61981C0256
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 23 MARZO 1983
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Siete chiamati a pronunciarvi su una domanda di riscarcimento di danni proposta contro il Consiglio e la Commissione da un'impresa che lavora cereali e lamenta di non aver ricevuto le restituzioni alla produzione di gritz di granturco per circa tre mesi del 1977. La causa fa parte di una serie di procedure che hanno il medesimo oggetto. Nel loro ambito la nostra Corte ha già pronunciato parecchie sentenze affermando la responsabilità extracontrattuale della Comunità e definendone taluni profili (v. in generale le sentenze di indentico contenuto in data 4. 10. 1979 nelle cause 238/78, Ireks-Arkady/Consiglio e Commissione, Race. 1979, p. 2955; 241, 242 e 245 a 250/78, DGV e altri/Consiglio e Commissione, Race. 1979, p. 3017; 261 e 262/78, Interquell Stärke-Chemie/Con-siglio e Commissione, Race. 1979, p. 3045; 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79, Dumortier e altri/Consiglio, Race. 1979, p. 3091; e, sugli aspetti particolari a cui ho alluso, cfr., ad esempio, sentenza 27. 1. 1982 nelle cause 256, 257, 265, 267/80 e 5/81, Birra Wiihrer e altri/Consiglio e Commissione, Race. 1982, p. 85, in tema di prescrizione; sentenza 19. 5. 1982 nelle cause 64 e 113/76, 167 e 239/78, 27, 28 e 45/79, Dumortier e altri/Consiglio, Race. 1982, p. 1733, sul momento a cui ci si deve riferire per la quantificazione del danno).
Nel nostro caso si dà per scontato che, sopprimendo nel 1978 i contributi alla produzione del gritz già previsti dal regolamento del Consiglio n. 120 del 13 giugno 1967, la Comunità violò il principio di eguaglianza e così commise un illecito. Allo stesso modo si riconosce che le imprese pregiudicate da questo illecito hanno diritto di essere risarcite in misura corrispondente all'entità dei contributi non riscossi. Resta perciò da stabilire se e quale danno vi sia stato in concreto tenendo conto di due fattori: la possibilità che i produttori hanno di ripercuotere i maggiori costi sulla clientela e le particolari caratteristiche che possiedono le semole di granturco prodotte dalla società attrice. Egualmente da determinare è il momento rispetto a cui va individuato il tasso di conversione delle unità di conto, che esprimono l'importo delle restituzioni, in lire sterline, che sono la moneta nella quale il pagamento deve aver luogo. Da ultimo si tratterà di definire l'ammontare e la decorrenza degli interessi moratori.
2.
Riassumo i fatti. La ditta Pauls Agriculture Limited è una società di diritto inglese con sede a Ipswich, nel Regno Unito, che, sin dall'inzio del secolo, produce gritz di granturco destinato alla fabbricazione della birra. Con lettera del 3 luglio 1981, essa richiese al Consiglio CEE il pagamento dei contributi alla produzione di 6857 tonnellate di gritz — ottenuta nel periodo che va dal 1o agosto al 18 ottobre 1977 — per complessive 59039 unità di conto pari a circa 32874 sterline (v. il prospetto riassuntivo annesso alla citata lettera, che figura in allegato al ricorso). Ma il Consiglio respinse la richiesta con una lettera del 17 luglio 1981 deducendo che essa era stata presentata tardivamente, e cioè a cinque anni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale comunitaria del regolamento che aveva abolito le restituzioni per il gritz. Allo stesso tempo il Consiglio osservò che la produzione per cui si reclamavano gli aiuti comunitari aveva avuto inizio dopo la loro soppressione, avvenuta, come sappiamo, nel marzo 1975. Anche per questo motivo, dunque, la società attrice non poteva vantare alcuna pretesa.
Di fronte a tale rifiuto, la ditta inglese citò davanti alla nostra Corte il Consiglio e la Commissione con ricorso depositato in Cancelleria il 21 settembre 1981. Essa chiese:
a)
in via principale, che fosse annullata la decisione negativa del Consiglio contenuta nella lettera 17 luglio 1981 e che pertanto la Comunità fosse condannata a pagarle, a titolo di restituzioni alla produzione, la somma di 32874,65 sterline, maggiorata degli interessi;
b)
in via subordinata, che il Consiglio e/o la Commissione fossero condannati a versarle la medesima somma, maggiorata degli interessi, a titolo di risarcimento;
e)
in entrambi i casi, che le spese fossero poste a carico delle istituzioni convenute.
3.
Di queste richieste, la prima — proposta, ripeto, in via principale — è stata abbandonata dall'attrice per esplicita dichiarazione del suo difensore nel corso della procedura orale. Il thema decidenti della presente causa si riduce così alla richiesta sub b); quella che ha per oggetto il risarcimento dei danni derivati all'attrice dal mancato pagamento delle restituzioni.
In tale più limitata prospettiva, Consiglio e Commissione riconoscono che la Pauls Agriculture, come ogn'altra impresa produttrice di gritz destinato all'industria della birra, ha subito un danno per effetto delle norme contenute nel regolamento 4 marzo 1975, n. 665. Entrambe le istituzioni, tuttavia, contestano la pretesa risarcitoria della ditta inglese con argomenti tratti dalle peculiarità del caso. Esaminiamoli uno per uno cominciando con due eccezioni svolte abbastanza diffusamente, se pur non perseguite sino in fondo, nel ricorso e nelle memorie di risposta.
4.
Mi riferisco anzitutto all'argomento che fa perno sulla prescrizione del diritto a ottenere l'indennizzo. Ricordo a questo proposito che, secondo l'articolo 43, prima parte, dello statuto della Corte di giustizia, «le azioni contro la Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine».
Orbene, la detta eccezione fu — è vero — sollevata dal Consiglio nella lettera del 17 luglio 1981 e cioè in un momento precedente l'apertura del giudizio. È anche vero, però, che nelle rispettive memorie di risposta il Consiglio e la Commissione ne hanno ammesso l'infondatezza, riconoscendo che il tempo trascorso fra la data, o meglio le date, in cui le restituzioni avrebbero dovuto essere percepite (agosto-ottobre 1977) e la citazione in giudizio (21 settembre 1981) è inferiore e cinque anni. Che la prescrizione estintiva del credio risarcitorio cominci a decorrere dal momento in cui la restituzione è esigibile non si può infatti dubitare. Siete voi ad averlo affermato nella sentenza 27 gennaio 1982 in cause 256, 257, 265, 267/80 e 5/81, Birra Wührer e altri/Consiglio e Commissione, già richiamata.
Come dicevo, c'è poi una seconda eccezione — anch'essa proposta prima che la fase contenziosa avesse inizio — da cui conviene subito liberare il campo. Nella lettera su ricordata, infatti, il Consiglio asserì che la Pauls Agriculture aveva cominciato a produrre gritz per l'industria della birra dopo l'entrata in vigore del regolamento 4 marzo 1975: il danno che essa lamenta, dunque, non troverebbe la sua causa nell'abolizione dei contributi disposta da quella normativa e di conseguenza non sarebbe risarcibile. Un sostegno verrebbe a tale tesi dalla vostra sentenza 4 ottobre 1979 in cause riunite 241, 242, 245 a 250/78, DGV e altri/Consiglio e Commissione, già citata, in particolare punto 19 della motivazione.
Ma l'argomento non convince perché, com'è pacifico tra le parti, la Pauls Agriculture produce gritz di granturco destinato alla fabbricazione della birra addirittura dai primi anni del secolo. Il fatto che la sua domanda di danni si riferisca solo a tre mesi del 1977, e cioè ad un'epoca che segue la revoca dei contributi, ha una spiegazione molto semplice: in base alle misure transitorie contenute nell'Atto di adesione, è solo dal 1o agosto 1977 che i produttori inglesi hanno il diritto di ricevere le restituzioni per il gritz ed i prodotti simili. A questo incontestabile dato, del resto, la Commissione si è inchinata riconoscendo esplicitamente che l'eccezione in esame è priva di fondamento (cfr. memoria di risposta 15. 3. 1982, p. 3, paragrafo 4).
5.
Passo ora ad occuparmi delle eccezioni di merito che le convenute hanno sollevato nei loro scritti difensivi. A base della prima è la cosiddetta «ripercussione», cioè il trasferimento sulla clientela dei maggiori costi che le imprese incontrano quando i contributi comunitari a cui hanno diritto vengono soppressi. Il Consiglio e la Commissione richiamano anzitutto un principio generale in tema di responsabilità che non può non trovarci d'accordo: la regola per cui risarcibili sono solo i dani effettivamente subiti. Muovendo da questa premessa essi affermano poi che, nel caso concreto, l'attrice dovrebbe provare di non avere ripercosso sui prezzi praticati ai propri clienti le perdite derivanti dall'omesso pagamento dei contributi. Se infatti una loro traslazione avesse avuto luogo, a sopportare il danno sarebbe stato non il produttore, ma la clientela. In parole diverse: dimostrare di aver subito un pregiudizio effettivo e perciò di avere titolo al corrispondente indennizzo si può solo documentando la mancata ripercussione.
Dico subito che l'argomento non mi persuade. La ripercussione è stata ricondotta all'istituto della compensatio lucri cum damno o potrebbe essere configurata come un obbligo di lealtà, che al danneggiato impone di contenere l'entità del pregiudizio così salvaguardando l'autore dell'illecito da conseguenze più onerose. Si scelga l'una o l'altra teoria, una conclusione mi sembra obbligata: l'idea che le perdite possono essere trasferite a valle e i princìpi che reggono la responsabilità aquiliana non sono di massima conciliabili.
Sotto il primo profilo, condivido pienamente il pensiero che l'avvocato generale Capotorti espresse nelle conclusioni pronunciate il 12 settembre 1979 in causa 238/78, Ireks-Arkady/Commissione e Consiglio. La ripercussione — egli disse — potrebbe azzerare o ridurre l'entità del danno risarcibile solo «se fosse applicabile il principio della compensazione fra il pregiudizio subito e l'eventuale vantaggio nati dallo stesso fatto illecito». Ma quell'applicabilità è da escludere (o, quanto meno, lo era nel caso ireks-Arkady che, del resto, è in tutto e per tutto analogo al nostro) perchè «Il vantaggio che si presume connesso all'aumento dei prezzi non potrebbe mai dirsi causato dalla soppressione delle restituzioni alla produzione: esso è ... il frutto di un'autonoma decisione dei produttori. In altri termini: la compensazione del danno con il lucro presuppone che entrambi siano conseguenze immediate, automatiche, del fatto illecito, mentre ... l'abolizione degli aiuti comunitari non ha dato luogo, direttamente, a nessun profitto dei soggetti danneggiati» (v. Race. 1979, p. 2976 e seguenti, in particolare, p. 3005).
Né a risultati migliori si giunge con una «fuga nelle clausole generali», come avrebbe detto J. W. Hedemann. Correttezza, lealtà, solidarietà tra operatori privati e pubblici sono nobili concetti e non mancano di spessore giuridico, anche al di là della sfera contrattuale. Qui, tuttavia, la loro efficacia normativa ed esplicativa è minima. La ripercussione intesa come dovere di risparmiare all'autore dell'illecito una condizione più gravosa trova limiti insuperabili negli effetti della libera concorrenza. Quando determinano i prezzi, le imprese non tengono — non possono tener — conto solo dei costi che sopportano e dei profitti che desiderano; sono condizionate dall'andamento del mercato. Se la situazione del mercato permette di fissare il prezzo a un certo livello senza che esso incida sul volume delle vendite, è a quel livello e non ad altri che l'impresa si atterrà. Le piaccia o non le piaccia, abbia o non abbia percepito gli aiuti comunitari.
C'è di più. Si diano per superabili gli ostacoli concettuali in cui si urta a mio avviso la teoria della ripercussione. Non per questo potremo condividere la tesi, sostenuta dal Consiglio e dalla Commissione, secondo cui l'onere di provare il trasferimento delle perdite sui prezzi grava in forma negativa sul danneggiato. Per accreditarla le istituzioni convenute invocano, seppure in modo generico, la vostra giurisprudenza. Ma il richiamo cade nel vuoto. Non c'è sentenza tra le molte in cui vi siete occupati di ripercussione che dirima, direttamente o indirettamente, il problema dell'onere della prova. Contro quella tesi, al contrario, militano argomenti molto seri e in primo luogo la notissima e universale regola che governa la ripartizione dell'onere. La formulerò come segue: chi avanza una pretesa ne deve provare gli elementi costitutivi, chi la contesta deve dimostrare i fatti che ne escludono la proponibilità o ne riducono le dimensioni.
Ebbene, nel nostro caso la ripercussione costituisce manifestamente una causa estintiva dell'obbligo risarcitorio : essa è infatti una circostanza sopravvenuta rispetto all'illecito che ha generato l'obbligo e la sua efficacia consiste nel rimuovere quest'ultimo o nel circoscrivere la sua portata. Così stando le cose, l'onere di darne la prova non può gravare sulla Pauls Agriculture. Tutto quel che a costei si chiede è dimostrare, oltre al comportamento illecito della controparte e al nesso di causalità tra tale comportamento e il danno, di avere subito un pregiudizio patrimoniale. Più specificamente, è sufficiente che essa provi di avere, in un dato arco di tempo, prodotto una certa quantità di gritz destinato all'industria della birra. Toccherà invece alla Comunità, se vuole liberarsi dell'obbligo di risarcimento, provare di avere corrisposto le restituzioni o — per chi ritenga valido il congegno della ripercussione — documentare che i maggiori costi sono stati trasferiti a valle.
Durante la procedura orale, comunque, i rappresentanti delle istituzioni convenute, pur ribadendo in principio che l'onere di provare la traslazione delle perdite grava sui danneggiati, hanno riconosciuto in linea di fatto che, nella specie, la traslazione non ha avuto luogo. Per lo meno sotto questo profilo, quindi, l'argomento difensivo di cui mi sono occupato appare privo di base.
6.
Ma le istituzioni convenute ricorrono a un secondo argomento basato sull'interpretazione dei regolamenti del Consiglio n. 2727 del 29 ottobre 1975 e della Commissione n. 1570 del 4 luglio 1978. Il primo riguarda l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali; il secondo disciplina le modalità d'applicazione del regolamento 2742/75, che a sua volta concerne i contributi alla produzione per i prodotti amidacei.
L'articolo 1 del secondo regolamento indica i requisiti che le semole e i semolini di granturco devono possedere per dare diritto alle restituzioni: tra essi figura un determinato calibro minimo. Ma alle convenute questo non basta. Nelle loro memorie di risposta, infatti, esse osservano che, secondo la nota complementare alla sottovoce 11.02 A della Tariffa doganale comune, «Sono considerati come “semole e semolini”, ... i prodotti ottenuti per riduzione in frammenti di chicchi di cereali e che rispondono ... alle seguenti condizioni: a) i prodotti della specie ottenuti dal granturco devono passare attraverso un setaccio di garza di seta o di tessuto di fibre tessili artificiali o sintetiche, con apertura di maglie di 2 mm in proporzione di almeno 95 %, in peso». Oltre a superare un calibro minimo, insomma, le semole e i semolini sono tenuti a non eccedere un certo calibro massimo; e di ciò — ossia del fatto che il gritz da essa prodotto tra il 1o agosto e il 18 ottobre 1977 non lo eccedeva — la ricorrente dovrebbe fornire la prova.
Ebbene, tale argomento non ha alcun valore. Le stesse convenute, del resto, ne hanno preso atto riconoscendo durante la procedura orale che anche il gritz di misura superiore ai 2 mm è impiegato nel Regno Unito per la fabbricazione della birra e che la mancata erogazione dei contributi per questo tipo di prodotto violava il principio della parità di trattamento nello stesso modo in cui a violarlo era l'omessa corresponsione di quei benefici per il gritz di misura inferiore. Entrambi i gritz, infatti, costituiscono ur succedaneo degli amidi di granturco utilizzati nell'industria della birra, onde nor sarebbe giustificato concedere le restituzioni a questi ultimi mentre lo si nega a; primi. Con la loro ammissione, in altre parole, le convenute non hanno fatto che aderire ai princìpi da voi enunciati il 19 ottobre 1977 nel decidere le cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel/Hauptzollamt Hamburg-St. Annen (Race. 1977, p. 1753) e 124/76 e 20/77, Moulins Pont-à-Mousson/Office Interprofessionnel des Céréales (Race. 1977, p. 1795).
Così stando le cose, non ha per noi alcun interesse stabilire se il regolamento del Consiglio 30 maggio 1978, n. 1127 (completato dal regolamento di applicazione 4. 7. 1978, n. 1570), che ripristinò gli aiuti per il gritz di granturco a decorrere dal 19 ottobre 1979 (e cioè dalla data delle sentenze su richiamate), si estenda oppure no alle semole e ai semolini di granturco eccedenti i 2 mm. L'efficacia di tale normativa, infatti, ha cominciato a dispiegarsi dopo il periodo (agosto - ottobre 1977) a cui la nostra causa si riferisce. Mi astengo perciò dall'occu-parmi della controversia sviluppatasi durante la procedura orale tra il Consiglio e la Commissione sull'interpretazione del regolamento 1570/78 e sulla competenza ad adottare eventuali misure per chiarire espressamente che i contributi (rimessi in vigore nel 1978) si applicano anche al gritz eccedente il calibro massimo.
7.
Occupiamoci ora della data a cui deve farsi riferimento per determinare il tasso di conversione fra unità di conto e lire sterline. È noto, infatti, che le restituzioni sono attualmente espresse in ECU; d'altro canto, essendo la società attrice localizzata nel Regno Unito, i pagamenti — e perciò anche le liquidazioni dei danni — a cui essa ha diritto vanno effettuati in valuta britannica.
Orbene, nel corso della procedura orale, il difensore della Pauls Agriculture ha chiesto che per il calcolo del danno sia preso in considerazione il tasso vigente alla data della sentenza, e ciò soprattutto se da quest'ultima vengono fatti decorrere gli interessi moratori. Nelle memorie di risposta, al contrario, le convenute hanno sostenuto che la data da privilegiare è quella del pregiudizio patrimoniale o, più specificamente, delle operazioni commerciali a cui si collegavano le restituzioni; ma ancora una volta esse hanno cambiato linea durante la discussione, riconoscendo l'opportunità di applicare il tasso vigente al momento della sentenza con cui si accerta la responsabilità comunitaria. In tal senso, del resto, è orientata la giurisprudenza di questa Corte. Con la sentenza 19 maggio 1982, Dumortier e altri/Consiglio, già citata, avete infatti affermato che le restituzioni costituiscono solo la base per il computo dell'importo dovuto a titolo di risarcimento e che il danno va calcolato con riguardo alla situazione esistente nel momento in cui la responsabilità viene accertata. Partendo da tale premessa, avete poi stabilito che l'importo del danno deve definirsi applicando alle restituzioni il tasso di conversione in vigore nel giorno della sentenza dichiarativa della responsabilità (v. specialmente punti 10, 11 e 12 della motivazione).
Non vi è alcuna ragione per non seguire questo indirizzo giurisprudenziale anche nel caso di specie; tanto più che, come ho detto, su di esso le parti hanno finito per trovarsi d'accordo.
8.
E veniamo al tema degli interessi moratori. Nella memoria di replica del 25 maggio 1982, la ricorrente sostiene che le istituzioni convenute vanno condannate a pagarle gli interessi maturati, sulla somma definita come indennizzo, a decorrere dal momento in cui essa avrebbe dovuto percepire le restituzioni; tali interessi, aggiunge la Pauls Agriculture, devono essere pari ai tassi commerciali usualmente praticati nel luogo ov'essa operava durante i mesi in cui le restituzioni non furono corrisposte.
Siamo quindi di fronte a due problemi distinti: il primo riguarda la decorrenza e il secondo l'ammontare degli interessi. Per accreditare la tesi che fa risalire questi ultimi al momento in cui ha avuto luogo il pregiudizio, la difesa dell'attrice sviluppa essenzialmente due argomenti. Anzitutto essa sostiene che la detta soluzione è fatta propria dai sistemi dei paesi membri. Il rilievo, tuttavia, non è esatto. Gli ordinamenti degli Stati membri non conoscono alcun principio generale per cui gli interessi moratori debbano decorrere dalla data del danno; conoscono, al contrario, un'estrema varietà di discipline. Come osservò l'avvocato generale Capotorti concludendo il 27 aprile 1982 nella causa Dumortier e altri/Consiglio (già citata), in alcuni di essi la «corresponsione di interessi e la loro decorrenza è rimessa alla valutazione discrezionale del giudice ..., in altri la decorrenza è fissata o alla data della messa in mora del debitore ... oppure a quella della sentenza» (v. Race. 1979, p. 1752, in particolare p. 1756).
La società attrice afferma poi che la decorrenza degli interessi moratori dal giorno del danno è il solo mezzo capace di assicurare una effettiva restitutio in integrim del danneggiato. Ma anche questa tesi non persuade. Nella sentenza Dumortier voi stessi avete detto che pienamente reintegrativa è già la liquidazione fatta con riguardo al momento in cui la responsabilità viene accertata e avete di conseguenza stabilito che gli interessi moratori decorrano dalla stessa data. D'altronde, se si accoglie l'idea che risarcire un danno significa ricostituire il patrimonio del danneggiato riferendosi alla data in cui il giudice effettua la liquidazione, è ragionevole optare per la tesi che fa decorrere gli interessi da quella stessa data. È la vostra giurisprudenza che indica questo collegamento: ancora una volta rinvio alla sentenza Dumortier del 19 maggio 1982.
Da ultimo, l'ammontare degli interessi di mora. Per la ricorrente, essi dovrebbero corrispondere a quelli consueti nella pratica commerciale; per le istituzioni, il tasso dovrebbe essere fisso e, in conformità alla vostra giurisprudenza, pari al 6 % annuo. Ritengo che la seconda tesi sia da preferire: da un lato, perché tiene conto del principio di eguaglianza, dall'altro perché ha alle spalle un preciso orientamento giurisprudenziale. Mi sembra indiscutibile, infatti, che ammettere tanti tassi diversi (e per di più variabili nel tempo) quanti sono i paesi membri, in funzione della collocazione geografica dei creditori, rischia di dar luogo a trattamenti discriminatori. E presumo che la Corte abbia accolto la tesi del tasso unico nella misura del 6 % proprio a scanso di questo rischio (cfr. le sentenze 4. 10. 1979 nelle cause riunite 261 e 262/78, Interquell Stärke-Chemie/Con-siglio e Commissione, già citata, specie punti 22 e 23 della motivazione, e 19. 5. 1952 nella causa Dumortier e altri, già citata). Nel nostro caso, d'altra parte, non sono emerse ragioni che possano giustificare un mutamento della vostra giurisprudenza.
9.
Per tutte le considerazioni sin qui esposte, propongo che la Corte decida in via interlocutoria sul ricorso presentato il 21 settembre 1981 dalla società Pauls Agriculture Limited nei confronti della Commissione e del Consiglio, e così provveda:
a)
dichiari la Comunità economica europea responsabile dei danni subiti dalla società ricorrente per la violazione del principio di eguaglianza e più precisamente per la disparità di trattamento rispetto ai produttori di amido di granturco determinatasi con la soppressione — illegittima, come constatarono le sentenze emesse dalla Corte il 19 ottobre 1977 nelle cause riunite 117/76 e 16/77, 124/76 e 20/77 — delle restituzioni alla produzione per il gritz;
b)
dichiari conseguentemente la Comunità economica europea tenuta a versare alla ricorrente un indennizzo di ammontare corrispondente alle restituzioni non versate durante il periodo 1o agosto - 18 ottobre 1977 per il granturco usato nella fabbricazione di semole e semolini (gritz) destinati all'industria della birra, assumendo come base di calcolo le unità di conto per tonnellata corrisposte nello stesso periodo a titolo di restituzioni alla produzione per il granturco impiegato nella fabbricazione dell'amido;
c)
determini le somme dovute, applicando alle unità di conto (attualmente ECU) il tasso di conversione in lire sterline vigente al momento della sentenza;
d)
aumenti tali somme degli interessi di mora del 6 % a decorrere dalla data della sentenza;
e)
assegni alle parti un termine di tre mesi per raggiungere un accordo sull'ammontare del risarcimento e per comunicarlo alla Corte;
f)
condanni la Comunità economica europea al pagamento delle spese di lite e degli onorari, in base al criterio della soccombenza.