62013CC0596
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 11 december 2014 (
1
)
Mål C‑596/13 P
Europeiska kommissionen
mot
Moravia Gas Storage a.s.
”Överklagande — Den inre marknaden för naturgas — Direktiv 2003/55/EG och direktiv 2009/73/EG — Avgränsning av de båda direktivens tillämpningsområde i tiden — Förbud mot retroaktiv verkan — Avslutade situationer och pågående förfaranden — Omedelbar tillämpning av nya handläggningsregler i pågående förfaranden — Underjordiska lagringsanläggningar för naturgas — Tillfälligt undantag från skyldigheten att ge tredje parter tillträde till större nya gasinfrastrukturprojekt — Beslut från kommissionen genom vilket en nationell myndighet föreläggs att återkalla sitt beslut om undantag”
I – Inledning
1.
Förevarande mål ger domstolen tillfälle att precisera sin praxis beträffande nya lagbestämmelsers tillämplighet i tiden.
2.
Vilka bestämmelser ska tillämpas när det dittills gällande direktivet ersätts av ett annat direktiv under ett pågående administrativt förfarande vid Europeiska kommissionen och den rättsliga situationen ändras i vissa avseenden? Ska det nya direktivet genast beaktas eller är utgångspunkten att det pågående administrativa förfarandet ska avslutas i enlighet med bestämmelserna i det tidigare direktivet?
3.
I förevarande mål har dessa frågor uppkommit mot bakgrund av de unionsrättsliga bestämmelserna om den inre marknaden för naturgas. De tjeckiska myndigheterna utnyttjade år 2011 möjligheten att bevilja ett undantag från vissa bestämmelser som normalt sett ska iakttas på den inre marknaden för naturgas för ett företag som planerade att uppföra en ny naturgaslagringsanläggning. Såsom föreskrivs i unionsrätten ingavs beslutet om undantag till kommissionen för prövning. Strax innan det administrativa förfarandet inleddes ersattes direktiv 2003/55/EG (
2
) (även kallat andra gasdirektivet) genom direktiv 2009/73/EG (
3
) (även kallat tredje gasdirektivet), vilket medförde en ändring av de tillämpliga processrättsliga bestämmelserna.
4.
Kommissionen tillämpade därefter omedelbart det nya direktivet i förevarande mål. I första instans slog tribunalen emellertid, i dom av den 6 september 2013 (
4
), fast att det administrativa förfarandet skulle fullföljas och avslutas i enlighet med det tidigare direktivet. Vilka av de båda synsätten som är att föredra har en väsentlig praktisk betydelse för vitt skilda unionsrättsliga områden och inte bara för förevarande mål.
II – Tillämpliga bestämmelser
5.
Direktiv 2003/55 upphävdes från och med den 3 mars 2011 och ersattes genom direktiv 2009/73. Från och med detta datum var medlemsstaterna skyldiga att införliva direktiv 2009/73 i sin nationella lagstiftning. (
5
)
6.
I princip har tredje part rätt till tillträde till nya gasinfrastrukturprojekt – inbegripet lagringsanläggningar – mot ersättning. Detta gäller såväl enligt direktiv 2003/55 som enligt direktiv 2009/73. (
6
) Tillträdet ska säkerställas i enlighet med objektiva, transparenta och icke-diskriminerande kriterier. (
7
)
7.
För att de nödvändiga investeringarna inte ska bli olönsamma får tredje part emellertid – under vissa förutsättningar och för en begränsad tid – nekas tillträde till större nya gasinfrastrukturprojekt, även lagringsanläggningar. (
8
)
8.
Det beslutet om undantag som krävs för att tredje part ska kunna nekas tillträde ska meddelas av de nationella myndigheterna. Ett sådant beslut ska omedelbart anmälas till kommissionen. (
9
) Kommissionen prövar huruvida beslutet om undantag är förenligt med de unionsrättsliga kraven och får inom den frist som föreskrivs i de aktuella direktiven kräva att de nationella myndigheterna ändrar eller återkallar beslutet. (
10
)
9.
Den del av förfarandet som kommissionen ska genomföra reglerades inledningsvis på följande sätt i artikel 22.4 i direktiv 2003/55:
”Beslutet om undantag skall omedelbart anmälas till kommissionen av den behöriga myndigheten tillsammans med alla relevanta upplysningar om beslutet. …
…
Senast två månader efter mottagandet av en anmälan får kommissionen kräva att den berörda tillsynsmyndigheten eller medlemsstaten ändrar eller återkallar beslutet att bevilja ett undantag. Tvåmånadersperioden kan förlängas med ytterligare en månad under vilken kommissionen inskaffar ytterligare upplysningar.
Om den berörda tillsynsmyndigheten eller medlemsstaten inte uppfyller begäran inom fyra veckor, skall ett slutligt beslut fattas i enlighet med förfarandet i artikel 30.2.
Kommissionen ska behandla kommersiellt känslig information konfidentiellt.”
10.
Den efterföljande regleringen av denna del av förfarandet återfinns i artikel 36.8 och 36.9 i direktiv 2009/73 och lyder som följer:
”8.   Tillsynsmyndigheten ska så snart den mottagit en begäran om undantag utan dröjsmål skicka en kopia av denna till kommissionen. Beslutet ska omedelbart anmälas till kommissionen av den behöriga myndigheten tillsammans med alla relevanta upplysningar om beslutet. …
…
9.   Senast två månader efter det att anmälan har mottagits får kommissionen fatta ett beslut om att tillsynsmyndigheten ska ändra eller återkalla beslutet att bevilja ett undantag. Den tvåmånadersperioden kan förlängas med ytterligare två månader under vilka kommissionen samlar in ytterligare upplysningar. Denna ytterligare period ska börja löpa dagen efter det att fullständiga upplysningar har mottagits. Den inledande tvåmånadersperioden kan även förlängas med både kommissionens och tillsynsmyndighetens medgivande.
Om de begärda upplysningarna inte tillhandahålls inom den period som anges i begäran, ska anmälan anses vara återkallad om inte perioden, innan den löpt ut, har förlängts efter medgivande från både kommissionen och tillsynsmyndigheten, eller tillsynsmyndigheten, i ett vederbörligt motiverat meddelande, har informerat kommissionen om att den anser att anmälan är fullständig.
Tillsynsmyndigheten ska följa kommissionens beslut att ändra eller återkalla beslutet om undantag inom en månad och ska meddela kommissionen i enlighet därmed.
Kommersiellt känslig information ska av kommissionen behandlas konfidentiellt.
…”
III – Bakgrund till tvisten och förfarandet vid tribunalen
11.
De 14 april 2009 ansökte företaget Globula, vilket numera har bytt namn till Moravia Gas Storage (nedan kallat MGS) (
11
), hos det tjeckiska ministeriet för industri och handel (
12
) om tillstånd att uppföra en anläggning för underjordisk lagring av naturgas i Dambořice (Republiken Tjeckien). I detta sammanhang anhöll MGS om ett tillfälligt undantag från skyldigheten att ge förhandlat tillträde för tredje parter till lagringsanläggningen, omfattande hela den nya anläggningens kapacitet.
12.
Genom beslut av den 26 oktober 2010 gav ministeriet tillstånd till uppförandet av den underjordiska gaslagringsanläggningen och beviljade MGS ett tillfälligt undantag från skyldigheten att ge tredje parter förhandlat tillträde för 90 procent av den nya lagringskapaciteten. Undantaget skulle gälla under 15 år från och med den dag då tillståndet trädde i kraft.
13.
Beslutet om undantag översändes till kommissionen genom skrivelse från ministeriet av den 11 februari 2001, vilken inkom den 18 februari 2011.
14.
Genom skrivelse av den 15 april 2011 begärde kommissionen ytterligare upplysningar av ministeriet och angav att om kommissionen skulle kräva att ministeriet ändrade eller återkallade beslutet av den 26 oktober 2010, skulle det ske före den 18 juni 2011. Ministeriet besvarade skrivelsen den 29 april 2011, inom den tidsfrist som angetts av kommissionen.
15.
Genom skrivelse av den 13 maj 2011 skickade kommissionen en andra begäran om ytterligare upplysningar till ministeriet. Kommissionen angav på nytt att om den skulle kräva att ministeriet ändrade eller återkallade det anmälda beslutet, skulle det ske före den 18 juni 2011. Ministeriet svarade den 20 maj 2011, inom den tidsfrist som angetts av kommissionen.
16.
Genom skrivelse av den 23 juni 2011, som var undertecknad av kommissionsledamoten med ansvar för energifrågor, upplyste kommissionen ministeriet om att ett formellt beslut skulle antas före den 29 juni 2011.
17.
Den 27 juni 2011 antog kommissionen, på grundval av direktiv 2009/73, det omtvistade beslutet. Härigenom förelades Republiken Tjeckien att inom en månad återkalla beslutet om undantag. Republiken Tjeckien delgavs det omtvistade beslutet den 28 juni 2011.
18.
Genom skrivelse av den 26 augusti 2011 väckte MGS (
13
) talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. I förfarandet i första instans medgavs Republiken Tjeckien rätt att intervenera till stöd för MGS.
19.
I sin dom av den 6 september 2013 behandlade tribunalen endast den första av de tre grunder som MGS åberopat till stöd för sin talan. Tribunalen biföll talan på denna grund, genom vilken felaktigheter vid bedömningen av tillämplig rätt gjordes gällande, (
14
) och ogiltigförklarade det omtvistade beslutet, eftersom det enligt tribunalens uppfattning inte skulle ha grundats på direktiv 2009/73 utan på direktiv 2003/55. (
15
) Som motivering uppgav tribunalen huvudsakligen att de ändringar av handläggningsreglerna och de materiella bestämmelserna som införts genom artikel 36 i tredje gasdirektivet bildar ”en oupplöslig helhet” och inte kan ”anses ha retroaktiv verkan”. (
16
)
IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
20.
Kommissionen har överklagat tribunalens dom genom en skrivelse av den 21 november 2013. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
upphäva tribunalens dom,
—
fastställa att den första grund som åberopats i första instans inte kan leda till bifall för talan och återförvisa målet till tribunalen för att denna ska pröva den andra och den tredje grunden i första instans, och
—
besluta att frågan om rättegångskostnader i båda instanserna ska anstå.
21.
MGS har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet i sin helhet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta MGS:s rättegångskostnader i målet om överklagande.
22.
Den tjeckiska regeringen har för sin del yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i såväl domstolen som i tribunalen.
23.
Överklagandet har handlagts skriftligen vid domstolen. Eftersom domstolen redan mot denna bakgrund ansåg att det förelåg tillräckligt underlag för att avgöra målet beslutade den, i enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna, att avgöra målet på handlingarna.
V – Prövning av överklagandet
24.
Kommissionen har genom sitt överklagande, till stöd för vilket den har åberopat en enda grund, i huvudsak kritiserat tribunalen för att den i detta fall felaktigt fann att artikel 22 i direktiv 2003/55 är tillämplig i stället för artikel 36 i direktiv 2009/73.
25.
Det framgår inte varför kommissionen i detta sammanhang hänvisar till artiklarna 288 och 297.1 FEUF och detta utvecklas inte någonstans i överklagandet. I slutänden kan det emellertid lämnas därhän vilken betydelse som ska tillkomma dessa båda fördragsbestämmelser (
17
) i förevarande mål. Kommissionens egentliga invändning är nämligen att tribunalen har missbedömt de allmänna unionsrättsliga principerna avseende nya lagbestämmelsers tillämplighet i tiden i pågående mål. Jag ska behandla denna invändning nedan, varvid jag först kortfattat ska redogöra för nämnda principer (se nedan avsnitt A) och därefter behandla tillämpningen av dessa i förevarande mål (se nedan avsnitt B).
A – Principerna om nya lagbestämmelsers tillämplighet i tiden
26.
Principerna om nya lagbestämmelsers tillämplighet i tiden ingår i unionsrättens allmänna rättsprinciper och härstammar från medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner.
27.
I traditionellt hänseende görs en åtskillnad mellan handläggningsregler och materiella bestämmelser.
28.
Nya handläggningsregler ska i regel anses omedelbart tillämpliga på samtliga tvister som pågick när de trädde i kraft. (
18
) Däremot ska nya materiella bestämmelser tolkas så, att de endast avser situationer som har uppstått innan de trädde i kraft såvida det av bestämmelsernas lydelse, syfte eller systematik klart framgår att de ska tillerkännas sådan verkan. (
19
)
29.
Med avseende på nya materiella bestämmelser gäller dessutom principen om att en ny bestämmelse ska tillämpas omedelbart på framtida verkningar av ett förhållande som har uppkommit när en äldre bestämmelse var tillämplig. (
20
)
30.
Sammanfattningsvis kan av dessa principer, vilka är erkända i fast rättspraxis, utläsas att nya bestämmelser inte är tillämpliga på avslutade situationer, såvida inte annat i undantagsfall föreskrivs. Däremot ska oavslutade, där det inte är fråga om rättsliga situationer som har uppkommit och blivit bestående under den äldre bestämmelsens giltighetstid, avgöras enligt de nya bestämmelserna så snart dessa har trätt i kraft. (
21
)
31.
Detta gäller både för handläggningsfrågor och materiella frågor.
32.
Genom att nya bestämmelser blir omedelbart tillämpliga på oavslutade situationer får lagstiftarens aktuella val så snabbt och i så stor omfattning som möjligt genomslagskraft. Detta bidrar även till ett optimalt förverkligande av de mål som eftersträvas i fördragen.
33.
De gamla bestämmelserna kan endast i undantagsfall tillämpas på oavslutade situationer. Det kan av de särdrag som den reglerade frågan uppvisar framgå att de nya bestämmelserna – i synnerhet om det är frågan om ett komplicerat nytt förfarande eller till och med ett principiellt byte av system – endast är tillämpliga på situationer som uppkommer efter deras ikraftträdande eller från och med ett visst referensdatum. (
22
) Det kan dock, mot bakgrund av skyddet för berättigade förväntningar, ibland vara påkallat att tillämpa de gamla bestämmelserna på vissa situationer som har påbörjats i det förflutna. (
23
)
B – Huruvida principerna är tillämpliga i förevarande mål
34.
Direktiv 2003/55 ersattes genom direktiv 2009/73 från och med den 3 mars 2011, det vill säga endast få dagar efter det att kommissionen fick in det i förevarande mål aktuella tjeckiska beslutet om undantag för prövning.
35.
Det är klarlagt att de materiella kraven på ett beslut om undantag från en nationell myndighet och på kommissionens prövning av ett sådant beslut inte, vad gäller deras innehåll, skiljer sig åt i artikel 22 i direktiv 2003/55 och i artikel 36 i direktiv 2009/73. Det är på sin höjd fråga om mindre, obetydliga skillnader i formulering. Tvisten rör enbart frågan huruvida kommissionen vid prövningen av det här aktuella tjeckiska beslutet om undantag var skyldig att beakta handläggningsreglerna i den tidigare eller i den senare av de båda direktivbestämmelserna. Detta har särskilt betydelse vad gäller de befogenheter att fatta beslut som stod till kommissionens förfogande och fristerna för dessa.
36.
I strid med tribunalens uppfattning (
24
) är den avgörande frågan i mindre grad huruvida de nya handläggningsreglerna är retroaktiva och i högre grad huruvida de tidigare bestämmelserna ska fortsätta gälla. Det krävs ett klargörande huruvida ett av kommissionen inlett administrativt förfarande enligt artikel 22 i direktiv 2003/55 även måste avslutas enligt samma bestämmelse, fastän direktiv 2003/55 redan hade upphävts när det omtvistade beslutet fattades och direktiv 2009/73 därefter gällde i egenskap av efterföljande lagstiftning.
37.
Den princip som jag har redogjort för ovan, (
25
) enligt vilken nya handläggningsregler i allmänhet är omedelbart tillämpliga på samtliga tvister som pågick när de trädde i kraft, stöder utan tvivel kommissionens uppfattning att det omtvistade beslutet skulle antas i enlighet med de nya handläggningsreglerna.
38.
Den motsatta uppfattning som MGS och Republiken Tjeckien företräder – vilken godtogs i den överklagade domen – enligt vilken de tidigare handläggningsreglerna skulle läggas till grund i förevarande mål, kan däremot endast ges företräde om de särskilda omständigheterna kring det reglerade ämnesområdet (nedan under avsnitt 1) eller tvingande krav på skydd för berättigade förväntningar (nedan under avsnitt 2) medför ett behov av en fortsatt tillämpning av direktiv 2003/55.
39.
I annat fall gäller principen att ett beslut från kommissionen inte kan antas med stöd av en rättslig grund som inte längre är i kraft när beslutet meddelas. (
26
)
1. Den reglerade frågan uppvisar inte några särdrag som motiverar ett undantag från principen att nya handläggningsregler är omedelbart tillämpliga
40.
Tribunalen har i den överklagade domen väsentligen lagt de särskilda omständigheterna kring det reglerade ämnesområdet till grund för sin ståndpunkt att artikel 22 i direktiv 2003/55, och inte artikel 36 i direktiv 2009/73, ska tillämpas. Nedan ska jag därför klargöra huruvida det faktiskt föreligger sådana särskilda omständigheter i förevarande fall. Därvid ska jag inledningsvis behandla det av tribunalen åberopade ”Salumi-undantaget” (nedan under avsnitt a), innan jag ägnar mig åt den av MGS åberopade idén om en referensdag (se nedan avsnitt b) samt den av den tjeckiska regeringen åberopade principen om likabehandling (nedan under avsnitt c).
a) ”Salumi-undantaget”: Utgör handläggningsreglerna och de materiella bestämmelserna i tredje gasdirektivet en oupplöslig helhet?
41.
Med stöd av domen i målet Salumi (
27
) har tribunalen i förevarande mål uttalat att de ändringar av handläggningsreglerna och de materiella bestämmelserna som införts genom artikel 36 i direktiv 2009/73 bildar ”en oupplöslig helhet”, varför de i förevarande fall inte kan ”anses ha retroaktiv verkan”. (
28
)
42.
Detta synsätt är felaktigt i dubbel bemärkelse.
43.
Jag vill erinra om att det i samband med tillämpningen av artikel 36 i direktiv 2009/73 på ett vid kommissionen pågående förfarande som det här aktuella för att pröva det tjeckiska beslutet om undantag överhuvudtaget inte kan anses vara fråga om retroaktiv tillämpning i egentlig mening. (
29
) Det är tvärtom snarare fråga om en omedelbar tillämpning av nya handläggningsregler på ett pågående förfarande som har inletts i enlighet med tidigare rätt, det vill säga på sin höjd om ”oäkta retroaktivitet”.
44.
Dessutom stödjer sig tribunalen på en felaktig tolkning av domen i målet Salumi. Det framgår nämligen inte på något sätt av nämnda dom att ny lagstiftning aldrig får tillämpas om den blir giltig under ett pågående administrativt förfarande och de handläggningsregler och materiella bestämmelser som den innehåller bildar en oupplöslig helhet.
45.
I själva verket är det i domen i målet Salumi erkända undantaget från principen att nya lagbestämmelser är omedelbart tillämpliga mycket snävare. Det avsåg den särskilda situationen att det förelåg ett fundamentalt systembyte, varvid olikartade nationella bestämmelser ersattes av en enhetlig gemenskapsreglering. De nya handläggningsreglerna och materiella bestämmelserna i denna gemenskapsreglering ansågs utgöra en oupplöslig helhet – ”en samlad reglering” – och ansågs således inte kunna bedömas enskilt med avseende på deras rättsverkningar i tiden. (
30
)
46.
Ett sådant fundamentalt byte av system föreligger inte vid övergången från det andra till det tredje gasdirektivet. Tvärtom utgör direktiv 2009/73 endast en vidareutveckling av ett redan bestående system med gemensamma bestämmelser på den inre marknaden för naturgas. Domstolen har redan fastställt att Salumi-undantaget inte gäller i en sådan situation i vilken befintliga unionsrättsliga bestämmelser med vissa ändringar övertas i en ny unionsrättsakt. (
31
)
47.
I förevarande fall tillkommer dessutom den omständigheten att det endast var några aspekter av det förfarande som kommissionen ska följa som ändrades genom artikel 36 i direktiv 2009/73, medan innehållet i de materiella bestämmelserna däremot inte skiljer sig åt jämfört med artikel 22 i direktiv 2003/55. Även detta talar mot ett antagande att det är frågan om ett fundamentalt systembyte, såsom var fallet i målet Salumi.
48.
För övrigt kan det inte endast utifrån den omständigheten att handläggningsreglerna har ändrats i några avseenden – i vissa fall till och med väsentligen – avgöras huruvida handläggningsreglerna och de materiella bestämmelserna i artikel 36 i direktiv 2009/73 är så oskiljaktigt förenade med varandra att de bildar en oupplöslig helhet, såsom i domen i målet Salumi.
49.
I slutänden påstår tribunalen enbart i den överklagade domen att handläggningsreglerna och de materiella bestämmelserna är oskiljaktiga, utan att ange några konkreta omständigheter som talar för detta. Tribunalen nöjer sig istället med att redogöra för några ändringar i förfarandet (
32
) som direktiv 2009/73 visserligen utan tvivel medför och vilka mycket väl i viss mån kan ha betydelse, men som saknar relevans i förevarande mål. (
33
)
50.
Tribunalen har i förevarande mål således felaktigt lagt Salumi-undantaget till grund för sitt konstaterande att artikel 36 i direktiv 2009/73 inte gällde, utan att det var artikel 22 i direktiv 203/55 som skulle ha fortsatt att tillämpas.
b) Ingen regel som fastställer ett referensdatum utifrån inledandet av förfarandet
51.
Direktiv 2009/73 innehåller inte några övergångsbestämmelser för pågående administrativa förfaranden. I brist på sådana bestämmelser kan det inte antas föreligga någon regel som fastställer ett referensdatum för övergången från direktiv 2003/55 till direktiv 2009/73 som skulle innebära att det bara är det tidigare rättsläget som är tillämpligt på samtliga förfaranden som inletts före den 3 mars 2011.
52.
I unionsrätten finns det inte heller någon allmän rättsprincip enligt vilken en situation alltid ska avgöras i enlighet med de handläggningsregler som gäller när förfarandet inleds. Tvärtom är, såsom redan påpekats ovan, nya handläggningsregler i regel omedelbart tillämpliga även på förfaranden som redan inletts. (
34
) Så har exempelvis även EU-domstolen själv gått till väga efter det att processrättsliga ändringar har trätt i kraft. (
35
)
53.
Domstolen har visserligen, med avseende på de unionsrättsliga bestämmelserna beträffande miljökonsekvensbedömning, fastställt att dessa endast ska tillämpas på sådana projekt där en formell ansökan om tillstånd har getts in efter det att fristen för införlivandet har löpt ut i den aktuella medlemsstaten. (
36
)
54.
Domstolen utgick emellertid endast från att det fanns ett sådant referensdatum vad gällde den materiella frågan huruvida ett projekt överhuvudtaget omfattades av skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning. Däremot är förändringar i vissa avseenden av de unionsrättsliga bestämmelserna rörande förfarandet för miljökonsekvensbedömning omedelbart tillämpliga i pågående förfaranden. (
37
)
55.
För övrigt beror det nämnda referensdatumet för miljökonsekvensbedömningar i huvudsak på att sådana förfaranden är mycket komplicerade. (
38
) Även mot denna bakgrund kan det inte antas att ett sådant referensdatum gäller inom andra områden som inte är lika komplicerade.
56.
Vid en tillämpning av detta resonemang i förevarande fall ska det framhållas att artikel 36 i direktiv 2009/73 inte har medfört något fundamentalt systembyte, utan endast ändringar av vissa aspekter av de handläggningsregler som kommissionen ska tillämpa. Dessa ändringar medförde exempelvis inte någon ytterligare belastning eller fördröjning vid prövningen av beslut om undantag från nationella myndigheter utan tvärtom en effektivisering av förfarandet. Kommissionen är nämligen inte längre skyldig att skicka en informell uppmaning till medlemsstaten att ändra eller återkalla sitt beslut om undantag innan ett slutgiltigt beslut fattas i förfarandet (detta var emellertid fallet enligt artikel 22.4 tredje stycket i direktiv 2003/55). I artikel 36 i direktiv 2009/73 har detta mellansteg slopats, vilket bidrar till större effektivitet i förfarandet.
57.
Mot denna bakgrund skulle en omedelbar tillämpning av artikel 36 i direktiv 2009/73 på kommissionens här aktuella administrativa förfarande till och med vara påkallad i förevarande fall, även om rättspraxis beträffande miljökonsekvensbedömningar tillämpades analogt i detta fall.
58.
Jag delar inte den tjeckiska regeringens farhågor om att det administrativa förfarandet kan spåra ur om man mitt i förfarandet går över från artikel 22 i direktiv 2003/55 till artikel 36 i direktiv 2009/73 som ny rättslig grund. Genom att kommissionen omedelbart tillämpade de nya handläggningsreglerna anlände tåget till sitt planerade mål även om tidtabellen ändrade sig något under resans gång. En fortsatt resa på den väg som föreskrevs enligt direktiv 2003/55 skulle enligt min mening däremot ha slutat i en återvändsgränd.
c) Likabehandlingsprincipen
59.
Den tjeckiska regeringen har även hänvisat till ”principerna om likvärdighet och rättvisa”. Den anser att det skulle innebära en obefogad olikbehandling om kommissionen kunde välja de tillämpliga lagbestämmelserna efter eget skön och om detta val – vid administrativa förfaranden som inleds samtidigt – endast beror på vid vilken tidpunkt kommissionen fattar sitt beslut.
60.
Inte heller detta argument kan godtas.
61.
Det ankommer inte på kommissionen att efter eget skön bestämma vid vilken tidpunkt den ska avgöra huruvida ett nationellt beslut om undantag är förenligt med bestämmelserna om den inre marknaden för naturgas. Enligt principen om god förvaltning (se även artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna) ska kommissionen tvärtom behandla varje mål opartiskt, omsorgsfullt och skyndsamt.
62.
Det utgör inte i sig något åsidosättande av likabehandlingsprincipen eller av allmänna rättvisehänsyn att kommissionen eventuellt har avgjort huruvida vissa nationella beslut om undantag är rättsenliga före den 3 mars 2011 och således i enlighet med tidigare gällande rätt, medan den har avgjort huruvida andra nationella beslut om undantag är rättsenliga först efter detta datum och således med tillämpning av de nya bestämmelserna. Det föreligger tvärtom ett objektivt kriterium för övergången genom att unionslagstiftaren har fastställt den tidpunkt när direktiv 2009/73 skulle träda i kraft, nämligen den 3 mars 2011.
63.
Endast om det skulle komma fram att kommissionen vid hanteringen av vissa förfaranden för att kontrollera nationella beslut om undantag godtyckligt fördröjer vissa och skyndar på andra slutliga beslut för att ibland kunna anta dessa före och ibland efter det att direktiv 2009/73 började gälla, skulle det kunna vara fråga om ett åsidosättande av principerna om god förvaltning och likabehandling samt slutligen om maktmissbruk. (
39
) Det finns inget som tyder på att så varit fallet i förevarande fall. Tvärtom framgår det även av tribunalens konstateranden att det administrativa förfarandet först inleddes få dagar innan den rättsliga situationen ändrade sig, vilket skedde den 3 mars 2011 genom övergången till direktiv 2009/73.
2. Det föreligger inte några berättigade förväntningar att de gamla bestämmelserna ska fortsätta gälla
64.
Sist men inte minst ska jag utreda huruvida tvingande krav på skydd för berättigade förväntningar i förevarande fall medförde ett behov av att ge direktiv 2003/55 fortsatt verkan.
65.
MGS och den tjeckiska regeringen har åberopat sådana krav vid överklagandet vid domstolen.
66.
Deras argument bygger emellertid på den felaktiga förutsättningen att det sedan den tjeckiska regeringens antagande av beslutet om undantag föreligger en avslutad situation som inte längre kan ifrågasättas genom tillämpningen av senare antagna nya lagbestämmelser som artikel 36 i direktiv 2009/73.
67.
Såsom domstolen redan har fastställt får principen om skydd för berättigade förväntningar inte utsträckas så långt att den allmänt hindrar att en ny bestämmelse tillämpas på framtida verkningar av en situation som har uppkommit under en äldre bestämmelses giltighetstid. (
40
)
68.
Detta gäller särskilt i ett processuellt sammanhang som det här aktuella. Det förfarande som regleras i artikel 22 i direktiv 2003/55 för beviljande av undantag från bestämmelserna om den inre marknaden för naturgas utgör ett enda förfarande, även om detta förfarande sker i två etapper av vilka den ena äger rum på nationell nivå och den andra på unionsnivå.
69.
Tribunalen har i den överklagade domen visserligen med rätta utgått från att det förelåg ett enda förfarande, (
41
) men dock utan att dra de nödvändiga slutsatserna för den tvist den hade att avgöra.
70.
Tribunalen skulle av förekomsten av ett enda förfarande – som bestod av två etapper – rätteligen ha slutit sig till att det aldrig skulle kunna föreligga några rättsliga situationer som har uppkommit och blivit bestående (
42
) enbart på grundval av ett beslut om undantag som meddelats av nationella myndigheter. Genom meddelandet av det tjeckiska beslutet om undantag avslutades nämligen endast den första av de två etapperna i det administrativa förfarandet. Dessutom är förfarandet för beviljande av undantag enligt direktiven 2003/55 och 2009/73 till skillnad från andra slags förfaranden – exempelvis det av MGS åberopade förfarandet för offentlig upphandling (
43
) – just konstruerat så, att ett beslut som fattats i den första etappen kan ifrågasättas inom ramen för den andra etappen.
71.
Det kan hända att ett beslut om undantag från en nationell myndighet är provisoriskt tillämpligt till dess att kommissionen har avgjort huruvida det är förenligt med bestämmelserna om den inre marknaden för naturgas. Det kan emellertid inte föreligga några berättigade förväntningar att de undantag som den nationella myndigheten har beviljat är permanenta fram till dess att kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut i förfarandet. (
44
)
72.
Det ska visserligen medges att det, såsom MGS framhåller, mycket väl förekommer att kommissionen i ett konkret fall inte kräver att den nationella myndigheten företar några ändringar eller återkallar sitt beslut om undantag. Detta utgör emellertid på sin höjd en eventualitet på vilken de berörda företagen inte på något sätt kan förlita sig. De är tvärtom skyldiga att räkna med att kommissionen kan kräva ändringar eller till och med en återkallelse av det aktuella beslutet om undantag, och detta såväl på grundval av direktiv 2003/55 som inom tillämpningsområdet för direktiv 2009/73.
73.
Mot denna bakgrund föreligger det inte några tvingande krav på skydd för berättigade förväntningar som skulle kunna utgöra hinder mot en tillämpning av bestämmelserna i direktiv 2009/73.
C – Sammanfattning
74.
Sammantaget har tribunalen således åsidosatt de allmänna unionsrättsliga principerna avseende lagbestämmelsers tillämplighet i tiden. Följaktligen innehåller den överklagade domen en felaktig rättslig bedömning som medför att den ska upphävas (artikel 61 första stycket första meningen i domstolens stadga).
D – Kompletterande anmärkningar avseende fristerna
75.
I målet vid domstolen har MGS argumenterat att kommissionen saknade behörighet att meddela det avgörande som det omtvistade beslutet innehåller, eftersom den hade överskridit den frist som stod till dess förfogande.
76.
Detta argument bygger på förutsättningen att de tidigare bestämmelserna i direktiv 2003/55 skulle tillämpas. Såsom jag har redogjort för ovan är det emellertid de nya bestämmelserna i direktiv 2009/73 som är tillämpliga vid antagandet av beslut i förevarande fall, och dessa frister har kommissionen ostridigt iakttagit. Således bortfaller MGS:s argument att det omtvistade beslutet inte meddelades inom den tillämpliga fristen.
77.
Även om det skulle antas att de tidigare bestämmelserna i direktiv 2003/55 fortsatt var tillämpliga i förevarande fall, innebär detta inte nödvändigtvis att kommissionens beslutsbefogenhet har bortfallit på grund av att fristen har överskridits. Det föreligger visserligen enskilda områden inom unionsrätten där kommissionens tystnad vid utgången av en viss frist anses utgöra ett godkännande och där kommissionen således förlorar sin befogenhet att ingripa. (
45
) Sådana situationer är emellertid sällsynta och grundas i regel på uttryckliga föreskrifter från unionslagstiftaren. (
46
) Sådana föreskrifter saknas i såväl direktiv 2003/55 som direktiv 2009/73.
78.
I detta fall kan man således inte nödvändigtvis utgå från att det föreligger en ”giljotineffekt” och att kommissionen därmed, när fristen har löpt ut, saknar beslutsbefogenhet. (
47
) Dock skulle ett överskridande av fristen vid tillämpningen av artikel 22 i direktiv 2003/55 eller artikel 36 i direktiv 2009/73, såvida det inte föreligger giltiga skäl, kunna utlösa unionens utomobligatoriska ansvar såvida villkoren i artikel 340.2 FEUF är uppfyllda.
VI – Upphävande av den överklagade domen och återförvisande till tribunalen
79.
Om domstolen upphäver tribunalens dom kan den själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande (det första alternativet i artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga).
80.
I förevarande fall är målet delvis färdigt för avgörande.
81.
Såsom jag har påpekat ovan har tribunalen felaktigt utgått från att direktiv 2003/55 är tillämpligt på förevarande mål. I själva verket lade kommissionen med rätta direktiv 2009/73 till grund för det omtvistade beslutet. Således kan MGS:s talan inte bifallas såvitt avser den första grunden som bolaget åberopade till stöd för sin talan om ogiltigförklaring vid tribunalen. I detta avseende kan domstolen slutligt avgöra målet.
82.
Tribunalen har däremot inte behandlat den andra och i synnerhet den tredje grunden som MGS därutöver åberopade till stöd för sin talan om ogiltigförklaring. Även om de skrivelser som parterna har ingett i första instans innehåller en utveckling av dessa grunder finner jag det oklart om domstolen enbart på denna grund har tillräcklig information för att slutligt avgöra den talan om ogiltigförklaring som ingetts till tribunalen.
83.
Mot denna bakgrund förefaller det ändamålsenligt att återförvisa målet till tribunalen så att denna kan avgöra om talan om ogiltigförklaring kan finna bifall såvitt avser den andra och den tredje grunden för MGS:s talan (det andra alternativet i artikel 61 första stycket andra meningen i domstolens stadga).
VII – Rättegångskostnader
84.
Om överklagandet bifalls och domstolen – såsom jag har föreslagit i förevarande mål – återförvisar målet till tribunalen ska frågan om rättegångskostnader anstå (artikel 184.2 i rättegångsreglerna e contrario).
VIII – Förslag till avgörande
85.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar följande:
1)
Den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 6 september 2013 i mål Globula/kommissionen (T‑465/11, EU:T:2013:406) upphävs.
2)
Målet återförvisas till tribunalen för prövning av den andra och den tredje grunden för talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut K(2011) 4509 av den 27 juni 2011.
3)
Frågan om rättegångskostnader anstår.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG (EUT L 176, s. 57).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, s. 94).
(
4
)	Dom Globula/kommissionen (T‑465/11, EU:T:2013:406), nedan kallad den överklagade domen eller tribunalens dom.
(
5
)	Se i detta avseende artiklarna 53 och 54.1 i direktiv 2009/73.
(
6
)	Artiklarna 18 och 19 i direktiv 2003/55 respektive artiklarna 32 och 33 i direktiv 2009/73.
(
7
)	Artikel 19.1 andra meningen i direktiv 2003/55 respektive artikel 33.1 andra meningen i direktiv 2009/73.
(
8
)	Artikel 22.1 i direktiv 2003/55 respektive artikel 36.1 i direktiv 2009/73. Den skillnad i ordalydelsen som föreligger i den tyska språkversionen av de båda bestämmelserna mellan ”großen neuen Erdgasinfrastrukturen” (artikel 22.1 i direktiv 2009/73) och ”größeren neuen Erdgasinfrastrukturen” (artikel 36.1 i direktiv 2003/55) återfinns inte i flertalet av de andra språkversionerna, särskilt inte i de franska och engelska språkversionerna.
(
9
)	Artikel 22.4 första och andra styckena i direktiv 2003/55 respektive artikel 36.8 i direktiv 2009/73.
(
10
)	Artikel 22.4 tredje och fjärde styckena i direktiv 2009/73, respektive artikel 36.9 i direktiv 2009/73.
(
11
)	Enligt egna uppgifter har bolaget Globula a.s. med verkan från den 5 augusti 2013 bytt namn till Moravia Gas Storage a.s. (MGS). För enkelhetens skull kommer jag nedan genomgående att kalla bolaget för MGS.
(
12
)	Nedan kallat ministeriet.
(
13
)	Vid denna tidpunkt kallades MGS fortfarande Globula.
(
14
)	MGS gjorde genom den andra grunden gällande ett åsidosättande av principen om berättigade förväntningar och genom den tredje grunden en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna.
(
15
)	Punkterna 24–39 i den överklagade domen.
(
16
)	Punkt 36 jämförd med punkt 25 i den överklagade domen.
(
17
)	I den första av dessa båda bestämmelser definieras de rättsakter som organen ska anta för att utöva unionens behörighet samt beskrivs bland annat vad som är kännetecknande för ett direktiv. Den andra innehåller regler som rör lagstiftningsakters antagande, offentliggörande och ikraftträdande.
(
18
)	Dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkt 9), dom Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, punkt 49), dom Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, punkt 31) och dom kommissionen/Spanien (C‑610/10, EU:C:2012:781, punkt 45). Se även mitt förslag till avgörande i målet Gruber (C‑570/13, EU:C:2014:2374, punkt 17).
(
19
)	Dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkt 9), dom Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, punkt 49), dom Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, punkt 31) och dom Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, punkt 24).
(
20
)	Dom Brock (68/69, EU:C:1970:24, punkt 6), dom Licata/WSA (270/84, EU:C:1986:304, punkt 31), dom Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, punkt 50), dom Monsanto Technology (C‑428/08, EU:C:2010:402, punkt 66) och dom Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, punkt 25).
(
21
)	Dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 22).
(
22
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkterna 11 och 12) och dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkterna 25 och 26).
(
23
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkterna 10 och 14), dom Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, punkt 49) och dom Kuso (C‑614/11, EU:C:2013:544, punkt 24).
(
24
)	Tribunalens uppfattning framgår särskilt tydligt av punkt 36 i den överklagade domen.
(
25
)	Se ovan punkt 28 i detta förslag till avgörande.
(
26
)	Beslut Cantiere navale De Poli/kommissionen (C‑167/11 P, EU:C:2012:164, punkt 53). Se även dom ArcelorMittal Luxembourg/kommissionen och kommissionen/ArcelorMittal Luxembourg m.fl. (C‑201/09 P och C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punkt 75) och dom ThyssenKrupp Nirosta/kommissionen (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, punkt 88).
(
27
)	Dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270).
(
28
)	Punkt 36 jämförd med punkt 25 i den överklagade domen.
(
29
)	Se ovan punkt 36 i detta förslag till avgörande.
(
30
)	Dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80–217/80, EU:C:1981:270, punkterna 11 och 12) och dom Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, punkt 32).
(
31
)	Dom Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, särskilt punkt 33).
(
32
)	Se punkterna 28–34 i den överklagade domen.
(
33
)	Särskilt framträdande är detta vad gäller befogenheten för byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (ACER), vars verksamhet överhuvudtaget inte är relevant i förevarande mål. Såsom tribunalen själv medger gäller förevarande mål inte en infrastruktur som sträcker sig över mer än en medlemsstats territorium (se punkt 34 i den överklagade domen).
(
34
)	Se ovan punkt 28 i detta förslag till avgörande.
(
35
)	Vad gäller borttagandet av begränsningen av rätten för nationella domstolar att hänskjuta frågor för förhandsavgörande i enlighet med artikel 68 EG under ett pågående förfarande för förhandsavgörande, se dom Weryński (C‑283/09, EU:C:2011:85, punkterna 27–32). Vad gäller tillämpningen av rättegångsreglerna från år 2012 på mål som har inletts innan de trädde i kraft se, till exempel, dom kommissionen/Stichting Administratiekantoor Portielje (C‑440/11 P, EU:C:2013:514, punkt 123).
(
36
)	Dom kommissionen/Tyskland (C‑431/92, EU:C:1995:260, punkterna 29 och 32), dom Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 23), dom Križan m.fl. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 94) och dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 25).
(
37
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkterna 27–30).
(
38
)	Dom Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 24), dom Križan m.fl. (C‑416/10, EU:C:2013:8, punkt 95) och dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 26).
(
39
)	Se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punkt 89).
(
40
)	Dom Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, punkt 21), dom kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punkt 43) och dom Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2010:10, punkt 46).
(
41
)	Punkt 32 i den överklagade domen.
(
42
)	Se ännu en gång dom Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 22).
(
43
)	MGS hänvisar i detta sammanhang till dom kommissionen/Frankrike (C‑337/98, EU:C:2000:543, punkterna 35–42).
(
44
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Centre d’exportation du livre français (C‑199/06, EU:C:2008:79, punkterna 66 och 67) och dom kommissionen/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punkt 53), vad gäller liknande problemställningar inom området för statligt stöd.
(
45
)	För några exempel på unionsrättsliga bestämmelser i vilka ett organs underlåtenhet att yttra sig anses utgöra ett godkännande eller ett avslag, se mitt förslag till avgörande i målet Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, punkt 35).
(
46
)	En sällsynt undantagssituation, i vilken domstolen endast på grundval av kommissionens överskridande av en frist slog fast att kommissionens beslutsbefogenhet hade bortfallit, gäller för sammanhållningsfonder (dom Spanien/kommissionen, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punkt 103, och dom Spanien/kommissionen, C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, punkt 34). En liknande situation föreligger vid kontrollen av nationella fördelningsplaner för utsläppsrätter för växthusgaser i samband med unionens klimatskyddspolitik (dom kommissionen/Lettland, C‑267/11 P, EU:C:2013:624, punkterna 46 och 58).
(
47
)	Det ska i förbigående påpekas att inte heller artikel 36 i direktiv 2009/73 innehåller någon sådan bestämmelse. Tvärtom framgår det av punkt 9 andra stycket i nämnda bestämmelse e contrario att en underlåtenhet från kommissionens sida att beakta fristen inte heller i fortsättningen ska medföra att den förlorar sin beslutsbefogenhet.