61989J0328
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-328/89 (
*1
)
I. Régimen jurídico
1.
El Reglamento (CEE) n° 542/69 del Consejo, de 18 de marzo de 1969 (DO L 77, p. 1), fijó el régimen del tránsito comunitario, con vistas a facilitar el transporte de mercancías dentro de la Comunidad y, especialmente, de simplificar las formalidades exigidas para el paso de las fronteras interiores.
2.
La citada normativa, modificada y completada entretanto, fue refundida mediante el Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (DO 1977, L 38, p. 1; EE 02/03, p. 91).
3.
Según el artículo 1 de este Reglamento, el régimen de tránsito comunitario comprenderá un procedimiento de tránsito comunitario interno y un procedimiento de tránsito comunitario externo. En su apartado 2, establece este mismo artículo que circularán al amparo del procedimiento de tránsito comunitario externo grosso modo las mercancías que no reúnan las condiciones previstas en los artículos 9 y 10 del Tratado CEE y, al amparo del tránsito comunitario interno, las mercancías que reúnan tales condiciones.
4.
El procedimiento de tránsito comunitario externo está regulado en el título II, artículos 12 a 38, del citado Reglamento.
5.
El artículo 12 prevé que toda mercancía, para circular al amparo del procedimiento de tránsito comunitario externo, deberá ser objeto de una declaración Ti, es decir, una declaración hecha en un formulario TI. Esta declaración estará firmada por la persona que solicite efectuar una operación de tránsito comunitario externo, llamado el «obligado principal» y expedida en la «aduana de partida». Se entiende por «aduana de partida», a tenor de la letra c) del artículo 11, la aduana donde comience la operación de tránsito comunitario.
6.
Conforme al apartado 1 del artículo 17: «La aduana de partida registrará la declaración TI, señalará el plazo dentro del cual deberán ser presentadas las mercancías en la aduana de destino y tomará las medidas de identificación que estime necesarias», y según el apartado 1 del artículo 19: «El transporte de las mercancías se efectuará al amparo de los ejemplares del documento Ti entregados por la aduana de partida al obligado principal o a su representante».
7.
Finalmente, el artículo 26 establece: «La aduana de destino diligenciará los ejemplares del documento Ti en función del control efectuado, devolviendo a la mayor brevedad un ejemplar a la aduana de partida y conservando el otro ejemplar».
8.
A tenor del artículo 27, «A fin de asegurar la percepción de los derechos y demás gravámenes que uno de los Estados miembros esté facultado a exigir por las mercancías que utilicen su territorio con ocasión del trânsito comunitario, el obligado principal deberá prestar una garantía [...]» que «[...] consistirá en la fianza solidaria de una tercera persona física o jurídica [...]».
9.
El artículo 35 del mismo Reglamento dispone:
«El fiador quedará liberado de sus obligaciones frente a los Estados miembros cuyo territorio haya sido utilizado en el tránsito comunitario, cuando el documento TI sea ultimado en la aduana de partida.
El fiador quedará igualmente liberado de sus obligaciones cuando, transcurrido un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la declaración TI, no le haya sido comunicado por la aduana de partida que el documento TI no se ha ultimado.»
10.
Como consecuencia de las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 222/77 por el Reglamento n° 3813/81 del Consejo, de 15 de diciembre de 1981, en vigor desde el 1 de enero de 1983 (DO L 383, p. 28; EE 02/09, p. 33), el párrafo segundo de esta disposición ha sido sustituido por el siguiente texto:
«El fiador quedará igualmente liberado de sus obligaciones cuando, transcurrido un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la declaración TI, no le haya sido comunicado por las autoridades aduaneras competentes del Estado miembro de partida que el documento Ti no se ha ultimado.»
11.
Con arreglo al acuerdo concluido entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Helvética [Reglamento (CEE) n° 2812/72 del Consejo, de 21 de noviembre de 1972 (DO L 294, p. 1; EE 02/01, p. 107)], en vigor desde el 1 de enero de 1974 (Información publicada en el DO L 334 de 5.12.1973, p. 13), la normativa en materia de tránsito comunitario se aplicará a las mercancías que circulen entre dos puntos situados en la Comunidad, a través del territorio suizo, tanto sí son expedidas directamente, con transbordo o sin transbordo en Suiza, o reexpedidas desde Suiza, incluso después de haber estado sujetas a depósito aduanero. Esta regulación podrá igualmente aplicarse a cualquier otro transporte de mercancías que implique la utilización de territorio de la Comunidad y de Suiza.
12.
Este acuerdo se adaptó a la evolución de la normativa comunitaria y, especialmente, del citado artículo 35 [Decisión n° 2/82 de la Comisión mixta CEE-Suiza, de 15 de octubre de 1982 (DO L 355, p. 52), y Reglamento (CEE) n° 3330/82 del Consejo, de 3 de diciembre de 1982 (DO L 355, p. 51; EE 02/09, p. 133)].
II. Procedimiento principal y cuestión prejudicial
13.
Según la resolución de remisión y las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia, el 12 de octubre de 1978, la Oficina suiza de aduanas de Locarno-Cadenazzo (aduana de partida) emitió dos certificados TI para mercancías destinadas al despacho a consumo en Bélgica (aduana de destino: Oficina de aduanas de Amberes).
14.
Sin embargo, las citadas mercancías, que entraron en Italia por la Aduana de Ponte-Chiasso, fueron despachadas al consumo en Italia de forma no conforme a Derecho.
15.
La sociedad Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (en lo sucesivo, «Berner»), cuyo domicilio social se halla en Berna (Suiza), y que se había constituido en fiadora de la citada operación con arreglo a la normativa antes expuesta, recibió una notificación de la Administración suiza de Aduanas, mediante nota de 3 de julio de 1979, en el sentido de que no se habían ultimado los citados documentos Ti.
16.
El 29 de enero de 1982, la Aduana de Como exigió a la entidad fiadora el pago de la cantidad de 6250000 LIT, como consecuencia de no haberse ultimado los citados documentos Ti. Contra esta exigencia, la entidad fiadora sustanció oposición ante el Tribunale de Milán, alegando, especialmente, que no había recibido la comunicación que prevé el artículo 35 del citado Reglamento n° 222/77. Mediante resolución de 17 de marzo de 1983, este órgano jurisdiccional admitió la oposición.
17.
La Amministrazione delle Finanze dello Stato recurrió en apelación contra esta resolución, alegando que la comunicación de no haber sido ultimado el documento había sido notificada a la entidad fiadora dentro del plazo establecido en el citado artículo 35. Mediante sentencia de 18 de diciembre de 1984, la Corte d'appello de Milán admitió el recurso de apelación.
18.
Contra esta sentencia, la sociedad Berner recurrió en casación.
19.
Al conocer del recurso, la Corte Suprema di Cassazione observó en su resolución de 19 de diciembre de 1988 que la nueva formulación del artículo 35, antes citada, que, mtione temporis, no es aplicable en modo alguno al caso de autos y que habla con carácter general de las «autoridades aduaneras competentes del Estado miembro de partida» en lugar de la «aduana de partida», puede ser interpretada bien como una mera aclaración pura y simple del texto inicial, o bien, por el contrario, como si tuviera carácter innovador.
20.
Vistas estas consideraciones, el órgano jurisdiccional nacional resolvió que procedía suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Debe interpretarse el artículo 35 del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relative al tránsito comunitario, que, en su versión inicial, preveía que el fiador se vería liberado de sus obligaciones en un plazo de doce meses a contar desde la fecha de registro de la declaración Ti cuando no le hubiera sido comunicado por la aduana de partida que el documento Ti no se había ultimado, en el sentido de que la competencia para enviar tal comunicación corresponde exclusivamente a la aduana de partida o también a la aduana que, conforme al ordenamiento jurídico nacional, resulta jerárquicamente superior a la aduana de partida y puede sustituir a ésta en el cumplimiento de tal función?»
21.
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de octubre de 1989.
III. Fase escrita del procedimiento
22.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de las CE, presentaron observaciones escritas, el 2 de febrero de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el 5 de febrero de 1990, la sociedad Berner, parte demandante en el asunto principal, representada por el Sr. Angelo Pesce, Abogado de Milán, y, el 15 de febrero de 1990, el Gobierno italiano, representado por el Sr. Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, en calidad de Agente.
23.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió, el 21 de noviembre de 1990, atribuir el asunto a la Sala Cuarta, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, y abrir la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
Observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia
24.
La sociedad Bemer, parte demandante en el asunto principal, comienza observando que la disposición aplicable ratione temporis al caso de autos es la del párrafo segundo del artículo 35 del Reglamento n° 222/77, antes citado. Por lo que se refiere a la formulación de esta disposición, en todas las versiones lingüísticas, ha de excluirse cualquier dificultad terminológica. Esto también resulta aplicable en lo relativo a la definición del concepto de «aduana de partida», que se contiene en el artículo 11 del citado Reglamento n° 222/77.
25.
Berner afirma que, durante el período de aplicación de la citada disposición, la indicación «aduana de partida» resulta imperativa, no admitiendo sustituciones en razón de normas nacionales, y que la comunicación de no-ultimación del documento Ti carece de todo efecto si no es enviada por esta oficina.
26.
Afirma Berner que la aduana de partida tiene funciones específicas que cumplir. Efectivamente, emite y anota el documento TI; identifica y sella las mercancías que son objeto del transporte; precisa cuáles son las aduanas de paso; recibe de la aduana de destino el ejemplar ultimado que debe serle transmitido y, finalmente, a falta de las anteriores formalidades, avisa al fiador de la no-ultimación del documento Ti.
27.
De esta forma, en el sistema establecido por el Reglamento n° 222/77, creado inicialmente por el citado Reglamento n° 542/69, la aduana de partida constituye el fundamento sustancial y burocrático de este sistema y posee una competencia exclusiva, que no admite excepciones por parte de ninguna decisión o práctica de la Administración nacional de Aduanas.
28.
Por consiguiente, por lo que se refiere a la protección de la confianza legítima del fiador, éste debería esperar la comunicación de la aduana de partida, en el sentido de que no se había ultimado el documento sin estar obligado a hacer averiguaciones acerca de la competencia de otra oficina, aunque fuera jerárquicamente superior.
29.
A juicio de Berner, no es posible atribuir efectos retroactivos, so pretexto de ser interpretativa del texto anterior, a la nueva formulación del artículo 35, a que antes se hizo referencia, ya que sólo tiene validez desde el 1 de enero de 1983 y encarga de la comunicación de no-ultimación, con carácter general, a las «autoridades aduaneras competentes del Estado miembro de partida». Sería ésta una nueva norma, válida para el futuro.
30.
Berner se refiere a la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de enero de 1979, Racke/Hauptzollamt Mainz (98/78, Rec. p. 69), conforme a la cual, como excepción al principio de seguridad de las situaciones jurídicas, un acto puede tener efectos retroactivos«cuando lo exige la finalidad a alcanzar y cuando se respeta debidamente la legítima confianza de los interesados» para afirmar que la excepción tampoco estaría fundada, incluso si la naturaleza interpretativa estuviera mencionada expresamente en la nueva formulación del citado artículo 35, dado que no se habría cumplido el segundo de los requisitos citados más arriba.
31.
Por consiguiente, Berner propone al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada declarando que, durante el plazo de validez del artículo 35 del Reglamento n° 222/77, la competencia para comunicar al fiador la no-ultimación del documento Ti era exclusivamente de la aduana de partida con exclusión de cualquier otra, aun cuando fuera jerárquicamente superior.
32.
El Gobierno italiano considera que no hay ninguna razón válida para limitar a la oficina de partida únicamente la competencia para emitir y enviar la comunicación de no-ultimación de una operación de tránsito comunitario.
33.
Efectivamente, con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de febrero de 1982 (SIC, 277/80, Rec. p. 629), según la cual el artículo 35 del Reglamento n° 222/77 trata de garantizar la seguridad jurídica a las personas que se constituyen fiadoras de las operaciones de tránsito, el fiador debe ser informado, con certidumbre y dentro del plazo fijado, de la suerte de su obligación de garantía. Ahora bien, no podría dudar legítimamente acerca de la procedencia de esta información si ésta provenía de la autoridad administrativa superior a la aduana de partida.
34.
La mención de la aduana de partida en la versión inicial del artículo 35 se explica por el hecho de tenerle que restituir la aduana de destino un ejemplar del documento Ti al término de la operación de tránsito, de forma que es la aduana de partida la que comprueba en primer lugar que tal operación no se ha concluido conforme a Derecho. Sin embargo, esta circunstancia no prejuzga para nada la posibilidad para el país de partida de prever que una autoridad superior pueda sustituir a la aduana de partida en las funciones previstas por la norma comunitaria.
35.
El Gobierno italiano observa a este respecto que:
—
La normativa comunitaria no se ocupa generalmente de determinar las atribuciones de competencia dentro de los Estados miembros o de los terceros Estados afectados.
—
La comunicación de la no-ultimación, aun proviniendo de una autoridad jerárquicamente superior, cumple su finalidad que es la de informar al fiador que sigue existiendo su obligación.
—
Para terminar, sería injusto que recayeran sobre la Comunidad los efectos de una decisión de las autoridades aduaneras helvéticas, adoptada en función de exigencias administrativas internas.
36.
En virtud de estas alegaciones, el Gobierno italiano afirma que la interpretación estrictamente literal de la citada disposición debe ceder ante una interpretación lógica de la misma.
37.
En último lugar, el Gobierno italiano alega que no hay ninguna razón para dar a la modificación introducida en el artículo 35 por el citado Reglamento n° 3813/81 un alcance innovador. A este respecto, pone de manifiesto que, en la exposición de motivos de la citada Decisión n° 2/82 de la Comisión mixta CEE-Suiza, el primer considerando se refiere a «modificaciones técnicas», incluso en lo relativo a los requisitos de liberación de la fianza, lo cual parece confirmar el carácter interpretativo y explicativo de la citada modificación.
38.
Por consiguiente, propone responder a la cuestión prejudicial planteada que la citada disposición debe ser interpretada en el sentido de que la competencia para enviar al fiador la comunicación de no-ultimación corresponde no solamente a la aduana de partida sino también al departamento que, de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional, sea superior jerárquicamente y pueda sustituirle en esta función.
39.
La Comisión pone de manifiesto, en primer lugar, que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional de remisión sólo tiene en la actualidad un significado histórico, por cuanto, a partir del 1 de enero de 1983, el término que se utilizaba en el artículo 35 «[...] comunicado por la aduana de partida» ha sido sustituido por la expresión más general «[...] comunicado por las autoridades aduaneras competentes [...]».
40.
A juicio de la Comisión, esta modificación tiene un alcance innovador, por las siguientes razones.
41.
Para empezar, el texto inicial del artículo 35 resulta suficientemente claro como para que se trate de buscar un significado distinto a los términos utilizados. Esto también es cierto por la consideración de que el Reglamento n° 222/77 utiliza una terminología en extremo precisa, habiendo definido el legislador en el artículo 11 de éste, entre otros, el concepto de «aduana de partida» que se repite en varios lugares del texto. De esta forma, no hay razón ninguna para dudar de que, al referirse a la «aduana de partida», es a la aduana citada a la que se refiere.
42.
Por otra parte, dentro del contexto del artículo 35, la referencia a la aduana de partida no resulta fortuita. Efectivamente, en el sistema del tránsito comunitario, organizado mediante el Reglamento n° 222/77, el eje central está constituido por la relación entre la aduana de partida y la de destino, estando cada una de ellas bien definida. Por consiguiente, resulta lógico que el fiador, que resulta ajeno a la operación de tránsito, pueda disponer de puntos de referencia precisos.
43.
Además, la Comisión afirma que las disposiciones del Reglamento n° 222/77 relativas a la garantía (artículos 27 a 35) no sólo mencionan la aduana de partida en el artículo 35 sino también en otros lugares, como por ejemplo en el apartado 1 del artículo 33 y que, en todo caso, no se hace mención en ningún sitio de las autoridades aduaneras en general.
44.
Sigue diciendo la Comisión que, puesto que, en la sistemática del Reglamento n° 222/77, la garantía constituye un elemento accesorio importante que compromete la responsabilidad de un tercero, el legislador pretendió dar garantías al fiador y, para ello, fijó con precisión las reglas del juego, en el cual éste acepta intervenir.
45.
La evolución histórica de la citada disposición prueba, para la Comisión, que con respecto a la garantía, la actitud del legislador siempre fue la misma. Efectivamente, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que la expresión «aduana de partida» se utilizó por primera vez en el artículo 35 del citado Reglamento n° 542/69 y se reprodujo en el Reglamento n° 1079/71 del Consejo, de 25 de mayo de 1971 (DO L 116, p. 7), que añadió un segundo párrafo al artículo 35, el que figura en el texto refundido del Reglamento n° 222/77. El segundo considerando del Reglamento n° 1079/71 indicaba que esta adición estaba justificada por la necesidad de garantizar la seguridad jurídica. Por otra parte, esta exigencia de seguridad jurídica se refleja en la sentencia de este Tribunal de Justicia de 18 de febrero de 1982 en el asunto 277/80, antes citada.
46.
Por lo que se refiere a la sustancial modificación introducida en el artículo 35 por el Reglamento n° 3813/81, la Comisión afirma que se ha hecho necesaria por problemas prácticos sobrevenidos en un Estado miembro que obligaron al legislador a mostrar más flexibilidad.
47.
Vistas las anteriores consideraciones, la Comisión propone responder a la cuestión planteada declarando que la citada disposición debe ser interpretada en el sentido de que la comunicación de no haberse ultimado el documento TI debe ser dirigida a la entidad fiadora por la aduana de partida y no por otras oficinas de aduanas, aun cuando sean jerárquicamente superiores.
C. N. Kakouris
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.