62016CC0049
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MACIEJA SZPUNARJA,
predstavljeni 5. aprila 2017 (
1
)
Zadeva C‑49/16
Unibet International ltd.
proti
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatal
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska))
„Svoboda opravljanja storitev — Člen 56 PDEU — Spletne igre na srečo — Omejitev — Združljivost zahteve po pridobitvi dovoljenja z načeloma enakega obravnavanja in preglednosti — Upravne sankcije“
1.
Družba Unibet International Limited (v nadaljevanju: Unibet), tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ima sedež na Malti in ima dovoljenja za prirejanje iger na srečo, ki so jih izdali organi različnih držav članic. Na Madžarskem je ponujala spletne igre na srečo, ne da bi za to pridobila ustrezno dovoljenje, zato so madžarski organi zoper njo izdali dve upravni odločbi, s katerima so omejili dostop do njenih spletnih strani na Madžarskem.
2.
Sodišče je zato pozvano, naj odloči, ali je nacionalna zakonodaja, kakršna je tista, na kateri sta ti upravni odločbi temeljili, združljiva s svobodo opravljanja storitev iz člena 56 PDEU. Osrednje vprašanje, na katero mora v tem okviru odgovoriti Sodišče, je torej, ali se lahko družba s sedežem na Malti, ki namerava ponujati spletne igre na srečo na madžarskem trgu, izogne zahtevi po pridobitvi dovoljenja, če je že od začetka jasno, da sodelovanje v postopku pridobitve takega dovoljenja ne bi bilo uspešno.
Pravni okvir
3.
Določbe madžarskega prava v okviru obravnavane zadeve izhajajo iz dveh pravnih instrumentov: szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (zakon XXXIV iz leta 1991 o prirejanju iger na srečo; v nadaljevanju: zakon o igrah na srečo) in koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (zakon XVI iz leta 1991 o koncesijah; v nadaljevanju: zakon o koncesijah). Ker sta – kot je podrobneje opisano v nadaljevanju – upravni odločbi, s katerima je bil omejen dostop do spletnih strani družbe Unibet na Madžarskem in ki sta bili sprejeti v okviru dveh različnih pravnih položajev, sporni, je treba opisati pravo, ki je veljalo ob sprejetju zadevnih odločb, in sicer 25. junija 2014 in 29. avgusta 2014.
Madžarska zakonodaja na dan 25. junija 2014
Zakon o igrah na srečo
4.
V skladu s členom 1, odstavek 1, zakona o igrah na srečo so igre na srečo tiste igre, pri katerih ima udeleženec za plačilo denarja ali za kakšno drugo plačilo ekonomske vrednosti možnost dobiti denarno nagrado ali drugo nagrado ekonomske vrednosti, če se izpolni določen pogoj. Izguba ali dobitek sta odvisna izključno ali pretežno od naključja. Člen 1(2) zakona o igrah na srečo določa, da se tudi stave štejejo za igre na srečo in da ta zakon v primerih, ki so v njem posebej določeni, prav tako velja za igralne avtomate in nagradna žrebanja.
5.
V skladu s členom 1(3)(e) zakona o igrah na srečo se za dejavnost prirejanja iger na srečo v smislu člena 1(1)(i) zakona o koncesijah šteje tudi prirejanje spletnih iger na srečo.
6.
Člen 1(4) in (5) zakona o igrah na srečo določa, da je dejavnost prirejanja iger na srečo, ki omogočajo udeležbo prek telekomunikacijskih sistemov ali opreme z ozemlja Madžarske, mogoče opravljati izključno v skladu z določbami tega zakona, da je za objavo javnega razpisa za udeležbo v igrah na srečo, organiziranih prek telekomunikacijskih sistemov ali opreme, potrebno dovoljenje državnega davčnega organa ter da finančne institucije in ponudniki telekomunikacijskih storitev ne smejo brez dovoljenja prispevati k objavi niti k sprejemanju javnih razpisov za udeležbo v igrah na srečo niti ne smejo nuditi tehnične podpore zanje.
7.
V skladu z madžarsko zakonodajo, ki je veljala ob sprejetju prve upravne odločbe, je bilo glede na člen 3(1)(a) in 3(3) zakona o igrah na srečo prirejanje loterije in stav – razen konjskih stav in posredovanja stav – v izključni pristojnosti državnega prireditelja iger na srečo.
8.
Vendar lahko država tretjim osebam začasno odstopi pravico do opravljanja te dejavnosti na podlagi koncesijske pogodbe.
9.
Tako koncesijsko pogodbo je mogoče skleniti na podlagi javnega razpisa, ki ga objavi pristojni minister (člen 4(1) zakona o igrah na srečo v povezavi s členom 5(1) zakona o koncesijah), ali brez razpisa, in sicer z „zanesljivim prirediteljem iger na srečo“ (člen 4(6) zakona o igrah na srečo v povezavi s členom 10/C(2) zakona o koncesijah).
10.
Predložitveno sodišče je ugotovilo, da javni razpis sploh ni bil organiziran.
11.
V skladu s členom 37(30)(d) zakona o igrah na srečo je moral „zanesljivi prireditelj iger na srečo“ vsaj deset let opravljati dejavnost prirejanja iger na srečo na Madžarskem. Poleg tega je moral imeti lastniški kapital v višini najmanj 200 milijonov HUF (člen 29/D zakona o igrah na srečo).
Zakon o koncesijah
12.
V skladu s členom 10/C(3) zakona o koncesijah je moral zanesljivi prireditelj iger na srečo predložiti ponudbo in v njej navesti enote, ki jih namerava izkoriščati, ter se zavezati, da bo za vsako od njih plačal letno koncesijsko dajatev, enakovredno vsaj dvakratni koncesijski dajatvi, določeni v veljavnem zakonu o splošnem proračunu.
Madžarska zakonodaja na dan 29. avgusta 2014
Zakon o igrah na srečo
13.
Zaradi novega besedila člena 3(3) zakona o igrah na srečo spletne igre na srečo niso bile več v izključni pristojnosti državnega prireditelja iger na srečo.
14.
V skladu s členom 37(30)(d) zakona o igrah na srečo je moral „zanesljivi prireditelj iger na srečo“ vsaj tri leta opravljati dejavnost prirejanja iger na srečo v državi, ki je izdala dovoljenje za opravljanje dejavnosti prirejanja iger na srečo. Poleg tega je moral imeti lastniški kapital v višini najmanj 50 milijonov HUF (člen 29/D zakona o igrah na srečo).
15.
Te spremembe zakona o igrah na srečo so začele veljati 15. julija 2014.
Zakon o koncesijah
16.
V skladu s členom 10/C(3a)(b) zakona o koncesijah je moral zanesljivi prireditelj iger na srečo v ponudbi za vsako vrsto igre navesti letno koncesijsko dajatev v skladu z referenčno koncesijsko dajatvijo, določeno v zakonu o splošnem proračunu, in sicer glede na vrsto igre.
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
17.
Družba Unibet, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ima sedež na Malti in ima dovoljenja za prirejanje iger na srečo, ki so jih izdali organi različnih držav članic EU.
18.
Madžarska glavna nacionalna davčna in carinska uprava (v nadaljevanju: davčni organ), tožena stranka v postopku v glavni stvari, je kot organ za nadzor nad igrami na srečo poleti 2014 opravila inšpekcijske preglede vsebine spletnih strani, ki jih uporablja družba Unibet.
19.
Davčni organ je na podlagi teh inšpekcijskih pregledov ugotovil, da je mogoče prek teh strani dostopati do iger na srečo v smislu madžarskih določb o igrah na srečo, čeprav družba Unibet ni imela potrebnih dovoljenj.
20.
Davčni organ je 25. aprila in 29. avgusta 2014 v zvezi z družbo Unibet izdal dve odločbi, s katerima je iz Madžarske začasno omejil dostop do pregledanih spletnih strani. Nato je z drugimi odločbami – ki, kot razumem, niso predmet tega konkretnega postopka pred predložitvenim sodiščem – tožeči stranki naložil globo zaradi večkratne kršitve pravnih pravil.
21.
Družba Unibet izpodbija odločbi davčnega organa z dne 25. aprila in 29. avgusta 2014, s katerima je ta odredil začasno omejitev dostopa, in predlaga, naj se razglasita za nični. Po njenem mnenju sta bili sprejeti na podlagi zakonodaje, ki je v nasprotju s členom 56 PDEU. Trdi, da so zahteve, navedene v zakonodaji, tako izključujoče, da ji v praksi onemogočajo pridobitev koncesije, ki je pogoj za pridobitev dovoljenja za prirejanje spletnih iger na srečo.
22.
V zvezi s prvo odločbo trdi, prvič, da ni bil organiziran razpis za dodelitev koncesije, in drugič, da ni mogla predložiti ponudbe, saj ni izpolnjevala zakonskih pogojev za zanesljivega prireditelja iger na srečo.
23.
V zvezi z drugo odločbo trdi, da je bil zakon o igrah na srečo spremenjen šele približno šest tednov pred sprejetjem druge upravne odločbe in da v tako kratkem času ni mogla predložiti ponudbe, ki bi vsebovala vse podrobnosti.
24.
Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in socialno sodišče v Budimpešti, Madžarska)) je v okviru tega postopka s sklepom z dne 9. decembra 2015, ki ga je Sodišče prejelo 27. januarja 2016, Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu, v skladu s katerim zakon države članice z razpisom za dodelitev koncesije oziroma ob sprejemu ponudbe, ki je bila predložena za pridobitev koncesije, zagotavlja teoretično možnost, da vsak prireditelj, ki izpolnjuje zakonske zahteve – vključno s prirediteljem s sedežem v drugi državi članici – pridobi koncesijo za opravljanje reguliranih storitev spletnih iger na srečo bodisi prek javnega razpisa bodisi s predložitvijo ponudbe, kadar zadevna država članica dejansko ne razpiše javnega razpisa za dodelitev koncesije, ponudnik storitve pa v praksi nima možnosti predložiti ponudbe, in kadar so organi države članice kljub temu odločili, da je ponudnik storitve kršil pravne predpise, ker je opravljal storitev brez dovoljenja, ki temelji na koncesiji, in mu naložili upravno kazen, določeno v zakonodaji (začasna omejitev dostopa in globa v primeru ponovljene kršitve)?
2.
Ali člen 56 PDEU nasprotuje temu, da država članica sprejme pravila višjega ranga z vidika nacionalnega prava, ki prirediteljem spletnih iger na srečo dajejo teoretično možnost, da opravljajo čezmejne storitve spletnih iger na srečo, kadar taki prireditelji, ker v državi članici ni izvedbenih pravil nižjega ranga, dejansko ne morejo od organov pridobiti upravnih dovoljenj, potrebnih za opravljanje storitve?
3.
Če sodišče, ki obravnava spor o glavni stvari, glede na odgovore, podane na prejšnja vprašanja, ugotovi, da je ukrep države članice v nasprotju s členom 56 PDEU, ali navedeno sodišče ravna v skladu s pravom Unije, če obravnava tako kršitev pravnih predpisov, ki so jo organi države članice ugotovili v odločbah, ker se je storitev opravljala brez dovoljenja, kot tudi upravno kazen, ki je bila naložena za navedeno kršitev (začasna omejitev dostopa in globa)?“
25.
Pisna stališča so predložile družba Unibet, madžarska, belgijska in portugalska vlada ter Evropska komisija. Na obravnavi 15. decembra 2016 so vse stranke podale ustna stališča.
Analiza
Uvodne pripombe
26.
Obravnavano zadevo je treba preučiti glede na določbe Pogodbe. Direktivi 2000/31/ES (
2
) in 2006/123/ES (
3
) se ne uporabljata za igre na srečo. Ker iz informacij, na voljo Sodišču, izhaja, da družba Unibet nima sedeža na Madžarskem, so upoštevne tiste določbe Pogodbe, ki se nanašajo na svobodo opravljanja storitev na podlagi člena 56 PDEU in naslednjih.
27.
Predložitveno sodišče želi napotke, kako naj razsodi, ko prireditelj iger na srečo, ki ima zakoniti sedež v drugi državi članici in ima dovoljenja v več državah članicah, na Madžarskem ponuja igre na srečo, pri čemer nima dovoljenja, ki ga izdajo madžarski organi, in ni naredil ničesar, da bi tako dovoljenje dobil.
28.
Glede na besedilo vprašanj se dejansko ne zdi, da predložitveno sodišče prosi Sodišče za smernice glede združljivosti nacionalne zakonodaje, opisane v razdelku „Pravni okvir“ teh sklepnih predlogov, s členom 56 PDEU. Bolj se zdi, da je osredotočeno na domnevni neobstoj izvedbenih določb k navedeni zakonodaji.
29.
Da pa bi predložitvenemu sodišču zagotovil ustrezne napotke in primeren odgovor, se bom osredotočil predvsem na nacionalno zakonodajo, opisano v razdelku „Pravni okvir“. In natanko tako bom obravnaval zadevna tri vprašanja predložitvenega sodišča. Zato je treba najprej odgovoriti na tretje vprašanje, šele nato na drugo.
30.
V teh sklepnih predlogih so izrazi dovoljenje, koncesija in zahteva po pridobitvi dovoljenja medsebojno zamenljivi.
Prvo vprašanje
31.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali člen 56 PDEU nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da ima prireditelj iger na srečo z zakonitim sedežem v drugi državi članici teoretično možnost, da pridobi dovoljenje, čeprav ga dejansko ne more pridobiti.
Omejitev
32.
S členom 56 PDEU so prepovedane omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene. V členu 57 PDEU so „storitve“ opredeljene kot storitve, ki se praviloma opravljajo za plačilo in jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb.
33.
Družba Unibet, ki ima sedež na Malti, namerava prek spleta ponujati storitev strankam na Madžarskem. Sodišče je v zvezi s tem že odločilo, da so igre na srečo, ki se ponujajo na spletu, storitev v smislu člena 56 PDEU. (
4
)
34.
Vprašanje je, ali je družbi Unibet omejena svoboda opravljanja storitev na Madžarskem. Vse ukrepe, ki prepovedujejo uresničevanje svobode opravljanja storitev, jo ovirajo ali zmanjšujejo njeno privlačnost, je treba šteti za take omejitve. (
5
) Svoboda opravljanja storitev iz člena 56 PDEU zato ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnikov storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njihovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, tudi če se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike storitev in ponudnike storitev iz drugih držav članic. (
6
) Poleg tega svobodo opravljanja storitev uživajo tako ponudniki kot prejemniki storitev. (
7
)
35.
Sodišče poleg tega dosledno šteje, da zakonodaja države članice, ki ponudnikom s sedežem v drugih državah članicah prepovedujejo ponujanje storitev na ozemlju navedene države članice prek interneta, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 56 PDEU. (
8
) Taka zakonodaja poleg tega omejuje svobodo prebivalcev zadevne države članice, da prek interneta uporabljajo storitve, ponujene v drugih državah članicah. (
9
) Enako velja za take prepovedi v primeru neobstoja predhodnega dovoljenja upravnih organov. (
10
)
36.
Na podlagi ravnokar navedene dolgoletne sodne prakse ni sporno, da madžarska zakonodaja, ki je veljala ob sprejetju prve in druge odločbe, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev. Na zadevna datuma je za družbo Unibet veljalo, da je zanjo obvezen postopek za dodelitev dovoljenja. Za ugotovitev omejitve zadostuje že samo obstoj postopka za dodelitev dovoljenja. Vsa druga vprašanja, zlasti tista v zvezi s pogoji in značilnostmi postopka za dodelitev dovoljenja, je treba preučiti v okviru morebitne utemeljenosti.
Utemeljenost
37.
Odgovoriti je treba še na vprašanje, ali je madžarsko zakonodajo mogoče utemeljiti. V zvezi s tem je treba zadevni upravni odločbi preučiti ločeno.
– Upravna odločba z dne 25. junija 2014
38.
Najprej je treba spomniti, da državni monopol ni v nasprotju s členom 56 PDEU niti se s to določbo od držav članic ne zahteva, naj liberalizirajo trge na področju iger na srečo. (
11
) Zdi se, da se madžarska vlada oddaljuje od zamisli, da gre v obravnavani zadevi za monopol. Kot sam razumem predlog za sprejetje predhodne odločbe, predložitveno sodišče očitno domneva, da monopola ni. Poleg tega, da se mora Sodišče pri razlagi določb nacionalnega pravnega reda načeloma opreti na opredelitve, ki izhajajo iz predložitvene odločbe, in da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ni pristojno za razlago notranjega prava držav članic, (
12
) po mojem mnenju v obravnavani zadevi ni formalnega monopola. Menim, da je vprašanje, ali monopol obstaja ali ne, pravno, ne dejansko. Poleg tega je pravni položaj v obravnavani zadevi jasen: v skladu z madžarskim pravom lahko prireditelji spletnih iger na srečo načeloma vstopajo na madžarski trg.
39.
Zahteva po vsaj desetletnem opravljanju dejavnosti na Madžarskem je po naravi (posredno) diskriminacijska, saj daje prirediteljem s sedežem na Madžarskem sistematično prednost v primerjavi s prireditelji s sedežem drugje v Uniji. Zaradi te (posredne) diskriminacije na podlagi državljanstva so edini možni razlogi, na katere se je mogoče sklicevati, trije pisni razlogi iz člena 52 PDEU v povezavi s členom 62 PDEU: javni red, javna varnost in javno zdravje. (
13
) Diskriminacijskih omejitev ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na nujne razloge v splošnem interesu, ki so bili načeloma priznani v sodni praksi Sodišča, kot so cilji varstva potrošnikov, preprečevanja goljufij in spodbujanja državljanov k čezmerni porabi pri igrah na srečo ter preprečevanja vznemirjanja družbenega reda na splošno (
14
). (
15
) Poleg tega samo cilj čim večjih javnih prihodkov ne omogoča omejitve svobode opravljanja storitev. (
16
)
40.
Dodati je treba, da je bilo Sodišče glede omejitve razlogov za utemeljitev v primeru diskriminacije zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja včasih neomajno, (
17
) v drugih primerih pa bolj popustljivo, zato je zadevna sodna praksa opisana kot „nedosledna“. (
18
)
41.
Madžarski organi se niso niti sklicevali na razloge za utemeljitev niti niso predložili dokazov glede njihove morebitne sorazmernosti. Glede na navedeno menim, da prve upravne odločbe ni mogoče utemeljiti.
– Upravna odločba z dne 29. avgusta 2014
42.
V tej odločbi na podlagi razpoložljivih informacij ne vidim diskriminacije na podlagi državljanstva. Zdi se, da so madžarski in tuji prireditelji pravno in dejansko obravnavani enako. Zlasti pravilo desetih let, ki je bilo skrčeno na pravilo treh let in ki poleg tega ni več omejeno na opravljanje dejavnosti na Madžarskem, se mi zdi ukrep, ki se enako uporablja za madžarske in tuje prireditelje.
43.
Zato se je načeloma na ravnokar navedene razloge v javnem interesu mogoče sklicevati kot na veljaven razlog za utemeljitev.
44.
A kot je bilo že navedeno, madžarska vlada ni predložila razlogov za utemeljitev. (
19
)
45.
Ne glede na predpostavko, da se z madžarsko zakonodajo ščitijo nujni razlogi v splošnem interesu, kot so varstvo potrošnikov, preprečevanje goljufij in spodbujanja k čezmerni porabi pri igrah na srečo ali celo preprečevanje vznemirjanja družbenega reda na splošno, mora biti taka ureditev vseeno sorazmerna.
46.
Torej je lahko nacionalna zakonodaja primerna za zagotavljanje izpolnitve navedenega cilja, le če resnično zagotavlja dosledno in sistematično izpolnitev tega cilja. (
20
)
47.
Na voljo je obsežna sodna praksa Sodišča o vprašanju utemeljenosti omejevalnih ureditev, ki jih države članice vzpostavijo na področju iger na srečo, in zlasti o vprašanju sorazmernosti. Spomnil bom le na tiste vidike, ki so v okviru obravnavane zadeve nujno potrebni.
48.
Sistem upravnih dovoljenj za izvajanje iger na srečo je načeloma dopusten, če temelji na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice javnih organov, tako da je ni mogoče uporabiti samovoljno. Države članice torej načeloma smejo po svoje urediti to področje, če spoštujejo pravo Unije. (
21
)
49.
Zato je treba spomniti na sodno prakso Sodišča v zvezi s splošnimi načeli, ki jih morajo spoštovati nacionalni organi, kadar se zatečejo k sistemu koncesijskih pogodb za storitve ali dovoljenj. Ta načela izhajajo iz sodne prakse Sodišča v okviru javnih naročil, koncesij in postopkov z izdajo predhodnih upravnih dovoljenj. Sodišče za ta področja uporablja ista načela. (
22
)
50.
Javni organi, ki sklepajo koncesijske pogodbe za storitve, morajo spoštovati temeljna pravila Pogodbe, vključno z načeloma enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter obveznostjo preglednosti, ki izhaja iz njiju. (
23
) Ta obveznost preglednosti, ki je povezana z načelom enakosti, ima predvsem namen zagotoviti, da se lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odloči, da bo sodeloval na javnih razpisih na podlagi celote upoštevnih informacij, ter preprečiti nevarnost favoritizma in samovoljnega delovanja organa, ki podeljuje dovoljenja. (
24
) V skladu s tem namenom morajo biti vsi pogoji in podrobnosti postopka podelitve jasno, natančno in nedvoumno določeni, da po eni strani vsi razumno obveščeni in običajno skrbni ponudniki natančno razumejo njihov pomen in jih lahko enako razlagajo ter da se po drugi omeji diskrecijska pravica organa, ki podeljuje dovoljenja, in da se mu omogoči, da lahko dejansko preveri, ali predložene ponudbe izpolnjujejo merila, ki veljajo za zadevni postopek. (
25
)
51.
Naj dodam, da mora na koncu predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejanskega stanja in razlago nacionalne zakonodaje, ob upoštevanju teh načel preučiti, ali okoliščine, ki jih je navedlo, upoštevane posamično ali skupaj, lahko omajajo skladnost postopka dodelitve dovoljenja za prirejanje spletnih iger na srečo, kot je ta v postopku v glavni stvari, z načeloma enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter obveznostjo preglednosti, ki iz njiju izhaja. (
26
)
52.
Dalje, na podlagi razpoložljivih informacij se mi zdi, da madžarska zakonodaja, ki je podlaga druge upravne odločbe, ne prestane zgoraj opisanega preizkusa.
53.
Pravni položaj je zaradi spreminjanja regulativnega okvira nekoliko nejasen. V takih okoliščinah od neke družbe ni mogoče razumno pričakovati, da bo ob polnem poznavanju zadev takoj pripravila premišljeno ponudbo in prilagodila strategijo. Tudi če bi družba Unibet predložila ponudbo, pa bi bilo težko predvideti odločitev pristojnega organa, saj je ta imel široko polje proste presoje. Kot je razvidno iz zgornjega pravnega okvira, pristojnemu ministru ni bilo treba izdati dovoljenja, ko bi bili izpolnjeni ustrezni pogoji za „zanesljivega prireditelja“. Drugače povedano, v več pogledih obstaja resno vprašanje preglednosti, zato menim, da ureditev, kot je veljala ob sprejetju druge upravne odločbe, ni v skladu s členom 56 PDEU.
54.
Zato Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje odgovori: člen 56 PDEU nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki določa, da ima prireditelj spletnih iger na srečo z zakonitim sedežem v drugi državi članici, teoretično možnost, da pridobi dovoljenje, čeprav ga dejansko ne more pridobiti, ker je ureditev diskriminacijska oziroma ne izpolnjuje zahtev glede sorazmernosti ali preglednosti.
Tretje vprašanje
55.
Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali je v primeru, da je nacionalna zakonodaja, kakršna je ta v obravnavani zadevi, v nasprotju s členom 56 PDEU, v nasprotju z zadevnim členom tudi kazen, naložena prireditelju zaradi nespoštovanja take zakonodaje.
56.
Sodišče je dosledno presojalo, da ko je na področju iger na srečo vzpostavljena omejevalna ureditev in ta ureditev ni v skladu s členom 56 PDEU, to, da gospodarski subjekt krši to ureditev ne sme biti sankcionirano. (
27
) V nasprotju s stališčem madžarske vlade to velja za kazenske in – kot v obravnavani zadevi – upravne sankcije.
57.
V obravnavani zadevi so torej sankcije, naložene družbi Unibet, prav tako v nasprotju s členom 56 PDEU.
58.
Zato Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje odgovori, da to, da gospodarski subjekt krši ureditev, kakršna je v tej zadevi, ne sme biti sankcionirano.
Drugo vprašanje
59.
Predložitveno sodišče se želi z drugim vprašanjem v bistvu prepričati, kakšne so pravne posledice, če na nacionalni ravni ne obstajajo izvedbene določbe k določbam, ki so opisane v razdelku „Pravni okvir“ in preučene pri prvem vprašanju teh sklepnih predlogov.
60.
Vprašanje temelji na predpostavki, da je navedeni pravni okvir združljiv s členom 56 PDEU. Kot pa je bilo ravnokar ugotovljeno, to ne velja.
61.
V okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je (nacionalno) sodišče tisto, ki mora presojati o pravnem okviru, kakršen je bil. Če bi obstajale izvedbene določbe, bi bili morda zgoraj opisani nesorazmernost in nepreglednost odpravljeni. Vendar izvedbenih določb ni bilo. Pomembno je pravo, ki je veljalo ob sprejetju upravnih odločb. V zvezi s tem je treba tudi poudariti, da tu ni pomembno, ali je potekal postopek v okviru Direktive 98/34/ES, (
28
) saj veljavnih izvedbenih določb ni bilo.
62.
Kot pravilno poudarja Komisija, neobstoj izvedbenih določb ne more vplivati na pravice, ki izhajajo iz člena 56 PDEU. Sicer bi bilo onemogočeno uveljavljanje navedene določbe, ki se uporablja neposredno in s katero se družbi Unibet priznava subjektivna ekonomska pravica. Države članice ne smejo omejiti pravic iz člena 56 PDEU z nesprejetjem izvedbene zakonodaje.
63.
Zato predlagam, naj se na drugo vprašanje odgovori, da neobstoj nacionalnih izvedbenih določb ne vpliva na ugotovitve pri prvem vprašanju.
Predlog
64.
Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska), odgovori:
Člen 56 PDEU nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, ki določa, da ima prireditelj spletnih iger na srečo z zakonitim sedežem v drugi državi članici, teoretično možnost, da pridobi dovoljenje, čeprav ga dejansko ne more pridobiti, ker je ureditev diskriminacijska oziroma ne izpolnjuje zahtev glede sorazmernosti ali preglednosti.
To, da gospodarski subjekt krši tako ureditev ne sme biti sankcionirano.
Neobstoj nacionalnih izvedbenih določb na te ugotovitve ne vpliva.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Glej člen 1(5)(d) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu (v nadaljevanju: Direktiva o elektronskem poslovanju) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 25, str. 399).
(
3
)	Glej člen 2(2)(h) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
(
4
)	Glej sodbo z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi (C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 54).
(
5
)	Glej na primer sodbe z dne 20. februarja 2001, Analir in drugi (C‑205/99, EU:C:2001:107, točka 21), z dne 15. januarja 2002, Komisija/Italija (C‑439/99, EU:C:2002:14, točka 22), in z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 51).
(
6
)	To je ustaljena sodna praksa od sodbe z dne 25. julija 1991, Säger (C‑76/90, EU:C:1991:331, točka 12). Glej poleg tega sodbi z dne 18. julija 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, točka 35), in z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 51).
(
7
)	Glej sodbi z dne 31. januarja 1984, Luisi in Carbone (286/82 in 26/83, EU:C:1984:35, točka 16), in z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 51).
(
8
)	Glej sodbi z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi (C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 54), in z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 52).
(
9
)	Glej sodbo z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 53).
(
10
)	Glej sodbi z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, EU:C:2007:133, točka 42), in z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi (C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 39).
(
11
)	Za več podrobnosti glej moje sklepne predloge v zadevi Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, točka 32).
(
12
)	Glej na primer sodbo z dne 16. februarja 2017, Agro Foreign Trade & Agency (C‑507/15, EU:C:2017:129, točka 23 in navedena sodna praksa).
(
13
)	Glej sodbo z dne 6. oktobra 2009, Komisija/Španija (C‑153/08, EU:C:2009:618, točki 36 in 37 ter navedena sodna praksa).
(
14
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 56).
(
15
)	Glej sodbe z dne 30. novembra 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, točka 37), z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi (C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 65), z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, EU:C:2007:133, točka 49), z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točka 60), in z dne 6. oktobra 2009, Komisija/Španija (C‑153/08, EU:C:2009:618, točka 36). Glej tudi sodbo z dne 19. julija 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, točka 35).
(
16
)	Glej sodbo z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 55).
(
17
)	Glej Barnard, C., The substantive law of the EU. The four freedoms, Oxford University Press, 5. izdaja, 2016, str. 415.
(
18
)	Prav tam.
(
19
)	Dejansko se madžarska vlada v svojih stališčih osredotoča na vprašanje, ali je zakonodaja sorazmerna ali ne.
(
20
)	Glej sodbo z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Baw International (C‑42/07, EU:C:2009:519, točke od 59 do 61 in navedena sodna praksa).
(
21
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, točka 32).
(
22
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Ince (C‑336/14, EU:C:2015:724, točka 68).
(
23
)	Glej sodbi z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 86), in z dne 3. junija 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, točka 39 in navedena sodna praksa).
(
24
)	Glej sodbo z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 87).
(
25
)	Glej sodbi z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 87), in z dne 16. februarja 2012, Costa in Cifone (C‑72/10 in C‑77/10, EU:C:2012:80, točka 73 in navedena sodna praksa).
(
26
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 88). Glej tudi sodbo z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi (C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 48).
(
27
)	Glej sodbe z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi (C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, EU:C:2007:133, točki 63 in 69), z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, točka 43), in z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi (C‑390/12, EU:C:2014:281, točka 63).
(
28
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8).