62001CC0202_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1. Die Kommission betreibt das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren gegen die Französische Republik wegen Verstoßes gegen Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie). Sie wirft diesem Mitgliedstaat zum einen vor, dass er insgesamt nicht fristgerecht in ausreichendem Maße besondere Schutzgebiete ausgewiesen habe, die nach den oben genannten Bestimmungen als solche hätten ausgewiesen werden müssen. Zum anderen habe er insbesondere die Plaine des Maures nicht zu einem Schutzgebiet ausgewiesen. (Die streiterheblichen Flächengrößen sind u. a. in den Nummern 23 bzw. 59 aufgelistet.)
II - Die anwendbaren Vorschriften
Die Vogelschutzrichtlinie
2. Gemäß ihrem Artikel 1 Absatz 1 Satz 1 betrifft die Vogelschutzrichtlinie die Erhaltung sämtlicher wild lebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind.
3. Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie lautet:
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird."
4. Artikel 3 hat folgenden Wortlaut:
(1) Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der in Artikel 2 genannten Erfordernisse die erforderlichen Maßnahmen, um für alle unter Artikel 1 fallenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen.
(2) Zur Erhaltung und zur Wiederherstellung der Lebensstätten und Lebensräume gehören insbesondere folgende Maßnahmen:
a) Einrichtung von Schutzgebieten,
b) Pflege und ökologisch richtige Gestaltung der Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten,
c) Wiederherstellung zerstörter Lebensstätten,
d) Neuschaffung von Lebensstätten."
5. Artikel 4 betrifft die besonderen Schutzmaßnahmen, die insbesondere für die in Anhang I aufgeführten Vogelarten und für die nicht in diesem Anhang aufgeführten Zugvogelarten gelten. Er lautet:
(1) Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.
In diesem Zusammenhang ist Folgendes zu berücksichtigen:
a) vom Aussterben bedrohte Arten,
b) gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,
c) Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,
d) andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.
Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.
Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.
(2) Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei.
(3) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle sachdienlichen Informationen, so dass diese geeignete Initiativen im Hinblick auf die erforderliche Koordinierung ergreifen kann, damit die in Absatz 1 und die in Absatz 2 genannten Gebiete ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt.
(4) ..."
III - Sachverhalt und bisheriges Verfahren
6. Der Vertragsverletzungsklage liegen zwei Einzelvorgänge zugrunde: In der Kommissionssache 97/2004 hat die Kommission am 23. April 1998 ein Mahnschreiben an die französische Regierung wegen Verstoßes gegen Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie gerichtet, das diese mit Schreiben vom 13. November 1998 beantwortete. Die Kommission hat darin beanstandet, dass die französischen Behörden nicht in ausreichendem Maße besondere Vogelschutzgebiete im Hinblick auf deren Zahl, Fläche und Artenreichtum ausgewiesen habe. In der Zeit von November 1998 bis zum 25. Februar 2000 teilte Frankreich der Kommission die Ausweisung acht neuer besonderer Schutzgebiete mit. Mit Schreiben vom 29. November 1999 berichtete das französische Umweltministerium von zusammen mit den Präfekten verstärkt unternommenen Anstrengungen im Hinblick auf die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie, unter gleichzeitigem Hinweis auf die notwendige Umsetzung der Habitatrichtlinie und die Erfordernisse der Jagd.
7. Da die Kommission der Ansicht war, dass diese Maßnahmen die in dem Mahnschreiben enthaltenen Rügen nicht entkräften könnten, richtete sie unter dem 4. April 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die französische Regierung, unter Fristsetzung von zwei Monaten. Mit Schreiben vom 13. April 2001 teilte die französische Regierung die Ausweisung zweier weiterer Schutzgebiete von insgesamt 25 428 ha mit.
8. Mit der Sache 92/4527 wurde die Kommission durch eine Beschwerde befasst, die die Bedrohung des Naturschutzgebiets der Plaine des Maures durch verschiedene Bauprojekte, unter anderem das des Freizeitparks Bois de Bouis in Vidauban zum Gegenstand hatte. Am 22. Juni 1994 richtete die Kommission ein Mahnschreiben an die französische Regierung, in dem sie die Nichtbefolgung der Artikel 3 und 4 der Vogelschutzrichtlinie in Bezug auf das Gebiet der Plaine des Maures rügte. Bis zum Jahr 1997 gab es hierüber einen Schriftwechsel zwischen der Kommission und der französischen Regierung, in dem diese wiederholt ihre Bereitschaft zum Ausdruck brachte, das Gebiet der Plaine des Maures zu schützen.
9. Da die Kommission der Ansicht war, dass Frankreich gleichwohl nicht seinen Verpflichtungen aus der Vogelschutzrichtlinie im Hinblick auf die Plaine des Maures nachgekommen war, richtete sie unter dem 19. Dezember 1997 unter Fristsetzung von zwei Monaten eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die französische Regierung. Mit Schreiben vom 5. November 1998 teilte die französische Regierung die Ausweisung einer Fläche von 879 ha der Plaine des Maures als besonderes Schutzgebiet mit. Die Studie zur Bezeichnung der Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der Vögel in Frankreich (ZICO) bezeichnet 7 500 ha der Plaine des Maures als für den Vogelschutz besonders schützenswertes Gebiet.
10. Mit Schriftsatz vom 11. Mai 2001, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 16. Mai 2001, hat die Kommission gegen die Französische Republik Klage erhoben mit dem Antrag
- festzustellen, dass die Französische Republik ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Schutz der wild lebenden Vogelarten nicht erfuellt und gegen ihre Pflichten aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verstoßen hat, indem sie nicht die geeignetsten Gebiete für den Schutz der wild lebenden Vogelarten des Anhangs I der Richtlinie und der Zugvogelarten als besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat, und insbesondere nicht ein ausreichend großes Gebiet der Plaine des Maures;
- der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
11. Die französische Regierung erkennt an, dass sie weitere Schutzgebiete ausweisen muss, um ihrer Verpflichtung aus Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie zu genügen, wie sie es bereits mit der Ausweisung weiterer 3 658 ha auf dem Gebiet der Plaine des Maures getan habe. Sie ersucht den Gerichtshof gleichwohl, festzustellen, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie nicht darin bestehe, jedes Gebiet, das in den von der Kommission zitierten Verzeichnissen (wie dem Verzeichnis ZICO 1994 oder dem Verzeichnis IBA 2000) aufgeführt ist, als Schutzgebiet auszuweisen oder deren Nichtausweisung rechtfertigen zu müssen.
12. Auf das Vorbringen der Beteiligten wird im Rahmen der aufgeworfenen Rechtsfragen zurückzukommen sein.
IV - Zum Klagegrund der Nichtbefolgung der Vogelschutzrichtlinie insgesamt
1. Vortrag der Beteiligten
13. Die Kommission macht einen Verstoß gegen Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie geltend, da die Französische Republik nicht in ausreichendem Maße besondere Schutzgebiete (BSG) im Sinne der Vorschrift ausgewiesen habe, sowohl im Hinblick auf die Anzahl, die Fläche als auch auf den Variationsreichtum und die ornithologische Qualität der Gebiete. Dies bestreite die französische Regierung auch nach den während des Verfahrens vorgenommenen, nach Auffassung der Kommission marginalen weiteren Ausweisungen nicht. Mit Ablauf des 30. April 2001 seien lediglich 116 BSG ausgewiesen gewesen, die eine Fläche von nur 8 628 km2 umfassten, was 1,6 % der Staatsfläche entspreche. Die Studie zur Bezeichnung der Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der Vögel in Frankreich (ZICO 1994, Näheres zu den Auftraggebern und Autoren der Studie siehe Nr. 34) weise 285 Gebiete mit einer Gesamtfläche von 44 200 km2 als solche aus, was 8,1 % der Staatsfläche ausmache. Damit habe die Französische Republik bisher lediglich 40,7 % der Anzahl und 18,2 % der Fläche der im ZICO 1994 aufgeführten Schutzgebiete ausgewiesen. Insgesamt handele es sich im Vergleich zu allen anderen Mitgliedstaaten im Verhältnis zur Staatsfläche um die kleinste für den Vogelschutz reservierte Fläche.
14. Die Kommission führt unter Bezugnahme auf das ZICO 1994 (und im weiteren Verfahren auch das IBA 2000) im Detail aus, bei welchen Gebieten ihrer Auffassung nach Versäumnisse vorliegen. Ohne wissenschaftlichen Gegenbeweis müsse die französische Regierung aber alle in dem Verzeichnis ZICO 1994 (bzw. dem IBA 2000) aufgeführten Gebiete als BSG ausweisen. Dies ergebe sich daraus, dass die Vogelschutzrichtlinie dem Mitgliedstaat zwar ein Ermessen bei der Ausweisung einräume, er dabei aber die Schutzziele und Bedingungen der Richtlinie zu beachten habe. So müsse er sowohl quantitativ als auch qualitativ in ausreichendem Maße Gebiete ausweisen, wobei er die wissenschaftlich nachgewiesenen, natürlichen Gegebenheiten zu beachten habe, um das Überleben und die Reproduktion der geschützten Arten zu sichern. Das ZICO 1994 enthalte hierzu die besten und aktuellsten Daten. Das im Jahr 2000 publizierte und damit aktuellste wissenschaftliche Verzeichnis IBA sei mit dem von der Kommission im vorliegenden Verfahren zugrunde gelegten Verzeichnis ZICO 1994, dessen Gültigkeit für Frankreich die französische Regierung im Übrigen in ihrer Verteidigungsschrift anerkenne, bis auf 7 nicht mehr aufgeführte Schutzgebiete, vollkommen deckungsgleich.
15. Der von der Französischen Republik angeführte Charakter des ZICO 1994 als einer ersten, noch unbestimmten Bestandsaufnahme werde durch die Tatsache widerlegt, dass es, wie das französische Umweltministerium selbst in der Einleitung sage, zur Schaffung einer soliden wissenschaftlichen Grundlage für die Umsetzung der Richtlinie aufgestellt wurde. Wegen dessen Veröffentlichung durch das französische Umweltministerium sei es nicht die Kommission, sondern die französische Regierung selbst, die entsprechend der Kompetenzverteilung der Vogelschutzrichtlinie die für den Vogelschutz geeignetsten Gebiete identifiziert habe.
16. Die Nichtbefolgung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen lasse sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht durch interne Schwierigkeiten wie die Bindung von Kapazitäten durch die Ausweisung des Natura-2000-Netzes oder die Erfordernisse der Jagd rechtfertigen. Auch habe der Gerichtshof bereits entschieden, dass es nicht möglich sei, sich der Verpflichtung zur Ausweisung von Schutzgebieten durch das Ergreifen anderer Schutzmaßnahmen zu entziehen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei gewahrt worden.
17. Die französische Regierung weist zunächst darauf hin, dass sie seit dem 30. April 2001 das Massiv von Fontainebleau mit 28 086 ha als weiteres besonderes Schutzgebiet ausgewiesen und das Schutzgebiet von Pinail und Moulière um 4 326 ha sowie das Gebiet der Plaine des Maures um 3 658 ha auf 4 700 ha erweitert habe, was am 17. Juli 2001 eine Summe von 117 besonderen Schutzgebieten, das heißt 41 % der in dem Verzeichnis ZICO 1994 geforderten Anzahl und 19 % der dort geforderten Fläche, ergebe. Dennoch gibt die französische Regierung zu, dass es weiterer Anstrengung bedarf, ihre Verpflichtungen aus der Vogelschutzrichtlinie zu erfuellen, worum sie sich bemühen wolle. Die Verzögerungen bei der Umsetzung seien aber im Hinblick auf die auch aus einer Richtlinie resultierende Verpflichtung, das Netz Natura 2000 zu errichten, und durch die erforderlichen gesetzlichen Anpassungen der Jagdzeiten unvermeidbar.
18. Die Kommission überschreite jedoch ihre Kompetenzen und verletze den Subsidiaritäts- und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn sie verlange, dass alle in den Verzeichnissen ZICO 1994 und IBA 2000 genannten Gebiete als besondere Schutzgebiete auszuweisen seien. Hierzu seien die Mitgliedstaaten nach der Vogelschutzrichtlinie nicht verpflichtet, da es in ihrem Ermessen liege, die geeignetsten Gebiete zu identifizieren. Die Kommission könne zwar einem Mitgliedstaat vorwerfen, insgesamt zu wenige Gebiete bzw. offensichtlich nicht die geeignetsten ausgewiesen zu haben, nicht jedoch, dass er ein bestimmtes Gebiet nicht ausgewiesen habe.
19. Dies ergebe sich aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-166/97, Kommission/Frankreich, und aus dem Charakter des Verzeichnisses ZICO 1994 als einem lediglich pauschalen Gesamtbild, von dem der Staat nicht in grobem Maße nach unten abweichen solle. Es handele sich bei dem ZICO 1994 nämlich nicht um eine Erfassung der geeignetsten Gebiete für den Vogelschutz. Aus der Tatsache, dass die französischen Behörden damit arbeiteten oder das Verzeichnis mit publiziert hätten, ließe sich der Schluss, man habe dessen bindenden Charakter anerkannt, nicht ziehen. Der pauschale Ansatz des Verzeichnisses lasse sich auch daran ersehen, dass in das Verzeichnis auch Kulturlandschaften aufgenommen worden seien, die als solche nicht als die für den Vogelschutz geeignetsten angesehen werden könnten. Es ginge zu weit, auch die 223 der insgesamt 285 Gebiete, die das ZICO 1994 mit den Bezeichnungen Gebiete von gesteigertem Interesse für den Vogelschutz" und von beachtlichem Interesse" belege, ausweisen zu müssen, was sich bereits aus der Existenz einer Interessenabstufung ergebe. Es müsse demnach gefragt werden, ob das Gebiet tatsächlich dem Vogelschutz merklich dienen könne. Nicht übersehen werden dürfe auch, dass von den 116 in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten 100 in mindestens einem Gebiet geschützt werden.
20. Die französische Regierung behauptet ferner, dass jedes von ihr im Rahmen eines ZICO ausgewiesene besondere Schutzgebiet dessen für den Vogelschutz geeignetster Teil sei. Dementsprechend müsse die Beurteilung des Grades der Ausweisung bei der Zahl der in dem Verzeichnis genannten ZICO und nicht bei der Flächengröße ansetzen. Auch sei das (prozentuale) Verhältnis der geschützten Gebiete zum gesamten Staatsgebiet kein geeignetes Kriterium.
21. An dem Begriff insbesondere" in Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 3 lasse sich ablesen, dass auch andere Klassifikationen als die zu besonderen Schutzgebieten den Vorgaben der Richtlinie genügen würden. Ferner müsse die Kommission das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und auch andere Interessen berücksichtigen.
2. Würdigung
22. Die Kommission wirft der Französischen Republik vor, weder qualitativ noch quantitativ in ausreichendem Maße Gegenden zu besonderen Schutzgebieten (BSG) ausgewiesen zu haben, die nach ornithologischen Kriterien und aufgrund von zuverlässigen wissenschaftlichen Untersuchungen am geeignetsten für die Erhaltung der betreffenden Arten sind. Sie führt detailliert die entsprechenden Gebiete an, die sowohl in dem französischen Verzeichnis ZICO 1994 als auch in dem Werk über die IBA 2000 als Gegenden verzeichnet sind, die als Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten ausgemacht wurden.
23. Die Diskrepanz zwischen dem Soll- und dem Istwert ist dabei erheblich, wenn man das Verzeichnis ZICO 1994 auch nur als groben Maßstab nimmt: 285 in dem Verzeichnis als Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der Vögel (ZICO) genannten Gebieten mit einer Gesamtfläche von 44 200 km2 und einem Anteil von 8,1 % an der Staatsfläche stehen 116 von Frankreich ausgewiesene BSG mit einer Fläche von 8 628 km2 gegenüber, was 1,6 % der Staatsfläche entspricht.
24. Die französische Regierung hat diese Zahlen nicht bestritten und eingeräumt, weder flächen- noch zahlenmäßig in ausreichendem Maße Gebiete als BSG klassifiziert zu haben. Somit könnte schon an dieser Stelle die von der Kommission beantragte Feststellung der Vertragsverletzung ohne weiteres getroffen werden, wie der Gerichtshof bereits im Urteil vom 19. Mai 1998 in der Rechtssache C-3/96 in der Randnummer 63 feststellte:
Hat somit ein Mitgliedstaat Gegenden zu besonderen Schutzgebieten erklärt, deren Zahl und Gesamtfläche offensichtlich unter der Zahl und Gesamtfläche der Gegenden liegen, die für die Erhaltung der betreffenden Arten als die geeignetsten angesehen werden, so kann festgestellt werden, dass dieser Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtung aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat."
25. Will man aber im Hinblick darauf, dass die Kommission von Frankreich erwartet, alle in der Studie ZICO 1994, bzw. IBA 2000 bezeichneten ZICOs als BSG auszuweisen, den genauen Grad der Verletzung durch die Französische Republik feststellen, bedarf es einer Prüfung der konkreten Pflichtenlage, die für die Mitgliedstaaten aus der Vogelschutzrichtlinie resultiert.
26. Zunächst ist zu fragen, ob Artikel 4 Absatz 1 letzter Unterabsatz mit dem Begriff insbesondere" (... erklären insbesondere die ... geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten ...) auch eine andere Klassifizierung als die zu besonderen Schutzgebieten vorsieht, wie von der französischen Regierung angenommen. In der Rechtssache C-3/96 hat der Gerichtshof hierzu Folgendes in den Randnummern 55 bis 58 ausgeführt:
Erstens ist festzustellen, dass Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie die Mitgliedstaaten entgegen dem Vorbringen des Königreichs der Niederlande verpflichtet, diejenigen Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die für die Erhaltung der in Anhang I genannten Arten zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten sind, und dass diese Verpflichtung nicht durch den Erlass anderer besonderer Schutzmaßnahmen umgangen werden kann.
Aus dieser Vorschrift in ihrer Auslegung durch den Gerichtshof geht hervor, dass ein Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet es solche Arten gibt, für diese Arten insbesondere Schutzgebiete bestimmen muss (vgl. Urteil vom 17. Januar 1991 in der Rechtssache C-334/89, Kommission/Italien, Slg. 1991, I-93, Randnr. 10).
Eine solche Auslegung der Ausweisungsverpflichtung entspricht im Übrigen der speziell ausgerichteten und verstärkten Schutzregelung, die Artikel 4 der Richtlinie insbesondere für die in Anhang I aufgezählten Arten vorsieht (vgl. Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-44/95, Royal Society for the Protection of Birds, Slg. 1996, I-3805, Randnr. 23), zumal auch nach Artikel 3 für alle unter die Richtlinie fallenden Arten zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensstätten und Lebensräume u. a. Maßnahmen wie die Einrichtung von Schutzgebieten gehören.
Im Übrigen würde, wie der Generalanwalt in Nummer 33 seiner Schlussanträge ausführt, das Ziel der Bildung eines zusammenhängenden Netzes von besonderen Schutzgebieten gemäß Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie möglicherweise nicht erreicht, wenn sich die Mitgliedstaaten der Verpflichtung zur Ausweisung von besonderen Schutzgebieten entziehen könnten, sofern sie andere besondere Schutzmaßnahmen für ausreichend halten, um das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I genannten Arten zu gewährleisten."
27. Hiermit hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass Artikel 4 von den Mitgliedstaaten verlangt, besondere Schutzgebiete auszuweisen, was mit der Durchführung anderer Schutzmaßnahmen oder der Einführung anderer Klassifizierungen als die zu Schutzgebieten nicht zu erreichen ist.
28. Auf diese Weise wird der Begriff insbesondere" auch nicht seines juristischen Sinnes beraubt. Er ist zum einen dahin gehend zu interpretieren, dass die Mitgliedstaaten gerade diese Maßnahme durchzuführen haben, um die Lebensräume der in Anhang I aufgeführten Arten zu schützen. Dies zeigt ein Vergleich mit Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie, wonach für alle Vogelarten, das heißt nicht nur für die in Anhang I genannten, neben der Einrichtung von Schutzgebieten auch andere Schutzmaßnahmen wie die der Neuschaffung von Lebensstätten möglich sind.
29. Zudem ist der Begriff so zu verstehen, dass ein Mitgliedstaat neben den am besten geeigneten Gebieten auf freiwilliger Basis noch weitere Gebiete zu BSG ausweisen kann.
30. Ferner streiten die Parteien über die Frage, nach welchen Kriterien sich die Qualität und die Quantität der auszuweisenden Schutzzonen richtet. Die Vogelschutzrichtlinie verlangt in Artikel 4, die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten" zu erklären. Damit beinhaltet diese Verpflichtung einerseits einen gewissen Ermessensspielraum, da es Sache der Mitgliedstaaten ist, Gebiete als Schutzgebiete auszuweisen. Andererseits muss es sich dabei um die für die Erhaltung dieser Arten (gemeint ist: der im Anhang I aufgeführten Arten) zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Flächen handeln. Hierbei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Ausfuellung bedarf, da die Richtlinie ihn nicht an anderer Stelle definiert oder einer bestimmten wissenschaftlichen Quelle Bedeutung zuerkennt.
31. Hierbei müssen die Ziele der Richtlinie und die in ihr an anderer Stelle genannten Kriterien berücksichtigt werden, die den Mitgliedstaat bei seiner Ermessensausübung binden. Der Gerichtshof hat hierzu bereits im Urteil vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90 in Randnummer 26 ausgeführt:
Zwar verfügen die Mitgliedstaaten bei der Auswahl der besonderen Schutzgebiete über einen gewissen Ermessensspielraum, doch gehorcht die Ausweisung dieser Gebiete bestimmten in der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien wie etwa dem Vorkommen der in Anhang I aufgeführten Vögel und der Einstufung eines Lebensraums als Feuchtgebiet."
32. Diese Rechtsprechung hat der Gerichtshof in der bereits zitierten Entscheidung C-3/96 in den Randnummern 60 bis 62 fortgeführt:
Im Übrigen verfügen die Mitgliedstaaten zwar bei der Auswahl der besonderen Schutzgebiete über einen Ermessensspielraum, doch folgt die Ausweisung dieser Gebiete bestimmten, in der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien (vgl. Urteil vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90, Kommission/Spanien, Slg. 1993, I-4221, Randnr. 26).
Der Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Auswahl der Gebiete, die für die Ausweisung als besondere Schutzgebiete am geeignetsten sind, bezieht sich daher nicht darauf, diejenigen Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die nach ornithologischen Kriterien am geeignetsten erscheinen, sondern nur auf die Anwendung dieser Kriterien für die Bestimmung der Gebiete, die für die Erhaltung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten am geeignetsten sind.
Folglich sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle Gegenden zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die nach ornithologischen Kriterien am geeignetsten für die Erhaltung der betreffenden Arten erscheinen."
33. Sowohl die Regierungen der Mitgliedstaaten - bei der ihnen hiernach obliegenden Auswahl der geeignetsten Gebiete - als auch die Kommission - bei der Überwachung der von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen (Artikel 12 der Vogelschutzrichtlinie) und bei der Koordinierung der Schaffung eines zusammenhängenden Netzes (Artikel 4 Absatz 3) - benötigen zur Erfuellung dieser Aufgaben eine wissenschaftlich fundierte Analyse der natürlichen Gegebenheiten im jeweiligen Mitgliedstaat, um die genannten ornithologischen Kriterien anwenden zu können.
34. Diese Aufgabe können die von der Kommission herangezogenen Studien ZICO 1994 und IBA 2000 leisten. Das ZICO 1994, das lediglich für das Hoheitsgebiet Frankreichs gilt, wurde unbestritten vom französischen Umweltministerium zum Zwecke der Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie in Auftrag gegeben und von diesem gemeinsam mit ornithologischen Experten publiziert. Das Verzeichnis IBA 2000 geht auf einen Auftrag der Kommission im Zusammenhang mit der Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie zurück, bei dem Wissenschaftler europaweit anhand international anerkannter Kriterien die bedeutenden Zonen für den Vogelschutz ausmachten, und liegt nunmehr in seiner vierten Aktualisierung vor. Dessen Verlässlichkeit im Hinblick auf eine detaillierte wissenschaftliche Analyse lässt sich auch daran ablesen, dass zum Beispiel 7 Gebiete in Frankreich, die seit 1994 ihre Bedeutung für den Vogelschutz verloren haben, nicht mehr aufgeführt sind.
35. Die praktische Bedeutung dieser Verzeichnisse auch für seine eigene Tätigkeit hat der Gerichtshof bereits für den Vorläufer des IBA 2000 in der Rechtssache C-3/96 in den Randnummern 68 bis 70 hervorgehoben:
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass das IBA 89 ein Verzeichnis der Gebiete, die für die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten in der Gemeinschaft von großer Bedeutung sind, enthält, das von der Europäischen Gruppe für die Erhaltung der Vögel und der Lebensräume gemeinsam mit dem Internationalen Rat für Vogelschutz in Zusammenarbeit mit Sachverständigen der Kommission für die zuständige Generaldirektion der Kommission erarbeitet wurde.
Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist das IBA 89 das einzige Dokument, das die wissenschaftlichen Beweismittel für die Beurteilung der Frage enthält, ob der beklagte Staat seiner Verpflichtung nachgekommen ist, diejenigen Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten für die Erhaltung der geschützten Arten sind.
...
Dieses Verzeichnis kann daher, ... vorliegend aufgrund seines in diesem Fall anerkannten wissenschaftlichen Wertes vom Gerichtshof als Bezugsgrundlage verwendet werden, um zu beurteilen, inwieweit das Königreich der Niederlande seine Verpflichtung zur Ausweisung von besonderen Schutzgebieten beachtet hat."
36. Der wissenschaftliche Wert der Studien wird von der französischen Regierung letztlich auch nicht in Zweifel gezogen, lediglich den Beweiswert für das Vertragsverletzungsverfahren bestreitet sie. Damit stellt sich die Frage, ob allein der Umstand, dass ein Gebiet als ZICO oder IBA in einem wissenschaftlichen Verzeichnis auftaucht, es zwingend zu einem auszuweisenden BSG macht, wie die Kommission es zu verlangen scheint. Dies hätte zur Konsequenz, dass die Kommission lediglich auf die entsprechenden Verzeichnisse hinweisen müsste, um der ihr in einem Vertragsverletzungsverfahren obliegenden Beweislast zu genügen, ohne dass der Mitgliedstaat eine Verteidigungsmöglichkeit hätte.
37. Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, zu dieser Frage Stellung zu nehmen, und kam zu einem etwas differenzierteren Ergebnis. Im Urteil vom 18. März 1999 in der Rechtssache C-166/97 führt er in den Randnummern 40 bis 42 aus:
Nach ständiger Rechtsprechung obliegt es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 169 des Vertrages der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, anhand deren er das Vorliegen dieser Vertragsverletzung prüfen kann (vgl. u. a. Urteile vom 25. Mai 1982 in der Rechtssache 96/81, Kommission/Niederlande, Slg. 1982, 1791, Randnr. 6, und vom 23. Oktober 1997 in der Rechtssache C-157/94, Kommission/Niederlande, Slg. 1997, I-5699, Randnr. 59).
...
Die bloße Tatsache, dass das fragliche Gebiet in das Verzeichnis der Gebiete von Bedeutung für die Erhaltung der Vögel aufgenommen wurde, beweist nicht, dass es zum BSG ... erklärt werden musste. Nach den Angaben der französischen Regierung, denen die Kommission nicht widersprochen hat, handelt es sich bei diesem Verzeichnis nur um eine erste Bestandsaufnahme der ornithologischen Reichtümer in Gebieten mit vielfältigen Lebensräumen, in denen sich mitunter Menschen befinden und von denen nicht alle einen solchen ornithologischen Wert haben, dass sie als die zahlen- und flächenmäßig für die Erhaltung der Arten geeignetsten Gebiete angesehen werden müssen."
38. In der bereits zitierten Entscheidung in der Rechtssache C-3/96 heißt es in den Randnummern 69 und 70 hierzu:
Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist das IBA 89 das einzige Dokument, das die wissenschaftlichen Beweismittel für die Beurteilung der Frage enthält, ob der beklagte Staat seiner Verpflichtung nachgekommen ist, diejenigen Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären, die zahlen- und flächenmäßig am geeignetsten für die Erhaltung der geschützten Arten sind. Etwas anderes würde gelten, wenn das Königreich der Niederlande wissenschaftliche Beweismittel vorgelegt hätte, insbesondere um zu belegen, dass die genannte Verpflichtung dadurch erfuellt werden kann, dass nach Zahl und Gesamtfläche weniger Gebiete als nach dem IBA 89 zu besonderen Schutzgebieten erklärt werden.
Dieses Verzeichnis kann daher, obwohl es für die betreffenden Mitgliedstaaten rechtlich nicht verbindlich ist ..."
39. Allein der Umstand, dass eine bestimmte Gegend in einem wissenschaftlichen Verzeichnis wie dem ZICO 1994 oder dem IBA 2000 aufgeführt ist, beweist demnach nicht, dass sie zwingend von der Französischen Republik zu einem besonderen Schutzgebiet erklärt werden müsste. Der Beweiswert dieser Berichte ist also nicht unwiderlegbar. Die Verzeichnisse haben aber wegen ihres wissenschaftlichen Wertes zunächst den Anschein der Richtigkeit für sich. Sie stellen, vorbehaltlich anderer wissenschaftlicher Beweise, die für die Erhaltung der Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete im Sinne von Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie dar.
40. Möchte der Mitgliedstaat von dieser Vorgabe abweichen und seiner Auffassung nach bessere wissenschaftliche Erkenntnisse verwenden oder weitere Aspekte berücksichtigt wissen, obliegt es ihm, andere wissenschaftliche Beweismittel beizubringen, die den Anschein der Richtigkeit der Verzeichnisse entkräften und beweisen können, dass dem Mitgliedstaat eine andere Auswahl der in seinem Hoheitsgebiet gelegenen Gebiete möglich war, die den Anforderungen des Artikels 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie ebenfalls entspricht.
41. Von dieser ausdrücklich zu erfolgenden Rechtfertigung kann der Mitgliedstaat auch nicht unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entbunden werden. Die Vogelschutzrichtlinie hat den Grundsatz der Subsidiarität insoweit verwirklicht, als es die Mitgliedstaaten sind, die die zur Erhaltung der Arten geeignetsten Gebiete ihres Hoheitsgebiets zu BSG erklären, da sie auch besser als die Kommission feststellen können, welche der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten es in ihrem Gebiet gibt. Ganz diesem Grundsatz entsprechend stützt sich die Kommission mit dem ZICO 1994 auf ein vom französischen Umweltministerium mit herausgegebenes ornithologisches Verzeichnis.
42. Die gemeinschaftsweite Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen aus der Vogelschutzrichtlinie und die Koordinierung zur Schaffung eines zusammenhängenden Netzes von Schutzgebieten obliegt dagegen der Kommission, da dies nicht besser auf mitgliedstaatlicher Ebene erfolgen kann. Bei diesen Aufgaben kann die Kommission lediglich auf die ihr bekannten, international anerkannten wissenschaftlichen Daten zurückgreifen, die sich in den ornithologischen Verzeichnissen finden. Soll sie neuere Erkenntnisse oder auch vom Vogelschutz verschiedene Interessen berücksichtigen, ist sie darauf angewiesen, dass der Mitgliedstaat ihr im Einzelnen darlegt, welche Daten er verwendet hat und wie er die Abwägung der anderen Interessen mit den Zielen der Vogelschutzrichtlinie durchgeführt hat.
43. Insoweit hat der Gerichtshof im Urteil vom 9. November 1999 in der Rechtssache C-365/97 festgestellt, dass es - im Geiste einer loyalen Zusammenarbeit entsprechend der sich aus Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) für jeden Mitgliedstaat ergebenden Pflicht - den Mitgliedstaaten obliegt, der Kommission, die für die Anwendung des Vertrages sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrages getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen hat, die Erfuellung ihrer allgemeinen Aufgabe zu erleichtern.
44. Gelingt es dem Mitgliedstaat auf diese Weise, Beweise gegen die Vorgaben des jeweils aktuellsten ornithologischen Verzeichnisses beizubringen, kommt es darauf an, ob die Kommission dem widerspricht. Tut sie dies nicht oder führt die dann erforderliche weitere sachverständige Aufklärung nicht zu dem von der Kommission erstrebten Ergebnis, kann eine Vertragsverletzung nicht festgestellt werden, da die Kommission diese zu beweisen hat.
45. Es bedarf deshalb der Prüfung, ob den Ausführungen der Französischen Republik eine Rechtfertigung zu entnehmen ist.
46. Bereits dargelegt wurde, dass es sich bei den Verzeichnissen ZICO 94 und IBA 2000 wegen ihrer Entstehungsweisen und ihren Zwecken nicht lediglich um eine erste Bestandsaufnahme der ornithologischen Reichtümer handelt. Dies kann auch nicht der unter Nummer 37 zitierten Passage des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache C-166/97 entnommen werden, da der Gerichtshof hier lediglich die Argumentation der französischen Regierung zitierte, der die Kommission damals nicht widersprochen hatte, nicht aber eine eigene entsprechende Aussage traf.
47. Der Hinweis, dass im ZICO 94 auch Kulturlandschaften als ZICO ausgewiesen sind, die nach der von den Parteien zitierten Passage auf Seite 51 des Verzeichnisses nicht den Hauptbeitrag zum Vogelschutz leisten können, entkräftet nicht dessen Vorgaben. Diese Passage ist so zu interpretieren, dass verschiedene Einwirkungen durch den Menschen dafür gesorgt haben, dass die Qualität der Gebiete im Hinblick auf den Vogelschutz gesunken ist, wie schon in den Erwägungsgründen zur Vogelschutzrichtlinie erwähnt wurde. Da nunmehr keine qualitativ besseren Gebiete zur Verfügung stehen, ist es erforderlich, teilweise auch Kulturlandschaften als Schutzgebiete heranzuziehen, um den Vogelschutz entsprechend der Richtlinie verwirklichen zu können.
48. Der pauschalen Wertung der französischen Regierung, dass Gebiete, denen nur eine hohe oder beachtliche Bedeutung für den Vogelschutz zukommt, nicht als Schutzgebiete ausgewiesen werden müssten, kann nicht gefolgt werden. Immerhin handelt es sich hierbei um 223 der 285 im ZICO 1994 genannten Gebiete von Bedeutung für den Vogelschutz. Eine wissenschaftliche Erklärung für diese Ansicht kann nicht darin liegen, dass 7 dieser Zonen tatsächlich nach sieben Jahren ohne Ausweisung als Schutzzone für den Vogelschutz keine Bedeutung mehr haben. Den Begriffen gesteigert" und beachtlich" ist eine besondere Wertigkeit zu entnehmen, die angesichts einer immer weiter schwindenden Zahl von geeigneten Lebensräumen im Lichte der Zielsetzung der Richtlinie die entsprechenden Gebiete schützenswert machen.
49. Die Anforderungen an eine Rechtfertigung werden auch nicht dadurch erfuellt, dass die französische Regierung pauschal behauptet, alle von ihr nicht ausgewiesenen, aber im ZICO 1994 aufgeführten Gebiete seien solche von niedrigem bis mittlerem ornithologischem Interesse. Wie gesehen kommt es im Sinne des Schutzzweckes der Richtlinie auch auf Gebiete von geringerem Interesse als dem der höchsten Stufe an. In gewisser Weise widerlegt die französische Regierung ihre Argumentation selbst, indem sie immer wieder die Ausweisung neuer oder ausgeweiteter besonderer Schutzgebiete mitteilt, was nicht erforderlich wäre, wenn diese nicht von gesteigertem ornithologischem Interesse wären.
50. Der Hinweis auf die Probleme der Jagdausübung kann die Nichtausweisung nicht rechtfertigen, da die französische Regierung nicht dargelegt hat, wie sie zulässigerweise in einer Abwägung zu einem Vorrang der Jagdausübung vor dem Vogelschutz gelangt ist.
51. Gleiches gilt für die genannten Schwierigkeiten bei der gleichzeitigen Umsetzung der Vogelschutz- und der Habitatrichtlinie. Denn nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf interne verwaltungstechnische Schwierigkeiten als Rechtfertigung für eine Vertragsverletzung berufen.
52. Weitere zu berücksichtigende Erfordernisse hat die französische Regierung nicht benannt.
53. Anders als in der Rechtssache C-166/97, in der sie eine Studie des nationalen naturhistorischen Museums vorlegte, hat sie auch keine konkreten wissenschaftlichen Gutachten, die dem ZICO 1994 widersprechen, beigebracht.
54. Ein Mitgliedstaat ist also nicht per se verpflichtet, immer alle in den ornithologischen Verzeichnissen genannten Flächen als besondere Schutzgebiete auszuweisen. Im vorliegenden Fall hat Frankreich aber nichts Substanziiertes zu seiner Entlastung vorgetragen. Demgemäß ist die von der Kommission beantragte Feststellung zu treffen.
V - Zum Klagegrund in Bezug auf die Plaine des Maures
1. Vorbringen der Parteien
55. Die Kommission rügt, die Französische Republik habe auf dem Gebiet der Plaine des Maures keine ausreichend große Schutzzone ausgewiesen. Auch mit den letztendlich bis zum Juli 2001 ausgewiesenen insgesamt 4 537 ha fehlten noch 2 963 ha für eine vollständige Ausweisung laut dem Verzeichnis ZICO 1994. Ihren Klagegrund habe sie in ausreichendem Maße begründet.
56. Die französische Regierung hält den zweiten Klagegrund mangels eigener Begründung für unzulässig. Sie meint, dass das von ihr als Schutzzone ausgewiesene Teilgebiet der Plaine des Maures mittlerweile groß genug sei, um ihren Verpflichtungen aus der Vogelschutzrichtlinie zu genügen. Wie schon zum ersten Klagegrund vorgebracht, könne die Kommission nicht verlangen, dass die Vorgaben des Verzeichnisses genau umgesetzt würden. Sie behauptet, dass das jetzt noch nicht ausgewiesene Gebiet Kulturlandschaften umfasse, die offensichtlich nicht geeignet für den Vogelschutz seien.
2. Würdigung
57. Wegen der Zulässigkeitsrüge der Französischen Republik ist diese zuerst zu prüfen. Die Kommission hat über die Frage der Plaine des Maures ein eigenes Verfahren mit dem Aktenzeichen A/92/4527 angelegt. Dem folgte ein ordnungsgemäßes Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG-Vertrag, in dem die Kommission zunächst ein Mahnschreiben und am 19. Dezember 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Frankreich sandte, in der sie die unzureichende Ausweisung der Plaine des Maures rügte. Hierbei erwähnte sie sowohl die Vogelschutzrichtlinie als gesetzliche Grundlage als auch die Daten, die die unzureichende Ausweisung tatsächlich belegen. Im Vorverfahren ist die Französische Republik anhand dieser konkreten Rügen ihren Verpflichtungen - nach Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist - teilweise nachgekommen, was bei einem nur unbestimmten Vorwurf nicht möglich wäre. Auch die Klageschrift entspricht der vom Gerichtshof im Urteil vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88 geforderten kurzen Darstellung der Klagegründe unter Angabe der genauen Rügen, über die der Gerichtshof entscheiden soll, und der rechtlichen und tatsächlichen Umstände in gedrängter Form. Der Klagegrund ist somit nicht mangels Begründung unzulässig.
58. Da die Klage zulässig ist und die Kommission sie trotz entsprechender Aufforderung zur Rücknahme durch die französische Regierung aufrechterhält, kommt es darauf an, ob die Französische Republik das Gebiet der Plaine des Maures in unzureichendem Maße ausgewiesen hat. Zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist am 19. Februar 1998 hatte die Französische Republik nicht einmal die ersten 879 ha ausgewiesen, was erst am 5. November 1998 erfolgte. Da eine eventuelle Beseitigung der Vertragsverletzung nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist keinen Einfluss auf die Begründetheit der Klage hat, kommt es für die Feststellung der Vertragsverletzung nicht darauf an, ob die Französische Republik zwischenzeitlich weitere Gebiete ausgewiesen hat.
59. Aber auch die seitdem erfolgten Ausweisungen von insgesamt 4 537 ha genügen nicht der Verpflichtung aus der Vogelschutzrichtlinie, die zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete auszuweisen. Das ZICO 1994 schreibt für die Plaine des Maures ein Schutzgebiet von 7 500 ha fest. Insoweit genügt ein Verweis auf die zum ersten Klagegrund erfolgten Ausführungen. Denn für die pauschale Behauptung der Französischen Republik, die von ihr ausgewiesene Fläche, die lediglich 60 % der im ZICO 1994 bezeichneten Fläche beträgt, umfasse den für die Erhaltung der Arten geeignetsten Teil, während der Rest ungeeignete Kulturlandschaften betreffe, führt sie keine dies belegenden Daten an.
60. Folglich hat die Französische Republik ihren Verpflichtungen aus Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie auch insoweit nicht genügt und ist die von der Kommission beantragte Feststellung insgesamt zu treffen.
VI - Kosten
61. Die Kommission hat außerdem beantragt, der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten des Verfahrens, soweit ein entsprechender Antrag gestellt worden ist.
VII - Ergebnis
62. Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Entscheidung vor:
1. Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten und ihre Pflichten aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft verstoßen, dass sie nicht die geeignetsten Gebiete für den Schutz der wild lebenden Vogelarten des Anhangs I der Richtlinie und der Zugvogelarten als besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat, und insbesondere nicht ein ausreichend großes Gebiet der Plaine des Maures.
2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.