62011TJ0358_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza T‑358/11,
Republica Italiană, reprezentată de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de domnul P. Marchini, avvocato dello Stato,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnii P. Rossi și D. Nardi, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei de punere în aplicare 2011/244/UE a Comisiei din 15 aprilie 2011 de excludere de la finanțarea din fondurile Uniunii Europene a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 102, p. 33), întrucât exclude anumite cheltuieli efectuate de Republica Italiană, precum și de anulare a scrisorilor Comisiei din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011 ca acte pregătitoare ale acestei decizii,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnul H. Kanninen, președinte, doamna I. Pelikánová și domnul E. Buttigieg (raportor), judecători,
grefier: domnul J. Palacio González, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 20 ianuarie 2015,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
Istoricul cauzei
1. La data de 7 mai 2007, o inspecție a serviciilor Comisiei Comunităților Europene a fost demarată la sediul Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, Agenția pentru Plăți Agricole) din Roma (Italia), a continuat apoi la antrepozitele de depozitare a zahărului din regiunea Emilia-Romana (Italia) și s‑a încheiat cu organizarea unei reuniuni finale între membrii misiunii de inspecție și autoritățile italiene la data de 11 mai 2007 la Bologna (Italia). Această inspecție a vizat aplicarea de către autoritățile italiene a reglementării Uniunii Europene referitoare la depozitarea publică de zahăr.
2. În urma acestei misiuni, prin nota din 19 iunie 2007, Comisia a informat autoritățile italiene, conform articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37, rectificare în JO L 291, 9.11.2007, p. 30), cu privire la neregulile constatate cu ocazia verificărilor efectuate și a indicat măsurile corective și modalitățile de ameliorare a procedurilor care trebuiau reglementate.
3. Prin nota întocmită de AGEA la 7 august 2007, autoritățile italiene și‑au prezentat observațiile cu privire la criticile formulate de serviciile Comisiei în nota din 19 iunie 2007.
4. Prin scrisoarea din 5 iunie 2008, Comisia a convocat autoritățile italiene la o discuție bilaterală, conform articolului 11 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 885/2006.
5. Pe parcursul acestei reuniuni, care a avut loc la data de 17 iunie 2008 la Bruxelles (Belgia), părțile au evocat toate chestiunile care au făcut obiectul observațiilor Comisiei. Prin nota din 21 august 2008, serviciile Comisiei au transmis autorităților italiene procesul‑verbal al reuniunii în care se regăsea expunerea pozițiilor, atât a autorităților italiene, cât și a Comisiei, concluziile Comisiei cu privire la deficiențele sistemului de control al intervențiilor privind depozitarea zahărului în Italia și consecințele financiare corespunzătoare, precum și o solicitare de informații suplimentare.
6. Prin nota întocmită de AGEA la 24 octombrie 2008, autoritățile italiene și‑au prezentat observațiile cu privire la procesul‑verbal al reuniunii și au răspuns solicitării de informații suplimentare.
7. Prin scrisoarea din 3 februarie 2010, serviciile Comisiei au adresat Republicii Italiene o comunicare oficială întocmită potrivit articolului 11 alineatul (2) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 885/2006. Comisia a indicat că își menține poziția potrivit căreia anumite cheltuieli efectuate de agențiile plătitoare acreditate de Republica Italiană și declarate în cadrul Secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA), referitoare la stocarea zahărului, nu erau conforme cu dreptul Uniunii și și‑a anunțat intenția de a propune corecții financiare și de a exclude de la finanțarea din fondurile Uniunii un cuantum total de 2 077 637 de euro. Comisia a indicat că a evaluat acest cuantum pe baza a trei încălcări ale dreptului Uniunii. Numai două dintre aceste încălcări au fost contestate în speță de autoritățile italiene, și anume:
– o majorare cu 35 % a costurilor de depozitare a zahărului plătite depozitarilor pentru antrepozitele luate în locațiune, în temeiul articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1262/2001 al Comisiei din 27 iunie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1260/2001 privind cumpărarea și vânzarea zahărului prin organismele de intervenție (JO L 178, p. 48), fără ca autoritățile italiene să fi furnizat Comisiei dovezi că justificarea majorării acordate a făcut obiectul unor controale conform prevederilor legale sau că astfel de controale au fost prevăzute de dispozițiile naționale referitoare la control;
– o încălcare a articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 2148/96 al Comisiei din 8 noiembrie 1996 de stabilire a normelor de evaluare și control al cantităților de produse agricole aflate în depozite de intervenție publică (JO L 288, p. 6) și a articolului 8 alineatul (1) coroborat cu articolul 2 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 884/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 privind finanțarea din FEGA a măsurilor de intervenție sub forma depozitării publice și contabilizarea operațiunilor de depozitare publică de către agențiile plătitoare ale statelor membre (JO L 171, p. 35, Ediție specială, 03/vol. 72, p. 239), în măsura în care controalele privind inventarul de zahăr deținut de organismul de intervenție în ceea ce privește exercițiul contabil 2006 nu au fost realizate înainte de sfârșitul acestui exercițiu, respectiv înainte de data de 30 septembrie 2006.
8. Întrucât s‑a întemeiat pe Documentul VI/5330/97 al Comisiei din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calculul consecințelor financiare la momentul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA‑Garantare (denumit în continuare „Documentul VI/5330/97”), Comisia a propus aplicarea unei corecții în cuantum de 499 033 de euro, reprezentând 10 % din cheltuielile referitoare la costurile de depozitare ca urmare a majorării lor cu 35 % pentru exercițiile financiare 2006-2009, și în cuantum de 781 044 de euro, reprezentând 5 % din costurile de depozitare și de finanțare pentru exercițiul financiar 2006 ca urmare a efectuării cu întârziere a controalelor privind inventarul.
9. Prin scrisoarea din 22 martie 2010, autoritățile italiene au solicitat intervenția organismului de conciliere.
10. La data de 22 septembrie 2010, organismul de conciliere și‑a prezentat raportul final.
11. Prin nota întocmită de AGEA la 17 decembrie 2010, autoritățile italiene au furnizat serviciilor Comisiei informații suplimentare, în conformitate cu cererea organismului de conciliere.
12. Prin scrisoarea din 3 ianuarie 2011, Comisia a comunicat Republicii Italiene poziția sa finală la încheierea procedurii de conciliere. Avizul Comisiei a rămas neschimbat față de scrisoarea din 3 februarie 2010. În consecință, aceasta și‑a menținut poziția constând în excluderea de la finanțarea din fondurile Uniunii a unui cuantum total de 2 077 637 de euro.
13. Prin nota întocmită de AGEA la 18 ianuarie 2011, autoritățile italiene au răspuns poziției finale a Comisiei.
14. La 15 aprilie 2011, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare 2011/244/UE a Comisiei de excludere de la finanțarea din fondurile Uniunii Europene a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Secțiunii „Garantare” a FEOGA, în cadrul FEGA și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 102, p. 33), prin care a exclus cheltuielile efectuate de Republica Italiană în legătură cu măsura de depozitare publică a zahărului pentru exercițiile financiare 2006-2009 prin corecții financiare punctuale și forfetare în cuantum total de 2 077 637 de euro, din cauza neconformității cu normele rezultând din dreptul Uniunii (denumită în continuare „decizia atacată”).
15. Motivele corecțiilor financiare au fost expuse în raportul de sinteză din 16 martie 2011 privind rezultatele inspecțiilor Comisiei efectuate în contextul închiderii pentru conformitate, potrivit articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 160, p. 103) și articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193) (denumit în continuare „raportul de sinteză”).
Procedura și concluziile părților
16. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 27 iunie 2011, Republica Italiană a introdus prezenta acțiune.
17. Aceasta a mai depus probe solicitând Tribunalului să adopte diferite măsuri de cercetare judecătorească și de organizare a procedurii.
18. Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera întâi) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, a invitat părțile să răspundă în scris la întrebări. Părțile au dat curs acestor măsuri de organizare a procedurii în termenele stabilite.
19. Republica Italiană solicită Tribunalului:
– anularea în parte a deciziei atacate în ceea ce o privește;
– anularea poziției finale a Comisiei cuprinse în scrisoarea sa din 3 ianuarie 2011, redactată în urma raportului organismului de conciliere, și a punctului 2 din motivele expuse în această scrisoare ca act pregătitor al deciziei atacate;
– anularea scrisorii Comisiei din 3 februarie 2010 ca act pregătitor al deciziei atacate;
– cu titlu incident, admiterea excepției de nelegalitate invocate împotriva Regulamentului (CE) nr. 915/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de modificare a Regulamentului nr. 2148/96 (JO L 169, p. 10);
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
20. Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– declararea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocate împotriva Regulamentului nr. 915/2006 sau, în subsidiar, respingerea ei ca nefondată;
– obligarea Republicii Italiene la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
A – Cu privire la admisibilitatea acțiunii în ceea ce privește anularea scrisorilor Comisiei din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011
21. În cererea introductivă, Republica Italiană solicită, pe lângă anularea deciziei atacate, anularea scrisorilor din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011 care i‑au fost adresate de Comisie în cursul procedurii.
22. În ședință, ca răspuns la o întrebare adresată oral de Tribunal, Comisia a invocat inadmisibilitatea concluziilor vizând anularea scrisorilor din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011, subliniind caracterul lor pregătitor.
23. Republica Italiană, deși a indicat în cererea introductivă că scrisorile din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011 sunt acte pregătitoare ale deciziei atacate (a se vedea punctul 19 de mai sus), a menținut, în ședință, concluziile având ca obiect anularea lor arătând că ele au o valoare autonomă în raport cu decizia atacată, având mai ales în vedere motivarea pe care o conțin.
24. Potrivit unei jurisprudențe constante, nu constituie acte sau decizii susceptibile de a face obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 263 TFUE decât măsurile care produc efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Pentru a stabili dacă un act sau o decizie produce asemenea efecte, este necesar să se ia în considerare conținutul acestuia (a se vedea Ordonanța din 22 noiembrie 2007, Investire Partecipazioni/Comisia, T‑418/05, EU:T:2007:354, punctul 32 și jurisprudența citată).
25. Pe de altă parte, atunci când este vorba despre acte sau decizii a căror elaborare se realizează în mai multe faze, în special la finalul unei proceduri interne, rezultă din aceeași jurisprudență că, în principiu, nu constituie un act atacabil decât măsurile care fixează definitiv poziția instituției la finalul acestei proceduri, cu excluderea măsurilor intermediare al căror obiectiv este pregătirea deciziei finale (a se v edea Hotărârea din 14 decembrie 2006, Germania/Comisia, T‑314/04 și T‑414/04, EU:T:2006:399, punctul 38 și jurisprudența citată, și Ordonanța Investire Partecipazioni/Comisia, punctul 24 de mai sus, EU:T:2007:354, punctul 33 și jurisprudența citată).
26. În sfârșit, dacă măsuri de natură pur pregătitoare nu pot, ca atare, să facă obiectul unei acțiuni în anulare, eventualele nelegalități care le afectează pot fi invocate în susținerea acțiunii îndreptate împotriva actului definitiv pentru care ele constituie o etapă de elaborare (a se vedea Ordonanța Investire Partecipazioni/Comisia, punctul 24 de mai sus, EU:T:2007:354, punctul 35 și jurisprudența citată).
27. În speță, este necesar să se arate că, prin scrisoarea din 3 februarie 2010, Comisia a transmis Republicii Italiene o comunicare oficială întocmită conform articolului 11 alineatul (2) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 885/2006 (a se vedea punctul 7 de mai sus) și, prin scrisoarea din 3 ianuarie 2011, aceasta i‑a comunicat poziția sa finală la finalizarea procedurii de conciliere (a se vedea punctul 12 de mai sus). Aceste scrisori se înscriau în procedura prevăzută la articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006 și au determinat adoptarea de către Comisie, la 15 aprilie 2011, a deciziei atacate, prin care anumite cheltuieli au fost excluse de la finanțarea din fondurile Uniunii, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999 și al articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005. Astfel, decizia definitivă a Comisiei de excludere de la finanțarea din fondurile Uniunii a cuantumurilor care fac obiectul prezentei acțiuni nu fusese încă adoptată la momentul trimiterii scrisorilor din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011.
28. În consecință, scrisorile din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011 constituie acte pregătitoare ale deciziei atacate, ceea ce afirmă chiar Republica Italiană în cererea introductivă. Ele nu produc, așadar, efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele Republicii Italiene în sensul jurisprudenței citate la punctul 24 de mai sus.
29. Această concluzie nu poate fi infirmată de argumentul reclamantei privind motivarea cuprinsă în scrisorile în discuție. Astfel, Republica Italiană era în drept să invoce eventualele nelegalități ale motivelor cuprinse în aceste acte în susținerea prezentei acțiuni îndreptate împotriva deciziei atacate, astfel cum reiese din jurisprudența amintită la punctul 26 de mai sus, astfel încât acțiunea trebuie declarată inadmisibilă în ceea ce privește anularea scrisorilor Comisiei din 3 februarie 2010 și din 3 ianuarie 2011.
B – Cu privire la fond
30. Prezenta acțiune privește exclusiv corecțiile forfetare aplicate, prin decizia atacată, cheltuielilor efectuate de Republica Italiană, respectiv, pe de o parte, corecția financiară forfetară de 10 % referitoare la cheltuielile legate de majorarea cu 35 % a costurilor de depozitare a zahărului pentru exercițiile financiare 2006-2009, adică 499 033 de euro în total, și, pe de altă parte, corecția financiară forfetară de 5 % ca urmare a executării cu întârziere a controalelor privind inventarul pentru exercițiul financiar 2006, adică 781 044 de euro.
1. Considerații introductive
31. Trebuie amintit că fondurile agricole europene nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole (a se vedea Hotărârea din 23 septembrie 2004, Italia/Comisia, C‑297/02, EU:C:2004:550, punctul 45 și jurisprudența citată).
32. Potrivit unei jurisprudențe constante în materia fondurilor agricole europene, revine Comisiei sarcina de a dovedi existența unei încălcări a normelor privind organizarea comună a piețelor agricole. În consecință, Comisia este obligată să își justifice decizia de constatare a lipsei sau a deficiențelor controalelor efectuate de statul membru în cauză. Totuși, Comisia nu trebuie să demonstreze în mod exhaustiv insuficiența controalelor efectuate de administrațiile naționale sau incorectitudinea cifrelor transmise de acestea, ci să prezinte un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are față de aceste controale sau față de aceste cifre (a se vedea Hotărârea din 24 februarie 2005, Grecia/Comisia, C‑300/02, Rec., EU:C:2005:103, punctele 33 și 34 și jurisprudența citată, Hotărârea din 22 noiembrie 2006, Italia/Comisia, T‑282/04, EU:T:2006:358, punctele 95 și 96).
33. În ceea ce privește statul membru în cauză, acesta nu poate infirma constatările Comisiei fără a susține propriile afirmații prin elemente care stabilesc existența unui sistem fiabil și operațional de control. În cazul în care acesta nu reușește să demonstreze inexactitatea constatărilor Comisiei, acestea constituie elemente care ar putea provoca îndoieli serioase cu privire la punerea în aplicare a unui sistem adecvat și eficient de măsuri de supraveghere și de control. Această ușurare a sarcinii probei în favoarea Comisiei se explică prin faptul că statul membru este cel care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și pentru a verifica datele necesare închiderii conturilor și care trebuie, prin urmare, să prezinte dovada cea mai detaliată și mai completă a realității controalelor sale sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, a inexactității afirmațiilor Comisiei (a se vedea Hotărârea Grecia/Comisia, punctul 32 de mai sus, EU:C:2005:103, punctele 35 și 36 și jurisprudența citată, și Hotărârea Italia/Comisia, punctul 32 de mai sus, EU:T:2006:358, punctul 97 și jurisprudența citată).
34. Motivele invocate de Republica Italiană trebuie analizate în lumina acestor considerații.
2. Cu privire la corecția financiară forfetară de 10 % referitoare la cheltuielile legate de majorarea cu 35 % a costurilor de depozitare pentru exercițiile 2006-2009
35. Din raportul de sinteză rezultă că respectiva corecție forfetară de 10 % aplicată în speță prin decizia atacată era întemeiată pe lacunele care afectează sistemul de control privind aplicarea majorării costurilor de depozitare în temeiul articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001. Comisia a reproșat Republicii Italiene, în esență, că nu a instituit un sistem adecvat de controale privind cererile operatorilor care să permită garantarea că majorarea cu 35 % a costurilor de depozitare prevăzută la articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1262/2001 pentru depozitarea zahărului în antrepozite luate în locațiune a fost acordată în cazuri temeinic justificate și justificabile. Comisia a subliniat că o aplicare sistematică a acestei majorări, fără ca procedurile de control al realității costurilor suplimentare de depozitare să se fi desfășurat sau, cel puțin, fără ca autoritățile italiene să fi făcut dovada că astfel de proceduri au fost prevăzute prin instrucțiuni de control naționale, constituia un risc ridicat de pierderi pentru fonduri.
36. Primele două motive invocate de Republica Italiană vin în susținerea contestației corecției financiare aferente cheltuielilor în legătură cu majorarea cu 35 % a costurilor de depozitare și sunt formal întemeiate pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură, primul, din cauza lipsei unei investigări a cazului de către Comisie înainte de adoptarea deciziei atacate și, al doilea, din cauza nemotivării.
a) Cu privire la conținutul primului motiv
37. Cu titlu introductiv, trebuie subliniat că, în timp ce litigiul dintre părți privește, în esență, interpretarea articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 și natura controalelor pe care autoritățile naționale sunt obligate să le efectueze înainte de aplicarea majorării cu 35 % a costurilor de depozitare prevăzute de această dispoziție, Republica Italiană nu a invocat în mod formal în cererea sa introductivă, referitor la corecția aplicată în această privință de Comisie, decât motive (primul și al doilea) întemeiate pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza lipsei unei investigări și a nemotivării, care țin de aspecte de formă ale deciziei atacate și de procedura care a condus la adoptarea acesteia.
38. Ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, reclamanta a indicat însă că primul motiv trebuie interpretat ca fiind întemeiat nu doar pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură ca urmare a lipsei unei investigări, ci și pe o eroare de apreciere și pe o încălcare a articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001.
39. În ședință, Comisia a invocat în această privință o cauză de inadmisibilitate arătând că un astfel de motiv recalificat trebuie considerat un motiv nou, conform jurisprudenței, și aceasta independent de întinderea și de conținutul argumentelor invocate de Comisie la Tribunal ca răspuns la argumentele formulate de reclamantă.
40. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe referitoare la aplicarea articolului 21 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și a articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, un reclamant nu este obligat să indice explicit norma de drept specifică pe care își întemeiază motivul, cu condiția ca argumentația sa să fie suficient de clară și de precisă pentru ca partea adversă și instanța Uniunii să poată identifica fără dificultate această normă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 mai 2006, Galileo International Technology și alții/Comisia, T‑279/03, Rec., EU:T:2006:121, punctele 38-41; a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 13 noiembrie 2008, SPM/Consiliul și Comisia, T‑128/05, EU:T:2008:494, punctul 65). Astfel, o prezentare a motivelor, mai degrabă pe fondul acestora decât prin calificarea lor legală, poate fi suficientă, cu condiția ca aceste motive să rezulte din cererea introductivă cu o claritate suficientă (Hotărârea din 26 martie 2010, Proges/Comisia, T‑577/08, EU:T:2010:127, punctul 21).
41. În speță, pe de o parte, Republica Italiană reproșează Comisiei, pe de o parte, că nu a investigat, înainte de aplicarea corecției forfetare de 10 %, condițiile pieței italiene a zahărului. Pe de altă parte, aceasta prezintă o serie de argumente prin care urmărește să dovedească faptul că autoritățile italiene au subliniat și au analizat împrejurările pieței italiene a zahărului care au justificat, în opinia sa, majorarea cu cel puțin 35 % a costurilor de depozitare a zahărului, ceea ce Comisia ar fi omis să ia în considerare la adoptarea deciziei atacate. Această a doua serie de argumente ale Republicii Italiene nu poate fi interpretată în alt mod decât ca urmărind a se reproșa Comisiei că nu a recunoscut faptul că majorarea cu 35 % a costurilor de depozitare, astfel cum este prevăzută la articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001, a fost corect aplicată de autoritățile italiene ținând cont de rezultatele investigației efectuate privind piața, precum și că a apreciat că autoritățile italiene nu au prezentat suficiente elemente pentru a risipi îndoielile Comisiei legate de riscul pentru fonduri ținând seama de pretinsa neefectuare a unor controale adecvate.
42. Desigur, unele dintre aceste argumente au fost invocate de Republica Italiană, însă nu în cadrul primului motiv, ci în cadrul celui de al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării, astfel cum a subliniat Comisia în ședință. Cu toate acestea, Tribunalul nu poate fi limitat, la analiza motivelor și a aspectelor invocate de părți, de o calificare formală pe care acestea o dau argumentelor lor, cu condiția ca argumentația să rezulte suficient de clar din înscrisurile lor, astfel cum reiese din jurisprudența amintită la punctul 40 de mai sus.
43. Pe de altă parte, trebuie arătat că Comisia a răspuns simultan la primul și la al doilea motiv nu doar prin faptul că a contestat pretinsa lipsă a unei investigări, ci și prin faptul că a solicitat Tribunalului, la punctul 94 din memoriul în apărare, cu titlu principal, să aprecieze că articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1262/2001 nu a fost respectat în speță de autoritățile italiene în privința condițiilor formale de acordare a ajutorului. În acest context, aceasta a invocat în special, având în vedere interpretarea dată articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001, că prin acordarea, fără deosebire, a unei majorări maxime de 35 % aproape tuturor producătorilor care au recurs la locuri de depozitare externe, fără ca acestea să fi justificat, de la caz la caz, cuantumul superior al cheltuielilor suportate efectiv, Republica Italiană a încălcat această dispoziție. Nerespectarea obligațiilor privind controalele individuale care rezultă, potrivit Comisiei, din cuprinsul dispoziției menționate ar fi expus fondurile unui risc serios și ar fi justificat corecția de 10 % impusă prin decizia atacată.
44. În plus, Comisia nu a răspuns la al doilea motiv, întemeiat pe nemotivare, ci l‑a analizat concomitent cu primul motiv, răspunzând la acest motiv prin argumente cu privire la fond.
45. În aceste împrejurări, a considera că primul motiv este întemeiat doar pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza lipsei unei investigări, astfel cum susține Comisia, ar lipsi de efect util o mare parte a argumentației prezentate de părți în fața Tribunalului. În consecință, având în vedere jurisprudența amintită la punctul 40 de mai sus și în măsura în care conținutul argumentelor formulate de Republica Italiană rezultă din cererea introductivă cu o claritate suficientă, astfel încât Comisia a putut în mod util să își prezinte apărarea, iar Tribunalul este în măsură să identifice și să analizeze aceste argumente, primul motiv trebuie interpretat ca fiind întemeiat nu doar pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza lipsei unei investigări, ci și pe o eroare de apreciere și pe încălcarea articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001.
b) Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza lipsei unei investigări, pe o eroare de apreciere și pe o încălcare a articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001
46. Pe de o parte, Republica Italiană susține că, contrar recomandărilor organismului de conciliere, Comisia nu a efectuat o investigare adecvată a condițiilor pieței italiene care au justificat cererea întreprinderilor de prelucrare a zahărului de majorare a costurilor de depozitare. Agenții Comisiei ar fi trebuit, în opinia Republicii Italiene, să investigheze situația pieței locațiunii de antrepozite, în special la întreprinderile de depozitare, în cursul misiunii de inspecție pe care au efectuat‑o în luna mai 2007. Solicitând Republicii Italiene dovada existenței unor „împrejurări speciale” și a efectuării unei investigații oficiale a pieței, Comisia ar fi răsturnat sarcina probei.
47. Pe de altă parte, Republica Italiană menționează că a prezentat, în cadrul procedurii administrative, elemente de probă suficiente pentru a demonstra că a investigat cauzele cererii de majorare a costurilor de depozitare a zahărului. Republica Italiană subliniază că, la aprecierea aplicării majorării de 35 % de către autoritățile italiene, trebuie să se ia în considerare printre altele cantitățile deosebit de ridicate de zahăr pe care organismul de intervenție a fost constrâns să la cumpere în urma campaniilor 2004/2005 și 2005/2006, penuria de antrepozite cu caracteristicile impuse de reglementarea Uniunii, precum și majorarea efectivă a prețurilor de depozitare pentru produse similare zahărului. Comisia ar fi omis să ia în considerare elementele prezentate în această privință de autoritățile italiene în cursul procedurii administrative.
48. Comisia susține că autoritățile italiene au aplicat greșit majorarea în cauză într‑un mod generalizat, în condițiile în care ar fi trebuit să efectueze, de la caz la caz, controale cu privire la cererile formulate de întreprinderile de prelucrare a zahărului pentru a stabili realitatea costurilor suplimentare legate de depozitare în antrepozitele luate în locațiune, principiul bunei gestiuni financiare impunând ca numai cheltuielile suportate în mod real și efectiv să fie imputate fondurilor.
49. Din argumentele amintite mai sus rezultă că părțile au, în esență, poziții contrare cu privire la natura controalelor pe care autoritățile naționale trebuie să le efectueze înainte de aplicarea majorării de 35 % prevăzute la articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 în ceea ce privește costurile legate de depozitare în antrepozitele luate în locațiune. Trebuie astfel să se clarifice în prealabil obligațiile existente în sarcina statelor membre la momentul aplicării dispozițiilor care se desprind din articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001.
Cu privire la controalele ce revin autorităților naționale în temeiul articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001
50. Regulamentul nr. 1262/2001 a introdus norme comune pentru preluarea și gestionarea zahărului produs sub cotă care face obiectul măsurilor de intervenție, în special în ceea ce privește condițiile și costurile de depozitare a acestui zahăr.
51. Articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1262/2001 prevede:
„[C]osturi[le] de depozitare nu pot depăși suma de 0,048 euro la 100 kilograme și pe decadă pentru zahărul depozitat în silozurile sau în magaziile întreprinderilor de prelucrare a zahărului.
Cu toate acestea, organismul de intervenție poate majora cuantumul stabilit în conformitate cu primul paragraf cu maximum 35 % în cazul în care zahărul este depozitat în silozurile sau în magaziile luate în locațiune de persoana care îl oferă în afara întreprinderilor de prelucrare a zahărului; în situații speciale pentru această depozitare, cuantumul stabilit se poate majora în conformitate cu primul paragraf cu maximum 50 %.” [traducere neoficială]
52. Este necesar să se arate că articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 nu precizează nici modalitățile, nici întinderea controalelor pe care statele membre sunt obligate să le efectueze înainte de aplicarea majorării de 35 %.
53. Cu toate acestea, din jurisprudență reiese că articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1258/1999, redactat în termeni similari celui ai articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1290/2005, impune statelor membre obligația de a lua măsurile necesare pentru a se asigura că tranzacțiile finanțate din fondurile agricole europene sunt efective și corecte, pentru a preveni și a urmări neregulile și pentru a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței, chiar dacă actul specific de drept al Uniunii nu prevede expres adoptarea uneia sau a alteia dintre măsurile de control (Hotărârea din 6 decembrie 2001, Grecia/Comisia, C‑373/99, Rec., EU:C:2001:662, punctul 9, și Hotărârea din 30 septembrie 2009, Țările de Jos/Comisia, T‑55/07, EU:T:2009:371, punctul 62).
54. Jurisprudența a precizat că din aceste dispoziții, privite din perspectiva obligației de colaborare loială cu Comisia prevăzută la articolul 4 TUE în ceea ce privește în mod special utilizarea corectă a resurselor Uniunii, reiese că statele membre trebuie să organizeze un ansamblu de controale administrative și de controale la fața locului care să permită garantarea faptului că condițiile materiale și formale de acordare a primelor în discuție sunt în mod direct respectate (a se vedea Hotărârea din 9 ianuarie 2003, Grecia/Comisia, C‑157/00, Rec., EU:C:2003:5, punctul 11 și jurisprudența citată). Dacă organizarea unui astfel de ansamblu de controale lipsește sau dacă cea realizată de un stat membru este deficitară într‑atât încât lasă loc unor îndoieli în ceea ce privește respectarea acestor condiții, Comisia este îndreptățită să nu recunoască anumite cheltuieli efectuate de statul membru în cauză (Hotărârea din 12 iunie 1990, Germania/Comisia, C‑8/88, Rec., EU:C:1990:241, punctele 20 și 21, Hotărârea din 14 aprilie 2005, Spania/Comisia, C‑468/02, EU:C:2005:221, punctul 36, și Hotărârea din 30 septembrie 2009, Portugalia/Comisia, T‑183/06, EU:T:2009:370, punctul 31).
55. În consecință, deși reglementarea relevantă a Uniunii privind acordarea primelor nu impune în mod expres statelor membre să instituie măsuri de supraveghere și modalități de control precum cele evocate de Comisie cu ocazia închiderii conturilor fondurilor agricole europene, nu este mai puțin adevărat că această obligație poate decurge, uneori implicit, din faptul că, în temeiul normelor referitoare la fondurile agricole europene, revine statelor membre sarcina de a organiza un sistem eficient de control și de supraveghere (a se vedea Hotărârea din 24 aprilie 2008, Belgia/Comisia, C‑418/06 P, Rep., EU:C:2008:247, punctul 70 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 4 septembrie 2009, Austria/Comisia, T‑368/05, EU:T:2009:305, punctul 76 și jurisprudența citată).
56. Chestiunea care se ridică, așadar, este dacă obligațiile la care se referă Comisia în raportul de sinteză, constând în controlul eligibilității cheltuielilor legate de locațiunea antrepozitelor, decurg implicit din faptul că, în temeiul reglementării în discuție, revine statelor membre sarcina de a organiza un sistem eficient de control.
57. În această privință, se impune constatarea faptului că articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 prevede că, dacă zahărul este depozitat în antrepozite luate în locațiune, costurile de depozitare a zahărului pot fi majorate „cu maximum 35 %”. Rezultă în mod implicit, dar obligatoriu, dintr‑o astfel de formulare că organismul de intervenție trebuie să aplice o majorare mai puțin importantă în cazul în care costurile efectiv suportate de beneficiar în ceea ce privește locațiunea antrepozitelor de depozitare se situează sub acest plafon de 35 %. Un astfel de control al legalității și al corectitudinii cheltuielilor care urmează a fi suportate de fonduri nu poate fi efectuat, astfel cum menționează Comisia, decât în cadrul unor controale individuale pe bază de documente justificative prezentate de depozitar referitoare, pe de o parte, la împrejurările care l‑au determinat să recurgă la un antrepozit exterior și, pe de altă parte, la costurile suplimentare generate de recurgerea la acest antrepozit. Astfel, eficacitatea controlului care are ca scop să se verifice dacă costurile reale suportate de beneficiari în legătură cu locațiunea antrepozitelor corespund efectiv majorării de 35 % s‑ar reduce în mod serios sau ar fi chiar imposibilă în cazul aplicării acestei majorări doar pe baza informațiilor generale care privesc situația pieței în discuție, precum baremurile de prețuri practicate pe piață pentru produse similare sau indiciile privind penuria de antrepozite adecvate.
58. În consecință, având în vedere cerința bunei gestiuni financiare consacrată la articolul 317 TFUE, care stă la baza utilizării fondurilor agricole europene, precum și responsabilitățile conferite autorităților naționale în cadrul acestei utilizări, astfel cum sunt amintite la punctele 53-55 de mai sus, articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 trebuie interpretat în sensul că impune ca statele membre să organizeze un sistem de control care să permită verificarea, de la caz la caz, a faptului că cheltuielile referitoare la depozitarea zahărului în antrepozite închiriate sunt reale astfel încât numai cheltuielile temeinic justificate de beneficiari și cele efectiv suportate de aceștia din urmă să fie suportate de fonduri.
59. În consecință, este necesar să se verifice, în lumina acestei interpretări a articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001, dacă sistemul de control implementat de Republica Italiană a răspuns obligațiilor implicite astfel cum sunt descrise mai sus.
Cu privire la controalele efectuate de autoritățile italiene în cadrul aplicării articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001
60. În această privință, trebuie să se constate că Republica Italiană nu invocă faptul că autoritățile italiene ar fi efectuat controale individuale în privința cererilor formulate de operatori de majorare a costurilor de depozitare a zahărului pentru a verifica dacă costurile efectiv suportate sunt reale. Aceasta nu prezintă în plus niciun argument care să permită constatarea faptului că astfel de controale ar fi fost efectuate. Aceasta nu a făcut în special dovada, precum instrucțiunile naționale, cu privire la existența procedurilor de control în legătură cu cererile operatorilor.
61. Republica Italiană recunoaște că aplicarea articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001 impune autorităților naționale să verifice îndeplinirea condițiilor reale care justifică acordarea unei majorări de 35 % pentru costurile de depozitare. Totuși, aceasta consideră că o investigație în privința condițiilor pieței zahărului și ale depozitării în Italia era de natură să justifice o astfel de majorare (a se vedea punctul 47 de mai sus). Mai mult, Republica Italiană nici nu contestă în mod veritabil faptul că majorarea de 35 % a fost aplicată în mod generalizat tuturor producătorilor de zahăr care au participat la intervenție și care au recurs la antrepozite exterioare.
62. Pe de altă parte, din dosar reiese că la diferitele întâlniri dintre autoritățile italiene și reprezentanții producătorilor de zahăr și ai întreprinderilor de depozitare autoritățile italiene au urmărit nu doar să se informeze cu privire la condițiile generale ale pieței italiene a zahărului și de depozitare a zahărului, dar au și negociat cu operatorii costurile de depozitare a zahărului care trebuiau acoperite prin ajutoarele de la Uniune. Ținând seama de concluziile la care a fost posibil să se parvină în urma acestor reuniuni, autoritățile italiene au decis să aplice în mod generalizat o majorare de 35 % a costurilor de depozitare a zahărului în antrepozitele luate în locațiune.
63. Republica Italiană contestă existența unor astfel de negocieri care urmăreau stabilirea prețului de depozitare înainte de intervenție, produsul fiind deja depozitat în antrepozitele acreditate.
64. Or, tocmai autoritățile italiene au făcut cunoscute Comisiei negocierile privind prețul de depozitare a zahărului.
65. Astfel, în scrisoarea din 24 octombrie 2008, invocată de reclamantă la punctul 12 din cererea introductivă, AGEA a indicat Comisiei că „[m]inistrul italian al agriculturii, AGEA, producătorii de zahăr și proprietarii de antrepozite s‑au întâlnit pentru a negocia și pentru a stabili un preț rezonabil pentru antrepozitele luate în locațiune”, că „[p]rețul negociat corespundea aproape în totalitate prețului rambursat de Comisie, incluzându‑se majorarea de 35 %”, și, în sfârșit, că „procedura tehnică și administrativă [urmată de AGEA] demonstr[a] că AGEA [a] examinat în detaliu diferitele elemente care au condus la decizia operațională de a rambursa întreprinderilor din industria zahărului costurile de depozitare majorate cu 35 %”. Această poziție a autorităților italiene rezultă și din cuprinsul punctului 3.3 din procesul‑verbal al reuniunii bilaterale, care nu a fost contestat de Republica Italiană. De asemenea, la punctul B.5 din raportul organismului de conciliere se menționează poziția autorităților italiene potrivit căreia, „după luni de negocieri, [autoritățile italiene și diverșii actori care intervin în domeniul depozitării și al producerii zahărului] au ajuns la un acord asupra prețului și acest acord a necesitat aplicarea majorării cu 35 % a prețurilor prevăzute în regulament, autorități[le] italiene [făcând] referire la scrisorile care se regăsesc la dosar care demonstrează că prețul a fost în centrul negocierilor”. Din documentele anexate la scrisoarea trimisă de AGEA la 17 decembrie 2010 rezultă de asemenea că reuniunile dintre autoritățile italiene și operatorii în cauză au condus la încheierea unor contracte de depozitare care conțin o majorare de 35 % pentru zahărul depozitat în antrepozitele închiriate.
66. În acest context, contrar celor susținute de Republica Italiană (a se vedea punctul 63 de mai sus), nu este relevantă problema dacă negocierile au avut loc înainte sau după ce zahărul a fost depozitat de producători în antrepozitele închiriate. De asemenea, faptul că aceste negocieri ar fi putut avea drept consecință neaplicarea de către societățile de antrepozit a prețurilor care corespundeau majorării de 50 %, prevăzută și la articolul 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001, nu oferă posibilitatea de a concluziona că negocierile întreprinse permiteau în sine asigurarea protecției intereselor financiare ale Uniunii.
67. Astfel, după cum subliniază Comisia, un asemenea comportament al autorităților italiene era de natură să faciliteze aplicarea de către operatorii de pe piață a unor prețuri de locațiune a antrepozitelor nejustificate de condițiile pieței, dar aliniate la plafoanele ajutoarelor care rezultă din reglementarea Uniunii. Or, cerința bunei gestiuni financiare, astfel cum a fost amintită la punctul 58 de mai sus, impune ca autoritățile naționale să vegheze ca ajutoarele să corespundă situației reale a pieței, fără ca piețele să urmărească să se adapteze ajutoarelor prevăzute de dreptul Uniunii, astfel cum susține Comisia.
68. Astfel, independent de chestiunea dacă comportamentul operatorilor interesați poate fi calificat, în speță, ca fiind o practică abuzivă în sensul jurisprudenței invocate de Comisie și, în consecință, fără a fi nevoie să se examineze un pretins caracter nou al acestui motiv formulat de Comisie, astfel cum afirmă Republica Italiană, trebuie să se constate că în mod întemeiat Comisia susține că autoritățile naționale, însărcinate cu protecția intereselor financiare ale Uniunii, nu aveau obligația de a negocia cu operatorii interesați condițiile de aplicare a reglementării Uniunii și, în consecință, de a adopta o decizie de aplicare în mod generalizat a majorării de 35 % a costurilor legate de depozitarea zahărului.
69. Astfel de elemente, care converg spre o aplicare generalizată de către autoritățile italiene a majorării de 35 % a costurilor legate de depozitarea zahărului, pot da naștere unor îndoieli serioase și rezonabile, în sensul jurisprudenței invocate la punctul 32 de mai sus, în ceea ce privește existența unui sistem eficient și adecvat de control care să permită garantarea faptului că în toate cazurile sunt îndeplinite condițiile materiale și formale de acordare a acestei majorări. O astfel de aplicare generalizată a majorării de 35 % în urma negocierilor cu operatorii vizați este, în consecință, în mod evident de natură să expună fondurile unui risc serios, întrucât cheltuieli nejustificate sau chiar fără o existență reală ar fi putut fi suportate de fonduri.
70. Republica Italiană nu a prezentat în continuare elemente concrete și precise, în sensul jurisprudenței amintite la punctul 33 de mai sus, de natură să infirme temeinicia îndoielilor rezonabile manifestate de Comisie.
71. În acest context, trebuie mai întâi respins aspectul fundamentat de Republica Italiană pe lipsa unei investigări, în sensul că Comisia nu ar fi investigat situația pieței italiene a zahărului și a depozitării zahărului (a se vedea punctul 46 de mai sus). Astfel, din jurisprudența amintită la punctele 32 și 33 de mai sus reiese că, deși revine Comisiei sarcina de a face dovada încălcărilor normelor prin prezentarea dovezii privind existența unor îndoieli serioase și rezonabile, Republica Italiană are în schimb obligația de a prezenta dovezi concrete și precise de natură să infirme constatările Comisiei.
72. Această concluzie nu poate fi infirmată de argumentul fundamentat de Republica Italiană pe recomandările care figurează în raportul final al organismului de conciliere. În această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 1 alineatul (2) litera (a) din Decizia 94/442/CE a Comisiei din 1 iulie 1994 privind instituirea unei proceduri de conciliere în cadrul închiderii conturilor [FEOGA], Secțiunea „Garantare” (JO L 182, p. 45), „poziția adoptată de organismul de conciliere nu prejudecă decizia definitivă a Comisiei în materia închiderii conturilor”. Rezultă că concluziile organismului de conciliere nu sunt obligatorii pentru Comisie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 octombrie 1999, Germania/Comisia, C‑44/97, Rec., EU:C:1999:510, punctul 18, și Hotărârea din 16 septembrie 2013, Polonia/Comisia, T‑486/09, EU:T:2013:465, punctul 45). Astfel, deși organismul de conciliere ar fi recomandat Comisiei să revadă propunerea de aplicare a corecțiilor financiare referitoare la costurile de depozitare majorate, luând în considerare condițiile specifice ale pieței italiene și criza de care a fost atinsă, aceasta nu înseamnă că există o obligație pentru Comisie de a efectua o investigație specifică în această privință.
73. Nu poate fi admis nici argumentul Republicii Italiene prin care invocă omisiunea Comisiei de a consulta serviciul său juridic, în condițiile în care acest demers ar fi fost anunțat prin agenții săi în cursul misiunii de inspecție. Astfel, o asemenea consultare constituie, după cum arată Comisia, un element al procedurii interne de elaborare a deciziilor Comisiei și nu poate fi, în orice caz, considerată ca fiind determinantă în cadrul concluziei la care aceasta a ajuns în speță la finalul procedurii administrative.
74. În continuare, trebuie să se constate că împrejurările invocate de Republica Italiană, cum este situația de criză pe piața italiană ce rezultă din supraproducția de zahăr din campaniile 2004/2005 și 2005/2006, care ar obliga producătorii să caute antrepozite în afara întreprinderilor de prelucrare a zahărului, numărul restrâns de antrepozite care îndeplinesc condițiile impuse pentru depozitarea zahărului sau prețurile de depozitare practicate pentru produse similare zahărului, nu sunt de natură să infirme concluzia potrivit căreia lipsa de controale individuale care să permită constatarea faptului că ajutoarele au fost acordate în cazuri justificate și justificabile a expus fondurile unui risc serios de pierderi.
75. Astfel, chiar presupunând că o investigație efectuată de autoritățile italiene în legătură cu situația pieței poate fi considerată suficientă pentru a justifica, pe planul economic general, o majorare de 35 %, lucru contestat de Comisie, ea nu poate oricum înlocui controalele de la caz la caz vizând stabilirea faptului că costurile care trebuie suportate de fonduri sunt reale. O astfel de investigație generală, în care, pe de altă parte, au fost implicați operatorii economici direct interesați de obținerea unei majorări a costurilor de depozitare, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 62-65 de mai sus, nu a fost de natură să protejeze în mod suficient interesele financiare ale Uniunii, în măsura în care nu permitea garantarea faptului că fiecare dintre beneficiari se afla în situația care să justifice acordarea unei astfel de majorări sau că suportase efectiv, ca urmare a închirierii antrepozitelor, cheltuieli suplimentare cu 35 % legate de depozitarea zahărului.
76. Această concluzie este valabilă și în privința notelor depuse de producătorii de zahăr în susținerea cererilor lor de majorare cu 50 % a costurilor de depozitare, la care face referire Republica Italiană.
77. În ceea ce privește, în primul rând, scrisoarea unei asociații de producători de zahăr din Italia, prezentată ca anexa A46 la cererea introductivă, Republica Italiană a recunoscut, ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, că acest document nu a fost transmis în cursul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei atacate, astfel cum a susținut Comisia. În consecință, având în vedere jurisprudența conform căreia legalitatea unei decizii a Comisiei trebuie să fie apreciată în funcție de informațiile de care Comisia putea să dispună la momentul la care a adoptat decizia (Hotărârea din 22 ianuarie 2013, Grecia/Comisia, T‑46/09, Rep., EU:T:2013:32 punctul 149; a se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea din 22 decembrie 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punctul 81), acest document nu trebuie luat în considerare în vederea aprecierii legalității deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iulie 2014, Italia/Comisia, T‑463/07, EU:T:2014:665, punctul 108).
78. În ceea ce privește, în al doilea rând, notele înaintate autorităților italiene de anumite întreprinderi de prelucrare a zahărului în legătură cu cererile lor de majorare cu 50 % a costurilor de depozitare, prezentate ca anexa A45 la cererea introductivă, se impune constatarea faptului că aceste note nu sunt de natură să demonstreze că autoritățile italiene ar fi efectuat controale adecvate vizând verificarea faptului că costurile reale de depozitare suportate de aceste întreprinderi corespundeau unei majorări de 35 %.
79. Astfel, notele în discuție menționează supraproducția de zahăr din Italia și lipsa de spațiu pentru depozitare în antrepozitele aparținând întreprinderilor de prelucrare a zahărului, precum și constrângerile legate de depozitarea zahărului în antrepozite exterioare. Acestea puteau astfel demonstra, cel mult, anumite împrejurări de natură să oblige întreprinderile de prelucrare a zahărului să recurgă la antrepozite exterioare. Totuși, ele nu permit să se stabilească faptul că costurile de depozitare a zahărului suportate efectiv de întreprinderile de prelucrare a zahărului corespundeau costurilor de depozitare majorate cu 35 %, în special pentru că, în respectivele note, nu exista nicio mențiune cu privire la costurile legate de depozitarea zahărului în antrepozite luate în locațiune.
80. Chiar presupunând că poziția Republicii Italiene rezultă din interpretarea pe care aceasta a dat‑o articolului 9 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1262/2001, potrivit căreia controalele individuale ale realității costurilor nu ar fi necesare la aplicarea majorării de 35 % prevăzute de această dispoziție, cu condiția ca împrejurările obiective generale să justifice o astfel de majorare, trebuie arătat că o asemenea interpretare nu poate fi reținută, după cum reiese din cuprinsul punctelor 57 și 58 de mai sus.
81. În această privință, trebuie amintit că Curtea a statuat că, chiar și în cazurile de aplicare obiectiv eronată a dreptului Uniunii, întemeiată pe o interpretare adoptată cu bună‑credință de autoritățile naționale, articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1258/1999 și articolul 3 din Regulamentul nr. 1290/2005 impun ca costurile aferente unei asemenea aplicări să fie în sarcina statelor membre. Această interpretare strictă a condițiilor de acoperire a cheltuielilor din fonduri se impune din cauza finalității acestor din urmă regulamente, întrucât gestionarea politicii agricole comune în condiții de egalitate între operatorii economici din statele membre se opune posibilității ca autoritățile naționale ale unui stat membru să favorizeze, printr‑o interpretare largă a unei anumite dispoziții, operatorii din acest stat în detrimentul celor din alte state membre unde este menținută o interpretare mai strictă (a se vedea în acest sens Hotărârea Spania/Comisia, punctul 54 de mai sus, EU:C:2005:221, punctul 28 și jurisprudența citată).
82. Comisia amintește, astfel cum a subliniat la punctul 6.1.5 din raportul de sinteză, că Republica Italiană este singurul stat membru care a acordat în mod sistematic o majorare a costurilor de depozitare.
83. În sfârșit, în mod eronat Republica Italiană lasă să se înțeleagă, în cadrul primului și al celui al doilea motiv, că Comisia nu a luat în considerare elementele furnizate în cursul procedurii administrative din prezenta cauză. Astfel, după cum reiese din schimbul de scrisori realizat în cursul acestei proceduri, în special din scrisoarea din 3 februarie 2010, precum și din procesul‑verbal al reuniunii bilaterale și din raportul de sinteză, Comisia a ținut efectiv cont de indicațiile și de explicațiile oferite de autoritățile italiene, dar le‑a considerat insuficiente pentru a risipi îndoielile pe care le avea cu privire la caracterul real și efectiv al controalelor privind aplicarea majorării de 35 % a costurilor de depozitare. În plus, împrejurarea că Comisia nu a răspuns la fiecare dintre argumentele formulate de Republica Italiană nu permite, prin ea însăși, să se concluzioneze că a refuzat să le ia în considerare.
84. Rezultă din toate cele de mai sus că primul motiv trebuie respins.
c) Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării
85. În cadrul celui de al doilea motiv, Republica Italiană susține că Comisia nu a examinat elementele prezentate de autoritățile italiene care atestă faptul că investigația privind piața a fost în mod real efectuată, astfel încât majorarea de 35 % a costurilor de depozitare era justificată, și că aceasta nu a invocat motivele pentru care nu a considerat aceste elemente ca fiind suficiente pentru a înlocui un studiu de piață sau pentru a demonstra că toate întreprinderile de prelucrare a zahărului au solicitat majorarea costurilor de depozitare a zahărului.
86. Comisia nu a răspuns la al doilea motiv, interpretat ca fiind întemeiat pe o nemotivare.
87. În această privință, trebuie amintit că motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii, să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea din 14 iulie 2005, Țările de Jos/Comisia, C‑26/00, Rec., EU:C:2005:450, punctul 113 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 19 iunie 2009, Qualcomm/Comisia, T‑48/04, Rep., EU:T:2009:212, punctul 174 și jurisprudența citată).
88. Trebuie efectuată o distincție între motivul întemeiat pe nemotivare sau pe insuficiența motivării și cel întemeiat pe inexactitatea motivelor deciziei. Acest din urmă aspect are legătură cu examinarea legalității pe fond a deciziei, iar nu cu încălcarea normelor fundamentale de procedură și, în consecință, nu poate constitui o încălcare a articolului 296 TFUE (a se vedea Hotărârea din 15 decembrie 2005, Italia/Comisia, C‑66/02, Rec., EU:C:2005:768, punctele 26 și 55 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 9 octombrie 2012, Italia/Comisia, T‑426/08, EU:T:2012:526, punctul 17 și jurisprudența citată).
89. În măsura în care, prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Italiană reproșează, în esență, Comisiei că nu a motivat decizia atacată în lipsa unui răspuns expres la elementele pe care le‑a prezentat și care vizează dovedirea faptului că autoritățile italiene au verificat împrejurările care justifică acordarea majorării de 35 % a costurilor de depozitare a zahărului, aceasta repune în discuție temeinicia deciziei atacate. Astfel, simplul fapt că Republica Italiană a considerat anumite elemente ca fiind esențiale sau ca infirmând în mod obligatoriu constatările Comisiei în ceea ce privește lipsa controalelor adecvate, aspect care ține de aprecierea pe fond și a fost analizat în cadrul primului motiv (a se vedea în special punctul 83 de mai sus), nu poate modifica conținutul obligației de motivare a Comisiei.
90. În consecință, Tribunalul nu poate examina un astfel de motiv pentru a analiza dacă Comisia și‑a respectat obligația de motivare. În cadrul unui motiv întemeiat pe nemotivare sau pe insuficiența motivării, motivele și argumentele prin care se urmărește contestarea temeiniciei deciziei în litigiu trebuie, așadar, considerate lipsite de pertinență (Hotărârea din 1 iulie 2009, Operator ARP/Comisia, T‑291/06, Rep., EU:T:2009:235, punctul 48).
91. În orice caz, cerința motivării întemeiată pe articolul 296 TFUE trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul de a primi explicații al destinatarului sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de acest act. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în funcție de contextul său, precum și de ansamblul de norme juridice care guvernează materia respectivă (Hotărârea Italia/Comisia, C‑66/02, punctul 88 de mai sus, EU:C:2005:768, punctul 26, și Hotărârea din 2 decembrie 2009, Comisia/Irlanda și alții, C‑89/08 P, Rep., EU:C:2009:742, punctul 77).
92. Rezultă de asemenea dintr‑o jurisprudență constantă că Comisia nu este obligată, în motivarea deciziilor sale, să ia poziție cu privire la toate argumentele pe care le invocă persoanele interesate în cursul procedurii administrative. Este suficient astfel ca Comisia să expună faptele și considerațiile juridice care au o importanță esențială în economia deciziei (Hotărârea din 4 iulie 1963, Germania/Comisia, 24/62, Rec., EU:C:1963:14, p. 131, 143, și Hotărârea din 11 ianuarie 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisia, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, punctul 30; a se vedea de asemenea Hotărârea din 29 iunie 1993, Asia Motor Franța și alții/Comisia, T‑7/92, Rec., EU:T:1993:52, punctul 31 și jurisprudența citată).
93. În contextul particular al elaborării deciziilor referitoare la închiderea conturilor fondurilor agricole europene, motivarea unei decizii trebuie să fie considerată suficientă dacă statul destinatar a fost asociat îndeaproape la procesul de elaborare a acestei decizii și cunoștea motivele pentru care Comisia considera că suma în litigiu nu trebuia să fie suportată de fondurile agricole în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2001, Belgia/Comisia, C‑263/98, Rec., EU:C:2001:455, punctul 67, Hotărârea din 9 septembrie 2004, Grecia/Comisia, C‑332/01, Rec., EU:C:2004:496, punctul 67, și Hotărârea din 26 septembrie 2012, Italia/Comisia, T‑84/09, EU:T:2012:471, punctul 17).
94. Or, în speță, reiese din dosar că autoritățile italiene au fost îndeaproape la procesul de elaborare a deciziei atacate. Astfel, se impune constatarea faptului că incertitudinile Comisiei în legătură cu controalele privind majorarea costurilor de depozitare au fost aduse în scris la cunoștința acestor autorități în diverse etape, că au avut loc discuții în această privință și că a fost sesizat organismul de conciliere. În plus, Comisia a indicat în mod precis și detaliat, atât în comunicarea oficială din 3 februarie 2010, cât și în poziția finală din 3 ianuarie 2011 și în raportul de sinteză, motivele care au determinat‑o să aplice corecția financiară de 10 %. Astfel, în ceea ce privește contextul în care a fost adoptată decizia atacată, autoritățile italiene erau conștiente de obiectul criticilor formulate de Comisie, precum și de cuantumurile și de temeiul juridic al corecției în cauză. Republica Italiană era deci în măsură să conteste în mod eficient legalitatea pe fond a deciziei atacate, astfel cum reiese din argumentele prezentate în cadrul primului motiv, astfel încât o motivare mai aprofundată a deciziei atacate nu era necesară.
95. În consecință, motivarea deciziei atacate trebuie considerată în orice caz suficientă și al doilea motiv, întemeiat pe nemotivare, trebuie respins.
3. Cu privire la corecția financiară forfetară de 5 % pentru exercițiul 2006 aplicată din cauza efectuării cu întârziere a controalelor privind inventarul
96. Reiese din decizia atacată că Comisia a aplicat o corecție de 5 % cheltuielilor declarate de Republica Italiană în legătură cu depozitarea zahărului pentru exercițiul financiar 2006 din cauza efectuării cu întârziere a controalelor privind inventarul. În raportul de sinteză, Comisia invocă în această privință articolul 2 alineatul (3) litera (a) și articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006, precum și articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 (punctul 6.1.1 din raportul de sinteză). O întârziere în efectuarea controalelor anuale privind inventarul, care nu ar fi fost efectuate decât în februarie 2007 pentru exercițiul 2006, ar constitui un risc evident de nelegalitate și de pierderi pentru fonduri (punctul 6.1.3 din raportul de sinteză). Punctul 6.1.5 din raportul de sinteză, intitulat „Poziția finală a Comisiei”, precizează că această corecție, care nu are legătură cu modificarea legislației, și anume cu intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006, se raportează la cerința ca controalele privind inventarul, care au rolul de a stabili că cantitățile depozitate în conformitate cu comptabilitatea stocului se reflectă efectiv în situația stocului fizic, trebuie efectuate la sfârșitul anului de depozitare, respectiv în septembrie 2006.
97. În susținerea contestației privind corecția financiară forfetară de 5 % în legătură cu controalele privind inventarul efectuate cu întârziere pentru exercițiul financiar 2006, Republica Italiană invocă patru motive, în speță al treilea, al patrulea, al șaselea și al șaptelea motiv și, cu titlu subsidiar ca al cincilea motiv, o excepție de nelegalitate împotriva Regulamentului nr. 915/2006. Aceste motive sunt întemeiate, al treilea, pe încălcarea și pe interpretarea eronată ale articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006 și a anexei I la acesta, precum și ale articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, astfel cum a fost modificat prin anexa la Regulamentul nr. 915/2006, și pe încălcarea principiilor securității juridice, neretroactivității normelor, protecției încrederii legitime și proporționalității, al patrulea, pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării, al șaselea, pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării, pe lipsa de probe și pe denaturarea faptelor și, al șaptelea, pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării și pe lipsa de probe în ceea ce privește pretinsul risc de producere a unui prejudiciu pentru fonduri, precum și pe încălcarea principiului efectului util.
a) Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea și pe interpretarea eronată ale articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006 și a anexei I la acesta, precum și ale articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, astfel cum a fost modificat prin anexa la Regulamentul nr. 915/2006, precum și pe încălcarea principiilor securității juridice, neretroactivității normelor, protecției încrederii legitime și proporționalității
98. Trebuie analizat, în primul rând, aspectul întemeiat pe încălcarea principiilor securității juridice, neretroactivității normelor și protecției încrederii legitime.
Cu privire la aspectul întemeiat pe încălcarea principiilor securității juridice, neretroactivității normelor și protecției încrederii legitime
99. În cadrul prezentului aspect, Republica Italiană invocă, în esență, faptul că principiile securității juridice, neretroactivității normelor și protecției încrederii legitime se opun aplicării imediate a unei obligații de a realiza inventarele referitoare la operațiuni deja realizate după un anumit timp de la intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 884/2006 și a Regulamentului nr. 915/2006 în iunie 2006, adică cu puțin timp înainte de închiderea exercițiului contabil în septembrie 2006. Autoritățile naționale s‑ar fi bazat pe faptul că era aplicabil articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96, care, potrivit articolului 14 din Regulamentul nr. 884/2006, trebuia să rămână în vigoare „cel puțin” până la 30 septembrie 2006. Din aceste elemente ar rezulta că, la data de 30 septembrie 2006, autoritățile italiene nu aveau nicio obligație de a realiza inventarele potrivit regimului formal care a intrat în vigoare în iunie 2006.
100. Comisia contestă argumentele Republicii Italiene și solicită respingerea prezentului aspect.
– Cu privire la Regulamentul nr. 915/2006
101. Regulamentul nr. 915/2006 urmărește, potrivit considerentului (2) și articolului 1, să modifice anexa III la Regulamentul nr. 2148/96 în vederea stabilirii unor noi modalități de aplicare a procedurii de inspecție fizică a locurilor de depozitare în ceea ce privește zahărul. Potrivit articolului 2, regulamentul a intrat în vigoare a șaptea zi după publicarea sa în Jurnalul Oficial, mai precis la 29 iunie 2006. Aceste modalități de inspecție fizică a stocurilor erau aplicabile campaniei 2005/2006 vizate în speță, sub rezerva unor măsuri tranzitorii prevăzute de regulamentul menționat (a se vedea punctele 105 și 106 de mai jos).
102. Totuși, trebuie constatat, astfel cum subliniază Comisia, că corecția de 5 % nu se întemeia pe încălcarea de către autoritățile italiene a modalităților de inspecție fizică a locurilor de depozitare a zahărului, astfel cum au fost prevăzute prin Regulamentul nr. 915/2006. Atât din decizia atacată și din raportul de sinteză, cât și din schimburile dintre Comisie și autoritățile italiene în cursul procedurii administrative rezultă că o astfel de critică nu a fost niciodată invocată de Comisie.
103. În plus, ca răspuns la o observație a organismului de conciliere care a apreciat că, înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006, reglementarea Uniunii în materie era lacunară și care a făcut referire la unele măsuri tranzitorii introduse prin acest regulament în legătură cu controalele privind inventarul stocurilor publice de zahăr constituite în special în campania 2005/2006, Comisia a subliniat în mod explicit, la punctul 6.1.5 din raportul de sinteză, că corecția de 5 % nu avea legătură cu intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006, ci se raporta la cerința imperativă de efectuare a controalelor privind inventarul până în luna septembrie 2006 (a se vedea punctul 96 de mai sus).
104. În aceste împrejurări, nu poate fi primit nici argumentul Republicii Italiene, astfel cum a fost precizat ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să aplice regimul tranzitoriu prevăzut de Regulamentul nr. 915/2006 pentru campaniile 2004/2005 și 2005/2006.
105. În ceea ce privește măsurile tranzitorii, considerentul (4) al Regulamentului nr. 915/2006 prevede următoarele:
„Întrucât măsurile de intervenție pentru zahăr care au început pentru campania 2004/2005 fără să se fi stabilit norme detaliate în privința inventarului, este extrem de dificil să se efectueze un inventar potrivit procedurilor normale din cauza modului în care anumite state membre au organizat depozitarea stocurilor de zahăr. Trebuie, așadar, să se stabilească norme tranzitorii pentru stocurile de zahăr începând cu campaniile 2004/2005 și 2005/2006.” [traducere neoficială]
106. În această privință, anexa III la Regulamentul nr. 2148/96 a făcut obiectul unor modificări prin Regulamentul nr. 915/2006, sub forma adăugării unor dispoziții noi intitulate „VII – Zahăr în vrac” și „VIII – Zahăr condiționat”. Referitor la regimul tranzitoriu, care trebuie aplicat în ceea ce privește procedurile de inspecție fizică pentru stocurile de zahăr care au făcut obiectul unei intervenții în cursul campaniilor 2004/2005 și 2005/2006, se menționează următoarele:
„[…] Procedura de inspecție fizică pentru stocurile publice de zahăr începând cu campaniile 2004/2005 și 2005/2006:
1. În cazul în care procedurile de inventariere descrise mai sus la litera A nu se pot aplica, organismul de intervenție sigilează în mod oficial toate punctele de acces și de ieșire ale silozului/locului de depozitare. Organismul de intervenție verifică integritatea sigiliilor în fiecare lună pentru a se asigura că rămân intacte. Aceste inspecții fac obiectul unei descrieri detaliate. Nu va fi permis accesul la stocuri în lipsa unui inspector al organismului de inspecție.
Statul membru garantează o procedură de sigilare care să asigure integritatea produselor aflate în stocurile de intervenție publică.
2. De asemenea, trebuie efectuată, cel puțin o dată pe an, o inspecție pentru a se verifica condițiile de depozitare și buna conservare a produselor.” [traducere neoficială]
107. Astfel cum reiese din aceste dispoziții, Regulamentul nr. 915/2006 a prevăzut un regim tranzitoriu în cazul imposibilității de a se respecta, pentru perioadele de comercializare 2004/2005 și 2005/2006, procedurile de inspecție fizică a locurilor de depozitare a zahărului potrivit modalităților introduse prin Regulamentul nr. 915/2006. Or, Comisia nu a imputat autorităților italiene faptul că nu a respectat aceste proceduri, astfel cum s‑a menționat la punctele 102 și 103 de mai sus.
108. În orice caz, Republica Italiană nu susține că autoritățile italiene ar fi avut dificultăți în aplicarea procedurilor de inspecție fizică introduse prin Regulamentul nr. 915/2006. Aceasta invocă, desigur, existența anumitor „dificultăți obiective de coordonare” cu organismul public însărcinat cu controlul privind inventarul, în speță Agecontrol. Totuși, aceasta nu susține că la originea acestor dificultăți stăteau noile modalități de inspecție fizică introduse prin Regulamentul nr. 915/2006, nici că, pentru acest motiv, se urmau procedurile alternative prevăzute de măsurile tranzitorii.
109. În consecință, prezentul motiv trebuie înlăturat ca inoperant în măsura în care vizează Regulamentul nr. 915/2006.
– Cu privire la Regulamentul nr. 884/2006
110. Astfel cum reiese din considerentele și din articolul 1 din Regulamentul nr. 884/2006, acest regulament prevede condițiile și normele aplicabile atât finanțării de FEGA a măsurilor de intervenție sub formă de depozitare publică, cât și administrării și controlului operațiunilor corespunzătoare de către agențiile plătitoare, precum și eligibilității și modalităților de calcul al cheltuielilor care pot fi imputate FEGA Potrivit considerentului (13) și articolului 14, dispozițiile Regulamentului nr. 884/2006 înlocuiesc în această privință prevederile mai multor regulamente, care, de asemenea, sunt abrogate în special prin Regulamentul nr. 2148/96 și prin Regulamentul (CEE) nr. 3492/90 al Consiliului din 27 noiembrie 1990 de stabilire a elementelor care trebuie luate în considerare în conturile anuale pentru finanțarea, de către FEOGA, Secțiunea „Garantare”, a măsurilor de intervenție sub forma stocării publice (JO L 337, p. 3).
111. Regulamentul nr. 884/2006, care, potrivit articolului 15 primul paragraf, a intrat în vigoare în a șaptea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial, adică la 30 iunie 2006, a fost aplicabil, în temeiul celui de al doilea paragraf al aceluiași articol, de la data de 1 octombrie 2006.
112. În această privință, trebuie amintit principiul potrivit căruia legile de modificare a unei dispoziții legislative se aplică, cu excepția unei derogări, efectelor viitoare ale unor situații apărute sub incidența legii vechi (a se vedea Hotărârea din 29 iunie 1999, Butterfly Music, C‑60/98, Rec., EU:C:1999:333, punctul 24 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 29 ianuarie 2002, Pokrzeptowicz‑Meyer, C‑162/00, Rec., EU:C:2002:57, punctul 50). Deși normele de procedură sunt considerate în general aplicabile tuturor litigiilor pendinte la momentul intrării lor în vigoare, normele de drept substanțial trebuie interpretate, în vederea garantării respectării principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, în sensul că nu au în vedere situații existente anterior intrării lor în vigoare decât în măsura în care rezultă în mod clar din formularea, finalitatea sau economia acestora că trebuie să le fie atribuit un asemenea efect (a se vedea Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia, C‑74/00 P și C‑75/00 P, Rec., EU:C:2002:524, punctul 119 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 1 iulie 2009, ThyssenKrupp Stainless/Comisia, T‑24/07, Rep., EU:T:2009:236, punctul 85 și jurisprudența citată).
113. În plus, potrivit jurisprudenței, legiuitorului îi este permis să facă distincția între data intrării în vigoare și cea a aplicării textului pe care îl adoptă, amânând această a doua dată în raport cu prima. Un astfel de procedeu poate permite statelor membre sau instituțiilor Uniunii, în special, odată ce actul a intrat în vigoare și este, așadar, integrat în ordinea juridică a Uniunii, să îndeplinească, în temeiul acestui act, obligațiile prealabile care le revin și care se dovedesc indispensabile pentru aplicarea sa ulterioară deplină în privința tuturor subiectelor de drept vizate de actul respectiv (Hotărârea din 17 noiembrie 2011, Homawoo, C‑412/10, Rep., EU:C:2011:747, punctul 24).
114. Dacă o măsură administrativă precizează că va intra în vigoare de la o anumită dată, aceasta înseamnă că își produce efectele chiar din ziua indicată (Hotărârea din 14 aprilie 1970, Cafiero/Comisia, 42/69, Rec., EU:C:1970:23, p. 161, punctul 7).
115. În consecință, fără a aduce atingere dispozițiilor specifice care ar fi prevăzut aplicarea unora dintre dispozițiile sale la o dată anterioară celei a intrării în vigoare prevăzute la articolul 15 al doilea paragraf, Regulamentul nr. 884/2006 a fost aplicabil începând cu 1 octombrie 2006.
116. Republica Italiană invocă o pretinsă aplicare retroactivă de către Comisie a Regulamentului nr. 884/2006 în ceea ce privește obligația de a efectua controalele privind inventarul, având în vedere că articolul 8 din regulamentul menționat ar fi introdus pentru prima dată o obligație de a realiza un inventar anual, pentru operațiuni deja efectuate, după un anumit timp de la momentul intrării sale în vigoare.
117. În această privință, trebuie subliniat că niciun considerent și nicio dispoziție din Regulamentul nr. 884/2006 nu pot fi interpretate în sensul că urmăresc să stabilească punctul de plecare al intrării în vigoare a articolului 8 din regulamentul menționat la o altă dată decât cea care rezultă din articolul 15 al doilea paragraf. Astfel, acest articol trebuie considerat ca fiind aplicabil de la 1 octombrie 2006.
118. Din raportul de sinteză rezultă că Comisia a invocat această dispoziție în legătură cu corecția de 5 % aferentă exercițiului contabil 2006, care se întinde de la 1 octombrie 2005 la 30 septembrie 2006.
119. Prin urmare, aplicarea de către Comisie a articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006 în cazul obligației autorităților italiene de a realiza un inventar în cursul exercițiului contabil 2006 s‑a făcut cu încălcarea principiilor neretroactivității normelor și protecției încrederii legitime.
120. Ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, Comisia a recunoscut că, în privința obligației de realizare a unui inventar anual, era în speță aplicabil ratione temporis articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, iar nu articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006.
121. Trebuie astfel să se examineze dacă o astfel de eroare săvârșită de Comisie afectează decizia atacată printr‑un viciu pur formal sau, dimpotrivă, printr‑un viciu substanțial de formă de natură să determine anularea sa în ceea ce privește corecția de 5 %, ca urmare a încălcării principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime.
122. Comisia explică faptul că, în cursul procedurii administrative, a făcut referire la articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006 întrucât era regulamentul în vigoare în cursul desfășurării acestei proceduri pe baza căreia Comisia a indicat autorităților italiene măsurile corective care se impuneau. Totuși, Comisia susține, în esență, că obligația prevăzută la articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006 nu era nouă, aspect care ar fi confirmat prin tabelul de corespondență anexat la acest regulament, potrivit căruia articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006 corespunde articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90.
123. În această privință, trebuie amintit că principiul securității juridice, care este un principiu general de drept al Uniunii, impune ca dreptul Uniunii să fie clar, iar aplicarea acestuia să fie previzibilă pentru cei care sunt vizați. Respectarea acestui principiu impune ca orice act care urmărește să creeze efecte juridice să își întemeieze forța obligatorie pe o dispoziție de drept al Uniunii care trebuie să fie menționată expres drept temei legal și care indică forma juridică pe care trebuie să o ia acel act (a se vedea Hotărârea din 12 decembrie 2007, Italia/Comisia, T‑308/05, Rep., EU:T:2007:382, punctul 123 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 29 septembrie 2011, Polonia/Comisia, T‑4/06, EU:T:2011:546, punctul 82 și jurisprudența citată).
124. În ceea ce privește examinarea obligației de motivare a actelor care creează efecte juridice, omisiunea de a indica o anumită dispoziție nu poate constitui un viciu substanțial atunci când temeiul juridic al unui act poate fi determinat cu ajutorul altor elemente ale acestuia. Cu toate acestea, o referință explicită este indispensabilă atunci când, în lipsa acesteia, părțile interesate și instanța Uniunii rămân în incertitudine cu privire la temeiul juridic precis (a se vedea Hotărârea Italia/Comisia, punctul 123 de mai sus, EU:T:2007:382, punctul 124 și jurisprudența citată, și Hotărârea Polonia/Comisia, punctul 123 de mai sus, EU:T:2011:546, punctul 83 și jurisprudența citată).
125. În speță, trebuie să se constate că articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, la care Comisia face referire doar în înscrisurile sale depuse la Tribunal, nu a fost invocat nici în decizia atacată, nici în raportul de sinteză, nici în cursul procedurii administrative. Comisia a invocat de fapt articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006.
126. Totuși, o astfel de eroare pur formală privind temeiul juridic nu este de natură să conducă la anularea deciziei atacate pentru încălcarea principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime.
127. În primul rând, această eroare nu a pus Republica Italiană în imposibilitatea de a determina care erau obligațiile a căror nerespectare i‑a fost reproșată de Comisie. Astfel, contrar celor susținute de Republica Italiană, articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006, invocat de Comisie în decizia atacată, nu a introdus pentru prima dată, cu puțin timp înainte de sfârșitul exercițiului contabil 2006, o obligație de a realiza un inventar anual, întrucât această obligație fusese deja prevăzută, înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 884/2006, la articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum subliniază Comisia. Obligațiile care incumbă agenției plătitoare potrivit dispoziților articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90 sunt identice cu cele prevăzute la articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006 pe care Comisia și‑a întemeiat decizia, aceste două articole prevăzând o obligație de a realiza un inventar anual în cursul fiecărui exercițiu contabil (a se vedea punctele 137 și 138 de mai jos).
128. Republica Italiană nu își fundamentează în niciun fel argumentul prin care contestă continuitatea dintre Regulamentul nr. 3492/90 și Regulamentul nr. 884/2006. Or, trebuie arătat că din textul articolului 14 al doilea paragraf din Regulamentul nr. 884/2006 reiese că trimiterile la regulamentele abrogate prin acesta, în special la Regulamentul nr. 3492/90, se extind ca și cum ar fi făcute la regulamentul menționat și trebuie interpretate potrivit tabelului de corespondență care figurează în anexa XVI. Potrivit acestui tabel, articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90 corespunde articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 884/2006. Textele confirmă astfel continuitatea dintre obligațiile constând în realizarea unui inventar anual al produselor admise la intervenție, care sunt aplicabile începând cu exercițiul 2006 în conformitate cu Regulamentul nr. 884/2006, și cele preexistente, potrivit Regulamentului nr. 3492/90.
129. Republica Italiană nu poate invoca în mod util în această privință faptul că nu a cunoscut obligațiile care reveneau autorităților naționale în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90. Deși Comisia în mod greșit nu a invocat această dispoziție în cursul procedurii administrative, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că dispozițiile de drept al Uniunii constituie, la data publicării lor în Jurnalul Oficial, singurul drept pozitiv în materie, drept pe care nimeni nu îl poate ignora (a se vedea Hotărârea din 5 iunie 1996, Günzler Aluminium/Comisia, T‑75/95, Rec., EU:T:1996:74, punctul 50 și jurisprudența citată). Republica Italiană nu putea, așadar, ignora existența obligației de a realiza un inventar anual al produselor supuse intervenției sub formă de depozitare publică în cursul fiecărui exercițiu contabil, astfel cum rezulta din articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90.
130. În al doilea rând, rezultă de asemenea din cele ce precedă că, dacă Comisia și‑ar fi întemeiat corecția de 5 % pe articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, ea ar fi ajuns la același rezultat pe fond, și anume ar fi constatat nerealizarea de către autoritățile italiene a unui inventar anual în cursul exercițiului contabil 2006. În consecință, eroarea în identificarea dispoziției aplicabile ratione temporis obligației de a realiza un inventar anual nu a exercitat, în orice caz, nicio influență determinantă asupra rezultatului analizei pe fond a Comisiei (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Günzler Aluminium/Comisia, punctul 129 de mai sus, EU:T:1996:74, punctul 55).
131. În acest context, se impune în plus constatarea faptului că Comisia a invocat în decizia atacată și articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 în ceea ce privește obligațiile autorităților naționale de a efectua controalele anuale privind inventarul sub forma inspecțiilor fizice ale locurilor de depozitare (a se vedea punctul 96 de mai sus), iar nu dispoziția echivalentă din Regulamentul nr. 884/2006, mai exact, potrivit tabelului de corespondență care figurează în anexa XVI la acest regulament, „anexa I, punctul A. I” din același regulament. În consecință, aspectul întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice și protecției încrederii legitime prin faptul că autoritățile italiene s‑ar fi bazat pe aplicarea articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96 pentru a determina obligațiile referitoare la controalele anuale privind inventarul pentru exercițiul contabil 2006 trebuie respins ca inoperant.
132. În consecință, Republica Italiană nu poate invoca în mod util în speță o încălcare a principiilor securității juridice, neretroactivității normelor și protecției încrederii legitime în ceea ce privește aplicarea articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006. Prezentul motiv trebuie, așadar, respins în totalitate.
Cu privire la motivul întemeiat pe o interpretare și pe o aplicare eronate ale articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006 și ale anexei I la acesta, precum și ale articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, astfel cum a fost modificat prin anexa la Regulamentul nr. 915/2006
133. Astfel cum s‑a amintit la punctul 96 de mai sus, din decizia atacată reiese că corecția de 5 % a fost impusă Republicii Italiene pentru exercițiul financiar 2006 din cauza „controalelor privind stocul efectuate cu întârziere”, cu încălcarea articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006 și a articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96. Potrivit raportului de sinteză, această neîndeplinire a dat naștere unui risc financiar pentru fonduri, întrucât celelalte controale efectuate în ceea ce privește exercițiul contabil 2006 nu au putut permite să se stabilească prezența efectivă în stocuri a tuturor cantităților înscrise în conturi și să se garanteze astfel că costurile de depozitare și altele au fost plătite pe baza unor date corecte.
134. Republica Italiană susține că a realizat o serie de controale pe baza vânzării zahărului care face obiectul intervenției, în special prin intermediul unui bilanț contabil lunar a cărui copie este prezentată la Tribunal. Pe de altă parte, sistemul informatic al registrului de încărcare și descărcare instituit permitea supravegherea și actualizarea cotidiană a stării stocului, urmărind astfel toate mișcările acestuia. Astfel, autoritățile italiene ar fi făcut eforturi să realizeze controalele la intrarea și la ieșirea produsului, precum și controalele privind stocul, astfel cum se regăsea în antrepozit, verificând toate cantitățile „ca și cum era în permanență în perioadă de inventariere”.
135. Comisia contestă argumentele Republicii Italiene.
136. Astfel cum rezultă din jurisprudența amintită la punctul 31 de mai sus, fondurile agricole europene nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole. Trebuie, așadar, să se amintească elementele pretins deficiente care au ocazionat corecția financiară contestată, în lumina obligațiilor specifice care decurg pentru autoritățile naționale din reglementarea Uniunii în ceea ce privește controalele privind stocul produselor plasate sub regimul de intervenție.
137. Conform articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90:
„Pe parcursul fiecărui an fiscal, organismele de intervenție realizează un inventar pentru fiecare produs care face obiectul intervențiilor comunitare.
Ele confruntă rezultatele acestui inventar cu datele contabile; diferențele cantitative constatate trebuie contabilizate, conform articolului 5, precum și diferențele calitative constatate cu ocazia verificărilor.” [traducere neoficială]
138. Această dispoziție a fost abrogată prin articolul 14 primul paragraf din Regulamentul nr. 884/2006 începând cu 1 octombrie 2006 și înlocuită, în conformitate cu tabelul de corespondență care figurează în anexa XVI, cu dispoziția echivalentă a articolului 8 din Regulamentul nr. 884/2006, care prevede o obligație identică pentru agenția plătitoare de a realiza un inventar anual în cursul fiecărui exercițiul contabil.
139. Articolul 2 alineatul (3) litera (a) din Regulamentul nr. 884/2006 definește exercițiul contabil drept perioada cuprinsă între data de 1 octombrie a unui an și data de 30 septembrie a anului următor.
140. Articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 prevede:
„1. Organismul de intervenție poartă răspunderea pentru acuratețea informațiilor colectate în conformitate cu articolele 1, 2 și 3. În acest scop, pe tot parcursul anului trebuie să efectueze controale la locurile de depozitare, la intervale neregulate și neanunțat dacă este posibil.
Fiecare depozit este controlat cel puțin o dată pe an în conformitate cu dispozițiile prevăzute în anexa III, care privesc în special:
a) procedura de colectare a informațiilor menționate la articolele 2 și 3;
b) conformitatea datelor contabile deținute la fața locului de depozitar cu cele comunicate organismului de intervenție [și,]
c) existența fizică în depozit a cantităților trecute în înregistrările contabile ale depozitarului și folosite drept bază în ultima declarație lunară pe care o prezintă, evaluate vizual sau, în caz de dubiu sau de controversă, prin cântărire sau prin măsurare.
Existența fizică este stabilită printr‑o inspecție fizică suficient de reprezentativă, privind cel puțin procentajele stabilite în anexa III din prezentul regulament și făcând posibil să se concluzioneze că toate cantitățile enumerate în conturi există efectiv.
[…]” [traducere neoficială]
141. Regulamentul nr. 2148/96 a fost de asemenea abrogat, începând cu 1 octombrie 2006, prin Regulamentul nr. 884/2006. Potrivit acestui tabel de corespondență care figurează în anexa XVI la acest din urmă regulament, articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 corespunde „anexei I, punctul A. I” din Regulamentul nr. 884/2006.
142. Modalitățile de inspecție fizică a stocurilor publice de produse agricole, astfel cum sunt definite în anexa III la Regulamentul nr. 2148/96, au fost modificate prin Regulamentul nr. 915/2006. În acest cadru, anexa III la Regulamentul nr. 2148/96 a fost modificată pentru a se integra noile dispoziții referitoare la procedurile de inspecție fizică aplicabile zahărului în vrac („VII – Zahăr în vrac”) și zahărului condiționat („VIII – Zahăr condiționat”) (a se vedea de asemenea punctul 101 de mai sus).
143. Rezultă din dispozițiile sus‑menționate că inventarul anual trebuie realizat de agenția plătitoare în cursul fiecărui exercițiu contabil și că rezultatele acestui inventar trebuie confruntate cu datele contabile, conform articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90, înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006. Un astfel de exercițiu contabil se întinde de la data de 1 octombrie a unui an la data de 30 septembrie a anului următor. Inventarul anual este realizat în special pe baza rezultatelor controalelor privind stocul care intră sub incidența articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, efectuate prin intermediul inspecției fizice a locurilor de depozitare, potrivit procedurilor menționate în anexa III la regulamentul menționat. Aceste verificări prin intermediul inspecției fizice a locurilor de depozitare sunt, potrivit jurisprudenței, esențiale pentru a garanta legalitatea cheltuielilor legate de depozitare și constituie controale‑cheie în sensul anexei 2 la Documentul VI/5330/97 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 iunie 2006, Grecia/Comisia, T‑251/04, EU:T:2006:165, punctul 79).
144. În consecință, neefectuarea controalelor privind inventarul înainte de 30 septembrie 2006 este contrară dispozițiilor articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96 coroborate cu cele ale articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum a fost înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006.
145. Autoritățile italiene nu au contestat, în cursul procedurii administrative, că au omis efectuarea controalelor privind inventarul la 30 septembrie 2006, astfel cum rezultă în special din procesul‑verbal al reuniunii bilaterale, precum și din textului punctului 5 ultimul paragraf din raportul organismului de conciliere.
146. Republica Italiană nu contestă în mod veritabil acest lucru nici la Tribunal. Pe de o parte, în ceea ce privește argumentația sa, rezultă că aceasta nu contestă faptul că această obligație îi revenea în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, pe care îl invocă pentru a indica faptul că autoritățile italiene au avut încredere că dispoziția menționată va rămâne în vigoare până la 30 septembrie 2006 (a se vedea punctul 131 de mai sus).
147. Pe de altă parte, în înscrisurile sale prezentate la Tribunal, aceasta a arătat că Agecontrol a efectuat în februarie 2007 controale calitative și cantitative privind inventarul și a stabilit situația stocului la 30 septembrie 2006. Ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Tribunal, Republica Italiană a confirmat că aceste afirmații trebuiau interpretate ca o indicație a faptului că controalele privind inventarul au fost efectuate abia în februarie 2007 de Agecontrol, care a comunicat apoi Comisiei documentul de sinteză referitor la respectivele controale.
148. În schimb, Republica Italiană susține, în esență, că celelalte controale realizate de autoritățile italiene în legătură cu depozitarea zahărului, în special controalele la intrarea și la ieșirea produsului, dintre care unele vizau cantitatea de zahăr depozitată, ar fi fost de asemenea efectuate, bilanțul contabil lunar, precum și sistemul informatic al registrului de încărcare și de descărcare care are ca obiect actualizarea zilnică a situației stocului permiteau asigurarea aceluiași rezultat ca și controalele privind inventarul, mai precis asigurarea faptului că costurile de depozitare sunt plătite pentru zahărul existent efectiv în stoc.
149. În această privință, trebuie să se constate că existența controalelor invocate de Republica Italiană nu este suficientă pentru a atenua insuficiențele menționate în decizia atacată și în raportul de sinteză în ceea ce privește neefectuarea controalelor anuale privind inventarul la 30 septembrie 2006.
150. Obligația de a efectua controalele anuale privind inventarul în cursul fiecărui exercițiu contabil a fost prevăzută explicit la articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 și la articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum a fost înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006, după cum s‑a amintit la punctele 143 și 144 de mai sus.
151. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un regulament stabilește măsuri specifice de control, statele membre sunt obligate să le aplice fără a fi necesară aprecierea temeiniciei afirmației acestora conform căreia un sistem de control diferit ar fi mai eficient (a se vedea Hotărârea din 21 martie 2002, Spania/Comisia, C‑130/99, Rec., EU:C:2002:192, punctul 87 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 28 martie 2007, Spania/Comisia, T‑220/04, EU:T:2007:97, punctul 89 și jurisprudența citată).
152. În plus, astfel cum a subliniat Comisia la punctul 6.1.3 din raportul de sinteză, rezultă din Documentul VI/5330/97 că „nu se poate considera în mod automat că controalele de înlocuire compensează neconformitatea” și că, „[a]tunci când regulamentele impun în mod explicit o verificare specială, statul membru nu are altă posibilitate decât să efectueze această verificare sau să sesizeze autoritatea pentru a obține o dispensă”.
153. Republica Italiană susține în mod eronat că controalele privind inventarul nu erau necesare pentru motivul aparent că acestea ar fi oricum efectuate în mod obligatoriu la momentul intrării și ieșirii stocurilor și că cantitățile de zahăr din stocuri ar fi stabilite la acel moment. Aceasta nu poate, așadar, ignora obligația, care decurge din textul articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96, de a controla fiecare loc de depozitare, cel puțin o dată pe an, prin inspecții fizice. În această privință, necesitatea unui control anual, iar nu doar a unui control efectuat la intrarea și la ieșirea stocurilor, se justifică prin faptul că condițiile de depozitare pot determina o modificare a cantităților depozitate. Verificarea situației stocurilor la momentul efectuării controlului anual permite astfel să se evite suportarea din fondurile Uniunii a costurilor de depozitare inutile, adică cele referitoare la cantități de zahăr care nu există sau care nu mai există (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 2 februarie 2012, Grecia/Comisia, T‑469/09, EU:T:2012:50, punctele 127 și 128).
154. În plus, controalele privind inventarul prin inspecțiile fizice ale locurilor sunt esențiale pentru a corela datele contabile cu situația reală a stocurilor de produse supuse intervenției și pentru a constata prezența efectivă în stocuri a tuturor cantităților înscrise în conturi. Potrivit jurisprudenței, controlul administrativ și inspecția la fața locului au fost concepute de legiuitorul Uniunii ca două mijloace de verificare ce se completează reciproc, chiar dacă sunt distincte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 1996, Germania/Comisia, C‑41/94, Rec., EU:C:1996:366, punctul 43). Nici ținerea unui bilanț contabil lunar, nici controalele cu privire la zahăr la intrarea și la ieșirea stocurilor, nici sistemul informatizat al registrului încărcărilor și descărcărilor nu ar putea în niciun caz să ofere același grad de fiabilitate precum controalele anuale privind inventarul efectuate prin inspecțiile fizice ale locurilor care permit corelarea datelor ce rezultă din conturi și cele obținute în cursul acestor inspecții.
155. În sfârșit, trebuie amintit că un stat membru nu se poate prevala de dispozițiile practice sau de situațiile din ordinea sa juridică națională pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și a termenelor rezultând din normele de drept al Uniunii. În special, un stat membru nu poate invoca dificultăți practice pentru a justifica neinstituirea unor controale adecvate (a se vedea Hotărârea din 21 februarie 1991, Germania/Comisia, C‑28/89, Rec., EU:C:1991:67, punctul 18 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 12 noiembrie 2010, Italia/Comisia, T‑95/08, EU:T:2010:464, punctul 77 și jurisprudența citată).
156. În consecință, presupunând că sunt dovedite, Republica Italiană nu poate să se refere în mod valabil la dificultățile pe care a pretins că le‑a întâmpinat cu Agecontrol la programarea controalelor.
157. Rezultă din cele ce precedă că constatarea făcută în speță de Comisie potrivit căreia controalele anuale privind inventarul vizând exercițiul financiar 2006 nu au fost efectuate înainte de 30 septembrie 2006 constituie un element susceptibil să dea naștere unor îndoieli serioase, în sensul jurisprudenței citate la punctul 32 de mai sus, în ceea ce privește instituirea unui ansamblu adecvat și eficient de controale care să permită garantarea faptului că numai cheltuielile referitoare la zahărul efectiv existent în locurile de depozitare sunt suportate din fonduri. Republica Italiană nu a prezentat niciun element de natură să contrazică această constatare și nu a fost astfel în măsură să prezinte dovada detaliată și completă a realității acestor controale și a inexactitudinii afirmațiilor Comisiei, în sensul jurisprudenței citate la punctul 33 de mai sus.
158. Prin urmare, în mod întemeiat a apreciat Comisia că efectuarea cu întârziere a controalelor anuale ale stocurilor de zahăr, în sensul dispozițiilor articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96 coroborate cu cele ale articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum a fost înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006, reprezenta pentru fonduri un risc care nu putea fi în totalitate compensat prin celelalte controale invocate de autoritățile italiene.
159. Această concluzie nu poate fi infirmată de argumentul Republicii Italiene potrivit căruia Regulamentul nr. 2148/96 „nu viza produsul «zahăr»”.
160. Desigur, este cert, astfel cum arată Republica Italiană, că inițial Regulamentul nr. 2148/96 nu conținea nicio dispoziție care să prevadă în detaliu procedurile de inspecție fizică a stocurilor de zahăr, acestea fiind introduse abia prin Regulamentul nr. 915/2006, care a intrat în vigoare la 29 iunie 2006 și care a fost aplicabil campaniei de comercializare 2005/2006, sub rezerva dispozițiilor tranzitorii prevăzute de acest regulament (a se vedea punctul 101 de mai sus).
161. Cu toate acestea, dispozițiile introduse prin Regulamentul nr. 915/2006 stabilesc procedurile de inspecție fizică a locurilor de depozitare în ceea ce privește zahărul, în timp ce obligația însăși de a efectua aceste controale fusese deja prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 în privința tuturor produselor agricole plasate în depozite de intervenție publică. Or, astfel cum s‑a subliniat la punctele 102 și 103 de mai sus, motivul invocat de Comisie nu este întemeiat pe nerespectarea procedurilor de inspecție fizică a locurilor de depozitare a zahărului introduse prin Regulamentul nr. 915/2006, ci pe efectuarea cu întârziere a controalelor anuale privind inventarul, în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2148/96 și al articolului 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum a fost înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006.
162. În orice caz, Republica Italiană nu demonstrează în ce mod lipsa procedurilor de inspecție fizică a locurilor de depozitare în ceea ce privește zahărul sau introducerea lor prin Regulamentul nr. 915/2006 ar explica prin ele însele efectuarea cu întârziere a controalelor anuale privind inventarul în ceea ce privește acest produs.
163. În plus, astfel cum subliniază Comisia, nimic nu interzicea Republicii Italiene să instituie proceduri de control al locurilor de depozitare similare celor prevăzute pentru celelalte produse, astfel cum susține aceasta că a făcut în legătură cu alte tipuri de controale.
164. În această privință, trebuie amintit că revine statelor membre obligația de a efectua controale adecvate pentru a avea un sistem eficient de control și de supraveghere, chiar dacă reglementarea Uniunii nu a definit în mod exhaustiv modalitățile de efectuare a acestor controale (a se vedea Hotărârea din 31 ianuarie 2012, Spania/Comisia, T‑206/08, EU:T:2012:33, punctul 77 și jurisprudența citată).
165. În consecință, prezentul motiv nu este fondat și trebuie respins.
Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
166. În ceea ce privește susținerea potrivit căreia corecția aplicată în speță ar fi disproporționată, trebuie subliniat în prealabil că acest motiv nu privește metoda prin care Comisia a ajuns la cuantumul de 781 044 de euro ca urmare a aplicării corecției forfetare de 5 % pentru exercițiul financiar 2006. Astfel, Republica Italiană invocă doar faptul că Comisia ar fi ținut cont de modificarea tardivă, în iunie 2006, a regimului de intervenție sub forma depozitării în sectorul zahărului prin Regulamentul nr. 884/2006 și prin Regulamentul nr. 915/2006, adică în cursul exercițiului contabil 2006. Ea consideră că corecția de 5 % ar fi trebuit aplicată cel mult pentru perioada ulterioară intrării în vigoare a acestor regulamente. În plus, în opinia Republicii Italiene, Comisia ar fi trebuit de asemenea să țină cont de regimurile tranzitorii care s‑ar regăsi în aceste regulamente.
167. Or, astfel cum s‑a constatat în cadrul examinării primului și a celui de al doilea aspect ale celui de al treilea motiv, intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 884/2006 și a Regulamentului nr. 915/2006 nu a avut niciun efect asupra obligațiilor ce revin autorităților italiene privind instituirea unui sistem de control privind inventarul, întrucât aceste regulamente nu au modificat obligațiile în privința cărora au fost constatate în speță carențe (a se vedea în special punctele 127 și 161 de mai sus).
168. Prin urmare, aspectul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității ca urmare a modificării regimului în cauză în cursul exercițiului 2006 trebuie respins.
169. În orice caz, este suficient să se amintească faptul că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că Comisia poate refuza suportarea tuturor cheltuielilor efectuate în cazul în care aceasta constată că nu există mecanisme de control suficiente (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 februarie 2005, Țările de Jos/Comisia, C‑318/02, EU:C:2005:104, punctul 45 și jurisprudența citată).
170. În speță, rezultă că toate carențele invocate de serviciile Comisiei privesc efectuarea cu întârziere a controalelor care joacă un rol major în stabilirea legalității cheltuielilor, astfel încât s‑ar putea în mod rezonabil concluziona că riscul de pierderi pentru fonduri era semnificativ. În consecință, cuantumul nerecunoscut de Comisie, limitat la 5 % din cheltuielile în cauză, nu poate fi considerat excesiv și disproporționat.
171. În consecință, Comisia nu a încălcat, în speță, principiul proporționalității prin impunerea unei corecții forfetare care se ridică la 5 % din cheltuielile în cauză, întrucât întârzierea în efectuarea controalelor privind inventarul a ignorat cerințele prevăzute de reglementarea Uniunii.
172. În consecință, al treilea motiv trebuie respins în totalitate.
b) Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură ca urmare a nemotivării
173. În opinia Republicii Italiene, Comisia nu a motivat suficient în drept respingerea propunerii făcute de organismul de conciliere potrivit căreia corecția legată de efectuarea cu întârziere a controalelor privind inventarul trebuia limitată la costurile de depozitare care au fost declarate între data intrării în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006 și sfârșitul exercițiului financiar 2006.
174. În această privință, trebuie constatat, asemeni Comisiei, că obligațiile referitoare la controalele privind inventarul figurau deja în reglementarea anterioară intrării în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006 (a se vedea punctul 161 de mai sus). Contrar celor susținute de Republica Italiană, acest din urmă regulament nu a introdus, așadar, pentru prima dată obligațiile pentru care au fost constatate în speță carențe. În consecință, intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 915/2006 nu poate avea niciun impact asupra existenței obligațiilor statelor membre în ceea ce privește obligația ca atare de a efectua controalele privind inventarul.
175. Comisia a explicat îndeajuns acest lucru în cursul procedurii administrative, în special în poziția sa finală din 3 ianuarie 2011 în urma raportului organismului de conciliere. Comisia a menționat acest aspect și la punctul 6.1.5 din raportul de sinteză.
176. În plus, astfel cum s‑a amintit la punctul 72 de mai sus, în orice caz, avizul organismului de conciliere nu este obligatoriu pentru Comisie.
177. În consecință, conform jurisprudenței amintite la punctele 91-93 de mai sus, motivarea deciziei atacate trebuie considerată suficientă, iar prezentul motiv trebuie, așadar, respins.
c) Cu privire la excepția de nelegalitate invocată împotriva Regulamentului nr. 915/2006
178. Cu titlu subsidiar, Republica Italiană invocă, raportat la al treilea și la al patrulea motiv, o excepție de nelegalitate împotriva Regulamentului nr. 915/2006 referitoare la faptul că acesta introduce obligația de a ține inventarele stocurilor finale de zahăr la doar aproximativ trei luni de la noul termen pentru realizarea inventarelor. În opinia Republicii Italiene, ar fi contrar principiilor invocate în cadrul celui de al treilea motiv să se impună prin regulament comportamente referitoare la situații de fapt anterioare și să se sancționeze omisiunea prin intermediul procedurii de corecție financiară.
179. Comisia contestă argumentele Republicii Italiene.
180. Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 277 TFUE este expresia unui principiu general care garantează oricărei părți dreptul de a contesta, pe cale incidentă, în vederea obținerii anulării unei decizii individuale, validitatea actelor instituționale anterioare, care constituie temeiul juridic al deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 1979, Simmenthal/Comisia, 92/78, Rec., EU:C:1979:53, punctele 39-41, și Hotărârea din 20 septembrie 2011, Regione autonoma della Sardegna și alții și alții/Comisia, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 și T‑454/08, Rep., EU:T:2011:493, punctul 206 și jurisprudența citată).
181. Cu toate acestea, după cum amintește în mod corect Comisia, o excepție de nelegalitate invocată pe cale incidentă în temeiul articolului 277 TFUE, cu ocazia contestării legalității unei decizii în litigiul principal, nu este admisibilă decât dacă există o legătură de conexitate între actul în litigiu și norma a cărei pretinsă nelegalitate se invocă. Astfel, întrucât scopul articolului 277 TFUE este de a permite unei părți să conteste aplicabilitatea unui anumit act cu caracter general numai dacă acest lucru este util unei acțiuni oarecare, actul general a cărui nelegalitate este invocată trebuie să fie aplicabil, direct sau indirect, în cauza ce face obiectul acțiunii și trebuie să existe o legătură juridică directă între decizia individuală atacată și actul general în discuție (a se vedea Hotărârea Regione autonoma della Sardegna și alții/Comisia, punctul 180 de mai sus, EU:T:2011:493, punctul 207 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 6 septembrie 2013, Deutsche Bahn și alții/Comisia, T‑289/11, T‑290/11 și T‑521/11, Rep., EU:T:2013:404, punctul 56 și jurisprudența citată).
182. În speță, reclamanta invocă nelegalitatea Regulamentului nr. 915/2006. Or, astfel cum s‑a menționat la punctele 102 și 103 de mai sus, Comisia nu și‑a întemeiat decizia atacată pe dispozițiile acestui regulament, întrucât nu a reproșat autorităților italiene că nu au urmat procedurile specifice inspecțiilor fizice introduse prin regulamentul menționat, ci pe faptul că nu efectuaseră, la 30 septembrie 2006, controalele ca atare privind inventarul, care erau deja prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 2148/96 și la articolul 3 din Regulamentul nr. 3492/90, astfel cum a fost înlocuit, în esență, prin articolul 8 din Regulamentul nr. 884/2006 (a se vedea de asemenea punctul 161 de mai sus).
183. Astfel, excepția de nelegalitate este îndreptată împotriva unui regulament care nu are incidență asupra soluționării litigiului principal și care nu are nicio legătură juridică directă cu acesta din urmă. Prin urmare, excepția trebuie respinsă ca inadmisibilă.
d) Cu privire la al șaselea motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării, a lipsei de probe și a denaturării faptelor
184. La punctul 6.1.3 din raportul de sinteză, în cadrul aspectului referitor la efectuarea cu întârziere a controalelor privind inventarul și la riscul pe care aceasta o are pentru fonduri, Comisia a făcut referire la 127 000 de tone de zahăr care au fost scoase din stocuri fără o verificare sau o cântărire oficială, între data de 30 septembrie 2006, data la care controalele privind inventarul ar fi trebuit să fie efectuate, și luna februarie 2007, data realizării lor efective.
185. Republica Italiană susține că Comisia nu a demonstrat o astfel de constatare prin niciun element de probă și a denaturat astfel situația de fapt. Aceasta precizează în plus că aceste mișcări erau legate de operațiuni de ieșire a produsului.
186. Ca răspuns la o întrebare scrisă a Tribunalului, Comisia a indicat că și‑a întemeiat constatarea referitoare la ieșirea celor 127 000 de tone de zahăr pe un tabel al sistemului „E‑Faudit” din data de 30 martie 2007, care i‑a fost comunicat de autoritățile italiene.
187. Trebuie să se constate că documentul în cauză, prezentat de Comisie împreună cu răspunsul său la întrebarea adresată de Tribunal, reia mișcările de stocuri de zahăr între octombrie 2006 și februarie 2007. Rezultă din același document că cantitatea de zahăr existentă în stocuri la sfârșitul lunii februarie 2007 era inferioară cantității de referință la începutul lunii octombrie 2006, în special cu cele 127 000 de tone ieșite din stocul de intervenție fără mișcare fizică.
188. Republica Italiană nu a contestat corectitudinea datelor cuprinse în acest tabel și nu a negat că el a fost transmis Comisiei de autoritățile italiene în cursul procedurii administrative.
189. În consecință, în mod greșit Republica Italiană susține că Comisia a denaturat situația de fapt și nu a prezentat motive suficiente în legătură cu faptul că cele 127 000 de tone în discuție au ieșit din stocurile de intervenție fără mișcare fizică între octombrie 2006 și februarie 2007, întrucât dovada în această privință a fos t furnizată Comisiei chiar de autoritățile italiene.
190. În orice caz, trebuie amintit că corecția de 5 % aplicată în speță de Comisie este o corecție forfetară întemeiată pe faptul că efectuarea cu întârziere a controalelor anuale privind inventarul a expus fondurile unui risc de prejudiciu întrucât nu era exclusă posibilitatea ca costurile financiare și de depozitare nejustificate, deoarece au legătură cu cantitățile de zahăr lipsă, să fi putut fi acoperite din fonduri. Nu este deci vorba despre o corecție punctuală care ar fi aplicată din cauza costurilor concrete și exacte suportate de fonduri, în timp ce o cantitate de zahăr, în speciale cele 127 000 de tone în discuție, lipsea din stocuri.
191. Comisia a confirmat în ședință că constatarea referitoare la ieșirea unei cantități de 127 000 de tone de zahăr, lipsă din stocuri fără mișcare fizică între octombrie 2006 și februarie 2007, i‑a servit pentru a ilustra consecințele efectuării cu întârziere a controalelor privind inventarul, întârzierea în efectuarea controalelor reprezentând, potrivit Comisiei, o sursă sigură de risc pentru fonduri. Astfel, după cum reiese din răspunsul Comisiei la întrebarea scrisă adresată de Tribunal, cantitățile care se regăsesc efectiv în locurile de depozitare în cursul campaniei 2005/2006, pentru care costurile de depozitare au fost suportate din fonduri pentru exercițiul financiar 2006, ar fi putut fi diferite raportat la cantitățile existente în februarie 2007, astfel cum au fost constatate în urma controalelor efectuate la acel moment de Agecontrol.
192. Având în vedere considerațiile de mai sus, al șaselea motiv trebuie respins.
e) Cu privire la al șaptelea motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură din cauza nemotivării și a lipsei de probe în ceea ce privește pretinsul risc de prejudiciu pentru fonduri, precum și pe o încălcare a principiului efectului util
193. Republica Italiană susține că este nemotivată aprecierea Comisiei potrivit căreia controalele calitativ și cantitativ ale zahărului la intrare și la ieșire, necriticate de Comisie, nu ar putea avea același efect util precum inventarele.
194. Comisia nu ar fi făcut, ca răspuns la afirmațiile potrivit cărora interesele fondurilor fuseseră amplu protejate, nici dovada riscului concret pe care le‑ar fi întâmpinat fondurile și ar fi denaturat situația de fapt existentă prin documentele prezentate de autoritățile italiene în susținerea acestor afirmații.
195. După cum s‑a constatat la punctul 158 de mai sus, Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când a concluzionat că efectuarea cu întârziere a controalelor anuale privind inventarul stocurilor de zahăr putea să expună fondurile unui risc important și că celelalte controale efectuate de autoritățile italiene cu privire la zahărul depozitat nu erau de natură să compenseze acest risc.
196. În aceste împrejurări, Republica Italiană susține în van că, în ceea ce privește cheltuielile referitoare la depozitarea zahărului în cursul exercițiului financiar 2006, Comisia nu a demonstrat existența unui risc pentru fonduri. Astfel, trebuie amintit că legiuitorul Uniunii a apreciat că controalele anuale privind inventarul, în special prin inspecția fizică a stocurilor, sunt necesare pentru a stabili existența efectivă în stocuri a tuturor cantităților de produs înscrise în conturi și că a impus obligații statelor membre în această privință, în special cele de a efectua, cel puțin o dată pe an, controale ale stocurilor prin intermediul inspecțiilor fizice ale locurilor de depozitare și de a realiza inventarul anual în cursul fiecărui exercițiu contabil. Prin impunerea unor astfel de obligații, legiuitorul a apreciat implicit, dar cert, că nerespectarea lor atrage din oficiu un risc pentru fonduri (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, EU:T:2013:261, punctul 131).
197. Prin urmare, contrar celor susținute de reclamantă, tocmai pentru a garanta efectul util al dispozițiilor care prevăd obligația de a efectua controalele anuale privind inventarul stocurilor Comisia a constatat, în speță, că obligația de a efectua controalele privind inventarul cel târziu până la 30 septembrie 2006 nu a fost respectată de autoritățile italiene și a aplicat o corecție în această privință. Procedând astfel, Comisia a apreciat în mod întemeiat că exista un risc pentru fonduri și a precizat în mod corect întinderea acestui risc.
198. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, deși Comisia are obligația de a demonstra existența unei încălcări a normelor privind organizarea comună a piețelor agricole, odată dovedită această încălcare, revine statului membru să facă dovada, dacă este cazul, că Comisia a săvârșit o eroare în ceea ce privește consecințele financiare care rezultă din încălcarea normelor Uniunii (a se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2007, Finlanda/Comisia, T‑230/04, EU:T:2007:259, punctul 159 și jurisprudența citată, și Hotărârea Grecia/Comisia, punctul 77 de mai sus, EU:T:2013:32, punctul 330 și jurisprudența citată). În speță, trebuie să se constate că argumentele invocate de Republica Italiană nu sunt de natură a demonstra o astfel de eroare.
199. Rezultă, în sfârșit, că decizia atacată nu este viciată de nemotivare întrucât Comisia a explicat corespunzător cerințelor legale elementele de fapt și de drept pe care și‑a întemeiat corecția de 5 %, astfel încât Republica Italiană a fost în măsură să își pregătească în mod util apărarea, iar Tribunalul, să își exercite controlul. Astfel, conform jurisprudenței amintite la punctele 91-93 de mai sus, Comisia nu era obligată să motiveze nici constatarea potrivit căreia celelalte controale efectuate de autoritățile italiene asupra stocurilor de zahăr nu puteau garanta că riscul pentru fonduri legat de suportarea costurilor de depozitare a produsului lipsă din antrepozite era exclus.
200. Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie respins de asemenea al șaptelea motiv și, prin urmare, acțiunea în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
201. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
202. Întrucât Republica Italiană a căzut în pretenții cu privire la toate concluziile sale, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Republica Italiană suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.