61994CC0128_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Inom ramen för en begäran om förhandsavgörande av en tolkningsfråga anhåller Bundesverwaltungsgericht att domstolen skall uttala sig om förenligheten av en förordning antagen av förbundsministern för livsmedel, jordbruk och skogar med artikel 3.1 a i rådets direktiv 88/166/EEG av den 7 mars 1988 om verkställighet av domstolens dom i mål 131/86 (ogiltigförklaring av rådets direktiv 86/113/EEG av den 25 mars 1986 om minimibestämmelser avseende skyddet för värphöns som hålls i batteriburar)(1).
2 Denna fråga har uppkommit i samband med en tvist mellan Hans Hönig och staden Stockach(2) och delstaten Baden-Württemberg(3).
3 Den 1 januari 1988 trädde en förordning avseende skyddet för värphöns som föds upp i batteriburar i kraft i Tyskland(4). Med avseende på att förordningen gäller värphöns med en vikt som överstiger 2 000 gram, föreskrivs att varje bur skall ha en minimiyta av
- 530 cm2 från den 1 juli 1989(5),
- 550 cm2 från den 1 januari 1993(6).
4 Hönig är fjäderfäuppfödare och föder upp värphöns i batteriburar. Dessa fåglar, med en vikt som överstiger 2 000 gram, hålls i grupper om fem i en bur där ytan uppgår till 2 125 cm2. Varje höna disponerar således en yta på i genomsnitt 425 cm2.
5 Oaktat påminnelse från den behöriga myndigheten i delstaten(7), om att varje överträdelse av bestämmelserna i förordningen om värphöns leder till åtal, meddelade Hönig myndigheten i fråga att han skulle fortsätta att driva sin verksamhet som tidigare och han väckte samtidigt talan om fastställelse av denna sin rätt vid Verwaltungsgericht mot delstaten och Stockach(8).
6 Till stöd för sin talan har Hönig åberopat att bestämmelsen om värphöns inte är förenlig med gemenskapsrätten och särskilt att den står i strid mot artikel 3 i direktivet. Enligt honom är direktivets eftersträvade syfte att undanröja snedvridning av konkurrensvillkoren mellan fjäderfäuppfödare inom gemenskapen. Genom att inte strikt följa den gemenskapsrättsliga texten orsakar förordningen om värphöns att tyska fjäderfäuppfödare drabbas av ofördelaktiga villkor och i strid med direktivets syfte skapas en obalans i konkurrensvillkoren mellan de olika medlemsstaterna inom denna sektor.
Då hans talan avvisades såsom ogrundad och efter det att hans överklagande avslagits överklagade han sistnämnda beslut till Bundesverwaltungsgericht.
Enligt denna domstol hindrar inte bestämmelserna i artikel 3 i direktivet att en medlemsstat antar bestämmelser som är strängare än de som har antagits av gemenskapslagstiftaren. Likväl anser Bundesverwaltungsgericht att det föreligger tveksamhet om tolkningen av gemenskapsbestämmelsen i fråga och har därför beslutat att förklara målet vilande och ställa följande fråga till domstolen för förhandsavgörande:
"Skall artikel 3.1 a i rådets direktiv 88/166/EEG av den 7 mars 1988 tolkas så att medlemsstaterna uttryckligen förpliktas att bestämma burytan i enlighet med den i direktivet föreskrivna minimiytan, utan att de har rätt att besluta om strängare nationella bestämmelser?"
7 Jag anser att svaret på denna fråga skall vara nekande av följande tre huvudsakliga skäl: den gemenskapsrättsliga bestämmelsens lydelse, dess syfte samt domstolens rättspraxis.
8 För det första när det gäller lydelsen av artikel 3.1 a i direktivet föreskrivs följande:
"a) Varje värphöna skall disponera en yta på minst 450 cm2 i buren mätt på det horisontala planet, som skall kunna brukas utan begränsning, bortsett från installationer av deflektorplattor för att hindra spill, vilka kan inskränka den brukbara ytan".
9 Enligt min mening(9) saknar den aktuella gemenskapsbestämmelsen all tvetydighet. Användningen av adverbet "minst" anger en lägsta tröskel som fastställs av gemenskapslagstiftaren, som innebär att medlemsstaterna inte kan anta bestämmelser som är mindre förmånliga avseende skyddet för dessa djur än de gemenskapsrättsliga bestämmelserna. Å andra sidan har medlemsstaterna rätten att anta bestämmelser inom respektive stat som är strängare, det vill säga som skapar ett ännu större skydd för djuren. Om, som Hönig har vidhållit, lagstiftaren hade önskat en enhetlig och strikt bestämd tillämpning av denna kvantitativa bestämmelse, skulle ordalydelsen ha varit en helt annan, till exempel: "burens yta är 450 cm2" eller "...skall motsvara 450 cm2...".
10 En granskning av bestämmelserna i sin helhet samt det sammanhang i vilket direktivet utformats stärker vår uppfattning.
Direktiv 88/166 ingår i ett gemensamt handlingsprogram om djurskydd beslutat av rådet år 1976(10) och uttrycks i rådets resolution av den 22 juli 1980 på följande sätt:
"Uppfödningen av värphöns i burar skall underkastas minimibestämmelser och kriterier fastställda i syfte att tillförsäkra ett skydd för dessa djur.
Bestämmelser avpassade för detta ändamål skall beslutas av rådet på förslag från kommissionen före den 1 november 1981"(11).
11 Detta direktiv fastställer inte endast storleken på de burar som används vid uppfödning i batteriburar(12), utan även villkoren för själva uppfödningen(13) såsom de närmare angivits i bilagan till direktivet.
Bestämmelserna är riktade till medlemsstaterna och inte till fjäderfäuppfödarna som Hönig har hävdat. Texten och sammanhanget pekar på detta. I själva verket föreskrivs detta uttryckligen i artikel 189 i EG-fördraget(14). Det vore vidare ologiskt och ineffektivt att anförtro fjäderfäuppfödarna ansvaret för införandet av en buryta per höna som är större än den som föreskrivs i artikel 3.1 a i direktivet, eftersom de inte har något intresse av att göra detta.
Den ständiga, för att inte säga systematiska användningen av adverb som "minst"(15) och adjektivet "minimi-"(16) understryker att det är gemenskapslagstiftarens målsättning att säkra skyddet för fjäderfä inom ett system för intensivuppfödning, vilket också överensstämmer med dennes vilja sedan 1976(17). För övrigt talar såväl rubriken som artikel 1(18) i direktivet sitt tydliga språk.
Det är av denna anledning som vi kan säga att bestämmelserna i direktivet först och främst avser att undvika att djuren utsätts för onödigt lidande och skador samt att bevara deras hälsa och välbefinnande(19).
Att i likhet med Hönig hävda, att den i artikel 3.1 a i direktivet föreskrivna ytan i burar avsedda för värphöns som föds upp i batteriburar är bestämd och att det skulle vara förbjudet att överskrida denna, skulle vara oförenligt med ändamålet med den gemenskapsrättsliga texten.
12 Jag övergår nu till det andra skälet varför jag anser att svaret på frågan ställd av den nationella domstolen skall vara nekande, nämligen syftet med ifrågavarande gemenskapsrättsliga text.
13 Målet som gemenskapslagstiftaren eftersträvar är dubbelt. Det består dels av att tillförsäkra djuren ett skydd vid uppfödning(20), dels att minska olikheterna i konkurrensvillkor mellan de olika medlemsstaterna inom denna särskilda sektor (marknaden för ägg och fjäderfä), olikheter som grundar sig på förekomsten av olika nationella bestämmelser(21).
I syfte att uppnå en rättvis balans mellan motstridiga intressen, nämligen mellan
- ekonomiska krav som gör det nödvändigt att minska produktionskostnaderna,
- etiska och moraliska krav som gör det nödvändigt att införa regler om skydd för djur,
har gemenskapslagstiftaren för att sammanjämka dessa(22) som ett första steg lagt fast gemensamma minimibestämmelser.
14 Denna analys har bekräftats i rättspraxis genom den ovan nämnda domen Förenade konungariket mot rådet, där domstolen förklarat:
"det framgår av alla de förberedande rättsakterna som parterna åberopat att harmoniseringen av bestämmelser tillämpliga på djur i uppfödning har beslutats huvudsakligen i syfte att undanröja olikheter i konkurrensvillkoren på detta område"(23).
"förarbetena ger vid handen att direktivet även har införts för att i överensstämmelse med ovannämnda konvention tillförsäkra värphöns en bättre behandling. I detta avseende bör det vidare understrykas, som har påpekats ovan, att olika nationella regler om jordbruksprodukter, som kan antas ha en inverkan på hur väl organisationen av de gemensamma marknaderna fungerar, som i förevarande fall de olika villkoren för uppfödning av värphöns, kan harmoniseras på grundval av artikel 43 i fördraget utan att det bör vara nödvändigt att åberopa artikel 100 i fördraget"(24).
15 I motsats till vad sökanden har gjort gällande är inte det enda syftet med detta direktiv att undanröja olikheter i konkurrensvillkoren mellan medlemsstaterna, utan syftet är dubbelt, eftersom det även omfattar tillskapandet av ett djurskydd.
Vidare har direktivet inte åstadkommit ett undanröjande av olikheter i lagar och andra författningar i de olika medlemsstaterna, utan har endast medgett en minskning av dem. I brist på överenskommelse mellan medlemsstaterna har en fullständig harmonisering av de tillämpliga bestämmelserna på uppfödning av värphöns i batteriburar inte kunnat uppnås(25). I detta avseende kan det vidare noteras att uttrycket "ett första steg" som förekommer i tredje övervägandet liksom innehållet i det fjärde och femte övervägandet i direktivet understryker inte bara att den gemenskapsrättsliga texten i fråga endast utgör en etapp utan den antyder även att ytterligare reformer kan förväntas.
16 Slutligen framgår ytterligare ett argument till stöd för min uppfattning av domstolens rättspraxis.
17 Domstolen har nyligen avkunnat en dom angående tolkningen av vissa bestämmelser i rådets direktiv 89/622/EEG av den 13 november 1989(26) som också föreskriver att minimibestämmelser skall respekteras. Väsentliga likheter kan anses föreligga mellan de omständigheter som domstolen har att ta ställning till idag och de som avhandlades den 22 juni 1993 i samband med domarna Philip Morris Belgium m.fl.(27) och Gallaher m.fl.(28).
Domstolen har konstaterat, att i avsaknad av fullständig harmonisering genom direktivet i fråga(29) och under förutsättning att det vid en helhetsbedömning av samtliga utfärdade bestämmelser framgår att den gemenskapsrättsliga bestämmelsens(30) syfte beaktats, var medlemsstaterna fria att gå utöver de föreskrivna minimikraven(31):
"Uttrycket 'minst' i ovannämnda artiklar skall tolkas på så sätt att om medlemsstaterna bedömer det nödvändigt står det dessa fritt att besluta om ett större utrymme för förklaringar och varningar med hänsyn till den aktuella graden av medvetenhet hos allmänheten om de hälsorisker som är förknippade med tobakskonsumtion"(32).
18 Sammanfattningsvis, på ovan anförda grunder, föreslår jag att frågan besvaras enligt följande:
Artikel 3.1 a i bilagan till rådets direktiv 88/166/EEG av den 7 mars 1988 om verkställighet av domstolens dom i målet 131/86 (ogiltighetsförklaring av rådets direktiv 86/113/EEG av den 25 mars 1986 om minimibestämmelser avseende skyddet för värphöns som hålls i batteriburar), skall anses medge medlemsstaterna rätten att besluta om nationella bestämmelser som är strängare i vad avser kravet på viss minsta yta i burar avsedda för värphöns som föds upp i batteriburar.
(1) - Nedan kallat "direktiv 88/116" eller "direktivet" (EGT nr L 74, s. 83).
(2) - Nedan kallad "Stockach".
(3) - Nedan kallat "delstaten".
(4) - Förordning av den 10 december 1987, BGB1 I, s. 2622 (nedan kallad "förordning avseende värphöns").
(5) - Ibidem, artikel 2.1 andra stycket jämfört med artikel 2.2.
(6) - Begäran om förhandsavgörande, s. 2 i den franska översättningen.
(7) - Den statliga veterinärbyrån i Radolfzell.
(8) - Begäran om förhandsavgörande, s. 3 i den franska översättningen.
(9) - Av samma uppfattning, se yttranden av kommissionen, Förenade konungarikets regering, Tysklands regering samt svaranden.
(10) - Förslag till rådsbeslut angående träffandet av den europeiska konventionen om skydd för djur vid uppfödning (EGT nr C 133, s. 6).
(11) - Resolution om skyddet för värphöns som hålls i bur (EGT nr C 196, s. 1).
(12) - Artikel 3 i direktivet.
(13) - Artikel 4.
(14) - "Detta direktiv är riktat till medlemsstaterna."
(15) - Artikel 3.1 a, b, c och d, och i bilagan till direktivet, punkterna 8 och 11.
(16) - I rubriken, i tredje övervägandet i ingressen och i artikel 1 i direktivet.
(17) - Se femte och sjätte övervägandena i ingressen till förslaget om rådsbeslut om träffandet av den ovannämnda europeiska konventionen om skydd för djur vid uppfödning.
(18) - "Detta direktiv lägger fast minimibestämmelser avseende skyddet för värphöns som hålls i batteriburar".
(19) - Se om detta i punkt 15 i förslag till förhandsavgörande av generaladvokaten Mischo i domstolens dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet (131/86, Rec. s. 905).
(20) - Första övervägandet i ingressen till direktivet: "som beaktar att ... Gemenskapen har... godkänt (den europeiska konventionen om skydd för djur vid uppfödning) genom beslut 78/923/EEG, och att uppfödning av värphöns i batteriburar är den mest spridda metoden för äggproduktion inom Gemenskapen ..., och ... denna form av uppfödning kan i vissa fall orsaka onödigt och otillbörligt lidande för djuren".
(21) - Andra övervägandet i ingressen till direktivet: "... nationell lagstiftning, nu gällande inom området för djurskydd vid uppfödning, uppvisar olikheter som kan snedvrida konkurrensvillkoren och detta är till skada för en väl fungerande organisation av den gemensamma marknaden för ägg och fjäderfä".
(22) - Tredje övervägandet i ingressen till direktivet, egen kursivering: "med beaktande av att det följaktligen är nödvändigt att lägga fast prioriterade parametrar och att definiera de gemensamma minimikraven som skall tillämpas inom alla system för intensivuppfödning i syfte att uppnå en väl fungerande marknad, särskilt med avseende på målen i artikel 39 i fördraget, samtidigt som man måste ha i åtanke nödvändigheten av att skydda djuren och att det därför är nödvändigt som ett första steg att lägga fast gemensamma bestämmelser avseende värphöns som hålls i batteriburar".
(23) - Punkt 26.
(24) - Punkt 27.
(25) - Se om detta i kommissionens yttrande, punkt 8 och 9 i den franska översättningen.
(26) - Direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror (EGT nr L 359, s. 1).
(27) - C-222/91, Rec. s. I-3469.
(28) - C-11/92, Rec. s. I-3545.
(29) - Ovannämnda domen Gallaher m.fl., punkt 22 (min kursivering): "Det kan medges att denna tolkning av bestämmelserna kan leda till, som kärandena i huvudmålet har påpekat, en ofördelaktig behandling av den inhemska produktionen i jämförelse med importerade produkter och att vissa olikheter i konkurrensvillkoren tillåts kvarstå. Dessa effekter är likväl resultatet av den grad av harmonisering som eftersträvas i de ifrågavarande bestämmelserna som innehåller minimibestämmelser."
(30) - Ovannämnda domarna Philip Morris Belgium m.fl., punkterna 8 och 11, samt Gallaher m.fl., punkterna 11 och 14.
(31) - Ovannämnda domarna Philip Morris Belgium m.fl., punkt 17, och Gallaher m.fl. punkterna 20, 22 och 23.
(32) - Ovannämnda domen Gallaher m.fl., punkt 20.