62007TJ0348_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T‑348/07,
Stichting Al-Aqsa,
gevestigd te Heerlen (Nederland), vertegenwoordigd door J. Pauw, G. Pulles, A. M. van Eik en M. Uiterwaal, advocaten,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door E. Finnegan, G.‑J. Van Hegelsom en B. Driessen als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Koninkrijk der Nederlanden,
vertegenwoordigd door C. Wissels, M. de Mol en Y. de Vries als gemachtigden,
en door
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door P. van Nuffel en S. Boelaert als gemachtigden,
interveniënten,
betreffende aanvankelijk, in wezen, een beroep tot nietigverklaring van besluit 2007/445/EG van de Raad van 28 juni 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van de besluiten 2006/379/EG en 2006/1008/EG (PB L 169, blz. 58), voor zover dit verzoekster betreft,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood (rapporteur), kamerpresident, S. Papasavvas en E. Moavero Milanesi, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 november 2009,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
Rechtskader en voorgeschiedenis van het geding
1. Voor een uiteenzetting van het rechtskader en de voorgeschiedenis van het onderhavige geding wordt verwezen naar het arrest van het Gerecht van 11 juli 2007, Al-Aqsa/Raad (T‑327/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „arrest Al‑Aqsa”), in het bijzonder naar de punten 16 tot en met 21, waarin een beschrijving wordt gegeven van de administratieve en gerechtelijke procedures betreffende verzoekster, Stichting Al-Aqsa, in Nederland, die hebben geleid tot de Sanctieregeling terrorisme 2003 (hierna: „Sanctieregeling”), vastgesteld door de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Financiën van Nederland op 3 april 2003, naar het ambtsbericht van het hoofd van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: „AIVD”) aan de directeur-generaal Politieke zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken van Nederland (hierna: „ambtsbericht van de AIVD”) van 9 april 2003, naar het tussenvonnis van de Rechtbank ‘s‑Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter (hierna: „voorzieningenrechter”), van 13 mei 2003 (hierna: „tussenvonnis”) en naar het eindvonnis van dezelfde rechter van 3 juni 2003 (hierna: „vonnis van de voorzieningenrechter”).
2. Bij het arrest Al-Aqsa heeft het Gerecht besluit 2006/379/EG van de Raad van 29 mei 2006 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van besluit 2005/930/EG (PB L 144, blz. 21), nietig verklaard voor zover het verzoekster betrof, hoofdzakelijk op grond dat dit besluit niet toereikend was gemotiveerd.
3. Bij brief van 23 april 2007 heeft de Raad van de Europese Unie verzoekster meegedeeld dat de redenen waarom zij aanvankelijk was geplaatst op de lijst in bijlage bij verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB L 344, blz. 72, rectificatie PB 2007, L 164, blz. 36; hierna: „litigieuze lijst”), volgens hem nog altijd geldig waren en dat hij bijgevolg voornemens was haar op die lijst te handhaven. Als bijlage bij die brief was een toelichting op de door de Raad aangevoerde redenen gevoegd. Ook werd verzoekster erop gewezen dat zij opmerkingen over het voornemen van de Raad om haar op de litigieuze lijst te handhaven en over de motivering daarvoor, alsmede alle bewijsstukken binnen een termijn van één maand aan de Raad kon voorleggen.
4. In de bij die brief gevoegde motivering heeft de Raad vastgesteld:
„[Verzoekster] is in 1993 in Nederland opgericht als geregistreerde stichting naar Nederlands recht. Zij heeft gelden ingezameld voor bepaalde organisaties die behoren tot de Palestijnse beweging Hamas, die op de lijst staat van groepen betrokken bij terroristische daden in de zin van artikel 1, lid 2, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB [van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (PB L 344, blz. 93)]. Verschillende van die organisaties stellen geld ter beschikking ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten. Deze daden vallen onder artikel 1, lid 3, sub k, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en zijn gepleegd met de doeleinden bedoeld in artikel 1, lid 3, sub i en iii, van dat gemeenschappelijk standpunt.
[Verzoekster] valt dus onder artikel 2, lid 3, sub ii, van verordening [...] nr. 2580/2001.
De minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Financiën [van Nederland] hebben bij ministeriële regeling nr. DJZ/BR/219‑03 van 3 april 2003 (de zogeheten Sanctieregeling Terrorisme), die op 7 april 2003 in de Nederlandse Staatscourant is bekendgemaakt, besloten dat alle middelen die toebehoren aan [verzoekster] worden bevroren. Dit besluit is bekrachtigd bij vonnis nr. LJN AF9389 van 3 juni 2003 van de president van de sector civiel recht van de rechtbank ‘s‑Gravenhage. In dit vonnis wordt gesteld dat [verzoekster] moet worden aangemerkt als organisatie die Hamas steunt ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten.
Aldus is ten aanzien van [verzoekster] een beslissing genomen door een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
De Raad is ervan overtuigd dat de redenen om [verzoekster] op te nemen op de [litigieuze lijst], geldig blijven.”
5. Vaststaat dat het bij de ministeriële regeling en het vonnis die in de motivering worden vermeld, gaat om de Sanctieregeling en het vonnis van de voorzieningenrechter.
6. Bij brief van 25 mei 2007 heeft verzoekster haar opmerkingen daarover aan de Raad doen toekomen. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen zowel de inhoudelijke gronden die hij ter rechtvaardiging van haar handhaving op de litigieuze lijst heeft aangevoerd als de door hem gevolgde procedure.
7. De Raad heeft op 28 juni 2007, dus na de pleitzitting in de aan het arrest Al-Aqsa ten grondslag liggende zaak, die op 16 januari 2007 is gehouden, maar vóór de uitspraak van dat arrest, besluit 2007/445/EG tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van de besluiten 2006/379 en 2006/1008 (PB L 169, blz. 58; hierna: „bestreden besluit”), vastgesteld. Bij dit besluit heeft de Raad verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
8. Punt 5 van de considerans van het bestreden besluit luidt:
„De Raad heeft een volledige evaluatie verricht van de lijst van personen, groepen en entiteiten waarop verordening [...] nr. 2580/2001 van toepassing is, hetgeen ingevolge artikel 2, lid 3, van die verordening vereist is. In dit kader heeft hij rekening gehouden met de opmerkingen en de documenten die door bepaalde betrokken personen, groepen en entiteiten aan de Raad zijn voorgelegd.”
9. In punt 6 van de considerans van het bestreden besluit heet het:
„Naar aanleiding van deze evaluatie heeft de Raad vastgesteld dat de in de bijlage bij dit besluit genoemde personen, groepen en entiteiten betrokken zijn bij terroristische daden in de zin van artikel 1, leden 2 en 3, van gemeenschappelijk standpunt [2001/931], dat ten aanzien van hen een beslissing is genomen door een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van dat gemeenschappelijk standpunt, en dat zij onderworpen moeten blijven aan de in verordening nr. 2580/2001 vastgestelde specifieke beperkende maatregelen.”
10. Het bestreden besluit is verzoekster bij een brief van de Raad van 29 juni 2007 meegedeeld. De als bijlage bij die brief gevoegde motivering (hierna: „motivering”) is gelijk aan die welke bij de brief van de Raad van 23 april 2007 is gevoegd (zie punt 3 hierboven).
Procesverloop en nieuwe ontwikkelingen hangende het geding
11. Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 12 september 2007, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld, dat aanvankelijk, in wezen, een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit betrof.
12. Op 20 december 2007 heeft de Raad besluit 2007/868/EG vastgesteld, tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van het bestreden besluit (PB L 340, blz. 100). Bij dit besluit wordt verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
13. Bij beschikking van 21 februari 2008 heeft de president van de Zevende kamer van het Gerecht, partijen gehoord, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
14. Bij op 12 juni 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft verzoekster verzocht, haar conclusies te mogen aanpassen zodat haar beroep tevens strekt tot nietigverklaring van besluit 2007/868, voor zover dit haar betreft. De Raad heeft in zijn opmerkingen over dit verzoek, die op 10 en 17 juli 2008 ter griffie van het Gerecht zijn neergelegd, verklaard dat hij met die aanpassing kon instemmen.
15. Op 15 juli 2008 heeft de Raad besluit 2008/583/EG vastgesteld, tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2007/868 (PB L 188, blz. 21). Bij dit besluit wordt verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
16. Bij op 10 september 2008 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft verzoekster verzocht, haar conclusies te mogen aanpassen zodat haar beroep tevens strekt tot nietigverklaring van besluit 2008/583, voor zover dit haar betreft. In zijn op 10 oktober 2008 ter griffie neergelegde opmerkingen over dit verzoek heeft de Raad verklaard dat hij met die aanpassing kon instemmen. Het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie hebben in hun op 6 respectievelijk 14 oktober 2008 ter griffie neergelegde opmerkingen geen bezwaren aangevoerd.
17. Op 26 januari 2009 heeft de Raad besluit 2009/62/EG vastgesteld, tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2008/583 (PB L 23, blz. 25). Bij dit besluit wordt verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
18. Op 15 juni 2009 heeft de Raad verordening (EG) nr. 501/2009 vastgesteld, tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2009/62 (PB L 151, blz. 14). Bij deze verordening wordt verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
19. Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten de mondelinge procedure te openen en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang voorzien in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering partijen twee schriftelijke vragen gesteld.
20. Ten eerste heeft het Gerecht vastgesteld dat het verzoek om aanpassing van de conclusies tot nietigverklaring van besluit 2007/868 was ingediend na het verstrijken van de termijn van twee maanden te rekenen vanaf de dag van bekendmaking of van kennisgeving van dit besluit als bedoeld in artikel 230, vijfde alinea, EG, zodat verzoekster op de datum van indiening van dit verzoek niet meer het recht had om bij wege van een verzoekschrift een beroep tot nietigverklaring tegen voornoemde handeling in te stellen. Hoewel verweerder en interveniënten hiertegen niets hebben ingebracht, heeft het Gerecht er eerst aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de vraag of een beroep laattijdig is ingesteld, een middel van niet-ontvankelijkheid van openbare orde is en door de gemeenschapsrechter ambtshalve kan en zelfs moet worden opgeworpen, en heeft het daarna partijen uitgenodigd, schriftelijk opmerkingen te maken over de vraag of die termijn van twee maanden ook geldt wanneer het beroep tot nietigverklaring van een communautaire handeling niet bij wege van een verzoekschrift wordt ingesteld maar bij wege van een verzoek tot aanpassing van de conclusies tot nietigverklaring van een eerdere handeling die is ingetrokken en door de betrokken handeling is vervangen, welke aanpassing in beginsel door de gemeenschapsrechter uit naam van de goede rechtsbedeling en de proceseconomie is toegestaan.
21. Ten tweede heeft het Gerecht partijen uitgenodigd, uitdrukkelijk schriftelijk een standpunt te bepalen ten aanzien van bepaalde opmerkingen die het Koninkrijk der Nederlanden in zijn memorie in interventie heeft gemaakt over het feit dat verzoekster enerzijds hoger beroep tegen het vonnis van de voorzieningenrechter had kunnen instellen en anderzijds een bodemprocedure had kunnen inleiden.
22. Partijen hebben deze vragen binnen de gestelde termijnen beantwoord.
23. In haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Gerecht, neergelegd ter griffie op 28 oktober 2009, heeft verzoekster verzocht, haar conclusies te mogen aanpassen zodat haar beroep tevens strekt tot nietigverklaring van besluit 2008/583 (dat als gevolg van een verschrijving is aangeduid als „besluit 2008/583”) en van besluit 2009/62, alsmede van verordening nr. 501/2009, voor zover deze handelingen haar betreffen. Het Gerecht heeft de andere partijen uitgenodigd, ter terechtzitting mondeling hun opmerkingen over dit verzoek te maken.
24. Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 25 november 2009. Tijdens de pleidooien heeft verzoekster nader verklaard van welke handelingen zij nietigverklaring vordert, voor zover zij haar betreffen. Verweerder en interveniënten hebben verklaard dat zij zich in beginsel niet verzetten tegen de aanpassing van de conclusies waarom verzoekster in haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Gerecht heeft verzocht; hiervan is akte genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
25. Op 22 december 2009 heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) nr. 1285/2009 vastgesteld, tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van verordening nr. 501/2009 (PB L 346, blz. 39). Bij deze verordening wordt verzoeksters naam op de litigieuze lijst gehandhaafd.
Conclusies van partijen
26. Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– het bestreden besluit, de besluiten 2007/868, 2008/583 en 2009/62, alsmede verordening nr. 501/2009 nietig te verklaren, voor zover deze handelingen haar betreffen;
– te verklaren dat verordening nr. 2580/2001 niet op haar van toepassing is;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
27. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden biedt verzoekster aan desgewenst bewijs te leveren omtrent aard en karakter van de Nederlandse kortgedingprocedure, alsmede omtrent de bevoegdheden van de voorzieningenrechter, door middel van het horen van ter zake deskundigen en/of het overleggen van rechtsgeleerde handboeken.
28. De Raad concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
29. Het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie ondersteunen de conclusies van de Raad.
In rechte
1. Procedurele gevolgen van de intrekking van het bestreden besluit en van de vervanging ervan door andere handelingen hangende het geding
30. Zoals blijkt uit het voorgaande, is het bestreden besluit na de indiening van het verzoekschrift ingetrokken en vervangen eerst door besluit 2007/868, vervolgens door besluit 2008/583, daarna door besluit 2009/62, verder door verordening nr. 501/2009 en ten slotte door uitvoeringsverordening nr. 1285/2009. Verzoekster heeft achtereenvolgens verzocht om haar aanvankelijke conclusies te mogen aanpassen zodat haar beroep tevens strekt tot nietigverklaring van deze drie besluiten en van verordening nr. 501/2009, voor zover deze handelingen haar betreffen. Daarentegen heeft zij op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest niet verzocht, haar conclusies te mogen aanpassen zodat haar beroep tevens strekt tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening nr. 1285/2009. Zij heeft overigens haar conclusies tot nietigverklaring van de eerder ingetrokken en vervangen handelingen gehandhaafd.
31. Deze verzoeken dienen te worden ingewilligd en verzoekster dient ontvankelijk te worden geacht in haar beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, van de besluiten 2007/868, 2008/583 en 2009/62, alsmede van verordening nr. 501/2009, voor zover deze handelingen haar betreffen, zonder dat in casu onderscheid moet worden gemaakt naargelang voornoemde beroepen al dan niet zijn ingesteld binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG voorgeschreven termijn van twee maanden te rekenen vanaf de dag van bekendmaking of van kennisgeving van de daarin bedoelde handeling.
32. In dit verband is het Gerecht van oordeel dat voornoemde termijn in beginsel van toepassing is zowel wanneer het beroep tot nietigverklaring van een handeling bij wege van een verzoekschrift wordt ingesteld, als wanneer het, in het kader van een hangend geding en overeenkomstig de rechtspraak die is ingezet met het arrest van het Hof van 3 maart 1982, Alpha Steel/Commissie (14/81, Jurispr. blz. 749, punt 8), wordt ingesteld bij wege van een verzoek tot aanpassing van de conclusies tot nietigverklaring van een eerdere handeling die is ingetrokken en vervangen door de betrokken handeling.
33. Deze oplossing wordt namelijk gerechtvaardigd door de omstandigheid dat de regels betreffende de beroepstermijnen van openbare orde zijn en door de rechter aldus moeten worden toegepast dat de rechtszekerheid en de gelijkheid van de justitiabelen voor de wet worden gewaarborgd (arrest Hof van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C‑229/05 P, Jurispr. blz. I‑439, punt 101), door elke discriminatie of willekeurige behandeling bij de rechtsbedeling te vermijden (arrest Hof van 15 januari 1987, Misset/Raad, 152/85, Jurispr. blz. 223, punt 11).
34. In afwijking van dit beginsel is het Gerecht met de Raad en de Commissie echter van oordeel dat voornoemde termijn niet van toepassing is in het kader van een hangend geding, wanneer enerzijds de betrokken handeling en de handeling waarbij deze wordt ingetrokken en vervangen, ten aanzien van de belanghebbende hetzelfde voorwerp hebben, grotendeels op dezelfde overwegingen berusten en wezenlijk dezelfde inhoud hebben, zodat zij alleen verschillen in hun respectieve toepassingsgebieden ratione temporis, en anderzijds het verzoek om aanpassing van de conclusies op geen ander nieuw middel, feit of bewijs is gebaseerd dan de vaststelling zelf van de betrokken handeling waarbij deze eerdere handeling wordt ingetrokken en vervangen. Dit is in casu nu juist het geval, zoals alle partijen in hun schriftelijke en mondelinge opmerkingen in antwoord op de vragen van het Gerecht hebben erkend.
35. Aangezien het voorwerp en het kader van het geding, zoals deze door het aanvankelijke beroep zijn vastgesteld, geen andere wijziging ondergaan dan die betreffende het tijdsaspect, wordt in een dergelijke situatie de rechtszekerheid niet aangetast door de omstandigheid dat het verzoek om aanpassing van de conclusies na het verstrijken van de betrokken termijn van twee maanden wordt ingediend.
36. Deze afwijking wordt ook gerechtvaardigd op grond van de verplichtingen die voor de instelling die de nietigverklaarde handeling heeft vastgesteld, uit een arrest houdende nietigverklaring voortvloeien als maatregelen die zij krachtens artikel 233 EG voor de tenuitvoerlegging van dat arrest moet nemen.
37. In dit verband zij eraan herinnerd dat de instelling, om zich te voegen naar een dergelijk arrest, niet alleen het dictum moet naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die er de noodzakelijke steun aan bieden, omdat zij onontbeerlijk zijn om de nauwkeurige betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers deze rechtsoverwegingen die aangeven, welke bepaling precies als onrechtmatig wordt beschouwd, en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onrechtmatigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietigverklaarde handeling rekening moet houden (arrest Hof van 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie, 97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, Jurispr. blz. 2181, punt 27).
38. Ofschoon de vaststelling van de onrechtmatigheid in de overwegingen van het arrest houdende nietigverklaring de instelling waarvan de handeling is uitgegaan, in de eerste plaats verplicht om die onrechtmatigheid op te heffen in de handeling die voor de nietigverklaarde handeling in de plaats moet komen, kan zij voor die instelling ook andere gevolgen hebben, voor zover zij een bepaling betreft met een bepaalde inhoud op een gegeven gebied (arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 28).
39. Wanneer het, zoals in casu, gaat om de nietigverklaring van een communautaire maatregel tot bevriezing van tegoeden, die volgens artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 regelmatig moet worden bezien, is de instelling die de maatregel heeft vastgesteld, in de eerste plaats gehouden ervoor te zorgen dat eventuele nieuwe, na de nietigverklaring vast te stellen maatregelen tot bevriezing van tegoeden na dit arrest niet dezelfde gebreken of onrechtmatigheden vertonen (arrest Gerecht van 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad, T‑256/07, Jurispr. blz. II‑3019; hierna; „arrest PMOI I”, punt 62; zie naar analogie arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 29).
40. Op grond van de terugwerkende kracht van arresten houdende nietigverklaring werkt de vaststelling van de onrechtmatigheid terug tot de dag waarop de nietigverklaarde handeling in werking is getreden (arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 30).
41. In casu zou dat kunnen betekenen dat de Raad in geval van nietigverklaring van het bestreden besluit ook verplicht is, uit alle achtereenvolgende maatregelen tot bevriezing van tegoeden, waarbij het bestreden besluit is ingetrokken en vervangen, tot de uitspraak van het arrest houdende nietigverklaring de gebreken of onrechtmatigheden te verwijderen die laatstgenoemd besluit vertoont (zie in die zin en naar analogie arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 30, en arrest PMOI I, punt 64).
42. In omstandigheden als die van het hoofdgeding, zoals beschreven in punt 34 hierboven, kan de vaststelling dat de bevriezing van verzoeksters tegoeden bij het bestreden besluit onrechtmatig is, dus niet alleen gelden voor de periode waarin dat besluit van kracht was, maar ook voor de perioden waarin alle latere, hangende het geding bestreden maatregelen tot bevriezing van tegoeden golden (zie in die zin en naar analogie arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 31).
43. Door te weigeren om zich te voegen naar de in punt 41 hierboven omschreven verplichting, komt de Raad de krachtens artikel 233 EG op hem rustende verplichtingen niet na, waartegen met de procedure van artikel 232 EG kan worden opgetreden (zie in die zin en naar analogie arrest Asteris e.a./Commissie, reeds aangehaald, punt 32).
44. In die omstandigheden en in de geest van de in de punten 45 tot en met 48 van het arrest PMOI I aangehaalde rechtspraak, zou het in strijd zijn met een goede rechtsbedeling en met de proceseconomie om verzoekster op straffe van niet-ontvankelijkheid te verplichten, haar verzoek om aanpassing van haar conclusies hangende het geding binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG voorgeschreven termijn van twee maanden in te dienen.
45. Ten slotte zij eraan herinnerd dat verzoekster volgens vaste rechtspraak op het gebied van beroepen tegen achtereenvolgende maatregelen tot bevriezing van tegoeden die op grond van verordening nr. 2580/2001 zijn vastgesteld, belang behoudt bij de nietigverklaring van alle in het kader van het onderhavige beroep bestreden handelingen, hoewel deze zijn ingetrokken en op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest door andere handelingen zijn vervangen (zie in die zin arrest PMOI I, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
2. Beroepen tot nietigverklaring
46. Daar de motiveringen die de Raad heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van het bestreden besluit, van de besluiten 2007/868, 2008/583 en 2009/62, alsmede van verordening nr. 501/2009 gelijk zijn, zijn de middelen ter onderbouwing van de conclusies tot nietigverklaring van deze handelingen het ook. In het vervolg van het onderhavige arrest wordt elke verwijzing naar het bestreden besluit dus geacht ook de besluiten 2007/868, 2008/583 en 2009/62, alsmede verordening nr. 501/2009 te betreffen.
47. In dit verband voert verzoekster in wezen vijf middelen aan. Het eerste middel, dat uit vier onderdelen bestaat, stelt schending van artikel 1, leden 1, 2 en 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001. Het tweede middel betreft schending van het evenredigheidsbeginsel. Het derde middel stelt schending van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en van een wezenlijk vormvoorschrift. Het vierde middel stelt schending van het fundamentele recht op ongestoord genot van haar eigendom. Het vijfde middel ten slotte stelt schending van de in artikel 253 EG bedoelde motiveringsplicht.
48. Allereerst moet het eerste middel worden onderzocht en vervolgens het derde.
Eerste middel: schending van artikel 1, leden 1, 2 en 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001
49. Dit middel bestaat uit vier onderdelen: 1) verzoekster is geen persoon, groep of entiteit in de zin van de bepalingen waarvan schending wordt gesteld; 2) geen bevoegde instantie heeft ten aanzien van haar een beslissing genomen in de zin van dezelfde bepalingen; 3) er is niet aangetoond dat verzoekster voornemens was het plegen van terroristische daden te faciliteren, en ten slotte 4) verzoekster kan niet meer worden geacht het plegen van dergelijke terroristische daden te vergemakkelijken.
Eerste onderdeel van het eerste middel
– Argumenten van partijen
50. Verzoekster stelt dat zij niet voldoet aan de definitie van „personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden” in de zin van artikel 1, lid 2, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Derhalve vloeit uit artikel 1, lid 1, van dit gemeenschappelijk standpunt voort dat noch dit standpunt noch, bijgevolg, verordening nr. 2580/2001 die daaraan uitvoering geeft, op haar van toepassing is.
51. Om te beginnen is zij immers geen natuurlijke persoon, zodat zij niet valt onder artikel 1, lid 2, eerste streepje, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, dat volgens haar enkel ziet op die personen, met uitzondering van rechtspersonen. Zij voert daarvoor aan zowel dat het tweede streepje van die bepaling onderscheid maakt tussen groepen, entiteiten en personen, als dat op de litigieuze lijst onder „Personen” slechts natuurlijke personen worden vermeld, terwijl onder „Groepen en entiteiten” diverse rechtspersonen worden genoemd.
52. Verder valt zij kennelijk niet onder artikel 1, lid 2, tweede streepje, van dit gemeenschappelijk standpunt, aangezien haar volgens de motivering uitsluitend wordt verweten dat zij gelden heeft ingezameld voor bepaalde organisaties die behoren tot Hamas, die op hun beurt weer geld ter beschikking stellen ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten.
53. Verzoekster licht in repliek nader toe dat met het onderhavige onderdeel wordt gesteld dat de Raad niet de bevoegdheid had de rechtspersonen binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 3, sub ii, van verordening nr. 2580/2001 te brengen. Daarmee heeft hij namelijk de werkingssfeer van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 overschreden.
54. De Raad, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, betwist verzoeksters argumenten.
– Beoordeling door het Gerecht
55. Artikel 1, lid 2, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bepaalt:
„Voor de toepassing van dit gemeenschappelijk standpunt wordt onder personen, groepen en entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden verstaan:
– personen die terroristische daden plegen of pogen te plegen, of daaraan deelnemen dan wel het plegen van deze daden vergemakkelijken,
– groepen en entiteiten die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks door deze personen worden gecontroleerd; en personen, groepen en entiteiten die handelen namens of onder leiding van deze personen of entiteiten, met inbegrip van tegoeden verkregen uit of opgebracht door goederen die eigendom zijn van, dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gecontroleerd worden door deze personen en met hen verbonden personen, groepen en entiteiten.”
56. Verzoeksters stelling dat het woord „personen” in het eerste streepje van deze bepaling slechts ziet op natuurlijke personen, kan niet worden aanvaard.
57. Volgens de gebruikelijke juridische betekenis ervan, waaraan moet worden gerefereerd bij gebreke van een uitdrukkelijke andersluidende aanwijzing van de wetgever, duidt het woord „persoon” een wezen aan dat rechtspersoonlijkheid bezit, en dus zowel een natuurlijke persoon als een rechtspersoon.
58. De in artikel 1, lid 2, eerste streepje, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 bedoelde „personen” kunnen dus duiden op zowel natuurlijke personen als rechtspersonen, terwijl de „groepen en entiteiten” bedoeld in artikel 1, lid 2, tweede streepje, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 kunnen duiden op alle andere soorten van maatschappelijke organisaties die, hoewel zij geen rechtspersoonlijkheid bezitten, toch een zekere vorm van min of meer gestructureerd bestaan hebben.
59. Zoals de Raad terecht opmerkt, wordt deze uitlegging bevestigd door artikel 1, lid 5, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, volgens hetwelk „de Raad [ernaar] streeft [...] te waarborgen dat bij de namen van de op de lijst in de bijlage vermelde natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten voldoende bijzonderheden worden vermeld om de daadwerkelijke identificatie van specifieke personen, rechtspersonen, groepen of entiteiten mogelijk te maken”.
60. Als rechtspersoon valt verzoekster, anders dan zij stelt, dus wel degelijk binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 2, eerste streepje, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en derhalve ook binnen die van verordening nr. 2580/2001.
61. De door verzoekster gestelde omstandigheid dat de bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 gevoegde lijst evenals de litigieuze lijst onder „Personen” slechts natuurlijke personen vermeldt, terwijl verscheidene rechtspersonen, waaronder zijzelf, onder „Groepen en entiteiten” worden vermeld, is in dit verband irrelevant. Deze lijsten die enkel met het oog op de uitvoering, in de daarin genoemde individuele gevallen, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001 zijn opgesteld, hebben namelijk geen invloed op de definitie van „personen, groepen en entiteiten” in voornoemde handelingen. Hetzelfde geldt derhalve wanneer bij de indeling van „personen” en „groepen en entiteiten” eventuele fouten zouden zijn gemaakt.
62. Derhalve dient het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Tweede onderdeel van het eerste middel
– Argumenten van partijen
63. Verzoekster stelt dat, anders dan in de motivering wordt verklaard, geen bevoegde instantie ten aanzien van haar een beslissing heeft genomen in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, zodat zij niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2580/2001 valt.
64. Noch de Sanctieregeling noch het vonnis van de voorzieningenrechter valt onder een van de in die bepaling bedoelde vier categorieën van beslissingen, te weten de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een poging tot plegen van een dergelijke daad, de inleiding van een onderzoek of vervolging wegens de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, dan wel een veroordeling wegens de bovengenoemde feiten. De voorzieningenrechter heeft zich bij zijn vonnis met name ertoe beperkt, verzoeksters vorderingen voorlopig af te wijzen, zonder ten aanzien van haar een beslissing in de zin van voornoemde bepaling te nemen.
65. Verzoekster stelt subsidiair dat noch de ministers van wie de Sanctieregeling is uitgegaan, noch de voorzieningenrechter, president van de sector civiel van de Rechtb ank ‘s‑Gravenhage, geacht kunnen worden bevoegde instanties te zijn in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
66. Om te beginnen hebben deze instanties namelijk geen bevoegdheid tot inleiding van een onderzoek of vervolging wegens terroristische activiteiten, omdat in Nederland alleen de officier van justitie daarmee belast is.
67. Verder hebben deze instanties geen bevoegdheid tot veroordelingen wegens terroristische activiteiten, omdat alleen de strafrechter daartoe bevoegd is.
68. Verzoekster voert nog meer subsidiair aan dat de voorzieningenrechter, anders dan in de motivering wordt gesteld, de Sanctieregeling niet heeft „bekrachtigd”. Die rechter heeft in het kader van een voorlopige voorziening slechts verzoeksters vordering om de Nederlandse Staat te verbieden haar tegoeden te bevriezen, afgewezen. Een ministeriële regeling heeft overigens per definitie rechtskracht en kan nimmer door een handeling van een rechterlijke instantie worden „bekrachtigd”.
69. In repliek merkt verzoekster nog op dat indien de voorzieningenrechter, zoals de Raad stelt, wel een bevoegde „rechterlijke” instantie is, de ministers dan geen „gelijkwaardige” op dat terrein bevoegde instantie kunnen zijn, omdat die instanties elkaar uitsluiten volgens de bewoordingen van artikel 1, lid 4, tweede alinea, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. De stelling van de Raad is aldus tegenstrijdig en onbegrijpelijk.
70. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden voegt verzoekster hieraan toe dat noch de aard van de kortgedingprocedure naar Nederlands recht noch het ontbreken van een strafrechtelijk karakter daarvan voor het onderzoek van het onderhavige middel relevant is. De opmerkingen van deze interveniënt over de mogelijkheid om hoger beroep tegen een vonnis van de voorzieningenrechter in te stellen en over het niet aanhangig maken van een bodemprocedure zijn eveneens irrelevant.
71. Voor zover het Gerecht bewijs zou willen verkrijgen omtrent het karakter, de inhoud en de procedurele aspecten van de kortgedingprocedure naar Nederlands recht, biedt verzoekster subsidiair aan dit bewijs te leveren door middel van het horen van deskundigen en/of het overleggen van rechtsgeleerde handboeken.
72. Verzoekster betoogt verder dat, anders dan het Koninkrijk der Nederlanden stelt, de opsomming van de beslissingen in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 limitatief is. Die uitlegging wordt bevestigd zowel door de bewoordingen van deze bepaling, in het bijzonder in de Duitse versie, als door de logica. In de betrokken bepaling krijgt het woord „beslissing”, dat ongedefinieerd en onbeperkt qua invulling is, namelijk pas betekenis door de toevoeging van de opsomming. De betrokken opsomming is hoe dan ook van belang en geeft aan dat er sprake dient te zijn van een bepaalde soort van beslissingen die equivalent is aan of sterk lijkt op ofwel de inleiding van een onderzoek ofwel de beslissing tot een vervolging ofwel een veroordeling. In casu voldoet het vonnis van de voorzieningenrechter duidelijk niet aan die voorwaarden.
73. De Raad, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, betwist verzoeksters argumenten.
74. De Raad benadrukt in het bijzonder dat het bestreden besluit alleen is gebaseerd op het vonnis van de voorzieningenrechter, dat volgens hem een beslissing van een bevoegde – in casu rechterlijke – instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is. Dat blijkt duidelijk uit de motivering, waaraan de Raad echter toevoegt dat hij ook de Sanctieregeling als een beslissing van een bevoegde instantie in de zin van deze bepaling had kunnen beschouwen.
75. Het Koninkrijk der Nederlanden stelt ook dat het vonnis van de voorzieningenrechter de beslissing van de bevoegde nationale instantie is die de basis vormde voor het besluit van de Raad om verzoekster op de litigieuze lijst te plaatsen.
– Beoordeling door het Gerecht
76. In het arrest van 12 december 2006, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran/Raad (T‑228/02, Jurispr. blz. II‑4665; hierna: „arrest OVMI”), het arrest PMOI I, en de arresten van 4 december 2008, Organisatie van Volksmujahedeen van Iran/Raad (T‑284/08, Jurispr. blz. II‑3487; hierna: „arrest PMOI II”), en 30 september 2009, Sison/Raad (T‑341/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „arrest Sison II”), heeft het Gerecht gepreciseerd en vervolgens bevestigd: a) de voorwaarden voor toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001; b) de in die context op de Raad rustende bewijslast; c) de omvang van de rechterlijke toetsing ter zake.
77. Zoals het Gerecht in de punten 115 en 116 van het arrest OVMI, in punt 130 van het arrest PMOI I, in punt 50 van het arrest PMOI II en in punt 92 van het arrest Sison II heeft opgemerkt, worden de gegevens, feitelijk en rechtens, waarvan de toepassing van een maatregel tot bevriezing van tegoeden op een persoon, een groep of een entiteit afhankelijk kan worden gesteld, bepaald door artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001. Volgens deze bepaling stelt de Raad met eenparigheid van stemmen de lijst vast van personen, groepen en entiteiten waarop genoemde verordening van toepassing is, en evalueert en wijzigt hij deze overeenkomstig de bepalingen van artikel 1, leden 4 tot en met 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Volgens artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 dient de betrokken lijst dus te worden vastgesteld aan de hand van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier die aantonen dat door een bevoegde instantie een beslissing is genomen ten aanzien van bedoelde personen, groepen of entiteiten, ongeacht of het gaat om de inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad, een poging tot het plegen van een dergelijke daad of de deelname aan of het vergemakkelijken van een dergelijke daad, op grond van bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen, dan wel om een veroordeling wegens dergelijke handelingen. Onder „bevoegde instantie” moet worden verstaan een rechterlijke instantie of, indien rechterlijke instanties geen bevoegdheid ter zake bezitten, een gelijkwaardige op dat terrein bevoegde instantie. Verder worden de namen van de op de lijst geplaatste personen, groepen en entiteiten regelmatig en ten minste om de zes maanden opnieuw bezien om er zeker van te zijn dat de plaatsing ervan op de lijst nog steeds gerechtvaardigd is, conform artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
78. In punt 117 van het arrest OVMI, in punt 131 van het arrest PMOI I, in punt 51 van het arrest PMOI II en in punt 93 van het arrest Sison II heeft het Gerecht uit deze bepalingen afgeleid dat de procedure die kan leiden tot een maatregel van bevriezing van tegoeden op grond van de relevante regeling, zich afspeelt op twee niveaus, nationaal en communautair. Om te beginnen moet een nationale bevoegde instantie, in beginsel een rechterlijke instantie, ten aanzien van de betrokkene een beslissing nemen die beantwoordt aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Gaat het om een beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging, dan moet deze zijn gebaseerd op bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen. Daarna moet de Raad, met eenparigheid van stemmen, besluiten om de betrokkene op de litigieuze lijst te plaatsen, aan de hand van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier die aantonen dat een dergelijke beslissing is genomen. Vervolgens moet de Raad zich regelmatig en ten minste om de zes maanden ervan vergewissen dat de plaatsing van de betrokkene op de litigieuze lijst nog steeds gerechtvaardigd is. Dienaangaande lijkt de controle of er een beslissing van een nationale instantie bestaat die aan die definitie voldoet, een noodzakelijke voorwaarde voor de vaststelling door de Raad van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden, terwijl de controle van het gevolg dat op nationaal niveau aan dat besluit is gegeven, onmisbaar is in de context van de vaststelling van een later besluit tot bevriezing van tegoeden.
79. In punt 123 van het arrest OVMI, in punt 132 van het arrest PMOI I, in punt 52 van het arrest PMOI II en in punt 94 van het arrest Sison II heeft het Gerecht er overigens aan herinnerd dat volgens artikel 10 EG de betrekkingen tussen de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen worden beheerst door de wederkerige verplichting om loyaal samen te werken (zie arrest Hof van 16 oktober 2003, Ierland/Commissie, C‑339/00, Jurispr. blz. I‑11757, punten 71 en 72, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit beginsel is algemeen van toepassing en geldt met name in het kader van de in titel VI van – de vóór het Verdrag van Lissabon geldende versie van – het EU-Verdrag geregelde politiële en justitiële samenwerking in strafzaken [gewoonlijk genoemd „justitie en binnenlandse zaken” (JBZ)], die overigens volledig op de samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen is gegrondvest (arrest Hof van 16 juni 2005, Pupino, C‑105/03, Jurispr. blz. I‑5285, punt 42).
80. In punt 124 van het arrest OVMI, in punt 133 van het arrest PMOI I, in punt 53 van het arrest PMOI II en in punt 95 van het arrest Sison II heeft het Gerecht geoordeeld dat in geval van toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 – bepalingen waarbij een speciale vorm van samenwerking tussen de Raad en de lidstaten bij de gemeenschappelijke strijd tegen het terrorisme wordt ingevoerd – dit beginsel voor de Raad de verplichting meebrengt, zich zoveel mogelijk te verlaten op de beoordeling door de bevoegde nationale instantie, althans wanneer het een rechterlijke instantie betreft, met name met betrekking tot het bestaan van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” waarop de beslissing van die rechterlijke instantie is gebaseerd.
81. Zoals in punt 134 van het arrest PMOI I, in punt 54 van het arrest PMOI II en in punt 96 van het arrest Sison II is beslist, volgt uit het voorgaande dat, ofschoon de Raad moet bewijzen dat de bevriezing van de tegoeden van een persoon, een groep of een entiteit volgens de relevante regeling gerechtvaardigd is of blijft, deze bewijslast op het niveau van de communautaire procedure van bevriezing van tegoeden een vrij beperkt voorwerp heeft. In het geval van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden betreft deze bewijslast in wezen het bestaan van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier die aantonen dat door een nationale instantie ten aanzien van de betrokkene een beslissing is genomen die voldoet aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Verder betreft de bewijslast in het geval van een later besluit tot bevriezing van tegoeden, na een nieuw onderzoek, in wezen de vraag of de bevriezing van tegoeden gerechtvaardigd blijft, gelet op alle relevante omstandigheden van de zaak en, met name, op het gevolg dat aan voornoemde beslissing van de bevoegde nationale instantie is gegeven.
82. Aangaande de door hem verrichte toetsing heeft het Gerecht in punt 159 van het arrest OVMI, in punt 137 van het arrest PMOI I, in punt 55 van het arrest PMOI II en in punt 97 van het arrest Sison II erkend dat de Raad over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt met betrekking tot de factoren die in aanmerking moeten worden genomen voor de vaststelling van economische en financiële sancties op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, overeenkomstig een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgesteld gemeenschappelijk standpunt. Deze beoordelingsvrijheid betreft met name de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke besluiten zijn gebaseerd.
83. Ofschoon het Gerecht erkent dat de Raad ter zake een beoordelingsmarge heeft, betekent dit echter niet dat het de uitlegging die deze instelling aan de relevante informatie geeft, niet mag toetsen (arresten PMOI I, punt 138, PMOI II, punt 55, en Sison II, punt 98). De gemeenschapsrechter dient immers niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, hij moet ook nagaan of deze elementen alle relevante feiten omvatten die voor de beoordeling van de situatie in aanmerking dienen te worden genomen, en of deze elementen de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen. In het kader van deze toetsing mag het Gerecht zijn beoordeling van de opportuniteit echter niet in de plaats stellen van de beoordeling van de Raad (zie naar analogie arrest Hof van 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, Jurispr. blz. I‑9947, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84. In casu moet overeenkomstig deze rechtspraak vooral worden nagegaan of het bestreden besluit is genomen op basis van welbepaalde inlichtingen of elementen uit het dossier die aantonen dat ten aanzien van verzoekster een beslissing is genomen die beantwoordt aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 (zie in die zin arrest Sison II, punt 99).
85. De motiveringen die met name bij de aan verzoekster gerichte brieven van de Raad van 23 april en 29 juni 2007 zijn gevoegd, verwijzen dienaangaande naar twee beslissingen waarvan a priori kan worden gesteld dat zij zijn genomen door bevoegde instanties in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, te weten de Sanctieregeling en het vonnis van de voorzieningenrechter.
86. In punt 24 van zijn verweerschrift heeft de Raad verklaard dat hij het bestreden besluit alleen op het vonnis van de voorzieningenrechter had gebaseerd, terwijl hij in punt 22 van dat verweerschrift heeft gesteld dat hij het ook op de Sanctieregeling had kunnen baseren. Deze verklaring, die het Koninkrijk der Nederlanden heeft onderschreven, lijkt bovendien te worden bevestigd, zoals de Raad ook heeft opgemerkt, door de omstandigheid dat in de aan verzoekster meegedeelde motiveringen in de in paragraaf 4 daarvan genoemde conclusie er alleen van wordt gesproken dat „[ten aanzien van verzoekster] een beslissing is genomen door een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/93” in het enkelvoud.
87. Nu dit zo is en anders dan het geval was met de rechterlijke beslissingen en de Sanctieregeling aan de orde in de zaak die heeft geleid tot het arrest Sison II, is het in casu niet mogelijk het vonnis van de voorzieningenrechter apart te beschouwen zonder tegelijkertijd rekening te houden met de Sanctieregeling, omdat juist deze regeling de aanleiding voor de kortgedingprocedure was en het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging ervan het voorwerp was van het aan de voorzieningenrechter voorgelegde geding (zie ook arrest Al-Aqsa, punt 18). De uitdrukkelijke en uitvoerige verwijzing naar de Sanctieregeling, die ook in de motiveringen is vervat, moet duidelijk in die zin worden begrepen.
88. In de eerste plaats is de Sanctieregeling weliswaar een beslissing van een administratieve en niet van een rechterlijke instantie, maar dat is op zich niet doorslaggevend. Zoals de Raad op goede gronden vaststelt, wordt in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 namelijk uitdrukkelijk bepaald, dat een niet-rechterlijke instantie ook als bevoegde instantie in de zin van die bepaling kan worden aangemerkt.
89. Deze uitlegging wordt overigens door de rechtspraak van het Gerecht bevestigd. In het bijzonder in de zaak die heeft geleid tot het arrest PMOI I (zie punt 6 ervan), had de Raad zich gebaseerd op een beschikking van de Secretary of State for the Home Department waarbij de verzoeker in die zaak als een bij terrorisme betrokken organisatie werd verboden krachtens de Terrorism Act 2000 (wet betreffende het terrorisme van 2000). In punt 144 van het arrest PMOI I heeft het Gerecht vastgesteld dat die beschikking volgens de relevante nationale wettelijke regeling een beslissing van een bevoegde nationale instantie was die voldeed aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
90. In casu staat vast (zie ook arrest Al-Aqsa, punt 16) dat de Sanctieregeling op 3 april 2003 door de minister van Buitenlandse Zaken van Nederland, in overeenstemming met de minister van Financiën, is vastgesteld overeenkomstig de Sanctiewet 1977, zoals gewijzigd op 16 mei 2002, waarbij deze bevoegd zijn verklaard tot bevriezing van de tegoeden van personen en entiteiten in het kader van de uitvoering van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van 28 september 2001, die vergaande strategieën bevat ter bestrijding van het terrorisme, en met name ter bestrijding van de financiering van het terrorisme. Het gaat dus om een beslissing die zowel qua inhoud als qua vorm veel lijkt op de beslissing die aan de orde was in de zaak PMOI I.
91. Verder wordt niet gesteld dat een beslissing als de Sanctieregeling onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties valt, behalve voor de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid ervan.
92. In de tweede plaats vormt het vonnis van de voorzieningenrechter hoe dan ook een beslissing van een rechterlijke instantie die is uitgesproken na een procedure in het kader waarvan het juist ging om de kennelijke rechtmatigheid van de Sanctieregeling, waarvan verzoekster de tenuitvoerlegging naar Nederlands recht opgeschort probeerde te krijgen.
93. In die omstandigheden moet verzoeksters argument dat de voorzieningenrechter zich ertoe heeft beperkt haar verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van de Sanctieregeling af te wijzen, zonder ten aanzien van haar een „beslissing” in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 te nemen, worden afgewezen omdat dit het resultaat is van een te formalistische lezing van het vonnis van de voorzieningenrechter.
94. Hetzelfde geldt voor verzoeksters argument dat de voorzieningenrechter de Sanctieregeling strikt genomen niet heeft „bekrachtigd”.
95. Aangetekend moet worden dat het juist is dat het vonnis van de voorzieningenrechter net zo min als de Sanctieregeling strikt genomen een beslissing tot „inleiding van een onderzoek of een vervolging wegens een terroristische daad” is en dat het ook geen veroordeling van verzoekster bevat in de strikte strafrechtelijke betekenis van het woord.
96. Het Gerecht is echter van oordeel dat het vonnis van de voorzieningenrechter, gelet op de inhoud, de strekking en de context ervan, tezamen met de Sanctieregeling beschouwd, wel is aan te merken als een beslissing die is genomen door een bevoegde instantie in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001.
97. In dit verband zij eraan herinnerd dat voor de uitlegging van de draagwijdte van een bepaling van gemeenschapsrecht rekening dient te worden gehouden zowel met de bewoordingen en de context als met de doelstellingen van die bepaling (zie arrest Hof van 8 december 2005, Jyske Finans, C‑280/04, Jurispr. blz. I‑10683, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
98. Vastgesteld moet worden dat de bepalingen waarom het in casu gaat, niet verlangen dat de nationale „beslissing” onderdeel is van een strafrechtelijke procedure stricto sensu, ook al is dat meestal het geval. Dat wordt bevestigd door artikel 1, lid 4, tweede alinea, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, dat door uitdrukkelijk te voorzien in de mogelijkheid dat de rechterlijke instanties „geen bevoegdheid bezitten op het door [de betrokken] bepaling bestreken gebied”, impliceert dat dergelijke beslissingen onder een ander gebied kunnen vallen dan dat van het strafrecht stricto sensu. Evenzo bepaalt artikel 1, lid 4, eerste alinea, tweede volzin, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 dat personen, groepen en entiteiten die de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in verband heeft gebracht met terrorisme en waartegen deze sancties heeft gelast, op de lijst kunnen worden geplaatst. De sancties waartoe de Veiligheidsraad heeft besloten, zijn niet noodzakelijkerwijs strafrechtelijk van aard (zie in die zin arrest Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, Jurispr. blz. I‑6351, punt 358, en arrest Gerecht van 11 juli 2007, Sison/Raad, T‑47/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „arrest Sison I ”, punt 101).
99. In die omstandigheden moet verzoeksters argument dat de opsporing en de vervolging enerzijds en de strafrechtelijke veroordelingen anderzijds onder de uitsluitende bevoegdheid van de officier van justitie respectievelijk van de strafrechter vallen, als niet ter zake diene nd van de hand worden gewezen.
100. Gelet op de doelstellingen die met de in casu aan de orde zijnde bepalingen worden nagestreefd in het kader van de uitvoering van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad, moet de betrokken nationale procedure niettemin de bestrijding van het terrorisme in ruime zin tot doel hebben.
101. In het arrest Sison II (punt 111) heeft het Gerecht beslist dat, gelet op zowel de bewoordingen, de context en de doeleinden van de in casu aan de orde zijnde bepalingen (zie in het bijzonder punt 1 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2001/931), als de vooraanstaande rol van de nationale autoriteiten in de procedure van de bevriezing van tegoeden overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, een beslissing tot „inleiding van een onderzoek of een vervolging”, om door de Raad op goede gronden te kunnen worden aangevoerd, onderdeel dient te zijn van een nationale procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen. Het Gerecht heeft gepreciseerd dat een beslissing van een nationale rechterlijke instantie die in het kader van een betwisting betreffende bijvoorbeeld civiele rechten en plichten slechts bijkomstig en terloops op de eventuele betrokkenheid van de betrokkene bij een dergelijke activiteit ingaat, niet aan dit vereiste voldoet.
102. Anders dan de rechterlijke beslissingen waarom het ging in de zaak die heeft geleid tot het arrest Sison II, is het in casu door de Raad aangevoerde vonnis van de voorzieningenrechter een voldoende rechtstreeks onderdeel van een nationale procedure die primair erop gericht is, aan de betrokkene een economische sanctiemaatregel op te leggen, te weten de bevriezing van zijn tegoeden krachtens de Sanctieregeling zelf, wegens diens betrokkenheid bij een terroristische activiteit (zie punt 90 hierboven).
103. In dit verband stelt verzoekster terecht dat noch de aard van de kortgedingprocedure naar Nederlands recht noch het feit dat deze geen strafrechtelijk karakter heeft, voor deze beoordeling relevant is. Derhalve lijkt het niet noodzakelijk, in te gaan op het aanbod van verzoekster om met betrekking tot deze vragen bewijs te leveren (zie punten 27 en 71 hierboven).
104. Het vonnis van de voorzieningenrechter, tezamen met de Sanctieregeling beschouwd, lijkt derhalve volgens de relevante nationale wettelijke regeling een beslissing van een bevoegde nationale instantie die voldoet aan de definitie van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.
105. Toen die beslissing werd genomen, kon zij dus tezamen met de Sanctieregeling worden geacht te voldoen aan de vereisten van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en kon zij derhalve in beginsel als zodanig grond opleveren voor de vaststelling van een maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden op grond van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001.
106. De vraag of deze beslissing nog steeds kon dienen als grondslag voor het bestreden besluit toen dat werd vastgesteld, zal, gelet op alle relevante omstandigheden van de onderhavige zaak en zeer in het bijzonder op de gevolgen die in het nationale recht daaraan werden toegekend, bij het onderzoek van het derde middel hierna worden behandeld.
107. Onder dit voorbehoud moet het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Derde onderdeel van het eerste middel
– Argumenten van partijen
108. Verzoekster stelt dat noch uit de motivering noch uit het vonnis van de voorzieningenrechter, noch uit de Sanctieregeling en zelfs niet uit het ambtsbericht van de AIVD kan blijken van enige mate van opzet, schuld of wetenschap bij haar betreffende het ondersteunen van terroristische activiteiten. Het bewijs daarvan, dat volgens haar op de Raad rust, is beslissend voor de toepassing van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van verordening nr. 2580/2001, in het bijzonder artikel 2, lid 3, sub ii, ervan, dat betrekking heeft op rechtspersonen die het plegen van terroristische daden „vergemakkelijken”.
109. De voorzieningenrechter, met name, kwam enkel tot het oordeel dat de door verzoekster ingezamelde gelden ten goede waren gekomen aan organisaties die gelieerd zijn aan Hamas, en dat die organisaties op hun beurt geld ter beschikking hadden gesteld ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten door die beweging (zie onder meer punt 3.2 van het vonnis van de voorzieningenrechter). De verklaring in de motivering volgens welke de voorzieningenrechter in het vonnis had gesteld dat verzoekster moest worden aangemerkt als een organisatie die Hamas steunt ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten, is dus onjuist. Uit de bewoordingen van de voorzieningenrechter blijkt integendeel dat op geen enkele wijze is vastgesteld dat verzoekster wist of diende te weten dat de gelden die zij ter beschikking stelde aan andere organisaties, voor terroristische doeleinden werden gebruikt. Verzoekster bestrijdt deze wetenschap ook.
110. In repliek voegt verzoekster hieraan toe dat haar goede trouw ook blijkt uit het feit dat zij de voorzieningenrechter toestemming heeft gegeven de vertrouwelijke stukken van de AIVD in te zien.
111. Met betrekking tot de beoordelingen in het ambtsbericht van de AIVD preciseert zij in antwoord op de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden dat de omstandigheid dat de voorzieningenrechter dit ambtsbericht in zijn twee vonnissen uitgebreid heeft geciteerd, niet betekent dat hij hiermee volledig heeft ingestemd. Dat geldt in het bijzonder met betrekking tot de gestelde actieve rol van verzoekster en haar bestuurders bij het inzamelen van gelden ten behoeve van Hamas.
112. Met betrekking tot het argument van het Koninkrijk der Nederlanden dat onder de term „wetenschap” niet alleen het „weten” maar ook het „behoren te weten” moet worden verstaan, merkt zij op dat dit niet wordt onderbouwd door de bewoordingen die de wetgever in artikel 1, lid 3, sub k, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 heeft gebruikt, terwijl hij gemakkelijk een andere formulering had kunnen kiezen indien dat zijn bedoeling was geweest.
113. Hoe dan ook, zelfs uit het vonnis van de voorzieningenrechter blijkt niet dat zij had „behoren te weten”, dat de door haar gedoneerde gelden voor terroristische doeleinden werden aangewend.
114. Dienaangaande voegt verzoekster toe dat, anders dan het Koninkrijk der Nederlanden stelt, uit het vonnis van de voorzieningenrechter (in het bijzonder uit punt 3.4 daarvan) helemaal niet blijkt dat de voorzieningenrechter ervan overtuigd was dat verzoekster wist of behoorde te weten van de terroristische eindbestemming van de gelden.
115. Zij concludeert dat het kennelijk onjuist is geweest van de Raad om aan te nemen dat zij wist dat bepaalde organisaties waaraan geld werd gedoneerd, aan Hamas gelieerd waren, en dat deze organisaties op hun beurt die gelden aanwendden ten behoeve van het plegen van terroristische aanslagen.
116. Verzoekster wijst er hoe dan ook op dat de organisatie Hamas als zodanig pas op 12 september 2003, dus na het vonnis van de voorzieningenrechter en zelfs na de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden, op de litigieuze lijst is geplaatst [bij gemeenschappelijk standpunt 2003/651/GBVB van de Raad van 12 september 2003 inzake de actualisering van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en houdende intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2003/482/GBVB (PB L 229, blz. 42)]. Vóór die datum was alleen de terroristische tak van Hamas, die in de relevante handelingen van de Raad werd aangeduid als „Hamas-Izz al-Din al-Qassem” [zie met name gemeenschappelijk standpunt 2003/482/GBVB van de Raad van 27 juni 2003 inzake de actualisering van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en houdende intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2003/402/GBVB (PB L 160, blz. 100)], in die lijst opgenomen. Verzoekster leidt hieruit af dat tot 12 september 2003 een gemiddelde Europese burger, en dus ook zijzelf, ervan mocht uitgaan dat donaties aan de humanitaire tak van Hamas niet voor terrorisme zouden worden aangewend.
117. De Raad, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, stelt dat overeenkomstig de toepasselijke relevante bepalingen in casu het bewijs wordt geleverd dat verzoekster wist dat zij met haar deelname aan de activiteiten van Hamas aan de criminele activiteiten van deze groepering meewerkte.
118. Het Koninkrijk der Nederlanden voegt hieraan toe dat onder „wetenschap” in de zin van dezelfde bepalingen niet alleen moet worden begrepen het „weten” maar ook het „behoren te weten”.
– Beoordeling door het Gerecht
119. Zoals de Raad terecht opmerkt, is hij ingevolge verordening nr. 2580/2001 zelf niet uitdrukkelijk verplicht om te bewijzen dat de betrokkene de „intentie” had een terroristische daad te plegen, daaraan deel te nemen of het plegen daarvan te vergemakkelijken. Het bewijs van dit intentioneel karakter wordt echter vereist door gemeenschappelijk standpunt 2001/931, waarvan artikel 1, lid 3, sub k, dat in de motivering tegen verzoekster is aangevoerd, bepaalt dat het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering moet geschieden „in de wetenschap dat met deze deelname aan de criminele activiteiten van de groepering wordt meegewerkt”. Gelet op de bewoordingen ervan, wordt dit bewijs derhalve ook vereist volgens artikel 1, lid 4, van verordening nr. 2580/2001.
120. Derhalve moet worden nagegaan of dit bewijs in casu naar behoren is geleverd.
121. In casu blijkt uit de toelichting op de Sanctieregeling dat deze is vastgesteld in afwachting van de vaststelling van een communautair besluit ten aanzien van verzoekster op de grondslag van verordening nr. 2580/2001, aan de hand van aanwijzingen dat zij gelden heeft overgemaakt naar organisaties die terrorisme ondersteunen in het Midden-Oosten (zie ook arrest Al-Aqsa, punt 17).
122. Verzoekster heeft bij de voorzieningenrechter beroep tegen het Koninkrijk der Nederlanden ingesteld teneinde met name opschorting te verkrijgen van de tenuitvoerlegging van de bij de Sanctieregeling voorgeschreven maatregelen.
123. Bij tussenvonnis heeft de voorzieningenrechter met name het volgende vastgesteld en beslist:
„1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 6 mei 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
[...]
1.9. Op 3 april 2003 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken [de Sanctieregeling] vastgesteld [...].
1.10.	In de toelichting bij [de Sanctieregeling] wordt vermeld dat er aanwijzingen zijn dat door [verzoekster] gelden worden overgemaakt naar organisaties die terrorisme ondersteunen in het Midden-Oosten.
1.11.	Bij brief van 9 april 2003 heeft het hoofd van de [AIVD] de directeur-generaal Politieke Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken het volgende medegedeeld:
‚[...]Ter bevestiging van eerder gedane mededelingen het volgende. Bij de uitvoering van zijn wettelijke taken heeft de AIVD uit betrouwbare doch kwetsbare bronnen het volgende vernomen.
De in Nederland gevestigde stichting Al-Aqsa, opgericht op 24 augustus [1993], met als statutaire zetel Heerlen, heeft in Nederland geld ingezameld ten behoeve van aan Hamas gerelateerde organisaties in het Midden-Oosten. Meerdere van deze organisaties stellen geld ter beschikking aan het plegen c.q. het faciliteren van terroristische activiteiten.
De AIVD komt tot de conclusie dat een onderscheid tussen sociale en terroristische activiteiten van Hamas niet langer kan worden gehandhaafd. Hamas, waaraan de vermelde fondsenwervende organisaties zijn gerelateerd, moet worden gezien als een organisatorisch verband van waaruit zowel liefdadigheid als terroristische activiteiten worden gefaciliteerd, waarbij deze activiteiten complementair ten opzichte van elkaar zijn.
De stichting Al-Aqsa onderhoudt of heeft contacten onderhouden met fondsenwervende instellingen ten behoeve van Hamas. De stichting Al-Aqsa onderhoudt dan wel onderhield banden met Al-Aqsa in Duitsland (medio 2002 verboden), Al-Aqsa in Denemarken (tegoeden eind 2002 bevroren), Al-Aqsa in België alsmede fondsenwervende instellingen ten behoeve van Hamas in het Verenigd Koninkrijk, in Italië, in Zwitserland, Zweden en in Frankrijk.
Er is een gezamenlijke internationale fondsenwervingsactie van de fondsenwervende instellingen, inclusief de Nederlandse Al-Aqsa, ten behoeve van Hamas onder [de] naam Union of the Good (in het Arabisch Ittilaf AI-Khair). Het in Qatar verblijvende hoofd van de Union of the Good heeft zelfmoordaanslagen op religieuze gronden in het verleden geautoriseerd. Tot het verbod (van Al-Aqsa) in Duitsland was de voorzitter van Al-Aqsa in Duitsland tevens voorzitter van Al-Aqsa in Nederland. Na het verbod in Duitsland is een bestuurslid van Al-Aqsa in België, dat tevens bestuurslid in Nederland was, voorzitter van Al-Aqsa in Nederland geworden [...]’
Dit ambtsbericht, aangevuld met onderliggende informatie, vormt de grondslag voor de [Sanctieregeling].
1.12.	Op verzoek van [verzoekster] heeft er op 17 april 2003 een informatieve bespreking plaatsgevonden tussen het bestuur van [verzoekster], de raadslieden van [verzoekster] en vertegenwoordigers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Tijdens deze bespreking heeft het bestuur van [verzoekster] aanvullende informatie verstrekt over [haar] activiteiten. Deze informatie heeft voor [het Koninkrijk der Nederlanden] echter geen aanleiding gevormd de jegens [verzoekster] genomen maatregelen in te trekken dan wel aan te passen. Ook aan latere verzoeken van [verzoekster] met die strekking is door [het Koninkrijk der Nederlanden] geen gehoor gegeven.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
[Verzoekster] vordert – zakelijk weergegeven –:
[...]
Daartoe voert [verzoekster] het volgende aan.
De beschuldigingen aan het adres van [verzoekster] zijn niet met vaststaande feiten gestaafd. Het ambtsbericht van de AIVD biedt voor de beschuldigingen onvoldoende basis. Daar komt bij dat [het Koninkrijk der Nederlanden] in een eerder stadium te kennen heeft gegeven dat er geen aanleiding bestond om maatregelen tegen [verzoekster] te nemen. [Verzoekster] onderhoudt geen banden met Hamas of met aan Hamas gerelateerde organisaties. De door haar ingezamelde gelden worden alleen aangewend voor sociale activiteiten en dit wordt intensief gecontroleerd door de betrokken autoriteiten. Alvorens [de Sanctieregeling] uit te vaardigen is [verzoekster] [door het Koninkrijk der Nederlanden] niet in de gelegenheid gesteld haar standpunt kenbaar te maken. [Verzoekster] heeft volledige openheid van zaken gegeven aan [het Koninkrijk der Nederlanden] en het in de gelegenheid gesteld de activiteiten van [verzoekster] te controleren. Op dit laatste aanbod is [het Koninkrijk der Nederlanden], ten onrechte, niet ingegaan. [Het Koninkrijk der Nederlanden] handelt aldus onrechtmatig jegens [verzoekster]. De handelwijze van [het Koninkrijk der Nederlanden] brengt [verzoekster] onherstelbare schade toe. [Verzoekster] kan aan veel van haar betalingsverplichtingen (huur, gas/water/elektra, salarissen) niet meer voldoen en heeft reeds opgestarte projecten moeten stilzetten.
Zelfs indien de handelwijze van [het Koninkrijk der Nederlanden] als rechtmatig moet worden beschouwd, is het toch onrechtmatig omdat [het Koninkrijk der Nederlanden] geen maatregelen heeft getroffen om aan de inhumane situatie waarin [verzoekster] thans verkeert, een einde te maken.
Door in de media ruchtbaarheid te geven aan de beschuldigingen die [het Koninkrijk der Nederlanden] jegens [verzoekster] koestert, heeft [het Koninkrijk der Nederlanden] [verzoekster] voorts in haar goede naam en eer aangetast. [Verzoekster] heeft als gevolg hiervan ook schade geleden, welke schade [het Koninkrijk der Nederlanden] dient te vergoeden.
[...]
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting moet ervan worden uitgegaan dat het [verzoekster] er met name om te doen is dat [het Koninkrijk der Nederlanden] wordt verboden nog verder uitvoering te geven aan [de Sanctieregeling]. Beoordeeld dient te worden of [het Koninkrijk der Nederlanden] door vaststelling en toepassing van [de Sanctieregeling] onrechtmatig handelt jegens [verzoekster].
[...]
3.4. Het is vaste jurisprudentie van de Hoge Raad [der Nederlanden] dat de rechter de vaststelling en uitvoering van algemeen verbindende voorschriften (wetten in materiële zin) onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Bij deze toetsing dient de rechter, aldus de Hoge Raad, de nodige terughoudendheid te betrachten.
3.5. Het belang van [het Koninkrijk der Nederlanden] bij de vaststelling van [de Sanctieregeling] is gelegen in de bestrijding van terroristische activiteiten in het algemeen en het afsnijden van de financiële voeding van die activiteiten in het bijzonder. [Verzoekster] heeft belang bij een ongehinderde voortzetting van haar activiteiten.
3.6. Aan [de Sanctieregeling] ligt het hierboven aangehaalde ambtsbericht van de AIVD ten grondslag. De inhoud van het ambtsbericht komt er in de kern op neer dat de gelden die [verzoekster] in Nederland inzamelt ten goede komen aan organisaties die zijn gelieerd aan de (Palestijnse) islamitische beweging Hamas en dat meerdere van deze (aan Hamas gerelateerde) organisaties geld ter beschikking stellen ten behoeve van het plegen c.q. faciliteren van terroristische activiteiten door Hamas.
3.7. [Verzoekster] heeft met klem betoogd dat zij geen gelden beschikbaar stelt aan Hamas of aan aan die beweging gelieerde organisaties. De gelden die zij inzamelt (in 2002 EUR 1 300 000), aldus [verzoekster], komen in het geheel ten goede aan instellingen die uitsluitend sociale doelen nastreven en sociale activiteiten verrichten en die zijn gevestigd in Israël, in door Israël bezette gebieden en in andere landen (onder andere Canada en Australië). De besteding van de ingezamelde gelden vindt voorts plaats conform de in die landen/gebieden geldende wetten en onder controle van de autoriteiten van die landen/gebieden.
3.8. In het ambtsbericht van de AIVD zijn slechts algemene stellingen neergelegd. Feitelijke gegevens ter onderbouwing van die stellingen ontbreken. Mitsdien kan niet worden beoordeeld, niet door de voorzieningenrechter en ook niet door [verzoekster], of de in het ambtsbericht verwoorde conclusies worden gedragen door daaraan ten grondslag liggende onderzoeksgegevens, met andere woorden wat het waarheidsgehalte van het ambtsbericht is. Dit klemt temeer, nu [verzoekster] de inhoud van het ambtsbericht, voor zover mogelijk, gemotiveerd heeft betwist.
3.9. Hoewel aan onderhavig ambtsbericht betekenis kan worden toegekend, is de voorzieningenrechter van oordeel dat, zeker in een situatie waarin een rechtssubject op basis van dat ambtsbericht het feitelijk functioneren in belangrijke mate onmogelijk wordt gemaakt, [het Koninkrijk der Nederlanden] niet kan volstaan met de enkele verwijzing naar dat ambtsbericht, nu dit ambtsbericht niet onderbouwd wordt en [verzoekster] de inhoud daarvan gemotiveerd heeft weersproken. Het betoog van [het Koninkrijk der Nederlanden] – verwijzing naar het ambtsbericht is in het kader van de toetsing van regelgeving door de voorzieningenrechter voldoende, waarbij mede gewezen wordt op het vertrouwelijk karakter van de onderliggende bronnen – wordt dan ook verworpen.
3.10.	[Het Koninkrijk der Nederlanden] heeft (subsidiair) aangeboden alleen de voorzieningenrechter inzage te geven in de betreffende onderliggende gegevens. [Verzoekster] heeft de stelling van [het Koninkrijk der Nederlanden] dat [het] er belang bij heeft dat de gegevens van de AIVD die aan het ambtsbericht ten grondslag liggen geheim blijven, niet betwist. [Verzoekster] heeft er voorts mee ingestemd dat alleen de voorzieningenrechter kennis neemt van bedoelde vertrouwelijke gegevens.
3.11.	Vertrouwelijke inzage door de [voorzieningenrechter] van relevante stukken lijkt op gespannen voet te staan met een der hoofdbeginselen van het procesrecht, namelijk het recht op hoor en wederhoor. Daardoor zal uit de motivering van het (eind)vonnis na de vertrouwelijke kennisneming niet blijken van datgene waarin vertrouwelijke inzage is gegeven, zodat in zoverre de te geven motivering niet recht streeks controleerbaar is. Niettemin is denkbaar dat uit hoofde van overwegingen van openbare orde op genoemd hoofdbeginsel een uitzondering wordt gemaakt. Een dergelijke situatie doet zich thans voor. Daarbij is ook van belang dat partijen met het maken van een uitzondering ingestemd hebben en onderhavige toetsing bovendien bestuursrechtelijke aspecten heeft, in welk recht vertrouwelijke kennisneming door de rechter niet ongebruikelijk is (zie artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht).
3.12.	Het voorgaande impliceert dat [het Koninkrijk der Nederlanden] opgedragen zal worden invulling te geven aan vertrouwelijke kennisneming door de voorzieningenrechter van het aan het ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende dossier, waarbij de voorzieningenrechter zich zal laten bijstaan door de griffier. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat vertrouwelijke kennisneming op korte termijn zal kunnen plaatsvinden.
[...]
4. De beslissing
De voorzieningenrechter gelast [het Koninkrijk der Nederlanden] om binnen een week na heden [de dag na het onderhavige tussenvonnis] de voorzieningenrechter in kennis te stellen van de wijze waarop laatstgenoemde, vergezeld van de griffier, vertrouwelijk kennis kan nemen van de aan het ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende gegevens.
[...]”
124. De Nederlandse regering heeft aan dit tussenvonnis gevolg gegeven en de voorzieningenrechter heeft op 21 mei 2003 ten kantore van de AIVD van voornoemde gegevens kennis genomen.
125. Bij het vonnis van de voorzieningenrechter is onder meer het volgende vastgesteld en overwogen:
„[...]
2. De feiten, de vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Wat deze onderdelen betreft wordt verwezen naar het [tussenvonnis].
3. De beoordeling van het geschil
3.1. In navolging van hetgeen in het tussenvonnis [...] is overwogen, zal eerst de vraag worden beantwoord of [het Koninkrijk der Nederlanden] door de vaststelling en toepassing van de [Sanctieregeling] onrechtmatig handelt jegens [verzoekster] en het hem om die reden verboden moet worden aan de [Sanctieregeling] nog verder uitvoering te geven.
3.2. De voorzieningenrechter komt, op grond van zijn onderzoek, tot het oordeel dat de bevindingen van de AIVD, in onderling verband en samenhang bezien, voldoende draagvlak bieden voor de conclusie (van de AIVD) dat de gelden die [verzoekster] in Nederland heeft ingezameld ten goede zijn gekomen aan organisaties die zijn gelieerd aan de (Palestijnse) islamitische beweging Hamas en voorts ook de conclusie kunnen rechtvaardigen dat meerdere van die (aan Hamas gerelateerde) organisaties geld ter beschikking stellen ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten door Hamas.
3.3. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan geoordeeld moet worden dat de AIVD op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de taak die hij op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft te vervullen, is de voorzieningenrechter voorts evenmin gebleken.
3.4. [Verzoekster] heeft nog betoogd dat, indien al moet worden aangenomen dat [het Koninkrijk der Nederlanden] met enkel de vaststelling en toepassing van [de Sanctieregeling] niet onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, het onrechtmatig karakter van het handelen van [het Koninkrijk der Nederlanden] in ieder geval is gelegen in de omstandigheid dat [het] [de Sanctieregeling] heeft uitgevoerd zonder daarbij een voorziening te treffen die een einde maakt aan de situatie waarin [verzoekster] zich thans bevindt. Dit betoog faalt. Dat [verzoekster] als gevolg van de handelwijze van [het Koninkrijk der Nederlanden] schade heeft geleden, en nog lijdt, staat vast. Het zijn echter uitsluitend de gedragingen van [verzoekster] zelf geweest die de schade hebben doen ontstaan en in de toekomst mogelijk tot verdere schade zullen leiden. De geleden en nog te lijden schade dient dan ook volledig aan [verzoekster] te worden toegerekend.
3.5. [Verzoekster] heeft er voorts nog op gewezen dat [het Koninkrijk der Nederlanden] (in de persoon van de Minister van Binnenlandse Zaken) in een eerder stadium, te weten in oktober 2002, in antwoord op vragen van leden van de Tweede Kamer te kennen heeft gegeven maatregelen tegen [verzoekster] niet noodzakelijk te achten. [Het Koninkrijk der Nederlanden] heeft echter voldoende aannemelijk gemaakt, en zulks blijkt ook uit de antwoorden op bedoelde kamervragen, dat het onderzoek van de AIVD zich op dat moment nog in een zodanig stadium bevond dat maatregelen tegen [verzoekster] toen niet in de rede lagen, maar dat na intensivering van het onderzoek het treffen van dergelijke maatregelen niet uitgesloten werd.
3.6. Gezien het voorgaande moet de onder 3.1 geformuleerde vraag ontkennend worden beantwoord. Dit betekent dat de vorderingen van [verzoekster] om [het Koninkrijk der Nederlanden] te verbieden alle aan [verzoekster] toebehorende middelen te bevriezen, [het] te verbieden het verrichten van financiële diensten voor en ten behoeve van [haar] te beletten en [het] te verbieden derden te verbieden rechtstreeks dan wel middellijk middelen aan [haar] ter beschikking te stellen, moeten worden afgewezen.
[...]
De beslissing
De voorzieningenrechter wijst de vorderingen af.
[...]”
126. Gezien het tussenvonnis en het vonnis van de voorzieningenrechter behoeft niet te worden uitgemaakt of, zoals het Koninkrijk der Nederlanden stelt, de rechterlijke toetsing van de beoordeling door de Raad van het aspect „wetenschap” als vereist door artikel 1, lid 3, sub k, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 zich dient te beperken tot het aspect kennelijke fout.
127. Zonder enige beoordelingsfout te maken, kon de Raad, gezien de twee betrokken vonnissen, er immers van uitgaan dat verzoekster wetenschap ervan had in de zin van voornoemde bepaling dat zij met het inzamelen en ter beschikking stellen van gelden meewerkte aan de criminele activiteiten van een terroristische groepering, in casu Hamas, of liever gezegd toentertijd haar gewapende tak Hamas-Izz al-Din al-Qassem.
128. Anders dan verzoekster op basis van een te formalistische en letterlijke lezing van deze twee vonnissen stelt, blijkt uit de feitelijke vaststellingen en beoordelingen die de voorzieningenrechter aan de hand van het ambtsbericht van de AIVD en de daaraan ten grondslag liggende gegevens heeft verricht, dat hij duidelijk ervan overtuigd was dat verzoekster had geweten van de terroristische eindbestemming van de gelden. De enkele voorbeelden van dergelijke vaststellingen en beoordelingen die het Koninkrijk der Nederlanden onder verwijzing naar punt 1.11 van het tussenvonnis heeft aangevoerd, tonen dit op impliciete maar zekere wijze aan.
129. Bovendien ging het bij de verhandelingen voor de voorzieningenrechter niet zozeer over deze wetenschap of over dit opzettelijke karakter als wel over de gestelde betrekkingen tussen verzoekster en Hamas. Zoals deze rechter heeft opgemerkt, betoogde verzoekster in dit stadium van de procedure namelijk „met klem” dat zij „geen gelden beschikbaar stel[de] aan Hamas of aan aan die beweging gelieerde organisaties” en zelfs dat zij „geen banden [onderhield] met Hamas of met aan Hamas gerelateerde organisaties”. Dit betoog is door de voorzieningenrechter duidelijk weerlegd, nadat hij kennis heeft kunnen nemen van het aan het ambtsbericht van de AIVD ten grondslag liggende dossier. In die omstandigheden was het niet noodzakelijk dat in punt 3.2 van het vonnis van de voorzieningenrechter uitdrukkelijk werd gepreciseerd in hoeverre verzoekster „wetenschap” had van de situatie.
130. Hoe dan ook, met de beslissing dat de door verzoekster als gevolg van de Sanctieregeling geleden en nog te lijden schade haar „volledig toegerekend” diende te worden, is de voorzieningenrechter in het kader van de door hem te verrichten belangenafweging noodzakelijkerwijs tot de conclusie gekomen dat er sprake is van deze „wetenschap”, die voor de vaststelling van de verantwoordelijkheid van verzoekster onontbeerlijk is (zie onder meer punt 3.5 van het tussenvonnis).
131. Verder is het betoog dat verzoekster in haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden heeft ontwikkeld op basis van een vermeend onderscheid dat althans voor de periode vóór 12 september 2003 tussen de humanitaire en de terroristische tak van Hamas moest worden gemaakt, volledig irrelevant, gezien de conclusie van de voorzieningenrechter dat de door verzoekster in Nederland ingezamelde gelden ten goede waren gekomen aan aan Hamas gerelateerde organisaties, en dat meerdere van die organisaties geld ter beschikking stelden ten behoeve van het plegen respectievelijk faciliteren van terroristische activiteiten door Hamas.
132. Voor het overige is dit betoog, volgens hetwelk verzoekster toentertijd ervan had mogen uitgaan dat donaties aan de humanitaire tak van Hamas niet voor terrorisme zouden worden aangewend, onverenigbaar met haar betoog voor de voorzieningenrechter, in het kader waarvan zij banden met Hamas of met aan Hamas gerelateerde organisaties ontkende.
133. Gelet op het voorgaande, moet het derde onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Vierde onderdeel van het eerste middel
– Argumenten van partijen
134. Verzoekster voert aan dat doel en strekking van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 zijn het bestrijden van de huidige en toekomstige financiering van terrorisme en niet de financiering daarvan in het verleden. Als niet kan worden vastgesteld dat er sprake is van enige huidige of toekomstige dreiging dat een entiteit terrorisme gaat financieren, zijn volgens haar die handelingen dan ook niet op haar van toepassing.
135. Noch uit de motivering noch uit het vonnis van de voorzieningenrechter kan echter enige huidige of toekomstige dreiging, afkomstig van verzoekster, worden afgeleid die de conclusie wettigt dat zij in 2007 nog steeds kan worden geacht terroristische activiteiten te vergemakkelijken. Mede door het tijdsverloop sinds 3 juni 2003 kunnen de bepalingen uit het vonnis van de voorzieningenrechter overigens niet meer ten grondslag worden gelegd aan een dergelijke conclusie.
136. In het bijzonder blijkt uit de motivering op geen enkele wijze dat de organisaties waaraan verzoekster vóór 3 juni 2003 geld gaf, gesteld dat zij toentertijd terroristische activiteiten daadwerkelijk hebben vergemakkelijkt, dit thans nog steeds doen. Het zou zelfs kunnen dat die organisaties niet meer bestaan. De Raad zelf is niet in staat dit na te gaan, aangezien geheim is gebleven om welke organisaties het gaat, en hij geen inzage heeft gehad in de stukken van de AIVD waarop het vonnis van de voorzieningenrechter is gebaseerd.
137. Verder kan nergens uit blijken dat verzoekster, bij vrijgeven van haar tegoeden, wederom dezelfde organisaties zou gaan steunen. Zij verklaart in dit verband expliciet dat zij, indien de Raad haar een lijst verstrekt van organisaties die worden geacht terrorisme te financieren, deze geen enkele financiële steun meer zal verschaffen.
138. In repliek voegt verzoekster hieraan toe dat het Gerecht, anders dan de Raad in zijn verweerschrift stelt, zeer wel in staat is om in casu de gegrondheid van het bestreden besluit met betrekking tot het onderhavige middel te toetsen. Onder verwijzing naar de door de Raad in dit verband aangevoerde beoordelingscriteria wijst zij erop dat zij op het gebied van terroristisch geweld geen antecedenten had en nog steeds niet heeft, dat de Raad enkel op basis van de hem ter beschikking staande stukken in redelijkheid niets zinnigs kan zeggen over haar toekomstige voornemens, en dat zowel de Sanctieregeling, die reeds in 2003 is ingetrokken, als het vonnis van de voorzieningenrechter zeer aan relevantie heeft ingeboet.
139. In haar opmerkingen over de memorie in interventie van het Koninkrijk der Nederlanden stelt verzoekster verder nog dat de beoordeling van de Raad kennelijk onjuist is geweest. Zij wijst erop dat de Raad zelf niet eens weet welke organisaties door haar werden gesteund, laat staan dat de Raad weet welke van deze organisaties vervolgens terrorisme hebben ondersteund. De Raad weet niet eens of deze organisaties nog wel bestaan. Gezien die omstandigheid, kan de Raad op basis van de hem bekende stukken onmogelijk stellen, dat verzoekster nog geacht kan worden terroristische daden te vergemakkelijken. Hij heeft dus een kennelijk onjuiste invulling gegeven aan zijn beoordelingsmarge.
140. De Raad, ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie, betwist verzoeksters betoog.
– Beoordeling door het Gerecht
141. Verzoeksters betoog in het kader van het vierde onderdeel van het eerste middel komt in wezen overeen met het betoog van de verzoeker in het kader van het derde middel van het beroep in de zaak die heeft geleid tot het arrest PMOI I.
142. Uitspraak doende op het derde middel was het Gerecht in het arrest PMOI I onder meer van oordeel dat: a) de betrokken bepalingen van verordening nr. 2580/2001 en van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 helemaal geen verbod bevatten op beperkende maatregelen tegen personen of entiteiten die in het verleden terroristische daden hebben gepleegd – ook al is er geen bewijs dat zij momenteel dergelijke daden plegen of eraan deelnemen – wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen (punt 107); b) de verwezenlijking van het met deze handelingen nagestreefde doel, namelijk de strijd tegen de bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid door terroristische handelingen, dat van fundamenteel belang is voor de internationale gemeenschap, in gevaar kan komen indien de als sanctie voor dergelijke daden voorgeschreven maatregelen tot bevriezing van tegoeden alleen zouden kunnen worden toegepast op personen, groepen en entiteiten die op dit moment terroristische daden plegen of dit in het recente verleden hebben gedaan (punt 109); c) deze maatregelen, aangezien zij voornamelijk beogen te voorkomen dat dergelijke daden worden gepleegd of worden herhaald, eerder zijn gebaseerd op de beoordeling van een actuele of toekomstige dreiging dan op de beoordeling van eerdere gedragingen (punt 110), en d) de ruime beoordelingsvrijheid waarover de Raad beschikt met betrekking tot de factoren die in aanmerking moeten worden genomen bij de vaststelling of de handhaving van een dergelijke maatregel tot bevriezing van tegoeden, ook geldt voor de beoordeling van de bedreiging die eventueel blijft uitgaan van een organisatie die in het verleden terroristische daden heeft gepleegd, ongeacht de opschorting van haar terroristische activiteiten gedurende kortere of langere tijd, of zelfs de schijnbare stopzetting van deze activiteiten (punt 112).
143. In het arrest Sison II (punt 66) heeft het Gerecht hieraan toegevoegd dat in deze omstandigheden, mede gelet op de rechtspraak met betrekking tot de plicht tot motivering van de latere besluiten tot bevriezing van tegoeden (zie dienaangaande arrest PMOI I, punt 82), van de Raad niet kan worden verlangd dat hij meer bepaald aangeeft in welk opzicht de bevriezing van de tegoeden van de betrokkene concreet bijdraagt tot de bestrijding van het terrorisme dan wel dat hij bewijs levert om aan te tonen dat de betrokkene zijn tegoeden zou kunnen gebruiken om in de toekomst terroristische daden te plegen of te vergemakkelijken.
144. In casu volgt uit deze rechtspraak dat de omstandigheid dat de Raad uitsluitend heeft verwezen naar gebeurtenissen vóór 3 juni 2003, zoals vastgesteld door de voorzieningenrechter, op zich niet volstaat om te kunnen spreken van schending van artikel 1, leden 1, 2 en 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 (zie in die zin arrest PMOI I, punt 113).
145. Hetzelfde geldt voor verzoeksters „expliciete verklaring” dat zij zich zal onthouden van financiële steun aan de organisaties waarvan de Raad haar heeft verteld dat zij terrorisme financieren.
146. De vraag of de Raad, gelet op alle andere relevante omstandigheden (onder meer de tijd die sinds het aanvankelijke besluit tot bevriezing van tegoeden is verstreken, wat er intussen is gebeurd met de organisaties waaraan verzoekster geld had gegeven, haar antecedenten op het gebied van terrorisme, haar toekomstige voornemens, de intrekking van de Sanctieregeling en de huidige relevantie van het vonnis van de voorzieningenrechter), hiermee de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden, valt eerder onder de rechterlijke toetsing van de naleving van de krachtens artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 op de Raad rustende verplichtingen. Daar de schending van deze verplichtingen specifiek in het kader van het derde middel is gesteld, zal dit bij het onderzoek van dat middel in voorkomend geval moeten worden beoordeeld (zie in die zin en naar analogie arrest PMOI I, punt 114).
147. Onder dit voorbehoud moet dus het vierde onderdeel van het eerste middel en, dientengevolge, ook onder het in punt 106 hierboven geformuleerde voorbehoud, het gehele eerste middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: schending van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en van een wezenlijk vormvoorschrift
Argumenten van partijen
148. Volgens verzoekster, die verwijst naar artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931, naar artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 en naar de door het Gerecht in het arrest OVMI geformuleerde beginselen, heeft de Raad geen heronderzoek verricht naar de wenselijkheid van haar handhaving op de litigieuze lijst. Daarmee heeft de Raad een wezenlijk vormvoorschrift geschonden.
149. In dit verband wijst verzoekster erop dat uit de motivering op geen enkele wijze blijkt, dat de Raad daadwerkelijk een dergelijk heronderzoek heeft verricht naar het voortdurende bestaan van redenen die het aanvankelijke besluit tot bevriezing van tegoeden rechtvaardigden, laat staan hoe hij dit heeft verricht. Het heeft er veeleer alle schijn van dat de Raad het bestreden besluit alleen heeft gebaseerd op het vonnis van de voorzieningenrechter en op de Sanctieregeling. Die handelingen vormen echter geen afdoende zelfstandige rechtsgrondslag voor een later besluit tot handhaving van de bevriezing van tegoeden. Het bij elk later besluit tot bevriezing van haar tegoeden opnieuw aanvoeren van twee dezelfde nationale beslissingen vormt volgens verzoekster geen deugdelijk en actueel heronderzoek van haar situatie, zoals het Gerecht in het arrest OVMI heeft vereist.
150. Zij merkt ook op dat zij op geen enkele wijze nog de feitelijke juistheid of onjuistheid van de aantijgingen van de AIVD uit 2003 door een Nederlandse rechter kan laten toetsen, laat staan dat getoetst kan worden wat de huidige status is van de organisaties waaraan zij geld heeft overgemaakt.
151. Ter terechtzitting heeft verzoekster, onder meer onder verwijzing naar punt 116 van het arrest Sison II, verder nog aangevoerd dat naar aanleiding van de Sanctieregeling en het vonnis van de voorzieningenrechter tot op heden in Nederland tegen haar geen onderzoek is ingeleid of vervolging is ingesteld, hoewel de Sanctieregeling meteen na de vaststelling van de eerste communautaire maatregel tot bevriezing van haar tegoeden is ingetrokken. Zij leidt daaruit om te beginnen af dat geen gevolg is gegeven aan de nationale beslissing op basis waarvan de Raad aanvankelijk heeft besloten haar tegoeden te bevriezen, en verder dat de Raad niet naar behoren rekening houdt met deze omstandigheid door deze maatregel onbeperkt te handhaven.
152. De Raad aanvaar dt verzoeksters argumenten niet, en verklaart dat hij, alvorens te beslissen om haar op de litigieuze lijst te laten staan, een gedetailleerde inhoudelijke evaluatie heeft verricht, om er zeker van te zijn dat die plaatsing nog steeds gerechtvaardigd was.
153. De Raad herinnert eraan dat het antwoord op de vraag of beperkende maatregelen tegen een terroristische organisatie al dan niet moeten worden gehandhaafd, een beleidskwestie is waarvoor enkel de wetgever bevoegd is, en is van oordeel dat hij, inhoudelijk gezien, rekening heeft gehouden met alle relevante overwegingen.
154. Ook vanuit procedureel oogpunt beschouwd heeft hij blijk gegeven van zorgvuldigheid, teneinde zich te conformeren aan de voorschriften die voortvloeien uit de arresten OVMI en Sison I (punten 141 en 184), welke betrekking hebben op de rechten van verdediging en het recht te worden gehoord, zodat de heroverweging is verricht met volledige kennis van verzoeksters opmerkingen.
155. Dienaangaande merkt de Raad onder verwijzing naar punt 5 van de considerans van het bestreden besluit en naar zijn brief van 29 juni 2007, waarbij het bestreden besluit aan verzoekster is meegedeeld, op dat hij verzoeksters opmerkingen van 25 mei 2007 zorgvuldig heeft afgewogen alvorens te beslissen haar op de litigieuze lijst te handhaven.
156. In die omstandigheden is de Raad van mening dat op hem overeenkomstig de arresten OVMI en Sison I weliswaar de verplichting rust om de betrokkenen in staat te stellen hun opmerkingen te maken en deze in overweging te nemen, maar dat het niet betekent dat hij deze opmerkingen op zijn beurt moet beantwoorden. Uit het feit dat de motivering niet is gewijzigd ten opzichte van die welke op 23 april 2007 is meegedeeld, blijkt gewoon dat de Raad niet overtuigd was door enig argument dat verzoekster in haar opmerkingen had aangevoerd, en dat er aan de motivering geen nieuwe gegevens dienden te worden toegevoegd.
157. In hun antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht hebben de Raad, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie verder laten weten dat de Raad overeenkomstig de door het Gerecht in het arrest Sison II geformuleerde beginselen het recht had rekening te houden met het feit dat de beslissing van de bevoegde nationale instantie waarop hij zijn eigen besluit om aan verzoekster beperkende maatregelen op te leggen had gebaseerd, door verzoekster niet was aangevochten.
158. Ter terechtzitting heeft het Koninkrijk der Nederlanden erop gewezen dat de intrekking van de Sanctieregeling na de vaststelling van de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden niet betekende dat de nationale instanties een nieuw standpunt ten aanzien van laatstgenoemde hadden bepaald, maar was ingegeven door de wens van de Nederlandse regering om een overlapping van een nationale en een communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden te voorkomen.
Beoordeling door het Gerecht
159. Zoals in de punten 106 en 146 hierboven is vermeld, moet ook in het kader van het onderhavige middel enerzijds de vraag worden onderzocht of het vonnis van de voorzieningenrechter nog steeds kon dienen als grondslag voor het bestreden besluit toen dat werd vastgesteld, gelet op alle relevante omstandigheden van de onderhavige zaak en zeer in het bijzonder op de gevolgen die in het nationale recht aan de Sanctieregeling werden toegekend, en anderzijds de vraag of de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden door zich uitsluitend op dat vonnis te baseren. In die context rijst ook de vraag of verzoekster naar nationaal recht rechtsmiddelen tegen het vonnis van de voorzieningenrechter openstonden en nog openstaan, alsmede de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan het feit dat zij deze rechtsmiddelen niet heeft aangewend.
160. Alvorens op deze vragen in te gaan, zij herinnerd aan de beginselen die ten grondslag liggen aan de rechtspraak van het Gerecht met betrekking tot de geschillen over de maatregelen tot bevriezing van tegoeden die ter bestrijding van het terrorisme zijn vastgesteld, met name de arresten OVMI, PMOI I en PMOI II en Sison I en Sison II (zie dienaangaande punten 78‑83 hierboven).
161. Deze beginselen erkennen enerzijds de ruime beoordelingsvrijheid die aan de Raad wordt toegekend met betrekking tot de factoren die voor de vaststelling of de handhaving van een maatregel tot bevriezing van tegoeden op grond van verordening nr. 2580/2001 in aanmerking moeten worden genomen. Deze beoordelingsvrijheid betreft met name de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke besluiten zijn gebaseerd (zie punten 82 en 83 hierboven en aldaar aangehaalde rechtspraak), en geldt ook voor de beoordeling van de bedreiging die eventueel blijft uitgaan van een organisatie die in het verleden terroristische daden heeft gepleegd, ongeacht de opschorting van haar terroristische activiteiten gedurende kortere of langere tijd, of zelfs de schijnbare stopzetting van deze activiteiten (zie punt 142 hierboven en aldaar aangehaalde rechtspraak).
162. Deze beginselen erkennen anderzijds de doorslaggevende invloed die bij de uitoefening van die beoordelingsvrijheid moet worden toegekend aan de onderdelen van de nationale procedure, in het kader waarvan de beslissing van de bevoegde instantie bedoeld in artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 is genomen, welke beslissing dient als grondslag voor het communautaire besluit tot bevriezing van tegoeden.
163. Het Gerecht heeft aldus bij herhaling verklaard dat in een geval van toepassing van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001 – bepalingen waarbij een speciale vorm van samenwerking tussen de Raad en de lidstaten bij de gemeenschappelijke strijd tegen het terrorisme wordt ingevoerd – het beginsel van loyale samenwerking voor de Raad de verplichting meebrengt, zich zo veel mogelijk te verlaten op de beoordeling door de bevoegde nationale instantie, althans wanneer het een rechterlijke instantie betreft, met name met betrekking tot het bestaan van „bewijzen of serieuze en geloofwaardige aanwijzingen” waarop de beslissing van die rechterlijke instantie is gebaseerd (zie punt 80 hierboven en aldaar aangehaalde rechtspraak).
164. Het Gerecht heeft er niettemin ook op gewezen dat de Raad, wanneer hij overweegt een maatregel tot bevriezing van tegoeden overeenkomstig verordening nr. 2580/2001 vast te stellen of na heronderzoek te handhaven op basis van een nationale beslissing tot „inleiding van een onderzoek of een vervolging” wegens een terroristische daad, latere ontwikkelingen van dit onderzoek of deze vervolging niet buiten beschouwing kan laten (zie arrest Sison II, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
165.
Uit het arrest PMOI I (punt 146) volgt dan ook dat, aangezien tegen de beslissing van de bevoegde nationale instantie, waarop het communautaire besluit tot bevriezing van tegoeden is gebaseerd, te allen tijde naar nationaal recht beroep in rechte kan worden ingesteld – hetzij rechtstreeks tegen die beslissing, hetzij indirect tegen elke daaropvolgende beslissing van dezelfde nationale instantie houdende weigering om de beslissing in te trekken of te herroepen –, de Raad de omstandigheid dat deze beslissing nog steeds van kracht is, voor zijn beoordeling redelijkerwijs doorslaggevend kan achten. Het Gerecht was derhalve in hetzelfde arrest (punt 147) met betrekking tot de afweging van de belastende en de ontlastende elementen van oordeel dat de Raad redelijk en voorzichtig handelt wanneer hij in een situatie, waarin tegen de beslissing van de bevoegde nationale administratieve instantie waarop het communautaire besluit tot bevriezing van de tegoeden is gebaseerd, naar nationaal recht beroep in rechte kan worden of wordt ingesteld, in beginsel weigert een standpunt te bepalen met betrekking tot de gegrondheid van de inhoudelijke argumenten die door de betrokkene ter ondersteuning van een dergelijk beroep zijn aangevoerd, voordat hij de uitkomst van dit beroep kent. Anders zou de beoordeling van de Raad als politieke of administratieve instelling immers, wat de feiten of het recht betreft, in conflict kunnen komen met de beoordeling van de bevoegde nationale rechter.
166. Evenzo was het Gerecht in het arrest van 2 september 2009, El Morabit/Raad (T‑37/07 en T‑323/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 51 en 52), van oordeel, dat de Raad in overeenstemming met artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en verordening nr. 2580/2001 handelt door zijn besluit tot bevriezing van tegoeden te baseren op een strafrechtelijke veroordeling door een nationale rechterlijke instantie van eerste aanleg zonder de uitkomst van het door de betrokkene tegen die veroordeling ingestelde hoger beroep af te wachten.
167. In voornoemd arrest El Morabit/Raad (punt 53) heeft het Gerecht echter overeenkomstig de reeds aangehaalde rechtspraak daaraan toegevoegd dat, hoewel het louter instellen van hoger beroep tegen een veroordeling in eerste aanleg geen afbreuk doet aan het recht van de Raad om op basis van verordening nr. 2580/2001 en van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 een veroordeelde persoon of entiteit op de litigieuze lijst te plaatsen, de Raad verplicht is na de afloop van de procedure in hoger beroep na te gaan of redenen bestaan die de handhaving van de bevriezing van de tegoeden van de betrokkene rechtvaardigen. In dat geval heeft het Gerecht vastgesteld (punt 54), dat de Raad aan de vrijspraak van de betrokkene in hoger beroep onmiddellijk consequenties had verbonden en hem van de litigieuze lijst had geschrapt. Volgens het Gerecht had de Raad zijn bevoegdheden derhalve rationeel uitgelegd door zich te voegen naar de ontwikkeling van de beslissing van de Nederlandse rechterlijke instanties.
168. In het arrest Sison II (punt 116) heeft het Gerecht op dezelfde wijze de mogelijkheid overwogen dat een onderzoek van de politie of van de veiligheidsdienst zonder verdere gerechtelijke stappen wordt afgesloten omdat niet voldoende bewijs kon worden verzameld, of dat een gerechtelijk onderzoek om dezelfde redenen zonder beslissing wordt afgedaan dan wel dat een beslissing tot vervolging leidt tot het afzien van die vervolging of tot vrijspraak. Het Gerecht heeft beklemtoond dat het ontoelaatbaar zou zijn dat de Raad geen rekening zou houden met dergelijke factoren, die deel uitmaken van alle relevante gegevens die voor de beoordeling van de situatie in aanmerking moeten worden genomen (zie punt 83 hierboven). Een andersluidende beslissing zou betekenen dat de Raad en de lidstaten de buitensporige bevoegdheid wordt verleend om iemands tegoeden zonder enige rechterlijke controle en ongeacht de uitkomst van de eventueel aangespannen gerechtelijke procedures onbeperkt te bevriezen.
169. Dezelfde overwegingen dienen te gelden wanneer een nationale administratieve maatregel tot bevriezing van tegoeden of houdende verbod van een organisatie die als terroristisch is aangemerkt, wordt ingetrokken door degene die deze heeft vastgesteld, of door de rechter nietig wordt verklaard, zoals het geval was in de zaak die tot het arrest PMOI I heeft geleid.
170. In casu staat evenwel vast dat de Sanctieregeling op 3 augustus 2003 is ingetrokken, dus bijna meteen na de inwerkingtreding op 28 juni 2003 van de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden.
171. Het is juist dat het bestreden besluit, naar wordt verklaard, niet op de Sanctieregeling zelf is gebaseerd, maar alleen op het vonnis van de voorzieningenrechter (zie punt 86 hierboven). Om de in punt 87 hierboven uiteengezette redenen is het in casu echter niet mogelijk het vonnis van de voorzieningenrechter apart te beschouwen zonder tegelijkertijd rekening te houden met de Sanctieregeling.
172. Derhalve dient te worden erkend dat sinds de intrekking van de Sanctieregeling in de Nederlandse rechtsorde het vonnis van de voorzieningenrechter, dat, zoals zojuist in herinnering is gebracht, met die regeling een onlosmakelijk geheel vormt, niet meer op goede gronden kan dienen als grondslag voor een communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden.
173. Bij dit vonnis had de voorzieningenrechter namelijk eenvoudigweg geweigerd, de gevolgen van de Sanctieregeling voorlopig op te schorten. Die regeling sorteerde echter als gevolg van haar intrekking helemaal geen rechtsgevolgen meer. Hetzelfde dient bijgevolg te gelden voor de aan het vonnis van de voorzieningenrechter verbonden rechtsgevolgen, te meer waar dit slechts een voorlopige beoordeling bevatte, onverminderd hetgeen aan het eind van het proces ten gronde zou worden beslist.
174. Dienaangaande is het Gerecht verder nog van oordeel dat het vonnis van de voorzieningenrechter enkel voor de uitvoering van verordening nr. 2580/2001 geen rechtsgevolgen kan hebben die kunnen worden losgekoppeld van die van de Sanctieregeling, welke gevolgen in het onderhavige geval voortduren ondanks de intrekking daarvan in de Nederlandse rechtsorde. Het is overigens niet verenigbaar met de algemene opzet van deze verordening, die wordt gekenmerkt door de beslissende invloed die de onderdelen van de nationale procedure in de beoordeling van de Raad dienen te hebben, dat de Sanctieregeling, die in de Nederlandse rechtsorde geen enkel effect meer sorteert, door middel van het vonnis van de voorzieningenrechter in de communautaire rechtsorde nog steeds indirect en onbeperkt effect blijft sorteren.
175. Dit klemt temeer waar het vonnis van de voorzieningenrechter, dat op verzoeksters beroep is gewezen, bijkomstig is ten opzichte van de Sanctieregeling. Uit de toelichting daarop blijkt namelijk dat deze was vastgesteld „in afwachting van de vaststelling van een communautair besluit” en dat zij zou worden ingetrokken „zodra een dergelijk besluit in werking is getreden” (zie ook arrest Al‑Aqsa, punt 17). Volgens de uitleg van het Koninkrijk der Nederlanden ter terechtzitting werd deze intrekking enkel ingegeven door de wens van de Nederlandse regering om een overlapping van een nationale en een communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden te voorkomen. Hieruit volgt dat de Sanctieregeling hoe dan ook onmiddellijk na de vaststelling van de aanvankelijke communautaire maatregel tot bevriezing van verzoeksters tegoeden zou zijn afgeschaft, ongeacht of laatstgenoemde al dan niet een kortgedingprocedure of een bodemprocedure had ingeleid.
176. Een dergelijk mechanisme druist ook in tegen de algemene opzet van verordening nr. 2580/2001 die de vaststelling van een communautaire maatregel tot bevriezing van tegoeden afhankelijk stelt van hetzij de inleiding en de actieve voortzetting van een nationale procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen (zie arrest Sison II, punt 111), hetzij de uitspraak en de tenuitvoerlegging van een beslissing waarbij de betrokkene wegens die feiten wordt veroordeeld.
177. In de beoogde situatie wordt de beslissing tot bevriezing van tegoeden, die in eerste instantie op nationaal niveau wordt genomen, gerechtvaardigd „in afwachting van de vaststelling van een communautair besluit”, en de communautaire maatregel wordt op zijn beurt gerechtvaardigd door de vaststelling van de nationale beslissing die meteen wordt ingetrokken. Een dergelijk mechanisme zit in een cirkelredenering gevangen.
178. In plaats van zich steeds maar op het vonnis van de voorzieningenrechter te baseren, had de Raad de logische consequentie uit de intrekking van de nationale bevriezingsmaatregel moeten trekken met de vaststelling dat er geen „grondslag” naar nationaal recht meer bestond die de handhaving van de equivalente communautaire maatregel rechtens genoegzaam rechtvaardigde, ongeacht de eventuele beroepen in rechte die tegen de ingetrokken nationale maatregel werden ingesteld.
179. In die omstandigheden is zowel het feit dat de voorzieningenrechter verzoeksters beroep tegen de Sanctieregeling heeft verworpen als het feit dat de betrokkene geen hoger beroep tegen het vonnis van de voorzieningenrechter heeft ingesteld en ook geen bodemprocedure heeft ingeleid, irrelevant voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
180. In de onderhavige omstandigheden, die vooral worden gekenmerkt door de intrekking van de Sanctieregeling, moet integendeel worden erkend dat de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid overschrijdt door verzoekster onbeperkt op de litigieuze lijst te laten staan bij het periodieke heronderzoek van haar situatie op grond van artikel 1, lid 6, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 en van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, op de enkele grond dat de beslissing van de voorzieningenrechter door de appelrechter of door de bodemrechter in de Nederlandse rechtsorde niet opnieuw ter discussie wordt gesteld, terwijl de beslissing van de administratieve instantie, waarvan aan deze rechter was gevraagd de gevolgen op te schorten, intussen door de opsteller ervan was ingetrokken.
181. Dit klemt temeer waar, zoals verzoekster ter terechtzitting heeft gesteld zonder door de andere partijen te zijn weersproken, sinds de intrekking van de Sanctieregeling en los van de uitvoering van het bestreden besluit naar nationaal recht de bevoegde Nederlandse administratieve of rechterlijke instanties geen procedure meer hebben ingeleid die erop gericht is, aan verzoekster in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens haar betrokkenheid daarbij een strafrechtelijke of economische sanctie op te leggen.
182. Hieruit volgt dat het derde middel gegrond is.
183. Derhalve moet het bestreden besluit nietig worden verklaard zonder dat verzoeksters overige middelen en argumenten behoeven te worden onderzocht.
184. In die omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan op de vordering tot onwettigverklaring krachtens artikel 241 EG van verordening nr. 2580/2001 (zie in die zin arrest Al‑Aqsa, punten 66 en 67; zie ook arrest Hof van 20 mei 2008, Commissie/Raad, C‑91/05, Jurispr. blz. I‑3651, punt 111).
Kosten
185. Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dit is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. In de omstandigheden van het onderhavige geval, waarin de Raad in het ongelijk is gesteld met betrekking tot de conclusies tot nietigverklaring, waarover het geding in wezen handelde, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering, behalve in zijn eigen kosten, ook in al haar kosten te worden verwezen.
186. Ingevolge artikel 87, lid 4, eerste alinea, van voornoemd Reglement dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer),
Dictum
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit 2007/445/EG van de Raad van 28 juni 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening (EG) nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en tot intrekking van de besluiten 2006/379/EG en 2006/1008/EG, besluit 2007/868/EG van de Raad van 20 december 2007 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2007/445, besluit 2008/583/EG van de Raad van 15 juli 2008 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2007/868, besluit 2009/62/EG van de Raad van 26 januari 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2008/583, en verordening (EG) nr. 501/2009 van de Raad van 15 juni 2009 tot uitvoering van artikel 2, lid 3, van verordening nr. 2580/2001, en tot intrekking van besluit 2009/62, worden nietig verklaard, voor zover deze handelingen de Stichting Al‑Aqsa betreffen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Raad van de Europese Unie wordt behalve in zijn eigen kosten ook in die van de Stichting Al‑Aqsa verwezen.
4) Het Koninkrijk der Nederlanden en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.