62021CJ0284_RES
C‑284/21. P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Anthony Braesch és társai
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2023. január 31.
„Fellebbezés – Állami támogatások – EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk – Szerkezetátalakítási támogatás – Bankszektor – Előzetes vizsgálati szakasz – A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – Szerkezetátalakítási terv – Az érintett tagállam által vállalt kötelezettségek – Tehermegosztási intézkedések – Alárendelt kötvények saját tőkévé alakítása – Kötvénybirtokosok – Megsemmisítés iránti kereset – Elfogadhatóság – Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése – Kereshetőségi jog – Közvetlenül és személyében érintett természetes vagy jogi személy – Az érdekelt felek eljárási jogainak megsértése – A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának elmulasztása – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése – Az »érintett felek« fogalma – (EU) 2015/1589 rendelet – Az 1. cikk h) pontja – Az »érdekelt fél« fogalma – Az Európai Bizottság által figyelembe vett nemzeti intézkedések – A kereset elfogadhatatlansága”
Megsemmisítés iránti kereset – Természetes vagy jogi személyek – Őket közvetlenül és személyükben érintő jogi aktusok – Az állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapító bizottsági határozat – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintett felek keresete – Elfogadhatóság – Feltételek
(EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés, és EUMSZ 263. cikk, negyedik bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, h) pont)
(lásd: 50–54. pont)
Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Közigazgatási eljárás – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintett fél – Fogalom – A támogatás kedvezményezettjével közvetlen versenyhelyzetben nem lévő vállalkozás – E vállalkozás esetében annak szükségessége, hogy bizonyítsa a támogatás által a helyzetére gyakorolt konkrét hatást
(EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, h) pont)
(lásd: 58–60. pont)
Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Közigazgatási eljárás – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett érintett fél – Fogalom – A támogatási intézkedéseket bejelentő nemzeti hatóság által felajánlott kötelezettségvállalásokból eredő jelentős gazdasági veszteségre hivatkozó felperes – Olyan kötelezettségvállalások, amelyeket a Bizottság nem írt elő, és amelyek nem képezik a támogatási intézkedések szerves részét – Olyan gazdasági veszteség, amely nem a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét megállapító bizottsági határozatból ered – Az érdekelt fél fogalmába nem tartozó felperes – Ez utóbbi azon lehetősége, hogy a szóban forgó kötelezettségvállalások uniós joggal való összeegyeztethetőségének vitatása céljából nemzeti bírósághoz forduljon
(EUMSZ 108. cikk, (2) és (3) bekezdés; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, h) pont)
(lásd: 68–81., 103–110. pont)
Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által engedélyezett támogatások – A kedvezményezett általi visszaélésszerű felhasználás – Fogalom
(EUMSZ 108. cikk; 2015/1589 tanácsi rendelet, 1. cikk, g) pont, és 20. cikk)
(lásd: 84., 85. pont)
Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A Bizottság által a mérlegelési jogköre gyakorlásának keretében elfogadott iránymutatások – Jogi jelleg – A Bizottság mérlegelési jogkörének önkéntes korlátozását magukban foglaló, tájékoztató jellegű magatartási szabályok – A bankokról szóló közlemény – A tagállamokkal szembeni kötelező hatály – Hiány
(EUMSZ 107. cikk, (3) bekezdés, b) pont, és EUMSZ 108. cikk, (3) bekezdés; 2013/C 216/01 bizottsági közlemény)
(lásd: 90–95. pont)
Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetősége – Mérlegelési jogkör – Az állami támogatásokat szabályozó rendelkezések és az uniós jog egyéb rendelkezései közötti koherencia tiszteletben tartása – Bankszektor – Olyan támogatás, amelynek tiszteletben kell tartania a 2014/59 irányelvből eredő feltételeket – A támogatás céljával elválaszthatatlanul összefüggő támogatási feltételekre korlátozódó kötelezettség – Valamely hitelintézet feltőkésítési feltételeinek vizsgálata
(EUMSZ 106., EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 32. cikk)
(lásd: 96–103. pont)
Összefoglalás
2008‑ban az olasz Banca Monte dei Paschi di Siena (a továbbiakban: BMPS) bank 950 millió euró összegű tőkeemelést hajtott végre, amelyet teljes egészében a J. P. Morgan Securities Ltd (a továbbiakban: JPM) jegyzett a közöttük létrejött szerződések alapján (a továbbiakban: FRESH‑szerződések). A JPM az ezen ügylet finanszírozásához szükséges forrásokat a Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA‑tól (a továbbiakban: MUFJ) szerezte meg, amely e célból egymilliárd euró összegben FRESH‑nek nevezett kötvényeket bocsátott ki. E kötvények birtokosai pedig az MUFJ által részükre átadott osztalékszelvények formájában kapnak hozamot.
2016 végén a BMPS elővigyázatossági feltőkésítés formájában nyújtott kivételes állami támogatás iránti kérelmet terjesztett elő. E kérelem alapján az olasz hatóságok a BMPS feltőkésítéséhez nyújtott, 5,4 milliárd euró összegű támogatást jelentettek be az Európai Bizottságnak. E támogatással ki kívánták egészíteni a BMPS‑nek nyújtott tizenötmilliárd euró összegű egyedi likviditási támogatást, amelyet a Bizottság a 2016. december 29‑i határozattal ideiglenesen jóváhagyott.
2017. július 4‑i határozatával (
1
) a Bizottság az előzetes vizsgálati szakasz végén jóváhagyta mind a BMPS‑nek nyújtott tizenötmilliárd euró összegű likviditási támogatást, mind pedig az annak elővigyázatossági feltőkésítéséhez nyújtott 5,4 milliárd euró összegű támogatást (a továbbiakban: vitatott határozat). E támogatási intézkedéseket, amelyeket a BMPS szerkezetátalakítási terve és az olasz hatóságok által felajánlott kötelezettségvállalások egészítettek ki, pénzügyi stabilitási okokból a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak tekintették. (
2
)
A BMPS szerkezetátalakítási terve előírta többek között az ez utóbbi és a JPM között kötött FRESH‑szerződések felbontásának lehetőségét. Az említett szerződések felbontását követően több FRESH‑kötvénybirtokos keresetet indított a Törvényszék előtt a vitatott határozat megsemmisítése iránt. Keresetük alátámasztása érdekében e felperesek többek között arra hivatkoztak, hogy a FRESH‑szerződések felbontása folytán jelentős gazdasági veszteséget szenvedtek el, és hogy e szerződések felbontása az Olasz Köztársaság által bejelentett támogatási intézkedéseket kísérő szerkezetátalakítási tervből eredt.
A Törvényszék előtt a Bizottság elfogadhatatlansági kifogást emelt azzal az indokkal, hogy a felpereseknek az EUMSZ 263. cikk értelmében nem fűződik érdekük az eljáráshoz, és nem is rendelkeznek kereshetőségi joggal. Mivel a Törvényszék elutasította ezt az elfogadhatatlansági kifogást, (
3
) a Bizottság fellebbezést nyújtott be a Bírósághoz, amely kizárólag a kereshetőségi jog kérdésére korlátozódott. E fellebbezésnek helyt adva a Bíróság nagytanácsa pontosítja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érintett fél” fogalmának körvonalait, amely az EUMSZ 263. cikk értelmében vett, közvetlenül és személyében érintett személyként kereshetőségi jogot biztosít.
A Bíróság álláspontja
Egyetlen jogalapjával a Bizottság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a felperesek mint az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érintett felek” és a 2015/1589 rendelet (
4
) 1. cikkének h) pontja értelmében vett „érdekelt felek” az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése (
5
) értelmében kereshetőségi joggal rendelkeznek a vitatott határozattal szemben az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdéséből eredő eljárási jogok biztosítása érdekében.
E tekintetben a Bíróság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érdekelt fél” keresetet indíthat az előzetes vizsgálati szakasz végén elfogadott, a bejelentett állami támogatással szemben kifogást nem emelő bizottsági határozat megsemmisítése iránt, feltéve hogy az e rendelkezésre alapított eljárási jogait kívánja megvédeni. Márpedig, mivel a vitatott határozatot az előzetes vizsgálati szakasz végén, az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül fogadták el, és mivel a felperesek az állításuk szerint e rendelkezésből eredő eljárási jogaikat kívánják védeni, a Törvényszék helyesen vizsgálta „érintett fél” minőségüket annak meghatározása érdekében, hogy a keresetük elfogadható‑e az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján.
Ezzel szemben a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor azt állapította meg, hogy a felperesek a bejelentett támogatások ellenőrzésére irányuló, a Bizottság által az EUMSZ 108. cikk alapján lefolytatott eljárás keretében „érintett fél” minőséggel rendelkeznek.
A 2015/1589 rendelet az „érdekelt fél” fogalmát, amely az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése értelmében vett „érintett fél” fogalmával analóg fogalom, úgy határozza meg, mint olyan személy, vállalkozás vagy vállalkozások társulása, amelyek, illetve akinek érdekeit a támogatás nyújtása érintheti. Mivel e fogalmat tágan értelmezi az ítélkezési gyakorlat, az minden olyan személyt magában foglalhat, aki bizonyítani tudja, hogy az állami támogatás nyújtásának konkrét hatása lehet a helyzetére.
E tekintetben a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy az olasz hatóságoknak a bejelentett támogatási intézkedésekhez kapcsolódó, a BMPS szerkezetátalakítási tervére vonatkozó azon kötelezettségvállalásai, amelyek a felperesek szerint jelentős gazdasági veszteséget okoztak a FRESH‑kötvények tulajdonosai számára, szerves részét képezik a bejelentett támogatási intézkedéseknek, mivel a Bizottság a vitatott határozatban kötelezővé tette az említett intézkedéseket, így e határozat ugyanúgy vonatkozik a bejelentett támogatási intézkedésekre, mint az olasz hatóságok kötelezettségvállalásaira. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy a bejelentett támogatások nyújtása, és ennélfogva a vitatott határozat elfogadása konkrét hatást gyakorolt a felperesek helyzetére, így őket a 2015/1589 rendelet 1. cikkének h) pontja értelmében vett „érdekelt feleknek” kell minősíteni.
Márpedig ennek kimondásával a Törvényszék megsértette a vitatott határozat hatályára vonatkozó uniós jogszabályokat.
E tekintetben a Bíróság pontosítja, hogy ha valamely bejelentett támogatási intézkedés az érintett tagállam javaslatára általa vállalt kötelezettségeket is tartalmaz, ebből nem következik, hogy e kötelezettségvállalásokat úgy kell tekinteni, mint amelyeket önmagukban a Bizottság írt elő, és hogy azok harmadik személyekre gyakorolt esetleges káros hatásai ennélfogva az ezen intézmény által elfogadott határozatnak tulajdoníthatók.
Az előzetes vizsgálati szakasz végén elfogadott határozattal ugyanis a Bizottság semmit nem írhat elő vagy tilthat meg az érintett tagállam számára, hanem kizárólag arra jogosult, hogy a kifogást nem emelő határozattal jóváhagyja az e tagállam által bejelentett tervezett támogatást azzal, hogy e támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja.
Ebből következik, hogy a Bizottság a vitatott határozatban arra szorítkozott, hogy engedélyezte az Olasz Köztársaság számára a bejelentett állami támogatások végrehajtását, figyelembe véve az e tagállam által a BMPS szerkezetátalakítási tervében előzetesen meghatározott ténybeli hátteret, valamint az általa annak érdekében bejelentett kötelezettségvállalásokat, hogy minden kétséget eloszlasson e támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében. Ennélfogva nem állapítható meg, hogy az Olasz Köztársaság által az előzetes vizsgálati eljárás keretében felajánlott kötelezettségvállalásokat maga a vitatott határozat írta elő, mivel e kötelezettségvállalások kizárólag az e tagállam által elfogadott aktusokból erednek.
Következésképpen a FRESH–szerződéseknek a bejelentett támogatásokat kísérő szerkezetátalakítási terv végrehajtása során történő felbontása nem tekinthető a vitatott határozat kötelező joghatásának, mivel az nem magából az említett támogatások végrehajtásából következik. Ezzel szemben a támogatásokat a Bizottságnak bejelentő tagállam által elfogadott, bár tényszerűen összefüggő, de jogilag elkülönülő intézkedésekből ered. E tekintetben irreleváns az a körülmény, hogy ezeket az intézkedéseket e tagállam többek között azzal a céllal fogadta el, hogy a Bizottságtól megkapja az említett támogatásokat engedélyező határozatot, és hogy azok az ezen intézmény ilyen határozatában figyelembe vett kötelezettségvállalások tárgyát képezik.
Így ellentétben azzal, amit a Törvényszék megállapított, a Bizottság e határozatban nem írta elő, illetve nem tette kötelezővé a vitatott határozatban foglalt kötelezettségvállalásokat, hanem azok az Olasz Köztársaság által az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján saját felelősségére bejelentett tisztán nemzeti intézkedéseknek minősülnek, amelyeket a Bizottság ténybeli elemként figyelembe vett annak értékelése során, hogy a szóban forgó támogatások – e tekintetben minden kétséget kizáróan – a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók‑e az előzetes vizsgálati szakasz végén.
A felperesek azon érvelésére válaszul, amely szerint a Bizottság köteles ellenőrizni, hogy az Olasz Köztársaság által bejelentett támogatási intézkedések megfelelnek‑e az uniós jognak, a Bíróság ezenkívül emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 108. cikk szerinti eljárás soha nem vezethet a Szerződés különös rendelkezéseivel ellentétes eredményre. Így az olyan támogatás, amely önmagában vagy bizonyos feltételeinél fogva sérti az uniós jog rendelkezéseit vagy általános elveit, nem nyilvánítható a belső piaccal összeegyeztethetőnek. Így ezen ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Bizottság a vitatott határozatban megvizsgálta, hogy a bejelentett támogatások összhangban vannak‑e a 2014/59 irányelvvel. (
6
) Ennek keretében a Bizottság többek között megvizsgálta, hogy az Olasz Köztársaság által javasolt szerkezetátalakítási tervben előírt tehermegosztási intézkedések, amelyek a FRESH‑szerződések felbontását eredményezték, megfelelőek voltak‑e ahhoz, hogy a nyújtott támogatás összegét a BMPS feltőkésítésére irányuló cél eléréséhez szigorúan szükséges minimumra korlátozzák.
Ezzel szemben a Bizottságnak nem kellett megvizsgálnia, hogy ezek a tehermegosztási intézkedések önmagukban sértették‑e a felperesek uniós jogból vagy nemzeti jogból eredő jogait. Az ilyen jogsértés ugyanis, még ha bizonyítást is nyerne, nem magából a támogatásból, annak tárgyából vagy elválaszthatatlan elemeiből ered, hanem az Olasz Köztársaság által annak érdekében hozott intézkedésekből, hogy a Bizottság az előzetes vizsgálati szakasz végén az említett támogatást engedélyező határozatot hozzon.
E körülmények között az, hogy a tehermegosztási intézkedések olyan szerkezetátalakítási terv keretébe illeszkednek, amely állami támogatások nyújtását teszi szükségessé, és amelyet az Olasz Köztársaság annak érdekében jelentett be a Bizottságnak, hogy az előzetes vizsgálati szakasz végén az említett támogatások jóváhagyását kérje, nem ruházza fel a felpereseket – akik úgy vélik, hogy ezen intézkedések érintik őket – a 2015/1589 rendelet 1. cikkének h) pontja szerinti „érdekelt fél” minőséggel az említett intézmény által az EUMSZ 108. cikk alapján folytatott eljárás keretében. Ha a felperesek úgy vélik, hogy a BMPS szerkezetátalakítási terve által előírt tehermegosztási intézkedések elfogadása miatt az Olasz Köztársaság megsértette az uniós jogot, az e tekintetben kizárólagos hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság előtt kell vitatniuk ezen intézkedések jogszerűségét, mivel e bíróságnak van lehetősége, sőt ha végső fokon határoz, e bíróság köteles arra, hogy az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel forduljon a Bírósághoz szükség esetén annak érdekében, hogy az uniós jog vonatkozó rendelkezéseinek értelmezése vagy érvényessége vonatkozásában kérdést terjesszen elé. Márpedig pontosan ez a helyzet a jelen ügyben, mivel a felperesek nem állítják, hogy őket érintik a szóban forgó támogatások, hanem csupán azt állítják, hogy a vitatott határozatban említett szerkezetátalakítási tervben előírt tehermegosztási intézkedések érintették negatívan őket.
E pontosításokra tekintettel a Bíróság helyt ad a Bizottság által a fellebbezésében felhozott egyetlen jogalapnak, és hatályon kívül helyezi a Törvényszék ítéletét. Mivel a per állása megengedi, a Bíróság ezenkívül helyt ad a Bizottság által első fokon felhozott elfogadhatatlansági kifogásnak, és ennélfogva mint elfogadhatatlant elutasítja a felperesek keresetét.
(
1
)	Az SA.47677 (2017/N) – Olaszország, a Banca Monte dei Paschi di Siena új támogatása és módosított szerkezetátalakítási terve – állami támogatásról szóló, 2017. július 4‑i C(2017) 4690 final bizottsági határozat.
(
2
)	Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének a valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatásokra vonatkozó b) pontja alapján.
(
3
)	2021. február 24‑iBraesch és társai kontra Bizottság ítélet (T‑161/18, EU:T:2021:102).
(
4
)	Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.).
(
5
)	Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerint két esetben kell elismerni valamely természetes vagy jogi személy ahhoz szükséges kereshetőségi jogát, hogy olyan uniós jogi aktussal szemben indíthasson megsemmisítés iránti keresetet, amelynek e személy nem címzettje. Egyrészt ilyen kereset csak azzal a feltétellel indítható, hogy e jogi aktus e személyt közvetlenül és személyében érinti. Másrészt az ilyen személy keresetet indíthat olyan végrehajtási intézkedéseket maga után nem vonó, rendeleti jellegű jogi aktussal szemben, amely őt közvetlenül érinti.
(
6
)	A hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozásáról és a 82/891/EGK tanácsi irányelv, a 2001/24/EK, 2002/47/EK, 2004/25/EK, 2005/56/EK, 2007/36/EK, 2011/35/EU, 2012/30/EU és 2013/36/EU irányelv, valamint az 1093/2010/EU és a 648/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2014. május 15‑i 2014/59/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 173., 190. o.; helyesbítések: HL 2019. L 165., 129. o.; HL 2021. L 104., 55. o.).