ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 2. septembra 2015 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú osobami s dlhodobým pobytom – Smernica 2003/109/ES – Vnútroštátna právna úprava – Vydanie a obnovenie povolenia na pobyt – Podmienka – Povinné spolufinancovanie – Suma osemkrát vyššia než je suma potrebná na získanie občianskeho preukazu – Porušenie zásad smernice 2003/109/ES“
Vo veci C‑309/14,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Taliansko) zo 17. decembra 2013 a doručený Súdnemu dvoru 30. júna 2014, ktorý súvisí s konaním:
Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL),
Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA)
proti
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Interno,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predsedníčka druhej komory R. Silva de Lapuerta (spravodajkyňa), sudcovia J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, J. L. da Cruz Vilaça a C. Lycourgos,
generálny advokát: Y. Bot,
tajomník: L. Carrasco Marco, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 16. apríla 2015,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–        Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), v zastúpení: V. Angiolini, L. Formilan a L. Santini, avvocati,
–        Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA), v zastúpení: V. Angiolini, L. Formilan a L. Santini, avvocati,
–        talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. Palatiello, avvocato dello Stato,
–        francúzska vláda, v zastúpení: F.‑X. Bréchot a D. Colas, splnomocnení zástupcovia,
–        poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
–        Európska komisia, v zastúpení: M. Condou‑Durande a A. Aresu, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. ES L 16, s. 44; Mim. vyd. 19/006, s. 272), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/51/EU z 11. mája 2011 (Ú. v. EÚ L 132, s. 1, ďalej len „smernica 2003/109“).
2        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Confederazione Generale Italiana del Lavoro (ďalej len „CGIL“) a Istituto Nazionale Confederale Assistenza (ďalej len „INCA“) na jednej strane a Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov), a Ministero dell’Interno (ministerstvo vnútra) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodárstva a financií) na druhej strane na účely zrušenia dekrétu prijatého týmito dvoma ministerstvami 6. októbra 2011 o poplatkoch za vydanie a obnovenie povolenia na pobyt (GURI č. 304, z 31. decembra 2011, ďalej len „dekrét 2011“) ako aj všetkých prípravných aktov, spojených s týmito podkladmi alebo aktov z nich vyplývajúcich.
Právny rámec
Právo Únie
3        Podľa odôvodnení 9, 10 a 18 smernice 2003/109:
„(9)      ekonomické hľadisko by nemalo byť dôvodom na zamietnutie priznania postavenia osoby s dlhodobým pobytom a nepovažuje sa za zásah do príslušných podmienok;
(10)      sa vypracuje súhrn pravidiel postupu na posudzovanie žiadosti o povolenie na dlhodobý pobyt. Tieto postupy by mali byť efektívne a kontrolovateľné, s ohľadom na bežnú pracovnú záťaž správy členských štátov, mali by byť transparentné a spravodlivé, aby sa tým, ktorých sa to týka, ponúkla primeraná právna istota. Nemali by sa vytvárať prostriedky pre bránenie výkonu práva na pobyt;
…
(18)      vytváranie podmienok, s ohľadom na ktoré štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí majú dlhodobý pobyt získajú právo na pobyt v inom členskom štáte, by malo prispieť k efektívnej realizácii vnútorného trhu ako oblasti, v ktorej je zaručený voľný pohyb osôb. Takisto by mohlo vytvárať hlavný faktor mobility, predovšetkým na trhu zamestnanosti únie.“
4        Pod názvom „Povolenie na pobyt osoby s dlhodobým pobytom – EÚ“ článok 8 ods. 2 uvedenej smernice stanovuje:
„Členské štáty vydajú povolenie na pobyt osoby s dlhodobým pobytom – EÚ osobám s dlhodobým pobytom. Povolenie je platné najmenej na dobu piatich rokov a obnovuje sa automaticky po uplynutí platnosti a ak sa to vyžaduje, na základe žiadosti.“
5        Článok 19 smernice 2003/109 s názvom „Skúmanie žiadostí a vydávanie povolení na pobyt“ upravuje:
„…
2.      V prípade splnenia podmienok ustanovených v článkoch 14, 15 a 16, za predpokladu dodržania ustanovení vzťahujúcich sa na verejný poriadok, bezpečnosť štátu a verejné zdravie v článkoch 17 a 18, druhý členský štát vydá osobe s dlhodobým pobytom obnoviteľné povolenie na pobyt. Toto povolenie na pobyt musí byť na základe podania žiadosti v prípade požiadavky, obnoviteľné po uplynutí platnosti. Druhý členský štát informuje prvý členský štát o svojom rozhodnutí.
3.      Druhý členský štát je povinný rodinným príslušníkom osoby s dlhodobým pobytom vydať obnoviteľné povolenia na pobyt, platné počas rovnakej doby, ako povolenie vydané osobe s dlhodobým pobytom.“
Talianske právo
6        Článok 5 ods. 2b legislatívneho dekrétu č. 286/1998 z 25. júla 1998, ktorým sa konsoliduje právna úprava v oblasti prisťahovalectva a pravidlá týkajúce sa postavenia cudzinca (riadny dodatok ku GURI č. 191 z 18. augusta 1998), vložený do tohto legislatívneho dekrétu článkom 1 ods. 22 písm. b) zákona č. 94 z 15. júla 2009 o verejnej bezpečnosti (riadny dodatok ku GURI č. 170 z 24. júla 2009, ďalej len „legislatívny dekrét č. 286/1998“) stanovuje:
„Žiadosť o vydanie a predĺženie povolenia na pobyt je podmienená uhradením poplatku, ktorého výška sa v súlade s vyhláškou ministra hospodárstva a financií, vydanou v spolupráci s ministrom vnútra, pohybuje v rozmedzí od 80 do 200 eur, pričom táto vyhláška stanovuje tiež spôsob platby a spôsob vykonania ustanovenia článku 14a ods. 2. Zaplatenie poplatku sa nevyžaduje pri vydaní a predĺžení doby platnosti povolenia na pobyt v prípadoch azylu, žiadosti o azyl, doplnkovej ochrany a z humanitárnych dôvodov.“
7        Článok 14a legislatívneho dekrétu č. 286/1998 zriaďuje a spravuje tzv. repatriačný fond a stanovuje:
„1.      V rámci Ministero dell’interno sa zriaďuje repatriačný fond, ktorého cieľom je financovať náklady na návrat cudzincov do krajiny pôvodu alebo do miesta pôvodu.
2.      Do fondu uvedeného v ods. 1 plynie polovica výnosov získaných prostredníctvom výberu poplatku podľa článku 5 ods. 2b, ako aj prípadné príspevky, ktoré Európska únia na účely tohto fondu prípadne vyčlení. Zostávajúca časť výnosov z poplatku podľa článku 5 ods. 2b sa prevádza do rozpočtovej kapitoly Ministero dell’interno, a to na výdavky spojené s úkonmi, ktoré predchádzajú vydaniu a predĺženiu povolenia na pobyt.“
8        Dekrét 2011, ktorý bol prijatý na základe článku 5 ods. 2b a 14a legislatívneho dekrétu č. 286/1998, upravuje sumu poplatku vyberaného za vydanie a obnovenie povolenia na pobyt nasledujúcim spôsobom:
„a)      80,00 eur pri povoleniach na pobyt s dĺžkou platnosti viac ako tri mesiace a najviac jeden rok;
b)      100,00 eur pri povoleniach na pobyt s dĺžkou platnosti viac ako jeden rok a najviac dva roky;
c)      200,00 eur za vydanie povolenia na pobyt osoby s dlhodobým pobytom – ES a pre žiadateľov o povolenie na pobyt podľa článku 27 ods. 1 písm. a) legislatívneho dekrétu č. 286/1998.“
9        Hoci rozhodnutie o návrhu na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje žiadny odkaz na ostatné vnútroštátne ustanovenia upravujúce iné sumy, ktoré je potrebné zaplatiť za vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt, z pripomienok predložených Európskou komisiou ako aj CGIL a INCA vyplýva, že v zmysle existujúcej talianskej právnej úpravy, ktorá je stále v platnosti, sa celková suma 73,50 eur musí zaplatiť za vydanie a obnovenie povolenia na pobyt, nezávisle od doby trvania povolenia na pobyt, spolu s poplatkami upravenými dekrétom 2011.
10      Z pozorovania uskutočneného Komisiou vyplýva, že v zmysle článku 7sb ods. 1 písm. b) zákonného dekrétu č. 7 z 31. januára 2005 o nevyhnutných ustanoveniach pre univerzity a výskum, kultúrne dedičstvo a kultúrne aktivity, implementáciu hlavných strategických úloh, mobilitu úradníkov a zjednodušenie formalít týkajúcich sa poplatkov za pečiatky a registračných poplatkov, ktoré boli prebraté do práva so zmenami a doplneniami zákonom č. 43 z 31. marca 2005, sa papierové povolenia na pobyt nahradia, v čase podania žiadosti o prvé vydanie alebo obnovenie, elektronickým povolením na pobyt v súlade s nariadením Rady (ES) č. 1030/2002 z 13. júna 2002, ktorým sa stanovuje jednotný formát povolení na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích štátov (Ú. v. ES L 157, s. 1; Mim. vyd. 19/006, s. 3), a to od 1. januára 2006.
11      V súlade s článkom 1 vyhlášky ministra hospodárstva a financií zo 4. apríla 2006, ktorá upravuje sumu poplatkov, ktoré je potrebné zaplatiť za elektronické žiadosti o povolenie na pobyt, suma týchto poplatkov je stanovená na 27,50 eura, vrátane dane z pridanej hodnoty.
12      V zmysle jediného článku vyhlášky ministra vnútra z 12. októbra 2005 stanovujúcej sumu na ťarchu osoby, ktorá žiada o vydanie a obnovenie povolenia na pobyt v rámci zmluvy uzatvorenej v zmysle článku 39 ods. 4a zákona č. 3 zo 16. decembra 2003, sú náklady služieb uskutočnených v prospech žiadateľa pre tento druh konania stanovené na 30 eur.
13      Nakoniec v súlade s článkom 4 časťou 1 tarify nachádzajúcej sa v prílohe A dekrétu č. 642 prezidenta republiky z 26. októbra 1972 upravujúceho výšku kolkovného v znení uplatniteľnom na konanie vo veci samej, je suma kolkovného pre vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt paušálne stanovená na 16 eur.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
14      CGIL a INCA požadovali od Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio) zrušenie dekrétu 2011, tvrdiac, že poplatok, ktorý bol zaplatený pri uplatnení tohto dekrétu na vydanie a obnovenie povolenia na pobyt štátnym príslušníkom pochádzajúcim z iných krajín, je nespravodlivý a/alebo neprimeraný.
15      Vnútroštátny súd sa domnieva, že je potrebné preskúmať ex offo, či sú vnútroštátne ustanovenia, ktoré ukladajú stanovením hornej hranice vo vykonávacom nariadení platbu poplatku za vydanie povolenia na pobyt, v súlade s ustanoveniami práva Únie v relevantnej oblasti.
16      V tejto súvislosti vnútroštátny súd, vychádzajúc z rozsudku Komisia/Holandsko (C‑508/10, EU:C:2012:243) zdôrazňuje, že dotknutá legislatíva členského štátu je v súlade so zásadami vyjadrenými v smernici 2003/109 iba v prípade, že výška požadovaných poplatkov, ktorá sa môže líšiť v rozmedzí stanovených hodnôt, sa nebude už od svojich najnižších hodnôt blížiť k sumám, ktoré sú príliš vysoké, a teda neprimerané vo vzťahu k sume, ktorú občania daného členského štátu platia za získanie obdobného dokladu, ktorým je občiansky preukaz tohto štátu.
17      Vnútroštátny súd najmä pripomína, že podľa rozsudku Súdneho dvora Komisia/Holandsko (C‑508/10, EU:C:2012:243) sa za rozporné s pokynmi smernice 2003/109 považovali ustanovenia právneho poriadku Holandska, ktorý určoval ako najnižšiu hodnotu poplatku za vydanie povolenia na pobyt sumu rovnajúcu sa približne sedemnásobku sumy, ktorú štátny príslušník daného členského štátu platí za vydanie občianskeho preukazu.
18      Pri zohľadnení faktu, že cena vydania občianskeho preukazu v Taliansku je aktuálne podľa vnútroštátneho súdu 10 eur, a že suma najnižšia upravená dekrétom z roku 2011 je 80 eur, takže finančná záťaž príslušníka tretieho štátu v súvislosti zo získaním dokladu potrebného na pobyt v Taliansku je približne osemnásobne vyššia, má tento súd pochybnosti, pokiaľ ide o súlad vnútroštátnych ustanovení v konaní vo veci samej so zásadami smernice 2003/109 vo svetle rozsudku Komisia/Holandsko (C‑508/10, EU:C:2012:243).
19      Za týchto okolností Tribunale administrativo regionale del Lazio rozhodol prerušiť konanie a predložiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Bránia zásady stanovené smernicou […] 2003/109 […] takej vnútroštátnej právnej úprave, akou je úprava podľa článku 5 ods. 2b legislatívneho dekrétu č. 286 z 25. júla 1998, kde sa stanovuje, že ‚žiadosť o vydanie a predĺženie povolenia na pobyt je podmienená uhradením poplatku, ktorého výška sa v súlade s vyhláškou Ministero dell’Economia e delle Finanze vydanou v spolupráci s Ministero dell’Interno pohybuje v rozmedzí od 80 do 200 eur, pričom táto vyhláška stanovuje tiež spôsob platby…‘, keďže týmto spôsobom sa určuje najnižšia suma predmetného poplatku, ktorá zodpovedá približne osemnásobku sumy za vydanie talianskeho občianskeho preukazu?“
O prejudiciálnej otázke
20      Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či smernica 2003/109 bráni vnútroštátnemu predpisu, o aký ide v konaní vo veci samej, ktorý pri žiadosti o vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt v dotknutom členskom štáte ukladá štátnym príslušníkom tretích krajín povinnosť zaplatiť poplatok, ktorého suma sa pohybuje medzi 80 eur a 200 eur.
21      Najprv je potrebné pripomenúť, ako tiež vyplýva z odôvodnení 4, 6 a 12 smernice 2003/109, že jej hlavným cieľom je integrácia štátnych príslušníkov tretích krajín s povolením na dlhodobý pobyt v členských štátoch (rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 66).
22      Je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor už uznal, že členské štáty môžu podmieniť vydanie povolenia na pobyt alebo pobytového preukazu na základe smernice 2003/109 zaplatením poplatku a že pri stanovení týchto poplatkov disponujú voľnou úvahou (rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 64).
23      Súdny dvor spresnil, že voľná úvaha priznaná členským štátom v tomto ohľade nie je neobmedzená a že členské štáty nemôžu uplatňovať vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov smernice 2003/109 a tým ju zbaviť jej potrebného účinku (pozri rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 65).
24      V súlade so zásadou proporcionality, ktorá je súčasťou všeobecných zásad práva Únie, totiž prostriedky vytvorené vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá preberá smernicu 2003/109, musia byť vhodné na dosiahnutie cieľov sledovaných touto právnou úpravou a nesmú ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 75).
25      Hoci teda členské štáty môžu podmieniť vydanie povolenia na pobyt na základe smernice 2003/109 výberom poplatkov, nič to nemení na skutočnosti, že, úroveň, na ktorej sú stanovené, nesmie mať v súlade so zásadou proporcionality ani za cieľ, ani za účinok vytvorenie prekážky nadobudnutia postavenia osoby s dlhodobým pobytom priznaného touto smernicou ani iných práv, ktoré vyplývajú zo získania tohto postavenia, inak by totiž narúšala tak cieľ, ako aj zmysel tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Holandsko, C‑508/10, EU:C:2012:243, bod 69).
26      V tejto súvislosti z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že suma poplatku v konaní vo veci samej predstavuje 80 eur pri povoleniach na pobyt s dĺžkou platnosti viac ako tri mesiace a najviac jeden rok, 100 eur pri povoleniach na pobyt s dĺžkou platnosti viac ako jeden rok a najviac dva roky, a 200 eur za vydanie povolenia na pobyt osoby s dlhodobým pobytom – EÚ.
27      Finančný dosah takéhoto poplatku môže byť značný pre niektorých príslušníkov tretích krajín, ktorí spĺňajú podmienky stanovené smernicou 2003/109 na udelenie týchto povolení na pobyt, ktoré smernica upravuje, osobitne, podľa doby trvania takého povolenia, keď títo štátni príslušníci musia žiadať o obnovu ich povolenia pravidelne a keď sa suma tohto poplatku môže pripočítať k iným poplatkom upraveným už existujúcimi vnútroštátnymi predpismi, takže za takýchto okolností povinnosť platiť poplatky, ktoré sú predmetom konania vo veci samej, môže predstavovať prekážku pre uvedených štátnych príslušníkov z tretích krajín, ktorí vykonávajú práva, ktoré im boli touto smernicou priznané.
28      V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že tak vo svojich pripomienkach, ako aj počas pojednávania, žalobcovia v konaní vo veci samej a Komisia uviedli, že v zmysle existujúcej talianskej právnej úpravy, ktorá je stále v platnosti, sa celková suma 73,50 eur musí zaplatiť v každom prípade za vydanie a obnovenie povolenia na pobyt, nezávisle od doby trvania povolenia na pobyt, táto suma sa pripočíta k sume poplatku, ktorý je predmetom konania vo veci samej.
29      Navyše vyplýva z vnútroštátneho rozhodnutia, že v súlade s článkom 14a legislatívneho dekrétu č. 286/1998 je polovica výberov z príjmov v konaní vo veci samej určená na financovanie nákladov spojených s repatriáciou štátnych príslušníkov tretích krajín do krajiny ich pôvodu, u ktorých sa zistilo, že sa v Taliansku zdržiavajú protiprávne, čo talianska vláda na pojednávaní potvrdila.
30      Súdny dvor nemôže prijať tvrdenia talianskej vlády, podľa ktorých poplatky, ktoré sú predmetom konania vo veci samej, nemôžu byť neprimerané, keďže výnos z týchto poplatkov je spojený s overovaním nevyhnutným na preskúmanie dodržania podmienok vyžadovaných pre nadobudnutie povolenia na pobyt podľa smernice 2003/109.
31      Vzhľadom na skutočnosti, ktoré boli uvedené vyššie, je potrebné na položenú otázku odpovedať tak, že smernica 2003/109 bráni vnútroštátnemu predpisu, o aký ide v konaní vo veci samej, ktorý pri žiadosti o vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt v dotknutom členskom štáte ukladá štátnym príslušníkom tretích krajín povinnosť zaplatiť poplatok, ktorého suma sa pohybuje medzi 80 eur a 200 eur, keďže takýto poplatok nie je primeraný vo vzťahu k cieľom sledovaným touto smernicou a je spôsobilý vytvoriť prekážky výkonu práv priznaných touto smernicou.
O trovách
32      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Smernica Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom, zmenená a doplnená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/51/EÚ z 11. mája 2011, bráni vnútroštátnemu predpisu, o aký ide v konaní vo veci samej, ktorý pri žiadosti o vydanie alebo obnovenie povolenia na pobyt v dotknutom členskom štáte ukladá štátnym príslušníkom tretích krajín povinnosť zaplatiť poplatok, ktorého suma sa pohybuje medzi 80 eur a 200 eur, keďže takýto poplatok nie je primeraný vo vzťahu k cieľom sledovaným touto smernicou a je spôsobilý vytvoriť prekážky výkonu práv priznaných touto smernicou.
Podpisy
* Jazyk konania: taliančina.