62022CC0167
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 7. září 2023 (
1
)
Věc C‑167/22
Evropská komise
proti
Dánskému království
„Nesplnění povinnosti státem – Silniční doprava – Nařízení (ES) č. 1072/2009 – Článek 8 – Kabotáž – Obecná zásada – Článek 9 – Pravidla týkající se kabotáže – Nařízení (ES) č. 561/2006 – Doby odpočinku – Vnitrostátní předpisy omezující maximální dobu, během které lze parkovat na veřejných odpočívadlech podél dálniční sítě – Omezení na 25 hodin – Článek 56 SFEU – Překážka volného pohybu služeb silniční dopravy“
Úvod
1.
Svou žalobou pro nesplnění povinnosti se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Dánské království tím, že stanovilo maximální dobu, během které mohou nákladní vozidla parkovat na odpočívadlech podél dálniční sítě, na 25 hodin (dále „pravidlo 25 hodin“), nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z ustanovení unijního práva o svobodě poskytování služeb silniční dopravy, jak stanoví články 1, 8 a 9 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1072/2009 (
2
). Toto pravidlo podle ní řidičům ztěžuje dodržování běžné týdenní doby odpočinku v délce nejméně 45 hodin nebo zkrácené doby odpočinku v délce 24 až 45 po sobě následujících hodin stanovené v článku 8 nařízení (ES) č. 561/2006 (
3
), což tudíž představuje překážku svobody poskytování služeb silniční dopravy a není to odůvodněno naléhavými důvody veřejného zájmu, které uvádí Dánské království.
2.
Otázky vznesené v projednávané věci se tedy týkají toho, zda pravidlo 25 hodin představuje překážku volného pohybu služeb silniční dopravy, a pokud ano, zda toto pravidlo může být odůvodněno naléhavými důvody veřejného zájmu.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 1072/2009
3.
Článek 1 nařízení č. 1072/2009, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví v odstavcích 1 a 4:
„1.   Toto nařízení se vztahuje na mezinárodní silniční nákladní přepravu pro cizí potřebu prováděnou na území Společenství.
[…]
4.   Toto nařízení se použije na vnitrostátní silniční nákladní přepravu, kterou dočasně provozuje podnikatel v silniční nákladní dopravě – nerezident podle kapitoly III.
[…]“
4.
Článek 8 téhož nařízení, nadepsaný „Obecná zásada“, stanoví:
„1.   Každý podnikatel v silniční nákladní dopravě provozující nákladní dopravu pro cizí potřebu, který je držitelem licence Společenství a jehož řidič, pokud je státním příslušníkem třetí země, má osvědčení řidiče, je oprávněn za podmínek stanovených v této kapitole provozovat kabotáž.
2.   Podnikatelé v silniční nákladní dopravě uvedení v odstavci 1 jsou oprávněni v návaznosti na mezinárodní přepravu nákladu z jiného členského státu nebo ze třetí země do hostitelského členského státu provést po dodání nákladu s týmž vozidlem, nebo v případě soupravy s týmž motorovým vozidlem, až tři kabotážní přepravy. K poslední vykládce v rámci kabotáže musí v hostitelském členském státě dojít do 7 dnů od poslední vykládky navazující na mezinárodní přepravu.
Podnikatelé v silniční nákladní dopravě mohou ve lhůtě uvedené v prvním pododstavci provést některé nebo všechny kabotážní přepravy povolené podle uvedeného pododstavce v jakémkoli členském státě za podmínky, že budou omezeny na jednu kabotážní přepravu na členský stát ve lhůtě tří dnů ode dne, kdy bez nákladu vstoupí na území tohoto členského státu.
[…]“
5.
Článek 9 tohoto nařízení, nadepsaný „Pravidla týkající se kabotáže“, stanoví:
„1.   Nestanoví-li právní předpisy Společenství jinak, podléhá provádění kabotáže platným právním a správním předpisům hostitelského členského státu, pokud jde o
[…]
d) doby řízení a doby odpočinku;
[…]
2.   Právní a správní předpisy uvedené v odstavci 1 se na podnikatele v silniční nákladní dopravě – nerezidenty použijí za stejných podmínek, které jsou uplatňovány na podnikatele v silniční nákladní dopravě usazené v hostitelském členském státě, aby bylo zabráněno jakékoli diskriminaci na základě státní příslušnosti nebo místa usazení.“
Nařízení č. 561/2006
6.
Článek 1 nařízení č. 561/2006 (
4
) zní:
„Toto nařízení stanoví pravidla pro doby řízení, přestávky v řízení a doby odpočinku řidičů zajišťujících silniční přepravu zboží a cestujících za účelem harmonizace podmínek hospodářské soutěže mezi druhy pozemní dopravy, zejména v silniční dopravě, a zlepšení pracovních podmínek a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích. Účelem tohoto nařízení je rovněž lepší monitorování a prosazování jednotlivými členskými státy a zlepšení pracovní praxe v silniční dopravě.“
7.
Článek 4 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
f)
‚dobou odpočinku‘ nepřerušená doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem;
g)
‚denní dobou odpočinku‘ denní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou denní dobu odpočinku‘ nebo ‚zkrácenou denní dobu odpočinku‘:
–
‚běžnou denní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 11 hodin. Tuto běžnou dobu odpočinku lze případně rozdělit do dvou časových úseků, z nichž první musí být nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 3 hodin a druhý nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 9 hodin,
–
‚zkrácenou denní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 9 hodin, ale kratší než 11 hodin;
h)
‚týdenní dobou odpočinku‘ týdenní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou týdenní dobu odpočinku‘ a ‚zkrácenou týdenní dobu odpočinku‘:
–
‚běžnou týdenní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 45 hodin,
–
‚zkrácenou týdenní dobou odpočinku‘ se rozumí doba odpočinku kratší než 45 hodin, která smí být za podmínek stanovených v čl. 8 odst. 6 zkrácena na nejméně 24 po sobě následujících;
[…]“
8.
Článek 8 tohoto nařízení stanoví:
„[…]
6.   Ve kterýchkoli dvou po sobě následujících týdnech musí mít řidič nejméně:
–
dvě běžné týdenní doby odpočinku nebo
–
jednu běžnou týdenní dobu odpočinku a jednu zkrácenou týdenní dobu odpočinku v délce nejméně 24 hodin. Zkrácení však musí být vyrovnáno odpovídající dobou odpočinku vybranou v celku před koncem třetího týdne následujícího po dotyčném týdnu.
Týdenní doba odpočinku musí začít nejpozději po uplynutí šesti 24hodinových časových úseků od skončení předchozí týdenní doby odpočinku.
[…]
7.   Každá doba odpočinku vybraná náhradou za zkrácení týdenní doby odpočinku musí bezprostředně navazovat na jinou dobu odpočinku trvající nejméně 9 hodin.
8.   Pokud se tak řidič rozhodne, smí trávit denní dobu odpočinku nebo zkrácenou týdenní dobu odpočinku mimo místo obvyklého odstavení vozidla v zaparkovaném vozidle, je-li vybaveno lehátkem pro každého řidiče.
9.   Týdenní doba odpočinku, která začíná v jednom týdnu a pokračuje do týdne následujícího, může být připojena k jednomu nebo druhému z těchto týdnů, avšak nikoli k oběma.“
Dánské právo
9.
Pravidlo 25 hodin není v dánských právních či správních předpisech stanoveno výslovně. Toto pravidlo, které bylo zavedeno v návaznosti na politickou dohodu o finančním zákoně pro rok 2018 (
5
), se uplatňuje na základě čl. 92 odst. 1 færdselsloven (zákon o silničním provozu) (
6
) a vstoupilo v platnost dne 1. července 2018 (
7
).
Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
10.
V návaznosti na informace od sdružení v odvětví silniční dopravy měla Komise za to, že pravidlo 25 hodin představuje omezení svobody poskytování přepravních služeb a zahájila proti Dánsku řízení o nesplnění povinnosti.
11.
V rámci tohoto řízení zaslala Komise dánské vládě dne 2. května 2018 žádost o informace, dne 20. července 2018 výzvu, dne 14. ledna 2019 žádost o doplňující informace a dne 15. května 2020 odůvodněné stanovisko. Jelikož se domnívala, že argumenty, které dánská vláda v jednotlivých fázích předkládala, nebyly přesvědčivé, podala žalobu pro nesplnění povinnosti.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
12.
Návrhem ze dne 4. března 2022 podala Komise projednávanou žalobu.
13.
Písemná vyjádření Soudnímu dvoru předložily dánská a polská vláda, jakož i Komise. Dánská vláda a Komise rovněž přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 25. května 2023.
14.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Dánské království tím, že omezilo maximální dobu, během které lze parkovat na veřejných odpočívadlech podél dálniční sítě v Dánsku, na 25 hodin, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z pravidel týkajících se svobody poskytování přepravních služeb, jak stanoví články 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009;
–
uložil Dánskému království náhradu nákladů řízení.
15.
Dánské království navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
žalobu zamítl;
–
uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení.
Analýza
K přípustnosti
16.
Dánská vláda namítá nepřípustnost žaloby, neboť tato podle ní jednak neodpovídá požadavkům na soudržnost, jasnost a přesnost požadované článkem 120 jednacího řádu Soudního dvora (
8
) a jednak podle ní nejsou návrhová žádání v souladu s žalobními důvody uvedenými v žalobě (
9
).
17.
Komise naopak tvrdí, že uvedená návrhová žádání žaloby, jakož i žalobní důvody a argumenty, o něž se opírají, jsou formulovány jasně a přesně.
18.
Dle mého názoru z žaloby jasně vyplývá, že podle Komise pravidlo 25 hodin porušuje obecné zásady v oblasti svobody poskytování služeb přepravy zboží v Unii, které jsou zakotveny v článcích 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009, z toho důvodu, že toto pravidlo omezuje možnost vybírat doby odpočinku v dánské silniční síti v souladu s nařízením č. 561/2006, a tudíž ztěžuje poskytování služeb přepravy zboží v tomto členském státě.
19.
Přesněji řečeno, Komise netvrdí, že pravidlo 25 hodin odporuje předpisům použitelným na doby odpočinku, zejména nařízení č. 561/2006, ale že toto omezení parkování v praxi řidičům a dopravcům brání poskytovat své služby na dánském území (
10
).
20.
Mám tedy za to, že žaloba splňuje podmínky stanovené článkem 120 jednacího řádu, a tudíž navrhuji námitku nepřípustnosti vznesenou Dánským královstvím zamítnout.
K věci samé
21.
Ve své žalobě pro nesplnění povinnosti Komise Dánskému království, za podpory Polské republiky, v podstatě vytýká skutečnost, že pravidlo 25 hodin představuje překážku svobody poskytování služeb silniční dopravy, která není odůvodněna naléhavými důvody veřejného zájmu, které Dánsko uvádí.
22.
Dánská vláda na úvod tvrdí, že na základě zásady subsidiarity nenáleží pravomoc stanovovat pravidla týkající se délky parkování na odpočívadlech na území státu Unii, ale členským státům.
23.
Domnívám se však, že jak správně zdůrazňuje Komise, není tento argument relevantní, neboť Komise nezpochybňuje slučitelnost samotných pravidel pro parkování, jako je pravidlo 25 hodin, s SFEU, ale to, že zavedením tohoto pravidla 25 hodin, samo o sobě legitimního, vytvořilo Dánské království překážku svobody poskytování přepravních služeb (
11
).
24.
Dánská vláda rovněž na úvod tvrdí, že služby upravené článkem 58 SFEU jsou vyjmuty z pole působnosti článku 56 SFEU.
25.
Je pravda, že na základě čl. 58 odst. 1 SFEU se svoboda poskytování přepravních služeb neřídí ustanovením článku 56 SFEU, který se týká volného pohybu služeb obecně, ale ustanoveními hlavy SFEU o dopravě, sestávající z článků 90 až 100 SFEU (
12
).
26.
Na služby, které jsou předmětem této věci, se vztahuje nařízení č. 1072/2009, přijaté na základě článku 71 ES (následně po změně článek 91 SFEU). Toto nařízení se podle svého čl. 1 odst. 1 a 4 vztahuje na mezinárodní silniční nákladní přepravu pro cizí potřebu prováděnou na území Unie, a to včetně kabotáže, tedy vnitrostátní přepravy pro cizí potřebu dočasně provozované v hostitelském členském státě (
13
), a jeho cílem je odstranit omezení svobody poskytování služeb silniční dopravy (
14
).
27.
Domnívám se proto, že i když jsou přijata v rámci společné dopravní politiky, ustanovení nařízení č. 1072/2009 souvisejí se zvláštní oblastí poskytování služeb v odvětví dopravy a podle judikatury musí být vykládána ve světle obecné zásady volného pohybu služeb stanovené v článku 56 SFEU (
15
).
28.
Jak uvádí judikatura, toto ustanovení nevyžaduje pouze vyloučení jakékoliv diskriminace poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě z důvodu jeho státní příslušnosti, ale rovněž odstranění jakéhokoli omezení, i když se toto omezení použije bez rozdílu na vnitrostátní poskytovatele i na poskytovatele z jiných členských států, pokud může znemožnit, ztížit nebo učinit méně atraktivní činnost poskytovatele usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby (
16
).
K existenci omezení volného pohybu služeb
29.
Ve své žalobě pro nesplnění povinnosti Komise tvrdí, že Dánské království tím, že zavedlo pravidlo 25 hodin, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článků 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009 vykládaných ve světle obecné zásady svobody poskytování služeb stanovené článkem 56 SFEU.
30.
Ačkoli nařízení č. 1072/2009 neobsahuje výslovné ustanovení, které by členským státům ukládalo vytvořit parkovací místa pro řidiče nákladních vozidel, má Komise za to, že přítomnost těchto ploch na celém území Unie, ať už zdarma či placených, veřejných, či nikoli, by měla být nezbytná pro svobodu poskytování služeb silniční dopravy zaručenou výše uvedenými ustanoveními a že zavedení pravidla 25 hodin má vliv na schopnost řidičů plnit povinnosti týkající se běžné týdenní doby odpočinku v délce 45 hodin a zkrácené týdenní doby odpočinku delší než 25 hodin (
17
), jakož i na celkovou dobu řízení, které jsou stanoveny v článcích 4, 6 a 8 nařízení č. 561/2006.
31.
Tato pravidlo by mělo dopad především na dopravce, kteří nejsou v Dánsku rezidenty, kteří by potřebovali parkoviště a odpočívadla na dánském území, zatímco dopravci, kteří mají v Dánsku operační středisko, by mohli toho, aby tam jejich řidiči mohli řídit jejich nákladní vozidla, dosáhnout snadněji (
18
).
32.
Dánská vláda namítá v podstatě to, že pravidlo 25 hodin není diskriminační a nepředstavuje překážku pro mezinárodní nákladní přepravu.
33.
Nařízení č. 1072/2009 a nařízení č. 561/2006 neobsahuje žádné ustanovení týkající se pravidel parkování, která by zůstala v pravomoci členských států. Kromě toho je podle ní vzhledem k počtu veřejných i soukromých parkovacích míst v Dánsku dodržen požadavek potřebných odpočívadel nezbytný k plnění podmínek podle těchto dvou nařízení.
34.
Odpočívadla na dálnicích, která jsou předmětem této věci, nejsou navržena tak, aby umožňovala vybírat dlouhé doby odpočinku, a v každém případě musí dopravci plánovat přepravu v souladu s čl. 10 odst. 2 nařízení č. 561/2006 a nést náklady na ubytování v souladu s čl. 8 odst. 8 tohoto nařízení. Navíc podle ní pravidlo 25 hodin zvyšuje kapacitu krátkodobého parkování, a umožnuje tím řidičům využívat kratší doby odpočinku a zároveň vybízí trh k vytvoření zabezpečených parkovišť lépe uzpůsobených nárokům na delší parkování.
35.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora přísluší v rámci řízení o nesplnění povinnosti Komisi, aby prokázala existenci tvrzeného nesplnění povinnosti a předložila Soudnímu dvoru poznatky nezbytné k přezkoumání existence tohoto nesplnění povinnosti, aniž by se přitom Komise mohla opírat o pouhé domněnky (
19
).
36.
V projednávaném případě se po diskusi mezi stranami zdá, že v době zaslání odůvodněného stanoviska v Dánsku existovalo 1400 parkovacích míst na veřejných odpočívadlech a nejméně 855 parkovacích míst bez časových omezení poskytovaných soukromým sektorem (
20
).
37.
Je pravda, že z čistě praktického hlediska pravidlo 25 hodin tím, že omezuje dobu parkování na veřejných odpočívadlech, dopravcům ztěžuje vybírání doby odpočinku na odpočívadlech dotčených tímto pravidlem, protože to řidičům brání vybírat si na těchto místech běžnou týdenní dobu odpočinku, jakož i zkrácenou dobu odpočinku delší než 25 hodin. Ostatně, i když dopravci nemohou trávit běžné doby odpočinku ve vozidlech (
21
), toto pravidlo by jim patrně bránilo, aby odpočívadla využívali k zaparkování svých nákladních vozidel a tuto dobu odpočinku trávili jinde (
22
).
38.
V návaznosti na tato upřesnění nejsem přesvědčen, že omezení parkování na veřejných odpočívadlech delšího než 25 hodin, které zavádí napadené vnitrostátní předpisy, představuje skutečnou překážku volného pohybu služeb podle unijního práva.
39.
Nejprve podotknu, že ač výskyt parkovacích míst, a zejména veřejných parkovacích míst, v dánské silniční síti nepochybně usnadňuje dodržování povinností týkajících se doby odpočinku stanovené nařízením č. 561/2006, unijní předpisy dovolávané Komisí nestanoví povinnost parkovací místa zajistit.
40.
Je pravda, že pokud jde o silniční dopravní infrastrukturu, jsou členské státy podle čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení (EU) č. 1315/2013 (
23
) povinny zajistit zejména „budování odpočívadel na dálnicích přibližně každých 100 km v souladu s potřebami společnosti, trhu a životního prostředí s cílem zajistit mimo jiné přiměřené parkovací plochy pro komerční uživatele silnic s odpovídající úrovní bezpečnosti a ochrany.“ Toto ustanovení však nezavádí žádné pravidlo, pokud jde o užívání těchto odpočívadel a navíc v této věci není relevantní, neboť jej Komise ve svých žalobních důvodech nezmiňuje. Kromě toho se nařízení č. 561/2006, jehož se Komise dovolává, v článku 8a při vymezení působnosti tohoto ustanovení omezuje na stanovení toho, že v souladu s ním členské státy „podporují“ budování parkovacích ploch pro komerční uživatele silnic (
24
).
41.
Komise sice konstatuje, že výskyt parkovacích ploch s možností parkování po dobu 45 hodin je „předpokladem“ pro fungování vnitřního trhu služeb silniční dopravy, upřesňuje však, že její argument se netýká toho, že dánská vláda nezřídila dostatečný počet odpočívadel s možností dlouhodobého parkování, ale že omezila stávající možnosti parkování do té míry, že to představuje překážku poskytování přepravních služeb v Dánsku ze strany podnikatelů v silniční nákladní dopravě – nerezidentů (
25
).
42.
Uvažuji, na jakém základě by při absenci povinnosti zajistit určitý počet odpočívadel, měl členský stát mít povinnost tato odpočívadla poté, co je zřídí, zachovat nebo, jak je relevantní v této věci, by členský stát nesměl upravit jejich používání. Podle mého názoru argument Komise vede k tomu, že by členský stát, který má dostatečný počet parkovacích míst, mohl vytvořit překážku svobody poskytování přepravních služeb pouhým snížením počtu míst, zatímco členský stát, který nemá dostatečný počet těchto míst, by překážku nevytvořil za předpokladu, že by jejich počet nesnížil. Jinými slovy, přístup Komise by znamenal, že by docházelo k porušení základních svobod na základě pouhé změny okolností, a to i pokud by členské státy neměly povinnost přijmout opatření nebo se nějakého jednání zdržet.
43.
Dále se mi také jeví, že se Komise omezila na zmínění (nepřímého) dopadu pravidla 25 hodin na poskytování přepravních služeb směrem do Dánska, avšak neprokázala, že tato údajná překážka skutečně omezuje kapacitu přepravních podniků usazených v jiných členských státech účinně konkurovat podnikům usazeným v Dánsku. Přemýšlím také, proč k odstranění problémů zmiňovaných Komisí nestačí, že existují soukromá parkovací místa za velmi nízké ceny, která jsou podle informací poskytnutých během jednání, k dispozici.
44.
V této souvislosti mám za to, že pravidlo 25 hodin není přímo diskriminační. Jeho cílem ani jeho důsledkem ani není upravit poskytování přepravních služeb mezi členskými státy.
45.
Dopad tohoto pravidla na poskytování přepravních služeb mezi členskými státy, zmiňovaný Komisí, by se tedy zakládal na domněnce, která podle mého názoru není v souladu se zásadami týkajícími se důkazního břemene zmiňovanými v bodě 35 tohoto stanoviska. Za těchto okolností například nelze vyloučit, že by dopad uvedeného pravidla na parkování a na organizaci dob odpočinku řidičů, a tudíž na poskytování přeshraničních služeb silniční dopravy v Dánsku, byl příliš nevýznamný a náhodný na to, aby se na takové vnitrostátní opatření dalo nahlížet tak, že může bránit poskytování přepravních služeb mezi členskými státy.
46.
Konečně, jak zdůrazňuje dánská vláda, v souladu s čl. 10 odst. 2 nařízení č. 561/2006, přepravní podniky organizují práci řidičů tak, aby dodržely zejména kapitolu II tohoto nařízení (která se týká především přestávek a dob odpočinku), a v souladu s čl. 8 odst. 8 druhou odrážkou tohoto nařízení veškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel (
26
).
47.
Při absenci unijní úpravy (ač plánované a žádoucí (
27
)), která by členským státům ukládala zřízení parkovacích míst i podmínky jejich používání, tudíž přemýšlím, zda nutnost vytvořit či rozšiřovat logistické základny (v tomto případě parkovací místa) na podporu přepravních činností a kabotáže není pouhou součástí obchodní zátěže a rizik přepravních podniků, a tudíž by ji nebylo možné připisovat členskému státu. Dle mého mínění nemají členské státy povinnost napomáhat, ale pouze usnadňovat poskytování přeshraničních přepravních služeb na svém území, nezávisle na tom, zda odpočívadla zřídily, či nikoli, a na jejich předpisech. Navíc jak se zdá, žádné ustanovení unijního práva členským státům nebrání v přeměně těchto prostor k jejich využití pro jiné veřejné zájmy.
48.
S ohledem na výše uvedené se nedomnívám, že v rámci žalobních důvodů uvedených v bodech 29 a 31 tohoto stanoviska Komise předložila důkazy, které předložit měla.
49.
Navrhuji proto žalobu zamítnout.
50.
Pokud Soudní dvůr dospěje k závěru, že pravidlo 25 hodin představuje překážku svobody poskytování služeb silniční dopravy, bude vhodné ověřit, zda je toto pravidlo odůvodněno naléhavými důvody veřejného zájmu uváděnými dánskou vládou, což je otázka, jíž se podpůrně budu zabývat v následujících bodech tohoto stanoviska.
Podpůrně o existenci odůvodnění naléhavými důvody veřejného zájmu
51.
Dánská vláda tvrdí v podstatě to, že v každém případě má pravidlo 25 hodin umožnit dosáhnout legitimních cílů a nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné a přiměřené.
52.
Komise naopak tvrdí, že ač lze čtyři cíle, které dánská vláda uvádí, aby toto pravidlo 25 hodin odůvodnila, považovat za legitimní a v obecném zájmu, toto pravidlo k jejich dosažení nevede.
53.
Soudě podle záměru dánského zákonodárce, tak jak je vyjádřen v dohodě o finančním zákoně na rok 2018 (
28
), by zavedení pravidla 25 hodin mělo otevřeně diskriminační charakter. Mezi účastníky totiž není sporu o tom, že deklarovaným cílem tohoto pravidla bylo zabránit „zejména dlouhodobému parkování zahraničních nákladních vozidel na dánských odpočívadlech“.
54.
Avšak při postupu před zahájením řízení dánská vláda uvedla další cíle, které by, jak uznala Komise, mohly být považovány za legitimní a v obecném zájmu (
29
), a to zaprvé zajistit větší kapacitu veřejných odpočívadel, aby zde řidiči mohli dělat přestávky a vybírat si zkrácené doby odpočinku, zadruhé odstranit nelegální a pro dopravu nebezpečné parkování na odpočívadlech u dálnic, zatřetí zajistit dobré fungování odpočívadel a začtvrté zaručit řidičům dobré prostředí a dobré pracovní podmínky.
55.
Co se týče cíle zajistit větší kapacitu, aby si řidiči mohli dělat přestávky a vybírat zkrácené doby odpočinku, Komise konstatovala na základě údajů poskytnutých dánskou vládou, aniž to tato rozporovala, že chybí přímý vztah mezi dlouhodobým parkováním nákladních vozidel na dálničních odpočívadlech v Dánsku a zmiňovaným problém s kapacitou (
30
).
56.
Co se týče cíle odstranit nelegální a pro dopravu nebezpečné parkování na dálničních odpočívadlech, Komise konstatuje, že parkování mimo vyhrazené plochy již je nelegální, takže není nutné doplňovat další zákaz, který má navíc vliv na jednání, které není přímo jednáním spočívajícím v nezákonném parkování (
31
).
57.
Co se týče cíle zajistit dobré fungování odpočívadel, jeví se mi, že zákaz dlouhodobého parkování přímo nesouvisí s fungováním těchto odpočívadel, tento cíl by bylo možné sledovat přímějšími prostředky, jako je úprava činností na těchto odpočívadlech.
58.
Co se týče cíle zaručit řidičům dobré prostředí a pracovní podmínky, nevidím přímou souvislost mezi pravidlem 25 hodin a tímto cílem, jenž musí být sledován nezávisle na délce parkování (
32
).
59.
Ostatně pokud jde o důvody, kvůli nimž je pravidlo 25 hodin jediným opatřením, které umožňuje dosáhnout sledovaných cílů a žádné opatření, které by méně zasahovalo do svobody poskytování služeb, by těchto cílů nemohlo dosáhnout dostatečně účinně, připomínám, že ačkoli důkazní břemeno, které nese členský stát, nemůže být až takového rozsahu, aby vyžadovalo, aby tento členský stát pozitivně prokázal, že žádné jiné představitelné opatření neumožňuje dosáhnout uvedeného cíle za stejných podmínek, nemění to nic na tom, že uvedený členský stát musí věcným a podrobným způsobem zpochybnit poznatky předložené Komisí a jejich důsledky (
33
).
60.
Podle mého názoru však dánská vláda takové poznatky neposkytla.
61.
Závěrem se domnívám, že pokud Soudní dvůr dospěje k závěru, že pravidlo 25 hodin představuje překážku svobody poskytování služeb silniční dopravy, což je závěr, který nesdílím, jak jsem vysvětlil v bodech 29 až 48 tohoto stanoviska, lze toto pravidlo jen stěží obhájit důvody uváděnými dánskou vládou.
K nákladům řízení
62.
V souladu s čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl ve věci úspěch, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval, a vzhledem k tomu že Dánské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, navrhuji jí uložit náhradu nákladů řízení.
Závěry
63.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl následovně:
–
zamítl žalobu a
–
uložil Evropské komisi náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. října 2009 o společných pravidlech pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (přepracované znění) (Úř. věst. 2009, L 300, s. 72; oprava 2012, L 322, s. 10).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (Úř. věst. 2006, L 102, s. 1).
(
4
) – Ve znění použitelném v době uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a sice 15. července 2020.
(
5
) – Z této dohody vyplývá, že zavedení časově omezeného parkování nákladních vozidel na veřejných odpočívadlech podél dánské dálniční sítě „zejména zabrání dlouhodobému parkování zahraničních nákladních vozidel na dánských odpočívadlech“.
(
6
) – Toto ustanovení mělo být právním základem k tomu, aby silniční orgán zavedl pravidla silničního provozu na veřejných komunikacích, která mají dopad na využívání nebo značení těchto komunikací, jako je omezení doby parkování.
(
7
) – Omezení mělo od srpna 2018 uplatňovat nejprve Vejdirektoratet (ředitelství silnic, Dánsko) a poté od 1. ledna 2019 Færdselsstyrelsen (orgán silničního provozu, Dánsko).
(
8
) – Velmi široký rozsah působnosti dovolávaných ustanovení unijního práva, konkrétně článků 1, 8 a 9 nařízení č. 1072/2009 vládě neumožňují přesně pochopit rozsah porušení unijního práva, které je jí vytýkáno.
(
9
) – Komise se opakovaně odkazuje na články 1, 4, 6 a 8 nařízení č. 561/2006, což jsou ustanovení, která nejsou v návrhových žádáních uvedena.
(
10
) – Zdá se mi ostatně, že dánská vláda tyto argumenty dobře pochopila a mohla své odpovědi ohledně jejich opodstatněnosti formulovat při plné obeznámenosti s věcí. Navíc se argumenty vznesené v duplice na podporu námitky nepřípustnosti týkají především opodstatněnosti žaloby. Dánská vláda totiž v podstatě namítá, že předpisy v oblasti dopravy nespadají do výlučné pravomoci Unie, ale do sdílené pravomoci Unie a členských států, že předpisy přijaté v této souvislosti Unií nestanoví zákaz omezení parkování a že zákaz omezení stanovený článkem 56 SFEU se nevztahuje na služby v odvětví dopravy.
(
11
) – Při absenci společných pravidel nebo jiných opatření totiž na základě čl. 91 odst. 1 SFEU přísluší členským státům upravit podmínky pro poskytování takových služeb, jako jsou služby dotčené v původním řízení, v souladu s obecnými pravidly SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, body 46 a 47).
(
12
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Polsko v. Parlament a Rada (C‑626/18, EU:C:2020:1000, body 144 a 145 a citovaná judikatura).
(
13
) – Viz čl. 8 odst. 2 uvedeného nařízení.
(
14
) – Bod 4 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 zejména upřesňuje: „[z]avedení společné dopravní politiky vyžaduje odstranění všech omezení vůči poskytovatelům přepravních služeb, která se zakládají na státní příslušnosti nebo na skutečnosti, že tato osoba je usazena v jiném členském státě, než ve kterém mají být tyto služby poskytovány.“
(
15
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 26. června 2001, Komise v. Portugalsko (C‑70/99, EU:C:2001:355, body 20 až 22).
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 23. listopadu 1999, Arblade a další (C‑369/96 a C‑376/96, EU:C:1999:575, bod 33 a citovaná judikatura).
(
17
) – Připomínám, že ve smyslu čl. 4 písm. h) nařízení č. 561/2006 „týdenní doba odpočinku“ (tedy týdenní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem) sestává jednak z „běžné týdenní doby odpočinku“ v trvání nejméně 45 hodin, jednak ze „zkrácené týdenní doby odpočinku“ kratší než 45 hodin, která smí být za podmínek stanovených tímto nařízením zkrácena na nejméně 24 po sobě následujících hodin.
(
18
) – Podle Komise by pravidlo 25 hodin řidiči nákladního vozidla, který řídí na dánském území, umožnilo vybrat pouze zkrácenou týdenní dobu odpočinku v nejkratší možné dálce stanovené článkem 8 nařízení č. 561/2006 a bránilo by mu vybrat běžnou týdenní dobu odpočinku stanovenou tímto článkem. Toto pravidlo by navíc mohlo řidiče přimět porušit maximální povolenou dobu řízení v období jednoho nebo dvou týdnů stanovenou článkem 6 tohoto nařízení, mělo by dopad na zdraví řidičů, neboť by museli narušit svůj běžný cirkadiální rytmus, a činilo by řidičům potíže, protože by se vzhledem k zákazu řízení v Dánsku o víkendu museli vrátit do sousedního Německa poté, co do Dánska dojeli.
(
19
) – Viz zejména rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 25 a citovaná judikatura).
(
20
) – Jedná se o opravené údaje, které během jednání předala dánská vláda, která nevyloučila existenci dalších odpočívadel, o nichž však neví.
(
21
) – Viz čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 pozměněného nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/1054 ze dne 15. července 2020, kterým se mění [nařízení (ES) č. 561/2006], pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů (Úř. věst. 2020, L 249, s. 1). Pokud jde o původní znění článku 8 tohoto nařízení, v rozsudku ze dne 20. prosince 2017ve věci Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, bod 45) již Soudní dvůr v podstatě upřesnil, že by toto ustanovení mělo být vykládáno v tom smyslu, že běžné týdenní doby odpočinku nemůže řidič trávit ve vozidle.
(
22
) – Pozoruji, že strany se liší v názoru na praktickou proveditelnost takového řešení. V každém případě ale Komise v tomto smyslu nepředložila žádné konkrétní poznatky.
(
23
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1).
(
24
) – Tento článek vložený nařízením 2020/1054 se v této věci nepoužije, je však užitečným zdrojem pro výklad. Navíc jak upřesňují body odůvodnění 3 a 4 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2022/1012 ze dne 7. dubna 2022, kterým se doplňuje [nařízení č. 561/2006], pokud jde o stanovení norem upřesňujících úroveň služeb a bezpečnosti bezpečných a chráněných parkovacích ploch odpočívadel a postupy pro jejich certifikaci (Úř. věst. 2022, L 170, s. 27), Komise uznává, že v Unii je zásadní nedostatek bezpečných a chráněných parkovacích ploch a omezuje se na úvahu, že by budování těchto zařízení mělo být na úrovni Unie „podporováno“.
(
25
) – Viz žaloba, bod 41.
(
26
) – Navíc, pokud jde o argument Komise, podle něhož by údajnou překážku pro přepravní služby v Dánsku zhoršovaly předpisy v oblasti dopravy v Německu, které nákladním vozidlům zakazují jízdu o víkendech, podotýkám, že určení nesplnění povinnosti jedním členským státem nemůže záviset na náhodné situaci, ať již právní, či skutkové, v jiném členském státě. Opačný přístup by vedl k absurdnímu důsledku, že jednání jednoho členského státu by buď porušovalo, nebo neporušovalo unijní právo v závislosti na situaci v druhém členském státě.
(
27
) – Viz bod 40 tohoto stanoviska.
(
28
) – Viz bod 9 tohoto stanoviska.
(
29
) – Navíc Soudní dvůr v podstatě zdůraznil, že při posuzování proporcionality vnitrostátní restriktivní právní úpravy je třeba se opírat nejen o cíl této právní úpravy v době jejího přijetí, ale i o účinky uvedené právní úpravy posuzované po jejím přijetí (viz rozsudek ze dne 30. června 2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, bod 37). Navíc se domnívám, že řízení o nesplnění povinnosti v žádném případě nemůže být „řízením o záměrech“.
(
30
) – Zdálo by se totiž, že uvedené problémy s kapacitou jsou způsobeny hlavně nedostatkem kapacity obecně, nikoli tím, že by nákladní vozidla na těchto odpočívadlech parkovala více než 25 hodin.
(
31
) – Ačkoli, jak uplatňuje dánská vláda v duplice, pravidlo 25 hodin de facto omezilo problémy s kapacitou, a tudíž i přestupky, zdá se mi, že toto pravidlo samo sobě není přiměřené sledovanému cíli.
(
32
) – Například prostřednictvím pravidel, která se týkají zákazu trávit týdenní doby odpočinku ve vozidle, který dotčenému cíli odpovídá lépe.
(
33
) – Viz rozsudek ze dne 27. února 2020, Komise v. Belgie (Comptables) (C‑384/18, EU:C:2020:124, bod 55 a citovaná judikatura).