62023CJ0499
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 13 november 2025 (
*1
)
”Fördragsbrott – Fri rörlighet för varor – Artikel 35 FEUF – Kvantitativa exportrestriktioner – Åtgärder med motsvarande verkan – Byggnadsmaterial – Anmälningsskyldighet för export – Företrädesrätt för staten – Artikel 36 FEUF – Skäl – Allmän säkerhet – Behov av att försörja kritisk infrastruktur med byggmaterial – Kontroll av export till tredjeländer – Unionens exklusiva befogenhet – Gemensam handelspolitik – Förordning (EU) 2015/479 – Gemensamma exportregler – Direktiv (EU) 2015/1535 – Informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster”
I mål C‑499/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 4 augusti 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Gattinara och K. Talabér-Ritz, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Ungern, företrätt av M.Z. Fehér och K. Szíjjártó, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin, M. Gavalec (referent) och Z. Csehi,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 6 november 2024,
och efter att den 6 februari 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har genom sin talan mot Ungern yrkat att domstolen ska fastställa att denna medlemsstat, genom införandet av ett förfarande tillämpligt på export av råmaterial och byggnadsmaterial, har åsidosatt sina skyldigheter enligt
–
artiklarna 35 och 36 FEUF,
–
artikel 2.1 FEUF jämförd med artikel 3.1 e FEUF, samt
–
artiklarna 5.1 och 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, 2015, s. 1).
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
2
Genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, 1994, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 38, s. 3), godkände Europeiska unionens råd avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), som undertecknades i Marrakech den 15 april 1994, samt de avtal som återges i bilagorna 1–3 till detta avtal, däribland Allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (EGT L 336, 1994, s. 11; svensk specialutgåva, område 1, volym 38, s. 105) (nedan kallat 1994 års Gatt-avtal).
3
Artikel XI i 1994 års Gatt-avtal, med rubriken ”Allmänt avskaffande av kvantitativa restriktioner”, innehåller följande bestämmelser:
”1. Förbud eller restriktioner av annat slag än tullar, skatter eller andra avgifter skall icke, vare sig genom kontingenter, import- eller exportlicenser eller andra åtgärder, införas eller bibehållas av någon avtalsslutande part i fråga om import av någon vara som härrör från någon annan avtalsslutande parts område eller i fråga om export eller försäljning för export av någon vara som är destinerad till någon annan avtalsslutande parts område.
2. Bestämmelserna i moment 1 i denna artikel skall icke tillämpas på följande åtgärder:
a)
exportförbud eller exportrestriktioner som tillämpas tillfälligt för att förebygga eller avhjälpa kritisk brist på livsmedel eller andra för den exporterande avtalsslutande parten nödvändiga varor.
…”
Unionsrätt
Direktiv 2008/114/EG
4
Rådets direktiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna (EUT L 345, 2008, s. 75), som är tillämplig i tiden (ratione temporis) på det förevarande fallet, upphävdes med verkan från den 18 oktober 2024 genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2557 av den 14 december 2022 om kritiska entiteters motståndskraft och om upphävande av rådets direktiv 2008/114/EG (EUT L 333, 2022, s. 164). I skälen 3 och 5 i direktiv 2008/114 angavs följande:
”(3)
I december 2005 uppmanade rådet (rättsliga och inrikes frågor) kommissionen att lägga fram ett förslag till europeiskt program för skydd av kritisk infrastruktur (Epcip) och beslutade att detta program generellt skulle vara inriktat på att möta alla typer av risker, även om terrorhot skulle ges högst prioritet. Enligt detta arbetssätt bör såväl hot som orsakas av människor som hot av teknisk karaktär och naturkatastrofer omfattas av processen för skydd av kritisk infrastruktur, även om terrorhotet bör tillmätas störst vikt.
…
(5)
Detta direktiv utgör ett första steg i ett stegvist angreppssätt för att identifiera och genom klassificering utse europeisk kritisk infrastruktur och bedöma behovet att stärka skyddet av denna. Detta direktiv är därför inriktat på energi- och transportsektorerna och bör ses över för att göra en bedömning av dess konsekvenser och behovet att inkludera andra sektorer i dess tillämpningsområde, bl.a. informations- och kommunikationstekniksektorn.”
5
I artikel 2 i direktivet föreskrevs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a)
kritisk infrastruktur: anläggningar, system eller delar av dessa belägna i medlemsstaterna som är nödvändiga för att upprätthålla centrala samhällsfunktioner, hälsa, säkerhet, trygghet och människors ekonomiska eller sociala välfärd och där driftsstörning eller förstörelse av dessa skulle få betydande konsekvenser i en medlemsstat till följd av att man inte lyckas upprätthålla dessa funktioner.
b)
europeisk kritisk infrastruktur: i medlemsstaterna belägen kritisk infrastruktur vars driftsstörning eller förstörelse skulle få betydande konsekvenser för minst två medlemsstater. Konsekvensernas omfattning ska bedömas utifrån sektorsövergripande kriterier. Detta inbegriper verkningar till följd av tvärsektoriella beroenden av andra typer av infrastruktur.
…”
6
Artikel 3 i direktivet hade rubriken ”Identifiering av europeisk kritisk infrastruktur”. I artikel 3.1 föreskrevs följande:
”Enligt förfarandet i bilaga III ska varje medlemsstat identifiera sådan möjlig europeisk kritisk infrastruktur som både uppfyller sektorsövergripande och sektorsspecifika kriterier och motsvarar definitionerna i artikel 2 a och b.
Kommissionen får på medlemsstaternas begäran bistå dem med att identifiera möjlig europeisk kritisk infrastruktur.
Kommissionen får rikta berörda medlemsstaters uppmärksamhet på att det finns möjlig kritisk infrastruktur som kan anses uppfylla kraven för att klassificeras som europeisk kritisk infrastruktur.
Varje medlemsstat och kommissionen ska fortlöpande fortsätta identifieringen av möjlig europeisk kritisk infrastruktur.”
Direktiv 2015/1535
7
I artikel 1.1 i direktiv 2015/1535 anges följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a)
produkt: alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter,
…
c)
teknisk specifikation: en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse.
Termen teknisk specifikation täcker också produktionsmetoder och processer i fråga om de jordbruksprodukter som avses i artikel 38.1 andra stycket [FEUF], produkter avsedda att konsumeras av människor eller djur, läkemedel enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG [av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EGT L 311, 2001, s. 67)], liksom produktionsmetoder och processer för andra produkter om de påverkar dessa produkters egenskaper.
d)
annat krav: ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, t.ex. villkor för användning, återvinning, återanvändning eller bortskaffande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning eller natur eller saluföringen av den.
…
g)
utkast till teknisk föreskrift: texten till en teknisk specifikation eller ett annat krav eller en föreskrift för tjänster, inbegripet de administrativa bestämmelser, som har utarbetats i syfte att anta den eller att senare få den antagen som en teknisk föreskrift och som befinner sig på ett sådant förberedande stadium att väsentliga ändringar fortfarande kan göras.”
8
I artikel 5.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av artikel 7 ska medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De ska också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa skäl inte redan framgår av utkastet.
I förekommande fall ska medlemsstaterna, om detta inte redan skett vid ett tidigare tillfälle, samtidigt överlämna texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig eller direkt betydelse till kommissionen, om kännedom om sådana texter är nödvändig för att bedöma verkningarna av utkastet till teknisk föreskrift.
Medlemsstaterna ska under de förutsättningar som anges i första och andra styckena i denna punkt till kommissionen överlämna utkastet till teknisk föreskrift ännu en gång om de gör ändringar i det som i väsentlig grad förändrar dess tillämpningsområde, förkortar den tid som ursprungligen tänkts för genomförandet, lägger till specifikationer eller andra krav eller skärper dessa.
…
Kommissionen ska omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna om utkastet till teknisk föreskrift och alla dokument som lämnats in. Den kan även överlämna utkastet för yttrande till den kommitté som avses i artikel 2 i detta direktiv och, om så är lämpligt, till den kommitté som är ansvarig för området i fråga.
…”
9
I artikel 6 i direktivet anges följande:
”1.   Medlemsstaterna får inte anta ett utkast till teknisk föreskrift före utgången av tre månader från den tidpunkt då kommissionen mottog informationen enligt artikel 5.1.
…
7.   Punkterna 1–5 ska inte tillämpas i de fall då en medlemsstat
a)
av brådskande skäl, på grund av allvarliga och oförutsebara händelser som gäller folkhälsan, djurskyddet, skyddet av växter eller den allmänna säkerheten samt, när det gäller föreskrifter för tjänster, även den allmänna ordningen, särskilt skyddet av minderåriga, måste utarbeta tekniska föreskrifter på mycket kort tid i syfte att omedelbart anta dem och sätta dem i kraft utan att samråd är möjligt, eller
b)
av brådskande skäl, på grund av en allvarlig situation som gäller skyddet för det finansiella systemets säkerhet och integritet, särskilt skyddet för sparare, investerare och försäkringstagare, omedelbart måste anta och sätta i kraft föreskrifter för finansiella tjänster.
Medlemsstaten ska i den information som avses i artikel 5 ange skälen till att de ifrågavarande åtgärderna brådskar. Kommissionen ska så snart som möjligt yttra sig om informationen. Den ska vidta lämpliga åtgärder om detta förfarande missbrukas. Kommissionen ska regelbundet informera Europaparlamentet.”
Förordning (EU) 2015/479
10
I skälen 3–6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/479 av den 11 mars 2015 om gemensamma exportregler (EUT L 83, 2015, s. 34) anges följande:
”(3)
Gemensamma regler för export från unionen bör fastställas.
(4)
Exporten är nästan helt fri i samtliga medlemsstater. Det är därför möjligt att som en unionsprincip acceptera att export till tredjeland inte är föremål för någon kvantitativ restriktion med de undantag som föreskrivs i denna förordning och utan att det påverkar sådana åtgärder som medlemsstaterna kan vidta i enlighet med fördraget.
(5)
Kommissionen bör underrättas om en medlemsstat anser att skyddsåtgärder kan bli nödvändiga som en följd av exceptionella händelser på marknaden.
(6)
Det är av väsentlig betydelse att en undersökning av exportvillkor och exportutveckling, av olika aspekter på den ekonomiska och handelsmässiga situationen och av åtgärder som eventuellt ska vidtas äger rum på unionsnivå, särskilt på grundval av underrättelser kommissionen erhållit.”
11
Artikel 1 i förordningen, som har rubriken ”Grundprincip”, har följande lydelse:
”Exporten av varor från Europeiska unionen till tredjeland ska vara fri, dvs. den ska inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med denna förordning.”
12
Kapitel III i förordningen, med rubriken ”Skyddsåtgärder”, innehåller artiklarna 5–7. I artikel 5 föreskrivs följande:
”1.   I avsikt att hindra att en kritisk situation uppstår på grund av en brist på väsentliga varor eller för att avhjälpa en sådan situation och när unionens intresse påkallar ett omedelbart ingripande får kommissionen, på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ och med beaktande av varornas beskaffenhet och andra särskilda kännetecken för berörda transaktioner, kräva att ett exporttillstånd uppvisas för att varorna ska få exporteras; beviljandet av ett sådant tillstånd ska ske enligt de bestämmelser och med de begränsningar som kommissionen fastställer i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 3.2 eller, i brådskande fall, i enlighet med artikel 3.3.
2.   Europaparlamentet, rådet och medlemsstaterna ska underrättas om de åtgärder som vidtas. Sådana åtgärder ska få omedelbar verkan.
3.   Åtgärderna kan begränsas till export till vissa länder eller till export från vissa regioner i unionen. De ska inte påverka varor som redan är på väg till unionsgränsen.
4.   Då ett ingripande av kommissionen har begärts av en medlemsstat ska kommissionen fatta beslut enligt punkt 1 inom högst fem arbetsdagar från dagen då begäran mottagits.
5.   Om kommissionen har handlat i enlighet med punkt 1, ska den inom tolv arbetsdagar från dagen då de beslutade åtgärderna har trätt i kraft fatta beslut om huruvida den ska vidta lämpliga åtgärder i enlighet med artikel 6. Om inga åtgärder har vidtagits senast sex veckor efter dagen då åtgärden har trätt i kraft, ska åtgärden i fråga anses vara upphävd.”
13
I artikel 6 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   När unionens intressen kräver det, får kommissionen vidta lämpliga åtgärder i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 3.2
a)
för att hindra att en kritisk situation uppstår på grund av en brist på väsentliga varor, eller för att rätta till en sådan situation,
b)
för att möjliggöra fullföljandet av internationella åtaganden som unionen eller medlemsstaterna ingått, särskilt vad avser handel med råvaror.
2.   Sådana åtgärder som avses i punkt 1 kan begränsas till export till vissa länder eller till export från vissa regioner i unionen. De ska inte påverka varor som redan är på väg till unionsgränsen.
3.   När kvantitativa exportrestriktioner införs bör hänsyn särskilt tas till
a)
mängden varor som exporterats under avtal som slutits på normala villkor innan en skyddsåtgärd som avses i detta kapitel och som anmälts av den berörda medlemsstaten till kommissionen i enlighet med dess nationella lagar har trätt i kraft, och
b)
behovet av att undvika att äventyra uppnåendet av det mål som eftersträvats vid införandet av kvantitativa restriktioner.”
14
Artikel 10 i förordning 2015/479, som ingår i förordningens kapitel IV med rubriken ”Övergångs- och slutbestämmelser”, har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av andra unionsbestämmelser ska denna förordning inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller industriell och kommersiell äganderätt.”
Ungersk rätt
Dekret nr 402/2021
15
Artikel 1 i A gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021 (VII. 8.) kormányrendelet (Regeringsdekret nr 402/2021 (VII. 8.) om registreringsförfaranden och andra åtgärder att vidta för att stimulera ekonomin avseende export av råvaror och varor av strategisk betydelse för försörjningstrygghet inom byggsektorn) i den version som var i kraft vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet (nedan kallat dekret nr 402/2021), har följande lydelse:
”1.   De råvaror och varor av strategisk betydelse för försörjningstryggheten på byggnadsområdet som anges i bilaga 1 (nedan kallade byggnadsmaterial) får, med förbehåll för det undantag som föreskrivs i punkt 2,
a) säljas eller
b) exporteras från det ungerska territoriet till utlandet
efter registrering (nedan kallad anmälan) till ministern med ansvar för den inhemska ekonomin (nedan kallad ministern) och bekräftelse av mottagandet av anmälan.
2.   Detta dekret ska inte tillämpas på byggnadsmaterial i transit genom Ungerns territorium.”
16
I artikel 3 i dekretet föreskrivs följande:
”1.   Ministern ska, efter att ha mottagit anmälan, kontrollera om den uppfyller de formella krav som föreskrivs i artikel 2.
…
2.   Om anmälan uppfyller de formella krav som föreskrivs i artikel 2 ska ministern överlämna anmälningarna, i förekommande fall tillsammans med de upplysningar som avses i punkt 1 b, till regeringens ombud med ansvar för samordning av åtgärder avseende byggnadsekonomi (nedan kallad regeringens ombud), som, i samråd med berörda ministrar, ska undersöka huruvida försäljningen eller exporten av byggnadsmaterial till utlandet på ett betydande sätt hindrar eller omöjliggör byggnad, drift, underhåll eller utveckling av kritisk infrastruktur, därmed äventyrar allmännyttiga tjänster eller medför en risk för försörjningstryggheten inom byggsektorn.
3.   Regeringens ombud ska, inom sju arbetsdagar från överlämnandet av anmälan, skriftligen upplysa ministern om att de omständigheter som avses i punkt 2 föreligger, ange sin ståndpunkt beträffande de omständigheter som avses i punkt 2 och, om dessa omständigheter föreligger, även upplysa ministern med ansvar för tillsyn över statens egendom om sitt förslag avseende utövandet av företrädes- och förvärvsrätten. Ungerska statens företrädes- och förvärvsrätt utövas av ministern enligt de villkor som anges i artikel 5.
4.   Ministern ska, senast tio dagar efter att ha mottagit anmälan,
a)
skriftligen bekräfta att anmälan mottagits om ministern med ansvar för tillsyn över statens egendom inte utövar ungerska statens företrädes- och förvärvsrätt,
b)
om ministern med ansvar för tillsyn över statens egendom utövar ungerska statens företrädesrätt och förköpsrätt, ska denne upplysa anmälaren om att ungerska staten utövar företrädes- eller förvärvsrätten avseende de byggnadsmaterial som anges i anmälan och avsluta anmälningsförfarandet, eller
c)
skriftligen bekräfta att anmälan mottagits.
4a.   Anmälan och mottagningsbekräftelsen ska åtfölja sändningen och av anmälaren ställas till transportörens eller organisatörens förfogande.
…”
17
I artikel 6/A i detta dekret föreskrivs följande:
”Om anmälaren inte har uppfyllt den anmälningsskyldighet som föreskrivs i detta dekret eller inte förfogar över någon mottagningsbekräftelse, ska polisen och statens skatte- och tullmyndighet ålägga denne administrativa sanktionsavgifter som får uppgå till 40 procent av värdet exklusive mervärdesskatt av det byggnadsmaterial som inte har anmälts eller för vilket det saknas mottagningsbekräftelse.”
18
Artikel 9 i samma dekret har följande lydelse:
”1.   Detta dekret ska – med förbehåll för det undantag som föreskrivs i punkt 2 – träda i kraft den dag då det offentliggörs.
2.   Artikel 10 ska träda i kraft 15 dagar efter att detta dekret har offentliggjorts.”
19
I artikel 11 i dekret nr 402/2021 föreskrivs följande:
”Den anmälningsskyldighet som avses i artikel 2 ska tillämpas på export som äger rum efter den femte arbetsdagen efter att detta dekret har trätt i kraft.”
20
I artikel 12 i dekretet föreskrivs följande:
”Utkastet till detta dekret har förhandsanmälts i enlighet med artiklarna 5–7 i [direktiv 2015/1535]”.
Regeringsbeslut nr 1459/2021
21
Led 2 i Az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021 (VII. 14.) kormányhatározat [Regeringsbeslut nr 1459/2021 (VII. 14.) om tillsättande av regeringens ombud med ansvar för samordning av åtgärder på området byggnadsekonomi] föreskriver följande:
”Regeringens ombud:
a)
ansvarar för att samordna de åtgärder på området byggnadsekonomi som regeringen vidtar inom ramen för ekonomiska stimulanser, och särskilt för att
aa)
fastställa förfarandet avseende anmälan som är kopplad till export av byggnadsmaterial och genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att kunna utöva statens företrädes- och förvärvsrätt,
ab)
genomföra den åtgärd avseende anmälan som är kopplad till transport av byggnadsmaterial,
…”
Det administrativa förfarandet
22
Den 30 juni 2021 inkom Ungern, inom ramen för det anmälningsförfarande som föreskrivs i direktiv 2015/1535, till kommissionen med ett utkast till regeringsdekret. Dekretet avsåg åtgärder som skulle vidtas för att stimulera ekonomin vad gäller export av råvaror och varor av strategisk betydelse för försörjningstryggheten inom byggsektorn (nedan kallat det anmälda utkastet).
23
Den 8 juli 2021 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från Ungern för att kunna bedöma om det anmälda utkastet överensstämde med relevanta unionsrättsliga bestämmelser.
24
Samma dag offentliggjordes dekret nr 402/2021 i Ungerns officiella tidning. Ordalydelsen i bestämmelserna i detta dekret var inte identisk med den i det anmälda utkastet.
25
Den 16 juli 2021 begärde kommissionen upplysningar från Ungern avseende offentliggörandet av detta dekret.
26
Den 22 juli 2021 informerade medlemsstaten kommissionen om att dekret nr 402/2021 skilde sig från det anmälda utkastet beträffande räckvidd och innehåll.
27
Genom skrivelse av den 29 juli 2021 upplyste kommissionen medlemsstaten om att såväl underlåtenheten att anmäla utkastet till dekret som åsidosättandet av skyldigheten att vänta med att anta dekret 402/2021, vilket stred mot artikel 5 respektive artikel 6 i direktiv 2015/1535, utgjorde ett väsentligt fel i förfarandet som gjorde de nationella tekniska föreskrifterna otillämpbara.
28
I sitt svar av den 2 september 2021 angav Ungern som skäl för att ha utfärdat dekret nr 402/2021 utan att först ha anmält detta till kommissionen att Ungern befunnit sig i en nödsituation mot bakgrund av covid-19-pandemin och den därav följande globala bristen på råvaror som allvarligt hade påverkat byggnadsarbeten i Ungern. Dekretet hade syftat till att de lager av material och varor som var nödvändiga för försörjningstryggheten inom byggsektorn skulle förbli tillgängliga i Ungern och att de inhemska behoven skulle kunna tillfredsställas för att garantera kritisk infrastruktur.
29
Kommissionen riktade, den 23 september 2021, en formell underrättelse till Ungern. Däri angavs att denna medlemsstat, genom att anta dekret nr 402/2021 och de därefter följande ändringarna av detta samt regeringsbeslut nr 1459/2021, hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 35 och 36 FEUF, artikel 2.1 FEUF jämförd med artikel 3.1 e FEUF, samt artiklarna 5.1 och 6.1 i direktiv 2015/1535.
30
Ungern tillbakavisade dessa invändningar i sitt svar på den formella underrättelsen, genom skrivelse av den 23 november 2021.
31
Då kommissionen inte låtit sig övertygas av de argument som Ungern framfört, riktade den, den 6 april 2022, ett motiverat yttrande till denna medlemsstat, i vilket den upprepade de aktuella invändningarna.
32
Genom skrivelse av den 13 juni 2022 svarade Ungern på det motiverade yttrandet och gjorde gällande att påståendena om att Ungern skulle ha åsidosatt sina skyldigheter saknade grund.
33
Mot denna bakgrund beslutade kommissionen den 4 augusti 2023 att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
34
Kommissionen har till stöd för sin talan anfört tre anmärkningar om åsidosättande av, för det första artiklarna 35 och 36 FEUF, för det andra artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 e FEUF, samt för det tredje, artiklarna 5.1 och 6.1 i direktiv 2015/1535.
35
Ungern har yrkat att talan om fördragsbrott ska ogillas.
Den första anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 35 och 36 FEUF
Parternas argument
36
Kommissionen har gjort gällande att dekret nr 402/2021 utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i artikel 35 FEUF, eftersom det i dekretet föreskrivs dels en skyldighet att anmäla export av byggnadsmaterial, dels en möjlighet för ungerska staten att, på förslag från regeringens ombud, utöva en företrädes- och förvärvsrätt avseende byggnadsmaterial om försäljningen eller exporten av sådant material till utlandet på ett betydande sätt hindrar eller omöjliggör byggnad, drift, underhåll eller utveckling av kritisk infrastruktur, och därmed äventyrar allmännyttiga tjänster eller medför en risk för försörjningstryggheten inom byggsektorn.
37
Dekret nr 402/2021 måste kvalificeras på detta sätt trots de omständigheter som Ungern har gjort gällande, det vill säga att det anmälningsförfarande som föreskrivs i dekretet tar högst två arbetsdagar, att ungerska staten i praktiken inte utövar sin företrädes- eller förvärvsrätt och att de behöriga ungerska myndigheterna inte tillämpar de sanktioner som föreskrivs för det fall anmälan inte sker.
38
Dekret nr 402/2021 medför nämligen de jure att det inom denna medlemsstat föreligger en skillnad i behandling mellan inhemsk handel och exporthandel med byggnadsmaterial. En nationell åtgärd undgår inte förbudet i artiklarna 34 och 35 FEUF enbart på grund av att det hinder som åtgärden medför är av ringa betydelse, att den kvantitativa restriktion som åtgärden ger upphov till har en relativt liten ekonomisk betydelse eller att importen och exporten, eller de ekonomiska aktörerna, endast påverkas i begränsad utsträckning av nämnda åtgärd.
39
Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att verkningarna av en åtgärd inte är begränsade till det sätt på vilket den genomförs av de nationella myndigheterna. Den omständigheten i sig att det har antagits bestämmelser som ger möjlighet att begränsa exporten till andra medlemsstater, genom införande av en företrädes- och förvärvsrätt samt en möjlighet att skjuta upp exporten med upp till tio arbetsdagar, har en avskräckande verkan för de ekonomiska aktörer som omfattas av åtgärden.
40
Kommissionen anser att den inverkan som dekret nr 402/2021 har på den fria rörligheten för varor varken är alltför slumpmässig eller alltför indirekt, eftersom det i dekretet tydligt anges att den ungerska staten tillförsäkras en företrädes- eller förvärvsrätt efter det att en bedömning har gjorts av exportanmälningarna.
41
Vad gäller möjligheten att rättfärdiga dekret nr 402/2021 med stöd av bestämmelserna i artikel 36 FEUF, har kommissionen erinrat om att undantagen avseende allmän ordning och allmän säkerhet utgör undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för varor, vilka ska tolkas restriktivt och vilkas räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av medlemsstaterna utan unionsinstitutionernas kontroll. Enligt kommissionen får en medlemsstat endast åberopa dessa undantag i händelse av ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse.
42
Som svar på Ungerns argument att det huvudsakliga syftet med dekret nr 402/2021 är att skydda försörjningstryggheten för kritisk infrastruktur vad gäller byggnadsmaterial, har kommissionen gjort gällande att ett sådant skäl, för att med giltig verkan kunna rättfärdiga en restriktiv åtgärd, måste vara knutet till objektiva omständigheter som tillgodoser krav som är hänförliga till allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 36 FEUF, och att detta skäl varken kan tillämpas rent generellt eller av ekonomiska och sociala anledningar.
43
Kommissionen har i detta avseende framhållit att en sådan åtgärd som är motiverad av hänsyn till allmän säkerhet, måste vara förenlig med proportionalitetsprincipen, enligt vilken de medel som medlemsstaterna använder ska begränsas till vad som faktiskt är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas. Kommissionen har dessutom erinrat om att en restriktiv åtgärd endast kan anses vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå detta mål, och att detta måste styrkas av den berörda medlemsstaten.
44
Kommissionen anser således att Ungern inte har visat att de åtgärder som föreskrivs i dekret nr 402/2021 var ägnade att uppnå de eftersträvade målen. Den har anfört att tillämpningsområdet för dekretet inte är begränsat varken till de byggnadsmaterial för vilka en försörjningsrisk har konstaterats, eller till de material som faktiskt är nödvändiga för kritisk infrastruktur. Dessutom har utvecklingen inom den ungerska byggsektorn varit relativt stabil sedan år 2016, och den ungerska staten har under de två åren efter dekretets ikraftträdande inte utövat sin företrädes- och förvärvsrätt.
45
Kommissionen har dessutom anfört att proportionalitetsprincipen innebär att ett berättigat och lämpligt system för förhandskontroll ska vara grundat på kriterier som är objektiva, icke-diskriminerande och kända för de berörda företagen i förväg, så att det uppställs en ram för de nationella myndigheterna utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning som hindrar att ett godtyckligt utnyttjande. I dekret nr 402/2021 uppställs emellertid inte några sådana objektiva och icke-diskriminerande kriterier.
46
Vidare anser kommissionen att kontrollen av byggnadsmaterial och exporten av dessa samt inhämtandet av information i detta avseende, skulle kunna genomföras på ett mindre sätt, till exempel genom att införa en skyldighet att inkomma med relevant information. Kommissionen anser följaktligen att Ungern inte heller har visat att de åtgärder som föreskrivs i det omtvistade dekretet inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet och att det därför kan läggas Ungern till last att inte ha övervägt sådana alternativ.
47
Ungern har gjort gällande att bestämmelserna i dekret nr 402/2021 inte utgör en åtgärd motsvarande en kvantitativ restriktion och således inte omfattas av tillämpningsområdet för det förbud som föreskrivs i artikel 35 FEUF. Syftet med detta dekret är att, genom att införa en anmälningsskyldighet, göra det möjligt för de behöriga ungerska myndigheterna att effektivt kontrollera lager av byggnadsmaterial av strategisk betydelse för nationell kritisk infrastruktur och samla in information om lager- och leveranssituationen. Tack vare anmälningsskyldigheten förfogar dessa myndigheter över en fullständig bild, i realtid, av utvecklingen på dessa lager och kan, följaktligen, vidta nödvändiga åtgärder för att undvika en kritisk situation.
48
Att bestämmelserna i dekret nr 402/2021 är effektiva framgår enligt denna medlemsstat av den omständigheten att den ungerska staten, sedan de trädde i kraft, aldrig har försatts i en situation där den på grund av brist på byggnadsmaterial har behövt utöva sin företrädes- eller förvärvsrätt. Medlemsstaten har tillagt att dessa bestämmelser inte innebär någon materiell skyldighet för aktörerna, att anmälningsförfarandet i praktiken alltid tar högst två arbetsdagar och att de ungerska myndigheterna vid utebliven anmälan inte tillämpar de föreskrivna sanktionerna.
49
Enligt nämnda medlemsstat framgår det av EU-domstolens praxis att ett undantag från förbudet i artikel 35 FEUF gäller för de restriktioner vars verkningar kan anses vara alltför slumpmässiga eller alltför indirekta. Vad gäller de konkreta verkningarna av bestämmelserna i dekret nr 402/2021, har den påpekat att uppgifterna från Központi Statisztikai Hivatal (Statistiska centralbyrån, Ungern) inte indikerar någon allmän minskning av omsättningen med avseende på exporten av de berörda byggnadsmaterialen.
50
Ungern anser att dekret nr 402/2021 under alla omständigheter är motiverat av hänsyn till allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 36 FEUF, eftersom det huvudsakliga syftet med dekretet är att skydda kritisk infrastruktur genom att säkerställa en tryggad försörjning vad gäller byggnadsmaterial. Den definition av begreppet infrastruktur som föreskrivs i dekretet överensstämmer dessutom i allt väsentligt med definitionen i direktiv 2008/114.
51
Medlemsstaten har därtill anfört att dekretet även syftar till att stimulera den nationella ekonomin genom att bemöta minskningen av produktionen av byggnadsmaterial, försörjningsbristerna och prishöjningarna till följd av den kris som orsakades av covid-19-pandemin. Dekretet innebär också indirekt att det blir möjligt att värna sociala intressen såsom att tillhandahålla bostäder och ge unga människor möjlighet att bilda familj.
52
Ungern har erinrat om att medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa omfattningen av de grundläggande samhällsbehoven och för att fastställa den skyddsnivå som de anser vara adekvat, och har gjort gällande att det är kommissionen som har att visa att bestämmelserna i dekret nr 402/2021 är totalt olämpliga för att uppnå det mål som eftersträvas med den nationella lagstiftningen, vilket kommissionen i förevarande fall inte har gjort.
53
Vad gäller frågan huruvida denna lagstiftning är proportionerlig anser medlemsstaten att det genom dekret nr 402/2021 införs ett sammanhängande regelverk som inrättar ett system för att hålla tillgången till byggnadsmaterial under uppsikt, utan någon faktisk negativ inverkan på handeln. Medlemsstaten har hävdat att de två åtgärder som föreskrivs genom denna reglering, det vill säga anmälningsskyldigheten samt företrädes- och förvärvsrätten, är tydliga, och att den första åtgärden genom att den är så effektiv bidrar till att företrädes-och förvärvsrätten aldrig behöver utnyttjas, eller endast, om behov föreligger, utnyttjas i nödsituationer.
54
Nämnda medlemsstat har gjort gällande att det regelverk som införts genom dekret nr 402/2021 grundar sig på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som de berörda företagen känner till i förväg. Ungern anser att de åtgärder som föreskrivs i dekretet är proportionerliga och inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Dessutom har medlemsstaten anfört att mindre ingripande åtgärder, såsom en skyldighet att lämna uppgifter om handeln med byggnadsmaterial, inte skulle göra det möjligt för ungerska staten att agera i tid vid en eventuell kritisk brist på sådant material.
Domstolens bedömning
– Huruvida det föreligger en restriktion enligt artikel 35 FEUF
55
Enligt artikel 35 FEUF ska kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
56
Det framgår av EU-domstolens praxis att det ska anses röra sig om åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa exportrestriktioner i fallet med nationella åtgärder vars föremål eller verkningar specifikt hindrar exportflödena och således medför att handeln inom en medlemsstat behandlas annorlunda än dess exporthandel, så att den nationella produktionen eller handeln inom den berörda staten tillförsäkras en särskild fördel till skada för produktion och handel i andra medlemsstater (se dom av den 8 november 1979, Groenveld, 15/79, EU:C:1979:253, punkterna 6 och 7, och dom av den 16 december 2008, Gysbrechts och Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, punkt 40).
57
Domstolen har i detta sammanhang redan slagit fast att artiklarna 34 och 35 FEUF utgör hinder för tillämpning, i relationerna inom unionen, av nationell lagstiftning som behåller krav, om än rent formella sådana, på import- eller exportlicenser eller någon annan liknande procedur (dom av den 15 december 1971, International Fruit Company m.fl., 51/71–54/71, EU:C:1971:128, punkt 9). Varje påbud om särskilda exportformaliteter utgör nämligen ett hinder för handeln på grund av den fördröjning som det orsakar och den avskräckande verkan det har på exportörerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 mars 1977, kommissionen/Frankrike, 68/76, EU:C:1977:48, punkt 16).
58
I förevarande fall ska det först prövas huruvida bestämmelserna i dekret nr 402/2021 handlar om att specifikt begränsa exporten av byggnadsmaterial, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 56 i förevarande dom.
59
Det ska i detta hänseende påpekas att det i bestämmelserna i detta dekret föreskrivs en skyldighet att anmäla export av byggnadsmaterial, som åtföljs av en administrativ sanktion för det fall aktörerna inte iakttar denna skyldighet; samtidigt är det ostridigt mellan parterna att en sådan skyldighet och en sådan sanktion inte föreskrivs i ungersk rätt när det gäller försäljning av byggnadsmaterial inom landet.
60
Vidare har de behöriga ungerska myndigheterna, enligt bestämmelserna i dekretet, efter det att en operatör har anmält sin avsikt att exportera byggnadsmaterial, tio arbetsdagar på sig att utöva en företrädes- och förvärvsrätt avseende dessa byggnadsmaterial, om de anser att försäljningen eller exporten av dem till utlandet på ett betydande sätt hindrar eller omöjliggör byggnad, drift, underhåll eller utveckling av kritisk infrastruktur inom landet.
61
Med hänsyn till att dekret nr 402/2021, för det första, belastar de aktörer som önskar exportera sådana byggnadsmaterial med en extra administrativ börda, för det andra, föreskriver att den som underlåter att uppfylla anmälningsskyldigheten påförs en icke oväsentlig administrativ sanktion, för det tredje, medför en förlängning av leveranstiderna med upp till tio arbetsdagar och, för det fjärde, slutgiltigt sätter stopp för exporttransaktionen för det fall ungerska staten väljer att utnyttja sin företrädes- och förvärvsrätt, kan man således sluta sig till att detta dekret begränsar exporten av byggnadsmaterial genom att införa en skillnad i behandling mellan inhemsk handel och exporthandel med dessa varor och genom att säkerställa en fördel för medlemsstatens inhemska marknad.
62
Med beaktande att dekretets uttryckliga innehåll som syftar till att begränsa exportflödet kan detta dekret kvalificeras som ”åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa exportrestriktioner” i den mening som avses i artikel 35 FEUF, utan att någon undersökning behöver göras av bestämmelsernas verkningar.
63
För fullständighetens skull kan det, vad gäller bedömningen av verkningarna av bestämmelserna i dekret nr 402/2021, under alla omständigheter erinras om att det framgår av fast rättspraxis att alla åtgärder vidtagna av en medlemsstat som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom unionen ska anses utgöra åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den bestämmelsens mening (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
64
Dessutom är alla inskränkningar i någon av de grundläggande friheter som stadfästs i EUF-fördraget förbjudna enligt fördraget, även de av mindre betydelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 april 2008, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
65
När det gäller den av Ungern åberopade omständigheten att Ungern, sedan dekret nr 402/2021 trädde i kraft, inte har upplevt någon brist på byggnadsmaterial som har gjort att medlemsstaten har behövt utöva sin företrädes- och förvärvsrätt, ska det påpekas att denna omständighet just kan bero på att aktörerna har avskräckts från att exportera byggnadsmaterial.
66
Att bestämmelserna i detta dekret inte har någon avskräckande verkan kan inte heller anses styrkt av uppgifterna i den tabell som Ungern har inkluderat i bilaga B.1 till sitt svaromål. I denna tabell anges att det under de två åren efter dekretets ikraftträdande, jämfört med de två åren före ikraftträdandet, skedde en ökning av exportvolymen för nio av de femton byggnadsmaterial som omfattas av dekretet och en minskning av exportvolymen endast för sex av dessa material. I avsaknad av annan bevisning kan det nämligen inte uteslutas att exportvolymen skulle ha varit ännu större om dekret nr 402/2021 inte hade existerat. Den enda slutsatsen man kan dra av dessa uppgifter är att dekretet inte har förhindrat all export av byggnadsmaterial som omfattas av dess tillämpningsområde (se, analogt, dom av den 17 september 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, punkt 32).
67
Av detta följer att bestämmelserna i dekret nr 402/2021 med säkerhet kan påverka exporthandeln, såväl direkt, bland annat genom den administrativa börda som anmälningsskyldigheten innebär för aktörerna och genom förlängda leveranstider vid export, som indirekt, eftersom de skyldigheter som fastställs i dessa bestämmelser kan avskräcka aktörerna från att exportera byggnadsmaterial. Följaktligen, och oberoende av bestämmelsernas restriktiva innehåll, kan de begränsande verkningarna av nämnda lagstiftning inte betraktas som så slumpmässiga eller indirekta att det, i enlighet med domstolens praxis i form av dom av den 7 mars 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, punkterna 10 och 11), och dom av den 13 oktober 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, punkterna 10–12), kan anses att dekretet inte utgör en restriktion i den mening som avses i artikel 35 FEUF.
68
Av det ovan anförda följer att dekret nr 402/2021 utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ exportrestriktion i den mening som avses i artikel 35 FEUF. Denna åtgärd är oförenlig med de skyldigheter som följer av sistnämnda bestämmelse, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan åtgärd.
– Huruvida det föreligger skäl enligt artikel 36 FEUF
69
En nationell åtgärd som strider mot artikel 35 FEUF kan vara motiverad av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 36 FEUF eller av ett tvingande krav av allmänintresse, förutsatt att det eftersträvade målet är legitimt och åtgärden står i proportion till detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008, Gysbrechts och Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, punkt 45, dom av den 17 september 2020, Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, punkt 34, och dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 48).
70
Det ska för detta ändamål kontrolleras om åtgärden är ägnad att säkerställa att målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det. Det ska i detta sammanhang även erinras om att en nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Berlington Hungary m.fl., C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
71
Vad särskilt gäller en nationell åtgärd som enligt den berörda medlemsstaten är motiverad av ett mål som rör allmän säkerhet, har domstolen redan slagit fast att det för tillämpningen av artikel 36 FEUF är viktigt att åtgärden faktiskt är berättigad utifrån objektivt fastställda omständigheter av betydelse för den allmänna säkerheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 1984, Campus Oil m.fl., 72/83, EU:C:1984:256, punkt 36).
72
Domstolen har likaså preciserat att även om det står medlemsstaterna fritt att, i enlighet med sina nationella behov, bestämma vad hänsynen till allmän säkerhet kräver, gäller att dessa skäl, i en EU-kontext och särskilt då de utgör undantag från en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget, ska tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av unionsinstitutionerna. Allmän säkerhet kan därför endast åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 91 och där angiven rättspraxis, och dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkterna 66 och 67).
73
De skäl som en medlemsstat kan åberopa ska dessutom åtföljas av ändamålsenlig bevisning eller en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av den av medlemsstaten vidtagna restriktiva åtgärden samt närmare uppgifter till stöd för dess argument (dom av den 7 juni 2007, kommissionen/Belgien, C‑254/05, EU:C:2007:319, punkt 36 och där angiven rättspraxis, och dom av den 19 januari 2023, CIHEF m.fl., C‑147/21, EU:C:2023:31, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
74
I förevarande fall har Ungern anfört att de åtgärder som föreskrivs i dekret nr 402/2021 är motiverade av hänsyn till allmän säkerhet, särskilt den säkerhet det innebär med en tryggad försörjning vad gäller byggnadsmaterial för kritisk infrastruktur.
75
Domstolen har i detta avseende redan, vad beträffar olje-, telekommunikations- och energisektorn, slagit fast att målet att garantera att den berörda medlemsstaten, i händelse av kris, försörjs med sådana varor eller tillhandahålls sådana tjänster, kan utgöra ett skäl avseende allmän säkerhet. Samma sak gäller emellertid inte försörjningstryggheten inom byggsektorn vad gäller grundläggande råvaror, särskilt på lokal nivå, som inte kan hänföras till det legitima målet att garantera allmän säkerhet, förutom om det visas att en brist på sådana råvaror utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkterna 68 och 69).
76
I förevarande fall har Ungern emellertid inte visat att dekret nr 402/2021, mot bakgrund av objektivt fastställda omständigheter, faktiskt och på ett rigoröst sätt tillgodoser krav som är hänförliga till allmän säkerhet.
77
För det första kan detta dekret nämligen komma att tillämpas på ett stort antal infrastrukturer i Ungern: Det har inte visats att var och en av dessa de facto motsvarar ett grundläggande samhällsintresse och dekretet innehåller inte någon förteckning över de infrastrukturer som är av ett sådant intresse. Inte heller definieras i dekretet, direkt eller genom en hänvisning till någon annan rättsakt, begreppet kritisk infrastruktur, vilket skulle kunna göra det möjligt att på ett tydligt och uttömmande sätt identifiera de infrastrukturer som avses.
78
Ungern har gjort gällande att enligt principen om normhierarki i ungersk rätt ska begreppets räckvidd vid tillämpningen av dekret nr 402/2021 anses vara den som definieras i artikel 1 j i A létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Lag nr CLXVI från år 2012 om identifiering, angivande och skydd av vitala system och anläggningar) (Magyar Közlöny 2012. évi 154. száma, s. 26099). Eftersom denna lag införlivade direktiv 2008/114 med den ungerska rättsordningen, motsvarar den sistnämnda definitionen den definition som finns i artikel 2 a i direktivet. Begreppet kritisk infrastruktur, i den mening som avses i dekret nr 402/2021, grundar sig följaktligen på objektivt fastställda omständigheter.
79
Domstolen gör bedömningen att det i detta avseende räcker att påpeka att det framgår av de handlingar i målet som domstolen förfogar över att artikel 1 j i nämnda lag, i den lydelse som var i kraft vid utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, innehöll en vid definition av begreppet kritisk infrastruktur och att bilaga 1 till lagen innehöll en uppräkning av de sektorer som kan innehålla delar hänförliga till kritiska system, bland annat sektorerna energi, transport, hälsa, social trygghet, försvar och inre säkerhet, inom vilka de behöriga ungerska myndigheterna kan kvalificera infrastruktur som ”kritisk”.
80
Vidare saknar direktiv 2008/114 relevans i förevarande fall, eftersom dekret nr 402/2021 inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 43 och 44 i sitt förslag till avgörande. Det framgår av artikel 1 i direktivet, jämförd med skälen 5 och 9 i samma direktiv, att direktivet endast fastställer ett förfarande för identifiering och klassificering av kritisk infrastruktur i unionen inom energi- och transportsektorn, och innehåller en bedömning av behovet av att förbättra skyddet av denna infrastruktur, medan tillämpningsområdet för dekret nr 402/2021 är annorlunda och bredare, eftersom det omfattar andra sektorer och inte handlar om skyddet av befintlig kritisk infrastruktur, utan täcker all verksamhet som har samband med byggande, drift, underhåll och utveckling av infrastruktur inom det nationella territoriet.
81
För det andra finner domstolen, liksom kommissionen med fog har anfört, att det inte framgår vare sig av dekretet eller, rent allmänt, av de förklaringar som Ungern har lämnat under förfarandet, att de påstådda kopplingarna mellan de olika i dekret nr 402/2021 uppräknade kategorierna av byggnadsmaterial och skyddet av den kritiska infrastruktur som det hänvisas till existerar. Medlemsstaten har inte heller preciserat när det, för var och en av dessa kategorier, ska anses föreligga en brist på byggnadsmaterial som utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot försörjningstryggheten för den kritiska infrastrukturen.
82
För det tredje ska det konstateras att dekret nr 402/2021 inte på ett logiskt och systematiskt sätt eftersträvar att säkerställa att den kritiska infrastrukturen försörjs med byggnadsmaterial, eftersom det inte innehåller några närmare bestämmelser om hur försäljningen av dessa material på den nationella marknaden och importen av dem till Ungern ska tas i beaktande vid fastställandet av lagernivåer och brister.
83
Av detta följer att domstolen inte kan godta Ungerns argument att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dekret nr 402/2021 är motiverade av hänsyn till allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 36 FEUF, avseende försörjningstryggheten för kritisk infrastruktur vad gäller byggnadsmaterial.
84
Ungern har gjort gällande att dekretet även bidrar till att stimulera den nationella ekonomin genom att motverka nedgången i produktionen av byggnadsmaterial och prisökningen på dessa material till följd av krisen i samband med covid-19-pandemin, och till att skydda sociala intressen, såsom bostadsbyggande och möjligheten för unga människor att bilda familj. Med avseende på detta ska det erinras om att rent ekonomiska skäl avseende främjande av den nationella ekonomin eller dess funktion inte kan motivera en inskränkning i en av de grundläggande friheter som garanteras i fördragen (dom av den 13 juli 2023, Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
85
När det gäller de sociala skälen har Ungern inte anfört någon omständighet till styrkande av sina påståenden.
86
Under dessa omständigheter kan de restriktiva åtgärder som föreskrivs i dekret nr 402/2021 inte motiveras med stöd av artikel 36 FEUF.
87
Kommissionens första anmärkning ska således godtas i den del den avser åsidosättande av artikel 35 FEUF.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av artikel 2.1 FEUF jämförd med artikel 3.1 e FEUF
Parternas argument
88
Kommissionen har anfört att de begränsningar som införts genom dekret nr 402/2021 gäller för export av byggnadsmaterial till tredjeländer och således utgör en åtgärd som faller under den gemensamma handelspolitiken, och gjort gällande att Ungern har åsidosatt artikel 3.1 e FEUF – enligt vilken unionen har exklusiv befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken – och artikel 2.1 FEUF – i vilken det anges att endast unionen får lagstifta och anta rättsligt bindande akter, medan medlemsstaterna får göra detta själva endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.
89
Ungern har gjort gällande att dekret nr 402/2021 omfattas av artikel 10 i förordning 2015/479, i vilken det föreskrivs att restriktiva exportåtgärder som vidtas av en medlemsstat kan motiveras av något av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 10.
90
Kommissionen anser emellertid att begreppet allmän säkerhet i nämnda artikel 10 motsvarar det begrepp som föreskrivs i artikel 36 FEUF och att nämnda dekret inte uppfyller kriterierna i denna artikel 10.
91
Kommissionen anser att eftersom unionsrätten så långt det är möjligt ska tolkas i överensstämmelse med unionens internationella förpliktelser, inbegripet de skyldigheter som följer av internationella avtal som är bindande för såväl unionen som medlemsstaterna, måste Ungern i förevarande fall, vad beträffar ett av de relevanta undantagen i 1994 års Gatt-avtal, motivera att medlemsstaten får göra undantag från det i artikel XI.1 i detta avtal angivna förbudet mot restriktioner för export av varor till andra medlemsstater i WTO.
92
Kommissionen har preciserat att även om undantaget i artikel XI.2 a i 1994 års Gatt-avtal tillåter tillfälliga exportrestriktioner, inbegripet kvantitativa sådana, för att förhindra eller avhjälpa allvarlig brist på nödvändiga varor, omfattas sådana situationer inte av artikel 10 i förordning 2015/479. Om en sådan situation uppstår måste medlemsstaterna nämligen underrätta kommissionen om de problem som de står inför, och det är på kommissionen det ankommer att vidta åtgärder med stöd av artiklarna 5 och 6 i förordningen.
93
Kommissionen har tillagt att de skyddsåtgärder som vidtas med stöd av artiklarna 5 och 6 i nämnda förordning kan begränsas till vissa destinationer eller till export från vissa regioner i unionen. Skyddsåtgärder som vidtas ”i unionens intresse” kan därför också tjäna till att skydda en medlemsstats behov.
94
Ungern har gjort gällande att dekret nr 402/2021 inte strider mot unionens exklusiva befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken och att dekretet är förenligt med artiklarna 2.1 och 3.1 FEUF.
95
Artikel XI i 1994 års Gatt-avtal och kommissionens befogenhet att vidta skyddsåtgärder enligt artiklarna 5 och 6 i förordning 2015/479 utgör enligt Ungern inte hinder för att en medlemsstat med stöd av artikel 10 i denna förordning vidtar en sådan åtgärd som dekret nr 402/2021.
96
Ungern har gjort gällande att artiklarna 5 och 6 i nämnda förordning är tillämpliga på åtgärder som kan vidtas när ”unionens intressen” så kräver, medan de åtgärder som föreskrivs i dekretet avser den allmänna säkerheten i en enda medlemsstat och inte unionens allmänintresse.
97
Ungern har tillagt att kommissionens argument att artiklarna 5 och 6 i förordning 2015/479 hindrar en medlemsstat från att använda sig av artikel 10 i förordningen inte kan godtas, eftersom artikel 10 i så fall helt skulle bli utan substans.
98
Ungern har anfört att dekret nr 402/2021 är motiverat av de hänsyn till allmän säkerhet som faller inom tillämpningsområdet för artikel 10 i förordning 2015/479 och att försörjningstryggheten motiverar att undantag görs från den fria rörligheten för varor med stöd av denna bestämmelse.
Domstolens bedömning
99
I artikel 2.1 FEUF föreskrivs att när fördragen tilldelar unionen exklusiv befogenhet på ett visst område, får endast unionen lagstifta och anta rättsligt bindande akter medan medlemsstaterna får göra detta själva endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.
100
Enligt artikel 3.1 e FEUF ska unionen ha exklusiv befogenhet på området för den gemensamma handelspolitiken.
101
Unionslagstiftaren antog förordning 2015/479 inom ramen för denna exklusiva befogenhet i syfte att upprätta gemensamma exportregler. Enligt lydelsen i skäl 4 i förordningen är ”[e]xporten … nästan helt fri i samtliga medlemsstater” och där anges att ”[d]et [är] möjligt att som en unionsprincip acceptera att export till tredjeland inte är föremål för någon kvantitativ restriktion med de undantag som föreskrivs i denna förordning och utan att det påverkar sådana åtgärder som medlemsstaterna kan vidta i enlighet med fördraget”.
102
Utifrån detta perspektiv föreskrivs i artikel 1 i förordningen, med rubriken ”Grundprincip”, att exporten från unionen till tredjeländer ska vara fri, det vill säga inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion, med undantag för de restriktioner som tillämpas i enlighet med denna förordning.
103
I förevarande fall är det ostridigt mellan parterna att dekret nr 402/2021 är en rättsligt bindande rättsakt på ett område som omfattas av den gemensamma handelspolitiken och att unionen inte har gett Ungern något bemyndigande för att anta detta dekret.
104
Ungern har emellertid gjort gällande att dekretet antogs i enlighet med förordning 2015/479, eftersom det svarar mot hänsyn till allmän säkerhet som faller under artikel 10 i denna förordning.
105
Det anges, i detta avseende, i artikel 10 i förordningen att denna förordning, utan att det påverkar tillämpningen av andra unionsbestämmelser, inte ska hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller industriell och kommersiell äganderätt.
106
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 61 i sitt förslag till avgörande, tyder den omständigheten att ovannämnda artikel 10 samt artikel 36 FEUF har formulerats på liknande sätt, på att unionslagstiftaren har velat utvidga den möjlighet att begränsa exporten inom unionen som en medlemsstat har enligt artikel 36 FEUF, till att även omfatta export till tredjeländer, och detta på samma villkor.
107
Begreppet allmän säkerhet i nämnda artikel 10 och i artikel 36 FEUF ska således tillskrivas samma innebörd i båda dessa texter.
108
Såsom har slagits fast i punkt 83 ovan saknar Ungern fog för att hävda att försörjningstryggheten för kritisk infrastruktur vad gäller byggnadsmaterial, vilket har angetts vara det mål som eftersträvas med dekret nr 402/2021, omfattas av begreppet allmän säkerhet i den mening som avses i artikel 36 FEUF.
109
Följaktligen ska det konstateras att denna medlemsstat även saknar fog för påståendena att detta mål omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 i förordning 2015/479 och att dekret nr 402/2021 ska anses utgöra ett genomförande av denna bestämmelse i enlighet med artikel 2.1 FEUF.
110
Under dessa omständigheter, och utan att det är nödvändigt att pröva parternas argument avseende förhållandet mellan artiklarna 5 och 6 i förordningen och artikel 10 i förordningen, eller deras argument avseende WTO-rätten, ska kommissionens andra anmärkning godtas.
Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av artiklarna 5.1 och 6.1 i direktiv 2015/1535
Parternas argument
111
Kommissionen har klandrat Ungern för att inte ha iakttagit den frist på tre månader som föreskrivs i artikel 6.1 i direktiv 2015/1535. Den har angett att denna medlemsstat den 30 juni 2021 tillsände kommissionen det anmälda utkastet och att nämnda medlemsstat följaktligen, genom antagandet av dekret nr 402/2021 den 8 juli 2021, det vill säga före utgången av denna frist den 1 oktober 2021, har åsidosatt nämnda artikel 6.1.
112
Vidare har kommissionen gjort gällande att Ungern har åsidosatt artikel 5.1 i direktiv 2015/1535, eftersom medlemsstaten underlät att anmäla det utkast till dekret som låg till grund för dekret nr 2015/1535, trots att dekretet hade ändrats i väsentlig utsträckning i förhållande till det anmälda utkastet. Kommissionen har erinrat om att en medlemsstat måste göra en ny anmälan av ett utkast om detta har genomgått väsentliga ändringar i förhållande till det projekt som anmäldes inledningsvis och att en ändring av ett utkast enligt artikel 5.1 tredje stycket i direktivet ska anses vara ”väsentlig” bland annat när den ursprungliga tidsplanen för genomförandet förkortas.
113
Ungern har gjort gällande att medlemsstaten inte har åsidosatt direktiv 2015/1535, eftersom det brådskande antagandet av dekret nr 402/2021 motiverades av hänsyn till allmän säkerhet i den mening som avses i artikel 6.7 a i direktivet.
114
Denna bestämmelse gör det nämligen möjligt att frångå fristen om det föreligger brådskande skäl, bland annat avseende skyddet för allmän säkerhet. Ungern har understrukit att när efterfrågan på byggnadsmaterial återhämtade sig efter pandemin ledde detta till en risk för att det skulle uppstå en brist på byggnadsmaterial år 2021 och att en brådskande åtgärd således var påkallad för att undvika en sådan situation.
115
Denna medlemsstat har dessutom påpekat att den på grund av den brådskande situationen underlät att anmäla dekret nr 402/2021 i enlighet med direktiv 2015/1535, och att den då åtog sig att inte tillämpa de sanktioner som föreskrivs i dekretet för det fall de skyldigheter som dekretet innehåller inte fullgörs.
Domstolens bedömning
116
Det ska inledningsvis konstateras att det är ostridigt mellan parterna att Ungern, den 30 juni 2021, inom ramen för det formella anmälningsförfarande som föreskrivs i direktiv 2015/1535, inkom till kommissionen med ett utkast till regeringsdekret såsom ett ”utkast till teknisk föreskrift” i den mening som avses i direktivet. Dekretet avsåg åtgärder att vidta för att stimulera ekonomin vad gäller export av råvaror och varor av strategisk betydelse för försörjningstryggheten inom byggsektorn.
117
Det ska för det första påpekas att i och med att kommissionen mottog denna anmälan började en tremånadersfrist löpa i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2015/1535, och utkastet fick inte antas innan dessa tre månader hade gått.
118
Trots detta offentliggjordes dekret nr 402/2021 i Ungerns officiella tidning den 8 juli 2021. I enlighet med artikel 9 och genom avsteg från artikel 10 trädde dekretet i kraft dagen efter detta offentliggörande.
119
Kommissionen, som inte har motsagts av Ungern i detta avseende, har vidhållit att dekret nr 402/2021 ska anses utgöra den slutliga versionen av det anmälda utkastet.
120
Det kan således konstateras att detta dekret antogs före utgången av den tremånadersfrist som började löpa då kommissionen mottog det anmälda utkastet.
121
Ungern har gjort gällande att det brådskande antagandet av dekret nr 402/2021 var motiverat av hänsyn till allmän säkerhet, i den mening som avses i artikel 6.7 a i direktiv 2015/1535, enligt vilken det är tillåtet att göra avsteg från skyldigheten att iaktta den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 6.1 i detta direktiv. Ungern har anfört att när efterfrågan på byggnadsmaterial återhämtade sig efter covid-19-pandemin hotade det att uppstå en brist på byggnadsmaterial år 2021 och att en brådskande åtgärd således var påkallad för att undvika att en sådan brist skulle uppstå.
122
Detta argument kan inte godtas.
123
Det är riktigt att medlemsstaterna enligt artikel 6.7 a i direktiv 2015/1535 inte är skyldiga att iaktta denna tremånadersfrist när de, av brådskande skäl, på grund av allvarliga och oförutsebara händelser som gäller folkhälsan, djurskyddet, skyddet av växter eller den allmänna säkerheten samt, när det gäller föreskrifter för tjänster, även den allmänna ordningen, särskilt skyddet av minderåriga, måste utarbeta tekniska föreskrifter på mycket kort tid i syfte att omedelbart anta dem och sätta dem i kraft utan att samråd är möjligt.
124
Domstolen har redan slagit fast följande med avseende på artikel 9.7 första strecksatsen i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 1998, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (EGT L 217, 1998, s. 18), vars lydelse var identisk med lydelsen i artikel 6.7 a i direktiv 2015/1535, vilket har upphävt och ersatt direktiv 98/34: En medlemsstat kan inte åberopa detta undantag om inte någon av de situationer som avses i den bestämmelsen förelåg i medlemsstaten vid tidpunkten för antagandet av den nationella bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 oktober 2006, kommissionen/Grekland, C‑65/05, EU:C:2006:673, punkt 65).
125
I förevarande fall har Ungern endast hänvisat till en risk för att det kunde uppstå en brist på byggnadsmaterial i denna medlemsstat, utan att visa att en sådan situation faktiskt förelåg, vilket krävs enligt artikel 6.7 a i direktiv 2015/1535.
126
Det saknar i detta avseende betydelse att Ungern har anfört att medlemsstaten, då den underlät att anmäla dekret nr 402/2021 till kommissionen, åtog sig att avstå från att tillämpa sanktionerna på aktörer som inte fullgjorde de skyldigheter som föreskrevs i dekretet.
127
Ett sådant åtagande kan nämligen inte beaktas vid bedömningen av huruvida en medlemsstat i en viss situation hade rätt att åberopa bestämmelserna i artikel 6 i direktiv 2015/1535.
128
Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att dekret nr 402/2021 antogs före utgången av tremånadersfristen vilket strider mot artikel 6.1 i direktivet.
129
För det andra konstaterar domstolen att enligt artikel 5.1 tredje stycket i direktiv 2015/1535 ska medlemsstaterna under de förutsättningar som anges i första och andra styckena i denna punkt till kommissionen överlämna utkastet till teknisk föreskrift ännu en gång om de gör ändringar i det som i väsentlig grad förändrar dess tillämpningsområde, förkortar den tid som ursprungligen tänkts för genomförandet, lägger till specifikationer eller andra krav eller skärper dessa.
130
Vad gäller frågan om när utkastet till teknisk föreskrift skulle börja tillämpas ska det påpekas att det anges i artikel 3 i det anmälda utkastet att dess bestämmelser skulle tillämpas från och med den 1 oktober 2021.
131
Skyldigheten att anmäla export av byggnadsmaterial, som föreskrivs i artikel 2 i dekret nr 402/2021, gällde emellertid export från och med den 15 juli 2021, såsom framgår av artiklarna 9 och 11 i dekretet.
132
Domstolen konstaterar att den omständigheten att det i dekret nr 402/2021 föreskrevs ett tillämpningsdatum som infaller betydligt tidigare än det datum som angavs i det anmälda utkastet utgjorde en väsentlig ändring av den tid som ursprungligen tänkts för genomförandet av utkastet. Ungern var således skyldigt att överlämna utkastet till kommissionen ännu en gång, i enlighet med artikel 5.1 tredje stycket i direktiv 2015/1535 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Ivansson m.fl., C‑307/13, EU:C:2014:2058, punkterna 38 och 44).
133
Eftersom Ungern i förevarande fall inte har iakttagit skyldigheten att anmäla det ändrade utkastet, konstaterar domstolen att medlemsstaten har åsidosatt denna bestämmelse.
134
Den tredje anmärkningen ska således godtas.
135
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Ungern genom att införa ett förfarande tillämpligt på export av råmaterial och byggnadsmaterial har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
–
artikel 35 FEUF,
–
artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 e FEUF, samt
–
artiklarna 5.1 och 6.1 i direktiv 2015/1535.
Rättegångskostnader
136
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Ungern har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Ungern har genom att införa ett förfarande tillämpligt på export av råmaterial och byggnadsmaterial underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
–
artikel 35 FEUF,
–
artikel 2.1 FEUF, jämförd med artikel 3.1 e FEUF, samt
–
artiklarna 5.1 och 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
2)
Ungern ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.