62006CC0221_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Enligt nationell lagstiftning beskattas deponering av avfall på en avfallsanläggning, men medges undantag från denna skatt när avfallet härrör från säkring eller sanering av förorenade områden som införts i myndighetsregister, som dock inte kan omfatta områden i andra medlemsstater. I förevarande mål yrkas att domstolen skall pröva om en sådan lagstiftning är förenlig med gemenskapsrätten.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. I artikel 90 EG(2) första stycket stadgas följande:
”Ingen medlemsstat skall, direkt eller indirekt, på varor från andra medlemsstater lägga interna skatter eller avgifter, av vilket slag de än är, som är högre än skatter eller avgifter som direkt eller indirekt läggs på liknande inhemska varor.”(3)
3. Rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen(4) reglerar bland annat transport mellan medlemsstater av avfall som skall bortskaffas.
4. I artikel 3.1 föreskrivs att den som avser att transportera avfall för bortskaffande från en medlemsstat till en annan skall anmäla detta till den behöriga destinationsmyndigheten vilken, enligt artikel 4.2 a skall fatta beslut om att ge tillstånd för transporten, med eller utan villkor, eller att vägra ge tillstånd. Destinationsmyndigheten kan även begära kompletterande uppgifter. I artikel 4.2 c föreskrivs att de invändningar och villkor som avses i a skall grundas på vad som föreskrivs i artikel 4.3, vilken anger grunderna för avslag. En av grunderna är att den planerade transporten inte sker ”i enlighet med nationella lagar och andra författningar om miljöskydd, allmän ordning, allmän säkerhet eller hälsoskydd”. I artikel 5.1 föreskrivs att transporten inte får ske förrän anmälaren har beviljats sådant tillstånd.
Den nationella lagstiftningen
5. Syftet med den österrikiska Altlastensanierungsgesetz(5) (lag om sanering av förorenade områden) (nedan kallad ALSAG) anges vara att finansiera säkring och sanering av förorenade områden (§ 1).
6. Vad som avses med förorenade områden definieras i § 2 i lagen som har följande lydelse:
”Definitioner
(1) Med gamla upplag för farligt avfall avses gamla avfallsanläggningar för deponering av avfall och gamla industriupplag samt markområden och grundvattenområden som har blivit förorenade på grund av anläggningarna, vilka enligt en riskbedömning kan medföra avsevärd fara för människors hälsa eller för miljön. …
(2) Med gamla avfallsanläggningar för deponering av avfall avses anläggningar där avfall deponerats med eller utan tillstånd.
(3) Med gamla industriupplag avses anläggningar där miljöfarliga ämnen har hanterats.”
7. För finansieringen av säkring och sanering av sådana områden föreskrivs i avsnitt II ALSAG en avgift (nedan kallad avgiften).
8. I § 3 avsnitt II föreskrivs följande:
”(1)	Avgift skall betalas för
1. långsiktig deponering av avfall inklusive placering av avfall i en deponi, även om deponeringen görs i samband med anläggandet av en deponi eller för andra ändamål,
2 utfyllnad eller utjämning av ojämn mark med avfall inklusive införlivandet av avfall i geologiska strukturer. Undantag gäller dock för utfyllnad eller utjämning som fyller en specifik konstruktiv funktion inom ett överordnat byggnads- eller anläggningsarbete (exempelvis vägdiken och vägbäddar, järnvägsspår och -fundament, fyllning av utgrävningar och dräneringsdiken).
…
(2)	Avgift skall inte betalas för
1. deponering, förvaring och transport av avfall som bevisligen har uppstått i samband med säkring eller sanering av
a) misstänkt förorenade områden som har införts i Verdachtsflächenkataster (registret över misstänkt förorenade områden) eller
b) förorenade områden som har förts in i Altlastenatlas (registret över förorenade områden)
…”
9. I § 4 första stycket anges vilka som är skyldiga att erlägga avgift, och först nämns (i § 4 första stycket) den som driver en avfallsanläggning.(6)
10. I § 5 föreskrivs att avgiften skall beräknas i förhållande till avfallets vikt.
11. I § 6 anges avgiftsnivåerna. I § 6 fjärde stycket föreskrivs en lägre avgift när avfall deponeras på ett upplag som uppfyller nationella krav på teknisk standard.
12. Registren Verdachtsflächenkataster och Altlastenatlas, som avses i § 3 andra stycket punkt 1 ALSAG, regleras i § 13 ALSAG. I bestämmelsen föreskrivs i huvudsak att den österrikiska miljö-, ungdoms- och familjeministern, tillsammans med finansministern och jord- och skogsbruksministern, skall samordna den nationella inventeringen, bedömningen och värderingen av misstänkt förorenade områden. De uppgifter och erfarenheter som erhålls genom inventeringen skall översändas till det österrikiska miljövårdsverket som skall utvärdera dem och föra in dem i Verdachtsflächenkataster. Miljö-, ungdoms- och familjeministern skall även samordna alla åtgärder för bedömningen av vilka risker som kan vara förbundna med de misstänkt förorenade områden som inventerats. De områden som mot bakgrund av riskbedömningen anses vara i behov av säkring eller sanering skall införas i Altlastenatlas såsom förorenade områden.
13. Endast områden belägna i Österrike kan införas i Verdachtsflächenkataster och Altlastenatlas. Undantaget från avgift kommer därför endast i fråga för avfall som härrör från säkring eller sanering av misstänkt förorenade områden eller förorenade områden i Österrike.
14. Vid förhandlingen i förevarande mål har Österrikes regering lämnat ytterligare uppgifter om ALSAG. Vid dess ikraftträdande den 1 juli 1989(7) fanns uppskattningsvis 3 000 förorenade områden i Österrike, varav några var i behov av säkring och sanering. Därför etablerades ett system för att identifiera och dekontaminera förorenade områden. I princip är det förorenaren som betalar för dekontaminering. Om det inte är möjligt att fastställa förorenarens identitet eller att få betalning från denne, tar staten på sig ansvaret. Detta finansieras genom avgiften. Avgiftsnivån fastställs för att på lång sikt se till att berörda områden kan saneras. Avgift betalas inte för avfall från sådana upplag som är ämnade för återvinning. ALSAG tillser att intäkterna från avgiften endast används till dekontaminering av förorenade områden. För att inte säkring och sanering av förorenade områden skall belastas med avgiften, undantas därmed relaterade åtgärder för avfallshantering från denna avgift enligt 3 § andra stycket ALSAG.
Målet i den nationella domstolen och tolkningsfrågan
15. Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (Frohnleitens kommunala företag GmbH) som ägs av Stadtgemeinde Frohnleiten (Frohnleitens kommun), driver avfallsanläggningen i Frohnleiten. Under 2001 och 2002 deponerades en mängd metallskrot från Italien på anläggningen. Avfallet hade uppstått vid saneringen av ett område i Rovigo kommun i Italien, vilket i den italienska regionplanen för sanering av förorenade områden hade angetts vara i behov av sanering.(8) Detta område har inte införts i Altlastenatlas. Den behöriga ministern (nedan kallad myndigheten) beviljade tillstånd för transport av avfallet till Österrike, enligt artiklarna 3–5 i förordning nr 259/93 och § 36 i österrikiska Abfallswirtschaftsgesetz(9) (lag om avfallshantering).
16. Efter ansökan av Stadtgemeinde Frohnleiten och Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (nedan kallade klagandena), fann Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (förvaltningsmyndigheter i Graz-området) att avfallet inte skulle vara föremål för någon avgift, eftersom det skulle utgöra diskriminering enligt artikel 90 EG att utesluta detta från undantaget från avgift. Landeshauptmann von Steiermark (ministerpresidenten i delstaten Steiermark) (nedan kallad LH) avslog det lokala skattekontorets överklagande av detta beslut. Även LH fann att avfallet skulle undantas från avgiftsbeläggning, eftersom det uppstått i samband med lagliga åtgärder för säkring och sanering av farligt förorenad mark i Italien och det skulle strida mot artikel 90 EG att göra skillnad mellan avfall av detta slag, beroende på om avfallet härrörde från Österrike eller Italien.
17. Efter överklagande upphävde den berörda myndigheten LH:s beslut på den grunden att avgiften inte var en skatt på varor utan en skatt på verksamhet, varför artikel 90 EG inte var tillämplig. Klagandena överklagade sistnämnda beslut till Verwaltungsgerichtshof (förvaltningsdomstol).
18. Verwaltungsgerichtshof anser att även om avgiften skall betraktas som en ”skatt på varor” och därför omfattas av artikel 90 EG, strider den omständigheten att undantaget från avgift endast kan tillämpas på avfall som härrör från Österrike varken mot artikel 90 EG eller (som klagandena har hävdat i andra hand) artiklarna 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG och 49 EG.
19. Verwaltungsgerichtshof har angett att ALSAG har till syfte att säkra och sanera förorenade områden, vilket utgör miljöskyddspolitiska mål. För att uppnå dessa mål vidtas dels administrativa åtgärder (exempelvis myndighetsföreskrifter om sanering av ett förorenat område), dels skattemässiga åtgärder (exempelvis det omtvistade undantaget från skatteplikt). För att dessa åtgärder skall kunna vidtas måste de områden som behöver säkras eller saneras vara kända. För att förorenade områden skall kunna lokaliseras föreskrivs det i ALSAG att undersökningar skall vidtas som möjliggör inventering av områden och att dessa områden skall införas i Verdachtsflächenkataster och Altlastenatlas, vilka i sin tur ligger till grund för fortsatta åtgärder. Dessa särskilda register kan därför av naturliga skäl endast omfatta inhemska områden. Av detta följer dock inte att Österrike är skyldigt att avstå antingen från att skattemässigt gynna deponering av avfall som härrör från sådana områden eller från att villkora undantaget från skatteplikt med införandet i Altlastenatlas eller Verdachtsflächenkataster.
20. Verwaltungsgerichtshof anser inte att den rättspraxis från domstolen som klagandena har åberopat ger något stöd för deras talan. Eftersom denna rättspraxis inte på ett tydligt sätt möjliggör för domstolen att lösa tvisten i målet vid den nationella domstolen, har Verwaltungsgerichtshof hänskjutit följande fråga till domstolen för ett förhandsavgörande.
”Utgör artiklarna 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG, 49 EG eller 90 EG hinder mot en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en skatt (Altlastenbeitrag; avgift) för deponering av avfall på en avfallsanläggning, men som från denna skatt undantar deponering av avfall som bevisligen härrör från säkring eller sanering av förorenade områden (misstänkt förorenade områden eller förorenade områden), om dessa områden är införda i de myndighetsregister (Verdachtsflächenkataster eller Altlastenatlas) som föreskrivs i lagstiftningen, när endast områden i Österrike kan införas i dessa register så att undantaget från skatteplikt därför endast kan gälla avfall som kommer från misstänkt förorenade områden eller förorenade områden i Österrike?”
21. Klagandena, Österrikes regering och kommissionen har inkommit med skriftliga inlagor och har även närvarat vid förhandlingen.
Artiklarna 23 EG och 25 EG
22. Enligt dessa artiklar skall tullar på import och export samt avgifter med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Den nationella domstolen vill få klarhet i om undantaget från avgift utgör en avgift med verkan motsvarande tull på import och som därmed strider mot förbudet.
23. Samtliga parter som har ingett yttranden är eniga om att avgiften inte är en avgift med motsvarande verkan.
24. Jag instämmer. Enligt fast rättspraxis utgör varje avgift, oavsett dess benämning eller utformning, som åläggs ensidigt och som tas ut på varor på grund av att dessa passerar en gräns och som inte är en tull i egentlig mening, en avgift med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 25.(10) I förevarande mål tas emellertid inte avgiften ut på grund av att avfallet passerar en gräns.
Artikel 90 EG
25. Klagandena och kommissionen har ansett att villkoren för undantag från avgift omfattas av artikel 90 EG och är oförenliga med denna bestämmelse. Österrikes regering har i första hand anfört att artikel 90 EG inte är tillämplig och i andra hand att artikeln inte har åsidosatts.
26. Enligt artikel 90 EG skall ingen medlemsstat, direkt eller indirekt, på varor från andra medlemsstater lägga interna skatter eller avgifter, av vilket slag de än är, som är högre än skatter eller avgifter som direkt eller indirekt läggs på liknande inhemska varor. Syftet med artikeln är att avlägsna dolda restriktioner för den fria rörligheten för varor som kan uppkomma till följd av en medlemsstats skattebestämmelser.(11) Artikel 90 EG skall således garantera fullständig konkurrensneutralitet mellan inhemska och importerade varor med avseende på interna skatter och avgifter.(12)
Tas avgiften ut på ”varor”?
27. Artikel 90 EG är endast tillämplig på avgifter som tas ut på varor. Klagandena och kommissionen har anfört att avgiften tas ut på varor. Österrikes regering har inte varit av samma mening.
28. Såsom kommissionen har anfört tycks det råda enighet kring att avfall skall anses utgöra ”varor” vars rörlighet enligt artikel 28 EG i princip inte får hindras, oavsett om avfallet är återvinningsbart eller inte.(13) Avfallet i sig är således en ”vara” i den mening som avses i artikel 90 EG.
29. Det parterna är oeniga om är för det första frågan om avgiften rätteligen skall anses uttagen på avfallet i egenskap av vara, såsom klagandena och kommissionen har anfört, eller på tillhandahållandet av avfallsdeponier, såsom Österrikes regering anfört.
30. Österrikes regering har hävdat att avgiften är en skatt på tillhandahållandet av en tjänst, nämligen långsiktig deponering av avfall samt utfyllnad och utjämning av mark med avfall. Även om Österrikes regering har godtagit att en skatt inte måste läggas direkt på varor för att omfattas av artikel 90 EG, har den ansett att detta är fallet endast när skatten har en omedelbar inverkan på varukostnaden. Avgiften har ingen sådan inverkan. Tvärtom betalar avfallsleverantören en avgift till den som driver anläggningen för att denne skall kontrollera avfallet, ta emot det avfall som är förenligt med anläggningstillståndet och slutligt bortskaffa det. Skatten belastar inte en handelsvara som fördyras till följd av diskriminerande beskattning och som skulle kunna missgynnas när de säljs i landet. Den är snarare ett politiskt instrument som beskattar varje åtgärd varigenom varan slutligt upphör att existera.
31. Enligt ALSAG skall avgift i princip betalas för ”långsiktig deponering av avfall” och ”utfyllnad eller utjämning av ojämn mark med avfall”.(14) Det är i första hand den som driver en avfallsanläggning som är avgiftsskyldig.(15) Avgiften beräknas i förhållande till avfallets vikt.(16) Ombudet för Österrikes regering har vid förhandlingen uppgett att avgiftsnivån kan påverka den avgift som den som driver avfallsanläggningen tar ut för deponering av avfall. Eftersom avgiften reduceras när den aktuella avfallsanläggningen uppfyller föreskrivna tekniska standarder,(17) kommer ägaren till en anläggning som uppfyller sådana standarder att kunna ta mindre betalt för att ta emot avfall för deponering. A fortiori
kommer förekomsten av skatten och tillämpningen av undantaget att påverka det pris som den som driver anläggningen tar ut.
32. Såsom klagandena anfört, skall begreppet skatt på en vara tolkas extensivt med hänsyn till dess syfte, som är att avlägsna dolda restriktioner för den fria rörligheten för varor som kan uppkomma till följd av en medlemsstats skattebestämmelser.(18) Artikel 90 EG är tillämplig på skatt som ”direkt eller indirekt” tas ut på varor. Även dessa uttryck skall tolkas extensivt.(19) Enligt domstolens tolkning går således bestämmelsen utöver de vanliga skatter som tas ut direkt på varor och omfattar avgifter för veterinär- och hälsoskyddskontroller av kött,(20) registreringsavgift för läkemedelsprodukter(21) och avgifter för bilbesiktning(22) .
33. Dessutom har domstolen utvidgat begreppet skatt på varor till att omfatta skatt på användning och transport av varor samt på användning av anläggningar. Exempelvis uttalade domstolen i domen i målet Bergandi(23) att artikel 90 EG var tillämplig på interna skatter och avgifter som läggs på användningen av importerade varor när dessa väsentligen ämnats för sådan användning och importerats uteslutande för detta ändamål. I domen i målet Schöttle(24) fann domstolen att en avgift som tas ut på internationella godstransporter på väg, i förhållande till den sträcka som avverkas på inhemskt territorium och det berörda godsets vikt, utgör en skatt som indirekt läggs på varor i den mening som avses i artikel 90 EG. I domen i målet Haahr Petroleum(25) fann domstolen att en avgift för transport av varor eller användning av handelshamnar och som initialt betalas av fartyget eller dess lokala ombud är en avgift som tas ut på varorna och bärs av mottagaren eller avsändaren av varorna.
34. Enkom den omständigheten att en skatt läggs på en till varor knuten tjänst räcker således inte för att skatten skall falla utanför tillämpningsområdet för artikel 90 EG. Det gör inte heller den omständigheten att skatten i första hand skall betalas av någon annan än den som handhar varorna. Det som är avgörande är om skatten har en omedelbar inverkan på priset på inhemska och importerade varor.(26)
35. Såsom förklarats ovan förefaller skatten i förevarande mål, till nackdel för de importerade varorna, ha en inverkan på det pris som den som driver anläggningen tar ut av en kund. Jag håller inte med om att denna inverkan (vilken inte tycks bestridas) rör en vara som inte är en handelsvara. Domstolen har behandlat avfall som inte kan återvinnas eller återanvändas, som ”varor” i den mening som avses i artiklarna 23 EG (och därmed 25 EG) och 28 EG; se kommissionen mot Tyskland(27) respektive kommissionen mot Belgien(28) .(29) Samma princip skall tillämpas analogt på artikel 90 EG, vilken kompletterar dessa artiklar.(30) Såsom klagandena påpekat utgör deponering den enda förekommande handeln med avfall som inte kan återvinnas eller återanvändas. Nationella åtgärder varigenom avfallet slutligen upphör att existera skall följaktligen vara förenliga med fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor. I målet kommissionen mot Belgien likställde dessutom domstolen deponering av avfall med en affärstransaktion.(31)
36. Principen om att en skatt på verksamhet som avser varor omfattas av artikel 90 EG endast när skatten har en omedelbar inverkan på varupriset, kommer från domarna i de ovannämnda målen Schöttle och Haahr Petroleum. Båda dessa mål gällde handelsvaror. Det var följaktligen ett lämpligt kriterium för att avgöra om en skatt på de i dessa mål aktuella verksamheterna (godstransport på väg respektive användning av hamnanläggningar för på- och avlastning av varor) omfattades av bestämmelsen. Den omständigheten att denna princip inte vanligen omfattar transaktioner avseende deponering av avfall, och därmed per definition förbrukade varor, utan ytterligare ekonomiskt värde – och faktiskt oftast (och i förevarande mål) ett negativt värde i den meningen att betalning är nödvändig för deponeringen av dessa – är dock, enligt min uppfattning, inte tillräckligt för att undanta en skatt på sådan deponering från tillämpningsområdet för artikel 90 EG.
37. Det skall erinras om att syftet med denna bestämmelse, vilket var den uttryckliga grunden för att domstolen i domen i målet Schöttle ställde krav på en omedelbar inverkan på varupriset, är att avlägsna dolda restriktioner för den fria rörligheten för varor som kan uppkomma till följd av en medlemsstats skattebestämmelser. Om en dold restriktion för den fria rörligheten för varor är ett reultat av en beskattning, framstår det för mig som om en sådan beskattning, även i frånvaro av en omedelbar inverkan på priset på en vara som inte följer sedvanliga handelsmönster, icke desto mindre i princip borde omfattas av artikel 90 EG. Det skall påminnas om att utredningen i det här skedet endast rör frågan huruvida avfallet, i skattehänseende, är en ”vara” enligt denna bestämmelse. Även om så är fallet föreligger inget brott mot artikel 90 EG såvida det inte kan påvisas att skatten har en diskriminerande inverkan.
38. Dessutom förefaller skatten direkt påverka det ekonomiska resultatet av transaktioner som avser deponering av avfall, även om denna inverkan inte innebär en ökning av avfallets försäljningspris. Innehavaren av avfall måste betala den som driver anläggningen en avgift för att denne skall ta emot avfallet för deponering. Den avgiften bestäms, åtminstone delvis, med hänsyn till hur stor del av avgiften som den som driver anläggningen skall betala. Om undantaget utvidgas blir den del av avgiften som betalas av den som driver anläggningen naturligtvis lägre, varvid avgiften för att ta emot avfall för deponering kan antas minska proportionerligt. Den omständigheten att undantaget inte kan tillämpas på avfall från andra medlemsstater resulterar således indirekt i att innehavare av sådant avfall måste betala mer för att deponera detta.
39. Slutligen finns, såsom kommissionen påpekat, en annan grund för att anse att skatten läggs på ”varor”. Förevarande mål rör industriellt avfall som uppstått vid tillverkningen av vissa färdiga varor som kan säljas på marknaden. Kostnaden för dessa varor och därmed deras pris omfattar kostnaden för deponering av avfall från tillverkningen. Det är därför, åtminstone i princip, inte otänkbart att undantaget, åtminstone i vissa fall, gynnar varor som ger upphov till avfall i Österrike jämfört med varor från en annan medlemsstat vilka normalt sett ger upphov till avfall i den medlemsstaten.
40. Av ovanstående skäl anser jag att avgiften är en skatt som indirekt lagts på varor i den mening som avses i artikel 90 EG.
Medför skatten diskriminering?
41. Enligt artikel 90 EG skall ingen medlemsstat, direkt eller indirekt, på varor från andra medlemsstater lägga skatter eller avgifter som är högre än de skatter eller avgifter som läggs på liknande inhemska varor.
42. Det är ostridigt att avgiften i princip omfattar avfall som härrör från Österrike och avfall som härrör från andra medlemsstater samt att dessa båda avfallskategorier är ”liknande” varor enligt denna bestämmelse.
43. Österrikes regering har i andra hand anfört att avgiften inte strider mot artikel 90 EG, eftersom den inte medför någon diskriminering. Avgiften påförs för att finansiera säkring och sanering av förorenade områden, oavsett om avfall från Österrike eller en annan medlemsstat deponeras, transporteras eller används för utfyllnad. Syftet med ALSAG är att förbättra miljön i Österrike genom bättre lokalisering av förorenade områden samt säkring och sanering av dessa. Det står i överensstämmelse med detta syfte att undantag stadgas för hanteringen av avfall som uppstått vid säkring eller sanering av förorenade eller misstänkt förorenade områden. Av denna anledning måste de områden som behöver säkras eller saneras, först lokaliseras. Detta ställer krav på insamling och utvärdering av information eller genomförande av undersökningar för att berörda områden skall kunna registreras i Altlastenatlas. Av detta skäl kan endast områden i Österrike föras in i registret. Det föreligger en objektiv skillnad mellan den situationen där avfall medförs från en annan medlemsstat och den där dekontaminering och deponering utförs i samma medlemsstat. Det är därför inte fråga om att väsentligen liknande situationer behandlas olika. Det föreligger följaktligen ingen diskriminering.
44. Förvisso begränsar inte gemenskapsrätten varje medlemsstats frihet att upprätta ett differentierat avgiftssystem för vissa varor enligt objektiva kriterier, såsom de råvaror och produktionsmetoder som har använts, även om det är en fråga om liknande varor i den mening som avses i artikel 90 EG. Sådana olika beräkningsmetoder är emellertid förenliga med gemenskapsrätten enbart om de tjänar mål vilka, även de, är förenliga med fördragets och sekundärrättens krav och om formerna för dem är av den arten att all direkt eller indirekt diskriminering av import från andra medlemsstater undviks.(32)
45. I förevarande mål grundar sig det differentierade avgiftssystemet för de berörda varorna (det vill säga tillämpningen av undantaget från avgift) visserligen på ett objektivt kriterium, nämligen om avfallet uppstått vid säkring eller sanering av misstänkt förorenade områden som införts i Verdachtsflächenkataster eller förorenade områden som införts i Altlastenatlas. Syftet med det differentierade systemet – att främja säkring och/eller sanering av sådana områden för att förstärka miljö- och hälsoskyddet – är prima facie
förenligt med de mål för miljö och hälsa som nämns i EG‑fördraget.(33) Detta kan dock vara att förenkla alltför mycket. De mål som anges i fördraget hänför sig uppenbarligen till gemenskapsnivå. Likaledes uppenbart hänför sig de mål som uppställs i ALSAG till nationell nivå. Avgiften och undantaget har konstruerats på ett sådant sätt att de har en avskräckande inverkan på säkring och/eller sanering av områden i andra medlemsstater, jämfört med områden i Österrike. Redan detta ger mig anledning att tvivla på att det differentierade avgiftssystemet i ALSAG är förenligt med artikel 90 EG. Oavsett hur det förhåller sig med detta, är i vilket fall som helst det tredje villkoret för förenlighet inte uppfyllt. De detaljerade reglerna är uppenbarligen inte sådana att all direkt eller indirekt diskriminering av import från andra medlemsstater undviks.
46. Det direkta villkoret för undantag är att det avfall som deponeras härrör från ett område vilket per definition endast kan vara beläget i Österrike. Enligt fast rättspraxis kan ett kriterium för att påföra en högre skatt, som medför att denna inte i något fall kan tillämpas på liknande nationella produkter, inte anses vara förenligt med artikel 90 EG.(34)
47. Österrike har hävdat att det föreligger en objektiv skillnad mellan den situationen där avfall medförs från en annan medlemsstat, när det saknas en koppling mellan sanering och deponering av avfall, och den där dekontaminering och deponering utförs i samma medlemsstat. Detta är naturligtvis sant. Det löser dock inte problemet. Tvärtom stärker detta min uppfattning att de miljö- och hälsomål som uppställs i ALSAG begränsar sig till den nationella arenan. Detta, om något, antyder att skatten inte borde påföras när avfall importeras från en annan medlemsstat.
48. Det skall tilläggas att den omständigheten att en skatt eller avgift utgör en särskild avgift, eller en avgift som är bestämd till ett särskilt ändamål, inte kan hindra att den faller inom tillämpningsområdet för artikel 90 EG.(35)
49. Österrike har tagit upp problemet med att verifiera om ursprunget för avfall från andra medlemsstater är jämförbart med det ursprung som definieras i § 3 andra stycket ALSAG.
50. Sådana praktiska svårigheter rättfärdigar dock inte att nationell beskattning diskriminerar varor från andra medlemsstater i strid med artikel 90 EG.(36) Detta utesluter inte att den importerande medlemsstaten kan kräva verifiering mot bakgrund av generella principer om fördelning av bevisbörda. Enligt dessa principer måste de företag som vill dra nytta av ett undantag, bevisa att villkoren för detta är uppfyllda. Den importerande medlemsstaten kan således kräva att bevisning anförs i en form som undanröjer risken för skatteflykt, exempelvis genom företeende av lämpliga intyg som utfärdats av myndigheterna i den exporterande medlemsstaten.(37) Den importerande medlemsstaten måste dock ge de berörda företagen tillfälle att tillhandahålla sådan bevisning.(38)
51. I ALSAG villkoras redan undantaget av att bevis inges om att avfallet uppstått vid säkring eller sanering av ett förorenat område. I förevarande mål måste Österrikes regering därför ge klagandena tillfälle att tillhandahålla sådan bevisning, på samma villkor med vederbörliga ändringar och efter samma standard som den kräver av innehavare av avfall från områden i Österrike. Om så har skett och om klagandena inte har kunnat prestera bevisning efter samma standard som skulle krävas av den som innehar avfall från Österrike, är Österrikes regering inte skyldig att tillämpa undantaget.
52. Slutligen skall nämnas det argument som den svarande myndigheten har anfört vid den hänskjutande domstolen, att det inte var den nationelle lagstiftarens sak att möjliggöra för områden i utlandet att dra nytta av den skattemässiga förmånen. Jag håller med kommissionen om att invändningen grundar sig på en missuppfattning av funktionen hos artikel 90 EG i fördragets allmänna systematik och på en sammanblandning av denna artikel med de artiklar som reglerar statligt stöd (artikel 87 och följande artiklar). Reglerna om statligt stöd rör främjande av ekonomisk verksamhet i landet och har ett brett tillämpningsområde. Österrike uppger i detta sammanhang i sitt skriftliga yttrande att man anmält, och av kommissionen fått godkänt,(39) två stödordningar för säkring och sanering av gamla upplag för farligt avfall där det inte är möjligt att fastställa förorenarens identitet. Motsatsvis har artikel 90 EG en mer begränsad räckvidd. Artikel 90 EG förbjuder inte stöd i sig men utesluter vissa former som rör ”skatt” som läggs på ”varor”. Om en differentierad behandling omfattas av 90 EG kan den inte – till skillnad från statligt stöd – motiveras med hänvisning till det nationella intresset av att dekontaminera områden.(40)
53. Jag anser i enlighet med detta att skatten strider mot artikel 90 EG.
Artikel 49 EG
54. Enligt artikel 49 EG skall inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas av medlemsstaterna beträffande medborgare i medlemsstater som är etablerade i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.
55. Klagandena har i andra hand hävdat att den diskriminering som följer av § 3 andra stycket punkt 1 ALSAG förhindrar anläggningar i Österrike från att tillhandahålla sina deponeringstjänster för avfall på samma villkor till producenter av inhemskt och utländskt avfall. Lagstiftningen avhåller således personer som driver anläggningar i Österrike från att erbjuda sina tjänster till importörer av avfall från andra medlemsstater och utgör därmed en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG.
56. Domstolen har uttalat att friheten att tillhandahålla tjänster kan åberopas inte bara av gemenskapsmedborgare som är etablerade i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsterna, utan även av ett företag gentemot den stat där det är etablerat, när tjänsterna utförs för mottagare som är etablerade i en annan medlemsstat och, mer generellt, i samtliga fall när den som tillhandahåller tjänster erbjuder sina tjänster i en annan medlemsstat än den där han är etablerad.(41) Så snart tillhandahållandet av tjänster faller under artikel 49 EG enligt denna tolkning, utgör denna artikel hinder mot tillämpning av varje lagstiftning som, utan att vara berättigad av objektiva hänsyn, antingen hindrar den som tillhandahåller tjänster från att utöva sin frihet att göra detta eller medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster inom en medlemsstat. Följaktligen får det inte uppställas strängare villkor för att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än dem som gäller för att tillhandahålla motsvarande tjänster internt inom en medlemsstat.(42)
57. Det står klart att samverkan mellan skatten och undantaget har den ovan diskuterade inverkan,(43) nämligen att innehavare av avfall som uppstått vid säkring eller sanering av förorenade eller misstänkt förorenade områden i andra medlemsstater än Österrike måste betala mer för att deponera sådant avfall i Österrike än innehavare av motsvarande avfall som uppstått inom landet. Tillhandahållandet av deponeringstjänster för avfall mellan medlemsstater är således föremål för strängare villkor än dem som gäller för att tillhandahålla motsvarande tjänster internt inom en stat.
58. Mot denna bakgrund instämmer jag i att om domstolen skulle finna att avgiften är en skatt på tillhandahållande av tjänster snarare än på varor, skulle den omständigheten att undantaget från skatteplikt inte tillämpas på avfall från förorenade områden i andra medlemsstater än Österrike skapa en effekt som strider mot artikel 49 EG.
59. Österrikes regering har hävdat att § 3 andra stycket punkt 1 ALSAG rättfärdigas av syftet att bekämpa den skadliga inverkan av förorenade områden på miljön och människors hälsa. Detta syfte förverkligas genom att inkomsterna från avgiften måste användas till dekontaminering av sådana områden.
60. ALSAG innebär ingen uttrycklig diskriminering vare sig på grund av nationaliteten hos tillhandahållaren eller mottagaren av deponeringstjänster för avfall, eller på grund av tjänstens ursprung. Icke-diskriminerande nationella bestämmelser vilka inskränker friheten att tillhandahålla varor kan vara berättigade av tvingande hänsyn av allmänintresse. Sådana åtgärder skall dock vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta.(44)
61. Bortsett från frågan huruvida helt inhemska miljömål i detta sammanhang verkligen kan anses utgöra tvingande hänsyn av allmän intresse,(45) innebär det faktum att undantaget generellt inte tillämpas på avfall som uppstått vid säkring eller sanering av förorenade eller potentiellt förorenade områden i andra medlemsstater än Österrike, att åtgärderna går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
62. Med hänsyn till ovanstående anser jag att skatten är en otillåten inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster.
Artiklarna 10 EG och 12 EG
63. Klagandena har hävdat att § 3 andra stycket punkt 1 ALSAG strider mot artiklarna 10 EG och 12 EG, men anför inga grunder för detta.
64. När det gäller artikel 12 EG, håller jag med kommissionen om att det inte är klart att diskriminering på grund av nationalitet omfattar diskriminering mellan varor med olika ursprung vilka faller under artikel 90 EG. Även om så var fallet skulle artikel 90 EG (eller artikel 49 EG) utgöra en ”särskild bestämmelse” i den mening som avses i artikel 12 EG, vilket innebär att artikel 90 EG är tillämplig i stället. Artikel 10 EG är inte heller tillämplig med hänsyn till artikel 90 EG (eller artikel 49 EG).
Förslag till avgörande
65. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den fråga som hänskjutits av Verwaltungsgerichtshof, skall besvaras som följer.
Artikel 90 EG utgör hinder mot en nationell bestämmelse om skatter och avgifter i vilken det föreskrivs en skatt för deponering av avfall på en avfallsanläggning, men från denna skatt undantas deponering av avfall som bevisligen härrör från säkring eller sanering av förorenade områden, vilka införts i de myndighetsregister som föreskrivs i lagstiftningen, när endast områden i den berörda medlemsstaten kan införas i dessa register, så att undantaget från skatteplikt därför endast kan gälla avfall som kommer från förorenade områden i denna medlemsstat.
(1) .
(2)  –	Den fråga som hänskjutits i förevarande mål, och de skriftliga (men inte de muntliga) yttranden som ingetts till domstolen hänvisar även till artiklarna 10 EG, 12 EG, 23 EG, 25 EG och 49 EG. Jag kommer att redogöra för dessa artiklar nedan, i samband med att jag bedömer deras tillämplighet.
(3)  – Artikel 90 EG andra stycket förbjuder att medlemsstater, på varor från andra medlemsstater, lägger interna skatter eller avgifter av sådant slag att andra varor ges indirekt skydd. Även om den fråga som hänskjutits i förevarande mål nämner artikel 90 EG i allmänhet, är det klart att det är dess första stycke som är i fråga. De yttranden som ingetts till domstolen speglar också denna infallsvinkel. Jag har följaktligen begränsat min analys till det första stycket, och hänvisningar i detta yttrande till ”artikel 90 EG” får anses begränsade på detta sätt.
(4)  –	EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43.
(5)  –	BGBl. nr 299/1989. Nedan följer utdrag från den version av ALSAG som var i kraft vid tidpunkten för hänskjutandet. En annan version blev tillämplig den 1 januari 2006.
(6)  –	Skattskyldiga är även följande personer: När det gäller export av avfall, innehavaren av exporttillståndet (4 § andra stycket); den som fyller eller jämnar ut ojämn mark med avfall eller införlivar detta i geologiska strukturer (4 § tredje stycket); och i samtliga andra fall, den som arrangerar eller har överseende med sådan verksamhet för vilken skatten skall betalas (4 § fjärde stycket).
(7)  –	ALSAG är endast tillämplig på vid tidpunkten befintliga förorenade områden.
(8)  –	Den hänskjutande domstolen nämner artikel 22 i lagdekret 22/97 och miljöministerns beslut av den 16 maj 1989. Kommissionen tillhandahåller ytterligare uppgifter. I vilket fall råder enighet kring att området Rovigo har identifierats enligt beskrivningen även om det är oklart huruvida det utgjorde ett förorenat område den 1 juli 1989.
(9)  –	Lag av den 6 juni 1990, BGBl. nr 350/1990, i dess ändrade lydelse.
(10)  –	Se exempelvis dom av den 8 juni 2006 i mål C-517/04, Koornstra (REG 2006, s. I-5015), punkt 15 och där angiven rättspraxis.
(11)  –	Dom av den 16 februari 1977 i mål 20/76, Schöttle (REG 1977, s. 247; svensk specialutgåva, volym 3, s. 299), punkt 12.
(12)  –	Dom av den 17 juni 2003 i mål C-383/01, De Danske Bilimportører (REG 2003, s. I-6065), punkt 37.
(13)  –	Dom av den 9 juli 1992 i mål C-2/90, kommissionen mot Belgien (REG 1992, s. I-4431; svensk specialutgåva, volym 13, s. I-31).
(14)  –	§ 3.
(15)  –	§ 4 första stycket.
(16)  –	§ 5.
(17)  –	§ 14.
(18)  –	Domen i målet Schöttle (ovan fotnot 11), punkt 12.
(19)  –	Dom av den 3 april 1968 i mål 28/67, Molkerei-Zentrale Westfalen (REG 1968, s. 211; svensk specialutgåva, volym 1, s. 337), punkt 155.
(20)  –	Dom av den 15 december 1976 i mål 35/76, Simmenthal (REG 1976, s. 1871; svensk specialutgåva, volym 3, s. 233).
(21)  –	Dom av den 28 januari 1981 i mål 32/80, Kortmann (REG 1981, s. 251).
(22)  –	Dom av den 12 juni 1986 i mål 50/85, Schloh (REG 1986, s. 1855).
(23)  –	Dom av den 3 mars 1988 i mål 252/86, Bergandi (REG 1988, s. 1343), punkt 27.
(24)  –	Se ovan fotnot 18.
(25)  –	Dom av den 17 juli 1997 i mål C-90/94, Haahr Petroleum (REG 1997, s. I-4085), punkt 38.
(26)  –	Domen i målet Haahr Petroleum, punkt 40, där Schöttle nämns.
(27)  –	Dom av den 27 februari 2003 i mål C-389/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I‑2001).
(28)  –	Se ovan fotnot 13.
(29)  –	Se även dom av den 13 december 2001 i mål C-324/99, DaimlerChrysler (REG 2001, s. I-9897), där domstolen implicit godtog att avfall som skulle deponeras i princip omfattades av artiklarna 28 EG och 30 EG.
(30)  –	Såvitt gäller artikel 25 EG, se domen i målet Bergandi (ovan fotnot 23), punkt 24.
(31)  –	Se punkt 26.
(32)  –	Dom av den 2 april 1998 i mål C-213/96, Outokumpu (REG 1998, s. I-1777), punkt 30.
(33)  –	Se artiklarna 2 och 3 p.
(34)  –	Dom av den 29 april 2004 i mål C-387/01, Weigel (REG 2004, s. I-4981), punkt 86.
(35)  –	Dom av den 22 mars 1977 i mål 74/76, Ianelli (REG 1977, s. 557; svensk specialutgåva, volym 3, s. 315 ), punkt 19.
(36)  –	Dom av den 23 oktober 1997 i mål C-375/95, kommissionen mot Grekland (REG 1997, s. I‑5981), punkt 47 och där angiven rättspraxis.
(37)  –	Dom av den 8 januari 1980 i mål 21/79, kommissionen mot Italien (REG 1980, s. 1), punkt 21.
(38)  –	Domen i målet Outukumpu (ovan fotnot 32), punkterna 38 och 39.
(39)  –	Österrikes regering hänvisar till två uppsättningar riktlinjer för stöd till säkring och sanering av förorenade områden, vilka godkändes av kommissionen den 21 januari 1997 och den 31 maj 2002.
(40)  –	Domen i målet kommissionen mot Italien (ovan fotnot 37), punkt 26.
(41)  –	Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-381/93, kommissionen mot Frankrike (REG 1994, s. I‑5145; svensk specialutgåva, volym 7, s. I-223), punkt 14.
(42)  –	Ibidem, punkterna 16–18.
(43)  –	Se punkt 38.
(44)  –	Se exempelvis dom av den 5 juni 1997 i mål C-398/95, Ypourgas Ergasias (REG 1997, s. I‑3091), punkt 21 och där angiven rättspraxis.
(45)  –	Se punkt 45 ovan.