61998CC0037_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Hovedsagens retlige og faktiske omstændigheder
1. Ved kendelse af 24. april 1997, indgået til Domstolens Justitskontor den 16. februar 1998, har High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, anmodet Domstolen om at fortolke bestemmelserne i associeringen EØF-Tyrkiet vedrørende den frie etableringsret. I medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har den nationale ret forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, undertegnet i Ankara den 12. september 1963, og tillægsprotokollen til aftalen, undertegnet i Bruxelles den 23. november 1970, fortolkes således, at de giver rettigheder til en tyrkisk statsborger, som a) er indrejst eller b) opholder sig på en medlemsstats område i strid med den pågældende medlemsstats udlændingelovgivning?
2) Hvis svaret på det første spørgsmåls ene eller andet led er bekræftende, bedes det oplyst, om a) aftalens artikel 13 eller b) tillægsprotokollens artikel 41 har direkte virkning i medlemsstaternes nationale retsordener?
3) Forbyder aftalen og tillægsprotokollen, at en medlemsstat anvender en bestemmelse i sin nationale ret, hvorefter nævnte tyrkiske statsborger ikke kan meddeles tilladelse til at forblive på medlemsstatens område, alene fordi hans tilladelse til at indrejse eller at forblive på området er udløbet?
4) Når den kompetente myndighed i en medlemsstat på trods af bestemmelserne i den nationale ret under udøvelse af sit skøn behandler en ansøgning fra en tyrkisk statsborger om at måtte forblive på medlemsstatens område, er den kompetente myndighed da forpligtet til at tage aftalen og tillægsprotokollen i betragtning?
5) Hvis svaret på det fjerde spørgsmål er bekræftende, er medlemsstatens kompetente myndighed da nødsaget til at hense til proportionalitetsprincippet ved udøvelsen af sit skøn?
6) Hvis svaret på det femte spørgsmål er bekræftende, hvilke momenter skal i givet fald tages i betragtning af den kompetente myndighed ved afgørelsen af, om udvisning er rimelig?«
2. Aftalen blev indgået, godkendt og bekræftet på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23. december 1963 . Denne aftale har til formål at »fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til nødvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets økonomi og en højnelse af beskæftigelsesniveauet og livsvilkårene for det tyrkiske folk« [for senere at lette Tyrkiets optagelse i Fællesskabet] . Med henblik på virkeliggørelsen af disse mål omfatter associeringsaftalen: (i) en indledende fase, hvor Republikken Tyrkiet med støtte fra Fællesskabet skal styrke sin økonomi, (ii) en overgangsperiode, hvorunder der skal ske en gradvis oprettelse af en toldunion og en tilnærmelse af de økonomiske politikker og (iii) en endelig fase, som bygger på toldunionen og indebærer styrkelse af samordningen af de kontraherende parters økonomiske politik . Reglerne for den endelige fase er defineret i beslutning nr. 1/95 af associeringsrådet EØF-Tyrkiet .
Aftalens artikel 13, som nævnes i forelæggelseskendelsen, er indeholdt i kapitel 3 (»Andre bestemmelser af økonomisk art«) i aftalens afsnit II (»Iværksættelse af overgangsperioden«) og bestemmer, at »de kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 52-56 og 58 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, indbyrdes at ophæve de restriktioner, som begrænser etableringsfriheden« .
3. Tillægsprotokollen - hvori parterne har defineret vilkårene, retningslinjerne og tempoet for gennemførelsen af den i aftalen indeholdte overgangsfase (jf. ovenfor, punkt 2), og som erstattede de protokoller, der var bilagt den oprindelige aftale - blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2760/72 af 19. december 1972 . I medfør af forordningens artikel 62 og 63, stk. 2, udgør tillægsprotokollen med dens bilag en integrerende del af associeringsaftalen, og den trådte i kraft den 1. januar 1973 (dvs. den dag, da Det Forenede Kongerige indtrådte i Fællesskabet).
Artikel 41 i tillægsprotokollen, dvs. den anden fællesskabsbestemmelse, som den nationale ret henviser til, findes i kapitel II (»Etableringsret, tjenesteydelser og transport«), i afsnit II (»Bevægelighed for personer og tjenesteydelser«) og bestemmer følgende:
»1. De kontraherende parter afholder sig fra indbyrdes at indføre nye restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
2. Associeringsrådet fastsætter i overensstemmelse med principperne i artikel 13 og 14 i associeringsaftalen tempoet og retningslinjerne, ifølge hvilke de kontraherende parter indbyrdes gradvis afskaffer restriktioner, der hindrer etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
Associeringsrådet fastsætter dette tempo og disse retningslinjer for de forskellige former for virksomhed under hensyntagen til tilsvarende bestemmelser, der allerede er truffet af Fællesskabet på disse områder, samt til Tyrkiets særlige situation på det økonomiske og sociale område. De aktiviteter, der særlig bidrager til udvikling af produktionen og samhandelen, vil få forrang« .
Associeringsrådet har hidtil ikke truffet foranstaltninger på grundlag af artikel 41, stk. 2, i tillægsprotokollen.
4. Den foreliggende sag skyldes en begæring fra Savas, en tyrkisk statsborger, om, at High Court of Justice efterprøver: (i) en afgørelse, der er truffet af Secretary of State for the Home Department (herefter »SSHD«) om afslag på at give Savas tilladelse til at forblive i Det Forenede Kongerige som selvstændig erhvervsdrivende, samt (ii) den beslutning om at fuldbyrde udvisningsafgørelsen, der var truffet vedrørende ham og hans hustru.
5. Abdulnasir Savas og hans hustru indrejste i Det Forenede Kongerige den 22. december 1984 på et almindeligt turistvisum, der var gyldigt i en måned, og hvoraf det udtrykkeligt fremgik, at de ikke måtte tage ansættelse, drive erhvervsvirksomhed eller udøve erhverv som selvstændig erhvervsdrivende. Ifølge den nationale ret foreligger der hverken oplysninger om, hvilke erhverv ægteparret Savas har haft, eller om, hvilke midler de har rådet over fra den 21. januar 1985, hvor deres visum til Det Forenede Kongerige udløb, indtil Abdulnasir Savas åbnede en skjortefabrik i november 1989. Ægteparret Savas forsøgte for første gang at lovliggøre deres ophold i Det Forenede Kongerige i 1991. Ved skrivelser af 31. januar og 29. maj 1991 til Immigration and Nationality Department of the Home Office (herefter »IND«) ansøgte de gennem deres advokater om tilladelse på grundlag af national lovgivning til at forblive i Det Forenede Kongerige. Den 1. juli 1991 anmodede IND ægteparret Savas om oplysninger om deres økonomiske situation. Men som følge af en fejlagtig henlæggelse undersøgte IND ikke de dokumenter, som ægteparret Savas efterfølgende fremsendte. Efter at Abdulnasir Savas havde åbnet en fastfood-restaurant i december 1992, tog IND den 21. juli 1993 fornyet kontakt med ægteparret Savas' advokater, som adskillige gange på IND's og SSHD's foranledning fremsendte yderligere oplysninger.
6. Den 21. marts 1994 afslog SSHD ægteparret Savas' ansøgning og forkyndte en udvisningsafgørelse for dem. SSHD behandlede på grundlag af sine skønsbeføjelser ægteparret Savas' ansøgning i henhold til bestemmelserne om den såkaldte »long residence concession«-ordning (fordelen ved lang tids bopæl), hvorefter en person, som i ti år eller mere uafbrudt har haft lovlig bopæl i Det Forenede Kongerige, eller som har haft fjorten års uafbrudt bopæl - det være sig lovlig eller ulovlig bopæl - afhængig af den enkelte sags omstændigheder, kan kvalificere sig til en permanent opholdstilladelse. Ifølge SSDH opfyldte ægteparret Savas imidlertid ingen af disse kriterier og kunne ikke gøre andre omstændigheder - såsom en særlig tilknytning til værtslandet eller eventuelle humanitære årsager - gældende, som kunne begrunde, at Secretary of State udøvede sin skønsbeføjelse i deres favør.
Den 13. december 1994 afviste Immigration Adjudicator ægteparret Savas' klage over udvisningsafgørelsen. Savas' efterfølgende ansøgning om tilladelse til at indbringe afgørelsen for Immigration Appeal Tribunal blev afvist som for sent indgivet. I mellemtiden havde Savas, i september 1994, åbnet endnu en fastfood-restaurant. Den 31. august 1995 blev de to udvisningsafgørelser forkyndt for ægteparret Savas; virkningen heraf er, at når først disse udvisningsforanstaltninger er gennemført, vil ægteparret ikke blive tilladt indrejse igen i Det Forenede Kongerige i mindst tre år (medmindre udvisningsafgørelsen ophæves på grund af væsentlige humanitære årsager).
7. Den 30. oktober samme år påberåbte Savas' advokater sig for første gang artikel 41 i tillægsprotokollen til støtte for deres ansøgning om opholdstilladelse. De gjorde gældende, at denne bestemmelse, der har direkte virkning, er til hinder for, at Det Forenede Kongerige pålægger tyrkiske statsborgere andre restriktioner med hensyn til at bosætte sig på dets område, end dem, der allerede var gældende den 1. januar 1973, hvor Det Forenede Kongerige indtrådte i Fællesskabet, og som fremgår af HC 510, der er den nationale bestemmelse, der på nævnte dato regulerede indvandring efter udlændinges indrejse på det nationale område . Den 1. maj 1996 vedtog SSHD den beslutning, som nærværende sag er rettet mod. Af den anfægtede bestemmelse fremgår det, at selv om Savas' fortolkning af artikel 41 var korrekt, ville bestemmelsen under ingen omstændigheder kunne anvendes i hans tilfælde. Da han indgav sin ansøgning om at forblive i Det Forenede Kongerige som erhvervsdrivende, havde han ikke længere en gyldig tilladelse til at forblive dér og kunne derfor ikke gøre bestemmelsen i HC 510 gældende.
8. Savas gør for den nationale ret gældende, at artikel 41 i tillægsprotokollen pålagde SSHD at behandle hans ansøgning på grundlag af paragraph 21 i HC 510, som omfatter alle personer, der får indrejsetilladelse til Det Forenede Kongerige som turister, uafhængig af datoen for denne tilladelse og deres status med hensyn til indvandring på tidspunktet for sagsanlægget. Savas har derefter subsidiært gjort gældende, at hans ansøgning om opholdstilladelse, selv om det blev fastslået, at den nationale retsregel ikke kunne finde anvendelse, skulle have været behandlet på grundlag af associeringsaftalens præambel og artikel 13 samt nævnte artikel 41. En sådan undersøgelse ville uundgåeligt have ført til det resultat, at udvisningen under de givne omstændigheder sanktionerede den påståede tilsidesættelse af de nationale regler om indvandring uforholdsmæssigt.
9. Som svar herpå har SSHD anført, at aftalen ikke kan påberåbes af en person, som ikke opholder sig lovligt på en medlemsstats område, eller som ikke på den ene eller anden måde ifølge national ret i denne medlemsstat har ret til at indgive en ansøgning om indrejse hertil. I øvrigt kan ingen person i Savas' situation påberåbe sig den pågældende aftale henset til bestemmelsen i tillægsprotokollens artikel 41. Denne bestemmelse har ingen direkte virkning og kan ikke medføre, at Det Forenede Kongerige skal anvende de regler om fri etableringsret for tyrkiske statsborgere, som var gældende den 1. januar 1973. SSHD gør subsidiært gældende, at SAVAS' ansøgning ikke var begrundet. Bestemmelsen i paragraph 21 i HC 510 omfatter kun personer, der opholder sig lovligt i Det Forenede Kongerige som turister på det tidspunkt, de indgiver ansøgning. I henhold til paragraph 4 i HC 510 er den omstændighed, at de i visumet anførte frister ikke overholdes, endvidere en hindring for ansøgerens mulighed for at opnå en ændring i den oprindelige opholdstilladelse . Det er endvidere udelukket, at udvisningen er en uforholdsmæssig sanktion over for en udlænding som Abdulnasir Savas, der i en så lang periode har overtrådt de frister, der var anført i opholdstilladelsen.
II - Juridisk analyse
10. Jeg finder, at man som foreslået af Kommissionen hensigtsmæssigt kan indlede behandlingen af nærværende sag med at undersøge den forelæggende rets andet spørgsmål om en eventuel direkte virkning af aftalens artikel 13 og tillægsprotokollens artikel 41. Det er klart, at Savas' ansøgning skal afvises, såfremt de af ham for High Court påberåbte bestemmelser ikke har direkte virkning eller under alle omstændigheder ikke direkte kunne regulere enkeltpersoners situation. Ifølge Domstolens faste praksis må en bestemmelse i en aftale indgået af Fællesskabet med et tredjeland anses for umiddelbart anvendelig, når der af dens ordlyd samt aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter .
11. For det første er jeg enig med Kommissionen og alle de regeringer, der har interveneret i sagen for Domstolen i, at aftalens artikel 13 (jf. ovenfor, punkt 2) i det væsentlige har karakter af en programerklæring. Denne artikel begrænser sig til at gentage de principper, som Tyrkiet, medlemsstaterne og Fællesskabet er blevet enige om at lade sig inspirere af for gradvist og gensidigt at gennemføre den frie etableringsret for fællesskabsborgere og tyrkiske statsborgere. Det er ikke tilfældigt, at Domstolen i Demirel-dommen fastslog, at bestemmelserne i aftalens artikel 12 - om arbejdstageres frie bevægelighed, og hvis ordlyd er præcist gengivet i nævnte artikel 13 (jf. nedenfor, fodnote 17) -ikke udgør fællesskabsretlige regler, som har umiddelbare retsvirkninger i medlemsstaternes nationale retsordener .
12. Hvad angår tillægsprotokollens artikel 41 har bestemmelsen i stk. 2 ligeledes karakter af en programerklæring, for så vidt den blot fastsætter associeringsrådets beføjelser til, i medfør af de i aftalens artikel 13 fastsatte principper og for hver aktivitet, at definere det tempo og de retningslinjer, ifølge hvilke de kontraherende parter gradvist afskaffer restriktioner, der hindrer etableringsfriheden. Bestemmelsen indeholder i øvrigt ikke nogen frist for associeringsrådets udøvelse af denne beføjelse .
Tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1 (jf. ovenfor, punkt 3), udgør derimod en »standstill«-klausul (som ligeledes gælder for den frie bevægelighed for tjenesteydelser), som fuldt ud svarer til bestemmelsen i traktatens artikel 53, der findes i kapitel II i afsnit III om etableringsretten (før dens ophævelse ved Amsterdam-traktaten). Vedrørende sidstnævnte artikel har Domstolen i Costa-dommen bemærket, at »denne forpligtelse, som staterne er gået ind på, er juridisk en ren undladelsespligt; den er ubetinget, og er ej heller, hvad angår gennemførelse eller virkninger, gjort afhængig af, at der indføres nogen retsakt fra staternes eller Kommissionens side; den er således fuldstændig og retligt fuldkommen og derfor egnet til at fremkalde umiddelbar virkning i forholdet mellem medlemsstaterne og disses borgere; et så udtrykkeligt forbud, der er trådt i kraft sammen med traktaten inden for hele Fællesskabet, og som derfor er integreret i medlemsstaternes retsorden, er bindende for disse og vedrører direkte deres statsborgere, til hvis fordel det har medført individuelle rettigheder, som de nationale retsinstanser skal beskytte« . Jeg mener, at lignende betragtninger gør sig gældende for tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1. Denne artikel indeholder ligeledes en tydelig og præcis forpligtelse til at nå et resultat. Efter denne bestemmelses karakter kan enhver interesseret person påberåbe sig de nationale retsinstanser med henblik på at få kendt de regler, som en medlemsstat eventuelt har vedtaget for at underlægge tyrkiske statsborgeres etableringsret andre restriktioner, end dem, der var gældende den 1. januar 1973, ugyldige og således uanvendelige .
13. Konstateringen af, at artikel 41, stk. 1, direkte vil kunne være bestemmende for borgernes situation, modsiges i øvrigt ikke af gennemgangen af formålet med og karakteren af den aftale, som bestemmelsen findes i. Formålet med aftalen er at oprette en associering, der skal fremme udviklingen af de økonomiske og handelsmæssige forbindelser mellem parterne - herunder på området for selvstændig virksomhed, ved en gradvis ophævelse af de restriktioner, som begrænser etableringsfriheden - med henblik på at højne det tyrkiske folks arbejds- og levestandard og senere at lette Tyrkiets optagelse i Fællesskabet (jf. ovenfor, punkt 2). Den omstændighed, at aftalen grundlæggende tilsigter at bidrage til Tyrkiets økonomiske udvikling og således indebærer en uligevægt i de forpligtelser, Fællesskabet har påtaget sig over for det pågældende tredjeland, er endvidere ikke til hinder for, at Fællesskabet tillægger visse af aftalens bestemmelser direkte virkning . Jeg konkluderer derfor, at hvad angår det andet præjudicielle spørgsmål opstiller artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen - i modsætning til, hvad der er tilfældet for aftalens artikel 13 - en så klar og ubetinget regel, at den kan anvendes direkte af den nationale retsinstans, idet den er egnet til at regulere borgernes retsstilling.
14. Jeg vil nu behandle High Court's første og tredje spørgsmål, som er gengivet ovenfor (punkt 1). Jeg vil foreslå Domstolen at behandle disse spørgsmål under ét. Disse spørgsmål kræver en afgrænsning af indholdet af de rettigheder, en person i Savas' situation lovligt kan påberåbe sig på grundlag af tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1. Ifølge sagsøgeren henviser denne bestemmelse samlet til reglerne i traktatens artikel 52, således som de efterfølgende er blevet præciseret i Domstolens praksis. Savas synes at ville gøre gældende, at de tyrkiske arbejdstageres situation er fuldt ud sammenlignelig med situationen for arbejdstagere fra Fællesskabet for så vidt angår etableringsretten i medlemsstaterne og reglerne om national behandling. Og eftersom udøvelsen af den pågældende frihed i den foreliggende sag uundgåeligt indebærer, at den tyrkiske arbejdstager har opholdsret i etableringslandet, gør sagsøgeren gældende, at han ikke (hvilket ligeledes indirekte gælder hans hustru) kan gøres til genstand for udvisningsforanstaltninger, selv om disse - som i dette tilfælde - begrundes med en manglende overholdelse af såvel fristerne i indrejsevisumet som det i dette visum fastsatte forbud mod at tage beskæftigelse. Han fastholder derfor, at der skal svares bekræftende på det første og det tredje spørgsmål fra den nationale ret.
15. De af Savas fremførte argumenter overbeviser mig imidlertid ikke. Artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen giver ikke direkte de tyrkiske statsborgere en fuldstændig og ubetinget adgang til ulønnet beskæftigelse eller til at stifte eller lede en virksomhed i medlemsstaten på de betingelser, der ifølge lovgivningen i værtsstaten gælder for dennes egne borgere. Det er et faktum, at der i forbindelse med de bestemmelser, der regulerer associeringen EØF-Tyrkiet, ikke findes nogen bestemmelse svarende til bestemmelsen i traktatens artikel 52. Det er korrekt, at de kontraherende parter har forpligtet sig til indbyrdes at gennemføre etableringsfriheden og til i denne forbindelse at lade sig inspirere af de relevante bestemmelser i traktaten. Associeringsrådet har imidlertid, i modsætning til, hvad der var tilfældet på området for arbejdstageres frie bevægelighed, undladt at fastlægge tempoet og retningslinjerne for den planlagte gradvise afskaffelse af restriktioner for den omhandlede frihed i overensstemmelse med den programerklæringslignende bestemmelse, der findes i aftalen (jf. artikel 41, stk, 2, i tillægsprotokollen). Den bestemmelse med direkte gyldighed, der findes i nævnte artikel 41, stk. 1, kan derfor ikke give nogen begrundelse for Savas' anbringende om, at behandlingen af tyrkiske erhvervsdrivende og selvstændige fuldt ud skal være tilpasset de ved traktaten fastlagte principper om etableringsret.
16. Der er et andet punkt, der ikke kan lades ude af betragtning: Selv om den behandling, der i henhold til Domstolens praksis indrømmes tyrkiske arbejdstagere, for så vidt angår arbejdstageres frie bevægelighed, så vidt muligt skal være inspireret af de principper, der følger af traktatens artikel 48, 49 og 50, er det kun de arbejdstagere, der opfylder betingelserne ifølge afgørelse nr. 1/80 (dvs. personer, som forskriftsmæssigt er registreret som tilhørende arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, og som har været lovligt ansat dér i en vis periode), der nyder godt af sådanne bestemmelser og således har rettigheder svarende til de i traktaten fastlagte rettigheder. Domstolen har i denne forbindelse præciseret, at »tyrkiske statsborgere ganske vist, i modsætning til medlemsstaternes statsborgere, ikke [har] ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabet, men kun [har] bestemte rettigheder i den værtsmedlemsstat, på hvis område de er lovligt indrejst, og hvor de i et bestemt tidsrum har haft lovlig beskæftigelse« . Det er med andre ord ubestridt, at tyrkiske arbejdstageres situation på grundlag af aftalen er forskellig fra situationen for statsborgere fra andre tredjelande. Dette betyder dog ikke, for så vidt angår det i sagen omhandlede område, at aftalens formål har været at ligestille dem med arbejdstagere fra Fællesskabet; navnlig når det gælder indrejse til en medlemsstat og retten til at opholde sig dér, fornyelse af arbejdstilladelse og fri adgang til enhver form for lønnet beskæftigelse . På samme måde har Domstolen adskillige gange fastslået, at reglerne om associeringen EØF-Tyrkiet ikke berører medlemsstaternes kompetence til at udstede forskrifter såvel om tyrkiske statsborgeres indrejse til landet som om betingelserne for deres første beskæftigelse .
Det, der imidlertid er vigtigt i relation til nærværende forslag til afgørelse, er, at det princip om ikke-ligestilling, som finder anvendelse på tyrkiske arbejdstagere, endnu mere må finde anvendelse, når henses til de ovenfor anførte grunde (jf. punkt 15), på tyrkiske statsborgere, som agter at flytte til Fællesskabet for dér at udøve beskæftigelse som selvstændig erhvervsdrivende. Artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen beskytter ganske vist ved sin direkte virkning tyrkiske vandrende arbejdstagere, der udøver selvstændig erhvervsvirksomhed. Det er imidlertid kun fordi den indeholder et forbud mod, at medlemsstaterne efter artiklens ikrafttrædelsesdato indfører eventuelle nye begrænsninger i adgangen for selvstændigt erhvervsdrivende tyrkere, der er mindre favorable end den tidligere ordning. Med aftalen og tillægsprotokollen har de kontraherende parter følgelig ikke ændret de restriktioner for den omhandlede frihed, som allerede var gældende fra den 1. januar 1973 (bortset fra den eventuelle virkning på dette område af det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling, der findes i aftalens artikel 9; jf. nedenfor, fodnote 18, 19 og 20). Det skal gentages, at de blot forpligtede sig til gradvist at ophæve dem. Denne forpligtelse blev imidlertid ikke gennemført. Derfor har medlemsstaterne efter min mening opretholdt deres i det væsentlige ubetingede beføjelse til at regulere indrejse og ophold for tyrkiske statsborgere på deres område, reglerne for deres adgang til det nationale arbejdsmarked (jf. ovenfor, fodnote 21), samt situationen for tyrkiske arbejdstagere, der allerede lovligt arbejder dér som selvstændige erhvervsdrivende. Jeg konkluderer følgelig, at Savas ikke kan påberåbe sig den direkte virkning af tillægsprotokollens artikel 41, stk. 1, til støtte for hans påståede etableringsret (og opholdsret, som i forhold hertil kun er en accessorisk ret) på det britiske område.
17. Kommissionen gør gældende, at en person i Savas' situation ikke kan have rettigheder i henhold til den nævnte artikel 41, stk. 1, selv om hans ophold i værtsmedlemsstaten er lovlig i henhold til national ret. Jeg er enig i denne opfattelse. Jeg kan ikke tilslutte mig den samstemmende konklusion, som de nationale regeringer, der har afgivet indlæg i denne sag, er kommet frem til. Efter deres opfattelse er den omstændighed, at en tyrkisk arbejdstager opholder sig lovligt i værtsstaten i henhold til national ret, relevant med henblik på at vurdere lovligheden af den beskæftigelse, der er tale om, og som den vandrende tyrkiske arbejdstagers særlige rettigheder ifølge artikel 6, stk. 1, i beslutning nr 1/80 afhænger af . Denne overvejelse gælder imidlertid hvad angår lønmodtagere. Men som anført har associeringsrådet ikke iværksat samtlige bestemmelser i aftalen på området for den frie etableringsret, som har karakter af et program, og i lyset af den manglende gennemførelse heraf synes det ikke muligt på selvstændigt erhvervsdrivende at overføre det princip, der udgør grundlaget for reglerne om arbejdstageres frie bevægelighed efter ordningen i EØF-Tyrkiet-associeringen, hvorefter den lovlige karakter af den vandrende arbejdstagers beskæftigelse i værtsstaten bevirker, at han ubetinget tilkendes præcise subjektive rettigheder, som bør beskyttes. Med andre ord bliver den fortolkning af artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, som jeg foreslår Domstolen, naturligvis ikke anderledes, hvis ægteparret Savas havde anmodet de britiske myndigheder om ophold i Det Forenede Kongerige før udløbet af deres indrejsevisum, i den periode, i hvilken de var i besiddelse af en lovlig opholdstilladelse.
18. Når dette er sagt, vil jeg for fuldstændighedens skyld tilføje en bemærkning om et punkt i den foreliggende sag, som indtil nu ikke har været nævnt. Kan en person, der befinder sig i en situation som sagsøgeren, påberåbe sig det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der findes i aftalens artikel 9, med henblik på at påberåbe sig sin etablerings- og opholdsret i værtsstaten, uden at have en individuel godkendelse fra SSHD i henhold til punkt 21 i HC 510? Artikel 9 i aftalens afsnit II (der bærer overskriften »Iværksættelse af overgangsperioden«) bestemmer, at »de kontraherende parter erkender, at inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af de særlige bestemmelser, som indføres i medfør af artikel 8, er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt i henhold til det i artikel 7 i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab anførte princip« (ændret til artikel 6 i EF-traktaten og nu, efter ændring, artikel 12 EF) .
Ved første øjekast skulle man tro, at de nævnte tekster, af flere grunde, kunne finde anvendelse i den foreliggende sag. For det første har princippet om ligebehandling, som i generelle vendinger er fastsat i aftalen, karakter af en regel, der forfølger et bestemt resultat snarere end en materiel regel. Det er derfor under henvisning til medlemsstaternes anvendelse af andre lovbestemmelser på situationer, som er indeholdt i og reguleret ved konventioner, at den nævnte artikel 9 pålægger dem, i mangel af hensigtsmæssig og logisk begrundelse, ikke at forskelsbehandle deres egne borgere og tyrkiske statsborgere, der opholder sig i den pågældende stat. I øvrigt er den etableringsfrihed, der er emnet for hovedsagen, omfattet af aftalen . Endelig skal artikel 21 i HC 510 fortolkes således, at den kun kræver SSHD's godkendelse for etablering i Det Forenede Kongerige med henblik på virksomhedsdrift for personer fra et tredjeland, der har fået turistvisum til denne medlemsstat . Derfor ser det ud til, at Savas' situation hører under det område, som forpligtelsen til førnævnte ligebehandling er direkte anvendelig på. De etablerings- og opholdsrettigheder, han påberåber sig, skyldes en kombineret anvendelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og den britiske lovgivning på indvandrerområdet, som synes at tillade britiske borgere og fællesskabsborgere at stifte og lede virksomheder uden passende tilladelse. Det er således tilstrækkeligt at anerkende, at aftalens artikel 9 er direkte anvendelig til at give sagsøgeren en effektiv retsbeskyttelse, for så vidt anvendelsen af de relevante britiske regler giver anledning til en åbenbar forskelsbehandling baseret på nationalitet til skade for tyrkiske statsborgere .
Den omstændighed, at hverken Savas eller den nationale ret har henvist til bestemmelsen i nævnte artikel 9, udelukker ikke en undersøgelse af, hvorvidt der foreligger forskelsbehandling - den har jeg foretaget ovenfor i hypotetisk form. Ifølge Domstolens faste praksis er Domstolen kompetent til ligeledes at fortolke andre bestemmelser i fællesskabsretten end dem, der er omtalt i de præjudicielle spørgsmål, men som synes at være relevante for løsningen af tvisten i hovedsagen .
19. I mit supplerende forslag til afgørelse i Sürül-sagen forklarede jeg efter afslutningen af den skriftlige forhandling i den pågældende sag, at bestemmelsen i aftalens artikel 9 er umiddelbart anvendelig i medlemsstaternes retsordener . Jeg har foreslået at fortolke denne bestemmelse sammenholdt med tillægsprotokollens artikel 37 og 39, således at den udelukker, at en medlemsstat kræver af en tyrkisk statsborger i en situation som fru Sürül, at denne er i besiddelse af en særlig opholdstilladelse, der giver den pågældende adgang til permanent ophold på det nationale område, som betingelse for familieydelser såsom børnepenge fastsat i tysk lovgivning, mens et sådant dokument ikke kræves af denne medlemsstats egne borgere .
20. Til forskel fra omstændighederne i Sürül-sagen mener jeg imidlertid ikke, at en anvendelse af det generelle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som efter aftalen pålægges medlemsstaterne og Tyrkiet, kan føre til en accept af Savas' krav om opholdstilladelse som om han var britisk statsborger eller under alle omstændigheder borger i Fællesskabet. Dette betyder ikke, at etablerings- og opholdsrettighederne ikke i princippet kan være omfattet af forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Jeg fastholder imidlertid, at ved undersøgelsen af, hvorvidt den forskellige behandling, som den britiske lovgivning tildeler personer, der befinder sig i en situation som sagsøgeren i den foreliggende sag, udgør en »forskelsbehandling på grundlag af nationalitet« under anvendelse af aftalens artikel 9, er det nødvendigt ikke at glemme det grundlæggende princip, som der gentagne gange er henvist til : Den samlede stilling, som aftalen bibringer tyrkiske statsborgere, kan ikke generelt set formodes at svare til den, som fællesskabsborgere i henhold til traktaten befinder sig i. For at gøre det muligt for hver af medlemsstaterne at bibeholde kontrollen med indvandringen til deres eget område, fastsættes indrejsebetingelserne for tyrkiske indvandrere udelukkende af national ret, og de pågældendes mulighed for at opnå arbejdstilladelse afhænger udelukkende af lovligheden af deres situation for så vidt angår opholdstilladelse. Det drejer sig om et kriterium, som Domstolen har fastsat ved fortolkningen af artikel 6 i afgørelse nr. 1/80 (jf. ovenfor, fodnote 18), men som ikke kan undgå ligeledes at finde anvendelse på området for etableringsfriheden. Som de britiske myndigheder med rette har bemærket vedrørende ordningen om associeringen EØF-Tyrkiet, har de rettigheder, der tilkendes tyrkiske statsborgere, udelukkende til formål (socialt og økonomisk) at muliggøre en yderligere integration for de af værtsstatens vandrende arbejdstagere, der allerede opholder sig lovligt på dens område som arbejdstagere (lønmodtagere eller selvstændige), eller for disse arbejdstageres familiemedlemmer . Det er naturligvis ikke tilfældet for sagsøgeren i den foreliggende sag, som har nedsat sig ulovligt og derefter anmoder om at få legaliseret sin situation på grundlag af et fait accompli. Jeg anser det for udelukket, at en tyrkisk statsborger der, som Savas, har opnået turistvisum til et kortere ophold i en medlemsstat på betingelse af, at han afstår fra at tage beskæftigelse, og som ender med illegalt at forblive i denne medlemsstat tilstrækkelig længe til, at han kan stifte og lede virksomheder, kan påberåbe sig bestemmelserne i aftalens artikel 9 med henblik på at få ret til at etablere sig i en medlemsstat uden forudgående tilladelse fra fremmedpolitiet, som foreskrevet i den nationale ret.
21. Henset til det benægtende svar, som jeg foreslår Domstolen at give det første og det tredje spørgsmål fra den nationale ret, er det næppe nødvendigt at tilføje, at der ikke er grund til at undersøge de resterende spørgsmål.
III - Forslag til afgørelse
Af de anførte grunde foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, på følgende måde:
»Artikel 13 i aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, undertegnet den 12. september 1963 i Ankara dels af Republikken Tyrkiet, dels af EØF's medlemsstater og Fællesskabet, er ikke en fællesskabsretlig regel, der er umiddelbart anvendelig i medlemsstaternes interne retsorden. Artikel 41, stk. 1, i tillægsprotokollen, undertegnet den 23. november 1970 i Bruxelles og vedlagt den pågældende aftale, pålægger medlemsstaterne en tydelig, præcis og ubetinget forpligtelse til ikke at indføre nye nationale restriktioner for tyrkiske statsborgeres etableringsfrihed end dem, der allerede var gældende pr. 1. januar 1973. Nævnte artikel 41, stk. 1, kan ikke give en tyrkisk statsborger ret til at etablere sig og få opholdsret i den medlemsstat, på hvis område han har opholdt sig efter turistvisumets udløb og udøvet erhvervsmæssig virksomhed som selvstændig erhvervsdrivende i strid med den nationale udlændingelovgivning. Under de nævnte omstændigheder er den pågældende bestemmelse følgelig ikke til hinder for, at myndighederne i værtsstaten, efter den den 1. januar 1973 gældende lovgivning, afviser at give den vandrende tyrkiske arbejdstager ret til at forblive på dens område.«