62021TJ0377_RES
Predmet T-377/21
Eurecna SpA
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (deveto vijeće) od 12. srpnja 2023.
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Završno izvješće o OLAF-ovoj istrazi u vezi s izvršenjem ugovora o obavljanju usluga koji se financira iz FED-a – Uskraćivanje pristupa – Iznimka vezana uz zaštitu procesa odlučivanja – Iznimka vezana uz zaštitu ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija – Opća presumpcija – Obveza obrazlaganja”
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od prava na pristup dokumentima – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Nepostojanje – Mogućnost pozivanja na opće presumpcije koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Obveza obrazlaganja – Doseg – Obrazloženje ograničeno na pozivanje na predmetnu iznimku
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2.)
(t. 26.-28., 40., 60., 61., 84.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od prava na pristup dokumentima – Zaštita ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija – Primjena na dokumente vezane uz istragu Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Opća presumpcija o povredi zaštite interesa uključenih u takvoj istrazi otkrivanjem navedenih dokumenata – Primjena nakon okončanja tih aktivnosti – Pretpostavke
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. al. 3.)
(t. 32.-36., 43., 50.-53., 57.)
Institucije Europske unije – Pravo javnosti na pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Iznimke od prava na pristup dokumentima – Zaštita procesa odlučivanja – Zaštita dokumenata sastavljenih u okviru već okončanog postupka – Doseg – Uskraćivanje pristupa – Obveza obrazlaganja – Doseg
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 3. podst. 2.)
(t. 64.-66., 68., 69.)
Kratak sažetak
Tužitelj Eurecna SpA društvo je koje posluje u području pružanja usluga vezanih uz računalne tehnologije. Udruženje prekomorskih zemalja i područja Europske unije (OCTA) 2014. godine s njime je potpisalo ugovor o obavljanju usluga, financiran iz Europskog razvojnog fonda (FED), kojemu je cilj bilo jačanje održivog razvoja i gospodarske diversifikacije te podizanje konkurentnosti prekomorskih zemalja i područja.
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), postupajući po zahtjevu Europske komisije za nadzor eventualnih nepravilnosti počinjenih u izvršenju tog ugovora, otvorio je 2020. godine istragu.
Dopisom od 4. prosinca 2020. OLAF je obavijestio tužitelja da je završno izvješće o istrazi bilo dostavljeno Državnom odvjetništvu u Veneciji (Italija) i Komisijinoj Glavnoj upravi za međunarodnu suradnju i razvoj. Uz to su se izvješće navodile preporuke o mjerama praćenja koje su posebno podrazumijevale pokretanje kaznene istrage zbog prijevare te namirenje uplaćenih iznosa za koje je utvrđeno da nisu dopušteni zbog toga što tužitelj nije fakturirao neopravdane troškove i honorare. Potonji je 2021. godine zatražio pristup OLAF-ovu završnom izvješću i njegovim prilozima. Nedugo nakon podnošenja tog zahtjeva on je primio prethodnu obavijest kojom ga je Komisija informirala o pokretanju postupka naplate. Odlukom od 26. travnja 2021. OLAF je uskratio pristup traženim dokumentima pozivajući se na primjenu opće presumpcije povjerljivosti dokumenata vezanih uz njegove istrage (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Postupajući po tužbi za poništenje te odluke, Opći sud analizira odnos između načela koja proizlaze iz sudske prakse o obvezi obrazlaganja i načela vezanih uz opću presumpciju povjerljivosti dokumenata vezanih uz OLAF-ove istrage, i to na osnovi iznimke vezane uz zaštitu ciljeva provođenja inspekcija (
1
). Nadahnjujući se sudskom praksom u kojoj se određuje da zaštita takvih istraga obuhvaća i njihovo praćenje pod uvjetom da je ono provedeno u razumnom roku, Opći sud ističe da obrazloženje odluke o uskraćivanju pristupa mora sadržavati podatke koji dokazuju OLAF-ove zaključke u pogledu vremenske primjene te opće presumpcije povjerljivosti (
2
). Opći sud utvrđuje da u konkretnom slučaju pobijana odluka nije u dovoljnoj mjeri obrazložena u pogledu tog pitanja, te da je shodno tomu valja poništiti.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud utvrđuje da je obrazloženje pobijane odluke tužitelju omogućavalo da shvati da se OLAF kao razlog za uskraćivanje otkrivanja traženih dokumenata pozvao na opću presumpciju povjerljivosti. Naime, iz pobijane odluke proizlazi da je OLAF smatrao da se na tražene dokumente primjenjuje iznimka o zaštiti ciljeva provođenja inspekcija zbog opće presumpcije nemogućnosti pristupa dokumentima vezanima uz njegove istrage.
Kao drugo, Opći sud napominje da tužitelj, naprotiv, bez potrebnih informacija nije bio u mogućnosti shvatiti razloge zbog kojih je OLAF u trenutku donošenja pobijane odluke smatrao da se na tražene dokumente primjenjuje ta opća presumpcija povjerljivosti.
Naime, iako se u pobijanoj odluci navodi da su ti dokumenti dio OLAF-ova istražnog spisa, u njoj se utvrđuje samo da je navedena istraga zaključena i da je OLAF-ovo završno izvješće dostavljeno Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji zajedno s preporukama o eventualnim mjerama praćenja. Međutim, u obrazloženju pobijane odluke ne spominje se činjenica da je Komisija prije donošenja te odluke, donesene nakon što je izvješće dostavljeno OLAF-u, tužitelju uputila prethodnu obavijest radi naplate najvećeg dijela uplaćenih iznosa za koje je utvrđeno da nisu prihvatljivi. Opći sud smatra da se Komisijino pokretanje postupka naplate može smatrati mjerom praćenja jedne od preporuka iz OLAF-ova izvješća, a samim time i odlukom koja označava zaključenje istrage. Budući da se o tom pitanju u pobijanoj odluci ne govori, može se pretpostaviti kako je OLAF smatrao da ni predmet ni posljedica Komisijine prethodne obavijesti nije bilo zatvaranje istrage te da u trenutku donošenja pobijane odluke tijela kojima je upućeno njegovo završno izvješće još nisu bila odlučila, u razumnom roku, koje radnje treba poduzeti u vezi s tim izvješćem.
U tom kontekstu Opći sud ističe da je OLAF-u obrazloženju pobijane odluke morao zauzeti stajalište o pitanju treba li se rok koji je protekao između trenutka dostave njegova izvješća tijelima kojima je upućena i trenutka donošenja te odluke smatrati razumnim. S tim u vezi podsjeća na to da se na dokumente vezane uz upravo zaključenu OLAF-ovu istragu primjenjuje opća presumpcija povjerljivosti kad nadležna tijela nisu još odlučila koje radnje treba poduzeti u vezi s odgovarajućim izvješćem o istrazi, ali samo pod uvjetom da se u trenutku donošenja odluke kojom se uskraćuje otkrivanje navedenih dokumenata rok koji je protekao od dostave OLAF-ova izvješća nadležnim tijelima ne može smatrati nerazumnim (
3
). U konkretnom se slučaju može pretpostaviti da je OLAF utvrdio da protekli rok nije bio nerazuman, ali razlozi za takvo tumačenje ne proizlaze iz pobijane odluke.
Kao treće i posljednje, Opći sud utvrđuje da, imajući u vidu manjkavost dijelova obrazloženja navedenog u pobijanoj odluci, ona Općem sudu ne omogućuje da ocijeni osnovanost drugog tužbenog razloga tužitelja kojim se tvrdi da OLAF nije dokazao postojanje presumpcije povjerljivosti traženih dokumenata na temelju iznimke vezane uz zaštitu ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija, a samim time ni da provede nadzor zakonitosti.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da ne postoji ni pravo institucija Unije da pred sudom Unije isprave svoje odluke koje nisu dovoljno obrazložene, ni obveza tog suda da uzme u obzir dodatna objašnjenja koja je donositelj predmetnog akta pružio tek tijekom postupka kako bi ocijenio poštovanje obveze obrazlaganja. Takvo pravno stanje moglo bi unijeti pomutnju u podjelu nadležnosti između upravnih tijela i sudova Unije, slabeći nadzor zakonitosti i ugrožavajući ostvarivanje prava na žalbu (
4
).
Međutim, čak ako se i prihvati tvrdnja da se dodatna pojašnjenja koja je Komisija iznijela tijekom postupka mogu smatrati ne kao dopuna obrazloženja pobijane odluke, već kao pojašnjenja koja su potrebna da bi se u potpunosti shvatila analiza na kojoj se temelje OLAF-ovi zaključci, Opći sud utvrđuje da Komisija u sudskom postupku nije zauzela stajalište o pitanju predstavlja li prethodna obavijest mjeru praćenja koja zahtijeva zatvaranje istrage niti je, u slučaju da je tomu tako, iznijela razloge zbog kojih dostavljanje OLAF-ova izvješća Državnom odvjetništvu u Veneciji ima za posljedicu produljenje opće presumpcije povjerljivosti. Konačno, Komisija nije zauzela ni stajalište o pitanju je li u trenutku donošenja pobijane odluke bio protekao razuman rok računajući od dostave traženih dokumenata Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji.
(
1
)	Na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
(
2
)	Vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117, t. 55.) i od 21. listopada 2020., ESB/Estate of Espírito Santo Financial Group (C-396/19 P, neobjavljenu, EU:C:2020:845, t. 62.).
(
3
)	Vidjeti presudu od 1. rujna 2021., Homoki/Komisija (T-517/19, neobjavljena, EU:T:2021:529, t. 63. i navedena sudska praksa).
(
4
)	Vidjeti presudu od 11. lipnja 2020., Komisija/Di Bernardo (C-114/19 P, EU:C:2020:457, t. 58.).