ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
7 septembre 2023 (*)
« Manquement d’État – Protection sanitaire – Directive 2013/59/Euratom – Normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants – Article 106 – Transposition – Défaut de transposition ou de communication des mesures prises dans le délai prescrit  »
Dans l’affaire C‑384/22,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, lu en combinaison avec l’article 106 bis, paragraphe 1, du traité CEEA, introduit le 9 juin 2022,
Commission européenne,
représentée par Mme E. Sanfrutos Cano et M. R. Tricot, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne,
représenté initialement par M. J. Rodríguez de la Rúa Puig, puis par M. A. Ballesteros Panizo, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. D. Gratsias, président de chambre, MM. M. Ilešič (rapporteur) et Z. Csehi, juges,
avocat général : Mme T. Ćapeta,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté, au plus tard le 6 février 2018, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 2013/59/Euratom du Conseil, du 5 décembre 2013, fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants et abrogeant les directives 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom et 2003/122/Euratom (JO 2014, L 13, p. 1), ou, en tout état de cause, en n’ayant pas communiqué à la Commission le texte de ces dispositions, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 106 de cette directive.
Le cadre juridique
2        Le considérant 53 de la directive 2013/59 est libellé comme suit :
« Conformément à la déclaration politique commune des États membres et de la Commission du 28 septembre 2011 sur les documents explicatifs, les États membres se sont engagés à accompagner, dans les cas où cela se justifie, la notification de leurs mesures de transposition d’un ou plusieurs documents expliquant le lien entre les éléments d’une directive et les parties correspondantes des instruments nationaux de transposition. En ce qui concerne la présente directive, la transmission de ces documents est justifiée. »
3        Conformément à son article 1er, intitulé « Objet », cette directive établit des normes de base uniformes relatives à la protection sanitaire des personnes soumises à une exposition professionnelle ou à des fins médicales ou à une exposition du public contre les dangers résultant des rayonnements ionisants.
4        L’article 106 de ladite directive, intitulé « Transposition », dispose :
« 1.      Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 6 février 2018.
2.      Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres.
3.      Les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions essentielles de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine régi par la présente directive. »
La procédure précontentieuse
5        Les 19 décembre 2017 et 12 novembre 2019, les autorités espagnoles ont notifié à la Commission deux mesures de transposition de la directive 2013/59 dans l’ordre juridique espagnol, à savoir l’Orden de ETU/1185/2017 por la que se regula la desclasificación de los materiales residuales generados en instalaciones nucleares (arrêté ministériel ETU/1185/2017, réglementant le déclassement des matières résiduelles générales dans les installations nucléaires), du 21 novembre 2017 (BOE no 296, du 6 décembre 2017, p. 120572), ainsi que le Real Decreto 601/2019 sobre justificación y optimización del uso de las radiaciones ionizantes para la protección radiológica de las personas con ocasión de exposiciones médicas (décret royal 601/2019, sur la justification et l’optimisation de l’utilisation des rayonnements ionisants pour la protection radiologique des personnes lors d’expositions à des fins médicales), du 18 octobre 2019 (BOE no 262, du 31       octobre 2019, p. 120840).
6        La Commission a toutefois considéré, après analyse de ces mesures, que, le 6 février 2018, date d’expiration du délai de transposition de la directive 2013/59, la grande majorité des dispositions de cette dernière n’avait pas été transposée dans l’ordre juridique espagnol.
7        Par lettre du 28 novembre 2019, la Commission, n’ayant pas été informée par le Royaume d’Espagne des autres dispositions prises par cet État membre pour se conformer pleinement à la directive 2013/59 dans le délai prescrit par celle-ci et ne disposant pas d’autres éléments d’information lui permettant de conclure que les dispositions nécessaires avaient été adoptées, a mis le Royaume d’Espagne en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre.
8        Le 20 janvier 2020, les autorités espagnoles ont notifié à la Commission une mesure de transposition supplémentaire de la directive 2013/59, à savoir le Real Decreto 732/2019 por el que se modifica el Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo (décret royal 732/2019, portant modification du code technique de la construction, approuvé par le décret royal 314/2006 du 17 mars 2006), du 20 décembre 2019 (BOE no 311, du 27 décembre 2019, p. 140488).
9        Par lettre du 29 janvier 2020, le Royaume d’Espagne a répondu à la lettre de mise en demeure en indiquant qu’une série d’actes était en cours d’adoption afin de compléter la transposition de cette directive. Selon le calendrier joint à cette réponse, il était prévu que le taux de transposition de ladite directive atteigne 67,5 % au 31 décembre 2020 et 100 % au 31 décembre 2021.
10      Les 29 avril et 7 juillet 2020, le Royaume d’Espagne a notifié à la Commission deux des actes mentionnés au point précédent, à savoir le Real Decreto 451/2020 sobre control y recuperación de las fuentes radiactivas huérfanas (décret royal 451/2020, relatif au contrôle et à la récupération des sources radioactives orphelines), du 10 mars 2020 (BOE no 117, du 27 avril 2020, p. 30392), ainsi que le Real Decreto 586/2020 relativo a la información obligatoria en caso de emergencia nuclear o radiológica (décret royal 586/2020, relatif aux informations obligatoires en cas d’urgence nucléaire ou radiologique), du 23 juin 2020 (BOE no 175, du 24 juin 2020, p. 43928). Dans la communication du 7 juillet 2020, les autorités espagnoles ont fourni à la Commission un document établissant la correspondance entre certaines exigences de la directive 2013/59 et les dispositions du décret royal 586/2020, mais non leur correspondance avec les dispositions des autres mesures de transposition préalablement notifiées par ces autorités.
11      Parallèlement, les 4 mai et 8 juillet 2020, le Royaume d’Espagne a envoyé deux réponses supplémentaires à la lettre de mise en demeure afin d’informer la Commission de l’état d’avancement des travaux de transposition.
12      Par lettre du 9 juin 2021, considérant que le Royaume d’Espagne n’avait pas encore transposé la directive 2013/59 dans son intégralité, la Commission a adressé un avis motivé au Royaume d’Espagne, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
13      Par lettre du 10 août 2021, le Royaume d’Espagne a répondu audit avis en indiquant que le paquet législatif destiné à transposer la majorité des dispositions de la directive 2013/59 énumérées par la Commission dans son avis motivé était encore en cours d’adoption, raison pour laquelle il n’avait pas été notifié à la Commission, mais que ce paquet législatif serait adopté à la fin de l’année 2022. En outre, le Royaume d’Espagne a précisé que neuf autres mesures de transposition déjà adoptées seraient prochainement communiquées à la Commission, sans toutefois spécifier de calendrier concret. Des liens Internet vers l’ensemble de ces mesures ont été fournis et certaines d’entre elles ont été effectivement communiquées à la Commission le 9 septembre 2021.
14      Le 10 septembre 2021, les autorités espagnoles ont transmis une réponse additionnelle à l’avis motivé, à laquelle étaient joints deux documents explicatifs indiquant la correspondance entre les dispositions de la directive 2013/59 et les mesures de transposition nationales déjà adoptées ou non.
15      Le 9 juin 2022, estimant que le Royaume d’Espagne n’avait pas transposé dans l’ordre juridique espagnol l’ensemble des dispositions de la directive 2013/59, ainsi que l’exige son article 106, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
16      La Commission soutient que, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, le Royaume d’Espagne n’avait pas adopté toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 2013/59.
17      En défense, le Royaume d’Espagne fait valoir que la plupart des articles de cette directive énumérés par la Commission dans son avis motivé seront transposés dans le droit espagnol au moyen de deux corpus réglementaires, à savoir un décret royal portant approbation du règlement sur les installations nucléaires et radioactives et autres activités liées à l’exposition aux rayonnements ionisants, et un décret royal portant approbation du règlement relatif à la protection de la santé contre les risques résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants. Par ailleurs, l’adoption d’un plan national contre le radon, au moyen duquel l’article 103 de la directive 2013/59 sera partiellement transposé, requerrait l’approbation préalable de ce dernier décret.
18      Le Royaume d’Espagne excipe également du fait que, avant l’introduction du présent recours, une nouvelle mesure de transposition, à savoir la modification de la Ley 25/1964 sobre energía nuclear (loi 25/1964 sur l’énergie nucléaire), du 29 avril 1964 (BOE no 107, du 4 mai 1964), a été adoptée sans que cette institution ne l’ait mentionnée dans son recours. Cette mesure réglementaire constituerait une base juridique pour l’approbation éventuelle d’un règlement sur les sols ou les terrains radiologiquement contaminés et achèverait ainsi la transposition des articles 100 à 102 de la directive 2013/59 auxquels la requête de la Commission fait référence.
19      En invoquant, entre autres circonstances, la complexité de cette directive, la nature même de la procédure réglementaire espagnole et l’état d’urgence déclaré en Espagne à la suite de la pandémie de COVID-19, cet État membre explique que la procédure d’adoption de toute disposition, y compris de celles visant à transposer cette directive, a connu des retards.
20      Dans sa réplique, la Commission prend acte de ce que le Royaume d’Espagne ne conteste pas, dans son mémoire en défense, avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 106 de la directive 2013/59, puisqu’il admet ne pas avoir adopté, au plus tard le 6 février 2018, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à ladite directive.
21      Tout d’abord, la Commission souligne que les deux corpus réglementaires dont a fait mention le Royaume d’Espagne dans son mémoire en défense étaient encore en cours d’adoption à la date du dépôt de ce mémoire. Concernant la modification de la loi 25/1964, la Commission reconnaît que ce texte a été officiellement communiqué à ses services le 6 avril 2022. Pourtant, cette modification législative en tant que telle n’aurait pas eu pour effet de procéder à la transposition des articles 100 à 102 de la directive 2013/59, comme allégué par le Royaume d’Espagne, mais fournirait uniquement une base légale en vue de l’adoption future d’un projet d’arrêté royal sur les sols ou les sites ayant fait l’objet d’une contamination radiologique, dont la procédure d’adoption formelle n’aurait pas encore commencé à la date de dépôt du mémoire en défense.
22      Ensuite, la Commission renvoie à la jurisprudence constante de la Cour selon laquelle un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier une inobservation des obligations découlant du droit de l’Union, telle que l’absence de transposition d’une directive dans le délai imparti. Si ce délai est généralement de deux ans, la Commission rappelle que, lors de l’adoption de la directive 2013/59, le Conseil de l’Union européenne a prévu un délai plus long, en fixant la date limite de transposition au 6 février 2018, soit plus de quatre ans après l’adoption de cette directive.
23      Enfin, la Commission admet que l’état d’urgence déclaré à la suite de la pandémie de COVID-19 a interrompu les délais entre le 14 mars et le 1er juin 2020. Cependant, conformément à l’article 106 de la directive 2013/59, le Royaume d’Espagne aurait dû mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 6 février 2018. Dès lors, la situation de manquement aurait existé avant même la déclaration de l’état d’urgence et elle se serait prolongée jusqu’à présent.
24      Dans sa duplique, le Royaume d’Espagne relève que, avec le décret royal portant approbation du règlement relatif à la protection de la santé contre les risques résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants, 64 % des articles et des annexes de la directive 2013/59 seront entièrement transposés. S’agissant du décret royal portant approbation du règlement sur les installations nucléaires et radioactives et autres activités liées à l’exposition aux rayonnements ionisants, l’élaboration d’un rapport d’analyse d’impact de cette réglementation serait restée en suspens afin de soumettre le projet de texte aux procédures d’information du public et d’audition des parties intéressées. Ces procédures se seraient achevées le 9 décembre 2022. Depuis lors, les observations reçues seraient en cours d’analyse afin d’incorporer dans le projet les modifications appropriées et de poursuivre la procédure de manière urgente.
Appréciation de la Cour
25      Conformément à l’article 106, paragraphe 1, de la directive 2013/59, les États membres devaient, au plus tard le 6 février 2018, mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci. En outre, en vertu de l’article 106, paragraphe 3, de cette directive, il appartenait aux États membres de communiquer à la Commission le texte des dispositions essentielles adoptées en droit interne dans le domaine régi par ladite directive.
26      Selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 258 TFUE, applicable en l’espèce en vertu de l’article 106 bis du traité CEEA, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêt du 14 septembre 2017, Commission/Grèce, C‑320/15, EU:C:2017:678, point 17 et jurisprudence citée).
27      En l’espèce, dans son mémoire en défense, le Royaume d’Espagne ne conteste pas le fait que la transposition intégrale de la directive 2013/59 n’est pas intervenue dans le délai prescrit. Cependant, selon cet État membre, il conviendrait de tenir compte des difficultés qu’il a rencontrées pour transposer pleinement cette directive, difficultés résultant, entre autres circonstances, de la complexité de ladite directive, notamment en ce qui concerne son contenu et son champ d’application qui s’étendrait à des domaines autres que ceux traditionnellement réglementés par la réglementation relative à l’énergie nucléaire, de la nature même de la procédure réglementaire espagnole et de l’état d’urgence déclaré en Espagne à la suite de la pandémie de COVID-19.
28      À cet égard, il est constant que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé du 9 juin 2021, à savoir deux mois après la réception de cet avis, le Royaume d’Espagne n’avait ni adopté toutes les mesures nécessaires pour assurer la transposition intégrale de la directive 2013/59 dans son ordre juridique interne ni transmis à la Commission le texte de toutes les dispositions essentielles adoptées en droit interne dans le domaine régi par cette directive, en méconnaissance de ce qu’exigeait l’article 106, paragraphes 1 et 3, de ladite directive.
29      En effet, dans sa réponse du 10 août 2021 à l’avis motivé, le Royaume d’Espagne a informé la Commission, premièrement, que la plupart des articles de la directive 2013/59 mentionnés par cette institution dans son avis motivé « correspondaient à deux projets de dispositions alors en cours d’élaboration », la version la plus récente de ces projets étant jointe à cette réponse. Deuxièmement, cet État membre a indiqué que d’autres articles énumérés par la Commission dans son avis motivé étaient « destinés à être transposés » par une réglementation ultérieure. Troisièmement, ledit État membre a ajouté que les dispositions nationales qui transposaient déjà partiellement la directive 2013/59 seraient « prochainement communiquées à la Commission ».
30      Ainsi, il résulte des déclarations faites par le Royaume d’Espagne lui‑même que celui-ci s’est borné à fournir à la Commission, en réponse à l’avis motivé, des informations actualisées sur la procédure d’adoption de divers textes visant à transposer, à une date ultérieure, la directive 2013/59. Or, bien que ces informations soient pertinentes, il ne ressort pas de celles-ci que des dispositions législatives, réglementaires ou administratives visant à transposer cette directive étaient en vigueur à la date d’expiration du délai imparti dans l’avis motivé du 9 juin 2021. Par ailleurs, la Cour ne saurait apprécier, à ce stade, si ces textes, une fois adoptés, seront suffisants pour que le Royaume d’Espagne s’acquitte de son obligation de transposition de ladite directive.
31      Dès lors que le Royaume d’Espagne a estimé, devant la Cour, que la même directive serait « entièrement transposée [dans le] droit espagnol » à la fin de l’année 2022, il a reconnu qu’il n’avait pas accompli l’ensemble des démarches requises par l’article 106 de cette directive à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé du 9 juin 2021.
32      S’agissant des arguments invoqués par le Royaume d’Espagne visant à justifier le non-respect du délai de transposition en cause et tirés, tout d’abord, de la complexité de la directive 2013/59, notamment en ce qui concerne son contenu et son champ d’application, ensuite, de la nature même de la procédure réglementaire espagnole et, enfin, de l’état d’urgence déclaré en Espagne à la suite de la pandémie de COVID-19, il suffit de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier une inobservation des obligations résultant du droit de l’Union, telle que l’absence de transposition d’une directive dans le délai imparti (voir, en ce sens, arrêt du 14 juin 2007, Commission/Belgique, C‑422/05, EU:C:2007:342, point 48 et jurisprudence citée).
33      En ce qui concerne, en particulier, les mesures consistant à suspendre et à interrompre les délais pour les procédures des entités du secteur public prises par le Royaume d’Espagne, ainsi que cet État membre le précise dans son mémoire en défense, en raison de la pandémie de COVID-19, en vigueur entre le 14 mars et le 1er juin 2020, il suffit de constater que l’entrée en vigueur de ces mesures se situe bien après l’expiration du délai de transposition de la directive 2013/59 et que ces dernières ont été abrogées avant l’expiration du délai prescrit dans l’avis motivé du 9 juin 2021. Partant, en l’absence de précisions supplémentaires quant à la manière dont cette situation aurait empiété sur l’adoption de mesures transposant cette directive, son évocation ne saurait justifier le non-respect du délai mentionné au point 31 du présent arrêt.
34      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 2013/59 et en n’ayant pas communiqué à la Commission le texte des dispositions prises pour assurer la transposition intégrale de cette directive, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive, et notamment en vertu de l’article 106, paragraphes 1 et 3, de celle‑ci.
Sur les dépens
35      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer pleinement à la directive 2013/59/Euratom du Conseil, du 5 décembre 2013, fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants et abrogeant les directives 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom et 2003/122/Euratom, et en n’ayant pas communiqué à la Commission européenne le texte des dispositions prises pour assurer la transposition intégrale de cette directive, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive, et notamment en vertu de l’article 106, paragraphes 1 et 3, de celle‑ci.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’espagnol.