62019CO0399
DOMSTOLENS KENDELSE (Tiende Afdeling)
29. april 2020 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 99 i Domstolens procesreglement – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – direktiv 2002/20/EF – artikel 12 – administrationsgebyrer, som pålægges virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et net inden for elektronisk kommunikation – de af den nationale tilsynsmyndigheds administrationsomkostninger, der kan dækkes af et gebyr – årlig oversigt over administrationsomkostninger og det samlede gebyrbeløb, der er opkrævet«
I sag C-399/19,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 11. april 2019, indgået til Domstolen den 22. maj 2019, i sagen
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
mod
BT Italia SpA,
Basictel SpA,
BT Enia Telecomunicazioni SpA,
Telecom Italia SpA,
Postepay SpA, tidligere PosteMobile SpA,
Vodafone Italia SpA,
procesdeltagere:
Telecom Italia SpA,
Fastweb SpA,
Wind Tre SpA,
Sky Italia SpA,
Vodafone Omnitel BV,
Vodafone Italia SpA,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, I. Jarukaitis (refererende dommer), og dommerne E. Juhász og C. Lycourgos,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
BT Italia SpA, Basictel SpA og BT Enia Telecomunicazioni SpA ved avvocati R. Caiazzo, S. Fienga og F. Costantini,
–
Telecom Italia SpA ved avvocati F. Cardarelli, F. Lattanzi og F.S. Cantella,
–
Postepay SpA og Fastweb SpA ved avvocati F. Pacciani og V. Mosca,
–
Vodafone Italia SpA ved avvocati V. Cerulli Irelli og M. Libertini,
–
Wind Tre SpA ved avvocati B. Caravita di Toritto, R. Santi og S. Fiorucci,
–
Sky Italia SpA ved avvocati O. Grandinetti, D. Majori og A.A. Di Todaro,
–
den italienske regering ved G. Palmieri som befuldmægtiget, bistået af R. Guizzi samt af avvocati dello Stato S. Fiorentino og P.G. Marrone,
–
den belgiske regering ved P. Cottin, J.-C. Halleux og C. Pochet som befuldmægtigede, bistået af avocats P. Vernet, S. Depré og M. Lambert de Rouvroit,
–
den litauiske regering ved K. Dieninis og R. Dzikovič som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved L. Malferrari, G. Braun og L. Nicolae som befuldmægtigede,
og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at træffe afgørelse ved begrundet kendelse i overensstemmelse med artikel 99 i Domstolens procesreglement,
afsagt følgende
Kendelse
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37, og berigtiget i EUT 2013, L 241, s. 8) (herefter »tilladelsesdirektivet«).
2
Denne anmodning er blevet indgivet under en sag mellem Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (tilsynsmyndigheden for kommunikation, Italien, herefter »tilsynsmyndigheden«) og BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA, tidligere PosteMobile SpA, og Vodafone Italia SpA angående det bidrag, som det påhviler operatører inden for sektoren for elektronisk kommunikation og medietjenester at betale til denne myndighed, hvilket er blevet afkrævet disse selskaber for årene 2014, 2015 og 2016.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Artikel 3, stk. 3a, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved direktiv 2009/140 (herefter »rammedirektivet«), bestemmer:
»Med forbehold af bestemmelserne i stk. 4 og 5 skal de nationale tilsynsmyndigheder, der er ansvarlige for forhåndsmarkedsregulering eller for bilæggelse af tvister mellem virksomheder i overensstemmelse med artikel 20 og 21 i dette direktiv, handle uafhængigt og må hverken søge eller modtage instrukser fra andre organer i forbindelse med udførelsen af de opgaver, de er pålagt i henhold til den nationale lovgivning, der gennemfører [EU-]lovgivningen […]
[…]«
4
Rammedirektivets artikel 16 bestemmer:
»1.   De nationale tilsynsmyndigheder analyserer de relevante markeder under hensyntagen til de markeder, der er udpeget i henstillingen, og under nøje iagttagelse af retningslinjerne. Medlemsstaterne sikrer, at denne analyse, hvor det er hensigtsmæssigt, foretages i samarbejde med de nationale konkurrencemyndigheder.
2.   Når en national tilsynsmyndighed i henhold til [artikel 17, stk. 3 eller 4,] i direktiv 2002/22/EF (forsyningspligtdirektivet) eller artikel 8 i direktiv 2002/19/EF (adgangsdirektivet) skal afgøre, om forpligtelser for virksomheder skal opretholdes, indføres, ændres eller ophæves, træffer den på grundlag af sin markedsanalyse som anført i stk. 1 i denne artikel afgørelse om, hvorvidt der reelt er konkurrence på et relevant marked.
[…]«
5
Følgende fremgår af 30. betragtning til tilladelsesdirektivet:
»Det er tilladt at opkræve administrationsgebyrer fra udbydere af elektroniske kommunikationstjenester for at finansiere den nationale tilsynsmyndigheds aktiviteter vedrørende administration af tilladelsessystemet og tildeling af brugsrettigheder. Sådanne gebyrer bør kun dække de reelle administrationsomkostninger ved disse aktiviteter. Med henblik herpå bør de nationale tilsynsmyndigheders indtægter og udgifter gøres gennemskuelige via årlige opgørelser over de samlede gebyrbeløb, der er opkrævet, og de administrationsomkostninger, der er påløbet. Dermed kan virksomhederne kontrollere, om der er overensstemmelse mellem administrationsomkostningerne og gebyrerne.«
6
Ved direktivets artikel 3 indføres en generel tilladelse til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Ifølge definitionen i direktivets artikel 2, stk. 2, forstås ved en »generel tilladelse«»retlige rammer, der er fastsat af medlemsstaten, og som sikrer ret til at udbyde elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, samt opstiller sektorspecifikke forpligtelser, der, i medfør af dette direktiv, kan gælde alle eller specifikke typer elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester«.
7
I henhold til direktivets artikel 5 kan medlemsstaterne tildele individuelle brugsrettigheder til radiofrekvenser og numre, såfremt dette er nødvendigt for at opfylde visse formål.
8
Tilladelsesdirektivets artikel 6, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Særlige forpligtelser, der i henhold til artikel 5, stk. 1 og 2, samt artikel 6 og 8 i direktiv 2002/19/EF (adgangsdirektivet) og artikel 17 i direktiv 2002/22/EF (forsyningspligtdirektivet) kan pålægges udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester eller, som i henhold til nævnte direktiv er blevet udpeget til at varetage forsyningspligtydelser, skal retligt være adskilt fra de rettigheder og forpligtelser, som gælder i henhold til den generelle tilladelse. For at sikre virksomhederne transparens skal der i den generelle tilladelse henvises til kriterier og procedurer for at pålægge den enkelte virksomhed sådanne særlige forpligtelser.«
9
Tilladelsesdirektivets artikel 12, der bærer overskriften »Administrationsgebyrer«, bestemmer:
»1.   Administrationsgebyrer, som afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et net i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsrettigheder:
a)
må i alt kun dække de administrationsomkostninger, der påløber som led i administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning, brugsrettigheder og særlige forpligtelser, jf. artikel 6, stk. 2, som kan omfatte udgifter til internationalt samarbejde, harmonisering og standardisering, markedsanalyse, overensstemmelsesovervågning og anden markedskontrol, samt lovgivningsarbejde vedrørende udarbejdelse og gennemførelse af sekundær ret og administrative afgørelser, såsom afgørelser om adgang og samtrafik, og
b)
skal pålægges de enkelte virksomheder på en objektiv, transparent og forholdsmæssigt afpasset måde, der minimerer ekstra administrationsomkostninger og ledsagende gebyrer.
2.   Når de nationale tilsynsmyndigheder pålægger administrationsgebyrer, offentliggør de en årlig oversigt over deres administrationsomkostninger og det samlede gebyrbeløb, der er opkrævet. På baggrund af forskellen mellem det samlede afgiftsbeløb og administrationsomkostningerne, foretages der passende justeringer.«
10
Artikel 5, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 7), som ændret ved direktiv 2009/140 (herefter »adgangsdirektivet«), bestemmer:
»1.   De nationale tilsynsmyndigheder skal med henblik på at virkeliggøre målsætningerne i artikel 8 i [rammedirektivet] tilskynde til og, når det er hensigtsmæssigt, sørge for, at der i henhold til bestemmelserne i dette direktiv etableres den fornødne adgang og samtrafik og sikres interoperabilitet mellem tjenesterne, samt varetage deres ansvar med henblik på at fremme effektiviteten og holdbar konkurrence samt skabe flest mulige fordele for slutbrugerne.
Med forbehold af de foranstaltninger, der kan træffes vedrørende virksomheder med stærk markedsposition i henhold til artikel 8, skal de nationale tilsynsmyndigheder navnlig:
a)
i det omfang, det er nødvendigt for at sikre end-to-end-forbindelse, kunne indføre forpligtelser for virksomheder, der kontrollerer adgangen til slutbrugere, herunder i begrundede tilfælde pligt til sammenkoble deres net, hvis det ikke allerede er sket
ab)
i begrundede tilfælde og i det omfang, det er nødvendigt, kunne forpligte de virksomheder, der kontrollerer adgangen til slutbrugerne, til at gøre deres tjenester interoperable
b)
i det omfang, det er nødvendigt for at sikre slutbrugeres adgang til digitale radio- og tv-transmissionstjenester, der nærmere angives af medlemsstaten, kunne forpligte udbydere til at tilbyde adgang til de andre faciliteter, der er nævnt i del II i bilag I, på redelige, rimelige og ikke-diskriminerende vilkår.
2.   Forpligtelser og betingelser, der indføres i overensstemmelse med stk. 1, skal være objektive, transparente, forholdsmæssige og ikke-diskriminerende og skal gennemføres efter procedurerne i artikel 6, 7 og 7a i [rammedirektivet].«
11
Adgangsdirektivets artikel 6 omhandler de forpligtelser, der påhviler operatørerne for så vidt angår adgangsstyringssystemer og andre faciliteter, mens dets artikel 8 vedrører fastlæggelse, ændring eller tilbagetrækning af disse forpligtelser.
12
Artikel 17 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 51), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/136/EF 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 11) (herefter »forsyningspligtdirektivet«), vedrører tilsyn med virksomheder med en stærk markedsposition på specifikke detailmarkeder.
Italiensk ret
13
Artikel 1, stk. 65, i Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) (lov nr. 266 om bestemmelser vedrørende det årlige og flerårige statslige budget (finansloven for 2006) (herefter »lov nr. 266/2005«)) af 23. december 2005 (almindeligt tillæg til GURI nr. 302 af 29.12.2005), bestemmer:
»Fra og med 2007 finansieres [tilsynsmyndighedens] driftsomkostninger af det berørte marked for den del, der ikke dækkes af statens budget, i henhold til de bestemmelser, der er fastsat i gældende ret, og på grundlag af de bidrag, der fastsættes ved [myndighedens] afgørelse i overensstemmelse med de maksimumsgrænser, der er fastsat ved lov, og som betales direkte til [denne] […]«
14
I henhold til samme lovs artikel 1, stk. 66, fastsættes det gebyr, der påhviler de operatører, der virker i kommunikationssektoren, til 1,5 promille af de indtægter, der fremgår af det sidste godkendte regnskab, inden loven trådte i kraft, og tilsynsmyndigheden kan for de følgende år vedtage eventuelle forskelle i størrelsen af og gennemførelsesbestemmelserne for gebyret inden for en maksimumsgrænse på 2 promille af de indtægter, der fremgår af det sidste regnskab, der er godkendt forud for vedtagelsen af afgørelsen.
15
Artikel 34 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lovdekret nr. 259 om elektronisk kommunikation) af 1. august 2003 (almindeligt tillæg til GURI nr. 214 af 15.9.2003, herefter »lov om elektronisk kommunikation«) bestemmer i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen:
»1.   Foruden de i artikel 35 omhandlede bidrag kan virksomheder, der udbyder kommunikationsnet eller ‑tjenester i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsrettigheder, afkræves administrationsgebyrer, der i alt kun må dække de administrationsomkostninger, der påløber som led i administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning, brugsrettigheder og særlige forpligtelser i artikel 28, stk. 2, som kan omfatte udgifter til internationalt samarbejde, harmonisering og standardisering, markedsanalyse, overensstemmelsesovervågning og anden markedskontrol, samt lovgivningsarbejde vedrørende udarbejdelse og gennemførelse af sekundær ret og administrative afgørelser, såsom afgørelser om adgang og samtrafik. Administrationsgebyrerne skal pålægges de enkelte virksomheder på en objektiv, transparent og forholdsmæssigt afpasset måde, der minimerer ekstra administrationsomkostninger og ledsagende gebyrer.
2.   Størrelsen af de i stk. 1 nævnte administrationsgebyrer til dækning af de administrationsomkostninger, der opstår i forbindelse med de aktiviteter, der er omfattet af ministeriets kompetence, er anført i bilag 10.
2a.   Størrelsen af de i samme stk. 1 nævnte administrationsgebyrer til dækning af de samlede administrationsomkostninger, der påløber som led i den regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og sanktionering, som [tilsynsmyndigheden] er pålagt i henhold til lovgivningen vedrørende de i stk. 1 omhandlede områder, fastsættes i overensstemmelse med artikel 1, stk. 65 og 66, i lov nr. 266 af 23. december 2005, på grundlag af de indtægter, som virksomhederne har haft fra de aktiviteter, der er omfattet af den generelle tilladelse eller brugsrettighederne.
2b.   Ministeriet offentliggør i samråd med økonomi- og finansministeriet og [tilsynsmyndigheden] årligt administrationsomkostninger i forbindelse med de i stk. 1 nævnte aktiviteter, og det samlede gebyrbeløb, der er opkrævet i henhold til stk. 2 og stk. 2a. Der foretages passende justeringer under hensyn til eventuelle forskelle mellem det samlede gebyrbeløb og administrationsomkostningerne.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16
Ved domme af henholdsvis 31. januar, 13. februar, 1. marts og 17. marts 2017 gav Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) sagsøgerne medhold i de af følgende anlagte sager:
–
BT Italia, Basictel og BT Enia Telecomunicazioni til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 567/14 af 6. november 2014 om fastsættelse af størrelsen af og nærmere regler om betaling af bidrag til denne myndighed for 2015 samt til prøvelse af myndighedens afgørelse nr. 87/15 om vedtagelse af den elektroniske formular og anvisninger vedrørende betaling af bidraget
–
PosteMobile til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 547/13 om fastsættelse af størrelsen af og de nærmere regler om betaling af bidrag til denne myndighed for 2014, til prøvelse af den nævnte myndigheds afgørelse nr. 71/14 om vedtagelse af den elektroniske formular og anvisninger vedrørende betaling af bidraget for 2015 samt til prøvelse af en skrivelse fra samme myndighed, hvorved denne krævede betaling af et yderligere bidrag for 2014
–
PosteMobile til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 567/14 og nr. 87/15 samt til prøvelse af en skrivelse, hvorved myndigheden krævede betaling af et yderligere bidrag for 2015
–
Telecom Italia til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 605/15 af 5. november 2015 om fastsættelse af størrelsen af og de nærmere regler om betaling af bidrag til myndigheden for 2016 samt til prøvelse af myndighedens afgørelse nr. 34/16 af 24. februar 2015 om vedtagelse af den elektroniske formular og anvisninger vedrørende betaling af bidraget for 2016, og
–
Vodafone Italia til prøvelse af tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 605/15 og nr. 34/16.
17
Retten tiltrådte selskabernes argumentation og annullerede ved fem domme de af tilsynsmyndigheden trufne afgørelser, der er nævnt i præmis 16 ovenfor, idet den fandt, at den af myndigheden benyttede metode til fastsættelse af beregningsgrundlaget med henblik på opgørelse af det bidrag, der skulle betales til den, var forkert, idet det omfattede samtlige de aktiviteter, som den nævnte myndighed skal varetage ifølge rammebestemmelserne, og tager hensyn til samtlige de indtægter, som de afgiftspligtige operatører har haft, og følgelig inkluderer omkostninger, som ikke er omfattet. Retten fandt i denne forbindelse, at artikel 34, stk. 2a, i lov om elektronisk kommunikation, der var blevet vedtaget i 2015, ikke kunne finde anvendelse på tvisterne i hovedsagen, idet der var tale om nye bestemmelser, som ikke havde tilbagevirkende kraft. Den fastslog således i overensstemmelse med dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), at det bidrag, der skulle betales til tilsynsmyndigheden, alene skulle dække de samlede udgifter, som denne havde haft i forbindelse med sin reguleringsvirksomhed, idet det præciseredes, at der herved er tale om de udtømmende opregnede udgifter i forbindelse med udstedelse, administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning.
18
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) tiltrådte endvidere klagepunktet om, at den årlige oversigt, der fremgår af tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, ikke var blevet vedtaget for 2014, idet den fandt, at denne oversigt skulle have været offentliggjort, inden tilsynsmyndigheden fremsatte krav om betaling af bidraget.
19
Tilsynsmyndigheden iværksatte appel til prøvelse af de nævnte domme ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien). Retten bemærkede, at artikel 34, stk. 2a, i lov om elektronisk kommunikation var blevet vedtaget for at undgå, at der i forbindelse med en traktatbrudsprocedure, som Europa-Kommissionen havde indledt, blev anlagt et traktatbrudssøgsmål på grund af mangelfuld gennemførelse af tilladelsesdirektivets artikel 6 og 12. Da førsteinstansen imidlertid havde lagt til grund, at denne nye bestemmelse ikke havde tilbagevirkende kraft, havde den ikke efterprøvet, om den var forenelig med direktivets artikel 12, uanset at bestemmelsen i hvert fald ratione temporis kan finde anvendelse på det bidrag, der skal betales til denne myndighed, for 2016.
20
Den forelæggende ret finder, at der hersker tvivl om, hvorvidt de nationale regler, der var gældende før og efter vedtagelsen af artikel 34, stk. 2a, er i overensstemmelse med EU-retten. Den har påpeget, at Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio), der havde fået forelagt spørgsmålet om afgrænsning af de aktiviteter, der kan tages i betragtning med henblik på finansiering af tilsynsmyndighedens administrationsomkostninger, under hensyn til dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495) konkluderede, at Domstolen udelukkende sidestillede de aktiviteter, der er opregnet i tilladelsesdirektivets artikel 12, med den reguleringsvirksomhed, som den nationale tilsynsmyndighed udfører, mens det er den forelæggende rets opfattelse, at en sådan sidestilling hverken fremgår af den nævnte bestemmelse eller af den nævnte dom. Retten finder, at Domstolen ikke tog stilling til det spørgsmål, som er væsentligt for tvisten i hovedsagen, nemlig hvilke aktiviteter der indgår i »forhåndsregulering«, og at Domstolens retspraksis ikke er klar med hensyn til, hvad den omhandlede nationale tilsynsmyndigheds aktiviteter omfatter.
21
Den forelæggende ret har i øvrigt rejst spørgsmål om, hvorvidt artikel 34, stk. 2b, i lov om elektronisk kommunikation er forenelig med tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2.
22
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er artikel 12, stk. 1, litra a), i [tilladelsesdirektivet] til hinder for en national bestemmelse, hvorefter indehavere af tilladelser i henhold til direktivet skal dække den nationale tilsynsmyndigheds samlede administrationsomkostninger i forbindelse med tilrettelæggelse og udøvelse af samtlige funktioner, herunder regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og sanktionering, som henhører under myndigheden inden for de europæiske retlige rammer for elektronisk kommunikation […], eller omfatter de i artikel 12, stk. 1, litra a), i [tilladelsesdirektivet] omhandlede aktiviteter alene den af den nationale tilsynsmyndighed udøvede »forhåndsregulering«?
2)
Skal artikel 12, stk. 2, i [tilladelsesdirektivet] fortolkes således, at den årlige oversigt over den nationale tilsynsmyndigheds administrationsomkostninger og det samlede gebyrbeløb, der er opkrævet,
a)
i henhold til de nationale love om offentlige regnskaber kan offentliggøres efter afslutning af det regnskabsår, hvor administrationsgebyrerne er blevet opkrævet
b)
tillader, at den nationale tilsynsmyndighed foretager »passende justeringer« også med hensyn til regnskabsår, som ikke ligger i umiddelbar forlængelse af hinanden?«
De præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
23
Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA og Sky Italia SpA har nærmere bestemt gjort gældende, at de forelagte spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, henset til artikel 94 i Domstolens procesreglement, idet forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, uanset at Domstolen allerede klart har fastslået, hvilke af tilsynsmyndighedens aktiviteter der kan finansieres ved hjælp af bidrag fra operatørerne, og allerede to gange har haft lejlighed til at tage stilling til italiensk lovgivning, nemlig i dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), og af 28. juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C-240/15, EU:C:2016:608).
24
Anden del af det første spørgsmål vedrørende »forhåndsregulering« rejser endvidere et spørgsmål, der snarere er af faktisk karakter. Den forelæggende ret anmoder således Domstolen om at tage stilling til de nærmere regler for anvendelsen af tilladelsesdirektivets artikel 12 i den omhandlede medlemsstat, uanset at det tilkommer den forelæggende ret at træffe afgørelse herom. For så vidt angår det andet spørgsmål har den forelæggende ret ikke anført faktiske omstændigheder vedrørende vedtagelse og indhold af de omhandlede årlige oversigter eller nærmere begrundet, hvorfor artikel 34, stk. 2a, i lov om elektronisk kommunikation angiveligt er uforenelig med direktivets artikel 12, stk. 2. De to spørgsmål er endvidere ikke af konkret og reel interesse for løsningen af tvisten i hovedsagen.
25
I denne forbindelse bemærkes dels, at det ifølge Domstolens faste praksis inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter, som er indført ved artikel 267 TEUF, for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne nøje iagttager de krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, som udtrykkeligt fremgår af procesreglementets artikel 94. Som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra c), er det således nødvendigt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser (jf. i denne retning dom af 19.4.2018, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi, C-152/17, EU:C:2018:264, præmis 21 og 22 og den deri nævnte retspraksis).
26
Inden for rammerne af dette samarbejde tilkommer det dels udelukkende den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (dom af 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, præmis 20).
27
Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge – og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve – er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 13.11.2018, Čepelnik, C-33/17, EU:C:2018:896, præmis 21).
28
Det fremgår af den præjudicielle anmodning i den foreliggende sag, at den forelæggende ret for så vidt angår det første spørgsmål ikke var i stand til at udlede oplysninger, som er nødvendige for dens afgørelse af tvisten i hovedsagen, af Domstolens praksis, særligt af dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), for så vidt angår de omkostninger i forbindelse med de af den nationale tilsynsmyndighed udøvede aktiviteter, der kan dækkes af administrationsgebyrer ifølge tilladelsesdirektivets artikel 12, og specielt vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt disse alene omfatter aktiviteter i forbindelse med »forhåndsregulering«. For så vidt angår det andet spørgsmål har den forelæggende ret oplyst, at førsteinstansen i tvisten i hovedsagen tiltrådte det af sagsøgerne fremførte klagepunkt, idet den fandt, at den årlige oversigt skulle offentliggøres, inden tilsynsmyndigheden fremsatte krav om betaling af det skyldige bidrag, hvilket myndigheden har anfægtet under appelsagerne.
29
På denne baggrund må det antages, at den forelæggende ret i tilstrækkelig grad har redegjort for grundene til, at den har forelagt spørgsmål for Domstolen, og at den ønskede fortolkning ikke er uden forbindelse med genstanden for tvisten i hovedsagen.
30
Heraf følger, at de forelagte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
31
I henhold til procesreglementets artikel 99 kan Domstolen, navnlig såfremt besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål klart kan udledes af retspraksis, eller såfremt besvarelsen af et sådant spørgsmål ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl, til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse.
32
Denne bestemmelse finder anvendelse på nærværende sag.
Det første spørgsmål
33
Med sit første spørgsmål rejser den forelæggende ret nærmere bestemt spørgsmål om, hvorvidt tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), skal fortolkes således, at de omkostninger, der kan dækkes af et gebyr, der i henhold til denne bestemmelse afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et elektronisk kommunikationsnet, omfatter den nationale tilsynsmyndigheds samlede administrationsomkostninger til varetagelse af samtlige dens funktioner, herunder regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og sanktionering, eller alene administrationsomkostninger i forbindelse med »forhåndsregulering«.
34
Det bemærkes i denne forbindelse, at Domstolen som svar på et tilsvarende spørgsmål, der var blevet forelagt af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) under en sag, hvor sagsøgerne havde rejst indsigelse mod størrelsen af det gebyr, som de var blevet pålagt i henhold til samme nationale lovgivning som den i tvisten i hovedsagen omhandlede, med den begrundelse, at gebyret dækkede poster, som ikke stod i direkte forbindelse med den nationale tilsynsmyndigheds omkostninger til forhåndsregulering af markedet, i dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), fastslog, at tilladelsesdirektivets artikel 12 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, i medfør af hvilken virksomheder, der udbyder en elektronisk kommunikationstjeneste eller et elektronisk kommunikationsnet, afkræves et gebyr, der er bestemt til dækning af alle de af den nationale tilsynsmyndighed afholdte omkostninger, som ikke finansieres af staten, hvorved disse gebyrers størrelse fastsættes på grundlag af de indtægter, som disse virksomheder oppebærer, under forudsætning af, at dette gebyr udelukkende er bestemt til at dække omkostninger til de aktiviteter, der er nævnt i artikel 12, stk. 1, litra a), at de samlede indtægter i form af det pågældende gebyr ikke overstiger de samlede omkostninger i forbindelse med disse aktiviteter, og at virksomhederne pålægges disse gebyrer på en objektiv, transparent og forholdsmæssigt afpasset måde.
35
I dommens præmis 38 udtalte Domstolen, at det følger af tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), at medlemsstaterne kun kan afkræve administrationsgebyrer af virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et net i henhold til den generelle tilladelse, eller som har fået tildelt brugsret til radiofrekvenser eller numre, til dækning af de administrationsomkostninger, der påløber som led i administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning, brugsrettigheder og særlige forpligtelser i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 2, som kan omfatte udgifter til internationalt samarbejde, harmonisering og standardisering, markedsanalyse, overvågning og anden markedskontrol, samt lovgivningsarbejde vedrørende udarbejdelse og gennemførelse af sekundær ret og administrative afgørelser, såsom afgørelser om adgang og samtrafik.
36
I præmis 39 og 40 i dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), bemærkede Domstolen, at sådanne afgifter kun kan dække omkostninger til de aktiviteter, der er nævnt i nærværende kendelses foregående præmis, som ikke omfatter udgifter vedrørende andre opgaver, og at de gebyrer, der afkræves i medfør af tilladelsesdirektivets artikel 12, følgelig ikke er bestemt til at dække administrationsomkostninger af enhver art, der afholdes af den nationale tilsynsmyndighed. Domstolen præciserede i dommens præmis 41, at det fremgår af direktivets artikel 12, stk. 2, læst i lyset af 30. betragtning til direktivet, at de nævnte afgifter skal dække de reelle administrationsomkostninger som følge af disse aktiviteter, og at de skal afvejes mod disse omkostninger. Medlemsstaternes samlede indtægter i form af det pågældende gebyr må således ikke overstige de samlede omkostninger i forbindelse med de nævnte aktiviteter.
37
Domstolen gentog disse betragtninger i dom af 28. juli 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C-240/15, EU:C:2016:608, præmis 45 og 46), og i dom af 30. januar 2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 64).
38
I præmis 22 i dom af 27. juni 2013, Vodafone Malta og Mobisle Communications (C-71/12, EU:C:2013:431), bemærkede Domstolen ligeledes, at de administrationsgebyrer, der er omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 12, har karakter af vederlag, eftersom de dels kun kan opkræves for administrative tjenester, der udføres af de nationale tilsynsmyndigheder, til fordel for de elektroniske kommunikationsoperatører for bl.a. den generelle tilladelsesordning eller tildeling af en brugsret til radiofrekvenser eller numre, dels skal de dække de administrationsomkostninger, der påløber ved levering af de pågældende tjenester.
39
Det fremgår såvel af ordlyden af tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), som af den fortolkning af denne bestemmelse, der fremgår af de domme, der er nævnt i nærværende kendelses præmis 34-38, at de af den nationale tilsynsmyndigheds omkostninger, der kan dækkes af et gebyr i medfør af denne bestemmelse, ikke omfatter alle den nationale tilsynsmyndigheds driftsomkostninger, men de samlede administrationsomkostninger, der opstår i forbindelse med de tre former for aktiviteter, der fremgår af denne bestemmelse, nemlig:
–
for det første administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning som omhandlet i tilladelsesdirektivets artikel 3, som angiver de vilkår, der kan knyttes til en generel tilladelse, hvilke er opregnet i del A i bilaget til direktivet
–
for det andet administration, kontrol og gennemførelse af de i tilladelsesdirektivets artikel 5 omhandlede brugsrettigheder til radiofrekvenser og numre og de vilkår, som kan knyttes til disse rettigheder, og som er opregnet i del B og C i bilaget til dette direktiv, og
–
for det tredje administration, kontrol og gennemførelse af de i tilladelsesdirektivets artikel 6, stk. 2, omhandlede særlige forpligtelser, der omfatter de forpligtelser, der kan pålægges udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester i henhold til adgangsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, samt dets artikel 6 og 8 eller forsyningspligtdirektivets artikel 17, samt de forpligtelser, der kan pålægges de udbydere, som i henhold til sidstnævnte direktiv er blevet udpeget til at varetage forsyningspligtydelser.
40
De samlede administrationsomkostninger vedrørende disse tre former for aktiviteter kan indbefatte udgifter til internationalt samarbejde, harmonisering og standardisering, markedsanalyse, overensstemmelsesovervågning og anden markedskontrol, samt lovgivningsarbejde vedrørende udarbejdelse og gennemførelse af sekundær ret og administrative afgørelser, såsom afgørelser om adgang og samtrafik.
41
For så vidt angår den nationale tilsynsmyndigheds opgaver vedrørende regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og sanktionering, som den forelæggende ret har henvist til, bemærkes, at disse er en følge af myndighedens aktiviteter i forbindelse med administration, kontrol og gennemførelse af den generelle tilladelsesordning, brugsrettigheder eller særlige forpligtelser, således at de omkostninger, der påløber som følge heraf, kan dækkes af de administrationsgebyrer, som pålægges i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a).
42
For så vidt angår den »forhåndsregulering«, som den forelæggende ret har henvist til, bemærkes, at den forelæggende ret ikke har oplyst, hvad den forstår ved dette udtryk, der hverken forekommer i tilladelsesdirektivet, rammedirektivet, adgangsdirektivet eller forsyningspligtdirektivet. Den forhåndsmarkedsregulering, som den nationale tilsynsmyndighed har ansvar for, består derimod, som det fremgår af rammedirektivets artikel 3, stk. 3a, i at pålægge udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester forpligtelser som omhandlet i adgangsdirektivets artikel 5, stk. 1 og 2, eller artikel 6, samt pålægge virksomheder, der er udpeget som havende en stærk markedsposition, forpligtelser i overensstemmelse med direktivets artikel 8 eller forsyningspligtdirektivets artikel 17, efter at myndigheden har gennemført den i rammedirektivets artikel 16 omhandlede markedsanalyseprocedure. Det bemærkes imidlertid, at forhåndsmarkedsreguleringen udgør en integrerende del af den tredje kategori af de i præmis 39 i nærværende kendelse nævnte aktiviteter, som påhviler den nationale tilsynsmyndighed, samt visse af de opgaver, der er nævnt i præmis 40. De omkostninger, der kan dækkes af administrationsgebyret i henhold til tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), er følgelig ikke begrænset til at omfatte omkostninger, der opstår som følge af forhåndsmarkedsreguleringen.
43
På baggrund af disse betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a), skal fortolkes således, at de omkostninger, der kan dækkes af et gebyr, der i henhold til denne bestemmelse afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et elektronisk kommunikationsnet, kun omfatter omkostninger vedrørende de tre former for aktiviteter, der ifølge denne bestemmelse påhviler den nationale tilsynsmyndighed, herunder regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og pålæggelse af sanktioner, men er ikke begrænset til at omfatte omkostninger, der opstår som følge af forhåndsmarkedsregulering.
Det andet spørgsmål
44
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter den årlige oversigt, der fremgår af denne bestemmelse, dels offentliggøres efter afslutningen af det regnskabsår, hvori administrationsgebyrerne er blevet opkrævet, dels om der kan foretages passende justeringer i løbet af et regnskabsår, der ikke følger umiddelbart efter det, i løbet af hvilket disse gebyrer blev opkrævet.
45
Det bemærkes i denne forbindelse, således som det fremgår af nærværende kendelses præmis 36, at det følger af tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, sammenholdt med 30. betragtning til dette, at de administrationsgebyrer, der kan afkræves i henhold til direktivets artikel 12, skal dække de reelle administrationsomkostninger, der påløber som led i de aktiviteter, der er nævnt i artiklens stk. 1, litra a), og at de skal afvejes mod disse omkostninger. Medlemsstaternes samlede indtægter i form af det pågældende gebyr må således ikke overstige de samlede omkostninger i forbindelse med disse aktiviteter.
46
Den årlige oversigt, der kræves ifølge tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, har, som det fremgår af 30. betragtning til dette direktiv, til formål at sikre transparensen af den nationale tilsynsmyndigheds indtægter og udgifter, således at de berørte virksomheder kan kontrollere, om der er overensstemmelse mellem administrationsomkostningerne og gebyrerne.
47
Som Domstolen allerede fastslog i præmis 41 i dom af 18. juli 2013, Vodafone Omnitel m.fl. (C-228/12 – C-232/12 og C-254/12 – C-258/12, EU:C:2013:495), fastsætter tilladelsesdirektivet hverken fremgangsmåden ved fastsættelsen af størrelsen af de administrationsgebyrer, der kan afkræves i medfør af dette direktivs artikel 12, eller hvordan disse gebyrer skal opkræves.
48
Det følger heraf, at det tilkommer medlemsstaterne at fastsætte de nærmere regler for offentliggørelse af den årlige oversigt og de passende justeringer, der følger af tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, samtidig med at de skal sikre transparensen, således at de berørte virksomheder kan kontrollere, om der er overensstemmelse mellem administrationsomkostningerne og gebyrerne.
49
Hverken offentliggørelsen af den årlige oversigt efter afslutningen af det regnskabsår, i hvilket administrationsgebyrerne blev opkrævet, eller foretagelse af passende justeringer i løbet af et regnskabsår, der ikke ligger i umiddelbar forlængelse af det regnskabsår, i hvilket gebyrerne blev opkrævet, synes imidlertid ikke i sig selv at være til hinder for, at dette krav er opfyldt.
50
Det andet spørgsmål skal følgelig besvares med, at tilladelsesdirektivets artikel 12, stk. 2, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter den årlige oversigt, der kræves ifølge denne bestemmelse, dels offentliggøres efter afslutningen af det regnskabsår, i hvilket administrationsgebyrerne er blevet opkrævet, dels tillader at der foretages passende justeringer i løbet af et regnskabsår, som ikke ligger umiddelbart i forlængelse af det regnskabsår, i hvilket disse gebyrer blev opkrævet.
Sagsomkostninger
51
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
1)
Artikel 12, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009, skal fortolkes således, at de omkostninger, der kan dækkes af et gebyr, der i henhold til denne bestemmelse afkræves virksomheder, der udbyder en tjeneste eller et elektronisk kommunikationsnet, kun omfatter omkostninger vedrørende de tre former for aktiviteter, der ifølge denne bestemmelse påhviler den nationale tilsynsmyndighed, herunder regulering, overvågning, bilæggelse af tvister og pålæggelse af sanktioner, men er ikke begrænset til at omfatte omkostninger, der opstår som følge af forhåndsmarkedsregulering.
2)
Artikel 12, stk. 2, i direktiv 2002/20, som ændret ved direktiv 2009/140, skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter den årlige oversigt, der kræves ifølge denne bestemmelse, dels offentliggøres efter afslutningen af det regnskabsår, i hvilket administrationsgebyrerne er blevet opkrævet, dels tillader, at der foretages passende justeringer i løbet af et regnskabsår, som ikke ligger umiddelbart i forlængelse af det regnskabsår, i hvilket disse gebyrer blev opkrævet.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.