62014TJ0787
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (kasačního senátu)
27. října 2016 (
1
)
„Kasační opravný prostředek — Veřejná služba — Zaměstnanci ECB — Přístup k dokumentům — Dokumenty týkající se sporu mezi účastníky řízení — Částečné odepření přístupu — Pravidlo souladu mezi žalobním návrhem a stížností — Námitka protiprávnosti“
Ve věci T‑787/14 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek, podaný proti rozsudku Soudu pro veřejnou službu Evropské unie (druhého senátu) ze dne 18. září 2014, Cerafogli v. ECB (F‑26/12, EU:F:2014:218), znějící na zrušení tohoto rozsudku,
Evropská centrální banka, původně zastoupená E. Carlini, M. López Torres a F. Malfrèrem, dále E. Carlini a F. Malfrèrem, jako zmocněnci, ve spolupráci s B. Wägenbaurem, advokátem,
žalobkyně,
podporovaná
Evropskou komisí, původně zastoupenou J. Currallem a G. Gattinarou a následně G. Gattinarou, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí v řízení o kasačním opravném prostředku,
další účastnice řízení
Maria Concetta Cerafogli, s bydlištěm v Římě (Itálie), zastoupená S. Pappasem, advokátem,
žalovaná v prvním stupni,
TRIBUNÁL (kasační senát),
ve složení M. Jaeger, předseda, M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (zpravodaj) a G. Berardis, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek
1
Svým kasačním opravným prostředkem, podaným na základě článku 9 přílohy I statutu Soudního dvora Evropské unie, se Evropská centrální banka (ECB) domáhá zrušení rozsudku Soudu pro veřejnou službu Evropské unie (druhého senátu) ze dne 18. září 2014, Cerafogli v. ECB (F‑26/12, EU:F:2014:218, dále jen „napadený rozsudek“), kterým uvedený soud zaprvé zrušil rozhodnutí zástupce generálního ředitele generálního ředitelství „Lidské zdroje, rozpočet a organizace“ (dále jen „GŘ ‚Lidské zdroje‘ “) ECB ze dne 21. června 2011, kterým byla částečně zamítnuta žádost o přístup k určitým dokumentům podaná dne 20. května 2011 M. C. Cerafogli, zadruhé uložil ECB zaplatit M. C. Cerafogli částku ve výši 1000 eur, zatřetí zamítl žalobu M. C. Cerafogli ve zbývající části a začtvrté uložil ECB náhradu nákladů řízení.
Právní rámec
2
Článek 23.2 jednacího řádu ECB, přijatého rozhodnutím ECB 2004/257/ES ze dne 19. února 2004 (Úř. věst. 2004, L 80, s. 33; Zvl. vyd. 01/005, s. 46), stanoví, že přístup veřejnosti k dokumentům, jež ECB vypracuje nebo které má v držení, se řídí rozhodnutím Rady guvernérů. Rada guvernérů přijala dne 4. března 2004 rozhodnutí ECB/2004/3 o přístupu veřejnosti k dokumentům (Úř. věst. 2004, L 80, s. 42; Zvl. vyd. 01/ 005, s. 51).
3
Článek 7 pracovního řádu pro zaměstnance ECB (dále jen „pracovní řád“) a článek 1.1.3 pravidel pro zaměstnance ECB (dále jen „pravidla pro zaměstnance“) upravují podmínky přístupu zaměstnanců ECB k jejich osobním složkám. Výše uvedený článek 1.1.3 konkrétně uvádí, že „[z]aměstnanec má právo se i po ukončení svého pracovního poměru u ECB seznámit se všemi dokumenty ve své složce“. (neoficiální překlad)
4
Dne 1. srpna 2006 přijala Výkonná rada pravidla pro přístup zaměstnanců ECB k dokumentům týkajícím se jejich pracovního poměru u ECB, která byla předmětem několika změn schválených Výkonnou radou dne 30. září 2008 (dále jen „pravidla týkající se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB“). Podle těchto pravidel všechny žádosti o přístup k dokumentům, na které se nevztahuje rozhodnutí ECB/2004/3, vyřizuje generální ředitel GŘ „Lidské zdroje“. Tato pravidla také stanoví několik výjimek z práva na přístup k dokumentům, které se zejména vztahují na přípravné dokumenty, interní právní stanoviska a rozhodnutí přijatá Radou guvernérů, jež se týkají pracovního řádu zaměstnanců ECB.
Skutečnosti předcházející sporu
5
Skutečnosti předcházející sporu byly popsány v bodech 5 až 16 a 19 napadeného rozsudku takto:
„5
Dne 28. října 2010 [Soud pro veřejnou službu] vyhlásil rozsudky Cerafogli v. ECB (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135 a F‑23/09, EU:F:2010:138) ve třech věcech mezi žalobkyní a ECB (dále jen „rozsudky ze dne 28. října 2010“).
6
Dopisem ze dne 20. května 2011 (dále jen „žádost ze dne 20. května 2011“) požádala žalobkyně ECB, aby jí na základě rozhodnutí ECB/2004/3 předložila následující dokumenty:
‚I)
[v]šechna rozhodnutí Výkonné rady – a dokumenty, které jí byly předány – týkající se rozsud[ků] [Soudu pro veřejnou službu] [...] ve věcech F‑96/08 a F‑84/08, včetně všech interních dokumentů, sdělení a zápisů[;]
II)
[r]ozhodnutí Výkonné rady – a dokumenty, které jí byly předány – o přiznání [žalobkyni] ročního přehodnocení platů a příplatků [...] za roky 2005 a 2006, včetně všech interních dokumentů, sdělení a zápisů[;]
III)
[v]šechna rozhodnutí Výkonné rady – a dokumenty, které jí byly předány – o věcech F‑96/08, F‑84/08 a F‑23/09, které předcházely rozsudk[ům] [Soudu pro veřejnou službu] [...] ze dne 28. října 2010, včetně všech interních dokumentů, sdělení a zápisů.‘
7
V závislosti na povaze dokumentů požadovaných žalobkyní posoudila ECB žádost ze dne 20. května 2011 jednak na základě rozhodnutí ECB/2004/3 a jednak podle pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, načež přijala dne 21. června 2011 dvě samostatná rozhodnutí.
8
První rozhodnutí, podepsané generálním ředitelem GŘ ‚Sekretariát a jazykové služby‘ a vedoucím odboru ‚Sekretariát‘ téhož generálního ředitelství, bylo přijato na základě rozhodnutí ECB/2004/3 (dále jen ‚rozhodnutí přijaté na základě rozhodnutí ECB/2004/3‘). V souladu s tímto rozhodnutím poskytla ECB žalobkyni tři dokumenty týkající se rozhodnutí Výkonné rady ze dne 24. května 2011 o politice odměňování za rok 2008. ECB jí však odmítla poskytnout přípravné dokumenty k uvedenému rozhodnutí, přičemž se opírala o čl. 4 odst. 3 rozhodnutí ECB/2004/3, který odepírá přístup ‚k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř ECB [...], i po přijetí rozhodnutí, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění‘. ECB rovněž nesouhlasila s poskytnutím příslušných zápisů z jednání Výkonné rady, a to na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí ECB/2004/3, který chrání ‚veřejný zájem, pokud jde o [...] důvěrnost zasedání rozhodovacích orgánů ECB‘. Konečně ECB uvedla, že se na žádost ze dne 20. května 2011 vztahuje rozhodnutí ECB/2004/3 pouze, co se týče výše uvedeného rozhodnutí Výkonné rady, přičemž na zbylé dokumenty se vztahují pravidla týkající se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, a že GŘ ‚Lidské zdroje‘ odpovědělo v souladu s těmito pravidly odděleně.
9
Druhé rozhodnutí bylo přijato zástupcem generálního ředitele GŘ ‚Lidské zdroje‘ na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB (dále jen ‚rozhodnutí přijaté na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB‘). V souladu s tímto rozhodnutím poskytla ECB žalobkyni nejnovější rozhodnutí o přiznání ročního přehodnocení platů a příspěvků za roky 2005 a 2006, jakož i sdělení generálního ředitele GŘ ‚Sekretariát a jazykové služby‘ určené generálnímu řediteli GŘ ‚Lidské zdroje‘, ze kterého vyplývá, že Výkonná rada na svých zasedáních dne 23. listopadu 2010 a 19. dubna 2011 rozhodla o tom, že proti rozsudkům ze dne 28. října 2010 nepodá kasační opravný prostředek, a o ročním přehodnocení platů a příspěvků žalobkyně za roky 2005 a 2006. ECB však s odvoláním na jejich důvěrnost odmítla žalobkyni poskytnout přípravné dokumenty k přijetí stanovisek rozhodovacích orgánů ECB, jakož i interní právní stanoviska.
10
Dopisem ze dne 15. července 2011 podala žalobkyně ‚potvrzující žádost‘ na základě čl. 7 odst. 2 rozhodnutí ECB/2004/3, ve které zpochybnila analýzu své žádosti ze dne 20. května 2011 ve dvou režimech a tuto žádost zopakovala.
11
Dopisem ze dne 5. srpna 2011 odpověděl prezident ECB na potvrzující žádost tak, že v podstatě potvrdil rozhodnutí přijaté na základě rozhodnutí ECB/2004/3, ale zároveň poskytl žalobkyni několik dalších dokumentů.
12
Dopisem ze dne 12. srpna 2011 informoval generální ředitel GŘ ‚Lidské zdroje‘ žalobkyni, že její potvrzující žádost ze dne 15. července 2011 byla přezkoumána jakožto stížnost v rámci administrativy proti rozhodnutí přijatému na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB. V tomto dopise zaslal žalobkyni několik dokumentů, přičemž upřesnil, že některé z nich jsou zpřístupněny pouze částečně v souladu s pravidly o zachování důvěrnosti, kterými se řídí přístup ke stanoviskům právní služby (dále jen ‚rozhodnutí ze dne 12. srpna 2011‘).
13
Dne 10. října 2011 předložila žalobkyně prezidentovi ECB stížnost na základě článku 41 pracovního řádu proti rozhodnutí ze dne 12. srpna 2011, jelikož jí toto rozhodnutí odepírá přístup ke všem požadovaným dokumentům nebo poskytuje pouze částečný přístup k některým z nich.
14
Na tuto stížnost obdržela žalobkyně ze strany ECB dvě odpovědi.
15
Zaprvé prezident ECB uvedenou stížnost rozhodnutím ze dne 12. prosince 2011 zamítl a žalobkyni zaslal doplňující informace a dokumenty, jež se týkaly zejména politiky odměňování ECB a rozsudků ze dne 28. října 2010 (dále jen ‚rozhodnutí o zamítnutí stížnosti‘). Některé z těchto dokumentů však byly zpřístupněny pouze částečně v souladu s pravidly o zachování důvěrnosti, kterými se řídí přístup k interním právním stanoviskům podle pravidel týkajícím se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, jakož i k osobním údajům zaměstnanců ECB, na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů (Úř. věst. 2001, L 8, s. 1; Zvl. vyd. 13/026, s. 102).
16
Zadruhé zástupce generálního ředitele GŘ ‚Lidské zdroje‘ informoval žalobkyni dopisem ze dne 12. prosince 2011, že část stížnosti, ve které uvedla, že žádost o přístup k dokumentům předložená Výkonné radě má být chápána tak, že zahrnuje všechny dokumenty odeslané jednomu nebo několika členům této rady, byla podle pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB považována za novou žádost.
[…]
19
Na jednání žalobkyně upřesnila svá návrhová žádání znějící na zrušení tvrzením, že požadavkem na zrušení ‚rozhodnutí ze dne 21. června 2011‘ má na mysli pouze na rozhodnutí přijaté na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, a nikoliv rozhodnutí přijaté na základě rozhodnutí ECB/2004/3.“
Řízení v prvním stupni a napadený rozsudek
6
Návrhem došlým kanceláři Soudu pro veřejnou službu dne 23. února 2012, který byl zapsán pod číslem F‑26/12, se M. C. Cerafogli v meritu domáhá zrušení rozhodnutí ECB ze dne 21. června 2011, kterým jí byl odepřen přístup k určitým dokumentům, a náhrady nemajetkové újmy, která jí údajně vznikla v důsledku tohoto rozhodnutí.
7
Na podporu své žaloby v prvním stupni vznesla M. C. Cerafogli pět žalobních důvodů, vycházejících z námitky protiprávnosti pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, porušení zásady řádné správy a zásady transparentnosti, porušení práva na obhajobu a porušení povinnosti uvést odůvodnění, jakož i z nedostatku pravomoci autora rozhodnutí přijatého na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB.
8
Usnesením ze dne 15. ledna 2014 zahájil Soud pro veřejnou službu ústní část řízení, aby umožnil účastnicím řízení předložit vyjádření k přípustnosti jednotlivých žalobních důvodů vznesených M. C. Cerafogli, jakož i námitky protiprávnosti namířené proti pravidlům týkajícím se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB s ohledem na pravidlo shody mezi stížností a žalobou, a to zejména ve světle rozsudku ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), jakož i rozsudků ze dne 11. prosince 2008, Reali v. Komise (F‑136/06, EU:F:2008:168, body 47 až 51), a rozsudku ze dne 1. července 2010, Mandt v. Parlament (F‑45/07, EU:F:2010:72, bod 121). ECB a M. C. Cerafogli předložily svá vyjádření dne 5. a 6. února 2014.
9
V napadeném rozsudku Soud pro veřejnou službu potvrdil přípustnost námitky protiprávnosti.
10
V tomto ohledu dospěl k následujícímu:
„36
[...] judikatura o zásadě účinné soudní ochrany s přihlédnutím k článku 47 Listiny (rozsudky Otis a dalšíC‑199/11, EU:C:2012:684, body 54 až 63, a Koninklijke Grolsch v. Komise, T‑234/07, EU:T:2011:476, body 39 a 40) doznala vývoje, který odůvodňuje, aby znovu přezkoumal, zda je vhodné uplatnit pravidlo shody, pokud byla námitka protiprávnosti vznesena poprvé až v žalobě (rozsudek ze dne 12. března 2014, CR v. Parlament, F‑128/12, RecFP, EU:F:2014:38, bod 29).
37
Zejména v rozsudku Koninklijke Grolsch v. Komise (EU:T:2011:476, body 37, 39 et 40) Tribunál Evropské unie poté, co konstatoval, že žádné ustanovení unijního práva neukládá osobě, jíž je určeno oznámení námitek pro porušení pravidel hospodářské soutěže, povinnost zpochybnit v průběhu správního řízení různé skutkové nebo právní okolnosti uvedené v tomto oznámení, neboť jinak by později ve stadiu soudního řízení již neměla právo tak učinit, zamítl argument Evropské komise, která napadla přípustnost žalobního důvodu s odůvodněním, že nebyl předložen jednoznačným a přesným způsobem během správního řízení. Tribunál Evropské unie totiž za popsaných okolností rozhodl, že takový argument omezuje přístup žalobkyně k soudu, a konkrétně její právo na projednání věci před soudem. Jak přitom připomněl Tribunál Evropské unie, právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces je zaručeno článkem 47 Listiny.
38
I když je pravda, že výše citovaná judikatura vznikla v odlišných oblastech, než je oblast sporů mezi orgány Evropské unie a jejími zaměstnanci, rozsudek Koninklijke Grolsch v. Komise (EU:T:2011:476) se týká slučitelnosti omezení přístupu k soudu, jež nebylo vysloveně stanoveno normotvůrcem, s článkem 47 Listiny. Pravidlo shody mezi důvody vznesenými v rámci postupu před zahájením soudního řízení a důvody vznesenými v žalobě v oblasti sporů veřejné služby, tedy pravidlo, jež je sice založeno na čl. 91 odst. 1 služebního řádu, a pokud jde o zaměstnance ECB, na článku 41 pracovního řádu a článku 8.1 pravidel pro zaměstnance, ale je přesto pravidlem, které má původ v judikatuře.
39
[Soud pro veřejnou službu] je přitom toho názoru, že existují tři důvody, které brání tomu, aby byla námitka protiprávnosti vznesená poprvé až v žalobě prohlášena za nepřípustnou jen proto, že nebyla vznesena ve stížnosti, která předcházela uvedené žalobě. Tyto důvody souvisí zaprvé s účelem postupu před zahájením soudního řízení, zadruhé s povahou námitky protiprávnosti a zatřetí se zásadou účinné soudní ochrany.
40
Pokud jde zaprvé o účel postupu před zahájením soudního řízení, které je stejný jak v kontextu článku 91 služebního řádu, tak v kontextu sporů zaměstnanců ECB, z ustálené judikatury vyplývá, že uvedený postup postrádá smysl, pokud výtky směřují proti rozhodnutí, které administrativa nemůže změnit. Judikatura proto v kontextu článku 91 služebního řádu vyloučila nezbytnost podat stížnost proti rozhodnutím přijatým výběrovými komisemi, anebo ve vztahu k hodnotící zprávě (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 33 a citovaná judikatura).
41
Povinnost podat námitku protiprávnosti ve stížnosti pod sankcí nepřípustnosti rovněž nemůže odpovídat účelu postupu před zahájením soudního řízení [...]
42
Vzhledem k zásadě domněnky legality aktů orgánů Evropské unie, podle níž unijní právní úprava zůstává v plném rozsahu účinná do té doby, než její protiprávnost určí příslušný soud, si totiž administrativa nemůže zvolit možnost neuplatnit platný akt s obecnou působností, který podle jejího názoru odporuje normě vyšší právní síly, s jediným cílem umožnit mimosoudní řešení sporu (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 35 a citovaná judikatura).
43
Tuto volbu je potřeba tím spíše vyloučit v případě, jedná-li dotčená administrativa v situaci přesně stanovené pravomoci, neboť v takovém případě nemůže vzít zpět či změnit rozhodnutí napadené zaměstnancem, i kdyby námitku protiprávnosti směřující proti ustanovení, na jehož základě bylo napadené rozhodnutí přijato, považovala za odůvodněnou (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 36).
44
Kromě toho skutečnost, že námitka protiprávnosti byla vznesena poprvé až v žalobě, nemůže ovlivnit zásadu právní jistoty, neboť i kdyby dotčená osoba vznášela takovou námitku od stadia stížnosti, nemohla by administrativa tuto okolnost využít k vyřešení sporu se svým zaměstnancem cestou smírného urovnání sporu.
45
Zadruhé, pokud jde o povahu námitky protiprávnosti, podle ustálené judikatury je článek 277 SFEU vyjádřením obecné zásady, jež zaručuje každému účastníkovi řízení právo zpochybnit prostřednictvím procesní námitky, s cílem dosáhnout zrušení aktu, proti kterému může podat žalobu, platnost aktu s obecnou působností přijatého unijním orgánem, jenž je právním základem napadeného aktu, pokud tento účastník řízení neměl právo podat přímou žalobu proti takovému aktu, jehož důsledky tak byl účastník dotčen, aniž by měl možnost podat proti němu mohl žalobu na neplatnost (rozsudky Simmenthal v. Komise, 92/78, EU:C:1979:53, bod 39, Andersen a další v. Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, bod 6, a Sina Bank v. Rada, T‑15/11, EU:T:2012:661, bod 43). Cílem článku 277 SFEU je tak chránit jednotlivce proti použití protiprávního normativního aktu, přičemž se má za to, že účinky rozsudku, který konstatuje nepoužitelnost takového aktu, jsou omezeny pouze na účastníky řízení a že tento rozsudek nezpochybňuje samotný akt, který se stal nenapadnutelným (rozsudky Carius v. Komise, T‑173/04, EU:T:2006:333, bod 45 a citovaná judikatura, a CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 38).
46
I kdybychom připustili, že povinnost vznést námitku protiprávnosti ve stížnosti pod sankcí nepřípustnosti by mohla splňovat účel postupu před zahájením soudního řízení, [Soud pro veřejnou službu] má za to, že samou podstatou námitky protiprávnosti je uvést do souladu zásadu legality se zásadou právní jistoty (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 39).
47
Mimoto ze znění článku 277 SFEU plyne, že možnost zpochybnit akt s obecnou působností po uplynutí lhůty k podání žaloby je dána účastníkovi řízení pouze v případě sporu řešeném před některým z unijních soudů. Taková námitka tedy nemůže být plně účinná v rámci řízení o administrativní stížnosti (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 40).
48
Zatřetí a závěrem [Soud pro veřejnou službu] připomíná, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 druhém pododstavci Listiny a podle které „má ‚[k]aždý […] právo na to, aby jeho záležitost byla […] projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem […]‘. Tento pododstavec odpovídá čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen ‚EÚLP‘) (rozsudek Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, body 40 a 42).
49
Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva týkající se výkladu čl. 6 odst. 1 EÚLP, z níž je třeba v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny vycházet, vyplývá, že využití práva na soudní ochranu může být omezeno, a to zejména podmínkami přípustnosti žaloby. I když dotčené osoby musí očekávat, že pravidla týkající se těchto podmínek budou použita, nesmí jejich použití jednotlivcům bránit v možnosti uplatnit dostupné prostředky nápravy (v tomto smyslu viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. prosince 2011, Anastasakis v. Řecko, žaloba č. 41959/08, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, bod 24; rozsudek Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, EU:C:2013:134, bod 43; usnesení Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert v. Komise, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, bod 53, a rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 42).
50
Evropský soud pro lidská práva zejména upřesnil, že omezení práva na soudní ochranu týkající se podmínek přípustnosti žaloby nesmí bránit jednotlivci ve volném přístupu k soudu takovým způsobem nebo v takové míře, aby byla zasažena samotná podstata jeho práva na soudní ochranu. Tato omezení jsou v souladu s čl. 6 odst. 1 EÚLP pouze tehdy, pokud sledují legitimní cíl a existuje odpovídající vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (viz rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. května 2006, Liakopoulou v. Řecko, žaloba č. 20627/04, nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, bod 17; ze dne 24. dubna 2008, Kemp a další v. Lucembursko, žaloba č. 17140/05, nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, bod 47, a ze dne 9. ledna 2014, Viard v. Francie, žaloba č. 71658/10, nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, bod 29). Právo na přístup k soudu je totiž porušeno, pokud jeho právní úprava přestává sloužit cílům právní jistoty a řádné správy soudnictví a představuje určitou překážku, která jednotlivci brání, aby dosáhl meritorního rozhodnutí příslušného soudu v jeho sporu (názor generálního advokáta P. Mengozziho na rozsudek Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, EU:C:2013:134, body 58 až 60; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. února 2009, L’Erablière A.S.B.L. v. Belgie, zveřejněný formou výňatků ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, žaloba č. 49230/07, bod 35, a rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 43).
51
Sankcionování nepřípustnosti námitky protiprávnosti vznesené poprvé v žalobě přitom představuje omezení práva na účinnou soudní ochranu, jež není přiměřené cíli sledovanému pravidlem shody, a sice umožnit smírné urovnání sporů mezi dotyčným úředníkem a administrativou a dodržet zásadu právní jistoty (rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 44 a citovaná judikatura).
52
V tomto ohledu [Soud pro veřejnou službu] připomíná, že podle judikatury má každý úředník postupující s běžnou péčí znát pravidla pro zaměstnance (viz rozsudek BM v. ECB, F‑106/11, EU:F:2013:91, bod 45, pokud jde o pravidla pro odměňování zaměstnanců ECB; a pokud jde o služební řád, viz rozsudek CR v. Parlament, EU:F:2014:38, bod 45 a citovaná judikatura). Námitka protiprávnosti však může vést [Soud pro veřejnou službu] k posouzení legality uvedených pravidel s přihlédnutím k obecným zásadám nebo pravidlům vyšší právní síly, které mohou přesahovat rámec pravidel, jež se na zaměstnance přímo vztahují. Vzhledem k samotné povaze námitky protiprávnosti a úvah, jež dotyčnou osobu vedou k tomu, aby takovou protiprávnost zjišťoval a uplatňoval, nelze po zaměstnanci ECB, který podá stížnost a který nutně nemá odpovídající právní kvalifikaci, požadovat, aby pod sankcí pozdější nepřípustnosti takovou námitku uplatnil ve stadiu postupu před zahájením soudního řízení. Takové prohlášení nepřípustnosti tedy pro dotyčného zaměstnance představuje nepřiměřenou a neodůvodněnou sankci.
53
Kromě toho, pokud by byla možnost vznést námitku protiprávnosti ve stadiu žaloby vázána na dodržení pravidla o shodě se stížností, hrozilo by neoprávněné zvýhodnění jedné kategorie úředníků a zaměstnanců, a sice těch, kteří mají právní vzdělání, oproti všem ostatním kategoriím úředníků a zaměstnanců.
54
S přihlédnutím k předchozím úvahám je nutno námitku protiprávnosti vznesenou poprvé v žalobě prohlásit za přípustnou.“
11
Pokud jde o posouzení opodstatněnosti námitky protiprávnosti, Soud pro veřejnou službu rozhodl, že M. C. Cerafogli byla oprávněna tvrdit, že pravidla týkající se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB byla přijata nesprávným postupem, jelikož tato pravidla nebyla před přijetím projednána s výborem zaměstnanců. Konstatoval tedy, že ECB porušila články 48 a 49 pracovního řádu a že třetí výtka týkající se námitky protiprávnosti je rovněž opodstatněná, aniž je třeba zkoumat ostatní výtky týkající se námitky protiprávnosti.
12
Soud pro veřejnou službu došel k závěru, že rozhodnutí ze dne 21. června 2011, které bylo přijato na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB, je tudíž samo o sobě protiprávní, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody vznesené M. C. Cerafogli (bod 71 napadeného rozsudku).
13
Soud pro veřejnou službu dále rozhodl, že vzhledem ke zrušení rozhodnutí přijatého na základě pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB musí M. C. Cerafogli opět vyčkat konečného rozhodnutí o své žádosti ze dne 20. května 2011 a že takové prodloužení čekání a situace nejistoty, jež vznikla v důsledku protiprávnosti dotčeného rozhodnutí, představuje nemajetkovou újmu, kterou nelze zcela nahradit jen samotným zrušením tohoto rozhodnutí. S ohledem na tyto okolnosti, a konkrétně na vážnost vady pravidel týkajících se žádostí o přístup k dokumentům zaměstnanců ECB v důsledku toho, že uvedená pravidla nebyla s výborem zaměstnanců předem projednána, a na skutečnost, že ECB již poskytla M. C. Cerafogli několik dokumentů, měl Soud pro veřejnou službu za to, že bude spravedlivé nahradit tuto újmu uložením povinnosti ECB, aby M. C. Cerafogli zaplatila částku ve výši 1000 eur.
14
Soud pro veřejnou službu konečně uložil ECB náhradu nákladů řízení.
Řízení před Tribunálem a návrhová žádání účastnic řízení
15
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. listopadu 2014 podala ECB projednávaný kasační opravný prostředek.
16
Maria Concetta Cerafogli podala ve stanovené lhůtě kasační odpověď.
17
ECB bylo na základě její žádosti povoleno předložit repliku, kterou podala ve stanovené lhůtě.
18
Marii Concettě Cerafogli bylo povoleno předložit dupliku, kterou podala ve stanovené lhůtě.
19
Usnesením ze dne 29. června 2015 povolil předseda kasačního senátu Tribunálu vstup Evropské komise do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB.
20
Usnesením ze dne 29. června 2015 zamítl předseda kasačního senátu Tribunálu návrh Union for Unity (U4U) na vstup do řízení jako vedlejšího účastníka na podporu návrhových žádání M. C. Cerafogli.
21
Vzhledem k tomu, že účastníci řízení nepředložili ve lhůtě stanovené v článku 207 jednacího řádu Tribunálu příslušnou žádost, rozhodl Tribunál (kasační senát) na návrh soudce zpravodaje, že o kasačním opravném prostředku bude rozhodováno bez konání ústní části řízení.
22
ECB navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadený rozsudek;
—
rozhodl v souladu s žalobními důvody, kterých se dovolávala v prvním stupni;
—
uložil účastnicím řízení, že ponesou vlastní náklady řízení.
23
Komise navrhuje, aby Tribunál zrušil napadený rozsudek.
24
Maria Concetta Cerafogli navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl kasační opravný prostředek jako zcela neopodstatněný;
—
potvrdil napadený rozsudek,
—
uložil ECB náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
25
ECB, podporovaná Komisí, zpochybňuje jak relevanci analogie, kterou Soud pro veřejnou službu konstatoval mezi spory v oblasti hospodářské soutěže a spory v oblasti veřejné služby, tak i ony tři důvody, které vedly Soud pro veřejnou službu k opětovnému posouzení judikatury týkající se přípustnosti námitky protiprávnosti vznesené poprvé v řízení před tímto soudem, které souvisí zaprvé s účelem postupu před zahájením soudního řízení, zadruhé s povahou námitky protiprávnosti a zatřetí se zásadou účinné soudní ochrany.
26
ECB tedy vznáší na podporu svého kasačního opravného prostředku čtyři důvody.
27
První důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného přenesení závěrů z rozsudku ze dne 15. září 2011, Koninklijke Grolsch v. Komise (T‑234/07, EU:T:2011:476), Soudem pro veřejnou službu na zaměstnanecké spory, jelikož tyto dva druhy sporů jsou rozdílné a toto zevšeobecnění vede k nesprávnému výkladu rozsahu působnosti zásady účinné soudní ochrany ve světle článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (první část), a dále z nedostatku odůvodnění (druhá část).
28
ECB na podporu svého druhého důvodu kasačního opravného prostředku uvádí, že Soud pro veřejnou službu konstatováním, že námitka protiprávnosti mohla být poprvé vznesena až u soudu, a nikoli v rámci postupu před zahájením soudního řízení, pominul účel postupu před zahájením soudního řízení, kterým je upřednostňovat smírné urovnání sporů, což předpokládá, že administrativa bude znát všechny výtky, které zaměstnanec uvádí proti rozhodnutí, které napadá (první část), jakož i porušil právo na obhajobu orgánu v rámci uvedeného postupu před zahájením soudního řízení (druhá část). ECB kromě toho v podstatě tvrdí, že Soud pro veřejnou službu učinil nesprávná závěr, že administrativa neměla jinou možnost než uplatnit pravidlo s obecnou působností, přestože ho považovala za protiprávní, že nezohlednil zvláštní postavení ECB, která je i autorem ustanovení použitelných na zaměstnance (třetí část), a že nesprávně vyložil zásadu právní jistoty (čtvrtá část).
29
Třetí důvod kasačního opraného prostředku vychází z nesprávného posouzení povahy námitky protiprávnosti a nesprávného výkladu článku 227 SFEU (první část), jelikož Soud pro veřejnou službu neprávem rozhodl, že námitka protiprávnosti nemůže být plně účinná v rámci řízení o administrativní stížnosti. ECB tvrdí zaprvé, že ochrana jednotlivce před uplatněním protiprávního aktu nebrání tomu, aby byla stanovena kritéria přípustnosti pro platné vznesení námitky protiprávnosti, zadruhé, že skutečnost, že námitku protiprávnosti lze vznést pouze prostřednictvím procesní námitky, neznemožňuje vznést takovou námitku v rámci řízení o stížnosti v rámci administrativy, a konečně zatřetí, že je důležité, aby byla administrativa upozorněna na případnou protiprávnost určitého ustanovení s obecnou působností již od stadia postupu před zahájením soudního řízení, aby mohla zajistit své právo na obhajobu a případně jednat na základě správného právního základu nejen vůči zaměstnanci, který podal stížnost, ale i vůči všem zaměstnancům. Podle ECB Soud pro veřejnou službu také porušil zásadu právní jistoty (druhá část).
30
A konečně v rámci svého čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku ECB tvrdí, že Soud pro veřejnou službu nesprávně vyložil zásadu účinné soudní ochrany a zásadu proporcionality zejména tím, že v podstatě konstatoval, že nepřípustnost námitky protiprávnosti ve stadiu žaloby před unijním soudem by představovala nepřiměřenou sankci pro dotyčného zaměstnance, především pak tehdy, pokud by tento zaměstnanec nebyl právník nebo by neměl právního zástupce (první část), a že tak nezohlednil některé relevantní skutečnosti projednávané věci, a sice skutečnost, že M. C. Cerafogli měla právního zástupce již od postupu před zahájením soudního řízení (druhá část).
31
Maria Concetta Cerafogli tuto argumentaci zpochybňuje.
32
Je nutné nejprve připomenout, že podobně jako čl. 91 odst. 2 služebního řádu stanoví článek 42 pracovního řádu a článek 8.1 pravidel pro zaměstnance, že zaměstnanec ECB může podat žalobu k soudu pouze, pokud byl ukončen postup před zahájením soudního řízení, který v případě zaměstnanců ECB zahrnuje dvě etapy, a to návrh na přezkum před zahájením soudního řízení a dále předcházející stížnost.
33
Je třeba připomenout, že legalita rozhodnutí musí být posouzena v závislosti na skutkových a právních okolnostech, které měl orgán k dispozici v okamžiku přijetí uvedeného rozhodnutí. S ohledem na evolutivní povahu fáze před zahájením soudního řízení končí vyhotovení aktu, který stanoví konečné stanovisko orgánu, tím, že orgán oprávněný ke jmenování (dále jen „OOJ“) rozhodne o odpovědi na stížnost podanou zaměstnancem. Z toho plyne, že legalita konečného aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení žalobce se posuzuje s ohledem na skutkové a právní okolnosti, které byly orgánu známy při výslovném nebo implicitním rozhodnutí o této odpovědi, bez ohledu na možnost orgánu poskytnout za podmínek stanovených judikaturou doplňující upřesnění ve fázi soudního řízení (rozsudek ze dne 21. května 2014, Mocová v. Komise, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, bod 45).
34
Mimoto podle ustálené judikatury platí, že pravidlo shody mezi stížností a následnou žalobou pod sankcí nepřípustnosti vyžaduje, aby žalobní důvod vznesený před unijním soudem byl vznesen již v rámci postupu před zahájením soudního řízení, aby se OOJ mohl dostatečně přesně seznámit s kritikou, kterou dotčená osoba formuluje vůči napadenému rozhodnutí. Toto pravidlo je odůvodněno samotným účelem postupu před zahájením soudního řízení, jenž má umožnit smírné urovnání sporů mezi úředníky a administrativou (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, body 71 a 72 a citovaná judikatura).
35
Z toho vyplývá, že návrhová žádání předložená unijnímu soudu v žalobách úředníků mohou obsahovat pouze výtky spočívající na stejném důvodu jako výtky uplatněné ve stížnosti s tím, že tyto výtky mohou být před unijním soudem dále rozvedeny předložením žalobních důvodů a argumentů, které nejsou nutně uvedeny ve stížnosti, ale úzce s ní souvisejí (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 73 a citovaná judikatura).
36
Je však třeba zdůraznit, že jelikož postup před zahájením soudního řízení má neformální charakter a dotyčné osoby jednají v tomto stadiu zpravidla bez pomoci advokáta, nesmí administrativa vykládat stížnosti restriktivním způsobem, ale musí je naopak posuzovat s otevřeností, a dále že cílem článku 91 služebního řádu, jakož i odpovídajících ustanovení pracovního řádu a článku 8.1 pravidel pro zaměstnance není striktně a definitivně vymezit případnou fázi soudního řízení, pokud žaloba k soudu nemění důvod ani předmět stížnosti (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 76 a citovaná judikatura).
37
Podle ustálené judikatury zajisté platí, že pro to, aby postup před zahájením soudního řízení mohl dosáhnout svého cíle, je třeba, aby OOJ byl s to se dostatečně přesně seznámit s kritikou, kterou dotčené osoby formulují vůči napadenému rozhodnut (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 77 a citovaná judikatura).
38
Je však třeba upřesnit, že i když je neměnnost předmětu a důvodu sporu ve stížnosti a žalobě nezbytná k umožnění smírného urovnání sporů tím, že OOJ je již od stadia stížnosti informována o kritice dotčené osoby, výklad těchto pojmů nemůže vést k omezení možností dotčené osoby účinně napadnout rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 83).
39
Právě z tohoto důvodu nelze pojem „předmět sporu“, který odpovídá žádáním dotčené osoby, ani pojem „základ sporu“ (kauza), který odpovídá právním a skutkovým důvodům těchto žádání, vykládat restriktivně (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 84).
40
V tomto kontextu je třeba zejména zdůraznit, že pouhá změna právního důvodu sporu nestačí k tomu, aby se základ tohoto sporu považoval za nový. Jedno a totéž žádání, a tudíž jeden a tentýž základ sporu, může být podepřeno několika právními důvody. Jinak řečeno skutečnost, že je v žalobě tvrzeno porušení určitého ustanovení, které nebylo namítáno ve stížnosti, nezbytně neznamená, že tím byl změněn základ sporu. Je třeba totiž vycházet z obsahu uvedeného základu, a nikoli pouze ze znění jeho právních důvodů, přičemž unijní soud musí ověřit, zda existuje úzká vazba mezi těmito důvody a zda se podstatným způsobem vážou k týmž žádáním (viz rozsudek ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, bod 85).
41
Kromě toho článek 277 SFEU stanoví, že dotýká-li se spor aktu s obecnou působností přijatého orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie, může se každá strana, i když uplynula lhůta stanovená v čl. 263 šestém pododstavci SFEU, domáhat z důvodů stanovených v čl. 263 druhém pododstavci před Soudním dvorem Evropské unie nepoužitelnosti tohoto aktu.
42
Jak tedy právem připomněl Soud pro veřejnou službu v bodě 45 napadeného rozsudku (viz bod 10 výše), z ustálené judikatury vyplývá, že článek 277 SFEU je vyjádřením obecné zásady, jež zaručuje každému účastníkovi řízení právo zpochybnit prostřednictvím procesní námitky, s cílem dosáhnout zrušení aktu, proti kterému může podat žalobu, platnost předchozího aktu orgánu, jenž je právním základem napadeného aktu, pokud tento účastník řízení neměl podle článku 263 SFEU právo podat přímou žalobu proti takovému aktu, jehož důsledky je tak účastník dotčen, aniž by měl možnost podat proti němu žalobu na neplatnost.
43
Možnost daná článkem 277 SFEU dovolávat se nepoužitelnosti nařízení nebo aktu s obecnou působností, který představuje právní základ napadeného prováděcího aktu, ovšem není samostatným právem na podání žaloby a může být využita pouze incidenčně cestou procesní námitky. V případě neexistence hlavního práva podat žalobu se uvedeného článku 277 SFEU nelze dovolávat (rozsudky ze dne 16. července 1981, Albini v. Rada a Komise, 33/80, EU:C:1981:186, bod 17, a ze dne 22. října 1996, CSF a CSME v. Komise, T‑154/94, EU:T:1996:152, bod 16; v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. července 1985, Salerno a další v. Komise a Rada, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 a 10/84, EU:C:1985:318, bod 36).
44
Vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení zpochybnění použitelnosti jakéhokoliv aktu obecného charakteru ve prospěch jakékoli žaloby, dosah námitky protiprávnosti musí být omezen na to, co je nezbytné pro vyřešení sporu. Z toho vyplývá, že obecný akt, jehož protiprávnost je tvrzena, musí být přímo nebo nepřímo použitelný ve věci projednávané v rámci žaloby a musí existovat přímá právní vazba mezi napadeným individuálním rozhodnutím a dotčeným obecným aktem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2007, Ianniello v. Komise, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 33 a citovaná judikatura). Existence takové vazby může být dovozena zejména z konstatování, že se napadené rozhodnutí zakládá hlavně na ustanovení aktu, jehož legalita je zpochybňována (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. října 2006, Carius v. Komise, T‑173/04, EU:T:2006:333, bod 46, a ze dne 20. listopadu 2007, Ianniello v. Komise, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 33; v tomto smyslu a per analogiam viz rozsudek ze dne 4. března 1998, De Abreu v. Soudní dvůr, T‑146/96, EU:T:1998:50, body 25 a 29).
45
Konečně je třeba upřesnit, že protiprávnost aktu s obecnou působností, na němž se individuální rozhodnutí zakládá, nemůže vést ke zrušení aktu s obecnou působností, ale pouze individuálního rozhodnutí, které z něj vychází (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 1958, Meroni v. Vysoký úřad_9/56, EU:C:1958:7, bod 2). Cílem článku 277 SFEU totiž je, jak správně uvedl Soud pro veřejnou službu v bodě 45 napadeného rozsudku, chránit jednotlivce proti použití protiprávního aktu s obecnou působností, aniž je přitom zpochybněn samotný akt s obecnou působností, který se stává nenapadnutelným uplynutím lhůt stanovených v článku 263 SFEU. Rozsudek konstatující nepoužitelnost aktu s obecnou působností je tak překážkou věci pravomocně rozsouzené pouze ve vztahu ke stranám sporu, ve kterém byl vydán uvedený rozsudek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. února 1974, Kortner a další v. Rada a další, 15/73 až 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 až 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 a 135/73 až 137/73, EU:C:1974:16, bod 36).
46
Z judikatury připomenuté v bodech 42 až 45 výše vyplývá zaprvé, že námitku protiprávnosti lze vznést pouze incidenčně cestou procesní námitky v rámci žaloby ve věci samé podané k unijnímu soudu proti individuálnímu rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do právního postavení žalobce, zadruhé, že je třeba, aby samotná žaloba ve věci samé byla přípustná, zatřetí, že námitka je přípustná pouze, pokud žalobce neměl právo podat přímou žalobu proti aktu s obecnou působností svázaného s individuálním rozhodnutím, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení, začtvrté, že jedině unijní soud má pravomoc určit nepoužitelnost aktu s obecnou působností, jehož protiprávnost konstatoval, na individuální akt, který nepříznivě zasahuje do právního postavení žalobce, a vyvodit z této nepoužitelnosti důsledky pro tento individuální akt, a zapáté, že toto určení nepoužitelnosti je překážkou věci pravomocně rozsouzené pouze ve vztahu ke stranám sporu a nevyvolává účinky erga omnes.
47
Struktura tohoto incidenčního právního prostředku svázaného s podáním žaloby ve věci samé k soudu odůvodňuje, aby byla námitka protiprávnosti vznesená poprvé před unijním soudem prohlášena za přípustnou odchylně od pravidla shody mezi žalobou a stížností.
48
Je třeba totiž připomenout, že podle ustálené judikatury z legislativního a soudního systému zavedeného Smlouvou vyplývá, že i když dodržování zásady legality zahrnuje právo jednotlivců napadnout u soudu platnost aktů s obecnou působností, tato zásada také ukládá všem subjektům unijního práva povinnost uznávat v plném rozsahu účinnost uvedených aktů, dokud příslušný soud nerozhodne, že jsou neplatné (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. února 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, bod 5, a ze dne 28. ledna 2016, Éditions Odile Jacob v. Komise, C‑514/14 P, nezveřejněný, EU:C:2016:55, bod 40).
49
Podle článku 277 SFEU je totiž jen soud oprávněn konstatovat protiprávnost aktů s obecnou působností a vyvodit důsledky z nepoužitelnosti, které z toho vyplývají pro individuální akt, jenž byl před ním napaden, jelikož orgánu, jehož se týkala stížnost, Smlouvy takovou pravomoc nepřiznávají.
50
ECB tvrdí, že v některých případech může být samotný orgán autorem aktu s obecnou působností – jako je tomu v projednávaném případě – a mohl by proto vyvodit případné důsledky z námitky protiprávnosti, která by byla vznesena na podporu stížnosti.
51
V tomto případě se však nejedná o pravomoc, kterou mu přiznávají Smlouvy nebo akt sekundárního práva, ale o možnost, kterou si může orgán přisvojit.
52
Orgán by zajisté mohl v některých případech zrušit akt s obecnou působností, jehož by byl autorem, avšak takové zrušení neznamená konstatování protiprávnosti uvedeného aktu, neboť takový závěr má pravomoc učinit pouze soud.
53
Mimoto účinky zrušení aktu s obecnou působností orgánem, je-li jeho autorem, jsou odlišné od účinků vyplývajících z konstatování protiprávnosti unijním soudem: vzhledem k tomu, že zrušení aktu orgánem má zpětný účinek, zbaví právního základu všechny akty, které byly přijaty na jeho základě, včetně aktů, které nebyly předmětem žaloby, zatímco konstatování protiprávnosti soudem, které nemá účinek erga omnes, má za následek protiprávnost napadeného individuálního aktu, ale ponechává akt s obecnou působností v právním řádu, aniž by mělo vliv na legalitu ostatních aktů, které byly přijaty na jeho základě a které nebyly napadeny ve lhůtě pro podání žaloby (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. února 1974, Kortner a další v. Rada a další, 15/73 až 33/73, 52/73, 53/73, 57/73 až 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 a 135/73 až 137/73, EU:C:1974:16, body 37 a 38).
54
Pokud jde konečně o případnou derogaci aktu s obecnou působností – nebo o možnost orgánu zachovat při zrušení ab initio aktu s obecnou působností, jehož je autorem, část jeho účinků (rozsudek ze dne 23. listopadu 1999, Portugalsko v. Komise, C‑89/96, EU:C:1999:573, body 9 až 11) – má účinek pouze do budoucna, a proto nemá vliv na legalitu individuálního rozhodnutí, které bylo přijato na základě tohoto aktu s obecnou působností a které bylo napadeno (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. prosince 1995, Exporteurs in Levende Varkens a další v. Komise, T‑481/93 a T‑484/93, EU:T:1995:209, bod 46).
55
Jinými slovy, orgán může zajisté zrušit ab initio nebo derogovat akt s obecnou působností, jehož je autorem, za předpokladu, že dospěje k závěru, že tento akt je protiprávní, ale takové zrušení nebo derogace, a ani jejich účinky, se nerovnají konstatování protiprávnosti, jež může učinit pouze soud v souladu s ustanoveními článku 277 SFEU.
56
Formální požadavek, aby byl orgán v rámci stížnosti informován o námitce protiprávnosti aktu s obecnou působností, neboť jinak bude tato námitka později prohlášena unijním soudem za nepřípustnou, ačkoli to, jak se orgán s uvedenou námitkou vypořádá, je-li autorem tohoto aktu, se nerovná konstatování protiprávnosti unijním soudem, odporuje za těchto podmínek struktuře a důvodu existence námitky protiprávnosti.
57
Toto posouzení nezpochybňují argumenty, jež ECB vznesla na podporu první části svého druhého důvodu kasačního opravného prostředku.
58
ECB podporovaná Komisí v podstatě tvrdí, že Soud pro veřejnou službu tím, že připustil, že zaměstnanec může vznést námitku protiprávnosti odchylně od pravidla shody poprvé před unijním soudem, narušil účel postupu před zahájením soudního řízení, kterým je snaha o smírné urovnání sporu vzniklého mezi zaměstnancem a orgánem, u něhož je tento zaměstnán.
59
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury zásada legality ukládá všem subjektům unijního práva povinnost uznávat v plném rozsahu účinnost uvedených aktů, dokud příslušný soud určí jejich neplatnost (viz bod 48 výše).
60
Tuto zásadu přitom orgán nemůže zpochybnit z důvodu smírného urovnání sporu, který vznikl mezi ním a některým z jeho zaměstnanců, neexistuje-li rozhodnutí soudu o nepoužitelnosti aktu s obecnou působností.
61
Soud pro veřejnou službu, aniž se dopustil nesprávného právního posouzení, tudíž potvrdil přípustnost námitky protiprávnosti z důvodů uvedených v bodech 42 a 45 až 47 napadeného rozsudku.
62
V důsledku toho je třeba kromě první části druhého důvodu kasačního opravného prostředku zamítnout i třetí a čtvrtou část tohoto druhého důvodu vzneseného ECB, v rámci kterých tvrdí, že Soud pro veřejnou službu neprávem konstatoval, že administrativa neměla jinou možnost, než uplatnit pravidlo s obecnou působností, přestože ho považovala za protiprávní, že nezohlednil zvláštní postavení ECB, která je v projednávané věci i autorem ustanovení použitelných na zaměstnance (třetí část), a že si nesprávně vyložil zásadu právní jistoty (čtvrtá část).
63
Je také třeba ze stejných důvodů zamítnout první část třetího důvodu kasačního opravného prostředku, v rámci kterého ECB tvrdí, že Soud pro veřejnou službu neprávem rozhodl, že námitka protiprávnosti nemůže být plně účinná v řízení o stížnosti v rámci administrativní.
64
V tomto ohledu nemůže obstát žádná z výtek vznesených na podporu této první části třetího důvodu kasačního opravného prostředku.
65
ECB zaprvé tvrdí, že ochrana jednotlivce před uplatněním protiprávního aktu nebrání tomu, aby byla stanovena kritéria přípustnosti pro účely platného vznesení námitky protiprávnosti.
66
Z ustálené judikatury zajisté vyplývá, že cílem článku 47 Listiny není změnit systém soudního přezkumu stanovený Smlouvami, a zejména pravidla přípustnosti přímých žalob k unijnímu soudu (rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 97, a usnesení ze dne 29. dubna 2015, von Storch a další v. BCE, C‑64/14 P, nezveřejněné, EU:C:2015:300, bod 55).
67
V tomto ohledu je třeba uvést, že možnost vznést námitku protiprávnosti v rámci sporu mezi zaměstnancem a orgánem podléhá několika podmínkám přípustnosti: pokud jde o incidenční právní prostředek, je tento vázán na požadavky, aby byla podána žaloba ve věci samé, aby směřovala proti rozhodnutí nepříznivě zasahujícímu do právního postavení úředníka, aby tato žaloba ve věci samé byla přípustná, aby zaměstnanec neměl právo navrhnout zrušení aktu s obecnou působností, jenž je základem rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení, a aby existovala dostatečná vazba mezi aktem s obecnou působností a napadeným individuálním aktem.
68
Struktura právního režimu námitky protiprávnosti, a zejména důvody související s tím, že pouze soud je oprávněn konstatovat nepoužitelnost aktu s obecnou působností, vedou nutně k závěru, že požadavek, aby tato námitka byla vznesena již ve stadiu stížnosti, nemůže zakládat další podmínku přípustnosti.
69
Zadruhé ECB tvrdí, že skutečnost, že námitku protiprávnosti lze vznést pouze prostřednictvím procesní námitky, neznemožňuje vznést takovou námitku v rámci řízení o stížnosti v rámci administrativy.
70
Incidenční povaha námitky protiprávnosti zajisté neznemožňuje vznést takovou námitku ve fázi stížnosti. Skutečnost, že zaměstnanec může vznést takovou námitku ve fázi stížnosti, však neznamená, že tak musí učinit pod sankcí pozdější nepřípustnosti takového prostředku před unijním soudem.
71
ECB zatřetí tvrdí, že je důležité, aby byla administrativa upozorněna na případnou protiprávnost určitého ustanovení s obecnou působností již od stadia postupu před zahájením soudního řízení, aby mohla zajistit své právo na obhajobu a případně jednat na základě správného právního základu nejen vůči zaměstnanci, který podal stížnost, ale i vůči všem zaměstnancům.
72
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury dodržování práva na účinnou procesní obranu v každém řízení vedeném vůči osobě, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do jejího právního postavení, je základní zásadou unijního práva, která musí být zajištěna, i když neexistuje žádná právní úprava týkající se dotčeného řízení. Tato zásada vyžaduje, aby dotčená osoba mohla užitečně vyjádřit své stanovisko ke skutečnostem, které jí mohou být vytýkány v přijímaném aktu (viz usnesení ze dne 12. května 2010, CPEM v. Komise, C‑350/09 P, nezveřejněné, EU:C:2010:267, body 75 a 76 a citovaná judikatura).
73
Je třeba také připomenout, že s ohledem na evolutivní povahu fáze před zahájením soudního řízení končí vyhotovení aktu, který stanoví konečné stanovisko orgánu, tím, že OOJ rozhodne o odpovědi na stížnost podanou zaměstnancem (rozsudek ze dne 21. května 2014, Mocová v. Komise, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, bod 45).
74
Je tudíž třeba konstatovat, že v rámci řízení o stížnosti v rámci administrativy se orgán nemůže dovolávat práva na účinnou procesní obranu, neboť je autorem, a nikoli adresátem aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení zaměstnance.
75
Navíc ECB nezpochybňuje, že její právo na účinnou procesní obranu je plně zaručeno v rámci soudního řízení, kde může uvést všechny argumenty, které považuje za relevantní, pokud byla vůči ní vznesena námitka protiprávnosti na podporu žaloby ve věci samé.
76
Důvody uvedené v bodech 59 a 60 tohoto rozsudku vedou mimo jiné k zamítnutí druhé části argumentace ECB uvedené na podporu této námitky, kterou je tudíž třeba zamítnut v plném rozsahu, jakož i druhou část třetího důvodu kasačního opravného prostředku vycházející z porušení zásady právní jistoty.
77
Je třeba rovněž zamítnout argumentaci ECB týkající se porušení jejího práva na účinnou procesní obranu, kterou uvedla na podporu druhé části svého druhého důvodu kasačního opravného prostředku.
78
Vzhledem k tomu, že důvody uvedené v bodech 42 a 45 až 47 napadeného rozsudku postačují k odůvodnění, že námitka protiprávnosti vznesená poprvé před Soudem pro veřejnou službu je, odchylně od pravidla shody, přípustná, je třeba konstatovat irelevanci ostatních argumentů, které ECB vznáší na podporu zaprvé svého prvního důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícího z toho, že Soud pro veřejnou nesprávně přenesl závěry rozsudku ze dne 15. září 2011, Koninklijke Grolsch v. Komise (T‑234/07, EU:T:2011:476), na věci zaměstnanecké spory, neboť tyto dva druhy sporů jsou rozdílné a toto přenesení vede k nesprávnému výkladu rozsahu působnosti zásady účinné soudní ochrany ve světle článku 47 Listiny (první část), jakož i z nedostatku odůvodnění (druhá část), zadruhé první části svého čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku, v rámci které ECB tvrdí, že si Soud pro veřejnou službu nesprávně vyložil zásadu účinné soudní ochrany a zásadu proporcionality zejména tím, že konstatoval, že nepřípustnost námitky protiprávnosti ve stadiu žaloby před unijním soudem by představovala nepřiměřenou sankci pro dotyčného zaměstnance, a zatřetí druhé části svého čtvrtého důvodu kasačního opravného prostředku, vycházející z tvrzení, že Soud pro veřejnou službu nezohlednil některé relevantní skutečnosti projednávané věci, a sice skutečnost, že M. C. Cerafogli měla právního zástupce již od postupu před zahájením soudního řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. června 1994, de Compte v. Parlament, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, bod 94, a ze dne 29. dubna 2004, Komise v. CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, bod 68).
79
Je tudíž třeba potvrdit řešení zvolené Soudem pro veřejnou službu, kterým odchylně od pravidla shody uznává přípustnost námitky protiprávnosti vznesené poprvé před unijním soudem.
80
Kasační opravný prostředek je tudíž třeba zamítnout.
K nákladům řízení
81
V souladu s čl. 211 odst. 2 jednacího řádu platí, že není-li kasační opravný prostředek opodstatněný, rozhodne Tribunál o nákladech řízení.
82
Podle čl. 134 odst. 1 téhož jednacího řádu, který se použije na základě čl. 211 odst. 1 uvedeného jednacího řádu na řízení o kasačním opravném prostředku, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že M. C. Cerafogli požadovala náhradu nákladů řízení a ECB neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
83
Článek 138 odst. 1 jednacího řádu, jenž se použije na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 211 odst. 1 téhož řádu, stanoví, že orgány, které do řízení vstoupily jako vedlejší účastníci, ponesou vlastní náklady řízení. Komise tedy ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (kasační senát)
rozhodl takto:
1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)
Evropská centrální banka (ECB) ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vzniklé Marii Concettě Cerafogli.
3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.
Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 27. října 2016.
Podpisy.
(
1
) – Jednací jazyk: angličtina.