61999CJ0396_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen C-396/99 och C-397/99,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av B. Doherty och D. Triantafyllou, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Grekland, företrädd av N. Dafniou och S. Chala, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget, kommissionens direktiv 96/2/EG av den 16 januari 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på mobil- och personkommunikation (EGT L 20, s. 59) och kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221), i dess lydelse enligt direktiv 96/2, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artikel 2.1 (C-396/99) och 2.2 (C-397/99) i direktiv 96/2, i förening med artikel 3a andra och tredje styckena i direktiv 90/388,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen N. Colneric, tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna C. Gulmann (referent), R. Schintgen, V. Skouris och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 31 maj 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökningar som inkom till domstolens kansli den 13 oktober 1999, med stöd av artikel 226 EG väckt två talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget, kommissionens direktiv 96/2/EG av den 16 januari 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på mobil- och personkommunikation (EGT L 20, s. 59) och kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, s. 10; svensk specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221), i dess lydelse enligt direktiv 96/2 (nedan kallat direktiv 90/388), genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de bestämmelser som är nödvändiga för att följa artikel 2.1 (C-396/99) och 2.2 (C-397/99) i direktiv 96/2, i förening med artikel 3a andra och tredje styckena i direktiv 90/388.
Tillämpliga bestämmelser
2 Direktiv 96/2, som syftar till att skapa fri konkurrens på marknaden för mobil- och personkommunikation, föreskriver i artikel 2.1 att medlemsstaterna senast från och med den 1 januari 1998 inte skall vägra att utfärda licenser för att driva mobilsystem enligt DCS 1800-standarden.
3 Enligt artikel 2.2 i direktiv 96/2 skall medlemsstaterna inte vägra att utfärda licenser för allmänt tillgängliga Telepoint-tillämpningar, inklusive för system som fungerar enligt DECT-standarden, från och med den dag då direktivet träder i kraft. Ikraftträdandet skulle, enligt artikel 5 i nämnda direktiv, ske den tjugonde dagen efter det att direktivet hade offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, det vill säga den 15 februari 1996.
4 Enligt artikel 2.4 i direktiv 96/2 skall medlemsstaterna om nödvändigt vidta åtgärder för att säkerställa genomförandet av denna artikel med beaktande av kravet att upprätthålla effektiv konkurrens mellan operatörerna på marknaderna i fråga.
5 Enligt artikel 2 andra stycket i direktiv 90/388 skall varje medlemsstat som kräver en licensiering eller deklarationsprocedur för tillhandahållandet av andra teletjänster än telefoni, avsedd att säkerställa överensstämmelse med de väsentliga kraven, säkerställa att villkoren för beviljandet av licenser är objektiva, icke-diskriminerande och ger möjlighet till insyn, att alla avslag motiveras och att det finns procedurer för överklagande av varje sådant avslag.
6 I artikel 3a i direktiv 90/388 föreskrivs följande:
"Förutom kraven i artikel 2 andra stycket skall medlemsstater i villkor för licenser eller generella godkännanden för mobil- och personkommunikationssystem säkerställa följande:
i) Licensvillkor får inte innehålla andra villkor än de som är berättigade på grund av väsentliga krav och, om systemet är öppet för allmänheten, krav på allmänna tjänster i form av handelsregler i den mening som avses i artikel 3.
ii) Licensvillkor för mobilnätsoperatörer måste säkerställa ett [genomblickbart] och icke-diskriminerande agerande mellan fasta och mobila nätoperatörer i gemensam ägo[*]. [*Med hänsyn till terminologin i övrigt i detta direktiv och innehållet i andra språkversioner av direktiv 96/2 skall härmed förstås säkerställa ett genomblickbart och icke-diskriminerande agerande mellan fasta och mobila nätoperatörer, som har utrustning i gemensam ägo. Övers. anm.]
iii) Licensvillkor får inte omfatta oberättigade tekniska restriktioner. Medlemsstaterna får framför allt inte förhindra kombinationer av licenser eller begränsa olika teknologier som använder bestämda frekvenser då utrustning för flera standarder är tillgänglig.
Medlemsstaterna skall, såvitt det finns tillgängliga frekvenser, utfärda licenser enligt öppna, icke-diskriminerande och genomblickbara förfaranden.
Medlemsstaterna kan endast begränsa antalet utfärdade licenser för mobil- och personkommunikationssystem med hänvisning till väsentliga krav och endast där detta har samband med brist på tillgänglig frekvensbandbredd och där det är berättigat enligt proportionalitetsprincipen.
I förfaranden för beviljande av licenser kan krav på allmänna tjänster i form av handelsregler, enligt artikel 3, beaktas, förutsatt att den lösning väljs som ger upphov till minsta möjliga begränsning av konkurrensen. De tillämpliga villkoren för handelsregler kan bifogas de licenser som beviljats.
..."
Det administrativa förfarandet
7 Med stöd av presidentdekret nr 437/1995 beviljades Organismos Tilepikoinonion Ellados AE (det nationella grekiska organet för telekommunikation, nedan kallat OTE) den 5 december 1995 en licens för tillhandahållande av radiobaserade digitala mobiltjänster enligt DCS 1800-standarden och en allmän licens för tillhandahållande av allmänt tillgängliga Telepoint-tillämpningar med användande av CT2- och DECT-tekniker.
8 Licenserna beviljades utan föregående tillkännagivande eller anbudsinfordran. Det var därför inte möjligt för något annat bolag att ansöka om tilldelning av dessa eller liknande licenser. DCS 1800-licensen överläts senare till OTE:s dotterbolag CosmOTE.
9 Den 29 juli 1997 mottog kommissionen två klagomål avseende de villkor under vilka OTE beviljades DCS 1800-licensen samt licenserna för att använda kombinerad DECT-teknik. Klagomålen sändes den 5 september 1997 till de grekiska myndigheterna, som anmodades att yttra sig över påståendena däri.
10 Den grekiska regeringen informerade kommissionen i skrivelse av den 28 november 1997 om att, såvitt avsåg DCS 1800-licensen, OTE endast hade tilldelats en tredjedel av bandbredden och att det av denna återstod två gånger 50 MHz som kunde användas av andra DCS 1800-operatörer. Regeringen hävdade att den, innan den utfärdade ytterligare licenser, skulle försäkra sig om att detta inte hindrade den fria konkurrensen på marknaden för mobiltelefoni. Om sådana licenser beviljades inom en omedelbart förestående framtid skulle det nämligen medföra en risk för att de två existerande GSM-operatörernas dominerande ställning förstärktes, vilket skulle äventyra de betydande investeringar som CosmOTE hade gjort.
11 Vad beträffar den påstådda vägran att utfärda DECT-licenser, informerade nämnda regering kommissionen om att den inte hade nekat klaganden en licens och att den höll på att handlägga den ansökan som hade ingetts till den.
12 Efter dessa svar sände kommissionen den 28 april och den 12 maj 1998 formella underrättelser till den grekiska regeringen angående underlåtenheten att bevilja DCS 1800- och DECT-licenser.
13 I sitt svar av den 31 juli 1998 informerade den grekiska regeringen kommissionen om att artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 96/2 hade införlivats med den grekiska rätten genom presidentdekret nr 124/1998 av den 26 maj 1998 (FEK A' 103, nedan kallat dekret nr 124/1998), enligt vilket det med stöd av artiklarna 3 och 7 är möjligt att begränsa utfärdandet av licenser för mobil- och personkommunikation, om begränsningen beror på brist på tillgängliga frekvenser och under förutsättning att den är förenlig med proportionalitetsprincipen, med beaktande av nödvändigheten av att undvika skadlig interferens, befrämja investeringar och bibehålla konkurrens. I samma skrivelse underrättade de grekiska myndigheterna dessutom kommissionen om att de höll på att utarbeta en förordning om förfarandet och förutsättningarna för att bevilja DCS 1800- och DECT-licenser, vilken skulle antas inom kort.
14 I ett meddelande av den 29 september 1998 uppgav den grekiska regeringen för kommissionen att den inte hade möjlighet att offentliggöra en anbudsinfordran avseende nya licenser för mobiltelefoni enligt DCS 1800- och DECT-standarderna, eftersom tillgängliga frekvenser, även om sådana fanns, inte kunde tilldelas på grund av att det saknades ett lämpligt system för att kontrollera en eventuell rättsstridig användning av dessa frekvenser.
15 Eftersom kommissionen ansåg att nämnda omständighet berodde på att den grekiska regeringen hade dröjt med att införa ett uppföljningssystem för frekvenserna, riktade den den 17 december 1998 två motiverade yttranden till de grekiska myndigheterna, och uppmanade dem att inom två månader från delgivningen av de motiverade yttrandena rätta sig efter det som däri angavs.
16 Den grekiska regeringen svarade i skrivelse av den 23 februari 1999. Beträffande underlåtenheten att bevilja DCS 1800-licenser underrättade den kommissionen om att den hade inlett diskussioner med de tre mobiltelefonorganen om ändring, utökning och harmonisering av deras gällande licenser och om utnyttjande av den disponibla bandbredden för GSM-900- och DCS 1800-systemen, samtidigt som den höll på att utarbeta de föreskrifter som krävdes. Regeringen uppgav på nytt att tillämpningen av dess politik förutsatte att det fanns tillgänglig bandbredd med kvalitativa egenskaper och att den uppmuntrade åtgärder för att skapa ett system för förvaltning av frekvensbandbredden. Beträffande underlåtenheten att bevilja DECT-licenser upprepade nämnda regering sitt argument enligt vilket bandbredden inte var tillgänglig på grund av att det saknades ett lämpligt kontrollsystem som medger licensinnehavarna ett effektivt användande.
17 Efter dessa svar beslutade kommissionen att väcka denna talan.
18 Domstolens ordförande beslutade den 1 december 1999, med stöd av artikel 43 i rättegångsreglerna, att målen C-396/99 och C-397/99 skulle förenas vad gäller det skriftliga förfarandet och domen.
Parternas argument
19 Kommissionen har i sina ansökningar hävdat att Republiken Greklands fördragsbrott består i att den inte har fastställt villkoren, reglerna och förfarandena för att bevilja licenser till dem som tillhandahåller tjänster avseende mobiltelefoni enligt DCS 1800- och DECT-standarderna, trots att det objektivt sett finns tillgänglig bandbredd. Härigenom hindras utövandet av de rättigheter som följer av direktiv 96/2, eftersom de berörda, som varken känner till villkoren för utnyttjande eller urvalskriterierna, inte kan anmäla sitt intresse eller lämna anbud. Detta hinder strider mot direktiv 96/2, enligt vilket beviljandet av licenserna i fråga endast får begränsas om de väsentliga krav som däri räknas upp föreligger. Bland annat skall begränsningarna ha samband med brist på tillgängliga frekvenser och vara förenliga med proportionalitetsprincipen. Dekret nr 124/1998 är inte tillräckligt för att säkerställa att direktiv 96/2 införlivas korrekt, eftersom de villkor och det förfarande som skall tillämpas vid beviljande av licenser inte fastställs i dekretet.
20 Den grekiska regeringen har i sitt svaromål hävdat att kommissionens talan saknar föremål sedan utfärdandet av förordning nr 78574 av den 24 november 1999 (FEK B' 2117, nedan kallad förordning nr 78574), genom vilken det har införts regler om förfarandet för beviljande av speciallicenser, ett förfarande som avses i artikel 3.4 punkt I A i lag nr 2246/94 av den 30 januari 1997 om organisationen av marknaden för telekommunikation och dess funktion (FEK A' 172). Nämnda förordning kompletterar formellt, på ett klart och uttömmande sätt, de bestämmelser om speciallicenser som har införts genom dekret nr 124/1998.
21 Den grekiska regeringen har dessutom gjort gällande att man för att rätta till en situation som kännetecknades av att det inte fanns någon konkurrens, och följaktligen för att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens, antog bestämmelserna i direktiv 96/2 med utgångspunkt i antagandet att marknaden för mobiltelefoni inte var konkurrensutsatt. I detta perspektiv var, enligt dess mening, den första nödvändiga åtgärden att undanröja hindren och de exklusiva eller speciella rättigheter som begränsade möjligheten att träda in på marknaden i fråga, och följaktligen att bevilja speciallicenser på området, i den mån speciallicenserna kunde motiveras med hänsyn till väsentliga krav.
22 Denna referenssituation var emellertid inte tillämplig på den grekiska marknaden, eftersom den förutsatte att innehavarna av speciella och exklusiva rättigheter avseende fast telefoni eller deras dotterbolag var de första som hade trätt in på marknaden för tillhandahållande av tjänster avseende mobil- och personkommunikation. På den grekiska marknaden hade nämligen speciella och exklusiva rättigheter beviljats bolag som inte hade någon anknytning till OTE. Det var därför som villkoren var så olika. Enligt den grekiska regeringen bör de metoder och skyldigheter som har införts genom direktiv 96/2, liksom det sätt på vilket regeringen tillämpar direktivet, tolkas mot bakgrund av dessa villkor.
23 Kommissionen har i sin replik gjort gällande att direktiv 96/2 alltjämt åsidosätts, trots den konkurrens som finns på den grekiska marknaden och trots att man har utfärdat förordning nr 78574.
24 Den grekiska regeringen har i sin duplik hävdat att även om konkurrensförutsättningarna inte skulle föreligga på grund av att något organ har beviljats vissa fördelar, innebär ett sådant konstaterande inte nödvändigtvis att en viss sökande är förhindrad att träda in på marknaden, eftersom nämnda fördelar inte behöver medföra att detta tillträde begränsas. Det är för detta ändamål nödvändigt att pröva frågan i varje enskilt fall. Kommissionen hade fel när den drog den förhastade slutsatsen att den planerade åtgärden att bevilja ytterligare bandbredd skulle komma att verkställas på ett godtyckligt sätt.
Domstolens bedömning
25 Domstolen erinrar om att direktiv 96/2 har till syfte att skapa det regelverk som gör det möjligt att utnyttja möjligheterna till mobil- och personkommunikation, genom att snarast avskaffa alla exklusiva eller speciella rättigheter, genom att, för alla mobiltjänstoperatörer, avskaffa såväl begränsningarna av friheten att använda och utveckla näten för sådana tjänster som deras licenser eller tillstånd tillåter som snedvridningarna av konkurrensen, och genom att skapa möjligheter för dessa operatörer att kontrollera sina omkostnader.
26 I enlighet med detta syfte föreskrivs i artikel 2.1 i direktiv 96/2 att medlemsstaterna från och med den 1 januari 1998 inte skall vägra att utfärda tillstånd för att driva mobilsystem enligt DCS 1800-standarden. Enligt punkt 2 i nämnda bestämmelse åläggs medlemsstaterna att iaktta detsamma, från och med den 15 februari 1996, såvitt avser DECT-licenser.
27 Konkurrensfriheten på marknaden för mobil- och personkommunikation förutsätter att möjligheten att träda in på denna marknad endast begränsas med hänsyn till väsentliga krav och bara om bandbredden är otillräcklig. När ett sådant tillträde förutsätter att tillstånd erhålls, följer härav att de berörda måste känna till det förfarande som de skall följa och de villkor som gäller för att detta tillstånd skall kunna beviljas. Det är därför som det enligt artikel 2 andra stycket och artikel 3a i direktiv 90/388 krävs att medlemsstaterna säkerställer att förfarandena för beviljande av licenser ger möjlighet till insyn, är offentliga och handläggs enligt villkor som är objektiva och icke-diskriminerande.
28 Det kan i detta hänseende för det första konstateras att dekret nr 124/1998 endast föreskriver en möjlighet att begränsa antalet licenser för mobil- och personkommunikation, om det inte längre finns tillgänglig bandbredd, förbjuder omotiverade tekniska begränsningar, om det finns tillgängliga frekvenser, och fastställer vissa allmänna och upplysande kriterier enligt vilka licenser för system enligt DCS 1800- och DECT-standarderna skall beviljas, medan dekretet inte på något sätt fastställer de regler och förfaranden som krävs för detta ändamål.
29 Det kan härefter noteras att strukturen på marknaden för mobil- och personkommunikation i Grekland när direktiv 96/2 trädde i kraft och när medlemsstaterna inte längre kunde vägra att utfärda DCS 1800- och DECT-licenser saknar relevans för avgörandet av denna tvist, som syftar till fastställelse av att Republiken Grekland inte har antagit de bestämmelser som är nödvändiga för att bevilja nya licenser i enlighet med de regler som har införts genom nämnda direktiv.
30 Skyldigheten att bevilja nya tillstånd bortfaller visserligen om det inte finns tillgängliga frekvenser, men så är inte fallet i förevarande mål. Den grekiska regeringen har nämligen medgett att det fanns tillgänglig bandbredd för de två berörda mobiltelefonisystemen.
31 När det slutligen gäller förordning nr 78574, som har åberopats av den grekiska regeringen, skall det erinras om att förekomsten av ett fördragsbrott skall bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall följaktligen inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 7 december 2000 i mål C-69/99, kommissionen mot Förenade kungariket, REG 2000, s. I-10979, punkt 22, och av den 8 mars 2001 i mål C-266/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-1981, punkt 38).
32 Det är ostridigt att förordning nr 78574 av den 24 november 1999 trädde i kraft efter utgången av den tvåmånadersfrist som hade fastställts i de motiverade yttrandena, som nämns ovan i punkt 15 i denna dom. Förordningen kan följaktligen inte beaktas i de två aktuella målen vid prövningen av huruvida respektive talan är välgrundad.
33 Av det ovan anförda följer att Republiken Grekland, vid utgången av den tvåmånadersfrist som hade fastställts i nämnda motiverade yttranden, inte hade fastställt de regler och förfaranden som enligt direktiv 96/2 krävs för att bevilja licenser till dem som tillhandahåller tjänster avseende mobiltelefoni enligt DCS 1800- och DECT-standarderna.
34 Det skall följaktligen konstateras att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiven 96/2 och 90/388 genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 96/2, i förening med artikel 3a andra och tredje styckena i direktiv 90/338.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
35 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Grekland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt kommissionens direktiv 96/2/EG av den 16 januari 1996 om ändring av direktiv 90/388/EEG med avseende på mobil- och personkommunikation och kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster, i dess lydelse enligt direktiv 96/2, genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 2.1 och 2.2 i direktiv 96/2, i förening med artikel 3a andra och tredje styckena i direktiv 90/388.
2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.