62021CJ0051
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a opta)
30 iunie 2022 (
*1
)
„Trimitere preliminară – Legislație alimentară – Regulamentul (CE) nr. 2073/2005 – Criterii microbiologice pentru produsele alimentare – Articolul 3 alineatul (1) – Obligații ale operatorilor din sectorul alimentar – Anexa I – Capitolul 1 punctul 1.2 – Valori‑limită ale prezenței Listeria monocytogenes în produsele pescărești înainte și după introducerea pe piață – Regulamentul (CE) nr. 178/2002 – Articolul 14 alineatul (8) – Control oficial al produsului în etapa introducerii pe piață – Domeniu de aplicare”
În cauza C‑51/21,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia), prin decizia din 28 ianuarie 2021, primită de Curte la 28 ianuarie 2021, în procedura
Aktsiaselts M.V.WOOL
împotriva
Põllumajandus- ja Toiduamet,
CURTEA (Camera a opta),
compusă din domnul N. Jääskinen, președinte de cameră, și domnii N. Piçarra (raportor) și M. Gavalec, judecători,
avocat general: doamna L. Medina,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
luând în considerare observațiile prezentate:
–
pentru Aktsiaselts M.V.WOOL, de C. Ginter, A. Jõks și K. Kask, vandeadvokaadid;
–
pentru Põllumajandus- ja Toiduamet, de H. Noot și T. Pikamäe, vandeadvokaadid;
–
pentru guvernul estonian, de N. Grünberg, în calitate de agent;
–
pentru guvernul belgian, de S. Baeyens, M. Van Regemorter și L. Van den Broeck, în calitate de agenți;
–
pentru guvernul ceh, de J. Pavliš, M. Smolek și J. Vláčil, în calitate de agenți;
–
pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de L. Vignato, avvocato dello Stato;
–
pentru guvernul neerlandez, de M. K. Bulterman și C. S. Schillemans, în calitate de agenți;
–
pentru Comisia Europeană, de W. Farrell, I. Galindo Martín și E. Randvere, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatei generale,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 3 alineatul (1) și a punctului 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 2073/2005 al Comisiei din 15 noiembrie 2005 privind criteriile microbiologice pentru produsele alimentare (JO 2005, L 338, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 51, p. 141, rectificare în JO 2010, L 174, p. 54), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2019/229 al Comisiei din 7 februarie 2019 (JO 2019, L 37, p. 106) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 2073/2005”).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Aktsiaselts M.V.WOOL (denumit în continuare „MVWOOL”), un producător de produse alimentare pe bază de pește, pe de o parte, și Põllumajandus- ja Toiduamet (Oficiul pentru Agricultură și Alimentație, Estonia) (denumit în continuare „autoritatea estoniană”), pe de altă parte, cu privire la legalitatea a două decizii adresate de această autoritate producătorului MVWOOL ca urmare a detectării bacteriei Listeria monocytogenes în produse alimentare introduse pe piață de această întreprindere.
Cadrul juridic
Regulamentul (CE) nr. 178/2002
3
Articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor și a cerințelor generale ale legislației alimentare, de instituire a Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și de stabilire a procedurilor în domeniul siguranței produselor alimentare (JO 2002, L 31, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 8, p. 68), intitulat „Alte definiții”, prevede la punctul 8:
„În sensul prezentului regulament:
[…]
8.
«introducerea pe piață» înseamnă deținerea produselor alimentare sau a hranei pentru animale în scopul vânzării, inclusiv oferirea pentru vânzare sau orice altă formă de transfer, indiferent dacă este gratuită sau nu, și însăși vânzarea, distribuția și alte forme de transfer;
[…]”
4
Articolul 14 din acest regulament, intitulat „Cerințe privind siguranța produselor alimentare”, prevede la alineatul (8):
„Conformitatea unui produs alimentar cu dispozițiile speciale aplicabile acelui produs alimentar nu împiedică autoritățile competente să ia măsuri adecvate de impunere a restricțiilor privind introducerea sa pe piață sau să solicite retragerea sa de pe piață, în cazurile în care există motive să se suspecteze că, în ciuda acestei conformități, produsul alimentar respectiv prezintă riscuri din punctul de vedere al siguranței produselor alimentare.”
Regulamentul nr. 2073/2005
5
Potrivit considerentelor (1)-(3) ale Regulamentului nr. 2073/2005:
„(1)
Un nivel ridicat de protecție a sănătății publice este unul dintre obiectivele fundamentale ale legislației în domeniul alimentar, astfel cum se prevede în Regulamentul nr. [178/2002]. […]
(2)
Produsele alimentare nu trebuie să conțină microorganisme sau toxine sau metaboliți ale acestora în cantități care prezintă un risc inacceptabil pentru sănătatea umană.
(3)
[…] Operatorii din sectorul alimentar au obligația să retragă de pe piață produsele alimentare periculoase. Pentru a contribui la protecția sănătății publice și pentru a preveni interpretările diferite, se impune stabilirea unor criterii de siguranță armonizate privind caracterul acceptabil al produselor alimentare, în special în ceea ce privește prezența anumitor microorganisme patogene.”
6
Articolul 1 din Regulamentul nr. 2073/2005, intitulat „Obiect și domeniu de aplicare”, prevede:
„Prezentul regulament stabilește criteriile microbiologice pentru anumite microorganisme și normele de aplicare pe care operatorii din sectorul alimentar trebuie să le respecte atunci când pun în aplicare măsurile de igienă generale și speciale […] Autoritatea competentă verifică respectarea normelor și a criteriilor stabilite de prezentul regulament în conformitate cu regulamentul […], fără a aduce atingere dreptului acesteia de a realiza și alte prelevări de probe și analize în vederea detectării și măsurării altor microorganisme, a toxinelor sau metaboliților acestora, fie în cadrul unei verificări a proceselor, pentru produsele alimentare suspectate că ar fi periculoase, fie în cadrul unei analize a riscului.
[…]”
7
Articolul 2 din acest regulament cuprinde următoarele definiții:
„[…]
(b)
«criteriu microbiologic» înseamnă un criteriu care definește gradul de acceptabilitate al unui produs, al unui lot de produse alimentare sau al unui proces, pe baza absenței, prezenței sau numărului de microorganisme și/sau a cantității toxinelor/metaboliților acestora, pe unitate(unități) de masă, volum, suprafață sau lot;
[…]
(f)
«perioadă de conservare» înseamnă fie perioada corespunzătoare celei care precedă data limită de consum, fie data de valabilitate minimă, astfel cum sunt definite la articolele 9 și 10 ale Directivei 2000/13/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 20 martie 2000 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la etichetarea și prezentarea produselor alimentare, precum și la publicitatea acestora (JO 2000, L 109, p. 29, Ediție specială, 15/vol. 6, p. 9)];
[…]
(l)
«respectarea criteriilor microbiologice» înseamnă obținerea rezultatelor satisfăcătoare sau acceptabile prevăzute în anexa I atunci când se testează valorile stabilite pentru aceste criterii prin prelevarea de probe, efectuarea de analize și aplicarea de măsuri corective, în conformitate cu legislația în domeniul alimentar și cu instrucțiunile date de către autoritățile competente;
[…]”
8
Articolul 3 din același regulament, intitulat „Cerințe generale”, prevede la alineatul (1):
„Operatorii din sectorul alimentar se asigură că produsele alimentare respectă criteriile microbiologice relevante stabilite în anexa I. În acest scop, în toate etapele producției, prelucrării și distribuției produselor alimentare, inclusiv vânzarea cu amănuntul, operatorii din sectorul alimentar iau măsuri, ca parte a procedurilor bazate pe principiile HACCP [(hazard analysis and critical control point)] și pe aplicarea unei bune practici de igienă, pentru a se asigura că:
[…]
(b)
criteriile de siguranță a produselor alimentare aplicabile pe întreaga perioadă de conservare a produselor pot fi respectate în condiții de distribuție, depozitare și utilizare care pot fi prevăzute în mod rezonabil.”
9
Anexa I la același regulament conține capitolul 1, intitulat „Criterii de siguranță a produselor alimentare”, care prevede la punctul 1.2:
„Categoria de produse alimentare
Microorganisme/toxinele, metaboliții acestora
Plan de prelevare de probe […]
Limite […]
Metodă analitică de referință […]
Etapă căreia i se aplică criteriul
n
C
m
M
1.2 Produse alimentare gata pentru consum, care permit dezvoltarea de [Listeria monocytogenes], altele decât cele destinate sugarilor sau unor scopuri medicale speciale
Listeria monocytogenes
5
0
100 [unități formatoare de colonii (ufc)/gram (g)] (5)
EN/ISO 11290-2 […]
Produse introduse pe piață în timpul perioadei lor de conservare
5
0
Absență în 25 g (7)
EN ISO 11290-1
Înainte ca produsul alimentar să fi ieșit de sub controlul imediat al operatorului din sectorul alimentar care l‑a produs
[…]
(5) Acest criteriu se aplică atunci când producătorul este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că produsul nu va depăși limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare. Operatorul poate stabili limite intermediare în timpul prelucrării care trebuie să fie suficient de scăzute pentru a garanta că limita de 100 ufc/g nu se depășește la încheierea perioadei de conservare.
[…]
(7) Acest criteriu se aplică produselor înainte ca acestea să fi părăsit controlul imediat al operatorului din sectorul alimentar care le‑a produs, atunci când acesta nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că produsul nu va depăși limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
10
La 2 august 2019, autoritatea estoniană a prelevat, într‑un magazin cu amănuntul, eșantioane din anumite produse pe bază de somon și de păstrăv produse de MVWOOL. În urma analizei acestor eșantioane, a fost constatată prezența Listeria monocytogenes, motiv pentru care autoritatea estoniană, prin decizia din 7 august 2019, a dispus ca acest producător să suspende fabricarea produselor respective, să retragă de pe piață toate loturile și să informeze consumatorii cu privire la această retragere.
11
În luna octombrie 2019, după ce a identificat prezența Listeria monocytogenes în unele dintre produsele sale, MVWOOL a dezinfectat două situri industriale. În pofida acestei măsuri, prezența Listeria monocytogenes a continuat să fie detectată în anumite produse care provin din aceste situri. În consecință, prin decizia din 25 noiembrie 2019, autoritatea estoniană a dispus ca MVWOOL să își suspende activitatea în siturile menționate până când va face dovada eliminării acestei contaminări.
12
MVWOOL a sesizat Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn, Estonia) cu o acțiune având ca obiect anularea acestor decizii, susținând că autoritatea estoniană nu avea dreptul să aplice, în ceea ce privește eșantioanele prelevate într‑un magazin cu amănuntul, limita care impune absența Listeria monocytogenes în 25 g din produsul alimentar în cauză, prevăzută la punctul 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005 (denumită în continuare „limita de toleranță zero”). În opinia sa, această limită nu este aplicabilă produselor deja introduse pe piață. Pentru acestea, limita aplicabilă ar fi cea prevăzută la aceeași dispoziție, de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare a produsului. MVWOOL afirmă că nu a fost niciodată constatată în produsele sale o cantitate de Listeria monocytogenes care să depășească această limită.
13
Autoritatea estoniană consideră că, întrucât MVWOOL nu a demonstrat că produsele sale nu ar depăși limita de 100 ufc/g de Listeria monocytogenes în timpul perioadei de conservare, este aplicabilă limita de toleranță zero indiferent dacă aceste produse se află sub controlul imediat al producătorului sau au fost deja introduse pe piață. Această interpretare ar fi confirmată de practica altor state membre, precum și de Codex Alimentarius a Organizației Națiunilor Unite pentru Alimentație și Agricultură și a Organizației Mondiale a Sănătății.
14
Instanța de trimitere arată că interpretarea dispozițiilor care figurează la punctul 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005, asupra căreia părțile din litigiul principal nu sunt de acord, are o incidență directă asupra legalității deciziilor autorității estoniene din 7 august și din 25 noiembrie 2019.
15
Potrivit acestei instanțe, interpretarea preconizată de MVWOOL este confirmată de economia Regulamentului nr. 2073/2005, din care reiese că situațiile de aplicabilitate a limitei de toleranță zero ar fi prevăzute în mod exhaustiv de acest regulament. Această interpretare, dacă ar fi reținută, ar determina nelegalitatea deciziilor contestate de MVWOOL.
16
În schimb, potrivit instanței de trimitere, interpretarea susținută de autoritatea estoniană este conformă cu finalitatea Regulamentului nr. 2073/2005, care este de a garanta siguranța produselor alimentare în timpul perioadei lor de conservare și un nivel ridicat de protecție a sănătății umane. Potrivit acestei interpretări, întrucât MVWOOL a introdus pe piață produse alimentare care nu respectau limita de toleranță zero în timp ce se aflau sub controlul său imediat, a încălcat obligația care îi revine în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2073/2005.
17
În aceste condiții, Tallinna Halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tallinn) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2073/2005 și criteriul microbiologic [care impune o limită de toleranță zero], prevăzut la punctul 1.2 din […] capitolul 1 din anexa I la acest regulament, trebuie interpretate, în raport cu obiectivul de protecție a sănătății publice și cu obiectivele urmărite de regulamentul menționat, precum și de [Regulamentul] nr. 178/2002 […], în sensul că, în cazul în care operatorul din sectorul alimentar nu a fost în măsură să dovedească, spre satisfacția autorității competente, că produsele alimentare gata pentru consum, altele decât cele destinate sugarilor sau unor scopuri medicale speciale, care pot favoriza înmulțirea Listeria monocytogenes, nu depășesc limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare, criteriul microbiologic menționat mai sus […] se aplică, în orice caz, și produselor introduse pe piață în timpul perioadei de conservare?
2)
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, al doilea criteriu microbiologic [care impune o limită de toleranță zero] trebuie interpretat, având în vedere obiectivul de protecție a sănătății publice și obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 2073/2005, precum și de [Regulamentul] nr. 178/2002 […], în sensul că, indiferent de aspectul dacă operatorul din sectorul alimentar este în măsură să dovedească, spre satisfacția autorității competente, că produsul alimentar nu depășește limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare, în privința acestui produs alimentar se aplică două criterii microbiologice alternative, [în primul rând] atât timp cât produsul alimentar rămâne sub controlul operatorului care l‑a produs, se aplică criteriul [limitei de toleranță zero] și [în al doilea rând] după ce produsul alimentar a ieșit de sub controlul imediat al operatorului care l‑a produs, se aplică criteriul «100 ufc/g»?”
Cu privire la întrebările preliminare
18
Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dispozițiile coroborate ale articolului 3 alineatul (1) și ale punctului 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005 trebuie interpretate în sensul că, atunci când producătorul nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că, în timpul perioadei de conservare, produsele alimentare nu vor depăși limita de 100 ufc/g, limita de toleranță zero în ceea ce privește prezența Listeria monocytogenes se aplică produselor alimentare care au fost introduse pe piață în timpul perioadei de conservare.
19
Reiese din articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2073/2005 că operatorii din sectorul alimentar trebuie să se asigure că produsele alimentare pe care le fabrică respectă criteriile microbiologice relevante, în sensul articolului 2 literele (b) și (l) din acest regulament, stabilite în anexa I la acesta, în toate etapele producției, prelucrării și distribuției produselor alimentare, inclusiv vânzarea cu amănuntul, în timpul perioadei de conservare a produselor, în sensul articolului 2 litera (f) din regulamentul menționat.
20
Punctul 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005 prevede, pentru categoria produselor alimentare gata pentru consum care permit dezvoltarea de Listeria monocytogenes, altele decât cele destinate sugarilor sau unor scopuri medicale speciale, două limite în ceea ce privește prezența acestei bacterii.
21
Prima limită, stabilită la 100 ufc/g, este aplicabilă produselor introduse pe piață în timpul perioadei de conservare, atunci când producătorul este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că aceste produse nu vor depăși această limită în timpul perioadei de conservare, astfel cum precizează nota de subsol 5 din această dispoziție.
22
A doua limită, mai precis limita de toleranță zero, este aplicabilă, potrivit dispoziției menționate, „[î]nainte ca produsul alimentar să fi ieșit din controlul imediat al operatorului din sectorul alimentar care l‑a produs” și, astfel cum precizează nota de subsol 7 din aceeași dispoziție, atunci când acest operator nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că produsul respectiv nu va depăși limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare.
23
Trebuie să se constate că o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care un produs alimentar a fost deja introdus pe piață, pentru care producătorul nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că produsul nu va depăși limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare, nu este vizată de aceste dispoziții.
24
Astfel, deși punctul 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005, interpretat în lumina notei de subsol 7, vizează ipoteza în care fabricantul nu este în măsură să demonstreze, „spre satisfacția autorității competente”, că produsele sale nu vor depăși limita de 100 ufc/g în timpul perioadei de conservare, acesta impune totuși să se aplice unei asemenea ipoteze limita de toleranță zero în ceea ce privește prezența Listeria monocytogenes pentru aceste produse care nu au ieșit încă de sub „controlul imediat” al operatorului și, prin urmare, nu au fost introduse pe piață.
25
Rezultă că dispozițiile coroborate ale articolului 3 alineatul (1) și ale punctului 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005 trebuie interpretate în sensul că, atunci când producătorul nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că, în timpul perioadei de conservare, produsele alimentare nu vor depăși limita de 100 ufc/g, limita de toleranță zero în ceea ce privește prezența Listeria monocytogenes nu se aplică produselor alimentare care au fost introduse pe piață în timpul perioadei de conservare. Într‑un astfel de caz, acest producător trebuie să se abțină să introducă produsele respective pe piață.
26
În această privință, trebuie amintit că Regulamentul nr. 2073/2005 are drept obiectiv să garanteze siguranța produselor alimentare în timpul perioadei de conservare, dar și un nivel ridicat de protecție a sănătății umane, astfel cum reiese din cuprinsul considerentelor (1)-(3) ale acestuia. În acest scop, articolul 1 din acest regulament lasă autorității competente o marjă largă de manevră pentru a putea efectua controale mai detaliate asupra produselor alimentare pentru a verifica respectarea normelor și a criteriilor enunțate în regulamentul menționat (a se vedea prin analogie Hotărârea din 12 septembrie 2019, A și alții, C‑347/17, EU:C:2019:720, punctul 69). Cu toate acestea, deși Regulamentul nr. 2073/2005 stabilește criteriile microbiologice pe care trebuie să le respecte produsele alimentare în toate etapele lanțului alimentar, acesta nu conține dispoziții referitoare la acțiunile pe care autoritatea competentă le poate întreprinde ca urmare a introducerii pe piață a produselor alimentare cu încălcarea acestor criterii.
27
În acest context, trebuie să se facă referire la Regulamentul nr. 178/2002. În special, articolul 14 alineatul (8) din acest regulament precizează că autoritățile naționale competente pot adopta „măsuri adecvate” de impunere a restricțiilor privind introducerea pe piață sau să solicite retragerea de pe piață a produselor alimentare în cazurile în care, în ciuda conformității lor cu dispoziții specifice ale dreptului Uniunii care le sunt aplicabile, oferă respectivelor autorități motive obiective de a suspecta că aceste produse prezintă riscuri din punctul de vedere al siguranței produselor alimentare. Această dispoziție, ținând seama de importanța sa în vederea atingerii unui nivel ridicat de protecție a sănătății persoanelor și a intereselor consumatorilor, trebuie să facă obiectul unei interpretări largi (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2022, Romega, C‑89/21, EU:C:2022:313, punctul 23).
28
Aplicarea limitei de toleranță zero produselor alimentare care au fost introduse pe piață, fără ca producătorul să fi demonstrat, spre satisfacția autorității competente, că, în timpul perioadei de conservare, aceste produse nu vor depăși limita de 100 ufc/g, poate constitui o „măsură adecvată” în sensul articolului 14 alineatul (8) din Regulamentul nr. 178/2002.
29
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate de instanța de trimitere că dispozițiile coroborate ale articolului 3 alineatul (1) și ale punctului 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul nr. 2073/2005 trebuie interpretate în sensul că, atunci când producătorul nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că, în timpul perioadei de conservare, produsele alimentare nu vor depăși limita de 100 ufc/g în ceea ce privește prezența Listeria monocytogenes, limita de toleranță zero nu se aplică produselor alimentare care au fost introduse pe piață în timpul perioadei de conservare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
30
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a opta) declară:
Dispozițiile articolului 3 alineatul (1) coroborate cu cele ale punctului 1.2 din capitolul 1 din anexa I la Regulamentul (CE) nr. 2073/2005 al Comisiei din 15 noiembrie 2005 privind criteriile microbiologice pentru produsele alimentare, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2019/229 al Comisiei din 7 februarie 2019, trebuie interpretate în sensul că, atunci când producătorul nu este în măsură să demonstreze, spre satisfacția autorității competente, că, în timpul perioadei de conservare, produsele alimentare nu vor depăși limita de 100 unități formatoare de colonii/gram (g) în ceea ce privește prezența Listeria monocytogenes, limita care impune absența Listeria monocytogenes în 25 g din produsul alimentar în cauză, prevăzută la punctul 1.2 din anexa I menționată, nu se aplică produselor alimentare care au fost introduse pe piață în timpul perioadei de conservare.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: estona.