62016TJ0585
ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
15 september 2017 (
*1
)
„Openbare dienst – Ambtenaren – Vrijheid van meningsuiting – Loyaliteitsplicht – Ernstige schade aan de legitieme belangen van de Unie – Geweigerde machtiging voor publicatie van een artikel – Verzoek om de tekst te wijzigen – Artikel 17 bis van het Statuut – Voorwerp van het beroep – Besluit tot afwijzing van de administratieve klacht”
In zaak T‑585/16,
Carina Skareby, ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), wonende te Leuven (België), vertegenwoordigd door S. Rodrigues en C. Bernard-Glanz, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Dienst voor extern optreden (EDEO), vertegenwoordigd door S. Marquardt als gemachtigde, bijgestaan door M. Troncoso Ferrer, F.‑M. Hislaire en S. Moya Izquierdo, advocaten,
verweerder,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU, strekkende tot nietigverklaring van, ten eerste, het besluit van EDEO van 5 juni 2015 waarbij de publicatie van een artikel wordt geweigerd en wordt verzocht om twee paragrafen van de voorgestelde tekst te wijzigen en, ten tweede, „voor zover nodig”, het besluit van EDEO van 18 december 2015 tot afwijzing van de klacht tegen het oorspronkelijke besluit,
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: M. Prek, president, F. Schalin en M. J. Costeira (rapporteur), rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 mei 2017,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Verzoekster, Carina Skareby, is ambtenaar van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO).
2
Bij e‑mail van 19 mei 2015 heeft verzoekster EDEO via haar raadslieden krachtens artikel 17 bis van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) op de hoogte gesteld van haar voornemen om in het tijdschrift Politico een artikel te publiceren genaamd „Open brief aan de burger Herman”, bestaande in een open brief aan de voormalig voorzitter van de Europese Raad Herman Van Rompuy, en bestemd om de aandacht te vestigen op het probleem van intimidatie binnen de Europese instellingen (hierna: „litigieuze tekst”).
3
Bij nota van 5 juni 2015 heeft de functionaris die waarnam voor het hoofd van de afdeling Rechten en Verplichtingen van het directoraat Human Ressources van het directoraat-generaal Administratie en Financiën van EDEO geantwoord en aangegeven dat twee paragrafen van het artikel dat ter goedkeuring was voorgelegd, in strijd waren met de „loyaliteits- en zwijgplicht” waaraan verzoekster als ambtenaar van de Europese Unie jegens de instelling gehouden was, daar verzoekster rechtstreeks en zonder enig bewijs een specifiek, met het Statuut strijdig gedrag aan de directie van EDEO toeschreef. Hij heeft verzoekster derhalve gevraagd om een gereviseerde tekst over te leggen die rekening hield met die bezwaren, omdat anders geen machtiging voor publicatie kon worden gegeven (hierna: „besluit tot weigering van publicatie”).
4
De betrokken paragrafen van de litigieuze tekst, dat wil zeggen de vijfde en de achttiende paragraaf (hierna gezamenlijk: „litigieuze paragrafen”), luidden als volgt:
„Zoals ik zelf heb kunnen vaststellen, lijkt de modus operandi van de hiërarchie van de Europese instellingen erin te bestaan om elk individu dat een mening heeft over de wijze waarop de instellingen worden geleid, ervan te overtuigen dat hij of zij beter ander werk kan zoeken, vervroegd met pensioen kan gaan of een invaliditeitsuitkering kan aanvaarden. Iets anders moet gaan doen. Vergeten. Op die wijze kunnen de leidinggevenden bepaalde ondergeschikten blijven intimideren en anderen blijven bevoordelen: het is wellicht geen geplande strategie, maar niettemin een systematische.
[...]
EDEO moet bij de interne toepassing van rechten het voorbeeld van organisatorische transparantie en de rechtsstaat geven – anders zijn wij op mondiaal niveau niet geloofwaardig.”
5
Bij schrijven van 1 juli 2015 heeft verzoekster via haar raadslieden gevraagd om uitleg over het besluit tot weigering van publicatie, met name over de vraag hoe de litigieuze paragrafen, afgezien van de vermeende strijdigheid met de loyaliteits- en de zwijgplicht, „de legitieme belangen van de Unie ernstig konden schaden” in de zin van artikel 17 bis van het Statuut.
6
Bij e‑mail van 24 juli 2015 heeft de hoofdjurist van de afdeling Rechten en Verplichtingen geantwoord:
„In [het besluit tot weigering van publicatie] hebben wij niet aangegeven dat de materie ‚de legitieme belangen van de Unie ernstig [kon] schaden’.
Niettemin moet worden herhaald dat EDEO geen machtiging verleent voor de publicatie [van de litigieuze tekst] als zodanig, aangezien wij deze in strijd achten met de loyaliteits- en de zwijgplicht.
Voor publicatie moet een machtiging worden gevraagd op grond van artikel 17, lid 1, van het Statuut [...].
Wij raden uw cliënte sterk aan om niet over te gaan tot publicatie zonder onze machtiging.”
7
Bij schrijven van 4 september 2015 heeft verzoekster via haar raadslieden overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het besluit tot weigering van publicatie. In die klacht betoogde zij in wezen dat EDEO artikel 17 bis van het Statuut had geschonden, aangezien hij niet had aangetoond dat de publicatie van de litigieuze tekst „de legitieme belangen van de Unie ernstig kon schaden”. Daarmee had EDEO dus ook het recht op vrijheid van meningsuiting geschonden, dat verzoekster wordt gewaarborgd door artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) en door artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
8
Bij besluit van 18 december 2015 heeft het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) van EDEO verzoeksters klacht afgewezen (hierna: „besluit tot afwijzing van de klacht”).
9
In het besluit tot afwijzing van de klacht wordt in wezen aangegeven dat artikel 17 bis de zienswijze vertolkt van de permanente noodzaak van een juist evenwicht tussen de waarborg van de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting van de ambtenaren van de Unie en de bescherming van een legitiem doel van algemeen belang, met name de bescherming van de legitieme belangen van de Unie. Dienaangaande wordt in het besluit tot afwijzing van de klacht eerst gepreciseerd dat het voorwerp van de litigieuze tekst verband houdt met de activiteit van de Unie, vervolgens dat deze tekst in strijd kan zijn met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” en ten slotte dat die strijdigheid op zich een reëel gevaar vormt voor ernstige schade aan de belangen van de Unie in de zin van artikel 17 bis van het Statuut. In het besluit wordt beklemtoond dat de publicatie van de litigieuze tekst ernstige schade zou toebrengen aan de legitieme belangen van de Unie, aangezien de litigieuze tekst ten eerste geen enkel bewijst biedt voor de beweringen betreffende de intimidatie van de ambtenaren, en de litigieuze paragrafen ten tweede niet kunnen worden opgevat als een mening die afwijkt van die van EDEO, maar de indruk wekken dat er een niet-opgelost probleem van wijdverbreide intimidatie binnen de instellingen van de Unie bestaat, hetgeen vanuit het oogpunt van de gemiddelde lezer kan worden opgevat als het feit dat de instellingen geen adequaat beleid tegen intimidatie zouden voeren. Bovendien wordt in het besluit tot afwijzing van de klacht beklemtoond dat ook opmerkingen over vele andere onderdelen van de litigieuze tekst gemaakt hadden kunnen worden, maar dat EDEO alleen opmerkingen over twee paragrafen heeft gemaakt, hetgeen aantoont dat het besluit tot afwijzing van de klacht evenredig is en beperkt tot het strikt noodzakelijke.
Procedure en conclusies van partijen
10
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken op 15 maart 2016, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer F‑15/16.
11
Het verweerschrift van EDEO is op 10 juni 2016 neergelegd ter griffie van het Gerecht voor ambtenarenzaken.
12
Krachtens artikel 3 van verordening (EU, Euratom) 2016/1192 van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 2016 betreffende de overdracht aan het Gerecht van de bevoegdheid om in eerste aanleg uitspraak te doen in geschillen tussen de Europese Unie en haar personeelsleden (PB 2016, L 200, blz. 137), is de onderhavige zaak in de stand waarin zij zich op 31 augustus 2016 bevond, overgedragen aan het Gerecht. Zij is ingeschreven onder nummer T‑585/16 en toegewezen aan de Tweede kamer.
13
Daar de schriftelijke behandeling was gesloten vóór de overdracht van de zaak aan het Gerecht, heeft het Gerecht partijen bij brieven van de griffie van 9 november 2016 gevraagd of er een terechtzitting moest worden gehouden.
14
Partijen hebben ter terechtzitting van 3 mei 2017 hun pleidooi gehouden.
15
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ontvankelijk te verklaren;
–
het besluit tot weigering van publicatie en, „voor zover nodig”, het besluit tot afwijzing van de klacht nietig te verklaren;
–
EDEO te verwijzen in de kosten.
16
EDEO verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Opmerking vooraf over het voorwerp van het beroep
17
Beklemtoond moet worden dat verzoekster het onderhavige beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot weigering van publicatie en, „voor zover nodig”, tegen het besluit tot afwijzing van de klacht.
18
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de administratieve klacht en de uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing daarvan een onderdeel vormen van een complexe procedure en slechts een voorwaarde zijn om beroep te kunnen instellen bij de rechter. In deze omstandigheden heeft het beroep, zelfs indien dit formeel tegen de afwijzing van de klacht is gericht, tot gevolg dat bij de rechter beroep wordt ingesteld tegen het besluit waartegen de klacht is ingediend, behalve wanneer de afwijzing van de klacht een andere strekking heeft dan die van het besluit waartegen de klacht is ingediend. Het is immers mogelijk dat een uitdrukkelijk besluit tot afwijzing van een klacht, gelet op de inhoud ervan, het door de verzoeker bestreden besluit niet bevestigt. Dit is het geval wanneer het besluit tot afwijzing van de klacht een heronderzoek van de situatie van de verzoeker op basis van nieuwe gegevens rechtens en feitelijk bevat of het oorspronkelijke besluit wijzigt of aanvult. In die gevallen vormt de afwijzing van de klacht een besluit dat is onderworpen aan het toezicht van de rechter, die het in aanmerking neemt bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit of het zelfs beschouwt als een bezwarend besluit dat in de plaats komt van het oorspronkelijke besluit (zie arrest van 21 mei 2014, Mocová/Commissie, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punt 34en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19
Deze opvatting wordt eveneens ondersteund door de overweging dat de aanvulling van de motivering in het stadium van het besluit tot afwijzing van de klacht, in overeenstemming is met het doel van artikel 90, lid 2, van het Statuut, volgens hetwelk het besluit over de klacht zelf met redenen wordt omkleed. Deze bepaling impliceert immers noodzakelijkerwijs dat het gezag dat zich over de klacht moet uitspreken niet gebonden is aan de eventueel ontoereikende of in geval van een stilzwijgend afwijzend besluit zelfs ontbrekende motivering van het besluit waartegen de klacht is ingediend (zie arresten van 21 mei 2014, Mocová/Commissie, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punt 35en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 januari 2017, LP/Europol, T‑719/15 P, niet gepubliceerd, EU:T:2017:7, punt 19en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
Zoals uit de punten 3, 8 en 9 hierboven blijkt, wijzigt het besluit tot afwijzing van de klacht in casu noch de betekenis noch de strekking van het besluit tot weigering van publicatie. Ten eerste handhaaft het besluit tot afwijzing van de klacht immers de weigering om de litigieuze tekst te publiceren en ten tweede beperkt het de eis van voorafgaande wijziging van de litigieuze tekst tot de twee paragrafen die in het besluit tot weigering van publicatie zijn aangegeven.
21
De motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht verschilt echter gedeeltelijk van die van het besluit tot weigering van publicatie. In het besluit tot weigering van publicatie is de publicatie immers geweigerd wegens strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht”, daar verzoekster rechtstreeks en zonder enig bewijs aan de directie van EDEO een specifiek gedrag toeschreef dat in strijd met het Statuut zou zijn. Het besluit tot afwijzing van de klacht is in wezen gebaseerd op het bestaan van een reëel gevaar voor ernstige schade aan de belangen van de Unie in de zin van artikel 17 bis van het Statuut. Meer bepaald, daarin wordt ten eerste overwogen dat de strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” op zich een reëel gevaar voor ernstige schade aan die belangen vormde, ten tweede dat de litigieuze tekst geen enkel bewijs bood voor de daarin gedane beweringen, en ten derde dat de litigieuze paragrafen het bestaan ontkenden van een beleid om intimidatie binnen de instellingen van de Unie te bestrijden.
22
Vastgesteld zij dus dat het besluit tot afwijzing van de klacht een aanvullende motivering bevat die de motivering in het besluit waartegen de klacht was ingediend, in casu het besluit tot weigering van publicatie, preciseert en verder ontwikkelt.
23
Aangezien de motivering van het besluit tot afwijzing van de klacht de motivering van het besluit tot weigering van publicatie preciseert en aanvult moet eerstgenoemde motivering, mede gelet op het evolutieve karakter van de precontentieuze procedure, in aanmerking worden genomen bij het onderzoek van de rechtmatigheid van het besluit tot weigering van publicatie.
Ten gronde
24
Ter onderbouwing van haar verzoek om nietigverklaring voert verzoekster twee middelen aan. Het eerste is ontleend aan schending van het recht op vrijheid van meningsuiting, het tweede aan een onjuiste beoordeling voor wat de strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” betreft.
25
Het Gerecht acht het zinvol eerst het tweede middel te onderzoeken.
Tweede middel: onjuiste beoordeling voor wat de strijdigheid met de loyaliteitsplicht betreft
26
In het kader van het tweede middel voert verzoekster een eerste grief aan, namelijk dat het TABG zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de eerste, de vierde tot en met de zevende, de dertiende en de negentiende paragraaf van de litigieuze tekst het bestaan ontkennen van een beleid van EDEO en de Unie om intimidatie te bestrijden. In die paragrafen geeft zij immers alleen de zienswijze weer dat intimidatie een wijdverbreid fenomeen is en dat die situatie afbreuk kan doen aan het gezag van EDEO en, vervolgens, van de Unie op mondiaal niveau. Zij stelt in de litigieuze tekst echter niet dat de intimidatie „het goed functioneren van de diensten in gevaar brengt” noch dat „er geen enkele remedie beschikbaar is”. In elk geval vormt de litigieuze tekst geen „handelwijze die afbreuk doet aan het aanzien en het aan de instelling verschuldigde respect” in de zin van de toepasselijke rechtspraak.
27
In het kader van een tweede grief beklemtoont verzoekster dat het TABG een „kennelijke” beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat zij in de tweede en de zesde paragraaf van de litigieuze tekst haar werkgever als een vijand beschouwde en een langdurig wantrouwen jegens hem koesterde. Volgens haar verwezen de betrokken paragrafen weliswaar naar een „oorlog”, doch het ging daarbij om een „oorlog binnen de Europese instellingen” en niet tegen deze instellingen.
28
In het kader van een derde grief stelt verzoekster dat het TABG ten onrechte heeft overwogen dat uit de derde en de vijftiende paragraaf van de litigieuze tekst volgt dat „de wijdverbreide intimidatie tot gevolg heeft gehad dat talrijke ambtenaren langdurig met ziekteverlof zijn of kiezen voor een invaliditeitsuitkering”. In dat verband stelt zij dat zij nooit een getal heeft genoemd van het aantal personen dat langdurig met ziekteverlof of invalide was, zodat uit de litigieuze tekst niet kan worden afgeleid dat zij talrijk zijn. Maar zelfs al zou zij de mening hebben uitgesproken dat intimidatie een wijdverbreid fenomeen was en dat talrijke collega’s langdurig met ziekteverlof of invalide waren, het TABG heeft een fout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat die mening een gedraging vormde die afbreuk deed aan het aanzien en het aan de instelling verschuldigde respect.
29
In het kader van een vierde grief stelt verzoekster dat het TABG een interpretatiefout heeft gemaakt door vast te stellen dat in de achttiende paragraaf van de litigieuze tekst wordt gezegd dat EDEO en de Unie „geen voorbeeld waren” met de wijze waarop zij kwesties van intimidatie binnen hun diensten afhandelden. Haars inziens wordt in de betrokken paragraaf slechts gesteld dat EDEO een voorbeeld zou moeten zijn, en niet dat hij dit niet was, er wordt louter gesuggereerd dat hij meer zou kunnen doen.
30
Met een vijfde grief betoogt verzoekster dat de litigieuze paragrafen geen enkele belediging bevatten noch uitdrukking gaven aan enig gebrek aan respect, agressiviteit of een andere vorm van kwaadwilligheid, en dat zij een manifestatie van haar vrijheid van meningsuiting vormden, die het recht omvat om een mening te hebben die afwijkt van die van de instelling waarbij zij werkzaam is of die slechts door een minderheid wordt voorgestaan, zelfs al kan die mening kwetsend of choquerend zijn dan wel onrust zaaien.
31
In het kader van een zesde grief stelt verzoekster dat het TABG een „kennelijke” beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de bovengenoemde paragrafen in strijd waren met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” waaraan zij als ambtenaar jegens de instelling gehouden was.
32
EDEO betwist verzoeksters argumenten.
33
Om te beginnen zij opgemerkt dat uit de punten 3, 4, 8 en 9 hierboven blijkt dat in het besluit tot weigering van publicatie slechts is aangegeven dat twee paragrafen van de litigieuze tekst, namelijk de vijfde en de achttiende paragraaf, in strijd waren met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” waaraan verzoekster als ambtenaar van de Unie was gehouden, en dat die beperking tot twee paragrafen is gehandhaafd bij het besluit tot afwijzing van de klacht.
34
Het besluit tot afwijzing van de klacht bevat weliswaar commentaar op andere paragrafen van de litigieuze tekst, doch dat commentaar kan slechts als obiter dicta worden beschouwd.
35
Hieruit volgt dat de grieven betreffende de andere paragrafen van de litigieuze tekst dan de vijfde en de achttiende paragraaf niet kunnen slagen, daar zij geen enkele nuttige werking hebben voor de rechtmatigheid van het besluit tot weigering van publicatie.
36
Derhalve moet ten eerste worden geoordeeld dat de eerste grief ten dele niet kan slagen, namelijk voor zover deze betrekking heeft op de eerste, de vierde, de zesde, de zevende, de dertiende en de negentiende paragraaf van de litigieuze tekst, en ten tweede dat de tweede en de derde grief in het geheel niet kunnen slagen.
37
Mitsdien behoeven alleen de eerste en de vierde tot en met de zesde grief te worden onderzocht, voor zover zij betrekking hebben op de litigieuze paragrafen.
38
Met de eerste en de vierde grief betoogt verzoekster dat het TABG ten onrechte heeft vastgesteld dat de litigieuze paragrafen ten eerste het bestaan ontkenden van een beleid van EDEO en de Unie om intimidatie te bestrijden, en ten tweede vermeldden dat EDEO en de Unie „geen voorbeeld waren” met de wijze waarop zij kwesties van intimidatie binnen hun diensten afhandelden.
39
In dit verband moet worden herinnerd aan de tekst van de litigieuze paragrafen:
„Zoals ik zelf heb kunnen vaststellen, lijkt de modus operandi van de hiërarchie van de Europese instellingen erin te bestaan om elk individu dat een mening heeft over de wijze waarop de instellingen worden geleid, ervan te overtuigen dat hij of zij beter ander werk kan zoeken, vervroegd met pensioen kan gaan of een invaliditeitsuitkering kan aanvaarden. Iets anders moet gaan doen. Vergeten. Op die wijze kunnen de leidinggevenden bepaalde ondergeschikten blijven intimideren en anderen blijven bevoordelen: het is wellicht geen geplande strategie, maar niettemin een systematische.
[...]
EDEO moet bij de interne toepassing van rechten het voorbeeld van organisatorische transparantie en de rechtsstaat geven – anders zijn wij op mondiaal niveau niet geloofwaardig.”
40
Er moet eveneens aan worden herinnerd dat die litigieuze paragrafen deel uitmaken van een tekst die het probleem van intimidatie binnen de Europese instellingen behandelt. De vijfde paragraaf van de litigieuze tekst spreekt meer bepaald van een „modus operandi van de hiërarchie van de Europese instellingen” en voegt hieraan toe dat de „leidinggevenden bepaalde ondergeschikten kunnen blijven intimideren en anderen blijven bevoordelen”, en wel „systematisch”. In die context betekent deze bewering, die in het bijzonder gebruikmaakt van de woorden „modus operandi” en „systematisch”, dat intimidatie een wijdverbreid fenomeen zou zijn van de hiërarchie van de Europese instellingen.
41
Bovendien wordt in de achttiende paragraaf van de litigieuze tekst gesteld dat EDEO „bij de interne toepassing van rechten het voorbeeld van organisatorische transparantie en de rechtsstaat [moet] geven”. Hieruit volgt dat EDEO geen „voorbeeld” zou zijn in de strijd tegen intimidatie. Met andere woorden, deze instelling geeft met de wijze waarop zij gevallen van intimidatie binnen haar diensten behandelt geen voorbeeld.
42
Voorts geeft de achttiende paragraaf van de litigieuze tekst de reeds uit de vijfde paragraaf daarvan volgende zienswijze weer, dat er geen sprake is van een effectief beleid om intimidatie binnen EDEO en, bij uitbreiding, binnen de instellingen van de Unie te bestrijden.
43
Die conclusies worden bovendien door verzoekster zelf in het verzoekschrift bevestigd. In punt 44 van het verzoekschrift geeft zij immers toe dat zij in de litigieuze tekst „de mening heeft geuit dat intimidatie een wijdverbreid fenomeen [was] alsmede haar ongerustheid kenbaar heeft gemaakt over het feit dat deze situatie afbreuk kon doen aan het gezag van EDEO en derhalve aan dat van de Unie op mondiaal niveau”.
44
Hieruit volgt dat het TABG geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt bij de interpretatie van de litigieuze paragrafen.
45
Bijgevolg moeten de eerste en de vierde grief ongegrond worden verklaard.
46
Met de vijfde grief stelt verzoekster in wezen dat de litigieuze paragrafen geen enkele belediging bevatten noch blijk geven van enig gebrek aan respect, agressiviteit of een andere vorm van kwaadwilligheid en dat zij slechts een manifestatie vormen van haar vrijheid van meningsuiting.
47
Zoals uit de punten 3 en 9 hierboven volgt, is het besluit tot weigering van publicatie echter niet genomen op grond dat de litigieuze tekst beledigingen zou bevatten of blijk zou geven van enig gebrek aan respect, agressiviteit of een andere vorm van kwaadwilligheid. De motivering van het besluit tot weigering van publicatie vermeldt immers dat de litigieuze paragrafen strijdig waren met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” waaraan verzoekster als ambtenaar van de Unie jegens de instelling gehouden was.
48
Aangezien het TABG zich niet op het standpunt heeft gesteld dat de litigieuze paragrafen beledigingen bevatten of uitdrukking gaven aan enig gebrek aan respect, agressiviteit of een andere vorm van kwaadwilligheid, moet de vijfde grief dus ongegrond worden verklaard.
49
Ten slotte betoogt verzoekster met haar zesde grief dat het TABG een „kennelijke” beoordelingsfout heeft gemaakt, door vast te stellen dat de litigieuze paragrafen strijdig waren met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” waaraan zij als ambtenaar van de Unie jegens de instelling gehouden was.
50
In dit verband moet worden herinnerd aan de beginselen die voortvloeien uit de bepalingen die de verhouding tussen de Unie en haar ambtenaren en personeelsleden beheersen.
51
Om te beginnen dient de ambtenaar volgens artikel 11, eerste alinea, van het Statuut bij het uitoefenen van zijn werkzaamheden en bij het bepalen van zijn gedrag uitsluitend de belangen van de Unie voor ogen te houden. Diezelfde bepaling verplicht de ambtenaar om de hem toevertrouwde taken op objectieve en onpartijdige wijze en met inachtneming van zijn loyaliteitsplicht tegenover de Unie te vervullen.
52
Voorts dient de ambtenaar zich volgens artikel 12 van het Statuut te onthouden van iedere handeling die afbreuk zou kunnen doen aan de waardigheid van zijn functie.
53
Bovendien is de ambtenaar volgens artikel 12 ter, lid 1, van het Statuut verplicht om voor de uitoefening van een nevenactiviteit, al dan niet tegen beloning, vooraf een machtiging te vragen aan het TABG.
54
Ten slotte en vooral heeft de ambtenaar volgens artikel 17 bis, lid 1, van het Statuut het recht van vrijheid van meningsuiting mits hij „de beginselen van loyaliteit en onpartijdigheid betracht”. Evenals de artikelen 11, 12 en 12 ter vormt dit artikel een van de specifieke uitdrukkingen van de loyaliteitsplicht waaraan elke ambtenaar gehouden is. Op grond van die verplichting moet de ambtenaar zich met name onthouden van gedragingen die afbreuk doen aan de waardigheid en aan het respect dat hij de instelling en haar gezagdragers verschuldigd is (zie met betrekking tot de loyaliteitsplicht in het kader van artikel 17 bis van het Statuut, arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punt 61en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55
Bovendien volgt uit de rechtspraak dat een ambtenaar door het mondeling of schriftelijk uiten van zijn mening of door enig andere handeling, niet mag handelen in strijd met zijn statutaire verplichtingen, met name die welke voortvloeien uit de artikelen 11, 12, 12 ter en 17 bis van het Statuut, jegens de Unie die hij wordt geacht te dienen, omdat hij op die manier de vertrouwensrelatie met de Unie zou verbreken en zijn latere bijdrage tot de verwezenlijking van de aan de Unie opgelegde taken zou bemoeilijken of zelfs onmogelijk zou maken (arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 47).
56
Voorts moet worden gepreciseerd dat met name uit de verwijzingen van artikel 11, eerste alinea, van het Statuut naar „zijn werkzaamheden” en „zijn gedrag”, van artikel 12 van het Statuut naar „iedere handeling” en van artikel 12 ter naar „nevenactiviteit” blijkt dat het behoud van de vertrouwensrelatie niet alleen van belang is bij de uitoefening van de specifieke taken die de ambtenaar zijn toevertrouwd, maar zich eveneens uitstrekt tot elke relatie die er tussen de ambtenaar en de Unie bestaat (arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC, F‑80/11, EU:F:2013:159, punt 65; zie eveneens in die zin arrest van 26 november 1991, Williams/Rekenkamer, T‑146/89, EU:T:1991:61, punt 72).
57
Om te beginnen zij opgemerkt dat in het besluit tot weigering van publicatie is vastgesteld dat de litigieuze paragrafen in strijd waren met de „loyaliteits- en de zwijgplicht”. Uit dat besluit volgt echter duidelijk dat het in feite gaat om een strijdigheid met de loyaliteitsplicht, en dat de zwijgplicht daarin slechts wordt genoemd, doch in casu geen enkele rol speelt. Derhalve moet de door verzoekster aangevoerde beoordelingsfout alleen aan de hand van de loyaliteitsplicht worden onderzocht.
58
In casu moet worden vastgesteld dat de litigieuze paragrafen denigrerende beweringen bevatten die afbreuk doen aan het aanzien van alle personen die een hiërarchische positie binnen de Europese instellingen bekleden. Anders dan verzoekster stelt, kunnen beweringen dat er sprake zou zijn van een „modus operandi van de Europese instellingen” of van een „systematische praktijk” waardoor de leidinggevenden „bepaalde ondergeschikten kunnen blijven intimideren en anderen kunnen blijven bevoordelen”, alsmede dat EDEO niet zou voldoen aan zijn verplichting om „bij de interne toepassing van rechten het voorbeeld van organisatorische transparantie en de rechtsstaat te geven”, niet worden aangemerkt als louter afwijkende meningen of als meningen die slechts door een minderheid worden voorgestaan. Die formuleringen kunnen op zich afbreuk doen aan het aanzien van alle personen die een hiërarchische positie binnen de Europese instellingen bekleden en vervolgens aan de instellingen zelf.
59
Zoals EDEO betoogt, vormt intimidatie immers een onrechtmatige praktijk die het functioneren van de instelling in gevaar kan brengen, vooral wanneer deze wijdverbreid is, zoals de litigieuze tekst stelt. Beweringen die suggereren dat er sprake is van een zeer laakbare gedraging van de hiërarchie van de Europese instellingen, zoals intimidatie, en dat de instellingen geen passende maatregelen hebben getroffen om die intimidatie te verhelpen, kunnen afbreuk doen aan het imago, de waardigheid en het respect dat algemeen verschuldigd is aan alle personen die een hiërarchische positie binnen de instellingen bekleden en, dientengevolge, aan de instellingen zelf en met name aan EDEO. Die beweringen zijn dus in strijd met de loyaliteitsplicht.
60
Hieruit volgt dat het TABG terecht heeft vastgesteld dat de beweringen in de litigieuze paragrafen in strijd waren met de loyaliteitsplicht waaraan verzoekster als ambtenaar gehouden was.
61
Die laatste grief kan dus niet worden aanvaard.
62
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het tweede middel deels faalt en deels ongegrond is, zodat het in zijn geheel moet worden afgewezen.
Eerste middel: schending van het recht op vrijheid van meningsuiting
63
In het kader van haar eerste middel stelt verzoekster hoofdzakelijk dat het TABG, door niet aan te tonen dat de litigieuze tekst ernstige schade kon toebrengen aan de legitieme belangen van de Unie en haar geen machtiging voor publicatie daarvan te geven, artikel 17 bis van het Statuut heeft geschonden en, dientengevolge, de vrijheid van meningsuiting die zij geniet krachtens artikel 10 EVRM en artikel 11 van het Handvest van de grondrechten.
64
Haar middel bestaat uit drie onderdelen. Het eerste betwist dat de strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” een reëel gevaar voor ernstige schade aan de legitieme belangen van de Unie vormt. Het tweede beoogt het vereiste ter discussie te stellen dat een ambtenaar die een artikel in de pers wil publiceren, moet beschikken over bewijs van zijn stellingen. Het derde komt op tegen het argument dat de litigieuze paragrafen het bestaan ontkennen van een beleid dat intimidatie binnen de instellingen van de Unie beoogt te bestrijden.
– Eerste onderdeel: betwisting dat de strijdigheid met de loyaliteitsplicht een reëel gevaar voor ernstige schade aan de legitieme belangen van de Unie vormt
65
Ten eerste stelt verzoekster dat het arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), waarop het TABG zich heeft gebaseerd voor de stelling dat de strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” op zich een gevaar vormt voor ernstige schade aan het openbaar algemeen belang, niet op deze zaak kan worden toegepast. De feiten die tot de beslissing in dat arrest hebben geleid, zijn immers niet vergelijkbaar met die in de onderhavige zaak, aangezien dat arrest niet is gewezen in de context van een verzoek om publicatie, maar in het kader van de beëindiging van een aanstellingsovereenkomst.
66
EDEO betwist verzoeksters eerste argument.
67
Vastgesteld moet worden dat het besluit tot afwijzing van de klacht naar de punten 62 en 64 van het arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), verwijst ter onderbouwing van de vaststelling dat „de strijdigheid met de loyaliteits- en de zwijgplicht op zich een gevaar voor ernstige schade aan het algemeen openbaar belang vormt”.
68
De verwijzing naar het arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159), vormt echter niet de specifieke grondslag voor het besluit tot afwijzing van de klacht. Dat besluit wordt immers gemotiveerd met de vaststelling dat „de strijdigheid met de loyaliteits- en de zwijgplicht op zich een gevaar voor ernstige schade aan het algemeen openbaar belang” vormde, en niet met het citeren, op zich, van het arrest van 23 oktober 2013, Gomes Moreira/ECDC (F‑80/11, EU:F:2013:159).
69
De rechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van de klacht kan dus niet ter discussie worden gesteld door een eventuele fout betreffende de verwijzingen naar de rechtspraak die ter onderbouwing van dat besluit zijn gebruikt.
70
Dit eerste argument kan derhalve niet slagen.
71
Ten tweede stelt verzoekster, kort samengevat, dat het TABG verwijst naar een gevaar voor ernstige schade aan het „algemeen openbaar belang”, terwijl artikel 17 bis van het Statuut alleen spreekt van een gevaar voor schade „aan de legitieme belangen van de Unie”. Die twee begrippen betekenen echter niet hetzelfde en zijn onderling niet verwisselbaar.
72
EDEO betwist verzoeksters tweede argument.
73
Dienaangaande volstaat de opmerking dat, anders dan verzoekster stelt, het besluit tot afwijzing van de klacht de begrippen „algemeen openbaar belang” en „legitieme belangen van de Unie” op geen enkele wijze verwart. Zoals uit de hieronder opgenomen passage blijkt, geeft het besluit tot afwijzing van de klacht slechts aan dat de bescherming van de „belangen van de Unie” onder meer een doel van „algemeen belang” vormt:
„Zoals het Hof heeft kunnen vaststellen, drukt artikel 17 bis van het Statuut uit dat er steeds een billijk evenwicht moet zijn tussen de garantie van de uitoefening van een fundamenteel recht, zoals het recht op vrijheid van meningsuiting, en de bescherming van een legitiem doel van algemeen belang, zoals het gevaar dat de publicatie van de tekst schade toebrengt aan de belangen van de Unie (arresten van 13 december 2001, Commissie/Cwik, C‑340/00 P, EU:C:2001:701, punt 19, en 14 juli 2000, Cwik/Commissie, T‑82/99, EU:T:2000:193, punt 52).”
74
Bijgevolg moet het tweede argument worden afgewezen.
75
Ten derde betoogt verzoekster dat uit de rechtspraak niet het door het TABG genoemde vermoeden kan worden afgeleid dat de strijdigheid met de „loyaliteits- en de zwijgplicht” op zich een gevaar vormt voor ernstige schade aan de legitieme belangen van de Unie. Zelfs al zou die strijdigheid uit de litigieuze tekst blijken, daaruit kan niet ipso facto worden afgeleid dat de publicatie daarvan een reëel gevaar voor ernstige schade aan de belangen van de Unie oplevert.
76
EDEO betwist verzoeksters derde argument.
77
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat ambtenaren en functionarissen van de Unie volgens vaste rechtspraak recht hebben op vrijheid van meningsuiting, daaronder begrepen op gebieden waarop de instellingen van de Unie actief zijn. Dit recht omvat de vrijheid om mondeling of schriftelijk een mening te uiten die afwijkt van de mening van de instelling die hen tewerkstelt, of die slechts door een minderheid wordt voorgestaan (zie arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 43en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78
Volgens eveneens vaste rechtspraak kunnen aan de vrijheid van meningsuiting echter de beperkingen worden gesteld genoemd in artikel 10, lid 2, EVRM, volgens hetwelk de uitoefening van deze vrijheid, die plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn (zie arrest van 13 december 2012, Strack/Commissie, T‑199/11 P, EU:T:2012:691, punt 137en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79
Meer bepaald, het is wettig de ambtenaren wegens hun rechtspositie te onderwerpen aan verplichtingen als die van de artikelen 11, 12 en 17 bis van het Statuut. Dergelijke verplichtingen, die inderdaad beperkingen van de vrijheid van meningsuiting vormen, hebben tot doel de vertrouwensrelatie te vrijwaren die tussen de instelling en haar ambtenaren dient te bestaan en kunnen hun rechtvaardiging vinden in het legitieme doel om de rechten van anderen te beschermen in de zin van artikel 10, lid 2, EVRM (arresten van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 44, en 13 december 2012, Strack/Commissie, T‑199/11 P, EU:T:2012:691, punt 138).
80
Bovendien moet worden opgemerkt dat uit artikel 17 bis, lid 2, van het Statuut volgt dat de ambtenaar geen enkel geschrift waarvan het onderwerp betrekking heeft op de activiteit van de Unie, alleen of in samenwerking met anderen mag publiceren of laten publiceren zonder machtiging van het TABG. Deze machtiging kan echter alleen worden geweigerd indien de beoogde publicatie „de legitieme belangen van de Unie ernstig kan schaden”.
81
Dienaangaande preciseert de rechtspraak dat artikel 17 bis, lid 2, van het Statuut uitgaat van het beginsel van verlening van de machtiging, die alleen bij wijze van uitzondering kan worden geweigerd. Aangezien deze bepaling de instellingen de bevoegdheid verleent om de machtiging tot publicatie te weigeren en aldus een ernstige inmenging in de vrijheid van meningsuiting – één van de grondvesten van een democratische maatschappij – mogelijk maakt, moet zij op beperkende wijze worden uitgelegd, zodat de machtiging alleen kan worden geweigerd indien de betrokken publicatie de belangen van de Unie ernstig kan schaden (zie arrest van 13 december 2001, Commissie/Cwik, C‑340/00 P, EU:C:2001:701, punten 17 en 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82
Een dergelijk stelsel weerspiegelt de vertrouwensrelatie die tussen een werkgever en zijn personeelsleden moet bestaan en de toepassing ervan moet alleen worden beoordeeld tegen de achtergrond van alle omstandigheden van het geval en van de gevolgen ervan voor de uitoefening van het openbare ambt (arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 56).
83
Hieruit volgt dat de Unierechter bij de uitoefening van zijn toezicht tegen de achtergrond van alle omstandigheden van het concrete geval moet nagaan, of een goed evenwicht is bewaard tussen het fundamentele recht van het individu op vrije meningsuiting en het rechtmatige belang van de instelling om erop toe te zien, dat haar ambtenaren en andere personeelsleden in hun werkzaamheden de met hun taak verbonden plichten en verantwoordelijkheden in acht nemen (arrest van 6 maart 2001, Connolly/Commissie, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punt 48).
84
In casu zij eraan herinnerd dat, zoals in de punten 50 tot en met 60 hierboven is vastgesteld, het TABG geen beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de litigieuze paragrafen strijdig waren met de loyaliteitsplicht waaraan verzoekster als ambtenaar diende te voldoen.
85
Zoals in de punten 39 tot en met 43 hierboven is aangetoond, blijkt uit de litigieuze paragrafen immers dat er sprake zou zijn van een wijdverbreid fenomeen van intimidatie door personen die een hiërarchische positie binnen de Europese instellingen bekleden, alsmede dat die instellingen geen doeltreffend beleid zouden hebben om dit ernstige probleem te verhelpen.
86
Zoals in de punten 58 tot en met 60 hierboven is aangetoond, is de publicatie door een ambtenaar van een tekst die paragrafen bevat zoals de litigieuze paragrafen in deze omstandigheden in strijd met de loyaliteitsplicht van de betrokken ambtenaar, aangezien die publicatie op zeer negatieve wijze het imago en het aanzien zou kunnen beïnvloeden van personen die een hiërarchische positie binnen de instellingen van de Unie bekleden, alsmede van de instellingen in het algemeen en van EDEO in het bijzonder.
87
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de ambtenaar volgens artikel 17 bis, lid 1, van het Statuut recht op vrijheid van meningsuiting heeft, met strikte eerbiediging van met name het loyaliteitsbeginsel (zie punt 54 hierboven).
88
Voorts vormt de bescherming van de Europese instellingen tegen beweringen die hun imago ernstig en negatief kunnen beïnvloeden, op zich een doel van algemeen belang en, meer bepaald, een legitiem belang van de Unie.
89
Aangezien de litigieuze paragrafen in ernstige mate afbreuk kunnen doen aan het imago en het aanzien van de Europese instellingen, kan de publicatie van de litigieuze tekst dus ernstige schade toebrengen aan de legitieme belangen van de Unie.
90
In elk geval moet worden opgemerkt dat het juiste evenwicht tussen de garantie van het recht op vrije meningsuiting en de bescherming van de legitieme belangen van de Unie in casu is geëerbiedigd. De beperking van de vrijheid van meningsuiting als gevolg van het besluit tot weigering van publicatie was immers beperkt tot twee van de vierentwintig paragrafen van de litigieuze tekst, hetgeen verzoekster in ruime mate de mogelijkheid bood om een gereviseerde tekst voor te leggen.
91
Hieruit volgt dat het TABG terecht heeft vastgesteld dat de publicatie van een tekst die paragrafen zoals de litigieuze paragrafen bevat, ernstige schade kon toebrengen aan de legitieme belangen van de Unie in de zin van artikel 17 bis, lid 2, van het Statuut.
92
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen, omdat het ten dele faalt en ten dele ongegrond is.
– Tweede onderdeel: betwisting van het vereiste dat een ambtenaar die een artikel wil publiceren, over bewijs ter onderbouwing van zijn stellingen moet beschikken
93
Verzoekster stelt in wezen dat de eis van het TABG dat een ambtenaar die wenst te publiceren, over bewijs ter onderbouwing van zijn stellingen moet beschikken, een beperking vormt van de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting. Voorts stelt zij dat die beperking niet is voorzien in de wet en dat die eis, zelfs al zou een dergelijke bepaling bestaan, niet evenredig is.
94
EDEO betwist verzoeksters argumenten.
95
Dienaangaande moet allereerst worden beklemtoond dat de beweringen in de litigieuze paragrafen over een vermeend wijdverbreid fenomeen van intimidatie door de hiërarchie van de Europese instellingen en het vermeende ontbreken van een beleid om die intimidatie te bestrijden, vaag en algemeen zijn, zonder dat enig concreet element ter onderbouwing daarvan wordt gegeven. Vervolgens moet op de ernst van die beweringen worden gewezen, aangezien zij suggereren dat er sprake zou zijn van algemene en zeer laakbare of zelfs illegale gedragingen door personen die een hiërarchische positie binnen de instellingen bekleden. Ten slotte moet worden opgemerkt dat die beweringen het imago en het aanzien van de instellingen zelf negatief konden beïnvloeden, waardoor zij ernstige schade konden toebrengen aan de legitieme belangen van de Unie.
96
Anders dan verzoekster stelt, gaat het in casu niet om de eis dat de ambtenaar die wil publiceren beschikt over „bewijs ter onderbouwing van zijn stellingen”. Integendeel, het gaat om de eis dat stellingen die zeer laakbare of zelfs illegale gedragingen kunnen toeschrijven aan een onbepaald aantal personen binnen de hiërarchie van de instellingen, worden onderbouwd en gepreciseerd.
97
Derhalve moet het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
– Derde onderdeel: betwisting van het argument dat de litigieuze paragrafen het bestaan ontkennen van een beleid om intimidatie binnen de instellingen van de Unie te bestrijden
98
Verzoekster stelt dat het argument van het TABG dat de litigieuze paragrafen het bestaan ontkennen van een beleid om intimidatie binnen de instellingen te bestrijden, niet wordt onderbouwd door feiten. Zij beklemtoont dat de litigieuze tekst het probleem van intimidatie binnen de instellingen van de Unie betreft, dat volgens haar wijdverbreid is, maar dat zij nooit heeft gesteld dat er geen beleid bestond om dat probleem aan te pakken. In elk geval moet de eventuele ontkenning van het bestaan van een beleid om intimidatie te bestrijden uitsluitend worden opgevat als een mening die afwijkt van die welke de instelling verdedigt of die slechts door een minderheid wordt voorgestaan, zodat deze niet een reëel gevaar voor ernstige schade aan de legitieme belangen van de Unie kan vormen.
99
EDEO betwist verzoeksters argument.
100
Dienaangaande volstaat de opmerking dat de litigieuze paragrafen om de in de punten 58 en 59 hierboven reeds genoemde redenen niet kunnen worden opgevat als meningen die slechts afwijken van die van de instelling of slechts door een minderheid worden voorgestaan, maar dat ervan moet worden uitgegaan dat zij op zich afbreuk kunnen doen aan het aanzien van de betrokken instellingen.
101
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
102
Gelet op de voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat het TABG met de vaststelling van het besluit tot weigering van publicatie, anders dan verzoekster stelt, niet artikel 17 bis van het Statuut en daarmee haar vrijheid van meningsuiting heeft geschonden.
103
Derhalve moet worden vastgesteld dat het eerste middel deels faalt en deels ongegrond is, zodat het beroep volledig moet worden verworpen.
Kosten
104
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
105
Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van EDEO te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Carina Skareby wordt verwezen in de kosten.
Prek
Schalin
Costeira
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 september 2017.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.