «Astra») était titulaire en Finlande d'une AMM pour le médicament dénommé «Losec enterokapslar» (gélules entériques Losec, ci-après les «gélules» ou l'«ancienne version du médicament»), alors que Paranova détenait une autorisation d'importation parallèle des gélules. Ce médicament est utilisé pour traiter les affections liées aux acidités gastriques.
12.
Par lettre adressée le 28 septembre 1998 au Läkemedelsverket, Astra a sollicité le retrait de l'AMM qui lui avait été accordée pour les gélules, en expliquant sa demande par le fait qu'elle envisageait de vendre en Finlande une nouvelle variété dudit médicament dénommée «Losec MUPS enterotabletter» (comprimés entériques Losec MUPS, ci-après les «comprimés») à la place des gélules. Par la suite, le Läkemedelsverket a retiré l'AMM détenue par Astra pour les gélules avec effet au 30 septembre 1998.
13.
La vente des gélules a continué dans d'autres États membres conformément aux AMM accordées dans ces États.
14.
Les deux versions du Losec présentent une équivalence thérapeutique, c'est-à-dire que les deux formes contiennent la même dose de substance active qui est assimilée par l'organisme à la même vitesse et dans les mêmes proportions après administration par voie orale.
15.
La substance active des gélules contient de l'acide oméprazole. Les comprimés contiennent du sel de magnésium d'acide oméprazole. Le sel se dissout plus facilement dans l'eau et il est plus stable. La fabrication des comprimés est par conséquent plus simple que celle des gélules.
16.
Dans une lettre intitulée «communication», adressée le 8 octobre 1998 à Paranova, le Läkemedelsverket a informé cette dernière du retrait de l'AMM détenue par Astra pour les gélules et a constaté que la validité de l'autorisation dont Paranova était titulaire pour celles-ci avait donc pris fin à la même date, à savoir le 30 septembre 1998.
17.
Le 24 novembre 1998, le Läkemedelsverket a constaté que l'autorisation d'importation parallèle détenue par Paranova pour les gélules était caduque, une telle constatation prenant effet immédiatement, nonobstant tout recours exercé par Paranova. Le Läkemedelsverket a motivé sa décision par le fait que l'autorisation d'importation parallèle ne remplissait pas les conditions mentionnées dans la directive 1/1997, puisque la validité de l'autorisation d'importation parallèle dépend de celle de l'AMM accordée pour le médicament en cause en Finlande et ne perdure que pour autant que cette dernière demeure elle-même valide.
18.
Paranova a introduit un recours contre ladite décision du Läkemedelsverket devant le Högsta förvaltningsdomstolen, en soutenant qu'elle est contraire aux articles 28 CE et 30 CE. Elle fait valoir qu'elle n'a eu connaissance du retrait de l'AMM dont Astra était titulaire que par la caducité de sa propre autorisation d'importation parallèle. Elle n'aurait donc pas disposé du temps nécessaire pour adapter son stock et les contrats de vente qu'elle avait conclus précédemment à la nouvelle situation. Or, la sécurité de l'approvisionnement au regard de la consommation du médicament constituerait l'un des critères commerciaux les plus importants pour les importateurs parallèles.
19.
Le Läkemedelsverket rétorque que les autorisations d'importation parallèle sont délivrées pour une période de cinq ans. Leur validité serait cependant limitée par celle de l'AMM de référence en Finlande et dans le pays d'origine du médicament faisant l'objet de l'importation parallèle. Il appartiendrait donc à l'importateur parallèle de vérifier que chaque lot importé est couvert par une AMM dans les deux États. Le Läkemedelsverket soutient également que deux médicaments sont essentiellement similaires s'ils ont la même composition quantitative et qualitative d'ingrédients actifs, s'ils ont la même forme pharmaceutique et, éventuellement, s'ils sont «bioéquivalents». Les gélules et les comprimés ayant cependant des formes pharmaceutiques différentes, ils ne sauraient constituer le même médicament.
20.
Dans ces circonstances, le Högsta förvaltningsdomstolen a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)    Est-il conforme aux articles 28 CE et 30 CE qu'une agence nationale constate que l'autorisation de mise sur le marché (AMM) délivrée pour un médicament faisant l'objet d'importations parallèles perd automatiquement sa validité si le titulaire de l'AMM originale a sollicité le retrait de celle-ci pour des motifs étrangers à l'efficacité ou à l'innocuité de la spécialité pharmaceutique et bien que ladite spécialité fasse l'objet d'une AMM valable dans l'État membre d'exportation?
2)    Si le droit communautaire impose des restrictions ou des conditions au droit de l'agence nationale de constater la caducité de l'AMM dans la situation visée à la première question, quelle importance convient-il d'accorder aux faits que:
a)    le titulaire de l'AMM originale a reçu une nouvelle AMM pour une spécialité pharmaceutique destinée à remplacer la spécialité pharmaceutique originale, mais cette nouvelle spécialité ne se présente pas sous la même forme pharmaceutique (comprimés entériques au lieu de gélules entériques) et la substance active n'est pas exactement la même (magnésium d'oméprazole au lieu d'oméprazole), l'agence nationale considérant par ailleurs que les spécialités pharmaceutiques sont bioéquivalentes et permettent de parvenir au même effet thérapeutique;
b)     le contrôle a posteriori de l'efficacité et de l'innocuité de la spécialité pharmaceutique est éventuellement rendu plus difficile du fait du retrait de l'AMM de la spécialité pharmaceutique originale;
c)     la spécialité pharmaceutique importée parallèlement a été couramment utilisée durant des années dans les États membres et il est improbable que la poursuite de la vente de cette spécialité présente un danger pour la santé des personnes?
3)    Si les articles 28 CE et 30 CE permettent, dans la situation visée à la première question, de constater que l'AMM accordée pour la spécialité pharmaceutique faisant l'objet d'importations parallèles n'est plus valable, peut-on considérer que l'AMM a perdu sa validité immédiatement après que l'AMM a été retirée, sans laisser à l'importateur parallèle le temps nécessaire pour adapter son activité? L'un ou plusieurs des faits visés à la deuxième question ont-il un effet sur la licéité de la décision constatant la caducité immédiate de l'AMM accordée à l'importateur parallèle?»
Sur les questions préjudicielles
21.
À titre liminaire, il convient de rappeler que:
-    l'autorisation d'importation parallèle des gélules (l'ancienne version du médicament) a été délivrée par référence à l'AMM accordée par les autorités nationales pour ce même médicament;
-    cette AMM a été retirée à la demande de son titulaire pour des raisons étrangères à la sécurité dudit médicament;
-    ce titulaire a obtenu une AMM pour une nouvelle version de ce médicament, et
-    l'ancienne version du médicament est toujours légalement commercialisée dans d'autres États membres sous des AMM qui n'ont pas été retirées.
22.
Dans une telle situation se pose, en effet, la question de savoir si les articles 28 CE et 30 CE s'opposent à une réglementation nationale selon laquelle le retrait, à la demande de son titulaire, de l'AMM accordée pour l'ancienne version du médicament implique, pour cette seule raison, le retrait de l'autorisation d'importation parallèle de ce même médicament.
23.
À cet égard, il convient de constater d'emblée que le retrait d'une autorisation d'importation parallèle consécutive au retrait de l'AMM de référence constitue une restriction à la libre circulation des marchandises au sens de l'article 28 CE (arrêt du 10 septembre 2002, Ferring, C-172/00, Rec. p. I-6891, point 33).
24.
Toutefois, une telle restriction peut, conformément aux dispositions de l'article 30 CE, être justifiée par des raisons tenant à la protection de la santé publique (arrêt Ferring, précité, point 33).
25.
Il appartient aux autorités nationales compétentes pour la gestion de la réglementation en matière de production et de commercialisation des médicaments - réglementation qui, ainsi qu'il est précisé dans le premier considérant de la directive 65/65, a comme objectif essentiel la sauvegarde de la santé publique - de veiller au strict respect de celui-ci. Toutefois, le principe de proportionnalité qui est le fondement de la dernière phrase de l'article 30 CE exige que la faculté des États membres d'interdire les importations des produits en provenance d'autres États membres soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection de la santé légitimement poursuivis. En effet, une réglementation ou pratique nationale ne peut pas bénéficier de la dérogation prévue audit article 30 CE lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires (arrêt Ferring, précité, point 34).
26.
Or, aucun motif n'a été soumis à la Cour qui puisse justifier que le seul fait qu'une AMM de référence a été retirée à la demande du titulaire de celle-ci implique le retrait automatique de l'autorisation d'importation parallèle accordée pour le médicament en cause (voir, en ce sens, arrêt Ferring, précité, point 35).
27.
Tout d'abord, il convient de relever que le retrait d'une AMM de référence n'implique pas en soi que l'ancienne version du médicament est mise en cause en ce qui concerne la qualité, l'efficacité et l'innocuité de celle-ci. À cet égard, il y a lieu de rappeler que cette version continue à être légalement commercialisée dans l'État membre d'exportation sous le couvert de l'AMM délivrée dans cet État (arrêt Ferring, précité, point 36).
28.
Ensuite, il y a lieu de constater que, si les autorités compétentes de l'État membre d'importation peuvent, voire doivent, adopter les mesures nécessaires aux fins du contrôle de la qualité, de l'efficacité et de l'innocuité de l'ancienne version du médicament, il n'apparaît pas que cet objectif ne puisse pas être atteint par d'autres mesures moins restrictives pour l'importation des médicaments que la cessation de la validité de l'autorisation d'importation parallèle à la suite du retrait de l'AMM de référence (arrêt Ferring, précité, point 37).
29.
En effet, si une surveillance adéquate de l'ancienne version du médicament demeure nécessaire et peut, le cas échéant, impliquer que des renseignements soient demandés à l'importateur, il convient de rappeler, à cet égard, qu'une pharmacovigilance respectant les exigences découlant de la directive 75/319 telle que modifiée peut, normalement, être assurée pour des médicaments importés parallèlement comme ceux en cause au principal par la voie d'une collaboration avec les autorités nationales des autres États membres grâce à l'accès aux documents et aux données produits par le fabricant ou par d'autres sociétés de son groupe pour l'ancienne version dans les États membres dans lesquels celle-ci est encore commercialisée sur la base d'une AMM en cours de validité (arrêt Ferring, précité, point 38).
30.
Dans ce contexte, il y a lieu de souligner que la Note forGuidance on Procedure for Competent Authorities on the Undertakingof Pharmacovigilance Activities (CPMP/PhVWP/175/95), publiée en juin 1995 par l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments, prescrit, à son point 3.1.4, que les terminologies utilisées pour codifier les médicaments, les effets indésirables de ceux-ci et les maladies doivent assurer la compatibilité des notifications entre États membres et, notamment, veiller à ce que les notifications introduites dans une base de données soient encodées selon une terminologie reconnue sur le plan international ou avec des termes mutuellement admis, permettant d'établir des liens avec une telle terminologie.
31.
Enfin, il importe de relever également que, s'il ne saurait être exclu qu'il existe des raisons tenant à la protection de la santé publique qui exigent qu'une autorisation d'importation parallèle de médicaments soit nécessairement liée à une AMM de référence, de telles raisons ne ressortent pas des observations qui ont été présentées devant la Cour.
32.
Or, s'il n'existe pas de raisons de nature générale qui puissent justifier que le retrait de l'AMM de référence implique celui de l'autorisation d'importation parallèle, cela n'exclut pas qu'il puisse, dans des cas concrets, exister des raisons tenant à la protection de la santé publique qui peuvent justifier le retrait de l'autorisation d'importation parallèle.
33.
Ainsi que la Cour l'a déjà jugé, de telles raisons peuvent résulter, par exemple, du fait qu'il existe effectivement un risque pour la santé des personnes en raison de la coexistence de deux versions du même médicament sur le marché de l'État membre d'importation (voir arrêt Ferring, précité, point 43).
34.
Au vu de ces considérations, il convient de répondre à la première question que les articles 28 CE et 30 CE s'opposent à une réglementation nationale selon laquelle le retrait, à la demande de son titulaire, d'une AMM de référence implique, pour cette seule raison, le retrait de l'autorisation d'importation parallèle accordée pour le médicament en cause. En revanche, ces dispositions ne s'opposent pas à des restrictions aux importations parallèles du médicament en cause s'il existe effectivement un risque pour la santé des personnes en raison du maintien dudit médicament sur le marché de l'État membre d'importation.
35.
Au vu de cette réponse, il n'y a pas lieu de répondre à la deuxième question. De même, il n'est pas nécessaire d'examiner la troisième question aux termes de laquelle la juridiction de renvoi demande en substance si l'autorisation d'importation parallèle perd sa validité immédiatement après le retrait de l'AMM de référence.
Sur les dépens
36.
Les frais exposés par les gouvernements finlandais, danois, néerlandais et norvégien, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Högsta förvaltningsdomstolen, par ordonnance du 8 mars 2001, dit pour droit:
Les articles 28 CE et 30 CE s'opposent à une réglementation nationale selon laquelle le retrait, à la demande de son titulaire, d'une autorisation de mise sur le marché de référence implique, pour cette seule raison, le retrait de l'autorisation d'importation parallèle accordée pour le médicament en cause. En revanche, ces dispositions ne s'opposent pas à des restrictions aux importations parallèles du médicament en cause s'il existe effectivement un risque pour la santé des personnes en raison du maintien dudit médicament sur le marché de l'État membre d'importation.
Puissochet
Gulmann
Macken
Colneric
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 mai 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1:
Langue de procédure: le suédois.