Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 26 czerwca 2025 r.(1).
Sprawy połączone od C‑50/24 do C‑56/24 [Danané](i)
X (C‑50/24)
X (C‑51/24)
X (C‑52/24)
X (C‑53/24)
X (C‑54/24)
X (C‑55/24)
X (C‑56/24)
przeciwko
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil du Contentieux des Étrangers (sądu do spraw cudzoziemców, Belgia)]
Odesłanie prejudycjalne – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Procedury udzielania ochrony międzynarodowej – Procedury graniczne – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 43 – Miejsce zatrzymania w trakcie procedury granicznej – Zatrzymanie po upływie terminu czterech tygodni na przeprowadzenie procedur granicznych – Priorytetowe rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Kontynuowanie procedury granicznej w trybie zwykłym – Uprawnienia sądu krajowego do podejmowania czynności z urzędu
I.      Wprowadzenie
1.        Kontekst analizowanych w niniejszej opinii spraw połączonych, które zawisły przed Trybunałem na progu reformy ustawodawczej wspólnego europejskiego systemu azylowego, stanowi poruszana często różnica między fizyczną obecnością wnioskodawców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium państwa członkowskiego a fikcją prawną zakładającą, że nigdy nie wjechali oni na jego terytorium, w połączeniu z często krytykowanym stosowaniem zatrzymania w procedurach granicznych.
2.        Przedmiotowy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil du Contentieux des Étrangers (sąd do spraw
cudzoziemców, Belgia; zwany dalej „sądem odsyłającym”) daje Trybunałowi
sposobność do
doprecyzowania zakresu procedury granicznej przewidzianej w art. 43 dyrektywy 2013/32/UE(2) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie procedur”) oraz konsekwencji wynikających z upływu terminu czterech tygodni na zakończenie takiej procedury.
3.        Istotą stawianych pytań prejudycjalnych jest to, czy osoba ubiegająca się o azyl może zostać zatrzymana na potrzeby przeprowadzenia procedury granicznej w ośrodku, który pod względem geograficznym nie jest położony „na granicy lub w strefie tranzytowej”, i może pozostać zatrzymana na podstawie dyrektywy 2013/33/UE(3) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie warunków przyjmowania”) w tym samym pod względem geograficznym ośrodku również po upływie terminu czterech tygodni przewidzianego na przeprowadzenie procedury granicznej.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii Europejskiej
1.      Dyrektywa w sprawie procedur
4.        Artykuł 31 tej dyrektywy, zatytułowany „Procedura rozpatrywania wniosku”, stanowi w ust. 7 i 8:
„7. Państwa członkowskie mogą nadać priorytet rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale
II, w szczególności:
a)      w przypadku gdy wniosek wydaje się być uzasadniony;
b)      w przypadku gdy wnioskodawca jest osobą szczególnej troski w rozumieniu art. 22 dyrektywy [2013/33] lub potrzebuje szczególnych gwarancji proceduralnych, w szczególności małoletnim bez opieki;
8.      Państwa członkowskie mogą przewidzieć, że procedura rozpatrywania wniosku zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale
II prowadzona jest w trybie przyspieszonym lub przeprowadzana na granicy lub w strefach tranzytowych zgodnie z art. 43, jeżeli:
a)      wnioskodawca, składając wniosek i przedstawiając stan faktyczny, poruszył jedynie kwestie, które nie mają znaczenia dla oceny, czy można go zakwalifikować jako beneficjenta ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [Parlamentu Europejskiego i Rady] 2011/95/UE
[z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9)]; […]
[…]”.
5.        Zgodnie z art. 43 dyrektywy w sprawie procedur, zatytułowanym „Procedury graniczne”:
„1.       Państwa członkowskie mogą, zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale
II, przewidzieć procedury pozwalające podejmować na granicach lub w strefach tranzytowych państw członkowskich decyzje dotyczące:
a)      dopuszczalności wniosku zgodnie z art. 33, z [którym] wystąpiono w takich miejscach; lub
b)      merytorycznej treści wniosku w postępowaniu zgodnie z art. 31 ust. 8.
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby decyzja podejmowana w ramach procedur przewidzianych w ust. 1 została podjęta w rozsądnym terminie. Jeżeli decyzja nie została podjęta w terminie czterech tygodni, wnioskodawca
[…]
otrzymuje pozwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z innymi przepisami niniejszej dyrektywy.
3.      W
przypadku przyjazdu dużej liczby obywateli państwa trzeciego lub bezpaństwowców składających wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy lub w strefie tranzytowej, co praktycznie uniemożliwia stosowanie przepisów ust. 1, procedury te mogą również być stosowane w przypadku gdy ci obywatele państwa trzeciego lub bezpaństwowcy są normalnie zakwaterowani w miejscach znajdujących się w pobliżu granicy lub strefy tranzytowej oraz przez okres takiego zakwaterowania”.
6.        Artykuł 46 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)      decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
(i)      o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
(ii)      o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2;
(iii)      podjętej na granicy lub w strefie tranzytowej państwa członkowskiego zgodnie z art. 43 ust. 1;
[…]
3.      Aby spełnić wymogi w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy [2011/95], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji”.
2.      Dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania
7.        Artykuł 8 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, zatytułowany „Zatrzymanie”, stanowi:
„1.      Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z dyrektywą [w sprawie procedur].
2.      W
przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu.
3.      Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie:
[…]
b)      w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy;
c)      w związku z postępowaniem mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie prawa wnioskodawcy do przybycia na terytorium państwa członkowskiego;
[…]”.
B.      Prawo belgijskie
1.      Ustawa z dnia 15 grudnia 1980 r.
8.        Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (ustawa z dnia 15 grudnia 1980 r. o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców; zwana dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”(4)) stanowi transpozycję do prawa belgijskiego przepisów dyrektywy w sprawie procedur i dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, które mają znaczenie w niniejszej sprawie.
9.        W szczególności art. 57/6 § 4 tej ustawy zawiera transpozycję art. 43 ust. 1 i 2 dyrektywy w sprawie procedur, przewidując między innymi, że organem właściwym do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku złożonego na granicy lub do orzekania co do istoty wniosku w pewnych określonych okolicznościach (odpowiadających okolicznościom przewidzianym w art. 31 ust. 8 dyrektywy w sprawie procedur) jest Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalny komisarz do spraw uchodźców i bezpaństwowców, zwany dalej „CGRA”). Na mocy tego przepisu w związku z art. 74/5 § 4 pkt 5 tej samej ustawy, jeżeli CGRA nie podjął decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie czterech tygodni, wnioskodawcy zezwala się na wjazd na terytorium.
10.      Co się tyczy zatrzymania, art. 74/5 wspomnianej ustawy przewiduje, że cudzoziemcy, którzy nie spełniają warunków wjazdu na terytorium, a którzy składają wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy, „mogą zostać zatrzymani w określonym miejscu na granicy”. Artykuł ten przewiduje ponadto, że „[k]ról może wyznaczyć inne miejsca na terytorium Królestwa [Belgii], które uznaje się za równoważne [określonemu miejscu na granicy]”, a takiego zatrzymania nie można uznawać za zezwolenie na wjazd na terytorium.
11.      Wreszcie, art. 74/6 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje, że osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej może być zatrzymana „w określonym miejscu w Królestwie”, w szczególności z powodu wskazanego w art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
2.      Dekrety królewskie z dnia 14 maja 2009 r. i z dnia 17 lutego 2012 r.
12.      Na mocy dekretu królewskiego z dnia 14 maja 2009 r.(5). (zwanym dalej „dekretem królewskim z 2009 r.”) miejsca zakwaterowania, takie jak obiekt zakwaterowania Sint-Gillis-Waas, są zrównane z „określonymi miejscami na granicy”.
13.      Na mocy dekretu królewskiego z dnia 17 lutego 2012 r.(6). (zwanego dalej „dekretem królewskim z 2012 r.”) „centrum tranzytowe Caricole” usytuowane na terytorium Belgii również jest zrównane z „określonym miejscem na granicy”.
III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14.      Siedem spraw połączonych, leżących u podstaw analizowanego w niniejszej opinii odesłania prejudycjalnego, wynika z zasadniczo podobnych okoliczności faktycznych, które można streścić w sposób przedstawiony poniżej.
15.      Wszyscy wnioskodawcy w postępowaniach głównych są obywatelami państw trzecich, którzy przybyli samolotami do portu lotniczego w Brukseli (Belgia) w okresie od września do października 2023 r. Po przybyciu lub następnego dnia każdy z wnioskodawców złożył – na granicy – wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. W konsekwencji ich wnioski zostały przekazane do rozpatrzenia przez właściwy organ rozstrzygający, CGRA, w ramach „procedury granicznej”, zgodnie z art. 57/6 § 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., który stanowi transpozycję art. 43 ust. 1 i 2 dyrektywy w sprawie procedur.
16.      Każdemu z wnioskodawców doręczono następnie dwie decyzje: po pierwsze, decyzję o odmowie wjazdu na terytorium Belgii(7), a po drugie, decyzję nakazującą „zatrzymanie w określonym miejscu na granicy” (zwaną dalej „pierwszą decyzją o zatrzymaniu”)(8) wydaną przez ministre de l’Asile et de la Migration (ministra ds. azylu i migracji, Belgia; zwanego dalej „ministrem”).
17.      W sprawach od C‑50/24 do C‑53/24 miejscem zatrzymania wnioskodawców był ośrodek przejściowy Caricole, położony tuż przy porcie lotniczym w Brukseli (stanowiącym granicę zewnętrzną Unii)(9), w odległości około dwóch km w linii prostej od tego lotniska. W sprawach od C‑54/24 do C‑56/24 miejscem zatrzymania wnioskodawców był ośrodek zakwaterowania Sint-Gillis-Waas(10) położony w odległości ponad 40 km od portu lotniczego w Brukseli. Oba miejsca, mimo że nie są dosłownie „na granicy”, są więc zrównane z „określonymi miejscami na granicy” na mocy, odpowiednio, dekretów królewskich z 2012 r. i z 2009 r.
18.       W żadnej z siedmiu spraw wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie został rozpatrzony w terminie czterech tygodni przewidzianym w art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur – transponowanym przez art. 57/6 § 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. (zwanym dalej „terminem czterech tygodni”).
19.      We wszystkich tych sprawach po upływie tego terminu każdy z wnioskodawców otrzymał natomiast nową decyzję ministra o „zatrzymaniu w określonym miejscu” (to znaczy już nie „na granicy” – jak na mocy pierwszej decyzji o zatrzymaniu – lecz na terytorium). Decyzja ta, zwana dalej „drugą decyzją o zatrzymaniu”, przewidywała, że z uwagi na upływ terminu czterech tygodni uznaje się, iż wnioskodawca może wjechać na terytorium państwa. Jednakże na mocy tej decyzji dalsze jego zatrzymanie uznano za konieczne na podstawie art. 74/6 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.
„w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy”.
20.      Druga decyzja o zatrzymaniu nie doprowadziła do fizycznej relokacji wnioskodawców, którzy pozostali zatrzymani w tych samych miejscach co wcześniej (odpowiednio w ośrodku przejściowym Caricole i ośrodku zakwaterowania Sint-Gillis-Waas). Organy krajowe uznały jednak, że fikcja prawna, zgodnie z którą miejsca te są uznawane za położone „na granicy”, nie ma już zastosowania po upływie terminu czterech tygodni i że od tamtego momentu miejsca te są uznawane, zgodnie z rzeczywistością, za miejsce zatrzymania położone na terytorium państwa. Innymi słowy, mimo że podstawa prawna zatrzymania wnioskodawców oraz kwalifikacja prawna miejsca zatrzymania uległy zmianie, nie nastąpiła rzeczywista fizyczna zmiana miejsca zatrzymania wnioskodawców.
21.      Jednocześnie CGRA, jako organ rozstrzygający właściwy do rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, przeprowadził przesłuchania z udziałem każdej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową. W sprawach C‑51/24 i C‑53/24 przesłuchania te odbyły się w terminie czterech tygodni, a zatem przed wydaniem drugiej decyzji o zatrzymaniu. W pozostałych przypadkach wnioskodawców przesłuchano po upływie terminu czterech tygodni oraz po wydaniu drugiej decyzji o zatrzymaniu.
22.      W okresie od listopada do grudnia 2023 r. CGRA, rozstrzygając wnioski w trybie priorytetowym(11), rozpatrzył odmownie każdy z wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W szczególności w sprawie C‑51/24 CGRA odrzucił wniosek jako niedopuszczalny, podczas gdy w sześciu pozostałych sprawach CGRA wydał decyzje merytoryczne odmawiające przyznania statusu uchodźcy i statusu ochrony uzupełniającej.
23.      Wnioskodawcy ci wnieśli skargi na wspomniane decyzje odrzucające lub oddalające ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej do sądu odsyłającego.
24.      W tych okolicznościach sąd odsyłający, powziąwszy wątpliwości co do zgodności zastosowanej procedury z prawem Unii, a w szczególności z art. 43 dyrektywy w sprawie procedur, postanowił zawiesić postępowanie w siedmiu zawisłych przed nim sprawach i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)       Czy procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego na granicy lub w strefie tranzytowej przez wnioskodawcę, który w trakcie tej procedury pozostaje zatrzymany w miejscu położonym pod względem geograficznym na terytorium państwa, lecz traktowanym na mocy aktu prawnego na równi z miejscem położonym na granicy, jest objęta zakresem stosowania art. 43 [dyrektywy w sprawie procedur]?
2)       Czy zakresem stosowania art. 43 [dyrektywy w sprawie procedur] jest nadal objęte rozpatrywanie takiego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez wnioskodawcę, który po upływie terminu czterech tygodni ustanowionego w art. 43 ust. 2 [dyrektywy w sprawie procedur] zgodnie z prawem krajowym został przyjęty z mocy prawa na terytorium państwa, lecz na podstawie kolejnej decyzji o zatrzymaniu pozostaje umieszczony w tym samym miejscu, które pierwotnie było uznane za miejsce na granicy, a od tego momentu jest kwalifikowane przez organy jako miejsce położone na terytorium państwa?
–        Czy to samo miejsce zatrzymania, w ramach tej samej procedury dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej, może być pierwotnie traktowane na mocy aktu prawnego na równi z miejscem położonym na granicy, a po uzyskaniu przez wnioskodawcę zezwolenia na wjazd na terytorium państwa wskutek upływu terminu czterech tygodni lub w następstwie decyzji o dalszym rozpatrywaniu wniosku – uznane za miejsce położone na terytorium państwa?
–        Jaki jest wpływ zatrzymania wnioskodawcy w tym samym miejscu, które pod względem geograficznym jest położone na terytorium państwa, lecz które pierwotnie było traktowane na równi z miejscem położonym na granicy, a następnie, z powodu upływu terminu czterech tygodni, zostało zakwalifikowane przez organy belgijskie jako miejsce zatrzymania na terytorium państwa, na właściwość czasową i przedmiotową organu rozstrzygającego?
3.1)      Czy organ rozstrzygający, który rozpoczął rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury granicznej i który nie dotrzymał ustanowionego w art. 43 ust. 2 [dyrektywy w sprawie procedur] terminu czterech tygodni na rozpoznanie tego wniosku lub który wcześniej wydał decyzję o dalszym rozpatrywaniu wniosku, może kontynuować rozpatrywanie tego wniosku w trybie priorytetowym w rozumieniu art. 31 ust. 7 tej dyrektywy, mimo że wszystkie czynności dochodzeniowe, w tym przesłuchanie, zostały dokonane przed upływem tego terminu, gdy wnioskodawca ze względu na fakt, że jego zatrzymanie jest niezbędne »w
celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy«, pozostaje zatrzymany na podstawie decyzji innego organu w tym samym miejscu zatrzymania, traktowanym pierwotnie na równi z miejscem położonym na granicy?
3.2)      Czy organ rozstrzygający, który rozpoczął rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach procedury granicznej i który nie dotrzymał ustanowionego w art. 43 ust. 2 [dyrektywy w sprawie procedur] terminu czterech tygodni na rozpoznanie tego wniosku lub który wcześniej wydał decyzję o dalszym rozpatrywaniu wniosku, nie przeprowadziwszy w tym terminie przesłuchania wnioskodawcy, może kontynuować rozpatrywanie tego wniosku w trybie priorytetowym w rozumieniu art. 31 ust. 7 tej dyrektywy, gdy wnioskodawca ze względu na fakt, że jego zatrzymanie jest niezbędne »w
celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy«, pozostaje zatrzymany na podstawie decyzji innego organu w tym samym miejscu zatrzymania, traktowanym pierwotnie na równi z miejscem położonym na granicy?
4)      Czy takie stosowanie przepisów krajowych jest zgodne z wyjątkowym charakterem zatrzymania wnioskodawcy wynikającym z art. 8 [dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania] oraz z ogólnym celem [dyrektywy w sprawie procedur]?
5)      Czy art. 31 ust. 7, art. 31 ust. 8 oraz art. 43 i 46 [dyrektywy w sprawie procedur] w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że [sąd odsyłający] rozpoznający skargę na decyzję wydaną w ramach procedury wszczętej na granicy powinien uwzględnić z urzędu przekroczenie terminu czterech tygodni?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
25.      Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynęły do sekretariatu Trybunału w dniu 26 stycznia 2024 r. Postanowieniem Trybunału z dnia 14 marca 2024 r. siedem spraw połączono do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania i w celu wydania wyroku.
26.      Uwagi na piśmie przedstawiły rządy belgijski, niemiecki, czeski i włoski oraz Komisja Europejska, a także skarżący w sprawie C‑53/24. Rządy belgijski, czeski i niemiecki, Komisja oraz skarżący w sprawach C‑51/24 i C‑52/24 przedstawili uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 lutego 2025 r.
V.      Analiza
27.      Wszystkie przedstawione pytania dotyczą procedury granicznej przewidzianej w art. 43 dyrektywy w sprawie procedur. Odniosę się do tych pytań w kolejności, w jakiej zostały zadane przez sąd odsyłający. Zanim jednak do nich przejdę, uważam, że należy pokrótce przedstawić istotne elementy procedury granicznej, biorąc pod uwagę właściwe orzecznictwo Trybunału, do którego zwracano się już w przeszłości o dokonanie wykładni tego przepisu(12).
A.      Główne cechy procedury granicznej
28.      Jak wskazuje sąd odsyłający, art. 43 dyrektywy w sprawie procedur daje państwom członkowskim możliwość zapewnienia na granicach lub w strefach tranzytowych szczególnych procedur, zwanych „procedurami granicznymi”, w celu podjęcia decyzji w przedmiocie: (i) dopuszczalności wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych w takich miejscach, lub (ii) istoty takich wniosków, w okolicznościach wyliczonych w sposób wyczerpujący w art. 31 ust. 8 tej dyrektywy. Okoliczności te dotyczą zasadniczo sytuacji, w których zachowanie lub oświadczenia wnioskodawcy sugerują, że jego skarga jest oczywiście bezzasadna i stanowi nadużycie(13).
29.      Co więcej, jak zauważył Trybunał, z motywu 38 dyrektywy w sprawie procedur wynika, że procedury graniczne mają na celu umożliwienie państwom członkowskim podejmowania decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych na granicy lub w strefie tranzytowej „przed wydaniem decyzji w sprawie wjazdu wnioskodawcy” na terytorium państwa(14). Cechą konstytutywną procedury granicznej jest okoliczność, że wnioskodawcom nie zezwolono oficjalnie na wjazd na terytorium. W szczególności umożliwia to państwom członkowskim odesłanie wnioskodawców, których wnioski zostały odrzucone, bez obowiązku zapewnienia wszystkich gwarancji przewidzianych w dyrektywie 2008/115/WE(15).
30.      Niemniej jednak zgodnie z art. 43 ust. 2 dyrektywy proceduralnej osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową należy zezwolić na wjazd, jeżeli decyzja w przedmiocie jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie została podjęta w terminie czterech tygodni od daty jego złożenia. W związku z tym, aby umożliwić podjęcie decyzji w terminie czterech tygodni, procedury graniczne charakteryzują się co do zasady krótszymi terminami proceduralnymi(16).
31.      Wreszcie, chociaż art. 43 dyrektywy w sprawie procedur nie przewiduje wyraźnie zatrzymania, Trybunał orzekł, że w związku z art. 8 ust. 3 lit. c) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania przepis ten zezwala państwom członkowskim na zatrzymanie wnioskodawców podlegających procedurze granicznej na maksymalny okres czterech tygodni(17).
B.      W przedmiocie pytania pierwszego – możliwość zastosowania procedury granicznej w przypadku zatrzymania w miejscu, które pod względem geograficznym nie jest położone „na granicy”
32.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego na granicy lub w strefie tranzytowej, stanowi „procedurę graniczną” w rozumieniu art. 43 dyrektywy w sprawie procedur, w sytuacji gdy wnioskodawca pozostaje zatrzymany w ośrodku położonym pod względem geograficznym na terytorium państwa, lecz prawo krajowe zrównuje to miejsce z miejscem znajdującym się na granicy(18). Tym samym w istocie powstaje pytanie, czy zatrzymanie wnioskodawcy w ośrodku, który pod względem geograficznym nie jest położony „na granicy lub w strefie tranzytowej”, stoi na przeszkodzie stosowaniu procedury granicznej.
33.      W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że art. 43 dyrektywy w sprawie procedur nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do zatrzymania ani tym samym konkretniej do miejsca ewentualnego zatrzymania w kontekście procedury granicznej. Przepis ten odnosi się natomiast jedynie do „decyzj[i]” podejmowanych „na granicy lub w strefach tranzytowych” oraz do wniosków „złożonych w tych miejscach”.
34.      Niemniej jednak art. 31 ust. 8 tej dyrektywy (do którego art. 43 odnosi się jedynie w kontekście decyzji merytorycznych) zawiera wzmiankę o procedurach „przeprowadzanych na granicy lub w strefach tranzytowych”. Mogłoby to oznaczać – jak twierdzą niektórzy – że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową przez cały czas trwania tej procedury muszą pozostać (i w stosownych przypadkach pozostać zatrzymane) ściśle na granicy lub w strefach tranzytowych. Z drugiej strony należy również zauważyć, że ani art. 8 ust. 3
lit. c) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, który zezwala na zatrzymanie w kontekście procedur granicznych, ani art. 18 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, dotyczący zakwaterowania wnioskodawców podczas rozpatrywania wniosku złożonego na granicy lub w strefach tranzytowych, nie zawierają żadnej wzmianki o umiejscowieniu wnioskodawców w trakcie procedury granicznej.
35.       Jest prawdą, że najprostsze i powszechnie zakładane wdrożenie procedur granicznych przez państwa członkowskie obejmuje zatrzymanie wnioskodawców na granicy lub w strefach tranzytowych(19). To właśnie w kontekście takich spraw Trybunał odnosił się do zatrzymania „na granicy lub w strefach tranzytowych” w ramach procedur granicznych.
36.      Nie sądzę jednak, aby tak koniecznie miało być. Moim zdaniem brzmienie art. 43 nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że aby procedura graniczna miała zastosowanie, miejsce zatrzymania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową musi znajdować się pod względem geograficznym dokładnie na granicy lub w strefie tranzytowej(20).
37.      Taka zawężająca wykładnia, popierana przez Komisję, nie wydaje mi się zresztą wynikać ani z celu, ani z kontekstu art. 43 i pomijałaby ona interesy zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców podlegających procedurom granicznym.
38.      W szczególności, co się tyczy w pierwszej kolejności celu art. 43 dyrektywy w sprawie procedur (zob.
pkt 28 i 29 powyżej), procedura graniczna służy umożliwieniu wstępnej przesiewowej kontroli wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, zanim wnioskodawcy, których wnioski nie zostały odrzucone, uzyskają formalne zezwolenie na wjazd na terytorium państwa(21). Na osiągnięcie tego celu w żaden sposób nie wpływa fizyczna lokalizacja wnioskodawcy w trakcie rozpatrywania jego wniosku i do osiągnięcia tego celu niekoniecznie wymaga się, aby zatrzymanie odbywało się na granicy lub w strefie tranzytowej.
39.      Przeciwnie: wymóg, aby zatrzymanie odbywało się pod względem geograficznym ściśle na granicy lub w strefie tranzytowej stwarza – w zależności od specyfiki geograficznej i infrastrukturalnej poszczególnych państw członkowskich – ryzyko działania na szkodę tego celu i pozbawienia art. 43 dyrektywy w sprawie procedur jego skuteczności (effet utile). Jak podkreślił rząd włoski, taka restrykcyjna wykładnia art. 43 mogłaby nadmiernie utrudniać niektórym państwom członkowskim, na przykład tym mającym rozległe granice morskie, stosowanie procedur granicznych przy pełnym poszanowaniu zarówno podstawowych zasad i gwarancji zawartych w rozdziale
II dyrektywy w sprawie procedur, jak i gwarancji dotyczących zatrzymania przewidzianych w art. 9–11 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
40.      Naleganie zaś na zatrzymanie na granicy lub w strefach tranzytowych, mogące wiązać się z ograniczeniami strukturalnymi i przestrzennymi, mogłoby skłonić państwa członkowskie do korzystania z obiektów o nieoptymalnej charakterystyce, jedynie po to, aby możliwe było zastosowanie procedur granicznych, nawet jeżeli w głębi terytorium państwa można by zapewnić lepsze warunki zatrzymania wnioskodawców. Moim zdaniem jest jasne, że tego rodzaju formalistyczne podejście nie służyłoby interesom wnioskodawców zatrzymanych w kontekście procedury granicznej.
41.      Kwestia ta jest szczególnie istotna w analizowanych tu sprawach. Jak zauważyły zarówno sąd odsyłający, jak i rząd belgijski, obecnie w Belgii nie istnieje żaden ośrodek detencyjny położony na granicy lub w strefach tranzytowych, ponieważ ośrodki istniejące wcześniej na terenie portu lotniczego w Brukseli zostały zamknięte z powodu nieodpowiedniej infrastruktury. Ośrodek przejściowy Caricole został bowiem celowo zaprojektowany w taki sposób, aby zastąpić tamte nieodpowiednie ośrodki w zamiarze zapewnienia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową lepszych warunków zatrzymania.
42.      Przechodząc do kwestii kontekstu art. 43 dyrektywy w sprawie procedur, należy zauważyć, że procedury graniczne opierają się na kilku fikcjach prawnych. Po pierwsze, na podstawie fikcji powszechnie określanej jako
„fikcja odmowy wjazdu”(22) wnioskodawcy, którzy przekroczyli granicę i w związku z tym fizycznie przebywają na terytorium danego państwa, są, do celów procedury granicznej, uznawani pod względem prawnym za osoby, które nie wjechały na terytorium państwa i w związku z tym muszą oczekiwać na decyzję w przedmiocie ich wjazdu.
43.      Po drugie, porty wjazdu, szczególnie międzynarodowe porty lotnicze, takie jak port lotniczy w Brukseli, są uznawane – również na mocy fikcji prawnej(23) – za „granice”, pomimo iż pod względem geograficznym położone są w obrębie terytorium państw członkowskich.
Podobnie zarówno w dyrektywie w sprawie procedur, jak i w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania strefy tranzytowe są w istocie traktowane jako równoważne z granicami, nawet jeśli pod względem geograficznym znajdują się poza przejściem granicznym, a zatem na terytorium państwa(24).
44.      Wspomniane ustalone fikcje prawne wskazują według mnie, że geograficzna rzeczywistość obecności wnioskodawcy
w obrębie terytorium państwa nie stoi na przeszkodzie stosowaniu procedury granicznej.
45.      Moim zdaniem z całości powyższych rozważań wynika, że zgodnie z art. 43 dyrektywy w sprawie procedur nie można ściśle wymagać, aby możliwość stosowania procedur granicznych uzależniać od tego, czy zatrzymanie odbywa się na granicy. Muszę jednak doprecyzować, że moim zdaniem nie oznacza to, iż państwa członkowskie mogą przekazywać wnioskodawców w sposób arbitralny i w trybie ad hoc z punktu wjazdu do jakiegokolwiek ośrodka znajdującego się wewnątrz terytorium państwa, narażając ich na niepewność i zbędne przeniesienia. Przeciwnie, uważam, że w świetle wymogu pewności prawa dopuszczalne jest wcześniejsze i ogólne wyznaczenie miejsc zatrzymania do celów procedury granicznej(25), które równie dobrze mogą znajdować się wewnątrz terytorium państwa, aby zapewnić wnioskodawcom jak najodpowiedniejsze warunki.
46.      Pragnę zauważyć, że powyższa konstatacja ma zastosowanie niezależnie od tego, czy wyznaczone miejsce zatrzymania znajduje się w odległości dwa km od granicy (tak jak ośrodek przejściowy Caricole), czy też w głębi terytorium państwa (jak na przykład ośrodek zakwaterowania Sint-Gillis-Waas).
47.      Sformułowana przez Komisję przeciwna sugestia, zgodnie z którą elastyczność państw członkowskich w wyznaczaniu miejsca zatrzymania w procedurach granicznych powinna być w każdym razie ograniczona do obszarów „wystarczająco bliskich” granicy(26), byłaby trudna do zastosowania w sposób zapewniający pewność prawa i spójny. Z jednej strony ścisły wymóg bliskości granicy oddziaływałby na państwa członkowskie w różny sposób w zależności od ich wielkości i geografii. Z drugiej strony prowadziłoby to do klasycznego paradoksu stosu: w którym dokładnie punkcie „wystarczająco blisko” przestaje być „wystarczająco blisko”?
48.      Gwoli kompletności wywodu pragnę również zauważyć, że wniosku sformułowanego w pkt 45 niniejszej opinii nie podważa argument podniesiony przez Komisję na podstawie art. 43 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur. Zgodnie z tym przepisem w razie masowego napływu wnioskodawców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej procedury graniczne mogą być stosowane „gdy ci [wnioskodawcy] są normalnie zakwaterowani w miejscach znajdujących się w pobliżu granicy lub strefy tranzytowej”. Komisja z tych słów wywiodła zasadniczo argument a contrario, twierdząc, że poza wyjątkową sytuacją masowego napływu nie można prowadzić procedury granicznej „w pobliżu” granicy (a więc i tym bardziej w głębi terytorium państwa), lecz musi ona
przebiegać ściśle „na granicy lub w strefie tranzytowej”.
49.      Trybunał doprecyzował jednak, że art. 43 ust. 3 ma raczej na celu rozszerzenie w wyjątkowych okolicznościach czasowego zakresu stosowania procedury granicznej na okres przekraczający cztery tygodnie („tak długo jak”), w którym to przypadku wnioskodawcy nie będą zatrzymani, lecz „zakwaterowani w normalnym trybie”(27). W związku z tym moim zdaniem przepis ten nie może służyć ograniczeniu zakresu stosowania procedury granicznej stosowanej w normalnych okolicznościach poprzez ograniczenie dopuszczalnego położenia miejsc zatrzymania odbywającego się w granicach terminu czterech tygodni.
50.      Wreszcie, muszę zauważyć, że wniosek sformułowany w pkt 45 powyżej odpowiada podejściu wyraźnie przyjętemu w nowym rozporządzeniu w sprawie procedur azylowych(28), zastępującym dyrektywę w sprawie procedur, które ma dopiero wejść w życie od dnia 12 czerwca 2026 r. Rozporządzenie to wyraźnie pozwala państwom członkowskim
na elastyczność przy określaniu miejsc, w których wnioskodawcy mogą zostać zatrzymani w trakcie procedury granicznej, przewidując, że wnioskodawcy są zobowiązani „do przebywania, co do zasady, na granicy zewnętrznej, w jej pobliżu albo w strefach tranzytowych, lub w innych wyznaczonych miejscach na jego terytorium, z pełnym uwzględnieniem szczególnych okoliczności geograficznych tego państwa członkowskiego”(29). Choć Komisja utrzymuje, że ta wyraźna elastyczność w nowym rozporządzeniu oznacza, że taka elastyczność nie istnieje w obecnych ramach prawnych, taka interpretacja nie znajduje potwierdzenia ani w preambule rozporządzenia, ani w jego pracach przygotowawczych.
51.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie pierwsze w ten sposób, że art. 43 dyrektywy w sprawie procedur nie stoi na przeszkodzie rozpatrywaniu w ramach procedury granicznej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego na granicy lub w strefie tranzytowej, w sytuacji gdy wnioskodawca pozostaje zatrzymany w ośrodku położonym pod względem geograficznym wewnątrz terytorium państwa.
C.      W przedmiocie pytania drugiego – konsekwencje upływu terminu czterech tygodni
1.      Czy procedura graniczna ma zastosowanie po upływie terminu czterech tygodni w przypadku dalszego zatrzymania?
52.      Drugie pytanie sądu odsyłającego zawiera trzy pytania szczegółowe. W pierwszym pytaniu szczegółowym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy procedura graniczna w rozumieniu art. 43 dyrektywy w sprawie procedur ma nadal zastosowanie po upływie terminu czterech tygodni, w sytuacji gdy dany wnioskodawca pozostaje zatrzymany w tym samym miejscu zatrzymania, które przed upływem tego terminu było zrównane z miejscem na granicy, lecz które następnie uznaje się za miejsce położone na terytorium państwa.
53.      Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie wynika jasno z art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur, który stanowi, że wobec braku decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie czterech tygodni wnioskodawca otrzymuje pozwolenie na wjazd na terytorium państwa „w celu rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z innymi przepisami [tej] dyrektywy”. Trybunał dokonał już wykładni tego przepisu w ten sposób, że po upływie terminu czterech tygodni wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej należy rozpatrzyć w trybie zwykłym(30), a mianowicie zgodnie z ogólną procedurą przewidzianą w art. 31 dyrektywy w sprawie procedur. W konsekwencji zgodnie z art. 43 ust. 2 tej dyrektywy procedura graniczna nie może być stosowana po upływie terminu czterech tygodni.
54.      Okoliczność, że po upływie tego terminu wnioskodawca może pozostawać zatrzymany, czy to na granicy, czy na terytorium państwa, nie ma moim zdaniem żadnego wpływu na ten jednoznaczny wniosek. Jak doprecyzował Trybunał, art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur oznacza, że wraz z zakończeniem procedury granicznej po czterech tygodniach nie można już uzasadniać dalszego zatrzymania na podstawie takiej procedury(31). Tak więc potencjalne dalsze zatrzymanie, choćby odbywało się na granicy lub w strefie tranzytowej, nie może czynić z procedury stosowanej po upływie terminu czterech tygodni „procedury granicznej”.
55.      W związku z tym kwalifikacja prawna miejsca zatrzymania (na granicy lub na terytorium) po upływie terminu czterech tygodni nie ma znaczenia dla określenia rodzaju stosowanej procedury, która w żadnym wypadku nie może już być „procedurą graniczną”. Wniosek ten nasuwa się niezależnie od stanowiska przyjętego w odniesieniu do pytania pierwszego, a tym bardziej, jeżeli uznać, jak wskazałem powyżej, że miejsce zatrzymania nie ma decydującego znaczenia dla określenia rodzaju procedury stosowanej nawet w granicach terminu czterech tygodni.
56.      Gdyby przychylić się do powyższego stanowiska, z rozważań przedstawionych przez sąd odsyłający(32) wynikałoby, że pozostałe części pytania drugiego są w znacznej mierze bezprzedmiotowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sporów w postępowaniach głównych. Niemniej jednak zajmę się teraz tymi pytaniami szczegółowymi gwoli pełniej analizy pytania drugiego.
2.      Czy to samo miejsce zatrzymania można uznać za położone „na granicy”, a następnie „na terytorium”?
57.      W drugim pytaniu szczegółowym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy to samo miejsce zatrzymania można
najpierw zrównać z miejscem znajdującym się na granicy, a po upływie terminu czterech tygodni(33) można je uznać
pod względem geograficznym, zgodnie ze stanem faktycznym, za miejsce położone na terytorium państwa.
58.      Moim zdaniem nic w dyrektywie w sprawie procedur ani w dyrektywie w sprawie warunków przyjmowania nie stoi na przeszkodzie takiemu podejściu. Jak już wspomniano powyżej, żadna z tych dyrektyw nie określa szczególnej lokalizacji geograficznej, w której ma się odbywać zatrzymanie. Wymaga się – bardziej zasadniczo – pełnego poszanowania warunków zatrzymania oraz gwarancji dla zatrzymanych wnioskodawców, zgodnie z art. 9–11 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania(34). Jak podkreślił rząd belgijski, wspomniane warunki i gwarancje nie różnią się w zależności od lokalizacji geograficznej czy też kwalifikacji prawnej miejsca zatrzymania.
59.      Ponadto uważam również za słuszny argument rządu belgijskiego, zgodnie z którym takie podejście, w okolicznościach takich jak w rozpatrywanych sprawach, pozwoliłoby na wydajniejszą i szybszą procedurę ogółem. Takie podejście pozwoliłoby w szczególności uniknąć konieczności przeprowadzenia procesu przekazania do innego ośrodka, w sytuacji gdy wnioskodawca miałby nadal pozostać zatrzymany.
60.      Wszystko to zasadza się z pewnością na założeniu, że istnieje ważne uzasadnienie dalszego zatrzymania wnioskodawcy, oparte na jednej z pozostałych niezależnych(35) podstaw zatrzymania w świetle art. 8 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, i że zostanie odpowiednio wydana nowa decyzja o zatrzymaniu. Podobnie istotne jest moim zdaniem, aby wnioskodawca został należycie poinformowany o zmianie jego sytuacji prawnej, a mianowicie, że zezwolono mu na wjazd na terytorium państwa, nawet jeśli na tym etapie tej zmianie prawnej nie towarzyszy zmiana fizyczna.
3.      W jaki sposób zatrzymanie następujące po upływie terminu czterech tygodni wpływa na właściwość organu rozstrzygającego?
61.      Przechodząc teraz do trzeciego pytania szczegółowego, pragnę zauważyć, że sąd odsyłający dąży w nim do ustalenia, jaki wpływ ma dalsze zatrzymanie wnioskodawcy w tym samym miejscu (traktowanym początkowo jako miejsce znajdujące się na granicy, a po upływie terminu czterech tygodni jako miejsce położone na terytorium) na właściwość czasową i materialną organu rozstrzygającego.
62.      W świetle moich wcześniejszych uwag jestem zdania, że dalsze zatrzymanie i zmiana kwalifikacji prawnej miejsca zatrzymania po upływie czterech tygodni nie mają same w sobie żadnego wpływu na właściwość organu rozstrzygającego, a mianowicie organu wyznaczonego przez państwo członkowskie jako organ odpowiedzialny za rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i za podejmowanie decyzji w przedmiocie tych wniosków(36).
63.      To raczej upływ terminu czterech tygodni mógłby, jak się wydaje, mieć wpływ na właściwość tego organu, skoro upływ tego terminu pociąga za sobą przejście z procedury granicznej do procedury zwykłej. Pragnę jednak zauważyć, że w przypadku Belgii organ rozstrzygający pozostaje ten sam i jest to CGRA, który jest właściwy do orzekania w przedmiocie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach obu procedur, oczywiście w granicach odpowiednich przepisów i odmiennych terminów obowiązujących w każdej z nich.
64.      Wydaje się, że sąd odsyłający koncentruje się(37) na tym, czy w przypadku takiego przejścia ze szczególnej procedury granicznej do ogólnej procedury zwykłej właściwość organu rozstrzygającego pozostaje ograniczona terminami i zakresem(38) obowiązującymi w ramach procedury granicznej.
Moim zdaniem tak nie jest. Z art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur wynika, że po upływie terminu czterech tygodni wniosek jest rozpatrywany zgodnie z pozostałymi przepisami tej dyrektywy, w związku z czym rozpatrzenie wniosku nie podlega już ograniczeniom materialnym ani czasowym przewidzianym w przepisach regulujących procedurę graniczną(39).
65.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne w ten sposób, że rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie jest objęte zakresem stosowania art. 43 dyrektywy w sprawie procedur po upływie terminu czterech tygodni, niezależnie od ewentualnego dalszego zatrzymania wnioskodawcy i kwalifikacji prawnej miejsca zatrzymania jako miejsca na granicy albo na terytorium państwa.
D.      W przedmiocie pytania trzeciego – rozpatrywanie wniosków po upływie terminu czterech tygodni
66.      W pytaniu trzecim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, podlegający pierwotnie procedurze granicznej, może po upływie terminu czterech tygodni zostać rozpatrzony w trybie priorytetowym w rozumieniu art. 31 ust. 7 dyrektywy w sprawie procedur, podczas gdy wnioskodawca pozostaje zatrzymany w tym samym ośrodku, przy czym już na podstawie art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, w sytuacji gdy (i) wszystkie „czynności dochodzeniowe”, w tym przesłuchanie, zostały przeprowadzone w terminie czterech tygodni lub (ii) przesłuchanie nie zostało przeprowadzone w terminie czterech tygodni. W moim przekonaniu pytanie dotyczy dwóch kwestii, do których należy się ustosunkować.
1.      Czy po upływie terminu czterech tygodni wnioski mogą być rozpatrywane w trybie priorytetowym?
67.      Pierwszą kwestią, którą należy zbadać, jest to, czy rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w ramach procedury granicznej, który następnie rozpatrywany jest w ramach procedury zwykłej, może po upływie terminu czterech tygodni odbywać się w trybie „priorytetowym” w rozumieniu art. 31 ust. 7 dyrektywy w sprawie procedur.
68.      Odpowiedź na to pytanie jest moim zdaniem raczej jasna. Artykuł 31 ust. 7 dyrektywy w sprawie procedur zapewnia państwom członkowskim elastyczność w zakresie priorytetowego rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, umożliwiając rozpatrzenie go
przed innymi wnioskami złożonymi wcześniej, w ramach mających zwykle zastosowanie terminów, zasad i gwarancji proceduralnych. Artykuł ten nie określa w sposób wyczerpujący sytuacji, w których rozpatrywaniu wniosku można nadać priorytet, lecz odnosi się jedynie orientacyjnie do niektórych z tych sytuacji. I tak zgodnie z brzmieniem motywu 19 dyrektywy w sprawie procedur państwa członkowskie mogą mieć możliwość „priorytetowego traktowania dowolnego wniosku”, o ile przestrzegane są podstawowe zasady i gwarancje określone w rozdziale
II dyrektywy.
69.      W związku z tym mający zastosowanie w niniejszych sprawach wybór dokonany przez ustawodawcę belgijskiego, który zadecydował o nadawaniu priorytetu rozpatrywaniu wniosków, w sytuacji gdy wnioskodawcy pozostają zatrzymani, jest co do zasady zgodny z art. 31 ust. 7 dyrektywy w sprawie procedur. Dodałbym, że takie podejście wydaje się również sprzyjać sprawnemu i wydajnemu procesowi, zgodnie z motywem
18 dyrektywy w sprawie procedur(40), a także zapewnieniu, aby zatrzymanie stosowano jedynie na możliwie krótki okres, zgodnie z wymogami dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania(41).
2.      Czy na czynności dochodzeniowe w ramach procedury granicznej można powoływać się po upływie terminu czterech tygodni?
70.      W drugiej kolejności pytanie sądu odsyłającego można również rozumieć w ten sposób, że dąży on dodatkowo do ustalenia, czy można powołać się na czynności dochodzeniowe przeprowadzone w ramach procedury granicznej w celu wydania decyzji po upływie terminu czterech tygodni, a zatem w ramach procedury zwykłej.
71.      Moim zdaniem z tym właśnie wiąże się przejście w odniesieniu do rozpatrywania wniosku z procedury granicznej na procedurę zwykłą na podstawie art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur. Wymaganie od organu rozstrzygającego rozpoczęcia rozpatrywania wniosku de novo i pominięcia wcześniej przeprowadzonych czynności dochodzeniowych byłoby sprzeczne z potrzebą zapewnienia wydajnego i szybkiego postępowania.
72.      Niezależnie od powyższego nie mogę pominąć kontekstu, w którym zadano to pytanie, a który to kontekst sąd odsyłający przedstawił w następujący sposób: „W praktyce krótkie terminy i zatrzymanie na granicy [które charakteryzują belgijską procedurę graniczną] mogą zagrażać podstawowym zasadom i gwarancjom przewidzianym w rozdziale
II [dyrektywy w sprawie procedur] (w tym dostępowi do adwokata [lub] zapewnieniu czasu potrzebnego na zgromadzenie wszelkich przydatnych dokumentów na poparcie wniosku[…])”(42).
73.      Moim zdaniem sąd odsyłający wydaje się sugerować, że w związku z tym czynności dochodzeniowe w ramach procedury granicznej mogą być niższej jakości, a zatem nie należy się na nie powoływać w ramach procedury zwykłej. W tym względzie mogę jedynie podkreślić, że czynności dochodzeniowe, które nie spełniają standardów podstawowych zasad i gwarancji zawartych w rozdziale
II dyrektywy w sprawie procedur, nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji ani w ramach procedury zwykłej, ani w ramach procedury granicznej. Przestrzeganie tych podstawowych zasad i gwarancji jest fundamentalnym i wyraźnym warunkiem stosowania wszystkich procedur przewidzianych w dyrektywie w sprawie procedur, w tym procedury granicznej(43). Do sądu krajowego należy zatem dokonanie w ramach badania zawisłych przed nim spraw oceny, czy owych podstawowych zasad i gwarancji przestrzegano przez cały czas trwania procedur.
74.      W każdym razie muszę wyjaśnić, że powołanie się na czynności dochodzeniowe przeprowadzone w ramach procedury granicznej powinno pozostawać bez uszczerbku dla prawa wnioskodawcy,
po pierwsze, do składania kolejnych oświadczeń, zawierających nowe elementy, których wcześniejsze przedstawienie mogło być w praktyce niemożliwe(44), a po drugie, do korzystania z wszelkich dodatkowych gwarancji, które mogą mieć zastosowanie wyłącznie w ramach procedury zwykłej, na przykład możliwości otrzymania kopii protokołu lub stenogramu przesłuchania przed wydaniem decyzji(45).
75.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie trzecie, iż art. 43 dyrektywy w sprawie procedur należy interpretować w ten sposób, że pozwala on organowi rozstrzygającemu na dalsze rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w ramach procedury granicznej po upływie terminu czterech tygodni
przewidzianym w tym przepisie przy zastosowaniu trybu priorytetowego i na powołanie się na czynności dochodzeniowe przeprowadzone w ramach tamtej procedury w okolicznościach takich jak rozpatrywane w analizowanych tu sprawach, o ile poszanowane są podstawowe zasady i gwarancje określone w rozdziale
II dyrektywy w sprawie procedur, mające zastosowanie na każdym etapie procesu.
E.      W przedmiocie pytania czwartego – zgodność praktyki krajowej z dyrektywą w sprawie warunków przyjmowania i dyrektywą w sprawie procedur
76.      W pytaniu czwartym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy „takie stosowanie przepisów krajowych” jest zgodne z wyjątkowym charakterem zatrzymania wnioskodawcy wynikającym z art. 8 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania i z ogólnego celu dyrektywy w sprawie procedur.
77.      Ponieważ zawarte w pytaniu odniesienie do „takiego stosowania przepisów krajowych” jest dość niejasne, mogę je rozumieć jedynie jako obejmujące wszystkie etapy przeprowadzone przez organy belgijskie, zastosowane przez nie we wszystkich siedmiu rozpatrywanych sprawach, ze szczególnym naciskiem na zatrzymanie wnioskodawców. Odniesienie do ogólnego celu dyrektywy w sprawie procedur wydaje się w tym kontekście również niejasne, ponieważ głównym celem tej dyrektywy, jak wynika z jej motywu 12, jest „dalszy rozwój norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich z myślą o ustanowieniu wspólnej procedury azylowej w Unii”. Można raczej rozumieć, że sąd odsyłający odnosi się do dodatkowego celu dyrektywy,
wskazanego w jej motywie 60, jakim jest „zapewnieni[e] pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspierania stosowania [praw podstawowych określonych w Karcie]”, w tym poszanowania godności ludzkiej, zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania oraz prawa do azylu.
78.      W świetle tego podkreślenia pragnę zauważyć, że sąd odsyłający wyjaśnił, iż nie jest właściwy, by dokonywać kontroli decyzji nakazujących zatrzymanie wnioskodawców oraz że zawisłe przed nim spory dotyczą wyłącznie decyzji w przedmiocie odmownego rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej jako bezzasadnych lub niedopuszczalnych. W świetle powyższego, podobnie jak rząd belgijski, muszę przyznać, że mam pewne zastrzeżenia co do znaczenia pytania dla sporu w postępowaniu głównym, a tym samym co do jego dopuszczalności.
79.      Niemniej jednak muszę przyznać, że czwarte pytanie prejudycjalne, tak jak je rozumiem i analizuję poniżej, zawiera szereg parametrów, których nie można jednoznacznie uznać za pozbawione znaczenia dla sporu w postępowaniu głównym. W związku z tym, biorąc również pod uwagę domniemanie znaczenia pytań prejudycjalnych dla sprawy(46), uważam za stosowne, by ustosunkować się do tego piątego – ponieważ można rozumieć, że dla sądu odsyłającego podejście przyjęte przez organy krajowe mogło mieć wpływ na ważność zastosowanej procedury.
80.      W świetle całości
wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym rozumiem, że sąd odsyłający kwestionuje zgodność z dyrektywą w sprawie procedur i dyrektywą w sprawie warunków przyjmowania praktyki organów belgijskich polegającej na (i) rozpoczęciu rozpatrywania wniosku w ramach procedury granicznej przy jednoczesnym zatrzymaniu wnioskodawcy na podstawie art. 8 ust. 3 lit. c) dyrektywy w sprawie przyjmowania w miejscu zatrzymania położonym wewnątrz terytorium państwa zrównanym z miejscem na granicy, (ii) oraz wydaniu nowej decyzji o zatrzymaniu po upływie terminu czterech tygodni, (iii) przedłużeniu zatrzymania wnioskodawcy w tym samym ośrodku, który nie jest już uznawany za miejsce na granicy; (iv) uzasadnieniu dalszego zatrzymania na innej podstawie, a mianowicie na podstawie art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania „w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe”, niezależnie od tego, czy przeprowadzono wszystkie czynności dochodzeniowe, a w szczególności przesłuchanie.
81.      Rozpocznę od ppkt (iv), stanowiącego jedyny aspekt, który nie został dotąd poruszony w kontekście poprzednich pytań, a do którego sąd odsyłający
niejako nawiązał w pytaniu trzecim. W tym względzie muszę przyznać, że nie dostrzegam, jakie dodatkowe elementy stanowiące podstawę wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pozostają do uzyskania, skoro przeprowadzono wszystkie czynności dochodzeniowe, w tym w szczególności przesłuchanie. W związku z tym wydaje mi się, że po ostatniej czynności dochodzeniowej podstawa oparta na art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania przestaje mieć zastosowanie. Pragnę również zauważyć w tym względzie, że art. 9 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, iż zatrzymanie stosuje się wobec wnioskodawcy „na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3”(47). W świetle powyższego jestem zdania, że po zakończeniu wszystkich czynności dochodzeniowych, co oznacza, że organy zebrały wszystkie informacje niezbędne do ich oceny i nie przewiduje się żadnych dodatkowych czynności, nie można kontynuować zatrzymania wnioskodawcy na podstawie art. 8 ust. 3 lit. b) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
82.      Z drugiej strony, jeżeli chodzi o ppkt (i)–(iii), w ramach analizy poprzednich pytań wyraziłem już moje stanowisko, że zasadniczo nie budzą one wątpliwości co do zgodności z prawem Unii.
83.      Zaniedbaniem z mojej strony byłoby jednak nie wspomnieć, że niemal identyczna kolejność etapów postępowania w siedmiu sprawach mogłaby wskazywać, jak podnoszą skarżący, że chodzi o podejście systemowe stosowane przez organy krajowe. A to, w połączeniu z kwestią omówioną w pkt 81 niniejszej opinii, rodziłoby moim zdaniem obawy co do zgodności z prawem Unii, a w szczególności z art. 8 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania i art. 43 dyrektywy w sprawie procedur, rozpatrywanych w świetle celu dyrektywy w sprawie procedur, jakim jest wspieranie i poszanowanie praw podstawowych wnioskodawców (zob.
pkt 77 powyżej).
84.      Ściślej rzecz ujmując, systematyczne stosowanie podejścia przedstawionego w pkt 80 powyżej sugerowałoby, że zatrzymanie, zarówno w trakcie procedury granicznej, jak i w toku procedury zwykłej, jest quasi-automatycznym, a nie wyjątkowym środkiem stosowanym w ostateczności w drodze indywidualnej oceny jego proporcjonalności i konieczności, jak wymaga tego art. 8 ust. 2 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania(48). W takim przypadku systematyczne stosowanie procedury granicznej do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo przewidywalnych trudności w dotrzymaniu terminu czterech tygodni, przy jednoczesnym zatrzymaniu wnioskodawców na podstawie sztucznej zmiany podstawy zatrzymania, mogłoby stanowić nadużycie procedury granicznej i obejście przewidzianego w art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur terminu czterech tygodni.
85.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie czwarte w ten sposób, że dyrektywa w sprawie procedur i dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania nie stoją na przeszkodzie praktyce takiej jak rozpatrywana w postępowaniach głównych, polegającej zasadniczo na dalszym zatrzymaniu – po upływie czterech tygodni – wnioskodawcy, którego wniosek był pierwotnie rozpatrywany w ramach procedury granicznej, fizycznie w tym samym miejscu, lecz na innej podstawie zatrzymania, o ile środek detencyjny został należycie przyjęty na podstawie zindywidualizowanej oceny konieczności i proporcjonalności oraz pozostaje on w mocy tylko dopóty, dopóki właściwa podstawa zatrzymania ma nadal zastosowanie.
F.      W przedmiocie pytania piątego – kontrola sądowa z urzędu przeprowadzana przez sąd krajowy
86.      W pytaniu piątym i ostatnim sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 31 ust. 7, art. 31 ust. 8, art. 43 i 46 dyrektywy w sprawie procedur w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy rozpatruje on skargę na decyzję wydaną w ramach procedury wszczętej na granicy, powinien on podnieść z urzędu kwestię niewydania tej decyzji z zachowaniem terminu czterech tygodni przewidzianego w art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur.(49).. Z akt sprawy zdaje się wynikać, że pytanie to ma znaczenie jedynie w odniesieniu do skarżących w dwóch z siedmiu spraw, którzy, jak się wydaje, nie podnieśli takiego dopuszczalnego zarzutu przed sądem odsyłającym(50).
87.      Biorąc pod uwagę moje stanowisko w przedmiocie poprzednich pytań, wydaje mi się, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na to pytanie, które w znacznym stopniu stało się bezprzedmiotowe. Biorąc bowiem pod uwagę powyższą analizę i szczególne okoliczności faktyczne sprawy – w szczególności fakt, że ten sam organ rozstrzygający jest właściwy zarówno w ramach procedury granicznej, jak i procedury zwykłej – trudno jest dostrzec, w jaki sposób odpowiedź na to pytanie miałaby wpłynąć na rozstrzygnięcie sporów w postępowaniach głównych.
88.      Na wypadek gdyby Trybunał, zająwszy odmienne stanowisko w odniesieniu do poprzednich pytań(51), uznał jednak, że należy udzielić odpowiedzi na to pytanie, przedstawiam następujące uwagi.
89.      Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo Unii nie nakłada na sądy krajowe obowiązku uwzględnienia z urzędu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa Unii, jeśli analiza takiego zarzutu zmuszałaby je do wyjścia poza granice sporu wyznaczone przez jego strony(52).
90.      Niezależnie od powyższego Trybunał zauważył również, że art. 46 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur interpretowany w świetle art. 47 Karty, który gwarantuje wnioskodawcom prawo do skutecznego środka prawnego, wymaga, aby sąd krajowy, do którego zaskarżono decyzję w sprawie danego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zapewniał „pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych”. Trybunał orzekł, że takie pełne rozpatrzenie ex nunc powinno obejmować kontrolę z urzędu niektórych aspektów proceduralnych – w zakresie, w jakim zostały przedstawione sądowi krajowemu – mogących mieć wpływ na procedurę rozpatrywania takich wniosków(53).
91.      Moim zdaniem, co do zasady, upływ terminu czterech tygodni bez wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowi taki aspekt proceduralny, ponieważ powoduje przejście z procedury granicznej na procedurę zwykłą, a zatem zmianę zastosowanej procedury rozpatrywania wniosku(54). Uważam zatem, że orzecznictwo przytoczone w poprzednim punkcie ma zastosowanie w niniejszym kontekście i że, co do zasady, brak wydania decyzji w terminie czterech tygodni powinien zostać zbadany przez sąd krajowy z urzędu.
92.      W konsekwencji, na wypadek gdyby Trybunał postanowił odpowiedzieć na pytanie piąte, proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 46 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur w związku z art. 47 Karty należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia do sądu krajowego skargi na decyzję w przedmiocie odmownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który pierwotnie rozpatrywano na podstawie procedury granicznej określonej w art. 43, sąd ten w ramach pełnej kontroli ex nunc powinien, działając z urzędu, zbadać na podstawie informacji przedstawionych mu w toku toczącego się przed nim postępowania kwestię niepodjęcia decyzji w terminie czterech tygodni przewidzianym w art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur.
VI.    Wnioski
93.      Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania skierowane przez Conseil du Contentieux des Étrangers (sąd do spraw
cudzoziemców, Belgia) Trybunał udzielił następujących odpowiedzi:
1)      Artykuł 43
Parlamentu Europejskiego i Rady
2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej („dyrektywy w sprawie procedur”)
nie stoi na przeszkodzie rozpatrywaniu w ramach procedury granicznej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego na granicy lub w strefie tranzytowej, w sytuacji gdy wnioskodawca pozostaje zatrzymany w ośrodku położonym pod względem geograficznym wewnątrz terytorium państwa.
2)      Rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie jest objęte zakresem stosowania art. 43 dyrektywy w sprawie procedur po upływie terminu czterech tygodni, niezależnie od ewentualnego dalszego zatrzymania wnioskodawcy i kwalifikacji prawnej miejsca zatrzymania jako miejsca na granicy albo na terytorium państwa.
3)      Artykuł 43 dyrektywy w sprawie procedur
należy interpretować w ten sposób, że pozwala on organowi rozstrzygającemu na dalsze rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w ramach procedury granicznej po upływie terminu czterech tygodni
przy zastosowaniu trybu priorytetowego i na powołanie się na czynności dochodzeniowe przeprowadzone w ramach tamtej procedury w okolicznościach takich jak rozpatrywane w analizowanych tu sprawach, o ile poszanowane są podstawowe zasady i gwarancje określone w rozdziale
II dyrektywy w sprawie procedur, mające zastosowanie na każdym etapie procesu.
4)      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady
2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową i dyrektywa w sprawie procedur
nie stoją na przeszkodzie praktyce takiej jak występująca w postępowaniach głównych, polegającej zasadniczo na dalszym zatrzymaniu – po upływie czterech tygodni – wnioskodawcy, którego wniosek był pierwotnie rozpatrywany w ramach procedury granicznej, fizycznie w tym samym miejscu, lecz na innej podstawie zatrzymania, o ile środek detencyjny został należycie przyjęty na podstawie zindywidualizowanej oceny konieczności i proporcjonalności oraz pozostaje on w mocy tylko dopóty, dopóki właściwa podstawa zatrzymania ma nadal zastosowanie.
5)      Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wniesienia do sądu krajowego skargi na decyzję w przedmiocie odmownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który pierwotnie rozpatrywano na podstawie procedury granicznej określonej w art. 43, sąd ten w ramach pełnej kontroli ex nunc powinien, działając z urzędu, zbadać na podstawie informacji przedstawionych mu w toku toczącego się przed nim postępowania kwestię niepodjęcia decyzji w terminie czterech tygodni przewidzianym w art. 43 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur.
1      Język oryginału: angielski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
4      Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584.
5      Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980 (dekret królewski z dnia 14 maja 2009 r. ustanawiający reżim i zasady funkcjonowania mające zastosowanie do miejsc zakwaterowania w rozumieniu art. 74/8 § 1 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.), Moniteur belge z dnia 27 maja 2009 r., s. 38857.
6      Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980 (dekret królewski z dnia 17 lutego 2012 r. określający miejsce, o którym mowa w art. 74/8 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.), Moniteur belge z dnia 15 marca 2012 r., s. 15767.
7      Na tej podstawie, iż wnioskodawcy nie spełniali warunków wjazdu określonych w ustawie z dnia 15 grudnia 1980 r.
(w tym na przykład posiadania ważnej wizy).
8      Na podstawie art. 74/5 §1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., który odpowiada podstawie zatrzymania określonej w art. 8 ust. 3 lit. c) dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania, a mianowicie w celu podjęcia, w ramach procedury granicznej, decyzji w przedmiocie prawa wnioskodawcy do wjazdu na terytorium.
9      Zobacz art. 2
pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2016, L 77. s. 1), który definiuje granice zewnętrzne jako „granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie państw członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych”.
10      Zarówno sąd odsyłający, jak i rząd belgijski nawiązały do tego miejsca zakwaterowania jako do miejsca zatrzymania zainteresowanych wnioskodawców.
11      Zgodnie z art. 57/6 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., w przypadku gdy wnioskodawca zostaje zatrzymany w określonym miejscu na terytorium lub na granicy, CGRA powinien podjąć decyzję w trybie priorytetowym; zob.
także art. 31 ust. 7 dyrektywy w sprawie procedur.
12      Zobacz wyroki: z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, zwany dalej „wyrokiem FMS i in.”; z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029 (zwany dalej „wyrokiem Komisja/Węgry”); z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505 (zwany dalej „wyrokiem C‑72/22 PPU”);.
13      Zobacz wyrok C‑72/22 PPU, pkt 74; moja opinia w tej samej sprawie (EU:C:2022:431, pkt 126 zwana dalej „moją opinią w sprawie C‑72/22
PPU”).
14      Zobacz wyrok FMS i in., pkt 236.
15      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98): zob. art. 2 ust. 2 lit. a) i art. 4 ust. 4.
16      Zobacz na przykład Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, Asylum procedures at the border
– European implementation assessment [Procedury azylowe stosowane na granicy – ocena wdrożenia w Europie], PE 654.201, listopad 2020 (zwane dalej „sprawozdaniem BAPE”).
17      Zobacz wyrok FMS i in., pkt 239.
18      Pragnę zauważyć, że o ile termin „granica” może być rozumiany poprzez odniesienie do kodeksu granicznego Schengen (zob. przypis
9 powyżej), o tyle ani w dyrektywie w sprawie procedur, ani w innych odpowiednich aktach prawnych nie ma żadnej legalnej definicji „strefy tranzytowej”. Niemniej jednak, zgodnie ze zwyczajowym znaczeniem tego terminu w języku potocznym, strefy tranzytowe zazwyczaj rozumiane są jako obszary, usytuowane zwykle wewnątrz międzynarodowych portów lotniczych i morskich, położone obok przejść granicznych lub przyległe do nich (nawet jeśli ich dokładny zakres jest określony przez dane państwo), gdzie osoby, które przekroczyły granicę, pozostają tymczasowo w oczekiwaniu na dalszą podróż lub zezwolenie na wjazd do państwa.
Należy również zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. ustanawiającej procedury graniczne w ramach korzystania z zakresu uznania przyznanego w art. 43 dyrektywy w sprawie procedur dotyczą wyłącznie „granic” i nie zawierają wzmianki o „strefach tranzytowych”. Niniejsza analiza dotyczy jednak tych dwóch terminów, ponieważ obydwa pojawiają się w art. 43.
19      Zobacz na przykład badania porównawcze: Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
(EASO), Border procedures for asylum applications in EU+ countries
[Procedury graniczne dotyczące wniosków o udzielenie azylu w państwach UE+], wrzesień 2020 r. i sprawozdanie BAPE, przypis 16, op.cit.
20      A zatem konkretnie na obszarach przyległych do przejść granicznych, ponieważ osoba nie może pozostać zatrzymana na linii granicznej.
21      Zobacz w tym względzie moja opinia w sprawie C‑72/22 PPU, pkt 127.
22      Zobacz przykładowo rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 lutego 2021 r. w sprawie wdrożenia art. 43 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady [2013/32] (Dz.U. 2021, C 465, s. 47).
23      Wyraźnie określonej na mocy prawa Unii w kodeksie granicznym Schengen; zob. przypis
9 powyżej.
24      Zobacz także wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie Amuur przeciwko Francji, CE:ECHR:1996:0625JUD001977692,
§ 52, w którym położono nacisk na prawo obowiązujące w tych strefach.
25      Ustawodawstwo belgijskie, mimo że nie wyznacza bezpośrednio miejsca zatrzymania w trakcie procedur granicznych, prowadzi do tego samego rezultatu za pomocą dwuetapowego podejścia: w pierwszej kolejności wymaga się zatrzymania „w miejscu na granicy”, a następnie, w drodze fikcji prawnej, określa się, które miejsca kwalifikuje się jako takie. Podejście to nie zmienia jednak istoty niniejszej analizy.
26      Argument Komisji przedstawiono w kontekście przyznania, że państwom członkowskim przysługują uprawnienia dyskrecjonalne umożliwiające im określanie dokładnej lokalizacji i zakresu stref tranzytowych; zob.
przypis
18 powyżej.
27      Zobacz wyroki: FMS i in., pkt 242 i nast.; a także Komisja/Węgry, pkt 181.
28      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1348 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylenia dyrektywy [2013/32] (Dz.U. L 2024/1348).
29      Zobacz art. 54 dyrektywy w sprawie procedur azylowych.
30      Zobacz wyrok FMS i in., pkt 235.
31      Ibidem, pkt 241.
32      Zobacz w szczególności orzecznictwo krajowe przytoczone w pkt 3.1.1 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
33      Sąd odsyłający odnosi się również (w tym pytaniu szczegółowym oraz w pytaniu trzecim) do sytuacji dotyczącej decyzji o dalszym rozpatrywaniu wniosku, a więc decyzji tymczasowej, w której stwierdzono, że konieczne jest dalsze rozpatrywanie wniosku. W prawie belgijskim taka decyzja niesie takie same konsekwencje co upływ terminu czterech tygodni, mianowicie wnioskodawca
uzyskuje zezwolenie na wjazd na terytorium państwa. Należy przyjąć, że w sprawach od C‑54/24 do C‑56/24 wydano decyzję o dalszym rozpatrywaniu wniosku, co nie miało jednak wpływu na status zainteresowanych wnioskodawców, którzy ze względu na upływ terminu czterech tygodni byli już uprawnieni do wjazdu na terytorium państwa. W związku z tym nie zachodzi potrzeba dokonywania konkretnej oceny sytuacji w odniesieniu do decyzji o dalszym rozpatrywaniu wniosku.
34      Zobacz art. 26 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, który odsyła w tym względzie do dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
35      Zobacz wyrok
C‑72/22 PPU, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo.
36      Zobacz art. 3 lit. f) i art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur.
37      Zobacz podobnie pkt 4.3 lit. b) ppkt (ii) wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
38      Należy przypomnieć, że w ramach procedury granicznej decyzja merytoryczna może zostać wydana jedynie w okolicznościach wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 31 ust. 8 dyrektywy w sprawie procedur.
39      Gdyby mimo wszystko po procedurze granicznej miała nastąpić procedura przyspieszona, decyzja merytoryczna z konieczności ograniczałaby się w swoim zakresie do okoliczności wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 31 ust. 8 dyrektywy w sprawie procedur w odniesieniu do obydwu rodzajów procedur.
40      Motyw
18 dyrektywy w sprawie procedur stanowi: „Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku”.
41      Zobacz art. 9 i motyw
16 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
42      Zobacz pkt 4.3 lit. b) ppkt (iv) wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
43      Zobacz art. 31 ust. 1, art. 31 ust. 7, art. 31 ust. 8 i art. 43 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur.
44      Zgodnie z art. 40 dyrektywy w sprawie procedur.
45      Zobacz w tym względzie art. 17 ust. 5 dyrektywy w sprawie procedur.
46      Zobacz wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Badanie z urzędu środka detencyjnego), C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, (zwany dalej „wyrokiem C‑704/20 i C‑39/21”), pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo.
47      Ponadto art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania stanowi: „Postępowania administracyjne istotne z punktu widzenia warunków zatrzymania, o których mowa w art. 8 ust. 3, są przeprowadzane z należytą starannością. Opóźnienia w postępowaniu administracyjnym, których nie można przypisać wnioskodawcy, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużenia zatrzymania”. Dodatkowo motyw
16 tej dyrektywy stanowi również, że „[z]atrzymanie nie może przekraczać czasu racjonalnie potrzebnego na zakończenie odnośnych postępowań”.
48      Zobacz wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 101–105 i przytoczone tam orzecznictwo; zob.
również motyw
15 dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania.
49      Sąd odsyłający odnosi się szerzej do „przekroczenia terminu czterech tygodni”. Biorąc pod uwagę, że (i)
sąd ten nie jest właściwy w sprawach dotyczących zatrzymania oraz (ii)
we wszystkich sprawach wnioskodawcom zezwolono formalnie na wjazd na terytorium, podniesione naruszenie można rozumieć jedynie jako dotyczące braku decyzji w terminie czterech tygodni.
50      Mówiąc konkretniej, w odróżnieniu od pozostałych skarżących, skarżący w sprawach C‑52/24 i C‑53/24 nie podnieśli w swoich pierwotnych skargach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 57/6 § 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., którym transponowano art. 43 dyrektywy w sprawie procedur. Mimo że skarżący następnie powołali się na to zarzucane naruszenie na rozprawie, sąd odsyłający zauważył, że zarzuty, które nie zostały podniesione na etapie pierwotnej skargi, są co do zasady niedopuszczalne.
51      Na przykład, jeżeli Trybunał uzna, że po upływie terminu czterech tygodni nie można brać pod uwagę czynności dochodzeniowych przeprowadzonych w tym terminie (wbrew mojemu poglądowi przedstawionemu w pkt 71–75 powyżej).
52      Zobacz wyrok C‑704/20 i C‑39/21, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo.
53      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C‑406/22, EU:C:2024:841.
54      Ponadto w rozpatrywanych sprawach skarżący, którzy nie podnieśli stosownego zarzutu w swojej pierwotnej skardze, bezsprzecznie przedstawili tę kwestię sądowi odsyłającemu, w szczególności podnosząc ją na etapie rozprawy; zob.
przypis 50 powyżej.