62024CJ0418
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
14. travnja 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Socijalna politika – Direktiva 1999/70/EZ – Okvirni sporazum o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP – Ugovori o radu na određeno vrijeme u javnom sektoru – Članak 5. – Mjere za sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme – Pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u ugovor na neodređeno vrijeme – Nacionalni propis koji ne omogućava takvo pretvaranje, ali predviđa druge mjere za sprečavanje i sankcioniranje takve zlouporabe – Djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne mjere za sankcioniranje”
U predmetu C‑418/24 [Obadal] (
i
),
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), odlukom od 30. travnja 2024., koju je Sud zaprimio 12. lipnja 2024., u postupku
TJ
protiv
Comunidad de Madrid,
uz sudjelovanje:
Ministerio Fiscal,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, T. von Danwitz, potpredsjednik, F. Biltgen, K. Jürimäe i M. L. Arastey Sahún, predsjednici vijeća, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (izvjestitelj), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger i R. Frendo, suci,
nezavisni odvjetnik: R. Norkus,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 24. lipnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za osobu TJ, J. Salvador Rebolleda i M. Á. Santalices Romero, abogados,
–
za Comunidad de Madrid, A. Caro Sánchez, letrado,
–
za Ministerio Fiscal, E. Carrascoso López i L. M. López Sanz‑Aránguez, u svojstvu agenata,
–
za španjolsku vladu, A. Gavela Llopis i A. Pérez‑Zurita Gutiérrez, u svojstvu agenata,
–
za talijansku vladu, S. Fiorentino, u svojstvu agenta, uz asistenciju L. Fiandace, avvocato dello Stato,
–
za Europsku komisiju, I. Galindo Martín, D. Recchia i N. Ruiz García, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 9. listopada 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, sklopljenog 18. ožujka 1999. (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum), koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP (SL 1999., L 175, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 4., str. 228.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe TJ i Comunidada de Madrid (Autonomna zajednica Madrid, Španjolska) u vezi s kvalifikacijom radnog odnosa koji je dotična osoba zasnovala s tim tijelom javne vlasti.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 1999/70
3
U članku 2. prvom stavku Direktive 1999/70 predviđa se:
„Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom [...] [i moraju] poduz[eti] sve potrebne mjere, kako bi u svakom trenutku mogle zajamčiti ostvarivanje rezultata predviđenih ovom Direktivom. [...]”
Okvirni sporazum
4
U skladu s drugim stavkom preambule Okvirnog sporazuma:
„Stranke ovog Sporazuma priznaju da ugovori o radu na neodređeno vrijeme predstavljaju i da će i nadalje predstavljati osnovni oblik radnog odnosa između poslodavaca i radnika. One također priznaju da ugovori o radu na određeno vrijeme, u određenim okolnostima, odgovaraju potrebama i poslodavaca i radnika.”
5
Točke 6. i 8. Općih razmatranja tog okvirnog sporazuma formulirane su kako slijedi:
„6.
[b]udući da su ugovori o radu na neodređeno vrijeme opći oblik radnog odnosa te da doprinose kakvoći života radnika te poboljšavaju učinak[;]
[...]
8.
[b]udući da su ugovori o radu na određeno vrijeme svojstveni za zapošljavanje u pojedinim sektorima, zanimanjima i djelatnostima koji mogu odgovarati i poslodavcima i radnicima”.
6
U članku 5. navedenog okvirnog sporazuma, naslovljenom „Mjere za sprečavanje zlouporaba”, određuje se:
„1.
Kako bi spriječile zlouporabe [...] koje proizlaze iz uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme, države članice uvode, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, u skladu s nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili praksom, i/ili socijalni partneri, kada ne postoje odgovarajuće pravne mjere za sprečavanje zlouporaba, tako da uzimaju u obzir potrebe pojedinačnih sektora i/ili kategorija radnika, jednu ili više sljedećih mjera:
(a)
objektivni razlozi kojima se opravdava obnavljanje tih ugovora ili odnosa;
(b)
najdulje ukupno trajanje uzastopnih ugovora o radu ili radnih odnosa na određeno vrijeme;
(c)
broj obnavljanja tih ugovora ili odnosa.
2.
Države članice, nakon savjetovanja sa socijalnim partnerima, i/ili socijalni partneri prema potrebi utvrđuju pod kojim uvjetima će se ugovori o radu ili radni odnosi na određeno vrijeme
(a)
smatrati ‚uzastopnim’;
(b)
smatrati ugovorima ili odnosima na neodređeno vrijeme.”
Španjolsko pravo
Ustav
7
U članku 23. stavku 2. Constitucióna español (španjolski Ustav) (u daljnjem tekstu: Ustav) određuje se da građani „imaju pravo pod jednakim uvjetima pristupiti javnim službama i položajima, pod uvjetom da ispunjavaju zakonom utvrđene zahtjeve”.
8
Člankom 103. stavkom 3. Ustava među ostalim se određuje da se zakonom definira status državnih službenika i uređuje prijam u državnu službu u skladu s načelima zasluge i sposobnosti.
Zakon o statusu radnika
9
U članku 15. stavku 3. Leya del Estatuto de los Trabajadores (Zakon o statusu radnika), u verziji koja proizlazi iz Real Decreta Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (Kraljevska zakonodavna uredba 2/2015 o potvrđivanju pročišćenog teksta Zakona o statusu radnika) od 23. listopada 2015. (BOE br. 255 od 24. listopada 2015., str. 100224.), u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: Zakon o statusu radnika), određuje se da se „[u]govori na određeno vrijeme koji su sklopljeni protivno zakonu smatraju [...] sklopljenima na neodređeno vrijeme”.
10
Člankom 15. stavkom 5. Zakona o statusu radnika određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe stavka 1. točke (a) te stavaka 2. i 3. ovog članka, radnici koji su bili zaposleni, s prekidom ili bez prekida, na razdoblje dulje od 24 mjeseca unutar razdoblja od 30 mjeseci na istom ili različitom radnom mjestu unutar istog poduzeća ili iste grupe poduzeća na temelju barem dva ugovora na određeno vrijeme, bilo izravno ili njihovim ustupanjem putem agencija za privremeno zapošljavanje u skladu s istim ili različitim uvjetima za sklapanje ugovora na određeno vrijeme, stječu status stalnih djelatnika. [...]”
11
U petnaestoj dodatnoj odredbi Zakona o statusu radnika, koja uređuje „[p]rimjenu ograničenja trajanja ugovora za određeni posao ili uslugu te uzastopnih ugovora u tijelima javne vlasti”, precizira se da kršenje tih ograničenja u „tijelima javne vlasti i [...] javnim ustanovama koje su s njima povezane ili o njima ovise” ne može biti prepreka za „primjenu ustavnih načela jednakosti, zasluge i sposobnosti u pristupu zaposlenju u javnoj sektoru i nije prepreka obvezi da se predmetna radna mjesta moraju popuniti primjenom redovnih postupaka, u skladu s odredbama predviđenima mjerodavnim propisom”, tako da „radnik ostaje na radnom mjestu na kojem je zaposlen sve dok se ono ne popuni primjenom spomenutih postupaka, što označava prestanak radnog odnosa osim ako taj radnik ne bude primljen na radno mjesto u javnom sektoru nakon što uspješno prođe odgovarajući postupak odabira”.
EBEP
12
Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Kraljevska zakonodavna uredba 5/2015 o potvrđivanju pročišćenog teksta Zakona o temeljnom statusu zaposlenika javnog sektora) od 30. listopada 2015. (BOE br. 261 od 31. listopada 2015., str. 103105.), u verziji koja se primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: EBEP), izmijenjen je među ostalim Leyom 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (Zakon 20/2021 o hitnim mjerama za smanjivanje privremenog zapošljavanja u javnom sektoru) od 28. prosinca 2021. (BOE br. 312 od 29. prosinca 2021., u daljnjem tekstu: Zakon 20/2021).
13
Člankom 8. EBEP‑a propisano je:
„1.   Zaposlenici javnog sektora su osobe koje u tijelima javne vlasti uz naknadu obavljaju dužnosti u općem interesu.
2.   Zaposlenici javnog sektora razvrstani su u:
a)
državne službenike;
b)
neimenovane službenike;
c)
ugovorne djelatnike, bilo da je riječ o stalno zaposlenima, zaposlenima na neodređeno ili na određeno vrijeme;
d)
namještenike.”
14
Prema odredbi članka 11. stavaka 1. i 3. EBEP‑a:
„1.   Ugovornim djelatnikom smatra se svaka osoba koja na temelju ugovora o radu sklopljenog u pisanom obliku, neovisno o uvjetima zapošljavanja koji se predviđaju radnim pravom, obavlja usluge koje plaćaju tijela javne vlasti. Prema svojem trajanju, ugovor može biti sklopljen za stalno, na neodređeno ili na određeno vrijeme.
[...]
3.   Postupci odabira ugovornih djelatnika su javni i u svim se slučajevima moraju rukovoditi načelima jednakosti, zasluge i sposobnosti. U slučaju ugovornih djelatnika zaposlenih na određeno vrijeme ti se postupci također moraju rukovoditi načelom žurnosti radi postizanja izričito obrazloženih razloga nužnosti i hitnosti.”
15
Članak 55. stavak 1. EBEP‑a određuje:
„Svi građani imaju pravo pristupa zaposlenju u javnom sektoru u skladu s ustavnim načelima jednakosti, zasluge i sposobnosti te odredbama ovog zakona i drugim važećim pravilima u pravnom sustavu”.
16
Člankom 70. EBEP‑a predviđa se:
„1.   U slučaju potreba za ljudskim resursima koje se financiraju iz proračunskih sredstva i popunjavaju se zapošljavanjem novog osoblja mora se objaviti oglas za radno mjesto u javnom sektoru ili se popunjavanje obavlja primjenom drugog sličnog instrumenta za organiziranje popunjavanja kadrovskih potreba, što podrazumijeva organizaciju odgovarajućih postupaka zapošljavanja na predviđena radna mjesta do najviše dodatnih [10 %] i utvrđivanje krajnjeg roka za objavu obavijesti. U svakom slučaju, objava oglasa za radno mjesto u javnom sektoru ili sličnog instrumenta mora se provesti u roku od tri godine koji se ne može produljiti.
2.   Oglas za radno mjesto u javnom sektoru ili sličan instrument, koje svake godine odobravaju rukovodeća tijela javne vlasti, objavljuje se u odgovarajućem službenom listu.
[...]”
17
Nova sedamnaesta dodatna odredba uvedena je u EBEP člankom 1. stavkom 3. Zakona 20/2021. U skladu s tom sedamnaestom dodatnom odredbom:
„1.   Tijela javne vlasti odgovaraju za pridržavanje odredbi propisanih u ovom zakonu, a posebno moraju osigurati izbjegavanje svih vrsta nepravilnosti pri zapošljavanju ugovornih djelatnika na određeno vrijeme i postavljanju neimenovanih službenika.
[...]
2.   Nezakonite radnje počinjene u ovom području dovode do odgovornosti koja se utvrđuje u skladu s propisima koji se primjenjuju u svakom pojedinom tijelu javne vlasti.
3.   Po sili zakona ništavi su svi akti, dogovori, sporazumi ili regulatorne odredbe te mjere donesene u okviru njihove primjene ili izvršenja, čiji sadržaj izravno ili neizravno dovodi do toga da se upravno tijelo ne pridržava maksimalnog trajanja obavljanja dužnosti u statusu ugovornog djelatnika zaposlenog na određeno vrijeme.
[...]
5.   Kada je riječ o ugovornim djelatnicima zaposlenima na određeno vrijeme, u slučaju nepridržavanja maksimalnog trajanja obavljanja dužnosti nastaje pravo na isplatu novčane naknade predviđene ovim stavkom, ne dovodeći pritom u pitanje naknadu koja se eventualno isplaćuje zbog kršenja posebnih propisa iz područja radnog prava.
Ta naknada odgovara, ovisno o slučaju, razlici između najviše [20] dana fiksne plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, i naknade koju bi djelatnik imao pravo primiti u slučaju raskida njegova ugovora, pri čemu se razdoblja kraća od godine dana računaju razmjerno broju odrađenih mjeseci. Pravo na tu naknadu nastaje od trenutka stvarnog prestanka obavljanja dužnosti, a njezin se iznos odnosi isključivo na ugovor u pogledu kojeg je došlo do povrede. U slučaju kad je ta naknada priznata sudskim putem, iznosi se prebijaju.
Nikakvo pravo na opisanu naknadu ne nastaje ako radni odnos prestane zbog otkaza uvjetovanog skrivljenim ponašanjem radnika za koji je utvrđeno da je opravdan ili zbog dobrovoljnog otkaza.”
Zakon 20/2021
18
Člankom 2. Zakona 20/2021, naslovljenim „Postupak konverzije zaposlenja na određeno vrijeme”, propisuje se:
„1.   Osim odredbi članka 19. stavka 1. točke 6. Leya 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(Zakon 3/2017 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2017. godinu) od 27. lipnja 2017. (BOE br. 153 od 28. lipnja 2017., str. 53787.)] te članka 19. stavka 1. točke 9. Leya 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(Zakon 6/2018 o utvrđivanju općeg državnog proračuna za 2018. godinu) od 3. srpnja 2018. (BOE br. 161 od 4. srpnja 2018., str. 66621.)], ovim se zakonom dopušta dodatna stopa konverzije zaposlenja na određeno vrijeme, koja uključuje strukturna radna mjesta predviđena u proračunu na kojima je osoba bez prekida zaposlena na određeno vrijeme tijekom najmanje tri godine zaključno do 31. prosinca 2020., neovisno o tome jesu li ta radna mjesta uključena na popise radnih mjesta, sistematizacije radnih mjesta ili druge oblike organizacije ljudskih resursa koji se primjenjuju u različitim tijelima javne vlasti.
[...]
2.   Ponude za radna mjesta kojima se provode postupci konverzije iz stavka 1. i novi postupak konverzije moraju se odobriti i objaviti u odgovarajućim službenim listovima do 1. lipnja 2022., a koordinaciju provode nadležna tijela javne vlasti.
Obavijesti o natječaju za postupke odabira namijenjene popunjavanju mjesta navedenih u ponudama za radno mjesto u javnom sektoru moraju se objaviti do 31. prosinca 2022.
Ti se postupci odabira moraju dovršiti do 31. prosinca 2024.
3.   Stopa popunjenosti radnih mjesta radnicima zaposlenima na određeno vrijeme mora biti manja od [8 %] strukturnih radnih mjesta.
4.   Provedba tih postupaka odabira, kojima se u svakom pojedinom slučaju mora osigurati pridržavanje načela slobodne konkurencije, jednakosti, zasluge, sposobnosti i javnosti, može biti predmet pregovora u svakom od područja nadležnosti središnje državne uprave, autonomnih zajednica i jedinica lokalne samouprave te se mogu poduzeti mjere unutar Comisióna de Coordinación del Empleo Público [(Komisija za koordinaciju zapošljavanja u javnom sektoru, Španjolska)] kako bi se omogućila koordinacija provedbe tih postupaka između različitih tijela javne vlasti.
[...]
6.   Neimenovani službenici ili ugovorni djelatnici zaposleni na određeno vrijeme čiji je radni odnos s upravnim tijelom prestao zbog neuspjeha u selekcijskom postupku konverzije imaju pravo, sve dok su u službi u tom svojstvu, na novčanu naknadu u visini od [20] dana fiksne plaće po godini provedenoj u službi, pri čemu se razdoblja kraća od jedne godine računaju razmjerno broju određenih mjeseci do najviše dvanaest mjeseci.
U slučaju ugovornih djelatnika zaposlenih na određeno vrijeme ta novčana naknada odgovara razlici između, s jedne strane, najviše [20] dana fiksne plaće za svaku godinu provedenu u službi, do najviše dvanaest mjeseci, te, s druge strane, naknade na koju radnik ima pravo zbog raskida njegova ugovora, pri čemu se razdoblja kraća od jedne godine računaju razmjerno broju određenih mjeseci. U slučaju kad je navedena naknada priznata sudskim putem, iznosi se prebijaju.
Nesudjelovanje kandidata ili kandidatkinje u selekcijskom postupku konverzije ni u kojem slučaju im ne daje pravo na bilo kakvu novčanu naknadu.
[...]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
19
Osoba TJ obavlja poslove čuvanja djece u jednom javnom edukacijskom centru u svojstvu ugovornog djelatnika od 2. ožujka 2016. Njezin se radni odnos temeljio na šest uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, koji su svi bili namijenjeni popunjavanju ispražnjenog radnog mjesta ili zamjeni radnika. Zadnji od tih ugovora sklopljen je 8. rujna 2017.
20
Dana 19. srpnja 2021. osoba TJ podnijela je tužbu Juzgadu de lo Social no 13 de Madrid (Radni sud br. 13 u Madridu, Španjolska), tražeći da se utvrdi da je njezin radni odnos stalni ili, podredno, nestalni radni odnos na neodređeno vrijeme.
21
Presudom od 13. ožujka 2023. taj je sud djelomično prihvatio tu tužbu kvalificirajući radni odnos osobe TJ kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” uz obrazloženje da je taj odnos produljivan tijekom više od tri godine, pri čemu poslodavac nije, u skladu s španjolskim propisom, popunio radno mjesto na kojem je ona bila zaposlena.
22
Presudom od 27. studenoga 2023. Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Socijalno vijeće Visokog suda u Madridu, Španjolska) odbila je žalbu osobe TJ. Potonja je osoba zatim podnijela žalbu Tribunalu Supremo (Vrhovni sud, Španjolska), sudu koji je uputio zahtjev, tvrdeći da njezin radni odnos treba kvalificirati kao „stalni radni odnos”.
23
Sud koji je uputio zahtjev ističe da su presudu od 22. veljače 2024., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i dr. (C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149), u kojoj je Sud među ostalim odlučivao o obvezama koje proizlaze iz članka 5. Okvirnog sporazuma, španjolski sudovi različito primjenjivali u okviru sporova, poput onog iz glavnog postupka, u kojima se raspravljalo o kvalifikaciji radnog odnosa u slučajevima kad postoji zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
24
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, koji je, kao što je to vidljivo iz zahtjeva za prethodnu odluku, nadležan za ujednačavanje tumačenja i primjene postojećih odredbi u području radnog prava koje provode svi španjolski sudovi, Sud mora pružiti pojašnjenja kako bi se u cilju rješenja spora iz glavnog postupka moglo utvrditi je li španjolski propis, kako ga tumači njegova sudska praksa, u skladu s tim člankom 5.
25
U tom smislu, prvo, sud koji je uputio zahtjev precizira da taj propis ograničava priznavanje statusa „stalnog djelatnika” u javnom sektoru samo na osobe koje se primaju na radno mjesto u javnom sektoru nakon što su uspješno prošle postupak odabira u skladu s načelima jednakosti, zasluge i sposobnosti, kako su definirana u Ustavu, te s načelima jednakosti i nediskriminacije, utvrđenima u člancima 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Tvrdi da se uostalom ta načela primjenjuju kako na državne službenike tako i na ugovorne djelatnike. Nadalje, priznavanje statusa „stalnog djelatnika” u javnom sektoru kršenjem navedenih načela moglo bi dovesti do toga da se državljanima drugih država članica oduzme mogućnost prijama na radno mjesto u javnom sektoru pod istim uvjetima koji se primjenjuju na španjolske državljane, što bi značilo kršenje slobode kretanja radnika, kako je utvrđena u članku 45. UFEU‑a.
26
S druge strane, ističe da navedeni propis kvalificira kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” – i to od trenutka kad je dotična osoba prvotno zaposlena – odnos zasnovan između tijela javne vlasti i osobe koja je zaposlena bez provođenja postupka odabira i čiji su uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme bili predmet zlouporabe.
27
Drugo, sud koji je uputio zahtjev navodi da je pravni učinak te kvalifikacije zadržavanje ugovornog odnosa sve dok se radno mjesto na kojem je dotična osoba zaposlena konačno ne popuni provedbom postupka odabira. Nadalje, tvrdi da radnik koji je zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, ima ista prava kao i stalni djelatnici u svim aspektima radnog odnosa, kao što je plaća i profesionalno napredovanje.
28
Napominje da u trenutku kad je to radno mjesto konačno popunjeno provedbom postupka odabira, nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme prestaje, što dovodi do isplate naknade u visini od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća. Ističe da dotični radnik nema pravo na tu naknadu u slučaju kad je korištenje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme bilo zakonito i nije predstavljalo zlouporabu, što dokazuje da se navedena naknada ne može smatrati neovisnom o bilo kakvim zaključcima u pogledu pitanja je li korištenje tih ugovora zakonito ili predstavlja zlouporabu.
29
Međutim, sud koji je uputio zahtjev naglašava da naknada u visini od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, odgovara naknadi koja se u španjolskom pravu predviđa u slučaju raskida ugovora o radu zbog objektivnih razloga povezanih s potrebama poduzeća, što bi moglo priječiti zaključak da se ta naknada može smatrati odgovarajućom mjerom za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. U takvim okolnostima, taj se sud pita može li isplata maksimalne zakonske naknade koja se u španjolskom pravu predviđa u slučaju nezakonitog otkaza, to jest naknade u visini od 33 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše 24 mjesečne plaće, predstavljati takvu odgovarajuću mjeru.
30
Prema ocjeni suda koji je uputio zahtjev, pravni režim vezan uz pojam „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”, kako je opisan u točkama 26. do 28. ove presude, koji je razvijen u okviru njegove sudske prakse, jest u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma s obzirom na to da taj pravni režim predviđa mjere za sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
31
Taj sud nadalje ocjenjuje da Zakon 20/2021 sadržava druge mjere za sprečavanje i sankcioniranje takve zlouporabe.
32
S jedne strane, tvrdi da su tim zakonom, kojim se predviđa postupak konverzije zaposlenja u javnom sektoru, u španjolsko pravo uvedene posebne mjere, među ostalim kako organizacija postupaka odabira ne bi ovisila ni o kakvim zaključcima u pogledu pitanja je li korištenje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme zakonito ili predstavlja zlouporabu. Iako su ti postupci otvoreni kandidatima koji nisu bili žrtve zlouporabe takvih ugovora, tvrdi da zakonodavac u okviru navedenih postupaka pripisuje ključnu važnost ranijem iskustvu dotičnih radnika zaposlenih na određeno vrijeme i vremenu službe koje su potonji posvetili obavljanju svojih poslova, što na odgovarajući način kompenzira pretrpljenu zlouporabu te pritom olakšava njihov konačni prijam na radno mjesto u statusu „stalnog djelatnika”.
33
S druge strane, ističe da je navedenim zakonom u EBEP isto tako uvedena nova dodatna odredba kojom se predviđa sustav odgovornosti tijela javne vlasti, konkretno u slučaju nepoštovanja odredbi o zapošljavanju ugovornih djelatnika na određeno vrijeme.
34
U tim je okolnostima Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Kao glavno, je li u suprotnosti s člankom 5. [Okvirnog sporazuma] sudska praksa kojom se, [nastojeći pomiriti slobodu kretanja radnika s pridržavanjem] načela jednakosti, zasluge, sposobnosti i nediskriminacije, [odbija] priznati status stalnih djelatnika zaposlenih u javnom sektoru radnicima zaposlenima na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno?
2.
Podredno, u slučaju potvrdnog odgovora na [prvo pitanje], može li se priznavanje odvraćajuće naknade radniku zaposlenom na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, u trenutku prestanka njegova radnog odnosa smatrati odgovarajućom mjerom za sprečavanje i eventualno sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u javnom sektoru u skladu s člankom 5. Okvirnog sporazuma?”
Postupak pred Sudom
35
Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da se u ovom predmetu odluči u ubrzanom postupku predviđenom člankom 105. Poslovnika Suda.
36
Rješenjem od 4. rujna 2024., Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), predsjednik Suda odbio je taj zahtjev. On je međutim smatrao da priroda predmeta i važnost pitanja koja otvara opravdavaju da Sud u njemu prioritetno donese odluku na temelju članka 53. stavka 3. Poslovnika.
37
Španjolska je vlada 8. siječnja 2025. na temelju članka 16. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije zatražila da Sud zasjeda u velikom vijeću.
O prethodnim pitanjima
Uvodne napomene
38
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene u članku 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud po potrebi može preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. U tom smislu, on mora iz svih podataka koje mu je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev, izvesti dijelove prava Unije koji zahtijevaju tumačenje uzimajući u obzir predmet spora (vidjeti presude od 29. studenoga 1978., Redmond_83/78, EU:C:1978:214, t. 26. i od 2. prosinca 2025., Russmedia Digital i Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, t. 44.).
39
U konkretnom slučaju iz spisa kojim Sud raspolaže razvodno je da je, zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, radni odnos između osobe TJ i Autonomne zajednice Madrid bio kvalificiran kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”. U tom kontekstu, pitanjima suda koji je uputio zahtjev želi se utvrditi jesu li nacionalni propis i sudska praksa koji uređuju pojam „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” usklađeni sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 5. Okvirnog sporazuma, odnosno sadržavaju li odgovarajuće mjere za sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme u javnom sektoru.
40
Navedeni sud u tom smislu navodi da se nacionalni propis, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, protivi priznavanju statusa „stalnog djelatnika” u javnom sektoru radnicima, kao što je osoba TJ, koji su trpjeli zlouporabu uzastopnih ugovora na određeno vrijeme. On međutim smatra da je ta sudska praksa u skladu s navedenim člankom 5. s obzirom na to da se radni odnos takvog radnika kvalificira kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” i da takva kvalifikacija predstavlja mjeru koja omogućuje sankcioniranje te zlouporabe. Nadalje, prema ocjeni navedenog suda, nacionalni propis sadržava druge mjere koje imaju isti cilj, među kojima je i mjera isplate, u trenutku kad taj radni odnos prestane, naknade u visini od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, ili čak naknade u visini od 33 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše 24 mjesečne plaće. Ističe da su među tim drugim mjerama i one predviđene Zakonom 20/2021, odnosno sustav odgovornosti tijela javne vlasti i organizacija postupaka odabira.
41
Taj isti sud međutim precizira da, imajući u vidu, s jedne strane, odgovore koje je Sud dao na pitanja postavljena u predmetu u kojem je donesena presuda od 22. veljače 2024., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i dr. (C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149) i, s druge strane, činjenicu da španjolski sudovi različito primjenjuju tu presudu u sporovima o kvalifikaciji radnog odnosa u slučaju zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u javnom sektoru, kao što je spor iz glavnog postupka, i dalje postoje nedoumice u pogledu usklađenosti svih mjera navedenih u prethodnoj točki s člankom 5. Okvirnog sporazuma.
42
U tim okolnostima valja zaključiti da svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 5. Okvirnog sporazuma tumačiti na način, s jedne strane, da mu se protivi nacionalni propis, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, koji kao mjeru za sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme predviđa pretvaranje tih ugovora u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” i, s druge strane, da predstavlja odgovarajuće mjere za sprečavanje i sankcioniranje takvih zlouporaba, niz mjera koje se sastoje od isplate paušalnih naknada, na koje se primjenjuje dvostruka gornja granica, prilikom prestanka tog radnog odnosa, sustav odgovornosti tijela javne vlasti i organizacije postupaka odabira.
43
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da članak 5. točka 1. Okvirnog sporazuma državama članicama postavlja opći cilj koji se sastoji od sprečavanja zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme, pri čemu im ostavlja izbor u pogledu sredstava za njegovo ostvarenje, pod uvjetom da ne dovode u pitanje cilj ili koristan učinak Okvirnog sporazuma (vidjeti u tom smislu presude od 15. travnja 2008., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, t. 70. i od 4. rujna 2025., Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
44
Kao što je to Sud precizirao, Okvirni sporazum ne utvrđuje opću obvezu država članica da predvide pretvaranje ugovora o radu na određeno vrijeme u ugovor na neodređeno vrijeme. Naime, u članku 5. točki 2. Okvirnog sporazuma državama članicama se načelno ostavlja mogućnost da utvrde uvjete pod kojima će se ugovori ili radni odnosi na određeno vrijeme smatrati sklopljenima na neodređeno vrijeme. Iz toga slijedi da Okvirni sporazum ne propisuje uvjete pod kojima je moguće koristiti ugovore na neodređeno vrijeme (presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr., C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 81. i 91., te od 4. rujna 2025., Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, t. 56.).
45
Člankom 5. Okvirnog sporazuma ne predviđaju se ni posebne sankcije za slučaj kada je utvrđeno postojanje zlouporaba. U takvom je slučaju na nacionalnim tijelima da donesu mjere koje moraju biti ne samo proporcionalne nego i dovoljno djelotvorne i odvraćajuće kako bi se osigurala puna učinkovitost normi donesenih na temelju Okvirnog sporazuma, što samim time omogućuje ostvarivanje njegova korisnog učinka (presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr., C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 93 i 94., te od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, t. 81. i navedena sudska praksa).
46
U slučaju postojanja zlouporabe uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme mora postojati mogućnost da se primijeni mjera koja pruža djelotvorna i odgovarajuća jamstva za zaštitu radnika kako bi se ta zlouporaba na odgovarajući način sankcionirala i kako bi se otklonile posljedice kršenja prava Unije. Naime, prema samom tekstu članka 2. prvog stavka Direktive 1999/70, države članice moraju „poduz[eti] sve potrebne mjere, kako bi u svakom trenutku mogle zajamčiti ostvarivanje rezultata predviđenih [tom] direktivom” (presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr., C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 102. i od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, t. 84. i navedena sudska praksa).
47
Iz sudske prakse Suda proizlazi da, kako bi se nacionalni propis – na način kako ga moguće tumači sudska praksa – kojim se zabranjuje da se niz ugovora na određeno vrijeme u javnom sektoru pretvori u ugovor o radu na neodređeno vrijeme, mogao smatrati usklađenim s Okvirnim sporazumom, nacionalni pravni sustav konkretne države članice mora u tom sektoru sadržavati drugu djelotvornu mjeru za izbjegavanje i eventualno sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme (presude od 7. rujna 2006.Marrosu i Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, t. 49. i od 7. travnja 2022., Ministero della Giustizia i dr. (Status talijanskih mirovnih sudaca), C‑236/20, EU:C:2022:263, t. 62. i navedena sudska praksa).
48
S tim u vezi valja podsjetiti na to da Sud nije ovlašten očitovati se o tumačenju odredbi nacionalnog prava jer je to zadaća nadležnih nacionalnih sudova koji moraju utvrditi jesu li ispunjeni zahtjevi iz članka 5. Okvirnog sporazuma i je li djelotvornost tog članka zajamčena nacionalnim propisom, kako ga tumače nacionalni sudovi (vidjeti u tom smislu presudu od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, t. 86. i navedenu sudsku praksu).
49
Sud koji je uputio zahtjev stoga će morati ocijeniti u kojem opsegu uvjeti za primjenu i djelotvornu provedbu nacionalnih odredbi o kojima je riječ u glavnom postupku predstavljaju odgovarajuće mjere, to jest djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne mjere koje služe tomu da se na odgovarajući način sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme i da se otklone posljedice kršenja prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, t. 87. i navedenu sudsku praksu).
50
Međutim, Sud prilikom odlučivanja o zahtjevu za prethodnu odluku može po potrebi pružiti pojašnjenja kojima će se sud koji je uputio zahtjev rukovoditi u svojoj ocjeni (presuda od 13. siječnja 2022., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, t. 88. i navedena sudska praksa).
Pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”
51
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev razvidno je da u slučaju kad španjolsko tijelo javne vlasti zloupotrebljava uzastopne ugovore na određeno vrijeme, nacionalni sud, odlučujući o sporu između konkretnog radnika i tog tijela, kvalificira te ugovore, na osnovi mjere kojom se sankcionira takva zlouporaba, kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”. Takva kvalifikacija radnog odnosa između zainteresiranih stranaka proizvodi učinke od trenutka kad je taj radnik prvotno zaposlen i može se priznati samo na temelju sudske odluke.
52
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je pojam „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” uveden putem sudske prakse, imajući u vidu da u nacionalnom pravu ne postoji mogućnost da se radnicima protiv kojih su počinjene zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme prizna status „stalnih ugovornih djelatnika” zato što oni nisu primljeni na radno mjesto u javnom sektoru nakon provođenja postupka odabira koji je u skladu s načelima jednakosti, zasluge i sposobnosti, kako su utvrđena u nacionalnom pravu, uključujući i u Ustavu.
53
Pravni učinak kvalifikacije „nestalnog radnog odnosa zasnovanog na neodređeno vrijeme” jest da zadnji ugovor na određeno vrijeme sklopljen između radnika i tijela javne vlasti ne može biti raskinut, tako da se ugovorni odnos između zainteresiranih strana zadržava sve dok se radno mjesto na kojem je dotični radnik zaposlen konačno ne popuni provedbom postupka odabira. Dakle, kao što to u bitnome navodi sud koji je uputio zahtjev, ugovorni odnos prestaje nastankom određenog događaja, to jest okončanja postupka odabira.
54
Dakle, radnika čiji se radni odnos kvalificira kao „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” treba smatrati „radnikom zaposlenim na određeno vrijeme” u smislu Okvirnog sporazuma (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2024., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i dr., C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149, t. 66.), pa je samim time odnos koji je taj radnik zasnovao s dotičnim tijelom javne vlasti i dalje radni odnos zasnovan na određeno vrijeme u smislu tog okvirnog sporazuma.
55
Sud je također ocijenio da bi članak 5. Okvirnog sporazuma trebalo tumačiti na način da izraz „uzastopn[i] ugovor[i] o radu ili radn[i] odnos[i] na određeno vrijeme”, koji se navodi u toj odredbi, obuhvaća i slučaj kad je, zbog toga što dotično upravno tijelo nije u propisanom roku organiziralo postupak odabira radi konačnog popunjavanja radnog mjesta na kojem je zaposlen radnik na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, radni odnos na određeno vrijeme koji je taj radnik zasnovao s navedenim upravnim tijelom produljen po sili zakona (presuda od 22. veljače 2024., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i dr., C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149, t. 82.).
56
Iz navedenog slijedi da pretvaranje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” ne sprečava produljivanje zlouporabe takvih ugovora jer je ugovorni odnos između zainteresiranih strana i dalje privremene naravi, pa se samim time zadržava situacija nesigurnosti zaposlenja konkretnog radnika.
57
S tim u vezi valja podsjetiti na to da je svrha članka 5. Okvirnog sporazuma provedba jednog od ciljeva tog sporazuma, a to je reguliranje korištenja uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme koji se smatraju potencijalnim izvorom zlouporaba na štetu radnika, tako da se predviđa određeni broj minimalnih zaštitnih odredaba namijenjenih izbjegavanju nesigurnosti položaja zaposlenika (vidjeti u tom smislu presudu od 19. ožujka 2020., Sánchez Ruiz i dr., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
58
Naime, kao što je razvidno iz drugog stavka preambule Okvirnog sporazuma te iz točaka 6. i 8. njegovih Općih razmatranja, pravo na stabilnost zaposlenja zamišljeno je kao glavni element zaštite radnika, dok ugovori o radu na određeno vrijeme samo u određenim okolnostima mogu zadovoljiti potrebe i poslodavaca i radnika (presuda od 19. ožujka 2020., Sánchez Ruiz i dr., C‑103/18 i C‑429/18, EU:C:2020:219, t. 54. i navedena sudska praksa).
59
U tim okolnostima, nacionalna mjera koja je donesena putem sudske odluke, kojom se, radi sankcioniranja zlouporabe sklapanja niza ugovora na određeno vrijeme, ti ugovori pretvaraju u radni odnos privremenog karaktera, kao što je „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”, ne može se smatrati mjerom koja omogućuje da se na odgovarajući način sankcionira takva zlouporaba i otklone posljedice kršenja prava Unije, u skladu sa zahtjevima na koje se podsjeća u točkama 45. i 46. ove presude. Naime, takva mjera zadržava situaciju nesigurnosti zaposlenja dotičnog radnika i samim time dovodi u pitanje korisni učinak Okvirnog sporazuma.
60
Kao što je to nezavisni odvjetnik u bitnome istaknuo u točki 97. svojeg mišljenja, čak i pod pretpostavkom da, kao što navodi sud koji je uputio zahtjev, osobe koje su zaposlene na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, u konkretnom slučaju imaju prava istovjetna onima koja imaju stalni zaposlenici, posebno u pogledu plaće i profesionalnog napredovanja, takva istovjetnost ipak ne omogućuje osobama koje su zaposlene na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, da slično kao i stalni zaposlenici ostvare stabilnost zaposlenja koja je, kao što se podsjeća u točki 58. ove presude, zamišljena kao glavni element zaštite radnika u Okvirnom sporazumu.
61
Iz navedenih razmatranja proizlazi da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, kojim se kao mjera za sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., predviđa pretvaranje tih ugovora u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme”, s obzirom na to da ta mjera, time što dovodi do zadržavanja radnog odnosa privremene naravi, a time i situacije nesigurnosti zaposlenja dotičnog radnika, ne omogućava ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
Isplata naknada
62
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev razvidno je da se, u skladu sa španjolskim pravom, paušalna naknada u visini od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, mora isplatiti radniku koji je zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, prilikom prestanka njegova radnog odnosa zbog toga što je na dotično mjesto zaposlena druga osoba, nakon provođenja postupka odabira, što pretpostavlja da je navedeni radnik sudjelovao u tom postupku, ali da nije bio uspješan, ili pak da u navedenom postupku nije ni sudjelovao.
63
Sud koji je uputio zahtjev precizira da konkretni radnik ima pravo na tu naknadu samo ako je s upravnim tijelom zasnovao nestalni radni odnos na neodređeno vrijeme, pri čemu je njegova kvalifikacija rezultat činjenice da je to upravno tijelo nezakonito koristilo i zlouporabilo uzastopne ugovore na određeno vrijeme. Dakle, prema ocjeni tog suda, navedena se naknada ne može smatrati neovisnom o bilo kakvim zaključcima u pogledu pitanja je li korištenje potonjih ugovora zakonito ili predstavlja zlouporabu. Ona stoga predstavlja mjeru koja omogućava sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
64
Međutim, navedeni sud ističe da naknada u visini od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše dvanaest mjesečnih plaća, odgovara naknadi koja se u španjolskom pravu predviđa u slučaju raskida ugovora o radu zbog objektivnih razloga povezanih s potrebama poduzeća, što bi moglo priječiti zaključak da se ta naknada može smatrati odgovarajućom mjerom za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz takvog korištenja. U takvim okolnostima, taj isti sud pita se može li plaćanje maksimalne zakonske naknade predviđene španjolskim pravom, u slučaju nezakonitog otkaza, odnosno naknade u visini od 33 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše 24 mjesečne plaće, predstavljati takvu odgovarajuću mjeru.
65
Točno je da, kao što to napominje sud koji je uputio zahtjev, paušalna naknada koja se isplaćuje u slučaju prestanka nestalnog radnog odnosa zasnovanog na neodređeno vrijeme pretpostavlja to da je konkretni radnik bio žrtva zlouporabe i nezakonitog korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme.
66
Međutim, ostaje činjenica da se radi o paušalnoj naknadi koja se dotičnom radniku isplaćuje samo prilikom prestanka tog radnog odnosa zbog toga što je na radno mjesto koje je prije obavljao taj radnik zaposlena druga osoba.
67
Također treba precizirati da je, u slučaju kad je novčana naknada mjera koju je država članica odabrala za sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, na temelju članka 5. Okvirnog sporazuma, ta država dužna u cijelosti naknaditi štetu koju je pretrpio radnik koji je bio žrtva takve zlouporabe. Sud je u tom smislu ocijenio da načelo cjelovite naknade pretrpljene štete i načelo proporcionalnosti zahtijevaju od država članica da predvide odgovarajuću naknadu štete koja mora biti veća od čisto simboličkog obeštećenja, ali pritom ne smije prelaziti punu naknadu štete koju je takav radnik pretrpio (presuda od 8. svibnja 2019., Rossato i Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, t. 42. i 43. te navedena sudska praksa).
68
Prilikom utvrđivanja iznosa obeštećenja namijenjenog naknadi štete pretrpljene zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, načelno treba uzeti u obzir sve okolnosti predmeta, uključujući i prirodu dužnosti koje predmetni radnik obavlja te broj i kumulirano trajanje predmetnih ugovora. Iznos naknade također treba ocjenjivati ovisno o financijskoj koristi koju je dotična osoba mogla ostvariti da nije bilo zlouporabe i štete pretrpljene zbog položaja nesigurnosti u kojoj se ta osoba našla.
69
Iako države članice, koje su dužne donijeti proporcionalne, učinkovite i odvraćajuće mjere za osiguravanje pune učinkovitosti odredbi donesenih na temelju Okvirnog sporazuma, imaju mogućnost predvidjeti pravila o sankcioniranju i naknadi štete u obliku isplate iznosa paušalne naravi, ta pravila ipak moraju ne samo osiguravati odgovarajuću naknadu štete pretrpljene zbog zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme nego i omogućavati da se u odgovarajućoj mjeri sankcioniraju utvrđene povrede.
70
U konkretnom slučaju, na paušalnu naknadu koja se isplaćuje radniku koji je zaposlen na neodređeno vrijeme, ali ne za stalno, prilikom prestanka njegova radnog odnosa primjenjuje se dvostruka gornja granica, odnosno ograničenje od 20 dana plaće po godini provedenoj u službi i granica od dvanaest mjesečnih plaća. Zatim, takva naknada ne može predstavljati ni proporcionalno i djelotvorno rješavanje slučajeva zlouporabe ako njihovo trajanje prelazi određeni broj godina kao ni odgovarajuću i cjelovitu naknadu štete nastale zbog takvih zlouporaba (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2024., DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, t. 81.). Isto vrijedi i za naknadu u visini od 33 dana plaće po godini provedenoj u službi, do najviše 24 mjesečne plaće, koja se predviđa u slučaju nezakonitog otkaza i za koju sud koji je uputio zahtjev smatra da omogućava sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, s obzirom na to da se u slučaju te naknade također predviđa dvostruka gornja granica.
71
Osim toga, kao što je to nezavisni odvjetnik u bitnome istaknuo u točkama 111. i 117. mišljenja, s obzirom na to da se takve naknade isplaćuju tek u trenutku prestanka radnog odnosa zbog okončanja postupka odabira, njihova isplata očito ne omogućava stvarno otklanjanje svih slučajeva zlouporaba s obzirom na to da je očito da ih radnici koji otiđu u mirovinu, daju ili dobiju otkaz prije okončanja postupka odabira ne mogu ostvariti.
72
Iz navedenog slijedi da se takvim naknadama očito ne mogu otkloniti, u svim slučajevima zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, posljedice kršenja prava Unije protivno zahtjevima navedenima u točkama 45. i 46. ove presude.
73
Iz navedenog proizlazi da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da ne predstavlja odgovarajuću mjeru za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., isplata paušalnih naknada, na koje se primjenjuje dvostruka gornja granica, prilikom prestanka radnog odnosa radnika čiji je poslodavac pribjegao zlouporabi takvih ugovora, ako te naknade ne omogućavaju ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
Sustav odgovornosti tijela javne vlasti
74
Sud koji je uputio zahtjev tvrdi da je Zakonom 20/2021, kako bi se predvidjele djelotvorne mjere za sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u EBEP među ostalim uvedena nova dodatna odredba, to jest sedamnaesta, kojom se predviđa sustav odgovornosti tijela javne vlasti konkretno u slučaju nepridržavanja odredbi o zapošljavanju ugovornih djelatnika na određeno vrijeme. U skladu s tom novom dodatnom odredbom, „[t]ijela javne vlasti odgovaraju za pridržavanje odredbi propisanih u [EBEP‑u], a posebno moraju osigurati izbjegavanje svih vrsta nepravilnosti pri zapošljavanju ugovornih djelatnika na određeno vrijeme i postavljanju neimenovanih službenika”. Isto tako, navedenom se novom dodatnom odredbom predviđa da „[n]ezakonite radnje počinjene u ovom području dovode do odgovornosti koja se utvrđuje u skladu s propisima koji se primjenjuju u svakom pojedinom tijelu javne vlasti”.
75
S tim u vezi treba istaknuti da je Sud u presudi od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), ocijenio da nacionalni mehanizam odgovornosti upravnih tijela, pod uvjetom da ga prate druge djelotvorne i odvraćajuće mjere koje omogućuju sprečavanje i sankcioniranje zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, može, podložno provjerama koje mora provesti nacionalni sud, osigurati punu učinkovitost normi donesenih na temelju Okvirnog sporazuma.
76
Sud je u toj presudi temeljio svoju ocjenu na nacionalnim odredbama koje određuju da upravna tijela moraju od odgovornih čelnika ishoditi povrat iznosa koji su radnicima isplaćeni na ime naknade štete pretrpljene zbog kršenja odredaba o zapošljavanju i radu ako je ta povreda počinjena namjerno ili krajnjom nepažnjom. Kada je riječ o predmetu u kojem je donesena navedena presuda, iz spisa kojim je Sud raspolagao također je bilo razvidno da je takva povreda isto tako uzeta u obzir prilikom ocjenjivanja rada tih čelnika, koji zbog te povrede nisu mogli dobiti nagradu za radne rezultate. Također, nacionalno pravo o kojem je riječ u tom predmetu određivalo je da tijela javne vlasti koja su postupala protivno odredbama o zapošljavanju ili radu ne mogu provoditi zapošljavanja, na bilo kojoj osnovi, tri godine nakon te povrede (vidjeti presudu od 7. ožujka 2018., Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, t. 52.).
77
Kao što je to nezavisni odvjetnik u bitnome istaknuo u točkama 78. i 79. svojeg mišljenja, nacionalni mehanizam koji omogućava pojedinačnu odgovornost zaposlenika tijela javne vlasti može predstavljati mjeru kojom se na odgovarajući način sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, pod uvjetom da taj mehanizam prate druge djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne mjere koje omogućuju otklanjanje posljedica kršenja prava Unije. U tom smislu, takav se mehanizam ne može svesti samo na apstraktnu i čisto teoretsku mogućnost, već se prije svega mora temeljiti na preciznim nacionalnim odredbama, biti predvidiv i primjenjiv u praksi. Naime, u tom slučaju, nacionalno pravo predviđa mjere za sankcioniranje koje pružaju djelotvorna jamstva u pogledu zaštite radnika, kako se zahtijevaju pravom Unije, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 46. ove presude.
78
Međutim, u predmetu koji se odnosio na slične nacionalne odredbe – ili čak, kao što je to na raspravi istaknula Autonomna zajednica Madrid, identične onima o kojima je riječ u glavnom postupku – Sud je ocijenio da je očito da je tekst predmetnih odredbi u toj mjeri dvosmislen i apstraktan da se ne može uspoređivati s nacionalnim odredbama koje uređuju talijanski mehanizam odgovornosti upravnih tijela, na koji se Sud pozvao u presudi od 7. ožujka 2018., Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (vidjeti presudu od 22. veljače 2024., Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid i dr., C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, EU:C:2024:149, t. 113.).
79
Sud koji je uputio zahtjev morat će međutim provjeriti, s jedne strane, je li sustav odgovornosti tijela javne vlasti koji se predviđa u španjolskom pravu zasnovan na nacionalnim odredbama koje su precizne, predvidive i primjenjive u praksi, tako da predstavlja mjeru koja omogućava da se na odgovarajući način sankcionira dotično tijelo javne vlasti i, s druge strane, prate li taj sustav druge djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne mjere koje omogućuju otklanjanje posljedica kršenja prava Unije.
80
Iz navedenih razmatranja slijedi da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da ne predstavlja odgovarajuću mjeru za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., sustav odgovornosti tijela javne vlasti, ako taj sustav, s jedne strane, imajući u vidu njegovu dvosmislenost, apstraktnost i nepredvidivost, ne omogućava da se na odgovarajući način sankcionira takvo korištenje i, s druge strane, ne prate druge djelotvorne, odvraćajuće i proporcionalne mjere koje omogućuju otklanjanje posljedica kršenja prava Unije.
Postupci odabira
81
Kao što je spomenuto u točki 32. ove presude, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Zakonom 20/2021, kojim se predviđa postupak konverzije zaposlenja u javnom sektoru, u španjolsko su pravo uvedene posebne mjere, među ostalim kako organizacija postupaka odabira ne bi ovisila ni o kakvim zaključcima u pogledu pitanja je li korištenje uzastopnih ugovora na određeno vrijeme zakonito ili predstavlja zlouporabu. Iako su ti postupci otvoreni kandidatima koji nisu bili žrtve zlouporabe takvih ugovora, tvrdi da u okviru navedenih postupaka zakonodavac pripisuje ključnu važnost ranijem iskustvu dotičnih radnika zaposlenih na određeno vrijeme i vremenu službe koje su potonji posvetili obavljanju svojih poslova, čime se na odgovarajući način kompenzira pretrpljena zlouporaba te istodobno olakšava njihov konačni prijam na dotično radno mjesto u statusu „stalnog djelatnika ».
82
S tim u vezi treba istaknuti da je Sud u predmetu koji se odnosio na usklađenost postupaka odabira, predviđenih u članku 2. Zakona 20/2021, s člankom 5. Okvirnog sporazuma, podsjetio na to da organizacija i okončanje postupaka odabira radnicima koji su bili nezakonito zaposleni u okviru uzastopnih ugovora ili radnih odnosa na određeno vrijeme pruža priliku da pokušaju ostvariti stabilnost zaposlenja, s obzirom na to da oni načelno mogu sudjelovati u tim postupcima (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2024., DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
83
Nadalje, činjenica da je španjolski zakonodavac u okviru takvih postupaka pripisao ključnu važnost ranijem iskustvu tog radnika, žrtve zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, i vremenu službe koje je potonji posvetio obavljanju svojih poslova, očito može potaknuti ostvarivanje stabilnosti zaposlenja tog radnika, pod uvjetom da odluči sudjelovati u postupku odabira i da njegova prijava bude odabrana.
84
Međutim, iz sudske prakse proizlazi da takve okolnosti nisu dovoljne da bi se moglo zaključiti da organizacija i okončanje postupaka odabira, poput onih predviđenih Zakonom 20/2021, omogućuju da se na odgovarajući način sankcionira zlouporaba uzastopnih ugovora na određeno vrijeme i otklone posljedice kršenja prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2024., DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, t. 75., 76. i 78. te navedenu sudsku praksu).
85
Naime, u slučaju kad dotični radnik ne sudjeluje u takvom postupku odabira ili kad njegova prijava nije odabrana, organizacija tog postupka ne bi omogućavala ni da se na odgovarajući način sankcionira zlouporaba koje je taj radnik bio žrtva ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
86
Osim toga, podložno provjerama koje mora provesti sud koji je uputio zahtjev, uzimanje u obzir ranijeg iskustva dotičnih radnika zaposlenih na određeno vrijeme i vremena službe koje su oni posvetili obavljanju svojih poslova očito nije ograničeno samo na radnike koji su bili žrtve zlouporabe uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, već koristi svim radnicima zaposlenima na određeno vrijeme koji imaju takvo iskustvo, uključujući i onima koji nisu bili žrtve takve zlouporabe. Prema tome, ne može se smatrati da uzimanje u obzir tog iskustva i tog vremena službe ima za cilj sankcionirati takvu zlouporabu niti otkloniti posljedice kršenja prava Unije koje iz nje proizlazi.
87
Stoga valja zaključiti da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da ne predstavlja odgovarajuću mjeru za sprečavanje i sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., organizacija postupaka odabira koji, iako uzimaju u obzir ranije iskustvo dotičnog radnika i vrijeme službe koje je on posvetio obavljanju svojih poslova, ne ograničavaju to uzimanje u obzir samo na kandidate koji su bili žrtve takve zlouporabe, ako ta mjera ne omogućava ni da se na odgovarajući način sankcionira takva zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
88
Iz svih navedenih razmatranja slijedi da članak 5. Okvirnog sporazuma treba tumačiti na način da:
–
s jedne strane, protivi mu se nacionalni propis, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, kojim se kao mjera za sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., predviđa pretvaranje tih ugovora u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” s obzirom na to da ta mjera, time što dovodi do zadržavanja radnog odnosa privremene naravi, a time i situacije nesigurnosti zaposlenja dotičnog radnika, ne omogućava ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije te da
–
s druge strane, ne predstavlja odgovarajuće mjere za sprečavanje i sankcioniranje takvih zlouporaba niz mjera koje se sastoje od, prvo, isplate paušalnih naknada, na koje se primjenjuje dvostruka gornja granica, prilikom prestanka tog radnog odnosa, drugo, sustava odgovornosti tijela javne vlasti koji je dvosmislen, apstraktan i nepredvidiv te, treće, organizacije postupaka odabira koji, iako uzimaju u obzir ranije iskustvo dotičnog radnika i vrijeme službe koje je on posvetio obavljanju svojih poslova, ne ograničavaju to uzimanje u obzir samo na kandidate koji su bili žrtve takve zlouporabe, ako te mjere ne omogućavaju ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
Troškovi
89
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 5. Okvirnog sporazuma o radu na određeno vrijeme, sklopljenog 18. ožujka 1999., koji se nalazi u Prilogu Direktivi Vijeća 1999/70/EZ od 28. lipnja 1999. o Okvirnom sporazumu o radu na određeno vrijeme koji su sklopili ETUC, UNICE i CEEP,
treba tumačiti na način da:
–
s jedne strane, protivi mu se nacionalni propis, kako ga tumači nacionalna sudska praksa, kojim se kao mjera za sankcioniranje zlouporaba koje proizlaze iz korištenja uzastopnih ugovora na određeno vrijeme, u smislu tog članka 5., predviđa pretvaranje tih ugovora u „nestalni radni odnos zasnovan na neodređeno vrijeme” s obzirom na to da ta mjera, time što dovodi do zadržavanja radnog odnosa privremene naravi, a time i situacije nesigurnosti zaposlenja dotičnog radnika, ne omogućava ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije te da
–
s druge strane, ne predstavlja odgovarajuće mjere za sprečavanje i sankcioniranje takvih zlouporaba niz mjera koje se sastoje od, prvo, isplate paušalnih naknada, na koje se primjenjuje dvostruka gornja granica, prilikom prestanka tog radnog odnosa, drugo, sustava odgovornosti tijela javne vlasti koji je dvosmislen, apstraktan i nepredvidiv te, treće, organizacije postupaka odabira koji, iako uzimaju u obzir ranije iskustvo dotičnog radnika i vrijeme službe koje je on posvetio obavljanju svojih poslova, ne ograničavaju to uzimanje u obzir samo na kandidate koji su bili žrtve takve zlouporabe, ako te mjere ne omogućavaju ni da se na odgovarajući način sankcionira ta zlouporaba ni da se otklone posljedice kršenja prava Unije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.