62011CC0530_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatus
1. On teada, et Ühendkuningriigis ei ole kohtuskäimine odav. Suuri kulusid võib tekitada eeskätt esindaja kasutamine kohtumenetluses. Kuna tavaliselt kannab kohtuvaidluse võitnud poole kohtukulud kohtuvaidluse kaotanud pool, on kohtumenetlusega seotud suured rahalised riskid.
2. Seevastu Århusi konventsioon(2) ja seda teatavate menetluste osas ülevõttev direktiiv 2003/35(3) nõuavad, et kohtumenetlus keskkonnaasjades ei tohi olla üle jõu käivalt kulukas. Selle sätte tähendust on Euroopa Kohus kohtuotsuses Edwards(4) Ühendkuningriigi õiguse alusel abstraktselt juba uurinud. Nüüd tuleb konkreetselt kindlaks teha, kas Ühendkuningriik on asjaomased sätted õigesti üle võtnud.
3. Seejuures on eeskätt vaatluse all kohtute kaalutlusõigus piirata teatavatel juhtudel kaebaja riski kanda kaotuse korral vastustaja kohtukulud. Peale selle tuleb välja selgitada, kas liidu õigusega on kooskõlas, kui seda pädevust kasutades piiravad kohtud ühtlasi vastustaja – tavaliselt ametiasutuse – riski kanda nõude esitaja kulud. Lõpuks on veel vaieldav, kas asjaomastes kohtumenetlustes võib esialgset õiguskaitset seada sõltuvusse sellest, et põhikohtuasja kaotamise korral võtab kaebaja kohustuse hüvitada esialgsest õiguskaitsest põhjustatud kulud. Eelküsimusena tuleb uurida, millises ulatuses saab direktiive üle võtta kohtupraktikaga.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
4. Keskkonnaasjades toimuvate menetluste kohtukulusid käsitlevad normid sisalduvad Århusi konventsioonis, mille tollane Euroopa Ühendus allkirjastas 25. juunil 1998 Århusis (Taani).(5)
5. Konventsiooni artikkel 6 näeb ette üldsuse osalemise eritegevusega seotud asjade heakskiitmisel.
6. Konventsiooni artikkel 9 reguleerib õigust pöörduda keskkonnaasjades kohtu poole. Käesolevas kohtuasjas on tegemist lõike 2 kohase menetlusega:
„Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal on
[…]
õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks […]”
7. Lõige 4 käsitleb muu hulgas kohtukulusid:
„4. Lisaks lõikele 1 ja piiramata selle kohaldamist, peavad lõigetes 1, 2 ja 3 nimetatud menetlused nägema ette kohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse, ning olema ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid. […] ”
B. Liidu õigus
8. Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 2 sätestatud kohtu poole pöördumise õigust käsitlevate sätete ülevõtmiseks lisati direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 alusel keskkonnamõju hindamise direktiivi(6) artikkel 10a ja direktiivi 2003/35 artikli 4 punkti 4 alusel saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi(7) artikkel 15a. Mõlema artikli viies lõik sisaldab kohtukulude kohta ühesuguse sõnastusega sätet:
„Iga selline menetlus on erapooletu, õiglane, õigeaegne ja mitte üle jõu käivalt kulukas.”
C. Ühendkuningriigi õigus
9. Inglismaa ja Walesi Civil Procedure Rules (tsiviilkohtumenetluse eeskirjad) eeskirja 44.3 lõike 2 kohaselt jäetakse kohtuvaidluse võitnud poole kohtukulud põhimõtteliselt kohtuvaidluse kaotanud poole kanda. Kohtuasja asjaolusid arvesse võttes võib kohus siiski ka teisiti otsustada. Eeskirja 44.3 lõige 6 lubab teha eelkõige otsuseid, mis piiravad vastutust teise poole kohtukulude eest teatava summaga. Šotimaal ja Põhja-Iirimaal on õiguslik olukord sarnane.
10. Civil Procedure Rulesi eeskiri 25 puudutab esialgset õiguskaitset. Selle sätte kohta on olemas nn Practice Directions, mis näevad osas 5.1 ette, et iga otsus ajutiste meetmete kohaldamise kohta peab sisaldama nõude esitaja poolt kohtu ees võetud kohustust maksta vastaspoolele kahjuhüvitist, mida kohus peab vajalikuks. Peale selle peab kohus osa 5.1A kohaselt kontrollima, kas nõuda sellise kohustuse võtmist ka ajutiste meetmete kohaldamisega kolmandatele isikutele tekitatava kahju suhtes. Kohus võib selliste kohustuste nõudmisest siiski ka loobuda. Kui Põhja-Iirimaal kehtivad samasugused eeskirjad, siis Šotimaal sedalaadi kahju hüvitamise kohustust ei tunta.
11. Århusi konventsiooni ning direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 silmas pidades täiendas Ühendkuningriik pärast kohtuotsust Edwars(8) kõnealuseid õigusnorme, kuid ajalistel põhjustel ei ole need muudatused käesoleva kohtumenetluse esemeks.
III. Kohtueelne menetlus ja poolte nõuded
12. Esitatud kaebusele tuginedes palus komisjon 23. oktoobril 2007 Ühendkuningriigil esitada oma seisukoht küsimuses, kas Ühendkuningriik on täitnud direktiivi 2003/35 artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevad kohustused.
13. Hoolimata Ühendkuningriigi 20. detsembri 2007. aasta ja 5. septembri 2008. aasta vastustest, saatis komisjon Ühendkuningriigile 22. märtsil 2010 põhjendatud arvamuse, milles komisjon leidis, et Ühendkuningriik ei ole nimetatud sätteid õigesti üle võtnud ega kohalda neid õigesti. Komisjon palus Ühendkuningriigil võtta kahe kuu jooksul, st 22. maiks 2010, vajalikud meetmed põhjendatud arvamuses esitatud nõuete täitmiseks.
14. Ka pärast Ühendkuningriigi 19. juuli 2010. aasta vastust jäi komisjon oma seisukoha juurde ning esitas 18. oktoobril 2011 käesoleva hagi. Komisjon palub
1. tuvastada, et kuna Ühendkuningriik ei ole täielikult üle võtnud ega kohalda nõuetekohaselt direktiivi 2003/35/EÜ artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4, siis on Ühendkuningriik rikkunud sellest direktiivist tulenevaid kohustusi;
2. mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
15. Ühendkuningriik palub
1. tuvastada, et Ühendkuningriik ei ole rikkunud direktiivi 2003/35/EÜ artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi;
2. mõista kohtukulud välja komisjonilt.
16. Euroopa Kohtu president andis 4. mai 2012. aasta määrusega Taani Kuningriigile ja Iirimaale loa Ühendkuningriigi nõuete toetuseks menetlusse astuda.
17. Menetlusosalised esitasid kirjalikud seisukohad ja osalesid – välja arvatud Taani – 11. juuli 2013. aasta kohtuistungil.
IV. Õiguslik hinnang
18. Komisjon tugineb oma hagis küll direktiivi 2003/35 artikli 3 punktile 7 ja artikli 4 punktile 4, kuid mulle näib, et hagi väidete üle toimuvas vaidluses on otstarbekam viidata kõnealuste sätetega lisatud õigusnormidele, nimelt keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklile 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklile 15a. Vastavalt mõlema direktiivi viidatud artiklite ühesuguse sõnastusega viiendale lõigule ei või nende direktiivide alusel toimuvad menetlused lubade kohtulikus korras läbivaatamiseks olla üle jõu käivalt kulukad. Sellega võetakse üle Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 4 seoses konventsiooni artikli 9 lõikes 2 ette nähtud läbivaatamismenetlustega.
19. Komisjon heidab oma hagis Ühendkuningriigile ette, et viimane ei ole kõnealuseid sätteid oma kolmes piirkondlikus üksuses, nimelt Inglismaal ja Walesis, sealhulgas Gibraltaril, ning Šotimaal ja Põhja-Iirimaal (selle kohta alljärgnev punkt B) täielikult üle võtnud, ning vaidlustab ühtlasi nende sätete kohaldamise (selle kohta alljärgnev punkt C). Kõigepealt sooviksin siiski lühidalt kirjeldada käesoleva kohtuasja jaoks olulisi järeldusi, mis sisalduvad vahepeal tehtud kohtuotsuses Edwards(9), ning käsitleda nende põhjal teatavaid menetlusosaliste esitatud argumente, mis on menetluskulude probleemiga küll seotud, kuid ei aita selgitada hagi konkreetseid väiteid (selle kohta alljärgnev punkt A).
A. Eelmärkus
20. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a viiendast lõigust ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a viiendast lõigust ning konventsiooni artikli 9 lõikest 4 tuleneb kohtukulude piiramise kohustus. Seda kohustust täpsustati kohtuotsusega Edwards.
21. Selle kohaselt ei tohi kohtumenetluses tekkida võivad finantskulud keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a viiendas lõigus ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a viiendas lõigus viidatud isikutel takistada artiklite kohaldamisalasse kuuluva kaebuse või edasikaebuse esitamist kohtutesse. Seejuures tuleb arvesse võtta nii oma õigusi kaitsta sooviva isiku huve kui ka üldist huvi keskkonna kaitsmise vastu.(10)
22. Lisaks märkis Euroopa Kohus, et nõue, mille kohaselt ei tohi menetlus olla üle jõu käivalt kulukas, puudutab kõiki finantskulusid, mis tekivad kohtumenetluses osalemisel. Seega tuleb menetluse üle jõu käivat kulukust hinnata tervikuna, võttes arvesse kõiki menetlusosalisel tekkinud kulusid.(11) Need kulud hõlmavad põhimõtteliselt ka kohtus esindamise kulusid.
23. Vastupidi Taani väidetele märgiti kohtuotsuses Edwards, et nõuet, mille kohaselt ei või kohtumenetlus olla üle jõu käivalt kulukas, ei või siseriiklik kohus hinnata erinevalt, sõltuvalt sellest, kas ta peab selle üle otsustama esimese astme, apellatsiooni- või edasise kaebemenetluse lõpus.(12) Seda järeldust ei või siiski mõista nii, et lubatavate kulude hindamisel kõrgema astme kohtutes võiks ignoreerida juba tekkinud kulusid. Pigem peab iga kohtuaste arvestama seda, et kõikide kohtuastmete kulud kokku ei oleks üle jõu käivad või takistavad.
24. Taani märgib siiski õigesti, et teatavates läbivaatamismenetlustes võib professionaalsest esindajast kohtus loobuda. See tuleb kõne alla näiteks sellisel juhul, kui pädevate asutuste suhtes kehtib range põhimõte, et ametiasutus vastutab, ning asutused selgitavad seega omal algatusel välja kõik tähtsad argumendid ja asjaolud. Loobumise võimalus vajab siiski konkreetset kontrollimist, kusjuures arvesse tuleb võtta asjaomase menetluse kõiki õiguslikke ja praktilisi tingimusi ning tavasid.
25. Käesolevas kohtuasjas ei ole vaidlust selle üle, et Ühendkuningriigi kohtutes on vajalik advokaadipoolne esindamine, millega võivad kaasneda suured kulud. Liikmesriik seletab seda võistleva kohtumenetluse eritingimustega common law ’s, mis esitab kohtus esindajale eriti suuri nõudmisi.
26. Nii nagu liidu kohtutes mõistetakse ka Ühendkuningriigis advokaadikulud tavaliselt välja kohtuvaidluse kaotanud poolelt. Kui advokaatidel ei õnnestu kohtuasja võita, peavad keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a nimetatud kaebajad kandma üldjuhul vastaspoole ja enda kohtukulud. Kui kaebus rahuldatakse, siis kannab nende kulud seevastu vastaspool.
27. Kuigi Ühendkuningriik peab sellises süsteemis tekkivaid kohtukulusid ilmselt õigustatuks, võib kulude kandmise risk takistada keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a ette nähtud kaebuste esitamist või järgmise astme kohtusse edasikaebamist. Seetõttu ei või need menetlused olla nimetatud sätete tähenduses üle jõu käivalt kulukad ehk takistavalt kallid. Järelikult tuleb hoolitseda kulude piisava piiramise eest.
28. Ühendkuningriik nimetab erinevaid mehhanisme, mis katavad kohtukulude riski või vähemasti piiravad seda. Komisjon ei vaidlusta mehhanisme kui selliseid, kuid peab neid keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a ülevõtmiseks õigustatult ebapiisavaks.
29. Näiteks on Ühendkuningriigis olemas menetlusabi võimalus, kuid nimetatud liikmesriik ei lükka ümber väidet, et ühendused ei saa seda kasutada(13), ega väidet, et see eeldab asjaomase isiku abivajadust. Kuna takistavate kulude eest tuleb kaitsta ka ühendusi ja maksevõimelisi kaebajaid(14), siis ei piisa sellest meetmest kulude piiramise tagamiseks.
30. Peale selle rõhutab Ühendkuningriik, et halduskaebuse ( judicial review ) esitamisel on kulurisk väga piiratud. Nimetatud kaebuse esitamine on lubatud ainult siis, kui kaebusele menetlusloa andmise menetluses lõppkokkuvõttes tuvastatakse, et kaebus on loogiliselt veenev. Selles menetluses osalemise kulud on suhteliselt väikesed.
31. Selline kaebusele menetlusloa andmise menetlus piirab küll kuluriske nende kaebuste puhul, mille rahuldamise tõenäosus on väga väike, sest need lükatakse tagasi juba enne seda, kui tekivad edasised kulud. Århusi konventsioon ja seda ülevõtvad liidu õigusnormid ei ole siiski seotud esmajoones kaebustega, mille rahuldamise tõenäosus on eriti väike.(15) Üldsuse huvi keskkonnakaitse vastu on tunduvalt rohkem kaitstud, kui lihtsustakse selliste kaebuste esitamist, mis tuginevad põhjendatud arusaamale, kuid mille rahuldamine ei ole siiski kindel. Sellised menetlused põhinevad tavaliselt õigustatud huvil keskkonna kaitsmise vastu, kuid ebakindla tulemuse tõttu on kuludega seotud riskid eriti suured.
32. Ühendkuningriik mainib lõpuks veel kohtukulude riski kindlustamise võimalust, nn After the Event Insurance . Siiski on selge, et ka see meede ei kata kõiki juhtumeid. Ilmselgelt peavad kindlustusettevõtjad just ebakindla tulemusega, st kõrge riskiga menetlustes nõudma kindlustusmakseid, mis võivad samuti olla takistavalt suured.
33. Komisjon rõhutab küll prognoositavate kulude vajalikkust, kuid käesolevas asjas ei tule otsustada selle üle, millises ulatuses peavad kulud menetluse algstaadiumis tegelikult kindlaks määratud olema. Kulude piiramise määruse kujul sisaldab Ühendkuningriigi õigus nimelt vahendit, mis võimaldab määrata maksimaalse kuluriski kindlaks menetluse algstaadiumis.
34. Komisjon vaidlustab küll selle meetme teatavad tulemused ja kohaldamise kriteeriumid, kuid ei pea meedet ennast ebapiisavaks. Kulude suuruse määramatust kritiseerides heidab komisjon ette, et Ühendkuningriigi õigus ei näe kulude piiramist ette piisavalt selgelt ja arusaadavalt. Seda probleemi käsitlen järgnevalt.
B. Ülevõtmine
35. Komisjon heidab ette, et Ühendkuningriik on jätnud kulude piiramise õigusnormidesse üle võtmata. Seoses sellega tugineb ta kohtuotsusele, mis käsitleb õiguslikku olukorda Iirimaal. Nimetatud liikmesriigis võisid kohtud kaalutlusõiguse alusel loobuda menetluskulude väljamõistmisest kohtuvaidluse kaotanud poolelt ning mõista lisaks tema kulud välja teiselt poolelt. Kuna tegemist oli üksnes kohtupraktikaga, ei tunnustanud Euroopa Kohus seda direktiivi ülevõtmisena.(16)
36. Ühendkuningriik toob sellele argumendile vastuväiteks siseriikliku kohtupraktika. Ühendkuningriik tugineb sellele, et ELTL artikli 228 kolmanda lõigu kohaselt on direktiiv saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele.(17)
37. Euroopa Kohus on tõepoolest sedastanud, et liidu normide ülevõtmine liikmesriigi õigusse ei nõua vältimatult nende sätete vormilist ja sõnasõnalist kordamist konkreetses sõnaselges sättes. See võib toimuda ka üldise õigusliku raamistiku kaudu, kui viimane tagab tõhusalt direktiivi täieliku kohaldamise piisavalt selgelt ja täpselt.(18)
38. Küsimus, kas direktiiv võib olla piisavalt üle võetud siduvate pretsedentidega, st kohtulahenditega, mis on iseloomulikud Ühendkuningriigis kehtivale common law ’le, on küll veel lahendamata. Euroopa Kohus on siiski juba märkinud, et ka ülevõtmise hindamisel tuleb hinnata siseriiklike õigus- ja haldusnormide ulatust, võttes arvesse neile siseriiklike kohtute antavat tõlgendust.(19)
39. Direktiivi ülevõtmiseks ei piisa siiski asjaolust, et kohtutel on võimalik direktiivi järgida ja et nad seda võimaluse korral ka teevad. Kooskõlas väljakujunenud kohtupraktikaga ei ole kaalutlusõigus, mida võidakse teostada kooskõlas direktiiviga, direktiivi sätete ülevõtmiseks piisav, sest seda tava võidakse mis tahes ajal muuta.(20) Täpselt seda tuvastati komisjoni viidatud asjas: Iiri kohtutel oli küll kaalutlusõigus, mis lubas kulusid piirata, kuid nad ei olnud selleks kohustatud. Puudusid ka kriteeriumid selle kohta, millal tuleb kulude piiramine tagada. Toona ei viidatud asjakohastele pretsedentidele, mille alusel oleks selline kohustus tekkinud.
40. Niisiis on otsustava tähtsusega see, kas asjaomased siseriiklikud kohtuotsused tagavad vajaliku kulude piiramise täieliku kohaldamise piisava selguse ja täpsusega ning siduvalt.(21) Kui need tingimused on täidetud, siis võiksid pretsedendid tagada direktiivi ülevõtmise.(22)
41. Käesolevas menetluses viitavad menetlusosalised erinevatele siseriiklikele kohtuotsustele. Komisjon heidab neile ette ebapiisavat kohaldamist praktikas, kuid eespool esitatud kaalutluste kohaselt on need määravad ka direktiivi ülevõtmise seisukohast.
42. Seega tuleb kõigepealt käsitleda seda, et kulude piiramise määruse andmisel on kohtutel kaalutlusõigus (selle kohta alljärgnev punkt 1), seejärel tuleb käsitleda selliste kulude võimalikku piiramist, mida kaebaja saab nõuda kaebuse rahuldamise korral (selle kohta alljärgnev punkt 2), ning lõpuks tuleb käsitleda esialgset õiguskaitset (selle kohta alljärgnev punkt 3).
1. Kaalutlusõigus kulude piiramise määruse andmisel
43. Kulude piiramise määruse instituudi töötas välja Court of Appeal (England & Wales) kohtuotsuses Corner House(23) . Selle võtsid üle Šotimaa ja Põhja‑Iirimaa kohtud. Sellise määrusega võidakse erakorralistel asjaoludel asjaomase kohtuastme jaoks kindlaks määrata kaebajalt kohtuasja kaotamise korral väljamõistetavate kulude ülempiir. Sellise otsuse võib teha igas menetlusstaadiumis, kui kohus on veendunud selles,
– et tõstatatud probleemide vastu on üldine avalik huvi,
– et üldine huvi nõuab nende probleemide õiguslikku lahendamist,
– et kaebajal ei ole isiklikku huvi menetluse tulemuse vastu,
– et kaebaja ja vastaspoole rahalisi vahendeid ning ka eeldatavaid kulusid silmas pidades on aus ja õiglane teha otsus kulude piiramise kohta ja
– et kaebaja ei jätka tõenäoliselt menetlust, kui otsust kulude piiramise kohta ei tehta.
44. Sellise kitsendava lähenemisviisi tagajärg on see, et juba kulude piiramise otsus põhjustab suhteliselt suuri kulutusi ja lisakulusid, ilma et see soodustaks keskkonnaõigust puudutavate küsimuste selgitamist.
45. See vahend annab pädevatele kohtutele kõigepealt hindamisruumi kulude piiramise määruse eri tingimuste osas ja nende tingimuste täidetuse tuvastamise korral kaalutlusõiguse kulude konkreetse piiramise suhtes. Viimati nimetatu hõlmab nii lubatud kuluriski suurust kui ka küsimust, kas ja millises ulatuses piiratakse ühtlasi ka vastaspoole kuluriski.
46. Hindamisruumi ja kaalutlusõigust kui selliseid ei saa vaidlustada. Suurte erinevuste tõttu liikmesriikide vahel seoses asjaomaste kohtu poole pöördumise õigust käsitlevate eeskirjadega on kulude piiramise osas lai kaalutlusruum.(24) Lisaks tunnustab Euroopa Kohus ise hindamisruumi ja kaalutlusõiguse vajalikkust kulude piiramisel.(25) Siseriiklikke kohtuid tuleb siiski selgelt kohustada selleks, et nad kasutaksid oma kaalutlusõigust eemärgiga tagada nimetatud menetlustes piisav kulude piiramine.(26)
47. Ühendkuningriigi kohtute kaalutlusõigus kulude piiramise määruse andmisel ei vasta nendele nõuetele. Nimelt on selle kaalutlusõiguse eesmärk teha kindlaks, kas erandkorras (27) oleks konkreetses asjas ebaõiglane järgida üldpõhimõtet, mille kohaselt kulude piiramist ei toimu. Põhimõttelist seost kulude piiramise eesmärgiga asjaomastes menetlustes aga ei paista.
48. Viidatud otsused, mis tehti pärast kohtuotsust Corner House, ei muuda selles osas midagi. 2009. aasta kohtuotsuses Morgan märgitakse koguni, et on võimalik, et kaalutlusõiguse kasutamine kulude kohta tehtavates otsustes ei ole kulude piiramise nõudega kooskõlas.(28)
49. Ka 2010. aasta kohtuotsusest Garner, mis tehti alles pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemist, ei ilmne, et vahepeal oleks kaalutlusõigust seotud kulude piiramise eesmärgiga.(29)
50. Peale selle ei ole Ühendkuningriigis kohaldatud kriteeriumid kooskõlas Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses Edwards tehtud järeldustega.
51. Ühendkuningriik on küll seisukohal, et kulude nõutava piiramise kriteeriumid ei ole käesoleva kohtumenetluse ese, kuid see ei ole veenev. Kulude piiramise kriteeriumide puhul on aga tegemist komisjoni etteheite põhituumaga, et kulude piiramise kohustust ei ole piisavalt üle võetud. Seega tuleb neid kriteeriume käesoleval juhul analüüsida.
52. Ühendkuningriigis kohaldatud kriteeriumide probleemid algavad menetluse läbiviimise vastu esineva avaliku ja isikliku huvi arvessevõtmisega. On tõsi, et ka Euroopa Kohus nõuab nende huvide arvessevõtmist.(30) Ühendkuningriik möönab aga, et enne kohtuotsust Garner ei võetud neid huvisid arvesse nii, nagu see oleks olnud vajalik.(31) Seega aktsepteerib valitsus seda, et enne nimetatud kohtuotsust ei tunnustatud ega hinnatud avalikku huvi keskkonnaõiguse rakendamise vastu keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohastes menetlustes piisavalt. Kuna kohtuotsus tehti alles pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemist, ei kõrvaldanud see rikkumist õigel ajal.
53. Kulude piiramisega ei ole kooskõlas ka asjaolu, et kulude piiramise määruse andmist takistab juba isikliku huvi olemasolu menetluse tulemuse vastu. Sellise huvi arvessevõtmist nõuab küll ka Euroopa Kohus, kuid see ei või välistada kulude piiramist. Pigem tuleb isikule tagada liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse.(32)
54. Kuigi kohtuasjas Morgan tehtud otsuses – ilmselt obiter dictum ’is – märgitakse, et seda kriteeriumi tuleb kohaldada paindlikult(33), saab siiski selgeks, et see ei ole sugugi kindel.
55. Kulude piiramise nõuet rikutakse ka sellega, et välistamiskriteeriumina võetakse arvesse kaebaja maksevõimet ehk puuduvat tõendit tema abivajaduse kohta. Pigem ei tohi menetluskulud ületada asjaomase isiku isiklikke finantsilisi võimalusi ega osutuda objektiivselt – st sõltumata tema maksevõimest – põhjendamatuks.(34) Teisisõnu: ka maksevõimeliste kaebajate suhtes ei või tekitada üle jõu käivaid või takistavaid kuluriske ning piiratud vahenditega kaebajate jaoks tuleb objektiivselt põhjendatud kuluriske vajaduse korral veelgi vähendada.
56. Lõpuks ei nõustunud Euroopa Kohus kulude piiramise välistamisega juhul, kui võib eeldada, et asjaomane isik ei lase end kaebuse esitamisel kuluriskist takistada.(35) Selline takistamise risk on aga kohtuotsuse Corner House kohaselt järgmine tingimus kulude piiramise määruse andmiseks.
57. Järelikult on Ühendkuningriik rikkunud direktiivi 2003/35 artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi seetõttu, et pädevate kohtute kaalutlusõigus kulude piiramisel ei ole seotud kulude piiramise eesmärgiga ja et seejuures kohaldatavad kriteeriumid on nimetatud sätetega vastuolus.
2. Kulude vastastikune piiramine
58. Komisjon heidab ette ka seda, et sageli piiravad kulude piiramise määrused ühtlasi ka vastaspoole kuluriski. See probleem puudutab Ühendkuningriigi kõiki kolme piirkondlikku üksust.
Vastuvõetavus
59. Ühendkuningriik peab seda etteheidet vastuvõetamatuks, kuna seda ei esitatud kohtueelses menetluses. Tegelikult kritiseeris komisjon vastastikust kulude piiramist esmakordselt otsesõnu põhjendatud arvamuses.(36)
60. Ühendkuningriigi vastuväide tugineb asjaolule, et asjaomasele liikmesriigile saadetud komisjoni märgukiri ja seejärel nimetatud institutsiooni esitatud põhjendatud arvamus piiritlevad kohtuvaidluse eseme, mida hiljem ei saa enam laiendada. Asjaomase liikmesriigi võimalus esitada omapoolseid seisukohti on oluline tagatis, millest kinnipidamine on liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse õiguspärasuse seisukohalt oluline vorminõue. Järelikult peavad põhjendatud arvamus ja komisjoni esitatud hagi põhinema samadel etteheidetel kui märgukiri, millega algatatakse kohtueelne menetlus.(37)
61. See nõue ei saa siiski minna nii kaugele, et saaks eeldada, et märgukirjas, põhjendatud arvamuse resolutiivosas ja hagis esitatud väited täielikult kattuvad, eeldusel et vaidluse eset ei ole laiendatud ega muudetud.(38)
62. Eelkõige ei saa sellised ranged üksikasjalikkuse nõuded, nagu esitatakse põhjendatud arvamusele, kehtida märgukirja suhtes, sest see võib sisaldada ainult etteheidete esialgset lühikokkuvõtet. Seega ei takista miski komisjoni esitamast põhjendatud arvamuses üksikasjalikult etteheiteid, mida ta on märgukirjas palju üldisemalt juba maininud.(39)
63. Käesoleval juhul ongi seda tehtud. Komisjon väidab õigesti, et enda esindamise kulud on samuti osa menetluskuludest, mille suurust peavad liikmesriigid piirama.(40) Etteheide, et seda kuluriski ei piirata piisavalt, sisaldus järelikult väites, et Ühendkuningriigis ei piirata kuluriski tervikuna piisavalt.
64. Seda hinnangut kinnitab Ühendkuningriigi vastus seisukoha esitamise üleskutsele, seega nimetatud liikmesriigi esimene kiri kohtueelses menetluses. Selles mainitakse nimelt oma advokaadiga sõlmitud tingimuslikku tasukokkulepet, mille kohaselt makstakse advokaaditasu ainult kaebuse rahuldamise korral, kui vahendit kaebuse kuluriskide piiramiseks.(41) Komisjoni põhjendatud arvamuses esitatud väide, et kulude piiramise määrused kahjustavad nimetatud vahendit sellega, et need piiravad kulude summat, mida kaebaja saab nõuda kaebuse rahuldamise korral, on lõpuks ainult vastuargument selle seisukoha ümberlükkamiseks. Sellega muutus see punkt ühtlasi menetluseseme osaks.
65. Järelikult on see väide vastuvõetav ja vajab käsitlemist.
Põhjendatus
66. Komisjon kritiseerib seda, et kulude piiramise määrused on osaliselt vastastikused ka selles mõttes, et lisaks kaebuse esitanud poole riskile tasuda kohtuvaidluse kaotamise korral vastaspoole kulud, piiravad need ka vastaspoole riski tasuda kaebuse rahuldamise korral kaebuse esitanud poole kohtukulud.
67. Ühepoolne kulude piiramise määrus, mis piirab üksnes kaebaja riski kanda vastaspoole kulud, võib olulisel määral aidata ära hoida kohtumenetluse üle jõu käivaid või takistavaid kulusid. Kuid juba keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a nimetatud isikute enda esindamise kulud võivad neil takistada nimetatud artiklite kohaldamisalasse kuuluva kaebuse või edasikaebuse esitamist kohtutesse.
68. Enda esindamise kuludega seoses viitavad nii Ühendkuningriik kui ka Iirimaa seetõttu võimalusele, et advokaat loobub oma tasust. Selline loobumine võib vähendada kuluriski siiski ainult erandjuhtudel, sest üldjuhul peavad advokaadid tulu teenima. Juhul kui keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohastes menetlustes nõutaks põhimõtteliselt kaebaja tasuta esindamist, hävitaks see neile valdkondadele spetsialiseerunud advokaatide majandusliku baasi.
69. Vajaliku tulu saamise võimaluse finantsiliselt nõrgemate kaebajate puhul, kes ei saa tasuta õigusabi, loovad tulemusest sõltuvad tasud. Inglismaal ja Walesis ning Šotimaal sõlmitakse tingimuslikke advokaaditasu kokkuleppeid, millesse pannakse kirja, et kaebaja esindaja saab tasu vaid kaebuse rahuldamise korral. Mõlemas süsteemis peab kohtuvaidluse kaotanud pool tasuma reeglina need kulud, mis oleks tekkinud ilma sellise kokkuleppeta. Inglismaal ja Walesis mõistetakse kaebaja esindaja kasuks välja ka täiendav tulemustasu, samas kui Šotimaal peab selle tasu maksma kaebaja ise. Põhja-Iirimaal tulemusest sõltuva tasu instituuti ei tunta. Tulemusest sõltuvad tasud on küll samuti probleemsed, seda eeskätt siis, kui tavalise tasuga võrreldes kaasneb nendega lisatasu(42), kuid Ühendkuningriigi väitel on need siiski paljudel keskkonnamõju hindamise direktiivi artikliga 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikliga 15a hõlmatud juhtudel nähtavasti vajalikud, et võimaldada nõutavat kulude piiramist selles õiguskorras.
70. Kulude vastastikuse piiramise määrus piirab aga kulusid, mida kannab vastaspool kaebus rahuldamise korral. Sellise piiramise korral on väga tõenäoline, et kaebaja kanda jääb osa enda advokaadi kuludest. Tingimusliku advokaaditasu kokkuleppe korral piiratakse tulemusest sõltuva tasu suurust, mida peab maksma kohtuvaidluse kaotanud pool. Valida on, kas advokaadid rahulduvad selle piiratud tasuga, või peab kaebuse esitaja kaebuse rahuldamise korral seda tasu omal kulul suurendama. Ka neil lisakuludel võib olla takistav toime. Järelikult võib kulude vastastikuse piiramise määrus ohustada kulude piiramise eesmärki.
71. Kulude vastastikuse piiramise määruste hindamisel tuleb siiski vahet teha eraõiguslikest isikutest ja avalik-õiguslikest isikutest poolte vahel.
72. Eraõiguslikest isikutest poolte puhul saab kulude vastastikust piiramist teatavatel asjaoludel õigustada menetlusliku võrdsuse põhimõttega, mis on osa põhiõigusest õiglasele kohtulikule arutamisele(43), mida on konventsiooni artikli 9 lõikes 4 menetluspõhimõttena sõnaselgelt nimetatud. Selles menetlusliku võrdsuse põhimõttes võib kahelda(44), kui üks pool on vastaspoole kulude kandmise riskist ulatuslikult vabastatud, samal ajal kui teine pool peab alati kandma suurema osa enda kohtukuludest ning kohtuvaidluse kaotamise korral kõik menetluskulud. On võimalik isegi ette kujutada, et selline kuluriski ebavõrdne jaotamine võib mõjutada menetlusstrateegia väljatöötamist. Näiteks võib kuluriskide eest ulatuslikult kaitstud poolel tekkida kiusatus vaidluse eset tarbetult laiendada, et tekitada vastaspoolele suuremaid kulusid ja suurendada seeläbi tema valmidust kompromissi saavutamiseks.
73. Komisjon rõhutab siiski õigusega, et käesoleval juhul on tegemist üksnes keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohaste kaebustega. Olemuslikult on need suunatud haldusotsuste vastu, nimelt projektidele pärast keskkonnamõju hindamist antud loa vastu või teatava tööstustegevuse kompleksse loa vastu.
74. Riigiasutuste vastu algatatud menetluses puudub algusest peale tegelik tasakaal, sest riigiasutustel on tavaliselt palju ulatuslikumad ressursid kui keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a nimetatud isikutel. Kulude ühepoolse piiramise määrus on selles mõttes ainult esimene samm menetlusliku võrdsuse loomiseks.
75. Peale selle on asi sedalaadi menetlustes lõpuks mõlema poole ühises huvis, nimelt õiguse järgimises. Haldusasutus, kes kaotab kohtuvaidluse seetõttu, et tema otsus, mis vaidlustati, on õigusvastane, ei ole menetluskulude osas ära teeninud kaebajaga võrreldavat kaitset. Nimelt põhjustas menetluse just asutus õiguse rikkumise tõttu.
76. Århusi konventsiooni kohaselt on üldsuse huvil õiguse järgimise vastu eriline kaal.(45) See huvi keelab vähemalt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohastes menetlustes kahjustada sellist vahendit nagu tulemusest sõltuv advokaaditasu, mis võib aidata vältida enda esindamisel tekkivaid üle jõu käivaid kulusid.
77. Århusi konventsiooni selline suunitlus lükkab muu hulgas ümber Ühendkuningriigi väite pädevate ametiasutuste piiratud vahendite kohta. Õige on küll see, et asutused ei saa kohtumenetlusteks kasutatud vahendeid enam kasutada oma põhiülesannete täitmiseks. Sellega on konventsioonis aga arvestatud. See on ka mõttekas, sest keskkonnaõiguse maksmapanek kohtus või otsuse kohtus vaidlustamise risk sunnib asutusi ilmutama nimetatud õiguse kohaldamisel erilist hoolsust.
78. See ei välista siiski haldusasutuse igasugust kohtukulude piiramist. Ei ole mingit põhjust panna haldusasutusele kohustust kanda vastaspoole selline tulemusest sõltuv advokaaditasu, mis on tavalistest tulemusest sõltumatutest tasudest tunduvalt suurem. Kulude „asümmeetrilise” vastastikuse piiramise määrust, mis piirab küll mõlema poole kuluriski, kuid jätab sellest hoolimata ruumi mõistlikule tulemustasule, ei saa seega ka haldusasutuste vastu toimuvates menetlustes menetlusliku võrdsuse huvides ilma pikemata välistada.
79. See ei või aga viia selleni, et finantsilises mõttes tugevam haldusasutus saab ajendi suurendada vaidluse eseme tarbetu laiendamisega kaebaja enda kulusid sel määral, et need hüvitamisele kuuluvate kulude piirid selgelt ületavad.(46) Selle üle, kui suur on mõistlik tulemusest sõltuv advokaaditasu, saab otsustada ainult konkreetse asja põhjal.
80. Seega on Ühendkuningriik rikkunud direktiivi 2003/35 artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi seetõttu, et kohtud võivad viidatud sätete kohastes menetlustes otsustada kulude vastastikuse piiramise, mis ei võimalda kaebuse rahuldamise korral mõista kohtuvaidluse kaotanud poolelt välja mõistlikku tulemusest sõltuvat advokaaditasu nendes sätetes nimetatud isikute ja ühenduste esindamise eest.
3. Esialgne õiguskaitse
81. Lõpuks kritiseerib komisjon asjaolu, et Inglismaal ja Walesis, sealhulgas Gibraltaril, ning Põhja-Iirimaal võimaldatakse esialgset õiguskaitset ainult sel juhul, kui taotleja kohustub hüvitama sellest meetmest tuleneva kahju.
82. Toimikust ei nähtu selgelt, mida selline kahju hüvitamise kohustus hõlmab. Lähtun sellest, et tegemist ei ole kahjuga, mille on põhjustanud süüline õigusvastane käitumine. Selleks ei oleks tarvis eraldi kahju hüvitamise kohustust, kuna sellisel juhul on juba kohaldatav üldine deliktiõigus.
83. Pigem eeldan, et seda vastutust kohaldatakse juhul, kui ajutiste meetmete kohaldamise otsusega kaitstud nõue osutub sellele järgnevas menetluses põhjendamatuks. Sellisel juhul peab nõude esitaja ilmselt hüvitama ajutiste meetmete kohaldamise otsusega tekitatud kahju.(47) Käesoleva kohtuasja esemeks olevate menetlusliikide korral on seega olemas risk, et tuleb kanda projektide edasilükkumise kulud.
84. Poole vaidlevad kõigepealt selle üle, kas keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a sätestatud kulude piiramine sellist kuluriski üldse hõlmab. Sõnastuse kohaselt ei või üksnes menetlus olla üle jõu käivalt kallis. Ent kitsa tõlgenduse korral ei kuulu esialgsest õiguskaitsest põhjustatud viivituse tõttu tekkinud kahju hüvitamise kohustus enam menetluskulude hulka.
85. Euroopa Kohus on aga juba leidnud, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a sätestatud ette nähtud kaebeõiguse tõhusaks tagamiseks on nõutav, et asjast huvitatud üldsuse esindajatel oleks õigus taotleda esialgse õiguskaitse abinõude rakendamist.(48) Vastavalt sellele loeb ka Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Euroopa Majanduskomisjoni poolt 2000. aastal avaldatud dokument „Århusi konventsioon: kohaldamise juhised” esialgse õiguskaitse kohtulike korralduste(49) hulka, mida on konventsiooni artikli 9 lõikes 4 kohtuliku kontrolli osana nimetatud.(50)
86. Pealegi tuleb meeles pidada, et nõue, mille kohaselt ei tohi menetlus olla üle jõu käivalt kulukas, puudutab kõiki finantskulusid, mis tekivad kohtumenetluses osalemisel. Seega tuleb menetluse üle jõu käivat kulukust hinnata tervikuna, võttes arvesse kõiki menetlusosalisel tekkinud kulusid.(51) Peale selle märkis Euroopa Kohus, et kohtumenetluses tekkida võivad finantskulud ei tohi keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artiklis 15a viidatud isikutel takistada viidatud artiklite kohaldamisalasse kuuluva kaebuse või edasikaebuse esitamist kohtutesse.(52)
87. Kuna ka esialgse õiguskaitse kohaldamise taotlus on selline õiguskaitsevahend ja võimalikud kahju hüvitamise nõuded suurendavad sellest tulenevaid kulusid, peab kulude piiramine hõlmama ka neid. Vastasel korral võiks selle õiguskaitsevahendi kasutamist takistada kahju hüvitamise risk.
88. Ühendkuningriik esitab komisjonile vastuväite, et üldjuhul ei jätkata keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohaldamisalasse jäävaid projekte poolelioleva kohtumenetluse ajal ka ilma esialgse õiguskaitseta. Kui on olemas võimalus, et luba tühistatakse, jäetakse kulukad tööd sageli tegemata.
89. See argument muudab komisjoni etteheite praktilise tähtsuse küll suhteliseks, kuid ei lükka seda ümber nende kohtuasjade suhtes, kus esialgne õiguskaitse on vajalik.
90. Peale selle väidab Ühendkuningriik, et avalik-õiguslikes menetlustes kasutavad kohtud oma kaalutlusõigust tavaliselt sel viisil, et kahju hüvitamise kohustusest loobutakse. Ka selles osas tuleb siiski meeles pidada, et pelgalt kaalutlusõiguse kasutamise võimalus kooskõlas kulude piiramise kohustusega ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a viienda lõigu ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a viienda lõigu ülevõtmiseks piisav.
91. Kaalukam on Ühendkuningriigi argument, et kahju hüvitamise kohustus on kooskõlas tõhususe põhimõttega, st et see ei muuda liidu õigusest tulenevate õiguste maksmapanekut ülemäära raskeks ega nende kasutamist praktikas võimatuks.
92. Nimetatud argument põhineb õigel arusaamal, et liikmesriikidel on keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a rakendamisel tegutsemisruum, tingimusel et järgitakse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid.(53) Seda tegutsemisruumi ei sea kahtluse alla ka tõhususe põhimõttega sarnane tõhusa õiguskaitse põhimõte, mis on sätestatud põhiõiguste harta artikli 47 esimeses lõigus.(54)
93. Seega ei saa välistada, et liikmesriigid võivad põhimõtteliselt ette näha ajutise õiguskaitse meetmetega tekitatud kahju hüvitamise kohustuse, mis puudutab ka nende õiguste maksmapanekut, mis põhinevad liidu õigusel. See kehtib eeskätt eraõiguslike poolte vahelistes kohtumenetlustes, sest selline meede riivab paratamatult vastaspoole õigusi.
94. Ühendkuningriik viitab selles osas õigesti vaidlustatud loa saaja omandi kaitsele.
95. Tuleb märkida, et luba, mida saab kohtus vaidlustada, ei loo veel omandiõigusi.(55) Esialgu on nimelt tegemist üksnes loa kasutamise võimalusega. Pelgal võimalusel ei ole siiski omandiõiguse kohast kaitset(56), vähemasti siis mitte, kui selle teostamine on vaieldav.(57) Kohtumenetlusest tulenevad koormatised võivad teatavate omandiõiguste kasutamist siiski piirata(58), näiteks kui projekti teostamisega takistatakse kinnisomandi teatavat kasutamist.
96. Omandiõiguse kasutamise piiramist saab siiski põhjendada keskkonnakaitsega.(59) See käib ka ajutiste meetmete kohta, mis on võetud status quo
tagamiseks keskkonnaõigusliku loa kohtuliku läbivaatamise ajal. Omandiõiguse ja muude vabaduste piiramine põhineb nimelt eelkõige asjaolul, et taotletavad projektid vajavad keskkonnakaitse eesmärgil luba. Kui loanõue on aga põhjendatud, siis laieneb see põhjendatus põhimõtteliselt ka sellele, et takistada loa kohtuliku läbivaatamise ajal põhikohtuasja enneaegset lahendamist esialgse õiguskaitse meetmetega.
97. Samasugused kaalutlused võisid muu hulgas olla aluseks Ühendkuningriigi viidatud kohtupraktikale, mille kohaselt avalik-õiguslikes menetlustes kahju hüvitamise kohustusest enamasti loobutakse.
98. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohaste menetluste seisukohast on neil kaalutlustel eriline tähtsus, sest üldine huvi keskkonnaõiguse maksmapaneku vastu on leidnud seal erilist tunnustamist. Seega väärib kaebaja nendes menetlustes üle jõu käivate või takistavalt suurte kohtukulude eest kaitset, mis ulatub kaugemale tõhususe põhimõtte ja tõhusa õiguskaitse õigusega antavast kaitsest.(60)
99. Seda järeldust ei sea kahtluse alla ka Ühendkuningriigi viidatud kohtuotsus Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest(61) . Selles kohtuasjas nõudis Euroopa Kohus küll tagatist juhuks, kui esialgne õiguskaitse tekitab liidule finantsriske. Nimetatud otsust ei saa aga siiski üle kanda keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 10a ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi artikli 15a kohastele menetlustele.
100. Viidatud kohtuasjas esitatud kaebusega ei taotletud nimelt üldist huvi järgides keskkonnaõiguse maksmapanekut, vaid kaebus esitati üksnes kaebaja isiklikes huvides maksu vastu, mida tuli tollasele ühendusele tasuda. Lisaks pidi nimetatud tagatis tagama esmajoones vaidlusaluse maksunõude, mitte aga korvama esialgse õiguskaitsega põhjustatud viivituse tõttu tekkida võiva kahju. Viimati nimetatud kahju on ilmselt kaetud korrapäraselt tasutavate viivistega.
101. Meetmete võtmine esialgse õiguskaitse väärkasutuse vastu ei ole siiski välistatud. Väärkasutuse takistamine või sanktsioneerimine ei nõua siiski seda, et esialgse õiguskaitse andmine seatakse sõltuvusse kahju hüvitamise kohustusest. Sedalaadi juhtudel piisaks hoopis sellest, et esialgsest õiguskaitsest keeldutakse või juhul, kui väärkasutus avastatakse tagantjärele, võimaldatakse esitada tavapärased kahju hüvitamise nõuded.
102. Järelikult on Ühendkuningriik rikkunud direktiivi 2003/35 artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi seetõttu, et Inglismaal ja Walesis, sealhulgas Gibraltaril, ning Põhja-Iirimaal võivad kohtud seada vajalike esialgse õiguskaitse meetmete kohaldamise nimetatud sätete kohastes menetlustes sõltuvusse kahju hüvitamise kohustusest.
C. Kohaldamine
103. Lisaks direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 ülevõtmata jätmisele puudutavad komisjoni etteheited ka nende sätete kohaldamist Ühendkuningriigi kohtute poolt.
104. Seda väidet ei saa mõista nii, et komisjon kritiseerib teatavaid konkreetseid kohtulahendeid selles suhtes, et need rikuvad direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4. Nimelt ei esita komisjon asjaomaste kohtuasjade kohta piisavat teavet, mis võimaldaks kontrollida, kas nimetatud sätteid on tegelikult rikutud.
105. Siiski saab komisjoni mõista nii, et komisjon kritiseerib selle väitega Ühendkuningriigi kohtute teataval määral juurdunud ja üldist praktikat.(62) Selleks peaks komisjon esitama piisavalt tõendeid selle kohta, et seal on välja kujunenud korduvalt kohaldatav ja kestva olemusega kohtupraktika.(63)
106. Esmapilgul näib, et järeldusi direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 ebapiisava ülevõtmise kohta kohtupraktikas tuleb käsitada tõendina selle kohta, et Ühendkuningriigi kohtud rikuvad nimetatud sätteid oma väljakujunenud praktikas.
107. Selline järeldus ei pea siiski paika. Kõnealused järeldused põhinevad asjaolul, et kohtupraktika ei taga vajalikku kulude piiramist piisavalt selgelt ja kindlalt. Väljakujunenud praktika eeldaks seevastu seda, et kohtulahendid rikuvad lõppkokkuvõttes ka kulude piiramise nõuet.
108. Seda ei ole komisjon tõendanud. Komisjon nimetab küll terve rea konkreetseid kohtulahendeid, kuid see näitab eelkõige seda, et nende kohtulahenditega ei võeta Ühendkuningriigis direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 kulude piiramise osas veel piisavalt üle. Nagu eespool märgitud, on seejuures keskseks probleemiks kohtute kaalutlusõigus olulistes küsimustes ja sellest tulenev ebakindlus kuluriskide suhtes.
109. Erinevate kohtulahenditega ei püüa komisjon seevastu tõendada teatavat väljakujunenud praktikat, mis oleks kulude piiramise teatavate nõuetega vastuolus.
110. Kõige lähemale jõuab komisjon sellise tõendamise katsele siis, kui ta kritiseerib nelja viidatud kohtulahendit seetõttu, et Ühendkuningriigi kohtud mõistsid kaebajatelt välja teatavad kohtukulud.(64)
111. See argument on siiski ebapiisav, et tõendada Ühendkuningriigi kohtute väljakujunenud praktikat, mille kohaselt mõistetakse direktiivi 2003/35 artikli 3 punktis 7 ja artikli 4 punktis 4 nimetatud kaebajatelt välja üle jõu käivad või takistavad kohtukulud.
112. Esiteks ei piisa väljakujunenud praktika tõendamiseks neljast kohtulahendist kahest, mis pärinevad kahest Ühendkuningriigi piirkondlikust üksusest. Teiseks ei kirjelda komisjon ka neid menetlusi piisavalt täpselt, et oleks võimalik kindlaks teha, kas asjaomased väljamõistetud kohtukulud on liiga suured.
113. Kui komisjon soovib direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 puuduliku kohaldamise väitega vaidlustada Ühendkuningriigi kohtute väljakujunenud ja üldist praktikat, siis tuleb see väide tagasi lükata.
114. Lähtun siiski sellest, et see väide on suunatud üksnes direktiivi 2003/35 artikli 3 punkti 7 ja artikli 4 punkti 4 ebapiisava kohaldamise vastu kohtu pretsedentides.(65) Seega ei ole eraldi tagasilükkamine vajalik.
V. Kohtukulud
115. Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Ühendkuningriik on kohtuvaidluse põhiosas kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Ühendkuningriigilt. Kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel kannavad menetlusse astunud Iiri Vabariik ja Taani Kuningriik ise oma kohtukulud.
VI. Ettepanek
116. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriik on rikkunud direktiivi 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega, artikli 3 punktist 7 ja artikli 4 punktist 4 tulenevaid kohustusi seetõttu,
– et pädevate kohtute kaalutlusõigus kulude piiramisel ei ole seotud kulude piiramise eesmärgiga ja et seejuures kohaldatavad kriteeriumid on nimetatud sätetega vastuolus,
– et kohtud võivad viidatud sätete kohastes menetlustes määrata kulude vastastikuse piiramise, mis ei võimalda kaebuse rahuldamise korral mõista kohtuvaidluse kaotanud poolelt välja mõistlikku tulemusest sõltuvat advokaaditasu nendes sätetes nimetatud isikute ja ühenduste esindamise eest, ja
– et Inglismaal ja Walesis, sealhulgas Gibraltaril, ning Põhja‑Iirimaal võivad kohtud seada vajalike esialgse õiguskaitse meetmete kohaldamise nimetatud sätete kohastes menetlustes sõltuvusse kahju hüvitamise kohustusest.
2. Mõista Euroopa Komisjoni kohtukulud välja Ühendkuningriigilt. Jätta Taani Kuningriigi ja Iirimaa kohtukulud nende endi kanda.
(1) .
(2)  –	Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (ELT 2005, L 124, lk 4).
(3)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. mai 2003. aasta direktiiv 2003/35/EÜ, milles sätestatakse üldsuse kaasamine teatavate keskkonnaga seotud kavade ja programmide koostamisse ning muudetakse nõukogu direktiive 85/337/EMÜ ja 96/61/EÜ seoses üldsuse kaasamisega ning õiguskaitse kättesaadavusega (ELT L 156, lk 17; ELT eriväljaanne 15/07, lk 466).
(4)  –	11. aprilli 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑260/11: Edwards.
(5)  –	Vastu võetud nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1).
(6)  –	Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248), mis on kodifitseeritud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiviga 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2012, L 26, lk 1).
(7)  –	Nõukogu 24. septembri 1996. aasta direktiiv 96/61/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (EÜT L 257, lk 26; ELT eriväljaanne 15/03, lk 80), mis on kodifitseeritud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2008. aasta direktiiviga 2008/1/EÜ saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli kohta (ELT L 24, lk 8) ja asendatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiviga 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) (ELT L 334, lk 17).
(8)  –	Viidatud eespool 4. joonealuses märkuses.
(9)  –	Viidatud eespool 4. joonealuses märkuses.
(10)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 35.
(11)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 27 jj.
(12)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 45.
(13)  –	Põhiõiguste harta artikli 47 kolmandast lõigust tulenevate võimalike kaugemale ulatuvate õiguste kohta vt minu 18. oktoobri 2012. aasta ettepanek kohtuasjas C‑260/11: Edwards (ettepaneku punkt 38) ja 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑279/09: DEB (EKL 2010, lk I‑13849, punkt 60 jj).
(14)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 40.
(15)  –	Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 42, ja eespool 13. joonealuses märkuses viidatud ettepanek selles kohtuasjas, ettepaneku punkt 47.
(16)  –	16. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑427/07: komisjon vs.
Iirimaa (EKL 2009, lk I‑6277, punkt 93 jj).
(17)  –	13. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑418/04: komisjon vs.
Iirimaa (EKL 2007, lk I‑10947, punkt 157) ja 14. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑535/07: komisjon vs.
Austria (EKL 2010, lk I‑9483, punkt 60).
(18)  –	27. aprilli 1988. aasta otsus kohtuasjas 252/85: komisjon vs.
Prantsusmaa (EKL 1988, lk 2243, punkt 5); 12. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑507/04: komisjon vs.
Austria (EKL 2007, lk I‑5939, punkt 89) ja 27. oktoobri 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑311/10: komisjon vs.
Poola (punkt 40).
(19)  –	16. detsembri 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑132/91, C‑138/91 ja C‑139/91: Katsikas jt (EKL 1992, lk I‑6577, punkt 39); 8. juuni 1994. aasta otsus kohtusjas C‑382/92: komisjon vs. Ühendkuningriik (1994, lk I‑2435, punkt 36); 9. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑129/00: komisjon vs.
Itaalia (EKL 2003, lk I‑14637, punkt 30) ja eespool 17. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs.
Iirimaa, punkt 166.
(20)  –	Minu 15. jaanuari 2009. aasta ettepanek kohtuasjas C‑427/07: komisjon vs . Iirimaa (EKL 2009, lk I‑6277, ettepaneku punkt 99 ja seal viidatud kohtupraktika).
(21)  –	Vt 28. jaanuari 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑456/08: komisjon vs.
Iirimaa (EKL 2010, lk I‑859, punkt 65) ja minu 29. oktoobri 2009. aasta ettepanek selles kohtuasjas (EKL 2010, lk I‑859, ettepaneku punkt 60 jj).
(22)  –	Vt kohtujurist Mengozzi 18. jaanuari 2007. aasta ettepanek kohtuasjas C‑127/05: komisjon vs.
Ühendkuningriik (EKL 2007, lk I‑4619, ettepaneku punkt 130 jj).
(23)  –	Court of Appeal, Corner House Research (R on the application of) v Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, punktid 72 ja 74.
(24)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 30 ja punkt 37 jj, ja minu ettepanek selles kohtuasjas, ettepaneku punkt 19 jj ja ettepaneku punkt 45 jj.
(25)  –	Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, eelkõige punkt 40, ja minu ettepanek selles kohtuasjas, eelkõige ettepaneku punkt 36.
(26)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, eelkõige punktid 35 ja 40, ja minu ettepanek selles kohtuasjas, eelkõige ettepaneku punkt 24.
(27)  –	Eespool 23. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Corner House, punkt 72.
(28)  –	Court of Appeal, Morgan & Baker v Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, punkt 47, ii).
(29)  –	Court of Appeal, Garner, R (on the application of) v Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, punkt 50. (29. juuli 2010. aasta otsus).
(30)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punktid 35 ja 39.
(31)  –	Kostja vastus, punkt 70, viitega eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsusele Garner, punkt 39, vt ka kostja vastuse punkt 44.
(32)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 33.
(33)  –	Viidatud eespool 28. joonealuses märkuses, punkt 35 jj.
(34)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 40.
(35)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 43.
(36)  –	Lk 12 (vt hagi lisad, lk 111).
(37)  –	29. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑191/95: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1998, lk‑5449, punkt 55), 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑358/01: komisjon vs. Hispaania EKL 2003, lk I‑13145, punkt 27) ja 18. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑186/06: komisjon vs.
Hispaania (EKL 2007, lk I‑12093, punkt 15).
(38)  –	Eespool 37. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs.
Saksamaa, punkt 56, eespool 37. joonealuses märkuses viidatud 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs.
Hispaania, punkt 28, ja 7. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑147/03: komisjon vs. Austria (EKL 2005, lk I‑5969, punkt 24).
(39)  –	Eespool 37. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs.
Saksamaa, punkt 54, eespool 37. joonealuses märkuses viidatud 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs.
Hispaania, punkt 29, ja 7. aprilli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑20/09: komisjon vs. Portugal (EKL 2011, lk I‑2637, punkt 20).
(40)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 27 jj.
(41)  –	20. detsembri 2007. aasta arvamus, punkt 31 (hagi lisad, lk 83).
(42)  –	Pressivabaduse mõjutamise võimaluse kohta ülikõrgete tulemusest sõltuvate honoraride abil vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 18. jaanuari 2011. aasta otsus kohtuasjas MGN vs. Ühendkuningriik (avaldus nr 39401/04, punkt 192 jj).
(43)  –	26. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑305/05: Ordre des barreaux francophones et germanophone jt (EKL 2007, lk I‑5305, punktid 29–31).
(44)  –	Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 6. aprilli 2006. aasta otsus kohtuasjas Stankiewicz vs. Poola (avaldus nr 46917/99, punkt 60 jj) prokuratuuri vabastamise kohta kohtukuludest.
(45)  –	Vt eespool 13. joonealuses märkuses viidatud ettepanek kohtuasjas Edwards, ettepaneku punkt 40 jj.
(46)  –	Komisjoni vastuse punktis 26 kirjeldatud menetlus kohtuasjas R (Birch) vs.
Barnsley MBC viitab sellisele strateegiale.
(47)  –	Saksa tsiviilmenetlusõiguses tuleneb sedalaadi kahju hüvitamise nõue tsiviilkohtumenetluse seadustiku §‑st 945. Vastavalt Bundesgerichtshofi 23. septembri 1980. aasta otsusele (VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift  1981, nr 349) ei kohaldata seda siiski halduskohtumenetluses menetlusse astujate kahjuks.
(48)  –	15. jaanuari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑416/10: Križan jt (punkt 109).
(49)  –	Konventsiooni saksakeelne versioon, mis ei ole artikli 22 kohaselt autentne, räägib siinkohal ekslikult „esialgsest õiguskaitsest” ( vorläufiger Rechtsschutz ). Konventsiooni autentsed tekstid inglise ja prantsuse keeles kasutavad mõisteid injunctive relief
ja redressement par injonction .
(50)  –	Ingliskeelse versiooni lk 133 ja prantsuskeelse versiooni lk 170 (mõlemad kättesaadavad veebilehel http://www.unece.org/index.php?id=21437). Vastavalt 16. veebruari 2012. aasta otsusele kohtuasjas C‑182/10: Solvay jt (punkt 27), võib neid juhiseid küll arvesse võtta, kuid nad ei ole siduvad.
(51)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 27 jj.
(52)  – Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Edwards, punkt 35.
(53)  – Vt eespool 48. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Križan jt, punkt 106.
(54)  –	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus DEB, punkt 28 jj ja 27. juuni 2013. aasta otsus kohtusjas C‑93/12: Agrokonsulting (punkt 59 jj).
(55)  –	Vt minu 19. aprilli 2012. aasta ettepanek kohtuasjas C‑416/10: Križan jt (ettepaneku punkt 181).
(56)  –	Vt 14. mai 1974. aasta otsus kohtuasjas 4/73: Nold vs. komisjon (EKL 1974, lk 491, punkt 14); 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑280/93: Saksamaa vs. nõukogu (EKL 1994, lk I‑4973, punkt 79 jj) ja Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. novembri 1991. aasta otsus Pine Valley Developments Ltd jt vs.
Iirimaa (avaldus nr 12742/87, punkt 51).
(57)  –	Euroopa Inimõiguste Kohtu 11. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas Anheuser‑Busch Inc . vs.
Portugal (avaldus nr 73049/01, Recueil des arrêts et décisions  2007‑I, punkt 64 jj).
(58)  –	Vt eespool 48. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Križan jt, punkt 112.
(59)  –	Eespool 48. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Križan jt, punkt 114.
(60)  –	Vt eespool 13. joonealuses märkuses viidatud ettepanek kohtuasjas Edwards, ettepaneku punkt 39 jj.
(61)  –	21. veebruari 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑143/88 ja C‑92/89: Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest (EKL 1991, lk I‑415, punkt 32).
(62)  –	Vt 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑387/99: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2004, lk I‑3751, punkt 42), 26. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑494/01: komisjon vs.
Iirimaa (EKL 2005, lk I‑3331, punkt 28) ja 5. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑88/07: komisjon vs.
Hispaania (EKL 2009, lk I‑1353, punkt 54).
(63)  –	Eespool 62. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, punkt 47.
(64)  –	Hagi punkt 122 jj.
(65)  –	Vt eespool käesoleva ettepaneku punkt 41.