Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 23 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑224/24
Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali
przeciwko
Ministero dell’Interno,
Ministero della Transizione Ecologica,
Comitato tecnico regionale delle Marche,
Coordinamento per l’uniforme applicazione sul territorio nazionale di cui all’art. 11 del D.Lgs. 105/2015,
przy udziale:
Regione Marche,
FP
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2012/18/UE – Zakład przetwarzania odpadów – Substancje niebezpieczne – Pojęcie „znajdowania się substancji niebezpiecznych” – Przewidywana obecność – Obowiązek zgłoszenia
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przedstawiony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy), dotyczy wykładni kryteriów określania „znajdowania się substancji niebezpiecznych” w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi (powszechnie zwanej „dyrektywą Seveso‑III”)(2).
2.        Dyrektywa 2012/18 jest trzecią wersją dyrektywy „Seveso”(3), która wywodzi swoją nazwę
od katastrofy przemysłowej, jaka wydarzyła się w pobliżu miasta Seveso (Włochy) w 1976 r. Ta jedna z najpoważniejszych katastrof środowiskowych w historii skłoniła ówczesnego prawodawcę EWG do przyjęcia przepisów mających na celu zapobieganie takim katastrofom i łagodzenie ich skutków.
3.        W skrócie – dyrektywa 2012/18 nakłada określone obowiązki na zakłady, w których substancje niebezpieczne są obecne w ilościach równych lub wyższych od ilości wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy. W zależności od znajdujących się ilości zakłady mogą być klasyfikowane jako obiekty „o zwiększonym ryzyku” lub „o dużym ryzyku” (co powoduje powstanie dodatkowych obowiązków).
4.        Problematyka podniesiona w niniejszej sprawie ma zatem istotne znaczenie dla systematyki dyrektywy 2012/18, ponieważ ma ona bezpośredni wpływ na klasyfikację zakładów objętych zakresem stosowania tej dyrektywy, a w takich przypadkach – na rodzaj obowiązków, które zakłady te muszą spełniać.
II.    Ramy prawne
5.        Niniejsza opinia dotyczy głównie wykładni art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18, zawierającego definicję „znajdowania się substancji niebezpiecznych”, którego treść została przytoczona w pkt 18 poniżej.
6.        W niniejszej opinii odniosę się również do motywów 1–6, 26 i 29 oraz do art. 1, 7, 8 i 10–12 dyrektywy. Nie będę natomiast odwoływał się do przepisów dyrektywy 2008/98/WE(4) ani dyrektywy 2010/75/UE(5). Mimo że dyrektywy te zostały wymienione w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, nie wydają się one istotne w ramach niniejszego postępowania.
7.        Dyrektywa 2012/128 została transponowana do prawa włoskiego w drodze decreto legislativo 26 giugno 2015, n. 105 – Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose (dekretu ustawodawczego nr 105 z dnia 26 czerwca 2015 r. – wdrożenie dyrektywy 2012/18/EU w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi) (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 105”)(6).
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie oraz pytania prejudycjalne
8.        Wnosząca apelację w postępowaniu głównym (Società Eredi Raimondo Bufarini Srl – Servizi Ambientali, zwana dalej „Bufarini”) jest spółką prowadzącą zakład przetwarzania niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne płynnych odpadów w Falconara Marittima (Włochy) na podstawie zintegrowanego pozwolenia środowiskowego wydanego przez Provincia di Ancona (prowincję Ankona, Włochy). Zgodnie z tym pozwoleniem Bufarini może składować do 800 ton odpadów niebezpiecznych i przetwarzać do 200 ton takich odpadów dziennie.
9.        W sprawozdaniu opublikowanym w 2020 r.
Comitato tecnico regionale delle Marche (regionalny komitet techniczny regionu Marche, Włochy; zwany dalej „RKT”) stwierdził, że zakład prowadzony przez Bufarini, biorąc pod uwagę jego zdolność do przechowywania i przetwarzania substancji niebezpiecznych, jest objęty zakresem stosowania dekretu ustawodawczego nr 105. Na podstawie tego sprawozdania RKT wezwał Bufarini do przedstawienia w terminie 60 dni przewidzianych w tych przepisach zgłoszenia i sprawozdania.
10.      Z powodu braku odpowiednich działań ze strony przedsiębiorstwa w celu zastosowania się do wezwania RKT decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. skierował do Bufarini nowe pismo z wezwaniem, żądając przedstawienia uprzednio żądanej dokumentacji lub ewentualnie fizycznego ograniczenia użytkowania niektórych zbiorników znajdujących się w zakładzie. RKT przyjął stanowisko, że w celu określenia systemu regulacyjnego mającego zastosowanie do zakładu takiego jak prowadzony przez Bufarini na podstawie dyrektywy 2012/18 należy odnieść się do maksymalnej ilości substancji niebezpiecznych, które mogą być przechowywane lub przetwarzane w przewidywalnych warunkach. Jego zdaniem sama tymczasowa obecność takich substancji na terenie zakładu nie jest wystarczająca do dokonania takiej oceny.
11.      Bufarini nie zgodziła się z tym stanowiskiem. Zdaniem owej spółki zakład nie jest objęty zakresem stosowania dekretu ustawodawczego nr 105. Bufarini przypomina, że wprowadziła system zarządzania zapasami i kontroli nieprzekraczania limitów określonych w przepisach.
12.      W konsekwencji Bufarini zaskarżyła decyzję RKT do Tribunale amministrativo regionale per le Marche (regionalnego sądu administracyjnego dla Marche, Włochy). Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sąd ten oddalił skargę.
13.      Bufarini wniosła apelację od tego wyroku do sądu odsyłającego, Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy). W 2022 r.
Consiglio di Stato (rada stanu) zawiesiła postępowanie i zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości z trzema pytaniami prejudycjalnymi. Trzecie pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18.
14.      Pytania te były przedmiotem sprawy C‑144/22, rozstrzygniętej przez Trybunał postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., Società Eredi Raimondo Bufarini(7). W postanowieniu tym Trybunał stwierdził jednak, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie, ponieważ zostało ono podniesione jedynie na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze (dotyczące zakresu obowiązku odesłania na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE), czego nie uczynił.
15.      W ramach tego samego postępowania krajowego Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła w dniu 21 marca 2024 r. znów zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z drugim wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Pytania przedstawione w niniejszym postępowaniu są następujące:
„1)      Czy zawarta w art. 3 pkt 12 dyrektywy [2012/18] definicja »znajdowania się substancji niebezpiecznych« stoi na przeszkodzie praktyce, zgodnie z którą określenie ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie przetwarzania odpadów podlega procedurze operacyjnej wdrożonej przez prowadzącego zakład (i ewentualnie dopuszczoną w zezwoleniu, o którym mowa w art. 23 dyrektywy [2008/98] lub art. 4 dyrektywy [2010/75]), która to procedura, kwalifikując odpady jako mieszaninę w rozumieniu art. 3 pkt 11 dyrektywy [2012/18], przewiduje stałe monitorowanie ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie i gwarantuje, że progi dolny i górny, które są przewidziane odpowiednio w kolumnie 2 i kolumnie 3 załącznika I do dyrektywy [2012/18], nie są przekroczone?
2)      Czy art. 7 dyrektywy [2012/18], który stanowi, że prowadzący zakład jest zobowiązany przesłać »właściwemu organowi zgłoszeni[e]« zawierające informacje wymienione w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, interpretowany zgodnie z zasadami konkurencji i swobody przedsiębiorczości, stoi na przeszkodzie przepisowi takiemu jak art. 13 ust. 1, 2 i 5 [dekretu ustawodawczego nr 105/2015], który przewiduje, że informacje muszą być przekazywane wyłącznie w drodze »zgłoszenia sporządzonego zgodnie z formularzem określonym w załączniku 5« (ust. 1), »podpisanego w formie oświadczenia własnego zgodnie z obowiązującymi przepisami« (ust. 2), »przesłanego przez prowadzącego zakład odbiorcom, o których mowa w ust. 1, w formie elektronicznej za pomocą usług i narzędzi przesyłania drogą elektroniczną udostępnionych za pośrednictwem wykazu zakładów, które mogą spowodować poważne awarie, określonego w art. 5 ust. 3« lub »wyłącznie za pośrednictwem certyfikowanej poczty elektronicznej opatrzonej podpisem cyfrowym« (ust. 5), z wyłączeniem sposobu komunikacji za pośrednictwem »procedury operacyjnej wdrożonej przez prowadzącego zakład«, która przewiduje stałe monitorowanie ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie i gwarantuje, że progi dolny i górny, które są przewidziane, odpowiednio, w kolumnie 2 i kolumnie 3 załącznika I do dyrektywy [2012/18], nie są przekroczone?”.
16.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Bufarini i Komisję Europejską.
IV.    Analiza
A.      Pytanie pierwsze
17.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do wyjaśnienia definicji pojęcia „znajdowania się substancji niebezpiecznych” zawartej w art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18, a w szczególności zawartego w nim pojęcia „przewidywanej obecności”.
18.      Przepis ten stanowi, co następuje:
„»znajdowanie się substancji niebezpiecznych« oznacza faktyczną lub przewidywaną obecność substancji niebezpiecznych w zakładzie lub substancji niebezpiecznych, co do których można zasadnie przewidzieć, że mogą powstać podczas utraty kontroli nad procesami, w tym magazynowaniem, w odniesieniu do jakiejkolwiek instalacji w zakładzie, w ilościach równych ilościom progowym określonym w części 1 lub 2 załącznika I lub przekraczających te ilości”(8).
19.      Wynika z tego, że substancje niebezpieczne w rozumieniu tej dyrektywy uważa się za obecne w zakładzie – o ile ich ilości są równe lub wyższe od ilości wskazanych w załączniku I – w trzech przypadkach: (i) kiedy faktycznie są obecne; (ii) jeżeli można przewidzieć ich obecność; lub (iii) jeżeli można zasadnie przewidzieć, że mogą powstać podczas utraty kontroli nad procesami w zakładzie.
20.      Zaklasyfikowanie zakładu do jednego z trzech scenariuszy powinno co do zasady zostać dokonane przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań związanych z przetwarzaniem substancji niebezpiecznych. Jak wspomniano powyżej, w niniejszej sprawie istotna jest druga z tych sytuacji.
21.      Zasadniczo powstaje pytanie, czy organy krajowe (tj. RKT) słusznie uznały, że w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym „przewidywane” ilości powinny zostać określone na podstawie maksymalnej zdolności produkcyjnej zakładu zgodnie z pozwoleniem środowiskowym. Tego stanowiska w niniejszym postępowaniu również broniła Komisja.
22.      Bufarini uważa natomiast, że w celu określenia „przewidywanej obecności” substancji niebezpiecznych prowadzący zakład może oprzeć się na mechanizmie, który zapewnia stały monitoring ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie i gwarantuje, że progi określone w dyrektywie 2012/18 nie zostaną przekroczone. Podkreśla, że jego zakład przechowuje i przetwarza zarówno substancje niebezpieczne, jak i substancje inne niż niebezpieczne.
23.      Należy zauważyć, że dyrektywa 2012/18 nie definiuje terminu „przewidywany” ani nie dostarcza dalszych wyjaśnień co do jego znaczenia. Ten brak precyzyjnej definicji budzi wątpliwości co do tego, w jaki sposób właściwe organy powinny oceniać „przewidywaną” obecność substancji niebezpiecznych do celów dokonania klasyfikacji na podstawie dyrektywy.
24.      W braku wyraźnej definicji wykładnia terminu „przewidywany” powinna zatem opierać się na brzmieniu przepisu, a także na celach i ogólnej systematyce dyrektywy.
25.      Co się tyczy brzmienia tego przepisu, pragnę zauważyć, że w języku potocznym termin „przewidywany” jest ogólnie rozumiany jako synonim terminów takich jak „oczekiwany”, „wyobrażany”, „planowany”, „spodziewany” lub „antycypowany”. Porównanie różnych wersji językowych dyrektywy to potwierdza(9).
26.      W świetle powyższego literalna wykładnia art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18 nie wydaje się potwierdzać stanowiska przyjętego przez RKT i bronionego przez Komisję, zgodnie z którym „przewidywaną obecność” należy utożsamiać z maksymalną zdolnością produkcyjną. Wydaje się, że z brzmienia przepisu wynika co najmniej uzasadnione prawdopodobieństwo, że dane substancje niebezpieczne będą obecne w danym momencie w ilościach powyżej poziomu określonego w załączniku I.
27.      Potwierdza to również brzmienie art. 7 ust. 1 dyrektywy 2012/18, który nakłada na prowadzących zakłady obowiązek przesłania właściwemu organowi zgłoszenia zawierającego między innymi „informacje wystarczające do zidentyfikowania substancji niebezpiecznych i kategorii przedmiotowych substancji lub substancji mogących znaleźć się w zakładzie”, a także „ilość i fizyczną postać danej substancji niebezpiecznej lub danych substancji niebezpiecznych”(10). Podobnie, zgodnie z uwagą nr 3 do załącznika I do dyrektywy 2012/18: „ilości występujące maksymalne lub takie, które mogą występować równocześnie, stanowią ilości, w stosunku do których należy stosować odpowiednie artykuły”(11).
28.      Moja wykładnia terminu „przewidywany” jest również bardziej zgodna z brzmieniem art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18 w odniesieniu do trzeciej sytuacji, w której substancje niebezpieczne uznaje się za obecne w zakładzie: gdy „można zasadnie przewidzieć, że mogą powstać podczas utraty kontroli nad procesami […] w zakładzie”. Ta część przepisu sugeruje również, że sama teoretyczna możliwość obecności substancji niebezpiecznych w ilościach równych lub większych niż określone w załączniku I nie wystarcza do zastosowania dyrektywy 2012/18.
29.      W każdym razie jeżeli zastosowanie dyrektywy miałoby wynikać z samej zdolności zakładu do przechowywania, przetwarzania lub generowania substancji niebezpiecznych, można by racjonalnie oczekiwać, że prawodawca Unii odpowiednio ograniczyłby właściwe przepisy. Użycie wyrażenia „przewidywana obecność” w celu wyrażenia pojęcia maksymalnej ogólnej zdolności produkcyjnej wydaje się nieprecyzyjne pod względem językowym i koncepcyjnym, w szczególności w kontekście aktu prawnego, którego przepisy miały, zdaniem samego prawodawcy Unii, być „jasne, spójne i zrozumiałe, aby usprawnić ich wdrażanie i egzekwowanie”(12).
30.      Wykładni pojęcia „przewidywany” sugerowanej przez RKT i Komisję również nie potwierdza kontekstowa czy celowościowa wykładnia przepisów dyrektywy 2012/18.
31.      Jeśli chodzi o kontekst, nie przekonują mnie argumenty wysuwane przez Komisję, zgodnie z którymi oparta na zdolności produkcyjnej wykładnia terminu „przewidywany” jest konieczna, ponieważ szereg obowiązków ustanowionych w dyrektywie 2012/18 należy spełnić z wyprzedzeniem, tj. zanim substancje niebezpieczne będą obecne w zakładzie po raz pierwszy. Komisja odnosi się w szczególności do obowiązku opracowania i wdrożenia polityki zapobiegania poważnym awariom (art. 8), sporządzenia raportu o bezpieczeństwie (art. 10), sporządzenia planu operacyjno‑ratowniczego i dostarczenia informacji na ten temat właściwym organom krajowym (art. 12)(13).
32.      Argument ten wydaje się nieco okrężny, ponieważ opiera się on na założeniu, że omawiane przepisy powinny mieć zastosowanie do każdego zakładu, który nie jest w stanie przewidzieć ex ante dokładnych ilości substancji niebezpiecznych występujących w danym czasie. Moim zdaniem założenie to jest bezzasadne. O ile progi określone w załączniku I nie zostaną przekroczone, niemożność oszacowania z wyprzedzeniem dokładnych ilości przetwarzanych substancji w dowolnym momencie jest pozbawiona znaczenia. W związku z tym obawy Komisji dotyczące stosowania art. 8, 10 i 12 dyrektywy 2012/18/UE co do zasady nie mogą się skonkretyzować.
33.      Argument Komisji oparty na brzmieniu art. 7 ust. 4 i art. 11 dyrektywy 2012/18 również nie jest przekonujący. Komisja podkreśla, że zgodnie z tymi przepisami prowadzący zakłady muszą zgłaszać właściwym organom znaczne zwiększenie lub zmniejszenie ilości substancji niebezpiecznej zanim do tego dojdzie oraz, w razie potrzeby, podjąć odpowiednie działania. Jak podkreśla Komisja, nie jest to możliwe w odniesieniu do nieprzewidzianego i nagłego wzrostu wynikającego z nieprawidłowego funkcjonowania procesu monitorowania.
34.      Moim zdaniem przepisy te nie pozwalają zrozumieć, w jaki sposób należy interpretować art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18. Jak wynika z brzmienia i kontekstu art. 7 ust. 4 lit. a) i art. 11 dyrektywy 2012/18, przepisy te dotyczą długoterminowego zwiększenia lub zmniejszenia ilości substancji niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie.
35.      Niezamierzone i przejściowe sytuacje, które mogą prowadzić do tego, że ilości substancji niebezpiecznych składowanych, przetwarzanych lub generowanych osiągną poziomy wyższe od zgłoszonych organom (oraz, w stosownych przypadkach, powyżej poziomów dozwolonych na mocy zezwolenia), mogą potencjalnie wystąpić w wielu zakładach, a nawet we wszystkich. Dotyczy to również tych zakładów, które wywiązują się ze wszystkich zobowiązań wynikających z dyrektywy. Jest całkiem jasne, że w takich sytuacjach prowadzący zakłady nie są zobowiązani do przeglądu lub aktualizacji zgłoszenia, polityki zapobiegania poważnym awariom itp.
36.      To samo powinno logicznie dotyczyć sytuacji, w których, jak twierdzi Bufarini, istnieje mechanizm stale monitorujący ilość substancji niebezpiecznych występujących w zakładzie, tak aby zagwarantować, że limity określone w załączniku I do dyrektywy 2012/18 nie zostaną przekroczone. Jeśli przez pomyłkę w danym momencie limity mogłyby zostać przekroczone, skłoniłoby to prowadzącego zakład do podjęcia działań w celu zredukowania ilości poniżej limitów określonych w załączniku I.
Również w tych przypadkach nie dochodzi do długoterminowej zmiany ilości substancji niebezpiecznych, nawet jeśli prowadzący zakład nie zdoła natychmiast zareagować. Sytuacje te nie są zatem objęte zakresem stosowania przepisów wskazanych przez Komisję(14).
37.      Następnie, jeśli chodzi o wykładnię teleologiczną przepisów dyrektywy 2012/18, pragnę przedstawić kilka uwag.
38.      Przede wszystkim prawdą jest, że ostatecznym celem dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska(15). Jej zakres jest jednak ograniczony – jak wyjaśniono w szczególności w motywach 1–6 i art. 1 – do „zapobiegania poważnym awariom […] oraz ograniczania ich skutków”(16). Nie jest to instrument ukierunkowany na wszystkie awarie przemysłowe z udziałem substancji niebezpiecznych, lecz jedynie na te awarie, które stwarzają znaczące zagrożenia dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Nie ma ona również na celu zmniejszenia ryzyka do zera (zadanie ewidentnie niemożliwe) ani do poziomu do niego zbliżonego(17).
39.      Nie należy zapominać, że nawet w przypadku nieprawidłowego funkcjonowania mechanizmów monitorowania takich jak opisane przez Bufarini, które mogą prowadzić do tego, że ilości substancji niebezpiecznych tymczasowo przekroczą progi określone w załączniku I, takie zdarzenie samo w sobie nie powoduje bezpośrednio awarii, a tym bardziej poważnej awarii. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy prowadzący zakład zachowuje zdolność do szybkiej i skutecznej interwencji w celu zmniejszenia znajdujących się ilości i przywrócenia warunków bezpieczeństwa. W związku z tym, pod warunkiem szybkiego wdrożenia odpowiednich środków ograniczających ryzyko, profil ryzyka zakładu nie zostałby znacznie zwiększony. Podkreśla to znaczenie uwzględnienia zarówno istniejących gwarancji technicznych, jak i reakcji operacyjnej prowadzącego zakład przy ocenie potencjalnych zagrożeń na podstawie dyrektywy 2012/18.
40.      Ponadto ten ostateczny cel należy pogodzić z innymi interesami publicznymi. W szczególności, jak wyjaśniono w motywie 4 wspomnianej dyrektywy, prawodawca Unii zamierzał również „ogranicz[yć] zbędn[e] obciąże[nia] administracyjn[e] poprzez wprowadzanie usprawnień lub uproszczeń, pod warunkiem iż nie prowadzi to do pogorszenia bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego”. Podobna obawa została wyrażona w motywie 18 wspomnianej dyrektywy, w którym mowa jest o konieczności „zmniejsz[enia] obciąże[ń] administracyjn[ych], szczególnie dla małych i średnich przedsiębiorstw […] w miarę możliwości”.
41.      Przyjęcie proponowanej przez Komisję wykładni art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18 oznaczałoby również nałożenie na prowadzących zakłady o bardzo niskim profilu ryzyka(18) obowiązku przestrzegania szeregu obowiązków, których wdrożenie może być kosztowne. Te obciążenia administracyjne i finansowe wydają się nieproporcjonalne i dalekie od realistycznego podejścia do zarządzania zagrożeniami poważnych awarii(19).
42.      W świetle zasady proporcjonalności uzasadnione jest założenie, że prawodawca Unii przyjął raczej podejście pragmatyczne, a nie zbyt formalistyczne, definiując pojęcie „znajdowania się substancji niebezpiecznych” jako parametr dla określenia zakresu stosowania dyrektywy 2012/18 i odróżnienia zakładów o zwiększonym ryzyku od zakładów o dużym ryzyku.
43.      W związku z tym jestem zdania, że pojęcie „przewidywanej obecności” należy interpretować w sposób odzwierciedlający podejście oparte na ryzyku zgodne z prewencyjnym celem dyrektywy, koncentrując się raczej na przewidywanych warunkach eksploatacji niż na teoretycznych maksymalnych zdolnościach produkcyjnych. Taka wykładnia jest zgodna z celem dyrektywy, jakim jest zapobieganie poważnym awariom poprzez zobowiązanie państw członkowskich i prowadzących zakłady do oceny rzeczywistego znajdowania się substancji niebezpiecznych i postępowania z nimi, ułatwiając w ten sposób proporcjonalne i możliwe do wyegzekwowania środki regulacyjne.
44.      Oczywiście podzielam obawy Komisji co do konieczności uniknięcia sytuacji, w których prowadzący zakłady – działając w złej wierze lub po prostu z powodu zaniedbania – mogliby z łatwością uniknąć obowiązków ciążących na nich na mocy dyrektywy 2012/18. Wykładnia pojęcia „przewidywanej obecności”, która dawałaby de facto prowadzącym zakłady carte blanche, aby opierali się na swoich subiektywnych oczekiwaniach i szacunkach, podważałaby skuteczność systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie 2012/18.
45.      Możliwość zastosowania dyrektywy 2012/18 do danego zakładu lub jego zakwalifikowanie jako zakładu „o zwiększonym ryzyku” albo „o dużym ryzyku” musi, moim zdaniem, opierać się na obiektywnych danych, które są łatwe do zweryfikowania przez właściwe organy. W przeciwnym razie system kontroli i sankcji przewidziany przez prawodawcę Unii nie funkcjonowałby prawidłowo(20).
46.      Zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy 2012/18 „państwa członkowskie dbają, aby właściwe organy ustanowiły system inspekcji”. Owe inspekcje mają przede wszystkim na celu umożliwienie właściwym organom „podjęci[a] […] niezbędnych środków w przypadku naruszenia” dyrektywy (motyw 26). Ponadto art. 28 dyrektywy 2012/18, powtórzony w jej motywie 29, zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia i skutecznego wdrożenia sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych na podstawie tej dyrektywy, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
47.      W tym kontekście uważam, że system taki jak przewidziany przez Bufarini mógłby w pewnych okolicznościach być odpowiedni do zapewnienia, aby „przewidywana obecność” substancji niebezpiecznych w zakładzie pozostawała poniżej progów określonych w załączniku I.
System ten polega na ustanowieniu mechanizmu, który monitoruje ilość substancji niebezpiecznych obecnych w zakładzie przez cały czas, umożliwiając prowadzącemu zakład niezwłoczną interwencję, gdy zaistnieje ryzyko, że substancje te mogą przekroczyć progi określone w załączniku I.
48.      Należy wyraźnie stwierdzić, że aby system został uznany za zgodny z wymogami dyrektywy 2012/18, musi on umożliwiać prowadzącemu zakład interwencję zapobiegawczą – tj. zanim ilości substancji niebezpiecznych przekroczą progi określone w załączniku I.
Żaden mechanizm, który działa wyłącznie poprzez środki naprawcze ex post i który skutkuje obecnością substancji niebezpiecznych powyżej tych progów z pewnym stopniem regularności, nie może być traktowany jako równoważny. W takich przypadkach przekroczenie nie jest przypadkowe, lecz przewidywalne, i jako takie powoduje jednoznaczne zastosowanie dyrektywy.
49.      Co więcej, taki system powinien również przez cały czas rejestrować występujące ilości, tak aby właściwe organy mogły w dowolnym momencie zweryfikować, czy dane progi zostały przekroczone, a jeśli tak, uzyskać niezbędne informacje (między innymi daty, czas trwania i częstotliwość występowania, przekroczone ilości itp.).
50.      Oczywiście kwestia, czy szczególny mechanizm wprowadzony przez prowadzącego zakład jest prawidłowy, wiarygodny i skuteczny, należy do kompetencji organów krajowych, przede wszystkim administracyjnych a w przypadku sporu – sądowych.
51.      W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że art. 3 pkt 12 dyrektywy 2012/18 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą „przewidywaną” obecność substancji niebezpiecznych w zakładzie ocenia się poprzez odniesienie do mechanizmów wprowadzonych przez prowadzącego zakład dla zapewnienia ciągłego monitorowania faktycznie obecnych ilości. Takie mechanizmy muszą umożliwiać szybką interwencję w celu zmniejszenia tych ilości w przypadkach, w których istnieje przewidywalne ryzyko przekroczenia progów określonych w załączniku I.
Takie podejście jest jednak dopuszczalne tylko wtedy, gdy mechanizm ów odpowiednio archiwizuje dane, umożliwiając tym samym właściwym organom przeprowadzenie niezbędnej weryfikacji.
B.      Pytanie drugie
52.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy uregulowania krajowe mogą wymagać, aby zgłoszenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2012/18, zostało dokonane w konkretny sposób, wykluczając tym samym formy zgłoszenia oparte na nowszych technologiach. Sąd odsyłający odnosi się w tym względzie do technologii stosowanych przez Bufarini i innych prowadzących zakłady, którzy wdrożyli mechanizmy monitorowania takie jak te, o których mowa powyżej.
53.      Powody, dla których sąd odsyłający postawił to pytanie, nie są dla mnie całkowicie jasne. Ponadto nie rozumiem, w jaki sposób odpowiedź na to pytanie mogłaby wpłynąć na postępowanie toczące się obecnie przed sądem odsyłającym.
54.      Zgodnie z moją wiedzą kwestią leżącą u podstaw sporu w postępowaniu głównym jest metoda, jaką należy zastosować w celu ustalenia, czy zakład jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2012/18, ponieważ substancje niebezpieczne są lub mogą być obecne w zakładzie w ilości równej lub przekraczającej limity określone w załączniku I do dyrektywy 2012/18. Bufarini twierdzi, że zastosowana w tym zakresie metoda jest zgodna z przepisami dyrektywy. Oznaczałoby to, że zakład tej spółki nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy.
55.      Określenie sposobu, w jaki prowadzący zakład powinien dokonać zgłoszenia przewidzianego w art. 7 dyrektywy 2012/18 – przy założeniu, że przepis ten ma zastosowanie do Bufarini – wydaje się pozbawione znaczenia dla kwestii podniesionych w postępowaniu głównym. Wniosek ten nasuwa się tym bardziej, jeżeli na pierwsze pytanie prejudycjalne zostanie udzielona odpowiedź w sposób, jaki zaproponowałem powyżej.
56.      W konsekwencji uważam, że drugie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
V.      Wnioski
57.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) odpowiedział następująco:
1)      Artykuł 3
pkt 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi
należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie praktyce krajowej, zgodnie z którą „przewidywaną” obecność substancji niebezpiecznych w zakładzie ocenia się poprzez odniesienie do mechanizmów wprowadzonych przez prowadzącego zakład dla zapewnienia ciągłego monitorowania faktycznie obecnych ilości. Takie mechanizmy muszą umożliwiać szybką interwencję w celu zmniejszenia tych ilości w przypadkach, w których istnieje przewidywalne ryzyko przekroczenia progów określonych w załączniku I do dyrektywy 2012/18. Mechanizm ów musi również odpowiednio archiwizować dane, umożliwiając tym samym właściwym organom przeprowadzenie niezbędnej weryfikacji.
2)      Drugie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dyrektywa zmieniająca, a następnie uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE (Dz.U. 2012, L 197, s. 1).
3      Pierwsza wersja dyrektywy pochodzi z 1982 r.: dyrektywa Rady 82/501/EWG z dnia 24 czerwca 1982 r. w sprawie zagrożenia poważnymi awariami w niektórych rodzajach działalności przemysłowej (Dz.U. 1982, L 230, s. 1).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3).
5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17).
6      GURI nr 161 z dnia 14 lipca 2015 r.
7      EU:C:2022:1013.
8      Podkreślenie moje.
9      Zobacz na przykład wersje dyrektywy 2012/18 w językach: niemieckim („vorgesehene”), greckim („προβλεπόμενη”), hiszpańskim („anticipada”), francuskim („anticipée”), niderlandzkim („verwachte”), włoskim („prevista”), angielskim („anticipated”), portugalskim („prevista”), rumuńskim („anticipată”) i fińskim („niitä ennakoidaan olevan”).
10      Podkreślenie moje.
11      Podkreślenie moje.
12      Zobacz motyw 4 dyrektywy 2012/18.
13      Należy zauważyć, że art. 10 i 12 dyrektywy 2012/18 mają zastosowanie wyłącznie do zakładów o dużym ryzyku.
14      Inaczej może być jednak w sytuacji, gdy te ilości nie mogą zostać szybko zredukowane. W takich przypadkach nieprawidłowe funkcjonowanie systemu monitorowania może nie tylko prowadzić do zastosowania sankcji (zob. pkt 48 niniejszej opinii), ale nawet prowadzić do zastosowania dyrektywy 2012/18.
15      Zobacz w szczególności motywy 2–4 i 6 oraz art. 1 dyrektywy 2012/18.
16      Podkreślenie moje. W tym kontekście zob. także wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r., Komisja/Włochy (C‑336/97, EU:C:1999:314, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
17      Zobacz na przykład: OECD, „OECD guiding principles for chemical accident prevention, preparedness and response – Third edition”, 2023, s. 15: „Środki podejmowane przez przemysł w celu przeciwdziałania zagrożeniom związanym z awariami chemicznymi powinny być odpowiednie, aby ograniczyć je w takim stopniu, w jakim jest to racjonalnie możliwe”. Podkreślenie moje.
18      W tym względzie warto zauważyć, że w niedawnym sprawozdaniu Komisja zauważyła, iż zgodnie z jej specjalną bazą danych większość awarii (w tym awarie „poważne”) odnotowywane w latach 2019–2022 wydarzyła się w zakładach o dużym ryzyku. Zobacz sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia i skutecznego funkcjonowania dyrektywy 2012/18/UE w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi w latach 2019–2022, COM(2025) 508
final z dnia 19 września 2025 r., s. 13.
19      Zobacz w tym względzie opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno‑Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, COM(2010) 781 wersja ostateczna – 2010/0377 (COD), pkt 4.9.
20      W odniesieniu do znaczenia właściwego wdrożenia takiego systemu zob. wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r., Komisja/Włochy (C‑336/97, EU:C:1999:314, pkt 25).