62015TJ0117
ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
24 maart 2017 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring — Landbouw — Gemeenschappelijke ordening van de markten — Wegens de toetreding van nieuwe lidstaten vast te stellen maatregelen — Bedrag dat moet worden geheven voor de hoeveelheden niet-weggewerkte overtollige suiker — Verzoek tot wijziging van een eindbeschikking van de Commissie — Afwijzing van het verzoek — Niet voor beroep vatbare handeling — Bevestigende handeling — Ontbreken van nieuwe en wezenlijke elementen — Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑117/15,
Republiek Estland, vertegenwoordigd door K. Kraavi-Käerdi als gemachtigde,
verzoekster,
ondersteund door
Republiek Letland, vertegenwoordigd door I. Kalniņš en D. Pelše als gemachtigden,
interveniënte,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door L. Naaber-Kivisoo en P. Ondrůšek als gemachtigden, vervolgens door P. Ondrůšek, bijgestaan door M. Kärson, advocaat,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU, strekkende tot nietigverklaring van het besluit dat beweerdelijk is vervat in de brief van de Commissie van 22 december 2014 houdende weigering om haar besluit 2006/776/CE van 13 november 2006, betreffende de bedragen die moeten worden geheven voor de hoeveelheden niet-weggewerkte overtollige suiker (PB 2006, L 314, blz. 35), te wijzigen.
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: H. Kanninen (rapporteur), president, I. Pelikánová, E. Buttigieg, S. Gervasoni en L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín, rechters,
griffier: S. Bukšek Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 september 2016,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Primair recht
1
In de context van de uitbreidingsronde van de Europese Unie die heeft geleid tot de toetreding, op 1 mei 2004, van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek (hierna: „nieuwe lidstaten”) tot de Unie (hierna: „toetreding”), zijn de Unie en de nieuwe lidstaten onderhandelingen gestart over meerdere vraagstukken, die zijn onderverdeeld in meerdere onderhandelingshoofdstukken. De onderhandelingen in het kader van het hoofdstuk over landbouw hadden onder meer betrekking op de situatie rechtens rond voorraden van landbouwproducten die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevonden en die het niveau overschreden van wat als normale overdrachthoeveelheden kon worden beschouwd (hierna: „overtollige hoeveelheden”).
2
Deze kwestie wordt krachtens artikel 22 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest (PB 2003, L 236, blz. 33; hierna: „toetredingsakte”) geregeld door punt 4 van bijlage IV bij de toetredingsakte, waarin wordt bepaald:
„[...]
2.   Alle zowel particuliere als openbare [...]voorraden [landbouwproducten], die zich op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer bevinden en die het niveau overschrijden van wat als normale overdrachthoeveelheden kan worden beschouwd, moeten op kosten van de nieuwe lidstaten worden weggewerkt.
Het begrip ‚normale overdrachthoeveelheid’ wordt voor elk product omschreven aan de hand van de specifieke criteria en doelstellingen van elke gemeenschappelijke marktordening.
[...]
4.   De Commissie voert bovengenoemde regelingen uit en past deze toe [...]
[...]”
3
Artikel 2, lid 3, van het Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de nieuwe lidstaten inzake de toetreding (PB 2003, L 236, blz. 17; hierna: „toetredingsverdrag”), dat op 16 april 2003 te Athene is ondertekend, bepaalt dat de instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen bedoeld in artikel 41 en in bijlage IV bij de toetredingsakte kunnen vaststellen. Artikel 41, eerste alinea, van genoemde akte bepaalt dat de overgangsmaatregelen die nodig zijn ter vergemakkelijking van de overgang van de in de nieuwe lidstaten bestaande regeling naar die welke voortvloeit uit de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), overeenkomstig het bepaalde in deze akte door de Commissie kunnen worden genomen gedurende een tijdvak dat drie jaar na de datum van toetreding verstrijkt, en dat de toepassing ervan is beperkt tot dat tijdvak.
Door de Unie vóór de toetreding genomen maatregelen
4
Op 10 november 2003 heeft de Commissie krachtens artikel 2, lid 3, van het toetredingsverdrag, en krachtens artikel 41, eerste alinea, van de toetredingsakte verordening (EG) nr. 1972/2003 betreffende de overgangsmaatregelen die voor het handelsverkeer van landbouwproducten moeten worden vastgesteld wegens de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarĳe, Malta, Polen, Slovenië en Slowakĳe (PB 2003, L 293, blz. 3), vastgesteld.
5
Uit overweging 1 van verordening nr. 1972/2003 volgt dat om te voorkomen dat de toetreding zou kunnen leiden tot verleggingen van het handelsverkeer die de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten nadelig beïnvloeden, overgangsmaatregelen dienden te worden vastgesteld. In overweging 3 van die verordening is aangegeven dat het bij die verleggingen vaak gaat om producten die met het oog op de uitbreiding kunstmatig worden verplaatst en niet behoren tot de normale voorraden van de betrokken staat, maar dat overtollige voorraden ook het gevolg kunnen zijn van binnenlandse productie. Tot slot wordt gepreciseerd dat daarom dient te worden voorzien in de heffing van afschrikkende belastingen op overtollige voorraden in de nieuwe lidstaten.
6
Artikel 4 van verordening nr. 1972/2003, zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 735/2004 van de Commissie van 20 april 2004 (PB 2004, L 114, blz. 13), voorziet in een stelsel van belastingheffing over de overtollige voorraden van bepaalde landbouwproducten, waartoe suiker niet behoort, die op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten in het vrije verkeer zijn. Lid 1 van dit artikel geeft aan dat de nieuwe lidstaten, onverminderd bijlage IV, punt 4, bij de toetredingsakte en voor zover op nationaal niveau geen strengere wetgeving bestaat, belastingen opleggen aan de houders van dergelijke voorraden. In artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1972/2003, zoals gewijzigd, is het bedrag van de belasting vastgesteld en is bepaald dat de opbrengsten ervan worden toegewezen aan de nationale begroting van de nieuwe lidstaat in kwestie. Tot slot bevat artikel 4, lid 5, van die verordening een lijst, die voor elke nieuwe lidstaat verschilt, van de landbouwproducten waarop voornoemde verordening van toepassing is. Deze landbouwproducten worden geïdentificeerd door middel van de codes van de gecombineerde nomenclatuur (GN), die zijn opgenomen in bijlage I bij verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1987, L 256, blz. 1), die eenmaal per jaar door de Commissie wordt bijgewerkt. De op de feiten in de onderhavige zaak toepasselijke bijgewerkte versie is die van 1 januari 2004, de datum waarop verordening (EG) nr. 1789/2003 van de Commissie van 11 september 2003 tot wijziging van bijlage I bij verordening nr. 2658/87 (PB 2003, L 281, blz. 1) in werking is getreden.
7
Op 14 januari 2004 heeft de Commissie, eveneens op basis van artikel 2, lid 3, van het toetredingsverdrag en artikel 41, eerste alinea, van de toetredingsakte, verordening (EG) nr. 60/2004 houdende overgangsmaatregelen in de sector suiker in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (PB 2004, L 9, blz. 8), vastgesteld.
8
In artikel 6, lid 1, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 651/2005 van de Commissie van 28 april 2005 (PB 2005, L 108, blz. 3), is voorgeschreven dat de Commissie uiterlijk op 31 mei 2005 de hoeveelheid bepaalt van de op 1 mei 2004 op het grondgebied van elke nieuwe lidstaat aanwezige suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose en fructose die de als de normale overdrachthoeveelheid beschouwde hoeveelheid overschrijdt (hierna: „overtollige hoeveelheden suiker”). In deze bepaling is ook opgenomen hoe de Commissie deze overtollige hoeveelheden moet bepalen.
9
Overeenkomstig artikel 4, van verordening nr. 60/2004, worden de termen „suiker”, „isoglucose” en „fructose” voor de toepassing van de artikelen 4 tot en met 7 van die verordening gedefinieerd aan de hand van verschillende GN-codes.
10
Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd, bepaalt dat elke betrokken nieuwe lidstaat ervoor zorgt dat een hoeveelheid suiker of isoglucose gelijk aan de overtollige suiker zonder interventie van de Unie wordt weggewerkt. Dit wegwerken kan uiterlijk 30 november 2005 plaatsvinden door uitvoer uit de Unie – zonder restitutie door de Unie – van die overtollige hoeveelheid, door het gebruik ervan in de sector brandstoffen voor verwarming of door de denaturering ervan.
11
Volgens de bewoordingen van artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd, dient elke nieuwe lidstaat op 1 mei 2004 te beschikken over een systeem voor de identificatie, op het niveau van de belangrijkste betrokken marktdeelnemers, van de overtollige hoeveelheden suiker als zodanig of in verwerkte producten, isoglucose of fructose, dat deze lidstaat moet gebruiken om deze marktdeelnemers ertoe te dwingen een hoeveelheid suiker of isoglucose die overeenstemt met hun individuele overtollige hoeveelheid, op eigen kosten van de markt weg te werken. Deze marktdeelnemers dienen te bewijzen dat deze wegwerking uiterlijk op 30 november 2005 heeft plaatsgevonden. In het tegenovergestelde geval dient de nieuwe lidstaat van deze marktdeelnemers een financiële bijdrage te innen, gelijk aan de niet-weggewerkte hoeveelheid, die ten goede komt aan de nationale begroting.
12
Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd, schrijft voor dat de nieuwe lidstaten de Commissie uiterlijk op 31 maart 2006 het bewijs moeten leveren dat hun overtollige hoeveelheid suiker is weggewerkt. In lid 2 van datzelfde artikel is bepaald dat van elke betrokken nieuwe lidstaat een financiële bijdrage wordt geheven die gelijk is aan de hoeveelheid overtollige suiker waarvoor dat bewijs niet is geleverd. Dit bedrag wordt toegewezen aan de begroting van de Unie en het wordt in aanmerking genomen voor de berekening van de productieheffingen voor het verkoopseizoen 2004/2005.
13
Verordeningen nr. 1789/2003, nr. 1972/2003 en nr. 60/2004 zijn in de Estse taal gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie op respectievelijk 6 augustus 2004, 3 maart 2005 en 4 juli 2004.
Door de Republiek Estland vóór de toetreding genomen maatregelen
14
Op 7 april 2004 heeft de Republiek Estland de Üleliigse laovaru tasu seadus (wet inzake de belasting op overtollige voorraden RT I 2004 30, 203) vastgesteld. In zijn arrest van 5 oktober 2006 heeft de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) § 6, lid 1, van deze wet wegens strijdigheid met verordening nr. 1972/2003 buiten toepassing verklaard. De Riigikohus was van oordeel dat de in deze bepaling neergelegde verplichting om bij de berekening van de overdrachthoeveelheid een factor 1,2 toe te passen, niet garandeerde dat elke marktdeelnemer voldoende gedifferentieerd werd behandeld. Het Estse Parlement gaf aan deze beslissing gevolg door bij wet van 25 januari 2007 (RT I 2007, 12, 65) de wet inzake de belasting op overtollige voorraden op diverse punten te wijzigen. Deze wet (hierna: „ÜLTS”), is in die gewijzigde vorm op 16 februari 2007 in werking getreden en regelt met terugwerkende kracht de situaties die vanaf 1 mei 2004 zijn ontstaan.
15
Ingevolge § 4 ÜLTS dienen Estse marktdeelnemers een belasting te betalen voor de in hun bezit zijnde overtollige voorraden die niet binnen de gestelde termijnen waren weggewerkt.
16
Volgens § 7 ÜLTS is de „overtollige voorraad” van elke marktdeelnemer het verschil tussen de op 1 mei 2004 daadwerkelijk aanwezige voorraad en de overdrachthoeveelheid.
17
§ 6 ÜLTS definieert het begrip „overdrachthoeveelheid” als het jaarlijkse gemiddelde van de in de vier jaar vóór de toetreding van de Republiek Estland tot de Unie, dat wil zeggen in de jaren 2000 tot en met 2003, door elke marktdeelnemer gehouden voorraden, vermenigvuldigd met de factor 1,2. Om deze regel te verzachten voor marktdeelnemers die in deze vier referentiejaren geen relevante activiteit hebben uitgeoefend, bevat § 6 bovendien twee bijzondere regels.
18
Volgens § 10 ÜLTS bepaalt het ministerie van Landbouw de overdrachthoeveelheid en de overtollige voorraad op basis van de verklaringen van de marktdeelnemer. Op gemotiveerd verzoek van de marktdeelnemer kan het ministerie van Landbouw rekening houden met bepaalde factoren die een stijging van de voorraad kunnen verklaren, los van enige speculatie.
19
§ 12 ÜLTS legt de marktdeelnemers de verplichting op om de overtollige voorraden suiker weg te werken door gebruikt te maken van de in verordening nr. 60/2004 voorziene methodes.
Door de Unie na de toetreding genomen maatregelen.
20
Op 31 mei 2005 heeft de Commissie bij verordening (EG) nr. 832/2005 betreffende de bepaling van de overtollige hoeveelheid suiker, isoglucose en fructose voor Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (PB 2005, L 138, blz. 3), voor elke nieuwe lidstaat de hoeveelheid overtollige suiker vastgesteld. In artikel 1 van genoemde verordening is de hoeveelheid suiker vastgesteld die van de interne markt moet worden weggewerkt door elk van de vijf nieuwe lidstaten waarvoor het bestaan van een overtollige hoeveelheid suiker was geconstateerd.
21
Op 13 november 2006 heeft de Commissie beschikking 2006/776/EG betreffende de bedragen die moeten worden geheven voor de hoeveelheden niet-weggewerkte overtollige suiker vastgesteld (PB 2006, L 314, blz. 35; hierna: „suikerbeschikking”). In die beschikking stelt de Commissie dat drie van de vijf in punt 20 supra genoemde nieuwe lidstaten het bewijs van het wegwerken van een deel van de bij verordening nr. 832/2005 vastgestelde overtollige hoeveelheden suiker hadden geleverd. Zij heeft vervolgens het bedrag berekend van de financiële bijdrage die overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 60/2004 door de vijf betrokken lidstaten moest worden betaald wegens de overtollige hoeveelheden waarvoor dat bewijs niet was geleverd. Dat bedrag werd voor elke betrokken lidstaat vastgesteld door de niet-weggewerkte hoeveelheden te vermenigvuldigen met de hoogste uitvoerrestitutie die in de periode van 1 mei 2004 tot en met 30 november 2005 gold voor witte suiker van GN-code 1701 99 10. Daarom is aan de Republiek Estland ingevolge artikel 1 van de suikerbeschikking een financiële bijdrage opgelegd van 45686268 EUR, welk bedrag zij in verschillende tranches en in de bij artikel 2 van die beschikking gestelde termijn aan de begroting van de Unie heeft betaald, waarbij de laatste tranche is betaald in december 2009.
22
Op 4 mei 2007 heeft de Commissie op basis van bijlage IV, punt 4, onder 4, bij de toetredingsakte, beschikking 2007/361/EG houdende vaststelling van overtollige voorraden landbouwproducten, met uitzondering van suiker, en de financiële consequenties van het wegwerken daarvan, in verband met de toetreding van Tsjechië, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije (PB 2007, L 138, blz. 14; hierna: „landbouwproductenbeschikking”), vastgesteld. In die beschikking heeft zij de op de datum van toetreding op het grondgebied van de nieuwe lidstaten bestaande overtollige hoeveelheden landbouwproducten alsmede de bedragen van de aan de negen lidstaten waar dergelijke overtollige hoeveelheden waren geconstateerd, op te leggen financiële bijdragen vastgesteld, teneinde de kosten van het wegwerken daarvan te dekken. Deze bedragen, die moesten worden beschouwd als inkomsten voor de begroting van de Unie, moesten worden betaald in vier delen. De laatste betaling moest worden gedaan uiterlijk op 31 mei 2010. Aldus werd aan de Republiek Estland een financiële bijdrage ten belope van 6584000 EUR opgelegd, welk bedrag zij binnen de gestelde termijn aan de begroting van de Unie heeft betaald.
Aangevoerde arresten
23
Bij arresten van 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), waartegen geen hogere voorziening is ingesteld, heeft het Gerecht de landbouwproductenbeschikking nietig verklaard, op grond dat de in die beschikking voorziene methode voor het wegwerken van de overtollige hoeveelheden landbouwproducten niet in overeenstemming was met bijlage IV, punt 4, onder 2, van de toetredingsakte.
24
Bij arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), heeft het Hof geantwoord op een door de Riigikohus overeenkomstig artikel 267 VWEU ingediend verzoek om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 288 VWEU, artikel 297, lid 1, VWEU en artikel 58 van de toetredingsakte. Die vraag was gesteld in het kader van een geding tussen een Estse onderneming en de Estse autoriteiten over de heffing van een belasting op overtollige voorraden van bepaalde, in het bezit van die onderneming zijnde landbouwproducten, welke belasting werd berekend en gevorderd krachtens de ÜLTS. Centraal in dat geding stond de vraag of de ÜLTS kon worden tegengeworpen aan de betrokken onderneming. De verwijzende rechter had twijfels op dit punt, in de eerste plaats omdat de ÜLTS verwees naar verschillende bepalingen van de verordeningen nr. 1789/2003 en nr. 1972/2003, en in de tweede plaats omdat de publicatie van deze verordeningen in de Estse taal in het Publicatieblad plaatsvond na 1 mei 2004, maar vóór het tijdstip waarop de onderneming de belastingaanslag ontving.
25
Het Hof heeft voor recht verklaard dat de Republiek Estland met de vaststelling van de ÜLTS de uit verordening nr. 1972/2003 voortvloeiende verplichtingen is nagekomen door een belasting op de overtollige voorraden landbouwproducten in te voeren en de berekeningswijze ervan vast te stellen. Het Hof was echter van oordeel, ten eerste, dat particulieren bij de inwerkingtreding van de ÜLTS, op 1 mei 2004, geen kennis hadden kunnen nemen van de aan de belasting op overtollige voorraden onderworpen producten aan de hand van een in de Estse taal in het Publicatieblad regelmatig bekendgemaakte Unieregeling, ten tweede, dat de ÜLTS geen definitie gaf van deze producten, maar alleen verwees naar artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1972/2003 en, ten derde, dat particulieren deze producten niet konden identificeren aan de hand van een nationale regeling, daar de Estse douanenomenclatuur vanaf 1 mei 2004 was opgeheven. Het heeft daaruit de conclusie getrokken dat de relevante bepalingen van de verordeningen nr. 1789/2003 en nr. 1972/2003 niet vanaf 1 mei 2004 in Estland aan particulieren konden worden tegengeworpen, daar zij niet in de Estse taal regelmatig in het Publicatieblad waren bekendgemaakt of opgenomen in het nationale recht van deze lidstaat (arrest van 12 juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punten 39, 41 en 42).
26
Het Hof was van oordeel dat aan die conclusie niet werd afgedaan door het feit dat de onderneming die partij is in het hoofdgeding in de praktijk wist wat haar verplichtingen vanaf 1 mei 2004 inhielden, noch door de wens om de doelstelling van verordening nr. 1972/2003 te bereiken (arrest van 12 juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punten 43‑46).
27
Derhalve heeft het Hof op de door de verwijzende rechter gestelde vragen geantwoord dat artikel 58 van de toetredingsakte aldus moest worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing, in Estland, op particulieren van bepalingen van verordening nr. 1972/2003 die op 1 mei 2004 niet in de Estse taal in het Publicatieblad van de Europese Unie waren bekendgemaakt of overgenomen in het nationale recht van deze lidstaat, ook al konden deze particulieren er via andere wegen kennis van nemen (arrest van 12 juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punt 47).
Verzoek van de Republiek Estland tot wijziging van de suikerbeschikking
28
Bij brief van 2 augustus 2012 heeft de Republiek Estland aan het directoraat-generaal (DG) „landbouw en plattelandsontwikkeling” van de Commissie verzocht om haar standpunt te bepalen ten aanzien van de voorgenomen verrichtingen, in het licht van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), met betrekking tot de terugbetaling van de financiële bijdragen die door de nieuwe lidstaten aan de begroting van de Unie waren betaald wegens het bestaan van overtollige hoeveelheden landbouwproducten, en met name wegens het bestaan van overtollige hoeveelheden suiker. Op 17 september en 8 november 2012 zijn de Republiek Estland en de diensten van de Commissie bijeengekomen om deze kwestie te bespreken.
29
Bij brief van 15 november 2012 heeft de Commissie de Republiek Estland meegedeeld dat de betalingen die zij ingevolge de landbouwproductenbeschikking had gedaan aan de begroting van de Unie aan haar zouden worden terugbetaald. De terugbetaling vond plaats eind december 2012.
30
Op 21 februari 2013 zijn de Republiek Estland en de diensten van de Commissie bijeengekomen om te praten over een eventuele terugbetaling van de financiële bijdragen die overeenkomstig de suikerbeschikking door de Republiek Estland aan de begroting van de Unie waren betaald.
31
Bij brief van 18 september 2013, gericht aan het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling”, heeft de Republiek Estland, die van mening was geen volledig antwoord te hebben ontvangen op haar brief van 2 augustus 2012, de inhoud ervan verduidelijkt, de motivering ervan aangevuld, en bij de Commissie een verzoek ingediend tot heronderzoek en wijziging van de suikerbeschikking in het licht van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), dat zou moeten leiden tot terugbetaling van de conform die beschikking aan de Unie gedane betalingen.
32
Bij brief van 22 december 2014 (hierna: „bestreden handeling”) heeft de directeur-generaal van het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling” (hierna: „directeur-generaal”) de Republiek Estland geantwoord dat er geen aanleiding bestond om de suikerbeschikking te wijzigen.
Procedure en conclusies van partijen
33
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 maart 2015, heeft de Republiek Estland krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van de bestreden handeling ingesteld.
34
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 juli 2015, heeft de Republiek Letland verzocht om in de zaak te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Estland, hetgeen de president van de Eerste kamer van het Gerecht bij beschikking van 2 september 2015 heeft toegestaan. Zij heeft evenwel geen memorie in interventie ingediend.
35
Bij beslissing van 15 juni 2016 heeft het Gerecht, op voorstel van de Eerste kamer, de zaak overeenkomstig artikel 28, leden 1 tot en met 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht terugverwezen naar de Eerste kamer, uitgebreid.
36
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer, uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het partijen op 13 juli 2016 in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang een aantal vragen gesteld, die zij binnen de gestelde termijn hebben beantwoord.
37
Ter terechtzitting van 7 september 2016, waarbij de Republiek Letland niet aanwezig was, zijn de Republiek Estland en de Commissie gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
38
De Republiek Estland, ondersteund door de Republiek Letland, verzoekt het Gerecht:
—
de bestreden handeling nietig te verklaren;
—
De Commissie te verwijzen in de kosten.
39
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
—
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
—
de Republiek Estland te verwijzen in de kosten.
Ontvankelijkheid
40
Zonder formeel bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert de Commissie aan dat de bestreden handeling geen voor beroep vatbare handeling is en dat het beroep dus niet-ontvankelijk is, hetgeen de Republiek Estland betwist.
41
De Commissie voert in wezen twee middelen van niet-ontvankelijkheid aan. Het eerste heeft betrekking op de aard van de bestreden handeling, die volgens haar slechts de eenvoudige uitdrukking van een mening is, terwijl het tweede, subsidiair aangevoerde, middel betrekking heeft op het bevestigende karakter van die handeling.
Eerste middel van niet-ontvankelijkheid
42
De Commissie merkt ten eerste op dat aangezien de Republiek Estland debiteur was van de in de suikerbeschikking bedoelde bedragen vóór de vaststelling van de bestreden handeling, en dit daarna is gebleven, deze handeling geen rechtsgevolgen heeft gehad, en, ten tweede, dat die handeling enkel een eenvoudige technische analyse bevat met betrekking tot de invloed van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), op de suikerbeschikking. In haar antwoord op schriftelijke vragen van het Gerecht, alsmede ter terechtzitting, heeft de Commissie dit laatste argument verduidelijkt. Zij wees erop dat de bestreden handeling geen echt besluit vormde om de suikerbeschikking niet te wijzigen, maar slechts de eenvoudige uitdrukking van een mening was, die moest worden toegeschreven aan het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling”. Aan dit punt heeft zij ter terechtzitting toegevoegd dat de Republiek Estland niet duidelijk had verzocht om wijziging van de suikerbeschikking, maar veeleer wilde vernemen wat het standpunt was van het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling” ten aanzien van de mogelijkheid om die beschikking te heronderzoeken. Aldus bevat de bestreden handeling het gevraagde technische advies.
43
De Republiek Estland betwist de argumenten van de Commissie.
44
In het kader van een door de lidstaten of de instellingen ingesteld beroep tot nietigverklaring worden als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU aangemerkt, alle door de Unie-instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (zie arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punt 36en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van de handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld (arrest van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 55).
45
Niet elke brief van een Unie-instelling waarmee wordt geantwoord op een verzoek van de adressaat van deze brief, is een beschikking in de zin van artikel 263 VWEU (zie in die zin beschikking van 27 januari 1993, Miethke/Parlement, C‑25/92, EU:C:1993:32, punt 10). Inzonderheid de schriftelijke kenbaarmaking van de mening van een Unie-instelling kan geen besluit vormen dat vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring, wanneer die mening kenbaar is gemaakt op een gebied waarop die instelling geen enkele bevoegdheid heeft om besluiten te nemen, maar enkel de mogelijkheid om haar mening – die de bevoegde instanties niet bindt – kenbaar te maken, en wanneer noch uit de formulering, noch uit de inhoud van die kenbaarmaking blijkt dat deze beoogt enig rechtsgevolg teweeg te brengen (zie in die zin arrest van 27 maart 1980, Sucrimex en Westzucker/Commissie, 133/79, EU:C:1980:104, punten 16‑18).
46
Uit hetgeen in de punten 28 tot en met 32 supra is uiteengezet, volgt dat de bestreden handeling een einde heeft gemaakt aan een lange reeks discussies tussen de Commissie en de Republiek Estland, en een antwoord vormt op de brief van 18 september 2013 van laatstgenoemde aan de Commissie.
47
De brief van 18 september 2013 van de Republiek Estland aan de Commissie begint met de volgende mededeling: „Verzoek tot wijziging van [de suikerbeschikking]”. Zij bevat twee delen. Het eerste deel is gewijd aan een uiteenzetting van de feiten. Het tweede deel, met het opschrift „Verzoek [van de Republiek Estland]” bevat een gedetailleerde motivering die moet aantonen dat de suikerbeschikking onverenigbaar is met de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), gelezen in hun onderlinge samenhang. De Republiek Estland geeft in de laatste alinea van dat deel aan dat „de suikerbeschikking dient te worden heronderzocht en te worden gewijzigd naar aanleiding van de uitlegging van de rechtshandelingen van de Unie die is gegeven in [de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171)], teneinde de beschikking in overeenstemming te brengen met de betekenis en strekking van de betrokken handelingen, zoals deze sinds hun inwerkingtreding hadden moeten worden begrepen en toegepast”.
48
Derhalve zij opgemerkt dat de Republiek Estland in haar brief van 18 september 2013 niet heeft getracht enkel een eenvoudige technische analyse van de zijde van het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling” te verkrijgen aangaande de theoretische mogelijkheid om de suikerbeschikking te heronderzoeken. Het ging om een verzoek tot heronderzoek en wijziging van die beschikking.
49
De bewoordingen van de bestreden handeling bevestigen dat de directeur-generaal zelf van mening was dat de brief van 18 september 2013 een verzoek tot wijziging van de suikerbeschikking was.
50
Allereerst vangt de bestreden handeling namelijk aan met de volgende mededeling:
„Onderwerp: Uw verzoeken tot wijziging van [de suikerbeschikking]”
51
Vervolgens heeft de directeur-generaal in de bestreden handeling aangegeven dat de Republiek Estland verschillende malen contact heeft gehad met de Commissie „met het oog op wijziging van de suikerbeschikking”.
52
Ten slotte heeft de directeur-generaal aangegeven dat hij twee soorten argumenten wenste aan te voeren „om het verzoek van [de Republiek Estland] tot wijziging van de suikerbeschikking niet te aanvaarden”.
53
Derhalve vormt de laatste zin van de bestreden handeling – volgens welke het DG „landbouw en plattelandsontwikkeling”, rekening houdend met hetgeen daarvóór in die handeling uiteen was gezet, niet tot de conclusie kon komen dat de suikerbeschikking dusdanig blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting dat zij moest worden gewijzigd – niet de uitdrukking van een eenvoudig technisch oordeel, maar, anders dan de Commissie betoogt, de afwijzing van een verzoek tot wijziging van de suikerbeschikking.
54
De Commissie had de bevoegdheid de eerder door haar vastgestelde suikerbeschikking te heronderzoeken, en, in voorkomend geval, te wijzigen. Bovendien volgt uit de formulering en de inhoud van de bestreden handeling dat de Commissie daarmee beoogde het verzoek van de Republiek Estland tot wijziging van de suikerbeschikking definitief af te wijzen. Derhalve kan de bestreden handeling niet worden geacht overeen te stemmen met een zonder rechtsgevolgen blijvende eenvoudige uitdrukking van een mening.
55
Aan die conclusie kan niet worden afgedaan door het door de Commissie aangevoerde feit dat de Republiek Estland reeds vóór de vaststelling van de bestreden handeling debiteur was van de in de suikerbeschikking bedoelde bedragen, en dit daarna is gebleven.
56
Hoewel de bestreden handeling niet heeft geleid tot het opleggen van enige geldelijke verplichting ten laste van de Republiek Estland, betekent dit immers niet dat deze noodzakelijkerwijs geen rechtsgevolg heeft, aangezien die handeling een definitieve weigering opwerpt tegen het gemotiveerd verzoek van de Republiek Estland tot wijziging van de suikerbeschikking, waarop die lidstaat recht meent te hebben.
57
Het eerste middel van niet-ontvankelijkheid moet dus worden verworpen.
Tweede middel van niet-ontvankelijkheid
Opmerkingen vooraf
58
Volgens vaste rechtspraak is, wanneer de bestreden handeling louter de bevestiging is van een eerdere handeling, het beroep uitsluitend ontvankelijk indien tegen de bevestigde handeling tijdig is opgekomen. Wanneer de verzoeker de termijn heeft laten verstrijken om op te komen tegen een besluit waarbij een ondubbelzinnige maatregel is vastgesteld die rechtsgevolgen meebrengt waardoor zijn belangen worden aangetast en die hem dwingend is opgelegd, kan hij deze termijn dus niet opnieuw laten ingaan door van de verrichter van de betrokken handeling te verlangen dat zij op haar besluit terugkomt en door beroep in te stellen tegen het weigeringsbesluit waarbij een eerder besluit wordt bevestigd (zie arresten van 15 maart 1995, COBRECAF e.a./Commissie, T‑514/93, EU:T:1995:49, punt 44en aldaar aangehaalde rechtspraak; 10 juli 1997, AssiDomän Kraft Products e.a./Commissie, T‑227/95, EU:T:1997:108, punt 29en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 12 februari 2010, Commissie/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, punt 54en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59
Een verzoek tot heronderzoek van een eerdere beschikking die definitief is geworden, kan evenwel worden gerechtvaardigd door het bestaan van nieuwe en wezenlijke feiten. Wanneer de handeling het antwoord is op een verzoek waarin dergelijke feiten worden aangevoerd en waarbij de administratie wordt verzocht om heronderzoek van de eerdere beschikking, kan die handeling niet als zuiver bevestigend worden beschouwd, aangezien zij een uitspraak bevat over die feiten en in zoverre dus een nieuw element bevat ten opzichte van de eerdere beschikking. Bijgevolg zal de betrokken instelling na een op nieuwe en wezenlijke feiten berustend heronderzoek van een definitief geworden besluit een nieuw besluit moeten vaststellen, waarvan de rechtmatigheid in voorkomend geval bij de Unierechter kan worden betwist. Wanneer er daarentegen geen sprake is van nieuwe en wezenlijke feiten, dient de instelling niet over te gaan tot heronderzoek van haar eerdere besluit (arresten van 7 februari 2001, Inpesca/Commissie, T‑186/98, EU:T:2001:42, punten 46‑48, en 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punten 34‑35).
60
Uit die rechtspraak volgt dat een handeling wordt geacht te zijn vastgesteld na een heronderzoek van de situatie, en dus niet als zuiver bevestigend kan worden beschouwd, wanneer die handeling – op verzoek van de belanghebbende dan wel op eigen initiatief van degene die deze vaststelt – is vastgesteld op grond van wezenlijke elementen waarmee geen rekening was gehouden bij de vaststelling van de eerdere handeling. Juist omdat met die elementen geen rekening is gehouden bij de vaststelling van de eerdere handeling, zijn zij nieuw. Daarentegen is er sprake van een nieuwe handeling die de eerdere handeling louter bevestigt, wanneer de gegevens, feitelijk en rechtens, waarop de nieuwe handeling rust niet verschillen van die welke de vaststelling van de eerdere handeling hebben gerechtvaardigd (arrest van 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punten 36 en 37).
61
In casu betoogt de Commissie dat indien de bestreden handeling moest worden aangemerkt als een besluit, en niet als een zonder rechtsgevolgen blijvende, eenvoudige uitdrukking van een mening, dat besluit een bevestiging zou zijn van de suikerbeschikking. De Republiek Estland tracht in feite het verbod te omzeilen op het instellen van een beroep tegen die beschikking na het verstrijken van de in artikel 263 VWEU voorziene termijn. Voor deze omzeiling kan zij zich niet baseren op de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), waarin enkel de strekking van een aantal bepalingen wordt uitgelegd, zoals deze sinds hun inwerkingtreding hadden moeten worden begrepen. Het gaat dus niet om een nieuw feit dat een heronderzoek van een beschikking kan rechtvaardigen.
62
Verder voert de Commissie verschillende opmerkingen aan met betrekking tot de grond van de zaak, die volgens haar aantonen dat de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), niet kunnen worden aangemerkt als wezenlijke elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak.
63
De Republiek Estland antwoordt de Commissie dat de bestreden handeling geen bevestigend besluit is, aangezien hierin de invloed wordt onderzocht, op de suikerbeschikking, van drie nieuwe elementen, te weten de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171). De Republiek Estland voegt hieraan toe dat zij die beschikking niet had betwist, daar zij geen enkele reden had om te twijfelen aan de wettigheid ervan vóór de uitspraak van die arresten. De besprekingen tussen de Republiek Estland en de Commissie die volgden op het verzoek tot wijziging van de suikerbeschikking, tonen aan dat deze vóór de vaststelling van de bestreden handeling nog geen definitief standpunt had ingenomen.
64
Bovendien betwist de Republiek Estland de opmerkingen waarmee de Commissie wil aantonen dat de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), geen wezenlijke elementen waren, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak.
65
Derhalve dient te worden onderzocht of de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), kunnen worden aangemerkt als nieuwe en wezenlijke elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak.
Vraag of de aangevoerde arresten kunnen worden aangemerkt als nieuwe en wezenlijke elementen
66
Vast staat dat de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), zijn uitgesproken na de vaststelling van de suikerbeschikking. Voornoemde arresten konden bij de vaststelling van die beschikking dus niet in aanmerking worden genomen. De omstandigheid dat die arresten dateren van na de suikerbeschikking, volstaat niet om deze aan te merken als nieuwe elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak.
67
Opgemerkt dient namelijk te worden dat de Republiek Estland haar verzoek tot wijziging van de suikerbeschikking niet baseert op de uitspraak van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), als zodanig, noch op een door die arresten aan het licht gebracht feit, maar op een toepassing naar analogie van de door de Unierechter in die arresten gevolgde redenering.
68
Wat het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), betreft, zij eraan herinnerd dat de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid geeft aan een voorschrift van Unierecht, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert de datum van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert, hetgeen betekent dat een prejudicieel arrest louter declaratoir en niet constitutief van aard is, zodat het in beginsel tot de datum van inwerkingtreding van het uitgelegde voorschrift terugwerkt (zie arrest van 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punt 35en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69
Het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), verduidelijkt dus enkel de bestaande rechtssituatie, zoals deze door de Commissie en door de Republiek Estland had kunnen en moeten worden begrepen ten tijde van de vaststelling van de suikerbeschikking.
70
Wat de arresten van 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), betreft, moet enerzijds worden opgemerkt dat de in die arresten vastgestelde onregelmatigheden, die de nietigverklaring van de landbouwproductenbeschikking rechtvaardigden en – volgens de Republiek Estland – ook betrekking hadden op de suikerbeschikking, zich reeds voordeden ten tijde van de vaststelling van die beschikking, en dat niets de Republiek Estland ervan weerhield zich hierop te beroepen in het kader van een beroep strekkende tot nietigverklaring daarvan.
71
Anderzijds zijn in de door het Gerecht in de arresten van 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), gevolgde juridische redenering enkel onregelmatigheden vastgesteld met betrekking tot de landbouwproductenbeschikking. Er zij aan herinnerd dat het in aanmerking nemen van de rechtsoverwegingen waaruit de precieze redenen van de door de Unierechter in een nietigverklaringsarrest vastgestelde onwettigheid blijken, slechts tot doel heeft de exacte betekenis te bepalen van wat in het dictum is beslist, en het gezag van een rechtsoverweging van een nietigverklaringsarrest dus niet kan gelden ten aanzien van personen die geen partij waren bij het geding en te wier aanzien het arrest dus geen enkele beslissing kan bevatten. In deze omstandigheden houdt die bepaling, hoewel de betrokken instelling ingevolge artikel 263 VWEU ervoor dient te zorgen, dat een door haar ter vervanging van de nietig verklaarde handeling verrichte handeling niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als in het nietigverklaringsarrest zijn vastgesteld, niet in, dat de betrokken instelling op verzoek van de belanghebbenden moet overgaan tot een heronderzoek van de tot andere adressaten dan de verzoeker gerichte identieke of gelijksoortige beschikkingen die beweerdelijk dezelfde onregelmatigheid vertonen (arrest van 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punten 55‑56).
72
De arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), kunnen dus niet worden aangemerkt als nieuwe elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak. Dienaangaande moet worden geoordeeld dat, zoals de Commissie terecht betoogt, de Republiek Estland in feite tracht het verbod te omzeilen op het instellen van een beroep tegen de suikerbeschikking na het verstrijken van de daartoe in artikel 263 VWEU voorziene termijn, hetgeen erop neer zou komen dat aan de adressaat van een handeling wordt toegestaan op elk willekeurig moment, gelet op latere rechtspraak, te verzoeken om wijziging van die handeling en dat handelingen van de Unie die rechtsgevolgen teweegbrengen dus onbeperkt in geding kunnen worden gebracht. De in artikel 263 VWEU voorziene termijn beoogt nu juist de rechtszekerheid te waarborgen door een dergelijke onbeperkte mogelijkheid te voorkomen (zie in die zin arrest van 12 oktober 1978, Commissie/België, 156/77, EU:C:1978:180, punt 20). De enkele omstandigheid dat noch de administratie, bij de vaststelling van een beschikking, noch de adressaat ervan, vóór het verstrijken van de termijn voor het instellen van een beroep tegen die beschikking, een door de Unierechter in een later arrest gevolgde juridische redenering in aanmerking heeft genomen of heeft ingeroepen, kan het definitieve karakter van de betrokken beschikking niet in twijfel trekken.
73
Op dit punt betoogt de Republiek Estland in haar antwoord op schriftelijke vragen van het Gerecht dat „het rechtszekerheidsbeginsel de herziening van een administratieve beschikking niet kan uitsluiten, wanneer blijkt dat die beschikking in strijd is met het Unierecht”, hetgeen met name wordt bevestigd door de overwegingen van het Hof in het arrest van 19 september 2006, i-21 Germany en Arcor (C‑392/04 en C‑422/04, EU:C:2006:586, punt 52). In dat arrest heeft het Hof evenwel – hoewel het erkende dat er wat administratieve beschikkingen betreft die in strijd zijn met het Unierecht en definitief zijn geworden, aan het rechtzekerheidsbeginsel grenzen zijn gesteld die de wijziging van die beschikkingen in bepaalde omstandigheden kunnen rechtvaardigen – aangegeven dat deze grenzen niet van toepassing waren wanneer degene die om het heronderzoek van de definitief geworden beschikking verzoekt, niet alle rechtsmiddelen tegen die beschikking die hem ter beschikking stonden had uitgeput (zie in die zin, arrest van 19 september 2006, i-21 Germany en Arcor, C‑392/04 en C‑422/04, EU:C:2006:586, punten 53 en 54).
74
Nu de Republiek Estland in haar verzoek om een heronderzoek geen nieuwe elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak, heeft aangevoerd, waarover de Commissie zich zou kunnen uitspreken, dient de bestreden handeling te worden aangemerkt als besluit waarbij de suikerbeschikking is bevestigd.
75
Slechts ten overvloede dient dus te worden onderzocht of de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), kunnen worden aangemerkt als wezenlijke elementen.
Vraag of de aangevoerde arresten kunnen worden aangemerkt als wezenlijke elementen
76
Een element dient als wezenlijk, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak, te worden gekwalificeerd, wanneer het een aanmerkelijke wijziging kan brengen in de juridische situatie waarmee degene die de eerdere handeling heeft vastgesteld, rekening heeft gehouden, zoals met name een element dat twijfel doet rijzen over de gegrondheid van de met die handeling gekozen oplossing (zie arrest van 13 november 2014, Spanje/Commissie, T‑481/11, EU:T:2014:945, punt 39en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77
Derhalve moet worden onderzocht of de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), twijfel doen rijzen over de gegrondheid van de suikerbeschikking.
78
Deze kwestie is door de Republiek Estland en de Commissie niet specifiek besproken vanuit de invalshoek van de ontvankelijkheid van het beroep. De Republiek Estland heeft evenwel ter ondersteuning van het eerste middel een reeks van argumenten aangevoerd ten bewijze dat de onrechtmatigheid van de suikerbeschikking voortvloeit uit de lezing van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171). Deze argumenten worden door de Commissie betwist.
79
Dienaangaande merkt de Republiek Estland in wezen op dat de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), gelezen in hun onderlinge samenhang, aantonen dat de suikerbeschikking in strijd was met de bepalingen van bijlage IV, punt 4, onder 2, bij de toetredingsakte, alsook met artikel 58 van die akte. In de eerste plaats betoogt zij dat het met het oog op de toetreding ingevoerde systeem van wegwerking van overtollige hoeveelheden suiker tot doel had elke verstoring van de in de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker voorziene mechanismen te voorkomen. Met het oog op de verwezenlijking van dit doel heeft verordening nr. 60/2004 de nieuwe lidstaten de verplichting opgelegd om, ten eerste, op 1 mei 2004 te beschikken over een systeem voor de identificatie van de overtollige voorraden van de voornaamste marktdeelnemers, en, ten tweede, deze marktdeelnemers te verplichten te bewijzen dat de wegwerking van die voorraden vóór 30 november 2005 heeft plaatsgevonden, of om een financiële bijdrage te betalen voor de niet weggewerkte hoeveelheid. De Republiek Estland heeft aan deze verplichting voldaan met de vaststelling van de ÜLTS. Verder volgt uit het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), dat overeenkomstig artikel 58 van de toetredingsakte een niet in de Estse taal gepubliceerde verordening niet aan Estse marktdeelnemers kon worden tegengeworpen, zelfs niet indien zij waren geïnformeerd over de daaruit voortvloeiende verplichtingen en deze hadden nageleefd. Derhalve kon de ÜLTS, die verwees naar bepalingen van verordening nr. 60/2004, alsmede naar de GN-code voor suiker die resulteert uit verordening nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992, tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1), die in de Estse taal zijn gepubliceerd op 6 augustus, respectievelijk 4 juli 2005, niet worden tegengeworpen aan Estse marktdeelnemers. De Republiek Estland wijst erop dat zij om die reden na de uitspraak van het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), de overeenkomstig de ÜLTS betaalde bedragen aan de betrokken Estse marktdeelnemers heeft terugbetaald. Haar uit verordening nr. 60/2004 voortkomende verplichting tot wegwerking van de overtollige hoeveelheden was dus in de praktijk teruggebracht tot de betaling van een simpele financiële bijdrage aan de begroting van de Unie. Overeenkomstig de arresten van 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), is dit onverenigbaar met bijlage IV, punt 4, onder 2, bij de toetredingsakte.
80
De Commissie betwist de argumenten van de Republiek Estland.
81
Opgemerkt dient te worden dat de argumenten van de Republiek Estland zijn gebaseerd op twee cumulatieve beweringen, te weten, ten eerste, dat uit het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), volgt dat het voor haar onmogelijk was om van de Estse marktdeelnemers de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004 bedoelde bedragen te verkrijgen, en, ten tweede, dat uit de arresten van 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), volgt dat, gezien die onmogelijkheid, de Commissie haar niet kon verzoeken om betaling van een financiële bijdrage uit hoofde van artikel 7, lid 2, van die verordening.
82
Elk van die argumenten dient derhalve te worden onderzocht, waarbij de verwerping van een van de twee volstaat voor de conclusie dat de argumenten van de Republiek Estland ongegrond zijn en zij dus niet heeft kunnen aantonen dat de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), moesten worden aangemerkt als wezenlijke elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak.
83
Ter ondersteuning van haar eerste bewering, te weten dat het onmogelijk was om van de Estse marktdeelnemers de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004 bedoelde bedragen te verkrijgen, merkt de Republiek Estland op dat de ingevolge artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004 op de marktdeelnemers rustende verplichting om in geval van niet-wegwerking van overtollige suikervoorraden een financiële bijdrage aan haar nationale begroting te betalen, niet aan deze marktdeelnemers kon worden tegengeworpen, zelfs als de datum waarop zij die bijdrage moesten betalen was gelegen na de datum van publicatie van verordening nr. 60/2004. De datum waarop de verplichtingen van de marktdeelnemers ontstonden, was 1 mei 2004, wat tevens de datum was waarop hun overtollige voorraden moesten worden bepaald en de nieuwe lidstaten over een identificatiesysteem moesten beschikken. Dit wordt in wezen bevestigd door het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), waarin de op de ÜLTS gebaseerde belastingaanslagen niet werden geacht aan de marktdeelnemers te kunnen worden tegengeworpen, hoewel zij waren uitgebracht na de publicatie van verordening nr. 1972/2003 in de Estse taal. Bovendien zou het volgens de rechtspraak ongerechtvaardigd zijn om voor de toepassing van overgangsmaatregelen met het oog op de toetreding, uit te gaan van een andere datum dan 1 mei 2004.
84
In dit verband kan worden volstaan met op te merken dat, in tegenstelling tot hetgeen de Republiek Estland beweert, het belastbare feit voor de heffing van de belasting die de Estse marktdeelnemers overeenkomstig artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004, zoals gewijzigd, moesten betalen aan de nationale Estse begroting, niet bestond in het bezit van overtollige voorraden op de datum van de toetreding. Uit die bepaling volgt immers duidelijk dat het belastbare feit voor de heffing van de belasting bestond in het niet weggewerkt zijn van overtollige voorraden op 30 november 2005. Verordeningen nr. 1789/2003 en nr. 60/2004 waren evenwel reeds meer dan vijftien maanden voor die datum in de Estse taal in het Publicatieblad gepubliceerd (zie punt 13 supra). Geconcludeerd moet dus worden dat het ontbreken van de publicatie in de Estse taal van deze verordeningen in het Publicatieblad op de datum van de toetreding, de Republiek Estland niet belette de ÜLTS tegen te werpen aan de Estse marktdeelnemers teneinde betaling van de betrokken belasting te verkrijgen.
85
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Republiek Estland dat in het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), de op de ÜLTS gebaseerde belastingaanslagen niet werden geacht aan de marktdeelnemers te kunnen worden tegengeworpen, hoewel zij waren uitgebracht na de publicatie in het Publicatieblad van verordeningen nr. 1789/2003 en nr. 1972/2003 in de Estse taal.
86
In het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), heeft het Hof overwogen dat de in artikel 4, van verordening nr. 1972/2003 voorziene verplichting tot betaling van een belasting op overtollige voorraden landbouwproducten afhangt van de op de datum van toetreding gehouden voorraden, en dat de datum van het aanslagbiljet geen belang heeft voor het belastbare feit voor de toepassing van die belasting. Deze overweging gaat in casu niet op, aangezien de in artikel 4 van verordening nr. 1972/2003 voorziene verplichting tot betaling van de belasting op de overtollige voorraden, en de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004 voorziene verplichting, op verschillende momenten zijn ontstaan. Terwijl de in verordening nr. 1972/2003 bedoelde belasting dus verschuldigd was vanwege het enkele bezit van overtollige voorraden op de datum van toetreding, kon de in verordening nr. 60/2004 bedoelde belasting niet worden ingevorderd enkel op grond van dat bezit op voornoemde datum. De marktdeelnemer had de mogelijkheid om betaling van de belasting te vermijden door de in zijn bezit zijnde overtollige voorraden weg te werken. De verplichting tot betaling van deze belasting was in feite het gevolg van de schending van de op de marktdeelnemer rustende verplichting tot het wegwerken van die voorraden.
87
De bewering van de Republiek Estland dat het onmogelijk was om van de Estse marktdeelnemers de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 60/2004 bedoelde bedragen te verkrijgen, vindt dus geen grondslag in het arrest van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), en dient derhalve te worden afgewezen.
88
Gelet op het cumulatieve karakter van de twee beweringen die door de Republiek Estland zijn aangevoerd ter ondersteuning van de stelling dat de onrechtmatigheid van de suikerbeschikking volgt uit de lezing van de arresten van 12 juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450); 29 maart 2012, Tsjechische Republiek/Commissie (T‑248/07, niet gepubliceerd, EU:T:2012:170), en 29 maart 2012, Litouwen/Commissie (T‑262/07, EU:T:2012:171), moet, aangezien de verwerping van een van de twee volstaat om die stelling af te wijzen (zie punt 82 supra), dan ook worden geconstateerd dat die arresten niet kunnen worden aangemerkt als wezenlijke elementen, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak, zonder dat de tweede bewering behoeft te worden onderzocht.
89
Uit het voorgaande volgt dat de elementen waarop het door de Republiek Estland aan de Commissie gezonden verzoek tot wijziging van de suikerbeschikking was gebaseerd, noch als nieuw, noch als wezenlijk kunnen worden aangemerkt, in de zin van de in de punten 59 en 60 supra aangehaalde rechtspraak. In deze omstandigheden dient de bestreden handeling te worden beschouwd als een besluit waarbij de suikerbeschikking is bevestigd, en dient zij derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Kosten
90
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
91
Aangezien de Republiek Estland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
92
Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Derhalve draagt de Republiek Letland haar eigen kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.
2)
De Republiek Estland wordt, behalve in haar eigen kosten, ook verwezen in de kosten van de Europese Commissie.
3)
De Republiek Letland zal haar eigen kosten dragen.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 maart 2017.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Ests.