ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
15 mai 2003(1)
«Pourvoi - Décision 93/731/CE - Accès aux documents du Conseil - Décision 1999/284/CE - Accès aux documents et aux archives de la Banque centrale européenne - Accord ‘Bâle/Nyborg' sur le renforcement du système monétaire européen - Refus d'accès - Recours tardif contre cette décision de refus - Erreur excusable»
Dans l'affaire C-193/01 P,
Athanasios Pitsiorlas, demeurant à Thessalonique (Grèce), représenté par Me D. Papafilippou, dikigoros,
partie requérante,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l'ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes (première chambre) du 14 février 2001, Pitsiorlas/Conseil et BCE (T-3/00, Rec. p. II-717), et tendant à l'annulation de cette ordonnance,
les autres parties à la procédure étant:
Conseil de l'Union européenne, représenté par M. M. Bauer et Mme D. Zachariou, en qualité d'agents,
et
Banque centrale européenne,
parties défenderesses en première instance,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. M. Wathelet, président de chambre, MM. C. W. A. Timmermans (rapporteur), D. A. O. Edward, P. Jann et A. Rosas, juges,
avocat général: M. A. Tizzano,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 30 mai 2002, au cours de laquelle M. Pitsiorlas a été représenté par Me I. Mathioudakis, dikigoros, et le Conseil par M. M. Bauer et Mme D. Zachariou,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 26 septembre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête parvenue au greffe de la Cour par télécopie le 3 mai 2001 et déposée audit greffe le 7 mai suivant, M. Pitsiorlas a formé, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, un pourvoi contre l'ordonnance du Tribunal de première instance du 14 février 2001, Pitsiorlas/Conseil et BCE (T-3/00, Rec. p. II-717, ci-après l'«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l'annulation de la décision du Conseil de l'Union européenne, du 30 juillet 1999, lui refusant l'accès à un document (ci-après la «décision du Conseil»).
Le cadre juridique et factuel du litige
2.
Le cadre juridique et factuel du litige est exposé dans les termes suivants dans l'ordonnance attaquée:
«1    Le requérant prépare un doctorat de droit à l'université de Thessalonique (Grèce).
2    Par lettre du 6 avril 1999, parvenue au secrétariat général du Conseil le 9 avril suivant, il a demandé, en application de la décision 93/731/CE du Conseil, du 20 décembre 1993, relative à l'accès du public aux documents du Conseil (JO L 340, p. 43), telle que modifiée par la décision 96/705/Euratom, CECA, CE du Conseil, du 6 décembre 1996 (JO L 325, p. 19), à avoir accès à l'accord ‘Bâle/Nyborg' sur le renforcement du système monétaire européen (SME), avalisé par le Conseil des ministres de l'Économie et des Finances lors de sa réunion informelle à Nyborg (Danemark) le 12 septembre 1987.
3    Dans sa lettre du 11 mai 1999, communiquée au requérant le 15 mai 1999, le secrétariat général du Conseil lui a répondu dans les termes suivants:
‘Le secrétariat général a examiné votre demande avec attention, mais comme le document n'a pu être trouvé, nous en déduisons qu'il s'agit très probablement d'un document de la [Banque centrale européenne]. Il serait donc préférable que vous vous adressiez directement à cette dernière [...]'.
4    Par lettre du 8 juin 1999, enregistrée au secrétariat général du Conseil le 10 juin suivant, le requérant a présenté une demande confirmative en application de l'article 7, paragraphe 1, de la décision 93/731.
5    Par lettre du 5 juillet 1999, le secrétariat général du Conseil a informé le requérant que, en raison de l'impossibilité de prendre une décision dans le délai d'un mois prévu à l'article 7, paragraphe 3, de la décision 93/731, il avait été décidé de prolonger ce délai en application du paragraphe 5 dudit article, aux termes duquel:
‘À titre exceptionnel, le secrétaire général peut, moyennant information préalable du demandeur, prolonger d'un mois les délais indiqués au paragraphe 1, première phrase, et au paragraphe 3.'
6    Parallèlement, par lettre du 28 juin 1999 adressée à la direction des relations avec le public de la Banque centrale européenne (BCE), le requérant a demandé à avoir accès au document précité en application de la décision 1999/284/CE de la BCE, du 3 novembre 1998, concernant l'accès du public aux documents et aux archives de la BCE (JO 1999, L 110, p. 30). À la suite du rejet de cette demande par lettre du 6 juillet 1999, le requérant en a demandé, par lettre du 27 juillet 1999, le réexamen sur la base de l'article 23.3 du règlement intérieur de la BCE, arrêté le 7 juillet 1998 (JO 1998, L 338, p. 28), tel que modifié le 22 avril 1999 (JO 1999, L 125, p. 34).
7    Par lettre du 2 août 1999, notifiée au requérant le 8 août suivant, le secrétariat général du Conseil a communiqué au requérant la décision du Conseil du 30 juillet 1999 portant rejet de sa demande confirmative [.]. Cette décision était rédigée dans les termes suivants:
“Après une recherche approfondie, nous avons constaté que le document mentionné dans votre demande concerne le ‘rapport du Comité des gouverneurs relatif au renforcement du SME', qui a été publié par le Comité des gouverneurs des États membres de la CEE à Nyborg le 8 septembre 1987.
Les règles relatives au fonctionnement administratif du SME n'ont jamais fait partie du droit communautaire; en conséquence, le Conseil n'a jamais été appelé à prendre une décision à ce propos.
Comme, en l'occurrence, le document demandé a été établi par les gouverneurs des banques centrales, nous vous invitons à adresser votre demande directement aux gouverneurs des banques centrales ou à la BCE.”
8    Dans cette même lettre, le secrétariat général attirait également l'attention du requérant sur les dispositions des articles 195 CE et 230 CE, en ce qu'ils concernent, respectivement, les conditions de saisine du médiateur et du contrôle de légalité des actes du Conseil par la Cour.
9    Par lettre du 8 novembre 1999, notifiée au requérant le 13 novembre suivant, celui-ci a été informé de la décision du Conseil des gouverneurs de la BCE de ne pas lui donner accès au document en cause (ci-après la ‘décision de la BCE')».
3.
Il ressort du dossier que, si, par cette dernière décision, la BCE a refusé au requérant l'accès aux archives du comité des gouverneurs des banques centrales des États membres (ci-après le «comité des gouverneurs»), elle lui a indiqué, en revanche, que «l'accord ‘Bâle/Nyborg' n'est pas, à proprement parler, un document unique, rédigé sous la forme d'un accord entre les parties, mais n'existe que sous la forme de rapports et de procès-verbaux ayant pour auteurs à la fois le Comité des Gouverneurs et le Comité monétaire».
La procédure devant le Tribunal
4.
Estimant que, dans ces circonstances, il avait été induit en erreur par le Conseil, qui lui aurait notamment dissimulé l'existence d'un rapport du comité monétaire institué par l'article 105, paragraphe 2, du traité CEE et dont le statut a été arrêté par décision du Conseil, du 18 mars 1958 (JO 1958, 17, p. 390, ci-après le «comité monétaire»), M. Pitsiorlas a, le 20 janvier 2000, introduit un recours devant le Tribunal aux fins d'obtenir l'annulation, d'une part, de la décision du Conseil et, d'autre part, de celle de la BCE.
5.
Conformément à l'article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, le Conseil a, par acte séparé, soulevé une exception d'irrecevabilité à l'encontre du recours introduit par M. Pitsiorlas. Il a fait valoir, à cet égard, que, pour autant qu'il vise la décision du Conseil, ce recours devait être rejeté puisqu'il avait été introduit en dehors du délai de deux mois prévu à l'article 230, cinquième alinéa, CE et que le requérant ne pouvait être relevé de la forclusion résultant d'un tel retard en raison de l'existence d'une erreur excusable. D'une part, en effet, il ressortirait des termes mêmes de cette décision qu'elle n'était pas de nature à provoquer une confusion admissible dans l'esprit du requérant dès lors qu'elle apparaît clairement comme une décision définitive susceptible de recours. D'autre part, il serait indéniable que, en sa qualité d'avocat et d'étudiant préparant un doctorat en droit, le requérant était particulièrement à même de comprendre que la décision du Conseil devait être attaquée sans attendre celle de la BCE.
6.
Sans nier le caractère tardif de son recours formé contre la décision du Conseil, M. Pitsiorlas a fait valoir que cette tardiveté était due à une collusion entre les institutions communautaires concernées en ce qu'il aurait été incité par celles-ci à attendre la décision de la BCE avant d'attaquer celle du Conseil. À cet égard, M. Pitsiorlas soutenait qu'il n'aurait pas été très judicieux d'introduire un recours devant la juridiction communautaire alors même que le Conseil lui avait certifié, à deux reprises, qu'il n'était pas l'auteur du document recherché et qu'il n'avait jamais été appelé à prendre des décisions dans le cadre du SME. Selon le requérant, c'est seulement à la lecture de la décision de la BCE puis du mémoire en défense de celle-ci, inscrit au registre du Tribunal le 15 mai 2000, qu'il aurait compris la situation dans son ensemble et notamment l'existence, en sus du rapport du comité des gouverneurs, d'un rapport du comité monétaire, organe consultatif du Conseil, intitulé «Le renforcement du SME - Rapport du Président du Comité monétaire à la réunion informelle des ministres des finances, Nyborg, le 12 septembre 1987».
L'ordonnance attaquée
7.
Par l'ordonnance attaquée, le Tribunal a fait droit aux conclusions du Conseil. Il a rejeté comme irrecevable le recours dont il était saisi, pour autant qu'il visait la décision du Conseil, et a condamné M. Pitsiorlas à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil correspondant à l'exception d'irrecevabilité.
8.
Le rejet dudit recours repose sur un double fondement.
9.
D'une part, aux points 19 à 21 de l'ordonnance attaquée, le Tribunal constate que le recours a été introduit tardivement puisque la décision du Conseil avait été notifiée au requérant le 8 août 1999 et que sa requête n'a été déposée que le 20 janvier 2000, soit plus de trois mois après l'expiration du délai prévu à l'article 230, cinquième alinéa, CE pour l'introduction d'un recours en annulation, augmenté du délai de distance de dix jours, un tel délai ayant expiré en l'occurrence le lundi 18 octobre 1999 à minuit.
10.
D'autre part, s'il reconnaît, au point 22 de l'ordonnance attaquée, qu'«une erreur excusable peut, certes, dans des circonstances exceptionnelles, avoir pour effet de ne pas mettre la partie requérante hors délai [.], notamment [.] lorsque l'institution concernée a adopté un comportement de nature, à lui seul ou dans une mesure déterminante, à provoquer une confusion admissible dans l'esprit d'un justiciable de bonne foi et faisant preuve de toute la diligence requise d'un opérateur normalement averti (voir arrêts [du Tribunal du 16 mars 1993], Blackman/Parlement [T-33/89 et T-74/89, Rec. p. II-249], point 34, et [de la Cour du 15 décembre 1994,] Bayer/Commission [C-195/91 P, Rec. p. I-5619], point 26)», le Tribunal a considéré, au point 23 de ladite ordonnance, que le requérant n'avait apporté, en l'espèce, «aucun élément de preuve à l'appui de son affirmation selon laquelle le Conseil aurait adopté un tel comportement».
11.
Relevant au contraire que, «conformément à l'article 7, paragraphe 3, de la décision 93/731, la lettre du secrétariat général communiquant au requérant la décision du Conseil l'informait, en outre, du contenu des articles 195 CE et 230 CE en ce qu'ils concernent, respectivement, les conditions de saisine du médiateur et le contrôle de légalité des actes du Conseil par la Cour», le Tribunal a jugé, au même point 23, qu'«un justiciable normalement diligent ne pouvait avoir aucun doute ni quant au caractère définitif de cette décision ni quant au délai de recours applicable en vertu de l'article 230 CE».
12.
En conséquence, au point 24 de l'ordonnance attaquée, le Tribunal a accueilli l'exception soulevée par le Conseil et rejeté comme irrecevable le recours contre la décision de ce dernier au motif que «les circonstances invoquées par le requérant ne [pouvaient] être considérées comme des circonstances exceptionnelles constitutives d'une erreur excusable».
Le pourvoi
13.
Par son pourvoi, M. Pitsiorlas demande à la Cour d'accueillir son recours et d'annuler l'ordonnance attaquée, de faire droit à l'ensemble des conclusions formulées par lui en première instance ou, à titre subsidiaire, de renvoyer l'affaire devant le Tribunal et de condamner le Conseil aux dépens des deux instances.
14.
Dans son mémoire en défense, le Conseil, sans présenter une demande par acte séparé au sens de l'article 91, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de procédure de la Cour, s'est borné à contester la recevabilité du pourvoi au motif qu'il aurait été formé hors délai. Il fait valoir, à cet égard, que la requête n'a été déposée au greffe de la Cour que le 7 mai 2001, soit quatre jours après la date à laquelle expirait le délai d'introduction d'un pourvoi par le requérant, dès lors que l'ordonnance attaquée avait été notifiée à ce dernier le 23 février 2001.
Sur la recevabilité du pourvoi
15.
À cet égard, il suffit de constater que, à la suite des modifications du règlement de procédure de la Cour, adoptées par décision de cette dernière du 28 novembre 2000 (JO L 322, p. 1) et entrées en vigueur le 1er février 2001, l'utilisation du télécopieur figure explicitement parmi les modes admissibles de transmission de documents à la Cour.
16.
En effet, aux termes de l'article 37, paragraphe 6, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable aux pourvois en vertu de l'article 112, paragraphe 1, second alinéa, du même règlement, «la date à laquelle une copie de l'original signé d'un acte de procédure [.] parvient au greffe par télécopieur ou tout autre moyen technique de communication dont dispose la Cour, est prise en considération aux fins du respect des délais de procédure à condition que l'original signé de l'acte, accompagné des annexes et des copies visées au paragraphe 1, deuxième alinéa [de l'article 37], soit déposé au greffe au plus tard dix jours après».
17.
Or, en l'espèce, il est constant que cette condition est remplie puisque la requête de M. Pitsiorlas est parvenue au greffe de la Cour par télécopie le 3 mai 2001, dernier jour utile pour l'introduction de son pourvoi, et que l'original signé de cette requête, accompagné des annexes et des copies requises, a été déposé au greffe le 7 mai suivant.
18.
Il s'ensuit que le pourvoi est recevable.
Sur le bien-fondé du pourvoi
19.
M. Pitsiorlas invoque cinq moyens à l'appui de son pourvoi. Ils sont tirés, en premier lieu, d'une violation de l'article 114, paragraphe 4, du règlement de procédure du Tribunal, en deuxième lieu, d'une violation du principe de l'égalité des armes, en troisième lieu, d'une interprétation erronée de la décision du Conseil par le Tribunal, en quatrième lieu, d'une erreur dans la constatation des faits et d'une qualification sélective et, partant, défectueuse des éléments de fait ainsi que, en dernier lieu, d'une inapplication ou, à titre subsidiaire, d'une application exagérément restrictive de la jurisprudence relative à l'erreur excusable.
Sur le cinquième moyen
20.
Par son cinquième moyen, qu'il convient d'examiner en premier lieu, M. Pitsiorlas fait valoir que le Tribunal n'a pas pris en considération la jurisprudence relative à l'erreur excusable ou, à tout le moins, qu'il en a fait une application exagérément restrictive.
21.
Il convient de rejeter d'emblée l'affirmation du requérant selon laquelle le Tribunal aurait refusé de prendre en considération la jurisprudence relative à l'erreur excusable.
22.
En effet, il résulte clairement du libellé même de l'ordonnance attaquée que le Tribunal s'est fondé expressément sur cette jurisprudence pour examiner la suite qu'il convenait de réserver à l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Conseil et pour conclure, au point 24 de ladite ordonnance, qu'il y avait lieu de rejeter comme irrecevable le recours dirigé contre la décision du Conseil, au motif que les circonstances invoquées par le requérant ne pouvaient être considérées comme des circonstances exceptionnelles, constitutives d'une erreur excusable.
23.
À cet égard, le Tribunal s'est fondé plus particulièrement sur le fait que la lettre du secrétariat général communiquant au requérant la décision du Conseil l'informait, en outre, du contenu des articles 195 CE et 230 CE en ce qu'ils concernent, respectivement, les conditions de saisine du médiateur et le contrôle de la légalité des actes du Conseil par la Cour. Il en a conclu qu'un justiciable normalement diligent ne pouvait avoir aucun doute ni quant au caractère définitif de cette décision ni quant au délai de recours applicable en vertu de l'article 230 CE.
24.
Force est toutefois de constater que, pour parvenir à une telle conclusion, le Tribunal a donné une interprétation exagérément restrictive de la notion d'erreur excusable, telle qu'elle a été développée dans la jurisprudence de la Cour. En effet, la pleine connaissance du caractère définitif d'une décision ainsi que du délai de recours applicable en vertu de l'article 230 CE n'exclut pas, en soi, qu'un justiciable puisse invoquer une erreur excusable susceptible de justifier la tardiveté de son recours puisque, en vertu d'une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêt Bayer/Commission, précité, point 26), une telle erreur peut se produire, notamment, lorsque l'institution concernée a adopté un comportement de nature, à lui seul ou dans une mesure déterminante, à provoquer une confusion admissible dans l'esprit d'un justiciable de bonne foi et faisant preuve de toute la diligence requise d'un opérateur normalement averti.
25.
Il ne saurait donc être exclu, en principe, que l'erreur puisse porter sur d'autres éléments que le caractère définitif ou non de la décision attaquée ou les modalités d'exercice des différents types de recours prévus par le traité CE, à condition, toutefois, que cette erreur résulte d'une confusion provoquée par le comportement même de l'institution concernée et que le requérant ait été de bonne foi et ait fait preuve de toute la diligence requise d'un opérateur normalement averti. Dans ce contexte, il y a lieu de prendre en compte tous les éléments du cas d'espèce.
26.
En l'occurrence, l'ordonnance attaquée révèle précisément les éléments invoqués par le requérant en vue de démontrer la réunion de ces conditions et, partant, le caractère excusable de son erreur.
27.
D'une part, il ressort de ladite ordonnance que M. Pitsiorlas s'est adressé à deux reprises au Conseil aux fins d'obtenir le document recherché relatif au renforcement du SME.
28.
D'autre part, il résulte également de l'ordonnance attaquée que, par sa première lettre du 11 mai 1999, communiquée au requérant le 15 mai suivant, le Conseil a répondu à ce dernier qu'il n'avait pas trouvé le document recherché, tandis que, par sa lettre du 2 août 1999, notifiée au requérant le 8 août suivant, il lui a fait savoir que ledit document concerne un rapport publié à Nyborg le 8 septembre 1987 par le comité des gouverneurs et qu'il n'avait, lui-même, jamais été appelé à prendre une décision à ce propos.
29.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que le Tribunal a mal interprété la notion d'erreur excusable en privilégiant une conception restrictive de celle-ci, telle que rappelée au point 23 du présent arrêt, et en jugeant, au point 23 de l'ordonnance attaquée, que le requérant n'avait apporté aucun élément de preuve à l'appui de son affirmation selon laquelle le Conseil aurait adopté un comportement de nature à provoquer une confusion admissible dans son esprit.
30.
En conséquence, il y a lieu d'annuler, pour ce motif, l'ordonnance attaquée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens invoqués par M. Pitsiorlas.
Sur l'exception d'irrecevabilité et sur le fond du recours
31.
Conformément à l'article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, celle-ci, en cas d'annulation de la décision du Tribunal, peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d'être jugé, soit renvoyer l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue.
32.
Si la Cour n'est pas en mesure, à ce stade de la procédure, de statuer sur le fond du recours introduit devant le Tribunal, elle dispose en revanche des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Conseil au cours de la procédure de première instance.
33.
En effet, au regard des circonstances rappelées aux points 27 et 28 du présent arrêt, il y a lieu de rejeter le moyen invoqué par le Conseil selon lequel le requérant n'aurait pas apporté la preuve d'un comportement de nature, à lui seul ou dans une mesure déterminante, à provoquer une confusion admissible dans son esprit, au sens de la jurisprudence de la Cour relative à l'erreur excusable.
34.
Ainsi que M. l'avocat général l'a relevé aux points 23 à 25 de ses conclusions, M. Pitsiorlas n'avait en effet, au regard des informations fournies par le Conseil, aucune raison d'attaquer une décision qui excluait l'accès à un document dont, en substance, l'existence même était niée. Ce n'est que le 13 novembre 1999, soit près de quatre semaines après l'expiration du délai de recours contre la décision du Conseil, que M. Pitsiorlas a été informé, par la BCE, du fait que l'accord ‘Bâle/Nyborg' comprend des rapports et des procès-verbaux ayant pour auteurs à la fois le comité des gouverneurs et le comité monétaire.
35.
Étant donné que M. Pitsiorlas a introduit son recours contre la décision du Conseil le 20 janvier 2000, soit dans un délai raisonnable après qu'il eut pu prendre connaissance de cette information fournie par la BCE, la tardiveté dudit recours doit être considérée comme revêtant un caractère excusable.
36.
Il y a donc lieu de rejeter l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Conseil à l'encontre du recours introduit par M. Pitsiorlas devant le Tribunal.
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)    L'ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 14 février 2001, Pitsiorlas/Conseil et BCE (T-3/00), est annulée.
2)    L'exception d'irrecevabilité soulevée par le Conseil de l'Union européenne devant le Tribunal de première instance est rejetée.
3)    L'affaire est renvoyée devant le Tribunal de première instance pour qu'il statue sur les conclusions de M. Pitsiorlas tendant à l'annulation de la décision du Conseil, du 30 juillet 1999, et de celle de la Banque centrale européenne, du 8 novembre 1999, lui refusant l'accès à un document.
4)    Les dépens sont réservés.
Wathelet
Timmermans
Edward
Jann
Rosas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15/05/03.
Le greffier
Le président de la cinquième chambre
R. Grass
M. Wathelet
1:
Langue de procédure: le grec.