61995CC0044_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 Detta mål avser medlemsstaternas rätt att beakta ekonomiska krav då beslut fattas om att klassificera ett område som särskilt skyddsområde (nedan kallat SSO) enligt fågeldirektivet(1). Frågan har uppkommit med anledning av att House of Lords ingivit en begäran om förhandsavgörande till domstolen beträffande möjligheten att från ett sålunda klassificerat område utesluta ett litet område av ett större våtmarksområde av internationell betydelse. Domstolen har underrättats om att målet vid den nationella domstolen utgör ett pilotfall för framtida klassificering av ett stort antal andra skyddsområden runt om i Förenade kungariket och antagligen även i ett antal andra medlemsstater. En fråga som har samband med denna har uppkommit beträffande tolkningen av vissa bestämmelser i livsmiljödirektivet(2).
II - Bakgrund och förfarande
2 Föremål för målet vid den nationella domstolen är frågan om att från det skydd som fågeldirektivet ger utesluta omkring 22 hektar av Lappel Bank, som är ett område av gyttjestränder i tidvattenzon beläget innanför Medways mynning och dess våtmarker, vid Kents norra kust. Följande beskrivning av de bakomliggande omständigheterna har hämtats från den dom som meddelades av Lord Justice Hirst i Court of Appeal den 18 augusti 1994:
"Området kring Meadways mynning och dess våtmarker är av internationell betydelse för ett stort antal olika arter av våtmarksfåglar, vilka använder markerna både som häckningsområde och övervintringsplats, liksom som rastplats under vår- och höstflyttningar. De hyser även nationellt viktiga häckningspopulationer av skärfläcka och småtärna, vilka båda anses känsliga och är upptagna i bilaga I till [fågel]direktivet. Området som helhet faller således obestridligen inom området för både artikel 4.1 och artikel 4.2.
Gyttjestränderna i Lappel Bank ger god tillgång på högkvalitativ föda och möjligheter till skydd för ett antal vadare och änder, såsom storspov, rödbena, roskarl, kärrsnäppa, större strandpipare, kustpipare(3) och gravand, vilka alla också förekommer i stort antal i området vid Medways mynning och dess våtmarker. Ingen av dessa arter förekommer i bilaga I till direktivet. Lappel Bank är emellertid även ett viktigt inslag i hela ekosystemet i omnämnda SSO, och en förlust av dess tidvattenområde skulle förmodligen resultera i att populationerna av vadare och svanar, gäss och änder i området vid Medways mynning och dess våtmarker reducerades. Alla de arter som förekommer vid Lappel Bank förekommer i än större antal inom det ifrågavarande området, och det påstås inte att Lappel Bank är nödvändig för någon bestämd arts överlevnad. Emellertid ... förekommer vissa arter i proportionellt sett avsevärt större antal än någon annanstans inom det ifrågavarande området.
[Sheerness hamn] har både maritima och geografiska fördelar. Dess främsta naturliga tillgång är dess goda förutsättningar för fartyg att lägga till, med 11 meters naturligt djup oavsett ebb eller flod, vilket möjliggör för hamnen att ta emot såväl fartyg i kustfart som fartyg som trafikerar öppet hav inklusive konventionella bulklastfartyg. Då den är en av de få hamnar i sydöstra England som erbjuder sådana möjligheter har den utvecklats till ett blomstrande handelsföretag och är nu den femte största styckegods- och frakthamnen i Förenade kungariket.
Dess läge vid kusten vid Themsens mynning och nära Nordsjöns och Engelska kanalens största handelslinjer innebär att hamnen drar till sig mycket handel. Dess läge vid Kents norra kust, vilket är ett område avsett för betydande framtida exploatering och som med lätthet kan nås från kanaltunneln och Londons och sydöstra Englands viktigaste marknader, är också mycket fördelaktigt.
Det finns planer på exploatering och utbyggnad av hamnen, men hamnen kan endast utvidgas geografiskt genom att delar av Lappel Bank tas i anspråk och exploateras, eftersom hamnen i norr och väster är avgränsad av havet och på landsidan i öster hindras en utvidgning av det ringa avståndet till tätorten Sheerness, järnvägen och riksväg A249."
3 Området vid Medways mynning och dess våtmarker är också klassat som våtmarker av internationell betydelse i enlighet med den internationella konvention som undertecknades i Ramsar den 2 februari 1971.(4) Även om det inte var tvistigt att Lappel Bank var en del av ekosystemet i området vid Medways mynning och dess våtmarker, har det inte uttryckligen meddelats domstolen huruvida det var inkluderat i det område som angavs i Ramsarkonventionen.
4 Det förefaller som om området vid Medways mynning och dess våtmarker, med undantag för Lappel Bank, i enlighet med det tillvägagångssätt som användes i Förenade kungariket år 1986 utpekades som ett möjligt SSO för de ändamål som avses i fågeldirektivet, och som sådant har området i vissa planeringssammanhang behandlats som om det redan var utsett till SSO. I augusti 1989 gavs Medway Ports Authority (föregångaren till Port of Sheerness Limited) tillstånd av Swale Borough Council att torrlägga den del av Lappel Bank som inte tidigare hade torrlagts. Tillståndet var beroende av ett antal villkor, bland annat att arbetet skulle påbörjas inom fem år och att ingen vidare exploatering skulle ske utan uttryckligt tillstånd från District Planning Authority.
5 Lappel Banks ornitologiska betydelse beskrevs på följande sätt i en inspektionsrapport som upprättades till följd av en offentlig utredning som genomfördes i slutet av år 1990 och i början av år 1991 för att bland annat ge underlag för behandlingen av Medway Ports Authoritys ansökan om tillstånd att planera för torrläggning och utvidgning av Sheerness hamnbassäng i Lappel Bank:
"Banken kan ibland härbärgera en stor andel av den totala populationen av vissa arter som övervintrar i området vid Medway ... vid vissa tillfällen kan mer än 19 procent av flera arter som befinner sig i området vid Medway befinna sig i Lappel Bank ... Mot bakgrund av den betydelse som området vid Medways mynning har för flyttfåglar, den födotillgång som lerbankarna i Lappel Bank erbjuder och fåglarnas användning av banken ... drar jag slutsatsen att Lappel Bank i sig är en liten men betydelsefull del av det nätverk av platser som gör det möjligt för vissa flyttfåglar att överleva. Den är av internationell betydelse."
6 Efter det att dess ornitologiska betydelse erkänts inkluderades Lappel Bank i förslaget till SSO avseende området vid Medways mynning och dess våtmarker år 1991. Ännu en ansökan från Medway Ports Authority om planeringstillstånd för en utvidgning av Sherness hamnbassäng till Lappel Bank "infordrades" av miljöministern - ett förfarande enligt vilket miljöministern, snarare än den lokala planeringsmyndigheten, beslutar om en ansökan om tillstånd för planering som kan få betydande konsekvenser för vissa från miljösynpunkt känsliga platser eller av andra orsaker. Den 30 juli 1992 antog miljöministern den lokala planeringsinspektörens rekommendation att vägra planeringstillstånd, på den grunden att exploateringen skulle ha "betydande negativa effekter på vissa fågelarters överlevnad och fortplantning och skulle inte vara förenlig med kraven i fågeldirektivet".
7 Efter detta beslut mottog miljöministern begäran om dels att upphäva planeringstillståndet från år 1989, dels att ompröva sitt beslut beträffande Lappel Bank mot bakgrund av de allvarliga ekonomiska och sociala följder det skulle få för Sheerness hamnbassäng att Lappel Bank inkluderades i ett SSO. En period av ingående överläggningar följde med dem som företrädde de intressen som stod mot varandra i frågan, både ornitologiska och ekonomiska. Det har anförts att miljöministern beaktade båda med samma noggrannhet innan han meddelade sitt beslut. Den 15 december 1993 tillkännagav miljöministern att området vid Medways mynning och dess våtmarker hade klassificerats som SSO, medan Lappel Bank inte innefattades i det aktuella området. Beslutet att inte inkludera Lappel Bank förklarades på följande sätt:
"Jag är medveten om att Lappel Bank är en viktig beståndsdel i systemet i området vid Medways mynning, men den utgör mindre än en procent av hela skyddsområdet vid Medway. Jag anser också att det för hamnens i Sheerness fortsatta existens är nödvändigt att ytterligare områden av Lappel Bank torrläggs. Hamnen bidrar i hög grad till ekonomin på Isle of Sheppey, i sydöstra England och i Förenade kungariket; flera hundra arbetstillfällen är beroende av dess verksamhet...
Jag har dragit slutsatsen att behovet av att inte hindra hamnens kommersiella fortlevnad och den betydelse en sådan expansion skulle ha för detta område väger tyngre än värdet av att skydda naturen. Jag måste betona att mitt beslut är exceptionellt och att syftet med det är att säkerställa den ekonomiska framtiden för Sheerness och Isle of Sheppey."
8 Det är nämligen denna del av beslutet av den 15 december 1993 som innebär att Lappel Bank utesluts från det aktuella området - vilket omfattar 4 681 hektar - som jag kommer att benämna det "omtvistade beslutet", mot vilket Royal Society for the Protection of Birds (nedan kallat RSPB) förde talan vid nationell domstol. Den centrala frågan i förevarande mål är huruvida miljöministern hade befogenhet att - vilket han vidgått att han gjort - beakta ekonomiska krav. Den 8 juli 1994 avslog Divisional Court, Queen$s Bench Division, en begäran om ogiltigförklaring. Överklagandet av detta beslut ogillades den 18 augusti 1994 av Court of Appeal. Efter överklagande till House of Lords ställde denna domstol genom beslut av den 9 februari 1995 följande frågor till domstolen:
"1. Har en medlemsstat rätt att beakta de hänsyn som anges i artikel 2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar vid klassificeringen av ett visst område som särskilt skyddsområde och/eller vid avgränsningen av ett sådant område i enlighet med artikel 4.1 och/eller 4.2 i detta direktiv?
2. Kan en medlemsstat, om svaret på första frågan är nekande, icke desto mindre beakta vissa av hänsynen i artikel 2 vid klassificeringen i den utsträckning
a) de motsvarar ett allmänintresse som är överordnat det allmänintresse som direktivets ekologiska målsättning är ett uttryck för [tillämpning av det kriterium som gemenskapsdomstolen har fastslagit exempelvis i målet 57/89, kommissionen mot Tyskland ('Leybucht-skyddsvallarna') för att bevilja undantag från de krav som uppställs i artikel 4.4], eller
b) de motsvarar tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse såsom de som kan beaktas i enlighet med artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter?"
9 I juni 1994 gav Swale Borough Council tillstånd till planering för att genomföra förändringar i markanvändningen från torrläggning till exploatering för öppen lagerverksamhet i anslutning till hamnen. Den 1 juni 1995 hade de nödvändiga byggnadsarbetena utförts för att dämma upp hela Lappel Bank i syfte att förbereda utfyllnad. Omkring en tredjedel av det omstridda området hade vid denna tidpunkt varit föremål för ombyggnad och användes av hamnen i Sheerness. Enligt det yttrande som i juni 1995 ingavs av hamnmyndigheterna skulle återstoden av arbetet göras klart "inom några månader".
10 I sitt överklagande till House of Lords har RSPB i en begäran om interimistiska åtgärder gjort följande uttalande:
"Miljöministern handlar olagligt om han, i avvaktan på att domstolen avgör målet slutligt, underlåter att handla så, att arters livsmiljöer inte försämras och arterna inte störs inom hela det område som officiellt har utpekats som lämpligt att utses till SSO."
Denna begäran avslogs, i huvudsak på den grunden att RSPB inte kunde förbinda sig att ersätta de förluster som hamnen i Sheerness skulle kunna komma att göra, såsom krävs enligt engelsk rätt.(5)
III - Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser
11 Utgångspunkten för fågeldirektivet är att ett stort antal arter av vilda fåglar som förekommer naturligt inom det europeiska territorium som fördraget är tillämpligt på (av bekvämlighetsskäl nedan kallat Europa) minskar i antal. Denna minskning "utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön, särskilt eftersom den medför att den biologiska jämvikten hotas" (andra övervägandet i ingressen). Ett effektivt skydd av fåglar anses vara "ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för", särskilt vad beträffar flyttfågelarter vilka "utgör ett för medlemsstaterna gemensamt arv" (tredje övervägandet i ingressen).
12 Av sjätte övervägandet, vilket i synnerhet Förenade kungariket har stött sig på,(6) framgår att "[f]ör att det inom ramen för den inre marknadens funktion skall vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren, en harmonisk utveckling av ekonomisk verksamhet inom gemenskapen och en fortsatt och balanserad expansion, är det nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt ... men fördraget ger inte de befogenheter som är nödvändiga för detta".
13 Det krävs enligt direktivet att medlemsstaterna skall vidta åtgärder som skall avse "de olika faktorer som på grund av mänsklig verksamhet kan påverka antalet fåglar, särskilt förstörelse och förorening av fåglarnas livsmiljö (habitat) samt människans fångst och dödande av fåglar och den handel som uppstår till följd av detta". Enligt direktivet bör vidare "[o]mfattningen av sådana åtgärder ... inom ramen för bevarandepolitiken anpassas till de särskilda förhållanden som gäller för de olika arterna" (sjunde övervägandet). Syftet med ett sådant bevarande anges vara "långsiktigt skydd och förvaltning av de naturresurser som utgör en integrerad del av de europeiska folkens arv" och att "upprätthålla och återupprätta den naturliga jämvikten mellan arter så långt detta rimligen är möjligt" (åttonde övervägandet i ingressen). Av ingressen framgår också att "[f]ör att bevara samtliga fågelarter är det helt nödvändigt att skydda, upprätthålla och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för fåglar [, att v]issa fågelarter bör skyddas genom att särskilda åtgärder avseende deras livsmiljöer vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer [samt att s]ådana åtgärder måste också ta hänsyn till flyttande fåglar och samordnas i syfte att åstadkomma en sammanhängande helhet" (nionde övervägandet).
14 Direktivets tillämpningsområde definieras i artikel 1.1 enligt följande:
"Detta direktiv behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem."
I artikel 1.2 anges närmare att direktivet skall gälla för "fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer".
15 Artikel 1 kompletteras av artikel 2, som är en av de centrala bestämmelserna i förevarande mål och som har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå."(7)
16 De huvudsakliga materiella bestämmelserna avser för det första skyddet för vilda fåglars livsmiljöer (artiklarna 3 och 4) och för det andra skyddet för arter av vilda fåglar (artikel 5-9). Det är tydligt att det är den första kategorin åtgärder som är relevant i detta mål. Det åligger enligt artikel 3.1 medlemsstaterna att "vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1". Denna skyldighet skall uppfyllas "[m]ot bakgrund av kravet i artikel 2". I artikel 3.2 preciseras de åtgärder som skall användas i första hand för att uppnå de mål som anges i den föregående punkten, inklusive "[a]tt avsätta skyddade områden" och "[a]tt i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena".
17 Artikel 4, som är nyckelbestämmelsen i det förevarande målet, förtjänar att återges i sin helhet:
"1. För de arter som anges i bilaga 1 skall särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.
I samband med detta skall hänsyn tas till
a) utrotningshotade arter,
b) arter som är känsliga för vissa förändringar i livsmiljön,
c) arter som anses som sällsynta på grund av att populationerna är små eller den lokala utbredningen begränsad,
d) andra arter som kräver speciell uppmärksamhet på grund av den särskilda karaktären hos deras livsmiljö.
Vid utvärdering skall hänsyn tas till tendenser och variationer i populationsnivåerna.
Medlemsstaterna skall som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa arter, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
2. Med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv skall medlemsstaterna vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Medlemsstaterna skall därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.
3. Medlemsstaterna skall sända all relevant information till kommissionen, så att den kan ta lämpliga initiativ för att uppnå den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
4. Med avseende på de skyddsområden som avses i punkterna 1 och 2 ovan skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Medlemsstaterna skall även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer."
18 Genom artikel 5-8 i direktivet åläggs medlemsstaterna ett antal skyldigheter beträffande skyddet för vilda fåglar, deras ägg och bon, utöver skyddet för deras livsmiljöer. Dessa skyldigheter inbegriper skyldigheten att "införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1" och att förbjuda marknadsföring av och jakt på vilda fåglar, med begränsade undantag i varje särskilt fall. Undantag från dessa skyldigheter är tillåtna på de stränga villkor som anges i artikel 9. Enligt artikel 14 får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i direktivet. Återstoden av direktivets bestämmelser är inte relevanta för den prövning som domstolen skall göra inom ramen för begäran om förhandsavgörande i förevarande fall.
19 Även vissa bestämmelser i livsmiljödirektivet är relevanta, eftersom den andra fråga som House of Lords har ställt anknyter till detta. Såsom kommer att framgå nedan innebär det ändringar i artikel 4 i fågeldirektivet. I enlighet med artikel 3.1 i livsmiljödirektivet skall medlemsstaterna inrätta ett "sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden" (nedan kallade SBO) med beteckningen "Natura 2000", för att "göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde".(8) Begreppet SBO definieras i artikel 1 l som "ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts."
20 Medlemsstaterna skall i överensstämmelse med artikel 6.1 vidta nödvändiga åtgärder för bevarande av SBO. Enligt artikel 6.2 är de skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra "försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv" inom sådana utsedda områden. Varje plan eller projekt som kan påverka skötseln av ett SBO på ett "betydande sätt" är föremål för ett godkännandeförfarande och kan endast drivas vidare efter det att de nationella myndigheterna "försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt" (artikel 6.3).
21 Genom artikel 6.4 är faktiskt ett undantag tillåtet från skyldigheten att bevara ett sammanhängande SBO. Den har följande lydelse:
"Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.(9) Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."
22 Genom artikel 7 i livsmiljödirektivet ändras vissa av föreskrifterna i artikel 4 i fågeldirektivet. Artikeln har följande lydelse:
"Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare."
23 Enligt artikel 23 var medlemsstaterna skyldiga att ikraftsätta de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa livsmiljödirektivet inom två år från dagen för anmälan, det vill säga före juni månad 1994. Det är ostridigt att Förenade kungariket inte sökte införliva direktivet förrän i oktober 1994, alltså flera månader efter det att det omtvistade beslutet fattades.
IV - Parternas yttranden
24 Yttranden har ingivits av RSPB, den brittiska och den franska regeringen, Port of Sheerness Limited (intervenient i målet vid den nationella domstolen, nedan kallad Port of Sheerness) samt kommissionen, vilka samtliga även var företrädda vid sammanträdet den 7 februari 1996.
i) Den första frågan - förhållandet mellan artikel 2 och artikel 4.1 i fågeldirektivet
25 RSPB har intagit ståndpunkten att de faktorer som åsyftas i artikel 2 - i detta fall ekonomiska krav - inte kan berättiga till undantag från de skyldigheter som åläggs genom fågeldirektivet och att dessa huvudsakligen utgör en del av bakgrunden till direktivets skyddssystem. RSPB har till stöd för sin ståndpunkt åberopat domstolens dom och generaladvokatens förslag till avgörande i målet kommissionen mot Belgien och domen i målet kommissionen mot Italien.(10) RSPB har av domen i målet kommissionen mot Tyskland(11) dragit slutsatsen att faktorerna i artikel 2 inte skall beaktas vid tillämpningen av artikel 4.4. Medlemsstaterna har utrymme att själva besluta om vilka områden som är mest lämpade för bevarandet av de aktuella arterna, men de överväganden som är relevanta för dessa beslut är enbart av ornitologisk natur.
26 RSPB har gjort gällande att domstolen i målet kommissionen mot Spanien(12) underkände argumentet att de ekologiska kraven i artikel 4 i direktivet antingen kunde underordnas eller vägas mot ekonomiska krav. Genom att domstolen i denna dom fastställde att kraven i artikel 2 inte var tillämpliga inom ramen för artikel 4, gjorde den ingen skillnad mellan artikel 4.4 å ena sidan och artikel 4.1 och 4.2 å den andra. Den ståndpunkt som kommissionen gav uttryck för i sitt yttrande i det målet, och som ministern i hög utsträckning stödde sig på i de nationella domstolarna, nämligen att medlemsstaterna får beakta ekonomiska intressen då de utser SSO, är en isolerad ståndpunkt som inte leder någonvart och som inte längre ens är ett uttryck för kommissionens ståndpunkt. Vidare är det tydligt att det enligt livsmiljödirektivet krävs att medlemsstaterna skall utse SBO på grundval av vetenskapliga, bevarandeinriktade kriterier, vilket fullständigt överensstämmer med RSPB:s ståndpunkt att medlemsstaterna måste klassificera de områden som SSO som är mest lämpade från ornitologisk synpunkt och att ekonomiska krav inte kan beaktas.
27 Enligt kommissionens ståndpunkt berör de frågor som hänskjutits till domstolen två frågor, nämligen klassificeringen av ett område och bestämningen av dess gränser. Kommissionen har gjort gällande att Lappel Bank skall betraktas som om den redan hade klassificerats och anser att utvidgningen av Sheerness hamnbassäng är en fråga om att undanta delar från den redan gjorda klassificeringen, vilket därför skulle bedömas utifrån artikel 4.4 i fågeldirektivet, med de ändringar som gjorts genom artikel 7 i livsmiljödirektivet. Kommissionen har också åberopat domen i målet Santoña-våtmarkerna till stöd för sin ståndpunkt att domstolen inte avsåg att underkasta skyldigheten att klassificera några andra kriterier än av ornitologisk art. Kommissionen anser detta vara i överensstämmelse med fågeldirektivets systematik, i vars artikel 2 de huvudsakliga skyldigheterna för medlemsstaterna enligt direktivet fastställs, nämligen att "vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de arter som avses i artikel 1". De ekonomiska krav och rekreationsbehov som där anges kan endast vara av underordnad art i den avvägning som medlemsstaterna enligt artikel 3 måste göra mellan dessa och skyldigheten att skydda arter av vilda fåglar i allmänhet.
28 Enligt kommissionens mening skapas däremot genom artikel 4 ett särskilt skyddssystem för fåglar som är upptagna i bilaga I och flyttfåglar, avseende vilka artikel 2 inte är relevant. Detta bekräftades, enligt kommissionen, i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna; genom att en medlemsstat klassificerar ett område som ett SSO har den fastslagit att området är den mest lämpliga miljön för de berörda arterna, och den kan inte stödja sig på artikel 2 för att undkomma sina skyldigheter enligt artikel 4.4. Om medlemsstaterna skulle tillåtas göra undantag från skyldigheten att klassificera av andra skäl än av ornitologisk natur skulle dessa, om ornitologiska kriterier visar att ett område är mest lämpat för att klassificeras, tillåtas att i än högre grad och redan från början underlåta att uppfylla de skyldigheter som i fråga om livsmiljö åligger dem enligt artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet.
29 Den brittiska regeringen har gjort gällande att fågeldirektivet måste ses i ett ekonomiskt och inte enbart i ett ornitologiskt sammanhang och har till stöd för detta åberopat den hänvisning till den gemensamma marknadens funktion som görs i sjätte övervägandet i ingressen till direktivet. Regeringen har hävdat att en medlemsstat, då den införlivar en bestämmelse i direktivet med nationell rätt, har rätt att beakta de ekonomiska krav som anges i artikel 2, såvida dessa inte uttryckligen har beaktats i den ifrågavarande bestämmelsen. Eftersom sådana krav inte beaktas i artikel 4.1 och 4.2 får medlemsstaten göra detta då den fattar beslut enligt dessa bestämmelser.
30 Enligt den brittiska regeringen kan artikel 4 inte betraktas isolerad från artikel 3, enligt vilken det klart är tillåtet att beakta ekonomiska krav. Det vore förvånande om sådana krav inte skulle kunna beaktas vid införlivandet av den mer specifika skyldigheten beträffande SSO i artikel 4. "Lämplighetskriteriet" i artikel 4.1 skall därför bedömas med hänvisning till kraven i artikel 2 och inte enbart till kriterier av ornitologisk natur. Andra hänsyn är tillämpliga efter det att ett område har klassificerats. Såsom domstolen fastställde i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna är medlemsstaternas möjligheter att beakta ekonomiska omständigheter för att göra undantag från skyldigheten att skydda ett klassificerat område betydligt mer begränsade. Då en medlemsstat enligt artikel 4.4, enligt vilken dess handlingsutrymme är begränsat, kan beakta tvingande eller överordnade (ekonomiska) överväganden, vore det underligt om den inte kunde beakta ekonomiska överväganden i de fall dess handlingsutrymme är större, nämligen enligt artikel 4.1 och 4.2. Detta resonemang skulle i än högre grad vara tillämpligt beträffande avgränsningen av ett SSO. Det har i förevarande mål inte gjorts gällande att det faktum att 22 hektar av Lappel Bank utesluts skulle förhindra att syftet med bevarande kan uppnås. Regeringen har hävdat att dess analys bekräftas av domen i målet Leybucht-skyddsvallarna respektive domen i målet Santoña-våtmarkerna.
31 Port of Sheerness har givit stöd åt den ståndpunkt som intagits av den brittiska regeringen. Av sjunde övervägandet i ingressen, av vilket framgår att omfattningen av de åtgärder som skall vidtas "inom ramen för bevarandepolitiken [bör] anpassas till de särskilda förhållanden som gäller för de olika arterna", jämförd med artikel 2 framgår att behovet att beakta ekonomiska intressen medges i fågeldirektivet. De särskilda skyldigheterna i artikel 4 skulle vara uttryck för den allmänna skyldigheten i artikel 3 beträffande vissa särskilda arter. Enligt artikel 3 skulle medlemsstaterna vara tillåtna att beakta kraven i artikel 2, och det finns ingenting i artikel 4.1 eller 4.2 som förhindrar att medlemsstaterna beaktar dessa, om än i mindre utsträckning, inom ramen för de sistnämnda bestämmelserna. Såväl domen i målet Leybucht-skyddsvallarna som domen i målet Santoña-våtmarkerna skulle visa att medlemsstaterna har ett visst handlingsutrymme beträffande valet av SSO och avgränsningen av dessa. Kommissionens ståndpunkt i det förstnämnda målet att medlemsstaterna hade rätt att beakta ekonomiska intressen då de avsatte sådana områden godtogs underförstått av generaladvokaten och domstolen. Port of Sheerness tolkar domstolens dom så, att den innebär att det endast är i samband med artikel 4.4 som de ekonomiska krav som anges i artikel 2 inte skall beaktas. Det framgår klart av domen i målet Santoña-våtmarkerna i dess helhet att punkt 19, i vilken domstolen fastställde att de intressen som hänvisas till i artikel 2 inte skall beaktas i samband med artikel 4, endast avser artikel 4.4.
32 Den franska regeringen anser att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa att SSO skall omfatta de mest lämpliga områdena, men inte nödvändigtvis alla områden som upptagits i förteckningar eller områden som skulle kunna klassificeras. Enligt artikel 2 bör medlemsstaterna ledas av överväganden av ekonomisk natur då de fullgör sin skyldighet att skapa SSO enligt artikel 4. Resonemanget i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna, där domstolen fann att inskränkningar i ett SSO inte kunde motiveras av ekonomiska överväganden, är inte tillämpligt i förevarande fall, vilket avser avsättandet av ett SSO. Ett angivet område av mycket ringa omfång skulle i enlighet med artikel 2 kunna uteslutas från "det mest lämpade området" om det aktuella området är avsett för exploatering som är förenlig med det framtida SSO och om det skulle medföra en allvarlig obalans mellan bevarandet av fåglar och de ekonomiska intressen som stod på spel att inkludera området i fråga. Det vore ologiskt och skulle kunna underminera hela systemet för klassificering av skyddade områden enligt fågel- och livsmiljödirektiven om en medlemsstat skulle vara skyldig att utse ett område med vetskapen att den omedelbart skulle kunna tillåta exploatering av detta område i enlighet med det förfarande som fastslagits i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
ii) Den andra frågan - möjligheten att beakta ekonomiska krav i enlighet med domen i målet Leybucht-skyddsvallarna eller livsmiljödirektivet
33 RSPB har gjort gällande att även om ett överordnat intresse kan beaktas i klassifikationsskedet kan ekonomiska och sociala intressen aldrig utgöra ett sådant överordnat intresse. Det rätta tillvägagångssättet är enligt fågeldirektivet, såsom detta ändrats av livsmiljödirektivet, att behandla ett område som uppfyller de ornitologiska kriterierna för klassificering som om det hade klassificerats på detta sätt och att följa de förfaranden och föreskrifter som fastställts genom artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet.
34 Förenade kungariket anser att ett överordnat allmänintresse kan beaktas på klassifikationsstadiet och att ekonomiska krav kan utgöra ett sådant överordnat allmänintresse. Att anse motsatsen skulle utgöra en oflexibel regel som skulle kunna medföra oproportionerliga resultat i extrema fall, vilket varken vore nödvändigt eller lämpligt för att uppnå syftena i fågeldirektivet. Förenade kungariket, som har påpekat att livsmiljödirektivet inte hade trätt i kraft vid tiden för det omtvistade beslutet, har gjort gällande att de "tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär" som anges i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet också kan beaktas vid klassificeringen av SSO. Att utesluta sådana omständigheter skulle medföra att hela beslutsförfarandet komplicerades i onödan och på ett oönskat sätt samt skulle ge upphov till onödiga administrativa åtgärder, eftersom ett område vars ekonomiska utveckling vore motiverad enligt denna bestämmelse först skulle behöva klassificeras och därefter underkastas ett undantagsförfarande. Denna ståndpunkt är inte oförenlig med bestämmelserna om kompensation i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, eftersom en skyldighet att vidta kompensationsåtgärder underförstått ingick i artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet innan detta ändrades.
35 Port of Sheerness har gjort gällande att det skulle strida mot hela fågeldirektivets systematik att utesluta ekonomiska intressen som utgör ett överordnat allmänintresse då det i direktivet ges möjlighet att beakta ekonomiska intressen. Att utesluta sådana ekonomiska intressen från förfarandet för klassificering av SSO efter det att livsmiljödirektivet ändrats skulle, enligt dess mening, medföra onödig formalism. Åtminstone sådana ekonomiska intressen som är överordnade och tvingande skulle vara relevanta för uppfyllandet av de skyldigheter som är förbundna med klassificeringen av SSO.
36 Med anledning av deras respektive inställning till huvudfrågan har varken den franska regeringen eller kommissionen behandlat denna punkt separat.
V - Prövning av den nationella domstolens frågor
37 Fågeldirektivet tillhör de första åtgärder inom gemenskapsrätten som motiverats främst av miljöskyddshänsyn. Genom direktivet förutses faktiskt införandet av skilda gemenskapsmiljömål som är möjliga att urskilja till följd av Europeiska enhetsakten. Även om merparten av dess bestämmelser, i synnerhet de som avser skydd för arter, vid det här laget har prövats av domstolen ger direktivet alltjämt upphov till nya tolkningsfrågor.(13)
38 I målet vid de nationella domstolarna, då särskilt Court of Appeal, har båda parter i det målet hävdat att huvudfrågan, nämligen huruvida ekonomiska krav var relevanta då nationella myndigheter skulle fatta beslut om utseendet av SSO, var en så kallad "acte clair" till deras fördel. Lord Jauncey of Tullichette uppgav i House of Lords den förvånande omständigheten att två ledamöter av Court of Appeal ansåg det vara "acte clair" att ministern hade rätt att beakta ekonomiska krav, medan den tredje ansåg motsatsen vara "acte clair". Även om domstolen har haft att tolka artikel 4 vid ett antal tidigare tillfällen och även om jag anser att det är möjligt att uppnå ett klart och otvetydigt svar på de frågor som hänskjutits av den nationella domstolen, tvivlar jag dock på att "den rätta tillämpningen av gemenskapsrätten var så uppenbar att den inte lämnade något utrymme för rimligt tvivel beträffande hur den ställda frågan skulle lösas", för att tillämpa det kriterium som domstolen fastställde i domen i målet CILFIT(14). Då en nationell domstol står inför motstridiga ståndpunkter beträffande huruvida en fråga är "acte clair" bör denna betänka vad generaladvokaten Capotorti uttalade i sitt förslag till avgörande i samma mål.(15)
i) Den första frågan: tillämpning av artikel 2 vid beslut om klassificering
39 Med sin första fråga ställer den nationella domstolen en viktig principfråga, nämligen huruvida en medlemsstat kan beakta ekonomiska krav enligt artikel 2 i fågeldirektivet(16) vid klassificeringen eller avgränsningen av SSO enligt artikel 4.1 eller 4.2 i samma direktiv. Det är ostridigt att ministern, som trodde att han hade rätt att beakta sådana krav, samrådde med berörda fysiska och juridiska personer och att han också tillmätte de relevanta ornitologiska kraven vikt. Det faktum att han till sist valde att ge Sheerness hamns ekonomiska intressen företräde var en fråga som han hade att avgöra och är inte något som en domstol kan överpröva annat än under extraordinära omständigheter, såsom att beslutet vore fullständigt irrationellt. Det omtvistade beslutet är enligt sin lydelse "exceptionellt" men däri förklaras kortfattat varför de ekonomiska orsakerna till att området tillåts exploateras "väger tyngre än värdet av att skydda naturen". Det finns under dessa omständigheter ingenting som tyder på att exploateringen av Sheerness hamn skulle få "speciella positiva konsekvenser" för bevarandet av vilda fåglar, i den mening som domstolen använde detta begrepp i domen i målet "Leybucht-skyddsvallarna."(17)
40 För att denna första fråga skall kunna besvaras är det nödvändigt att tolka artikel 2 i direktivet och att granska dess tillämpning på livsmiljöbestämmelserna i direktivet, nämligen artiklarna 3 och 4. Jag skulle vilja börja denna analys med att granska ett påstående som gjorts av den brittiska regeringen beträffande direktivets sammanhang, vilket förefaller att i viss utsträckning ha påverkat dess tolkning av de relevanta bestämmelserna.
a) Direktivets sammanhang
41 Förenade kungariket har använt sjätte övervägandet i ingressen till direktivet som stöd för sin ståndpunkt att "fågeldirektivet måste ses i ett ekonomiskt och inte enbart ornitologiskt sammanhang". Det har utifrån detta övervägande och artikel 2, såsom denna har tolkats av domstolen, dragit slutsatsen att "en medlemsstat har rätt att beakta ... ekonomiska och andra krav ... såvida inte dessa krav redan har beaktats av rådet då detta utformade den ifrågavarande bestämmelsen".
42 Det framgår av dess lydelse att syftet med sjätte övervägandet i ingressen är att motivera att rådet använt artikel 235 i fördraget som rättslig grund för direktivet. Åtgärder är enligt denna bestämmelses lydelse endast tillåtna "[o]m en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna". Genom sjätte övervägandet avses att fastställa nödvändigheten av gemenskapsåtgärder och frånvaron av andra, mer specifika befogenheter i fördraget samt anges de gemenskapsmål som direktivet syftar till att uppnå. Begreppet "den gemensamma marknaden" i artikel 235 och i sjätte övervägandet skall tolkas mot bakgrund av artikel 2 i fördraget. I dess ursprungliga version angavs att förbättringen av bland annat levnadsstandarden, en harmonisk utveckling av ekonomisk verksamhet och en fortgående och balanserad tillväxt skulle uppnås "genom att upprätta en gemensam marknad och genom att gradvis tillnärma medlemsstaternas ekonomiska politik". Orden "harmonisk" och "balanserad" visar, enligt min mening, att begreppet "den gemensamma marknaden" i artikel 235 i fördraget omfattar andra värden än strikt ekonomiska. Det faktum att en viss åtgärd är grundad på denna bestämmelse och är ansedd som "nödvändig ... inom den gemensamma marknadens ram" utesluter inte att dessa värden eftersträvas genom denna bestämmelse och att de vid behov ges företräde framför ekonomiska krav.
43 Skyddet för miljön är ett sådant värde som i grunden och på ett drastiskt sätt kan komma att påverkas av okontrollerad ekonomisk verksamhet. Harmoni och balans är nödvändiga om ekonomisk tillväxt skall hindras från att förstöra gemenskapens tillgångar och värden, vilka i det långa loppet är nödvändiga för den förbättrade levnadsstandard som är ett av gemenskapens mål. Detta var, enligt min mening, underförstått i ett antal av bestämmelserna i fördraget i dess ursprungliga version, vilket utgör den rättsliga grunden för gemenskapsåtgärder inom olika politikområden. I "hormonfallet" fastställde domstolen således att "[ansträngningar] för att uppnå den gemensamma jordbrukspolitikens mål ... inte får innebära ett åsidosättande av krav av allmänintresse, såsom skyddet för konsumenter eller skyddet för människors och djurs hälsa, krav som gemenskapens institutioner måste beakta vid utövandet av sina befogenheter".(18)
44 Eftersom nationella åtgärder för miljöskydd skulle kunna motverka den fria rörligheten för varor och konkurrensvillkoren blev det oundvikligen så, att gemenskapen för att omedelbart uppnå miljömål tvingades reglera ekonomisk verksamhet.(19) I domen i målet ADBHU, i vilket det var fråga om huruvida rådets direktiv 75/439/EEG av den 16 juni 1975 om omhändertagande av spilloljor var förenligt med den grundläggande handelsfriheten, fastslog domstolen att "principen om handelsfrihet inte skall ses i absoluta termer utan är underkastad vissa begränsningar som motiveras av de syften av allmänintresse som gemenskapen skall eftersträva under förutsättning att de ifrågavarande rättigheterna inte i stor utsträckning hindras ... skyddet för miljön ... är ett av gemenskapens huvudsakliga syften".(20) Det är viktigt att notera detta bestämda uttalande av domstolen innan en särskild avdelning beträffande miljön införts i Fördraget genom Europeiska enhetsakten, såsom denna ändrats och förstärkts genom fördraget om Europeiska unionen, samt det uttryckliga erkännandet av betydelsen av att miljöskyddet beaktas i bestämmelserna om den inre marknaden.(21)
45 Det följer, enligt min mening, av det ovan angivna att gemenskapens befogenheter och dess ansvar att säkerställa respekt för miljön i princip är ett ofrånkomligt komplement till dess befogenheter och ansvar beträffande regleringen av ekonomisk verksamhet och att detta endast förtydligats, både i materiellt och processuellt hänseende, genom de ändringar beträffande miljöskydd som gjorts i fördraget. I de flesta fall har myntet två sidor; ekonomisk verksamhet kan skada miljön medan kraven på miljöskydd under vissa omständigheter kan hindra ekonomisk verksamhet.
46 Mer detaljerade hänvisningar till det sammanhang i vilket ett skydd av fåglars livsmiljöer skulle upprättas genom direktivet kan återfinnas i den deklaration om Europeiska gemenskapernas handlingsprogram för miljön av den 22 november 1973, som antogs av rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet(22), vari anges att "en harmonisk utveckling av ekonomisk verksamhet och en fortgående och balanserad utveckling ... kan inte förutses ... utan att skyddet för den naturliga miljön [som är] en av gemenskapens huvudsakliga uppgifter ... förbättras" (fjärde och femte övervägandet i ingressen). Genom gemenskapens miljöpolitik skall därför "en sund användning av tillgångar och natur säkerställas och ett överdrivet utnyttjande av dessa förhindras, vilket annars skulle tillfoga den ekologiska balansen väsentlig skada" (syften, tredje strecksatsen).
47 Motivet för att skydda växter och djur angavs närmare i följande ordalag i den resolution som utfärdades av rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, av den 17 maj 1977 om fullföljandet och genomförandet av Europeiska gemenskapernas politik och åtgärdsprogram på miljöområdet:
"Vilda djur och växter är en del av mänsklighetens gemensamma arv. Deras betydelse ligger i att de utgör reserver av icke förnybart genetiskt material och i att de är länkar i en sammanhängande ekologisk balans, vars stabilitet är knuten till den komplexa karaktären av de många uppgifter som utförs av och variationsrikedomen hos de berörda organismerna. Den ständiga minskningen av antalet vilda arter innebär inte i sig en utarmning av vårt naturliga arv, men därigenom minskar variationsrikedomen i reserverna av icke förnybart genetiskt material samtidigt som den ekologiska balansen påverkas i olika omfattning."(23)
48 I första övervägandet i ingressen till fågeldirektivet hänvisas till både deklarationen från år 1973 och resolutionen från år 1977, medan det av andra överväganden vilka angivits ovan(24) framgår att rådet har sysselsatt sig med hotet mot vildmarksmiljöerna. Det följer av det ovan anförda, enligt min mening, att direktivets sammanhang till övervägande del är ekologiskt, även om ekonomiska överväganden under vissa omständigheter beaktas.
49 I den mån Förenade kungariket har antytt att det sammanhang i vilket direktivet antogs, även om det bortses från dess lydelse, skulle innebära att medlemsstaterna hade möjlighet att beakta ekonomiska krav, är dess ståndpunkt enligt min mening felaktig. Om det, å andra sidan, ansåg att direktivet inrymmer den rätta avvägning mellan ekonomiska och ekologiska faktorer som, enligt rådets mening, vid den tidpunkten var nödvändig för att säkerställa bevarandet av vilda fåglar såsom föreskrivs i artiklarna 1 och 2, skulle ståndpunkten vara omöjlig att invända mot men ger inte stöd för den slutsats som Förenade kungariket dragit beträffande tolkningen av artikel 4.1 och 4.2.
b) Direktivets allmänna systematik
50 Argumentet mot att beakta ekonomiska krav är inte nödvändigtvis att hänföra till lydelsen, såsom har påståtts. Enligt min mening ger direktivets allmänna systematik stöd för att ekonomiska krav inte får beaktas i klassifikationsskedet. Även om en avvägning mellan ornitologiska och ekonomiska krav naturligtvis är nödvändig för att besluta om skydd för livsmiljöer, fastställs i direktivet i sig den avvägning som skall göras vid klassificering av SSO, i stället för att medlemsstaterna skulle ges handlingsutrymme att göra sin egen avvägning.
51 Detta framgår av sjunde övervägandet i ingressen, som återgivits ovan.(25) Uttalandet i detta övervägande att "[o]mfattningen av sådana åtgärder bör inom ramen för bevarandepolitiken anpassas till de särskilda förhållanden som gäller för de olika arterna", som Port of Sheerness åberopade för att visa att det i direktivet uttryckligen är tillåtet att i lämplig mån beakta ekonomiska intressen, kan också motivera att hänsynstagandet till sådana ekonomiska intressen begränsas. Situationen för utrotningshotade och flyttande arter av vilda fåglar kräver uppenbarligen mer omfattande skyddsåtgärder än dem som tillämpas på vilda fåglar i allmänhet. Direktivets allmänna systematik baseras på en noggrant graderad skala av skyldigheter och förbud, vilka är formulerade i allmänna ordalag men som, i de fall där detta är lämpligt, åtföljs av uttryckliga undantag och avvikelser, som medlemsstaterna kan använda sig av enbart på de villkor som anges närmare i varje enskilt fall.
52 Denna analys bekräftas av direktivets bestämmelser beträffande skydd för arter. Enligt exempelvis artikel 6.1 krävs att medlemsstaterna förbjuder "försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande av levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar". Enligt artikel 6.2 och 6.3 är det däremot tillåtet att handla med vissa arter av vilda fåglar om "deras biologiska status tillåter det". Ett liknande undantag från förbudet mot jakt på vilda fåglar - denna gång huvudsakligen motiverat av rekreationsbehov - är enligt artikel 7 tillåtet beträffande vissa arter då jakt "[p]å grund av deras höga populationsnivå, geografiska spridning och reproduktionstakt inom gemenskapen som helhet" inte skulle äventyra deras bevarandestatus (elfte övervägandet i ingressen). Förenade kungariket har, enligt min mening med rätta, hänvisat till de mycket begränsade möjligheterna till undantag som anges i artikel 9 i direktivet såsom att dessa "speglar ett tidigare avgörande av rådet beträffande vilka ekonomiska och andra krav som kan gälla framför det skyddssystem som fastslagits i artikel 5-8".
53 I alla dessa bestämmelser är syftet att bevara det mest framträdande, men medlemsstaterna kan få göra undantag från förbuden, eller ett undantag enligt artikel 9, av närmare angivna skäl (vilka inbegriper ekonomiska krav och rekreationsbehov) och på närmare angivna villkor. Det framgår av direktivets allmänna systematik att huvudregeln är fågelskydd och att medlemsstaterna får frångå regeln enbart i de fall de uttryckligen har tillåtelse att göra detta. Det framgår klart att ekologiska, eller snarare ornitologiska, faktorer ges företräde i direktivets allmänna systematik.
c) Tolkning av artikel 2 i direktivet
54 Även om Förenade kungariket således inte avseende skyddet för fågelarter har bestritt att det i direktivet i sig finns fastställt en erforderlig avvägning mellan ekonomi och ekologi, anser det att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa avvägningen avseende skyddet för livsmiljöer för alla arter av vilda fåglar. Till stöd för denna ståndpunkt har Förenade kungariket i första hand åberopat artikel 2, såsom denna tolkats av domstolen, samt omfånget av medlemsstaternas handlingsutrymme inom ramen för dels artikel 3, dels artikel 4.1 och 4.2.
55 Artikel 2 kan, enligt min mening, endast tolkas i samband med artikel 1 i direktivet. De är båda allmänna bestämmelser genom vilka, om de läses tillsammans, medlemsstaternas skyldigheter fastslås. I artikel 1 fastställs direktivets materiella tillämpningsområde ("samtliga fågelarter som naturligt förekommer", "deras ägg, bon och livsmiljöer"), dess geografiska tillämpningsområde ("medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas")(26) samt dess normativa räckvidd ("skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och ... regler för exploatering av dem"). Genom artikel 2 åläggs medlemsstaterna en allmän skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla direktivets syften samt fastställs den populationsnivå som medlemsstaterna skall bibehålla eller återupprätta, nämligen "en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov". När de vidtar de nödvändiga åtgärderna för att bibehålla eller återupprätta denna nivå skall medlemsstaterna beakta "ekonomiska krav och rekreationsbehov".
56 Denna tolkning överensstämmer med den förklaring som kommissionen givit till artikel 2 i det förslag som sedermera blev fågeldirektivet:
"Syftet med de åtgärder som föreslås i direktivet är att bibehålla antalet exemplar av de olika arterna på en nivå som motsvarar vissa krav ... Principen bakom åtgärderna är att finna en tillfredsställande nivå och att inte enbart beakta ett kriterium, såsom skydd, utan ett antal olika kriterier".(27)
57 Det skall påpekas att rådet, trots att kommissionen hade föreslagit att medlemsstaterna skulle vara skyldiga att bibehålla populationsnivåer som "motsvarar ekologiska, ekonomiska och vetenskapliga krav samt rekreationsbehov", inskränkte ekonomiska krav och rekreationsbehov till att utgöra sådana krav som medlemsstaterna skulle "beakta" då de vidtog nödvändiga åtgärder för att bibehålla eller anpassa populationsnivåer som motsvarar ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Genom att göra så krävde rådet inte att de populationsnivåer som skulle uppnås nödvändigtvis skulle vara förenliga med ekonomiska krav, vilket hade föranlett att dessa behandlades på samma sätt som ekologiska krav. I stället skall artikel 2, enligt min mening, läsas på så sätt att det därigenom krävs att populationsnivån av skyddade arter bibehålls på en nivå som motsvarar ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav, då medlemsstaterna tvingas beakta ekonomiska krav och rekreationsbehov när de vidtar tgärder i överensstämmelse med direktivet för att uppnå dessa nivåer.
58 Det vore genom en bokstavstolkning av denna bestämmelse, vilket inte har åberopats av någon av parterna i detta mål, möjligt att tolka skyldigheten att beakta ekonomiska krav och rekreationsbehov så, att den avser fastställandet av den populationsnivå som skall uppnås ("medlemsstaterna skall ... med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov ... bibehålla populationen av de arter") snarare än vidtagandet av åtgärder ("medlemsstaterna skall ... med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov ... vidta de åtgärder som är nödvändiga"). En sådan tolkning vore, enligt min mening, emellertid oförenlig med artikel 3.1, enligt vilken medlemsstaterna kan beakta dessa krav då de "vidta[r] de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa" livsmiljöer för vilda fåglar i allmänhet. En sådan tolkning skulle också i praktiken återställa lydelsen till vad kommissionen föreslagit men rådet inte antagit.
59 Den tolkning som domstolen i rättspraxis gjort av artikel 2 ger stöd åt ståndpunkten att direktivet i sig inte innehåller den nödvändiga avvägningen mellan ekonomiska och ekologiska faktorer. Samtidigt som domstolen i domen i målet kommissionen mot Belgien som en allmän utgångspunkt påpekade att "skyddet för fåglar måste vägas mot andra krav, såsom exempelvis ekonomiska" fastslog domstolen följande:
"[Ä]ven om artikel 2 inte utgör ett självständigt undantag från det allmänna skyddssystemet framgår trots det därav att dels nödvändigheten av ett effektivt fågelskydd, dels kraven på allmän hälsa och säkerhet, ekonomi, ekologi, vetenskap, jordbruk och rekreation beaktas i direktivet."(28)
60 Det stycke som citeras i föregående punkt har åberopats av Förenade kungariket till stöd för påståendet att medlemsstaterna skulle vara fria att beakta ekonomiska omständigheter i de fall det inte i direktivet uttryckligen anges att dessa har beaktats. Det förefaller mig emellertid vara så, att om medlemsstaterna vore tillåtna att beakta sådana krav på grundval av artikel 2 skulle denna bestämmelse oundvikligen fungera som ett "självständigt undantag" - en tolkning som domstolen systematiskt har avvisat. Det huvudsakliga syftet med artikel 2 är i själva verket att fastställa skyldigheter och inte alls att motivera undantag av något slag.(29)
d) Förhållandet mellan artiklarna 3 och 4 i direktivet
61 Det är i förevarande mål uppenbart att den nationella domstolen söker få klarhet i huruvida de ekonomiska krav som anges i artikel 2 får beaktas vid beslut om klassificering av SSO. Innan kärnfrågan om förhållandet mellan artikel 3 och artikel 4 i direktivet studeras kunde det vara förtjänstfullt att behandla två punkter som tagits upp av kommissionen.
62 Kommissionen har föreslagit domstolen att behandla uteslutandet av Lappel Bank från området vid Medways mynning och dess våtmarker som ett undantag av en del av området från den redan gjorda klassificeringen. Detta förefaller, enligt min mening, inte vara ett särskilt ändamålsenligt synsätt och inte heller motsvara de hänskjutna frågornas lydelse eller syfte. Ministerns beslut var, klart uttryckt, ett beslut att klassificera ett område som SSO utan att inkludera Lappel Bank. Målet vid den nationella domstolen rör frågan huruvida Lappel Bank borde ha inkluderats. Om svaret är nekande uppstår ingen fråga om huruvida en del av området undantagits från den redan gjorda klassificeringen, om svaret är jakande finns det ingen anledning att betvivla att Förenade kungariket kommer att vidta lämpliga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.
63 Kommissionen har också försökt skilja mellan klassificeringen av ett område som SSO och fastställandet av dess gränser. Under sådana omständigheter som i förevarande fall har denna skillnad ingen betydelse, och kommissionen har inte grundat något av sina yttranden på denna skillnad. Då en medlemsstats myndigheter beslutar att klassificera ett område som SSO måste de också bestämma dess gränser. Det är uppenbart, och har heller inte bestridits, att det faktum att ett visst område av ett territorium utesluts från ett SSO, vilket inte kunde motiveras på ornitologiska grunder enligt direktivet, skulle utgöra ett åsidosättande av de skyldigheter som framgår av artikel 4.1 att klassificera de mest lämpade områdena. Det är inte så att den brittiska regeringens handlingsutrymme beträffande fastställandet av gränserna för SSO är obegränsat enligt direktivet, utan den kan, efter det att den på rätt sätt utsett ett område som vid första påseendet borde klassificeras, utesluta en del av området på ekonomiska grunder i enlighet med direktivet.
64 Den brittiska regeringen har med särskilt eftertryck hävdat att artikel 2 skall tolkas så, att den är tillämplig på klassificering av SSO i enlighet med artikel 4.1 och 4.2 på samma sätt som den är tillämplig på artikel 3, utan hinder av att detta inte uttryckligen framgår av lydelsen av artikel 4. I detta hänseende skulle artikel 4 behandlas som en "mer detaljerad tillämpning av den allmänna skyldigheten i artikel 3".
65 I artikel 3 fastställs medlemsstaternas allmänna skyldigheter beträffande alla skyddade arters livsmiljöer. De skall "vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1". Mot bakgrund av denna skyldighets globala karaktär, vilken omfattar alla vilda fåglar oavsett om dess bevarandestatus är hotad, och det faktum att det genom direktivet eftersträvas en avvägning mellan ekologiska och andra konkurrerande intressen(30), hade det varit förvånande om medlemsstaterna hade utestängts från möjligheten att beakta ekonomiska krav och rekreationsbehov då de handlar i överensstämmelse med artikel 3. Det föreskrivs således uttryckligen i artikel 3.1 att medlemsstaterna skall handla "[m]ot bakgrund av kravet i artikel 2".
66 Artikel 4 är, så att säga, en främmande fågel i sammanhanget. Den är bara tillämplig på utrotningshotade arter som är upptagna i bilaga I till direktivet och på regelbundet förekommande flyttfåglar. De särskilda skyddsåtgärder som medlemsstaterna därigenom åläggs att vidta - av vilka utseendet av SSO endast är det mest framträdande - fordras för att säkerställa de berörda arternas själva överlevnad och för att underlätta deras fortplantning inom deras utbredningsområde. Det framgår av direktivets ingress, särskilt sjunde övervägandet, och av det lagstiftningssammanhang som direktivet antogs i, att många av dessa arter är hotade just på grund av "mänsklig verksamhet" av ekonomisk art och i rekreationssyfte.(31) Att tillåta medlemsstaterna att ge dessa krav företräde vid beslut om särskilda bevarandeåtgärder skulle, enligt min mening, strida mot det ursprungliga syftet med att inrätta ett särskilt system för skydd för utrotningshotade och flyttande arter och skulle kunna leda till att i stort sett samma system tillämpades på utrotningshotade och flyttande fåglar som på andra vilda fåglar.
67 Domstolen framhöll i domen i målet Van den Burg den speciella karaktären hos systemet till skydd för utrotningshotade och flyttande arter. Där fastslog domstolen att medlemsstaterna genom artikel 14 i direktivet uttryckligen fick införa strängare åtgärder och att "medlemsstaternas befogenheter [därigenom] var uttömmande reglerade beträffande skydd för vilda fåglar".(32) Domstolen har beaktat direktivets allmänna syften och tolkat denna bestämmelse så, att medlemsstaterna därigenom är tillåtna att "införa strängare åtgärder för att säkerställa att [utrotningshotade och flyttande] arter skyddas i än högre grad", även vad beträffar exemplar av arter som inte förekom inom den ifrågavarande medlemsstatens territorium. Däremot motiverar denna bestämmelse inte sådana åtgärder avseende andra skyddade arter, förutom i fråga om arter som förekommer inom medlemsstatens territorium.(33)
68 Artikel 3 är den enda bestämmelse i direktivet enligt vilken medlemsstaterna uttryckligen får beakta de icke-ornitologiska krav som nämns i artikel 2. Jag anser inte att ett sådant undantag från den allmänna skyldigheten skall utsträckas utan att detta uttryckligen är angivet. En så vid tolkning av livsmiljöbestämmelserna skulle, genom att medlemsstaternas handlingsutrymme därigenom utvidgades, enligt min mening också motverka en enhetlig tillämpning av direktivet. Domstolen fastslog i domen i målet Van der Feesten att "[e]tt sådant resultat skulle dels strida mot syftet med ett effektivt skydd av den europeiska fågelfaunan, dels kunna leda till störningar i konkurrensen inom gemenskapen".(34) De fåglar som är upptagna i bilaga I anges vara i behov av ett särskilt skydd inom hela gemenskapen. Deras säkerhet och möjliga överlevnad får inte riskeras genom enskilda medlemsstaters handlande.
69 Detta är inte första gången domstolen har haft att pröva argumentet att "de skyldigheter som föreskrivs i artikel 4 ... enbart är varianter på de åtgärder som anges i artikel 3.2 a och b i direktivet". Förenade kungariket åberopade samma tolkning av dessa bestämmelser i målet Leybucht-skyddsvallarna(35). Domstolen förkastade underförstått men, enligt min mening, obestridligen denna ståndpunkt. Hade domstolen inte gjort så hade den föranletts att fastställa att medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 4.4 var underkastade kraven i artikel 2, vilket den inte gjorde.(36)
70 Den tolkning av artikel 4.1 och 4.2 i fågeldirektivet som framförts av Förenade kungariket vore också dubbelt oförenlig med livsmiljödirektivet. Även om de nationella bestämmelserna om införlivande av det senare ännu inte var i kraft då det omtvistade beslutet fattades, framgår det nära sambandet mellan de två direktiven klart av ingressen till livsmiljödirektivet, särskilt sjunde och femtonde övervägandet samt artikel 3.1 och artikel 7 i direktivet. Som RSPB har framhållit är kriterierna för val av SBO som fastställs i bilaga III fullständigt inriktade på bevarande, även om medlemsstaterna skall ta hänsyn till "ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag" då de vidtar åtgärder i enlighet med livsmiljödirektivet (artikel 2.3). Således definieras kriterierna för bedömning på nationell nivå av områdenas relativa betydelse för varje livsmiljötyp enligt följande:
"a) Livsmiljötypens representativitet på området.
b) Andel av området som är täckt av livsmiljötypen i förhållande till den totala yta inom det nationella territoriet som är täckt av livsmiljötypen.
c) Grad av bevarande och möjlighet till återställande av den berörda livsmiljötypens struktur och funktioner.
d) Global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda livsmiljötypen."
71 Det framgår klart av artikel 4.1 i livsmiljödirektivet att medlemsstaterna skall ange möjliga SBO inom sina territorier på grundval av dessa kriterier och "relevant vetenskaplig information". Det fastställs i denna bestämmelse att "[v]ad gäller djurarter som har stor utbredning skall områdena på listan motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning". För så vitt artikel 2.3 inte skall anses utgöra ett "självständigt undantag" från medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 4 i livsmiljödirektivet tyder ingenting i detta direktiv på att utseendet av SBO, till skillnad från den därpå följande skyldigheten att bevara dem, är föremål för överväganden av ekonomisk natur.
72 Den tolkning som har åberopats av Förenade kungariket vore oförenlig med det system som, till följd av de ändringar som livsmiljödirektivet har föranlett i fågeldirektivet, är tillämpligt på bevarandet av SSO. Enligt Förenade kungariket kan en medlemsstat beakta ekonomiska omständigheter då den utser de "mest lämpade områdena". Därtill skulle en medlemsstat kunna göra så utan att utföra den bedömning som fordras enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet och utan att vidta kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande i enlighet med artikel 6.4 och utan att respektera de andra villkor som åläggs den i dessa bestämmelser. Om områden redan har bedömts ha potential för ekonomisk utveckling innan något beslut har fattats om att klassificera dem som SSO, har hela mekanismen för undantag från skyldigheten att bevara sådana områden litet eller inget syfte annat än i fall då tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse uppkommer först efter det att ett område har utsetts.
73 Det skulle också följa av denna tolkning att medlemsstater som har underlåtit att utse de mest lämpade områdena innan tidsfristen för införlivandet av fågeldirektivet löpt ut - i Förenade kungarikets fall före april 1981 - därigenom skulle kunna få avsevärda fördelar, särskilt i fråga om den ekonomiska kostnaden för kompensationsåtgärder för områden som undantagits från redan gjord klassificering, framför dem som snabbare har uppfyllt sina åligganden enligt artikel 4.1 och 4.2. Denna situation skulle även motverka kravet på enhetlig tillämpning av direktivet som ovan nämnts.(37)
74 Denna fråga har ännu en dimension, som parterna inte har berört, vilken enligt min mening också är av betydelse för tolkningen av artikel 4.1 i fågeldirektivet. Medlemsstater har rätt att då de uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 3 i direktivet beakta vissa faktorer, vars värdering kan beskrivas som subjektiv för respektive medlemsstat. Inget i direktivet ålägger medlemsstaterna att beakta de ekonomiska krav eller rekreationsbehov som kan föreligga i andra medlemsstater då de vidtar åtgärder för att allmänt säkerställa tillräcklig mångfald och livsmiljöområden för skyddade fåglar enligt artikel 3.1. De kriterier som styr tillämpningen av artikel 4.1 är däremot uteslutande objektiva, det vill säga av ornitologisk karaktär, och efterlevnaden av dessa skall utvärderas på gemenskapsnivå. Omfattningen av de särskilda bevarandeåtgärder som krävs beror således av överlevnads- och fortplantningsbehoven hos de berörda arterna "inom det område där de förekommer", snarare än på varje enskild medlemsstats nivå, med beaktande av sådana "tendenser och variationer i populationsnivåerna" som kan kontrolleras. Då medlemsstaterna fattar beslut om klassificering av SSO skall de ta hänsyn till "arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv" (artikel 4.1 tredje stycket, min kursivering). På samma sätt styrs de särskilda bevarandeåtgärder som medlemsstaterna skall vidta för att skydda flyttfåglar enligt artikel 4.2 och den samordning som kommissionen skall utföra enligt artikel 4.3 av objektiva kriterier.
75 Det är fullständigt i överensstämmelse med återstoden av direktivet att från förfarandet med klassificering av SSO undanta vad som kan benämnas överväganden av nationell karaktär. Det framgår således exempelvis av tredje övervägandet i ingressen att flyttfågelarter "utgör ett ... gemensamt arv" och att "[e]tt effektivt skydd av fåglar är ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för". Gemenskapskaraktären av livsmiljöskyddet för utrotningshotade arter och flyttfågelarter betonas i artikel 4.3, enligt vilken kommissionen har ansvar för "den samordning som är nödvändig för att säkerställa att de områden som anges i punkterna 1 och 2 ovan bildar en sammanhängande helhet som uppfyller behovet av skydd för dessa arter inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv". I detta sammanhang har domstolen vid upprepade tillfällen betonat att "ett noggrant införlivande [av direktivet] blir särskilt viktigt i ett fall som detta där förvaltningen av det gemensamma arvet har anförtrotts medlemsstaterna inom deras respektive territorium".(38)
76 Även i domen i målet Santoña-våtmarkerna, punkt 16-19, förkastade domstolen påståendet att ekonomiska krav skulle falla inom ramen för artikel 4.1 och 4.2. Domstolen gav följande svar på den spanska regeringens argument att de ekologiska krav som fastställts i artikel 4 var "underordnade ... sociala och ekonomiska intressen, eller åtminstone måste vägas mot dessa":
"Det argumentet kan inte godkännas. Det framgår klart av domstolens dom i målet [Leybucht-skyddsvallarna] att medlemsstaterna då de införlivar direktivet inte har rätt att välja att åberopa grunder för undantag som innebär att andra intressen beaktas."(39)
Den ståndpunkt som ett antal av dem som deltar i förevarande förfarande gjort gällande, nämligen att domstolens slutsats i domen i målet Santoña-våtmarkerna var begränsad till att avse artikel 4.4 i direktivet, är oförenlig både med lydelsen av kommissionens klagomål, i vilket hänvisas till såväl artikel 4.1 och 4.2 som 4.4, och med den allmänna karaktären av den spanska regeringens argument, som återges i punkt 17 i domen och i förhandlingsrapporten(40).
77 Enligt min mening följer av detta att det faktum att det i artikel 4.1 saknas en uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas möjlighet enligt artikel 3 att beakta ekonomiska krav och rekreationsbehov skall tolkas så, att medlemsstaterna inte har någon sådan möjlighet.
e) Omfattningen och karaktären av medlemsstaternas handlingsutrymme vid valet av SSO
78 Genom artikel 4.1 i direktivet åläggs medlemsstaterna en skyldighet att "som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av dessa [hotade] arter". Förenade kungariket har gjort gällande att det är "naturligt" att läsa bestämmelsen så, att "lämplighet" skall avgöras utifrån de olika krav som anges i artikel 2"(41) och att direktivet inte skall tolkas så, att det "kräver att klassificering skall ske uteslutande på grundval av ornitologiska kriterier". Vidare har Förenade kungariket gjort gällande att då domstolen medgav att medlemsstaterna åtnjuter ett visst, begränsat handlingsutrymme enligt artikel 4.4, var inte avsikten med direktivet att medlemsstaterna skulle nekas ett handlingsutrymme enligt artikel 4.1 och 4.2.
79 Det följer av den granskning av lydelsen av artiklarna 3 och 4 samt deras allmänna systematik som jag redogjort för ovan, att klassificeringen av SSO faktiskt måste ske på grundval av de ornitologiska kriterier som uttryckligen anges i artikel 4.1. Detta är inte oförenligt med förekomsten av ett visst handlingsutrymme för medlemsstaterna. För det första antyder bruket av begreppet "i första hand" att klassificering av de mest lämpade SSO är ett minimikrav. Vidare följer det, som domstolen fastställde i domen i målet kommissionen mot Italien, av "ansvarsfördelningen [enligt artikel 4.1 i direktivet] att det ankommer på medlemsstaterna att bestämma vilka arter som skall bli föremål för de särskilda åtgärder för skydd och bevarande som är nödvändiga ... dessutom är det lättare för medlemsstaterna än för kommissionen att avgöra vilka av de arter som är upptagna i bilaga I till direktivet som förekommer inom deras territorier".(42) Detta handlingsutrymme är snarare av biologisk än politisk karaktär. Såsom den tyska regeringen påpekade i målet Leybucht-skyddsvallarna förutsätter valet av ett SSO en ytterst komplex bedömning av de mest skilda fakta och kräver ett avsevärt vetenskapligt arbete.(43) Det medger, enligt min mening, inte att andra kriterier införs än de som föreskrivs i de relevanta bestämmelserna i direktivet.
80 Förenade kungariket har på grundval av domen i målet Leybucht-skyddsvallarna gjort gällande att medlemsstaterna har ett begränsat utrymme för att beakta ekonomiska krav under omständigheter då ett undantag från skyldigheten i artikel 4.4 "att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna" är motiverat och att det vore ologiskt att medlemsstaterna inte skulle kunna beakta sådana omständigheter vid klassificeringen av SSO.
81 Denna ståndpunkt förefaller mig vara grundad på en felaktig tolkning av domstolens dom i målet Leybucht-skyddsvallarna. Domstolen fastställde med tydlighet att ett beslut att minska omfånget av ett SSO inte kunde motiveras av ekonomiska faktorer. De enda skäl som kunde göra detta befogat var de som "överensstämmer med ett allmänintresse som är överordnat det allmänna intresse som direktivets ekologiska syfte utgör. I detta sammanhang kommer de intressen som anges i artikel 2 i direktivet, nämligen ekonomiska krav och rekreationsbehov, inte i fråga".(44) Enligt domstolen var det vidare "i princip oförenligt med kraven i" artikel 4.4 att beakta sådana faktorer vid beslut om vilka åtgärder som var befogade enligt det överordnade allmänna intresset.(45) Domstolen fann att under de speciella omständigheterna i det fallet kunde beslutet om skyddsvallens nya sträckning motiveras av "särskilda, positiva följder för fåglarnas livsmiljö" och att beaktandet av ekonomiska krav inte utgjorde ett åsidosättande av artikel 4.4 "eftersom det fanns ... kompenserande ekologiska fördelar, och enbart av detta skäl"(46).
82 Det framgår tydligt av domstolens dom att medlemsstaterna inte får stödja sig på ekonomiska krav vare sig för att motivera inskränkningar i ett områdes storlek, som tidigare klassificerats som SSO, eller då de beslutar om en åtgärd som är befogad enligt ett överordnat allmänintresse. Då ett sådant överordnat intresse är för handen är emellertid en medlemsstat inte förhindrad att vidta en särskild åtgärd som har "särskilda, positiva följder för fåglarnas livsmiljö" enbart för att denna åtgärd motsvarar ett visst ekonomiskt intresse, så länge åtgärdens negativa följder inte överväger framför de positiva ekologiska fördelarna. Enligt min mening utgör detta avgörande inte stöd för ståndpunkten att medlemsstaterna på ekonomiska grunder har möjlighet att välja att inte klassificera ett SSO eller att inskränka ett sålunda klassificerat område.
83 Det finns också en motsägelse i Förenade kungarikets argument att det, i de fall det i en bestämmelse i direktivet inte uttryckligen anges att ekonomiska och andra icke-ornitologiska krav beaktats, skulle finnas en underförstådd restkompetens för medlemsstaterna. Av artikel 4.4 i direktivet, såsom denna var utformad vid tiden för det omtvistade beslutet, framgick inte uttryckligen att sådana krav hade beaktats. Enligt Förenade kungarikets resonemang skulle ett "handlingsutrymme enligt artikel 2" därför vara underförstått. Detta var samma ståndpunkt som Förenade kungariket antog i målet Leybucht-skyddsvallarna och som förkastades med kraft av domstolen, som fastslog att sådana intressen inte skall beaktas i samband med artikel 4.4.(47)
84 I själva verket har Förenade kungariket tolkat artikel 4.1 och 4.2 mot bakgrund av artikel 3, medan det har behandlat artikel 4.4 som en särskild bestämmelse för vilken andra regler gäller. Det förefaller mig vara långt mer logiskt att tolka artikel 4 med dess fyra punkter som en sammanhängande helhet. Domstolen fann i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna att möjligheten för medlemsstaterna att minska omfånget av ett SSO inte angavs i direktivet, "eftersom medlemsstaterna själva i sina uttalanden har tillstått att dessa områden inbegriper de mest lämpade miljöerna för de arter som är upptagna i bilaga I till direktivet. Om detta inte var fallet skulle medlemsstaterna ensidigt kunna undkomma de skyldigheter som åläggs dem genom artikel 4.4 i direktivet i fråga om särskilda skyddsområden"(48). Domstolen förkastade därmed den idé som framförts av Förenade kungariket, att kriteriet avseende "lämplighet" skulle tolkas så, att det omfattade icke-ekologiska krav.
85 Det förefaller också, enligt min mening, följa av denna dom att de områden som utsetts som SSO endast förtjänar ett sådant särskilt skydd därför att de är de ornitologiskt sett mest lämpade områdena, snarare än områden som har valts ut för att de har mycket liten ekonomisk potential och omvänt att medlemsstaterna måste utse de mest lämpade områdena, eftersom dessa, så snart de utsetts kommer att vara föremål för det långtgående skydd som avses med artikel 4.4. Det handlingsutrymme som medlemsstaterna åtnjuter enligt artikel 4.1 och 4.2 har sin grund i arten av dessa bestämmelser, vilka innebär positiva snarare än negativa skyldigheter, och är begränsat till möjligheten att tillämpa de kriterier som fastställts genom dessa bestämmelser.
86 Det följer av det ovan angivna, enligt min mening, att medlemsstaternas handlingsutrymme enligt artikel 4.1 och 4.2 i direktivet, utöver kravet att beakta överordnade allmänna intressen, inte ger dem möjlighet att då de beslutar om klassificering av SSO beakta andra krav än dem som fastställts i dessa bestämmelser.
f) Argument baserade på "sunt förnuft"
87 Förenade kungariket har också hänvisat till vad som är avsett att vara överväganden baserade på sunt förnuft, genom att utmåla ett hypotetiskt fall med två liknande områden, varav ett gränsar till ett industriområde och ett är beläget långt ifrån varje sådan verksamhet, och där endast ett av dessa områden behöver klassificeras för att bevarandemålet skall vara uppfyllt. Under sådana omständigheter skulle medlemsstaten, om den inte fick beakta ekonomiska krav, enligt Förenade kungariket, föranledas att göra ett "nära nog slumpmässigt val mellan de två områdena".
88 RSPB ifrågasatte under sammanträdet om detta över huvud taget är ett sannolikt scenario från ornitologisk synpunkt. Utan att det påverkar just frågan skall det erinras om att Förenade kungarikets yttrande på denna punkt ger uttryck för den uppfattning som redan förkastats ovan,(49) nämligen att artikel 4.1 skulle tolkas mot bakgrund av artikel 3. Påståendet om liknande områden skulle kunna vara sannolikt i samband med artikel 3 vad beträffar vilda fåglars livsmiljöer i allmänhet, naturligtvis med undantag för att artikel 3 medger att icke-ekologiska kriterier beaktas. Argumentet förefaller, enligt min mening, innebära att det inte beaktas att artikel 4.1 och 4.2 endast är tillämplig på arter av vilda fåglar vilkas själva existens är hotad samt på flyttfåglar. Fåglar av sådana arter vilkas livsmiljö råkar vara belägen i anslutning till ett område för industriell exploatering förtjänar inte mindre skydd enligt direktivet än de arter som förekommer i mer avlägset belägna områden. I det givna exemplet skulle de två ifrågavarande områdena i samma utsträckning uppfylla de kriterier som fastslagits i dessa bestämmelser för att ett område skall anses utgöra "sådana områden som ... är mest lämpade för bevarandet av dessa arter". Det finns ingenting i direktivet som skulle kunna befria medlemsstaterna från deras skyldighet att klassificera båda som SSO. Det blotta faktum att en medlemsstat har klassificerat ett antal områden som SSO gör inte dess underlåtenhet befogad att klassificera ett område som enligt de objektiva ornitologiska kriterierna i artikel 4 är bland "de mest lämpade områdena". Den skyldighet som åvilar medlemsstaterna enligt artikel 4.1 och 4.2 är inte enbart att uppnå ett allmänt resultat, vilket Förenade kungariket förefaller att tro, utan "att skydda, bevara och återställa livsmiljöer som sådana, på grund av deras ekologiska värde"(50).
89 Av de skäl som ovan har angivits är jag av den åsikten att medlemsstaterna inte får beakta sådana ekonomiska krav som dem som anges i artikel 2 i fågeldirektivet då de utser SSO eller då de bestämmer gränserna för sådana SSO i enlighet med artikel 4. och/eller 4.2 i direktivet.
ii) Den andra frågan under a: möjligheten att beakta ekonomiska krav som utgör överordnade allmänna intressen vid klassificeringen av SSO
90 Då jag föreslår att den första frågan skall besvaras nekande bör domstolen, enligt min mening, pröva den andra fråga som ställts av House of Lords. Genom den andra frågan under a söker den nationella domstolen i själva verket få fastställt huruvida en medlemsstat skulle ha rätt att beakta de krav som anges i artikel 2 under klassifikationsförfarandet, då sådana krav utgör ett allmänintresse som är överordnat det allmänna intresse som direktivets ekologiska syfte utgör (nedan kallat ett överordnat allmänintresse) med tillämpning av det kriterium som domstolen fastställde i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna. Det är återigen, om än i annan form, fråga om huruvida ekonomiska intressen får beaktas. Förenade kungariket har i första hand förespråkat att den första frågan skulle besvaras jakande. Det har också hävdat att det vore orimligt oflexibelt att förkasta möjligheten att ekonomiska intressen någonsin skulle kunna utgöra ett sådant överordnat allmänintresse och att detta skulle kunna få oproportionerliga följder.
91 Det förefaller som om denna fråga togs upp för första gången av Lord Justice Hoffman i dennes dom i Court of Appeal och att ministern åberopade den för första gången inför House of Lords. Vilken relevans denna fråga har för det omtvistade beslutet är alls inte klart, eftersom ministern inte hänvisar till ett överordnat allmänintresse vare sig av ekonomisk eller annan karaktär. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att tillämpa varje svar som domstolen ger på de faktiska omständigheterna i målet.
92 De överväganden som i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna gjorde inskränkningar i det särskilda skyddsområdet befogade hade huvudsakligen sin grund i nödvändigheten att skydda mänskligt liv. Domstolen fann att "faran för översvämning och skyddet av kusten utgör tillräckligt allvarliga skäl för att motivera arbetena med skyddsvallar och förstärkning av kustbyggnationerna så länge som dessa åtgärder begränsas till ett strikt minimum och endast innebär minsta möjliga inskränkning i det särskilda skyddsområdet"(51). Naturligtvis avsåg domen i målet Leybucht-skyddsvallarna ett redan klassificerat område och rörde de åtgärder som en medlemsstat var skyldig att vidta i enlighet med artikel 4.4, som ännu inte hade ändrats och som inte innehöll någon bestämmelse om undantag såsom den som tillades genom artikel 7 i livsmiljödirektivet. Det förefaller, enligt min mening, att följa av detta att medlemsstaterna får beakta liknande överordnade allmänna intressen vid klassificering och bestämmandet av gränserna för SSO, trots att direktivet inte innehåller någon bestämmelse på den punkten. Det följer emellertid även av detta att skulle ett sådant område eller del av område, som i övrigt är lämpat för klassificering, inte klassificeras som SSO på grund av ett överordnat allmänintresse, skulle medlemsstaten enligt dessa bestämmelser vara skyldig att vidta kompensationsåtgärder. Så långt instämmer jag i Förenade kungarikets påstående, nämligen att en sådan kompensationsskyldighet återfinns i artikel 4.1 och 4.2 för att den huvudsakliga skyldigheten enligt dessa bestämmelser skall uppfyllas. Ingen sådan åtgärd förefaller ingå i det omtvistade beslutet.
93 Beträffande frågan om proportionalitet ligger det i sakens natur att sådana skyddsåtgärder under vissa omständigheter kan ha en hämmande inverkan på ekonomisk utveckling, som det annars inte skulle finnas orsak att invända emot.(52) Då det skall avgöras vad som är proportionerligt är det viktigt att minnas att, vilket framhölls av RSPB:s ombud vid sammanträdet, de stora förlusterna av fåglars livsmiljöer under de årtionden som föregick antagandet av fågeldirektivet inte skedde i ett slag utan var det samlade resultatet av ganska små förluster. Det faktum att ett visst område är litet i geografisk mening är därför inte en avgörande faktor.
94 Jag anser avslutningsvis att fastän ett överordnat allmänintresse, såsom det som godtagits av domstolen i domen i målet Leybucht-skyddsvallarna, kan beaktas vid klassificeringen av SSO och bestämmandet av deras gränser, kan ekonomiska intressen inte anses utgöra ett överordnat allmänintresse.
iii) Den andra frågan under b: möjligheten att vid klassificering av SSO beakta ekonomiska krav som utgör ett väsentligt allmänintresse i den mening som avses i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet
95 Förenade kungariket har gjort gällande att denna fråga kan vara relevant endast för beslut om klassificering som har fattats efter det att livsmiljödirektivet trädde i kraft och att beslutet om klassificering i förevarande fall fattades innan direktivet införlivades med nationell rätt. Begreppet väsentligt allmänintresse infördes förvisso i fågeldirektivet först efter de ändringar som föranleddes av livsmiljödirektivet, och därför är det möjligt att anse att denna synpunkt är riktig. Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen fastställt att "det ankommer på den nationella domstolen ... att bedöma om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken och om de frågor som förs vidare är av betydelse"(53). Jag instämmer i vart fall inte med den föreslagna tolkningen av artikel 7 i livsmiljödirektivet. Ingenting i denna bestämmelse skulle kunna förhindra att den i framtiden skulle kunna vara tillämplig på ett område som redan klassificerats. House of Lords förefaller vara av den meningen att frågan är relevant för det mål den har att avgöra. Jag föreslår därför att saken diskuteras i korthet.
96 Förenade kungariket anser att medlemsstaterna måste kunna beakta "tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse", vilket omfattar krav av "ekonomisk och social natur" vid beslut om klassificering och att anse något annat skulle innebära att beslutsprocessen i onödan och på ett oönskat sätt komplicerades och ge upphov till onödiga förvaltningsåtgärder, om ett område först skulle klassificeras och sedan bli föremål för ett omedelbart undantagsförfarande.
97 Skillnaden mellan att, å ena sidan, besluta att inte klassificera ett område som ett SSO och att, å andra sidan, klassificera området och till och med göra det till föremål för ett undantagsförfarande är inte en fråga om relativa förvaltningsåligganden. Om ett område som uppfyller kraven för att klassificeras som ett SSO enligt artikel 4.1 och 4.2 inte klassificeras, kommer området inte att omfattas av de skyddsbestämmelser som fastställts i artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet och inte heller av de krav som anges i artikel 6.4 att ett ekologiskt destruktivt projekt endast kan utföras "om alternativa lösningar saknas" och att "medlemsstaten [skall] vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande".
98 Den ståndpunkt jag tidigare intagit, nämligen att ekonomiska krav inte skall beaktas i beslutsförfarandet enligt artikel 4.1 och 4.2, bekräftas av lydelsen av tillägget till artikel 4. Rådet inte bara ändrade artikel 4.1 eller 4.2 på så sätt att medlemsstaterna därigenom tillåts att beakta sådana krav, utan tilläggen till artikel 4.4 ger i sig medlemsstaterna en begränsad möjlighet att beakta sådana krav då de råkar stå i strid med medlemsstaternas ekologiska skyldigheter enligt direktivet.
99 Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser jag att en medlemsstat inte får beakta ekonomiska krav på klassifikationsstadiet, ens i de fall den anser att dessa utgör tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse.
VI - Förslag till avgörande
100 Av de skäl som jag redogjort för ovan föreslår jag domstolen att besvara de frågor som House of Lords ställt på följande sätt:
1) En medlemsstat får inte beakta sådana ekonomiska krav som anges i artikel 2 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar vid klassificeringen av särskilda skyddsområden eller avgränsningen av sådana särskilda skyddsområden enligt artikel 4.1 och/eller 4.2 i direktivet.
2) Vid klassificeringen av ett särskilt skyddsområde enligt artikel 4.1 eller 4.2 i rådets direktiv 79/409/EEG får en medlemsstat
a) beakta ett allmänintresse som är överordnat det allmänna intresse som direktivets ekologiska syfte utgör för så vitt den därmed förbundna skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder iakttas. Ekonomiska krav utgör inte ett sådant överordnat allmänintresse,
b) inte beakta ekonomiska krav som den anser utgöra tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse i den mening som avses i artikel 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
(1) - Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT nr L 103 s. 1).
(2) - Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT nr L 206 s. 7).
(3) - Det förefaller av akten i målet som om det som avses var kustpipare.
(4) - Förenta nationernas traktatsamling, volym 996, s. 245. Se även kommissionens rekommendation 75/66/EEG av den 20 december 1974 till medlemsstaterna om skyddet för fåglar och deras livsmiljöer (EGT nr L 21 s. 24), i vilken kommissionen rekommenderar medlemsstaterna att tillträda Ramsarkonventionen [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(5) - RSPB har uttalat att det skulle välkomna riktlinjer från domstolen i denna fråga. Även om
ett sådant krav skulle kunna påverka tillämpningen av nationella bestämmelser för införlivandet av gemenskapsmiljörätten har den nationella domstolen inte begärt sådana riktlinjer och jag anbefaller inte att domstolen tar upp frågan inom ramen för detta mål.
(6) - Se punkterna 41 och 42 i detta förslag till avgörande.
(7) - Min kursivering.
(8) - Begreppen "livsmiljöer", "en livsmiljös bevarandestatus" och "habitat" definieras i artikel 1 b, 1 e respektive 1 f i direktivet.
(9) - Min kursivering. Detta uttryck är föremål för punkt b i den andra frågan som hänskjutits av House of Lords (se punkt 95-99 i detta förslag till avgörande).
(10) - Domar av den 8 juli 1987 (247/85, Rec. s. 3029 och 262/85, Rec. s. 3073).
(11) - Dom av den 28 februari 1991 (C-57/89, Rec. s. I-883), nedan kallad domen i målet Leybucht-skyddsvallarna.
(12) - Dom av den 2 augusti 1993 (C-355/90, Rec. s. I-4221), nedan kallad domen i målet Santoña-våtmarkerna.
(13) - Domar av den 8 februari 1996, Vergy (C-149/94, REG s. I-299), och Van der Feesten (C-202/94, REG s. I-355).
(14) - Dom av den 6 oktober 1982 (283/81, Rec. s. 3415, punkt 16).
(15) - Ibid, punkt 4 i förslaget till avgörande, s. 3435-3437.
(16) - I artikel 2 nämns också rekreationsbehov, men dessa förefaller inte ha någon relevans i förevarande mål.
(17) - Se punkt 80-82 i detta förslag till avgörande.
(18) - Dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket mot rådet (68/86, Rec. s. 855, punkt 12).
(19) - Domar av den 18 mars 1980, kommissionen mot Italien (91/79, Rec. s. 1099, punkt 8), och kommissionen mot Italien (92/79, Rec. s. 1115, punkt 8).
(20) - Dom av den 7 februari 1985 (240/83, Rec. s. 531, punkterna 12 och 13). Se även dom av den 20 september 1988, kommissionen mot Danmark (302/86, Rec. s. 4607, punkt 8).
(21) - Se för närvarande artikel 130r-130t samt artikel 100a.3 och 100a.4 i fördraget.
(22) - EGT nr C 112, s. 1.
(23) - EGT nr C 139, s. 25.
(24) - Se särskilt andra och åttonde övervägandet, punkterna 11 och 13, i detta förslag till avgörande.
(25) - Punkt 13 i detta förslag till avgörande.
(26) - Detta inbegriper en skyddsåtgärd utanför detta territorium för exemplar av arter som inte förekommer inom det territorium på vilket direktivet är tillämpligt, om arten är skyddad. Dom i målet Van der Feesten (se ovan fotnot 13).
(27) - KOM (76) 676 slutlig av den 20 december 1976, punkt III.2.
(28) - Dom i mål 247/85, punkt 8 (se ovan fotnot 10). (Min kursivering).
(29) - Den kan också exempelvis fungera som riktlinje för framtida ändringar i bilagorna till direktivet. Se i detta sammanhang förslag till avgörande av generaladvokaten Da Cruz Vilaça i mål 247/85, s. 3051 och 3052 (se ovan fotnot 10).
(30) - Se punkt 50-53 i detta förslag till avgörande.
(31) - Se även den förklaring som bifogades kommissionens förslag till ett direktiv om skydd för fåglar (se ovan fotnot 27) punkt I(5).
(32) - Dom av den 23 maj 1990 (C-169/89, Rec. s. I-2143, punkt 9).
(33) - Ibid, punkt 12.
(34) - Punkt 16 (se ovan fotnot 13).
(35) - S. I-901 (se ovan fotnot 11).
(36) - Ibid, punkt 22.
(37) - Punkt 68 i detta förslag till avgörande.
(38) - Mål 247/85, punkt 9 (se ovan fotnot 10).
(39) - Punkt 18 (se ovan fotnot 12).
(40) - Ibid, s. I-4228 och följande sida.
(41) - Detta motsägs tydligt av domstolens dom i målet Leybucht-skyddsvallarna, se punkt 83 i detta förslag till avgörande.
(42) - Dom av den 17 januari 1991 (C-334/89, Rec. s. I-93, punkt 9).
(43) - Rec. s. I-896 och följande sida (se ovan fotnot 11).
(44) - Ibid, punkt 22.
(45) - Ibid, punkt 24.
(46) - Ibid, punkt 25.
(47) - Ibid, punkt 22.
(48) - Ibid, punkt 20.
(49) - Punkt 65-77 i detta förslag till avgörande.
(50) - Mål C-355/90, punkt 15 (se ovan fotnot 12).
(51) - Punkt 23 (se ovan fotnot 11).
(52) - I målet Leybucht-skyddsvallarna medgav den tyska regeringen uttryckligen att - trots att den gjorde gällande att medlemsstaterna hade ett brett handlingsutrymme vid tillämpningen av artikel 4.4 - "inom särskilda skyddsområden måste allmänna ekonomiska intressen såsom turism, industri och jordbruk ge vika för kraven på bevarandet av fåglar" (se ovan fotnot 11, s. I-897 och följande sida).
(53) - Dom av den 6 juli 1995, BP Soupergas (C-62/93, REG s. I-1883, punkt 10).