62015CJ0414
PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
15. ožujka 2017. (
*1
)*
„Žalba — Državne potpore — Postojeće potpore — Članak 108. stavak 1. UFEU‑a — Programi potpora u korist društava za socijalno stanovanje — Uredba (EZ) br. 659/1999 — Članci 17., 18. i 19. — Ocjena Komisije o spojivosti s unutarnjim tržištem postojećeg programa potpora — Prijedlog odgovarajućih mjera — Obveze koje su preuzela nacionalna tijela radi usklađivanja s pravom Unije — Odluka o spojivosti — Opseg sudskog nadzora — Pravni učinci“
U predmetu C‑414/15 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 24. srpnja 2015.,
Stichting Woonlinie, sa sjedištem u Woudrichemu (Nizozemska),
Woningstichting Volksbelang, sa sjedištem u Wijk bij Duurstedeu (Nizozemska),
Stichting Woonstede, sa sjedištem u Edeu (Nizozemska),
koje zastupaju L. Hancher, E. Besselink i P. Glazener, advocaten,
žalitelji,
druge stranke u postupku su
Europska komisija, koju zastupaju S. Noë i P.-J. Loewenthal, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
Kraljevina Belgija,
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), sa sjedištem u Voorburgu (Nizozemska), koji zastupa M. Meulenbelt, advocaat,
intervenijenti u prvostupanjskom postupku,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: R. Silva de Lapuerta, predsjednik vijeća, E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (izvjestitelj) i C. G. Fernlund, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. srpnja 2016.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 27. listopada 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Stichting Woonlinie, Woningstichting Volksbelang i Stichting Woonstede u žalbi traže ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 12. svibnja 2015., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (T‑202/10 RENV, neobjavljena, EU:T:2015:287; u daljnjem tekstu: pobijano rješenje), kojim je taj sud odbio njihovu tužbu za djelomično poništenje Odluke Komisije C(2009) 9963 final od 15. prosinca 2009. o državnim potporama E 2/2005 i N 642/2009 – Nizozemska – Postojeća potpora i specifična potpora po projektima u korist stambenih društava (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Uredba (EZ) br. 659/1999
2
U članku 17. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), naslovljenom „Suradnja u skladu s člankom [108.] stavkom 1. [UFEU‑a]”, predviđa se:
„1.   Komisija od dotične države članice dobiva sve potrebne podatke kako bi u suradnji s istom preispitala zatečene programe potpora u skladu s člankom [108.] stavkom 1. [UFEU‑a].
2.   U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima Komisija može produljiti ovaj rok.”
3
U članku 18. te uredbe koji govori o prijedlogu odgovarajućih mjera, određuje se:
„U slučaju kada u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila u skladu s člankom 17. Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere. U preporuci je moguće posebno predložiti:
(a)
znatnu izmjenu sustava potpora; ili
(b)
uvođenje postupovnih uvjeta; ili
(c)
stavljanje izvan snage programa potpora.”
4
U članku 19. te uredbe kojim se uređuju pravne posljedice prijedloga za poduzimanje odgovarajućih mjera, navodi se:
„1.   U slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu. Svojim prihvaćanjem država članica se obvezuje na provođenje odgovarajućih mjera.
2.   U slučaju kada dotična država članica ne prihvati predložene mjere, a Komisija, nakon što je razmotrila obrazloženje dotične države članice, još uvijek smatra da su te mjere neophodne, Komisija pokreće postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. U tom slučaju članci 6., 7. i 9. primjenjuju se mutatis mutandis.”
Okolnosti spora i sporna odluka
5
Činjenice u pozadini spora, kako se u bitnome navode u točkama 1. do 12. pobijanog rješenja, mogu se sažeti kako slijedi.
6
Žalitelji su stambena društva (woningcorporaties; u daljnjem tekstu: wocosi) s poslovnim nastanom u Nizozemskoj. Wocosi su neprofitne organizacije kojima je cilj stjecanje, izgradnja i iznajmljivanje stambenih objekata namijenjenih prije svega osobama slabog imovinskog stanja i ranjivim društvenim skupinama. Wocosi obavljaju i druge djelatnosti kao što su izgradnja i iznajmljivanje stanova po višim najamninama, izgradnja stanova namijenjenih prodaji te izgradnja i iznajmljivanje zgrada od općeg interesa.
7
Tijekom 2002. nizozemska tijela prijavila su Komisiji Europskih zajednica opći sustav državnih potpora isplaćenih u korist wocosa. Budući da je Komisija smatrala da se mjere financiranja wocosa mogu kvalificirati kao postojeće potpore, nizozemska tijela potom su povukla svoju prijavu.
8
Dana 14. srpnja 2005. Komisija je nizozemskim tijelima poslala dopis na temelju članka 17. Uredbe br. 659/1999 u kojem je opći sustav državnih potpora isplaćenih u korist wocosa (potpora E 2/2005) kvalificirala postojećim potporama te izrazila sumnju u pogledu njihove spojivosti sa zajedničkim tržištem (u daljnjem tekstu: dopis iz članka 17.). Komisija je prije svega smatrala da nizozemska tijela trebaju izmijeniti ovlast javne službe povjerenu wocosima na način da objekti za socijalno stanovanje budu namijenjeni jasno definiranoj ciljanoj skupini osoba slabog imovinskog stanja ili ranjivim društvenim skupinama. Istaknula je da se sve komercijalne djelatnosti wocosa moraju odvijati u tržišnim uvjetima te da se ne smiju koristiti državne potpore. Konačno, Komisija je navela da ponuda objekata za socijalno stanovanje treba biti prilagođena potražnji osoba slabog imovinskog stanja ili ranjivih društvenih skupina.
9
Nakon slanja dopisa iz članka 17. Komisija i nizozemska tijela pokrenuli su postupak suradnje kako bi se program potpora uskladio s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a. Nakon završetka tih konzultacija Komisija je, kako bi osigurala usklađenost predmetnih mjera s odredbama prava Unije koje uređuju državne potpore, u skladu s člankom 18. Uredbe br. 659/1999 predložila sljedeće odgovarajuće mjere:
—
ograničavanje objekata za socijalno stanovanje na jasno definiranu skupinu osoba slabog imovinskog stanja ili ranjive društvene skupine;
—
obavljanje komercijalnih djelatnosti pod tržišnim uvjetima, pri čemu se za djelatnosti javne službe i komercijalne djelatnosti moraju voditi odvojena računovodstva i odgovarajući nadzor;
—
prilagodba ponude objekata za socijalno stanovanje potražnji osoba slabog imovinskog stanja ili ranjivih društvenih skupina.
10
Dana 16. travnja 2007. Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (Udruga institucionalnih ulagača u nekretnine, Nizozemska) Komisiji je podnijela pritužbu u vezi s potporama dodijeljenim wocosima. U lipnju 2009. toj se pritužbi pridružila i Vesteda Groep BV.
11
U dopisu od 3. prosinca 2009. nizozemska tijela prihvatila su odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija te su potonju obavijestila o preuzimanju obveza u pogledu izmjene općeg sustava državnih potpora u korist wocosa u skladu s Komisijinim zahtjevima.
12
Komisija je 15. prosinca 2009. donijela spornu odluku.
13
Kada je riječ u postupku E 2/2005, opći sustav državnih potpora koje je Kraljevina Nizozemska isplaćivala u korist wocosa sadržavao je sljedeće mjere:
(a)
državna jamstva za zajmove koje odobrava Jamstveni fond za izgradnju objekata za socijalno stanovanje;
(b)
potpore Središnjeg stambenog fonda, potpore po projektu ili potpore za racionalizaciju u obliku zajmova s povoljnijim kamatnim stopama ili direktnih subvencija;
(c)
prodaju zemljišta od strane jedinica lokalne samouprave po cijenama nižima od tržišnih;
(d)
pravo na kredit u Bank Nederlandse Gemeenten.
14
U spornoj odluci Komisija je sve navedene mjere kvalificirala kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a smatrajući pritom da nizozemski sustav financiranja socijalnog stanovanja predstavlja postojeću potporu jer je kreiran prije stupanja na snagu Ugovora o osnivanju EZ‑a u Nizozemskoj, a naknadne reforme nisu dovele do važnijih promjena.
15
U uvodnoj izjavi 41. sporne odluke Komisija je navela:
„Nizozemska tijela obvezala su se promijeniti poslovanje wocosa i propise koji im pogoduju. Kada je riječ o različitim izmjenama, nizozemska tijela Komisiji su predstavila nacrte propisa. Nova su pravila sadržana u novoj ministarskoj uredbi, koja je na snagu stupila 1. siječnja 2010., kao i u novom Zakonu o stanovanju, koji će stupiti na snagu 1. siječnja 2011. […]”
16
Komisija je ispitala spojivost potpore E 2/2005 o sustavu financiranja wocosa kako je izmijenjena nakon što su nizozemska tijela preuzela obveze. U uvodnoj izjavi 72. sporne odluke zaključila je da su „potpore koje se isplaćuju na ime djelatnosti socijalnog stanovanja, to jest one koje su vezane uz izgradnju i iznajmljivanje stambenih objekata za građane, uključujući izgradnju i održavanje pomoćne infrastrukture, […] spojive s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a”. Slijedom toga, Komisija je u skladu s člankom 19. Uredbe br. 659/1999 evidentirala obveze koje su nizozemska tijela preuzela u pogledu potpore E 2/2005.
17
Dana 30. kolovoza 2010. Komisija je donijela Odluku C(2010) 5841 final o državnoj potpori E 2/2005, kojom su izmijenjene točke 22. do 24. sporne odluke. U toj odluci o izmjeni Komisija je smatrala da na osnovi dostupnih dokaza nije u mogućnosti zaključiti da mjera (d) iz sporne odluke, tj. pravo na kredit u Bank Nederlandse Gemeenten, ispunjava sve kriterije za državnu potporu.
Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
18
U tužbi koju su 29. travnja 2010. predali tajništvu Općeg suda Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest i Stichting Woonstede iznijeli su tužbeni zahtjev na temelju članka 263. UFEU‑a zahtijevajući poništenje sporne odluke u dijelu u kojem se odnosi na državnu potporu E 2/2005.
19
Rješenjem od 16. prosinca 2011., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (T‑202/10, neobjavljeno, EU:T:2011:765), Opći je sud tužbu odbacio kao nedopuštenu.
20
Presudom od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), Sud je ukinuo rješenje od 16. prosinca 2011., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (T‑202/10, neobjavljeno, EU:T:2011:765), u dijelu u kojem se njime proglašava nedopuštenom tužba koju su podnijeli tužitelji u prvostupanjskom postupku protiv sporne odluke u dijelu u kojemu se odnosi na program potpora E 2/2005, a u preostalom dijelu žalbu je odbio. Sud je presudio da je tužba podnesena protiv sporne odluke, u dijelu u kojemu se ta odluka odnosi na program potpora E 2/2005, bila dopuštena te je predmet uputio Općem sudu radi donošenja odluke o meritumu.
21
Predmet je dodijeljen sedmom vijeću Općeg suda.
22
Komisija i tužitelji u prvostupanjskom postupku sukladno članku 119. stavku 1. Poslovnika Općeg suda podnijeli su svoja pisana očitovanja 27. ožujka odnosno 15. travnja 2014.
23
Opći je sud pobijanim rješenjem tužbu odbacio kao očito neosnovanu.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
24
Tužitelji iz prvostupanjskog postupka u žalbi od Suda traže da:
—
u cijelosti ili djelom ukine pobijano rješenje,
—
predmet vrati Općem sudu na ponovno odlučivanje i
—
naloži Komisiji snošenje troškova žalbenog postupka i postupka pred Općim sudom.
25
Komisija od Suda traži da žalbu odbije i da tim zakladama naloži snošenje troškova. Podredno, Komisija ističe da, u slučaju ako Sud utvrdi da su žalbeni razlozi osnovani, nema nikakva razloga da se pobijano rješenje ukida u cijelosti, s obzirom na to da navedene zaklade nisu iznijele nikakav prigovor protiv odbijanja prvog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku kojim se tvrdilo da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava kada je zaključila da su sve mjere dio programa potpora te dodaje da bi stoga bilo svrsishodno predmet vratiti na odlučivanje Općem sudu.
26
U dopisu podnesenom tajništvu Suda 21. siječnja 2016. Stichting Allee Wonen i Stichting WoonInvest obavijestili su Sud da povlače svoju žalbu. Rješenjem od 21. ožujka 2016., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑414/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:229), predsjednik Suda odredio je brisanje Stichting Allee Wonena i Stichting WoonInvesta iz predmeta C‑414/15 P te je utvrdio da će njih dvoje i Komisija sami snositi svoje troškove koji odgovaraju žalbi koju su podnijele te stranke.
O žalbi
Prvi žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava, pogrešna ocjena relevantnih činjenica i nedostatak obrazloženja jer je Opći sud zaključio da su žalitelji u stvarnosti ciljali na dopis iz članka 17., a njegov se nadzor nije protezao na taj dopis
Argumentacija stranaka
27
U sklopu prvog žalbenog razloga koji se odnosi na točke 56. do 60., 69. do 74., 81., 82., 86. i 87. pobijanog rješenja, žalitelji tvrde da je Opći sud pogrešno zaključio da su se tužbeni razlozi koje su oni pred njim iznijeli u stvarnosti odnosili na sadržaj dopisa iz članka 17. Nadalje, navode da je Opći sud u točki 59. pobijanog rješenja, iz svoje presude od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija (T‑354/05, EU:T:2009:66), pogrešno zaključio da se njegov nadzor ograničava na Komisijinu ocjenu sposobnosti preuzetih obveza da riješe utvrđene probleme tržišnog natjecanja, a da se ne odnosi na suštinsko pitanje nužnosti obveza. Tvrde, naime, da iz formulacije članka 108. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da Komisijina konačna odluka mora sadržavati ocjenu o tom pitanju. Ta odluka pokriva cjelokupni postupak predviđen u člancima 17. do 19. Uredbe br. 659/1999. Smatraju da, prema tome, nadzor sudova Unije mora obuhvatiti i pitanje je li prijašnje stanje bilo spojivo s unutarnjim tržištem.
28
Komisija tvrdi da se odluka na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999 ne zasniva na konačnom utvrđenju da je postojeći program potpora nespojiv s unutarnjim tržištem. Smatra da je takva odluka izraz suradnje iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a te da njezino temeljno načelo nije Komisijino jednostrano pravno obvezujuće utvrđenje nego priznanje Komisije i dotične države članice glede potrebe prilagodbe postojećeg programa potpora. Dakle, Komisija u svojoj odluci nije dužna objasniti zašto smatra da takav program nije spojiv ili je prestao biti spojiv s unutarnjim tržištem. Osim toga, tvrdi da se u konkretnom slučaju prepiska između Komisije i nizozemskih tijela nastavno na dopis iz članka 17. nije ticala pitanja je li postojeći program potpora spojiv s unutarnjim tržištem nego načina na koji taj program treba prilagoditi.
Ocjena Suda
29
U točkama 56. i 57. pobijanog rješenja Opći je sud, pozivajući se na točke 188. i 189. svoje presude od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija (T‑354/05, EU:T:2009:66), u bitnome smatrao da Komisija uživa široke diskrecijske ovlasti pri određivanju odgovarajućih mjera koje su u stanju odgovoriti na njezin zaključak da predmetni postojeći program potpora nije spojiv ili je prestao biti spojiv s unutarnjim tržištem te da se stoga nadzor koji je taj sud bio ovlašten provesti morao ograničiti na provjeru da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni kada je zaključila da su preuzete obveze mogle riješiti probleme tržišnog natjecanja koje je postavljao predmetni program potpora.
30
Opći je sud u točki 59. navedenog rješenja iz toga zaključio da se nadzor koji je on bio ovlašten provesti nije protezao na ispitivanje koje je Komisija izvršila glede programa potpora prije nego što su nizozemska tijela preuzela obveze. On je taj zaključak u bitnome ponovno iznio u točkama 73., 82. i 87. navedenog rješenja.
31
U točkama 58., 72., 74., 81. i 86. istog rješenja Opći je sud u bitnome smatrao da tužitelji nisu pobijali ocjenu koju je Komisija u spornoj odluci provela vezano uz spojivost postojećeg programa potpora, kako je izmijenjen obvezama koje su preuzela nizozemska tijela, nego ispitivanje koje je Komisija provela glede sustava financiranja wocosa, kako je bio naveden u prvotnom nizozemskom zakonodavstvu prije njegove izmjene kroz obveze koje su ta tijela preuzela, te da se to ispitivanje nije navodilo u spornoj odluci nego u dopisu iz članka 17.
32
Opći je sud stoga odbio, u točki 60. pobijanog rješenja, kao bespredmetne argumente tužitelja iznesene u okviru drugog tužbenog razloga kojima su tužitelji prigovarali da se Komisija u dopisu iz članka 17. ograničila na zaključak da usluge od općega gospodarskog interesa (UOGI) nisu bile dovoljno definirane a da pritom nije dokazala postojanje očite pogreške u nizozemskom sustavu financiranja socijalnog stanovanja, u točkama 69. do 75. tog rješenja, implicitno kao bespredmetne argumente tužitelja iznese u okviru trećeg tužbenog razloga, u točkama 81. i 82. navedenog rješenja, kao bespredmetan argument iznesen u okviru šestog tužbenog razloga prema kojem je Komisija počinila pogrešku kada je zaključila da nizozemski sustav socijalnog stanovanja sadržava očitu pogrešku jer nije uključivao ograničenje specifičnih prihoda i, u točkama 86. do 88. istog rješenja, implicitno kao bespredmetne peti i sedmi tužbeni razlog tužiteljâ.
33
U tom pogledu, kada je riječ o postojećim potporama, članak 108. stavak 1. UFEU‑a Komisiji daje ovlast da ih u suradnji s državama članicama neprestano nadzire. U okviru navedenog nadzora Komisija tim državama predlaže odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Nadalje, članak 108. stavak 2. UFEU‑a određuje da, ako Komisija ustanovi, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, da potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. UFEU‑a ili da se ta potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.
34
Prema članku 17. stavku 2. Uredbe br. 659/1999, u slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe.
35
Prema odredbi članka 18. te uredbe, u slučaju kada u svjetlu podataka koje je država članica dostavila u skladu s člankom 17. te uredbe Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere.
36
Prema članku 19. stavku 1. Uredbe br. 659/1999, u slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu.
37
Dakle, kada donosi odluku, prema formulaciji iz članka 26. Uredbe br. 659/1999 „u skladu s […] člankom 18. [te uredbe], a u vezi s člankom 19. stavkom 1. [navedene uredbe]”, Komisija u izvršavanju nadležnosti povjerene joj za ocjenjivanje spojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem prihvaća obveze koje država preuzme u vezi s odgovarajućim mjerama koje joj je Komisija predložila u preporuci upućenoj u skladu s člankom 18. iste uredbe, kao obveze koje mogu otkloniti njezinu zabrinutost glede spojivosti ispitanog postojećeg programa potpora s tim tržištem, te zatvara postupak nadzora predviđen u članku 108. stavku 1. UFEU‑a.
38
Takva odluka nužno pretpostavlja da je Komisija prethodno dala ocjenu o spojivosti dotičnog programa potpora s unutarnjim tržištem i da je, nakon što je razmotrila informacije koje je dostavila dotična država članica, došla do zaključka da taj program nije spojiv, odnosno da je prestao biti spojiv s unutarnjim tržištem te da su stoga odgovarajuće mjere nužne da bi se ta nespojivost ispravila.
39
Suprotno onome što je Opći sud utvrdio u točki 59. pobijanog rješenja, ocjena koju je Komisija tako provela i zaključak koji je iz nje izvukla ne mogu se izuzeti iz nadzora sudova Unije a da se pritom ne ugrozi pravo na djelotvornu sudsku zaštitu korisnika postojećeg programa potpora kako je zajamčeno člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
40
No budući da se odluka Komisije donesena na temelju članka 18. navedene uredbe u vezi s člankom 19. stavkom 1. te uredbe temelji na prethodnom utvrđenju nespojivosti postojećeg programa potpora s unutarnjim tržištem, ona može ugroziti interese korisnika tog programa.
41
U tom pogledu, Sud je u točki 48. presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), naveo da je sporna odluka imala za posljedicu izmjenu od 1. siječnja 2011., dana stupanja na snagu novog Zakona o stanovanju, programa potpora kojim su se do tog dana žalitelji koristili čineći uvjete obavljanja njihovih djelatnosti nepovoljnijima nego prije.
42
Iz tog je razloga Sud u točkama 56. i 57. navedene presude u bitnome zaključio da žalitelji imaju legitiman interes za poništenje sporne odluke u dijelu u kojem se ona odnosi na potporu E 2/2005 s obzirom na to da bi poništenje te odluke imalo za posljedicu zadržavanje prijašnjih uvjeta koji su za njih bili povoljniji.
43
Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu korisnika postojećeg programa potpora dakle pretpostavlja da oni pri podnošenju tužbe protiv odluke donesene u skladu s člankom 18. Uredbe br. 659/1999 u vezi s člankom 19. stavkom 1. te uredbe mogu pobijati i ocjenu koju je Komisija provela u pogledu tog programa kao i zaključak te institucije da navedeni program nije spojiv s unutarnjim tržištem i da su stoga nužne odgovarajuće mjere da bi se ta nespojivost ispravila.
44
Kada je riječ o okolnosti na koju se Opći sud oslonio u točkama 58., 74. i 86. pobijanog rješenja prema kojoj se ta ocjena u konkretnom slučaju ne navodi u spornoj odluci nego u dopisu iz članka 17., treba, naravno, reći da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, međumjere čiji je cilj priprema konačne odluke načelno nisu akti protiv koji se može podnijeti tužba za poništenje (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 50.)
45
Naime, tužba za poništenje podnesena protiv akata kojima se izražava privremeno stajalište Komisije mogla bi sudove Unije navesti da iznesu ocjenu o pitanjima o kojima dotična institucija još nije imala priliku očitovati se te bi stoga imala za posljedicu da se unaprijed raspravlja o meritumu kao i miješanje različitih stadija upravnog i sudskog postupka (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 51.).
46
Iz sudske prakse proizlazi da se međuodluka također ne može pobijati tužbom ako se ustanovi da će se nezakonitost vezana uz taj akt moći iznijeti u prilog tužbi podnesenoj protiv konačne odluke čiji je on izradbeni akt. U tim okolnostima tužba koja se podnosi protiv odluke kojom se okončava postupak osigurat će dovoljnu sudsku zaštitu (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 53. te navedena sudska praksa).
47
U konkretnom slučaju, iz sporne odluke proizlazi da se odgovarajuće mjere koje je Komisija predložila na temelju članka 18. Uredbe br. 659/1999 u bitnome preklapaju s navodima koje je ta institucija prethodno iznijela nizozemskim tijelima u dopisu iz članka 17. Dakle, spornom je odlukom potvrđena analiza na kojoj se zasnivao taj dopis.
48
Budući da dopis iz članka 17. predstavlja prvi stadij izrade sporne odluke, žalitelje se nije smjelo priječiti da se u prilog svojoj tužbi podnesenoj protiv te odluke pozovu na nezakonitost ocjene sadržane u tom dopisu.
49
U tim okolnostima valja zaključiti da je, odbijajući argumente žalitelja s obrazloženjem da se, s jedne strane, nadzor koji je on ovlašten provesti ne proteže na ispitivanje koje je Komisija provela u pogledu programa potpora prije nego što su nizozemska tijela preuzela obveze i, s druge strane, u bitnome da to ispitivanje nije bilo dio sporne odluke, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava.
50
Na navedeno utvrđenje bez utjecaja je argument Komisije o tome da zaključak da je postojeći program potpora nespojiv s unutarnjim tržištem, na kojem se zasniva odluka koju je Komisija donijela na temelju članka 18. Uredbe br. 659/1999 u vezi s člankom 19. stavkom 1. te uredbe, nije bio konačan.
51
Treba naime reći da, naravno, zbog mehanizma suradnje između Komisije i država članica uvedenog člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, na kojem počiva sustav nadzora postojećih programa potpora, postupak koji se provodi na temelju te odredbe, za razliku od postupka koji se provodi na temelju članka 108. stavka 2. prvog podstavka UFEU‑a, ne dovodi do formalnog utvrđenja nespojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem.
52
Ipak, ostaje činjenica da zaključak da je postojeći program potpora nespojiv s unutarnjim tržištem i prijedlog odgovarajućih mjera koji on implicira nužno proizvode, nakon što Komisija registrira da su dotične države članice prihvatile te mjere, iste pravne učinke kao i takvo formalno utvrđenje prema toj državi.
53
No budući da ispitivanje spojivosti postojećih potpora s unutarnjim tržištem podrazumijeva složene ocjene gospodarske i socijalne naravi, Komisija raspolaže širokim diskrecijskim ovlastima. U tom okviru, sudski nadzor koji se primjenjuje na izvršavanje te diskrecijske ovlasti mora biti ograničen na provjeru jesu li poštovana postupovna pravila kao i obrazloženja, sadržajne točnosti utvrđenih činjenica, nepostojanja pogreške koja se tiče prava, očite pogreške u ocjeni činjenica ili zloupotrebe ovlasti (vidjeti slično presudu od 26. rujna 2002., Španjolska/Komisija, C‑351/98, EU:C:2002:530, t. 74.).
54
Iz svega navedenog proizlazi da prvi žalbeni razlog valja prihvatiti.
Drugi žalbeni razlog: pogreška koja se tiče prava, pogrešna ocjena relevantnih činjenica i nedostatak obrazloženja jer je Opći sud zaključio da su odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija bile samo prijedlozi te da je prihvaćanje tih mjera od strane nizozemskih vlasti njih učinilo pravno obvezujućima
Argumentacija stranaka
55
U sklopu drugog žalbenog razloga koji se odnosi na točke 61. do 66., 78. do 80. i 90. do 95. pobijanog rješenja žalitelji prigovaraju da je Opći sud povrijedio članak 108. stavak 1. UFEU‑a i Uredbu br. 659/1999 kada je pri odbijanju njihovih argumenata o odgovarajućim mjerama koje je zahtijevala Komisija zaključio da te mjere nisu predstavljale prijedloge i da su ih nizozemska tijela učinila pravno obvezujućima kada su ih prihvatila. Tvrde da se presuda od 22. listopada 1996., Salt Union/Komisija (T‑330/94, EU:T:1996:154), na koju se Opći sud oslonio u točki 63. pobijanog rješenja, odnosila na pitanje dopuštenosti te da nije relevantna. Nadalje, smatraju da je pobijano rješenje imalo za posljedicu oduzimanje učinka presudi od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), u kojoj je Sud priznao legitimni interes žalitelja za zahtijevanje poništenja sporne odluke.
56
Komisija tvrdi da je Opći sud ispravno vodio računa o članku 108. stavku 1. UFEU‑a i o ulozi Komisije u postupku suradnje vezano uz ispitivanje spojivosti postojećih programa potpora s unutarnjim tržištem. Navodi da se njezina zadaća u okviru tog postupka ograničava na provjeru jesu li preuzete obveze dotične države članice dovoljne da bi postojeći program potpora postao spojivim s unutarnjim tržištem te dodaje da preporuke odgovarajućih mjera nisu pravno obvezujuće.
57
Osim toga, tvrdi da pobijano rješenje ne oduzima učinak presudi od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), jer žalitelji imaju mogućnost pobijati Komisijinu primjenu pojma državne potpore kao i spojivost izmijenjenog programa s unutarnjim tržištem.
58
Nadalje smatra da poništenje sporne odluke nužno ne dovodi do zadržavanja situacije koja je vladala prije izmjena općeg sustava državnih potpora u korist wocosa zato što je odluka nizozemskog zakonodavca o provođenju takve izmjene političke naravi i počiva na više argumenata. Tvrdi, naime, da su države članice slobodne ukinuti postojeći program potpora, izmijeniti ga ili ga zamijeniti drugim programom koji je spojiv s unutarnjim tržištem.
Ocjena Suda
59
U točkama 63. i 64. pobijanog rješenja Opći je sud u bitnome smatrao da odgovarajuće mjere koje Komisija može predložiti u skladu s člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a i člankom 18. Uredbe br. 659/1999, predstavljaju samo prijedloge koje dotična država članica može prihvatiti ili odbiti te da ih se, ako ih prihvati, ta država članica navedenim prihvatom obvezuje provesti.
60
U točki 65. navedenog rješenja Opći je sud, pozivajući se na točku 28. presude od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija (C‑242/00, EU:C:2002:380), te na točku 52. presude od 4. prosinca 2013., Komisija/Vijeće (C‑121/10, EU:C:2013:784), smatrao da će, ako država članica prihvati te prijedloge odgovarajućih mjera, oni prema toj državi imati pravno obvezujući učinak. Tu je tvrdnju ponovio i u točki 79. navedenog rješenja.
61
Opći sud stoga je zbog očite neosnovanosti odbacio, u točki 66. pobijanog rješenja, argument tužiteljâ iznesen u okviru drugog tužbenog razloga da je Komisija prekoračila svoje ovlasti kada je zahtijevala takve odgovarajuće mjere i kada ih je u spornoj odluci učinila pravno obvezujućima, presuđujući da su tužitelji pogrešno tvrdili da je Komisija zahtijevala odgovarajuće mjere i da ih je u toj odluci učinila pravno obvezujućima, te, u točkama 78. do 80. navedenog rješenja, argumente iznesene u okviru četvrtog i šestog tužbenog razloga kojima su tužitelji prigovarali da je Komisija, s jedne strane, počinila pogrešku koja se tiče prava i zlouporabila svoje ovlasti kada je od nizozemskih tijela tražila novu definiciju „socijalnog smještaja” i, s druge strane, da je pogrešno protumačila Odluku Komisije 2005/842/EZ od 28. studenoga 2005. o primjeni članka 86. stavka 2. Ugovora o EZ‑u na državne potpore u obliku naknade za obavljanje javne usluge koja se dodjeljuje određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa (SL 2005., L 312, str. 67.) kada je zahtijevala specifičnu definiciju UOGI‑ja.
62
U tom smislu valja napomenuti da je Sud zaključio da u okviru postupka iz članka 19. stavka 1. Uredbe br. 659/1999, Komisijina odluka kojom se prihvaćaju prijedlozi države članice jest ta koja tim prijedlozima daje pravnu obvezivost (presuda od 27. veljače 2014., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 59.).
63
Naime, iz sudske prakse spomenute u točki 60. ove presude i citirane u točki 65. pobijanog rješenja proizlazi da odgovarajuće mjere koje Komisija predlaže na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a, ako ih država članica prihvati, imaju pravno obvezujuće djelovanje prema toj državi članici, kao što to predviđa članak 19. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 659/1999. Međutim, to prihvaćanje proizvodi pravne učinke samo ako je institucija o njemu obaviještena te ako ga je registrirala i o tome obavijestila navedenu državu članicu, u skladu s člankom 19. stavkom 1. prvom rečenicom te uredbe.
64
Dakle, na Općem je sudu bilo da ispita osnovanost argumenata žalitelja spomenutih u točki 61. ove presude, i to neovisno o pitanju uloga koje Komisija odnosno države članice imaju u donošenju odgovarajućih mjera.
65
Opći je sud stoga u točki 65. pobijanog rješenja počinio pogrešku koja se tiče prava te je, prema tome, pogriješio kada je kao očito neosnovane odbacio argumente žaliteljâ spomenute u točki 61. ove presude.
66
Što se tiče točaka 90. do 95. pobijanog rješenja, treba reći da, suprotno navodima žalitelja, Opći sud u tim točkama nije odbio njihove argumente o odgovarajućim mjerama koje je zahtijevala Komisija, nego je ispitao one koji su izneseni u potporu osmom tužbenom razlogu. Potonjim su žalitelji prigovarali da je Komisija zlouporabila postupak glede postojećih potpora i da je prekoračila svoje ovlasti kada je prihvatila restriktivni popis građevina koje se mogu smatrati „socijalnim zgradama”, iako nije dala preporuke za izradu takvog popisa ni u dopisu iz članka 17. ni u prijedlozima odgovarajućih mjera.
67
Drugi žalbeni razlog, stoga, u mjeri u kojoj žalitelji njime prigovaraju da je Opći sud smatrao da odgovarajuće mjere koje je predložila Komisija nisu bili prijedlozi te da ih je prihvaćanje tih mjera od strane nizozemskih tijela učinilo pravno obvezujućima, ne može dovesti u pitanje ocjene sadržane u točkama 90. do 95. pobijanog rješenja.
68
U tim okolnostima, drugi žalbeni razlog valja prihvatiti u dijelu u kojem se odnosi na ocjene sadržane u točkama 61. do 66. i 78. do 80. tog rješenja.
69
Iz svih navedenih razmatranja proizlazi da pobijano rješenje valja ukinuti.
Vraćanje predmeta na odlučivanje Općem sudu
70
U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda Europske unije, taj sud može u slučaju ukidanja odluke Općeg suda sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može predmet vratiti na odlučivanje Općem sudu.
71
U konkretnom slučaju, budući da Opći sud nije proveo nadzor nad spornom odlukom koji je bio ovlašten izvršiti, i da nije ispitao osnovanost argumenata žaliteljâ spomenutih u točki 61. ove presude, neovisno o pitanju uloga koje Komisija odnosno države članice imaju pri donošenju odgovarajućih mjera, Sud smatra da ovaj spor nije sazrio za odlučivanje. Predmet stoga valja vratiti na odlučivanje Općem sudu.
Troškovi
72
Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno odlučivanje, o troškovima ovog žalbenog postupka odlučit će se naknadno.
Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukida se rješenje Općeg suda Europske unije od 12. svibnja 2015., Stichting Woonlinie i dr./Komisija (T‑202/10 RENV, neobjavljeno, EU:T:2015:287).
2.
Predmet se vraća na odlučivanje Općem sudu Europske unije.
3.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski