62023TJ0193_RES
Zaak T‑193/23
MegaFon OAO
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 15 januari 2025
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Lijsten van personen, entiteiten en lichamen waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn – Plaatsing en handhaving van verzoeksters naam op die lijsten – Recht om te worden gehoord – Motiveringsplicht – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Vrijheid van ondernemerschap – Beroep tot nietigverklaring”
Gerechtelijke procedure – Termijn voor overlegging van de bewijzen – Artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht – Overlegging van bewijzen vóór de sluiting van de mondelinge behandeling – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Gerechtvaardigde tardieve overlegging – Geen rechtvaardiging – Niet-ontvankelijkheid van het aanvullende bewijs
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 85, lid 3)
(zie punten 31‑34)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Verbod op verkoop, levering, overbrenging of uitvoer van goederen en technologie voor tweeërlei gebruik aan bepaalde in Rusland gevestigde personen, entiteiten en lichamen – Verbod op verkoop, levering, overbrenging of uitvoer van goederen en technologie die kunnen bijdragen tot de technologische verbetering van de Russische defensie- en veiligheidssector aan bepaalde in Rusland gevestigde personen, entiteiten en lichamen – Verplichting om in de motivering de specifieke en concrete redenen voor die maatregel aan te geven – Besluit genomen in een door de belanghebbende gekende context zodat deze de draagwijdte van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
[Art. 296, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, c); besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/327, (GBVB) 2022/578, (GBVB) 2022/1271, (GBVB) 2023/434, (GBVB) 2023/1517 en (GBVB) 2024/422; verordening nr. 833/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2023/427]
(zie punten 42‑44, 46, 55, 57)
Gerechtelijke procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – In het verzoekschrift uiteengezette feitelijke en juridische elementen
[Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76, onder d)]
(zie punten 63, 64)
Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen – Verplichting om de individuele en specifieke redenen voor de genomen besluiten mee te delen – Recht om te worden gehoord voordat dergelijke maatregelen worden getroffen – Beperkingen – Voorwaarden – Verschil tussen de oorspronkelijke handeling tot vaststelling van de maatregel en de handeling tot handhaving van die maatregel
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, art. 47 en art. 52, lid 1]
(zie punten 70‑74, 77‑79, 81, 82, 86‑88)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Bewijs dat voor het eerst in het stadium van het verweerschrift is ingediend – Toelaatbaarheid – Voorwaarde – Bewijs tot staving van een algemeen bekend feit – Beoordelingsfout – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/327, (GBVB) 2022/578, (GBVB) 2022/1271, (GBVB) 2023/434, (GBVB) 2023/1517 en (GBVB) 2024/422; verordening nr. 833/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2023/427]
(zie punten 110‑114, 119, 123, 138‑145)
Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Plaatsing van verzoekster op de lijsten in de bijlagen bij de bestreden handelingen omdat zij het Russische militaire en industriële complex rechtstreeks steunt – Voor het publiek toegankelijke bewijzen – Ontvankelijkheid
(Besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/327, (GBVB) 2022/578, (GBVB) 2022/1271, (GBVB) 2023/434, (GBVB) 2023/1517 en (GBVB) 2024/422; verordening nr. 833/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2023/427)
(zie punten 126‑128)
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Verbod op verkoop, levering, overbrenging of uitvoer van goederen en technologie voor tweeërlei gebruik aan bepaalde in Rusland gevestigde personen, entiteiten en lichamen – Verbod op verkoop, levering, overbrenging of uitvoer van goederen en technologie die kunnen bijdragen tot de technologische verbetering van de Russische defensie- en veiligheidssector aan bepaalde in Rusland gevestigde personen, entiteiten en lichamen – Beperking van de vrijheid van ondernemerschap en aantasting van de goede naam – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Besluit 2014/512/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/327, (GBVB) 2022/578, (GBVB) 2022/1271, (GBVB) 2023/434, (GBVB) 2023/1517 en (GBVB) 2024/422; verordening nr. 833/2014 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening 2023/427)
(zie punten 161‑166)
Samenvatting
Deze zaak roept nieuwe vragen op over de omvang van de op de Raad van de Europese Unie rustende verplichtingen met betrekking tot het samenstellen van een bewijsdossier ter staving van de gegrondheid van de plaatsing van de naam van een entiteit op een lijst van sectorale beperkende maatregelen.
Gelet op de situatie in Oekraïne heeft de Raad op 31 juli 2014 besluit 2014/512 (
1
) en verordening nr. 833/2014 (
2
) vastgesteld, teneinde gerichte beperkende maatregelen in te voeren wat met name goederen voor tweeërlei gebruik en gevoelige technologieën betreft. Deze handelingen zijn herhaaldelijk gewijzigd (
3
) na de militaire operatie in Oekraïne die de Russische Federatie op 24 februari 2022 heeft gelanceerd.
De Raad heeft vervolgens meerdere handelingen vastgesteld (
4
) waarbij MegaFon OAO, een in Moskou (Rusland) gevestigde vennootschap die actief is in de telecommunicatiesector, als entiteit die het militaire en industriële complex van de Russische Federatie rechtstreeks steunt in haar aanvalsoorlog tegen Oekraïne, is geplaatst en gehandhaafd op de lijsten van entiteiten waaraan uitvoerbeperkingen worden opgelegd met betrekking tot goederen en technologie voor tweeërlei gebruik en goederen en technologie die kunnen bijdragen tot de technologische verbetering van de Russische defensie- en veiligheidssector.
MegaFon OAO vordert nietigverklaring van deze handelingen en stelt in het bijzonder dat de Raad zijn motiveringsplicht niet is nagekomen, de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming heeft geschonden en een beoordelingsfout heeft gemaakt door ten onrechte aan te nemen dat zij het Russische militaire en industriële complex rechtstreeks steunde.
Het Gerecht verwerpt het beroep.
Beoordeling door het Gerecht
Wat in de eerste plaats het middel betreft dat de Raad zijn motiveringsplicht niet is nagekomen, herinnert het Gerecht eraan dat de motivering van een handeling tot oplegging van een beperkende maatregel de specifieke en concrete redenen moet aangeven waarom de Raad van mening was dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moest worden vastgesteld, rekening houdend met de context waarin deze handeling is vastgesteld.
De specifieke en concrete redenen waarom de Raad in casu van mening was dat de betrokken maatregelen ten aanzien van verzoekster moesten worden vastgesteld en dat haar naam derhalve op de litigieuze lijsten moest worden geplaatst, stemmen overeen met de criteria die zijn gesteld in de relevante bepalingen en de overwegingen van de bestreden handelingen (
5
), namelijk dat zij een entiteit is die het Russische militaire en industriële complex rechtstreeks steunt.
In dit verband betekent het feit dat dezelfde overwegingen inzake de rechtstreekse steun aan het militaire en industriële complex van Rusland worden ingeroepen om beperkende maatregelen vast te stellen ten aanzien van meerdere personen, niet dat die overwegingen voor ieder van de betrokken personen geen voldoende specifieke motivering kunnen vormen.
Verzoekster kon dus begrijpen dat haar naam op de litigieuze lijsten was geplaatst en gehandhaafd omdat zij werd beschouwd als een entiteit die het militaire en industriële complex van Rusland rechtstreeks steunde in zijn aanvalsoorlog tegen Oekraïne, gelet op het feit dat zij een van de belangrijkste aanbieders van mobiele telefonie en telecommunicatie in Rusland was en gelet op de politieke context ten tijde van de vaststelling van de bestreden handelingen.
Wat in de tweede plaats het middel inzake schending van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming betreft, herinnert het Gerecht eraan dat het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en voordat een besluit wordt genomen dat zijn belangen op nadelige wijze kan beïnvloeden. Zo moet de bevoegde autoriteit van de Europese Unie in het kader van een procedure tot vaststelling van beperkende maatregelen de betrokkene in kennis stellen van de tegen hem aangevoerde gronden en elementen waarop die autoriteit voornemens is haar besluit te baseren, zodat de betrokkene zijn standpunt daarover naar behoren kenbaar kan maken.
Niettemin kan het recht om te worden gehoord onder bepaalde voorwaarden aan beperkingen worden onderworpen. (
6
) In het bijzonder hoeft de Raad volgens de rechtspraak van het Gerecht de betrokken persoon of entiteit niet vooraf in kennis te stellen van de redenen waarop hij de vaststelling van beperkende maatregelen tegen hem wil baseren. Dit wordt gerechtvaardigd door het verrassingseffect dat noodzakelijk is om de doeltreffendheid van dergelijke maatregelen te waarborgen en uiteindelijk door dwingende overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Unie en haar lidstaten.
Bovendien geven noch de relevante bepalingen van de handelingen tot vaststelling van beperkende maatregelen, noch het algemene beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging de betrokkenen het recht op een formele hoorzitting, aangezien de mogelijkheid om schriftelijke opmerkingen in te dienen volstaat.
In de onderhavige zaak moesten de oorspronkelijke handelingen een verrassingseffect hebben en was de Raad derhalve niet verplicht verzoekster te horen vóór haar initiële plaatsing op de litigieuze lijsten.
De Raad was evenwel op verzoek van verzoekster verplicht om onmiddellijk na de vaststelling van de betreffende handelingen mee te delen waarom die maatregelen op verzoekster van toepassing waren, zodat zij haar standpunt over die redenen kenbaar kon maken. (
7
)
In casu heeft de Raad verzoekster op haar verzoeken in wezen geantwoord dat de reden waarom zij op de litigieuze lijsten was geplaatst, was vermeld in de relevante bepalingen van de oorspronkelijke plaatsingshandelingen, namelijk dat zij een entiteit is die het Russische militaire en industriële complex rechtstreeks steunt.
Verzoekster kon dus de redenen begrijpen waarom haar naam op de litigieuze lijsten was geplaatst, hetgeen haar in staat stelde haar rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen.
Wat het besluit tot handhaving van de beperkende maatregelen tegen een persoon betreft, herinnert het Gerecht eraan dat de Raad gehouden is om, ten eerste, vóór de vaststelling van zijn besluit aan de betrokkene de nieuwe gegevens mee te delen waarover hij beschikt om dat besluit op te baseren en die deze instelling heeft gebruikt voor het bijwerken van de informatie over de persoonlijke situatie van de betrokkene en de situatie in het betreffende derde land, en, ten tweede, de betrokkene in de gelegenheid te stellen opmerkingen over die nieuwe gegevens in te dienen.
In casu verschillen de redenen voor de vaststelling van de handhavingshandelingen echter niet van de redenen voor de vaststelling van de oorspronkelijke handelingen, zodat de Raad niet verplicht was verzoekster te horen alvorens die handelingen vast te stellen.
In de derde plaats onderzoekt het Gerecht met betrekking tot het middel ontleend aan een beoordelingsfout allereerst of de Raad zich mocht baseren op de in het stadium van het verweerschrift overgelegde bewijzen. Het Gerecht herinnert eraan dat het feit dat de Raad de elementen op basis waarvan hij een persoon op een lijst van beperkende maatregelen heeft geplaatst, niet heeft meegedeeld, geen afbreuk kan doen aan de rechten van verdediging van die persoon wanneer die elementen deel uitmaken van een bekende context, met andere woorden, wanneer zij voor het publiek toegankelijk zijn en dus mogen worden beschouwd als algemeen bekend. In casu kan volgens het Gerecht als algemeen bekend worden beschouwd dat een van de belangrijkste telecommunicatie-exploitanten in de Russische Federatie, zoals verzoekster, in oorlogstijd bijdraagt tot de rechtstreekse ondersteuning van het Russische militaire en industriële complex. De Raad is dus in beginsel niet verplicht om bewijzen mee te delen wanneer de gestelde feiten waarop de plaatsing op de litigieuze lijsten is gebaseerd, als algemeen bekend kunnen worden beschouwd. Bovendien is het Gerecht van oordeel dat de Raad het recht heeft om in geval van betwisting aan het Gerecht documenten over te leggen die algemeen beschikbaar zijn in het publieke domein, om de juistheid te staven van een dergelijk algemeen bekend feit.
Verder erkent het Gerecht de betrouwbaarheid en relevantie van de door de Raad overgelegde bewijzen. Ten eerste kunnen de verlening van roamingdiensten door verzoekster in bepaalde door Rusland gecontroleerde regio’s van Oekraïne en de verlening van telecommunicatiediensten op de Krim, waarvan in artikelen op webpagina’s gewag wordt gemaakt, de territoriale integriteit van Oekraïne verder ondermijnen. Zij vormen derhalve een aanwijzing van verzoeksters steun aan het Russische militaire en industriële complex. Ten tweede verstrekt de Raad voor het publiek toegankelijke persartikelen waarin melding wordt gemaakt van het bestaan van infrastructuur van verzoekster in de regio Charkiv. Ten derde verstrekt de Raad uittreksels van een website met een lijst van de tussen 2013 en 2021 tussen het Russische leger en verzoekster gesloten contracten. Deze contracten wijzen op het bestaan van een langdurige band tussen verzoekster en het Russische leger, hetgeen het argument bevestigt dat verzoekster een entiteit is die het militaire en industriële complex van de Russische Federatie rechtstreeks steunt.
(
1
)	Besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13).
(
2
)	Verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1).
(
3
)	Besluit 2014/512 is gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/327 van 25 februari 2022 (PB 2022, L 48, blz. 1), (GBVB) 2022/578 van 8 april 2022 (PB 2022, L 111, blz. 70) en (GBVB) 2022/1271 van 21 juli 2022 (PB 2022, L 193, blz. 196). Verordening nr. 833/2014 is gewijzigd bij verordeningen (EU) 2022/328 van de Raad van 25 februari 2022 (PB 2022, L 49, blz. 1), (EU) 2022/576 van de Raad van 8 april 2022 (PB 2022, L 111, blz. 1) en (EU) 2022/1269 van de Raad van 21 juli 2022 (PB 2022, L 193, blz. 1).
(
4
)	Het gaat om, ten eerste, besluit (GBVB) 2023/434 van de Raad van 25 februari 2023 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2023, L 59 I, blz. 593) en verordening (EU) 2023/427 van de Raad van 25 februari 2023 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2023, L 59 I, blz. 6), ten tweede, besluit (GBVB) 2023/1517 van de Raad van 20 juli 2023 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2023, L 184, blz. 40) en, ten derde, besluit (GBVB) 2024/422 van de Raad van 29 januari 2024 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB L, 2024/422).
(
5
)	Met name overweging 10 van besluit 2023/434, de artikelen 3, 3 bis en 3 ter van gewijzigd besluit 2014/512, overweging 4 van verordening 2023/427 en de artikelen 2, 2 bis en 2 ter van gewijzigde verordening nr. 833/2014.
(
6
)	Overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(
7
)	Zie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:T:2013:518, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).