SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 7. novembra 2012(*)
„Državne pomoči – Javne bolnišnice – Subvencije, ki so jih belgijski organi dodelili javnim bolnišnicam, ki pripadajo združenju IRIS – Odločba po koncu predhodne faze preučitve – Odločba, s katero so pomoči razglašene za združljive s skupnim trgom – Storitev splošnega gospodarskega pomena – Opredelitev naloge javne službe – Sorazmernost nadomestila za izvajanje javne službe“
V zadevi T‑137/10,
Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI) s sedežem v Bruslju (Belgija), ki jo zastopata D. Waelbroeck, odvetnik, in D. Slater, solicitor,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo B. Stromsky, C. Urraca Caviedes in S. Thomas, zastopniki,
tožena stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopata G. de Bergues in J. Gstalter, zastopnika,
Kraljevine Nizozemske, ki sta jo najprej zastopali M. Noort in M. de Ree, zastopnici, nato M. Noort, C. Wissels, zastopnici, in J. Langer, zastopnik,
Région de Bruxelles-Capitale (Belgija),
Commune d’Anderlecht (Belgija),
Commune d’Etterbeek (Belgija),
Commune d’Ixelles (Belgija),
Ville de Bruxelles (Belgija) in
Commune de Saint-Gilles (Belgija),
ki jih zastopata P. Slegers in A. Lepièce, odvetnika,
intervenienti,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije C(2009) 8120 z dne 28. oktobra 2009 v zvezi z državno pomočjo NN 54/09, ki jo je Kraljevina Belgija odobrila za financiranje javnih bolnišnic IRIS v regiji Bruselj – glavno mesto,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, V. Vadapalas (poročevalec) in K. O’Higgins, sodnika,
sodni tajnik: J. Plingers, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. decembra 2011
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1        Kraljevina Belgija je zvezna država, ki vključuje tri regije: regijo Flamsko, regijo Valonijo in regijo Bruselj – glavno mesto, pri čemer je zadnjenavedena razdeljena na 19 občin.
2        Regija Bruselj – glavno mesto je imela leta 2005 približno 8900 bolnišničnih postelj, med katerimi so jih okrog 67 % upravljale zasebne bolnišnice.
3        Tožeča stranka, Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI), je združenje belgijskega prava, ki združuje devet zasebnih bolnišnic v regiji Bruselj – glavno mesto in ki upravlja 2708 bolnišničnih postelj.
4        Interhospitalière régionale des infrastructures de soins (IRIS) je krovna zveza javnega belgijskega prava, ki združuje pet združenj javnega prava, ki upravljajo pet splošnih javnih bolnišnic regije Bruselj – glavno mesto (v nadaljevanju: bolnišnice IRIS), kar pomeni približno 2400 bolnišničnih postelj v regiji.
Belgijski pravni okvir
Usklajeni zakon o bolnišnicah
5        Obveznosti bolnišničnih javnih služb, ki jih imajo vse bolnišnice, tako javne kot zasebne, so bile v upoštevnem času urejene z zakonom o bolnišnicah, usklajenim 7. avgusta 1987 (v nadaljevanju: LCH).
6        LCH med drugim opredeljuje ustanove, ki se štejejo za bolnišnice in vrsto bolnišnic, ki so priznane kot upravičeni ponudniki, pogoje upravljanja bolnišnice in strukturo zdravniških dejavnosti, bolnišnično organizacijo, pravila in pogoje za izdajo dovoljenj bolnišnicam in za opravljanje bolnišničnih storitev.
7        Glede pravil za izdajo dovoljenj bolnišnicam in za opravljanje bolnišničnih storitev je LCH dopolnjen zlasti s kraljevima odlokoma z dne 23. oktobra 1964 (Moniteur belge z dne 7. novembra 1964) in 30. januarja 1989 (Moniteur belge z dne 21. februarja 1989, str. 2967).
Sistemski zakon o CPAS
8        Centres publics d’action sociale (CPAS) (centri za socialno pomoč) so javne ustanove, ustanovljene s sistemskim zakonom z dne 8. julija 1976 (Moniteur belge z dne 5. avgusta 1976, str. 9876, v nadaljevanju: sistemski zakon o CPAS).
9        Člen 57 sistemskega zakona o CPAS določa:
„Naloga centrov CPAS je osebam in družinam zagotavljati pomoč skupnosti. Ti ne zagotavljajo le začasne ali kurativne pomoči, temveč tudi preventivno pomoč […] Ta pomoč je lahko materialna, zdravniška, socialno-zdravniška ali psihološka.“
Bruseljska mreža javnih bolnišnic
10      Pred letom 1996 so mrežo javnih bolnišnic v Bruslju sestavljale bolnišnične ustanove brez pravne osebnosti, urejene z zakonom o CPAS.
11      Po prestrukturiranju, končanem 1. januarja 1996, so javne bolnišnice v Bruslju pridobile pravno in proračunsko samostojnost ter so se spremenile v združenja javnega prava, urejena s sistemskim zakonom o CPAS. Občine in CPAS imajo večino sedežev v njihovih generalnih skupščinah in upravnih odborih.
12      Pet splošnih javnih bolnišnic v Bruslju je združenih v okviru združenja javnega prava IRIS, ki je urejeno v poglavju XIIa sistemskega zakona o CPAS in ki izvaja nadzor nad zadevnimi bolnišnicami. V njegovi skupščini in upravnem odboru so zastopane bruseljske občine in zadevni CPAS, zdravniška združenja, Université libre de Bruxelles (ULB) in Vrije Universiteit Brussel (VUB).
13      V zvezi s tem člen 135 sistemskega zakona o CPAS določa:
„Mogoče je ustanoviti krovno zvezo, katere cilj je […] zagotoviti vodenje in splošno upravljanje dejavnosti, ki jih na bolnišničnem področju izvajajo lokalna združenja. Vodenje in splošno upravljanje bolnišničnih dejavnosti med drugim vključujeta splošno pooblastilo za usklajevanje in integracijo politik, ki naj jim sledijo lokalna združenja, s tem da krovna zveza določi splošno strategijo in vzpostavitev zdravstvene politike ter dejanja, ki naj se opravijo, da se zagotovi nadzor nad izvajanjem te strategije in po potrebi nadomestitev lokalnih združenj zato, da se zagotovi izvajanje splošne strategije in ustanavljanje, ki ga opredeli krovna zveza, zlasti na finančnem in proračunskem področju, na področju razporejanja in organiziranja zdravstvenih dejavnosti ter v logističnih in investicijskih sektorjih.“
Financiranje bolnišnic
–       Akti, ki se uporabljajo za vse bolnišnice
14      Vse belgijske bolnišnice prejemajo zneske iz zdravstvenega in invalidskega zavarovanja za plačilo oskrbe v skladu z zakonodajo o socialni varnosti in zneske, ki se v skladu s členi od 130 do 140 LCH dodelijo zaradi retrocesije dela ali celote plačil zdravnikom, zaposlenih v bolnišnicah.
15      V skladu z LCH so vse bolnišnice upravičene tudi do povračila stroškov za opravljanje dejavnosti, priglašenih ob izvajanju javnih bolnišničnih storitev, urejenih z LCH v okviru „proračuna finančnih sredstev“ (v nadaljevanju: PFS), ki ga za vsako bolnišnico vsako leto določi pristojno zvezno ministrstvo v skladu s pogoji, opredeljenimi v kraljevem odloku z dne 25. aprila 2012, ki se nanaša na določitev in izčrpanje PFS bolnišnic (Moniteur belge z dne 30. maja 2002, str. 23593).
16      V skladu s kraljevim odlokom z dne 25. aprila 2002 vsebuje PFS oddelek „B8“, katerega namen je kritje posebnih stroškov, ki bolnišnici nastanejo zaradi bolnikov, ki imajo šibek socialno-ekonomski položaj. Tako se določen znesek razdeli med bolnišnice v težkem položaju po predhodno določenih merilih, povezanih predvsem z deležem socialno in ekonomsko šibkih sprejetih bolnikov glede na celotno število sprejetih bolnikov.
–       Financiranje v skladu s členom 109 LCH
17      Poleg financiranja v okviru PFS določa člen 109 LCH kritje morebitnih primanjkljajev v izkazih prihodkov in odhodkov bolnišnic, ki jih upravljajo CPAS ali združenja, določena v členu 118 sistemskega zakona o CPAS.
18      Merila za to kritje so določena v kraljevih odlokih, zlasti v kraljevem odloku z dne 8. decembra 1986 (Moniteur belge z dne 12. decembra 1986, str. 17023), ki je bil razveljavljen z odlokom z dne 8. marca 2006 (Moniteur belge z dne 12. aprila 2006, str. 20232). Člen 109 LCH med drugim dopušča kritje primanjkljaja v bolnišnicah, ki je nastal zaradi sprejetja socialno šibkih bolnikov v oskrbo, če ta ni ustrezno pokrit v okviru oddelka „B8“ PFS.
–       Posebni akti, ki se uporabljajo za bolnišnice IRIS
19      Obveznost financiranja iz člena 109 LCH, ki velja za bruseljske lokalne uprave, zagotavlja regija Bruselj – glavno mesto.
20      Mehanizem financiranja v zvezi s to obveznostjo je določen s sklepom regije Bruselj – glavno mesto z dne 2. maja 2002 o spremembah sklepa z dne 8. aprila 1993 o uvedbi regijskih skladov v Bruslju za refinanciranje občinskih proračunov (FRBRTC) (Moniteur belge z dne 22. maja 2002, str. 21682).
21      Poleg tega je financiranje posebnih socialnovarstvenih dejavnosti v bolnišnicah omrežja IRIS določeno s sklepom regije Bruselj – glavno mesto z dne 13. februarja 2003 o dodelitvi posebnih subvencij občinam regije Bruselj – glavno mesto (Moniteur belge z dne 5. maja 2003, str. 24098, v nadaljevanju: sklep z dne 13. februarja 2003). Ta sklep uvaja posebno subvencijo, ki se določi na letni ravni in do katere so občine upravičene za izvajanje nalog v občinskem interesu.
Upravni postopek
22      Tožeča stranka in Association bruxelloise des institutions de soins privées (ABISP) sta 7. septembra 2005 pri Komisiji Evropskih skupnosti vložila pritožbo v zvezi z domnevnimi državnimi pomočmi, ki so jih belgijski organi dodelili v okviru financiranja bolnišnic IRIS.
23      Dodatne informacije sta pritožnika posredovala Komisiji, v letih 2006, 2007 in 2008 pa se je zgodilo več stikov in srečanj. Belgijski organi so 2. junija 2006, 27. oktobra 2006, 6. decembra 2006, 22. marca 2007 in 23. septembra 2008 na prošnjo Komisije tej poslali informacije. Ta sporočila so bila dopolnjena z neformalno izmenjavo informacij.
24      Komisija je v dopisih z dne 10. januarja 2008 in 10. aprila 2008 tožeči stranki in ABISP sporočila, da ni dovolj razlogov za nadaljevanje preučevanja ukrepov, razkritih v njuni pritožbi.
25      Tožeča stranka in ABISP sta 25. marca 2008 in 20. junija 2008 pri Splošnem sodišču vložila tožbi za razglasitev ničnosti domnevnih odločb, ki jih vsebujeta navedena dopisa (zadevi T‑128/08 in T‑241/08). S sklepom z dne 5. maja 2010 v zadevi CBI in ABISP proti Komisiji (T‑128/08 in T‑241/08, neobjavljen v ZOdl.) je Splošno sodišče odločilo, da se postopek glede navedenih tožb ustavi.
26      Z Odločbo C(2009) 8129 z dne 28. oktobra 2009 v zvezi z državno pomočjo NN 54/09, ki jo je Kraljevina Belgija odobrila za financiranje javnih bolnišnic IRIS regije Bruselj – glavno mesto (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), je Komisija po končani fazi predhodne preučitve, določene v členu 88(3) ES, odločila, da zadevnim ukrepom ne bo nasprotovala.
27      Povzetek izpodbijane odločbe, s povezavo na spletne strani Komisije, na katerih je celotno besedilo te odločbe, je bil 24. marca 2010 objavljen v Uradnem listu Evropske unije (UL C 74, str. 1).
Izpodbijana odločba
28      V izpodbijani odločbi je Komisija najprej poudarila, da mora neodvisno od vsebine pritožbe preučiti vsa javna financiranja, namenjena bolnišnicam IRIS, ki jih je mogoče povzeti tako (točka 102 obrazložitve izpodbijane odločbe):
–        vsa nadomestila, ki krijejo potrebne stroške opravljanja nalog javnih bolnišničnih storitev;
–        nadomestilo za bolnišnične primanjkljaje na podlagi člena 109 LCH;
–        pomoč, dodeljena za prestrukturiranje javnih bolnišnic v Bruslju leta 1995;
–        nadomestila za naloge nebolnišničnih javnih storitev.
29      V nadaljevanju je preučila, ali so v tem primeru pogoji iz člena 87(1) ES izpolnjeni, pri čemer je ugotovila, da „če se dejavnosti zadevnih bolnišnic lahko opredeli za gospodarske“, so ti pogoji „načeloma izpolnjeni“ in da so zadevni ukrepi „a priori državne pomoči“ (točke od 103 do 133 obrazložitve izpodbijane odločbe).
30      Opozorila je, da nadomestila za javne službe niso državne pomoči, če izpolnjujejo štiri kumulativno določena merila, določena s sodbo Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Recueil, str. I‑7747, v nadaljevanju: sodba Altmark) (točke od 134 do 136 obrazložitve izpodbijane odločbe).
31      Menila je, da zadevni akti izpolnjujejo prvo merilo, ki se nanaša na pooblastitev in na opredelitev obveznosti javnih služb (točke od 137 do 157 obrazložitve izpodbijane odločbe).
32      Njena presoja razlikuje med „nalogami javnih bolnišničnih storitev“ in „nebolnišničnih storitev“ bolnišnic IRIS.
33      Glede bolnišničnih nalog so po mnenju Komisije bolnišnicam IRIS poleg splošnih nalog, ki jih morajo opravljati vse bolnišnice v skladu z zakonom LCH, naložene tudi posebne naloge, prenesene v skladu s sistemskim zakonom o CPAS in strateškimi načrti, ki jih sprejme združenje IRIS, in sicer „obveznost sprejetja vsakega bolnika v vseh okoliščinah, vključno s posturgentnim zdravljenjem, in obveznost omogočanja popolne večstranske bolnišnične oskrbe“ (točka 146 obrazložitve izpodbijane odločbe). Komisija je ugotovila razliko med javno bolnišnico, ki ima „natančno opredeljeno obveznost, da na zahtevo vsakemu bolniku zagotovi vse vrste bolnišničnih storitev v večstranskem okviru“, in zasebno bolnišnico, ki „ravna svobodno – ker ni zakonske zahteve, ki bi zanjo določala tako obveznost – pri izbiri bolnikov, ki jih sprejme v posturgentno zdravljenje, pri izbiri ene ali več posebnosti in pri razporejanju dejavnosti po različnih krajih, kjer deluje“ (točka 147 obrazložitve izpodbijane odločbe).
34      Glede nebolnišničnih nalog je Komisija menila, da CPAS nalaga bolnišnicam IRIS socialne naloge v skladu s sistemskim zakonom o CPAS in s sporazumi, ki so jih podpisali CPAS in zadevne bolnišnice. Te naloge, ki spadajo v pristojnost CPAS, so zlasti omogočanje individualne socialne pomoči skupaj z zdravniško pomočjo v korist bolnika (točka 152 obrazložitve izpodbijane odločbe). Poleg tega Komisija opozarja, da za vse bolnišnice IRIS kot za vse javne ustanove regije Bruselj – glavno mesto velja obveznost dvojezičnosti (točka 156 obrazložitve izpodbijane odločbe).
35      Komisija je nato preučila tretje merilo, ki se nanaša na pooblastitev s postopkom oddaje javnega naročila ali nadomestilo, ki temelji na presoji stroškov povprečnega, dobro upravljanega in ustrezno opremljenega podjetja, pri čemer je ugotovila, da to merilo ni izpolnjeno (točke od 159 do 162 obrazložitve izpodbijane odločbe).
36      Komisija je ugotovila, da zadevni ukrepi ne izpolnjujejo četrtega merila iz sodbe Altmark in so torej državne pomoči (točka 163 obrazložitve izpodbijane odločbe).
37      Glede združljivosti zadevnih ukrepov v skladu s členom 86(2) ES je Komisija opozorila, da morajo ukrepi za to, da bi se zanje uporabilo odstopanje, izpolnjevati merili nujnosti in sorazmernosti ter izpolnjevati te pogoje: (i) zadevna storitev mora biti storitev splošnega gospodarskega pomena (SSGP) in kot taka jasno opredeljena s strani države članice; (ii) država članica mora podjetje, ki zagotavlja zadevno SSGP, izrecno pooblastiti za to in (iii) uporaba pravil o konkurenci iz Pogodbe ES mora preprečiti izpolnitev posebnih nalog, naloženih temu podjetju, odstopanje od teh pravil pa ne sme vplivati na trgovino med državami članicami v obsegu, ki je v nasprotju z interesi Skupnosti (točka 165 obrazložitve izpodbijane odločbe).
38      Komisija je opozorila, da je določila način, na katerega bo uporabila člen 86(2) ES v okviru „paketa SSGP“, ki ga pomenijo smernice Skupnosti za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve (UL 2005, C 297, str. 4) in odločba Komisije 2005/842/ES z dne 28. novembra 2005 o uporabi člena 86(2) Pogodbe ES za državne pomoči v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljene nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL L 312, str. 67).
39      V skladu s paketom SSGP morajo biti izpolnjena ta merila: (i) pooblastitev, ki natančno določa naravo in trajanje obveznosti javnih storitev, zadevna podjetja in ozemlje, vrsto vseh izključnih ali posebnih pravic, odobrenih podjetju, merila za izračun, nadzor in pregled nadomestila in dogovore za preprečitev kakršnega koli čezmernega nadomestila in njegovo vračilo, (ii) zgornja meja nadomestila, ki je potrebno za kritje stroškov, ki nastanejo zaradi izpolnitve obveznosti javnih storitev in neobstoj navzkrižnega subvencioniranja in (iii) nadzor čezmernega nadomestila javnih organov držav članic (točka 166 obrazložitve izpodbijane odločbe).
40      Komisija je pojasnila, da se podrobnejša merila paketa SSGP, zlasti merila pod točkama (i) in (iii) tu zgoraj, uporabljajo šele od 29. novembra 2006 (točka 168 obrazložitve izpodbijane odločbe).
41      Komisija je presojo razčlenila na podlagi meril, ki izhajajo iz sodne prakse in paketa SSGP in ki se nanašajo na nujnost in sorazmernost ukrepov pomoči.
42      Glede meril, ki se nanašajo na nujnost:
–        „opredelitev in pooblastilo“: Komisija se sklicuje na presojo prvega merila iz sodbe Altmark, ki se šteje za izpolnjeno (točke od 172 do 174 obrazložitve izpodbijane odločbe;
–        „ex ante določeni parametri“: šteje se, da je to merilo izpolnjeno tako glede nadomestil v okviru PFS kot glede nadomestil, dodeljenih samo javnim bolnišnicam na podlagi člena 109 LCH, in glede socialnih nalog na podlagi sistemskega zakona o CPAS in sklepa z dne 13. februarja 2003. Pomoč za prestrukturiranje, dodeljena leta 1995 s FRBRTC, se nanaša samo na naloge javnih storitev, opravljene pred letom 1996. Dodatni stroški, povezani z obveznostjo dvojezičnosti, se poravnajo v skladu s členom 109 LCH (točke od 175 do 181 obrazložitve izpodbijane odločbe);
–        „načini za preprečitev in popravo morebitnih čezmernih nadomestil“: Komisija opozarja na obstoj teh načinov v okviru PFS. Glede financiranja na podlagi člena 109 LCH je nadomestilo omejeno na znesek neto stroškov javnih storitev, ki niso bili predhodno pokriti v okviru PFS. Cilj mehanizma, uvedenega s FRBRTC, je začasno nakazati potrebne zneske za izravnavo izgub javnih bruseljskih bolnišnic, dokler pristojni zvezni minister ne določi končne izgube, pri čemer je mogoča desetletna zamuda. Določbe, ki se nanašajo na preprečevanje čezmernega izplačila nadomestil z nepotrebnim upoštevanjem neupravičenih stroškov, so določene v kraljevih odlokih z dne 8. decembra 1986 in 8. marca 2006, pri čemer so opredeljena merila za določitev bolnišničnih izgub. Glede socialnih nalog so za stroške, ki jih krije CPAS, določene zahteve CPAS, kar omogoča preprečitev morebitnega izplačila neupravičenega nadomestila. Glede dvojezičnosti so dodatni stroški kriti v okviru mehanizma iz člena 109 LCH z omejitvijo na največ 100 % teh dodatnih stroškov (točke od 182 do 192 obrazložitve izpodbijane odločbe).
43      Glede meril, ki se nanašajo na sorazmernost:
–        „primernost nadomestila, kolikor je potrebno za kritje stroškov, nastalih zaradi izpolnitve obveznosti javne službe“: Komisija je navedla, da je za vsako zadevno bolnišnico za obdobje med letoma 1996 in 2007 preučila letne rezultate SSGP, dosežene ob upoštevanju vseh prihodkov SSGP in vseh s tem povezanih stroškov, in nadomestila SSGP, tako tista, dodeljena na podlagi člena 109 LCH, kot tista, dodeljena po letu 2003 na podlagi opravljanja socialnih nalog. Podatki, navedeni v razpredelnici v točki 199 obrazložitve izpodbijane odločbe, kažejo na premajhno izplačilo nadomestil SSGP vsem bolnišnicam IRIS, čeprav so bile tri bolnišnice deležne posameznih čezmernih nadomestil glede ene ali dveh letnih nalog, prenesenih v naslednje obdobje. Poleg tega slabe terjatve, ki izhajajo iz financiranja FRBRTC občinam v okviru prestrukturiranja bolnišnic leta 1995, ne morejo povzročiti čezmernega nadomestila. Poleg tega mehanizem predplačila s FRBRTC dopušča le začasno kritje izgub, pri čemer mora biti to predplačilo povrnjeno, ko je znesek izgube določen, kar izključi vsako možnost čezmernega izplačila nadomestila (točke od 194 do 201 obrazložitve izpodbijane odločbe);
–        „ločeno obračunavanje in neobstoj navzkrižnih subvencioniranj“: Komisija je menila, da določbe na področju obračunavanja v bolnišnicah, ki se uporabljajo za vse bolnišnice, zahtevajo ločen zapis obračunavanja stroškov, ki nastanejo zaradi nalog javnih služb SSGP, in drugih stroškov. Zahteva glede ločenega obračunavanja je torej izpolnjena. Navzkrižna subvencioniranja so izključena, ker so poslovne dejavnosti javnih bolnišnic postranske in se obračunavajo posebej (točke od 202 do 206 obrazložitve izpodbijane odločbe);
–        „nadzor javnih organov nad čezmernim izplačilom nadomestil“: Komisija meni, da je dejavnost bolnišnic IRIS glede bolnišničnih in socialnih nalog javnih služb podvržena raznim mehanizmom nadzora, kar omogoča preprečitev dodelitve čezmernih nadomestil (točke od 207 do 211 obrazložitve izpodbijane odločbe).
44      Na koncu je Komisija presodila, da zadevni sistem financiranja izpolnjuje zahteve iz členov od 1 do 3 Direktive Komisije z dne 25. junija 1980 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji (80/723/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 20), ki je bila nadomeščena z Direktivo Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006 o preglednosti finančnih odnosov med državami članicami in javnimi podjetji ter o finančni preglednosti znotraj določenih podjetij (UL L 318, str. 17) (točke od 213 do 218 obrazložitve izpodbijane odločbe).
45      Komisija je ugotovila:
„ […] V obdobju med letoma 1996 in 2007, vključno s pomočjo za prestrukturiranje v letu 1995, je bila [bolnišnicam] IRIS odobrena celota javnih financiranj na podlagi nadomestil za bolnišnične in nebolnišnične naloge SSGP. Ta financiranja so državne pomoči v smislu člena 87(1) [ES] […] Glede na njihovo združljivost z določbami [P]aketa SSGP […] se za te ukrepe lahko uporablja odstopanje od obveznosti obveščanja, določene v členu 88(3) [ES] [od 19. decembra 2005], medtem ko je treba te nepriglašene pomoči za preteklo obdobje šteti za nezakonite. Vendar so vse te pomoči ob upoštevanju njihove skladnosti z zahtevami […] iz člena 86(2) [ES] združljive s skupnim trgom.“
Postopek in predlogi strank
46      Tožeča stranka je 17. marca 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
47      Z akti, vloženimi v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 21. junija 2010 ter 9., 16. in 26. julija 2010, so Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, regija Bruselj – glavno mesto, občina Anderlecht (Belgija), občina Etterbeek (Belgija), občina Ixelles (Belgija), mesto Bruselj (Belgija) in občina Saint-Gilles (Belgija) vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
48      S sklepom predsednika šestega senata Splošnega sodišča z dne 13. septembra 2010 je bilo ugodeno predlogom za intervencijo regije Bruselj – glavno mesto, občine Anderlecht, občine Etterbeek, občine Ixelles, mesta Bruselj in občine Saint-Gilles.
49      Ta zadeva je bila nato zaradi spremembe sestave senatov Splošnega sodišča in razporeditve sodnika poročevalca v peti senat dodeljena temu senatu.
50      S sklepom predsednika petega senata Splošnega sodišča z dne 4. oktobra 2010 je bilo ugodeno predlogom za intervencijo Francoske republike in Kraljevine Nizozemske.
51      Intervenienti so intervencijske vloge predložili 20. decembra 2010. Tožeča stranka in Komisija sta stališča o teh vlogah predložili 7. aprila 2011.
52      V okviru ukrepov procesnega vodstva je Splošno sodišče Komisijo pozvalo, naj predloži določene dokumente, in strankam zastavilo pisna vprašanja, na katera so te odgovorile z dopisi z dne 18. novembra 2011.
53      Stranke so na obravnavi 6. decembra 2011 podale ustne navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča, razen Kraljevine Nizozemske, ki je Splošno sodišče obvestila, da na obravnavi ne bo zastopana.
54      Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
–        izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–        Komisiji in intervenientom naloži plačilo stroškov.
55      V repliki tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga tudi, naj Komisiji odredi, naj predloži nekatere dokumente.
56      Komisija ob podpori intervenientov Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
–        tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Dopustnost
57      Komisija se ob podpori Francoske republike sprašuje o dopustnosti tožbe v delu, v katerem so navedeni razlogi za ničnost, ki se nanašajo na domnevne napake pri presoji združljivosti državne pomoči. Po njunem mnenju Splošno sodišče v okviru te tožbe ni pristojno za odločanje o združljivosti državne pomoči, zaradi česar je treba torej zadevne razloge tožeče stranke razglasiti za nedopustne.
58      V zvezi s tem je treba spomniti, da kadar v skladu z ustaljeno sodno prakso Komisija, brez uvedbe formalnega postopka preiskave v odločbi, sprejeti na podlagi odstavka 3 istega člena ES, ugotovi, da je pomoč združljiva z notranjim trgom, lahko zainteresirane stranke, ki so upravičene do procesnih jamstev, določenih v tem členu, ta uveljavljajo le, če imajo možnost, da to odločbo izpodbijajo pred sodiščem Unije.
59      Iz teh razlogov je tožba za razglasitev ničnosti takšne odločbe, ki jo vloži zainteresirana stranka v smislu člena 88(2) ES, dopustna, kadar želi tožeča stranka z vložitvijo tožbe zaščititi procesne pravice, ki jih ima na podlagi te določbe (sodba Sodišča z dne 13. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, ZOdl., str. I‑10737, točki 34 in 35; glej v tem smislu tudi sodbi Sodišča z dne 19. maja 1993 v zadevi Cook proti Komisiji, C‑198/91, Recueil, str. I‑2487, točke od 23 do 26, in z dne 15. junija 1993 v zadevi Matra proti Komisiji, C‑225/91, Recueil, str. I‑3203, točke od 17 do 20).
60      Če pa tožeča stranka dvomi o utemeljenosti odločbe o presoji državne pomoči, le dejstvo, da jo je mogoče šteti za zadevno stranko v smislu člena 88(2) ES, ne more zadoščati za to, da se tožba razglasi za dopustno. Zato mora dokazati, da ima poseben položaj v smislu sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji (25/62, Recueil, str. 197, 223), zlasti tako, da dokaže, da bi pomoč, ki je predmet zadevne odločbe, močno vplivala na njen položaj na trgu (sodba Sodišča z dne 28. januarja 1986 v zadevi Cofaz in drugi proti Komisiji, 169/84, Recueil, str. 391, točke od 22 do 25, in zgoraj navedena sodba Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 37).
61      Tožeča stranka v tem primeru navaja, da želi s tožbo zaščititi procesne pravice, ki jih ima kot zadevna stranka v smislu člena 88(2) ES, ker so ji te z zavrnitvijo uvedbe formalnega postopka preiskave kršene. Po njenem mnenju dokazovanja resnih težav Komisije pri presoji pomoči v obravnavani zadevi ni mogoče ločiti od obstoja napak v zvezi z uporabo člena 86(2) ES.
62      Navesti je treba, da je, ne da bi Komisija to izpodbijala, treba tožečo stranko kot združenje več zasebnih bolnišnic v regiji Bruselj – glavno mesto šteti za zadevno stranko v smislu člena 88(2) ES.
63      Zato je dopustno, da predlaga razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe za zaščito svojih procesnih pravic, ki izhajajo iz te določbe.
64      V zvezi s trditvami Komisije in Francoske republike, da tožeča stranka navaja nedopustne razloge za ničnost, ki se nanašajo na domnevne napake pri presoji združljivosti pomoči, je treba spomniti, da kadar tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe o nenasprotovanju, lahko navaja kakršen koli razlog, s katerim je mogoče dokazati, da bi morala presoja elementov, ki jih ima na voljo Komisija v fazi predhodne preučitve, vzbuditi dvom o združljivosti pomoči z notranjim trgom.
65      Vendar te trditve ne morejo povzročiti niti spremembe predmeta tožbe niti spremembe predpostavk dopustnosti. Nasprotno, prav obstoj dvoma o tej združljivosti je dokaz, ki ga je treba predložiti, da bi se dokazalo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave (sodba Sodišča z dne 24. maja 2011 v zadevi Komisija proti Kronoplyju in Kronotexu, C‑83/09 P, ZOdl., str. I‑4441, točka 59).
66      V okviru takšne tožbe mora razloge, s katerimi se izpodbija združljivost državnih pomoči, presoditi Splošno sodišče ob upoštevanju obstoja resne težave, ne da bi jih bilo treba razglasiti za nedopustne (glej v tem smislu sodbi Splošnega sodišča z dne 1. julija 2010 v zadevi M6 in TF1 proti Komisiji, T‑568/08 in T‑573/08, ZOdl., str. II‑3397, točka 72, in z dne 9. septembra 2010 v zadevi British Aggregates in drugi proti Komisiji, T‑359/04, ZOdl., str. II‑4227, točki 58 in 59).
67      V tem primeru je iz tožbe jasno razvidno, da tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti odločbe o nenasprotovanju in hkrati navaja, da so bile ob sprejetju izpodbijane odločbe kršene njene procesne pravice.
68      Ker gre torej za tožbo, s katero se izpodbija zakonitost odločbe, ki je bila sprejeta brez uvedbe formalnega postopka preiskave, je treba preučiti vse razloge, ki jih navaja tožeča stranka, da bi bilo mogoče presoditi, ali omogočajo ugotovitev resnih težav, zaradi katerih bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave.
69      Zato je treba to tožbo šteti za dopustno.
Vsebinska presoja
70      V utemeljitev tožbe tožeča stranka v bistvu navaja en sam tožbeni razlog, ki temelji na obstoju resnih težav pri predhodni preučitvi zadevnih ukrepov pomoči. Poudarja, prvič, da bi morala Komisija resno podvomiti o združljivosti obravnavanih ukrepov pomoči s skupnim trgom ob upoštevanju meril v zvezi z uporabo člena 86(2) ES in, drugič, da izpodbijana odločba ni dovolj obrazložena.
71      Poleg tega v repliki prvič navaja nekatere okoliščine, ki so bile podane ob sprejetju izpodbijane odločbe, in sicer trajanje upravnega postopka in dolžino ter kompleksnost te odločbe.
Uvodne ugotovitve
–       Obseg sodnega nadzora
72      V skladu z ustaljeno sodno prakso je formalni postopek preiskave, določen v členu 88(2) ES, nujno potreben, če ima Komisija resne težave pri presoji združljivosti pomoči s skupnim trgom. Komisija se torej lahko pri sprejetju pozitivne odločbe za pomoč omeji na predhodno stopnjo iz člena 88(3) ES le, če je na podlagi prvega preverjanja prepričana, da je ta pomoč združljiva s Pogodbo.
73      Če pa se Komisija na podlagi tega prvega preizkusa prepriča o nasprotnem ali če s tem preizkusom ne more premagati težav, ki so se pokazale pri presoji združljivosti te pomoči s skupnim trgom, je dolžna zbrati vsa potrebna mnenja in v zvezi s tem začeti postopek iz člena 88(2) ES (zgoraj navedeni sodbi Cook proti Komisiji, točka 29, in Matra proti Komisiji, točka 33).
74      Resne težave so objektiven pojem. Obstoj teh težav je treba objektivno iskati v okoliščinah sprejetja izpodbijanega akta in tudi v njegovi vsebini, tako da se primerjajo razlogi iz odločbe s podatki, ki so bili na voljo Komisiji, ko je odločala o združljivosti spornih pomoči s skupnim trgom (sodba Sodišča z dne 2. aprila 2009 v zadevi Bouygues in Bouygues Télécom proti Komisiji, C‑431/07 P, ZOdl., str. I‑2665, točka 63; sodba Splošnega sodišča z dne 18. septembra 1995 v zadevi SIDE proti Komisiji, T‑49/93, Recueil, str. II‑2501, točka 60, in zgoraj navedena sodba British Aggregates in drugi proti Komisiji, točka 56).
75      Nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo opravi Komisija med postopkom predhodne preučitve, je kazalec obstoja resnih težav (glej zgoraj navedeno sodbo British Aggregates in drugi proti Komisiji, točka 57, in navedena sodna praksa).
76      Nadzor nad zakonitostjo, ki ga opravi Splošno sodišče nad obstojem resnih težav, presega preizkus očitne napake pri presoji (sodba Splošnega sodišča z dne 15. marca 2001 v zadevi Prayon-Rupel proti Komisiji, T‑73/98, Recueil, str. II‑867, točka 47, in zgoraj navedena sodba British Aggregates in drugi proti Komisiji, točka 56).
77      Če je zakonitost izpodbijane odločbe odvisna od tega, ali obstajajo dvomi o združljivosti zadevne pomoči s skupnim trgom, nosi dokazno breme glede obstoja teh dvomov tožeča stranka na podlagi sklenjenega kroga indicev (zgoraj navedena sodba Komisija proti Kronoplyju in Kronotexu, točka 59, in sklep Sodišča z dne 9. junija 2011 v zadevi TF1 proti Komisiji, C‑451/10 P, neobjavljen v ZOdl., točka 52).
78      Splošno sodišče meni, da je treba pred preučitvijo trditev tožeče stranke v zvezi z uporabo člena 86(2) ES za zadevne ukrepe opozoriti na pogoje za uporabo te določbe.
–       Pogoji za uporabo člena 86(2) ES
79      V skladu členom 86(2) ES podjetja, pooblaščena za upravljanje SSGP, oziroma podjetja, ki imajo dohodkovni monopol, ravnajo po pravilih Pogodbe ES, zlasti po pravilih o konkurenci, če uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim naložene. Razvoj trgovine ne sme biti prizadet v takšnem obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Skupnosti.
80      V sodbi Altmark (točki 87 in 94) je Sodišče razsodilo, da nadomestilo, dodeljeno v zameno za opravljanje storitev v okviru izpolnjevanja obveznosti javnih služb, ni državna pomoč, če izpolnjuje ta štiri, kumulativno določena merila:
–        podjetje, prejemnik pomoči, mora dejansko imeti obveznosti javne službe in te obveznosti morajo biti jasno določene;
–        parametre, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, je treba predhodno določiti objektivno in pregledno;
–        nadomestilo ne sme preseči tistega, kar je potrebno za pokritje vseh stroškov ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnitvijo obveznosti javne službe ob upoštevanju s tem povezanih prihodkov in primernega dobička za izpolnitev teh obveznosti, in
–        kadar podjetje, ki bi mu bilo treba poveriti obveznosti javne službe, v konkretnem primeru ni bilo izbrano v postopku oddaje javnega naročila, je treba raven nadomestila določiti na podlagi presoje stroškov, ki bi jih povprečno podjetje, ki je dobro vodeno in primerno opremljeno za izpolnitev zahtevanih pogojev javne službe, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti, ob upoštevanju s tem povezanih prihodkov in primernega dobička za izpolnitev teh obveznosti.
81      Za nadomestila za javne službe, ki ne ustrezajo tem merilom, se uporabljajo pravila s področja državnih pomoči, vendar se lahko razglasijo za združljiva s skupnim trgom, zlasti v skladu s členom 86(2) ES (zgoraj navedena sodba M6 in TF1 proti Komisiji, točka 62).
82      Ob nastanku dejanskega stanja so bili pogoji za uporabo zadevnega odstopanja pojasnjeni v Odločbi 2005/842 in v smernicah Skupnosti o državni pomoči v obliki nadomestil za javne službe.
83      Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je Komisija pri presoji združljivosti zadevnih ukrepov v bistvu opirala na pogoje, ki izhajajo iz Odločbe 2005/842, pri čemer je dodala, da z izjemo nekaterih dodatnih zahtev ti pogoji temeljijo na prvih treh merilih, določenih v sodbi Altmark (točki 167 in 168 obrazložitve izpodbijane odločbe).
84      Ker je v zvezi s tem utemeljitev, navedena v tožbi, sestavljena po merilih sodbe Altmark, pri čemer se po mnenju Komisije prva tri večinoma prekrivajo z določbami iz Odločbe 2005/842, je treba trditve tožeče stranke preučiti v vrstnem redu teh meril.
–       Posebna narava javnih bolnišničnih storitev
85      Poudariti je treba, da čeprav se pogoji, navedeni v sodbi Altmark in v paketu SSGP, nanašajo brez razlik na vse gospodarske sektorje, je treba pri njihovi uporabi upoštevati posebnosti posameznega sektorja.
86      Splošno sodišče je med drugim razsodilo, da je treba ob upoštevanju posebne narave naloge SSGP v posameznih sektorjih dokazati prožnost glede možnosti uporabe sodbe Altmark, pri čemer se je sklicevalo na namen in cilj pogojev, ki sta pripeljala do njihove določitve na način, prilagojen posebnim okoliščinam tega primera (sodba Splošnega sodišča z dne 12. februarja 2008 v zadevi BUPA in drugi proti Komisiji, T‑289/03, ZOdl., str. II‑81, točka 160).
87      Glede bolnišničnega sektorja se ta ugotovitev odraža v uvodni izjavi 16 Odločbe 2005/842, v kateri je navedeno:
„Upoštevati je treba […] dejstvo, da v trenutni fazi razvoja skupnega trga ni nujno, da je intenzivnost izkrivljanja konkurence [v tem sektorju] sorazmerna z obsegom prometa in nadomestila. Zato bi morale biti bolnišnice, ki zagotavljajo zdravstveno varstvo, ki vključuje, kjer je to primerno, storitve v nujnih primerih in pomožne storitve, neposredno povezane s poglavitnimi dejavnostmi, zlasti na področju raziskav, […] izvzeta iz obveznosti priglasitve iz te odločbe, čeprav znesek prejetega nadomestila presega zgornje meje, določene v tej odločbi, če države članice opravljene storitve opredelijo kot [SSGP].“
88      Pri uporabi člena 86(2) ES je treba upoštevati tudi neobstoj tržne razsežnosti posamezne javne službe, ker je njena uvrstitev med SSGP razvidna bolj iz njenega učinka na tržni in konkurenčni sektor (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 26. junija 2008 v zadevi SIC proti Komisiji, T‑442/03, ZOdl., str. II‑1161, točka 153).
89      Iz tega izhaja, da se merila, ki jih je razvilo Sodišče v sodbi Altmark v zvezi z dejavnostjo prevoza, ki je nedvomno gospodarska in konkurenčna dejavnost, ne morejo uporabljati enako v bolnišničnem sektorju, za katerega te konkurenčne in tržne komponente ne veljajo nujno.
90      Poleg tega je Splošno sodišče razsodilo, da če nacionalni zdravstveni sistem, ki ga upravljajo ministrstvo in drugi organi, deluje v skladu z načelom solidarnosti glede načina financiranja s prispevki za socialno varnost in drugimi državnimi prispevki ter brezplačnega zagotavljanja storitev svojim zavarovancem na podlagi univerzalnega kritja, ti subjekti ne delujejo kot podjetja pri upravljanju tega sistema (sodba Splošnega sodišča z dne 4. marca 2003 v zadevi FENIN proti Komisiji, T‑319/99, Recueil, str. II‑357, točka 39).
91      Ta ugotovitev je upoštevana v izpodbijani odločbi. Po eni strani je omogočanje bolnišnične oskrbe v tej opredeljeno kot gospodarska dejavnost ob ugotovitvi, da jo je treba razlikovati od „upravljanja nacionalnega zdravstvenega sistema“, ki ga izvajajo javni subjekti v okviru prerogativ javne oblasti. Po drugi strani iz odločbe izhaja ugotovitev, da javne bolnišnice izvajajo tudi druge socialne dejavnosti, ki jih gotovo ne bi bilo mogoče uvrstiti med gospodarske, temveč so vključene v izpodbijano odločbo samo zaradi ekonomičnosti postopka: tudi če bi se te dejavnosti štele za gospodarske, bi bile ustrezajoče subvencije združljive pomoči (točki 110 in 111 obrazložitve izpodbijani odločbe).
92      Poleg tega je treba poudariti, da je pri uporabi člena 86(2) ES v zadevnem bolnišničnem sektorju treba upoštevati spoštovanje odgovornosti držav članic glede opredelitve njihove zdravstvene politike in organizacije ter zagotavljanja zdravstvenih storitev in zdravstvenega varstva, kar izhaja zlasti iz člena 152(5) ES.
93      V skladu s temi ugotovitvami organizirajo države članice nacionalni zdravstveni sistem v skladu z načeli, ki jih izberejo, natančneje, obveznosti, ki se nanašajo na javne bolnišnične storitve, lahko vključujejo tako obveznosti, ki so naložene vsaki bolnišnični ustanovi, kot tudi dopolnilne obveznosti, ki so naložene samo javnim ustanovam, ob upoštevanju njihovega naraščajočega pomena za dobro delovanje nacionalnega zdravstvenega sistema.
94      Ker pa ustanova, ki zagotavlja zdravstvene storitve, o kateri odloča država članica, vključuje naložitev obveznosti javnih služb zasebnim gospodarskim subjektom, je treba to dejstvo upoštevati v okviru presoje sprejetih ukrepov pomoči v tem sektorju.
95      Natančneje, kadar so za javne in zasebne subjekte, ki opravljajo enako javno službo, določene različne zahteve, posledica česar je različna raven stroškov in nadomestil, morajo te razlike jasno izhajati iz njihovih pooblastitev, zlasti zato, da se omogoči preverjanje skladnosti subvencije z načelom enakega obravnavanja. Komisija namreč ne more razglasiti za združljivo s skupnim trgom državno pomoč, ki z nekaterimi posameznostmi krši splošna načela prava Unije, kot je načelo enakega obravnavanja (sodba Sodišča z dne 15. aprila 2008 v zadevi Nuova Agricast, C‑390/06, ZOdl., str. I‑2577, točka 51).
96      Na podlagi teh ugotovitev je treba preučiti trditve tožeče stranke glede presoje Komisije, ki se nanaša na združljivost zadevnih ukrepov pomoči s skupnim trgom.
Jasno opredeljene naloge javne službe
97      V skladu s prvim merilom, določenim v sodbi Altmark, mora podjetje, prejemnik pomoči, dejansko imeti obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene.
98      Splošno sodišče je že razsodilo, da se isto merilo uporablja v okviru uporabe odstopanja, določenega v členu 86(2) ES (sodbi Splošnega sodišča z dne 11. junija 2009 v zadevi ASM Brescia proti Komisiji, T‑189/03, ZOdl., str. II‑1831, točka 126, in Italija proti Komisiji, T‑222/04, ZOdl., str. II‑1877, točka 111).
99      V skladu z ustaljeno sodno prakso imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri opredelitvi, kaj štejejo kot SSGP, to opredelitev pa lahko Komisija izpodbija le pri očitni napaki (sodba Splošnega sodišča z dne 15. junija 2005 v zadevi Olsen proti Komisiji, T‑17/02, ZOdl., str. II‑2031, točka 216, in zgoraj navedena sodba BUPA in drugi proti Komisiji, točki 166 in 169).
100    Obseg nadzora, ki ga izvaja Splošno sodišče nad presojami Komisije, nujno upošteva to omejitev.
101    Vendar se mora nadzor nanašati na izpolnjevanje določenih minimalnih meril, zlasti glede obstoja oblastvenega akta, s katerim je zadevnemu gospodarskemu subjektu podeljena naloga SSGP (glej zgoraj navedeno sodbo BUPA in drugi proti Komisiji, točka 181 in navedena sodna praksa) ter glede univerzalne in zavezujoče narave te naloge (zgoraj navedena sodba BUPA in drugi proti Komisiji, točka 172).
102    Poleg tega se v skladu s členom 4 Odločbe 2005/842 „zadevno podjetje pooblasti za opravljanje SSGP z enim ali več uradnih aktov, katerih obliko lahko določi vsaka država članica“, pri čemer morajo ti akti zlasti določiti „naravo in trajanje obveznosti javnih storitev“ in „zadevna podjetja in ozemlje“.
103    V tem primeru pri presoji zadevnih ukrepov pomoči Komisija razlikuje med, prvič, nalogami javnih bolnišničnih storitev, ki so naložene vsem bolnišnicam (točke od 140 do 145 obrazložitve izpodbijane odločbe), drugič, posebnimi nalogami javnih bolnišničnih storitev bolnišnic IRIS (točke od 146 do 149 obrazložitve) in, tretjič, posebnimi nalogami nebolnišničnih javnih storitev bolnišnic IRIS (točke od 151 do 156 obrazložitve).
104    Tožeča stranka v bistvu trdi, da prvi pogoj, naveden v sodbi Altmark, pri drugi in tretji kategoriji nalog javnih služb ni izpolnjen, ker gre za bolnišnične in nebolnišnične naloge, ki so po mnenju Komisije naložene samo bolnišnicam IRIS.
–       Javni oblastveni akt, ki pomeni pooblastilo
105    Komisija se v izpodbijani odločbi sklicuje na tri vrste aktov, ki nalagajo bolnišnične naloge javnih služb bolnišnicam IRIS, in sicer, prvič, na zakonodajne in upravni akte, to so zakon LCH, sistemski zakon o CPAS in izvedeni akti, drugič, na sporazume, ki so jih sklenili CPAS in bolnišnice IRIS, in, tretjič, na strateške načrte, ki jih je sprejelo združenje IRIS (v nadaljevanju: strateški načrti IRIS).
106    Tožeča stranka ne izpodbija dejstva, da bi bilo nalogo javnih služb mogoče opredeliti v različnih aktih, vključno s sporazumi. Vendar poudarja, da se strateški načrti IRIS ne morejo šteti kot pooblastilo, ker gre za načrte, ki jih je sprejelo krovno omrežje IRIS, zato je vse obveznosti, določene za bolnišnice IRIS, „naložilo sama sebi“.
107    Spomniti je treba, da imajo države članice široko diskrecijsko pravico pri opredelitvi SSGP (točka 99 zgoraj) in zato pri izbiri pravne oblike enega ali več aktov o pooblastitvi.
108    Pooblastilo za opravljanje nalog javnih služb je lahko opredeljeno v več različnih aktih, tako v tistih, ki urejajo splošno področje sektorja, kot v tistih, ki se posebej nanašajo na določene ustanove. Možnost pooblastitve za opravljanje nalog z „enim ali več“ uradnim aktom je namreč izrecno določena v členu 4 Odločbe 2005/842.
109    Pooblastilo je lahko dano tudi v okviru sporazumov, če iz njih izhajajo javna pooblastila in če so zavezujoči. To velja še bolj, kadar ti akti konkretizirajo obveznosti, ki jih nalaga zakonodaja (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 23. oktobra 1997 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑159/94, Recueil, str. I‑5815, točka 66).
110    V izpodbijani odločbi je Komisija menila, da bi se strateški načrti IRIS lahko šteli za javne oblastvene akte „ker so jih bolnišnicam IRIS naložili javni organi, ki so vsebino teh načrtov določili na generalni skupščini krovnega omrežja IRIS, ki je primerljiva z javnim organom, v katerem so ti imeli večino sedežev“ (točka 146 obrazložitve izpodbijane odločbe).
111    V zvezi s tem je treba opozoriti, da se za organ lahko šteje, da izvaja prerogative javne oblasti, če ima v sestavi večino predstavnikov javne oblasti in če mora pri izdaji odločb upoštevati določena merila javnega interesa (glej v tem smislu in po analogiji sodbi Sodišča z dne 5. oktobra 1995 v zadevi Centro Servizi Spediporto, C‑96/94, Recueil, str. I‑2883, točke od 23 do 25, in z dne 18. junija 1998 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑35/96, Recueil, str. I‑3851, točke od 41 do 44).
112    Da bi se odločbe neke ustanove lahko štele za javne akte, morajo biti njeni organi sestavljeni iz oseb, ki opravljajo naloge v javnem interesu, javni organi pa morajo imeti dejansko pooblastilo za nadzor nad odločbami (glej a contrario sodbo Sodišča z dne 9. septembra 2003 v zadevi CIF, C‑198/01, Recueil, str. I‑8055, točki 77 in 78).
113    V tem primeru je treba poudariti, da je IRIS združenje, ki ga sestavljajo javni organi in ki ostaja pod njihovim nadzorom po njihovih organih. Cilj njegove ustanovitve je bil zagotoviti naloge, izrecno določene z zakonodajo o upravljanju zadevne javne službe, in sicer s sistemskim zakonom o CPAS. Sprejetje strateških načrtov IRIS je določeno z isto zakonodajo kot sredstvo za določitev splošne strategije in vzpostavitev bolnišnične politike (točka 25 obrazložitve izpodbijane odločbe).
114    Tožeča stranka ni navedla nobene utemeljitve, s katero bi lahko izpodbila presojo Komisije v zvezi s temi elementi, ki omogočajo, da se strateške načrte šteje za akte izvajanja prerogativ javne oblasti in za zavezujoče.
115    Tožeča stranka je namreč navedla, da po mnenju Komisije dodelitev obveznosti javne službe bolnišnic IRIS pomeni „voljo njenih delničarjev (članov), ki predstavljajo javno oblast“ (točka 147 obrazložitve izpodbijane odločbe), iz česar je mogoče sklepati, da pooblastilo javne službe izhaja iz javnih organov v vlogi delničarjev bolnišnice.
116    Vendar iz pojasnil, ki jih je Komisija dala v odgovoru z dne 18. novembra 2011 na pisno zastavljeno vprašanje Splošnega sodišča, izhaja, da združenja IRIS ni mogoče šteti za organ, ki upravlja zadevne bolnišnice, kajti gre za pravno osebo, ki se razlikuje od upravljavskih združenj bolnišnic, ki imajo po mnenju Komisije tudi veliko samostojnost odločanja pri upravljanju bolnišničnih dejavnosti.
117    Teh navedb tožeča stranka ne izpodbija in se omejuje na trditev, da lahko združenje IRIS „vsaj načeloma“ nadomesti lokalna združenja, pri čemer trdi, da v praksi izvaja samo omejen nadzor, katerega ključni element je sprejemanje strateških načrtov.
118    Iz tega izhaja, da je treba utemeljitev tožeče stranke, ki izpodbija uvrstitev strateških načrtov med javne oblastvene akte, zavrniti.
–       Pooblastilo, ki se nanaša na posebne bolnišnične naloge bolnišnic IRIS
119    Med strankama ni sporno, da vse belgijske bolnišnice, javne in zasebne, opravljajo nalogo „splošnih“ javnih storitev, kar izhaja iz LCH in izvedenih aktov, ki jih je Komisija preučila v točkah od 140 do 145 obrazložitve izpodbijane odločbe.
120    Tožeča stranka izpodbija le tiste točke obrazložitve Komisije, ki se nanašajo na obstoj „posebnih“ bolnišničnih nalog, dodeljenih samo bolnišnicam IRIS in obravnavanih v točkah od 146 do 149 obrazložitve izpodbijane odločbe. Zatrjuje, da uradni belgijski akti bolnišnicam IRIS ne nalagajo nobene posebne in dodatne obveznosti v primerjavi z bolnišničnimi nalogami, ki izhajajo iz LCH, in da te domnevne posebne obveznosti nikakor niso jasno opredeljene.
121    Iz točk od 146 do 149 obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bolnišnicam IRIS naložena posebna bolnišnična naloga in da zanje veljajo dodatne obveznosti javne službe v primerjavi s tistimi, ki veljajo za ostale javne in zasebne belgijske bolnišnice v skladu z zakonom LCH.
122    Po mnenju Komisije gre po eni strani za „obveznost sprejetja vsakega bolnika v vseh okoliščinah, vključno s posturgentnim zdravljenjem“ oziroma za „obveznost omogočanja stalne bolnišnične oskrbe vsakemu bolniku, ne glede na njegov socialni in finančni status“ in po drugi strani za „obveznost omogočanja popolne večstranske bolnišnične oskrbe“ oziroma za „obveznost, da se na zahtevo vsakemu bolniku zagotovi vse vrste bolnišničnih storitev v večstranskem okviru“ (točke od 146 do 149 obrazložitve izpodbijane odločbe).
123    Ker gre za „obveznost sprejetja vsakega bolnika v vseh okoliščinah“, se Komisija najprej sklicuje na člen 57(1) sistemskega zakona o CPAS, ki določa, da imajo CPAS „nalogo osebam in družinam zagotoviti pomoč skupnosti“, vključno z zdravniško pomočjo (točka 146 obrazložitve izpodbijane odločbe).
124    Opozoriti je treba, da, kot upravičeno navaja tožeča stranka, glede obveznosti, ki je naložena CPAS, za to določbe ni mogoče šteti, da določa posebno obveznost za bolnišnice IRIS.
125    Kljub temu pa iz izpodbijane odločbe izhaja, da so naloge, določene v členu 57 sistemskega zakona o CPAS, naložene bolnišnicam IRIS v skladu s sporazumi, sklenjenimi s CPAS in strateškimi načrti IRIS (točke 24, 25 in 146 obrazložitve izpodbijane odločbe).
126    Prvič, glede sporazumov, sklenjenih s CPAS, je Komisija kot primer v svojem dopisu z dne 18. novembra 2011 predložila sporazum „domicil za prejemanje pomoči bis“, sklenjen med enajstimi bruseljskimi CPAS in bolnišnicami omrežja IRIS 30. septembra 1998 (v nadaljevanju: sporazum domicil za prejemanje pomoči), o katerem je tožeča stranka lahko izrazila stališča v okviru ukrepov procesnega vodstva in na obravnavi.
127    Tožeča stranka trdi, da navedeni sporazum ne uvaja nobene dodatne obveznosti poleg tistih, določenih z zakonom LCH, ampak predvsem razporeja odgovornost CPAS za oskrbo, namenjeno socialno šibkejšim bolnikom, ki so vložili predlog. Meni, da ni mogoče trditi, da bi obveznost oskrbe „vsakega bolnika v vseh okoliščinah“ lahko izhajala kar iz sporazumov, ne da bi za to obstajala kakršna koli določba v zakonodajnih aktih, ki se uporabljajo za bolnišnične dejavnosti.
128    Ugotoviti je treba, da te trditve, ki se nanašajo na vsebino sporazuma domicil za prejemanje pomoči, potrjujejo utemeljitev tožeče stranke v zvezi z dvomi o obstoju pooblastila, ki bi jasno opredelilo posebne bolnišnične naloge, dodeljene bolnišnicam IRIS.
129    V izpodbijani odločbi je Komisija namreč navajala določbo zadevne pogodbe, v skladu s katero „javne bolnišnice zagotavljajo opravljanje socialnih nalog z omogočanjem oskrbe za vsakogar, ne glede na to, kakšna je njegova bolezen, njegova raven dohodkov, njegovo stanje zdravstvenega zavarovanja in njegovo poreklo“ (točka 24 obrazložitve izpodbijane odločbe).
130    Kot izhaja iz besedila sporazuma domicil za prejemanje pomoči, ki ga je sestavila Komisija, navedeni določbi v preambuli zadevnega sporazuma sledijo uvodna pojasnila, v katerih je navedeno, da zadevni sporazum „ureja razmerja med CPAS in bolnišnicami, ki so udeležene pri tem na področju odgovornosti za oskrbo, dodeljene nekaterim osebam v teh bolnišnicah“.
131    Iz določb zadevnega sporazuma izhaja, da se bolnišnice zavežejo omogočati oskrbo prioritetno osebam, ki jim pomagajo CPAS in katerih stroške zdravljenja ti tudi krijejo. V skladu s členom 1 sporazuma se namreč za neurgentno oskrbo „bolnišnica zaveže […] omogočati oskrbo […] prioritetno osebam, ki se jim pomaga in na katere bodo CPAS naslovili ter v ta namen izdali zavezo za kritje stroškov (zaveza)“, medtem ko se CPAS „zavežejo, da bodo poravnali nesporne račune bolnišnice najpozneje v 60 dneh“.
132    V dopisu z dne 18. novembra 2011 je Komisija navedla, da zadevna pogodba natančneje ureja oskrbo socialno šibkejših bolnikov, imenovano „na podlagi zaveze“, in da obveznost javnih bolnišnic IRIS glede sprejetja vsakega bolnika v vseh okoliščinah velja „zlasti, vendar ne izključno“ za posege, ki spadajo v okvir zadevnega sporazuma in katerih stroške krijejo CPAS.
133    V zvezi s tem je treba opozoriti, da je iz točk 24, 25 in 146 obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da je naloga javne službe, določena v členu 57 sistemskega zakona o CPAS in katere namen je omogočanje dostopa do zdravniške pomoči vsakomur, naložena bolnišnicam IRIS v skladu s sporazumom, ki so ga sklenile s CPAS. Iz izpodbijane odločbe pa ne izhaja, da bi Komisija pred sprejetjem odločitve o obstoju in vsebini zadevne naloge preučila materialnopravne določbe tega sporazuma v zvezi s posegi, opravljenimi na podlagi zaveze in stroške katerih krijejo CPAS.
134    Poleg tega se navedbe Komisije v odgovoru na pisna vprašanja Splošnega sodišča ne ujemajo s presojami v izpodbijani odločbi.
135    V tej je ugotovljeno, da so v skladu z zadevnim sporazumom bolnišnice IRIS prevzele nalogo javne službe z dostopom do oskrbe za vse, določeno v členu 57 sistemskega zakona o CPAS (točka 24 obrazložitve izpodbijane odločbe).
136    Iz odgovorov Komisije z dne 18. novembra 2011 pa izhaja, da določbe zadevnega sporazuma določajo bolj omejeno obveznost omogočanja oskrbe osebam, ki jim pomagajo CPAS in katerih stroške krijejo CPAS.
137    Poleg tega je Komisija v odgovorih navedla, da se zadevna naloga javne službe nanaša „zlasti, vendar ne izključno“ na posege, določene v sporazumu domicil za prejemanje pomoči, iz česar je mogoče sklepati, da ta sporazum ne ureja vseh obveznosti, ki izhajajo iz zadevne naloge.
138    Drugič, glede strateških načrtov IRIS, ki, kot je navedeno v točki 25 obrazložitve izpodbijane odločbe, „organizirajo“ zadevno nalogo javne službe, je treba opozoriti, da gre za interne dokumente, ki jih je izdalo združenje v okviru pristojnosti za strateško upravljanje dejavnosti bolnišničnega omrežja IRIS.
139    V izpodbijani odločbi se Komisija sklicuje na določbo strateškega načrta IRIS 2002–2006, v skladu s katero „imajo javne bolnišnice nalogo sprejeti in omogočati oskrbo vsem bolnikom, ne glede na njihovo poreklo, položaj, kulturo, prepričanje ali bolezni“ (točka 25 obrazložitve izpodbijane odločbe).
140    Iz dela zadevnega strateškega načrta, ki ga je predložila Komisija v dopisu z dne 18. novembra 2011 kot odgovor na vprašanje Splošnega sodišča, s katerim jo je to pozvalo, naj razloži vsebino obveznosti bolnišnic IRIS glede „sprejetja vsakega bolnika v vseh okoliščinah“, izhaja, da je upoštevna določba v uvodnem delu z naslovom „Etika“ navedenega načrta. Ta del v bistvu določa ustanovitev „etičnega odbora“ v vsaki bolnišnici IRIS in ureja delovanje tega organa. Poleg tega pa Komisija ne navaja nobenih drugih določb strateškega načrta IRIS, ki bi lahko pomenile pooblastilo za zadevno javno službo.
141    Poleg tega Komisija pri presojah, v skladu s katerimi zadevna obveznost javne službe izhaja hkrati iz sporazuma domicil za prejemanje pomoči in strateškega načrta IRIS (točke 24, 25 in 146 obrazložitve izpodbijane odločbe), ne upošteva dejstva, da se ti uradni akti po obsegu razlikujejo.
142    Kot je pravilno navedla tožeča stranka, gre po eni strani za sporazumni dogovor, sklenjen s subjekti po izbiri CPAS, in po drugi strani za strateški dokument, izdan vsakih pet let v okviru notranjega upravljanja združenja IRIS.
143    V zvezi s tem sporazum domicil za prejemanje pomoči, ob tem da predvideva dodelitev nalog javne službe, določene v členu 57 sistemskega zakona o CPAS, vzpostavlja sistem, v katerem je sodelovanje potencialno odprto za pravne osebe zasebnega prava. V dopisu z dne 18. novembra 2011 je Komisija namreč navedla, da sklenitev zadevnih sporazumov ni omejena na javne bolnišnice IRIS, temveč se lahko razširja tudi na zasebne bolnišnice.
144    Nasprotno pa iz pojasnil, ki jih je Komisija navedla med postopkom, izhaja, da se pravna ureditev, na podlagi katere so strateški načrti sprejeti in se uporabljajo v javnih bolnišnicah omrežja IRIS, uporablja samo za te bolnišnice ob izključitvi vseh ostalih javnih in zasebnih bolnišnic v Belgiji. Poleg tega je v točki 146 obrazložitve izpodbijane odločbe Komisija navedla, da obveznost oskrbe vsakega bolnika v vseh okoliščinah spada v sámo naravo javne zdravstvene službe in je posebnost javnih bolnišnic.
145    Nazadnje je treba poudariti, da je trditev tožeče stranke v zvezi s pomanjkanjem jasnosti posebnih bolnišničnih nalog, navedenih v izpodbijani odločbi, podprta z navedbo, ki se nanaša na sistematiko sistema, vzpostavljenega v skladu z zakonom LCH in v katerem so javne in zasebne bolnišnice financirane na podlagi enakih pravil kot v okviru PFS.
146    Komisija je namreč sama navedla, da sistem financiranja, ki temelji na ustanovitvi PFS, vključuje financiranje, posebej namenjeno vsaki, javni ali zasebni bolnišnici, z namenom kritja posebnih stroškov, ki jih ustvarijo bolnišnice z bolniki iz socialno-ekonomsko zelo skromnih razmer (točke od 38 do 40 obrazložitve izpodbijane odločbe).
147    Poudarja zlasti, da obveznost javne službe, ki vključuje omogočanje oskrbe vsakemu bolniku v vseh okoliščinah, velja za zdravstvene oskrbe, ki jih ureja zakon LCH, in da je zajeta v delu B8 PFS. Navaja tudi, da je financiranje, ki ga predvideva zadevni del B8, omogočeno vsaki bolnišnici, za katero se uporablja zakon LCH, bodisi javni ali zasebni (točka 48 in opomba št. 63 obrazložitve izpodbijane odločbe).
148    V zvezi s tem bi se, kot pravilno zatrjuje tožeča stranka, morala Komisija vprašati, ali obstoj tega posebnega kritja, mišljenega kot nadomestilo za hujše obremenitve bolnišnic, ki zdravijo socialno šibke bolnike in ki se brez razlikovanj lahko dodeli vsem bolnišnicam, za katere se uporablja zakon LCH, ne ovrže trditve, v skladu s katero je naloga javne službe, ki zajema tudi vzpostavitev dostopa do oskrbe za vse bolnike, tudi za socialno šibke, naložena samo bolnišnicam IRIS.
149    Upoštevnost tega elementa ni tehtno izpodbita s trditvijo intervenientk, bruseljskih občin (točka 47 zgoraj), ki v intervencijskih vlogah trdijo, da morajo bolnišnice IRIS, drugače od drugih belgijskih bolnišnic, zdravniško pomoč zagotavljati ob strogem upoštevanju ideoloških, filozofskih in verskih prepričanj bolnikov ter v urgentnih in neurgentnih primerih obvezno tudi siromašnim bolnikom.
150    Poudariti je namreč treba, kot pravilno navaja tožeča stranka, ob upoštevanju načela prepovedi diskriminacije, ki izhaja tako iz belgijskega prava kot tudi iz pravnega reda Unije, da ni mogoče trditi, da lahko zasebne bruseljske bolnišnice zakonito izbirajo bolnike na podlagi njihovih ideoloških, filozofskih in verskih prepričanj ali njihovega socialno šibkega položaja.
151    Iz vseh teh ugotovitev izhaja, da trditve tožeče stranke pričajo o obstoju resnih dvomov o obstoju jasno določene obveznosti javne službe, posebej značilne za bolnišnice IRIS, ki vključuje sprejetje vsakega bolnika v vseh okoliščinah.
152    Glede obveznosti „omogočanja popolne in stalne večstranske oskrbe“ tožeča stranka v bistvu trdi, da Komisija ni razložila natančne vsebine te obveznosti. Navaja, da za vse bolnišnice veljajo nekateri pogoji razporejanja in delovanja, kar izhaja iz LCH in izvedenih aktov.
153    V zvezi s tem je treba poudariti, da se glede vsebine zadevne obveznosti Komisija omejuje na sklicevanje na določbo strateških načrtov IRIS, v skladu s katero se javne bolnišnice IRIS „zavežejo, da bodo organizirale sprejem bolnikov in zagotovile vse možnosti za oskrbo, ki jo potrebujejo“ (točka 25 obrazložitve izpodbijane odločbe).
154    Kot pravilno trdi tožeča stranka, samo na podlagi tega sklicevanja, navedenega v izpodbijani odločbi, ni mogoče ugotoviti, da je Komisija opravila ustrezen preizkus obveznosti, ki se nanašajo na zadevno nalogo javnih služb.
155    Res je, da je Komisija v odgovoru na pisna vprašanja Splošnega sodišča z dne 18. novembra 2011 prvič pojasnila, da je zadevna posebna naloga sestavljena iz zdravljenja, dostopnega v bližini, in da strateški načrti IRIS vsebujejo določbe, ki se nanašajo na ohranitev decentralizirane dejavnosti hospitalizacije ter na široko ambulantno pokritost z namenom, da bi bili bolniki, zlasti starejši, lahko deležni bolnišnične oskrbe na razumni oddaljenosti od bivališča.
156    Vendar iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da je Komisija preučila vsebino tako opredeljene naloge.
157    Poleg tega je na obravnavi tožeča stranka trdila, da bi morale biti potrebe po zdravljenju, dostopnem v bližini, v okviru dejavnosti združenja IRIS v tem primeru relativizirane, saj je na območju mesta Bruselj kar 38 javnih in zasebnih bolnišnic.
158    V zvezi s tem je treba opozoriti, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi Komisija preučila, koliko bi potrebe po zdravljenju, dostopnem v bližini, pripeljale do tega, da bi za bolnišnice IRIS veljale dodatne obveznosti javnih storitev poleg tistih, ki jih zakon LCH določa za vse bruseljske bolnišnice.
159    Komisija bi torej morala uvesti preizkus teh dodatnih obveznosti, zlasti s primerjanjem z zahtevami razporejanja in delovanja, ki se uporabljajo za vse bolnišnice, za katere velja zakon LCH, preden je odločila o obstoju zadevne naloge javne službe, posebej značilne za bolnišnice IRIS.
160    Nazadnje, Komisija in Francoska republika sta na obravnavi zatrdili, da v okviru presoje združljivosti zadevnih ukrepov nikakor ni nujno dokazati, da so bile bolnišnicam IRIS dejansko naložene „posebne“ naloge javne službe, ki so v primerjavi s tistimi, ki izhajajo iz LCH, dopolnilne. Po njunem mnenju je že to, da so bolnišnicam IRIS naložene naloge javne službe, bodisi izključne ali ne, dovolj za sklepanje o obstoju jasno opredeljenega pooblastila za SSGP.
161    Poudariti je treba, da vsekakor tudi ob predpostavki, da „posebne“ naloge javne službe bolnišnic IRIS, obravnavane v točkah od 146 do 149 obrazložitve izpodbijane odločbe, pokrivajo „splošne“ bolnišnične naloge, ki jim jih nalaga zakon LCH, to v tem primeru nujno ne izpodbije obstoj pooblastila za SSGP.
162    Ni namreč izključeno, da so posebni ukrepi financiranja, ki se uporabljajo za bolnišnice IRIS, upravičeni na podlagi drugih ugotovitev, in ne tistih, ki so povezane z obstojem njihovih dodatnih obveznosti. Predvsem kot navaja Komisija, sicer podredno, v točki 177 obrazložitve izpodbijane odločbe, se nadomestilo za izgub javnih bolnišnic lahko izkaže kot nujno iz zdravstvenih in socialnih razlogov za zagotovitev kontinuitete in operativnosti bolnišničnega sistema.
163    Kljub temu pristop Komisije v izpodbijani odločbi jasno temelji na ugotovitvi, v skladu s katero so obravnavani ukrepi pomoči upravičeni na podlagi obstoja dopolnilnih obveznosti javnih služb, ki so naložene bolnišnicam IRIS v okviru „posebnih“ nalog javnih služb.
164    V okviru nadzora zakonitosti te odločbe je treba torej preučiti presoje Komisije glede te ugotovitve, ki jih tožeča stranka izpodbija, da se tako preveri, ali te kažejo na obstoj resnih dvomov o združljivosti zadevnih ukrepov s skupnim trgom. Splošno sodišče namreč ne more posegati v pristojnost Komisije z razsodbo, da bi bila njena presoja enaka, tudi če bi začela formalni postopek preiskave (sodba Sodišča z dne 27. oktobra 2011 v zadevi Avstrija proti Scheucher-Fleisch in drugim, C‑47/10 P, ZOdl., str. I‑10707, točka 109).
165    Spomniti je tudi treba, da pristop Komisije upošteva dejstvo, da so v okviru obravnavanega sistema obveznosti bolnišničnih javnih služb naložene vsem, javnim in zasebnim gospodarskim subjektom na trgu. Ukrepi, ki so obravnavani v izpodbijani odločbi, pa so po mnenju Komisije posebej značilni za bolnišnice IRIS, drugače kot pri vseh drugih javnih in zasebnih belgijskih bolnišnicah.
166    V teh okoliščinah, glede pooblastila, dodeljenega nekaterim izbranim javnim subjektom, je pomembno razlikovati posebnosti njihovega pooblastila, tako da se izpostavijo razlike v obsegu posebnih obveznosti, na podlagi katerih se lahko upraviči ukrepe financiranja, ki se dodajo tistim, ki se uporabljajo za vse ostale subjekte, ki jim je naložena javna služba na istem področju.
167    Zato je treba ovreči trditev Komisije in Francoske republike, v skladu s katero je utemeljitev tožeče stranke glede „posebnih“ bolnišničnih nalog bolnišnic IRIS brezpredmetna, ker v tem primeru ne bi bilo treba dokazati, da so bolnišnicam IRIS dejansko naložene takšne „posebne“ naloge.
168    Ob upoštevanju vseh teh preudarkov je treba ugotoviti, da trditve tožeče stranke glede presoj, navedenih v izpodbijani odločbi, razkrivajo nekaj kazalcev, ki pričajo o obstoju resnih dvomov o obstoju jasno opredeljenega pooblastila javne službe, ki se nanaša na „posebne“ bolnišnične naloge bolnišnic IRIS.
169    Iz izpodbijane odločbe in iz elementov, predloženih v okviru ukrepov procesnega vodstva, izhaja tudi, da Komisija ni poglobljeno preučila vsebine uradnih aktov, ki se nanašajo na zadevne naloge javne službe.
170    Tudi dejstvo, da Komisija v okviru predhodne preučitve ni mogla opraviti celovite in dosledne presoje upoštevnih elementov, je kazalec obstoja resnih težav.
–       Pooblastilo glede nebolnišničnih nalog bolnišnic IRIS
171    Med posebnimi nebolnišničnimi nalogami bolnišnic IRIS Komisija razlikuje med socialnimi nalogami, ki jih nalagajo CPAS (točke od 49 do 52 in od 151 do 155 obrazložitve izpodbijane odločbe) in „drugimi“ nalogami, ki se omejujejo na obveznosti, ki izhajajo iz programa dvojezičnosti (točke od 59 do 62 in 156 obrazložitve).
172    Tožeča stranka trdi, da te različne naloge v aktih, obravnavanih v izpodbijani odločbi, niso jasno opredeljene in da socialne naloge, vpisane v poročila omrežja IRIS, v vsakem primeru sovpadajo s tistimi, ki so naložene zasebnim bolnišnicam.
173    Prvič, v zvezi z obveznostmi dvojezičnosti je treba poudariti, da je njihov pomen v okviru ukrepov pomoči, ki so predmet izpodbijane odločbe, omejen, ker niso posebej financirane, Komisija pa jih je preučila samo zato, ker so neločljivo povezane z drugimi subvencioniranimi dejavnostmi (točki 112 in 181 obrazložitve izpodbijane odločbe).
174    Drugič, v zvezi s socialnimi nalogami iz izpodbijane odločbe izhaja, da so bolnišnice IRIS zadolžene za naloge, ki jih naložijo CPAS in ki so opredeljene v členu 57 sistemskega zakona o CPAS, v sklepu z dne 13. februarja 2003 in v sporazumih (točka 151 obrazložitve izpodbijane odločbe).
175    Komisija ugotavlja, da je vsebina zadevnih nalog vezana na delovanje „socialnih služb, ki vključujejo pomoč bolnikom in njihovim družinam, da tako rešijo in se soočijo z administrativnimi, finančnimi, medosebnimi in socialnimi problemi ter težavami, povezanimi z bolezenskim stanjem, bivanjem in zdravljenjem v bolnišnici, pa tudi z novimi obeti in položaji“ in se nanaša „na administrativno pomoč, psihosocialno oporo, vlogo informiranja, preprečevanja, senzibiliziranja, sodelovanja in usklajevanja“ (točki 52 in 180 obrazložitve izpodbijane odločbe).
176    Med drugim navaja, da gre za nebolnišnične dejavnosti, katerih namen je, da se bolnikom in njihovim bližnjim po potrebi omogoča socialno-materialna, socialno-administrativna oziroma socialno-psihološka pomoč, ki dopolnjuje zdravniško pomoč bolnišnic IRIS, in da te naloge pomenijo zagotavljanje individualne socialne pomoči skupaj z zdravniško pomočjo v korist bolnikov (točki 11 in 152 obrazložitve izpodbijane odločbe).
177    V zvezi s tem je treba, prvič, opozoriti, da, kot pravilno navaja tožeča stranka, člen 57 sistemskega zakona o CPAS ni zadostna pravna podlaga za zadevno nalogo javne službe, saj gre za zakonsko določbo, ki velja samo za CPAS.
178    Drugič, tožeča stranka glede sklepa z dne 13. februarja 2003 trdi, da ta ne opredeljuje jasno navedenih nalog javne službe.
179    V zvezi s tem je treba poudariti, da navedeni sklep, na katerega se sklicujeta stranki, določa posebne letne subvencije v korist občin, namenjene „izvedbi nalog v občinskem interesu“, vendar, kot pravilno navaja tožeča stranka, ne opredeljuje natančno narave zadevnih nalog v občinskem interesu.
180    Tretjič, v zvezi s sporazumi, sklenjenimi v okviru socialnih nalog, tožeča stranka trdi, da Komisija ni navedla konkretnih določb, ki bi natančno določale te naloge.
181    V zvezi s sporazumi, sklenjenimi med regijo Bruselj – glavno mesto in občinami v okviru subvencioniranja na podlagi socialnih nalog (točki 57 in 180 obrazložitve izpodbijane odločbe), je Komisija k svojemu dopisu z dne 18. novembra 2011 priložila tipski sporazum, sklenjen med FRBRTC, regijo Bruselj – glavno mesto in zadevnimi CPAS. Člen 1(b) in člen 4 tega sporazuma določata, da se zadevni občini da posojilo „na podlagi posega v socialni vidik bolnišnice“, vendar sporazum ne opredeljuje konkretne vsebine tega „socialnega vidika“.
182    Komisija glede sporazumov, sklenjenih med CPAS in bolnišnicami omrežja IRIS (točka 153 obrazložitve izpodbijane odločbe), v odgovoru na tožbo trdi, da ti bolnišnicam IRIS nalagajo, da naloge opravijo namesto CPAS, in sicer da uvedejo socialne študije in raziščejo dokazne listine.
183    Komisija, ki je bila pozvana, naj predloži zadevne sporazume, je v dopisu z dne 18. novembra 2011 navedla, da gre za sporazum „domicil za prejemanje pomoči, ki razporeja tudi bolnišnične naloge bolnišnic IRIS (glej točko 126 zgoraj).
184    Komisija se je v odgovoru na tožbo in na obravnavi sklicevala na člen 3 navedene pogodbe, ki določa:
„Bolnišnica lahko […] krije stroške, ki nastanejo zaradi zagotavljanja oskrbe CPAS v občini, v kateri je bila oseba vpisana v registrih prebivalstva, tujcev oziroma čakanja, kadar je ta oseba […] urgentno sprejeta oziroma oskrbljena […] in ji CPAS prizna socialno šibkejši položaj; bolnišnica zbere, kolikor je mogoče, prve sestavne elemente socialne študije in jih pošlje centru CPAS […] Prijavo vpisa v enega od zgoraj navedenih registrov bo preverila bolnišnica s sredstvi, ki jih ima na voljo.“
185    Poleg tega v skladu s tem, kar je Komisija navedla med postopkom, izvedba te naloge, ki zajema zbiranje prvih elementov, ki se zahtevajo za izdajo zaveze CPAS, ustreza večjemu delu stroškov, nastalih zaradi socialnih nalog.
186    Poudariti je torej treba, da se glede vsebine zadevnih socialnih nalog te navedbe v celoti ne ujemajo s presojami v izpodbijani odločbi, ki se ne nanašajo na obveznost zbiranja zahtevanih elementov, da lahko CPAS izda zavezo, temveč razčlenjujejo delovanje socialne službe bolnišnice, ki se nanaša zlasti „na psiho-socialno oporo, vlogo informiranja, preprečevanja, senzibiliziranja, sodelovanja in usklajevanja“ in ki „pomaga bolnikom in njihovim družinam, da rešijo in obvladujejo administrativne, finančne, medosebne in socialne probleme ter težave, povezane z bolezenskim stanjem, bivanjem in zdravljenjem v bolnišnici, pa tudi z novimi obeti in okoliščinami“ (glej točki 175 in 176 zgoraj).
187    Ob upoštevanju teh preudarkov je treba ugotoviti, da je tožeča stranka v zvezi z nebolnišničnimi nalogami javnih služb bolnišnic IRIS predložila več indicev, ki kažejo na dvome o skladnosti obravnavanih ukrepov z merilom glede obstoja naloge javne službe z jasno opredeljenimi značilnostmi in vsebino.
188    Poleg tega Komisija s predložitvijo pojasnil med postopkom teh dvomov ni odpravila.
Obstoj parametrov nadomestila, ki so določeni predhodno
189    V skladu z drugim merilom sodbe Altmark je treba parametre, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, predhodno določiti objektivno in pregledno, da bi se preprečilo, da bi nadomestilo pripeljalo do gospodarske ugodnosti, ki bi podjetju, prejemniku pomoči, lahko dajala prednost pred konkurenčnimi podjetji.
190    Enako morajo v skladu s členom 4(d) Odločbe 2005/842 uradni akti, ki nalagajo upravljanje SSGP, navesti „parametre za izračun, nadzor in pregled nadomestila“.
191    Država članica ima široko diskrecijo ne le pri opredelitvi naloge SSGP, ampak tudi glede določitve nadomestila za stroške, povezane s SSGP. Natančneje, nacionalnemu zakonodajalcu nič ne prepoveduje, da nacionalnim organom prepusti določeno polje proste presoje pri določanju nadomestila stroškov, ki nastanejo pri izvajanju naloge SSGP. Vendar morajo biti zadevni parametri določeni tako, da se državam članicam prepreči vsaka zloraba pojma SSGP (zgoraj navedena sodba BUPA in drugi proti Komisiji, točka 214).
192    Zadevno merilo tako državam članicam pušča prosto izbiro glede praktičnih podrobnih pravil za njegovo spoštovanje, če pravila določitve nadomestila le ostanejo objektivna in pregledna (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 22. oktobra 2008 v združenih zadevah TV 2/Danmark in drugi proti Komisiji, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 in T‑336/04, ZOdl., str. II‑2935, točki 227 in 228). V zvezi s tem se mora presoja Komisije opirati na presojo konkretnih pravnih in gospodarskih okoliščin, na podlagi katerih je določen znesek nadomestila (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo TV 2/Danmark in drugi proti Komisiji, točka 230).
193    V tem primeru obravnavani ukrepi v okviru izpodbijane odločbe, povzeti v točki 102 obrazložitve, vključujejo nadomestila, ki jih tožeča stranka ne izpodbija in ki so dodeljena vsem bolnišnicam v skladu s sistemom, določenim z zakonom LCH, ki temelji na uvedbi PFS, in tudi instrumente, ki se uporabljajo samo za bolnišnice IRIS, in sicer gre za, prvič, ukrepe financiranja posebnih bolnišničnih nalog bolnišnic IRIS, drugič, pomoč za prestrukturiranje iz leta 1995 in, tretjič, ukrepe financiranja socialnih nalog bolnišnic IRIS.
–       Financiranje bolnišničnih nalog
194    Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, vsebuje financiranje posebnih bolnišničnih nalog bolnišnic IRIS nadomestilo za izgube bolnišničnih dejavnosti, ki temelji na členu 109 LCH, in mehanizem, vzpostavljen na regionalni ravni s FRBRTC z namenom, da se začasno nakaže potrebne zneske za izravnavo izgub (točke od 43 do 48 in 188 obrazložitve izpodbijane odločbe).
195    Prvič, v zvezi s členom 109 LCH iz izpodbijane odločbe izhaja, da ta člen določa dodatno financiranje samo v korist javnih bolnišnic ob upoštevanju načela, da občine krijejo izgube javnih bolnišnic, ki v belgijskem pravu obstaja od leta 1973. To kritje je pogojeno s tem, da pristojno ministrstvo določi znesek izgube, razen izgube „dejavnosti, ki ne spadajo v bolnišnico“, pri čemer so upoštevani elementi določeni v kraljevem odloku (točke od 43 do 45 in 177 obrazložitve izpodbijane odločbe).
196    Poudariti je treba, da se trditve tožeče stranke ne nanašajo na ta ukrep nadomestila, ki se kot tak uporablja za vse javne belgijske bolnišnice.
197    Iz spisa namreč izhaja, da se tožeča stranka v okviru pritožbe ni strinjala le s čezmernim nadomestilom stroškov javnih storitev FRBRTC. V dopisu Komisiji z dne 21. decembra 2006, priloženem k tožbi, je navedla, da ne izpodbija „posega občin v izgube javnih bolnišnic, ki temelji na členu 109 zakona o bolnišnicah“, in hkrati pojasnila, da se predmet tožbe nanaša na „financiranje, ki ga je regija zagotovila […] samo v korist bolnišnic IRIS“.
198    Na obravnavi je tožeča stranka navedla, da ne izpodbija tega, da občine krijejo izgube javnih bolnišnic, kot to določa člen 109 LCH, temveč le, če se to nanaša na domnevne posebne naloge bolnišnic IRIS.
199    Vsekakor pa je treba opozoriti, da izpodbijana odločba vsebuje več navedb, ki jih tožeča stranka ne izpodbija in ki se nanašajo na predhodno določene parametre nadomestila, določene v členu 109 LCH.
200    Iz točke 177 obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja, da se zadevno nadomestilo, urejeno v členu 109 LCH in v kraljevem odloku o izvedbenih ukrepih, uporablja samo za izgube, povezane z bolnišničnimi aktivnostmi, ki jih odobri pristojni minister, pri čemer so merila in postopek določitve teh izgub sicer jasno opredeljeni v zakonodaji. Iz metod izračuna teh izgub izhaja, da je nadomestilo omejeno na dejansko nastale stroške v okviru javnih bolnišničnih storitev, ki niso kako drugače povrnjeni.
201    Ker tožeča stranka izpodbija zvezo med zadevnim nadomestilom in nalogami posebnih javnih bolnišničnih storitev bolnišnic IRIS, je treba opozoriti, da se člen 109 LCH sklicuje na kritje izgub bolnišnic, ki jih upravljajo CPAS, pri čemer združenja iz člena 118 sistemskega zakona o CPAS in medobčinska združenja vključujejo enega ali več CPAS oziroma občin.
202    Kot pravilno navaja Komisija, je zveza med izvedbo nalog javne službe, ki izhaja iz sistemskega zakona o CPAS, neločljivo povezana s sistematiko te določbe.
203    V zvezi z neobstojem jasne ločitve med stroški, povrnjenimi v okviru PFS, in tistimi, ki bi se lahko krili na podlagi člena 109 LCH, ki ga tožeča stranka graja, je treba opozoriti, da Komisija sama navaja, da ta določba dopušča kritje stroškov bolnišnic IRIS, ki nastanejo zaradi opravljanja nalog, financiranih tudi v okviru PFS, zlasti v njegovem oddelku B8, ki se nanaša na socialno šibke bolnike. Če dodatnih stroškov, ki nastanejo zaradi teh obveznosti, PFS ne povrne in če ti prispevajo k bolnišničnim izgubam bolnišnic IRIS, jih delno krijejo javni organi na podlagi člena 109 LCH (točka 48 obrazložitve izpodbijane odločbe).
204    V nasprotju s trditvami tožeče stranke ta posebnost nujno ne vzbuja dvomov o preglednosti parametrov nadomestila.
205    Tožeča stranka namreč ne izpodbija dejstva, da člen 109 LCH krije izključno stroške javne bolnišnične storitve. Ne navaja nobenih trditev, ki bi kazale na to, da bi uporaba te določbe omogočala vključitev stroškov, ki niso povezani z nalogami javne službe.
206    Čeprav zadevni mehanizem financiranja zajema izgube, ki se lahko krijejo v okviru PFS, in dodatne stroške, ki v okvir tega kritja niso zajeti, v zvezi s tem ni sporno, da je namen člena 109 LCH kot celote povrnitev stroškov za opravljanje javne službe, tako da se prepreči vsaka zloraba pojma SSGP.
207    Tako je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne navaja trditev, ki bi lahko izpodbile presoje Komisije, ki se nanašajo na obveznost kritja izgub javnih bolnišnic, kot izhaja iz člena 109 LCH.
208    Drugič, tožeča stranka glede sredstev, dodeljenih s FRBRTC samo bolnišnicam IRIS, izpodbija presojo Komisije, po kateri zneski, ki so bili nakazani s FRBRTC, zajemajo le predplačila, ki se povrnejo za zneske, dolgovane javnim bolnišnicam v skladu s členom 109 LCH, zaradi česar je posredovanje FRBRTC „ravnanje brez učinka“. Trdi, da zaradi pomanjkanja preglednosti delovanja FRBRTC ni mogoče določiti, koliko ta plačila krijejo izgube bolnišnic v smislu člena 109 LCH, in da obveznost povračila predplačil ni določena v uradnih aktih.
209    Kot pravilno trdi tožeča stranka, je treba opozoriti, da je v izpodbijani odločbi zadevni mehanizem o nakazilu sredstev s FRBRTC pomešan s tistim, ki je določen v členu 109 LCH.
210    V skladu z izpodbijano odločbo je mehanizem predplačil, dodeljenih s FRBRTC, namenjen izpolnitvi obveznosti, naloženi lokalnim organom s členom 109 LCH (točka 47 obrazložitve), pri čemer je ta določba tudi pravna podlaga za mehanizem predplačil (točka 188 obrazložitve).
211    Tako izpodbijana odločba ne vsebuje jasne presoje predhodnih parametrov nadomestila, ki se nanašajo na mehanizem predplačil, dodeljenih s FRBRTC, temveč se omejuje na razčlenitev parametrov nadomestila glede na člen 109 LCH (točka obrazložitve 175 in naslednje).
212    Komisija je na vprašanje v zvezi s tem v okviru ukrepov procesnega vodstva v dopisu z dne 18. novembra 2011 odgovorila, da se člen 109 LCH in mehanizem predplačil s FRBRTC „prekrivata in sta predmet povezane uporabe“, pri čemer gre torej „v bistvu za isti mehanizem nadomestila“.
213    Poudariti pa je treba, da se mehanizem financiranja s FRBRTC lahko šteje za ukrep pomoči, ki je različen od tistega, ki krije izgube v skladu s členom 109 LCH.
214    Tudi če bi namreč priznali, da gre za nadomestila, ki so namenjena izravnavi le znatnih zamud pri plačilih, določenih v členu 109 LCH in ki morajo biti naknadno povrnjena (točka 188 obrazložitve izpodbijane odločbe), ne bi bilo mogoče izključiti, da dajejo prednost bolnišnicam, čeprav le začasno, in da se lahko zato štejejo kot ukrepi različnega nadomestila (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 10. junija 2010 v zadevi Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09, ZOdl., str. I‑5243, točka 45).
215    Ker Komisija ni opravila jasne presoje parametrov financiranja, ki se nanašajo na mehanizem, ki zadeva FRBRTC, je treba zato ugotoviti, da je nepopolno preizkusila zadevni ukrep pomoči.
216    V zvezi s tem Komisija v dopisu z dne 18. novembra 2011 napačno trdi, da imajo zadevni parametri „zelo postranski pomen v presoji, ker se v bistvu nanašajo na financiranje občin in ne bolnišnic“.
217    Ta trditev je v nasprotju s točko 188 obrazložitve izpodbijane odločbe, v skladu s katero so sredstva, ki jih občinam dodeli regija Bruselj – glavno mesto s FRBRTC, namenjena poravnavi izgub bolnišnic IRIS, ki se tem tudi nakažejo.
218    Poleg tega določbe sporazuma, sklenjenega med FRBRTC in občinami o razporejanju zadevnih nadomestil, ki je priložen k dopisu Komisije z dne 18. novembra 2011, določajo, da „bodo sredstva, dana na voljo občini, nakazana bolnišnici v največ sedmih delovnih dneh“ (člen 4).
219    Iz teh ugotovitev izhaja, da v zvezi s posebnim financiranjem bolnišnic IRIS s FRBRTC, trditve tožeče stranke dokazujejo obstoj dvomov o združljivosti obravnavanih ukrepov z merilom glede predhodnih parametrov nadomestila.
–       Pomoč za prestrukturiranje iz leta 1995
220    Komisija je v izpodbijani odločbi preučila uvrstitev, določeno junija 1996, med slabe terjatve posojila približno 100 milijonov EUR, dodeljenega s FRBRTC zadevnim bruseljskim občinam, da bi te „31. decembra 1995 pokrile pasivo bolnišnic“. Uvrstitev med slabe terjatve je leta 1999 potrdila vlada regije Bruselj – glavno mesto, potem ko je bilo ugotovljeno, da občine spoštujejo svoje finančne načrte (zlasti točke od 65 do 68 in od 178 do 200 obrazložitve izpodbijane odločbe).
221    Komisija v odgovoru na tožbo navaja, da je šlo za kritje zneskov, ki jih občine dolgujejo bolnišnicam IRIS na podlagi izgub, nastalih med letoma 1989 in 1993.
222    Tožeča stranka te zadnje ugotovitve ne izpodbija, vendar v bistvu trdi, da zadevni neizterljivi dolg dokazuje, da predplačil, plačanih s FRBRTC, ni mogoče povrniti, da predhodno nakazani zneski nimajo jasne zveze z izgubo v smislu člena 109 LCH in da zato čezmernega nadomestila ni mogoče izključiti. Graja pomanjkljivo preglednost delovanja FRBRTC.
223    Opozoriti je treba, da se zadevno posojilo iz presoje, predstavljene v izpodbijani odločbi, jasno razlikuje od drugih obravnavanih ukrepov, katerih namen je poravnava stroškov SSGP, ki so nastali v obdobjih po prestrukturiranju leta 1995.
224    Komisija navaja, da je prestrukturiranje bruseljskih bolnišnic, končano 31. decembra 1995, predvidevalo likvidacijo starih bolnišnic in prenos dejavnosti med nove pravne subjekte, ki so pravno in finančno neodvisni (točka 14 obrazložitve izpodbijane odločbe).
225    Tako je Komisija pomoč za prestrukturiranje preučila, „v delu, v katerem je za to pomoč mogoče presoditi, […] da je dodeljena v korist novih pravnih subjektov, naslednikov starejših bolnišnic, zajetih v CPAS, ki so bili neposredni prejemniki te pomoči“ (točka 124 in opomba 128 obrazložitve izpodbijane odločbe).
226    Po mnenju Komisije se zadevna pomoč nanaša na izravnavo izgube bolnišničnih dejavnosti ob uporabi člena 109 LCH za obdobje od leta 1989 do dneva prestrukturiranja. Tako se nanaša na bolnišnične naloge javne službe, ki so jih javne bolnišnice CPAS opravile pred letom 1996. Poleg tega je bila dodeljena na podlagi zakonodajnih določb iz let 1994 in 1995 in je od takrat zagotavljala nepreklicno pravico do financiranja, bolnišnicam IRIS pa je bila priznana le posredno, kajti te bolnišnice takrat še niso bile pravne osebe (točka 178 obrazložitve).
227    Tožeča stranka ne navaja nobenih trditev, ki bi lahko izpodbile združljivost ukrepov iz teh presoj.
228    Poleg tega tožeča stranka ob opozarjanju na pomanjkljivo preglednost delovanja FRBRTC ne razloži, kako lahko okoliščine zadevnega posojila, dodeljenega v okviru postopkov prestrukturiranja leta 1995 z namenom kritja dolgov, ki so jih javne bolnišnice nakopičile med letoma 1989 in 1993, potrdijo njeno trditev v zvezi s pomanjkljivo preglednostjo glede drugih sredstev, ki jih je dodelil FRBRTC.
229    Vendar ni sporno, da se ta druga sredstva nanašajo na drugo obdobje, in sicer po letu 1995, in da so bila dodeljena v drugačnem pravnem okviru, ki izhaja iz reforme leta 1995.
230    Zato je treba trditve tožeče stranke, ki se nanašajo na pogoje za posojilo, povezano s prestrukturiranjem leta 1995, zavrniti.
–       Financiranje socialnih nalog
231    Glede financiranja socialnih nalog bolnišnic IRIS Komisija poudarja, da se stroški teh nalog povrnejo s posebno subvencijo v skladu s sklepom z dne 13. februarja 2003. Pojasnjuje, da gre za ukrep, glede katerega je skupščina regije Bruselj – glavno mesto za preučevana obdobja vsako leto sprejela letni proračun 10 milijonov EUR in katerega so javni organi lahko redno preverjali (točke od 53 do 58 obrazložitve izpodbijane odločbe).
232    Tožeča stranka se sklicuje na neobstoj predhodnih parametrov nadomestila za socialne naloge, pri čemer v bistvu izpodbija zvezo med zadevno subvencijo in stroški izvedbe teh nalog. Trdi, da so sporazumi, sklenjeni v okviru subvencioniranja, preveč abstraktni in da je na njihove napake v obvestilu opozorila inšpekcija ministrstva za finance regije Bruselj – glavno mesto, ki je navedla, da tipski sporazum nikjer ne omenja nalog, za katere je bila subvencija dodeljena, in da tako ni mogoč noben nadzor nad njeno uporabo.
233    Poudariti je treba, da obvestila inšpekcije, ki jih navaja tožeča stranka in ki so bila pridobljena avgusta 2010, niso del elementov, ki bi jih lahko Komisija med odločanjem o združljivosti zadevne pomoči imela na voljo. Zato jih pri ugotavljanju zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče upoštevati (glej zgoraj navedeno sodbo Nuova Agricast, točke od 54 do 60 in navedena sodna praksa).
234    Glede kritik tožeče stranke v zvezi s pogoji za dodelitev subvencije, določene s sklepom z dne 13. februarja 2003, je treba opozoriti, da je iz tega sklepa razvidno, da lahko vlada regije Bruselj – glavno mesto vsako leto v korist občin dodeli eno ali več posebnih subvencij, namenjenih izvedbi nalog, ki so v občinskem interesu (člen 2).
235    Vlada določi postopek obravnavanja vlog za dodelitev, seznam dokumentov, ki jih je treba predložiti, metode določanja subvencij in metode njihovega vračila ob morebitni neizpolnitvi nalog ter znesek subvencij, ki bodo „enake najmanj petdesetim odstotkom in največ stotim odstotkom stroškov izvedbe opravil in nalog [v občinskem interesu]“ (člen 3 istega sklepa). Sklenitev sporazuma je poleg tega predvidena med regijo Bruselj – glavno mesto in upravičeno občino z namenom določitve njunih obveznosti (člen 4).
236    Poleg tega Komisija navaja, da se sistem zadevnega financiranja uporablja s sporazumom, sklenjenim z zadevnimi občinami in ki določa, da je subvencija dodeljena „na podlagi socialnih nalog javnih bolnišnic“ in da se subvencionirane socialne naloge nanašajo na dejavnosti „katerih vsebina je predhodno in natančno določena v strateških načrtih IRIS“, pri čemer so parametri stroškov prav tako vnaprej določljivi (točki 57 in 180 obrazložitve izpodbijane odločbe).
237    V zvezi s tem sporazum, sklenjen med regijo Bruselj – glavno mesto in eno od zadevnih občin, ki so jo k intervencijski vlogi kot intervenientke priložile bruseljske občine (točka 47 zgoraj), določa izplačilo posebne subvencije v skladu s sklepom z dne 13. februarja 2003 za izpolnitev naloge v občinskem interesu, naslovljene „Posredovanje občine pri socialnih nalogah javnih bruseljskih bolnišnic“ (člen 1). To subvencijo je treba zadevni bolnišnici IRIS izplačati v celoti v petnajstih dneh (člen 2 pogodbe).
238    Poleg tega člen 1(b) sporazuma, sklenjenega med FRBRTC in zadevnimi občinami, ki ga je Komisija predložila na zahtevo Splošnega sodišča in jo priložila k dopisu z dne 18. novembra 2011, določa, da se FRBRTC „zaveže prispevati k splošni uravnoteženosti financ občine z dodelitvijo posojila, ki bi ji omogočilo […] sodelovati pri financiranju socialnega vidika, ki izhaja iz finančnega načrta in prestrukturiranja [zadevne bolnišnice IRIS]“.
239    Poudariti je treba, da ti akti, ki so jih med postopkom predložile Komisija in intervenientke, ne določajo jasno metod financiranja glede zadevne subvencije in zato ne morejo ovreči utemeljitve tožeče stranke v zvezi z uporabo merila glede predhodnih parametrov nadomestila.
240    Spomniti je tudi treba, da člen 3 sklepa z dne 13. februarja 2003 določa zlasti sprejetje metod dodelitve subvencij, njihovo izplačilo in njihovo vračilo ob morebitni neizpolnitvi nalog (točka 235 zgoraj).
241    Vendar izpodbijana odločba ne vsebuje presoje teh metod, temveč se le sklicuje na člen 3(2) istega sklepa, v skladu s katerim so subvencije „enake najmanj petdesetim odstotkom in največ stotim odstotkom stroškov izvedbe dejavnosti in nalog [v občinskem interesu]“.
242    Poleg tega je treba opozoriti, da niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe niti iz elementov, ki jih je med postopkom predložila Komisija, ne izhaja, da bi ta preučila vsebino socialnih nalog, na katere se nanaša zadevna posebna subvencija, preden je ugotovila, da je bil znesek nadomestila določen na podlagi objektivnih in preglednih metod.
243    Akti, ki urejajo to subvencijo, in sicer sklep z dne 13. februarja 2003 ter zgoraj navedeni sporazumi, se namreč omejujejo na sklicevanje na „socialni vidik“ oziroma „socialne naloge“, ne da bi pojasnili natančno vsebino teh pojmov, in se ne sklicujejo jasno na delovanje socialne službe, ki je namenjeno temu, da se bolnikom in njihovim bližnjim omogoča administrativna oziroma psihološka pomoč, ki dopolnjuje zdravniško pomoč (glej točki 175 in 176 zgoraj).
244    Zato tožeča stranka pravilno trdi, da bi morala Komisija podvomiti o združljivosti ukrepa nadomestila iz sporazuma, sklenjenega med FRBRTC in zadevnimi občinami, v zvezi s socialnimi nalogami bolnišnic IRIS ob upoštevanju merila, ki zadeva obstoj predhodnih parametrov nadomestila.
Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev čezmernega nadomestila, in neobstoj čezmernega nadomestila
245    V skladu s členom 4(e) Odločbe 2005/842 morajo uradni akti, ki udeleženemu podjetju nalagajo upravljanje SSGP, navesti „dogovore za preprečitev kakršnega koli [čez]mernega nadomestila in njegovo vračilo“.
246    Člen 5 Odločbe 2005/842, ki se nanaša na znesek nadomestila, med drugim določa:
„1. Znesek nadomestila ne presega zneska, potrebnega za pokrivanje stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in zmernega donosa lastnega kapitala, potrebnega za izpolnjevanje navedenih obveznosti. To nadomestilo je treba dejansko uporabiti za opravljanje zadevne storitve splošnega gospodarskega pomena, brez poseganja v sposobnost podjetja, da normalno uživa svoj zmerni dobiček.
[…]
2. Stroške, ki jih je treba upoštevati, vključujejo vse stroške, nastale pri opravljanju storitve splošnega gospodarskega pomena. Izračun stroškov temelji na splošno sprejetih načelih stroškovnega računovodstva, in sicer:
(a)      če so dejavnosti zadevnega podjetja omejene na storitev splošnega gospodarskega pomena, je treba upoštevati vse njegove stroške […]“
247    Te določbe upoštevajo tretje merilo iz sodbe Altmark, v skladu s katerim nadomestilo ne sme preseči tistega, kar je potrebno za pokritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnitvijo obveznosti javne službe ob upoštevanju s tem povezanih prihodkov in primernega dobička za izpolnitev teh obveznosti.
248    Poleg tega v skladu s členom 6, prvi in drugi odstavek, Odločbe 2005/842 države članice izvajajo redna preverjanja ali poskrbijo, da se izvajajo takšna preverjanja, zahtevajo vračilo vsakega morebitnega čezmernega nadomestila in posodobijo parametre za izračun nadomestila. Če znesek čezmernega nadomestila ne presega 10 % zneska letnega nadomestila, se lahko prenese in odšteje od nadomestila, izplačljivega v naslednjem letnem obdobju.
249    V tem primeru je Komisija v točkah od 182 do 201 obrazložitve izpodbijane odločbe zadevne ukrepe preučila z vidika teh zahtev in ugotovila, da so zadevna merila izpolnjena.
250    Tožeča stranka to presojo izpodbija s trditvami, ki se nanašajo na neobstoj nadzora nad čezmernim nadomestilom, ki zadeva posebne bolnišnične in nebolnišnične naloge bolnišnic IRIS, in na dejanski obstoj čezmernega nadomestila za ti vrsti nalog, vključno v zvezi s pomočjo za prestrukturiranje bolnišnic leta 1995.
–       Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev čezmernega nadomestila v okviru financiranja bolnišničnih nalog
251    Tožeča stranka trdi, da so mehanizmi, ki omogočajo preprečitev čezmernih nadomestil, navedenih v izpodbijani odločbi, preveč abstraktni, ker se omejujejo na določitev načel, ki so „izključno pojmovna“, tako da na primer navajajo, da je čezmerno izplačilo nadomestila prepovedano. Poleg tega glede mehanizma predplačil, dodeljenih s FRBRTC, navaja neobstoj obveznosti vračila predplačil.
252    Opozoriti je treba, da je v točkah od 182 do 190 obrazložitve izpodbijane odločbe Komisija ob upoštevanju člena 4(e) Odločbe 2005/842 pravilno preučila obstoj metod, ki so določene v aktih pooblastitve in ki omogočajo preprečitev in popravo čezmernega nadomestila.
253    Prvič, glede mehanizma financiranja bolnišničnih nalog, ki izhajajo iz LCH, so v izpodbijani odločbi opisane splošne metode, določene v skladu z LCH, ki jih tožeča stranka ne izpodbija (točke od 182 do 187 obrazložitve izpodbijane odločbe), pri čemer navaja, da posebne naloge, plačane v skladu s členom 109 LCH „spadajo v isti sistem financiranja“ (točka 190 obrazložitve iste odločbe) in da opredelitev izgub, ki je urejena v kraljevih odlokih o izvajanju te določbe, pomeni metodo, ki omogoča preprečitev upoštevanja neupravičenih stroškov (točka 189 obrazložitve).
254    V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, ta presoja ne kaže na pomanjkljivost presoje Komisije.
255    Natančneje, opisane metode se ne omejujejo na določitev načela, ki prepoveduje čezmerno izplačilo nadomestila, temveč vključujejo merila določanja izgub glede bolnišničnih dejavnosti, ki ga določi zvezno ministrstvo.
256    Drugič, glede mehanizma financiranja bolnišničnih nalog s predplačili, dodeljenimi s FRBRTC, je treba opozoriti, da je iz izpodbijane odločbe razvidno, da opredelitev izgub v skladu s členom 109 LCH nastopi z znatno zamudo, lahko celo do deset let. Iz tega razloga je subvencija zadevnim občinam dodeljena „na podlagi predplačila za izgube“. Nanaša se na sredstva, ki bi „v skladu z verjetnimi ocenami omogočala kritje dela bolnišnične izgube“, in ima za cilj „nakazati potrebne zneske za izravnavo izgub javnih bruseljskih bolnišnic, dokler se ne določi končna izguba“ (točki 47 in 188 obrazložitve izpodbijane odločbe).
257    Drugače od uradnih aktov, navedenih v izpodbijani odločbi in povezanih z določitvijo izgube v skladu s členom 109 LCH ter namenjenih omejitvi te izgube v dejavnostih, ki spadajo med javne bolnišnične storitve (točke od 43 do 45 in 177 obrazložitve izpodbijane odločbe), se Komisija ne sklicuje na akte, ki bi vsebovali primerljive določbe glede sredstev, dodeljenih s FRBRTC.
258    Nasprotno je iz točke 47 obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da ta sredstva temeljijo na „verjetnih ocenah“ izgube, brez drugih pojasnil.
259    Poleg tega Komisija ne navaja drugih trditev, s katerimi bi bilo mogoče ovreči kritiko tožeče stranke, ki se nanaša na neobstoj jasne obveznosti vračila predplačil, prejetih s FRBRTC.
260    V izpodbijani odločbi je Komisija ugotovila, da ko pristojni minister dokončno sprejme zaključni račun v skladu s členom 109 LCH, bolnišnice „občinam vrnejo predplačila, prejeta začasno s FRBRTC“ (točka 188 obrazložitve izpodbijane odločbe).
261    V zvezi s pravno podlago te obveznosti, izpodbijana odločba napotuje na zakonodajo o računovodstvu države, pri čemer navaja, da „če bi bila bolnišnična izguba zadevnih bolnišnic večja od izgube, ki jo je določil [pristojni] minister na podlagi člena 109 LCH, bi breme preostale bolnišnične izgube nosili pristojni javni organi“ (točka 188 obrazložitve izpodbijane odločbe).
262    Tožeča stranka zatrjuje, da te navedbe ne zadostujejo za dokaz obstoja zakonite obveznosti vračila predplačil, prejetih s FRBRTC, če bi se znesek, dokončno določen v skladu s členom 109 LCH, izkazal za manjšega od ocenjenega.
263    V odgovoru z dne 18. novembra 2011 na vprašanje Splošnega sodišča v zvezi s tem se Komisija ne sklicuje na zakonodajo, navedeno v točki 183 obrazložitve svoje odločbe, temveč navaja člen 7 sklepa o FRBRTC o obveznostih občin „da vrnejo prejeta posojila […] kadar […] se načrt ne spoštuje oziroma kadar so se prejeta posojila porabila za druge namene“ (točke od 39 do 43).
264    Poudariti je torej treba, da se Komisija v pojasnilih, danih med postopkom, opira na druge pravne določbe in ne na tiste, ki se nanašajo na računovodstvo države, na katere se je sklicevala v izpodbijani odločbi. Poleg tega ti novi elementi, iz katerih ne izhaja, da morajo bolnišnice občinam vrniti morebiten ostanek predplačil za izgube, določene na podlagi člena 109 LCH, niso dovolj, da bi ovrgli trditev tožeče stranke v zvezi z obstojem dvoma o obveznosti vračila predplačil.
265    Zato je treba šteti, da elementi, ki jih je med postopkom predložila Komisija, niso dovolj, da bi odpravili dvome, ki jih navaja tožeča stranka, o združljivosti financiranja bolnišnic IRIS s FRBRTC s skupnim trgom, ob upoštevanju merila glede obstoja metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila in zagotovitev njegovega vračila.
–       Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila v okviru financiranja socialnih nalog
266    Tožeča stranka glede socialnih nalog priznava, da se posebna subvencija, ki je za te naloge dodeljena, omejuje na kritje izgub bolnišnic IRIS, vendar zatrjuje, da se za njeno uporabo ne zahteva nobena metoda, ki bi omogočala preprečitev izplačila čezmernega nadomestila.
267    Iz izpodbijane odločbe izhaja, da stroške, ki nastanejo zaradi opravljanja socialnih storitev, CPAS ne krijejo avtomatično, ker se za nadomestila zahteva spoštovanje zahtev, ki jih določijo CPAS, kar omogoča preprečitev izplačila neupravičenega nadomestila.
268    Na podlagi tega preudarka bi bilo mogoče sklepati, da CPAS sami nadzorujejo izplačila nadomestil za socialne naloge in da, ker so javni organi, ki imajo sedeže v organih združenja IRIS, to zadostuje za preprečitev zlorabe nadomestil za socialne naloge.
269    Vendar ta preudarek predpostavlja, da so zadevne subvencije dejansko usklajene z zahtevami, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila.
270    V zvezi s tem se Komisija sklicuje na sklep z dne 13. februarja 2003, ki razporeja zadevne posebne subvencije.
271    Spomniti je treba, da medtem ko navedeni akt v členu 3 določa sprejetje metod za določitev zadevnih subvencij in metod za njihovo vračilo ob morebitni neizpolnitvi nalog, izpodbijana odločba ne vsebuje nobene presoje glede teh različnih metod.
272    Komisija pa se v točki 199 obrazložitve izpodbijane odločbe sklicuje tudi na dejstvo, da lahko CPAS sklenejo „sporazume z osebami, ustanovami ali službami, ki imajo na voljo potrebna sredstva za izvedbo različnih rešitev, potrebnih za zagotovitev kontinuitete in kakovosti socialne službe“.
273    Zatem navaja, da „stroške, ki nastanejo zaradi opravljanja socialnih storitev, […] CPAS ne krijejo samodejno, ker se za upravičenje do nadomestila zahteva spoštovanje zahtev, ki jih določijo CPAS“, kar omogoča preprečitev izplačila neupravičenega nadomestila.
274    Opozoriti je treba, da Komisija v izpodbijani odločbi ni pojasnila, kateri so sporazumi, ki potrjujejo obstoj zahtev glede financiranja socialnih nalog.
275    Komisija se je na obravnavi na vprašanje v zvezi s tem sklicevala na sporazum domicil za prejemanje pomoči, priložen k njenim odgovorom z dne 18. novembra 2011 (točka 126 zgoraj). Spomniti pa je treba, da ta v bistvu ureja oskrbo za osebe, ki jim pomagajo CPAS, in se ne sklicuje na financiranje socialne službe bolnišnice, kot je opisano v izpodbijani odločbi, namreč službe, ki bolnikom in njihovim bližnjim omogoča administrativno oziroma psihološko pomoč, ki dopolnjuje zdravniško pomoč (glej točki 175 in 176 zgoraj).
276    V zvezi s tem je treba poudariti, da vsebina izpodbijane odločbe in dokumentov, ki jih je predložila Komisija, potrjuje trditev tožeče stranke o pomanjkljivi presoji Komisije glede metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila v okviru financiranja socialnih nalog.
277    Ob upoštevanju določb, ki jih je Komisija navedla v izpodbijani odločbi, in elementov, na katere se je opirala med postopkom, obstaja dvom o natančni porabi nadomestila, določenega v sklepu z dne 13. februarja 2003, in zato o zadostni učinkovitosti metod, ki omogočajo zagotovitev, da nadomestilo ne presega zneska, potrebnega za pokrivanje stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti javnih storitev.
278    Iz tega izhaja, da je tožeča stranka predložila dokaze, ki dokazujejo obstoj dvoma o združljivosti ukrepov financiranja posebnih socialnih nalog bolnišnic IRIS z merilom, ki se nanaša na obstoj metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila.
–       Dejanski neobstoj čezmernega nadomestila
279    Glede merila, povezanega s sorazmernostjo obravnavanih ukrepov pomoči, je Komisija preverila primernost zneska zadevnih ukrepov pomoči v celoti.
280    Da bi preverila upoštevanje neizplačila čezmernega nadomestila v obravnavanem obdobju med letoma 1996 in 2007, je Komisija preučila letne rezultate SSGP in bolnišnic IRIS, ob upoštevanju celote prihodkov SSGP, in sicer prihodkov zasebnih in javnih SSGP ter financiranj, odobrenih v okviru PFS, skupnih stroškov, nastalih v zvezi s tem, in vseh nadomestil SSGP, in sicer tistih, ki so bila dodeljena na podlagi člena 109 LCH, ter tistih, ki so bila od leta 2003 dodeljena kot nadomestilo za socialne naloge, ki so jih naložili CPAS.
281    Strnjeni podatki tega obračunskega obdobja so povzeti v razpredelnici v točki 199 obrazložitve izpodbijane odločbe.
282    Na podlagi teh podatkov je Komisija ugotovila premalo izplačano nadomestilo SSGP v obravnavanem obdobju za vse bolnišnice IRIS obravnavane v celoti. Tri od teh bolnišnic so bile deležne posameznega čezmernega nadomestila glede ene ali dveh letnih nalog, ki je bilo, kot ugotavlja Komisija, preneseno v naslednje obdobje in odšteto od zneska nadomestila, pripadajočega temu obdobju, pri čemer ta prenos ni presegel omejitve 10 % letnega nadomestila, določenega v členu 6, drugi odstavek, Odločbe 2005/842 (točka 199 obrazložitve izpodbijane odločbe).
283    Poleg tega je Komisija v zvezi s pomočjo za prestrukturiranje iz leta 1995 ugotovila, da „je obračun izgub na podlagi člena 109 LCH za obdobje med letoma 1989 in 1993 znašal približno 95 milijonov [EUR], medtem ko je posojilo – slabe terjatve – za isto obdobje znašalo približno 98 milijonov [EUR], kar je skupaj približno 193 milijonov [EUR] za skupno izgubo približno 200 milijonov [EUR]“, tako da je čezmerno nadomestilo lahko izključeno.
284    Tožeča stranka izpodbija presojo letnih rezultatov bolnišnic IRIS, ki jo je opravila Komisija v točkah od 198 do 200 obrazložitve izpodbijane odločbe, pri čemer je poudarila, da je Komisiji predložila elemente, ki so kazali na to, da je bilo izplačano čezmerno nadomestilo glede dokončne izgube bolnišnic IRIS za obdobje med letoma 1989 in 1993 in da v izpodbijani odločbi ni navedeno, da je bil zadevni ostanek vrnjen.
285    V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko obseg področja preiskave, na katerega se razteza predhodno preverjanje Komisije, in zapletenost spisa kažeta na to, da je zadevni postopek trajal veliko dlje, kot bi običajno trajal postopek predhodnega preverjanja, opravljen na podlagi določb člena 88(3) ES. Ta okoliščina je torej prepričljiv dokaz obstoja resnih težav (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 10. februarja 2009 v zadevi Deutsche Post in DHL International proti Komisiji, T‑388/03, ZOdl., str. II‑199, točka 106).
286    V tem primeru je treba poudariti, da je obsežnost presoje, ki jo je opravila Komisija in katere povzetek je v točkah od 198 do 200 obrazložitve izpodbijane odločbe, zelo pomembna, ker ta presoja zajema preverjanje vseh finančnih rezultatov in nadomestil bolnišnic IRIS v obdobju več kot desetih let, med letoma 1996 in 2007, poleg tega vključno s sredstvi za bolnišnično prestrukturiranje iz leta 1995, ki po mnenju Komisije sodijo med stroške, ki so jih te bolnišnice priglasile med letoma 1989 in 1993.
287    Vsebinsko in časovno področje uporabe podatkov, ki so bili predmet zadevnega preverjanja glede petih različnih pravnih oseb z lastnimi proračuni, kaže na zapletenost naloge, ki jo je v izpodbijani odločbi opravila Komisija.
288    V teh okoliščinah, ne da se bi bilo treba izreči o trditvah tožeče stranke, ki izpodbijajo natančnost izračunov, katerih povzetek je predstavljen v točkah od 198 do 200 obrazložitve izpodbijane odločbe, je treba ugotoviti, da sta obsežnost in zapletenost presoj, ki jih je za to opravila Komisija, kazalec, ki potrjuje resničnost trditve tožeče stranke o obstoju resnih težav.
Uporaba merila, ki se nanaša na presojo stroškov glede na povprečno dobro vodeno in primerno opremljeno podjetje
289    V skladu s četrtim merilom, določenim v sodbi Altmark, velja, da kadar podjetje, ki je pooblaščeno za izvrševanje obveznosti javne službe, ni bilo izbrano v postopku oddaje javnega naročila, je treba višino potrebnega nadomestila določiti na podlagi presoje stroškov, ki bi jih povprečno podjetje, dobro upravljano in ustrezno opremljeno, da lahko zadosti potrebam javnih služb, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti, ob upoštevanju prihodkov, povezanih s tem, in primernega dobička za izvrševanje teh obveznosti.
290    Tožeča stranka trdi, da je Komisija napačno uporabila pravo, ko v okviru presoje združljivosti zadevnih ukrepov v skladu s členom 86(2) ES ni preverila, ali je to merilo izpolnjeno.
291    Spomniti je treba, da navedeni pogoj glede gospodarske učinkovitosti podjetja pri izvajanju SSGP, sploh ne izhaja iz Odločbe 2005/842, ki se uporablja v tem primeru.
292    Enako v skladu z ustaljeno sodno prakso Splošnega sodišča četrto merilo iz sodbe Altmark ni pomembno pri presoji združljivosti ukrepov pomoči v skladu s členom 86(2) ES, ker so pogoji te združljivosti drugačni od meril iz sodbe Altmark, ki so določeni za presojo obstoja državne pomoči (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 11. marca 2009 v zadevi TF1 proti Komisiji, T‑354/05, ZOdl., str. II‑471, točke od 129 do 140, in sklep Splošnega sodišča z dne 25. novembra 2009 v zadevi Andersen proti Komisiji, T‑87/09, neobjavljen v ZOdl., točka 57).
293    Ob upoštevanju te razlike gospodarska učinkovitost podjetja pri izvajanju SSGP in zlasti vprašanje, ali bi lahko podjetje, pooblaščeno za opravljanje SSGP, obveznosti javne službe izpolnilo z manjšimi stroški, nista upoštevna za presojo združljivosti državne pomoči glede na člen 86(2) ES. Namen člena 86(2) ES je namreč ta, da s presojo sorazmernosti pomoči prepreči, da bi izvajalec, pooblaščen za opravljanje SSGP, prejel finančna sredstva, večja od neto stroškov javne službe (zgoraj navedena sodba M6 in TF1 proti Komisiji, točki 140 in 141).
294    Ker tako na tem področju ni usklajenih predpisov Skupnosti, Komisija ni pristojna za odločanje o obsegu nalog javne službe, in sicer niti o višini stroškov, povezanih s to službo, niti o primernosti političnih odločitev, ki jih v zvezi s tem sprejmejo nacionalni organi, niti o gospodarski učinkovitosti javnega izvajalca (glej zgoraj navedeno sodbo M6 in TF1 proti Komisiji, točka 139 in navedena sodna praksa).
295    Tožeča stranka napačno trdi, da se takšna rešitev oddaljuje od sodbe Splošnega sodišča z dne 6. oktobra 2009 v zadevi FAB proti Komisiji (T‑8/06, neobjavljena v ZOdl, točka 64). Ta sodba se namreč nanaša na opredelitev subvencij državnih pomoči v smislu člena 87(1) ES in ne na pogoje za njihovo združljivost s skupnim trgom v skladu s členom 86(2) ES.
296    V zvezi s sklicevanjem tožeče stranke na sporočilo Komisije o preoblikovanju pravil EU o državni pomoči za SSGP z dne 23. marca 2011 (COM(2011) 146) je treba opozoriti, da gre za dokument za razpravo, ki se nanaša na preoblikovanje pravil SSGP in ki predstavlja nekaj stališč de lege ferenda, ki jih ni mogoče upoštevati kot razlago veljavnih pravnih pravil.
297    Vsekakor pa točka 4.2.2.2 tega dokumenta, na katero se sklicuje tožeča stranka, ne govori v prid njeni trditvi. Ta točka se, kot je razvidno iz njenega naslova „Učinkovitost obsežnih tržnih storitev, ki so jim poverjene obveznosti javne službe“, nanaša izključno na sektorje, za katere so značilne obsežne tržne storitve. Komisija je v njem navedla, da „paket [SSGP] ne upošteva, kako so stroški ponudnika primerljivi s stroški dobro vodenega podjetja“ in da v okviru tega preoblikovanja „Komisija torej proučuje, koliko bi bilo treba bolj upoštevati učinkovitost in kakovost pri odločanju o odobritvi ukrepov državne pomoči v zvezi s SSGP“, pri čemer je opozorila na nujnost upoštevanja „širokega polja diskrecije držav članic v zvezi s tem“.
298    Nazadnje se tožeča stranka bolj teoretično sprašuje, zakaj se slabo upravljanje nagradi z državno pomočjo in takšno stališče označi za „tezo o črni luknji“.
299    Zadostuje ugotovitev, da ta splošna utemeljitev ne more izpodbiti zakonitosti izpodbijane odločbe.
300    Iz prejšnjih ugotovitev namreč izhaja, da ob sedanjem stanju prava Unije merilo, povezano z gospodarsko učinkovitostjo podjetja pri opravljanju SSGP, ne spada v presojo združljivosti državne pomoči v skladu s členom 86(2) ES, zato nacionalnim organom v zvezi s tem ni mogoče očitati slabega izbora izvajalca glede na njegovo gospodarsko učinkovitost.
301    Zato utemeljitve tožeče stranke glede napačne uporabe prava, ki izhaja iz opustitve upoštevanja merila, povezanega z učinkovitostjo zadevnih upravljavcev javnih služb, ni mogoče sprejeti.
Preglednost
302    Tožeča stranka trdi, da pogoji financiranja bolnišnic IRIS ne ustrezajo pogojem iz člena 1 Direktive 80/723, ki je bila nadomeščena z Direktivo 2006/111.
303    V tem primeru je Komisija ugotovila, da so zahteve iz členov 1 in 3 te direktive glede razmerij med javnimi organi in bolnišnicami IRIS izpolnjene, ker so javna sredstva, ki so jim bila dana, jasno vidna po računih in je bila uporaba sredstev za kritje stroškov, povezanih s SSGP, jasno določena. Zahteva glede vodenja ločenih računov za dejavnosti SSGP in zahteva glede pravilne razdelitve vseh prihodkov in stroškov SSGP sta bili izpolnjeni (člen 4 Direktive). Belgijski organi naj bi Komisiji predložili vse potrebne informacije v skladu s členom 6 navedene direktive (točke od 215 do 217 obrazložitve izpodbijane odločbe).
304    Ob izpodbijanju te presoje tožeča stranka navaja „popolno nepreglednost sistema“ in se sklicuje na trditev, v skladu s katero ni bilo mogoče natančno izračunati izplačil regije Bruselj – glavno mesto bolnišnicam IRIS v okviru FRBRTC, in niti tega, koliko ta izplačila krijejo izključno izgube teh bolnišnic v smislu člena 109 LCH. Izvršena plačila so po mnenju tožeče stranke presegla izgube bolnišnic, pri čemer ni navedeno, ali so bili presežki vrnjeni.
305    Ker se navedeni direktivi nanašata na posredovanje informacij Komisiji, zadostuje spomniti, da očitanega nepoznavanja zahtev iz direktiv ni mogoče dokazati s tem, da tožeči stranki ni uspelo pridobiti informacij. Glede preglednosti informacij, posredovanih Komisiji, pa tožeča stranka le ponavlja svoje trditve glede obstoja čezmernega nadomestila, ki so bile že obravnavane zgoraj (točke od 279 do 288 zgoraj).
306    V teh okoliščinah trditev tožeče stranke v zvezi s kršitvijo zahtev iz Direktive 80/723, ki je bila nadomeščena z Direktivo 2006/111, ni mogoče šteti za samostojen indic o resnih težavah, ki jih je imela Komisija pri preučevanju zadevnih ukrepov.
Sklep
307    Glede na navedeno je treba ugotoviti, da trditve tožeče stranke o vsebini izpodbijane odločbe dokazujejo, da bi morala Komisija v okviru zadevne preučitve ugotoviti obstoj resnih težav.
308    Tožeča stranka je namreč navedla sklenjen krog indicev, ki potrjujejo obstoj resnih dvomov o združljivosti preučenih ukrepov ob upoštevanju meril glede uporabe člena 86(2) ES, ki se nanašajo, prvič, na obstoj jasno opredeljenega pooblastila v zvezi z javno službo za „posebne“ bolnišnične in socialne naloge, značilne za bolnišnice IRIS, drugič, na obstoj predhodno določenih parametrov nadomestila in, tretjič, na obstoj metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila v okviru financiranja teh nalog javne službe (točke 168, 187, 219, 244, 265 in 278 zgoraj).
309    Med drugim iz vsebine izpodbijane odločbe in dokumentov, predloženih med postopkom, izhaja, da je Komisija opravila pomanjkljivo presojo upoštevnih elementov (točki 169 in 215 zgoraj) in da nekatere presoje, izražene v izpodbijani odločbi, niso dosledne (točki 134 in 186 zgoraj). V zvezi s sorazmernostjo zadevnih ukrepov je narava presoj, ki jih je opravila Komisija za izključitev obstoja čezmernega nadomestila, še dodaten kazalec resnih težav (točka 288 zgoraj).
310    Vse to pelje do ugotovitve obstoja resnih težav v predhodni preučitvi, po kateri je Komisija ugotovila, da so zadevni ukrepi pomoči združljivi s skupnim trgom.
311    Poleg tega je treba opozoriti, da čeprav kazalci resnih težav, ki jih je navedla tožeča stranka, nimajo nujno vpliva na vse vidike financiranja SSGP bolnišnic IRIS, preučene v izpodbijani odločbi, je treba kljub temu šteti, da so pri izvedbi presoje kot celote v izpodbijani odločbi nastale resne težave.
312    Izrek izpodbijane odločbe se namreč nanaša na „vsa javna financiranja na podlagi nadomestil za bolnišnične in nebolnišnične naloge SSGP“, do katerih so upravičene bolnišnice IRIS. Prav tako iz točk od 99 do 102 obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija štela, da mora javna financiranja, ki so jih prejele bolnišnice IRIS v okviru SSGP, preveriti v celoti, čeprav tožeča stranka v pritožbi vseh teh financiranj ni izpodbijala. V splošni presoji letnih rezultatov SSGP je v točkah 198 in 199 obrazložitve izpodbijane odločbe sistem financiranja javne službe bolnišnic IRIS obravnavan kot celota. Poleg tega se je za zadevne ukrepe štelo, da izhajajo iz ene „sheme“ pomoči ob objavi sporočila o sprejetju izpodbijane odločbe v Uradnem listu Evropske unije (UL 2010, C 74, str. 1).
313    Zato je treba ugotoviti, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave zato, da bi zbrala vse elemente, ki so potrebni za preverjanje združljivosti vseh zadevnih ukrepov pomoči s skupnim trgom, in da bi se tožeči in drugih zainteresiranim strankam omogočilo, da v okviru tega postopka dajo svoje pripombe.
314    Ker je bila izpodbijana odločba sprejeta ob kršenju procesnih pravic tožeče stranke, je treba zato predlogu za razglasitev ničnosti te odločbe ugoditi, ne da bi bilo treba preučiti ostale navedene očitke glede pogojev sprejetja izpodbijane odločbe in glede domnevne kršitve obveznosti obrazložitve.
315    Ker je bilo tožbi ugodeno, o predlogu ukrepov procesnega vodstva, ki ga je vložila tožeča stranka v repliki, ni treba odločiti.
Stroški
316    V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu s členom 87(4), prvi in tretji pododstavek, tega poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške, pri čemer lahko Splošno sodišče drugim intervenientom naloži, da nosijo svoje stroške.
317    Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov. Intervenienti nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (peti senat)
razsodilo:
1.      Odločba Komisije C(2009) 8120 z dne 28. oktobra 2009 v zvezi z državno pomočjo NN 54/09, ki jo je Kraljevina Belgija odobrila za financiranje javnih bolnišnic IRIS v regiji Bruselj – glavno mesto, se razglasi za nično.
2.      Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Coordination bruxelloise d’institutions sociales et de santé (CBI).
3.      Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Regija Bruselj – glavno mesto (Belgija), Commune d’Anderlecht (Belgija), Commune d’Etterbeek (Belgija), Commune d’Ixelles (Belgija), Ville de Bruxelles (Belgija) in Commune de Saint-Gilles (Belgija) nosijo svoje stroške.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 7. novembra 2012.
Podpisi
Kazalo
Dejansko stanje
Belgijski pravni okvir
Usklajeni zakon o bolnišnicah
Sistemski zakon o CPAS
Bruseljska mreža javnih bolnišnic
Financiranje bolnišnic
– Akti, ki se uporabljajo za vse bolnišnice
– Financiranje v skladu s členom 109 LCH
– Posebni akti, ki se uporabljajo za bolnišnice IRIS
Upravni postopek
Izpodbijana odločba
Postopek in predlogi strank
Pravo
Dopustnost
Vsebinska presoja
Uvodne ugotovitve
– Obseg sodnega nadzora
– Pogoji za uporabo člena 86(2) ES
– Posebna narava javnih bolnišničnih storitev
Jasno opredeljene naloge javne službe
– Javni oblastveni akt, ki pomenijo pooblastilo
– Pooblastilo, ki se nanaša na posebne bolnišnične naloge bolnišnic IRIS
– Pooblastilo glede nebolnišničnih nalog bolnišnic IRIS
Obstoj parametrov nadomestila, ki so določeni predhodno
– Financiranje bolnišničnih nalog
– Pomoč za prestrukturiranje iz leta 1995
– Financiranje socialnih nalog
Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev čezmernega nadomestila, in neobstoj čezmernega nadomestila
– Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev čezmernega nadomestila v okviru financiranja bolnišničnih nalog
– Obstoj metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila v okviru financiranja socialnih nalog
– Dejanski neobstoj čezmernega nadomestila
Uporaba merila, ki se nanaša na presojo stroškov glede na povprečno dobro vodeno in primerno opremljeno podjetje
Preglednost
Sklep
Stroški
* Jezik postopka: francoščina.