Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NICHOLAS EMILIOU
présentées le 23 avril
2026 (1)
Affaire C‑237/24 P
Royaume-Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord
contre
Commission européenne
« Pourvoi – FEAGA et Feader – Règlement (UE) no 1307/2013 – Article 9, paragraphe 2 – Dépenses exclues du financement de l’Union européenne – Dépenses effectuées par le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord – Notion d’“agriculteur actif” »
I.      Introduction
1.        Par son pourvoi, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord (ci-après le « Royaume-Uni ») demande à la Cour d’annuler l’arrêt du Tribunal (2) par lequel celui-ci a rejeté un recours en annulation introduit par le Royaume‑Uni (3) contre une décision de la Commission européenne écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par le Royaume-Uni au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (4).
2.        Le FEAGA et le Feader sont les instruments de financement de la politique agricole commune (PAC) établie par le traité FUE (5). Dans le cadre de la PAC, les agriculteurs, dont les revenus sont inférieurs à la moyenne du reste de l’économie de l’Union
et exposés à des aléas tels que les conditions météorologiques et climatiques, bénéficient de paiements directs en tant qu’aide au revenu, qui leur servent de filet de sécurité (6). En outre, ces paiements directs visent à garantir la sécurité alimentaire au sein de l’Union et à récompenser les agriculteurs qui prennent soin de la campagne et de l’environnement dans le cadre de leur activité agricole (7).
3.        Le règlement (UE) no 1307/2013 (8) constituait la base juridique des paiements directs aux agriculteurs dans le cadre de la PAC pour la période 2014‑2022. L’octroi des paiements directs est effectué par la Commission et les autorités nationales des différents États membres au moyen de la gestion partagée (9). Dans le cadre de ce système, il appartient aux autorités nationales de traiter les demandes de paiements directs, d’exécuter les paiements et d’effectuer certains contrôles sous la supervision de la Commission (10).
4.        Les agriculteurs souhaitant obtenir de tels paiements directs doivent présenter des demandes annuelles et respecter un certain nombre de règles (11). En vertu du règlement no 1307/2013, ils devaient notamment pouvoir être qualifiés d’« agriculteurs actifs » au sens de l’article 9 de ce règlement.
5.        Le présent pourvoi porte sur l’interprétation par le Tribunal de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013. Cette disposition établit une présomption selon laquelle un demandeur de paiement direct (ci-après le « demandeur de l’aide ») qui exploite des aéroports, des services ferroviaires, des sociétés de services des eaux, des services immobiliers ou des terrains de sport et de loisirs permanents (ci-après la « liste d’exclusion ») ne saurait bénéficier d’une aide au titre de la PAC. Il s’ensuit que, en vertu de cette présomption, de tels demandeurs d’aide ne sont pas considérés comme des agriculteurs actifs au sens de ce règlement. Ils peuvent toutefois renverser cette présomption en présentant des éléments de preuve démontrant que, même s’ils exercent l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion, leur activité agricole ne revêt pas uniquement un caractère marginal (12). Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que, pour déterminer si un demandeur d’aide (qu’il s’agisse d’une personne physique, d’une personne morale ou d’un groupement de personnes physiques ou morales) exerce une activité relevant de la liste d’exclusion qui déclencherait la présomption, il convient de prendre en compte les activités exercées par toute « société liée »
au demandeur de l’aide, même si ces « sociétés liées » ne demandent pas elles‑mêmes le paiement direct. Le Tribunal a fondé son interprétation sur la référence, figurant à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, aux « groupements de personnes physiques ou morales », qui engloberait selon lui les « sociétés liées » en sus du demandeur effectif du paiement direct.
6.        Le Royaume-Uni conteste l’interprétation du Tribunal et fait valoir que seules les activités exercées par le demandeur de l’aide lui‑même et non celles exercées par une autre « société liée » doivent être appréciées au regard de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013.
II.    Le cadre juridique
7.        Le considérant 10 du règlement no 1307/2013 est libellé comme suit :
« L’expérience acquise dans le cadre de l’application des différents régimes de soutien en faveur des agriculteurs montre que, dans certains cas, le soutien était accordé à des personnes physiques ou morales dont l’objectif commercial n’était pas, ou n’était que de façon marginale, lié à l’exercice d’une activité agricole. Afin de garantir un meilleur ciblage du soutien, il importe que les États membres s’abstiennent d’octroyer des paiements directs à certaines personnes physiques ou morales, à moins que celles-ci ne soient en mesure de démontrer que leur activité agricole ne revêt pas un caractère marginal. Les États membres devraient en outre avoir la possibilité de ne pas octroyer de paiements directs à d’autres personnes physiques ou morales dont l’activité agricole est marginale [...] ».
8.        L’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013 concernant les « Définitions et dispositions connexes » définit la notion d’« agriculteur » comme « une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national à un tel groupement et à ses membres, dont l’exploitation se trouve dans le champ d’application territoriale des traités, tel que défini à l’article 52 TUE, en liaison avec les articles 349 et 355 TFUE, et qui exerce une activité agricole ».
9.        L’article 9 du règlement no 1307/2013, intitulé « Agriculteur actif », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1.      Aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales, ni à des groupements de personnes physiques ou morales dont les surfaces agricoles sont principalement des surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture, et qui n’exercent pas sur ces surfaces l’activité minimale définie par les États membres conformément à l’article 4, paragraphe 2, [sous] b).
2.      Aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales qui exploitent des aéroports, des services ferroviaires, des sociétés de services des eaux, des services immobiliers ou des terrains de sport et de loisirs permanents.
S’il y a lieu, les États membres peuvent, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires, décider d’ajouter à la liste énumérée au premier alinéa toute autre entreprise ou activité non agricole similaire, et décider ultérieurement de les retirer.
Toutefois, les personnes ou groupements de personnes relevant du champ d’application du premier ou du deuxième alinéa sont considérés comme des agriculteurs actifs s’ils produisent des éléments de preuve vérifiables, selon les prescriptions des États membres, qui démontrent que l’une des conditions suivantes est remplie :
a)       le montant annuel des paiements directs s’élève au minimum à 5 % des recettes totales découlant de leurs activités non agricoles au cours de l’année fiscale la plus récente pour laquelle ils disposent de telles preuves ;
b)      leurs activités agricoles ne sont pas négligeables ;
c)      leur activité principale ou leur objet social est l’exercice d’une activité agricole ».
III. Les faits
10.      Les antécédents du litige figurent aux points 2 à 11 de l’arrêt attaqué et, pour les besoins des présentes conclusions, peuvent être résumés de la manière suivante.
11.      En 2018, la Commission a ouvert une enquête afin de vérifier si le Royaume-Uni respectait le droit de l’Union lors de l’octroi de paiements directs aux agriculteurs pour l’année de demande 2017.
12.      Par lettre du 14 juin 2018, la Commission a notifié au Royaume‑Uni les résultats de ses audits sur place pertinents. Dans cette lettre, la Commission a relevé que le système de contrôle mis en place par le Royaume-Uni pour vérifier l’octroi des aides financées au titre de la PAC par le FEAGA et le Feader n’était pas conforme à la législation de l’Union. Elle a en outre demandé aux autorités du Royaume-Uni de fournir une description détaillée des mesures correctives mises en place.
13.      Après avoir communiqué les conclusions finales de son enquête, la Commission a transmis par lettre du 18 mai 2021
un rapport de synthèse au Royaume-Uni. Elle a notamment fait valoir que le Royaume-Uni avait violé l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 en raison du défaut de prise en compte des entités liées aux demandeurs d’aide concernés au sein d’un groupement (ci-après les « sociétés liées » (13)) lors du contrôle du statut d’agriculteur actif du demandeur de l’aide et a proposé d’appliquer de ce fait une correction financière d’un montant de 2 686 358,72 euros.
14.      Le 17 novembre 2021, la Commission a adopté la décision litigieuse. La Commission a notamment constaté que le Royaume‑Uni avait violé des dispositions relatives au statut d’agriculteur actif pour l’année 2017 et a décidé de lui imposer une correction financière d’un montant de 2 686 358,72 euros. Elle a donc décidé que, pour cette raison, l’Union ne rembourserait pas au Royaume-Uni les dépenses effectuées sous la forme de paiements directs aux agriculteurs dans le cadre de la PAC à concurrence du montant indiqué ci-dessus.
IV.    La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
15.      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 janvier 2022, le Royaume‑Uni
a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse, en tant qu’elle a écarté du financement de l’Union certaines dépenses qu’il a engagées, en 2017, pour un montant de 2 686 358,72 euros.
16.      Devant le Tribunal, le Royaume-Uni, soutenu par la République tchèque, a fait valoir en substance dans le cadre de son moyen unique que la Commission avait interprété de manière erronée le sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. Le Royaume‑Uni a allégué que cette disposition interdisait uniquement que des paiements directs soient versés à des demandeurs d’aide qui exercent eux-mêmes l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion. Selon le Royaume‑Uni, c’est donc à tort que la Commission a exclu du financement de l’Union les paiements directs qu’il a versés aux agriculteurs au motif que le Royaume-Uni n’aurait pas suffisamment pris en compte les entités liées à un demandeur d’aide qui, hypothétiquement, pourraient exercer l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion. À l’appui de son recours, le Royaume‑Uni a avancé plusieurs arguments relatifs au libellé, au contexte et à la finalité de l’article 9, paragraphe 2, de ce règlement.
17.      Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ce recours. Il a jugé, pour résumer, que l’interprétation générale de la notion de « groupements de personnes physiques ou morales » figurant à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 inclut les « sociétés liées ». Cela l’a par suite amené à conclure que le demandeur de l’aide peut également exercer l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion par l’intermédiaire de l’une de ses sociétés liées, ce qui doit donc être pris en considération pour apprécier le statut d’agriculteur actif du demandeur de l’aide. Selon le Tribunal, le contexte dans lequel s’inscrit l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 ne s’opposerait pas à une telle interprétation. Cette dernière serait en outre confortée par les objectifs poursuivis par cette disposition.
V.      La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
18.      Le 28 mars 2024, le Royaume-Uni a formé un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal. Il demande à la Cour : i) d’annuler le dispositif de l’arrêt attaqué ; ii) d’annuler la décision litigieuse dans la mesure où elle exclut du financement de l’Union certaines dépenses exposées par les organismes payeurs agréés du Royaume-Uni dans le cadre du FEAGA et du Feader
pour un montant de 2 686 358,72 euros ; et iii) de condamner la Commission aux dépens.
19.      La Commission a déposé un mémoire en réponse le 13 juin 2024, par lequel elle demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner le Royaume‑Uni aux dépens.
20.      La République tchèque, partie intervenante en première instance, a déposé son mémoire en réponse le 18 juin 2024, par lequel elle demande à la Cour d’accueillir le pourvoi.
21.      Par décision du président de la Cour du 13 juin 2024, la Hongrie a été admise à intervenir au soutien du Royaume-Uni et celle-ci a déposé son mémoire en intervention le 30 août 2024.
VI.    Appréciation
22.      À l’appui de son pourvoi, le Royaume-Uni invoque un moyen unique, tiré d’une erreur d’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 par le Tribunal. Ainsi que je l’ai indiqué ci‑dessus, le premier alinéa de cette disposition établit une présomption selon laquelle un demandeur d’aide qui exerce une activité figurant sur la liste d’exclusion n’est pas qualifié d’agriculteur actif et n’a donc pas le droit de recevoir des paiements directs.
A.      Arguments des parties
23.      Le Royaume-Uni soutient que le Tribunal a jugé à tort que l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 interdit l’octroi de paiements directs aux agriculteurs qui, bien qu’ils n’exercent pas eux-mêmes des activités relevant de la liste d’exclusion, font partie d’un groupe plus large d’entités au sein duquel l’une de ces entités exerce une de ces activités.
24.      Le Royaume-Uni fait valoir que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 n’exclut du bénéfice des paiements directs que les agriculteurs qui exercent directement, c’est-à-dire eux-mêmes, l’une des activités relevant de la liste d’exclusion. Le Tribunal aurait donc commis une erreur de droit en concluant que les sociétés liées au demandeur de l’aide donné doivent être prises en considération pour déterminer si ce dernier peut accéder au statut d’agriculteur actif. À l’appui de son moyen, le Royaume-Uni avance cinq arguments. Ceux-ci peuvent être regroupés en trois catégories, relatives respectivement au libellé, au contexte et à la finalité de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013.
25.      Premièrement, s’agissant du libellé de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013, le Royaume-Uni fait valoir qu’il résulte d’une interprétation normale de cette disposition que celle-ci n’interdit les paiements directs qu’à l’égard de trois catégories différentes de demandeurs d’aide : les « personnes physiques » ou les « personnes morales » qui exercent elles-mêmes directement une activité relevant de la liste d’exclusion, ou bien un « groupement de personnes physiques ou morales », qui, considéré dans son ensemble, exerce directement une telle activité. Par conséquent, lorsqu’une société donnée introduit – indépendamment du groupement auquel elle appartient – une demande de paiement et qu’elle n’exerce pas elle-même l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion, le seul fait qu’une autre société appartenant à ce même groupement exerce une telle activité est dénué de pertinence.
26.      Deuxièmement, afin d’étayer l’argument susmentionné, le Royaume-Uni renvoie à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, qui définit la notion d’« agriculteur ». Il fait valoir que le libellé de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 se reflète dans le texte de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, auquel le terme « agriculteur » est défini en se référant à ces trois mêmes catégories (« personne physique », « personne morale » et « groupement de personnes physiques ou morales »). Les paiements directs au titre du règlement no 1307/2013 sont dans tous les cas versés à un « agriculteur ». Il s’ensuit que l’interdiction
d’exercer l’une des activités relevant de la liste d’exclusion vise toujours l’agriculteur qui demande le paiement, qu’il s’agisse d’une « personne physique ou morale » ou d’un « groupement de personnes physiques ou morales ». En d’autres termes, l’appréciation doit être effectuée en ne tenant compte que de l’entité (qu’il s’agisse d’une « personne physique », d’une « personne morale » ou d’un « groupement de personnes physiques ou morales ») qui est désignée comme demandeur de l’aide.
27.      Par son troisième argument, toujours lié au libellé de la disposition, le Royaume-Uni souligne que l’interprétation de la Commission rendrait superflue la référence, à l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013, à un « groupement de personnes physiques [...] », car une personne physique ne peut jamais être détenue par une autre personne physique ou morale ni entretenir avec celle-ci des liens comparables à ceux pouvant exister entre des sociétés. Si l’intention du législateur de l’Union en se référant dans cette disposition aux « groupements » était de couvrir, pour l’appréciation du statut d’« agriculteur actif », les sociétés liées au demandeur de l’aide, il aurait suffi qu’il se réfère uniquement aux « groupements de personnes morales ».
28.      Dans ses quatrième et cinquième arguments, le Royaume-Uni se réfère aux objectifs du règlement no 1307/2013. Selon lui, le Tribunal a commis une erreur en affirmant, dans l’arrêt attaqué, que la finalité essentielle de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 était « d’éviter le risque de fraude à l’encontre du budget de l’Union ». Selon le Royaume-Uni, cette disposition vise plutôt à s’assurer que les paiements ne sont pas versés à des personnes dont l’activité agricole n’est que marginale, ainsi qu’il ressort du considérant 10 et de l’article 9, paragraphe 2, dernier alinéa, du règlement no 1307/2013 (quatrième argument). En outre, l’objectif de prévention du risque de fraude à l’encontre du budget de l’Union
n’imposerait pas, contrairement à ce que le Tribunal a jugé, de refuser l’octroi de paiements à une société qui exerce véritablement une activité agricole non marginale, au motif qu’elle fait partie d’un groupe plus large de sociétés, dont certaines exercent des activités relevant de la liste d’exclusion (cinquième argument).
29.      La Commission relève, à titre liminaire, que l’objet du pourvoi est difficile à identifier, car les arguments avancés par le Royaume-Uni à l’appui de son moyen unique ne critiquent pas l’arrêt attaqué, mais plutôt la décision litigieuse. En outre, selon elle, certains arguments ne visent pas spécifiquement les erreurs de droit commises par le Tribunal et sont, de ce fait, irrecevables.
30.      Sur le fond, la Commission fait valoir que le Tribunal n’a pas commis d’erreur dans son interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. Cette interprétation serait corroborée par le libellé même de l’article 9 du règlement no 1307/2013 : premièrement, le sens ordinaire du terme « groupement » figurant dans cette disposition inclurait une pluralité d’entités ; deuxièmement, rien n’indiquerait que la référence aux « groupements de personnes physiques ou morales » figurant dans cette même disposition se limiterait au demandeur de paiements directs et non à d’autres sociétés auxquelles ce demandeur est lié.
31.      S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 et de l’invocation à cet égard de l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement par le Royaume-Uni, la Commission admet que les deux dispositions utilisent la même formulation, à savoir « les personnes physiques ou morales ou [des] groupement[s] de personnes physiques ou morales ». Toutefois, de l’avis de la Commission, cela ne signifie pas que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 se réfère uniquement à un « agriculteur » tel qu’il est défini à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce même règlement. Même si la référence à une « personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales » dans ces deux dispositions devait être comprise de la même manière (en ce sens qu’elles désignent un « agriculteur »), le récent arrêt Agrarmarkt Austria (14) rendu par la Cour (sur lequel je reviendrai ci-après) suggèrerait que, lors de l’analyse concernant l’exercice d’activités relevant de la liste d’exclusion, il convient également de tenir compte de celles exercées par des sociétés liées au demandeur.
32.      S’appuyant sur le contexte historique entourant le règlement no 1307/2013 et, notamment, sur les raisons qui ont conduit à l’adoption de l’article 9, paragraphe 2, de celui-ci, la Commission fait valoir que l’objectif de mieux cibler le soutien aux agriculteurs au moyen des paiements directs, visé au considérant 10 de ce règlement, exige nécessairement que cet article soit interprété de manière plus large. Le fait de ne pas tenir compte des sociétés liées à un demandeur entraînerait le risque qu’en réalité le soutien accordé ne profite pas à ce demandeur, mais à des sociétés liées qui exercent des activités relevant de la liste d’exclusion.
33.      En outre, le fait de ne pas tenir compte
des entités qui sont liées au demandeur au sein d’un groupement et qui exercent des activités non agricoles entraînerait un risque de contournement de la réglementation et d’inégalité de traitement entre les demandeurs d’aide respectifs. En effet, les activités agricoles et non agricoles pourraient être réparties entre différentes entités au sein d’un même groupement afin d’éviter l’application de la présomption excluant les demandeurs d’aide du bénéfice des paiements directs prévue à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013.
34.      La République tchèque soutient pleinement les arguments du Royaume‑Uni. Elle souligne également que l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 retenue par le Tribunal conduirait à des « conséquences pratiques absurdes », puisque le fait que le demandeur soit un agriculteur actif n’aurait alors plus aucune importance.
L’élément déterminant serait plutôt de savoir si le demandeur fait partie d’un groupement à vocation essentiellement agricole. En outre, la République tchèque a fait valoir que le degré d’interconnexion devant exister entre le demandeur de l’aide et ses sociétés liées ne ressort pas clairement de l’arrêt attaqué. L’interprétation retenue par le Tribunal conduirait ainsi à imposer une obligation – consistant à prendre en compte pour l’appréciation du statut d’« agriculteur actif » non seulement le demandeur de l’aide, mais également les sociétés qui lui sont liées – qui n’est pas claire, précise et prévisible, ce qui serait contraire au principe de sécurité juridique.
35.      La Hongrie soutient les arguments avancés par le Royaume-Uni et par la République tchèque. Elle souligne en outre que le demandeur de l’aide au titre du règlement no 1307/2013 doit être une personne qui exerce des droits sur l’exploitation (15) en question, c’est-à-dire sur les unités utilisées aux fins d’activités agricoles et gérées par l’agriculteur. Tel n’est pas le cas des sociétés liées à l’agriculteur, qui ne devraient donc pas être prises en considération aux fins de l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, de ce règlement.
36.      Enfin, en ce qui concerne la préoccupation exprimée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué selon laquelle le fait de ne pas prendre en considération les sociétés liées pourrait conduire à une pratique abusive consistant à contourner l’application des règles applicables, la Hongrie relève que si l’exercice d’une activité figurant sur la liste d’exclusion par une société liée ne résulte pas d’un abus délibéré, alors l’existence d’un lien entre les entreprises ne mettra pas en péril l’objectif du règlement no 1307/2013.
B.      Analyse
37.      Je suis d’avis que le pourvoi du Royaume-Uni est recevable et fondé. Dans mon analyse, j’examinerai tout d’abord brièvement l’objet du pourvoi et la recevabilité (ou l’irrecevabilité) de certains arguments (1), avant d’aborder la signification de la référence au terme « groupement » figurant à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 (2). En examinant ce terme, je montrerai qu’il vise à désigner une catégorie de demandeurs d’aide, comme le soutient le Royaume-Uni, et qu’il n’inclut pas les sociétés liées au demandeur de l’aide qui ne sollicitent pas elles-mêmes le paiement direct. Enfin, j’aborderai la question de savoir si, pour apprécier le statut d’« agriculteur actif » d’une personne physique ou morale prise individuellement
qui demande le paiement direct, il est néanmoins justifié de tenir compte des sociétés liées à ce demandeur (3).
1.      Objet du pourvoi et (ir)recevabilité de certains arguments
38.      Conformément à l’article 256, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 58 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le pourvoi devant la Cour est limité aux questions de droit. Les articles 168 et 169 du règlement de procédure de la Cour précisent à cet égard qu’un pourvoi doit contenir, entre autres, les moyens et arguments de droit invoqués et identifier avec précision les points de motifs de la décision du Tribunal qui sont contestés. En outre, selon la jurisprudence de la Cour, doivent être écartés comme étant manifestement irrecevables les arguments difficilement compréhensibles et confus, dès lors qu’ils ne permettent pas à la Cour d’exercer la mission qui lui incombe et d’effectuer le contrôle de la légalité de l’arrêt de première instance (16).
39.      Dans le présent pourvoi, le Royaume-Uni soulève un moyen unique tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal concernant l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. L’objet même du pourvoi – l’allégation quant à l’interprétation erronée de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 par le Tribunal – est donc aisément identifiable.
40.      En ce qui concerne la recevabilité de certains arguments, je partage l’avis de la Commission selon lequel les troisième et cinquième arguments présentés par le Royaume-Uni n’indiquent pas clairement en quoi ils sont liés à l’arrêt attaqué, puisqu’ils ne contiennent aucun renvoi aux points de l’arrêt attaqué. De mon point de vue, l’absence d’indication de points précis de l’arrêt attaqué n’affecte toutefois pas la compréhension du cinquième argument ni la manière dont il est lié à l’arrêt attaqué. Cet argument conforte le raisonnement qui sous-tend la dernière partie du quatrième argument, qui ne se réfère pas explicitement au point 105 de l’arrêt attaqué, mais comporte toutefois une citation littérale de celui-ci (17).
D’après ce que je comprends, le Royaume-Uni se fonde sur le cinquième argument afin de renforcer
encore l’idée
que la seule finalité de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 est de garantir que les activités agricoles d’un demandeur d’une aide ne soient pas marginales, comme il le souligne aussi dans le quatrième argument. Toutefois, il n’en va pas de même pour le troisième argument, qui, outre qu’il ne fait pas référence à des points spécifiques de l’arrêt attaqué, ne peut pas non plus être rattaché à d’autres arguments du pourvoi qui respectent cette exigence et n’est donc pas compréhensible. Je partage donc l’avis de la Commission selon lequel cet argument est manifestement irrecevable.
41.      Pour conclure, je considère que le pourvoi est recevable, mais j’exclurai de mon analyse le troisième argument pour les raisons exposées ci-dessus.
2.      La référence à un « groupement de personnes physiques ou morales » en tant que catégorie distincte de demandeurs d’aide
42.      Le Tribunal a relevé à juste titre, au point 69 de l’arrêt attaqué, que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 ne contient aucune référence à la notion de « sociétés liées ». Cet article ne vise que les « personnes physiques ou morales » et les « groupements de personnes physiques ou morales ».
43.      Pour expliquer la portée de cette notion, le Tribunal a ensuite précisé que, « par essence, un “groupement” désigne un ensemble d’entités liées l’une à l’autre au sein d’une même organisation.
Ainsi, le terme “groupement” doit être interprété comme se rapprochant du terme “groupe” et comme visant tout ensemble de personnes physiques ou morales liées l’une à l’autre au sein d’une même organisation sociétaire plus ou moins structurée. Il s’ensuit qu’un groupement de personnes physiques ou morales inclut les sociétés liées ».
44.      Je tiens à préciser à cet égard que la question principale dans la présente affaire ne porte pas, contrairement à ce que l’on pourrait déduire de l’arrêt attaqué et de ce que semble soutenir la Commission, sur l’interprétation du terme
« groupement de personnes physiques ou morales ». La question est plutôt de savoir ce qu’implique la référence à ce terme et, partant, qui peut être qualifié d’« agriculteur actif » au sens de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. Dans la section suivante, je montrerai brièvement que la notion de « groupement de personnes physiques ou morales » visée à l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 reflète une catégorie de demandeurs distincte des catégories de « personnes physiques » et de « personnes morales », ainsi qu’il ressort clairement du contexte de cette disposition.
45.      La Commission fait valoir que rien dans l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 n’indique que la référence aux « groupements de personnes physiques ou morales » ne viserait que le demandeur de paiements directs et n’inclurait pas également d’autres entités liées à ce demandeur. Dès lors, selon la Commission, le terme « groupement » ne se limite pas au demandeur lui‑même formant un « groupement », mais vise également un certain nombre de sociétés liées. Cet argument semble toutefois ignorer le lien clair qui existe entre cette disposition et la définition de l’« agriculteur », prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013.
46.      L’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013 établit trois catégories différentes d’agriculteurs, à savoir les personnes physiques, les personnes morales et les groupements de personnes physiques ou morales. Ces mêmes catégories sont, ainsi que toutes les parties à la procédure l’ont relevé, visées à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement. En vertu du règlement no 1307/2013, les paiements directs ne peuvent être accordés qu’aux agriculteurs (18). Il s’ensuit, naturellement, que cette disposition vise les trois mêmes catégories d’agriculteurs et donc les demandeurs d’aide au titre du règlement no 1307/2013. Compte tenu de ce qui précède, donner une signification distincte à la notion de « groupement de personnes physiques ou morales », en ce sens qu’elle inclurait les personnes qui n’ont pas introduit de demande d’aide, serait inconciliable avec le contexte susmentionné dans lequel s’inscrit l’article 9, paragraphe 2, de ce règlement.
47.      Je partage donc l’argument avancé par le Royaume-Uni selon lequel la notion de « groupement de personnes physiques ou morales » doit être interprétée conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013 et qu’elle constitue
une troisième catégorie possible d’agriculteurs et, par conséquent, de demandeurs d’aide, en sus d’une personne physique ou morale.
48.      La Commission soutient que l’utilisation de la même formulation à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement no 1307/2013 et à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement est dépourvue de pertinence. Toutefois, ainsi que la Cour l’a déjà jugé par le passé en ce qui concerne l’article 9, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013 (19), pour relever de la notion
d’« agriculteur actif », une personne doit d’abord pouvoir être qualifiée d’« agriculteur » (20).
Le même raisonnement s’applique à l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, de ce règlement, qui est en cause en l’espèce. Ces deux dispositions portent sur la qualification d’« agriculteur actif » et font référence à cet égard aux « personnes physiques ou morales ou aux groupements de personnes physiques ou morales ». L’argument de la Commission sur ce point ne me convainc donc pas.
49.      Je ne partage pas non plus l’argument de la Commission selon lequel, dès lors que l’article 4, paragraphe 1, sous a) et l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 portent sur des questions différentes (la définition de l’« agriculteur », d’une part, et la qualification d’« agriculteur actif », d’autre part), il conviendrait de donner un sens différent à la même formulation utilisée dans ces deux articles. Il est évident que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 vise plus spécifiquement à identifier les personnes qui doivent être considérées comme des agriculteurs actifs. Cet aspect supplémentaire concernant la qualité d’agriculteur « actif » est abordé dans la liste d’exclusion afin de préciser quelles catégories d’agriculteurs ne sont pas admissibles au bénéfice des paiements directs.
50.      Il s’ensuit que le terme
« groupement de personnes physiques ou morales » figurant à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 se réfère à une troisième catégorie de demandeurs d’aide. Par conséquent, ce terme ne visait pas à inclure d’autres sociétés qui sont liées au demandeur de l’aide, mais qui ne demandent pas elles-mêmes un paiement direct. En outre, comme je l’exposerai dans la section qui suit, rien dans l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 ne permet de conclure que les sociétés liées au demandeur de l’aide peuvent, voire doivent, être prises en considération pour apprécier le statut d’« agriculteur actif » du demandeur de l’aide.
3.      Prise en compte des « sociétés liées » pour l’appréciation du statut d’« agriculteur actif » de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013
51.      Après son interprétation du terme « groupement », le Tribunal a conclu dans la deuxième partie de son raisonnement que, concernant
l’exclusion du bénéfice du paiement direct,
« il résulte des termes de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013, que le demandeur de l’aide, groupement de personnes physiques ou morales, peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion tant directement que par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement demandeur de l’aide » (21). Lorsque le demandeur de l’aide est une personne physique ou morale faisant partie d’un groupement, le Tribunal a jugé qu’« il peut exercer les activités relevant de la liste d’exclusion directement ou par le biais d’une société liée faisant partie du même groupement » (22) et peut, par conséquent, être exclu du bénéfice du paiement direct.
52.      Le Royaume-Uni ne conteste pas la première branche de ce raisonnement, relative à une situation dans laquelle le demandeur consiste lui-même en un groupement de personnes physiques ou morales incluant des sociétés liées. En effet, il résulte de l’explication qui précède que, si le demandeur de l’aide consiste en
un « groupement de personnes physiques ou morales », l’interdiction d’exercer l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion s’applique à l’ensemble de ce groupement.
53.      Le Royaume-Uni fait toutefois valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qui concerne la seconde partie de sa conclusion, dans laquelle il a étendu ce même raisonnement aux situations dans lesquelles le demandeur de l’aide est une personne physique ou morale unique, et fait partie d’un groupement, en ce qu’il a exigé de prendre en considération les activités exercées par d’autres entités au sein du groupement (qui ne sont pas elles-mêmes des demandeurs de paiements directs).
54.      De mon point de vue, ni le libellé et le contexte de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013, d’une part (a), ni ses objectifs (b), d’autre part,
ne permettent une telle conclusion.
a)      Analyse textuelle et contextuelle
55.      Il ressort clairement du libellé de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 (« Aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales qui exploitent des aéroports, des services ferroviaires, des sociétés de services des eaux, des services immobiliers ou des terrains de sport et de loisirs permanents » (23)), que c’est à l’égard du demandeur de l’aide concerné qu’il convient de porter une appréciation sur l’exercice des activités relevant de la liste d’exclusion (24).
56.      Le libellé de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 exige un lien direct entre le demandeur de l’aide (personne physique ou morale ou groupement de personnes physiques ou morales) et l’exercice d’une des activités relevant de la liste d’exclusion. En revanche, ce libellé ne permet pas de conclure que de telles activités peuvent être exercées indirectement par l’intermédiaire de sociétés liées et ainsi devenir pertinentes pour l’examen du statut d’« agriculteur actif ». Ainsi que l’a également relevé le Royaume-Uni, une telle interprétation reviendrait de facto à réécrire l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013. Si le législateur de l’Union avait voulu que les sociétés liées au demandeur qui ne sollicitent pas de paiements directs soient également prises en compte dans le cadre de l’appréciation menée au titre de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, il l’aurait probablement indiqué expressément dans cette disposition.
57.      S’agissant du contexte dans lequel s’inscrit l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, le Tribunal a reconnu, au point 96 de l’arrêt attaqué, l’existence d’un lien entre la notion d’« agriculteur actif », telle que définie par cette disposition, et celle d’« agriculteur », telle que définie à l’article 4, paragraphe 1, sous a), de ce règlement. Il s’est ainsi appuyé sur la jurisprudence de la Cour selon laquelle, comme je l’ai expliqué ci-dessus, il faut d’abord être qualifié d’« agriculteur » pour pouvoir être considéré comme un « agriculteur actif » (25). Le Tribunal a toutefois précisé qu’il ne découle pas de ce lien entre les deux dispositions que le demandeur de l’aide n’est exclu du bénéfice du paiement direct que lorsque c’est lui qui exerce directement les activités figurant sur la liste d’exclusion. Les activités exercées par les sociétés liées au demandeur pourraient elles aussi entraîner une telle exclusion (26).
58.      À mon sens, ce raisonnement du Tribunal est problématique dès lors qu’il ne parvient pas à la conclusion qu’il est nécessaire que l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion soit
exercée directement par le demandeur (qu’il s’agisse d’une personne morale, d’une personne physique ou d’un groupement de personnes physiques ou morales) et ce raisonnement pourrait conduire, comme le soutient la République tchèque, à des résultats qui ont une incidence négative sur le fonctionnement des règles en cause. Cela signifierait qu’un demandeur d’aide qui exerce une activité agricole serait exclu du bénéfice du paiement au motif qu’il appartient à un groupement dont les membres exercent principalement des activités relevant de la liste d’exclusion (27). Ainsi, le facteur déterminant serait uniquement l’objet principal des activités commerciales du groupement dans son ensemble, et non celui des activités commerciales du demandeur de l’aide lui‑même. Cela est clairement en contradiction avec le considérant 10 du règlement no 1307/2013, qui indique explicitement que l’un des objectifs de ce règlement est de veiller à ce que les paiements soient davantage ciblés sur les agriculteurs dont l’activité agricole n’est pas seulement marginale. Je partage donc l’argument soulevé par le Royaume-Uni dans son pourvoi selon lequel une telle interprétation du Tribunal doit être écartée.
59.      La Commission s’appuie en outre sur l’arrêt Agrarmarkt Austria (28) de la Cour pour justifier l’argument selon lequel les sociétés liées ne demandant pas de paiements directs doivent être prises en compte dans le cadre de l’appréciation de l’exercice de l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion et, à cet égard, pour déterminer si un demandeur donné peut être exclu du statut d’« agriculteur actif ».
60.      Dans cet arrêt, la Cour devait apprécier les notions d’« exploitation gérée » par un agriculteur au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b) et c), du règlement no 1307/2013 et de surface se trouvant « à la disposition de l’agriculteur », au sens de l’article 33, paragraphe 1, de ce règlement, aux fins de recevoir des paiements directs au titre dudit règlement. Dans cet arrêt, ces notions devaient être abordées au regard
d’une situation dans laquelle les parcelles qui composaient la surface
appartenant à cet agriculteur étaient remises à des utilisateurs choisis par cet agriculteur qui, contre le versement d’une rémunération fixe, étaient responsables de l’entretien de ces parcelles et de la récolte, et dans laquelle cet agriculteur procédait au travail initial du sol, à la plantation et à l’irrigation courante de ces parcelles, voire à l’entretien de celles-ci en cas de carence de ces utilisateurs.
61.      La Cour a jugé que ces circonstances ne s’opposaient pas à ce que la surface agricole en cause soit considérée comme une « exploitation gérée » par l’agriculteur et comme une surface « à [sa] disposition » au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), et de l’article 33, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013, se fondant ainsi sur la responsabilité globale qui incombait toujours à l’agriculteur pour les parcelles concernées (29).
62.      Sur le fondement de l’arrêt Agrarmarkt Austria, la Commission conclut qu’un demandeur d’aide peut exercer une activité agricole par l’intermédiaire d’autres personnes (en l’espèce, par l’intermédiaire des utilisateurs des parcelles) et être qualifié d’« agriculteur ». Par conséquent, il doit selon elle en aller de même pour l’une des activités relevant de la liste d’exclusion de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, qui peut également être exercée par l’intermédiaire de tiers (les sociétés liées au demandeur de l’aide, qui ne demandent pas de paiements directs, mais font partie du même groupement que le demandeur de l’aide).
63.      Cette conclusion est, à mon sens, incorrecte et procède d’une interprétation erronée de l’arrêt Agrarmarkt Austria. Comme le souligne à juste titre la République tchèque, les questions juridiques que soulève cet arrêt diffèrent de celles de la présente affaire. Dans
l’affaire Agrarmarkt Austria, c’étaient les termes « exploitation gérée » par une agricultrice et « à la disposition » de cette agricultrice – qui demandait elle-même un paiement direct – qui étaient au cœur du litige, et non la question de l’exercice d’une des activités figurant sur la liste d’exclusion (30).
64.      En outre, le contexte factuel de cette affaire différait substantiellement de celui de la présente affaire. Il ressortait des circonstances de l’espèce dans l’affaire Agrarmarkt Austria que l’agricultrice concernée conservait la responsabilité globale de la culture des terres et détenait encore des droits substantiels sur son exploitation (31). Cette situation n’est pas comparable au cas des sociétés liées au demandeur, dans lequel l’une des sociétés liées exerce une activité figurant sur la liste d’exclusion.
65.      Enfin, je partage l’argument de la République tchèque selon lequel l’arrêt Agrarmarkt Austria semble plutôt confirmer l’interprétation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 retenue par le Royaume-Uni. Dans cet arrêt, la Cour a porté une appréciation sur le demandeur de l’aide, l’agricultrice, afin de déterminer si elle pouvait être qualifiée d’agricultrice active et, à ce titre, percevoir des paiements directs. Les circonstances particulières de l’affaire l’ont amenée à conclure que cette agricultrice gérait et détenait toujours des terres, bien qu’elles aient été remises pendant une certaine période aux utilisateurs. Ainsi, il ressort de cet arrêt que, lors de l’examen visant à déterminer si un agriculteur peut être considéré comme un « agriculteur actif », l’analyse porte seulement sur le demandeur de l’aide, et non sur d’autres entités liées.
b)      Analyse téléologique
66.      Le Royaume-Uni ajoute que des considérations téléologiques plus larges confortent sa position.
67.      Le Royaume-Uni fait valoir que le Tribunal a affirmé à tort, au point 104 de l’arrêt attaqué, que la finalité de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 est en substance « d’éviter le risque de fraude à l’encontre du budget de l’Union ».
Selon le Royaume-Uni, la finalité de cet article, telle qu’elle est énoncée au considérant 10 dudit règlement, est plutôt de garantir que des paiements ne soient pas octroyés à des personnes dont l’activité agricole est seulement marginale.
Il soutient en outre que le Tribunal n’a pas expliqué en quoi il
serait problématique que, selon l’interprétation retenue par le Royaume-Uni, le « demandeur [puisse] [...]
répartir ses activités entre plusieurs entités juridiques liées afin de contourner les limites posées par cette disposition à la reconnaissance de son statut d’agriculteur actif » (32), sachant que le demandeur continuerait lui‑même toujours d’exercer des activités agricoles non marginales.
68.      D’emblée, je tiens à souligner que la lecture que fait le Royaume-Uni de l’arrêt attaqué semble en partie erronée. Au point 104 de l’arrêt attaqué, auquel se réfère le Royaume-Uni, le Tribunal a précisément continué à expliquer que l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 a également pour finalité « de limiter les paiements, au titre de la [PAC], aux seuls agriculteurs qui exercent véritablement une activité agricole non marginale » (33).
69.      En tout état de cause, je partage l’avis du Royaume-Uni selon lequel même ces deux finalités – prévenir la fraude et assurer un meilleur ciblage des paiements directs octroyés – ne justifient pas de prendre en compte les activités des sociétés liées au demandeur de l’aide. Ces deux finalités ne suffisent pas à faire abstraction du libellé et du contexte de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, étant donné que d’autres moyens assurent la protection de ces finalités, ainsi que je l’expliquerai ci-après.
70.      Cela découle, d’une part, du fait que le législateur de l’Union a prévu, à l’article 60 du règlement no 1306/2013, une règle spécifique visant à lutter contre le contournement des conditions à remplir pour recevoir des paiements directs et, partant, contre les demandes frauduleuses. D’autre part, le règlement no 1307/2013 n’interdit pas en soi que le demandeur de l’aide exerce des activités relevant de la liste d’exclusion et n’exclut pas ce dernier du bénéfice du paiement direct dans de telles circonstances, pour autant que le demandeur exerce toujours une activité agricole non marginale. Dans ce contexte, il n’est pas nécessaire que l’objectif de mieux cibler le soutien prenne également en considération les activités exercées par des sociétés liées.
71.      En ce qui concerne le premier des deux aspects susmentionnés, à savoir la prévention de la fraude, l’article 60 du règlement no 1306/2013 prévoit qu’« aucun des avantages prévus par la législation agricole sectorielle n’est accordé en faveur des personnes physiques ou morales dont il est établi qu’elles ont créé artificiellement les conditions requises en vue de l’obtention de ces avantages, en contradiction avec les objectifs visés par cette législation ».
72.      Cette disposition illustre deux points : premièrement, le législateur de l’Union était conscient que les conditions requises pour obtenir des paiements au titre de la législation agricole sectorielle pouvaient être créées artificiellement et il a spécifiquement régi cette hypothèse à l’article 60 du règlement no 1306/2013 ; deuxièmement, il l’a fait pour les cas où une telle création artificielle des conditions, et donc un contournement des limites fixées par les dispositions applicables, est établie. Il découle de l’intention du législateur que le simple risque d’un tel contournement ne saurait être considéré comme suffisant.
73.      L’argument de la Commission concernant le risque de fraude à l’encontre du budget de l’Union repose toutefois sur deux scénarios purement hypothétiques. La Commission craint, d’une part, que le demandeur puisse bénéficier des revenus générés par ses sociétés liées, qui exercent des activités relevant de la liste d’exclusion. En raison de l’origine (indirecte) de ses propres revenus tirés de ces activités non agricoles, les activités agricoles du demandeur ne seraient alors considérées que comme marginales (34). D’autre part, les activités respectives pourraient être réparties entre plusieurs entités juridiques liées afin de contourner l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013. Toutefois, il n’est pas certain que ces risques potentiels se concrétisent dans chaque cas. Dès lors, de mon point de vue, l’existence de ces risques ne justifie pas de prendre en compte l’ensemble des sociétés liées au demandeur de l’aide pour apprécier son statut d’« agriculteur actif » au titre de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013.
74.      Je partage l’avis de la République tchèque et de la Hongrie, qui ne jugent pas convaincant l’argument du Tribunal selon lequel l’article 60 du règlement no 1306/2013 ne suffirait pas pour éviter le risque de fraude au budget de l’Union (35) et les sociétés liées devraient donc être prises en compte pour l’appréciation de l’article 9, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013. À la lumière de la jurisprudence constante de la Cour (36), la simple répartition des activités entre différentes sociétés ne crée pas nécessairement une situation relevant de l’article 60 du règlement no 1306/2013. Cette disposition exige, en sus d’un ensemble de circonstances objectives indiquant que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation pertinente, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint (37), qu’il existe
un élément subjectif consistant dans la volonté d’obtenir
un avantage résultant de la réglementation de l’Union en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention (38). Toutefois, selon moi, le champ d’application de l’article 60 du règlement no 1306/2013, et plus précisément l’exigence d’un élément subjectif, montre plutôt que le législateur de l’Union ne souhaitait pas que toute répartition des activités entre différentes sociétés soit sanctionnée et conduise à
exclure
le demandeur du bénéfice du paiement direct. La réglementation relative au contournement des conditions d’obtention des paiements directs figurant à l’article 60 du règlement no 1306/2013 ne laisse donc pas de place à une interprétation extensive de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013.
75.      S’agissant du second aspect, à savoir l’objectif visant à garantir un meilleur ciblage du soutien, force est de constater, à la lumière du considérant 10 du règlement no 1307/2013 (39), que le législateur de l’Union n’a pas entendu interdire tout paiement direct aux agriculteurs qui exercent également des activités relevant de la liste d’exclusion. Il souhaitait seulement s’assurer que ces autres activités ne constituent pas la majeure partie des activités exercées par le demandeur de l’aide.
76.      Il en va de même s’agissant de l’article 9, paragraphe 2, dernier alinéa, du règlement no 1307/2013, ainsi que le Royaume-Uni l’a relevé à juste titre. Cette disposition prévoit, aux points a) à c), la possibilité pour un demandeur d’aide qui exerce l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion de renverser la présomption et de prouver que l’activité agricole qu’il exerce n’est pas seulement marginale. Les points b) et c) présentent un intérêt particulier en l’espèce, puisqu’ils offrent au demandeur de l’aide la possibilité de démontrer que « leurs activités agricoles ne sont pas négligeables » ou que « leur activité principale ou leur objet social est l’exercice d’une activité agricole ». Cette disposition démontre donc une fois encore que le simple exercice d’une activité figurant sur la liste d’exclusion n’empêche pas nécessairement le demandeur de l’aide de recevoir des paiements directs. Le seul aspect qui importe à cet égard est que sa propre activité agricole ne soit pas uniquement marginale.
77.      Dans ce contexte, il semblerait contradictoire que le simple exercice de l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion par une société liée exclue le demandeur de l’aide lui-même du bénéfice du paiement. Le fait que des sociétés liées exercent potentiellement l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion n’a aucune incidence sur l’appréciation concernant l’activité agricole – substantielle ou marginale – du demandeur de l’aide.
78.      En outre, je tiens à souligner que les objectifs invoqués par le Tribunal ne sont pas les seuls pertinents pour établir l’interprétation correcte à donner aux dispositions du règlement no 1307/2013. Selon son considérant 2, « [l]’une des principales finalités de la réforme de la PAC [dont la réglementation en cause fait partie], qui est aussi l’une de ses exigences clés, consiste à réduire les charges administratives. Ceci devrait être résolument pris en compte lors de l’élaboration des dispositions applicables au régime de soutien direct ». Prendre en compte toutes les sociétés liées au demandeur de l’aide irait, selon moi, à l’encontre de cette finalité.
79.      Enfin, je partage l’avis de la République tchèque et de la Hongrie selon lequel une conclusion contraire soulèverait certaines difficultés au regard du principe de sécurité juridique.
80.      Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que le principe de sécurité juridique exige que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, afin que les intéressés puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et leurs obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (40). Cela est particulièrement important lorsqu’il existe un risque de conséquences financières négatives (41).
81.      Comme l’a souligné la République tchèque, le Tribunal n’a pas précisé dans l’arrêt attaqué quel doit être le degré d’interconnexion entre les différentes sociétés, ni la structuration de l’organisation sociétaire nécessaire pour qu’un groupement soit formé, ni si et comment les relations entre les différents membres doivent être réglementées.
82.      Compte tenu de ce qui précède, exclure du financement de l’Union les paiements effectués par les autorités nationales des États membres sur le fondement d’une interprétation assez vague et peu claire d’une disposition du droit de l’Union, est, à mon avis, difficilement conciliable avec ce principe de droit de l’Union.
83.      En conclusion, je considère que le libellé de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013, le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition, ainsi que les objectifs qu’elle poursuit, s’opposent à ce que les sociétés liées au demandeur de l’aide soient prises en compte lors de l’appréciation du statut d’agriculteur actif. Il y a donc lieu d’accueillir le pourvoi, car le Tribunal a commis une erreur de droit en interprétant l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 en ce sens qu’il interdirait les paiements directs aux agriculteurs qui n’exercent pas eux-mêmes une activité figurant sur la liste d’exclusion, mais dont des sociétés liées exercent une telle activité, approuvant de ce fait l’interprétation de cette même disposition retenue par la Commission dans la décision litigieuse. L’arrêt attaqué doit par conséquent être annulé.
VII. L’absence de nécessité de renvoyer l’affaire devant le Tribunal
84.      Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
85.      Ainsi que je l’ai expliqué ci-dessus, le succès du pourvoi repose sur l’erreur de droit commise par le Tribunal dans son interprétation de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013. En première instance, le Royaume-Uni a demandé l’annulation de la décision litigieuse précisément en raison de cette interprétation de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 retenue par la Commission, et il a fait valoir que c’est donc à tort que cette dernière a exclu du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par ses organismes payeurs agréés dans le cadre du FEAGA et du Feader. La décision litigieuse est donc également invalide, parce qu’elle repose sur la même interprétation erronée de l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 et doit être annulée. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de renvoyer l’affaire devant le Tribunal.
VIII. Sur les dépens
86.      En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
87.      L’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement, prévoit que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
88.      En l’espèce, le Royaume-Uni a conclu à la condamnation aux dépens. Dès lors qu’il conviendrait d’accueillir le pourvoi et de rejeter le recours, il y a lieu de condamner la Commission aux dépens exposés aussi bien en première instance que dans le cadre du pourvoi.
IX.    Conclusion
89.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt du 31 janvier 2024, Royaume-Uni/Commission (T‑56/22, EU:T:2024:51).
–        d’annuler la décision d’exécution (UE) 2021/2019 de la Commission écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par le Royaume-Uni au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) pour la raison alléguée de la faiblesse dans la définition d’un « agriculteur actif » ;
–        de condamner la Commission aux dépens en première et en seconde instance.
1      Langue originale : l’anglais.
2      Arrêt du 31 janvier 2024, Royaume-Uni/Commission (T‑56/22, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:51).
3      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que le Royaume-Uni avait qualité pour agir sur le fondement de l’article 90, second alinéa, sous c), de l’accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (JO 2020, L 29, p. 7, ci-après l’« accord de retrait ») .
4      Décision d’exécution (UE) 2021/2019 de la Commission, du 17 novembre 2021, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par le Royaume-Uni au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2021, L 413, p. 3, ci-après la « décision litigieuse »). Je relève à cet égard que le Tribunal s’est référé par erreur à un numéro de décision incorrect (2021/2020) dans l’arrêt attaqué.
5      Voir, à cet égard, articles 38 à 44 TFUE.
6      Voir, à cet égard, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions intitulée « La PAC à l’horizon 2020 : Alimentation, ressources naturelles et territoire – relever les défis de l’avenir » (COM(2010)672 final), p. 7 ; Fiches thématiques sur l’Union européenne – 2026, Paiements directs, p. 1, disponible à l’adresse https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/fr/FTU_3.2.7.pdf ; et Commission européenne, L’aide au revenu en bref – Aperçu des paiements directs en faveur des agriculteurs, disponible à l’adresse suivante :
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/income-support-explained_fr.
7      Ibidem.
8      Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608). Ce règlement a été abrogé par le règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) no 1305/2013 et (UE) no 1307/2013 (JO 2021, L 435, p. 1). Toutefois, le règlement no 1307/2013 reste applicable ratione temporis dans la présente affaire.
9      Voir, à cet égard, article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549).
10      Voir, à cet égard, article 58, paragraphe 2, article 59, paragraphe 1, et article 67, paragraphes 1 et 2, du règlement no 1306/2013.
11      Voir, à cet égard, article 72, paragraphe 1, du règlement no 1306/2013 ;
12      Voir, en ce sens, article 9, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 1307/2013.
13      Le terme utilisé par la Commission est celui d’« entités liées ». Pour éviter toute confusion, j’emploierai toutefois le terme « sociétés liées » utilisé par le Tribunal dans l’arrêt attaqué pour faire ainsi référence à la même notion.
14      Voir arrêt du 13 juin 2024, Agrarmarkt Austria (C‑731/22, ci-après l’« arrêt Agrarmarkt Austria », EU:C:2024:503).
15      Voir article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement no 1307/2013 pour la définition d’une « exploitation ».
16      Voir, arrêt du 10 septembre 2020, Hamas/Conseil (C‑122/19 P, EU:C:2020:690, point 27).
17      Dans la dernière partie du quatrième argument, le Royaume-Uni cite le Tribunal en ce qui concerne son affirmation selon laquelle « un demandeur pourrait répartir ses activités entre plusieurs entités juridiques liées, afin de contourner les limites posées par cette disposition à la reconnaissance de son statut d’agriculteur actif ».
18      Voir, à cet égard, article 1er, sous a), du règlement nº 1307/2013.
19      Je rappelle que, selon cette disposition, « [a]ucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales dont les surfaces agricoles sont principalement des surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture et qui n’exercent pas sur ces surfaces l’activité minimale définie par les États membres conformément à l’article 4, paragraphe 2, [sous] b) ».
20      Voir, à cet égard, arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos (C‑176/20, EU:C:2022:274, point 54).
21      Voir arrêt attaqué, point 71.
22      Ibidem.
23      Italique ajouté par mes soins.
24      Les autres versions linguistiques utilisent également des termes équivalents au terme « qui », exigeant ainsi un lien de causalité direct entre le demandeur de l’aide et l’exercice des activités relevant de la liste d’exclusion (voir, notamment, « [p]římé platby se neposkytnou fyzickým či právnickým osobám ani skupinám fyzických či právnických osob, které provozují [...] » dans la version en langue tchèque « [n]atürlichen oder juristischen Personen oder Vereinigungen natürlicher oder juristischer Personen, die [...] betreiben sowie [...] erbringen, werden keine Direktzahlungen gewährt », dans la version en langue allemande, « [a]ucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales qui exploitent [...] » dans la version en langue française, ainsi que « [δ]εν χορηγούνται άμεσες ενισχύσεις σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα, ή σε ομάδες φυσικών ή νομικών προσώπων, που διευθύνουν » dans la version en langue grecque, dans la version en langue grecque. Italique ajouté par mes soins.
25      Il s’est ainsi référé à l’arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos (C‑176/20, EU:C:2022:274, point 54).
26      Voir arrêt attaqué, points 97 et 98.
27      Je tiens à souligner que, contrairement à ce que soutient la République tchèque, je ne vois pas toutefois de problème à ce un demandeur d’aide puisse être qualifié d’« agriculteur actif » alors qu’il n’exerce pas lui-même une activité agricole, simplement du fait qu’une des sociétés qui lui sont liées exerce une telle activité. Selon moi, la présomption figurant à l’article 9, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1307/2013 permettrait de prendre facilement en compte cette situation, puisque le demandeur de l’aide exerce alors directement l’une des activités figurant sur la liste d’exclusion.
28      Arrêt du 13 juin 2024, Agrarmarkt Austria (C‑731/22, ci-après l’« arrêt Agrarmarkt Austria », EU:C:2024:503).
29      Voir arrêt Agrarmarkt Austria, points 34 à 36.
30      Arrêt Agrarmarkt Austria, point 23.
31      Arrêt Agrarmarkt Austria, points 34 à 36.
32      Voir arrêt attaqué, point 105.
33      Voir arrêt attaqué, point 104.
34      Ce raisonnement semble se fonder par analogie sur les explications prévues à l’article 13 du règlement délégué (UE) n °639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) n °1307/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1), qui prévoit des critères permettant de prouver que les activités agricoles ne sont pas négligeables et renvoie à cet égard au « total des recettes découlant d’activités agricoles ».
35      Voir, à cet égard, points 107 et 111 de l’arrêt attaqué. Le Tribunal a également fait valoir, au point 108 de l’arrêt attaqué, qu’il ressort clairement du libellé de l’article 60 du règlement no 1306/2013 (« personne physique ou morale ») que cet article ne s’applique pas au cas d’un groupement demandant un paiement direct. L’article 2 de ce règlement renvoie toutefois à la définition de la notion d’« agriculteur » au sens de l’article 4 du règlement no 1307/2013. Je conclus donc que l’article 60 du règlement no 1306/2013 exprime l’idée générale que, dans des circonstances telles que celles décrites dans cette disposition, aucun avantage ne devrait être accordé et que cette disposition vise donc également les « groupements ».
36      Voir, à cet égard, arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos (C‑176/20, EU:C:2022:274, point 70 et jurisprudence citée).
37      Voir, en ce sens, arrêt attaqué, point 109 et jurisprudence citée.
38      Ibidem.
39      Je rappelle que, selon le considérant 10 du règlement no 1307/2013, « [l]’expérience acquise dans le cadre de l’application des différents régimes de soutien en faveur des agriculteurs montre que, dans certains cas, le soutien était accordé à des personnes physiques ou morales dont l’objectif commercial n’était pas, ou n’était que de façon marginale, lié à l’exercice d’une activité agricole. Afin de garantir un meilleur ciblage du soutien, il importe que les États membres s’abstiennent d’octroyer des paiements directs à certaines personnes physiques ou morales, à moins que celles-ci ne soient en mesure de démontrer que leur activité agricole ne revêt pas un caractère marginal [...] ».
40      Voir, à cet égard, arrêts du 5 mai 2015, Espagne/Conseil (C‑147/13, EU:C:2015:299, point 79 et jurisprudence citée), ainsi que du 17 novembre 2022, Avicarvil Farms (C‑443/21, EU:C:2022:899, point 46).
41      Voir, à cet égard, arrêt du 6 septembre 2018, République tchèque/Commission (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, point 58).