61992CC0396_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Het Bayerische Verwaltungsgerichtshof heeft het Hof prejudiciële vragen voorgelegd over de uitlegging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten.(1)
2. De fundamentele regel van die richtlijn is te vinden in artikel 2, bepalende dat bepaalde bouwwerken en andere projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, "voordat een vergunning wordt verleend", worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. Kortom, er moet een beoordeling plaatsvinden die hierna als milieu-effectrapportage zal worden aangeduid. Een milieu-effectrapportage is onder meer voorgeschreven voor de aanleg van autosnelwegen en autowegen.
Overeenkomstig artikel 12 moeten de Lid-Staten "de nodige maatregelen (treffen) om binnen drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen". Deze termijn verstreek op 3 juli 1988.
3. Het geding betreft de goedkeuring van twee deeltrajecten van een autoweg.
De goedkeuringsbesluiten werden bekendgemaakt na afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn in nationaal recht, zonder dat een milieu-effectrapportage voor de projecten overeenkomstig de richtlijn had plaatsgevonden.
De instanties die de goedkeuring verleenden, lieten een milieu-effectrapportage achterwege met een beroep op een overgangsbepaling in de Duitse wet tot omzetting van de richtlijn. Volgens deze bepaling dient een milieu-effectrapportage enkel plaats te vinden voor projecten die op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet nog niet officieel bekend zijn gemaakt.
Verzoekers in het hoofdgeding stellen onder meer, dat een milieu-effectrapportage had moeten plaatsvinden, omdat de goedkeuringsbesluiten met betrekking tot de projecten waren vastgesteld na afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn.
De verwijzende rechter betwijfelt of de overgangsbepaling zich met de richtlijn verdraagt, en heeft, alvorens hierover uitspraak te doen, het Hof enkele vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd.
4. In deze zaak gaat het om een principiële, voor de praktijk belangrijke vraag, die niet erg gemakkelijk is te beantwoorden.
Het staat buiten kijf, dat de bepalingen van de richtlijn uiterlijk op 3 juli 1988 in nationaal recht moesten zijn omgezet, dat wil zeggen dat de Lid-Staten op dat tijdstip een verplichte milieu-effectrapportage voor door de richtlijn bestreken projecten moesten hebben ingevoerd.
Het valt echter te betwijfelen, of een milieu-effectrapportage dient plaats te vinden voor elk project waarvoor bij het verstrijken van de omzettingstermijn nog geen vergunning was verleend, dan wel of een dergelijke rapportage niet behoeft plaats te vinden voor projecten waarvoor de vergunningsprocedure bij het verstrijken van de omzettingstermijn reeds was ingeleid.
5. Deze vraag is van groot belang, omdat de vergunningsprocedures voor de door de richtlijn bestreken projecten zeer lang kunnen duren en de milieu-effectrapportages, die voor de opdrachtgevers en de betrokken instanties omvangrijke verplichtingen met zich brengen, in de regel eveneens tijdrovend zijn.
Indien enkel die projecten waarmee na afloop van de omzettingstermijn een aanvang is gemaakt, aan een milieu-effectrapportage behoeven te worden onderworpen, dan vervalt deze rapportage vermoedelijk voor een groot aantal projecten.
Indien elk project waarvoor bij het verstrijken van de omzettingstermijn nog geen vergunning was verleend, aan een milieu-effectrapportage moet worden onderworpen, dan zal deze rapportage vermoedelijk in zeer veel gevallen tot een aanzienlijke vertraging bij de uitvoering van de projecten leiden, met ernstige consequenties van dien voor de opdrachtgevers en de met de uitvoering van de projecten te verwezenlijken doelstellingen.
6. Het aantal bij het Hof ingediende opmerkingen en de uiteenlopende opvattingen over de juiste uitlegging van de richtlijn zijn tekenend voor het praktische belang van de vraag en de onzekerheid over de juiste beantwoording ervan.
De Bund Naturschutz in Bayern e.V., alsmede een aantal van de particuliere verzoekers in het hoofdgeding, de Nederlandse regering en de Commissie betogen, dat overeenkomstig de richtlijn alle projecten waarvoor bij het verstrijken van de omzettingstermijn nog geen vergunning was verleend, aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen; de Freistaat Bayern, de Stadt Vilsbiburg, de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en die van het Verenigd Koninkrijk zijn daarentegen van oordeel, dat de richtlijn niet in die zin moet worden uitgelegd.
De richtlijn betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde projecten (hierna: "richtlijn")
7. De richtlijn werd op 27 juni 1985 door de Raad vastgesteld op basis van de artikelen 100 en 235 EEG-Verdrag. Volgens de overwegingen van de considerans strekt de richtlijn ertoe, een milieubeleid te stimuleren waarbij het ontstaan van vervuiling of hinder wordt vermeden in plaats van later de gevolgen ervan te bestrijden. Derhalve dient in een zo vroeg mogelijk stadium rekening te worden gehouden met de gevolgen voor het milieu van alle technische plannings- en beslissingsprocessen.
8. De richtlijn vertoont de volgende hoofdstructuur:
° Overeenkomstig artikel 2 bestaat de fundamentele materieelrechtelijke verplichting van de Lid-Staten erin, alvorens een vergunning te verlenen, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen.
° Volgens artikel 3 wordt bij de milieu-effectrapportage op passende wijze een identificatie, beschrijving en beoordeling, op grond van elk afzonderlijk geval, gegeven van de directe en indirecte effecten van het desbetreffende project op een lange reeks van factoren, te weten mens, dier en plant, bodem, water, lucht, klimaat en landschap, de interactie tussen deze factoren, alsmede de materiële goederen en het culturele erfgoed.
° In artikel 4 juncto de bijlagen I en II wordt bepaald, welke projecten aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen; daarbij gaat het deels om projecten die steeds aan een rapportage moeten worden onderworpen (onder meer autosnelwegen en autowegen), deels om projecten waarbij de beslissing of een rapportage dient plaats te vinden, aan de Lid-Staten wordt overgelaten.
° De milieu-effectrapportage dient plaats te vinden op basis van verschillende gegevens:
In de eerste plaats op basis van de informatie van de opdrachtgever, wiens verplichtingen ter zake zijn neergelegd in artikel 5. Hieruit volgt, dat het aan de nationale instanties is overgelaten de nadere voorschriften met betrekking tot die informatie (inhoud, vorm en tijdstip) vast te stellen(2), maar ook dat de opdrachtgever hoe dan ook verplicht is een aantal uitdrukkelijk opgesomde gegevens te verstrekken.
In de tweede plaats moet de milieu-effectrapportage overeenkomstig artikel 6 plaatsvinden aan de hand van gegevens die zijn ingewonnen bij de voor het milieu bevoegde instanties en bij het betrokken publiek in overeenstemming met de door de Lid-Staten vastgestelde bepalingen inzake raadpleging.(3)
° Krachtens artikel 8 wordt "in het kader van de vergunningsprocedure (...) rekening gehouden" met de aldus ingewonnen informatie.
De omzetting van de richtlijn in Duits recht
9. De wet tot omzetting van de richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten is op 12 februari 1990 door de Bondsdag vastgesteld en op 1 augustus 1990 in werking getreden.
Artikel 1 van de omzettingswet bevat het Gesetz ueber die Umweltvertraeglichkeitspruefung (hierna: "UVPG"). § 22 UVPG voorziet in bovengenoemde overgangsregeling, inhoudende dat reeds ingeleide procedures overeenkomstig de bepalingen van deze wet ten einde moeten worden gevoerd, wanneer het project op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet nog niet bekend is gemaakt.(4)
De artikelen 2 tot en met 12 van de omzettingswet bevatten voorts wijzigingsbepalingen voor enkele bijzondere wetten, onder meer artikel 7 houdende wijziging van de §§ 16 en 17 van het Bundesfernstrassengesetz. Op basis van deze wijziging moet een milieu-effectrapportage plaatsvinden, voordat de minister van Verkeer het tracé van Fernstrassen (autosnelwegen en andere hoofdwegen) vaststelt en voordat vergunningen worden verleend voor afzonderlijke projecten voor dergelijke wegen.
De feiten van het hoofdgeding
10. In september 1988 ° en na herziening in november 1989 ° diende de Autobahndirektion Suedbayern bij de regering van Niederbayern een aanvraag in voor vergunningen voor twee projecten voor de aanleg van nieuwe autowegen, te weten een weg tussen Geisenhausen en Haarbach met een lengte van 6,9 km en een weg met een lengte van ongeveer 3 km tussen de Bundesstrasse 15 en de Bundesstrasse 388 bij Haarbach/Wolferding (de zogenoemde Vilstal-Spange).
Beide wegen moesten de stad Vilsbiburg ontlasten van het doorgaand verkeer op de Bundesstrasse 299. Eerstgenoemd project vormt bovendien een deeltraject van een geplande nieuwe autoweg met vier rijstroken tussen Rosenheim en Regensburg met een lengte van ongeveer 130 km, de "nieuwe B 15". Deze moet los van de bestaande B 15 als extra noord-zuidverbinding het verkeer in de wijde omgeving ten goede komen. Reeds in het begin van de jaren zeventig werden de eerste plannen voor de nieuwe B 15 gemaakt. In 1977 en 1978 werden de noodzakelijke plan- en traceringsbesluiten voor het traject Landshut-Rosenheim genomen, welk traject de hier in geding zijnde deeltrajecten omvat. In 1985 nam de Bondsdag de wegverbinding op in de bijlage bij het Fernstrassenausbaugesetz en stelde hij daarmee vast, dat de aanleg van de nieuwe B 15 tussen Rosenheim en Regensburg vanuit verkeerstechnisch oogpunt noodzakelijk was.
Het traject tussen Geisenhausen en Haarbach is het eerste deeltraject van de nieuwe B 15 dat wordt aangelegd.
Nadat de Autobahndirektion Suedbayern om goedkeuring van beide projecten had verzocht, werden zij bekendgemaakt.
Bij goedkeuringsbesluiten van 16 december 1991 verleende de regering van Niederbayern de vergunningen voor beide projecten.
In deze besluiten verklaarde de regering van Niederbayern, dat in de onderhavige gevallen een milieu-effectrapportage overeenkomstig § 22 UVPG, die betrekking heeft op reeds bekendgemaakte projecten, niet nodig was.
11. Mitsdien staat vast, dat geen milieu-effectrapportage heeft plaatsgevonden en dat het gaat om projecten,
° waarvoor de vergunningsprocedures na afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn zijn ingeleid, en
° waarvoor de vergunningen na inwerkingtreding van de Duitse omzettingswet bekend zijn gemaakt onder zodanige omstandigheden, dat volgens de overgangsregeling van het UVPG een milieu-effectrapportage voor de projecten achterwege kon blijven.
De procedure voor het Bayerische Verwaltungsgerichtshof
12. Verzoekers zijn voor het overgrote deel landbouwers die hun grond moeten vervreemden wanneer de projecten ten uitvoer worden gelegd. De overige verzoekers keren zich tegen de door het toekomstige verkeer veroorzaakte hinder enzovoort.
Zoals gezegd, beogen verzoekers nietigverklaring van beide goedkeuringsbesluiten, onder meer op grond dat er geen milieu-effectrapportage aan vooraf is gegaan.
13. Het Bayerische Verwaltungsgerichtshof betwijfelt, of de overgangsbepaling van § 22 UVPG in overeenstemming is met de richtlijn, en gaat ervan uit, dat de goedkeuringsbesluiten onwettig zijn wanneer § 22 inbreuk maakt op de richtlijn. Teneinde uitspraak te kunnen doen over de vordering van verzoekers in het hoofdgeding, heeft het Verwaltungsgerichtshof het Hof drie vragen ter prejudiciële beslissing voorgelegd.
Met de eerste vraag wenst het Verwaltungsgerichtshof te vernemen, of de Lid-Staten uit hoofde van de richtlijn verplicht zijn, bij afloop van de omzettingstermijn alle projecten waarvoor geen vergunning is verleend, aan een milieu-effectrapportage te onderwerpen, dan wel of de Lid-Staten de verplichting tot milieu-effectrapportage kunnen beperken tot projecten waarvoor de vergunningsprocedure na afloop van de omzettingstermijn is ingeleid.
Met de tweede vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of de Lid-Staten ° wanneer de richtlijn de mogelijkheid opent om een milieu-effectrapportage achterwege te laten voor projecten waarvoor de vergunningsprocedure is ingeleid ° als uiterste datum voor het inleiden van de vergunningsprocedure een later tijdstip kunnen kiezen dan dat waarop de termijn voor omzetting van de richtlijn is verstreken.
De derde vraag, die enkel is gesteld voor het geval dat de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, heeft betrekking op het begrip wegenbouwproject (of een milieu-effectrapportage dient plaats te vinden voor de geplande weg in zijn geheel of enkel voor de deeltrajecten waarvoor een vergunning is aangevraagd).
14. Blijkens de feiten van het hoofdgeding is in de eerste plaats de tweede van de drie vragen relevant voor de beslechting van het onderhavige geschil. Zoals gezegd staat vast, dat het in het hoofdgeding gaat om projecten waarvoor eerst na afloop van de termijn voor omzetting van de richtlijn een vergunning is aangevraagd, en die aan een milieu-effectrapportage hadden moeten worden onderworpen indien zij niet onder de overgangsregeling van het UVPG waren gevallen.
15. Er zou dus iets voor te zeggen zijn, wanneer het Hof zijn antwoord tot deze vraag zou beperken, aangezien de eerste vraag strikt genomen in de onderhavige context slechts een hypothetische vraag is.
Het valt evenwel niet te ontkennen, dat het op zich nuttig is ook de eerste vraag te beantwoorden. Indien zij aldus moet worden beantwoord, dat alle projecten waarvoor bij afloop van de omzettingstermijn nog geen vergunning is verleend, aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen, dan behoeft de tweede vraag niet meer te worden beantwoord. Bovendien wordt in de eerste vraag hoe dan ook een voor de praktijk belangrijk probleem aan de orde gesteld, waarop althans de Britse regering in haar opmerkingen heeft gewezen.
De eerste vraag
16. De eerste prejudiciële vraag luidt als volgt:
"Moet artikel 12 van de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat
a) de Lid-Staten verplicht waren, uiterlijk op 3 juli 1988 de nodige maatregelen te treffen om te verzekeren dat alle binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallende openbare projecten waarvoor na die datum voor het eerst een vergunning is verleend, aan de eisen van de richtlijn voldoen,
of
b) de Lid-Staten weliswaar uiterlijk op 3 juli 1988 de nodige maatregelen moesten treffen, maar dat hun niet werd belet om voor reeds ingeleide vergunningsprocedures overgangsregelingen vast te stellen?"
17. Volgens artikel 12 treffen "de Lid-Staten (...) de nodige maatregelen om binnen drie jaar na de kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen".
Het Hof heeft telkens met klem gewezen op de absolute verplichting voor de Lid-Staten om de in de richtlijn voorgeschreven omzettingstermijnen in acht te nemen, en daarbij onder meer verklaard, dat nationale omzettingsmaatregelen niet tot een verlenging van de termijn voor omzetting van de richtlijn mogen leiden.(5)
Indien de Lid-Staten de nodige nationale omzettingsmaatregelen niet tijdig treffen, komen zij de krachtens het EEG-Verdrag op hen rustende verplichtingen niet na.
18. De onderhavige vraag heeft geen betrekking op de verplichting van de Lid-Staten tot tijdige omzetting, maar op de inhoud van de door de Lid-Staten te treffen "nodige maatregelen".
Deze vraag kan niet worden beantwoord aan de hand van de uitlegging van artikel 12, maar hangt af van de uitlegging van de overige bepalingen van de richtlijn.
19. Het duidelijke praktische belang van het vraagstuk ten spijt, zegt de richtlijn niet met zoveel woorden, of een milieu-effectrapportage moet plaatsvinden voor alle projecten waarvoor nog geen vergunning is verleend, dan wel uitsluitend voor projecten waarvoor de vergunningsprocedure nog niet is ingeleid.
20. Derhalve moet het antwoord op deze vraag met inaanmerkingneming van de strekking van de richtlijn worden gezocht in de materieelrechtelijke bepalingen van de richtlijn inzake de inhoud van de verplichting tot milieu-effectrapportage.
21. Het ligt ter zake het meest voor de hand om artikel 2 van de richtlijn als uitgangspunt te nemen. Dit bepaalt, dat de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten treffen "om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten".
22. Volgens de Commissie, de Nederlandse regering en de verzoekers in het hoofdgeding, die opmerkingen hebben ingediend, kan de richtlijn ° bij gebreke van een uitdrukkelijke overgangsregeling ° enkel aldus worden uitgelegd, dat de verplichting tot milieu-effectrapportage moet gelden voor alle projecten waarvoor op het tijdstip waarop de omzettingstermijn verstrijkt, nog geen vergunning is verleend.
23. Er is, zo zeggen zij, uitdrukkelijk bepaald, dat elk project aan een milieu-effectrapportage moet worden onderworpen voordat een vergunning wordt verleend; de strekking van de richtlijn vereist eveneens, dat de verplichting werd uitgebreid tot alle projecten waarvoor op het tijdstip waarop de omzettingstermijn verstrijkt, nog geen vergunning was verleend. Bovendien was de driejarige omzettingstermijn, die langer is dan de termijnen die in de regel op milieugebied worden bepaald, lang genoeg om de Lid-Staten in staat te stellen eventuele overgangsproblemen binnen die termijn op te lossen. Uit andere milieurichtlijnen blijkt, dat de Raad de Lid-Staten uitdrukkelijk de mogelijkheid geeft om overgangsproblemen op te lossen, indien dat noodzakelijk blijkt te zijn.
24. Ik zeg er meteen bij, dat deze argumenten mij er niet van kunnen overtuigen, dat deze uitlegging van de richtlijn juist is. Dit houdt niet zozeer verband met het feit, dat bepaalde argumenten niet erg overtuigend zijn, als wel met de omstandigheid, dat gewichtige praktische redenen en redenen van rechtszekerheid ° gelet op de aard van de verplichting ° tegen deze uitlegging pleiten.
25. Nog afgezien van het feit, dat zeer ernstig valt te betwijfelen of de Lid-Staten gehouden kunnen zijn binnen de omzettingstermijn de overgangsproblemen op te lossen die de tenuitvoerlegging van de richtlijn in de betrekkingen met particulieren met zich kan brengen, is het de vraag, of de stelling dat de driejarige omzettingstermijn lang genoeg is om eventuele overgangsproblemen op te lossen, juist is.
26. Deze vraag rijst naar aanleiding van het verslag over de tenuitvoerlegging van de richtlijn, dat de Commissie ingevolge artikel 11, lid 3, van de richtlijn moest opstellen en aan de Raad en het Europees Parlement moest doen toekomen.(6) In het van november 1992 daterende verslag wordt de nadruk gelegd op het feit dat het om een kaderrichtlijn gaat, en wordt verwezen naar de talrijke bijzondere vraagstukken die volgens de richtlijn door de Lid-Staten moeten worden opgelost. De brede werkingssfeer van de richtlijn zou gevolgen met zich brengen voor een groot aantal ministeries en instanties alsmede voor de vergunningsprocedures. In het verslag wordt onder meer het volgende vastgesteld:
"De eerste studies ter voorbereiding van de richtlijn werden verricht in 1975-1976 en in 1980 werd het voorstel formeel door de Commissie aangenomen. Pas in 1985 echter werd het voorstel goedgekeurd door de Raad van ministers. Dit betekende evenwel niet het einde van het goedkeuringsproces, maar veeleer het begin van de discussie over de manier waarop de bijzonderheden van de richtlijn omgezet moesten worden in nationale wetgeving en de ° uiteindelijk veel belangrijker ° bevredigende toepassing ervan in de praktijk verwezenlijkt kon worden. Het was duidelijk dat, gezien de aard en de omvang van de veranderingen die de richtlijn met zich meebracht, deze twee zaken tijd zouden vergen. Met deze omstandigheden dient rekening te worden gehouden bij het evalueren van de voortgang sedert 1985. Het feit dat de richtlijn het karakter heeft van een 'kaderwet', heeft in bepaalde opzichten de toepassing ervan eenvoudiger gemaakt, met name doordat de Lid-Staten een relatief grote mate van vrijheid werd gelaten bij het aanpassen van de bestaande procedures. Aan de andere kant heeft het brede karakter van de richtlijn wellicht gezorgd voor onzekerheid met betrekking tot de juiste interpretatie van de onderliggende basisprincipes en de in te voeren vereisten op procedureel gebied. Hiermee dient rekening te worden gehouden bij het evalueren van voortgang in de tenuitvoerlegging."(7)
27. Zoals overigens uit het verslag blijkt, veroorzaakte de tenuitvoerlegging van de richtlijn althans in de meeste Lid-Staten grote moeilijkheden. In het verslag heet het:
"Hoewel sommige maatregelen werden ingevoerd in de overgangsperiode 1985-1988 (...), blijkt dat de formele tenuitvoerlegging overwegend na juli 1988 heeft plaatsgevonden en vooral in 1990-1991. Zoals zal blijken, was de formele tenuitvoerlegging van de MER-richtlijn in de meeste Lid-Staten aan het eind van de overgangsperiode nog lang niet voltooid.
Ondanks de aanzienlijke vooruitgang die geboekt werd tussen midden 1988 en midden 1991 is er van formele naleving nog geen sprake in juli 1991. (...) laat zien dat een groot aantal aanvullende wetsvoorstellen toen nog in het ontwerpstadium verkeerden of nog moesten worden goedgekeurd. Tevens is er verschil van mening (...) vastgesteld met betrekking tot de vraag of de combinatie van de bestaande en voorgestelde maatregelen volstaat om formele naleving te verwezenlijken. (...)
Onvoldoende naleving van de richtlijn, zes jaar na de goedkeuring ervan, veroorzaakt duidelijk aanzienlijke problemen."(8)
28. Op grond hiervan lijkt het niet erg overtuigend, wanneer de Commissie zich op de driejarige omzettingstermijn beroept ten betoge dat de verplichting tot milieu-effectrapportage geldt voor elk project waarvoor nog geen vergunning is verleend ° ook al is de vergunningsprocedure reeds lang tevoren ingeleid °, op grond dat de Lid-Staten de omzettingstermijn hadden kunnen gebruiken om eventuele overgangsproblemen bij dergelijke projecten op te lossen.
29. Aan de conclusie die de Commissie a contrario uit uitdrukkelijke overgangsbepalingen in andere richtlijnen trekt, komt evenmin groot gewicht toe. In die richtlijnen gaat het namelijk om bepalingen krachtens welke de Lid-Staten onder nader omschreven voorwaarden de mogelijkheid wordt geboden om de omzetting van de door de richtlijnen gestelde eisen inzake water- en luchtkwaliteit enzovoort op te schorten. De richtlijn inzake de milieu-effectrapportage behelst andere vereisten. Zoals reeds gezegd, gaat het in de onderhavige zaak niet om de vraag, of de Lid-Staten de omzetting van het vereiste van milieu-effectrapportage mogen opschorten, maar om de vraag in hoeverre dit vereiste geldt voor projecten die zich bij het verstrijken van de omzettingstermijn in de vergunningsprocedure bevinden.
30. De richtlijn moet waarborgen, dat de vergunningsprocedure met betrekking tot projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, wordt aangevuld met een verdere procedure, die in het verslag van de Commissie wordt aangeduid als milieu-effectbeoordelingsproces.(9)
31. In de considerans van de richtlijn wordt beklemtoond, dat het milieu-effectbeoordelingsproces in een zo vroeg mogelijk stadium van de planning van het project moet worden ingeleid; uit de richtlijn blijkt duidelijk, dat de milieu-effectrapportage een proces is, dat parallel met de goedkeuringsprocedure en als integrerend bestanddeel daarvan moet plaatsvinden. Dit is zonder enige twijfel een centraal punt om het door de richtlijn beoogde doel correct te verwezenlijken.
Dit wordt ook geaccentueerd in het verslag van de Commissie en daar uitstekend veraanschouwelijkt in een schema (figuur 2.1), dat een diagram bevat van het milieu-effectrapportageproces en het verband met de beoordeling, goedkeuring en tenuitvoerlegging van een project. Het schema is opgenomen in de bijlage bij deze conclusie. Het laat onder meer zien, dat een milieu-effectrapportage voor de opdrachtgever aanzienlijke verplichtingen met zich brengt en dat het voor de verwezenlijking van het doel van de richtlijn belangrijk is, dat de opdrachtgever het milieu-effectbeoordelingsproces inleidt voordat hij een vergunning voor het project aanvraagt.
32. In deze context mag ik er ook wel op wijzen, dat artikel 8 van de richtlijn enkel bepaalt, dat "in het kader van de vergunningsprocedure wordt rekening gehouden met" de milieu-effectrapportage (cursivering van mij). Derhalve laat de richtlijn de beslissing, op welke wijze en in welk stadium van de vergunningsprocedure de milieu-effectrapportage moet plaatsvinden, aan de Lid-Staten over.(10)
33. Om die reden is het mijns inziens onjuist de richtlijn aldus uit te leggen, dat de verplichting inzake het milieu-effectbeoordelingsproces moet gelden voor alle vergunningsprocedures die op een bepaald tijdstip, te weten 3 juli 1988, nog niet definitief waren afgerond.
34. Een dergelijke uitlegging zou tot willekeurige resultaten leiden en vooral tot resultaten die de tenuitvoerlegging van projecten van algemeen belang aanzienlijk kunnen vertragen, wat zowel voor de opdrachtgever als voor de gemeenschap grote nadelen met zich zou brengen.
35. Bij deze uitlegging zou het milieu-effectbeoordelingsproces in zijn volle omvang in voorkomend geval ook moeten plaatsvinden voor projecten waarvoor mogelijk alleen nog maar de formele vergunning ontbreekt en waarvoor een lange, zorgvuldige en ingewikkelde vergunningsprocedure (waarbij vermoedelijk reeds in ruime mate met milieu-aspecten rekening is gehouden) is gevolgd.
36. Bij deze uitlegging zou volgens de beschikbare gegevens de kans bestaan, dat de bouw van installaties die het algemeen belang dienen, bij voorbeeld installaties voor de permanente opslag van radioactief afval of afvalverwijderingsinstallaties voor verbranding, chemische omzetting of opslag in de grond van toxische en gevaarlijke afvalstoffen(11), enkele jaren wordt vertraagd. Het behoeft geen betoog, dat dergelijke vertragingen bij de bouw van installaties waarvoor de planning is afgerond, aanzienlijke verliezen voor particuliere en openbare opdrachtgevers en in voorkomend geval voor de samenleving zouden meebrengen.
37. Mijns inziens hebben de Freistaat Bayern, de Bondsregering en de regering van het Verenigd Koninkrijk gelijk wanneer zij stellen, dat een dergelijke uitlegging zou leiden tot resultaten die bezwaarlijk verenigbaar zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, waaronder de bescherming van het gewettigd vertrouwen, en het evenredigheidsbeginsel.
38. Deze beginselen zouden weliswaar niet noodzakelijkerwijs hebben moeten leiden tot de ongeldigheid van een uitdrukkelijke bepaling van de richtlijn, volgens welke alle projecten waarvoor op 3 juli 1988 geen vergunning was verleend, aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen, doch zij kunnen zonder meer worden gebruikt als een belangrijk argument om de richtlijn aldus uit te leggen, dat de Lid-Staten een milieu-effectrapportage achterwege kunnen laten voor projecten waarvoor de vergunningsprocedure vóór 3 juli 1988 is ingeleid.
39. Het tegenargument dat een dergelijke uitlegging inbreuk zou maken op het beginsel van uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht, vermag niet te overtuigen. Met deze uitlegging wordt vastgelegd, aan welke minimumverplichtingen alle Lid-Staten moeten voldoen. Ingevolge artikel 13 van de richtlijn staat niets eraan in de weg, dat de afzonderlijke Lid-Staten strengere regels vaststellen. De Lid-Staten konden het vereiste van een milieu-effectrapportage voor opdrachtgevers en overheidsinstanties dus al vóór 3 juli 1988 in nationaal recht omzetten (zelfs wanneer na bovenstaande informatie lijkt te kunnen worden betwijfeld, of veel Lid-Staten van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt om het milieu in een zo vroeg mogelijk stadium te beschermen).
40. Derhalve pleit veel voor en weinig tegen uitlegging van de richtlijn in dier voege, dat de Lid-Staten niet verplicht waren om de door de richtlijn bestreken projecten waarvoor op 3 juli 1988 geen vergunning was verleend, aan een milieu -effectrapportage te onderwerpen, maar deze verplichting konden beperken tot projecten waarvoor nog geen vergunningsprocedure was ingeleid.
41. Zoals hierna zal blijken, is bij deze uitlegging het tijdstip waarop de vergunningsprocedure is ingeleid, doorslaggevend. In de prejudiciële vraag wordt het tijdstip van inleiding dan ook als een van de twee mogelijk doorslaggevende tijdstippen genoemd. Op dat tijdstip worden de overheidsinstanties in kennis gesteld van het project en op dat tijdstip kunnen de overheidsinstanties uit hoofde van de richtlijn de opdrachtgever onder meer meedelen, aan welke inhoudelijke eisen de door hem te verstrekken informatie moet voldoen.
Een nadeel van deze uitlegging is, dat een begrip ° "inleiding" van de vergunningsprocedure ° wordt gebruikt, dat in afzonderlijke gevallen vermoedelijk moeilijk kan worden gehanteerd.
Weliswaar wordt de vergunningsprocedure normaliter ingeleid door de aanvraag van de opdrachtgever voor een vergunning voor zijn project, doch het kan niet volledig worden uitgesloten, dat het met name bij openbare opdrachtgevers onzeker kan zijn, wanneer een dergelijke aanvraag is ingediend en ook of zij eigenlijk wel een formele aanvraag indienen (vergelijk de omschrijving van opdrachtgever in artikel 1 van de richtlijn: "de aanvrager van een vergunning voor een particulier project of de overheidsinstantie die het initiatief tot een project neemt").
42. Evenmin kan worden uitgesloten, dat er gevallen zijn waarin een project zulke belangrijke wijzigingen heeft ondergaan of de vergunningsprocedure voor het project zo lang is uitgesteld, dat, teneinde de naleving van de richtlijn te waarborgen, terecht moet worden vastgesteld, dat een nieuwe vergunningsprocedure moet worden ingeleid met de bijbehorende verplichting tot milieu-effectrapportage.
43. In de onderhavige zaak bestaat geen aanleiding om deze vraagstukken in detail te onderzoeken. Eventueel moet het begrip in latere zaken worden gepreciseerd.
De tweede vraag
44. De tweede prejudiciële vraag luidt als volgt:
"Indien vraag 1 in de sub b bedoelde zin moet worden beantwoord:
Moet artikel 12 van de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat
a) 3 juli 1988 de uiterste datum voor overgangsregelingen moet zijn,
of
b) de Lid-Staten bij de overgangsregelingen mogen uitgaan van het ° latere ° tijdstip waarop hun nationale omzettingsbepalingen in werking zijn getreden?"
45. Uit het antwoord op de eerste vraag vloeit voort, dat een standpunt over de tweede vraag moet worden ingenomen.
46. Voor een antwoord op deze vraag moet worden uitgegaan van de premissen die gelden voor de beantwoording van de eerste vraag.
Hieruit volgt,
° dat de Lid-Staten ingevolge artikel 12 van de richtlijn uiterlijk op 3 juli 1988 de nodige omzettingsmaatregelen moesten hebben getroffen,
° dat de verplichting tot omzetting in nationaal recht volgens de rechtspraak van het Hof onvoorwaardelijk moet worden nagekomen, en
° dat de verplichting tot milieu-effectrapportage geldt voor alle projecten waarvoor na afloop van de omzettingstermijn een vergunning is aangevraagd of de vergunningsprocedure anderszins is ingeleid.
Niets in de richtlijn duidt erop, dat de Lid-Staten bij de omzetting van de richtlijn een uitzondering kunnen maken op de verplichting tot milieu-effectrapportage voor projecten waarvoor de vergunningsprocedure na afloop van de omzettingstermijn is ingeleid.
47. Het is daarbij zonder belang, of het gaat om projecten waarbij, zoals in casu, de planningsprocedure zo ver is gevorderd, dat de noodzakelijke besluiten inzake de verkeersbehoeften, de planning op het hogere niveau van regio of deelstaat en het tracé genomen zijn. Zoals hierboven gezegd, brengen doel en inhoud van de richtlijn mee, dat de uiterste datum die moet zijn waarop de vergunningsprocedure voor het betrokken project is ingeleid.
48. Het is juist dat, zoals de Bondsregering en de Freistaat Bayern hebben opgemerkt, aan de overgangsbepaling in het UVPG dezelfde overwegingen ten grondslag liggen als waarop de in het kader van de eerste vraag in overweging gegeven uitlegging van de richtlijn is gebaseerd, te weten de belangen van de opdrachtgevers en de doelstellingen van algemeen belang verband houdend met de uitvoering van de projecten.
Ongetwijfeld kan de te late omzetting van de richtlijn door de Duitse instanties ernstige problemen veroorzaken, maar deze omstandigheid kan niet worden aangevoerd ter rechtvaardiging of voor de rechtmatigheid van een overgangsregeling die niet voldoet aan de verplichting tot omzetting van de richtlijn op uiterlijk 3 juli 1988 en derhalve tot tenuitvoerlegging van het vereiste van een milieu-effectrapportage voor alle projecten waarvoor na het genoemde tijdstip vergunningsprocedures zijn ingeleid.
De overgangsregeling van het UVPG is in strijd met de richtlijn voor zover daarin een uitzondering wordt gemaakt op de verplichting tot milieu-effectrapportage met betrekking tot projecten waarvoor de vergunningsprocedure is ingeleid na 3 juli 1988.
49. In het verband van de onderhavige zaak moet er niet in de laatste plaats op worden gewezen, dat artikel 2, lid 3, van de richtlijn de Lid-Staten de mogelijkheid biedt om in uitzonderlijke gevallen en onder bepaalde voorwaarden "voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling (te) verlenen van de bepalingen van deze richtlijn".(12)
50. Deze bepaling kan zeker niet worden aangevoerd ten betoge dat een overgangsbepaling als de onderhavige rechtmatig is of dat de verplichting tot milieu-effectrapportage geldt voor elk project waarvoor op 3 juli 1988 nog geen vergunning is verleend; zij toont evenwel aan, dat de gemeenschapswetgever zich bewust was van het feit, dat er in bepaalde gevallen gewichtige redenen kunnen zijn die ertoe nopen en die rechtvaardigen, dat vrijstelling wordt verleend van de in de richtlijn voorgeschreven milieu-effectrapportage. De vrijstellingsmogelijkheid geldt voor alle projecten en is derhalve niet beperkt tot projecten waarbij zich specifieke overgangsproblemen voordoen. Het spreekt evenwel vanzelf, dat er bijzondere aanleiding kan bestaan om deze bepaling in verband met laatstgenoemde problemen toe te passen. Het komt mij derhalve logisch voor, dat deze bepaling in voorkomend geval kan worden toegepast om de ernstige problemen op te lossen die worden veroorzaakt door de vertraging van de aanleg van de rondweg om Vilsbiburg en die de burgemeester van Vilsbiburg voor het Hof nadrukkelijk en overtuigend heeft uiteengezet.
De rechtstreekse werking van de richtlijn
51. De Freistaat Bayern, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Duitse regering stellen, dat de richtlijn geen rechtstreekse werking heeft, omdat de bepalingen ervan niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, en dat verzoekers in het hoofdgeding derhalve voor de nationale rechter geen beroep op deze richtlijn konden doen.
52. De uiteenlopende opvattingen over de rechtstreekse werking van de richtlijn, die in de onderhavige zaak tot uitdrukking komen, tonen aan dat het niet gemakkelijk is op deze vraag een antwoord te geven.
53. Volgens de Commissie en de Nederlandse regering bevat de richtlijn een kern van voldoende nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen. De verplichting tot milieu-effectrapportage is duidelijk neergelegd in artikel 2, de inhoud van de milieu-effectrapportage is voldoende nauwkeurig vastgelegd in artikel 3, de inhoud van de door de opdrachtgever onder alle omstandigheden te verstrekken informatie vloeit voort uit artikel 5, lid 2, en de verplichting van de instanties die de goedkeuring verlenen, om rekening te houden met de milieu-effectrapportage, is neergelegd in artikel 8.
54. Wellicht hebben de Commissie en de Nederlandse regering gelijk wanneer zij stellen, dat het Hof in voorkomend geval zou kunnen beslissen, dat particulieren die in een procedure voor een nationale rechter verzoeken om vaststelling dat een goedkeurende instantie niet heeft voldaan aan haar verplichting tot milieu-effectrapportage voor projecten waarvan de overheid opdrachtgever is, zich kunnen beroepen op deze in de richtlijn neergelegde verplichting. Aan de hand van voldoende nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen in de richtlijn kan worden vastgesteld, of een milieu-effectrapportage noodzakelijk is en waarover zij moet handelen. Op basis hiervan kan worden uitgemaakt, of de betrokken Lid-Staat deze verplichting is nagekomen.
55. Gezien de aard van de vordering die op de richtlijn wordt gebaseerd, is het in de onderhavige zaak nauwelijks een doorslaggevend argument tegen de rechtstreekse werking, dat de richtlijn ° zoals de Freistaat Bayern, de Duitse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht hebben opgemerkt ° het op een groot aantal belangrijke punten aan de Lid-Staten overlaat om de gedetailleerde uitvoeringsbepalingen voor de milieu-effectrapportage vast te stellen. Zo staat het ingevolge artikel 2, lid 2, aan de Lid-Staten om uit te maken, of de milieu-effectrapportage kan worden geïntegreerd in de bestaande procedures of in de procedures die zijn ingesteld om aan de doelstellingen van deze richtlijn te voldoen, moeten de Lid-Staten ingevolge artikel 5 de nodige maatregelen treffen om te verzekeren dat de opdrachtgever de informatie waarom is verzocht, tijdig en in passende vorm verstrekt, en moet ingevolge artikel 6 worden vastgesteld, op welke wijze de raadpleging van de bevoegde instanties op milieugebied en het betrokken publiek plaatsvindt. Het spreekt vanzelf, dat deze argumenten in een andere context, waarin particulieren voor de nationale rechter een beroep op de richtlijn doen, van doorslaggevende betekenis kunnen zijn, bij voorbeeld wanneer zij stellen dat de milieu-effectrapportage niet correct is uitgevoerd.(13)
56. Het is evenwel de vraag, of het Hof zich in de onderhavige zaak dient uit te spreken over de rechtstreekse werking van de richtlijn.(14)
57. Het Bayerische Verwaltungsgerichtshof heeft dienaangaande geen vraag gesteld. Het heeft enkel verzocht om uitlegging van de richtlijn teneinde te kunnen beslissen, of de in geding zijnde overgangsbepaling van het UVPG in strijd is met de richtlijn.
Het Verwaltungsgerichtshof wijst er in zijn verwijzingsbeschikking op, dat het UVPG vóór het einde van de vergunningsprocedure in werking was getreden, en verklaart dienaangaande:
"Mocht § 22, lid 1, eerste volzin, UVPG in strijd met de richtlijn en derhalve ongeldig zijn, dan zou dat niet tot gevolg hebben dat het UVPG in zijn geheel ongeldig zou zijn (rechtsgedachte van § 139 BGB). De wetgever wilde met de wet van 12 februari 1990 kennelijk voldoen aan zijn verplichting tot omzetting van de richtlijn in nationaal recht, en wel los daarvan, of de richtlijn de Lid-Staten (ook) de mogelijkheid biedt om een overgangsregeling in het leven te roepen; er is niets dat erop duidt, dat de wetgever het tegendeel wilde bepalen."
Het Verwaltungsgerichtshof stelt verder vast:
° in de eerste plaats "zou de instantie die de goedkeuring verleent, bij gebreke van een ° geldige ° overgangsregeling krachtens § 2 en § 3, lid 1, UVPG juncto punt 8 van de bijlage (bij § 3) gehouden zijn bij de goedkeuring de milieu-effecten van de twee wegenbouwprojecten te beoordelen (§ 17, lid 1, tweede volzin, BFStrG, zoals gewijzigd)";
° in de tweede plaats staat vast, dat een milieu-effectrapportage niet heeft plaatsgevonden (in de beschikking wordt uitdrukkelijk vermeld, dat ook verweerders van oordeel zijn, dat de daadwerkelijk verrichte beoordeling van de milieu-effecten van de projecten niet voldoet aan de eisen die het UVPG aan de milieu-effectrapportage stelt), en
° in de derde plaats zouden althans die verzoekers die met het oog op de uitvoering van de projecten zouden worden onteigend, zich naar Duits recht kunnen beroepen op het ontbreken van de milieu-effectrapportage ten betoge dat zonder voorafgaande milieu-effectrapportage de goedkeuringen ten onrechte zijn afgegeven.
58. Het Verwaltungsgerichtshof kan dus reeds op grond van het Duitse recht uitmaken, wat de gevolgen zouden zijn van de vaststelling, dat de overgangsregeling van het UVPG in strijd is met de richtlijn. Het heeft derhalve de uitlegging van de richtlijn door het Hof alleen maar nodig om te kunnen uitmaken, of de overgangsregeling in strijd is met de richtlijn.
Mijns inziens staat overigens niets in de richtlijn of in het gemeenschapsrecht eraan in de weg, dat het Verwaltungsgerichtshof bovengenoemd rechtsgevolg toekent aan de vaststelling, dat de richtlijn en de Duitse overgangsregeling objectief onverenigbaar zijn.
In het bijzonder wil ik erop wijzen, dat de richtlijn ook de belangen van particulieren wil beschermen ° althans van die particulieren van wie vaststaat, dat zij rechtstreeks gevolgen ondervinden van de uitvoering van de projecten ° door middels de milieu-effectrapportage schade voor het milieu te voorkomen (vgl. artikel 6, lid 2, van de richtlijn).
59. Om die reden behoeft er mijns inziens in de onderhavige zaak geen uitspraak te worden gedaan over de rechtstreekse werking van de richtlijn.
De derde vraag
60. De derde prejudiciële vraag luidt als volgt:
"Indien vraag 2 in de sub b bedoelde zin moet worden beantwoord:
Moet de term 'project' in de artikelen 1, 3, en 4 en in bijlage I, punt 7, van de richtlijn bij de toepassing ervan op autosnelwegen en autowegen aldus worden begrepen, dat de milieu-effecten
a) enkel moeten worden beoordeeld voor het deeltraject waarvoor een vergunning is aangevraagd,
of
b) niet beperkt tot dat deeltraject, maar voor de weg in zijn geheel?"
Het Verwaltungsgerichtshof motiveert zijn vraag als volgt:
° Een van de bestreden goedkeuringen betreft het 6,9 km lange tracé Geisenhausen-Haarbach, dat slechts een deel is van de door de wetgever geplande weg Regensburg-Rosenheim (de nieuwe B 15).
° De richtlijn omschrijft het begrip "project"(15) in artikel 1, lid 2, maar bevat geen oplossing voor het specifieke probleem dat aan de orde is bij gefaseerde projecten als wegenbouw, waarbij het de vraag is of het project waarvan de milieu-effecten moeten worden beoordeeld, de weg in zijn geheel is dan wel het concreet aan te leggen deeltraject.
° De richtlijn biedt steun voor beide alternatieven; evenmin kan worden uitgesloten, dat het aan elke Lid-Staat is overgelaten het begrip "project" te omschrijven.
Op grond hiervan is het Verwaltungsgerichtshof van oordeel, dat
"indien de richtlijn (...) aldus moet worden uitgelegd, dat de Lid-Staten in het kader van een overgangsregeling ook deeltrajecten van een autosnelweg of autoweg van milieu-effectrapportage kunnen vrijstellen, ten slotte moet worden gevraagd, welke gevolgen dat heeft voor het project in zijn geheel: is in een dergelijk geval het gehele project niet aan de eisen van de richtlijn onderworpen, of moet het gehele project bij volgende deelvergunningen althans in zoverre aan de vereisten van de richtlijn voldoen, dat daaraan nog geen vergunningen voor deeltrajecten in de weg staan?"
61. Daar niet is voldaan aan het uitdrukkelijke uitgangspunt van de vraag ° te weten, dat het rechtmatig is het in geding zijnde "deelproject" vrij te stellen van het vereiste van milieu-effectrapportage °, behoeft het Hof deze vraag niet te beantwoorden. De Commissie is in haar opmerkingen dan ook aan deze vraag voorbijgegaan.
62. De vraag wordt daarentegen behandeld in de meeste andere opmerkingen, waarin de nadruk wordt gelegd op de praktische betekenis ervan voor de toekomstige toepassing van de richtlijn op autosnelwegen en autowegen.
63. Ook al wil ik het Hof in overweging geven, de vraag niet te beantwoorden, aangezien niet is voldaan aan de premisse ervan, het lijkt mij niettemin zinvol om iets te zeggen over de problemen die erin aan de orde worden gesteld.
64. De verzoekers in het hoofdgeding die opmerkingen hebben ingediend, met name de Bund Naturschutz in Bayern e.V., stellen dat de milieu-effectrapportage moet plaatsvinden voor de geplande weg in zijn geheel. Dit zou noodzakelijk zijn om te verzekeren, dat de doelstelling van de richtlijn volledig kan worden bereikt. De vanuit milieu-oogpunt belangrijkste beslissing bij de aanleg van wegen is de vaststelling van het tracé. De planning van lange wegen als die in casu vindt gefaseerd plaats ° evaluatie van behoeften, algemene planning, tracé ° en de beslissing inzake het algemene tracé, ook al is deze niet bindend voor de instanties die het tracé van de concrete deeltrajecten definitief vaststellen, beperkt onvermijdelijk de keuzemogelijkheden van de opdrachtgever. Door de verplichting tot milieu-effectrapportage te beperken tot de reeds concreet geplande deeltrajecten, dreigt de praktische betekenis van de milieu-effectrapportage aanzienlijk te worden ingeperkt. In geval van reeds gerealiseerde projecten van deeltrajecten van lange wegen ° die op zichzelf beschouwd wellicht geen grote milieuproblemen zouden hebben veroorzaakt ° kan het voorkomen, dat later bij de goedkeuring van andere deeltrajecten om praktische redenen niet voldoende rekening kan worden gehouden met ernstige milieuproblemen die aan het licht zijn gekomen bij de milieu-effectrapportages voor deze trajecten. Indien bij voorbeeld de deeltrajecten A en C reeds zijn aangelegd en moeten worden verbonden door deeltraject B, dan worden de mogelijkheden van de goedkeurende instanties om een alternatief tracé voor deeltraject B voor te schrijven, door de goedkeuring van de aanleg van de deeltrajecten A en C aanzienlijk beperkt.
65. Het standpunt van verzoekers in het hoofdgeding is dus op goede gronden gebaseerd.
66. De beste oplossing is waarschijnlijk om een milieu-effectrapportage zowel bij besluiten inzake het tracé van de weg in zijn geheel als bij de concrete projecten voor de aanleg van deeltrajecten te doen plaatsvinden. Dat is overigens de oplossing die door de Bondsdag is gekozen bij de omzetting van de richtlijn, waarbij, zoals gezegd, door wijziging van het Bundesfernstrassengesetz de verplichting is ingevoerd om in beide gevallen een milieu-effectrapportage te doen plaatsvinden.
67. Dit is evenwel geen oplossing waaraan de Lid-Staten uit hoofde van de richtlijn zijn gebonden. Volgens de Freistaat Bayern en de drie regeringen die opmerkingen hebben ingediend, kan de richtlijn niet aldus worden uitgelegd, dat iets anders dan het concrete project dat door de opdrachtgever aan de bevoegde instanties is voorgelegd ter verkrijging van de vergunning voor de uitvoering van bouwwerken of andere werken, aan een milieu-effectrapportage moet worden onderworpen, ook al betreft de concrete aanvraag slechts een deel van een lange weg die, zoals in de praktijk gebruikelijk, gefaseerd wordt aangelegd.
68. Uitgangspunt van de richtlijn is ontegenzeglijk, dat een milieu-effectrapportage moet plaatsvinden voor die projecten waarvoor de opdrachtgever, of dit nu een overheidsinstantie of een particulier is, een vergunning aanvraagt (zie hiervoor met name de artikelen 1, lid 2, 2, leden 1 en 2, 5, 6 en 8 van de richtlijn, die er alle van uitgaan dat een vergunning voor een project is aangevraagd).
69. Voor deze oplossing pleiten ook de moeilijkheden die zich zouden kunnen voordoen bij de vaststelling van wat wordt verstaan onder "geheel project", wanneer dit begrip niet samenvalt met een "concreet project waarvoor een aanvraag is ingediend". Bovendien kunnen er moeilijkheden ontstaan, wanneer de door de richtlijn voorgeschreven milieu-effectrapportage wordt verricht voor projecten die nog niet tot in detail zijn gepland. Het spreekt vanzelf, dat de richtlijn de Lid-Staten niet indirect kan verplichten af te wijken van hun gewone praktijk om lange wegen door gefaseerde aanleg van deeltrajecten te realiseren.
70. Het is ongetwijfeld juist dat, zoals met name de Britse regering heeft gesteld, het doel van de richtlijn niet mag worden ondergraven door projecten die aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen, zo op te zetten, dat deze rapportage haar betekenis verliest. De Lid-Staten moeten er zorg voor dragen, dat de verplichting tot milieu-effectrapportage niet wordt ontdoken doordat de projecten waarvoor een vergunning is aangevraagd, te strikt of, in verhouding tot het doel van de richtlijn, anderszins ondoelmatig worden afgebakend.
71. In de onderhavige context is evenwel nauwelijks van belang, welke projecten aan een milieu-effectrapportage moeten worden onderworpen.
Belangrijk is of, en zo ja in welke omvang, bij de milieu-effectrapportage van een concreet project rekening moet worden gehouden met de omstandigheid, dat dit project deel uitmaakt van een later uit te voeren groter project.
Voorwerp en inhoud van de milieu-effectrapportage moeten worden vastgesteld met inachtneming van de doelstelling van de richtlijn, dat in een zo vroeg mogelijk stadium van alle plannings- en beslissingsprocessen een overzicht wordt verkregen van de gevolgen van de projecten voor het milieu, en dat de projecten zo worden opgezet, dat de gevolgen voor het milieu zo gering mogelijk blijven. Deze doelstelling verlangt, dat bij de milieu-effectrapportage ook reeds bestaande uitbreidingsplannen van het concrete project in aanmerking worden genomen, voor zover dat praktisch mogelijk is.
72. Derhalve moet in het kader van de milieu-effectrapportage van een project betreffende de bouw van het eerste deel van een energiecentrale bij de beoordeling van de doelmatigheid van de ligging van de centrale bij voorbeeld ook rekening worden gehouden met de plannen om de capaciteit van de centrale te verviervoudigen.
Evenzo moet bij de milieu-effectrapportage van concrete projecten voor de aanleg van deeltrajecten van een weg bij voorbeeld rekening worden gehouden met de betekenis van de deeltrajecten voor het totale tracé van de geplande weg.
73. In de onderhavige zaak ontbreken aanleiding en grond om de omvang van deze verplichting nader te bepalen.
Conclusie
74. Om deze redenen geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof te beantwoorden als volgt:
"Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, moet aldus worden uitgelegd, dat nationale voorschriften krachtens welke projecten waarvoor de vergunningsprocedure is ingeleid na 3 juli 1988, worden vrijgesteld van de verplichting om te worden beoordeeld op hun milieu-effecten, in strijd zijn met de richtlijn."
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) ° PB 1985, L 175, blz. 40.
(2) ° Artikel 5, leden 1 en 2, luidt als volgt:
1. Bij projecten die krachtens artikel 4 moeten worden onderworpen aan een milieu-effectbeoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de opdrachtgever in passende vorm de in bijlage III bedoelde informatie verstrekt, voor zover:
a) de Lid-Staten deze informatie van belang achten in een bepaald stadium van de vergunningsprocedure en voor de specifieke kenmerken van een specifiek project of van een projecttype en van het milieu dat hierdoor kan worden beïnvloed;
b) de Lid-Staten, onder meer op grond van de bestaande kennis en beoordelingsmethoden, menen dat redelijkerwijs van een opdrachtgever mag worden verlangd dat hij de gegevens verzamelt.
2. De informatie die de opdrachtgever overeenkomstig lid 1 moet verstrekken, moet ten minste het volgende bevatten:
° een beschrijving van het project met informatie omtrent vestigingsplaats, aard en omvang;
° een beschrijving van de beoogde maatregelen om belangrijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen;
° de nodige gegevens om de vermoedelijke significante milieu-effecten van het project te kunnen bepalen en beoordelen;
° een niet-technische samenvatting van de in het eerste, tweede en derde streepje bedoelde gegevens.
(3) ° Artikel 6, leden 1 en 2, luidt als volgt:
1. De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat de instanties die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid inzake het milieu, met het project te maken kunnen krijgen, de mogelijkheid hebben advies uit te brengen over de aanvraag voor een vergunning. Te dien einde wijzen de Lid-Staten in het algemeen of per geval bij de indiening van de vergunningsaanvragen de te raadplegen instanties aan (...)
2. De Lid-Staten zien erop toe dat:
° elke aanvraag voor een vergunning en de krachtens artikel 5 verzamelde informatie voor het publiek beschikbaar worden gesteld,
° het betrokken publiek de mogelijkheid krijgt zijn mening te geven alvorens een aanvang wordt gemaakt met het project.
(4) ° § 22, lid 1, UVPG luidt als volgt:
Overgangsbepaling 1) Reeds ingeleide procedures dienen overeenkomstig de bepalingen van deze wet en de op deze wet gebaseerde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ten einde te worden gevoerd, wanneer het project op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet of bij eerste toepassing van deze wet op projecten als bedoeld onder de punten 1 en 2 van de bijlage bij § 3, nog niet bekend is gemaakt; dit is van overeenkomstige toepassing voor procedures inzake voorlopige beslissingen, eerste partiële vergunningen of bijbehorende eerste partiële toelatingen. Voor procedures waarin over verdere partiële vergunningen of bijbehorende partiële toelatingen moet worden beslist na raadpleging van het publiek, geldt deze regeling met dien verstande, dat de milieu-effectrapportage in de daaropvolgende procedure wordt beperkt tot bijkomende of andere aanzienlijke milieu-effecten.
(5) ° Arrest van 17 november 1992, zaak C-157/91, Commissie/Nederland, Jurispr. 1992, blz. I-5899.
(6) ° COM(93) 28.
(7) ° Punt 2.1 van het verslag.
(8) ° Punt 3.2 van het verslag.
(9) ° De Commissie wijst daarop in haar verslag, waar het begrip milieu-effectrapportage wordt gebruikt om het totale milieu-effectbeoordelingsproces aan te duiden (verslag, voetnoot 1).
(10) ° Op twee na laatste alinea van punt 2.2 van het verslag van de Commissie.
(11) ° Zie bijlage I bij de richtlijn.
(12) ° Artikel 2, lid 3, bepaalt:
In uitzonderlijke gevallen kunnen de Lid-Staten voor een welbepaald project gehele of gedeeltelijke vrijstelling verlenen van de bepalingen van deze richtlijn.
In dat geval:
a) gaan de Lid-Staten na of er geen andere vorm van beoordeling geschikt is en of de aldus verzamelde informatie ter beschikking van het publiek moet worden gesteld;
b) stellen zij de gegevens betreffende deze vrijstelling en de redenen waarom zij is verleend, ter beschikking van het betrokken publiek;
c) stellen zij de Commissie, voordat de vergunning wordt verleend, op de hoogte van de redenen waarom de vrijstelling is verleend en verschaffen zij haar alle informatie die zij in voorkomend geval ter beschikking van hun eigen onderdanen stellen.
De Commissie zendt de ontvangen documenten onmiddellijk door aan de andere Lid-Staten.
De Commissie brengt elk jaar bij de Raad verslag uit over de toepassing van dit lid.
(13) ° Zoals hierboven gezegd, heeft de Commissie in haar verslag over de tenuitvoerlegging van de richtlijn de nadruk gelegd op het feit, dat het om een kaderrichtlijn gaat, en bovendien de belangrijke punten behandeld waarop de Lid-Staten noodzakelijkerwijs aan de richtlijn moeten voldoen om ervoor te zorgen, dat de milieu-effectrapportage in de door de richtlijn bestreken gevallen volledig kan worden uitgevoerd.
(14) ° Het Hof zal deze vraag tot op zekere hoogte moeten beantwoorden in een door de Commissie tegen Duitsland ingeleide niet-nakomingsprocedure, waarin de Commissie stelt, dat Duitsland bij de goedkeuring van de uitbreiding van een energiecentrale enkele bepalingen van de richtlijn heeft geschonden (zaak C-431/92, Grosskrotzenburg).
(15) ° De omschrijving luidt als volgt:
De uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken en andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten .