62003CC0117_LT
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Įvadas
1. Šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma išaiškinti 1992 m. gegužės 21 d. Direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos(2) (toliau – Buveinių direktyva) 6 straipsnio taikymą. Italijos valdžios institucijos anuliavo viešojo pirkimo sutarties dėl dugno valymo darbų uoste skyrimo procedūrą, nes vieta, numatyta gruntui laikyti, buvo teritorijoje, kurią Italija yra pasiūliusi Komisijai kaip saugomą teritoriją pagal Buveinių direktyvą. Ginčijama, ar šiomis aplinkybėmis Italijos valdžios institucijos galėjo remtis Buveinių direktyvos 6 straipsnyje numatytomis apsaugos nuostatomis, nors nebaigta direktyvoje numatyta teritorijos įsteigimo procedūra.
II – Teisinis pagrindas
A – Bendrijos teisės aktai
2. Pagal EEB sutarties 191 straipsnio 2 dalį Buveinių direktyva įsigaliojo 1992 m. birželio 10 d.(3), kai ji buvo paskelbta valstybėms narėms. Buveinių direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad kuriamas vieningas specialių saugomų teritorijų Europos ekologinis tinklas pavadinimu „Natura 2000“. „Natura 2000“ yra sudaryta, pirma, iš specialių saugomų teritorijų pagal 1979 m. balandžio 2 d. Tarybos direktyvą 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos(4) (toliau – Paukščių apsaugos direktyva) ir, antra, iš Bendrijos svarbos teritorijų, kurios nustatomos pagal Buveinių direktyvos 4 straipsnį ir III priedą.
3. Bendrijos svarbos teritorijose aptinkama tam tikrų įtrauktų į Buveinių direktyvos I ir II priedus natūralių buveinių tipų ir rūšių. Dalis šių natūralių buveinių tipų ir rūšių yra prioritetiniai, nes Bendrija yra ypač atsakinga už jų apsaugą, atsižvelgiant į jų natūralų paplitimą europinėje Bendrijos teritorijoje.
4. Pagal Buveinių direktyvos 4 straipsnyje nustatytą tvarką pirmiausia valstybės narės, remdamosi III priede (1 etapas) išdėstytais moksliniais kriterijais, per trejus metus, t. y. iki 1995 m. gegužės 10 d., turėjo pasiūlyti Komisijai visas teritorijas, kurios atsižvelgiant į nurodytų I ir II prieduose natūralių buveinių tipų ir rūšių aptinkamumą laikytinos sudėtine „Natura 2000“ dalimi. Vėliau šių pasiūlymų pagrindu remdamasi III priede (2 etapas) išdėstytais kriterijais Komisija turėjo per kitus trejus metus, t. y. iki 1998 m. gegužės 10 d., sudaryti Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą, kuris įtraukiamas į „Natura 2000“.
5. Svarbios Buveinių direktyvos 4 straipsnio ištraukos numato:
„1. Remdamasi III priede (1 etapas) išdėstytais kriterijais ir atitinkama moksline informacija, kiekviena valstybė narė siūlo teritorijų sąrašą, nurodydama, kurie jos teritorijoje vietiniai I priedo natūralių buveinių tipai ir kurios II priedo rūšys aptinkamos tose teritorijose. < ... >
Per trejus metus nuo šios direktyvos paskelbimo sąrašas kartu su informacija apie kiekvieną teritoriją perduodamas Komisijai.
2. Remdamasi III priede (2 etapas) nustatytais kriterijais, kiekvienam iš penkių 1 straipsnio c punkto iii papunktyje nurodytų biogeografinių regionų ir visai 2 straipsnio 1 dalyje nurodytai teritorijai Komisija, susitarusi su kiekviena valstybe nare pagal jų pateiktus sąrašus sudaro Bendrijos svarbos teritorijų sąrašo projektą, paremtą valstybių narių sąrašais, nurodančiais tas teritorijas, kuriose yra vienas ar daugiau natūralių buveinių tipų ar prioritetinių rūšių.
Valstybės narės, kurių teritorijos su jose aptinkamais vienu ar daugiau prioritetiniais natūralių buveinių tipais ar prioritetinėmis rūšimis sudaro daugiau negu 5 % jų nacionalinės teritorijos, gali, susitarusios su Komisija, prašyti, kad III priede (2 etapas) išvardyti kriterijai, parenkant visas Bendrijos svarbos teritorijas, jų teritorijoje būtų taikomi lanksčiau.
Atrinktų Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą, nurodantį teritorijas, kuriose yra vienas ar daugiau prioritetinių natūralių buveinių tipų ar prioritetinių rūšių, Komisija tvirtina 21 straipsnyje nustatyta tvarka.
3. Šio straipsnio 2 dalyje nurodytas sąrašas sudaromas per šešerius metus nuo šios direktyvos paskelbimo.
4. < … >
5. Teritoriją įtraukus į 2 dalies trečiojoje pastraipoje minimą sąrašą, jai pradedamos taikyti 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalys.“
6. Dėl valstybių narių sąrašuose esančių teritorijų svarbos Bendrijai vertinimo III priede (2 etapas) numatyta:
„1. Visos 1 etape valstybių narių identifikuotos teritorijos, kuriose aptinkama natūralių buveinių prioritetinių tipų ir (arba) rūšių, yra laikomos Bendrijos svarbos teritorijomis.
2. Vertinant valstybių narių sąrašuose esančių kitų teritorijų svarbą Bendrijai, t. y. jų indėlį palaikant arba atkuriant I priede nurodytų natūralių buveinių arba II priede nurodytų rūšių gerą apsaugos būklę ir (arba) „Natura 2000“ vientisumą, atsižvelgiama į šiuos kriterijus:
a) teritorijos santykinį vertingumą nacionaliniu lygmeniu;
b) teritorijos geografinę padėtį II priede nurodytų rūšių migracijos kelių atžvilgiu ir į tai, ar ji priklauso vientisai ekosistemai, esančiai abiejose vienos ar daugiau vidinių Bendrijos sienų pusėse;
c) bendrą teritorijos plotą;
d) teritorijoje aptinkamų I priede nurodytų natūralių buveinių tipų ir II priede nurodytų rūšių skaičių;
e) teritorijos ekologinę vertę pasauliniu mastu atitinkamiems biogeografiniams regionams ir (arba) visai 2 straipsnyje nurodytai teritorijai, atsižvelgiant ir į jos savybių unikalaus aspekto charakteristikas ir jų derinį.“
7. Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių nuostatos, kuriomis remiamasi 4 straipsnio 5 dalyje, nustato apsaugos režimą Bendrijos svarbos teritorijoms. Pagal 6 straipsnio 2 dalį valstybės narės imasi priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu. 3 ir 4 dalys reglamentuoja pritarimą planams ir projektams. Jei jie gali labai paveikti Bendrijos svarbos teritoriją, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Jeigu šis įvertinimas yra neigiamas, pritarimas galimas tik pagal 4 dalį. Nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto gali būti įgyvendintas dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, tarp jų ir socialinio arba ekonominio pobūdžio, kai valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram „Natura 2000“ vientisumui apsaugoti.
B – Nacionalinės teisės aktai
8. Italija yra perkėlusi Buveinių direktyvą 1997 m. rugsėjo 8 d. Prezidento dekretu Nr. 357. Remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo duomenimis, iš esmės direktyvos perkėlimas yra tikslus(5), nes dekretas beveik pažodžiui ją atitinka, su vienu ypatumu – poveikio įvertinimo procedūra pagal Prezidento dekreto Nr. 357 5 straipsnį taikoma tik poveikio valstybinei ar regioninei aplinkai požiūriu vertintiniems projektams, kurie viršija ribą, apibrėžiančią poveikio aplinkai įvertinimo taikymą. Prezidento dekreto Nr. 357 3 straipsnio 2 dalis apsaugos režimo taikymą susieja su Europos Komisijos teritorijų sąrašo nustatymu.
9. Po pagrindinę bylą lėmusių įvykių Italija 2003 m. kovo 12 d. Prezidento dekretu Nr. 120 įvedė pasiūlytų Bendrijos svarbos teritorijų kategoriją. Planai ir ketinimai, susiję su šiomis teritorijomis, taip pat turi būti įvertinami jų poveikio požiūriu.
III – Faktinės aplinkybės
10. Italija pasiūlė Komisijai teritoriją „Foce del Timavo“ (Timavo žiotys) kaip Bendrijos svarbos teritoriją. Teritorijoje yra prioritetinių buveinių, išvardytų Buveinių direktyvos I priede. Iki tol Komisija nebuvo priėmusi sprendimo dėl šios teritorijos įtraukimo į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą pagal Buveinių direktyvos 4 straipsnio 2 dalį. Ji buvo tik sudariusi Alpių(6) ir Makaronezijos(7) biogeografinių regionų sąrašus. Aptariama teritorija yra Europos žemyno biogeografiniame regione.
11. Įmonės ieškovės pagrindinėje byloje (toliau – Dragaggi ) kartu pateikė paraišką konkursui dėl dugno valymo darbų Monfalcone uoste. Užsakymas joms buvo pateiktas pranešimu apie laimėtą sutartį. Buvo numatyta iškastą gruntą laikyti žemės sankasoje „Timavo žiočių“ teritorijoje.
12. Tačiau Italijos aplinkos ministerija nepatvirtino užsakymo. Vėliau sutarties skyrimas buvo atšauktas, motyvuojant tuo, kad aptariama žemės sankasa laikytina Bendrijos svarbos teritorija, todėl būtina atlikti grunto laikymo poveikio teritorijai įvertinimą pagal Prezidento dekretą Nr. 357, ir projektui nebūtų galima pritarti šioje procedūroje.
13. Ieškovės mano, kad sutarties skyrimas anuliuotas neteisėtai, nes apsaugos režimas Bendrijos svarbos teritorijoms yra taikomas tik Komisijai įtraukus aptariamą teritoriją į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą.
14. Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato
pateikė Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar 1992 m. gegužės 21 d. Direktyvos 92/43/EEB 4 straipsnio 5 dalį reikia aiškinti taip, kad ji numato, jog valstybės narės privalo taikyti šios direktyvos 6 straipsnyje, būtent 6 straipsnio 3 dalyje, numatytas priemones tik galutinai patvirtinus Bendrijos teritorijų sąrašą pagal 21 straipsnį ar kad, bendra tvarka nustačius išsaugojimo priemonių taikymo pradžios datą, turi būti nustatytas deklaratyvaus ir konstitutyvaus teritorijos įtraukimo į sąrašą skirtumas (pirmajai kategorijai priskiriant prioritetinės svarbos teritorijų sąrašo sudarymą) ir kad, siekiant užtikrinti direktyvos veiksmingumą apsaugant buveines, kiekvienu atveju, kai valstybė narė nurodo Bendrijos svarbos teritoriją, kurioje yra natūralių buveinių tipų arba prioritetinių rūšių, iš esmės nuo tada, kai sudaromas nacionalinis sąrašas, privaloma atlikti planų ir projektų, galinčių reikšmingai paveikti teritoriją, įvertinimą net ir Komisijai dar nesudarius teritorijų sąrašo projekto arba galutinai šio sąrašo nepatvirtinus pagal Direktyvos 21 straipsnį?“
IV – Teisinis vertinimas
15. Consiglio di Stato
šiuo klausimu siekia išsiaiškinti, ar ir, jei taip, kokiomis sąlygomis valstybės narės turi saugoti potencialias Bendrijos svarbos teritorijas pagal Buveinių direktyvą prieš Komisijai patvirtinant Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą. Nors Buveinių direktyvos 4 straipsnio 5 dalyje reikalaujama 6 straipsnio 2–4 dalyse įtvirtintas apsaugines nuostatas taikyti tik Komisijai įtraukus teritoriją į Bendrijos svarbos teritorijų sąrašą, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
mano, kad dar prieš tai valstybės narės turi taikyti šias nuostatas pasiūlytoms teritorijoms su prioritetiniais ypatumais. Švedijos vyriausybė išplečia šį reikalavimą visoms pasiūlytoms teritorijoms. Komisija jį išplečia dar labiau, nes siekia apsaugines nuostatas taikyti visoms teritorijoms, kurios dėl jų savybių turėtų būti įtrauktos į Bendrijos sąrašą.
16. Tačiau remdamasi 4 straipsnio 5 dalies tekstu Dragaggi
ginčija įpareigojimą imtis apsaugos priemonių pagal Buveinių direktyvą Komisijai dar neįtraukus teritorijos į Bendrijos sąrašą. Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių taikymo į Bendrijos sąrašą neįtrauktoms teritorijoms Prancūzijos vyriausybė laikosi tokios pačios nuomonės, kaip ir Dragaggi . Vis dėlto ji remiasi tuo, jog valstybės narės privalo užkirsti kelią teritorijų blogėjimui, kad būtų galima pasiekti direktyvoje nustatytus tikslus.
A – Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių tiesioginio taikymo
17. Italija būtų įpareigota saugoti teritoriją „Timavo žiotys“, jeigu Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių nuostatos būtų tiesiogiai taikomos Bendrijos svarbos teritorijoms prieš sudarant Bendrijos sąrašą. Pasibaigus perkėlimo terminui neperkeltų arba iš dalies perkeltų direktyvų nuostatos iš esmės yra tiesiogiai taikomos, jeigu jose nustatyti įpareigojimai pagal turinį yra besąlygiški ir pakankamai aiškūs(8) . Buveinių direktyva turėjo būti perkelta iki 1994 m. birželio 10 dienos.
18. Tačiau, kaip pabrėžia Dragaggi
ir Prancūzijos vyriausybė, Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių taikymas Bendrijos svarbos teritorijoms pagal 4 straipsnio 5 dalį yra siejamas su sąlyga, kad Komisija įtraukė aptariamą teritoriją į Bendrijos sąrašą. Ši sąlyga neleidžia tiesiogiai taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių. Šių nuostatų tiesioginis taikymas neteisėtai pagreitintų Komisijos sprendimą dėl pasirinkimo. Kaip tvirtina Dragaggi, iš esmės pagal Buveinių direktyvos 4 straipsnio 2 dalį kartu su III priedu (2 etapas) tik Komisija gali galutinai nuspręsti, ar įtraukti teritoriją į Bendrijos sąrašą, nes tik ji turi bendrą supratimą apie visą valstybių narių europinę teritoriją, kurioje galioja EB sutartis(9) . Galiausiai Komisija, sudarydama Bendrijos sąrašą, turi kompleksiškai moksliškai įvertinti valstybių narių pasiūlymus dėl teritorijų, palygindama jas su kitomis teritorijomis. Dėl teritorijų, kuriose nėra prioritetinių natūralių buveinių tipų ir (arba) rūšių, tai jau aišku iš III priedo 2 etapo 2 punkte apibrėžtų kriterijų.
19. Nors pasiūlytos teritorijos su prioritetiniais ypatumais pagal Buveinių direktyvos III priedo 2 etapo 1 punktą savaime laikomos Bendrijos svarbos teritorijomis, ši reikšmė negarantuojama esant 4 straipsnio 2 dalies 2 sakinyje apibrėžtoms sąlygoms. Valstybės narės, kurių teritorijos su jose aptinkamais vienu ar daugiau prioritetiniais natūralių buveinių tipais ar prioritetinėmis rūšimis sudaro daugiau negu 5 % jų nacionalinės teritorijos, gali, susitarusios su Komisija, prašyti, kad III priede (2 etapas) išvardyti kriterijai, parenkant visas Bendrijos svarbos teritorijas, jų teritorijoje būtų taikomi lanksčiau. Šis lankstumas pagrįstai gali būti praplėstas ir teritorijoms su prioritetiniais ypatumais, nes kitų teritorijų atrinkimo kriterijai suteikia pakankamai erdvės lankstumui.
20. Šiomis aplinkybėmis Komisijos argumentas, kad Bendrijos sąrašas nebaigtas sudaryti tik dėl to, kad valstybės narės nebuvo perdavusios pakankamai pasiūlymų, ne patvirtina, o paneigia Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių taikymą. Kilus abejonių, ar yra lankstaus taikymo sąlygos, tai galima įvertinti tik susijusioms valstybėms narėms pateikus visus pasiūlymus.
21. Taip pat šiuo atveju netinka Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Švedijos vyriausybės ir Komisijos išvesta analogija su Teisingumo Teismo praktika dėl neįsteigtų paukščių apsaugos teritorijų. Teisingumo Teismas dėl šių teritorijų konstatavo, kad teritorijos, kurios nebuvo identifikuotos kaip specialios saugomos teritorijos, nors turėtų būti taip identifikuotos, yra saugomos pagal Paukščių apsaugos direktyvos 4 straipsnio 4 dalį(10) . Dragaggi
ir Prancūzijos vyriausybė teisingai paneigia šį argumentą nurodydamos, kad paukščių apsaugos teritorijas steigia tik valstybės narės, o Bendrijos svarbos teritorijas valstybės narės tik pasiūlo, bet jas atrenka Komisija.
22. Todėl šiuo atveju Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalys negali būti taikomos tiesiogiai.
B – Dėl laikino blogėjimo draudimo
23. Vis dėlto valstybių narių ir Komisijos klaidos perkeliant direktyvas neturi lemti, kad galiausiai nebus užtikrinta direktyva siekiama apsauga. Be to, jeigu laikomasi venire contra factum proprium
bendrojo teisės principo ir lojalaus bendradarbiavimo principo, tai lemia bent jau laikiną blogėjimo draudimą.
1. Dėl laikino blogėjimo draudimo pagrindų
24. Kaip pabrėžia Švedijos vyriausybė ir Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, valstybėms narėms būtų nesuderinama, viena vertus, siūlyti teritorijas į „Natura 2000“; kita vertus, neigiamai veikti ypatumus, kurie lemia jų įtraukimą į tinklą(11) . Toks elgesys būtų nesuderinamas su venire contra factum proprium
draudimu.
25. Bendrijos sąrašo nustatymo procedūroje ypatingą reikšmę turi venire contra factum proprium
draudimas, nes pasiūlytų teritorijų neigiamas veikimas ar jų blogėjimas darytų nustatytą sprendimų priėmimo procesą abejotiną ir galiausiai būtų pažeistas lojalaus bendradarbiavimo principas. Komisija gali kvalifikuotai parinkti geriausias teritorijas, tik jeigu valstybių narių pateikti sąrašai tiksliai apibūdina teritorijų būklę. Tačiau jeigu tuo tarpu tam tikros teritorijos būtų neigiamai veikiamos arba kitu būdu bloginamos, būtų iškreipti pagrindai Komisijos sprendimui priimti. Praktikoje problema yra dar aštresnė, nes valstybės narės pasiūlė teritorijas labai pavėluotai(12), ir šie pasiūlymai, Komisijos įsitikinimu, iki šiol neatitinka direktyvos reikalavimų(13) . Todėl Komisija kartu su valstybėmis narėmis preliminariai vertina pasiūlymus(14), kad atskleistų galimus trūkumus. Savo ruožtu jau pasiūlytos teritorijos blogėjimas keltų abejonių dėl preliminaraus vertinimo rezultatų.
26. Be to, įpareigojimas saugoti išplaukia iš draudimo kenkti Sutarties tikslams. Pagal EB 10 straipsnio 2 dalį, kuria remiasi Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Švedijos vyriausybė ir Komisija, valstybės narės nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sutarties tikslų. Sutarties tikslų sąvoka apima antrinės teisės, ir ypač direktyvų, tikslus. Kaip yra pastebėjusios Komisija ir Prancūzijos vyriausybė, būtent iš EB 10 straipsnio 2 dalies kartu su EB 249 straipsnio 3 dalimi Teisingumo Teismas yra padaręs išvadą, kad valstybės narės per direktyvoje nustatytą jos perkėlimui į nacionalinę teisę terminą neturėtų priimti teisės aktų, galinčių rimtai trukdyti pasiekti direktyvoje nustatytus tikslus(15) .
27. Buveinių direktyva siekia, inter alia, sukurti tinklą, apimantį Komisijos pripažintas Bendrijos svarbos teritorijas. Šiame kontekste Komisija vertindama turi atsižvelgti į išsamų teritorijų, susijusių su valstybės ekologiniu interesu, atitinkančiu Direktyvos tikslą apsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą, sąrašą(16) . Jeigu nebūtų įpareigojimo saugoti, reikėtų būgštauti, kad kol bus sudaryti Bendrijos sąrašai, bus nesugrąžinamai prarastos bendro Europos gamtos paveldo nepakeičiamos dalys. Todėl kiltų rimta grėsmė Buveinių direktyvos tikslui ir jos praktiniam veiksmingumui, kuriuo remiasi Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Švedijos vyriausybė ir Komisija.
28. Todėl draudimas kenkti Sutarties tikslams taip pat užkerta kelią pasiūlytų teritorijų neigiamam veikimui ar jų blogėjimui, nes tai keltų pavojų būsimam „Natura 2000“ tinklo įgyvendinimui. Taip būtų tuo atveju, jei susijusios teritorijos nebebūtų tinkamos įtraukti į „Natura 2000“ tinklą arba sumažėtų jų indėlis į šį tinklą. Šiuo atveju gali kilti klausimas, ar, kitaip nei aukščiau išdėstyti kiti įpareigojimo saugoti pagrindai, draudimas kenkti Sutarties tikslams reikalauja saugoti ir nepasiūlytas teritorijas, kurios dėl savo savybių akivaizdžiai turėtų būti įtrauktos į „Natura 2000“ tinklą. Kaip žinoma, Italija yra pasiūliusi vieną su byla susijusią teritoriją
– „Timavo žiotys“ – kaip Bendrijos svarbos teritoriją.
29. Galiausiai, jeigu valstybės narės neigiamai veiktų pasiūlytas Komisijai teritorijas ar kitu būdu jas blogintų prieš Komisijos sprendimą, tai nebūtų suderinama su Buveinių direktyva, venire contra factum proprium
draudimu kartu su lojalaus bendradarbiavimo tarp valstybių narių ir Komisijos principu, ypač atsižvelgiant į nustatytą sprendimų priėmimo procesą, taip pat su draudimu kenkti Sutarties tikslams.
2. Dėl laikino blogėjimo draudimo apimties
30. Valstybėms narėms nustatyto laikino blogėjimo draudimo apimtis laike negali būti neribota joms pateikus pasiūlymą, nes šis draudimas apima laikotarpį iki Bendrijos sąrašo sudarymo. Iš Buveinių direktyvos 4 straipsnio 1 ir 3 dalių matyti, kad valstybėms narėms pateikus pasiūlymus Komisija turi per trejus metus priimti sprendimą dėl Bendrijos sąrašo sudarymo. Šis terminas prasideda tik po to, kai valstybės narės yra visiškai įvykdžiusios savo pareigą pateikti pasiūlymą pagal Buveinių direktyvos 4 straipsnio 1 dalį, nes Komisija tik šiuo pagrindu gali kvalifikuotai spręsti, kurias teritorijas reikia įtraukti į Bendrijos sąrašą. Valstybės narės yra įvykdžiusios savo pareigą, kai jos yra perdavusios Komisijai išsamų teritorijų, susijusių su valstybės ekologiniu interesu, atitinkančiu Direktyvos tikslą apsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą, sąrašą(17) .
31. Laikino blogėjimo draudimo dalykinė apimtis aiški iš Direktyvos tikslo, t. y. apsaugoti „Natura 2000“ tinklą, atsižvelgiant ir į kitus interesus(18) . Kad būtų pasiektas šis tikslas, apsaugos režimo materialinės teisės normos turi būti veiksmingos. Todėl valstybės narės yra įpareigotos išvengti blogėjimo ir didelio trikdymo pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalį. Be to, projektams, galintiems paveikti teritoriją, valstybės narės gali pritarti tik pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies reikalavimus, t. y. dėl privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, nesant kitų alternatyvių sprendimų(19) . Įtraukiant „Natura 2000“ vientisumui apsaugoti reikalingas priemones, Komisijos vertinimo pagrindas taip pat išlaikomas. Galiausiai reikalaujama, kad, vykdant šioje nuostatoje nustatytą pareigą informuoti, Komisija būtų informuota apie vertinimo pagrindo pasikeitimą. Tačiau nebūtina taikyti kitų Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2–4 dalių procesinių teisinių nuostatų(20) .
32. Todėl šioje byloje darytina išvada, kad Italijos pasiūlyta teritorija „Timavo žiotys“ turi būti saugoma nuo blogėjimo, jeigu trejų metų laikotarpis nuo Italijos pakankamų pasiūlymų pateikimo Komisijai dar nepasibaigė(21) . Tačiau blogėjimo draudimas nebūtinai reiškia, kad paskirtos sutarties vykdymas nesuderinamas su šiuo įpareigojimu saugoti. Šiuo požiūriu nacionalinis teismas turėtų patikrinti Dragaggi
prieštaravimus, kad teritorijos „Timavo žiotys“ kaip sukultūrintos žemės ribojimas neprotingas ir kad žemės sankasos srityje nėra prioritetinių natūralių buveinių tipų arba prioritetinių rūšių, kurias galima būtų neigiamai paveikti. Tačiau turint tai omenyje pažymėtina, kad reikia taip pat vengti Buveinių direktyvoje minimų neprioritetinių rūšių ar neprioritetinių natūralių buveinių tipų, įskaitant ir tipiškas šiems natūralių buveinių tipams rūšis(22), neigiamo veikimo.
3. Preliminari išvada
33. Apibendrinant konstatuotina, kad pagal Buveinių direktyvą, ypač kartu su lojalaus bendradarbiavimo su Bendrija principu, valstybės narės, perdavusios Komisijai išsamų teritorijų, susijusių su valstybės ekologiniu interesu, atitinkančiu Direktyvos tikslą apsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą, sąrašą, yra įpareigotos trejus metus vengti jų pasiūlytų teritorijų blogėjimo.
C – Dėl poveikio tretiesiems asmenims
34. Atsižvelgiant į tai, kas pirmiau išdėstyta, Italijos valdžios institucijos yra laikinai įpareigotos saugoti teritoriją „Timavo žiotys“ nuo blogėjimo. Kyla klausimas, ar šis reikalavimas gali būti taikomas privatiems asmenims, šiuo atveju Dragaggi .
35. Remiantis nuolatine Teisingumo Teismo praktika, direktyva pati savaime negali įpareigoti asmens, ir dėl to ja iš esmės negalima remtis prieš asmenį(23) . Ši praktika yra susijusi, viena vertus, su direktyvų taikymu piliečių civiliniams teisiniams santykiams(24), kita vertus, su piliečių pareigomis valstybei, ypač baudžiamosios teisės srityje(25) . Be to, dėl Bendrijos reikalavimų apimties bankroto procedūros atveju iš sprendimo Busseni (26) matyti, kad tiesiogiai taikomos direktyvos neturi paneigti Bendrijos teise ginamų teisių. Šie principai taip pat taikomi blogėjimo draudimui, šiuo atveju išvestam remiantis sąlygine direktyvos nuostata.
36. Tik Bendrijos teise ginama Dragaggi
teisė ginčijamos sutarties skyrimo atžvilgiu šioje byloje galėtų trukdyti taikyti blogėjimo draudimą. Viešųjų pirkimų teisė įtvirtina nuostatas, pagal kurias Italijos valdžios institucijos turi laikytis įpareigojimo apsaugoti asmenų teises, jei anuliuoja viešojo pirkimo sutarties skyrimo procedūrą. Bendrijos teisės nuostatos, susijusios su viešojo pirkimo sutarčių skyrimu, kurių taikymo šiuo atveju dėl detalesnių duomenų trūkumo negalima patikrinti, neįpareigoja viešojo užsakovo įvykdyti konkursą iki galo(27) . Bendrijos teisės nuostatos kol kas net nenumato, kad konkursą galima nutraukti tik išimtiniais atvejais arba esant svarbiems pagrindams(28) .
37. Jeigu Dragaggi
turėtų Bendrijos teise ginamą teisę, Italijos valdžios institucijos privalėtų bent jau išnaudoti visas kitas galimybes, kad išvengtų žalos. Jos galėtų, remdamosi tam tikromis teisėmis, nutraukti sutartį arba siekti abipusiu susitarimu paremtų sprendimų, pavyzdžiui, kad išvengtų nuostolių, atšaukus užsakymą.
V – Išvada
38. Siūlau atsakyti į prejudicinį klausimą taip:
Pagal 1992 m. gegužės 21 d. Direktyvą 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, ypač kartu su lojalaus bendradarb iavimo su Bendrija principu, valstybės narės, perdavusios Komisijai išsamų teritorijų, susijusių su valstybės ekologiniu interesu, atitinkančiu direktyvos tikslą apsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą, sąrašą, privalo trejus metus vengti jų pasiūlytų teritorijų blogėjimo.
(1) .
(2) –	OL L 206, p. 7.
(3) –	Data pagal CELEX – 1997 m. birželio 26 d. Teisingumo Teismas sprendime Komisija prieš Graikiją (C‑329/96, Rink. p. I‑3749, 2 punktas) ir 1997 m. gruodžio 11 d. Sprendime Komisija prieš Vokietiją (C‑83/97, Rink. p. I‑7191, 2 punktas) neįprastai remiasi 1992 m. birželio 5 d. pranešimu.
(4) –	OL L 103, p. 1.
(5) –	Tačiau dėl netikslaus Buveinių direktyvos 5, 6 ir 7 straipsnių perkėlimo žr. 2003 m. kovo 20 d. Sprendimą Komisija prieš Italiją (C‑143/02, Rink. p. I‑2877).
(6) –	2003 m. gruodžio 22 d. Komisijos sprendimas 2004/69/EB, patvirtinantis Bendrijos svarbos teritorijų Alpių biogeografiniame regione sąrašą pagal Tarybos direktyvą 92/43/EEB (OL L 14, 2004, p. 21).
(7) –	2001 m. gruodžio 28 d. Komisijos sprendimas 2002/11/EB, patvirtinantis Bendrijos svarbos teritorijų Makaronezijos biogeografiniame regione sąrašą pagal Tarybos direktyvą 92/43/EEB (OL L 5, 2002, p. 16).
(8) –	Žr., inter alia, 2002 m. liepos 11 d. Sprendimą Marks & Spencer (C‑62/00, Rink. p. I‑6325, 25 punktas ir ten nurodyta praktika).
(9) –	2000 m. lapkričio 7 d. Sprendim as First Corporate Shipping
(C‑371/98, Rink. p. 9235, 23 punktas); 2001 m. rugsėjo 11 d. Sprendimai Komisija prieš Airiją (C‑67/99, Rink. p. 5757, 35 punktas); Komisija prieš Vokietiją (C‑71/99, Rink. p. 5811, 28 punktas) ir Komisija prieš Prancūziją (C‑220/99, Rink. p. 5831, 32 punktas).
(10) –	1993 m. rugpjūčio 2 d. Sprendimas Komisija prieš Ispaniją (Santoña) (C‑355/90, Rink. p. 4221, 22 punktas) ir 2000 m. gruodžio 7 d. Sprendimas Komisija prieš Prancūziją (Basses Corbières) (C‑374/98, Rink. p. I‑10799, 49 punktas).
(11) –	Šia prasme žr. taip pat 1991 m. vasario 28 d. Sprendimą Komisija prieš Vokietiją (Leybucht) (C‑57/89, Rink. p. I‑883, 20 punktas).
(12) –	Dėl šios priežasties priimti 9 išnašoje nurodyti sprendimai dėl įsipareigojimų neįvykdymo bylose prieš Airiją, Vokietiją ir Prancūziją.
(13) –	Pagal Komisijos Natura Barometrą (2004 m. gegužės 12 d. būklė) http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm (prieiga 2004 m. birželio 4 d.) tik Nyderlandai buvo pateikę pasiūlymų sąrašą, kuris buvo apibūdintas kaip „largely complete/largement complète“, o kitų senųjų valstybių, įskaitant ir Italiją, duomenys laikyti „substantial but still incomplete/substantielle mais encore incomplète“.
(14) –	Dėl Europos žemyno biogeografinio regiono žr. European Commission Directorate-General-Environment and European Environmental Agency/European Topic Center on Nature Protection and Biodiversity, Continental Region, „Conclusions on representativity within pSCI of habitat types and species“, Doc. Cont./C/ rev.2 2002 m. gruodžio mėn., http://europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/natura_2000_network/biogeographic_regions/continental/pdf/conclusions_continental.pdf (prieiga 2004 m. liepos 4 d.).
(15) –	1997 m. gruodžio 18 d. Sprendimas Inter-Environnement Wallonie
(C‑129/96, Rink. p. I‑7411, 45 punktas), 2003 m. gegužės 8 d. Sprendimas ATRAL
(C‑14/02, Rink. p. I‑4431, 58 punktas) ir 2004 m. Sprendimas Rieser Internationale Transporte
(C‑157/02, Rink. p. I‑0000, 66 punktas).
(16) –	Žr. 9 išnašoje minėtų sprendimų First Corporate Shipping
22 punktą; Komisija prieš Airiją
34 punktą; Komisija prieš Vokietiją 27 punktą ir Komisija prieš Prancūziją
31 punktą.
(17) –	Žr. nuorodas 16 išnašoje.
(18) –	Žr. 1996 m. liepos 11 d. Sprendimą Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank)
(C‑44/95, Rink. p. I‑3805, 37 punktas ir toliau).
(19) –	Dėl Buveinių direktyvos 6 straipsnio 2 dalies žr. mano 2004 m. sausio 30 d. Išvados byloje Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee
(C‑127/02, nagrinėjama Teisingumo Teisme) 116 punktą ir toliau.
(20) –	Tačiau rekomenduojama praktiniais sumetimais apsaugos režimą Bendrijos svarbos teritorijoms apskritai taikyti ir pasiūlytoms teritorijoms. Kelios valstybės narės, įskaitant ir Italiją, yra priėmusios atitinkamas nuostatas.
(21) –	Komisija pagal 13 išnašoje minėtą „Natura Barometre“ remiasi tuo, kad Italijos pasiūlymai dalykine prasme dar nėra išsamūs.
(22) –	Žr. Buveinių direktyvos 1 straipsnio e punktą.
(23) –	1986 m. vasario 26 d. Sprendimas Marshall
(152/84, Rink. p. 723, 48 punktas), 1987 m. birželio 11 d. Sprendimas Pretore di Salò prieš X
(14/86, Rink. p. 2545, 19 punktas) ir 1994 m. liepos 14 d. Sprendimas Faccini Dori
(C‑91/92, Rink. p. I‑3325, 20 punktas ir toliau).
(24) –	23 išnašoje minėti sprendimai Faccini Dori ir Marshall .
(25) –	1987 m. spalio 8 d. Sprendimas Kolpinghuis Nijmegen
(80/86, Rink. p. 3969, 6 punktas ir toliau) ir 23 išnašoje minėtas sprendimas Pretore di Salò prieš X .
(26) –	1990 m. vasario 22 d. Sprendimas Busseni
(C‑221/88, Rink. p. I‑495, 23 punktas ir toliau).
(27) –	2002 m. birželio 18 d. Sprendimas HI
(C‑92/00, Rink. p. I-5553, 41 punktas).
(28) –	1999 m. rugsėjo 16 d. Sprendimas Fracasso ir Leitschutz
(C‑27/98, Rink. p. I‑5697, 23 punktas).