62003CO0320(01)_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-320/03 R,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Schmidt, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por el Sr. W.-D. Plessing y la Sra. A. Tiemann, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. T. Lübbig, Rechtsanwalt,
y por
República Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. De Bellis, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
partes coadyuvantes,
contra
República de Austria, representada por el Sr. E. Riedl, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto la suspensión de la prohibición sectorial de circulación que establece el Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol por el que se limita el transporte en la autopista A 12 en el Valle del Inn (prohibición sectorial de circulación)], de 27 de mayo de 2003 (BGBl. II, 2003/279),
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de julio de 2003, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, en virtud del artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 1 y 3 del Reglamento (CEE) nº 881/92 del Consejo, de 26 de marzo de 1992, relativo al acceso al mercado de los transportes de mercancías por carretera en la Comunidad, que tengan como punto de partida o de destino el territorio de un Estado miembro o efectuados a través del territorio de uno o más Estados miembros (DO L 95, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 484/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 1 de marzo de 2002 (DO L 76, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 881/92»), de los artículos 1 y 6 del Reglamento (CEE) nº 3118/93 del Consejo, de 25 de octubre de 1993, por el que se aprueban las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro (DO L 279, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento nº 484/2002 (en lo sucesivo, «Reglamento nº 3118/93»), así como de los artículos 28 CE a 30 CE, al prohibir la circulación de camiones que transporten determinadas mercancías mediante el Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol por el que se limita el transporte en la autopista A 12 en el valle del Inn (prohibición sectorial de circulación)], de 27 de mayo de 2003 (BGBl. II, 2003/279; en lo sucesivo, «Reglamento controvertido»).
2 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 25 de julio de 2003, la Comisión interpuso, con arreglo a los artículos 242 CE y 243 CE, una demanda de medidas provisionales con el fin de que se ordenara a la República de Austria adoptar las medidas necesarias para suspender la prohibición de circulación establecida por el Reglamento controvertido hasta que el Tribunal de Justicia hubiera resuelto sobre el recurso en el procedimiento principal.
3 La Comisión solicitó también, con arreglo al artículo 84, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, que se acogiera con carácter cautelar la demanda de medidas provisionales, antes incluso de que la otra parte hubiera presentado sus observaciones y hasta que se dictara el auto que pusiera fin al procedimiento de medidas provisionales.
4 Mediante auto de 30 de julio de 2003 se ordenó con carácter cautelar a la República de Austria que suspendiera la prohibición de circulación establecida por el Reglamento controvertido hasta que se dictara el auto que pusiera fin al presente procedimiento de medidas provisionales.
5 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de julio y el 6 de agosto de 2003, respectivamente, la República Federal de Alemania y la República Italiana solicitaron intervenir en el presente procedimiento de medidas provisionales en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
6 En aplicación de los artículos 40, párrafos primero y cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia y 93, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, procede admitir esas demandas de intervención en el procedimiento de medidas provisionales.
7 La República de Austria presentó sus observaciones escritas sobre la demanda de medidas provisionales mediante telefax de 18 de agosto de 2003. Ese mismo día la República Federal de Alemania y la República Italiana presentaron mediante telefax sus escritos de formalización de la intervención.
8 Las partes expusieron sus observaciones orales el 27 de agosto de 2003.
Marco jurídico y fáctico
Normativa comunitaria relativa al mercado interior de los transportes por carretera
9 Los Reglamentos nos 881/92 y 3118/93, invocados en el recurso de la Comisión, constituyen el marco normativo del mercado interior de los transportes por carretera y regulan la libre prestación de servicios en ese sector en el territorio de la Comunidad.
Directivas comunitarias relativas a la protección de la calidad del aire ambiente
10 La normativa comunitaria relativa a la protección de la calidad del aire ambiente está integrada, en particular, por la Directiva 96/62/CE del Consejo, de 27 de septiembre de 1996, sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente (DO L 296, p. 55), y por la Directiva 1999/30/CE del Consejo, de 22 de abril de 1999, relativa a los valores límite de dióxido de azufre, dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno, partículas y plomo en el aire ambiente (DO L 163, p. 41), en su versión modificada por la Decisión 2001/744/CE de la Comisión, de 17 de octubre de 2001 (DO L 278, p. 35; en lo sucesivo, «Directiva 1999/30»).
11 Conforme a su artículo 1, la Directiva 96/62 tiene como objetivo general definir los principios básicos de una estrategia común dirigida a:
- definir y establecer objetivos de calidad del aire ambiente en la Comunidad para evitar, prevenir o reducir los efectos nocivos para la salud humana y para el medio ambiente en su conjunto;
- evaluar, basándose en métodos y criterios comunes, la calidad del aire ambiente en los Estados miembros;
- disponer de información adecuada sobre la calidad del aire ambiente y procurar que el público tenga conocimiento de la misma, entre otras cosas mediante umbrales de alerta;
- mantener una buena calidad del aire ambiente y mejorarla en los demás casos.
12 El artículo 7 de la Directiva 96/62 dispone:
«Mejora de la calidad del medio ambiente
Requisitos generales
1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar el respeto de los valores límite.
2. Las medidas que se adopten para alcanzar los objetivos de la presente Directiva deberán:
a) tener en cuenta un enfoque integrado para la protección del aire, el agua y el suelo;
b) no contravenir la legislación comunitaria relativa a la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el lugar de trabajo;
c) no tener efectos negativos y significativos sobre el medio ambiente de los demás Estados miembros.
3. Los Estados miembros elaborarán planes de acción que indiquen las medidas que deban adoptarse a corto plazo en caso de riesgo de rebasamiento de los valores límite o de los umbrales de alerta, a fin de reducir el riesgo de rebasamiento y limitar su duración. Dichos planes podrán prever, según los casos, medidas de control y, cuando sea preciso, de supresión de las actividades, incluido el tráfico automovilístico, que contribuyan al rebasamiento de los valores límite.»
13 El artículo 8, apartado 3, de la Directiva 96/62 establece, por otra parte:
«En las zonas y aglomeraciones [en que los niveles de uno o más contaminantes rebasen el valor límite incrementado por el margen de exceso tolerado], los Estados miembros tomarán medidas para garantizar la elaboración o la aplicación de un plan o programa que permita regresar al valor límite dentro del plazo fijado.
Dicho plan o programa, que deberá estar a disposición del público, especificará al menos la información incluida en el Anexo IV.»
14 La Directiva 1999/30 fija valores límite de dióxido de nitrógeno.
15 Según el artículo 4 de la Directiva 1999/30:
«Dióxido de nitrógeno y óxidos de nitrógeno
1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que las concentraciones de dióxido de nitrógeno y, en su caso, las concentraciones de óxidos de nitrógeno, y en su caso de óxido nítrico, en el aire ambiente, evaluadas con arreglo al artículo 7, no excedan de los valores límite fijados en la sección I del anexo II a partir de las fechas indicadas.
Los márgenes de tolerancia que se especifican en la sección I del anexo II se aplicarán de conformidad con el artículo 8 de la Directiva 96/62/CE.
2. El umbral de alerta para las concentraciones de dióxido de nitrógeno en el aire ambiente figura en la sección II del anexo II.»
16 Del anexo II de la Directiva 1999/30 resulta que, en lo relativo al dióxido de nitrógeno, el valor límite anual, incrementado por el margen de exceso tolerado previsto, se fijó en 56 g/m3 para el año 2002.
17 Según el cuarto considerando de la Directiva 1999/30, los valores límite establecidos constituyen requisitos mínimos y, de conformidad con el artículo 130 T del Tratado CE (actualmente artículo 176 CE), los Estados miembros podrán mantener o adoptar medidas de mayor protección, y en particular establecer valores límite más exigentes.
Derecho nacional y hechos que dan origen al litigio
18 El Derecho austriaco se adaptó a las Directivas 96/62 y 1999/30 mediante la introducción de determinadas modificaciones en la Immissionsschutzgesetz-Luft (Ley austriaca sobre la protección del aire contra las contaminaciones, BGBl. I, 1997/115).
19 Después de haberse rebasado por primera vez en 1999 el valor límite de dióxido de nitrógeno, el 1 de octubre de 2002 entró en vigor una prohibición de circulación nocturna de vehículos pesados en un tramo de la autopista A 12 en el Valle del Inn (Austria).
20 El valor límite anual fijado en 55 g/m3 para el año 2002 por la Immissionsschutzgesetz-Luft fue rebasado en el punto de medición del enlace de Vomp en ese tramo de autopista, en el que se registró una media anual de 61 g/m3.
21 La prohibición de circulación nocturna, que en un principio tenía una duración limitada, fue entonces prorrogada y sustituida, a partir del 1 de junio de 2003, por una prohibición permanente de circulación nocturna que comprendía el transporte de mercancías por vehículos pesados de más de 7,5 toneladas, vigente durante todo el año.
22 El 27 de mayo de 2003, el Landeshauptmann von Tirol, actuando al amparo de la Immissionsschutzgesetz-Luft, adoptó el Reglamento controvertido, que prohíbe, a partir del 1 de agosto de 2003 y con una duración indeterminada, la circulación de una categoría de vehículos pesados que transporten determinadas mercancías en un tramo de cerca de 46 km de la autopista A 12 en el Valle del Inn.
23 Según su artículo 1, el Reglamento controvertido tiene por objeto reducir las emisiones provocadas por las actividades humanas y mejorar de ese modo la calidad del aire para garantizar una protección a largo plazo de la salud humana así como de los recursos animales y vegetales.
24 El artículo 2 del Reglamento controvertido delimita una «zona de saneamiento» que se extiende sobre un tramo de aproximadamente 46 km de la autopista A 12 del Valle del Inn entre los municipios de Kundl y Ampass (Austria). Según el artículo 3 del Reglamento controvertido, se prohíbe la circulación de vehículos pesados o de remolques de un peso máximo autorizado superior a 7,5 toneladas y de vehículos pesados con remolque, cuyos pesos máximos autorizados excedan conjuntamente de 7,5 toneladas, cuando transporten las mercancías siguientes: todos los residuos incluidos en la lista europea de residuos [que figura en la Decisión 2000/532/CE de la Comisión, de 3 de mayo de 2000, que sustituye a la Decisión 94/3/CE por la que se establece una lista de residuos de conformidad con la letra a) del artículo 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos y a la Decisión 94/904/CE del Consejo por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos (DO L 226, p. 3), en su versión resultante de la Decisión 2001/573/CE del Consejo, de 23 de julio de 2001 (DO L 203, p. 18)], cereales, madera en rollo y corcho, minerales férricos y no férricos, piedras, tierra, escombros, vehículos a motor y remolques, así como acero de construcción. La prohibición surte efectos directamente sin que sea necesaria la adopción de ninguna orden por autoridad alguna.
25 Como excepción al artículo 3 del Reglamento controvertido, el artículo 4 excluye de la prohibición los vehículos pesados, cuyo transporte tenga origen o destino en el término municipal de Innsbruck o en los de Kufstein, Schwaz o Innsbruck-Land (Austria). Además, la Immissionsschutzgesetz-Luft contiene otras excepciones. Excluye directamente de la prohibición de circulación varias categorías de vehículos, entre ellos, en particular, los vehículos de mantenimiento de las vías públicas, de recogida de basuras así como los agrícolas y forestales. Para cualquier otro tipo de vehículo puede solicitarse una excepción singular de la prohibición, en razón de un interés público o un interés privado importante.
Procedimiento administrativo previo
26 Tras un primer intercambio escrito con la República de Austria, el 25 de junio de 2003, la Comisión dirigió a ese Estado miembro un escrito de requerimiento y le instó a responder al mismo en el plazo de una semana. La República de Austria respondió mediante escrito de 3 de julio de 2003.
27 Mediante escrito de 9 de julio de 2003, la Comisión dirigió a la República de Austria un dictamen motivado con arreglo al artículo 226 CE, al que aquélla respondió mediante escrito de 18 de julio de 2003.
Requisitos para la concesión de medidas provisionales
28 En virtud del artículo 243 CE, el Tribunal de Justicia puede ordenar las medidas provisionales necesarias en los asuntos de que esté conociendo.
29 A tenor del artículo 83, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, las demandas de medidas provisionales han de especificar el objeto del litigio, las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada.
30 Según reiterada jurisprudencia, el juez de medidas provisionales podrá ordenar tales medidas si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que, para evitar que los intereses de la parte demandante sufran un perjuicio grave e irreparable, es necesario que tales medidas sean acordadas y surtan efectos desde antes de que se resuelva sobre el procedimiento principal. El juez de medidas provisionales también ponderará, en su caso, los intereses en conflicto [véase el auto de 14 de febrero de 2002, Comisión/Artegodan, C-440/01 P (R), Rec. p. I-1489, apartados 58 y 59].
Sobre el fumus boni iuris
Alegaciones de las partes
31 La Comisión alega que la prohibición de circulación obstaculiza manifiestamente la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte de mercancías, garantizada por el Tratado y regulada por el Derecho derivado en los Reglamentos nos 881/92 y 3118/93, así como la libre circulación de mercancías en el sentido del artículo 28 CE.
32 En su opinión, la medida afecta de facto -si no exclusivamente, en todo caso de modo principal- al tránsito internacional de mercancías y supone, por tanto, una discriminación cuando menos indirecta, incompatible con los Reglamentos nos 881/92 y 3118/93 así como con los artículos 28 CE y siguientes. Al ser discriminatoria, esa medida no puede justificarse por razones referidas al medio ambiente, y en cualquier caso es desproporcionada.
33 La República Federal de Alemania se adhiere a esos argumentos y añade que el Reglamento controvertido no puede justificarse al amparo de las Directivas 96/62 y 1999/30, y que constituye una vulneración del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 10 CE, así como del principio de proporcionalidad.
34 A su juicio, la República de Austria no puede invocar el artículo 7 de la Directiva 96/62, ya que dicha disposición impone la elaboración de un plan de acción, sólo permite la adopción de medidas provisionales y prescribe que las medidas adoptadas no pueden tener efectos negativos y significativos sobre el medio ambiente de los demás Estados miembros, requisitos todos ellos que no se cumplen en el presente asunto.
35 Según la República Federal de Alemania, el Reglamento controvertido tampoco se ajusta al artículo 8 de la Directiva 96/62.
36 La República Federal de Alemania estima también que el rebasamiento del valor límite de dióxido de nitrógeno en el que se funda el Reglamento controvertido no ha sido demostrado con arreglo a las exigencias establecidas en los anexos V y VI de la Directiva 1999/30.
37 En su opinión, el artículo 10 CE obligaba también a la República de Austria a una concertación en el momento oportuno antes de adoptar una medida tan radical como es la prohibición sectorial de circulación discutida.
38 Además, la medida impuesta por el Reglamento controvertido es desproporcionada, puesto que nada justifica que se dirija al tráfico de mercancías en vehículos pesados o a determinadas mercancías específicas.
39 En la comparecencia, la República Italiana destacó la necesidad de adoptar esta clase de medidas exclusivamente en el plano comunitario.
40 La República de Austria considera, por el contrario, que el Reglamento controvertido se ajusta al Derecho comunitario.
41 La prohibición de circulación fue establecida de conformidad con el Derecho nacional y con las disposiciones de las directivas comunitarias relativas a la protección de la calidad del aire ambiente, en particular los artículos 7 y 8 de la Directiva 96/62.
42 Según la República de Austria, el Reglamento controvertido tampoco infringe los Reglamentos nos 881/92 y 3118/93, ya que éstos no confieren al titular de una licencia comunitaria un derecho incondicionado ni le exoneran de su obligación de respetar las condiciones generales del transporte.
43 La prohibición de circulación discutida constituye además una medida necesaria, no discriminatoria y proporcionada.
44 En su opinión, la necesidad de la medida se demuestra por la mera comprobación del rebasamiento de los valores límite de dióxido de nitrógeno fijados para el año 2002, tanto en la legislación austriaca como en la Directiva 1999/30.
45 La República de Austria aduce que no existe discriminación, puesto que la prohibición de circulación afecta también al tráfico interior. Las excepciones previstas son limitadas, están justificadas por razones imperativas de interés público y pueden concederse igualmente a los transportistas extranjeros.
46 En cualquier caso, aunque se considerara indirectamente discriminatoria, la prohibición de circulación se justifica por razones de protección de la salud humana y del medio ambiente.
47 La República Austriaca considera que las inquietudes de la Comisión acerca de los desastrosos efectos de esa medida carecen de fundamento, pues el ferrocarril constituye una solución alternativa viable tanto en el orden técnico como en el económico para el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición de circulación.
Apreciación
48 Según el artículo 83, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la demanda de medidas provisionales especificará los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada.
49 A este respecto, del examen inicial de los elementos presentados por las partes resulta que el Reglamento controvertido establece restricciones a las libertades de circulación previstas por el Tratado y el Derecho derivado, y ello sin que sea preciso determinar con precisión en este momento las normas comunitarias afectadas.
50 En efecto, el Reglamento controvertido instaura una prohibición total de circulación aplicable a una amplia categoría de transportistas, y ello en un eje de circulación que forma parte de una de las principales vías de comunicación terrestres para los intercambios entre Europa septentrional y el norte de Italia.
51 Tras un examen inicial no cabe excluir que dicho obstáculo pueda ser indirectamente discriminatorio.
52 Es cierto que el Reglamento controvertido se aplica al conjunto de los transportistas con independencia de su nacionalidad y que, por tanto, perjudica también a los transportistas austriacos que realizan el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición en el tramo de autopista de que se trata.
53 No puede excluirse, sin embargo, que, en razón del tipo de transporte contemplado así como del alcance de las excepciones previstas, el Reglamento controvertido implique de hecho la imposición de la restricción más gravosa a los transportistas de los Estados miembros distintos de la República de Austria, sin que ese desequilibrio pueda justificarse. La apreciación de esta cuestión requiere sin embargo un examen detallado de la incidencia del Reglamento controvertido en las diferentes categorías de transportistas, examen que no es posible efectuar en el presente procedimiento de medidas provisionales. Por otro lado, en la comparecencia las diferentes partes presentaron cifras al respecto que a primera vista parecían contradictorias y cuya pertinencia no se ha podido comprobar.
54 Además del problema de la eventual discriminación, la apreciación de la existencia de una infracción del Derecho comunitario por parte de la República de Austria exige un examen detallado del obstáculo que representa la prohibición de circulación.
55 Tal examen implica, por un lado, tener en cuenta los objetivos de protección de la salud y/o del medio ambiente que alega la República de Austria y, en particular, en qué medida el Reglamento controvertido se inserta en la normativa comunitaria en materia de calidad del aire ambiente, y, por otro lado, apreciar la proporcionalidad del obstáculo creado en relación con aquellos objetivos.
56 A este respecto, de un análisis inicial resulta que, como la República de Austria mantiene, el Reglamento controvertido se integra en el marco normativo nacional establecido con el fin de cumplir las obligaciones derivadas de las directivas comunitarias en materia de calidad del aire ambiente.
57 Además, la realidad del rebasamiento del valor límite de emisiones de dióxido de nitrógeno en 2002, que es el motivo invocado para la adopción del Reglamento controvertido, no ha sido discutida por las diferentes partes en el litigio.
58 Sin que sea preciso, en este momento, determinar si el Reglamento controvertido puede ampararse en razones fundadas en la protección del medio ambiente y/o la protección de la salud, en principio debe reconocerse a las exigencias vinculadas a esa clase de razones un rango superior a las consideraciones económicas.
59 El énfasis puesto por la Comisión en los aspectos puramente económicos de la situación, en el marco de su demanda de medidas provisionales, no puede, pues, ser acogido sin reparo.
60 Aun así, la prohibición de circulación derivada del Reglamento controvertido no deja, sin embargo, de suscitar serias dudas sobre su compatibilidad con el Derecho comunitario.
61 En primer lugar, como señala la República Italiana, el Reglamento controvertido fue adoptado sólo pocos meses después de la entrada en vigor de la prohibición de circulación nocturna, esto es, antes de que los efectos de ésta en la concentración de dióxido de nitrógeno hubieran podido valorarse plenamente. En efecto, dado que la prohibición de circulación nocturna entró en vigor el 1 de octubre de 2002, la media anual de dióxido de nitrógeno en el año 2002 no permitía apreciar su eficacia real.
62 En segundo lugar, el breve plazo previsto entre la adopción y la entrada en vigor del Reglamento controvertido puede agravar considerablemente los efectos negativos del mismo en la actividad y la organización de los transportistas por carretera afectados. En efecto, un período de dos meses parece muy reducido en relación con las adaptaciones estructurales, en los modos de transporte o los trayectos, que la prohibición de circulación hace necesarias. En particular, aunque la República de Austria haya podido presentar algunos elementos que acreditan la viabilidad de un aumento de la oferta de transporte ferroviario en el trayecto de que se trata, del conjunto de las informaciones presentadas por las partes resulta que esa adaptación sólo puede llevarse a cabo a medio plazo y de modo progresivo.
63 Por último, como han alegado la Comisión y las partes coadyuvantes, parece que las medidas que afectan directamente al transporte de mercancías entre Estados miembros exigen cierto grado de concertación previa a nivel comunitario, que al parecer no ha tenido lugar en este caso.
64 La apreciación definitiva de todos estos argumentos, que suscita el delicado problema del equilibrio que ha de lograrse entre las exigencias del mercado interior, por una parte, y la protección de la salud y/o del medio ambiente, por otra, exige un examen más profundo que no puede llevarse a cabo en el presente procedimiento de medidas provisionales.
65 En estas circunstancias, y sin que haya lugar, en este momento, a pronunciarse con alcance más amplio sobre los diferentes motivos formulados en el procedimiento principal, procede señalar que, en principio, no puede excluirse el carácter fundado del recurso principal, aun cuando no quepa ignorar los argumentos alegados por la República de Austria en su defensa.
66 Por tanto, procede continuar con el examen de la demanda de medidas provisionales, comprobando si la medida solicitada es urgente, en el sentido de que, para evitar un perjuicio grave e irreparable de los intereses que la Comisión invoca, es necesario que sea acordada y surta efectos antes de que se resuelva el procedimiento principal, y, en caso afirmativo, ponderando los intereses en conflicto.
Sobre la urgencia y la ponderación de los intereses
Alegaciones de las partes
67 Acerca de la urgencia, la Comisión, apoyada por las partes coadyuvantes, expone que el Reglamento controvertido, que debía entrar en vigor el 1 de agosto de 2003, produciría efectos directos y graves en la actividad de las empresas de transporte que operan en el mercado afectado y, de modo más general, en el buen funcionamiento del mercado interior.
68 Según la Comisión, el asunto tiene carácter ejemplar en relación con el orden público, ya que algunos Länder austriacos, además del Land de Tirol, en los que tiene lugar un importante tráfico de tránsito, ya han manifestado su intención de seguir el ejemplo del Reglamento controvertido, y estudian la adopción de medidas parecidas. No se excluye, por otra parte, que otros Estados miembros, además de la República de Austria, puedan también proyectar medidas de esa naturaleza.
69 Además, en el presente asunto la prohibición de circulación afecta directamente a la cadena logística de los operadores económicos que transportan las mercancías de que se trata. Adoptada unilateralmente y sin previo aviso, la prohibición modifica súbita y sustancialmente las condiciones actuales del mercado comunitario del transporte de mercancías, que con posterioridad ya no podrían ser plenamente restablecidas. Los principales perjudicados serían los eslabones más débiles de la cadena de producción, a saber, las empresas de transporte por carretera, en particular las pequeñas empresas que, a causa de la dimensión de su parque de vehículos, se han especializado en el transporte de una sola clase de mercancías. Más de la mitad de las empresas de transporte afectadas sólo disponen de uno a tres camiones, y el 31 % de cuatro a diez camiones.
70 Para las empresas que se han especializado en el transporte de determinadas mercancías (por ejemplo, el transporte de vehículos nuevos o de residuos) y que utilizan con ese fin vehículos especiales, la prohibición sectorial de circulación equivale a una prohibición general, ya que no pueden adaptarse con facilidad y a corto plazo al transporte de otras mercancías.
71 La Comisión sostiene que, en la mayoría de los Estados miembros, en particular en Alemania, el sector del transporte por carretera presenta excesos de capacidad que explican la fuerte competencia entre las empresas y los escasos márgenes de beneficio. Sólo son competitivas las empresas que consiguen mantener la utilización de su capacidad en un nivel elevado. Para las empresas de transporte es por tanto esencial no perder los encargos en curso ni sus actuales clientes. Una espera de varios días podría por sí sola significar la ruina económica de las empresas que disponen de un número reducido de vehículos.
72 Según la República Federal de Alemania, cerca de 53.700 viajes entre Alemania e Italia, en cómputo anual, resultarían afectados por la prohibición discutida. Ésta generaría pues consecuencias graves para las empresas afectadas, como demuestran las declaraciones de algunas de ellas. Esas consecuencias serían tanto más graves cuanto que repercutirían también en la organización de las rutas cubiertas por los vehículos pesados para evitar realizar trayectos sin carga.
73 Por otra parte, la Comisión y las partes coadyuvantes alegan que no existe ninguna solución alternativa suficiente.
74 En efecto, las empresas de transporte afectadas sólo tienen dos posibilidades de evitar la prohibición de circulación, a saber, seguir un itinerario de rodeo o recurrir al transporte por ferrocarril.
75 Pues bien, los itinerarios de rodeo implican un alargamiento considerable de la longitud y la duración de los trayectos y, en consecuencia, un importante incremento de costes, así como un mayor consumo de carburante y la agravación de la contaminación.
76 En cuanto a la alternativa de transporte por ferrocarril, para las empresas de transporte por carretera sólo es viable el recurso a la «calzada rodante» («Rollende Strasse»). En efecto, el transporte por vagones no forma parte de su ámbito de actividades, y el transporte combinado no acompañado queda excluido para la mayoría de pequeñas y medianas empresas, que carecen de medios para recoger el contenedor o el remolque en el punto de destino. Ahora bien, la oferta actual de trenes de calzada rodante es insuficiente, lo que originaría una gravosa pérdida de tiempo. La República Federal de Alemania insiste en especial en el hecho de que sólo a medio plazo podrá conseguirse un aumento suficiente de la oferta de transporte ferroviario. Señala también que la calzada rodante es a menudo demasiado rígida en razón de la existencia de un plazo de reserva de 48 horas, y no es económicamente interesante para los transportes regionales de corta distancia. Además de estos aspectos, la República Italiana destaca el coste mucho más elevado del transporte ferroviario.
77 Cualquiera que sea su reacción, las empresas afectadas soportarían pues gastos adicionales y una pérdida de tiempo para no verse forzadas al cese completo de su actividad. Teniendo en cuenta el bajo valor de las mercancías afectadas por la prohibición de circulación y la fuerte competencia en el sector del transporte de mercancías por carretera, esos gastos adicionales no podrían repercutirse directamente a los cargadores o a los clientes, sino que habrían de ser soportados por los transportistas, al menos en un primer momento. Sin embargo, sólo las grandes empresas serían capaces de compensar los gastos adicionales en una ruta determinada, en el presente caso la ruta del Brenner a través de Austria. Las pequeñas empresas que se han especializado en el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición de circulación no podrían soportar inmediatamente esos gastos adicionales y perderían sus encargos así como su clientela de cargadores. Habida cuenta de la especialización de la mayoría de esas empresas, es de temer que muchas de ellas no puedan conseguir a corto plazo encargos alternativos y tengan que dejar inmovilizados sus vehículos.
78 Como conclusión, habida cuenta de los escasos márgenes de beneficio de las empresas de transporte por carretera, las pequeñas y medianas empresas afectadas podrían verse forzadas al cese de su actividad. Este perjuicio constituiría una gravosa carga para la economía europea y no sería reparable.
79 La República Federal de Alemania expone elementos que indican que la pérdida anual de volumen de negocios para las empresas afectadas se aproximaría a 54 millones de euros, sin considerar los traslados de centros de actividad de las empresas. Ello originaría pérdidas de cientos de puestos de trabajos y quiebras de decenas de empresas.
80 Además, la Comisión y la República Italiana manifiestan que la prohibición de circulación no sólo afectaría al sector del transporte, sino también a industrias productivas, en particular la industria de la madera y las canteras en el norte de Italia. Según la República Federal de Alemania, las relaciones económicas regulares de los cargadores resultarían asimismo perturbadas y la prohibición de circulación podría llevar finalmente al cese de los intercambios entre Italia y Alemania de determinadas mercancías afectadas por esa prohibición.
81 A su juicio, la ponderación de intereses aboga en favor de la estimación de la demanda de suspensión, ya que son concebibles medidas menos restrictivas, como es la prohibición de circular para los camiones más contaminantes.
82 En lo tocante a los intereses medioambientales que invoca la República de Austria, la Comisión alega que, a diferencia de las repercusiones económicas tangibles de la prohibición de circulación, no es cuantificable el potencial perjuicio para el medio ambiente en el Valle del Inn que causaría la inaplicación de la prohibición de circular. La República Federal de Alemania observa que el Reglamento controvertido, lejos de resolver el problema de las emisiones de dióxido de nitrógeno, tan sólo lo desplaza a otras zonas de Austria o hacia otros Estados miembros así como hacia Suiza. Por otra parte, la República Italiana mantiene que, para apreciar la magnitud de los problemas medioambientales alegados, es preciso valorar previamente los efectos positivos de la prohibición de circulación nocturna establecida en octubre de 2002, lo que no es posible hasta que finalice el año 2003.
83 En sus observaciones, la República de Austria rebate el argumento fundado en el perjuicio grave e irreparable que causaría la aplicación del Reglamento controvertido.
84 En primer lugar, la República de Austria niega formalmente que otros Länder austriacos, además del Tirol, se propongan seguir el ejemplo de ese Reglamento. Tampoco le consta que otros Estados miembros tengan esa intención, por lo que el efecto de contagio alegado por la Comisión es inexistente.
85 En segundo lugar, teniendo en cuenta el plazo que mediaba entre la adopción del Reglamento controvertido, en mayo de 2003, y el momento de su entrada en vigor, el 1 de agosto de 2003, los interesados dispusieron de un período transitorio lo bastante amplio.
86 La República de Austria alega además que las desventajas de la prohibición de circulación para los transportistas forman parte de los riesgos inherentes a toda economía de mercado y que, por lo demás, la utilización del ferrocarril como alternativa es posible tanto técnica como económicamente. Sobre los aspectos técnicos, la República de Austria reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta las posibilidades de recurrir al transporte por vagones completos y al transporte combinado no acompañado. Por lo demás, las capacidades del ferrocarril son ya en la actualidad suficientes, mientras que, en caso de imposibilidad técnica, podría recurrirse a la posibilidad de excepción singular prevista por la normativa austriaca. En términos económicos, el coste y la duración del transporte ferroviario son similares a los del transporte por carretera.
87 En contra de lo que sostiene la Comisión, los transportistas por carretera también podrían utilizar otras rutas distintas de las que transitan por el tramo de autopista de que se trata. En este sentido, la República de Austria destaca que, en la actualidad, la decisión de los transportistas interesados de no seguir el trayecto más corto, que les llevaría a través de Suiza, origina una parte importante del tráfico de vehículos pesados que transitan por aquel tramo.
88 La República de Austria alega además que el efecto de la prohibición de circulación es relativamente limitado para las empresas de transporte por carretera. Teniendo en cuenta la importante capacidad financiera de que éstas deberían disponer en virtud de la normativa comunitaria, el riesgo de cese de actividad es reducido. De igual modo, la Comisión no ha presentado elementos convincentes que demuestren un perjuicio real para las industrias productivas, en particular la industria italiana de la madera.
89 Por último, en el marco de la ponderación de intereses, la República de Austria insiste en la importancia del daño para la salud y el medio ambiente, acreditado por el rebasamiento de los valores límite previstos por la Directiva 96/62 así como por diversos estudios internacionales. Esos intereses fundamentales prevalecen sobre los intereses económicos, que sólo atañen a la protección del sector del transporte por carretera.
Apreciación
90 A efectos de determinar tanto la necesidad de adoptar medidas provisionales como el alcance de éstas, han de ponderarse los intereses en conflicto, siendo la amenaza de un perjuicio grave e irreparable, que es el criterio de la urgencia alegada, uno de los términos de la comparación que ha de realizarse a este respecto.
91 Los intereses invocados por la República de Austria están ligados a consideraciones fundadas en la protección del medio ambiente y de la salud.
92 Un perjuicio causado a esos intereses es en principio de carácter irreversible, en la medida en que, en la mayoría de los casos, los daños ocasionados al medio ambiente y a la salud no pueden, por su naturaleza, ser reparados retroactivamente.
93 Además, la realidad de ese perjuicio parece demostrada por los elementos fácticos que han sido invocados en el marco del presente procedimiento de medidas provisionales.
94 Siendo ello así, resulta de la normativa comunitaria relativa a la protección de la calidad del aire ambiente, y en particular del programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (DO 1993, C 138, p. 5), que la política en materia de calidad del aire ambiente se establece a nivel comunitario sobre la base de objetivos a largo plazo.
95 En el presente caso, la actual situación de contaminación del aire ambiente en la zona afectada es el resultado de una evolución gradual y, en un análisis inicial, parece que sólo puede ser remediada de modo satisfactorio a medio plazo y progresivamente.
96 En este contexto, son probablemente necesarias medidas estructurales, y todas las partes en el presente procedimiento de medidas provisionales están obligadas, en grado diverso, a contribuir en la búsqueda de las soluciones más apropiadas. Las soluciones que puedan llegar a definirse representarán necesariamente un compromiso entre intereses en conflicto, sin que pueda excluirse a priori que originen algunos inconvenientes tanto para el funcionamiento del mercado interior como para los intereses de determinadas categorías de operadores económicos de la Comunidad.
97 En estas circunstancias, aun reconociendo que el Reglamento controvertido puede contribuir a mejorar a corto plazo la situación en materia de calidad del aire ambiente en la zona afectada, es preciso señalar que la inaplicación temporal del referido Reglamento no pondría en peligro una política estructural a medio plazo, que es esencial.
98 En otros términos, no parece que, si el Tribunal de Justicia llegara a desestimar el recurso interpuesto por la Comisión, la inaplicación del Reglamento controvertido durante un período limitado anterior a la resolución en el procedimiento principal pondría en peligro a más largo plazo la salvaguardia de la calidad del aire ambiente en la zona afectada.
99 En cambio, la gravedad y la naturaleza difícilmente reparable de los perjuicios que causaría la inmediata entrada en vigor de la prohibición de circulación no pueden subestimarse. En efecto, por su alcance y su carácter unilateral, esa prohibición afectaría de modo considerable al funcionamiento y la solidez económica y financiera de numerosas empresas comunitarias.
100 Los elementos fácticos presentados, en particular por las partes coadyuvantes, demuestran la realidad y la importancia de las repercusiones económicas de la prohibición de circulación para numerosas empresas de transporte, en especial para las de pequeña dimensión especializadas en el transporte de las mercancías afectadas por la prohibición de circulación.
101 Tal perjuicio no se limita a la suma de las consecuencias pecuniarias negativas para las diferentes empresas. Se ha demostrado de forma convincente que existe un riesgo elevado de que la prohibición de circulación provoque la definitiva desaparición de numerosas empresas, así como una modificación estructural, y en cierta medida irreversible, de las condiciones de transporte y de los flujos de intercambios de mercancías en y a través de la zona afectada.
102 En estas circunstancias, debe considerarse que el riesgo de un perjuicio grave e irreparable como consecuencia de la inmediata aplicación del Reglamento controvertido está suficientemente demostrado.
103 Atendiendo a los elementos de apreciación que han sido dados a conocer al juez de medidas provisionales, resulta necesario adoptar las medidas provisionales que permitan preservar en lo posible, a corto plazo, los intereses en conflicto. Durante ese período, debe atribuirse un mayor peso a los intereses amenazados de modo más inmediato e irreversible, a saber, los intereses invocados por la Comisión.
104 Resulta por tanto adecuado prorrogar durante un período limitado la orden dirigida a la República de Austria de suspender la prohibición sectorial de circulación dispuesta por el Reglamento controvertido.
105 Teniendo en cuenta sin embargo la realidad y la importancia de los problemas de calidad del aire ambiente en la zona afectada, se insta a las partes a concertarse con el fin de definir medidas aptas para conciliar, aunque sea provisionalmente, los intereses contradictorios en juego, y a comunicar al Tribunal de Justicia cualquier compromiso que, en su caso, se alcance.
106 En su defecto, se insta a las partes a reunir todas las informaciones pertinentes, en especial sobre la evolución de la calidad del aire ambiente en la zona afectada, sobre el impacto estimado de la prohibición de circulación nocturna durante el año 2003, así como sobre las perspectivas de desarrollo del transporte ferroviario o del transporte por otras rutas, y a presentar esas informaciones al Tribunal de Justicia, junto con las observaciones que estimen oportunas, a más tardar el 6 de febrero de 2004.
107 Sobre la base de las nuevas informaciones y observaciones, la medida decidida por el presente auto podrá ser prorrogada, aplazada o modificada.
108 Considerando estos elementos, resulta justificado prorrogar hasta el 30 de abril de 2004 la medida cautelar ordenada mediante el auto de 30 de julio de 2003, antes citado.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
resuelve:
1) La República de Austria suspenderá hasta el 30 de abril de 2004 la prohibición sectorial de circulación que establece el Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [Reglamento del Ministro-Presidente del Tirol por el que se limita el transporte en la autopista A 12 en el Valle del Inn (prohibición sectorial de circulación)], de 27 de mayo de 2003.
2) Reservar la decisión sobre las costas.