61996CC0374_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O pedido de decisão prejudicial que vos é submetido pelo Finanzgericht Düsseldorf diz respeito à validade do Regulamento (CEE) n.º 1546/88 da Comissão, que fixa as regras de execução da imposição suplementar paga pelos produtores ou compradores de leite (1).
2 O pedido tem origem num litígio surgido no momento da aplicação da regulamentação relativa às quotas leiteiras, sobre a qual o Tribunal de Justiça já se pronunciou várias vezes.
I - A regulamentação comunitária
3 A organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos foi instituída em 1968 através do Regulamento (CEE) n.º 804/68 (2). Uma vez que a situação deste mercado se caracterizava, desde o início, por uma tendência para um desequilíbrio entre a oferta e a procura originando excedentes estruturais, a regulamentação comunitária é marcada pela preocupação do legislador em conter o crescimento da produção.
O regime de prémios de não comercialização e reconversão
4 Assim, o Regulamento (CEE) n.º 1078/77 (3) instituiu um certo número de medidas tendo em vista a redução da oferta. Foi adoptado, nomeadamente, um sistema de prémios a favor dos agricultores que renunciassem à comercialização do leite e dos produtos lácteos provenientes das suas explorações durante o período de cinco anos ou que reconvertessem os seus efectivos bovinos de orientação leiteira para a produção de carne durante um período de quatro anos.
O regime da imposição suplementar
5 Em 1984, concluiu-se que, apesar das medidas instituídas, o aumento da produção de leite prosseguia inexoravelmente. Uma vez que se impunham medidas mais rigorosas, a organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos sofreu, portanto, uma profunda alteração com a instituição do regime das imposições suplementares, também designado «regime de quotas leiteiras».
6 O artigo 5.º-C do Regulamento n.º 804/68, que foi aditado pelo artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 856/84 (4), instituiu um sistema de imposição suplementar devida por todos os produtores (fórmula A), ou por todos os compradores (fórmula B) de leite de vaca, sobre as quantidades que excedam uma quantidade de referência individual anual, designada «quota leiteira». A República Federal da Alemanha adoptou a fórmula A.
7 Nos termos do n.º 3 deste artigo, a soma das quantidades de referência atribuídas às pessoas sujeitas à imposição num Estado-Membro não poderá exceder uma quantidade global garantida, que varia segundo os Estados-Membros, e é igual à soma das quantidades de leite entregues a empresas que tratam ou transformam o leite ou outros produtos lácteos em cada Estado-Membro durante o ano civil 1981, acrescidas de 1%.
8 As regras gerais relativas à aplicação da imposição suplementar constam do Regulamento (CEE) n.º 857/84 (5). Na República Federal da Alemanha, a quantidade de referência foi fixada com base no ano de 1983. O artigo 2.º, n.º 2, deste último regulamento prevê, com efeito, que os Estados-Membros podem determinar que nos seus territórios a quantidade de referência é igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue ou comprada durante o ano civil de 1982 ou de 1983, sobre a qual é aplicada uma percentagem fixada de forma a não exceder a quantidade garantida definida no artigo 5.º-C do Regulamento n.º 804/68, na versão alterada.
9 Este sistema não previa a possibilidade atribuir uma quota aos produtores que, por terem participado no regime temporário de não comercialização previsto no Regulamento n.º 1078/77, não tinham entregue ou vendido leite durante o ano tomado como referência para a atribuição de quotas (estes produtores são comummente designados «produtores SLOM») (6).
10 Nos acórdãos proferidos nos processos Mulder (7) e Von Deetzen (8), o Tribunal de Justiça considerou que tal regulamentação, na medida em que previa a atribuição de quantidades de referência aos produtores SLOM, violava a confiança legítima que estes produtores podiam ter no carácter limitado dos efeitos do regime ao qual se submetiam e, consequentemente, devia ser invalidada.
11 A fim de dar cumprimento a estes acórdãos, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.º 764/89 (9) que, através do seu artigo 1.º, insere o artigo 3.º-A no Regulamento n.º 857/84. Este artigo prevê a atribuição provisória de uma quantidade de referência específica a determinadas categorias de produtores que tivessem participado em regimes de não comercialização e que preenchessem determinadas condições.
12 Nos acórdãos Spagl (10) e Pastätter (11), os n.os 1 e 2 do artigo 3.º-A foram declarados inválidos. O Tribunal de Justiça entendeu que estas disposições violavam as esperanças legítimas dos produtores que participaram no regime de não comercialização. Por um lado, nos termos do n.º 1, os produtores cujo período de não comercialização terminava antes de 31 de Dezembro de 1983 eram, efectivamente, excluídos da atribuição de uma quota SLOM sem razão válida. Por outro lado, a regra prevista no n.º 2 limitava a quantidade de referência específica provisória a 60% da quantidade de leite entregue ou vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao pedido do prémio de não comercialização, o que correspondia a um abatimento de 40%, julgado excessivo em comparação com as percentagens aplicáveis aos outros produtores.
13 O artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, na versão alterada, fixa as condições da atribuição definitiva da quantidade de referência específica aos produtores SLOM. Na sua versão inicial, determina o seguinte:
«Se, num prazo de dois anos a contar de 29 de Março de 1989, o produtor puder provar a contento da autoridade competente que retomou efectivamente as vendas directas e/ou as entregas e que essas vendas directas e/ou essas entregas atingiram ao longo dos doze últimos meses um nível igual ou superior a 80 % da quantidade de referência provisória, a quantidade de referência específica ser-lhe-á atribuída definitivamente. Caso contrário, a quantidade de referência provisória regressará na totalidade à reserva comunitária. O nível das vendas directas e/ou das entregas efectivas será determinado tendo em conta a evolução do ritmo de produção na exploração do produtor, condições sazonais e qualquer outra circunstância excepcional.»
14 O artigo 3.º-A, n.º 3, foi alterado pelo artigo 1.º, II, alínea c), do Regulamento (CEE) n.º 1639/91 (12) a fim de permitir que as condições que pressupõem a atribuição de uma quantidade de referência definitiva, nele fixadas, se apliquem igualmente à nova categoria de produtores que podem beneficiar, por efeito deste último regulamento, de uma quantidade de referência específica. Com efeito, passam a fazer parte do campo de aplicação do artigo 3.º-A os produtores cujo período de não comercialização ou reconversão, em execução dos compromissos assumidos nos termos do Regulamento n.º 1078/77, terminou em 1983, bem como aqueles que já tinham recebido uma quantidade de referência em virtude de determinadas disposições do regime da imposição suplementar. O prazo de dois anos durante o qual estes produtores podem apresentar as provas necessárias à atribuição de uma quantidade de referência definitiva começa a contar em 1 de Julho de 1991, em vez de em 29 de Março de 1989 (13).
As disposições de habilitação
15 Nos termos do artigo 5.º-C, n.º 7, do Regulamento n.º 804/68, na versão alterada, «as modalidades de aplicação do presente artigo são adoptadas de acordo com o processo referido no artigo 30.º».
16 O processo previsto no artigo 30.º é o processo perante o comité de gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, órgão consultivo composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão (14). O Comité de Gestão tem por missão emitir pareceres sobre projectos que lhe são submetidos pelo representante da Comissão. A Comissão adopta imediatamente as medidas projectadas. Todavia, se essas medidas não forem conformes com o parecer do comité, a Comissão é obrigada a comunicá-las ao Conselho, adiando, se for caso disso, a sua aplicação. O Conselho pode tomar uma decisão diferente segundo o procedimento previsto no artigo 43.º, n.º 2, do Tratado.
As modalidades de aplicação do regime da imposição suplementar
17 Essas modalidades são fixadas pelo regulamento em litígio, adoptado em substituição do Regulamento (CEE) n.º 1371/84 (15).
18 Assim como o regulamento do Conselho foi alterado na sequência dos acórdãos Mulder e Von Deetzen, já referidos, a fim de permitir que os produtores SLOM beneficiassem de uma quantidade de referência específica, o regulamento da Comissão foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 1033/89 (16) a fim de o adaptar às alterações desta forma introduzidas.
19 Foi inserido nessa ocasião um artigo 3.º-A. O n.º 3 desta disposição, cujo primeiro parágrafo é objecto da questão submetida, enuncia o seguinte:
«Segundo modalidades a determinar pelo Estado-Membro, o produtor apresentará à autoridade competente, antes de 29 de Março de 1991, a prova de que retomou efectivamente as vendas directas e/ou as entregas de leite há, pelo menos, doze meses.
O nível das vendas directas de leite ou de produtos lácteos e/ou o nível das entregas de leite no decurso dos doze últimos meses anteriores à apresentação da prova será determinado pela autoridade competente tendo em conta a evolução do ritmo de produção na exploração do produtor, as condições sazonais e qualquer outra circunstância excepcional...» (17).
II - Os factos e o processo nacional
20 F. Vorderbrüggen, recorrente no processo principal, é produtor de leite. Foi-lhe concedido um prémio como contrapartida pelo compromisso de não comercialização ou de reconversão nos termos do Regulamento n.º 1078/77, por um período que terminou em 25 de Setembro de 1985.
21 Em 28 de Junho de 1989, F. Vorderbrüggen pediu à autoridade competente a fixação de uma quantidade de referência específica provisória. Por certificado passado em 1 de Agosto de 1989 foi-lhe atestado que preenchia as condições de atribuição da quantidade de referência.
22 O recorrente no processo principal retomou a produção de leite em 23 de Agosto de 1990. Por carta de 20 de Agosto de 1990, a cooperativa de lacticínios competente comunicou-lhe o nível da sua quantidade de referência específica provisória.
23 Em 12 de Julho de 1991, o Hauptzollamt Bielefeld, autoridade competente na matéria e recorrido no processo principal (a seguir «HZA»), informou o recorrente de que a fixação de uma quantidade de referência específica definitiva estava dependente da retoma da produção de leite antes de 28 de Março de 1990.
24 Por decisão de 25 de Setembro de 1991, o HZA indeferiu o pedido de atribuição de uma quantidade de referência específica definitiva, apresentado em 27 de Agosto de 1991 por F. Vorderbrüggen, por este não ter retomado a produção de leite em tempo útil.
25 Tendo sido indeferida a reclamação que apresentou dessa decisão, F. Vorderbrüggen interpôs recurso, em 5 de Março de 1992, para o Finanzgericht Düsseldorf.
26 Em apoio do recurso, sustenta, essencialmente, que o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, na versão alterada, não impõe qualquer data-limite para a primeira entrega. Acrescenta que o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 1546/88, na versão alterada, carece de base legal, porque o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, na versão alterada, não prevê qualquer condição suplementar da qual dependa a atribuição de uma quantidade de referência específica definitiva. Defende, além disso, que o artigo 155.º do Tratado CE não atribui à Comissão competência para adoptar o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 1546/88, na versão alterada. O recorrente no processo principal considera, por último, que o seu direito a uma quantidade de referência definitiva resulta do artigo 1.º, II, alínea c), do Regulamento n.º 1639/91. Em seu entender, este diploma, que entrou em vigor em 28 de Março de 1991, é-lhe aplicável. Nos termos desta disposição, deve ser atribuída definitivamente a um produtor a quantidade de referência provisória que ele produziu efectivamente (18).
27 O HZA considera, por sua vez, que o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 1546/88, na versão alterada, é válido na medida em que, nos termos do artigo 189.º do Tratado CE, a Comissão pode adoptar os regulamentos necessários ao desempenho das suas atribuições. Incumbe-lhe, nesse âmbito, velar, nos termos do artigo 155.º do Tratado, pela aplicação das disposições tomadas pelas instituições comunitárias por força do Tratado. O recorrido no processo principal acrescenta que a Comissão beneficiou de uma transferência de competências da parte do Conselho. Acrescenta, além disso, que, mesmo que o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 1546/88, na versão alterada, deva ser declarado inválido, resulta do artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, na versão alterada, que a duração mínima de doze meses é exigida a fim de evitar abusos. Por último, o HZA sustenta que a regulamentação instituída pelo Regulamento n.º 1639/91 não é pertinente no caso vertente.
28 Resulta dos fundamentos do despacho de reenvio que o Finanzgericht Düsseldorf duvida da validade do artigo 3.º-A, n.º 3, do regulamento da Comissão porque, em seu entender, este preceito acrescenta às condições fixadas no artigo 3.º-A, n.º 3, do regulamento do Conselho uma condição relativa ao período mínimo de retoma da produção de leite. O juiz de reenvio considera, com efeito, que uma vez que a única base legal do regulamento em litígio é o artigo 5.º-C, n.º 7, do Regulamento n.º 804/68, na versão alterada, que remete para a definição de modalidades de aplicação segundo o processo previsto no artigo 30.º deste último regulamento, a fixação de uma condição de duração supõe a interpretação extensiva do conceito de medidas de aplicação.
II - A questão prejudicial
29 Nestas condições, o Finanzgericht Düsseldorf suspendeu a instância no processo principal e submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Será o artigo 3.ºA, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.º 1546/88, introduzido pelo Regulamento (CEE) n.º 1033/89, válido, na medida em que, para além das exigências do artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro período, do Regulamento (CEE) n.º 857/84, na redacção resultante dos Regulamentos (CEE) n.º 764/89 e (CEE) n.º 1639/91, exige que o produtor tenha retomado efectivamente as vendas directas e/ou as entregas de leite há, pelo menos, doze meses?»
IV - Resposta à questão
30 Com esta questão, o juiz nacional pretende saber se o artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento da Comissão é válido na medida em que sujeita a atribuição definitiva de uma quantidade de referência específica a um produtor de leite ou de produtos lácteos que faz parte da categoria prevista no artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento do Conselho, à condição de ter efectivamente retomado as vendas directas e/ou entregas de leite há, pelo menos, doze meses (19).
31 Trata-se, assim, de determinar se a Comissão, que é a autora do regulamento em litígio, tinha competência para fixar uma condição relativa à duração mínima da retoma das vendas.
32 Começo por rejeitar a tese defendida pela Comissão segundo a qual o artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento em litígio se limita a reproduzir noutros termos o prazo previsto no artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro período, do regulamento do Conselho (20).
33 A Comissão sustenta, com efeito, que, ao prever que o produtor deve provar que retomou efectivamente as vendas e que estas atingiram, no decurso dos últimos doze meses, um nível igual ou superior a 80% da quantidade de referência provisória para obter a atribuição definitiva dessa quantidade, o regulamento do Conselho impõe, desde logo, a condição fixada no regulamento em litígio de as vendas terem retomado há, pelo menos, doze meses (21).
34 Tal como o juiz de reenvio (22), penso, pelo contrário, que o regulamento da Comissão acrescenta uma condição às já fixadas no regulamento do Conselho.
35 Isso parece-me que resulta claramente da leitura do artigo 3.º-A, n.º 3, deste último diploma.
36 A primeira frase impõe uma condição relativa à prova de que as vendas retomaram efectivamente, por um lado, e que foi atingido um nível mínimo de vendas, no caso vertente, fixado em 80% da quantidade de referência provisória, por outro. Estas duas obrigações, cujo cumprimento é necessário para a atribuição definitiva de uma quantidade de referência, reflectem alguns objectivos definidos no regulamento em causa.
37 Nos termos do segundo considerando, os produtores só podem, com efeito, exigir a atribuição de quantidades de referência... «se satisfizerem determinados critérios de elegibilidade comprovando assim a sua intenção e as suas possibilidades reais de retomar a produção leiteira...». A exigência da prova de que retomaram efectivamente as vendas e de que atingiram o objectivo de 80% da quantidade de referência provisória figuram entre os critérios de elegibilidade, porque garantem a realidade simultaneamente da produção e do potencial que o operador económico pode utilizar para aproximar o nível da quantidade de referência provisoriamente determinada.
38 A fixação de um período de doze meses constitui apenas um quadro temporal nos limites do qual quer a intenção de produzir, quer as capacidades reais de produção e exploração, avaliadas por referência aos 80%, podem ser medidas concretamente. O facto de este objectivo não ser atingido nos doze meses revela quer a incapacidade, quer a falta de vontade real do produtor em retomar a produção de leite, de forma durável e ao nível previamente fixado. Em contrapartida, o facto de esse objectivo ser atingido num prazo mais curto não desmente minimamente, a meu ver, a intenção e a possibilidade anunciadas de recomeçar a produzir as quantidades projectadas. Consequentemente, a prova da realização deste objectivo, mesmo num prazo mais curto, deve considerar-se a garantia dos objectivos prosseguidos pelo regulamento do Conselho.
39 Só a duração de doze meses é que, na verdade, permite comparar o nível de venda atingido com a quantidade de referência específica provisória, já que esta é igualmente calculada sobre esta base. Só se fosse excedida é que a comparação resultaria falseada. Ao invés, a realização do nível projectado de vendas num período mais curto não priva essa comparação de pertinência. Dá simplesmente mais informações sobre as capacidades produtivas da exploração e confirma a intenção do produtor retomar a produção de forma durável.
40 A existência de um objectivo de luta contra a especulação, invocado pela Comissão para justificar a fixação de uma data-limite para retomar as vendas, não é, de facto, contestável. A fixação de critérios de elegibilidade dos quais resulte que os produtores têm intenção e possibilidades reais de retomar a produção de leite (23) parece ditada pela preocupação do Conselho de evitar que os produtores considerem as quantidades de referência específicas como bens económicos negociáveis, adquiridos com o único objectivo de os vender uma vez realizada a sua valorização. De resto, o Tribunal de Justiça reconheceu a realidade deste objectivo a propósito do artigo 3.º-A, n.º 4, segundo parágrafo, do regulamento do Conselho (24).
41 No entanto, a realidade deste objectivo não basta para demonstrar a existência, no regulamento do Conselho, de um prazo mínimo para retomar as vendas, uma vez que esse prazo não resulta da redacção do artigo 3.º-A, n.º 3, deste diploma. A exigência da realização de um nível de vendas «no decurso dos últimos doze meses» exprime a ideia de um período de tempo limitado mas não impõe de modo algum que a primeira unidade da mercadoria seja vendida no primeiro mês desse período. Se uma duração mínima de produção resultante da fixação de uma data-limite para retomar a produção fosse prevista, seria expressa pela exigência da realização do volume legal de vendas «há, pelo menos, doze meses», que é precisamente a fórmula utilizada pelo regulamento em litígio.
42 Finalmente, se, no artigo 3.º-A, n.º 3, do regulamento em litígio, a Comissão retomasse pura e simplesmente a regra enunciada no artigo 3.º-A, n.º 3, do regulamento do Conselho, teria cabimento perguntar porque razão as bases jurídicas e os considerandos do regulamento da Comissão não se referem de forma precisa a este último artigo, quando outros artigos do regulamento do Conselho são expressamente referidos, entre os quais figura o artigo 3.º-A, n.º 4, segundo parágrafo.
43 Não me parece que o artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, na versão alterada, possa ser interpretado no sentido de impor a um produtor o respeito de uma data de retoma das vendas para além da qual deixaria de poder beneficiar da atribuição de uma quantidade de referência específica definitiva.
44 Do mesmo modo, este artigo não basta, a meu ver, para justificar a adopção pela Comissão do artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento em litígio, cujo conteúdo me parece, no entanto, sem qualquer ambiguidade, na medida em que impõe o respeito de um prazo mínimo para retomar as vendas a fim de obter a atribuição de uma quota definitiva.
45 O fundamento jurídico do prazo em causa deve ser procurado noutra parte.
46 Com efeito, penso que a Comissão não podia impor novas condições à atribuição definitiva de uma quota de referência específica sem dispor de uma habilitação do Conselho.
47 Através do artigo 5.º-C, n.º 7, do Regulamento n.º 804/68, na versão alterada, como vimos, foi atribuída à Comissão competência para fixar as modalidades de aplicação da imposição suplementar instituída por este preceito segundo o processo previsto no artigo 30.º
48 O artigo 5.º-C, n.º 7 é, de resto, referido no regulamento em litígio, que especifica, além disso, que o Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, previsto no artigo 30.º, não emitiu qualquer parecer no prazo fixado pelo seu presidente (25).
49 Existe, portanto, uma delegação do Conselho à Comissão, cujo conteúdo exacto deve ser determinado especificando o sentido do conceito de «modalidades de aplicação». A questão que se coloca é, consequentemente, a de saber se este conceito inclui o poder de fixar um prazo como o prazo em litígio.
50 Recordo o sistema legislativo estabelecido pelo Tratado. O artigo 43.º, n.º 2, terceiro parágrafo, atribui, em princípio, competência ao Conselho para adoptar, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, as regras relativas a uma organização comum de mercado. Os artigos 145.º e 155.º permitem, por outro lado, ao Conselho conferir à Comissão, nos actos que adopta, as competências de execução das regras que estabelece. O artigo 145.º prevê, contudo, que o Conselho pode, em casos específicos, reservar-se o exercício dessas competências (26).
51 A dificuldade colocada pelo regulamento da Comissão parece-me inerente a este dispositivo institucional. Ao permitir que o Conselho delegue na Comissão as competências de execução por si escolhidas, incluindo em conservar uma parte dessas competências num regulamento de base, o regime instituído autoriza, com efeito, as duas instituições a fixarem disposições da mesma natureza para garantir a aplicação de um diploma, de modo que esta situação pode, por vezes, criar o sentimento de que a Comissão usurpa os poderes do Conselho.
52 No caso vertente, por exemplo, é legítimo perguntar porque razão as condições de atribuição da quantidade de referência definitiva relativas à prova da retoma das vendas e do nível mínimo atingido pelas vendas estão previstas no regulamento do Conselho, ao passo que a condição relativa à prova da retoma das vendas depois de uma duração mínima figura no regulamento da Comissão. Veremos que estas condições prosseguem, na realidade, o mesmo objectivo. Além disso, é claro que não são de natureza diferente. Pode, consequentemente, parecer legítimo assinalar algumas reservas à leitura dos regulamentos aplicáveis e extrair dessa leitura o sentimento de que as restrições relativas à regulamentação elaborada pelo Conselho foram enunciadas abusivamente pela Comissão.
53 Impõe-se, portanto, concluir que as regras relativas à repartição das competências são fixadas desta forma pelo Tratado e que a determinação da fronteira entre as competências do Conselho e da Comissão depende, acima de tudo, do alcance da habilitação concedida a esta última.
54 Tradicionalmente, o Tribunal de Justiça interpreta de modo extensivo as disposições que fixam medidas de execução ou de aplicação.
55 No acórdão Alemanha/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça indicou que o Tratado fixa «... uma distinção entre, por um lado, as regras que, tendo um carácter essencial para a matéria em questão, devem ser reservadas para a competência do Conselho e, por outro, as regras que, limitando-se a constituir a execução, podem ser objecto de delegação na Comissão» (27).
56 O Tribunal de Justiça acrescentou que só podiam ser qualificadas essenciais para a organização comum de mercado «... as normas que têm por objecto traduzir as orientações fundamentais da política comunitária...» (28).
57 Neste processo, a Comissão tinha sido autorizada a fixar, segundo o processo dos comités de gestão previsto num regulamento de base, as modalidades de aplicação desse regulamento ao sector das carnes de ovino e caprino e, nomeadamente, as modalidades relativas à apresentação de pedidos de prémios e ao seu pagamento (29).
58 O Tribunal de Justiça declarou que as medidas que consistem em instituir sanções tais como acréscimos que vêm juntar-se aos montantes indevidamente recebidos por um operador económico e que devem ser restituídos e exclusões do benefício de um regime de subsídios, caso o operador económico em causa comunique falsas informações à administração, «... não excedem o âmbito da execução dos princípios estabelecidos nos regulamentos de base e que, na medida em que o Conselho não a reservou para si, essa competência podia ser objecto de delegação na Comissão» (30).
59 Considerou-se que estas sanções se destinam a garantir as opções da política comunitária assegurando a boa gestão financeira dos fundos comunitários que devem servir para a sua prossecução (31). A sua natureza de modalidades de aplicação foi, portanto, reconhecida, apesar de a sua aplicação conduzir a que os operadores económicos faltosos sejam privados dos deus direitos.
60 O Tribunal considerou a delegação do Conselho à Comissão do poder de fixar as modalidades de aplicação como suficiente e não exigiu que os elementos essenciais das competências delegadas à Comissão fossem especificados, uma vez que as regras essenciais na matéria em causa estavam fixadas no regulamento de base (32).
61 No acórdão Hopermann (33), as circunstâncias de facto e a questão submetida estão ainda mais próximas daquelas que vos são submetidas, uma vez que se tratava de saber se as modalidades de aplicação atribuídas à Comissão implicavam o poder de esta fixar os prazos e de punir a sua ignorância com a perda do direito à ajuda.
62 Como no caso vertente, o regulamento da Comissão fixava um imperativo de tempo - prazo para apresentar um pedido de ajuda - mas, contrariamente ao presente processo, a sanção para o não respeito desse prazo não era determinada pelo regulamento em causa.
63 O Tribunal de Justiça recordou, em primeiro lugar, que a Comissão estava «... habilitada, no exercício das competências que lhe são conferidas pelo Conselho com vista ao estabelecimento de uma organização comum de mercado no sector agrícola, para adoptar todas as modalidades de aplicação necessárias ao bom funcionamento do regime da ajuda prevista, contanto que não sejam contrárias à regulamentação de base ou à regulamentação de execução do Conselho...» (34).
64 O Tribunal de Justiça declarou seguidamente que: «... O dever de gestão e de controlo assim conferido à Comissão implica o poder de fixar prazos acompanhados de sanções adequadas que possam ir até à perda total do direito à ajuda se a observância dos referidos prazos for necessária ao bom funcionamento do regime em causa» (35).
65 Por último, o Tribunal de Justiça acrescentou que, apesar de não existirem disposições que regulem a existência e a natureza das sanções ligadas à violação do prazo, resulta dos fins prosseguidos por essa obrigação que a consequência da sua inobservância não pode ser senão a perda do direito à ajuda (36).
66 Por outras palavras, admitiu-se que, com base numa delegação geral do Conselho, a Comissão sujeite os operadores económicos interessados a exigências em matéria de prazos e acompanhe essas exigências com sanções que podem ir até à perda total do direito à ajuda a fim de garantir o bom funcionamento do regime de ajuda previsto.
67 Penso que o mesmo raciocínio deve ser aplicado ao presente processo.
68 O artigo 5.º-C, n.º 6, do Regulamento n.º 804/68 do Conselho, na versão alterada, permite que este último fixe, segundo o processo previsto no artigo 43.º, n.º 2, do Tratado, as regras gerais de aplicação deste artigo, e nomeadamente as regras relativas à determinação das quantidades de referência, bem como o montante das imposições suplementares. O Regulamento n.º 857/84 do Conselho, na versão alterada, foi, portanto, adoptado em conformidade com esta disposição.
69 Por sua vez, o regulamento em litígio assenta no artigo 5.º-C, n.º 7, que autoriza a Comissão a fixar as modalidades de aplicação deste artigo.
70 Na sequência dos acórdãos Mulder e Von Deetzen, já referidos (37), o Regulamento n.º 764/89 alterou o Regulamento do Conselho para alargar o regime da imposição suplementar aos produtores SLOM através da introdução do artigo 3.º-A. O regulamento em litígio foi, ele próprio, alterado, para os mesmos fins, pelo Regulamento n.º 1033/89.
71 Convém, em primeiro lugar, sublinhar que o prazo controvertido previsto no regulamento da Comissão não parece contrário ao regulamento do Conselho. Por um lado, a data-limite de 29 de Março de 1991 para além da qual não é possível provar que a retoma das vendas, como exige o artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do regulamento da Comissão, é compatível com o prazo de dois anos, a contar de 29 de Março de 1989, dentro do qual essa prova pode ser apresentada, fixado no artigo 3.º-A, n.º 3, do regulamento do Conselho. Por outro lado, nada, neste último regulamento permite concluir que as condições de atribuição definitiva da quantidade de referência nele fixadas têm natureza restritiva, pelo que a Comissão, a priori, não está privada do direito de as completar.
72 Em segundo lugar, deve provar-se que a exigência suplementar de um período mínimo de retoma das vendas, sob pena de não ser possível a atribuição definitiva de uma quantidade de referência específica, é necessária ao bom funcionamento do regime.
73 Segundo o quarto considerando do regulamento em litígio, «... devem ser estabelecidas regras processuais, nomeadamente quanto à fixação de prazos, para que a execução do disposto no artigo 3.º-A do Regulamento (CEE) n.º 857/84 se efectue em condições que assegurem o respeito dos direitos e obrigações dos interessados directos».
74 Afigura-se, assim, que o prazo de doze meses fixado no artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, é justificado pela preocupação de conciliar a legítima extensão do regime da imposição suplementar aos produtores SLOM e ao mesmo tempo não comprometer «... a frágil estabilidade de que se reveste actualmente o mercado dos produtos lácteos» (38).
75 Tal condição, que restringe o direito de beneficiar do regime em causa, assenta no objectivo de luta contra a especulação, já evocado (39), que justifica que seja tomada em consideração a extensão do período durante o qual as vendas retomaram.
76 Com efeito, como indica a Comissão, a exigência de uma data mínima para a retoma das vendas destina-se a evitar as manobras especulativas que consistem em retomar a produção para obter uma quantidade de referência com o único objectivo de realizar uma operação financeira cedendo-a a título oneroso.
77 A falta de justificação para a retoma das vendas demasiado recente e, consequentemente, afastada do dia em que um operador económico apresentou o pedido de atribuição provisória de uma quantidade de referência específica (40), traduz, provavelmente, a existência de uma estratégia organizada por esse operador a fim de beneficiar de uma quantidade de referência específica definitiva sem que sejam garantidas a sua intenção e as suas possibilidades reais de retomar a produção.
78 De qualquer forma, a curta duração do prazo para retomar a produção demonstra a escassa diligência em retomar a produção de leite, manifestada pelo produtor em causa, cuja intenção de retomar a produção se tinha, no entanto, expresso muito cedo.
79 Daqui resulta que a competência da Comissão para fixar prazos concorre claramente para o bom funcionamento do regime.
80 Acrescento que não parece que, ao impor aos operadores económicos em causa a prova de que retomaram efectivamente as vendas, pelo menos, nos doze meses anteriores a 29 de Março de 1991, este regulamento, que entrou em vigor em 21 de Abril de 1989, tenha deixado aos produtores interessados um prazo para retomar a produção manifestamente insuficiente.
81 O facto de a Comissão ter fixado um prazo para retomar as vendas não é, portanto, susceptível de lesar os interesses dos produtores em causa privando-os, sem razão válida, do benefício de quantidades de referência específicas.
82 Atendendo a estes elementos, considero que a Comissão tem competência para fixar o prazo mínimo para retomar as vendas previsto no artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1546/88.
Conclusão
83 À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda da forma seguinte à questão submetida pelo Finanzgericht Düsseldorf:
«O exame da questão prejudicial não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade do artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.º 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.º-C do Regulamento (CEE) n.º 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, na versão alterada pelo Regulamento (CEE) n.º 1033/89 da Comissão, de 20 de Abril de 1989.»
(1) - Regulamento de 3 de Junho de 1988 que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.º-C do Regulamento (CEE) n.º 804/68 (JO L 139, p. 12), também designado «regulamento em litígio» ou «regulamento da Comissão».
(2) - Regulamento do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F12, p. 143).
(3) - Regulamento do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos respectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143).
(4) - Regulamento do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento n.º 804/68 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
(5) - Regulamento do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.º-C do Regulamento (CEE) n.º 804/68 no sector do leite e produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 30 F30 p. 64), também designado «regulamento do Conselho».
(6) - A expressão «SLOM» tem origem no neerlandês «slachtoffers omschakeling» que significa «vítimas de reconversão». A sigla SLOM existia anteriormente na prática neerlandesa: provém de «Stopzetting Leveranties en Omschakeling Melkproduktie» que significa «interrupção das entregas e reconversão da produção de leite».
(7) - Acórdão de 28 de Abril de 1988 (120/86, Colect., p. 2321).
(8) - Acórdão de 28 de Abril de 1988 (170/86, Colect., p. 2355).
(9) - Regulamento de 20 de Março de 1989, que altera o Regulamento n.º 857/84 (JO L 84, p. 2).
(10) - Acórdão de 11 de Dezembro de 1990 (C-189/89, Colect., p. I-4539).
(11) - Acórdão de 11 de Dezembro de 1990 (C-217/89, Colect., p. I-4585).
(12) - Regulamento do Conselho, de 13 de Junho de 1991, que altera o Regulamento (CEE) n.º 857/84 (JO L 150, p. 35).
(13) - Segundo o primeiro considerando do Regulamento n.º 1639/91, estas novas disposições justificam-se pela necessidade de alterar o artigo 3.º-A a fim de tirar as devidas consequências dos acórdãos de 11 de Dezembro de 1990, já referidos, nomeadamente quanto à data em que termina o período de não comercialização. Além disso, como indica o terceiro considerando, estas alterações destinam-se a permitir à categoria de produtores em causa beneficiar da quantidade de referência prevista no artigo 3.º-A, quando já lhes foi atribuída uma quantidade de referência. Todavia, neste caso, as duas quantidades não são cumuláveis, uma vez que a primeira quantidade atribuída é deduzida da prevista no artigo 3.º-A. O novo artigo 3.º-A, n.º 3, do Regulamento n.º 857/84, que entrou em vigor em 28 de Março de 1991, altera igualmente o regime aplicável à quantidade de referência provisória no caso de as condições previstas não estarem preenchidas: enquanto, neste caso, a quantidade de referência provisória regressava integralmente à reserva comunitária, passou a ser atribuída uma quantidade de referência definitiva igual à quantidade efectivamente entregue ou vendida. Deve sublinhar-se que as condições prévias de que depende a atribuição de uma quantidade de referência definitiva, que se caracterizam pela dupla prova, que incumbe ao produtor, da retoma efectiva das vendas directas e/ou das entregas e da realização, durante os últimos doze meses, de um nível igual ou superior a 80% da quantidade de referência provisória, não foram alteradas. Consequentemente, as alterações introduzidas pelo Regulamento n.º 1639/91 no Regulamento n.º 857/84 não modificam os dados do problema submetido ao Tribunal de Justiça, ao sujeitar a atribuição definitiva de uma quantidade de referência específica à condição de as vendas directas e/ou as entregas de leite terem sido retomadas desde há, pelo menos, doze meses.
(14) - Artigo 29.º, n.º 1, do Regulamento n.º 804/68, na versão alterada.
(15) - Regulamento da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.º-C do Regulamento n.º 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208).
(16) - Regulamento da Comissão, de 20 de Abril de 1989, que altera o Regulamento n.º 1546/88 (JO L 110, p. 27).
(17) - Sublinhado nosso.
(18) - V., sobre o conteúdo desta reforma, a nota 13 das presentes conclusões. Uma vez que foi fixada em 1 de Julho de 1991 a data em que começava a contar o prazo de dois anos concedido aos produtores abrangidos pela reforma de 1991 para a apresentação das provas necessárias à atribuição de uma quantidade de referência definitiva, o artigo 3.º-A do Regulamento n.º 1546/88 foi alterado em consequência, adiando para 1 de Julho de 1993 a data até à qual o produtor devia provar que retomou efectivamente as vendas directas e/ou as entregas de leite há, pelo menos, doze meses. A tese de F. Vorderbrüggen consiste aparentemente em defender que, ao retomar a produção em 23 de Agosto de 1990, respeitou a data-limite de 1 de Julho de 1992, depois da qual deixaria de poder beneficiar de uma quantidade de referência definitiva. Cabe ao juiz de reenvio pronunciar-se sobre esta questão, que só pode ser resolvida depois de um exame dos documentos dos autos destinado a apurar se o recorrente no processo principal pertence à categoria de produtores abrangidos pela reforma em causa. De qualquer forma, o fundamento baseado na sua aplicação ao litígio no processo principal não é susceptível de modificar os termos da questão do juiz nacional quanto à validade de um prazo mínimo de retoma das vendas e/ou das entregas, fixado pelo regulamento da Comissão, uma vez que o prazo controvertido se mantém.
(19) - No seguimento da presentes conclusões será utilizado, por razões de simplificação, o conceito de «vendas», devendo entender-se que este termo designa as «vendas directas e/ou as entregas».
(20) - N.º 27 das observações escritas.
(21) - Ibidem, n.os 31 e 32.
(22) - O Finanzgericht Düsseldorf indica que: «Com efeito, não basta retomar a produção nos dois anos posteriores a 29 de Março de 1989 e atingir uma determinada quantidade de produção de leite no decurso dos últimos doze meses. Mais do que isso, o artigo 3.º-A, n.º 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 1546/88... exige que, no momento em que a prova é apresentada, a produção de leite tenha retomado efectivamente há doze meses...» (quinto parágrafo, II, da decisão de reenvio). A formulação da decisão de reenvio reflecte a opinião do juiz alemão segundo a qual a exigência de um prazo mínimo de retoma das vendas não tem origem no regulamento do Conselho, mas resulta exclusivamente do regulamento em litígio.
(23) - Segundo considerando do Regulamento n.º 857/84.
(24) - Acórdão de 22 de Outubro de 1991, Von Deetzen (C-44/89, Colect., p. I-5119, n.º 24). O artigo 3.º-A, n.º 4, segundo parágrafo, restringe a possibilidade de transmissão da quantidade de referência específica ao prever que, em caso de venda ou arrendamento da exploração antes de decorrido um certo prazo, a quantidade de referência específica regressa à reserva comunitária. O Tribunal de Justiça declarou que este texto «... justifica-se pela necessidade de impedir (aos produtores)... que peçam a atribuição de uma quantidade de referência específica com a finalidade não de retomar a comercialização do leite de modo durável, mas de retirar dessa atribuição uma vantagem meramente financeira, prevalecendo-se do valor comercial que as quantidades de referência entretanto adquiriram».
(25) - Sexto considerando.
(26) - Acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., p. I-5383, n.º 35).
(27) - Ibidem, n.º 36.
(28) - Ibidem, n.º 37.
(29) - Ibidem, n.os 3 a 5.
(30) - Ibidem, n.º 39.
(31) - Ibidem, n.º 37.
(32) - Ibidem, n.os 41 e 42. Importa salientar que, neste processo, o Governo alemão invocava o artigo 1.º, primeiro parágrafo, segunda frase, da Decisão 87/373/CEE do Conselho, de 13 de Julho de 1987, que fixa as modalidades de exercício da competência de execução atribuída à Comissão (JO L 197, p. 33), nos termos do qual o Conselho especifica os elementos essenciais da competência de execução atribuída à Comissão. No n.º 42 do acórdão, o Tribunal de Justiça afirmou claramente que: «... constituindo um acto de direito derivado... [esta decisão] não pode acrescer às regras do Tratado, as quais não obrigam o Conselho a especificar os elementos essenciais da competência de execução delegada na Comissão».
(33) - Acórdão de 2 de Maio de 1990 (C-358/88, Colect., p. I-1687).
(34) - Ibidem, n.º 8, sublinhado nosso.
(35) - Ibidem.
(36) - Ibidem, n.º 11.
(37) - V. n.º 10 das presentes conclusões.
(38) - Quinto considerando do Regulamento n.º 764/89.
(39) - N.º 40 das presentes conclusões.
(40) - Segundo o artigo 3.º-A, n.º 1, do regulamento do Conselho, este pedido devia ser apresentado no prazo de três meses a partir de 29 de Março de 1989.