62001CC0460_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w sprawie C‑460/01 Komisja zarzuca Niderlandom, że w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1995 r. nie udostępniły w terminie środków własnych Wspólnoty i nie uiściły odsetek za zwłokę należnych z tego tytułu. W postępowaniu w sprawie C‑104/02 Komisja podnosi ten sam zarzut w odniesieniu do lat 1993 i 1994 wobec Niemiec. Przedmiotem spraw jest pokrycie długów celnych w związku z nieprawidłowościami w procedurach tranzytu wspólnotowego.
II – Ramy prawne
A – Procedury tranzytu wspólnotowego
2. Procedura tranzytu wspólnotowego była uregulowana w odnośnym okresie od 1991 do 1992 r. w rozporządzeniu (EWG) nr 222/77(2) i w rozporządzeniu (EWG) nr 1062/87(3), w odniesieniu do 1993 r. w rozporządzeniu (EWG) nr 2726/90(4) i w rozporządzeniu (EWG) nr 1214/92(5), a w odniesieniu do 1994 r. i 1995 r. we Wspólnotowym kodeksie celnym(6) (zwanym dalej „KC”) i w rozporządzeniu ustanawiającym przepisy w celu wykonania Wspólnotowego kodeksu celnego(7) (zwanym dalej „rozporządzeniem wykonawczym do WKC”). Przepisy te są co zasady identyczne. W związku z tym poniżej zostaną przytoczone jedynie przepisy najnowsze, zawarte w WKC i w rozporządzeniu wykonawczym do WKC. Jeżeli pewne różnice we wcześniejszych przepisach są istotne dla postępowań o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zostanie to zasygnalizowane w odpowiednim miejscu.
3. W skrócie procedurę tranzytu wspólnotowego można opisać w następujący sposób:
Towary, które są wprowadzane na obszar celny Wspólnot i są przewożone pomiędzy dwoma państwami członkowskimi, mogą pozostać w trakcie transportu wolne od ceł i opłat, jeżeli ma to miejsce w ramach tak zwanej procedury zewnętrznego tranzytu wspólnotowego. Oprócz tego istnieje również procedura tranzytu wewnętrznego, która nie będzie w tym miejscu omawiana bardziej szczegółowo, ponieważ przepisy podlegające zastosowaniu w niniejszej sprawie są identyczne dla obydwu procedur. W związku z tym poniżej omawiana będzie jedynie „procedura tranzytu”; cytowane będą przepisy dotyczące procedury tranzytu zewnętrznego.
Procedura tranzytu służy dozorowi celnemu tych transportów towarów. Dozór składa się z kontroli dokumentów towarzyszących towarom oraz sprawdzenia, czy przewożone towary dotarły na miejsce przeznaczenia w niezmienionym stanie pod względem ich rodzaju i ilości.
Dla każdej procedury tranzytu określić należy „głównego zobowiązanego”, zazwyczaj jest nim spedytor. Zgłasza on operację tranzytową właściwemu urzędowi wyjścia państwa członkowskiego, na którego obszar towary zostały wprowadzone z państwa trzeciego. W ramach zgłoszenia urzędowi wyjścia przedkładany jest składający się z wielu części formularz „zgłoszenie tranzytowe T1” (zwany dalej „T1”), który musi zawierać rozmaite dane (rodzaj i ilość towaru, odbiorca, spedytor, miejsce przeznaczenia itd.). Część pierwsza T1 zostaje w urzędzie wyjścia, reszta towarzyszy towarom podczas transportu.
Towary muszą zostać przedstawione w urzędzie przeznaczenia w terminie określonym przez urząd wyjścia i wpisanym w T1 (termin na przedstawienie). Termin ten wynosi w praktyce od kilku dni do kilku tygodni. Urząd przeznaczenia kontroluje zgodność towarów z danymi zawartymi w T1. W przypadku prawidłowego przeprowadzenia procedury tranzytu urząd przeznaczenia przesyła część 5 T1 urzędowi wyjścia z odpowiednią adnotacją.
Nieprawidłowości w procedurze tranzytu
4. Główny zobowiązany jest odpowiedzialny za operację tranzytową i ciąży na nim obowiązek uiszczenia niepokrytych ceł i należności z tytułu wprowadzenia towaru na obszar celny Wspólnoty, jeżeli procedura tranzytu została przeprowadzona nieprawidłowo. Co do zasady musi on złożyć stosowne zabezpieczenie na etapie zgłoszenia do procedury tranzytu. Przepisy dotyczące nieprawidłowości w procedurze tranzytu były w odnośnym czasie zawarte: w art. 11a rozporządzenia nr 1062/87(8) w latach 1991 i 1992, w art. 49 rozporządzenia nr 1214/92(9) w 1993 r. i w rozporządzeniu wykonawczym do WKC(10) w latach 1994 i 1995.
Artykuł 378 rozporządzenia wykonawczego do WKC cytowany w istotnym tu zakresie brzmi następująco:
„1. Bez uszczerbku dla art. 215 kodeksu(11), jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie może zostać ustalone miejsce naruszenia lub nieprawidłowości, uważa się, że takie naruszenie lub nieprawidłowość miały miejsce:
– w państwie członkowskim, do którego należy urząd wyjścia
lub
– […].
2. Jeżeli taki dowód nie został dostarczony, a uważa się, że wspomniane naruszenie lub nieprawidłowość miały miejsce w państwie członkowskim wyjścia […], cła i inne opłaty odnoszące się do danych towarów pobierane są przez to państwo członkowskie zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi.
3. Jeżeli przed upływem terminu trzech lat, licząc od daty zarejestrowania zgłoszenia tranzytowego T1, zostanie ustalone państwo członkowskie, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie miały miejsce, to państwo członkowskie, zgodnie przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, przystępuje do pobrania [pokrycia] ceł i innych opłat […] za dane towary. W tym przypadku, po dostarczeniu dowodu takiego uiszczenia, cła i inne pierwotnie nałożone opłaty […] zostają zwrócone”.
Artykuł 379 rozporządzenia wykonawczego do WKC stanowi:
„1. Jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać ustalone, urząd wyjścia powiadamia o tym głównego zobowiązanego tak szybko, jak to możliwe i w każdym przypadku najpóźniej przed upływem jedenastego miesiąca od daty zarejestrowania zgłoszenia do tranzytu wspólnotowego.
2. W powiadomieniu określonym w ust. 1 wpisuje się w szczególności termin, w jakim dowód prawidłowej realizacji procedury lub miejsc[a], w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie nastąpiły, mu[si] zostać przekazan[y] do urzędu wyjścia zgodnie z wymogami organów celnych. Termin ten wynosi trzy miesiące, licząc od dnia powiadomienia, określonego w ust. 1. Jeżeli z upływem tego terminu dowód nie zostanie dostarczony, właściwe państwo członkowskie podejmuje kroki w celu odzyskania [pokrycia] ceł i innych opłat. W przypadku gdy to państwo członkowskie nie jest państwem urzędu wyjścia, urząd ten niezwłocznie informuje o tym wspomniane państwo członkowskie”.
B – Pokrycie długu celnego
5. W odniesieniu do pokrycia długu celnego w odnośnym okresie od 1991 do 1993 r. obowiązywało rozporządzenie (EWG) nr 1854/89(12), a w latach 1994 i 1995 – WKC(13) .
Artykuł 217 ust. 1 zdanie pierwsze WKC stanowi:
„Każda kwota należności celnych przywozowych lub należności celnych wywozowych wynikających z długu celnego, zwana dalej »kwotą należności«, obliczana jest przez organy celne, z chwilą gdy znajdą się one w posiadaniu niezbędnych informacji, oraz zostaje wpisana do rejestru lub zaewidencjonowana w inny równoważny sposób (zaksięgowanie)”.
Artykuł 218 ust. 3 WKC stanowi:
„W przypadku powstania długu celnego na warunkach innych niż te określone w ust. 1 zaksięgowania odpowiedniej kwoty należności należy dokonać w terminie dwóch dni, licząc od dnia, w którym organy celne miały możliwość:
a) obliczyć kwotę tych należności
i
b) określić dłużnika”.
Artykuł 219 WKC stanowi:
„1. Terminy zaksięgowania określone w art. 218 mogą zostać przedłużone:
a) z przyczyn związanych z organizacją administracji państw członkowskich, w szczególności gdy prowadzona jest centralna rachunkowość lub
b) w przypadku gdy szczególne okoliczności uniemożliwiają organom celnym dotrzymanie tych terminów.
Przedłużony termin nie może przekraczać czternastu dni.
2. Terminy określone w ust. 1 nie mają zastosowania w przypadku zaistnienia nieprzewidzianych okoliczności lub działania siły wyższej”.
Artykuł 221 WKC cytowany w istotnym tu zakresie brzmi następująco:
„1. Niezwłocznie po dokonaniu zaksięgowania dłużnik zostaje powiadomiony o kwocie należności zgodnie z odpowiednią procedurą.
[…]
3. Powiadomienie dłużnika nie może nastąpić po upływie trzech lat, licząc od dnia [później niż w ciągu trzech lat od dnia] powstania długu celnego […](14) ”.
C – Udostępnienie środków własnych Wspólnot
6. Na podstawie decyzji 88/376/EWG, Euratom(15) pobrane długi celne stanowią środki własne Wspólnot i na podstawie rozporządzenia (EWG, Euratom) nr 1552/89(16) podlegają udostępnieniu Komisji w stosownym czasie w opisany poniżej sposób.
Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89 stanowi:
„Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia tytuł Wspólnot do środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) decyzji 88/376/EWG, Euratom jest ustalony z chwilą powiadomienia dłużnika o wysokości należnej kwoty przez właściwy organ państwa członkowskiego. Powiadomienia dokonuje się z chwilą, gdy dłużnik jest znany, a należna kwota może być naliczona przez właściwe organy administracyjne, z uwzględnieniem wszystkich przepisów wspólnotowych obowiązujących w tej dziedzinie” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
Artykuł 11 rozporządzenia nr 1552/89 stanowi:
„Każda zwłoka w dokonaniu wpisu na rachunku określonym w art. 9 ust. 1 prowadzi do zapłaty przez zainteresowane państwo członkowskie odsetek według stopy procentowej obowiązującej na rynku pieniężnym państwa członkowskiego w terminie wymagalności w odniesieniu do krótkoterminowych publicznych operacji finansujących, powiększonej o dwa punkty procentowe. Stopa ta wzrasta o 0,25 punktu procentowego za każdy miesiąc zwłoki. Tak powiększona stopa procentowa jest stosowana do całego okresu zwłoki”.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
7. W latach 1994 i 1995 w ramach przewidzianej w rozporządzeniu nr 1552/89 procedury kontroli państw członkowskich w przedmiocie pobrania środków własnych Wspólnoty w Niderlandach i w Niemczech zostały przeprowadzone kontrole stosowania przepisów wspólnotowych dotyczących tranzytu. W sprawozdaniach pokontrolnych Komisja zarzuciła kontrolowanym państwom, że urzędy celne wyjścia obydwu państw członkowskich pobrały liczne długi celne w przypadku nieprawidłowo przeprowadzonej procedury tranzytu z opóźnieniem, to jest w wiele miesięcy po upływie trzymiesięcznego terminu. W związku z tym zapisy środków własnych Wspólnot zostały dokonane z odpowiednim opóźnieniem, a w konsekwencji na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1552/89 należne stały się stosowne odsetki za zwłokę.
8. Niderlandy i Niemcy nie kwestionują spornych dat pokrycia ani zapisu. Były jednak zdania, że pokrycie i zapisy nie powinny być uznawane za dokonane z opóźnieniem.
9. W przypadku Niderlandów
(sprawa C‑460/01) Komisja naliczyła w związku z powyższym odsetki za zwłokę, poinformowała o tym niderlandzkie władze i wezwała je do uiszczenia odsetek w wysokości 5 323 395,06 NLG do dnia 23 lutego 1997 r. Niderlandy odmówiły ich uiszczenia.
10. W związku z tym w piśmie z dnia 2 lutego 2000 r. Komisja skierowała do Niderlandów uzasadnioną opinię. Niderlandy odpowiedziały pismem z dnia 28 marca 2000 r., w którym ponownie zakwestionowały fakt naruszenia prawa wspólnotowego i odmówiły uiszczenia żądanych odsetek.
11. Ponieważ Komisja jest innego zdania, zdecydowała się wnieść do Trybunału niniejszą skargę. Komisja wnosi do Trybunału o:
stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1995 r.
– nie podejmując kroków w celu zaksięgowania i pokrycia długu celnego oraz innych należności najpóźniej w trzy dni po ustalonym terminie lub w terminie późniejszym wynikającym z zastosowania rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1182/71 z dnia 3 czerwca 1971 r. określającego zasady mające zastosowanie do okresów, dat i terminów(17), gdy w terminie trzech miesięcy od daty przekazania przez urząd wyjścia powiadomienia, że przesyłka nie została przedstawiona na czas w urzędzie przeznaczenia, główny zobowiązany z operacji wspólnotowego tranzytu zewnętrznego nie dostarczył dowodu prawidłowości realizacji danej operacji tranzytu,
– nie udostępniając Komisji w stosownym czasie odpowiednich środków własnych oraz
– odmawiając zapłaty odpowiednich odsetek za zwłokę,
uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11a ust. 2 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 1062/87, art. 49 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia nr 1214/92 i art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC, jak również na mocy art. 2, 9, 10 i 11 rozporządzenia nr 1552/89.
12. W przypadku Niemiec
(sprawa C‑104/02) Komisja wezwała niemieckie władze do przekazania jej danych potrzebnych do obliczenia wysokości odsetek za zwłokę. Władze te odmówiły, uzasadniając to tym, że w myśl prawa wspólnotowego nie doszło do żadnych opóźnień.
13. W związku z tym w piśmie z dnia 19 lipca 2000 r. Komisja skierowała do Niemiec uzasadnioną opinię. Niemcy odpowiedziały pismem z dnia 14 września 2000 r., w którym ponownie zakwestionowały naruszenie przez nie prawa wspólnotowego.
14. Ponieważ Komisja jest innego zdania, zdecydowała się wnieść do Trybunału niniejsza skargę. Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że
1) Republika Federalna Niemiec naruszyła swoje zobowiązania wynikające z art. 49 rozporządzenia nr 1214/92 lub art. 379 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89, za późno udostępniając środki własne Wspólnocie.
2) Republika Federalna Niemiec jest zobowiązana do uiszczenia na rzecz budżetu Wspólnoty odsetek za zwłokę z tytułu zwłoki w dokonaniu zapisu za okres do dnia 31 maja 2000 r., zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1552/89, i za okres po dniu 31 maja 2000 r., zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 1150/2000.
3) Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami postępowania.
15. Pismem z dnia 5 lipca 2002 r. Królestwo Belgii wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie C‑104/02 w charakterze interwenienta celem wsparcia żądań pozwanej Republiki Federalnej Niemiec. Postanowieniem z dnia 9 września 2002 r. Królestwo Belgii zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze interwenienta.
IV – W przedmiocie naruszenia art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89 oraz art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC
A – Główne argumenty stron
16. Komisja i rządy niderlandzki i niemiecki
są zgodne, że nie dokonano pokrycia długów celnych głównych zobowiązanych wynikających z nieprawidłowości w procedurze tranzytu (zwanych dalej „długami celnymi”) każdorazowo w odnośnym przedziale czasu (w sprawie C‑460/01: od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1995 r., w sprawie C‑104/02 w myśl skargi: „w odniesieniu do lat 1993 i 1994”) najpóźniej bezpośrednio po upływie trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC (zwanego dalej „trzymiesięcznym terminem”), lecz zazwyczaj dopiero w wiele miesięcy później. Strony nie są jednak zgodne co do tego, czy stanowi to uchybienie państw członkowskich, o których tu mowa.
17. Rząd niemiecki
reprezentuje po pierwsze stanowisko, iż pierwszy zarzut wniesionej przeciwko niemu skargi (sprawa C‑104/93) jest niedopuszczalny. W postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w trybie art. 228 WE stwierdzone może zostać – jego zdaniem – jedynie zachowanie niezgodne z traktatem, które utrzymywało się jeszcze w momencie upływu terminu na wniesienie uwag do uzasadnionej opinii. W tym momencie jednak niemieckie urzędy celne już dawno pobrały długi celne i zmieniły odnośną praktykę administracyjną w sposób, jakiego żądała Komisja.
18. Komisja
jest zdania, że ma miejsce naruszenie art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC. Komisja podnosi, że trzymiesięczny termin zobowiązuje państwo członkowskie urzędu wyjścia do bezzwłocznego pokrycia długów celnych. W uzasadnieniu Komisja powołuje się w skrócie(18) na następujące argumenty:
Termin trzymiesięczny wiąże nie tylko głównego zobowiązanego względem urzędu wyjścia. Termin ten zobowiązuje również państwo członkowskie urzędu wyjścia względem Wspólnoty, ponieważ chodzi o należności, które podlegają przekazaniu Wspólnocie jako środki własne.
Na podstawie art. 218 ust. 3 WKC zaksięgowania odpowiednich długów celnych – niezależnie od szczególnych sposobów obliczania terminów w ogólnym prawie wspólnotowym(19) – należy dokonać w terminie dwóch dni (termin ten podlega przedłużeniu do maksymalnie 14 dni). Zdaniem Komisji w tym momencie długi celne już powstały, właściwość państwa członkowskiego jest ustalona i organy celne są w stanie obliczyć kwotę należności i określić dłużnika.
19. Rządy niderlandzki, niemiecki i belgijski
kwestionują pogląd, że regularne niedochowywanie trzymiesięcznego terminu stanowi naruszenie traktatu. W uzasadnieniu podnoszą oni w skrócie(20), że:
Z art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC nie wynika, by państwa członkowskie były zobowiązane do pokrycia długów celnych bezpośrednio po upływie trzymiesięcznego terminu. Ich zdaniem termin ten wiąże mianowicie jedynie głównego zobowiązanego, nie natomiast państwo członkowskie.
Państwa członkowskie powołują się ponadto na wyrok Trybunału w sprawie SPKR(21), w którym stwierdzone zostało, że trzymiesięczny termin na pokrycie długów celnych w odniesieniu do urzędu wyjścia jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym.
Poza tym państwa członkowskie powołują się na sformułowania art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC i art. 221 WKC, z których – ich zdaniem – wynika, że po upływie tego terminu urząd wyjścia powinien jedynie przystąpić do pokrycia długu celnego.
Ponadto państwa członkowskie podnoszą argumenty natury praktycznej. Ich zdaniem po upływie trzymiesięcznego terminu urząd celny wyjścia właściwie nie jest w stanie niezwłocznie dokonać pokrycia długów celnych, ponieważ nie dysponuje w tym momencie wszystkimi „niezbędnymi danymi” w rozumieniu art. 217 ust. 1 zdanie pierwsze WKC. Pokrycie długu celnego wymaga całościowej oceny dowodów przedstawionych przed upływem trzymiesięcznego terminu przez głównego zobowiązanego. Dopiero wtedy może zostać ustalone, czy dług celny powstał, kto jest dłużnikiem i czy urząd wyjścia jest właściwy. Ponieważ chodzi o procedurę retrospektywnego pokrycia długu, kwota długu celnego jest ustalana dopiero w wyniku tego postępowania. W końcu dłużnikowi musi zostać doręczony nakaz płatniczy, a dług celny musi zostać faktycznie uregulowany, ewentualnie w drodze realizacji ustanowionych zabezpieczeń. Dopiero wtedy możliwe jest zaksięgowanie długu celnego.
20. W końcu wymóg pokrycia długu celnego bezpośrednio po upływie trzymiesięcznego terminu stanowiłby – zdaniem państw członkowskich – zbędne obciążenie głównego zobowiązanego, ponieważ często okazuje się z perspektywy czasu, że procedura tranzytu została przeprowadzona wprawdzie po upływie terminu, ale ogólnie rzecz biorąc prawidłowo.
B – Ocena
1. W przedmiocie dopuszczalności skarg
21. W przedmiocie zarzutu rządu niemieckiego
co do niedopuszczalności skargi należy co do zasady stwierdzić, że podlegający ochronie interes w stwierdzeniu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego istnieje, jeżeli w momencie ostatniej rozprawy ma ono wciąż miejsce lub nie zostało całkowicie usunięte(22) .
22. W niniejszym przypadku Niemcy zaleciły swoim urzędom celnym, jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, aby zgodnie z żądaniem Komisji przekazywały systematycznie środki własne Wspólnoty odpowiednio wcześniej. Oceny wymaga, czy uznać to można za usunięcie uchybienia, w którym to przypadku postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe.
23. Przeciwko przyjęciu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, przemawia to, że Niemcy nie wypełniły całkowicie nałożonych na nie zobowiązań, ponieważ nadal odmawiają uiszczenia na rzecz Wspólnoty odsetek za zwłokę żądanych przez Komisję(23) . Jeżeli istnieje roszczenie Wspólnot o zapłatę odsetek, to brak ich uiszczenia stanowi naruszenie traktatu, które miało miejsce już w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii.
24. Stosownie do tego w podobnym przypadku Trybunał stwierdził, że „pomiędzy zobowiązaniem do stwierdzenia istnienia danej wierzytelności, […] a w końcu zobowiązaniem do uiszczenia odsetek za zwłokę zachodzi nierozerwalny związek […] [i] dla oceny zasadności zarzutu opartego na nieuiszczeniu odsetek za zwłokę w każdym wypadku konieczne [jest] rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutu opartego na opóźnieniu, z jakim Republika Federalna Niemiec ustaliła sporne należności i zapisała ich kwotę na rachunku Komisji”(24) .
25. W związku z tym należy stwierdzić, że skargi dotyczące naruszenia art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89 są dopuszczalne.
2. W przedmiocie pytania, która zwłoka w działaniu państw członkowskich powinna zostać uznane za uchybienie zobowiązaniom
26. W obydwu postępowaniach Komisja uznaje sporne opóźnienia za naruszenia art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC(25) oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89. W obydwu sprawach zarzuty dotyczą zwłoki w udostępnieniu środków własnych
(pierwszy zarzut w sprawie C‑104/02 i drugi zarzut w sprawie C‑460/01) i ponadto w jednej sprawie zwłoki w zaksięgowaniu
i pokryciu
długów celnych (pierwszy zarzut w sprawie C‑460/01). Komisja i państwa członkowskie mają ewidentnie różne wyobrażenia co do tego, jakie konkretne środki państwa członkowskie powinny były zastosować po upływie trzymiesięcznego terminu w terminie dwóch do maksymalnie czternastu dni (art. 218 ust. 3 WKC).
27. Komisja jest zdania, że dla dochowania terminu wystarcza przystąpienie do pokrycia długu celnego, czyli doręczenie nakazu płatniczego głównemu zobowiązanemu. Państwa członkowskie wychodzą jednak z założenia, że po upływie trzymiesięcznego terminu urzędy celne muszą przystąpić do faktycznego wyegzekwowania spełnienia świadczenia przez głównego zobowiązanego lub realizacji zabezpieczeń. Z tego z kolei państwa członkowskie wywodzą, że art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC nie może zawierać wiążącego terminu, a jedynie termin instrukcyjny, ponieważ całkowite zakończenie procedury ściągnięcia długów celnych w ciągu, co do zasady, dwóch dni po upływie trzymiesięcznego terminu jest ich zdaniem praktycznie niemożliwe.
28. Z tego względu wydaje mi się wskazane zbadanie w pierwszej kolejności kwestii, o jakie czynności związane z pokryciem długu celnego chodzi w niniejszych przypadkach.
29. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że odpowiedź nie wynika z samego brzmienia art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC. Przepis ten ma bowiem odmienne brzmienie w różnych wersjach językowych – urząd wyjścia „dokonuje pokrycia” długów celnych(26) lub „podejmuje kroki w celu pobrania ceł i innych opłat”(27) . Ponadto w przepisie tym nie mówi się ani o „zaksięgowaniu”, ani o „udostępnieniu środków własnych”, co do których Komisja twierdzi, że zostały dokonane z opóźnieniem. Rzeczywisty przedmiot skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego można zatem ustalić jedynie w drodze analizy całego systemu pokrycia środków własnych w formie długów celnych głównego zobowiązanego w przypadku nieprawidłowości w procedurze tranzytu.
30. Czynnością miarodajną dla terminowego udostępni enia środków własnych jest mianowicie nie zakończenie procedury pokrycia długu celnego(28), lecz raczej jedynie jej część, a dokładniej „powiadomienie dłużnika o kwocie należności”. To powiadomienie jest więc równocześnie „ustaleniem” prawa Wspólnot do należności (art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89), co z kolei powoduje uwzględnienie należności w rachunkach (art. 6 rozporządzenia nr 1552/89) i tym samym powoduje rozpoczęcie biegu terminu dla czynności, której ostatecznie żąda Komisja, to jest zapisania środków własnych na rachunek otwarty w tym celu dla Komisji (art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89).
31. Okazuje się zatem, że czynnością administracyjną miarodajną dla opóźnionego udostępnienia środków własnych podnoszonego przez Komisję jest powiadomienie głównego zobowiązanego
o długu celnym powstałym w wyniku nieprawidłowości w procedurze tranzytu. W ten sposób wymagająca rozstrzygnięcia kwestia zostaje zredukowana do pytania, czy art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC zobowiązuje państwa członkowskie do wydania wobec głównego zobowiązanego nakazu płatniczego dotyczącego należności celnych bezpośrednio po upływie terminu.
32. Dla niniejszych postępowań wynika z tego w pierwszym rzędzie, że wprawdzie zarzuty Komisji zostały niepotrzebnie sformułowane w odmienny sposób, jak i z całą pewnością nie są wzorem jasności, jednak skargi zmierzają w widoczny sposób do stwierdzenia, że uchybienie zobowiązaniom polega na zwłoce w udostępnieniu środków własnych
(art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89) wskutek zwłoki w wydaniu wobec głównego zobowiązanego nakazu płatniczego (art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC).
33. Poza tym wydaje się w związku z tym ustalone, że w każdym razie państwa członkowskie nie są zobowiązane
do faktycznego pokrycia długów celnych
w ciągu, co do zasady, dwóch dni (art. 218 ust. 3 WKC) po upływie trzymiesięcznego terminu. Ma to znaczenie dla podniesionych przez państwa członkowskie praktycznych trudności, ponieważ w związku z tym staje się jasne, że państwa członkowskie, uzasadniając, że trzymiesięczny termin jest jedynie terminem instrukcyjnym, nie mogą powołać się na okoliczność, że dochodzenie spełnienia świadczenia od głównego zobowiązanego lub realizacja zabezpieczeń są praktycznie niemożliwe w ciągu dwóch dni po upływie trzymiesięcznego terminu.
3. W przedmiocie pytania, czy art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC zawiera zwykły termin instrukcyjny
34. Niniejsze postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczą zatem kwestii, czy Niderlandy i Niemcy były zobowiązane na podstawie art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC do wydania względem głównego zobowiązanego nakazu płatniczego w ciągu – co do zasady – dwóch dni po upływie trzymiesięcznego terminu.
35. Państwa członkowskie i Komisja nie są zgodne, czy art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC zawiera w tym względzie jedynie zwykły termin instrukcyjny, którego niedochowanie nie daje podstawy do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czy też przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie w sposób wiążący do natychmiastowego wydania nakazu płatniczego.
36. Moim zdaniem termin ten jest terminem wiążącym państwa członkowskie, którego niedochowanie stanowi uchybienie zobowiązaniom. Nie przemawia przeciwko temu ani dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, ani argumenty natury praktycznej, i nie stanowi to żadnego zbędnego obciążenia głównego zobowiązanego.
i) W przedmiocie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału
37. Państwa członkowskie powołują się, moim zdaniem niesłusznie, na wyrok Trybunału w sprawie SPKR(29) . W sprawie tej Trybunał zajmował się jednak inną kwestią prawną aniżeli kwestia, która pojawiła się w niniejszych sprawach.
38. W przywołanym wyroku – po pierwsze – Trybunał nie zajmował się trzymiesięcznym terminem, ale terminem do powiadomienia dłużnika na podstawie art. 379 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do WKC (termin jedenastomiesięczny). Po drugie, motywy uzasadnienia tego wyroku nie mogłyby zostać przyjęte do terminu na podstawie art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC (termin trzymiesięczny), nawet gdyby obydwa terminy – jak argumentowały państwa członkowskie – potraktować jako termin łączny („termin czternastomiesięczny”).
39. Wprawdzie Trybunał stwierdził w tej sprawie, że omawiany tam termin nie stanowi terminu zawitego, lecz termin instrukcyjny, niemniej jednak w tamtej sprawie chodziło o skutki niedochowania tego terminu względem głównego zobowiązanego, a dokładniej o kwestię, czy urząd wyjścia jest jeszcze uprawniony
do pokrycia długów celnych również po upływie tego terminu, co Trybunał potwierdził.
40. Ponadto uzasadniając stwierdzenie, że termin ten ma charakter instrukcyjny, Trybunał powołał się na okoliczność, że niedochowanie tego terminu nie prowadzi do obciążenia budżetu Wspólnoty, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem Wspólnot polegającym na pobieraniu długów celnych, które podlegają przecież udostępnieniu na rzecz Wspólnot jak środki własne.
41. Niniejsze sprawy dotyczą stosunku pomiędzy państwami członkowskimi i Wspólnotą, a dokładniej kwestii, czy państwa członkowskie są zobowiązane
względem Wspólnoty do dochowania (w tym wypadku) trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC. Ponieważ w przywołanej sprawie Trybunał podkreślił jednak właśnie interes Wspólnoty w pobieraniu długów celnych jako środków własnych Wspólnot, co przemawiałoby raczej za tym, żeby trzymiesięczny termin w odniesieniu do państw członkowskich traktować nie jako termin instrukcyjny, lecz jako termin wiążący.
ii) W przedmiocie praktycznych trudności związanych z dochowaniem terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC
42. Państwa członkowskie powołują się przede wszystkim na praktyczne trudności, pragnąc uzasadnić, dlaczego uważają termin przewidziany w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC za termin instrukcyjny. W wielu przypadkach w momencie upływu trzymiesięcznego terminu urząd wyjścia nie dysponuje – zdaniem państw członkowskich – informacjami koniecznymi do wydania nakazu płatniczego lub musi najpierw zweryfikować informacje uzyskane od głównego zobowiązanego. Główny zobowiązany może bowiem do ostatniego dnia trzymiesięcznego terminu dostarczyć dowody, że towary zostały z pewnością przedstawione prawidłowo. To samo dotyczy – zdaniem państw członkowskich – dowodów na to, kto w przypadku nieprzedstawienia towarów jest za to odpowiedzialny i w jakim miejscu doszło do naruszeń i nieprawidłowości. Dopiero gdy zostanie ustalone, że dług celny rzeczywiście powstał i że główny zobowiązany jest dłużnikiem, dokonuje się klasyfikacji taryfowej towaru i oblicza się wysokość długów celnych.
43. Podniesione przez strony praktyczne trudności związane z przeprowadzeniem procedury pokrycia długu celnego nie stanowią w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału co do zasady usprawiedliwienia dla uchybienia zobowiązaniom(30) . Miałyby one najwyżej znaczenie, gdyby chodziło o trudności obiektywne, to znaczy wynikające z systemu uregulowania procedury tranzytu, powodujące, że wykonanie zobowiązań przez państwa członkowskie jest obiektywnie niemożliwe. Zainteresowane państwa członkowskie próbują ewidentnie to wykazać.
44. Uważam argumenty państw członkowskich za nieprzekonywające. Praktyczne trudności byłyby uwarunkowane przez system uregulowania procedury tranzytu mianowicie tylko wtedy, gdyby dowody ewentualnie przedstawione przez głównego zobowiązanego stanowiły konieczną przesłankę wydania nakazu płatniczego. Moim zdaniem, tak nie jest, co wynika z poniższych przemyśleń.
45. Na podstawie art. 218 ust. 3 WKC w przypadku długu celnego tego rodzaju jak w niniejszej sprawie dwudniowy termin na dokonanie zaksięgowania w państwie członkowskim (i w związku z tym na wydanie nakazu płatniczego(31) ) rozpoczyna z reguły bieg tego dnia, w którym organy celne „miały możliwość” obliczenia kwoty należności i określenia dłużnika. Przepis ten nie wspomina co prawda o określeniu właściwości organu wydającego decyzję, przesłanka ta podlega jednak zazwyczaj kontroli w postępowaniu administracyjnym i może w związku z tym być postrzegana jako niepisana przesłanka zastosowania art. 218 ust. 3 WKC.
46. Pojawia się zatem pytanie, kiedy urząd wyjścia może z reguły przyjąć, że dług celny powstał
i kiedy ma możliwość określenia dłużnika, obliczenia kwoty należności
i stwierdzenia własnej właściwości .
– W przedmiocie powstania długu celnego
47. Procedura tranzytu jest „procedurą zawieszającą”(32) . Z tego względu przywozowi danego towaru nie towarzyszy początkowo dług celny. Dług celny powstaje jednakże, jeżeli główny zobowiązany nie wykona swoich obowiązków(33), co do zasady zatem – jak Komisja słusznie wywodzi – w chwili upływu terminu na przedstawienie towarów(34) . Termin na ich przedstawienie upływa w praktyce już w kilka tygodni po rozpoczęciu procedury tranzytu. Już w tym bardzo wczesnym momencie istnieje zatem domniemanie prawne, że główny zobowiązany jest dłużnikiem z tytułu długu celnego.
48. Przed pokryciem długu celnego należy jednak najpierw przeprowadzić dochodzenie z urzędu i w przypadku jego bezowocności należy powiadomić głównego zobowiązanego i wezwać go do dostarczenia przez niego dowodów prawidłowego przebiegu procedury tranzytu. To powiadomienie musi w myśl art. 379 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do WKC nastąpić „tak szybko jak to możliwe i w każdym przypadku najpóźniej” w ciągu jedenastu miesięcy od rozpoczęcia procedury tranzytu; może ono w związku z tym nastąpić jak najbardziej również wcześniej.
49. Rozpoczynający się z momentem powiadomienia głównego zobowiązanego trzymiesięczny termin służy zatem, jeśli tak na to spojrzeć, jedynie ostatniej z wielu możliwości udowodnienia a posteriori prawidłowego zakończenia procedury tranzytu i ostatecznego obaleniu prawnego domniemania(35) popełnienia naruszenia przez głównego zobowiązanego, powodującego powstanie długu celnego.
50. Prawidłowe zakończenie procedury tranzytu jest udowodnione co do zasady tylko przez przedłożenie części 5 T1. Artykuł 380 rozporządzenia wykonawczego do WKC wymienia alternatywnie przedstawienie innych dokumentów celnych poświadczających prawidłowe przedstawienie towarów. Jeżeli w terminie trzech miesięcy główny zobowiązany lub urząd wyjścia zdołają sami przedłożyć jeden z tych dokumentów, ich kontrola, ponieważ dotyczy dokumentów celnych(36), nie powinna raczej nastręczyć tak dużych trudności, które mogłyby usprawiedliwić opóźnienie wydania nakazu płatniczego i niedochowanie terminów przewidzianych w art. 217 i nast. WKC.
51. W związku z tym – moim zdaniem – urząd wyjścia może najpóźniej z upływem trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC przyjąć, że dług celny głównego zobowiązanego powstał w związku z nieprawidłowościami w procedurze tranzytu.
52. Zatem argumenty państw członkowskich dotyczące praktycznych trudności związanych z powstaniem długu celnego są mało przekonywające.
– W przedmiocie określenia dłużnika w przypadku nieprawidłowości w procedurze tranzytu
53. Jak przedstawiłam powyżej(37), art. 378 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do WKC zawiera domniemanie prawne powstania długu celnego, a w związku z tym również powstania zobowiązania głównego zobowiązanego do zapłaty długu celnego. Oznacza to, że domniemanie prawne zobowiązania głównego zobowiązanego do zapłaty długu celnego istnieje już na bardzo wczesnym etapie procedury tranzytu. Wraz z bezskutecznym upływem trzymiesięcznego terminu zobowiązanie to jest dla urzędu wyjścia ostatecznie ustalone.
54. O ile państwa członkowskie, powołując się na praktyczne problemy, opierają się przede wszystkim na przypadku, w którym główny zobowiązany dostarcza dowody wyłączające jego odpowiedzialność i które muszą zostać poddane ocenie, stwierdzić należy, że według brzmienia art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC istnieje domniemanie prawne powstania długu celnego głównego zobowiązanego, które jest związane wyłącznie z brakiem dowodu prawidłowego zakończenia procedury tranzytu i w związku z tym jest niezależne od winy. Nie wystarcza zatem, jeżeli główny zobowiązany udowodni, że procedura tranzytu została co prawda przeprowadzona nieprawidłowo, ale kto inny ponosi za to odpowiedzialność(38) . Niezależnie od tego państwa członkowskie nie wykazały, że tego rodzaju dowód, wymagający niemal detektywistycznego dochodzenia, jest często lub regularnie przedstawiany przez głównych zobowiązanych czy choćby istnieją próby jego przedstawienia.
55. Moim zdaniem, urząd wyjścia ma zatem możliwość określenia głównego zobowiązanego jako prawdopodobnego dłużnika z tytułu długu celnego na długo przed upływem trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC. Z upływem trzymiesięcznego terminu jest to jedynie ostatecznie ustalone.
56. Zatem argumenty państw członkowskich dotyczące praktycznych trudności związanych z określeniem dłużnika są równie mało przekonywające.
– W przedmiocie ustalenia kwoty należności
57. W przypadku nieprawidłowości w procedurze tranzytu wysokość długów celnych obliczana jest według kwoty długu celnego w przywozie, którą należałoby uiścić, gdyby towary nie były transportowane przez obszar Wspólnoty w ramach procedury tranzytu, lecz gdyby zostały dopuszczone do obrotu(39) . Zatem chodzi o kwotę (tymczasowo niepobranego) długu celnego w przywozie. Oblicza się ją według wartości celnej towarów ustalanej(40) na podstawie klasyfikacji taryfowej towaru na podstawie taryfy celnej Wspólnot Europejskich(41) . Dane konieczne dla dokonania klasyfikacji taryfowej towarów i ustalenia wartości celnej (np. ilość i rodzaj towarów) podlegają zadeklarowaniu już w zgłoszeniu tranzytowym w momencie wwozu na obszar celny Wspólnoty. W związku z tym urząd wyjścia może obliczyć kwotę ewentualnych należności co do zasady już na początku procedury tranzytu.
58. Argument rządu niemieckiego, w myśl którego w praktyce zgłoszenie tranzytowe T1 często nie jest kompletnie wypełnione, nie stoi na przeszkodzie obliczeniu wysokości długu celnego w momencie upływu trzymiesięcznego terminu. Kontrola kompletności zgłoszenia tranzytowego stanowi bowiem zobowiązanie państw członkowskich, na którego niewykonanie nie mogą się one zatem powoływać na swoją obronę. Również wskazanie przez rząd niemiecki, iż w procedurze tranzytu nie istnieje zobowiązanie do podania wartości zgłaszanych towarów(42), nie stoi temu na przeszkodzie. Oznacza ono jedynie, że urzędy celne wyjścia muszą ustalić konieczną wartość towarów w inny sposób, jeżeli miałoby to być konieczne dla obliczenia mających później powstać należności. Nie jest jednak jasne, dlaczego przeprowadzenie tej (być może całkiem złożonej) czynności miałoby być możliwe dopiero po upływie trzymiesięcznego terminu(43) .
59. Ponadto państwa członkowskie, czego nie podważyła Komisja, przedstawiły, że obliczenie kwoty należności celnych w momencie zgłoszenia towarów jest celowe na tym etapie tylko o tyle, o ile jest to konieczne dla obliczenia wartości zabezpieczeń(44) . Wartość zabezpieczeń jest jednak często obliczana jako gwarancja ryczałtowa lub jako zabezpieczenie pojedyncze bez przeprowadzenia dokładniejszego obliczenia potencjalnego długu celnego w przywozie(45) .
60. Moim zdaniem, wbrew temu, co uważają państwa członkowskie, to czy kwota należności została w danym przypadku obliczona już przy okazji obliczania wartości zabezpieczenia czy też nie, nie może mieć znaczenia. Z drugiej strony nie można jednak również wymagać, aby urzędy wyjścia obliczały kwotę należności z tytułu długu celnego w przywozie w przypadku każdej rozpoczętej procedury tranzytu, niejako zapobiegawczo: w rzeczywistości prawidłowo przeprowadzona procedura tranzytu powinna stanowić regułę i w związku z tym powodowałoby to, co do zasady, zbędny nakład pracy administracyjnej.
61. Decydujące w kwestii ustalenia możliwego momentu obliczenia kwoty należności powinno być – moim zdaniem – również w tym przypadku przemyślenie, że – jak powyżej zostało już wywiedzione(46) – domniemanie prawne powstania długu celnego głównego zobowiązanego istnieje już na bardzo wczesnym etapie, mianowicie w chwili bezskutecznego upływu terminu na przedstawienie towarów. Trzymiesięczny termin służy jedynie ostatniej z wielu możliwości udowodnienia, że procedura tranzytu została jednak prawidłowo zakończona.
62. Stosownie do tego urząd wyjścia powinien być zobowiązany najpóźniej po zakończeniu ustaleń z urzędu (termin jedenastomiesięczny(47) ), a więc już w momencie rozpoczęcia biegu trzymiesięcznego terminu do zapobiegawczego obliczenia kwoty należności, co powinno być możliwe, jak słusznie stwierdziła Komisja, na podstawie danych podlegających zadeklarowaniu w zgłoszeniu tranzytowym T1.
63. W związku z tym argument państw członkowskich dotyczący praktycznych trudności związanych z obliczeniem kwoty należności jest – moim zdaniem –równie mało przekonywający.
– W przedmiocie ustalenia właściwości
64. Urząd wyjścia może w ciągu okresu liczonego od upływu terminu na przedstawienie do upływu jedenastego miesiąca od momentu rozpoczęcia procedury tranzytu(48) dokonać ustalenia właściwości swojego lub innego państwa członkowskiego w drodze własnego dochodzenia. W braku ustalenia właściwości w tym okresie art. 378 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do WKC zawiera – jak stwierdził już Trybunał w odniesieniu do wcześniejszego przepisu(49) – również domniemanie prawne właściwości państwa członkowskiego urzędu wyjścia.
65. Domniemanie to może zostać obalone jedynie wtedy, gdy zostanie dowiedzione, że inne państwo członkowskie jest właściwe, ponieważ naruszenie nastąpiło w innym miejscu(50) . Wprawdzie główny zobowiązany może przedstawić dowody w tym zakresie w ramach trzymiesięcznego terminu, jednak wydaje się bardziej niż wątpliwe, czy przedstawienie takich dowodów może zostać uznane za tak częstą praktykę, żeby stanowiło wynikającą z systemu regulacji procedury tranzytu przeszkodę w natychmiastowym wydaniu nakazu płatniczego. Przestawienie dowodów „w ostatniej chwili” nie stanowi bowiem problemu specyficznego dla wspólnotowego prawa w zakresie procedury tranzytu. Problem ten powstaje raczej w związku z każdym terminem na przestawienie dowodów celem obalenia domniemania prawnego.
66. W tej kwestii zainteresowane państwa członkowskie podniosły jedynie, że w odniesieniu do miarodajnego dla postępowania okresu nie mogą przedstawić żadnych danych dotyczących tego, jak często główni zobowiązani próbowali jeszcze przedstawić w terminie trzymiesięcznym dowody zmierzające do wyłączenia właściwości urzędu celnego wyjścia(51) . Państwa członkowskie wyjaśniły, że w związku z tym mogłyby być konieczne szeroko zakrojone kontrole w poszczególnych przypadkach. Przede wszystkim w najważniejszym w praktyce przypadku podnoszonej zmiany właściwości, to jest usunięciu towaru spod dozoru celnego w innym państwie członkowskim, dowód ten może często (jeżeli nie wyłącznie) zostać przedstawiony tylko w formie dokumentów urzędowych, na przykład protokołów policyjnych. Komisja wskazuje w tym przedmiocie słusznie, że ich zbadanie co do zasady nie powinno spowodować żadnych większych trudności. Poza tym art. 219 WKC przewiduje przedłużenie terminu na wydanie nakazu płatniczego do czternastu dni dla takich ewentualnych pojedynczych przypadków, w których dowody jakiegokolwiek rodzaju zostały przedstawione w ostatniej chwili.
67. W niniejszym przypadku nie można zatem wnioskować, że termin na wydanie nakazu płatniczego przez państwa członkowskie Wspólnoty stanowi jedynie termin instrukcyjny, wyłącznie z samego faktu, że dowody służące obaleniu domniemania prawnego właściwości mogą zostać przedłożone w ostatniej chwili.
68. Moim zdaniem, urząd wyjścia ma w związku z tym również możliwość ustalenia właściwości najpóźniej z upływem trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC.
69. Zatem również argument państw członkowskich związany z praktycznymi trudnościami w ramach ustalenia właściwości jest mało przekonywający.
iii) W przedmiocie zbędnego obciążenia głównego zobowiązanego w przypadku ostatecznie prawidłowo przeprowadzonej procedury tranzytu
70. Rząd niderlandzki podniósł, że obowiązek wydania wobec głównego zobowiązanego nakazu płatniczego z tytułu długów celnych bezpośrednio po upływie trzymiesięcznego terminu prowadziłby do jego nadmiernego obciążenia, jeżeli w wyniku opóźnionego przesłania części 5 T1 miałoby okazać się, że procedura tranzytu została zakończona co prawda z opóźnieniem, ale poza tym prawidłowo. Poza tym, zdaniem rządu niderlandzkiego, główny zobowiązany nie jest w większości przypadków odpowiedzialny za nieprawidłowości w procedurze tranzytu.
71. Nie podzielam tego poglądu, ponieważ w przytoczonych przypadkach, jak stwierdziła Komisja i czego nie podważały państwa członkowskie, zastosowanie znajduje system zwrotu nienależnie pobranych długów celnych. Jeżeli bowiem po uiszczeniu długu celnego zostanie udowodnione, że procedura tranzytu została przeprowadzona prawidłowo we właściwym czasie albo że procedura ta została przeprowadzona po upływie wszelkich terminów, co prawda z opóźnieniem, ale poza tym prawidłowo, możliwe jest dokonanie zwrotu długów celnych, ponieważ domniemanie prawne powstania długu celnego głównego zobowiązanego(52) jest w ten sposób ostatecznie obalone.
W tym przypadku na podstawie art. 204 ust. 1 WKC w związku z art. 859 rozporządzenia wykonawczego do WKC istnieje bowiem domniemanie, że uchybienie to „[nie miało] znaczącego wpływu na właściwe funkcjonowanie […] procedury celnej”(53) . W związku z tym jest ostatecznie pewne, że niewykonanie zobowiązania celnego (niedotrzymanie terminu na przedstawienie towarów) nie prowadziło do powstania długu celnego. W tym przypadku możliwy jest zwrot uiszczonego przez głównego zobowiązanego długu celnego na podstawie art. 236 ust. 1 WKC.
72. Główny zobowiązany nie jest w związku z tym nadmiernie obciążony wydaniem nakazu płatniczego niezwłocznie po upływie trzymiesięcznego terminu, ponieważ również wtedy ma on możliwość przedstawienia dowodu, że towary zostały prawidłowo przedstawione w urzędzie celnym przeznaczenia i uzyskania w ten sposób zwrotu ewentualnie już uiszczonych długów celnych.
73. Zatem również argument państw członkowskich związany z nadmiernym obciążeniem głównego zobowiązanego jest mało przekonywający.
V – W przedmiocie naruszenia art. 11 rozporządzenia nr 1552/89
A – Główne argumenty stron
74. Rząd niemiecki
jest zdania, że drugie żądanie zawarte we wniesionej przeciwko niemu skardze (sprawa C‑104/02) jest niedopuszczalne, ponieważ państwo członkowskie nie może zostać zobowiązane do określonego zachowania w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom w trybie art. 228 WE.
75. Komisja
podnosi, że zwłoka w pokryciu długów celnych w tych sprawach doprowadziła również automatycznie do zwłoki w udostępnieniu środków własnych Wspólnot, ponieważ stosowne prawa zostały na skutek tego za późno ustalone i zapisane na dobro rachunku, co stanowi naruszenie art. 2 oraz 9 i nast. rozporządzenia nr 1552/89. W przypadku zwłoki na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1552/89 należy uiścić odsetki za zwłokę. Odmowa ich uiszczenia stanowi w związku z tym naruszenie wskazanego przepisu.
76. Rządy niderlandzki, niemiecki i belgijski
są zdania, że nie ma miejsca naruszenie art. 2, 9–11 rozporządzenia nr 1552/89, ponieważ wobec braku zwłoki w pokryciu długów celnych nie mogła nastąpić zwłoka w zapisaniu na dobro rachunku odpowiednich środków własnych.
77. W odpowiedzi na skargę rząd niemiecki
podniósł, że art. 11 rozporządzenia nr 1552/89 jest nieważny i w uzasadnieniu odesłał jedynie do mających później nastąpić wyjaśnień w innej zawisłej przed Trybunałem sprawie przeciwko Niemcom(54) .
B – Ocena
1. W przedmiocie dopuszczalności drugiego żądania w sprawie C‑104/02
78. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE i 228 WE jest powództwem o stwierdzenie. Koncepcja ta wynika z brzmienia art. 228 WE, na podstawie którego Trybunał dysponuje możliwością stwierdzenia naruszenia traktatu, zaś konsekwencją tego stwierdzenia jest obowiązek podjęcia odpowiednich środków przez państwo członkowskie. Nie byłoby to konieczne, gdyby Trybunał mógł na mocy własnej kompetencji zobowiązać państwo członkowskie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
79. Roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę z powodu zwłoki w udostępnieniu środków własnych nie może w związku z tym być dochodzone w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W ramach tego postępowania możliwe jest jedynie żądanie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez odmowę uiszczenia odsetek za zwłokę przewidzianych w art. 11 rozporządzenia nr 1552/89.
80. Wynika z tego, że drugie żądanie Komisji w sprawie C‑104/02, dotyczące zobowiązania Niemiec do uiszczenia na rzecz budżetu Wspólnoty odsetek za zwłokę z tytułu zwłoki w dokonaniu zapisu na dobro rachunku, należy oddalić jako niedopuszczalne .
81. Argument związany z nieważnością art. 11 rozporządzenia nr 1552/89 nie wymaga zatem dokładniejszego rozważenia(55) .
2. W przedmiocie zasadności skargi w sprawie C‑460/01
82. Zwłoka w powiadomieniu o kwocie należności (wydaniu nakazu płatniczego) naruszająca art. 218 ust. 3 WKC stanowi równocześnie zwłokę w ustaleniu prawa zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1552/89. W ten sposób środki własne zostały automatycznie zapisane z opóźnieniem na dobro rachunków prowadzonych przez państwa członkowskie w imieniu Komisji, co stanowi naruszenie art. 9 i nast. rozporządzenia nr 1552/89.
83. W związku z tymi opóźnieniami na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1552/89 powstało roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę, których Niderlandy nie zakwestionowały ani co do wymiaru, ani co do wysokości. Odmowa ich zapłaty przez Niderlandy stanowi w związku z tym naruszenie wskazanego przepisu.
VI – Wnioski
84. Z powyższych względów proponuję Trybunałowi
– w sprawie C‑460/01
1) stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów
w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 31 grudnia 1995 r.
– nie wydając nakazu płatniczego dotyczącego długu celnego i nie podejmując kroków w celu zaksięgowania innych należności najpóźniej w trzy dni po ustalonym terminie lub w terminie późniejszym wynikającym z zastosowania rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1182/71 z dnia 3 czerwca 1971 r. określającego zasady mające zastosowanie do okresów, dat i terminów, gdy w terminie trzech miesięcy od daty przekazania przez urząd wyjścia powiadomienia, że przesyłka nie została przedstawiona na czas w urzędzie przeznaczenia, główny zobowiązany z operacji wspólnotowego tranzytu zewnętrznego nie dostarczył dowodu prawidłowości realizacji danej operacji tranzytu i w związku z tym udostępniając środki własne Wspólnoty z opóźnieniem,
– odmawiając zapłaty odpowiednich odsetek za zwłokę,
uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11a ust. 2 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1062/87 z dnia 27 marca 1987 r. w sprawie przepisów wykonawczych i środków mających na celu uproszczenie procedury tranzytu wspólnotowego, zmienionego rozporządzeniem Komisji (EWG) nr 1429/90 z dnia 29 maja 1990 r., art. 49 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1214/92 z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie przepisów wykonawczych i środków mających na celu uproszczenie procedury tranzytu wspólnotowego i art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, jak również na mocy art. 2, 9, 10 i 11 rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1552/89 z dnia 29 maja 1989 r. wykonującego decyzję 88/376/EWG, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot;
2) obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania;
– zaś w sprawie C‑104/02
1) stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec
w latach 1993 i 1994
– nie wydając nakazu płatniczego dotyczącego długu celnego i nie dokonując zaksięgowania innych należności najpóźniej w trzy dni po ustalonym terminie lub w terminie późniejszym wynikającym z zastosowania rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1182/71, gdy w terminie trzech miesięcy od daty przekazania przez urząd wyjścia powiadomienia, że przesyłka nie została przedstawiona na czas w urzędzie przeznaczenia, główny zobowiązany z operacji wspólnotowego tranzytu zewnętrznego nie dostarczył dowodu prawidłowości realizacji danej operacji tranzytu i w związku z tym udostępniając środki własne Wspólnoty z opóźnieniem,
uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 11a ust. 2 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 1062/87, art. 49 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia nr 1214/92 oraz art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia nr 2454/93, jak również na mocy art. 2, 9, 10 i 11 rozporządzenia nr 1552/89;
2) odrzucenie drugiego żądania jako niedopuszczalnego,
3) obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
(1) .
(2)
– 	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 222/77 z dnia 13 grudnia 1976 r. w sprawie procedury tranzytu wspólnotowego (Dz.U. 1977, L 38, str. 1) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 474/90 z dnia 22 lutego 1990 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 222/77 w sprawie procedury tranzytu wspólnotowego w odniesieniu do zniesienia obowiązku złożenia świadectwa przekroczenia granicy w przypadku przekraczania granicy wewnętrznej Wspólnoty (Dz.U. L 51, str. 1).
(3)
– 	Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1062/87 z dnia 27 marca 1987 r. w sprawie przepisów wykonawczych i środków mających na celu uproszczenie procedury tranzytu wspólnotowego (Dz.U. L 107, str. 1), w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1429/90 z dnia 29 maja 1990 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 1062/87 w sprawie przepisów wykonawczych i środków mających na celu uproszczenie procedury tranzytu wspólnotowego (Dz.U. L 137, str. 1, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1062/87”).
(4)
– 	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2726/90 z dnia 17 września 1990 r. w sprawie procedury tranzytu wspólnotowego (Dz.U. L 262, str. 1).
(5)
– 	Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1214/92 z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie w sprawie przepisów w celu wykonania procedury tranzytu wspólnotowego oraz niektórych uproszczeń tej procedury (Dz.U. L 132, str. 1).
(6)
– 	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 302, str. 1).
(7)
– 	Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 253, str. 1).
(8)
– 	Przywołane w przypisie 3.
(9)
– 	Przywołane w przypisie 5.
(10)
– 	Przywołane w przypisie 7.
(11)
– Przypis nie występuje w wersji oryginalnej: art. 215 ust. 1 WKC stanowi: „Dług celny powstaje w miejscu, w którym nastąpiły zdarzenia powodujące jego powstanie”.
(12)
– 	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1854/89 z dnia 14 czerwca 1989 r. w sprawie księgowania oraz warunków uiszczania należności celnych przywozowych i należności wywozowych wynikających z długu celnego (Dz.U. L 186, str. 1).
(13)
– 	Przywołane w przypisie 6.
(14)
– Rozporządzenie nr 1854/89 zawierało podobne uregulowanie.
(15)
– 	Decyzja Rady 88/376/EWG, Euratom z dnia 24 czerwca 1998 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot (Dz.U. L 185, str. 24).
(16)
– 	Rozporządzenie Rady (EWG, Euratom) nr 1552/89 z dnia 29 maja 1989 r. wykonujące decyzję 88/376/EWG, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot (Dz.U. L 155, str. 1). Od dnia 31 maja 2000 r. obowiązuje rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonujące decyzję 94/728/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot (Dz.U. L 130, str. 1).
(17)
– 	Dz.U. L 124, str. 1.
(18)  – 	Szczegóły uzasadnienia zostaną przytoczone w ramach oceny, o ile będzie to wskazane.
(19)
– Rozporządzenie nr 1182/71 (przywołane w przypisie 17).
(20)  – 	Do szczegółów uzasadnienia odnoszę się – o ile wydaje się to wskazane – w ramach oceny.
(21)  – Wyrok z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie C‑112/01 SPKR, Rec. str. I‑10655.
(22)  – 	Wyroki z dnia 7 lutego 1973 r. w sprawie 39/72 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 101, i z dnia 21 września 1978 r. w sprawie 69/77 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1749.
(23)  – 	Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom (przywołany w przypisie 22) dotyczący przypadku, w którym postępowanie stało się bezprzedmiotowe po upływie terminu.
(24)  – 	Wyroki z dnia 20 marca 1986 r. w sprawie 303/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 1171, pkt 11, i z dnia 21 września 1989 r. w sprawie 68/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. 2965, pkt 17.
(25)  – 	Ewentualnie stosownych przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tego przepisu.
(26)  – 	Język postępowania w sprawie C‑104/02: niemiecki.
(27)  – 	„Gaat de bevoegde Lid-Staat over tot de inning” (język postępowania w sprawie C‑460/01: niderlandzki), „the competent Member State shall take steps to recover” (angielski); „el Estado miembro competente procederá a la recaudación” (hiszpański); „lo Stato membro competente procede alla riscossione” (włoski); „skall den behöriga medlemsstaten vidta åtgärder för att driva in” (szwedzki); oraz „l’État membre compétent procède au recouvrement” (francuski).
(28)  – 	Procedura pobrania długu celnego składa się chronologicznie z „zaksięgowania” w państwie członkowskim, „powiadomienia dłużnika”, uiszczenia długów celnych względnie realizacji zabezpieczeń i w końcu ewentualnie egzekucji długów celnych (art. 217 i nast. WKC). Ponieważ jednak na podstawie art. 221 WKC powiadomienie dłużnika o kwocie należności następuje „niezwłocznie” po dokonaniu zaksięgowania na podstawie art. 217 i nast. WKC, to można przyjąć, że te dwie czynności następują w tym samym czasie.
(29)  – 	Przywołany w przypisie 21.
(30)  – 	Zobacz m.in. wyrok z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 52/84 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. 89 i wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑404/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6695.
(31)  – 	Artykuł 221 ust. 1 WKC.
(32)  – 	Artykuł 84 ust. 1 WKC.
(33)  – 	Artykuł 204 ust. 1 lit. a) i art. 204 ust. 3 oraz art. 96 ust. 1 WKC.
(34)  – 	Artykuł 356 rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(35)  – 	Artykuł 378 ust. 1 i 2 oraz art. 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC. Odnośnie do szczególnego przypadku udowodnienia przedstawienia po uiszczeniu należności zob. poniżej pkt 71 i nast.
(36)  – 	Artykuł 380 rozporządzenia wykonawczego do WKC nie zawiera wprawdzie zamkniętego katalogu możliwych dowodów („między innymi”), jednak z rodzaju wymienionych dowodów można wywnioskować, że nie każdy rodzaj dowodu jest stosowny dla obalenia domniemania prawnego zawartego w art. 378 rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(37)  – 	Zobacz powyżej pkt 49 i 53.
(38)  – 	Jeżeli przedstawienie towarów w urzędzie przeznaczenia nie następuje na przykład, dlatego że w trakcie procedury tranzytu towary zostały „usunięte spod dozoru celnego”, to dłużnikiem z tytułu długu celnego staje się także osoba, która usunęła towar spod dozoru celnego (tak więc np. złodziej) (art. 203 ust. 1 i 3 WKC). Z WKC nie wynika jednak, że dług celny głównego zobowiązanego w takim przypadku wygasa lub że odpowiada on jedynie posiłkowo.
(39)  – 	Artykuł 379 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia wykonawczego do WKC mówi o „podejm[owaniu] krok[ów] w celu odzyskania [pobrania] ceł”.
(40)  – 	Artykuł 28 i nast. WKC.
(41)
– 	Regularnie wydawane rozporządzenia Komisji zmieniające załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej.
(42)  – 	Załącznik 37 tytuł 1 B pkt 2 lit. c) rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(43)  – 	Zwłaszcza gdy ustalenie kwoty należności na podstawie wartości towarów w tym momencie – na przykład w przypadku usunięcia spod dozoru celnego – w danym przypadku nie jest już możliwe.
(44)  – 	Artykuł 94 WKC i art. 359 i nast. rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(45)  – 	Artykuł 367 i nast. oraz art. 373 rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(46)  – 	Zobacz powyżej pkt 49 i 53.
(47)  – 	Artykuł 379 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(48)  – 	Artykuł 379 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do WKC.
(49)  – 	Wyrok z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑233/98 Lensing & Brockhausen, Rec. str. I‑7349, pkt 33.
(50)  – 	Właściwość wynika właściwie już z art. 215 ust. 3 WKC.
(51)  – 	Rząd niemiecki uważa to za możliwe w 20–30% przypadków, rząd niderlandzki w 1% przypadków.
(52)
–	Zobacz powyżej pkt 49.
(53)  – Artykuł 859 rozporządzenia wykonawczego do WKC obowiązuje co prawda dopiero od dnia 1 stycznia 1994 r., jednakże w myśl niepodważonej przez państwa członkowskie analizy prawnej Komisji przedstawionej podczas rozprawy roszczenie o zwrot istniało już również w okresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie art. 204 ust. 1 WKC.
(54)  – 	Sprawa C‑105/02 Komisja przeciwko Niemcom.
(55)  – 	Zresztą ten zarzut służący obronie pozwanej podlegałby prawdopodobnie odrzuceniu na podstawie art. 42 § 2 zdanie pierwsze regulaminu Trybunału jako spóźniony, ponieważ rząd niemiecki nie uzasadnił go w żaden sposób, lecz ograniczył się jedynie do odesłania do pisma w innej sprawie, które – co więcej – wpłynęło do Trybunału dopiero po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie.