61998CC0277_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Ranskan hallitus vaatii 20.7.1998 päivätyssä, yhteisöjen tuomioistuimeen 21.7.1998 jättämässään, EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla nostamassaan kanteessa yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1994 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 6.5.1998 tehdyn komission päätöksen(1) siltä osin kuin siinä määrätään Ranskan tasavallalle negatiivisia korjauksia niihin maidon lisämaksuihin, joita ei ole vielä peritty, koska niitä vastaavien summien perimistä koskevat oikeudenkäynnit ovat vielä vireillä kansallisissa tuomioistuimissa. Kyse on maksuista, jotka erääntyivät maksettaviksi maitokiintiöiden ylitysten vuoksi. Muut asiaan liittyvät yksityiskohdat selviävät 43 kohdasta ja sitä seuraavista kohdista.
2 Riidanalainen päätös annettiin Ranskan hallitukselle tiedoksi 15.5.1998. Ranskan tasavalta velvoitetaan maksamaan yhteensä 114 387 058 Ranskan frangia (FRF), joka jakautuu maidon eri markkinointivuosille seuraavasti:
markkinointivuosi 1985/86:
642 358 FRF markkinointivuosi 1988/89: 14 466 984 FRF markkinointivuosi 1989/90: 38 756 717 FRF markkinointivuosi 1991/92: 60 520 999 FRF.
3 Ranskan hallitus katsoo, että nämä negatiiviset korjaukset ovat yhteisön oikeuden, erityisesti yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70(2)
2, 3, 5 ja 8 artiklan vastaisia. Riidanalaisiin summiin ei sen mukaan liity asetuksessa tarkoitettuja sääntöjenvastaisuuksia tai laiminlyöntejä, vaan ne erääntyvät maksettaviksi, kun ne voidaan periä täytäntöönpanokelpoisen tuomion nojalla.
4 Ranskan tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- kumoaa 6.5.1998 tehdyn komission päätöksen 98/358/EY siltä osin kuin siinä määrätään "negatiivisia korjauksia" niihin maidon lisämaksuihin, joita vastaavien summien perimistä koskevat oikeudenkäynnit ovat vireillä toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa.
5 Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää kanteen,
- velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
6 Espanjan hallitus tukee väliintulijana Ranskan hallituksen vaatimuksia. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hyväksyi sen väliintulijaksi 17.12.1998. Asiassa ei ole järjestetty suullista käsittelyä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
1) Maidon lisämaksu
7 Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 804/68 muuttamisesta 31 päivänä maaliskuuta 1984 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 856/84.(3)
Asetukseen N:o 804/68 lisätään asetuksen N:o 856/84
1 artiklalla seuraava artikla:
"5 c artikla
1. Viiden peräkkäisen 1 päivänä huhtikuuta 1984 alkavan 12 kuukauden ajanjaksoksi otetaan käyttöön lisämaksu, jonka lehmänmaidon tuottajat tai ostajat maksavat. Mainitun lisämaksun tarkoituksena on hillitä maidontuotannon kasvua - - . Ensimmäinen ajanjakso alkaa kuitenkin 2 päivänä huhtikuuta 1984.
Lisämaksujärjestelmä otetaan käyttöön kaikkialla jäsenvaltion alueella jommankumman menettelyn mukaisesti:
Menettely A
- lisämaksu peritään jokaiselta maidontuottajalta maidosta ja/tai maitoa vastaavasta tuotteesta, jotka tuottaja on toimittanut ostajalle ja jonka määrät kyseisen 12 kuukauden ajanjakson aikana ylittävät määritettävän viitemäärän.
Menettely B
- lisämaksu peritään jokaiselta ostajalta maidosta tai muista maitotuotteista, jotka tuottajat ovat hänelle toimittaneet, ja joiden määrät kyseisen 12 kuukauden ajanjakson aikana ylittävät määritettävän viitemäärän.
- ostaja, jonka on maksettava lisämaksu, perii sen ainoastaan niiltä tuottajilta, jotka ovat lisänneet toimituksiaan suhteessa ostajan viitemäärän ylitykseen.
2. Jokainen maidontuottaja maksaa lisämaksun myös maitomääristä ja/tai maitoa vastaavista tuotemääristä, jotka hän on myynyt suoraan kulutukseen ja jotka kyseisen 12 kuukauden ajanjakson aikana ylittävät määritettävän viitemäärän.
3. Jollei 4 kohdan soveltamisesta muuta johdu, 1 kohdassa tarkoitetut viitemäärät eivät saa ylittää taattua kokonaismäärää, joka on sama kuin maitoa tai maitotuotteita käsittelevälle tai jalostavalle yritykselle kalenterivuoden 1981 aikana toimitetut maitomäärät lisättynä yhdellä prosentilla.
Mainitut taatut kokonaismäärät - - ovat seuraavat - -
- -
4. Perustetaan 'yhteisön varastoksi' kutsuttu määrä, jotta voitaisiin täydentää kunkin 12 kuukauden ajanjakson alussa sellaisten jäsenvaltioiden taattuja kokonaismääriä, joissa lisämaksujärjestelmän käyttöön ottaminen saattaa aiheuttaa hankinta- ja tuotantorakenteisiin erityisiä vaikeuksia - -
5. Tässä artiklassa tarkoitettujen lisämaksujen katsotaan olevan osa interventioita, joiden tarkoituksena on säännöstellä maatalousmarkkinoita, ja ne käytetään maitoalan kulujen rahoittamiseen.
6.-8. - - ".
8 Asetuksen (ETY) N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitetun maksun soveltamista maito- ja maitotuotealalla koskevista yleisistä säännöistä 31 päivänä maaliskuuta 1984 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 857/84,(4) sellaisena kuin se on muutettuna asetuksen (ETY) N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitetun maksun soveltamista maito- ja maitotuotealalla koskevista yleisistä säännöistä annetun asetuksen (ETY) N:o 857/84 muuttamisesta 23 päivänä toukokuuta 1985 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1305/85.(5)
Tämän asetuksen 9 artiklassa säädetään seuraavaa:(6)
"9 artikla
1. Menettelyä A ja B sovellettaessa lisämaksu peritään vuosimaksuina. Tässä tarkoituksessa kyseisen 12 kuukauden ajanjakson päättyessä jokaisen maksuvelvollisen osalta tehdään tilitys, joka perustuu tämän vuosittaisen viitemäärän tosiasialliseen ylitykseen tämän saman ajanjakson aikana. Lisäksi laaditaan väliaikaisia puolivuosittaisia ilmoituksia myöhemmin määritettävien menettelytapojen mukaisesti.
2. Menettelyä A sovellettaessa ostaja perii lisämaksun kultakin tuottajalta.
- -
3. - -
4. Jäsenvaltiot voivat kahden ensimmäisen 12 kuukauden ajanjakson aikana varata lisämaksun 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden rahoittamiseen. Tätä säännöstä voidaan soveltaa vain siltä osin kuin ostajille tosiasiallisesti toimitetut määrät ja tosiasiallisesti suoraan myydyt määrät kyseisessä jäsenvaltiossa eivät ylitä asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 3 kohdassa tarkoitettua taattua kokonaismäärää eivätkä tämän asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kokonaismäärää.
Jommankumman kokonaismäärän ylittyessä yhteisölle on suoritettava todettua ylitystä vastaavien lisämaksujen määrä."
9 Asetuksen (ETY) N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitetun lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 3 päivänä kesäkuuta 1988 annettu komission asetus (ETY) N:o 1546/88.(7)
Esillä olevan asian kannalta merkityksellisiä ovat tämän asetuksen 15 ja 19 artikla. Niiden sisältö on seuraava:(8)
"15 artikla
1. Ostajien on toimitettava toimivaltaiselle elimelle 45 päivän kuluessa ensimmäisen vuosipuoliskon päättymisestä ilmoitus, josta käy ilmi:
- - -
- sovellettaessa menettelyä B kaikilta tuottajilta kyseisen 12 kuukauden jakson aikana ostettu maitomäärä tai maitoa vastaava määrä. Tässä ilmoituksessa on ilmoitettava myös prosenttimäärä, jonka ostajan ostot saavuttivat ensimmäisellä vuosipuoliskolla vuosittaiseen viitemäärään verrattuna.
2. Ostajien on toimitettava toimivaltaiselle elimelle 45 päivän kuluessa kunkin 12 kuukauden jakson päättymisestä ilmoitus, josta käy ilmi:
- - -
- sovellettaessa menettelyä B, jokaisen tuottajan osalta erikseen se maitomäärä tai maitoa vastaava määrä,
- jonka ostaja yhteensä on ostanut tuottajalta kyseisen 12 kuukauden aikana,
- joka mahdollisesti ylittää kyseisen ostajan vuosittaisen viitemäärän.
3. - -
4. Edellä 1, 2 ja 3 kohdissa tarkoitettujen ostajien on suoritettava toimivaltaiselle elimelle kolmen kuukauden kuluessa kunkin 12 kuukauden ajanjakson päättymisestä mahdollisesti suoritettava lisämaksun määrä.
- -
19 artikla
1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat lisätoimenpiteet,
a) jotta ne voivat varmistaa lisämaksujen perimisen, erityisesti valvontatoimenpiteet ja toimet, joilla varmistetaan osapuolten tiedonsaanti niille määrättävistä sakkorangaistuksista tai hallinnollisista seuraamuksista, jos ne eivät noudata tämän asetuksen säännöksiä.
b) - -
2. - -
3. Jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tiedoksi:
- - -
- - -
- kunkin 12 kuukauden ajanjakson lopussa kaikki asiaankuuluvat tiedot toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun säännöksen täytäntöönpanemiseksi, ja ensimmäisestä 12 kuukauden ajanjaksosta 1 päivään helmikuuta 1986 mennessä;
- kolmen kuukauden kuluessa kunkin ajanjakson päättymisestä 15 artiklan 1 ja 2 kohdassa mainitut tiedot;
- - - ."
2) Maatalouspolitiikan rahoittamista koskevat yleiset säännöt
10 Asetuksen N:o 856/84
5 c artiklan 5 kohdan mukaan (ks. edellä 7 kohta) maitokiintiöiden ylityksestä maksettavien lisämaksujen katsotaan olevan osa interventioita, joiden tarkoituksena on säännöstellä maatalousmarkkinoita. Maksut perustuvat yleisesti yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 729/70, jossa säädetään seuraavaa:
"1 artikla
1. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto, jäljempänä 'rahasto', on yhteisöjen talousarvion osa.
Siihen kuuluu kaksi osastoa:
- tukiosasto,
- ohjausosasto.
2. Tukiosastosta rahoitetaan:
a) - -
b) maatalousmarkkinoiden säätelyyn tähtäävät interventiot.
3. - -
4. - -
3 artikla
1. Yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot rahoitetaan 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti.
2. - -
3. - -
4 artikla
1. Jäsenvaltioiden on nimettävä yksiköt ja toimielimet, jotka ne valtuuttavat maksamaan 2 ja 3 artiklassa tarkoitetut menot siitä alkaen, kun tätä asetusta aletaan soveltaa. - -
2. Komissio asettaa jäsenvaltioiden käyttöön tarpeelliset määrärahat, jotta nimetyt yksiköt ja toimielimet suorittaisivat 1 kohdassa tarkoitetut maksut yhteisön sääntöjen ja kansallisten lainsäädäntöjen mukaisesti.
Jäsenvaltioiden on valvottava, että kyseessä olevat määrärahat käytetään viivyttelemättä ja ainoastaan niille säädettyihin tarkoituksiin.
3. Yksiköiden ja toimielimien on vahvistettava vähintään kerran vuodessa 1 kohdassa tarkoitettuja menoja koskevat kertomukset sekä yhteenvedot tileistä. - -
4. - -
5 artikla
1. - -
2. Neuvoteltuaan 11 artiklassa tarkoitetun rahastokomitean kanssa komissio
a) päättää: - -
b) tarkastaa ja hyväksyy yksiköiden ja toimielimien tilit ennen seuraavan vuoden loppua 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen asiakirjojen perusteella.
3. - -
6 ja 7 artikla - - .
8 artikla
1. Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
- rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi,
- sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi,
- sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tieto näiden päämäärien saavuttamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja erityisesti selvitykset hallinnollisten ja oikeudellisiin käsittelyihin liittyvien menettelyjen tilasta.
2. Mikäli takaisinperintä ei ole täydellinen, yhteisö vastaa sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien rahoituksellisista seuraamuksista, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden hallintoelinten tai toimielinten aiheuttamista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuvia rahoituksellisia seuraamuksia.
Takaisin perityt summat maksetaan maksajina toimiville yksiköille tai toimielimille ja näiden on vähennettävä summat rahastosta rahoitettavista menoista.
3. - - ."
11 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen (ETY) N:o 729/70 muuttamisesta 22 päivänä toukokuuta 1995 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1287/95.(9)
Tällä asetuksella muutetaan asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohdan toinen alakohta seuraavasti:
"Takaisin perityt summat maksetaan hyväksytyille maksajina toimiville toimielimille ja niiden on vähennettävä ne rahastosta rahoitettavista menoista. Takaisin perittyjen tai myöhässä maksettujen summien korot on maksettava rahastoon."
Lisäksi muotoiltiin uudelleen 5 artikla, ja siihen lisättiin 2 c alakohta:
"5 artikla
1. - -
2. Neuvoteltuaan rahastokomitean kanssa komissio:
a) - -
b) - -
c) päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
- - ".
III Asianosaisten väitteet
a) Ranskan hallitus
12
Ranskan hallitus katsoo asetuksen N:o 729/70, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95,(10) sekä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla, että komissio voi jättää tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä yhteisörahoituksen ulkopuolelle vain sellaiset menot, joita suoritettaessa on sovellettu virheellisesti tai on jätetty noudattamatta yhteisön oikeutta. Sen mielestä päätöksen 98/358/EY riidanalaiset summat eivät ole seurausta asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista sääntöjenvastaisuuksista eivätkä laiminlyönneistä.
13 Ranskan hallitus muistuttaa, että maidon lisämaksu otettiin käyttöön asetuksella N:o 856/84, jolla lisättiin perusasetukseen N:o 804/68(11)
5 c artikla, sekä asetuksilla N:o 857/84, N:o 1371/84(12) ja N:o 1546/88. Maidon tuotanto oli tarkoitus pysähdyttää jäsenvaltioille myönnettyjen viitemäärien tasolle. Jäsenvaltion viitemäärällä tarkoitetaan asetuksen N:o 804/68
5 c artiklassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, tarkoitettua kaikkien tilakohtaisten viitemäärien summaa.
14 Tämä yleensä kiintiöjärjestelmäksi kutsuttu viitemääriin perustuva järjestelmä toimii Ranskassa siten, että maidon ostajille(13) myönnetään aluksi viitemäärä. Ostajat puolestaan ovat vastuussa tuottajille jaettavista tilakohtaisista viitemääristä. Kunkin markkinointivuoden jälkeen, joka kestää 1. päivästä huhtikuuta seuraavan vuoden maaliskuun 31. päivään, verrataan viitemäärää ja todella tuotettua maitomäärää. Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ONILAIT) ilmoittaa kunkin vuoden lopussa kullekin ostajalle yhtäältä sen käytettävissä olevan lopullisen viitemäärän ja toisaalta sen, kuinka hyvin se vastaa todellista tilannetta, ts. ylittyykö tilakohtainen viitemäärä mahdollisesti. Mahdollisen ylityksen perusteella vahvistetaan lisämaksu, joka ostajan on maksettava. ONILAIT antaa tämän summan tiedoksi ostajalle ja liittää mukaan maksukehotuksen, jota vastaan ostaja voi nostaa kanteen hallintotuomioistuimessa. Tällaisista parhaillaan vireillä olevista oikeudenkäynneistä on kyse päätöksessä 98/358/EY Ranskan maksettavaksi määrättyjen summien yhteydessä. Yhdessäkään niistä ei ole vielä saatu lainvoimaista päätöstä.
15 Riidanalaisia summia ei pitäisi Ranskan mielestä kuitenkaan käsitellä ikään kuin kyseessä olisivat valvonnan yhteydessä todetut sääntöjenvastaisuudet. Lisämaksu ei ole mikään säännöllinen tulo yhteisön talousarvioon. Lisämaksu on maksettava vain, mikäli jäsenvaltiolle taattu kokonaismäärä ylittyy. Toisin kuin vuodesta 1992 alkaen sovellettavassa maitoalan lisämaksujärjestelmässä(14) kyse oli aiemmin vain jäsenvaltioiden perimistä summista. Komissiokin erottaa Ranskan mielestä ajan ennen vuotta 1992 ja sen jälkeen.
16 Ranskan hallitus toteaa väärinkäsitysten välttämiseksi, että sekin on sitä mieltä, että summat erääntyvät heti, kun ne voidaan periä täytäntöönpanokelpoisen tuomion nojalla. Asetuksessa N:o 729/70 ei anneta sitä vastoin komissiolle mahdollisuutta siirtää kyseisiä summia jäsenvaltion maksettavaksi, mikäli se ei ole kyennyt perimään niitä.
17 Ranskan hallitus on asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 1 kohdan nojalla sitä mieltä, että jäsenvaltioilla on sääntöjenvastaisuuksienkin yhteydessä ainoastaan velvollisuus tiedottaa asiasta komissiolle, mikäli vireillä on oikeudenkäyntejä. Komission asettama määräaika summien perimiselle on lisäksi ristiriidassa hyvän hallinnon periaatteen kanssa, sellaisena kuin kyseinen periaate on ilmaistu asetuksen N:o 729/70
8 artiklassa.
18 Varmaa on Ranskan mukaan kuitenkin se, että komissio on useasti muuttanut säännöksiä, jotka koskevat vireillä olevien oikeudenkäyntien kohteena olevien summien perimistä. Yhteisön sisäiset hallinnolliset säännöt ovat vuoden 1993 toukokuusta lähtien jäädyttäneet nämä summat keinotekoisesti, mikä johtuu mainituista oikeudenkäynneistä ja siitä, että markkinointivuosilta 1988/89-1992/93 perittyjen summien maksamisen määräajaksi on vahvistettu 30. kesäkuuta kunkin markkinointivuoden päättymistä seuraavana vuonna.
19 Käytäntö johti siihen paradoksaaliseen tulokseen, että komissio ei hyväksynyt ONILAIT:n myöhemmin suorittamia maksuja, vaikka ne olisivat kuuluneet sen vastattaviksi. Komissio perusti vaikeuksien vuoksi vuonna 1994 kirjanpitoon erityisen kohdan, jonka nimikkeenä on "oikeudenkäynnit, jotka jäävät tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn ulkopuolelle". Koska Ranskan viranomaisilla ei ole ollut käytettävissään selittäviä asiakirjoja, ne ovat noudattaneet suullisesti esitettyjä ohjeita. Niiden mukaan tälle tilille on kirjattava vain sellaiset summat, joista on aiempien vuosien tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjen yhteydessä tehty varaus, sekä sellaiset summat, joita koskevien markkinointivuosien tilejä ei ole vielä tarkastettu ja hyväksytty.
20 Oikeudenkäynteihin liittyvien kirjanpitoerien hallinnossa on Ranskan mielestä puutteita, jotka liittyvät yhdenmukaisuuteen ja avoimuuteen. Tämä menettelytapa ei sen mielestä vastaa hyvän hallinnon periaatetta.
21 Ranskan hallitus selostaa tämän jälkeen julkisoikeudelliseen velkasuhteeseen perustuvien saatavien perimisjärjestelmää. ONILAIT:n johtajalla on hallinnollisen menettelyn lopuksi toimivalta tehdä täytäntöönpanokelpoinen päätös, josta voidaan nostaa kanne hallintotuomioistuimissa. Tällaiseen menettelyyn puuttuminen on Ranskan mielestä vastoin vallanjaon periaatetta, joka puolestaan on yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate ja perustuu jäsenvaltioiden yhteisiin valtiosääntöperinteisiin.
22 Ranskan hallitus viittaa lisäksi tuomioon, jonka yhteisöjen tuomioistuin antoi 21.9.1983 yhdistetyissä asioissa 205/82-215/82(15) ja jonka 31 kohdassa todetaan seuraavaa:
"Koska säännöt ja menettelyt, joita kansallisten viranomaisten on sovellettava yhteisön tuen takaisinperinnässä, ovat samat kuin ne, joita kyseiset viranomaiset soveltavat vastaavissa puhtaasti kansallisia rahallisia etuuksia koskevissa tapauksissa, kyseisten sääntöjen ja menettelyjen ei voida periaatteessa otaksua olevan asetuksen (ETY) N:o 729/70
8 artiklan nojalla kansallisille viranomaisille kuuluvien, sääntöjenvastaisesti myönnettyjen summien takaisinperintää koskevien velvoitteiden vastaisia eikä siten vaikuttavan yhteisön oikeuden tehokkuuteen. - - "
23 Ranskan hallitus toteaa lisäksi vielä, että Ranskassa on varmistettu komission korostama järjestelmän tehokkuus. Ranskassa esiintyy runsaasti maitoa tuottavista jäsenvaltioista vähiten kiintiöiden ylityksiä. Riidanalaiset ylitykset eivät myöskään ole poikkeuksellisen suuria, vaan ne johtuvat kaikenkaikkiaan 11 oikeudenkäynnistä.
b) Komissio
24 Komissio muistuttaa aluksi maitokiintiöjärjestelmän alkuperästä ja toimintatavasta. Ranska on sen mielestä päätynyt asetuksen N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitettuun menettelyyn B eli maksut ostajilta.(16) Asetuksen N:o 1546/88
15 artiklan 4 kohdan mukaan ostajien on suoritettava lisämaksu kolmen kuukauden kuluessa kunkin 12 kuukauden ajanjakson päättymisestä. Jäsenvaltioiden pitää saman asetuksen 19 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, "jotta ne voivat varmistaa lisämaksujen perimisen". Asetuksen N:o 857/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1305/85, 9 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaan "kokonaismäärän ylittyessä yhteisölle on suoritettava todettua ylitystä vastaavien lisämaksujen määrä".
25 Lisämaksun periminen on komission mielestä maitokiintiöjärjestelmän ratkaiseva tekijä. Siksi lisämaksun oikea-aikainen ja täydellinen periminen on elintärkeää järjestelmän toimimisen kannalta. Lisämaksu eroaa täydellisesti esimerkiksi tukijärjestelmästä.
26 Komissio toteaa lisäksi, että Ranskan hallitus nojautuu virheellisesti asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohtaan. Kyse ei ole asetuksen 1 artiklassa tarkoitetusta "sellaisten summien takaisinperimise[stä], jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena". Maksujen oikeudellisen perustan muodostaa pikemminkin asetuksen N:o 1546/88
15 artiklan 4 kohta.
27 Jäsenvaltioiden ei tarvitse komission mukaan suorittaa yhteisölle lisämaksuja, mikäli taattua kokonaismäärää ei ylitetä maidon markkinointivuonna. Mikäli taattu kokonaismäärä sitä vastoin ylittyy, yhteisölle on suoritettava lisämaksu. Tämän lisämaksun määrä vahvistetaan jäsenvaltioiden asetuksen N:o 1546/88
19 artiklan 3 kohdan nojalla toimittamien tietojen perusteella. Jäsenvaltion on varmistettava, että kaikki erääntyneet maksut peritään. Jäsenvaltio voidaan vapauttaa tästä velvollisuudesta vain niiden summien osalta, joiden perimisen todetaan olevan mahdotonta, ilman että jäsenvaltio on syyllistynyt laiminlyönteihin.
28 Vaikka ostaja kiistäisi velkansa, tällä ei ole vaikutusta jäsenvaltion velvollisuuteen vastata yhteisölle koko velasta. Yksittäisen oikeudenkäynnin lopputuloksella voisi olla vaikutusta jäsenvaltion velvollisuuteen vain, mikäli lopputulos vaikuttaisi yhteensä toimitetun määrän laskemiseen. Siihen asti komissio voi nojautua kansallisten viranomaisten toimittamiin tietoihin. Tämä ei missään tapauksessa tarkoita vallanjakoon puuttumista. Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen vaikuttaa komission mukaan vain yhteisön ja jäsenvaltion suhteeseen muttei koske velallisen ja jäsenvaltion suhdetta.
29 Komissio myöntää aiemman kirjanpitokäytännön sallineen tietyn joustavuuden vireillä olevien oikeudenkäyntien osalta. Jäsenvaltiot ovat kuitenkin olleet tietoisia siitä, että tällainen menettelytapa on niille edullinen. Jäsenvaltio ei voi kuitenkaan luottaa käytännön säilymiseen ja vastustaa sen nojalla sitä, että määrät otetaan myöhemmin huomioon. Tämä johtaisi komission mielestä siihen, että jäsenvaltio ei olisi enää velvollinen huolehtimaan saatavien perimisestä. Se merkitsisi samalla sitä, että komissio ei voisi milloinkaan asettaa määräaikoja.
30 Jo se tosiseikka, että joitakin summia ei ole peritty 6-12 vuoden aikana, osoittaa komission mielestä, että Ranskan viranomaiset eivät ole toimineet tarvittavalla huolellisuudella.
31 Komission muuttuva käytäntö ei ole sen mielestä lopulta muuttanut jäsenvaltioiden taloudellista tilannetta. Tilien tarkastamiseen ja hyväksymiseen liittyvät negatiiviset korjaukset merkitsevät sitä, että myöhemmin perittävät summat maksetaan jäsenvaltion talousarvioon. Mikäli niitä ei saada perittyä, ne rahoitetaan yhteisön talousarviosta, siltä osin kuin perimättä jättämiset eivät johdu jäsenvaltion laiminlyönneistä. Jäsenvaltiota kohdellaan siis samoin kuin asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa.
32 Määräaikojen asettamisen oikeudellisena perustana ei ole lopulta asetus N:o 729/70 vaan jäsenvaltioiden velvollisuus maksaa perittyjen summien lisäksi myös kaikki lisämaksut. Komission mielestä Ranskan viranomaiset eivät ole toteuttaneet kaikkia tarvittavia toimenpiteitä lisämaksujen perimiseksi.
33 Asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen sääntöjenvastaisuuksien yhteydessä komissiolla on tiettyjen perimättä jääneiden summien yhteydessä oikeus olettaa, että niiden periminen on mahdotonta ja päättää, kohdistetaanko ne jäsenvaltion vai yhteisön talousarvioon. Tämän pitäisi päteä varsinkin esillä olevan asian kaltaisen tapauksen osalta.
c) Espanjan hallitus
34 Espanjan hallitus muistuttaa aluksi maidon lisämaksun oikeudellisesta perustasta.(17) Yhdessäkään näistä kolmesta asetuksesta ei sallita korjausten tekemistä EMOTRin(18) tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä sellaisista lisämaksuista, joita ei ole voitu vielä periä vireillä olevien oikeudenkäyntien vuoksi. Lisämaksuista maksuvelvollisia ovat tuottajat tai ostajat. Jäsenvaltion velvollisuus yhteisöä kohtaan muodostuu siitä, että se perii maksut tarvittavalla huolellisuudella kansallisen lainsäädäntönsä nojalla ja ohjaa ne komissiolle.
35 Komissio käyttäytyy ristiriitaisesti, kun se sisällyttää yhtäältä maidon lisämaksut EMOTRista rahoitettaviin menoihin ja vähentää niistä jäsenvaltioiden vielä maksamattomat lisämaksut ja kiistää toisaalta sen, että asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja 2 kohta soveltuisi esillä olevaan asiaan ja viittaa ainoastaan asetuksen N:o 1546/88
15 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltion velvollisuuteen. Se kiistää myös asiassa Deutsche Milchkontor(19) annetussa tuomiossa ilmaistujen periaatteiden soveltumisen tähän yhteyteen.
36 Ongelma voidaan Espanjan mielestä ratkaista vain määrittämällä ne velvollisuudet, joita jäsenvaltiolla on yhteisöä kohtaan maidon lisämaksun perimisen yhteydessä. Komission menettelytapa voidaan hyväksyä vain, mikäli jäsenvaltio on maksuvelvollinen yhteisöä kohtaan - tuottajan tai ostajan maksuvelvollisuudesta riippumatta. Vain tällä edellytyksellä komissio voi kuitata vuosittaisen velkansa jäsenvaltiota kohtaan (jäsenvaltioiden suorittamien maksujen palautus EMOTRin kautta) niillä saatavilla, jotka sillä on jäsenvaltioilta maidon lisämaksujen vuoksi.
37 Espanjan hallituksen mukaan jäsenvaltioilla ei ole erillistä maksuvelvollisuutta vaan ainoastaan velvollisuus ohjata perityt summat tai laiminlyöntien vuoksi perimättä jääneitä summia vastaavat korvaukset komissiolle. Maksuvelvollisuus yhteisöä kohtaan voi syntyä vain, jos jäsenvaltio todella on perinyt lisämaksun.
38 Komission vaatimus, jonka mukaan sille on suoritettava vireillä olevien oikeudenkäyntien vuoksi vielä perimättömät lisämaksut johtaisi siihen, että lisämaksujen maksuvelvollisuus katsottaisiin jäsenvaltioiden erilliseksi maksuvelvollisuudeksi. Tämä tarkoittaisi kolmatta velvollisuutta jäsenvaltioille niiden kahden velvollisuuden lisäksi, jotka koskevat yhtäältä lisämaksujen perimistä joutuisasti ja toisaalta perittyjen summien suorittamista komissiolle. Espanjan mielestä pitäisi kuitenkin lähteä siitä - kuten komissiokin Espanjan mielestä epäsuorasti tekee -, että jäsenvaltio ei ole velvollinen maksamaan yhteisölle muita maksuja kuin ne, jotka se on perinyt maksuvelvollisilta.
39 Koska jäsenvaltion erilliselle maksuvelvollisuudelle ei löydy nimenomaista oikeudellista perustaa, herää kysymys, oikeuttavatko järjestelmän sisäiset syyt mahdollisesti komission menettelytavan. Espanjan hallitus toteaa kuitenkin, ettei yhteisön taloudellisia etuja ole loukattu. Yhteisölle ei ole aiheutunut menoja. Kyse ei ole myöskään siitä, että jäsenvaltio myöntäisi yksityiselle edun, jota ei myönnetä yhteisön oikeuden nojalla.
40 Tämä komission menettelytapa ei Espanjan hallituksen mukaan lisää komission korostamaa järjestelmän tehokkuutta. Maksuvelvollisuuden määräämisellä jäsenvaltiolle ei ole vaikutusta oikeudenkäyntien kulkuun.
41 Jäsenvaltioiden velvollisuuksia koskevan tilanteen osalta voidaan Espanjan mielestä soveltaa asiassa Deutsche Milchkontor(20) vahvistettua oikeuskäytäntöä. Jäsenvaltiota ei voida syyttää lisämaksujen perimistä koskevista laiminlyönneistä vain sen vuoksi, että oikeudenkäynnit kestävät toivottua pitempään. Oikeudenkäyntejä ei missään tapauksessa voi rinnastaa lisämaksujen perimättä jättämiseen varsinkaan sen vuoksi, että menettelyjen tavoitteena on lisämaksujen ja korkojen periminen.
42 Espanjassa maksuvelvollisilla on mahdollisuus käyttää samoja oikeussuojakeinoja kuin jäsenvaltion lainsäädännön mukaista maksuvaatimustakin vastaan.
IV Arviointi
43 Maidon lisämaksu esillä olevan asian kannalta merkityksellisessä muodossa otettiin käyttöön vuonna 1984 asetuksella N:o 856/84 (ks. edellä 7 kohta). Jo vuonna 1977 otettiin käyttöön asetuksella (ETY) N:o 1079/77(21) ensimmäinen yhteisvastuumaksu maito- ja maitotuotealan markkinoiden tarjonnan ja kysynnän välisen epätasapainon poistamiseksi. Rakenteelliset ylijäämät olivat jo tuolloin tunnusomaisia kyseisillä markkinoilla.(22) Maidon toimitukset lisääntyivät tästä "alkuperäisestä" yhteisvastuumaksusta huolimatta edelleen,(23) niin että yhteisön lainsäätäjä otti käyttöön käsiteltävänä olevan asian kohteena olevan "maidon lisämaksun", aluksi viideksi vuodeksi, mutta aikaa jatkettiin sitten kuitenkin yhdeksäksi vuodeksi. Tämän erityisjärjestelyn päätyttyä otettiin käyttöön "maito- ja maitotuotealan lisämaksun" muodostama korjattu ja tiukennettu(24) malli neuvoston asetuksella (ETY) N:o 3950/92,(25) joka tuli voimaan 1.4.1993, eli esillä olevan asian kannalta merkityksellisen ajankohdan jälkeen.
44 Esillä olevan asian kohteena olevalle maidon lisämaksulle on luonteenomaista jäsenvaltioille jätetty mahdollisuus valita lisämaksujen perimiseksi menettely A tai menettely B. Menettelyssä A sen maidontuottajan, joka ylittää viitemääränsä, pitää maksaa lisämaksu, kun taas menettelyssä B ostaja, siis yleensä meijeri, maksaa lisämaksun niistä toimitetuista maitomääristä, jotka ylittävät viitemäärän. Ostaja perii kuitenkin maksettavan lisämaksun niiltä tuottajilta, jotka ovat lisänneet toimituksiaan.(26) Ranskan tasavalta on päätynyt noudattamaan menettelyä B.
45 Maidon lisämaksua voisi siis kutsua maidon tuotannon "lähteellä" suoritettavaksi maksuksi. Maksuvelvollisuus syntyy, kun maidon tuotanto ylittää vahvistetun viitemäärän. Siltä osin kuin jo säännöksessä, jolla maidon lisämaksu otettiin käyttöön, eli asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, säädetään, että "otetaan käyttöön lisämaksu, jonka lehmänmaidon tuottajat tai ostajat maksavat", on yksiselitteistä, kuka on velvollinen maksamaan lisämaksun. Tämä maksuvelvollisuus on myös pitkälti sellainen yhteisön lainsäädännön mukainen velvollisuus, jonka toteutuminen kuuluu jäsenvaltioille - kuten yhteisön maatalouslainsäädännön toteuttaminen muutenkin. Siksi myös niiden tilakohtaisten viitemäärien vahvistaminen, joiden ylittäminen aiheuttaa maksuvelvollisuuden, kuuluu - yhteisön lainsäädännön nojalla - jäsenvaltioiden toimivaltaan.
46 Viitemäärille on kuitenkin asetettu yläraja, josta säädetään asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84. Sen mukaan artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen viitemäärien summa, valitusta menettelystä riippuen tuottajien tai ostajien viitemäärä, ei saa ylittää jäsenvaltion "taattua kokonaismäärää". "Taatun kokonaismäärän" määrittäminen tapahtuu tällöin pitkälti vertailuvuoden (1981 tai 1983)(27) maidontuotannon perusteella, ja jäsenvaltioiden taatut kokonaismäärät eivät puolestaan saa ylittää yhteisön tasolla laskettua taattua kokonaismäärää. Tämän varmistamiseksi oli tarpeen määrittää kullekin jäsenvaltiolle "taattu kokonaismäärä", mistä säädetään asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84.
47 Tiettyä joustavuutta saatiin aikaan perustamalla "yhteisön varasto",(28) joka sitten liitettiin jäsenvaltioiden taattuihin kokonaismääriin, kun vuonna 1992 otettiin käyttöön "maito- ja maitotuotealan lisämaksu".(29)
48 Maito- ja maitotuotealan lisämaksu liitetään teoreettiseen viitekehykseen asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 5 kohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84. Sen mukaan tässä artiklassa tarkoitettujen lisämaksujen "katsotaan olevan osa interventioita, joiden tarkoituksena on säännöstellä maatalousmarkkinoita". Lisäksi tässä kohdassa säädetään rahojen käyttötarkoituksesta ilmoittamalla, että "ne käytetään maitoalan kulujen rahoittamiseen". Muita tähän liittyviä säännöksiä sisältyy asetuksen N:o 857/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1305/85, 9 artiklan 4 kohtaan (ks. edellä 8 kohta).
49 Lisämaksujen katsominen osaksi interventioita, joiden tarkoituksena on maatalousmarkkinoiden säännöstely, mahdollistaa niiden sisällyttämisen jäsenvaltioiden yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevien tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyyn, jonka komissio vuosittain toteuttaa.
50 Asetuksen N:o 729/70, joka on yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annettu perusasetus, 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto on yhteisöjen talousarvion osa. Rahasto jaetaan siinä siis tuki- ja ohjausosastoon. Tämän artiklan 2 kohdan mukaan tukiosasto rahoittaa mm. "maatalousmarkkinoiden säätelyyn tähtäävät interventiot".(30) Tämän asetuksen 3 artiklassa täsmennetään, että tukiosastosta rahoitetaan yhteisön sääntöjen mukaisesti yhteisen maatalouden markkinajärjestelyn yhteydessä aloitetut maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot. Määrittelemällä maidon lisämaksun asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 5 kohdassa, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, maito- ja maitotuotealan yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyvien interventioiden osaksi yhteisön lainsäätäjä on liittänyt sitä koskevan varainhoidon Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston yhteyteen.
51 Se, että rahasto vastaa säännöllisesti jäsenvaltioiden ennalta rahoittamista menoista sellaisten interventioiden muodossa, joiden tarkoituksena on säännöstellä maatalousmarkkinoita, kun taas maidon lisämaksut ovat tuloja, on vain kirjanpidollinen yksityiskohta, sikäli kuin lisämaksua käsitellään negatiivisena menona. Kun lisämaksu on määritelty osaksi interventioita, joiden tarkoituksena on säännöstellä maatalousmarkkinoita ja sen on katsottu kuuluvan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston toimivaltaan, lisämaksun hallinnollinen ja kirjanpidollinen käsittely on seurausta tästä periaatteellisesta luokittelusta, joka seuraa asiaa koskevista asetuksista.
52 Ei saa myöskään jättää huomiotta, että maidon lisämaksu liittyy maito- ja maitotuotealan yhteiseen markkinajärjestelyyn, mistä seuraa, että siihen sovelletaan periaatteessa maitotuotteiden interventiojärjestelmää ja sen välittömänä seurauksena olevia maidon ja maitotuotteiden taattuja hintoja.(31) Lisämaksu kohdistuu vain maitomääriin, jotka ylittävät määritetyt viitemäärät. Ne eivät siis tietyllä tavalla kuulu taattujen hintojen piiriin. Maidon lisämaksun voisi siis siksi mieltää myös vähennykseksi menoihin.
53 Asetuksen N:o 729/70
4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on nimettävä yksiköt ja toimielimet, jotka ne valtuuttavat maksamaan menot. Saman artiklan 2 kohdan mukaan komissio asettaa jäsenvaltioiden käyttöön tarpeelliset määrärahat, ja 3 kohdan mukaan yksiköiden ja toimielimien on vahvistettava vähintään kerran vuodessa 1 kohdassa tarkoitettuja menoja koskevat kertomukset sekä yhteenvedot tileistä.
54 Asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan komissio tarkastaa ja hyväksyy yksiköiden ja toimielimien tilit ennen seuraavan vuoden loppua 1 kohdassa tarkoitettujen asiakirjojen perusteella. Asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 1287/95, komissio päättää menoista, jotka jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle, todettuaan, ettei kyseisiä menoja ole suoritettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
55 Komissio teki riidanalaisen päätöksen 98/358/EY edellä esitettyjen asetusten nojalla, kuten päätöksen johdannon ensimmäisestä, toisesta ja viidennestä perustelukappaleesta käy ilmi. Päätöksen yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti seuraavaa:
"On tarpeen tehdä korjauksia niiden maidon markkinointivuosia 1985/1986-1992/1993 koskevien maidon lisämaksujen osalta, jotka ovat perimättä tietyissä jäsenvaltioissa ostajien/tuottajien ja toimivaltaisen viranomaisen välillä vireillä olevien oikeudenkäyntien vuoksi; nämä negatiiviset korjaukset ovat Ranskan, Belgian, Luxemburgin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden osalta 114 387 058 Ranskan frangia - - komissio varaa kuitenkin mahdollisuuden tutkia uudelleen esillä olevan tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehtyjä korjauksia mikäli näissä oikeudenkäynneissä käy ilmi, että kyseisiä summia ei olisi milloinkaan kuulunut suorittaa tai että niitä ei ole mahdollista periä."
56 Tässä on kyse perustelusta, joka koskee päätöksen riidanalaista osaa, jonka laillisuuden valvonta on esillä olevan oikeudenkäynnin kohteena. Sen vuoksi on tutkittava, oliko komissio oikeutettu määräämään negatiivisia korjauksia maidon lisämaksuun.
57 Koska riidanalainen päätös perustui nimenomaisesti asetukseen N:o 729/70, on aluksi tutkittava, tarjoaako tämä asetus oikeudellisen perustan negatiivisille korjauksille. Ranskan hallitus nojautuu tältä osin oikeutetusti asetuksen N:o 729/70
8 artiklaan. Tämän artiklan 1 kohdassa selostetaan jäsenvaltioiden velvollisuudet, jotka muodostuvat siitä, että ne toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden asianmukaisuuden varmistamiseksi, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja lopuksi sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena. Asetuksen 8 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tieto näiden päämäärien saavuttamiseksi toteutetuista toimenpiteistä ja "erityisesti selvitykset hallinnollisten ja oikeudellisiin käsittelyihin liittyvien menettelyjen tilasta".
58 Tämän asetuksen 8 artiklan 2 kohdassa säädetään rahoituksellisten seuraamusten jakamisesta siinä tapauksessa, että takaisinperintä ei ole täydellinen sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi. Sen mukaan yhteisö vastaa yleensä rahoituksellisista seuraamuksista, paitsi kun jäsenvaltioiden hallintoelimien tai toimielimien voidaan katsoa aiheuttaneen sääntöjenvastaisuudet tai laiminlyönnit. Tällöin jäsenvaltion on vastattava rahoituksellisista seuraamuksista.
59 Asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1287/95, säädetään takaisinperimismenettelyn osalta, että takaisin perityt summat maksetaan hyväksytyille maksajina toimiville toimielimille ja niiden on vähennettävä ne rahastosta rahoitettavista menoista. Takaisin perittyjen tai myöhässä maksettujen summien korot on sen mukaan kuitenkin maksettava rahastoon.
60 Ranskan hallitus on sitä mieltä, että koska Ranskan viranomaisia ei voi syyttää sääntöjenvastaisuuksista eikä laiminlyönneistä, Ranskan valtiota ei voi myöskään panna vastaamaan toistaiseksi perimättä olevien lisämaksujen aiheuttamista rahoituksellisista seuraamuksista. Ranska on asetuksen nojalla nimenomaisesti vain velvollinen tiedottamaan vireillä olevista oikeudenkäynneistä.
61 Asetuksen N:o 729/70
8 artiklan kannalta tämä perustelu on aivan johdonmukainen.
62 Komissio kiistää kuitenkin tämän asetuksen soveltumisen esillä olevaan asiaan ja viittaa siihen, että jäsenvaltioiden velvollisuus maksaa lisämaksut on seurausta asetuksen N:o 1546/88
15 artiklan 4 kohdasta. Tämän asetuksen 15 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, kuten edellä 9 kohdassa todettiin, seuraavaa:
"Edellisissä 1, 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen ostajien on suoritettava toimivaltaiselle elimelle kolmen kuukauden kuluessa kunkin 12 kuukauden ajanjakson päättymisestä mahdollisesti suoritettavan lisämaksun määrä."
63 Tässä säännöksessä säädetään joka tapauksessa nimenomaisesti vain ostajan velvollisuudesta maksaa lisämaksua. Siinä ei mainita mitään tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevista vireillä olevista oikeudenkäynneistä. Komission perustelut voisi kuitenkin ymmärtää siten, että - kun otetaan huomioon tämä velallisen ajallisesti tarkoin määritetty maksuvelvollisuus - olisi lähdettävä siitä, että jäsenvaltion voisi tuohon ajankohtaan mennessä katsoa jo perineen summat, tai mikäli niin ei ole vielä tapahtunut, sen pitäisi vastata niistä. Jää kuitenkin epäselväksi, onko jäsenvaltio vastuussa siksi, että sitä syytetään laiminlyönneistä tai sääntöjenvastaisuuksista vai siksi, että sillä on erillinen maksuvelvollisuus yhteisöä kohtaan, kun velallisille myönnetyt määräajat ovat kuluneet umpeen.
64 Se, että komission mukaan kysymyksessä on asetuksen N:o 729/70
8 artiklaan verrattavissa oleva arviointiperuste, tukee ensimmäistä vaihtoehtoa. Komission toteamus voidaan ymmärtää myös siten, että jos maksua ei ole saatu perittyä 12 vuoden aikana, jäsenvaltion ei ole voitu katsoa toimineen tarvittavalla huolellisuudella. Tämä väite näyttäisi viittaavan siihen suuntaan, että komissio sittenkin katsoo jäsenvaltion syyllistyneen laiminlyönteihin ja on mielestään sen vuoksi oikeutettu määräämään negatiivisia korjauksia.
65 Laiminlyönneistä tuskin on kuitenkaan kyse, sillä asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään nimenomaisesti vain vireillä oleviin oikeudenkäynteihin liittyvästä tiedottamisvelvollisuudesta. Joidenkin näiden oikeudenkäyntien pelkän pituuden pitäisi tällöin katsoa muodostavan laiminlyönnin. Tämä on ongelmallista ennen kaikkea silloin, kun nämä oikeudenkäynnit eivät ole kestäneet kansallisissa tuomoistuimissa epätavallisen pitkään verrattuna puhtaasti jäsenvaltion sisäisiin oikeudenkäynteihin. Mikäli oikeudenkäynti etenee asianmukaisesti, sen pituutta - niin valitettavaa kuin se yksittäisissä tapauksissa voi ollakin - ei voi pitää jäsenvaltion laiminlyöntinä tai sääntöjenvastaisuutena. Niin kauan kuin jäsenvaltioiden tuomioistuimet ja viranomaiset perivät asiassa Deutsche Milchkontor(32) tarkoitetun oikeuskäytännön mukaisesti lisämaksut soveltaen "samoja sääntöjä ja menettelyjä"(33) kuin vastaavissa puhtaasti kansallisiin maksuihin liittyvissä tapauksissa, tämän ei voida periaatteessa otaksua olevan jäsenvaltioille asetuksen N:o 729/70
8 artiklan nojalla kuuluvien velvoitteiden vastaista. Komissio ei ole esittänyt oikeudenkäyntien valitettavan pitkän keston lisäksi mitään, mikä antaisi syyn olettaa jäsenvaltion viranomaisten rikkoneen velvoitteitaan yhteisöä kohtaan.
66 Kyse voi siis olla vain siitä, onko jäsenvaltion velvollisuus suorittaa perittyjä tai perittävänä olevia maidon lisämaksuja yhteisön talousarvioon erillinen, velallisen maksuvelvollisuudesta riippumaton velvollisuus. Komissio ei ole esittänyt sille mitään oikeudellista perustaa. Sen voisi kuitenkin muodostaa asetuksen N:o 857/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1305/85, 9 artiklan 4 kohdan 2 alakohta. Kuten edellä 8 kohdassa todetaan, siinä säädetään seuraavaa:
"Jommankumman kokonaismäärän ylittyessä[(34)] yhteisölle on suoritettava todettua ylitystä vastaavien lisämaksujen määrä."
67 Tämä sanamuoto saattaisi antaa aiheen olettaa, että jäsenvaltiolle taatun kokonaismäärän ylitys(35) aiheuttaa välittömästi jäsenvaltion velvollisuuden suorittaa yhteisölle vastaavat lisämaksut.
68 Taatun kokonaismäärän käyttöönotto voisi sinänsä puolustaa tätä tarkastelutapaa. Taatulla kokonaismäärällä on itsenäinen tavoite, joka on riippumaton yksittäisistä viitemääristä. Vaikka se kuvaa tilakohtaisten viitemäärien summaa ja sitä voidaan samalla pitää niiden ylärajana, sillä on itsenäinen merkitys yhteisölle.
69 Taatulla kokonaismäärällä on kuitenkin toinenkin tehtävä maito- ja maitotuotealan yhteiseen markkinajärjestelyyn liittyvän säätelyn yhteydessä. Kuten edellä jo esitettiin,(36) se kertoo, mihin määrään asti yhteisö takaa maidontuotannolle tietyn hinnan.
70 Esillä olevan asian kannalta merkityksellisiä seikkoja ovat tällöin yhtäältä taattujen hintojen hintatakuun ohjaustehtävä ja toisaalta jäsenvaltioille jaettavien tilakohtaisten viitemäärien yläraja. Pelkkä taatun kokonaismäärän olemassaolo kutakin jäsenvaltiota varten ei tarkoita välttämättä sitä, että tämän määrän ylittyessä syntyisi automaattisesti jäsenvaltion erillinen maksuvelvollisuus.
71 Monet seikat tukevat myös tätä tarkastelutapaa. Asetuksessa N:o 856/84 tai asetuksessa N:o 857/84 sen alkuperäisessä muodossa ei ensiksikään säädetä jäsenvaltioiden velvollisuudesta suorittaa lisämaksuja taattujen kokonaismäärien ylittyessä.
72 Asetuksen N:o 857/84
9 artiklan 4 kohdan 2 alakohdan edellä siteerattu säännös lisättiin asetukseen vasta asetuksella N:o 1305/85, jolla säädettiin lisämaksua koskevasta erityisestä käyttötarkoituksesta, joka oli voimassa kaksi vuotta. Jäsenvaltiot oikeutettiin käyttämään lisämaksut asetuksen N:o 857/84
4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen "maidontuotantokorvausten" rahoitukseen.(37) Tämän säännöksen nojalla ei siksi voida mitenkään katsoa, että taattujen kokonaismäärien ylityksistä olisi ehdottomasti ja kaikissa tapauksissa suoritettava yhteisölle todettua ylitystä vastaava lisämaksu.
73 Tätä tukee myöskin se käytännön seikka, että komissio tarkastaa ja hyväksyy tilit jäsenvaltioiden ilmoittamien tietojen perusteella.(38) Lopullisia tietoja taattujen kokonaismäärien käytöstä tai ylityksistä ei voida kuitenkaan antaa niin kauan kuin tuomioistuimissa on vireillä niitä koskevia oikeudenkäyntejä.
74 Moni seikka viittaa siihen, että jäsenvaltioiden maksuvelvollisuus on johdettu maidontuottajien tai ostajien yhteisöä kohtaan olevista alkuperäisistä velvollisuuksista.
75 Asetuksen N:o 1546/88
15 artiklan 4 kohdassa, jota komissio pitää jäsenvaltioiden maksuvelvollisuuden oikeudellisena perustana, mainitaan vain, että ostajat maksavat perimättä olevan lisämaksun toimivaltaiselle viranomaiselle. Tässä asetuksessa ei siis nimenomaisesti mainita jäsenvaltioiden maksuvelvollisuutta. Koska tämä asetus annettiin vasta vuonna 1988, siihen ei sisälly myöskään sääntöjä, jotka koskevat ajanjaksoa, joka jää maidon lisämaksun vuonna 1984 tapahtuneen käyttöönoton ja tämän asetuksen, jota komissio siis pitää jäsenvaltioiden väitetyn maksuvelvollisuuden oikeudellisena perustana, antamisen väliin.
76 Komission käytäntökään ei tue jäsenvaltioiden erillistä maksuvelvollisuutta. Se on useiden vuosien ajan esittänyt varauksia tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä vireillä olevien oikeudenkäyntien vuoksi. Tällä menettelytavalla ei kuitenkaan luoda uusia oikeuksia - kuten komissio on perustellusti todennut -, ellei oteta huomioon mahdollista perusteltua luottamusta. Käytäntö on kuitenkin merkki siitä, että komissiokaan ei ole olettanut jäsenvaltioilla olevan erillistä maksuvelvollisuutta. Muuten sen viivyttelyä ei voisi ymmärtää.
77 Lisäksi on palattava komission riidanalaisessa päätöksessä esittämiin perusteluihin. Se, että päätöksessä todetaan, että "komissio varaa kuitenkin mahdollisuuden tutkia uudelleen esillä olevien tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä tehtyjä korjauksia, mikäli näissä oikeudenkäynneissä käy ilmi, että kyseisiä summia ei olisi milloinkaan kuulunut suorittaa tai että niitä ei ole mahdollista periä", osoittaa, että komissiokin on sitä mieltä, että oikeudenkäyntien lopputulos vaikuttaa jäsenvaltioiden maksuvelvollisuuteen.
78 Tämä vahvistaa esillä olevan asian kannalta merkityksellisiin yhteisön oikeuden säännöksiin perustuvan maidontuottajien tai ostajien maksuvelvollisuuden ja siitä johdetun jäsenvaltioiden velvollisuuden.
79 Tästä velvollisuudesta on säädetty jo perusasetuksessa,(39) ja se vahvistetaan sitä täydentävissä asetuksissa.(40) Myös vuodesta 1992 lähtien voimassa olleessa, voimassaolovuosiensa tähden esillä olevan asian kannalta merkityksettömässä maito- ja maitotuotealan lisämaksujärjestelmässä noudatetaan edelleen sitä periaatetta, että tuottajat tai ostajat ovat maksuvelvollisia.(41)
80 Komission lopuksi korostama järjestelmän tehokkuus, mikä tarkoittaa, että lisämaksut on perittävä viipymättä ylituotannosta vastuussa olevilta maksuvelvollisilta, ei välttämättä kasva jäsenvaltioiden maksuvelvollisuuden myötä. Tehokkuudessa on kyse viranomaisten suhtautumisesta maksuvelvollisiin. Sikäli kuin on kyse vireillä olevista oikeudenkäynneistä, on kuitenkin varmaa, että jäsenvaltioiden viranomaiset - Ranskassa ONILAIT - ovat jo maksukehotuksilla vaatineet maksamattomia summia ja vaativat edelleen summien maksamista hallintotuomioistuimessa, koska muuten oikeudenkäynnit olisivat jo päättyneet.
81 Koska on siis katsottava, että jäsenvaltioiden maksuvelvollisuus yhteisöä kohtaan riippuu tuottajien tai ostajien alkuperäisestä maksuvelvollisuudesta, jäsenvaltiota ei myöskään voida asettaa vastuuseen summista, joista ei ole vielä annettu lainvoimaista päätöstä. Ranskan hallituksen kanne on siksi hyväksyttävä.
V Kustannukset
82 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio tässä ratkaisuehdotuksessa ehdotetun ratkaisun mukaan häviää asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Espanjan kuningaskunta vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
83 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1994 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 6 päivänä toukokuuta 1998 tehty komission päätös kumotaan siltä osin kuin siinä säädetään Ranskalle 114 387 058 FRF:n suuruiset negatiiviset korjaukset maidon lisämaksuihin markkinointivuosilta 1985/86-1992/93.
2) Komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan Ranskan tasavallan oikeudenkäyntikulut.
3) Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) - Päätös 98/358/EY (EYVL L 163, s. 28).
(2) - EYVL L 94, s. 13.
(3) - EYVL L 90, s. 10.
(4) - EYVL 90, s. 13.
(5) - EYVL L 137, s. 12.
(6) - Tässä ja jäljempänä ratkaisuehdotuksessa esitetyt lainaukset asetuksesta on suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.
(7) - EYVL L 139, s. 12.
(8) - Tässä ja jäljempänä ratkaisuehdotuksessa esitetyt lainaukset asetuksesta on suomennettu yhteisöjen tuomioistuimessa, koska EYVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.
(9) - EYVL L 125, s. 1.
(10) - Asia C-197/91, FAC v. Aimer, tuomio 25.5.1993 (Kok. 1993, s. I-2639, 16 kohta) ja asia C-50/94, Helleenien tasavalta v. komissio, tuomio 4.7.1996 (Kok. 1996, s. I-3331, erityisesti s. I-3354), julkisasiamies Fennellyn 14.3.1996 esittämän ratkaisuehdotuksen 51 kohta.
(11) - Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 804/68 (EYVL L 148, s. 13).
(12) - Asetuksen (ETY) N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitetun lisämaksun yksityiskohtaisista soveltamissäännöistä 16 päivänä toukokuuta 1984 annettu komission asetus (ETY) N:o 1371/84 (EYVL L 132, s. 11).
(13) - Käsite "ostaja" määritellään asetuksen N:o 857/84 12 artiklan e kohdassa seuraavasti:
"Ostaja: yritys tai yhdistys, joka ostaa maitoa tai muita maitotuotteita
- käsitelläkseen tai jalostaakseen sitä,
- myydäkseen sitä yhdelle tai usealle yritykselle, joka tai jotka käsittelevät tai jalostavat maitoa tai maitotuotteita."
(14) - Maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, s. 1), jolla kumottiin 1.4.1993 asti voimassa ollut aikaisempi maitokiintiöjärjestelmä, ks. asetuksen 13 artikla.
(15) - Asia Deutsche Milchkontor GmbH (jäljempänä Deutsche Milchkontor) (Kok. 1983, s. 2633; Kok. Ep. VII, s. 229).
(16) - Ostajan määrittelyn osalta ks. edellä alaviitteessä 12 mainitun asetuksen N:o 857/84
12 artiklan e kohta.
(17) - Asetus N:o 804/68, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 856/84, sekä asetus N:o 857/84.
(18) - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto.
(19) - Edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat 205/82-215/82.
(20) - Edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat 205/82-215/82.
(21) - Maito- ja maitotuotealan yhteisvastuumaksusta ja markkinoiden laajentamiseen tarkoitetuista toimenpiteistä 17 päivänä toukokuuta 1977 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1079/77 (EYVL L 131, s. 6).
(22) - Ks. asetuksen N:o 856/84 johdanto-osan ensimmäinen ja toinen perustelukappale.
(23) - Ks. asetuksen N:o 856/84 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(24) - Ks. edellä alaviitteessä 13 mainitun asetuksen N:o 3950/92 johdanto-osan toinen perustelukappale.
(25) - Ks. edellä alaviite 13.
(26) - Edellä 7 kohdassa mainitun asetuksen N:o 804/68
5 c artikla, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84.
(27) - Ks. asetuksen N:o 804/68 5 c artiklan 3 kohta, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, ja asetuksen N:o 856/84 johdanto-osan viides, kahdeksas ja yhdeksäs perustelukappale.
(28) - Ks. asetuksen N:o 804/68
5c artiklan 4 kohta, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84.
(29) - Ks. asetuksen N:o 3950/92 johdanto-osan neljäs perustelukappale.
(30) - Ks. asetuksen N:o 729/70
1 artiklan 2 kohdan b alakohta.
(31) - Ks. asetuksen N:o 804/68
2-5 artikla ja 6-12 artikla.
(32) - Edellä alaviitteessä 14 mainitut yhdistetyt asiat 205/82-215/82.
(33) - Ks. edellä alaviitteessä 14 mainittu asia Deutsche Milchkontor, tuomion 31 kohta.
(34) - Tällä tarkoitetaan asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja taattuja kokonaismääriä ja asetuksen N:o 857/84
6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua suoraan myytyjen viitemäärien "kokonaismäärää".
(35) - Yksinkertaisuuden vuoksi tässä puhutaan nyt vain taatusta kokonaismäärästä eikä lisäksi suoraan myytyjen viitemäärien kokonaismäärästä.
(36) - Ks. 52 kohta.
(37) - Asetuksen N:o 857/84
4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään:
"(1) Jotta kansallisella, alueellisella tai keräilyvyöhykkeiden tasolla voitaisiin toteuttaa hyvin maidontuotannon rakenneuudistus, jäsenvaltiot voivat menettelyjen A ja B yhteydessä
a) myöntää tuottajille, jotka sitoutuvat lopettamaan kokonaan tai osittain maidontuotantonsa, yhtenä tai useampana eränä maksettavan korvauksen".
(38) - Edellä 10 kohdassa mainittu asetuksen N:o 729/70
5 artiklan 2 kohdan b alakohta.
(39) - Ks. asetuksen N:o 804/68
5 c artikla, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84.
(40) - Ks. asetuksen N:o 857/84
9 artiklan 1 kohdan a alakohta ja asetuksen N:o 1546/88 johdanto-osan kolmas perustelukappale.
(41) - Ks. asetuksen N:o 3950/92 johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale.