61978X0001
Délibération 1/7861978X00010083.0001711173121CJ
Decisão 1/78
Decisão aprovada ao abrigo do artigo 103.o, terceiro parágrafo, do Tratado CEEA
«Projecto de convenção da Agência Internacional da Energia Atómica sobre a protecção dos materiais, instalações e transportes nucleares»
Sumário
CEEA — Projectos de acordos ou de convenções dos Estados-membros — Compatibilidade com o Tratado — Apreciação pelo Tribunal — Extensão
(Tratado CEEA, artigo 103.o, terceiro parágrafo)
CEEA — Regime de aprovisionamento — Direito exclusivo da Comunidade — Excepções específicas — Alcance
(Tratado CEEA, artigo 52.o e segs.)
CEEA — Regime de aprovisionamento — Acesso aos materiais cindíveis — Condições impostas pelas regulamentações nacionais — Razões de ordem pública ou de saúde pública — Respeito por parte das instituições da Comunidade — Objecto — Limites — Responsabilidades próprias da Comunidade
(Tratado CEEA, artigo 195.o)
CEEA — Mercado comum nuclear — Natureza — Relações com o mercado comum geral — Competência da Comunidade
(Tratado CEEA, artigo 92.o e segs.)
CEEA — Salvaguardas — Conceito — Extensão
(Tratado CEEA, artigo 77.o e segs.)
CEEA — Salvaguardas — Medidas de prevenção — Competência da Comunidade — Compromissos internacionais assumidos exclusivamente pelos Estados-membros — Inadmissibilidade
(Tratado CEEA, artigo 77.o e segs.)
CEEA — Regime da propriedade — Direito de propriedade da Comunidade — Significado
(Tratado CEEA, artigo 86.o e segs.)
CEEA — Tratado — Atribuição de competência à Comunidade — Consequências — Acordos internacionais — Intervenção unilateral dos Estados-membros — Proibição — Autonomia da Comunidade
CEEA — Acordos internacionais — Matérias da competência da CEEA e dos Estados-membros — Conclusão pela Comunidade em associação com os Estados-membros — Repartição da competência quanto à negociação e à conclusão
(Tratado CEEA, artigos 101.o e 102.o)
CEEA — Acordos internacionais — Execução regulada pelas disposições que fixam a repartição da competência quanto à conclusão — Aplicação das disposições gerais do Tratado
(Tratado CEEA, artigos 115.o, 124.o e 192.o)
Resulta do artigo 103.o, terceiro parágrafo, do Tratado CEEA, que a decisão do Tribunal sobre a compatibilidade de um projecto de acordo ou de convenção com as normas do Tratado deve ser proferida à luz de todas as disposições relevantes do Tratado, quer estas digam respeito a questões de fundo, de competência ou de processo.
A Comunidade dispõe de uma competência exclusiva em matéria de aprovisionamento nuclear quer internamente quer nas relações externas, cujo conteúdo é definido nos artigos 52.o a 76.o do Tratado CEEA. A Comunidade exerce um controlo rigoroso mesmo sobre as quantidades de materiais cindíveis não submetidas, por força dos artigos 62.o, n.o 2, 74.o e 75.o, às disposições relativas ao regime de aprovisionamento, de modo que estes preceitos não põem em causa o princípio do seu direito de exclusividade.
O artigo 195.o do Tratado CEEA não se destina a resolver um problema de competência nas relações entre a Comunidade e os Estados-membros; o seu objectivo consiste em impor às instituições da Comunidade, bem como à Agência de aprovisionamento e às empresas comuns, a obrigação de respeitar as regulamentações adoptadas pelos Estados-membros, no seu território nacional, por razões de ordem pública ou de saúde pública, no que toca às condições de acesso aos materiais cindíveis. Em si mesmo, o artigo 195.o não tem como efeito limitar o direito e a obrigação de a Comunidade tomar medidas destinadas a garantir a segurança dos materiais e das instalações da sua própria responsabilidade, nem a sua faculdade de assumir compromissos internacionais com o mesmo objectivo.
Sobre a Comunidade impende uma responsabilidade geral quanto ao normal funcionamento do mercado comum nuclear. Inseridos na perspectiva do Tratado CEE, os artigos 92.o e seguintes do Tratado CEEA, relativos ao mercado comum nuclear, surgem apenas como a aplicação, a um domínio altamente especializado, das concepções jurídicas que inspiram a estrutura de um mercado comum geral. Tal como o Tratado CEE, o Tratado CEEA tem em vista criar, no seu âmbito de aplicação material, um espaço económico homogéneo; é no interior deste espaço, liberto de obstáculos, que a Comissão e a Agência de aprovisionamento estão vocacionadas para exercer os seus direitos exclusivos em nome da Comunidade.
As salvaguardas previstas no capítulo VII do Tratado CEEA têm em vista qualquer desvio de materiais nucleares que implique um risco de «segurança», ou seja, o risco de lesão dos interesses vitais das populações e dos Estados. Assim sendo, é indubitável que o conceito de «salvaguardas», segundo o Tratado, é suficientemente amplo para abranger igualmente medidas de protecção física dos materiais nucleares.
O exercício de competências da Comunidade em matéria de salvaguardas sofreria entraves e a responsabilidade, a este título, assumida por esta, seria posta em causa se os Estados-membros se comprometessem a tomar, sem o seu concurso, para alcançar os fins de uma convenção internacional relativa à protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares, uma série de medidas de prevenção, susceptíveis de incluir também medidas de controlo dos utilizadores dos materiais cindíveis sujeitos à autoridade da Comunidade.
O regime da propriedade definido pelo Tratado CEEA significa que, qualquer que seja a afectação dos materiais nucleares, a Comunidade continua a ser o único titular das prerrogativas que constituem o conteúdo essencial do direito de propriedade. Por oposição ao direito de utilização e consumo, disperso, com objectivos de exploração económica, por uma grande quantidade de possuidores diferentes, o direito de propriedade dos materiais cindíveis foi concentrado pelo Tratado nas mãos de um poder público comum, que é a Comunidade; assim, é ela e só ela que está em posição de assegurar, à escala que é a sua, a salvaguarda das necessidades gerais da colectividade na gestão dos materiais nucleares.
Na estrita medida em que, por força do Tratado CEEA, foram atribuídos competências e poderes à Comunidade, esta deve ter a faculdade de os exercer com plena autonomia. Os Estados-membros já não têm o direito, quer actuem a título individual ou colectivo, de impor à Comunidade obrigações que condicionem o exercício de prerrogativas que doravante são suas, e que, por isso, já nào cabem na esfera das soberanias nacionais. Na medida em que a Comunidade se tenha de vincular à observância de uma convenção internacional, no domínio da protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares, importa que ela mesma contraia obrigações por intermédio das suas próprias instituições.
Sempre que se concluir que a matéria de um acordo ou de uma convenção é, em parte, da competência da CEEA e, noutra parte, da competência dos Estados-membros, justificar-se-á inteiramente o recurso ao procedimento previsto no artigo 102.o do Tratado, nos termos do qual tais compromissos podem ser assumidos pela Comunidade em associação com os Estados-membros. Para tal efeito, não é necessário revelar nem fixar, perante as outras partes no acordo ou na convenção, a repartição de competências nesta matéria entre a Comunidade e os Estados-membros, tanto mais que esta poderá vir a evoluir com o decurso do tempo. Basta afirmar perante as outras partes contratantes que a matéria implica uma partilha de competências no interior da Comunidade, sendo certo que a natureza exacta desta repartição é uma questão interna na qual os Estados terceiros não devem intervir.
As questões relacionadas com a execução do acordo ou da convenção devem ser solucionadas com base nos próprios princípios que presidem à repartição de competências relativa à sua negociação e conclusão, tendo em conta as disposições gerais do Tratado quanto às atribuições do Conselho (artigo 115.o), da Comissão (artigo 124.o) e à cooperação dos Estados-membros (artigo 192.o).
DECISÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
14 de Novembro de 1978 (
*1
)
Em 7 de Junho de 1978, foi submetido um pedido ao Tribunal de Justiça pelo Governo belga, ao abrigo do artigo 103. o do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA).
Com o seu pedido, o Governo belga solicita que o Tribunal decida da questão de saber se, na falta de participação concomitante da Comunidade, o Reino da Bélgica pode aderir à Convenção sobre a protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares, em vias de elaboração sob a égide da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA).
(A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida).
Tomada de posição do Tribunal
1
Por pedido apresentado em 7 de Junho de 1978, ao abrigo do artigo 103. o do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (CEEA), o Governo belga solicitou que o Tribunal se pronunciasse sobre uma série de questões respeitantes à repartição, entre a Comunidade e os Estados-membros, da competência relativa à conclusão da «Convenção sobre a protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares» (a seguir «convenção»), actualmente em vias de elaboração sob a égide da Agência Internacional da Energia Atómica (AIEA).
2
O Tratado CEEA encara diversas hipóteses no que toca à negociação e à conclusão de acordos ou convenções por parte da Comunidade. O artigo 101.o, que abre o capítulo X do Tratado, consagrado às relações externas, dispõe no seu primeiro parágrafo que «no âmbito da sua competência, a Comunidade pode contrair obrigações mediante a conclusão de acordos ou convenções com um Estado terceiro, uma organização internacional ou um nacional de um Estado terceiro». O artigo 102.o determina qual o procedimento aplicável à conclusão de acordos ou convenções com Estados terceiros, organizações internacionais ou particulares, em que sejam partes, além da Comunidade, entre outros, «um ou mais Estados-membros». Estas disposições, no seu conjunto, definem a competência da Comunidade em matéria de relações externas.
3
A fim de evitar que a conclusão com terceiros, de acordos ou convenções pelos Estados-membros, venha a frustrar as suas disposições, o Tratado CEEA instituiu, no seu artigo 103.o, um procedimento de controlo comunitário que permite a apreciação prévia da compatibilidade de tais compromissos com as exigências do Tratado. Este artigo, em cujo âmbito se situa o presente caso, tem a seguinte redacção:
«Os Estados-membros devem comunicar à Comissão os seus projectos de acordos ou de convenções com um Estado terceiro, uma organização internacional ou um nacional de um Estado terceiro, desde que estes acordos ou convenções digam respeito ao âmbito de aplicação do presente Tratado.
Se um projecto de acordo ou de convenção contiver cláusulas que constituam obstáculo à aplicação do presente Tratado, a Comissão dirigirá as suas observações ao Estado em causa no prazo de um mês a contar da data da recepção da comunicação que lhe for feita.
Este Estado só pode concluir o acordo ou a convenção em projecto depois de ter satisfeito as objecções da Comissão, ou de ter procedido em conformidade com a decisão do Tribunal de Justiça, proferida em processo de urgência, a seu pedido, sobre a compatibilidade das cláusulas projectadas com as disposições do presente Tratado. O pedido pode ser apresentado ao Tribunal de Justiça, em qualquer momento, logo que o Estado tenha recebido as observações da Comissão.»
4
O Governo belga baseou-se nesta disposição para obter o esclarecimento de certas dúvidas surgidas a propósito da necessidade de uma participação da Comunidade na convenção acima mencionada. Depois de ter comunicado o projecto de convenção à Comissão e de ter obtido as observações desta, o Governo belga, ao abrigo do artigo 103o, terceiro parágrafo, fez cinco perguntas ao Tribunal.
Na sua primeira pergunta, o Governo belga levanta, como questão de princípio, o problema da compatibilidade com as exigências resultantes do Tratado CEEA, da participação dos Estados-membros na convenção em projecto, quer isolada, quer colectivamente, sem que ao mesmo tempo nela seja parte a Comunidade, em termos idênticos aos dos Estados.
A segunda, terceira e quarta perguntas visam saber, mais especificamente, se a Comunidade tem o direito de ser parte na convenção projectada, tendo em conta as disposições do Tratado CEEA relativas ao aprovisionamento e à livre circulação de materiais nucleares.
Finalmente, na sua quinta pergunta, o Governo belga interroga o Tribunal sobre as consequências práticas que deveriam tirar-se de uma eventual participação da Comunidade na convenção, no tocante à execução das medidas de protecção previstas por esta.
5
Para delimitar com exactidão o alcance do problema colocado ao Tribunal, convém confrontar o pedido do Governo belga com as próprias disposições do artigo 103.o O terceiro parágrafo deste artigo determina que o Tribunal, a pedido de um Estado-membro, profira uma decisão «sobre a compatibilidade das cláusulas projectadas com as disposições do presente Tratado». Conclui-se deste texto que a decisão do Tribunal deve ser proferida à luz de todas as disposições relevantes do Tratado, pouco importando que estas digam respeito a questões de fundo, de competência ou de processo.
Foi na primeira e na quinta perguntas colocadas pelo Governo belga que o problema foi formulado deste modo. Com efeito, de acordo com estas perguntas, importa saber, por um lado, se a participação de um ou de vários Estados-membros na convenção negociada no seio da AIEA é compatível com as disposições do Tratado relativas à repartição de competências nesta matéria entre a Comunidade e os Estados-membros, no caso de se não atribuir à Comunidade um lugar adequado entre as partes na convenção, e, por outro, se a Comunidade dispõe dos poderes necessários para assegurar a execução das disposições que viesse, eventualmente, a subscrever. As perguntas mais específicas, colocadas relativamente ao regime de aprovisionamento e ao funcionamento do mercado comum nuclear, terão necessariamente resposta neste contexto.
6
As trocas de opiniões que o projecto de convenção originou, primeiro, no seio dos órgãos competentes do Conselho, depois, nas relações entre a Comissão e o Governo belga e, finalmente, no âmbito do presente procedimento, revelaram que, fora certas disposições gerais do Tratado CEEA, tais como o artigo 2.o, que define em tt irmos gerais as missões da Comunidade, e o artigo 195. o, relativo às regulamentacões nacionais adoptadas por razões de ordem pública ou de saúde pública, estão em causa nada menos do que quatro capítulos especiais do Tratado, a saber: os capítulos relativos ao aprovisionamento e ao mercado comum nuclear, estreitamente ligados entre si; o capítulo relativo às salvaguardas; o capítulo relativo ao regime da propriedade. Todas estas perspectivas devem ser encaradas pelo Tribunal, de acordo com o que é exigido pelo artigo 103. o
Primeira parte — Análise do projecto de convenção
7
Tal como é referido no seu preâmbulo, a convenção tem por fim fazer frente ao risco de roubo e de utilização indevida de materiais nucleares afectos à utilização civil. Ela deve garantir os Estados e as suas populações contra os graves perigos, internos e internacionais, que os poderiam ameaçar em caso de sabotagem de instalações atómicas e no caso de certos materiais nucleares virem a cair nas mãos de pessoas não autorizadas. É a esta finalidade que correspondem as disposições adoptadas para assegurar a «protecção física» das instalações e materiais nucleares, incluindo as medidas destinadas a recuperar os materiais que venham porventura a ser perdidos, roubados ou desviados.
8
Os artigos 1.o e 2.o do projecto definem o objecto e o âmbito de aplicação da convenção.
O artigo 1.o define o que deve entender-se por «materiais nucleares» e por «matérias-primas», sendo certo, no entanto, que as disposições da convenção incidem exclusivamente sobre os «materiais nucleares» propriamente ditos, ou seja, o plutónio, o urânio 233, o urânio enriquecido sob a forma de urânio 233 ou 235 e qualquer produto que contenha um ou mais isótopos dentre os acima mencionados. A mesma disposição determina aliás o que deve entender-se por «instalações nucleares»; deve notar-se que esta expressão é entendida de modo amplo, visto que abrange qualquer instalação que sirva para a armazenagem ou para a utilização dos materiais nucleares, nomeadamente as instalações que sirvam para a produção destes materiais, para o seu enriquecimento, para a produção de energia ou para a investigação científica.
O artigo 2o tem por objectivo limitar o âmbito de aplicação da convenção, excluindo deste as instalações, os materiais ou os transportes utilizados para fins militares.
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Os artigos 3. o a 11o do projecto de convenção incidem sobre os compromissos assumidos pelas partes.
O artigo 3. o obriga as partes a tomar todas as medidas necessárias a fim de prevenir a perda, o roubo, a utilização indevida ou a deterioração dos materiais nucleares que se encontrem no seu território, sob a sua jurisdição ou controlo, independentemente da localização. Este artigo inclui uma remissão para um documento da AIEA intitulado «La protection physique des matières nucléaires (INFCIRC/225/rév.)», que contém algumas indicações suplementares sobre o alcance do projecto de convenção e sobre a articulação das respectivas disposições com as medidas de protecção tomadas no âmbito nacional.
O artigo 4.o define as precauções a tomar aquando da importação, da exportação, da armazenagem, do transporte e do trânsito dos materiais nucleares. Este preceito reparte estes materiais em diferentes categorias e prescreve as medidas mínimas de protecção física aplicáveis a cada uma delas. Tais medidas contêm uma série, extremamente elaborada, de dispositivos materiais, técnicos e humanos.
O artigo 5.o define a responsabilidade dos serviços nacionais encarregados da protecção e da eventual recuperação de materiais nucleares; além disso, organiza a cooperação e o auxílio mútuo entre os diversos serviços nacionais.
Através do artigo 6.o, os Estados partes comprometem-se a tomar as medidas necessárias para que sejam puníveis, nos termos do seu direito penal, uma série de infracções, tais como o roubo, o desvio, a deterioração ou a destruição de materiais nucleares, os danos causados às instalações, bem como aos dispositivos de protecção e, finalmente, o conluio para a prática de qualquer uma das referidas infracções. O mesmo artigo introduz, neste domínio, o conceito de infracção internacional.
Os artigos 7.o a 11.o ocupam-se, mais especificamente, da detenção dos presumíveis autores de uma infracção, bem como da cooperação internacional com vista à instauração do processo criminal e à eventual extradição dos autores. Neste contexto, o artigo 9.o tem por objectivo, mais especificamente, criar as bases jurídicas para a extradição, tendo em conta os princípios jurídicos que, conforme os casos, regem esta matéria nos diversos Estados.
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Os artigos 12.o a 19. o do projecto contêm uma série de disposições de carácter administrativo e formal, incluindo as cláusulas da praxe usuais em matéria de convenções internacionais.
O artigo 12.o prevê a troca internacional de informações relativas às medidas de aplicação legislativas e regulamentares tomadas por força da convenção, bem como às decisões definitivas proferidas em caso de instauração de processos penais.
O artigo 13. o estabelece um processo de composição dos diferendos entre as partes contratantes por meio de negociação e de arbitragem e, na sua falta, pela interposição de recurso para o Tribunal Internacional de Justiça.
As cláusulas da praxe relativas às formalidades de conclusão da convenção constam dos artigos 15.o a 19.o
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Note-se que, em toda a sua estrutura, bem como na sua redacção, o projecto de convenção foi concebido de forma a ser concluído e executado pelos «Estados» que, nos termos do artigo 14.o, são os Estados partes do estatuto da AIEA. Na sua forma actual, o projecto não contém, assim, qualquer previsão de participação de outras pessoas de direito internacional investidas de poderes e de responsabilidades no domínio da convenção. No entanto, o Tribunal foi informado de que o Governo belga tomou desde já a iniciativa de apresentar, junto da AIEA, um projecto de alteração destinado a tornar possível tal participação.
Segunda parte — Disposições do projecto de convenção que dizem respeito ao âmbito de aplicação do Tratado CEEA
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É incontestável que o projecto de convenção «diz respeito», a vários títulos, ao âmbito de aplicação do Tratado CEEA, de acordo com a expressão que figura no artigo 103.o, primeiro parágrafo.
Por um lado, convém salientar a coincidência entre o âmbito de aplicação da convenção e o do Tratado, no sentido de que os dois dizem respeito, substancialmente, aos mesmos materiais e às mesmas instalações nucleares: mesma definição dos materiais protegidos, tal como resulta do confronto entre o artigo 1.o da convenção e o artigo 197.o do Tratado CEEA; mesmo conceito, igualmente, de instalações nucleares, ainda que deva aqui ter-se em conta a desigual intensidade do domínio comunitário no que diz respeito aos materiais e às instalações, tal como adiante se referirá; exclusão, do âmbito de aplicação da convenção tal como do do Tratado, dos materiais e instalações destinados a fins militares (artigo 2.o da convenção e artigos 84.o e 86.o do Tratado CEEA). Pode assim concluir-se que a convenção diz respeito a materiais e a instalações, aos quais se aplicam plenamente, no seu âmbito próprio, as disposições do Tratado CEEA.
Por outro lado, impõe-se o confronto entre o projecto de convenção e os objectivos da CEEA definidos no artigo 2.o do Tratado. Este artigo atribui à Comunidade diversas missões, entre as quais convém realçar, mais precisamente, a de estabelecer normas de segurança uniformes destinadas à protecção sanitária da população e dos trabalhadores [alínea b)], a de garantir, mediante controlo adequado, que os materiais nucleares não sejam desviados para fins diferentes daqueles a que se destinam [alínea e)], a de exercer o direito de propriedade que é reconhecido à Comunidade sobre os materiais cindíveis especiais [alínea f)] e, finalmente, a de estabelecer, com outros países e com organizações internacionais, todas as ligações susceptíveis de promoverem o progresso na utilização pacífica da energia nuclear [alínea h)]. Basta citar estes objectivos para se poder afirmar com segurança que o projecto de convenção sobre a protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares diz respeito, sob diversos aspectos, ao âmbito de aplicação do Tratado CEEA.
No entanto, há ainda que analisar se as disposições deste projecto são susceptíveis de constituir um obstáculo à plena aplicação do Tratado CEEA, admitindo que a Comunidade não seja, enquanto tal, parte na convenção, em termos idênticos aos dos Estados. Esta questão deverá ser analisada relativamente aos diferentes capítulos do Tratado que têm relevância para o problema suscitado.
1. O regime de aprovisionamento e o mercado comum nuclear
13
Foi em primeira linha, à luz das disposições relativas ao regime de aprovisionamento e ao mercado comum nuclear (capítulos VI e IX do Tratado CEEA), que a questão foi apresentada pela Comissão junto do Conselho e, posteriormente, no âmbito do presente processo. A questão consiste em saber se a Comunidade exerce, nos domínios do aprovisionamento e do mercado comum nuclear, competências e poderes que lhe atribuam um título para ser parte na convenção em projecto.
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A Comunidade está investida, no domínio do aprovisionamento e da circulação dos materiais nucleares, de uma série de prerrogativas, definidas em pormenor nos artigos 52.o a 76.o, por um lado, e 92.o a 100.o, por outro, cujo exercício será afectado pelas obrigações que se prevê poderem ser assumidas no âmbito da convenção.
Assim, o artigo 52.o do Tratado, determina que o aprovisionamento em minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais é assegurado «mediante a prossecução de uma política comum de aprovisionamento». Para este efeito, é constituída uma Agência «que tem direito de opção relativamente aos minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais, produzidos nos territórios dos Estados-membros, bem como o direito exclusivo de celebrar contratos respeitantes ao fornecimento de minérios, matérias-primas ou materiais cindíveis especiais provenientes do interior ou do exterior da Comunidade». Quanto aos minérios, às matérias-primas e aos materiais cindíveis especiais provenientes do exterior da Comunidade, a Agência tem o direito exclusivo, nos termos do artigo 64.o, de concluir acordos ou convenções relativos ao seu fornecimento, «actuando eventualmente no âmbito dos acordos concluídos entre a Comunidade e um Estado terceiro ou uma organização internacional». Resulta dos artigos 60.o e 65o, conjugados entre si, que a Agência é a intermediária necessária entre os utilizadores de minérios, de matérias-primas e de materiais cindíveis especiais e os fornecedores que se encontrem no exterior da Comunidade. Mesmo quando um fornecimento de produtos que entre na competência da agência implicar «acessoriamente», por um lado, um acordo ou uma convenção entre um Estado-membro, uma pessoa ou uma empresa e, por outro, um Estado terceiro, uma organização internacional ou um nacional de um Estado terceiro, é necessário o acordo prévio da Comissão — segundo o artigo 73.o — para a conclusão ou a renovação deste acordo ou convenção. Estas disposições, entre outras, demonstram a preocupação do Tratado em definir de forma precisa e coerciva o direito exclusivo que a Comunidade exerce no domínio do aprovisionamento nuclear, tanto internamente como nas relações externas.
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Quanto ao mercado comum nuclear, é verdade que o artigo 92.o e seguintes se prendem, exclusivamente, com as modalidades técnicas de eliminação dos obstáculos às trocas comerciais, pelo que, à primeira vista, este capítulo poderia parecer bastante afastado do projecto de convenção. Todavia, quando inseridas na perspectiva do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, estas disposições surgem como não sendo nada mais do que a aplicação, a um domínio altamente especializado, das concepções jurídicas que inspiram a estrutura do mercado comum geral; trata-se, por outras palavras, de liberalizar transferências de materiais nucleares, bem como de materiais e equipamentos especializados, sem que esses movimentos possam ser prejudicados por entraves resultantes directa ou indirectamente das legislações nacionais de natureza fiscal, comercial ou técnica. Tal como o Tratado CEE, o Tratado CEEA tem em vista criar, no seu âmbito de aplicação material, um espaço económico homogéneo; é no interior deste espaço liberto de obstáculos que a Comissão e a Agência estão vocacionadas para exercer os seus direitos exclusivos em nome da Comunidade.
Verifica-se, assim, que a Comunidade não poderia definir uma política de aprovisionamento, nem gerir utilmente o mercado comum nuclear, se não pudesse também, enquanto parte na convenção, decidir ela própria dos compromissos a assumir em matéria de protecção física dos materiais nucleares, na estrita medida em que isso viesse a afectar as suas funções no domínio do aprovisionamento e do mercado nuclear.
16
Resulta das peças do processo que, no decurso da discussão preliminar entre a Comissão e o Conselho, foi debatida, neste contexto, por um lado, a questão da reserva geral do artigo 195.o do Tratado — nos termos do qual as instituições da Comunidade devem respeitar, na aplicação do Tratado, «as condições de acesso aos minérios, matérias-primas e materiais cindíveis especiais, impostas pelas regulamentações nacionais adoptadas por razões de ordem pública ou de saúde pública» — e, por outro, a de três excepções específicas que têm como efeito subtrair, ao âmbito das disposições relativas ao regime de aprovisionamento, certas categorias determinadas de materiais nucleares. É este, com efeito, o caso dos materiais deixados à disposição do produtor, por força do artigo 62.o, n.o 2; das quantidades utilizadas para a investigação, nos termos do artigo 74.o; e, finalmente, dos materiais que sejam objecto de operações relativas ao trabalho por encomenda, previstas no artigo 75.o
17
No parecer do Tribunal, nem a reserva geral do artigo 195.o, nem as disposições específicas que acabam de ser mencionadas, são de molde a infirmar as considerações acima tecidas.
Quanto ao artigo 195.o, convém notar que esta disposição não se destina a resolver um problema de competência nas relações entre a Comunidade e os Estados-membros. Este artigo tem por objectivo impor às instituições da Comunidade, bem como à Agência e às empresas comuns, a obrigação de respeitar as regulamentações adoptadas pelos Estados-membros, no seu território nacional, por razões de ordem pública ou de saúde pública, no que toca às condições de acesso aos materiais cindíveis. Em si mesmo, o artigo 195.o não tem portanto, como efeito, limitar o direito e a obrigação de a Comunidade tomar medidas destinadas a garantir a segurança dos materiais e das instalações da sua própria responsabilidade, nem a sua faculdade de assumir compromissos internacionais com o mesmo objectivo.
Quanto às excepções mencionadas, notar-se-á que, mesmo para as quantidades de materiais cindíveis que escapam ao monopólio da Agência de aprovisionamento, o Tratado prevê um controlo rigoroso por parte da Comunidade, que reveste, conforme as circunstâncias, a forma de uma autorização, de um direito de sequela ou de um direito de recuperação. Por conseguinte, mesmo nos casos em que a Agência não exerce o seu direito exclusivo, há que reconhecer um interesse actual da Comunidade em tudo quanto afecte os materiais que caibam nas definições do Tratado. Isto resulta das próprias disposições acima referidas, a saber:
—
do artigo 62.o, n.o 2, relativo às quantidades deixadas à disposição do produtor, que continuam submetidas a um direito de vigilância da Agência;
—
do artigo 74.o, relativo às pequenas quantidades de materiais cindíveis normalmente utilizados para a investigação, cujo emprego está sujeito a uma obrigação de notificação à Agência;
—
do artigo 75. o, cujos segundo e terceiro parágrafos prevêem um controlo rigoroso da Comunidade sobre os materiais que sejam objecto de operações relativas ao trabalho por encomenda.
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Estas excepções deixam, assim, intacto o princípio da competência exclusiva atribuída à Comunidade em matéria de aprovisionamento nuclear e a sua responsabilidade geral quanto ao normal funcionamento do mercado comum nuclear. Daqui resulta que se os Estados-membros assumissem, sem a participação da Comunidade, compromissos do género dos que constam, nomeadamente, do artigo 4.o da convenção projectada, e se quisessem executá-los, teriam necessariamente que interferir no âmbito de competência da Comunidade, criando assim um obstáculo à aplicação do Tratado CEEA.
2. O regime de salvaguardas
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Os debates originados pelo presente processo revelaram uma inegável incerteza quanto ao alcance das «salvaguardas» instituídas pelo Tratado. Segundo uma concepção mais restritiva, as salvaguardas previstas no Tratado nada mais seriam do que um controlo de «conformidade» ou de «finalidade», isto é, um controlo com a função de assegurar que os materiais nucleares não sejam desviados, pelo seu detentor, para fins diferentes dos que ele próprio declarou. Assim sendo, este conceito não teria qualquer relação com as medidas de segurança física previstas no projecto de convenção, já que estas servem para evitar a acção externa, ou seja, por outras palavras, a ingerência de terceiros não autorizados. É lícito pôr a questão de saber se esta concepção faz plenamente justiça ao teor e aos objectivos do Tratado.
20
De um ponto de vista histórico, é forçoso admitir que os perigos que o projecto de convenção pretende enfrentar eram indubitavelmente menos evidentes, tanto para os negociadores como para o público em geral, na época em que o Tratado CEEA foi elaborado e entrou em vigor; é também verdade que o dispositivo de controlo instalado pela Comunidade, com fundamento nas normas do Tratado relativas às salvaguardas, não estaria em condições de fazer plenamente frente às novas responsabilidades definidas pela convenção. No entanto, estas considerações não justificam a interpretação minimalista das salvaguardas, que se exprime na tese do controlo de «conformidade» ou de «finalidade».
21
Notar-se-á, a este propósito que, no preâmbulo do Tratado CEEA, as partes se mostraram preocupadas «em estabelecer as condições de segurança necessárias à eliminação dos perigos que possam advir para a vida e saúde das populações»; que o artigo 2.o, alínea e), confia à Comunidade a missão de garantir, mediante controlo adequado, que os materiais nucleares «não sejam desviados para fins diferentes daqueles a que se destinam», sem estabelecer qualquer distinção quanto à natureza de tais desvios e quanto às condições da sua eventual ocorrência; que, finalmente, a própria expressão «salvaguardas», que o Tratado utiliza para caracterizar as disposições do capítulo VII, tem um alcance mais vasto do que a simples substituição do destino declarado pelo utilizador de materiais nucleares por um destino diferente. O que o Tratado tem aqui em vista é qualquer desvio de materiais nucleares que implique um risco de «segurança», ou seja, o risco de lesão dos interesses vitais das populações e dos Estados. Assim sendo, é indubitável que o conceito de «salvaguardas», segundo o Tratado, é suficientemente amplo para abranger igualmente medidas de protecção física.
22
Mesmo que se admita que as salvaguardas, tal como estão concretamente reguladas no capítulo VII do Tratado, não têm outro alcance que não seja o de um controlo sobre o destino dos materiais nucleares, nem por isso deixa de ser verdade que existe actualmente uma área de interferência entre as disposições do Tratado e certas regras da convenção, nomeadamente as do artigo 3.o, relativo às medidas de prevenção. Com efeito, a Comunidade deve poder exercer, de acordo com as normas por si própria fixadas — e que encontraram expressão, nomeadamente, no Regulamento (Euratom) n.o 3227/76 da Comissão, de 19 de Outubro de 1976, relativo à aplicação das disposições de salvaguardas do Euratom (JO L 363, EE 12 F2 p. 172) —, um controlo central da utilização que é feita dos materiais nucleares sujeitos à sua responsabilidade; além do mais, a Comunidade deve, nos termos do artigo 77.o, alínea b), estar em condições de dar a terceiros todas as garantias resultantes de compromissos por ela assumidos em acordos concluídos com outros Estados ou organizações internacionais. O exercício desta competência sofreria entraves e esta responsabilidade seria posta em causa se os Estados-membros se comprometessem a tomar, sem o concurso da Comunidade, para alcançar os fins da convenção, uma série extensa e indeterminada de medidas de prevenção, susceptíveis de incluir também medidas de controlo sobre os utilizadores dos materiais cindíveis sujeitos à autoridade da Comunidade.
23
Resulta do que precede, que a exclusão da Comunidade da convenção projectada, teria como efeito não só causar entraves, em certos aspectos, ao funcionamento do sistema de salvaguardas tal como está regulado no capítulo VII do Tratado e às medidas de aplicação tomadas com base nele, mas também comprometer o desenvolvimento posterior deste sistema, com vista a atribuir-lhe pleno conteúdo ao significado do próprio conceito de «salvaguardas». Nesta perspectiva, a competência da Comunidade para ser parte na referida convenção revela-se ser, assim, igualmente incontestável.
3. O regime da propriedade
24
As incidências que o regime da propriedade, instituído pelo Tratado CEEA no seu artigo 2.o, alínea 0, e regulado no capítulo VIII (artigo 86.o e segs.), poderia ter na solução do problema aqui colocado, não foram, ao que parece, objecto de grande atenção nos debates entre a Comissão e o Conselho. Em contrapartida, no presente processo, a Comissão chamou repetidas vezes a atenção para o regime da propriedade e para a sua estreita conexão com o regime de aprovisionamento e as salvaguardas.
O Tribunal, pelo seu lado, considera que o regime da propriedade é directamente relevante para os problemas suscitados pela convenção projectada.
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É um facto bem conhecido que as concepções consagradas no capítulo VIII constituíram uma das maiores paradas das negociações que conduziram à criação da CEEA; é igualmente sabido que as divergências de opiniões inicialmente existentes entre as partes foram ultrapassadas mediante um compromisso que teve expressão nos artigos 86.o e 87.o do Tratado, cuja redacção convém aqui recordar:
Artigo 86o
«Os materiais cindíveis especiais são propriedade da Comunidade.
O direito de propriedade da Comunidade abrange todos os materiais cindíveis especiais que sejam produzidos ou importados por um Estado-membro, pessoa ou empresa, e que estejam sujeitos às salvaguardas previstas no capítulo VII.»
Artigo 87o
«Os Estados-membros, pessoas ou empresas têm o mais amplo direito de utilização e consumo relativamente aos materiais cindíveis especiais, entrados licitamente na sua posse, sem prejuízo das obrigações para eles resultantes das disposições do presente Tratado, nomeadamente no que diz respeito às salvaguardas, ao direito de opção reconhecido à Agência e à protecção sanitária.»
26
Não é necessário para o presente processo traçar com rigor a linha de separação entre as prerrogativas reservadas à Comunidade pelo artigo 86.o, enquanto proprietária dos materiais cindíveis especiais, e o «direito de utilização e consumo» assegurado aos Estados-membros e a outras pessoas ou empresas, por força do artigo 87.o Bastará, neste contexto, que se tenham em conta as seguintes considerações.
27
O regime da propriedade definido pelo Tratado significa que, qualquer que seja a afectação dos materiais nucleares, a Comunidade continua a ser o único titular das prerrogativas que constituem o conteúdo essencial do direito de propriedade. Assim, a Comunidade conserva, em última análise, o direito de dispor dos materiais cindíveis especiais; é esta concepção que está na base do regime de aprovisionamento, tal como acima foi exposto. Por oposição ao direito de utilização e consumo, que está disperso com objectivos de exploração económica, por uma grande quantidade de possuidores diferentes, o direito de propriedade dos materiais cindíveis foi concentrado pelo Tratado nas mãos de um poder público comum que é a Comunidade; assim, é ela e só ela que está em posição de assegurar, à escala sua, a salvaguarda das necessidades gerais da colectividade na gestão dos materiais nucleares. Este estado de coisas é, aliás, expressamente reconhecido pelo artigo 87.o, já que este ressalva explicitamente, quanto aos utilizadores — Estados-membros, pessoas e empresas —, a observância das obrigações resultantes do Tratado e, entre elas, tudo quanto diga respeito aos direitos da Agência de aprovisionamento e às salvaguardas.
28
Resulta ainda do sistema acima descrito que, sempre que se manifestar uma nova necessidade, de interesse geral, cabe em primeira linha ao proprietário dos materiais nucleares, isto é, à Comunidade, dar-lhe resposta. A atribuição, pelo artigo 86o, da propriedade dos materiais cindíveis à Comunidade, tem por função, nomeadamente, evitar que, perante tais necessidades, possa vir a criar-se um vazio jurídico. É portanto a Comunidade que dispõe, em virtude do seu direito de propriedade, da competência para fazer frente ao imprevisto, num espírito de coerência. Daqui resulta que, na medida em que a convenção projectada tem por objectivo fazer frente a novos perigos, a Comunidade é interessada enquanto proprietária dos materiais a proteger.
29
Torna-se assim evidente que o Tratado, ao reservar à Comunidade o direito de propriedade sobre os materiais cindíveis especiais, pretendeu atribuir-lhe uma posição forte, para lhe dar oportunidade de cumprir plenamente a sua missão de interesse geral. O Tribunal não pode, por isso, deixar de confirmar a tese defendida pela Comissão, segundo a qual o regime de aprovisionamento e o regime de salvaguardas devem ser encarados em estreita conexão com o regime da propriedade, cujo enquadramento jurídico consta dos artigos 2o, alínea f), 86.o e 87.o Daqui resulta que a Comunidade dispõe de um título sólido para ser parte numa convenção que tem por objectivo reforçar a protecção física de materiais de que ela é proprietária, na acepção acima definida.
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Há, no entanto, neste contexto, que chamar a atenção para um limite que resulta do artigo 91.o do Tratado CEEA. Nos termos deste preceito, «o regime de propriedade aplicável a todos os objectos, materiais e bens sobre os quais não incida um direito de propriedade da Comunidade, por força do presente capítulo, é definido na legislação de cada Estado-membro». Ora, a convenção projectada diz respeito não apenas à protecção física dos materiais cindíveis, mas também à das instalações nucleares que importa defender contra a sabotagem, tal como vem explicado mais em pormenor no documento citado no artigo 3.o do projecto de convenção. Verifica-se assim que, do ponto de vista do direito de propriedade, a convenção respeita tanto a objectos sujeitos à propriedade comunitária — os materiais cindíveis especiais e as empresas comuns eventualmente criadas ao abrigo dos artigos 45.o a 51.o do Tratado CEEA — como a outros materiais e instalações sujeitos a regimes de propriedade definidos pelos Estados-membros.
Terceira parte — Observações conclusivas sobre a repartição de competências e poderes entre a Comunidade e os Estados-membros
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A análise do projecto de convenção e o confronto das suas disposições com as do Tratado CEEA levam a reconhecer que as medidas previstas para assegurar a protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares dizem respeito, em parte, à esfera de competência dos Estados-membros e, noutra parte, à da Comunidade.
Não há qualquer dúvida quanto às disposições do projecto de convenção relativas à repressão penal e à extradição; os artigos em causa prendem-se, à evidência, com matérias da competência dos Estados. No entanto, tal como se afirma no ponto 3.2.1.5. do documento da AIEA citado no artigo 3. o do projecto de convenção, as sanções não constituem em si mesmas um elemento necessário do sistema de protecção física, embora contribuam para o reforçar. O centro de gravidade do projecto de convenção reside, por outras palavras, nas medidas de prevenção e na organização de uma protecção física efectiva; ora, é precisamente neste plano que a convenção diz directamente respeito, a vários títulos, ao âmbito de aplicação do Tratado. Com efeito, verifica-se, quanto a estas disposições — isto é, quanto aos artigos 3.o a 5.o do projecto de convenção —, uma estreita sobreposição entre a competência da Comunidade e a dos Estados-membros.
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A estas considerações, que se prendem com as funções exercidas pela Comunidade relativamente a diversos objectivos do Tratado CEEA, há que acrescentar uma indicação mais especificamente jurídica, que parece não ser menos decisiva. O regime de protecção física organizado pela convenção projectada só poderá funcionar eficazmente, na área de aplicação do direito comunitário, com a condição de a própria Comunidade ser obrigada a respeitá-lo nas suas actividades. Ora, na estrita medida em que, por força do Tratado CEEA, foram atribuídos competências e poderes à Comunidade, os Estados-membros já não têm o direito, quer actuem a título individual ou colectivo, de lhe impor obrigações que condicionem o exercício de prerrogativas que doravante são suas e que, por isso, já não cabem na esfera das soberanias nacionais. Por conseguinte, na estrita medida em que a Comunidade se tenha de vincular à observância da convenção, importa que seja ela própria a contrair obrigações; tal é o sentido do artigo 101.o, que afirma que é «a Comunidade» que contrai obrigações mediante a conclusão de acordos e convenções, e do artigo 184.o, que reconhece a sua personalidade jurídica.
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Assim, o facto de se excluir a Comunidade da participação na convenção prejudicaria as atribuições que lhe são conferidas pelo Tratado em matéria de aprovisionamento e de mercado comum nuclear, as responsabilidades que sobre ela impendem em matéria de segurança e a integridade do seu direito de propriedade. Além do mais, este procedimento poria em causa a sua capacidade de acção autónoma, já que é também a Comunidade que deve poder participar, enquanto tal, por intermédio das suas próprias instituições, na elaboração e na aplicação das medidas previstas no projecto de convenção, na estrita medida em que esta venha a incidir sobre os regimes mencionados. Os Estados-membros não têm que intervir no exercício destas prerrogativas; este direito cabe exclusivamente às instituições comuns, em conformidade com a repartição de funções fixada pelo artigo 101.o do Tratado.
Convém sobretudo sublinhar, a este propósito, o compromisso geral do artigo 192.o, nos termos do qual os Estados-membros tomarào todas as medidas gerais ou especiais, capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do presente Tratado, ou resultantes de actos das Instituições da Comunidade. Os Estados-membros facilitarão à Comunidade o cumprimento da sua missão. Os Estados-membros abster-se-ão de tomar quaisquer medidas susceptíveis de pôr em perigo a realização dos objectivos do presente Tratado». É indubitável que a acção unilateral dos Estados-membros nesta matéria, ainda que colectiva e concertada, teria como efeito pôr em questão algumas das funções essenciais da Comunidade, para além de prejudicar a sua autonomia de acção nas relações externas.
34
Resulta de tudo quanto antecede, que a convenção projectada pela AIEA só pode ser aplicada, no que respeita à Comunidade, graças a uma estreita associação, tanto no processo de negociação e de conclusão, como no cumprimento das obrigações contraídas, entre as instituições da Comunidade e os Estados-membros. Ora, tal situação foi prevista pelo Tratado CEEA. Com efeito, sempre que se concluir que a matéria de um acordo ou de uma convenção é, em parte, da competência da Comunidade e, noutra parte, da competência dos Estados-membros, justificar-se-á inteiramente o recurso ao procedimento previsto no artigo 102.o do Tratado, nos termos do qual, tais compromissos podem ser assumidos pela Comunidade em associação com os Estados-membros. Este género de acordos ou convenções são concluídos, por parte da Comunidade, nos termos do procedimento ordinário do artigo 101o, segundo parágrafo; no que toca à Comunidade, são negociados pela Comissão segundo as directivas do Conselho e concluídos pela Comissão com a aprovação do Conselho. Contudo, de acordo com a exigência específica do artigo 102.o, só podem entrar em vigor depois de notificada a Comissão por todos os Estados-membros interessados, de que esses acordos ou convenções se tornaram aplicáveis em conformidade com as disposições dos respectivos direitos internos.
35
Importa ainda salientar, como bem fez a Comissão, que não é necessário revelar nem fixar, perante as outras partes na convenção, a repartição de competências nesta matéria entre a Comunidade e os Estados-membros, tanto mais que esta poderá vir a evoluir com o decurso do tempo. Basta afirmar perante as outras partes contratantes que a matéria implica uma partilha de competências no interior da Comunidade, sendo certo que a exacta natureza desta repartição é uma questão interna, na qual os Estados terceiros não devem intervir. O que importa, nestas circunstâncias, é que a execução da convenção não seja lacunar. É, aliás, com este espírito que o ponto 3.2.1.3. do documento da AIEA, citado no artigo 3. o do projecto de convenção, encarou um problema análogo; com efeito, esta passagem do documento, embora reconheça as repartições de competências no interior de certos Estados partes, no que diz respeito às responsabilidades resultantes da convenção, põe o acento tónico na coordenação da totalidade das medidas de protecção. Esta concepção é facilmente transponível para o caso de um organismo como a Comunidade.
36
Resta tomar posição quanto à questão colocada pelo Governo belga a propósito da execução da convenção. Esta questão deverá ser solucionada com base nos mesmos princípios que presidem à repartição de competências relativa à negociação e à conclusão da convenção. A sua aplicação implicará, a partir do momento da sua entrada em vigor, uma estreita cooperação entre as instituições da Comunidade e os Estados-membros. As funções a exercer pela Comunidade prender-se-ão, essencialmente, com o regime de aprovisionamento e com a gestão do mercado comum nuclear, com a instalação de um dispositivo de segurança que se estenda a toda a Comunidade e, finalmente, com a gestão do direito de propriedade. As disposições relevantes do Tratado fornecerão, conjuntamente com as próprias disposições da convenção — que, após a sua conclusão pela Comunidade, será parte integrante do direito comunitário —, uma base jurídica adequada às medidas de execução necessárias. Convém salientar mais concretamente, a este propósito, que o artigo 124.o do Tratado CEEA permite atribuir à Comissão todas as competências executivas adequadas. Quanto ao mais, caberá aos Estados-membros tomar, nos respectivos territórios, as medidas de aplicação que houverem por bem, sobretudo no domínio das intervenções da força pública, da instauração do processo penal e da extradição. Nos termos do artigo 115.o, segundo parágrafo, do Tratado, o Conselho assegurará a coordenação das acções dos Estados-membros e da Comunidade.
Verifica-se, assim, que a execução da convenção poderá ser assegurada, em toda a Comunidade, de acordo com os próprios princípios que presidem à repartição de competências, tanto nas relações externas como na ordem interna. Volta a aparecer aqui a exigência de coerência entre a acção internacional da Comunidade e a repartição de competências e poderes no domínio interno, que o Tribunal de Justiça já teve oportunidade de salientar na sua jurisprudência iniciada com acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Colect., p. 69), a propósito do acordo europeu relativo aos transportes rodoviários. Encarado dentro deste espírito, o sistema do Tratado CEEA permitirá fazer frente a todas as responsabilidades que, por força da convenção projectada, resultem para a Comunidade.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre o pedido submetido pelo Governo belga, ao abrigo do artigo 103. o do Tratado CEEA, aprovou a seguinte decisão:
1)
A participação dos Estados-membros numa convenção relativa à protecção física dos materiais, instalações e transportes nucleares, tal como a convenção em vias de negociação no âmbito da AIEA, só é compatível com as disposições do Tratado CEEA com a condição de, quanto às matérias da sua própria competência, a Comunidade enquanto tal, seja parte na convenção, em termos idênticos aos dos Estados.
2)
O cumprimento das obrigações contraídas por força da convenção será assegurado, por parte da Comunidade, no âmbito do sistema institucional estabelecido pelo Tratado CEEA, em conformidade com a repartição de competências entre a Comunidade e os seus Estados-membros.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 14 de Novembro de 1978.
Kutscher
Mertens de Wilmars
Mackenzie Stuart
Donner
Pescatore
Sørensen
0'Keeffe
Bosco
Touffait
(
*1
)	Língua do processo: francês.