62000CJ0094_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑94/00,
katere predmet je predlog Cour de cassation (Francija), naslovljen na Sodišče, naj na podlagi člena 234 ES v postopku v glavni stvari, ki poteka med
Roquette Frères SA
in
Directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes,
ob udeležbi
Komisije Evropskih skupnosti,
sprejme predhodno odločbo o razlagi člena 14 Uredbe Sveta št. 17 z dne 6. februarja 1962, Prva [u]redba o izvajanju členov 85 in 86 Pogodbe (UL 1962, 13, str. 204), in sodbe z dne 21. septembra 1989 v zadevi Hoechst proti Komisiji (46/87 in 227/88, Recueil, str. 2859),
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, J.‑P. Puissochet, M. Wathelet in R. Schintgen, predsedniki senatov, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (poročevalec), P. Jann in V. Skouris, sodniki, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr in J. N. Cunha Rodrigues, sodnika,
generalni pravobranilec: J. Mischo,
sodna tajnica: L. Hewlett, administratorka,
ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:
– za Roquette Frères SA O. Prost in A. Choffel, odvetnika,
– za Komisijo Evropskih skupnosti G. Marenco in F. Siredey-Garnier, zastopnika,
– za francosko vlado K. Rispal-Bellanger in F. Million, zastopnika,
– za nemško vlado W.-D. Plessing in B. Muttelsee-Schön, zastopnika,
– za grško vlado A. Samoni-Rantou in G. Karipsiadis, zastopnika,
– za italijansko vlado U. Leanza, zastopnik, skupaj z F. Quadri, avvocato dello Stato,
– za vlado Združenega kraljestva J. E. Collins, zastopnik, skupaj z J. Turnerjem, barrister,
– za norveško vlado H. Seland, zastopnik,
na podlagi poročila za obravnavo,
po predstavitvi ustnih stališč, ki so jih na obravnavi 10. julija 2001 podali Roquette Frères SA, ki sta jo zastopala O. Prost in A. Choffel, Komisija, ki sta jo zastopala G. Marenco in F. Siredey-Garnier, francoska vlada, ki jo je zastopal R. Abraham, zastopnik, grška vlada, ki sta jo zastopala A. Samoni-Rantou in G. Karipsiadis, italijanska vlada, ki jo je zastopal M. Greco, zastopnik, ter vlada Združenega kraljestva, ki sta jo zastopala J. E. Collins in J. Turner,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 20. septembra 2001
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. S sodbo z dne 7. marca 2000, ki je prispela na Sodišče 13. marca 2000, je Cour de cassation na podlagi člena 234 ES predložilo vprašanji za predhodno odločanje o razlagi člena 14 Uredbe Sveta št. 17 z dne 6. februarja 1962, Prva [u]redba o izvajanju členov 85 in 86 Pogodbe (UL 1962, 13, str. 204), in sodbe z dne 21. septembra 1989 v zadevi Hoechst proti Komisiji (46/87 in 227/88, Recueil, str. 2859).
2. Ti vprašanji sta se zastavili pri obravnavanju pravnega sredstva, ki ga je vložila družba Roquette Frères SA (v nadaljevanju: Roquette Frères) zoper sklep predsednika Tribunal de grande instance de Lille (Francija), s katerim sta bila dovoljena preiskava prostorov te družbe in zaseg predmetov, da bi se zbrali dokazi o morebitnem sodelovanju družbe pri sporazumih in/ali usklajenih ravnanjih, ki bi lahko pomenili kršitev člena 85 Pogodbe ES (sedaj člen 81 ES).
Pravni okvir
Uredba št. 17
3. S členom 14 Uredbe št. 17 so Komisiji podeljena preiskovalna pooblastila, da lahko preiskuje morebitne kršitve pravil o konkurenci, ki veljajo za podjetja. V tem členu je določeno:
„1. [...]
[...] imajo uradniki, ki jih pooblasti Komisija, pooblastila, da:
(a) pregledajo poslovne knjige in drugo poslovno dokumentacijo;
(b) naredijo kopije ali izvlečke poslovnih knjig in dokumentacije;
(c) zahtevajo ustne obrazložitve na kraju samem;
(d) vstopijo v vse prostore, na zemljišča in v prevozna sredstva podjetij.
[...]
3. Podjetja in podjetniška združenja se morajo podrediti preiskavam, ki jih z odločbo odredi Komisija. Odločba natančno določa predmet in namen preiskave, datum njenega začetka ter navaja kazni, predvidene v členu 15(1)(c) in členu 16(1)(d), in pravico, da se odločba lahko predloži v presojo Sodišču.
[...]
6. Kadar podjetje nasprotuje preiskavi, odrejeni po tem členu, zadevna država članica uradnikom, ki jih pooblasti Komisija, ponudi potrebno pomoč, da lahko izvedejo preiskavo. Pred 1. oktobrom 1962 države članice v ta namen sprejmejo potrebne ukrepe, po posvetu s Komisijo.“
Nacionalno pravo
4. V Franciji so preiskovalni postopki na področju konkurence urejeni z Ordonnance n° 86‑1243 (uredba št. 86‑1243) z dne 1. decembra 1986 o svobodnem določanju cen in svobodni konkurenci (JORF z dne 9. decembra 1986, str. 14773; v nadaljevanju: Ordonnance).
5. V členu 48 Ordonnance je določeno:
„Preiskovalci lahko preiščejo prostore in zasežejo dokumente samo v okviru preiskav na zahtevo Ministre chargé de l’economie (ministra za gospodarstvo) ali Conseil de la concurrence (sveta za konkurenco) in na podlagi odobritve sodišča, ki ga v obliki sklepa izda predsednik Tribunal de grande instance [...]
Sodnik mora preveriti, ali je zahteva za odobritev, ki mu je bila predložena, utemeljena; ta zahteva mora vsebovati vse podatke, ki lahko utemeljijo preiskavo prostorov.
[...] Sodnik določi enega ali več uradnikov sodne policije, da pomagajo pri takšnih preiskavah in ga obveščajo o njihovem poteku.
[...]“
6. Da bi pojasnilo pomen teh določb, predložitveno sodišče navaja, da je Conseil constitutionel (Francija) z odločbo z dne 29. decembra 1983 odločilo, da se preiskave v zasebnih prostorih lahko opravijo samo v skladu s členom 66 ustave, s katerim je varstvo osebne svobode, in zlasti nedotakljivosti stanovanja, zaupano sodnim organom. Conseil constitutionel je na tej podlagi sklepal, da mora biti v veljavnih predpisih pristojnemu sodišču izrecno določena naloga, da konkretno preveri utemeljenost zahteve, ki mu je predložena.
7. Iz člena 56a Ordonnance izhaja, da se določbe člena 48 Ordonnance uporabljajo v primerih, kadar Komisija zahteva pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17.
Dejansko stanje in postopek v glavni stvari ter vprašanji za predhodno odločanje
8. Družba Roquette Frères se ukvarja s trženjem natrijevega glukonata in glukono‑delta-laktona.
9. Komisija je 10. septembra 1998 na podlagi člena 14(3) Uredbe št. 17 sprejela odločbo, s katero je odredila, da se mora družba Roquette Frères podrediti preiskavi (v nadaljevanju: odločba o preiskavi z dne 10. septembra 1998).
10. V členu 1 izreka te odločbe je določeno:
„Podjetje Roquette Frères SA mora dovoliti preiskavo o njegovem morebitnem sodelovanju pri sporazumih in/ali usklajenih ravnanjih na področjih natrijevega glukonata in glukono-delta-laktona, ki bi lahko pomenili kršitev člena 85 Pogodbe ES. Preiskava se lahko opravi v vseh zgradbah tega podjetja.
Podjetje mora med običajnim delovnim časom dovoliti uradnikom Komisije, ki so pooblaščeni za izvedbo preiskave, ter uradnikom države članice, ki jim pomagajo, dostop do vseh svojih prostorov, zemljišč ter prevoznih sredstev. Podjetje mora predložiti za pregled poslovne knjige ter drugo poslovno dokumentacijo, ki jih zahtevajo navedeni uradniki; dovoliti jim mora pregled teh poslovnih knjig in druge poslovne dokumentacije na kraju, kjer se nahajajo, ter dovoliti, da naredijo kopije ali izvlečke. Prav tako mora navedenim uradnikom nemudoma dati vsa ustna pojasnila, ki bi jih zahtevali v zvezi s predmetom preiskave.“
11. V obrazložitvi odločbe o preiskavi z dne 10. septembra 1998 je določeno:
„Naslovljenec te odločbe je dejaven na področju natrijevega glukonata. Natrijev glukonat se med drugim uporablja za industrijsko čiščenje, za površinsko obdelavo kovin, za proizvodnjo sintetičnih vlaken ter kot zaviralec strjevanja v betonski industriji.
Komisija ima podatke, da naj bi se odgovorni navedenega podjetja srečevali na rednih sestankih s konkurenti, na katerih naj bi si razdelili trg natrijevega glukonata in se dogovorili za minimalne cene za uporabnike iz posameznih tržnih območij. Prav tako naj bi določili obseg skupne prodaje in prodaje po posameznih območjih. Na vsakem sestanku naj bi tudi ocenili, v kakšni meri se sporazumi spoštujejo. Podjetja, ki so presegla obseg prodaje, ki jim je bil določen, naj bi morala poskusiti svojo prodajo v naslednjem obdobju zmanjšati.
Naslovljenec te odločbe je prav tako proizvajalec glukono-delta-laktona. Glukono-delta-lakton se uporablja v proizvodnji sira, mesnih proizvodov in tofuja.
Komisija ima podatke, da naj bi se navedeno sodelovanje s konkurenti razširilo tudi na glukono-delta-lakton. Šlo naj bi predvsem za dvo- ali večstransko dogovarjanje ob sestankih (pred začetkom, po koncu ali med odmori), ki so se nanašali na natrijev glukonat. Sodelujoči naj bi ob teh priložnostih izmenjevali informacije o trgu, tržnih cenah in stanju povpraševanja. Prav tako naj bi se pogovarjali o proizvodnih zmogljivostih in obsegu prodaje. Dogovarjanje naj bi se nanašalo na nadzor cen in zdi se, da je lahko povzročilo usklajevanje ravnanja udeležencev na trgu.
Če bi se ugotovil obstoj zgoraj navedenih sporazumov in/ali usklajenih ravnanj, bi to lahko pomenilo resno kršitev člena 85 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. Iz narave teh sporazumov in/ali usklajenih ravnanj izhaja, da se izvajajo tajno in je zato preiskava najbolj primerno sredstvo za zbiranje dokazov o njihovem obstoju.
Da bi se Komisija lahko seznanila z vsemi dejstvi, ki se nanašajo na morebitne sporazume in/ali usklajena ravnanja in okoliščine v zvezi z njimi, je treba opraviti preiskavo v skladu s členom 14 Uredbe št. 17.
Naslovljenec te odločbe bi lahko imel podatke, ki jih Komisija potrebuje za nadaljevanje preiskave v zgoraj opisani zadevi.
Da bi se zagotovila učinkovitost preiskave, se podjetja vnaprej o njej ne obvesti.
Z odločbo je torej treba podjetje prisiliti, da se podredi preiskavi v smislu člena 14(3) Uredbe št. 17.“
12. Komisija je od francoske vlade zahtevala, naj sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev pomoči nacionalnih organov, ki je predvidena v členu 14(6) Uredbe št. 17, če bi družba Roquette Frères nasprotovala načrtovani preiskavi.
13. Na podlagi te zahteve so pristojni upravni organi 14. septembra 1998 v skladu s členoma 48 in 56a Ordonnance vložili pri predsedniku Tribunal de grande instance de Lille zahtevo, naj odobri preiskavo poslovnih prostorov in zaseg predmetov v zvezi z družbo Roquette Frères. Navedeni zahtevi sta bila priložena kopija odločbe o preiskavi z dne 10. septembra 1998 in besedilo sodbe v zgoraj navedeni zadevi Hoechst proti Komisiji.
14. Predsednik Tribunal de grande instance de Lille je še isti dan tej zahtevi s sklepom ugodil (v nadaljevanju: sklep o odobritvi).
15. Sklep o odobritvi je bil vročen 16. septembra 1998. Preiskovalna dejanja so potekala 16. in 17. septembra 1998. Družba Roquette Frères je v preiskavi sodelovala, vendar je imela zadržke v zvezi z izdelavo kopij nekaterih dokumentov.
16. V pravnem sredstvu zoper sklep o odobritvi družba Roquette Frères navaja, da predsednik Tribunal de grande instance de Lille ne more dovoliti hišne preiskave, ne da bi se na podlagi dokumentov, ki mu jih je bil dolžan predložiti upravni organ, predhodno prepričal, ali je podan utemeljen sum obstoja takšnega protikonkurenčnega ravnanja, da utemeljuje uporabo prisilnih sredstev.
17. V predložitveni sodbi Cour de cassation ugotavlja, da ni bilo v zahtevi, ki je bila predložena predsedniku Tribunal de grande instance de Lille, nobenega podatka ali indica, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati na obstoj domnevnih protikonkurenčnih ravnanj, kar pomeni, da ni bilo mogoče konkretno preveriti utemeljenosti predložene zahteve. Poleg tega navaja, da Komisija v odločbi o preiskavi z dne 10. septembra 1998 zgolj trdi, da ima podatke o opisanem protikonkurenčnem ravnanju družbe Roquette Frères, ne da bi pri tem, vsaj na kratko, v obrazložitvi navedla podatke, za katere trdi, da jih ima, in na podlagi katerih je utemeljila svojo presojo.
18. Cour de cassation je pojasnilo značilnosti nadzora, ki ga mora opraviti pristojno francosko sodišče na podlagi člena 48 Ordonnance in odločbe Conseil constitutionnel z dne 29. decembra 1983, navedene v točki 6 te sodbe, in v zvezi s tem opozorilo, da iz zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji izhaja, da mora Komisija pri izvrševanju svojih preiskovalnih pooblastil spoštovati procesna jamstva, predvidena v nacionalnem pravu.
19. Poleg tega se Cour de cassation sklicuje na točki 17 in 18 zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji, v skladu s katerima naj ne bi obstajalo splošno načelo prava Skupnosti, iz katerega bi izhajala pravica do nedotakljivosti prostorov podjetij; niti ni tovrstnega načela v sodni praksi na podlagi člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), razvilo Evropsko sodišče za človekove pravice.
20. Vendar pa Cour de cassation v zvezi s tem opozarja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi Niemietz proti Nemčiji z dne 16. decembra 1992 (série A, št. 251‑B), ki je bila izrečena pozneje od zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji, odločilo, da se člen 8 EKČP lahko uporablja za določene poklicne oziroma poslovne dejavnosti ali prostore. Cour de cassation se prav tako sklicuje na člen 6(2) EU, ki Evropsko unijo zavezuje k spoštovanju temeljnih pravic, ki jih zagotavlja EKČP in ki kot splošna načela prava Skupnosti izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, in na člen 46(d) EU, v katerem je določeno, da navedeni člen 6(2) EU spada na področje pristojnosti Sodišča.
21. V teh okoliščinah je Cour de cassation prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba ob upoštevanju temeljnih pravic, ki so priznane v pravnem redu Skupnosti, in člena 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic, sodbo Hoechst z dne 21. septembra 1989 razlagati tako, da nacionalno sodišče, ki je po nacionalnem pravu pristojno na področju konkurence, da odredi preiskavo in zaseg predmetov s strani uradnikov javne uprave v prostorih podjetij, ne more zavrniti zahteve za odobritev preiskave, kadar meni, da podatki ali indici, k i so mu predloženi in na podlagi katerih je mogoče sklepati o obstoju protikonkurenčnih ravnanj podjetij, na katere se nanaša odločba Komisije o preiskavi, ne zadoščajo, da bi se takšen ukrep dovolil, ali kadar, kot v obravnavani zadevi, sodišču ni bil predložen noben podatek ali indic?
2. Ali lahko v primeru, da bi Sodišče ugotovilo, da Komisija ni dolžna predložiti pristojnemu nacionalnemu sodišču indicev in podatkov, ki jih ima in na podlagi katerih je mogoče sklepati o obstoju protikonkurenčnih ravnanj, pristojno sodišče ob upoštevanju navedenih temeljnih pravic zavrne zahtevo za odobritev preiskave poslovnih prostorov in zasega predmetov, če meni, da je odločba Komisije, kot v obravnavani zadevi, pomanjkljivo obrazložena in zato ni mogoče konkretno preveriti utemeljenosti predložene zahteve, kar pomeni, da nacionalno sodišče ne more opraviti nadzora v skladu z nacionalnim ustavnim pravom?“
Vpliv splošnih načel prava Skupnosti
22. Kot izhaja iz predložitvene sodbe, se Cour de cassation sprašuje o morebitnem vplivu, ki bi ga lahko imel razvoj na področju varstva temeljnih pravic, do katerega je prišlo po razglasitvi zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji, na splošna načela, ki jih je razvilo Sodišče v tej sodbi, in torej na odgovore na postavljena vprašanja za predhodno odločanje.
23. V zvezi s tem je treba spomniti, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso temeljne pravice del splošnih pravnih načel, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče, in da se v ta namen Sodišče zgleduje po skupnih ustavnih tradicijah držav članic ter smernicah, ki izhajajo iz mednarodnih pogodb o varstvu človekovih pravic, pri katerih so države članice sodelovale ali h katerim so pristopile. EKČP ima v zvezi s tem poseben pomen (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Hoechst proti Komisiji, točka 13, in sodbo z dne 6. marca 2001 v zadevi Connolly proti Komisiji, C‑274/99 P, Recueil, str. I‑1611, točka 37).
24. Kot je Sodišče prav tako navedlo, so bila načela, ki izhajajo iz te sodne prakse, potrjena v preambuli Enotnega evropskega akta in v členu F(2) Pogodbe o Evropski uniji (sodba z dne 15. decembra 1995 v zadevi Bossman, C‑415/93, Recueil, str. I‑4921, točka 79). Sedaj so povzeta v členu 6(2) EU (zgoraj navedena sodba Connolly proti Komisiji, točka 38).
25. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da mora Sodišče v primerih, ko nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Skupnosti in je bil Sodišču predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, posredovati nacionalnemu sodišču vsa merila razlage, ki jih potrebuje za presojo združljivosti te ureditve s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče in ki izhajajo zlasti iz EKČP (glej zlasti sodbi z dne 18. junija 1991 v zadevi ERT, C‑260/89, Recueil, str. I‑2925, točka 42; in z dne 4. oktobra 1991 v zadevi Society for the Protection of Unborn Children Ireland, C‑159/90, Recueil, str. I‑4685, točka 31).
26. Ker se vprašanji za predhodno odločanje nanašata v glavnem na obseg nadzora, ki ga lahko opravi sodišče države članice, ko odloča o zahtevi Komisije za pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, je Sodišče seveda pristojno, da posreduje predložitvenemu sodišču vsa merila razlage, ki jih potrebuje za presojo združljivosti veljavne nacionalne ureditve glede navedenega nadzora s pravom Skupnosti, vključno, glede na posamezni primer, s pravicami iz EKČP kot splošnimi načeli prava, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče.
27. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 19 zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji priznalo, da je zahteva za varstvo pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe splošno načelo prava Skupnosti.
28. Sodišče je prav tako pojasnilo, da morajo pristojni organi držav članic spoštovati to splošno načelo, ko odločajo o zahtevi Komisije za pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17 (glej zgoraj navedeno sodbo Hoechst proti Komisiji, točki 19 in 33).
29. Pri ugotavljanju obsega navedenega načela v zvezi z varstvom nedotakljivosti poslovnih prostorov družb je treba upoštevati sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je poznejša od zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji; iz te sodne prakse izhaja, da se po eni strani varstvo doma iz člena 8 EKČP lahko v določenih okoliščinah razširi tudi na navedene prostore (glej zlasti sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 16. aprila 2002 v zadevi Colas Est in drugi proti Franciji, pritožba št. 37971/97, še neobjavljena v Recueil des arrêts et décisions, točka 41) in da so po drugi strani posegi, ki so dovoljeni v skladu s členom 8(2) EKČP, „lahko veliko bolj daljnosežni pri poklicnih ali poslovnih prostorih ali dejavnostih kot sicer v drugih primerih“ (zgoraj navedena sodba Niemietz proti Nemčiji, točka 31).
Obveznost lojalnega sodelovanja
30. Da bi se predložitvenemu sodišču dal koristen odgovor, je treba upoštevati zahteve, ki izhajajo iz obveznosti lojalnega sodelovanja, določene v členu 5 Pogodbe ES (sedaj člen 10 ES).
31. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, velja obveznost lojalnega sodelovanja za sodne organe držav članic, ki delujejo v okviru pristojnosti (glej zlasti sodbi z dne 10. aprila 1984 v zadevi Von Colson in Kamann, 14/83, Recueil, str. 1891, točka 26; in z dne 8. oktobra 1987 v zadevi Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Recueil, str. 3969, točka 12), in za institucije Skupnosti, ki imajo vzajemne dolžnosti lojalnega sodelovanja z državami članicami (glej zlasti sodbo z dne 10. februarja 1983 v zadevi Luksemburg proti Parlamentu, 230/81, Recueil, str. 255, točka 38; in sklep z dne 13. julija 1990 v zadevi Zwartveld in drugi, C‑2/88 IMM, Recueil, str. I‑3365, točka 17).
32. V zvezi s tem je treba poudariti, da kadar morajo, kot v obravnavani zadevi, organi Skupnosti in nacionalni organi sodelovati pri uresničevanju ciljev Pogodbe z usklajenim izvajanjem svojih pooblastil, je takšno sodelovanje še posebej pomembno.
Vprašanji za predhodno odločanje
33. S postavljenima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali ob upoštevanju prava Skupnosti nacionalno sodišče, ki je na podlagi nacionalnega prava pristojno za odobritev preiskav in zasega predmetov v prostorih podjetij, za katera obstaja sum, da kršijo pravila o konkurenci, kadar mu Komisija predloži zahtevo za pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17:
– lahko zavrne odobritev preiskave poslovnih prostorov, ker mu podatki ali indici iz spisa Komisije, na katerih so utemeljeni njeni sumi, niso bili predloženi ali ne zadostujejo za utemeljitev predlaganega ukrepa;
– ali, če takšno nacionalno sodišče ne more zahtevati predložitve navedenih podatkov in indicev, lahko zavrne takšno odobritev, ker podatki iz obrazložitve odločbe Komisije, s katero je odrejena preiskava, ne zadostujejo, da bi navedeno sodišče konkretno preverilo utemeljenost predlaganih ukrepov, kot to mora storiti na podlagi določb nacionalnega prava.
34. Da bi se odgovorilo na ti vprašanji, je treba uvodoma spomniti, da iz člena 14(6) Uredbe št. 17 izhaja, da vsaka država članica sama določi pogoje, v skladu s katerimi bodo nacionalni organi pomagali uradnikom Komisije. Iz te določbe izhaja zlasti, da mora Komisija, kadar namerava s pomočjo nacionalnih organov izvesti preiskovalne ukrepe brez sodelovanja zadevnih podjetij, spoštovati procesna jamstva, ki so v zvezi s tem predvidena v nacionalnem pravu (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točki 33 in 34).
35. Vendarle iz sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo pri izvajanju te pristojnosti države članice spoštovati dvojno obveznost, ki izhaja iz prava Skupnosti. Zagotoviti morajo učinkovitost delovanja Komisije in pri tem spoštovati različna splošna načela prava Skupnosti (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 33).
36. Da bi se zagotovilo spoštovanje splošnega načela, na katerega je bilo opozorjeno v točki 27 te sodbe, je Sodišče odločilo, da mora pristojni nacionalni organ presoditi, ali so predlagani prisilni ukrepi samovoljni ali nesorazmerni glede na predmet preiskave (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 35).
37. Sodišče je prav tako odločilo, da mora Komisija zagotoviti, da ima navedeni nacionalni organ na razpolago vse, kar potrebuje, da opravi ta nadzor in da pri izvajanju prisilnih ukrepov zagotovi spoštovanje pravil nacionalnega prava (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točki 34 in 35).
38. V obravnavani zadevi se predhodni vprašanji nanašata na obseg morebitnega nadzora, ki ga opravi nacionalno sodišče, pristojno v skladu z nacionalnim pravom za odobritev preiskave v prostorih podjetij, za katera se sumi, da kršijo pravila o konkurenci, kadar je bila temu sodišču predložena zadeva zaradi zahteve za pomoč, ki jo je Komisija podala na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, ter na vrsto podatkov, ki jih je Komisija dolžna predložiti nacionalnemu sodišču, da lahko to opravi takšen nadzor.
Predmet nadzora, ki ga opravi pristojno nacionalno sodišče
39. Uvodoma je treba spomniti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da pristojno nacionalno sodišče pri nadzoru ne more nadomestiti presoje Komisije o potrebnosti odrejenih preiskav s svojo presojo, saj nadzor nad zakonitostjo presoje Komisije glede dejanskih in pravnih vprašanj opravljajo samo sodišča Skupnosti (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 35).
40. Nadzor, ki ga opravi pristojno nacionalno sodišče in ki se lahko nanaša le na predlagane prisilne ukrepe, ne sme presečiti v pravu Skupnosti zahtevanega nadzora, da navedeni prisilni ukrepi niso samovoljni in da so sorazmerni s predmetom preiskave. S takšnim nadzorom se izčrpa pristojnost navedenega sodišča glede preveritve utemeljenosti predlaganih prisilnih ukrepov na podlagi zahteve Komisije za pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17.
Obseg nadzora, ki ga opravi pristojno nacionalno sodišče
41. Da bi se ugotovil obseg nadzora, ki se zahteva v pravu Skupnosti in ki ga opravi pristojno nacionalno sodišče, je treba uvodoma spomniti na okvir, v katerega se uvrščajo prisilni ukrepi, na katere se navedeni nadzor nanaša.
42. Prvič, v zvezi s tem je treba opozoriti, da so pooblastila, ki jih ima Komisija na podlagi člena 14(1) Uredbe št. 17, namenjena temu, da se ji z njimi omogoči izpolnjevanje njene naloge, ki je nadzor nad spoštovanjem pravil o konkurenci na skupnem trgu, katerih cilj je preprečiti izkrivljanje konkurence v škodo splošnega interesa, posameznih podjetij in potrošnikov (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 25) ter tako prispevati k zagotavljanju gospodarske blaginje v Skupnosti.
43. Drugič, poudariti je treba, da v pravu Skupnosti obstaja vrsta jamstev.
44. Prisilna sredstva, ki se lahko zahtevajo pri nacionalnih organih v okviru izvajanja člena 14(6) Uredbe št. 17, so namenjena izključno temu, da se omogoči uradnikom Komisije izvajanje preiskovalnih pooblastil, ki jih ima ta institucija. Kajti meje takšnih pooblastil, ki so našteta v členu 14(1) navedene uredbe, so jasno določene.
45. Tako so iz obsega preiskave Komisije izključeni zlasti dokumenti, ki niso poslovni, torej tisti, ki se ne nanašajo na dejavnost podjetja na trgu (glej sodbo z dne 18. maja 1982 v zadevi AM & S Europe proti Komisiji, 155/79, Recueil, str. 1575, točka 16).
46. Nadalje, brez poseganja v jamstva, ki izhajajo iz določb nacionalnega prava o izvajanju prisilnih ukrepov, imajo podjetja, ki so predmet preiskav, različna jamstva v skladu s pravom Skupnosti, ki vključujejo zlasti pravico do pravne pomoči ali pravico do varovanja tajnosti dopisovanja med odvetnikom in stranko (glej zgoraj navedeni sodbi AM & S Europe proti Komisiji, točki 18 in 27, ter Hoechst proti Komisiji, točka 16, in sodbo z dne 17. oktobra 1989 v zadevi Dow Benelux proti Komisiji, 85/87, Recueil, str. 3137, točka 27).
47. Nazadnje je v členu 14(3) Uredbe št. 17 določeno, da mora Komisija obrazložiti odločbo, s katero je odredila preiskavo, tako da navede njen predmet in namen, kar je, kot je Sodišče pojasnilo, temeljna zahteva, katere namen ni samo pokazati utemeljenost predlaganih ukrepov v prostorih zadevnih podjetij, temveč tudi omogočiti tem podjetjem, da razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in da pri tem zavarujejo svoje pravice do obrambe (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 29).
48. Prav tako mora Komisija v navedeni odločbi čim bolj natančno navesti, kaj išče in na kaj se mora preiskava nanašati (sodba z dne 26. junija 1980 v zadevi National Panasonic proti Komisiji, 136/79, Recueil, str. 2033, točki 26 in 27). Kot je Sodišče odločilo, je namen takšne zahteve varovanje pravic do obrambe zadevnih podjetij, ki bi bile lahko resno ogrožene, če bi Komisija proti podjetjem lahko uporabila dokaze, ki jih je pridobila med preiskavo in ki niso v zvezi z njenim predmetom in namenom (zgoraj navedena sodba Dow Benelux proti Komisiji, točka 18).
49. Tretjič, opozoriti je treba, da lahko podjetje, proti kateremu je Komisija odredila preiskavo, v skladu z določbami člena 173, četrti odstavek, Pogodbe ES (po spremembi postal člen 230, četrti odstavek, ES) izpodbija takšno odločbo pred sodiščem Skupnosti. Če bi to sodišče navedeno odločbo razglasilo za nično, bi to preprečilo Komisiji, da uporabi v postopku ugotavljanja kršitve pravil Skupnosti o konkurenci vse dokumente ali dokaze, ki bi jih pridobila v okviru te preiskave, saj bi v nasprotnem primeru tvegala, da bo sodišče Skupnosti razglasilo za nično odločbo o kršitvi v tistem delu, v katerem temelji na takšnih dokaznih sredstvih (glej sklepa z dne 26. marca 1987 v zadevi Hoechst proti Komisiji, 46/87 R, Recueil, str. 1549, točka 34; in z dne 28. oktobra 1987 v zadevi Dow Chemical Nederland proti Komisiji, 85/87 R, Recueil, str. 4367, točka 17).
50. Ugotoviti je treba, da prispevajo sodni nadzor, za katerega je pristojno sodišče Skupnosti, in podrobna pravila o izvajanju preiskovalnih pooblastil Komisije, kot izhajajo zlasti iz točk od 43 do 48 te sodbe, k varstvu podjetij pred samovoljnimi ukrepi in k zagotavljanju, da so takšni ukrepi omejeni na to, kar je nujno za zasledovanje legitimnih interesov, navedenih v točki 42 te sodbe.
51. Četrtič, opozoriti je treba, kot izhaja iz točk 35 in 39 te sodbe, da mora pristojni nacionalni organ po eni strani skrbeti za učinkovitost delovanja Komisije ter po drugi strani ne sme nadomestiti presoje Komisije o potrebnosti odrejenih preiskav s svojo presojo, saj je za nadzor nad zakonitostjo presoje Komisije glede dejanskih in pravnih vprašanj pristojno sodišče Skupnosti.
52. V zvezi s tem je treba pojasniti, da čeprav mora nacionalno sodišče, ki je pristojno za odobritev prisilnih ukrepov, upoštevati poseben okvir, v katerem mu je bila zadeva predložena, in preudarke, navedene v točkah od 42 do 51 te sodbe, mu te zahteve ne morejo preprečiti oziroma ga ne odvezati od izpolnjevanja obveznosti, da konkretno v vsakem posameznem primeru preveri, da predvideni prisilni ukrep ni samovoljen ali nesorazmeren glede na predmet odrejene preiskave (glej po analogiji sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 25. februarja 1993 v zadevi Funke proti Franciji, série A, št. 256‑A, točka 55; z dne 16. decembra 1997 v zadevi Camenzind proti Švici, Recueil des arrêts et décisions
1997‑VIII, točka 45, ter zgoraj navedeno sodbo Colas Est in drugi proti Franciji, točka 47).
53. Ob upoštevanju navedenega je treba natančneje določiti, kaj je potrebno za izvajanje takšnega nadzora in kakšne elemente mora imeti navedeno nacionalno sodišče na razpolago. V zvezi s tem je treba razlikovati med nadzorom, da predlagani prisilni ukrepi niso samovoljni, in nadzorom sorazmernosti ukrepov glede na predmet preiskave.
Nadzor, da predlagani prisilni ukrepi niso samovoljni, in podatki, ki se v ta namen lahko zahtevajo od Komisije
54. Prvič, v zvezi z nadzorom, da prisilni ukrep, ki naj bi omogočil izvršitev preiskave, ki jo je odredila Komisija, ni samovoljen, je treba navesti, da se mora pristojno nacionalno sodišče prepričati, da obstajajo dovolj resni indici, na podlagi katerih se lahko sumi, da je zadevno podjetje kršilo pravila o konkurenci.
55. Takšen nadzor se sicer bistveno ne razlikuje od nadzora, ki bi ga lahko opravila sodišča Skupnosti, da bi preverila, da odločba o preiskavi ni samovoljna, da so torej ob njenem sprejetju obstajale dejanske okoliščine, na podlagi katerih se preiskava lahko upraviči (sodba z dne 17. oktobra 1989 v zadevi Dow Chemical Ibérica in drugi proti Komisiji, od 97/87 do 99/87, Recueil, str. 3165, točka 52). V zvezi s tem je treba namreč opozoriti, da je namen preiskav Komisije zbrati dokumente, potrebne za to, da se preverita obstoj in obseg določenega dejanskega in pravnega položaja, v zvezi s katerim ima Komisija že določene podatke (zgoraj navedena sodba National Panasonic proti Komisiji, točki 13 in 21).
56. Vendar se zaradi takšne podobnosti med značilnostmi nadzorov, ki jih opravijo sodišča Skupnosti in pristojno nacionalno sodišče, ne sme spregledati, da imata navedena nadzora različna namena.
57. Preiskovalne pristojnosti, ki jih ima Komisija na podlagi člena 14(1) Uredbe št. 17, so omejene na to, da je uradnikom Komisije dovoljeno vstopiti v prostore, ki jih izberejo, da se jim pokažejo dokumenti, ki jih zahtevajo, ter da se jim omogoči pregled notranjosti pohištva, ki ga želijo videti (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 31).
58. Prisilni ukrepi, ki so v pristojnosti nacionalnih organov, zajemajo pooblastilo, da se omogoči dostop do prostorov ali pohištva s silo ali da se prisili osebje podjetja, da omogoči takšen dostop, ter pooblastilo za izvedbo preiskave brez odobritve odgovornih v podjetju (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 31).
59. Ob upoštevanju posega na zasebno področje, ki ga povzroči uporaba takšnih prisilnih ukrepov, je treba zagotoviti, da se pristojni nacionalni organ lahko samostojno prepriča, da ti ukrepi niso samovoljni.
60. Zlasti se takšen nadzor ne more izključiti z razlogom, da bi nacionalno sodišče s preverjanjem obstoja resnih indicev za sum kršitve pravil o konkurenci tvegalo v smislu točke 35 zgoraj navedene sodbe Hoechst proti Komisiji, da bo nadomestilo presojo Komisije o potrebnosti odrejenih preiskav s svojo presojo in da se bo pojavil dvom o presoji Komisije glede dejstev in prava.
61. Iz tega izhaja, da mora Komisija pristojnemu nacionalnemu sodišču, da bi se mu omogoč ilo, da se prepriča o tem, da predlagani ukrepi niso samovoljni, predložiti pojasnila, iz katerih je razvidno, da ima Komisija v svojem spisu podatke in resne indice, ki so podlaga za sum, da je zadevno podjetje kršilo pravila o konkurenci.
62. Nasprotno pa pristojno nacionalno sodišče od Komisije ne more zahtevati, naj mu predloži podatke in indice, ki so v njenem spisu in na katerih temelji njen sum.
63. V zvezi s tem je treba namreč upoštevati obveznost držav članic, da zagotovijo učinkovito delovanje Komisije, kot je poudarjeno v točki 35 te sodbe.
64. Po eni strani, kot so pravilno uveljavljale Komisija, nemška vlada ter vlada Združenega kraljestva, ima sposobnost Komisije, da zagotovi anonimnost nekaterim od svojih virov informacij, odločilen pomen za učinkovito preprečevanje in zatiranje prepovedanih protikonkurenčnih ravnanj.
65. Kajti v zvezi s tem je treba ugotoviti, da če bi morala Komisija predložiti raznim nacionalnim organom, ki so pristojni za konkurenco, dejanske podatke in indice, s katerimi bi se razkrila istovetnost njenih virov informacij ali iz katerih bi se lahko sklepalo o njihovi istovetnosti, bi to lahko povečalo tveganje za informatorje, da bo njihova istovetnost razkrita tretjim osebam, zlasti zaradi postopkovnih zahtev iz prava države članice.
66. Po drugi strani pa je prav tako treba upoštevati dejstvo, da bi fizična predložitev različnih podatkov in materialnih indicev iz spisa Komisije pristojnim nacionalnim organom lahko povzročila dodatna tveganja za učinkovito delovanje Skupnosti, zlasti v primeru vzporednih preiskav, ki bi jih bilo treba sočasno izvesti v več državah članicah. Upoštevati je treba namreč zaplete in zamude pri takšnih predložitvah ter raznolikost postopkovnih pravil, ki bi jih bilo treba upoštevati glede na pravne sisteme v zadevnih državah članicah, ali čas, ki bi ga navedeni organi potrebovali za preučitev dokumentov, ki so lahko zapleteni in obsežni.
67. V okviru delitve pristojnosti na podlagi člena 234 ES mora načeloma pristojno nacionalno sodišče presoditi, ali so bila v konkretni zadevi predložena pojasnila, navedena v točki 61 te sodbe, in na tej podlagi opraviti nadzor, ki se od njega zahteva v pravu Skupnosti. V zvezi s tem je treba dodati, da mora biti nacionalno sodišče, kadar odloča o zahtevi Komisije za pomoč na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, še posebej pozorno na navedeno delitev pristojnosti, saj je predlog za sprejetje predhodne odločbe – razen kadar se o njem odloča, kot v obravnavani zadevi, po izvršitvi preiskav – takšen, da odloži sprejetje odločbe nacionalnega sodišča in povzroči, da postane zahteva za pomoč javno znana, kar pomeni, da obstaja tveganje, da se na ta način ohromi delovanje Komisije in da naknadno opravljene preiskave ne bi bile več smiselne.
68. Ob upoštevanju navedenega je treba spomniti, da je Sodišče, ko mu je predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, pristojno za to, da posreduje predložitvenemu sodišču vsa merila razlage glede prava Skupnosti, ki predložitvenemu sodišču omogočijo, da odloči v zadevi, ki mu je bila predložena.
69. V zvezi s postopkom v glavni stvari je treba ugotoviti, da iz obrazložitve odločbe o preiskavi z dne 10. septembra 1998, kot je navedena v točki 11 te sodbe, izhaja, da je Komisija zelo natančno predstavila sume, ki jih ima glede družbe Roquette Frères in preostalih, ki naj bi sodelovali v domnevnem kartelu, s tem da je navedla podrobne informacije o rednih tajnih sestankih ter o vsebini pogovorov in dogovorov, ki naj bi bili sklenjeni na teh sestankih.
70. Čeprav Komisija ni navedla, na katerih indicih temeljijo njeni sumi, kot so na primer pritožba, izpovedba priče ali dokumenti, izmenjani med sodelujočimi pri domnevnem kartelu, to dejstvo ne more zadostovati za dvom o obstoju dovolj resnih indicev, kadar je, kot v postopku v glavni stvari, podrobna obrazložitev informacij, ki jih ima Komisija glede predmeta domnevnega kartela in glede konkretnih okoliščin, ki naj bi pripeljale do njegovega obstoja, takšna, da pristojnemu nacionalnemu sodišču omogoča, da se prepriča, da ima Komisija res takšne indice.
Nadzor sorazmernosti prisilnih ukrepov glede na predmet preiskave in informacije, ki se v ta namen lahko zahtevajo od Komisije
71. Drugič, v zvezi z nadzorom sorazmernosti prisilnih ukrepov glede na predmet preiskave, ki jo je odredila Komisija, je treba poudariti, da takšen nadzor obsega po eni strani ugotovitev, da so takšni ukrepi primerni za zagotovitev izvršitve navedenega nadzora.
72. V zvezi s tem je treba zlasti spomniti, da je v členu 14(3) Uredbe št. 17 določena obveznost zadevnih podjetij, da se podredijo preiskavam, ki jih odredi Komisija, in da je v odstavku 6 istega člena predvidena pomoč držav članic uradnikom, ki jih pooblasti Komisija, le če podjetje nasprotuje preiskavi.
73. Sodišče je sicer v zvezi s tem priznalo, da se pomoč lahko zahteva iz preventivnih razlogov, da bi se zoperstavilo morebitnemu nasprotovanju podjetja (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 32).
74. Vendar je treba pojasniti, da se lahko prisilni ukrepi iz preventivnih razlogov predlagajo le, če obstajajo razlogi za domnevo, da bi podjetje nasprotovalo preiskavi in da bi poskušalo dokaze prikriti ali se jih znebiti, če bi se ga obvestilo o preiskavi, odrejeni na podlagi člena 14(3) Uredbe št. 17.
75. Iz navedenega izhaja, da mora Komisija predložiti pristojnemu nacionalnemu sodišču pojasnila, ki mu bodo omogočila, da se prepriča, da bi bilo ugotavljanje dejstev v zvezi s kršitvijo nemogoče oziroma precej oteženo, če Komisija ne bi mogla preventivno dobiti zahtevane pomoči, da bi se zoperstavila morebitnemu nasprotovanju podjetja.
76. Po drugi strani nadzor sorazmernosti predlaganih prisilnih ukrepov glede na predmet preiskave pomeni, da je treba ugotoviti, da takšni ukrepi ne pomenijo nesorazmernih in nesprejemljivih posegov glede na cilje, ki se zasledujejo s preiskavo (glej zlasti sodbe z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi, C‑331/88, Recueil, str. I‑4023, točka 13; z dne 21. februarja 1991 v zadevi Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 in C‑92/89, Recueil, str. I‑415, točka 73; z dne 13. maja 1997 v zadevi Nemčija proti Parlamentu in Svetu, C‑233/94, Recueil, str. I‑2405, točka 57; in z dne 28. aprila 1998 v zadevi Metronome Musik, C‑200/96, Recueil, str. I‑1953, točki 21 in 26).
77. V zvezi s tem je sicer treba opozoriti, da je Sodišče pri presoji sorazmernosti samega ukrepa preiskave odločilo, da izbira Komisije med preiskavo na podlagi navadnega pooblastila in preiskavo, odrejeno z odločbo, ni odvisna od okoliščin, kot so na primer posebna resnost položaja, izjemna nujnost ali potreba po popolni diskretnosti, temveč od zahtev, ki izhajajo iz primernosti preiskave glede na posebnosti primera. Sodišče je v zvezi s tem sklenilo, da če je odločba o preiskavi namenjena le temu, da se Komisiji omogoči zbiranje informacij, ki jih potrebuje za presojo morebitnega obstoja kršitve Pogodbe, takšna odločba ni v nasprotju z načelom sorazmernosti (zgoraj navedena sodba National Panasonic proti Komisiji, točke od 28 do 30).
78. Prav tako je treba v zvezi s tem spomniti, da je načeloma Komisija pristojna za presojo, ali je neka informacija potrebna, da se odkrije kršitev pravil o konkurenci (zgoraj navedena sodba AM & S Europe proti Komisiji, točka 17; ter sodba z dne 18. oktobra 1989 v zadevi Orkem proti Komisiji, 374/87, Recueil, str. 3283, točka 15). Čeprav Komisija že ima indice oziroma celo dokaze o obstoju posamezne kršitve, lahko legitimno meni, da je treba odrediti dodatne preiskave, ki ji bodo omogočile, da natančneje določi kršitev, njeno trajanje ali krog vpletenih podjetij (glej v tem smislu glede zahtev za dodatna pojasnila zgoraj navedeno sodbo Orkem proti Komisiji, točka 15).
79. Če naj nadzor pristojnega nacionalnega organa ne postane brezsmiseln in če naj se upošteva poseg na zasebno področje, ki vključuje uporabo državnih prisilnih sredstev, je vendarle treba priznati, da navedeni nacionalni organ ne more opraviti nadzora sorazmernosti v zvezi s takšnim ukrepom, ne da bi upošteval dejavnike, kot so na primer teža domnevne kršitve, narava vpletenosti zadevnega podjetja ali pomen tistega, kar se išče.
80. Pristojno nacionalno sodišče mora torej imeti možnost zavrniti predlagane prisilne ukrepe, če je domnevna kršitev konkurence preveč minimalna, stopnja verjetne vpletenosti zadevnega podjetja premajhna ali tisto, kar se išče, preveč drugotnega pomena, da ne bi bil poseg na področje zasebne dejavnosti pravne osebe, ki vključuje preiskavo z uporabo državnih prisilnih sredstev, očitno nesorazmeren in nesprejemljiv glede na cilje preiskave.
81. Iz navedenega izhaja, da mora načeloma Komisija pristojnemu nacionalnemu sodišču, da bo lahko opravilo nadzor sorazmernosti in presodilo težo kršitve, sporočiti bistvene znake domnevne kršitve, tako da navede domnevno upoštevni trg, naravo domnevnih omejitev konkurence in stopnjo domnevne vpletenosti zadevnega podjetja.
82. Kot je Sodišče že odločilo glede obrazložitve odločb o preiskavi, pa nasprotno ni nujno, da sporočene informacije vsebujejo natančno določitev upoštevnega trga, natančno pravno opredelitev domnevnih kršitev ali navedbo obdobja, v katerem naj bi bile te kršitve storjene (zgoraj navedena sodba Dow Benelux proti Komisiji, točka 10).
83. Komisija mora prav tako čim natančneje navesti tisto, kar išče, in elemente, na katere se mora preiskava nanašati (zgoraj navedena sodba National Panasonic proti Komisiji, točki 26 in 27), ter pooblastila, ki jih imajo preiskovalci Skupnosti.
84. Vendar je treba v zvezi s tem spomniti, da od Komisije ni mogoče zahtevati, naj se njena preiskava omeji na zahtevo, naj se predložijo dokumenti in spisi, ki jih lahko že vnaprej natančno navede, saj bi to pomenilo, da je njena pravica do dostopa do takšnih dokumentov in spisov brez pomena. Kot je Sodišče že presodilo, takšna pravica nasprotno obsega možnost iskanja različnih informacij, ki še niso znane ali v celoti opredeljene (zgoraj navedena sodba Hoechst proti Komisiji, točka 27).
85. Kot je bilo pojasnjeno v točki 67 te sodbe, mora pristojno nacionalno sodišče načeloma odločiti o tem, ali je Komisija v obravnavani zadevi predložila informacije iz točk 75, 81 in 83 te sodbe, ter na tej podlagi opraviti nadzor, za katerega je pristojno v skladu s pravom Skupnosti.
86. Kot je bilo opozorjeno v točki 68 te sodbe, pa je Sodišče pristojno za to, da predložitvenemu sodišču posreduje vsa merila razlage glede prava Skupnosti, ki predložitvenemu sodišču omogočijo, da odloči v zadevi, ki mu je bila predložena.
87. V zvezi s postopkom v glavni stvari je treba uvodoma poudariti, da iz obrazložitve odločbe za preiskavo z dne 10. septembra 1998, kot je navedena v točki 11 te sodbe, izhaja, da je Komisija pravno zadostno obrazložila značilnosti domnevnega kartela, poudarila njegovo težo in pojasnila, da je družba Roquette Frères sodelovala na opisanih sestankih.
88. Prav tako je treba ugotoviti, da je Komisija v navedeni obrazložitvi na eni strani poudarila, da bi družba Roquette Frères lahko imela podatke, ki jih Komisija potrebuje za nadaljevanje svoje preiskave. Na drugi strani je Komisija navedla, da iz narave domnevnih sporazumov izhaja, da se izvajajo tajno, tako da je preiskava najprimernejše sredstvo za zbiranje podatkov o njihovem obstoju, ter da je treba prisiliti podjetje z odločbo, da se podredi preiskavi v smislu člena 14(3) Uredbe št. 17. Takšne navedbe spadajo med tiste, za katere se zdi, da omogočajo pristojnemu nacionalnemu sodišču presojo o tem, ali je treba izdati predlagano odobritev kot preventivni ukrep.
89. V zvezi s predmetom, na katerega se morajo nanašati preiskave, ki jih je treba izvršiti, iz izreka in obrazložitve odločbe o preiskavi z dne 10. septembra 1998, kot sta navedena v točkah 10 in 11 te sodbe, izhaja, da se Komisija seznani z vsemi dejstvi, ki se nanašajo na domnevne sporazume in/ali usklajena ravnanja, ter ugotovi, ali je družba Roquette Frères pri njih sodelovala. Zato se z navedeno odločbo odredi temu podjetju, da mora dovoliti uradnikom, ki jih pooblasti Komisija, vstop v prostore podjetja, da mora predložiti poslovne knjige in drugo poslovno dokumentacijo, ki jih zahtevajo, ter da mora dovoliti njihov pregled in izdelavo kopij ter dati vsa ustne obrazložitve, ki bi jih navedeni uradniki zahtevali v zvezi s predmetom preiskave. Takšne navedbe zadostno opredeljujejo tisto, kar se išče, ter pooblastila, ki jih je za to mogoče uporabiti.
Ravnanje pristojnega nacionalnega sodišča in Komisije v primeru, da podatki, ki jih je ta predložila, ne zadostujejo
90. Če nacionalno sodišče, ki je na podlagi nacionalnega prava pristojno za odobritev preiskav poslovnih prostorov, meni, da podatki, ki jih je Komisija predložila, ne izpolnjujejo zahtev iz točk 75, 81 in 83 te sodbe, ne more le zavrniti zahteve, ki ji je bila predložena.
91. V takšnem primeru morata navedeno sodišče in Komisija v skladu z obveznostjo lojalnega sodelovanja, na katero je bilo opozorjeno v točkah od 30 do 32 te sodbe, sodelovati, da premagata težave, ki se pojavijo pri izvršitvi odločbe o preiskavi, ki jo je odredila Komisija (glej po analogiji sodbi z dne 15. januarja 1986 v zadevi Komisija proti Belgiji, 52/84, Recueil, str. 89, točka 16; in z dne 10. julija 1990 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑217/88, Recueil, str. I‑2879, točka 33).
92. Da bi pristojno nacionalno sodišče izpolnilo to obveznost in prispevalo, kot mora, k zagotavljanju učinkovitosti delovanja Komisije, mora v najkrajšem možnem času obvestiti Komisijo oziroma nacionalni organ, ki mu je predložil zadevo na zahtevo Komisije, o težavah, ki so se pojavile, ter, če je to potrebno, zahtevati dodatne podatke, ki mu bodo omogočili opraviti nadzor, za katerega je pristojno. Pri tem mora biti navedeno sodišče še posebej pozorno na zahteve po usklajevanju, hitrosti in diskretnosti, da se zagotovi učinkovitost sočasnih preiskav, navedenih v točki 66 te sodbe.
93. Obveznost lojalnega sodelovanja, ki velja tudi za Komisijo, je še posebej pomembna, ko se vzpostavi takšno sodelovanje s sodnimi organi držav članic, ki so pristojni za zagotavljanje uporabe in spoštovanja prava Skupnosti v nacionalnem pravnem redu (zgoraj navedeni sklep Zwartveld in drugi, točka 18). Prav tako mora Komisija paziti na to, da v najkrajšem možnem času predloži morebitne dodatne podatke, ki bi jih zahtevalo pristojno nacionalno sodišče in ki izpolnjujejo zahteve, navedene v točki 90 te sodbe.
94. Šele po tem, ko je prejelo takšna morebitna pojasnila, ali če Komisija na njegovo zahtevo ni zagotovila dodatnih pojasnil, lahko pristojno nacionalno sodišče zavrne odobritev zahtevane pomoči, če glede na podatke, ki jih ima, ne more sklepati, da predlagani prisilni ukrepi niso samovoljni in nesorazmerni glede na predmet preiskave.
Način, na katerega se pristojno nacionalno sodišče lahko seznani s podatki
95. Glede načina, na katerega se pristojno nacionalno sodišče lahko seznani z zahtevanimi podatki, je treba navesti, da predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o morebitnih pomanjkljivostih obrazložitve odločbe o preiskavi z dne 10. septembra 1998 predvsem zato, ker je bilo v postopku v glavni stvari pristojnemu nacionalnemu sodišču v presojo predloženo le besedilo navedene odločbe.
96. Vendar je treba navesti, da je za nacionalno sodišče obrazložitev v takšni odločbi o preiskavi upoštevna le kot element presoje, ki mu omogoča, da se prepriča, da predlagani prisilni ukrep ni samovoljen niti nesorazmeren glede na predmet preiskave. Nadzor zahtev, ki morajo biti izpolnjene v zvezi z obrazložitvijo vsake odločbe Komisije, s katero odreja preiskavo, kot so opredeljene v členu 14(3) Uredbe št. 17, spada namreč v izključno pristojnost sodišč Skupnosti.
97. Čeprav elementi, ki morajo biti navedeni v odločbi o preiskavi zlasti na podlagi člena 14(3) Uredbe št. 17, deloma ustrezajo podatkom, ki jih je treba posredovati pristojnemu nacionalnemu sodišču, da bo lahko opravilo nadzor, lahko takšni podatki izhajajo tudi iz drugih virov.
98. V zvezi s tem ni v pravu Skupnosti določena nobena posebna oblika za posredovanje podatkov pristojnemu nacionalnemu sodišču in ker je namen teh podatkov, da navedenemu sodišču omogočijo izvajanje nadzora, ki ga mora opraviti, lahko ti podatki izhajajo iz odločbe o preiskavi, ali iz zahteve, predložene nacionalnim organom na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, ali iz odgovora, ki je lahko tudi usten, na vprašanje tega sodišča.
99. Ob upoštevanju vseh navedenih ugotovitev je treba na postavljena vprašanja odgovoriti:
– na podlagi splošnega načela prava Skupnosti, ki določa varstvo pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe, mora nacionalno sodišče, pristojno na podlagi nacionalnega prava za odobritev preiskav in zasega predmetov v prostorih podjetij, za katera obstaja sum, da kršijo pravila o konkurenci, preveriti, ali prisilni ukrepi, predlagani na podlagi zahteve Komisije za pomoč v skladu s členom 14(6) Uredbe št. 17, niso samovoljni oziroma nesorazmerni glede na predmet odrejene preiskave. Brez poseganja v uporabo določb nacionalnega prava, ki urejajo izvrševanje prisilnih ukrepov, pravo Skupnosti nasprotuje temu, da bi nacionalno sodišče opravilo nadzor utemeljenosti navedenih ukrepov, ki bi presegal okvir, določen z navedenim splošnim načelom.
– Komisija mora na podlagi prava Skupnosti zagotoviti, da ima navedeno nacionalno sodišče na razpolago vse potrebne elemente, ki mu omogočajo nadzor, ki ga mora opraviti. V zvezi s tem morajo podatki, ki jih predloži Komisija, načeloma obsegati:
– navedbo bistvenih znakov domnevne kršitve, to je najmanj navedbo domnevno upoštevnega trga in naravo domnevnih omejitev konkurence;
– pojasnila glede načina domnevne vpletenosti podjetja, za katero so predlagani prisilni ukrepi, v kršitev, navedeno zgoraj;
– pojasnila, iz katerih izhaja, da ima Komisija resne dejanske podatke in indice, na podlagi katerih sumi, da je zadevno podjetje storilo takšno kršitev;
– čim natančnejšo navedbo tistega, kar se išče, in elementov, na katere se mora preiskava nanašati, ter navedbo pooblastil, ki jih imajo preiskovalci Skupnosti, ter
– v primeru, da Komisija zahteva pomoč nacionalnih organov iz preventivnih razlogov, da bi se zoperstavila morebitnemu nasprotovanju zadevnega podjetja, pojasnila, ki omogočajo navedenemu nacionalnemu sodišču, da se prepriča, da bi bilo ugotavljanje dejstev v zvezi s kršitvijo nemogoče oziroma precej oteženo, če preventivno ne odobri prisilnih ukrepov.
– Nasprotno nacionalno sodišče ne more zahtevati, naj se mu predložijo podatki in indici, ki so v spisu Komisije ter na katerih temelji njen sum.
– Če navedeno sodišče meni, da podatki, ki jih je predložila Komisija, ne izpolnjujejo zgoraj navedenih zahtev, ne more, ne da bi v nasprotnem primeru kršilo člen 14(6) Uredbe št. 17 in člen 5 Pogodbe, le zavrniti zahteve, ki mu je bila predložena. V takšnem primeru mora to sodišče v najkrajšem možnem času obvestiti Komisijo oziroma nacionalni organ, ki mu je predložil zadevo na zahtevo Komisije, o težavah, ki so se pojavile, ter, če je to potrebno, zahtevati pojasnila, ki mu bodo omogočila opraviti nadzor, za katerega je pristojno. Šele po tem, ko je prejelo takšna morebitna pojasnila ali če Komisija na njegovo zahtevo ni zagotovila dodatnih pojasnil, lahko nacionalno sodišče zavrne zahtevano odobritev, če glede na podatke, ki jih ima, ne more sklepati, da predlagani prisilni ukrepi niso samovoljni in nesorazmerni glede na predmet preiskave.
– Podatki, ki jih mora zagotoviti Komisija navedenemu nacionalnemu sodišču, lahko izhajajo iz odločbe o preiskavi, ali iz zahteve, predložene nacionalnim organom na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, ali iz odgovora, ki je lahko tudi usten, na vprašanje tega sodišča.
Stroški
100. Stroški, ki so jih priglasile francoska, nemška, grška, italijanska vlada, vlada Združenega kraljestva in norveška vlada, ki so predložile stališča Sodišču, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnim sodiščem, to odloči o stroških.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
glede vprašanj, ki ju je s sodbo z dne 7. marca 2000 predložilo Cour de cassation, razsodilo:
1) Na podlagi splošnega načela prava Skupnosti, ki določa varstvo pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe, mora nacionalno sodišče, pristojno na podlagi nacionalnega prava za odobritev preiskav in zasega predmetov v prostorih podjetij, za katera obstaja sum, da kršijo pravila o konkurenci, preveriti, ali prisilni ukrepi, predlagani na podlagi zahteve Komisije za pomoč v skladu s členom 14(6) Uredbe Sveta št. 17 z dne 6. februarja 1962, Prva [u]redba o izvajanju členov 85 in 86 Pogodbe, niso samovoljni oziroma nesorazmerni glede na predmet odrejene preiskave. Brez poseganja v uporabo določb nacionalnega prava, ki urejajo izvrševanje prisilnih ukrepov, pravo Skupnosti nasprotuje temu, da bi nacionalno sodišče opravilo nadzor utemeljenosti navedenih ukrepov, ki bi presegal okvir, določen z navedenim splošnim načelom.
2) Komisija mora na podlagi prava Skupnosti zagotoviti, da ima navedeno nacionalno sodišče na razpolago vse potrebne elemente, ki mu omogočajo nadzor, ki ga mora opraviti. V zvezi s tem morajo podatki, ki jih predloži Komisija, načeloma obsegati:
– navedbo bistvenih znakov domnevne kršitve, to je najmanj navedbo domnevno upoštevnega trga in naravo domnevnih omejitev konkurence;
– pojasnila glede domnevne vpletenosti podjetja, za katero so predlagani prisilni ukrepi, v kršitev, navedeno zgoraj;
– pojasnila, iz katerih izhaja, da ima Komisija resne dejanske podatke in indice, na podlagi katerih sumi, da je zadevno podjetje storilo takšno kršitev;
– čim natančnejšo navedbo tistega, kar se išče, in elementov, na katere se mora preiskava nanašati, ter navedbo pooblastil, ki jih imajo preiskovalci Skupnosti, ter
– v primeru, da Komisija zahteva pomoč nacionalnih organov iz preventivnih razlogov, da bi se zoperstavila morebitnemu nasprotovanju zadevnega podjetja, pojasnila, ki omogočajo navedenemu nacionalnemu sodišču, da se prepriča, da bi bilo ugotavljanje dejstev v zvezi s kršitvijo nemogoče oziroma precej oteženo, če preventivno ne odobri prisilnih ukrepov.
3) Nasprotno nacionalno sodišče ne more zahtevati, naj se mu predložijo podatki in indici, ki so v spisu Komisije ter na katerih temelji njen sum.
4) Če navedeno sodišče meni, da podatki, ki jih je predložila Komisija, ne izpolnjujejo zahtev, navedenih v točki 2 tega izreka, ne more, ne da bi v nasprotnem primeru kršilo člen 14(6) Uredbe št. 17 in člen 5 Pogodbe ES (sedaj člen 10 ES), le zavrniti zahteve, ki mu je bila predložena. V takšnem primeru mora to sodišče v najkrajšem možnem času obvestiti Komisijo oziroma nacionalni organ, ki mu je predložil zadevo na zahtevo Komisije, o težavah, ki so se pojavile, ter, če je to potrebno, zahtevati pojasnila, ki mu bodo omogočila opraviti nadzor, za katerega je pristojno. Šele po tem, ko je prejelo takšna morebitna pojasnila ali če Komisija na njegovo zahtevo ni zagotovila dodatnih pojasnil, lahko nacionalno sodišče zavrne zahtevano odobritev, če glede na podatke, ki jih ima, ne more sklepati, da predlagani prisilni ukrepi niso samovoljni in nesorazmerni glede na predmet preiskave.
5) Podatki, ki jih mora zagotoviti Komisija navedenemu nacionalnemu sodišču, lahko izhajajo iz odločbe o preiskavi, ali iz zahteve, predložene nacionalnim organom na podlagi člena 14(6) Uredbe št. 17, ali iz odgovora, ki je lahko tudi usten, na vprašanje tega sodišča.