61989J0111
RETSMØDERAPPORT
i sag C-111/89 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1. Sagens retlige baggrund
Ifølge artikel 6a i den nederlandske lov af 5. april 1951 om plantesygdomme kan der for de af Den Fytosanitære Kontrol i henhold til loven udførte undersøgelser og formaliteter opkræves et gebyr på grundlag af en af den kompetente minister fastsat tarif.
I medfør af denne bestemmelse udstedtes den 23. juni 1967 en bekendtgørelse om fastsættelse af tariffen for fytosanitær kontrol. Ifølge bekendtgørelsens artikel 1, stk. 1, beregnes de gebyrer, der opkræves for fytosanitær kontrol, på grundlag af vægten af de til udførsel frembudte planter/plantedele eller den i fakturaen anførte nettoværdi.
Med hensyn til kontrol på voksestedet, skal eksportørerne kun betale 75% af de hermed forbundne omkostninger, idet alene 75% af produktionen er bestemt til eksport. De resterende 25% opkræves hverken af eksportørerne eller af de virksomheder, som sælger deres produkter på hjemmemarkedet.
Ved lov af 1982 om kontrol af landbrugsprodukter blev kontrollen af planter på voksestedet overdraget til et privatretligt organ, som alle producenter betaler bidrag til, uanset produktets anvendelse.
Ifølge bekendtgørelse af 11. december 1987 opkræves der ikke længere gebyr til dækning af omkostninger ved kontrol, jf. ovennævnte bekendtgørelse af 23. juni 1967, af blomsterløg og -knolde.
2. Faktiske omstændigheder
I perioden 1974-1977 foretog Den Fytosanitære Kontrol adskillige kontroller hos sagsøgte i hovedsagen (herefter benævnt »Bakker«) af planter bestemt til eksport, herunder navnlig blomsterløg. Ifølge ovennævnte bekendtgørelse af 23. juni 1967 opkrævede staten i alt 317400,09 HFL i gebyr af Bakker for den udførte kontrol. Beløbet omfatter omkostningerne i forbindelse med såvel kontrol af planter på voksestedet som kontrol i virksomheden.
Under henvisning til, at gebyrerne er i strid med fællesskabsretten, nægtede Bakker at betale. Herefter anlagde staten sag ved Rechtbank, Haag, med påstand om, at Bakker tilpligtes at betale beløbet. Ved dom af 19. september 1984 dømte Rechtbank Bakker til at betale et beløb på 277513,37 HFL med renter efter loven fra 2. februar 1978. Dette beløb dækker omkostningerne ved kontrol i virksomheden, men derimod ikke omkostningerne ved kontrol på voksestedet.
Rechtbank statuerede, at et princip, hvorefter det samlede afgiftsprovenu i forbindelse med eksportkontrollen ikke er højere end det samlede beløb af alle de med kontrollen forbundne direkte og indirekte omkostninger — herunder en andel af det kontrollerende organs udgifter til administration og personale samt andre driftsomkostninger — og hvorved omkostningerne ved den individuelle kontrol er afhængige af mængden af de kontrollerede varer eller af fakturaværdien, ikke går ud over de i Domstolens praksis fastsatte rammer, hvorefter de opkrævne afgifter ikke må overstige de faktiske omkostninger ved den virksomhed, for hvilken de opkræves.
Rechtbank tog imidlertid ikke i sin dom hensyn til omkostningerne ved kontrol af planter på voksestedet, idet retten fandt, at der ikke var tale om foranstaltninger til fremme af de frie varebevægelser, idet denne kontrol ikke blot vedrører blomsterløg og -knolde bestemt til eksport, men også løg og knolde bestemt til det nederlandske marked, og der ikke opkræves gebyr for kontrol på voksestedet af blomsterløg og -knolde, der ikke er bestemt til eksport.
Staten appellerede dommen til Gerechtshof, Haag, hvorefter Bakker kontraappellerede. Ved dom af 20. februar 1987 stadfæstede Gerechtshof Rechtbanks dom med undtagelse af afgørelsen vedrørende sagens omkostninger. Både staten og Bakker indgav kassationsankestævning mod Gerechtshofs dom.
3. Præjudicielle spørgsmål
Hoge Raad, der fandt, at sagen rejste et spørgsmål om fortolkning af fællesskabsretten, besluttede ved dom af 31. marts 1989 at udsætte sagen og i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 at anmode De Europæiske Fællesskabers Domstol om en præjudiciel afgørelse af følgende spørgsmål:
»1)
Er det i overensstemmelse med fællesskabsretten, navnlig EØF-Traktatens artikler 12, 16 og 36, at afgifter, der opkræves i forbindelse med kontrol af planter/plantedele bestemt til udførsel, og som beregnes i henhold til artikel 1, stk. 1, i Tarief Plantenziektekundige Dienst (tarif for den fytosanitære kontrol), det vil sige på grundlag af vægt og fakturaværdi, anses for ikke at have tilsvarende virkning som told, når det samlede afgiftsprovenu ved udførsels-kontrollen ikke overstiger det samlede beløb af alle de direkte og indirekte omkostninger, der er forbundet med kontrollen, eller kan sådanne afgifter kun anses for ikke at have tilsvarende virkning som told, såfremt det enkelte afgiftsbeløb ikke overstiger omkostningerne ved den konkrete kontrol, som danner grundlag for opkrævningen af afgiften?
2)
Når henses til,
a)
at kontrollen på voksestedet foretages, fordi bestemte sygdomme, som planter bestemt til udførsel ikke må være ramt af — hvilket skal fremgå af den afgivne erklæring — kun kan konstateres, når planten stadig er på voksestedet, og
b)
at man på tidspunktet for denne kontrol endnu ikke ved, til hvilket marked de på voksestedet kontrollerede planter er bestemt, således at udførselskontrollen på voksestedet nødvendigvis også bliver en kontrol for det nederlandske hjemmemarked,
må det da på grundlag af det forhold, at 75% af omkostningerne ved kontrollen på voksestedet henregnes til udførslen (idet 75% af de løg, der er genstand for kontrol på voksestedet, udføres), og at de resterende 25% af disse omkostninger ikke faktureres handlende, som sælger løg på det nederlandske marked, fastslås, at det er i strid med fællesskabsretten at opkræve omkostningerne ved kontrollen på voksestedet af eksportørerne?«
Hoge Raad har i forelæggelsesdommen præciseret, at parterne i hovedsagen er enige om, at der i den foreliggende sag er tale om kontrol af samme art som den, Domstolen tog stilling til i dom af 12. juli 1977, Kommissionen mod Nederlandene (89/76, Sml. s. 1355). Dommen vedrører fytosanitær kontrol ved eksport i henhold til en international konvention, der skal fremme den frie bevægelighed for planter i bestemmelseslandet ved indførelse af kontrol foretaget i forsendelsesmedlemsstaten, som anerkendes af de kontraherende stater, og som tilrettelægges på ensartet grundlag.
4. Retsforhandlingerne for Domstolen
Forelæggelsesdommen er blevet registreret på Domstolens Justitskontor den 6. april 1989.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg af:
—
sagsøgte i hovedsagen, P. Bakker Hillegom BV, ved advokat J. van der Pias den 16. juni 1989,
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved René Barents, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget den 3. juni 1989, og
—
den nederlandske regering ved Secretaris-generaal i Udenrigsministeriet B. R. Bot den 5. juli 1989.
Den 6. december 1989 besluttede Domstolen at henvise sagen til Første Afdeling, jf. procesreglementets artikel 95, stk. 1 og 2.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Sammendrag af skriftvekslingen for Domstolen
5. Første spørgsmål
Bakker har henvist til Domstolens praksis, navnlig dommen af 25. januar 1977, Bauhuis (46/76, Sml. s. 5), hvorefter det principielt er forbudt at opkræve gebyrer for sundhedskontrol, der udføres i forbindelse med eksport, medmindre de ikke overstiger de reelle omkostninger ved den kontrol, for hvilken de opkræves. Bakker har gjort gældende, at selskabet altid frembyder meget store partier til kontrol i Nederlandene, og at de faktiske omkostninger ved den således udførte kontrol kun udgør en brøkdel af gennemsnittet af Den Fytosanitære Kontrols samlede omkostninger ved eksportkontrollen af samtlige nederlandske eksportører.
Bakker har kritiseret, at de samlede kontrolomkostninger fordeles på grundlag af vægten eller fakturaværdien af de partier, der frembydes til eksport, uden at tage hensyn til, om der på en gang anmeldes et større parti på voksestedet til eksport, eller om der er tale om kontrol af små partier hos forskellige mindre eksportører og på forskellige voksesteder. Bakker har gjort gældende, at en sådan beregningsmetode indebærer, at man herved straffer de eksportører, der arbejder rationelt, og som begrænser antallet af kontroller samt den enkelte inspektørs arbejde til det mindst mulige blandt andet ved i videst muligt omfang at eksportere samtlige partier på et bestemt tidspunkt.
Den nederlandske regering har henvist til Domstolens dom af 31. januar 1984, IFG (1/83, Sml. s. 349), hvorefter den eneste begrænsning, der i denne henseende opstilles af fællesskabsretten, består i, at der skal være et rimeligt forhold mellem størrelsen af den opkrævede afgift og omkostningerne i forbindelse med kontrollen. Dette er et faktisk spørgsmål, som den nationale ret skal tage stilling til.
En fastsættelse af kontrolomkostningerne til et fast beløb, der tilpasses den særlige kontrol, den enkelte produktgruppe kræver, således som det praktiseres af de nederlandske myndigheder, er ikke i strid med fællesskabskretten. Det er således tilstrækkeligt, at det samlede afgiftsprovenu i forbindelse med kontrollen ikke overstiger de hermed forbundne samlede omkostninger. En ordning med gebyrer, der svarer nøjagtigt til omkostningerne ved den specifikke kontrol, for hvilken de opkræves, ville i øvrigt være uigennemførlig i praksis.
Kommissionen har anført, at der kun består en direkte sammenhæng mellem kontrolomkostningerne og de opkrævede gebyrer, såfremt disse beregnes på grundlag af kontrollens varighed, antallet af de herved beskæftigede personer, de direkte omkostninger, de generelle omkostninger eller, eventuelt, andre faktorer af samme art, hvilket ikke udelukker, at kontrolomkostningerne fastsættes til et bestemt beløb, f. eks. i form af en fast timebetaling. Kommissionen har imidlertid tilføjet, at gebyrer, der beregnes på grundlag af vægten og fakturaværdien af de eksporterede produkter pr. definition har karakter af en fast eksportafgift, hvorfor de er uforenelige med det af Domstolen fastsatte krav om en direkte sammenhæng mellem omkostningerne og gebyrerne.
6. Andet spørgsmål
Bakker har gjort gældende, at den nederlandske stat ved at kontrollere blomsterløg, der dyrkes med henblik på salg på hjemmemarkedet, på samme måde som løg og planter bestemt til eksport, mens der alene af sidstnævnte opkræves gebyr ved eksport, gør sig skyldig i forskelsbehandling, der er i strid med Traktaten.
Den nederlandske regering har heroverfor anført, at det ikke er i strid med fællesskabsretten, at den del af omkostningerne ved kontrol af planter på voksestedet, der svarer til den del af blomsterløgsproduktionen, der er bestemt til eksport, faktureres eksportørerne, selv om der ikke opkræves en sådan afgift af løg, der ikke er bestemt til eksport. Når henses til, at visse sygdomme kun kan konstateres ved kontrol af planter på voksestedet, er opkrævningen hos eksportørerne af en forholdsmæssig del af de dermed forbundne kontrolomkostninger begrundet i eksportørernes interesse i en hurtig afvikling af eksportformaliteterne. De virksomheder, som kan afsætte deres produkter på det nederlandske marked uden plantesundhedsattest, har ikke samme interesse.
Ifølge Kommissionen er opkrævningen af gebyrer for kontrol af planter på voksestedet, som pr. definition omfatter alle planter, begrundet i, at gebyrerne skal dække de hermed forbundne omkostninger. Såfremt sådanne gebyrer opkræves, bør det derfor ske uden forskelsbehandling. Da der ikke opkræves gebyrer for kontrol af planter til hjemmemarkedet, følger det heraf, at gebyrerne må anses for at have samme virkning som udførselstold, der er forbudt ifølge fællesskabsretten. Gebyrer, der opkræves af såvel virksomheder, der afsætter deres produkter på hjemmemarkedet, som af eksportører, er derimod interne afgifter, jfr. Traktatens artikel 95.
G. C. Rodríguez Iglesias
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.