62010CC0138_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Prostřednictvím této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Administrativen sad Sofija-grad (městský správní soud v Sofii) pokládá tři otázky týkající se zejména výkladu článků 4, 62 a 63 nařízení č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství(2) . Otázky se konkrétně vztahují k tak zvanému „přijetí celního prohlášení“, aktu celní správy, ohledně něhož je Soudní dvůr vyzván k rozhodnutí o jeho obsahu a povaze, jakož i o jeho napadnutelnosti před vnitrostátními soudy.
2. Hlavní obtíž této věci spočívá ve smíšené povaze přijetí celního prohlášení, neboť se jedná o akt, který je vyjádřen ve fyzickém dokumentu, standardizovaném samotným unijním právem, v němž se spojují různá prohlášení vůle: vůle deklaranta zboží na jedné straně a vůle celních orgánů na straně druhé. Pochybnosti, které vyvstaly u Administrativen sad Sofija-grad, mají svůj původ ve zvláštním formátu dokumentu, který zachycuje sporný akt.
I – Právní rámec
3. Nařízení č. 2913/92 podává v čl. 4 bodě 5 následují definici „rozhodnutí“:
„ ‚rozhodnutím‘ [se] rozumí správní akt vydaný celním orgánem vztahující se k celním předpisům, kterým se rozhoduje v jednotlivém případě a který má právní účinky vůči jedné nebo více určitým nebo určitelným osobám; tento pojem zahrnuje mimo jiné i závaznou informaci o sazebním zařazení zboží ve smyslu článku 12“.
4. Pro rozhodnutí, která přiznávají práva soukromým osobám, stanoví čl. 8 odst. 1 uvedeného nařízení zvláštní režim pro účely jejich zrušení.
„Rozhodnutí ve prospěch zúčastněné osoby se zruší, pokud bylo vydáno na základě nesprávných nebo neúplných skutečností a
– žadatel věděl nebo rozumně mohl vědět, že údaje byly nesprávné nebo neúplné a
– že rozhodnutí by nemohlo být přijato na základě správných nebo úplných skutečností.“
5. Režim celních prohlášení a jejich přijetí a pozdějšího přezkumu je zakotven v článcích 62 a následujících nařízení č. 2913/92, mezi nimiž mají pro účely tohoto řízení význam tato ustanovení:
„ Článek 62
1. Písemné celní prohlášení musí být podáno na tiskopise odpovídajícím úřednímu vzoru předepsanému pro tento účel. Musí být podepsáno a obsahovat veškeré náležitosti nezbytné pro použití předpisů upravujících celní režim, do kterého je zboží navrženo v celním prohlášení.
2. K celnímu prohlášení musí být připojeny všechny doklady, jejichž předložení je nezbytné pro použití předpisů upravujících celní režim, do kterého je zboží navrženo v celním prohlášení.
Článek 63
Celní prohlášení splňující podmínky stanovené v článku 62 přijmou celní orgány okamžitě za předpokladu, že zboží, na které se vztahuje, bylo předloženo k celnímu řízení.
[…]
Článek 65
Deklarantovi může být na jeho žádost povoleno, aby opravil jeden nebo více údajů uvedených v přijatém celním prohlášení. Opravou však nesmí být rozšířena působnost celního prohlášení na jiné zboží než na zboží, které v něm bylo původně uvedeno.
Oprava celního prohlášení však není povolena, jestliže o její provedení deklarant požádá poté, co celní orgány:
a) oznámí deklarantovi, že provedou kontrolu zboží, nebo
b) zjistí nesprávnost uvedených údajů nebo
c) propustí zboží.
Článek 66
1. Na žádost deklaranta zruší celní orgány platnost již přijatého celního prohlášení, prokáže-li deklarant, že zboží bylo v celním prohlášení navrženo do daného režimu omylem nebo že vzhledem ke zvláštním okolnostem již zboží nemůže být propuštěno do celního režimu, do kterého bylo navrženo v celním prohlášení.
Pokud však celní orgány sdělily deklarantovi svůj úmysl provést kontrolu zboží, nebude žádost o zrušení platnosti celního prohlášení přijata, dokud kontrola nebude provedena.
2. Po propuštění zboží již nelze platnost celního prohlášení zrušit, kromě případů vymezených postupem projednávání ve výboru.
3. Zrušením platnosti celního prohlášení nejsou dotčeny platné předpisy trestního a přestupkového práva.
[…]
Článek 68
Za účelem ověření přijatých celních prohlášení mohou celní orgány:
a) kontrolovat celní prohlášení a doklady k němu přiložené. Celní orgány mohou požadovat, aby jim deklarant předložil další doklady potvrzující správnost údajů uvedených v celním prohlášení;
b) kontrolovat zboží a případně za účelem hloubkové kontroly nebo analýzy odebírat vzorky.
[…]
Článek 71
1. Výsledek ověření celního prohlášení je podkladem pro použití celních předpisů upravujících celní režim, do kterého je zboží propuštěno.
2. Není-li celní prohlášení ověřováno, opírá se použití předpisů uvedených v odstavci 1 o údaje uvedené v celním prohlášení.
[…]
Článek 78
1. Po propuštění zboží mohou celní orgány z úřední povinnosti nebo na žádost deklaranta celní prohlášení přezkoumat.
2. Po propuštění zboží mohou celní orgány kontrolovat obchodní doklady a jiné údaje vztahující se k dovozním nebo vývozním operacím se zbožím nebo k následným obchodním operacím s týmž zbožím s cílem ujistit se o správnosti údajů obsažených v celním prohlášení. Kontrolu lze provést u deklaranta nebo jiné osoby, která se přímo nebo nepřímo obchodně podílí na uvedených operacích, nebo jiné osoby, která má v držení zmíněné doklady a údaje pro obchodní účely. Celní orgány mohou rovněž kontrolovat zboží, pokud ještě může být předloženo.
3. Nasvědčují-li výsledky kontroly celního prohlášení nebo kontroly po propuštění zboží, že předpisy upravující daný celní režim byly použity na základě nesprávných nebo neúplných údajů, přijmou celní orgány v souladu s případnými právními předpisy opatření nezbytná k nápravě, přičemž vezmou v úvahu nové skutečnosti, které mají k dispozici.“
II – Skutkové okolnosti
6. Dne 13. března 2007 podala společnost DP grup EOOD (dále jen „DP grup“) na příslušném tiskopise u celního úřadu Kremikovci celní prohlášení pro dovoz zboží s označením „mražená a vykostěná krůtí stehna, ošetřená bílým pepřem“ z Brazílie. Téhož dne bylo celní prohlášení přijato, přičemž do kolonky 2 uvedeného tiskopisu bylo zaneseno č. 07ВG005102Н0019921, osobní razítko č. 1341 a podpis celního úřadu. Nezávisle na tom zaměstnanec celního úřadu, který celní prohlášení přijal, poznamenal na zadní stranu tiskopisu celního prohlášení následující:
„Kontrola dokumentů pro kolonku 44 byla provedena v souladu s ustanovením článku 218 nařízení, kterým se provádí nařízení, kterým se vydává celní kodex Společenství. Kód zboží v kolonce 33 odpovídá označení zboží v kolonce 31 a kódu TARIC. Celní hodnota byla stanovena podle článku 29 celního kodexu. Žádné preferenční zboží. Podmínky pro propuštění zboží do volného oběhu jsou splněny. Protokol o hloubkové celní kontrole na letišti v Sofii (č. 120/13.03.2007). Z důvodu podezření na nesprávné sazební zařazení byly odebrány vzorky pro rozbor v Centrální chemické laboratoři (číslo zakázky 1/13.03.07). Složení záruky v hotovosti. Posudek Centrální chemické laboratoře (č. 00005/14.03.07). Stanovisko Ústřední celní správy k sazebnímu zařazení (č. 4417/190/17.04/2007).“
7. Dne 25. března 2007 propustil zaměstnanec celního úřadu zboží.
8. Na základě výsledků laboratorního rozboru celní orgán oznámil společnosti DP grup dopisem ze dne 17. dubna 2007, že byla v celním prohlášení zjištěna chyba v důsledku nesprávného sazebního zařazení zboží uvedeného v celním prohlášení, a proto bylo uloženo zaplacení stanovených částek.
9. Společnost DP grup napadla přijetí celního prohlášení u Administrativen sad Sofija-grad s tím, že deklarant, tedy ona samotná, uvedla nesprávné sazební zařazení zboží a že za těchto okolností celní orgán toto sazební zařazení
přijal a „tento kód celního sazebníku pro zboží potvrdil“ podpisem při přijetí, což podle jejího názoru představuje důvod neplatnosti.
10. Administrativen sad Sofija-grad vydal dne 21. července 2008 usnesení, ve kterém prohlásil soudní řízení z důvodu neexistence napadnutelného správního aktu celního orgánu za nepřípustné. Na základě kasačního opravného prostředku společnosti DP grup proti odmítavému usnesení označil Varhoven administrativen sad (nejvyšší správní soud) odmítavé usnesení Administrativen sad Sofija-grad za protiprávní a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
11. V této fázi vnitrostátního soudního řízení rozhodl Administrativen sad Sofija-grad o jeho přerušení za účelem podání žádosti o rozhodnutí o projednávané předběžné otázce.
III – Položené otázky a řízení před Soudním dvorem
12. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, zapsaná do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 15. března 2010, obsahuje následující tři otázky:
„1) Je třeba článek 63 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství, vykládat s ohledem na okolnosti původního řízení v tom smyslu, že celnímu orgánu ukládá, aby provedl pouze kontrolu shody celního prohlášení s podmínkami stanovenými v článku 62 tohoto nařízení tím způsobem, že provede toliko kontrolu dokladů v rozsahu uvedeném v článku 68 nařízení a pouze na základě předložených dokladů vydá rozhodnutí o přijetí celního prohlášení, když vyvstala pochybnost o správnosti kódu celního sazebníku pro zboží a pro určení tohoto kódu je nutný znalecký posudek?
2) Je nutno s ohledem na okolnosti původního řízení chápat rozhodnutí celního orgánu o okamžitém přijetí celního prohlášení podle článku 63 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství, jako rozhodnutí celního orgánu ve smyslu ustanovení čl. 4 bodu 5 ve spojení s čl. 8 odst. 1 první odrážkou celního kodexu, a sice ohledně celého obsahu podaného celního prohlášení, když jsou dány současně následující okolnosti:
a) rozhodnutí celního orgánu o přijetí celního prohlášení bylo provedeno pouze na základě dokladů, které byly předloženy společně s celním prohlášením;
b) při provádění potřebných kontrol před přijetím celního prohlášení existovalo podezření, že uvedený kód celního sazebníku pro zboží není správný;
c) při provádění potřebných kontrol před přijetím celního prohlášení byly informace ohledně obsahu zboží uvedeného v celním prohlášení, které měly význam z hlediska správného určení kódu celního sazebníku, neúplné;
d) při provádění kontrol před přijetím celního prohlášení byl odebrán vzorek k vypracování posudku za účelem správného určení kódu celního sazebníku pro zboží?
3) Je třeba článek 63 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství, vykládat s ohledem na okolnosti původního řízení v tom smyslu,
a) že umožňuje, aby legalita přijetí celního prohlášení byla po propuštění zboží zpochybněna před soudem, nebo v tom smyslu,
b) že přijetí celního prohlášení nemůže být předmětem žaloby, protože tímto přijetím se pouze konstatovalo deklarování zboží u celních orgánů a určil se časový okamžik vzniku celního dluhu při dovozu a přijetí celního prohlášení nepředstavuje žádné rozhodnutí celního orgánu ohledně otázek správného sazebního zařazení a výše cel dlužných na základě tohoto prohlášení?“
13. Kromě žalovaného ve sporu v původním řízení předložily ve lhůtě stanovené článkem 23 statutu Soudního dvora písemná vyjádření vlády Bulharska, České republiky, Španělska a Nizozemska, jakož i Komise.
14. Na jednání, které se konalo dne 17. března 2011, přednesli svá ústní vyjádření zástupce žalovaného, jakož i zmocněnci vlád Bulharska, České republiky, Španělska a Komise.
IV – Analýza předběžné otázky
A – Úvodní úvahy
15. Ve svých třech otázkách předkládající soud klade různé otázky o obsahu, dosahu a právní povaze přijetí celního prohlášení ze strany celních úřadů.
16. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi je vhodné na úvod vyzdvihnout základní aspekty celního řízení, jak je zakotvuje nařízení č. 2913/9 2.
17. Vytvoření společného sazebníku na území Unie předpokládalo schválení společného režimu použitelného na řízení o vstupu, výstupu a tranzitu zboží na vnitřním trhu(3) . Za tímto účelem nařízení č. 2913/92, které přepracovalo předchozí předpisy, stanoví, že každé zboží musí být zahrnuto v jednom z celních režimů vyjmenovaných v čl. 4 bodu 16. Akt, na jehož základě je zboží zařazeno do určitého celního režimu, s veškerými právními důsledky, které to vyvolává, je vyjádřen v „celním prohlášení“ vydaném dovozcem, které lze provést písemně, na nosiči dat nebo ústně(4) .
18. Toto celní prohlášení není jen nepodstatným úkonem celního řízení, neboť má významné právní účinky. Obsah celního prohlášení, jehož zpracování přísluší osobě, která předkládá zboží, podmiňuje použitelný celní režim, jakož i odpovídající cla, a tím vytváří něco jako „momentku“ předmětu řízení. Za tím účelem nařízení č. 2454/93(5) v přílohách 31 až 34 stanoví přesné formáty, které musí vykazovat doklad, na němž se provádí celní prohlášení, a jasně uvádí v kolonkách údaje, které musí být poskytnuty celní správě k tomu, aby přijala příslušná rozhodnutí.
19. Celní prohlášení, kterým se zabýváme, tudíž má mít přesný a standardizovaný obsah, aniž je třeba z důvodu efektivnosti přidávat další skutečnosti nad rámec těch, které jsou výslovně vyjmenovány v článku 62 nařízení č. 2913/92. Uvedené ustanovení pouze vyžaduje, aby celní prohlášení bylo podepsáno deklarantem a obsahovalo „veškeré náležitosti nezbytné pro použití předpisů upravujících [příslušný] celní režim“.
20. Tato rigidita vyplývá z potřeby sloučit cíle rychlosti a právní jistoty, z níž celní režimy vycházejí. Vzhledem ke zjevným byrokratickým obtížím, které s sebou nese přísné používání celních předpisů a dohled nad jejich dodržováním, ukládá nařízení č. 2913/92 deklarantovi, aby poskytl výlučně určité přesně stanovené údaje(6) . Stejně tak je právo na opravu celního prohlášení omezeno na situace, v nichž celní orgány nepřistoupily ke kontrole zboží nebo k propuštění zboží. Tímto způsobem je deklarant veden k tomu, aby poskytl pravdivé a správné informace, neboť jinak by se vystavil možnosti uložení sankce(7) .
21. Na druhé straně jsou správní orgány povinny přijmout okamžitě celní prohlášení, jakmile jsou splněny podmínky vyjmenované v článku 62 nařízení č. 2913/92 a zboží bylo předloženo k celnímu řízení. „Přijetí“ celního prohlášení rovněž představuje akt, tentokrát celního orgánu, jehož právní důsledky jsou relevantní. Nejvýznamnější z nich je časového charakteru, neboť datum přijetí obecně působí jako okamžik, od kterého se použijí všechna ustanovení, jež upravují celní režim, do kterého je zboží navrženo(8) . Stejně tak platí, že jakmile dojde k přijetí, je deklarant oprávněn případně opravit jeden nebo více údajů uvedených v celním prohlášení(9) za předpokladu, že orgány neprovedou kontrolu zboží nebo nezjistí, že celní prohlášení obsahuje nepřesné údaje.
22. V konečném důsledku „celní prohlášení“ představuje akt žádosti o zahájení celního řízení, zatímco jeho „přijetí“ představuje akt formálního zahájení tohoto řízení. Bylo by možno říci, že oba akty jsou jako dvě strany téže mince, jsou vyjádřeny v jediném dokladu, který vyplňují odlišné subjekty. Nicméně vzájemná souvislost obou aktů je nezbavuje jejich samostatnosti. Existence celního prohlášení je podmínkou zakládající přijetí, ale to neznamená, že přijetí nelze posuzovat samostatně. Každý akt má svůj vlastní režim a odlišné subjekty i obsah. Právě samostatnost přijetí je rysem, na který se táže předkládající soud, a tato samostatnost, jak bude dále vysvětleno, má určité právní důsledky.
B – První předběžná otázka
23. První předběžnou otázkou se předkládající soud dotazuje na dosah článku 63 nařízení č. 2913/92, podle něhož písemné celní prohlášení poté, co je zjištěno, že splňuje „podmínky stanovené v článku 62“, mají „přijmou[t] celní orgány okamžitě za předpokladu, že zboží, na které se vztahuje, bylo předloženo k celnímu řízení“. Předkládající soud se táže, zda při vzniku pochybnosti o správnosti kódu celního sazebníku u přihlašovaného zboží a po vyžádání znaleckého posudku pro určení tohoto kódu se přijetí, uvedené v článku 63, omezuje pouze na splnění formálních podmínek vyjmenovaných v článku 62, či zda naopak připouští kontrolu dalších skutečností celního prohlášení.
24. Jak bylo vysvětleno v bodech 19 a 20 tohoto stanoviska, účel formalizovaného systému celních prohlášení a jejich přijímání spočívá v usnadnění doslovného dodržování celních formalit a dohledu nad ním. Deklarant je povinen poskytnout určité údaje v okamžiku, kdy činí celní prohlášení, a přijetí je omezeno na jejich ověření. Automatismus je relevantní, neboť poskytuje právní jistotu jak hospodářským subjektům, tak správním úřadům a omezuje tak diskreční pravomoc při výkonu dohledové funkce ze strany orgánů. Na druhé straně je deklarant veden k tomu, aby poskytl informace odpovídající skutečnosti, neboť v opačném případě, vznikne-li podezření a je-li u deklaranta provedena kontrola, ztrácí své právo na opravu. V důsledku toho je rigidita, které podléhá celní prohlášení a přijetí, zásadním výchozím předpokladem systému(10) .
25. Právě z toho důvodu, že článek 63 nařízení č. 2913/92 požaduje předložení výlučně tří skutečností (podpis, „veškeré náležitosti“ a zboží), ukládá toto ustanovení orgán, aby po zjištění, že jsou poskytnuty, přijal celní prohlášení. Jak vyplývá z doslovného znění uvedeného ustanovení, jedná se o akt přijatý za přesně daných podmínek, které výrazně omezují diskreční pravomoc celního orgánu. Celní prohlášení má nejen být přijato, avšak má se tak stát „okamžitě“, jakmile jsou splněny „podmínky stanovené v článku 62“, jak se ostatně stalo za skutkových okolností projednávaného případu.
26. Z výše uvedeného plyne, že citovaný článek 63 brání celnímu orgánu odepřít povolení na základě odlišných skutečností, než které jsou vyjmenovány v tomto ustanovení. Na první pohled by se podobný závěr mohl jevit jako poněkud tvrdý, jestliže se však na řízení nahlíží jako na jeden celek, je to naprosto rozumné řešení.
27. Ve skutečnosti celní orgán, který považuje podmínky článku 63 za splněné, je povinen („okamžitě“) vydat povolení, což ale neznamená, že by později neměl jiné pravomoci k tomu, aby ověřil splnění celních předpisů. Naopak, článek 68 umožňuje nejen vykonat kontrolu celního prohlášení a dokladů k němu přiložených, nýbrž také kontrolovat zboží, včetně odebrání vzorků za účelem podrobné analýzy. Toto druhé oprávnění, tedy kontrola zboží, zahrnuje možnost, aby orgán přijal vhodná opatření s ohledem na pozdější výsledky. Z toho vyplývá, že celní orgán je omezen při provádění kontroly v okamžiku přijetí celního prohlášení, což ale nijak nepodmiňuje jeho pravomoc ověřit přesnost informací poskytnutých deklarantem.
28. Proto se ve shodě se všemi členskými státy, které předložily vyjádření v tomto řízení o předběžné otázce, domnívám, že uvedený článek 63 stanovuje celnímu orgánu striktní rámec dohledu a omezuje výkon jeho kontroly celního prohlášení výlučně na podmínky vyjmenované v tomto ustanovení. A jak bylo uvedeno, vzhledem k tomu, že nic nebrání celním orgánům provést kontrolu zboží, jejíž výsledky mohou být získány po jeho propuštění, striktní charakter kontroly stanovený v článku 63 neomezuje dozorové pravomoci správy(11) . Úprava obsažená v nařízení č. 2913/92 naopak směřuje ke svižnému a standardizovanému řízení, které nicméně zaručuje nápravu právní situace, a to případně i později.
29. V důsledku toho navrhuji Soudnímu dvoru, aby na první předběžnou otázku odpověděl, že je třeba článek 63 nařízení č. 2913/92 vykládat v tom smyslu, že pro účely „přijetí“ celního prohlášení ukládá celnímu orgánu povinnost provést výlučně kontrolu shody celního prohlášení s podmínkami stanovenými v článku 62 tohoto nařízení. Za tím účelem orgán provede toliko kontrolu dokladů v rozsahu uvedeném v článku 63 nařízení a pouze na základě předložených dokladů vydá rozhodnutí o přijetí celního prohlášení.
C – Druhá předběžná otázka
30. Dále předkládající soud vyjadřuje pochybnosti ohledně právní povahy přijetí celního prohlášení za okolností, jako jsou v projednávaném případě, kdy celní orgány před přijetím celního prohlášení odebraly vzorky zboží za účelem zajištění správného použití celní nomenklatury. Konkrétně předkládající soud žádá Soudní dvůr o objasnění, zda přijetí jako akt celních orgánů představuje „rozhodnutí“ ve smyslu čl. 4 bodu 5 nařízení č. 2913/92.
31. Na tomto místě je třeba upozornit na nápadný rozdíl v postojích jak mezi účastníky původního řízení, což není překvapivé, tak mezi státy a Komisí, které předložily vyjádření v tomto řízení. Jestliže společnost DP grup před předkládajícím soudem tvrdila, že přijetí ze strany celních orgánů má charakter „rozhodnutí“, podobně jako to činilo Španělské království a Komise v řízení o předběžné otázce, opačný názor zastával žalovaný, Bulharská republika, Česká republika a Nizozemsko. Jak bude nicméně dále vysvětleno, rozdíl v kritériích je spíše formální než věcný, neboť se kromě společnosti DP grup všichni domnívají, byť za použití různých argumentů, že by napadení přijetí nepodpořilo meritorní nároky žalobkyně.
32. Jak známo, čl. 4 bod 5 nařízení č. 2913/92 zakládá definici „rozhodnutí“ na způsobilosti aktu mít „právní účinky vůči jedné nebo více určitým nebo určitelným osobám“. Takový popis, natolik stručný a založený na účincích, které nařízení nespecifikuje, vysvětluje, že bylo třeba dodatečných kritérií k vymezení tohoto autonomního pojmu. Proto ve svém stanovisku předneseném ve věci Andrade(12) dospěl generální advokát Fennelly k názoru, že vedle kritérií vyložených v uvedeném čl. 4 bodu 5 musí „rozhodnutí“ být „výrazem posouzení nebo výkonu diskreční pravomoci“, neboť je „aktem přijatým po zvážení různých faktorů a v souladu s právem Společenství musí být v tomto aktu vysvětleny důvody, které vedly k tomuto výkonu diskreční pravomoci tak, aby jeho adresát mohl účinně zpochybnit jeho platnost“(13) .
33. V souladu s definicí navrženou generálním advokátem Fennellym, se kterou se Soudní dvůr ztotožnil přijetím stejného řešení v uvedené věci, se domnívám, že k tomu, aby akt celního orgánu byl „rozhodnutím“, je nezbytné, aby určoval totožnost adresáta, měl právní účinky a rovněž byl vyjádřením a výsledkem výkonu diskreční pravomoci.
34. Co se týče určení totožnosti adresáta, je zřejmé, že přijetí celního prohlášení vždy splňuje tuto podmínku, neboť jedním z požadavků, které článek 62 klade, je podpis deklaranta. Pokud chybí jmenovité určení v celním prohlášení, nemůže nastat přijetí, takže totožnost adresáta bude vždy určena.
35. Přijetí má rovněž právní účinky pro tohoto adresáta, a to jak v případě, kdy je celní prohlášení přijato, tak v případě, kdy je odmítnuto. V prvním případě přijetí představuje časový okamžik, od něhož vzniká celněprávní vztah a od něhož se odvozují práva stanovená v příslušném celním režimu(14) . Ve druhém případě brání odmítnutí přijetí tomu, aby zboží bylo propuštěno do celního režimu, což je výsledek s významnými hospodářskými, a tudíž i právními důsledky. Proto celní přijetí má právní účinky ve smyslu uvedeném v čl. 4 bodě 5 nařízení č. 2913/92.
36. Konečně je třeba posoudit, zda rozhodnutí celního orgánu přijmout celní prohlášení vykazuje prvky diskrece. Diskrece může být výsledkem poznávacího procesu, který se vztahuje k hypotéze použitelné právní normy, nebo právního hodnocení právního důsledku plynoucího z naplnění hypotézy(15) . K diskreci v uvedeném smyslu dochází v okamžiku subsumpce skutkových okolností pod hypotézu normy nebo při stanovení důsledků této subsumpce, a to za předpokladu, že důsledky připouštějí více než jedno řešení.
37. V případě přijetí celního prohlášení je zřejmé, že se diskreční pravomoc, jak vyplývá ze článků 62 a 63 nařízení č. 2913/92, uplatní u hypotézy. Celní orgán musí přijmout celní prohlášení, když jsou splněny tři výše uvedené požadavky: předložení podepsaného prohlášení, doložení náležitostí nezbytných pro použití odpovídajícího celního režimu a předložení zboží. Druhý z těchto tří požadavků poskytuje celnímu orgánu prostor pro uvážení, neboť musí určit, zda deklarant poskytuje „nezbytné“ náležitosti. Právní důsledek stanovený v článku 63 ovšem nedává orgánu žádnou diskreční pravomoc: celní prohlášení buď přijme, nebo nepřijme.
38. Posuzovací pravomoc, kterou orgány mají pro určení, zda jsou náležitosti „nezbytné“, je tudíž jediným prvkem diskrece, jímž disponují. A navzdory tomu, že se jedná o konkrétní aspekt, je jisté, že se přijetí zakládá na posuzovací pravomoci sice úzké, ale přesto diskreční(16) .
39. Ve světle výše uvedeného je třeba dospět k závěru, že přijetí celního prohlášení jako akt orgánů, který určuje totožnost adresáta, který vyvolává právní účinky a který vykazuje prvky diskrece, je „rozhodnutím“ ve smyslu čl. 4 bodu 5 nařízení č. 2913/92.
D – Třetí předběžná otázka
40. Třetí předběžná otázka položená Administrativen sad Sofia-grad se týká napadnutelnosti přijetí celního prohlášení, které provedly celní orgány.
41. Články 243 až 246 nařízení č. 2913/92 upravují systém opravných prostředků proti rozhodnutím celních orgánů. Tato ustanovení zaručují každé osobě právo podat opravný prostředek proti rozhodnutí orgánů, „jež se jí přímo a osobně dotýká“, ať už výslovnému či implicitnímu(17) .
42. Na druhé straně článek 9 tohoto nařízení doplňuje uvedená ustanovení tím, že stanoví režim odvolání aktů celních orgánů a umožňuje v každém případě přezkoumat akty v neprospěch, ale také akty ve prospěch, pokud žadatel nejednal v dobré víře nebo jednal nezákonným způsobem.
43. Soubor ustanovení týkajících se opravných prostředků a odvolání aktů ukazuje, že každý akt celních orgánů, který vyvolává účinky, ať jsou ve prospěch, nebo v neprospěch, může být přezkoumán, ať samotnou správou, která ho vydala, nebo soudy. Efektivnost, jež je pro celní režim příznačná, v zásadě nestanoví žádné omezení napadnutelnosti aktů vydaných orgány, což je v souladu s významem, jaký právní řád Unie přiznává přístupu ke spravedlnosti.
44. Unie totiž zaručuje právo požadovat soudní ochranu v případě jakéhokoliv porušení jeho práv, svobod a oprávněným zájmům uznaným Unií, přičemž se zdůrazňuje, že je nutné, aby tento prostředek byl především účinný, a to jednak v tom smyslu, že musí po právní stránce zajistit možnost nápravy tvrzeného porušení, a jednak v tom smyslu, že se musí jednat o prostředek proveditelný, tedy vázaný při svém provedení na takové podmínky, kvůli nimž nebude uplatnění tohoto prostředku znemožněno či ztíženo(18) . Tak to uvádí článek 47 Listiny základních práv Evropské unie stejně jako bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva při výkladu článku 6 Římské úmluvy(19) . Není tudíž namístě vykládat nařízení č. 2913/92 jakýmkoli ze způsobů, který by vylučoval nebo omezoval přístup deklaranta k vnitrostátnímu soudu.
45. V případě přijetí celního prohlášení celními orgány, což je v konečném důsledku případ zde projednávané situace, je třeba učinit následující poznámky.
46. Z potvrzení, že přijetí je „rozhodnutím“ ve smyslu čl. 4 bodu 5 nařízení č. 2913/92, plyne domněnka jeho napadnutelnosti už jen z toho důvodu, že spadá do této kategorie. Akt, který vyvolává právní účinky vůči jednotlivci, se může nakonec vždy stát předmětem sporu. Proto na rozdíl od toho, co podle všeho naznačuje vláda Nizozemska ve svém písemném vyjádření, „rozhodnutí“ není rozhodnutím z toho důvodu, že je napadnutelné, nýbrž je napadnutelné z toho důvodu, že je „rozhodnutím“.
47. Dále, když hovoříme o „přijetí“, je třeba je posuzovat v širokém smyslu, tedy z hlediska jak kladného přijetí, tak jeho odmítnutí, neboť celní orgán může odmítnout celní prohlášení, které je mu předloženo, a tím negativně zasáhnout do právního postavení deklaranta. V tomto případě by přijetí, či spíše jeho odmítnutí ze strany orgánu, bylo vždy možné napadnout opravným prostředkem podle článku 243 nařízení č. 2913/92.
48. Je konečně třeba připomenout, že přijetí je vázaným rozhodnutím a má stanovený obsah, jak bylo vysvětleno v bodech 24 až 29 tohoto stanoviska. Článek 63 nařízení č. 2913/92 omezuje diskreční pravomoc celních orgánů na okolnosti vyjmenované v tomto ustanovení odkazem na článek 62 tím, že omezuje rozhodovací pravomoc orgánu veřejné moci na zjištění existence podpisu, předložení zboží a poskytnutí potřebných dokladů. Již bylo vysvětleno, že v případě posledně uvedené okolnosti lze do jisté, byť omezené míry vykonávat diskreční pravomoc, ale v každém případě se přijetí může vztahovat pouze ke třem právě uvedeným aspektům. Napadnutelnost stejně jako přezkum rozhodnutí o přijetí se tudíž může týkat pouze jedné z uvedených tří skutečností, k nimž se celní orgán vyslovuje.
49. Jestliže se nyní zaměříme na skutkové okolnosti původního řízení, společnost DP grup napadla přijetí sporného celního prohlášení bulharskými celními orgány, k němuž ve věci došlo s využitím pravomoci přiznanou článkem 68 písm. b) nařízení č. 2913/92, tedy s upozorněním na případné výsledky získané z kontroly zboží. Tak to uvedl bulharský celní orgán na zadní straně celního prohlášení a jeho podezření ohledně správnosti sazebního zařazení se potvrdilo, neboť laboratorní zkoušky skutečně potvrdily pochybení deklaranta, které posléze vedlo k nutnosti vydat dodatečný výměr. Deklarant se teprve poté, co byl obeznámen s tím, že po něm orgány požadují vyměřenou částku, rozhodl podat opravný prostředek proti původně provedenému přijetí.
50. Ze skutkových okolností vyplývá, že soud prvního stupně nepostupoval v souladu s právem, když rozhodl, že přijetí celního prohlášení ze strany orgánů nebylo napadnutelným aktem. Jak totiž již bylo vysvětleno, přijetí bylo „rozhodnutím“, které vyvolávalo právní účinky a vyžadovalo výkon diskreční pravomoci. V konečném důsledku se tak jednalo o napadnutelný akt ve smyslu článku 243 nařízení č. 2913/92, neboť v každém případě mělo účinky pro právní postavení deklaranta.
51. Celní správa ovšem nevydala rozhodnutí ohledně příslušného zařazení dováženého zboží. Jak bylo vysvětleno v bodech 24 až 29 tohoto stanoviska, přijetí představuje formální konstatování, že byly splněny podmínky stanovené v článku 63 nařízení č. 2913/92. Ve skutečnosti přijetí nevyžaduje žádný výkon diskreční pravomoci kromě ověřování potřebné dokumentace předložené v řízení. Z hlediska celního zařazení je přijetí rozhodnutím, které nejenže samo o sobě nepředstavuje akt zařazení, nýbrž umožňuje celní správě ihned nebo později ověřit, změnit nebo vymáhat správné dodržování právní úpravy. Jinými slovy řečeno, přijetí nemá povahu rozhodnutí o celním zařazení, nýbrž povahu procesního aktu, který umožňuje zahájit řízení. Z tohoto hlediska se opravný prostředek proti přijetí jistě může vztahovat ke skutečnostem, které vyjmenovává uvedený článek 63, avšak nařízení nemůže zavést jakýsi obecný opravný prostředek skrze přijetí celního prohlášení, kterým by bylo možné napadnout jakýkoli aspekt týkající se celních předpisů.
52. V projednávané věci se nicméně žalobní návrh společnosti DP grup vztahuje k celnímu zařazení, které celní orgány „potvrdily“ v okamžiku přijetí celního prohlášení, avšak nikoli k samotnému přijetí. Tím spíše tomu tak je s ohledem na to, že chyba vytýkaná přijetí nemá původ v přijetí jako takovém, nýbrž v celním prohlášení předloženém společností DP grup. Cílem žalobkyně tudíž není zpochybnit akt, který se týká jejích práv, nýbrž dosáhnout zrušení aktu, který by mohl sloužit jako důvod pro uložení správní sankce.
53. V důsledku toho a s ohledem na výše uvedené je třeba článek 63 nařízení č. 2913/92 ve spojení s článkem 243 tohoto nařízení vykládat v tom smyslu, že deklarantovi umožňuje, aby před soudem zpochybnil legalitu přijetí celního prohlášení za předpokladu, že důvody takového zpochybnění směřují k ověření některé z podmínek zakládajících přijetí ze strany celní správy, jak je vyjmenovává uvedený článek 63.
V – Závěry
54. Z výše uvedených důvodů navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Administrativen sad Sofija grad odpověděl následovně:
„1) Článek 63 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství, je třeba vykládat v tom smyslu, že celnímu orgánu ukládá povinnost provést výlučně kontrolu shody celního prohlášení s podmínkami stanovenými v článku 62 tohoto nařízení. Za tím účelem orgán provede toliko kontrolu dokladů v rozsahu uvedeném v článku 63 nařízení a pouze na základě předložených dokladů vydá rozhodnutí o přijetí celního prohlášení, a to i tehdy, když vyvstala pochybnost o správnosti kódu celního sazebníku pro zboží a pro určení tohoto kódu je nutný znalecký posudek.
2) Přijetí celního prohlášení jako akt orgánů, který určuje totožnost adresáta, který vyvolává právní účinky a který vykazuje prvky diskrece, je ‚rozhodnutím‘ ve smyslu čl. 4 bodu 5 nařízení č. 2913/92.
3) Článek 63 nařízení č. 2913/92 ve spojení s článkem 243 tohoto nařízení je třeba vykládat v tom smyslu, že deklarantovi umožňuje, aby před soudem zpochybnil legalitu přijetí celního prohlášení za předpokladu, že důvody takového zpochybnění směřují k ověření některé z podmínek zakládajících přijetí ze strany celní správy, jak je vyjmenovává uvedený článek 63.“
(1) .
(2)  –	Nařízení Rady ze dne 12. října 1992 (Úř. věst. L 302, s. 1; Zvl. vyd. 02/04, s. 307).
(3)  – Obecně viz Berr, C. J., a Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national,
7. vyd., 2006.
(4)  –	Článek 61 nařízení č. 2913/92.
(5)  – Nařízení Komise ze dne 2. července 1993, kterým se provádí nařízení č. 2913/92 (Úř. věst. L 253, s. 1; Zvl. vyd. 02/06, s. 3).
(6)  – Viz Fabio, M., Customs Law of the European Union,
vyd. Wolters Kluwer, 2010, body 6.2.1 až 6.2.3.
(7)  –	Viz v tomto smyslu stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura přednesené dne 25. května 2005 ve věci Overland Footwear (rozsudek ze dne 20. října 2005, C-468/03, Sb. rozh. s. I-8937), body 33 až 35.
(8)  –	Článek 67 nařízení č. 2913/92.
(9)  –	Článek 65 nařízení č. 2913/92.
(10)  – Viz Lyons, T., EC Customs Law,
vyd. Oxford University Press, Oxford, 2001, s. 283 a násl.
(11)  – V tomtéž smyslu je výmluvné stanovisko generálního advokáta Cosmase ze dne 28. září 2000 přednesené ve věci D. Wandel (rozsudek ze dne 1. února 2001, C-66/99, Recueil, s. I-873, bod 46), když připomíná podmíněný charakter přijetí v případě kontroly zboží: „Jak ze znění, tak z potřeby zajistit užitečný účinek výše uvedených ustanovení vyplývá, že okamžik přijetí celního prohlášení bez ověření údajů je okamžikem, kdy vzniká celní dluh, ale také okamžikem, kdy je s konečnou platností rozhodnuto o jeho výši. Pokud je však přijetí celního prohlášení spojeno s pokynem k ověření údajů v něm obsažených, je jisté, že formálně vzniká celní dluh, ale ten nemá konečný charakter, neboť dokud zboží nebylo zkontrolováno a nebyly ověřeny údaje obsažené v celním prohlášení, nelze mít za to, že byla věcně a s konečnou platností stanovena a potvrzena výše dluhu. V důsledku toho v tomto druhém případě podléhá konečné uložení cla ověření uvedených údajů, takže sporné zboží nelze považovat za propuštěné do volného oběhu s konečnou platností.“
(12)  – Stanovisko ze dne 21. září 2000 (rozsudek ze dne 7. prosince 2000, C-213/99, Recueil, s. I‑11083).
(13)  – Bod 55 uvedeného stanoviska.
(14)  – Článek 67 nařízení č. 2913/92.
(15)  – Viz obecně Koch, H. J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt, 1979, a Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, jakož i srovnávací analýza a analýza unijního práva od von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlín-Heidelberg, 2008, s. 30, 33, 50, 71, 87, 107 a 361 a násl.
(16)  –	Považuji za vhodné upozornit na to, že jak uvedla Komise na ústním jednání, některé soudy členských států se k této otázce vyslovily, aniž nutně považovaly za potřebné položit předběžnou otázku, přičemž se rovněž domnívaly, že přijetí je „rozhodnutím“ ve smyslu čl. 4 bodu 5 nařízení č. 2913/92. Viz v tomto smyslu rozsudky německého Bundesfinanzhof ze dne 21. července 2009 (VII R 2/08) a ze dne 5. října 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	Druhý pododstavec odstavce 1 odkazuje na napadnutelnost nečinnosti celních orgánů.
(18)  –	Viz mimo jiné rozsudky ze dne 15. května 1986, Johnston (222/84, Recueil, s. 1651, body 18 a 19); ze dne 15. října 1987, Heylens a další (222/86, Recueil, s. 4097, bod 14); ze dne 27. listopadu 2001, Komise v. Rakousko (C-424/99, Recueil, s. I-9285, bod 45); ze dne 25. července 2002, Unión de Pequeños Agricultores v. Rada (C-50/00 P, Recueil, s. I-6677, bod 39); ze dne 19. června 2003, Eribrand (C-467/01, Recueil, s. I-6471, bod 61), a ze dne 22. prosince 2010, DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft (C-279/09, Sb. rozh. s. I-0000, bod 29).
(19)  –	K článku 47 Listiny a k jeho vztahu k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva viz mé stanovisko ze dne 1. března 2011 přednesené ve věci Samba Diouf (C-69/10, věc dosud projednávaná), body 38 až 44, a stanovisko generálního advokáta Bota přednesené dne 5. dubna 2011 ve věci Scattolon (C-108/10, věc dosud projednávaná), body 122 až 126.