DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
12 janvier 2026 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Promotion – Exercice de promotion 2023 – Décision de ne pas promouvoir le requérant au grade AD 8 – Article 45, paragraphe 1, du statut – Absence d’acte attaquable – Responsabilité – Recours pour partie manifestement irrecevable et pour partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑313/24,
XH,
représentée par Me K. Górny, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme G. Niddam et M. A. Sauka, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. S. L. Kalėda, président, M. Jaeger (rapporteur) et S. Verschuur, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 270 TFUE, la requérante, XH, demande, d’une part, l’annulation de la décision de la Commission européenne  publiée aux Informations administratives no 38‑2023, du 10 novembre 2023,
de ne pas inscrire son nom sur la liste des fonctionnaires promus au grade AD 8 au titre de l’exercice de promotion 2023 et, d’autre part, la réparation du préjudice subi
du fait de cette décision.
Antécédents du litige
2        La requérante est une fonctionnaire de l’Office européen de lutte anti‑fraude (OLAF). Elle a été recrutée le 1er juillet 2014 au grade AD 5.
3        Le 13 novembre 2017, la Commission a publié aux Informations administratives
no 25-2017 la liste des fonctionnaires promus au grade AD 6 au titre de l’exercice de promotion 2017. Le nom de la requérante ne figurait pas sur cette liste (ci-après la « décision de non-promotion de 2017 »). Sa réclamation contre la décision de non-promotion de 2017 ayant été rejetée par l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») compétente, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro T‑511/18, tendant à l’annulation de ladite décision.
4        Le 13 novembre 2018, la requérante a été promue au grade AD 6, avec effet au 1er janvier 2018, au titre de l’exercice de promotion 2018.
5        Par l’arrêt du 25 juin 2020, XH/Commission (T‑511/18, EU:T:2020:291), le Tribunal a partiellement accueilli le recours contre la décision de non-promotion de 2017 en annulant cette dernière au motif que l’AIPN compétente avait irrégulièrement pris en compte, aux fins de l’examen comparatif des mérites effectué au titre de l’exercice de promotion 2017, les rapports intermédiaire et de fin de stage de la requérante.
6        Dans le cadre de l’exécution de l’arrêt
du 25 juin 2020, XH/Commission (T‑511/18, EU:T:2020:291), le directeur général de l’OLAF a décidé le 31 mai 2022 de ne pas inscrire le nom de la requérante sur la liste des fonctionnaires promus au grade AD 6 au titre de l’exercice de promotion 2017. Sa réclamation contre cette décision de non-promotion ayant été rejetée par l’AIPN compétente, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal, enregistré sous le numéro T‑11/23, tendant à l’annulation de ladite décision. Ce recours a été rejeté par l’arrêt du 2 octobre 2024, XH/Commission (T‑11/23, non publié, sous pourvoi, EU:T:2024:665). Dans ledit arrêt, en particulier, le Tribunal a constaté que, bien que les rapports d’évaluation de la requérante pris en compte au titre du réexamen de l’exercice de promotion 2017 aient démontré effectivement qu’elle était une fonctionnaire méritante, néanmoins, au regard du constat suivant lequel elle se trouvait encore dans un processus d’apprentissage, la candidature à la promotion d’autres fonctionnaires avait pu, sans erreur manifeste d’appréciation, être privilégiée par l’AIPN compétente, sur la base d’une comparaison des mérites de l’ensemble des candidats au sein de l’OLAF ayant révélé que certains d’entre eux avaient des mérites plus importants.
7        Le 13 novembre 2022, la requérante a été promue au grade AD 7, avec effet au 1er janvier 2022, au titre de l’exercice de promotion 2022.
8        Le 10 novembre 2023, la Commission a publié aux Informations administratives no 38‑2023 la liste des fonctionnaires promus au grade AD 8 au titre de l’exercice de promotion 2023. Le nom de la requérante ne figurait pas sur cette liste.
9        Le 12 février 2024, la requérante a introduit, sur le fondement de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), une réclamation contre la décision de ne pas l’inscrire sur la liste des fonctionnaires promus au grade AD 8 au titre de l’exercice de promotion 2023.
10      Le 27 mai 2024, l’AIPN compétente a rejeté la réclamation de la requérante, au motif qu’elle ne remplissait pas la condition d’éligibilité de deux ans d’ancienneté dans le grade prévue à l’article 45, paragraphe 1, du statut (ci-après la « décision de rejet de la réclamation de 2024 »).
Conclusions des parties
11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision de rejet de la réclamation de 2024 ;
–        condamner la Commission à l’indemniser au titre des préjudices matériel et moral subis ;
–        condamner la Commission aux dépens.
12      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
13      En vertu de l’article 126 de son règlement de procédure, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
14      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur l’objet du recours
15      Par son premier chef de conclusions, la requérante demande l’annulation de la décision de rejet de la réclamation de 2024.
16      À cet égard, il est de jurisprudence constante que des conclusions dirigées contre le rejet d’une réclamation ont pour effet de saisir le juge de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée et sont en tant que telles dépourvues de contenu autonome. Il convient donc de considérer que les conclusions en annulation dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation formée contre une décision de non-promotion ont pour unique objet une demande d’annulation de cette dernière décision (voir, en ce sens, arrêt du 25 juin 2020, XH/Commission, T‑511/18, EU:T:2020:291, point 37 et jurisprudence citée).
17      Même si la décision de rejet de la réclamation est confirmative de la décision de non-promotion et qu’il n’y a donc pas lieu de statuer spécifiquement sur les conclusions en annulation de ladite décision de rejet de la réclamation, la motivation figurant dans cette dernière décision révèle les motifs de la décision de non-promotion. Par conséquent, compte tenu du caractère évolutif de la procédure précontentieuse, cette motivation devra également être prise en considération pour l’examen de la légalité de la décision de non-promotion, cette motivation étant censée coïncider avec ce dernier acte (voir arrêt du 25 juin 2020, XH/Commission, T‑511/18, EU:T:2020:291, point 38 et jurisprudence citée).
18      Ainsi, en l’espèce, il convient de considérer que l’acte faisant
l’objet du recours est la décision de la Commission publiée aux Informations administratives no 38‑2023 du 10 novembre 2023 de ne pas inscrire le nom de la requérante sur la liste des fonctionnaires promus au grade AD 8 au titre de l’exercice de promotion 2023 (ci-après la « décision attaquée »), dont la légalité doit être examinée en prenant également en considération la motivation figurant dans la décision de rejet de la réclamation de 2024.
Sur les conclusions en annulation
19      Dans le mémoire en défense, sans soulever formellement d’exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure, la Commission fait valoir deux fins de non-recevoir à l’égard des conclusions en annulation de la requérante. En premier lieu, la Commission considère que ces conclusions sont irrecevables, au motif que la requête n’est pas suffisamment claire et précise et, partant, ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 76, sous d), du règlement de procédure. En second lieu, la Commission soutient que la décision attaquée n’est pas un acte faisant grief à la requérante.
20      Il convient d’examiner d’abord la seconde fin de non-recevoir, tirée de l’absence d’acte faisant grief.
21      À cet égard, la Commission fait valoir, en substance, que la requérante ne remplissait pas la condition, prévue à l’article 45, paragraphe 1, du statut, d’avoir deux ans d’ancienneté dans le grade et, partant, n’avait pas vocation à être promue dans le cadre de l’exercice de promotion 2023. Ainsi, la Commission considère que la décision attaquée n’est pas un acte faisant grief à la requérante.
22      La requérante admet qu’elle ne justifiait pas du minimum requis de deux ans d’ancienneté dans son grade, mais soutient, sans apporter de preuves à cet égard, que la pratique administrative de la Commission autorise une certaine flexibilité dans les critères de promotion, les considérations fondées sur le mérite ayant prévalu, selon elle, sur le strict respect des seuils d’ancienneté lors des exercices de promotion antérieurs.
23      Selon la requérante, l’application rigide de l’exigence des deux ans d’ancienneté dans le grade, sans considération du mérite individuel, viole les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité. Elle soutient que, dans l’arrêt du 9 juin 2015, EF/SEAE (F‑65/14, EU:F:2015:53), le Tribunal de la fonction publique avait considéré que la sélection en vue d’une promotion devait être fondée sur la comparaison des mérites et non simplement sur l’ancienneté de service.
24      En outre, la requérante estime que, si l’exercice de promotion 2017 avait été mené correctement, elle aurait déjà atteint l’ancienneté requise pour une promotion. Cela démontrerait un lien de causalité direct entre les irrégularités antérieures et sa non-promotion en 2023.
25      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un acte faisant grief au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut est une condition indispensable de la recevabilité de tout recours formé par les fonctionnaires contre l’institution dont ils relèvent (voir ordonnance du 14 décembre 2018, GM e.a./Commission, T‑539/16, non publiée, EU:T:2018:991, point 32 et jurisprudence citée). De plus, selon la jurisprudence, seuls des actes affectant directement et immédiatement la situation juridique des intéressés peuvent être considérés comme faisant grief (voir ordonnance du 8 mars 2007, Strack/Commission, C‑237/06 P, EU:C:2007:156, point 62 et jurisprudence citée).
26      Selon les termes de l’article 45, paragraphe 1, du statut, « [l]a promotion entraîne pour le fonctionnaire la nomination au grade supérieur du groupe de fonctions auquel il appartient » et
« [e]lle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d’un minimum de deux ans d’ancienneté dans leur grade, après examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion ».
27      Il ressort de cette disposition que c’est la promotion en tant que telle qui se fait au choix parmi les fonctionnaires justifiant d’un minimum de deux ans d’ancienneté dans leur grade, de sorte qu’une décision de non-promotion ne peut pas faire grief à un intéressé qui, à la date de la décision de promotion, ne dispose pas du minimum d’ancienneté requis (voir, en ce sens,
ordonnance du 7 octobre 1987, Brüggemann/CES, 248/86, EU:C:1987:429, point 8).
28      Pour autant, l’article 45, paragraphe 1, du statut ne précise pas les modalités de computation de la période d’ancienneté dans le grade. Ainsi, il est loisible aux institutions de l’Union européenne d’adopter les règles relatives à sa mise en œuvre.
29      À cet égard, selon la jurisprudence, les institutions disposent d’une large marge d’appréciation pour mettre en œuvre, conformément à leurs propres besoins d’organisation et de gestion de leur personnel, les objectifs de l’article 45 du statut. Si le Tribunal peut contrôler si l’institution compétente, dans l’exercice de ce large pouvoir d’appréciation, respecte pleinement les limites de ce pouvoir, il n’en reste pas moins que la portée de ce contrôle n’est que restreinte et se limite à la question de savoir si les mesures prises présentent un caractère manifestement inapproprié et si l’appréciation de l’institution à ce titre est manifestement erronée (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2007, Simões Dos Santos/OHMI, T‑435/04, EU:T:2007:50, points 132 et 133 et jurisprudence citée).
30      En outre, il résulte de la jurisprudence que les directives internes adoptées par les institutions et les organismes de l’Union, à supposer même qu’ils exercent un large pouvoir d’appréciation, ne sauraient légalement, en aucun cas, rétrécir le champ d’application du statut, ni poser de règles qui dérogeraient aux dispositions hiérarchiquement supérieures, telles que les dispositions du statut ou les principes généraux de droit (voir, en ce sens, arrêts du 25 octobre 2005, Fardoom et Reinard/Commission, T‑43/04, EU:T:2005:374, point 36 et jurisprudence citée, et du 20 mars 2018, Argyraki/Commission, T‑734/16, non publié, EU:T:2018:160, point 66).
31      Il s’ensuit que l’adoption, par une institution, de règles internes relatives à la condition d’ancienneté minimale de deux ans dans le grade prévue à l’article 45, paragraphe 1, du statut ne peut pas conduire à ce que des fonctionnaires ayant atteint deux ans d’ancienneté dans leur grade au moment de la promotion soient considérés comme non promouvables.
32      En l’espèce, il convient de relever que la Commission a mis en œuvre l’article 45 du statut en adoptant sa décision C(2013) 8968 final, du 16 décembre 2013, portant dispositions générales d’exécution de l’article 45 du statut, comme cela ressort de la décision de rejet de la réclamation de 2024.
33      En application de l’article 3, premier tiret, de la décision C(2013) 8968 final de la Commission, du 16 décembre 2013, portant dispositions générales d’exécution de l’article 45 du statut, les fonctionnaires de la Commission peuvent être promus si, au plus tard au 31 décembre de l’année de l’exercice de promotion, ils ont atteint l’ancienneté minimale dans leur grade requise par l’article 45, paragraphe 1, du statut.
34      Or, il ressort des éléments du dossier que la requérante a été promue en dernier lieu lors de l’exercice de promotion 2022, avec prise d’effet au 1er janvier 2022. Partant, elle n’avait vocation à une nouvelle promotion qu’à partir du 1er janvier 2024, date à laquelle elle remplissait la condition de deux ans d’ancienneté dans son grade.
35      Force est donc de constater que, indépendamment de ses mérites, de ses connaissances des langues et de ses responsabilités, la requérante n’était pas promouvable lors de l’exercice de promotion 2023, faute de pouvoir justifier de l’ancienneté minimale de deux ans dans son grade prévue par l’article 45, paragraphe 1, du statut.
36      Par conséquent, comme la Commission le fait valoir à juste titre, la décision attaquée ne constitue pas un acte faisant grief à la requérante au sens des articles 90 et 91 du statut.
37      Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la requérante relatifs aux prétendues irrégularités visant l’exercice de promotion 2017 et à l’exécution, par la Commission, de l’arrêt du 25 juin 2020, XH/Commission (T‑511/18, EU:T:2020:291). En effet, comme cela est mentionné au point 6 ci-dessus, la requérante avait déjà introduit un recours contre la décision du directeur général de l’OLAF, adoptée dans le cadre de l’exécution dudit arrêt, de ne pas la promouvoir au titre de l’exercice de promotion 2017 et le Tribunal a rejeté ce recours par l’arrêt du 2 octobre 2024, XH/Commission (T‑11/23, non publié, sous pourvoi,
EU:T:2024:665).
38      Quant à l’argument de la requérante tiré de l’arrêt du 9 juin 2015, EF/SEAE (F‑65/14, EU:F:2015:53), il convient de relever qu’il repose sur une lecture manifestement erronée dudit arrêt. Il ressort, en effet, des points 26 et 27 de cet arrêt que seuls les fonctionnaires justifiant d’un minimum d’ancienneté de deux ans dans leur grade ont vocation à la promotion, la date de la décision de promotion constituant la date pertinente pour apprécier si le fonctionnaire justifie de ce minimum d’ancienneté.
39      La conclusion n’est pas non plus remise en cause par l’argument de la requérante tiré de ce que l’application stricte de l’exigence de deux ans d’ancienneté dans le grade viole les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité.
40      En effet, il y a inégalité de traitement lorsque deux catégories de personnes, dont les situations factuelle et juridique ne présentent pas de différences essentielles, se voient appliquer un traitement différent ou lorsque des situations différentes sont traitées de manière identique. Lors de l’application de ce principe, l’examen des situations à comparer doit tenir compte de l’ensemble des éléments qui les caractérisent (voir arrêt du 5 octobre 2020, CU/Comité des régions, T‑487/19, non publié, EU:T:2020:462, point 71 et jurisprudence citée).
41      De même, il ressort d’une jurisprudence constante que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés [voir arrêt du 22 novembre 2023, QN/eu-LISA, T‑484/22, EU:T:2023:741, point 115 (non publié) et jurisprudence citée].
42      Or, la condition de deux ans d’ancienneté dans le grade prévue par le statut s’applique de manière identique à tous les fonctionnaires et constitue une mesure appropriée pour encadrer la fréquence de reclassement des fonctionnaires sans compromettre pour autant l’objectif de garantir le reclassement des candidats les plus méritants [voir, par analogie, arrêt du 22 novembre 2023, QN/eu-LISA, T‑484/22, EU:T:2023:741, point 116 (non publié)].
43      Compte tenu de l’ensemble de ce qui précède, la demande en annulation de la décision attaquée doit être rejetée comme étant manifestement irrecevable, sans qu’il soit nécessaire d’examiner la première fin de non-recevoir soulevée par la Commission, tirée de ce que la requête n’est pas suffisamment claire et précise et, partant, ne satisfait pas aux exigences prévues à l’article 76, sous d), du règlement de procédure.
Sur les conclusions indemnitaires
44      La requérante sollicite l’indemnisation du préjudice moral et matériel qu’elle allègue avoir subi du fait, notamment, de l’adoption de la décision attaquée et d’un retard de carrière supplémentaire résultant de l’exercice de promotion 2017.
45      La Commission conteste les arguments de la requérante.
46      Il convient de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante relative au contentieux indemnitaire dans le domaine de la fonction publique que l’engagement de la responsabilité de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Ces trois conditions sont cumulatives, ce qui implique que, dès lors que l’une d’elles n’est pas remplie, la responsabilité de l’Union ne peut être retenue (voir arrêt du 25 juin 2020, XH/Commission, T‑511/18, EU:T:2020:291, point 161 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 1er juin 1994, Commission/Brazzelli Lualdi e.a., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, point 42).
47      En outre, il est de jurisprudence constante que les conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel ou moral doivent être rejetées dans la mesure où elles présentent un lien étroit avec les conclusions en annulation qui sont, elles-mêmes, rejetées soit comme irrecevables, soit comme non fondées (arrêts du 5 février 1997, Ibarra Gil/Commission, T‑207/95, EU:T:1997:12, point 88, et du 22 mars 2018, Popotas/Médiateur, T‑581/16, EU:T:2018:169, point 171).
48      En l’espèce, dès lors que la demande en annulation de la décision attaquée a été rejetée comme étant manifestement irrecevable, la condition relative à l’illégalité du comportement reproché à la Commission n’est pas satisfaite.
49      Par voie de conséquence, la demande en réparation du préjudice moral et matériel doit être rejetée comme manifestement dépourvue de tout fondement en droit.
Sur les preuves produites par la requérante après la clôture de la phase écrite
50      Le 30 juillet 2025, la requérante a déposé au greffe du Tribunal une lettre comportant en annexe un courriel du 13 juillet 2025 par lequel son physiothérapeute l’informait de ce qu’il avait été contacté de manière « informelle et non documentée » par des personnes travaillant pour l’OLAF souhaitant vérifier certains aspects de nature médicale la concernant.
51      Selon la requérante, cette lettre et le courriel figurant en annexe sont recevables en tant que nouveau moyen de preuve, dès lors que ce courriel, daté du 13 juillet 2025, est postérieur au dépôt de la réplique. Elle considère, en substance, que ledit courriel confirme ses arguments relatifs à l’existence d’un conflit d’intérêts et à des irrégularités procédurales.
52      Dans ses observations présentées le 21 août 2025, la Commission fait valoir, en substance, que le courriel du 13 juillet 2025 concerne une enquête de l’OLAF sans lien avec la décision attaquée. Elle conclut à l’irrecevabilité du nouveau moyen de preuve présenté par la requérante.
53      Il y a lieu de rappeler que l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure prévoit que, à titre exceptionnel, les parties principales peuvent encore produire des preuves ou faire des offres de preuve avant la clôture de la phase orale de la procédure ou avant la décision du Tribunal de statuer sans phase orale de la procédure, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit justifié.
54      En l’espèce, le courriel du 13 juillet 2025 se réfère à des éléments factuels postérieurs à la décision attaquée. Leur prise en compte est donc exclue en vue de l’appréciation de la légalité de cette décision. De surcroît, lesdits éléments factuels, à les supposer avérés, ne sont pas de nature à démontrer que, lors de l’exercice de promotion 2023, la requérante remplissait la condition relative à une ancienneté minimale de deux ans dans son grade et que, partant, elle était promouvable.
55      Ainsi, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la recevabilité du nouveau moyen de preuve présenté par la requérante, il convient de constater que, dès lors que le courriel du 13 juillet 2025 est sans influence sur l’examen de la légalité de la décision attaquée, ce nouveau moyen de preuve n’est pas pertinent dans le cadre du présent litige.
Sur les mesures sollicitées par la requérante
56      Dans la requête, la requérante demande au Tribunal d’enjoindre à la Commission de produire de nombreux documents relatifs, notamment, aux exercices de promotion 2017 et 2023. En outre, elle demande au Tribunal d’ordonner que soient auditionnées un certain nombre de personnes en raison de leur participation aux procédures d’évaluation et de promotion en cause et de leur connaissance de ces procédures.
57      À cet égard, il convient de rappeler que l’article 90 du règlement de procédure prévoit que les mesures d’organisation de la procédure sont décidées par le Tribunal. Par ailleurs, il ressort de l’article 92, paragraphe 1, du règlement de procédure que le Tribunal est seul compétent pour apprécier l’utilité de mesures d’instruction aux fins de la solution du litige.
58      En l’espèce, dans la mesure où le présent litige peut être tranché sur le fondement des pièces versées au dossier, les mesures sollicitées par la requérante sont sans utilité aux fins de la solution du litige. Ainsi, il y a lieu de rejeter l’ensemble des demandes de la requérante.
59      Partant, il y a lieu de rejeter le recours dans son intégralité, sans qu’il soit nécessaire de faire droit aux mesures sollicitées par la requérante.
Sur les dépens
60      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
61      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      XH est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 12 janvier 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
S. L. Kalėda
*      Langue de procédure : l’anglais.