62006CC0221_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht, zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een nationale maatregel die het storten van afvalstoffen op een stortplaats aan belasting onderwerpt, maar een vrijstelling toekent als het afval afkomstig is van de beveiliging of sanering van gevaarlijke terreinen die zijn opgenomen in officiële registers. Die registers mogen echter geen terreinen uit andere lidstaten bevatten.
Gemeenschapsregelgeving
2. Artikel 90, eerste alinea, EG(2) bepaalt:
„De lidstaten heffen op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, geen hogere binnenlandse belastingen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven.”(3)
3. Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(4), regelt onder meer het vervoer van voor verwijdering bestemde afvalstoffen tussen de lidstaten.
4. Artikel 3, lid 1, vereist dat de persoon die voornemens is om voor verwijdering bestemde afvalstoffen van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen, daarvan kennis geeft aan de bevoegde autoriteit van bestemming. Deze moet op grond van artikel 4, lid 2, sub a, beslissen om voor de overbrenging een vergunning – al dan niet onder voorwaarden – te verlenen of die te weigeren. Zij kan ook aanvullende inlichtingen vragen. Artikel 4, lid 2, sub c, schrijft voor dat de onder a bedoelde bezwaren en voorwaarden worden gebaseerd op artikel 4, lid 3, dat de gronden opsomt. Tot deze gronden behoort onder meer het bezwaar dat „de overbrenging niet in overeenstemming is met nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de volksgezondheid”. Artikel 5, lid 1, bepaalt dat de overbrenging slechts mag geschieden nadat de kennisgever daarvoor van de bevoegde autoriteit van bestemming een vergunning heeft verkregen.
Nationale regelgeving
5. Het Oostenrijkse Altlastensanierungsgesetz(5) (Wet op de sanering van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen; het „ALSAG”) heeft tot doel de financiering van de beveiliging en sanering van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen (§ 1).
6. § 2 definieert niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen als volgt:
„Definities
(1) Niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen zijn niet meer in gebruik zijnde stortplaatsen en niet meer in gebruik zijnde industrieterreinen, evenals de daardoor verontreinigde grond‑ en waterlagen, die volgens een risicobeoordeling substantieel gevaar opleveren voor de volksgezondheid of het milieu. [...]
(2) Niet meer in gebruik zijnde stortplaatsen zijn plaatsen waar met of zonder vergunning afvalstoffen zijn gestort.
(3) Niet meer in gebruik zijnde industrieterreinen zijn terreinen waar milieugevaarlijke stoffen zijn gemanipuleerd.”
7. Deel II van het ALSAG voert een heffing voor niet meer in gebruik zijnde terreinen (de „heffing”) in, ter financiering van de beveiliging en sanering van deze terreinen.
8. § 3 van deel II bepaalt:
„1. De heffing voor niet meer in gebruik zijnde terreinen is in de volgende gevallen verschuldigd:
(1) de opslag op lange termijn van afval, met inbegrip van de overbrenging van de afvalstoffen naar een stortplaats, zelfs als daarmee een bouwtechnisch of ander doel wordt nagestreefd;
(2) de opvulling of gelijkmaking van oneven grond, waaronder de inpassing in geologische structuren, met uitzondering van opvulling of gelijkmaking met een specifieke bouwfunctie in het kader van een bouwproject van hogere orde (zoals wegverdedigings‑ en -verhardingswerken, spoorlijnen en funderingen en opvulling van opgravingen of afwateringskanalen);
[...]
2.	Van de heffing is vrijgesteld:
(1) het storten, opslaan en vervoer van afvalstoffen die aantoonbaar zijn ontstaan bij de beveiliging of sanering van:
(a) vermoedelijk verontreinigde terreinen die zijn ingeschreven in het Verdachtsflächenkataster (register van vermoedelijk verontreinigde terreinen) of
(b) niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen die zijn ingeschreven in de Altlastenatlas (register van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen),
[...]”
9. § 4 somt de heffingsplichtigen op, beginnend met (§ 4, lid 1) de beheerder van de stortplaats.(6)
10. § 5 bepaalt dat de heffing wordt berekend op basis van het gewicht van de afvalstoffen.
11. § 6 regelt de hoogte van de heffing. Ingevolge § 6, lid 4, zijn verlaagde heffingsvoeten van toepassing als de afvalstoffen worden gestort op een terrein dat voldoet aan technische normen die in nationale regelgeving zijn neergelegd.
12. Het Verdachtsflächenkataster en de Altlastenatlas waarnaar in § 3, lid 2, punt 1, van het ALSAG wordt verwezen, zijn geregeld in § 13 hiervan. Deze bepaling schrijft in hoofdzaak voor dat de federale minister van Milieu, Jeugd en Gezin de nationale beoordeling, evaluatie en taxatie van vermoedelijk verontreinigde terreinen coördineert in samenwerking met de federale minister van Economische Zaken en de federale minister van Land‑ en Bosbouw. De gegevens en informatie die als gevolg van deze beoordelingen worden verkregen moeten worden toegezonden aan het federale milieuagentschap, door dit agentschap worden geanalyseerd en in het Verdachtsflächenkataster worden ingeschreven. De federale minister van Milieu, Jeugd en Gezin moet daarenboven alle maatregelen coördineren ter beoordeling van het potentiële gevaar van de bestreken vermoedelijk verontreinigde terreinen. Vermoedelijk verontreinigde terreinen die op grond van de risicobeoordeling moeten worden beveiligd of gesaneerd, moeten als niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen worden aangewezen in een Altlastenatlas.
13. Alleen in Oostenrijk gelegen terreinen kunnen in het Verdachtsflächenkataster en de Altlastenatlas worden ingeschreven. Om die reden kunnen alleen afvalstoffen afkomstig van de beveiliging of sanering van vermoedelijk verontreinigde terreinen of niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen in Oostenrijk in aanmerking komen voor de vrijstelling.
14. Ter terechtzitting in de onderhavige zaak heeft de Oostenrijkse regering nadere gegevens over het ALSAG verstrekt. Bij de inwerkingtreding ervan op 1 juli 1989(7) waren er naar schatting 3 000 niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen in Oostenrijk, waarvan sommige moesten worden beveiligd en gesaneerd. Een systeem voor erkenning en decontaminatie van verontreinigde terreinen werd daarom opgezet. In beginsel betaalt de vervuiler voor de decontaminatie. Als het echter niet mogelijk is om de identiteit van de vervuiler te bepalen of om betaling bij hem te innen, neemt de Staat de verantwoordelijkheid op zich. Financiering geschiedt door middel van de heffing. De hoogte van de heffing wordt zo vastgesteld dat de sanering van de betrokken terreinen op lange termijn is gewaarborgd. Afvalstoffen van dergelijke terreinen die nog nuttig kunnen worden toegepast, worden niet belast. Het ALSAG verzekert dat de opbrengsten van de heffing uitsluitend worden gebruikt voor de decontaminatie van de verontreinigde terreinen. Teneinde de beveiliging of sanering van de verontreinigde terreinen niet al te zwaar te belasten, stelt § 3, lid 2, van het ALSAG de daarmee verbonden verwijderingsmaatregelen vrij.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
15. Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (Gemeentebedrijven Frohnleiten GmbH), met als enig eigenaar Stadtgemeinde Frohnleiten (gemeente Frohnleiten), beheert de stortplaats te Frohnleiten. In 2001 en 2002 werd daar een hoeveelheid shredderafval uit Italië gestort. Het afval was ontstaan bij de sanering van een terrein gelegen in de Italiaanse gemeente Rovigo, dat was aangewezen als saneringbehoevend in het Italiaanse regionale plan voor de sanering van niet meer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen.(8) Dit gebied is in de Altlastenatlas niet aangewezen als niet meer in gebruik zijnd gevaarlijk terrein. De overbrenging van het afval naar Oostenrijk is goedgekeurd bij besluit van de bevoegde minister (de „verwerende autoriteit”) op grond van de artikelen 3 tot en met 5 van verordening nr. 259/93 en § 36 van het Oostenrijkse Abfallwirtschaftsgesetz (Wet op het afvalbeheer).(9)
16. Op verzoek van de Stadtgemeinde Frohnleiten en Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH („verzoekers”) heeft de Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (bestuurlijke overheid van de regio Graz) vastgesteld dat het afval niet kon worden belast, aangezien de niet-vrijstelling zou neerkomen op discriminatie in de zin van artikel 90 EG. Het beroep van de plaatselijke belastingdienst tegen dat besluit werd afgewezen door de Landeshauptmann van Steiermark (landvoogd van Steiermark; de „LH”). Ook de LH was van mening dat de heffing niet verschuldigd was, omdat het afval was ontstaan bij rechtmatige maatregelen voor de beveiliging en sanering van gevaarlijk verontreinigde grond in Italië en een onderscheid tussen dergelijk afval uit Oostenrijk en dat uit Italië in strijd met artikel 90 EG zou zijn.
17. In hoger beroep heeft de verwerende autoriteit het besluit van de LH vernietigd op de grond dat de heffing niet werd opgelegd op producten, maar op handelingen, zodat artikel 90 EG niet van toepassing was. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof.
18. Deze rechterlijke instantie is van oordeel dat, zelfs als de heffing een „belasting op producten” is en dus binnen de werkingssfeer van artikel 90 EG valt, het feit dat enkel afval afkomstig uit Oostenrijk voor vrijstelling in aanmerking komt, niet in strijd is met artikel 90 EG of (zoals subsidiair beargumenteerd door verzoekers) de artikelen 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG of 49 EG.
19. Het Verwaltungsgerichtshof merkt op dat het ALSAG tot doel heeft om niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen te beveiligen en te saneren. Dit zijn milieudoelstellingen. In sommige gevallen worden bestuurlijke maatregelen (zoals de bestuurlijke last om een niet langer in gebruik zijnd gevaarlijk terrein te saneren) en in sommige gevallen belastingmaatregelen (zoals de belastingvrijstelling in de onderhavige zaak) genomen om deze doelstellingen te bereiken. Het gebruik van dergelijke maatregelen veronderstelt dat bekend is welke gebieden beveiligd of gesaneerd moeten worden. Met het oog op de identificatie van de niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen, voorziet het ALSAG in inspecties om de terreinen te beoordelen en in hun inschrijving in het Verdachtsflächenkataster en de Altlastenatlas, die op hun beurt de basis vormen voor verdere maatregelen. Het is daarom niet te vermijden dat alleen binnenlandse terreinen in die registers kunnen worden ingeschreven. Hieruit volgt echter niet dat Oostenrijk verplicht is om ofwel af te zien van de preferentiële fiscale behandeling van de storting van afval afkomstig van dergelijke terreinen, ofwel de koppeling van de toekenning van de belastingvrijstelling aan de inschrijving in de Altlastenatlas of het Verdachtsflächenkataster af te schaffen.
20. Het Verwaltungsgerichtshof meent dat de door verzoekers ingeroepen rechtspraak van het Hof hun zaak niet ondersteunt. Aangezien deze rechtspraak echter geen eenduidige oplossing van het geschil voor deze instantie aandraagt, heeft het Verwaltungsgerichtshof de volgende prejudiciële vraag verwezen naar het Hof:
„Staan de artikelen 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG, 49 EG of 90 EG in de weg aan een nationale belastingregeling die het storten van afvalstoffen op een stortplaats onderwerpt aan een heffing (Altlastenbeitrag: heffing voor niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen), maar een vrijstelling van die belasting voorziet voor het storten van afvalstoffen die aantoonbaar zijn ontstaan bij de beveiliging of sanering van verontreinigde terreinen (vermoedelijk verontreinigde terreinen of niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen) als deze terreinen (vermoedelijk verontreinigde terreinen of niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen) zijn ingeschreven in bij wet ingestelde officiële registers (Verdachtsflächenkataster: register van vermoedelijk verontreinigde terreinen, of Altlastenatlas: register van niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen), en enkel Oostenrijkse terreinen daarin kunnen worden opgenomen, met als gevolg dat de belastingvrijstelling slechts mogelijk is voor het storten van afvalstoffen die afkomstig zijn van vermoedelijk verontreinigde terreinen of niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen gelegen in Oostenrijk?”
21. Er zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoekers, de Oostenrijkse regering en de Commissie, die ook ter terechtzitting aanwezig waren.
Artikelen 23 EG en 25 EG
22. Deze artikelen verbieden de heffing van douanerechten bij in‑ of uitvoer tussen de lidstaten en heffingen van gelijke werking. De nationale rechter vraagt of de vrijstelling van de heffing een heffing van gelijke werking is als een invoerrecht en bijgevolg met dit verbod in strijd is.
23. Alle partijen die opmerkingen hebben ingediend sluiten zich erbij aan dat de heffing geen heffing van gelijke werking is.
24. Hier ben ik het mee eens. Volgens vaste rechtspraak vormt elke geldelijke last, ongeacht de benaming en de structuur ervan, die eenzijdig wegens grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht in eigenlijke zin is, een heffing van gelijke werking in de zin van artikel 25 EG.(10) In het onderhavige geval wordt de belasting echter niet geheven wegens grensoverschrijding van de afvalstoffen.
Artikel 90 EG
25. Verzoekers en de Commissie menen dat de voorwaarden voor vrijstelling van de heffing binnen de werkingssfeer van artikel 90 EG vallen en met die bepaling in strijd zijn. De Oostenrijkse regering betoogt primair dat artikel 90 EG niet van toepassing is en subsidiair dat deze bepaling niet geschonden is.
26. Artikel 90 EG verbiedt de lidstaten om op producten van de overige lidstaten, al dan niet rechtstreeks, hogere binnenlandse belastingen te heffen van welke aard ook dan die welke, al dan niet rechtstreeks, op gelijksoortige nationale producten worden geheven. Hiermee wordt beoogd verkapte beperkingen van het vrije goederenverkeer, die het gevolg kunnen zijn van de fiscale bepalingen van een lidstaat, op te heffen.(11) Artikel 90 EG dient dus de volstrekte neutraliteit van de binnenlandse belastingen ten aanzien van de mededinging tussen nationale en ingevoerde producten te verzekeren.(12)
Wordt de belasting geheven op „producten”?
27. Artikel 90 EG is enkel van toepassing op belastingen die op producten worden geheven. Volgens verzoekers en de Commissie wordt de heffing opgelegd op producten; de Oostenrijkse regering is het hier niet mee eens.
28. Er lijkt consensus over te bestaan dat, zoals de Commissie betoogt, afvalstoffen, of zij nu recyclebaar zijn of niet, kunnen worden beschouwd als „goederen”, waarvan het vrije verkeer overeenkomstig artikel 28 EG in beginsel niet mag worden gehinderd.(13) Bijgeval zijn afvalstoffen zelf „producten” in de zin van artikel 90 EG.
29. Wat partijen verdeeld houdt is in de eerste plaats de vraag of de heffing inderdaad gezien moet worden als opgelegd op afval als product, zoals verzoekers en de Commissie betogen, of op de terbeschikkingstelling van een stortinrichting, zoals de Oostenrijkse regering betoogt.
30. De Oostenrijkse regering voert het argument aan dat de heffing een belasting op de verrichting van een dienst is, namelijk de langetermijnopslag van afvalstoffen en de opvulling of gelijkmaking van grond met behulp van afvalstoffen. Hoewel zij erkent dat een belasting niet noodzakelijk rechtstreeks op producten hoeft te worden opgelegd om onder artikel 90 EG te vallen, meent zij dat dit enkel het geval is als de belasting rechtstreekse gevolgen heeft voor de kosten van het product. De heffing heeft een dergelijk gevolg niet. Integendeel, de aanbrenger van de afvalstoffen betaalt de beheerder van de stortplaats een vergoeding opdat deze het afval kan controleren, wat binnen de vergunning van de stortplaats valt kan aanvaarden en het afval definitief kan verwijderen. De heffing wordt niet gelegd op een verhandelbaar product dat duurder wordt als gevolg van een discriminatoire belasting en benadeeld zou kunnen worden als het op de nationale markt wordt verkocht. Het gaat veeleer om een beleidinstrument, dat een belasting heft op elke handeling die definitief een einde maakt aan de levenscyclus van het product.
31. Volgens het ALSAG zijn „de opslag van afvalstoffen op lange termijn” en „de opvulling of gelijkmaking van oneven grond met afvalstoffen” in beginsel aan de heffing onderworpen.(14) De beheerder van een stortplaats is de heffing primair verschuldigd.(15) Deze wordt berekend op basis van het gewicht van de afvalstoffen.(16) De gemachtigde van de Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting verklaard dat de hoogte van de heffing een invloed kan hebben op de hoogte van de vergoeding die de beheerder van de stortplaats in rekening brengt voor het storten van afval. Aangezien de heffing wordt verlaagd als de stortplaats voldoet aan de voorgeschreven technische normen(17), kan de eigenaar van een stortplaats die voldoet aan deze normen lagere bedragen in rekening brengen voor de aanvaarding van stortafval. Het bestaan van de heffing en de mogelijkheid van vrijstelling zullen de hoogte van het bedrag dat de beheerder van de stortplaats in rekening brengt dus zeker beïnvloeden.
32. Zoals verzoekers betogen, moet het begrip belasting op een product ruim worden uitgelegd in het licht van haar doelstelling, namelijk de opheffing van verkapte belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die als gevolg van de belastingregelgeving van een lidstaat kunnen ontstaan.(18) Artikel 90 EG is van toepassing op belastingen die „al dan niet rechtstreeks” op producten worden geheven. Ook deze begrippen moeten ruim worden uitgelegd.(19) Zo heeft het Hof deze bepaling aldus uitgelegd dat deze verder gaat dan klassieke heffingen die rechtstreeks op goederen worden toegepast en mede vergoedingen voor veterinaire en gezondheidskeuringen van vlees(20), vergoedingen voor de registratie van geneesmiddelen(21) en retributies voor de technische keuring van auto’s(22) omvat.
33. Daarenboven heeft het Hof het begrip belasting op producten uitgebreid tot belastingen op het gebruik of het vervoer van producten of het gebruik van voorzieningen. In het arrest Bergandi(23) bijvoorbeeld, heeft het Hof verklaard dat artikel 90 EG van toepassing was op een interne belasting op het gebruik van ingevoerde producten die hoofdzakelijk voor dat gebruik bestemd waren en enkel met dat doel werden ingevoerd. In het arrest Schöttle(24) heeft het Hof bepaald dat een belasting op het internationale wegvervoer van goederen op de grondslag van het binnenslands afgelegde traject en het gewicht van de betrokken goederen een indirecte belasting op producten in de zin van artikel 90 EG was. In het arrest Haahr Petroleum(25) oordeelde het Hof dat een heffing op het vervoer van de goederen of het gebruik van handelshavens die aanvankelijk werd betaald door het schip of zijn plaatselijke agent, een belasting op producten was, die ten laste kwam van de ontvanger of de afzender van de goederen.
34. Bijgevolg is het enkele feit dat een belasting wordt geheven op een dienst die verbonden is met goederen, onvoldoende om deze buiten de werkingssfeer van artikel 90 EG te brengen. Hetzelfde geldt voor het feit dat de belasting in eerste instantie wordt voldaan door een ander dan de persoon die de goederen verhandelt. Bepalend is, of de belasting een rechtstreekse invloed heeft op de kosten van binnenlandse en ingevoerde producten.(26)
35. Zoals hiervoor reeds uitgelegd, lijkt het er in de onderhavige zaak op dat de heffing een invloed heeft op de prijs die de beheerder van de stortplaats aan een bepaalde klant in rekening brengt, ten nadele van ingevoerde producten. Ik ben het er niet mee eens dat dit effect (dat niet lijkt te worden betwist) betrekking heeft op een niet-verhandelbaar product. Het Hof heeft niet-recyclebaar en niet-herbruikbaar afval als „goederen” in de zin van de artikelen 23 EG (en bijgevolg 25 EG) en 28 EG behandeld: zie Commissie/Duitsland(27) en Commissie/België.(28)(29) Hetzelfde beginsel moet analoog worden toegepast op artikel 90 EG, dat deze artikelen aanvult.(30) Zoals verzoekers opmerken is de enige handel in afvalstoffen die niet recyclebaar of herbruikbaar zijn, het storten. Nationale maatregelen betreffende het einde van de levenscyclus van afvalstoffen moeten bijgevolg voldoen aan de verdragsbepalingen over het vrij verkeer van goederen. Bovendien heeft het Hof in het arrest Commissie/België het storten van afval gelijkgesteld aan een handelstransactie.(31)
36. Het beginsel dat een belasting op activiteiten rond een product enkel onder artikel 90 EG valt als zij een rechtstreekse invloed op de prijs van het product heeft, komt uit de arresten Schöttle en Haahr Petroleum. In beide zaken ging het om commerciële producten. Bijgevolg was genoemd beginsel een geschikt criterium om te bepalen of een belasting op de betrokken activiteiten in die zaken (wegvervoer van goederen en het gebruik van havenvoorzieningen voor het laden en lossen van goederen) onder de bepaling viel. Het feit dat dit beginsel niet zonder meer van toepassing is op transacties rond stortafval, en dus per definitie niet zonder meer op producten die aan het einde van hun levenscyclus zijn gekomen en geen economische restwaarde meer hebben – en inderdaad meestal (zoals in de onderhavige zaak) een negatieve waarde hebben, omdat betaald moet worden voor het storten ervan –, volstaat in mijn ogen niet om belastingheffing op dat storten buiten de werkingssfeer van artikel 90 EG te brengen.
37. De doelstelling van die bepaling, die de uitdrukkelijke grondslag was voor het vereiste van een rechtstreekse invloed op de prijs van het product, zoals door het Hof in het arrest Schöttle geformuleerd, is de opheffing van verkapte belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die het gevolg kunnen zijn van belastingen. Als uit een belasting een verkapte belemmering van het vrije verkeer van goederen voortvloeit, ook al heeft zij geen rechtstreekse invloed op de prijs van een product dat niet de gewone handelsstromen volgt, dan lijkt het me dat een dergelijke belasting niettemin in beginsel binnen de werkingssfeer van artikel 90 EG valt. Ook moet voor ogen worden gehouden dat in dit stadium van de analyse uitsluitend de vraag centraal staat of in het kader van een heffing, afval een „product” in de zin van die bepaling is. Zelfs als dit het geval is, wordt artikel 90 EG enkel geschonden indien wordt aangetoond dat de heffing discriminatoire gevolgen heeft.
38. Bovendien lijkt het me dat de heffing wel de financiële consequenties van transacties over het storten van afval rechtstreeks beïnvloedt, ook al gaat het daarbij niet om een verhoging van de verkoopprijs. De houder van het afval moet de beheerder van de stortplaats een bedrag voor de aanvaarding ter storting van het afval betalen. Dat bedrag wordt, gedeeltelijk althans, vastgesteld op basis van de last die als gevolg van de heffing op de beheerder van de stortplaats drukt. Als vrijstelling wordt verleend, dan zal het bedrag van de heffing dat verschuldigd is door de beheerder van de stortplaats uiteraard lager worden en zal het bedrag voor aanvaarding van het afval ter storting naar mag worden verwacht evenredig dalen. Bijgevolg leidt het feit dat afval uit andere lidstaten niet voor vrijstelling in aanmerking komt er indirect toe dat de houders van dergelijk afval meer moeten betalen voor het storten ervan.
39. Ten slotte is er, zoals de Commissie aanvoert, nog een argument voor de opvatting dat de heffing wordt gelegd op „producten”. De onderhavige zaak betreft industrieel afval dat ontstaat bij de vervaardiging van bepaalde eindproducten die op de markt kunnen worden verkocht. De kosten van die producten en bijgevolg hun prijs omvatten de kosten voor de verwijdering van het productieafval. Het valt bijgevolg, in beginsel althans, niet uit te sluiten dat in ten minste een aantal gevallen producten die in Oostenrijk afval veroorzaken als gevolg van de vrijstelling een voordeel genieten ten opzichte van producten die afkomstig zijn uit een andere lidstaat, die in het algemeen in die lidstaat afval veroorzaken.
40. Om bovengenoemde redenen ben ik van mening dat de heffing een belasting is die indirect op producten wordt geheven in de zin van artikel 90 EG.
Is de heffing discriminatoir?
41. Artikel 90 EG verbiedt een lidstaat om op producten uit andere lidstaten een hogere belasting te heffen dan op gelijksoortige binnenlandse producten.
42. Het staat vast dat de heffing in beginsel van toepassing is op afval dat afkomstig is uit Oostenrijk en op afval dat afkomstig is uit andere lidstaten en dat beide categorieën afval „gelijksoortige” producten zijn in de zin van die bepaling.
43. De Oostenrijkse regering betoogt subsidiair dat de heffing niet met artikel 90 EG in strijd is, omdat zij niet discriminatoir is. De heffing wordt opgelegd ter financiering van de beveiliging en sanering van verontreinigde terreinen, of nu afval uit Oostenrijk of uit een andere lidstaat wordt gestort of vervoerd of als opvulling wordt gebruikt. De doelstelling van het ALSAG is om de kwaliteit van het milieu in Oostenrijk te verbeteren door verontreinigde terreinen beter te identificeren en te beveiligen en te saneren. Het past binnen die doelstelling dat er een vrijstelling wordt gegeven voor de behandeling van afval dat vrijkomt bij de beveiliging en sanering van verontreinigde of mogelijk verontreinigde terreinen. Ter bereiking van deze doelstelling moeten de terreinen die moeten worden beveiligd of gesaneerd, eerst worden geïdentificeerd. Dit vereist dat informatie wordt verzameld en beoordeeld teneinde de betrokken terreinen in de Altlastenatlas in te schrijven. Om deze reden mogen enkel Oostenrijkse terreinen in het register worden ingeschreven. Er is een objectief verschil tussen de situatie waarin afval uit een andere lidstaat wordt aangebracht en die waarin de decontaminatie en storting in een en dezelfde lidstaat plaats vindt. Het is daarom niet een zaak van ongelijke behandeling van vrijwel gelijke situaties. Er is derhalve geen sprake van discriminatie.
44. Het is juist dat het gemeenschapsrecht niet de vrijheid van elke lidstaat beperkt om een belastingsstelsel in te voeren dat op grond van objectieve criteria, zoals de aard van de grondstoffen die in het productieproces zijn gebruikt, differentieert tussen bepaalde producten, zelfs als de producten gelijksoortig zijn in de zin van artikel 90 EG. Een dergelijke differentiatie is echter enkel met het gemeenschapsrecht verenigbaar, als zij doelstellingen nastreeft die ook zelf met de vereisten van het Verdrag en van het afgeleide recht verenigbaar zijn en als de uitvoeringsbepalingen iedere rechtstreekse of indirecte discriminatie van importen uit andere lidstaten uitsluiten.(32)
45. In de onderhavige zaak berust de gedifferentieerde fiscale behandeling van de betrokken producten (d.w.z. de al dan niet vrijstelling van de heffing) op een objectief criterium, namelijk de vraag of het afval vrijkomt bij de beveiliging of sanering van vermoedelijk verontreinigde terreinen die zijn ingeschreven in het Verdachtsflächenkataster of niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen die zijn ingeschreven in de Altlastenatlas. De doelstelling van de ongelijke behandeling – de bevordering van de beveiliging en/of sanering van dergelijke terreinen met oog op een betere bescherming van het milieu en de volksgezondheid – is prima facie verenigbaar met de in het EG-Verdrag genoemde milieu‑ en gezondheidsdoelstellingen.(33) Dit zou echter een te simpele voorstelling van zaken kunnen zijn. De doelstellingen die in het Verdrag zijn opgenomen zijn klaarblijkelijk op gemeenschapsniveau vastgesteld. De doelstellingen van het ALSAG zijn eveneens klaarblijkelijk op nationaal niveau vastgesteld. Het gevolg van de structuur van de heffing en de vrijstelling is, dat de beveiliging en/of sanering van terreinen in andere lidstaten minder aantrekkelijk is dan die van terreinen in Oostenrijk. Alleen al om die reden ben ik er niet van overtuigd dat de ongelijke fiscale behandeling die inherent is aan het ALSAG verenigbaar is met artikel 90 EG. Hoe dat ook zij, de derde voorwaarde voor verenigbaarheid is in elk geval niet vervuld: de uitvoeringsbepalingen zijn kennelijk niet zo geformuleerd dat zij elke vorm van discriminatie, rechtstreeks of indirect, van importen uit andere lidstaten uitsluiten.
46. De uitdrukkelijke voorwaarde voor vrijstelling is dat het afval dat wordt gestort afkomstig is van een terrein dat zich per definitie alleen in Oostenrijk kan bevinden. Het is vaste rechtspraak dat een criterium voor toepassing van de hogere belasting dat per definitie nooit door gelijksoortige nationale producten kan worden vervuld, niet met artikel 90 EG verenigbaar kan worden geacht.(34)
47. Oostenrijk betoogt dat er een objectief verschil is tussen de situatie waarin het afval vanuit een andere lidstaat wordt aangebracht, in welk geval er geen verband is tussen de sanering en de storting van afval, en die waarin de decontaminatie en storting plaatsvinden in één en dezelfde lidstaat. Dat is uiteraard juist, maar het lost het probleem niet op. Integendeel, het sterkt mij in mijn overtuiging dat de milieu‑ en volksgezondheidsdoelstellingen van het ALSAG beperkt zijn tot het nationale strijdperk. Als het al iets suggereert, dan is het dat de heffing niet zou mogen worden opgelegd op afval dat uit een andere lidstaat is ingevoerd.
48. Ik zou hieraan willen toevoegen dat het feit dat een heffing een bijzondere belasting is of voor een specifiek doel wordt geïnd, niet wegneemt dat deze binnen de werkingssfeer van artikel 90 EG valt.(35)
49. Oostenrijk werpt het probleem op dat zou moeten worden nagegaan of de oorsprong van afval uit andere lidstaten vergelijkbaar is met de oorsprong zoals gedefinieerd in § 3, lid 2, van het ALSAG.
50. Dergelijke praktische problemen kunnen echter de toepassing van een binnenlandse belasting die, in strijd met artikel 90 EG, producten uit andere lidstaten discrimineert, niet rechtvaardigen.(36) Daarmee is niet gezegd dat de lidstaat van invoer niet een verificatie kan verlangen op grond van de algemene beginselen over bewijslastverdeling, volgens welke ondernemingen die voor een vrijstelling in aanmerking willen komen moeten aantonen dat zij aan de voorwaarden daarvoor voldoen. De lidstaat van invoer kan bijgevolg verlangen dat bewijs wordt geleverd op een wijze die het gevaar voor belastingontduiking wegneemt, bijvoorbeeld door overlegging van relevante verklaringen van de autoriteiten van de lidstaat van uitvoer.(37) Zij moet de betrokken ondernemingen wel de gelegenheid bieden om dergelijk bewijs te leveren.(38)
51. Het ALSAG zelf stelt de vrijstelling reeds afhankelijk van bewijs dat het afval is vrijgekomen bij de beveiliging of sanering van verontreinigde terreinen. In de onderhavige zaak moet de Oostenrijkse regering verzoekers de gelegenheid bieden om dit bewijs te leveren, mutatis mutandis onder dezelfde omstandigheden en volgens dezelfde bewijslast als zij oplegt aan de houders van afval dat afkomstig is van Oostenrijkse terreinen. Als zij dit heeft gedaan en verzoekers niet het bewijs hebben kunnen leveren dat voldoet aan dezelfde eisen waaraan houders van afval afkomstig uit Oostenrijk moeten voldoen, hoeft de Oostenrijkse regering geen vrijstelling te verlenen.
52. Ten slotte vermeld ik het argument van de verwerende autoriteit ten overstaan van de verwijzende rechter dat het niet aan de nationale wetgever is om terreinen buiten zijn grondgebied in aanmerking te laten komen voor een belastingvoordeel. Ik ben het met de Commissie eens dat dit bezwaar berust op een verkeerd begrip van de functie van artikel 90 EG in het algemene systeem van het Verdrag en op verwarring tussen dat artikel en de artikelen over staatssteun (artikelen 87 EG e.v.). De staatssteunregels betreffen de bevordering van economische activiteiten op nationaal grondgebied en hebben een breed spectrum. In dit verband verklaart Oostenrijk in zijn schriftelijke opmerkingen dat het inderdaad twee steunregelingen voor de beveiliging en sanering van niet langer in gebruik zijnde gevaarlijke terreinen heeft aangemeld voor gevallen waarin de identiteit van de oorspronkelijke vervuiler niet kan worden bepaald en dat beide door de Commissie zijn goedgekeurd.(39) Artikel 90 EG heeft daarentegen een beperktere strekking. Het verbiedt niet steun als zodanig, maar wel sommige regelingen met betrekking tot „belastingen” geheven op „producten”. Als ongelijke behandeling binnen de werkingssfeer van artikel 90 EG valt, kan dit – anders dan in het geval van staatssteun – niet worden gerechtvaardigd onder verwijzing naar het nationale belang bij de decontaminatie van terreinen.(40)
53. Ik ben bijgevolg van mening dat de heffing in strijd is met artikel 90 EG.
Artikel 49 EG
54. Ingevolge artikel 49 EG dienen de lidstaten een verbod te stellen op belemmeringen van het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap ten aanzien van de onderdanen van de lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat waarin degene is gevestigd ten behoeve van wie de dienst wordt verricht.
55. Verzoekers betogen subsidiair dat als gevolg van de discriminatie die inherent is aan § 3, lid 2, punt 1, van het ALSAG stortplaatsen in Oostenrijk hun afvalverwijderingsdiensten niet onder dezelfde voorwaarden zullen aanbieden aan producenten van binnenlands afval en producenten van buitenlands afval. De wetgeving ontmoedigt bijgevolg beheerders van stortplaatsen in Oostenrijk om hun diensten aan te bieden aan importeurs van afval uit andere lidstaten, zodat zij een beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG oplevert.
56. Het Hof heeft verklaard dat op het vrije verrichten van diensten niet enkel een beroep kan worden gedaan door onderdanen van de lidstaten die gevestigd zijn in een andere lidstaat dan die waarin degene is gevestigd ten behoeve van wie de dienst wordt verricht, maar ook door een onderneming tegenover de staat waar zij is gevestigd, wanneer de diensten worden verricht ten behoeve van in een andere lidstaat gevestigde personen, en meer in het algemeen, in alle gevallen waarin een dienstverrichter zijn diensten aanbiedt op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waar hij is gevestigd.(41) Wanneer de verrichting van diensten onder het aldus uitgelegde artikel 49 EG valt, verzet dit artikel zich tegen de toepassing van elke regelgeving die zonder objectieve rechtvaardiging ofwel de verrichter van diensten belet om daadwerkelijk van die vrijheid gebruik te maken of tot gevolg heeft dat de verrichting van diensten tussen lidstaten moeilijker is dan de verrichting van diensten binnen één lidstaat. Bijgevolg mag het vrij verrichten van diensten tussen lidstaten niet worden onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke gelden voor vergelijkbare binnenlandse dienstverrichtingen.(42)
57. Het is duidelijk dat de wisselwerking tussen de heffing en de vrijstelling, zoals hierboven besproken(43), tot gevolg heeft dat houders van afval dat afkomstig is uit de beveiliging of sanering van verontreinigde of mogelijk verontreinigde terreinen in andere lidstaten dan Oostenrijk, meer moeten betalen om dit afval in Oostenrijk te verwijderen dan de houders van gelijksoortig afval van binnenlandse herkomst. De verrichting van dergelijke tussenstaatse afvalverwijderingsdiensten is bijgevolg onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke gelden voor de verrichting van vergelijkbare diensten op nationaal niveau.
58. In zoverre ben ik het, ingeval het Hof zou oordelen dat de heffing een belasting op de verrichting van diensten is en niet op producten, ermee eens dat de omstandigheid dat de vrijstelling van de heffing niet wordt verleend in geval van afval dat afkomstig is van verontreinigde terreinen in andere lidstaten dan Oostenrijk, gevolgen heeft die strijdig zijn met artikel 49 EG.
59. De Oostenrijkse regering betoogt dat § 3, lid 2, punt 1, van het ALSAG gerechtvaardigd is door de doelstelling van bestrijding van de schadelijke gevolgen van verontreinigde terreinen voor het milieu en de volksgezondheid. Deze doelstellingen worden gerealiseerd door het verplichte gebruik van de opbrengsten van de heffing voor de financiering van de decontaminatie van die terreinen.
60. Het ALSAG bevat geen uitdrukkelijke discriminatie op grond van nationaliteit van de ontvanger of verrichter van de afvalverwijderingsdiensten enerzijds noch op grond van de oorsprong van de dienst anderzijds. Niet-discriminatoire maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken kunnen gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke maatregelen moeten echter geschikt zijn voor de verwezenlijking van de doelstelling die zij nastreven en mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is ter bereiking daarvan.(44)
61. De vraag daargelaten of zuiver nationale milieudoelstellingen in dit opzicht wel kunnen worden beschouwd als dwingende redenen van algemeen belang(45), gaat een algemene uitsluiting van het voordeel van de vrijstelling van afval dat afkomstig is van de beveiliging of sanering van verontreinigde of mogelijk verontreinigde terreinen in andere lidstaten dan Oostenrijk, klaarblijkelijk verder dan voor de bereiking van die doelstelling noodzakelijk is.
62. Bijgevolg beschouw ik de heffing subsidiair als een ongerechtvaardigde beperking van het vrij verrichten van diensten.
Artikelen 10 EG en 12 EG
63. Verzoekers betogen dat § 3, lid 2, punt 1, van het ALSAG inbreuk maakt op de artikelen 10 EG en 12 EG, maar motiveren niet waarom.
64. Ik ben het met de Commissie eens dat met betrekking tot artikel 12 EG niet duidelijk is of discriminatie op grond van nationaliteit zich ook uitstrekt tot discriminatie tussen producten met een verschillende herkomst in de zin van artikel 90 EG. Zelfs als dit het geval zou zijn, zou artikel 90 EG (of artikel 49 EG) een „bijzondere bepaling” zijn in de zin van artikel 12 EG, wat betekent dat in plaats daarvan artikel 90 EG (of artikel 49 EG) van toepassing is. Artikel 10 EG is, gezien de toepasselijkheid van artikel 90 EG (of artikel 49 EG), in casu evenmin relevant.
Conclusie
65. Om bovenstaande redenen ben ik van mening dat de prejudiciële vraag van de Verwaltungsgerichtshof als volgt moet worden beantwoord:
„Artikel 90 EG sluit de toepassing uit van een nationale belastingbepaling die het storten van afval op een stortplaats onderwerpt aan een belasting, maar in een vrijstelling van die belasting voorziet als het afval aantoonbaar afkomstig is van de beveiliging of sanering van verontreinigde terreinen die zijn ingeschreven in wettelijk voorgeschreven officiële registers waarin enkel terreinen van de betrokken lidstaat mogen worden ingeschreven, met als gevolg dat de belastingvrijstelling enkel wordt verleend voor het storten van afval dat afkomstig is van in die lidstaat gelegen verontreinigde terreinen.”
(1) .
(2)  –	De prejudiciële vragen in de onderhavige zaak, en de schriftelijke (maar niet mondelinge) opmerkingen voor het Hof, verwijzen daarnaast naar de artikelen 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG en 49 EG. Ik zal de inhoud van deze artikelen hierna telkens in het kader van de beoordeling van hun toepasselijkheid bespreken.
(3)  – De tweede alinea van artikel 90 EG verbiedt de lidstaten om op producten uit andere lidstaten zodanige binnenlandse belastingen te heffen dat daardoor andere producten zijdelings worden beschermd. Hoewel de in de onderhavige zaak gestelde vragen artikel 90 EG in zijn geheel noemen, is het duidelijk dat de eerste alinea in geding is, en de bij het Hof ingediende opmerkingen weerspiegelen dit. Ik heb bijgevolg mijn analyse beperkt tot de eerste alinea. Mijn verwijzingen naar „artikel 90 EG” in deze conclusie dienen dus met deze beperking te worden opgevat.
(4)  –	PB L 30, blz. 1.
(5)  –	BGBl. nr. 299/1989. Ik heb hierna uittreksels opgenomen van de versie van het ALSAG zoals dit luidde ten tijde van de verwijzing. Op 1 januari 2006 is een andere versie is van kracht geworden.
(6)  –	Ook aansprakelijk zijn: in geval van uitvoer van het afval: de houder van de uitvoervergunning (§ 4, lid 2); de persoon die oneven grond opvult of gelijk maakt met afvalstoffen of deze in geologische structuren inpast (§ 4, lid 3); of in alle andere gevallen de persoon die de activiteit waarop de heffing wordt opgelegd regelt of gedoogt (§ 4, lid 4).
(7)  –	Het ALSAG is ook van toepassing op verontreinigde terreinen die reeds op die datum bestonden.
(8)  –	De verwijzende rechter noemt artikel 22 van wetsbesluit 22/97 en een besluit van de minister voor Milieu van 16 mei 1989. De Commissie geeft meer details. Het staat hoe dan ook vast dat het terrein in Rovigo conform de omschrijving is geïdentificeerd, hoewel het niet duidelijk is of het een in niet langer in gebruik zijnd gevaarlijk terrein was op 1 juli 1989.
(9)  –	Wet van 6 juni 1990, BGBl. nr. 350/1990, zoals gewijzigd.
(10)  –	Zie bijvoorbeeld arrest Hof van 8 juni 2006, Koornstra (C‑517/04, Jurispr. blz. I‑5015, punt 15, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(11)  –	Arrest Hof van 16 februari 1977, Schöttle (20/76, Jurispr. blz. 247, punt 12).
(12)  –	Arrest Hof van 17 juni 2003, De Danske Bilimportører (C‑383/01, Jurispr. blz. I‑6065, punt 37).
(13)  –	Arrest Hof van 9 juli 1992, Commissie/België (C‑2/90, Jurispr. blz. I‑4431).
(14)  –	Paragraaf 3.
(15)  –	Paragraaf 4, lid 1.
(16)  –	Paragraaf 5.
(17)  –	Paragraaf 14.
(18)  –	Arrest Schöttle, aangehaald in voetnoot 11, punt 12.
(19)  –	Arrest Hof van 3 april 1968, Molkerei Zentrale Westfalen (28/67, Jurispr. blz. 143, blz. 155).
(20)  –	Arrest Hof van 15 december 1976, Simmenthal (35/76, Jurispr. blz. 1871).
(21)  –	Arrest Hof van 28 januari 1981, Kortmann (32/80, Jurispr. blz. 251).
(22)  –	Arrest Hof van 12 juni 1986, Schloh (50/85, Jurispr. blz. 1855).
(23)  –	Arrest Hof van 3 maart 1988, Bergandi (252/86, Jurispr. blz. 1343, punt 27).
(24)  –	Aangehaald in voetnoot 18.
(25)  –	Arrest Hof van 17 juli 1997, Haahr Petroleum (C‑90/94, Jurispr. blz. I‑4085, punt 38).
(26)  –	Haahr Petroleum, reeds aangehaald, punt 40, aanhaling uit arrest Schöttle.
(27)  –	Arrest Hof van 27 februari 2003, Commissie/Duitsland (C‑389/00, Jurispr. blz. I‑2001).
(28)  –	Aangehaald in voetnoot 13.
(29)  –	Zie ook arrest Hof van 13 december 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Jurispr. blz. I‑9897), waarin het Hof impliciet heeft aanvaard dat stortafval in beginsel viel onder de artikelen 28 EG tot en met 30 EG.
(30)  –	Zie met betrekking tot artikel 25 EG, arrest Bergandi, aangehaald in voetnoot 23, punt 24.
(31)  –	Zie punt 26.
(32)  –	Arrest Hof van 2 april 1998, Outokumpu (C‑213/96, Jurispr. blz. I‑1777, punt 30).
(33)  –	Zie artikelen 2 en 3, onder p.
(34)  –	Arrest Hof van 29 april 2004, Weigel (C‑387/01, Jurispr. blz. I‑4981, punt 86).
(35)  –	Arrest Hof van 22 maart 1977, Ianelli (74/76, Jurispr. blz. 557, punt 19).
(36)  –	Arrest Hof van 23 oktober 1997, Commissie/Griekenland (C‑375/95, Jurispr. blz. I‑5981, punt 47, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(37)  –	Arrest Hof van 8 januari 1980, Commissie/Italië (21/79, Jurispr. blz. 1, punt 21).
(38)  –	Outukumpu, aangehaald in voetnoot 32, punten 38 en 39.
(39)  –	De Oostenrijkse regering verwijst naar twee richtsnoeren over steun voor de beveiliging en sanering van gevaarlijke terreinen, goedgekeurd door de Commissie op 21 januari 1997 en 31 mei 2002.
(40)  –	Commissie/Italië, aangehaald in voetnoot 38, punt 26.
(41)  –	Arrest Hof van 5 oktober 1994, Commissie/Frankrijk (C‑381/93, Jurispr. blz. I‑5145, punt 14).
(42)  –	Ibid., punten 16‑18.
(43)  –	Zie punt 38.
(44)  –	Zie bijvoorbeeld arrest Hof van 5 juni 1997, Ypourgas Ergasias (C‑398/95, Jurispr. blz. I‑3091, punt 21, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(45)  –	Zie punt 45 hierboven.