62024CJ0144
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 22. januarja 2026 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Svoboda ustanavljanja – Nacionalna ureditev, ki za nekatere osnovne gradbene materiale določa referenčne cene, ki so nižje od tržnih cen – Obveznost plačila ‚dodatne rudarske pristojbine‘, ki ustreza 90 % razlike med referenčno in prodajno ceno – Ukrep, ki vpliva večinoma na družbe s sedežem v drugih državah članicah – Neobstoj utemeljitve – Postopek za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe – Direktiva (EU) 2015/1535 – Člen 1(1)(d) – Pojem ‚druge zahteve‘“
V zadevi C‑144/24,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 23. februarja 2024,
Evropska komisija, ki jo zastopajo L. Armati, M. Mataija in A. Tokár, agenti,
tožeča stranka,
proti
Madžarski, ki jo zastopajo M. Z. Fehér, R. Kissné Berta in K. Szíjjártó, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. L. Arastey Sahún (poročevalka), predsednica senata, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias in B. Smulders, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. aprila 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s sprejetjem
–
določb o plačilu dodatne rudarske pristojbine in minimalni količini izkopa nekaterih mineralnih virov, vsebovanih v a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet (vladna uredba št. 404/2021 (VII. 8.) o dodatni rudarski pristojbini, ki se plača za oživitev gospodarstva, v nadaljevanju: uredba št. 404/2021), oziroma v bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet (vladna uredba št. 405/2021 (VII 8.) o odstopanju od zakona št. XLVIII iz leta 1993 o rudarstvu, v nadaljevanju: uredba št. 405/2021), ter
–
členov 27/A, 27/B in 27/C a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (zakon št. XLVIII iz leta 1993 o rudarstvu), kakor je bil spremenjen z az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény (zakon št. CXXXVI iz leta 2021 o spremembi nekaterih zakonov o energiji, prevozu in povezanih področjih, v nadaljevanju: zakon št. CXXXVI iz leta 2021) (v nadaljevanju: zakon o rudarstvu),
ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU in člena 5(1) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
2
Člen 49 PDEU določa:
„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice prepovejo. Ta prepoved se uporablja tudi za omejitve pri ustanavljanju agencij, podružnic ali hčerinskih družb državljanov katere koli države članice s sedežem na ozemlju katere koli države članice.
Pravica do ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij, zlasti družb ali podjetij iz drugega odstavka člena 54, pod pogoji, ki jih ob upoštevanju določb poglavja o kapitalu za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede.“
3
Člen 1(1) Direktive 2015/1535 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(d)
‚druge zahteve‘ pomeni zahtevo, ki ni tehnična specifikacija ter se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko takšni pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje;
[…]
(g)
‚osnutek tehničnega predpisa‘ pomeni besedilo tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z upravnimi določbami, ki je sestavljen z namenom sprejetja v obliki tehničnega predpisa, pri čemer je besedilo v pripravljalni fazi, v kateri se še vedno lahko bistveno spremeni.“
4
Člen 5(1), prvi pododstavek, te direktive določa:
„Države članice ob upoštevanju člena 7 takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo informacije glede ustreznega standarda. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je sprejetje takšnega tehničnega predpisa potrebno, če ti razlogi niso že jasno razvidni v osnutku.“
B. Madžarsko pravo
1.
Zakon o rudarstvu
5
Člen 27/A zakona o rudarstvu določa:
„1.   Organ za nadzor rudnikov [(Madžarska)] v okviru svojih pristojnosti na področju upravljanja mineralnih virov skrbno spremlja gospodarske postopke, povezane z iskanjem, izkopavanjem, trženjem in uporabo mineralnih surovin na ravni nacionalnega gospodarstva. Organ za nadzor rudnikov v tem okviru preverja, ali gre za položaj, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
2.   Če mesečna vrednost indeksa cen industrije osnovnih gradbenih materialov, ki ga objavi [Központi Statisztikai Hivatal (centralni statistični urad, Madžarska)] […], kaže zvišanje cen industrije gradbenih materialov za najmanj 5 % v primerjavi z enakim obdobjem preteklega leta – vsaj dvakrat v dvanajstmesečnem obdobju – lahko [predsednik organa za nadzor rudnikov] z uredbo vzpostavi položaj, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
[…]
4.   V uredbi iz odstavka 2 mora biti natančno določeno trajanje položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, ki ne more biti daljše od enega leta.
[…]“
6
Člen 27/B zakona o rudarstvu določa:
„(1)   [Predsednik organa za nadzor rudnikov], ustanovljenih zaradi izkoriščanja surovin in osnovnih gradbenih materialov, ki imajo najmanj 5.000.000 m3 mineralnih virov, ki jih je mogoče izkopati, v uredbi natančno določi:
(a)
podrobne zahteve o minimalni količini mineralnih virov, ki se lahko izkopljejo, in s tem povezani časovnici izkopavanja,
(b)
pravila, ki se glede količin in rokov za operativno izkopavanje razlikujejo od pravil iz člena 49, točka 49,
(c)
pravila, ki se glede rokov za začetek operativnega izkopavanja in podaljšanja roka razlikujejo od pravil iz člena 26/A(4), (6b) in (6c),
(d)
pravila, ki se glede prekinitve ali začasne ustavitve izkopavanja razlikujejo od pravil iz člena 30(4),
za čas trajanja položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga.
[…]
(5)   V primeru nespoštovanja zahtev iz odstavka 1(b) in (c), določenih v uredbi iz odstavka 1, organ za nadzor rudnikov upravljavcu rudnika odvzame dovoljenje za rudarjenje.“
7
Člen 27/C tega zakona določa:
„(1)   V primeru položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, je podjetje v smislu odstavkov 2 in 3 zavezano plačati dodatno rudarsko pristojbino v smislu tega člena.
(2)   Dodatno rudarsko pristojbino plača podjetje, ki:
(a)
mora plačati rudarsko pristojbino v skladu s členom 20(2)(a) in (b) [zakona o rudarstvu] ter
(b)
kot glavno dejavnost
(ba)
na področju pridobivanja surovin in osnovnih gradbenih materialov ter
(bb)
na področju proizvodnje proizvodov, ki se uporabljajo kot osnovni materiali za gradbeništvo,
opravlja gospodarsko dejavnost, opredeljeno z uredbo [predsednika organa za nadzor rudnikov], in
(c)
katerega promet je dosegel ali presegel znesek 3.000.000.000 madžarskih forintov (HUF) [(približno 7.715.000 EUR)] – brez povezanih podjetij – v drugem davčnem letu pred položajem, ki upravičuje ukrep za nadzor trga, uveden z uredbo [predsednika organa za nadzor rudnikov].
[…]
(5)   Plačnik v smislu odstavka 2 je dolžan plačati dodatno rudarsko pristojbino v primeru prodaje proizvodov, ki se uporabljajo kot osnovni materiali za gradbeništvo, ki jih je pridobil ali predelal, če prodajna cena na tono, navedena v računovodski listini, brez davka na dodano vrednost [(DDV)], presega referenčno ceno na enoto na tono, določeno v uredbi [predsednika organa za nadzor rudnikov]. Znesek dodatne rudarske pristojbine je enak 90 % zmnožka prodane količine in razlike med prodajno ceno na tono in referenčno ceno na enoto na tono. Prodajna cena, navedena v računovodski listini, ne sme vključevati stroškov storitve, prodajna cena pa se ne sme odšteti od stroškov storitve.
[…]“
2.
Uredbi št. 404/2021 in št. 405/2021
8
Uredbi št. 404/2021 in št. 405/2021 sta bila prvotno sprejeti z učinkom od 9. julija 2021 in samo za čas trajanja pandemije covida-19. Vendar so bili učinki teh uredb večkrat podaljšani zaradi vojne v Ukrajini, tako da sta na datum vložitve te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti še vedno veljali.
a)
Uredba št. 404/2021
9
Člen 1 uredbe št. 404/2021 določa:
„1.   Z odstopanjem od [a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (zakon št. CXCIV iz leta 2011 o gospodarski stabilnosti Madžarske)] mora dodatno rudarsko pristojbino plačati podjetje, ki
(a)
mora plačati rudarsko pristojbino v skladu s členom 20(2)(a) in (b) [zakona o rudarstvu] ter
(b)
je njegova glavna dejavnost
(ba)
pridobivanje okrasnih in gradbenih kamnov, industrijskega apnenca, sadre, krede in skrilavca (NACE 0811),
(bb)
pridobivanje gramoza, peska, gline in kaolina (NACE 0812),
(bc)
proizvodnja cementa (NACE 2351),
(bd)
proizvodnja apna in mavca (NACE 2352),
(be)
proizvodnja strešnikov, opeke in drugih gradbenih izdelkov iz žgane gline (NACE 2332) ali
(bf)
proizvodnja keramičnih ploščic in oblog (NACE 2331)
in katerega
(c)
neto promet v letu 2019 – z izključitvijo z njim povezanih podjetij v smislu [a társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (zakon o davku od dohodkov pravnih oseb in dividend) – je dosegel ali presegel 3.000.000.000 HUF.
(2)   Zavezanec za plačilo v smislu odstavka 1, ki pridobiva, predeluje ali proizvaja kot osnovne materiale za gradbeništvo:
(a)
kalibrirani pesek, ki ga prodaja po več kot 700 HUF [(približno 1,80 EUR)] na tono,
(b)
kalibrirani gramoz, ki ga prodaja po več kot 900 HUF [(približno 2,30 EUR)] na tono,
(c)
kalibrirani peščeni gramoz, ki ga prodaja po več kot 700 HUF na tono,
(d)
naravni peščeni gramoz, ki ga prodaja po več kot 700 HUF na tono,
(e)
cement, ki ga prodaja po več kot 20.000 HUF [(približno 51,50 EUR)] na tono,
[…]
– brez DDV – mora plačati 90 % razlike med svojim dejanskim prometom in prometom, določenim na podlagi prodane količine in cene, določene v tem odstavku, kot dodatno rudarsko pristojbino.
[…]
(3)   Pri prodaji proizvodov iz odstavka 2 si mora prodajalec, če ni zavezanec za plačilo dodatne rudarske pristojbine, prizadevati za razumno profitno maržo, ob upoštevanju vrednosti, navedenih v odstavkih 2 in 2a.
(4)   Če prodajalec, ki ni dolžan plačati dodatne rudarske pristojbine, uporabi cenovno politiko, s katero želi doseči nerazumno korist, ki je v nasprotju z določbami odstavka 3, lahko Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(nacionalna davčna in carinska uprava, Madžarska)] začne upravni davčni postopek.
[…]
(7)   Za namene te uredbe je treba glavno dejavnost v smislu odstavka 1 razumeti kot dejavnost, ki jo je podjetje opravljalo kot glavno dejavnost kadar koli v letu 2019.“
b)
Uredba št. 405/2021
10
Člen 1, od (1) do (3a), uredbe št. 405/2021 določa:
„(1)   Organ za nadzor rudnikov ob upoštevanju izrednih razmer zaradi pandemije covida-19 za rudnike, ustanovljene zaradi izkoriščanja surovin in osnovnih gradbenih materialov, sprejme odločitev, v skladu s katero mora upravljavec rudnika:
(a)
ki je tehnični operativni načrt za začetek operativnega izkopavanja pridobil pred začetkom veljavnosti te uredbe, začeti operativno izkopavanje v enem letu za najmanj 50 % maksimalne količine izkopa, dovoljene v prvem tehničnem operativnem načrtu izkopavanja, pred spremembo;
(b)
ki tehnični operativni načrt za začetek operativnega izkopavanja pridobi po začetku veljavnosti te uredbe, začeti operativno izkopavanje v enem letu za 100 % maksimalne količine izkopa, dovoljene v prvem tehničnem operativnem načrtu izkopavanja, pred spremembo.
[…]
(2)   Upravljavec rudnika, ki operativno izkopava surovine in osnovne gradbene materiale, lahko z dovoljenjem organa za nadzor rudnikov zmanjša količino izkopa. Upravljavec rudnika lahko vloži zahtevo za zmanjšanje količine izkopa najpozneje 20. dan v mesecu, ki sledi zadnjemu dnevu enoletnega roka za izkopavanje, določenega v odstavku 1.
(2a)   Zmanjšanje količine izkopa se lahko dovoli, če:
(a)
je upravljavec rudnika doživel primer višje sile ali
(b)
obstaja zunanji nujni razlog, ki ni zajet v točki (a) in ki ne spada ne področje dejavnosti upravljavca rudnika.
(3)   Če se izkopavanje ne začne v skladu z odstavkom 1, razen v primerih iz odstavka 3a, organ za nadzor rudnikov upravljavcu rudnika odvzame dovoljenje za rudarjenje in za novega imetnika dovoljenja za rudarjenje v zadevnem rudniku imenuje Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(madžarska nacionalna družba za upravljanje premoženja)], da bi ta uveljavljala lastninsko pravico v imenu madžarske države.
(3a)   Organ za nadzor rudnikov upravljavcu rudnika ne odvzame dovoljenja za rudarjenje le, če ta dokaže obstoj razloga, ki izključuje uporabo tega pravila, v skladu z odstavkom 2a.“
II. Predhodni postopek
11
Komisija je Madžarski 6. aprila 2022 poslala uradni opomin, v katerem je izpodbijala združljivost uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 ter zakona št. CXXXVI iz leta 2021, s katerim so bili v zakon o rudarstvu vstavljeni členi 27/A, 27/B in 27/C, med drugim s členom 49 PDEU in členom 5(1) Direktive 2015/1535.
12
Po navedbah te institucije so bile z uredbo št. 404/2021, na eni strani, za nekatere osnovne gradbene materiale, kot so pesek, gramoz in cement, določene uradne cene, ki so bile nižje od tržnih cen, in je bilo, na drugi strani, največjim podjetjem, ki pridobivajo ali proizvajajo te materiale in ki so skoraj vsa v lasti družb s sedežem v drugih državah članicah, naloženo plačilo pristojbine, imenovane „dodatna rudarska pristojbina“, katere znesek je ustrezal 90 % razlike med referenčno ceno, določeno s to uredbo, in dejansko prodajno ceno teh osnovnih materialov. V skladu z navedbami Komisije so hkrati morala podjetja, za katera sta se uporabljali navedeni uredbi, na podlagi uredbe št. 405/2021 ohranjati minimalno količino izkopa, ki jo je določila vlada, da ne bi izgubila dovoljenja za rudarjenje. Z zakonom št. CXXXVI iz leta 2021 pa naj bi bil predsednik organa za nadzor rudnikov pooblaščen za sprejemanje podobnih ukrepov.
13
Madžarska je v odgovoru z dne 13. junija 2022 prerekala kršitve, navedene v uradnem opominu. Natančneje, ta država članica je trdila, da je dodatna rudarska pristojbina davek, da so sporne določbe utemeljene z nujnimi razlogi v splošnem interesu in da se s temi določbami svoboda ustanavljanja omejuje le sorazmerno.
14
Komisija je 26. januarja 2023 Madžarski poslala obrazloženo mnenje, v katerem je v bistvu vztrajala pri trditvah, ki jih je navedla v uradnem opominu. Navedena institucija je to državo članico pozvala, naj sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev s tem mnenjem, v dveh mesecih od prejema tega mnenja.
15
Madžarska je z dopisom z dne 30. marca 2023 odgovorila na obrazloženo mnenje, pri čemer je ponovila, da neizpolnitve obveznosti, ki so ji očitane, niso utemeljene.
16
Komisije ta odgovor ni prepričal, zato je 23. februarja 2024 vložila to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
III. Tožba
17
Komisija v podporo tožbi navaja dva očitka, ki se nanašata na kršitev člena 49 PDEU oziroma kršitev člena 5(1) Direktive 2015/1535.
A. Prvi očitek: kršitev člena 49 PDEU
1.
Obstoj omejitve pravice do ustanavljanja
a)
Trditve strank
18
Najprej, kar zadeva uredbo št. 404/2021, Komisija trdi, da člen 1(2) te uredbe določa referenčno ceno za pet osnovnih gradbenih materialov, in sicer za kalibrirani pesek, kalibrirani gramoz, kalibrirani peščeni gramoz, naravni peščeni gramoz in cement. V primeru prodaje nad to ceno naj bi moralo zadevno podjetje plačati dodatno rudarsko pristojbino, uvedeno s to uredbo, katere znesek naj bi ustrezal 90 % razlike med dejanskim prometom podjetja in prometom, določenim na podlagi prodane količine in navedene cene.
19
Dalje, kar zadeva uredbo št. 405/2021, ta institucija navaja, da organ za nadzor rudnikov na podlagi člena 1(1), (2) in (2a) te uredbe od upravljavcev rudnikov zahteva, da dejansko začnejo dejavnost pridobivanja v roku enega leta in v obsegu bodisi vsaj 50 % maksimalne količine izkopa, ki je dovoljena v tehničnem načrtu za izkop, bodisi 100 % te količine izkopa, odvisno od datuma, ko je bil ta načrt pridobljen (v nadaljevanju: obveznost minimalnega izkopa). Minimalna količina izkopa, ki se uporablja, naj bi se lahko zmanjšala le z dovoljenjem tega organa, kadar je upravljavec rudnika utrpel primer višje sile ali je podan drug zunanji nujni razlog. Če takega dovoljenja ni, naj bi bilo upravljavcu rudnika, ki ne spoštuje obveznosti minimalnega izkopa, dovoljenje za rudarjenje odvzeto.
20
Nazadnje, kar zadeva zakon o rudarstvu, naj bi členi od 27/A do 27/C tega zakona predsedniku organa za nadzor rudnikov dovoljevali, da sprejme ukrepe, podobne tistim iz uredb št. 404/2021 in št. 405/2021. To, da predsednik tega organa ni sprejel takih ukrepov, čeprav so bili pogoji za njihovo uporabo izpolnjeni, naj bi bilo mogoče pojasniti s tem, da je madžarski zakonodajalec zaradi vojne v Ukrajini podaljšal trajanje uporabe teh uredb, ki je bilo sprva omejeno na trajanje pandemije covida-19.
21
Komisija meni, da vsi ti ukrepi omejujejo svobodo ustanavljanja.
22
V zvezi s tem ta institucija trdi, da je v predhodnem postopku ugotovila, da so bile cene, določene v členu 1(2) uredbe št. 404/2021, še vedno nižje od tržnih cen za vse osnovne materiale, navedene v navedenem členu.
23
Ugotovila naj bi tudi, da so bila od 340 podjetij, ki na Madžarskem delujejo v sektorjih dejavnosti, opredeljenih v tej uredbi, samo štiri dolžna plačati dodatno rudarsko pristojbino in da so bila vsa ta podjetja, razen enega, v lasti podjetja s sedežem v drugi državi članici. Čeprav naj bi ta štiri podjetja predstavljala le 1,2 % od vseh 340 podjetij, naj bi imela skupaj 25‑odstotni tržni delež v teh sektorjih dejavnosti.
24
Podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, naj bi bila prisiljena prodajati svoje proizvode po ceni, določeni v uredbi št. 404/2021, da bi se izognila obveznosti plačila 90 % razlike med to ceno in tržno ceno iz naslova te pristojbine. Po mnenju Komisije so zaradi tega ta podjetja – za razliko od podjetij, ki niso zavezana za plačilo navedene pristojbine – prisiljena v poslovanje z izgubo. Uredba št. 405/2021 naj bi ta učinek še okrepila, ker naj bi morala podjetja, ki so zavezana za plačilo te pristojbine, zato da jim ne bi bilo odvzeto dovoljenje za rudarjenje, spoštovati obveznost minimalnega izkopa, ki je določena v tej uredbi, tudi če poslujejo z izgubo.
25
Navedena institucija trdi, da v teh okoliščinah ti uredbi – tako posamezno kot skupaj – kar zadeva podjetja s sedežem v drugih državah članicah, preprečujeta uresničevanje njihove svobode ustanavljanja ali zmanjšujeta privlačnost takega uresničevanja iz treh razlogov.
26
Prvič, kar zadeva podjetja s sedežem v drugih državah članicah, ki nameravajo vstopiti na madžarski trg, naj bi jim ta pravila otežila dostop do tega trga. Poleg tega naj bi morala na podlagi uredbe št. 405/2021 v enem letu doseči količino izkopa, ki ustreza obveznosti minimalnega izkopa, medtem ko naj bi uredba št. 404/2021 močno otežila ali celo izključila ustvarjanje dobička.
27
Drugič, kar zadeva podjetja s sedežem v drugih državah članicah, ki so že prisotna na madžarskem trgu, naj bi uvedba novih pogojev v zvezi z opravljanjem gospodarske dejavnosti zmanjšala privlačnost uresničevanja njihove svobode ustanavljanja ali naj bi to uresničevanje celo onemogočila, ker naj bi bil njihov dobiček znatno omejen. Mogoče naj bi bilo celo, da bi morala poslovati z izgubo.
28
Tretjič, iz točke 53 sodbe z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis, (C‑201/15, EU:C:2016:972), naj bi izhajalo, da uresničevanje svobode ustanavljanja načeloma pomeni, da imajo gospodarski subjekti ne samo svobodo, da opredelijo naravo in obseg gospodarske dejavnosti, ki se bo opravljala v državi članici gostiteljici, ampak tudi svobodo, da obseg te dejavnosti nato zmanjšajo. Obveznost minimalnega izkopa pa naj ne bi omogočala uresničevanja tega vidika svobode ustanavljanja.
29
Nazadnje, zadevna nacionalna ureditev naj bi povzročila posredno diskriminacijo, saj naj bi se – razen ene izjeme – uporabljala za podjetja v lasti družb s sedežem v drugih državah članicah.
30
Madžarska meni, da se Komisija za ugotovitev obstoja neizpolnitve obveznosti napačno opira na kumulativno uporabo nacionalnih predpisov, na katere se nanaša ta tožba.
31
Po mnenju te države članice namreč učinkov uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 ni mogoče kumulirati, ker ju ni mogoče uporabljati skupaj.
32
Uredba št. 405/2021 naj bi se v skladu s svojim členom 1(1) nanašala le na upravljavce rudnikov, ki na datum začetka veljavnosti te uredbe, to je 9. julija 2021, še niso dejansko začeli svoje dejavnosti pridobivanja. Ti upravljavci naj po definiciji ne bi izpolnjevali meril v zvezi s svojo glavno dejavnostjo v letu 2019 in neto prometom, ki so ga ustvarili v istem letu in na katerega se sklicuje uredba št. 404/2021 za opredelitev podjetij, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine.
33
Tako naj se v praksi obveznost minimalnega izkopa, določena z uredbo št. 405/2021, ne bi nanašala na podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, uvedene z uredbo št. 404/2021.
34
Poleg tega Madžarska meni, da členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu določajo le regulativni okvir za pooblastitev predsednika pristojnega nacionalnega organa, da izjemoma in začasno določi nekatera pravila. Ne samo, da naj taka pravila še ne bi bila sprejeta, ampak naj poleg tega določbe teh členov in določbe uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 vsebinsko ne bi bile enake.
35
Kar zadeva trditve, ki jih Komisija navaja, da bi dokazala, da ti uredbi omejujeta svobodo ustanavljanja, Madžarska odgovarja, prvič, glede podjetij s sedežem v drugi državi članici, ki nameravajo vstopiti na madžarski trg, da obveznost minimalnega izkopa velja za vse nove udeležence na tem trgu, bodisi nacionalne bodisi tuje, s čimer je izključena vsakršna kršitev svobode ustanavljanja.
36
Poleg tega naj bi zakon o rudarstvu kot splošno pravilo določal obveznost dejanskega začetka dejavnosti pridobivanja v določenem roku, za rudnike določene velikosti pa, da dosežejo minimalno količino izkopa. Z uredbo št. 405/2021 naj bi bila v primerjavi s to splošno ureditvijo ob upoštevanju izrednih razmer naložena strožja obveznost pridobivanja za prehodno obdobje, člen 27/B tega zakona pa naj bi omogočal – prav tako začasno – odstopanje od pravil, ki se običajno uporabljajo. Ne bi naj bilo nesorazmerno, če bi v začasnih razmerah minimalna količina izkopa presegla raven, ki se običajno uporablja.
37
Kar zadeva, drugič, podjetja, ki so že prisotna na madžarskem trgu, Madžarska trdi, da je dodatna rudarska pristojbina davek, ki temelji na nevtralnih merilih, kot sta neto promet, ustvarjen v letu 2019, in referenčna cena, določena z uredbo št. 404/2021. Zadnjenavedena naj bi, da bi davčna obremenitev ostala sorazmerna, davčno obveznost vezala na raven neto prihodkov. V zvezi s tem naj bi Sodišče v točki 50 sodbe z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), sprejelo, da je promet mogoče šteti za nevtralno razlikovalno merilo, saj je upošteven kazalnik plačilne sposobnosti davčnih zavezancev.
38
Kar zadeva, tretjič, sodbo z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), naj bi se ta nanašala na drugačen kontekst, kot je kontekst te zadeve, tako da iz nje ni mogoče izpeljati splošne ugotovitve, da države članice v mejah svojih pristojnosti ne morejo sprejeti ukrepov, ki bi lahko vplivali na obseg gospodarske dejavnosti podjetij.
39
Nazadnje, kar zadeva obstoj posredne diskriminacije, naj bi bilo dejstvo, da so podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, v lasti predvsem podjetij s sedežem v drugih državah članicah, posledica posebnih značilnosti madžarskega trga, na katerem so najmočnejša podjetja v zadevnem sektorju tuja podjetja. V zvezi s tem naj bi bila ta zadeva primerljiva z zadevama, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), in z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).
40
Komisija v repliki izpodbija utemeljenost stališča Madžarske, v skladu s katerim se učinki uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 ne kumulirajo, ker se ti uredbi ne smeta uporabljati skupaj. Iz člena 1(2) in (2a) uredbe št. 405/2021 naj bi bilo namreč razvidno, da za podjetja, ki že opravljajo rudarsko dejavnost, velja obveznost minimalnega izkopa. Ta podjetja pa naj bi prav tako spadala na področje uporabe uredbe št. 404/2021.
41
Madžarska v zvezi s tem v dupliki trdi, da je taka razlaga tega člena 1(2) in (2a) napačna, saj se ta člen nanaša samo na upravljavce rudnikov, ki začnejo novo dejavnost pridobivanja.
42
Madžarska priznava, da glede na besedilo uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 načeloma ni izključeno, da upravljavec rudnika, ki je že prisoten na madžarskem trgu in ki začne dejavnost pridobivanja v novem rudniku, spada na področje uporabe teh dveh uredb. Vendar naj bi se, na eni strani, v takem primeru obveznost minimalnega izkopa nanašala le na ta novi rudnik. Na drugi strani, ker naj bi bila uporaba uredbe št. 405/2021 za določenega upravljavca rudnika odvisna od odločitve organa za nadzor rudnikov, naj bi se zaradi kumulativne uporabe obeh uredb za podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, predpostavljalo, da se taka odločitev nanaša na ta podjetja. V skladu z informacijami, ki jih je posredoval ta organ, pa naj nobeno od teh podjetij ne bi bilo predmet take odločitve.
43
Poleg tega Komisija v repliki navaja, da čeprav členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu določajo le regulativni okvir, ki predsedniku pristojnega nacionalnega organa omogoča, da določi pravila, česar naj še ne bi storil, iz točke 70 sodbe z dne 5. julija 2007, Komisija/Belgija (C‑522/04, EU:C:2007:405), izhaja, da tudi če organi države članice v praksi ne uporabljajo nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Unije, je zaradi pravne varnosti vseeno treba to določbo spremeniti.
44
Kar zadeva trditve Madžarske, ki se nanašajo na sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), in z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), Komisija opozarja, da sta se zadevi, v katerih sta bili izdani ti sodbi, nanašali na progresivne davke na promet. Dodatna rudarska pristojbina pa naj ne bi bila davek na promet in naj ne bi bila progresivna.
45
Ta pristojbina naj namreč ne bi bila davek na promet, ker naj njena osnova ne bi temeljila na prometu podjetij, ki so zavezanci za njeno plačilo, saj je ta promet upošteven zgolj za določitev kroga zadevnih podjetij. Poleg tega naj bi bil edini upoštevni promet tisti, ki naj bi ga ta podjetja ustvarila v letu 2019, tako da naj bi bil ta krog podjetij, ki ga v veliki meri sestavljajo podjetja v lasti družb s sedežem v drugih državah članicah, madžarskim organom ob sprejetju uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 znan in naj se ne bi spreminjal glede na letni promet teh podjetij.
46
Ta podrobna pravila za določitev področja uporabe uredbe št. 404/2021 naj bi kazala na diskriminatorni namen, ki je v tem, da so podjetja, ki spadajo na to področje uporabe, postavljena v manj ugoden položaj od podjetij, na katera se dodatna rudarska pristojbina ne nanaša in ki so v glavnem v lasti madžarskih državljanov.
47
Poleg tega naj dodatna rudarska pristojbina ne bi imela značilnosti progresivne obdavčitve, saj naj je zadevnim podjetjem ne bi bilo treba plačati, dokler spoštujejo ceno, določeno z uredbo št. 404/2021, če pa to ceno prekoračijo, pa naj bi jo morala plačati v višini 90 % razlike med navedeno ceno in prodajno ceno.
48
Skratka, določitev področja uporabe te uredbe, čeprav naj – strogo gledano – ne bi temeljila na razlikovanju na podlagi državljanstva ali kraja sedeža zadevnih podjetij, naj bi očitno imela diskriminatorne ali zaščitne vidike in naj bi zato bila nezdružljiva s temeljnimi svoboščinami v smislu sodbe z dne 9. maja 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, točka 14).
49
V zvezi s tem Madžarska v dupliki odgovarja, da je dodatna rudarska pristojbina davek, ki se spreminja po razredih, saj se zaradi praga prometa nekatera podjetja štejejo za zavezance, druga pa ne. Dodaja, da tudi če ta pristojbina ni progresivna, naj bi bilo nekatera spoznanja iz sodb z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), in z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), mogoče prenesti na to zadevo, na primer to, da je promet upošteven kazalnik zmožnosti prispevanja davčnega zavezanca.
b)
Presoja Sodišča
50
Opozoriti je treba, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za omejitve svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU šteti vse ukrepe, ki prepovedujejo uresničevanje te svoboščine, ga ovirajo ali zmanjšujejo njegovo privlačnost (sodba z dne 25. aprila 2024, Edil Work 2 in S. T., C‑276/22, EU:C:2024:348, točka 30 in navedena sodna praksa).
51
V zvezi s tem so prav tako prepovedane ne samo očitne oblike diskriminacije na podlagi kraja sedeža družb, ampak tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko pripeljejo do enakega rezultata (sodbi z dne 5. februarja 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, točka 30 in navedena sodna praksa, in z dne 4. oktobra 2024, Staatssecretaris van Financiën (Obresti v zvezi s posojilom znotraj skupine), C‑585/22, EU:C:2024:822, točka 37 in navedena sodna praksa).
52
Da bi se ocenilo, ali določbe, ki se nanašajo, na eni strani, na obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine in, na drugi strani, na obveznost minimalnega izkopa, določene v uredbah št. 404/2021 oziroma št. 405/2021, ter podobne določbe iz členov od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu, kot so navedene v tem očitku, kršijo člen 49 PDEU, je treba najprej ugotoviti, ali je treba učinke teh določb preučiti tako skupaj kot ločeno, pri čemer Komisija meni, da se ti dve vrsti obveznosti lahko uporabljata skupaj, kar Madžarska izpodbija.
53
Opozoriti je treba, da mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso v zvezi z dokaznim bremenom v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti dokaze, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve obveznosti, ne da bi se Komisija lahko oprla na kakršno koli domnevo (sodba z dne 21. decembra 2023, Komisija/Danska (Najdaljše dovoljeno trajanje parkiranja), C‑167/22, EU:C:2023:1020, točka 47 in navedena sodna praksa).
54
Vendar je mogoče obstoj neizpolnitve obveznosti dokazati – če ta izhaja iz sprejetja zakonodajnega ali regulativnega ukrepa, katerega obstoj in uporaba se ne izpodbijata – na podlagi pravne analize določb tega ukrepa (sodba z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki), C‑814/21, EU:C:2024:963, točka 130 in navedena sodna praksa).
55
V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti, ki jo Komisija pripisuje Madžarski, posledica zlasti sprejetja uredb št. 404/2021 in št. 405/2021, katerih obstoja in uporabe ta država članica ne izpodbija in katerih določbe so predmet pravne analize v začetni vlogi.
56
Zato je treba preučiti utemeljenost te analize, in sicer s preveritvijo, ali se, kot trdi Komisija, področji uporabe ratione personae teh uredb prekrivata, tako da se lahko kumulativno uporabljata za isto podjetje.
57
Iz člena 1(1) in (7) uredbe št. 404/2021 je razvidno, da so podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, tista, katerih glavna dejavnost v letu 2019 je bila pridobivanje ali proizvodnja nekaterih osnovnih gradbenih materialov in katerih neto promet za to leto je dosegel ali presegel prag 3 milijard HUF (približno 7.715.000 EUR).
58
Iz člena 1(1) uredbe št. 405/2021 izhaja, da mora organ za nadzor rudnikov sprejeti odločitev, v skladu s katero morajo upravljavci rudnikov dejansko začeti dejavnost pridobivanja v zadevnem rudniku v roku enega leta in v obsegu bodisi vsaj 50 % maksimalne količine izkopa, ki je dovoljena v tehničnem načrtu za izkop tega rudnika, če je upravljavec ta načrt pridobil pred začetkom veljavnosti te uredbe, bodisi 100 % te količine izkopa, če ga je pridobil po tem začetku veljavnosti.
59
Posledično se lahko obveznost minimalnega izkopa nanaša le na upravljavce rudnikov, ki na dan začetka veljavnosti zadnjenavedene uredbe, to je 9. julija 2021, dejansko še niso začeli dejavnosti pridobivanja v določenem rudniku.
60
Kot pravilno trdi Madžarska, pa ti upravljavci v praksi niso zavezani za plačilo dodatne rudarske pristojbine, saj se osebno področje uporabe uredbe št. 404/2021 nanaša le na podjetja, ki so v letu 2019 že imela kot glavno dejavnost pridobivanje ali proizvodnjo nekaterih osnovnih gradbenih materialov.
61
Te ugotovitve ne omaje trditev Komisije, da so upravljavci rudnikov, ki so ob začetku veljavnosti uredbe št. 405/2021 že opravljali rudarsko dejavnost, zajeti v členu 1(2), prvi stavek, te uredbe. Po mnenju navedene institucije je ta določba – ker določa pogoje za zmanjšanje količine izkopa za „upravljavca rudnika, ki operativno izkopava surovine in osnovne gradbene materiale“ – splošna in ni omejena samo na upravljavce, ki so dejansko začeli dejavnost pridobivanja po tem začetku veljavnosti.
62
Kot pravilno trdi Madžarska, pa iz člena 1(2), drugi stavek, uredbe št. 405/2021 izhaja, da ta določba napotuje na enoletni rok iz člena 1(1) te uredbe, ki se nanaša na dejanski začetek pridobivanja v rudniku. Posledično se navedeni člen 1(2) nanaša le na upravljavce rudnikov, ki začnejo tako pridobivanje, in nima splošnega obsega, ki mu ga pripisuje Komisija.
63
Zato je treba ugotoviti, da ta institucija ni predložila dokazov, za katere je bila odgovorna v smislu sodne prakse iz točke 53 te sodbe, v zvezi s kumulativno uporabo uredb št. 404/2021 in št. 405/2021 za ista podjetja.
64
Zato ni treba preučiti, ali kumulativna uporaba teh uredb za podjetja s sedežem v državah članicah, ki niso Madžarska, preprečuje uresničevanje njihove svobode ustanavljanja v tej državi članici ali zmanjšuje privlačnost takega uresničevanja. Vendar je treba preveriti, ali ti uredbi, kot je Komisija prav tako navedla v utemeljitev tožbe, vsaka posebej kršita svobodo ustanavljanja iz člena 49 PDEU.
65
Glede na zgoraj navedeno je treba uredbi št. 404/2021 in št. 405/2021 za namene te tožbe preučiti vsako posebej, preden se nato presodi, ali členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu kršijo svobodo ustanavljanja.
1) Obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine, določena z uredbo št. 404/2021
66
Kar zadeva vprašanje, ali obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine, določena z uredbo št. 404/2021, pomeni omejitev svobode ustanavljanja, je treba navesti, na prvem mestu, da Komisija trdi – ne da bi ji Madžarska nasprotovala – da so bile referenčne cene, določene v členu 1(2) te uredbe, v predhodnem postopku vedno nižje od tržnih cen za vse v tem členu navedene materiale.
67
Ker znesek te pristojbine ustreza 90 % razlike – torej skoraj celotni razliki – med prodajno ceno zadevnih materialov in to referenčno ceno, iz tega sledi, da navedena dajatev v skladu s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točki 50 te sodbe, nujno zmanjšuje privlačnost uresničevanja svobode ustanavljanja ali tako uresničevanje celo onemogoča, saj lahko prepreči donosnost naložb podjetij, ki so zavezana za njeno plačilo (glej po analogiji sodbo z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 36).
68
Na drugem mestu, Komisija trdi – Madžarska pa ji tudi pri tem ne nasprotuje – da so od 340 podjetij, ki delujejo na Madžarskem v zadevnem sektorju, za plačilo dodatne rudarske pristojbine zavezana le štiri, od katerih so tri v lasti družbe s sedežem v drugi državi članici.
69
Res je, da je na podlagi načela davčne avtonomije držav članic zunaj področij, na katerih je davčno pravo Unije harmonizirano, določitev konstitutivnih značilnosti vsakega davka predmet proste presoje teh držav. Vendar je treba to pravico izvrševati ob spoštovanju prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2021, Komisija/Madžarska, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, točka 44) in zlasti določb Pogodbe DEU na področju svobode ustanavljanja (sodba z dne 6. oktobra 2022, Contship Italia, C‑433/21 in C‑434/21, EU:C:2022:760, točka 42 in navedena sodna praksa).
70
Obvezna dajatev, ki določa razlikovalno merilo, ki je na videz objektivno, vendar v večini primerov glede na svoje značilnosti v slabši položaj postavlja družbe, ki imajo svoj sedež v drugi državi članici kot v državi članici obdavčitve in so v primerljivem položaju z družbami, ki imajo sedež v zadnjenavedeni državi, pa pomeni posredno diskriminacijo na podlagi kraja sedeža družb, ki je s členoma 49 in 54 PDEU prepovedana (glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2024, Staatssecretaris van Financiën (Obresti v zvezi s posojilom znotraj skupine), C‑585/22, EU:C:2024:822, točka 38 in navedena sodna praksa).
71
To velja za dodatno rudarsko pristojbino, saj se ta uporablja predvsem za družbe s sedežem v državah članicah, ki niso Madžarska, in to sistematično.
72
Natančneje, v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, ta položaj ne izhaja iz uporabe nevtralnega merila za obdavčitev, kot je promet, za razliko od položaja v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, točka 46), in z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, točka 66).
73
Kot pravilno navaja Komisija, namreč v obravnavani zadevi promet ne služi določitvi osnove dodatne rudarske pristojbine, temveč le opredelitvi podjetij, ki so zavezana za njeno plačilo. Poleg tega, kot priznava Madžarska, znesek te pristojbine stalno ustreza 90 % razlike med referenčno ceno, določeno s to uredbo, in prodajno ceno zadevnih materialov, tako da ta pristojbina ni progresivna.
74
Še več, pri dodatni rudarski pristojbini, ki je bila uvedena leta 2021 za načeloma omejeno obdobje, in sicer med pandemijo covida-19, se za opredelitev podjetij, ki so zavezana za njeno plačilo, upošteva promet, ki je bil ustvarjen v točno določenem časovnem obdobju, in sicer promet, ki so ga ta podjetja ustvarila v letu 2019, čeprav je zanje še naprej veljala obveznost plačila te pristojbine vsaj do datuma vložitve te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, to je 23. februarja 2024.
75
Tako bo dodatna rudarska pristojbina, dokler bodo učinki uredbe št. 404/2021 podaljšani, še naprej veljala za ista štiri podjetja, od katerih so tri v lasti družbe s sedežem v drugi državi članici, tudi če njihov promet, ustvarjen po letu 2019, ne bo več dosegal praga 3 milijard HUF (približno 7.715.000 EUR).
76
Nasprotno pa podjetja, ki delujejo v istem sektorju in katerih promet je ta prag dosegel po letu 2019, niso zavezana za plačilo te pristojbine. Komisija pa trdi, ne da bi ji Madžarska nasprotovala, da so podjetja, ki niso zavezana za plačilo navedene pristojbine, večinoma v lasti fizičnih ali pravnih oseb s sedežem na Madžarskem.
77
Za sistem, uveden z uredbo št. 404/2021, je tako značilno, da bodo ob upoštevanju podrobnih pravil za razmejitev osebnega področja uporabe te uredbe podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, vedno ista in bodo poleg tega še naprej zavezana za plačilo te pristojbine, ne glede na razvoj njihovega prometa. Hkrati pa nobeno drugo podjetje ne bo postalo zavezano za plačilo te pristojbine, tudi če bi njegov promet dosegel ali presegel navedeni prag 3 milijard HUF (približno 7.715.000 EUR).
78
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine, določena z uredbo št. 404/2021, pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
2) Obveznost minimalnega izkopa, določena z uredbo št. 405/2021
79
Kar zadeva vprašanje, ali obveznost minimalnega izkopa pomeni omejitev svobode ustanavljanja, najprej, Komisija večkrat trdi, da ta uredba pomeni, da morajo podjetja, na katera se nanaša, doseči ali vzdrževati določeno količino izkopa, čeprav morajo poslovati z izgubo, da bi se izognila obveznosti plačila dodatne rudarske pristojbine na podlagi uredbe št. 404/2021.
80
Taka trditev zato predpostavlja, da so podjetja, ki jim je naložena taka omejitev količine izkopa, prav tako zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine. Vendar, kot izhaja iz točke 60 te sodbe, ta podjetja v praksi niso zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine.
81
Dalje, kar zadeva podjetja, ki načrtujejo začetek dejavnosti pridobivanja na Madžarskem po začetku veljavnosti uredbe št. 405/2021, in sicer samo tista, za katera – kot je razvidno iz točke 59 te sodbe – velja obveznost minimalnega izkopa, Komisija zgolj na splošno trdi, da ta obveznost družbam s sedežem v drugih državah članicah otežuje dostop do madžarskega trga.
82
Ker ni nobenega kumulativnega učinka z obveznostjo plačila dodatne rudarske pristojbine, pa je treba ugotoviti, da ta institucija s tem, da se je sklicevala zgolj na tako splošno trditev, ni dokazala, da je zaradi obveznosti minimalnega izkopa izvrševanje svobode ustanavljanja manj privlačno, kot to zahteva sodna praksa, na katero je bilo opozorjeno v točkah 50 in 53 te sodbe.
83
Poleg tega je treba navesti, kot pravilno trdi Madžarska, da ta obveznost minimalnega izkopa velja za vse upravljavce rudnikov, domače ali tuje, ki začnejo dejavnost pridobivanja v rudniku na Madžarskem. Komisija pa v zvezi s tem ni predložila nobenega dokaza, da so družbe, na katere se nanaša navedena obveznost, predvsem družbe s sedežem v drugih državah članicah.
84
Nazadnje, Komisija trdi, da obveznost minimalnega izkopa preprečuje, da bi lahko upravljavci rudnikov zmanjšali obseg svoje gospodarske dejavnosti, medtem ko iz sodbe z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, točka 53), izhaja, da svoboda ustanavljanja pomeni, da imajo gospodarski subjekti zlasti svobodo določiti naravo in obseg gospodarske dejavnosti, ki se bo opravljala v državi članici gostiteljici, ter svobodo, da nato obseg te dejavnosti zmanjšajo.
85
V zvezi s tem zadostuje navesti, da iz navedene sodbe ne izhaja, da za gospodarske subjekte, ki začnejo dejavnost v državi članici, ki ni država članica, v kateri imajo sedež, v državi članici gostiteljici načeloma ne morejo veljati morebitne obveznosti, zlasti glede obsega dejavnosti, pod pogojem, da so te obveznosti združljive s pravom Unije. Za presojo take združljivosti z vidika svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU je namreč treba upoštevati posebnosti nacionalne ureditve, s katero so uvedene take obveznosti, kot to izhaja iz navedene sodbe. V tem okviru je iz člena 1(1) uredbe št. 405/2021 razvidno, da je obveznost minimalnega izkopa odvisna od „maksimalne količine izkopa, dovoljene v prvem tehničnem operativnem načrtu za izkop“. Ugotoviti pa je treba, da Komisija v zvezi s tem ni predložila nobenega natančnega dokaza, ki bi Sodišču omogočil, da preveri konkretni vpliv, ki bi ga zadnjenavedena obveznost sama po sebi lahko imela na uresničevanje svobode ustanavljanja zadevnih podjetij.
86
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da obveznost minimalnega izkopa pomeni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
3) Členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu
87
Kar zadeva, nazadnje, vprašanje, ali členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu pomenijo omejitev svobode ustanavljanja, je treba navesti, da Komisija v tožbi zgolj trdi, da ti členi vsebujejo ukrepe, podobne tistim iz uredb št. 404/2021 in št. 405/2021.
88
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 27/A zakona o rudarstvu v bistvu določa pogoje, pod katerimi lahko predsednik organa za nadzor rudnikov ugotovi obstoj „položaja, ki upravičuje ukrep za nadzor trga“.
89
V obdobju, v katerem tak položaj traja, je predsednik tega organa pristojen, da sprejme – ponovno z uredbo – ukrepe, podobne tistim, ki so določeni v uredbah št. 404/2021 in št. 405/2021. Na eni strani, člen 27/B tega zakona namreč temu predsedniku omogoča, da med drugim določi obveznost minimalnega izkopa za rudarska območja, ki izpolnjujejo nekatere pogoje. Na drugi strani, člen 27/C navedenega zakona uvaja posebno pristojbino, prav tako imenovano „dodatna rudarska pristojbina“, pri čemer mora navedeni predsednik za namene plačila te pristojbine z uredbo določiti referenčne cene nekaterih osnovnih gradbenih materialov.
90
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, na eni strani, da členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu določajo le splošni okvir, ki ga je treba izvajati z različnimi uredbami, ki jih bo, odvisno od primera, sprejel predsednik organa za nadzor rudnikov. Ni pa sporno, da na datum vložitve te tožbe ni bila sprejeta nobena uredba v tem smislu.
91
Na drugi strani, res je, da so ukrepi, predvideni s členom 27/B in členom 27/C tega zakona, primerljivi z ukrepi iz uredb št. 405/2021 oziroma št. 404/2021, niso pa enaki.
92
Natančneje, kar zadeva sistem v zvezi z dodatno rudarsko pristojbino, je treba opozoriti, da so v sami uredbi št. 404/2021 določene referenčne cene za izračun te pristojbine, pri čemer so bile te cene med predhodnim postopkom vedno nižje od tržnih cen, kot je razvidno iz točke 66 te sodbe.
93
Člen 27/C navedenega zakona pa ne določa referenčnih cen za izračun pristojbine, ki jo določa, saj morajo biti te cene določene z uredbo predsednika organa za nadzor rudnikov. Posledično ni gotovo, da bodo cene, ki jih bo ta morebiti določil, nižje od tržnih cen.
94
Podobno, medtem ko bodo – kot je razvidno iz točk od 74 do 77 te sodbe – podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, uvedene z uredbo št. 404/2021, vedno ista, saj ta pristojbina temelji na prometu, ki je bil ustvarjen v točno določenem časovnem obdobju, bi se podjetja, ki bi bila zavezana za plačilo pristojbine iz člena 27/C zakona o rudarstvu, lahko sčasoma zamenjala. Da bi bila zadnjenavedena podjetja opredeljena, se namreč ta člen nanaša na promet, ki so ga ta ustvarila „v drugem davčnem letu pred nastankom položaja, ki upravičuje ukrep nadzora trga“, in sicer na promet, ki ni bil ustvarjen v točno določenem časovnem obdobju.
95
Iz teh preudarkov izhaja, da razlogov, zaradi katerih je ugotovljeno, da obveznost plačila dodatne rudarske pristojbine, določena z uredbo št. 404/2021, pomeni omejitev svobode ustanavljanja, ni mogoče prenesti na ureditev iz člena 27/C zakona o rudarstvu oziroma jih je mogoče prenesti le – odvisno od primera – če je člene od 27/A do 27/C tega zakona uporabil predsednik organa za nadzor rudnikov, kar pa ni veljalo na datum vložitve te tožbe niti, a fortiori, na datum izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju.
96
Te ugotovitve ne omaje sodna praksa Sodišča, na katero se sklicuje Komisija in kot izhaja zlasti iz točke 102 sodbe z dne 26. junija 2019, Komisija/Grčija (C‑729/17, EU:C:2019:534), na podlagi katere je treba – tudi če organi države članice dejansko ne uporabljajo nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom Unije – zaradi pravne varnosti to določbo vendarle spremeniti.
97
Ta sodna praksa namreč predpostavlja, da ni sporno, da je izpodbijana določba v nasprotju s pravom Unije, kar v tej fazi ne velja za te člene od 27/A do 27/C.
98
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu sami po sebi in če se ne izvajajo z uredbami, ki jih sprejme predsednik organa za nadzor rudnikov, ne pomenijo omejitve svobode ustanavljanja v smislu člena 49 PDEU.
2.
Utemeljitev omejitve svobode ustanavljanja, ki izhaja iz obveznosti plačila dodatne rudarske pristojbine, določene z uredbo št. 404/2021
a)
Trditve strank
99
Komisija navaja, da je Madžarska v odgovoru na obrazloženo mnenje navedla več nujnih razlogov v splošnem interesu, ki naj bi upravičevali sprejetje in ohranitev dodatne rudarske pristojbine.
100
Najprej, sklicevala naj bi se na okrevanje gospodarstva ter zaščito nacionalnega gospodarstva in njegovih glavnih sektorjev. Šlo pa naj bi za gospodarske cilje, ki ne morejo biti nujni razlogi v splošnem interesu, niti v izjemnih okoliščinah, kot je okrevanje gospodarstva po pandemiji covida-19, kot naj bi bilo razvidno iz točk 23 in 64 sodbe z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).
101
Dalje, Madžarska naj bi se sklicevala na boj proti nefunkcionalnostim trga, ohranitev programa gradnje stanovanj in pregon nepoštenih praks oblikovanja cen, ki naj bi bili splošni in nejasni pojmi, ki jih je težko ločiti od gospodarskih ciljev iz prejšnje točke ter katerih vsebine in obsega, v katerem naj bi uredba št. 404/2021 prispevala k uresničevanju teh ciljev, naj ta država članica ne bi pojasnila.
102
Nazadnje, Madžarska naj bi se sklicevala na cilje, ki so po mnenju Komisije nujni razlogi v splošnem interesu, ki jih priznava pravo Unije, in sicer zanesljivost oskrbe ter varstvo potrošnikov in prejemnikov storitev.
103
Na prvem mestu, kar zadeva zanesljivost oskrbe, naj bi Sodišče v točkah 67 in 69 sodbe z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), razsodilo, da se je na tak cilj mogoče sklicevati le v primeru resnične in dovolj resne nevarnosti, ki ogroža temeljni interes družbe, pri čemer je pojasnilo, da ni mogoče šteti, da cilj zagotavljanja zanesljivosti oskrbe gradbenega sektorja v zvezi z nekaterimi surovinami spada v tak temeljni interes.
104
Najprej, Madžarska naj ne bi dokazala, da obstaja resnična in dovolj resna nevarnost za zanesljivost oskrbe v zvezi z materiali, na katere se nanaša uredba št. 404/2021. Tudi če bi bil obseg proizvodnje teh materialov v tej državi članici nezadosten, naj nič ne bi nasprotovalo temu, da se ti materiali uvozijo. Poleg tega naj madžarska vlada njihovega izvoza tudi ne bi omejila.
105
Dalje, ureditev iz obravnavane zadeve naj bi bila očitno neprimerna za zagotavljanje take zanesljivosti oskrbe, ker naj bi s tem, da zadevna podjetja prisili, da prodajajo z izgubo, škodila njihovi finančni stabilnosti in jih spodbujala k prenehanju dejavnosti na madžarskem trgu. Tudi če bi se priznalo, da določitev referenčne cene izboljšuje zanesljivost oskrbe z osnovnimi gradbenimi materiali, za 75 % proizvodnje teh materialov ta zahteva ne bi veljala.
106
Nazadnje, Madžarska naj ne bi pojasnila, zakaj take zanesljivosti oskrbe ni mogoče zagotoviti z ukrepi, ki bi manj omejevali svobodo ustanavljanja.
107
Na drugem mestu, kar zadeva varstvo potrošnikov in prejemnikov storitev, Komisija navaja, da je Madžarska trdila, da je velikost tržnih deležev, ki jih imajo podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, upošteven dejavnik za presojo primernosti in sorazmernosti te pristojbine ter da je uporaba glede na čisti promet usmerjena v podjetja, ki imajo zadostne tržne deleže, da lahko zajezijo proizvodnjo in ohranijo umetno visoke prodajne cene.
108
V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da če je bil resnični cilj dodatne rudarske pristojbine boj proti izrednim dobičkom, se je mogoče vprašati, zakaj je zavezanost za plačilo te pristojbine omejena na zelo majhno število podjetij, ki delujejo v zadevnem sektorju.
109
Poleg tega Komisija poudarja, da je v členu 1(4) uredbe št. 404/2021 določeno, da če prodajalec, ki ni zavezan za plačilo te pristojbine, izvaja cenovno politiko, katere cilj je ustvariti nerazumen dobiček, lahko nacionalna davčna in carinska uprava zoper njega začne upravni davčni postopek. Ta določba naj bi torej za dosego cilja preprečevanja nerazumnih dobičkov določala ukrep, ki je manj omejevalen kot naložitev navedene pristojbine.
110
Poleg tega naj Madžarska ne bi dokazala, da imajo podjetja, ki so zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine, toliko tržnih deležev, da bi lahko izkrivljala tržne pogoje. Učinki izkrivljanja trga, ki jih opisuje ta država članica, naj bi bili primerljivi s položajem zlorabe prevladujočega položaja v smislu člena 102 PDEU, proti kateremu naj bi se bilo treba po potrebi boriti s pravnimi instrumenti, ki izhajajo iz konkurenčnega prava. Poleg tega naj bi pred madžarskim organom, pristojnim za konkurenco, potekali postopki v zvezi s podjetji v zadevnem sektorju.
111
Madžarska izpodbija trditev Komisije, da imata uredbi št. 404/2021 in št. 405/2021 povsem ekonomski cilj. Nasprotno, ti uredbi naj bi se nanašali na interese potrošnikov in prejemnikov storitev, pri čemer naj bi zagotavljali, na eni strani, razpoložljivost zadostnih količin surovin za gradbeno industrijo in, na drugi strani, prakse oblikovanja cen, ki ne pomenijo zlorabe.
112
Negativni gospodarski učinki, ki so se čutili med letom 2020 in letom 2021 zaradi pandemije covida-19, naj bi se še poslabšali zaradi poslovnih politik nekaterih udeležencev na trgu v zvezi s proizvodi, kot sta pesek in gramoz. Cena rudarskih proizvodov naj bi se v zadnjih petih letih v povprečju zvišala za 20 %, neodvisno od nacionalne ponudbe in povpraševanja. V istem obdobju naj bi največji subjekti v sektorju pridobivanja peščenega gramoza znatno povečali ne le svoj promet, ampak tudi svoj poslovni izid po obdavčitvi. Ustvarili naj bi torej dodatne dobičke s tem, da so izkoristili izredno povečanje povpraševanja drugih udeležencev v gradbenem sektorju.
113
Ne bi naj bilo potrebno predložiti dokazov – kot to zahteva Komisija – o pomanjkanju zadevnih materialov na madžarskem trgu, ker se lahko tudi boj proti verjetnosti ogrožanja zanesljivosti oskrbe z osnovnimi gradbenimi materiali šteje za legitimni cilj, kadar obstajajo znaki, da je ta zanesljivost lahko ogrožena. Zato ni treba čakati, da je zanesljivost dejansko ogrožena, da bi država članica imela pravico uvesti ustrezne in sorazmerne preventivne ukrepe za preprečitev takega tveganja.
114
Kar zadeva trditve Komisije v zvezi s tem, da je uredba št. 404/2021 očitno neprimerna za zagotovitev navedene zanesljivosti oskrbe, Madžarska ugovarja, da morajo tudi podjetja, ki niso zavezana za plačilo dodatne rudarske pristojbine in ki prispevajo 75 % skupne proizvodnje zadevnih surovin, upoštevati raven cen, določeno v uredbi št. 404/2021, in si prizadevati za razumno stopnjo dobička. Sorazmernost naj bi bila ogrožena prav v primeru, da bi se obveznost plačevanja dodatne rudarske pristojbine uporabljala za vse subjekte, ne samo za tiste, ki bi jim gospodarska moč omogočala, da jo nosijo.
115
Nazadnje, kar zadeva postopke s področja konkurence, ki jih navaja Komisija, je treba navesti, da tudi če bi konkurenčno pravo lahko zagotovilo rešitev za nepoštene prakse oblikovanja cen, ne bi moglo zagotoviti razpoložljivosti zadostne količine osnovnih gradbenih materialov.
b)
Presoja Sodišča
116
Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, je omejitev svobode ustanavljanja dopustna le pod pogojem, da jo je, na prvem mestu, mogoče upravičiti z nujnim razlogom v splošnem interesu in, na drugem mestu, da spoštuje načelo sorazmernosti, kar pomeni, da je primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (sodba z dne 6. oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, točka 178 in navedena sodna praksa).
117
Poleg tega mora zadevna država članica dokazati, da sta ta kumulativna pogoja izpolnjena (sodba z dne 6. oktobra 2020, Komisija/Madžarska (Visokošolsko izobraževanje), C‑66/18, EU:C:2020:792, točka 179 in navedena sodna praksa).
118
V tem kontekstu je prav tako treba opozoriti, da mora država članica poleg utemeljitvenih razlogov, ki jih lahko uveljavlja, predložiti ustrezne dokaze ali analizo primernosti in nujnosti omejevalnega ukrepa, ki ga je sprejela, ter natančne podatke za utemeljitev svojih navedb (glej v tem smislu sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 94 in navedena sodna praksa, ter z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 101).
119
V obravnavani zadevi Madžarska trdi, da je bilo sprejetje uredbe št. 404/2021 nujno za okrevanje gospodarstva, zaščito nacionalnega gospodarstva in njegovih glavnih sektorjev, tudi z zagotovitvijo oskrbe z osnovnimi gradbenimi materiali, ohranitev in zaščito programa gradnje stanovanj, boj proti nepravilnemu delovanju trga, zagotovitev poštenosti poslovnih transakcij, pregon nepoštenih praks oblikovanja cen ter zaščito prejemnikov storitev.
120
Ta država članica poudarja, da ne gre za izključno ekonomske cilje, ker je končni cilj te uredbe služiti interesom potrošnikov in prejemnikov storitev, tako da se zagotovi razpoložljivost osnovnih gradbenih materialov v zadostnih količinah in po cenah, ki ne pomenijo zlorabe.
121
Iz pisanj navedene države članice je razvidno, da vsi ti razlogi v bistvu temeljijo na domnevnih povezanih učinkih neugodnega razvoja trga zaradi pandemije covida-19 in pomanjkanja teh materialov. Učinki tega pomanjkanja naj bi se še poslabšali zaradi ravnanja najpomembnejših gospodarskih subjektov v zadevnem sektorju, ki naj bi tako ustvarili izredne koristi zaradi izjemnega povečanja povpraševanja.
122
V skladu z ustaljeno sodno prakso popolnoma gospodarski cilji ne morejo pomeniti nujnega razloga v splošnem interesu, ki bi lahko utemeljil omejitev temeljne svoboščine, zagotovljene s Pogodbo DEU (sodba z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 123 in navedena sodna praksa).
123
To velja zlasti za cilje, povezane s spodbujanjem nacionalnega gospodarstva ali njegovim dobrim delovanjem (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točka 64 in navedena sodna praksa), kot je cilj okrevanja gospodarstva ter zaščite nacionalnega gospodarstva in njegovih glavnih sektorjev, na katerega se v obravnavani zadevi sklicuje Madžarska.
124
Vendar je Sodišče priznalo, da nacionalna ureditev lahko pomeni utemeljeno omejitev temeljne svoboščine, kadar jo narekujejo gospodarski razlogi, s katerimi se uresničuje cilj v splošnem interesu (sodba z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 123 in navedena sodna praksa).
125
Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba nujne razloge v splošnem interesu, kot sta javni red in javna varnost, navedene v členu 52(1) PDEU – ker omogočajo odstopanje od temeljne svoboščine, določene v PEU – razlagati ozko, zaradi česar njihovega obsega ne more enostransko določiti posamezna država članica brez nadzora institucij Evropske unije. Tako se je na te razloge mogoče sklicevati le, če obstaja resnična, sedanja in dovolj resna grožnja, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe (glej v tem smislu sodbe z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih), C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 59; z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev), C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 91 in navedena sodna praksa, ter z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točka 66).
126
Kar zadeva posebej cilj, povezan z zanesljivostjo oskrbe, je Sodišče razsodilo, da se je na tak cilj mogoče sklicevati le, če obstaja resnična in dovolj resna grožnja, ki bi lahko prizadela temeljne interese družbe (sodba z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, točka 67 in navedena sodna praksa).
127
Sodišče pa je v točki 69 sodbe z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), že razsodilo, da ni mogoče šteti, da cilj zagotavljanja zanesljivosti oskrbe gradbenega sektorja v zvezi z nekaterimi osnovnimi surovinami, in sicer z gramozom, peskom in glino, ki so rezultat dejavnosti pridobivanja, spada med „temeljne interese družbe“ v smislu sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v prejšnjih dveh točkah.
128
Prav tako ni mogoče šteti, da cilj, na katerega se v obravnavani zadevi sklicuje Madžarska in ki je zagotoviti zanesljivost oskrbe gradbenega sektorja z materiali, na katere se nanaša dodatna rudarska pristojbina, uvedena z uredbo št. 404/2021, in sicer s kalibriranim peskom, kalibriranim gramozom, kalibriranim peščenim gramozom, naravnim peščenim gramozom in cementom, spada v tak „temeljni interes družbe“ niti da, posledično, pomeni nujni razlog v splošnem interesu, ki bi lahko upravičil omejitev svobode ustanavljanja.
129
Kar zadeva cilje ohranitve in zaščite programa gradnje stanovanj, je treba ugotoviti, da Madžarska v svojih pisanjih ni navedla nobenih podatkov o vsebini in obsegu tega programa, s čimer je kršila svojo obveznost v zvezi s tem, kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 118 te sodbe.
130
Vsekakor ta cilj – tako kot cilji boja proti nefunkcionalnostim trga, pregona nepoštenih praks oblikovanja cen ter varstva potrošnikov in prejemnikov storitev – v bistvu temelji, kot je razvidno iz točke 121 te sodbe, na domnevnih povezanih učinkih neugodnega razvoja trga zaradi pandemije covida-19 in pomanjkanja materialov, na katere se nanaša dodatna rudarska pristojbina.
131
V zvezi s tem Komisija Madžarski očita, da ni predložila nobenega dokaza o obstoju takega pomanjkanja na madžarskem trgu.
132
Madžarska pa trdi, da takih dokazov ni treba predložiti, ker bi bilo boj proti verjetnosti grožnje za zanesljivost oskrbe gradbenega sektorja s takimi materiali prav tako mogoče šteti za legitimni cilj, saj obstajajo indici, da je ta zanesljivost lahko ogrožena.
133
S tem, na eni strani, ta država članica krši obveznosti, na katere je bilo opozorjeno v točkah 117 in 118 te sodbe, ki jih ima, kadar se sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu, da bi upravičila omejitev svobode ustanavljanja.
134
Na drugi strani, Madžarska se s sklicevanjem na zgolj „verjetnost“ grožnje za zanesljivost oskrbe gradbenega sektorja z nekaterimi materiali ne sklicuje na „resnično“ in „sedanjo“ grožnjo v smislu sodne prakse, navedene v točki 126 te sodbe.
135
Zato ni dokazano, da v povezavi s cilji, navedenimi v točki 130 te sodbe, obstaja resnična, sedanja in dovolj resna grožnja, ki prizadene temeljne interese družbe in na podlagi katere se je mogoče sklicevati na nujne razloge v splošnem interesu.
136
Zato omejitev svobode ustanavljanja, ki izhaja iz obveznosti plačila dodatne rudarske pristojbine, določene z uredbo št. 404/2021, ni utemeljena z nobenim od ciljev, na katere se sklicuje Madžarska.
137
Glede na zgoraj navedene preudarke je treba ugotoviti, da Madžarska s tem, da je sprejela določbe o plačilu dodatne rudarske pristojbine, uvedene s to uredbo, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU.
138
Posledično je treba prvemu očitku delno ugoditi v delu, v katerem se nanaša na dodatno rudarsko pristojbino, določeno z uredbo št. 404/2021.
B. Drugi očitek: kršitev člena 5(1) Direktive 2015/1535
1.
Trditve strank
139
Komisija trdi, da bi morala v skladu s členom 5(1) Direktive 2015/1535 o uredbi št. 404/2021 in členih od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu biti obveščena v fazi osnutka.
140
Meni, da tako ta uredba kot ti členi od 27/A do 27/C spadajo pod pojem „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(d) te direktive, saj gre za pravila z „zavezujočo pravno obliko“.
141
Poleg tega naj bi uredba št. 404/2021 in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu vplivali na trženje v njih navedenih surovin in osnovnih gradbenih materialov, in sicer na eni strani z določitvijo uradnih cen za te proizvode, na drugi strani pa z naložitvijo plačila dodatne rudarske pristojbine.
142
Smernice Komisije v zvezi z Direktivo 2015/1535 naj bi bile v skladu s to razlago, saj naj bi bilo v njih pojasnjeno, da pojem „druge zahteve“ zajema pogoje, „ki vplivajo na življenjski cikel proizvoda od obdobja trženja do faze ravnanja z odpadki ali njihovega odlaganja“, pri čemer morajo biti ti pogoji sposobni znatno vplivati na sestavo, naravo ali trženje proizvoda.
143
Madžarska trdi, da je treba drugi očitek zavrniti.
2.
Presoja Sodišča
144
Iz člena 5(1), prvi pododstavek, Direktive 2015/1535 izhaja, da države članice takoj sporočijo Komisiji vsak „osnutek tehničnega predpisa“, pri čemer ta pojem, kot je razvidno iz člena 1(1)(g) te direktive, med drugim zajema pojem „druge zahteve“.
145
V členu 1(1)(d) navedene direktive je pojem „druge zahteve“ opredeljen kot zahteva, ki ni tehnična specifikacija ter ki se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil ta dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko taki pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje.
146
Opredelitev zadnjenavedenega pojma je zato precej zapletena in zahteva – kot je generalni pravobranilec navedel v točki 118 sklepnih predlogov – izpolnitev več kumulativnih pogojev.
147
Opozoriti pa je treba, da – kot je razvidno iz točke 53 te sodbe – mora v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU Komisija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve in Sodišču predložiti potrebne dokaze, da lahko to preveri, ali je ta neizpolnitev obveznosti podana, ne da bi se Komisija smela opreti na kakršno koli domnevo.
148
Šele ko Komisija predloži dovolj elementov za dokazovanje obstoja zatrjevane neizpolnitve, mora zadevna država članica vsebinsko in podrobno izpodbijati tako predložene dokaze in posledice, ki iz njih izhajajo (sodba z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje stanja naravnega območja Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, točka 47 in navedena sodna praksa).
149
Čeprav Komisija v obravnavani zadevi v utemeljitev drugega očitka, navedenega v tožbi, trdi, da uredba št. 404/2021 in členi od 27/A do 27/C zakona o rudarstvu spadajo pod pojem „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(d) Direktive 2015/1535, te trditve nikakor ne utemeljuje, saj v bistvu zgolj navaja, da gre za pravila z „zavezujočo pravno obliko“, ki vplivajo na trženje surovin in osnovnih gradbenih materialov. S temi trditvami pa ni mogoče pravno zadostno dokazati, iz katerih razlogov, naj bi ti madžarski pravni akti spadali pod ta pojem.
150
Namreč, ker ni bila opravljena niti kratka analiza različnih kumulativnih pogojev, ki jih zadnjenavedena določba določa v zvezi z vsakim od teh aktov, Komisija Sodišču ni omogočila, da bi preverilo obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti.
151
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da Madžarska ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 5(1) Direktive 2015/1535.
152
Posledično je treba drugi očitek zavrniti.
153
Glede na vse zgoraj navedene razloge je treba ugotoviti, da Madžarska s tem, da je sprejela določbe o plačilu dodatne rudarske pristojbine iz uredbe št. 404/2021, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU.
154
V preostalem se tožba zavrne.
IV. Stroški
155
Na podlagi člena 138(3) Poslovnika Sodišča vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške.
156
Ker je bilo v obravnavani zadevi tožbi Komisije ugodeno le deloma, je treba odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1.
Madžarska s sprejetjem določb o plačilu dodatne rudarske pristojbine iz a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet (vladna uredba št. 404/2021 (VII. 8.) o dodatni rudarski pristojbini, ki se plača za okrevanje gospodarstva) ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 PDEU.
2.
V preostalem se tožba zavrne.
3.
Evropska komisija in Madžarska nosita vsaka svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: madžarščina.