62011TJ0297
ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
14 maart 2014 (
*1
)
„Mededinging — Administratieve procedure — Besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht — Noodzakelijkheid van gevraagde inlichtingen — Beginsel van behoorlijk bestuur — Motiveringsplicht — Evenredigheid”
In zaak T‑297/11,
Buzzi Unicem SpA, gevestigd te Casale Monferrato (Italië), vertegenwoordigd door C. Osti en A. Prastaro, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door B. Gencarelli, L. Malferrari en C. Hödlmayr, vervolgens door Malferrari en Hödlmayr als gemachtigden, bijgestaan door M. Merola, advocaat,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit C(2011) 2356 definitief van de Commissie van 30 maart 2011 inzake een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (zaak 39520 – Cement en aanverwante producten),
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: A. Dittrich, president, I. Wiszniewska-Białecka en M. Prek (rapporteur), rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 april 2013,
het navolgende
Arrest
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
1
In oktober 2008 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 20 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1) verschillende inspecties verricht in de kantoren van ondernemingen die actief zijn in de cementsector, onder meer in die van verzoekster, Buzzi Unicem SpA, en in die van Dyckerhoff AG en Cimalux SA, vennootschappen waarover verzoekster rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent.
2
Op 30 september 2009 heeft de Commissie verzoekster een verzoek om aanvullende inlichtingen toegestuurd, die twee vragenlijsten omvatte. De eerste vragenlijst had betrekking op de documenten die tijdens de inspecties in beslag waren genomen. Met de tweede vragenlijst die bij het verzoek om inlichtingen was gevoegd, heeft de Commissie verzoekster een vragenlijst overgelegd, die oorspronkelijk 57 vragen omvatte (hierna: „oorspronkelijke vragen”). Op 11 januari 2010 heeft zij verzoekster op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 nog een ander verzoek om inlichtingen toegezonden.
3
Op 5 november 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij van plan was om haar krachtens artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 bij besluit om inlichtingen te verzoeken, en heeft zij haar het ontwerp toegezonden van de vragenlijst die zij bij dat besluit wilde voegen.
4
Op 17 november 2010 heeft verzoekster haar opmerkingen over deze ontwerpvragenlijst ingediend.
5
Op 6 december 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij had besloten om op grond van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 een procedure in te leiden tegen haar en tegen zeven ondernemingen die actief zijn in de cementsector, wegens vermoede inbreuken op artikel 101 VWEU, namelijk „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten” (hierna: „besluit tot inleiding van de procedure”).
6
Op 30 maart 2011 heeft de Commissie besluit C(2011) 2356 definitief inzake een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad (zaak 39520 – Cement en aanverwante producten) vastgesteld (hierna: „bestreden besluit”).
7
In het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard dat zij volgens artikel 18 van verordening nr. 1/2003 ter vervulling van de haar bij deze verordening opgedragen taken met een eenvoudig verzoek of bij besluit de ondernemingen en ondernemersverenigingen kan verzoeken alle nodige inlichtingen te verstrekken (punt 3 van het bestreden besluit). Na eraan te hebben herinnerd dat zij verzoekster had ingelicht over haar voornemen om overeenkomstig artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 een besluit vast te stellen en dat deze haar opmerkingen over een ontwerpvragenlijst had ingediend (punten 4 en 5 van het bestreden besluit), heeft de Commissie verzoekster en haar dochterondernemingen in de Europese Unie waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent, bij besluit verzocht om te antwoorden op de vragenlijst in bijlage I, die 79 bladzijden telde en elf reeksen vragen bevatte (punt 6 van het bestreden besluit).
8
De Commissie heeft tevens herinnerd aan de beschrijving van de vermoede inbreuken, die in punt 5 hierboven is opgenomen (punt 2 van het bestreden besluit).
9
Op basis van de aard en de omvang van de gevraagde inlichtingen en van de zwaarte van de vermoede inbreuken op de mededingingsregels was de Commissie van mening dat aan verzoekster een antwoordtermijn van twaalf weken diende te worden verleend voor de eerste tien reeksen vragen en van twee weken voor de elfde reeks vragen, die betrekking had op „Contacten en vergaderingen” (punt 8 van het bestreden besluit).
10
Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
[Verzoekster] moet samen met haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent, de in bijlage I bij dit besluit genoemde inlichtingen verstrekken in de in de bijlagen II en III bij dit besluit voorgeschreven vorm, binnen een termijn van twaalf weken voor de vragen 1 tot en met 10 en binnen een termijn van twee weken voor vraag 11, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit. Beide bijlagen maken deel uit van dit besluit.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot [verzoekster] en haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent.”
Procesverloop en conclusies van partijen
11
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 juni 2011, heeft verzoekster het onderhavige beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
12
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 10 juni 2011, heeft zij verzocht om de zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
13
Bij beslissing van 14 september 2011 heeft het Gerecht (Zevende kamer) dit verzoek afgewezen.
14
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
15
Ter terechtzitting van 26 april 2013 hebben de partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
16
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
17
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
18
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan. Zij stelt in wezen, ten eerste, dat het bestreden besluit niet of ontoereikend is gemotiveerd en dat de rechten van de verdediging zijn geschonden, ten tweede, dat de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit de grenzen van haar bevoegdheid heeft overschreden en misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid en de bewijslast heeft omgedraaid, ten derde, dat zij artikel 18 van verordening nr. 1/2003 heeft geschonden, ten vierde, dat zij inbreuk heeft gemaakt op het evenredigheidsbeginsel en, ten vijfde, dat zij is afgeweken van haar goede praktijken betreffende de mededeling van economische gegevens en het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
Eerste middel: niet-motivering of ontoereikende motivering van het bestreden besluit en schending van de rechten van de verdediging
19
Primair betoogt verzoekster dat het bestreden besluit niet is gemotiveerd, aangezien het geen aanwijzingen bevat betreffende het voorwerp en het doel van het verzoek om inlichtingen en de motivering niet geheel kan worden vervangen door een verwijzing naar andere besluiten. Subsidiair stelt zij dat zelfs indien de inhoud van het besluit tot inleiding van de procedure in aanmerking kon worden genomen, het bestreden besluit nog steeds ontoereikend gemotiveerd zou zijn, aangezien de omschrijving van de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wenst in te stellen, te algemeen is. De overige juridische omstandigheden waarnaar de Commissie verwijst, kunnen de motivering van het bestreden besluit niet aanvullen. Verzoekster is van mening dat zij door deze ontoereikende motivering niet in staat is om de noodzaak van de gevraagde inlichtingen te beoordelen en dus haar rechten van verdediging niet kan uitoefenen.
20
De Commissie acht het bestreden besluit rechtens voldoende gemotiveerd.
21
De verplichting om een individueel besluit te motiveren heeft tot doel de rechter in staat te stellen de rechtmatigheid van het besluit te toetsen en de belanghebbende voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gefundeerd is dan wel een onjuistheid bevat op grond waarvan de geldigheid ervan kan worden aangevochten, met dien verstande dat de omvang van deze verplichting afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld, alsmede van het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Hof van 25 oktober 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Jurispr. blz. 3623, punt 38; arresten Gerecht van 15 juni 2005, Corsica Ferries France/Commissie, T-349/03, Jurispr. blz. II-2197, punten 62 en 63, en 12 juli 2007, CB/Commissie, T‑266/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35).
22
Volgens vaste rechtspraak worden de essentiële elementen van de motivering van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, omschreven in artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 zelf (zie arrest Gerecht van 22 maart 2012, Slovak Telekom/Commissie, T‑458/09 en T‑171/10, punten 76 en 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23
Artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat de Commissie „de rechtsgrond voor en het doel van het verzoek [vermeldt], specificeert welke inlichtingen vereist zijn en [...] de termijn vast[stelt] voor het verstrekken van deze inlichtingen”, en preciseert voorts dat de Commissie „ook de sancties bedoeld in artikel 23 [vermeldt]”, dat zij „de sancties bedoeld in artikel 24 [vermeldt] of [...] deze laatste sancties op[legt]” en dat „[zij] tevens het recht [vermeldt] om bij het Hof van Justitie beroep tegen de beschikking in te stellen”.
24
Deze afbakening van de motiveringsplicht vindt haar verklaring in het feit dat besluiten waarbij om inlichtingen wordt verzocht, onderzoeksmaatregelen vormen.
25
De administratieve procedure van verordening nr. 1/2003, die zich voor de Commissie afspeelt, is immers onderverdeeld in twee onderscheiden en achtereenvolgende fasen, die elk een eigen innerlijke logica hebben, te weten de vooronderzoeksfase en de fase op tegenspraak. De vooronderzoeksfase, tijdens welke de Commissie de bij verordening nr. 1/2003 verleende onderzoeksbevoegdheden gebruikt en die duurt tot de toezending van de mededeling van punten van bezwaar, moet de Commissie in staat stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. De fase op tegenspraak, die loopt van de mededeling van punten van bezwaar tot de vaststelling van het definitieve besluit, moet de Commissie daarentegen in staat stellen zich definitief uit te spreken over de verweten inbreuk (zie in die zin arrest Gerecht van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie, T-99/04, Jurispr. blz. II-1501, punt 47).
26
De vooronderzoeksfase begint op de datum waarop de Commissie krachtens de haar door de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheden maatregelen neemt die impliceren dat aan de verdachte ondernemingen een inbreuk wordt verweten, en die belangrijke consequenties hebben voor hun situatie. Pas aan het begin van de administratieve fase op tegenspraak wordt de betrokken onderneming door middel van de mededeling van punten van bezwaar ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich in dat stadium van de procedure baseert en beschikt deze onderneming over een recht van toegang tot het dossier, dat dient te waarborgen dat zij haar rechten van verdediging daadwerkelijk kan uitoefenen. De betrokken onderneming kan dus pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden (zie in die zin arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 25, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
De door de Commissie in de vooronderzoeksfase genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren evenwel naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van de verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden (zie in die zin arrest Hof van 21 september 1989, Hoechst/Commissie, 46/87 en 227/88, Jurispr. blz. 2859, punt 15, en arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 25, punten 50 en 51).
28
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bij artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie opgelegde verplichting om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden een fundamenteel vereiste vormt dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd (zie in die zin en naar analogie arresten Gerecht van 12 december 1991, SEP/Commissie, T-39/90, Jurispr. blz. II-1497, punt 25, en 8 maart 1995, Société Générale/Commissie, T-34/93, Jurispr. blz. II-545, punt 40).
29
Zoals advocaat-generaal Jacobs heeft opgemerkt in punt 30 van zijn conclusie in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 19 mei 1994, SEP/Commissie (C-36/92 P, Jurispr. blz. I-1911, I-1914), betekent de verplichting om het doel van het verzoek te vermelden „uiteraard [...] dat [de Commissie] de vermoede inbreuk op de mededingingsregels moet identificeren”, dat „[d]e noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen moet worden [getoetst aan] het in het verzoek om inlichtingen vermelde doel” en dat „[het] doel [...] met een redelijke mate van nauwkeurigheid [moet] worden aangegeven, omdat anders onmogelijk kan worden bepaald, of de gevraagde informatie noodzakelijk is, en omdat anders [het Hof] zijn rechterlijke controle niet kan uitoefenen”.
30
Het is eveneens vaste rechtspraak dat de Commissie de adressaat van een dergelijk besluit weliswaar niet in kennis hoeft te stellen van alle inlichtingen waarover zij met betrekking tot vermoede inbreuken beschikt, en evenmin een nauwgezette juridische kwalificatie van deze inbreuken hoeft te geven, maar wel de vermoedens die zij voornemens is te verifiëren, duidelijk moet omschrijven (arresten Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 28, punten 62 en 63, en Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 77).
31
De Commissie kan evenwel niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.
32
In casu wordt in het bestreden besluit duidelijk aangegeven dat het is vastgesteld op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 en dat de onderzochte praktijken een inbreuk op artikel 101 VWEU zouden kunnen vormen. In de punten 10 en 11 van het besluit wordt uitdrukkelijk verwezen naar de sancties en het beroepsrecht zoals hierboven bedoeld in punt 23.
33
Of het bestreden besluit toereikend gemotiveerd is, hangt dus uitsluitend af van de vraag of de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wenst in te stellen, voldoende duidelijk worden toegelicht.
34
De motivering van het bestreden besluit op dit punt is vervat in punt 2 ervan, volgens hetwelk „[d]e vermoede inbreuken betrekking hebben op beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”.
35
Voorts wordt in het bestreden besluit uitdrukkelijk verwezen naar het hierboven in punt 5 genoemde besluit tot inleiding van de procedure, dat aanvullende informatie bevat over de omvang van het gebied dat door de vermoede inbreuken wordt bestreken, alsook op de aard van de betrokken producten.
36
Naar het oordeel van het Gerecht is de motivering van het bestreden besluit zeer algemeen geformuleerd en ware het beter geweest om een en ander nader toe te lichten. Op dit punt is het besluit dan ook vatbaar voor kritiek. Niettemin kan worden vastgesteld dat de verwijzing naar invoerbeperkingen in de Europese Economische Ruimte (EER), naar de verdeling van de markt en de onderlinge prijsafstemming op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten, gelezen in samenhang met het besluit tot inleiding van de procedure, voldoet aan de minimale vereisten inzake duidelijkheid, zodat kan worden vastgesteld dat aan de voorwaarden van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 is voldaan.
37
Bijgevolg moet de conclusie luiden dat het bestreden besluit rechtens toereikend is gemotiveerd. Derhalve moet eveneens worden vastgesteld dat verzoekster in staat was om de noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen te beoordelen.
38
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van verzoekster dat de Commissie niet heeft gepreciseerd op welke periode haar onderzoek betrekking heeft. De Commissie is immers volgens artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 niet gehouden om haar besluit op dit punt te motiveren.
39
Het onderhavige middel moet dus worden verworpen.
Tweede middel: de Commissie heeft de grenzen van haar bevoegdheid overschreden, misbruik gemaakt van haar bevoegdheid en de bewijslast omgedraaid
40
Volgens verzoekster heeft de Commissie de grenzen van haar bevoegdheid overschreden en misbruik gemaakt van haar bevoegdheid door een besluit vast te stellen dat louter tot doel had een verkennend onderzoek te verrichten, terwijl een besluit dat wordt vastgesteld op grond van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 enkel mag dienen om aanwijzingen te bevestigen waarover zij reeds beschikt. Zij verwijt de Commissie dat zij het doel van haar verzoek om inlichtingen niet heeft gepreciseerd. Bovendien is zij van mening dat de wijzigingen die de Commissie aan haar verschillende verzoeken om inlichtingen heeft aangebracht, aantonen dat zij ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit niet beschikte over aanwijzingen dat een inbreuk op de mededingingsregels was gepleegd. Dat het bestreden besluit diende om het terrein te verkennen, blijkt eveneens uit het verweerschrift van de Commissie. Door aldus te werk te gaan, heeft de Commissie ook de bewijslast omgedraaid, door de betrokken ondernemingen te gelasten haar de bewijzen te verstrekken die zij tegen hen zou gebruiken. Verzoekster betoogt dat de Commissie in de onderhavige omstandigheden in voorkomend geval krachtens artikel 17 van verordening nr. 1/2003 een sectoronderzoek diende te verrichten.
41
Het Gerecht merkt in de eerste plaats op dat het onderhavige middel samenvalt met het eerste middel, volgens hetwelk het besluit niet is gemotiveerd, voor zover verzoekster de Commissie met het onderhavige middel verwijt dat zij het doel van haar verzoek om inlichtingen niet heeft gepreciseerd. Dit middel moet dus om de hierboven in punten 21 tot en met 37 uiteengezette redenen worden verworpen.
42
In de tweede plaats wordt met het onderhavige middel in wezen ook betoogd dat het bestreden besluit willekeurig is, aangezien de Commissie vóór de vaststelling ervan niet over aanwijzingen beschikte dat een inbreuk op de mededingingsregels was gepleegd.
43
Het is stellig een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon (arrest Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 81).
44
Voorts voldoet een besluit waarbij om algemene inlichtingen wordt verzocht, slechts aan dit algemene beginsel indien het beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk of rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft die voldoende ernstige aanwijzingen vormen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 22 oktober 2002, Roquette Frères, C-94/00, Jurispr. blz. I-9011, punten 54 en 55).
45
Vastgesteld zij evenwel dat verzoekster slechts bepaalde algemene kritiek uit op de houding van de Commissie tijdens de administratieve procedure. In de omstandigheden van het onderhavige geval hoeft het Gerecht bij gebreke van een uitdrukkelijk en gemotiveerd verzoek van verzoekster dus niet uit eigen beweging na te gaan of de Commissie over voldoende ernstige aanwijzingen beschikte die de vaststelling van het bestreden besluit rechtvaardigden (zie in die zin arrest Hof van 14 maart 2013, Viega/Commissie, C‑276/11 P, punten 41‑43).
46
In de derde plaats moet bijgevolg de kritiek worden verworpen dat de Commissie misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid door een besluit vast te stellen op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 in plaats van een sectoronderzoek te verrichten, aangezien verzoekster niet heeft aangetoond dat de Commissie de bevoegdheden waarover zij krachtens deze bepaling beschikt, voor andere doeleinden heeft aangewend dan die welke door deze bepaling worden nagestreefd.
47
Bovendien moet worden opgemerkt dat een sectoronderzoek op grond van artikel 17 van verordening nr. 1/2003 niet noodzakelijk minder belastend voor verzoekster zou zijn dan een besluit waarbij om inlichtingen worden verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003. Krachtens artikel 23, lid 1, sub b, van verordening nr. 1/2003 mag de Commissie immers een geldboete opleggen wanneer verzoekster onjuiste, onvolledige of misleidende inlichtingen verstrekt of wanneer zij niet tijdig inlichtingen verstrekt nadat een besluit is vastgesteld op grond van artikel 17 van verordening nr. 1/2003. Krachtens artikel 24, lid 1, sub d, van deze verordening kan zij eveneens dwangsommen opleggen. De Commissie beschikt dus in het kader van de procedures van artikel 17 en artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 over dezelfde dwangmiddelen.
48
In de vierde plaats zal de kritiek dat de Commissie verzoekster heeft gelast om haar de bewijzen te verschaffen die tegen haar zullen worden gebruikt, en aldus de bewijslast in haar nadeel heeft omgedraaid, worden onderzocht samen met het hiermee overlappende derde middel van verzoekster, waarmee zij de aard van de gevraagde inlichtingen betwist.
49
Onder dit voorbehoud moet het tweede middel worden verworpen.
Derde middel en eerste onderdeel van het vierde middel: schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003
50
In het kader van haar derde middel betoogt verzoekster dat de Commissie artikel 18 van verordening nr. 1/2003 heeft geschonden. Op grond van deze bepaling kan de Commissie haar slechts gelasten feitelijke gegevens te verstrekken voor zover verzoekster deze in haar bezit heeft en voor zover de Commissie deze gegevens nodig heeft. In de eerste plaats moet verzoekster ter beantwoording van de vragen 1D, 5R, 5S, 5T en 5V schattingen verstrekken en haar mening geven over bepaalde punten. Hiervoor moeten dus meer dan feitelijke gegevens worden verstrekt. Hetzelfde geldt voor de vragen waarbij haar wordt verzocht om bepaalde afstanden te beoordelen (vragen 1A, punt Y, 1B, punten AB en AC, 3, punten AB en AC en 4, punt Y). In de tweede plaats verzoekt de Commissie om inlichtingen waarvan zij erkent dat de betrokken onderneming ze niet bezit of niet kan bezitten. In de derde plaats verzoekt de Commissie haar om gegevens te verstrekken die zij zelf kan achterhalen.
51
In het kader van het eerste onderdeel van het vierde middel betoogt verzoekster dat het bestreden besluit in strijd met artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 is vastgesteld, aangezien de Commissie verzoekt om inlichtingen te verstrekken die niet „nodig” zijn in de zin van deze bepaling.
52
Volgens de Commissie moeten deze twee middelen worden verworpen.
53
Aangezien het derde middel en het eerste onderdeel van het vierde middel beide betrekking hebben op een schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003, moeten dit middel en dit onderdeel naar het oordeel van het Gerecht samen worden behandeld.
Aard van de gevraagde inlichtingen
54
In het kader van haar derde middel betwist verzoekster dat de Commissie het recht heeft om haar te gelasten een antwoord te geven op vragen waarvoor meer dan feitelijke gegevens moeten worden verstrekt of die betrekking hebben op gegevens waarover zij niet beschikt.
55
Er zij aan herinnerd dat de Commissie volgens punt 23 van de considerans van verordening nr. 1/2003 „in de gehele [Unie] de bevoegdheid [moet] hebben om de inlichtingen te verlangen die noodzakelijk zijn om door artikel [101 VWEU] verboden overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, alsook door artikel [102 VWEU] verboden misbruik van een machtspositie op het spoor te komen”. Voorts wordt in dit punt verklaard dat ondernemingen, „[w]anneer zij gevolg geven aan een beschikking van de Commissie [...] niet [kunnen] worden gedwongen te erkennen dat zij een inbreuk hebben gepleegd, maar [...] er steeds toe gehouden [zijn] vragen over feiten te beantwoorden en documenten te verstrekken, zelfs als die inlichtingen kunnen dienen om ten aanzien van hen of van een andere onderneming het bestaan van een inbreuk aan te tonen”.
56
De Commissie kan dus niet enkel verzoeken om gegevens te verstrekken die voorhanden zijn zonder dat de betrokken onderneming hiervoor enige handeling hoeft te verrichten, aangezien onder het verstrekken van „inlichtingen” in de zin van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 niet alleen het verstrekken van documenten dient te worden begrepen, maar ook de verplichting om te antwoorden op vragen over deze documenten. Zij kan dus aan een onderneming vragen stellen die impliceren dat de gevraagde gegevens in een bepaalde vorm moeten worden gegoten (zie in die zin en naar analogie conclusie van advocaat-generaal M. Darmon in de zaak die heeft geleid tot het arrest van het Hof van 18 oktober 1989, Orkem/Commissie, 374/87, Jurispr. blz. 3283, 3301, punt 55).
57
Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de Commissie evenwel ten minste twee beginselen in acht nemen. Ten eerste mogen de aan een onderneming gestelde vragen deze niet ertoe dwingen te erkennen dat zij een inbreuk heeft gepleegd, zoals in punt 23 van de considerans van verordening nr. 1/2003 is opgemerkt. Ten tweede mag de beantwoording van deze vragen voor de betrokken onderneming geen last vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is (arrest Gerecht van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 51; arrest van 30 september 2003, Atlantic Container Line e.a./Commissie, T-191/98, T-212/98-T-214/98, Jurispr. blz. II-3275, punt 418, en arrest Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 81).
58
Aangezien het argument dat de last om het bestreden besluit te beantwoorden onevenredig is, wordt aangevoerd in het kader van het tweede onderdeel van het vierde middel, kan in dit stadium worden volstaan met het onderzoek of bepaalde vragen verzoekster ertoe konden dwingen te erkennen dat zij een inbreuk heeft gepleegd.
59
Volgens vaste rechtspraak kan de Commissie een onderneming niet verplichten antwoorden te geven waardoor zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou moeten erkennen (arrest Orkem/Commissie, aangehaald in punt 56, punten 34 en 35, en arrest Gerecht van 28 april 2010, Amann & Söhne en Cousin Filterie/Commissie, T-446/05, Jurispr. blz. II-1255, punt 325).
60
Voorts heeft volgens de rechtspraak de adressaat van een besluit waarbij wordt verzocht om inlichtingen in de zin van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 geen absoluut zwijgrecht. De erkenning van een dergelijk recht zou immers verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is voor de bescherming van de rechten van verdediging van de ondernemingen en zou de Commissie op ongerechtvaardigde wijze belemmeren in de vervulling van haar taak, toe te zien op de naleving van de mededingingsregels in de gemeenschappelijke markt. Een zwijgrecht kan slechts worden erkend voor zover de betrokken onderneming anders antwoorden zou moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen (zie in die zin en naar analogie arrest Amann & Söhne en Cousin Filterie/Commissie, aangehaald in punt 59, punt 326).
61
De Commissie kan derhalve ter waarborging van de nuttige werking van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 de ondernemingen verplichten om alle noodzakelijke inlichtingen te verstrekken over feiten waarvan zij eventueel kennis hebben, en om zo nodig de desbetreffende in hun bezit zijnde documenten over te leggen, ook wanneer deze het bewijs kunnen opleveren van een gedraging die in strijd is met de mededingingsregels. Deze bevoegdheid van de Commissie om inlichtingen op te vragen is niet in strijd met artikel 6, leden 1 en 2, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van mens. Zij is evenmin in strijd met de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (zie in die zin en naar analogie arrest Amann & Söhne en Cousin Filterie/Commissie, aangehaald in punt 59, punt 327).
62
De verplichting om zuiver feitelijke vragen van de Commissie te beantwoorden en gevolg te geven aan haar verzoeken om overlegging van reeds bestaande documenten, levert geen schending op van het in artikel 48, lid 2, van het Handvest van de grondrechten neergelegde fundamentele beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging en van het in artikel 47 van dat Handvest neergelegde recht op een eerlijk proces, die op het vlak van het mededingingsrecht een evenwaardige bescherming bieden als artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Niets belet de adressaat van een verzoek om inlichtingen immers om later, in de administratieve procedure of tijdens de procedure voor de Unierechter, aan te tonen dat de in zijn antwoorden uiteengezette feiten of de overgelegde documenten een andere betekenis hebben dan de Commissie hieraan heeft gegeven (zie in die zin en naar analogie arrest Amann & Söhne en Cousin Filterie/Commissie, aangehaald in punt 59, punt 328).
63
Een onderneming kan zich dus niet onttrekken aan een verzoek tot overlegging van documenten op grond dat zij anders verplicht zou zijn tegen zichzelf te getuigen (zie in die zin arrest Hof van 29 juni 2006, Commissie/SGL Carbon, C-301/04 P, Jurispr. blz. I-5915, punt 48). Wat de antwoorden betreft op de vragen die de Commissie aan de ondernemingen kan stellen, moet een onderscheid worden gemaakt naargelang het al dan niet gaat om zuiver feitelijke vragen. Slechts indien een vraag niet van zuiver feitelijke aard is, moet worden nagegaan of de betrokken onderneming een antwoord zou moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen.
64
In de eerste plaats zij opgemerkt dat de vragen 5R, 5S, 5T en 5V betrekking hebben op de maximale productie van CEM I, het totale gebruik van de productiecapaciteit, het totale gebruik van de maalcapaciteit en het jaarlijkse productievolume, en dus van louter feitelijke aard zijn.
65
In de tweede plaats geldt hetzelfde voor de vragen 1A, punt Y, 1B, punt AB, 1B, punt AC, 3, punt AB, 3, punt AC, en 4, punt Y, aangezien de aan verzoekster gevraagde schatting van de af te leggen afstanden van louter feitelijke aard is.
66
In de derde plaats luidt vraag 1D als volgt:
„Gelieve op basis van de gegevens die u in de antwoorden op de verschillende vragen van de vragenlijst hebt verstrekt, de methode te beschrijven die volgens uw onderneming geschikt is voor de berekening van de trimestriële brutomarges:
1)
voor de individuele transacties;
2)
voor de transacties, opgedeeld volgens de indeling die is gebruikt in de vragen betreffende de binnenlandse verkoop en de voor de export bestemde verkoop;
3)
per bevoorradingsplaats.”
67
Vastgesteld moet worden dat de Commissie met deze vraag verzoekster gelast om een standpunt in te nemen over de methode die voor de berekening van de trimestriële brutomarges moet worden gevolgd. Het gaat dus niet om een zuiver feitelijke vraag, aangezien aan verzoekster wordt verzocht om een beoordeling te verrichten. Daarin onderscheidt deze vraag zich van de voorafgaande vraag 1C, die van zuiver feitelijke aard is, aangezien hiermee wordt verzocht om mededeling van „alle marges die [de] onderneming in het kader van haar commerciële activiteiten voor elk referentieland heeft berekend”.
68
Bijgevolg moet worden nagegaan of verzoekster er bij het beantwoorden van vraag 1D toe gedwongen zou kunnen worden het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, te erkennen.
69
Vooraf merkt het Gerecht op dat de Commissie ten onrechte stelt dat het verzoekster vrijstond om geen antwoord op deze vraag te geven omdat bijlage II, sub a, lid 4, van het bestreden besluit, waarin instructies worden verstrekt voor de beantwoording van de vragenlijst van bijlage I, voorziet in de mogelijkheid om te antwoorden met „UNK”, wat staat voor de Engelse term „unknown” (onbekend).
70
De omstandigheid dat het een onderneming vrijstaat om al dan niet op een vraag te antwoorden, sluit stellig de conclusie uit dat de Commissie haar verplicht antwoorden te geven waardoor zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen (zie in die zin arrest Gerecht van 20 april 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie, T-305/94-T-307/94, T-313/94-T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 en T-335/94, Jurispr. blz. II-931, punten 455 en 456).
71
Er zij evenwel aan herinnerd dat de desbetreffende rechtspraak betrekking had op een vraag die was gesteld in een eenvoudig verzoek om inlichtingen, een handeling zonder verbindende kracht waarvoor ondubbelzinnig vaststaat dat het de betrokken onderneming vrijstaat om geen antwoord te geven.
72
Van een dergelijke ondubbelzinnigheid is in casu geen sprake. Om te beginnen is vraag 1D dwingend geformuleerd, wat erop wijst dat verzoekster erop moet antwoorden. Voorts kan uit bijlage II, sub a, lid 4, van het bestreden besluit niet worden afgeleid dat verzoekster duidelijk de mogelijkheid is geboden om niet te antwoorden op vraag 1D. In dat lid 4 wordt immers verklaard dat „[de] onderneming in de regel alle inlichtingen moet verstrekken waarover zij beschikt” en dat zij slechts „indien de gevraagde inlichtingen niet in een of andere vorm in haar bezit zijn, duidelijk en eenvormig de ontbrekende gegevens in de Excel-bestanden [moet aangeven] met de afkorting ‚UNK’ (niet beschikbaar/onbekend)”. Deze bepaling is dus niet van toepassing op de situatie van een onderneming die niet wenst te antwoorden op een haar gestelde vraag.
73
Wat de vraag betreft of de rechten van verdediging van verzoekster door vraag 1D worden geschonden, moet worden opgemerkt dat de beoordeling die verzoekster ter beantwoording van vraag 1D dient te verrichten, in een context waarin zij eveneens feitelijke gegevens betreffende haar winstmarges dient te verstrekken, impliceert dat zij de hoogte van haar winstmarges dient te becommentariëren, ook al kan deze een aanwijzing vormen dat er sprake is van mededingingsbeperkende praktijken.
74
Evenwel moet ook rekening worden gehouden met de in een latere fase van de administratieve procedure of in het kader van het beroep tegen het definitieve besluit van de Commissie aan verzoekster geboden mogelijkheid om uit te leggen dat haar antwoord op vraag 1D anders moet worden uitgelegd dan de Commissie mogelijkerwijs doet.
75
In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee soorten situaties.
76
Wanneer de Commissie er bij de vaststelling van een inbreuk op de mededingingsregels van uitgaat dat de vastgestelde feiten hun verklaring alleen kunnen vinden in een mededingingsverstorende gedraging, zal de rechter van de Unie het betrokken besluit nietig verklaren wanneer de betrokken ondernemingen argumenten aanvoeren die een ander licht werpen op de door de Commissie vastgestelde feiten en dus een andere aannemelijke verklaring voor de feiten mogelijk maken dan die op basis waarvan de Commissie concludeert dat sprake is van een inbreuk. In dat geval kan immers niet worden aangenomen dat de Commissie een inbreuk op het mededingingsrecht heeft aangetoond (zie arrest Hof van 22 november 2012, E.ON Energie/Commissie, C‑89/11 P, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Vragen die niet kunnen worden geacht van louter feitelijke aard te zijn, maar die een antwoord vereisen waarvan de interpretatie door de Commissie aldus door de betrokken onderneming kan worden betwist, brengen voor deze onderneming geen zwijgrecht met zich.
77
Wanneer de Commissie daarentegen heeft kunnen aantonen dat een onderneming heeft deelgenomen aan duidelijk mededingingsbeperkende bijeenkomsten van ondernemingen, staat het aan de betrokken onderneming om een andere verklaring voor de inhoud van die bijeenkomsten te geven. Indien de Commissie zich baseert op bewijs dat in beginsel toereikend is om het bestaan van de inbreuk aan te tonen, kan het loutere feit dat de betrokken onderneming wijst op de mogelijkheid dat zich een omstandigheid heeft voorgedaan die de bewijskracht van dit bewijs kan aantasten, niet ertoe leiden dat de Commissie het tegenbewijs moet leveren dat deze omstandigheid de bewijskracht van dat bewijs niet kon aantasten. De betrokken onderneming moet integendeel rechtens genoegzaam bewijzen dat de door haar aangevoerde omstandigheid zich heeft voorgedaan en dat deze omstandigheid afbreuk doet aan de bewijskracht van de bewijzen waarop de Commissie zich baseert, tenzij zij dit niet kan aantonen ten gevolge van het gedrag van de Commissie zelf (zie arrest E.ON Energie/Commissie, aangehaald in punt 76, punten 75 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een onderneming beschikt noodzakelijkerwijs over een zwijgrecht ten aanzien van vragen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat dergelijke bewijzen aan de Commissie worden geleverd. Anders zou zij immers antwoorden moeten geven waarmee zij het bestaan van de inbreuk, die de Commissie heeft te bewijzen, zou erkennen in de zin van de hierboven in punt 60 aangehaalde rechtspraak.
78
Vastgesteld zij dat het door vraag 1D vereiste antwoord geen voldoende bewijs kan vormen van het bestaan van een of meer van de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek voert in de zin van de hierboven in punt 76 aangehaalde rechtspraak. Zo zou verzoekster, indien de Commissie zich tegenover haar zou beroepen op haar beoordeling van het antwoord op vraag 1D, in voorkomend geval kunnen aanvoeren dat haar antwoord anders moet worden uitgelegd dan de Commissie heeft gedaan.
79
Hieruit volgt dat de Commissie de rechten van verdediging van verzoekster niet heeft geschonden door haar te gelasten vraag 1D te beantwoorden.
80
Wat ten slotte de kritiek van verzoekster betreft dat de Commissie haar gelast gegevens te verstrekken waarover zij niet beschikt, zij eraan herinnerd dat verzoekster verplicht is om actief mee te werken, hetgeen betekent dat zij alle informatie die betrekking heeft op het voorwerp van het onderzoek, ter beschikking van de Commissie moet houden (arresten Orkem/Commissie, aangehaald in punt 56, punt 27, en Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 72), en dat de Commissie haar om de hierboven in de punten 55 tot en met 57 genoemde redenen vragen kan stellen die vereisen dat de gegevens waarom wordt verzocht, in een bepaalde vorm worden gegoten.
81
Hoe dan ook zij vastgesteld dat bijlage II, sub a, lid 4, van het bestreden besluit weliswaar om de hierboven in punt 72 genoemde redenen niet van toepassing is op de situatie van een onderneming die niet wenst te antwoorden op een haar gestelde vraag, maar wel van toepassing is op inlichtingen waarover verzoekster niet kan beschikken.
82
Het Gerecht is dan ook van oordeel dat verzoekster de Commissie ten onrechte verwijt dat zij haar bij het bestreden besluit heeft gelast om gegevens te verstrekken die niet in haar bezit waren.
83
Bijgevolg moeten de grieven inzake de aard van de gevraagde inlichtingen worden afgewezen.
Noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen
84
Zoals reeds is opgemerkt in punt 28 hierboven, kan de Commissie alleen die inlichtingen opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die zijn aangegeven in het verzoek om inlichtingen (arresten van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 25, en Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 40).
85
Wat de ruime onderzoeks- en controlebevoegdheid van de Commissie betreft, zij opgemerkt dat het aan haar staat om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn (zie in die zin arrest Hof van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie, 155/79, Jurispr. blz. 1575, punt 17, en arrest Orkem/Commissie, aangehaald in punt 56, punt 15). Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, zij eraan herinnerd dat het begrip „nodige inlichtingen” volgens de rechtspraak moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen een verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen (arresten van 12 december 1991, SEP/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 29, en Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 42).
86
Verzoekster werpt in wezen vier grieven op. In het kader van haar derde middel betoogt verzoekster dat de Commissie niet het recht heeft om haar te verzoeken gegevens te verstrekken die zij zelf kan achterhalen (eerste grief). In het kader van het eerste onderdeel van haar vierde middel stelt verzoekster dat de verplichting om gegevens mee te delen die reeds eerder zijn verstrekt, niet berust op enige noodzaak in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 (tweede grief), en komt zij tevens op tegen het feit dat de gegevens in een andere vorm moesten worden gegoten op basis van andere criteria en variabelen (derde grief). Ten slotte betwist zij de noodzaak van bepaalde aanvullende inlichtingen waarom de Commissie bij het bestreden besluit heeft verzocht (vierde grief).
– Openbare aard van bepaalde gevraagde inlichtingen
87
In het kader van deze grief betwist verzoekster in wezen de noodzaak van de vragen naar de postcodes van de plaatsen van waaruit de bevoorrading wordt verzorgd en de plaatsen van bestemming en van levering en van de vragen die impliceren dat de afstand dient te worden berekend die door het product wordt afgelegd van de plaats van waaruit de bevoorrading wordt verzorgd tot de plaats van levering, op grond van het feit dat de gevraagde gegevens openbaar zijn.
88
Dienaangaande zij evenwel opgemerkt dat dergelijke informatie weliswaar naar haar aard toegankelijk is voor de Commissie, maar dat zij de logische aanvulling vormt op informatie waarover enkel verzoekster beschikt. Het feit dat deze informatie mogelijkerwijs openbaar is, verhindert dus niet dat zij noodzakelijk kan zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003.
– De Commissie beschikte over bepaalde van de inlichtingen die zij vóór de vaststelling van het bestreden besluit heeft opgevraagd
89
Verzoekster betoogt dat de Commissie niet het recht heeft om haar te verzoeken om inlichtingen die reeds eerder zijn verstrekt.
90
Het Gerecht merkt op dat in punt 6 van het bestreden besluit het volgende wordt verklaard:
„In deze omstandigheden verzoekt de Commissie [verzoekster] bij besluit om de inlichtingen te verstrekken die zijn genoemd in de vragenlijst van bijlage I bij het onderhavige besluit. In bijlage I wordt voor zover nodig rekening gehouden met de antwoorden op de brieven die worden genoemd in [punt 4] van dit besluit, en met de informatie die de ondernemingen waarop het onderzoek betrekking heeft, tijdens dit onderzoek hebben verstrekt. Bepaalde informatie is reeds bij [verzoekster] opgevraagd op grond van artikel 18, lid 2, maar de Commissie verzoekt in bijlage I om deze opnieuw te verstrekken teneinde een uitputtend, coherent en geconsolideerd antwoord te verkrijgen. Bovendien wordt in bijlage I verzocht om aanvullende inlichtingen die ook noodzakelijk zijn om met volledige kennis van de feiten en de precieze economische context te kunnen beoordelen of de onderzochte praktijken verenigbaar zijn met de mededingingsregels van de Europese Unie.”
91
De Commissie voert dus in wezen twee gronden aan ter rechtvaardiging van haar verzoek om inlichtingen: enerzijds de wens om „een uitputtend, coherent en geconsolideerd antwoord te verkrijgen” en anderzijds het verzoek om informatie die aanvullend is ten opzichte van die welke reeds eerder is verstrekt.
92
Wat de eerste door de Commissie aangevoerde rechtvaardigingsgrond betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie het bestreden besluit daadwerkelijk – althans gedeeltelijk – lijkt te hebben vastgesteld om met name van verzoekster een geconsolideerde versie te verkrijgen van de antwoorden die deze eerder had verstrekt.
93
De vragen 1A, 1E-i tot en met 1E-iii, 1F, 2 tot en met 5, 9A, 9B en 10 van bijlage I bij het bestreden besluit sluiten dicht aan bij de oorspronkelijke vragen 8, 31, 39, 10, 18, 17, 28, 40, sub a en b, en 7.
94
Bovendien zijn de eerste tien vragen van de vragenlijst in bijlage I bij het bestreden besluit, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, identiek aan die van de bijlage bij de besluiten die zijn gericht tot de zeven andere ondernemingen waarop de hierboven in punt 5 genoemde procedure betrekking had. Hieruit kan alleen maar worden afgeleid dat de Commissie de aan elk van de betrokken ondernemingen gestelde vragen niet heeft gespecificeerd naargelang van de nauwkeurigheid en de kwaliteit van de eerdere antwoorden.
95
Bijgevolg kan worden vastgesteld dat het bestreden besluit althans gedeeltelijk tot doel heeft een geconsolideerde versie van de eerder verstrekte inlichtingen te verkrijgen. Deze indruk wordt nog versterkt door het feit dat de in de vragenlijst gegeven instructies betreffende de vorm waarin de antwoorden moeten worden gegeven, uiterst precies zijn. De Commissie wenste dus ontegenzeglijk de antwoorden in een zodanige vorm aangeleverd te krijgen dat zij de bij de betrokken ondernemingen verzamelde gegevens gemakkelijker kon vergelijken.
96
In zijn hierboven in punt 57 aangehaalde arrest Atlantic Container Line e.a./Commissie (punt 425) heeft het Gerecht evenwel vastgesteld dat verzoeken om inlichtingen die ertoe strekken informatie te verkrijgen over een document waarover de Commissie reeds beschikt, niet gerechtvaardigd zijn door de vereisten van het onderzoek.
97
Bovendien volstaat de omstandigheid dat de gevraagde informatie verband houdt met het voorwerp van het onderzoek niet om te stellen dat het besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, aan het evenredigheidsbeginsel voldoet. De verplichting tot het verstrekken van een inlichting mag de betrokken onderneming ook geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is (arresten Atlantic Container Line e.a./Commissie, aangehaald in punt 57, punt 418, en Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 81).
98
Hieruit volgt dat een besluit waarbij de adressaat wordt gelast om opnieuw eerder gevraagde inlichtingen te verstrekken, omdat slechts sommige ervan volgens de Commissie onjuist zijn, een last kan vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is, en dus niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en evenmin aan het noodzakelijkheidsvereiste. In een dergelijke situatie kan de Commissie immers nauwkeurig aangeven welke informatie door de betrokken onderneming moet worden gecorrigeerd.
99
Zo ook kan de wens om de door de ondernemingen verschafte antwoorden gemakkelijk te kunnen verwerken niet rechtvaardigen dat deze ondernemingen worden gelast om gegevens waarover de Commissie reeds beschikt, in een nieuwe vorm aan te bieden. De ondernemingen zijn weliswaar verplicht om actief mee te werken, hetgeen betekent dat zij alle informatie die betrekking heeft op het voorwerp van het onderzoek, ter beschikking van de Commissie moeten houden (arresten Orkem/Commissie, aangehaald in punt 56, punt 27, en Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 28, punt 72), maar deze verplichting om actief mee te werken kan niet zo ver gaan dat gegevens die reeds in het bezit van de Commissie zijn, in een bepaalde vorm moeten worden gegoten.
100
Bijgevolg moet in de omstandigheden van het onderhavige geval worden beoordeeld of de tweede door de Commissie aangevoerde rechtvaardigingsgrond, namelijk de noodzaak om aanvullende inlichtingen te verkrijgen, gefundeerd is.
101
Gelet op de hierboven in de punten 84 en 85 aangehaalde rechtspraak moet worden geoordeeld dat een besluit van de Commissie waarbij wordt verzocht om inlichtingen die specifieker zijn dan die welke tot op dat ogenblik zijn verstrekt, gerechtvaardigd is door de vereisten van het onderzoek. Het onderzoek naar alle relevante factoren die het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen of ontkrachten, kan immers impliceren dat de Commissie de ondernemingen verzoekt om bepaalde feitelijke gegevens die haar reeds eerder zijn meegedeeld, toe te lichten of dienaangaande meer details te verstrekken.
102
Dienaangaande zij opgemerkt dat bepaalde vragen betrekking hebben op informatie waarom niet is verzocht in het kader van de eerdere verzoeken om inlichtingen. Dit is het geval voor de vragenreeksen 1B, 1C, 1G, 6A, 6B, 7, 8A tot en met 8C, 9C en 11.
103
Bovendien moet worden vastgesteld dat met de vragen 1A, 1E-i tot en met 1E-iii, 1F, 2 tot en met 5, 9A, 9B en 10 van bijlage I bij het bestreden besluit in werkelijkheid wordt verzocht om gegevens die de in het kader van de eerdere verzoeken om inlichtingen verstrekte informatie aanvullen. Door de wijziging van de reikwijdte ervan of de toevoeging van aanvullende variabelen vertonen deze vragen namelijk een hogere graad van precisie.
104
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het doel van de vragenlijst in bijlage I bij het bestreden besluit, namelijk nieuwe of uitvoerigere inlichtingen te verkrijgen, kan aantonen dat de gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn.
105
De onderhavige grief moet dus worden afgewezen.
– Noodzakelijkheid van de bij het bestreden besluit gevraagde grotere nauwkeurigheid
106
Wat de vragen betreft die in wezen identiek zijn aan die welke in het kader van de eerdere verzoeken om inlichtingen zijn gesteld, is verzoekster van mening dat de grotere nauwkeurigheid van de vragenlijst niet noodzakelijk is in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003. Zij betwist meer bepaald de noodzaak om de gegevens in een andere vorm te gieten, de berekeningscriteria en de gehanteerde definities te wijzigen en nieuwe variabelen toe te voegen.
107
Zoals hierboven in punt 101 is uiteengezet, kunnen de vereisten van het onderzoek rechtvaardigen dat de Commissie de ondernemingen verzoekt om bepaalde feitelijke gegevens die haar reeds eerder zijn meegedeeld, toe te lichten of dienaangaande meer details te verstrekken.
108
Bovendien moet rekening worden gehouden met de zeer technische aard van de door het onderzoek bestreken economische sector, die kan rechtvaardigen dat de Commissie een aanvullende vragenlijst opstelt om de gegevens waarover zij reeds beschikt, aan te passen en preciezere gegevens te verkrijgen.
109
Bijgevolg is het Gerecht van oordeel dat de wijzigingen die ten opzichte van de oorspronkelijke vragen zijn aangebracht, noodzakelijk zijn voor het onderzoek van de in het bestreden besluit bedoelde vermoedelijke inbreuken.
– Noodzakelijkheid van de gevraagde aanvullende inlichtingen
110
Verzoekster betoogt dat de door de Commissie gevraagde aanvullende inlichtingen niet kunnen worden geacht noodzakelijk te zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003. Zij verwijst specifiek naar de vragen 1A en 1B, vraag 5, vraag 5, punt Y, en vraag 7, punten G en H.
111
Wat in de eerste plaats de noodzaak van de opname van CEM I in bulk en klinker in de binnenlandse verkoop (vraag 1A) en de binnenlandse aankopen (vraag 1B) betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat deze producten cementsoorten vormen en dat inlichtingen betreffende de verkoopprijzen ervan dus naar hun aard zelf een verband vertonen – in de zin van de hierboven in punt 84 aangehaalde rechtspraak – met de in het bestreden besluit genoemde vermoedens dat een inbreuk is gepleegd.
112
Wat in de tweede plaats vraag 5, vraag 5, punt Y, en vraag 7, punten G en H, betreft, betwist verzoekster kennelijk het nut van de gevraagde inlichtingen. Aangezien de Commissie bij de opstelling van de vragenlijst bepaalde omstandigheden buiten beschouwing heeft gelaten, zijn de verstrekte gegevens volgens verzoekster in wezen onbetrouwbaar.
113
Er zij aan herinnerd dat de vooronderzoeksfase, die het bestreden besluit omvat, tot doel heeft de Commissie in staat te stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. Daarentegen moet de fase op tegenspraak, die loopt van de mededeling van de punten van bezwaar tot de vaststelling van het definitieve besluit, de Commissie in staat stellen zich definitief uit te spreken over de verweten inbreuk (zie in die zin arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 25, punt 47).
114
Aangezien vraag 5, vraag 5, punt Y, en vraag 7, punten G en H, ertoe strekken inlichtingen te verkrijgen die kunnen worden geacht een verband te vertonen met de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die rechtvaardigen dat een onderzoek wordt gevoerd, heeft de kritiek over de onbetrouwbaarheid van de verstrekte gegevens geen invloed op de rechtmatigheid van het verzoek om inlichtingen. Het is de taak van de Commissie om te beoordelen of zij op basis van de verzamelde informatie kan vaststellen dat verzoekster een of meer van de vermoede inbreuken heeft gepleegd. Verzoekster kan in voorkomend geval in haar antwoord op een eventuele mededeling van punten van bezwaar of ter onderbouwing van een beroep tot nietigverklaring van het definitieve besluit de bewijskracht van de gevraagde inlichtingen betwisten.
115
Gelet op het bovenstaande moet deze grief worden afgewezen. Bijgevolg moet ook het derde middel worden verworpen, alsook het vierde middel, voor zover dit betrekking heeft op een schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003.
Tweede onderdeel van het vierde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
116
Met het tweede onderdeel van haar vierde middel betoogt verzoekster dat de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, en de last die het beantwoorden van de betrokken vragenlijst meebrengt, niet aan het evenredigheidsbeginsel voldoen.
Onevenredigheid van de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003
117
Verzoekster betoogt dat de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 niet voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Zelfs indien enige toelichting had moeten worden verstrekt, had hier immers via een eenvoudig verzoek om inlichtingen om kunnen worden verzocht.
118
Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, dat de handelingen van de instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (arrest Hof van 12 juli 2001, Jippes e.a., C-189/01, Jurispr. blz. I-5689, punt 81).
119
Ingevolge artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 kan de Commissie „met een eenvoudig verzoek of bij [besluit]” om inlichtingen verzoeken. Deze bepaling stelt de vaststelling van een besluit echter niet afhankelijk van een voorafgaand „eenvoudig verzoek”. Op dit punt onderscheidt artikel 18 van verordening nr. 1/2003 zich van artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen [81 EG] en [82 EG] (PB 162, 13, blz. 204). In lid 5 daarvan werd de mogelijkheid om bij besluit om inlichtingen te verzoeken afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat niet was voldaan aan een voorafgaand verzoek om inlichtingen.
120
Anders dan de Commissie in haar memories lijkt te stellen, moet de keuze die zij dient te maken tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen op grond van artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 en een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van deze verordening, worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Dat volgt noodzakelijkerwijs uit de – hierboven in punt 118 gegeven – definitie zelf van het evenredigheidsbeginsel, voor zover deze inhoudt dat „wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt”. De keuze die door artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie wordt geboden, vertoont ook duidelijke overeenkomsten met de keuze tussen de op gewone opdracht verrichte inspectie en de bij besluit gelaste inspectie in het kader van de toepassing van artikel 14 van verordening nr. 17 en artikel 20 van verordening nr. 1/2003. De uitoefening van die keuze wordt door de Unierechter aan het evenredigheidsbeginsel getoetst (arresten Hof van 26 juni 1980, National Panasonic/Commissie, 136/79, Jurispr. blz. 2033, punt 29, en 22 oktober 2002, Roquette Frères, C-94/00, Jurispr. blz. I-9011, punt 77; arrest Gerecht van 8 maart 2007, France Télécom/Commissie, T-340/04, Jurispr. blz. II-573, punt 147).
121
Gelet op de benadering die door de rechtspraak wordt gevolgd bij de toetsing van de keuze voor een bij besluit gelaste inspectie aan het evenredigheidsbeginsel, moet deze controle van de keuze tussen een eenvoudig verzoek om inlichtingen en een besluit geschieden volgens de vereisten van een doeltreffend onderzoek, in het licht van de bijzondere omstandigheden van elk geval (arresten National Panasonic/Commissie, aangehaald in punt 120, punt 29; Roquette Frères, aangehaald in punt 120, punt 77, en France Télécom/Commissie, aangehaald in punt 120, punt 147).
122
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat het bestreden besluit is vastgesteld in het kader van een onderzoek naar mededingingsbeperkende praktijken waarbij naast verzoekster zeven andere ondernemingen betrokken zijn die actief zijn in de cementsector.
123
Een besluit onderscheidt zich hierin van een eenvoudig verzoek om inlichtingen dat de Commissie krachtens artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of dwangsommen kan opleggen wanneer onjuiste inlichtingen worden verstrekt of wanneer de inlichtingen niet tijdig worden verstrekt.
124
Gelet op de omvang van de inlichtingen die de Commissie diende te verzamelen en te controleren, was het niet ongepast of onevenredig dat zij het rechtsinstrument hanteerde dat de grootste zekerheid bood dat verzoekster haar binnen de gestelde termijnen een volledig antwoord zou verschaffen.
125
Uit het bovenstaande volgt dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden door op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 verzoekster bij besluit om inlichtingen te verzoeken.
Onevenredigheid van de last die het beantwoorden van de vragenlijst meebrengt
126
Verzoekster betoogt dat de last die het beantwoorden van de vragenlijst meebrengt, onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel. Zij bekritiseert het feit dat de Commissie haar gelast om kwartaalgegevens te verstrekken voor het decennium 2001‑2010, en betoogt dat de verplichting om bepaalde inlichtingen opnieuw, in een andere vorm, te verstrekken, op basis van gewijzigde berekeningscriteria en definities en nieuwe variabelen, enorm belastend is. Zij is tevens van mening dat het beantwoorden van de nieuwe vragen van de vragenlijst een onevenredige werklast met zich brengt.
127
Zoals hierboven in punt 97 reeds is opgemerkt, mag de verplichting tot het verstrekken van een inlichting de betrokken onderneming geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is.
128
In de eerste plaats zij opgemerkt dat om de hierboven in de punten 102 tot en met 104 genoemde redenen niet kan worden vastgesteld dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door verzoekster te verzoeken om inlichtingen die haar voor een deel reeds eerder zijn verstrekt, aangezien de vragenlijst in bijlage I bij het bestreden besluit ertoe strekt om nieuwe inlichtingen te verkrijgen of inlichtingen die gedetailleerder zijn dan die welke eerder waren verstrekt.
129
Wat in de tweede plaats de eventuele onevenredigheid betreft van de last die voortvloeit uit de vorm waarin de vragenlijst is gegoten en de grotere nauwkeurigheid van bepaalde vragen, merkt het Gerecht op dat deze factoren ontegenzeglijk een zeer grote arbeidslast meebrengen.
130
Evenwel kan niet worden vastgesteld dat deze last onevenredig is aan de vereisten van het onderzoek, die met name verband houden met de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wenst in te stellen, en met de omstandigheden van de onderhavige procedure.
131
Ten eerste is het bestreden besluit vastgesteld in het kader van een procedure waarin sprake is van „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”. Vastgesteld moet worden dat de ruime reikwijdte van het onderzoek en de zwaarte van de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek instelt, rechtvaardigen dat een groot aantal inlichtingen wordt verstrekt.
132
Ten tweede moet rekening worden gehouden met de reeds hierboven in punt 122 genoemde omstandigheid dat het bestreden besluit is vastgesteld in het kader van een onderzoek naar mededingingsbeperkende praktijken waarbij naast verzoekster zeven andere ondernemingen betrokken zijn die actief zijn in de cementsector. Gelet op de omvang van de inlichtingen die de Commissie diende te controleren, was haar eis om de antwoorden te verstrekken in een vorm die de onderlinge vergelijking ervan mogelijk maakte, dus niet buitensporig.
133
Om dezelfde redenen is het verzoek van de Commissie om kwartaalgegegevens te verstrekken met betrekking tot een periode van bijna tien jaar niet buitensporig indien de Commissie vermoedt dat de inbreuk een lange periode heeft bestreken. Bovendien zij eraan herinnerd dat de rechter van de Unie heeft erkend dat het voor de Commissie noodzakelijk kan zijn om inlichtingen over een aan de inbreukperiode voorafgaande periode te vragen teneinde een preciezer beeld te krijgen van de context van een gedraging in eerstgenoemde periode (arrest Slovak Telekom/Commissie, aangehaald in punt 22, punt 51).
134
In de derde plaats moet het argument betreffende de onevenredigheid van de last die de aanvullende vragen van de vragenlijst meebrengen, om dezelfde redenen worden verworpen.
135
Wat ten slotte, in de vierde plaats, het verwijt betreft dat de Commissie niet is ingegaan op het voorstel van verzoekster om alternatieve vragen te stellen, zij opgemerkt dat de Commissie weliswaar op grond van het evenredigheidsbeginsel die maatregel moet treffen die de minste belasting met zich brengt, maar dat een dergelijke verplichting slechts geldt indien er een keuze is tussen meerdere geschikte maatregelen.
136
Vastgesteld moet worden dat de voorstellen van verzoekster in werkelijkheid erop neerkomen dat zij gedeeltelijk wil worden vrijgesteld van de verplichting om bepaalde vragen te beantwoorden. Zij stelt namelijk voor om inlichtingen te verstrekken met betrekking tot een kortere dan de door het verzoek bestreken periode of een andere berekeningsmethode te volgen dan die welke de voorkeur van de Commissie geniet. Gezien de noodzaak van een doeltreffend onderzoek en mede gelet op het grote aantal ondernemingen waarop de hierboven in punt 5 genoemde procedure betrekking heeft, is het Gerecht van oordeel dat de Commissie goede gronden had om niet in te gaan op de voorstellen van verzoekster.
137
Het vierde middel dient derhalve in zijn geheel te worden verworpen.
Vijfde middel: niet-inachtneming van de goede praktijken van de Commissie betreffende de mededeling van economische gegevens en schending van het beginsel van behoorlijk bestuur
Eerste onderdeel van het middel: niet-inachtneming door de Commissie van haar goede praktijken betreffende de mededeling van economische gegevens
138
Verzoekster betoogt dat de Commissie zelf haar beoordelingsbevoegdheid beperkt wanneer zij gedragsregels vaststelt. Aangezien de Commissie in casu overeenkomstig haar goede praktijken betreffende de mededeling van economische gegevens in procedures op grond van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU en in fusiezaken (hierna: „goede praktijken”) de betrokken ondernemingen vooraf heeft geraadpleegd, diende zij zich aan deze goede praktijken te houden. Zij heeft dit niet gedaan, aangezien zij geen rekening heeft gehouden met de opmerkingen of de verzoeken om inlichtingen van verzoekster, en de uiteindelijk vastgestelde vragenlijst aanzienlijk verschilt van het ontwerp. Over een groot aantal vragen op deze lijst heeft zij verzoekster niet vooraf geraadpleegd.
139
Volgens de Commissie moet dit betoog worden afgewezen.
140
Het Gerecht merkt op dat de Commissie, wanneer zij een indicatieve gedragsregel vaststelt die externe gevolgen beoogt, hiervan in een concreet geval zeker niet mag afwijken zonder redenen op te geven die verenigbaar zijn met het beginsel van gelijke behandeling (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 18 mei 2006, Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie, C-397/03 P, Jurispr. blz. I-4429, punt 91).
141
De door verzoekster aangehaalde passage uit de goede praktijken moet evenwel om te beginnen als een gedragsregel kunnen worden beschouwd. Dienaangaande zij opgemerkt dat de Commissie volgens punt 3.4.3 van de goede praktijken een onderneming slechts raadpleegt wanneer dit „passend en nuttig” is. Aangezien de raadpleging van de ondernemingen dus wordt voorgesteld als een loutere mogelijkheid, kan de Commissie niet worden verweten dat zij punt 3.4.3 van de goede praktijken niet in acht heeft genomen door in haar vragenlijst vragen op te nemen waarvoor geen voorafgaand overleg heeft plaatsgevonden of, a fortiori, door niet alle opmerkingen van de geraadpleegde ondernemingen over te nemen.
142
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het middel: schending door de Commissie van het beginsel van behoorlijk bestuur
143
Verzoekster betoogt dat de Commissie onzorgvuldig heeft gehandeld door in haar verschillende verzoeken om inlichtingen het type vragen, de toe te passen criteria, de betrokken producten en de bestreken referentielanden constant te wijzigen. Zij heeft aldus inbreuk gemaakt op het beginsel van behoorlijk bestuur.
144
De Commissie betoogt dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur niet heeft geschonden.
145
Er zij aan herinnerd dat verordening nr. 1/2003 volgens punt 37 van de considerans ervan „de grondrechten [eerbiedigt] en [...] in overeenstemming [is] met de beginselen die met name erkend zijn in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie” en „dient [...] te worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met deze rechten en beginselen”. Bovendien heeft het Handvest van de grondrechten, sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, krachtens artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU dezelfde rechtskracht als de Verdragen.
146
Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten, met als opschrift „Recht op behoorlijk bestuur”, bepaalt in lid 1 ervan dat „[e]enieder [...] er recht op [heeft] dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld”.
147
Volgens de rechtspraak betreffende het beginsel van behoorlijk bestuur is de inachtneming van de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen van des te fundamenteler belang wanneer de instellingen van de Unie over beoordelingsvrijheid beschikken. Tot die waarborgen behoort met name de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München, C-269/90, Jurispr. blz. I-5469, punt 14, en arrest Atlantic Container Line e.a./Commissie, aangehaald in punt 57, punt 404).
148
Om de hierboven in de punten 102 tot en met 104 reeds uiteengezette redenen zij opgemerkt dat de vragenlijst weliswaar inhoudelijk dicht aansluit bij die welke bij eerdere verzoeken om inlichtingen was gevoegd, maar zich hiervan onderscheidt doordat de vragen nauwkeuriger zijn of doordat nieuwe vragen worden gesteld. Bovendien kunnen de omvang van het door de Commissie gevoerde onderzoek en het aantal betrokken ondernemingen alsook de technische aard van de betrokken productmarkt rechtvaardigen dat de Commissie achtereenvolgens verschillende verzoeken om inlichtingen verzendt die elkaar gedeeltelijk overlappen, zonder dat zij daardoor het beginsel van behoorlijk bestuur schendt.
149
Gelet op het bovenstaande dient het onderhavige middel, en dus het beroep in zijn geheel, te worden verworpen.
Kosten
150
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten, alsook in die van de Commissie.
HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Buzzi Unicem SpA wordt verwezen in de kosten.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2014.
ondertekeningen
Inhoud
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Procesverloop en conclusies van partijen
In rechte
Eerste middel: niet-motivering of ontoereikende motivering van het bestreden besluit en schending van de rechten van de verdediging
Tweede middel: de Commissie heeft de grenzen van haar bevoegdheid overschreden, misbruik gemaakt van haar bevoegdheid en de bewijslast omgedraaid
Derde middel en eerste onderdeel van het vierde middel: schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003
Aard van de gevraagde inlichtingen
Noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen
– Openbare aard van bepaalde gevraagde inlichtingen
– De Commissie beschikte over bepaalde van de inlichtingen die zij vóór de vaststelling van het bestreden besluit heeft opgevraagd
– Noodzakelijkheid van de bij het bestreden besluit gevraagde grotere nauwkeurigheid
– Noodzakelijkheid van de gevraagde aanvullende inlichtingen
Tweede onderdeel van het vierde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Onevenredigheid van de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003
Onevenredigheid van de last die het beantwoorden van de vragenlijst meebrengt
Vijfde middel: niet-inachtneming van de goede praktijken van de Commissie betreffende de mededeling van economische gegevens en schending van het beginsel van behoorlijk bestuur
Eerste onderdeel van het middel: niet-inachtneming door de Commissie van haar goede praktijken betreffende de mededeling van economische gegevens
Tweede onderdeel van het middel: schending door de Commissie van het beginsel van behoorlijk bestuur
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.