CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GERARD HOGAN
prezentate la 6 iunie 2019(1)
Cauza C‑659/17
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)
împotriva
Azienda Napoletana Mobilità SpA
[cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Curtea de Casație, Secția pentru litigii de muncă, Italia)]
„Cerere de decizie preliminară – Articolul 107 alineatul (1) TFUE – Ajutor de stat – Decizia 2000/128/CE a Comisiei – Schemă de ajutor pusă în aplicare de Italia pentru măsuri în favoarea încadrării în muncă – Scutirea și reducerea contribuțiilor de asigurări sociale – Decizie a Comisiei prin care anumite ajutoare pentru contracte de formare și de muncă și pentru transformarea contractelor de formare și de muncă în contracte pe durată nedeterminată sunt declarate incompatibile cu piața comună – Aplicabilitatea deciziei în privința angajatorilor care desfășoară o activitate de transport public local în regim în esență de neconcurență”
1.        Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea dispozițiilor referitoare la ajutoarele de stat ale articolului 107 alineatul (1) TFUE. Litigiul a apărut în contextul unei divergențe între Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Institutul Național de Asigurări Sociale, Italia, denumit în continuare „INPS”), pe de o parte, și Azienda Napoletana Mobilità SpA (denumită în continuare „ANM”), pe de altă parte, în ceea ce privește chestiunea dacă aceasta din urmă era obligată să plătească contribuții de asigurări sociale la INPS pentru personalul angajat în baza unor contracte de formare și de muncă între 1997 și 2001.
2.        ANM este o societate deținută în totalitate de Municipalitatea Napoli care prestează servicii de transport urban local în municipalitatea respectivă(2).
3.        Prin Decizia 2000/128/CE din 11 mai 1999 privind schema de ajutor pusă în aplicare de Italia de adoptare a unor măsuri în favoarea încadrării în muncă(3), Comisia Europeană a declarat parțial incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate de Italia sub forma unei reduceri a contribuțiilor de asigurări sociale datorate de angajatori pentru transformarea contractelor de formare și de muncă în contracte pe durată nedeterminată(4). Pe baza deciziei respective, INPS a solicitat ANM să achite contribuțiile de asigurări sociale aferente perioadei 1997-2001 pentru a recupera aceste reduceri. În procedura principală, ANM a urmărit să demonstreze, printre altele, că nu era obligată să plătească aceste sume.
4.        Întrebarea la care trebuie să răspundă Curtea este dacă Decizia 2000/128 se aplică unei întreprinderi precum ANM. În definitiv, această societate furnizează servicii de transport public local „în regim în esență de neconcurență, în considerarea caracterului exclusiv al serviciului prestat”(5). O întrebare esențială este dacă schimburile comerciale dintre statele membre sunt afectate, iar concurența este denaturată sau riscă să fie denaturată, astfel cum impune articolul 107 alineatul (1) TFUE.
Cadrul legal
5.        Articolele 1-3 din Decizia 2000/128 prevăd:
„Articolul 1
1.      Ajutoarele acordate ilegal începând din noiembrie 1995 de către Italia pentru angajarea de lucrători prin contracte de formare și de muncă, prevăzute de legile 863/84, 407/90, 169/91 și 451/94, sunt compatibile cu piața comună și cu Acordul privind SEE în măsura în care acestea au ca obiect:
–        crearea de noi locuri de muncă în întreprinderea beneficiară pentru lucrătorii care încă nu au obținut un loc de muncă sau care au pierdut locul de muncă anterior, în sensul liniilor directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forței de muncă;
–        angajarea lucrătorilor care întâmpină dificultăți deosebite în ceea ce privește inserția sau reinserția pe piața muncii. În sensul prezentei decizii, «lucrători care întâmpină dificultăți deosebite în ceea ce privește inserția sau reinserția pe piața muncii» înseamnă tinerii cu vârsta sub 25 de ani, [absolvenți] cu vârsta până la 29 de ani inclusiv și persoanele aflate în șomaj de lungă durată, respectiv persoanele aflate în șomaj de cel puțin un an.
2.      Ajutoarele acordate prin intermediul contractelor de formare și de muncă, în măsura în care nu îndeplinesc condițiile menționate la alineatul (1), sunt incompatibile cu piața comună.
Articolul 2
1.      Ajutoarele acordate de Italia în temeiul articolului 15 din Legea 196/97 pentru transformarea contractelor de formare și de muncă în contracte pe durată nedeterminată sunt compatibile cu piața comună și cu Acordul privind SEE cu condiția ca acestea să respecte crearea netă de locuri de muncă astfel cum este definită în liniile directoare privind ajutoarele de stat pentru ocuparea forței de muncă.
Efectivul întreprinderii este calculat prin scăderea locurilor de muncă beneficiare ale transformării și a locurilor de muncă create prin intermediul unor contracte pe durată determinată sau care nu garantează o anumită permanență a locurilor de muncă.
2.      Ajutoarele pentru transformarea contractelor de formare și de muncă în contracte pe durată nedeterminată, în măsura în care nu îndeplinesc condițiile menționate la alineatul 1, sunt incompatibile cu piața comună.
Articolul 3
Italia adoptă toate măsurile necesare pentru a recupera de la beneficiari ajutoarele care nu îndeplinesc condițiile menționate la articolele 1 și 2 acordate deja în mod ilegal.
Recuperarea se efectuează conform procedurilor prevăzute de legislația națională. La sumele care trebuie recuperate se aplică dobânzi, care se datorează de la data la care aceste sume au fost puse la dispoziția beneficiarilor până la data recuperării lor efective. Dobânzile se calculează pe baza ratei de referință utilizate pentru calculul echivalentului subvenției în cadrul ajutoarelor regionale.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
6.        Între noiembrie 1995 și mai 2001(6), ANM a angajat personal în scopuri de formare profesională și apoi l‑a încadrat în întreprinderea respectivă. Aceste recrutări au fost efectuate sub forma unor contracte de formare și de muncă, în sensul Legii italiene 863/1984, astfel cum a fost modificată prin legile italiene 407/1990, 169/1991 și 451/1994. Ulterior, ANM a transformat anumite contracte de formare și de muncă în contracte „deschise” (contracte pe durată nedeterminată) în conformitate cu Legea italiană 451/1994.
7.        Dispozițiile naționale în cauză au instituit o scutire totală de la contribuțiile de asigurări sociale pentru o perioadă de formare de doi ani pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea în zone în care rata șomajului a fost mai mare decât media națională. Scutirea era prelungită cu un an în cazul transformării contractelor de formare și de muncă în contracte pe durată nedeterminată. ANM a beneficiat de aceste excepții în ceea ce privește contractele de formare și de muncă în cauză și transformarea ulterioară a acestora.
8.        Prin Decizia 2000/128, Comisia a declarat că reglementarea națională este parțial incompatibilă cu interdicția prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE.
9.        INPS, organismul însărcinat cu executarea Deciziei 2000/128, a adresat ANM două cereri de plată, una în valoare de 7 429 436,76 euro, aferentă contractelor de formare și de muncă pentru perioada cuprinsă între 1997 și 2001, și alta în valoare de 2 266 014,05 euro, aferentă transformării ulterioare a acestor contracte și referitoare la perioada cuprinsă între 1999 și 2001.
10.      ANM a formulat o acțiune în fața Tribunale di Napoli (Tribunalul Napoli, Italia) cu privire la decizia INPS de a proceda la recuperarea acestor sume. Acțiunea formulată de ANM a fost admisă de instanța respectivă pentru motivul că Decizia 2001/128 nu are un efect direct, întrucât nu este suficient de precisă și de necondiționată.
11.      INPS a declarat apel la Corte d’appello di Napoli (Curtea de Apel, Napoli, Italia), care a menținut hotărârea pronunțată de Tribunale di Napoli (Tribunalul Napoli), dar și‑a întemeiat decizia pe alte motive. Corte d’appello di Napoli (Curtea de Apel, Napoli) a considerat că Decizia 2000/128 face parte din ordinea juridică italiană, dar că nu era aplicabilă în speță, deoarece reducerile contribuțiilor de asigurări sociale acordate ANM nu au afectat schimburile comerciale dintre statele membre și nu erau de natură să denatureze concurența, dat fiind că această societate a furnizat servicii de transport public local în regim de neconcurență.
12.      INPS a formulat recurs împotriva hotărârii pronunțate de Corte d’appello di Napoli (Curtea de Apel, Napoli) în fața Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Curtea de Casație, Secția litigii de muncă, Italia), care a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:
„[Decizia 2000/128] se aplică și în privința angajatorilor care desfășoară o activitate de transport public local în regim în esență de neconcurență, în considerarea caracterului exclusiv al serviciului prestat, care au beneficiat de reduceri ale contribuțiilor ca urmare a încheierii unor contracte de formare și de muncă, începând cu data intrării în vigoare a Legii 407 din 1990, în ceea ce privește, în speță, perioada cuprinsă între luna [mai] 1997 și luna mai 2001?”
Procedura în fața Curții
13.      INPS, ANM, guvernul italian și Comisia au prezentat observații scrise.
14.      La încheierea fazei scrise a procedurii, Curtea a considerat că era necesar să se solicite clarificări din partea instanței de trimitere, în conformitate cu articolul 101 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție cu privire la trei aspecte. Această cerere a fost adresată instanței de trimitere la 13 decembrie 2018. După ce s‑au acordat mai multe amânări ale termenului de răspuns, instanța de trimitere a depus răspunsul la această cerere la grefa Curții la data de 13 martie 2019.
15.      Instanța de trimitere a fost invitată să clarifice, în primul rând, termenii „în regim în esență de neconcurență, în considerarea caracterului exclusiv al serviciului prestat” menționați în întrebarea preliminară. În special, instanța de trimitere a fost invitată să precizeze dacă era vorba despre alocarea directă către ANM a serviciilor de transport local în cauză și dacă Municipalitatea Napoli putea în mod legal să atribuie astfel de servicii altor furnizori. În al doilea rând, instanța de trimitere a fost invitată să indice dacă piața transportului public local din Italia era, la data faptelor, deschisă, în totalitate sau în parte, pentru concurență și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce măsură. În al treilea rând, instanța de trimitere a fost invitată să indice toate activitățile exercitate de ANM la data faptelor.
16.      În plus, în conformitate cu articolul 61 din Regulamentul său de procedură, Curtea a invitat părțile să își precizeze poziția în ședința de judecată cu privire la răspunsul instanței de trimitere la cererea de lămuriri și să își concentreze pledoariile asupra acestor trei aspecte și asupra consecințelor pe care răspunsul îl poate avea asupra întrebării preliminare.
17.      ANM, INPS, guvernul italian și Comisia au prezentat observații în ședința din 3 aprilie 2019.
Observații introductive
18.      Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, pentru calificarea unei măsuri naționale drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare. În primul rând, trebuie să fie vorba despre o intervenție a statului sau prin intermediul resurselor de stat. În al doilea rând, această intervenție trebuie să fie susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. În al treilea rând, aceasta trebuie să acorde un avantaj selectiv beneficiarului. În al patrulea rând, ea trebuie să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența(7).
19.      A doua și a patra condiție prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE fac obiectul cererii de decizie preliminară(8).
20.      De la bun început, subliniem că nu există niciun indiciu în dosarul prezentat Curții, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că scutirile de la plata contribuțiilor de asigurări sociale acordate ANM erau o compensație pentru prestarea unui serviciu public sau a unui serviciu de interes economic general(9). O măsură de stat nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE(10), dacă este considerată a fi o compensație pentru serviciile prestate de întreprinderile beneficiare în executarea obligațiilor de serviciu public, astfel încât aceste întreprinderi nu profită, în realitate, de un avantaj financiar, iar intervenția respectivă nu are, așadar, ca efect plasarea acestora într‑o poziție concurențială mai favorabilă în raport cu întreprinderile concurente. Pentru ca, într‑un caz concret, o astfel de compensație să poată să nu fie calificată drept ajutor de stat, trebuie îndeplinite condițiile prevăzute la punctele 88-93 din Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark  Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415)(11).
21.      Ajutorul care face obiectul Deciziei 2000/128 era o schemă sau un program care se aplica în mai multe sectoare și regiuni, iar nu unei anumite entități. În conformitate cu articolul 3 din decizia respectivă, Italia era obligată să ia toate măsurile necesare pentru recuperarea de la beneficiari a ajutoarelor acordate în mod nelegal.
22.      În cazul unui program de ajutoare, Comisia se poate limita să studieze caracteristicile programului în cauză pentru a aprecia în motivarea deciziei dacă, din cauza modalităților pe care le prevede programul, acesta din urmă asigură un avantaj considerabil beneficiarilor în raport cu concurenții lor și este de natură să fie în principal în favoarea unor întreprinderi care participă la schimburile comerciale dintre statele membre. Astfel, într‑o decizie care privește un astfel de program, Comisia nu este obligată să examineze ajutorul acordat în cazurile concrete în baza schemei. Doar în etapa recuperării ajutoarelor este necesar să se verifice situația individuală a fiecărei întreprinderi în cauză(12). Sub acest aspect, revine statului membru obligația de a verifica situația individuală a fiecărei întreprinderi vizate de o astfel de operație de recuperare(13).
23.      Comisia a constatat în considerentele (64)-(66) și (98) din Decizia 2000/128 că ajutorul în discuție denaturează concurența și afectează schimburile comerciale dintre statele membre în măsura în care „întreprinderile beneficiare exportă o parte din producția lor în celelalte state membre; în mod similar, chiar dacă întreprinderile nu exportă, producția națională este avantajată, întrucât ajutorul reduce posibilitatea întreprinderilor stabilite în alte state membre de a‑și exporta produsele către piața italiană”(14).
24.      Înainte de a iniția recuperarea unui avantaj, autoritățile naționale sunt obligate în mod necesar să verifice în fiecare caz individual dacă, în raport cu beneficiarul său, avantajul acordat putea denatura concurența și putea afecta schimburile din interiorul Uniunii. Această verificare suplimentară este esențială pentru calificarea drept ajutoare de stat a avantajelor individuale primite(15).
25.      Astfel, în contextul din prezenta cauză, momentul la care INPS a încercat să recupereze un ajutor acordat unui anumit beneficiar precum ANM este momentul la care a apărut întrebarea dacă, prin acordarea ajutorului respectiv, erau afectate schimburile comerciale dintre statele membre și dacă era denaturată concurența și la care o decizie de constatare a unui asemenea efect putea fi atacată în fața instanțelor naționale(16).
Analiză
Jurisprudența și principiile aplicabile
26.      Răspunsul la întrebarea adresată Curții poate fi găsit, în opinia noastră, cel puțin la prima vedere, în jurisprudența constantă a Curții. Aceste principii au fost recent reiterate și puse în aplicare în domeniul transportului urban local în Hotărârea din 14 ianuarie 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9). Cauza respectivă privea autorizarea taxiurilor din Londra să circule pe benzile pentru circulația autobuzelor amenajate pe drumurile publice în intervalele orare în care se aplică restricțiile de circulație cu privire la aceste benzi, interzicând în același timp autoturismelor de închiriat cu șofer („AIS‑uri”) să circule pe benzile respective, cu excepția operațiunilor de îmbarcare și de debarcare a pasagerilor care le‑au rezervat în prealabil.
27.      La punctele 65-69 din hotărârea respectivă, Curtea a statuat că, potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea calificării unei măsuri naționale ca ajutor de stat, nu este necesar să se stabilească un efect real al ajutorului în cauză asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și o denaturare efectivă a concurenței, ci doar să se examineze dacă acest ajutor este susceptibil să afecteze aceste schimburi și să denatureze concurența(17). În special, atunci când un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția anumitor întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind influențate de ajutor. În această privință, nu este necesar ca întreprinderile beneficiare să participe ele însele la schimburile comerciale în interiorul Uniunii. Astfel, atunci când un stat membru acordă un ajutor unor întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau intensificată, cu consecința că șansele întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața acestui stat membru sunt în acest fel diminuate. În plus, conform jurisprudenței Curții, nu există un prag ex ante sau un procentaj sub care se poate considera că nu sunt afectate schimburile comerciale dintre statele membre. Importanța relativ scăzută a unui ajutor sau dimensiunea relativ modestă a întreprinderii beneficiare nu exclude a priori eventualitatea ca schimburile dintre statele membre să fie afectate. În consecință, condiția potrivit căreia ajutorul trebuie să fie capabil să afecteze schimburile dintre statele membre nu depinde de caracterul local sau regional al serviciilor de transport furnizate sau de dimensiunea domeniului de activitate în cauză(18).
28.      Curtea a considerat că nu se putea exclude posibilitatea ca politica privind benzile pentru circulația autobuzelor să aibă ca efect scăderea atractivității furnizării de servicii de către AIS‑uri în Londra, cu consecința că șansele întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe această piață erau în acest fel diminuate(19).
29.      Cât privește condiția privind denaturarea concurenței, în principiu, ajutoarele care au drept scop să degreveze o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau al activităților sale obișnuite denaturează în principiu condițiile privind concurența(20).
30.      Reiese din jurisprudența amintită mai sus că pragul dincolo de care se consideră că o măsură de stat este de natură să afecteze schimburile comerciale și să denatureze concurența este scăzut(21). Trebuie să se verifice dacă ajutorul de stat în discuție nu este de minimis, caz în care se consideră că nu este susceptibil să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența(22). Având în vedere că, în opinia ANM, valoarea măsurii de stat în discuție în litigiul principal era de aproximativ 10 milioane de euro și a fost acordată pe parcursul unei perioade de cinci ani, ajutorul nu putea, așadar, în principiu, să fie considerat de minimis, indiferent care erau normele de minimis aplicabile ratione temporis în Uniune în materie de ajutoare de stat(23).
31.      Prin urmare, considerăm că susținerea ANM conform căreia nu intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2000/128, deoarece a fost instituită în mod expres pentru funcționarea serviciilor de transport public în Municipalitatea Napoli, având în vedere caracterul local al serviciilor în cauză, nu poate, în principiu, să fie reținută.
32.      Cu toate acestea, pentru ca a doua și a patra condiție prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE să se aplice în procedura principală, este imperativ ca, în contextul din litigiul principal, INPS să demonstreze că ANM concurează cu alte întreprinderi pe piețe care nu sunt de iure(24) închise concurenței.
33.      În opinia noastră, dacă piața pentru prestarea de servicii de transport în Municipalitatea Napoli era la data faptelor potențial deschisă concurenței într‑o oarecare măsură(25) și, prin urmare, nu făcea obiectul unui monopol legal sau dacă ANM era activă pe alte piețe deschise concurenței într‑o oarecare măsură, probabil că măsura de stat în cauză era susceptibilă să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, în pofida caracterului local al serviciilor de transport prestate care erau limitate la Municipalitatea Napoli.
34.      Din motive de claritate, considerăm că este important să se definească noțiunea „monopol legal” în contextul de față. În această privință, în opinia noastră, nu poate fi îmbunătățită definiția prevăzută la nota de subsol 272 din Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat astfel cum este menționată la articolul 107 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (C/2016/2946)(26), care prevede că „un monopol legal există în cazul în care un anumit serviciu este rezervat prin lege sau prin măsuri de reglementare pentru un furnizor exclusiv, cu o interdicție clară pentru orice alt operator de a furniza acel serviciu (nici măcar pentru a satisface o posibilă cerere reziduală de la anumite grupuri de clienți). Cu toate acestea, simplul fapt că furnizarea unui serviciu public este încredințată unei anumite întreprinderi nu înseamnă că o astfel de întreprindere se bucură de un monopol legal”. În plus, este de la sine înțeles că monopolul legal rezervat prin lege trebuie să respecte dreptul Uniunii, în special normele privind achizițiile publice.
35.      În astfel de circumstanțe și în lumina Hotărârii din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctul 78), precum și a Hotărârii din 14 ianuarie 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punctele 66-70), dacă piața pentru furnizarea de servicii de transport în Municipalitatea Napoli era la momentul faptelor de iure deschisă concurenței într‑o oarecare măsură și, prin urmare, nu făcea obiectul unui monopol legal, nu este realist să se presupună că prestarea de servicii de transport de către o entitate precum ANM ar fi putut fi menținută sau intensificată ca urmare a măsurii de stat în cauză, având ca rezultat faptul că întreprinderile înființate în alte state membre ar fi avut mai puține șanse să ofere serviciile de transport proprii în Municipalitatea Napoli. În plus, chiar dacă piața serviciilor de transport în Municipalitatea Napoli era la data faptelor de iure închisă concurenței(27), în cazul în care activitățile desfășurate de ANM nu ar fi fost limitate totuși la serviciul respectiv și la respectiva piață geografică, măsura de stat în discuție ar fi putut facilita extinderea acesteia pe alte piețe deschise concurenței(28), cu excepția cazului în care orice posibilitate de subvenții încrucișate între piața pe care ANM poate să fi beneficiat de un monopol legal și orice altă piață/piețe pe care poate să fi activat a fost exclusă în mod efectiv și transparent printr‑o contabilitate ținută separat pentru diversele sale activități(29).
Aplicarea jurisprudenței și a principiilor în raport cu faptele din cauza principală
36.      Prin urmare, principalele chestiuni care trebuie abordate de instanța de trimitere sunt, în primul rând, dacă piața relevantă este de iure deschisă într‑o anumită măsură concurenței în perioada relevantă în cauză și, în al doilea rând, dacă ANM a activat în perioada respectivă pe alte piețe (geografice și/sau de produse/servicii) deschise concurenței într‑o oarecare măsură și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă orice posibilitate de subvenționare încrucișată a fost exclusă.
37.      În ceea ce privește prima întrebare, în răspunsul său la cererea de lămuriri care i‑a fost adresată de Curte, instanța de trimitere a precizat că, potrivit susținerilor ANM în această privință, termenii „în regim în esență de neconcurență, în considerarea caracterului exclusiv al serviciului prestat” fac referire la faptul că, în practică, nu existau condiții de concurență pe piața în cauză, întrucât întreaga rețea a serviciilor de transport urban în Municipalitatea Napoli nu făcea obiectul unei proceduri competitive de atribuire(30), ci făcuse obiectul unei atribuiri directe. ANM a menționat că atribuirea directă în cauză era conformă atât cu dreptul Uniunii, cât și cu dreptul național(31). ANM a confirmat că dispunea de un drept exclusiv în privința tuturor serviciilor regulate de transport pe teritoriul în cauză, astfel încât nu exista niciun alt serviciu similar în acea zonă și nu putea fi înlocuit cu un serviciu similar.
38.      În opinia noastră, simplul fapt că atribuirea directă în discuție se poate să fi fost conformă cu normele dreptului Uniunii și ale dreptului național privind achizițiile publice nu exclude nici faptul că este posibil să fi avut loc o denaturare a concurenței potențiale sau să fi fost afectate schimburile comerciale dintre statele membre. Problema care trebuie în schimb abordată era dacă ANM beneficia de un monopol legal în ceea ce privește gestionarea transportului urban în Municipalitatea Napoli sau dacă, în temeiul dreptului național, concesiunea în cauză sau o parte a acesteia ar fi putut fi atribuită unei alte entități, inter alia, prin intermediul unei proceduri competitive de atribuire. În cazul în care exista posibilitatea utilizării unei proceduri competitive de atribuire(32), este posibil să fi existat o anumită concurență pe piața în cauză, iar atribuirea directă în sine ar fi putut contribui la denaturarea concurenței potențiale sau la accentuarea acesteia sau ar fi putut afecta schimburile comerciale dintre statele membre(33).
39.      În ședința care a avut loc în fața Curții la 3 aprilie 2019, au existat divergențe considerabile între ANM și celelalte părți în ceea ce privește domeniul de aplicare și semnificația reale ale dreptului italian în materie, în special articolul 18 din Decretul legislativ nr. 422/1997. Nu este de competența Curții să interpreteze dreptul național. Prin urmare, apreciem, pe baza observațiilor formulate de INPS, de ANM, de guvernul italian, precum și de Comisie în ședința din 3 aprilie 2019, că instanța de trimitere trebuie să verifice nu numai dacă, în temeiul articolului 18 din Decretul legislativ nr. 422/1997 și/sau al altor dispoziții de drept intern, era permisă atribuirea directă a concesiunii în cauză în favoarea ANM, dar și dacă, în fapt, aceasta era obligatorie. La o lectură superficială a articolului 18 alineatul (2) din Decretul legislativ nr. 422/1997, ar părea plauzibil(34) că, într‑o oarecare măsură, concurența pe piața în cauză era posibilă la data faptelor din litigiul principal(35). Scopul acestui exercițiu este de a stabili dacă ANM deținea un monopol legal în ceea ce privește piața relevantă.
40.      În ceea ce privește a doua întrebare, ANM a confirmat în observațiile sale scrise că nu și‑a desfășurat activitatea în afara provinciei(36)Napoli în perioada relevantă. ANM a afirmat, de asemenea, că, în conformitate cu statutul său (care a fost în vigoare între 27 iunie 1995 și 2001) și‑a desfășurat activitatea exclusiv în Municipalitatea Napoli. În plus, aceasta a susținut că, în conformitate cu jurisprudența națională, nu și‑ar putea desfășura activitatea în afara provinciei Napoli. Observăm totuși că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) și cu articolul 3 alineatul (3) din statutul său din 6 aprilie 1992, ANM ar putea, în anumite împrejurări, să își desfășoare activitatea în afara teritoriului municipalității respective.
41.      ANM susține, de asemenea, că nu s‑a angajat în nicio altă activitate în afară de gestionarea unui sistem de transport public urban până la 1 ianuarie 2013, când a fuzionat cu o altă societate, Napolipark, care gestionează parcările. Având în vedere data relevantă în cauză și timpul considerabil care s‑a scurs de la acordarea măsurii de stat respective, nu considerăm că această activitate este relevantă din punct de vedere temporal pentru aprecierea impactului real sau potențial asupra concurenței sau a schimburilor comerciale dintre statele membre al măsurii în cauză. Observăm, cu toate acestea, că, în conformitate cu articolul 4 din contratto di servizio (contract de servicii) din 27 iunie 1997 dintre Municipalitatea Napoli și ANM, obiectul „concesiunii” îl reprezintă nu doar simpla gestionare a transportului urban, ci include, de asemenea, gestionarea de parcări.
42.      Având în vedere aceste considerații, instanța de trimitere trebuie, în consecință, să verifice dacă ANM și‑a desfășurat activitatea în afara Municipalității Napoli sau pe o altă piață de produse/servicii în perioada relevantă, iar în cazul unui răspuns afirmativ, dacă orice posibilitate de subvenționare încrucișată era exclusă.
Concluzie
43.      Prin urmare, propunem Curții să răspundă la întrebarea formulată de Corte suprema di cassazione, Sezione Lavoro (Curtea de Casație, Secția pentru litigii de muncă, Italia) după cum urmează:
„Decizia 2000/128/CE din 11 mai 1999 a Comisiei privind schema de ajutor pusă în aplicare de Italia pentru măsuri în favoarea încadrării în muncă se aplică unui angajator precum Azienda Napoletana Mobilità SpA, care desfășura o activitate de prestare de servicii de transport public local și care a beneficiat în perioada cuprinsă între luna mai 1997 și luna mai 2001 de reduceri ale contribuțiilor de asigurări sociale ca urmare a încheierii unor contracte de formare și de muncă, după intrarea în vigoare a Legii nr. 407 din 1990, cu excepția cazului în care a beneficiat de un monopol legal care a rezervat prin lege sau prin măsuri de reglementare, în conformitate cu dreptul Uniunii, prestarea serviciilor respective de către un furnizor exclusiv, cu excluderea oricărui alt operator și cu condiția să nu își desfășoare activitatea pe nicio altă piață geografică sau de produse/servicii.”
1      Limba originală: engleza.
2      S‑ar părea că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, ANM a fost inițial înființată în 1995 prin Decizia nr. 94 din 6 aprilie 1995 a Consiliului municipal din Napoli, în temeiul articolului 22 din Legea națională nr. 142/1990 și al articolelor 54-60 din Statutul Municipalității Napoli, ca societate specială a municipalității respective, în vederea gestionării serviciului de transport public în cadrul acesteia. Mai mult, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, se pare că ANM a fost transformată în societate pe acțiuni în 2001 și, în conformitate cu dispozițiile articolului 18 alineatul (1) din Decreto Legislativo, n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Decretul legislativ nr. 422 – Transferarea către regiunile și autoritățile locale a unor atribuții și competențe în materie de transport public local, în temeiul articolului 4 alineatul 4 din Legea nr. 59 din 15 martie 1997) din 19 noiembrie 1997 (GURI nr. 287 din 10 decembrie 1997, p. 4) (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 422/1997”), gestionarea întregii rețele de servicii de transport urban a Municipalității Napoli a fost atribuită ANM fără nicio procedură competitivă de atribuire.
3      JO 2000, L 42, p. 1.
4      Prin Hotărârea din 7 martie 2002, Italia/Comisia (C‑310/99, EU:C:2002:143), Curtea a respins o acțiune în anulare introdusă de Republica Italiană împotriva Deciziei 2000/128. Prin Hotărârea din 1 aprilie 2004, Comisia/Italia (C‑99/02, EU:C:2004:207), Curtea a declarat că, prin neadoptarea în termenul prevăzut a tuturor măsurilor necesare în vederea recuperării de la beneficiari a ajutorului cu privire la care s‑a constatat, potrivit Deciziei 2000/128, că este ilegal și incompatibil cu piața comună, Republica Italiană nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolelor 3 și 4 din această decizie.
5      A se vedea întrebarea formulată la punctul 12 de mai jos.
6      Aceste date nu sunt absolut certe.
7      Hotărârea din 28 iunie 2018, Andres (lichidator al Heitkamp BauHolding)/Comisia (C‑203/16 P, EU:C:2018:505, punctul 82 și jurisprudența citată).
8      A doua și a patra condiție prevăzute la articolul 107 alineatul (1) TFUE constituie două condiții distincte, dar conexe.
9      Astfel, atât guvernul italian, cât și Comisia au precizat în ședință, la 3 aprilie 2019, că măsurile în cauză nu au fost luate pentru a compensa furnizarea unui serviciu public sau a unui serviciu de interes economic general. ANM a susținut în observațiile sale scrise că avea încrederea legitimă că reducerea taxelor de securitate socială era definitivă. Această chestiune nu a fost ridicată de instanța de trimitere. Este, prin urmare, în afara domeniului de aplicare al întrebării preliminare.
10      Pentru a califica o măsură de stat drept ajutor de stat, prima condiție de la articolul 107 alineatul (1) TFUE presupune existența unui avantaj acordat unei întreprinderi.
11      A se vedea Hotărârea din 20 decembrie 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco și alții/Comisia (C‑66/16 P‑C‑69/16 P, EU:C:2017:999, punctele 44-46). Nu vrem să sugerăm că ANM nu poate avea dreptul de a primi compensații pentru îndeplinirea unui serviciu public sau a unui serviciu de interes economic general pe un alt temei.
12      Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” și alții/Comisia (C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctele 63 și 130).
13      Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” și alții/Comisia (C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 64).
14      A se vedea considerentul (66) al Deciziei 2000/128. În opinia noastră, producția și exportul de bunuri menționate în considerentul (66) sunt pur exemplificative. Acest lucru reiese în mod clar din Hotărârea din 14 ianuarie 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punctele 65-69). A se vedea punctul 24 de mai jos.
15      A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” și alții/Comisia (C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 115). La punctul 120 din hotărârea respectivă, Curtea a reținut că „verificarea pe care autoritățile naționale trebuie să o realizeze cu privire la situația individuală a fiecărui beneficiar vizat trebuie să fie delimitată suficient prin decizia Comisiei privind schema de ajutoare însoțită de un ordin de recuperare. În primul rând, […] o astfel de decizie trebuie să permită identificarea cu claritate a domeniului său de aplicare. Pe de altă parte, […] o astfel de decizie trebuie să includă în sine toate elementele esențiale pentru punerea sa în aplicare de către autoritățile naționale, excluzând astfel ipoteza stabilirii ulterioare a conținutului real al acestei decizii, prin intermediul unui schimb de scrisori între Comisie și autoritățile naționale”. În Hotărârea din 13 februarie 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, punctul 35), Curtea a statuat că dat fiind că în decizia sa Comisia nu identificase beneficiarii individuali ai ajutorului în discuție și nici nu stabilise sumele precise ale ajutorului care urmau să fie recuperate, revenea instanței naționale, dacă ar fi fost sesizată în acest sens, sarcina să se pronunțe cu privire la suma ajutorului a cărui recuperare a fost dispusă de Comisie. În caz de dificultăți, instanța națională avea întotdeauna posibilitatea să se adreseze Comisiei pentru ca aceasta din urmă să își aducă contribuția în conformitate cu principiul cooperării loiale menționat la articolul 4 alineatul (3) TUE.
16      Este posibil ca ANM să fi avut calitatea procesuală activă pentru a formula în fața Tribunalului Uniunii Europene o acțiune prin care să conteste validitatea Deciziei 2000/128 în măsura în care aceasta era vizată în mod direct și individual prin decizia menționată prin atingerea adusă situației sale juridice de ordinul de recuperare a ajutoarelor în cauză prevăzut la articolul 3 din aceasta. A se vedea prin analogie Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato „Venezia vuole vivere” și alții/Comisia (C‑71/09 P, C‑73/09 P și C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punctul 51). Având în vedere că din dosarul prezentat Curții pare se rezulte, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că ANM nu contestă validitatea Deciziei 2000/128 ca atare, ci doar dacă ajutorul acordat acesteia afectează schimburile comerciale dintre statele membre, astfel cum prevede articolul 107 alineatul (1) TFUE, nu considerăm că este aplicabilă regula privind admisibilitatea cererii de decizie preliminară stabilită în Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90, punctele 13-18), iar ANM nu era obligată să introducă o acțiune în anulare în fața Tribunalului împotriva Deciziei 2000/128.
17      Trebuie subliniat că INPS nu este obligat să demonstreze că scutirile în discuție acordate ANM au avut un efect real asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și o denaturare efectivă a concurenței.
18      A se vedea de asemenea Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctele 77 și 82), Hotărârea din 21 iulie 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493, punctul 41), precum și Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas oficiales Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctele 78 și 79). În Hotărârea pronunțată la 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctul 77), Curtea a afirmat că nu este imposibil ca o subvenție publică acordată unei întreprinderi care furnizează doar servicii locale sau regionale de transport și care nu furnizează servicii de transport în afara statului său de origine să poată să aibă totuși un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre (sublinierea noastră).
19      Hotărârea din 14 ianuarie 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, punctul 70).
20      Hotărârea din 27 iunie 2017, Congregación de Escuelas oficiales Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, punctul 80), și Hotărârea din 21 iulie 2005 (Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, punctul 44).
21      La punctele 42 și 43 din Hotărârea din 21 iulie 2005, Xunta de Galicia (C‑71/04, EU:C:2005:493), Curtea a declarat că „un ajutor de o importanță relativ scăzută este de natură să afecteze astfel de schimburi atunci când sectorul în care activează întreprinderile care beneficiază de acesta se caracterizează printr‑o concurență intensă”. „Astfel, atunci când un sector este caracterizat printr‑un număr ridicat de mici întreprinderi, un ajutor, chiar relativ modest pe plan individual, dar deschis în mod potențial ansamblului sau unei mari părți dintre întreprinderile din sector, poate avea repercusiuni asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.”
22      Pentru normele actuale privind ajutoare de stat de minimis, a se vedea, de exemplu, Regulamentul (UE) nr. 1407/2013 al Comisiei din 18 decembrie 2013 privind aplicarea articolelor 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis
(JO 2013, L 352, p. 1). Am dori să subliniem că sectorul transporturilor a fost exclus din domeniul de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 69/2001 al Comisiei 12 ianuarie 2001 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de minimis (JO 2001, L 10, p. 30). Sectorul transporturilor nu a fost exclus din domeniul de aplicare al Regulamentului (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de minimis (JO 2006, L 379, p. 5, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 96). Cu toate acestea, plafonul general de minimis
este adaptat în acest regulament pentru a se ține seama de dimensiunile mici, în medie, ale întreprinderilor care își desfășoară activitatea în sectorul transportului rutier de mărfuri și de pasageri. Acest plafon inferior nu mai este aplicabil sectorului de transport rutier de călători, în conformitate cu Regulamentul nr. 1407/2013.
23      Pentru a avea o idee despre amploarea operațiunilor ANM, este demn de reținut că, în opinia Comisiei, sistemul de transport public urban gestionat de ANM deservea aproximativ 1 milion de locuitori la momentul faptelor. Cu toate acestea, este, în ultimă instanță, de competența instanței de trimitere să stabilească dacă și în ce măsură normele privind ajutoarele de minimis sunt aplicabile.
24      Faptul că piața este, de facto, închisă concurenței, deoarece ANM are drepturi exclusive ca urmare a atribuirii directe a concesiunii în cauză referitoare la gestionarea rețelelor de servicii de transport urban din Municipalitatea Napoli, nu este relevant.
25      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 iunie 2009, Spania/Comisia (T‑297/02, EU:T:2009:189, punctul 90). A se vedea de asemenea Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, punctul 66), care se referă la deschiderea pieței pentru o concurență parțială. La punctul 65 din Hotărârea pronunțată la 26 octombrie 2016, Orange/Comisia (C‑211/15 P, EU:C:2016:798), Curtea a statuat că „împrejurarea că un sector economic a făcut obiectul unei liberalizări la nivelul Uniunii este de natură să caracterizeze un efect real sau potențial al ajutoarelor asupra concurenței, precum și efectul acestora asupra schimburilor comerciale dintre statele membre”.
26      JO 2016, C 262, p. 1.
27      Și astfel supusă unui monopol legal.
28      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 iunie 2009, ACEA/Comisia (T‑297/02, EU:T:2009:189, punctul 94).
29      A se vedea Hotărârea din 23 ianuarie 2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, punctul 42).
30      În pofida existenței unor monopoluri locale sau regionale, în cazul în care autoritățile regionale și locale competente acordă aceste monopoluri prin intermediul unor proceduri de achiziții publice, concurența poate fi denaturată și schimburile comerciale dintre statele membre afectate de ajutoarele de stat acordate unei întreprinderi care concurează pentru acordarea unui astfel de monopol, deoarece situația financiară a întreprinderii respective este consolidată în raport cu alți potențiali candidați. Hotărârea din 16 iulie 2014, Germania/Comisia (T‑295/12, nepublicată, EU:T:2014:675, punctul 154).
31      În răspunsul său la cererea de lămuriri care i‑a fost adresată de Curte, instanța de trimitere a arătat că, potrivit ANM, în ceea ce privește liberalizarea progresivă a pieței pentru serviciile de transport care fac obiectul obligațiilor de serviciu public, obligația de a atribui contracte în conformitate cu noile norme în temeiul articolului 5 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (JO 2007, L 315, p. 1) era aplicabilă în conformitate cu dispozițiile tranzitorii prevăzute la articolul 8 din regulamentul menționat începând cu 3 decembrie 2019. În observațiile sale scrise, ANM a statuat că, în perioada 1997-2001, prevederile Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului din 26 iunie 1969 privind acțiunea statelor membre în ceea ce privește obligațiile inerente noțiunii de serviciu public în domeniul transportului feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (JO 1969, L 156, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 1, p. 25), astfel cum a fost modificat de Regulamentul (CEE) nr. 1893/91 al Consiliului din 20 iunie 1991 (JO 1991, L 169, p. 1) erau aplicabile în cazul concesiunii în discuție. ANM a susținut că regulamentul prevedea încheierea unor contracte de servicii publice având ca obiect obligațiile legate de executarea serviciilor de transport public local, fără a preciza însă condițiile în care astfel de contracte trebuie încheiate sau dacă piața serviciilor de transport public ar trebui să fie deschisă concurenței. ANM a afirmat, de asemenea, că, în conformitate cu articolul 18 din Decretul legislativ nr. 422/1997, regimul concesiunilor a fost înlocuit cu deschiderea pieței către concurență de la 31 decembrie 2005.
32      Chiar și în ceea ce privește o parte din piața în cauză.
33      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 iunie 2009, ACEA/Comisia (T‑297/02, EU:T:2009:189, punctul 92), în care Tribunalul a constatat că însăși existența ajutorului acordat anumitor beneficiari ar fi putut „determina comunele să prefere să încredințeze în mod direct serviciile decât să acorde concesiuni în cadrul procedurilor deschise”.
34      Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere.
35      A se vedea articolul 18 alineatul (2) litera (a) din Decretul legislativ nr. 422/1997, care face referire la posibilitatea unei proceduri de atribuire, și articolul 18 alineatul (2) litera (b), care, în cazul atribuirii directe a contractului de achiziții publice, stabilește limite privind desfășurarea activității în afara unei zone geografice.
36      Observăm că uneori se face referire la provincia Napoli, iar alteori la Municipalitatea Napoli. Nu rezultă cu claritate din dosarul prezentat Curții dacă acești termeni se referă la o singură zonă geografică în perioada relevantă.