null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 12. března 2026(1)
Řízení o posudku 1/24
zahájené na žádost Evropské komise
„ Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU – Letecká doprava – Dohoda o letecké dopravě mezi Sultanátem Omán na straně jedné a Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé – Článek
3 odst. 2 SFEU – Mezinárodní smlouva, která může ovlivnit společná pravidla – Pravomoc Evropské unie uzavřít takovou smlouvu sama“
Obsah
I.
Úvod
II.
Skutkové okolnosti
A.
Události, které vedly k přijetí návrhu zamýšlené dohody
B.
Řízení před Soudním dvorem
C.
Kontext zamýšlené dohody
1.
Mezinárodní právní kontext
2.
Dohody o letecké dopravě uzavírané členskými státy a Evropskou unií po rozsudcích „Otevřené nebe“
3.
Obsah zamýšlené dohody se Sultanátem Omán
III.
Analýza
A.
K přípustnosti
B.
Existence a povaha vnější pravomoci Unie
1.
Existence vnější pravomoci Unie
2.
Povaha vnější pravomoci Unie
3.
Smíšené dohody
C.
Svěření pravomoci Evropské unii k udělení přepravních práv třetím zemím
D.
Výlučná pravomoc Unie uzavřít zamýšlenou dohodu z důvodu nezbytnosti
E.
Výlučná pravomoc Unie uzavřít zamýšlenou dohodu na základě účinku vyplývajícího z rozsudku AETR
1.
K otázce důkazního břemene
2.
Hlavní neshoda mezi účastníky řízení v projednávané věci
3.
Účinek vyplývající z rozsudku AETR a ovlivnění
4.
Použití na zamýšlenou dohodu
a)
Závazky, které je nutno posuzovat
b)
Článek 3 zamýšlené dohody („Udělení práv“)
1)
Dochází k překrývání?
2)
Dochází k ovlivnění společných pravidel Unie bez překrývání?
c)
Článek 8 („Spravedlivá hospodářská soutěž“)
d)
Článek 11 („Cla, daně, poplatky a platby“)
e)
Ostatní ustanovení hlavy I
IV.
Závěry
I.      Úvod
1.        „Nebe (ne)zná hranic“.
2.        V projednávané věci vyvstává otázka, zda je nebe (stále ještě) hranicí výlučné pravomoci Unie k uzavírání dohod o letecké dopravě se třetími zeměmi.
3.        Uvedená otázka byla vznesena Evropskou komisí prostřednictvím žádosti ze dne 13. září 2024, kterou je Soudní dvůr na základě čl. 218 odst. 11 SFEU
žádán o vydání posudku k následující otázce:
„Má Evropská unie výlučnou pravomoc uzavřít dohodu o letecké dopravě mezi Sultanátem Omán na straně jedné a Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé?“
4.        Klíčovým problémem, z něhož uvedená otázka vychází, je, zda Unie získala výlučnou pravomoc k udělení přepravních práv třetím zemím. Takové udělení práv umožňuje leteckým dopravcům třetích zemí létat mezi územími členských států, přes tato území a na ně.
5.        V rozsudcích „Otevřené nebe“(2) konstatoval Soudní dvůr, že s ohledem na tehdy platný stav unijního práva neměla Unie v oblasti služeb letecké dopravy výlučnou pravomoc(3). Komise, podporovaná Evropským parlamentem, tvrdí, že dnešní stav unijního práva vyžaduje odlišnou odpověď.
6.        Pokud by Soudní dvůr odpověděl na položenou otázku kladně, mělo by to za následek, že členské státy by již nemohly uzavírat dohody o letecké dopravě se třetími zeměmi – a to nejen dohodu se Sultanátem Omán, o kterou jde v projednávané věci, ale ani žádnou jinou dohodu s kteroukoli třetí zemí.
7.        Odpověď na otázku položenou Komisí vyžaduje, aby se Soudní dvůr ponořil do složité problematiky unijního ústavního práva, které upravuje vnější pravomoci Unie. Soudní dvůr je zejména žádán o upřesnění metodiky, kterou uplatňuje na posouzení třetího případu popsaného v čl. 3 odst. 2 SFEU, na jehož základě má Unie výlučnou pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření „může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“.
8.        Své stanovisko budu strukturovat následujícím způsobem. Nejprve vysvětlím relevantní skutkové okolnosti tohoto řízení (oddíl II). Poté vylíčím události, které vedly až k zamýšlené dohodě, její obsah, jakož i kontext mezinárodního a unijního práva, do něhož má být uvedená dohoda zasazena. Následně podrobím analýze otázku položenou Soudnímu dvoru (oddíl III). V ní se nejprve vyjádřím k otázce údajné nepřípustnosti projednávané žádosti o posudek Soudního dvora (oddíl III.A). Poté se zaměřím na judikaturu týkající se existence a povahy vnějších pravomocí (oddíl III.B). Na to navážu tím, že se budu zabývat otázkou existence pravomoci Unie udělovat přepravní práva třetím zemím, o kterou se přou někteří účastníci tohoto řízení (oddíl III.C), a poté se zaměřím na případnou výlučnou povahou uvedené pravomoci podle čl. 3 odst. 2 SFEU na základě nezbytnosti (oddíl III.D) nebo na základě účinku vyplývajícího z rozsudku AETR (oddíl III.E).
II.    Skutkové okolnosti
A.      Události, které vedly k přijetí návrhu zamýšlené dohody
9.        V roce 2018 byla Komise prostřednictvím směrnic pro jednání zmocněna k uzavření komplexní dohody o letecké dopravě mezi Unií a jejími členskými státy na jedné straně a Sultanátem Omán na straně druhé(4).
10.      Uvedené směrnice byly vydány formou dvou samostatných rozhodnutí.
11.      V prvním rozhodnutí Rada zmocnila Komisi k zahájení jednání se Sultanátem Omán, pokud jde o záležitosti spadající do výlučné pravomoci Unie(5).
12.      Druhé rozhodnutí bylo přijato členskými státy zasedajícími v Radě, nikoli Radou jako orgánem Unie. Zmíněné rozhodnutí zmocnilo Komisi k jednání o těch aspektech zamýšlené dohody se Sultanátem Ománem, které nespadají do výlučné pravomoci Unie(6).
13.      Žádné z uvedených dvou rozhodnutí neupřesňuje, které záležitosti podle nich spadají do výlučné pravomoci Unie a které nikoli.
14.      Na zasedání Výboru stálých zástupců, které následovalo po přijetí těchto dvou rozhodnutí, vyjádřila Komise nesouhlas s tím, jaké pověření jí bylo uděleno výše uvedenými směrnicemi pro jednání. Mimo jiné uvedla následující:
„2.      Komise se domnívá, že Unie má pravomoc sjednávat a uzavírat komplexní dohody v oblasti letecké dopravy ve všech jejich částech. Připomíná rovněž, že v souladu s judikaturou Soudního dvora, jak vyplývá z rozsudku ve věci C‑459/03 (body 92 až 95), není existence vnější pravomoci Unie v zásadě podmíněna přijetím opatření sekundárního práva vztahujících se na danou oblast.
[...]
4.       Komise se navíc domnívá, že sjednání komplexní dohody o letecké dopravě samotnou Unií je nejúčinnějším způsobem, jak dosáhnout cílů společné dopravní politiky, zejména pokud jde o společné zacházení, které má být v rámci Unie poskytováno leteckým dopravcům usazeným ve třetích zemích, a společné zacházení, které mají třetí země poskytovat leteckým dopravcům Unie.
5.       Aby bylo možné okamžitě využívat výhod plynoucích z mezinárodních dohod v oblasti letectví, měly by se uplatňovat co nejdříve po jejich podpisu. Ze stávající praxe vyplývá, že účast členských států na těchto dohodách u nich významným způsobem zpožďuje vstup v platnost, přičemž předběžné uplatňování dohod není v těchto případech vždy umožněno“(7).
15.      Jednání o zamýšlené dohodě byla uzavřena dne 7. června 2020 a její znění bylo parafováno dne 1. prosince 2021.
16.      Návrh znění uvedené dohody, jak byl předložen Soudnímu dvoru, by měl být nyní podepsán Unií i všemi jejími členskými státy. Z toho vyplývá, že uvedená dohoda je ve své současné podobě koncipována tak, že má být uzavřena jako smíšená dohoda.
17.      Komise dosud nepředložila návrh rozhodnutí Rady o podpisu uvedené dohody jménem Unie(8).
B.      Řízení před Soudním dvorem
18.      Písemná vyjádření k žádosti Komise o posudek Soudního dvora předložily Parlament, Rada a vlády všech členských států s výjimkou Rumunska. Zatímco Parlament podporuje postoj Komise, podle kterého má Unie výlučnou pravomoc zamýšlenou dohodu uzavřít, Rada a všechny zúčastněné členské státy zastávají opačný názor.
19.      Ve dnech 7. a 8. července 2025 se konalo jednání, kterého se zúčastnily Parlament, Rada, Komise, jakož i belgická, bulharská, česká, dánská, německá, řecká, španělská, francouzská, italská, kyperská, litevská, lucemburská, maďarská, maltská, nizozemská, rakouská, portugalská, slovenská a švédská vláda a Irsko.
C.      Kontext zamýšlené dohody
1.      Mezinárodní právní kontext
20.      V roce 1944 se zástupci 54 států sešli v Chicagu (Spojené státy), aby „přijali opatření k okamžitému zavedení dočasných celosvětových leteckých tras a služeb“ a „projednali zásady a metody, které budou uplatněny při přijímání nové úmluvy v odvětví letecké dopravy“(9).
21.      Chicagská konference vedla k přijetí Úmluvy o mezinárodním civilním letectví (dále jen „Chicagská úmluva“)(10).
22.      Chicagská úmluva je stále základním mezinárodněprávním nástrojem upravujícím práva a povinnosti států v oblasti mezinárodního civilního letectví(11). Signatáři této úmluvy jsou všechny členské státy, nikoli však sama Unie(12).
23.      Chicagská úmluva obsahuje v článku 1 jednoznačné uznání toho, „že každý stát má úplnou a výlučnou svrchovanost nad vzduchovým prostorem nad svým územím“(13).
24.      Z uvedeného důvodu platí, jak stanoví článek 6 zmíněné úmluvy, že „žádná pravidelná mezinárodní letecká dopravní služba nesmí býti provozována nad územím smluvního státu nebo na něm, leč se zvláštním svolením nebo jiným zmocněním tohoto státu, a v souhlase s podmínkami takového svolení nebo zmocnění“.
25.      Na základě takto stanoveného rámce teoreticky platí, že uskutečnění mezinárodního letu přes územní hranice vyžaduje vždy udělení povolení dotčeným státem či státy, ať již prostřednictvím dvoustranné, nebo mnohostranné dohody(14).
26.      Souběžně s Chicagskou konferencí – byť odděleně od úmluvy(15) – formulovali vyjednavači soubor obchodních leteckých práv nazývaných „svobody vzduchu“(16).
27.      V současné době rozlišuje Mezinárodní organizace pro civilní letectví (dále jen „ICAO“) devět svobod vzduchu. Jsou znázorněny na níže uvedeném obrázku(17):
28.      Pouze třetí až devátá svoboda umožňují obchodní leteckou dopravu a jsou často označovány jako „přepravní práva“. Otevírají přístup na trh pro lety začínající v jednom státě, které končí na území jiného státu nebo dochází na území jiného státu k přistání(18). První a druhá svoboda nejsou považovány za svobody poskytující přístup na trh.
29.      Na Chicagské konferenci byly přijaty dvě mnohostranné dohody, které upravují vzájemnou výměnu přepravních práv týkající se vybraných svobod vzduchu.
30.      Zaprvé se jednalo o Dohodu o tranzitu mezinárodních leteckých služeb(19), která upravuje mnohostrannou vzájemnou výměnu práv z tranzitu leteckou cestou, tj.
práva přeletu (první svoboda vzduchu) a práva přistát pro technické účely (druhá svoboda vzduchu). Všechny členské státy jsou smluvními stranami uvedené dohody(20).
31.      Zadruhé se jednalo o Dohodu o mezinárodní letecké dopravě, jejímž účelem bylo upravit mnohostrannou vzájemnou výměnu první až páté svobody(21). Zmíněná dohoda však byla podepsána a přijata pouze malým počtem států, takže v podstatě existuje jen na papíře(22).
32.      Neexistence dohody upravující vzájemnou výměnu přepravních práv na mnohostranné úrovni vedla k rozmachu dvoustranných nebo regionálních dohod o letecké dopravě, jimiž došlo k vzájemnému otevření vnitrostátního vzdušného prostoru a trhu příslušných států pro účely provozování mezinárodních leteckých služeb(23).
33.      Před vydáním rozsudků „Otevřené nebe“ tak bylo v Unii ustálenou praxí, že členské státy uzavíraly se třetími zeměmi dvoustranné dohody o letecké dopravě(24). V roce 2003 existovalo podle odhadu přibližně 1 500 takových dvoustranných dohod(25).
34.      Jak zdůraznila německá vláda, při vzájemné výměně přepravních práv prostřednictvím dvoustranných dohod jsou nejčastěji předmětem výměny první až čtvrtá svoboda, přičemž pátá a šestá svoboda jsou obvykle omezené, sedmá svoboda je sjednána jen zřídka a osmá a devátá svoboda jsou téměř vždy vyloučeny(26).
35.      Zamýšlená dohoda se Sultanátem Omán, dotčená v projednávané věci, se týká pouze udělení přepravních práv v rámci první až čtvrté svobody(27).
2.      Dohody o letecké dopravě uzavírané členskými státy a Evropskou unií po rozsudcích „Otevřené nebe“
36.      Po vydání rozsudků „Otevřené nebe“ se situace v Evropské unii změnila. Bude tedy vhodné ji stručně popsat.
37.      Již od začátku devadesátých let, tedy v období, kdy unijní normotvůrce přijímal nejrůznější nařízení vytvářející vnitřní trh v odvětví letecké dopravy(28), Komise opakovaně žádala Radu o vydání směrnic, které by Komisi zmocnily ke sjednání dohody o letecké dopravě s orgány Spojených států amerických s cílem nahradit řadu dvoustranných dohod mezi uvedenou zemí a členskými státy(29). Komise rovněž žádala členské státy o koordinaci jejich postojů před tím, než zahájí vyjednávání se Spojenými státy.
38.      Vzhledem k tomu, že Rada Komisi takové zmocnění opakovaně odmítala udělit (až do roku 1996)(30) a Komise zjistila, že její žádosti o koordinaci mezi členskými státy nebyly vyslyšeny, zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti proti Spojenému království, Dánsku, Švédsku, Finsku, Belgii, Lucembursku, Rakousku a Německu(31).
39.      V rozsudcích vydaných v uvedených věcech Soudní dvůr žalobním důvodům vzneseným Komisí vyhověl pouze částečně. Zaprvé souhlasil s tvrzením, že členské státy sjednaly určitá ustanovení týkající se záležitostí, které se v důsledku existence vnitřních unijních pravidel staly výlučnou pravomocí Unie(32). Zadruhé měl za to, že zvláštní ustanovení obsažené v každé z tzv.
dohod „o otevřeném nebi“ uzavřených mezi Spojenými státy a příslušným členským státem, které omezuje vlastnictví a kontrolu leteckých společností, je v rozporu se svobodou usazování, jak je zaručena článkem 52 SFEU(33).
40.      Soudní dvůr však konstatoval – a tato skutečnost má pro projednávanou věc zvláštní význam – že unijní právo ve své tehdejší podobě neupravovalo udělování přepravních práv nebo udělování provozních licencí leteckým dopravcům ze třetích zemí. Mezinárodní závazek přijatý uvedenými členskými státy vzájemnou výměnou přepravních práv se třetí zemí tak nelze považovat za závazek mající dopad na unijní právní úpravu(34).
41.      Praktickým důsledkem konstatování Soudního dvora, že některé části dvoustranných dohod o letecké dopravě se třetími zeměmi spadají do výlučné pravomoci Unie, bylo, že členské státy již nemohly takové dohody uzavírat, aniž by i Unie byla jejich smluvní stranou. Jinými slovy, Unie nyní musela být vždy smluvní stranou takových dohod. To pobídlo Komisi k tomu, aby začala provádět společnou politiku vnějších vztahů Unie v oblasti letecké dopravy(35).
42.      Aby došlo k nápravě porušení zjištěných v rozsudcích „Otevřené nebe“, bylo Komisi uděleno horizontální zmocnění k renegociaci dohod se Spojenými státy. Rovněž byla směrnicemi pověřena renegociací dohod, které byly uzavřeny členskými státy jako dvoustranné dohody a které obsahovaly doložky, jež byly považovány za ustanovení, která spadají do výlučné pravomoci Unie nebo jsou v rozporu s unijním právem(36).
43.      Výslednými horizontálními dohodami však nebyly nahrazeny dvoustranné dohody členských států, pouze byla změněna nebo doplněna příslušná ustanovení zmíněných dohod, jež byla považována za ustanovení, která spadají do výlučné pravomoci Unie nebo jsou v rozporu s unijním právem.
44.      Součástí nové vnější politiky v oblasti letecké dopravy, kterou Komise sleduje v návaznosti na rozsudky „Otevřené nebe“, je i snaha uzavírat komplexní dohody o letecké dopravě se strategickými partnery Unie a sousedními státy. Jakmile takové dohody vstoupí v platnost, stanou se jakékoli dvoustranné dohody uzavřené mezi členskými státy a příslušnými třetími zeměmi obsoletní a jsou těmito komplexními dohodami nahrazeny.
45.      Většina takových dohod je uzavřena ve formě „smíšených“ dohod, včetně komplexní dohody o letecké dopravě se Spojenými státy(37), mnohostranné dohody o vytvoření společného evropského leteckého prostoru s některými sousedními zeměmi(38) a řady dvoustranných dohod s některými třetími zeměmi(39).
46.      Některé komplexní dohody o letecké dopravě však byly uzavřeny jako výlučné dohody Unie. První taková dohoda byla uzavřena s Norským královstvím v roce 1992(40). V roce 2002 následovala dohoda se Švýcarskou konfederací(41). Dohoda o obchodu a spolupráci se Spojeným královstvím(42), uzavřená po jeho vystoupení z Unie, byla rovněž uzavřena jako výlučná dohoda Unie, ale obsahuje kapitoly o letecké dopravě a udělování přepravních práv. Uvedené dohody sice svědčí o tom, že dohody o letecké dopravě může uzavírat samotná Unie, nicméně jak vysvětlím později, skutečnost, že se členské státy uvedených dohod neúčastní jako smluvní strany, není důkazem výlučné pravomoci Unie ve vztahu ke všem částem takových dohod o letecké dopravě.
47.      Komise ve své žádosti a na jednání odkázala na zmíněné příklady dohod o letecké dopravě, které jsou výlučnými dohodami Unie, na podporu svého argumentu, že pokud by takové dohody se třetími zeměmi mohla uzavírat samotná Unie, došlo by ke zjednodušení a zrychlení vnější politiky Unie v oblasti letectví. Mezi jinými příklady Komise uvedla, že vstup v platnost smíšených dohod často trvá déle než 10
let, což oddaluje možnost požívat výhod, které mohou letečtí dopravci Unie, letecký průmysl Unie jako celek i uživatelé takových služeb z uvedených dohod získat.
48.      Bez ohledu na to, zda tomu tak skutečně je, nemohou takové politické argumenty změnit existenci ani povahu vnějších pravomocí, jak byly sjednány ve Smlouvách. Pouze Soudnímu dvoru přísluší rozhodnout, zda současný stav unijního práva v oblasti letecké dopravy, vykládaný ve světle relevantního ústavního rámce Unie, umožňuje dospět k závěru, že dohoda o letecké dopravě – jako je zamýšlená dohoda se Sultanátem Omán – spadá do výlučné pravomoci Unie v celém rozsahu.
49.      Aby bylo možné takové posouzení provést, je nezbytné stručně přiblížit obsah zamýšlené dohody(43).
3.      Obsah zamýšlené dohody se Sultanátem Omán
50.      Z preambule zamýšlené dohody vyplývá, že jejím cílem je mimo jiné zlepšit letecké služby, zajistit vysokou úroveň bezpečnosti a ochrany letecké dopravy před protiprávními činy, podpořit hospodářskou soutěž, zlepšit přístup na trh i ochranu životního prostředí a omezit emise skleníkových plynů, dosáhnout vysoké úrovně ochrany cestujících a usnadnit přístup ke kapitálu v odvětví letecké dopravy.
51.      Dohoda má tři hlavy. Hlava I, které předchází oddíl bez nadpisu obsahující dvě ustanovení (článek 1 upravující definice a článek 2 týkající se vyloučení přímého účinku), obsahuje „hospodářská ustanovení“ zamýšlené dohody(44), hlava II se týká „spolupráce v oblasti regulace“(45) a hlava III obsahuje „institucionální ustanovení“(46). Zamýšlená dohoda rovněž obsahuje přílohu, v níž jsou uvedena přechodná ustanovení.
52.      Ze seznamu podpisů připojeného na konci zamýšlené dohody vyplývá, že dohoda měla být uzavřena jako smíšená dohoda zahrnující Unii a všechny její členské státy jakožto smluvní strany.
53.      Účastníci řízení v projednávané věci se buď výslovně, nebo implicitně shodují na tom, že většina ustanovení zamýšlené dohody spadá do výlučné pravomoci Unie, popřípadě je pouze vedlejší ve vztahu k výkonu uvedené pravomoci. Nepanuje však shoda na povaze takové pravomoci, pokud jde o některá ustanovení spadající do hlavy I zamýšlené dohody.
54.      Nejvýznamnější rozpory se týkají čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody – udělení přepravních práv. Podle zmíněného ustanovení si smluvní strany vzájemně udělují přepravní práva týkající se první až čtvrté svobody(47).
55.      Na jedné straně mají Rada a členské státy za to, že udělení zmíněných práv nespadá do výlučné pravomoci Unie. Tvrdí, že unijní právo ve své současné podobě neobsahuje společná pravidla upravující takové udělení práv. Zmínění účastníci řízení odkazují zejména na rozsudky „Otevřené nebe“. Jak bylo vysvětleno výše, Soudní dvůr v uvedených rozsudcích konstatoval, že právo Společenství, v podobě platné a účinné v době vydání rozsudků, neupravovalo udělení přepravních práv, a nemohlo být tedy ovlivněno uzavřením mezinárodní smlouvy mezi členskými státy a třetí zemí. Na druhé straně má Komise, podporovaná Parlamentem, za to, že unijní právo v oblasti letecké dopravy prošlo od vyhlášení rozsudků „Otevřené nebe“ významnou proměnou. Za současného stavu by tudíž uvedená oblast unijního práva mohla být ovlivněna, pokud by zamýšlená dohoda byla členskými státy uzavřena.
III. Analýza
56.      Oblast vnějších pravomocí Evropské unie je jednou z nejsložitějších oblastí ústavního práva Unie. Často dochází k záměnám mezi relevantními pojmy, konkrétně svěřením pravomocí a jejich sdílenou, nebo naopak výlučnou povahou, a mezi důvody smíšenosti dohod(48).
57.      V tomto ohledu podotýkám, že otázka, tak jak ji Komise položila, sice předpokládá existenci pravomoci Unie, a zpochybňuje tedy pouze její povahu, nicméně řada členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, tvrdí, že udělení přepravních práv spadá do pravomoci členských států, která nebyla Unii svěřena.
58.      Z tohoto důvodu bude má analýza strukturována následovně. Nejprve ve stručnosti odmítnu argumenty zpochybňující přípustnost projednávané žádosti o posudek Soudního dvora (oddíl III.A) a poté vymezím pojmy relevantní pro zjištění výlučné vnější pravomoci Unie (oddíl III.B). Následně Soudnímu dvoru navrhnu, aby odmítl argumenty popírající existenci pravomoci Unie udělovat přepravní práva (oddíl III.C). Díky tomu se budu moci věnovat argumentaci podporující zjištění výlučné pravomoci Unie ve vztahu k zamýšlené dohodě. V opačném pořadí, než jak svou žádost rozvrhla Komise, se budu nejprve zabývat otázkou, zda Unie získala výlučnou pravomoc k uzavření zamýšlené dohody na základě druhé situace uvedené v čl. 3 odst. 2 SFEU – „argument nezbytnosti“ (oddíl III.D). Poté provedu rozbor toho, zda taková výlučná pravomoc vyplývá z třetí situace uvedené v čl. 3 odst. 2 SFEU – „účinek vyplývající z rozsudku AETR“ (oddíl III.E).
A.      K přípustnosti
59.      Několik členských států, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, zpochybňuje přípustnost projednávané žádosti o posudek, přičemž tvrdí, že dotčená žádost nesplňuje podmínky pro zahájení postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU.
60.      V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr jasně vysvětlil, že podle čl. 218 odst. 11 SFEU si členský stát, Parlament, Rada nebo Komise mohou vyžádat posudek Soudního dvora „kdykoli před tím, než [Unie] s konečnou platností vyjádří souhlas s tím, aby byl[a] dohodou vázán[a]“(49).
61.      K dnešnímu dni je zamýšlená dohoda s Ománem stále vedena jako „zamýšlená“, neboť Komise dosud Radě nenavrhla, aby přijala rozhodnutí, kterým dá zmocnění k jejímu podpisu v souladu s čl. 218 odst. 5 SFEU(50).
62.      V tomto ohledu zaprvé podotýkám, že skutečnost uváděná některými členskými státy, a sice že Komise podala projednávanou žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU až po tříletém vyčkávání, nemění povahu uvedené dohody jako „zamýšlené“ dohody. Nemůže mít tudíž vliv na přípustnost žádosti Komise. Je tomu tak i přesto, že Komise měla v duchu loajální spolupráce podat uvedenou žádost co nejdříve.
63.      Zadruhé řada členských států tvrdí, že otázka rozdělení pravomocí ve vztahu k zamýšlené dohodě již byla vyřešena
prostřednictvím rozhodnutí o udělení zmocnění k jednáním přijatých Radou a členskými státy v roce 2018(51). Z tohoto důvodu již Komise nemůže uvedené rozdělení nyní změnit. Žádost o posudek Soudního dvora k otázce rozdělení pravomocí by tak byla hypotetická.
64.      Ani tento argument neobstojí. Pro otázku přípustnosti žádosti podle čl. 218 odst. 11 SFEU je irelevantní, zda se Rada, členské státy a Komise shodují na rozdělení pravomocí k uzavření konkrétní dohody, nebo nikoli(52).
65.      Opak by znamenal, že přijetím rozhodnutí zmocňujícího k zahájení jednání o mezinárodní dohodě by Rada a členské státy mohly upravit rozdělení pravomocí Unie bez ohledu na pravomoci a postupy stanovené ve Smlouvách(53). Tím by byl postup stanovený v čl. 218 odst. 11 SFEU zbaven svého smyslu(54).
66.      Z toho vyplývá, že žádost Komise o posudek Soudního dvora není hypotetická, neboť výsledek řízení v projednávané věci může ovlivnit způsob, jakým bude zamýšlená dohoda uzavřena.
B.      Existence a povaha vnější pravomoci Unie
1.      Existence vnější pravomoci Unie
67.      Aby mohla Unie uzavřít mezinárodní smlouvu, musí jí být k tomuto účelu svěřena nezbytná pravomoc. V unijním právu je uvedená zásada zmiňována jako „zásada svěření pravomocí“(55).
68.      Jak je vyjádřeno v čl. 5 odst. 2 SEU, uvedená zásada opravňuje Unii jednat „pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách“. Jak je tedy vysvětleno v čl. 4 odst. 1 a v čl. 5 odst. 2 SEU, pravomoc jednat, která není svěřena Unii, náleží výlučně členským státům. Výsledné pravidlo lze vyjádřit jednoduše: Unie může jednat pouze tehdy, pokud jí k tomu byla svěřena pravomoc.
69.      Jakékoli posouzení výlučné nebo sdílené povahy vnější pravomoci Unie tudíž předpokládá, že Smlouvy Unii nezbytnou pravomoc k jednání skutečně svěřily.
70.      Vnější pravomoc může být Unii svěřena výslovně nebo implicitně(56).
71.      Otázka, zda má Unie pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu, se v současné době řídí článkem
216 odst. 1 SFEU. Zmíněné ustanovení se vztahuje na výslovné i implicitní pravomoci(57). Do Smlouvy o FEU bylo toto ustanovení vloženo Lisabonskou smlouvou a odráží předchozí vývoj soudní praxe.
72.      Článek 216 odst. 1 SFEU upravuje čtyři případy, kdy může Unie uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi(58). Tak je tomu tehdy,
i) stanoví-li tak Smlouvy (výslovná pravomoc) nebo
ii) uzavření dohody je nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie (implicitní pravomoc, „souběžné vnější pravomoci“)(59) nebo
iii) uzavření dohody je stanoveno právně závazným aktem Unie [implicitní pravomoc, jak byla upřesněna v posudku 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO)](60) nebo
iv) uzavření dohody se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti (implicitní pravomoc, jak byla poprvé zavedena v rozsudku AETR)(61).
73.      Jak podrobněji vysvětlím později, řada členských států, které vstoupily do tohoto řízení jako vedlejší účastníci, má za to, že pravomoc udělit přepravní práva náleží pouze členským státům. Nejprve tedy bude nutné posoudit, zda byla uvedená pravomoc Unii vůbec svěřena, ať již výslovně, nebo implicitně (viz oddíl C).
2.      Povaha vnější pravomoci Unie
74.      Jakmile je prokázáno, že ke svěření pravomoci Unii došlo, vyvstává další otázka, a sice zda je taková pravomoc sdílená, nebo výlučná.
75.      Co to znamená, že je pravomoc sdílená, resp. výlučná?
76.      Pokud má Unie výlučnou pravomoc, nemohou členské státy v záležitostech spadajících do takové pravomoci jednat. Tak je tomu i v případě, kdy Unie nejednala(62). Jinými slovy, v oblasti výlučných pravomocí Unie může jednat pouze Unie.
77.      Pokud bychom toto pravidlo použili na otázku položenou Soudnímu dvoru v řízení v projednávané věci, pak by zjištění, že má Unie výlučnou pravomoc udělit přepravní práva třetím zemím, znamenalo, že členské státy by již takovou mezinárodní dohodu v oblasti letecké dopravy uzavřít nemohly. To platí i za situace, že se Unie rozhodne dohodu o letecké dopravě s určitou třetí zemí neuzavřít – ledaže by Unie přenesla výkon své výlučné pravomoci na jeden nebo více členských států za účelem uzavření uvedené dohody bez Unie.
78.      Naopak, pokud je dotčená pravomoc přiznána jako sdílená, mohou se členské státy i Unie rozhodnout, že ji vykonají. Rozhodnutí, zda má Evropská unie takovou pravomoc ve vztahu k určité třetí zemi nebo skupině zemí vykonat, je politickým rozhodnutím, které je omezeno ústavními zásadami subsidiarity a proporcionality(63).
79.      Pokud jde o akty upravující politiky Unie na vnitřní úrovni, platí, že vykonává-li Unie sdílenou pravomoc, brání čl. 2 odst. 2 druhá a třetí věta SFEU tomu, aby jednaly členské státy, a to tak dlouho, dokud je dotčená otázka upravena na úrovni Unie. Výše uvedené je známo jako zásada preempce. Důvodem existence uvedené zásady je předcházení konfliktům a ochrana společných pravidel Unie(64). Protokol (č. 25) o výkonu sdílených pravomocí, připojený k Lisabonské smlouvě (dále jen „protokol č. 25“), vysvětluje, že preempce se týká pouze konkrétních prvků, které jsou upraveny aktem Unie, nikoli celé oblasti, ke které dotčený akt patří(65).
80.      Preempce jednání členských států má podobný důsledek jako svěření výlučné pravomoci Unii: členské státy již nemohou určitou záležitost upravit vlastní právní úpravou. Je zde však jeden významný rozdíl: prostřednictvím preempce členské státy „neztrácejí“ právo vykonat sdílenou pravomoc; uvedenou pravomoc mohou znovu vykonat, pokud se Unie rozhodne dotčený unijní akt týkající se určité záležitosti zrušit. Naproti tomu v oblasti výlučné pravomoci Unie platí, že členské státy nemohou přijmout vlastní právní úpravu, i když daná záležitost žádným unijním aktem upravena není(66).
81.      Výlučné pravomoci Unie jsou taxativně vyjmenovány v čl. 3 odst. 1 SFEU(67). Členské státy nesmějí v těchto oblastech přijímat vnitřní akty ani uzavírat mezinárodní dohody.
82.      Nad rámec oblastí vyjmenovaných ex ante jako výlučné vložila Lisabonská smlouva do článku 3 SFEU ještě odstavec 2.
83.      Podle uvedeného odstavce platí, že za konkrétních okolností tam stanovených se určité pravomoci, které jsou svěřeny jako sdílené, mohou stát ve svém vnějším rozměru výlučnými. Jinými slovy, uvedené pravomoci nejsou Smlouvou o FEU svěřeny ex ante jako výlučné, ale mohou takovou povahu nabýt prostřednictvím přijetí právní úpravy Unie. Zmíněné druhy pravomocí jsou nazývány jako „následná výlučnost“, „výlučnost vzniklá výkonem pravomoci“(68) nebo „dodatečná výlučnost“(69).
84.      Vnější pravomoci Unie jsou v zásadě sdílené, ledaže by se dotčená mezinárodní dohoda vztahovala na otázku, která spadá do výslovné výlučné pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 1 SFEU, nebo do pravomoci, která se stala výlučnou následně na základě čl. 3 odst. 2 SFEU.
85.      Unijní politika letecké dopravy, nebo obecněji dopravní politika nepatří mezi politiky vyjmenované jako výlučné v čl. 3 odst. 1 SFEU.
86.      Doprava je naopak jednou z politik uvedených (nikoli taxativně) v čl. 4 odst. 2 písm. g) SFEU jako sdílená pravomoc.
87.      Jediným případem, kdy by bylo možné mít za to, že členské státy nemohou uzavřít dohodu o letecké dopravě, je tedy situace, kdy by se výkon uvedené sdílené pravomoci stal ve vztahu k dotčené záležitosti výlučným v důsledku splnění některé z podmínek stanovených v čl. 3 odst. 2 SFEU.
88.      Článek 3 odst. 2 SFEU tudíž zakotvuje možnost preempce, která členským státům brání v uzavření mezinárodní dohody v oblasti, v níž nedošlo ke svěření (výslovné) výlučné pravomoci Unii členskými státy hned od počátku – pokud jsou ovšem splněny podmínky stanovené ve zmíněném ustanovení.
89.      Vzhledem k tomu, že Smlouvy upravují typ preempce, který vede k výlučnosti ve vnějších vztazích, v jiném ustanovení, než kde je upraven typ preempce existující ve vnitřní dimenzi, existují dobré důvody zacházet s uvedenými dvěma typy preempce odlišně. Soudní dvůr tak již rozhodl, že protokol č. 25 Lisabonské smlouvy neupravuje typ preempce, který zakládá výlučnou pravomoc Unie k uzavření mezinárodní dohody na základě čl. 3 odst. 2 SFEU(70). Účinky vnitřní unijní regulace na povahu její vnější pravomoci se naopak řídí pouze článkem
3 odst. 2 SFEU, a nikoli článkem
2 odst. 2 SFEU, na který se vztahuje protokol č. 25.
90.      Článek 3 odst. 2 SFEU stanoví, že ve výlučné pravomoci Unie je uzavření mezinárodní smlouvy:
i) pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo
ii) je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc (dále jen „druhý případ“, popřípadě „výlučnost z nutnosti“), nebo
iii) pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost (dále jen „třetí případ“ nebo „účinek vyplývající z rozsudku AETR“).
91.      Na úvod je třeba poukázat na vysoký stupeň podobnosti formulací použitých v čl. 216 odst. 1 SFEU a v čl. 3 odst. 2 SFEU. Zmíněná podobnost sice vyvolala (podle mne oprávněně) doktrinální kritiku(71), nicméně Soudní dvůr kritizovat nemůže, jeho úkolem je vyložit znění Smluv.
92.      V tomto ohledu podotýkám, že se obě tato ustanovení týkají různých otázek, a každé z nich by tedy mělo být vykládáno ve svém příslušném kontextu. Zatímco čl. 216 odst. 1 SFEU se týká existence vnější pravomoci, a je tedy spojen se zásadou svěření pravomocí, čl. 3 odst. 2 SFEU se týká povahy uvedené vnější pravomoci a určuje případy, kdy musí být mezinárodní dohody uzavřeny jakožto výlučné dohody Unie(72).
93.      Pokud je mi známo, neexistuje žádný unijní legislativní akt, který by vyžadoval, aby Unie uzavřela dohodu o letecké dopravě konkrétně se Sultanátem Omán, popřípadě se třetími zeměmi obecněji. Navrhuji tudíž vykládat argumentaci účastníků řízení v projednávané věci tak, že se týká pouze druhého a třetího případu, v nichž může výlučnost vzniknout na základě čl. 3 odst. 2 SFEU.
3.      Smíšené dohody
94.      Než přistoupím k posouzení toho, zda má Unie výlučnou pravomoc uzavřít zamýšlenou dohodu, je nezbytné vyřešit ještě jednu související otázku: je možné vyvodit nějaké závěry z návrhu na uzavření zamýšlené dohody jako smíšené dohody, a pokud ano, jaké?
95.      Vyřešení uvedené otázky je relevantní s ohledem na skutečnost, že řada účastníků řízení v projednávané věci, včetně Komise, vznesla argumenty týkající se „smíšenosti“ mezinárodních dohod.
96.      „Smíšené dohody“ nejsou zmíněny jakožto zvláštní kategorie mezinárodních dohod ve Smlouvách, ale vyplývají z praxe. Soudní dvůr definoval smíšené dohody jako dohody, které musí „podepsat a uzavřít jak Unie, tak každý z jejích členských států“(73).
97.      Doktrína rozlišuje mezi povinnými a fakultativními smíšenými dohodami(74).
98.      Pokud dohoda obsahuje části, které spadají do výlučné pravomoci členských států, a části, které spadající do výlučné, popřípadě sdílené pravomoci Unie, nemůže Unie takovou dohodu uzavřít sama, ale pouze společně se svými členskými státy. V takovém případě je smíšenost dohody povinná.
99.      Jiný případ potenciálně povinné smíšenosti dohody je situace, která nastala v rozsudcích „Otevřené nebe“ a jež by se mohla nazývat „obrácená povinná smíšenost“: pokud mezinárodní dohoda vyjednaná členským státem obsahuje části, které spadají do výlučné pravomoci Unie, nemůže
tento členský stát takovou dohodu uzavřít sám(75). V takovém případě platí, že chtějí-li se členské státy stát stranami takové dohody, musí k ní přistoupit i Unie(76).
100. Pro tuto diskusi o smíšenosti je relevantní skutečnost, že Unie reagovala na rozsudky „Otevřené nebe“ přijetím nařízení č. 847/2004(77). Tento akt mimo jiné umožňuje členským státům uzavírat „výlučně státní“ dohody za předpokladu, že součástí uvedených dohod jsou standardní doložky a členské státy vyrozumí Komisi o uvedených dohodách předem stanoveným oznamovacím postupem(78). Nařízení č. 847/2004 – které je pro řízení v projednávané věci důležité i s ohledem na pravomoc Unie uzavřít zamýšlenou dohodu sama – by mohlo být chápáno jako příklad unijního aktu umožňujícího členským státům uzavřít mezinárodní dohodu, jejíž smluvní stranou nebude Unie, i v případě, že se části uvedené dohody týkají záležitostí spadajících do výlučné pravomoci Unie(79).
101. A v neposlední řadě, pokud se dohoda týká pouze záležitostí spadajících do sdílené pravomoci, může být taková dohoda uzavřena buď jako smíšená dohoda, nebo jako výlučná dohoda Unie. Rozhodnutí o způsobu uzavření takové dohody, tedy jako smíšené dohody, nebo jako výlučné dohody Unie, je důsledkem politické volby(80), nikoli ústavní nezbytnosti(81).
102. Z toho vyplývá, že existují dva důvody, proč by mezinárodní dohoda mohla být uzavřena jako výlučná dohoda Unie: buď měla Unie skutečně výlučnou pravomoc ve vztahu k celé dohodě, nebo byla pravomoc ve vztahu k celé dohodě či jejím částem sdílená a na politické úrovni bylo rozhodnuto, že uvedenou pravomoc vykoná Unie sama.
103. Z výše uvedených důvodů není pro účely posouzení v projednávané věci určující, že v minulosti došlo k vzájemné výměně přepravních práv s Norským královstvím, Švýcarskou konfederací a Spojeným královstvím prostřednictvím výlučných dohod Unie(82). Povahu uvedených dohod jako výlučných dohod Unie lze totiž stejně dobře vysvětlit argumentem, že uzavření zmíněných dohod pouze Unií bylo považováno za politicky vhodné, a tvrzením, že Unie má výlučnou pravomoc ve vztahu k celému obsahu uvedených dohod, včetně udělení přepravních práv.
104. Závěrem uvádím, že zamýšlená dohoda sice (částečně) spadá do sdílené pravomoci, nicméně to nebrání tomu, aby byla uvedená dohoda uzavřena jako výlučná dohoda Unie. Pouze v případě, kdy všechny prvky zamýšlené dohody spadají do rámce výlučné pravomoci Unie, je na základě ústavních, nikoli politických důvodů nezbytné uzavřít dohodu jako výlučnou dohodu Unie.
105. Otázkou existence takových ústavních důvodů se budu zabývat ve své analýze provedené v oddílech D a E tohoto stanoviska.
C.      Svěření pravomoci Evropské unii k udělení přepravních práv třetím zemím
106. Řada členských států, které vstoupily do řízení v projednávané věci jako vedlejší účastníci, tvrdí, že pravomoc udělit přepravní práva nebyla svěřena Unii, ale zůstává v pravomoci členských států(83). Tvrdí, že povolení letů leteckých dopravců ze třetích zemí na jejich území je výkonem zásady svrchovanosti nad vzdušným prostorem státu, jak potvrzuje článek 1 Chicagské úmluvy. V důsledku uvedené skutečnosti Unie nikdy nemohla udělit přepravní práva, neboť jí taková pravomoc nebyla svěřena.
107. S ohledem na zmíněný postoj je tedy nutno posoudit, zda byla Unii svěřena pravomoc udělit přepravní práva třetím zemím.
108. Jak již bylo vysvětleno, takové svěření mohlo být provedeno výslovně nebo implicitně. Pravomoc je udělena výslovně, pokud Smlouvy obsahují právní základ, který konkrétně stanoví, že Unie může ohledně dané konkrétní otázky uzavřít dohodu(84).
109. V tomto ohledu podotýkám, že i když se od Římské smlouvy zvýšil počet ustanovení výslovně opravňujících Unii k jednání ve vztahu ke třetím zemím nebo mezinárodním organizacím(85), kapitola upravující dopravní politiku stále neobsahuje žádné výslovné ustanovení opravňující Unii k uzavírání mezinárodních dohod v oblasti dopravy.
110. Vnější rozměr dopravní politiky Unie je výslovně zmíněn pouze v čl. 207 odst. 5 SFEU.
111. Uvedená zmínka však byla učiněna za účelem vyloučení dopravy ze společné obchodní politiky, a tedy z výslovně výlučné povahy společné obchodní politiky(86).
112. Článek 207 odst. 5 SFEU naopak odkazuje zpět na kapitolu Smlouvy věnovanou společné dopravní politice (hlava VI třetí části), která sama o sobě neodkazuje výslovně na pravomoc Unie uzavírat mezinárodní dohody. To je podle mého názoru důvod, proč odkaz v čl. 207 odst. 5 SFEU na kapitolu týkající se společné dopravní politiky (která v současné době zahrnuje i leteckou dopravu) nelze pro účely sjednávání a uzavírání mezinárodní dohody v uvedené oblasti vykládat jako výslovnou pravomoc Unie uzavírat dohody o letecké dopravě. Uvedený vzájemný odkaz spíše naznačuje, že vnější pravomoc Unie k uzavírání dohod o letecké dopravě je implicitní vnější pravomocí.
113. Na základě čl. 216 odst. 1 SFEU existuje implicitní vnější pravomoc mimo jiné tehdy, je-li Unii svěřena vnitřní pravomoc, bez ohledu na to, zda je taková vnitřní pravomoc vykonávána, a uzavření dohody je nezbytné k dosažení některého z cílů Unie. Takové souběžné pravomoci, které uznávají, že politiky Unie mohou mít vnitřní i vnější rozměr(87), byly rozvinuty a potvrzeny v judikatuře Soudního dvora a poté kodifikovány v čl. 216 odst. 1 SFEU(88).
114. Implicitní vnější pravomoc však nadále podléhá zásadě svěření pravomocí. To znamená, že čl. 216 odst. 1 SFEU nemůže sám o sobě sloužit jako právní základ pro uzavření mezinárodní dohody. Náležitý právní základ pro takovou dohodu musí být zakotven v ustanoveních Smluv, která Unii svěřují pravomoc upravit určitou konkrétní oblast nebo otázku.
115. Pokud je oblastí, na kterou se vztahuje mezinárodní dohoda, letecká doprava, nachází se právní základ implicitní pravomoci k podpisu takové dohody v čl. 100 odst. 1 SFEU.
116. Letecká doprava (společně s námořní dopravou) je specifickou částí dopravní politiky Unie, neboť její rozvoj (na vnitřní, a tudíž i na vnější úrovni) závisí podle článku 100 SFEU na přijetí legislativních opatření Parlamentem a Radou.
117. V současné době je však vnitřní rozměr společné politiky letecké dopravy do značné míry upraven společnými pravidly Unie. Uvedená skutečnost vyjadřuje politickou volbu Evropského parlamentu a Rady, které se rozhodly zmíněnou politiku Unie vykonat.
118. V důsledku existence vnitřní politiky letecké dopravy musí logicky existovat i implicitní vnější rozměr.
119. Tím však ještě stále není zodpovězena otázka, zda byly Unii svěřeny všechny prvky relevantní pro vyčerpávající regulaci letecké dopravy, nebo zda existují určité aspekty, jako je udělování přepravních práv, které se členské státy rozhodly Unii nesvěřit – tedy které se rozhodly si ponechat.
120. V tomto ohledu musím zaprvé poznamenat, že podle zásady územní svrchovanosti vyjádřené v článku 1 Chicagské úmluvy závisí provádění jakékoli politiky letecké dopravy v rámci Unie na udělení přepravních práv.
121. Přinejmenším pokud jde o její obchodní rozměr, nelze politiku letecké dopravy bez udělení takových práv dále rozvíjet, ať již v rámci vnitřního, nebo v rámci vnějšího rozměru Unie. V tomto smyslu musí ze zahrnutí možnosti rozvíjet společnou politiku Unie v oblasti letecké dopravy podle čl. 100 odst. 1 SFEU do Smluv nutně vyplývat i pravomoc Unie rozhodovat o tom, zda udělit přepravní práva a případně kterým zemím.
122. Pokud jde o vnitřní úroveň, vyplývají vzájemná výměna přepravních práv mezi členskými státy a související práva unijních dopravců provozovat obchodní služby v rámci Unie z nařízení (ES) č. 1008/2008 (dále jen „nařízení o leteckých službách“)(89). Unijní legislativa tímto způsobem usilovala o vytvoření vnitřního trhu letecké dopravy(90).
123. Nařízení o leteckých službách neodnímá členským státům jejich svrchovanost vykonávanou nad vzdušným prostorem nad jejich územím. Uvedené nařízení je pouze výsledkem toho, že svrchovaná práva náležející členským státům vykonává Unie, a to na základě svěření pravomoci, za účelem provádění politiky Unie v oblasti letecké dopravy(91).
124. Aby bylo možno rozvíjet vnější rozměr politiky Unie v oblasti letecké dopravy, který lze uvést v život pouze udělením přepravních práv třetím zemím, má tedy Unie implicitní vnější pravomoc(92).
125. Po tomto vysvětlení mohu nyní přikročit k otázce Komise, zda se uvedená politika jako celek stala výlučnou vnější pravomocí, takže zamýšlená dohoda by měla být uzavřena samotnou Unií.
D.      Výlučná pravomoc Unie uzavřít zamýšlenou dohodu z důvodu nezbytnosti
126. Komise se dovolává druhého případu podle čl. 3 odst. 2 SFEU, když tvrdí, že uzavření zamýšlené dohody jako výlučné dohody Unie je nezbytné pro výkon vnitřní (sdílené) pravomoci v oblasti dopravní politiky.
127. Postačí stručné vyjádření, neboť tato otázka již byla vyřešena v rozsudcích „Otevřené nebe“. Ve zmíněných rozsudcích Soudní dvůr poprvé vysvětlil, že ve světle posudku 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby)(93) vzniká výlučná pravomoc z nezbytnosti, pokud může být vnitřní pravomoc
účinně vykonávána pouze současně s vnější pravomocí; nebo jinými slovy, že takové vnitřní pravomoci nemůže být dosaženo zavedením vnitřních pravidel(94).
128. V tom spočívá rozdíl mezi zásadou nezbytnosti stanovenou v čl. 216 odst. 1 SFEU a v čl. 3 odst. 2 SFEU. Článek 216 odst. 1 SFEU uznává souběžné vnější pravomoci v oblastech politiky svěřených Unii, jejichž výkon může být nezbytný k dosažení cíle, který tato politika sleduje v rámci Smluv. Uvedená pravomoc existuje, ale dotčené ustanovení nehovoří o tom, zda ji má Unie vykonávat. Naproti tomu „nezbytnost“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU znamená, že pouze Unie jediná má pravomoc jednat, neboť výkon její vnitřní pravomoci by byl nemožný bez uzavření mezinárodní dohody.
129. To jasně vyplývá ze způsobu, jakým Soudní dvůr dovodil výlučnou pravomoc Unie ve svém posudku 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby)(95). Znamená to, že Soudní dvůr zvolil restriktivní výklad pojmu „nezbytnost“ jako důvodu výlučnosti. Tím se rovněž vyhnul směšování významu pojmu „souběžné vnější pravomoci“ a pojmu „výlučnost“ uvedených pravomocí. Opak by vedl k eliminaci sdílených vnějších pravomocí Unie, neboť by Unii byla přiznána výlučná pravomoc jednat navenek pokaždé, když je oprávněna provádět určitou politiku. Soudní dvůr však dosud nevyslovil myšlenku, že právě to bylo záměrem autorů Lisabonské smlouvy, když zahrnuli pojem „výlučnost z nezbytnosti“ do čl. 3 odst. 2 SFEU.
130. V rozsudcích „Otevřené nebe“ rozhodl Soudní dvůr, že mu nebyly předloženy dostatečné důkazy, které by prokazovaly, že k dosažení cíle spočívajícího ve vytvoření vnitřního trhu služeb v oblasti letecké dopravy by Unie měla mít rovněž výlučnou pravomoc uzavírat dohody o letecké dopravě se třetími zeměmi(96). Soudní dvůr dále konstatoval, že v době vydání uvedených rozsudků byl již vnitřní trh leteckých služeb úspěšně vytvořen, čímž vyvrátil argument nezbytnosti(97).
131. V projednávané věci Komise vznáší jediný nový argument ve srovnání se situací danou v rozsudcích „Otevřené nebe“, když tvrdí, že oblast letecké dopravy, kterou Soudní dvůr v uvedených rozsudcích považoval za upravenou pouze „relativně omezeným“ způsobem, je nyní obsazena unijními pravidly v mnohem větší míře. To sice může být pravda, nicméně takový argument nepodporuje tvrzení Komise, že uzavření zamýšlené dohody se Sultanátem Omán je „nezbytné“ pro výkon vnitřní pravomoci Unie ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU. Právě naopak, uvedená teze podporuje argument, podle kterého byla uvedená vnitřní politika úspěšně vytvořena bez existence „nezbytnosti“ uzavřít mezinárodní dohodu v oblasti letecké dopravy.
132. Komise však tvrdí, že větší počet nových ustanovení vnitřních právních předpisů Unie se použije nejen na dopravce z Unie, ale také na dopravce ze třetích zemí (např. čl. 15 odst. 5 a články 22 až 24 nařízení o leteckých službách). Podle Komise se tím uzavírání mezinárodních dohod v oblasti letecké dopravy Unií stává nezbytným. Podle mého názoru je argumentace Komise logicky otočená. Zmíněná ustanovení nevyžadují, aby byl dopravcům ze třetích zemí poskytnut přístup na trh leteckých dopravních služeb Unie. Uvedená ustanovení existují spíše pro typy situací, kdy byl
takový přístup poskytnut. Nelze tedy tvrdit, že Unie musí mít výlučnou pravomoc udělit přepravní práva dopravcům ze třetích zemí, protože přijala pravidla, která upravují jejich práva či povinnosti po udělení přepravních práv.
133. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby rozhodl tak, že Unie nemá výlučnou pravomoc uzavřít dohodu o letecké dopravě s Ománem na základě druhého případu předvídaného v čl. 3 odst. 2 SFEU.
E.      Výlučná pravomoc Unie uzavřít zamýšlenou dohodu na základě účinku vyplývajícího z rozsudku AETR
134. Nejdůležitější a nejkomplexnější argument vznesený v projednávané věci se týká třetího případu uvedeného v čl. 3 odst. 2 SFEU. V uvedeném případě získává Unie výlučnou pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, „pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“.
1.      K otázce důkazního břemene
135. Než přistoupím k analýze argumentace týkající se použití čl. 3 odst. 2 SFEU, považuji za nezbytné reagovat na jedno z podání Rady. Rada dovozuje, že argumenty Komise jsou nedostačující k prokázání existence účinku vyplývajícího z rozsudku AETR, a v souvislosti s tímto argumentem tvrdí, že povinnost tvrzení či důkazní povinnost, pokud jde o výlučnou povahu vnější pravomoci Unie, tíží toho účastníka řízení, který se uvedené pravomoci dovolává.
136. Je sice pravda, že Soudní dvůr podobnou formulaci použil, nicméně uvedené teze vyjádřil v kontextu přímých žalob podaných na základě článku 263 SFEU(98).
137. Řízení na základě čl. 218 odst. 11 SFEU však není kontradiktorním řízením se dvěma proti sobě stojícími účastníky řízení. Účelem řízení o posudku u Soudního dvora není vyhovět návrhu účastníka řízení, který řízení zahájil, nebo jej odmítnout. Uvedené řízení slouží spíše veřejnému zájmu na tom, aby nebyla uzavřena mezinárodní dohoda, která je v rozporu se Smlouvami a může Unii způsobit potíže (a vyvolat rozpaky) ve vztahu k jejím mezinárodním partnerům(99).
138. V tomto smyslu platí, že argumenty předložené orgánem, který o posudek na základě čl. 218 odst. 11 SFEU požádal, stejně jako argumenty ostatních účastníků řízení jsou pro Soudní dvůr užitečné, nicméně odpověď Soudního dvora na nich nezávisí.
2.      Hlavní neshoda mezi účastníky řízení v projednávané věci
139. Komise, podporovaná Parlamentem, navrhuje jinou metodiku pro zjištění existence účinku vyplývajícího z rozsudku AETR, než je metodika prosazovaná Radou a členskými státy.
140. Komise a Parlament tvrdí, že čl. 3 odst. 2 SFEU kodifikoval judikaturu týkající se výlučné vnější pravomoci Unie jako pozitivního svěření pravomoci. Podle zmíněných účastníků řízení by účinek vyplývající z rozsudku AETR měl být chápán v tom smyslu, že jakmile je určitá „oblast“ zcela nebo přinejmenším „z velké části pokryta“ společnými pravidly Unie, jako je tomu v oblasti letecké dopravy, je nutno dospět k závěru, že dohoda o letecké dopravě, včetně přepravních práv, může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost. Pravomoc Unie pak musí být výlučná. Nezáleží na tom, zda je udělení leteckých přepravních práv třetím zemím upraveno unijními pravidly, neboť taková pravidla spadají do širší oblasti letecké dopravy, pro kterou existují společná pravidla Unie na vnitřní úrovni. V důsledku uvedeného zmíněné orgány odmítají „kazuistický“ přístup, podle kterého by bylo nutno u každého jednotlivého závazku z mezinárodní dohody zvažovat, zda již v tomto smyslu existují zvláštní společná pravidla Unie.
141. Rada a členské státy připouštějí, že existuje riziko nepříznivého ovlivnění nebo změny společných pravidel Unie, pokud mezinárodní závazky spadají do jejich působnosti. Rovněž se shodují na tom, že taková společná pravidla Unie mohou být ovlivněna nebo změněna i v případě, že se působnost dotčené mezinárodní dohody a působnost relevantních pravidel Unie zcela nepřekrývají, pokud dotčené závazky přesto spadají do oblasti, která je již „z velké části pokryta“ pravidly Unie. Podle uvedených účastníků řízení však pouhé konstatování, že je určitá oblast politiky „z velké části pokryta“ pravidly Unie, nemůže samo o sobě vést ke konstatování existence výlučné pravomoci. Tvrdí, že nezbytnou podmínkou je „skutečné“ riziko ovlivnění, jehož existenci nelze konstatovat s poukazem na pouhý výčet několika unijních pravidel upravujících určitou oblast. Naopak je nezbytné konkrétně vysvětlit, jak by mohla být uvedená pravidla ovlivněna zamýšlenými mezinárodními závazky. Posouzení Soudního dvora by tak sestávalo ze dvou kroků: zaprvé posouzení rozsahu a překrývání obou dotčených souborů pravidel – a sice relevantních pravidel Unie a mezinárodních závazků, které mají být přijaty – a zadruhé zjištění, zda je dáno skutečné riziko ovlivnění relevantních pravidel Unie. Takové posouzení musí být prováděno ve vztahu ke každému jednotlivému ustanovení, aby bylo možno konkrétně identifikovat relevantní riziko ovlivnění. Podle názoru Rady žádost Komise tento druhý krok opomíjí.
3.      Účinek vyplývající z rozsudku AETR a ovlivnění
142. Připomínám, že podle čl. 3 odst. 2 SFEU má Unie výlučnou pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud taková smlouva „může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“. Co se rozumí výrazem „ovlivnění“?
143. Znění(100) čl. 3 odst. 2 SFEU ani přípravné práce k tomuto ustanovení mnoho vodítek nenabízí(101).
144. Teze, z níž uvedené ustanovení vychází – tedy že se sdílená pravomoc Unie může přeměnit na výlučnou pravomoc Unie, pokud mezinárodní dohoda může ovlivnit nebo změnit stávající pravidla Unie – má svůj původ v rozsudku AETR. Soudní dvůr potvrdil, že zmíněná judikatura je i nadále relevantní, když rozhodl, že třetí případ uvedený v čl. 3 odst. 2 SFEU musí být vykládán „ve světle“ uvedeného rozsudku a následné judikatury(102).
145. V důsledku výše uvedeného platí, že ačkoli byl rozsudek AETR vydán dlouho před vložením čl. 3 odst. 2 SFEU do textu Smlouvy, jeho „myšlenka“ je i nadále relevantní pro výklad podmínek, za kterých výlučné pravomoci vznikají(103).
146. Účinek vyplývající z rozsudku AETR má podle mého názoru dva důležité aspekty.
147. První důležitý aspekt vyplývá z bodu 17 rozsudku AETR, v němž Soudní dvůr konstatoval, že „pokaždé, když [Unie] k provedení společné politiky předvídané ve Smlouvě přijme ustanovení, jimiž se, ať již jakoukoli formou, zavádějí společná pravidla, nemají členské státy nadále již právo, ať už jednají jednotlivě, či dokonce i společně, sjednávat závazky vůči třetím zemím, které se dotýkají těchto pravidel“(104).
148. Uvedené konstatování naznačuje, že účinek vyplývající z rozsudku AETR vychází z institutu preempce: jakmile Unie přijímá společná pravidla, obsadí uvedenou konkrétní oblast unijního práva, což má za následek, že členské státy již nemají právo přijímat ve stejné oblasti vlastní právní úpravu(105).
149. Po přijetí Lisabonské smlouvy a zavedení čl. 3 odst. 2 SFEU je však diskutabilní, zda účinek vyplývající z rozsudku AETR musí být chápán jako účinek preempce nebo, jak tvrdí Komise v řízení v projednávané věci, jako pozitivní udělení výlučné pravomoci(106).
150. Jak jsem již vysvětlila výše (viz bod 89 tohoto stanoviska), Soudní dvůr vyloučil použití protokolu č. 25 na čl. 3 odst. 2 SFEU. Tím
tedy Soudní dvůr odmítl možnost, aby byla „preempce podle rozsudku AETR“ chápána stejným způsobem jako „vnitřní preempce“, která je omezena na preempci konkrétního pravidla.
151. Podle mého názoru však uvedený závěr nebrání tomu, aby byl účinek vyplývající z rozsudku AETR vnímán prizmatem preempce obecně. Znamená to pouze to, že účinek vyplývající z rozsudku AETR není omezen pouze na typ preempce uznaný v kontextu vnitřní pravomoci, tj.
omezený pouze na konkrétní pravidla, ale že může být širší.
152. V tomto ohledu je podle Komise nutno čl. 3 odst. 2 SFEU chápat tak, že připouští dokonce i „preempci celé oblasti“.
153. Rada a členské státy však s takovým výkladem nesouhlasí. Například švédská vláda v řízení v projednávané věci vysvětlila, že se nedomnívá, že nepoužitelnost protokolu č. 25 má za následek, že podle čl. 3 odst. 2 SFEU stačí pouze konstatovat, že je relevantní „oblast“ „z velké části“ pokryta unijními pravidly. Švédsko tak tvrdilo, že i když účinek vyplývající z rozsudku AETR nemůže být vnímán prostřednictvím prizmatu preempce, neznamená to, že ke zjištění výlučnosti není nezbytné provádět konkrétní analýzu.
154. To mne přivádí k druhému důležitému aspektu účinku vyplývajícího z rozsudku AETR, a sice že jej lze – částečně – vysvětlit zásadou loajální spolupráce(107), která je v současné době vyjádřena v čl. 4 odst. 3 SEU.
155. V rozsudku AETR Soudní dvůr nejprve připomněl zásadu loajální spolupráce, načež konstatoval, že „v rozsahu, v němž jsou k dosažení cílů Smlouvy přijata pravidla [Unie], nemohou členské státy na sebe mimo rámec společných [unijních] orgánů brát závazky způsobilé ovlivnit uvedená pravidla nebo měnit jejich dosah“(108).
156. Zatímco tedy vyloučení pravomocí členských států vycházelo z logiky preempce, v rozsudku AETR byla logika „ovlivnění“ zavedena právě dovoláváním se zásady loajální spolupráce a povinností, které z ní vyplývají(109). V důsledku účinku vyplývajícího z rozsudku AETR tak preempce brání členským státům v přijímání mezinárodních závazků, které mohou ovlivnit společná pravidla.
157. Podle mého názoru judikatura, která následovala po rozsudku AETR, a to před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost i po něm, obtížně hledala jasné vysvětlení účinku vyplývajícího z rozsudku AETR, zejména vysvětlení toho, jak lze dospět k závěru, že dochází k ovlivnění, které formou preempce brání členským státům v jednání. V některých případech by bylo možné mít za to, že zmíněná judikatura dokonce přijala logiku „preempce celé oblasti“(110), v jiných případech je patrně možné říci, že dotčená judikatura vyžadovala důkladnou analýzu ovlivnění ve vztahu ke každému jednotlivému pravidlu(111). Doktrína tak pochopitelně uvedené judikatuře vytýkala, že je matoucí a nejasná(112).
158. Podle mého názoru však dojem, že Soudní dvůr zaujal v různých věcech odlišné postoje, často vyplývá z opomíjení požadavku zohlednit vždy konkrétní okolnosti, za kterých byly příslušné věci předloženy Soudnímu dvoru. Tyto okolnosti mohou
mít dopad na kroky, které Soudní dvůr považoval za nezbytné pro konstatování, nebo naopak vyloučení výlučnosti(113).
159. Přestože Soudní dvůr nikdy nezařadil účinek vyplývající z rozsudku AETR do některé ze škatulek diskutovaných v rámci právní teorie, nelze totiž patrně říci, že by jeho judikatura podporovala výklad ve smyslu preempce celé oblasti, který navrhuje Komise.
160. Na druhé straně, i když jsou podle mého názoru kroky požadované dotčenou judikaturou věrněji vysvětleny Radou, tato judikatura přesto nevyžaduje, aby bylo vždy prováděno posuzování každého jednotlivého článku.
161. Podle mne lze dotčenou judikaturu pochopit, pokud nejprve vyjdeme z cíle účinku vyplývajícího z rozsudku AETR. Ve svém posudku 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81) Soudní dvůr vysvětlil uvedený cíl jako potřebu „zajistit jednotné a soudržné použití pravidel [Unie] a řádné fungování jimi zavedeného režimu, aby byla zachována plná účinnost práva [Unie]“(114).
162. Jednotné a soudržné použití práva Unie a řádné fungování jím zavedeného režimu by mohly být ohroženy, pokud by existovalo riziko, že budou společná pravidla ovlivněna závazkem přijatým členskými státy na mezinárodní úrovni. Ovlivněním se v tomto smyslu rozumí, jak vysvětlil Soudní dvůr, „vliv na význam, působnost a účinnost“ společných pravidel Unie(115).
163. Pro účely zjištění účinku vyplývajícího z rozsudku AETR je tedy nutno se ptát, zda mohou mít závazky přijaté určitým členským státem na mezinárodní úrovni vliv na význam, působnost nebo účinnost společných pravidel Unie.
164. V tomto světle lze účinek vyplývající z rozsudku AETR chápat tak, že slouží k odstranění „překážek“, které mohou být vyvolány vnější činností členských států, aby byl zachován jednotný unijní právní řád vyznačující se společnými pravidly; tedy jako určitý typ „preempce překážky“(116).
165. Otázku, zda mezinárodní závazek představuje překážku zachování režimu zavedeného společnými pravidly Unie, lze posuzovat jinak ve vztahu k mnohostranné úmluvě, jejímž cílem je upravit na mezinárodní úrovni určitou konkrétní oblast, která již je upravena společnými pravidly Unie(117), jinak ve vztahu komplexní dvoustranné dohodě pokrývající řadu oblastí politik(118) a jinak ve vztahu k mezinárodní dohodě týkající se určité konkrétní oblasti a uzavřené členskými státy, která může obsahovat pravidla, jež se překrývají se společnými pravidly Unie(119).
166. Je však nepopiratelné, že pro vznik rizika ovlivnění unijních pravidel je nezbytné, aby docházelo k určité interakci mezi oběma soubory pravidel: tedy pravidly na mezinárodní úrovni a pravidly na úrovni Unie(120).
167. K
takové interakci dochází ve dvou situacích: v případě, kdy dochází k překrývání, a v případě, kdy k překrývání nedochází.
168. Prvním případem účinku vyplývajícího z rozsudku AETR je tedy případ, kdy se mezinárodní a unijní pravidla překrývají. Právě v tomto smyslu Soudní dvůr konstatoval existenci ovlivnění, neboť mezinárodní závazky spadaly do působnosti společných pravidel Unie(121).
169. Jako příklad lze uvést Haagskou úmluvu(122) a Úmluvu Rady Evropy v oblasti ochrany práv vysílacích organizací souvisejících s autorským právem(123). V posudku 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě)(124) a v rozsudku Komise v. Rada(125) byl Soudní dvůr na základě zjištění pouhého překrývání (a to dokonce i jen částečného) schopen vyvodit, že rozsah a povaha obou mezinárodně přijatých souborů pravidel mohou ovlivnit stávající pravidla unijního práva a jejich předvídatelný vývoj. V důsledku zjištění, že dotčené závazky pokrývaly stejnou oblast a situace předvídané unijním právem, již nebylo nutné provádět individuální analýzu každého jednotlivého závazku. Soudní dvůr tedy mohl legitimně dospět k závěru, že uvedené mezinárodní dohody posuzované „jako celek“ vytvářejí riziko ovlivnění společných pravidel Unie(126).
170. Pro dovození takového závěru není nutné, aby byly oba soubory pravidel vzájemně v rozporu(127).
171. Důvodem pro přiznání výlučné pravomoci Unii je právě snaha takovému konfliktu předejít. Přítomnost na mezinárodní úrovni umožňuje Unii buď takový postup, kdy v mezinárodní dohodě sjedná stejná pravidla, jako jsou pravidla existující v podobě společných pravidel, nebo kdy přijme odlišné mezinárodní závazky s vědomím, že společná pravidla Unie budou muset být upravena (k čemuž se může zavázat pouze Unie, nikoli její členské státy). V obou případech se však zamezí vzniku mezinárodního sporu, neboť mezinárodní závazek přijme Unie, nikoli členské státy.
172. Pouhá možnost, že budou členské státy vykonávat navenek pravomoc, kterou již vykonává Unie na vnitřní úrovni za účelem úpravy určité záležitosti, by tak mohla stačit ke konstatování rizika ovlivnění společného systému unijních pravidel.
173. Takový závěr rovněž nevyžaduje, aby se oba soubory pravidel shodovaly v plném rozsahu(128).
174. Podle Soudního dvora totiž riziko ovlivnění (v důsledku překrývajících se závazků) může vzniknout v případech, kde společná pravidla unijního práva pokrývají oblast, která je předmětem mezinárodního závazku, „z velké části“(129).
175. Argumentace výrazem „z velké části pokrytá oblast“ se však nelze dovolávat, pokud nedochází k vůbec žádnému překrývání, například pokud dotčená unijní pravidla upravují pouze vnitřní situaci, zatímco dotčené mezinárodní závazky se týkají výlučně vnější situace. V takovém případě nedochází k žádnému překrývání společných pravidel Unie a mezinárodního závazku. Pojem „z velké části pokrytá oblast“ (míněno na vnitřní úrovni) se tak k prokázání rizika ovlivnění nepoužije.
176. I když je tedy, jak podle všeho tvrdí Komise a Parlament, oblast letecké dopravy, spolu se souvisejícími otázkami, jako je bezpečnost a ochrana před protiprávními činy, popřípadě ochrana životního prostředí, k dnešnímu dni zcela pokryta společnými pravidly unijního práva na vnitřní úrovni, není taková skutečnost dostačující k založení automatické vnější pravomoci pro tu část uvedené oblasti, které se společná vnitřní pravidla netýkají. V takovém případě k překrývání nedochází.
177. Jak jsem již zdůraznila v bodě 167 tohoto stanoviska, druhý případ, kdy může mezinárodní závazek zasahovat do společných pravidel unijního práva, nastává v situaci, kdy k překrývání nedochází.
178. V takovém případě se sice mezinárodní závazek netýká stejné otázky, jako je otázka upravená unijním pravidlem, přesto však může uvedené unijní pravidlo ovlivnit.
179. Podle mého názoru je to právě tento druh ovlivnění v případě neexistence překrývání, na který Soudní dvůr odkazuje ve své judikatuře, když vysvětluje, že účinek vyplývající z rozsudku AETR „musí být založen[…] na závěrech vycházejících z celkové a konkrétní analýzy vztahu mezi zamýšlenou mezinárodní dohodou a platným unijním právem. Tato analýza musí brát v úvahu oblasti, které jsou pokryty unijními pravidly, a oblasti, které jsou pokryty ustanoveními zamýšlené dohody, předvídatelné perspektivy jejich vývoje, jakož i povahu a obsah těchto pravidel a ustanovení, aby bylo možné ověřit, zda předmětná dohoda může zasáhnout do jednotného a soudržného používání unijních pravidel a do řádného fungování systému, který tato pravidla zavedla“(130).
180. Pokud jsou tyto dva případy možného ovlivnění uplatněny na řízení v projednávané věci, lze dospět k závěru, že Unie má výlučnou pravomoc uzavřít zamýšlenou dohodu buď z toho důvodu, že Unie vykonala svou sdílenou pravomoc k udělení přepravních práv třetím zemím na vnitřní úrovni, nebo – v případě neexistence takových vnitřních pravidel – z toho důvodu, že udělením přepravních práv členskými státy Sultanátu Omán vzniká riziko ovlivnění systému vnitřní letecké dopravy zavedeného společnými pravidly Unie.
181. Po tomto upřesnění, jaké posouzení by měl Soudní dvůr provést, se budu nyní zabývat použitím uvedeného rámce na závazky obsažené v zamýšlené dohodě.
4.      Použití na zamýšlenou dohodu
a)      Závazky, které je nutno posuzovat
182. V bodě 50 a následujících tohoto stanoviska jsem objasnila strukturu zamýšlené dohody a různé druhy v ní obsažených ustanovení. Připomínám, že zamýšlená dohoda je rozdělena do tří skupin ustanovení: hlava I se týká hospodářských ustanovení, hlava II se týká spolupráce v oblasti regulace a hlava III obsahuje institucionální ustanovení.
183. Jádrem sporu mezi účastníky řízení – a ostatně i klíčovým aspektem zamýšlené dohody jako celku – je udělení přepravních práv podle článku 3 dohody. Zmíněné ustanovení je součástí hlavy I zamýšlené dohody. Jak vysvětlují Rada a členské státy, udělení přepravních práv představuje raison d’être mezinárodních dohod v oblasti letecké dopravy, neboť v případě, že by k vzájemné výměně těchto práv nedošlo, byly by takové dohody zbaveny jakéhokoli rozumného účinku. Budu se tedy uvedeným ustanovením a argumenty vznesenými v souvislosti s ním zabývat do hloubky [pododdíl b) níže].
184. Účastníci řízení rovněž zpochybňují výlučnou povahu dvou dalších ustanovení obsažených v hlavě I: článku 8 (o spravedlivé hospodářské soutěži) a článku 11 (o clech, daních, poplatcích a platbách). Zvláštní rozbor proto věnuji i těmto dvěma ustanovením [pododdíl c) níže].
185. Zbývající (hospodářská) ustanovení hlavy I se týkají převážně provádění letecké dopravy a poskytování souvisejících služeb. Je nesporné, že alespoň některá z uvedených ustanovení se překrývají s oblastí, která je již (částečně nebo zcela) pokryta unijními pravidly, resp. že mohou ovlivnit unijní pravidla, jež přímo upravují práva či povinnosti dopravců ze třetích zemí od okamžiku jejich vstupu do prostoru jednotného evropského nebe. Pro úplnost se budu nicméně stručně zabývat i většinou zmíněných ustanovení [pododdíl d) níže].
186. Naproti tomu nebudu analyzovat výlučně unijní povahu některých ustanovení hlavy I a ustanovení hlav II a III, a to z následujících důvodů.
187. Zaprvé hlava II zamýšlené dohody se týká spolupráce v oblasti regulace. V rozsahu, v jakém uvedená ustanovení skutečně obsahují závazné závazky, které by mohly vést k uplatnění třetího případu podle čl. 3 odst. 2 SFEU(131), pokrývají uvedená ustanovení oblasti, na která se již vztahují společná unijní pravidla(132). Pokud jde o tyto aspekty, je jasné (a nesporné), že uvedená spolupráce spadá do výlučné pravomoci Unie. Pokud totiž spolupráce v oblasti regulace na základě uvedených ustanovení povede k přijetí určitých norem týkajících se například bezpečnosti letectví(133) nebo ochrany letectví před protiprávními činy(134), které se liší od stávajících norem přijatých na základě unijního práva nebo je doplňují, mohou důsledky uvedené spolupráce v oblasti regulace ovlivnit společná unijní pravidla. Jak jsem vysvětlila v bodě 171 tohoto stanoviska, s takovými důsledky může souhlasit pouze Unie, takže se takové spolupráce může účastnit pouze ona. Z toho vyplývá, že není nezbytné zkoumat samostatně ustanovení hlavy II.
188. Zadruhé zamýšlená dohoda obsahuje řadu ustanovení týkajících se jejího institucionálního rámce, jakož i dalších vedlejších aspektů souvisejících se zamýšlenou dohodou. Většina z nich je obsažena v hlavě III; do uvedené kategorie však patří i článek 1 („Definice“), článek 2 („Přímý účinek“), článek 6 („Liberalizace vlastnictví a kontroly leteckých dopravců“)(135), článek 9 („Podnikání“)(136) a článek 14 („Statistiky“)(137) hlavy I. Cílem všech zmíněných ustanovení je zajistit účinnost hmotněprávních závazků, jimž slouží. Ve vztahu k takovým ustanovením „Soudní dvůr již měl příležitost uvést, že pravomoc Unie sjednávat mezinárodní závazky zahrnuje pravomoc doplnit tyto závazky institucionálními ustanoveními. Jejich přítomnost v dohodě nemá vliv na povahu pravomoci k jejímu uzavření. Tato ustanovení totiž mají pomocný charakter, a spadají tedy do téže pravomoci jako hmotněprávní ustanovení, která doprovázejí“(138). Ani výše uvedená ustanovení tak nevyžadují samostatnou analýzu.
b)      Článek 3 zamýšlené dohody („Udělení práv“)
1)      Dochází k překrývání?
189. Již jsem vysvětlila, že Soudní dvůr ve svých rozsudcích „Otevřené nebe“ konstatoval, že za tehdy platného stavu unijního práva nevykonala Unie svou vnitřní sdílenou pravomoc k přijetí pravidel upravujících udělení přepravních práv třetím zemím(139). Z uvedeného důvodu Soudní dvůr rozhodl, že udělením přepravních práv členskými státy Spojeným státům nemůže být ovlivněn vnitřní výkon sdílené pravomoci Unie v oblasti letecké dopravy.
190. Komise však tvrdí, že situace se od té doby změnila.
191. Zaprvé má Komise za to, že společná pravidla unijního práva, zejména nařízení o leteckých službách, nyní pokrývají odvětví letecké dopravy v celém rozsahu. Uvedená pravidla dnes podle vyjádření Komise nahradila „historickou pavučinu dvoustranných dohod“, takže se již tyto vztahy neřídí mezinárodním právem, ale pouze unijním právem.
192. Nedomnívám se, že by nárůst počtu společných pravidel, kterého se dovolává Komise, změnil unijní právo v takovém věcně relevantním smyslu (oproti situaci, která panovala v době vydání rozsudků „Otevřené nebe“), že by bylo možné dospět k závěru, že sdílená pravomoc pro udělení přepravních práv navenek byla vykonána na vnitřní úrovni.
193. Jak správně uvádí česká vláda, nařízení o leteckých službách se týká vnitřního trhu služeb letecké dopravy, který se vyznačuje automatickým právem unijních dopravců provozovat letecké služby, přičemž jeho součástí je udělení provozních práv mezi členskými státy(140). To vyplývá z článku 19 uvedeného nařízení ve spojení s definicí provozního práva obsaženou v čl. 2 bodě 14 tohoto nařízení. Jinými slovy, nařízení o leteckých službách představuje vnitřní výkon sdílené pravomoci Unie k úpravě udělení přepravních práv na vnitřní úrovni, tedy mezi členskými státy. Jak jsem vysvětlila, zmíněný typ výkonu sdílené pravomoci Unie nemůže vyvolat účinek vyplývající z rozsudku AETR – a tedy bránit členským státům ve výkonu vnější části uvedené sdílené pravomoci spočívající v udělení přepravních práv třetím zemím.
194. Z toho vyplývá, že přijetím nařízení o leteckých službách Unie nevykonala svou sdílenou pravomoc k udělení přepravních práv třetím zemím, s níž by se překrýval závazek členských států týkající se udělení přepravních práv Sultanátu Omán.
195. Zadruhé Komise se dovolává nařízení č. 847/2004 a tvrdí, že nyní existují společná pravidla unijního práva upravující udělení přepravních práv třetím zemím. Zmíněné nařízení podle Komise dokládá, že za současného stavu unijního práva je i udělení přepravních práv třetím zemím nyní upraveno společnými pravidly Unie. Článek 3 odst. 2 zamýšlené dohody tedy ovlivňuje společná pravidla unijního práva.
196. Komisí obhajovaný výklad působnosti uvedeného nařízení nesdílím.
197. Je pravda, že nařízení č. 847/2004 je příkladem vnitřního výkonu sdílené pravomoci Unie k úpravě vnějšího aspektu letecké dopravy. Hlavním cílem zmíněného nařízení, které bylo přijato jako reakce na rozhodnutí Soudního dvora v rozsudcích „Otevřené nebe“, je však koordinace jednání o dvoustranných dohodách, jimiž členské státy udělují přepravní práva třetím zemím, s Komisí, aby byl zajištěn soulad takových dohod s unijním právem, a tím byla chráněna společná unijní pravidla(141). Za tímto účelem upravuje nařízení č. 847/2004 pravomoc členských států uzavírat dohody o letecké dopravě se třetími zeměmi, jakožto reakci na závěry rozsudků „Otevřené nebe“, v nichž bylo konstatováno, že některá ustanovení, která jsou obvykle součástí dohody o letecké dopravě, mohou ovlivnit společná pravidla Unie. Nařízení tak činí stanovením požadavku na to, aby dvoustranně sjednané dohody obsahovaly standardní doložky chránící společná pravidla a aby byly před uzavřením oznámeny Komisi, tak aby Komise mohla posoudit, zda neexistuje riziko ovlivnění uvedených společných pravidel některými jinými pravidly(142).
198. Nařízení č. 847/2004 však neobsahuje společná pravidla upravující udělení přepravních práv třetím zemím ani neomezuje svobodu členských států taková práva třetím zemím udělovat. Podle mého názoru výklad Komise, podle kterého zmíněné nařízení přenáší na členské státy pravomoc udělovat přepravní práva, která se mezitím stala výlučnou pravomocí Unie, nemá v uvedeném nařízení ani v jiných legislativních aktech Unie žádnou oporu. Ostatně vzhledem k tomu, že nařízení č. 847/2004 upravuje způsob, jakým mohou členské státy udělovat přepravní práva, považuji uvedený akt za argument na podporu závěru, že na vnější úrovni jsou přepravní práva stále vykonávána členskými státy.
199. Nařízení č. 847/2004 tudíž nepředstavuje vnitřní výkon sdílené pravomoci Unie k udělení přepravních práv třetím zemím. Z tohoto důvodu se závazek upravený v čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody nepřekrývá se společnými pravidly obsaženými v uvedeném nařízení.
200. V neposlední řadě je nutno podotknout, že pouhá skutečnost, že Unie sama uzavřela v minulosti dohodu o letecké dopravě se třetí zemí(143), nepodporuje závěr, že sdílená pravomoc Unie k udělení přepravních práv třetím zemím byla s konečnou platností vykonána na vnější úrovni, takže by tím mohla být odůvodněna výlučnost takových dohod s jakoukoli třetí zemí. Jak jsem již vysvětlila, uvedené precedenty pouze dokládají možnost, že dohody o letecké dopravě mohou být uzavírány Unií samotnou, neboť všechny jejich části spadají do pravomoci Unie; neprokazují ale existenci vnější výlučné pravomoci Unie ve vztahu k celé dohodě o letecké dopravě, ani nejsou zdrojem takové pravomoci.
201. V tomto ohledu dánská a švédská vláda vyzdvihují dvě nařízení, která byla přijata s cílem umožnit Unii vytvořit základní propojení v letecké dopravě se Spojeným královstvím po uplynutí přechodného období stanoveného v dohodě o vystoupení(144), přičemž jejich účelem bylo umožnit Unii vykonávat své pravomoci, včetně udělení přepravních práv ve vztahu ke Spojenému království(145). Zmíněná nařízení však stanoví časové omezení takového výkonu pravomoci Unií, a to na dobu použitelnosti uvedených nařízení. V tomto ohledu je v obou nařízeních výslovně uvedeno, že „[v]ýkonem pravomoci Unie podle tohoto nařízení není dotčena pravomoc členských států, pokud jde o přepravní práva, ve všech probíhajících nebo budoucích jednáních a při podpisu nebo uzavírání mezinárodních dohod týkajících se leteckých služeb s jakoukoli jinou třetí zemí a se Spojeným královstvím na dobu po skončení použitelnosti tohoto nařízení“(146).
202. Uvedená nařízení tudíž prokazují nanejvýš neexistenci politické vůle k tomu, aby bylo Unii umožněno vykonávat pravomoc udělovat přepravní práva třetím zemím. Soudní dvůr však nemůže zhojit nedostatek politické vůle na straně unijního normotvůrce, aby umožnil vznik výlučné pravomoci Unie.
203. Mám tedy za to, že vnitřní pravomoc Unie týkající se udělování přepravních práv třetím zemím nebyla dosud vykonána přijetím společných pravidel, takže čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody se s takovými pravidly nepřekrývá.
2)      Dochází k ovlivnění společných pravidel Unie bez překrývání?
204. Při neexistenci společných ustanovení, s nimiž by se čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody mohl překrývat, musí Soudní dvůr nyní posoudit, zda je uvedené ustanovení způsobilé ovlivnit jiná pravidla unijního práva.
205. V tomto ohledu Komise uvádí, že udělením přepravních práv Sultanátu Omán by se letečtí dopravci Ománu mohli nově účastnit vnitřního trhu služeb letecké dopravy. Pro takové dopravce ze třetí země by tak začala platit některá pravidla unijního práva, která uvedený trh upravují. Tím by následně vzniklo riziko ovlivnění uvedených pravidel. V každém případě podle tvrzení Komise platí, že i v případě neudělení přepravních práv existuje řada vnitřních pravidel, která se použijí nejen na vnitřní úrovni, ale i přímo na dopravce ze třetích zemí.
206. Opět uvádím, že Komise podle mého názoru neprokázala existenci ovlivnění ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU.
207. Zaprvé, jak bylo rovněž upřesněno na jednání, uzavření zamýšlené dohody nebude mít za následek to, že by leteckým dopravcům Ománu bylo umožněno účastnit se unijního trhu služeb letecké dopravy. Tito dopravci nebudou ve vztahu k letům uvnitř Unie postaveni na roveň dopravcům Unie, jelikož přepravní práva, která jsou udělována na základě zamýšlené dohody, se týkají pouze první až čtvrté svobody vzduchu. Jinými slovy, uvedeným dopravcům nebude dovoleno přepravovat cestující nebo náklad mezi letišti různých členských států ani v rámci téhož členského státu (a nebudou se tedy účastnit vnitřního trhu služeb letecké dopravy)(147).
208. Zadruhé možnost létat ze Sultanátu Omán do určitých míst v rámci Unie a opačným směrem je spjata s uplatněním řady společných unijních pravidel týkajících se bezpečnosti, ochrany před protiprávními činy a ochrany životního prostředí, jakož i pravidel týkajících se letišť, včetně přidělování letištních časů a dalších pravidel(148). Jak však uvedlo několik vlád členských států, které jsou účastníky řízení v projednávané věci, to znamená pouze to, že se uvedená pravidla budou vztahovat na řadu dalších dopravců, nikoli že budou „ovlivněna“. Pouhé použití uvedených pravidel nemá samo o sobě „vliv na význam, působnost a účinnost“ (viz bod 162 tohoto stanoviska). Jinými slovy, takový typ „věcného“ ovlivnění, jaký uvádí Komise, nepostačuje k vyvolání účinku vyplývajícího z rozsudku AETR(149).
209. A konečně, pokud některá společná pravidla unijního práva již nyní upravují činnosti dopravců Unie i dopravců třetích zemí, nebo se dokonce konkrétně týkají pouze dopravců třetích zemí, uplatní se uvedená pravidla v každém případě až po udělení přepravních práv. Nemohou být tedy dotčena udělením přepravních práv, neboť se stanou použitelnými v důsledku takového udělení, pokud se jeden nebo více leteckých dopravců Ománu rozhodnou tato přepravní práva v budoucnu vykonávat.
210. To samozřejmě neznamená, že jiná ustanovení zamýšlené dohody, která mohou být relevantní pro výkon přepravních práv, nemohou ovlivnit zmíněná společná unijní pravidla, která se vztahují na dopravce Unie i na dopravce třetích zemí. Přinejmenším pokud jde o závazek obsažený v čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody, však nejsem přesvědčena, že existuje riziko ovlivnění ve smyslu judikatury vycházející z rozsudku AETR.
211. Mám tudíž za to, že Unie nezískala výlučnou pravomoc udělovat přepravní práva třetím zemím v důsledku rizika ovlivnění společných pravidel unijního práva, u nichž nedochází k překrývání.
212. Ze všech těchto důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že Unie nemá výlučnou pravomoc k udělení přepravních práv třetím zemím na základě účinků vyplývajících z rozsudku AETR, jak stanoví čl. 3 odst. 2 SFEU. To zároveň znamená, že Unie nemá výlučnou pravomoc k uzavření celé dohody o letecké dopravě se Sultanátem Omán.
c)      Článek 8 („Spravedlivá hospodářská soutěž“)
213. Článek 8 zamýšlené dohody stanoví společný cíl, kterým je spravedlivé a konkurenční prostředí. V tomto rozsahu se obě strany zavazují přijmout nebo zachovat právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže a nezávislé orgány pro hospodářskou soutěž s nezbytnými pravomocemi a zdroji, zakázat jakoukoli formu diskriminace nebo nekalých praktik a neposkytovat ani neponechávat v platnosti subvence narušující rovné konkurenční prostředí. Uvedené ustanovení rovněž stanoví, že smluvní strany mohou v určitých situacích a za určitých podmínek podporovat letecké dopravce.
214. Několik členských států s odvoláním na možnost poskytovat za určitých okolností leteckým dopravcům finanční podporu tvrdilo, že zmíněný článek 8 nemůže ovlivnit společná pravidla unijního práva týkající se hospodářské soutěže a vymáhání státní podpory, jelikož jim uvedené ustanovení neukládá povinnost poskytovat opatření podpory, která jsou neslučitelná s unijním právem.
215. Nicméně skutečnost, že ustanovení mezinárodní dohody je v souladu se stávajícími unijními pravidly, nevylučuje zjištění existence ovlivnění v situaci, kdy dochází k překrývání. Bez ohledu na přesné podmínky, za kterých mohou být poskytována opatření finanční podpory na základě článku 8 zamýšlené dohody, platí, že předmět uvedeného ustanovení spadá do působnosti společných pravidel unijního práva – a to vlastně ze dvou hledisek. Existuje tedy riziko, že pokud bude takové ustanovení mezinárodní dohody ponecháno na členských státech, mohlo by ovlivnit společná pravidla, s nimiž se překrývá.
216. Zaprvé existují unijní legislativní nástroje(150), které obecně upravují použití článků 101, 102, 107 a 108 SFEU na činnosti, které mohou mít vliv na vnitřní trh, včetně případů, kdy se jedná o oblast letecké dopravy(151). Zadruhé, předmět článku 8 zamýšlené dohody se rovněž překrývá s některými pravidly unijního práva, která konkrétně upravují použití pravidel v oblasti hospodářské soutěže a státních podpor v odvětví letecké dopravy se třetími zeměmi. Nařízení (ES) 487/2009(152) například stanoví pravidla, jimiž se řídí použití čl. 101 odst. 3 SFEU na určité kategorie dohod a jednání ve vzájemné shodě v odvětví letecké dopravy, včetně dohod a jednání ve vzájemné shodě mezi Unií a třetími zeměmi(153). Nedávno unijní normotvůrce rovněž přijal nařízení (EU) 2019/712(154), které stanoví odvětvově specifická pravidla, jejichž účelem je ochrana hospodářské soutěže v odvětví letecké dopravy, a které – jak se vyjádřila Rada – „míří především na třetí země a subjekty ze třetích zemí“. Uvedené nařízení zmocňuje Komisi k přijímání opatření k řešení praktik, včetně poskytování subvencí, na území třetích zemí, které narušují hospodářskou soutěž mezi leteckými dopravci Unie a leteckými dopravci dotčených třetích zemí, a tím způsobují újmu leteckým dopravcům Unie, popřípadě vznik takové újmy hrozí(155).
217. Z toho vyplývá, že se článek 8 zamýšlené dohody překrývá se společnými pravidly unijního práva, takže hrozí riziko, že uvedené ustanovení taková společná pravidla ovlivní. Členské státy se tudíž již nemohou se třetími zeměmi dohodnout na opatřeních týkajících se záležitostí, jež s takovými společnými pravidly souvisejí.
d)      Článek 11 („Cla, daně, poplatky a platby“)
218. Článek 11 zamýšlené dohody se vztahuje na osvobození paliva, vybavení, náhradních dílů a jiného zboží (například potravin, nápojů nebo jiného zboží prodávaného cestujícím), které letečtí dopravci nakládají, vykládají nebo využívají na území příslušné smluvní strany při poskytování leteckých služeb, od dovozních cel a daní.
219. Přinejmenším pokud jde o osvobození energetických produktů určených pro civilní letectví od daně, již Soudní dvůr uznal existenci společných unijních pravidel v podobě směrnice 2003/96/ES(156), která byla přijata s cílem zajistit mimo jiné dodržování Chicagské úmluvy(157). Vzhledem k tomu, že se uvedená pravidla vztahují na dopravce Unie i na dopravce třetích zemí, překrývá se článek 11 zamýšlené dohody – přinejmenším v uvedeném rozsahu – s oblastí, která již je unijním právem upravena. Rada s tímto závěrem na jednání souhlasila.
220. Rada a několik členských států nicméně tvrdí, že v rozsahu, v němž článek 11 zamýšlené dohody stanoví osvobození od jiných cel a daní, včetně osvobození přepravy náhradních dílů a jiného zboží, neexistují v této oblasti žádná společná pravidla unijního práva.
221. Z memoranda o konzultacích připojeného k zamýšlené dohodě však vyplývá, že „[p]okud jde o článek 11 zamýšlené dohody, delegace Unie vysvětlila, že unijní osvobození týkající se cel a daně z přidané hodnoty (DPH) se řídí nařízením Rady (ES) 1186/2009(158)] (pokud jde o cla) a směrnicí Rady 2009/132/ES[(159)] (pokud jde o DPH) a že článek 11 obsahuje osvobození týkající se specificky letectví, jak to umožňují nařízení Rady 1186/2009 i směrnice Rady 2009/132 ve vztahu postupům doporučeným Mezinárodní organizací pro civilní letectví“(160).
222. Rada ani členské státy toto prohlášení nezpochybňují.
223. Nařízení č. 1186/2009, které upravuje unijní systém osvobození od dovozního cla, vývozního cla a některých dalších opatření(161), stanoví ve svém čl. 132 písm. b), že ustanovení uvedeného nařízení se použijí, „aniž jsou dotčeny platné předpisy pro zásobování […] civilních letadel“. Směrnice 2009/132, která upravuje oblast působnosti některých osvobození od DPH(162), ve svém čl. 93 písm. c) stanoví, že uvedenou směrnicí „není dotčena možnost členských států nadále zachovat […] osvobození od daně v rámci dohod uzavřených na základě vzájemnosti se třetími zeměmi, které jsou smluvními stranami [Chicagské úmluvy], k provedení doporučených postupů 4.42 a 4.44 v příloze 9 uvedené úmluvy“.
224. Jinými slovy, unijní právo obsadilo oblast týkající se osvobození od cla a DPH při dovozu a vývozu určitého zboží, ponechává však členským státům možnost nadále zachovat určitá osvobození od daně spadající do rámce uvedené oblasti pro účely služeb letecké dopravy poskytovaných do třetích zemí a z nich a pro účely zajištění plnění závazků členských států vyplývajících z Chicagské úmluvy.
225. Takový typ právní úpravy rovněž představuje výkon pravomoci Unie, neboť zasahuje do svobody členských států přijímat v uvedené oblasti sdílených pravomocí právní úpravu nad rámec uvedených konkrétních prvků. Vzhledem k tomu, že se uvedená pravidla vztahují jak na dopravce Unie, tak na dopravce třetích zemí, překrývají se závazky obsažené v článku 11 zamýšlené dohody s uvedenými pravidly, a mohou je tedy ovlivnit.
226. Jak navíc Komise vysvětlila na jednání, aniž bylo její vyjádření v tomto ohledu rozporováno, jsou výše uvedená pravidla doplněna na jedné straně osvobozením leteckého paliva od spotřební daně na základě směrnice (EU) 2020/262(163) a osvobozením leteckého vybavení od cla na základě nařízení (EU) 2018/581(164), na druhé straně pak rozšířeným systémem osvobození od daně v oblasti DPH na základě směrnice 2006/112/ES(165), přičemž vše výše uvedené se stejným způsobem uplatní i na dopravce třetích zemí. Posledně uvedená směrnice zavádí společný systém DPH(166) a pod písm. e), f) a g) článku 148 stanoví povinné osvobození od daně pro „dodání zboží pro zásobení letadel využívaných leteckými společnostmi, které provozují zejména mezinárodní dopravu za úplatu“, „dodání, úpravu, opravu, údržbu a nájem, a to i včetně posádky, [takových letadel] a dodání, nájem, opravu a údržbu zařízení, které je na těchto letadlech instalováno nebo používáno“, jakož i „poskytnutí služby jiné než [právě uvedené] k zabezpečení bezprostředních potřeb [takových letadel] nebo jejich nákladu“. Podle tvrzení Komise, které opět nebylo rozporováno, uvedená osvobození od DPH pokrývají všechny položky vyjmenované v článku 11 zamýšlené dohody.
227. A konečně je nutno zaujmout postoj ještě k dalšímu tvrzení Rady a některých členských států, podle kterého osvobození od jiných daní a poplatků, jako jsou majetkové daně nebo daně z kapitálu, se netýká výkonu pravomoci Unie.
228. Tento argument míří na samotnou existenci pravomoci. Jak jsem však vysvětlila, má Unie pravomoc přijímat právní úpravu v oblasti letecké dopravy. V rámci výkonu uvedené pravomoci je Unie oprávněna přijmout jakýkoli závazek, jehož hlavním cílem je přispět k takovému využití pravomoci Unie(167).
229. To platí i pro článek 11 zamýšlené dohody: cílem uvedeného závazku je osvobodit od cel, daní a jiných poplatků „letadla provozovaná v mezinárodní letecké dopravě leteckými dopravci druhé smluvní strany“, jakož i jejich běžné vybavení, zásoby a jiné zboží „určené nebo používané výlučně při provozu nebo údržbě“ uvedených letadel(168). Slouží tedy hlavnímu cíli zamýšlené dohody, kterým je liberalizace služeb letecké dopravy mezi smluvními stranami. To znamená, že spadá do výkonu pravomoci Unie v oblasti letecké dopravy.
230. Je sice možné, přinejmenším pokud je mi známo, že v současné době neexistují žádná společná pravidla unijního práva, která by osvobozovala letadla třetích zemí a běžné vybavení, zásoby a jiné zboží od daní z kapitálu a majetkových daní, nicméně to nemá vliv na závěr, podle kterého článek 11 zamýšlené dohody jako celek ovlivňuje oblast, která je již z velké části pokryta společnými pravidly Unie, a lze ji tedy bez ohledu na skutečnost, že překrývání je pouze částečné, vykládat tak, že představuje výlučnou pravomoc Unie na základě čl. 3 odst. 2 SFEU.
231. Z toho vyplývá, že článek 11 zamýšlené dohody je podle mého názoru způsobilý ovlivnit společná pravidla unijního práva.
e)      Ostatní ustanovení hlavy I
232. Články 4, 5, 7, 10, 12 a 13 zamýšlené dohody se všechny týkají hmotněprávních pravidel upravujících přístup k letecké dopravě a souvisejícím službám, jejich provádění a omezení tohoto provádění. Zmíněné závazky se skládají z horizontálních a specifických povinností, z nichž některé jsou vyjádřeny jako závazné, jiné pomocí méně rigidní formulace a jsou určeny buď samotným smluvním stranám, nebo zavazují letecké dopravce smluvních stran.
233. Zaprvé články 4 a 5 zamýšlené dohody v podstatě upravují podmínky pro udělení provozních oprávnění, resp. jejich zamítnutí, zrušení, pozastavení nebo omezení (tedy podmínku následující po udělení přepravních práv). Uvedené závazky mimo jiné vyžadují, aby s leteckými dopravci Ománu bylo zacházeno stejně a za stejných podmínek jako s leteckými dopravci Unie(169), přičemž od leteckých dopravců Ománu se vyžaduje dodržování použitelných pravidel unijního práva týkajících se udělení provozního oprávnění, resp. jeho zamítnutí, zrušení, pozastavení, uložení podmínek nebo omezení(170). Podmínky týkající se udělení provozního oprávnění a ponechání takového oprávnění v platnosti jsou upraveny nařízením o leteckých službách(171). Články 4 a 5 zamýšlené dohody se tak překrývají s některými pravidly unijního práva upravujícími zmíněnou oblast. Tím uvedená společná unijní pravidla ovlivňují.
234. Zadruhé článek 7 zamýšlené dohody je nadepsán „Dodržování právních předpisů“ – na jednání bylo uvedené ustanovení rovněž označováno za „doložku souladu“. V odstavci 1 uvedeného ustanovení je stanovena obecná povinnost dodržování všech „právních předpisů týkajících se vstupu na území Unie, pobytu na něm či jeho opouštění“, kterou jsou letečtí dopravci Ománu vázáni při poskytování služeb letecké dopravy. Odstavec 2 doplňuje výše uvedenou povinnost stanovením stejné povinnosti dodržování předpisů též „ve vztahu ke vstupu cestujících, posádky, zavazadel, nákladu nebo pošty na palubě letadla na [území Unie], jejich pobytu na něm či jeho opouštění“.
235. Jinými slovy, ustanovení čl. 7 odst. 1 a 2 zamýšlené dohody společně na horizontální úrovni stanoví, že letečtí dopravci Ománu vykonávající letecká přepravní práva udělená podle článku 3 uvedené dohody musí dodržovat všechna použitelná pravidla unijního práva upravující leteckou dopravu a pomocné služby. Uvedené odstavce přitom patrně zohledňují článek 11 Chicagské úmluvy, který ukládá povinnost dodržování místních zákonů a nařízení při poskytování služeb letecké dopravy na území druhého smluvního státu.
236. Článek 7 zamýšlené dohody tak obsahuje závazek zachovat účinnost a jednotnost pravidel upravujících poskytování služeb letecké dopravy v Unii, resp. účinnost unijního právního řádu jako celku. Pokud by tomu tak nebylo, mohly by členské státy přijmout mezinárodní závazek, který by mohl vyžadovat úpravu společných pravidel Unie, aby se mohly uskutečňovat některé lety leteckých dopravců z Ománu do Unie a z ní. Z uvedených důvodů je článek 7 ustanovením spadajícím do výlučné pravomoci Unie, neboť jeho účelem je zabránit ovlivnění společných pravidel.
237. Zatřetí článek 10 zamýšlené dohody se v podstatě týká obchodních činností a služeb souvisejících s provozováním služeb letecké dopravy. Uvedené činnosti se mimo jiné týkají práva poskytovat služby pozemního odbavování, přidělování letištních časů na letištích, některých ujednání o marketingové spolupráci, jako jsou ujednání o společném označování linek, a některých typů dohod o pronájmu letadel(172). Všechny uvedené závazky jsou pokryty unijním právem a uplatňují se, v přítomnosti takového závazku, jako je závazek obsažený v zamýšlené dohodě, stejně i na hospodářské subjekty ze třetích zemí: poskytování služeb pozemního odbavování tak spadá do působnosti směrnice 96/67/ES(173), přidělování letištních časů je upraveno nařízením (EHS) č. 95/93(174) a ujednání o marketingové spolupráci, jako jsou ujednání o společném označování linek, jakož i ujednání o pronájmu letadel jsou předmětem úpravy nařízení o leteckých službách(175). Článek 10 zamýšlené dohody se tudíž překrývá s oblastí pokrytou společnými pravidly unijního práva a ovlivňuje ji.
238. Začtvrté článek 12 zamýšlené dohody se týká placení uživatelských poplatků za používání letecké navigace a řízení letového provozu a letiště, za ochranu letectví před protiprávními činy a za související zařízení a služby. V současné době(176) i toto ustanovení pokrývá oblast upravenou společnými pravidly unijního práva: prováděcí nařízení (EU) 2019/317(177) totiž upravuje společná pravidla pro systémy poplatků za letové navigační služby a funkce sítě(178), která se vztahují na všechny „uživatele vzdušného prostoru“(179), a platí tak stejným způsobem pro dopravce z Unie i pro dopravce ze třetích zemí, jako jsou dopravci z Ománu.
239. Podobně směrnice 2009/12/ES(180) stanoví společné zásady pro výběr letištních poplatků na letištích Společenství(181), které se vztahují na poplatky hrazené všemi „uživateli letiště“(182) nediskriminačním způsobem(183), a tedy nezávisle tom, že letecký dopravce je původem ze třetí země. Z toho vyplývá, že se článek 12 zamýšlené dohody překrývá se společnými pravidly unijního práva a ovlivňuje je(184).
240. Zapáté článek 13 zamýšlené dohody se v podstatě týká tarifů a sazeb služeb letecké dopravy a jeho cílem je zajistit, aby letecké společnosti mohly určovat vlastní ceny bez nepřípustného ovlivňování ze strany orgánů veřejné moci. V unijním kontextu spadají záležitosti týkající stanovování cen a stanovování a transparentnosti leteckých tarifů a leteckých sazeb do působnosti nařízení o leteckých službách. Článek 22 uvedeného nařízení konkrétně rozšiřuje v případě vzájemnosti právo stanovovat letecké tarify a letecké sazby i na letecké dopravce ze třetích zemí(185). Podobně článek 23 uvedeného nařízení stanoví zvláštní povinnosti týkající se jasnosti a transparentnosti leteckých tarifů a leteckých sazeb a prosazuje myšlenku, že přístup k leteckým tarifům a leteckým sazbám musí být nediskriminační. Uvedená pravidla se použijí na letecké tarify a letecké sazby „za letecké služby z letiště nacházejícího se na území členského státu“(186), a budou se tedy vztahovat i na letecké dopravce Ománu poskytující služby v případě uzavření zamýšlené dohody. Článek 13 zamýšlené dohody tedy pokrývá oblast upravenou unijním právem a může uvedená společná pravidla ovlivnit.
241. Z toho plyne, že články 4, 5, 7, 10, 12 a 13 zamýšlené dohody podle mého názoru ovlivňují společná pravidla unijního práva.
IV.    Závěry
242. Vzhledem k předchozím úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na položenou otázku odpověděl následovně:
„Evropská unie nemá výlučnou pravomoc uzavřít dohodu o letecké dopravě mezi Sultanátem Omán na straně jedné a Evropskou unií a jejími členskými státy na straně druhé.
Pravomoc udělit přepravní práva třetím zemím nebyla vykonána na vnitřní úrovni, a spadá proto nadále pod sdílenou pravomoc Evropské unie a jejích členských států.“
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      Rozsudky ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Spojené království (C‑466/98, EU:C:2002:624); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Švédsko (C‑468/98, EU:C:2002:626); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Finsko (C‑469/98, EU:C:2002:627); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Belgie (C‑471/98, EU:C:2002:628); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Lucembursko (C‑472/98, EU:C:2002:629); ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Rakousko (C‑475/98, EU:C:2002:630); a ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Německo (C‑476/98, EU:C:2002:631) (společně dále jen „rozsudky ‚Otevřené nebe‘ “). Pro zjednodušení budu odkazovat na číslování rozsudku ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Belgie (C‑471/98, dále jen „rozsudek Komise v. Belgie“, EU:C:2002:628).
3–      Viz též rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 69 a 70), v němž Soudní dvůr rozhodl, že „Unie sice navíc získala jisté výlučné pravomoci sjednávat se třetími státy závazky spadající do působnosti unijní právní úpravy v oblasti mezinárodní letecké dopravy, a tím pádem i do oblasti působnosti Chicagské úmluvy [nicméně] členské státy si […] ponechaly takové pravomoci v oblasti působnosti uvedené úmluvy, jako jsou pravomoci při udělování provozních práv“.
4–      Uvedené směrnice jsou výsledkem iniciativy Komise z roku 2015, jejímž cílem bylo zahájit jednání o komplexních dohodách o letecké dopravě mezi Evropskou unií a řadou členských států Rady pro spolupráci v Zálivu. Viz doporučení pro rozhodnutí Rady, kterým se Komise zmocňuje k zahájení jednání o komplexních dohodách o letecké dopravě mezi Evropskou unií a šesti členskými státy Rady pro spolupráci v Zálivu [COM(2015) 607 final]. Znění uvedeného doporučení sice není přístupné veřejnosti, nicméně Komise jej předložila Soudnímu dvoru v příloze své žádosti.
5–      Rozhodnutí Rady ze dne 30. srpna 2018, kterým se Komise zmocňuje k zahájení jednání o komplexní dohodě o letecké dopravě mezi Evropskou unií a jejími členskými státy a Sultanátem Omán, pokud jde o záležitosti spadající do výlučné pravomoci Unie (dokument 11258/18, 30. srpna 2018).
6–      Rozhodnutí zástupců vlád členských států, zasedajících v Radě, kterým se Evropská komise zmocňuje jednat jménem členských států o ustanoveních komplexní dohody o letecké dopravě mezi Evropskou unií a jejími členskými státy a Sultanátem Omán, pokud jde o záležitosti, jež nespadají do výlučné pravomoci Unie (dokument 11273/18, 30. srpna 2018).
7–      Souhrnný zápis ze zasedání Výboru stálých zástupců ze dne 12. a 14. září 2018 (dokument č. 12469/18, 25. září 2018, s. 10).
8–      Na jednání Komise vysvětlila, že důvod, proč nebyl návrh Radě předložen, souvisí s vnitřním rozhodnutím nezahájit podepisování zamýšlené dohody do doby, než Soudní dvůr vydá posudek v projednávané věci.
9–      Zápis z jednání Mezinárodní konference civilního letectví, „Invitation of the United States of America to the Conference“, sv. 1 část I, s. 1. Pokud jde o vizi uvedené konference, viz též US Department of State Bulletin, projev náměstka ministra zahraničí Spojených států A. Berleho, tehdejšího dočasného předsedy Chicagské konference, přednesený v Chicagu dne 1. listopadu 1944, sv. XI č. 260, 5. listopadu 1944, s. 530: „Využívání vzdušného prostoru má něco společného s využíváním moře: je to dálnice, kterou dala příroda všem lidem. Něčím se ale od moře přece jen liší: podléhá svrchovanosti národů, nad nimiž se nachází. Národy by si tak mezi sebou měly uspořádat využívání vzdušného prostoru takovým způsobem, který bude co největším přínosem pro celé lidstvo, kdekoli na celém světě“.
10–      Úmluva o mezinárodním civilním letectví, podepsaná v Chicagu dne 7. prosince 1944 (Recueil des traités des Nations unies, sv. 15, č. 102; dále jen „Chicagská úmluva“).
11–      Oblast působnosti Chicagské úmluvy je popsána v rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, dále jen „rozsudek ATAA“, EU:C:2011:864, body 50 a 59).
12–      Viz rozsudek ATAA, bod 60. V tomto smyslu viz též čl. 92 písm. a) Chicagské úmluvy.
13–      Mendes De Leon vysvětluje, že vyhlášení zásady svrchovanosti nad vzdušným prostorem státu mělo mimo jiné své kořeny i ve skutečnostech souvisejících s vojenstvím. Nárůst počtu vojenských letadel přelétávajících nad vzdušným prostorem cizích států zejména během druhé světové války tak vedl k přijetí názoru, podle kterého je potřeba zavést přísnou kontrolu hranic vzdušného prostoru. Dovolávání se svrchovanosti státu posloužilo jako nástroj pro zajištění takové kontroly. Viz Mendes De Leon, P., „The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law“, in Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., a Dugard, J. (eds.), State Sovereignty, and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 484.
14–      V tomto smyslu viz Weld, E., „ICAO and the major problems of international air transport“, Journal of Air Law and Commerce, sv. 20, č. 4, 1953, s. 454 až 462, zejména na s. 454 až 456.
15–      Chicagská úmluva tudíž nedefinuje druhy přepravních práv, která může jeden stát udělit jinému.
16–      Jeswald W. Salacuse vysvětluje, že zatímco svoboda letů nad územím jiné smluvní strany bez přistání byla vyjádřena již v Úmluvě o úpravě letectví (Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation, 1919) (11 LNTS 173), ke konceptualizaci dalších svobod došlo až při přijímání Chicagské úmluvy; viz Salacuse, J. W., „The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law“, Journal of Air Law and Commerce, sv. 45, č. 4, 1980, s. 822.
17–      Viz Příručku k regulaci mezinárodní letecké dopravy, Mezinárodní organizace pro civilní letectví (dokument 9626, 2016, s. 117).
18–      Viz například Weber, L., „The Chicago Convention“, in Dempsey,
P. S. a Jakhu, R. (eds.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, Londýn, 2016, s. 9-32, zejména na s. 14 a 15 (autor vysvětluje, že „přepravní práva jsou obchodními právy, přičemž se jedná o práva létat na území jiného státu za účelem nástupu nebo výstupu cestujících, naložení či vyložení nákladu nebo pošty pro obchodní účely. Zahrnují práva v rámci třetí, čtvrté a páté svobody, a sice právo přepravovat cestující, náklad nebo poštu do místa nacházejícího se v jiném státě, právo naložit cestující, náklad nebo poštu na místě nacházejícím se v jiném státě za účelem přepravy do domovského státu leteckého dopravce, resp. právo přepravovat cestující, náklad nebo poštu z místa nacházejícího se v jiném státě do místa za nacházejícího se na území třetího státu. Někdy se práva či výsady šesté, sedmé, osmé a deváté svobody označují též jako ‚přepravní práva‘ “).
19–      Dohoda o tranzitu mezinárodních leteckých služeb podepsaná v Chicagu dne 7. prosince 1944 (84 UNTS 389).
20–      Viz seznam smluvních stran Dohody o tranzitu mezinárodních leteckých služeb ICAO: k dispozici na internetových stránkách: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21–      Dohoda o mezinárodní letecké dopravě, viz poznámka pod čarou 26 níže, s. 255 a 256.
22–      Podle všeho lze říci, že Řecko (ačkoli si vyhradilo přiznání práv páté svobody) a Nizozemsko jsou jedinými členskými státy, které Dohodu o mezinárodní letecké dopravě přijaly. Viz seznam smluvních stran Dohody o mezinárodní letecké dopravě ICAO, který je k dispozici na internetových stránkách https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23–      Podle článku 83 Chicagské úmluvy jsou státy povinny registrovat uzavření dvoustranných a mnohostranných dohod o mezinárodní letecké dopravě u Mezinárodní organizace pro civilní letectví. Nebyla jsem však schopna zjistit přesný počet platných dohod o letecké dopravě.
24–      Pokud jde o vývoj vnější politiky Unie v oblasti letecké dopravy před rozsudky „Otevřené nebe“ a po nich, viz Savić, I., Spreading the Wings of EU
Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements, Právnická fakulta, Univerzita v Záhřebu, Záhřeb, 2019, hlava 2.3, s. 32.
25–      Viz House of Lords (Spojené království), Select Committee on the European Union, „‚Open Skies‘ or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), zasedání 2002-03, 17. zpráva, 8. duben 2003, s. 9.
26–      V tomto smyslu viz též Salazar, J. C. a van Fenema, P., „International air transport agreements“, in Dempsey P. S. a Jakhu, R. (eds.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, Londýn, 2016, s. 252 až 294, zejména na s. 258 a 259.
27–      Viz čl. 3 odst. 2 zamýšlené dohody.
28–      V tomto ohledu viz nařízení Rady (EHS) č. 2299/89 ze dne 24. července 1989 o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů (Úř. věst. 1989, L 220, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 277), nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (Úř. věst. 1992, L 240, s. 1; Zvl. vyd. 06/02, s. 3), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (Úř. věst. 1992, L 240, s. 8; Zvl. vyd. 07/01, s. 420), nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (Úř. věst. 1992, L 240, s. 15; Zvl. vyd. 07/01, s. 427) a nařízení Rady (EHS) č. 95/93 ze dne 18. ledna 1993 o společných pravidlech pro přidělování letištních časů na letištích Společenství (Úř. věst. 1993, L 14, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 3).
29–      Dohody, které členské státy uzavřely se Spojenými státy, byly součástí politiky „otevřeného nebe“ Spojených států. Cílem uvedených dohod bylo především liberalizovat právo létání mezi Spojenými státy a každým z dotčených členských států. Sigmar Stadlmeier se domnívá, že uvedená politika vycházela ze strategie divide et impera: vybraným menším evropským státům, které disponují mezinárodně aktivními leteckými společnostmi a alespoň jedním velkým letištěm jakožto nadregionálním centrem, nabídla omezenou liberalizaci (prostřednictvím dalších míst vstupu do Spojených států) výměnou za úplnou liberalizaci v opačném směru. Tímto způsobem bylo možno vyvíjet tlak na větší evropské státy s (tehdy) silnějšími mezinárodními leteckými společnostmi (jako je Spojené království a Francie) tím, že byla jejich konkurentům, konkrétně společnostem KLM, Lufthansa a Sabena, poskytnuta výhoda na přímých trasách do Spojených států prostřednictvím větších míst vstupu do uvedené země. Zároveň byly na trasách do Evropské unie letecké společnosti Spojených států schopny dravěji soutěžit se společnostmi Air France a British Airways díky neomezeným právům páté svobody. Uvedenými skutečnostmi S. Stadlmeier vysvětluje obavy Komise a její zájem na koordinaci postoje členských států. Viz Stadlmeier, S., „Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU
und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?“, in Simma, B., a Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Vídeň, 1999, s. 167.
30–      Žádosti Komise o zmocnění k jednání o komplexní dohodě Unie se Spojenými státy americkými popisuje Soudní dvůr ve svých rozsudcích „Otevřené nebe“; viz rozsudek Komise v. Belgie, body 15 až 21.
31–      Pokud jde o další skutkové okolnosti, viz stanovisko generálního advokáta A. Tizzana ve věci Komise v. Spojené království (C‑466/98, EU:C:2002:63, bod 8 a násl.).
32–      Konkrétně se jedná o pravidla týkající se tarifů a sazeb uplatňovaných na trasách uvnitř Unie, pravidla pro používání počítačových rezervačních systémů a pravidla pro přidělování letištních časů, přičemž Soudní dvůr všechna uvedená pravidla považoval za spadající do výlučné pravomoci Unie. Viz například rozsudek Komise v. Belgie, body 112, 114, 116 a 120.
33–      Viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 142. Uvedené ustanovení přiznávalo Spojeným státům právo zrušit, pozastavit nebo omezit přepravní práva v případech, kdy letecký dopravce určený Belgickým královstvím není vlastněn tímto členským státem nebo belgickými státními příslušníky.
34–      Viz rozsudek Komise v. Belgie, body 103 až 106.
35–      V tomto ohledu viz sdělení Komise ze dne 11. března 2005 – Rozvoj vnější politiky Společenství v oblasti letectví [COM(2005) 79 final].
36–      V příloze své žádosti o posudek Soudního dvora podané v řízení v projednávané věci předložila Komise Soudnímu dvoru seznam takových dohod, přičemž v současné době jsou v platnosti dohody uzavřené s 21 třetími zeměmi. Uvedené dohody jsou uzavírány jako výlučné dohody Unie, neboť se týkají pouze oblastí, které spadají do výlučné pravomoci Unie.
37–      Rozhodnutí Rady (EU) 2020/1110 ze dne 23. ledna 2018 o uzavření dohody o letecké dopravě mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Spojenými státy americkými na straně druhé jménem Unie (Úř. věst. 2020, L 244, s. 6).
38–      Viz rozhodnutí Rady (EU) 2018/145 ze dne 9. října 2017 o uzavření Mnohostranné dohody mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy a Albánskou republikou, Bosnou a Hercegovinou, Bulharskou republikou, Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií, Republikou Černá Hora, Chorvatskou republikou, Islandskou republikou, Prozatímní správní misí Organizace spojených národů v Kosovu, Norským královstvím, Rumunskem a Republikou Srbsko o vytvoření společného evropského leteckého prostoru jménem Unie (Úř. věst. 2018, L 26, s. 1).
39–      Viz například rozhodnutí Rady (EU) 2019/702 ze dne 15. dubna 2019 o uzavření Dohody o letecké dopravě mezi Evropským společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Kanadou na straně druhé jménem Unie (Úř. věst. 2019, L 120, s. 1) a rozhodnutí Rady (EU) 2020/948 ze dne 26. června 2020 o uzavření Dohody mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a Gruzií na straně druhé o společném leteckém prostoru jménem Unie (Úř. věst. 2020, L 212, s. 3). Další takové dohody byly rovněž uzavřeny a podepsány Unií, avšak nevstoupily v platnost, neboť dosud nebyly ratifikovány členskými státy. Viz například dohoda se státem Katar, která byla uzavřena jako smíšená dohoda navzdory návrhu Komise uzavřít uvedenou dohodu jakožto výlučnou dohodu Unie; viz doporučení pro rozhodnutí Rady, kterým se Komise zmocňuje k zahájení jednání o komplexních dohodách o letecké dopravě mezi Evropskou unií a šesti členskými státy Rady pro spolupráci v Zálivu [COM(2015) 607 final] a Dohoda mezi Evropskou unií a jejími členskými státy na jedné straně a státem Katar na straně druhé o letecké dopravě (Úř. věst. 2021, L 391, s. 3).
40–      Dohoda mezi Evropským hospodářským společenstvím, Norským královstvím a Švédským královstvím o civilním letectví (Úř. věst. 1992, L 200, s. 21).
41–      Dohoda o letecké dopravě mezi Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací (Úř. věst. 2002, L 114, s. 73).
42–      Viz Dohoda o obchodu a spolupráci mezi Evropskou unií a Evropským společenstvím pro atomovou energii na jedné straně a Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska na straně druhé (Úř. věst. 2021, L 149, s. 10), která upravuje leteckou dopravu v hlavě I části druhé dílu druhém, včetně udělení přepravních práv v článku 419 uvedené dohody.
43–      Sjednané znění zamýšlené dohody se Sultanátem Omán sice nebylo v době vypracování tohoto stanoviska veřejně dostupné, nicméně bylo Komisí poskytnuto Soudnímu dvoru společně s její žádostí o zahájení řízení v projednávané věci.
44–      Hlava I zamýšlené dohody sestává z článku 3 („Udělení práv“), článku 4 („Provozní oprávnění“), článku 5 („Zamítnutí, zrušení, pozastavení nebo omezení provozního oprávnění“), článku 6 („Liberalizace vlastnictví a kontrola leteckých dopravců“), článku 7 („Dodržování právních předpisů“), článku 8 („Spravedlivá hospodářská soutěž“), článku 9 („Podnikání“), článku 10 („Obchodní příležitosti“), článku 11 („Cla, daně, poplatky a platby“), článku 12 („Uživatelské poplatky“), článku 13 („Tarify“) a článku 14 („Statistiky“).
45–      Hlava II zamýšlené dohody sestává z článku 15 („Bezpečnost letectví“), článku 16 („Ochrana letectví před protiprávními činy“), článku 17 („Uspořádání letového provozu“), článku 18 („Životní prostředí“), článku 19 („Odpovědnost leteckého dopravce“), článku 20 („Ochrana spotřebitele“), článku 21 („Počítačové rezervační systémy“) a článku 22 („Sociální aspekty“).
46–      Hlava III zamýšlené dohody sestává z článku 23 („Výklad a provádění“), článku 24 („Smíšený výbor“), článku 25 („Mechanismus pro řešení sporů a rozhodčí řízení“), článku 26 („Vztah k jiným dohodám“), článku 27 („Změny dohody“), článku 28 („Přistoupení nových členských států Unie“), článku 29 („Vypovězení dohody“), článku 30 („Registrace dohody“) a článku 31 („Vstup v platnost a prozatímní provádění“).
47–      Účastníci řízení v projednávané věci se neshodnou ani na tom, zda články 8, 10 a 11 zamýšlené dohody spadají do výlučné pravomoci Unie.
48–      V řízení v projednávané věci je markantní zejména určité zaměňování institutů existence pravomoci a její povahy. Například některé členské státy nejprve uvedly, že udělení přepravních práv představuje sdílenou pravomoc, a následně tvrdily, že pokud by Soudní dvůr uznal výlučnou pravomoc Unie, bylo by to v rozporu se zásadou svěření pravomocí.
49–      Viz například posudek 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384, bod 12).
50–      Viz bod 17 tohoto stanoviska.
51–      Viz body 10 až 12 tohoto stanoviska.
52–      Obdobně viz posudek 1/20 [Posudek vydaný na základě čl. 218 odst. 11 SFEU (Modernizovaná Smlouva o energetické chartě)] ze dne 16. června 2022 (EU:C:2022:485, bod 36 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že možnost podat žádost o posudek podle čl. 218 odst. 11 SFEU nevyžaduje jako předběžnou podmínku konečnou shodu mezi dotyčnými orgány).
53–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. dubna 2024, Komise v. Rada (Podpis mezinárodních dohod) (C‑551/21, EU:C:2024:281, bod 82 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že praxe nemůže měnit pravidla stanovená Smlouvami, která jsou orgány Unie povinny dodržovat).
54–       Lze dodat, že v uvedených dvou rozhodnutích, kterými bylo Komisi uděleno zmocnění k jednání, každopádně nebyl vyjádřen postoj Rady a členských států k tomu, které části zamýšlené dohody spadají do sdílené pravomoci a které spadají do výlučné pravomoci Unie. V tomto ohledu viz bod 14 tohoto stanoviska.
55–      Pokud jde o různé výklady rozdělení pravomocí ve federálních právních řádech, viz Beaud, O., „The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction“, in Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 19 až 38.
56–       Pojem „implicitní pravomoci“ není vyhrazen unijnímu právnímu řádu. Je rovněž přijímán v mezinárodním právu, a to ve vztahu k mezinárodním organizacím. Viz obecně posudek k náhradě za újmy utrpěné ve službách Spojených národů (Sbírka MSD 1949, s. 174).
57–       Článek 216 SFEU je úvodním ustanovením hlavy V Smlouvy o FEU, která je nadepsána „Mezinárodní smlouvy“. Zatímco článek 216 SFEU se týká existence pravomoci uzavírat takové smlouvy, článek 218 SFEU (spadající do stejné hlavy) upravuje postup uzavírání mezinárodní smlouvy. Uvedený postup však může být změněn, pokud tak stanoví jiná ustanovení Smluv.
58–       Robert Schütze uvádí, že druhý a třetí případ, v nichž čl. 216 odst. 1 SFEU předvídá implicitní pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy Unií [viz případy pod body iii) a iv) bodu 72 tohoto stanoviska], jsou ve skutečnosti obsaženy v případu prvním [případ pod bodem ii)], a sice v kategorii „souběžné vnější pravomoci“. Viz Schütze, R., European Union Law, 4. vydání, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, s. 293. S tímto postojem lze souhlasit, ale dodala bych, že zmínka o uvedených dvou případech je nejen nadbytečná, ale ve skutečnosti vytváří nebezpečí záměny mezi instituty existence pravomoci a výlučné povahy takové pravomoci, které jsou v čl. 3 odst. 2 SFEU upraveny stejným zněním jako v čl. 216 odst. 1 SFEU.
59–       V rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, bod 16) (dále jen „rozsudek AETR“), Soudní dvůr poprvé konstatoval, že pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu „vyplývá nejen z výslovného svěření pravomoci Smlouvou […] ale může vyplývat také i z jiných ustanovení Smlouvy a aktů přijatých v rámci těchto ustanovení orgány Společenství“. Tato formulace nerozptýlila jisté pochybnosti o tom, zda jsou pro existenci vnější pravomoci nezbytná vnitřní opatření. Pozdější judikatura to vyřešila ve prospěch „souběžné vnější pravomoci“. V bodě 3 posudku 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby) ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63) (posudek 1/76) Soudní dvůr upřesnil, že „pokaždé, když právo Společenství uvedeným orgánům přiznalo pravomoc na vnitřní úrovni za účelem uskutečnění určitého cíle, je Společenství nadáno pravomocí brát na sebe mezinárodní závazky nezbytné k uskutečnění tohoto cíle, a to i v případě neexistence výslovného ustanovení v tomto smyslu“. Soudní dvůr tudíž v bodě 4 tohoto posudku konstatoval, že takové pravomoci „implicitně vyplývají z ustanovení Smlouvy zakládajících vnitřní pravomoc“ (bod 4).
60–       Posudek ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384). Viz bod 95 tohoto posudku, ve kterém Soudní dvůr vysvětluje, že „[j]akmile Společenství do svých vnitřních právních aktů začlenilo ustanovení týkající se zacházení vyhrazeného státním příslušníkům třetích zemí nebo kdy výslovně přiznalo svým orgánům pravomoc jednat se třetími zeměmi, získává vnější výlučnou pravomoc v rozsahu upraveném těmito akty“. Pouze druhý případ předvídaný v tomto odstavci byl zahrnut do čl. 216 odst. 1 SFEU.
61–       V bodě 16 rozsudku AETR
Soudní dvůr konstatoval, že pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu může vyplývat z ustanovení Smlouvy a z „aktů přijatých v rámci těchto ustanovení orgány Společenství“. V bodě 17 téhož rozsudku Soudní dvůr dále vysvětluje, že „pokaždé, když Společenství k provedení společné politiky předvídané ve Smlouvě přijme ustanovení, jimiž se, ať již jakoukoli formou, zavádějí společná pravidla, nemají členské státy nadále již právo, ať už jednají jednotlivě, či dokonce i společně, sjednávat závazky vůči třetím zemím, které se dotýkají těchto pravidel“. Toto konstatování současně popisovalo i situaci, kdy vzniká implicitní pravomoc Unie a kdy se stává výlučnou, přičemž posledně uvedená otázka je záležitostí spadající pod čl. 3 odst. 2 SFEU.
62–       Viz čl. 2 odst. 1 SFEU.
63–       Viz čl. 5 odst. 3 a 4 SEU.
64–       Preempce ve smyslu čl. 2 odst. 2 SFEU znamená, že oblast upravená unijními opatřeními je „obsazena“. Z uvedeného důvodu nemohou členské státy přijmout právní úpravu upravující stejnou otázku, a to ani v případě, že se rozhodnou upravit dotčenou otázku způsobem slučitelným se zmíněnými pravidly unijního práva. Preempce tak vylučuje možnost kolize norem. Pokud však členský stát přesto přijme právní úpravu v oblasti obsazené unijním právem a jeho vnitrostátní pravidla jsou v rozporu s dotčenými společnými pravidly unijního práva, vyřeší vzniklou kolizi jiná zásada – zásada přednosti unijního práva – ve prospěch uplatnění zmíněných společných unijních pravidel.
65–       Protokol č. 25 k Lisabonské smlouvě zní následovně: „Pokud jde o čl. 2 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se sdílených pravomocí, přijala-li Unie v některé oblasti opatření, vztahuje se rozsah tohoto výkonu jejích pravomocí pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a tudíž se nevztahuje na celou oblast.“
66–       V tomto ohledu viz Timmermans, C., „ECJ Doctrines on Competences“, in Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156 až 167, na s.162: „Toto pravidlo blokačního účinku, preempce, je nutno odlišovat od situace výlučné pravomoci Unie, v níž neexistuje vůbec žádná vnitrostátní pravomoc.“
67–      Vyjmenovanými oblastmi jsou: celní unie; stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro; zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky a společná obchodní politika.
68–       V tomto ohledu viz Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union From ‚cubist‘ perspectives towards ‚naturalist‘ constitutional principles?“, in Schütze, R., Foreign Affairs and the EU
Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, s. 272.
69–       Viz například Chamon, M., Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, sv. 55:5 Common Market Law Review, sv. 55, vydání 5, 2018, s. 1101 až 1141.
70–      Viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 73). Pokud jde o akademickou kritiku uvedeného postoje, viz Chamon, M., Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, sv. 55, vydání 5, 2018, s. 1124 až 1126.
71–       Viz například Dashwood, A., „The relationship between the Member States and the European Union/European Community“, in McDonnell (Ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union (Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005), s. 55; Cremona, „The Union’s external action: Constitutional perspectives“, in Amato, Amato, G., Bribosia, H. a de Witte, B. (eds.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution,
Bruylant, Brusel, 2007, s. 1184 až 1189; Schütze, R., „Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis“, European Law Review, sv. 33, vyd. 5, 2008, s. 709 až 722, zejména s. 713 a 714.
72–       Viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, body 46 až 50).
73–       Viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 29). Pokud jde o smíšené dohody, viz obecně Rosas, A., „Mixity Past, Present and Future: Some Observations“, in Chamon, M. a Govaere, I. (eds), EU
External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 8 až 18.
74–       Pojmy „povinná“ a „fakultativní“ smíšenost poprvé použil Allan Rosas, viz Rosas, A., „Mixed Union – Mixed Agreements“, in Koskenniemi, M. (ed.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, s. 131. Viz též Chamon, M. a Govaere, I., „Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU
Law?“ in Chamon, M. a Govaere, I. (eds), EU
External Relations Post-Lisbon, Brill NV, Leiden, 2020, s. 2; Govaere, I., „ ‚Facultative‘ and ‚Functional‘
Mixity“ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral, College of Europe Research Paper in Law 03/2019; Hillion, C. a Chamon, M., „Facultative Mixity and Sincere Cooperation“, in Chamon, M. a Govaere, I. (eds), EU
External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 86.
75–       V tomto ohledu viz bod 41 tohoto stanoviska.
76–       Uvedené dohody by však rovněž mohly být uzavřeny jako výlučné dohody Unie, pokud budou Unii svěřeny pravomoci ve vztahu ke všem částem takové dohody. Taková možnost však přichází v úvahu pouze tehdy, pokud žádné z dotčených ustanovení nespadá do rámce výlučné pravomoci členských států.
77–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004 o sjednávání a provádění dohod mezi členskými státy a třetími zeměmi o leteckých službách (Úř. věst. 2004, L 157, s. 7).
78–       Viz článek 1 nařízení č. 847/2004.
79–       K relevanci uvedeného nařízení se vrátím při zodpovídání otázky, zda má Unie výlučnou pravomoc uzavřít zamýšlenou dohodu, v oddíle III.E níže.
80–      Viz mé stanovisko ve věci ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, bod 30).
81–      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68), a ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 126).
82–       Viz bod 46 tohoto stanoviska.
83–       Na jednání byl uvedený postoj výslovně potvrzen bulharskou, řeckou, litevskou a maďarskou vládou v jejich odpovědích na otázku položenou Soudním dvorem. Podle mého názoru zastávaly stejný postoj, byť nikoli natolik výslovně, i německá a kyperská vláda a Irsko.
84–       Pokud jde o Smlouvu o FEU, viz například čl. 79 odst. 3 (týkající se dohod o zpětném přebírání osob uzavřených se třetími státy), čl. 191 odst. 4 (týkající se životního prostředí) nebo čl. 207 odst. 3 (o společné obchodní politice).
85–       Původní Smlouva obsahovala pouze dvě ustanovení výslovně přiznávající Unii pravomoc uzavírat mezinárodní dohody: dohodu o obchodu a clech (článek 113 Smlouvy o EHS) a dohody o přidružení (článek 238 Smlouvy o EHS). Pokud jde o přehled a vysvětlení výslovných vnějších pravomocí Unie po Lisabonské smlouvě, viz Neframi, E., L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, (LGDJ, 2010), s. 21 až 58.
86–       Viz posudek 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384, bod 48).
87–      V tomto ohledu viz Cremona, M., „EU External Competence-Rationales for Exclusivity“, in Garben, S. a Govaere, I. (eds), The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, s. 133-150, na s. 136, který uvádí, že „začlenění čl. 216 odst. 1 do SFEU znamená, že je nyní pravděpodobně přesnější hovořit nikoli o výslovné a implicitní vnější pravomoci, ale spíše rozlišovat mezi pravomocemi, které jsou výslovně součástí vnější činnosti Unie […] a pravomocemi, které jsou popsány jako ‚vnější aspekty jiných politik [Unie]‘“.
88–      Viz posudek 1/76 (Dohoda o zřízení Evropského fondu pro pozastavení vnitrozemské plavby) ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63, bod 3); posudek 2/91 (Úmluva MOP
č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 7); posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 114), a posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 67).
89–       Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (Úř. věst. 2008, L 293, s. 3) (dále jen „nařízení o leteckých službách“); viz čl. 15 odst. 1 bod 1 tohoto nařízení, který stanoví, že „[l]etečtí dopravci Společenství mají nárok provozovat letecké služby uvnitř Společenství“. K takové liberalizaci došlo poprvé nařízením č. 2408/92 (viz čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení, který stanovil, že „[s] výhradou tohoto nařízení povolují členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na trasách ve Společenství“).
90–      V rozsudcích „Otevřené nebe“ Komise tvrdila, že v roce 1992 „došlo k naplnění“ vnitřního trhu leteckých služeb (viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 71).
91–      Dodávám, že nařízení o leteckých službách výslovně vyhrazuje členským státům možnost omezit nebo odepřít výkon takových práv v případě závažných problémů týkajících se životního prostředí nebo v případě nouze; viz články 20 a 21 uvedeného nařízení. Mimo zmíněné situace nemohou členské státy výkon těchto přepravních práv v rámci Unie omezit ani odepřít, dokud zůstane nařízení o leteckých službách v platnosti.
92–      Existence takové implicitní vnější pravomoci není zpochybněna argumentem vzneseným především maďarskou vládou, že politika letecké dopravy může být spjata s národní bezpečností, která podle čl. 4 odst. 2 poslední věty SEU zůstává výhradní odpovědností každého členského státu. Toto sepětí „nevyhrazuje“ udělení přepravních práv výlučné pravomoci členských států. Pro účely projednávané věci vyžaduje čl. 4 odst. 2 SEU pouze to, aby Unie při rozhodování o tom, zda udělí přepravní práva třetí zemi za účelem uzavření dohody o letecké dopravě, zohlednila obavy týkající se národní bezpečnosti svých členských států a zajistila, aby udělení takových práv a z toho plynoucí uzavření uvedené dohody nebránilo řádnému plnění základních funkcí členských států. Obdobně viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, bod 43).
93 –      Posudek ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63).
94–      Viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 68, ve kterém Soudní dvůr odkazuje na bod 89 posudku 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384).
95–       Posudek ze dne 26. dubna 1977 (EU:C:1977:63). Základním problémem řešeným v tomto posudku bylo vytvoření struktury řízení vodních cest Rýna a Mosely s cílem racionalizovat hospodářskou situaci odvětví vnitrozemské vodní dopravy v dotčeném zeměpisném regionu. Vzhledem k tomu, že uvedený region zahrnuje Švýcarskou konfederaci, nemohlo být realizace uvedeného cíle dosaženo bez účasti zmíněné třetí země. Z tohoto důvodu dospěl Soudní dvůr k závěru, že Unie má výlučnou pravomoc uzavřít s uvedenou zemí nezbytné mezinárodní dohody.
96–      Viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 72.
97–      Viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 71.
98–       Jedinou judikaturou, na kterou Rada odkazuje ve vztahu ke svému tvrzení o důkazním břemeni, je totiž judikatura vycházející ze žalob na neplatnost: viz rozsudky ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75); ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115), a stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Komise v. Rada (Mezinárodní námořní organizace) (C‑161/20, EU:C:2021:957, bod 120).
99–      V tomto smyslu viz Lenaerts, K., Gutman, K. a Nowak, J. T., EU
Procedural Law, 2. vydání, Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, s. 521, bod 12.01, kteří tvrdí, že účelem postupu podle čl. 218 odst. 11 SFEU je mimo jiné předcházet komplikacím, které by mohly vyplynout ze sporů týkajících se slučitelnosti mezinárodních dohod zavazujících Unii se Smlouvami, a bránit vzniku nepříznivých důsledků v rámci mezinárodních vztahů.
100–       Zkoumáním jednotlivých jazykových znění z lingvistického hlediska lze odhalit určité rozdíly. Na jedné straně některá jazyková znění, konkrétně
znění anglické („affect“), španělské („affectar“), francouzské („affecter“) a chorvatské („utjecati“), používají výraz, z něhož vyplývá, že i potenciálně mírný dopad na unijní právo vyplývající z dotčených mezinárodních závazků by byl pro účely čl. 3 odst. 2 SFEU dostačující. Jiná jazyková znění, jako je znění německé („beeinträchtigen“) a nizozemské („aantasten“), používají výraz, z něhož vyplývá, že dotčené závazky musí zasahovat do společných pravidel unijního práva, narušovat je nebo na nich zanechat určité stopy.
101–      Jak se touto otázkou již zabývali generální advokáti J. Kokott, E. Sharpston a N. Jääskinen. Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Komise v. Rada (C‑137/12, EU:C:2013:441, body 111 až 117), stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věci Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, body 95 až 97), a názor generálního advokáta N. Jääskinena k posudku 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě), EU:C:2014:2292, body 69 a 70.
102–      Viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 66 a 67); posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71), a posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 180 a citovaná judikatura).
103–      Podrobnější vysvětlení okolností, které vedly k vydání rozsudku AETR, by překračovalo rámec tohoto stanoviska. Velmi stručně lze říci, že se uvedená věc týkala uzavření Evropské dohody o silniční dopravě pod záštitou OSN. Na podporu své argumentace uplatněné v řízení před Soudním dvorem, podle které (tehdejší) Evropské společenství mělo pravomoc uvedenou dohodu uzavřít, se Komise dovolávala nařízení Rady (EHS) č. 543/69 ze dne 25. března 1969 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě (Úř. věst. 1969, L 77, s. 49), které upravovalo sociální aspekty silniční dopravy. Soudní dvůr byl uvedené argumentaci nakloněn, proto nejprve konstatoval, že pravomoc uzavřít mezinárodní dohodu lze implicitně dovodit ze svěření pravomocí (tehdejšímu) Evropskému společenství v uvedené oblasti politiky, přestože ve Smlouvě nebylo zakotveno žádné výslovné zmocnění k uzavírání mezinárodních dohod v oblasti silniční dopravy. Zároveň měl Soudní dvůr za to, že v oblasti, na kterou se vztahuje dotčené nařízení, již členské státy pozbyly pravomoc zamýšlenou dohodu uzavřít (viz rozsudek AETR, body 16 a 17). Rozsudek AETR je tedy příkladem rozsudku, v němž Soudní dvůr současně vytvořil dva významné instituty unijního práva: pojem implicitních pravomocí a možnost, aby se taková implicitní vnější pravomoc, je-li vykonána na vnitřní úrovni, stala výlučnou. Pokud jde o podrobný popis okolností souvisejících s rozsudkem AETR, viz McNaughton, A., „Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU
Legal System“, in Nicola, F. a Davies, B. (eds), EU
Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 134 až 153.
104–       Viz rozsudek AETR, bod 17, kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska.
105–       Viz Lenaerts, K., „Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des États membres et la question de ‚préemption‘“, in Demaret, P. (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels,
Bruggy, 1986, s. 39, 42 a 43.
106–       Teze, podle které je získání výlučné pravomoci na základě čl. 3 odst. 2 SFEU pozitivním svěřením pravomoci, ovšem vytváří teoretické ústavní problémy. Jak podotýká R. Schütze, skutečnost, že pravomoc může změnit svou povahu prostřednictvím unijních právních předpisů spíše než na základě ustanovení Smlouvy, není v souladu se zásadou svěření pravomocí jakožto ústavní kategorií. Účinek vyplývající z rozsudku AETR tak lze lépe vysvětlit logikou preempce. Viz Schütze, R., „Parallel external powers in the European Union From ‚cubist‘ perspectives towards ‚naturalist‘ constitutional principles?“, in Schütze, R., Foreign Affairs and
the EU
Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107–       Viz rozsudek AETR, body 21 a 22. V té době byla uvedená zásada vyjádřena v článku 5 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství.
108–       Rozsudek AETR, bod 22, kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska. V situaci, která byla projednávána v rozsudku AETR, již existovala společná pravidla týkající se standardizace dob řízení a dob odpočinku v rámci přepravy mezi členskými státy a třetími zeměmi (prostřednictvím nařízení č. 543/69). Členské státy proto nemohly přijmout souběžné mezinárodní závazky týkající se stejného předmětu – tj. pravidel upravujících doby řízení a doby odpočinku v rámci takové přepravy – prostřednictvím uzavření mezinárodní dohody.
109–       Lze však rovněž tvrdit, že zde žádný skutečný rozdíl není, neboť účelem preempce je rovněž předcházet ovlivňování pravidel Unie.
110–       To platí zejména ve věcech, v nichž Soudní dvůr patrně rozhodl ve prospěch výlučné pravomoci na základě argumentace „oblastí převážně pokrytou unijními pravidly“. Viz například posudek 2/91 (Úmluva MOP
č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, body 25 a 26).
111–       Viz například Verellen, který vysvětluje, že „na úrovni zásad jsou teze Soudního dvora poněkud nejednoznačné. Na jedné straně Soudní dvůr souhlasí s kritériem ‚převážně pokryté oblasti‘. Na druhé straně zdůrazňuje nutnost provádění ‚konkrétní analýzy‘ “. Viz Verellen, T., „The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13“, 21:2 Columbia Journal of European Law, sv. 21, vyd. 2, 2015, s. 383 až 410, na s. 402.
112–      Například Kuijper podotýká, že „doktrína vycházející z rozsudku AETR se stala natolik složitou, že je pro politické orgány Společenství jakožto vodítko při dalším jednání téměř nepoužitelná“. Viz Kuijper, P.-J., Of Mixity and Double-hatting: EU
External Relations Law Explained, Vossiuspers: UvA, Amsterodam, 2008, s. 9.
113–      To zahrnuje i zohlednění typu řízení, ve kterém byl určitý rozsudek vydán. Věci, které byly předmětem diskuse účastníků řízení v projednávané věci, se totiž k Soudnímu dvoru dostaly různými cestami: některé byly zahájeny žádostmi o posudek Soudního dvora na základě čl. 218 odst. 11 SFEU [jako posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303)], některé byly zahájeny cestou žalob na neplatnost [rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151)], jiné se k Soudnímu dvoru dostaly v rámci řízení o nesplnění povinnosti (srov. rozsudky „Otevřené nebe“) a v neposlední řadě se jednalo i o řízení o předběžné otázce [viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. Zmíněné procesní rozdíly by však neměly nic měnit na odpovědi týkající se významu ovlivnění, které má za následek vznik výlučné pravomoci Unie.
114–      Viz posudek 1/03 (Nová Luganská úmluva) ze dne 7. února 2006 (EU:C:2006:81, bod 128). V tomto smyslu Marise Cremona uvedla, že v judikatuře následující po přijetí Lisabonské smlouvy „klade [Soudní dvůr] důraz spíše na určení míry, v jaké pravidla unijního práva zavádějí jednotný systém, a na otázku, zda může být ohroženo jeho účinné fungování“. Viz Cremona, M., „External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action“, in Craig, P. a de Búrca, G. (eds), The Evolution of EU
Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 458.
115–       Viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 85). Z poslední doby viz též rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 114 a citovaná judikatura).
116–      Ve stejném duchu viz Schütze, R., „Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption“, Common Market Law Review, sv. 43, vyd. 4, 2006, s. 1023-1048, s. 1036 a násl. Viz též Chamon, M., „Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon Jurisprudence, The continued development of the ERTA doctrine“, Common Market Law Review,
sv. 55, vyd. 4, 2018, s. 1101 až 1142.
117–      Viz například rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), a posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303).
118–       Viz například posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376).
119–      Připomínám oblast, o kterou se jednalo v rozsudcích „Otevřené nebe“.
120–       Podobně viz generální advokát M. Szpunar, který měl za to, že „[p]okud by mezinárodní závazek neměl vůbec žádný dopad na unijní právo (přičemž by byla brána v úvahu předvídatelná perspektiva jeho vývoje), pak by skutečnost, že se dva soubory pravidel týkají téže oblasti, byla pro účely čl. 3 odst. 2 SFEU irelevantní“. Viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Komise v. Rada (Mezinárodní námořní organizace) (C‑161/20, EU:C:2021:957, bod 117).
121–       Viz například posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71), a rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 68).
122–       O uvedenou úmluvu se jednalo v posudku 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303).
123–      O uvedenou úmluvu se jednalo v rozsudku ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124 –      Posudek ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303).
125 –      Rozsudek ze dne 4. září 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126–      Viz též posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 201 a citovaná judikatura), v němž Soudní dvůr vysvětluje, že „[p]okud dohoda mezi Unií a třetím státem stanoví, že se na mezinárodní vztahy upravené touto dohodou uplatní pravidla, která se velkou měrou překrývají se společnými pravidly Unie použitelnými na situace v rámci Společenství, je třeba mít za to, že tato dohoda může ovlivnit nebo změnit působnost těchto společných pravidel“.
127–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 71 a citovaná judikatura), jakož i posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 113 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že riziko zásahu mezinárodních závazků do společných pravidel Unie nebo jejich změny vzniká i „tehdy, když tyto závazky a tato pravidla nemohou být v rozporu“). V tomto smyslu viz též stanovisko generálního advokáta Tizzana ve věci Komise v. Spojené království (C‑466/98, EU:C:2002:63, body 71 a 75).
128–       Viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72 a citovaná judikatura).
129–       Viz například posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993 (EU:C:1993:106, bod 25) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že určitá část úmluvy Mezinárodní organizace práce „se týká oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství přijímaná postupně od roku 1967 s cílem dosahovat stále vyššího stupně harmonizace“, takže uvedené závazky „musí být považovány […] za spadající do oblasti působnosti výše citovaných směrnic“) a posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě), ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 73) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že „[p]ůsobnost pravidel Unie může být mezinárodními závazky ovlivněna nebo změněna zejména tehdy, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají“).
130–       Ex multis viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74 a citovaná judikatura) a posudek 3/15 (Marrákešská smlouva o přístupu k publikovaným dílům) ze dne 14. února 2017 (EU:C:2017:114, bod 74). Kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska.
131–      Jak Soudní dvůr vysvětlil v posudku 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, body 275 a 276), pokud takové závazky neobsahují závazné závazky, nemohou mít vliv na povahu pravomoci k uzavření zamýšlené dohody.
132–      Pokud jde o článek 15 („Bezpečnost letectví“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1139 ze dne 4. července 2018 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Agentury Evropské unie pro bezpečnost letectví, kterým se mění nařízení (ES) č. 2111/2005, (ES) č. 1008/2008, (EU) č. 996/2010, (EU) č. 376/2014 a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/30/EU a 2014/53/EU a kterým se zrušuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 552/2004 a (ES) č. 216/2008 a nařízení Rady (EHS) č. 3922/91 (Úř. věst. 2018, L 212, s. 1); pokud jde o článek 16 („Ochrana letectví před protiprávními činy“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 1. března 2008 o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002 (Úř. věst. 2008, L 97, s. 72); pokud jde o článek 17 („Uspořádání letového provozu“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/2803 ze dne 3. října 2024 o provádění jednotného evropského nebe (Úř. věst. L, 2024/2803); pokud jde o článek 18 („Životní prostředí“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2392 ze dne 13. prosince 2017, kterým se mění směrnice 2003/87/ES, aby nadále platila stávající omezení rozsahu činností v oblasti letectví a aby se připravilo provádění celosvětového tržního opatření od roku 2021 (Úř. věst. 2017, L 350, s. 7), a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2023/2405 ze dne 18. října 2023 o zajištění rovných podmínek pro udržitelnou leteckou dopravu (Iniciativa pro letecká paliva ReFuelEU) (Úř. věst. L, 2023/2405); pokud jde o článek 19 („Odpovědnost leteckého dopravce“), viz například nařízení Rady (ES) č. 2027/97 ze dne 9. října 1997 o odpovědnosti leteckého dopravce v případě nehod (Úř. věst. 1997, L 285, s. 1; Zvl. vyd. 07/03, s. 489); pokud jde o článek 20 („Ochrana spotřebitele“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 295/91
(Úř. věst. 2004, L 46, s. 1; Zvl. vyd. 07/08, s. 10); pokud jde o článek 21 („Počítačové rezervační systémy“), viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 80/2009 ze dne 14. ledna 2009 o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 2299/89 (Úř. věst. 2009, L 35, s. 47) a rozsudek Komise v. Belgie, body 115 až 117, a pokud jde o článek 22 („Sociální aspekty“), viz například nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2006 ze dne 5. července 2006 o právech osob se zdravotním postižením a osob s omezenou schopností pohybu a orientace v letecké dopravě (Úř. věst. 2006, L 204, s. 1).
133–      Oblast bezpečnosti letectví je pokryta společnými pravidly Unie, která jsou stanovena mimo jiné v nařízení 2018/1139 (Úř. věst. 2018, L 212, s. 1).
134–      Oblast ochrany letectví před protiprávními činy je pokryta společnými pravidly unijního práva, mimo jiné nařízením 2018/1139 a nařízením č. 300/2008.
135–      Článek 6 zamýšlené dohody se týká liberalizace vlastnictví a kontroly leteckých dopravců. Stanoví, že smluvní strany „uznávají“ potenciální výhody postupné liberalizace vlastnictví a kontroly svých leteckých dopravců a že se „dohodly na tom, že ve vhodné době prozkoumají“ v rámci smíšeného výboru (zřízeného podle článku 24 zamýšlené dohody) vzájemnou liberalizaci vlastnictví a kontroly, aby mohl uvedený výbor „doporučit“ změny dohody. Uvedená formulace vykazuje charakteristické znaky spolupráce a výměny názorů, na rozdíl od závazku, na jehož základě by mohla být ovlivněna společná pravidla unijního práva.
136–      Článek 9 zamýšlené dohody, nadepsaný „Podnikání“, upravuje dohodu mezi stranami, podle níž „překážky poskytování leteckých služeb […] s nimiž se setkávají jejich letečtí dopravci, by mohly bránit dosažení výhod předvídaných touto dohodou“. Za tímto účelem se smluvní strany dohodly, že budou „spolupracovat“ na odstranění uvedených překážek a že smíšený výbor „bude sledovat“ pokrok, kterého bude v rámci uvedené spolupráce dosaženo. Nad rámec povinnosti smíšeného výboru určitým způsobem jednat uvedené ustanovení podle všeho neobsahuje žádný závazek, který by mohl být posuzován z hlediska čl. 3 odst. 2 SFEU.
137–      Článek 14 zamýšlené dohody se týká statistik. V odstavci 1 uvedeného ustanovení je stanovena povinnost každé smluvní strany vyměňovat si s ostatními dostupné statistiky o letecké dopravě, na které se zamýšlená dohoda vztahuje, pokud to umožňují příslušné vnitrostátní právní předpisy a „jak bude případně rozumně požadováno“. Odstavec 2 zmíněného ustanovení upravuje dohodu o spolupráci s cílem usnadnit výměnu uvedených informací. Je zjevné, že odstavec 2 uvedeného ustanovení neobsahuje žádný závazek, který by mohl ovlivnit společná pravidla (a je tedy podle všeho mnohem podobnější závazkům obsaženým v hlavě II zamýšlené dohody). Odstavec 1 uvedeného ustanovení je sice formulován tak, že stanoví povinnost vyměňovat si statistiky, nicméně zmíněná povinnost se týká pouze těch statistik, které souvisejí s leteckou dopravou mezi smluvními stranami, jak byla na základě zamýšlené dohody liberalizována. Jak uvádí odkaz na smíšený výbor v uvedeném pododstavci, k takové výměně dochází pouze v rámci uvedeného výboru a pouze za účelem „sledování vývoje letecké dopravy podle této dohody“. Mám tudíž za to, že cílem uvedeného ustanovení je ve skutečnosti zachovat užitečný účinek zamýšlené dohody jako celku, takže nemůže spadat do působnosti čl. 3 odst. 2 SFEU.
138–      Viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 276 a citovaná judikatura).
139–      Soudní dvůr připomněl tentýž závěr také v rozsudcích ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 70 a 71), a ze dne 18. března 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, bod 39).
140–      V podstatě se jedná o závěr, který Soudní dvůr učinil též v rozsudcích „Otevřené nebe“ ve vztahu k nařízení, které bylo předchůdcem nařízení o leteckých službách: nařízení č. 2408/92; viz rozsudek Komise v. Belgie, bod 104.
141–      Viz bod 16 odůvodnění nařízení č. 847/2004, který v příslušné části uvádí, že „cíl[i] tohoto nařízení [jsou] koordinace jednání s třetími zeměmi při uzavírání dohod o leteckých službách, nezbytnost[…] zaručení harmonizovaného přístupu k provádění a uplatňování těchto dohod a ověřování jejich souladu s právem Společenství“.
142–      Viz body 2 až 4 odůvodnění nařízení č. 847/2004, které připomínají některé závěry Soudního dvora vyvozené v rozsudcích „Otevřené nebe“ a následně stanoví, že v důsledku uvedených rozsudků by měl být zaveden postup spolupráce.
143–      Viz bod 46 tohoto stanoviska.
144–      Dohoda o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. 2019, C 384 I, s. 1).
145–       Viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/502 ze dne 25. března 2019 o společných pravidlech zajišťujících základní propojení v letecké dopravě s ohledem na vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie (Úř. věst. 2019, L 85I, s. 49) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/2225 ze dne 23. prosince 2020 o společných pravidlech zajišťujících základní propojení v letecké dopravě po skončení přechodného období stanoveného v Dohodě o vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Evropské unie a Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. 2020, L 437, s. 86).
146–      Viz čl. 2 odst. 2 nařízení 2019/502 a čl. 2 odst. 2 nařízení 2020/2225.
147–       Na jednání proběhla diskuse o tom, zda by umožnění společného označování linek leteckými dopravci Unie a Ománu prostřednictvím čl. 10 odst. 10 zamýšlené dohody mohlo takový přístup na trh umožnit. Během zmíněných diskusí však bylo upřesněno, že letečtí dopravci Ománu sice mohou na základě uvedeného ustanovení uzavírat dohody o společném označování linek, propagovat takové dohody a prodávat letenky na uvedené lety, nicméně úseky letů uvnitř Unie musí být prováděny dopravci Unie, přestože lety sdílejí stejné označení. V tomto ohledu čl. 10 odst. 10 zamýšlené dohody neumožňuje leteckým dopravcům Ománu účastnit se vnitřního unijního trhu služeb letecké dopravy.
148–      Použitelnost pravidel státu, ze kterého letecký dopravce odlétá nebo do kterého přilétá, je totiž stanovena v článku 11 Chicagské úmluvy a stejný typ povinnosti je zopakován v článku 7 zamýšlené dohody.
149–      V tomto smyslu viz posudek 1/94 (Dohody připojené k Dohodě o WTO) ze dne 15. listopadu 1994 (EU:C:1994:384, body 78 a 79) a rozsudek Komise v. Belgie, bod 98.
150–      Viz nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205) a nařízení Rady (EU) 2015/1588 ze dne 13. července 2015 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na určité kategorie horizontální státní podpory (Úř. věst. 2015, L 249, s. 1).
151–      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. dubna 1986, Asjes a další (209/84 až 213/84, EU:C:1986:188, bod 45). Pokud k protisoutěžnímu jednání dochází mimo území Unie, ale toto jednání má účinky na vnitřní trh, byla již pravidla, jimiž se řídí použití článků 101 a 102 SFEU, uznána za pravidla, která je možno použít na praktiky omezené zcela na území třetích států. V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 27. září 1988, Ahlström Osakeyhtiö a další v. Komise (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 a 125/85 až 129/85, EU:C:1988:447, body 17 a 18), a ze dne 6. září 2017, Intel v. Komise (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, body 43 až 45).
152–      Nařízení Rady ze dne 25. května 2009 o použití čl. 81 odst. 3 Smlouvy na některé kategorie dohod a jednání ve vzájemné shodě v odvětví letecké dopravy (Úř. věst. 2009, L 148, s. 1).
153–      Viz bod 3 odůvodnění nařízení č. 487/2009, který vysvětluje, že „Komise by měla být zmocněna udělovat v odvětví letecké dopravy blokové výjimky, které by se vztahovaly […] na dopravu mezi Společenstvím a třetími zeměmi“.
154–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. dubna 2019 o ochraně hospodářské soutěže v letecké dopravě a o zrušení nařízení (ES) č. 868/2004 (Úř. věst. 2019, L 123, s. 4). Uvedené nařízení usiluje o zavedení odvětvově specifického přístupu, který byl následně přijat ve vztahu k ostatním hospodářským odvětvím v nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2022/2560 ze dne 14. prosince 2022 o zahraničních subvencích narušujících vnitřní trh (Úř. věst. 2022, L 330, s. 1).
155–      Viz bod 9 odůvodnění nařízení 2019/712 (uvádějící, že „pro zachování podmínek přispívajících k vysoké míře konektivity Unie a zajištění spravedlivé hospodářské soutěže s leteckými dopravci ze třetích zemí [jsou] nadále nutné účinné, přiměřené a odrazující právní předpisy. Komisi by za tímto účelem měla být svěřena pravomoc provádět šetření a v případě nutnosti přijímat opatření. Tato opatření by měla být k dispozici, pokud praktiky narušující hospodářskou soutěž způsobují újmu leteckým dopravcům Unie“). Viz též čl. 2 bod 6 uvedeného nařízení, který definuje „praktiky narušující hospodářskou soutěž“ jako „diskriminaci a subvence“, přičemž oba posledně uvedené pojmy jsou následně definovány v čl. 2 bodech 8 a 9 uvedeného nařízení.
156–      Směrnice Rady ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (Úř. věst. 2003, L 283, s. 51; Zvl. vyd. 09/01, s. 405).
157–      Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 67 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že „čl. 14 odst. 1 písm. b) [směrnice 2003/96/ES] upravuje daňové osvobození energetických produktů dodávaných jako pohonné hmoty nebo paliva pro jiný druh létání než soukromé rekreační létání, a to za tím účelem – jak vyplývá z dvacátého třetího bodu odůvodnění této směrnice – aby Unie splnila zejména některé mezinárodní závazky, včetně těch, které se týkají osvobození energetických produktů určených pro civilní leteckou dopravu od daně, které se vztahuje na letecké společnosti na základě Chicagské úmluvy a dvoustranných mezinárodních smluv o leteckých službách uzavřených Unií nebo jejími členskými státy s některými třetími státy“).
158 –      Nařízení Rady ze dne 16. listopadu 2009 o systému Společenství pro osvobození od cla (Úř. věst. 2009, L 324, s. 23).
159 –      Směrnice Rady ze dne 19. října 2009, kterou se vymezuje oblast působnosti čl. 143 písm. b) a c) směrnice 2006/112/ES, pokud se jedná o osvobození některých druhů zboží od daně z přidané hodnoty při konečném dovozu (Úř. věst. 2009, L 292, s. 5)
160–      Viz bod 10 memoranda o konzultacích připojeného k dohodě.
161–      Viz článek 1 nařízení č. 1186/2009.
162–      Viz článek 1 směrnice 2009/132.
163–      Směrnice Rady ze dne 19. prosince 2019, kterou se stanoví obecná úprava spotřebních daní (Úř. věst. 2020, L 58, s. 4). Komise odkazuje na čl. 11 písm. f) uvedené směrnice, který osvobozuje od placení spotřební daně zboží „ke spotřebě podle smlouvy uzavřené s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, je-li taková dohoda přípustná nebo schválena s ohledem na osvobození od daně z přidané hodnoty“.
164–      Viz nařízení Rady ze dne 16. dubna 2018, kterým se dočasně pozastavují všeobecné sazby společného celního sazebníku pro některé zboží určené k namontování nebo použití v letadlech a kterým se zrušuje nařízení (ES) č. 1147/2002 (Úř. věst. 2018, L 98, s. 1), a zejména čl. 1 odst. 1 uvedeného nařízení, který stanoví, že „[v]šeobecné sazby společného celního sazebníku stanovené v nařízení [Rady] (EHS) č. 2658/87 [ze dne 23. července 1987 o celní a statistické nomenklatuře a o společném celním sazebníku (Úř. věst. 1987, L 256, s. 1)] pro části a součásti, díly a ostatní zboží, které jsou určeny k namontování nebo použití v letadlech, jejich částech a součástech v průběhu jejich výroby, opravy, údržby, přestavby nebo úpravy, se pozastavují“.
165–      Směrnice Rady ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (Úř. věst. 2006, L 347, s. 1).
166–      Viz čl. 1 odst. 1 směrnice 2006/112.
167–      Obdobně viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu EU-Singapur) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 163 a citovaná judikatura) (v němž Soudní dvůr vysvětluje, že „[b]ylo by ostatně nesoudržné mít za to, že ustanovení liberalizující obchod mezi Unií a třetím státem spadají do společné obchodní politiky a ustanovení, která mají zajistit, aby tato liberalizace obchodu probíhala při respektování udržitelného rozvoje, do ní nespadají. Vedení obchodu v souladu s cílem udržitelného rozvoje totiž je […] nedílnou součástí této politiky“).
168–      Viz čl. 11 odst. 1 zamýšlené dohody.
169–      Viz čl. 4 odst. 2 zamýšlené dohody, který stanoví, že „[p]ři udělování provozních oprávnění a technických povolení zachází každá smluvní strana se všemi dopravci druhé smluvní strany nediskriminačním způsobem“.
170–      Viz čl. 4 odst. 1 písm. d) a čl. 5 odst. 1 písm. c) zamýšlené dohody, které oba odkazují na podmínky „stanovené právními předpisy“, které se běžně uplatňují na provozování mezinárodní letecké dopravy. Článek 5 odst. 1 písm. c) zamýšlené dohody rovněž obsahuje vzájemný odkaz na dodržování právních předpisů uvedených v článku 7 zamýšlené dohody jako na důvod pro zamítnutí, zrušení, pozastavení, uložení podmínek nebo omezení provozního oprávnění.
171–      Viz články 3 až 14 nařízení o leteckých službách. Viz též bod 5 odůvodnění a čl. 8 odst. 2 nařízení o leteckých službách, pokud jde o existenci povinnosti sledování, která je základem pro setrvalé dodržování podmínek upravujících provozní oprávnění.
172–      Jiné aspekty uvedeného ustanovení obsahují jasný závazek dodržovat příslušné právní předpisy dotčené smluvní strany, tedy včetně povinnosti dodržovat právo Unie. V tomto ohledu viz čl. 10 odst. 2 a 3, 4, 5, 14 a 15 dohody.
173–      Viz směrnice Rady ze dne 15. října 1996 o přístupu na trh odbavovacích služeb na letištích Společenství (Úř. věst. 1996, L 272, s. 36; Zvl. vyd. 07/02, s. 496), zejména bod 26 odůvodnění a čl. 20 odst. 1 uvedené směrnice, který rozšiřuje práva přiznaná uvedenou směrnicí na poskytovatele služeb pozemního odbavování ze třetí země a uživatele letišť ze třetí země na základě vzájemnosti.
174–      Nařízení Rady ze dne 18. ledna 1993 o společných pravidlech pro přidělování letištních časů na letištích Společenství (Úř. věst. 1993, L 14, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 3), a zejména bod 14 odůvodnění a článek 12 uvedeného nařízení, které dopravcům ze třetích zemí přiznávají rovné zacházení s výhradou vzájemnosti. Viz též rozsudek Komise v. Belgie (bod 120) o uznání Soudního dvora, že tento předmět spadá do výlučné pravomoci Unie.
175–      Viz bod 10 odůvodnění a čl. 15 odst. 4 a 5 nařízení o leteckých službách o ujednáních o společném označování linek, které nabízejí ujednání o společném označování linek za podmínky vzájemnosti, jakož i čl. 13 odst. 3 a 4 nařízení o leteckých službách o smlouvách o pronájmu bez posádky (dry lease) nebo s posádkou (wet lease) se vztahem ke třetí zemi, v případě smluv o pronájmu s posádkou opět za podmínky vzájemnosti.
176–      Srov. s rozsudkem ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 70), v němž měl Soudní dvůr za to, že stanovování letištních poplatků nebylo v dané době pokryto společnými pravidly unijního práva.
177–      Prováděcí nařízení Komise ze dne 11. února 2019, kterým se stanoví systém sledování výkonnosti a systém poplatků v jednotném evropském nebi a kterým se ruší prováděcí nařízení (EU) č. 390/2013 a (EU) č. 391/2013 (Úř. věst. 2019, L 56, s. 1).
178–      Viz článek 1 prováděcího nařízení 2019/317.
179–      Viz čl. 2 bod 5 prováděcího nařízení 2019/317, podle kterého se „uživatelem vzdušného prostoru“ rozumí „provozovatel letadla v době, kdy byl proveden let, nebo pokud není totožnost provozovatele známá, majitel letadla, pokud nelze prokázat, že v té době byla provozovatelem jiná osoba“.
180–      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. března 2009 o letištních poplatcích (Úř. věst. 2009, L 70, s. 11).
181–      Viz článek 1 směrnice 2009/12. Jak uvádí Komise, zmíněná pravidla neexistovala v době, kdy Soudní dvůr prováděl posouzení v rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 70).
182–      Pojem „uživatelé letiště“ je definován v čl. 2 bodě 3 směrnice 2009/12/ES takto: „jakákoliv fyzická nebo právnická osoba provozující leteckou přepravu cestujících, poštovních zásilek nebo nákladu z daného letiště nebo na dané letiště“.
183–      Viz článek 3 směrnice 2009/12, který stanoví, že „[č]lenské státy […] zajistí, aby letištní poplatky nediskriminovaly uživatele letiště“.
184–      Podotýkám, že článek 12 zamýšlené dohody specificky požaduje,
aby se leteckým dopravcům smluvních stran, a tedy i dopravcům Ománu v Unii, dostalo zacházení, které „nebude méně příznivé než nejpříznivější zacházení, jehož se může dostat jiným leteckým dopravcům“. Bez ohledu na skutečnost, že se dotčená unijní pravidla vztahují na každého uživatele letiště, tedy dochází k ovlivnění z hlediska předmětu v důsledku skutečnosti, že závazek obsažený v dohodě výslovně staví dopravce Ománu na roveň unijním dopravcům.
185–      Viz čl. 22 odst. 1 nařízení o leteckých službách.
186–      Viz čl. 23 odst. 1 nařízení o leteckých službách.