62014CJ0383_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-383/14,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Conseil d’État (Frankrig) ved afgørelse af 28. maj 2014, indgået til Domstolen den 11. august 2014, i sagen:
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
mod
Sodiaal International SA,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin, og dommerne E. Levits (refererende dommer) og M. Berger,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Sodiaal International SA ved avocats F. Plottin og J.-C. Cavaillé
– den franske regering ved D. Colas og S. Ghiandoni, som befuldmægtigede
– den græske regering ved I. Chalkias og A. Vasilopoulou, som befuldmægtigede
– Europa-Kommissionen ved A. Sauka og D. Triantafyllou, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).
2. Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) og Sodiaal International SA (herefter »Sodiaal International«) vedrørende en af sidstnævnte uretmæssigt modtaget fællesskabsstøtte til fremstilling af kaseinater.
Retsforskrifter
EU-retten
3. Tredje betragtning til forordning nr. 2988/95 anfører følgende:
»[R]eglerne for denne decentraliserede forvaltning og for kontrolordningerne er fastlagt særskilt for de forskellige områder af fællesskabspolitikken; det er imidlertid nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, på alle områder.«
4. Artikel 1 i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»1. Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
5. Artikel 3 i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»1. Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. For de flerårige programmers vedkommende løber forældelsesfristen indtil programmets endelige afslutning.
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.
[...]
3. Medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end fristen i henholdsvis stk. 1 og stk. 2.«
6. Forordningens artikel 4 bestemmer:
»1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
– ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[...]
2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
[...]
4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
7. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:
»1. Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
a) betaling af en administrativ bøde
b) betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; […]
c) fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, […]
d) udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted
e) midlertidig tilbagekaldelse af en godkendelse eller anerkendelse, der er nødvendig for at deltage i en fællesskabsstøtteordning
f) fortabelse af en sikkerhed, der er stillet med henblik på overholdelse af betingelserne i en ordning, eller genindbetaling af en uberettiget udbetalt sikkerhedsstillelse
g) andre sanktioner af udelukkende økonomisk art, der har tilsvarende rækkevidde og virkning, og som er fastsat i regler for de enkelte sektorer, der er vedtaget af Rådet […]«
Fransk ret
8. Artikel 2262 i code civil (den borgerlige lovbog) bestemmer:
»Alle krav vedrørende tinglige rettigheder og fordringsrettigheder forældes efter 30 år.«
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
9. Sodiaal Industrie SA modtog i 1998 fællesskabsstøtte som fastsat i bestemmelserne i Kommissionens forordning (EØF) 2921/90 af 10. oktober 1990 om ydelse af støtte til skummetmælk med henblik på fremstilling af kasein og kaseinater (EFT L 279, s. 22).
10. I 2001 foretog medarbejdere hos Agence centrale des organismes d’intervention dans le secteur agricole (ACOFA) en kontrol. Denne kontrol afslørede, at mængden af kaseinater fremstillet af Sodiaal Industrie SA i løbet af sommeren 1998 var mindre end den mængde, for hvilken støtten var blevet tildelt.
11. Ved afgørelse af 11. juli 2007 anmodede Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions selskabet Sodiaal Industrie SA om at tilbagebetale et beløb på 288 051,14 EUR svarende til den støtte, der var modtaget uberettiget.
12. Den 30. juni 2008 blev Sodiaal Industrie SA overtaget af Sodiaal International.
13. Ved dom af 11. februar 2010 gav tribunal administratif de Paris selskabet Sodiaal International, der var indtrådt i Sodiaal Industrie SA's rettigheder, medhold i en påstand om annullation af den nævnte afgørelse.
14. Den af FranceAgriMer, der var indtrådt i Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions’ rettigheder, iværksatte appel til prøvelse af dommen blev forkastet af cour administrative d’appel de Paris ved dom af 29. maj 2012.
15. FranceAgriMer iværksatte kassationsappel til prøvelse af denne dom ved Conseil d’État.
16. Til støtte for appellen har FranceAgriMer bl.a. gjort gældende, at forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke skal finde anvendelse i forhold til den omtvistede afgørelse, idet den ikke vedrørte anvendelsen af en administrativ sanktion, men af en administrativ foranstaltning.
17. Bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 finder nemlig udelukkende anvendelse i tilfælde, hvor den kompetente myndighed ikke har pålagt nogen administrativ sanktion som omhandlet i denne forordnings artikel 5 ved udløbet af en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen. I det tilfælde, hvor der ikke er truffet administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4 inden for denne frist, finder de nævnte bestemmelser ikke anvendelse. Ifølge FranceAgriMer burde 30-årsfristen i code civils artikel 2262, som imidlertid er blevet nedsat via retspraksis, have fundet anvendelse.
18. Conseil d’État har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Finder bestemmelserne i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95, i medfør af hvilke forældelsen indtræder senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, med forbehold for de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med forordningens artikel 6, stk. 1, udelukkende anvendelse i det tilfælde, hvor den kompetente myndighed ikke har pålagt en sanktion som omhandlet i forordningens artikel 5 ved udløbet af en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, eller finder de også anvendelse i det tilfælde, hvor der ikke er truffet en administrativ foranstaltning som omhandlet i forordningens artikel 4 inden for denne frist?«
Om det præjudicielle spørgsmål
19. Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den forældelsesfrist, der fastsættes deri, skal finde anvendelse ikke alene for retsforfølgning af uregelmæssigheder, som fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i denne forordnings artikel 5, men også for retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4.
20. Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. domme Yaesu Europe, C-433/08, EU:C:2009:750, præmis 13, ebookers.com Deutschland, C-112/11, EU:C:2012:487, præmis 12, Brain Products, C-219/11, EU:C:2012:742, præmis 13, og Utopia, C-40/14, EU:C:2014:2389, præmis 27).
21. Det skal derfor for det første bemærkes, at der ved artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 indføres »generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU]-retten«, hvilket ifølge tredje betragtning til forordningen sker med henblik på at »bekæmpe handlinger, der skader [Unionens] finansielle interesser, på alle områder«.
22. Endvidere fastsætter artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 på området for retsforfølgning en forældelsesfrist, som løber fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted, og som i henhold til forordningens artikel 1, stk. 2, gælder for »enhver overtrædelse af en [EU-retlig] bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Unionens] almindelige budget […]«.
23. I den forbindelse må det konstateres, at ordlyden af fjerde afsnit i den nævnte artikel 3, stk. 1, omhandler pålæggelse af en »sanktion«, hvilket kan indikere, at dette afsnit alene skal finde anvendelse på retsforfølgning af uregelmæssigheder, der fører til pålæggelse af en administrativ sanktion som omhandlet i forordningens artikel 5.
24. Denne analyse af ordlyden er imidlertid ikke afgørende. Der bør nemlig ligeledes foretages en analyse af systematikken i forordningens artikel 3, stk. 1.
25. Det må således først konstateres, at en sådan systematisk tilgang til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 fører til den antagelse, at de afsnit, som artiklen er sammensat af, danner en helhed, hvis bestemmelser ikke kan ses enkeltvis. Det fjerde afsnit fastsætter nemlig en »sidste« forældelsesfrist for forældelsesfristen på fire år, der regnes fra tidspunktet, hvor uregelmæssigheden fandt sted, og som er fastsat i den nævnte bestemmelses første afsnit. Såfremt disse afsnit tillægges andre anvendelsesområder, ville dette være i strid med den generelle opbygning af det forældelsessystem, der er fastsat i den nævnte artikel. Endvidere ville en sådan tilgang være i strid med formålet med forordning nr. 2988/95 om at etablere en sammenhængende ramme for dette system.
26. En systematisk og teleologisk fortolkning af den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, kræver således, at denne »sidste« frist i forordningens artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, skal anses for at kunne finde anvendelse på administrative foran staltninger.
27. Det bemærkes dernæst, at denne tilgang er i overensstemmelse med Domstolens faste praksis, som bekræftet i dom Pfeifer & Langen (C-52/14, EU:C:2015:381). Ifølge denne retspraksis skal der ikke sondres mellem en administrativ sanktion og en administrativ foranstaltning ved anvendelsen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. Domstolen har i den henseende klart fastslået, at denne bestemmelse finder anvendelse både i forhold til uregelmæssigheder, der fører til pålæggelse af en administrativ sanktion som omhandlet i denne forordnings artikel 5, og i forhold til uregelmæssigheder, der er genstand for en administrativ foranstaltning som omhandlet i forordningens artikel 4, hvilken foranstaltning har til formål at tilbagekalde en uberettiget opnået fordel, uden at den dog har karakter af en sanktion (jf. i denne retning domme Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, præmis 33 og 34, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C-278/07 – C-280/07, EU:C:2009:38, præmis 22, Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, præmis 45, og Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 23).
28. Domstolen har nemlig allerede påpeget, at de uregelmæssigheder, der medfører administrative foranstaltninger som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 2988/95, såsom dem i hovedsagen, skal anses for forældede efter en frist på fire år, der løber fra den dato, disse uregelmæssigheder blev begået, hvorved der skal tages hensyn til handlinger, der afbryder forældelsen i henhold til den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, og under overholdelse af den maksimumsgrænse, der er fastsat i fjerde afsnit i den pågældende artikel 3, stk. 1 (dom Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, præmis 64).
29. Endvidere fremgår det klart af Domstolens seneste praksis, at fortolkningen af artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 omhandler muligheden for såvel en sanktion som en administrativ foranstaltning (dom Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 40, 43 og 47).
30. Endelig skal opmærksomheden henledes på de formål, der forfølges med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. I den forbindelse må det konstateres, at den i denne bestemmelse omhandlede frist har til formål at sikre de erhvervsdrivendes retssikkerhed (jf. i den retning domme Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, præmis 40, og SGS Belgium m.fl., C-367/09, EU:C:2010:648, præmis 68). De erhvervsdrivende bør kunne fastslå, hvilke af deres transaktioner der er endeligt afsluttede, og hvilke som stadig kan gøres til genstand for retsforfølgning (dom Pfeifer & Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, præmis 24 og 64).
31. På baggrund af det ovenstående kan den retspraksis, der er nævnt i denne doms foregående præmis, ikke forstås hverken således, at den begrænser sig til at fortolke artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95, eller således, at fjerde afsnit i denne artikel 3, stk. 1, udelukkende og udtømmende henviser til de administrative sanktioner, der er fastsat i forordningens artikel 5.
32. Sluttelig skal det påpeges, at denne fortolkning er med forbehold for artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95, hvorefter medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end den, der er fastsat henholdsvis i stk. 1 og 2 i den nævnte artikel 3 (jf. i denne retning domme Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, præmis 54, og Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, C-201/10 og C-202/10, EU:C:2011:282, præmis 25).
33. Under hensyn til de ovenstående bemærkninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den forældelsesfrist, der fastsættes deri, skal finde anvendelse ikke alene for retsforfølgning af uregelmæssigheder, som fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i denne forordnings artikel 5, men også for retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4.
Sagens omkostninger
34. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at den forældelsesfrist, der fastsættes deri, skal finde anvendelse ikke alene for retsforfølgning af uregelmæssigheder, som fører til pålæggelse af administrative sanktioner som omhandlet i denne forordnings artikel 5, men også for retsforfølgning, der fører til vedtagelse af administrative foranstaltninger som omhandlet i forordningens artikel 4.