62017CJ0412
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
13 decembrie 2018 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Spațiul de libertate, securitate și justiție – Regulamentul (CE) nr. 562/2006 – Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) – Articolele 20 și 21 – Eliminarea controalelor la frontierele interne ale spațiului Schengen – Verificări în interiorul teritoriului unui stat membru – Măsuri care au un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere – Reglementare a unui stat membru care impune unui operator de transport cu autocarul care operează linii care trec frontiere interne ale spațiului Schengen să controleze pașapoartele și permisele de ședere ale pasagerilor – Sancțiune – Amenințare cu impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu”
În cauzele conexate C‑412/17 și C‑474/17,
având ca obiect două cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), prin deciziile din 1 iunie 2017, primite de Curte la 10 iulie 2017 (C‑412/17) și la 8 august 2017 (C‑474/17), în procedurile
Bundesrepublik Deutschland
împotriva
Touring Tours und Travel GmbH (C‑412/17),
Sociedad de Transportes SA (C‑474/17),
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul J.–C. Bonichot, președintele Camerei întâi, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a doua, doamnele A. Prechal (raportoare) și C. Toader și domnii A. Rosas și M. Ilešič, judecători,
avocat general: domnul Y. Bot,
grefier: domnul K. Malacek, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 7 iunie 2018,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Bundesrepublik Deutschland, de W. Roth, Rechtsanwalt;
–
pentru guvernul german, de S. Eisenberg și de T. Henze, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de C. Cattabriga și de G. Wils, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 6 septembrie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 67 alineatul (2) TFUE, precum și a articolelor 20 și 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO 2006, L 105, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 8, p. 5), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 610/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 (JO 2013, L 182, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 562/2006”).
2
Aceste cereri au fost formulate în cadrul unor litigii între, în cauza C‑412/17, Touring Tours und Travel GmbH, precum și, în cauza C‑474/17, Sociedad de Transportes SA, doi operatori de transport cu autocarul stabiliți în Germania și, respectiv, în Spania (denumiți în continuare, împreună, „operatorii de transport în cauză”), pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania), reprezentată de Bundespolizeipräsidium (Direcția Poliției Federale, Germania), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea deciziilor luate de aceasta din urmă de a le interzice, sub sancțiunea unei penalități cu titlu cominatoriu, să transporte către teritoriul Republicii Federale Germania resortisanții unor țări terțe care nu sunt în posesia pașaportului și a permiselor de ședere necesare.
Cadrul juridic
Dreptul internațional
3
Protocolul împotriva traficului ilegal de migranți pe cale terestră, a aerului și pe mare, adițional la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate, a fost semnat de Comunitatea Europeană la 12 decembrie 2000, în conformitate cu Decizia 2001/87/CE a Consiliului din 8 decembrie 2000 (JO 2001, L 30, p. 44, Ediție specială, 11/vol. 22, p. 138, denumit în continuare „protocolul adițional”). Acest protocol a fost aprobat prin Decizia 2006/616/CE a Consiliului din 24 iulie 2006 (JO 2006, L 262, p. 24, Ediție specială, 11/vol. 48, p. 261), în măsura în care dispozițiile protocolului adițional intră în sfera de aplicare a articolelor 179 și 181 A CE, și prin Decizia 2006/617/CE a Consiliului din 24 iulie 2006 (JO 2006, L 262, p. 34, Ediție specială, 11/vol. 48, p. 271), în măsura în care aceste dispoziții intră în sfera de aplicare a părții a treia titlul IV din Tratatul CE.
4
Potrivit articolului 3 din protocolul adițional:
„În înțelesul prezentului protocol:
a)
expresia trafic ilegal de migranți desemnează faptul de a asigura, în scopul de a obține, direct sau indirect, un folos financiar ori un alt folos material, intrarea ilegală într‑un stat parte a unei persoane care nu este nici cetățean, nici rezident permanent al acelui stat;
b)
expresia intrare ilegală desemnează trecerea frontierelor atunci când condițiile necesare intrării legale în statul primitor nu sunt satisfăcute;
[…]”
5
Articolul 6 paragraful 1 litera a) din acest protocol prevede:
„1.   Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative sau alte măsuri necesare pentru a conferi caracterul de infracțiune, atunci când faptele au fost comise intenționat și pentru a obține, direct ori indirect, un folos financiar sau un alt folos material:
a)
traficului ilegal de migranți;”
6
Potrivit articolului 11 din protocolul menționat, intitulat „Măsuri la frontiere”:
„[…]
2.   Fiecare stat parte adoptă măsuri legislative sau alte măsuri necesare pentru prevenirea, pe cât posibil, a folosirii mijloacelor de transport utilizate de către transportatorii comerciali pentru comiterea infracțiunii stabilite conform literei a) a paragrafului 1 al articolului 6 din prezentul protocol.
3.   Atunci când este necesar, fără a aduce atingere convențiilor internaționale aplicabile, aceste măsuri constau în special în prevederea obligației pentru transportatorii comerciali, inclusiv orice companie de transport sau orice proprietar ori utilizator al oricărui mijloc de transport, de a verifica dacă toți pasagerii posedă documentele de călătorie cerute pentru intrarea în statul primitor.
4.   Fiecare stat parte ia măsurile necesare, conform dreptului său intern, pentru a însoți de sancțiuni obligația prevăzută de paragraful 3 al prezentului articol.
[…]”
Dreptul Uniunii
CAAS
7
Articolul 26 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 1, p. 183), semnată la Schengen la 19 iunie 1990 și intrată în vigoare la 26 martie 1995 (denumită în continuare „CAAS”), prevede:
„(1)   Părțile contractante se angajează, sub rezerva respectării obligațiilor care decurg din aderarea la Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967, să includă în legislația lor internă următoarele norme:
(a)
dacă străinilor li se refuză intrarea pe teritoriul uneia dintre părțile contractante, transportatorul care i‑a adus până la frontiera externă pe cale aeriană, maritimă sau terestră este obligat să‑și asume de îndată din nou răspunderea pentru aceștia. […]
(b)
transportatorul este obligat să ia toate măsurile necesare pentru a se asigura că un străin transportat pe cale aeriană sau maritimă este în posesia documentelor de călătorie necesare pentru intrarea pe teritoriile părților contractante.
(2)   Părțile contractante se obligă, sub rezerva respectării obligațiilor ce rezultă din aderarea lor la Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951, astfel cum a fost modificată prin Protocolul de la New York din 31 ianuarie 1967 și în conformitate cu dreptul lor constituțional, să impună sancțiuni transportatorilor care transportă pe cale aeriană sau maritimă dintr‑un stat terț pe teritoriul lor străini care nu posedă documentele de călătorie necesare.
(3)   Alineatul (1) litera (b) și alineatul (2) se aplică, de asemenea, transportatorilor internaționali care transportă grupuri cu autocarul, cu excepția traficului de frontieră.”
8
Articolul 27 din CAAS, abrogat prin articolul 5 din Directiva 2002/90/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2002 de definire a facilitării intrării, tranzitului și șederii neautorizate (JO 2002, L 328, p. 17, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 33), avea următorul cuprins:
„(1)   Părțile contractante se obligă să impună sancțiuni adecvate împotriva oricărei persoane care, pentru un câștig financiar, ajută sau încearcă să ajute un străin să intre sau să locuiască pe teritoriul uneia dintre părțile contractante, încălcând astfel legislația acestei părți contractante cu privire la intrarea și șederea străinilor.
(2)   În cazul în care o parte contractantă este informată cu privire la acțiuni precum cele prevăzute la alineatul (1), care încalcă legea unei alte părți contractante, aceasta o informează pe cea din urmă cu privire la acest lucru.
(3)   Orice parte contractantă care cere unei alte părți contractante să declanșeze urmărirea penală, pe motivul încălcării propriilor sale legi, în cazul unor acțiuni precum cele prevăzute la alineatul (1), trebuie să precizeze, printr‑un raport oficial sau printr‑un certificat emis de către autoritățile competente, dispozițiile legii care au fost încălcate.”
Directiva 2001/51/CE
9
Considerentele (2) și (4) ale Directivei 2001/51/CE a Consiliului din 28 iunie 2001 de completare a dispozițiilor prevăzute la articolul 26 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 (JO 2001, L 187, p. 45, Ediție specială, 19/vol. 3, p. 177) au următorul cuprins:
„(2)
Prezenta măsură se înscrie într‑un dispozitiv de ansamblu de control al fluxurilor migratoare și de combatere a imigrației ilegale.
[…]
(4)
Libertatea statelor membre de a menține sau introduce măsuri sau sancțiuni suplimentare pentru operatorii de transport nu trebuie să fie afectată, indiferent dacă acestea fac sau nu obiectul prezentei directive.”
Directiva 2002/90
10
Considerentele (1)-(4) ale Directivei 2002/90 au următorul cuprins:
„(1)
Unul dintre obiectivele Uniunii Europene este crearea treptată a unui spațiu de libertate, securitate și justiție, care implică, în special, combaterea imigrației ilegale.
(2)
Este, prin urmare, necesară combaterea facilitării imigrației ilegale, atât în cazul în care aceasta reprezintă trecerea ilegală efectivă a frontierei, cât și atunci când are ca scop alimentarea rețelelor de exploatare a persoanelor.
(3)
În acest sens, este necesară realizarea unei apropieri a dispozițiilor juridice existente, în special în ceea ce privește, pe de o parte, definirea precisă a faptei ilicite în cauză și a excepțiilor, definire care face obiectul prezentei directive, și, pe de altă parte, normele minime în materie de sancțiuni, de răspundere a persoanelor juridice și de competență jurisdicțională, care fac obiectul Deciziei‑cadru 2002/946/JAI a Consiliului din 28 noiembrie 2002 privind consolidarea cadrului penal pentru a preveni facilitarea intrării, tranzitului și șederii neautorizate [(JO 2002, L 328, p. 1, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 30)].
(4)
Prezenta directivă are ca obiectiv definirea noțiunii de facilitare a imigrației ilegale și eficientizarea aplicării Deciziei‑cadru [2002/946], în vederea prevenirii acestei infracțiuni.”
11
Articolul 1 din Directiva 2002/90, intitulat „Conduită ilicită”, prevede la alineatul (1):
„Fiecare stat membru adoptă sancțiuni adecvate aplicabile:
(a)
oricărei persoane care ajută în mod conștient o persoană care nu este resortisantă a unui stat membru să intre pe teritoriul unui stat membru sau să tranziteze pe teritoriul respectiv, încălcând legislația statului în cauză cu privire la intrarea sau tranzitul străinilor;
(b)
oricărei persoane care ajută în mod conștient, în scop lucrativ, o persoană care nu este resortisantă a unui stat membru să domicilieze pe teritoriul unui stat membru, încălcând legislația statului respectiv cu privire la șederea străinilor.”
12
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Instigarea, participarea și tentativa”, prevede:
„Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a se asigura că sancțiunile prevăzute la articolul 1 se aplică, de asemenea, oricărei persoane care:
(a)
este instigatoare sau
(b)
este complice la una dintre faptele ilicite menționate în articolul 1 alineatul (1) litera (a) sau (b), […]
[…]”
13
Articolul 3 din directiva menționată, intitulat „Sancțiuni”, prevede că fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru ca faptele ilicite menționate la articolele 1 și 2 din această directivă să facă obiectul unor sancțiuni efective, proporționale și cu efect de descurajare.
Decizia‑cadru 2002/946
14
Articolul 1 din Decizia‑cadru 2002/946 prevede:
„(1)   Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a se asigura că faptele ilicite definite la articolele 1 și 2 din Directiva [2002/90] fac obiectul unor sancțiuni penale efective, proporționale și cu efect de descurajare, în măsură să conducă la extrădare.
(2)   După caz, sancțiunile penale prevăzute la alineatul (1) pot fi însoțite de următoarele măsuri:
–
confiscarea mijlocului de transport care a servit la săvârșirea infracțiunii;
–
interzicerea exercitării în mod direct sau printr‑o persoană interpusă a activității profesionale în exercitarea căreia a fost săvârșită infracțiunea;
[…]”
15
Articolul 2 din această decizie‑cadru, intitulat „Răspunderea persoanelor juridice”, prevede:
„(1)   Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a garanta că persoanele juridice pot fi ținute să răspundă pentru faptele ilicite menționate la articolul 1 alineatul (1), săvârșite în interesul lor de către orice persoană, acționând individual sau ca membru al unui organism al persoanei juridice în cauză, care îndeplinește o funcție de conducere în cadrul persoanei juridice, […]
(2)   Pe lângă cazurile prevăzute la alineatul (1), fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a garanta că o persoană juridică poate fi ținută să răspundă în cazul în care controlul sau supravegherea necorespunzătoare efectuate de o persoană responsabilă la care face referire alineatul (1) au făcut posibilă săvârșirea faptelor ilicite menționate la articolul 1 alineatul (1) în interesul persoanei juridice în cauză, de către o persoană aflată sub autoritatea sa.
(3)   Răspunderea persoanei juridice în temeiul alineatelor (1) și (2) nu exclude urmărirea penală a persoanelor fizice autoare, instigatoare sau complice la săvârșirea infracțiunilor menționate la alineatul (1).”
16
Potrivit articolului 3 din decizia‑cadru menționată, intitulat „Sancțiuni aplicate persoanelor juridice”:
„(1)   Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a garanta că o persoană juridică ținută să răspundă în temeiul articolului 2 alineatul (1) să fie pasibilă de sancțiuni efective, proporționale și cu efect de descurajare, care să includă amenzi penale sau fără caracter penal și eventual alte sancțiuni […]
(2)   Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a garanta că persoana juridică ținută să răspundă în temeiul articolului 2 alineatul (2) este pasibilă de sancțiuni sau de măsuri efective, proporționale și cu efect de descurajare.”
Regulamentul nr. 562/2006
17
Regulamentul nr. 562/2006, aplicabil la data faptelor din litigiile principale, a fost abrogat și înlocuit prin Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1).
18
Potrivit articolului 2 punctele 9-11 și 14 din Regulamentul nr. 562/2006:
„În sensul prezentului regulament, se aplică următoarele definiții:
[…]
9.
«control la frontiere» înseamnă activitățile efectuate la frontiere, în conformitate cu prezentul regulament și în sensul acestuia, ca răspuns exclusiv la intenția de a trece o frontieră sau la trecerea unei frontiere, indiferent de orice alte considerente, constând în verificări la frontiere și în supravegherea frontierelor;
10.
«verificări la frontiere» înseamnă verificările efectuate la punctele de trecere a frontierei pentru a garanta că persoanele, inclusiv mijloacele acestora de transport și obiectele aflate în posesia lor, pot fi autorizate să intre pe teritoriul statelor membre sau să îl părăsească;
11.
«supravegherea frontierelor» înseamnă supravegherea frontierelor dintre punctele de trecere a frontierei și supravegherea punctelor de trecere a frontierei în afara orarului de funcționare stabilit, în vederea împiedicării persoanelor să se sustragă de la verificările la frontiere;
[…]
14.
«operator de transport» înseamnă orice persoană fizică sau juridică care asigură, cu titlu profesional, transportul de persoane.”
19
Articolul 5 din acest regulament, intitulat „Condiții de intrare pentru resortisanții țărilor terțe”, prevedea la alineatul (1):
„Pentru șederile preconizate pe teritoriul statelor membre pentru o perioadă de maximum 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile, ceea ce implică luarea în considerare a ultimei perioade de 180 de zile precedente fiecărei zile de ședere, condițiile de intrare pentru resortisanții țărilor terțe sunt următoarele:
(a)
să fie în posesia unui document de călătorie valabil care să permită titularului să treacă frontiera și care să îndeplinească următoarele criterii:
(i)
să fie valabil pentru o perioadă de cel puțin trei luni de la data preconizată a plecării de pe teritoriul statelor membre. În caz justificat de urgență, această obligație poate fi înlăturată;
(ii)
să fi fost eliberat în ultimii 10 ani.
(b)
să fie în posesia unei vize valabile, în cazul în care aceasta este cerută […], cu excepția cazului când respectivii resortisanți sunt titulari ai unui permis de ședere valabil sau ai unei vize de lungă ședere valabile;
[…]”
20
Articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006, intitulat „Trecerea frontierelor interne”, prevedea:
„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”
21
Articolul 21 din acest regulament, intitulat „Verificări în interiorul teritoriului”, avea următorul cuprins:
„Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere:
(a)
exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele de frontieră. În sensul primei teze, exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată, în special, echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:
(i)
nu au ca obiectiv controlul la frontiere;
(ii)
se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice și vizează, în special, combaterea criminalității transfrontaliere;
(iii)
sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe;
(iv)
sunt realizate pe baza verificărilor inopinate;
(b)
exercitării verificărilor de securitate în porturi sau aeroporturi, efectuate asupra persoanelor de către autoritățile competente în temeiul legislației interne a fiecărui stat membru, de către responsabilii portului sau ai aeroportului sau de operatori de transport, cu condiția ca respectivele verificări să fie realizate, de asemenea, asupra persoanelor care călătoresc în interiorul unui stat membru;
(c)
posibilității unui stat membru de a prevedea în legislația sa internă obligația de a deține și de a purta permise și alte documente;
(d)
posibilității ca un stat membru să prevadă prin lege obligația resortisanților țărilor terțe de a‑și raporta prezența pe teritoriul său, în conformitate cu dispozițiile articolului 22 din [CAAS].”
Dreptul german
22
Articolul 13 din Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Legea privind șederea, munca și integrarea străinilor pe teritoriul federal) din 30 iulie 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), în versiunea aplicabilă faptelor din litigiile principale (denumită în continuare „AufenthG”), intitulat „Trecerea frontierei”, cuprinde, la alineatul (1), obligația fiecărui străin de a fi în posesia unui pașaport recunoscut și valabil sau a unui document care ține loc de pașaport la intrarea sau la ieșirea de pe teritoriul național și de a se supune controlului polițienesc al traficului transfrontalier.
23
Articolul 63 din AufenthG, intitulat „Obligațiile operatorilor de transport”, prevede:
„(1)   Un operator de transport poate transporta străini către teritoriul Republicii Federale Germania numai dacă aceștia sunt în posesia unui pașaport valabil și a permisului de ședere necesar.
(2)   Ministerul Federal de Interne sau autoritatea pe care acesta a stabilit‑o poate, cu acordul Ministerului Federal al Transporturilor și al Infrastructurii Digitale, să interzică unui operator de transport să transporte străini către teritoriul Republicii Federale Germania, cu încălcarea alineatului (1), și să amenințe această întreprindere cu plata unor penalități cu titlu cominatoriu în cazul încălcării. […]
(3)   Cuantumul penalităților cu titlu cominatoriu aplicate operatorului de transport este de minimum 1000 de euro și de maximum 5000 de euro pentru fiecare străin pe care întreprinderea respectivă îl transportă cu încălcarea unei decizii adoptate în conformitate cu alineatul (2). […]
(4)   Ministerul Federal de Interne sau autoritatea pe care acesta a stabilit‑o poate conveni cu operatorii de transport cu privire la normele menite să pună în aplicare obligația prevăzută la alineatul (1).”
24
Punctul 63 alineatele 1 și 2 din Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz (Dispoziții administrative generale referitoare la Legea privind dreptul de ședere al străinilor) din 26 octombrie 2009 (GMBl. 2009, p. 878), are următorul cuprins:
„63.1 Obligații de control și de securitate
63.1.1 [Articolul 63 din AufenthG] interzice operatorilor de transport să transporte către teritoriul Republicii Federale Germania străini fără documentele de călătorie necesare. Interdicția vizează atât transporturile pe cale aeriană și maritimă, cât și transporturile pe cale terestră, cu excepția traficului feroviar transfrontalier. […] Interdicția legală de a transporta străini către teritoriul Republicii Federale Germania atunci când aceștia nu sunt în posesia pașaportului sau a vizei necesare din cauza cetățeniei lor atrage în același timp obligația operatorului de transport de a controla în mod suficient pașaportul și viza. Obligația de control urmărește să asigure că străinul îndeplinește condițiile cerute la articolul 13 alineatul 1 pentru trecerea frontierei. […]
[…]
63.1.3.1 Obligația de control prevăzută la articolul 63 alineatul 1 impune operatorului de transport să verifice dacă străinul este în posesia documentelor necesare […]
63.2 Interdicție de transport și penalități cu titlu cominatoriu
63.2.0 Interdicția de transport, precum și amenințarea cu această interdicție, stabilirea și executarea unor penalități cu titlu cominatoriu urmăresc constrângerea operatorului de transport să controleze în toate cazurile respectarea obligației de a fi în posesia unui pașaport și a unei vize.”
Litigiile principale și întrebările preliminare
25
Operatorii de transport în cauză propun călătorii cu autocarul și operează, printre altele, pe linii regulate având ca destinație Germania, care traversează frontierele germano‑neerlandeză și germano‑belgiană.
26
Considerând că aceste întreprinderi au transportat către Germania un număr semnificativ de resortisanți ai unor țări terțe fără documentele de călătorie necesare, cu încălcarea articolului 63 alineatul (1) din AufenthG, Direcția Poliției Federale le‑a adresat mai întâi, în luna noiembrie 2013 și, respectiv, în luna martie 2014, un „avertisment” în care enumera cazurile de transport neautorizat și în care anunța că, în cazul continuării încălcării, va adopta o decizie de interdicție, în temeiul articolului 63 alineatul (2) din AufenthG,
27
Ulterior, constatând că operatorii de transport în cauză continuau conduita lor ilicită, Direcția Poliției Federale a adoptat astfel de decizii de interdicție la 26 septembrie 2014 și, respectiv, la 18 noiembrie 2014, care erau însoțite de o penalitate cu titlu cominatoriu în cuantum de 1000 de euro pentru fiecare nouă încălcare.
28
Potrivit acestor decizii, operatorii de transport în cauză erau obligați, în temeiul articolului 63 alineatul 1 din AufenthG, să facă tot ce ținea de competența lor pentru a împiedica intrarea pe teritoriul german a oricărui străin fără documentele de călătorie necesare. În acest scop, operatorii de transport respectivi ar fi fost obligați să verifice aceste documente cu ocazia controlului biletelor la urcarea pasagerilor în autocar și ar fi trebuit să refuze accesul resortisanților unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie necesare.
29
Sesizat de operatorii de transport în cauză cu acțiuni împotriva acestor decizii, Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ, Germania) le‑a anulat, considerând în esență că, ținând seama de supremația dreptului Uniunii, articolul 63 alineatul (2) din AufenthG trebuia să fie lăsat neaplicat din moment ce aplicarea sa în cazul întreprinderilor care transportă resortisanți ai unor țări terțe cu destinația Germania prin trecerea unei frontiere interne a spațiului Schengen era contrară articolului 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolelor 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006. Astfel, controalele impuse întreprinderilor respective ar trebui calificate drept măsuri care au „un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 din Regulamentul nr. 562/2006, ținând seama în special de caracterul lor sistematic și de faptul că acestea ar trebui să fie efectuate chiar înainte de trecerea frontierei.
30
Republica Federală Germania a introdus un recurs împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), arătând, printre altele, că dreptul Uniunii și în special Directiva 2002/90, precum și Decizia‑cadru 2002/946, care ar fi dispoziții speciale în raport cu cele prevăzute de Regulamentul nr. 562/2006, impune sancționarea încălcărilor privind interdicțiile de transport, precum cele prevăzute la articolul 63 din AufenthG.
31
În orice caz, potrivit Republicii Federale Germania, controlul documentelor de călătorie impus de această dispoziție de drept național nu poate fi calificat drept măsură care are „un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006. Astfel, obiectivul urmărit nu ar fi controlul trecerii frontierei, ci asigurarea respectării dispozițiilor referitoare la intrarea pe teritoriu. Pe de altă parte, întrucât aceste controale nu sunt efectuate de agenți publici, ci de personal privat, ele nu ar fi la fel de aprofundate precum cele realizate la frontiere. Astfel, acest personal nu ar avea posibilitatea să recurgă la măsuri de constrângere sau de verificare în cazul refuzului persoanelor în cauză de a se supune acestui tip de control.
32
În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt formulate în termeni identici în cauzele C‑412/17 și C‑474/17:
„1)
Articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolele [20 și 21] din [Regulamentul nr. 562/2006] se opun unei dispoziții naționale a unui stat membru care are drept rezultat că operatorii de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen au obligația să verifice documentele de trecere a frontierei ale pasagerilor lor înainte de trecerea unei frontiere interne, pentru a preveni transportul străinilor fără pașaport și fără permis de ședere care intră astfel pe teritoriul Republicii Federale Germania?
În special:
a)
Obligația legală generală sau obligația impusă de autorități unor operatori de transport cu autocarul de a nu transporta străini către teritoriul Germaniei fără pașaportul necesar sau fără un permis de ședere necesar, pe care operatorii de transport cu autocarul nu o pot îndeplini decât prin verificarea documentelor de trecere a frontierei ale tuturor pasagerilor înainte de trecerea frontierei interne, constituie o verificare la frontierele interne asupra persoanelor în sensul articolului [20] din [Regulamentul nr. 562/2006] sau este echivalentă unei asemenea verificări?
b)
Impunerea obligațiilor menționate la întrebarea 1) trebuie apreciată în baza articolului [21] litera (a) din [Regulamentul nr. 562/2006], în pofida faptului că operatorii de transport nu exercită «competențe polițienești» în sensul acestei dispoziții și că, prin faptul că statul le impune obligația efectuării acestor verificări, aceștia nu sunt nici autorizați în mod formal să exercite competențe de autoritate publică?
c)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea 1) litera b): verificările impuse operatorilor de transport, cu respectarea criteriilor prevăzute la articolul [21] litera (a) a doua teză din [Regulamentul nr. 562/2006], constituie o măsură inadmisibilă cu un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere?
d)
Impunerea obligațiilor menționate la întrebarea 1), în măsura în care se referă la operatori de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat, trebuie apreciată în baza articolului [21] litera (b) din [Regulamentul nr. 562/2006], potrivit căruia competența operatorilor de transport de a exercita controale de securitate în porturi sau aeroporturi asupra persoanelor nu aduce atingere absenței controlului la frontierele interne? Rezultă astfel că verificările în sensul întrebării 1) în afara porturilor și aeroporturilor sunt inadmisibile atunci când acestea nu constituie controale de securitate și nu se efectuează asupra persoanelor care călătoresc în interiorul unui stat membru?
2)
Articolele [20] și [21] din [Regulamentul nr. 562/2006] se opun unor dispoziții naționale potrivit cărora, în scopul respectării […] obligați[ei de verificare menționate la întrebarea 1)], împotriva operatorului de transport cu autocarul se poate adopta o decizie de interdicție și o amenințare cu penalități cu titlu cominatoriu atunci când, ca urmare a omiterii efectuării verificărilor, acesta a transportat străini fără pașaport și fără permis de ședere către teritoriul Republicii Federale Germania?”
33
Prin decizia din 24 aprilie 2018, Curtea a decis să conexeze cauzele C‑412/17 și C‑474/17 pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la întrebările preliminare
34
Prin intermediul celor două întrebări formulate în fiecare dintre cauzele conexate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006 trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru precum cea în discuție în litigiile principale, care obligă orice întreprindere de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen având ca destinație teritoriul acestui stat membru să controleze pașaportul și permisul de ședere ale pasagerilor înainte de trecerea unei frontiere interne, în scopul de a preveni transportul unor resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia acestor documente de călătorie către teritoriul național și care permite, în scopul asigurării respectării acestei obligații de control, ca autoritățile de poliție să adopte o decizie de interdicție a unor astfel de transporturi însoțită de o amenințare cu penalități cu titlu cominatoriu împotriva unor întreprinderi de transport cu privire la care se constată că au transportat pe acest teritoriu resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie menționate.
35
Cu titlu introductiv, în ceea ce privește întinderea întrebărilor preliminare, este necesar să se observe că acestea sunt limitate la o examinare a dispozitivului prevăzut la articolul 63 din AufenthG în raport cu articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și cu articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006.
36
Or, este necesar să se arate că Republica Federală Germania, în calitate de parte în litigiile principale, a susținut, atât în observațiile sale scrise, cât și în ședința în fața Curții, că obligația de control, sub sancțiunea unei penalități cu titlu cominatoriu, impusă operatorilor de transport în temeiul articolului 63 din AufenthG nu este contrară dreptului Uniunii. Astfel, anumite dispoziții ale Directivei 2002/90, ale Deciziei‑cadru 2002/946, ale protocolului adițional și ale Directivei 2001/51 ar cere statelor membre să impună operatorilor de transport de persoane obligații de control precum cele prevăzute la articolul 63 din AufenthG, precum și sancțiuni adecvate împotriva operatorilor de transport care ar ajuta în mod conștient un resortisant al unei țări terțe să intre pe teritoriul unui stat membru, să tranziteze pe teritoriul unui astfel de stat sau să locuiască în mod ilegal pe acest teritoriu.
37
Cu toate acestea, din cererile de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere, în răspuns la această argumentație înaintată deja în fața sa de Republica Federală Germania în susținerea recursului său, a indicat în mod expres că nu are nevoie de lămuriri în ceea ce privește incidența eventuală a Directivei 2002/90, a Deciziei‑cadru 2002/946 și a Directivei 2001/51 asupra răspunsului care trebuie dat la întrebările adresate, precizând totodată motivele pentru care era de această părere.
38
Prin urmare, este necesar să se constate că instanța de trimitere nu s‑a referit, în întrebările sale preliminare, la niciunul dintre aceste trei acte de drept al Uniunii și nici, de altfel, la protocolul adițional.
39
În această privință, trebuie amintit că numai instanța de trimitere poate stabili și formula întrebările preliminare cu privire la interpretarea dreptului Uniunii care sunt necesare pentru soluționarea litigiului principal (Hotărârea din 18 iulie 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, punctul 31).
40
Astfel, deși această instanță este liberă să invite părțile din litigiul cu care este sesizată să sugereze formulări susceptibile să fie reținute pentru enunțarea întrebărilor preliminare, nu este mai puțin adevărat că numai ei îi incumbă sarcina de a decide în cele din urmă atât forma, cât și conținutul acestora (Hotărârea din 21 iulie 2011, Kelly, C‑104/10, EU:C:2011:506, punctul 65).
41
Reiese de asemenea din jurisprudența Curții că, dacă instanța de trimitere a indicat în mod expres în decizia sa de trimitere că nu a considerat necesar să adreseze o întrebare sau dacă a refuzat în mod implicit să adreseze o întrebare Curții cu privire la o chestiune invocată de una dintre părți, Curtea nu poate răspunde la această întrebare și nici să țină seama de aceasta în cadrul trimiterii preliminare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 1988, Alsatel, 247/86, EU:C:1988:469, punctul 8, Hotărârea din 2 iunie 1994, AC‑ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, EU:C:1994:224, punctul 19, și Hotărârea din 26 septembrie 2000, Engelbrecht, C‑262/97, EU:C:2000:492, punctele 21 și 22).
42
În aceste condiții, Curtea nu poate în speță să extindă obiectul întrebărilor adresate examinându‑le nu numai în raport cu articolele 20 și 21 din Regulamentul nr. 562/2006, ci și cu dispozițiile Directivei 2002/90, ale Deciziei‑cadru 2002/946 și ale Directivei 2001/51.
43
De altfel, se poate menționa că, presupunând chiar că, în anumite condiții, un stat membru ar putea, în principiu, să fie obligat, în temeiul anumitor dispoziții ale acestor trei acte sau al unor dispoziții ale protocolului adițional, să impună, sub amenințarea unor sancțiuni, inclusiv penale, întreprinderilor care transportă cu autocarul resortisanți ai unor țări terțe către teritoriul acestui stat membru o obligație de control al documentelor de călătorie pe care aceștia trebuie să le dețină, această obligație trebuie să fie pusă în aplicare în cadrul Codului Frontierelor Schengen, în versiunea sa rezultată din Regulamentul nr. 562/2006.
44
În ceea ce privește fondul întrebărilor adresate și, prin urmare, compatibilitatea unei dispoziții de drept național, precum articolul 63 din AufenthG, cu dispozițiile Regulamentului nr. 562/2006, este necesar să se constate că aceasta nu trebuie să fie examinată în raport cu articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006.
45
Astfel, reiese din jurisprudența Curții că, având în vedere că controalele în discuție în litigiile principale nu sunt efectuate „la frontiere” sau „la momentul trecerii frontierei”, ci, în principiu, în interiorul teritoriului unui stat membru, în speță cel în care călătorii urcă în autocar la începutul călătoriei transfrontaliere, aceste controale nu constituie verificări la frontiere interzise de articolul 20 din Regulamentul nr. 562/2006, ci verificări în interiorul teritoriului unui stat membru, prevăzute la articolul 21 din regulamentul menționat (a se vedea prin analogie Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli, C‑188/10 și C‑189/10, EU:C:2010:363, punctul 68, și Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punctul 56).
46
Așadar, trebuie să se examineze dacă controalele în interiorul teritoriului unui stat membru, precum cele concepute și efectuate în temeiul articolului 63 din AufenthG, sunt în orice caz interzise în temeiul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006. Astfel ar sta lucrurile dacă respectivele controale ar avea, în realitate, un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, în sensul acestei din urmă dispoziții (a se vedea prin analogie Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punctul 57).
47
Cu toate acestea, înainte de a efectua această examinare, se pune întrebarea prealabilă a aplicabilității articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 unor controale precum cele în discuție în litigiile principale, întrucât acestea nu trebuie efectuate de autorități de poliție sau asimilate, ci de personalul angajat de operatori de transport de drept privat care nu dispun de prerogative de putere publică, în timp ce articolul 21 litera (a) menționat se referă la „exercit[area] competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne” și la „măsurile poliției”.
48
În această privință, trebuie să se constate că, în speță, controlul documentelor de călătorie pe care sunt ținuți să îl efectueze operatorii de transport în cauză este impus atât în temeiul obligației legale generale prevăzute la articolul 63 alineatul (1) din AufenthG, cât și al obligației legale specifice care rezultă din deciziile luate, sub sancțiunea unei penalități cu titlu cominatoriu, împotriva lor de Direcția Poliției Federale în temeiul articolului 63 alineatul (2) din AufenthG.
49
Prin urmare, autoritățile competente ale statului membru în cauză sunt cele care, în temeiul dreptului național, impun întreprinderilor de transport să efectueze, dacă este cazul, sub sancțiunea unei penalități cu titlu cominatoriu, controalele documentelor de călătorie care sunt efectuate în mod normal de autoritățile de poliție sau asimilate acestora. Astfel, chiar dacă aceste întreprinderi nu dispun de prerogative de putere publică, acestea efectuează aceste controale la ordinul și sub controlul autorităților care au astfel de prerogative.
50
Astfel de controale, chiar dacă sunt efectuate de operatori de transport, intră, în consecință, sub incidența articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006. În caz contrar, această dispoziție ar putea de altfel să fie ușor eludată, iar efectul său util ar fi compromis.
51
În ceea ce privește articolul 21 litera (a) menționat, trebuie amintit, în primul rând, că Curtea a statuat deja că această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că ar cuprinde o condiție care să impună ca controalele de poliție dintr‑o zonă de frontieră să fie identice, în ceea ce privește modalitățile și obiectivele lor, cu cele efectuate pe întreg teritoriul național. Această interpretare este susținută de faptul că, pe de o parte, propunerea Comisiei Europene prin care aceasta urmărea să impună o astfel de condiție nu a fost reținută de legiuitorul Uniunii și, pe de altă parte, că aceasta este, în schimb, expres prevăzută la articolul 21 litera (b) din acest regulament, în ceea ce privește verificările de securitate efectuate în porturi și în aeroporturi, care nu sunt autorizate decât dacă sunt efectuate și în privința persoanelor care călătoresc în interiorul unui stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punctul 73).
52
Rezultă, de asemenea, ca răspuns la prima întrebare litera d) pe care o adresează instanța de trimitere, că, deși articolul 21 litera (b) din Regulamentul nr. 562/2006 vizează în mod expres „operatorii de transport”, nu se poate deduce dintr‑o interpretare a contrario a acestei dispoziții că controale precum cele efectuate în temeiul articolului 63 din AufenthG sunt interzise pentru simplul motiv că nu îndeplinesc condițiile stabilite de această dispoziție și că nu este vorba, așadar, nici de exercitarea verificărilor de securitate în porturi sau în aeroporturi, nici de verificări care privesc, de asemenea, persoane care călătoresc în interiorul statului membru în cauză.
53
Astfel, după cum reiese în special din jurisprudența Curții citată la punctul 51 din prezenta hotărâre, dispozițiile articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 și cele ale articolului 21 litera (b) din acest regulament au un domeniu de aplicare și condiții de aplicare proprii.
54
În al doilea rând, reiese din jurisprudența Curții că indiciile enumerate la articolul 21 litera (a) a doua teză din Regulamentul nr. 562/2006 sunt totodată indicatori ai existenței unui efect echivalent cu cel al verificărilor la frontieră. În prezența unora dintre aceste indicii, controalele în cauză nu sunt autorizate decât dacă exercitarea lor este încadrată, în legislația națională care le prevede, de precizări și de limitări, la rândul lor suficient de precise și de detaliate, în ceea ce privește intensitatea, frecvența și selectivitatea controalelor respective. Astfel, cu cât sunt mai numeroase indiciile care se regăsesc în această legislație națională, indiferent dacă privesc obiectivul urmărit de controalele efectuate într‑o zonă de frontieră, sfera teritorială de aplicare a acestor controale și existența unei distincții între temeiul controalelor menționate și cel al controalelor efectuate în restul teritoriului statului membru în cauză, cu atât aceste precizări și limitări trebuie să fie mai stricte și mai riguros respectate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punctele 38-41).
55
În ceea ce privește, în speță, analiza articolului 63 alineatul (2) din AufenthG în lumina, în primul rând, a indiciului care figurează la articolul 21 litera (a) a doua teză punctul (i) din Regulamentul nr. 562/2006, potrivit căruia exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată „echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere”, în special în cazul în care controalele prevăzute de această reglementare națională „nu au ca obiectiv controlul la frontiere”, Curtea s‑a pronunțat deja că din articolul 2 punctele 9-11 din regulamentul menționat reiese că acest obiectiv vizează, pe de o parte, să garanteze că persoanele pot fi autorizate să intre pe teritoriul statului membru sau să îl părăsească și, pe de altă parte, să împiedice persoanele să se sustragă de la verificări la frontiere. Este vorba despre controale care pot fi efectuate în mod sistematic (Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punctul 61).
56
Or, din Dispozițiile administrative generale referitoare la Legea privind șederea străinilor reiese că obligația de control al documentelor de călătorie care rezultă din articolul 63 alineatul (1) din AufenthG urmărește să asigure că resortisantul unei țări terțe vizat „îndeplinește condițiile cerute la articolul 13 alineatul (1) [din AufenthG] pentru trecerea frontierei”.
57
Acest articol 13, intitulat „Trecerea frontierei”, cuprinde, la alineatul (1), obligația fiecărui străin resortisant al unei țări terțe de a fi în posesia unui pașaport recunoscut și valabil sau a unui document care ține loc de pașaport la intrarea sau la ieșirea de pe teritoriul național și de a se supune controlului polițienesc al traficului transfrontalier.
58
Trebuie, așadar, să se constate că controalele în discuție în litigiile principale au drept obiectiv „controlul la frontiere”, în sensul articolului 21 litera (a) a doua teză punctul (i) din Regulamentul nr. 562/2006, din moment ce vizează să verifice dacă sunt îndeplinite condițiile de intrare în statele membre care compun spațiul Schengen, enumerate la articolul 5 alineatul (1) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 562/2006 în ceea ce privește documentele de călătorie necesare, dispoziție care este reprodusă la articolul 13 alineatul (1) din AufenthG.
59
Astfel cum a arătat și avocatul general la punctul 85 din concluzii, controalele care trebuie efectuate în temeiul articolului 63 din AufenthG au drept unic obiectiv asigurarea faptului că persoanele aflate la bordul autocarului în cauză, care intenționează să treacă frontiera statului membru de destinație, pot fi autorizate efectiv să intre pe teritoriul acestuia din urmă. Astfel, acestea au ca scop împiedicarea pasagerilor să ajungă pe teritoriul statului respectiv în cazul în care nu dețin documentele de călătorie necesare, la fel ca și cel urmărit de controalele efectuate de poliția de frontieră la trecerea frontierelor externe.
60
În al doilea rând, în ceea ce privește analiza articolului 63 alineatul (2) din AufenthG în raport cu indiciul prevăzut la articolul 21 litera (a) a doua teză punctul (ii) din Regulamentul nr. 562/2006, se poate considera că controalele impuse de deciziile adoptate în temeiul articolului 63 alineatul (2) din AufenthG unor operatori de transport care operează anumite linii de autocar transfrontaliere se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa ordinii publice, în măsura în care aceste decizii sunt luate după ce un avertisment a fost adresat operatorilor de transport în cauză, pentru motivul că s‑a constatat că străinii intră fără a deține documentele de călătorie necesare pe teritoriul german folosind anumite linii de autobuz pe care aceștia le operează.
61
În schimb, nu aceasta ar fi situația controalelor impuse în baza obligației prevăzute la articolul 63 alineatul (1) din AufenthG, din moment ce această obligație are un caracter general, care vizează toate liniile de autocar transfrontaliere, independent de comportamentul persoanelor vizate și de împrejurările care dovedesc existența unui risc pentru ordinea publică (a se vedea prin analogie Hotărârea din 21 iunie 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punctul 55).
62
În al treilea rând, în ceea ce privește indiciul care figurează la articolul 21 litera (a) a doua teză punctele (iii) și (iv) din Regulamentul nr. 562/2006, este adevărat că controlul documentelor de călătorie efectuat de personalul operatorilor de transport în temeiul articolului 63 din AufenthG este, chiar prin natura sa, mai puțin aprofundat decât cel efectuat de poliție, chiar și numai pentru faptul că acest personal nu dispune nici de expertiza, nici de resursele, de exemplu accesul la baze de date, nici de prerogativele de putere publică ale poliției sau ale altor autorități asimilate. Astfel, numai falsificările vădite de pașapoarte ar putea fi reperate de acest personal.
63
Nu este mai puțin adevărat că, după cum a arătat și instanța de trimitere, din reglementarea națională în discuție în litigiile principale reiese că acest control al documentelor de călătorie trebuie efectuat în mod sistematic asupra tuturor persoanelor care călătoresc pe toate liniile de autocar transfrontaliere.
64
Astfel, articolul 63 alineatul (1) din AufenthG nu conține nici precizări, nici limitări în ceea ce privește intensitatea, frecvența și selectivitatea controalelor care trebuie efectuate în acest temei juridic (a se vedea prin analogie Hotărârea din 21 iunie 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, punctele 57 și 59).
65
În acest context, este cert de asemenea că controalele în discuție în litigiile principale nu sunt realizate pe baza unor verificări realizate inopinat.
66
În al patrulea rând, în ceea ce privește elementele care ar putea, astfel cum s‑a amintit la punctul 54 din prezenta hotărâre, să servească drept indicii ale existenței unui efect echivalent cu cel al verificărilor la frontieră, în special cele care privesc domeniul de aplicare teritorial al acestor controale și distincția dintre temeiul controalelor menționate și cel al controalelor efectuate pe restul teritoriului german, este necesar să se constate că, astfel cum a susținut Comisia în observațiile sale scrise, fără a fi contrazisă cu privire la acest aspect în cadrul ședinței în fața Curții, controalele care trebuie efectuate în temeiul articolului 63 din AufenthG se caracterizează prin împrejurarea că faptul lor generator este tocmai trecerea unei frontiere interne.
67
Această caracteristică esențială a controalelor în discuție în litigiile principale, evidențiată și de avocatul general la punctul 85 din concluzii, le diferențiază de cele în discuție în alte cauze care au determinat pronunțarea unor hotărâri ale Curții cu privire la interpretarea articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006, mai precis Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli (C‑188/10 și C‑189/10, EU:C:2010:363), Hotărârea din 19 iulie 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508), și Hotărârea din 21 iunie 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), în care era vorba despre controale de poliție în zone frontaliere care nu depășeau 20 sau 30 de kilometri distanță de la o frontieră internă a spațiului Schengen.
68
Or, împrejurarea că, în speță, controalele în discuție în litigiile principale se caracterizează prin legătura deosebit de strânsă pe care o au cu trecerea unei frontiere interne, în măsura în care este vorba tocmai despre faptul generator al acestor controale, este deosebit de revelatoare în ceea ce privește existența unui „efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006.
69
Acest lucru este cu atât mai adevărat cu cât controalele impuse în temeiul articolului 63 din AufenthG și cele efectuate pe restul teritoriului german au temeiuri juridice distincte, chiar dacă al doilea tip de control poate privi linii interne care acoperă o distanță comparabilă cu traseele transfrontaliere care fac obiectul primului tip de control. Conform jurisprudenței amintite la punctul 54 din prezenta hotărâre, o astfel de circumstanță trebuie să fie luată în considerare în cadrul aprecierii globale necesare pentru calificarea unui dispozitiv de control drept măsură care are un „efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, în sensul articolului 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006.
70
Astfel, după cum a arătat instanța de trimitere, articolul 63 din AufenthG se aplică numai liniilor de transport cu autocarul care traversează o frontieră internă a spațiului Schengen și nu le acoperă pe cele care sunt limitate doar la teritoriul german, care pot totuși să aibă o lungime egală sau chiar superioară liniilor transfrontaliere menționate.
71
În aceste condiții, ținând seama de prezența mai multor indicii dintre cele enumerate la articolul 21 litera (a) a doua teză din Regulamentul nr. 562/2006, de o apreciere a importanței relative a acestora, precum și de lipsa, în legislația națională în discuție în litigiile principale, a unor precizări și limitări suficiente în ceea ce privește intensitatea, frecvența și selectivitatea controalelor impuse în temeiul articolului 63 alineatul (1) din AufenthG, astfel de controale trebuie calificate drept măsură care are un „efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere”, interzisă de articolul 21 litera (a) prima teză din acest regulament.
72
Rezultă de asemenea că articolul 21 litera (a) din Regulamentul nr. 562/2006 se opune dispozitivului prevăzut la articolul 63 alineatul (2) din AufenthG, în măsura în care acesta vizează să sancționeze o neîndeplinire a obligației generale de control prevăzute la articolul 63 alineatul (1) din AufenthG sub forma unei decizii de interdicție de transport însoțită de amenințarea impunerii unei penalități cu titlu cominatoriu. Un astfel de dispozitiv de sancționare nu este astfel compatibil cu articolul 21 litera (a) menționat, în măsura în care el este impus pentru a asigura respectarea unei obligații de control care ea însăși nu este conformă cu această dispoziție.
73
Având în vedere tot ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolul 21 din Regulamentul nr. 562/2006 trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru precum cea în discuție în litigiile principale, care obligă orice întreprindere de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen având ca destinație teritoriul acestui stat membru să controleze pașaportul și permisul de ședere ale pasagerilor înainte de trecerea unei frontiere interne, în scopul de a preveni transportul unor resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie către teritoriul național, și care permite, în scopul asigurării respectării acestei obligații de control, ca autoritățile de poliție să adopte o decizie de interdicție a unor astfel de transporturi, însoțită de o amenințare cu penalități cu titlu cominatoriu împotriva unor întreprinderi de transport cu privire la care s‑a constatat că au transportat pe acest teritoriu resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie menționate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
74
Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
Articolul 67 alineatul (2) TFUE, precum și articolul 21 din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 610/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013, trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații a unui stat membru precum cea în discuție în litigiile principale, care obligă orice întreprindere de transport cu autocarul care asigură un serviciu regulat transfrontalier în interiorul spațiului Schengen având ca destinație teritoriul acestui stat membru să controleze pașaportul și permisul de ședere ale pasagerilor înainte de trecerea unei frontiere interne, în scopul de a preveni transportul unor resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie către teritoriul național, și care permite, în scopul asigurării respectării acestei obligații de control, ca autoritățile de poliție să adopte o decizie de interdicție a unor astfel de transporturi, însoțită de o amenințare cu penalități cu titlu cominatoriu împotriva unor întreprinderi de transport cu privire la care s‑a constatat că au transportat pe acest teritoriu resortisanți ai unor țări terțe care nu sunt în posesia documentelor de călătorie menționate.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.