62013CC0689(01)
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 15. oktobra 2015 (
1
)
Zadeva C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
proti
Airgest SpA
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (svet upravnega sodišča dežele Sicilije, Italija))
„Ponovno odprtje ustnega postopka — Člen 267 PDEU — Pojem ‚sodišče‘ — Organizacijski pristop — Funkcionalni pristop“
I – Uvod
1.
Ti sklepni predlogi so drugi predlogi, predstavljeni v zadevi PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na eni strani na razlago člena 1(3) Direktive Sveta z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (89/665/EGS) (
2
), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (
3
), ter na drugi strani na razlago člena 267 PDEU in načel primarnosti prava Unije in skladne razlage.
2.
Sodišče je s sklepom z dne 20. januarja 2015 zadevo dodelilo petemu senatu. Obravnava je bila 11. marca 2015, na njej pa so lahko družbi Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, italijanska vlada in Evropska komisija podale svoje navedbe. Svoje prve sklepne predloge v tej zadevi sem predstavil 23. aprila 2015 (
4
). Vendar je ta senat 10. junija 2015 na posvetovanju na podlagi člena 60(3) Poslovnika Sodišča odločil, da Sodišču predlaga predodelitev zadeve, to pa jo je predodelilo velikemu senatu.
3.
Sodišče je zato s sklepom PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) odredilo ponovno odprtje ustnega postopka in pozvalo udeležence iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije, naj se opredelijo do tega vprašanja: „Ali se pojem ‚sodišče‘ v smislu člena 267 PDEU in obveznost uporabe prava Unije, kot ga razlaga Sodišče Evropske unije, v skladu s funkcionalnim pristopom nanašata na senat sodišča države članice, ki odloča o sporu, ali pa v skladu z organizacijskim pristopom le na to sodišče kot celoto, ki mu organsko pripada ta senat?“
4.
V teh sklepnih predlogih se bom zato osredotočil le na to vprašanje in opozoril le na elemente, ki so koristni za njegovo preučitev. Nazadnje moram navesti, da so le italijanska, nizozemska in poljska vlada ter Komisija odgovorile na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo po ponovnem odprtju ustnega postopka. Le italijanska vlada in Komisija sta želeli na obravnavi 15. septembra 2015 ustno podati navedbe.
II – Pravni okvir
5.
Z zakonodajnim odlokom št. 104 z dne 2. julija 2010 (redna priloga h GURI št. 156 z dne 7. julija 2010) je bil sprejet zakonik o upravnem postopku.
6.
Člen 99(3) tega zakonika določa, da „[č]e se senat, ki mu je dodeljena obravnava tožbe, ne strinja s pravnim načelom, sprejetim na občni seji, ji z obrazloženim sklepom predloži sklep o pritožbi“.
7.
Člen 99(4) navedenega zakona pa določa, da se „[n]a občni seji […] odloča o celotnem sporu, razen če se ta odloči za sprejetje pravnega načela, ostalo pa vrne v obravnavo senatu, ki je spor predložil“.
III – Analiza
A – Pregled razlage, ki sem jo predlagal v prvih sklepnih predlogih
8.
Uvodoma ugotavljam, da italijanska vlada ter drugi dve vladi, ki sta odgovorili na vprašanje Sodišča, podpirata funkcionalno razlago pojma „sodišče“.
9.
To je tudi stališče, ki sem ga implicitno, vendar zagotovo zagovarjal v prvih sklepnih predlogih. Ob koncu analize drugega vprašanja za predhodno odločanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, sem sklenil, da „člen 267 PDEU nasprotuje določbi, kot je določba iz člena 99(3) zakonika o upravnem postopku, ki se razlaga tako, da nalaga senatu sodišča, zoper odločitve katerega ni pravnega sredstva, če se ne strinja s pravnim načelom, sprejetim na občni seji tega sodišča, da tej vrne v obravnavo sklep, ki je predmet tožbe, ne da bi imel možnost Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje“. (
5
)
10.
Čeprav nisem izrecno omenil ideje o „funkcionalnem“ pojmovanju sodišča v smislu člena 267 PDEU, je ta vseeno skladna s predlagano rešitvijo. Poleg tega v teh dodatnih sklepnih predlogih vztrajam prav pri tej ideji.
B – Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (svet upravnega sodišča dežele Sicilije) in vpliv člena 99(3) zakonika o upravnem postopku na dokončnost njegovih odločitev
11.
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana je sestavljen iz dveh senatov, ki sta ločena senata Consiglio di Stato (državni svet, Italija) (
6
), zato se mi zdi, da njegov sodni značaj v smislu člena 267 PDEU ni vprašljiv. Člen 6(1) zakonika o upravnem postopku namreč določa, da je „Consiglio di Stato […] organ upravnega sodišča, ki odloča na zadnji stopnji“.
12.
Italijanska vlada je na obravnavi 15. septembra 2015 potrdila, da na eni strani zoper odločitve Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana ni nobenega pravnega sredstva ter da na drugi strani za neuporabo člena 99(3) zakonika o upravnem postopku prav tako niso določeni nobena pravna sredstva in nobene sankcije (
7
).
13.
Kot sem opozoril že v prvih sklepnih predlogih, je Corte suprema di cassazione (kasacijsko sodišče, Italija) v sodbi št. 2403 z dne 4. februarja 2014, sprejeti v združenih senatih, samo ocenilo, da „v italijanskem sistemu upravnega sodstva Consiglio di Stato, njegovi senati in občne seje brez razlikovanja odločajo na zadnji stopnji v smislu člena 267, tretji odstavek, PDEU“. (
8
)
14.
Možnost, da to sodišče Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje, naj prav tako ne bi bila nova, ker je Sodišče že odgovorilo na več predlogov za sprejetje predhodne odločbe, ki mu jih je predložilo Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (
9
).
15.
Če bi se za to sodišče uporabil organizacijski pristop, bi torej to pomenilo, da lahko sodišče v smislu člena 267 PDEU izgubi ta status zaradi pravila o organizaciji sodstva države članice.
C – Vpliv odstopa zadeve s strani senata sodišča istemu sodišču v drugi sestavi
16.
Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 267 PDEU nasprotuje zakonodaji države članice, s katero je določen vmesni postopek ocene ustavnosti nacionalnih zakonov, če je, zato ker je ta postopek prednosten, nacionalnim sodiščem – tako pred predložitvijo vprašanja ustavnosti nacionalnemu sodišču, ki je pristojno za oceno ustavnosti zakonov, kot v ustreznih okoliščinah primera tudi po tem, ko to sodišče izda odločbo o tem vprašanju – onemogočeno izvajanje njihove pristojnosti ali izpolnitev njihove dolžnosti, da vprašanja predložijo Sodišču v predhodno odločanje (
10
). Iz te sodne prakse izhaja, da mora imeti sodišče, ki odloča o sporu, v danem trenutku vedno možnost Sodišču predložiti vprašanje v predhodno odločanje.
17.
V obravnavani zadevi člen 99(3) zakonika o upravnem postopku ne določa, da se zadeva odstopi drugemu sodišču, ampak da se predodeli istemu sodišču v drugi sestavi. Menim, da bistveni element vseeno ni ta razlika, ampak dejstvo, da če Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (ali kateri koli drug senat Consiglio di Stato) na podlagi člena 99(3) zakonika o upravnem postopku odloči, da zadevo predloži na občni seji, načeloma o sporu ne odloča več sam in zato ne bo mogel Sodišču v predhodno odločanje predložiti vprašanja ne istočasno ne pozneje (
11
).
18.
Vendar nič v členu 99(3) zakonika o upravnem postopku senatu Consiglio di Stato ne preprečuje, da pred tem odstopom uporabi člen 267 PDEU (
12
). Nedvomno ni nekoristno pojasniti, da to razlago predlaga tudi italijanska vlada.
19.
V tem primeru mora ta senat upoštevati sodbo, ki bi jo izreklo Sodišče, ali glede na okoliščine šele v tem trenutku predložiti spor na občni seji Consiglio di Stato. Tako bi morala občna seja odločiti o zadevi v skladu s sodbo Sodišča ali mu znova predložiti vprašanje.
20.
Prednost take razlage je poleg tega ta, da zmanjšuje tveganje neuporabe ali napačne uporabe prava Unije.
21.
Te preudarke o odstopu zadeve bom končal z razmišljanjem, ki izhaja iz sodbe Syfait in drugi (C‑53/03, EU:C:2005:333). V prvih sklepnih predlogih sem predlagal primerjavo z rešitvijo, uporabljeno v sodbi Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517) (
13
). Prav tako se mi zdi, da je mogoče iz sodbe Syfait in drugi (C‑53/03, EU:C:2005:333) izpeljati nasprotno spoznanje.
22.
Sodišče se je v tej zadevi izreklo za nepristojno, predvsem zato, ker je lahko Komisija razbremenila organ, pristojen za konkurenco, na podlagi člena 11(6) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 [ES] in 82 [ES] (
14
). Vendar v nasprotju s pravilom organizacije sodstva, kakršno se obravnava v postopku v glavni stvari, na področju konkurence organ, ki predloži vprašanje za predhodno odločanje, ne odloča niti o samem odstopu zadeve niti o trenutku tega odstopa. Nasprotno pa je v obravnavani zadevi senat Consiglio di Stato tisti, ki se po tem, ko Sodišču v predhodno odločanje predloži vprašanje, odloči, ali bo zadevo predložil na občni seji. S tem ohrani status sodišča v smislu člena 267 PDEU do svoje odločitve o odstopu zadeve.
23.
Skratka, zdi se mi, da je treba sodišče razumeti v skladu s funkcionalnim pristopom in da zato ne more izgubiti tega „statusa“ kljub možnosti odstopa zadeve istemu sodišču v drugačni sestavi po izdaji sodbe Sodišča.
D – Razmisleki zaradi celovitosti
24.
Dodatno menim, da bi morala cilj sodelovanja, ki izhaja iz člena 267 PDEU, na eni strani in praktična težava pri uporabi organizacijskega pristopa na drugi strani prav tako pripeljati Sodišče do tega, da zavrne to pojmovanje sodišča v smislu člena 267 PDEU.
1. Načelo sodelovanja med Sodiščem in sodišči držav članic
25.
Najprej menim, da je organizacijski pristop k pojmu „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU v nasprotju z dejstvom, da člen 267 PDEU v skladu z ustaljeno sodno prakso vzpostavlja „postopek neposrednega sodelovanja med Sodiščem in sodišči držav članic“ (
15
). To idejo o sodelovanju potrjuje istoimensko načelo. Namreč, kot je umestno ugotovil generalni pravobranilec P. Cruz Villalón, se načelo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU, uporablja tudi za sodišča, „vključno s tema, ki odločata v tem pomembnem postopku“ (
16
). Zato sem naklonjen trditvi Komisije, da je treba na podlagi načela lojalnega sodelovanja vsako določbo o organizaciji sodstva in sodnem postopku razlagati ne le v skladu s členom 267 PDEU, ampak tudi tako, da spodbuja dostop do mehanizma predhodnega odločanja, opredeljenega v tem členu (
17
).
26.
Zato kadar sodišče, ki odloča na zadnji stopnji – kar je glede na italijansko nacionalno pravo predložitveno sodišče (
18
) – dvomi o tem, kako drug sodni organ v njegovem pravnem redu, ki odloča na zadnji stopnji, in celo njegova lastna občna seja razlaga in uporablja pravo Unije, menim, da mu mora Sodišče dati odgovor.
27.
Kot sem že navedel v prvih sklepnih predlogih, zavrniti možnost senatu sodišča, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, da Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje samo zato, ker je to dolžnost občne seje tega sodišča, se mi zdi v nasprotju z ustaljeno sodno prakso Sodišča, ki je vedno priznavalo, da „daje nacionalnim sodiščem najširšo diskrecijsko pravico glede predložitve vprašanja Sodišču, če ugotovijo, da se v zadevi, o kateri odločajo, pojavijo vprašanja glede razlage ali presoje veljavnosti določb prava Unije, ki so nujna za rešitev spora, o katerem odločajo“ (
19
).
28.
V zvezi s tem se strinjam s poljsko vlado, ki meni, da bi bila zaradi vsakršne pomanjkljivosti v tem sistemu sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem vprašljiva sama učinkovitost določb Pogodbe in sekundarne zakonodaje, v zvezi s katero ima nacionalno sodišče dvome (
20
).
29.
Organizacijsko razumevanje pojma „sodišče“ bi namreč povečalo tveganje, da bi se v zadevni državi članici oblikovala sodna praksa, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije. Če se „senat“ sodišča, ki odloča na zadnji stopnji, ne bi odločil predložiti zadeve na občni seji in bi izdal odločbo, ki bi bila v nasprotju s pravom Unije, te odločbe ne bi mogla spremeniti nobena sestava sodišča. Kot pa sem opozoril v prvih sklepnih predlogih, če so nacionalna sodišča, zoper odločitve katerih po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, dolžna predložiti zadeve Sodišču, kadar morajo odločati o vprašanju, ki se nanaša na razlago prava Unije, je to zato, da se „prepreči, da bi se v eni državi članici oblikovala sodna praksa, ki ni usklajena s predpisi prava [Unije]“ (
21
).
2. Praktična težava pri uporabi organizacijskega pristopa
30.
Dalje, po mojem mnenju bi Sodišče težko uporabilo organizacijski pristop k pojmu „sodišče“ pri uporabi člena 267 PDEU.
31.
Kot sem namreč opozoril zgoraj, je Sodišče že večkrat odgovorilo na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (
22
).
32.
Poleg tega je iz odgovora italijanske vlade na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo po ponovnem odprtju ustnega postopka, razvidno, da italijanski zakonik o civilnem postopku vsebuje določbo, ki je podobna členu 99 zakonika o upravnem postopku, za Corte suprema di cassazione. Člen 273(3) zakonika o civilnem postopku namreč določa, da „če se redni senat [Corte suprema di cassazione] ne strinja s pravnim načelom, sprejetim v združenih senatih, jim z obrazloženim sklepom predloži sklep o pritožbi“. Sodišče pa je že odgovorilo na več vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je predložilo to sodišče.
33.
Če bi Sodišče moralo sprejeti organizacijski pristop k pojmu „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, bi to pomenilo, da bi lahko vsa sodišča države članice, ki pozna postopkovno pravilo, ki je podobno pravilu, uvedenemu z italijanskim zakonikom o upravnem postopku ali zakonikom o civilnem postopku, Sodišču postavila vprašanje le pod pogojem, da ne bi sprožila dvoma o pravnem načelu, ki ga je sprejela občna seja navedenega sodišča.
34.
Taka opredelitev sodišča v smislu člena 267 PDEU ne bi bila izvedljiva, ker bi Sodišče zaradi nje težko preverilo lastno pristojnost. To je namreč mogoče preveriti le, če predložitveno sodišče navede izčrpne informacije o svojem procesnem pravu. Vendar pa ob vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe Sodišče ni nujno seznanjeno z vsemi nacionalnimi postopkovnimi pravili. Poleg tega bi bila nepristojnost Sodišča odvisna od dejanske uporabe spornih postopkovnih pravil v obravnavanem primeru, v katerem se predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe. Če se namreč vrnem k primeru italijanskega zakonika o upravnem postopku, senat Consiglio di Stato Sodišču ne predloži nujno vprašanja za predhodno odločanje zato, ker meni, da je pravno načelo, ki ga sprejme občna seja, v nasprotju s pravom Unije. Sodišče pa bi bilo nepristojno le v tem primeru.
35.
Tako razumevanje bi bilo poleg tega v nasprotju z ustaljenim pristopom Sodišča, ki razume sodišče kot en sam subjekt ne glede na njegovo notranjo organizacijo. Dokaz takega „celovitega“ razumevanja sodišč je mogoče videti v tem, kako Sodišče v svojih sodbah opredeljuje nacionalna sodišča. Ta so namreč imenovana izključno s svojim „splošnim“ poimenovanjem, brez sklicevanja na njihovo sestavo (senat, občna seja itd.).
IV – Predlog
36.
Ob upoštevanju navedenega in analize, opravljene v točkah od 63 do 89 prvih sklepnih predlogov, ki so bili v tej zadevi predstavljeni 23. aprila 2015, menim, da je treba pojem „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU razlagati v skladu s funkcionalnim pristopom. Ta člen se torej nanaša na sodnika ali senat sodišča države članice, ki odloča o sporu.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246.
(
3
)	UL L 335, str. 31.
(
4
)	C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
)	Točka 91 mojih prvih sklepnih predlogov.
(
6
)	V skladu s členom 1(2) zakonodajnega odloka št. 373 z dne 24. decembra 2003 z naslovom „Podrobna pravila za uporabo posebnega statuta za deželo Sicilijo v zvezi z izvajanjem funkcij Consiglio di Stato“ (redna priloga h GURI št. 10 z dne 14. januarja 2004).
(
7
)	Italijanska vlada je ta neobstoj sankcij omenila že v pisnih stališčih. Glej točko 76 prvih sklepnih predlogov in sodno prakso Consiglio di Stato, navedeno v prvih sklepnih predlogih.
(
8
)	Glede na citat, ki ga je italijanska vlada navedla v točki 9 odgovora na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo po ponovnem odprtju ustnega postopka (moj poudarek).
(
9
)	Glej sodbo Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171), sklep Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96) in sodbo Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Ugotoviti moram, da sta bila predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadnjih dveh zadevah sprejeta po začetku veljavnosti zakonika o upravnem postopku.
(
10
)	Sodba Melki in Abdeli (C‑188/10 in C‑189/10, EU:C:2010:363, točka 57 in izrek). Glej tudi sodbo A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, točka 46 in izrek).
(
11
)	Člen 99(4) zakonika o upravnem postopku določa, da kadar se zadeva predloži na občni seji Consiglio di Stato, se na tej seji „odloča o celotnem sporu, razen če se ta odloči za sprejetje pravnega načela, preostalo pa vrne v obravnavo senatu, ki je spor predložil“.
(
12
)	Poleg tega bi bila glede na sklep, do katerega sem prišel v prvih sklepnih predlogih, drugačna razlaga, ki bi nalagala „senatu sodišča, zoper odločitve katerega ni pravnega sredstva, če se ne strinja s pravnim načelom, sprejetim na občni seji tega sodišča, da tej vrne v obravnavo sklep, ki je predmet tožbe, ne da bi imel možnost Sodišču predložiti vprašanje za predhodno odločanje[, torej nezdružljiva s členom 267 PDEU]“ (glej točko 91 prvih sklepnih predlogov). Moj poudarek.
(
13
)	Točke od 85 do 89 prvih sklepnih predlogov.
(
14
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205.
(
15
)	Sodba Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 15 in navedena sodna praksa). Moj poudarek.
(
16
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna, predstavljeni v zadevi Gauweiler in drugi (C‑62/14, EU:C:2015:7, točka 64).
(
17
)	Točka 12 odgovora Komisije na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo po ponovnem odprtju ustnega postopka.
(
18
)	Glej točke 66 in od 69 do 76 prvih sklepnih predlogov ter točke od 11 do 13 teh sklepnih predlogov.
(
19
)	Sodba Križan in drugi (C‑416/10, EU:C:2013:8, točka 64 in navedena sodna praksa). Moj poudarek. Glej točko 64 mojih prvih sklepnih predlogov.
(
20
)	Glej točko 5 odgovora poljske vlade na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo po ponovnem odprtju ustnega postopka.
(
21
)	Sodba Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, točka 14 in navedena sodna praksa).
(
22
)	Glej sodno prakso, navedeno v opombi 9.