61998CC0058_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I Εισαγωγή
1. Με την παρούσα αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, που ασκήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 234 ΕΚ), το Amtsgericht Heinsberg (Γερμανία) υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα σχετικά με την ερμηνεία των κανόνων του κοινοτικού δικαίου που αφορούν στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Το Δικαστήριο ερωτάται κυρίως σχετικά με το ζήτημα αν και σε ποιο βαθμό ένα κράτος μέλος δύναται να θέσει ως προϋπόθεση της παροχής βιοτεχνικών υπηρεσιών (εκτέλεση εργασιών λιθοστρώσεως) στο έδαφός του από επιχείρηση, η οποία μπορεί να ασκεί επαγγελματική δραστηριότητα στο κράτος μέλος στο οποίο είναι εγκατεστημένη, την εγγραφή της στο εθνικό μητρώο βιοτεχνών.
ΙΙ Το νομικό πλαίσιο
Α Οι κοινοτικές διατάξεις
2. Το άρθρο 59, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49, πρώτο εδάφιο, ΕΚ) ορίζει ότι:
«Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητας καταργούνται προοδευτικώς κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητας άλλο από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.»
3. Το άρθρο 60 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 50 ΕΚ) ορίζει:
«Κατά την έννοια της παρούσας Συνθήκης, ως υπηρεσίες νοούνται οι παροχές που κατά κανόνα προσφέρονται αντί αμοιβής, εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις τις σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων.
Οι υπηρεσίες περιλαμβάνουν ιδίως:
(...)
γ) βιοτεχνικές δραστηριότητες·
(...).
Με την επιφύλαξη των διατάξεων του κεφαλαίου που αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως, εκείνος που παρέχει υπηρεσία δύναται για την εκτέλεση αυτής να ασκήσει προσωρινά τη δραστηριότητά του στο κράτος όπου παρέχεται η υπηρεσία με τους ίδιους όρους που το κράτος αυτό επιβάλλει στους δικούς του υπηκόους.»
4. Eξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 66 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 55 ΕΚ), οι διατάξεις των άρθρων 55 μέχρι και 58 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρων 45 ΕΚ μέχρι και 48 ΕΚ) εφαρμόζονται επί των θεμάτων που διέπονται από το παρόν κεφάλαιο.
5. Το άρθρο 56, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 46, παράγραφος 1, ΕΚ) ορίζει ότι:
«Οι διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου και τα μέτρα που λαμβάνονται δυνάμει αυτών δεν εμποδίζουν τη δυνατότητα εφαρμογής των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που προβλέπουν ειδικό καθεστώς για τους αλλοδαπούς υπηκόους και δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας.»
6. Στις 18 Δεκεμβρίου 1961, το Συμβούλιο υιοθέτησε επί τη βάσει των άρθρων 54 και 63 της Συνθήκης δύο γενικά προγράμματα για την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών . Για την μεταφορά των προγραμμάτων αυτών και ελλείψει του αναγκαίου συντονισμού των εθνικών ρυθμίσεων, το Συμβούλιο υιοθέτησε την μεταβατική οδηγία 64/427/ΕΟΚ, της 7ης Ιουλίου 1964, περί των λεπτομερειών εφαρμογής των μεταβατικών μέτρων στον τομέα των μη μισθωτών δραστηριοτήτων μεταποιήσεως που υπάγονται στις κλάσεις 23-40 ΔΤΤΒ (Βιομηχανία και Βιοτεχνία) . H ενλόγω οδηγία, που καταργήθηκε πρόσφατα από την οδηγία 1999/42/ΕΚ, προέβλεπε ένα σύστημα αμοιβαίας αναγνωρίσεως της κτηθείσας επαγγελματικής εμπειρίας στο κράτος μέλος προελεύσεως και εφαρμοζόταν τόσο ως προς την εγκατάσταση όσο και ως προς την παροχή υπηρεσιών σε ένα άλλο κράτος μέλος.
7. Συγκεκριμένα, το άρθρο 3 της οδηγίας 64/427 όριζε ότι:
«1. Όταν σε ένα κράτος μέλος η ανάληψη μιας από τις δραστηριότητες που μνημονεύονται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 ή η άσκησή της εξαρτάται από την κατοχή γενικών, εμπορικών ή επαγγελματικών γνώσεων και ικανοτήτων, το εν λόγω κράτος μέλος αναγνωρίζει ως επαρκή απόδειξη των γνώσεων και ικανοτήτων αυτών την πραγματική άσκηση της εν λόγω δραστηριότητος σε άλλο κράτος μέλος:
α) είτε για έξι συνεχή έτη υπό την ιδιότητα ανεξαρτήτου επαγγελματία ή υπό την ιδιότητα διευθύνοντος επιφορτισμένου με την διαχείριση της επιχειρήσεως·
β) είτε για τρία συνεχή έτη υπό την ιδιότητα ανεξαρτήτου επαγγελματία ή υπό την ιδιότητα διευθύνοντος επιφορτισμένου με την διαχείριση της επιχειρήσεως, εφόσον ο δικαιούχος δύναται να αποδείξει για το ενλόγω επάγγελμα προηγούμενη τριετή τουλάχιστον κατάρτιση, η οποία βεβαιώνεται με πιστοποιητικό αναγνωρισμένο από το κράτος ή κρίνεται ως απολύτως ικανοποιητική από τον αρμόδιο επαγγελματικό οργανισμό·
γ) είτε για τρία συνεχή έτη υπό την ιδιότητα ανεξαρτήτου επαγγελματία, όταν ο δικαιούχος δύναται να αποδείξει ότι άσκησε το εν λόγω επάγγελμα, σε σχέση εξαρτήσεως, κατά την διάρκεια πέντε ετών τουλάχιστον·
δ) είτε για πέντε συνεχή έτη σε διευθυντική θέση, από τα οποία ένα ελάχιστο όριο τριών ετών σε τεχνικές υπηρεσίες που συνεπάγονται την ευθύνη ενός τουλάχιστον τμήματος της επιχειρήσεως, εφόσον ο δικαιούχος δύναται να αποδείξει για το εν λόγω επάγγελμα προηγούμενη τριετή τουλάχιστον κατάρτιση, η οποία βεβαιώνεται με πιστοποιητικό αναγνωρισμένο από το κράτος ή που κρίνεται ως απολύτως ικανοποιητική από τον αρμόδιο επαγγελματικό οργανισμό.
Στις προαναφερθείσες περιπτώσεις υπό α) και γ) η ενλόγω δραστηριότης δεν πρέπει να έχει παύσει για διάστημα μεγαλύτερο των 10 ετών κατά την ημερομηνία της καταθέσεως της αιτήσεως που προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 3».
8. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας 64/427:
«Για την εφαρμογή του άρθρου 3 ισχύουν τα εξής:
1. Τα κράτη μέλη, στα οποία η ανάληψη μιας από τις δραστηριότητες που μνημονεύονται στο άρθρο 1 παράγραφος 2 ή η άσκησή της εξαρτάται από την κατοχή γενικών εμπορικών ή επαγγελματικών γνώσεων και ικανοτήτων, ενημερώνουν μερίμνη της Επιτροπής τα άλλα κράτη μέλη για τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του επαγγέλματος (περιγραφή της δραστηριότητος των επαγγελμάτων αυτών).
2. Η αρμόδια αρχή που ορίζεται από την χώρα προελεύσεως για τον σκοπό αυτόν, πιστοποιεί τις επαγγελματικές δραστηριότητες που πραγματικά ασκήθηκαν από τον δικαιούχο, καθώς και την διάρκειά τους. Το πιστοποιητικό συντάσσεται σύμφωνα με την περιγραφή του επαγγέλματος, η οποία γνωστοποιείται από το κράτος μέλος όπου ο δικαιούχος σκοπεύει ν' ασκήσει το επάγγελμα κατά τρόπο μόνιμο ή προσωρινό.
3. Το κράτος μέλος υποδοχής χορηγεί την άδεια ασκήσεως της ενλόγω δραστηριότητος κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, εφόσον η δραστηριότης που πιστοποιείται συμφωνεί κατά τα κύρια σημεία της περιγραφής του επαγγέλματος που έχει γνωστοποιηθεί δυνάμει της παραγράφου 1 και εφόσον πληρούνται οι άλλοι όροι που ενδεχομένως προβλέπονται από τις διατάξεις του.»
B Oι εθνικές διατάξεις
9. Όπως αναφέρει η διάταξη παραπομπής, στη Γερμανία όποιος ασκεί κατ' επάγγελμα βιοτεχνική δραστηριότητα υποχρεούται να εγγραφεί στο μητρώο βιοτεχνών (άρθρο 1, παράγραφος 1, πρώτη φράση, του Handwerksordnung, στο εξής: HandwO).
10. Σύμφωνα με το άρθρο 7 του HandwO, στο μητρώο βιοτεχνών εγγράφεται όποιος για την ασκούμενη από αυτόν βιοτεχνική δραστηριότητα ή για κάποια παραπλήσια βιοτεχνική δραστηριότητα έχει επιτύχει στις σχετικές προβλεπόμενες εξετάσεις (Meisterprüfung) ή έχει εξασφαλίσει μία κατ' εξαίρεση άδεια σύμφωνα με το άρθρο 8 ή το άρθρο 9 του HandwO.
11. Το άρθρο 8 του HandwO ορίζει ότι σε εξαιρετικές περιπτώσεις επιτρέπεται η εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών (κατ' εξαίρεση εγγραφή), οσάκις ο αιτών αποδεικνύει ότι έχει τις αναγκαίες γνώσεις και δεξιότητες για την άσκηση ως ελευθερίου επαγγέλματος της ασκούμενης από αυτόν βιοτεχνικής δραστηριότητας.
12. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 9 του HandwO, στο πλαίσιο της εφαρμογής των οδηγιών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σχετικά με την ελεύθερη εγκατάσταση και την ελευθερία παροχής υπηρεσιών, ο Ομοσπονδιακός υπουργός Εθνικής Οικονομίας εξουσιοδοτείται να καθορίσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι υπήκοοι των κρατών μελών μπορούν να τύχουν μιας κατ' εξαίρεση αδείας εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών εκτός των περιπτώσεων που προβλέπονται από το άρθρο 8, παράγραφος 1.
13. Δυνάμει του άρθρου 9 του HandwO, εκδόθηκε, στις 4 Αυγούστου 1966, κανονισμός (Verordnung) που μετέφερε στο γερμανικό δίκαιο τις διατάξεις των άρθρων 3 και 4, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 64/427 (στο εξής: «κανονισμός ΕΚ περί βιοτεχνίας»).
14. Όπως αναφέρεται στη διάταξη παραπομπής, το ανωτέρω διάταγμα προβλέπει ότι για αλλοδαπές επιχειρήσεις κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας οι προϋποθέσεις για την εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών είναι οι ακόλουθες:
Αν ο αλλοδαπός επιχειρηματίας έχει ολοκληρώσει ειδική επαγγελματική εκπαίδευση, μετά την οποία πέτυχε στη Meisterprüfung ή έλαβε το δίπλωμα τεχνίτη (Fachdiplom), πρέπει να αποδείξει ότι έχει εργασθεί στη χώρα καταγωγής του είτε τρία έτη ως ελεύθερος επαγγελματίας είτε πέντε έτη ως προϊστάμενος τμήματος της επιχειρήσεως. Αν ο αλλοδαπός επιχειρηματίας για την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας στη χώρα καταγωγής του δεν χρειάζεται ούτε αποδεικτικό ειδικών γνώσεων ούτε να έχει πετύχει σε εξέταση, πρέπει να αποδεικνύει ότι έχει ασκήσει την επαγγελματική του δραστηριότητα στη χώρα καταγωγής του επί έξι τουλάχιστον έτη χωρίς διακοπή. Σε καμιά περίπτωση δεν επιτρέπεται να ανάγεται η λήξη της επαγγελματικής δραστηριότητας σε περισσότερο από δέκα έτη.
15. Όπως αναφέρεται επίσης στη διάταξη παραπομπής, η διαδικασία για μια αλλοδαπή επιχείρηση, η οποία βάσει των ως άνω προϋποθέσεων επιθυμεί να εγγραφεί στο γερμανικό μητρώο βιοτεχνών, είναι η ακόλουθη:
H διάρκεια της επαγγελματικής δραστηριότητας και οι αποκτηθείσες ειδικές γνώσεις πρέπει να πιστοποιούνται από έναν συγκεκριμένο οργανισμό του κράτους καταγωγής (για τις Κάτω Χώρες: Hoofdbedrijfschap Ambachten). Το πιστοποιητικό αυτό πρέπει να υποβληθεί αυτοπροσώπως από τον επιχειρηματία στο αρμόδιο βιοτεχνικό επιμελητήριο στη Γερμανία, ενδεχομένως μεταφρασμένο στα γερμανικά. Το βιοτεχνικό επιμελητήριο εξετάζει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις των διατάξεων του «κανονισμού ΕΚ περί βιοτεχνίας» και διαβιβάζει το πιστοποιητικό μαζί με την αίτηση του επιχειρηματία για τη χορήγηση κατ' εξαίρεση εγκρίσεως στον Regierungspräsident. Για την κατ' εξαίρεση έγκριση πρέπει να καταβληθεί τέλος το οποίο κυμαίνεται μεταξύ 300 και 500 γερμανικών μάρκων (DEM). Αν χορηγηθεί η κατ' εξαίρεση έγκριση, αυτή αποστέλλεται μετά την πληρωμή των τελών στη διεύθυνση της ιδιωτικής κατοικίας του επιχειρηματία. Αυτός πρέπει, προσκομίζοντας αυτήν την κατ' εξαίρεση έγκριση, να ζητήσει από το αρμόδιο γι' αυτόν βιοτεχνικό επιμελητήριο την εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών. Γι' αυτό, πρέπει επιπλέον να υποβάλει πρόσφατο απόσπασμα εμπορικού μητρώου και να καταβάλει τέλος αιτήσεως. Κατόπιν τούτου, διαβιβάζεται στον αλλοδαπό επιχειρηματία γερμανική κάρτα βιοτέχνη στη διεύθυνση της επιχειρήσεώς του. Από αυτό το χρονικό σημείο δικαιούται ο αλλοδαπός επιχειρηματίας να ασκεί στη Γερμανία βιοτεχνικές δραστηριότητες.
Όπως αναφέρει η Επιτροπή στις γραπτές παρατηρήσεις της, η ανωτέρω διαδικασία φαίνεται ότι εφαρμόζεται ανεξάρτητα από το αν η βιοτεχνική επιχείρηση έχει πρόθεση να ασκήσει τις δραστηριότητες της στη Γερμανία κατά τρόπο διαρκή ή απλά προσωρινό.
ΙΙΙ Τα πραγματικά περιστατικά
16. Ο Corsten που είναι ελεύθερος επαγγελματίας αρχιτέκτονας, ανέθεσε, στο πλαίσιο κατασκευαστικού έργου στη Γερμανία, εργασίες λιθοστρώσεως σε ολλανδική επιχείρηση, η οποία έχει την έδρα της στις Κάτω Χώρες, εκτελεί εκεί νομίμως και κατ' επάγγελμα εργασίες λιθοστρώσεως, αλλά δεν είναι εγγεγραμμένη στο μητρώο βιοτεχνών στη Γερμανία.
17. Η ολλανδική αυτή επιχείρηση προτείνει για τις εργασίες της τιμές (ανά τετραγωνικό μέτρο λιθοστρώσεως) σαφώς χαμηλότερες από τις τιμές που προτείνουν οι γερμανικές επιχειρήσεις για όμοιες εργασίες.
18. Με απόφαση της 2ας Ιανουαρίου 1996, η αρμόδια γερμανική αρχή επέβαλε στον Corsten πρόστιμο (Bußgeldbescheid) 2 000 DEM λόγω παραβάσεως του άρθρου 2 του νόμου για την καταπολέμηση της μαύρης εργασίας (Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit, στο εξής: SchwArbG) . Σύμφωνα με τον νόμο αυτόν (συνδυασμός των διατάξεων του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 1, και του άρθρου 1, παράγραφος 1, σημείο 3), επιβάλλεται διοικητικό πρόστιμο σε κάθε πρόσωπο που αναθέτει εργασίες σε επιχείρηση που δεν είναι εγγεγραμμένη στο γερμανικό μητρώο βιοτεχνών. Αξίζει στο σημείο αυτό να σημειωθεί ότι στη Γερμανία η εκτέλεση εργασιών λιθοστρώσεως συνιστά άσκηση βιοτεχνικής δραστηριότητας.
19. Κατά της ανωτέρω πράξεως επιβολής προστίμου ο Corsten άσκησε ένδικο βοήθημα (Einspruch, ανακοπή) ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
IV Το προδικαστικό ερώτημα
20. Το Amtsgericht Heinsberg, αμφιβάλλοντας αν οι προμνησθείσες διατάξεις του γερμανικού δικαίου συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και με διάταξη της 13ης Φεβρουαρίου 1998, που συμπληρώθηκε στις 22 Ιουνίου 1998, έθεσε στο Δικαστήριο το προδικαστικό ερώτημα
«αν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών το ότι μια ολλανδική επιχείρηση, η οποία πληροί στις Κάτω Χώρες όλες τις προϋποθέσεις για την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, πρέπει να πληροί επιπλέον προϋποθέσεις έστω και μόνον τυπικές (εν προκειμένω: εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών), προκειμένου να ασκήσει τη δραστηριότητα αυτή στη Γερμανία».
V Η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα
21. Θα εξετάσω την ουσία του προδικαστικού ερωτήματος (Β), αφού πρηγουμένως προβώ σε ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με τη διατύπωσή του (Α).
Α Επί της διατυπώσεως του προδικαστικού ερωτήματος
22. Ενόψει της διατυπώσεως του προδικαστικού ερωτήματος, θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι το Δικαστήριο, στο πλαίσιο του άρθρου 177 της Συνθήκης, δεν αποφαίνεται ως προς την ερμηνεία ή την ισχύ εθνικών διατάξεων, ούτε ως προς το κατά πόσον συμβιβάζονται οι διατάξεις αυτές με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, αλλά παρέχει στο αιτούν δικαστήριο όλα τα αναγκαία στοιχεία ερμηνείας που θα επιτρέψουν στο δικαστήριο αυτό να κρίνει το ίδιο αν κάποια διάταξη του εσωτερικού δικαίου συμβιβάζεται ή όχι με τους κοινοτικούς κανόνες .
23. Επομένως, πρέπει να θεωρηθεί ότι το προδικαστικό ερώτημα του Αmtsgericht Heinsberg αφορά στο ζήτημα αν οι κανόνες του κοινοτικού δικαίου, που αφορούν στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, και, ειδικότερα, τα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης και η οδηγία 64/427 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική διάταξη κράτους μέλους (κράτους μέλους υποδοχής), σύμφωνα με την οποία μία επιχείρηση, η οποία πληροί στο κράτος μέλος εγκαταστάσεώς της όλες τις προϋποθέσεις για την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, πρέπει να πληροί επιπλέον προϋποθέσεις έστω και μόνον τυπικές (εν προκειμένω: εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών), προκειμένου να ασκήσει τη δραστηριότητα αυτή στο κράτος μέλος υποδοχής.
Β Επί της ουσίας
24. Η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα προϋποθέτει, σε πρώτο χρόνο, την ανάλυση της υποχρεώσεως εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, που επιβάλλουν οι επίμαχες διατάξεις του γερμανικού δικαίου (α). Αυτή η ανάλυση θα θέσει τα όρια εντός των οποίων πρέπει, σε δεύτερο χρόνο, να κινηθεί η αιτούμενη ερμηνεία των προσηκόντων κανόνων του κοινοτικού δικαίου που κατοχυρώνουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ήτοι της οδηγίας 64/427 (β) και των άρθρων 59 επ. της Συνθήκης (γ).
α) Επί της υποχρεώσεως εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών κατά το γερμανικό δίκαιο
25. ροκειμένου να εξασφαλισθεί ο προσήκων και ωφέλιμος χαρακτήρας της αιτούμενης ερμηνείας των κανόνων του κοινοτικού δικαίου, πρέπει να προσδιορισθεί επακριβώς το περιεχόμενο, η έκταση και η εν γένει βαρύτητα της υποχρεώσεως εγγραφής μiας επιχειρήσεως στο μητρώο του κράτους μέλους υποδοχής, όπως αυτή η υποχρέωση εμφανίζεται στα νομικά δεδομένα της υποθέσεως της κύριας δίκης. αρά την αντίθετη εντύπωση που θα μπορούσε να δημιουργηθεί εκ πρώτης όψεως, ο προσδιορισμός αυτός δεν είναι ασύμβατος με την έλλειψη αρμοδιότητας του Δικαστηρίου να ερμηνεύει τις εθνικές διατάξεις, διότι από τελολογικής απόψεως δεν αφορά στην επιδίωξη μiας αντικειμενικά ορθής και δεσμευτικής για τον εθνικό δικαστή ερμηνείας των διατάξεων αυτών ενόψει της εφαρμογής τους στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης, αλλά απλώς στον απαραίτητο καθορισμό του νομικού και πραγματικού πλαισίου ενόψει του οποίου, λαμβανομένου ως παραδείγματος, ζητείται η ερμηνεία των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου.
26. Η υποχρέωση εγγραφής στο οικείο μητρώο βιοτεχνών της Γερμανίας για τις επιχειρήσεις άλλων κρατών μελών που σκοπούν να ασκήσουν τις δραστηριότητές τους σε αυτό το κράτος μέλος πρέπει να ερμηνευθεί εντός του πλαισίου που θέτει το γενικότερο σύστημα των διατάξεων του HandwO και του «κανονισμού ΕΚ περί βιοτεχνίας» που καθορίζουν τη διαδικασία αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας σε άλλα κράτη μέλη.
27. Το σύστημα αυτό, όπως περιγράφεται στη διάταξη παραπομπής, καθιερώνει μία διαδικασία που εξελίσσεται σε δύο στάδια. Στο πρώτο στάδιο, οι αρμόδιες γερμανικές αρχές (το οικείο βιοτεχνικό επιμελητήριο και ο Regierungspräsident) εξετάζουν αν πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις του «κανονισμού ΕΚ περί βιοτεχνίας», που αντιστοιχούν στις ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου 3 της οδηγίας 64/427, έτσι ώστε να χορηγηθεί η κατ' εξαίρεση έγκριση στον ενδιαφερόμενο επιχειρηματία. Όμως η ενδεχόμενη χορήγηση της εγκρίσεως αυτής από τον Regierungspräsident δεν εξασφαλίζει το δικαίωμα ασκήσεως των σχετικών δραστηριοτήτων. Στο πλαίσιο ενός δεύτερου σταδίου της διαδικασίας, ο ενδιαφερόμενος επιχειρηματίας πρέπει με νέα αίτησή του προς το αρμόδιο για αυτόν βιοτεχνικό επιμελητήριο να ζητήσει την εγγραφή του στο μητρώο βιοτεχνών, προσκομίζοντας την κατ' εξαίρεση έγκριση, υποβάλλοντας πρόσφατο απόσπασμα εμπορικού μητρώου και καταβάλλοντας νέο τέλος αιτήσεως . Μόνο από το χρονικό σημείο της ολοκληρώσεως αυτού του δευτέρου σταδίου, δηλαδή της εγγραφής στο μητρώο και της διαβιβάσεως στον αλλοδαπό επιχειρηματία μiας γερμανικής κάρτας βιοτέχνη, δύναται ο επιχειρηματίας αυτός να ασκήσει στη Γερμανία βιοτεχνικές δραστηριότητες.
28. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών, η οποία αναφέρεται στη διάταξη παραπομπής ως προβλεπόμενη από το γερμανικό δίκαιο και ενόψει της οποίας το Δικαστήριο καλείται να ερμηνεύσει τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, παρουσιάζει τα ακόλουθα δύο χαρακτηριστικά:
ρώτον, η εγγραφή αυτή αποτελεί συστατικό τύπο του δικαιώματος παροχής βιοτεχνικής δραστηριότητας σε ένα κράτος μέλος, όπως η Γερμανία.
Δεύτερον, η εγγραφή αυτή δεν αποτελεί αυτόματη συνέπεια της χορηγήσεως κατ' εξαίρεση εγκρίσεως ασκήσεως βιοτεχνικής δραστηριότητας, διότι η αρχή που χορηγεί την κατ' εξαίρεση έγκριση δεν αποστέλλει απευθείας στο αρμόδιο βιοτεχνικό επιμελητήριο τα στοιχεία του δικαιούχου της εγκρίσεως, ώστε ο τελευταίος να καταγραφεί χωρίς άλλο στο μητρώο βιοτεχνών, αλλά προς τούτο απαιτείται χωριστή διαδικασία αιτήσεως από την πλευρά του αλλοδαπού επιχειρηματία .
β) Επί της οδηγίας 64/427
29. H οδηγία 64/427 είχε σκοπό να «βοηθήσει το να γίνουν πραγματικότητα η ελευθερία εγκαταστάσεως και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, σε ευρύ φάσμα επαγγελματικών δραστηριοτήτων που εμπίπτουν στη βιομηχανία και τη βιοτεχνία, εν αναμονή της εναρμονίσεως των όρων προσβάσεως στις εν λόγω δραστηριότητες στα διάφορα κράτη μέλη, απαραίτητο προηγούμενο για την πλήρη απελευθέρωση στον τομέα αυτόν» .
30. Ενόψει του ανωτέρω σκοπού, η οδηγία 64/427 καθιέρωσε ένα σύστημα κανόνων ώστε η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας σε συγκεκριμένο κράτος μέλος να αναγνωρίζεται σε άλλο κράτος μέλος στο πλαίσιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 4 της οδηγίας, η διαδικασία αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας που αποκτήθηκε στο εξωτερικό βασιζόταν στις ακόλουθες αρχές:
ρώτον, το κράτος μέλος υποδοχής μπορούσε να εξαρτήσει την άσκηση της σχετικής δραστηριότητας από τις επιχειρήσεις που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη, από μία προηγούμενη άδεια.
Δεύτερον, το κράτος μέλος υποδοχής ήταν υποχρεωμένο να παράσχει την άδεια αυτή όταν είχαν εκπληρωθεί οι προϋποθέσεις του άρθρου 3 της οδηγίας και κάθε άλλη ενδεχομένως προϋπόθεση που προέβλεπαν οι διατάξεις του. Κατά τον έλεγχο της πληρώσεως των προϋποθέσεων αυτών, το κράτος μέλος υποδοχής δεσμευόταν από τις διαπιστώσεις που περιλαμβάνονταν στο πιστοποιητικό που εκδίδει το κράτος μέλος προελεύσεως .
Τρίτον, τα κράτη μέλη ενημέρωναν το ένα το άλλο για τα κύρια χαρακτηριστικά των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων, μέσω περιγραφής του επαγγέλματος. Το κράτος μέλος υποδοχής ανακοίνωνε στο κράτος μέλος προελεύσεως την περιγραφή του επαγγέλματος επί της οποίας το κράτος αυτό θα στηριζόταν για να εκδώσει το πιστοποιητικό. Το κράτος μέλος υποδοχής θα έπρεπε να εκδώσει την άδεια παροχής υπηρεσιών όταν η πιστοποιηθείσα δραστηριότητα συνέπιπτε με τα κύρια χαρακτηριστικά της περιγραφής του επαγγέλματος και εφόσον πληρούνταν και οι υπόλοιποι όροι που προέβλεπαν οι διατάξεις του κράτους αυτού.
31. Εδώ πρέπει να επισημανθεί ότι από κανένα σημείο του ανωτέρω συστήματος κανόνων καθορισμού της διαδικασίας αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας σε άλλα κράτη μέλη δεν φαίνεται να προκύπτει πως το σύστημα αυτό παρουσίαζε ζητήματα ασυμβατότητας με τους κανόνες του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου που κατοχυρώνουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Εξάλλου, σε καμία από τις ολιγάριθμες αποφάσεις, στις οποίες το Δικαστήριο ασχολήθηκε με την ερμηνεία του κειμένου της οδηγίας 64/427, δεν ανέκυψαν τέτοιου είδους ζητήματα.
32. Αντιπαραβάλλοντας τη διαδικασία αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας σε άλλο κράτος μέλος, όπως αυτή έχει θεσπισθεί στη Γερμανία, με την αντίστοιχη διαδικασία αναγνωρίσεως που καθιέρωσε η οδηγία 64/427, πρέπει να γίνει δεκτό πως, σε ό,τι αφορά στα ουσιαστικά στοιχεία του πρώτου σταδίου της διαδικασίας του γερμανικού δικαίου, δεν φαίνεται να τίθενται ζητήματα ασυμβατότητας. Από την περιγραφή του γερμανικού δικαίου, που κάνει το αιτούν δικαστήριο, δεν προκύπτει κάποιο στοιχείο που να επιτρέπει να υποθέσουμε ότι οι συνδυασμένες διατάξεις του HandwO και του «κανονισμού ΕΚ περί βιοτεχνίας» αποκλίνουν από τις τρεις προμνησθείσες αρχές της οδηγίας που καθόριζαν το διαδικαστικό πλαίσιο αναγνωρίσεως των ουσιαστικών προϋποθέσεων ασκήσεως βιοτεχνικής δραστηριότητας στο κράτος μέλος υποδοχής. Συγκεκριμένα, φαίνεται ότι οι διατάξεις του γερμανικού δικαίου βασίζουν πράγματι την ενλόγω αναγνώριση στην έκδοση μiας διοικητικής άδειας, που λαμβάνει υπόψη της ως αποδεικτικό στοιχείο της επαγγελματικής εμπειρίας και των αποκτηθεισών ειδικών γνώσεων συγκεκριμένο πιστοποιητικό του κράτους μέλους προελεύσεως.
33. Αντίθετα, σε ό,τι αφορά στα τυπικά στοιχεία του πρώτου σταδίου της διαδικασίας, φρονώ ότι μπορούν να εντοπισθούν ορισμένα προβληματικά σημεία. Συγκεκριμένα, όπως παρατηρεί και η Επιτροπή, για έναν τυπικό έλεγχο που βασίζεται στο πιστοποιητικό του κράτους προελεύσεως, δεν φαίνεται να δικαιολογούνται ούτε η κατάθεση της αιτήσεως αυτοπροσώπως, ούτε ο διπλός έλεγχος αυτού του πιστοποιητικού από το αρμόδιο επιμελητήριο και τον Regierungspräsident . Tα ανωτέρω επιβαρύνουν τη συνολική διαδικασία και τούτο θα μπορούσε ενδεχομένως να θέσει σε κίνδυνο την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων της οδηγίας, όπως θα διαπιστώσουμε και στη συνέχεια ενόψει της αναλύσεως του δευτέρου σταδίου της διαδικασίας του γερμανικού δικαίου, το οποίο αφορά άμεσα στην επίμαχη υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών.
34. Σε ό,τι αφορά σε αυτό το δεύτερο στάδιο, το ζήτημα της συμβατότητας ή μη με την οδηγία 64/427 εμφανίζεται περισσότερο σύνθετο.
35. Καταρχάς, πρέπει να τονισθεί ότι η οδηγία 64/427, καθορίζοντας τις βασικές αρχές της διαδικασίας αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας σε άλλο κράτος μέλος, δεν απαγόρευε καταρχήν στο κράτος μέλος υποδοχής να εξαρτήσει την χορήγηση της άδειας ασκήσεως της επίμαχης δραστηριότητος και από άλλους όρους, διαφορετικούς από αυτούς στους οποίους αναφερόταν η ίδια η οδηγία. Avτιθέτως, το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 64/427 προέβλεπε σαφώς το ενδεχόμενο επιβολής τέτοιων όρων από το κράτος μέλος υποδοχής.
36. Aξίζει στο σημείο αυτό να επισημανθεί ότι, σε κάθε περίπτωση, η οδηγία δεν θα μπορούσε καταρχήν να αποκλείσει από το κράτος υποδοχής τη δυνατότητα να επιβάλει επιπλέον όρους για τη χορήγηση της άδειας ασκήσεως των σχετικών δραστηριοτήτων, είτε οι όροι αυτοί αφορούσαν στις ουσιαστικές προϋποθέσεις της αναγνωρίσεως του δικαιώματος ασκήσεως των ενλόγω δραστηριοτήτων, είτε αφορούσαν στη διαδικασία της αναγνωρίσεως αυτής. Σε ό,τι αφορά στην περίπτωση όρων που αναφέρονται στις ουσιαστικές προϋποθέσεις, το Δικαστήριο έχει ταχθεί υπέρ αυτής της θέσεως με την απόφαση De Castro Freitas και Escallier, όπου έκρινε ότι ελλείψει της εναρμονίσεως των όρων προσβάσεως στις σχετικές δραστηριότητες και των όρων ασκήσεώς τους, «τα κράτη μέλη παραμένουν, κατ' αρχήν, αρμόδια να καθορίζουν τις αναγκαίες γενικές, εμπορικές ή επαγγελματικές γνώσεις και ικανότητες για την άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων και να απαιτούν την προσκόμιση διπλώματος, πιστοποιητικού ή άλλου τίτλου που να βεβαιώνει ότι οι ενδιαφερόμενοι διαθέτουν τις γνώσεις και ικανότητες αυτές» . Συναφώς, φρονώ πως, σε ό,τι αφορά σε όρους που αναφέρονται στη διαδικασία αναγνωρίσεως της υπάρξεως των απαιτούμενων γνώσεων και ικανοτήτων για την άσκηση των σχετικών δραστηριοτήτων, όπως είναι εν προκειμένω ο όρος της εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, θα έπρεπε να γίνει a fortiori δεκτή μία παρόμοια θέση, ήτοι ότι, ενόψει του μεταβατικού χαρακτήρα της οδηγίας 64/427 και της ελλείψεως εναρμονίσεως ως προς την ανάληψη και άσκηση των διαφόρων δραστηριοτήτων στα κράτη μέλη, τα κράτη αυτά ήσαν καταρχήν αρμόδια να καθορίζουν και τις διαδικαστικές προϋποθέσεις της χορηγήσεως αδείας ασκήσεως των ενλόγω δραστηριοτήτων, ακόμη και στην περίπτωση που οι προϋποθέσεις αυτές δεν ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 56 της Συνθήκης, σχετικά με την προστασία της δημοσίας τάξεως, της δημοσίας ασφάλειας και της δημοσίας υγείας .
37. Ωστόσο, δεν χωρεί αμφιβολία ότι τα κράτη μέλη δεν θα μπορούσαν να ασκήσουν την ανωτέρω αρμοδιότητά τους ανέλεγκτα, δηλαδή χωρίς περιορισμούς από την πλευρά του κοινοτικού δικαίου. Οπως αναφέρει το Δικαστήριο στην απόφαση De Castro Freitas και Escallier, σχετικά με τις ουσιαστικές προϋποθέσεις της αναγνωρίσεως του δικαιώματος παροχής υπηρεσιών στα κράτη μέλη υποδοχής, τα τελευταία όφειλαν να ασκούν τις εξουσίες τους στον τομέα αυτόν «διασφαλίζοντας τόσο τις θεμελιώδεις ελευθερίες τις οποίες εγγυώνται τα άρθρα 52 και 59 της Συνθήκης ΕΚ όσο και την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων οδηγίας που έχει μεταβατικό χαρακτήρα» .
38. Ενόψει των ανωτέρω πρέπει λοιπόν να γίνει δεκτό ότι η καταρχήν εξουσία ενός κράτους μέλους, όπως είναι η Γερμανία, να προβλέψει την υποχρέωση εγραφής στο εθνικό μητρώο βιοτεχνών μιας επιχειρήσεως που επιθυμεί να ασκήσει βιοτεχνική δραστηριότητα στο κράτος αυτό, θα έπρεπε να ασκείται με τέτοιο τρόπο ώστε να συνάδει τόσο προς τις αρχές που διέπουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που εγγυώνται τα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης όσο και με την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων της οδηγίας 64/427. Η συμβατότητα του τρόπου ασκήσεως αυτής της εξουσίας με τα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης θα εξετασθεί στη συνέχεια των προτάσεών μου. Στο σημείο αυτό θα περιορισθώ στην εξέταση της συμβατότητάς του με την πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων της οδηγίας 64/427 και, ειδικότερα, της διαδικασίας αναγνωρίσεως της επαγγελματικής εμπειρίας που θεσπίζει το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής.
39. Στο μέτρο που αποτελεί ένα χωριστό στάδιο της διαδικασίας αναγνωρίσεως του δικαιώματος ασκήσεως των βιοτεχνικών δραστηριοτήτων στη Γερμανία, το οποίο είναι διαδικαστικά ανεξάρτητο και μεταγενέστερο του σταδίου εξακριβώσεως των ουσιαστικών προϋποθέσεων αναγνωρίσεως του ενλόγω δικαιώματος, εκ πρώτης όψεως η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών δεν φαίνεται να επηρεάζει αρνητικά την ενγένει εφαρμογή των διαδικαστικών αρχών τις οποίες θέτει το άρθρο 4 της οδηγίας και οι οποίες φαίνεται να τηρούνται κατά το πρώτο στάδιο της διαδικασίας που θεσπίζουν οι διατάξεις του HandwO και του «κανονισμού ΕΚ περί βιοτεχνίας» . Εντούτοις, φρονώ ότι η πρακτική αποτελεσματικότητα αυτών των αρχών μπορεί να διακυβευθεί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών της εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, όπως αυτή προβλέπεται στο γερμανικό δίκαιο. Συγκεκριμένα, η υποχρέωση αυτής της εγγραφής, που αποτελεί συσταστικό τύπο του δικαιώματος ασκήσεως της βιοτεχνικής δραστηριότητας στη Γερμανία και εξασφαλίζεται μόνο μέσω νέας αιτήσεως που υποβάλλει η ενδιαφερόμενη επιχείρηση, μολονότι προηγουμένως έχει κριθεί ότι η τελευταία πληροί όλες τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την νόμιμη άσκηση της βιοτεχνικής δραστηριότητας και επομένως δεν υφίσταται καμία περαιτέρω ανάγκη ελέγχου με βάση το σύστημα που προέβλεπε το άρθρο 4 της οδηγίας 64/427, φαίνεται να επιβαρύνει σημαντικά χρονικά και οικονομικά την ήδη επιβαρυμένη από το πρώτο στάδιο διαδικασία εκδόσεως της απαραίτητης αδείας. Αυτή η συνολική επιβάρυνση μπορεί να φαλκιδεύσει και σε κάθε περίπτωση δεν διασφαλίζει την πρακτική αποτελεσματικότητα των διαδικαστικών αρχών του άρθρου 4 της οδηγίας, καθώς δεν θα είχε πρακτική σημασία να μπορούν να τηρηθούν τυπικά αυτές οι αρχές, αλλά να μην είναι τελικά συμφέρουσα η επιδίωξη εκδόσεως της σχετικής άδειας λόγω της χρονοβόρας, ενδεχομένως πολυέξοδης και γενικά επιβαρυμένης συνολικής διαδικασίας, ιδίως για τις επιχειρήσεις που ενδιαφέρονται να ασκήσουν μεμονωμένες ή ενγένει προσωρινές δραστηριότητες στο κράτος υποδοχής. Όπως θα εξηγήσω δε αναλυτικότερα στη συνέχεια των προτάσεών μου αυτή η επιβάρυνση φαίνεται επιπλέον να είναι δυσανάλογη προς οποιοδήποτε υπέρτερο γενικό συμφέρον, το οποίο θα μπορούσε να δικαιολογήσει την υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών.
40. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η ανάγκη διασφαλίσεως της πρακτικής αποτελεσματικότητας των διατάξεων της οδηγίας 64/427 έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική διάταξη κράτους μέλους, η οποία εξαρτά την παροχή βιοτεχνικών υπηρεσιών στο ενλόγω κράτος μέλος από επιχείρηση, που είναι εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος, από την εγγραφή της επιχειρήσεως αυτής στο μητρώο βιοτεχνών του κράτους μέλους υποδοχής, εφόσον έχει ήδη εκδοθεί κατ' εξαίρεση έγκριση, στο πλαίσιο της οποίας ελέγχθη ότι η επιχείρηση αυτή πληροί όλες τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που προβλέπουν οι εθνικές διατάξεις που μετέφεραν το άρθρο 3 της οδηγίας 64/427, και η απαιτούμενη διαδικασία εγγραφής στο μητρώο επιβαρύνει με πρόσθετες υποχρεώσεις και εξόδα την ενλόγω επιχείρηση.
γ) Επί των άρθρων 59 επ. της Συνθήκης
41. Όπως επισημαίνει εύστοχα η Επιτροπή στις παρατηρήσεις της, για να καταρτίσει τη διαδικασία αδείας που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 64/427, το κράτος μέλος υποδοχής θα έπρεπε να λάβει υπόψη του τις γενικές αρχές που ανέπτυξε το Δικαστήριο στη νομολογία του σχετικά με τα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης που ρυθμίζουν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις οποίες περιλαμβάνονται και οι βιοτεχνικές δραστηριότητες .
42. Σύμφωνα με την νομολογία αυτή, το άρθρο 59, το οποίο έχει άμεση εφαρμογή μετά το πέρας της μεταβατικές περιόδου, «επιτάσσει όχι μόνον την κατάργηση κάθε δυσμενούς διακρίσεως έναντι του παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειάς του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, ακόμη και αν αυτός εφαρμόζεται αδιακρίτως τόσο στους ημεδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες όσο και σ' αυτούς των άλλων κρατών μελών, οσάκις μπορεί να παρεμποδίσει, να παρενοχλήσει ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες όταν αυτός είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, όπου νομίμως παρέχει ανάλογες υπηρεσίες» .
43. Επίσης, σύμφωνα με πάγια νομολογία, «η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, μπορεί να περιορισθεί μόνον από ρυθμίσεις δικαιολογούμενες από το γενικό συμφέρον και επιβαλλόμενες σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους όπου παρέχονται οι υπηρεσίες, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους που έχει την εγκατάστασή του» .
44. Τέλος, σύμφωνα με την νομολογία του Δικαστηρίου, οι ανωτέρω περιοριστικές ρυθμίσεις πρέπει να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας. «H εφαρμογή των εθνικών ρυθμίσεων επί των παρεχόντων υπηρεσίες προσώπων που είναι εγκατεστημένα σε άλλα κράτη μέλη πρέπει να είναι ικανή να εξασφαλίσει την πραγματοποίηση του επιδιωκομένου σκοπού και να μη βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού· με άλλα λόγια, πρέπει το ίδιο αποτέλεσμα να μην μπορεί να επιτευχθεί διά της εφαρμογής λιγότερο περιοριστικών κανόνων» . Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει επανειλημμένως ότι «ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εξαρτά την παροχή υπηρεσιών στο έδαφός του από την τήρηση όλων των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την εγκατάσταση και κατ' αυτόν τον τρόπο να στερεί από κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα τις διατάξεις της Συνθήκης που προορίζονται ακριβώς για τη διασφάλιση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών» .
45. Ενόψει της νομολογίας του Δικαστηρίου, η επιβολή της υποχρεώσεως σε επιχείρηση ενός κράτους μέλους, που επιδιώκει να ασκήσει βιοτεχνική δραστηριότητα στη Γερμανία, να εγγραφεί στο μητρώο βιοτεχνών του κράτους αυτού, φαίνεται να συνιστά περιορισμό ο οποίος μπορεί να παρεμποδίσει, να παρενοχλήσει ή, τουλάχιστον, να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος τις υπηρεσίες στο κράτος μέλος υποδοχής, παρά το γεγονός ότι η επιβολή της ανωτέρω υποχρεώσεως εφαρμόζεται αδιακρίτως τόσο στους ημεδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες όσο και σ' αυτούς των άλλων κρατών μελών . Στο ανωτέρω συμπέρασμα καταλήγω λαμβάνοντας υπόψη τα χαρακτηριστικά της υποχρεώσεως εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών στη Γερμανία, ιδίως δε το γεγονός ότι το γερμανικό δίκαιο όχι μόνο απαιτεί την εγγραφή κάθε επιχειρήσεως στο ενλόγω μητρώο, αλλά και εξαρτά από την ενλόγω εγγραφή την πρόσβαση στην ελεύθερη παροχή των βιοτεχνικών υπηρεσιών. Αν, εκτός του συστατικού χαρακτήρα της εγγραφής, ληφθεί υπόψη και το γεγονός της χρονικής και οικονομικής επιβαρύνσεως που επιφέρει η νέα αίτηση που πρέπει να κατατεθεί για την πραγματοποίηση της εγγραφής αυτής, γίνεται φανερό ότι η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, όπως αυτή προβλέπεται στη Γερμανία, μπορεί να καταστήσει λιγότερο ελκυστική την άσκηση δραστηριότητας σε αυτό το κράτος μέλος υποδοχής. Όπως εύστοχα παρατηρεί η Επιτροπή, αυτός ο περιοριστικός χαρακτήρας της ενλόγω υποχρεώσεως, γίνεται περισσότερο προφανής στην περίπτωση των επιχειρήσεων που επιθυμούν να δραστηριοποιηθούν στη Γερμανία περιστασιακά, ακόμη και για μία μόνον φορά. Στην περίπτωση αυτή η υποχρέωση νέας αιτήσεως και καταβολής επιπλέον τέλους μπορούν να μειώσουν το επιδιωκόμενο όφελος, τουλάχιστον στα μικρά σχέδια, σε τέτοιο βαθμό ώστε η δραστηριοποίηση στη Γερμανία επιχειρήσεων εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη να παρουσιάζεται πλέον ως λιγότερο ελκυστική.
46. Ωστόσο, παρά το γεγονός ότι η υποχρέωση εγγραφής φαίνεται να συνιστά περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, προκειμένου να κριθεί αν προσκρούει στο άρθρο 59 της Συνθήκης, πρέπει να διερευνηθεί: πρώτον, αν η υποχρέωση αυτή είναι αναγκαία, δηλαδή αν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που δεν διασφαλίζεται από τις διατάξεις του κράτους εγκαταστάσεως της επιχειρήσεως· δεύτερον, αν είναι κατάλληλη, δηλαδή αν είναι πραγματικά σε θέση να εξυπηρετήσει τον σκοπό γενικού συμφέροντος· και, τρίτον, αν είναι ορθολογική (stricto sensu αναλογική), δηλαδή αν είναι περιοριστική στο βαθμό που είναι πραγματικά αναγκαίος για την επίτευξη του ανωτέρω σκοπού και τα συνδεόμενα με αυτήν την υποχρέωση πλεονεκτήματα υπερσκελίζουν ή τουλάχιστον ισούνται με τα μειονεκτήματα.
47. Μολονότι ανήκει στον εθνικό δικαστή, ο οποίος γνωρίζει καλύτερα το εθνικό δίκαιο και τα πραγματικά ζητήματα της υποθέσεως της κύριας δίκης, να προβεί στον έλεγχο της εφαρμογής των τριών επί μέρους στοιχείων της lato sensu αρχής της αναλογικότητας, φρονώ ότι πρέπει να επισημανθούν ορισμένα στοιχεία που προκύπτουν εμφανώς από την αντιπαραβολή των κριτηρίων της νομολογίας και των χαρακτηριστικών που παρουσιάζει η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών στη Γερμανία, όπως η υποχρέωση αυτή περιγράφεται στη διάταξη παραπομπής.
48. Σε ό,τι αφορά στην αναγκαιότητα της εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών των επιχειρήσεων που επιθυμούν να ασκήσουν βιοτεχνική δραστηριότητα στο κράτος μέλος υποδοχής, δεν χωρεί αμφιβολία πως, μολονότι ο εθνικός δικαστής δεν αναφέρει τίποτε σχετικά, είναι ορατοί θεμιτοί λόγοι υπέρτερου γενικού συμφέροντος που μπορούν να δικαιολογήσουν τον σχετικό περιορισμό στην πρόσβαση στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Συγκεκριμένα, η καταγραφή των στοιχείων κάθε επιχειρήσεως που δραστηριοποιείται στο έδαφος ενός κράτους μέλους είναι αδιαμφισβήτητα απαραίτητη προϋπόθεση τόσο της προστασίας των αποδεκτών των σχετικών υπηρεσιών μέσω της ενημερώσεώς τους σε σχέση με την επιχείρηση αυτή όσο και της αποτελεσματικής εφαρμογής άλλων διατάξεων του κράτους μέλους υποδοχής (π.χ. ρυθμιστικών, πειθαρχικών ή άλλων διατάξεων, όπως είναι οι διατάξεις του νόμου για την καταπολέμηση της μαύρης εργασίας που εφαρμόστηκαν στην υπόθεση της κύριας δίκης ). Για το λόγο αυτό, είναι λογικό η υποχρέωση καταγραφής σε μητρώο των στοιχείων των δραστηριοποιουμένων επιχειρήσεων να ισχύει σε πολλά κράτη μέλη, όπως αναφέρει και στις γραπτές παρατηρήσεις του το Kreis Heinsberg . Εξάλλου, η προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών και η εγγύηση της αποτελεσματικής ρυθμίσεως της ασκήσεως των σχετικών δραστηριοτήτων συμβάλλει εμμέσως στη γενική βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων βιοτεχνικών εργασιών στο κράτος μέλος υποδοχής .
49. Φρονώ δε ότι η ανάγκη εξυπηρετήσεως των ανωτέρω λόγων γενικού συμφέροντος υφίσταται, όχι μόνον στην περίπτωση εγκαταστάσεως μιας επιχειρήσεως στο κράτος μέλος υποδοχής, αλλά και στην περίπτωση της απλής παροχής υπηρεσιών που δεν συνοδεύεται από εγκατάσταση στο κράτος αυτό. Σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, δεν χωρεί, κατά τη γνώμη μου, αμφιβολία ως προς το γεγονός πως τόσο η προστασία των αποδεκτών των υπηρεσιών μέσω της συγκεντρώσεως, καταγραφής και διαθέσεως των στοιχείων της επιχειρήσεως, που τις παρέχει, όσο και η δυνατότητα ελέγχου του τρόπου ασκήσεως αυτών των υπηρεσιών πρέπει να διασφαλίζονται και για υπηρεσίες που παρέχονται προσωρινώς ή ακόμη και εφάπαξ. Ειδικότερα, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι αρκεί και μία περίπτωση κακής ποιότητας παροχής ορισμένων υπηρεσιών ώστε να προκληθεί σημαντική βλάβη των εννόμων συμφερόντων των αποδεκτών των υπηρεσιών αυτών.
50. Συναφώς, αξίζει να επισημανθεί ότι οι ανωτέρω λόγοι γενικού συμφέροντος δεν θα μπορούσαν να έχουν εξυπηρετηθεί από πιθανές διατάξεις του κράτους μέλους εγκαταστάσεως της ενδιαφερόμενης επιχειρήσεως, αφενός, διότι από τη φύση τους οι λόγοι αυτοί αναφέρονται στο ιδιαίτερο νομικό και πραγματικό καθεστώς που μπορεί να ισχύει στο κράτος μέλος υποδοχής σχετικά με την πρόσβαση στις συγκεκριμένες δραστηριότητες και στην άσκησή τους, σε συνδυασμό και με τις ιδιαιτερότητες του κράτους αυτού στους τομείς της δημοσίας ασφάλειας, της δημοσίας υγείας και της δημοσίας τάξεως, και, αφετέρου, διότι, ελλείψει εναρμονίσεως των όρων προσβάσεως στις ανωτέρω δραστηριότητες και στην άσκησή τους και ελλείψει κοινού μητρώου επιχειρήσεων, δεν θα ήταν δυνατή σε ένα κράτος μέλος η εξυπηρέτηση των ενλόγω σκοπών γενικού συμφέροντος μέσω της ενδεχόμενης εφαρμογής κανόνων άλλου κράτους μέλους.
51. Σε ό,τι αφορά στην καταλληλότητα της υποχρεώσεως εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών του οικείου γερμανικού βιοτεχνικού επιμελητηρίου, φρονώ ότι μία τέτοιου είδους εγγραφή είναι πραγματικά σε θέση να εξυπηρετήσει τους ιδιαίτερους σκοπούς της εγγυήσεως της πληροφορήσεως, του ελέγχου του τρόπου ασκήσεως και, κυρίως, της προστασίας των αποδεκτών των βιοτεχνικών υπηρεσιών που παρέχονται από επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη. Αυτή η υποχρέωση εγγραφής φαίνεται να συνιστά ένα αποτελεσματικό μέτρο για την υλοποίηση των ανωτέρω σκοπών, ενώ δεν είναι εύκολο να φαντασθεί κανείς με ποιον άλλον τρόπο θα μπορούσαν να διατίθενται συγκεντρωμένα τα απαραίτητα στοιχεία που αφορούν σε μία επιχείρηση.
52. Εντούτοις, σε ό,τι αφορά στον stricto sensu αναλογικό της χαρακτήρα, είναι μάλλον προφανές πως η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, όπως προβλέπεται από τις διατάξεις του γερμανικού δικαίου, δεν συνιστά την ορθολογικότερη επιλογή που θα μπορούσε να γίνει.
53. Συγκεκριμένα, η διαδικασία εγγραφής που προβλέπει το γερμανικό δίκαιο φαίνεται να περιορίζει υπό την έννοια ότι καθιστά λιγότερο ελκυστική την παροχή υπηρεσιών σε βαθμό που δεν είναι πραγματικά αναγκαίος για την ικανοποίηση του υπέρτερου γενικού συμφέροντος της δυνατότητας ρυθμίσεως της παροχής των βιοτεχνικών υπηρεσιών και της προστασίας των αποδεκτών των υπηρεσιών αυτών. ράγματι, δεν δικαιολογείται γιατί, προκειμένου να εξασφαλισθεί η απαραίτητη εγγραφή στο μητρώο, πρέπει να κινηθεί νέα διαδικασία με υποβολή αιτήσεως και καταβολή δικαιολογητικών και τελών. H νέα αυτή διαδικασία δεν φαίνεται να εξυπηρετεί σε τίποτα το ως άνω υπέρτερο γενικό συμφέρον, ενώ παράλληλα επιβαρύνει το σύνολο της διαδικασίας εξασφαλίσεως του δικαιώματος ασκήσεως των βιοτεχνικών δραστηριοτήτων στο κράτος μέλος υποδοχής. Το ενλόγω γενικό συμφέρον θα μπορούσε κάλλιστα να εξυπηρετηθεί από μία εγγραφή η οποία θα γινόταν αυτομάτως, μέσω διοικητικής οδού, με βάση τα στοιχεία που έχουν συγκεντρωθεί κατά το στάδιο χορηγήσεως της κατ' εξαίρεση εγκρίσεως, χωρίς να καθυστερείται και να περιπλέκεται η δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ή να επιβαρύνεται με πρόσθετες υποχρεώσεις και έξοδα ο παρέχων τις υπηρεσίες .
54. Συναφώς, το Kreis Heinsberg, επισημαίνοντας ελλείψεις στην περιγραφή του εθνικού νομικού πλαισίου από τη διάταξη παραπομπής, παρατηρεί ότι για λόγους που συνδέονται με το πρόσωπο του αιτούντος ή λόγω ιδιαιτέρων δυσχερειών (για παράδειγμα, αν μεγάλη απόσταση χωρίζει την έδρα της επιχειρήσεως από το επιμελητήριο), η εγγραφή στο μητρώο και η έκδοση της κάρτας μπορούν να λάβουν χώρα την ίδια μέρα, με απλή παρουσίαση μιας βεβαιώσεως της κατ' εξαίρεση εγκρίσεως.
55. Σχετικά με την ανωτέρω παρατήρηση, πρέπει, βέβαια, να υπομνησθεί ότι η ερμηνεία και ο επακριβής προσδιορισμός του εθνικού νομικού πλαισίου της Γερμανίας ανήκει στην αρμοδιότητα του αιτούντος δικαστή και ότι το Δικαστήριο δεν είναι σε θέση να κρίνει επί των αμφισβητήσεων του Kreis Heinsberg ως προς την περιγραφή των εθνικών διατάξεων που διέπουν την εγγραφή στο μητρώο βιοτεχνών. Ωστόσο, φρονώ ότι, εφόσον δεν αμφισβητείται κατ' ουσία πως η εγγραφή στο μητρώο δεν γίνεται αυτομάτως, διότι απαιτείται νέα αίτηση της ενδιαφερόμενης επιχειρήσεως, ο δυσανάλογος χαρακτήρας της διαδικασίας δεν φαίνεται να μπορεί να θεραπευθεί ούτε με την πρόβλεψη κατ' εξαίρεση δηλαδή, υπό ειδικές συνθήκες ταχύτατων διαδικασιών ούτε με την ενδεχόμενη μείωση ή κατάργηση ορισμένων πιστοποιητικών ή των τελών αιτήσεως. Εφόσον η εγγραφή έχει συστατικό χαρακτήρα για την πρόσβαση στην παροχή υπηρεσιών, σε κάθε περίπτωση μη αυτομάτου εγγραφής τα υπάρχοντα μειονεκτήματα δεν φαίνεται καταρχήν να δικαιολογούνται από τα πλεονεκτήματα που αφορούν στην εξυπηρέτηση των συγκεκριμένων λόγων υπέρτερου γενικού συμφέροντος και, για τον λόγο αυτόν, η υποχρέωση εγγραφής στο μητρώο βιοτεχνών, όπως προβλέπεται στο γερμανικό δίκαιο, προσκρούει στα άρθρα 59 επ. της Συνθήκης που εγγυώνται την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
VI ρόταση
56. Με βάση τα ανωτέρω προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικασστικό ερώτημα που έθεσε το Amtsgericht Heinsberg ως εξής:
«Το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) και το άρθρο 4 της οδηγίας 64/427/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουλίου 1964, περί των λεπτομερειών εφαρμογής των μεταβατικών μέτρων στον τομέα των μη μισθωτών δραστηριοτήτων μεταποιήσεως που υπάγονται στις κλάσεις 23-40 ΔΤΤΒ (Βιομηχανία και Βιοτεχνία), πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι απαγορεύουν εθνική διάταξη κράτους μέλους, η οποία εξαρτά την παροχή βιοτεχνικών υπηρεσιών στο ενλόγω κράτος μέλος από επιχείρηση, που είναι εγκατεστημένη σε άλλο κράτος μέλος, από την εγγραφή της επιχειρήσεως αυτής στο μητρώο βιοτεχνών του κράτους μέλους υποδοχής, εφόσον έχει ήδη εκδοθεί κατ' εξαίρεση έγκριση, στο πλαίσιο της οποίας ελέγχθη ότι η επιχείρηση αυτή πληροί όλες τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που προβλέπουν οι εθνικές διατάξεις που μετέφεραν το άρθρο 3 της οδηγίας 64/427, και η απαιτούμενη διαδικασία εγγραφής στο μητρώο δεν είναι αυτόματη, αλλά επιβαρύνει με πρόσθετες υποχρεώσεις και έξοδα την ενλόγω επιχείρηση και, σε κάθε περίπτωση, καθυστερεί ή περιπλέκει την παροχή υπηρεσιών.»