62017CJ0328
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
28. studenoga 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Postupci pravne zaštite – Direktiva 89/665/EEZ – Članak 1. stavak 3. – Direktiva 92/13/EEZ – Članak 1. stavak 3. – Pravo na pravno sredstvo uvjetovano podnošenjem ponude u okviru postupka javne nabave”
U predmetu C‑328/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionalni upravni sud Ligurije, Italija), odlukom od 8. veljače 2017., koju je Sud zaprimio 31. svibnja 2017., u postupku
Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA,
Atc Esercizio SpA,
Atp Esercizio Srl,
Riviera Trasporti SpA,
Tpl Linea Srl
protiv
Atpl Liguria ‐ Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale SpA,
Regione Liguria,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: M. Vilaras, predsjednik četvrtog vijeća, u svojstvu predsjednika trećeg vijeća, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan i D. Šváby (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 26. travnja 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju C. Colellija, avvocato dello Stato,
–
za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i T. Müller, u svojstvu agenata,
–
za španjolsku vladu, M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, G. Gattinara i P. Ondrůšek, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. srpnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavaka 1. do 3. te članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (SL 2007., L 335, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665).
2
Taj zahtjev podnesen je u okviru spora između Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA, Atc Esercizio SpA, Atp Esercizio Srl, Riviera Trasporti SpA i Tpl Linea Srl (u daljnjem tekstu: Amt i dr.), s jedne strane, i Agenzije regionale per il trasporto pubblico locale SpA (Regionalna agencija za lokalni javni prijevoz, Italija, u daljnjem tekstu: Agencija), s druge strane, o odluci te agencije da pokrene neformalni postupak javne nabave za dodjelu usluge javnog prijevoza na području Regione per la Liguria (Regija Ligurija, Italija, u daljnjem tekstu: Regija).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 89/665
3
Članak 1. Direktive 89/665, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, određuje:
1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [(SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)], osim ako su takvi ugovori izuzeti u skladu s člancima 10. do 18. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo [Unije] u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.
2.   Države članice osiguravaju da nema diskriminacije između poduzeća koja prijavljuju povredu u okviru postupka za sklapanje ugovora, koja proizlazi iz razlikovanja koje ova Direktiva pravi između nacionalnih propisa kojima se provodi pravo [Unije] i drugih nacionalnih propisa.
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[…]”
4
Članak 2. stavak 1. te direktive, koji uređuje „[z]ahtjev[e] za postupke pravne zaštite”, predviđa:
„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:
[…]
(b)
se ukinu ili se osigura ukidanje nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na dostavu ponuda, dokumentaciji za nadmetanje ili bilo kojem drugom dokumentu vezanom uz postupak sklapanja ugovora;
[…]”
Direktiva 92/13
5
Naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, članak 1. stavak 3. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66 (u daljnjem tekstu: Direktiva 92/13), predviđa:
„Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”
Direktiva 2004/17
6
Članak 1. Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), koji uređuje „[d]efinicije”, u svojem stavku 3. točki (b) određivao je:
„‚Koncesija za usluge’ znači ugovor istoga tipa kao i ugovor o uslugama, a razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na iskorištavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.”
7
Članak 5. stavak 1. te direktive, naslovljen „Prijevozne usluge”, među ostalim je određivao:
„Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.”
8
Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Koncesije za radov[e] i usluge”, glasio je:
„Ova se Direktiva ne primjenjuje na koncesije za radove i usluge koje dodjeljuju naručitelji koji obavljaju jednu ili više djelatnosti iz članaka od 3. do 7. ako se te koncesije dodjeljuju za obavljanje tih djelatnosti.”
Uredba br. 1370/2007
9
Članak 5. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.), naslovljen „Sklapanje ugovora o javnim uslugama”, glasi kako slijedi:
„1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. Međutim, ugovori o uslugama ili ugovori o javnim uslugama kako su određeni u direktivama [2004/17] ili [2004/18] za usluge javnog prijevoza putnika autobusom ili tramvajem sklapaju se u skladu s postupcima propisanim onim direktivama u kojima takvi ugovori nemaju oblik ugovora o koncesijama za usluge određene u tim direktivama. Kada se ugovori sklapaju u skladu s direktivama [2004/17] ili [2004/18], odredbe stavaka 2. do 6. ovog članka ne primjenjuju se.
[…]
7.   Države članice poduzimaju potrebne mjere da bi osigurale da se odluke donesene u skladu sa stavcima 2. do 6. mogu revidirati brzo i učinkovito, na zahtjev svake osobe u čijem interesu jest ili je bilo dobivanje posebnog ugovora i koja je oštećena ili postoji rizik da bude oštećena navodnom povredom, zbog toga što su takve odluke dovele do povrede prava [Unije] ili nacionalnih pravila kojima se to pravo provodi.
[…]”
Talijansko pravo
10
Članak 100. Codicea di procedura civile (Zakonik o građanskom postupku), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, određuje da je „za podnošenje tužbe ili njezino pobijanje nužno imati pravni interes”.
11
Na temelju članka 39. stavka 1. Priloga 1. Decretu legislativo n. 104 – Codice del processo amministrativo (Zakonodavna uredba br. 104 o Zakoniku o upravnom postupku), od 2. srpnja 2010. (redovni dodatak GURI‑ju br. 156 od 7. srpnja 2010.), „na pitanja koja nisu uređena ovim zakonikom odredbe Zakonika o građanskom postupku primjenjuju se mutatis mutandis ili ako su izraz općih načela”.
12
Članak 3.bis Decreto‑legge n. 138 (Uredba sa zakonskom snagom br. 138), od 13. kolovoza 2011. (GURI br. 188 od 13. kolovoza 2011.), izmijenjen i pretvoren u zakon Zakonom br. 148 od 14. rujna 2011. (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 138/2011), određuje da se lokalne javne usluge općenito moraju pružati na razini pokrajine.
13
Na temelju članka 9. stavka 1. i članka 14. stavka 1. Legge regionale n. 33 (Riforma del sistema del trasporto pubblico regionale e locale) (regionalni Zakon br. 33 (Reforma sustava regionalnog i lokalnog javnog prijevoza) od 7. studenoga 2013.) (u daljnjem tekstu: regionalni Zakon br. 33/2013), usluga javnog prijevoza na području Regije trebala je biti dodijeljena kao jedinstveni predmet nabave koji se odnosi na čitavo područje Regije s mogućnošću proširenja na željeznički prijevoz.
14
Legge regionale n. 19 Modifiche alla [legge regionale n. 33] (regionalni Zakon br. 19 o izmjeni regionalnog Zakona br. 33), od 9. kolovoza 2016. (u daljnjem tekstu: regionalni Zakon br. 19/2016), koji je stupio na snagu 12. kolovoza 2016., izmijenio je članke 9. i 14. regionalnog Zakona br. 33/2013. Taj zakon predviđa da se usluge kopnenog i pomorskog prijevoza više neće dodjeljivati kao jedinstveni predmet nabave za čitavo područje Regije, nego kao četiri predmeta nabave koji se odnose na četiri homogena teritorijalna okvira.
Glavni postupak i prethodno pitanje
15
Amt i dr. su pri Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionalni upravni sud Ligurije, Italija) podnijeli tužbu za poništenje različitih akata kojima je Agencija pokrenula neformalni postupak javne nabave za dodjelu usluge javnog prijevoza na području Regije.
16
Ta društva, koja su do tada bila pružatelji usluga javnog prijevoza na razini pokrajina ili njihovih dijelova, općenito pobijaju način pokretanja i tijek postupka javne nabave. Njihova tužba osobito se odnosi na poziv namijenjen odabiru gospodarskih subjekata. Agencija je u njemu pobliže navela da će se usluga regionalnog javnog prijevoza ubuduće dodjeljivati kao jedinstveni predmet nabave koji obuhvaća čitavo područje Regije.
17
Budući da su Amt i dr. smatrali da svako društvo nije u mogućnosti pojedinačno osiguravati uslugu javnog prijevoza na razini Regije, nisu podnijeli ponudu. Međutim, oni su pred sudom koji je uputio zahtjev pobijali odluku Agencije koja je u svojstvu javnog naručitelja dodijelila ugovor o javnoj nabavi o kojem je riječ u glavnom postupku kao jedinstveni predmet nabave koji obuhvaća čitavo regionalno područje. Naime, oni smatraju da ta odluka povrjeđuje članak 3.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 138/2011, na temelju kojeg se lokalne javne usluge općenito moraju pružati na razini pokrajine, ali i različite članke talijanskog ustava te članke 49. i 56. UFEU‑a.
18
U potporu svojoj tužbi Amt i dr. tvrde da gospodarski subjekt koji općenito pobija uvjete postupka javne nabave u kojem nije sudjelovao ima pravo na podnošenje tužbe na temelju članka 1. stavka 3. i članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive 89/665 ako je, s obzirom na propis o postupku javne nabave, izvjesno ili vrlo vjerojatno da mu neće moći biti dodijeljen ugovor.
19
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Amt i dr. su u sklopu teritorijalnog okvira određenog na pokrajinskoj razini imali velike mogućnosti da im se dodijeli predmetni ugovor jer su pružali uslugu regionalnog javnog prijevoza kada je ona prije pokretanja postupka javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku bila organizirana na pokrajinskoj razini. Međutim, odredivši da taj postupak ima jedinstveni predmet nabave koji obuhvaća čitavo regionalno područje, poziv na nadmetanje gotovo je onemogućio odabir nekog od tužitelja u glavnom postupku.
20
Slijedom toga, smatrajući da tim društvima treba priznati pravo na podnošenje tužbe, sud koji je uputio zahtjev svojim rješenjem br. 95 od 21. siječnja 2016. Corteu costituzionale (Ustavni sud, Italija) postavio je pitanje o ustavnosti članka 9. stavka 1. i članka 14. stavka 1. regionalnog Zakona br. 33/2013.
21
Međutim, prije nego što je Corte costituzionale (Ustavni sud) donio odluku, Regija je donijela regionalni Zakon br. 19/2016. Tim zakonom izmijenjene su odredbe čija se ustavnost pobijala i njime je predviđeno da se usluge kopnenog i pomorskog prijevoza više ne smiju dodijeliti kao jedinstveni predmet nabave za čitavo područje Regije, nego kao četiri predmeta nabave koji se odnose na četiri homogena teritorijalna okvira. Osim toga, predmete nabave koje treba dodijeliti valja definirati na način koji će omogućiti najveće moguće sudjelovanje u postupku javne nabave. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, donošenjem Zakona br. 19/2016 regionalni zakonodavac odgovorio je na prigovore Amta i dr.
22
Unatoč izmjenama članaka 9. i 14. regionalnog Zakona br. 33/2013, Corte costituzionale (Ustavni sud) ispitao je njihovu ustavnost u skladu s načelom tempus regit actum.
23
U svojoj presudi br. 245 od 22. studenoga 2016. on je pitanja o ustavnosti proglasio nedopuštenima nakon što je među ostalim istaknuo da „[p]rema ustaljenoj sudskoj praksi upravnih sudova, poduzetnik koji ne sudjeluje u postupku javne nabave ne može pobijati navedeni postupak ni dodjelu ugovora trećim poduzetnicima jer njegov materijalni pravni položaj nije dovoljno kvalificiran, nego se temelji tek na činjeničnom interesu […]”.
24
Međutim, od tog se pravila može odstupiti ako poduzetnik tužitelj osobito pobija odredbe poziva na nadmetanje koji ga izravno isključuju ili odredbe na temelju kojih se nalažu očito nerazumne ili potpuno neproporcionalne obveze ili odredbe koje onemogućuju samo podnošenje ponude.
25
Corte costituzionale (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 245 smatrao je da „[s]lučaj koji se ispituje u ovom predmetu nije obuhvaćen tim iznimnim slučajevima, kao što proizlazi iz samog obrazloženja zahtjeva za ocjenu ustavnosti u kojem je navedeno da bi pobijane odredbe utjecale na vjerojatnost sklapanja ugovora u korist tužiteljâ, koja bi postala ‚gotovo nepostojeća’, dok bi u postupku javne nabave na pokrajinskoj razini u kojem je predmet nabave podijeljen u grupe tužitelji ‚imali puno veće izglede za dodjelu ugovora o javnoj nabavi usluga, pa makar samo zbog prednosti koja se temelji na činjenici da su prethodno već pružali te usluge’. Iz takvog obrazloženja nije proizlazilo postojanje stvarne i djelotvorne prepreke za sudjelovanje u postupku javne nabave, nego samo pretpostavka moguće štete, koju može pobijati onaj koji je sudjelovao u postupku, isključivo po njegovu završetku, u slučaju da mu nije dodijeljen ugovor”.
26
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je, prema tumačenju postupovne pretpostavke pravnog interesa sadržanom u toj presudi Corte costituzionale (Ustavni sud), tužba koju je podnio poduzetnik koji nije sudjelovao u postupku javne nabave nedopuštena ako je vrlo vjerojatno, ali ne i potpuno izvjesno, da zbog načina na koji je javni naručitelj organizirao postupak javne nabave — osobito podjelom u grupe — ili zbog propisa koji se na njega primjenjuje, tom poduzetniku neće biti dodijeljen predmetni ugovor. On iz toga zaključuje da bi mogućnost pristupa sudskoj zaštiti tako gotovo sustavno bila uvjetovana sudjelovanjem u postupku javne nabave koje samo po sebi podrazumijeva znatne troškove, čak i u slučaju u kojem sam poduzetnik namjerava osporavati zakonitost postupka javne nabave zbog prekomjernog ograničenja tržišnog natjecanja.
27
Unatoč Agencijinoj odluci o neprovođenju postupka javne nabave nakon donošenja Zakona br. 19/2016, sud koji je uputio zahtjev želi pitati Sud treba li članak 1. stavak 3. i članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive 89/665 tumačiti na način da oni u okolnostima glavnog predmeta daju pravo na podnošenje tužbe, gospodarskom subjektu koji nije podnio ponudu jer je bilo izvjesno ili vrlo vjerojatno da mu neće biti dodijeljen predmetni ugovor.
28
Odgovor Suda bit će odlučujući za utvrđivanje dopuštenosti tužbe pred sudom koji je uputio zahtjev i stoga za raspodjelu troškova u glavnom predmetu.
29
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionalni upravni sud Ligurije) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 1. stavke 1., 2. i 3. i članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive [89/665] tumačiti na način da im se protivi nacionalna odredba koja priznaje mogućnost osporavanja dokumentacije o nabavi samo gospodarskim subjektima koji su dostavili zahtjev za sudjelovanje u toj nabavi, čak i kada se sudskom tužbom općenito osporava postupak nabave, jer je zbog pravila tog postupka vrlo izgledno da se gospodarskom subjektu neće dodijeliti ugovor?”
O prethodnom pitanju
Dopuštenost
30
Talijanska i španjolska vlada te Europska komisija su u svojim pisanim očitovanjima tvrdile da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten jer je postavljeno pitanje hipotetsko, s obzirom na to da je glavni postupak postao bespredmetan nakon što je javni naručitelj naveo da postupak javne nabave nije proveden. Talijanska vlada isto tako ističe nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku zbog dvojbi o prirodi ugovora koji je Agencija željela sklopiti s drugim suugovarateljem nakon postupka javne nabave, koji u konačnici nije proveden.
Hipotetska priroda prethodnog pitanja
31
Valja podsjetiti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru postupka raspodjele nadležnosti između nacionalnih sudova i Suda iz članka 267. UFEU‑a, nacionalni sud, koji jedini izravno poznaje činjenice predmeta o kojem odlučuje i argumente stranaka te koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena, u najboljem položaju da, uvažavajući posebnosti svakog predmeta i uz potpuno poznavanje činjenica, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu (vidjeti osobito u tom smislu presude od 22. lipnja 2000., Marca Mode, C‑425/98, EU:C:2000:339, t. 21. i od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 28.).
32
Posljedično, kada se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud je načelno obvezan donijeti prethodnu odluku (presuda od 17. travnja 2007., AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, t. 44.).
33
Iz toga slijedi da se pretpostavka relevantnosti koja vrijedi za prethodna pitanja koja postavljaju nacionalni sudovi može oboriti samo u iznimnim slučajevima, a osobito ako je očito da zatraženo tumačenje odredbi prava Unije na koje se odnose ta pitanja nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku (vidjeti osobito presude od 15. prosinca 1995., Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, t. 61., od 7. rujna 1999., Beck i Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, t. 22. i od 1. travnja 2008., Gouvernement de la Communauté française i gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, t. 29.).
34
Naime, odbijanje zahtjeva koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je postupak iz članka 267. UFEU‑a zloupotrijebljen i stvarni cilj mu je navesti Sud da odluči o fiktivnom sporu ili ako je očito da se pravo Unije ni izravno ni neizravno ne može primijeniti na okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu presude od 18. listopada 1990., Dzodzi, C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, t. 40. i od 17. srpnja 1997., Leur‑Bloem, C‑28/95, EU:C:1997:369, t. 26.).
35
U predmetnom slučaju nije sporno da pitanje jesu li tužitelji u glavnom postupku na temelju prava Unije imali pravo na podnošenje tužbe protiv poziva na nadmetanje koji je objavila Agencija treba uvjetovati dopuštenost tužbe pred sudom koji je uputio zahtjev. Međutim, točno je da je zbog Agencijine odluke o neprovođenju postupka javne nabave nakon donošenja Zakona br. 19/2016 nestao glavni predmet tužbe.
36
Ipak, za razliku od okolnosti predmeta u kojem je doneseno rješenje Suda od 14. listopada 2010., Reinke (C‑336/08, neobjavljeno, EU:C:2010:604), nije donesena odluka o meritumu glavnog postupka.
37
Naposljetku, iako je svrha ocjene pitanja – jesu li u okolnostima glavnog predmeta gospodarski subjekti koji su svjesno odlučili ne sudjelovati u postupku javne nabave imali pravo na podnošenje tužbe na temelju članka 1. stavka 3. Direktive 89/665 ili članka 1. stavka 3. Direktive 92/13. – jedino omogućiti sudu koji je uputio zahtjev da odluči o raspodjeli troškova u glavnom predmetu, nije sporno da je riječ o pitanju koje se odnosi na tumačenje prava Unije na koje Sud mora odgovoriti kako bi očuvao ujednačenu primjenu tog prava.
38
U toj mjeri zahtjev za prethodnu odluku valja proglasiti dopuštenim.
Nepostojanje određivanja prirode ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku
39
Točno je, kako tvrdi talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima, da se na temelju odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ne može sa sigurnošću odrediti je li se postupak javne nabave koji je pokrenula Agencija odnosio na dodjelu koncesije prijevoznih usluga ili na javnu nabavu usluga. U prvom primjeru pravni interes tužitelja u glavnom postupku treba ocjenjivati s obzirom na članak 5. stavak 7. Uredbe (EZ) br. 1370/2007, dok ga u drugom primjeru treba ocjenjivati s obzirom na članak 1. stavak 3. Direktive 92/13.
40
Međutim – bez potrebe određivanja prirode navedenog ugovora, što je sud koji je uputio zahtjev dužan učiniti po službenoj dužnosti – dovoljno je, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 63. svojeg mišljenja, utvrditi da članak 1. stavak 3. Direktive 92/13 i članak 5. stavak 7. Uredbe br. 1370/2007 ustanovljuju sustave pravne zaštite koji su analogni odgovarajućem sustavu iz Direktive 89/665, na koji se odnosi pitanje suda koji je uputio zahtjev.
41
U tim okolnostima, budući da je pravo na sudsku zaštitu predmet istovrijedne zaštite u trima tekstovima sekundarnog prava o kojima je riječ u prethodnoj točki, odgovor Suda na postavljeno pitanje ne može se razlikovati ovisno o kvalifikaciji ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku.
42
Slijedom toga, valja s tim u vezi zahtjev za prethodnu odluku također proglasiti dopuštenim.
Meritum
43
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 1. stavku 3. Direktive 89/665 i članku 1. stavku 3. Direktive 92/13 nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koje gospodarskim subjektima ne omogućuje podnošenje pravnog sredstva protiv odluka javnog naručitelja koje se odnose na postupak javne nabave u kojem su odlučili ne sudjelovati zato što je na temelju propisa primjenjivog na taj postupak bilo malo vjerojatno da će im biti dodijeljen predmetni ugovor o javnoj nabavi.
44
Na temelju članka 1. stavka 3. Direktive 89/665, države članice dužne su osigurati da su postupci pravne zaštite predviđeni tom direktivom dostupni „barem” svakoj osobi koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja prava Unije u području javne nabave ili nacionalnih pravila kojima je preneseno to pravo (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, t. 25. i od 5. travnja 2016., PFE, C‑689/13, EU:C:2016:199, t. 23.).
45
Stoga države članice nisu dužne omogućiti pristup navedenim postupcima pravne zaštite svakoj osobi koja želi da joj se dodjeli ugovor o javnoj nabavi, nego mogu zahtijevati da je predmetna osoba pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog kršenja koje navodi (vidjeti u tom smislu presude od 19. lipnja 2003., Hackermüller, C‑249/01, EU:C:2003:359, t. 18. i od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, t. 26.).
46
U načelu, sudjelovanje u postupku javne nabave može, s obzirom na članak 1. stavak 3. Direktive 89/665, valjano biti uvjet čije se ispunjenje zahtijeva za dokazivanje da predmetna osoba ima interes dobiti predmetni ugovor ili može pretrpjeti štetu zbog navodne nezakonitosti odluke o dodjeli navedenog ugovora. Ako ne podnese ponudu, ta osoba teško može dokazati da ima interes pobijati tu odluku ili da je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog te dodjele (presuda od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, t. 27.).
47
Međutim, u slučaju u kojem poduzetnik nije podnio ponudu zbog toga što u dokumentima koji se odnose na javnu nabavu ili dokumentaciji za nadmetanje postoje navodno diskriminatorne specifikacije zbog kojih je upravo bio spriječen pružiti sve zahtijevane usluge, pretjerano je od njega zahtijevati da najprije podnese ponudu u okviru predmetnog postupka javne nabave kako bi se mogao koristiti postupcima pravne zaštite iz Direktive 89/665 protiv tih specifikacija, iako ne postoji nikakva mogućnost da mu bude dodijeljen ugovor zbog postojanja navedenih specifikacija (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, t. 28. i 29.).
48
U presudi od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service (C‑230/02, EU:C:2004:93), utvrđenje u skladu s kojom je nepostojanje mogućnosti da se društvu Grossmann Air Service dodjeli ugovor bilo je vezano uz okolnost, navedenu u točki 17. te presude, da ono nije imalo velike zrakoplove pa zato nije moglo pružiti sve usluge koje je zahtijevao javni naručitelj.
49
Zaključci koji proizlaze iz presude od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service (C‑230/02, EU:C:2004:93), primjenjivi su mutatis mutandis u ovom predmetu.
50
Naime, iz sudske prakse Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) i presude br. 245/2016 Corte costituzionale (Ustavni sud), proizlazi da se pravni interes iznimno može priznati gospodarskom subjektu koji nije podnio ponudu „u slučajevima u kojima se pobija izostanak postupka javne nabave ili njegovo nepokretanje ili slučajevima u kojima se pobijaju odredbe poziva na nadmetanje kojima se izravno isključuju neki od ponuditelja ili, u konačnici, odredbe na temelju kojih se nalažu očito nerazumne ili potpuno neproporcionalne obveze ili odredbe koje onemogućuju samo podnošenje ponude”.
51
Slijedom toga, valja utvrditi da su zahtjevi koji proizlaze iz članka 1. stavka 3. Direktive 89/665 i iz članka 1. stavka 3. Direktive 92/13 ispunjeni kad gospodarski subjekt koji nije podnio ponudu osobito ima pravo na podnošenje tužbe ako smatra da specifikacije sadržane u dokumentima koji se odnose na javnu nabavu onemogućuju samo podnošenje ponude.
52
Međutim, valja podsjetiti da se takva tužba ne može podnijeti nakon što je javni naručitelj donio odluku o dodjeli ugovora jer bi to inače naštetilo ciljevima brzine i učinkovitosti koji su sadržani u Direktivi 89/665 i Direktivi 92/13 (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2004., Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, t. 37.).
53
Usto, budući da pravo na podnošenje tužbe tek iznimno može biti priznato gospodarskom subjektu koji je podnio ponudu, ne može se smatrati pretjeranim od njega zahtijevati da dokaže da odredbe ugovora o javnoj nabavi onemogućuju samo podnošenje ponude.
54
Međutim, iako taj zahtjev stupnja dokazivanja sam po sebi nije protivan pravu Unije o javnoj nabavi, ne može se isključiti da bi, s obzirom na posebne okolnosti glavnog predmeta, njegova primjena mogla dovesti do povrede prava na podnošenje tužbe koje tužitelji u glavnom postupku temelje na članku 1. stavku 3. Direktive 89/665 i članku 1. stavku 3. Direktive 92/13.
55
S tim u vezi, zadaća je suda koji je uputio zahtjev da, uzimajući u obzir sve relevantne elemente koji definiraju kontekst predmeta koji se pred njime vodi, podrobno ocijeni može li konkretna primjena talijanskog zakonodavstva o aktivnoj procesnoj legitimaciji, kako ga tumače Consiglio di Stato (Državno vijeće) i Corte costituzionale (Ustavni sud), utjecati na pravo na djelotvornu pravnu zaštitu tužiteljâ u glavnom postupku.
56
Međutim, na temelju elemenata sadržanih u spisu kojim raspolaže, Sud može sudu koji je uputio zahtjev dati korisne upute za ocjene koje potonji mora provesti.
57
S tim u vezi, najprije valja voditi računa o tome da su Amt i dr. pružali uslugu javnog prijevoza prije nego što je javni naručitelj pokrenuo postupak javne nabave pa zatim odlučio da ga neće provesti. Nadalje, regionalni Zakon br. 33/2013 pobliže je odredio da će usluga javnog prijevoza ubuduće biti dodijeljena kao jedinstveni predmet nabave koji se odnosi na čitavo područje Regije, dok članak 3.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 138/2011 određuje da se lokalne javne usluge općenito moraju pružati na razini pokrajine. Zadaća je suda koji je uputio zahtjev ispitati je li regionalni zakonodavac obrazložio zašto je smatrao boljim prijevozne usluge ubuduće organizirati na regionalnoj, a ne više na pokrajinskoj razini. Naposljetku, uzimajući u obzir slobodu koju javni naručitelj ima prilikom ocjene svojih potreba, ne može se a priori isključiti da je Regijin izbor organizacije prijevozne usluge na regionalnoj razini bio legitiman jer, primjerice, odgovara ekonomskim razlozima, kao što je namjera stvaranja ekonomije razmjera.
58
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da se članku 1. stavku 3. Direktive 89/665 i članku 1. stavku 3. Direktive 92/13 ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koje gospodarskim subjektima ne omogućuje podnošenje pravnog sredstva protiv odluka javnog naručitelja koje se odnose na postupak javne nabave u kojem su odlučili ne sudjelovati zato što je na temelju propisa primjenjivog na taj postupak bilo malo vjerojatno da će im biti dodijeljen predmetni ugovor o javnoj nabavi.
Međutim, zadaća je nadležnog nacionalnog suda da, uzimajući u obzir sve relevantne elemente koji definiraju kontekst predmeta koji se pred njime vodi, podrobno ocijeni može li konkretna primjena tog zakonodavstva utjecati na pravo na djelotvornu pravnu zaštitu predmetnih gospodarskih subjekata.
Troškovi
59
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Članak 1. stavak 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007., i članak 1. stavak 3. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koje gospodarskim subjektima ne omogućuje podnošenje pravnog sredstva protiv odluka javnog naručitelja koje se odnose na postupak javne nabave u kojem su odlučili ne sudjelovati zato što je na temelju propisa primjenjivog na taj postupak bilo malo vjerojatno da će im biti dodijeljen predmetni ugovor o javnoj nabavi.
Međutim, zadaća je nadležnog nacionalnog suda da, uzimajući u obzir sve relevantne elemente koji definiraju kontekst predmeta koji se pred njime vodi, podrobno ocijeni može li konkretna primjena tog zakonodavstva utjecati na pravo na djelotvornu pravnu zaštitu predmetnih gospodarskih subjekata.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski