Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
TAMARA ĆAPETA
apresentadas em 16 de abril de 2026 (1)
Processo C‑555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
contra
Conselho da União Europeia
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Mecanismo de Recuperação e Resiliência — Regulamento (UE) 2021/241 — Decisão de Execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência da Polónia — Marcos — Estado de direito — Independência do poder judicial — Recurso de anulação — Associação que representa juízes — Legitimidade ativa — Artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE — Afetação direta — Afetação individual — Associação que atua em nome dos seus membros — Associação que atua em nome próprio — Tutela jurisdicional efetiva »
Índice
I.
Introdução
II.
Contexto
A.
Mecanismo de Recuperação e Resiliência
B.
Factos na origem do processo no Tribunal Geral
1.
Decisão controvertida
2.
Consequências
III.
Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
IV.
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
V.
Análise
A.
Quanto à admissibilidade das alegações relativas aos marcos F2G e F3G
1.
Primeiro fundamento (afetação direta dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar)
a)
Resumo dos principais argumentos das partes
b)
Apreciação
1)
Primeiro requisito da afetação direta
2)
Segundo requisito da afetação direta
2.
Primeira parte do segundo fundamento (afetação direta dos juízes polacos que não foram objeto de decisões da Secção Disciplinar)
a)
Resumo dos principais argumentos das partes
b)
Apreciação
B.
Quanto à admissibilidade das alegações relativas ao marco F1G
1.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento (afetação direta de todos os juízes polacos e juízes dos outros EstadosMembros e do EEE)
a)
Todos os juízes polacos
b)
Juízes de outros EstadosMembros e do EEE
2.
Terceiro fundamento (legitimidade ativa das associações em nome próprio nas circunstâncias do caso em apreço)
a)
Resumo dos principais argumentos das partes
b)
Apreciação
C.
Legitimidade ativa das associações em nome próprio
1.
Argumentos relativos à disfuncionalidade do sistema judicial na Polónia
2.
Importância das associações para a democracia participativa
3.
Argumentos relativos à legitimidade ativa dos recorrentes privilegiados
4.
Quanto à pertinência do Acórdão KlimaSeniorinnen
5.
Quais são os interesses próprios das associações?
6.
Que é a afetação direta e a afetação individual de uma associação?
VI.
Consequências
A.
Legitimidade ativa das associações que atuam em nome dos seus membros
B.
Legitimidade ativa das associações que atuam em nome próprio
VII.
Quanto às despesas
VIII.
Conclusão
I.      Introdução
1.        Quando pode uma associação que representa interesses coletivos recorrer diretamente aos órgãos jurisdicionais da União?
2.        É esta a questão que está no cerne do presente recurso.
3.        Quatro associações representativas de juízes interpuseram no Tribunal Geral recursos de anulação de uma decisão do Conselho da União Europeia que aprova o plano de recuperação e resiliência da República da Polónia, que contém marcos que exigem determinadas alterações no sistema judicial desse Estado‑Membro.
4.        O Tribunal Geral negou provimento a esses recursos com o fundamento de que essas associações não tinham legitimidade para os interpor ao abrigo do direito da União.
II.    Contexto
A.      Mecanismo de Recuperação e Resiliência
5.        Enquanto o presente recurso apenas diz respeito à questão da legitimidade ativa para interpor recurso de anulação e, por conseguinte, à sua admissibilidade, o mérito do recurso diz respeito ao financiamento da União ao abrigo de um dos seus instrumentos financeiros, a saber, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (a seguir «MRR»). É necessária uma breve explicação deste instrumento para compreender e tratar o presente processo.
6.        O MRR, criado pelo Regulamento (UE) 2021/241 (a seguir «Regulamento MRR») (2), é o principal instrumento de financiamento do programa Next Generation EU (3), acordado na sequência da pandemia de COVID‑19 (4). O MRR é um instrumento de financiamento temporário, utilizado apenas no quadro plurianual 2021‑2027 (5). O MRR financia reformas e investimentos nos Estados‑Membros até 31 de dezembro de 2026 (6). Uma das novidades é que é financiada a partir dos empréstimos contraídos pela Comissão em nome da União Europeia nos mercados de capitais. A dívida da União assim criada deve ser reembolsada, o mais tardar, em 2058, a partir dos recursos próprios da União.
7.        As despesas do MRR consistem em subvenções e empréstimos (7) concedidos aos Estados‑Membros com base nos seus planos de recuperação e resiliência (a seguir «PRR») (8). Isto significa que as reformas e os investimentos a financiar são escolhidos e propostos pelos Estados‑Membros, em função das suas necessidades específicas. No entanto, estas reformas e investimentos devem prosseguir um dos seis objetivos abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento MRR. Nos termos do seu artigo 3.°, estes são: (1) transição ecológica; (2) transformação digital; (3) crescimento inteligente, sustentável e inclusivo; (4) coesão social e territorial; (5) saúde e resiliência económica, social e institucional; e (6) políticas para a próxima geração, as crianças e os jovens, como as políticas para a educação e as competências. Resulta claramente desta lista que o financiamento do MRR visa mais do que a mera recuperação na sequência da pandemia de COVID‑19.
8.        Além disso, o MRR é um instrumento baseado no desempenho (9), em que os pagamentos são efetuados aos Estados‑Membros apenas com base nos progressos alcançados na realização de reformas e investimentos nos seus PRR (10). Para o efeito, os Estados‑Membros devem propor marcos e metas (11) cujo cumprimento desencadeie o desembolso dos fundos (12).
9.        Alguns marcos, que têm de ser cumpridos ou não podem ser efetuados pagamentos ao abrigo do MRR, são geralmente designados supermarcos. Três desses supermarcos, relativos ao sistema judicial na Polónia, estão em causa no presente processo.
10.      Por conseguinte, as despesas do MRR estão sujeitas à condicionalidade, incluindo a condicionalidade do Estado de direito, tal como acontece com outros quadros financeiros da União (13). Tal implica, de um modo geral, que os pagamentos a partir do orçamento da União estejam sujeitos a condições que prossigam objetivos políticos da União além do objetivo principal das despesas (14).
11.      O procedimento de concessão de apoio financeiro ao abrigo do Regulamento MRR pode ser resumido do seguinte modo.
12.      Em primeiro lugar, um Estado‑Membro que pretenda receber apoio financeiro do MRR apresenta um PRR à Comissão (15). O plano contém uma série de elementos, incluindo, nomeadamente, uma explicação da forma como contribui para dar resposta aos desafios colocados pelas recomendações específicas por país do Conselho (a seguir «REP») no âmbito do Semestre Europeu (16), bem como os marcos e metas previstos e um calendário indicativo para a execução e o acompanhamento eficaz das reformas e dos investimentos (17).
13.      Em segundo lugar, a Comissão, em estreita cooperação com o Estado‑Membro, avalia o PRR (no prazo de dois meses), em conformidade com os critérios estabelecidos no Regulamento MRR (18), e apresenta uma proposta de decisão de execução do Conselho (19).
14.      A este respeito, o artigo 20.°, n.° 2, do Regulamento MRR estabelece o seguinte: «Se a avaliação pela Comissão do plano de recuperação e resiliência for positiva, a proposta da Comissão de uma decisão de execução do Conselho estabelece as reformas e os projetos de investimento a executar pelo Estado‑Membro, incluindo os marcos e as metas, bem como as contribuições financeiras calculadas nos termos do artigo 11.°» (20).
15.      Nos termos do artigo 20.°, n.° 5, alínea e), do Regulamento MRR, a proposta da Comissão ao Conselho deve também estabelecer as medidas necessárias para proteger os interesses financeiros da União Europeia.
16.      Esta disposição remete para o artigo 22.° do Regulamento MRR, nos termos do qual, ao executar o MRR, os Estados‑Membros, na qualidade de beneficiários ou mutuários de fundos, devem adotar as medidas adequadas para proteger os interesses financeiros da União e para assegurar que a utilização dos fundos em relação a medidas apoiadas pelo MRR cumpra o direito da União e o direito nacional aplicáveis. Para o efeito, devem proporcionar um sistema de controlo interno eficaz e eficiente (21).
17.      Em terceiro lugar, o Conselho, sob proposta da Comissão, aprova (no prazo de quatro semanas), por meio de uma decisão de execução, a avaliação do PRR apresentado pelo Estado‑Membro (22).
18.      Em quarto lugar, uma vez cumpridos os marcos e metas relevantes, o Estado‑Membro em causa pode apresentar à Comissão um pedido de pagamento devidamente justificado (23).
19.      Se a Comissão, após obter o parecer do Comité Económico e Financeiro (24), proceder a uma avaliação positiva, adota uma decisão que autoriza o desembolso (25). Se, pelo contrário, a Comissão concluir que os marcos e as metas não foram cumpridos de forma satisfatória, o pagamento da totalidade ou de parte da contribuição financeira é suspenso (26).
20.      O recurso de anulação no âmbito do presente recurso tem por objeto uma decisão de execução do Conselho e precede, portanto, as etapas de autorização do desembolso efetivo dos fundos.
B.      Factos na origem do processo no Tribunal Geral
21.      Em 3 de maio de 2021, a Polónia apresentou o seu PRR à Comissão (27).
22.      Em 1 de junho de 2022, a Comissão publicou uma avaliação positiva do PRR da Polónia.
23.      Em 17 de junho de 2022, com base na proposta da Comissão (28), o Conselho adotou uma decisão de execução relativa à aprovação da avaliação do PRR da Polónia (a seguir «decisão controvertida») (29).
1.      Decisão controvertida
24.      Através da decisão dirigida à Polónia (30), o Conselho aprovou o PRR proposto por este Estado‑Membro, incluindo os marcos e metas relevantes (31). Esta decisão fixa os montantes das subvenções não reembolsáveis de que a Polónia dispõe (32), bem como os montantes disponíveis sob a forma de empréstimos (33).
25.      Resulta do preâmbulo dessa decisão que o PRR da Polónia visa, nomeadamente, dar resposta aos desafios colocados pela REP no âmbito do Semestre Europeu no que diz respeito ao clima de investimento e, em especial, ao sistema judicial polaco (34).
26.      Nos termos do considerando 45 desta decisão, a fim de proteger os interesses financeiros da União, «são estabelecidos marcos para uma reforma que reforça a independência e a imparcialidade dos tribunais, uma reforma que corrige a situação dos juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal em processos disciplinares e processos de imunidade judicial, com vista à sua reintegração na sequência de uma apreciação favorável por parte da nova Secção, devendo estes procedimentos de apreciação ser realizados sem demora, e uma reforma que assegura uma auditoria e um controlo eficazes do PRR [da Polónia], incluindo a proteção dos interesses financeiros da União». A Polónia deve cumprir esses marcos antes de apresentar o primeiro pedido de pagamento, não podendo antes disso ser efetuado qualquer pagamento.
27.      Além disso, o considerando 45 dessa decisão prevê que a obrigação de cumprir esses marcos «não prejudica a obrigação da Polónia de cumprir, em qualquer momento, as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União, nomeadamente do artigo 19.°, n.° 1, do Tratado da União Europeia (“TUE”), tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, que constitui uma componente fundamental do acervo da União».
28.      O considerando 50 desta decisão esclarece ainda que: «A presente decisão, que aprova a avaliação positiva da Comissão relativamente ao PRR [da Polónia], em especial no que respeita aos marcos correspondentes à reforma do sistema judicial, não prejudica quaisquer processos por infração em curso ou futuros nem, de um modo mais geral, a obrigação da Polónia de cumprir o direito da União e, em particular, os acórdãos do Tribunal de Justiça.»
29.      Os marcos do sistema judicial constam do anexo como marcos F1G, F2G e F3G. Este anexo explica que «[o] principal objetivo das reformas é elevar o nível de proteção judicial e melhorar o clima de investimento na Polónia, bem como apoiar o sistema de controlo interno referido no artigo 22.° do Regulamento [MRR], reforçando as garantias de independência e imparcialidade dos tribunais. A reforma deve resultar num reforço da independência e da imparcialidade dos tribunais e dos juízes estabelecidos por lei, em conformidade com o artigo 19.° [TUE] e com o acervo relevante da UE. Em conformidade com o artigo 24.°, n.° 3, do Regulamento [MRR], qualquer outra reforma deve ser realizada sem enfraquecer este resultado e afetar negativamente os elementos a seguir indicados.» (35).
30.      O marco F1G diz respeito à «F1.1 Reforma que reforça a independência e a imparcialidade dos tribunais». É descrito do seguinte modo:
«A reforma deve:
a)      Em todos os processos relativos aos juízes, incluindo a disciplina e o levantamento da imunidade judicial, determinar o âmbito da competência da Secção do Supremo Tribunal, com exceção da Secção Disciplinar existente, em conformidade com os requisitos decorrentes do artigo 19.°, n.° 1, [TUE]. Tal deve assegurar que os processos acima referidos sejam apreciados por um tribunal independente e imparcial, estabelecido por lei, ao passo que o poder discricionário para designar o tribunal disciplinar competente em primeira instância nos processos relativos aos juízes dos tribunais comuns deve ser circunscrito,
b)      Clarificar o âmbito da responsabilidade disciplinar dos juízes, assegurando que o direito dos tribunais polacos de apresentarem pedidos de decisão prejudicial ao [Tribunal de Justiça da União Europeia] não seja limitado. Esse pedido não pode justificar a instauração de um processo disciplinar contra um juiz,
c)      Embora os juízes continuem a poder ser considerados responsáveis por faltas profissionais graves, incluindo violações óbvias e flagrantes da lei, determinar que o conteúdo das decisões judiciais não é classificado como infração disciplinar,
d)      Assegurar que o início da verificação, no âmbito do processo judicial, de que um juiz preenche os requisitos de independência, imparcialidade e “estabelecimento por lei”, nos termos do artigo 19.° [TUE], seja possível por um tribunal competente sempre que surja uma dúvida séria a esse respeito e que essa verificação não seja qualificada de infração disciplinar,
e)      Reforçar as garantias processuais e os poderes das partes nos processos disciplinares relativos aos juízes, ao:
i) assegurar que os processos disciplinares contra juízes dos tribunais comuns sejam apreciados num prazo razoável,
ii) elaborar regulamentos mais precisos sobre a competência territorial dos tribunais que examinam os processos disciplinares, a fim de garantir que o tribunal competente possa ser diretamente determinado em conformidade com o ato legislativo, e
iii) assegurar que a nomeação de um advogado de defesa no âmbito de um processo disciplinar relativo a um juiz seja efetuada dentro de um prazo razoável, bem como prever um prazo para a preparação substantiva do advogado de defesa para o desempenho das suas funções no processo em causa. Simultaneamente, o tribunal deve suspender a tramitação do processo em caso de ausência devidamente justificada do juiz acusado ou do seu advogado de defesa.
A reforma deve entrar em vigor até ao final do segundo trimestre de 2022.»
31.      O marco F2G diz respeito à «F1.2 Reforma para corrigir a situação dos juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal em processos disciplinares e processos de imunidade judicial». É descrito do seguinte modo:
«A reforma deve assegurar que os juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal tenham acesso à revisão dos seus processos. Estes processos já decididos pela Secção Disciplinar devem ser examinados por um tribunal que cumpra os requisitos do artigo 19.°, n.° 1, [TUE], em conformidade com as regras a adotar com base na reforma acima referida. O ato legislativo deve estabelecer que a primeira audiência do tribunal para julgar esses processos tem lugar no prazo de três meses a contar da receção da moção do juiz que solicita a reapreciação e que os processos devem ser julgados no prazo de doze meses a contar da receção da mesma. Os processos ainda pendentes na Secção Disciplinar devem ser remetidos ao tribunal para apreciação mais aprofundada, em conformidade com as regras estabelecidas no âmbito dos processos acima referidos.
A reforma deve entrar em vigor até ao final do segundo trimestre de 2022.
Ambas as reformas acima enumeradas cujo prazo de execução é o final do segundo trimestre de 2022 devem ser concluídas antes de o primeiro pedido de pagamento ser apresentado à Comissão e devem constituir uma condição prévia para qualquer pagamento ao abrigo do artigo 24.° do Regulamento MRR.»
32.      O marco F3G diz respeito à «F1.2 Reforma para corrigir a situação dos juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal em processos disciplinares e processos de imunidade judicial». É descrito do seguinte modo:
«Todos os processos de recurso iniciados em conformidade com o marco F2G devem ser julgados, salvo em circunstâncias excecionais devidamente justificadas.»
33.      Este marco deve estar concluído no quarto trimestre de 2023.
2.      Consequências
34.      Em 15 de dezembro de 2023, a Polónia apresentou um pedido de pagamento da primeira parcela de apoio sob a forma de subvenção e de empréstimo ao abrigo do MRR.
35.      Em 29 de fevereiro de 2024, a Comissão apresentou uma avaliação preliminar positiva, concluindo que a Polónia tinha cumprido satisfatoriamente os marcos F1G e F2G (36). Esta apreciação baseava‑se, nomeadamente, nas disposições da legislação polaca adotada em 9 de junho de 2022 (a seguir «Lei de 9 de junho de 2022») (37), pouco antes de o Conselho ter adotado a decisão controvertida em 17 de junho de 2022.
36.      Em 5 de abril de 2024, a Comissão adotou uma decisão de execução que autorizava o desembolso, alegando que os marcos F1G e F2G foram cumpridos de forma satisfatória (38).
37.      Posteriormente, em 27 de dezembro de 2024, a Polónia pediu o pagamento de novas parcelas. Na sequência de uma avaliação preliminar positiva que concluiu que a Polónia tinha cumprido satisfatoriamente o marco F3G (39), a Comissão adotou, em 19 de novembro de 2025, uma decisão de execução que autorizava o desembolso dessas parcelas (40).
III. Tramitação processual no Tribunal Geral e despacho recorrido
38.      Entretanto, em 28 de agosto de 2022, quatro associações representativas de juízes interpuseram, cada uma, um recurso de anulação da decisão controvertida na sua totalidade, invocando cinco fundamentos (41).
39.      Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal Geral que a primeira associação, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), é uma associação fundada em França, cujos membros são associações de juízes e de procuradores. Embora a sua adesão esteja limitada a tais associações, qualquer membro individual de uma associação membro é, ipso facto, considerado membro da Medel. Entre os seus membros figura a associação judiciária polaca Iustitia, composta por vários juízes polacos objeto de um processo disciplinar (42). Os objetivos da Medel incluem, nomeadamente, a defesa da independência do poder judicial e do respeito pelo Estado de direito.
40.      A segunda associação, a International Association of Judges (IAJ), é uma organização internacional fundada na Áustria, cujos membros são associações nacionais ou grupos representativos de juízes de cinco continentes. Embora a sua adesão esteja limitada a uma única associação representativa por país, qualquer membro individual de uma associação membro é, ipso facto, considerado membro da IAJ. Entre os seus membros figura, à semelhança da Medel, a associação judiciária polaca Iustitia, composta por vários juízes polacos objeto de um processo disciplinar. O principal objetivo da IAJ é preservar a independência do poder judicial.
41.      A terceira associação, a Association of European Administrative Judges (a seguir «AEAJ»), é uma associação fundada na Alemanha, cujos membros incluem associações nacionais de juízes administrativos, que representam juízes administrativos em toda a Europa, incluindo na Polónia, bem como pessoas que são juízes administrativos de países dos quais nenhuma associação nacional é membro. Os seus objetivos incluem, nomeadamente, a promoção de vias de recurso para os particulares face à autoridade pública na Europa e a promoção da liberdade e da justiça.
42.      A quarta associação, Rechters voor Rechters (Judges for Judges), é uma fundação constituída nos Países Baixos. Foi criada por juízes para apoiar outros juízes, nomeadamente os que sofreram ingerências na sua independência. Defende os interesses dos juízes polacos, incluindo os que são objeto de um processo disciplinar.
43.      A maior motivação das suas ações foi o facto de o Conselho ter aprovado incorretamente a avaliação do PRR da Polónia, uma vez que os marcos F1G, F2G e F3G violavam o direito da União de várias formas. A este respeito, alegaram que os marcos F2G e F3G eram incompatíveis com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (43) relativa à Secção Disciplinar do Supremo Tribunal da Polónia (a seguir «Secção Disciplinar»), agravando assim a situação dos juízes polacos sujeitos a sanções ilegais e comprometendo ainda mais a independência do poder judicial, ao passo que o marco F1G era insuficiente para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva na Polónia e, por conseguinte, não cumpria as normas relevantes exigidas pelo direito da União.
44.      A Polónia, a Hungria e a Comissão foram admitidas a intervir em apoio dos pedidos do Conselho.
45.      Por Despacho de 4 de junho de 2024, Medel e o./Conselho (a seguir «despacho recorrido») (44), o Tribunal Geral, reunido em Grande Secção no âmbito de uma tramitação acelerada (45), julgou os recursos inadmissíveis, declarando que essas quatro associações não tinham legitimidade ativa para interpor os recursos ao abrigo do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (46).
46.      O Tribunal Geral começou por recordar, no n.° 40 do despacho recorrido, que, «[d]e acordo com jurisprudência constante, os recursos de anulação interpostos por associações são admissíveis em três tipos de situações: primeiro, quando uma disposição legal reconhece expressamente às associações profissionais uma série de faculdades de natureza processual, segundo, quando a associação representa os interesses dos seus membros que têm, eles próprios, legitimidade para agir e, terceiro, quando a associação é individualizada em razão da afetação dos seus interesses próprios enquanto associação, nomeadamente porque a sua posição de negociadora foi afetada pelo ato cuja anulação é pedida» (47).
47.      Em seguida, o Tribunal Geral apreciou a admissibilidade dos recursos interpostos por estas quatro associações como atuando em nome próprio e em nome dos seus membros. Parece que o Tribunal Geral considerou que a primeira e terceira situações descritas no número anterior diziam respeito às associações atuando em nome próprio, e a segunda às associações que atuam em nome dos seus membros.
48.      Em primeiro lugar, o Tribunal Geral concluiu pela inadmissibilidade dos recursos na medida em que as recorrentes atuavam em nome próprio. No que respeita à primeira situação, o Tribunal Geral considerou que não existia nenhuma disposição legal que conferisse às recorrentes faculdades de natureza processual no âmbito do MRR (n.os 42 a 45 do despacho recorrido). Quanto à terceira situação, o Tribunal Geral considerou que as recorrentes não demonstravam a afetação dos seus próprios interesses enquanto associação, uma vez que o facto, nomeadamente, de serem interlocutoras das instituições da União no contexto do Estado de direito ou de terem o estatuto de observador nos órgãos do Conselho da Europa não era suficiente (n.os 46 a 51 do despacho recorrido).
49.      Em segundo lugar, o Tribunal Geral declarou que os recursos eram inadmissíveis, em conformidade com a segunda situação, na medida em que as recorrentes atuavam em nome dos seus membros (48). Começou pelo requisito da afetação direta e dividiu a sua apreciação em três grupos de juízes (n.os 59 e 60 do despacho recorrido).
50.      Segundo o Tribunal Geral, os marcos F1G, F2G e F3G tinham natureza de condicionalidade orçamental, na medida em que a sua realização era um requisito para obter um financiamento ao abrigo do MRR. Ao fixar estes marcos, o Conselho não procurou substituir as regras relativas ao valor do Estado de direito ou à tutela jurisdicional efetiva, nem autorizar a Polónia a não dar cumprimento aos acórdãos do Tribunal de Justiça (n.os 65 a 80 do despacho recorrido).
51.      Nestas condições, o Tribunal Geral constatou que os marcos F2G e F3G não produziam diretamente efeitos na situação jurídica dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar (n.os 81 a 93 do despacho recorrido). Considerou também que, na medida em que os marcos F2G e F3G não produziam efeitos diretamente na situação jurídica dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar, o mesmo também se aplicava aos juízes polacos não afetados por tais decisões (n.° 96 do despacho recorrido).
52.      No que respeita ao marco F1G, o Tribunal Geral considerou que nem todos os juízes polacos e juízes dos outros Estados‑Membros e do Espaço Económico Europeu (a seguir «EEE») eram diretamente afetados. A este respeito, as recorrentes limitam‑se a formular afirmações de natureza geral baseadas na sua opinião quanto ao que deveria ter sido incluído neste marco, sem indicar os elementos específicos que afetavam diretamente os juízes polacos. Em todo o caso, a inexistência, na decisão controvertida, de regras que as recorrentes consideravam necessárias não constituía uma ingerência direta nos direitos dos juízes polacos que afetasse diretamente a sua situação jurídica (n.os 97 a 101 do despacho recorrido).
53.      Do mesmo modo, o Tribunal Geral considerou que, mesmo que falhas no ordenamento jurídico de um Estado‑Membro possam ter repercussões no exercício do poder judicial noutros Estados‑Membros, isso não implicava que a decisão controvertida fosse suscetível de produzir diretamente efeitos na situação jurídica dos juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE. O risco de eventuais efeitos indiretos entre os Estados‑Membros, na medida em que o legislador de um Estado‑Membro se apoiasse em reformas de outros Estados‑Membros, também não demonstrava que a decisão controvertida afetava diretamente a situação desses juízes (n.os 102 a 107 do despacho recorrido).
54.      Em terceiro lugar, o Tribunal Geral rejeitou os argumentos das recorrentes, que descreveu no sentido de que o convidavam a flexibilizar os requisitos de admissibilidade no caso em apreço. Uma vez que as recorrentes não podem alegar que são diretamente afetados pela decisão controvertida, isso implica que o Tribunal Geral afaste o requisito da afetação direta previsto no artigo 263.° TFUE em violação da jurisprudência do Tribunal de Justiça. As falhas sistémicas do sistema judicial polaco não podem justificar uma derrogação a este requisito. No entanto, o Tribunal Geral sublinhou que as suas conclusões não prejudicam as obrigações da Polónia de sanar as violações do direito da União constatadas pelo Tribunal de Justiça no que respeita ao Estado de direito, que o artigo 263.° TFUE permite aos Estados‑Membros e às instituições da União intentarem ações contra os atos da União e que incumbe à Comissão agir, enquanto guardiã dos Tratados, para assegurar o cumprimento pela Polónia do artigo 19.°, n.° 1, segundo parágrafo, TUE (n.os 113 a 118 do despacho recorrido).
IV.    Tramitação processual no Tribunal de Justiça
55.      Com o seu recurso interposto em 14 de agosto de 2024, as quatro associações, na qualidade de recorrentes, pedem ao Tribunal de Justiça que anule o despacho recorrido, declare os recursos admissíveis e remeta o processo ao Tribunal Geral para que este profira decisão quanto ao mérito. Pedem ainda ao Tribunal de Justiça que condene o Conselho nas despesas.
56.      Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de fevereiro de 2025 (49), os pedidos de intervenção apresentados pelas associações RECLAIM e The Good Lobby, bem como pela Fundação Fundación Hay Dle, em apoio dos pedidos das recorrentes, foram indeferidos.
57.      Na sua contestação apresentada em 14 de novembro de 2025, o Conselho pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene as recorrentes nas despesas.
58.      Na sua contestação apresentada em 12 de novembro de 2025, a Polónia pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene as recorrentes nas despesas.
59.      Na sua contestação apresentada em 14 de novembro de 2025, a Hungria pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso.
60.      Na sua contestação apresentada em 7 de novembro de 2025, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso e condene as recorrentes nas despesas.
61.      As recorrentes apresentaram ainda réplica em 25 de fevereiro de 2025, ao passo que o Conselho e a Comissão apresentaram, cada um, uma tréplica em 4 de abril de 2025, e a Polónia e a Hungria apresentaram, cada uma, uma tréplica em 7 de abril de 2025.
62.      Foi realizada uma audiência em 2 de dezembro de 2025, na qual as recorrentes, o Conselho, a Polónia, a Hungria e a Comissão apresentaram alegações orais.
V.      Análise
63.      A principal questão suscitada pelo presente recurso é a de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro ao negar provimento aos recursos de anulação das quatro associações recorrentes baseados na falta de legitimidade ativa nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
64.      Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as associações podem interpor recursos de anulação em nome dos seus membros ou em seu próprio nome (50).
65.      O presente processo dá ao Tribunal de Justiça a oportunidade de clarificar as diferenças nos requisitos relativos à legitimidade ativa no que respeita a estas duas possibilidades processuais diferentes das associações. É importante notar que o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar os requisitos da afetação direta e individual em situações em que as associações atuam em nome próprio, questão que ainda não foi suficientemente explicada na jurisprudência.
66.      Os três fundamentos de recurso das associações recorrentes seguem essas duas possibilidades processuais. Com os dois primeiros fundamentos, alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que diferentes categorias de juízes, membros dessas associações, não tinham legitimidade ativa. O terceiro fundamento diz respeito à legitimidade ativa das associações recorrentes em nome próprio.
67.      Ao mesmo tempo, importa salientar, antes de mais, que, como vimos no n.° 43 das presentes conclusões, as alegações relativas ao marco F1G e aos marcos F2G e F3G são de natureza diferente.
68.      No que respeita aos dois últimos marcos, em primeira instância, as recorrentes alegaram, em substância, que a obrigação de instaurar procedimentos de reapreciação das decisões disciplinares impostas pela Secção Disciplinar é contrária ao direito da União conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, uma vez que tais decisões devem ser consideradas inexistentes per se, sem que tais procedimentos sejam necessários.
69.      No que diz respeito ao marco F1G, os requerentes alegaram que este é insuficiente para garantir a independência do poder judicial na Polónia (51). Assim, é a insuficiência dos requisitos existentes e não o conflito entre eles, razão pela qual, segundo as recorrentes, a decisão controvertida não assegurou um sistema de controlo interno necessário à salvaguarda dos interesses financeiros da União, em violação dos artigos 20.°, n.° 5, alínea e), e 22.° do Regulamento MRR.
70.      A natureza diferente dessas alegações é relevante para efeitos da apreciação do respeito da afetação direta como um dos requisitos de legitimidade ativa, uma vez que esta apreciação assenta nos efeitos que o ato impugnado produz na situação de um recorrente.
71.      Por esta razão, a minha análise está estruturada da seguinte forma. Na parte A, examinarei a admissibilidade das alegações relativas aos marcos F2G e F3G. Os fundamentos de recurso relevantes a este respeito são o primeiro fundamento e a primeira parte do segundo fundamento. Abordam a rejeição pelo Tribunal Geral das alegações das associações recorrentes baseadas na inexistência de afetação direta de dois grupos diferentes de juízes polacos, membros dessas associações. Por conseguinte, dizem respeito à legitimidade ativa das associações recorrentes em nome dos seus membros.
72.      Na parte B, examinarei a admissibilidade das alegações relativas ao marco F1G. Os fundamentos de recurso relevantes a este respeito são a segunda parte do segundo fundamento e o terceiro fundamento. Por um lado, abordam a rejeição pelo Tribunal Geral das alegações das associações recorrentes baseadas na inexistência de afetação direta de todos os juízes polacos e juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE e dizem, portanto, respeito à legitimidade ativa das associações recorrentes em nome dos seus membros. Por outro lado, abordam também a rejeição pelo Tribunal Geral das alegações das associações recorrentes baseadas na falta de legitimidade ativa em nome próprio.
73.      Na parte C, examinarei as questões a que o Tribunal Geral não respondeu no que respeita à legitimidade ativa das associações em nome próprio para resolver a questão da legitimidade ativa no presente processo.
A.      Quanto à admissibilidade das alegações relativas aos marcos F2G e F3G
1.      Primeiro fundamento (afetação direta dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar)
a)      Resumo dos principais argumentos das partes
74.      Com o primeiro fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, nos n.os 65 a 93 do despacho recorrido, ao considerar que os marcos F2G e F3G não dizem diretamente respeito à situação jurídica dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar.
75.      Este fundamento divide‑se em três partes, que abordarei em conjunto. Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro ao não se concentrar nos efeitos desses marcos nos seus membros e ao concentrar‑se, em vez disso, no seu objetivo. Em segundo lugar, as recorrentes acusam o Tribunal Geral de ter erradamente identificado o objetivo desses marcos no sentido de que se limita à condicionalidade orçamental. Em terceiro lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro na interpretação e na aplicação do requisito da relação direta para a afetação direta.
76.      O Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, alega que o Tribunal Geral concluiu corretamente que os marcos F2G e F3G são apenas condições orçamentais a cumprir por um Estado‑Membro e não criam nenhuma relação direta entre o requisito de um procedimento de reapreciação e os juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar. Por conseguinte, foi com razão que o Tribunal Geral considerou que esses marcos não dizem diretamente respeito às recorrentes enquanto representantes desses juízes.
b)      Apreciação
77.      O primeiro fundamento do recurso convida o Tribunal de Justiça a determinar se os juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar são diretamente afetados pelos marcos F2G e F3G.
78.      Como o Tribunal Geral salientou com razão (52), segundo jurisprudência constante, para que
uma pessoa seja diretamente afetada por um ato da União, devem estar preenchidos dois requisitos cumulativos: «que a medida impugnada, por um lado, produza diretamente efeitos na situação jurídica dessa pessoa e, por outro, não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários responsáveis pela sua execução, uma vez que tem caráter puramente automático e decorre exclusivamente da regulamentação da União, sem aplicação de outras normas intermédias» (53).
1)      Primeiro requisito da afetação direta
79.      No que respeita ao primeiro requisito da afetação direta, este exige que a situação jurídica do recorrente seja alterada devido ao ato impugnado. Por outras palavras, deve existir uma relação direta entre o ato e a situação jurídica do recorrente (54).
80.      As recorrentes alegam que, ao apreciar a existência dessa ligação, o Tribunal Geral ignorou erradamente os efeitos dos marcos F2G e F3G sobre os juízes polacos objeto de sanções disciplinares e só tomou em consideração, erradamente, o objetivo desses marcos.
81.      Como o Tribunal Geral salientou no n.° 64 do despacho recorrido (55), a jurisprudência do Tribunal de Justiça explica o que deve ser tomado em consideração para demonstrar a existência de relação direta entre o ato impugnado e a situação jurídica do recorrente. A este respeito, «há que apreciar se o ato impugnado é a fonte de uma alteração significativa da situação jurídica da pessoa singular ou coletiva em causa, atendendo à substância desse ato e apreciando os seus efeitos à luz de critérios objetivos, como o conteúdo do referido ato, tendo em conta, sendo caso disso, o contexto da sua adoção e os poderes da instituição, do órgão ou do organismo que é autora do mesmo» (56).
82.      Por conseguinte, o conteúdo, o contexto e o objetivo dos marcos são relevantes para determinar os efeitos que têm na situação dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar.
83.      Por esta razão, embora as recorrentes tenham razão quando afirmam que os efeitos do ato são aqueles em que o Tribunal de Justiça se deve centrar, o Tribunal Geral não cometeu um erro ao tomar em consideração o conteúdo, o contexto e o objetivo do ato, uma vez que se trata de elementos a ter em conta para determinar os seus efeitos sobre as recorrentes.
84.      No entanto, tendo em conta o seu objetivo, o Tribunal Geral não considerou que existisse uma relação direta entre o conteúdo do marco F2G e a situação jurídica dos juízes em causa. A este respeito, estabeleceu um paralelo com o Acórdão Nord Stream 2, indicando que, nesse processo: «o Tribunal de Justiça pôde concluir pela existência de uma relação direta entre o ato impugnado, que era uma diretiva, e os seus efeitos, uma vez que as disposições em causa tinham tornado aplicáveis ao recorrente obrigações específicas» (57).
85.      Em seguida, o Tribunal Geral explicou que, no caso em apreço, não tinha sido imposta nenhuma obrigação específica à Polónia (58) e que, «mesmo após a adoção da decisão [controvertida], a situação dos juízes afetados por decisões da Secção Disciplinar continuou a reger‑se pelas disposições relevantes do direito polaco» (59).
86.      Na minha opinião, o Tribunal Geral interpretou erradamente a jurisprudência do Tribunal de Justiça. O marco F2G impunha à Polónia uma obrigação específica de introduzir procedimentos de reapreciação, da mesma forma que uma diretiva introduz uma obrigação de resultado aos Estados‑Membros. Estes procedimentos de reapreciação produzem afetam diretamente a situação jurídica dos juízes em causa.
87.      As recorrentes alegam que a necessidade de iniciar esses procedimentos de reapreciação é o que altera a situação jurídica desses juízes, uma vez que os acórdãos relevantes do Tribunal de Justiça (60) têm por efeito tornar essas sanções disciplinares inexistentes. Se o seu argumento estiver correto, o que é uma questão a decidir quanto ao mérito, insistir em procedimentos de reapreciação de qualquer natureza para eliminar as sanções disciplinares agravaria efetivamente a situação jurídica dos juízes polacos que foram objeto dessas sanções.
88.      A conclusão do Tribunal Geral, no n.° 89 do despacho recorrido, de que a situação desses juízes continuará a ser regida pelo direito polaco é irrelevante, uma vez que é o próprio marco F2G que exige a instauração de um procedimento de reapreciação que afeta diretamente a sua situação jurídica.
89.      As constatações do Tribunal de Justiça no Acórdão Nord Stream 2 são precisamente as que conduzem à conclusão de que, apesar de o marco F2G obrigar a Polónia a introduzir procedimentos de reapreciação e de os juízes sancionados terem de recorrer a esses procedimentos com base no direito polaco, o próprio marco está, no entanto, na origem da mudança de posição dos juízes, uma vez que exige a criação de procedimentos de reapreciação de forma semelhante à forma como as diretivas impõem uma obrigação de resultado.
90.      Por conseguinte, partilho da opinião das recorrentes de que o Tribunal Geral tirou conclusões erradas com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
91.      Do mesmo modo, os argumentos apresentados pelo Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, segundo os quais a Polónia tem a possibilidade de escolher a forma e as regras concretas do procedimento de reapreciação, também são irrelevantes. É o requisito de existir um procedimento de reapreciação, independentemente da sua forma, que é relevante. É este requisito que apresenta uma relação direta com a situação jurídica dos juízes em causa.
92.      Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral cometeu um erro, no n.° 88 do despacho recorrido, ao considerar que o primeiro requisito da afetação direta não estava preenchido.
2)      Segundo requisito da afetação direta
93.      A questão mais complexa, que o Tribunal Geral deixou sem resposta (61), diz respeito ao segundo requisito da afetação direta, que exige, em substância, que não seja deixada nenhuma margem de discricionariedade na execução do ato impugnado, se essa aplicação for necessária (v. n.° 78 das presentes conclusões).
94.      À semelhança do primeiro requisito, o Tribunal de Justiça também declarou que a apreciação da «questão de saber se um ato deixa aos destinatários incumbidos da sua execução um poder de apreciação deve ser examinada atendendo à própria substância desse ato» (62).
95.      Por conseguinte, a natureza dos marcos também é relevante na medida em que determina a margem de discricionariedade de que a Polónia dispõe em relação à introdução de procedimentos de reapreciação.
96.      Em geral, se um ato da União necessita de medidas de execução, a relação direta entre o ato impugnado e a situação jurídica da pessoa que o impugna não existe se a autoridade de execução tiver a possibilidade de não executar o ato ou de alterar os seus efeitos sobre a pessoa o impugna.
97.      Por conseguinte, se for apreciado do ponto de vista da pessoa cuja situação jurídica pode ser alterada pelo ato impugnado, o que importa é que o sujeito responsável pela execução da medida (no caso em apreço, a Polónia) não possa alterar os seus efeitos sobre a pessoa que a impugna (63).
98.      Neste caso, o marco F2G exige medidas de execução. Essas medidas devem ser adotadas pela Polónia. Por conseguinte, a questão relevante é a de saber se a Polónia podia decidir não introduzir um procedimento de reapreciação.
99.      A este respeito, a natureza dos marcos torna‑se relevante. O Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, alega que o Tribunal Geral concluiu corretamente que o marco F2G não criava uma obrigação jurídica para a Polónia introduzir procedimentos de reapreciação. Pelo contrário, a introdução desses procedimentos é apenas uma condição orçamental para que a Polónia receba um pagamento ao abrigo do MRR. Estas partes acrescentam que a qualificação dos marcos como supermarcos não altera a sua natureza jurídica, uma vez que o incumprimento significa apenas que o financiamento não pode ser obtido.
100. As recorrentes sublinham, pelo contrário, que a possibilidade de a Polónia não dar efeito aos marcos é puramente teórica.
101. Na minha opinião, por um lado, é verdade que a Polónia não é obrigada a solicitar o pagamento de fundos ao abrigo do MRR (64). Neste sentido, os marcos podem ser entendidos apenas como uma condicionalidade das despesas e a Polónia poderia decidir não utilizar os fundos disponíveis ao abrigo do MRR (65). Nesse caso, a Polónia não estaria, de facto, «vinculada» à obrigação de introduzir procedimentos de reapreciação.
102. Por outro lado, o Tribunal de Justiça admitiu, todavia, que, para efeitos da constatação da afetação direta, se pode considerar que o ato impugnado não deixa nenhum poder de apreciação «quando a possibilidade de os destinatários não darem seguimento ao ato da União é puramente teórica, uma vez que a vontade destes de retirar consequências conformes com esse ato não suscita quaisquer dúvidas» (66).
103. Por exemplo, o processo Bock/Comissão (67) dizia respeito a um recurso de anulação interposto por uma empresa alemã contra uma decisão da Comissão que autorizava a Alemanha a excluir do tratamento da União determinados produtos originários de países terceiros, mas já em circulação nos Estados‑Membros (neste caso, cogumelos provenientes da China). A Comissão alegou que uma autorização concedida à Alemanha não dizia diretamente respeito à recorrente, uma vez que este Estado‑Membro continuava a ser livre de a utilizar. O Tribunal de Justiça constatou que as autoridades alemãs já tinham, no entanto, informado a recorrente de que iriam rejeitar o seu pedido logo que a Comissão lhes tivesse concedido a autorização e que tinham solicitado essa autorização referindo‑se, nomeadamente, aos pedidos que
já lhes tinham sido apresentados nesse momento. O Tribunal de Justiça concluiu que a decisão dizia diretamente respeito à recorrente.
104. Outro exemplo bem conhecido é o processo Piraiki‑Piraiki e o./Comissão (68), que dizia respeito a um recurso de anulação interposto por certas sociedades gregas contra uma decisão da Comissão que autoriza a França a tomar medidas de proteção que limitavam as importações de fios de algodão provenientes da Grécia. A Comissão e a República Francesa alegaram que as recorrentes não eram diretamente afetadas por esta decisão, porque se limitava a autorizar a República Francesa a instituir um sistema de quotas para a importação e deixava assim a este Estado‑Membro a liberdade de o utilizar ou não. Por conseguinte, a própria decisão não instituiu um sistema de limitação das importações, mas, para ter um efeito útil, exigiu medidas de execução por parte das autoridades francesas. No entanto, o Tribunal de Justiça considerou que esta circunstância não impedia, por si só, que as recorrentes fossem diretamente afetadas pela decisão, uma vez que, mesmo antes de ser autorizada pela Comissão, a França aplicava um regime muito restritivo de licenças de importação de fios de algodão de origem grega, e foi a própria França que pediu a autorização de medidas mais estritas. Nestas condições, a possibilidade de a França decidir não utilizar a autorização que lhe foi concedida pela decisão da Comissão era puramente teórica, uma vez que não podia haver qualquer dúvida quanto à vontade das autoridades francesas de aplicarem essa decisão (69).
105. Estes exemplos, embora digam respeito a assuntos comerciais, mostram que, embora formalmente o destinatário tenha a possibilidade de escolher executar o ato impugnado, a sua discricionariedade pode não existir, uma vez que é puramente teórica nas circunstâncias de um caso concreto. É evidente que tal conclusão exige uma análise caso a caso (70).
106. No caso em apreço, para decidir se o poder discricionário da Polónia pode ser entendido como puramente teórico, é necessário ter em conta a natureza do procedimento de aprovação dos marcos e das metas ao abrigo do Regulamento MRR.
107. Como expliquei nos n.os 5 a 20 das presentes conclusões, o procedimento previsto no Regulamento MRR sugere que foi a Polónia que propôs os marcos à Comissão, que esta última considerou aceitáveis e propôs ao Conselho, que acabou por os aceitar (71). Por conseguinte, como salientam com razão as recorrentes, uma vez que a Polónia propôs os marcos, não parece haver razão para que não os execute.
108. É importante notar que a reforma exigida no âmbito do marco F2G já tinha sido adotada pela Polónia com base na Lei de 9 de junho de 2022 quando a decisão controvertida foi adotada (v. n.° 35 das presentes conclusões). Por conseguinte, na realidade, a decisão de execução do Conselho confirmou, de facto, a escolha já feita pela Polónia. Se essa escolha for juridicamente errada, como alegam as recorrentes, parece necessário permitir que a sua aprovação pelas instituições da União seja contestada perante os órgãos jurisdicionais da União (72).
109. Por conseguinte, nas circunstâncias do presente processo, parafraseando o advogado‑geral Dutheillet de Lamothe, considerar que o marco F2G deixava à Polónia o poder discricionário de não o aplicar constituiria, na minha opinião, um formalismo excessivo (73).
110. Por último, o Tribunal Geral considerou que apenas o marco F2G é relevante para apreciar a afetação direta dos juízes afetados pelas decisões da Secção Disciplinar, uma vez que o marco F3G apenas fixa um prazo dentro do qual o procedimento de reapreciação deve ser executado (74).
111. Também não posso concordar com esta conclusão, uma vez que autorizar a resolução da situação jurídica desses juízes até ao final de 2023 com base no marco F3G também afeta diretamente a situação jurídica desses juízes. Tal como alegado pelas recorrentes, este marco
concretiza o marco F2G e reforça os seus efeitos nos juízes sujeitos a sanções disciplinares, pelo que os afeta diretamente.
112. Em suma, concordo com as recorrentes que o Tribunal Geral aplicou erradamente a jurisprudência e não apreciou corretamente os efeitos dos marcos F2G e F3G na decisão controvertida sobre a situação jurídica dos juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar. Com efeito, os marcos F2G e F3G têm uma relação direta com a situação jurídica específica desses juízes, suscetível de alterar esta situação, e o poder discricionário da Polónia de não aplicar esses marcos é meramente teórico. Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar que os marcos F2G e F3G não diziam diretamente respeito a esses juízes e ao julgar inadmissíveis os recursos de anulação interpostos pelas associações que os representam.
2.      Primeira parte do segundo fundamento (afetação direta dos juízes polacos que não foram objeto de decisões da Secção Disciplinar)
a)      Resumo dos principais argumentos das partes
113. Com a primeira parte do segundo fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, nos n.os 95 e 96 do despacho recorrido, ao considerar que os marcos F2G e F3G não alteravam a situação jurídica dos juízes polacos que não tinham sido objeto de decisões da Secção Disciplinar.
114. No que diz respeito aos marcos F2G e F3G, as recorrentes alegam que existe uma diferença fundamental de efeitos entre os juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar e os juízes polacos que permanecem em funções e são obrigados a continuar a exercer as suas funções na ausência dos seus pares. Assim, o Tribunal Geral não respondeu aos seus argumentos relativos aos efeitos dissuasivos e ao aumento do volume de trabalho desses juízes.
115. O Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, alega que não existe nenhuma obrigação de os Estados‑Membros implementarem marcos, que não muda em função das categorias de juízes, pelo que a decisão controvertida não é suscetível de produzir efeitos jurídicos em relação a esses juízes.
b)      Apreciação
116. No que respeita à afetação direta dos juízes polacos que não são afetados pelas decisões da Secção Disciplinar com os marcos F2G e F3G, posso concordar com as recorrentes em que o Tribunal Geral não tomou em consideração os seus argumentos segundo os quais esses juízes são afetados de forma diferente da dos juízes visados pelo primeiro fundamento de recurso. Por esta razão, o Tribunal Geral não apreciou se existe uma relação direta entre os marcos F2G e F3G e esses outros juízes polacos.
117. Mesmo que o Tribunal Geral tenha cometido um erro ao não responder aos argumentos das recorrentes em primeira instância, considero, no entanto, que não existe uma relação direta entre os marcos F2G e F3G e a situação jurídica desses outros juízes polacos. Na minha opinião, as recorrentes não demonstraram a existência de efeitos dissuasivos que afetem diretamente a situação jurídica desses juízes. No que diz respeito ao eventual aumento do volume de trabalho de alguns juízes polacos, que compreendo ser uma consequência da suspensão do exercício das funções dos juízes sancionados até ao final do procedimento de reapreciação, nem esse aumento do volume de trabalho era fundamentado pelas recorrentes, nem podia ser qualificado como afetando a situação jurídica desses juízes (75).
118. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral concluiu corretamente que os marcos F2G e F3G não dizem diretamente respeito aos juízes polacos que não foram objeto de sanções disciplinares impostas pela Secção Disciplinar.
B.      Quanto à admissibilidade das alegações relativas ao marco F1G
119. Os fundamentos de recurso examinados até à data diziam respeito aos marcos F2G e F3G. Os outros fundamentos do recurso dizem respeito ao marco F1G.
120. Recorde‑se que o marco F1G exigia que a Polónia introduzisse reformas com o objetivo de reforçar a independência e a imparcialidade dos tribunais. A alegação de mérito apresentada pelas recorrentes em primeira instância era a de que o marco F1G era insuficiente para alcançar esse objetivo por ser necessário para a proteção dos interesses financeiros da União.
121. O Tribunal Geral julgou improcedentes essas alegações por falta de afetação direta das associações recorrentes que atuam em nome dos seus membros e a segunda parte do segundo fundamento é dirigida contra esse indeferimento. Analisá‑la‑ei no ponto 1. O Tribunal Geral rejeitou também as alegações relativas à insuficiência do marco F1G apresentadas pelas associações recorrentes em nome próprio e as recorrentes contestaram essa rejeição no âmbito do terceiro fundamento de recurso, que analisarei no ponto 2.
1.      Quanto à segunda parte do segundo fundamento (afetação direta de todos os juízes polacos e juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE)
122. Com a segunda parte do segundo fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, nos n.os 97 a 107 do despacho recorrido, ao não lhes reconhecer legitimidade ativa para contestar a insuficiência do marco F1G em nome dos seus membros.
123. Esta parte diz respeito separadamente às associações recorrentes que atuam em nome de todos os juízes polacos, por um lado, e aos juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE, por outro. Começarei pela alegação relativa a todos os juízes polacos.
a)      Todos os juízes polacos
124. As recorrentes alegam que todos os juízes polacos são diretamente afetados pela insuficiência do marco F1G. O Tribunal Geral considerou erradamente que os seus argumentos constituíam apenas afirmações gerais de insuficiência com base nas quais a afetação direta não pode ser demonstrada. Pelo contrário, expõem em pormenor os requisitos decorrentes da jurisprudência do Tribunal de Justiça e as insuficiências da tutela jurisdicional.
125. No n.° 100 do despacho recorrido, o Tribunal Geral considerou que as recorrentes tinham‑se limitado a fazer afirmações de natureza geral e que não indicavam, no próprio texto desse marco, elementos concretos que afetassem diretamente os juízes polacos.
126. Em primeira instância, as recorrentes alegaram que o marco F1G afeta diretamente a situação jurídica dos juízes polacos, uma vez que, devido à insuficiência do marco F1G para restabelecer uma tutela jurisdicional efetiva na Polónia, estes juízes seriam obrigados a julgar processos em circunstâncias profissionais impossíveis, nas quais continuariam a sofrer pressões ilegais e uma redução da sua independência e imparcialidade. Os juízes polacos são obrigados a exercer as suas funções em circunstâncias em que existam dúvidas quanto à sua capacidade para apresentar reenvios prejudiciais, para dar pleno efeito ao direito da União e para tomar decisões contrárias aos interesses do Governo ou do partido político no poder (76).
127. Mesmo que tal pudesse ser verdade, isso não permite ao Tribunal de Justiça determinar se e de que forma essas insuficiências estariam na origem de alterações na situação jurídica individual de todos ou de alguns juízes polacos que são membros das associações recorrentes, que é o critério desenvolvido na jurisprudência para estabelecer a afetação direta das pessoas singulares e coletivas (v. n.° 81 das presentes conclusões). Por outras palavras, não é claro em que medida isso influenciaria direitos e obrigações específicos de alguns ou de todos os juízes polacos.
128. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral não cometeu um erro ao rejeitar as alegações das recorrentes relativas à não afetação direta dos juízes polacos pela insuficiência do marco F1G.
b)      Juízes de outros Estados‑Membros e do EEE
129. As recorrentes alegam que o Tribunal Geral não fundamentou a rejeição dos seus argumentos segundo os quais a insuficiência do marco F1G afeta diretamente a situação jurídica de todos os juízes dos Estados‑Membros e do EEE, uma vez que interfere com o seu trabalho quotidiano, como o reconhecimento e a execução das decisões dos órgãos jurisdicionais polacos, bem como devido aos efeitos indiretos de um ordenamento jurídico noutros.
130. Na minha opinião, embora a deterioração do respeito pelo Estado de direito num Estado‑Membro possa ter determinados efeitos na cooperação judiciária transfronteiriça, não vejo de que modo pode ser estabelecida uma relação direta entre as medidas insuficientes e o seu efeito nos direitos e obrigações dos juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE.
131. Por conseguinte, o Tribunal Geral também não cometeu qualquer erro a este respeito.
2.      Terceiro fundamento (legitimidade ativa das associações em nome próprio nas circunstâncias do caso em apreço)
a)      Resumo dos principais argumentos das partes
132. Com o terceiro fundamento, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, nos n.os 41 a 51 e 110 a 119 do despacho recorrido, ao não lhes reconhecer legitimidade ativa em nome próprio, nos termos das regras em vigor.
133. A este respeito, as recorrentes dividem os seus argumentos em três partes. Em primeiro lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral interpretou erradamente o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, uma vez que esta interpretação devia ter tido em conta a disfuncionalidade do sistema judicial na Polónia. Em segundo lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal Geral deveria ter interpretado o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE quando aplicado às associações que atuam em nome próprio à luz do Acórdão KlimaSeniorinnen do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (a seguir «TEDH») (77). Em terceiro lugar, segundo as recorrentes, o Tribunal Geral considerou erradamente que a legitimidade privilegiada dos Estados‑Membros e das instituições da União justificava que lhes fosse negada legitimidade ativa.
134. O Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, alega que o Tribunal Geral concluiu corretamente que as recorrentes não tinham legitimidade ativa e que as deficiências do sistema judicial polaco não justificam que se afastem os requisitos de afetação direta e individual previstos nos Tratados. A Hungria e a Comissão acrescentam que as alegações das recorrentes relativas à inexistência de uma via eficaz nos órgãos jurisdicionais polacos não têm fundamento. No que respeita ao Acórdão KlimaSeniorinnen, estas partes alegam que se baseia em considerações específicas relativas às alterações climáticas e que não é transponível para o presente processo.
135. Em especial, na audiência, o Conselho sublinhou que os requisitos enunciados no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE constituem, eles próprias, um elemento essencial do Estado de direito e fazem parte do sistema completo de vias de recurso previsto pelos Tratados, que constitui a pedra angular do sistema de tutela jurisdicional da União. A aplicação de uma abordagem flexível no que respeita à legitimidade ativa correria o risco de criar uma incerteza e o reconhecimento da legitimidade ativa das recorrentes no caso em apreço conduziria, de facto, a introduzir uma actio popularis.
136. As recorrentes responderam que não pediam ao Tribunal de Justiça que introduzisse uma actio popularis, mas que interpretasse o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE no sentido de que se aplica às associações que atuam em nome próprio à luz do princípio da tutela jurisdicional efetiva, conforme consagrado no artigo 19.°, n.° 1, TUE e no artigo 47.° da Carta.
b)      Apreciação
137. Com o seu terceiro fundamento de recurso, as recorrentes alegam que os seus recursos deveriam ter sido considerados admissíveis com base no «terceiro tipo de situação», por força do qual as associações podem ter legitimidade ativa a título individual. A título subsidiário, alegam que os «três tipos de situações», que o Tribunal Geral recordou no n.° 40 do despacho recorrido, não são exaustivos e que o Tribunal Geral deveria ter admitido os seus recursos fora dessas situações.
138. Conforme referido no n.° 46 das presentes conclusões, o Tribunal Geral iniciou a sua apreciação afirmando que existe jurisprudência constante segundo a qual as associações podem interpor recursos diretos em três tipos de situações.
139. Na minha opinião, como referi no n.° 64 das presentes conclusões, as associações podem ter legitimidade ativa em nome dos seus membros ou em nome próprio. Estes três casos constituem apenas uma descrição das situações reconhecidas pela jurisprudência até à data em que a legitimidade ativa para interpor um recurso de anulação foi reconhecida às associações (78). Não representam uma lista exaustiva (79).
140. Contrariamente ao Tribunal Geral, o Tribunal de Justiça não fez referência a três tipos de situações enquanto interpretação admitida do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE no que respeita às associações. Limitou‑se a fazer referência a estas situações no âmbito da apreciação das conclusões do Tribunal Geral no recurso (80).
141. Quanto ao «terceiro tipo de situação», nos n.os 46 a 50 do despacho recorrido, o Tribunal Geral analisou se a posição de negociadores das recorrentes estava implicada no caso em apreço e concluiu que não era esse o caso (81). É verdade que, na jurisprudência até à data, os órgãos jurisdicionais da União interpretaram restritivamente a situação que permite a legitimidade ativa de uma associação em nome próprio com base na sua posição de negociadora. Com efeito, a jurisprudência do Tribunal de Justiça contém apenas dois processos em que a legitimidade ativa foi reconhecida com base numa posição negocial (82) e a interpretação destes dois processos foi restringida em acórdãos posteriores, nos quais a qualidade de negociador não foi reconhecida (83). Neste sentido, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro ao aplicar a jurisprudência existente.
142. No entanto, o Tribunal Geral não interpretou o resto do «terceiro tipo de situação», segundo o qual a legitimidade ativa pode ser reconhecida a associações noutras situações em que defendem os seus próprios interesses, e não apenas aquelas em que foram negociadoras (84). Também não apreciou a alegação de que as recorrentes podiam ter legitimidade ativa fora dos «três tipos de situações».
143. No n.° 116 do despacho recorrido, o Tribunal Geral concluiu que as recorrentes não podiam alegar ser diretamente afetadas, remetendo para as suas conclusões relativas à legitimidade ativa dessas associações em nome dos seus membros. Por conseguinte, o Tribunal Geral não examinou de todo a forma como deve ser interpretado o requisito da afetação direta quando se trata da legitimidade ativa das associações em nome próprio.
144. Por conseguinte, considero que o Tribunal Geral não apreciou a alegação das recorrentes segundo a qual os requisitos da afetação direta e individual das associações que interpõem recursos em nome próprio devem ser interpretados à luz do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
145. Na minha opinião, essa falta de fundamentação no que respeita aos argumentos das recorrentes é suficiente para julgar procedente o terceiro fundamento do recurso e anular o despacho recorrido por não estar suficientemente fundamentado no que respeita à legitimidade ativadas associações em nome próprio.
146. Dito isto, para efeitos da resolução da questão da legitimidade ativa no presente processo, considero necessário fornecer ao Tribunal de Justiça uma análise das questões às quais o despacho recorrido não respondeu.
C.      Legitimidade ativa das associações em nome próprio
147. As recorrentes apresentaram vários argumentos a favor de uma interpretação do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE no sentido de que lhes confere legitimidade ativa em nome próprio no presente processo. Vou começar por analisar os argumentos relativos à disfuncionalidade do sistema judicial na Polónia, antes de abordar outros argumentos de natureza mais geral.
1.      Argumentos relativos à disfuncionalidade do sistema judicial na Polónia
148. As recorrentes alegam que a interpretação pelo Tribunal de Justiça do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE assenta na premissa de que o Estado de direito é respeitado e confirmado em toda a União Europeia e que existem vias de recurso efetivas nos sistemas judiciais nacionais. Tal já não é o caso na Polónia, o que justifica alargar os requisitos relativos à legitimidade ativa das associações interpor recursos diretos em nome próprio.
149. A este respeito, é verdade que a interpretação segundo a qual a União se baseia num sistema completo de vias de recurso implica que as pessoas que considerem que os seus direitos baseados no direito da União tenham sido violados possam, em princípio, dirigir‑se a um órgão jurisdicional para pedir a sua proteção (85). Se o acesso direto aos órgãos jurisdicionais da União for vedado, devem existir vias de recurso para um órgão jurisdicional nacional, que, por sua vez, pode ou deve submeter questões de direito da União ao Tribunal de Justiça (86). Neste sentido, os sistemas judiciais funcionais nos Estados‑Membros, que garantem a independência do poder judicial, constituem um elemento indispensável desse sistema.
150. A argumentação das recorrentes é, portanto, que, se a via nacional for encerrada devido a problemas sistémicos, a via da União deve estar aberta; caso contrário, haveria violação do direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
151. Há duas razões que militam a favor da rejeição dessa linha de argumentação, uma jurídica e outra factual.
152. O argumento jurídico, também apresentado pelo Conselho na audiência e sublinhado várias vezes pelo Tribunal de Justiça, é que os requisitos da afetação direta e individual enunciados no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE não podem ser alterados pelo Tribunal de Justiça, mesmo por razões de tutela jurisdicional efetiva. Só os Estados‑Membros podem decidir alterar o sistema de tutela jurisdicional previsto nos Tratados (87).
153. O argumento de facto diz respeito ao sistema judicial polaco. Embora existam graves problemas no funcionamento do sistema judicial polaco, parece que este sistema não é tão disfuncional que os processos relativos à utilização dos fundos do MRR na Polónia não possam chegar aos órgãos jurisdicionais competentes e, posteriormente, também ao Tribunal de Justiça, se necessário (88). Por conseguinte, é exagerado considerar que «um sistema completo de vias de recurso» não pode contar com o sistema judicial polaco (89). No entanto, tal não significa que não sejam necessárias melhorias. As reformas, incluindo as do MRR, contribuem para melhorar a independência do poder judicial, embora, segundo as recorrentes, tal não seja suficiente. Além disso, tal como acordado por todas as partes no presente processo, a Polónia é obrigada a executar todos os acórdãos em que o Tribunal de Justiça tenha constatado problemas específicos relacionados com o Estado de direito nesse Estado‑Membro, e os marcos não podem afetar esta obrigação.
154. Por conseguinte, não considero que a violação da independência do poder judicial na Polónia constitua motivo suficiente para justificar alterações ao sistema de tutela jurisdicional previsto pelos Tratados para efeitos do presente processo. Há que rejeitar este argumento das recorrentes.
155. No entanto, isso não significa que, no âmbito do sistema de tutela jurisdicional existente na União, a legitimidade ativa das associações que atuam em nome próprio, incluindo das associações de juízes, não possa ser interpretada de uma forma que lhes permita aceder aos órgãos jurisdicionais da União para defender os seus próprios interesses.
156. A afirmação do Tribunal de Justiça segundo a qual os Tratados não podem ser alterados pela prática judicial não significa que os requisitos relativos à legitimidade ativa não possam, como aliás devem (90), ser interpretados à luz dos princípios fundamentais, incluindo o princípio da tutela jurisdicional efetiva (91). A seguir, irei, portanto, analisar de que forma os conceitos de afetação direta e individual podem ser interpretados no que diz respeito às associações que atuam em nome próprio, tendo em consideração os argumentos apresentados pelas partes.
2.      Importância das associações para a democracia participativa
157. As recorrentes salientam a importância das associações, em especial das associações de juízes, para a defesa da independência do poder judicial e, por conseguinte, para a salvaguarda ou o restabelecimento do Estado de direito nos Estados‑Membros.
158. De facto, a importância dessas associações, que existem com o objetivo de defender a independência do poder judicial, é reconhecida em diversos documentos e doutrina europeus (92), que destaca especialmente o papel das associações nos acontecimentos relativos à reorganização do sistema judicial na Polónia (93).
159. No entanto, o reconhecimento da importância das associações, nomeadamente das associações de juízes, na defesa da independência do poder judicial e do Estado de direito não constitui, por si só, motivo suficiente para permitir a essas associações interpor recursos diretos nos órgãos jurisdicionais da União.
160. No âmbito do acesso das associações de juízes aos órgãos jurisdicionais nacionais, após ter reconhecido a importância dessas associações, o Tribunal de Justiça considerou que o direito da União, incluindo o artigo 19.°, n.° 1, TUE e o artigo 47.° da Carta, não impõe aos Estados‑Membros que prevejam vias processuais que permitam às associações de juízes interpor recursos nos órgãos jurisdicionais nacionais (94). O mesmo se pode dizer da abertura de novas vias a associações de juízes nos órgãos jurisdicionais da União (95).
161. A nível da União, o valioso papel das associações é reconhecido pelos Tratados no título II TUE, que contém disposições sobre os princípios democráticos. Embora o artigo 10.°, n.° 1, TUE estabeleça que o funcionamento da União Europeia se baseia na democracia representativa, o artigo 11.°, n.° 1, TUE reconhece também a importância da democracia participativa. Estabelece que «[a]s instituições, recorrendo aos meios adequados, dão aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União» (96).
162. A democracia participativa conta, em princípio, com as associações como interlocutores nos debates políticos sobre a organização ou regulamentação adequada da sociedade. Por conseguinte, destaca o seu papel num processo democrático e político. Os participantes no processo político lutam pela aceitação de uma solução que considerem preferível. No entanto, os órgãos jurisdicionais não são instituições perante as quais tais questões políticas devem ser resolvidas.
163. Significa isto que as associações só devem ter acesso aos processos políticos?
164. Na minha opinião, se um ato adotado no termo do processo político da União for, segundo uma associação, juridicamente inválido, não há nenhuma razão para não ter acesso aos órgãos jurisdicionais da União para defender os seus próprios interesses através de pretensões jurídicas quanto à invalidade de tal ato que lhe diz direta e individualmente respeito. Poderia também ser uma das modalidades de realização da democracia participativa a nível da União. Todavia, é importante que os argumentos apresentados nesses órgãos jurisdicionais não sejam políticos, no sentido de que uma determinada solução é «errada», mas antes jurídica, no sentido de que uma determinada solução é «contrária ao direito».
165. Por outras palavras, recorrer aos órgãos jurisdicionais da União num processo que envolva a proteção de interesses coletivos não deve constituir uma continuação de uma batalha política por meios jurídicos, uma vez que os órgãos jurisdicionais não têm competência para tomar decisões políticas.
166. Uma alegação, como a que se refere ao marco F1G no presente caso, segundo a qual uma instituição não regulamentou determinadas questões de forma suficiente, só constituirá uma alegação jurídica se a lei impuser a essa instituição uma obrigação suficientemente clara. No entanto, a questão de saber se é esse o caso é uma questão de mérito e não de acesso aos órgãos jurisdicionais da União.
167. No caso em apreço, as associações recorrentes parecem apresentar aos órgãos jurisdicionais da União argumentos jurídicos alegando que o Conselho não cumpriu as suas obrigações legais nos termos dos artigos 20.°, n.° 5, alínea e), e 22.° do Regulamento MRR. Caso o Tribunal de Justiça considere que tal obrigação jurídica não existe, nega provimento ao recurso quanto ao mérito. Não é necessário «proteger» os órgãos jurisdicionais da União de eventuais questões políticas a nível do acesso à justiça.
168. Por outras palavras, se um ato potencialmente inválido do ponto de vista jurídico diz diretamente respeito ao interesse coletivo representado por uma associação, interesse esse que pode ser individualizado, uma vez que tal interesse coletivo é o seu próprio interesse, não há razão para que seja negado a essa associação o acesso aos órgãos jurisdicionais da União.
169. Além disso, se for permitido às associações recorrer aos órgãos jurisdicionais da União para proteger interesses coletivos, tal não implicaria a introdução de uma actio popularis no direito da União, uma vez que esse acesso continua a estar condicionado à afetação direta e individual da associação que intentou a ação.
3.      Argumentos relativos à legitimidade ativa dos recorrentes privilegiados
170. As recorrentes criticam o n.° 118 do despacho recorrido, alegando que a possibilidade de conceder às associações legitimidade ativa em nome próprio para proteger interesses coletivos não é excluída pelo facto de o artigo 263.°, segundo parágrafo, TFUE conceder aos recorrentes privilegiados a possibilidade de interpor recurso perante o Tribunal de Justiça no interesse geral.
171. Nesse número do despacho recorrido, o Tribunal Geral parecia sugerir que não era necessária uma flexibilização dos requisitos de legitimidade ativa, uma vez que os recorrentes privilegiados, a saber, os Estados‑Membros e as instituições da União, têm a possibilidade de interpor recursos diretos contra os atos da União sempre que o considerem necessário.
172. Na minha opinião, tal possibilidade é irrelevante para a questão da interpretação dos requisitos relativos à legitimidade ativa das associações.
173. Em primeiro lugar, a legitimidade ativa dos recorrentes privilegiados não tem nada a ver com a questão distinta relativa às condições em que os recorrentes não privilegiados têm legitimidade ativa nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE. Esta disposição não vincula a legitimidade ativa dos recorrentes não privilegiados à de quaisquer outras categorias de recorrentes.
174. Em segundo lugar, as circunstâncias do presente processo demonstram que, frequentemente, a via processual aberta aos recorrentes privilegiados não pode substituir a oferecida aos recorrentes não privilegiados. Não há qualquer razão para que o Conselho ou a Comissão contestem a sua própria decisão no Tribunal Geral. É também pouco provável que a Polónia conteste os marcos que ela própria estabeleceu. Embora possa ser possível ao Parlamento Europeu (97) ou a outros Estados‑Membros contestar marcos (98), isso não diminui, por si só, o papel que as associações podem desempenhar, além dos recorrentes privilegiados, na introdução de uma fiscalização jurisdicional da compatibilidade dos atos da União com o Estado de direito, como sustentam as recorrentes.
175. Por conseguinte, embora o raciocínio do Tribunal Geral no n.° 118 do despacho recorrido pareça ter sido incluído apenas por uma questão de exaustividade, partilho da opinião das recorrentes de que este raciocínio está errado.
4.      Quanto à pertinência do Acórdão KlimaSeniorinnen
176. Segundo as recorrentes, o Acórdão KlimaSeniorinnen introduziu um novo padrão de proteção dos direitos processuais das associações nos processos judiciais que têm por objeto a proteção dos direitos contra as ameaças decorrentes de desenvolvimentos de importância fundamental para a sociedade, que, nesse processo, dizia respeito às alterações climáticas, mas que também podem ser aplicados ao Estado de direito e às associações como as recorrentes que representam os interesses do poder judicial unis com o objetivo de promover o Estado de direito. Sustentam que, nos termos do artigo 52.°, n.° 3, da Carta, há que adotar uma abordagem semelhante no que respeita à interpretação do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
177. Considero, contrariamente ao que alegam as recorrentes, que é difícil estabelecer paralelismos entre o Acórdão KlimaSeniorinnen e os requisitos de legitimidade ativa previstos no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
178. Em primeiro lugar, como indica a jurisprudência posterior do TEDH (99), este acórdão parece, em princípio, limitado ao contexto das alterações climáticas.
179. Em segundo lugar, esse acórdão dizia respeito ao estatuto de vítima nos termos do artigo 34.° da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (a seguir «CEDH»), o que não corresponde aos requisitos de legitimidade ativa previstos no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (100).
180. A este respeito, importa recordar que a missão do TEDH e a função exercida pelo juiz da União no âmbito da fiscalização jurisdicional dos atos da União com base no artigo 263.° TFUE não são as mesmas. Embora o papel do TEDH seja proteger os direitos individuais, o papel da fiscalização jurisdicional nos termos do artigo 263.° TFUE é objetivo. Visa garantir que as instituições e os órgãos da União respeitam o direito que as vincula, protegendo assim o ordenamento jurídico da União (101). Por conseguinte, as regras que regem o acesso ao TEDH e aos órgãos jurisdicionais da União podem legitimamente ser diferentes.
181. Por conseguinte, não considero convincentes os argumentos das recorrentes segundo os quais o Tribunal de Justiça é obrigado, com base no artigo 52.°, n.° 3, da Carta, a seguir a jurisprudência do TEDH sobre a legitimidade ativa das associações. Os dois processos são diferentes, e o artigo 52.°, n.° 3, da Carta não se refere, em caso algum, à aceitação dos procedimentos previstos na CEDH, mas sim ao respeito, no mínimo, do sentido e do alcance dos direitos garantidos pela CEDH. A este respeito, o Acórdão KlimaSeniorinnen é efetivamente, como sustenta o Conselho, apoiado pela Polónia, pela Hungria e pela Comissão, irrelevante para determinar se deve ser reconhecida legitimidade ativa às associações recorrentes.
182. No entanto, a lógica subjacente que levou o TEDH a conferir legitimidade ativa às associações nos processos em matéria de clima pode ser tida em conta na interpretação dos requisitos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE para responder à questão de saber quando é que uma associação tem legitimidade ativa em nome próprio.
183. Embora este acórdão seja entendido no sentido de que permite o acesso das associações ao TEDH, ao mesmo tempo, como salientaram os comentários (102), tornou mais difícil esse acesso para os particulares. A forma como vejo o Acórdão KlimaSeniorinnen é que o TEDH estabeleceu, de facto, padrões muito elevados no que respeita à legitimidade ativa individual para impugnar a legislação geral em matéria de clima, motivado pelo facto de cada pessoa ser uma potencial vítima das alterações climáticas, o que é, aliás, suficiente para estabelecer o estatuto de vítima e, por conseguinte, a legitimidade ativa perante o TEDH. Com efeito, este último permite a qualquer particular instaurar um processo no TEDH. No entanto, tal não seria, por si só, contrário à lógica da actio popularis, uma vez que estes particulares defendem os seus próprios direitos e, ao mesmo tempo, defendem interesses gerais. Por esta razão, parece que o TEDH acrescentou requisitos ao estatuto de potencial vítima, exigindo a demonstração de um nível e gravidade específicos do risco de consequências negativas, o que distingue um indivíduo de qualquer outro (103). De certa forma, o TEDH introduziu, assim, um requisito semelhante à afetação individual no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça. Num momento subsequente, e a fim de não encerrar totalmente o acesso ao TEDH, este último alargou o acesso das associações que representam os mesmos interesses coletivos e destacou o seu direito de interpor recurso da legitimidade ativa dos particulares cujos direitos defendem (104).
184. Neste sentido, a razão da abertura do acesso das associações ao TEDH poderia ser relevante para responder às razões pelas quais as associações que protegem interesses coletivos podem ter acesso aos órgãos jurisdicionais da União numa situação em que um particular, devido ao elevado rigor estabelecido pelo requisito da afetação individual, não pode ter acesso aos órgãos jurisdicionais da União para defender interesses coletivos, mesmo que, ao mesmo tempo, sejam diretamente afetados por esse particular.
185. A este respeito, a crítica do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo UPA (105), segundo a qual a afetação individual, tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça, conduz a situações em que quanto mais importante for a resolução da potencial ilegalidade de um ato da União (uma vez que o prejuízo pode ser maior), menor é a possibilidade de os sujeitos afetados por esse ato terem legitimidade ativa para o contestar continuar, na minha opinião, a ser válida. Mesmo que o Tribunal de Justiça não aceitasse a sua proposta de alterar a sua interpretação do requisito da afetação individual (106), permitir que as associações tenham acesso aos órgãos jurisdicionais da União em nome próprio poderia compensar esta consequência ilógica da atual interpretação dos requisitos relativos à legitimidade ativa, sem que seja necessário alterar essa interpretação.
5.      Quais são os interesses próprios das associações?
186. A análise anterior revela que podem existir razões para interpretar os requisitos de acesso das associações aos órgãos jurisdicionais da União, quando defendem os seus próprios interesses, de uma forma diferente da interpretação desses mesmos requisitos quando aplicados aos seus membros.
187. Por conseguinte, é necessário identificar quais os interesses próprios de uma associação e como interpretar a afetação direta e individual a este respeito.
188. No processo Carvalho (107), a associação Sáminuorra apresentou um argumento perante o Tribunal de Justiça que lhe devia ser reconhecida legitimidade ativa, porque intentava uma «ação coletiva que defende um bem coletivo». No entanto, uma vez que este argumento foi suscitado pela primeira vez em sede de recurso, o Tribunal de Justiça não o podia tomar em consideração. Assim, o Tribunal de Justiça não respondeu à questão de saber se o «bem coletivo» é o que se entende por «interesse próprio» de uma associação.
189. Existem, em princípio, associações para defender um determinado interesse coletivo, ou seja, um interesse comum a um grupo mais vasto de assuntos individuais (108). Este interesse pode ser de diferente natureza: por exemplo, interesses comerciais ou económicos (na maior parte dos casos tratados em processos perante os órgãos jurisdicionais da União), interesses de diferentes intervenientes no mercado (como empregadores e trabalhadores) ou interesses de uma determinada profissão (médicos, trabalhadores da construção, motoristas profissionais, etc.). Os interesses próprios destas associações correspondem aos interesses dos seus membros. As associações que defendem esses interesses coletivos nem sequer estariam estabelecidas se não fossem os seus membros.
190. Podem também existir associações para defender interesses que consideram ser de interesse geral da sociedade. Por exemplo, vêm à mente as organizações envolvidas em eleições democráticas, a defesa de determinados direitos humanos, como a igualdade ou o direito de expressão, ou as que protegem o ambiente ou certos aspetos do mesmo, como a biodiversidade ou as alterações climáticas. Tais associações teriam uma razão de existir mesmo que não tivessem membros. As quatro associações no caso em apreço poderiam ser colocadas nesse grupo, uma vez que protegem o interesse social de dispor de sistemas judiciais independentes.
191. Os interesses protegidos pelas associações que pertencem a esse grupo, mesmo que digam também respeito aos seus membros, não são a mera soma desses interesses individuais. Representam também os interesses próprios dessas associações, que podem decidir prosseguir de forma diferente dos seus membros. Ao mesmo tempo, estes interesses são a razão da sua existência e, neste sentido, formam a sua identidade, o que não só permite diferenciar uma associação de outra mas também permite diferenciar a associação dos seus membros.
192. Os interesses próprios de uma associação podem, em princípio, ser determinados com base nos seus estatutos ou noutro ato constitutivo e nas atividades passadas dessa associação, o que pode servir para provar que ela existe realmente para prosseguir um certo tipo de interesse (109).
193. Existe jurisprudência que negou a possibilidade de uma associação defender perante os órgãos jurisdicionais da União os interesses coletivos dos seus membros se estes últimos não tivessem esse acesso (110). Assim, o Tribunal de Justiça considerou que uma associação que representa uma categoria de pessoas singulares ou coletivas não pode «dizer individualmente respeito a uma associação por um ato que afeta os interesses gerais dessa categoria» (111). O Tribunal de Justiça pareceu recear que a concessão de legitimidade ativa a uma associação, mesmo que os seus membros não a pudessem ter, «prejudicaria o sistema do Tratado» e «te[ria] por efeito concentrar num único sujeito de direito interesses próprios dos membros de uma categoria», os quais, no entanto, não estão autorizados a intentar recursos diretos no Tribunal de Justiça em nome próprio (112). Esta jurisprudência pode ser transposta para a categoria de associações cujos interesses correspondem à soma dos interesses dos seus membros e que, por essa razão, não têm os seus «interesses próprios» a defender.
194. No entanto, se uma associação tiver um interesse que seja superior à soma dos interesses dos seus membros, de modo que esse interesse possa ser reconhecido como seu próprio interesse, o sistema instituído pelos Tratados não seria contornado se a associação pudesse aceder aos órgãos jurisdicionais da União em nome próprio para proteger os seus próprios interesses, mesmo que os seus membros não o pudessem fazer.
195. As associações no caso em apreço protegem os interesses dos juízes não enquanto profissão, mas como parte necessária de uma sociedade democrática liberal que necessita de juízes independentes para garantir o Estado de direito. Esses interesses são, ou deveriam ser, os de cada juiz, mas também os dos cidadãos que são partes em processos judiciais ou das empresas ou outros intervenientes no mercado que pretendam defender os seus direitos perante os tribunais. Neste sentido, os interesses próprios das quatro associações recorrentes ultrapassam os dos seus membros. Trata‑se dos interesses distintos e individuais dessas associações. São a razão da sua existência; por outras palavras, são a sua identidade.
196. Entendo que a jurisprudência que reconhece às associações a legitimidade ativa em nome próprio nos órgãos jurisdicionais da União diz respeito ao tipo de interesses que constituem a «identidade» dessas associações. Do mesmo modo, o advogado‑geral Emiliou alegou recentemente que deve ser reconhecida legitimidade a uma associação se «o ato impugnado pode ter um impacto significativo na [sua] atividade principal[,] como definida nos seus estatutos» (113).
197. Assim, os requisitos da afetação direta e individual na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE podem, na minha opinião, ser apreciados em relação à identidade de uma associação. Tal apreciação exige que se considere que a associação é distinta das pessoas cujos interesses coletivos representa.
6.      Que é a afetação direta e a afetação individual de uma associação?
198. No que respeita à legitimidade ativa das associações recorrentes que atuam em nome próprio, não é totalmente claro se o Tribunal Geral negou a sua afetação direta, a sua afetação individual ou ambas (114).
199. Esta confusão entre os dois requisitos não deve ser aceite. A interpretação do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE exige que ambos os requisitos tenham um significado diferente (115).
200. Por outras palavras, o Tribunal de Justiça deve prever uma interpretação distinta da afetação direta e individual das associações que atuam em nome próprio.
201. Além disso, ao interpretar estes dois requisitos em matéria de associações, o Tribunal de Justiça deve ter presente o objetivo para a qual o Tratado FUE permite um acesso direto aos particulares para impugnar os atos da União perante os órgãos jurisdicionais da União, o que é não apenas a proteção dos seus direitos com base no direito da União, mas também o interesse geral em preservar a legalidade no ordenamento jurídico da União através de uma fiscalização jurisdicional dos atos da União. Este último objetivo parece ser a própria razão pela qual associações, como as do presente processo, procuram interpor recursos de anulação nos órgãos jurisdicionais da União.
202. Dito isto, devo observar que o artigo 263.° TFUE divide os recorrentes em duas categorias principais, a saber, os recorrentes privilegiados (nos termos do segundo parágrafo) e os recorrentes não privilegiados (nos termos do quarto parágrafo). É evidente que as associações não são recorrentes privilegiados e só podem interpor recurso nos termos das condições previstas no quarto parágrafo. Como salientou o advogado‑geral G. Cosmas, o Tribunal de Justiça não pode criar uma terceira categoria extra legem (116).
203. Significa isto que o Tribunal de Justiça não pode reconhecer a natureza diferente das pessoas singulares ou empresas, por um lado, e das associações que atuam em nome próprio, por outro, o que poderia justificar uma interpretação diferente dos conceitos de afetação direta e individual previstos no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, sem dispensar esses requisitos?
204. A interpretação destes conceitos na jurisprudência estava ligada à proteção dos seus interesses individuais por parte das recorrentes, geralmente pessoas singulares ou empresas. Todavia, como já referi, os interesses «individuais» de uma associação são, por natureza, coletivos. Assim, como podem estes conceitos ser entendidos quando aplicados a um «coletivo que defende um bem coletivo»?
205. A questão de saber se o ato impugnado afeta diretamente o interesse de uma associação (afetação direta) e o caráter distintivo individual de uma associação em relação a outros sujeitos relativamente ao objeto da alegação (afetação individual) só pode ser respondida tendo em conta o seu próprio interesse, que é coletivo.
206. Nestas condições, proponho ao Tribunal de Justiça que interprete a afetação direta também com base em dois requisitos.
207. Em primeiro lugar, existe um requisito de relação direta. Quando aplicado a particulares, uma relação direta, tal como desenvolvida na jurisprudência, exige que se demonstre que o ato impugnado é uma fonte direta de alteração da situação jurídica desse particular. Todavia, se esta fórmula habitual de afetação direta fosse aplicada às associações da mesma forma que aos recorrentes individuais, as associações praticamente nunca poderiam demonstrar a sua legitimidade ativa, salvo para contestar medidas que afetem a situação jurídica das associações enquanto tais. Os atos que afetam os interesses coletivos que defendem não afetariam a sua situação jurídica. Por conseguinte, a fim de permitir uma tutela jurisdicional efetiva das associações para proteger os seus próprios interesses, o conceito de afetação direta deve ser adaptado à sua natureza específica de proteção dos interesses coletivos. Assim, para satisfazer o requisito de relação direta no caso de uma associação, o critério poderia ser o de saber se o ato impugnado é uma fonte direta dos efeitos sobre os interesses coletivos que a associação defende.
208. No que respeita ao segundo requisito, como para os particulares, o ato impugnado não deve deixar qualquer margem de discricionariedade a um destinatário convidado a executá‑lo, se existir tal intermediário.
209. No que respeita à afetação individual de uma associação, o critério poderia ser o de saber se os seus interesses e atividades essenciais a distinguem de outras associações e dos seus membros relativamente ao ato impugnado. Nesse contexto, pouco importa que a associação em causa não seja a única a proteger os interesses coletivos em causa; basta que seja identificável graças aos interesses coletivos envolvidos num caso.
210. A fórmula Plaumann (117) exige que os recorrentes sejam individualizados da mesma forma que o destinatário do ato. No que diz respeito ao interesse coletivo que está no cerne da sua identidade, as próprias associações não seriam um «alvo», direto ou incidental, de um legislador ou de um regulador. O ato que contestam seria invariavelmente «aplica[do] devido a uma situação objetiva de direito ou de facto definida pelo ato em causa» e uma associação nunca poderia provavelmente ser, como, por exemplo, um acionista individual, individualmente afetada «em função de critérios próprios aos membros desse grupo» (118).
211. Por conseguinte, para que as associações tenham legitimidade ativa a título individual, deve ser possível a sua individualização em função dos seus interesses individuais que são de facto coletivos e que são afetados por situações objetivamente determinadas. Por exemplo, uma associação pode ser individualmente afetada por marcos relacionados com a independência do poder judicial na Polónia se existir para defender a independência do poder judicial na Polónia, mas não se as suas atividades essenciais forem a proteção do ambiente ou o bem‑estar dos animais.
212. Na minha opinião, tal interpretação da afetação direta e individual não alteraria os Tratados, uma vez que o Tribunal de Justiça ainda não clarificou estes conceitos no que diz respeito às associações que atuam em nome próprio. O texto dos Tratados deixa margem suficiente para tal interpretação.
213. É nesta base que analisarei, na secção seguinte, se se deve considerar que as associações recorrentes são direta e individualmente afetadas nas circunstâncias do caso em apreço.
VI.    Consequências
214. O primeiro e o terceiro fundamentos de recurso são procedentes. Por conseguinte, há que anular o n.° 1 do dispositivo do despacho recorrido.
215. Nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este pode, após anular uma decisão do Tribunal Geral, remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento ou decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
216. No caso em apreço, considero que, embora o Tribunal de Justiça não esteja em condições, nesta fase do processo, de se pronunciar sobre o mérito dos recursos no Tribunal Geral, dispõe, em contrapartida, dos elementos necessários para se pronunciar definitivamente sobre a admissibilidade desses recursos (119).
A.      Legitimidade ativa das associações que atuam em nome dos seus membros
217. A questão de saber se uma associação tem legitimidade ativa para interpor um recurso de anulação nos órgãos jurisdicionais da União em nome dos seus membros depende da questão de saber se a totalidade ou parte dos seus membros são direta e individualmente afetados e, por conseguinte, podem interpor eles próprios o recurso.
218. No caso em apreço, as alegações das associações recorrentes podem, em substância, ser divididas em dois grupos diferentes, um relativo à ilegalidade dos marcos F2G e F3G por serem contrários aos efeitos que decorrem dos Acórdãos do Tribunal de Justiça relativos à Secção Disciplinar, e o outro dirigido contra o marco F1G, relativo à insuficiência deste marco para restabelecer a independência do poder judicial na Polónia. Por conseguinte, há que apreciar separadamente a legitimidade ativa dessas associações para interpor cada um desses tipos de alegações.
219. No que diz respeito ao pedido de anulação dos marcos F2G e F3G, em resposta ao primeiro fundamento de recurso, concluí que os juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar são diretamente afetados por esses marcos. Resta apreciar se esses juízes são individualmente afetados.
220. Os juízes polacos que foram objeto de sanções disciplinares satisfazem claramente a fórmula Plaumann (120). Pertencem ao grupo fechado que podia ser identificado no momento da adoção dos marcos F2G e F3G, e esses marcos visavam, de facto, esses juízes (121).
221. Uma vez que este grupo de membros é direta e individualmente afetado pelos marcos F2G e F3G, as associações que os representam também têm legitimidade para interpor recurso contra esses marcos em seu nome.
222. Resulta das observações apresentadas em primeira instância que três das quatro associações (todas exceto a AEAJ (122)) têm como membros juízes polacos afetados pelas decisões da Secção Disciplinar. Todavia, mesmo que o AEAJ não pareça ter tais membros, segundo a jurisprudência, uma vez que se trata de um único e mesmo recurso, não há que examinar a legitimidade ativa das outras recorrentes (123).
223. No que diz respeito ao segundo fundamento de recurso, concluí que os marcos F2G e F3G não dizem diretamente respeito aos juízes polacos não afetados pelas decisões da Secção Disciplinar. Por conseguinte, as associações recorrentes não podem demonstrar a sua legitimidade ativa enquanto seus representantes, sem que seja necessário apreciar a sua afetação individual, nem a questão de saber se a decisão controvertida constitui um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução.
224. No que diz respeito à alegação relativa à insuficiência do marco F1G, concluí que nem todos os juízes polacos e juízes dos outros Estados‑Membros e do EEE são diretamente afetados pela insuficiência deste marco. Por conseguinte, as associações recorrentes não podem demonstrar a sua legitimidade ativa enquanto seus representantes, sem que seja necessário apreciar a sua afetação individual, nem a questão de saber se a decisão controvertida constitui um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução.
225. Concluo que as associações recorrentes têm legitimidade ativa em nome dos seus membros no que diz respeito aos marcos F2G e F3G, mas não no que diz respeito ao marco F1G.
B.      Legitimidade ativa das associações que atuam em nome próprio
226. Resta determinar se as associações recorrentes têm legitimidade ativa em nome próprio para interpor um recurso baseado na insuficiência do marco F1G.
227. Como propus nos n.os 205 a 212 das presentes conclusões, a análise da afetação direta e individual de associações em nome próprio deve ter em consideração a questão de saber se o ato impugnado está relacionado com a identidade da associação, entendida como o seu interesse coletivo.
228. A principal atividade das associações recorrentes consiste na defesa do interesse coletivo no que respeita à independência do poder judicial e ao Estado de direito, incluindo na Polónia (124).
229. Para concluir pela afetação direta, o ato impugnado deve ser uma fonte direta dos efeitos sobre os interesses coletivos defendidos pela associação e não deve deixar qualquer margem de discricionariedade ao destinatário convidado a executá‑lo.
230. No que diz respeito ao primeiro requisito, o marco F1G diz respeito ao reforço da independência e da imparcialidade dos tribunais polacos. É precisamente o interesse coletivo que constitui a atividade principal das associações recorrentes. Este marco é, portanto, uma fonte direta dos efeitos sobre o interesse coletivo das associações recorrentes.
231. No que diz respeito ao segundo requisito da afetação direta, concluí, no que diz respeito aos marcos F2G e F3G, que o poder discricionário da Polónia para não aplicar esses marcos é meramente teórico. Não vejo nenhuma razão para que estas conclusões não se apliquem ao marco F1G.
232. Além disso, tenho de me questionar se é relevante, para decidir sobre o cumprimento da afetação direta, que o principal objetivo dos marcos do sistema judicial seja proteger os interesses financeiros da União, exigindo um nível suficiente de funcionamento de um poder judicial independente para assegurar a correta utilização dos fundos concedidos através do MRR. Por outras palavras, é relevante que o seu objetivo não seja, em geral, restabelecer a
independência do poder judicial na Polónia, a fim de garantir o respeito pelo valor do Estado de direito e do artigo 19.°, n.° 1, TUE na Polónia?
233. Na minha opinião, o facto de serem adotados marcos para proteger os interesses financeiros da União pode ser relevante para a decisão a tomar quanto ao mérito (125), mas não é relevante para demonstrar a afetação direta das associações recorrentes, para a qual basta encontrar uma relação direta entre o conteúdo dos marcos e os seus interesses coletivos.
234. No que respeita à afetação individual, as associações recorrentes também preenchem este requisito. Os seus interesses essenciais diferenciam essas associações, no que diz respeito ao marco F1G, de outras associações, incluindo as que têm como principal interesse a defesa do Estado de direito em geral, mas que não dizem especificamente respeito à Polónia.
235. Por conseguinte, considero que as associações recorrentes são direta e individualmente afetadas para efeitos da interposição de um recurso contra o marco F1G pelo facto de ser insuficiente para restabelecer a independência do poder judicial na Polónia.
236. Com base no que precede, proponho que o Tribunal de Justiça julgue admissíveis os recursos das associações recorrentes e remeta o processo ao Tribunal Geral para que este decida quanto ao mérito.
VII. Quanto às despesas
237. Uma vez que, de acordo com a minha análise, o processo deve ser remetido ao Tribunal Geral para que este decida quanto ao mérito, há que reservar para final a decisão quanto às despesas, nos termos do artigo 137.° do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso por força do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento.
VIII. Conclusão
238. À luz das considerações anteriores, proponho ao Tribunal de Justiça:
–        julgar procedentes o primeiro e o terceiro fundamentos de recurso;
–        anular o Despacho de 4 de junho de 2024, Medel e o./Conselho (T‑530/22 a T‑533/22, EU:T:2024:363);
–        declarar admissíveis os presentes recursos de anulação;
–        remeter o processo ao Tribunal Geral para que este decida quanto ao mérito; e
–        reservar para final a decisão quanto às despesas.
1      Língua original: inglês.
2      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (JO 2021, L 57, p. 17).
3      Para mais informações, consultar o sítio Internet da Comissão, disponível em: https://reforms‑investments.ec.europa.eu/recovery‑and‑resilience‑facility‑1_en.
4      Para uma visão geral do seu contexto institucional e jurídico, v. Witte, B., «The European Union’s COVID‑19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift», Common Market Law Review, vol. 58, 2021, p. 635.
5      Note‑se que, devido à atual situação geopolítica, poderão também ser utilizados novos instrumentos de financiamento no próximo quadro plurianual 2028‑2034. A este respeito, foi alcançado um acordo no Conselho para angariar até 150 mil milhões de euros nos mercados de capitais ao abrigo do Instrumento de Ação para a Segurança da Europa (SAFE), a fim de financiar um aumento do investimento da defesa pelos Estados‑Membros. V., a este respeito, https://defence‑industry‑space.ec.europa.eu/eu‑defence‑industry/safe‑security‑action‑europe_en.
6      V. artigo 24.°, n.° 1, e considerando 53 do Regulamento MRR.
7      Foi previsto o pagamento de 338 mil milhões de euros a título de subvenções e até 385,8 mil milhões de euros de empréstimos.
8      V. artigo 4.°, n.° 2, e considerando 30 do Regulamento MRR.
9      V., por exemplo, Rubio, E. et al., «The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context», Departamento Temático dos Assuntos Orçamentais do Parlamento Europeu, Direção‑Geral das Políticas Internas da União, abril 2023, p. 50; Zeitlin, J., Bokhorst, D. e Eihmanis, E., «National recovery and resilience plans», em Fabbrini, F. e Petit, C.A. (ed.), Research Handbook on Post‑Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, p. 144.
10      V., a este respeito, considerandos 51 e 52 do Regulamento MRR.
11      Na aceção do artigo 2.°, n.° 4, do Regulamento MRR, os marcos e as metas são «medida[s] do progresso no sentido da realização de uma reforma ou de um investimento, sendo os marcos realizações qualitativas e as metas realizações quantitativas».
12      V., por exemplo, a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho, «Mecanismo de Recuperação e Resiliência: dois anos depois — Um instrumento único no centro da transformação ecológica e digital da UE», COM(2023) 99 final, 21 de fevereiro de 2023.
13      V. Conclusões do advogado‑geral M. Campos Sánchez‑Bordona no processo Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2021:974, n.os 96 a 115), que analisam os mecanismos de condicionalidade financeira no direito da União. V., também, as minhas Conclusões no processo Parlamento/Comissão (C‑225/24, EU:C:2026:88, em especial n.os 5 a 29).
14      V., por exemplo, Vithe ă, V., «Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 19, 2017, p. 116.
15      V. artigo 18.° e considerando 39 do Regulamento MRR.
16      V. artigo 18.°, n.° 4, alínea b), e considerando 32 do Regulamento MRR. O Semestre Europeu faz parte do quadro de governação económica da União Europeia. Trata‑se de um exercício anual que coordena as políticas económicas e sociais da União Europeia, através do qual os Estados‑Membros alinham as suas políticas orçamentais e económicas com os objetivos e regras acordados a nível da União.
17      Ver artigo 18.°, n.° 4, alíneas i) e p), do Regulamento MRR.
18      V. artigo 19.°, n.° 3, considerando 41, e anexo V do Regulamento MRR.
19      V. artigo 19.°, n.° 1, do Regulamento MRR.
20      O sublinhado é meu.
21      V. artigo 22.°, n.° 1, e considerando 54 do Regulamento MRR.
22      V. artigo 20.°, n.os 1 e 7, e considerando 45 do Regulamento MRR.
23      V. artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento MRR.
24      V. artigo 24.°, n.° 4, do Regulamento MRR.
25      V. artigo 24.°, n.° 5, do Regulamento MRR.
26      Essa suspensão só pode ser levantada caso o Estado‑Membro em causa tenha tomado as medidas necessárias para garantir o cumprimento satisfatório dos marcos e das metas estabelecidos na decisão de execução do Conselho. V. artigo 24.°, n.° 6, e considerandos 52 e 53 do Regulamento MRR.
27      De acordo com a página do país para a Polónia no sítio Internet da Comissão, disponível em: https://reforms‑investments.ec.europa.eu/polands‑recovery‑and‑resilience‑plan_en, existe uma ligação para o PRR da Polónia de junho de 2022. De acordo com um documento da Comissão, o PRR da Polónia incluía um total de 49 reformas e 53 projetos de investimento, com 283 marcos e metas. V. documento de trabalho dos serviços da Comissão, Análise do plano de recuperação e resiliência da Polónia que acompanha a proposta de decisão de execução do Conselho relativa à aprovação da avaliação do plano de recuperação e resiliência da Polónia, SWD(2022) 161 final, 1 de junho de 2022, p. 61.
28      V. COM(2022) 268 final de 1 de junho de 2022.
29      V. documento do Conselho 9728/22 de 14 de junho de 2022. Esta decisão foi posteriormente alterada pela Decisão de Execução do Conselho de 8 de dezembro de 2023, que não alterou os marcos F1G, F2G e F3G. V. documento do Conselho 15835/1/23 REV 1, de 7 de dezembro de 2023, e, para o anexo, documento do Conselho 15835/23 ADD 1, de 24 de novembro de 2023. Não parece existir versões finais adotadas em 17 de junho de 2022 e 8 de dezembro de 2023 acessíveis ao público.
30      V. artigo 4.° da decisão controvertida.
31      V. artigo 1.° da decisão controvertida.
32      V. artigo 2.° da decisão controvertida. O seu terceiro parágrafo deixa claro que a disponibilização das parcelas está subordinada a uma decisão da Comissão que estabeleça que a Polónia cumpriu de forma satisfatória os marcos e metas relevantes identificados em relação à execução do PRR.
33      V. artigo 3.° da decisão controvertida.
34      V. considerandos 2, 9 e 19 da decisão controvertida. A este respeito, no âmbito do Semestre Europeu, o Conselho emitiu uma REP dirigida à Polónia em 2020, nomeadamente para reforçar o clima de investimento, em especial preservando a independência do poder judicial. V. Recomendação do Conselho, de 20 de julho de 2020, relativa ao Programa Nacional de Reformas da Polónia para 2020 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Convergência da Polónia para 2020 (JO 2020, C 282, p. 135), ponto 4. Este ponto foi reiterado em recomendações posteriores do Conselho, como a de 12 de julho de 2022 (JO 2022, C 334, p. 171), ponto 5.
35      V. documento do Conselho 9728/22 ADD 1, de 13 de junho de 2022, secção 1, componente F, p. 195. Não parece existir uma versão final adotada em 17 de junho de 2022 e acessível ao público.
36      V. Comissão, Avaliação preliminar positiva do cumprimento satisfatório dos marcos e metas relacionados com o primeiro pedido de pagamento apresentado pela Polónia em 15 de dezembro de 2023, transmitido ao Comité Económico e Financeiro pela Comissão Europeia, 29 de fevereiro de 2024, p. 79 a 96.
37      Esta lei entrou em vigor em 15 de julho de 2022.
38      V. Decisão de Execução da Comissão, de 5 de abril de 2024, relativa à autorização do desembolso da primeira parcela do apoio não reembolsável e da primeira parcela do apoio sob a forma de empréstimo à Polónia, C(2024) 2369, de 5 de abril de 2024, considerandos 27 e 28.
39      V. Comissão, Avaliação preliminar positiva do cumprimento satisfatório dos marcos e metas relacionados com o terceiro pedido de pagamento apresentado pela Polónia em 27 de dezembro de 2024, transmitido ao Comité Económico e Financeiro pela Comissão Europeia, 29 de outubro de 2025, p. 66 a 68. A Comissão indicou que, com base nas informações fornecidas pela Polónia, foram iniciados sete processos de recurso, dos quais cinco foram considerados, um foi encerrado e um ainda não foi considerado devido a circunstâncias excecionais devidamente justificadas.
40      V. Decisão de Execução da Comissão, de 19 de novembro de 2025, relativa à autorização do desembolso da quarta e quinta parcelas do apoio não reembolsável e da quarta e quinta parcelas do apoio sob a forma de empréstimo à Polónia, C(2025) 7998 final, de 19 de novembro de 2025, considerando 33.
41      Estes recursos visavam a anulação integral da decisão controvertida com o fundamento de que os marcos do sistema judicial não eram destacáveis dessa decisão e suscitavam cinco fundamentos relativos: (1) ao incumprimento dos acórdãos do Tribunal de Justiça e à violação dos artigos 2.° e 13.°, n.° 2, do TFUE e/ou à falta de competência; (2) à violação do artigo 2.° TUE e do artigo 19.°, n.° 1, TUE, interpretados em conformidade com o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»); (3) à ineficácia dos controlos na ausência de tutela jurisdicional efetiva; (4) ao erro de direito/erro manifesto de apreciação na aplicação do artigo 19.°, n.° 3, do Regulamento MRR; e (5) à falta de fundamentação.
42      Um dos membros do conselho de administração da Medel é também um juiz polaco que é objeto de um processo disciplinar.
43      A este respeito, fizeram referência, nomeadamente, aos Acórdãos de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982), de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes) (C‑791/19, EU:C:2021:596), de 6 de outubro de 2021, W.Ż. (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Processos de Direito Público do Supremo Tribunal — Nomeação) (C‑487/19, EU:C:2021:798), e de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
44      T‑530/22 a T‑533/22, EU:T:2024:363.
45      O Tribunal Geral decidiu conhecer dos recursos seguindo uma tramitação acelerada por Decisão de 19 de dezembro de 2022.
46      O Conselho tinha suscitado uma questão prévia de inadmissibilidade, mas, por Despacho de 31 de março de 2023, o Tribunal Geral decidiu reservar para final a decisão sobre esta questão. V. n.° 35 do despacho recorrido.
47      Baseando‑se no seu Despacho de 8 de maio de 2019, Carvalho e o./Parlamento e Conselho (T‑330/18, EU:T:2019:324, n.° 51 e jurisprudência aí referida).
48      A este respeito, o Tribunal Geral declarou, nos n.os 54 a 57 do despacho recorrido, que as recorrentes podiam invocar a sua legitimidade ativa na segunda situação, não obstante o facto de três das recorrentes serem associações representativas de juízes a nível internacional cujos membros eram, regra geral, associações profissionais nacionais, incluindo associações de juízes polacas, e que a quarta recorrente era uma fundação e não possuía membros, mas atuava em nome de juízes cujos interesses defendia. Nesta base, o Tribunal Geral considerou necessário examinar a legitimidade ativa dos juízes membros das associações, que, por sua vez, eram membros das recorrentes. Uma vez que estes números do despacho recorrido não foram contestados no âmbito do processo no Tribunal de Justiça, não os analisarei mais aprofundadamente.
49      V. despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 4 de fevereiro de 2025, Medel e o./Conselho (C‑555/24 P, EU:C:2025:73).
50      V., por exemplo, Acórdãos de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão (C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:416, n.° 56), de 13 de março de 2018, European Union Copper Task Force/Comissão (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, n.os 87 e 88), e de 20 de junho de 2024, Euranimi/Comissão (C‑252/23 P, EU:C:2024:538, n.° 31); Conclusões do advogado‑geral P. Léger nos processos apensos Bélgica e Forum 187/Comissão (C‑182/03 e C‑217/03, EU:C:2006:89, n.° 153).
51      As recorrentes referem‑se, por vezes, apenas o marco F1G e, por vezes, aos três marcos considerados em conjunto como insuficientes. Esta alegação tem por objeto, em substância, a insuficiência dos marcos do sistema judicial que permitem à Polónia restabelecer adequadamente a independência do poder judicial nesse Estado‑Membro. Por uma questão de simplificação, refiro‑me a esta alegação no sentido de que se refere ao marco F1G.
52      V. n.° 62 do despacho recorrido.
53      Recentemente, por exemplo, Acórdão de 10 de fevereiro de 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, n.° 94 e jurisprudência aí referida).
54      V., por exemplo, Acórdãos de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, a seguir «Acórdão Nord Stream 2», EU:C:2022:2, n.° 105), e de 10 de fevereiro de 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, n.° 98).
55      O Tribunal Geral referiu‑se aos n.os 63 e 75 do Acórdão Nord Stream 2 a este respeito.
56      Acórdão de 10 de fevereiro de 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, n.° 97).
57      N.° 86 do despacho recorrido.
58      V. n.° 87 do despacho recorrido.
59      N.° 89 do despacho recorrido.
60      V. nota de rodapé 43 das presentes conclusões.
61      É provável que o Tribunal Geral não tenha considerado necessário apreciar o segundo requisito da afetação direta, uma vez que concluiu que o primeiro requisito não estava preenchido. No entanto, várias declarações sobre a natureza do financiamento do MRR sugerem que o Tribunal Geral considerou que a Polónia não era obrigada a introduzir um procedimento de reapreciação. V., a este respeito, n.° 72 do despacho recorrido, no qual o Tribunal Geral explicou que os marcos se limitam ao processo de libertação dos fundos, e n.° 74 do mesmo, no qual concluiu que os marcos têm natureza de condicionalidade orçamental, o que implica que a Polónia só está vinculada por estes se pretender obter financiamento ao abrigo do MRR.
62      Acórdão Nord Stream 2 (n.° 95).
63      Acórdão de 10 de fevereiro de 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, n.° 101).
64      A este respeito, o Conselho e a Comissão argumentaram que a prática de execução do MRR é tal que nem todos os Estados‑Membros apresentaram pedidos de pagamento ao abrigo deste mecanismo. No entanto, tal pode ser explicado por diferentes razões. Por exemplo, podem não ter cumprido alguns dos marcos ou, em especial quando se trata de empréstimos, em vez de subvenções, ao abrigo do MRR, esses Estados podem ter tido melhores condições de mercado.
65      No que diz respeito às eventuais comparações da condicionalidade orçamental na União Europeia com os instrumentos utilizados noutros sistemas federais, em especial nos Estados Unidos e no Canadá, ver, por exemplo, Vithe ă, V., «The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?», EUI Department of Law Research Paper n.° 2017/16; Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turim, 2023.
66      V., por exemplo, Acórdãos de 5 de maio de 1998, Compagnie Continentale (França)/Comissão (C‑391/96 P, EU:C:1998:194, n.° 42), de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Comissão (C‑445/07 P e C‑455/07 P, EU:C:2009:529, n.° 46), e Nord Stream 2, n.° 44 (o sublinhado é meu).
67      V. Acórdão de 23 de novembro de 1971 (62/70, EU:C:1971:108, n.os 6 a 8).
68      V. Acórdão de 17 de janeiro de 1985 (11/82, EU:C:1985:18, n.os 7 a 10).
69      Para outro exemplo, v. Acórdão de 5 de maio de 1998, Dreyfus/Comissão (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, n.os 44 a 54).
70      V., por exemplo, Acórdãos de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Comissão (C‑445/07 P e C‑455/07 P, EU:C:2009:529, n.os 58 a 60), e de 4 de dezembro de 2019, PGNiG Supply & Trading/Comissão (C‑117/18 P, EU:C:2019:1042, n.° 50).
71      Tal como referido na literatura, a autoria dos PRR não é totalmente clara. V., por exemplo, Dawson, M., «Europe’s expanding coordination space», European Law Open, vol. 3, 2024, p. 746, em especial p. 759; Dermine, P., «The planning method: An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique», Common Market Law Review, vol. 61, 2024, p. 959, em especial pp. 978 a 982.
72      A este respeito, também é possível proceder a uma analogia com a jurisprudência no âmbito de procedimentos complexos, nomeadamente com o Acórdão de 18 de junho de 2024, Comissão/CUR (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, em especial n.os 83 a 88), e com as minhas Conclusões nesse processo (C‑551/22 P, EU:C:2023:846, em especial n.os 33 a 71), ainda que esse processo dissesse respeito ao conceito de ato recorrível e não de afetação direta. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que, no âmbito do Mecanismo Único de Resolução no contexto da União Bancária, a aprovação pela Comissão da decisão de resolução do Conselho Único de Resolução (CUR) reflete o seu acordo quanto ao seu conteúdo e à sua forma, pelo que é a decisão de aprovação da Comissão e não a do CUR que a medida de resolução é definitivamente fixada e produz, assim, efeitos jurídicos vinculativos.
73      V. Conclusões do advogado‑geral Dutheillet de Lamothe no processo Bock/Comissão (62/70, EU:C:1971:95, Colet._1971, p. 911, em especial p. 915).
74      V. n.° 82 do despacho recorrido.
75      V., por exemplo, Acórdão de 21 de outubro de 2021, Lípidos Santiga/Comissão (C‑402/20 P, EU:C:2021:872, n.° 45).
76      V., a este respeito, n.os 63 e 64 da petição apresentada pela Medel em primeira instância. Na parte desta petição em que são apresentados os fundamentos, nomeadamente nos seus n.os 169 e 190, as recorrentes salientaram um certo número de lacunas sem, no entanto, especificarem quais as exigências concretas que o marco F1G deveria impor à Polónia.
77      TEDH, 9 de abril de 2024, Verein Klimathe orinnen Schweiz e o. c. Suíça (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, a seguir «Acórdão KlimaSeniorinnen»).
78      Quanto à primeira situação, o Tribunal de Justiça declarou pela primeira vez no Acórdão de 4 de outubro de 1983, Fediol/Comissão (191/82, EU:C:1983:259, n.os 28 e 29), que uma associação, neste caso uma associação profissional, tem legitimidade ativa com fundamento em direitos processuais conferidos pelo direito derivado da União; v. também, por exemplo, Despacho de 8 de dezembro de 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Comissão e Conselho (C‑368/05 P, EU:C:2006:771, n.° 58). No que diz respeito à segunda situação, o Tribunal de Justiça reconheceu em vários processos que uma associação tem legitimidade ativa se os membros que representa tiverem legitimidade ativa. V., por exemplo, Acórdãos de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, n.° 39), e de 21 de setembro de 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e o./Comissão (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, n.os 80 a 86). Quanto à terceira situação, o primeiro processo em que o Tribunal de Justiça reconheceu a legitimidade ativa de uma associação devido à afetação da sua posição de negociadora foi o Acórdão de 2 de fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, n.os 21 a 24); v., também, Acórdão de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, EU:C:1993:111, n.os 29 e 30).
79      As constatações do Tribunal Geral relativas a estes três tipos de situações variam, como as afirmações segundo as quais os recursos de anulação interpostos por associações são admissíveis em «pelo menos, três tipos de situações» [v., por exemplo, Despacho de 30 de setembro de 1997, Federolio/Comissão (T‑122/96, EU:T:1997:142, n.° 61)], ou em «três situações bem definidas» [v., por exemplo, Acórdão de 15 de setembro de 2016, Molinos Río de la Plata e o./Conselho (T‑112/14 a T‑116/14 e T‑119/14, EU:T:2016:509, n.° 33)]. V., a este respeito, Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, tese de doutoramento, Universidade do Luxemburgo, 2026, p. 334.
80      V., por exemplo, Acórdãos de 25 de julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, a seguir «Acórdão UPA», EU:C:2002:462, n.° 8), e de 25 de março de 2021, Carvalho e o./Parlamento e Conselho (C 565/19 P, a seguir «Acórdão Carvalho», EU:C:2021:252, n.° 85).
81      Nos n.os 42 a 45 do despacho recorrido, o Tribunal Geral concluiu que a primeira situação não era relevante no caso em apreço.
82      V. Acórdãos de 2 de fevereiro de 1988, Kwekerij van der Kooy e o./Comissão (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, n.os 21 a 24), e de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, EU:C:1993:111, n.os 29 e 30).
83      V., por exemplo, Acórdãos de 23 de maio de 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e o./Comissão (C‑106/98 P, EU:C:2000:277, n.° 45), de 9 de julho de 2009, 3F/Comissão (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, n.os 87 e 92), e de 26 de setembro de 2024, ATPN/Comissão (C‑340/23 P, EU:C:2024:806, n.° 40), no qual o Tribunal de Justiça considerou que os dois processos em que reconheceu a posição de negociadora de uma associação diziam respeito a situações particulares em que a recorrente ocupava uma posição de negociadora claramente circunscrita e intimamente ligada ao próprio objeto da decisão, colocando‑a assim numa situação factual que a distinguia de qualquer outra pessoa.
84      Na audiência, a Comissão expressou também o seu ponto de vista de que a posição de negociadora afetada é apenas um exemplo da terceira situação, o que significa que a terceira situação poderia desenvolver‑se e que poderiam existir outros exemplos.
85      Isto ficou evidente desde o Acórdão de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, n.° 23); v., mais recentemente, por exemplo, Acórdão de 14 de julho de 2022, Itália e Comune di Milano/Conselho (Sede da Agência Europeia de Medicamentos) (C‑59/18 e C‑182/18, EU:C:2022:567, n.° 59).
86      V. Acórdão UPA (n.os 40 a 42) e Acórdão de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, n.os 30 a 32).
87      V., a este respeito, Acórdão UPA (n.° 44). V., também, por exemplo, Acórdão de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, n.° 36), e Acórdão Carvalho (n.os 69 a 78).
88      Segundo as estatísticas do Tribunal de Justiça, em 2022, quando o presente processo foi instaurado no Tribunal Geral, os órgãos jurisdicionais polacos submeteram ao Tribunal de Justiça 39 pedidos de decisão prejudicial. Em 2023, este número passou para 48 e era de 47 em 2024. V. Estatísticas judiciárias do Tribunal de Justiça
2022, p. 5; Estatísticas judiciárias do Tribunal de Justiça
2023, p. 11; e Estatísticas judiciárias do Tribunal de Justiça
2024, p. 10, disponível em: https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/en/cour‑de‑justice.
89      Se existissem violações graves e persistentes da garantia da independência do poder judicial, tal justificaria o início do procedimento previsto no artigo 7.°, n.° 1, TUE, que foi encerrado em relação à Polónia em 29 de maio de 2024, quando a Comissão retirou a sua proposta fundamentada.
90      V., por exemplo, Acórdãos de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, n.° 45), de 22 de junho de 2021, Venezuela/Conselho (Afetação de um Estado terceiro) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, n.os 48 a 50), e de 4 de outubro de 2024, Comissão/Conselho e Conselho/Front Polisario (C‑778/21 P e C‑798/21 P, EU:C:2024:833, n.° 117).
91      O advogado‑geral M. Bobek exprimiu essa posição nas suas Conclusões no processo CSUE/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, n.° 69), nas quais declarou: «Dito de uma forma simples, o artigo 47.° da Carta não permite que o Tribunal reescreva os Tratados, mas requer que o mesmo interprete as disposições existentes de modo a que possam atingir o seu pleno potencial para proporcionar uma tutela jurisdicional para quem seja afetado pelos atos das instituições e órgãos da União». V., também, as minhas Conclusões nos processos apensos KS e KD/Conselho e o. e Comissão/KS e KD (C‑29/22 P e C‑44/22 P, EU:C:2023:901, n.° 100).
92      V., a este respeito, Parecer n.° 23 do Conselho Consultivo dos Juízes Europeus (CCJE) sobre o papel das associações de juízes no apoio à independência do poder judicial, 6 de novembro de 2020.
93      V., por exemplo, Bojarski, L., «Civil Society Organizations for and with the Courts and Judges — Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976‑2020», German Law Journal, vol. 22, 2021, p. 1344; Grabowska‑Moroz, B., e Śniadach, O., «The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland», Utrecht Law Review, vol. 17, 2021, p. 56.
94      V., a este respeito, Acórdão de 8 de maio de 2024, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» (Associação de juízes) (C‑53/23, EU:C:2024:388, em especial n.os 43, 44, 60 e 64).
95      No entanto, devo observar que, se essas associações forem impedidas de intentar determinados tipos de processos tanto perante os órgãos jurisdicionais nacionais como perante os órgãos jurisdicionais da União, daí pode resultar uma violação do seu direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
96      O sublinhado é meu.
97      Com efeito, o Parlamento interpôs um recurso de anulação contra a Comissão no âmbito de um quadro financeiro diferente, embora contra uma decisão que declarou que as condições de desembolso dos fundos estavam preenchidas. V. as minhas Conclusões no processo Parlamento/Comissão (C‑225/24, EU:C:2026:88), atualmente pendente no Tribunal de Justiça.
98      Saliento que no presente processo nenhum Estado‑Membro interveio em apoio das recorrentes.
99      V., a este respeito, TEDH, 30 de janeiro de 2025, Cannavacciuolo e o. c. Itália (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ 220 a 222) (que declarou que as associações não tinham legitimidade ativa num processo relativo a um fenómeno de poluição causado por uma descarga ilegal de resíduos, uma vez que o Acórdão KlimaSeniorinnen se limitou às alterações climáticas e não se colocaram considerações específicas nesse processo).
100      V., a este respeito, Acórdão de 15 de julho de 2025, BCE e Comissão/Corneli (C‑777/22 P e C‑789/22 P, EU:C:2025:580, n.° 73) (considerando que determinada jurisprudência do TEDH relativa aos critérios de invocação do estatuto de vítima ao abrigo do artigo 34.° da CEDH era «irrelevante» para determinar se as decisões controvertidas diziam diretamente respeito ao recorrente nesse processo).
101      Quanto à diferença entre os conceitos de proteção dos direitos subjetivos e do ordenamento jurídico objetivo, em especial no direito administrativo alemão, v. Hohnerlein, J., «Who is afraid of actio popularis?: On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment», Verfassungsblog, 26 de abril de 2024.
102      V., por exemplo, Letsas, G., «The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen», European Convention on Human Rights Law Review, vol. 5, 2024, p. 444, em especial pp. 448 a 453; Rocha, A., e Fragoso Martins, P., «Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU», European Human Rights Law Review, vol. 5, 2025, p. 591, em especial pp. 593 e 594. V., também, Eckes, C., «Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?», German Law Journal, vol. 25, 2024, p. 1022.
103      V. Acórdão KlimaSeniorinnen (§§ 486 a 488).
104      Deste modo, o TEDH também enviou a mensagem de que não considera que a decisão sobre a (in)adequação da legislação em matéria de clima não deva ser da competência dos tribunais. Apenas reorganizou a forma como essas questões lhe podiam ser submetidas. A questão de saber em que medida os juízes podiam efetivamente adotar de forma legítima o direito do clima não foi, no entanto, decidida por esse acórdão, mas sim pelo contrário; suscitou mais questões a este respeito. V., por exemplo, Kingston, S., «A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance», Yearbook of International Environmental Law, vol. 35, 2025, p. 1.
105      V. Conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, n.° 59).
106      V. Acórdão UPA (em especial n.os 45 e 46).
107      V. Acórdão Carvalho (n.° 91).
108      É possível alegar que algumas associações defendem interesses gerais, nomeadamente, interesses comuns a toda a população. No entanto, hesito em chamar a quaisquer interesses de interesses gerais, uma vez que mesmo alguns interesses normalmente considerados gerais, como um ambiente limpo ou a inversão das alterações climáticas, nem sempre são partilhados por todos, sobretudo pelas empresas cujas oportunidades de negócio podem ser limitadas por tais objetivos. Por conseguinte, prefiro falar de interesses coletivos, não obstante o número de pessoas que o partilham.
109      No Acórdão KlimaSeniorinnen, o TEDH elaborou alguns fatores que determinarão a legitimidade ativa das associações neste contexto, nomeadamente que a associação deve: (1) ser legalmente estabelecida na jurisdição em causa ou ter legitimidade ativa para agir nessa jurisdição; (2) poder demonstrar que prossegue um objetivo específico de defesa dos direitos humanos dos seus membros ou de outras pessoas afetadas na jurisdição em causa, quer apenas quer incluindo uma ação coletiva para a proteção desses direitos contra as ameaças decorrentes das alterações climáticas; e (3) ser verdadeiramente qualificada e representativa para agir em nome de membros ou outras pessoas afetadas na jurisdição que estejam sujeitas a ameaças específicas ou a efeitos adversos das alterações climáticas, tal como protegidos pela CEDH. V. Acórdão KlimaSeniorinnen (§ 502). Para uma aplicação destes critérios, v. TEDH, 28 de outubro de 2025, Greenpeace Nordic e o. c. Noruega (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ 308 a 312).
110      V., por exemplo, Acórdãos de 14 de dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o./Conselho (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Colet._1962, p. 471, em especial p. 479), de 14 de dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros e du commerce en gros des viandes e o./Conselho (19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Colet._1962, p. 491, em especial p. 499), de 18 de março de 1975, Union syndicale — Service public européen e o./Conselho (72/74, EU:C:1975:43, n.° 17), e de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council e o./Comissão (C‑321/95 P, EU:C:1998:153, n.° 14).
111      Acórdãos de 14 de dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o./Conselho (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Colet._1962, p. 471, em especial p. 479) e de 14 de dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros e du commerce en gros des viandes e o./Conselho (19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Colet._1962, p. 491, em especial p. 499).
112      Acórdãos de 14 de dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o./Conselho (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Colet._1962, p. 471, em especial p. 480) e de 14 de dezembro de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros e du commerce en gros des viandes e o./Conselho (19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Colet._1962, p. 491, em especial p. 499).
113      Conclusões do advogado‑geral G. Emiliou no processo Nicoventures Trading e o./Comissão (C‑731/23 P, EU:C:2025:435, n.° 120).
114      V. n.° 51 do despacho recorrido.
115      Assim, no processo Jégo‑Quéré, o Tribunal de Justiça considerou que a interpretação da afetação individual adotada pelo Tribunal Geral privaria de qualquer significado este requisito previsto no artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE (então artigo 230.° CE). V. Acórdão de 1 de abril de 2004, Comissão/Jégo‑Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, n.° 38).
116      Conclusões do advogado‑geral G. Cosmas no processo Greenpeace Council e o./Comissão (C‑321/95 P, EU:C:1997:421, n.° 118).
117      Tal como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente afirmado, é jurisprudência constante que os sujeitos que não sejam destinatários de uma decisão só podem afirmar que esta lhes diz individualmente respeito, na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, se o ato cuja anulação é pedida os afetar devido a certas qualidades que lhes são próprias ou a uma situação de facto que os caracterize em relação a qualquer outra pessoa e, por isso, os individualize de modo análogo ao do destinatário V. Acórdão de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão (25/62, EU:C:1963:17, Colet._1963, p. 95, em especial p. 107), confirmado em várias ocasiões, mais recentemente, no Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Nicoventures Trading e o./Comissão (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, n.° 57).
118      V., a este respeito, Acórdão de 15 de julho de 2025, BCE e Comissão/Corneli (C‑777/22 P e C‑789/22 P, EU:C:2025:580, n.os 75 e 76).
119      No âmbito do processo no Tribunal Geral, a admissibilidade dos recursos foi objeto de uma troca escrita entre as partes, incluindo a exceção de inadmissibilidade do Conselho, a resposta das recorrentes a essa exceção, as questões escritas colocadas às recorrentes pelo Tribunal Geral em 16 de junho de 2023, os articulados de intervenção da Polónia, da Hungria e da Comissão, bem como as respostas das recorrentes a esses articulados.
120      V. nota de rodapé 117 das presentes conclusões.
121      V., a este respeito, por exemplo, Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Nicoventures Trading e o./Comissão (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, n.os 59 e 60).
122      V., em especial, n.os 44 a 48 e 53 da petição apresentada pela AEAJ em primeira instância, bem como as respostas das recorrentes às questões 3 e 4 do Tribunal Geral apresentadas em 16 de janeiro de 2023.
123      V., por exemplo, Acórdãos de 24 de março de 1993, CIRFS e o./Comissão (C‑313/90, EU:C:1993:111, n.° 31), e de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e o./Comissão (C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.os 36 e 37); v., também, Acórdão de 7 de maio de 2009, NVV e o./Comissão (T‑151/05, EU:T:2009:144, n.os 45 a 48).
124      V. n.os 39 a 42, 190 e 195 das presentes conclusões.
125      O Tribunal de Justiça confirmou que, para respeitar o princípio da atribuição, a condicionalidade do Estado de direito só pode ser imposta se disser respeito de forma suficientemente direta à proteção dos interesses financeiros da União. V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.os 144 e 145), e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.os 162 e 163).