62005CJ0393_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-393/05,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 4. novembra 2005,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata E. Traversa in G. Braun, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Republiki Avstriji, ki jo zastopa C. Pesendorfer, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič in E. Levits (poročevalec), sodniki,
generalna pravobranilka: E. Sharpston,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12. julija 2007
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s to tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Republika Avstrija, s tem ko zahteva, da morajo zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave (v nadaljevanju: zasebni organi), ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, imeti v Avstriji podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
Pravni okvir
Ureditev Skupnosti
2. Uredba Sveta (EGS) št. 2092/91 z dne 24. junija 1991 o ekološki pridelavi kmetijskih proizvodov in označevanju tovrstno pridelanih kmetijskih proizvodov in živil (UL L 198, str. 1), kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 1804/1999 z dne 19. julija 1999 (UL L 222, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 2092/91), določa minimalna pravila za ekološko pridelavo, postopke nadzora te pridelave in označevanje tako pridelanih proizvodov. V skladu s to uredbo se lahko za proizvode, ki izpolnjujejo v njej predpisane zahteve, določi oznaka „ekološka pridelava – sistem nadzora ES“, zlasti v obliki nalepke.
3. V členih 1, 2 in 4 Uredbe št. 2092/91 so našteti zadevni proizvodi in oznake, ki se nanašajo na ekološko pridelavo, ter opredeljeni različni pojmi. Člen 3 te uredbe določa, da se uredba uporablja brez poseganja v druge določbe Skupnosti ali nacionalne določbe, skladne z zakonodajo Skupnosti. V členu 5 so določeni pogoji, pod katerimi se lahko označevanje in oglaševanje proizvodov sklicuje na ekološko pridelavo, medtem ko so v členu 6 pojasnjeni predpisi o pridelavi, ki so vključeni v pojmu „ekološka pridelava“.
4. Člen 8 Uredbe št. 2092/91 določa:
„1. Vsak pridelovalec, ki prideluje, pripravlja ali uvaža iz tretje države proizvode, kakor so opredeljeni v členu 1, mora za namene trženja:
(a) to aktivnost prijaviti pri pristojnem organu oblasti države članice, kjer se aktivnost izvaja; taka prijava vključuje podatke, navedene v Prilogi IV;
(b) podrediti svoje podjetje kontrolnemu sistemu iz člena 9.
2. Države članice določijo organ oblasti ali organ za sprejemanje prijav.
Države članice lahko predvidijo sporočanje vseh dodatnih podatkov, za katere menijo, da so potrebni za učinkovit nadzor nad zadevnimi pridelovalci.
3. Pristojni organ zagotovi, da je sprotno dopolnjen seznam z imeni in naslovi pridelovalcev, vključenih v kontrolni sistem, na voljo zainteresiranim stranem.“
5. Člen 9 Uredbe št. 2092/91 določa:
„1. Države članice uvedejo kontrolni sistem, ki ga vodi eden ali več določenih kontrolnih organov oblasti in/ali odobreni zasebni organi, katerim so podrejeni pridelovalci, ki pridelujejo ali pripravljajo proizvode iz člena 1.
2. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da ima pridelovalec, ki ravna v skladu z določbami te uredbe in plačuje svoj prispevek za stroške kontrole, dostop do kontrolnega sistema.
3. Kontrolni sistem zajema najmanj uporabo previdnostnih in kontrolnih ukrepov, opredeljenih v Prilogi III.
4. Za uporabo kontrolnega sistema, ki ga vodijo zasebni organi, države članice določijo organ, ki je pristojen za odobritev takih organizacij in nadzor nad njimi.
5. Za odobritev zasebnega kontrolnega organa se upošteva naslednje:
(a) standardni kontrolni postopek, po katerem je treba ravnati, in vključuje podroben opis kontrolnih in previdnostnih ukrepov, ki jih organ izvaja pri pridelovalcih, ki so vključeni v kontrolo;
(b) sankcije, ki jih organ namerava uporabiti v primeru nepravilnosti;
(c) razpoložljivost ustreznih virov v obliki usposobljenih kadrov, upravnih in tehničnih zmogljivosti, kontrolne izkušnje in zanesljivost;
(d) objektivnost kontrolnega organa nasproti pridelovalcem, ki jih organ kontrolira;
6. Potem, ko je bil pristojni organ odobren, kontrolni organ oblasti:
(a) zagotovi, da so kontrole, ki jih kontrolni organ izvaja, objektivne;
(b) preveri učinkovitost kontrole;
(c) seznani se z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami;
(d) prekliče odobritev kontrolnega organa, kadar ta ne izpolnjuje zahtev iz (a) in (b) ali ne izpolnjuje več meril iz odstavka 5 ali ne izpolnjuje zahtev, določenih v odstavkih 7, 8, 9 in 11.
6a
Pred 1. januarjem 1996 države članice izdajo šifro vsakemu kontrolnemu organu ali organu oblasti, ki je odobren ali imenovan v skladu z določbami tega člena. O tem ustrezno obvestijo druge države članice in Komisijo; Komisija objavi šifre v seznamu, navedenem v zadnjem pododstavku člena 15.
7. Kontrolni organ oblasti in odobreni kontrolni organi iz odstavka 1:
(a) zagotovijo, da se pri kontroliranih podjetjih uporabljajo vsaj kontrolni in previdnostni ukrepi, opredeljeni v Prilogi III;
(b) ne posredujejo informacij in podatkov, ki jih pridobijo pri opravljanju kontrole, drugim osebam, razen tistim, ki so odgovorne za zadevno kmetijsko področje, ter pristojnim organom.
8. Odobreni kontrolni organ:
(a) omogoči pristojnemu organu oblasti za namene kontrole dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov, ter vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti po tej uredbi;
(b) vsako leto do 31. januarja pristojnemu organu oblasti države članice pošlje seznam pridelovalcev, ki so bili 31. decembra predhodnega leta predmet kontrolnega pregleda in ji predloži kratko in jedrnato letno poročilo.
9. Kontrolni organ oblasti in kontrolni organi iz odstavka 1:
(a) zagotovijo, da se, kadar se odkrije nepravilnost v zvezi z izvajanjem členov 5, 6 in 7 ali ukrepov iz Priloge III, označbe, predvidene v členu 2, o postopku ekološke pridelave, odstranijo iz celotne pošiljke ali proizvodne serije, pri kateri je bila zadevna nepravilnost ugotovljena;
(b) kadar se ugotovi nedvoumna kršitev ali kršitev z dolgotrajnimi učinki, zadevnemu pridelovalcu za obdobje, ki ga določijo skupaj s pristojnim organom oblasti države članice, prepovejo trženje proizvodov, označenih z označbo o postopku ekološke pridelave.
[...]
11. Od 1. januarja 1998 in brez poseganja v določbe odstavkov 5 in 6 morajo odobreni kontrolni organi izpolnjevati zahteve, določene v pogojih standarda EN 45011.
[…]“
6. Člen 10 določa, da se označba in/ali logo pritrdita na etiketo proizvodov, ki so predmet kontrole; v zvezi s tem so v členu 10(3) za kontrolne organe naložene obveznosti sankcioniranja, ki so enake tistim iz člena 9(9).
7. Člen 10a Uredbe št. 2092/91, ki se nanaša na splošne izvršilne ukrepe, določa:
„1. Kadar država članica pri proizvodu, ki izvira iz druge države članice in nosi označbe iz člena 2 in/ali Priloge V, ugotovi nepravilnosti ali kršitve v zvezi z uporabo te uredbe, o tem ustrezno obvesti državo članico, ki je imenovala kontrolni organ oblasti ali odobrila kontrolni organ, in Komisijo.
2. Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečitev goljufive uporabe označb, navedenih v členu 2 in/ali Prilogi V.“
8. V Prilogi III k Uredbi št. 2092/91 so natančneje določene minimalne zahteve kontrole in previdnostni ukrepi po kontrolnem sistemu, navedenem v členih 8 in 9 te uredbe.
9. Splošne določbe te priloge zlasti v točkah 9(2) in 10 predvidevajo, da lahko zasebni kontrolni organ, če utemeljeno sumi, da pridelovalec namerava dati v promet proizvod, ki ni v skladu s to uredbo, od njega zahteva, da začasno ne sme dajati v promet proizvoda s sklicevanjem na ekološko pridelavo, ter da se mu zagotovi dostop do prostorov in izkazov pridelovalca.
Avstrijski kontrolni sistem
10. Republika Avstrija je v skladu s členom 9(1) Uredbe št.
2092/91 vzpostavila sistem kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki ga izvajajo zasebni kontrolni organi. V skladu s sporno upravno prakso pri uporabi te uredbe se za izvajanje kontrole v Avstriji od zasebnega organa zahteva, da ima na avstrijskem ozemlju podružnico, ki izpolnjuje v uredbi določene zahteve glede kadrovske, administrativne in tehnične opremljenosti, tudi če ima ta organ že odobritev in torej podružnico v drugi državi članici.
11. Zakon o prehranskih izdelkih iz leta 1975 (Lebensmittelgesetz 1975, BGBl. št. 86/1975, v nadaljevanju: LMG) v paragrafu 35 določa, da so za odobritev in nadzor zasebnih kontrolnih organov pristojni deželni glavarji (Landeshauptmänner). Poleg tega ti v skladu s paragrafom 10(4) tega zakona na predlog zasebnih kontrolnih organov sprejmejo prepovedne ukrepe iz člena 9(9)(b) Uredbe št. 2092/91.
Predhodni postopek
12. Po pritožbi, ki jo je vložil zasebni kontrolni organ z odobritvijo in sedežem v Nemčiji, je Komisija na avstrijske oblasti naslovila dve zahtevi za informacije o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati v drugi državi članici odobreni zasebni organi, da lahko v Avstriji opravljajo svojo dejavnost. Ti zahtevi sta se nanašali zlasti na pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v Avstriji. Glede na prejete odgovore je Komisija v opominu Republiki Avstriji z dne 8. novembra 2000 izpostavila vprašanje o združljivosti tega pogoja s členom 49 ES.
13. Ob upoštevanju odgovora avstrijskih organov na opomin je Komisija 16. oktobra 2002 Republiki Avstriji poslala obrazloženo mnenje in jo pozvala, naj v roku dveh mesecev od vročitve tega obrazloženega mnenja izpolni svoje obveznosti. Komisija je v njem zatrjevala, da pogoj podružnice ali trajne infrastrukture v Avstriji, ki ga morajo izpolnjevati zasebni organi z odobritvijo in sedežem v drugi državi članici, krši člen 49 ES in da naj bi se bila sicer vsaka država članica upravičena prepričati, da imajo kontrolni organi dejansko odobritev v državi članici sedeža, vendar naj bi za to zadoščal skrajšani postopek odobritve.
14. Republika Avstrija je v svojem odgovoru z dne 23. decembra 2002 ugovarjala, da dejavnost zasebnih organov spada med izjeme od člena 49 ES, predvidene v členu 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES. Podredno je vztrajala na svojem prej predstavljenem stališču, da naj bi bilo v interesu pridelovalcev in potrošnikov proizvodov ekološke pridelave, da imajo zasebni kontrolni organi na avstrijskem ozemlju podružnico oziroma trajno infrastrukturo, ker lahko nacionalni organi tako preverijo pogoje, pod katerimi se izvaja kontrola.
15. Ker je Komisija menila, da položaj ostaja nezadovoljiv, je vložila to tožbo.
Tožba
Trditve strank
16. Komisija meni, da sodi sporna avstrijska upravna praksa na področje urejanja, ki je usklajeno z Uredbo št. 2092/91. V zvezi s tem zatrjuje, da se Svet Evropske unije ob njenem sprejemanju ni skliceval na člen 66 Pogodbe o EGS (postal člen 66 Pogodbe ES, ki je postal člen 55 ES), v povezavi s členom 55 Pogodbe o EGS (postal člen 55 Pogodbe ES, ki je postal člen 45 ES), tako da kontrola in označevanje proizvodov ekološke pridelave ne predstavljata dejavnosti, ki bi bila izvzeta s področja uporabe načela svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES.
17. Poleg tega naj bi to sklepanje potrdili različni dejavniki, ki naj bi kazali, da dejavnost zasebnih organov ne sodi med neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu sodne prakse Sodišča, pri čemer se Komisija glede tega sklicuje na sodbo z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners (2/74, Recueil, str. 631).
18. Po eni strani naj bi bilo pravno razmerje med kontrolnimi organi in kontroliranimi pridelovalci, ki se konča z izdajo ali neizdajo preprostega potrdila o skladnosti, zgolj zasebnopravno.
19. Po drugi strani bi lahko prepoved pridelovalcu, da se sklicuje na ekološki način pridelave, in druge ukrepe, predvidene v členih 9(9) in 10(3) Uredbe št. 2092/91, v primeru ugotovitve nepravilnosti na zadnji stopnji izdali le pristojni organi ali sodišča in ne zasebni organi sami. Poleg tega prepoved sklicevanja na ekološko pridelavo ne bi ovirala običajnega trženja zadevnih proizvodov.
20. Komisija v zvezi z združljivostjo sporne upravne prakse z načelom svobode opravljanja storitev trdi, da lahko avstrijski organi, na primer s skrajšanim postopkom odobritve, preverijo, ali zasebni organi v svoji državi izvora dejansko imajo odobritev. Kljub temu naj bi v zvezi s tem pogoj trajne podružnice v Avstriji pomenil omejitev svobode opravljanja storitev v smislu člena 49 ES zato, ker naj bi bila taka storitev zaradi s tem povezanih stroškov manj privlačna za zasebne organe, ki že imajo podružnico v drugi državi članici, poleg tega pa naj ne bi upošteval, da tak organ v državi članici odobritve že izpolnjuje pogoje, zahtevane v Uredbi št. 2092/91. V tej državi dana odobritev naj bi torej zagotavljala, da bo imel zasebni organ pristojnost, izkušnje in sredstva, ki so potrebni za izvajanje kontrole v Avstriji.
21. Komisija glede nujnosti, na katero se sklicuje avstrijska vlada, da se zaradi varstva potrošnikov zagotovi preverjanje objektivnosti in učinkovitost kontrol, ki jih izvajajo zasebni organi, poudarja, da naj bi Uredba št. 2092/91 za neupoštevanje meril kontrole predvidevala posebne sankcije in da naj bi bile države članice odobritve same pristojne sprejeti ukrepe, zlasti tiste iz členov 5, od 7 do 9 in 11 te uredbe.
22. Republika Avstrija ne prereka, da pogoj podružnice v Avstriji, ki je naložen zasebnim organom s sedežem in odobritvijo v drugi državi članici za to, da bi smeli svojo dejavnost opravljati v Avstriji, lahko ovira v členu 49 ES zagotovljeno svobodo opravljanja storitev.
23. Kljub temu navaja, da predstavlja s to uredbo določena dejavnost zasebnih organov neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES.
24. To stališče naj bi temeljilo na različnih določbah Uredbe št. 2092/91.
25. Tako naj bi člen 10 te uredbe določal, da zasebni organi izdajajo potrdila o skladnosti. V skladu z avstrijskim upravnim pravom naj bi se pooblastilo za izdajo javne listine štelo kot akt oblasti in ne zgolj kot upravna storitev. Prav tako naj bi bil odločilen obseg prepovedi sklicevanja na ekološko pridelavo, ker bi se lahko v določenih okoliščinah enačila s tržno prepovedjo.
26. Poleg tega naj bi razširjene kontrolne pristojnosti zasebnih organov v skladu s členom 9(3) v povezavi s Prilogo III k Uredbi št. 2092/91 kazale na neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti. V zvezi s tem naj dejstvo, da naj bi zasebni organi prevzeli upravne in tehnične vidike kontrole in da med njimi in kontroliranimi podjetji obstaja zasebnopravna pogodba, ne bi imelo nikakršnega vpliva na kvalifikacijo njihove dejavnosti, kar izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča, zlasti sodbe z dne 5. oktobra 1994 v zadevi van Schaik (C‑55/93, Recueil, str. I‑4837, točka 16).
27. Republika Avstrija poleg tega navaja, da Uredba št. 2092/91 ne usklajuje vseh vidikov postopka kontrole in odobritve zasebnih organov, tako da naj bi vsaka država zasebnim organom, ki želijo na njenem ozemlju ponujati storitve, prosto postavljala pogoje, ki bi pristojnim organom omogočali izvajanje ukrepov preverjanja in nadzora, določenih v tej uredbi. Tak nadzor bi bil otežen ali celo neizvedljiv, če ti organi ne bi imeli trajnega sedeža na ozemlju države članice, v kateri se storitev opravlja. Tak pogoj bi bil upravičen zlasti z vidika varstva potrošnikov proizvodov ekološke pridelave.
Presoja Sodišča
28. Uvodoma je treba poudariti, da so v primeru, ko so se države članice za proizvode ekološke pridelave odločile uvesti kontrolni postopek, ki ga izvajajo odobreni zasebni organi, postopek, pogoji za odobritev teh organov, podrobnosti kontrol, ki jih ti izvajajo, in postopek nadzora, ki so mu ti organi podvrženi v svoji državi članici odobritve, urejeni z Uredbo št. 2092/91. Vendar ta uredba ne vsebuje niti ene določbe o izvajanju storitev kontrole s strani zasebnih organov v državi članici, ki se razlikuje od države njihove odobritve.
29. Čeprav države članice na področju, ki na ravni Skupnosti ni popolno usklajeno, načeloma ostanejo pristojne za določitev pogojev za opravljanje storitev s tega področja, morajo svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svobod, ki jih zagotavlja Pogodba (glej sodbi z dne 26. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑514/03, ZOdl., str. I-963, točka 23, in z dne 14. decembra 2006 v zadevi Komisija proti Avstriji, C‑257/05, ZOdl., str. I-134, točka 18).
30. V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali je s členom 49 ES združljiv pogoj, postavljen s sporno upravno prakso, da morajo imeti zasebni organi, ki že imajo odobritev in torej sedež v drugi državi članici, podružnico na ozemlju Republike Avstrije.
31. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da je treba kot omejitve svobode opravljanja storitev obravnavati vse ukrepe, ki prepovedujejo, motijo ali zmanjšujejo privlačnost izvrševanja teh pravic (glej sodbo z dne 3. oktobra 2006 v zadevi Fidium Finanz, C‑452/04, ZOdl., str. I‑9521, točka 46 in navedena sodna praksa).
32. V skladu s tem je pogoj podružnice, ki ga zahteva sporna upravna praksa, v neposrednem nasprotju s svobodo opravljanja storitev, ker v Republiki Avstriji onemogoča opravljanje storitev zasebnim organom, ki imajo sedež v drugih državah članicah (glej po analogiji sodbo z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑355/98, Recueil, str. I‑1221, točka 27 in navedena sodna praksa).
33. Nato je treba preučiti, ali je sporno upravno prakso mogoče upravičiti z izjemami iz Pogodbe ali z nujnimi razlogi splošnega interesa.
34. Republika Avstrija, ki ne prereka, da pomeni ta pogoj omejitev svobode opravljanja storitev, v zvezi s tem zatrjuje, da je dejavnost zasebnih organov neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, in podredno navaja, da naj bi bila sporna upravna praksa upravičena z varstvom potrošnikov.
35. V zvezi s primarnimi trditvami je treba opozoriti na to, da se člen 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES kot izjema od temeljnega načela svobode opravljanja storitev razlaga tako, da se njegov obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za varstvo interesov, katerih varstvo ta določba omogoča (glej v tem smislu sodbo z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, ZOdl., str. I‑2941, točka 45 in navedena sodna praksa).
36. Tako mora biti izjema, ki jo določata ta člena, v skladu z ustaljeno sodno prakso omejena na dejavnosti, ki same po sebi pomenijo neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti (glej zgoraj navedeno sodbo Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, točka 46 in navedena sodna praksa), kar izključuje, da bi se kot sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu teh izjem štele zgolj pomožne in pripravljalne naloge za ustanovo, ki z izdajo dokončne odločbe dejansko izvaja javno oblast (sodba z dne 13. julija 1993 v zadevi Thijssen, C‑42/92, Recueil, str. I‑4047, točka 22).
37. Iz Uredbe št. 2092/91 izhaja, da je mogoče dejavnost zasebnih organov in podrobnosti njenega izvajanja opisati tako, kot sledi.
38. Prvič, zasebni organi v skladu s členom 9(3) Uredbe št. 2092/91 izvajajo kontrolne in previdnostne ukrepe, navedene v Prilogi III k tej uredbi.
39. Drugič, v skladu s členom 9(a) in (b) se ti organi na podlagi kontrol, ki jih izvajajo, odločajo tako, da za tržene proizvode kontroliranega pridelovalca dovolijo sklicevanje na ekološko pridelavo, ali tako, da ob očitni kršitvi ali kršitvi z dolgotrajnim učinkom prepovedo trženje proizvodov zadevnega pridelovalca s sklicevanjem na ekološko pridelavo za obdobje, ki ga pristojni organ vnaprej določi.
40. Tretjič, v skladu s členom 9(6)(c) ter (8)(a) in (b) Uredbe št. 2092/91 morajo odobreni kontrolni organi pristojnim organom oblasti poročati o svoji dejavnosti tako, da jih seznanijo z ugotovljenimi kršitvami in uporabljenimi sankcijami, jim posredujejo vse potrebne podatke in vsako leto pošljejo seznam pridelovalcev, ki so bili predmet kontrolnega pregleda, in jim predložijo letno poročilo. Poleg tega navedeni člen 9(8)(a) določa, da morajo zasebni organi pristojnemu organu oblasti za namene kontrole omogočiti dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov, ter mu ponuditi vse podatke in pomoč, ki jih organ oblasti morebiti potrebuje za izpolnjevanje svojih obveznosti.
41. Iz tega sicer izhaja, da dejavnost zasebnih organov ni omejena le na enostavno kontrolo skladnosti proizvodov ekološke pridelave, temveč zajema tudi izvajanje pooblastil v zvezi s posledicami teh kontrol, vendar je treba poudariti, da Uredba št. 2092/91 predvideva nadzor teh organov preko pristojnih organov oblasti. Tako člen 9(4) te uredbe navedene organe postavlja pod nadzor pristojnega organa oblasti. Člen 9(6) te uredbe med drugim ureja podrobnosti tega nadzora in predvideva zlasti, da ima organ oblasti poleg svoje pristojnosti za podelitev in odvzem odobritve tudi dolžnost zagotavljanja objektivnosti in učinkovitosti kontrol, ki jih izvajajo zasebni organi. Poleg tega člen 9(8)(a) iste uredbe zasebne organe zavezuje, da pristojnemu organu oblasti za namene kontrole omogočijo dostop do svojih pisarniških prostorov in objektov.
42. Zasebni organi torej svojo dejavnost izvajajo pod dejavnim nadzorom pristojnega organa oblasti, ki v končni fazi odgovarja za nadzor in odločitve teh organov, kot izhaja iz obveznosti tega organa oblasti, navedenih v prejšnji točki te sodbe. To sklepanje poleg tega potrjuje sistem nadzora iz zakona LMG, ki določa, da prepovedne ukrepe iz člena 9(9)(b) Uredbe št. 2092/91 sprejemajo glavarji, saj so zasebni organi na tem področju pristojni zgolj za podajanje predlogov. Iz tega izhaja, da pomožne in pripravljalne vloge, ki je bila na zasebne organe prenesena z Uredbo št. 2092/91, glede na nadzorni organ oblasti ni mogoče šteti kot neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES.
43. Republika Avstrija kljub temu meni, da je izdajanje potrdila o skladnosti s strani zasebnih organov v skladu z avstrijskim upravnim pravom akt javne oblasti. Poleg tega naj bi pristojnosti teh organov za izpolnjevanje njihovih nalog, zlasti pristojnosti kontrole in sankcioniranja, izhajale iz občega prava.
44. V zvezi s tem je treba po eni strani poudariti, da je treba izjemo iz člena 55 ES v povezavi s členom 45, prvi odstavek, ES, kot je bilo ugotovljeno v točki 35 te sodbe, razlagati tako, da se njen obseg omeji na to, kar je nujno potrebno za varstvo interesov, katerih varstvo ta določba omogoča.
45. Po drugi strani Uredba št. 2092/91 sicer ne nasprotuje temu, da države članice, ki zasebnim organom podelijo javno pooblastilo za izvajanje njihove dejavnosti kontrole, slednjim zaupajo celo druge dejavnosti, ki jih je kot take mogoče šteti za neposredno in posebno sodelovanje pri izvajanju javne oblasti, vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se razširitev izjeme, dovoljene v členih 45 ES in 55 ES, na celoten poklic ne prizna, če dejavnosti, ki so morebiti povezane z izvajanjem javne oblasti, predstavljajo neločljiv del celotne zadevne poklicne dejavnosti (glej, v zvezi s členom 45 ES, zgoraj navedeno sodbo Reyners, točka 47).
46. V skladu z ugotovitvami iz točke 42 te sodbe sama dejavnost zasebnih organov, kot je določena v Uredbi št. 2092/91, ne pomeni neposrednega in posebnega sodelovanja pri izvajanju javne oblasti, tako da se vsaka druga dodatna dejavnost, ki pomeni tako sodelovanje, nujno loči od njega.
47. Na koncu velja opozoriti na to, da je treba kontrolni postopek, uveden z Uredbo št. 2092/91, razlikovati od kontrolnega postopka, ki je bil uveden z Direktivo Sveta 77/143/EGS z dne 29. decembra 1976 o približevanju zakonodaj držav članic, ki se nanaša na tehnične preglede motornih vozil in njihovih priklopnikov (UL L 47, str. 47) in ki je bil podlaga za zadevo, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba van Schaik, ki jo v podporo svojemu stališču navaja Republika Avstrija.
48. Medtem ko je Sodišče v točki 22 te sodbe ugotovilo, da Direktiva 77/143 glede na delni značaj uskladitve kontrolnih meril, zaradi množice kontrolnih postopkov in mehanizmov, ne zavezuje vsake države članice, da za vozila, registrirana na njenem ozemlju, prizna v drugih državah izdana potrdila o kontroli, pa je treba poudariti, da je Uredba št. 2092/91, kot izhaja iz njene 13. uvodne izjave, namenjena uvedbi postopka kontrole ekološko pridelanih kmetijskih proizvodov, ki ustreza minimalnim zahtevam Skupnosti, katerih spoštovanje je podlaga za pridobitev pravice do uporabe oznake Skupnosti o skladnosti.
49. Ker se z Uredbo št. 2092/91 uvaja uskladitev označevanja o skladnosti zadevnih kmetijskih proizvodov, se Republika Avstrija ne more uspešno sklicevati na prej navedeno sodbo v zadevi van Schaik.
50. Ker Republika Avstrija v obravnavanem primeru ne more uspešno uveljavljati člena 55 ES, je treba preizkusiti trditve o upravičenosti sporne upravne prakse zaradi varstva potrošnikov, ki jih je podala ta država.
51. Republika Avstrija zlasti navaja, da naj bi bil pogoj podružnice oziroma trajne infrastrukture na avstrijskem ozemlju nujno potreben za to, da lahko avstrijski organi po eni strani zagotovijo, da bodo organi, ki opravljajo storitve kontrole, dejansko razpolagali s potrebnim osebjem, in tako po drugi strani opravljajo nadzor, določen z Uredbo št. 2092/91.
52. V zvezi s tem je treba navesti, da je omejitve svobode opravljanja storitev v skladu s sodno prakso mogoče upravičiti z varstvom potrošnikov (glej v tem smislu zlasti sodbe z dne 9. julija 1997 v zadevi De Agostini in TV-Shop, od C‑34/95 do C‑36/95, Recueil, str. I‑3843, točka 53; z dne 6. novembra 2003 v zadevi Gambelli in drugi, C‑243/01, Recueil, str. I‑13031, točka 67, ter z dne 6. marca 2007 v zadevi Placanica in drugi, C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04, ZOdl., str. I-1891, točka 46).
53. Vendar je treba zagotoviti, da za to sprejeti ukrepi ne presegajo tega, kar je objektivno potrebno (glej v tem smislu sodbo z dne 11. marca 2004 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑496/01, Recueil, str. I‑2351, točka 68).
54. Pogoj podružnice na avstrijskem ozemlju, ki je za tamkajšnje opravljanje storitev naložen zasebnim organom z odobritvijo v drugi državi članici, presega to, kar je objektivno nujno za dosego cilja varstva potrošnikov.
55. Uredba št. 2029/91 namreč določa minimalne zahteve za nadzor teh organov. Te zahteve veljajo v vseh državah članicah, tako da se zagotovi, da v drugi državi članici odobreni zasebni kontrolni organ, ki v Avstriji opravlja storitve, zadosti zlasti različnim zahtevam iz te uredbe in da se s tem zagotovi varstvo potrošnikov.
56. Iz tega izhaja, da sporna upravna praksa z zahtevo, da morajo imeti zasebni organi kontrole v Avstriji podružnico, da bi lahko avstrijske oblasti nadzorovale njihovo dejavnost, izključuje upoštevanje obveznosti in nadzornih ukrepov, ki so jim ti organi podvrženi že v državi, v kateri so odobreni.
57. Avstrijske oblasti pa bi jamstva, ki so nujna v skladu z Uredbo št. 2092/91 in v interesu varstva potrošnikov, lahko zagotovile z manj omejujočimi ukrepi.
58. Tako bi po eni strani lahko oblasti od zasebnega kontrolnega organa, odobrenega v drugi državi članici, pred opravljanjem storitve zahtevale dokazilo o tem, da je dejansko pridobil odobritev v državi članici, v kateri ima sedež, in da ima infrastrukturo ter potrebno osebje za izvajanje storitev, ki jih želi opravljati na avstrijskem ozemlju. To bi lahko potrdili pristojni organi države članice sedeža, ki so pristojni za nadzor dejavnosti zadevnega organa.
59. Po drugi strani, če bi se pri kontrolah, ki jih je ta organ izvajal v Avstriji, ugotovila nepravilnost, Uredba št. 2092/91 v členu 10a določa postopek izmenjave informacij med državami članicami, ki avstrijskim oblastem omogoča, da organe, ki nadzirajo te kontrolne organe, opozorijo na omenjene nepravilnosti, zato da lahko slednji sprejmejo predvidene ukrepe, kot je na primer pregled prostorov tega organa, in po potrebi umaknejo odobritev.
60. Zato je treba ugotoviti, da zahteva, ki izhaja iz sporne upravne prakse in na katero se sklicuje Republika Avstrija, ni sorazmerna glede na cilj varstva potrošnikov.
61. Posledično Republika Avstrija, s tem ko zahteva, da morajo zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, imeti v Avstriji podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
Stroški
62. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Republiki Avstriji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.	Republika Avstrija, s tem ko zahteva, da morajo zasebni organi kontrole proizvodov ekološke pridelave, ki imajo sedež in so pridobili odobritev v drugi državi članici, imeti v Avstriji podružnico, da bi v njej lahko izvajali svojo dejavnost, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
2.	Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov.