62003CC0385_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Con ordinanza 30 luglio 2003 il Bundesfinanzhof tedesco ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale vertente sull’interpretazione di un regime sanzionatorio nel settore delle restituzioni all’esportazione. Il giudice del rinvio chiede l’interpretazione dell’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3665/87 (2) .
2. Già nella sentenza 11 luglio 2002, causa C-210/00 (3), la Corte si è occupata di questo regime sanzionatorio, riconoscendo l’applicabilità dell’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 «dove esso prevede una sanzione per l’esportatore che, senza propria colpa, domanda una restituzione all’esportazione per un importo superiore a quello spettantegli».
3. A questo riguardo la Corte è partita dal presupposto che il regime sanzionatorio di cui trattasi è di carattere non penale, per cui il principio «nulla poena sine culpa» sarebbe comunque inapplicabile al regime sanzionatorio medesimo. Tuttavia, a questo proposito, la Corte ha sottolineato che «la circostanza che il principio «nulla poena sine culpa» è inapplicabile alle sanzioni quali quelle oggetto della causa principale non lascia i singoli senza tutela giuridica». Essa ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo cui «una sanzione, anche di carattere non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivocabile» (4) .
4. Vero è che il caso di specie non verte in linea di principio sull’applicabilità del regime sanzionatorio di cui trattasi, bensì sulla sua interpretazione, essendo esso fondato in particolare sulla distinzione tra la restituzione all’esportazione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione, senza chiarire nel contempo da quale documento debbano essere tratte le informazioni riguardanti la restituzione richiesta. Tuttavia, qualora venisse confermato il carattere equivoco del regime sanzionatorio rilevato dal giudice del rinvio, sorgerebbe eventualmente la questione della portata del brano citato (5) della sentenza Käserei Champignon I.
II – Contesto normativo
A – Diritto comunitario
5. L’art 3 del regolamento n. 3665/87 dispone quanto segue:
«1. Per giorno dell’esportazione si intende il giorno in cui il servizio doganale accetta la dichiarazione d’esportazione nella quale è indicato che verrà richiesta una restituzione.
2. La data di accettazione della dichiarazione d’esportazione determina:
a) il tasso della restituzione applicabile se la restituzione non è stata fissata in anticipo;
b) gli adeguamenti del tasso della restituzione eventualmente necessari se la restituzione è stata fissata in anticipo.
3. È assimilato all’accettazione della dichiarazione d’esportazione qualsiasi altro atto avente effetti giuridici equivalenti a tale accettazione.
4. Il giorno di esportazione è determinante per stabilire la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato.
5. Il documento utilizzato all’atto dell’esportazione per beneficiare di una restituzione deve recare tutti i dati necessari per il calcolo dell’importo della restituzione, in particolare:
a) la designazione dei prodotti secondo la nomenclatura utilizzata per le restituzioni;
b) la massa netta dei prodotti o eventualmente la quantità espressa nell’unità di misura da prendere in considerazione per calcolare la restituzione;
c) qualora risulti necessario per il calcolo della restituzione, la composizione dei prodotti in causa o un riferimento a tale composizione.
Qualora il documento contemplato nel presente paragrafo sia la dichiarazione d’esportazione, quest’ultima deve recare anche le indicazioni suddette nonché la dicitura Codice restituzione.
6. Al momento dell’accettazione o dell’intervento dell’atto i prodotti sono sottoposti a controllo doganale fino a quando lasciano il territorio doganale della Comunità».
6. L’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 così recita per estratto:
«1. Qualora si constati che, per ottenere una restituzione all’esportazione, un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante, la restituzione dovuta è quella relativa all’effettiva esportazione ridotta di un importo pari:
a) a metà della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione relativa all’effettiva esportazione;
b) al doppio della differenza tra la restituzione richiesta e la restituzione dovuta, qualora l’esportatore abbia fornito deliberatamente false informazioni.
Si considera restituzione richiesta l’importo calcolato in funzione delle informazioni fornite a norma dell’articolo 3 o dell’articolo 25, paragrafo 2. Qualora il tasso della restituzione vari in funzione della destinazione, la parte differenziata della restituzione richiesta si calcola in base alle informazioni fornite a norma dell’articolo 47.
La sanzione di cui alla lettera a) non si applica:
– in caso di forza maggiore;
– in casi eccezionali in cui, dopo l’accettazione da parte delle competenti autorità della dichiarazione di esportazione o della dichiarazione di pagamento, si verifichino eventi non imputabili all’esportatore, a condizione che egli notifichi tali eventi alle competenti autorità immediatamente dopo averli constatati, e comunque entro il termine di cui all’articolo 47, paragrafo 2, salvo nei casi in cui dette autorità abbiano già accertato che la restituzione richiesta era inesatta; (…).
Se le competenti autorità hanno accertato che la restituzione richiesta era inesatta e l’esportazione non è stata eseguita e, di conseguenza, non è possibile ridurre la restituzione, l’esportatore paga l’importo equivalente alla sanzione di cui alle lettere a) o, per quanto di ragione, b). Qualora il tasso della restituzione vari in funzione della destinazione, ai fini del calcolo della restituzione richiesta e della restituzione da applicare, salvo nei casi di una destinazione obbligatoria, si tiene conto del tasso positivo più basso oppure, se superiore, del tasso risultante dall’indicazione della destinazione e dell’uso effettuata a norma dell’articolo 22, paragrafo 2 o dell’articolo 25, paragrafo 4».
7. L’art. 25, nn. 1 e 2, del regolamento n. 3665/87 dispone quanto segue:
«1. Quando l’esportatore esprime il proprio intento di esportare i prodotti o le merci dopo trasformazione o magazzinaggio e di fruire di una restituzione, in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 4 o 5 del regolamento (CEE) n. 565/80, per poter beneficiare del regime suddetto, egli deve presentare alle autorità doganali una dichiarazione, in appresso denominata dichiarazione di pagamento.
Gli Stati membri possono dare alla dichiarazione di pagamento un’altra denominazione.
2. La dichiarazione di pagamento deve recare tutti i dati necessari per calcolare la restituzione e, se del caso, l’importo compensativo monetario per i prodotti o le merci da esportare e più particolarmente:
a) la designazione dei prodotti o delle merci secondo le nomenclature utilizzate per le restituzioni e gli importi compensativi monetari;
b) la massa netta dei prodotti o delle merci oppure, se del caso, la quantità espressa nell’unità di misura da utilizzare per il calcolo della restituzione o dell’importo compensativo monetario; e
c) ove necessario, ai fini della determinazione della restituzione o dell’importo compensativo monetario, la composizione dei prodotti o delle merci o i relativi riferimenti. (…)».
8. L’art. 29, n. 2, del regolamento n. 3665/87 prevede quanto segue:
«Il pagamento ha luogo soltanto previa domanda scritta dell’esportatore. A tal fine, gli Stati membri possono esigere l’impiego di un formulario speciale».
9. L’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 così recita per quanto qui rileva:
«La restituzione viene versata, su richiesta specifica dell’esportatore, unicamente dallo Stato membro nel cui territorio è stata accettata la dichiarazione di esportazione.
La domanda di restituzione è presentata:
a) per iscritto: a tal fine, gli Stati membri possono prevedere un modulo speciale; (…)».
10. Il primo, il terzo ed il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 così recitano:
«considerando che la normativa comunitaria in vigore prevede la concessione di restituzioni all’esportazione unicamente sulla base di criteri obiettivi, in particolare per quanto riguarda la quantità, la natura e le caratteristiche del prodotto esportato, nonché la destinazione geografica dello stesso; che alla luce dell’esperienza acquisita deve essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario; che a tal fine è necessario adottare disposizioni per il recupero degli importi indebitamente versati, nonché sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie;
(...);
considerando che le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l’errore non viene scoperto, mentre se l’errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all’esportazione una sanzione in proporzione all’importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l’errore non fosse stato scoperto; che, qualora l’informazione errata sia stata fornita deliberatamente, è del pari giustificato applicare una sanzione più severa;
(...);
considerando che l’esperienza acquisita e le irregolarità, in particolare le frodi, già accertate in tale contesto dimostrano che tale misura è necessaria, proporzionata e sufficientemente dissuasiva e che deve essere uniformemente applicata in tutti gli Stati membri».
B – Diritto nazionale
11. L’Ausfuhrerstattungsverordnung (regolamento sulle restituzioni all’esportazione) tedesco 24 maggio 1996 (6) (in prosieguo: l’«Ausfuhrerstattungsverordnung») contiene anch’esso norme riguardanti la domanda di pagamento di restituzioni all’esportazione.
12. L’art. 15 dell’Ausfuhrerstattungsverordnung così recita:
«Art. 15 – Autore della domanda e domanda
La domanda di restituzione secondo il modello prescritto può essere presentata solo:
1. nei casi di cui agli artt. 3 e 5, da colui il cui nome compare ai fini del rimborso nella sezione 2 della dichiarazione d’esportazione oppure
2. da colui che ha presentato la dichiarazione di pagamento ai sensi dell’art. 8, n. 1, o dell’art. 11, n. 2, prima o seconda frase».
III – Fatti e procedimento principale
13. Il 29 luglio 1996 la ricorrente nella causa principale, la Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Käserei Champignon») chiedeva di esportare formaggio, segnatamente formaggio fuso, compreso in diversi codici della tariffa doganale comune, indicando anche merci non suscettibili di restituzioni all’esportazione.
14. Il 12 agosto 1996 la Käserei Champignon chiedeva allo Hauptzollamt di Hamburg-Jonas (in prosieguo: lo «Hauptzollamt») il pagamento, a titolo di anticipo, di restituzioni all’esportazione. In questa domanda di pagamento venivano cancellate le voci riguardanti le merci non suscettibili di restituzioni all’esportazione con la menzione, scritta a mano, «cancellato» corredata da una sigla. In una lettera d’accompagnamento alla domanda di pagamento la Käserei Champignon comunicava il suo intento di non chiedere alcuna restituzione con riferimento alle voci in questione.
15. Lo Hauptzollamt versava alla Käserei Champignon un anticipo sulle restituzioni all’esportazione per le voci non cancellate in conformità della domanda; tuttavia con decisione 26 marzo 1997 veniva imposta per le voci cancellate una sanzione ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87.
16. Contro la decisione sanzionatoria la Käserei Champignon proponeva opposizione, respinta con decisione 25 maggio 1999. Invece il ricorso proposto dinanzi al Finanzgericht contro tale decisione veniva accolta. Il Finanzgericht riconosceva che la ricorrente non aveva richiesto alcuna restituzione in relazione alle voci 4 e 5, in quanto la presentazione della dichiarazione d’esportazione non poteva ancora essere considerata domanda di pagamento. Il ricorso in cassazione (Revision) proposto dallo Haupzollamt dinanzi al Bundesfinanzhof, giudice del rinvio, è diretto contro questa sentenza.
17. Il Bundesfinanzhof afferma che la decisione in merito alla legittimità della sanzione dipende dalla questione se la presentazione della dichiarazione d’esportazione in conformità dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 3665/87 rappresenti già la domanda di pagamento ai sensi della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 oppure se tale domanda sia costituita solo dalla richiesta scritta prevista dall’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87. Infatti, qualora il presupposto per l’applicazione della disposizione sanzionatoria fosse una richiesta scritta specifica, nel caso di specie la sanzione sarebbe illegittima.
18. Dinanzi al Bundesfinanzhof lo Hauptzollamt ha fatto valere che la posizione della Käserei Champignon e del Finanzgericht, secondo cui la sanzione potrebbe essere inflitta solo se l’esportatore ha presentato, oltre alla dichiarazione d’esportazione, la domanda di pagamento prescritta dal legislatore nazionale sulla base della facoltà prevista dal diritto comunitario, priva la disposizione sanzionatoria di qualsiasi efficacia dissuasiva. Inoltre essa non sarebbe conforme all’interpretazione vincolante delle norme pertinenti da parte della Corte.
19. Secondo lo Hauptzollamt, nello scopo preventivo del regime sanzionatorio, che risulta in particolare dal terzo e dal quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, che ha introdotto il regime sanzionatorio di cui all’art. 11 del regolamento n. 3665/87, sarebbe insita la conferma che false informazioni fornite nella dichiarazione d’esportazione fanno già scattare l’applicazione della disposizione sanzionatoria.
20. Infine lo Hauptzollamt sostiene che non è concepibile che nella Comunità esistano normative diverse, con riferimento al momento in cui interviene la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, a seconda del fatto che uno Stato membro ritenga che la richiesta di pagamento, in conformità di disposizioni d’applicazione nazionali, sia contenuta nella dichiarazione d’esportazione oppure solo nella domanda presentata successivamente, in virtù della facoltà di cui all’art. 47, nn. 1 e 2, del regolamento n. 3665/87.
21. All’argomento dello Hauptzollamt – secondo il quale la domanda di restituzione cui fa riferimento l’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 sarebbe già contenuta nella dichiarazione d’esportazione, poiché con essa l’esportatore dovrebbe comunicare che verrà richiesta una restituzione per le merci elencate – il Bundesfinanzhof contrappone la lettera dell’art. 47, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87. Questa disposizione, che autorizza espressamente gli Stati membri a prevedere che la presentazione della domanda scritta di pagamento di cui all’art. 47, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 avvenga mediante un modulo speciale, renderebbe possibile una chiara distinzione tra la dichiarazione d’esportazione e la domanda di pagamento.
22. Tuttavia, secondo il Bundesfinanzhof, la disposizione dell’art. 11, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87 appare come un elemento significativo a favore dell’opinione dello Hauptzollamt. Questa disposizione definirebbe «la restituzione richiesta» come la somma calcolata in base alle informazioni fornite nella dichiarazione d’esportazione. Essa non contemplerebbe una specifica domanda di pagamento oltre alla dichiarazione d’esportazione.
23. In merito alla posizione della Käserei Champignon, secondo la quale la sanzione potrebbe essere inflitta solo se l’esportatore ha presentato, oltre alla dichiarazione d’esportazione, la domanda di pagamento prescritta dal diritto nazionale, il Bundesfinanzhof rileva che questa tesi può trovare fondamento nella lettera degli artt. 11, n. 1, primo comma, e 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87.
24. Inoltre, secondo il Bundesfinanzhof, la valutazione giuridica della Käserei Champignon potrebbe essere corroborata dal fatto che l’imposizione di una sanzione alla ricorrente, nonostante essa non abbia espressamente presentato la domanda di pagamento delle restituzioni all’esportazione per le voci cancellate e, di conseguenza, non abbia neppure ricevuto alcun pagamento di restituzioni a tale titolo, potrebbe risultare sproporzionata.
25. Dati i dubbi che nutre in merito all’interpretazione del regime sanzionatorio di cui all’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87, come modificato dal regolamento n. 2945/94, il Bundesfinanzhof ha deciso di chiedere alla Corte di pronunciarsi in proposito.
IV – La questione pregiudiziale
26. Il Bundesgerichtshof ha disposto la sospensione del procedimento ed ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
Se l’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87, (...) – anche alla luce del principio di proporzionalità – debba essere interpretato nel senso che false informazioni, riguardanti singole voci doganali elencate nella dichiarazione d’esportazione, che possono condurre a una restituzione all’esportazione più elevata di quella spettante all’esportatore, determinano da sole la riduzione a titolo di sanzione della restituzione all’esportazione nell’importo stabilito in tali disposizioni, anche se viene espressamente indicato in relazione alla domanda di pagamento, che deve essere effettuata a norma del diritto nazionale, che non è richiesto il pagamento della restituzione all’esportazione per le voci doganali di cui si tratta nella dichiarazione d’esportazione.
V – Sulla questione pregiudiziale
27. Alla luce di quanto prospettato dal giudice del rinvio, occorre anzitutto stabilire se le informazioni da cui emerge che è stata richiesta una restituzione all’esportazione si debbano ricavare dalla dichiarazione d’esportazione e/o dalla domanda di pagamento eventualmente necessaria. La questione va risolta in base ad un’interpretazione dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, tenendo in debito conto il principio generale di proporzionalità.
A – Sulla lettera dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87
1. Argomenti delle parti
28. La Käserei Champignon
distingue tra dichiarazione d’esportazione e domanda di pagamento ed esamina anzitutto la lettera degli artt. 11, n. 1, primo e secondo comma, e 47, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87. Ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, l’imposizione di una sanzione dipende dal fatto che «un esportatore ha chiesto una restituzione
superiore a quella spettante» (il corsivo è mio). Conformemente a questa disposizione, sarebbe determinante unicamente la domanda di restituzione . Ai sensi dell’art. 47, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87, gli Stati membri possono prevedere a tal fine un modulo speciale. Con l’art. 15 dell’Ausfuhrerstattungsverordnung nazionale la Repubblica federale di Germania avrebbe esercitato questa facoltà, disponendo un modello specifico per la domanda di restituzione che distingue tra dichiarazione d’esportazione e domanda di pagamento della restituzione all’esportazione. Secondo il diritto tedesco, la domanda di pagamento prescritta a livello nazionale costituirebbe la domanda di restituzione vera e propria. Anche il Bundesfinanzhof considera fondato questo argomento.
29. La Käserei Champignon sostiene inoltre che neppure dall’art. 11, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87 deriva che per domanda di restituzione si intenda la dichiarazione d’esportazione. Infatti il secondo comma non conterrebbe la nozione di «restituzione richiesta», bensì, con il rimando ivi contenuto ad altre disposizioni, fornirebbe unicamente una base di calcolo per determinare la restituzione richiesta.
30. Per contro la Commissione
ritiene che, ai sensi dell’art. 11 del regolamento n. 3665/87, non esista affatto una «domanda di pagamento». L’art. 11, n. 1, secondo comma, conterrebbe la nozione di «restituzione richiesta», che si distinguerebbe proprio dalla nozione di «restituzione dovuta» ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, lett. b). Dal rimando contenuto in questa definizione deriverebbe che per la restituzione richiesta ai sensi dell’art. 3 del regolamento n. 3665/87 sarebbero determinanti le informazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione e, ai sensi dell’art. 25, n. 2, del regolamento n. 3665/87, le informazioni figuranti nella dichiarazione di pagamento, da non confondersi con la domanda di pagamento
di cui all’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87. Su questo punto il Bundesfinanzhof concorda con la Commissione e considera questo argomento più convincente dell’argomento della Käserei Champignon fondato sulla lettera delle disposizioni pertinenti.
31. La Commissione osserva altresì che, se è vero che la versione tedesca della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11 del regolamento n. 3665/87 utilizza la nozione di «domanda di pagamento», tuttavia la nozione di «dichiarazione di pagamento» sarebbe quella giusta. Da altre versioni linguistiche emergerebbe che la dichiarazione di pagamento di cui all’art. 25, n. 2, coincide con quella di cui all’art. 11 del regolamento n. 3665/87, in quanto nelle due disposizioni vengono utilizzate le stesse definizioni, quali déclaration de paiement, payment declaration, declaracao de pagamiento .
2. Analisi
32. L’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 commina una sanzione qualora si constati che «un esportatore ha chiesto una restituzione superiore a quella spettante». Al secondo comma, prima frase, della medesima disposizione si definisce che cosa si deve intendere per restituzione richiesta; conformemente a tale disposizione, si considera «restituzione richiesta l’importo calcolato in funzione delle informazioni fornite a norma dell’articolo 3 o dell’articolo 25, paragrafo 2». Il secondo comma, seconda frase, rinvia per il calcolo della restituzione richiesta altresì all’art. 47, qualora il tasso della restituzione vari in base alle informazioni fornite a norma di detta disposizione. Da questo tenore letterale non emerge in maniera inequivocabile se il secondo comma costituisca una definizione giuridica della nozione di restituzione richiesta ai sensi del primo comma o unicamente, come sostiene la Käserei Champignon, una base di calcolo.
33. Occorre comunque convenire con la Commissione che l’art. 11, n. 1 primo e secondo comma, del regolamento n. 3665/87 menziona solo la nozione di restituzione, anche se si deve distinguere, conformemente al primo comma, tra restituzione richiesta e restituzione relativa all’effettiva esportazione. Pertanto l’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, non fa riferimento ad alcuna «domanda di pagamento».
34. Di conseguenza, la disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 si fonda essenzialmente, stando alla sua lettera, sulla restituzione richiesta e il secondo comma contiene comunque riferimenti al calcolo di questa restituzione. A tal fine sono determinanti le informazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione ai sensi dell’art. 3 o nella dichiarazione di pagamento ai sensi dell’art. 25, n. 2, del regolamento n. 3665/87; solo in casi particolari (7) occorre tener conto delle informazioni figuranti nella domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47 del regolamento n. 3665/87. Dalla norma contenuta nell’art. 29, n. 2, del regolamento n. 3665/87 emerge, come evidenzia giustamente la Commissione, che le nozioni di «dichiarazione di pagamento» e «domanda di pagamento» non vanno considerate coincidenti, bensì distinte: l’art. 29, n. 2, si riferisce alla dichiarazione di pagamento ai sensi dell’art. 25, n. 1, del regolamento n. 3665/87, mentre l’art. 47 fa riferimento alla domanda di pagamento.
35. Da quanto precede risulta comunque chiaro che, per determinare la restituzione richiesta ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, non può essere soprattutto determinante la domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47 del medesimo regolamento.
36. Il ricorso alla nozione di «Zahlungsantrag» (domanda di pagamento) all’art. 11, n. 1, terzo comma, secondo trattino, non è atto ad infirmare questa conclusione. In altre versioni linguistiche, quali quelle francese, inglese, italiana, spagnola e portoghese, nello stesso punto si rimanda alla dichiarazione di pagamento, corrispondente alla nozione contenuta nell’art. 25, n. 2, cui fa già riferimento l’art. 11, n. 1, secondo comma. Il fatto che la versione tedesca non utilizzi, come avviene in altre versioni linguistiche, la nozione di dichiarazione di pagamento, corrispondente all’art. 25, n. 2, rappresenta un problema di autenticità delle varie lingue. Poiché le norme comunitarie sono redatte in diverse lingue e le varie versioni linguistiche fanno fede nella stessa misura, l’interpretazione di una norma comunitaria comporta il raffronto di tutte le versioni (8) . L’esigenza di un’applicazione e, quindi, di un’interpretazione uniformi esclude la possibilità di considerare isolatamente la disposizione e ne rende necessaria l’interpretazione alla luce di tutte le altre versioni (9) .
37. Al fine di motivare il carattere determinante della domanda di pagamento per stabilire la restituzione richiesta ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, la Käserei Champignon rinvia altresì, a torto, al modulo nazionale che la Repubblica federale di Germania può prevedere conformemente all’art. 47, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 3665/87. Tuttavia una norma comunitaria non può essere interpretata in base ad un regime nazionale speciale adottato dallo Stato membro grazie alla facoltà prevista dal diritto comunitario.
38. Nondimeno, dal fatto che la restituzione richiesta ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 non debba comunque essere accertata primariamente in base alla domanda di pagamento non possono emergere conclusioni tassative sulla questione dei documenti in cui vanno reperite le informazioni a tal fine. A questo riguardo è rilevante che l’art. 3, n. 5, menziona un documento utilizzato «all’atto dell’esportazione per beneficiare di una restituzione» e chiarisce che si può trattare, ma non necessariamente, della dichiarazione d’esportazione (10) .
39. Per quanto riguarda la lettera dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 3665/87, occorre nuovamente rilevare divergenze tra le singole versioni linguistiche. Ai sensi di questa disposizione, per giorno dell’esportazione si intende «il giorno in cui il servizio doganale accetta la dichiarazione d’esportazione nella quale è indicato che verrà richiesta una restituzione». La versione tedesca – o quella olandese – di questa definizione indica piuttosto che la restituzione è già stata richiesta nella dichiarazione d’esportazione – perlomeno nella sostanza –, mentre l’uso di un verbo al futuro nelle versioni francese (11), inglese, italiana, spagnola o portoghese indica piuttosto che la dichiarazione d’esportazione non contiene necessariamente tale domanda.
40. Da quanto precede emerge che la disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non si fonda, stando alla sua lettera, sulla domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47, n. 1, laddove utilizza la nozione di «restituzione richiesta». Ciò risulta in particolare dal rinvio contenuto nel secondo comma, prima frase, alle informazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione ai sensi dell’art. 3, ovvero nella dichiarazione di pagamento ai sensi dell’art. 25, n. 2, del regolamento n. 3665/87, essendo a questo punto superfluo stabilire in quale misura le informazioni figuranti nella domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47, n. 1, ripetano quelle contenute nella dichiarazione d’esportazione ovvero nella dichiarazione di pagamento se uno Stato membro ricorre alla possibilità prevista all’art. 47, n. 1, secondo comma. Dalla lettera dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non emergono comunque informazioni chiare in merito al documento da cui trarre le informazioni riguardanti la restituzione richiesta.
B – Interpretazione sistematica
1. Argomenti delle parti
41. La Käserei Champignon
sostiene che la stessa esistenza dell’art. 47, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 indica una differenza – a suo parere – tra dichiarazione d’esportazione e domanda di restituzione. Infatti questa disposizione, operante un distinguo linguistico tra dichiarazione d’esportazione e domanda di pagamento, sarebbe superflua se la dichiarazione d’esportazione rappresentasse già la domanda di restituzione.
42. La Käserei Champignon trova conferma della sua tesi anche nel regolamento (CE) della Commissione n. 800/1999 (12) . L’art. 49, n. 1, primo comma, di questo regolamento dispone che la restituzione viene versata solo su domanda specifica. Al primo ‘considerando’ del regolamento n. 800/1999 si afferma che, con l’occasione di tale regolamento, è opportuno procedere, per motivi di chiarezza, all’ulteriore rifusione del regolamento n. 3665/87.
43. Infine la Käserei Champignon sostiene che neanche dall’art. 11, n. 1, quinto comma, si possono trarre motivi per sanzionare false informazioni già nella dichiarazione d’esportazione.
44. A differenza dello Hauptzollamt, la Käserei Champignon ritiene che nel caso di specie la sentenza della Corte 22 gennaio 1975, causa 55/74 (13), non sia utile ai fini dell’interpretazione. Infatti il regolamento oggetto di quel procedimento non prevedeva affatto un requisito relativo alla domanda, a differenza dell’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87.
45. La Commissione
adduce, a sostegno della sua tesi, argomenti parimenti derivanti dall’interpretazione sistematica. Già dal raffronto tra l’art. 3, n. 1, e l’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 emergerebbe che false informazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione comportano l’imposizione di una sanzione. Infatti l’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 costituirebbe una disposizione del Titolo 4 del regolamento, che disciplina la procedura di pagamento della restituzione, cosicché la domanda di pagamento specifica ivi menzionata andrebbe considerata come mero atto amministrativo per l’effettivo pagamento.
46. La Commissione deduce inoltre che dall’art. 11, n. 1, terzo e quinto comma, del regolamento n. 3665/87 deriverebbe che la domanda di pagamento non costituisce un presupposto per l’applicabilità della sanzione. Infatti, rinunciare ad una sanzione sulla base di una dichiarazione rettificativa spontanea ai sensi del terzo comma, secondo trattino, sarebbe altrimenti illogico.
2. Analisi
47. Come evidenziato sopra, per l’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 è determinante solo la restituzione richiesta. Quindi l’art. 47, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, che opera un distinguo concettuale tra dichiarazione d’esportazione e domanda di pagamento, non può contenere informazioni in merito ai presupposti di una sanzione ai sensi dell’art. 11, n. 1, in particolare in quanto l’art. 11, n. 1 non si fonda su una di queste nozioni, bensì piuttosto sulla restituzione richiesta.
48. Occorre inoltre osservare che la disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11 è inserita nel Titolo 2 (14), Capitolo 1 (15), del regolamento n. 3665/87, mentre l’art. 47 si trova al Titolo 4 (16) di detto regolamento. L’art. 11 disciplina i presupposti del diritto ed ha quindi natura di diritto sostanziale; esso rinvia a questo proposito agli artt. 3 e 25, parimenti rientranti nel Titolo 2. Per contro l’art. 47, incluso nel Titolo 4, è una disposizione di diritto procedurale e disciplina la domanda di pagamento quale atto amministrativo della procedura di pagamento.
49. La qualificazione giuridica dell’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 è applicabile per analogia all’art. 49, n. 1, dalla lettera pressoché uguale, del regolamento n. 800/1999, con cui si è effettuata la rifusione del regolamento n. 3665/87. Un’interpretazione di tipo uniforme è altresì confermata dal primo ‘considerando’ del regolamento n. 800/1999, che recita che il regolamento n. 3665/87, più volte modificato, necessitava di una rifusione solo «per motivi di chiarezza». Ne consegue che la rifusione non è elemento a sostegno della tesi della Käserei Champignon secondo cui, in base al distinguo operato all’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 tra dichiarazione d’esportazione e domanda di pagamento, la domanda di restituzione – da essa così definita – andrebbe ravvisata nella domanda di pagamento.
50. Da un raffronto tra le disposizioni di diritto sostanziale di cui agli artt. 3, 11 e 25 del regolamento n. 3665/87 e la disposizione procedurale di cui all’art. 47 di tale regolamento emerge unicamente che, in linea di principio, occorrerebbe distinguere tra la procedura di domanda (17) e la procedura di pagamento, mentre non vi sono elementi diretti per stabilire da quale documento emerga la restituzione richiesta.
51. Tuttavia il terzo e quinto comma dell’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 potrebbero far ritenere che false indicazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione comportino la sanzione di cui all’art. 11, n. 1.
52. L’art. 11, n. 1, terzo comma, secondo trattino, prevede un’eccezione all’applicazione di una sanzione in caso di dichiarazione rettificativa spontanea. Tuttavia quest’eccezione trova applicazione solo se le autorità non hanno già accertato l’inesattezza dell’importo richiesto. Poiché le autorità procedono ad un controllo fisico in seguito alla dichiarazione d’esportazione e prima della domanda di pagamento, questa disposizione sarebbe illogica se per l’applicazione della sanzione ci si basasse sulla successiva domanda di pagamento. La valutazione della Corte secondo cui la modifica delle indicazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione non può più essere consentita se è chiesta dopo che l’ufficio doganale ha informato l’esportatore della propria intenzione di procedere a una ispezione delle merci o dopo che sia stata effettuata la constatazione dell’inesattezza delle indicazioni in questione (18) è applicabile per analogia al caso della dichiarazione rettificativa spontanea (19) .
53. Neanche l’art. 11, n. 1, quinto comma, prima frase, considera la domanda di pagamento quale presupposto per l’applicazione della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma. Infatti questa disposizione commina una sanzione anche nel caso in cui l’esportazione non viene eseguita e la restituzione richiesta è inesatta. A contrario ne consegue che la domanda di pagamento non costituisce affatto un presupposto per l’applicazione della sanzione in quanto non può essere presentata in siffatto caso.
54. Né risulta di grande utilità la sentenza nella causa 55/74 (20) . In questa sentenza la Corte ha statuito che la presentazione dell’esemplare di controllo di cui all’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione n. 2315/69 (21) e dell’art. 5 del regolamento della Commissione n. 1041/67/CEE (22), come modificato dall’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione n. 2586/69 (23), può equivalere ad una domanda di restituzione dinanzi all’autorità nazionale competente per il pagamento della restituzione. Tuttavia il regolamento n. 1041/67 non prevede né un requisito relativo ad una domanda di pagamento equiparabile a quella di cui all’art. 47, n. 1, prima frase, del regolamento n. 3665/87, né una facoltà equiparabile a quella conferita dall’art. 47, n. 1, seconda frase, agli Stati membri di prevedere un modulo speciale. Pertanto questa sentenza non può essere presa in considerazione.
55. In sintesi occorre rilevare che anche sotto il profilo sistematico si deve operare comunque un distinguo tra procedura di domanda della restituzione e procedura di pagamento della restituzione, cosicché la restituzione richiesta ai sensi dell’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 non può essere desunta solo dalla domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47, n. 1, di tale regolamento.
C – Interpretazione teleologica
1. Argomenti delle parti
56. La Käserei Champignon, che nel procedimento C‑210/00 sosteneva che la sanzione prevista all’art. 11, n. 1, primo comma, ha natura penale, fa ora presente che questa sanzione, come stabilito dalla Corte nella sentenza in questione (24), rappresenta, dal punto di vista concettuale, una restituzione di importo negativo priva di natura penale. Tuttavia la Käserei Champignon adduce ora anche che questa disposizione non costituisce nemmeno un «reato di pericolo astratto» e, pertanto, un pericolo meramente astratto non può essere rilevante per gli interessi finanziari della Comunità sotto il profilo sanzionatorio. A questa considerazione non osterebbe neanche il concetto espresso dal terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94. Solo un pericolo concreto potrebbe invece comportare la sanzione, che tuttavia non potrebbe intervenire nella fase di presentazione della dichiarazione d’esportazione.
57. Inoltre la Käserei Champignon dubita che lo scopo preventivo dell’art. 11 del regolamento n. 3665/87 verrebbe eluso se la domanda ai sensi dell’art. 11, n. 1, fosse costituita solo dalla domanda di pagamento e non già dalla dichiarazione d’esportazione.
58. Infine, secondo la Käserei Champignon, se si valuta esattamente la situazione giuridica, non sussiste neppure il rischio di applicazione non uniforme della disposizione sanzionatoria all’interno della Comunità. Infatti il regime sanzionatorio non interverrebbe in momenti diversi, ma la domanda di restituzione all’esportazione potrebbe essere presentata in momenti diversi in conseguenza della facoltà prevista dall’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87.
59. Per contro la Commissione
sottolinea gli scopi della disposizione sanzionatoria che, conformemente al primo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, consistono nel potenziare la lotta contro le irregolarità e le frodi nonché – secondo il concetto espresso nel quinto ‘considerando’ – nel conferire alla sanzione, che sarebbe già applicabile, conformemente al terzo ‘considerando’, quando le informazioni fornite da un esportatore possono
condurre al pagamento indebito di restituzioni, un’efficacia preventiva e dissuasiva.
60. La Commissione
nonché lo Hauptzollamt
ritengono che far riferimento alle informazioni figuranti nella domanda di pagamento ai sensi dell’art. 47, n. 1, del regolamento n. 3665/87 avrebbe come conseguenza che l’esportatore potrebbe presentare informazioni false e, in mancanza di accertamento, una domanda di pagamento corrispondente, senza il timore di incorrere in una sanzione. Ciò vanificherebbe l’efficacia dissuasiva della sanzione, a questa attribuita dal quinto ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87.
61. Inoltre la Commissione e lo Hauptzollamt deducono che far riferimento alle informazioni figuranti nella domanda di pagamento comprometterebbe seriamente l’efficacia preventiva del regime di controlli fisici, in quanto solo un numero ridotto di esportazioni è sottoposto effettivamente ad un controllo fisico.
62. Infine la Commissione e lo Hauptzollamt ritengono che al carattere determinante delle informazioni figuranti nella domanda di pagamento nell’ambito dell’art. 11 del regolamento n. 3665/87 osti il fatto che la disposizione sanzionatoria verrebbe applicata negli Stati membri in momenti diversi, il che sarebbe in contrasto con il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 3665/87.
2. Analisi
63. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, le sanzioni previste da regimi della politica agricola comune – come, nel caso di false informazioni ai fini della restituzione all’esportazione richiesta, il regime di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 – sono destinate a combattere le numerose irregolarità che vengono commesse nell’ambito degli aiuti all’agricoltura e che, gravando pesantemente sul bilancio della Comunità, sono tali da compromettere le azioni intraprese dalle istituzioni in tale campo per stabilizzare i mercati, sostenere il livello di vita degli agricoltori ed assicurare prezzi ragionevoli nelle forniture ai consumatori (25) .
64. La tutela degli interessi finanziari della Comunità costituisce anche l’obiettivo manifesto della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87, come risulta evidente dalla redazione del primo e del terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94 che introduce detta disposizione.
65. La Corte ha già statuito sulla natura della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87, non attribuendole natura penale (26) .
66. Infatti, per precisare la natura delle infrazioni contestate, la Corte ha sottolineato più volte che «le norme violate erano rivolte unicamente agli operatori economici che avevano scelto, in piena libertà, di usufruire di un regime di aiuti in materia agricola» (27) . La Corte ha altresì affermato che «nell’ambito di un regime di aiuti comunitario, (…) la concessione dell’aiuto dev’essere subordinata alla condizione che il suo beneficiario presenti tutte le garanzie di rettitudine e di affidabilità», deducendone che «la sanzione adottata per l’ipotesi di inosservanza di tali requisiti costituisce uno strumento amministrativo specifico che è parte integrante del regime di aiuti». Esso sarebbe «destinato ad assicurare la buona gestione finanziaria dei fondi pubblici comunitari» (28) .
67. A questo riguardo la Corte ha dichiarato che «solo gli operatori che hanno domandato di godere di restituzioni all’esportazione rischiano di subire la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87, ove risulti che le informazioni da essi fornite a sostegno delle loro domande sono errate» (29) .
68. La Corte ha infine statuito che «la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 consiste nel pagamento di una penalità il cui ammontare è determinato in proporzione della somma che l’operatore economico avrebbe indebitamente percepito se le autorità competenti non avessero scoperto l’irregolarità. Essa è dunque parte integrante del regime delle restituzioni all’esportazione controverse e non ha carattere penale» (30) .
69. Nonostante la Corte abbia statuito molto chiaramente che la disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non ha natura penale, la Käserei Champignon tenta di inserirla nelle categorie del diritto penale, definendo la fattispecie che comporta l’elemento sanzionatorio come reato di pericolo concreto. Questa tesi non è convincente data la natura non penale della disposizione sanzionatoria. Resterebbe inoltre da stabilire se il diritto comunitario contempli una categoria corrispondente.
70. Dalle considerazioni che precedono emerge che la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 viene inflitta in ogni caso per l’inesattezza delle informazioni fornite allo scopo di chiedere la restituzione. A questo riguardo è irrilevante stabilire in quale documento siano state fornite queste informazioni. Ciò corrisponde anche all’obiettivo che si prefigge la sanzione, stabilito al primo ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94: conformemente a questo ‘considerando’, deve «essere potenziata la lotta contro le irregolarità e, in particolare, contro le frodi a danno del bilancio comunitario (…) per il recupero degli importi indebitamente versati, nonché [devono essere adottate] sanzioni tali da indurre gli esportatori a rispettare le norme comunitarie». Inoltre anche nel terzo ‘considerando’ viene evidenziata questa ratio e si rileva che «le informazioni errate fornite da un esportatore possono condurre al pagamento indebito di restituzioni, se l’errore non viene scoperto, mentre se l’errore viene individuato, appare del tutto giustificato applicare all’esportatore una sanzione in proporzione all’importo che avrebbe indebitamente percepito qualora l’errore non fosse stato scoperto».
71. Di conseguenza l’obiettivo di tutelare gli interessi finanziari della Comunità con la lotta contro la frode e con l’ausilio dell’efficacia preventiva della sanzione esige non solo di non attendere che vi sia stato un pregiudizio per le finanze della Comunità, bensì di irrogare già una sanzione per false informazioni che potrebbero comportare un pregiudizio, obiettivo corrispondente anche alla lettera del citato terzo ‘considerando’, secondo cui occorre sanzionare false informazioni che potrebbero
condurre a pagamenti indebiti.
72. Tuttavia non ne deriva ancora il carattere determinante esclusivo delle informazioni figuranti nella dichiarazione d’esportazione ai fini della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87: infatti l’art. 3, n. 5, secondo comma, del medesimo regolamento ( arg. e contrario) offre agli Stati membri la possibilità di prevedere, perché si possa beneficiare della restituzione, un modulo diverso dalla dichiarazione d’esportazione. Di conseguenza spetta al giudice nazionale stabilire se, in base alle circostanze, conformemente al diritto nazionale, la dichiarazione d’esportazione debba essere considerata o meno alla stregua di un documento utilizzato «all’atto dell’esportazione per beneficiare di una restituzione».
73. A questa soluzione diversificata non ostano, in linea di principio, né la necessità di garantire un’applicazione uniforme del diritto comunitario, né l’efficacia preventiva ovvero dissuasiva della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87.
74. Per quanto riguarda l’efficacia preventiva della disposizione sanzionatoria in questione, la Commissione sottolinea a ragione che far riferimento alla domanda di pagamento come presupposto sanzionatorio potrebbe vanificare quest’efficacia dissuasiva se la domanda è stata preceduta da un controllo fisico. Infatti, conformemente al regolamento (CE) della Commissione n. 2221/95 (31), solo un numero ridotto di esportazioni è soggetto ad un controllo fisico per esaminare se le esportazioni siano state eseguite effettivamente e regolarmente. Ora, se ci si basasse sulla successiva domanda di pagamento quale presupposto per la sanzione, l’esportatore disporrebbe della facoltà, qualora si scopra l’inesattezza di una dichiarazione d’esportazione in seguito ad un controllo a campione, di evitare l’imposizione di una sanzione in quanto non ha presentato una domanda di pagamento per la merce in questione. Di conseguenza l’efficacia del regime dei controlli fisici, vale a dire l’effetto preventivo di questi accertamenti, ne risulterebbe sensibilmente limitata, il che sarebbe nuovamente in contraddizione con l’«effet utile» della disposizione sanzionatoria.
75. Per quanto riguarda l’efficacia dissuasiva, la Commissione fa valere, altrettanto fondatamente, che, qualora in linea di principio venissero in rilievo solo le informazione figuranti nella domanda di pagamento, l’esportatore potrebbe presentare una dichiarazione d’esportazione contenente informazioni inesatte e, in mancanza di verifica mediante un controllo a campione_inoltrare la domanda di pagamento corrispondente senza dover temere l’imposizione di una sanzione. Questa situazione appare senza dubbio pregiudizievole per l’efficacia dissuasiva della sanzione.
76. Tuttavia il carattere non determinante della domanda di pagamento con riguardo alla disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 non può, per contro, comportare necessariamente che vada regolarmente inflitta una sanzione se la dichiarazione d’esportazione risulta affetta da errori. L’esportatore onesto deve poter modificare a posteriori le informazioni originarie contenute nella dichiarazione d’esportazione (32), purché tali rettifiche siano apportate spontaneamente e tempestivamente, vale a dire non sotto la pressione di una domanda o di un controllo – anche solo imminente – da parte delle autorità doganali (33)(34) .
77. Per quanto riguarda l’applicazione uniforme del diritto comunitario, occorre osservare che, conformemente al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, che introduce la sanzione, «tale misura (…) deve essere uniformemente applicata in tutti gli Stati membri», il che esclude assolutamente di poter stabilire presupposti temporali diversi per l’imposizione della sanzione a seconda dei singoli Stati membri. Alla luce di queste premesse, non è comunque convincente fondarsi su singoli moduli – la dichiarazione d’esportazione o la domanda di pagamento –, in quanto essi, data la competenza di cui godono gli Stati membri per l’attuazione delle disposizioni comunitarie e i margini discrezionali consentiti in questo ambito dal regolamento n. 3665/87, possono variare da paese a paese. A questo riguardo è quin di sufficiente stabilire che rilevano esclusivamente le informazioni fornite dall’esportatore, senza tener conto dei moduli, che si devono comunque applicare conformemente alle disposizioni d’attuazione nazionali e che, secondo le opzioni consentite dalla lettera del regolamento n. 3665/87, possono essere diversi.
78. A titolo di conclusione provvisoria occorre pertanto rilevare che la ratio della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 e la ratio legis
del regolamento n. 2945/94 esigono che false informazioni contenute nel documento utilizzato per beneficiare della restituzione – fatta salva una modifica spontanea e tempestiva di dette informazioni – comportino l’imposizione della sanzione prevista.
D – Principio di proporzionalità
1. Argomenti delle parti
79. La Käserei Champignon
esprime dubbi sulla proporzionalità della disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 nel caso in cui la dichiarazione d’esportazione venga considerata la domanda determinante ai sensi di questa norma. Se si interpreta in tal senso la disposizione, la sanzione non sarebbe atta a conseguire il suo obiettivo, in quanto solo la parte interessata dalla restituzione potrebbe minacciare gli interessi finanziari della Comunità. Essa non sarebbe neanche necessaria in quanto l’eventualità di infliggere una sanzione per false informazioni fornite nella domanda di restituzione avrebbe un’efficacia sufficientemente dissuasiva. Inoltre la sanzione non sarebbe proporzionata, in quanto se ci si basasse sulla dichiarazione d’esportazione si punirebbe penalmente in egual misura l’atto preparatorio e l’azione compiuta, il che sarebbe in contraddizione con le tradizioni giuridiche degli Stati membri. Anche il Bundesfinanzhof esprime dubbi in merito alla proporzionalità.
2. Analisi
80. Secondo il principio di proporzionalità, rientrante nei principi generali del diritto comunitario, i mezzi contemplati da una disposizione di diritto comunitario devono essere idonei a realizzare lo scopo perseguito e non devono andare oltre quanto è necessario per raggiungerlo (35) .
81. Nella sentenza Käserei Champignon I la Corte ha già statuito che la sanzione prevista all’art. 11, n. 1, primo comma, lett. a), del regolamento n. 3665/87 non viola il principio di proporzionalità, in quanto non la si può ritenere né inidonea a realizzare lo scopo perseguito dalla normativa comunitaria, né esorbitante rispetto ai mezzi necessari per raggiungerlo (36) .
82. Al di là di questo rilievo di carattere generale, i dubbi della Käserei Champignon e del Bundesfinanzhof in merito alla proporzionalità della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 si riferiscono manifestamente ad una conclusione interpretativa che consentirebbe l’imposizione della sanzione anche nel caso in cui l’esportatore abbia modificato le informazioni originariamente inesatte nel corso della procedura.
83. A questo riguardo occorre rilevare, in riferimento al caso di specie, che la possibilità di principio di imporre una sanzione ad un esportatore che fornisce senza propria colpa
false informazioni nell’ambito della richiesta di una restituzione, risulta dalla natura, indipendente dalla colpa, della disposizione sanzionatoria in questione. La Corte ne ha già tenuto conto nella sentenza Käserei Champignon I. Pertanto nel caso di specie non è rilevante il motivo per cui non sia avvenuta una modifica tempestiva delle informazioni originariamente inesatte (37) .
84. Fondarsi sulle informazioni figuranti nel documento utilizzato per beneficiare della restituzione – fatta salva un’eventuale modifica a posteriori di queste informazioni, purché spontanea e tempestiva nel senso illustrato in precedenza – ai fini della sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87, sembra idoneo a raggiungere lo scopo della lotta contro le irregolarità e le frodi. L’efficacia preventiva e dissuasiva che si persegue con la sanzione fa sì che il legislatore comunitario conferisca rilevanza all’esattezza di queste informazioni. Occorre altresì fondarsi sulle informazioni in questione per conseguire gli scopi del regime sanzionatorio. Infatti, in opposizione alla tesi della Käserei Champignon, la mera possibilità di sanzionare false informazioni contenute nella domanda di pagamento non ha un’efficacia sufficientemente dissuasiva (38) .
85. Occorre inoltre richiamare il quinto ‘considerando’ del regolamento n. 2945/94, secondo cui le irregolarità e le frodi già accertate nel settore delle restituzioni all’esportazione hanno dimostrato che altre sanzioni e il rimborso della sola restituzione non sono sufficienti a dissuadere gli esportatori e ad indurli a fare il necessario per rispettare la normativa comunitaria (39) .
86. Infine, anche se ci si basa sulle informazioni contenute nel documento utilizzato per beneficiare della restituzione, la sanzione di cui all’art. 11, n. 1, primo comma, del regolamento n. 3665/87 risulta ancora idonea a tutelare gli interessi finanziari della Comunità in quanto non osta ad una modifica di dette informazioni, purché questa sia spontanea e tempestiva.
87. Laddove la Käserei Champignon censura la presunta equiparazione di atto preparatorio ed azione compiuta, in contrasto con le tradizioni giuridiche degli Stati membri, essa trascura che la disposizione sanzionatoria in questione non ha per l’appunto natura penale.
88. Qualora la disposizione sanzionatoria di cui all’art. 11, n. 1, del regolamento n. 3665/87 dovesse rivelarsi nella pratica troppo rigorosa, in quanto il rischio dell’imposizione di una sanzione per gli esportatori risulta imprevedibile, non può spettare alla Corte, tenuto conto degli scopi chiari – e degni di tutela – del regime in questione, la cui validità qui non è (più) dubbia, porvi rimedio; piuttosto tocca al legislatore comunitario, se del caso, addivenire ad una soluzione adeguata ponderando tutti gli interessi rilevanti.
VI – Conclusione
89. Alla luce della considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la questione sottoposta dal Bundesfinanzhof tedesco nel seguente modo:
L’art. 11, n. 1, primo e secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3665/87, nel testo modificato dal regolamento (CE) n. 2945/94, dev’essere interpretato nel senso che – anche alla luce del principio di proporzionalità – false informazioni, riguardanti singole voci doganali elencate nel documento utilizzato per beneficiare della restituzione conformemente alle disposizioni d’attuazione nazionali, che possono condurre a una restituzione all’esportazione più elevata di quella spettante all’esportatore, determinano la riduzione a titolo di sanzione della restituzione all’esportazione per l’importo stabilito in tali disposizioni,
– anche se nella particolare domanda di pagamento che dev’essere presentata a norma del diritto nazionale viene espressamente dichiarato che non viene richiesto il pagamento della restituzione all’esportazione per le voci doganali di cui si tratta indicate nel documento in questione,
– e purché questa dichiarazione sia stata effettuata solo dopo l’annuncio o l’esecuzione di controlli doganali.
(1) .
(2)
–	Regolamento della Commissione 27 novembre 1987, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 26 luglio 1994, n. 1829, che modifica il regolamento (CEE) n. 3665/87 recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (GU L 191, pag. 5), nonché dal regolamento (CE) della Commissione 2 dicembre 1994, n. 2945, che modifica il regolamento (CEE) n. 3665/87 recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli, riguardo al recupero degli importi indebitamente versati e alle relative sanzioni (GU L 310, pag. 57) (in prosieguo: il «regolamento n. 3665/87»).
(3)
–	Sentenza Käserei Champignon Hofmeister (Racc. 2002, pag. I‑6453) (in prosieguo: la «sentenza Käserei Champignon I»).
(4)
–	Ibidem, punto 52.
(5)
–	V. supra, paragrafo 3.
(6)
–	BGBl. I 1996, pag. 766.
(7)
–	V. a questo riguardo art. 11, n. 1, secondo comma, seconda frase, del regolamento n. 3665/87.
(8)
–	Sentenze 6 ottobre 1982, causa 283/81, Cilfit (Racc. pag. 3415, punto 18), 14 dicembre 1988, causa 291/87, Huber (Racc. pag. 6449, punto 11), e 17 dicembre 1998, causa C-236/97, Codan (Racc. pag. I‑8679, punto 25).
(9)
–	Sentenze 12 novembre 1969, causa 29/69, Stauder (Racc. pag. 419, punto 3), 12 luglio 1979, causa 9/79, Koschniske (Racc. pag. 2717, punti 6 e seg.), e 7 luglio 1988, causa 55/87, Moksel (Racc. pag. 3845, punto 15).
(10)
–	Nella disposizione si menziona il caso in cui «il documento contemplato nel presente paragrafo sia la dichiarazione d’esportazione».
(11)
–	«(…) la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée» (il corsivo è mio).
(12)
–	Regolamento 15 aprile 1999, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all’esportazione per i prodotti agricoli (in prosieguo: il «regolamento n. 800/1999»).
(13)
–	Unkel (Racc.1975, pag. 9).
(14)
–	«Esportazioni verso i paesi terzi».
(15)
–	«Diritto alla restituzione».
(16)
–	«Procedura di pagamento della restituzione».
(17)
–	Nel senso di una domanda di concessione di una restituzione ovvero di una procedura per indicare in maniera giuridicamente vincolante la restituzione richiesta.
(18)
–	Sentenza 8 giugno 1994, causa C-371/92, Elliniko Dimosio (Racc. pag. I‑2391, punto 32).
(19)
–	Per quanto riguarda l’utilizzo equivoco della nozione di «domanda di pagamento» all’art. 11, n. 1, terzo comma, v. supra, paragrafo 36.
(20)
–	Cit. alla nota 13.
(21)
–	Regolamento 19 novembre 1969, relativo all'impiego dei documenti del transito comunitario per l'applicazione delle misure comunitarie comportanti il controllo dell'utilizzatore e/o della destinazione delle merci (GU L 295, pag. 14).
(22)
–	Regolamento 21 dicembre 1967, che fissa le modalità di applicazione delle restituzioni all’esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico (GU n. 314, pag. 9) (in prosieguo: il «regolamento n. 1041/67»).
(23)
–	Regolamento 22 dicembre 1969, che modifica il regolamento n. 1041/67/CEE relativo alle modalità di applicazione delle restituzioni all’esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico (GU L 322, pag. 27).
(24)
–	Sentenza cit. alla nota 3 (punti 35 e segg.).
(25)
–	Sentenza 27 ottobre 1992, causa C-240/90, Repubblica federale di Germania/Commissione (Racc. pag. I‑5383, punto 19), e sentenza Käserei Champignon I (cit. alla nota 3, punto 38).
(26)
–	Sentenza Käserei Champignon I (cit. alla nota 3, punto 44).
(27)
–	Sentenza Käserei Champignon I (cit. alla nota 3) con rinvio alle sentenze, ivi citate nei punti 32 e 33, 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena (Racc. pag. 4587, punto13), e causa C‑240/90 (cit. alla nota 25, punto 26).
(28)
–	Sentenza Käserei Champignon I (cit. alla nota 3, punto 41).
(29)
–	Ibidem, punto 42.
(30)
–	Ibidem, punto 43.
(31)
–	Regolamento 20 settembre 1995, recante modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 386/90 del Consiglio per quanto riguarda il controllo fisico al momento dell’esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione (GU L 224, pag. 13).
(32)
–	A questo riguardo v. anche art. 65 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1):
«Il dichiarante è autorizzato, su sua richiesta, a rettificare una o più indicazioni della dichiarazione dopo l’accettazione di quest’ultima da parte dell’autorità doganale. La rettifica non può avere l’effetto di far diventare oggetto della dichiarazione merci diverse da quelle che ne costituivano l’oggetto iniziale.
Tuttavia, nessuna rettifica può più essere autorizzata se la richiesta è fatta dopo che l’autorità doganale:
a) ha informato il dichiarante di voler procedere alla visita delle merci, oppure,
b) ha constatato l’inesattezza delle indicazioni date, oppure
c) ha autorizzato lo svincolo delle merci».
(33)
–	A questo proposito v. anche la sentenza cit. alla nota 18.
(34)
–	Dall’ordinanza di rinvio non emerge se le modifiche apportate dalla Käserei Champignon nel caso di specie siano state «spontanee». All’udienza lo Hauptzollamt ha sostenuto che le modifiche sono state apportate dopo l’esecuzione di un controllo fisico.
(35)
–	Sentenze nella causa 137/85 (cit. alla nota 27, punto 15), e 7 dicembre 1993, causa C-339/92, ADM Ölmühlen (Racc. pag. I‑6473, punto 15).
(36)
–	Sentenza cit. alla nota 3 (punto 68).
(37)
–	A questo riguardo la Käserei Champignon fa valere che essa non poteva essere a conoscenza dell’inesattezza delle informazioni originariamente fornite, in quanto a tale scopo sarebbe stata necessaria un’analisi di laboratorio.
(38)
–	V. supra, paragrafi 74 e seg.
(39)
–	Sentenza Käserei Champignon I (cit. alla nota 3, punto 66).