61969C0028
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JOSEPH GAND
DEL 4 MARZO 1970 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
La causa odierna tra la Commissione delle Comunità europee e il governo della Repubblica italiana verte sulla conciliabilità tra l'articolo 95 del trattato CEE e la legislazione italiana in materia d'imposte di consumo sui prodotti ottenuti dalla trasformazione del cacao in grani.
I
Onde comprendere le norme litigiose e meglio valutare gli argomenti delle parti, si devono premettere due osservazioni.
Anzitutto ì prodotti in questione possono trovarsi in Italia sia importati allo stato grezzo, sia come risultato della trasformazione della materia prima: il cacao in grani. Poiché questo prodotto è sempre importato, l'importazione costituisce un passaggio obbligato che implica la riscossione dell'imposta di consumo; i raffronti che effettuerò riguardano l'incidenza dell'imposta a seconda che venga riscossa all'importazione dei prodotti trasformati oppure all'importazione della materia prima.
Sarà pure utile dare qualche indicazione sulle successive fasi di lavorazione necessarie per poter utilizzare il cacao in grani. A questo proposito mi richiamerò alle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles (art. 1801 e segg.).
I grani di cacao sono contenuti nel frutto in numero variante da 25 a 80. Essi si compongono di una membrana esterna, il guscio, e di una pellicola interna molto fine, che avvolge la mandorla, la quale è la parte utilizzabile.
I grani vengono torrefatti, onde facilitare il distacco dal guscio e rendere più friabili le mandorle, nonché metterne in risalto il profumo. I grani vengono poi passati in cilindri che li frantumano e li mondano dai germogli, sono sbucciati onde separare dalle mandorle frantumate i gusci, le pellicole ed i germogli, scarti che hanno grande importanza nella causa odierna. Dalla spremitura delle mandorle si ottiene la pasta di cacao, che può essere venduta direttamente alle pasticcerie, ma che soprattutto è utilizzata per la preparazione di burro e di polvere di cacao e costituisce quindi il prodotto semifinito dell'industria del cioccolato.
Per burro di cacao s'intende la materia grassa contenuta nel cacao, ottenuta generalmente dalla spremitura della pasta oppure anche dai grani in guscio. La polvere di cacao si ottiene dalla polverizzazione della pasta, sgrassata in precedenza in maggiore o minor grado: l'ultima legge italiana, ad esempio, determina un tasso d'imposta diverso a seconda che la percentuale di grasso nella polvere sia o meno inferiore all'1 %.
I processi tecnici di spremitura consentono poscia all'industria trasformatrice di effettuare una scelta tra i vari prodotti che possono essere ottenuti dai grani di cacao, di stabilire un piano di ripartizione facendo variare le quantità di burro e di polvere, nonché il loro tenore di grassi. Sotto il profilo giuridico, l'industria può importare la materia prima in via definitiva, oppure in via temporanea. La scelta dipende dal programma d'esportazione dei prodotti trasformati, ma anche dal regime fiscale più o meno favorevole che il legislatore le concede.
II
La presente controversia è stata originata dal sistema adottato dal legislatore italiano, che mi accingo a ricostruire.
1.
L'imposta di consumo è stata istituita con decreto-legge del capo provvisorio dello Stato del 14 ottobre 1946. Essa grava, con un tasso unico, sul cacao naturale o comunque lavorato, sulle bucce e pellicole e sul burro di cacao. Tuttavia vanno esenti dall'imposta le bucce e pellicole da cui si estrae la teobromina, alcaloide impiegato in medicina come diuretico e tonico cardiaco.
2.
Il tasso dell'imposta è stato differenziato dal decreto legislativo 3 maggio 1948, indi dall'articolo 13 del decreto-legge 11 marzo 1950, convertito in legge 9 marzo 1950 n. 202. Le due norme stabiliscono, per quintale netto, i seguenti tassi :
a)
25000 lire per il cacao in grani non torrefatto, le bucce e pellicole di cacao;
b)
27500 lire per il cacao in grani torrefatto e non sbucciato;
c)
31250 lire per il cacao torrefatto, sbucciato, frantumato, in pasta o in polvere, e per il burro di cacao.
D'altro canto, l'articolo 2 del decreto legislativo 3 maggio 1948 estende l'esenzione dall'imposta alle bucce e pellicole destinate alla fabbricazione di succedanei del caffè.
3.
Altra norma molto importante è la legge 25 maggio 1954 n. 291, che autorizza l'importazione temporanea di cacao in grani non torrefatto.
Lo scarico delle bollette doganali di temporanea importazione avviene, per 100 kg di cacao in grani non torrefatto, nelle seguenti proporzioni :
—
40 kg di burro di cacao;
—
40 kg di polvere di cacao con un contenuto di burro inferiore all '1 % per i quali, se non vengono riesportati, è dovuta un'imposta di consumo di 32 lire il kg di cacao in grani;
—
13 kg di bucce e pellicole;
—
7 kg a titolo di scarti, polvere e grani guasti e calo di peso nella torrefazione.
4.
La Commissione riteneva che l'applicazione combinata di queste norme creasse una situazione incompatibile sotto vari aspetti — che preciserò in seguito — con l'articolo 95 del trattato. Di conseguenza i servizi della Commissione chiedevano a quattro riprese, tra l'aprile 1965 e il marzo 1966, chiarimenti alla rappresentanza permanente della Repubblica italiana, senza mai ricevere risposta. Lo stesso accadeva alla lettera del 19 luglio successivo con cui la Commissione, a norma dell'articolo 169 del trattato, invitava il governo italiano a presentare le sue osservazioni nel termine di due mesi. Il 17 gennaio 1967 veniva emanato un parere motivato, con cui s'imponeva di porre termine alle violazioni constatate entro 30 giorni. Solo in seguito le autorità italiane, dopo aver inviato una nota delle amministrazioni interessate, si dichiaravano disposte a sostenere una proposta di abrogazione della legge 25 maggio 1954, presentata da un deputato; in un primo tempo l'Italia poneva inoltre la condizione che l'abrogazione avvenisse per gradi. Poiché il disegno di legge non era giunto in porto, la Commissione, il 18 giugno 1969, ha proposto un ricorso le cui conclusioni ricalcano quelle del parere motivato del 17 gennaio 1969.
5.
Ricorderete che in seguito la legge 1o ottobre 1969 n. 684 ha modificato in diversi punti il regime fiscale del cacao.
Essa ha abrogato l'articolo 13 del decreto-legge 11 marzo 1950, ha modificato i vari tassi dell'imposta di consumo ed ha creato un'aliquota speciale — meno elevata — per la polvere di cacao con una percentuale di burro inferiore all'1 % (17000 lire il quintale netto, contro 22500 lire per la polvere con tenore superiore).
In secondo luogo, essa modifica la legge 25 maggio 1954, sull'importazione temporanea, nel modo seguente: i 40 kg di polvere di cacao ottenuti dalla spremitura di grani di cacao importati in via temporanea, se non sono riesportati, vengono colpiti dall'imposta di consumo gravante sulla stessa quantità di polvere con percentuale di burro inferiore all'1 %.
Ricorderò semplicemente che, in un altro settore, la nuova legge stabilisce un'aliquota del 10 % per l'imposta sull'entrata, da versarsi in base al valore del prodotto al momento dell'importazione, e che congloba la tassa dovuta per i prodotti che verranno poi ottenuti dal prodotto importato.
Questi emendamenti legislativi svuotavano di contenuto il ricorso? Questo era il convincimento della convenuta, ma non della Commissione che, sia nelle memorie che nella fase orale, ha tenuto ferme, almeno in parte, le sue conclusioni primitive. Essa ha sottolineato che alcune nuove disposizioni della legge 1o ottobre 1969 consolidavano una trasgressione già rilevata in precedenza o — come nel caso dell'imposta sull'entrata — potevano anche aggravarla. È evidente che siete incompetenti — e la Commissione non lo ha richiesto formalmente — a pronunciarvi sulle trasgressioni commesse con le leggi emanate durante la litispendenza. L'articolo 169 subordina infatti la regolarità del ricorso giurisdizionale allo svolgimento di un procedimento preventivo ben definito, che implica l'invito allo Stato membro a presentare le sue osservazioni e l'emanazione di un parere motivato, che fissa un termine per regolarizzare la situazione come prescrive il trattato. Per contro, il fatto che una nuova legge intervenga a modificare la situazione in corso di causa, e ponga termine alla trasgressione dal momento della sua entrata in vigore, non toglie certo alla Commissione il diritto di chiedervi di statuire circa la trasgressione sussistente nella precedente situazione. Ciò è chiaramente affermato nella sentenza 7/61 (19 dicembre 1961, Commissione CEE c. Governo della Repubblica italiana, Raccolta VII-1961, pag. 619).
Ciò premesso, esaminerò ora i vari addebiti mossi dalla Commissione nei confronti della legislazione anteriore alla legge 1o ottobre 1969.
III
1.
La Commissione ravvisa una prima violazione dell'articolo 95 del trattato nel fatto che l'imposta colpisce maggiormente la polvere di cacao, direttamente importata dagli altri Stati membri, che non la polvere messa in commercio in Italia ed ivi ottenuta spremendo i grani importati in regime di temporanea importazione.
Nel primo caso, intatti, a norma del decreto-legge 11 marzo 1950, la polvere di cacao importata è soggetta ad un dazio di 31250 lire il quintale, cioè 312,50 lire il kg. Per contro, in forza del combinato disposto del decreto-legge e della legge 25 maggio 1954, un kg di polvere, ottenuto in Italia spremendo i grani importati in temporanea importazione, può essere immesso sul mercato nazionale previo pagamento di un'imposta di 200 lire (40 kg di polvere vanno soggetti all'imposta gravante su 32 kg di cacao in grani, calcolata in ragione di 250 lire il kg). Questa duplice riduzione dell'imponibile e del tasso applicato ai prodotti fabbricati in Italia per il consumo interno, ad esclusione dei prodotti importati, pare contraria all'articolo 95 del trattato.
D'altro canto, come ammette la commissione, l'imposta è stata modificata dalla legge 1o ottobre 1969, che tassa la polvere di cacao «nazionale» in base al peso effettivo e applicando l'aliquota prevista per la polvere di cacao con una percentuale di burro inferiore all'1 %, e quindi pone termine all'infrazione; tuttavia la Commissione chiede che sia dichiarato che fino a quel momento si è avuta una trasgressione.
Essa ha perfettamente il diritto di farlo poiché, contrariamente a quanto sostiene la Republica italiana, la Commissione non ha mai rinunciato, né implicitamente né espressamente, alle conclusioni formulate nel ricorso.
La pretesa è pure fondata, poiché il sistema criticato finiva palesemente per colpire il prodotto importato più pesantemente del prodotto nazionale similare. L'articolo 95 presuppone che i prodotti siano simili, e nella fattispecie questa condizione è soddisfatta. Nella fase orale, l'agente del governo italiano l'ha contestato affermando che non si potevano raffrontare i grani di cacao, prodotti grezzi importati, e i prodotti semifiniti, come la polvere di cacao che economicamente ha funzioni diverse.
Ma la questione non sta qui: si tratta di disciplinare l'ipotesi della polvere di cacao, che ha le stesse caratteristiche e viene impiegata nello stesso modo, tanto se è importata direttamente, quanto se è ottenuta in Italia dalla spremitura dei grani di cacao, e per questo motivo in entrambi i casi deve sottostare agli stessi oneri fiscali.
L'atteggiamento del governo italiano risulta tanto più incomprensibile in quanto, nella controreplica, esso sottolineava che il primitivo sistema d'imposta, applicando un'unica aliquota d'imposta ai diversi prodotti ottenuti dal cacao in grani, indipendentemente dalla loro percentuale di materie grasse, svantaggiava l'industria di trasformazione italiana, tesi che non appare assurda. Per contro, il regime criticato dalla Commissione favoriva l'industria trasformatrice in modo incompatibile con l'articolo 95. Infine, il fatto che il prodotto litigioso rientri nell'ambito del traffico di perfezionamento non può impedire che venga applicato l'articolo 95, dal momento che il prodotto importato e il «prodotto nazionale» si trovano allo stesso stadio di trasformazione. Su questo primo punto mi pare fondata la tesi della Commissione.
2.
La Commissione ravvisa pure una violazione dello stesso articolo del trattato — ed è la seconda censura — nel fatto che l'incidenza dell'imposta è più alta per la polvere, il burro, le pellicole e le bucce di cacao direttamente importate dagli altri Stati membri, rispetto ai prodotti corrispondenti ottenuti in Italia dalla spremitura di grani di cacao importati definitivamente come tali.
La Commissione si richiama al già citato articolo 13 del decreto-legge 11 marzo 1950 e, trasponendo i rapporti di equivalenza stabiliti dalla legge 25 maggio 1954, giunge alle seguenti conclusioni :
—
100 kg di cacao in grani, non torrefatto, importato definitivamente (dai quali sono ricavabili per la messa in commercio 40 kg di burro, 40 kg di polvere e 13 kg di bucce e pellicole, calcolando una perdita totale di 7 kg) sono gravati da un'imposta di consumo di 25000 lire.
—
Detta imposta ammonta invece a 28250 lire per l'importazione degli stessi prodotti, ottenuti all'estero da 100 kg di cacao in grani: 40 kg di burro di cacao sono gravati da una tassa di 12500 lire; 40 kg di polvere sono pure soggetti a imposta di 12500 lire e 13 kg di bucce e pellicole sono gravati da un onere di 3250 lire.
La differenza di 3250 lire, che si ottiene facendo il raffronto e nella quale si concreta la discriminazione in contrasto con l'articolo 95 del trattato, può dunque venire localizzata nell'imposta applicata ai 13 kg di bucce e pellicole importate, che ammonta appunto a 3250 lire.
La difficoltà sta in questo punto e l'agente del governo italiano non aveva . torto allorché in udienza affermava che la discussione verte sul regime fiscale delle bucce e pellicole. In proposito egli ricordava che questi scarti sono esenti da imposta di consumo se usati per estrarne teobromina o per fabbricare succedanei dei caffè; l'esenzione è concessa tanto per le bucce e pellicole importate come tali dagli altri Stati membri, quanto per quelle ottenute in Italia come residuato della spremitura dei grani di cacao importati (nota 3 del capitolo XIII della tariffa doganale italiana). D'altra parte, questi scarti sono esclusivamente impiegati a questi due scopi: teobromina e succedanei del caffè, e la legge 9 aprile 1931 vieta del resto di usarli per la produzione del cacao e del cioccolato. Al fine di ribadire questo divieto ed evitare ogni eventuale frode alimentare, si è pensato inoltre di rendere antieconomico il loro impiego, gravandoli di un'imposta di 250 lire il kg, che però non viene applicata, come si è detto, se sono usati per fabbricare prodotti farmaceutici o succedanei del caffè. Il gravame sugli scarti è dunque puramente teorico e l'aliquota applicata all'importazione dei medesimi è semplicemente un'arma «deterrente». Ciò premesso, non vi è ragione di prenderlo in considerazione quando si raffrontano l'imposta che grava complessivamente sui prodotti ottenuti all'estero dalla lavorazione di 100 kg di cacao in grani e quella che colpisce il cacao in grani importato definitivamente. Non vi è dunque discriminazione.
La tesi del governo italiano, diffusa-mente esposta all'udienza, suppone che le bucce e pellicole possano essere usate solo per i due scopi indicati o almeno che siano in effetti impiegate a questo scopo. La discussione si è dunque spostata su questo terreno in conseguenza delle domande che avete rivolto alle parti ed ha assunto un carattere teorico-tecnico che mal consente di pronunciarsi in merito.
Per opporsi alla tesi della convenuta, la Commissione, nel telex 3816 del 5 febbraio, si è richiamata a pubblicazioni scientifiche (in particolare lo Handbuch für Kakaoerzeugnisse del Fincke). Prendendo lo spunto dall'analisi chimica dei gusci e delle pellicole, la Commissione sostiene che i loro impieghi possono essere svariati, come ad esempio la produzione di burro mediante estrazione, di imitazioni del cioccolato, di mangime per animali, di materie coloranti ed aromatiche. La tesi troverebbe conferma nelle note illustrative della nomenclatura di Bruxelles, che hanno valore di legge in Italia. Secondo le note nn. 1 e 3 della posizione 18.02, si può estrarre burro di cacao dai gusci e dalle pellicole che si staccano dai grani durante la torrefazione e la frantumazione, in quanto sovente essi contengono frammenti di mandorle che aderiscono alle pellicole e ne sono difficilmente separabili; così pure, le polveri derivanti dalla monda dei gusci nelle macchine selezionatrici hanno una percentuale di grasso generalmente sufficiente per rendere redditizia l'estrazione. Ultimo argomento della Commissione: la legge italiana 9 aprile 1931 vieta l'impiego di parti di scorza dei grani nella fabbricazione di prodotti posti in vendita sotto la denominazione di cacao e di cioccolato, ma non per la fabbricazione dei succedanei del cioccolato.
Questi dati sono certo scientificamente ineccepibili, ma ci si può chiedere se non siano puramente teorici. Abbiamo a che fare con l'economia; non è quindi sufficiente che un prodotto possa esser ricavato da un altro grazie alla sua composizione chimica, ma occorre inoltre un minimo di margine, salvo che la produzione avvenga in periodi di guerra o di estrema penuria.
Alle considerazioni della Commissione il governo italiano oppone che le materie che si possono estrarre dalle bucce e dalle pellicole non possono venire classificate come burro di cacao né come grasso di cacao, giacché contengono in media una percentuale troppo elevata di elementi non saponificabili; le materie grasse non superano i 325 grammi per ogni quintale di grani di cacao, e sono quindi un elemento trascurabile. L'uso degli scarti come mangime è inoltre non solo antieconomico, ma inadeguato, data la scarsa percentuale di proteine e l'alto grado di umidità; essi sono dunque soppiantati da prodotti più idonei. Per la fabbricazione di materie coloranti ed aromatiche, l'inferiorità delle qualità organolettiche degli scarti fa sì che in pratica non vengano richiesti sul mercato a questo scopo. Infine, la Repubblica italiana contesta che la legge 9 aprile 1931 consenta di utilizzare bucce o pellicole per la fabbricazione dei succedanei del cioccolato e, su questo punto, la portata dell'articolo 4 di detta legge, sulla quale le parti discutono, mi pare dubbia.
Fatta questa riserva, sono propenso a condividere l'opinione del governo italiano, che mi pare più realistica. Il prof. Fincke, in vari punti della sua opera, non esclude che dagli scarti si possa ottenere questo o quel prodotto, che in genere è qualitativamente mediocre, ma ammette anche che l'operazione è molto aleatoria poiché, «nonostante gli sforzi, non si è ancora pervenuti ad un'utilizzazione che offra un minimo di lucro»(Handbuch für Kakaoerzeugnisse, pag. 367). Pare quindi in conclusione che — salvo un eventuale impiego nella fabbricazione di burro o di polvere, il che è vietato dalla legge nella maggior parte dei paesi — le bucce e pellicole possano servire soltanto per estrarne teobromina o succedanei del caffè, il che implica l'esenzione dall'imposta.
Contrariamente al primo addebito, la seconda trasgressione allegata dalla Commissione non pare provata e quindi il ricorso su questo punto va respinto.
3.
Per amor di completezza citerò ancora una terza censura formulata dalla Commissione nel ricorso: la censura era tratta dal fatto che la restituzione dell'imposta di consumo, all'esportazione dei prodotti ottenuti in Italia dalla spremitura dei grani di cacao, veniva effettuata per un ammontare che superava quello dell'imposta effettivamente versata, ed era quindi in contrasto con l'articolo 96 del trattato.
La racoità di restituzione era ammessa dall'articolo 4 del decreto del capo provvisorio dello Stato 14 ottobre 1946, ma è stata abrogata dall'articolo 3 del decreto-legge 3 maggio 1948 e, come l'agente del governo italiano ha formalmente dichiarato in udienza, non esiste più in alcuna forma. La Commissione ha quindi rinunciato ad un mezzo sul quale la convenuta aveva fornito lumi per la prima volta nella controreplica e che non aveva provocato da parte sua alcuna obiezione durante la fase precontenziosa.
Concludo quindi come segue :
—
si dichiari che — riscuotendo, fino alla promulgazione della legge 1o ottobre 1969, un'imposta di consumo, sulla polvere di cacao direttamente importata dagli Stati membri, superiore a quella riscossa sulla polvere ottenuta in Italia dalla spremitura dei grani di cacao importati in via temporanea — la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le impone l'articolo 95 del trattato;
—
sia respinto il ricorso della Commissione delle Comunità europee per quanto riguarda i rimanenti punti;
—
le spese siano poste a carico della Repubblica italiana.
(
1
)	Traduzione dal francese.