62012CJ0417
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 15. októbra 2014 (
*1
)
„Odvolanie — EPUZF — Vyňatie plôch — Kontroly pomocou diaľkového snímania — Vegetačný kryt vyňatých parciel — Finančné opravy“
Vo veci C‑417/12 P,
ktorej predmetom je odvolanie podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 13. septembra 2012,
Dánske kráľovstvo, v zastúpení: V. Pasternak Jørgensen, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci J. Pinborg a P. Biering, advokaterne,
odvolateľ,
ktoré v konaní podporujú:
Francúzska republika, v zastúpení: D. Colas a C. Candat, splnomocnení zástupcovia,
Holandské kráľovstvo, v zastúpení: M. de Ree a M. Bulterman, splnomocnené zástupkyne,
Fínska republika, v zastúpení: J. Leppo, splnomocnený zástupca,
Švédske kráľovstvo, v zastúpení: U. Persson, splnomocnená zástupkyňa,
vedľajší účastníci konania v odvolacom konaní,
ďalší účastník konania:
Európska komisia, v zastúpení: F. Jimeno Fernández, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci T. Ryhl, advokat,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Tizzano, sudcovia S. Rodin, A. Borg Barthet, E. Levits (spravodajca) a M. Berger,
generálny advokát: N. Jääskinen,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 12. decembra 2013,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 30. apríla 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Svojím odvolaním Dánske kráľovstvo navrhuje zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie Dánsko/Komisia (T‑212/09, EU:T:2012:335, ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Všeobecný súd zamietol jeho žalobu na čiastočné zrušenie rozhodnutia Komisie 2009/253/ES z 19. marca 2009, ktorým sa z financovania Spoločenstvom vylučujú niektoré výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) (Ú. v. EÚ L 75, s. 15), v rozsahu, v akom z financovania Spoločenstva vylučuje niektoré výdavky vynaložené Dánskym kráľovstvom z dôvodu vyňatia plôch.
Právny rámec
Nariadenie (ES) č. 1258/1999
2
Nariadenie Rady (ES) č. 1258/1999 zo 17. mája 1999 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. ES L 160, s. 103; Mim. vyd. 03/025, s. 414), ktoré sa uplatňovalo v čase skutkových okolností veci samej, vo svojom článku 7 ods. 4 prvom pododseku stanovovalo, že:
„V prípade, že Komisia zistí, že platba výdavkov nebola uskutočnená v súlade s predpismi spoločenstva, rozhodne o vyčlenení týchto výdavkov z financovania prostriedkami spoločenstva, uvedeného v článkoch 2 a 3.“
Nariadenie (ES) č. 2316/1999
3
Nariadenie Komisie (ES) č. 2316/1999 z 22. októbra 1999, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia Rady (ES) č. 1251/1999, ktorým sa zriaďuje systém podpory pre producentov určitých plodín pestovaných na ornej pôde (Ú. v. ES L 280, s. 43; Mim. vyd. 03/026, s. 362), ktoré sa uplatňovalo v čase skutkových okolností veci samej, vo svojom článku 19 stanovovalo, že:
„1.   Plochy vyňaté z obrábania podľa tejto kapitoly musia pokrývať jednotnú plochu o veľkosti aspoň 0,3 ha a o šírke aspoň 20 m.
Členské štáty môžu uznať:
a)
menšie plochy obsahujúce celé parcely s trvalými ohraničeniami ako sú múry, ploty alebo vodné toky;
…
4.   Členské štáty uplatnia vhodné opatrenia s ohľadom na špecifickú situáciu plôch vyňatých z obrábania, aby sa zabezpečilo, že sa udržiavajú a že je chránené životné prostredie. Také opatrenia môžu taktiež zahŕňať požiadavku na zelený vegetačný kryt; v takom prípade musia opatrenia zabezpečiť, aby sa zelený vegetačný kryt nemohol využiť na produkciu osiva a aby sa za žiadnych okolností nepoužil na poľnohospodárske účely pred 31. augustom alebo pred 15. januárom na výrobu plodín na predaj.
…“
Nariadenie (ES) č. 2419/2001
4
Nariadenie Komisie (ES) č. 2419/2001 z 11. decembra 2001 stanovujúce podrobné pravidlá uplatňovania integrovaného správneho a kontrolného systému pre určité programy pomoci spoločenstva, zriadeného nariadením Rady (EHS) č. 3508/92 (Ú. v. ES L 327, s. 11; Mim. vyd. 03/034, s. 308) vo svojom článku 15 stanovovalo, že:
„Administratívne kontroly a kontroly na mieste sú robené takým spôsobom, ktorý zaistí účinné overenie zhody s podmienkami, za ktorých sú pomoci udelené.“
5
Podľa článku 22 ods. 1 uvedeného nariadenia, ktorý sa týka určovania plôch poľnohospodárskych parciel:
„Plochy poľnohospodárskej parcely sú stanovené akýmkoľvek primeraným spôsobom, definovanými príslušným orgánom, ktorý zaisťuje meranie s presnosťou prinajmenšom rovnou presnosti požadovanej pre oficiálne merania na základe národných pravidiel. Príslušný orgán stanoví maržu tolerancie, berúc do úvahy použitú metódu merania, presnosť dostupných oficiálnych dokumentov, miestne faktory, také ako svah a tvar parcely a ustanovenia odseku 2.“
6
Článok 23 tohto istého nariadenia upravoval kontroly pomocou diaľkového snímania.
Nariadenie (ES) č. 1290/2005
7
Článok 31 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, s. 1), nazvaný „Overenie súladu“, vo svojich odsekoch 1 až 3 stanovuje:
„1.   Komisia rozhoduje o čiastkach, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Spoločenstvom, ak zistí, že výdavky uvedené v článku 3 ods. 1 a v článku 4 sa nerealizovali v súlade s pravidlami Spoločenstva podľa postupu uvedeného v článku 41 ods. 3.
2.   Komisia vyhodnotí čiastky, ktoré sa majú vylúčiť, najmä na základe závažnosti zaznamenaného nesúladu. Komisia zohľadňuje charakter a závažnosť porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Spoločenstvu.
3.   Pred akýmkoľvek rozhodnutím o zamietnutí financovania sú výsledky kontrol Komisie, ako aj odpovede daného členského štátu predmetom písomného oznámenia, po ktorom sa obe strany pokúsia dospieť k dohode o opatreniach, ktoré je potrebné prijať.
Ak nedôjde k dohode, členský štát môže v lehote štyroch mesiacov požiadať o začatie konania na zmierenie stanovísk oboch strán, ktorého výsledky sú predmetom správy odovzdanej Komisii a preskúmanej Komisiou, skôr ako sa vyjadrí k prípadnému zamietnutiu financovania.“
Usmernenia
8
Dokument Komisie č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997, nazvaný „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo Záručnej sekcie EPUZF“ (ďalej len „usmernenia“), opisuje metódu uplatňovania paušálnych finančných opráv. Tento dokument najmä stanovuje:
„O paušálnych opravách sa musí uvažovať, keď Komisia zistí, že kontrolné opatrenie, ktoré výslovne vyžaduje nariadenie alebo ktoré je implicitne nevyhnutné pre dodržanie výslovného pravidla (napríklad obmedzenie pomoci len na výrobky určitej kvality) nebolo vykonané primeraným spôsobom.
Ak sú síce vykonané kontroly, ale nedostatočným spôsobom, závažnosť nedostatku treba vyhodnotiť. Skoro všetky kontrolné konania možno zlepšiť a jednou z úloh kontrolných pracovníkov Komisie je predložiť odporúčania s cieľom zlepšiť postupy a vykonať dodatočné kontroly, ktoré hoci nie sú stanovené normotvorcom, ponúkajú dodatočnú záruku, pokiaľ ide o súlad výdavkov s podmienkami dotknutého členského štátu. Avšak skutočnosť, že konanie sa môže zdokonaliť, sama osebe neodôvodňuje finančnú opravu. Musí existovať významný nedostatok pri uplatňovaní výslovných pravidiel Spoločenstva a takýto nedostatok musí vystaviť [Európsky poľnohospodársky usmerňovací a záručný fond (EPUZF)] reálnemu nebezpečenstvu straty alebo nesúladu s pravidlami“.
9
Usmernenia definujú podmienky, ktoré treba splniť na účely uplatnenia paušálnych finančných opráv vo výške 2 %, 5 %, 10 % a 25% z deklarovaných výdavkov.
Skutkové okolnosti sporu a sporné rozhodnutie
10
Európska komisia po tom, ako v októbri a decembri 2004 vykonala kontroly na mieste týkajúce sa podmienok uplatňovania integrovaného správneho a kontrolného systému plodín pestovaných na ornej pôde v hospodárskych rokoch 2002 až 2004 dánskymi orgánmi, oznámila Dánskemu kráľovstvu, že jeho orgány nedodržali ustanovenia nariadenia Rady (ES) č. 1251/1999 zo 17. mája 1999 ustanovujúce systém podpory pre pestovateľov niektorých plodín pestovaných na ornej pôde (Ú. v. ES L 160, s. 1; Mim. vyd. 03/025, s. 322), a nariadenia Rady (EHS) č. 3508/92 z 27. novembra 1992, ktorým sa stanovuje integrovaný systém spravovania a kontroly určitých schém poskytovania pomoci v spoločenstve (Ú. v. ES L 355, s. 1; Mim. vyd. 03/013, s. 223).
11
Komisia po tom, ako listom z 27. júna 2006 oznámila Dánskemu kráľovstvu v súlade s článkom 8 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1663/95 Komisie zo 7. júla 1995, stanovujúcim podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (EHS) č. 729/70 týkajúceho sa postupu pri zúčtovaní výkazov záručnej sekcie EPUZF (Ú. v. ES L 158, s. 6; Mim. vyd. 03/018, s. 31), zmeneného a doplneného nariadením (ES) č. 2245/1999 Komisie z 22. októbra 1999 (Ú. v. ES L 273, s. 5; Mim. vyd. 03/026, s. 335), a po výmene korešpondencie, v liste z 21. februára 2008 adresovanom tomuto členskému štátu uviedla, že na niektoré výdavky uskutočnené v hospodárskych rokoch 2002 až 2004 treba uplatniť finančné opravy vo výške 5 % a 10 %. Výška týchto opráv dosahovala 750 miliónov dánskych korún (DKK).
12
Keďže Dánske kráľovstvo považovalo tieto opravy za neodôvodnené, obrátilo sa na zmierovací orgán.
13
Zmierovací orgán vo svojej správe z 9. septembra 2008 dospel k záveru, že stanoviská odporcov nemožno zmieriť a vyzval Komisiu, aby prehodnotila návrh uplatniť opravy vo výške 5 % a 10 % na všetky dotknuté výdavky.
14
Ako Komisia uvádza v súhrnnej správe Generálneho riaditeľstva (GR) pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka zo 6. januára 2009 týkajúcej sa výsledkov kontrol vykonaných Komisiou v kontexte postupu pri zúčtovaní výdavkov záručnej sekcie EPUZF podľa článku 7 ods. 4 nariadenia č. 1258/1999 a článku 31 nariadenia č. 1290/2005 (ďalej len „súhrnná správa“), sporným rozhodnutím uplatnila paušálne finančné opravy, ktoré dosahovali v závislosti od konkrétneho prípadu 2 %, 5 % alebo až 10 % výdavkov uskutočnených Dánskym kráľovstvom, a to vzhľadom na medzery, ktoré boli zistené v oblasti kontrol pomocou diaľkového snímania a kontrol dodržiavania legislatívnych požiadaviek na vyňaté plochy.
15
Komisia jednak uplatnila na pomoc vyplatenú v hospodárskych rokoch 2003 a 2004 paušálnu opravu vo výške 2 % z dôvodu finančnej ujmy spôsobenej EPUZF, lebo Dánske kráľovstvo neprijalo opravné opatrenia v rámci kontrol pomocou diaľkového snímania, keď meralo pozemky za pomoci snímok s vysokým rozlíšením (ďalej len „snímky HR“).
16
Komisia ďalej konštatovala viacero nezrovnalostí týkajúcich sa vyňatých plôch, ktoré by mohli odôvodniť vylúčenie niektorých výdavkov z financovania EPUZF a odvodila, že kľúčové kontroly týchto plôch neboli vôbec uskutočnené alebo boli uskutočnené tak nedôsledne, že neboli vôbec účinné. Preto na účely náhrady ujmy spôsobenej EPUZF uplatnila na pomoc vyplatenú v hospodárskych rokoch 2002 až 2004 paušálnu opravu, ktorá dosahovala v závislosti od konkrétneho prípadu 2 %, 5 % alebo až 10 %.
Napadnutý rozsudok
17
Všeobecný súd, pokiaľ ide o kontroly pomocou diaľkového snímania, v prvom rade dospel v bodoch 48 až 50 napadnutého rozsudku k záveru, že Dánske kráľovstvo malo použiť alternatívnu metódu na ubezpečenie sa o správnosti meraní parciel uskutočnených za pomoci snímok HR, a to tým skôr, že orgány tohto členského štátu boli od decembra 2002 informované o tom, že túto metódu merania Komisia neodporúča.
18
Okrem toho v bode 52 napadnutého rozsudku Všeobecný súd uznal, že Komisia môže podľa článku 22 ods. 1 nariadenia č. 2419/2001 použiť akýkoľvek vhodný prostriedok na ubezpečenie sa o ploche kontrolovaných parciel.
19
V druhom rade Všeobecný súd, pokiaľ ide o kontrolu pravidiel týkajúcich sa vyňatých plôch, v bodoch 69 až 85 napadnutého rozsudku pristúpil k výkladu článku 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 a na rozdiel od Komisie dospel k záveru, že zachovanie vegetačného krytu na vyňatej parcele predstavuje jedno z vhodných opatrení na zabezpečenie, že táto parcela sa udržiava a že je chránené životné prostredie. Všeobecný súd však v bode 106 napadnutého rozsudku konštatoval, že ak sa Komisia na účely odôvodnenia vážnej a odôvodnenej pochybnosti opiera o viaceré dôkazy, ktoré sú na sebe vzájomne nezávislé, na preukázanie nedostatočnej povahy spôsobu vykonania kontrol stačí, že je potvrdený jeden z týchto dôkazov. V dôsledku toho pokračoval v preskúmaní ostatných dôkazov predložených Komisiou.
20
Všeobecný súd po tom, ako pripomenul povinnosť členských štátov udržiavať vyňaté parcely, v bodoch 93 a 94 napadnutého rozsudku rozhodol, že podľa tohto ustanovenia musí byť vegetačný kryt zachovaný na týchto parcelách udržiavaný s cieľom chrániť agronomické podmienky týchto parciel.
21
Pokiaľ ide o pojem „trvalé ohraničenia“ v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku písm. a) nariadenia č. 2316/1999, Všeobecný súd v bode 101 napadnutého rozsudku rozhodol, že v prípade parciel, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, sa môžu poskytovať platby na plochu, len ak sú fyzicky ohraničené. Preto zamietol výklad podaný Dánskym kráľovstvom, podľa ktorého katastrálne ohraničenia spĺňali požiadavky uvedeného ustanovenia.
22
Pokiaľ ide o údajnú nezákonnosť podmienok, za ktorých Komisia konštatovala niektoré nezrovnalosti týkajúce sa vyňatých plôch, Všeobecný súd v bode 122 napadnutého rozsudku konštatoval, že Dánske kráľovstvo nemohlo priznať žiadateľovi o pomoc výhodu pochybnosti, keď kontroly na mieste vykonané po dátume uplynutia obdobia vyňatia umožnili konštatovať prítomnosť stohov sena alebo stavebného odpadu na predmetných parcelách.
23
Všeobecný súd v bode 123 napadnutého rozsudku rozhodol, že Komisia správne dospela k záveru, že existujú odôvodnené a vážne pochybnosti, pokiaľ ide o dostatočný charakter kontrol vykonaných Dánskym kráľovstvom v súvislosti s parcelami, na ktorých boli konštatované určité nezrovnalosti, pričom tento členský štát nepredložil tvrdenia na rozptýlenie týchto pochybností.
24
V treťom rade, pokiaľ ide o údajné porušenie podstatných formálnych náležitostí, Všeobecný súd zamietol všetky tvrdenia predložené uvedeným členským štátom.
25
V štvrtom rade, pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa finančných opráv, Všeobecný súd dospel v bode 168 napadnutého rozsudku k záveru, že Komisia mohla oprávnene rozhodnúť, že riziko strát pre EPUZF bolo významné a odôvodňovalo paušálnu opravu vo výške 5 % alebo 10 %.
26
V dôsledku toho Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú Dánskym kráľovstvom.
Návrhy účastníkov konania
27
Dánske kráľovstvo svojím odvolaním navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a vyhovel návrhom predloženým na prvom stupni alebo subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu.
28
Európska komisia navrhuje zamietnuť odvolanie a uložiť Dánskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
O odvolaní
29
Na podporu svojho odvolania Dánske kráľovstvo uvádza štyri odvolacie dôvody, ktoré vychádzajú z nesprávneho výkladu článku 15 nariadenia č. 2419/2201, nesprávneho výkladu článku 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 a z nesprávneho právneho posúdenia v súvislosti s uplatnením pravidiel týkajúcich sa dôkazného bremena a pravidiel týkajúcich sa finančných opráv.
30
Komisia tvrdí, že všetky odvolacie dôvody uvádzané na podporu odvolania sa musia zamietnuť ako zjavne neprípustné alebo v každom prípade ako nedôvodné.
31
Na úvod je teda potrebné preskúmať všeobecnú námietku neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia.
O všeobecnej námietke neprípustnosti
32
Komisia, ktorá odpovedala na všetky odvolacie dôvody vznesené Dánskym kráľovstvom, v prvom rade namieta neprípustnosť celého odvolania, lebo toto odvolanie sa snaží o nové preskúmanie skutkového stavu veci a obmedzuje sa najmä na opakovanie tvrdení predložených na prvom stupni.
33
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z článku 256 ods. 1 ZFEÚ a článku 58 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie vyplýva, že odvolanie sa obmedzuje na právne otázky.
34
Okrem toho z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak účastník konania napadne výklad alebo uplatnenie práva Únie Všeobecným súdom, v priebehu odvolacieho konania možno opätovne rozobrať právne otázky preskúmané v prvostupňovom konaní. V konečnom dôsledku, ak by účastník konania nemohol založiť svoje odvolanie na dôvodoch a tvrdeniach už použitých pred Všeobecným súdom, odvolacie konanie by bolo sčasti zbavené svojho významu (rozsudok Francúzsko/Komisia, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, bod 71).
35
Pokiaľ ide o toto odvolanie, stačí konštatovať, že ako vyplýva najmä z bodu 29 tohto rozsudku a na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, Dánske kráľovstvo nechce všeobecne spochybniť posúdenie skutkových okolností vykonané Všeobecným súdom tak, že by opakovalo dôvody a argumenty, ktoré už pred Všeobecným súdom uplatňovalo. Odvolateľka naopak uplatňuje právne otázky, ktoré môžu byť predmetom odvolania.
36
Je teda potrebné zamietnuť všeobecnú námietku neprípustnosti uplatnenú Komisiou.
37
Napriek tomu sa treba v rozsahu, v akom Komisia konkrétnejšie namieta neprípustnosť niektorých konkrétnych dôvodov odvolania, zaoberať týmito námietkami neprípustnosti v rámci preskúmavania dotknutých odvolacích dôvodov.
O prvom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
38
V rámci prvého odvolacieho dôvodu Dánske kráľovstvo uplatňuje pochybenie, ktorého sa Všeobecný súd dopustil pri interpretácii článku 15 nariadenia č. 2419/2001 v spojení s článkom 23 tohto nariadenia, lebo údaje získané pomocou globálneho systému na určovanie polohy (GPS) nemohli byť použité na posúdenie meraní získaných pomocou diaľkového snímania, keďže obe tieto metódy nutne vedú k odlišným výsledkom.
39
Okrem toho Všeobecný súd neopísal verne skutkový stav, ani nezaujal stanovisko k detailným dokumentom potvrdzujúcim, že dánske orgány vykonali dodatočné opravné kontroly.
40
Francúzska republika tvrdí, že Všeobecnému súdu prináleží overiť, že meranie pomocou diaľkového snímania ponúka meranie s presnosťou prinajmenšom rovnou presnosti požadovanej pre oficiálne merania na základe národných pravidiel. V každom prípade treba národné pravidlá posúdiť s určitou maržou tolerancie.
41
Komisia tvrdí, že v bode 120 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval slabiny dánskeho kontrolného systému. Predložený odvolací dôvod teda spočíva v jednoduchom spochybnení tohto skutkového posúdenia.
Posúdenie Súdnym dvorom
42
Ako už Všeobecný súd v bodoch 37 až 41 napadnutého rozsudku správne pripomenul, členské štáty majú podľa článku 15 a článku 22 ods. 1 nariadenia č. 2419/2001 prijať opatrenia, ktoré podľa ich názoru zaručia účinnosť kontrol, a teda aj presnosť merania pomocou diaľkového snímania.
43
Hoci si štáty môžu vybrať prostriedky na určenie plochy poľnohospodárskych parciel, uvedené prostriedky musia spĺňať požiadavku presnosti.
44
V tejto súvislosti nemožno Všeobecnému súdu vytýkať, že rozhodol, že Komisia mohla v rámci preskúmania merania parciel, na ktoré sa uplatňuje režim vyňatia, dánskymi orgánmi vychádzať z inej metódy, než použili tieto orgány.
45
Na jednej strane Komisiu nemožno v rámci jej preskúmania dodržania požiadavky presnosti, ktorá prináleží členskému štátu, nútiť použiť výhradne metódu použitú týmto štátom, a to najmä ak sa domnieva, že iná metóda zaručuje vyšší stupeň presnosti.
46
Na druhej strane uložiť Komisii povinnosť použiť v tejto súvislosti metódu merania použitú orgánmi dotknutého členského štátu by mohlo viesť k oslabeniu dvojúrovňového systému kontroly zavedeného nariadením č. 2419/2001.
47
V dôsledku toho Komisia môže vykonať účinnú kontrolu spoľahlivosti národných kontrolných systémov, len ak si môže slobodne zvoliť metódu kontroly opatrení uskutočnených vnútroštátnymi orgánmi, ktorá sa jej zdá byť najvhodnejšia z pohľadu presnosti.
48
Pokiaľ ide o ostatné výhrady, treba pripomenúť, že posúdenie skutkového stavu Všeobecným súdom nepredstavuje s výhradou prípadu skreslenia právnu otázku, ktorá by ako taká podliehala preskúmaniu Súdnym dvorom v štádiu odvolania.
49
Dánske kráľovstvo tým, že spochybňuje skutkové posúdenia Všeobecného súdu, ktoré vyplývajú z bodov 50 a 120 napadnutého rozsudku, žiada Súdny dvor o nové preskúmanie skutkového stavu, pričom neuvádza žiadnu skutočnosť, ktorá umožňuje odvodiť, že došlo k takémuto skresleniu.
50
Preto treba zamietnuť prvý odvolací dôvod ako sčasti nedôvodný a sčasti neprípustný.
O druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
51
Na podporu druhého odvolacieho dôvodu založeného na pochybení Všeobecného súdu v súvislosti s výkladom článku 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 Dánske kráľovstvo tvrdí, že neexistuje žiadna povinnosť vysekať vegetačný kryt na vyňatom pozemku, že povinnosť údržby stanovená v tomto ustanovení sa netýka vegetačného krytu a že Všeobecný súd nevysvetlil, čo rozumie pod pojmom „zachovanie agronomických podmienok“ vyňatých pozemkov.
52
Dánske kráľovstvo dodáva, že minimálny charakter nezrovnalostí uvedených Komisiou v spornom rozhodnutí neodôvodňuje uplatnené finančné opravy.
53
Okrem toho Všeobecný súd nerozhodol o ostatných nezrovnalostiach konštatovaných Komisiou, o ktoré sa opieralo sporné rozhodnutie. Tento nedostatok v odôvodnení napadnutého rozsudku teda zabránil odvolateľke správne posúdiť zákonnosť sporného rozhodnutia.
54
Okrem toho sa Všeobecný súd nevyjadril k dôvodom a dôkazom predloženým Dánskym kráľovstvom, ktoré umožňovali odôvodniť spoľahlivosť dánskeho kontrolného systému.
55
Francúzska republika na jednej strane tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že nezrušil sporné rozhodnutie, hoci konštatoval protiprávnosť, ktorá postihovala toto rozhodnutie, a na druhej strane, že povinnosť údržby sa týka samotných vyňatých pozemkov a nie ich vegetačného krytu.
56
Fínska republika dodáva, že výklad článku 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 použitý Všeobecným súdom nemožno odvodiť zo znenia tohto ustanovenia.
57
Komisia pripomína, že Všeobecný súd konštatoval nezrovnalosti v súvislosti s podmienkami na oprávnenie niektorých parciel na pomoc, ktorých existenciu Dánske kráľovstvo nespochybnilo. Aj keby medzery v dánskom kontrolnom systéme vyplývali z nesprávneho výkladu právnej úpravy Únie Dánskym kráľovstvom, Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia.
58
Pokiaľ ide o význam nezrovnalostí, Komisia tvrdí, že kontroly na mieste umožnili dospieť k záveru, že prípady, ktorých sa tieto nezrovnalosti týkali, neboli ani malé, ani nevýznamné.
Posúdenie Súdnym dvorom
59
Svojou prvou výhradou Dánske kráľovstvo Všeobecnému súdu vytýka, že vyložil článok 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 v tom zmysle, že obsahuje implicitnú povinnosť vysekať vegetačný kryt.
60
Je však potrebné konštatovať, že táto výhrada je založená na nesprávnom výklade napadnutého rozsudku.
61
Všeobecný súd najskôr v bode 88 napadnutého rozsudku pripomenul, že ak sa členské štáty rozhodnú zachovať vegetačný kryt na vyňatých pozemkoch, majú podľa článku 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999 povinnosť prijať vhodné opatrenia, aby sa zabezpečilo, že sa tieto pozemky udržiavajú, pričom ak sa rozhodnú pre vegetačný kryt, musia zabezpečiť, že tento kryt sa udržiava.
62
Ďalej v bode 93 uvedeného rozsudku správne rozhodol, že vhodná údržba vegetačného krytu ponechaného na vyňatých plochách má za cieľ chrániť agronomické podmienky.
63
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 92 rovnakého rozsudku rozhodol, že Dánske kráľovstvo samo tvrdilo, že určujúcim kritériom je, či vyňaté plochy predstavujú aj počas obdobia vyňatia obrábateľnú pôdu.
64
Všeobecný súd napokon v bode 94 napadnutého rozsudku dospel k záveru, že pokiaľ ide o vyňaté plochy, zachovanie vegetačného krytu nepredstavuje výnimku z primeraných opatrení prijatých členskými štátmi v súlade s článkom 19 ods. 4 nariadenia č. 2316/1999.
65
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Dánske kráľovstvo, preto Všeobecný súd tým, že pripomenul nevyhnutnosť údržby vyňatých plôch, ako vyplýva z článku 19 ods. 4 prvej vety uvedeného nariadenia, nekonštatoval implicitnú povinnosť vysekať vegetačný kryt.
66
Vegetačný kryt, ako vhodné opatrenie na zabezpečenie údržby vyňatej plochy nezbavuje dotknutý členský štát povinnosti kontrolovať, či je sám tento kryt udržiavaný. Cieľ údržby vyňatého pozemku by bol totiž zmarený, keby sa tento vegetačný kryt neudržiaval.
67
Svojou druhou výhradou Dánske kráľovstvo vytýka Všeobecnému súdu, že nezrušil sporné rozhodnutie, ale konštatoval, že aj napriek nesprávnemu právnemu posúdeniu Komisie, ktorá neoznačila zachovanie vegetačného krytu za vhodné opatrenie, ďalšie nezrovnalosti konštatované Komisiou stačili na odôvodnenie finančných opráv uložených týmto rozhodnutím.
68
Nezrovnalosti uvedené Všeobecným súdom neboli tak významné, aby odôvodňovali uplatnené opravy.
69
Na jednej strane treba pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora Komisia musí na účely odôvodnenia finančnej opravy preukázať existenciu vážnej a opodstatnenej pochybnosti týkajúcej sa účinnosti kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány (pozri v tomto zmysle rozsudok Grécko/Komisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 34).
70
Keďže Komisia, pokiaľ ide o Dánske kráľovstvo, uviedla aj iné skutočnosti, než tie, ktoré Všeobecný súd zamietol, Všeobecný súd sa tým, že nezrušil sporné rozhodnutie, nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, lebo tieto skutočnosti neboli spochybnené.
71
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 112 napadnutého rozsudku konštatoval, že Dánske kráľovstvo nespochybnilo vecnú správnosť skutkových zistení Komisie, ktoré opisovali nezrovnalosti predstavujúce iné dôkazy, a tento členský štát spochybnil len obdobie, počas ktorého boli tieto nezrovnalosti konštatované.
72
Na druhej strane je potrebné uviesť, že Dánske kráľovstvo tým, že kritizuje Všeobecný súd za to, že priznal príliš veľký význam nezrovnalostiam, ktoré boli považované za odôvodňujúce vážne a opodstatnené pochybnosti Komisie, žiada Súdny dvor o nové preskúmanie skutkového stavu, ktorý už Všeobecný súd preskúmal. Ako však bolo pripomenuté v bode 48 tohto rozsudku, takýto návrh nie je prípustný v štádiu odvolania.
73
Pokiaľ ide o tretiu výhradu založenú na tom, že Všeobecný súd nerozhodol o niektorých dôkazoch predložených Dánskym kráľovstvom, treba uviesť, že keďže Všeobecný súd rozhodol, že Komisia predložila dôkazy dokazujúce jej vážne a opodstatnené pochybnosti, pokiaľ ide o účinnosť dánskeho kontrolného systému, a tieto pochybnosti Dánske kráľovstvo nerozptýlilo, v bode 125 napadnutého rozsudku sa mohol oprávnene rozhodnúť, že nepreskúma tvrdenia uvedené týmto členským štátom, pokiaľ ide o ostatné dôkazy o nezrovnalostiach uvedené Komisiou.
74
Okrem toho z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že povinnosť odôvodnenia, ktorá prináleží Všeobecnému súdu, tomuto súdu neukladá povinnosť vypracovať odôvodnenie, ktoré by vyčerpávajúcim spôsobom rozoberalo jednotlivo každú úvahu vyjadrenú účastníkmi sporu, a teda že odôvodnenie môže byť implicitné, avšak pod podmienkou, že umožní zúčastneným osobám oboznámiť sa s dôvodmi, pre ktoré Všeobecný súd neprijal ich tvrdenia, a poskytne Súdnemu dvoru dostatok prostriedkov, aby mohol vykonať svoje preskúmanie (rozsudok Edwin/ÚHVT, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, bod 64 a citovaná judikatúra).
75
Druhý odvolací dôvod preto treba sčasti zamietnuť ako nedôvodný a sčasti zamietnuť ako neprípustný.
O treťom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
76
Hoci Dánske kráľovstvo nespochybňuje zásady týkajúce sa dôkazného bremena v oblasti finančných opráv uskutočnených pri zúčtovaní výdavkov EPUZF, nesúhlasí s tým, ako ich uplatnil Všeobecný súd. Na jednej strane nezrovnalosti konštatované Komisiou počas kontrol na mieste, ktoré boli uskutočnené na základe vzorky po uplynutí obdobia vyňatia, nemajú dôkaznú silu. Na druhej strane sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď od tohto členského štátu vyžadoval, aby dokázal, že ani na jednej z parciel dotknutých vyňatím nedošlo k nezrovnalostiam.
77
Francúzska republika, Holandské kráľovstvo a Švédske kráľovstvo v tejto súvislosti tvrdia, že Dánske kráľovstvo by nemalo dokazovať, že ani na jednej z vyňatých parciel nedošlo k nezrovnalostiam, ale dokázať, že konštatovania Komisie nepreukazovali kvalitu národných kontrol.
78
Komisia pripomína, že podľa judikatúry Súdneho dvora má nárok na odľahčenie dôkazného bremena. Nemusí teda preukázať existenciu významných nedostatkov pri uplatňovaní pravidiel Únie.
Posúdenie Súdnym dvorom
79
Na úvod treba uviesť, že v rámci zúčtovania výdavkov EPUZF členské štáty zohrávajú prvoradú úlohu, lebo musia umožniť, aby sa zabezpečilo, že EPUZF financuje iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami práva Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov.
80
Práve členský štát má najlepšiu možnosť zhromaždiť a preveriť údaje potrebné na zúčtovanie výdavkov EPUZF (rozsudok Grécko/Komisia, EU:C:2005:103, bod 36).
81
Ako Všeobecný súd pripomenul v bode 57 napadnutého rozsudku, na účely preukázania porušenia predpisov, ktoré upravujú spoločnú organizáciu poľnohospodárskych trhov, nie je úlohou Komisie vyčerpávajúcim spôsobom preukázať nedostatky kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány, alebo nesprávnosť nimi predložených čísel, ale existenciu vážnej a opodstatnenej pochybnosti, ktorú má a ktorá sa týka týchto kontrol alebo čísel (pozri rozsudky Nemecko/Komisia, C‑54/95, EU:C:1999:11, bod 35, a Grécko/Komisia, EU:C:2005:103, bod 34).
82
Dotknutý členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez tvrdení, ktoré sú podložené dôkazom o spoľahlivosti a funkčnosti kontrolného systému. Ak sa mu teda nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, majú tieto zistenia za následok vznik vážnych pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu (rozsudky Taliansko/Komisia, C‑253/97, EU:C:1999:527, bod 7, a Grécko/Komisia, EU:C:2005:103, bod 35).
83
V dôsledku toho tomuto členskému štátu prináleží, aby predložil čo najpodrobnejší a najúplnejší dôkaz o skutočnom stave kontrol a číselných údajov, prípadne o nepresnostiach v tvrdeniach Komisie (rozsudok Grécko/Komisia, EU:C:2005:103, bod 36).
84
V tomto rámci Všeobecný súd v bode 107 napadnutého rozsudku uviedol, že Komisia uviedla, ako vyplýva z jej súhrnnej správy, viacero nezrovnalostí, ktoré odôvodňovali vážne pochybnosti, ktoré mala voči národnému kontrolnému systému.
85
Všeobecný súd, ktorý na účely zamietnutia tvrdení Dánskeho kráľovstva konštatoval, že Dánske kráľovstvo sa uspokojilo s tým, že predložilo dôkazy týkajúce sa konkrétnych zistení uskutočnených Komisiou počas vyšetrovania, z ktorého vychádzala súhrnná správa, ktoré vychádzali zo vzorky dotknutých parciel, a nepredložilo dôkazy týkajúce sa všetkých vyňatých parciel, sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia.
86
Na jednej strane vzhľadom na prvoradú úlohu členských štátov v rámci zúčtovania výdavkov EPUZF a faktickú nemožnosť Komisie vykonať kontrolu všetkých vyňatých parciel v členských štátoch, kontrolný systém zavedený v rámci tohto zúčtovania umožňuje Komisii, aby založila svoje posúdenie na dôkaze vážnej a opodstatnenej pochybnosti, ktorú má, pokiaľ ide o spoľahlivosť kontrol vykonaných národnými orgánmi, vychádzajúcej z vyšetrovaní na mieste na základe vzorky.
87
Na druhej strane okolnosť, že určité nezrovnalosti, ako prítomnosť stohov sena alebo stavebného odpadu na vyňatých parcelách, boli v prejednávanej veci konštatované po uplynutí obdobia vyňatia, nespochybňuje dôkaznú silu týchto nezrovnalostí, lebo nemožno vylúčiť, že uvedené nezrovnalosti mohli existovať počas obdobia vyňatia týchto plôch. V každom prípade konštatovanie týkajúce sa momentu, keď boli zaznamenané určité nezrovnalosti, nemožno použiť na preukázanie spoľahlivosti dánskeho systému kontroly.
88
Všeobecný súd teda správne a bez skreslenia predložených dôkazov rozhodol, že tieto nezrovnalosti umožňovali, aby Komisia nadobudla opodstatnenú a vážnu pochybnosť, pokiaľ ide o spoľahlivosť kontrolného systému vyňatých parciel zavedeného dánskymi orgánmi.
89
V tomto kontexte musí Dánske kráľovstvo predložiť dôkazy, ktoré konkrétne umožnia odstrániť túto pochybnosť, teda dôkazy, ktoré dokážu skutočnú neexistenciu nezrovnalostí alebo že konštatované nezrovnalosti boli len ojedinelým prípadom, ktorý nespochybňoval spoľahlivosť celého uvedeného systému.
90
Všeobecný súd po prvé v bodoch 119 a 120 napadnutého rozsudku konštatoval, že Dánske kráľovstvo neprijalo opravné úkony, keď používalo len snímky HR, ako napríklad posilnené kontroly na mieste pred uplynutím obdobia vyňatia. V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 164 napadnutého rozsudku uviedol, že samotné Dánske kráľovstvo uznalo, že kontroly pomocou diaľkového snímania, ktoré uskutočnilo, neboli presné.
91
Po druhé Všeobecný súd v bodoch 121 a 122 napadnutého rozsudku rozhodol, že metóda použitá dánskymi orgánmi, ktorá priznávala žiadateľovi o pomoc výhodu pochybnosti tým, že vychádzala z toho, že nezrovnalosti, ktoré boli zistené počas kontrol na mieste po uplynutí obdobia vyňatia sa nevzťahovali na toto obdobie, nebola v súlade s kontrolnými pravidlami, ktoré umožňujú zabezpečiť spoľahlivosť systému.
92
Za týchto okolností sa Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že Komisia sa mohla odvolávať na opodstatnené a vážne pochybnosti, ktoré mala, pokiaľ ide o spoľahlivosť dánskeho kontrolného systému, vzhľadom na dôkazy predložené Komisiou a nečinnosť Dánskeho kráľovstva, pokiaľ ide o vykonanie dôkazov o skutočnom stave kontrol alebo čísel prostredníctvom najpodrobnejších a najúplnejších dôkazov.
93
Tretí odvolací dôvod preto treba zamietnuť ako nedôvodný.
O štvrtom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
94
V rámci štvrtého odvolacieho dôvodu týkajúceho sa podmienok uplatnenia paušálnych finančných opráv Dánske kráľovstvo v prvom rade tvrdí, že právo Únie výslovne nestanovuje povinnosť vysekať vyňaté parcely. V druhom rade anomálie uvedené v spornom rozhodnutí nemohli vzhľadom na svoju minimálnu povahu vystaviť EPUZF skutočnej strate.
95
Pokiaľ ide o výšku paušálnych finančných opráv, Dánske kráľovstvo dodáva, že Všeobecný súd nesprávne vyložil svoju argumentáciu a nesprávne potvrdil opravy, ktoré boli stanovené v spornom rozhodnutí na základe minimálnych nezrovnalostí.
96
Francúzska republika a Švédske kráľovstvo uplatňujú, že Všeobecný súd mal rozhodnúť, že paušálne opravy uplatnené na nezrovnalosti týkajúce sa povinnosti údržby vyňatých parciel neboli odôvodnené. Okrem toho mal Všeobecný súd rozhodnúť o dodatočných nezrovnalostiach uvedených v spornom rozhodnutí. V každom prípade podľa Fínskej republiky boli uplatnené finančné opravy neprimerané ku konštatovaným nezrovnalostiam.
97
Komisia tvrdí, že Všeobecný súd správne konštatoval, že Dánske kráľovstvo si nesplnilo povinnosť chrániť finančné záujmy Európskej únie, čím odôvodňuje uplatnenie paušálnych finančných opráv.
Posúdenie Súdnym dvorom
98
V prvom rade Všeobecný súd správne rozhodol, že Komisia mohla mať oprávnene vážne a opodstatnené pochybnosti o spoľahlivosti dánskeho kontrolného systému, a to vzhľadom na nezrovnalosti, ktoré konštatovala, a neschopnosť Dánskeho kráľovstva rozptýliť tieto pochybnosti.
99
Z bodu 79 tohto rozsudku vyplýva, že členské štáty musia zabezpečiť, že EPUZF financuje iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami práva Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. V tejto súvislosti sú členské štáty zodpovedné za kľúčové kontroly, ktoré sa odohrávajú na mieste.
100
V prejednávanej veci nezrovnalosti uvedené v bode 87 tohto rozsudku viedli Komisiu k záveru, že podmienky týkajúce sa vyňatia parciel stále neboli dodržané a že v kontrolách, ktoré vykonali dánske orgány, boli medzery.
101
V druhom rade, ako vyplýva z bodu 82 tohto rozsudku, Komisia nemá povinnosť vykonať kontrolu na všetkých vyňatých parcelách.
102
V dôsledku toho je legitímne, aby sa opierala o dôkazy sústredené po vyšetrovaniach uskutočnených na základe vzorky.
103
Dánske kráľovstvo však nemôže odvodiť zo skutočností získaných pomocou tejto metódy význam straty pre EPUZF, aby spochybnilo finančné opravy stanovené sporným rozhodnutím.
104
Na jednej strane nezrovnalosti konštatované Komisiou, hoci nevýznamné, mohli vyvolať vážne a odôvodnené pochybnosti Komisie, pokiaľ ide o spoľahlivosť celého dánskeho kontrolného systému, a podľa usmernení odôvodniť paušálne opravy stanovené v spornom rozhodnutí.
105
Na druhej strane treba pripomenúť, že vo svetle usmernení, ak nie je možné presne vyčísliť škodu, ktorá vznikla Únii, potom Komisia môže uvažovať o paušálnej oprave (rozsudok Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, bod 136).
106
V dôsledku toho v rozsahu, v akom Dánske kráľovstvo nepredložilo dôkaz o tom, že nezrovnalosti konštatované Komisiou sa týkali len ojedinelých prípadov, ktoré nespochybňovali spoľahlivosť celého dánskeho kontrolného systému, tento členský štát nemôže tvrdiť, že uplatnené finančné opravy boli neprimerané oproti konštatovaným nezrovnalostiam.
107
Štvrtý odvolací dôvod treba preto zamietnuť ako nedôvodný.
108
Zo všetkých uvedených úvah vyplýva, že odvolanie musí byť zamietnuté v celom rozsahu ako čiastočne neprípustné a čiastočne nedôvodné.
O trovách
109
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 toho istého rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla uložiť Dánskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania a Dánske kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania. V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty a inštitúcie, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania, treba rozhodnúť, že Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Odvolanie sa zamieta.
2.
Dánske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.
3.
Francúzska republika, Holandské kráľovstvo, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: dánčina.