ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
15 septembre 2005 (*)
«Demandeurs d’emploi – Citoyenneté européenne – Principe de non-discrimination – Article 39 CE – Allocations d’attente en faveur de jeunes à la recherche de leur premier emploi – Octroi subordonné à l’achèvement des études secondaires dans l’État membre concerné»
Dans l’affaire C-258/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la cour du travail de Liège (Belgique), par décision du 7 juin 2004, parvenue à la Cour le 17 juin 2004, dans la procédure
Office national de l’emploi
contre
Ioannis Ioannidis,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, Mme N. Colneric, MM. J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), M. Ilešič et E. Levits, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–       pour l’Office national de l’emploi, par Mes Y. Denoiseux et G. Lewalle, avocats,
–       pour le gouvernement belge, par Mes Y. Denoiseux et G. Lewalle, avocats,
–       pour le gouvernement hellénique, par Mmes S. Bodina et Z. Chatzipavlou et M. M. Apessos, en qualité d’agents,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par Mme M. Condou et M. D. Martin, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 9 juin 2005,
rend le présent
Arrêt
1       La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 12 CE, 17 CE et 18 CE.
2       Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Ioannidis à l’Office national de l’emploi (ci-après l’«ONEM») à propos de la décision par laquelle ce dernier a refusé d’accorder à l’intéressé le bénéfice des allocations d’attente prévues par la législation belge.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3       L’article 12, premier alinéa, CE dispose:
«Dans le domaine d’application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu’il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.»
4       L’article 17 CE énonce:
«1.      Il est institué une citoyenneté de l’Union. Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre. […]
2.      Les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.»
5       L’article 18, paragraphe 1, CE prévoit que tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par ledit traité et par les dispositions prises pour son application.
6       En vertu de l’article 39, paragraphe 2, CE, la libre circulation des travailleurs implique l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail.
7       Aux termes de l’article 39, paragraphe 3, CE, la libre circulation des travailleurs «comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique:
a)      de répondre à des emplois effectivement offerts;
[...]»
8       Selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2), tel que modifié par le règlement (CEE) n° 2434/92 du Conseil, du 27 juillet 1992 (JO L 245, p. 1, ci-après le «règlement n° 1612/68»), le travailleur ressortissant d’un État membre bénéficie, sur le territoire des autres États membres, des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux.
La réglementation nationale
9       La réglementation belge prévoit l’octroi aux jeunes qui viennent de terminer leurs études et qui sont à la recherche de leur premier emploi d’allocations de chômage, désignées sous l’expression «allocations d’attente».
10     L’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, portant réglementation du chômage (Moniteur belge du 31 décembre 1991, p. 29888), tel que modifié par l’arrêté royal du 13 décembre 1996 (Moniteur belge du 31 décembre 1996, p. 32265, ci‑après l’«arrêté royal»), dispose:
«Pour être admis au bénéfice des allocations d’attente, le jeune travailleur doit satisfaire aux conditions suivantes:
1º      ne plus être soumis à l’obligation scolaire;
2º      a)      soit avoir terminé des études de plein exercice de cycle secondaire supérieur ou du cycle secondaire inférieur de formation technique ou professionnelle dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par une Communauté;
[...]
h)       soit avoir suivi des études ou une formation dans un autre État membre de l’Union européenne, si les conditions suivantes sont remplies simultanément:
–      le jeune présente des documents dont il ressort que les études ou la formation sont de même niveau et équivalentes à celles mentionnées aux litterae précédents;
–      au moment de la demande d’allocations, le jeune est, comme enfant, à charge de travailleurs migrants au sens de l’article 48 du Traité CE, qui résident en Belgique;
[...]»
Le litige au principal et la question préjudicielle
11     Après avoir terminé ses études secondaires en Grèce, M. Ioannidis, de nationalité grecque, est arrivé en Belgique en 1994. Le certificat d’études délivré à l’intéressé en Grèce a été reconnu équivalent au certificat homologué d’enseignement secondaire supérieur donnant accès en Belgique à l’enseignement supérieur de type court.
12     Au terme d’un cycle de trois années d’études, M. Ioannidis a obtenu, le 29 juin 2000, le diplôme de gradué en kinésithérapie délivré par la haute école de la province de Liège André Vésale, puis s’est inscrit comme demandeur d’emploi à temps plein auprès de l’office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l’emploi.
13     Du 10 octobre 2000 au 29 juin 2001, l’intéressé a suivi en France, dans le cadre d’un contrat de travail conclu en qualité de technicien avec une société civile professionnelle de médecins spécialisés en oto-rhino-laryngologie, une formation rémunérée en rééducation vestibulaire.
14     Le 7 août 2001, après être revenu en Belgique, M. Ioannidis a présenté à l’ONEM une demande d’allocations d’attente.
15     Par décision du 5 octobre 2001, l’ONEM a rejeté cette demande au motif que M. Ioannidis n’avait pas terminé ses études secondaires dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par l’une des trois Communautés de Belgique, ainsi que l’exige l’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, 2°, sous a), de l’arrêté royal.
16     M. Ioannidis a attaqué cette décision devant le tribunal du travail de Liège. Par jugement du 7 octobre 2002, cette juridiction a annulé ladite décision, en constatant que, «au moment de sa demande d’allocations, le demandeur était lui-même travailleur migrant, ayant travaillé en France», et que «l’article 36 de l’arrêté royal […], interprété comme le fait l’administration, est clairement contraire à l’article [39 CE]».
17     Saisie d’un appel introduit par l’ONEM contre ce jugement, la cour du travail de Liège a constaté que M. Ioannidis ne remplit aucune des conditions imposées de manière alternative par la réglementation nationale. En particulier, il ne satisfait ni aux prescriptions de l’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, 2°, sous a), de l’arrêté royal, puisqu’il n’a pas terminé ses études secondaires en Belgique, ni à celles de cette disposition, sous h). La juridiction de renvoi fait remarquer que l’intéressé a terminé, dans un autre État membre, des études du cycle secondaire supérieur dont il est démontré par les documents produits qu’elles sont équivalentes à celles indiquées dans la même disposition, sous a), de l’arrêté royal et de même niveau que celles-ci. En revanche, selon cette juridiction, aucune pièce ou élément du dossier n’établit que, à la date du dépôt de la demande d’allocations d’attente, les parents de M. Ioannidis étaient des travailleurs migrants résidant en Belgique.
18     S’interrogeant sur l’existence d’une éventuelle discrimination indirecte à l’encontre de M. Ioannidis, tenant au fait que le bénéfice des allocations d’attente a été refusé à l’intéressé au seul motif qu’il n’a pas terminé ses études du cycle secondaire supérieur dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par les autorités publiques belges, alors qu’il a mené à bien des études équivalentes dans son pays d’origine, la cour du travail de Liège a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Le droit communautaire (en particulier les articles 12 [CE], 17 [CE] et 18 [...] CE) s’oppose-t-il à ce que la réglementation d’un État membre (tel, en Belgique, l’arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage), qui accorde aux demandeurs d’emploi âgés en principe de moins de 30 ans des allocations dites d’attente sur la base des études secondaires qu’ils ont accomplies, impose à ceux de ces demandeurs qui sont ressortissants d’un autre État membre, dans les mêmes termes qu’à ses ressortissants nationaux, la condition selon laquelle ces allocations ne sont octroyées que si les études requises ont été terminées dans un établissement d’enseignement organisé, subventionné ou reconnu par l’une des trois communautés nationales (comme prévu, dans l’arrêté royal précité, par l’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, 2º, a), de façon telle que les allocations d’attente sont refusées à un jeune demandeur d’emploi qui, n’étant pas membre de la famille d’un travailleur migrant, est toutefois ressortissant d’un autre État membre dans lequel, avant de circuler au sein de l’Union, il avait poursuivi et achevé des études secondaires, reconnues comme équivalentes aux études exigées par les autorités de l’État où le bénéfice des allocations d’attente est sollicité?»
Sur la question préjudicielle
19     Par sa question, la juridiction de renvoi demande en substance si le droit communautaire s’oppose à ce qu’un État membre refuse le bénéfice des allocations d’attente à un ressortissant d’un autre État membre qui est à la recherche d’un premier emploi, au seul motif que l’intéressé a terminé ses études secondaires dans un autre État membre.
20     À titre liminaire, il convient de relever que la circonstance que la juridiction de renvoi a formulé la question préjudicielle en se référant à certaines dispositions du droit communautaire ne fait pas obstacle à ce que la Cour fournisse à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation qui peuvent être utiles au jugement de l’affaire dont elle est saisie, qu’elle y ait fait ou non référence dans l’énoncé de ses questions (voir, notamment, arrêts du 12 décembre 1990, SARPP, C‑241/89, Rec. p. I-4695, point 8, et du 7 septembre 2004, Trojani, C‑456/02, Rec. p. I-7573, point 38).
21     Dans le cadre de la présente affaire, il y a lieu de rappeler que les ressortissants d’un État membre à la recherche d’un emploi dans un autre État membre relèvent du champ d’application de l’article 39 CE et, partant, bénéficient du droit à l’égalité de traitement prévu au paragraphe 2 de cette disposition.
22     Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, compte tenu de l’instauration de la citoyenneté de l’Union et de l’interprétation du droit à l’égalité de traitement dont jouissent les citoyens de l’Union, il n’est plus possible d’exclure du champ d’application de l’article 39, paragraphe 2, CE une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un État membre (arrêt du 23 mars 2004, Collins, C-138/02, Rec. p. I-2703, point 63).
23     Il est constant que les allocations d’attente prévues par la réglementation nationale en cause au principal sont des prestations sociales, dont l’objectif est de faciliter, pour les jeunes, le passage de l’enseignement au marché du travail (arrêt du 11 juillet 2002, D’Hoop, C-224/98, Rec. p. I-6191, point 38).
24     Il est également constant que, à la date du dépôt de la demande tendant au bénéfice desdites allocations, M. Ioannidis avait la qualité de ressortissant d’un État membre qui, ayant terminé ses études, se trouvait à la recherche d’un emploi dans un autre État membre.
25     Dans ces conditions, l’intéressé est fondé à se prévaloir de l’article 39 CE pour soutenir qu’il ne peut faire l’objet de discriminations en raison de la nationalité en ce qui concerne l’octroi des allocations d’attente.
26     Selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement prohibe non seulement les discriminations ostensibles, fondées sur la nationalité, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat (voir, notamment, arrêts du 12 février 1974, Sotgiu, 152/73, Rec. p. 153, point 11, et du 15 mars 2005, Bidar, C‑209/03, non encore publié au Recueil, point 51).
27     La réglementation nationale en cause au principal introduit une différence de traitement entre les citoyens qui ont terminé leurs études de cycle secondaire en Belgique et ceux qui les ont achevées dans un autre État membre, seuls les premiers ayant droit aux allocations d’attente.
28     Cette condition risque de défavoriser principalement les ressortissants d’autres États membres. En effet, en tant qu’elle lie l’octroi de ces allocations à l’exigence que le demandeur ait obtenu le diplôme requis en Belgique, ladite condition est susceptible d’être plus facilement remplie par les ressortissants nationaux.
29     Une telle différence de traitement ne peut être justifiée que si elle se fonde sur des considérations objectives indépendantes de la nationalité des personnes concernées et proportionnées à l’objectif légitimement poursuivi par le droit national (arrêts du 23 mai 1996, O’Flynn, C‑237/94, Rec. p. I-2617, point 19, et Collins, précité, point 66).
30     Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, il est légitime pour le législateur national de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur desdites allocations et le marché géographique du travail en cause (arrêt D’Hoop, précité, point 38).
31     Toutefois, une condition unique relative au lieu d’obtention du diplôme de fin d’études secondaires présente un caractère trop général et exclusif. Elle privilégie indûment un élément qui n’est pas nécessairement représentatif du degré réel et effectif de rattachement entre le demandeur des allocations d’attente et le marché géographique du travail, à l’exclusion de tout autre élément représentatif. Elle va ainsi au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (arrêt D’Hoop, précité, point 39).
32     Par ailleurs, il ressort de l’article 36, paragraphe 1, premier alinéa, 2°, sous h), de l’arrêté royal qu’un demandeur d’emploi qui n’a pas terminé ses études de cycle secondaire en Belgique a néanmoins droit aux allocations d’attente s’il a suivi des études ou une formation de même niveau et équivalentes dans un autre État membre et s’il est à la charge de travailleurs migrants, au sens de l’article 39 CE, qui résident en Belgique.
33     Le fait que les parents de M. Ioannidis ne sont pas des travailleurs migrants résidant en Belgique ne saurait en tout état de cause motiver le refus de l’allocation demandée. En effet, cette condition ne peut pas être justifiée par le souci de s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur et le marché géographique du travail concerné. Elle est certes fondée sur un élément qui peut être considéré comme représentatif d’un degré réel et effectif de rattachement. Toutefois, il ne saurait être exclu qu’une personne, tel M. Ioannidis, qui, après un cycle d’études secondaires terminé dans un État membre, poursuit des études supérieures dans un autre État membre et y obtient un diplôme soit en mesure de justifier d’un lien réel avec le marché du travail de cet État, quand bien même elle n’est pas à la charge de travailleurs migrants résidant dans ledit État. Dès lors, une telle condition va également au‑delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.
34     Il convient d’ajouter que les allocations d’attente constituent un avantage social au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68 (arrêt D’Hoop, précité, point 17).
35     Or, selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement énoncé à l’article 7 du règlement nº 1612/68, qui comprend tous avantages qui, liés ou non à un contrat d’emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison principalement de leur qualité objective de travailleur ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national, vise également à empêcher les discriminations opérées au détriment des descendants qui sont à la charge du travailleur (voir, notamment, arrêts du 30 septembre 1975, Cristini, 32/75, Rec. p. 1085, point 19; du 20 juin 1985, Deak, 94/84, Rec. p. 1873, point 22, et du 8 juin 1999, Meeusen, C-337/97, Rec. p. I-3289, point 22).
36     Il s’ensuit que les enfants à charge des travailleurs migrants qui résident en Belgique tirent leur droit aux allocations d’attente de l’article 7, paragraphe 2, du règlement nº 1612/68, indépendamment du fait que, dans ce cas de figure, il existe un lien réel avec le marché géographique du travail concerné.
37     Eu égard aux considérations qui précèdent, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur l’interprétation des articles 12 CE, 17 CE et 18 CE.
38     Dès lors, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 39 CE s’oppose à ce qu’un État membre refuse le bénéfice des allocations d’attente à un ressortissant d’un autre État membre à la recherche d’un premier emploi qui n’est pas, comme enfant, à la charge d’un travailleur migrant résidant dans le premier État, au seul motif que l’intéressé a terminé ses études secondaires dans un autre État membre.
Sur les dépens
39     La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
L’article 39 CE s’oppose à ce qu’un État membre refuse le bénéfice des allocations d’attente à un ressortissant d’un autre État membre à la recherche d’un premier emploi qui n’est pas, comme enfant, à la charge d’un travailleur migrant résidant dans le premier État, au seul motif que l’intéressé a terminé ses études secondaires dans un autre État membre.
Signatures
* Langue de procédure: le français.