62020CC0176
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 2. septembra 2021 (
1
)
Zadeva C‑176/20
SC Avio Lucos SRL
proti
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Curtea de Apel Alba Iulia (višje sodišče v Albi Iulii, Romunija))
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Skupna kmetijska politika (SKP) – Sheme neposrednih podpor – Skupna pravila – Shema enotnega plačila na površino – Uredba (EU) št. 1307/2013 – Člen 4(1)(a) in (c) – Nacionalna zakonodaja, ki za neposredne podpore določa pogoj, da ima kmet lastne živali – Člen 9(1) – Pojem ‚aktivni kmet‘ – Uredba (EU) št. 1306/2013 – Člen 60 – Klavzula o izogibanju – Pojem ‚umetno ustvarjeni pogoji‘“
I. Uvod
1.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4(1)(a) in (c) ter člena 9(1) Uredbe (EU) št. 1307/2013 (
2
) o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike (SKP) na eni strani ter člena 60 Uredbe (EU) št. 1306/2013 (
3
) o financiranju, upravljanju in spremljanju SKP na drugi strani.
2.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo SC Avio Lucos SRL (v nadaljevanju: Avio Lucos) ter Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (agencija za plačila in posege v kmetijstvu – okrožni center v Dolju, Romunija, v nadaljevanju: APIA Dolj) in Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (agencija za plačila in posege v kmetijstvu, Romunija, v nadaljevanju: APIA) v zvezi s predlogom za razveljavitev odločbe APIA Dolj, s katero je bil zavrnjen zahtevek za plačilo družbe Avio Lucos iz naslova sheme enotnega plačila na površino za leto 2015.
3.
Sodišče je sicer že imelo priložnost razlagati zgoraj navedeni uredbi, (
4
) med drugim v okviru sporov, v katere je bila vpletena APIA, (
5
) vendar se ta zadeva nanaša na nova vprašanja glede razlage zakonodaje Unije o ukrepih neposrednih podpor v okviru SKP. Natančneje, v tej zadevi, ki se obravnava usklajeno z zadevo C‑116/20, (
6
) Avio Lucos, je Sodišče v bistvu pozvano, naj pojasni, koliko pravo Unije in zlasti Uredba št. 1307/2013 nasprotujeta nacionalni zakonodaji, sprejeti v okviru sheme enotnega plačila na površino, ki kot pogoj za upravičenost do plačila določa, da se mora dejavnost paše na nekaterih kmetijskih površinah izvajati z živalmi, ki jih redi sam kmet, kar torej izključuje dodelitev finančne podpore osebi (pravni ali fizični), ki tako dejavnost opravlja prek posrednika. V tem okviru želi predložitveno sodišče dobiti tudi pojasnila o pojmu „aktivni kmet“, ki ga ta uredba vsebuje, in o klavzuli o izogibanju iz člena 60 Uredbe št. 1306/2013.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Uredba št. 1306/2013
4.
Člen 60 Uredbe št. 1306/2013, naslovljen „Klavzula o izogibanju“, določa:
„Brez poseganja v posebne določbe se nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.“
2. Uredba št. 1307/2013
5.
V uvodnih izjavah 3, 7 in 10 Uredbe št. 1307/2013 je navedeno:
„(3)
Vse temeljne elemente v zvezi s plačilom podpore Unije kmetom bi bilo treba vključiti v to uredbo, ki bi morala določati tudi pogoje dostopa do teh plačil, ki so neločljivo povezani s temi temeljnimi elementi.
[…]
(7)
Za zagotovitev pravne varnosti bi bilo treba na Komisijo prenesti pooblastilo za sprejetje nekaterih aktov v povezavi z vzpostavitvijo okvira, znotraj katerega morajo države članice določiti […] minimalne aktivnosti, ki jih je treba izvesti na površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo […].
[…]
(10)
Izkušnje pridobljene z uporabo različnih shem podpore za kmete so pokazale, da je bila podpora v več primerih dodeljena fizičnim ali pravnim osebam, katerih poslovni namen ni imel ali je imel le v zanemarljivi meri za cilj opravljanje kmetijske dejavnosti. Za zagotovitev boljše ciljne usmerjenosti podpore države članice neposrednih plačil ne bi smele dodeljevati določenim fizičnim in pravnim osebam, razen če lahko take osebe dokažejo, da se s kmetijsko dejavnostjo ne ukvarjajo le obrobno. Države članice bi morale tudi imeti možnost, da ne odobrijo neposrednih plačil drugim fizičnim ali pravnim osebam, ki se s kmetijsko dejavnostjo ukvarjajo le obrobno. Vendar bi bilo treba državam članicam omogočiti, da dodelijo neposredna plačila malim kmetom, ki se s to dejavnostjo ukvarjajo občasno, saj ti kmetje neposredno prispevajo k vitalnosti podeželskih območij. Poleg tega države članice ne bi smele dodeljevati neposrednih plačil fizičnim ali pravnim osebam, katerih kmetijske površine se večinoma naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, in ki ne opravljajo določene minimalne aktivnosti.“
6.
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov in z njimi povezane določbe“, določa:
„1.   V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚kmet‘ pomeni fizično ali pravno osebo oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je takemu združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katerih kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb, opredeljenem v členu 52 PEU v povezavi s členoma 349 in 355 PDEU, in ki opravlja kmetijsko dejavnost;
(b)
‚kmetijsko gospodarstvo‘ pomeni vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet ter se nahajajo na ozemlju iste države članice;
(c)
‚kmetijska dejavnost‘ pomeni:
(i)
proizvodnjo, rejo ali gojenje kmetijskih proizvodov, vključno z žetvijo, molžo, vzrejo živali in kmetijsko rejo živali,
(ii)
vzdrževanje kmetijske površine v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod in strojev, na podlagi meril, ki jih določijo države članice v skladu z okvirom, ki ga vzpostavi Komisija, ali
(iii)
izvajanje minimalne aktivnosti, ki jo opredeli država članica, na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo;
[…]
2.   Države članice:
[…]
(b)
kadar je ustrezno v državi članici, določijo minimalne aktivnosti, ki jih je treba izvesti na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, kot je navedeno v točki (c)(iii) odstavka 1;
[…]
3.   Da bi zagotovili pravno varnost, se na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 70, ki določajo:
[…]
(b)
okvir, v katerem države članice določijo minimalno dejavnost, ki jo je treba izvesti na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, kot je navedeno v točki (c)(iii) odstavka 1;
[…]“
7.
Člen 9 navedene uredbe, naslovljen „Aktivni kmet“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.   Neposredna plačila se ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam ali skupinam fizičnih ali pravnih oseb, katerih kmetijske površine so predvsem površine, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, in ki na teh površinah ne izvajajo minimalnih dejavnosti, ki jih opredelijo države članice v skladu s točko (b) člena 4(2).
2.   Neposredna plačila se ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam oziroma skupinam fizičnih ali pravnih oseb, ki upravljajo letališča, železniške storitve, vodne objekte, nepremičninske storitve ali stalna športna in rekreacijska igrišča.
Po potrebi se lahko države članice na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril odločijo na seznam iz prvega pododstavka dodati katero koli drugo podobno nekmetijsko podjetje ali dejavnost in se pozneje odločijo, da jo črtajo s seznama.
Oseba oziroma skupina oseb, za katere se uporablja prvi ali drugi pododstavek, se šteje za aktivnega kmeta, če v obliki, ki jo zahtevajo države članice, predloži preverljive dokaze, ki izkazujejo kar koli od naslednjega:
(a)
letni znesek neposrednih plačil pomeni najmanj 5 % skupnih prihodkov, ki jih je prejela iz nekmetijskih dejavnosti v zadnjem obračunskem letu, za katero so na voljo takšni dokazi,
(b)
njene kmetijske dejavnosti niso zanemarljive,
(c)
njihova glavna dejavnost ali poslovni namen je opravljanje kmetijske dejavnosti.
3.   Poleg odstavkov 1 in 2 se lahko države članice na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril odločijo, da ne bodo odobrile neposrednih plačil fizičnim ali pravnim osebam oziroma skupinam fizičnih ali pravnih oseb, katerih:
(a)
kmetijske dejavnosti pomenijo le zanemarljiv delež vseh njihovih gospodarskih dejavnosti in/ali
(b)
glavna dejavnost ali poslovni namen ni opravljanje kmetijske dejavnosti.
[…]“
8.
Uredba št. 1307/2013 se v skladu s svojim členom 74 uporablja od 1. januarja 2015.
3. Delegirana uredba št. 639/2014
9.
V uvodnih izjavah 4, 6, 10 in 16 Delegirane uredbe (EU) št. 639/2014 (
7
) je navedeno:
„(4)
V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije […] bi bilo primerno pojasniti, da bi države članice pri sprejemanju ukrepov za izvajanje prava Unije morale diskrecijsko pravico izvajati v skladu z določenimi načeli, zlasti z načelom nediskriminacije.
[…]
(6)
V skladu s členom 4(1)(c) Uredbe [št. 1307/2013] ‚kmetijska dejavnost‘ ne zahteva proizvodnje, reje ali gojenja kmetijskih proizvodov. Kmetje lahko namesto tega vzdržujejo kmetijske površine v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez posebnih pripravljalnih ukrepov, ki bi presegali uporabo običajnih kmetijskih metod in strojev, ali na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, izvajajo določeno minimalno aktivnost. Ker obe navedeni aktivnosti od kmeta zahtevata določene ukrepe, je treba vzpostaviti okvir Unije, znotraj katerega države članice določijo nadaljnja merila za navedene aktivnosti.
[…]
(10)
V skladu s členom 9(1) Uredbe [št. 1307/2013] se neposredna plačila ne dodelijo fizičnim ali pravnim osebam oziroma skupinam fizičnih ali pravnih oseb, katerih kmetijske površine se večinoma naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, in ki na teh površinah ne izvajajo minimalnih aktivnosti, ki so jih določile države članice. Za ta namen je treba določiti, kdaj so te površine glavni del kmetovega kmetijskega zemljišča, in pojasniti področje uporabe navedene določbe.
[…]
(16)
V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije […] bi morali plačilne pravice dodeliti osebi, ki ima pristojnosti odločanja, uživa ugodnosti in nosi finančna tveganja v zvezi s kmetijsko dejavnostjo na zemljišču, za katero se zahteva takšna dodelitev. Treba bi bilo pojasniti, da to načelo velja še zlasti, kadar za upravičeni hektar vlogo za dodelitev plačilnih pravic vloži več kmetov.“
10.
Člen 4 te delegirane uredbe, naslovljen „Okvir za merila glede vzdrževanja kmetijskih površin v stanju, primernem za pašo ali pridelavo“, določa:
„1.   Za namene točke (ii) člena 4(1)(c) Uredbe [št. 1307/2013] države članice merila, ki jih morajo kmetje izpolnjevati, da izpolnijo obveznost vzdrževanja kmetijskih površin v stanju, primernem za pašo ali pridelavo brez pripravljalnih ukrepov, ki presegajo uporabo običajnih kmetijskih metod in strojev, določijo na enega od obeh ali oba naslednja načina:
(a)
Države članice zahtevajo, da kmet izvede vsaj eno letno aktivnost. Države članice se lahko odločijo tudi, da priznajo aktivnosti, ki se izvajajo samo vsako drugo leto, če je to utemeljeno z okoljskimi razlogi.
(b)
Države članice določijo, kakšne lastnosti morajo imeti kmetijske površine, da se štejejo za vzdrževane v stanju, primernem za pašo ali pridelavo.
2.   Pri določitvi meril iz odstavka 1 lahko države članice razlikujejo med različnimi vrstami kmetijskih površin.“
11.
Člen 5 navedene delegirane uredbe, naslovljen „Okvir za minimalne aktivnosti na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo“, določa:
„Za namene točke (iii) člena 4(1)(c) Uredbe [št. 1307/2013] je minimalna aktivnost, ki jo določi država članica in se izvaja na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, vsaj ena letna aktivnost, ki jo izvede kmet. Države članice se lahko odločijo tudi, da priznajo aktivnosti, ki se izvajajo samo vsako drugo leto, če je to utemeljeno z okoljskimi razlogi.“
12.
Člen 10 te delegirane uredbe, ki je v oddelku 3, naslovljenem „Aktivni kmet“, ima naslov „Primeri, v katerih se kmetijske površine večinoma naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo“ in določa:
„1.   Za namene člena 9(1) Uredbe [št. 1307/2013] se za fizične ali pravne osebe ali skupine fizičnih ali pravnih oseb šteje, da se njihove kmetijske površine večinoma naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, če te površine obsegajo več kot 50 % vseh kmetijskih površin, prijavljenih v skladu s členom 72(1)(a) Uredbe [št. 1306/2013].
2.   Člen 9(1) Uredbe [št. 1307/2013] se ne uporablja za fizične ali pravne osebe oziroma skupino fizičnih ali pravnih oseb, ki na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, opravljajo kmetijsko dejavnost v smislu točke (i) člena 4(1)(c) Uredbe [št. 1307/2013].“
B.
Romunsko pravo
1. Civilni zakonik
13.
Člen 2.146 civilnega zakonika, sprejetega z legea nr. 287 privind Codul civil (zakon št. 287 z dne 17. julija 2009 (
8
)), v zvezi s posodbeno pogodbo določa, da je „[p]osodbena pogodba […] neodplačna pogodba, s katero ena stranka, imenovana ‚posodnik‘, izroči premičnino ali nepremičnino v rabo drugi stranki, imenovani ‚izposojevalec‘, z obveznostjo, da jo ta po določenem času vrne“.
2. OUG št. 34/2013
14.
Člen 2 Ordonanța de urgență nr. 34 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (izredna uredba vlade št. 34/2013 o organizaciji, upravljanju in izkoriščanju trajnega travinja ter o spremembi in dopolnitvi zakona o zemljiški posesti št. 18/1991 (
9
)) z dne 23. aprila 2013 določa:
„V smislu te izredne uredbe:
[…]
(c)
‚glava velike živine (GVŽ)‘ pomeni standardno mersko enoto, določeno na podlagi prehranskih potreb vsake vrste živali, ki omogoča pretvorbo med različnimi kategorijami živali.“
3. OUG št. 3/2015
15.
Člen 2 Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 3 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (izredna uredba vlade št. 3 o odobritvi shem plačil, ki se uporabljajo v kmetijstvu za obdobje 2015–2020 in o spremembi člena 2 zakona št. 36/1991 o kmetijskih družbah in drugih oblikah združevanja na področju kmetijstva) z dne 18. marca 2015 v različici, ki je veljala 1. julija 2015, (
10
) določa:
„(1)   V smislu te izredne uredbe so ti izrazi opredeljeni tako:
[…]
(f)
‚kmet‘ je fizična ali pravna oseba oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, katerega kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju Romunije in ki opravlja kmetijsko dejavnost;
[…]
(2)   V smislu odstavka 1(f) izraz ‚kmetijska dejavnost‘ pomeni glede na posamezen primer:
[…]
(d)
opravljanje minimalne dejavnosti na kmetijskih površinah, navadno vzdrževanih v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, s pašo, z zagotavljanjem minimalne obremenitve 0,3 GVŽ/[hektar] z živalmi, ki jih redi kmet, ali letno košnjo trajnega travinja v skladu z določbami posebne zakonodaje o travinju. […]“
16.
Člen 7 OUG št. 3/2015 določa:
„(1)   Upravičenci do plačila so aktivni kmeti, ki so fizične in/ali pravne osebe, ki opravljajo kmetijsko dejavnost kot uporabniki površin kmetijskih zemljišč in/ali zakoniti imetniki živali, v skladu z veljavno zakonodajo. […]
[…]“
17.
Člen 8 OUG št. 3/2015 določa:
„(1)   Za upravičenost do neposrednih plačil iz člena 1(2) morajo kmeti:
[…]
(c)
uporabljati kmetijska zemljišča s površino vsaj enega hektara; površina kmetijskih parcel mora biti vsaj 0,3 hektara ter v primeru rastlinjakov, sončnih rastlinjakov, vinogradov, sadovnjakov, pridelovalnih površin za hmelj, drevesnic in sadnih drevesnic mora biti kmetijska parcela velika vsaj 0,1 hektara in/ali, odvisno od primera, na njej mora biti prisotno določeno najmanjše število živali. […]
[…]
(n)
ob vložitvi zahtevka za enotno plačilo ali ob spremembi tega zahtevka predložiti potrebne dokumente, ki dokazujejo uporabo kmetijskih zemljišč, vključno z območji z ekološkim pomenom, in živali. […]
[…]
(6)   Dokumenti, ki dokazujejo uporabo kmetijskih zemljišč in posedovanje živine, se določijo z odredbo ministrul agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale (minister za kmetijstvo in razvoj podeželja, Romunija), predložijo pa jih, odvisno od primera, vsi prosilci ob vložitvi zahtevkov za enotno plačilo. Površine ali živina, za katere se ti dokumenti ne predložijo, niso upravičene do plačila.“
4. Odredba št. 619/2015
18.
Člen 2 Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 (odredba ministra za kmetijstvo in razvoj podeželja št. 619 z dne 6. aprila 2015 o odobritvi meril za upravičenost, posebnih pogojev in načinov izvajanja shem plačil iz člena 1(2) in (3) [OUG št. 3/2015] ter posebnih pogojev za izvajanje izravnalnih ukrepov za razvoj podeželja, ki se uporabljajo za kmetijska zemljišča v okviru nacionalnega programa za razvoj podeželja 2014–2020) z dne 6. aprila 2015 v različici, ki je veljala 1. julija 2015, (
11
) določa:
„V tej odredbi:
[…]
(m)
‚imetnik živali‘ pomeni osebo, ki ima živali v trajni posesti kot lastnik živali in/ali lastnik kmetijskega gospodarstva ali ima živali v začasni posesti kot oseba, ki so ji bile živali zaupane v varstvo za celotno obdobje zadevnega leta na podlagi dokumenta, pripravljenega pod pogoji iz veljavne zakonodaje;
[…]“
19.
Člen 7(3) te odredbe določa:
„Uporabniki trajnega travinja, ki so fizične ali pravne osebe zasebnega prava, ki niso navedene v odstavku 1 in členu 6(1), ter ki opravljajo vsaj eno minimalno kmetijsko dejavnost na trajnem travinju, ki jim je na razpolago v skladu zakonskimi pogoji, kot je opredeljena v členu 2(2)(d) [OUG št. 3/2015], kot aktivni kmeti ob vložitvi zahtevka za enotno plačilo pri APIA priložijo dokumente iz člena 5(1) in (2)(a), (b)(i), (c) in (d) ter, odvisno od primera:
(a)
kopijo identifikacijskega dokumenta živinorejskega podjetja, v katerem so registrirane živali, ali potrdilo pristojnega veterinarja, iz katerega je razvidna matična številka kmetijskega gospodarstva, registriranega pri nacionalnem registru gospodarstev, ki je veljavno ob vložitvi zahtevka za enotno plačilo, če lastnik trajnega travinja razpolaga z živalmi, s katerimi zagotavlja minimalno obremenitev 0,3 GVŽ/[hektar];
[…]“
20.
Člen 8(1) navedene odredbe določa:
„Dokumenti v zvezi z zakonitim posedovanjem živali, ki se predložijo v skladu s členom 8(1)(n) [OUG št. 3/2015], so določeni z odredbo Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (nacionalni organ za zdravje živali in varnost živil) št. 40/2010.
[…]“
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
21.
Avio Lucos je družba romunskega prava, katere glavna dejavnost je „podpora za rastlinsko pridelavo“.
22.
Družba Avio Lucos je 1. julija 2015 pri APIA Dolj vložila zahtevek za plačilo na podlagi sheme enotnega plačila na površino za leto 2015 za pašno površino v velikosti 170,36 hektara, in sicer za občinsko trajno travinje za individualno rabo.
23.
Za to je predložila več dokumentov, med drugim koncesijsko pogodbo, sklenjeno 28. januarja 2013 z občinskim svetom občine Podari (Romunija) v zvezi s pašnikom v tej občini (
12
) (v nadaljevanju: koncesijska pogodba), ter šest komodatov (posodbena pogodba), ki jih je aprila 2015 sklenila z različnimi lastniki živali in na podlagi katerih je tem lastnikom dovolila brezplačno pašo njihovih živali na zemljišču, dobljenem v koncesijo (v nadaljevanju: posodbene pogodbe). Poleg tega je družba Avio Lucos v zahtevku za enotno plačilo navedla, da ima živali, ki prispevajo k njeni kmetijski dejavnosti, in sicer 24 glav goveda, starejšega od dveh let, eno glavo goveda, mlajšega od šestih mesecev, 60 koz in 20 kopitarjev (konj), starejših od šest mesecev.
24.
APIA Dolj je z odločbo z dne 20. oktobra 2017 ta zahtevek za enotno plačilo zavrnila zaradi neizpolnjevanja meril za upravičenost, ker naj družba Avio Lucos ne bi zagotovila minimalne obremenitve 0,3 GVŽ/hektar (v nadaljevanju: zahtevana minimalna obremenitev) za celotno pašno površino 170,36 hektara. Po mnenju APIA Dolj so namreč pašo izvajali lastniki živali, omenjeni v prejšnji točki teh sklepnih predlogov, in ne družba Avio Lucos, ki ni imela dovolj lastnih živali, da bi lahko izpolnjevala zahtevano minimalno obremenitev.
25.
Družba Avio Lucos je zoper to odločbo vložila predhodno pritožbo, ki jo je APIA Dolj zavrnila z odločbo z dne 4. januarja 2018.
26.
Družba Avio Lucos je zoper ti odločbi APIA Dolj vložila tožbo pri Tribunalul Dolj – Secția de contencios administrativ și fiscal (sodišče v Dolju – oddelek za upravne in davčne spore, Romunija, v nadaljevanju: sodišče v Dolju), ki je tožbo zavrnilo s sodbo z dne 28. januarja 2018.
27.
Sodišče v Dolju je zavrnitev zahtevka za enotno plačilo, ki ga je vložila družba Avio Lucos, v bistvu oprlo na neizpolnjevanje zahtevane minimalne obremenitve za celotno pašno površino 170,36 hektara. Natančneje, to sodišče je po uradni dolžnosti obravnavalo dva ugovora nedopustnosti, ki sta se nanašala na ničnost koncesijske pogodbe (
13
) in ničnost posodbenih pogodb (
14
). Navedeno sodišče je v bistvu ugotovilo, da je bila koncesijska pogodba sklenjena v nasprotju z nacionalnim pravom, ker med drugim družba Avio Lucos na dan sklenitve te pogodbe ni imela statusa rejca živali in ker je bilo treba zahtevano minimalno obremenitev izpolnjevati na ta datum, in ne pozneje. Ker ni imela pravice, da pašnike v občini Podari vzame v koncesijo, naj njen zahtevek za enotno plačilo ne bi bil dopusten. Družba Avio Lucos naj bi torej ustvarila umetne pogoje za upravičenost do plačila v okviru sheme finančne podpore izključno z namenom pridobiti ugodnost, ki je v nasprotju s to shemo. Zato naj kljub formalnemu izpolnjevanju meril iz nacionalne zakonodaje dokumentov, ki jih je družba Avio Lucos predložila v podporo svojemu zahtevku za enotno plačilo, ne bi bilo mogoče upoštevati v podporo temu zahtevku. Nazadnje, široka razlaga pojma „rejec živali“ naj bi bila v nasprotju s pravom Unije, saj se nacionalni organi lahko oprejo izključno na podatke v nacionalnem sistemu za individualno identifikacijo in registracijo živali, da zavrnejo zahtevano pomoč, ne da bi opravili druga preverjanja, v skladu s sodbo z dne 21. julija 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505).
28.
Družba Avio Lucos je zoper to sodbo vložila pritožbo, v zvezi s katero postopek še poteka pred predložitvenim sodiščem, Curtea de Apel Alba Iulia (višje sodišče v Albi Iulii, Romunija), in v kateri je med drugim trdila, da je sodišče v Dolju nepravilno ugotovilo, da merilo za upravičenost, in sicer status lastnika/rejca živali, ni izpolnjeno. Obstoj ali neobstoj statusa rejca živali naj namreč ne bi bil upošteven in na njegovi podlagi naj ne bi bilo mogoče zavrniti njenega zahtevka za enotno plačilo, ker se ta zahtevek ni nanašal na rejo živali, ampak na vzdrževanje zemljišč za pašo z živalmi. APIA je predlagala zavrnitev te pritožbe.
29.
Predložitveno sodišče poudarja, da v skladu s členom 4(1)(a) in (c) Uredbe št. 1307/2013 pojem „kmet“ zajema med drugim fizično ali pravno osebo, ki opravlja „kmetijsko dejavnost“, ki v skladu s členom 4(1)(c)(iii) te uredbe lahko zajema opravljanje minimalne dejavnosti, ki jo opredelijo države članice, na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo. Člen 4(2) navedene uredbe naj bi državam članicam puščal možnost, da tako minimalno dejavnost opredelijo. Vendar naj bi romunski zakonodajalec v zvezi s tem določil, da je treba kmetijsko dejavnost opravljati z živalmi, ki jih redi sam kmet, kar izključuje dodelitev finančne podpore kateri koli pravni ali fizični osebi, ki tako dejavnost opravlja prek posrednika, kar po mnenju APIA velja za družbo Avio Lucos.
30.
To sodišče želi izvedeti, ali člen 4 Uredbe št. 1307/2013 nasprotuje taki nacionalni zakonodaji, ki določa, da minimalna dejavnost, ki se opravlja na kmetijskih površinah, zajema pašo z živalmi, ki jih redi kmet. Če pravo Unije ne bi nasprotovalo taki zakonodaji, se navedeno sodišče sprašuje, ali je treba člen 4(1)(a) in (c) ter člen 9(1) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da se za „aktivnega kmeta“ lahko šteje pravna oseba, ki je sklenila koncesijsko pogodbo, kot v obravnavani zadevi, in ki ima na razpolago živali na podlagi posodbenih pogodb, ki jih je s fizičnimi osebami sklenila neodplačno. Poleg tega, ker je družba Avio Lucos s formalnega vidika izpolnjevala merila za upravičenost, določena v nacionalnem pravu, se isto sodišče sprašuje, ali je sklenitev koncesijske pogodbe in posodbenih pogodb, kot so te iz postopka v glavni stvari, lahko zajeta s pojmom „umetno ustvarjeni pogoji“ iz člena 60 Uredbe št. 1306/2013.
31.
V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali Uredba [št. 1307/2013] nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da minimalna dejavnost, ki jo je treba izvajati na kmetijskih površinah, ki so navadno vzdrževane v stanju, primernem za pašo, pomeni pašo z živalmi, ki jih redi kmet?
2.
Če zgoraj navedeno pravo Unije ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, navedeni v prvem vprašanju, ali je mogoče določbe iz člena 4(1)(a) in (c) ter člena 9(1) Uredbe [št. 1307/2013] razlagati tako, da se za ‚aktivnega kmeta‘ lahko šteje pravna oseba, ki je sklenila pogodbo o koncesiji v okoliščinah, kakršne so v postopku v glavni stvari, in ki razpolaga z živalmi na podlagi posodbenih pogodb, sklenjenih s fizičnimi osebami, to je pogodb, s katerimi posodniki izposojevalcem brezplačno predajo živali v svoji lasti za uporabo za pašo na pašnih površinah, ki so jih dali na razpolago izposojevalci, in sicer za dogovorjeno časovno obdobje?
3.
Ali je treba določbe člena 60 Uredbe [št. 1306/2013] razlagati tako, da se za ‚umetno ustvarjene pogoje‘ šteje tudi primer pogodbe o koncesiji in posodbenih pogodb, kakršne so v postopku v glavni stvari?“
32.
Družba Avio Lucos, APIA in APIA Dolj, češka in romunska vlada ter Evropska komisija so predložile pisna stališča.
33.
Sodišče je v skladu s členom 76(2) Poslovnika odločilo, da bo razsodilo brez obravnave. Sodišče je v dopisih, poslanih 24. februarja 2021, predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za podrobnejše podatke, na katero je to sodišče odgovorilo, ter strankam iz postopka v glavni stvari, romunski vladi in Komisiji postavilo vprašanja za pisni odgovor, na katera so te odgovorile v predpisanem roku.
IV. Analiza
A.
Prvo vprašanje za predhodno odločanje
34.
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali Uredba št. 1307/2013 nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa, da minimalna dejavnost, ki jo je treba izvajati na kmetijskih površinah, ki so navadno vzdrževane v stanju, primernem za pašo, pomeni pašo z živalmi, ki jih redi kmet.
35.
Uvodoma se mi zdi koristno navesti pojasnila o obsegu tega prvega vprašanja.
36.
Najprej, ugotoviti je treba, da je glede na ubeseditev tega vprašanja in kljub temu, da se predložitveno sodišče na splošno sklicuje na Uredbo št. 1307/2013, očitno, da se isto vprašanje nanaša na razlago člena 4 te uredbe in posebej odstavka 1(c)(iii) in odstavka 2(b) tega člena. Poleg tega, da se navedeno sodišče v obrazložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe posebej sklicuje na te določbe, je bila nacionalna zakonodaja, ki se uporablja, v skladu s katero se mora paša opravljati z zagotavljanjem zahtevane minimalne obremenitve z živalmi, ki jih redi kmet, glede na navedbe predložitvenega sodišča in romunske vlade sprejeta v okviru opredelitve s strani Romunije glede minimalne dejavnosti, ki se izvaja na kmetijski površini v skladu s členom 4(2) navedene uredbe.
37.
Dalje, kot je potrdila romunska vlada, je treba izraz „kmetijske površine, ki so navadno vzdrževane“, ki je omenjen v prvem vprašanju in povzema besedilo člena 2(2)(d) OUG št. 3/2015, razumeti kot sopomenko izraza „kmetijske površine, ki se naravno vzdržujejo“, uporabljenega v členu 4(1)(c)(iii) in (2)(b) Uredbe št. 1307/2013.
38.
Nazadnje, ugotoviti je treba, da izraz „živali, ki jih redi kmet“, ki je v besedilu prvega vprašanja in se nanaša na pojem „reja“ iz člena 2(2)(d) OUG št. 3/2015, v nacionalnem pravu ni opredeljen. Glede na pojasnila romunske vlade se pojem „živali, ki jih redi kmet“ prekriva tako s pojmom „posedovanje“ živali iz člena 8(6) OUG št. 3/2015 kot s pojmom „imetnik živali“ iz člena 2(m) odredbe št. 619/2015. Posledično pri uporabi tega izraza poudarek ni na procesu reje živali, ampak na njihovem „posedovanju“. V nacionalnem pravu „imetnik živali“ namreč pomeni osebo, ki „ima živali v trajni posesti kot lastnik živali in/ali lastnik kmetijskega gospodarstva ali ima živali v začasni posesti kot oseba, ki so ji bile zaupane živali v varstvo za celotno obdobje zadevnega leta […]“ (
15
), kar ima širši pomen kot pojem „rejec živali“.
39.
Iz tega sledi, da se predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali člen 4(1)(c)(iii) in (2)(b) Uredbe št. 1307/2013 nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero je treba minimalno dejavnost paše, ki se mora opravljati na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za tako pašo, opravljati z živalmi, ki jih ima sam kmet. (
16
)
40.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je. (
17
)
41.
Na prvem mestu, kar zadeva besedilo določb Uredbe št. 1307/2013, omenjenih v točki 39, te določbe ne določajo posebej, da se mora tako izvajana dejavnost, v tem primeru paša, da bi bila zajeta s pojmom „kmetijska dejavnost“, opravljati z živalmi, ki jih redi ali ima sam kmet. (
18
) Vendar tega tudi izrecno ne prepovedujejo.
42.
V skladu s členom 4(1)(c)(iii) Uredbe št. 1307/2013 „kmetijska dejavnost“ med drugim pomeni „izvajanje minimalne aktivnosti, ki jo opredeli država članica, na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo“. Poleg tega države članice na podlagi člena 4(2) te uredbe, „kadar je ustrezno“, določijo minimalne dejavnosti, ki jih je na takih površinah treba izvajati. Člen 5 Delegirane uredbe št. 639/2014 določa okvir za te minimalne dejavnosti s pojasnilom, da „vsaj en[o] letn[o] aktivnost [mora izvesti] kmet“.
43.
Z izjemo tega pogoja ni določena nobena omejitev za obseg pojma „minimalna kmetijska dejavnost“, ki se opravlja na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, saj njegov obseg opredeli zadevna država članica. Zato, čeprav je v besedilu zgoraj navedenih določb Uredbe št. 1307/2013 državam članicam nedvomno podeljen določen manevrski prostor za opredelitev minimalne dejavnosti, ki se izvaja, to besedilo ne omogoča prepričljivega odgovora na vprašanje, ali jim ta manevrski prostor omogoča celo, da določijo pogoj glede lastništva, posedovanja ali reje živali, uporabljenih za pašo. (
19
)
44.
Na drugem mestu, nekatera pojasnila je mogoče izpeljati iz sobesedila, v katero se umešča člen 4(1)(c)(iii) Uredbe št. 1307/2013. Tako ugotavljam, da ta uredba v skladu s svojim členom 1(b)(i) določa posebna pravila v zvezi s shemo enotnega plačila na površino, saj je v uvodni izjavi 3 te uredbe navedeno, da bi bilo treba v to uredbo vključiti „[v]se temeljne elemente“ v zvezi s plačilom podpore Unije kmetom. Ta člen določa tudi pogoje dostopa do plačil, ki so s temi temeljnimi elementi neločljivo povezani. Vendar bi se pogoj, v skladu s katerim se mora minimalna kmetijska dejavnost, da bi bila upravičena do enotnih plačil na površino, opravljati z živalmi, ki jih redi kmet sam, lahko razumel kot dodatna zahteva, ki ni določena v pravu Unije.
45.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 4(3)(b) Uredbe št. 1307/2013 določa, da se na Komisijo, da bi se zagotovila pravna varnost, prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 70 te uredbe, ki določajo okvir, v katerem države članice določijo tako minimalno dejavnost, na kar opozarja tudi uvodna izjava 7 navedene uredbe. Med drugim je na tej pravni podlagi Komisija sprejela Delegirano uredbo št. 639/2014. Kot pa je bilo navedeno zgoraj, člen 5 te delegirane uredbe določa, da je minimalna dejavnost „vsaj ena letna aktivnost, ki jo izvede kmet“, kar podpira, kot se zdi, razlago, v skladu s katero se mora minimalna dejavnost nanašati na samo površino ali na način, kako se opravlja paša (ali pridelava), kot je določitev minimalne obremenitve z živino ali letna košnja, (
20
) pri čemer je takoj pojasnjeno, da mora to dejavnost izvesti „kmet“.
46.
V zvezi s tem, čeprav Uredba št. 1307/2013 s tem, da enotno opredeljuje pojem „kmet“, ne razlikuje med kmeti, ki bi bili lastniki, in kmeti, ki bi redili živali, ali celo kmeti, ki bi uporabljali živali drugih oseb na podlagi posodbenih ali zakupnih pogodb, ostaja dejstvo, da mora dejavnost opravljati kmet sam, v tem primeru „rejec živali“. Poleg tega je v uvodni izjavi 16 Delegirane uredbe št. 639/2014 opozorjeno, da bi morali plačilne pravice dodeliti osebi, ki ima pristojnosti odločanja, uživa ugodnosti in nosi finančna tveganja v zvezi s kmetijsko dejavnostjo na zemljišču, za katero se takšna dodelitev zahteva. (
21
)
47.
V tem smislu se mi zahteva, da mora biti pri izvajanju minimalne dejavnosti paše minimalna obremenitev zagotovljena med drugim z „živalmi, ki jih redi kmet“ v smislu člena 2(2)(d) OUG št. 3/2015, zdi v skladu z določbami Uredbe št. 1307/2013, ker element „reje“ v bistvu ne dodaja dodatne zahteve, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije. Ob upoštevanju pojma „kmet“ v smislu Uredbe št. 1307/2013 in uvodne izjave 16 Delegirane uredbe št. 639/2014 je treba namreč domnevati, da ima živali, dane na razpolago za pašo, običajno v lasti kmet, ki ima zadevni pašnik. Ker pa gre za razlago nacionalnega prava, mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za razlago in uporabo nacionalnega prava, preveriti, ali se lahko pojem „reja živali“ v smislu člena 2(2)(d) OUG št. 3/2015 šteje za skladnega s pojmom „kmet“ v smislu Uredbe št. 1307/2013, ki se razlaga z vidika uvodne izjave 16 Delegirane uredbe št. 639/2014.
48.
Na tretjem in zadnjem mestu, zdi se, da cilji, ki jih uresničuje zadevna zakonodaja, potrjujejo skladnost nacionalne zakonodaje z določbami Uredbe št. 1307/2013. V zvezi s tem je treba spomniti, da je na podlagi člena 39(1)(b) PDEU cilj SKP med drugim zagotoviti poštene dohodke kmetom, zlasti s povečanjem dohodkov oseb, ki opravljajo kmetijske dejavnosti. (
22
) Neposredna plačila se namreč kmetom dodelijo, ker je namen SKP podpreti njihove dohodke. V tem duhu poudarjam, prvič, da Uredba št. 1307/2013 v skladu s svojo uvodno izjavo 10 zagotavlja boljšo ciljno usmerjenost podpore kmetom, da bi se preprečilo, da bi bila podpora dodeljena fizičnim ali pravnim osebam, katerih poslovni namen nima ali ima le v zanemarljivi meri za cilj opravljanje kmetijske dejavnosti. Drugič, namen te uredbe je tudi omogočiti, da se dodelijo neposredna plačila malim kmetom, ki se s to dejavnostjo ukvarjajo občasno, saj ti kmetje neposredno prispevajo k vitalnosti podeželskih območij. Spomniti je namreč treba, da je eden od ciljev SKP zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti in tako prispevati k ohranjanju podeželja. Tretjič, glede na uvodno izjavo 2 navedene uredbe je eden od glavnih ciljev reforme SKP, ki je tudi ena od njenih ključnih zahtev, zmanjšanje upravnega bremena.
49.
Zato je treba glede na te tri cilje ugotoviti, ali je določitev pogoja glede osebe, ki je zadolžena za rejo, ali posedovanja živali lahko merilo za upravičenost do enotnih plačil na površino.
50.
V zvezi s tem je romunska vlada najprej v zvezi s ciljem boljše ciljne usmerjenosti podpore kmetom trdila, da je bil cilj romunskega zakonodajalca s tem, da je sprejel zadevno nacionalno zakonodajo, olajšati neposredni dostop do zadevnih pašnikov čim večjemu številu lastnikov ali imetnikov živali, in ne osebam, ki kmetijske dejavnosti opravljajo v obliki posredništva. S tega vidika menim, da se zdi to, da mora kmet sam imeti svoje živali, skladno s tem ciljem, ker je – razen če se dokaže nasprotno – prerazporeditveni vidik podpore omejen, kadar kmet, ki nima svojih živali, prejme enotno plačilo, ki le posredno koristi kmetom, ki posodijo svoje živali. Poleg tega, kadar kmet uporablja živali, ki so v lasti posodnikov, običajno ne prevzame nobenega tveganja ali obveznosti, ki bi običajno izhajali iz dejavnosti reje živali.
51.
Dalje, omeniti je treba, da ti preudarki veljajo tudi za cilj zagotavljanja primerne življenjske ravni kmetijske skupnosti in s tem prispevanja k ohranjanju podeželja, čeprav bi bilo mogoče za zadnjenavedeni cilj tako ohranjanje zagotoviti tudi kadar vlagatelj zahtevka za dodelitev pomoči uporablja živali, ki so v lasti posodnikov. (
23
)
52.
Nazadnje, glede cilja zmanjšanja upravnega bremena je treba spomniti, da je Sodišče že ugotovilo, da niti Uredba št. 1307/2013 niti nobena druga zakonodaja Unije ne zahtevata predložitve dokumenta o lastninski pravici ali kakršnega koli dokaza o pravici do uporabe v podporo vlogi za dodelitev plačilnih pravic, da bi se dokazalo, da so upravičeni hektarji vlagatelju na voljo. Sodišče je namreč v zvezi s tem presodilo, da imajo države članice diskrecijsko pravico glede listin in dokazov, ki jih je treba zahtevati od vlagatelja zahtevka za dodelitev pomoči. (
24
) Vendar morajo države članice pri izvrševanju diskrecijske pravice glede dokazov, ki jih je treba zahtevku za dodelitev pomoči priložiti, na primer glede možnosti, da se od vlagatelja zahtevka zahteva predložitev veljavnega pravnega naslova, na katerem temelji njegova pravica do uporabe površin, na katere se njegov zahtevek nanaša, upoštevati cilje zadevne ureditve Unije in splošna načela prava Unije, zlasti načelo sorazmernosti. (
25
) V tem smislu in po analogiji bi se zahteva po morebitnem dokazu, da je vlagatelj zahtevka za dodelitev pomoči sam rejec živali, lahko dojemala kot „upravno breme“, ki se mi vseeno zdi povsem združljivo in sorazmerno z zgornjima ciljema, zlasti s ciljem olajšati neposredni dostop do zadevnih pašnikov čim večjemu številu kmetov, ki imajo živali. Zdi se mi namreč, da ni drugih manj zavezujočih sredstev za preverjanje, ali vlagatelj zahtevka v resnici deluje kot posrednik in torej kot gospodarsko podjetje, katerega dejavnost je le v zanemarljivi meri povezana z opravljanjem kmetijske dejavnosti.
53.
Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 4(1)(c)(iii) in (2)(b) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero je treba minimalno dejavnost paše, ki se mora opravljati na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za tako pašo, opravljati z živalmi, ki jih ima sam kmet.
B.
Drugo vprašanje za predhodno odločanje
54.
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje, postavljenim za primer, da bi bil odgovor na prvo vprašanje nikalen, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 4(1)(a) in (c) ter člen 9(1) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da pojem „aktivni kmet“ v smislu teh določb zajema pravno osebo, ki je sklenila koncesijsko pogodbo za pašno površino v lasti občine in ki za pašo na tej površini uporablja živali, ki jih brezplačno posodijo fizične osebe, ki so njihovi lastniki.
55.
Iz besedila člena 9 Uredbe št. 1307/2013, naslovljenega „Aktivni kmet“, in zlasti iz njegovega odstavka 1 (
26
) izhaja, da se neposredna plačila ne odobrijo fizičnim ali pravnim osebam, katerih kmetijske površine so predvsem površine, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, in ki na teh površinah ne izvajajo minimalnih dejavnosti, ki jih opredelijo države članice v skladu s členom 4(2)(b) te uredbe, kar je navedeno tudi v njeni uvodni izjavi 10.
56.
V obravnavani zadevi ni sporno, da so zadevne kmetijske površine predvsem površine, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za pašo ali pridelavo, v skladu s členom 4(2)(b) Uredbe št. 1307/2013. Poleg tega je iz besedila te določbe jasno razvidno, da se kmet, ki na teh površinah ne izvaja minimalne dejavnosti, ki jo določijo države članice, v skladu s členom 4(1)(c)(iii) te uredbe, ne bi štel za „aktivnega kmeta“ in bi mu zato moralo biti zavrnjeno vsako neposredno plačilo.
57.
Vseeno se postavlja vprašanje, ali je kot „aktivni kmet“ lahko opredeljena oseba, ki sama ne izvaja zadevne minimalne dejavnosti s svojimi živalmi, ampak za to uporablja živali, ki ji jih brezplačno posodijo drugi kmeti.
58.
Na prvem mestu, ugotoviti je treba, da odgovor tako kot v okviru prvega vprašanja za predhodno odločanje ni razviden iz besedila zgoraj navedenih določb. Res je, da je namen člena 9 Uredbe št. 1307/2013 iz neposrednega plačila zlasti v skladu z odstavkom 3 tega člena izključiti fizične ali pravne osebe, katerih „(a) kmetijske dejavnosti pomenijo le zanemarljiv delež vseh njihovih gospodarskih dejavnosti in/ali (b) glavna dejavnost ali poslovni namen ni opravljanje kmetijske dejavnosti“. Vendar tega odstavka ni mogoče razlagati tako, da iz upravičenosti do neposrednih plačil izključuje fizične ali pravne osebe, ki za minimalno dejavnost paše uporabljajo posojene živali.
59.
Na drugem mestu, sobesedilo, v katero se umešča navedeni odstavek, ponuja nekaj koristnih opornih točk. Tako se v skladu s členom 4(1)(a) Uredbe št. 1307/2013 pojem „kmet“ nanaša na osebo, „kater[e] kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju uporabe Pogodb […] in ki opravlja kmetijsko dejavnost“. (
27
)
60.
Pojem „kmetijsko gospodarstvo“ pa je v členu 4(1)(b) te uredbe opredeljen kot „vse enote, ki se uporabljajo za kmetijske dejavnosti in s katerimi upravlja kmet […]“. (
28
) V zvezi s tem je Sodišče glede kmetijskih površin pojasnilo, da so te del kmetijskega gospodarstva kmeta, „kadar ta lahko upravlja te površine za opravljanje kmetijske dejavnosti, to pomeni, kadar je ta glede teh površin dovolj neodvisen za opravljanje svoje kmetijske dejavnosti“. (
29
)
61.
V tem okviru se je mogoče vprašati, ali se za živali, ki jih fizične osebe, ki so njihovi lastniki, brezplačno posodijo pravni osebi, ki bi jim zgolj dala pašne površine na razpolago za pašo, lahko šteje, da spadajo pod „kmetijsko gospodarstvo“ tega kmeta.
62.
Menim, da je odgovor na to vprašanje različen glede na dejanske okoliščine in zlasti glede na to, ali ima taka pravna oseba resnično pristojnost odločanja, tako da nosi finančne posledice v zvezi z zadevno kmetijsko dejavnostjo. (
30
)
63.
Ker gre v obravnavani zadevi za povsem dejansko preučitev, mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za ugotavljanje in presojo nacionalnega prava, preveriti, ali posodbene pogodbe družbi Avio Lucos omogočajo, da ohrani svojo pristojnost odločanja, prejme dobiček in nosi finančna tveganja v zvezi z minimalno dejavnostjo paše na pašni površini 170,36 hektara. (
31
) Vendar se prosilec, ki izvaja kmetijsko dejavnost z „izposojenimi“ živalmi, načeloma lahko šteje za „aktivnega kmeta“. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je dejavnost „aktivnega kmeta“ odvisna od pogoja, da ima prosilec upravičene hektare, ki so mu na razpolago, kot določa člen 36(5) Uredbe št. 1307/2013. Povedano drugače, kmet mora imeti zadostno avtonomijo pri izvajanju svoje kmetijske dejavnosti, (
32
) tako da izvajanje dejavnosti z izposojenimi živalmi ne bi smelo temu kmetu odvzeti vseh pristojnosti odločanja v zvezi s kmetijsko dejavnostjo.
64.
Na tretjem in zadnjem mestu, glede cilja iz člena 4(1)(a) in (c) ter člena 9(1) Uredbe št. 1307/2013 je treba spomniti, da je cilj SKP med drugim zagotoviti poštene dohodke kmetom, na primer s povečanjem dohodkov oseb, ki opravljajo kmetijske dejavnosti. Neposredna plačila se namreč kmetom dodelijo, ker je namen SKP podpreti njihove dohodke. V tem smislu opredelitev „aktivnega kmeta“, ki eventualno vključuje tudi osebe, ki izvajajo dejavnost, v okviru katere se živali uporabljajo na podlagi posodbenih pogodb, načeloma ni v nasprotju s temi cilji.
65.
Vendar se je dovoljeno vprašati, ali je tak cilj mogoče doseči, če in fine upravičenec do ukrepov neposredne podpore ni kmet, ki je sam izvajal minimalno dejavnost s svojimi živalmi, ampak posrednik, ki je z lokalnimi občinami sklenil koncesijsko pogodbo za pašnike.
66.
V zvezi s tem glede na cilje, navedene v uvodni izjavi 10 Uredbe št. 1307/2013, menim, da če se izkaže, da kmetijska dejavnost ni obrobna, kar mora preveriti predložitveno sodišče, ni pomembno, ali je kmet minimalno dejavnost izvajal s svojimi živalmi ali pa si jih je izposodil.
67.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da je treba člen 4(1)(a) in (c) ter člen 9(1) Uredbe št. 1307/2013 razlagati tako, da pojem „aktivni kmet“ v smislu teh določb zajema fizično ali pravno osebo, ki je sklenila koncesijsko pogodbo za pašno površino v lasti občine in ki za pašo na tej površini uporablja živali, ki jih posodijo fizične osebe, ki so njihovi lastniki, če ta oseba deluje kot kmet v smislu člena 4(1)(a) te uredbe s tem, da ohrani nadzor nad kmetijskim gospodarstvom v zvezi s to površino, kar zadeva upravljanje, dobiček in finančna tveganja.
C.
Tretje vprašanje za predhodno odločanje
68.
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je sklenitev koncesijske pogodbe in posodbenih pogodb, kot so te iz postopka v glavni stvari, lahko zajeta s pojmom „umetno ustvarjeni pogoji“ iz člena 60 Uredbe št. 1306/2013.
69.
V skladu s tem členom 60 se brez poseganja v posebne določbe nobena ugodnost na podlagi področne kmetijske zakonodaje ne odobri fizičnim ali pravnim osebam, v zvezi s katerimi je ugotovljeno, da so bili pogoji za pridobitev takšnih ugodnosti ustvarjeni umetno in v nasprotju s cilji te zakonodaje.
70.
Glede na to besedilo je navedeni člen 60 v bistvu ponovitev člena 29 Uredbe št. 1782/2003, v katerem je povzeta kodifikacija obstoječe sodne prakse, v skladu s katero se ni mogoče sklicevati na predpise Unije z namenom goljufije ali zlorabe. (
33
)
71.
Sodišče je v sodbi Slancheva sila (
34
), katere spoznanja je, kot se mi zdi, mogoče prenesti na obravnavano zadevo, poudarilo, da je v primeru, ko dejavnost formalno izpolnjuje zahtevana merila za upravičenost do dodelitve pomoči, (
35
) za dokaz o zlorabi potencialnega prejemnika take pomoči po eni strani potreben skupek objektivnih okoliščin, iz katerih izhaja, da čeprav so bili spoštovani formalni pogoji, določeni v upoštevnem predpisu, cilj, ki mu ta predpis sledi, ni bil dosežen, in po drugi strani subjektivni element, ki sestoji iz namena pridobiti korist, ki izhaja iz predpisa Unije, tako da se umetno ustvarijo pogoji za pridobitev te koristi. Nazadnje mora nacionalno sodišče opraviti potrebna preverjanja.
72.
Menim, da se to uveljavljeno načelo iz te sodne prakse lahko po analogiji uporabi v obravnavani zadevi.
73.
Namreč, na eni strani se je treba v zvezi z objektivnim elementom spet sklicevati na cilj zadevne pomoči in ugotoviti, ali je bil tak cilj dosežen ali ne. V zvezi s tem sta APIA in romunska vlada poudarili, da je namen nacionalne zakonodaje zagotoviti, da se kmetijska dejavnost izvaja v lastnem imenu, ne pa prek posrednika, kar naj bi ustrezalo enemu od ciljev SKP. (
36
) To, da oseba, ki nima potrebnega števila živali za izvajanje paše, sklene koncesijsko pogodbo in posodbene pogodbe, kot so te iz postopka v glavni stvari, samo po sebi ne pomeni „umetno ustvarjenega“ pogoja v smislu člena 60 Uredbe št. 1306/2013, lahko pa zadevna neposredna plačila preusmeri od dela kmetijskega prebivalstva, in sicer fizičnih oseb, ki so na zadevnih pašnikih pasle svoje lastne živali.
74.
Na drugi strani je treba glede subjektivnega elementa upoštevati vse pomembne elemente obravnavnega primera, da se ugotovi, ali je družba Avio Lucos želela pridobiti ugodnost, ki izhaja iz zakonodaje Unije, s tem, da je „umetno“ ustvarila pogoje, potrebne za njeno pridobitev. Med temi bi lahko bila sklenitev koncesijske pogodbe ali celo sklenitev posodbenih pogodb, v nasprotju z nacionalnim pravom, ki se uporablja, iz katerih bi izhajalo, da se nenazadnje posoja pašnik, saj pašo izvajajo fizične osebe, ki so lastniki živali, in ne družba Avio Lucos.
75.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na tretje vprašanje za predhodno odločanje odgovori, da to, da fizična ali pravna oseba z občino sklene koncesijsko pogodbo za pašnik in da pašno dejavnost odda v podizvajanje, da bi prejela neposredno plačilo na podlagi sheme enotnega plačila na površino, samo po sebi ne pomeni „umetno ustvarjenega“ pogoja v smislu člena 60 Uredbe št. 1306/2013, razen če se na podlagi vseh upoštevnih elementov dokaže, da je cilj sklenitve takih pogodb v nasprotju s cilji, ki jih uresničuje področna kmetijska zakonodaja.
V. Predlog
76.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Curtea de Apel Alba Iulia (višje sodišče v Albi Iulii, Romunija), odgovori:
1.
Člen 4(1)(c)(iii) in (2)(b) Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 je treba razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero je treba minimalno dejavnost paše, ki se mora opravljati na kmetijskih površinah, ki se naravno vzdržujejo v stanju, primernem za tako pašo, opravljati z živalmi, ki jih ima sam kmet.
2.
Člen 4(1)(a) in (c) ter člen 9(1) Uredbe št. 1307/2013 je treba razlagati tako, da pojem „aktivni kmet“ v smislu teh določb zajema fizično ali pravno osebo, ki je sklenila koncesijsko pogodbo za pašno površino v lasti občine in ki za pašo na tej površini uporablja živali, ki jih posodijo fizične osebe, ki so njihovi lastniki, če ta oseba deluje kot kmet v smislu člena 4(1)(a) te uredbe s tem, da ohrani nadzor nad kmetijskim gospodarstvom v zvezi s to površino, kar zadeva upravljanje, dobiček in finančna tveganja.
3.
To, da fizična ali pravna oseba z občino sklene koncesijsko pogodbo za pašnik in da pašno dejavnost odda v podizvajanje, da bi prejela neposredno plačilo na podlagi sheme enotnega plačila na površino, samo po sebi ne pomeni „umetno ustvarjenega“ pogoja v smislu člena 60 Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008, razen če se na podlagi vseh upoštevnih elementov dokaže, da je cilj sklenitve takih pogodb v nasprotju s cilji, ki jih uresničuje področna kmetijska zakonodaja.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (UL 2013, L 347, str. 608, in popravek v UL 2016, L 130, str. 6).
(
3
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju [SKP] in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (EC) No 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL 2013, L 347, str. 549).
(
4
)	V zvezi s sodno prakso o Uredbi št. 1307/2013 glej zlasti sodbi z dne 17. decembra 2020, Land Berlin (Plačilne pravice v zvezi s SKP) (C‑216/19, EU:C:2020:1046), in z dne 10. marca 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189). Glede Uredbe št. 1306/2013 glej zlasti sodbe z dne 7. avgusta 2018, Argo Kalda Mardi talu (C‑435/17, EU:C:2018:637); z dne 8. maja 2019, Järvelaev (C‑580/17, EU:C:2019:391), in z dne 27. januarja 2021, De Ruiter (C‑361/19, EU:C:2021:71).
(
5
)	Glej sodbo z dne 29. aprila 2021, Piscicola Tulcea in Ira Invest (C‑294/19 in C‑304/19, EU:C:2021:340), ki se nanaša na pojem „kmetijska površina“ v smislu, med drugim, člena 4(1)(e) Uredbe št. 1307/2013.
(
6
)	Medtem ko se zadeva C‑116/20 nanaša na kmetijsko leto 2014 in postavljena vprašanja zlasti na določbe Uredbe št. 73/2009, se obravnavana zadeva nanaša na kmetijsko leto 2015, za katero se uporabljajo določbe Uredbe št. 1307/2013, ki je nadomestila Uredbo št. 73/2009.
(
7
)	Delegirana uredba Komisije z dne 11. marca 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1307/2013 ter o spremembi Priloge X k navedeni uredbi (UL 2014, L 181, str. 1).
(
8
)	Monitorul Oficial al României, št. 505 z dne 15. julija 2011.
(
9
)	Monitorul Oficial al României, št. 267 z dne 13. maja 2013, v nadaljevanju: OUG št. 34/2013.
(
10
)	Monitorul Oficial al României, št. 191 z dne 23. marca 2015, v nadaljevanju: OUG št. 3/2015.
(
11
)	Monitorul Oficial al României, št. 234 z dne 6. aprila 2015, v nadaljevanju: odredba št. 619/2015.
(
12
)	Ta pogodba je bila sklenjena za koncesijo pašne površine, ki je prvotno merila 341,70 hektara, nato pa je bila po spremembi pogodbe 25. junija 2015 zmanjšana na 170,36 hektara. Gre za koncesijsko pogodbo, ki je tudi predmet zadeve C‑116/20.
(
13
)	Sodišče v Dolju med drugim meni, da na eni strani družba Avio Lucos ni združenje/lokalna organizacija s sedežem v Podariju, katere dejavnost je reja živali, ampak je gospodarska družba s sedežem v drugem kraju od tega, v katerem se nahajajo pašniki, za katere je bila podeljena koncesija, ter da je bila na drugi strani koncesijska pogodba, sklenjena z občinskim svetom občine Podari, nezakonito dodeljena neposredno, brez javnega razpisa.
(
14
)	Po mnenju sodišča v Dolju iz nacionalnega registra gospodarstev ni razvidno, da je prišlo do dejanske izročitve živali, tako da posodbene pogodbe, ki so stvarne pogodbe, niso veljavne.
(
15
)	Glej člen 2(m) odredbe št. 619/2015 (točka 18 teh sklepnih predlogov).
(
16
)	Prvo vprašanje v obravnavani zadevi kaže podobnosti z drugim vprašanjem v zadevi C‑116/20. Medtem ko se prvo vprašanje v obravnavani zadevi nanaša na možnost, da država članica za izvajanje minimalne dejavnosti določi obveznost, da kmet pase lastne živali, pa je namen drugega vprašanja v zadevi C‑116/20 ugotoviti, ali se tak pogoj lahko zahteva za sklenitev koncesijske pogodbe, kot je ta iz postopka v glavni stvari.
(
17
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2021, Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Mittleres Mecklenburg (C‑365/19, EU:C:2021:189, točka 27).
(
18
)	Ta ugotovitev velja tudi glede pojma „kmetijska dejavnost“ v smislu člena 2(c) Uredbe št. 73/2009, ki je bila nadomeščena z Uredbo št. 1307/2013 (glej točko 78 sklepnih predlogov v zadevi C‑116/20, Avio Lucos).
(
19
)	Okoliščina, ki jo omenjata romunska vlada in APIA, da so bile minimalne dejavnosti, kot so opredeljene v nacionalni zakonodaji, sporočene Komisiji, ali celo, da je bila v Romuniji opravljena revizija v okviru preiskave, ki se je nanašala zlasti na neposredna plačila na podlagi uredb št. 1306/2013 in št. 1307/2013, se mi v zvezi s tem ne zdi odločilna.
(
20
)	Sodišče je v sodbi z dne 21. julija 2011, Nagy (C‑21/10, EU:C:2011:505), odločilo, da je s pravom Unije skladen pogoj gostote živine, ki je v nacionalni zakonodaji določen za uporabo zemljišča na občutljivem naravnem območju kot pašnik zaradi ohranitve travišč z bogato floro in favno, ker je v skladu s cilji in zahtevami iz zadevne zakonodaje Unije.
(
21
)	Sodba z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, točka 50).
(
22
)	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, točka 1).
(
23
)	Glej v tem smislu točko 78 sklepnih predlogov v zadevi C‑116/20, Avio Lucos.
(
24
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2020, Land Berlin (Plačilne pravice v zvezi s SKP) (C‑216/19, EU:C:2020:1046, točke od 34 do 37).
(
25
)	Sodba z dne 24. junija 2010, Pontini in drugi (C‑375/08, EU:C:2010:365, točki 82 in 86).
(
26
)	Res je, da člen 9(3) Uredbe št. 1307/2013 poleg tega določa, da se lahko države članice na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril odločijo, da ne bodo odobrile neposrednih plačil osebam, katerih kmetijske dejavnosti pomenijo le zanemarljiv delež vseh njihovih gospodarskih dejavnosti in/ali katerih glavna dejavnost ali poslovni namen ni opravljanje kmetijske dejavnosti. Vendar predložitveno sodišče ne sprašuje o razlagi te določbe.
(
27
)	Moj poudarek.
(
28
)	Moj poudarek.
(
29
)	Sodba z dne 9. junija 2016, Planes Bresco (C‑333/15 in C‑334/15, EU:C:2016:426, točka 37 in navedena sodna praksa). Poudarjam tudi, da je Sodišče v sodbi z dne 5. februarja 2015, Agrooikosystimata (C‑498/13, EU:C:2015:61, točka 34), navedlo, da imata pojma „nosilec kmetijskega gospodarstva“ in „kmet“ v okviru uporabe Uredbe Sveta (EGS) št. 2078/92 z dne 30. junija 1992 o metodah kmetijske pridelave, ki so skladne z zahtevami varovanja okolja in ohranjanja podeželja (UL 1992, L 215, str. 85) enak pomen. Ob tem je Sodišče v tej sodbi poudarilo tudi „povsem drugačen“ okvir, v katerega se umeščajo na eni strani določbe te uredbe in na drugi strani določbe Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru [SKP] in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269), ki je veljala pred Uredbo št. 1307/2013.
(
30
)	Glej v tem smislu uvodno izjavo 16 Delegirane uredbe št. 639/2014.
(
31
)	V zvezi s tem bom, ne da bi želel posegati v pristojnosti predložitvenega sodišča, navedel le, prvič, da je morala družba Avio Lucos na podlagi koncesijske pogodbe, ki ni bila neodplačna, zagotavljati, da se zemljišče, prejeto v koncesijo, učinkovito ter neprekinjeno in trajno uporablja s pašo. Družba Avio Lucos tudi ni mogla zemljišča, ki je predmet koncesije, oddati v nadaljnjo koncesijo ali v najem in je morala spoštovati zahtevano minimalno obremenitev. Drugič, družba Avio Lucos je morala na podlagi posodbenih pogodb na svoje stroške čistiti pašnike, odstranjevati plevel in se znebiti odvečne vode na zemljišču, s čimer je torej zagotavljala optimalne pogoje za obnovo pašnikov. Zato se zdi, da če bi družba Avio Lucos imela dobiček od enotnega plačila na površino, bi nosila določeno finančno tveganje. Vendar očitno niso neupoštevni elementi, ki jih je opredelila APIA, kot je neizpolnitev obrazcev o gibanju živali ali neobstoj njihovega vpisa v nacionalni register gospodarstev. In to toliko bolj, ker člen 68(2) Uredbe št. 1306/2013 določa, da kadar je ustrezno, integrirani administrativni in kontrolni sistem, ki ga vzpostavi in upravlja vsaka država, vključuje sistem za identifikacijo in registracijo živali.
(
32
)	Sodba z dne 14. oktobra 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, točki 62 in 63).
(
33
)	Glej sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v združenih zadevah Planes Bresco (C‑333/15 in C‑334/15, EU:C:2016:159, točka 43 in navedena sodna praksa).
(
34
)	Sodba z dne 12. septembra 2013, Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546, točki 29 in 30).
(
35
)	V tej zadevi je šlo za pomoč za ustanavljanje in razvoj mikropodjetij na podlagi člena 52(a)(ii) Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1).
(
36
)	Glej točko 50 zgoraj.