61991CJ0055_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-55/91,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L. Ferrari Bravo, hoofd van de dienst diplomatieke geschillen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O. Fiumara, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adelaïde 5,
verzoekster,
ondersteund door
Franse Republiek, vertegenwoordigd door E. Belliard, plaatsvervangend directeur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en C. Chavance, hoofdadministrateur bij dat ministerie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard du Prince Henri 9,
interveniënte,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur E. de March, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij N. Annecchino, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C (90) 2337 def. van de Commissie van 30 november 1990 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1988 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover daarin bij de definitieve vaststelling van het totaal van de ten laste van het Fonds komende uitgaven van de Italiaanse Republiek worden uitgesloten bepaalde bedragen inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector melk en zuivelprodukten, de premies voor producenten van schape- en geitevlees, voor tabak in interventie-opslag, voor aan het interventiebureau overgedragen olijfolie, inzake steun voor de verwerking van sojabonen en inzake steun voor de produktie van durumtarwe,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris, president van de Vierde en de Zesde kamer, waarnemend voor de president, M. Zuleeg, J. L. Murray, kamerpresidenten, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco en P. J. G. Kapteyn, rechters,
advocaat-generaal: W. Van Gerven
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 10 november 1992,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 maart 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 7 februari 1991, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 90/644/EEG van de Commissie van 30 november 1990 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1988 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB 1990, L 350, blz. 82).
2 Het beroep strekt tot nietigverklaring van deze beschikking, voor zover daarbij de volgende uitgaven niet ten laste van het EOGFL zijn gebracht:
- 83 977 318 963 LIT inzake de medeverantwoordelijkheidsheffing in de sector melk en zuivelprodukten,
- 67 392 655 139 LIT inzake premies voor producenten van schape- en geitevlees,
- 711 001 829 + 1 554 528 324 LIT voor tabak in interventie-opslag,
- 60 808 737 217 LIT voor olijfolie,
- 38 034 266 760 LIT inzake verwerking van sojabonen,
- 67 501 305 800 LIT inzake steun voor de produktie van durumtarwe.
3 De Franse Republiek, die bij beschikking van 7 oktober 1991 is toegelaten tot interventie, heeft niet binnen de gestelde termijn een memorie in interventie ingediend.
4 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
De extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten
5 De extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten is ingesteld bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB 1984, L 90, blz. 10), tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13). De extra-heffingregeling is ingevoerd door middel van invoeging van een artikel 5 quater in verordening nr. 804/68. Die bepaling is ten uitvoer gelegd bij verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1984, L 90, blz. 13). Deze verordening is ingetrokken en vervangen door verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992, dus na de datum waarop de feiten in deze zaak zich hebben voorgedaan.
6 Het extra-heffingstelsel, dat uit artikel 5 quater van verordening nr. 856/84 voortvloeit, is bedoeld om de produktie in de melksector te beperken. In dat kader bepalen de gemeenschapsautoriteiten de maximumhoeveelheid die in de gehele Gemeenschap mag worden geproduceerd, en verdelen zij vervolgens die hoeveelheid tussen de producenten van de Lid-Staten door elk van hen een quotum, de zogenoemde referentiehoeveelheid, toe te wijzen. Wanneer de producent dat quotum overschrijdt, moet hij als straf de extra heffing betalen.
7 De extra heffing wordt berekend door alle hoeveelheden melk en afgeleide produkten die gedurende het referentiejaar in elke Lid-Staat zijn verhandeld, bij elkaar op te tellen.
8 Vaststaat, dat Italië vóór 1988 geen uitvoering aan het extra-heffingstelsel heeft gegeven. Voor de periode 1987-1988 heeft Italië, zich baserend op de maandcijfers van het Italiaanse instituut voor de statistiek (ISTAT), een totale hoeveelheid van 8 702 741 600 kg bij de Commissie aangemeld.
9 Op grond van andere gegevens, met name een overzicht van het Italiaanse Ministerie van Landbouw (getiteld "Evoluzione della produzione e della commercializzazione dei formaggi di azienda agricola"), kwam de Commissie tot de slotsom, dat de door Italië verstrekte cijfers onjuist waren en dat daarbij een hoeveelheid van 103 000 000 kg, overeenkomend met de produktie van kaas, moest worden bijgeteld. De heffing moest dus over die totale hoeveelheid worden berekend.
10 In het onderhavige beroep betwist de Italiaanse regering deze benadering, omdat de Commissie zich ingevolge artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1970, L 94, blz. 13), bij de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL moet baseren op de door de Lid-Staten ingediende jaarrekeningen. Zij wijst er voorts op, dat de Commissie voor de kaasproduktie is uitgegaan van een informeel overzicht, dat is opgesteld bij een bezoek aan Italië van EOGFL-ambtenaren teneinde hen te informeren over de toepassing van de melkquota in Italië. Omdat het geen officieel stuk betreft, mag de Commissie het niet gebruiken bij de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen. Bovendien zijn de ISTAT-cijfers en de informele schattingen in dat overzicht heterogene waarden die niet met elkaar kunnen worden vergeleken.
11 De Commissie betwist dit betoog. In de eerste plaats was de kaasproduktie al in aanmerking genomen bij de goedkeuring van de rekeningen voor het voorgaande (1986/1987) en eveneens voor het volgende begrotingsjaar (1988/1989) zonder dat Italië daar bezwaar tegen heeft gemaakt. Bovendien had de Commissie in de brief betreffende de periode 1988-1989 aangekondigd, dat zij in de volgende jaren op dezelfde wijze te werk zou gaan. In de tweede plaats waren de gegevens in het bedoelde overzicht even betrouwbaar als de ISTAT-cijfers. In de derde plaats beschikte de Commissie niet over andere middelen ter controle van de haar door de Italiaanse regering verstrekte gegevens, omdat Italië in 1987 en 1988 geen opgave had gedaan van de leveranties van melk en zuivelprodukten, zoals voorzien in de artikelen 15 en 16 van verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing.
12 Dienaangaande zij er in de eerste plaats op gewezen, dat volgens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 729/70 de goedkeuring van EOGFL-rekeningen geschiedt aan de hand van de door de Lid-Staten periodiek aan de Commissie gezonden jaarrekeningen, vergezeld van de stukken die voor de goedkeuring daarvan nodig zijn. Deze bepaling belet de Commissie hoe dan ook niet, om zich met andere middelen, bij voorbeeld verificaties ter plaatse door haar functionarissen overeenkomstig artikel 9, lid 2, van verordening nr. 729/70, ervan te vergewissen, dat de door de Lid-Staten verstrekte gegevens juist zijn.
13 Wat de bewijslast betreft, moet er in de tweede plaats aan worden herinnerd, dat ter zake van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid het aan de Commissie staat aan te tonen, dat de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn geschonden. Wanneer een dergelijke schending is aangetoond, dient de betrokken Lid-Staat in voorkomend geval te bewijzen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële consequenties (zie met name arrest van 19 februari 1991, zaak C-281/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-347, r.o. 19).
14 Daarbij moet worden gepreciseerd, dat die rechtspraak onderstelt, dat de eventuele onregelmatigheid kan worden onderscheiden van haar financiële consequenties. In casu is een dergelijk onderscheid evenwel niet mogelijk, daar de gestelde schending juist betrekking heeft op de door de Italiaanse Republiek te maken berekening van de extra heffing. Aangezien de Lid-Staat beschikt over alle gegevens over de wijze waarop de betrokken berekening is gemaakt, is het zijn taak te bewijzen, dat hij de gemeenschapsregels daarbij in acht heeft genomen.
15 Doch zoals de advocaat-generaal in punt 12 van zijn conclusie opmerkt, volstaat de Italiaanse Republiek in casu met de bewering, dat de kaasleveranties zijn begrepen in de cijfers op basis waarvan het extra-heffingstelsel is toegepast, maar zonder daarvoor enig materieel bewijs te leveren.
16 Onder die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat Italië niet heeft weten aan te tonen, dat het betoog van de Commissie ongegrond is. Bijgevolg moet het door de Italiaanse regering aangevoerde middel worden afgewezen.
De premies voor producenten van schape- en geitevlees
17 Ter compensatie van het inkomensverlies als gevolg van de invoering van de gemeenschappelijke marktordening in de sector schape- en geitevlees, voorziet artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980, waarbij deze ordening tot stand is gebracht (PB 1980, L 183, blz. 1), in toekenning van een premie aan producenten wier lammeren niet vóór de leeftijd van twee maanden zijn geslacht. Uit dien hoofde heeft Italië in de periode 1987-1988 premies betaald tot een bedrag van 103 345 056 245 LIT. Van dit totaalbedrag heeft de Commissie in de eerste plaats een bedrag van 2 827 359 845 LIT geweigerd, omdat de betalingen te laat waren verricht, en in de tweede plaats een bedrag van 67 392 655 139 LIT omdat de controles onvoldoende waren geweest.
18 Zoals uit de stukken blijkt heeft de Commissie in de meeste betrokken Italiaanse regio's steekproefsgewijze controles verricht die tal van onregelmatigheden bij de betaling van de premies door de Italiaanse overheid aan het licht hebben gebracht. De Commissie heeft toen het bedrag van de ten laste van het EOGFL te brengen premies niet enkel verminderd in de door haar gecontroleerde regio's, maar, bij wege van extrapolatie, ook in andere regio's van Italië.
19 In haar verzoekschrift betwistte de Italiaanse regering aanvankelijk het regelmatige en systematische karakter van de door de Commissie verrichte verificaties, alsmede het gebruik van de extrapolatiemethode, maar omdat de uitsluiting van de premies voor de regio's ten aanzien waarvan die methode was toegepast, slechts voorlopig was (dat wil zeggen behoudens tegenbewijs), heeft zij deze grief laten vallen.
20 Wat de eerste grief betreft, blijkt duidelijk uit het dossier, dat de inspecteurs van de Commissie verificaties hebben verricht in vier regio's, waarop 68 % van de totaal gedeclareerde uitgaven betrekking hebben, en voorts de documenten betreffende drie andere regio's hebben bestudeerd. De verificaties betroffen dus 77 % van de Italiaanse produktiezones die premies voor het fokken van schapen en geiten hebben ontvangen. Verder blijkt uit het dossier, dat de verificaties stelselmatig zijn verricht door verschillende documenten onderling te vergelijken en de door de Italiaanse autoriteiten toegepaste criteria en werkwijzen te onderzoeken.
21 Uit een brief van het Italiaanse interventiebureau (hierna: "AIMA") van 22 september 1990 aan de Commissie blijkt ten slotte nog, dat de Italiaanse overheid zelf heeft erkend, dat de functionarissen van de Commissie bij de controle van de boekhouding van ondernemingen tekortkomingen hadden geconstateerd en op moeilijkheden waren gestuit.
22 Uit het voorgaande volgt, dat de verificaties van de Commissie in de zeven Italiaanse regio's waarop de onderhavige grief betrekking heeft, stelselmatig zijn geweest en dat de resultaten ervan dus konden worden veralgemeend voor alle gecontroleerde regio's. Zoals opgemerkt in de voorgaande rechtsoverweging, zijn bij de meeste ondernemingen, waaronder die welke door de Italiaanse overheid zelf zijn gecontroleerd, tekortkomingen aan het licht gekomen, zodat er geen reden is om aan te nemen dat de bij de verificaties vastgestelde onregelmatigheden niet ook zijn begaan bij andere bedrijven in de betrokken regio's.
23 Waar de Commissie in de zeven Italiaanse regio's waar die controles zijn verricht, onregelmatigheden heeft vastgesteld, dient Italië aan te tonen, dat de Commissie bij de beoordeling van de daaraan te verbinden consequenties een fout heeft gemaakt.
24 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de Italiaanse Republiek een dergelijke fout niet heeft aangetoond. Zij heeft immers slechts verklaard, dat de verificaties van de Commissie niets meer hebben opgeleverd dan eenvoudige, objectief onzekere aanwijzingen, zonder enige bewijswaarde met betrekking tot de door Italië verrichte betalingen.
25 Bijgevolg moet het tweede middel van het beroep eveneens worden afgewezen.
De tabak in interventie-opslag
26 Verordening (EEG) nr. 1467/70 van de Raad van 20 juli 1970 houdende vaststelling van enkele algemene regels voor interventie in de sector ruwe tabak (PB 1970, L 164, blz. 32), bepaalt in artikel 5, dat de interventiebureaus uitsluitend tabakssoorten aankopen die overeenkomen met op grond van de indeling per soort en per kwaliteit vast te stellen minimumkwaliteitseisen. Ter uitvoering van deze bepaling zijn in verordening (EEG) nr. 1727/70 van de Commissie van 25 augustus 1970 betreffende uitvoeringsbepalingen voor de interventie in de sector ruwe tabak (PB 1970, L 191, blz. 5), in bijlage II en III de betrokken minimumkwaliteitseisen en de indeling per soort en per kwaliteit omschreven.
27 Bij verificaties in de Italiaanse entrepots waar de interventietabak was opgeslagen, heeft de Commissie monsters genomen met het oog op kwaliteitscontrole. Volgens het door haar opgestelde syntheseverslag is bij die verificaties gebleken dat grote hoeveelheden interventietabak niet aan de minimumkwaliteitseisen van verordening nr. 1727/70 voldeden. Verder bleken bepaalde andere partijen niet te behoren tot de categorie waarin zij waren ingedeeld. Op grond van die bevindingen heeft de Commissie voor Italië een negatieve financiële correctie ten bedrage van 1 544 528 324 LIT toegepast.
28 Van mening dat die correctie onwettig is, verzoekt de Italiaanse regering het Hof om nietigverklaring ervan. Dit verzoek berust op drie argumenten. In de eerste plaats zijn de monsters die tot de correctie hebben geleid, genomen zonder inachtneming van de procedure van artikel 9 van verordening nr. 729/70, zoals uitgelegd in 's Hofs arrest van 9 oktober 1990 (zaak C-366/88, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-3571). In de tweede plaats heeft de Italiaanse overheid steeds bezwaar gemaakt tegen de procedure en de controlemethode van de Commissie, alsook tegen de door deze uit de verificaties en het onderzoek van de monsters getrokken conclusies. Te dezen stelt Italië met name, dat de genomen monsters niet representatief waren, onder slechte omstandigheden zijn bewaard, en dat de Commissie geen rekening heeft willen houden met het kwaliteitsverlies van de produkten als gevolg van veroudering. In de derde plaats hebben de functionarissen van de Commissie bij de verificaties ter plaatse in januari 1990 zelf verklaard, dat de kwaliteit en de indeling van de tabak in overeenstemming met het gemeenschapsrecht waren. De Italiaanse regering verwijst hiervoor naar een proces-verbaal van 19 januari 1990.
29 De Commissie brengt daar in de eerste plaats tegen in, dat de bemonstering en de analyses steeds hebben plaatsgevonden in het bijzijn van vertegenwoordigers van de AIMA, die tijdens die bezoeken geen enkel fundamenteel bezwaar tegen de procedure, de methode of de controleresultaten hebben gemaakt. De verklaringen van de functionarissen van de Commissie, dat de door de Italiaanse overheid verrichte controles regelmatig waren geweest, zijn door de Commissie onmiddellijk tegengesproken in een brief van 27 februari 1990. Ten slotte is de Commissie van mening, dat het arrest van 9 oktober 1990 (Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald) in casu niet van toepassing is, omdat het de betrekkingen tussen de Commissie en derden-begunstigden van het EOGFL betreft en niet de rechtstreekse betrekkingen tussen de Commissie en de Lid-Staten, waarom het in casu gaat.
30 Voor een beslissing op dit punt moet worden onderzocht, of de Commissie haar bevoegdheden heeft overschreden door ter plaatse verificaties te verrichten en in het bijzonder door tabaksmonsters te nemen.
31 In dit verband moet er allereerst op worden gewezen, dat de Commissie in het kader van verordening nr. 729/70 slechts ter aanvulling van de Lid-Staten optreedt. Volgens de achtste overweging van de considerans van deze verordening dient ter aanvulling van de door de Lid-Staten eigener beweging uit te oefenen controle, die hoofdzaak blijft, te worden voorzien in verificaties door functionarissen van de Commissie en in de mogelijkheid voor deze instelling om een beroep te doen op de Lid-Staten (zie arrest van 9 oktober 1990, Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 20).
32 Het complementaire karakter van beide soorten controles blijkt eveneens uit artikel 9, lid 2, van de verordening, volgens hetwelk de door de Commissie ter plaatse verrichte verificaties ertoe dienen, de juistheid van de door de Lid-Staten verrichte controles vast te stellen.
33 Verder volgt uit het gehele in artikel 9 neergelegde controlestelsel, dat wanneer het noodzakelijk blijkt monsters te nemen en te onderzoeken, dat in beginsel door de Lid-Staat moet worden gedaan, hetzij op eigen initiatief in het kader van zijn verantwoordelijkheid ingevolge artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, hetzij op verzoek van de Commissie overeenkomstig artikel 9, lid 2, derde alinea, van de verordening. Onder de in de vierde alinea van dezelfde bepaling bedoelde omstandigheden kan de Commissie evenwel overgaan tot bepaalde andere verificaties of enquêtes, waaronder het nemen van monsters ter plaatse. De Lid-Staten moeten in dat geval wel vooraf instemmen met deze verificaties, die plaats moeten vinden in het bijzijn van vertegenwoordigers van de betrokken nationale instanties. Artikel 9 van verordening nr. 729/70 verleent de Commissie immers niet de bevoegdheid, zelf haar werkwijze vast te stellen noch monsters te nemen wanneer zij onafhankelijk van de Lid-Staten optreedt. Bovendien is zij ingevolge artikel 5 van het Verdrag in een geval als het onderhavige verplicht, met de bevoegde nationale instanties samen te werken.
34 In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld, dat de functionarissen van de Commissie de monsters steeds in het bijzijn van vertegenwoordigers van de Italiaanse overheid hebben genomen, en in de tweede plaats, dat de kritiek met betrekking tot het gebrek aan zorgvuldigheid bij de verpakking en het vervoer van de monsters, alsook met betrekking tot de kwaliteitsvermindering van de in de Italiaanse magazijnen opgeslagen tabak als gevolg van de lange opslagduur, door de Commissie in diverse brieven en tijdens een bijeenkomst met de Italiaanse autoriteiten op 9 januari 1991, zijn besproken.
35 Wat het verwijt betreft, dat de door de Commissie genomen monsters niet representatief zijn, moet er voorts op worden gewezen, dat de Italiaanse Republiek niet heeft aangetoond, dat het aantal ervan te gering was om de financiële correctie te kunnen rechtvaardigen. Wanneer de Commissie gegevens overlegt die ernstige twijfel doen rijzen aan de juistheid van de door een Lid-Staat gemaakte berekeningen, staat het aan die Lid-Staat om aannemelijk te maken dat die twijfel onterecht is. In casu moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek daar niet in is geslaagd.
36 Met betrekking tot de in het proces-verbaal van 19 januari 1990 opgenomen verklaringen van de gemachtigde van de Commissie, dat bij de verificaties geen onregelmatigheden waren ontdekt, hetgeen vervolgens door de diensten van de Commissie is tegengesproken, moet eraan worden herinnerd, dat de Commissie, zoals uit artikel 5, lid 2, van verordening nr. 729/70 volgt, pas bij de goedkeuring van de jaarrekeningen haar standpunt over het optreden van de Lid-Staten in het kader van het EOGFL kan bepalen.
37 Uit het voorgaande volgt, dat de grief van de Italiaanse regering moet worden afgewezen.
De aan het interventiebureau overgedragen olijfolie
38 Met betrekking tot dit punt voert de Italiaanse regering twee middelen aan. Het eerste middel betreft de resultaten van een onderzoek van de Commissie voor het begrotingsjaar 1988, waaruit zou zijn gebleken, dat een groot deel van de in dat jaar opgeslagen olijfolie van mindere kwaliteit was dan bij de aangifte voor interventie was vermeld. Aangezien het Hof in zijn arrest van 10 oktober 1991 (gevoegde zaken C-161/90 en C-162/90, Petruzzi en Longo, Jurispr. 1991, blz. I-4845) heeft beslist, dat de achteraf door de Commissie verrichte controle correct was, heeft de Italiaanse Republiek dit middel ingetrokken.
39 Niettemin heeft de Italiaanse Republiek ter terechtzitting verklaard, dat zij de Commissie, zonder haar beslissing ter discussie te stellen, na dat arrest had verzocht de Italiaanse interventiebureaus ten minste toe te staan de omstreden olie op door hen zelf te bepalen voorwaarden te verkopen. De Commissie had dit verzoek afgewezen, met het gevolg dat de Italiaanse interventiebureaus minder winst hadden gemaakt. In het kader van dit beroep vraagt de Italiaanse Republiek, dat de Commissie die winstderving zal compenseren.
40 Dit middel is voor het eerst ter terechtzitting opgeworpen. Volgens artikel 42, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering kunnen nieuwe middelen evenwel in de loop van het geding niet worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Aangezien hiervan in casu geen sprake is, moet dit eerste middel worden afgewezen.
41 Het tweede middel van de Italiaanse regering betreft de correcties die de Commissie heeft toegepast op het door Italië ingediende overzicht van de gedurende de oogstjaren 1983 tot en met 1987 in interventie aangekochte hoeveelheden olijfolie. Op basis van de bij het zogenoemde "Assitol-onderzoek" verkregen gegevens, had de Commissie vastgesteld, dat de kwaliteit van een groot deel van die olie niet met de aangegeven kwaliteit overeenkwam. Bijgevolg had zij de door de Italiaanse Republiek opgegeven cijfers naar beneden bijgesteld.
42 Volgens de Italiaanse regering was het Assitol-onderzoek door de Italiaanse olijfolie-industrie verricht en vervolgens ongeverifieerd door de Commissie overgenomen. Het zou daarom ter zijde moeten worden gelegd ten gunste van de door de Italiaanse Republiek verstrekte gegevens, die in overeenstemming zijn met de gemeenschapsregels en het resultaat zijn van door erkende laboratoria volgens de regels verrichte controles. Die gegevens worden bovendien bevestigd door verificaties door de douanediensten bij de uitvoer van de betrokken olie, alsook door de bij verkoop ontvangen prijzen, die in overeenstemming zijn met de opgegeven kwaliteit. Ten slotte heeft de Commissie door monsters te nemen, haar bevoegdheden ingevolge verordening nr. 729/70 overschreden.
43 Hierop antwoordt de Commissie, dat zij weliswaar eerst een klacht van Assitol had ontvangen, maar vervolgens een eigen onderzoek heeft ingesteld en de monsters door onafhankelijke laboratoria heeft laten onderzoeken.
44 Voor de vraag of de Commissie bevoegd is om monsters te nemen en te onderzoeken, kan worden volstaan met te verwijzen naar rechtsoverweging 33 van dit arrest.
45 Met betrekking tot de overige grieven van de Italiaanse regering blijkt uit de stukken, dat de Commissie de door de Italiaanse Republiek ingediende rekeningen heeft gecorrigeerd op basis van een onderzoek van haar eigen diensten, dat aan de vereisten van objectiviteit en representativiteit voldoet. Verder moet worden beklemtoond, dat de Italiaanse regering het Hof geen enkel bewijs heeft aangeboden met betrekking tot de verkoopprijzen of de door haar douanekantoren verrichte verificaties. Evenmin is komen vast te staan, dat zij die gegevens ter kennis van de Commissie heeft gebracht.
46 Bijgevolg moet worden vastgesteld, dat de Italiaanse regering niet is geslaagd in het bewijs van de gebreken van het door de Commissie verrichte onderzoek noch van de door haar gestelde feiten betreffende de verkoopprijzen en de positieve douanecontroles.
47 Wat dit punt betreft, moet het beroep dus worden verworpen.
De steun voor de verwerking van sojabonen
48 Verordening (EEG) nr. 1491/85 van de Raad van 23 mei 1985 tot vaststelling van bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1985, L 151, blz. 15) en verordening (EEG) nr. 2194/85 van de Raad van 25 juli 1985 tot vaststelling van de algemene voorschriften inzake de bijzondere maatregelen voor sojabonen (PB 1985, L 204, blz. 1), voorzien beide in steun voor de communautaire sojaproduktie. De uitbetaling van deze steun en de controle op de toekenning ervan berust bij de Lid-Staten (artikel 2 van verordening nr. 1491/85 en artikel 6 van verordening nr. 2194/85).
49 Volgens het syntheseverslag heeft de Commissie aanvankelijk verificaties verricht bij ongeveer 400 willekeurig gekozen ondernemingen, terwijl zij later is overgegaan tot een onderzoek van de controleprocedures van de verschillende betrokken overheidsdiensten en van de werkwijze van een verwerkingsbedrijf. Uit dat onderzoek bleek, dat de door de Italiaanse autoriteiten verrichte controles tekort waren geschoten, dat niet kon worden vastgesteld of de steunaanvragen al dan niet betrekking hadden op bonen van communautaire herkomst, en dat de Italiaanse overheid in de oogstcentra noch in de opslagcentra onaangekondigde controles had verricht. Bovendien bleek, dat de Italiaanse douane de bestemming van de ingevoerde bonen niet kende en dat de AIMA niet wist hoeveel oogstcentra er precies waren.
50 Op grond van deze verschillende bevindingen heeft de Commissie het ten laste van het EOGFL komende steunbedrag aanzienlijk verminderd. Na een gedachtenwisseling met vertegenwoordigers van de Italiaanse overheid evenwel heeft zij uiteindelijk besloten tot een financiële correctie van 38 034 266 760 LIT, overeenkomend met 5 % van de Italiaanse uitgaven.
51 De Italiaanse Republiek voert verscheidene argumenten tegen de controlemethodes van de Commissie aan. In de eerste plaats zouden de verwijten van de Commissie op een algemene indruk berusten en niet op specifieke bewijzen. In de tweede plaats zou uit het feit dat de Commissie na het gesprek met de Italiaanse ambtenaren het bedrag van de aanvankelijk door haar gewenste vermindering heeft beperkt, blijken, dat haar argumenten volstrekt niet overtuigend waren en dat zij in feite geen ernstige onregelmatigheden had ontdekt. In de derde plaats, aangezien er in wezen geen enkele substantiële onregelmatigheid is ontdekt, zou Italië de onverschuldigd aan de producenten betaalde steun niet kunnen terugvorderen. In de vierde plaats zou het communautaire controlestelsel enkele leemten vertonen, waardoor Italië bij de controles extra moeilijkheden ondervond.
52 Dienaangaande moet in de eerste plaats worden beklemtoond, dat de door de Commissie verrichte onderzoeken en controles ter plaatse, zoals beschreven in punt 37 van de conclusie van de advocaat-generaal, anders dan de Italiaanse regering stelt, aan de vereiste minimumvoorwaarden van objectiviteit en representativiteit voldoen.
53 Dat de Commissie de aanvankelijk bepaalde financiële correctie tot 5 % van Italië's uitgaven heeft verminderd, betekent geenszins, zoals de advocaat-generaal terecht heeft opgemerkt, dat die correctie niet gerechtvaardigd is. Integendeel, de resultaten van het onderzoek en de controles van de Commissie bij Italiaanse bedrijven zijn daarvoor voldoende reden. Italië heeft overigens geen enkel serieus gegeven aangedragen dat daaraan twijfel zou kunnen doen ontstaan.
54 Het argument, dat het in de praktijk voor Italië onmogelijk is om de ten onrechte betaalde steun terug te vorderen, omdat de Commissie niet heeft aangetoond dat zich bij de toekenning van de steun ernstige onregelmatigheden hebben voorgedaan, kan om twee redenen niet worden aanvaard.
55 In de eerste plaats is uit de verificaties van de Commissie gebleken, dat de Italiaanse autoriteiten geen toezicht op de door hen toegekende steun hebben gehouden. Aangezien dit tot belangrijke onregelmatigheden kan leiden, is de Commissie gerechtigd om in een zaak als de onderhavige haar goedkeuring aan bepaalde uitgaven van de Lid-Staat te onthouden (zie arrest van 12 juni 1990, zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r.o. 21).
56 In de tweede plaats, zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, vloeit de verplichting voor de Lid-Staten tot terugvordering van bedragen die in het kader van de steunverlening door het EOGFL ten onrechte aan marktdeelnemers zijn betaald, voort uit artikel 8 van verordening nr. 729/70. Deze bepaling wordt geacht op het vlak van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid de uitdrukking te zijn van de algemene zorgvuldigheidsplicht van artikel 5 van het Verdrag. Artikel 8, lid 1, verplicht de Lid-Staten ertoe, om de als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen (zie arresten van 11 oktober 1990, zaak C-34/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-3603, en 21 februari 1991, zaak C-28/89, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-581, r.o. 31). In aanvulling daarop bepaalt artikel 8, lid 2, dat de Lid-Staten de financiële gevolgen van aan hun overheidsdiensten of organen te wijten onregelmatigheden of nalatigheden dienen te dragen, indien algehele terugvordering uitblijft.
57 Aangezien in casu vaststaat, dat het door de Italiaanse overheid ingevoerde controlestelsel niet naar behoren heeft gewerkt - hetgeen de Italiaanse autoriteiten zelf erkennen -, kan het betoog van de Italiaanse regering niet worden gevolgd. Dat de toepasselijke gemeenschapsregeling ten aanzien van de controles leemten vertoont, doet daarbij niet ter zake.
58 Uit het voorgaande volgt, dat het beroep van de Italiaanse Republiek ook op dit punt moet worden verworpen.
De steun voor de produktie van durumtarwe
59 Artikel 10 van verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1975, L 281, blz. 1), voorziet in steun voor de produktie van durumtarwe, wanneer de interventieprijs die geldt voor het commercialisatiecentrum van het gebied met het grootste overschot, lager is dan de gegarandeerde minimumprijs. Aan deze bepaling is toepassing gegeven in verordening (EEG) nr. 3103/76 van de Raad van 16 december 1976 betreffende de steun voor durumtarwe (PB 1976, L 351, blz. 1).
60 In 1986, bij de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 1984, ontdekte de Commissie, dat de daadwerkelijk in cultuur gebrachte oppervlakten en de oppervlakten waarvoor in Italië steun werd verleend, niet met elkaar overeenkwamen. Daarom verzocht zij de Italiaanse autoriteiten bij brief van 12 juni 1987 een administratief onderzoek in te stellen ter verificatie van de gegevens betreffende de oppervlakten bestemd voor het verbouwen van durumtarwe, die voor communautaire steun in aanmerking konden komen.
61 Dit verzoek berustte op artikel 6 van verordening (EEG) nr. 283/72 van de Raad van 7 februari 1972 betreffende onregelmatigheden in het kader van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en terugvordering van bedragen die in dat kader onverschuldigd zijn betaald, alsmede de organisatie van een informatiesysteem op dit gebied (PB 1972, L 36, blz. 1). Het eerste lid van dat artikel luidt: "Wanneer de Commissie van oordeel is dat er in één of meer Lid-Staten onregelmatigheden of nalatigheden hebben plaatsgevonden, stelt zij hiervan de betrokken Lid-Staat of Lid-Staten op de hoogte, die alsdan een administratief onderzoek instelt of instellen waaraan personeelsleden van de Commissie kunnen deelnemen."
62 Blijkens het dossier is het verlangde onderzoek in augustus en september 1987 verricht door Italiaanse deskundigen, begeleid door ambtenaren van de Gemeenschap. De resultaten ervan zijn de Commissie medegedeeld bij een nota van 8 januari 1988.
63 Bij brief van 8 maart 1989 wees de Commissie de conclusies van de Italiaanse overheid af en stelde zij een financiële correctie voor op basis van extrapolatie van de onregelmatigheden die in alle steunontvangende Italiaanse regio's waren geconstateerd. Na een aantal gesprekken met de Italiaanse overheid verminderde de Commissie bij nota van 19 november 1989 de aanvankelijk bepaalde correctie tot 67 500 305 800 LIT. Om redenen van billijkheid verklaarde zij zich namelijk bereid rekening te houden met de voor het begin van het onderzoek verrichte betalingen, dat wil zeggen die welke betrekking hadden op de jaren 1984 en 1985 (zie nota van de Commissie van 19 november 1990).
64 Ondanks die vermindering betwistte Italië op verschillende gronden de correctie waartoe de Commissie uiteindelijk had besloten. In de eerste plaats zouden de redenen van billijkheid op grond waarvan de Commissie had afgezien van correcties ten aanzien van de al vóór het begin van het jaar verrichte betalingen (die met betrekking tot 1984 en 1985), ook moeten gelden voor de betalingen met betrekking tot 1986, omdat die eveneens vóór het begin van het onderzoek waren verricht. Krachtens artikel 6 van verordening (EEG) nr. 2835/77 van de Commissie van 19 december 1977 inzake de uitvoeringsbepalingen voor de steun voor durumtarwe (PB 1977, L 327, blz. 9), moet deze steun immers worden uitgekeerd vóór 30 april van het jaar dat volgt op het produktiejaar. Volgens de Italiaanse wetgeving wordt deze steun elk jaar vóór 5 april uitgekeerd.
65 De tweede groep van argumenten betreft de betalingen voor de volgende jaren. Ten eerste had Italië, ook al zou het dat hebben gewild, de steunbetalingen niet, zonder inbreuk te maken op de gemeenschapsregeling, kunnen stopzetten voordat de Commissie haar de resultaten van het onderzoek meedeelde. Ten tweede was er geen enkele grond om de resultaten van het onderzoek uit te breiden tot andere Italiaanse graanbouwgebieden en tot andere begrotingsjaren. Ten derde was de Italiaanse overheid door de Commissie niet ingelicht over het doel van het onderzoek en had zij, in de veronderstelling dat het enkel om controle van de statistieken ging, slechts een klein aantal verificaties doorgevoerd. Had zij de ware bedoelingen van de Commissie gekend, dan zou zij het onderzoek met meer waarborgen hebben omgeven. Ten vierde zou tussen de toezending van de resultaten van het onderzoek aan de Commissie en haar antwoord daarop buitensporig veel tijd zijn verstreken, en de Italiaanse overheid had er dan ook van mogen uitgaan, dat de rechtmatigheid van de betalingen buiten twijfel stond. Ten slotte betwist Italië het door de Commissie vastgestelde percentage onregelmatigheden. Uit het onderzoek blijkt immers, dat 8 % van de steunbetalingen - en niet 12 %, zoals de Commissie stelt - van dubieuze aard was; deze resultaten zouden door de Commissie niet zijn tegengesproken.
66 In antwoord op dit betoog stelt de Commissie allereerst, dat zij hoe dan ook niet verplicht was de onrechtmatige betalingen door de Italiaanse overheid goed te keuren. In het kader van dit geschil kan dan ook geen beroep worden gedaan op verworven rechten, op het rechtszekerheidsbeginsel en op het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden. Vervolgens beklemtoont de Commissie, dat zij een jaar nodig heeft gehad om de resultaten van het onderzoek grondig te bestuderen en tot de slotsom te komen, dat het Italiaanse controlestelsel zeer gebrekkig is. De door haar toegepaste methode van extrapolatie vormt de beste oplossing voor de Lid-Staat, want anders zouden alle niet goed gecontroleerde uitgaven moeten worden afgekeurd. Ten slotte, Italië heeft de gegevens van het onderzoek zelf verzameld en gecontroleerd en kan daarover thans dus niet klagen.
67 In dit verband zij erop gewezen, dat de financiering door het EOGFL van door de nationale autoriteiten verrichte uitgaven, beheerst wordt door de regel, dat enkel uitgaven die in overeenstemming met de gemeenschapsregels zijn verricht, ten laste van de gemeenschapsbegroting komen. Zodra de Commissie dus ontdekt, dat een Lid-Staat bij de betalingen de gemeenschapsregels heeft geschonden, is zij verplicht de ingediende rekeningen te corrigeren. Wanneer de Commissie in een voorgaand begrotingsjaar geen correcties heeft toegepast, maar de onregelmatigheden om billijkheidsredenen heeft geduld, geeft dit de betrokken Lid-Staat niet het recht om op grond van het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel te verlangen, dat de Commissie hetzelfde doet ten aanzien van onregelmatigheden in het volgende begrotingsjaar.
68 Ook wat de na het begin van het onderzoek verrichte betalingen betreft, moeten de bezwaren tegen de doelstellingen van het door de Commissie gevraagde onderzoek worden afgewezen. Uit de bewoordingen van artikel 6 van verordening nr. 283/72 volgt immers, dat een dergelijk onderzoek gericht moet zijn op de opsporing van eventuele onregelmatigheden. De kritiek op de extrapolatiemethode is evenmin relevant, aangezien Italië het doel van het onderzoek kende. Italië kon dus zelf beslissen, hoe intensief het onderzoek moest zijn.
69 De grief ontleend aan de omstandigheid dat de Commissie zo laat heeft geantwoord, kan evenmin slagen. Het is vaste rechtspraak (zie met name arrest van 27 januari 1988, zaak 349/85, Denemarken/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 169), dat nu er geen sanctie staat op het niet-naleven van de in artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 gestelde termijn voor het geven van een beschikking tot goedkeuring van de rekeningen in het kader van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, deze termijn slechts als een ordetermijn is te beschouwen, behoudens aantasting van de belangen van een Lid-Staat. Ook in geval van een zeer aanzienlijke overschrijding van die termijn kan de Commissie dus slechts aansprakelijk worden gesteld, indien die overschrijding het gevolg is van een verzuim harerzijds. In casu heeft de Italiaanse Republiek een dergelijk verzuim niet weten aan te tonen.
70 Tot slot stelt de Italiaanse regering, dat de door haar administratie uit het onderzoek getrokken conclusies geldig moeten worden geacht, zolang de Commissie het tegendeel niet heeft bewezen. Daarop moet worden geantwoord, dat het voor de omkering van de bewijslast volstaat dat bij de Commissie ernstige twijfel is gerezen aan de juistheid van de gegevens die de Lid-Staat voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen heeft verstrekt.
71 Hoewel de Commissie in casu niet heeft bewezen, dat de door de Italiaanse administratie uit het onderzoek getrokken conclusies onjuist zijn, moet worden vastgesteld, dat dergelijke ernstige twijfel bestaat. Onder deze omstandigheden diende Italië aan te tonen, dat de berekeningen van de Commissie fout waren. Dit bewijs is niet geleverd en daarom moet het beroep ook op dit punt worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
72 73 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten.