61999CC0321_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente asunto tiene por objeto un recurso de casación interpuesto por Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias Açúcares SA y RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA (en lo sucesivo, «ARAP c.s.»). Solicitan que se anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de junio de 1999. Las otras partes en el procedimiento son la Comisión de las Comunidades Europeas demandada en primera instancia, así como la República Portuguesa y DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA, coadyuvantes que apoyan las pretensiones de la Comisión. La Comisión también solicita en su escrito de contestación la anulación parcial de la sentencia impugnada.
2. Este asunto se refiere a las ayudas a la inversión otorgadas por Portugal y la Comunidad Europea para la construcción de una refinería de azúcar en Coruche, en el valle del Tajo y del Sorraia. En él se plantea la aplicación acumulativa de tres regímenes de ayudas nacionales y una considerable ayuda comunitaria en el marco de la política de refuerzo de la cohesión económica y social. En principio, cada una de las ayudas nacionales cumple los requisitos impuestos por la Comisión para la aplicación de los regímenes en que se basan. También la ayuda comunitaria cumple las exigencias de la normativa comunitaria aplicable.
La cuestión de principio que se plantea es si la aplicación acumulativa de las diversas ayudas éstas ascienden, en total, a más del 75 % de las inversiones que pueden beneficiarse de ayudas requiere que la Comisión efectúe una apreciación, individual y expresamente motivada, de sus efectos sobre las relaciones de competencia en el mercado del azúcar relevante.
I. El marco económico y jurídico
A. El marco económico
3. El mercado mundial del azúcar se caracteriza por una capacidad de producción superior a la demanda. En el decenio 1989/1990-1999/2000, las existencias se duplicaron pasando de 31 millones de toneladas a una cantidad estimada de 62 millones de toneladas. La producción mundial de azúcar en 1999/2000 ascendió aproximadamente a 135 millones de toneladas y el consumo a cerca de 127 millones de toneladas. En este contexto debe señalarse que la relación entre la producción y el consumo en el mercado mundial está sujeta a grandes oscilaciones coyunturales.
4. También en la Comunidad la producción supera considerablemente la demanda. En 1998/1999, se produjeron en la Comunidad 18,1 millones de toneladas de azúcar, de los cuales 14,2 millones de toneladas estaban comprendidos en la cuota de producción, 2,2 millones de toneladas no estaban incluidos y 1,7 millones de toneladas correspondían a azúcar de caña refinado procedente de importaciones preferenciales. En este mismo año el consumo se elevó a 12,7 millones de toneladas. No obstante, el excedente no influyó en los precios en la Comunidad debido al mecanismo de apoyo a los precios y al programa de ejecución de la organización común de mercados reproducida más adelante.
5. La organización común de mercados proporciona a los cultivadores de remolacha azucarera un buen rendimiento por hectárea, claramente superior al de otras producciones, estabiliza el nivel de precios y garantiza el abastecimiento de azúcar. Estas características hacen muy atractiva tanto para los cultivadores de remolacha azucarera, como para los productores de azúcar la producción de azúcar dentro de la cuota asignada.
6. Los productores de azúcar pueden comprar su producto básico (remolacha azucarera) a un precio fijo y vender su producto final (azúcar blanco), dentro de la cuota asignada, a un precio garantizado. En la Unión Europea, la industria azucarera está muy concentrada. En diez de los catorce Estados miembros productores de azúcar, toda la cuota nacional se encuentra en manos de una o dos empresas que operan fundamentalmente en los mercados nacionales. La cuota, el sistema de precios y unas condiciones de competencia favorables aseguran a los productores estabilidad e ingresos garantizados.
7. La demanda interna de azúcar en Portugal asciende, aproximadamente, a 300.000 toneladas. Antes de la adhesión de Portugal a las Comunidades Europeas, Alcântara Refinarias Açúcares SA y RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA atendían toda esta demanda. Estas empresas refinan azúcar de caña terciado importado de terceros países y lo transforman en azúcar blanco. Sólo en las Azores se producía una pequeña cantidad (aproximadamente 10.000 toneladas) de azúcar de remolacha.
B. El marco jurídico
8. El marco jurídico de este asunto está compuesto por tres grupos de normativas comunitarias:
a) la relativa a la adhesión de Portugal a las Comunidades Europeas y la relativa a la organización común de mercados del azúcar;
b) la relativa a las ayudas de Estado, en general, y a las ayudas en el sector de la producción de azúcar, en particular;
c) la relativa a las ayudas comunitarias del FEOGA, sección «Orientación».
1. La adhesión de Portugal y la organización común de mercados del azúcar
9. En el momento de la adhesión de Portugal a las Comunidades Europeas en 1986, la organización común de mercados del azúcar estaba regulada por el Reglamento (CEE) nº 1785/81 del Consejo, del 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar. Esta organización de mercados tiene las siguientes características principales:
a) un régimen de cuotas de producción que se aplica al producto final (azúcar blanco) en lugar de a los productos agrícolas de referencia (remolacha azucarera y caña de azúcar). Las cuotas más importantes son las denominadas cuotas A; a continuación se encuentran las cuotas B, a las que se aplica un precio de referencia inferior. El Consejo fija las cuotas a propuesta de la Comisión para un período de cinco a siete años;
b) un sistema de precios en el cual el Consejo establece anualmente a propuesta de la Comisión el precio de la remolacha azucarera y un precio de intervención para el azúcar blanco;
c) un programa de exportación en el que se establece que las cuotas y el azúcar de caña refinado preferencial que no se haya vendido en el mercado de la UE se exportarán concediendo restituciones a la exportación. A los efectos de este programa, la Comisión adopta cada semana las tarifas de las restituciones en función de las ofertas de los comerciantes de azúcar;
d) un programa de importación de azúcar de caña a tarifas preferenciales;
e) exacciones reguladoras a la producción para recuperar los costes de las restituciones a la exportación, de la industria azucarera (reducidas en una cantidad igual a la importación preferencial de azúcar) y contribuciones de almacenamiento para compensar los gastos de las empresas que almacenan azúcar.
10. En las negociaciones de adhesión, Portugal, que dependía para su abastecimiento casi totalmente del azúcar de caña terciado importado, insistió encarecidamente en obtener una cuota de producción de azúcar de remolacha para poder disfrutar de este modo de las ventajas que ofrecía la organización común de mercados del azúcar. Con arreglo al artículo 26 y al anexo I, capítulo XIV, letra c), del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa y a las adaptaciones de los Tratados (en lo sucesivo, «Acta de adhesión»), se asignó a Portugal una cuota de 70.000 toneladas de azúcar de remolacha. De esta cuota, 10.000 toneladas estaban destinadas a las Azores y 60.000 toneladas a Portugal continental. Estas disposiciones del Acta de adhesión implicaban la modificación del Reglamento nº 1785/81. Una de las consecuencias de esta decisión en el Acta de adhesión fue que el excedente de producción de azúcar existente en 1986 en la Comunidad Europea aumentaría.
11. A tenor de lo dispuesto en el Acta de adhesión, la cuota de 60.000 toneladas atribuida a Portugal continental estaba destinada a las empresas allí establecidas para comenzar la producción de azúcar. Mediante el Reglamento (CE) nº 1599/96 del Consejo, de 30 de julio de 1996, que modifica el Reglamento (CEE) nº 1785/81 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, la cuota de 60.000 toneladas aumentó a 70.000 toneladas.
12. La cuota de azúcar asignada a Portugal en el Acta de adhesión no se utilizó durante bastante tiempo debido a la falta de capacidad transformadora en dicho país. La remolacha azucarera no puede transportarse a través de grandes distancias. Por ello, las refinerías de azúcar de remolacha deben estar establecidas preferentemente en o cerca de las regiones productoras. De los autos se deduce que las autoridades portuguesas intentaron convencer a las dos refinerías de azúcar establecidas en Portugal para que construyeran una refinería de azúcar de remolacha, pero finalmente no lo consiguieron.
2. Las ayudas de Estado y el sector productor de azúcar
13. Con arreglo al artículo 42 del Tratado CE (actualmente artículo 36 CE), las normas generales sobre la competencia previstas en el Tratado CE serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo. Conforme al artículo 44 del Reglamento nº 1785/81, los artículos 92 a 94 del Tratado CE (actualmente artículos 87 CE, tras su modificación, a 89 CE) se aplicarán a la producción y al comercio de los productos mencionados en el artículo 1, apartado 1, entre los que se encuentran el azúcar y la remolacha azucarera.
14. Esta disposición se encuentra desarrollada en el artículo 46 del Reglamento. En él se autoriza a Italia y a Francia para conceder ayudas de adaptación en el sector del azúcar con arreglo a requisitos definidos con precisión. En dicho artículo no se menciona la concesión de ayudas para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal.
15. Con arreglo a la Normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas, de 2 de febrero de 1996 (en lo sucesivo, «Normativa»), se excluye toda ayuda de Estado a las inversiones en el sector del azúcar, con excepción, entre otras, de las inversiones para utilizar la cuota de azúcar asignada a Portugal en el Acta de adhesión. Esta Normativa se corresponde con la Decisión 94/173/CE de la Comisión, de 22 de marzo de 1994, por la que se establecen los criterios de selección aplicables para las inversiones destinadas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas y silvícolas y por la que se deroga la Decisión 90/342/CEE, mencionada infra en los puntos 21 a 24.
16. Mediante Decisión de 3 de julio de 1991, dirigida al Gobierno portugués, la Comisión aprobó el Decreto-Ley 95/90 por el que se reforma el «Estatuto dos Beneficios Fiscais» (Estatuto de Beneficios Fiscales portugués). Dicho Decreto-Ley prevé exenciones fiscales especiales, limitadas a un período de diez años, en favor de las sociedades que realicen inversiones superiores a 10.000 millones de PTE. El importe máximo de la ayuda puede alcanzar el 10 % neto de las inversiones efectuadas y, en casos excepcionales, el 20 %.
17. La Comisión supeditó su aprobación al requisito de que las ayudas individuales respetaran «las normativas y directrices del Derecho comunitario relativas a determinados sectores industriales, agrícolas y pesqueros». Además, la Decisión de aprobación exige al Gobierno portugués que notifique todos los proyectos que disfruten de exenciones por un importe de entre el 10 % y el 20 %, así como aquellos que se integren en sectores sensibles.
18. Mediante Decisión notificada al Gobierno portugués el 30 de mayo de 1996, la Comisión aprobó la prórroga del régimen de beneficios fiscales en las mismas condiciones hasta 1999. No obstante, ya no se menciona en esta Decisión de aprobación la obligación de notificar los proyectos que se integren en sectores sensibles.
3. La normativa relativa a las ayudas comunitarias del FEOGA, sector «Orientación»
19. El Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, establece los objetivos y funciones de los fondos con finalidad estructural. En el presente asunto son relevantes las siguientes disposiciones:
«[...]
1. fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (en lo sucesivo, "objetivo Nº 1");
[...]
5. [...]
a) acelerar la adaptación de las estructuras agrarias,
b) fomentar el desarrollo de las zonas rurales [en lo sucesivo, "objetivos nos 5 a) y 5 b)"]».
Con arreglo al anexo del mencionado Reglamento, se considera que todo Portugal es una región incluida en el objetivo nº 1.
20. El artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 2052/88 precisa las funciones del FEOGA, sección «Orientación». Una de dichas funciones consiste en reforzar y reorganizar las estructuras agrarias, «incluidas las de comercialización y transformación de productos agrícolas» [artículo 3, apartado 3, letra a)]. Con arreglo al artículo 3, apartado 4, del Reglamento, «las disposiciones específicas relativas a la actuación de cada uno de los Fondos estructurales se definirán en las decisiones de aplicación adoptadas en virtud del artículo 130 E del Tratado CE [actualmente artículo 162 CE, tras su modificación]». Conforme al artículo 7, apartado 1, del Reglamento, «las actividades que sean objeto de una financiación por parte de los Fondos estructurales o de una intervención del BEI o de otro instrumento financiero existente deberán atenerse a las disposiciones de los Tratados y de los actos adoptados en virtud de los Tratados y de las políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a las normas de competencia, la contratación pública y la protección del medio ambiente».
21. El Reglamento (CEE) nº 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección «Orientación», fija los criterios que debe tener en cuenta el FEOGA al financiar actividades comprendidas en los objetivos nos 1 y 5 a) y 5 b) del Reglamento nº 2052/88. Con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 4256/88, el Consejo debe adoptar normas detalladas acerca de las modalidades y requisitos de la contribución del FEOGA a las medidas de mejora de las condiciones de comercialización y transformación, entre otros, de los productos agrícolas.
Este Reglamento fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 2085/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993. En este último se definen con más precisión los criterios de financiación de las actividades del FEOGA, sección «Orientación», sobre todo con el objetivo de reformar la política agrícola común, que se realizó en 1992.
22. Sobre la base del artículo 10 del Reglamento nº 4256/88, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 866/90, de 29 de marzo de 1990, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas. En el artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento se establecen los criterios con arreglo a los cuales el FEOGA, sección «Orientación», puede participar en la financiación de inversiones con el fin de facilitar la mejora y la racionalización del tratamiento, transformación y comercialización de los productos agrícolas. De acuerdo con dicha disposición, las inversiones deberán:
«a) contribuir a orientar la producción según la evolución previsible de los mercados o favorecer la creación de nuevas salidas para la producción agrícola, facilitando especialmente la producción y comercialización de nuevos productos o productos de calidad, incluidos los derivados de la llamada agricultura biológica;
b) contribuir a aligerar los mecanismos de intervención de las organizaciones comunes de mercados respondiendo a una necesidad de mejora de las estructuras a largo plazo;
c) afectar a regiones que presenten dificultades especiales de adaptación a las consecuencias económicas de la evolución de la situación de los mercados o redundar en beneficio de tales regiones;
d) contribuir a mejorar o racionalizar los circuitos de comercialización o el proceso de transformación de los productos agrícolas;
e) contribuir a mejorar la calidad, la presentación y el acondicionamiento de los productos o contribuir a una mejor utilización de los subproductos, especialmente mediante el reciclaje de residuos».
23. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento nº 866/90, la Comisión deberá establecer los criterios detallados de selección de las inversiones que podrán acogerse a una financiación comunitaria (criterios de selección). Estos criterios de selección establecerán prioridades y determinarán las inversiones que no podrán acogerse a la financiación comunitaria (artículo 8, apartado 1, última frase). Los criterios de selección se elaborarán, además, de acuerdo con las orientaciones de las políticas comunitarias y, en particular, con las de la política agrícola común (artículo 8, apartado 2). Sobre la base del artículo 8, apartado 3, del Reglamento, la Comisión adoptó la Decisión 94/173/CE, de 22 de marzo de 1994, por la que se establecen los criterios de selección aplicables para las inversiones destinadas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas y silvícolas y por la que se deroga la Decisión 90/342/CEE.
24. Con arreglo a los considerandos de la Decisión 94/173, los criterios de selección deben reflejar las orientaciones de la política agrícola común (séptimo considerando) y en su aplicación deberán tenerse en cuenta las necesidades específicas justificadas de ciertas producciones locales (quinto considerando).
En el anexo de dicha Decisión se excluyen todas las inversiones en el sector del azúcar, excepto las que tienen relación con:
« [...]
la utilización de la cuota establecida en el Acta de adhesión de Portugal (60.000 toneladas de azúcar para el continente)».
25. Como se afirma en la Normativa mencionada en el punto 15, la Comisión, al aplicar los artículos 87 CE a 89 CE, suele aplicar por analogía las restricciones sectoriales que rigen la cofinanciación comunitaria de tales inversiones. De este modo, a tenor de esta Normativa, están excluidas todas las ayudas de Estado para las inversiones mencionadas en el punto 1.2 del anexo de la Decisión 94/173 o en el punto 2 de dicho anexo, salvo si se cumplen las condiciones particulares en él establecidas.
26. De este resumen del sistema de normas que regula la actuación del FEOGA, sector «Orientación», se deduce lo siguiente:
las disposiciones guardan estrecha relación, en general, con las orientaciones de la política agrícola común;
en particular, respecto al sector del azúcar, concuerdan con la regulación restrictiva de las ayudas de Estado en la organización común de mercados del azúcar señalada anteriormente. Esta regulación restrictiva también se refleja en la Normativa sobre ayudas de Estado para la transformación y comercialización de productos agrícolas;
en especial, por lo que se refiere a la posición excepcional de Portugal, también puede afirmarse que las disposiciones sobre la cofinanciación comunitaria a través del FEOGA, sección «Orientación», y sobre las ayudas de Estado en el sector del azúcar son muy congruentes. Éste no es el caso de la normativa de la organización común de mercados del azúcar. En ella no se concede una posición especial a Portugal con relación a las ayudas de Estado.
4. Las medidas nacionales de ejecución de los Reglamentos nº 2052/88 y nº 866/90: planes, programas y normas de desarrollo
27. Con arreglo al artículo 8, apartado 4, del Reglamento nº 2052/88, los Estados miembros deberán elaborar planes de desarrollo regional. Estos planes deben contener, entre otras cosas, una descripción de las principales líneas de actuación seleccionadas para el desarrollo regional y de las acciones correspondientes, así como indicaciones sobre la utilización de las contribuciones de los Fondos estructurales, del Banco Europeo de Inversiones y de los otros instrumentos financieros prevista para la realización de los planes.
28. El 9 de julio de 1993, las autoridades portuguesas presentaron su plan de desarrollo regional. En respuesta al mismo, la Comisión fijó en la Decisión de 25 de febrero de 1994, con arreglo al artículo 8, apartado 5, del citado Reglamento, el marco comunitario de apoyo estructural a Portugal para el período de 1994/1999. Este marco comunitario también incluía las prioridades de desarrollo para el sector agrícola.
29. La Comisión aprobó, el 4 de marzo de 1994, el programa operativo para Portugal, necesario para efectuar las intervenciones concretas. La parte de dicho programa operativo dedicada a la agricultura prevé expresamente la construcción de una fábrica para la transformación de remolacha azucarera con objeto de utilizar la cuota de azúcar asignada a Portugal.
30. A continuación, el 2 de mayo de 1994, las autoridades portuguesas presentaron a la Comisión un plan de desarrollo específico para la mejora estructural de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y silvícolas. Este plan menciona expresamente la construcción de una fábrica para la transformación de remolacha azucarera. El programa operativo y el plan de desarrollo que acaba de mencionarse constituyen conjuntamente el plan sectorial prescrito en el artículo 2 del Reglamento nº 866/90.
31. Con arreglo al artículo 16, apartado 3, del Reglamento nº 866/90, los Estados miembros deberán «comprometerse a participar en la financiación de las inversiones seleccionadas por la Comisión para ser subvencionadas por el FEOGA, con al menos un 5 % de los costes subvencionables». El 25 de septiembre de 1995, las autoridades portuguesas comunicaron a la Comisión sus medidas de desarrollo, entre otros, de dicha disposición. En este sentido, se remitieron al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 3). Puesto que dichas medidas debían constituir la base legal de las contribuciones nacionales en favor de los proyectos de inversiones que podrían acogerse a una cofinanciación por parte de la Comunidad en su caso, a través del FEOGA, sección «Orientación» y, por tanto, no eran una base independiente para obtener ayudas de Estado, la Comisión declaró que las medidas anunciadas no contenían elementos de una ayuda de Estado en el sentido de los artículos 92 y 93 del Tratado CE (actualmente artículos 87 CE, tras su modificación, y 88 CE) e informó en este sentido a las autoridades portuguesas.
32. También con el fin de poder otorgar una contribución nacional a un proyecto de inversión para la transformación de remolacha azucarera, las autoridades portuguesas decidieron adaptar la base legal de dichas contribuciones. A continuación, presentaron esta modificación a la Comisión. De acuerdo con su primera Decisión, contenida en el escrito de 27 de noviembre de 1995, la Comisión declaró que estas medidas tampoco estaban comprendidas en el ámbito de las normas aplicables a las ayudas de Estado y comunicó a las autoridades portuguesas su Decisión de 20 de diciembre de 1995 mediante escrito de 11 de enero de 1996.
33. De los planes, programas y otras medidas aquí reproducidos que adoptaron las autoridades portuguesas y la Comisión para la ejecución de las disposiciones de los Reglamentos nos 2052/88 y 866/90 también se deduce que la inversión en la construcción de una fábrica para la transformación de remolacha azucarera gozaba de indudable prioridad. Con ella Portugal tendría la oportunidad de utilizar la cuota de azúcar asignada con motivo de la adhesión. Es incuestionable que se concedió gran importancia a este proyecto para el desarrollo de las zonas rurales portuguesas.
5. El proyecto de inversión
34. Tras el fracaso de las negociaciones con Alcântara Refinarias Açúcares SA y RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA acerca de la construcción de una refinería de azúcar de remolacha, el Gobierno portugués entabló conversaciones sobre este tema con otro posible interesado: DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA (en lo sucesivo, «DAI»).
35. Con objeto de obtener del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en lo sucesivo, «FEDER») la ayuda financiera necesaria y puesto que la inversión sería superior a 15 millones de ECUS, se notificaron a la Comisión los planes iniciales. En el escrito de notificación se estimó que los costes totales de las inversiones proyectadas ascenderían a 16.125 millones de PTE (aproximadamente 81.740.000 euros). Los costes que podían beneficiarse de ayudas se elevarían a 12.752.900.000 PTE (aproximadamente 64.643.000 euros). Las autoridades portuguesas propusieron que se otorgase una ayuda financiera total de 9.560.290.000 PTE (aproximadamente 48.461.000 euros) para dicha inversión, una parte de origen comunitario y la otra de origen nacional.
36. A continuación, el Gobierno portugués cambió su solicitud de cofinanciación comunitaria por parte del FEDER por una solicitud de cofinanciación procedente del FEOGA. Ello también tenía consecuencias para las disposiciones legales nacionales con arreglo a las cuales debían financiarse las contribuciones nacionales para la inversión proyectada. Por ello, el Gobierno portugués modificó las medidas legales de desarrollo, entre otros del Reglamento nº 866/90, que había comunicado a la Comisión en el sentido de que también podían incluirse en ellas las ayudas a la inversión en el sector del azúcar. Las autoridades portuguesas propusieron otorgar una ayuda financiera complementaria con arreglo al Decreto-Ley 95/90.
37. Anteriormente, en diciembre de 1995, las autoridades portuguesas habían decidido notificar a la Comisión la ayuda proyectada para DAI conforme al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE.
38. A raíz de dicha notificación, la Comisión y las autoridades portuguesas llegaron al siguiente acuerdo sobre el contenido del proyecto y las ayudas de Estado que se otorgarían.
I. Inversiones
Inversiones totales 16.125.000.000 PTE
Inversiones 12.752.900.000 PTE (79,09 % de las inversiones
que pueden acogerse totales)
a ayudas
II. Ayudas
Origen Cantidad Porcentaje
1. Ayudas según
el Reglamento nº 866/90
a) Comunitario 6.372.065.000 PTE 49,97 %
b) Nacional 1.912.935.000 PTE 15,00 %
Total (1) 8.285.000.000 PTE 64,97 %
2. Ayudas fiscales 1.275.290.000 PTE 10,00 %
(Decreto-Ley 95/90)
Total (1 y 2) 9.560.290.000 PTE 74,97 %
3. Ayuda a la formación 380.000.000 PTE 2,98 %
Total 9.940.290.000 PTE 77,95 %
II. La Decisión de 11 de enero de 1996
39. En su Decisión de 11 de enero de 1996 la Comisión examina:
la ayuda en forma de exenciones fiscales con arreglo al Decreto-Ley 95/90, por importe de 1.275.290.000 PTE;
la ayuda a la formación profesional del personal de la refinería de azúcar que debía construirse, por importe de 380 millones de PTE;
la ayuda que exige el Reglamento nº 866/90 como contribución nacional para los proyectos que pueden acogerse a financiación comunitaria, por importe de 1.912.335.000 PTE.
40. Por lo que se refiere a la ayuda con arreglo al Decreto-Ley 95/90, la Comisión comprobó que no superaba el límite del 10 % y que era compatible con las disposiciones comunitarias aplicables en el sector agrícola. En particular, la Comisión señaló que la aplicación de la ventaja fiscal de que se trata no estaba excluida por la Decisión 94/173, en la que se establecen los criterios de selección de las inversiones que pueden beneficiarse de una cofinanciación por parte de la sección «Orientación» del FEOGA. Dado que las medidas de ayuda nacionales en dicho sector deben ser compatibles con las acciones elegidas por la Comisión para la concesión de ayudas comunitarias a la inversión para la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas, el examen efectuado llevó a la Comisión a concluir que dicha ayuda era admisible.
41. En cuanto a la ayuda a la formación, la Comisión se limitó a indicar que las medidas de este tipo se autorizan hasta el 100 % de los costes subvencionables. Puesto que en el presente asunto la ayuda no superaba el 68 % de dichos costes, la Comisión la consideró admisible.
42. Respecto a la ayuda calificada de contribución nacional para la concesión de una ayuda comunitaria con arreglo al Reglamento nº 866/90, la Comisión señaló que los artículos 92 a 94 del Tratado CE no eran aplicables y que también la examinaría a la luz de las disposiciones del Reglamento como cofinanciación nacional.
43. Mediante escrito de 19 de marzo de 1996, la Comisión comunicó a ARAP c.s. su Decisión de 11 de enero de 1996 de no formular objeciones, con arreglo al artículo 92 del Tratado CE, contra las medidas de ayuda portuguesas.
III. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y la sentencia impugnada
A. El procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia
44. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 29 de mayo de 1996, las demandantes interpusieron un recurso que fue registrado con el número T-82/96.
45. El 8 y el 18 de noviembre de 1996, la República Portuguesa y DAI solicitaron por escrito intervenir en el litigio en apoyo de las pretensiones de la Comisión como parte demandada. Mediante auto de 18 de marzo de 1997 se admitieron ambas demandas.
46. Mediante sentencia de 17 de junio de 1999 (en lo sucesivo, «sentencia impugnada»), el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso por infundado y condenó a las demandantes a cargar con sus propias costas, así como con las expuestas por la Comisión y por DAI en su calidad de parte coadyuvante.
B. La sentencia impugnada
47. El Tribunal de Primera Instancia examinó, en primer lugar, la admisibilidad del recurso de anulación.
48. Se declaró la inadmisibilidad del recurso en la medida en que iba dirigido contra la «Decisión» de 19 de marzo de 1996. El Tribunal de Primera Instancia declaró, en los apartados 29 y 30 de la sentencia impugnada, que el escrito dirigido a ARAP c.s. era puramente informativo y, por ello, no constituía un acto impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación).
49. La Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad contra el recurso de anulación en la medida en que éste se dirigía contra la parte de la Decisión de 11 de enero de 1996 relativa a las ayudas, con arreglo al Decreto-Ley 95/90, en forma de exenciones fiscales. La Comisión alega que las demandantes carecían de interés en obtener la anulación de la Decisión impugnada de 11 de enero de 1996, porque, incluso en caso de anulación de dicha Decisión, las exenciones fiscales controvertidas se mantendrían, dado que estas exenciones, otorgadas con arreglo a un régimen general de ayudas aprobado por la Decisión de 3 de julio de 1991, constituían ayudas «existentes» que las autoridades portuguesas aún podían conceder. El Tribunal de Primera Instancia declaró a este respecto, en los apartados 35 y 37 de la sentencia, que si anulase la Decisión impugnada, porque las exenciones fiscales concedidas a DAI fueran incompatibles con las disposiciones de la política agrícola común o porque la Decisión de aprobación adoleciera de irregularidades, las consecuencias de tal declaración podían tener interés esencial para las demandantes. Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia declaró que muy bien podían tener interés en ejercitar la acción. No obstante, debería responderse a esta cuestión al apreciar la procedencia de la pretensión de anulación.
50. Finalmente, el Tribunal de Primera Instancia no admitió el segundo motivo de inadmisibilidad propuesto por el Gobierno portugués contra el recurso en la medida en que se dirigía contra la parte de la Decisión impugnada relativa al régimen general de exenciones fiscales portugués. Según este motivo, las demandantes no estaban afectadas directa e individualmente. El Tribunal de Primera Instancia declaró que cuando la Comisión decide no iniciar el procedimiento previsto en el artículo 92, apartado 2, del Tratado CE, las demandantes, en calidad de terceros interesados, sólo pueden obtener el respeto de las garantías de procedimiento que les confiere dicha disposición, si tienen la posibilidad de impugnar la Decisión ante el Tribunal de Primera Instancia. Además, y en todo caso, sólo la adopción de la Decisión impugnada permitió a las demandantes apreciar en qué medida afectaba a sus intereses.
51. En cuanto al fondo, el Tribunal de Primera Instancia examinó sucesivamente los motivos de las demandantes contra las tres ayudas, a saber, las exenciones fiscales, la ayuda a la formación y la ayuda a la inversión con arreglo al Reglamento nº 866/90.
52. Contra las exenciones fiscales las demandantes invocaron tres motivos. En primer lugar, alegaron que la Decisión de 3 de julio de 1991 es ilegal con arreglo al artículo 184 del Tratado CE (actualmente artículo 241 CE). En segundo lugar, adujeron que dichas exenciones constituyen, en todo caso, una ayuda nueva que el Gobierno portugués debería haber notificado conforme al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE. En tercer lugar, afirmaron que dicha ayuda es contraria a la política agrícola común.
53. Según la Comisión y las partes coadyuvantes, las demandantes deberían haber interpuesto un recurso contra las exenciones fiscales ante el órgano jurisdiccional nacional, puesto que se trataba de la aplicación de un régimen nacional de ayudas autorizado, y haber invocado el artículo 184 del Tratado CE para excluir la aplicación de la Decisión de 3 de julio de 1991. En consecuencia, consideraban que debía declararse inadmisible el primer motivo de las demandantes contra las exenciones fiscales.
54. En los apartados 46 a 50, el Tribunal de Primera Instancia declaró que no podía acogerse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión. Apreció que sólo está garantizado el interés consistente en la protección judicial efectiva de los derechos de las demandantes si tienen la posibilidad de invocar la irregularidad de la mencionada Decisión de aprobación mediante una excepción de ilegalidad en el marco de un recurso interpuesto contra la Decisión de la Comisión relativa a la ayuda individual. Una medida de este tipo es la única que les permite determinar con certeza en qué medida sus intereses están afectados.
55. En la primera parte de su primer motivo, las demandantes alegaron que sólo puede autorizarse un régimen general de ayudas nacional con la condición expresa de que su aplicación al sector agrícola sea siempre objeto de una notificación previa a la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE. En los apartados 55 a 57 de la sentencia impugnada, el Tribunal de Primera Instancia desestimó esta parte del motivo. Declaró que las demandantes no habían demostrado que los requisitos establecidos en la Decisión de aprobación no garantizaban el cumplimiento de las normas aplicables en el sector del azúcar. Además, las ayudas concedidas en el sector del azúcar con arreglo a un régimen general de exenciones fiscales no se sustraen al control de la Comisión puesto que ésta puede examinar en todo momento la compatibilidad de una ayuda individual con la Decisión de aprobación y, en particular, con las normas aplicables en el sector del azúcar.
56. Mediante la segunda parte del primer motivo, las demandantes reprocharon a la Comisión haber adoptado la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE, sin iniciar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, que constituye la única garantía del derecho de los interesados a ser oídos. De este modo no se protegen los legítimos intereses de los terceros. El Tribunal de Primera Instancia desestimó esta parte del motivo en los apartados 61 a 63 de la sentencia impugnada y declaró que la falta de notificación de una ayuda por parte del Estado miembro afectado y el examen de una ayuda por parte de la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 3, del Tratado CE, junto con la Decisión de esta Institución de no iniciar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE, no puede asimilarse a una falta de transparencia en el sistema de examen de las ayudas de Estado. El examen sumario de una ayuda de Estado en el marco de la fase previa, sobre la base del artículo 93, apartado 3, del Tratado CE, está plenamente justificado para responder a las exigencias de celeridad cuando, manifiestamente, la medida notificada por el Estado miembro afectado o denunciada por un tercero no constituye una ayuda de Estado o constituye una ayuda de Estado compatible con el mercado común. El Tribunal de Primera Instancia añadió que esta solución tiene garantías suficientes, puesto que la protección de los terceros está asegurada por la posibilidad que se les reconoce de ejercitar una acción, en su caso, contra la Decisión de la Comisión de no iniciar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado.
57. El Tribunal de Primera Instancia también desestimó la tercera parte del primer motivo en los apartados 66 a 68 de la sentencia impugnada. En esta parte del motivo se afirmaba que el procedimiento interno de adopción de la Decisión había sido irregular. El Tribunal de Primera Instancia declaró que las demandantes no habían aportado ningún dato que justificase dudas sobre la legalidad del procedimiento de adopción de la Decisión de aprobación.
58. Mediante su segundo motivo, las demandantes alegaron que la Comisión no había examinado, en relación con los artículos 92 y 93 del Tratado CE, aunque, según ellas, estaba obligada, las exenciones fiscales individuales concedidas a DAI. El Tribunal de Primera Instancia desestimó este motivo en los apartados 72 a 75 de la sentencia impugnada. Para ello, se remite a la sentencia Italgrani, en la que el Tribunal de Justicia declaró que, una vez que la Comisión ha aprobado un régimen general de ayudas, no es necesario notificarle las medidas individuales de ejecución, salvo que se hayan formulado reservas al respecto en la Decisión de aprobación. En efecto, el examen de cada ayuda individual, directamente en relación con el artículo 92 del Tratado CE, permitiría a la Comisión reconsiderar la Decisión de aprobación y sería contrario a los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica. A la luz de estos principios, el Tribunal de Primera Instancia estableció, en consecuencia, que una ayuda individual concedida en ejecución de un régimen general de ayudas no puede considerarse, en principio, una aplicación imprevisible de dicho régimen. En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia declaró, finalmente, que la Decisión de 3 de julio de 1991 no impone la obligación de notificar las ayudas individuales concedidas en el sector del azúcar. De ello resulta que la Comisión no estaba facultada para examinar las exenciones fiscales concedidas a DAI directamente en relación con el artículo 92 del Tratado CE, puesto que cumplían las dos condiciones impuestas: las exenciones fiscales concedidas no debían sobrepasar el 10 % de las inversiones realizadas y debían ser compatibles con el Derecho comunitario aplicable en el sector agrícola de que se trataba, como declaró la Comisión en la Decisión impugnada.
59. El tercer motivo relativo a las exenciones fiscales, basado en la supuesta incompatibilidad de dichas exenciones con la política agrícola común, fue desestimado por el Tribunal de Primera Instancia en los apartados 84 a 94 de la sentencia impugnada. El Tribunal de Primera Instancia recordó, en primer lugar, que en la Decisión impugnada la Comisión sólo podía y debía examinar la regularidad de las exenciones fiscales concedidas en el presente asunto a DAI con respecto a las condiciones que había impuesto en su Decisión de aprobación y, en particular, a las normas aplicables en el sector del azúcar. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia examinó si las exenciones fiscales, que pretenden fomentar el desarrollo de determinadas regiones económicas, eran compatibles, de conformidad con el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE, con los objetivos perseguidos por la normativa aplicable en el sector de la producción y transformación del azúcar.
60. Sobre la base del análisis de dicha normativa, el Tribunal de Primera Instancia reconoció que las exenciones fiscales, destinadas a favorecer la creación de una refinería de azúcar de remolacha en Portugal continental, eran conformes con los objetivos y con las normas enunciadas, en el marco de la política agrícola común, por el Reglamento nº 1785/81. Además, el Tribunal de Primera Instancia declaró que dichas exenciones también eran compatibles con la política comunitaria en materia de intervenciones públicas para la mejora de la estructura agraria. Por ello, el Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que las alegaciones de las demandantes relativas al incremento de la sobreproducción de azúcar en la Comunidad y al aumento de las cargas del FEOGA, sección «Orientación», no pueden cuestionar la compatibilidad de las ayudas para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal con la política agrícola común en el sector del azúcar.
61. Finalmente, el Tribunal de Primera Instancia destacó que los autos no contienen ningún indicio serio que pueda poner en duda la viabilidad de la refinería de azúcar beneficiaria de la ayuda controvertida.
62. Contra la ayuda a la formación profesional las demandantes alegaron en primera instancia un motivo, a saber, la infracción del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE. El Tribunal de Primera Instancia lo desestimó en los apartados 98 a 101 de la sentencia impugnada. Con carácter previo, el Tribunal de Primera Instancia señaló que cada uno de los tres tipos de ayudas examinados en la Decisión impugnada están sujetos a regímenes jurídicos distintos y deben, por tanto, examinarse individualmente con relación a sus normas específicas y a los objetivos que persiguen. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia recordó que, según reiterada jurisprudencia, en el marco del control de legalidad, el juez comunitario sólo debe examinar si la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de apreciación, mediante un error manifiesto en su apreciación o a causa de una desviación de poder. El Tribunal de Primera Instancia declaró, en definitiva, que las demandantes no alegaron ningún argumento serio que pudiera poner en duda la valoración de la Comisión acerca de la ayuda a la formación profesional. La ayuda podrá facilitar el desarrollo de la producción de azúcar de remolacha en Portugal sin obstaculizar los intercambios comerciales intracomunitarios de modo contrario al interés común.
63. Contra la parte de la Decisión impugnada de 11 de enero de 1996 que se refiere a la ayuda a la inversión con arreglo al Reglamento nº 866/90 las demandantes invocaron dos motivos. Mediante el primer motivo sostuvieron que la ayuda de Estado, que cumple los requisitos enunciados por dicho Reglamento para beneficiarse de una cofinanciación comunitaria, está sujeta, no obstante, a la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE. Con el segundo motivo alegaron que la exigencia de coherencia entre la intervención comunitaria con arreglo al Reglamento nº 866/90 y la política agrícola común se opone a la cofinanciación de la ayuda en el sector portugués del azúcar de remolacha.
64. El Tribunal de Primera Instancia desestimó el primer motivo en los apartados 111 a 120. Consideró que este motivo se basaba, fundamentalmente, «en el artículo 44 del Reglamento nº 1785/81, que prevé sobre la base del artículo 42 del Tratado (actualmente artículo 36 CE) que los artículos 92 a 94 del Tratado sólo se aplican a la producción y al comercio de los productos agrícolas en la medida determinada por el Consejo». El Tribunal de Primera Instancia señaló, en primer lugar, que las acciones de índole estructural llevadas a cabo con arreglo al régimen del FEOGA, sección «Orientación», no están comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1785/81, sino en el del Reglamento nº 866/90, que está basado en los artículos 42 (actualmente artículo 36 CE) y 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación). Esto condujo a que, a falta de una disposición en el Reglamento nº 866/90 que prevea expresamente la aplicación del artículo 92 del Tratado CE a las ayudas que pueden ser objeto de una cofinanciación de la Comunidad en el marco del FEOGA, sección «Orientación», dichas ayudas deben apreciarse en el propio marco de la acción común realizada en aplicación de dicho Reglamento y no pueden examinarse con arreglo a los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
65. El Tribunal de Primera Instancia añadió que, aun suponiendo que el artículo 44 del Reglamento nº 1785/81 pudiera interpretarse en el sentido de que prevé de forma específica la aplicación de los artículos 92 a 94 del Tratado CE a cualquier medida de ayuda relativa a la producción y comercialización de azúcar, esta disposición debe aplicarse, en todo caso, teniendo en cuenta los objetivos de la política agrícola común, cuya primacía sobre la aplicación de las normas del Tratado en materia de competencia está consagrada por el propio Tratado en su artículo 42. Pues bien, la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE a las ayudas que pueden ser objeto de una cofinanciación de la Comunidad en el marco del Reglamento nº 866/90 podría hacer fracasar la consecución de determinados objetivos de la política agrícola común mediante una acción estructural específica desarrollada de conformidad con los criterios establecidos por la Decisión 94/173, que establece prioridades para la cofinanciación de las inversiones sometidas a dicho Reglamento. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia señaló que el propio Reglamento nº 866/90 garantiza la coherencia entre las ayudas a la inversión, cofinanciadas por la Comunidad y el Estado miembro interesado con arreglo a dicho Reglamento, y la política agrícola común. El Tribunal de Primera Instancia llegó a la conclusión de que la aplicación del artículo 92 del Tratado a las ayudas a la inversión que pueden ser objeto de una cofinanciación de la Comunidad con arreglo al Reglamento nº 866/90 es incompatible con la primacía atribuida por el Tratado a la política agrícola común sobre la aplicación de las normas sobre la competencia. Por estas razones, el Tribunal de Primera Instancia declaró que tales ayudas no están sujetas a la aplicación del artículo 92 del Tratado.
66. Finalmente, el Tribunal de Primera Instancia indicó, en el apartado 124 de la sentencia impugnada, en relación con el segundo motivo de las demandantes que éste se basa, fundamentalmente, en el argumento de que la ayuda a la inversión controvertida está excluida por el Reglamento nº 866/90 porque es incompatible con la política agrícola común y no podía basarse en la Decisión 94/173, ella misma incompatible con dicha política. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia se limitó a recordar que las ayudas concedidas para permitir la utilización de la cuota atribuida a Portugal continental no son incompatibles con los objetivos de la política agrícola común. En consecuencia, tampoco podía acogerse este motivo.
67. El Tribunal de Primera Instancia declaró que el recurso de anulación era infundado y debía desestimarse en su totalidad.
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia y las pretensiones de las partes
68. El 27 de agosto de 1999, las recurrentes interpusieron, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia, un recurso de casación contra la sentencia impugnada.
69. Las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que:
Declare la admisibilidad del recurso de casación.
Anule la sentencia impugnada en la medida solicitada en el recurso de casación.
Anule la Decisión de 11 de enero de 1996 dirigida al Gobierno portugués o devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia con arreglo al artículo 54 del Estatuto CEE del Tribunal de Justicia.
Condene a la Comisión a cargar con las costas de las dos instancias.
70. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
Anule los apartados 35 a 95 de la sentencia impugnada y declare que el recurso en primera instancia no era admisible en la medida en que tenía por objeto el escrito de la Comisión de 11 de enero de 1996 relativo a las exenciones fiscales.
Con carácter subsidiario, anule los apartados 36 a 41 y 46 a 50 de la sentencia impugnada y mantenga el resto de la sentencia.
Con carácter aún más subsidiario, anule la expresión «in their view» que aparece en el apartado 36 de la sentencia impugnada, así como los demás apartados que el Tribunal de Justicia considere conveniente, y resuelva sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y desestimada por el Tribunal de Primera Instancia.
y
Desestime el recurso de casación por manifiestamente inadmisible y/o manifiestamente infundado sin abrir la fase oral y condene en costas a las recurrentes.
o
Desestime el recurso de casación y condene en costas a las recurrentes.
71. La República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que:
Confirme la sentencia impugnada.
Desestime en su totalidad el recurso de casación contra dicha sentencia.
72. DAI solicita al Tribunal de Justicia que:
Declare la inadmisibilidad del recurso de casación respecto a la primera y segunda parte del primer motivo, la segunda y tercera parte del segundo motivo, el cuarto motivo y el sexto motivo.
Desestime el recurso de casación en todo lo demás.
Condene a las recurrentes a cargar con las costas de las dos instancias.
o con carácter subsidiario:
Desestime el recurso de casación en su totalidad por infundado.
Condene a las recurrentes a cargar con las costas de las dos instancias.
V. Motivos y alegaciones de las partes y su apreciación
A. Observaciones preliminares
1. El contexto económico
73. Al examinar y apreciar los motivos de ARAP c.s. y de la Comisión que se expondrán a continuación debe tenerse en cuenta que los hechos a los que se refieren se caracterizan por una conexión interna indiscutible.
74. Se trata, fundamentalmente, de una inversión en una refinería de azúcar destinada a la producción de una cuota de 70.000 toneladas de azúcar de remolacha atribuida a Portugal continental en dos partes de, respectivamente, 60.000 toneladas (mediante el Acta de adhesión) y 10.000 toneladas (mediante el Reglamento nº 1599/96). Esta inversión se financia, por importe aproximado del 75 % de las inversiones subvencionables, con recursos públicos que, en parte, proceden de la Comunidad en forma de cofinanciación en el marco del FEOGA, sección «Orientación», y que, en parte, consisten en un conjunto de ayudas nacionales (véase, en detalle, el punto 38 supra).
75. La diversidad de las fuentes de financiación pública, sujetas a distintas normativas comunitarias y nacionales, no impide que, en una perspectiva económico-empresarial y microeconómica, el resultado de estas intervenciones heterogéneas desde el punto de vista jurídico sea el mismo. La cuestión de si la refinería de azúcar es viable depende del total de las ayudas a la inversión y la cuestión de si las ayudas públicas no falsean de modo inadmisible las condiciones de competencia sólo puede apreciarse a la luz de la suma de la ayudas concedidas.
76. Como ya se señaló previamente, el legislador comunitario ha sido bien consciente de esta conexión económica que se encuentra en el Reglamento nº 1785/81, modificado en dos ocasiones por primera vez, con la adhesión de Portugal y, posteriormente, en 1996. También se deduce del conjunto de normas que regulan la acción del FEOGA, sección «Orientación», en el marco de la política comunitaria para reforzar la cohesión económica y social [artículos 130 A a 130 E del Tratado CE (actualmente artículo 158 CE, tras su modificación, y artículos 159 CE a 162 CE)] y de la Normativa cuasi legal relativa al examen de las ayudas de Estado para las inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas, como se ha indicado en los puntos 19 a 25 supra.
2. Sistemática del examen
77. Para evitar que al analizar y apreciar individualmente los motivos se pierda de vista el contexto jurídico y material-económico tan característico de este asunto, trataré los distintos motivos en grupos.
78. Los tres primeros motivos de ARAP c.s. comprenden cuestiones jurídicas relativas a la aprobación por la Comisión del Decreto-Ley 95/90 portugués mediante la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 y relativas a la aplicación de dicho Decreto-Ley a la concesión de ayudas a la inversión para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal.
79. Los motivos quinto y sexto de ARAP c.s. contienen cuestiones jurídicas relativas a la interpretación y aplicación del Reglamento nº 866/90.
80. En el cuarto motivo de ARAP c.s. se plantea la cuestión de principio, formulada en el punto 2 supra, de si al aplicar conjuntamente distintos regímenes de ayudas nacionales, ya aprobados, a un proyecto al que también se ha concedido una ayuda comunitaria debe examinarse individualmente y de modo motivado el efecto acumulativo de dichas ayudas. Al examinar y apreciar esta cuestión jurídica pueden ser importantes elementos que se derivan de la apreciación de los demás motivos de ARAP c.s. Por ello se analizará este cuarto motivo en último lugar.
81. Los motivos que la Comisión alega contra las partes de la sentencia impugnada en las que se declaró la admisibilidad del recurso de ARAP c.s. en primera instancia se tratarán después de los motivos de ARAP c.s. Estos motivos se basan, principalmente, en la consideración de que las partes del escrito de 11 de enero de 1996 relativas a las exenciones fiscales con arreglo al Decreto-Ley 95/90 tienen un carácter meramente informativo y no producen efectos jurídicos. Dado que la cuestión de la naturaleza jurídica de las mencionadas partes del escrito también se plantea en el segundo motivo de ARAP c.s., el mejor modo de apreciar los motivos de la Comisión es a la luz de la valoración previa de dicho motivo.
B. La admisibilidad del presente recurso de casación
82. La Comisión y DAI solicitan al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso de casación en su conjunto. Según ellas, los motivos alegados no indican claramente las partes impugnadas de la sentencia ni los argumentos jurídicos en los que se basa. De hecho, repiten meramente los motivos invocados en primera instancia y pretenden un nuevo examen del recurso presentado ante el Tribunal de Primera Instancia.
83. La postura de la Comisión se basa en la jurisprudencia en la que el Tribunal de Justicia declaró que un recurso de casación no es admisible cuando «[...] se limite a repetir o a reproducir literalmente los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal de Primera Instancia, incluidos los basados en hechos expresamente desestimados por este órgano jurisdiccional [...] tal recurso de casación es, en realidad, un recurso destinado a obtener un mero reexamen del presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia».
84. Como indicó el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en el asunto Salzgitter/Comisión, dicha fórmula debe aplicarse con prudencia. De la jurisprudencia se desprende, además, que únicamente pretende garantizar que un recurso de casación esté correctamente formulado y que no esté destinado, en realidad, a obtener un nuevo examen del asunto. La repetición de varios argumentos ya utilizados en primera instancia no supone, por sí sola, que el recurso de casación no cumpla dichas exigencias. Esto es particularmente cierto en casos, como el presente, en los cuales el Tribunal de Primera Instancia confirma decisiones de una Institución comunitaria con arreglo a la misma, o similar, interpretación del Derecho comunitario que la efectuada por la Institución demandada. Si un recurrente no pudiera invocar en su recurso de casación argumentos ya alegados al impugnar la decisión inicial, el procedimiento de casación quedaría privado de sentido. En los apartados 42 a 44 de la sentencia dictada en dicho asunto, el Tribunal de Justicia confirmó esta interpretación del Abogado General Sr. Jacobs.
85. Puesto que en el presente asunto el recurso de casación señala claramente qué aspectos de la sentencia impugnada se critican y en qué fundamentos jurídicos se basa, este recurso de casación es admisible en su conjunto.
C. La Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991
86. En los tres primeros motivos, la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 ocupa un lugar central. El primer motivo se refiere a la cuestión de si la Decisión de aprobación pudo ser adoptada con esa forma. Las recurrentes consideran que el Tribunal de Primera Instancia declaró, erróneamente, que el requisito general impuesto por dicha Decisión, a saber, que la aplicación del Decreto-Ley 95/90 debe observar el Derecho comunitario relativo a determinados sectores industriales, agrícolas y pesqueros, también garantiza suficientemente el cumplimiento de las normas aplicables al sector del azúcar. Los motivos segundo y tercero tienen por objeto determinadas consecuencias que el Tribunal de Primera Instancia atribuye, en el presente caso, a su consideración de que el establecimiento de un requisito general es suficiente.
87. Sin embargo, antes de apreciar estos tres motivos y las alegaciones de las partes y de los coadyuvantes a este respecto, quiero hacer una observación previa a la que da lugar la sentencia impugnada y los autos en primera instancia.
88. En el apartado 15 de la sentencia impugnada se indican del siguiente modo los requisitos a los que está sujeta la Decisión de aprobación controvertida:
«El régimen establecido por el Decreto-Ley 95/90 fue aprobado, de conformidad con el artículo 92 del Tratado, mediante la Decisión de la Comisión de 3 de julio de 1991 [...] siempre y cuando dichas ayudas individuales respetaran "las normativas y directrices del Derecho comunitario relativas a determinados sectores industriales, agrícolas y pesqueros" [...] Además, la Decisión de aprobación exige al Gobierno portugués que notifique "todos los proyectos que disfruten de exenciones por importe entre 10 y 20 % (ESN), así como aquellos que se integren en sectores sensibles". Dicho régimen general de ayudas estuvo en vigor hasta el 31 de diciembre de 1995. Mediante Decisión notificada al Gobierno portugués el 30 de mayo de 1996, la Comisión aprobó la prórroga de dicho régimen en las mismas condiciones hasta 1999, suprimiendo, no obstante, la obligación de notificar los proyectos que se integren en sectores sensibles, que ya no vuelve a mencionarse.»
89. De los autos en primera instancia se deduce que la Comisión adoptó el 20 de diciembre de 1995 su Decisión comunicada al Gobierno portugués el 11 de enero de 1996, en la que se autoriza, entre otras cosas, la ayuda a DAI con arreglo al Decreto-Ley 95/90. De ello deduzco que dicha Decisión acerca de la aplicación del Decreto-Ley 95/90 aún está comprendida en el ámbito de aplicación de la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 y debe examinarse de acuerdo con los requisitos establecidos en dicha Decisión.
90. Ni de la sentencia impugnada, ni de los escritos intercambiados en el presente procedimiento, se deriva que las partes hayan dado relevancia alguna al requisito especial previsto en la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991, consistente en la obligación de notificar los proyectos de concesión de ayudas en sectores sensibles con arreglo al Decreto-Ley 95/90.
El Tribunal de Primera Instancia tampoco abordó este requisito especial al examinar y apreciar los motivos alegados por ARAP c.s. en primera instancia.
91. De las características del sector del azúcar, reproducidas en los puntos 4 a 7 supra, se puede deducir fundadamente que éste es un sector sensible por excelencia. Esta constatación se ve confirmada en los artículos 44 y 46 del Reglamento nº 1785/81, de los que se deriva que la Comunidad aplica en el sector del azúcar un régimen de ayudas muy restrictivo, que en principio no permite más ayudas para la transformación del azúcar de remolacha y del azúcar de caña que las autorizadas por el artículo 46 del Reglamento. En él no se menciona expresamente la concesión de ayudas para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal.
92. En resumen, es plausible concluir que las autoridades portuguesas, al actuar estando en vigor la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991, debían haber notificado en todo caso a la Comisión la concesión de ayudas sobre la base del Decreto-Ley 95/90 para la construcción de una refinería de azúcar.
93. De los apartados 55 y 74 de la sentencia impugnada se deduce que el Tribunal de Primera Instancia interpretó la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 como si no incluyera el requisito especial de que siempre deben notificarse las ayudas a sectores sensibles. Esta omisión resulta tanto más llamativa si se tiene en cuenta que el apartado 15 de la sentencia impugnada reproduce íntegramente la Decisión de aprobación.
94. Dado que el Tribunal de Primera Instancia no aclara en la sentencia impugnada por qué interpretó la Decisión de aprobación como si no incluyera el requisito especial mencionado, los apartados de la sentencia relativos a la Decisión de aprobación se basan en una motivación incompleta o deficiente.
95. Aunque las partes en primera instancia tampoco se refirieron en sus motivos y alegaciones al mencionado requisito especial, el Tribunal de Primera Instancia debió tratarlo de oficio. Este requisito previsto en la Decisión de aprobación afecta a las competencias que la Comisión ejerce en virtud de los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
96. En la medida en que las medidas de aplicación individuales del Decreto-Ley 95/90 cumplan los requisitos generales previstos en la Decisión de aprobación, deben considerarse «ayudas existentes» en el sentido del artículo 93, apartado 1, del Tratado CE. El examen de las mismas por parte de la Comisión se limita a un examen no sistemático acerca de si en la práctica de ejecución del citado Decreto-Ley se cumplen dichos requisitos generales. Sin embargo, los actos de ejecución individuales que no cumplan los requisitos generales proyectos de ayudas en los que las exenciones fiscales superen el 10 % de las inversiones y proyectos de ayudas en sectores sensibles deben notificarse a la Comisión. Esta obligación de notificación las convierte en «ayudas nuevas», respecto a las cuales la Comisión debe ejercer las competencias que le atribuye el artículo 93, apartados 2 y 3.
97. Como declaró el Tribunal de Justicia, recientemente, una vez más en la sentencia ya citada Salzgitter/Comisión, una constatación relativa a la competencia de la Comisión debe ser realizada de oficio por el juez, aun cuando ninguna de las partes le haya pedido que lo haga.
98. No obstante, también el contenido y el alcance de dicha disposición, así como las circunstancias del caso, abogan por una examen de oficio.
Se trata de una disposición que, por su naturaleza, tiene por objeto la consecución de una finalidad esencial de la Comunidad, a saber, la garantía de unas condiciones de competencia equilibradas en el mercado común.
Esta finalidad es sumamente vulnerable cuando se conceden ayudas en sectores sensibles.
La disposición contribuye a proteger los intereses de terceros que casi siempre se encuentran en conflicto cuando se conceden ayudas en sectores sensibles.
El incumplimiento de esta disposición es manifiesto. Tanto el legislador comunitario como los terceros pueden comprobar fácilmente la infracción.
99. De lo anterior de deduce que, puesto que Tribunal de Primera Instancia no lo ha hecho, en el procedimiento de casación deberá tratarse de oficio la cuestión de Derecho de si el Gobierno portugués debería haber notificado, con arreglo a la disposición de la Decisión sobre las exenciones, su intención de aplicar el Decreto-Ley 95/90 a la concesión de una ayuda a DAI. En este sentido me remito a las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs, ya citadas, en el asunto Salzgitter/Comisión, puntos 141 a 143, y, en especial, el punto 148: «Una de las principales funciones del procedimiento de casación, que se limita únicamente a las cuestiones de Derecho, consiste precisamente en garantizar el respeto del principio de legalidad.»
100. A continuación, al apreciar el segundo motivo, examinaré más detenidamente cómo debe interpretarse en el presente asunto la disposición controvertida de la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 y qué consecuencias debe entrañar su incumplimiento.
D. Los tres primeros motivos de ARAP c.s.
1. El primer motivo
a) Alegaciones de las partes
101. Mediante su primer motivo, las recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al considerar que la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 garantiza suficientemente el cumplimiento de las normas aplicables en el sector del azúcar. El requisito general previsto en dicha Decisión de que la aplicación del Decreto-Ley 95/90 debe observar las normas de Derecho comunitario relativas a determinadas actividades industriales, agrícolas y pesqueras es demasiado impreciso y general como para poder asegurar una protección adecuada de los intereses de la política agrícola común y de sectores sensibles como el sector del azúcar.
102. Las recurrentes se oponen a la valoración efectuada por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 56 de la sentencia impugnada en el sentido de que la competencia de la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 1, del Tratado CE garantiza suficientemente la compatibilidad de la aplicación del régimen general de ayudas aprobado con las normas aplicables en el sector del azúcar. Las competencias que el artículo 93, apartado 1, del Tratado CE atribuye a la Comisión no pueden considerarse un sustituto adecuado de los procedimientos previstos en el artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE. El artículo 93, apartado 1, del Tratado CE no permite suspender la aplicación de un régimen general de ayudas. Además, en comparación con la posición de que disfrutan los terceros interesados en el contexto de la aplicación del artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE, la que tienen en el marco del «examen 2 de December de 2002 permanente» previsto en el artículo 93, apartado 1, del Tratado CE es claramente más débil.
103. La Comisión está de acuerdo con los apartados 55 a 57 de la sentencia impugnada. Considera que está facultada para aprobar regímenes generales de ayudas nacionales. El rasgo característico peculiar de un régimen general de ayudas es que los Estados miembros pueden adoptar las medidas de ayuda individuales sin informar previamente a la Comisión como prevé el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE.
b) Apreciación
104. Está claro que la Comisión puede aprobar regímenes generales de ayudas en el marco del control que, con arreglo a los artículos 92 y 93 del Tratado CE, debe ejercitar, de la concesión de ayudas estatales por parte de los Estados miembros. Conforme a una práctica consolidada, ha examinado y aprobado a lo largo de los años numerosos regímenes generales de ayudas de este tipo. Las consecuencias jurídicas de tales aprobaciones han sido tratadas en numerosas ocasiones en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En dicha jurisprudencia se ha confirmado la competencia de la Comisión para declarar que un régimen general de ayudas nacional es compatible con el Tratado.
105. Tampoco existen dudas de que la Comisión, cuando aprueba regímenes generales de ayudas nacionales, puede supeditarlos a requisitos generales o más específicos, para garantizar que las medidas de ayuda individuales sean compatibles con el Derecho comunitario y con la política en el sector correspondiente o en el ámbito material de que se trate. De este modo se asegura que la política comunitaria prevista en los artículos 92 y 93 del Tratado CE siga siendo compatible, desde el punto de vista de su contenido, con las políticas de la Comunidad en otros ámbitos.
106. La Comisión dispone de cierto margen de discrecionalidad para formular los requisitos a los que supedita la aprobación de un régimen general de ayudas nacional. No obstante, esta facultad está limitada por las exigencias que se derivan de la necesidad de mantener la coherencia interna de las políticas de la Comunidad.
107. En este sentido, destaco que la protección de intereses vulnerables o sectores sensibles no exige, por sí, que la aprobación de un régimen general de ayudas prevea requisitos específicos relativos a dichos intereses o sectores. Si, con este objetivo, la Comisión considera necesario establecer uno o más requisitos generales, deberá vigilar que los requisitos establecidos se cumplan de tal modo que no se dañen los intereses vulnerables o los sectores sensibles protegidos por las normas comunitarias a las que se remiten dichos requisitos generales.
108. La Comisión también puede, por supuesto, supeditar su aprobación de un régimen general de ayudas nacional al cumplimiento de requisitos específicos destinados a proteger tales intereses vulnerables o sectores sensibles. Estos requisitos pueden incluir la obligación de notificar toda ayuda individual, comprendida en el régimen general de ayudas aprobado, que tenga relación con la política vulnerable o con el sector sensible de que se trate, respecto a la cual debe efectuarse, a continuación, una apreciación con arreglo al artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado CE.
109. Para elegir un método de control, entre los aquí descritos, de la ejecución de los regímenes generales de ayudas nacionales aprobados pueden tomarse en consideración criterios de economía legislativa como destaca el Gobierno portugués o de eficacia en la ejecución. Sin embargo, la modalidad elegida no se opone al Derecho comunitario pertinente en la medida en que se admita que garantiza suficientemente que las ayudas individuales sean compatibles con las disposiciones comunitarias de protección de intereses vulnerables, como los del medio ambiente, o de sectores sensibles, como, en el presente asunto, el del azúcar.
110. Por tanto, la valoración jurídica contenida en los apartados 55 a 57 de la sentencia impugnada, en el sentido de que puede garantizarse el cumplimiento de las normas aplicables en el sector del azúcar mediante el requisito general previsto en la Decisión de aprobación de que las ayudas individuales deben ser conformes con las disposiciones comunitarias relativas, en particular, al sector agrícola, no se opone en sí al Derecho comunitario pertinente.
111. Esta constatación no queda desvirtuada por el argumento de las recurrentes según el cual tal requisito general entraña que la posición jurídica de los terceros interesados, en caso de una aplicación individual del régimen de ayudas aprobado es más débil que si determinados casos de ayudas sectoriales siempre debieran comunicarse a la Comisión.
112. En efecto, si fuera obligatoria la notificación de los casos de aplicación individuales de un régimen general de ayudas aprobado, los terceros interesados podrían expresar sus objeciones antes de la aplicación de hecho de la medida de ayuda, mientras que no tienen esta posibilidad cuando la aprobación de un régimen general de ayudas sólo prevé como requisito general que la ayuda concreta sea conforme con las disposiciones comunitarias sectoriales aplicables. Pero también en este último caso pueden defender sus intereses. Pueden denunciar ante la Comisión la aplicación de un régimen nacional de ayudas aprobado que, a su entender, se oponga a las disposiciones comunitarias mencionadas en el requisito general. Además, pueden interponer un recurso ante el juez nacional contra tal aplicación alegando que las autoridades nacionales no han observado las disposiciones comunitarias pertinentes.
113. Esta modificación de la posición procesal de los posibles terceros interesados ya se produce cuando la Comisión decide aprobar un régimen general de ayudas. Como tal no constituye un obstáculo para la política de la Comisión, existente desde comienzos de los años setenta, de conceder autorización a determinadas formas generales de ayudas nacionales, con la consecuencia de que para la aplicación individual de un régimen aprobado ya no es necesaria la notificación previa a la Comisión y la autorización de ésta. La circunstancia de que en la aplicación individual de un régimen general de ayudas aprobado los terceros interesados probablemente tengan un interés especial, no obliga a la Comisión a tenerlo en cuenta de antemano al elaborar su Decisión de aprobación. El establecimiento de tal exigencia entrañaría una carga desproporcionada para una práctica existente desde hace tiempo y generalmente aceptada.
114. Sobre la base de lo anterior, llego a la conclusión de que debe desestimarse el primer motivo de las recurrentes por infundado.
115. Aún quiero indicar, remitiéndome a mis consideraciones en los puntos 86 a 100, que este motivo en realidad es desacertado, puesto que parece que la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 sólo estaba sujeta al requisito general impugnado. Sin embargo, esta afirmación no modifica la conclusión de que el motivo es infundado.
2. El segundo motivo
a) Alegaciones de las partes
116. Mediante su segundo motivo, las recurrentes reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber apreciado en los apartados 72 a 75 de la sentencia impugnada, en contra del Derecho comunitario, que la Comisión no estaba facultada para examinar a la luz del artículo 92 del Tratado CE, la aplicación individual del régimen general de ayudas aprobado. Afirman que, por el contrario, el Gobierno portugués estaba obligado a notificar la ayuda de que se trata y la Comisión debía examinar las ayudas según el procedimiento previsto en el artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE.
117. Fundamentan este motivo alegando que el Tribunal de Primera Instancia interpretó erróneamente la excepción a la obligación de notificación que se deriva de la sentencia «Italgrani». En su opinión, la excepción a la obligación de notificación acogida en dicha sentencia debe interpretarse en sentido restringido, de modo que solamente no es necesario seguir el procedimiento del artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE, respecto a las aplicaciones individuales de un régimen de ayudas aprobado, en la medida en que las aplicaciones del régimen sean claras y previsibles. Sin embargo, si se trata de ayudas individuales que también deben valorarse con arreglo a elementos distintos del régimen general de ayudas o si pueden acentuar desequilibrios existentes en las condiciones de mercado, como por ejemplo la existencia de sobrecapacidad, según las recurrentes subsiste la obligación de notificación de tales ayudas.
118. Las recurrentes consideran que, en el presente asunto, la aplicación individual del régimen general de ayudas aprobado, al conceder la ayuda a DAI, cumple los criterios que obligan a su notificación previa. El Tribunal de Primera Instancia también infringió el Derecho comunitario al no acoger esta interpretación de la sentencia «Italgrani».
119. La Comisión rechaza la interpretación de la sentencia «Italgrani» efectuada por las recurrentes. Después de aprobar un régimen general de ayudas, la Comisión no puede iniciar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE contra una ayuda individual otorgada con arreglo a un régimen aprobado, a no ser que haya comprobado, en casos excepcionales, que la ayuda individual mencionada no cumple los requisitos previstos en el régimen general aprobado.
b) Apreciación
120. En mi opinión, este segundo motivo es fundado, si bien sobre la base de argumentos distintos de los alegados por las recurrentes.
121. Estoy de acuerdo con la Comisión en que de la sentencia «Italgrani», que ha sido confirmada posteriormente, entre otras, por la sentencia Siemens/Comisión, se deriva que las aplicaciones individuales de un régimen general de ayudas aprobado no están sometidas al procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE, si cumplen los requisitos establecidos en la Decisión de aprobación correspondiente.
122. Los intentos de las recurrentes de restringir el alcance de la regla establecida en la sentencia «Italgrani» no me convencen. Los criterios restrictivos que proponen, como las aplicaciones individuales no previsibles en el momento de la aprobación y/o los casos en los que debe realizarse una apreciación con arreglo a intereses y aspectos distintos de los contemplados en la Decisión de aprobación, no son admisibles en mi opinión. Puesto que son muy indeterminados, poco objetivos e insuficientemente previsibles en su aplicación, anulan la ratio de la jurisprudencia «Italgrani», es decir, la seguridad jurídica y la confianza que da a los interesados la aprobación por parte de la Comisión de un régimen general de ayudas.
123. Sin embargo, considero que en el presente asunto debería haberse notificado a la Comisión, en todo caso, la aplicación del Decreto-Ley 95/90 para otorgar una ayuda fiscal a DAI con arreglo a la Decisión de aprobación.
124. Como he indicado en los puntos 86 a 100 supra, la aplicación del Decreto-Ley 95/90 al presente proyecto debía notificarse en todo caso si se admite que se trata de una inversión en un sector sensible. Tanto el mercado europeo del azúcar, como el mercado portugués, presentan las características económicas objetivas de los mercados típicamente sensibles a las ayudas de Estado. Éste es el caso con toda seguridad de una ayuda de Estado que contribuye a aumentar la capacidad de producción de azúcar en el mercado europeo y en el mercado nacional.
125. Esta sensibilidad a las distorsiones también se expresa en la legislación comunitaria pertinente para el mercado del azúcar. En este sentido, me he remitido (punto 26) a los artículos 44 y 46 del Reglamento nº 1785/81 y a la política extremadamente restrictiva que la Comisión ha practicado de modo consecuente respecto a las ayudas de Estado a la producción de azúcar. Que se trata de un sector muy sensible a las distorsiones también se deduce de la Decisión 94/173, que limita la concesión de ayudas económicas encaminadas a reforzar la cohesión económica y social en el sector del azúcar a dos casos descritos en el anexo 2.8, uno de ellos, las presentes inversiones en Portugal.
126. Una interpretación razonable de los requisitos previstos en la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 implica para el sector del azúcar que del requisito general según el cual las ayudas deben ser conformes con «las normativas y directrices del Derecho comunitario relativas a [determinados sectores] [...] agrícolas [...]» se deduce que, en principio, no estaba permitida ninguna ayuda para las inversiones en el sector del azúcar. Si el Gobierno portugués, no obstante, quería hacer uso del Decreto-Ley 95/90 a estos efectos, debía haber notificado el proyecto como relativo a un sector «sensible».
127. Esta conclusión no queda desvirtuada por las excepciones establecidas en la Decisión 94/173 y en la Normativa de 1996 respecto a las inversiones en el sector del azúcar portugués. La Comisión no pudo tenerlas en cuenta al adoptar la Decisión de aprobación en 1991. Además, es cierto que estos actos jurídicos establecen algunos aspectos sobre la posible admisibilidad de ayudas públicas a la inversión de que se trata, pero no prevén en absoluto una excepción a la obligación de notificación prevista en la Decisión de aprobación.
128. Sobre la base de lo anterior, llego a la conclusión de que el Tribunal de Primera Instancia interpretó incorrectamente la Decisión de aprobación al considerar que no era necesario notificar el proyecto de aplicar el Decreto-Ley 95/90.
129. Con carácter subsidiario, indico que la afirmación efectuada por el Tribunal de Primera Instancia en la última frase del apartado 74 de la sentencia impugnada según la cual las exenciones fiscales «cumplían las dos condiciones [de la Decisión de aprobación]» también es incorrecta.
130. Según los requisitos generales previstos en la Decisión de aprobación, deben notificarse los casos en que, con arreglo al Decreto-Ley 95/90, se concedan exenciones fiscales entre el 10 % y el 20%. En el presente asunto, se otorgó a DAI, conforme al Decreto-Ley, una ayuda en forma de exención fiscal del 10 %. Por ello, a primera vista, no era necesaria notificación alguna.
131. No obstante, del resumen expuesto en el punto 38 supra de todas las ayudas públicas, comunitarias y nacionales, se deriva que la ayuda total nacional portuguesa concedida para la inversión de DAI asciende aproximadamente al 25 % de las inversiones que pueden acogerse a las ayudas, es decir, que el 15 % de dicho total se otorgó con arreglo a un régimen nacional de ayudas distinto del Decreto-Ley 95/90.
132. Sería contrario a la ratio del requisito que exige notificar todos los casos en los que se otorgue una ayuda fiscal, con arreglo al Decreto-Ley 95/90, de más del 10 % excluir de la obligación de notificación los casos en que la aplicación de dicho Decreto-Ley 95/90, junto con la concesión de ayudas de conformidad con otra normativa nacional, dé como resultado un porcentaje muy superior al 10 %.
133. Tal interpretación restrictiva es difícilmente defendible desde un punto de vista económico. El efecto económico de una ayuda a la inversión del 20 % con arreglo al Decreto-Ley 95/90 es exactamente el mismo que el de una ayuda a la inversión concedida en un 10 % con arreglo a dicho Decreto-Ley y en el restante 10 % en virtud de otra normativa nacional. Tal interpretación podría, además, inducir a distribuir ayudas de Estado muy elevadas entre diferentes regímenes nacionales de ayudas para poder eludir, de este modo, la obligación de notificación y, además, dificultar seriamente el control de la Comisión acerca del cumplimiento de los regímenes de ayudas nacionales aprobados.
134. En resumen, considero que una aplicación conjunta de regímenes nacionales de ayudas, que conduce a que la ayuda concedida en un caso concreto sea claramente superior al máximo que puede otorgarse con arreglo a un régimen general de ayudas aprobado sin que sea necesaria la notificación, se opone al significado de la sentencia «Italgrani». Conforme a dicha sentencia, los casos de ayudas individuales que se conceden dentro de los límites de regímenes generales de ayudas aprobados previamente no están sometidos al procedimiento del artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE. No obstante, la protección de la seguridad jurídica y de la confianza legítima de los interesados en una aplicación no modificada del régimen aprobado no puede eximir del control detallado de la Comisión las ayudas individuales de Estado cuando la ayuda total otorgada en un caso concreto supere con creces los límites de dicho régimen.
135. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia debía haber declarado que, puesto que se aplicó el Decreto-Ley 95/90 junto con otras medidas de ayuda y la ayuda total a la inversión concedida a DAI superaba el umbral del 10 % que determina una notificación, existía una obligación de notificar dicha aplicación.
136. A mayor abundamiento, presto atención a lo siguiente. El Gobierno portugués señaló que la aplicación del Decreto-Ley 95/90 al otorgar la ayuda a la inversión a DAI debe considerarse una medida de ayuda «cuyas condiciones o modalidades de concesión difier[e]n de las previstas en el presente Reglamento o cuyos importes sobrepas[a]n los límites máximos previstos en el presente Reglamento», en el sentido del artículo 16, apartado 5, del Reglamento nº 866/90. Con arreglo a este artículo, los Estados miembros podrán adoptar dichas medidas de ayuda siempre que sean compatibles con los artículos 92 a 94 del Tratado CE. Para que la Comisión pudiera comprobarlo en el presente caso, dicho Gobierno le notificó su proyecto de aplicación del Decreto-Ley 95/90.
137. En el artículo 16, apartados 1 a 4, del Reglamento nº 866/90 se regulan los porcentajes y modalidades de ayuda comunitaria para los proyectos que pueden acogerse a la financiación por parte del FEOGA, sección «Orientación». Establece, entre otros, el máximo de la ayuda comunitaria, el mínimo de la cofinanciación nacional, la participación mínima de los beneficiarios y la forma en la que se conceden las ayudas, esto es, subvenciones. La disposición del artículo 16, apartado 5, complementa lo anterior.
138. De la sistemática del artículo 16 se deduce que las ayudas de Estado que difieran, o complementen, los importes establecidos en los cuatro primeros apartados de dicho artículo deben examinarse individualmente en cada caso con arreglo a los artículos 92 a 94 del Tratado CE. Es lógico que este examen se efectúe con relación a las ayudas comunitarias y nacionales, amplias en la mayor parte de los casos, que se otorgan con arreglo al artículo 16, apartados 1 a 4. Sólo así pueden valorarse los posibles efectos de la ayuda complementaria respecto a los objetivos perseguidos por el Reglamento nº 866/90 y al funcionamiento del mercado común en el sector correspondiente. El artículo 16, apartado 5, del Reglamento nº 866/90 perdería en gran parte su eficacia si no se aplicara a las ayudas que, con arreglo a un régimen general de ayudas aprobado previamente, se otorgan como complemento a las ayudas que se conceden con arreglo al artículo 16, apartados 1 a 4.
139. De lo anterior se deduce, además, que también debe notificarse una ayuda nacional complementaria, otorgada con arreglo a un régimen general de ayudas aprobado, si en el caso concreto se le añaden ayudas, es decir, subvenciones, nacionales o comunitarias en el marco de la política de refuerzo de la cohesión económica y social en la Comunidad. En consecuencia, el Gobierno portugués actuó correctamente al adoptar la decisión de notificar a la Comisión la aplicación del Decreto-Ley 95/90 con el objeto de otorgar una ayuda a la inversión a DAI, puesto que ésta se acumulaba a ayudas comunitarias y nacionales otorgadas con arreglo al Reglamento nº 866/90.
140. De lo anterior se deriva que el Tribunal de Primera Instancia infringió el Derecho comunitario aplicable al declarar, en el apartado 74 de la sentencia impugnada, que la Comisión no estaba facultada para examinar con arreglo al artículo 92 del Tratado CE las exenciones fiscales otorgadas a DAI al amparo del Decreto-Ley 95/90.
141. De todo ello se infiere que el segundo motivo es fundado.
3. El tercer motivo
a) Alegaciones de las partes
142. Mediante su tercer motivo, las recurrentes rechazan la valoración del Tribunal de Primera Instancia contenida en los apartados 84 a 94 de la sentencia impugnada según la cual la aplicación individual del Decreto-Ley 95/90 a la industria del azúcar no es incompatible con los objetivos de la política agrícola común.
143. Fundamentan su motivo con las siguientes alegaciones:
a) A diferencia del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República de Austria, la República de Finlandia y el Reino de Suecia, el Acta de adhesión de la República Portuguesa no contiene excepción alguna que permita a Portugal conceder ayudas a la industria azucarera. A falta de tal habilitación excepcional en el Acta de adhesión debe admitirse que son aplicables a la industria azucarera portuguesa las disposiciones de la organización común de mercados del azúcar establecidas en el Reglamento nº 1785/81. Estas disposiciones prohíben la concesión de ayudas a la transformación de remolacha azucarera y caña de azúcar, salvo si dicho Reglamento lo permite expresamente en su artículo 46.
b) En opinión de las recurrentes es evidente que la presente concesión de ayudas con arreglo al Decreto-Ley 95/90 constituye una infracción de la organización común de mercados del azúcar y del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE. Esta ayuda contribuye a que se establezca de modo totalmente artificial un productor de azúcar, a falsear las condiciones de competencia en el mercado del azúcar y a que aumenten los excedentes de producción en el mercado común del azúcar. En particular, consideran que el Tribunal de Primera Instancia declaró erróneamente, en los apartados 89 y 91 de la sentencia impugnada, que la atribución de una cuota de azúcar habilita a Portugal para conceder ayudas de Estado para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal continental.
c) Las remisiones del Tribunal de Primera Instancia, en el apartado 90 de la sentencia impugnada, al Reglamento nº 866/90 y a la Decisión 94/173, no permiten concluir que la presente ayuda es compatible con la organización común de mercados del azúcar. Las recurrentes consideran que la Decisión 94/173 es ilegal en la medida en que permite la cofinanciación comunitaria de inversiones en una refinería de azúcar de remolacha en Portugal. En su opinión, la Comisión estableció incorrectamente una relación entre la atribución de una cuota de azúcar a Portugal de 60.000 toneladas, y posteriormente de 70.000 toneladas, y la posibilidad de obtener una cofinanciación comunitaria para crear la capacidad de transformación necesaria. Este error se mantuvo en la Normativa de la Comisión relativa a las ayudas de Estado en favor de las inversiones para la transformación y comercialización de productos agrícolas, en la que se permite, en principio, la concesión de ayudas nacionales para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal continental.
144. Sobre la base de estas alegaciones, las recurrentes llegan al convencimiento de que el Tribunal de Primera Instancia, en los citados apartados, no interpretó ni aplicó correctamente las disposiciones del Tratado relativas a la agricultura (artículo 39 del Tratado CE; actualmente artículo 33 CE) y a las ayudas de Estado (artículo 92 del Tratado CE; actualmente artículo 87 CE), ni el Reglamento nº 1785/81.
145. La Comisión se opone a la primera alegación de las recurrentes aduciendo que, en el presente asunto, no puede deducirse argumento alguno de las diferencias entre, por una parte, el Acta de adhesión de Portugal y, por otra, el Acta de adhesión de Finlandia y Austria. La base jurídica de la aplicabilidad del citado Decreto-Ley, en el presente asunto, es la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991, que a su vez se basa en el artículo 92, apartado 3, letra a), del Tratado CE.
146. Contra las alegaciones segunda y tercera de las recurrentes, la Comisión señala que el Reglamento nº 866/90 y la Decisión 94/173 forman parte de la política agrícola común. Por ello, el Reglamento nº 1785/81 que, en efecto, prevé un régimen de ayudas de Estado en el sector del azúcar muy restrictivo debe interpretarse en relación con aquel Reglamento y aquella Decisión. Además, la Comisión indica que el Reglamento nº 866/90 y la Decisión 94/173 tienen por objeto conseguir un equilibrio entre la política sectorial restrictiva aplicable a la concesión de ayudas en el sector del azúcar y los objetivos de política regional que persiguen. Ponderando este equilibrio, se pudo, lógicamente, habilitar a Portugal para otorgar ayudas a la construcción de una refinería de azúcar para la transformación de la cuota de azúcar atribuida por el Acta de adhesión.
b) Apreciación
147. Las recurrentes alegan, fundamentalmente, que las restrictivas disposiciones del Reglamento nº 1785/81 relativas a las ayudas de Estado en el sector del azúcar entrañan que toda concesión de ayudas nacionales es, en sí, contraria al Derecho comunitario en el sector del azúcar, aunque esté expresamente permitida con arreglo a otras disposiciones de Derecho comunitario, en el presente caso, el Reglamento nº 866/90 y la Decisión 94/173.
148. La primera alegación de las recurrentes para fundamentar este motivo es claramente errónea. Del hecho de que el Acta de adhesión de Portugal no haya habilitado a Portugal para conceder ayudas a la industria azucarera no puede deducirse argumento alguno para que no pueda facultarse a dicho Estado miembro, después de la adhesión, a conceder una ayuda a la inversión para la construcción de una refinería de azúcar, siempre que sea conforme con el Derecho comunitario y la política comunitaria relevantes.
149. Tampoco pueden acogerse las alegaciones segunda y tercera según las cuales la organización común de mercados del azúcar establecida en el Reglamento nº 1795/81 se opone, en todo caso, a la concesión de ayudas nacionales para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal.
150. En efecto, las características del mercado común del azúcar justifican que el legislador comunitario practique una política muy prudente respecto a las ayudas de Estado en el sector del azúcar. No obstante, ni del artículo 39 del Tratado CE, ni del Reglamento nº 1785/81, se puede deducir que cada concesión de ayudas no comprendida en los casos establecidos en el artículo 46 de dicho Reglamento sea por sí inadmisible. Tampoco puede extraerse de esta disposición un argumento contra la licitud de disposiciones comunitarias más concretas en las que, en determinados casos limitados, entre ellos el presente, se considere admisible la concesión de ayudas a la inversión.
151. Una valoración contraria a lo anterior no tendría en cuenta que con la política agrícola común se persiguen más objetivos que alcanzar y mantener un equilibrio en los mercados de los productos de que se trata. El artículo 39, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 33 CE, apartado 2) establece que en la elaboración de esta política deberán tenerse en cuenta las características especiales de la actividad agrícola que resultan, entre otros, de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas.
152. La opinión de las recurrentes se opone, además, al contenido y alcance de los artículos 130 A y 130 B del Tratado CE (actualmente artículos 158 CE, tras su modificación, y 159 CE). El artículo 130 A, párrafo segundo, del Tratado CE establece que la Comunidad se propone, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones «incluidas las zonas rurales». Con arreglo al artículo 130 B del Tratado CE, la Comunidad, al formular y desarrollar su política y al desarrollar el mercado interior, debe tener en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 130 A.
153. De acuerdo con lo anterior, en el Reglamento nº 866/90, que está basado en los artículos 42 y 43 del Tratado CE y también forma parte del conjunto de disposiciones comunitarias para la ejecución de la política de refuerzo de la cohesión económica y social, fue posible establecer que pueden otorgarse ayudas públicas comunitarias y nacionales a los proyectos para reforzar la estructura agrícola, entre los que se encuentran los proyectos para mejorar la transformación y comercialización de los productos agrícolas. La ponderación que debe realizarse en este sentido entre intereses sectoriales y regionales, como se ha plasmado en la Decisión 94/173, tampoco se opone al Derecho comunitario aplicable en el sector del azúcar.
154. Sobre la base de lo anterior llego a la conclusión de que el Tribunal de Primera Instancia pudo declarar que la aplicación del Decreto-Ley 95/90 a las inversiones en el sector del azúcar no era incompatible en sí misma con los objetivos de la política agrícola común, como ésta se desarrolla en las disposiciones comunitarias aplicables.
E. Los motivos quinto y sexto
155. Los motivos quinto y sexto se dirigen contra la interpretación errónea, en opinión de las recurrentes, del Reglamento nº 866/90 efectuada por el Tribunal de Primera Instancia y contra el examen incorrecto de las ayudas portuguesas con arreglo a dicho Reglamento realizados, respectivamente, en los apartados 111 a 120 y 124 de la sentencia impugnada.
1. El quinto motivo
a) Alegaciones de las partes
156. Mediante su quinto motivo, las recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho al considerar que la ayuda de Estado que puede acogerse a una cofinanciación comunitaria no está sujeta a la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
157. Según las recurrentes, la cofinanciación por parte de la Comunidad de inversiones en el sector agrícola sólo es admisible si la ayudas nacionales de que se trata no se oponen a la política agrícola común, si no obstaculizan los objetivos de la misma y si pueden acogerse a una excepción a la prohibición del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE.
158. Las recurrentes añaden que no es seguro, en modo alguno, que a una decisión nacional, por la que se otorga una ayuda a un proyecto que pueda eventualmente acogerse a una cofinanciación, le seguirá una decisión de la Comunidad que efectivamente la confirme. Las recurrentes preguntan cuál es la situación jurídica hasta que la Comunidad adopta una decisión sobre la solicitud de cofinanciación.
159. Además, las recurrentes destacan que ninguna disposición del Reglamento nº 1785/81 ni del Reglamento nº 866/90 permite llegar a la conclusión de que la aplicabilidad de los artículos 92 y 93 del Tratado CE, que estaba prevista expresamente en el Reglamento nº 1785/81, ha sido derogada por el Reglamento nº 866/90. Por lo demás, en su opinión, no es admisible considerar que el Reglamento nº 866/90 excluye la aplicabilidad de los artículos 92 y 93 del Tratado CE a las ayudas de Estado que cofinancia la Comunidad. A falta de una postura clara a este respecto por parte del Consejo, que previó expresamente en el Reglamento nº 1785/81 la aplicabilidad de los artículos 92 y 93 del Tratado CE en el sector del azúcar, no está justificado el argumento en contrario del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 113 y 114 de la sentencia impugnada, que conecta con el artículo 16, apartado 5, del Reglamento nº 866/90. Una decisión de tal alcance e importancia requiere una toma de posición expresa del legislador comunitario.
160. La Comisión, por su parte, señala que a la cuestión de la aplicabilidad de los artículos 92 y 93 del Tratado CE a las medidas de ayuda de Estado que pueden acogerse a una cofinanciación comunitaria debe responderse a la luz de la sistemática de la legislación aplicable. Observa que tanto el Reglamento nº 1785/81 como el Reglamento nº 866/90 se basan en los artículos 42 y 43 del Tratado CE. Por ello deben interpretarse conjuntamente. De la relación entre el artículo 44 del Reglamento nº 1785/81 y el artículo 16, apartado 5, del Reglamento nº 866/90, la Comisión infiere que el Consejo estableció que las disposiciones del Tratado sobre ayudas de Estado sí son aplicables a las ayudas de Estado que superen el marco delimitado por el Reglamento nº 866/90, pero no a la ayudas previstas expresamente por el Reglamento nº 866/90. En consecuencia, las medidas contempladas en el artículo 16, apartados 1 a 4, del Reglamento nº 866/90 no requieren decisión alguna con relación a la aplicabilidad de los artículos 92 y 93 del Tratado CE.
b) Apreciación
161. Este motivo se concentra en la cuestión jurídica de si el legislador comunitario no pretendió excluir de la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE las ayudas de Estado en el sector del azúcar que pueden acogerse a una financiación comunitaria.
162. Para responder a esta cuestión, el Tribunal de Primera Instancia aplicó, en los apartados 113 y 114 de la sentencia impugnada, una interpretación sistemática de la norma, basada en el hecho de que tanto el Reglamento nº 1785/81 como el Reglamento nº 866/90 tienen su base jurídica en los artículos 42 y 43 del Tratado CE. Del artículo 42 del Tratado CE se deriva que los artículos 92 a 94 del Tratado CE sólo son aplicables en el sector agrícola en la medida establecida por el Consejo. Puesto que en el Reglamento nº 866/90 posterior se declara que los artículos 92 a 94 sólo serán aplicables a las ayudas previstas en el artículo 16, apartado 5, de aquel Reglamento, debe considerarse, en opinión del Tribunal de Primera Instancia, que los artículos del Tratado no se aplican a la ayuda del FEOGA prevista en el artículo 16, apartados 1 a 3, y a las ayudas nacionales complementarias de la misma.
163. Las alegaciones de las recurrentes contra este razonamiento del Tribunal de Primera Instancia se extraen, en parte, de las condiciones económicas del mercado del azúcar caracterizadas por el exceso de capacidad, y se basan, en parte, en las restrictivas disposiciones relativas a las ayudas de Estado previstas en los artículos 44 y 46 del Reglamento nº 1785/81 y en la restrictiva política practicada por la Comisión respecto a las ayudas de Estado en el sector del azúcar.
164. Como ya se ha indicado anteriormente al examinar el tercer motivo, la postura de las recurrentes no tiene en cuenta que el Reglamento nº 866/90 tiene claramente como base jurídica los artículos 42 y 43 del Tratado CE, pero, por su función, forma parte del complejo de disposiciones destinadas a reforzar la cohesión económica y social. Esta política contribuye, entre otras cosas mediante la concesión de ayudas de los fondos estructurales, a reducir las diferencias de bienestar de carácter regional dentro la Comunidad. En esta política deben ponderarse los intereses de la política sectorial, como la del sector del azúcar, y los de la política económica regional.
165. En el Reglamento nº 866/90 y en la Decisión 94/173, basada en él, se encuentra plasmada esta ponderación del legislador comunitario. Respecto al sector del azúcar, esta ponderación implica que, salvo algunas excepciones enumeradas con carácter exhaustivo en el punto 2.8 del anexo de la Decisión 173/94, las inversiones en el sector del azúcar no pueden acogerse a las ayudas previstas en el artículo 16, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 866/90. Para estas inversiones resulta aplicable, con arreglo al artículo 16, apartado 5, de dicho Reglamento, el régimen de ayudas «normal», en el presente caso extremadamente restrictivo.
166. Puesto que en el presente asunto se trata de productos agrícolas, el legislador comunitario pudo expresar correctamente, desde el punto de vista de la sistemática de la norma, la ponderación por él efectuada, estableciendo en el Reglamento nº 866/90 que sólo son aplicables los artículos 92 a 94 del Tratado CE a las ayudas previstas en el artículo 16, apartado 5.
167. Desde un punto de vista material, de la relación entre los Reglamentos nos 1785/81 y 866/90 se deriva que el régimen de ayudas para el sector del azúcar sigue siendo igualmente restrictivo. Que el legislador comunitario podía hacer una excepción al mismo para una ayuda a la inversión en una refinería de azúcar en Portugal continental es difícilmente cuestionable a la luz de la finalidad del Reglamento nº 866/90, del menor nivel de desarrollo de Portugal y del hecho de que dicho país disponía de una cuota de azúcar aún no utilizada. La facultad discrecional atribuida al legislador comunitario permitía la valoración efectuada a este respecto.
168. Sobre la base de lo anterior, llego a la conclusión de que debe desestimarse este motivo por infundado.
2. El sexto motivo
a) Alegaciones de las partes
169. Mediante su sexto motivo, las recurrentes reprochan al Tribunal de Primera Instancia haber reproducido de modo incompleto en los apartados 121 a 125 de la sentencia impugnada las alegaciones presentadas en primera instancia, en el sentido de que la ayuda otorgada, en el presente caso, no cumple los requisitos procedimentales y materiales del Reglamento nº 866/90, y no haberlas abordado en su motivación.
170. De los autos en primera instancia se deduce que las recurrentes afirmaron, mediante las cinco alegaciones siguientes, entre otras, que la ayuda era incompatible con el Reglamento nº 866/90:
La refinería de azúcar de que se trata no estaba prevista en el marco comunitario de apoyo para el período de 1993 a 1999, como exige el artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 866/90.
La inversión de que se trata no cumple los requisitos establecidos en el artículo 11 del citado Reglamento para las inversiones que pueden acogerse a una ayuda comunitaria.
No se cumplen las exigencias previstas en el artículo 12, apartados 1 y 3, del Reglamento, del que se deriva que «la rentabilidad de las inversiones deberá estar suficientemente garantizada» y «habida cuenta de las características específicas de cada sector, [las inversiones] deberán garantizar, en particular, una participación adecuada y duradera de los productores de los productos de base en las ventajas económicas que de ellas se deriven».
El artículo 13 del Reglamento nº 866/90 excluye las inversiones para la transformación de productos procedentes de países terceros, entre ellos, el azúcar de caña importado en Portugal. Esto entraña que la cofinanciación comunitaria en una refinería de azúcar de remolacha en Portugal empeoraría aún más las condiciones de competencia, ya falseadas, de la industria del azúcar de caña en Portugal.
La atribución de una cuota de azúcar a Portugal en el Acta de adhesión no supone, necesariamente, que por ello la ayuda de Estado para la transformación del azúcar de remolacha sea compatible con el Reglamento nº 866/90. En cualquier caso, debe cumplirse el requisito especial que dicho Reglamento impone para la concesión de ayudas comunitarias y estatales.
171. Según la Comisión, los aspectos que las recurrentes alegan en este motivo son, en su mayor parte, precisiones de su argumento general según el cual la concesión de la ayuda en cuestión es contraria a la política agrícola común. El Tribunal de Primera Instancia rechaza este argumento en los apartados 89 y 90 de la sentencia impugnada. Puesto que el Tribunal de Primera Instancia se remite a dichos apartados en el apartado 124 de su sentencia, puede considerarse, en opinión de la Comisión, que el Tribunal de Primera Instancia también desestimó, por lo menos tácitamente, los argumentos específicos que las recurrentes deducen del Reglamento nº 866/90.
b) Apreciación
172. De la sentencia impugnada se infiere que el Tribunal de Primera Instancia se limitó a rechazar uno de los argumentos alegados en primera instancia para fundamentar la incompatibilidad de las ayudas controvertidas con el Reglamento nº 866/90, a saber, que la ayuda a la inversión controvertida no puede basarse en la Decisión 94/173. Según el Tribunal de Primera Instancia, esta Decisión es ilegal puesto que no se mantiene dentro de los límites de los requisitos de cofinanciación establecidos en el Reglamento nº 866/90. Éstos se oponen a la cofinanciación de ayudas de Estado incompatibles con la política agrícola común.
173. Las alegaciones reproducidas en el punto 170 supra no se indican expresamente en los apartados correspondientes de la sentencia impugnada. En la medida en que se trata de alegaciones que se rebaten de modo tácito o expreso en la sentencia impugnada, no puede acogerse este motivo. El juez tampoco está obligado a pronunciarse expresamente sobre consideraciones que no tienen base fáctica ni jurídica alguna.
174. El Tribunal de Primera Instancia no se ocupó expresamente en la sentencia impugnada de la primera de las alegaciones enumeradas.
En el fondo se plantean dos cuestiones jurídicas específicas:
¿debe incluirse en el marco comunitario de apoyo cada proyecto objeto de las inversiones que la Comunidad va a cofinanciar? En caso afirmativo,
la no inclusión de un proyecto cofinanciado por la Comunidad en el marco comunitario de apoyo correspondiente, ¿tiene consecuencias sobre la validez de la financiación?
Para responder a estas cuestiones es necesario interpretar el artículo 8 del Reglamento nº 4253/88, en su versión modificada por el Reglamento nº 2082/93, en relación con los artículos 2 y 7 del Reglamento nº 866/90.
175. El Tribunal de Primera Instancia no se pronunció en la sentencia impugnada acerca de estas cuestiones jurídicas ni tácita ni expresamente. Puesto que su respuesta probablemente podía haber sido relevante respecto a la cuestión de si la cofinanciación del proyecto en cuestión por parte de la Comunidad se había desarrollado regularmente, el Tribunal de Primera Instancia debería haberse pronunciado expresamente a este respecto. En esta medida, la motivación en los apartados 121 a 124 de la sentencia impugnada es incompleta y, por tanto, insuficiente.
176. A este respecto, observo que la alegación de las recurrentes es incorrecta. Del artículo 8 del Reglamento nº 4253/88, en relación con los artículos 2 y 7 del Reglamento nº 866/90, se deriva que el marco comunitario de apoyo no necesita especificar los proyectos. Los marcos comunitarios de apoyo constituyen el complemento financiero de los programas operativos y de los planes sectoriales. Contienen, entre otras cosas, una descripción de los ejes prioritarios elegidos para la intervención comunitaria y el importe total de la ayuda financiera de que puede hacerse cargo el Fondo, así como, con carácter indicativo, el porcentaje previsto de ayuda para la participación del Fondo. Con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 866/90, se elaborarán los marcos comunitarios de apoyo «correspondientes a los planes sectoriales».
Puesto que la inversión en el presente asunto se notificó tanto en el programa operativo para Portugal como en el plan sectorial relevante (véanse los puntos 28 a 30 supra), debe suponerse que el procedimiento de concesión de la ayuda comunitaria se desarrolló correctamente a este respecto.
177. La segunda alegación no aporta ningún elemento que apoye la tesis según la cual la ayuda a la inversión en una refinería de azúcar en Portugal continental podría infringir el artículo 11 del Reglamento nº 866/90. Por el contrario, con arreglo al artículo 11, apartado 1, pueden optar a una ayuda «las inversiones [que tengan] como objetivo [...] la transformación de los productos agrícolas [...]». Una posición cuya fundamentación es tan claramente errónea, no requiere que el juez la rechace expresamente.
178. La tercera alegación obliga a examinar el proyecto con arreglo al artículo 12, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 866/90. Respecto al examen de si, en el presente asunto, se cumplió el requisito del artículo 12, apartado 1, la postura de las recurrentes es tan manifiestamente infundada que el Tribunal de Primera Instancia podía pasarla en silencio. La sistemática de la organización de mercados del azúcar entraña, cosa que deberían saber las recurrentes, que los productores potenciales de remolacha azucarera se benefician automáticamente de la capacidad de transformación, que resulte disponible, para las remolachas azucareras que deben cultivar. El Tribunal de Primera Instancia respondió de modo tácito, en el apartado 92 de la sentencia impugnada, a la alegación de las recurrentes de que, en el presente asunto, no se cumplió el requisito de rentabilidad del artículo 12, apartado 3: «[...] los autos no contienen ningún indicio serio que pueda poner en duda la viabilidad de la refinería de azúcar de remolacha beneficiaria de la ayuda controvertida». De este pasaje se puede deducir que el Tribunal de Primera Instancia, al contrario que las recurrentes, considera que se cumple el requisito de rentabilidad si la empresa beneficiaria tiene una perspectiva razonable de continuidad después de recibir la ayuda. Esta interpretación coincide con el alcance del Reglamento nº 866/90 que pretende promover las actividades económicas que sin ayuda pública no se habrían creado.
179. La cuarta alegación se dirige contra el artículo 13 del Reglamento nº 866/90 que excluye de las ayudas comunitarias las inversiones para la transformación de productos procedentes de terceros países. La quinta alegación es, con otra formulación, una repetición de las tres primeras, es decir, que la concesión de la ayuda de que se trata no puede ser contraria al Reglamento nº 866/90 ni a la política agrícola común.
Ambas alegaciones cuestionan nuevamente la ponderación efectuada por el legislador comunitario entre los intereses sectoriales del sector del azúcar comunitario y los intereses económico-regionales de la política de refuerzo de la cohesión económica y social. El Tribunal de Primera Instancia abordó detalladamente esta ponderación en los apartados 84 a 95 de la sentencia impugnada. La opinión de las recurrentes en el sentido de que el Tribunal de Primera Instancia pasó por alto esta alegación no es correcta.
180. Aunque el Tribunal de Primera Instancia omitió, sin razón, responder expresamente a la primera alegación mencionada en este motivo, no debe extraerse la conclusión de que la parte correspondiente de la sentencia es nula, puesto que es cierta la apreciación expuesta en el apartado 124 de la sentencia impugnada según la cual la ayuda a la inversión de que se trata no es incompatible con la política agrícola común, tal como ésta está desarrollada en el Reglamento nº 866/90.
F. Cuarto motivo
1. Alegaciones de las partes
181. Mediante este motivo, las recurrentes alegan que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en un error de Derecho, en los apartados 98 a 100 de la sentencia impugnada, al apreciar la validez de la Decisión impugnada de 11 de enero de 1996 y el modo en que la Comisión hizo uso de su facultad discrecional, pues dicho Tribunal no tuvo en cuenta el efecto total de las ayudas en su conjunto.
182. Las recurrentes señalan en apoyo de este motivo que las distintas ayudas examinadas en la Decisión impugnada y por el Tribunal de Primera Instancia se encuentran reguladas en distintos grupos de normas y, por tanto, deben apreciarse individualmente a la luz de dichas normas y de los objetivos que éstas persiguen.
Sin embargo, para apreciar el efecto de dichas ayudas en la posición del beneficiario (en el presente asunto, DAI) y en qué medida influyen en las condiciones de competencia y, en consecuencia, en la posición competitiva de las recurrentes, es necesario examinar y valorar el efecto conjunto de las ayudas acumuladas.
183. Puede ser cierto que la ayuda a la formación profesional, examinada en los apartados citados de la sentencia impugnada, no afecte, como tal, a los intercambios comerciales entre los Estados miembros de tal modo que cause un perjuicio al interés general, pero, junto con las demás ayudas, en el presente asunto se otorga a DAI una ayuda total de más del 60 % del importe total de las inversiones y de más del 75 % del importe de las inversiones que pueden acogerse a ayudas. Es evidente, según las recurrentes, que tal ayuda, en su totalidad, afecta a las condiciones de competencia en el mercado del azúcar relevante.
184. La Comisión observa que las recurrentes, mediante dicho motivo, parten de la falsa premisa de que el Tribunal de Primera Instancia debe tener en cuenta el «efecto conjunto» de las diversas ayudas o la cuestión de «si las relaciones comerciales quedan afectadas de un modo incompatible con los intereses comunitarios». Según la Comisión, la apreciación de tales aspectos está comprendida en su ámbito de competencias. Para ello, dispone de una amplia facultad discrecional. El Tribunal de Primera Instancia sólo puede anular la Decisión de la Comisión si comprueba que adolece de un error manifiesto de apreciación. La Comisión se remite a su escrito de 11 de enero de 1996 en el que enumeró las tres distintas ayudas. Adoptó la Decisión aplicando las diversas disposiciones pertinentes. La Comisión, como indica en el punto 67 de su escrito de contestación, era consciente del efecto conjunto de las distintas ayudas.
2. Apreciación
185. De los cuatro apartados de la sentencia impugnada contra los que se dirige este motivo, los apartados 98 y 99 contienen el núcleo del razonamiento que siguió el Tribunal de Primera Instancia. Los reproduzco en su totalidad:
«98. Los tres tipos de ayudas examinados en la Decisión impugnada, a saber, las exenciones fiscales, la ayuda a la formación profesional y la ayuda a la inversión con arreglo al Reglamento nº 866/90, están sujetos a regímenes jurídicos distintos y deben, por tanto, examinarse individualmente con relación a sus normas específicas y a los objetivos que persiguen, sin perjuicio del control eventual de su compatibilidad con la normativa específica aplicable en el sector de la transformación y de la comercialización del azúcar. La ayuda a la formación profesional debe, en consecuencia, apreciarse separadamente en relación con el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado.
99. A este respecto, según reiterada jurisprudencia, en la aplicación de dicha disposición del artículo 92 de Tratado, la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica valoraciones de orden económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario. En el marco de este control de legalidad, el Juez comunitario sólo debe, por tanto, examinar si la Comisión sobrepasó los límites de su facultad de apreciación, mediante un error manifiesto en su apreciación o a causa de una desviación de poder (sentencia Matra/Comisión [Rec. 1993, p. I-3203], apartados 24 y 25).»
186. En la apreciación de este motivo, recuerdo lo que he indicado en los puntos 75 y 76 supra de estas conclusiones, a saber, que las consecuencias económico-empresariales y microeconómicas de la acumulación de ayudas son determinadas por la totalidad de las mismas. Aunque cada una de las ayudas cumpla individualmente las disposiciones específicas que le son aplicables, un examen jurídico que se limitara a ello tendría, por definición, un corto alcance. No toma en consideración que los intereses protegidos y las finalidades perseguidas por el Tratado y el Derecho derivado no permiten una apreciación fragmentada de las intervenciones cuyos efectos vienen determinados por la suma de todas ellas. Otro planteamiento puede tener consecuencias opuestas al Derecho comunitario pertinente en el presente asunto, a los artículos 92 y 93 del Tratado CE y a los Reglamentos nos 2052/88 y 1785/81.
187. Por ello, conforme a una práctica consolidada, la Comisión suele establecer, cuando examina ayudas nacionales con arreglo a los artículos 92 y 93 del Tratado CE, límites máximos por debajo de los cuales deben mantenerse las ayudas nacionales. Respecto a los casos de ayudas nacionales combinadas en las que la ayuda acumulada supera el límite establecido, suele actuar de modo estricto, aunque cada ayuda, considerada individualmente, cumpla las correspondientes disposiciones aplicables. Ya he analizado la ratio jurídica y económica de esta práctica constante al apreciar el segundo motivo, en los puntos 132 a 134 supra.
188. Indico con carácter complementario que una adecuada salvaguardia del interés jurídico protegido por los artículos 92 y 93 del Tratado CE un mercado común con condiciones de competencia no falseadas exige un examen del efecto total de la aplicación de un conjunto de ayudas. Sin ello, no es posible, en el caso concreto, determinar si, y en qué medida, tal conjunto de ayudas afecta a las condiciones de competencia.
189. Por analogía con la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Eco Swiss China Time Ltd y Benetton International NV, debe considerarse que, con arreglo al artículo 3, letra g), del Tratado CE [actualmente, artículo 3 CE, apartado 1, letra g), tras su modificación], el artículo 92 del Tratado CE constituye una disposición fundamental indispensable para el cumplimiento de las misiones confiadas a la Comunidad, especialmente para el funcionamiento del mercado interior. La importancia de dicha disposición motivó que los autores del Tratado establecieran en su artículo 93 que las ayudas nuevas deben notificarse en todo caso para que la Comisión pueda apreciar sus consecuencias para la unidad y funcionamiento del mercado común y que la Comisión examinará permanentemente las ayudas existentes.
190. Pues bien, la Comisión tiene una facultad de apreciación a veces amplia en el ejercicio de las competencias que le atribuyen los artículos 92 y 93 del Tratado CE, pero ésta debe mantenerse dentro de los límites que, entre otros, impone el interés jurídico protegido por dichos artículos. Dado que las consecuencias de un conjunto de ayudas para las condiciones de competencia en el mercado común el interés jurídico protegido están determinadas por la ayuda total otorgada en un caso concreto, la Comisión deberá prestarles atención al ejercitar sus competencias y efectuar su valoración al respecto de modo expreso y motivado.
191. Sobre la base de estas consideraciones, en mi opinión, el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia en el apartado 98 de la sentencia impugnada no es defendible, en principio, porque entraña que se puedan minar las garantías que proporciona el artículo 92 del Tratado CE en favor de las condiciones de competencia en el mercado común.
192. Tampoco considero aceptable la defensa de la Comisión. Conforme a reiterada jurisprudencia, la Comisión, al apreciar ayudas nacionales, goza de una amplia facultad discrecional cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social. Tratándose de una valoración económica compleja, como es el examen de la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, el control jurisdiccional de la actuación de la Comisión debe limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos en los que se basa la decisión impugnada y si la Comisión no se ha extralimitado en su libertad de apreciación como consecuencia de un error manifiesto de apreciación o de desviación de poder.
193. También según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivación resultante del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) ha de adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y mostrar, de forma clara e inequívoca, el razonamiento de la Institución, cuyo acto se impugna, de manera que los interesados puedan conocer los motivos que justifican la medida adoptada y el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control. También se desprende de dicha jurisprudencia que no se exige que la motivación especifique necesariamente todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes para que se cumplan los requisitos del artículo 190 del Tratado CE. La cuestión de si la motivación cumple dichas exigencias debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con el contexto de la decisión, con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia. La exigencia de motivación debe estimarse en función de las circunstancias de cada caso, del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente puedan tener en recibir explicaciones. El requisito establecido recientemente por el Tribunal de Justicia en el sentido de que un acto impugnado debe basarse en las líneas argumentales determinantes califica con más precisión el contenido de la obligación de motivación.
194. El punto de vista de la Comisión según el cual, puesto que se trata de la valoración de los posibles efectos de un conjunto de ayudas, dispone de un margen de apreciación propio es correcto con arreglo a lo expuesto anteriormente. Sin embargo, debe deducirse del acto correspondiente el uso que ha hecho de su margen de apreciación y la motivación de la decisión a la que ha conducido la apreciación. En otro caso, el control jurisdiccional de la legalidad sería absolutamente imposible. Pues bien, la Decisión impugnada de 11 de enero de 1996 carece de todo punto de conexión para comprobar si la Comisión apreció individualmente el efecto total de las ayudas aplicadas acumulativamente. En consecuencia, dicha Decisión no cumple los requisitos que se derivan de la jurisprudencia resumida anteriormente. La afirmación de la Comisión en el escrito de contestación de que adoptó dicha Decisión «plenamente consciente del efecto conjunto de las distintas ayudas» no se deduce de la propia Decisión y, además, no constituye como tal una motivación susceptible de examen. Esta comunicación también es tardía, se encuentra en un lugar inadecuado y es insuficiente desde el punto de vista del contenido.
195. La circunstancia de que, en el presente asunto, la inversión en una refinería de azúcar en Portugal continental estuviera prevista en un plan sectorial elaborado con arreglo al Reglamento nº 866/90 y que la cofinanciación comunitaria junto con la ayuda de Estado complementaria estuviera expresamente permitida en el anexo de la Decisión 94/173 no excluye la necesidad de apreciar, por separado y motivadamente, el efecto total de una serie de ayudas acumuladas. El hecho de que sea una ayuda comunitaria, que se acumula a una o más ayudas nacionales que no están comprendidas en las aportaciones de los Estados miembros a los que se refiere el artículo 16, apartado 3, del Reglamento nº 866/90, no modifica la obligación de la Comisión de valorar expresamente el efecto de la ayuda total sobre las condiciones de competencia, cuando examina las ayudas nacionales con arreglo al artículo 92 del Tratado CE. En relación con este efecto, es indiferente el origen de las ayudas. Si fuera de otro modo, se perdería en gran parte el efecto útil del examen 2 de December de 2002, previsto expresamente en el artículo 16, apartado 5, del Reglamento nº 866/90, de las ayudas nacionales no comprendidas en el artículo 16, apartado 3. En este sentido me remito a mi apreciación del segundo motivo en los puntos 136 a 139 de las presentes conclusiones.
196. A mayor abundamiento, abordo la cuestión de si al conceder una ayuda comunitaria, junto con una ayuda nacional complementaria, con arreglo a las disposiciones comunitarias para reforzar la cohesión económica y social es necesaria una motivación expresa del importe de la ayuda concedida en un caso concreto. La respuesta a esta pregunta no es necesaria en sentido estricto para apreciar el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia en los apartados 98 a 101 de la sentencia impugnada y la motivación de la Decisión de 11 de enero de 1996 de la Comisión. En ellas se trata de la acumulación de ayudas otorgadas, sobre la base de la política de refuerzo de la cohesión económica y social, con «otras» ayudas nacionales. No obstante, la respuesta a esta cuestión, acerca de la cual no existe aún jurisprudencia, no carece de importancia para la política comunitaria de que se trata.
197. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88, en su versión modificada posteriormente por el Reglamento nº 2081/93, las acciones financiadas por los fondos estructurales, por tanto, también las del FEOGA, sección «Orientación», deberán atenerse a las «políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a las normas de competencia». En el desarrollo de la normativa que regula la actuación de los fondos estructurales, el legislador comunitario debía tener en cuenta este principio. Ello se deriva, entre otros, del artículo 16 del Reglamento nº 866/90, en el que se establecen límites máximos para la ayuda pública total de la Comunidad y de los Estados miembros y una participación mínima para los productores beneficiarios. Este principio también es aplicable en la elaboración de los planes sectoriales relevantes, como se deriva, entre otros, del artículo 4 del Reglamento nº 866/90. Con arreglo a esta disposición, los planes sectoriales también deben incluir datos relativos a la situación del sector y, en particular, a «las capacidades existentes en las empresas interesadas».
198. En el artículo 16 del Reglamento nº 866/90 se establecen límites máximos para la ayuda total de la Comunidad y de los Estados miembros. De ahí se deriva que la ayuda total para un proyecto puede ser inferior a la que podía preverse.
199. En los casos en que la ayuda pública total, tanto en términos absolutos como relativos, sea muy amplia y tenga relación con actividades en un sector sensible, en el que existe exceso de capacidad y, además, las condiciones de competencia son vulnerables a causa de distorsiones, debe encontrarse una motivación del importe de la ayuda otorgada ya sea en los planes sectoriales ya sea en las Decisiones por las que se aprueba la ayuda. Además, aunque existan buenas razones para que los proyectos de que se trate puedan acogerse a ayudas de los fondos estructurales junto con ayudas nacionales complementarias, de ello no se deriva automáticamente que pueda otorgarse a dichos proyectos la ayuda máxima admisible. La observación de la Comisión en relación con el sexto motivo de las recurrentes de que, dentro de los límites de la cuota con precios de garantía fijos y una comercialización asegurada, está garantizada la rentabilidad de la inversión objeto de litigio, plantea inmediatamente la cuestión de por qué ésta debe subvencionarse en tan gran medida. Teniendo en cuenta el riesgo real de serias distorsiones de la competencia, no resulta superflua una motivación expresa.
200. Si no fuera así, las intervenciones de los fondos estructurales, que, por lo demás, son totalmente acordes con las normas y la finalidad del Derecho comunitario para reforzar la cohesión económica y social, podrían parecer contrarias a la disposición del artículo 7, apartado 1, del Reglamento marco nº 2052/88. Esta disposición, que establece un importante principio de coordinación de las políticas comunitarias, no es compatible con una aplicación mecánica del artículo 16, apartados 1 a 4, en los casos descritos anteriormente. Sin querer limitar en modo alguno la facultad de apreciación de la Comisión, considero que ésta, en tales casos, está obligada a motivar expresamente por qué una ayuda pública es necesaria y está justificada hasta un determinado volumen relativo y absoluto.
201. En este sentido, en mi opinión, es insuficiente la motivación contenida en el escrito de 11 de enero de 1996 relativo a la ayuda comunitaria y a la ayuda nacional complementaria, puesto que no se infiere en modo alguno por qué, según la Comisión, una ayuda de aproximadamente el 65 % del total de la inversiones elegibles es necesaria y razonable en el presente caso. Esta omisión es aún más llamativa porque la Comisión, precisamente en el sector del azúcar, siempre ha actuado consecuentemente contra las distorsiones de las condiciones de competencia, especialmente vulnerables en el sector del azúcar, ya sea por las ayudas de Estado, ya sea por el comportamiento, restrictivo de la competencia, de los productores de azúcar.
G. La admisibilidad del recurso ante el Tribunal de Primera Instancia
1. Alegaciones de las partes
202. En su escrito de contestación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule los apartados 35 a 37 de la sentencia impugnada. La Comisión considera que dichos apartados adolecen de un error de Derecho en la medida en que en ellos el Tribunal de Primera Instancia llega a la conclusión de que el escrito de la Comisión, en el que se indica que una ayuda individual está comprendida en un régimen de ayudas existente y aprobado por la Comisión, constituye un acto jurídico que puede ser objeto de control jurisdiccional con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación). La Comisión opina que las recurrentes en primera instancia no podían tener ningún interés jurídico en la anulación de dicho escrito de 11 de enero de 1996, dado que éste tiene relación con la aplicación del Decreto-Ley 95/90 por el Gobierno portugués en la concesión de una ayuda a DAI. Puesto que el referido escrito no producía efecto jurídico alguno respecto a dicha aplicación, no podía calificarse de Decisión.
203. La Comisión aduce seis alegaciones contra la apreciación del Tribunal de Primera Instancia expuesta en los apartados 35 a 37.
204. Mediante la primera alegación se afirma que los apartados 35 y 36 no están suficientemente motivados, porque el Tribunal de Primera Instancia señala en el apartado 35 que no puede acogerse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, mientras que en el apartado 36 indica que la cuestión de la admisibilidad no puede examinarse en aquella fase de la sentencia.
205. Las alegaciones segunda a sexta desarrollan el argumento principal de la Comisión, reproducido anteriormente, de que el escrito de 11 de enero de 1996 no tiene carácter de decisión, sino el de una comunicación de hechos en la medida en que tiene relación con la aplicación del Decreto-Ley 95/90 a la concesión de ayudas para la construcción de una refinería de azúcar en Portugal continental. El razonamiento seguido por el Tribunal de Primera Instancia podría conducir, en opinión de la Comisión, a que los terceros interesados en la aplicación de un régimen general de ayudas aprobado pudieran provocar una «Decisión individual». Si, a continuación, las recurrentes impugnan dicha Decisión ante el Tribunal de Primera Instancia, se les ofrece una especie de trampolín para poder impugnar de este modo la Decisión de aprobación en la que se basa la Decisión individual. Según la Comisión, este modo de obrar es incompatible con la seguridad jurídica y con la confianza legítima que entraña para los Estados miembros y las partes beneficiarias, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aprobación de un régimen general de ayudas.
206. La Comisión solicita, con carácter subsidiario, al Tribunal de Justicia que anule el apartado 36 de la sentencia impugnada en la medida en que se basa en la expresión «in their view». Considera que incurrió en un error de Derecho al sugerir que, para el Tribunal de Primera Instancia, un recurso de anulación es admisible meramente porque así lo alega una parte demandante.
207. Las recurrentes opinan que no se incurrió en un error de Derecho en las partes de la sentencia impugnadas por la Comisión. Según ellas, precisamente la respuesta a la cuestión de si la presente aplicación del Decreto-Ley 95/90 estaba amparada por la Decisión de aprobación de 3 de julio de 1991 es determinante para apreciar si el recurso en contra es admisible.
208. Respecto a la pretensión subsidiaria de la Comisión, las recurrentes señalan que no creen que el Tribunal de Primera Instancia tuviera la intención de declarar que basta con la opinión de una parte demandante para justificar la admisibilidad del recurso.
2. Apreciación
209. La primera alegación de la Comisión se basa en una interpretación imprecisa de los correspondientes pasajes de los apartados 35 y 36 de la sentencia impugnada. En el apartado 35, el Tribunal de Primera Instancia desestima la alegación general de la Comisión según la cual el recurso no es admisible en la medida en que impugna las partes de la Decisión de aprobación relativas a la aplicación del Decreto-Ley 95/90. Al final del apartado 36, el Tribunal de Primera Instancia se ocupa de la alegación más específica de la Comisión según la cual la excepción de ilegalidad propuesta por las recurrentes contra la Decisión de aprobación no es admisible. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia declara que ésta está vinculada a la procedencia de la pretensión de anulación y «se examinará en ese marco». En efecto, más adelante en la sentencia, en los apartados 44 a 50, se examina por separado la cuestión específica de la admisibilidad. Por tanto, no existe la contradicción en la motivación invocada por la Comisión. En consecuencia, no cabe acoger esta alegación.
210. Las alegaciones segunda a sexta se basan en la premisa de que la aplicación del Decreto-Ley 95/90 en el presente asunto tuvo lugar absolutamente con arreglo a los requisitos establecidos en la Decisión de aprobación.
211. En este supuesto, se deduce de la sentencia «Italgrani» que la aplicación, totalmente conforme con los requisitos impuestos, de un régimen general de ayudas aprobado no exige una notificación a la Comisión ni que ésta adopte una Decisión expresa. Por tanto, un escrito de la Comisión en el que se hace constar la aplicación del régimen general de ayudas de que se trata por parte de las autoridades nacionales tampoco constituye un acto jurídico destinado a tener efectos jurídicos que los interesados puedan impugnar ante el Tribunal de Primera Instancia.
212. Sin embargo, no aborda en su razonamiento si la premisa de la que parte la Comisión es incorrecta o si existen dudas razonables a este respecto. Si resulta que sí debía notificarse la aplicación del Decreto-Ley 95/90 en el presente asunto o si existe una ambigüedad importante sobre la cuestión, una comunicación de la Comisión sobre dicha aplicación bien puede tener consecuencias jurídicas.
En dicha comunicación puede expresarse una aprobación tácita de la ayuda individual que, por lo demás, debe notificarse o una apreciación implícita sobre la cuestión de si es necesario o no notificar esa ayuda, dependiendo de los requisitos con arreglo a los cuales se aprobó el régimen general de ayudas del que la mencionada ayuda constituye una aplicación.
213. Tal como se ha puesto de manifiesto al apreciar el segundo motivo de las recurrentes, cabe plantearse, al menos, si no era necesario notificar la aplicación del Decreto-Ley 95/90 al otorgar la ayuda a la inversión a DAI y si no debía dar lugar a un examen directo a la luz del artículo 92 del Tratado CE. La respuesta a esta cuestión requiere una apreciación de la procedencia de los motivos de las recurrentes contra las partes del escrito de 11 de enero de 1996 relativas a la aplicación del Decreto-Ley 95/90.
214. Por ello, comparto la apreciación del Tribunal de Primera Instancia, en el apartado 35 de la sentencia impugnada, en el sentido de que «no se puede acoger el primer motivo de inadmisibilidad, basado en la alegada falta de interés de las partes demandantes en obtener la anulación de la Decisión impugnada, que se basa en el argumento de que, incluso en caso de anulación de dicha Decisión, las exenciones fiscales controvertidas se mantendrían porque constituyen ayudas existentes».
215. No obstante, el razonamiento seguido por el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 36 de la sentencia impugnada puede provocar malentendidos. A diferencia del Tribunal de Primera Instancia en el apartado 36 de la sentencia impugnada, considero que no es decisivo como tal, a efectos de la admisibilidad del recurso, el interés de las recurrentes en la anulación de la Decisión impugnada por la que la Comisión no formuló objeciones contra las exenciones fiscales concedidas a DAI. Más bien es relevante la cuestión de si se trataba de la aplicación de un régimen general de ayudas aprobado con arreglo a los requisitos a los que está sometido. La cuestión básica que debía examinarse respecto a la admisibilidad era, por tanto, si la Comisión pudo estimar que la ayuda individual controvertida cumplía los requisitos impuestos por la Decisión de aprobación, lo cual requería examinar la procedencia de los motivos alegados por las recurrentes. Por estos motivos, debía desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
216. Aunque no considero totalmente correcto el razonamiento de los apartados 33 a 37 de la sentencia impugnada por motivos distintos de los de la Comisión, en mi opinión no adolecen de un defecto que deba tener por consecuencia la nulidad de dicha parte de la sentencia. La decisión del Tribunal de Primera Instancia de desestimar la excepción de inadmisibilidad condujo, en efecto, en el presente asunto, al necesario examen de la aplicación del Decreto-Ley 95/90, para la concesión de una ayuda a DAI, con arreglo a los requisitos que la Decisión de 3 de julio de 1990 impone a esta aplicación.
217. Sobre el motivo subsidiario de la Comisión puedo ser breve. En el correspondiente pasaje del apartado 36, en el que aparecen las palabras controvertidas «in their view», el Tribunal de Primera Instancia afirma que las ayudas a DAI podrían no están comprendidas en la Decisión de aprobación por ser «incompatibles con las normas de la política agrícola común». En las versiones francesa y neerlandesa se utiliza en esta formulación el tiempo condicional que, de acuerdo con el alcance de la afirmación, acentúa su carácter hipotético. Mediante el empleo de las palabras «in their view» en la lengua de procedimiento inglesa parece querer destacarse que se trata de la valoración subjetiva o, en su caso, la alegación de las recurrentes. Si esta impresión es correcta, comparto la objeción de la Comisión en contra, porque la respuesta a la cuestión de si debe considerarse admisible una pretensión invocada judicialmente no puede depender de las valoraciones subjetivas de un demandante acerca de la pretendida contradicción entre una ayuda y las normas de la política agrícola común. Por ello deben tacharse las palabras «in their view» del apartado 36 de la sentencia impugnada.
El carácter condicional del pasaje de que se trata también se expresa suficientemente sin dichas palabras incluso en la lengua de procedimiento.
VI. Conclusión
218. En resumen, llego a la conclusión de que los motivos segundo y cuarto de las recurrentes son fundados. Considero que el sexto motivo es fundado en parte.
De los motivos alegados por la Comisión contra los apartados 35 a 37 de la sentencia impugnada estimo fundado el motivo aún más subsidiario.
219. La procedencia de los motivos segundo y cuarto exige un nuevo examen de la Decisión impugnada de 11 de enero de 1996 de la Comisión. Por ello debe devolverse el asunto al Tribunal de Primera Instancia.
Con arreglo al artículo 122, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, no procede pronunciarse sobre las costas.
Sobre la base de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que:
Anule la sentencia impugnada.
Devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia.
Reserve la decisión sobre las costas.