62004CJ0504_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-504/04,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, την οποία υπέβαλε το Verwaltungsgericht Schwerin (Γερμανία), με απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2004, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 8 Δεκεμβρίου 2004, στο πλαίσιο της δίκης
Agrarproduktion Staebelow GmbH
κατά
Landrat des Landkreises Bad Doberan,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas (εισηγητή), πρόεδρο τμήματος, J. Malenovský, A. La Pergola, A. Borg Barthet και A. Ó Caoimh, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Poiares Maduro
γραμματέας: B. Fülöp, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της συνεδριάσεως της 19ης. Οκτωβρίου 2005,
εκτιμώντας τις παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
– η Agrarproduktion Staebelow GmbH, εκπροσωπούμενη από τους Behr & Partner, Rechtsanwälte και την C. Columbus, Rechtsanwältin,
– η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Β. Κοντόλαιμο, καθώς και από τις Σ. Παπαϊωάννου και M. Τασοπούλου,
– η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την H. G. Sevenster,
– το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους G. Mazzini και U. Rösslein,
– το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπούμενο από τον F. Ruggeri Laderchi και την Z. Kupčová,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους A. Bordes και F. Erlbacher,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την απόφαση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την εγκυρότητα, έναντι της αρχής της αναλογικότητας, της υποχρεώσεως σφαγής της κλάσεως γέννησης στην οποία ανήκει βοοειδές ως προς το οποίο επιβεβαιώθηκε η σπογγώδης εγκεφαλοπάθεια των βοοειδών (στο εξής: ΣΕΒ).
2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της εταιρίας Agrarproduktion Staebelow GmbH (στο εξής: Staebelow) και του Landrat des Landkreises Bad Doberan (στο εξής: Landrat) ως προς τη σφαγή 52 ζώων που ανήκαν στο ζωικό κεφάλαιο της Staebelow.
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
3. Ο κανονισμός (ΕΚ) 999/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2001, για τη θέσπιση κανόνων πρόληψης, καταπολέμησης και εξάλειψης ορισμένων μεταδοτικών σπογγώδων εγκεφαλοπαθειών (ΕΕ L 147, σ. 1), εκδόθηκε βάσει του άρθρου 152, παράγραφος 4, στοιχείο β΄, ΕΚ, το οποίο προβλέπει, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 37 ΕΚ, τη διαδικασία θεσπίσεως μέτρων στον κτηνιατρικό και φυτοϋγειονομικό τομέα με άμεσο στόχο την προστασία της δημόσιας υγείας.
4. Ο κανονισμός αυτός συγκεντρώνει σε ενιαίο κείμενο μεγάλο μέρος των μέτρων που θέσπισε από το 1990 η Ευρωπαϊκή Κοινότητα βάσει των διατάξεων διασφαλίσεως που περιλαμβάνονται στις οδηγίες που αφορούν τα μέτρα υγειονομικού ελέγχου και αποσκοπούν στην προστασία της υγείας των ζώων και των ανθρώπων από τον κίνδυνο της ΣΕΒ.
5. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Η Επιτροπή έχει λάβει επιστημονικές γνωμοδοτήσεις, ιδίως από την επιστημονική συντονιστική επιτροπή και από την επιστημονική επιτροπή κτηνιατρικών μέτρων που αφορούν τη δημόσια υγεία, σχετικά με διάφορες πλευρές των [μεταδοτικών σπογγώδων εγκεφαλοπαθειών (ΜΣΕ)]. Οι γνωμοδοτήσεις αυτές περιλαμβάνουν συμβουλές για μέτρα μείωσης του δυνητικού κινδύνου για ανθρώπους και ζώα που απορρέει από την έκθεση σε μολυσμένα ζωικά προϊόντα.»
6. Η υποχρέωση σφαγής της κλάσεως γέννησης στην οποία ανήκει ένα μολυσμένο βοοειδές απορρέει από το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 999/2001, σε συνδυασμό με το παράρτημα VII, σημείο 2, στοιχείο α΄, του εν λόγω κανονισμού. Όσον αφορά την κλάση γέννησης, αυτή ορίζεται από το παράρτημα Ι, στοιχείο γ΄, του ιδίου κανονισμού.
7. Το άρθρο 13 του κανονισμού 999/2001 έχει ως εξής:
«1. Όταν η παρουσία μιας ΜΣΕ επιβεβαιωθεί επισήμως, εφαρμόζονται αμελλητί τα ακόλουθα μέτρα:
α) καταστρέφονται ολοσχερώς σύμφωνα με το παράρτημα V όλα τα μέρη του σώματος του ζώου πλην των υλικών που διατηρούνται για τα μητρώα σύμφωνα με το παράρτημα ΙΙΙ, κεφάλαιο Β, ΙΙΙ, 2,
β) διενεργείται έρευνα για τον εντοπισμό όλων των ζώων που παρουσιάζουν κίνδυνο σύμφωνα με το παράρτημα VΙI, σημείο 1,
γ) όλα τα ζώα και τα προϊόντα ζωικής προέλευσης που αναφέρονται στο παράρτημα VΙΙ, σημείο 2, τα οποία εντοπίζονται, κατά την έρευνα που αναφέρεται στο στοιχείο β΄, ως ζώα που παρουσιάζουν κίνδυνο, σφάζονται και καταστρέφονται ολοσχερώς σύμφωνα με τα σημεία 3 και 4 του παραρτήματος V.
[…]
4. Οι ιδιοκτήτες αποζημιώνονται αμελλητί για την απώλεια των ζώων που θανατώνονται η τα προϊόντα ζωικής προέλευσης που καταστρέφονται κατά το άρθρο 12, παράγραφος 2, και την παράγραφο 1, στοιχεία α΄ και γ΄, του παρόντος άρθρου.
[…]»
8. Το παράρτημα VII του κανονισμού 999/2001 τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1326/2001 της Επιτροπής, της 29ης Ιουνίου 2001, για τη θέσπιση μεταβατικών μέτρων για να επιτραπεί η μετάβαση στον κανονισμό 999/2001, και για την τροποποίηση των παραρτημάτων VII και ΧΙ του εν λόγω κανονισμού (ΕΕ L 177, σ. 60). Το παράρτημα αυτό προβλέπει τα εξής:
«1. Κατά την έρευνα που αναφέρεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, προσδιορίζονται:
α) για τα βοοειδή:
– όλα τα άλλα μηρυκαστικά που ευρίσκονται στην εκμετάλλευση όπου εκτράφηκε το ζώο στο οποίο επιβεβαιώθηκε η νόσος,
– όλα τα έμβρυα, τα ωάρια και οι τελευταίοι απόγονοι κάθε θηλυκού ζώου, στο οποίο επιβεβαιώθηκε η νόσος και του οποίου τα έμβρυα και τα ωάρια συλλέχθηκαν ή οι απόγονοι γεννήθηκαν κατά τα δύο έτη πριν ή ύστερα από την κλινική εκδήλωση της νόσου,
– όλα τα ζώα της κλάσης του ζώου στο οποίο επιβεβαιώθηκε η νόσος,
[…]
2. Τα μέτρα του άρθρου 13, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, προβλέπουν τουλάχιστον:
α) σε περίπτωση επιβεβαίωσης της ΣΕΒ σε ένα βοοειδές, τη θανάτωση και την ολοσχερή καταστροφή των βοοειδών και την καταστροφή των εμβρύων και των ωαρίων που έχουν εντοπιστεί κατά την έρευνα του σημείου 1, στοιχείο α΄, πρώτη, δεύτερη και τρίτη περίπτωση. Το κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να μην θανατώσει και να μην καταστρέψει όλα τα βοοειδή στην εκμετάλλευση του ζώου στο οποίο επιβεβαιώθηκε η νόσος όπως αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο του σημείου 1, στοιχείο α΄, ανάλογα με την επιδημιολογική κατάσταση και την ανιχνευσιμότητα των ζώων που ευρίσκονται σε εκείνη την εκμετάλλευση·
[…]».
9. Ο όρος «κλάση» ορίζεται από το παράρτημα Ι, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 999/2001 ως σύνολο ζώων που περιλαμβάνει κάθε βοοειδές το οποίο γεννήθηκε, κατά τους δώδεκα μήνες πριν ή μετά τη γέννηση ασθενούς βοοειδούς, στην αγέλη στην οποία γεννήθηκε ή εκτράφηκε το ασθενές αυτό βοοειδές σε οποιαδήποτε στιγμή κατά τους πρώτους δώδεκα μήνες της ζωής του με ένα ασθενές βοοειδές και το οποίο ενδέχεται να κατανάλωσε την ίδια ζωοτροφή όπως και το ασθενές βοοειδές κατά τους πρώτους δώδεκα μήνες της ζωής του.
10. Η έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1326/2001 έχει ως εξής:
«Το παράρτημα VII του κανονισμού (ΕΚ) 999/2001 ορίζει τους λεπτομερείς κανόνες για τα μέτρα που πρέπει να εφαρμόζονται ύστερα από την επιβεβαίωση της παρουσίας ΜΣΕ. Αυτοί οι κανόνες πρέπει να ενημερωθούν για να αντανακλούν τις λεπτομερείς τεχνικές προβλέψεις για την εξάλειψη που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη, λαμβάνοντας υπόψη τη γνώμη της μόνιμης επιστημονικής επιτροπής (ΜΕΕ) για τη σφαγή των ζώων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της ΣΕΒ στις 15 Σεπτεμβρίου 2000. Η ΜΕΕ κατέληξε στη γνώμη της ότι ήδη η σφαγή (ολόκληρης) αγέλης είχε κάποια αποτελέσματα τόσο στην εξάλειψη κρουσμάτων που δεν θα είχαν εντοπιστεί διαφορετικά όσο και στην πρόληψη μελλοντικών κρουσμάτων. Ωστόσο, όπως αναφέρει η γνώμη, το ίδιο αποτέλεσμα μπορεί να επιτευχθεί σε μεγάλο βαθμό με τη σφαγή όλων των ζώων που έχουν γεννηθεί ή/και εκτραφεί στην ίδια αγέλη με το επιβεβαιωμένο κρούσμα μέσα σε 12 μήνες περίπου πριν και μετά την ημερομηνία γέννησης του ζώου στο οποίο διαγνώστηκε η ΣΕΒ (σφαγή της κλάσης γέννησης). Η ΜΕΕ συνέστησε τη σφαγή τουλάχιστον της κλάσης γέννησης όταν εμφανίζεται ένα εγχώριο κρούσμα ΣΕΒ, ανεξάρτητα από την τρέχουσα επιδημιολογική κατάσταση. Συνεπώς, είναι σκόπιμο να τροποποιηθούν αναλόγως οι λεπτομερείς προβλέψεις για την εξάλειψη, καθιστώντας τη σφαγή όλης της αγέλης προαιρετική, ανάλογα με την κατάσταση που επικρατεί στην περιοχή.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
11. Στις 29 Ιανουαρίου 2002, πραγματοποιηθείσα δοκιμή ανίχνευσης σε σφαγέν βοοειδές που ανήκε στο ζωικό κεφάλαιο της Staebelow έδωσε θετικό αποτέλεσμα όσον αφορά τη ΣΕΒ. Στη συνέχεια, δύο άμεσοι απόγονοι του μολυσμένου βοοειδούς και πενήντα ζώα που ανήκαν στην κλάση γέννησής του καταγράφηκαν.
12. Με απόφαση της 5ης Φεβρουαρίου 2002, το Landrat διέταξε την άμεση σφαγή 52 βοοειδών. Η Staebelow άσκησε ένσταση κατά της αποφάσεως αυτής η οποία όμως κρίθηκε αβάσιμη με απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 2002.
13. Η Staebelow άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Verwaltungsgericht Schwerin στις 13 Μαρτίου 2002.
14. Αίτηση για τη λήψη προσωρινών μέτρων που υποβλήθηκε προηγουμένως, είχε απορριφθεί τόσο από το δικαστήριο αυτό όσο και, κατ’ έφεση, από το Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern. Συνεπώς, η απόφαση του Landrat εκτελέστηκε. Τα βοοειδή θανατώθηκαν στις 4 Απριλίου 2002 και καταστράφηκαν εξ ολοκλήρου.
15. Η Staebelow κίνησε την κύρια δίκη επιδιώκοντας να κηρυχθεί παράνομη η περί σφαγής απόφαση. Φοβείται ότι, σε παρόμοια κατάσταση, το Landrat θα διατάξει εκ νέου τη σφαγή των βοοειδών που ανήκουν στην ίδια κλάση γέννησης καθώς και των απογόνων του μολυσμένου βοοειδούς. Αυτή θεωρεί ότι στο μέτρο αυτό υφίσταται ένας επαρκώς συγκεκριμένος κίνδυνος επαναλήψεως αυτής της αποφάσεως, διότι η ίδια συνεχίζει να έχει στην κατοχή της και να εκτρέφει βοοειδή. Η κήρυξη παράνομης της αποφάσεως αυτής είναι επίσης σημαντική για την αποκατάστασή της.
16. Ενώπιον του Verwaltungsgericht Schwerin, η Staebelow υποστηρίζει ότι η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση είναι άκυρη διότι παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.
17. Ισχυρίζεται, κατ’ αρχάς, ότι η αφ αίρεση των ειδικών υλικών κινδύνου, δηλαδή των μερών του ζώου εντός των οποίων συγκεντρώνονται οι μολυσματικές πρωτεΐνες (ΠΡΙΟΝ), εμποδίζει τους μολυσμένους από τις μολυσματικές πρωτεΐνες ιστούς να φθάσουν στην αλυσίδα της ανθρώπινης διατροφής.
18. Αναφέρει εξάλλου αριθμητικά στοιχεία του Bundesverbraucherministerium (Ομοσπονδιακού Υπουργείου Προστασίας του Καταναλωτή) που δείχνουν, σχετικά με τα αποτελέσματα των δοκιμών ΣΕΒ το 2001, το 2002 και τον Ιανουάριο του 2003, ότι:
– το 2001, το ποσοστό των θετικών περιπτώσεων ΣΕΒ μεταξύ των υγιών σφαγέντων ζώων ανήλθε στο 0,0014 % (38 θετικά αποτελέσματα μεταξύ 2 593 260 εξετασθέντων ζώων). Μεταξύ των ζώων που θανατώθηκαν στο πλαίσιο της εξαλείψεως της ΣΕΒ, το ποσοστό ήταν 0,0446 % (4 θετικά αποτελέσματα μεταξύ 8 952 ζώων)·
– το 2002, το ποσοστό των θετικών αποτελεσμάτων ΣΕΒ μεταξύ των υγιών σφαγέντων ζώων ανήλθε στο 0,0015 % (42 θετικά αποτελέσματα μεταξύ 2 759 984 εξετασθέντων ζώων). Μεταξύ των σφαγέντων ζώων στο πλαίσιο της εξαλείψεως της ΣΕΒ, το ποσοστό ήταν 0,1185 % (3 θετικά αποτελέσματα μεταξύ 2 530 ζώων)·
– κατά την περίοδο από τον Ιανουάριο έως τον Οκτώβριο 2003, 779 ζώα θανατώθηκαν στο πλαίσιο των σφαγών κλάσεων. Μόνο μία ακόμα θετική περίπτωση διαπιστώθηκε μεταξύ των ζώων αυτών.
19. Ο Staebelow, στηριζόμενος στην από 15 Δεκεμβρίου 2003 γνωμοδότηση του καθηγητή Staufenbiel, της κτηνιατρικής έδρας του Freie Universität Berlin, συνήγαγε από τα στοιχεία αυτά ότι δεν υπήρχε σημαντική διαφορά στα αποτελέσματα, ώστε η σφαγή της κλάσεως μπορούσε να θεωρηθεί ακατάλληλη.
20. Τέλος, ο Staebelow ισχυρίζεται ότι οι ταχείες δοκιμές ανίχνευσης της ΣΕΒ θεωρούνται 100 % ασφαλείς, ώστε τα προσβληθέντα ζώα που αποτελούσαν μέρος της κλάσεως θα ανακαλύπτονταν οπωσδήποτε κατά τη συνήθη σφαγή των ζώων.
21. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgericht Schwerin αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Είναι άκυρο το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, στοιχείο γ΄, σε συνδυασμό με το παράρτημα VII, σημεία 2, στοιχείο α΄, και 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού (EΚ) 999/2001 […], όπως τροποποιήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 3, σημείο 1, και το παράρτημα II του κανονισμού (EΚ) 1326/2001, επειδή ο διατυπούμενος κανόνας παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου
22. Βασιζόμενος σε διάφορα επιστημονικά άρθρα, ο Staebelow υποστηρίζει ότι, για τους λόγους που επαναλαμβάνονται στην περί παραπομπής απόφαση, η υποχρέωση σφαγής της κλάσεως στην οποία ανήκει το προσβληθέν ζώο παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας καθόσον το μέτρο αυτό δεν βελτιώνει την προστασία των καταναλωτών κατά τρόπο καθοριστικό. Ακόμη και αν οι εκτροφείς λαμβάνουν αποζημίωση, αυτή δεν καλύπτει επαρκώς την ηθική βλάβη. Ο κοινοτικός νομοθέτης δεν έλαβε υπόψη τη διαφορά της δομής των εκμεταλλεύσεων ανάλογα με τα κράτη μέλη. Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η απαγόρευση μη αναγκαίας θανατώσεως ζώου, καθώς και η προστασία των ζώων, που καθιερώνεται από το γερμανικό Σύνταγμα.
23. Ο Staebelow ισχυρίζεται επίσης ότι δεν έχει αποδειχθεί ότι υφίσταται σχέση μεταξύ της ΣΕΒ και των κινδύνων για την ανθρώπινη υγεία, οι οποίοι εν πάση περιπτώσει είναι μικροί, όπως επιβεβαιώνουν οι διευκρινίσεις ορισμένων επιστημόνων.
24. Ο Staebelow τονίζει ακόμη ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έχει το καθήκον να ελέγχει διαρκώς τα μέτρα που έχει θεσπίσει και να λαμβάνει υπόψη την εξέλιξη των επιστημονικών δεδομένων.
25. Η Ελληνική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων υποστηρίζουν, αντιθέτως, ότι η υποχρέωση σφαγής της κλάσεως στην οποία ανήκει μολυσμένο ζώο δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας.
26. Υπενθυμίζουν προκαταρκτικώς την ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του κοινοτικού νομοθέτη, το υψηλό επίπεδο προστασίας της ανθρώπινης υγείας που πρέπει να διασφαλίζεται με τον καθορισμό και την εφαρμογή όλων των πολιτικών και πράξεων της Κοινότητας, τη σημασία της αρχής της προφύλαξης και το γεγονός ότι η νομιμότητα μιας πράξεως πρέπει να εκτιμάται λαμβανομένης υπόψη της υφισταμένης καταστάσεως κατά τον χρόνο της εκδόσεώς της. Παρατηρούν συναφώς ότι τα επικληθέντα ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου στοιχεία αφορούν μια κατάσταση μεταγενέστερη αυτής κατά την οποία εκδόθηκε ο κανονισμός 999/2001.
27. Οι κυβερνήσεις αυτές και τα εν λόγω κοινοτικά θεσμικά όργανα υπενθυμίζουν εξάλλου την εξέλιξη της κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως που έχει ως αντικείμενο την καταπολέμηση της ΣΕΒ και των ΜΣΕ γενικώς. Κατά τη συνεδρίαση, τα ίδια αυτά θεσμικά όργανα εξέθεσαν ότι, αντίθετα προς αυτά που υποστηρίζει η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, ένα μέτρο όπως η υποχρέωση σφαγής της κλάσεως και καταστροφής των ζώων δεν αιτιολογείται μόνον από την προστασία του καταναλωτή, αλλά επίσης από τον στόχο της εξαλείψεως της ΣΕΒ.
28. Οι εν λόγω κυβερνήσεις και τα εν
λόγω θεσμικά όργανα τονίζουν ότι ο κανονισμός 1326/2001 εκδόθηκε λαμβανομένης υπόψη της γνώμης, της 15ης Σεπτεμβρίου 2000, της Μόνιμης Επιστημονικής Επιτροπής (στο εξής: ΜΕΕ), όπως διευκρινίζει η έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού. Υπενθυμίζουν συναφώς ότι ο κανονισμός 999/2001, στην αρχική του μορφή, προέβλεπε τη σφαγή ολόκληρης της αγέλης που βρισκόταν στην εκμετάλλευση στην οποία ανήκε το ζώο, στον οργανισμό του οποίου είχε επιβεβαιωθεί η εμφάνιση της αρρώστιας. Λόγω της γνώμης της ΜΕΕ και προτού ακόμη εφαρμοστεί ο κανονισμός 999/2001, το παράρτημα VII τροποποιήθηκε προκειμένου να επιβληθεί μόνον η σφαγή της κλάσης.
29. Παρατηρούν ότι η ανάγκη σφαγής της κλάσεως επιβεβαιώθηκε κατ’ επανάληψη από διάφορες επιστημονικές επιτροπές. Παραθέτουν συναφώς τις προτάσεις και τις κύριες συστάσεις της κοινής τεχνικής γνωματεύσεως OMS/FAO/OIE για την ΣΕΒ: Santé publique, santé animale et commerce
(OIE, Παρίσι, 11-14 Ιουνίου 2001), τη γνώμη της ΜΕΕ της 11ης Ιανουαρίου 2002 επί της συμπληρωματικής εγγυήσεως που προσφέρουν τα διάφορα συστήματα σφαγής υπό τις παρούσες συνθήκες στο Ηνωμένο Βασίλειο και τη Γερμανία (Opinion on the additional safeguard provided by different culling schemes under the current conditions in the UK and DE) καθώς και τη γνώμη που εξέδωσε στις 21 Απριλίου 2004, κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής, σχετικά με τη σφαγή στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της ΣΕΒ, η επιστημονική ομάδα για τους βιολογικούς κινδύνους [Opinion of the Scientific Panel on Biological Hazards on a request from the Commission on BSE-related Culling in Cattle. (ερώτηση αριθ. EFSA–Q-2003-098)].
30. Ως προς τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ισχυρίζονται ότι, κατά τον χρόνο της εκδόσεως του κανονισμού 999/2001, δεν ήταν επαρκώς γνωστή η κατανομή της μολύνσεως στο σώμα και τα όργανα ενός ασθενούς ζώου. Εν πάση περιπτώσει, η αφαίρεση των ειδικών υλικών κινδύνου δεν ήταν επαρκές μέτρο προστασίας αφ’ ης δεν μπορεί να αποκλεισθεί ότι, σε περίπτωση ανεπαρκών κανόνων υγιεινής, προσβληθέντες ιστοί εισχωρούν στην αλυσίδα διατροφής.
31. Οι κυβερνήσεις και τα κοινοτικά θεσμικά όργανα υπενθυμίζουν εξάλλου ότι οι ταχείες δοκιμές ανίχνευσης της ΣΕΒ δεν καθιστούν δυνατή την αναγνώριση της ασθένειας κατά την περίοδο επωάσεως, αλλά μόνο οσάκις αυτή βρίσκεται σε πολύ προχωρημένο στάδιο.
32. Αμφισβητούν τα συμπεράσματα που άντλησε ο Staebelow από τα στατιστικά στοιχεία. Αντιθέτως, αυτά επιβεβαιώνουν ότι είναι πάρα πολύ πιθανόν να βρεθούν θετικές περιπτώσεις ΣΕΒ μεταξύ των σφαζομένων υγιών ζώων που ανήκουν στην κλάση στην οποία ανήκει άρρωστο ζώο.
Έτσι, επαναλαμβάνοντας τα δοθέντα από το αιτούν δικαστήριο στοιχεία, το 2001, υπήρχαν 31,85 φορές (0,0446 % διά 0,0014 %) περισσότερες θετικές περιπτώσεις στο πλαίσιο της σφαγής κλάσεων από ό,τι στο πλαίσιο των εν λόγω δοκιμών. Το 2002, υπήρχαν 79 φορές περισσότερες (0,1185 % διά 0,0015 %).
33. Ως προς τα διάφορα αυτά στοιχεία, οι εν λόγω κυβερνήσεις και τα εν λόγω θεσμικά όργανα θεωρούν ότι η υποχρέωση σφαγής της οικείας κλάσεως είναι αναγκαία για την προστασία της ανθρώπινης υγείας και της υγείας των ζώων και ότι τα άλλα μέτρα δεν καθιστούν δυνατή την επίτευξη του ιδίου αποτελέσματος. Λαμβάνοντας υπόψη την αποζημίωση των εκτροφέων που προβλέπει το άρθρο 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 999/2001, το μέτρο δεν είναι δυσανάλογο σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό.
34. Διευκρινίζουν ακόμη ότι η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση προσαρμόζεται ανάλογα με την εξέλιξη των επιστημονικών γνώσεων. Έτσι, το παράρτημα VII του κανονισμού 999/2001 τροποποιήθηκε το 2002, το 2003 και το 2004, προκειμένου, ακριβώς, να κάνει πιο ελαστικά τα σχετικά με τη σφαγή μέτρα.
Απάντηση του Δικαστηρίου
35. Η αρχή της αναλογικότητας, η οποία εντάσσεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, απαιτεί οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-331/88, Fedesa κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. I-4023, σκέψη 13· της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-133/93, C-300/93 και C-362/93, Crispoltoni κ.λπ., Συλλογή 1994, σ. I-4863, σκέψη 41· της 5ης Μαΐου 1998, C-157/96, National Farmers’ Union κ.λπ., Συλλογή 1998, σ. I-2211, σκέψη 60, και της 12ης Ιουλίου 2001, C-189/01, Jippes κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-5689, σκέψη 81).
36. Όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων εφαρμογής αυτής της αρχής, λαμβανομένης υπόψη της ευρείας διακριτικής εξουσίας που διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης σε έναν τομέα όπως ο προκείμενος, που συνεπάγεται εκ μέρους του επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, και εντός του οποίου καλείται να προβεί σε πολύπλοκες εκτιμήσεις, μόνον ο προδήλως δυσανάλογος χαρακτήρας ενός μέτρου που εκδόθηκε στον τομέα αυτό, σε σχέση με τον σκοπό που τα αρμόδια θεσμικά όργανα προτίθενται να επιδιώξουν, μπορεί να θίξει τη νομιμότητα αυτού του μέτρου (απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2005, C-453/03, C-11/04, C-12/04 και C-194/04, ABNA κ.λπ., που δεν έχει ακόμη δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 69).
37. Στο πλαίσιο της εξετάσεως των δυσκολιών που συνδέονται με διάφορα δυνατά μέτρα, πρέπει να επαληθευθεί ότι, εκτός του κύριου σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, ο κοινοτικός νομοθέτης έλαβε πλήρως υπόψη τα υπάρχοντα συμφέροντα και ιδίως το δικαίωμα της κυριότητας καθώς και τις απαιτήσεις της καλής διαβιώσεως των ζώων (απόφαση της 10ης Μαρτίου 2005, C-96/03 και C-97/03, Tempelman και van Schaijk, Συλλογή 2005, σ. I-1895, σκέψη 48).
38. Επιπλέον, πρέπει να υπομνηστεί ότι το κύρος μιας κοινοτικής πράξεως δεν μπορεί να εξαρτάται από αναδρομικές εκτιμήσεις σχετικά με τον βαθμό αποτελεσματικότητάς της. Όταν ο κοινοτικός νομοθέτης είναι αναγκασμένος να εκτιμήσει τα μελλοντικά αποτελέσματα ρυθμίσεως την οποία πρέπει να θεσπίσει μολονότι τα αποτελέσματα αυτά δεν μπορούν να προβλεφθούν με ακρίβεια, η εκτίμησή του μπορεί να επικριθεί μόνον αν προκύπτει ότι είναι προδήλως εσφαλμένη ενόψει των στοιχείων που ο νομοθέτης διέθετε κατά τον χρόνο θεσπίσεως της σχετικής ρυθμίσεως (απόφαση Jippes κ.λπ., προπαρατέθηκε, σκέψη 84).
39. Έτσι, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, οσάκις υφίστανται αμφιβολίες ως προς τη συνδρομή ή τη σημασία κινδύνων για την υγεία των ατόμων, τα κοινοτικά θεσμικά όργανα, εφαρμόζοντας την αρχή της προφυλάξεως και της προληπτικής δράσεως, μπορούν να λαμβάνουν μέτρα προστασίας, χωρίς να οφείλουν να αναμένουν να αποδειχθεί πλήρως το υπαρκτό και η σοβαρότητα των εν λόγω κινδύνων (υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσα απόφαση National Farmers’ Union κ.λπ., σκέψη 63).
40. Αντιθέτως, αν νέα στοιχεία τροποποιούν την αντίληψη ενός κινδύνου ή δείχνουν ότι ο κίνδυνος αυτός μπορεί να περιοριστεί με λιγότερο καταναγκαστικά μέτρα από αυτά που υφίστανται, στα θεσμικά όργανα, και ιδίως στην Επιτροπή που έχει την εξουσία να λαμβάνει πρωτοβουλίες, απόκειται να μεριμνούν για την προσαρμογή της κανονιστικής ρυθμίσεως στα νέα δεδομένα.
41. Οι διατάξεις του κανονισμού 999/2001 θεσπίστηκαν υποθέτοντας την ύπαρξη σχέσεως μεταξύ της ΣΕΒ και της νέας μορφής της νόσου Creutzfeldt-Jakob. Πράγματι, από την πρώτη αιτιολογική του σκέψη προκύπτει ότι «εξακολουθούν να σωρεύονται αποδείξεις όσον αφορά την ομοιότητα του παράγοντα της ΣΕΒ με τον παράγοντα που είναι υπεύθυνος για τη νέα μορφή της νόσου Creutzfeldt-Jakob». Συναφώς, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης παρατηρεί μεν ότι δεν αποδείχθηκε η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ του παράγοντα αυτού και της εν λόγω νόσου, όμως δεν αμφισβητεί ότι υφίσταται γεωγραφική και χρονική συσχέτιση μεταξύ της εμφανίσεως της ΣΕΒ και αυτής της παραλλαγής της εν λόγω νόσου, που αποτελεί ένδειξη αυτής της συνάφειας.
42. Όπως προκύπτει από την τέταρτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού, οι κανόνες τους οποίους προβλέπει βασίζονται σε διάφορες επιστημονικές γνώμες που συνιστούν την αποφυγή εκθέσεως των ζώων και των ανθρώπων σε μολυσμένα ζωικά προϊόντα. Η κατάσταση των συναφών επιστημονικών γνώσεων κατά τον χρόνο της εκδόσεως του ιδίου κανονισμού προκύπτει μεταξύ άλλων από την κοινή τεχνική διαβούλευση των OMS/FAO/OIE για τη ΣΕΒ του 2001, που προαναφέρθηκε, στην οποία διαπιστώθηκε ότι «υφίσταται επιστημονική συμφωνία ως προς το γεγονός ότι η διατροφή συνιστά την κύρια πηγή εκθέσεως» στη ΣΕΒ (βλ. σ. 4 της εν λόγω διαβουλεύσεως).
43. Ενόψει των στοιχείων αυτών, δεδομένου ότι τα θεσπισθέντα από τον κοινοτικό νομοθέτη μέτρα έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση της εκθέσεως του ζώου και του ανθρώπου στον παράγοντα της ΣΕΒ, όπως είναι η σφαγή και η καταστροφή της κλάσεως γέννησης στην οποία ανήκει ένα μολυσμένο ζώο, αυτά πρέπει να θεωρούνται κατάλληλα για την επιδίωξη του σκοπού προστασίας της δημόσιας υγείας.
44. Δεν φαίνεται, κατά τον χρόνο που θεσπίστηκε ο κανόνας περί της σφαγής της κλάσεως γέννησης, αυτό το μέτρο να ήταν περιττό ενόψει των λοιπών υφισταμένων μέτρων προστασίας. Πρέπει να υπομνησθεί, ως προς το σημείο αυτό, ότι η ολική απαγόρευση της χρήσεως ζωικών αλεύρων στη διατροφή των ζώων εφαρμόζεται μόλις από την 1η Μαρτίου 2001, σύμφωνα με το άρθρο 3 της αποφάσεως 2001/25/ΕΚ της Επιτροπής, της 27ης Δεκεμβρίου 2000, για απαγόρευση της χρήσης υποπροϊόντων ζωικής προέλευσης στις ζωοτροφές (ΕΕ 2001, L 6, σ. 16).
45. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη γνώμη της ΜΕΕ της 15ης Σεπτεμβρίου 2000, στην οποία αναφέρεται η έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1326/2001, οι εφαρμοζόμενες στα βοοειδή δοκιμές δεν καθιστούσαν δυνατή τη διαπίστωση της νόσου στην αρχή της περιόδου επωάσεως.
46. Ως προς την αναλογικότητα του επίμαχου μέτρου κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, αρκεί η διαπίστωση ότι, αν και τα άρθρα 23 και 24 του κανονισμού 999/2001 επέτρεπαν, καταρχήν, τη δυνητική εφαρμογή του εν λόγω μέτρου, η προαναφερθείσα γνώμη της 11ης Ιανουαρίου 2002, εκδοθείσα εν τω μεταξύ από την ΜΕΕ, επαναλάμβανε την προπαρατεθείσα διαπίστωση της γνώμης της 15ης Σεπτεμβρίου 2000. Με τη νέα αυτή γνώμη, η ΜΕΕ τόνιζε επιπλέον ότι μέτρα όπως η απαγόρευση των ζωικών αλεύρων στη διατροφή των βοοειδών και η αφαίρεση των ειδικών εντοσθίων μειώνουν τον κίνδυνο για την ανθρώπινη υγεία μόνον αν εφαρμόζονται κατά τρόπο αποτελεσματικό και ότι παραλείψεις, έστω και ελάχιστες, μπορούν να μειώσουν σημαντικά το επίπεδο ασφάλειας.
47. Έτσι, ερωτηθέν σχετικά με τη σκοπιμότητα διατηρήσεως της υποχρεώσεως της σφαγής της κλάσεως γέννησης παρά την ύπαρξη άλλων μέτρων, η ΜΕΕ, με την εν λόγω γνώμη της 11ης Ιανουαρίου 2002, επιβεβαίωσε ότι η σφαγή των ζώων που εμφανίζουν κίνδυνο μειώνει τον κίνδυνο για τους ανθρώπους κάτω του επιπέδου που επιτυγχάνεται με τη χρήση των ταχειών δοκιμών ανίχνευσης και την αφαίρεση των ειδικών εντοσθίων (βλ. σ. 4 της γνώμης αυτής).
48. Συναφώς, ως προς τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, αρκεί η διαπίστωση, όπως έπραξαν οι κυβερνήσεις και τα κοινοτικά θεσμικά όργανα που κατέθεσαν παρατηρήσεις, ότι αυτά αποδεικνύουν ότι τα περισσότερα προσβληθέντα ζώα βρίσκονται μεταξύ των κλάσεων γέννησης μολυσθέντων βοοειδών παρά μεταξύ του συνήθους πληθυσμού βοοειδών. Στατιστικά στοιχεία εξετασθέντα από τη Scientific Panel on Biological Hazards, στην έκθεσή της της 21ης Απριλίου 2004, που προαναφέρθηκε, ενισχύουν το συμπέρασμα αυτό (βλ. σ. 1 της εν λόγω εκθέσεως).
49. Εξάλλου, δεν φαίνεται η διαφορετική δομή των εκμεταλλεύσεων ανάλογα με τα κράτη μέλη να αποτελούσε λυσιτελές στοιχείο που ο κοινοτικός νομοθέτης όφειλε να έχει λάβει υπόψη κατά τον χρόνο της θεσπίσεως του αμφισβητουμένου μέτρου. Πράγματι, αφ’ ης η ανάγκη σφαγής της κλάσεως βασιζόταν στην υπόνοια ότι τα ζώα της τελευταίας έλαβαν την ίδια τροφή με το μολυσμένο ζώο, δεν έπρεπε να γίνει διάκριση ανάλογα με το αν η κλάση περιλάμβανε 20 ή περισσότερα των 500 ζώα.
50. Επιπλέον, πρέπει να παρατηρηθεί ότι το άρθρο 13, παράγραφος 4, του κανονισμού 999/2001 προβλέπει την αμελλητί αποζημίωση των ιδιοκτητών των ζώων που θανατώθηκαν σύμφωνα με την παράγραφο 1, στοιχείο γ΄, του ιδίου άρθρου.
51. Τέλος, επιβάλλεται να τονισθεί ότι, όπως προκύπτει από την έβδομη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1326/2001, το μέτρο που προέβλεψε ο κανονισμός 999/2001 περί καταστροφής του συνόλου της αγέλης στην οποία ανήκε μολυσμένο βοοειδές κατέστη ευέλικτο, προκειμένου να ληφθεί υπόψη η γνώμη της ΜΕΕ, της 15ης Σεπτεμβρίου 2000, για τη σφαγή στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της ΣΕΒ, η οποία κατέληγε στο συμπέρασμα ότι μπορούσε να επιτευχθεί περίπου το ίδιο αποτέλεσμα σφάζοντας μόνον την κλάση γέννησης του μολυσμένου ζώου και όχι το σύνολο της αγέλης.
52. Από τις εκτιμήσεις αυτές προκύπτει ότι ο κανόνας που επιβάλλει τη σφαγή και την καταστροφή της κλάσεως στην οποία ανήκει μολυσμένο ζωοειδές, όπως αυτός προκύπτει από τον κανονισμό 999/2001, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1326/2001, δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας καθόσον δεν υπερβαίνει τα όρια του κατάλληλου και αναγκαίου για την προστασία της ανθρώπινης υγείας και της υγείας των ζώων.
53. Επομένως, στο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί ως απάντηση ότι από την εξέτασή του δεν προέκυψε κανένα στοιχείο δυνάμενο να θίξει, ως προς την αρχή της αναλογικότητας, το κύρος του άρθρου 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, στοιχείο γ΄, του κανονισμού 999/2001, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1326/2001, σε συνδυασμό με τον παράρτημα VII, σημεία 2, στοιχείο α΄, και 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του ιδίου κανονισμού.
Επί των δικαστικών εξόδων
54. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν άλλοι εκτός των εν λόγω διαδίκων, για να υποβάλουν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
Από την εξέταση του υποβληθέντος ερωτήματος δεν προέκυψε κανένα στοιχείο δυνάμενο να θίξει, ως προς την αρχή της αναλογικότητας, το κύρος του άρθρου 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, στοιχείο γ΄, του κανονισμού (ΕΚ) 999/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 2001, για τη θέσπιση κανόνων πρόληψης, καταπολέμησης και εξάλειψης ορισμένων μεταδοτικών σπογγώδων εγκεφαλοπαθειών, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1326/2001 της Επιτροπής, της 29ης Ιουνίου 2001, για τη θέσπιση μεταβατικών μέτρων για να επιτραπεί η μετάβαση στον κανονισμό 999/2001, και για την τροποποίηση των παραρτημάτων VII και ΧΙ του εν λόγω κανονισμού, σε συνδυασμό με το παράρτημα VII, σημεία 2, στοιχείο α΄, και 1, στοιχείο α΄, τρίτη περίπτωση, του ιδίου κανονισμού.