61986CC0077_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
signori Giudici,
La National Dried Fruit Trade Association ( in prosieguo : l' "Associazione ") rappresenta gli importatori e i distributori di frutta secca nel Regno Unito . In un procedimento pendente dinanzi alla High Court d' Inghilterra e del Galles essa contesta la validità della normativa comunitaria, applicata dai Commissioners of Customs & Excise, che assoggetta ad un prezzo minimo all' importazione ( PMI ) e ad una tassa di compensazione le importazioni nella Comunità da paesi terzi di uve secche, diverse da quelle di Corinto, effettuate a prezzo inferiore a detto prezzo minimo . La questione è importante per i membri dell' Associazione, dato che il Regno Unito importa quantitativi rilevanti di uva secca e per coloro che svolgono un' analoga attività commerciale in alcuni altri Stati membri . Essa è importante anche per i produttori greci poiché la Grecia è l' unico Stato membro che all' epoca dei fatti produceva uva secca diversa da quella di Corinto e precisamente la varietà conosciuta come uva sultanina .
La High Court ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell' art . 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali :
"1 ) Se il regolamento ( CEE ) della Commissione, n . 2742/82 ( e le successive modifiche ) sia stato, al momento dell' adozione o in qualche momento successivo ( e in questo caso quando ), invalido e illegittimo perché conteneva provvedimenti non autorizzati dai regolamenti ( CEE ) del Consiglio nn . 516/77 e 521/77 e/o perché conteneva disposizioni e produceva effetti sproporzionati rispetto agli scopi di detti regolamenti e/o perché non era adeguatamente motivato .
2 ) Se il regolamento ( CEE ) del Consiglio n . 2089/85, il regolamento ( CEE ) della Commissione n . 2237/85 e il regolamento ( CEE ) della Commissione n . 2238/85 ( e successive modifiche ) siano invalidi e illegittimi perché contengono disposizioni ed hanno effetti sproporzionati rispetto ad alcuni degli scopi in vista dei quali sono stati adottati e/o perché non adeguatamente motivati ".
La prima questione verte sui regolamenti che hanno istituito il sistema del PMI e della tassa di compensazione tra il 1982 e il 1985; la seconda verte sui regolamenti che hanno organizzato un sistema simile a partire dal 1° settembre 1985 . Indicherò detti sistemi come "il primo sistema di PMI" e, rispettivamente, il "secondo sistema di PMI ".
Il primo sistema di PMI
Il regolamento base relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli ( comprese le uve secche ) era all' epoca dei fatti di causa il regolamento del Consiglio n . 516/77 ( GU L 73 del 1977, pag . 1 ), più volte modificato, il quale istituisce fra l' altro, un sistema comune di prezzi e di prelievi .
Nel dodicesimo punto del preambolo si riconosceva che "(...) il meccanismo dei prezzi e prelievi comuni può, in circostanze eccezionali, presentare delle disfunzioni (...) ( e ) (...), allo scopo di non lasciare, in tali casi, il mercato comunitario senza difesa contro le perturbazioni che possono derivarne, occorre far sì che la Comunità possa adottare rapidamente le misure che si rivelino necessarie (...)".
Pertanto, all' art . 14, n . 1, il regolamento disponeva : "Se, nella Comunità, il mercato di uno o più prodotti fra quelli cui si riferisce l' articolo 1 subisce o rischia di subire, in conseguenza d' importazioni o di esportazioni, gravi perturbazioni tali da compromettere gli obiettivi dell' articolo 39 del trattato, negli scambi con i paesi terzi possono essere applicate misure adeguate finché la perturbazione o il rischio della medesima non siano scomparsi ."
Tra i prodotti considerati rientrano le uve secche .
Il regolamento del Consiglio n . 521/77 ( GU L 73, del 1977, pag . 28 ) poneva dettagliate norme per l' attuazione di tali disposizioni . Secondo questo regolamento, le misure adottate ai sensi dell' art . 14 debbono cessare di essere applicate una volta che la perturbazione o il rischio di perturbazione siano cessati; dette misure debbono essere proporzionate alle circostanze affinché non producano effetti diversi da quelli voluti . Onde stabilire se esista una effettiva perturbazione o un rischio di perturbazione, si deve tenere conto, fra l' altro, del volume delle importazioni effettuate o prevedibili, delle quantità di prodotti disponibili sul mercato comunitario, dei prezzi praticati sul mercato della Comunità per i prodotti comunitari e della loro tendenza e
"( d ) dei prezzi praticati sul mercato della Comunità, riportati ad uno stadio comparabile, per i prodotti provenienti dai paesi terzi, e in particolare della loro tendenza ad un ribasso eccessivo, se la situazione prevista al principio di questo articolo si produce a causa delle importazioni ."
Per il caso di grave perturbazione o di rischio di grave perturbazione, l' art . 2 contempla la possibilità di cessare il rilascio dei titoli di importazione o di respingere le relative domande, se trattasi di prodotti sottoposti al regime dei certificati, e la possibilità di sospendere in tutto o in parte le importazioni, se trattasi di prodotti non soggetti a tale regime . Esso dispone inoltre che può essere istituito :
"1 . (...)
( c ) per tutti i prodotti :
- un sistema di prezzi minimi al disotto dei quali le importazioni possono essere sottoposte alla clausola che abbiano luogo a un prezzo almeno pari al prezzo minimo fissato per il prodotto in questione;",
come pure che
"2 . Le misure di cui al paragrafo 1 possono essere prese solo nei limiti e per la durata strettamente necessari . (...) Possono essere limitate ad alcune (...) qualità o presentazioni (...)".
Nel regolamento della Commissione n . 2742/82 ( GU L 290, del 1982, pag . 28 ) si considerava che per le uve secche diverse dalle uve di Corinto si rendevano necessarie misure di salvaguardia, perché i prezzi di importazione nel corso della campagna di commercializzazione 1981-1982 erano stati notevolmente inferiori ai prezzi comunitari, cosicché nell' ottobre del 1982 erano rimaste giacenze di uva sultanina pari al 60% del raccolto di detta annata e il mercato della Comunità era stato esposto a gravi perturbazioni atte a compromettere gli obiettivi enunciati nell' art . 39 del trattato .
Veniva fissato un prezzo minimo di 106,7 ecu per 100 kg . netti di uve secche importate diverse dalle uve di Corinto e, a termini dell' art . 2, n . 2 : "Se il prezzo minimo non è rispettato, si applica una tassa di compensazione di 16,0 ecu per 100 kg netti ".
L' Associazione sostiene che il regolamento della Commissione che istituiva il primo sistema di PMI era invalido perché inficiato da eccesso di potere, contrastante col principio di proporzionalità e privo di una sufficiente motivazione ai sensi dell' art . 190 del trattato .
Per quanto riguarda l' eccesso di potere, l' Associazione afferma in primo luogo che né l' art . 14 del regolamento 516/77, né l' art . 2, n . 1, del regolamento n . 521/77 autorizzavano espressamente l' istituzione di una qualsiasi tassa di compensazione e che l' art . 13, n . 2, del regolamento n . 516/77 proibiva la percezione di qualsiasi tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale, nonché l' adozione di qualsiasi misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa . Questo è inconfutabilmente esatto .
Viene poi affermato che non esisteva alcun potere implicito di istituire tasse di compensazione; l' Associazione sottolinea che, prima dell' introduzione del secondo sistema di PMI, nel regolamento n . 516/77 era stato inserito un art . 4 bis col quale si autorizzava espressamente l' imposizione di una tassa di compensazione ( regolamento del Consiglio n . 988/84 ( GU L 103, del 1984, pag . 11 )). Questo, secondo l' Associazione, mette in evidenza che in precedenza detta autorizzazione non esisteva .
Non condivido quest' ultimo argomento . Se si era posta la questione dell' esistenza di un potere implicito, era logico ch' essa venisse risolta con una espressa disposizione . Ciò lascia impregiudicato il problema del se il potere dovesse considerarsi già implicitamente attribuito dal regolamento .
La Commissione si richiama alle sentenze della Corte nelle cause riunite 41-44/70 ( International Fruit Co . / Commissione, Racc . 1971, pag . 411 ) e nella causa 345/82 ( Woensche / Germania, Racc . 1984, pag . 1995 ). In quest' ultima causa, che verteva sull' art . 14, n . 1, del regolamento n . 516/77 e sull' art . 2, n . 1, del regolamento n . 521/77, la Corte ha affermato che "la Commissione, se poteva adottare misure di salvaguardia aventi l' effetto di far cessare completamente le importazioni dai paesi terzi, a maggior ragione aveva la facoltà di applicare misure meno drastiche ".
A mio avviso, non si può sostenere che l' imposizione di una tassa compensativa costituisca in ogni caso un eccesso di potere . La tassa di compensazione è uno strumento con cui può essere garantito il rispetto del PMI e sono disposto a riconoscere, in linea di principio, sia che esistesse il potere implicito di valersi a tal fine di un siffatto strumento, sia che un PMI abbinato ad una tassa di compensazione possa costituire una misura di salvaguardia meno drastica della totale sospensione delle importazioni o del rifiuto di concedere licenze d' importazione .
La questione più difficile è stabilire se l' imposizione di questa particolare tassa di compensazione abbia costituito un eccesso di potere .
Il primo argomento dedotto è che una tassa ad aliquota fissa non soddisfa necessariamente la condizione posta dall' art . 2, n . 1, del regolamento n . 521/77, in quanto essa non può garantire che il prezzo all' importazione maggiorato della tassa compensativa sia "almeno pari al prezzo minimo" di importazione .
Il regolamento della Commissione n . 2742/82 dispone che la tassa di compensazione deve essere calcolata in base ai prezzi praticati dai principali paesi terzi fornitori . Ciò, evidentemente, autorizza la Commissione a fissare una tassa di compensazione la quale garantisca che anche i prezzi più bassi siano portati, per effetto della tassa stessa, ad un livello superiore a quello del prezzo minimo d' importazione . Teoricamente la Commissione potrebbe fissare una tassa minore, per effetto della quale il prezzo all' importazione di taluni prodotti, sia pure aumentato della tassa di compensazione, resterebbe inferiore al PMI; in tale ipotesi, le relative importazioni sarebbero in contrasto con l' art . 2 del regolamento n . 2742/82 . Tuttavia, nulla sta ad indicare che la tassa stabilita nel caso di specie abbia effettivamente consentito a taluni prodotti di entrare nella Comunità ad un prezzo inferiore al PMI . Se fosse dimostrato che la tassa abbia effettivamente prodotto un siffatto risultato, si dovrebbero fare considerazioni diverse, ma io non penso che il semplice fatto di applicare una tassa ad aliquota fissa costituisca, di per sé, un eccesso di potere .
L' Associazione sostiene poi che detto regolamento della Commissione era invalido, perché riguardava tutte le uve secche diverse da quelle di Corinto . Essa afferma che le uve secche comprendono sia le uve sultanine che le uve secche ordinarie . Questi prodotti vengono ottenuti in modi diversi, hanno qualità diverse e diversi usi culinari . Mentre le uve sultanine vengono essicate all' ombra e ricoperte di un prodotto che le conserva molli, le uve secche ordinarie vengono essicate al sole, non vengono ricoperte e sono molto meno molli . Il governo dei Paesi Bassi sottolinea che la distinzione tra dette uve secche è riconosciuta nel regolamento n . 426/86 ( GU L 49, del 1986, pag . 1 ) che attualmente regola l' organizzazione comune del mercato considerato . E stato sostenuto che le uve secche ordinarie non vengono prodotte nella Comunità e neanche usate in taluni Stati membri; le uve sultanine, invece, vengono prodotte in grandi quantità in Grecia e sono utilizzate in tutta la Comunità . Nulla quindi giustifica l' imposizione della tassa compensativa ( e dunque, a quanto pare, il PMI ) nel caso delle uve secche ordinarie ( in contrapposizione alle uve sultanine ), dal momento che dette uve secche non sono un prodotto comunitario che necessita di salvaguardia .
D' altro canto, il governo greco e la Commissione fanno riferimento alla sottovoce 08.04 della tariffa doganale comune, che indica solo due categorie di uve secche, quelle di "Corinto" e le "altre ". Il governo greco e la Commissione sostengono che le uve secche che non sono uve di Corinto sono uve secche ordinarie (" raisins "). Le uve sultanine e le uve secche ordinarie sono intercambiabili, tanto è vero che esiste in commercio un prodotto chiamato "sultana raisins ".
L' argomento della Commissione secondo cui la tariffa doganale comune si riferisce solo alle "uve di Corinto" e ad "altre uve secche" non è di grande aiuto, dal momento che resta da accertare se vi sia più di un tipo di "altre" uve secche .
Benché siffatte questioni di merito, ammesso che debbano essere risolte, rientrino essenzialmente nella competenza del giudice a quo, mi sembra che la tesi sostenuta dall' Associazione ( che i nomi "uve sultanine" e "uve secche ordinarie", anche se ambedue le varietà provengano dallo stesso tipo di uva senza vinaccioli, non indicano concetti identici ) possa essere accettata ai fini di questo procedimento . Il primo punto del preambolo del regolamento n . 2742/82 parla di uve "sultanine" raccolte nella Comunità, e il Consiglio come pure mi sembra la Commissione, ha in definitiva effettivamente riconosciuto che le uve sultanine sono una varietà particolare di uve secche, differenti dunque, sotto certuni aspetti, dalle altre uve secche ordinarie . Questa concessione sembra corrispondere alle abitudini e ai gusti alimentari di almeno taluni degli Stati membri .
D' altro lato, quand' anche si ammettesse che vi sono delle differenze tra le uve sultanine e le uve secche ordinarie ( o altre uve secche ), non ritengo di doverne dedurre che l' imposizione di un PMI abbinato ad una tassa di compensazione da applicare a tutte le uve secche diverse dalle uve di Corinto costituisca un eccesso di potere . L' importazione di una merce non prodotta nella Comunità può essere idonea a provocare un rischio di grave perturbazione del mercato comunitario di una merce prodotta nella Comunità, qualora le due merci abbiano caratteristiche sufficientemente simili e se, in misura apprezzabile, esse vengano effettivamente usate o siano potenzialmente idonee ad essere usate per scopi analoghi . L' art . 14, n . 1, del regolamento del Consiglio n . 516/77 non determina le misure che possono essere adottate per le importazioni di uno stesso prodotto . Benché, a prima vista, mi sembri che esistano differenze tra le "uve sultanine" e la varietà comunemente chiamata, almeno in taluni Stati membri, "uva passa" (" raisins "), non ritengo che si possa affermare, in un procedimento come quello in corso e in mancanza di accertamenti di fatto da parte del giudice di merito, che non esisteva la minima intercambiabilità tra i due prodotti e che l' adozione di misure appropriate per tutte le uve secche diverse dalle uve di Corinto costituiva necessariamente un eccesso di potere da parte della Commissione .
Prescindendo, per il momento, dalla questione del se fosse effettivamente giustificato imporre anzitutto una tassa di compensazione e mantenerla poi in vigore per tutto il tempo in cui è rimasta in vigore, gli altri argomenti relativi all' eccesso di potere ricalcano quelli dedotti a sostegno dell' affermazione che detta tassa era sproporzionata . E quindi opportuno trattare detti argomenti congiuntamente . L' Associazione sostiene che l' imposizione di una tassa compensativa eccedeva quanto ragionevolmente necessario per conseguire uno scopo legittimo ed aveva carattere repressivo, arbitrario e incerto . Non rientrava pertanto nei poteri della Commissione istituire detta tassa come legittimo strumento per garantire il rispetto del PMI; il sistema adottato violava inoltre il principio fondamentale della proporzionalità .
Secondo l' Associazione, il sistema adottato era fonte di grandi incertezze . L' importatore non era in grado di sapere, fino allo sdoganamento delle merci, se avesse rispettato il PMI; qualora infine risultasse che, senza sua colpa, non lo aveva rispettato, la sanzione era ingiustificatamente severa .
Questa argomentazione è basata, secondo quanto affermato, su realtà commerciali . Il prezzo che figura nel contratto deve essere stabilito molto prima dello sdoganamento . Esso viene fissato, secondo la prassi internazionale, in dollari USA e deve essere convertito in moneta nazionale al momento dell' importazione . Il prezzo minimo espresso in ecu e la tassa di compensazione ( espressa in ecu ) debbono essere convertiti in moneta nazionale e corretti mediante l' applicazione di un coefficiente . Il raffronto tra il prezzo all' importazione di una merce e il corrispondente PMI deve essere effettuato il giorno dell' espletamento delle formalità doganali ( artt . 2 e 3 del regolamento n . 2742/82 ). Durante il periodo di applicazione del primo sistema di PMI, il PMI è mutato tre volte, i coefficienti hanno subito diciotto modifiche e il tasso di cambio applicato dall' autorità doganale per convertire i dollari USA in lire sterline è variato centosette volte . In occasione delle modifiche dei coefficienti, le precedenti aliquote sono state mantenute in vigore per le merci che avevano già lasciato il paese di esportazione, a condizione che esse venissero importate entro un dato termine . Questo sistema garantiva una certa stabilità dei prezzi . L' Associazione afferma tuttavia, senza essere contraddetta, che al momento in cui venivano effettuati i necessari confronti, si verificava di frequente che merci vendute ad un prezzo eguale o superiore al PMI secondo il tasso di cambio vigente alla stipulazione del contratto non raggiungevano detto PMI al momento dello sdoganamento per l' importazione . Di conseguenza, doveva essere pagata l' intera tassa di compensazione, il cui importo in un determinato momento era pari al 25% del PMI . Secondo l' Associazione, ciò avrebbe potuto essere giustificato se il prezzo, quale risultava dalla conversione, fosse stato nella stessa misura inferiore al PMI . Era del tutto ingiustificata e costituiva un eccesso di potere l' adozione di un sistema che imponeva il pagamento dell' intera tassa di compensazione quando il prezzo all' importazione, previa conversione, era solo di poco, per una differenza marginale, inferiore al PMI .
La Commissione riconosce che in un periodo di notevoli fluttuazioni della parità del dollaro, un commerciante poteva trovarsi a dover constatare che il prezzo, superiore al PMI alla data del contratto, era ad esso inferiore al momento dell' importazione . Essa afferma che, per evitare tale conseguenza, i commercianti avrebbero dovuto effettuare le contrattazioni in marchi tedeschi . Questa risposta non mi pare soddisfacente . Se possono essere usati altri metodi al fine di raggiungere lo scopo dei regolamenti, la pretesa di mutare gli usi commerciali internazionali per far fronte ad una grave perturbazione del mercato ( e solo per il periodo in cui esiste la perturbazione o il rischio della stessa ) è, a mio avviso, del tutto sproporzionata, se non addirittura inattuabile . Né costituisce un' obiezione soddisfacente il riferimento al fatto che il regolamento n . 2186/83 ( GU L 210, del 1983, pag . 11 ) dava ai commercianti la possibilità di impegnarsi a pagare il PMI convertito in moneta nazionale alla data della domanda maggiorato del 4%, dato che, come afferma l' Associazione senza essere smentita dalla Commissione, questo sistema non era interessante in quanto i margini di profitto erano inferiori al 4 %.
A sostegno della sua tesi secondo cui la percezione per intero della tassa di compensazione indipendentemente dallo scarto di prezzo rispetto al PMI era sproporzionata e costituiva un eccesso di potere, l' Associazione fa riferimento alle sentenze della Corte nella causa 240/78 Atalanta / Produktschap Voor Vee En Vlees ( Racc . 1979, pag . 2137 ) e nella causa 181/84 E.D . & F . Man ( Sugar ) ( sentenza del 24 settembre 1985 ). In queste sentenze viene affermato che qualsiasi sanzione deve essere commisurata al grado di mancata esecuzione dell' obbligazione di cui trattasi o alla gravità dell' inadempimento di detta obbligazione . Le fattispecie esaminate in dette cause non sono in tutto e per tutto analoghe a quella considerata nel presente procedimento, in quanto riguardano l' imposizione di una sanzione destinata a garantire il rispetto di un' obbligazione secondaria e non principale . La relativa giurisprudenza può tuttavia fornire orientamenti per il presente caso .
A mio avviso, il sistema in questione aveva essenzialmente lo scopo di garantire il rispetto di un PMI per una merce prodotta solo in parte nella Comunità e che doveva essere da questa importata . A differenza della causa Woensche, nella quale gli importatori sapevano di essere passibili di una sanzione se avessero superato un certo limite quantitativo e potevano scegliere di non importare i prodotti considerati, nella presente fattispecie i commercianti non erano in grado di sapere se avessero rispettato il PMI finché non fosse stato effettuato il dovuto raffronto in base alle parità ed ai coefficienti in vigore alla data dello stesso . A mio parere sarebbe stato legittimo e proporzionato chiedere ai commercianti di pagare la differenza; eccede di gran lunga quanto necessario per garantire il rispetto di un PMI esigere che i commercianti paghino l' intera tassa di compensazione, quale che sia la differenza . Una tassa siffatta assume il carattere di una sanzione discriminatoria e cessa di essere lo strumento necessario per garantire il PMI e che può ritenersi implicitamente contemplato dal primo sistema di PMI . Condivido pertanto la tesi secondo cui il regolamento 2742/82, in quanto consentiva che la tassa di compensazione fosse superiore alla differenza tra il prezzo d' importazione e il PMI alla data dell' espletamento delle formalità doganali all' importazione, eccedeva i limiti della competenza della Commissione ed era in contrasto con il principio di proporzionalità .
L' Associazione deduce inoltre che in realtà il PMI veniva spesso fissato ad un livello superiore, e talvolta anche di molto, ai prezzi comunitari . A suo avviso, poiché il primo sistema di PMI era stato istituito per contrastare le importazioni da paesi terzi a prezzi "anormalmente bassi", non poteva essere giustificata la fissazione del PMI ad un livello ben superiore a quello dei prezzi praticati nella Comunità .
Se e in quanto il PMI sia stato fissato ad un livello superiore ( a parte differenze minime ) al prezzo più elevato praticato nella Comunità per le uve sultanine, non mi sembra potersi affermare ch' esso fosse necessario per conseguire lo scopo della normativa ( causa 66/82 - Fromançais SA / Forma - Racc . 1983, pag . 395 ). La soluzione del problema, tuttavia, dipende da un dettagliato accertamento dei fatti ( livello dei prezzi praticati nella Comunità nei vari periodi ), che non mi pare possa essere effettuato dalla Corte nel corso di un procedimento pregiudiziale . Solo quando i fatti saranno stati accertati ( e a tutt' oggi essi non sono stati accertati dal giudice a quo ) sarà possibile stabilire se il PMI sia stato fissato ad un livello ingiustificatamente elevato .
L' Associazione deduce inoltre che la tassa riscossa si applicava indiscriminatamente alle importazioni di merci confezionate in imballaggi e alle merci importate alla rinfusa . Dato il costo elevato dell' imballaggio, ciò costituiva un incitamento ad importare merci confezionate; ne conseguiva un pregiudizio per i confezionatori del paese importatore e per gli importatori, inclusi i membri dell' Associazione, che disponevano di proprie attrezzature per il confezionamento . La Commissione replica che i prodotti confezionati raggiungono agevolmente il PMI e che sarebbe stato errato fissare il PMI ad un livello corrispondente ai prezzi praticati per i prodotti confezionati ed applicarlo pure ai prodotti alla rinfusa . Benché l' argomento dedotto dall' Associazione sembri avere una certa incisività, dalle prove prodotte dinanzi alla Corte non traggo la convinzione che si possa affermare che questo fattore fosse di per sé tale da inficiare il sistema per eccesso di potere .
Infine, nella stessa parte delle sue osservazioni, l' Associazione afferma che se al loro arrivo i prodotti acquistati si rivelassero di qualità inferiore a quella contrattualmente convenuta, per esempio deteriorati o sporchi, doveva essere detratta dal prezzo d' importazione qualsiasi riduzione di prezzo concessa convenzionalmente o in base ad arbitrato commerciale . Conseguentemente il prezzo finale poteva risultare inferiore al PMI e la tassa di compensazione diventare esigibile .
La Commissione replica a ) che le merci dovrebbero essere controllate prima del loro ingresso nel territorio della Comunità e b ) che occorreva inserire nel contratto una clausola secondo cui, qualora un difetto di qualità delle merci avesse dato luogo ad un bonifico per effetto del quale l' importatore risultasse, in forza del sistema di PMI, debitore della tassa di compensazione, il venditore avrebbe dovuto corrispondere all' importatore l' ammontare di detta tassa . Il primo argomento dedotto dalla Commissione non mi sembra realistico; il secondo argomento impone all' importatore un onere eccessivo .
Il regolamento stesso non precisa che il prezzo da prendere in considerazione debba essere il prezzo al netto dei bonifici convenuti o decisi dopo l' importazione, e pertanto non lo si può, per questo motivo, ritenere viziato da eccesso di potere . Mi sembra tuttavia che il prezzo all' importazione considerato dal regolamento ( prezzo da comparare con il PMI ) sia il prezzo d' importazione di prodotti che si presumono di qualità conforme a quella convenuta nel contratto . Se in un determinato caso risulta che il prezzo all' importazione è stato ridotto dell' ammontare di un bonifico per qualità difettosa si è, a mio avviso, in presenza di una erronea applicazione del sistema . Questo problema, comunque, implica questioni di fatto che debbono essere risolte dal giudice nazionale .
Un argomento che riguarda più direttamente le questioni sostanziali consiste nel sostenere che non era per nulla giustificato istituire detto sistema o mantenerlo in vigore per tutto il periodo durante il quale è stato in vigore .
Tenuto conto del preambolo del regolamento n . 2742/83 e dei fatti incontestati, non si può, a mio avviso, affermare che, al momento della sua istituzione, il sistema di PMI, comprensivo di una tassa di compensazione altrimenti legittima, fosse ingiustificato . Per un motivo qualsiasi, forse perché nel periodo precedente i prezzi erano stati mantenuti ad un livello elevato in vista dell' adesione della Grecia alla Comunità, le giacenze di uva sultanina erano rilevanti, mentre i prezzi delle uve secche originarie di paesi terzi erano in ribasso e le relative importazioni in aumento . La fissazione di un PMI abbinato ad un' adeguata tassa di compensazione rientrava pertanto nella competenza della Commissione .
Tuttavia, viene sostenuto che detta normativa è stata mantenuta in vigore più a lungo di quanto necessario . Fin dalla campagna di commercializzazione 1981-1982, le uve sultanine provenienti dalla Grecia erano esaurite entro i primi tre mesi dell' anno . Si rendevano necessarie importazioni di uve sultanine, in attesa del successivo raccolto greco . Per tutto l' anno risultavano necessarie importazioni di uve secche ordinarie . In ogni caso, le giacenze di uve secche alla fine di ogni anno erano scarse, assolutamente non comparabili alle 52 500 tonnellate che si erano accumulate alla fine della campagna 1981-1982 . Alla fine della campagna di commercializzazione 1982-1983 esse erano di 7 000 tonnellate e scendevano a 1 000 tonnellate alla fine della campagna 1983-1984 . L' Associazione deduce che le misure adottate non erano più giustificate, se non altro in quanto i prezzi dei paesi terzi aumentavano . Perfino nel 1983, la Commissione aveva proposto al Consiglio di trasformare le misure d' urgenza in un regime permanente di gestione del mercato ( GU C 94, del1983, pag . 3 ).
La Commissione replica che la giustificazione sta nell' aver mantenuto le giacenze a bassi livelli; se il PMI e le tasse di compensazione non fossero stati conservati, il livello delle giacenze avrebbe ripreso ad alzarsi .
In proposito non si dispone di accertamenti di fatto . In mancanza di tali accertamenti non ritengo che la Corte possa pronunciarsi sugli effetti reali del regolamento, come le viene chiesto nella domanda pregiudiziale . Quello che in ogni caso si può dire è che questo regolamento poteva validamente contemplare soltanto misure per evitare gravi perturbazioni del mercato, attuali o potenziali, nel settore delle uve secche diverse dalle uve di Corinto . Una volta che siffatte perturbazioni o rischi di perturbazione avevano cessato di esistere, non si aveva più alcun fondamento giuridico per mantenere in vigore il sistema . Ciò risulta chiaramente dal punto del preambolo del regolamento n . 521/77 secondo cui tali misure debbono cessare di essere applicate con la scomparsa della perturbazione o del rischio di perturbazione, nonché dallo stesso regolamento n . 2742/82, il quale precisa che le misure di salvaguardia mirano ad evitare che la frutta secca importata venga venduta a prezzi anormalmente bassi . Io condivido la tesi del governo dei Paesi Bassi, secondo cui costituirebbe un eccesso di potere il mantenimento in vigore del sistema come strumento di regolazione del mercato e non come misura di salvaguardia intesa a far fronte ad una situazione di emergenza . Se il giudice a quo ritiene che dette perturbazioni o il rischio di perturbazioni avevano cessato di esistere, gli sarà consentito concludere che il regolamento n . 2742/82 non aveva più un legittimo fondamento e non poteva essere validamente applicato .
Il terzo mezzo dedotto dall' Associazione contro il primo sistema di PMI è che il regolamento non contiene una motivazione adeguata ai sensi dell' art . 190 del trattato CEE . Anzitutto non vi è alcuna spiegazione circa i motivi per cui le misure di salvaguardia sono state applicate alle uve secche, ordinarie, né alcuna indicazione del fatto che la Commissione avesse esaminato la rispettiva situazione dei mercati delle diverse varietà di uve secche . I vari regolamenti che hanno prorogato il regolamento n . 2742/82 menzionano, quale unico motivo, il fatto che "i prezzi all' importazione restano su livelli troppo bassi", mentre, come già detto, l' art . 1 del regolamento n . 521/77 enumera vari fattori da prendere in considerazione . Per di più mentre il quarto punto del preambolo del regolamento 2742/82 precisa che la tassa di compensazione dev' essere calcolata "sulla base dei prezzi praticati dai principali paesi fornitori", non esisteva, in realtà, alcun logico rapporto matematico fra la tassa ed i prezzi mondiali . La motivazione era dunque smentita dalla realtà .
La Commissione replica che la motivazione del regolamento n . 2742/82 e di tutti i regolamenti che lo hanno prorogato o modificato è chiara e sufficiente . In particolare, il requisito posto dall' art . 1 del regolamento n . 521/77 è stato preso attentamente in considerazione . Essa fa riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa alla motivazione dei regolamenti, in contrapposizione alle decisioni individuali, ed in particolare alla sentenza pronunciata nella causa 5/67 ( Beus / HZA Monaco, Racc . 1968, pag . 113 ), nella quale ( pag . 143 ) la Corte ha dichiarato quanto segue :
" (...) Nella fattispecie si tratta di un regolamento, cioè di un atto destinato ad avere applicazione generale, la cui motivazione può limitarsi a indicare la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e gli scopi generali ch' esso si propone .
(...) Non si può quindi pretendere ch' essa specifichi i vari fatti, talora molto numerosi e complessi, in vista dei quali il regolamento è stato adottato né, a fortiori, ch' essa ne fornisca una valutazione più o meno completa ".
Considerato quanto ritenuto dalla Corte nella sentenza Beus mi sembra, tutto sommato, che il preambolo del regolamento n . 2742/82 esponga sufficientemente gli elementi contemplati nell' art . 1 del regolamento n . 521/77 . Come già ricordato, nel preambolo viene fatto specifico riferimento alle uve sultanine in quanto sottogruppo delle "uve secche ". Ritengo che la motivazione possa essere criticata in quanto non spiega in modo più esplicito le ragioni che hanno indotto la Commissione ad applicare le misure di salvaguardia ad altre varietà di uve secche non prodotte nella Comunità . Comunque, non sono dell' opinione che questa lacuna sia tale da incidere sulla validità del regolamento, la cui finalità è in complesso chiara .
Il secondo sistema di PMI
Il primo sistema di PMI è stato sostituito, con decorrenza 1° settembre 1985, dal secondo sistema di PMI . La base giuridica del secondo sistema di PMI non è l' art . 14 del regolamento n . 516/77, bensì l' art . 4, lett . a ), dello stesso, norma ivi inserita con regolamento n . 988/84, del Consiglio ( GU L 103, del 1984, pag . 11 ). Quest' ultimo regolamento era inteso ad adattare e ad unificare il regime degli aiuti alla produzione estendendolo, fra l' altro, alle uve secche . Il decimo punto del preambolo recita :
"(...) Ai fini di una migliore stabilità del mercato e onde facilitare il normale funzionamento del regime di aiuti, occorre instaurare per alcuni prodotti del settore importati dalla Comunità in forti quantitativi un meccanismo di prezzi minimi all' importazione abbinato ad un sistema di tasse di compensazione che ne garantisca il rispetto ".
L' art . 4 bis stabilisce, fra l' altro per le uve secche, un PMI che conformemente al n . 2 deve essere determinato tenendo conto dei prezzi franco frontiera all' importazione nella Comunità, dei prezzi praticati nel commercio internazionale, della situazione nel mercato interno della Comunità e dell' evoluzione dell' interscambio commerciale con i paesi terzi . Dal n . 3 emerge che "se il prezzo minimo all' importazione non è rispettato, è applicabile, oltre al dazio doganale, una tassa di compensazione calcolata sulla base dei prezzi praticati dai principali paesi terzi fornitori ". Esiste pertanto una disposizione che prevede espressamente una tassa di compensazione .
Le norme generali di attuazione del secondo sistema di PMI sono state poste dal regolamento n . 2089/85, del Consiglio ( GU L 197, del 1985, pag . 10 ) e le modalità specifiche sono state fissate nel regolamento n . 2237/85, della Commissione, ( GU L 209, del 1985, pag . 25 ). Il PMI e le tasse di compensazione per la campagna di commercializzazione 1985-1986 sono stati determinati nel regolamento n . 2238/85, della Commissione ( GU L 209, del 1985, pag . 26 ). Sui predetti regolamenti verte la seconda parte della domanda pregiudiziale .
Le principali differenze che l' Associazione individua tra i due sistemi sono, in primo luogo, il fatto che il Consiglio prevede la possibilità di tener conto delle differenze di valore tra i frutti confezionati e non confezionati ( art . 1, n . 3, del regolamento n . 2089/85 ), anche se questa possibilità non è stata ripresa nel regolamento di attuazione adottato dalla Commissione; in secondo luogo, il fatto che l' art . 2 del regolamento del Consiglio fissa uno scaglionamento che varia in funzione dello scarto tra il PMI e il prezzo stabilito nel contratto ( il quale, cionondimeno, continua ad essere fissato alla data dell' importazione ); in terzo luogo, che i coefficienti sono ormai stabiliti ogni due mesi, mentre in precedenza potevano cambiare ogni settimana . In ogni caso, l' Associazione sostiene che quest' ultimo vantaggio è neutralizzato dalla scomparsa della regola del mantenimento dei coefficienti allo stesso livello durante il trasporto delle merci, regola che era contemplata nel primo sistema di PMI e alla quale si è già fatto riferimento .
La censura dell' Associazione contro la validità del secondo sistema di PMI non riguarda la legittimità di un sistema di PMI in sé o l' imposizione di una tassa di compensazione in sé, essendo questa ormai espressamente autorizzata, bensì le modalità di attuazione . Secondo l' Associazione le autorità comunitarie hanno anche qui violato il principio di proporzionalità e sono venute meno all' obbligo di motivazione . Molti degli argomenti già svolti in proposito vengono da essa ripetuti sotto forma di rinvio .
L' Associazione sostiene nuovamente che il principio di proporzionalità è stato violato in quanto non può esservi alcuna giustificazione per l' adozione di misure dirette a promuovere la stabilità del mercato delle uve secche ordinarie, che non vengono prodotte nella Comunità, e che dette misure sono altresì viziate perché manca qualsiasi indicazione dei motivi per cui sono stati adottati provvedimenti di stabilizzazione del mercato delle uve secche ordinarie .
Inoltre, è in contrasto col principio di proporzionalità mantenere in vigore il predetto sistema durante periodi ( come marzo e aprile 1986 ) in cui le giacenze della Comunità erano state smaltite, senza fornire, neppure per questo comportamento, alcuna motivazione . Non sono stati fino ad ora adottati provvedimenti per attenuare gli inconvenienti subiti dagli importatori a causa delle fluttuazioni valutarie . Benché una tassa di compensazione ad aliquota variabile sia preferibile ad una tassa ad aliquota fissa, l' importo massimo di detta tassa è stato considerevolmente elevato e lo scaglionamento è nel suo complesso eccessivamente oneroso, tenuto conto delle difficoltà di rispettare il PMI . Quest' ultimo è a sua volta notevolmente aumentato e permane su livelli troppo elevati . I regolamenti di attuazione omettono di fare qualsiasi distinzione tra frutti confezionati e frutti alla rinfusa, nonché di indicare i motivi di tale omissione . Gli sconti per le merci danneggiate o di qualità inferiore continuano ad essere trattati come riduzione di prezzo .
Il governo olandese appoggia tiepidamente l' Associazione per quanto riguarda il secondo sistema PMI . Giustamente, a mio avviso, esso mette in evidenza le diverse basi giuridiche dei due sistemi : il primo era inteso a porre rimedio a gravi difficoltà a breve termine, mentre il secondo è parte integrante del sistema di aiuto . Ciononostante, alcuni dubbi rimangono : il PMI è troppo elevato, e non è chiaro perché il sistema si applichi a tutte le uve secche e non alle sole uve sultanine . Questi effetti sono sproporzionati, ma forse non tanto da invalidare i regolamenti .
La Commissione richiama essenzialmente gli argomenti già svolti in relazione al primo sistema di PMI . Essa nega che il PMI sia stato notevolmente aumentato e sostiene che la fissazione dei coefficienti effettuata ogni due mesi ha reso superflua la regola del mantenimento dei coefficienti allo stesso livello durante il trasporto delle merci .
Benché la seconda questione riguardi la validità del regolamento n . 2237/85, del Consiglio, l' Associazione ha precisato di non contestare la validità di questo atto e nel presente procedimento nulla è stato dedotto per provare l' invalidità di tale regolamento .
Per quanto riguarda il secondo sistema di PMI, non sono convinto del fatto che costituisca necessariamente un eccesso di potere l' adozione di misure riguardanti tutte le uve secche e non solo le uve sultanine, qualora l' importazione di qualsiasi tipo di uva secca sia idonea a perturbare il mercato delle uve sultanine . Mi sembra trattarsi di una questione di competenza del giudice del merito e non di una questione da risolvere nel contesto di un rinvio pregiudiziale ai sensi dell' art . 177 . Se il PMI sia stato fissato ad un livello troppo elevato rispetto ai prezzi comunitari, se la tassa di compensazione ( anche scaglionata ) abbia portato i prezzi a un livello di molto superiore ai prezzi praticati nella Comunità, se la Commissione, omettendo di esercitare i poteri attribuitile per distinguere tra merci confezionate e merci alla rinfusa, abbia provocato effetti discriminatori o in contrasto con lo scopo del sistema per quanto riguarda le merci all' ingrosso, sono altrettante questioni di fatto che richiedono accertamenti e che non ritengo possano essere decise da questa Corte in base ai controversi elementi prodotti in causa dalle parti .
Di conseguenza, ritengo che le questioni sollevate dal giudice a quo debbano essere risolte nel senso che il regolamento ( CEE ) n . 2742/82, della Commissione, e i relativi regolamenti di modifica sono invalidi in quanto contemplano una tassa di compensazione ad aliquota fissa, quale che sia lo scarto tra il prezzo all' importazione e il PMI fissato dalla Commissione . Nel caso di specie non è stato provato che il regolamento ( CEE ) n . 2089/85, del Consiglio, e il regolamento ( CEE ) n . 2237/85, della Commissione, ( con le successive modifiche ), siano anch' essi invalidi . Se detti regolamenti siano stati applicati in modo abusivo o in modo sproporzionato o discriminatorio, a seconda delle varie forme di presentazione, sono questioni di fatto di competenza del giudice nazionale .
Per quanto riguarda le spese, su quelle sostenute dall' Associazione la decisione spetta al giudice nazionale nel contesto del procedimento principale . Le spese sostenute dai governi olandese e greco, nonché dalla Commissione e dal Consiglio, non possono essere rimborsate .
(*) Traduzione dall' inglese .