62000CC0395_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inleiding
1. Het Tribunale di Trento (Italië) heeft bij het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend over alcoholhoudende producten die zich onder de regeling van schorsing van accijns hebben bevonden.
Toepasselijk gemeenschapsrecht
2. Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (hierna: richtlijn") is op grond van artikel 3, lid 1, ervan, van toepassing op alcohol en alcoholhoudende dranken.
3. Op grond van artikel 4, sub a, van de richtlijn wordt onder erkend entrepothouder" verstaan de natuurlijke of rechtspersoon die door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat gemachtigd is om bij de bedrijfsuitoefening accijnsproducten onder schorsing van accijns in een belastingentrepot te produceren, te verwerken, voorhanden te hebben, te ontvangen en te verzenden. Volgens artikel 4, sub c, wordt onder schorsingsregeling" verstaan de belastingregeling die geldt voor de productie, de verwerking, het voorhanden hebben en het verkeer van producten onder schorsing van accijns.
4. Artikel 15, lid 3, van de richtlijn luidt:
De aan het intracommunautaire verkeer verbonden risico's worden gedekt door de zekerheid die overeenkomstig artikel 13 is gesteld door de erkend entrepothouder van verzending of, in voorkomend geval, door een hoofdelijke zekerheid van afzender en vervoerder. In voorkomend geval kunnen de lidstaten een zekerheid eisen van de geadresseerde. De nadere regels van deze zekerheid worden door de lidstaten vastgesteld. De zekerheid moet in de gehele Gemeenschap geldig zijn."
5. Op grond van artikel 18, lid 1, van de richtlijn gaat niettegenstaande het eventuele gebruik van geautomatiseerde procedures, elk accijnsproduct dat zich onder de schorsingsregeling in het verkeer tussen de grondgebieden van verschillende lidstaten bevindt, vergezeld van een door de afzender opgesteld document, namelijk een administratief of een commercieel document. Vorm en inhoud van dat document worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 24 van de richtlijn.
6. Artikel 19, lid 4, van de richtlijn bepaalt dat [w]anneer accijnsproducten die zijn geplaatst onder de schorsingsregeling als omschreven in artikel 4, sub c, worden uitgevoerd, [...] deze regeling [wordt] gezuiverd door de certificering door het douanekantoor van uitgang uit de Gemeenschap, dat de producten de Gemeenschap daadwerkelijk hebben verlaten. Dit douanekantoor moet aan de afzender het voor hem bestemde gecertificeerde terugzendingsexemplaar van het geleidedocument terugsturen." Op grond van lid 5 van dat artikel moet [w]anneer geen zuivering plaatsvindt, [...] de afzender de belastingautoriteiten van zijn lidstaat daarvan in kennis stellen binnen een door die autoriteiten vast te stellen termijn. Deze termijn mag echter niet langer zijn dan drie maanden na de datum van verzending van de goederen."
7. Artikel 20 van de richtlijn luidt als volgt:
1. Wanneer tijdens het verkeer een onregelmatigheid of een overtreding is begaan waardoor de accijns verschuldigd wordt, moet de accijns worden betaald in de lidstaat waar de onregelmatigheid of de overtreding is begaan, en wel door de natuurlijke of rechtspersoon die een zekerheid heeft gesteld voor de betaling van de accijns volgens artikel 15, lid 3, zulks onverminderd de instelling van strafvorderingen.
Wanneer de accijns wordt ingevorderd in een andere lidstaat dan die van vertrek, stelt de lidstaat die de invordering verricht, de bevoegde autoriteiten van het land van vertrek daarvan in kennis.
2. Wanneer tijdens het verkeer een overtreding of een onregelmatigheid is geconstateerd zonder dat kan worden vastgesteld waar zij is begaan, wordt zij geacht te zijn begaan in de lidstaat waarin zij is geconstateerd.
3. Onverminderd artikel 6, lid 2, wordt, wanneer de accijnsproducten niet op de plaats van bestemming aankomen en niet kan worden vastgesteld waar de overtreding of de onregelmatigheid is begaan, deze overtreding of onregelmatigheid geacht te zijn begaan in de lidstaat van vertrek; deze vordert de accijns in tegen het op de datum van verzending van de producten geldende tarief, tenzij binnen een termijn van vier maanden vanaf de datum van verzending van de producten, naar genoegen van de bevoegde autoriteiten wordt aangetoond dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan.
4. Indien vóór het verstrijken van een termijn van drie jaar te rekenen vanaf de datum van opstelling van het geleidedocument wordt vastgesteld in welke lidstaat de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, wordt de accijns door deze lidstaat ingevorderd tegen het op de datum van verzending geldende tarief. In dat geval wordt de aanvankelijk geheven accijns teruggegeven zodra het bewijs van deze invordering is geleverd."
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
8. De vennootschap Distillerie Fratelli Cipriani SpA (hierna: Cipriani") is sinds een aantal jaren werkzaam op het gebied van de alcoholdistillering. Als erkend entrepothouder van verzending in de zin van artikel 15, lid 3, van de richtlijn heeft Cipriani tussen december 1996 en november 1997 verschillende verkeershandelingen verricht met betrekking tot alcoholhoudende producten die zich onder de schorsingsregeling bevonden en die waren bestemd voor uitvoer naar derde landen via één of meer lidstaten. Het door de richtlijn voorgeschreven administratieve geleidedocument was bij deze producten gevoegd.
9. De Italiaanse belastingdienst heeft in het kader van de administratieve samenwerking op accijnsgebied de Duitse autoriteiten verzocht om een bepaald aantal geleidedocumenten te verifiëren. Bij deze verificaties is gebleken dat het stempel op de betrokken geleidedocumenten ten teken dat de producten het grondgebied van de Gemeenschap hadden verlaten, was vervalst. Aangezien dit feit een onregelmatigheid in de zin van de geldende nationale bepalingen opleverde, heeft het Ufficio Tecnico di Finanza di Trento aan Cipriani een uitnodiging tot betaling betekend voor een bedrag van 6 448 573 296 ITL aan accijns (tegen het op de datum van verzending van de producten geldende tarief) voor twintig zendingen neutrale melassealcohol die zich onder de schorsingsregeling bevonden. Op 6 april 1998 ontving Cipriani nog twee uitnodigingen tot betaling van accijns ad 19 044 116 432 ITL respectievelijk 947 034 352 ITL voor 62 andere zendingen neutrale melassealcohol die zich eveneens onder de schorsingsregeling bevonden.
10. Blijkens de stukken heeft Cipriani pas na de betekening van de uitnodigingen van de Italiaanse belastingdienst tot betaling van accijns vernomen dat de stempel op de geleidedocumenten vervalst was. Deze betekening heeft plaatsgevonden na het verstrijken van de in artikel 20, lid 3, van de richtlijn gestelde termijn van vier maanden vanaf de datum van verzending.
11. Cipriani heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld. Om te beginnen bestreed zij de verschuldigdheid van de accijns omdat niet was bewezen dat de producten in Italië tot verbruik waren uitgeslagen. In de tweede plaats stelde zij dat de nationale uitvoeringsregeling van artikel 20 van de richtlijn niet van toepassing was omdat de accijns enkel kon worden geheven wanneer de overtreding of de onregelmatigheid haar kon worden toegerekend, en in de derde plaats dat de Italiaanse belastingdienst niet bevoegd was om tot invordering over te gaan aangezien die dienst niet had bewezen dat de werkelijke bestemming van de producten tevergeefs was geverifieerd. Cipriani heeft op dezelfde gronden de twee uitnodigingen tot betaling van april 1998 bestreden.
12. Het Ministero delle Finanze betoogde in de eerste plaats dat de vervalsing van de geleidedocumenten neerkwam op een uitslag tot verbruik in Italië en dat het dus ging om een onregelmatige onttrekking aan de schorsingsregeling, waardoor accijns verschuldigd was geworden. In de tweede plaats stelde het dat de verplichting tot betaling van de accijns op Cipriani in haar hoedanigheid van erkend entrepothouder van verzending rustte en dat de lidstaat van vertrek (in casu de Italiaanse Republiek) bevoegd was om betaling van die accijns te vorderen. Bovendien betoogde het Ministero delle Finanze dat de bewijslast van de regelmatigheid van de handeling of van de plaats van uitslag tot verbruik op de afzender rustte en dat dientengevolge de autoriteiten van de Italiaanse Republiek bevoegd waren om, als staat van vertrek en als staat waarin de onregelmatigheid of de overtreding geacht werd te zijn begaan, na het verstrijken van een termijn van vier maanden de accijns in te vorderen. Was deze termijn eenmaal verstreken, kon de afzender dat bewijs niet meer leveren om de bevoegdheid van de betrokken lidstaat tot inning van die accijns te betwisten.
13. Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding een uitlegging van de richtlijn vereiste, heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1) Moet artikel 20, lid 3, van richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 - wanneer het gaat om producten die zich in het verkeer bevinden onder de schorsingsregeling bedoeld in artikel 4, sub c, van deze richtlijn, en die zijn bestemd voor uitvoer via een of meer andere lidstaten, maar niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen, waarbij de plaats waar de overtreding of de onregelmatigheid werd begaan, niet kan worden vastgesteld - aldus worden uitgelegd, dat de lidstaat van vertrek de accijns alleen kan invorderen wanneer degene die zekerheid heeft gesteld voor de betaling, tijdig heeft kunnen vernemen dat geen zuivering van de schorsingsregeling heeft plaatsgevonden, zodat hij binnen vier maanden na verzending van de goederen naar genoegen van de autoriteiten kan aantonen dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan?
2) Geldt bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag dezelfde uitlegging in dezelfde situatie ook, wanneer de lidstaat van vertrek dezelfde is als de lidstaat waar de overtreding of onregelmatigheid is vastgesteld, of geldt in dat geval in diezelfde situatie het vermoeden van artikel 20, lid 2, van de richtlijn? Mag in dat laatste geval worden aangetoond dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, en is de bewijslevering al dan niet gebonden aan de in lid 3 gestelde termijn?
3) Moet bij een ontkennend antwoord op de eerste vraag artikel 20, lid 3, van richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 in dezelfde situatie aldus worden uitgelegd, dat hij die zekerheid heeft gesteld voor de betaling van de accijns en die niet tijdig heeft kunnen vernemen dat geen zuivering van de schorsingsregeling heeft plaatsgevonden, het bewijs kan leveren dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, ook wanneer de termijn van vier maanden na verzending van de goederen is verstreken?"
Beoordeling
De eerste vraag
14. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bevoegde autoriteit die de accijns mag invorderen, wanneer de handeling niet tot een goed einde is gebracht, de afzender van tevoren moet waarschuwen dat de schorsingsregeling niet is gezuiverd, zodat hij binnen de in artikel 20, lid 3, van de richtlijn gestelde termijn van vier maanden kan aantonen dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de onregelmatigheid of de overtreding daadwerkelijk werd begaan.
15. Cipriani is van oordeel dat een dergelijke waarschuwing aan de afzender moet worden gezonden. Hij baseert zich in dit verband op het arrest Lensing en Brockhausen, waarin het Hof de bepalingen heeft uitgelegd die van toepassing zijn op het communautair douanevervoer wanneer de goederen niet op het kantoor van bestemming zijn aangeboden. Net als de Commissie wijst Cipriani op de overeenkomst tussen de regeling van communautaire douanevervoer en die van het verkeer van goederen onder de schorsingsregeling voor accijns.
16. In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat de op het communautair douanevervoer toepasselijke regeling aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaat waartoe het kantoor van vertrek behoort, de invoerrechten slechts mag innen wanneer hij de aangever erop heeft gewezen dat hij over een termijn van drie maanden beschikt om het bewijs te leveren van de regelmatigheid van het communautaire douanevervoer of van de plaats waar de overtreding of onregelmatigheid daadwerkelijk is begaan.
17. Zowel Cipriani als de Commissie betoogt dat dit beginsel ook moet worden toegepast op de schorsingsregeling voor accijns, gezien de overeenkomsten met de regeling voor het communautaire douanevervoer.
18. Toch vertoont deze laatste twee aanzienlijke verschillen met de accijnsrichtlijn.
19. In de eerste plaats bepaalt de regeling voor het communautair douanevervoer dat wanneer een zending niet bij het kantoor van bestemming is aangeboden, dit kantoor het kantoor van vertrek waarschuwt. Het laatstgenoemde kantoor dient de aangever daarvan kennis te geven.
20. Artikel 19, lid 4, van de richtlijn bepaalt daarentegen dat het douanekantoor van uitgang uit de Gemeenschap het gecertificeerde terugzendingsexemplaar van het geleidedocument rechtstreeks aan de afzender moet terugsturen, en niet aan het bevoegde kantoor van de lidstaat van verzending.
21. Deze terugzending moet gebeuren uiterlijk binnen twee weken na de maand waarin het geleidedocument door het douanekantoor van uitgang is ontvangen. Bij niet-naleving van deze termijn - hetgeen betekent dat niet is gezuiverd - moet de afzender de belastingautoriteiten van zijn lidstaat daarvan in kennis stellen binnen een door die autoriteiten vast te stellen termijn. Op grond van artikel 19, lid 5, van de richtlijn mag deze termijn niet langer zijn dan drie maanden na de datum van verzending van de goederen.
22. De afzender weet dus als eerste dat de schorsingsregeling voor accijns niet is gezuiverd, en het is aan hem om de bevoegde belastingautoriteiten van zijn lidstaat hiervan in kennis te stellen. Het ligt in de lijn van dit systeem dat de bevoegde belastingdienst de marktdeelnemer dus niet hoeft te waarschuwen.
23. In de tweede plaats, wat de regeling van het communautair douanevervoer betreft, bepaalt het relevante voorschrift, namelijk artikel 11 bis van verordening nr. 1062/87 van de Commissie, dat het kantoor van vertrek, wanneer het de aangever ervan kennis geeft dat de zending niet bij het kantoor van bestemming is aangeboden en dat de plaats van de overtreding of onregelmatigheid niet kan worden vastgesteld, tezelfdertijd de termijn dient te vermelden waarbinnen ten genoegen van dit kantoor van vertrek het bewijs van regelmatigheid van het douanevervoer moet worden geleverd of de plaats moet worden medegedeeld waar de overtreding of onregelmatigheid werd begaan.
24. Aangezien in het kader van het door de richtlijn ingevoerde systeem niet is voorzien in het vaststellen van een dergelijke termijn en dit niet in de lijn ligt van dit systeem, waarin het kantoor van uitgang en de afzender rechtstreeks met elkaar in contact staan, behoeft de bevoegde fiscale autoriteit van de lidstaat van vertrek de afzender niet te waarschuwen of hem een termijn te stellen die vanaf deze waarschuwing ingaat.
25. Kan deze regel echter nog worden toegepast in het in de eerste vraag van de verwijzende rechter bedoelde geval, waarin de voorgeschreven procedure niet correct is verlopen, omdat het aan de afzender teruggezonden exemplaar van het geleidedocument was vervalst en de afzender dit niet kon weten? Dit brengt ons bij de derde vraag, die zo nauw verwant is met de eerste dat ik deze vóór de tweede zal behandelen, en de eerste en de derde vraag gezamenlijk zal beantwoorden.
De derde vraag
26. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de termijn van vier maanden waarbinnen een bedrijf moet hebben aangetoond dat de handeling regelmatig was of op welke plaats de overtreding of de onregelmatigheid werd begaan, kan worden tegengeworpen aan een bedrijf dat niet tijdig heeft kunnen vernemen dat de schorsingsregeling niet regelmatig gezuiverd was.
27. Allereerst wijs ik er nogmaals op dat de afzender het bestaan van een inbreuk of onregelmatigheid gewoonlijk verneemt wanneer het voor hem bestemde exemplaar van het geleidedocument hem niet door het douanekantoor van uitgang wordt teruggestuurd.
28. Indien hij het document niet ontvangt, moet hij noodzakelijkerwijze tot de conclusie komen dat de goederen niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen en moet hij de situatie onmiddellijk proberen op te helderen. Aangezien hij in dat geval binnen vier maanden na de datum van verzending op de hoogte wordt gesteld van de mogelijke overtreding, bepaalt de richtlijn dat hij ook binnen deze termijn het bewijs moet leveren van de regelmatigheid van de handeling of van de plaats waar de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan.
29. In casu is de situatie geheel anders. Het betrokken bedrijf heeft namelijk een geleidedocument ontvangen met de daarop behorende stempels en handtekeningen. Het mocht er daarom van uitgaan dat alles in orde was en dat het geen stappen hoefde te nemen.
30. In de verwijzingsbeschikking wordt in dit verband vermeld dat Cipriani geen reden had om aan de authenticiteit van het document te twijfelen. Daarom was het voor haar objectief onmogelijk om te weten dat er sprake was van een onregelmatigheid, namelijk de vervalsing van de stempels op het geleidedocument.
31. Hieruit volgt dat het bedrijf er in casu niet verantwoordelijk voor is dat het pas na afloop van de termijn van vier maanden van het bestaan van een onregelmatigheid heeft vernomen doordat de bevoegde nationale autoriteit na het verstrijken van de termijn een mededeling van invordering toestuurde.
32. Hier staat natuurlijk tegenover dat volgens de rechtspraak inzake douanerechten het betrokken bedrijf en niet de gemeenschap de gevolgen van eventuele tekortkomingen van zijn contractpartners moet dragen. Overigens geldt dit ook indien dit bedrijf door valse certificaten wordt misleid.
33. Deze rechtspraak betrof echter een andere kwestie, namelijk of het betrokken bedrijf in de hierboven beschreven omstandigheden aan betaling van de rechten kon ontkomen.
34. Hier rijst echter de vraag of het bedrijf in een dergelijke situatie zijn fundamentele processuele rechten behoudt. De vraag of het moet betalen, komt pas later aan de orde. Genoemde rechtspraak moet hier dus buiten toepassing blijven. Het feit dat het bedrijf volgens deze arresten het met de betrokken transacties verbonden financiële risico blijft dragen, heeft namelijk geen weerslag op de processuele rechten ervan.
35. Ik deel dus het standpunt dat zowel door de Commissie als door de Portugese regering en Cipriani naar voren is gebracht, namelijk dat een termijn die reeds is verstreken op het moment waarop het bedrijf, waarvan de zorgvuldigheid en goede trouw niet ter discussie staan, op de hoogte wordt gesteld van een onregelmatigheid of een overtreding, slechts bezwaarlijk als redelijk kan worden aangemerkt.
36. Volgens vaste rechtspraak vereist het grondbeginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging zelfs bij ontbreken van elke regeling betreffende de procedure, dat de adressaat van een besluit dat hem benadeelt, in staat wordt gesteld zijn standpunt behoorlijk kenbaar te maken.
37. Zoals de Commissie terecht opmerkt, is dit ook het geval wanneer de betrokken maatregelen worden genomen door een nationale autoriteit die in het kader van een gebonden bevoegdheid het gemeenschapsrecht toepast.
38. Wanneer het voor het bedrijf dat zekerheid voor de betaling van de accijns heeft gesteld, objectief onmogelijk is om tijdig op de hoogte te zijn van een veronderstelde onregelmatigheid of overtreding, kan aan dat bedrijf dus niet de in artikel 20, lid 3, van de richtlijn vastgestelde termijn worden tegengeworpen.
39. Hieruit volgt dat een dergelijk bedrijf een nieuwe termijn moet krijgen, ingaande op het moment waarop de belastingdienst hem officieel heeft meegedeeld dat de schorsingsregeling niet regelmatig is gezuiverd.
40. Zoals de Commissie opmerkt, ligt het probleem niet in het bestaan zelf van een termijn. Zowel de doeltreffendheid van het fiscaal recht als de rechtszekerheid vereist dat een bedrijf dat na een redelijke termijn niet het door de regeling vereiste bewijs heeft kunnen leveren, niet meer gerechtigd is om zich tegen de betaling van accijns te verzetten. Anders zou de heffing van accijns illusoir worden.
41. De moeilijkheid ligt al evenmin in de lengte van de termijn. Zoals gezegd en overigens ook door de Commissie betoogd, vormen vier maanden om het vereiste bewijs te leveren in andere omstandigheden geen onredelijke termijn, ofschoon een bedrijf in de praktijk over een kortere periode zal beschikken, daar het vervoer van de producten naar de adressaat bepaalde tijd in beslag neemt en laatstgenoemde volgens de richtlijn over een zekere termijn beschikt om het geleidedocument terug te sturen.
42. De moeilijkheid bij artikel 20, lid 3, van de richtlijn ligt dus in het tijdstip van aanvang van de termijn van vier maanden.
43. De Commissie denkt dit te kunnen oplossen door middel van een uitlegging van de richtlijn. Deze moet volgens haar niet als ongeldig, maar alleen als enigszins onvolledig worden beschouwd, en kan dus worden uitgelegd in overeenstemming met het grondbeginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging.
44. Zij beroept zich in dit verband op twee argumenten.
45. In de eerste plaats leidt letterlijke toepassing van de richtlijn tot het stellen van een termijn die in de praktijk van het zakenleven meestal verstreken zal zijn wanneer het bedrijf zich hierop zal kunnen beroepen. Hieruit volgt dat een dergelijke uitlegging de nuttige werking van artikel 20, lid 3, van de richtlijn in gevaar zou kunnen brengen.
46. Volgens vaste rechtspraak is een van de uitleggingsregels van het gemeenschapsrecht, dat een norm in overeenstemming met de nuttige werking ervan moet worden uitgelegd. Deze norm moet aldus worden uitgelegd dat de nuttige werking ervan behouden blijft.
47. In de tweede plaats moet een norm eveneens volgens de rechtspraak aldus worden uitgelegd dat hij verenigbaar is met het Verdrag en dus a fortiori met de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht waarvan de eerbiediging van de rechten van de verdediging deel uitmaakt.
48. Deze argumenten klinken wel overtuigend, maar hun onbetwistbaarheid is slechts schijn. Zij geven namelijk duidelijk aan, wat wenselijk, maar niet noodzakelijkerwijs wat mogelijk is.
49. Uit de door de Commissie aangehaalde rechtspraak volgt namelijk dat een norm waar mogelijk moet worden uitgelegd in overeenstemming met het beginsel van de nuttige werking en met de fundamentele rechten.
50. Uit deze rechtspraak, die gevallen betrof waarin de betwiste norm niet zo duidelijk was als in casu, blijkt echter niet wanneer dat mogelijk moet worden geacht.
51. De argumenten van de Commissie zelf geven aanleiding tot twijfel hierover.
52. De Commissie spreekt zichzelf namelijk tegen door enerzijds te stellen dat in een normaal geval niets zich verzet tegen letterlijke toepassing van artikel 20, lid 3, van de richtlijn, maar anderzijds, in het kader van haar argument ontleend aan de nuttige werking, dat een dergelijke uitlegging ertoe zou leiden dat deze bepaling in vele gevallen dode letter zou blijven.
53. In ieder geval lijkt het feit dat de regeling in een aantal gevallen van toepassing kan zijn, mij niet relevant, ongeacht het aantal waar het hier om gaat. De onverenigbaarheid verdwijnt namelijk niet en is niet minder ernstig omdat de regeling alleen maar wegens haar onvolledigheid of om een of andere reden onverenigbaar is met de grondrechten. De onverenigbaarheid blijft onverminderd, ongeacht of de schending van de grondrechten berust op hetgeen in de tekst staat of op hetgeen er niet in staat.
54. Wanneer de wetgever een - zij het weinig voorkomend - geval gewoon vergeet, kunnen de grondrechten dus al ernstig geschonden zijn. Zo heeft het Hof reeds een bepaling onwettig verklaard, niet wegens het daarin bepaalde, maar wegens het niet erin bepaalde.
55. Bovendien is de door de Commissie voorgestelde oplossing op basis van de hierboven besproken argumenten zeker niet onbetwistbaar wat de eerbiediging van de grondrechten betreft. Zij stelt namelijk toepassing van de normale regel voor, te weten een termijn van vier maanden vanaf de verzending van de producten, indien het bedrijf vóór het verstrijken van deze termijn over de overtreding of de onregelmatigheid hoe dan ook is geïnformeerd. Indien het pas na afloop op de hoogte is gesteld, moet volgens de Commissie een termijn van vier maanden worden verleend, ingaande op de datum waarop het bedrijf daadwerkelijk de overtreding of de onregelmatigheid heeft vernomen.
56. Deze oplossing leidt heel duidelijk tot een aanzienlijk verschil in behandeling tussen de bedrijven, al naar gelang van het moment waarop zij van de onregelmatigheid of de overtreding kennis krijgen. Dit verschil in behandeling vindt evenwel nergens rechtvaardiging.
57. Aldus zou een bedrijf dat een week vóór het verstrijken van de termijn van vier maanden na verzending van de goederen wordt ingelicht, in totaal een week hebben om het door de regeling vereiste bewijs te leveren. Daarentegen zou een bedrijf dat een week later, net na het verstrijken van de termijn, op de hoogte is gesteld, over vier maanden beschikken om hetzelfde bewijs te leveren.
58. De Commissie geeft geen enkel argument om een dergelijk verschil in behandeling te rechtvaardigen en het is ook vergeefse moeite ernaar te zoeken.
59. Betekent dit dus dat de weg van de uitlegging in casu uitgesloten is en dat het Hof alleen de onwettigheid van artikel 20, lid 3, van de richtlijn kan vaststellen? Ik denk van wel.
60. De door de Commissie voorgestelde handelwijze zou namelijk neerkomen op de toevoeging aan deze bepaling van een extra alinea die, bij wijze van uitzondering op de algemene regel, op het onderhavige geval van toepassing is.
61. Dit gaat duidelijk verder dan hetgeen onder het begrip uitlegging moet worden verstaan. De betrokken tekst is bijzonder duidelijk. De betekenis zelf van de woorden laat hier geen enkele plaats voor twijfel. De wetgever heeft het door de Commissie voorgestelde onderscheid niet gemaakt en er is geen enkele aanwijzing dat hij dit zou hebben gewild.
62. De situatie zou anders zijn indien hij een nader te verduidelijken onderscheid had gemaakt. Dat geval zou zonder twijfel binnen het gebied van de uitlegging vallen. Het is echter niet aan de rechter om zich onder het mom van uitlegging in de plaats van de wetgever te stellen en in het betwiste voorschrift onderscheidingen aan te brengen die deze niet heeft gemaakt.
63. Het aloude Romeinse adagium Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus" heeft niets aan betekenis ingeboet.
64. Ik ben dan ook van oordeel dat de poging van de Commissie om deze tekst uit te leggen" in plaats van de ongeldigheid ervan vast te stellen, tot mislukken is gedoemd.
65. Weliswaar spreekt de verwijzende rechter slechts over de uitlegging van de norm en niet over de geldigheid ervan, maar volgens de rechtspraak is het Hof bevoegd om een vraag te herformuleren om de nationale rechter een bruikbaar antwoord voor de oplossing van het geschil te kunnen geven. In casu is een dergelijk antwoord slechts mogelijk door de geldigheid van de betrokken regel te onderzoeken, ook al vraagt de verwijzende rechter slechts om uitlegging ervan.
66. Aangezien het aan het Hof is om te bepalen welke elementen van het gemeenschapsrecht noodzakelijk zijn om de verwijzende rechter een bruikbaar antwoord te geven, kan het in dit verband niet worden gebonden door de keuze van de verwijzende rechter om een verzoek om uitlegging en niet om beoordeling van de geldigheid in te dienen.
67. Uit het voorgaande volgt dat de verwijzende rechter artikel 20, lid 3, van de richtlijn buiten toepassing moet laten wegens onverenigbaarheid ervan met het grondbeginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, daar deze onverenigbaarheid niet kan worden opgelost door middel van de door de Commissie voorgestelde conforme uitlegging.
68. Aangezien deze onverenigbaarheid niet uit de termijn zelf, maar uit de keuze van de begindatum ervan voortvloeit, dient de verwijzende rechter de door de richtlijn aan het bedrijf toegekende termijn om het door deze richtlijn vereiste bewijs te leveren, te laten ingaan vanaf de datum waarop het - bijvoorbeeld door middel van een aanslag - van de fiscale autoriteit heeft vernomen dat niet regelmatig is gezuiverd.
69. Om het probleem voor de toekomst op te lossen kan de wetgever, zo nodig, de consequenties van het arrest van het Hof trekken.
70. Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste en derde prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
Artikel 20, lid 3, van de richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, moet aldus worden uitgelegd dat het bedrijf dat zekerheid voor de betaling van de accijns heeft gesteld, maar dat niet binnen een termijn van vier maanden na verzending van de goederen kon weten dat de schorsingsregeling niet regelmatig was gezuiverd, hierover officieel door de bevoegde autoriteit moet worden geïnformeerd, en dat de termijn van vier maanden om bewijs te leveren van de regelmatigheid van de handeling of van de plaats waar de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, moet ingaan vanaf het tijdstip van deze informatie. Artikel 20, lid 3, is ongeldig voorzover dit voor een dergelijk bedrijf niet de mogelijkheid biedt dit bewijs te leveren."
De tweede vraag
71. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de in artikel 20, lid 3, van de richtlijn aan de marktdeelnemer geboden mogelijkheid om bewijs te leveren van de regelmatigheid van de handeling of van de plaats waar de overtreding of de regelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, eveneens bestaat wanneer lid 2 van deze bepaling van toepassing is.
72. Met andere woorden, hier worden de leden 2 en 3 van artikel 20 in zekere zin tegelijk toegepast.
73. Hiertoe moet artikel 20 van de richtlijn systematisch worden onderzocht.
74. Doel van dit artikel is immers bevoegdheidsconflicten te voorkomen tussen lidstaten die belasting willen heffen over de producten waarop de overtreding betrekking heeft. Het wijst voor elk van de beschreven gevallen een bevoegde lidstaat aan.
75. Ingeval een overtreding of onregelmatigheid is geconstateerd en niet kan worden vastgesteld waar deze is begaan, stelt lid 2 als algemene regel dat de lidstaat op het grondgebied waarvan de overtreding is geconstateerd, bevoegd is.
76. Lid 3 is daarentegen slechts van toepassing indien aan een andere voorwaarde is voldaan, namelijk dat de accijnsproducten niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen. In dat geval is de staat van vertrek bevoegd.
77. Zoals de Commissie opmerkt, zouden bij toepassing van beide bepalingen op hetzelfde geval, twee lidstaten bevoegd zijn om over deze producten belasting te heffen. Dit zou tot een bevoegdheidsconflict leiden indien de lidstaat waar de overtreding is geconstateerd, niet dezelfde is als de lidstaat van vertrek van de producten, terwijl de twee bevoegdheidsregels van artikel 20, leden 2 en 3, juist zijn bedoeld om dergelijke conflicten te voorkomen of in elk geval op te lossen.
78. Dat de twee bepalingen in casu dezelfde lidstaat zouden aanwijzen, namelijk Italië, betekent niet dat zij zonder inachtneming van de inhoud en het systeem van de richtlijn cumulatief kunnen worden toegepast.
79. Daarom moet worden vastgesteld welke van de twee bepalingen als enige van toepassing is op het bij de nationale rechter aanhangige geschil.
80. Deze rechter heeft in zijn verwijzingsbeschikking vermeld dat de betrokken producten niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen in de zin van artikel 20, lid 3, van de richtlijn. Aan de toepassingsvoorwaarden voor deze bepaling is dus voldaan en lid 2 is dan ook niet van toepassing op onderhavige zaak.
81. De onderstaande opmerkingen maak ik dan ook alleen volledigheidshalve.
82. De leden 1 en 2 van artikel 20 betreffen beide de situatie waarin een overtreding of een onregelmatigheid tijdens het vervoer heeft plaatsgehad. Lid 1 betreft het geval waarin de overtreding of onregelmatigheid bekend is, en lid 2 het geval waarin deze niet bekend is.
83. De systematiek van deze leden sluit dus de mogelijkheid uit om bewijs te leveren van de regelmatigheid van de handeling, en dus ook de toepassing van de bepalingen van lid 3 betreffende dit bewijs. De belangrijkste toepassingsvoorwaarde voor deze twee leden is immers het bestaan van een onregelmatigheid of een overtreding.
84. Uit het voorgaande volgt dat de tweede vraag als volgt moet worden beantwoord:
Indien de betrokken producten niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen, is artikel 20, lid 2, van de richtlijn niet van toepassing."
Conclusie
85. Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van het Tribunale di Trento als volgt te beantwoorden:
De eerste en de derde vraag
Artikel 20, lid 3, van de richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, moet aldus worden uitgelegd dat het bedrijf dat zekerheid voor de betaling van de accijns heeft gesteld, maar dat niet binnen een termijn van vier maanden na verzending van de goederen kon weten dat de zuivering van de schorsingsregeling niet regelmatig was gezuiverd, hierover officieel door de bevoegde autoriteit moet worden geïnformeerd en dat de termijn van vier maanden om bewijs te leveren van de regelmatigheid van de handeling of van de plaats waar de overtreding of de onregelmatigheid daadwerkelijk werd begaan, moet ingaan op het tijdstip van deze informatie. Artikel 20, lid 3, is ongeldig voorzover dit voor een dergelijk bedrijf niet de mogelijkheid biedt dit bewijs te leveren."
De tweede vraag
Indien de betrokken producten niet op de plaats van bestemming zijn aangekomen, is artikel 20, lid 2, van de richtlijn niet van toepassing."