61985C0075
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 29 maggio 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Questa causa verte sulla validità di una decisione con cui la Commissione, in qualità di autorità che ha il potere di nomina (APN), ha licenziato un dipendente a conclusione del periodo supplementare di prova da questi compiuto.
Gli antefatti sono i seguenti.
Il sig. R., nato nel settembre 1951, laureato in fisica e specializzato in scienze statistiche, partecipava con successo al concorso generale COM/A/313 indetto dalla Commissione (bando di concorso pubblicato sulla GU C 233 del 12.9.1981, pag. 14), « al fine di costituire una riserva di amministratori da inquadrare nei gradi 7 e 6 della categoria A ». Detta riserva era destinata a coprire posti comportanti compiti « di concezione, di studio o di controllo relativi all'attività delle Comunità nel campo economico ».
Nell'atto di candidatura, i candidati dovevano precisare una o due opzioni — a scelta — tra le quattro offerte:
« 1)
Econometria e statistica,
2)
politica dello sviluppo e attuazione dell'aiuto ai paesi in via di sviluppo,
3)
macroeconomia, ivi compresa la politica monetaria e fiscale,
4)
microeconomia, ivi compresa l'economia d'impresa, il mercato del lavoro, il finanziamento delle imprese. »
Il R., come ha riferito la Commissione e come è confermato dal suo fascicolo personale, sceglieva le opzioni nn. 1 e 3.
Con lettera 17 marzo 1983, egli veniva informato dalla Commissione che, con riserva della sua espressa accettazione, sarebbe stato nominato amministratore in prova (A6, 1o scatto) presso la direzione generale II, Affari economici e finanziari, direzione « Strutture economiche e interventi comunitari ». Il R., dopo aver espresso la sua accettazione, veniva assegnato, col predetto inquadramento, all'ufficio specializzato « prestiti comunitari: sviluppo degli strumenti», con decorrenza 15 luglio 1983, mediante decisione 2 agosto 1983. Questa decisione fa riferimento all'avviso di posto vacante n. 305/82, che così descrive le funzioni:
« Attendere, in base a direttive generali, a lavori di concezione e di studio in materia di analisi economica, soprattutto per quanto riguarda:
—
la prospezione dei settori di attività per gli strumenti di assunzione e di erogazione di prestiti della Comunità, soprattutto nel settore del NSC » (Nuovo strumento comunitario),
e che elenca i requisiti a tal fine necessari.
Tuttavia, il R. non prendeva servizio nel posto suddetto. Il 15 luglio 1983 egli iniziava il periodo di prova non alla direzione B, bensì presso la direzione C, « Analisi e politiche macroeconomiche », divisione II — C-4_« Proiezioni a medio termine ». Infatti, con decisione 1oagosto 1983, il direttore del personale aveva deciso « nell'interesse del servizio » di modificare « l'assegnazione del posto (...) e del suo titolare », trasferendo entrambi dalla direzione B alla direzione C della stessa direzione generale.
Nel rapporto sul periodo di prova 21 marzo 1984, compilato ai sensi dell'art. 34, n. 2, dello statuto, si dichiarava che il R., taluni pregi del quale venivano peraltro riconosciuti, non possedeva le capacità necessarie per espletare i compiti corrispondenti alle sue funzioni, in particular modo a causa dell' « insufficienza » delle sue cognizioni, con riguardo al posto occupato. Anche la qualità del suo lavoro veniva giudicata insufficiente.
Queste valutazioni, schematicamente espresse nella tabella dei « giudizi analitici », erano commentate col seguente giudizio complessivo:
« Il sig. R. possiede indubbiamente elevate qualifiche in statistica matematica e in tecnica di analisi dei dati. Le sue cognizioni in materia di macroeconomia sono tuttavia più limitate e la sua capacità di redigere relazioni scritte si è dimostrata insufficiente. Tenuto conto delle esigenze di una normale carriera in seno alla DG II, riteniamo che le capacità del sig. R. non gli consentirebbero di inserirsi adeguatamente nel contesto delle attività essenziali della direzione generale, cioè gli studi di politica economica e le relative relazioni scritte. Di conseguenza, la DG II non è in grado di raccomandare la nomina del sig. R. in pianta stabile.
Occorre tuttavia sottolineare che il sig. R. sarebbe senza dubbio un dipendente di grande utilità in attività più strettamente connesse con le sue conoscenze teoriche e tecniche nel campo della gestione dei dati e della statistica ».
Il direttore competente raccomandava quindi che il dipendente fosse « licenziato alla fine del periodo di prova ».
Invitato a formulare le proprie osservazioni sul rapporto, il R. affermava che esso gli sembrava essere di una severità estrema, protestava la sua buona volontà e ribadiva la sua preferenza per un'attività in « econometria e statistica » svolta presso la DG II, dichiarandosi « prontissimo a prestare servizio in qualunque direzione dove vi sia bisogno di un lavoro statistico e di analisi quantitativa ».
Con lettera 18 aprile 1984, cioè tre giorni dopo la scadenza del periodo di prova contemplato dallo statuto, il direttore del personale comunicava al R. che, alla luce del rapporto 21 marzo 1984, non poteva fare altro che « licenziarlo »; tuttavia, tenuto conto delle osservazioni da lui formulate e di alcuni aspetti messi in rilievo dal suo direttore, era disposto, prolungando di tre mesi, previo suo accordo, il periodo di prova, « ad offrirgli un'ulteriore occasione per dimostrare le (sue) capacità professionali » affidandogli, sotto il controllo dei sigg. Dewaleyne e Chantraine, un' « analisi comparata di natura statistica da effettuare per la DG II e l'Ufficio statistico ».
Il R. accettava la proposta. I termini dello studio, la cui descrizione gli era stata trasmessa il 25 aprile 1984 dal sig. Dewaleyne, venivano stabiliti nel giugno 1984 durante un colloquio che egli aveva con il sig. Chantraine, il quale gli confermava detti termini con lettera 20 giugno 1984. Il 6 luglio 1984 il R. consegnava lo studio ai suoi due « tutori » i quali, il 10 dello stesso mese, stendevano una relazione.
Questa relazione, pur mettendo in risalto le cognizioni teoriche del R. e lo sforzo da lui messo in atto onde proporre delle soluzioni al problema sottopostogli, era sfavorevole. I « tutori » facevano in particolare carico al dipendente in prova di « una mancanza di spirito di sintesi » che si traduce « nella difficoltà di distinguere ciò che è essenziale da ciò che è accessorio », di « una mancanza di visione d'insieme che impedisce di riconoscere, al di là delle statistiche, il significato economico dei fenomeni osservati » e di un « uso eccessivo di un linguaggio scientifico, poco comprensibile anche agli utilizzatori generalmente destinatari di questo genere di rapporti ». Essi concludevano che lo studio « non permette di trarre delle conclusioni operative quali potrebbe attendersene un utilizzatore ».
Il 19 luglio 1984, l'APN decideva di « licenziare » il R. con effetto dal 31 agosto 1984.
Nella decisione si faceva innanzitutto richiamo al rapporto sul periodo di prova 21 marzo 1984. Si precisava poi che i giudizi ivi espressi erano stati confermati da quelli formulati sullo studio redatto durante il periodo supplementare di prova e se ne traeva la conclusione che il R. non « ha dato prova di qualità professionali sufficienti per essere nominato in ruolo nel grado corrispondente al suo posto ».
L'8 agosto l'interessato presentava, ai sensi dell'art. 90, n. 2, dello statuto del personale, un reclamo che veniva espressamente respinto il 13 dicembre 1984.
2.
Il 21 marzo 1985 il R. ha proposto il ricorso in oggetto, inteso a far annullare le decisioni della Commissione, in particolar modo quella del 19 luglio 1984, nonché ogni atto preparatorio di dette decisioni e a far condannare la Commissione al risarcimento dei danni materiali e morali da lui subiti. In subordine chiede che la Commissione sia condannata « a modificare in senso non diffamatorio la motivazione delle decisioni impugnate ».
Il ricorso è basato su tre mezzi:
—
violazione delle forme sostanziali,
—
violazione degli artt. 4 e 34 dello statuto del personale e del principio di non discriminazione,
—
pregiudizio subito dal ricorrente a causa del prolungamento del periodo di prova e della lesione della sua reputazione professionale.
3.
Il mezzo relativo all'asserita violazione delle forme sostanziali dev'essere analizzato nel contesto dell'art. 25, 2o comma, dello statuto del personale, a tenore del quale tutte le decisioni « prese a (...) carico » del dipendente « devono essere motivate ».
Orbene, secondo il ricorrente, la decisione impugnata viola detto obbligo, in quanto è basata sui rapporti 21 marzo e 10 luglio 1984. Il primo di detti rapporti non sarebbe sufficientemente motivato poiché non preciserebbe le cognizioni che farebbero difetto al R.. La sola carenza espressamente rimproveratagli sarebbe l'insufficiente capacità di redigere relazioni scritte, il che costituirebbe un motivo di licenziamento « inadeguato ». Per quanto riguarda il rapporto 10 luglio 1984, ne emergerebbe un evidente errore di valutazione. Non si potrebbe in effetti validamente rimproverare al ricorrente una mancanza di spirito di sintesi quando gli era stato chiesto di compiere un'analisi. Non gli si potrebbe inoltre far carico di usare un linguaggio scientifico nella stesura di uno studio tecnico. A sostegno di tali asserzioni, il R. produce due perizie sul proprio studio effettuate da due esperti universitari romani. Secondo la prima perizia, detto studio ha un sicuro valore scientifico. L'autore della seconda perizia esprime il parere che il linguaggio usato non presenti alcun particolare tecnicismo.
A conclusione degli argomenti sviluppati a questo proposito, il R. vi chiede di dichiarare che « le decisioni impugnate sono motivate in modo manifestamente erroneo e contraddittorio onde le medesime decisioni devono considerarsi invalide per violazione delle forme sostanziali ».
4.
In realtà, quindi, il ricorrente deduce l'errore manifesto di valutazione nella motivazione più che la violazione propriamente detta delle forme sostanziali.
In siffatta materia la vostra giurisprudenza stabilisce chiaramente la portata ed i limiti del sindacato esercitato dalla Corte.
La motivazione della decisione che rechi pregiudizio deve consentire all'interessato di conoscerne le ragioni, in particolare affinché egli possa far valere i diritti attribuitigli dallo statuto e affinché la Corte possa accertare la legittimità del provvedimento (sentenza 1o giugno 1983, cause riunite 36, 37 e 218/81, Seton/Commissione, Race, pag. 1789, punto 47 della motivazione; sentenza 1o dicembre 1983, causa 18/83, Monna/Parlamento, Race. pag. 4051, punto 11 della motivazione).
A tal proposito, la decisione impugnata ed i rapporti sui quali essa si basa mi paiono conformi ai criteri da voi definiti.
In effetti i motivi considerati dall'APN vengono chiaramente indicati all'interessato. Il vostro sindacato viene pertanto esercitato nei rispetto del potere discrezionale spettante all'amministrazione nella materia di cui trattasi. A proposito dei principi che valgono per le motivazioni delle decisioni amministrative adottate alla conclusione del periodo di prova, va citata la vostra sentenza 17 novembre 1983, Tréfois (causa 290/82, Racc. pag. 3751).
Dopo aver sottolineato il ruolo complementare dei
« concorsi per l'assunzione (...) concepiti in modo da consentire la selezione dei candidati secondo criteri generali e previsionali »,
e del periodo di prova, che
« ha la funzione di permettere all'amministrazione di giudicare più concretamente l'idoneità del candidato a determinate mansioni, la disposizione d'animo con la quale egli svolge i suoi compiti ed il suo rendimento » (punto 24 della motivazione, pag. 3766),
voi avete posto in rilievo la « differenza di natura » esistente tra
« la decisione di non nominare in ruolo il dipendente in prova (...) generalmente, ma impropriamente, qualificata ” licenziamento ” (...) e il licenziamento vero e proprio del dipendente nominato in ruolo » (punto 25 della motivazione, pag. 3767).
« Mentre in quest'ultimo caso », avete precisato, « è necessario un esame minuzioso dei motivi che giustificano l'estinzione di un rapporto d'impiego costituito, nelle decisioni relative alla nomina in ruolo del dipendente in prova l'esame riguarda l'esistenza, o l'assenza, di un complesso di elementi positivi che facciano apparire la nomina in ruolo del dipendente in prova conforme all'interesse del servizio » (loc. cit.).
Ed è così che,
« al termine del periodo di prova l'amministrazione dev'essere in grado di decidere, senza essere vincolata dai giudizi espressi al momento dell'assunzione, se il dipendente in prova meriti di essere nominato in ruolo al posto cui aspira. Questa decisione implica una valutazione globale delle qualità e del comportamento del dipendente in prova, tenendo conto sia degli elementi positivi che degli elementi negativi emersi nel corso del periodo di prova » (punto 24 della motivazione, pag. 3766),
valutazione che potrebbe essere viziata solo da
« errori di fatto manifesti o da motivazioni contrastanti con l'obiettività che deve caratterizzare la valutazione, da parte dell'amministrazione, dell'idoneità e delle prestazioni dei dipendenti in prova » (punto 29 della motivazione, pag. 3768),
vizi la cui prova incombe al ricorrente.
Ritengo che questa prova non sia stata fornita. Nulla in effetti consente di affermare che il giudizio espresso sulle carenze rilevate nel rapporto 21 marzo 1984 sia inficiato da errore di fatto manifesto o contrasti con l'obiettività cui l'amministrazione è tenuta. Le proteste all'epoca formulate dal R. non costituiscono una prova, alla stessa stregua, per quanto riguarda il rapporto 10 luglio 1984, delle « perizie » dei due esperti universitari romani da lui richieste.
Osservo anzi che nel rapporto 21 marzo 1984 sono indicate con precisione le carenze rimproverate al R., che concernono sia le sue cognizioni sia la sua capacità di redigere relazioni scritte. Siffatta valutazione, al pari delle conseguenze che vengono tratte in merito alla nomina in ruolo, ha carattere discrezionale, a meno che non sia frutto di sviamento di potere — il che non viene dedotto — ovvero non sia contraddittoria o inficiata da errore manifesto, il che non è provato. Altrettanto dicasi del giudizio espresso sullo studio effettuato durante il periodo supplementare di prova. Nemmeno dal rapporto 10 luglio 1984 emergono errori manifesti o contraddizioni ed il R. non può validamente sostenere che, trattandosi di un'analisi, non può essergli rimproverata una mancanza di spirito di sintesi: infatti, la nota 20 giugno 1984 del sig. Chantraine, che egli non nega di aver ricevuto, precisava due volte che si chiedeva all'interessato di redigere un rapporto di sintesi.
Il primo mezzo dedotto dal R. mi pare quindi del tutto infondato.
5.
Lo stesso vale, secondo me, per quanto concerne l'asserita violazione dell'art. 4 dello statuto, a tenore del quale
« le nomine e le promozioni devono servire esclusivamente a coprire i posti vacanti, alle condizioni previste dal presente statuto » (1o comma).
Noi non pensiamo che questo mezzo sia fondato.
Il R. venne spostato assieme al suo posto nello stesso momento in cui fu nominato. Le due decisioni dell'APN 1o e 2 agosto 1983, entrambe produttive di effetti dallo stesso giorno, vanno quindi considerate come un unico atto che assegna il ricorrente alla DG II, direzione C, divisione II — C-4. Noto, a questo proposito, come non si asserisca affatto che detto spostamento abbia avuto luogo in contrasto con i criteri indicati dalla vostra giurisprudenza (si veda, per esempio, la sentenza 14 luglio 1983, causa 176/82, Nebe/Commissione, Racc. pag. 2475, punto 17 della motivazione), cioè l'interesse del servizio ed il rispetto della equivalenza dei posti.
Certamente, la decisione 2 agosto faceva espressamente riferimento all'avviso di posto vacante COM/305/82, relativo ad un posto presso la divisione B 4. Tuttavia, detta circostanza non può essere sufficiente per integrare una violazione dell'art. 4 dello statuto di cui il R. possa validamente avvalersi. In effetti, questo testo, in particolare nel suo 2o comma, deve essere letto in combinazione con l'art. 29, n. 1. Come ha osservato la Commissione, l'avviso di posto vacante è inteso a far rispettare l'ordine secondo il quale debbono essere esaminate le candidature ad un posto da coprire, avendo i dipendenti delle Comunità, a questo riguardo, la precedenza sui candidati esterni. Solo i dipendenti della Comunità potrebbero quindi richiamarsi al contenuto dell'avviso di posto vacante o alla sua omessa pubblicazione. Per di più, una irregolarità commessa sotto questo aspetto potrebbe viziare solo l'atto di nomina, mentre è la decisione di « licenziamento » che nel caso di specie viene impugnata.
Quindi, la sola questione che si pone è quella di stabilire se il ricorrente sia stato o no assegnato ad un posto corrispondente al bando di concorso COM/A/313.
Il risultato conseguito dal ricorrente nelle prove del predetto concorso gli consenti di figurare nell'elenco di riserva di amministratori A7/A6 destinato alla copertura di posti la cui descrizione corrisponde in maniera evidente a quelli offerti dalla DG II. Il posto al quale egli fu sin dall'inizio assegnato e che, peraltro, accettò, corrispondeva ad una delle due opzioni da lui scelte.
Ne deriva che la destinazione del R. non costituisce né violazione dell'art. 4 dello statuto, né trattamento discriminatorio rispetto ad altri dipendenti in prova e, di conseguenza, che il mezzo dedotto è privo di fondamento.
6.
Il R. sostiene poi che il prolungamento del periodo di prova è in contrasto con l'art. 34, n. 1, dello statuto, che fissa in nove mesi la durata del periodo di prova per i dipendenti della sua categoria. L'idoneità al servizio dovrebbe essere valutata durante questo periodo normale, mentre la decisione di « licenziamento » sarebbe stata presa essenzialmente alla luce del rapporto compilato dopo il periodo supplementare di prova. Il consenso del dipendente in prova, dato sotto la minaccia di licenziamento e viziato dal « rapporto di soggezione » nei confronti dell'APN, non permetterebbe di derogare al principio secondo il quale i diritti attribuiti al lavoratore dallo statuto sono indisponibili e irrinunciabili.
La Commissione sostiene per contro che nulla impedisce all'amministrazione di adottare nei confronti di un suo dipendente un provvedimento che vada oltre i diritti conferiti dallo statuto e che, quindi, sia per lui più favorevole della letterale applicazione della norma. A proposito dell'interpretazione dell'art. 34, la Commissione, ricordando le vostre sentenze Nagels e di Pillo (sentenza 12 maggio 1971, causa 52/70, Nagels/Commissione, Race. pag. 365, punto 16 della motivazione; sentenza 12 luglio 1973, cause riunite 10 e 42/72, di Pillo/Commissione, Race. pag. 763), sottolinea che la Corte, trovandosi a conoscere di casi di proroga esplicita e persino implicita del periodo di prova, non ne ha mai rilevato l'illegittimità. Inoltre, essa cita le conclusioni presentate nella seconda delle predette cause dall'avvocato generale A. Trabucchi, il quale considerava in particolare che
« in una saggia amministrazione della giustizia non potrà mai esser fatto valere come motivo di invalidità la circostanza di un più approfondito esame della situazione ».
All'udienza il ricorrente ha fatto notare che la disposizione invocata era stata modificata e che il testo che si applicava nelle suddette fattispecie non vale per il presente caso.
In effetti, il testo dell'art. 34 è stato più volte modificato. In origine, ad eccezione dei funzionari di grado Al e A2, che ha sempre escluso dalla propria sfera di applicazione, detto articolo contemplava uniformemente un periodo di prova di sei mesi, che poteva, « in casi eccezionali », essere prolungato su iniziativa dell'amministrazione per un periodo massimo di tre mesi. In questa versione fu applicato nelle fattispecie Nagels e di Pillo. In entrambi i casi gli interessati fruirono del prolungamento di tre mesi contemplato dallo statuto. Al Nagels, per di più, venne accordato un secondo prolungamento di due mesi per compensare un'assenza per malattia di pari durata.
A seguito di due modifiche, intervenute nel 1972 (regolamento 30 giugno 1972, n. 1473, GU L 160 del 16.7.1972, pag. 1) e nel 1978 (regolamento 2 maggio 1978, n. 912, GU L 119 del 3.5.1978, pag. 1), l'art. 34 ha assunto il testo attuale, che si applica nel caso presente.
Per i dipendenti della categoria di cui trattasi, la durata del periodo di prova venne portata nel 1972 da sei a nove mesi. Correlativamente, la disposizione che consentiva il prolungamento del periodo di prova fu soppressa e solo con la riforma dello statuto effettuata nel 1978 è stata introdotta nel testo normativo una clausola che contempla la possibilità di prolungare il periodo di prova per una durata pari a quella dell'impedimento a seguito di malattia o di infortunio (art. 34, n. 1, 2o comma).
In altre parole, le soprammenzionate modifiche sono consistite:
—
nell'allungare la durata del periodo di prova, sopprimendo la facoltà di prolungamento per casi eccezionali non determinati,
—
nel legalizzare, per i casi espressamente contemplati di malattia o di infortunio, la prassi del prolungamento del periodo di prova a compensazione della durata dell'impedimento.
In questo contesto, così definito, non vi è posto per un prolungamento stabilito di comune accordo tra l'amministrazione ed il dipendente in prova, che contrasterebbe peraltro con la tassatività di un rapporto contemplato dallo statuto.
Rilevo, per giunta, che ciò non si verificò nelle fattispecie Nagels e di Pillo, in cui il periodo di prova venne prolungato con decisione unilaterale dell'amministrazione, che non dovette ottenere il consenso degli interessati. Ritengo, di conseguenza, che, in mancanza di una disposizione dello statuto che lo consentisse, il periodo di prova del R. non poteva essere prolungato neanche con il di lui consenso e nonostante, come emerge con tutta evidenza nella fattispecie, siffatto provvedimento fosse stato adottato in favore dell'interessato.
Detta irregolarità può inficiare la legittimità della decisione impugnata?
In effetti, perché la regolarità di un atto — nel caso di specie, la decisione di prolungare il periodo di prova — condizioni la validità di un atto successivo — nel caso di specie, la decisione di licenziamento — è necessario che quest'ultimo dipenda dal precedente. È il caso della validità di una decisione di assunzione ad un posto, con riguardo alla regolarità del procedimento di concorso che la precede. Senza dubbio, anche il prolungamento irregolare del periodo di prova del R. avrebbe potuto essere eccepito dai dipendenti a ciò interessati per impugnare l'eventuale nomina in ruolo del ricorrente.
Tuttavia, quest'ultimo non può avvalersi di detta irregolarità per opporsi ad una decisione che avrebbe potuto — sono tentato di dire dovuto — intervenire in assenza del giustamente criticato prolungamento.
Il mezzo dedotto dal R. non mi sembra quindi tale da autorizzare a considerare viziata la decisione di « licenziamento » adottata nei di lui confronti perché, per quanto fondato in diritto, è inoperante.
7.
Poiché la domanda principale, intesa a far annullare detta decisione, non può, a mio parere, essere accolta, debbo concludere per il rigetto della domanda accessoria di risarcimento dei danni, anche perché il R. non fornisce alcuna prova del danno che avrebbe subito in conseguenza del prolungamento del periodo di prova.
Altrettanto dicasi della domanda subordinata. In effetti, la motivazione di ogni decisione di licenziamento comporta, logicamente ed in forza dell'art. 25, 2o comma, dello statuto, delle valutazioni da cui emerge l'inidoneità, sotto determinati profili, dell'interessato a svolgere la funzione di cui trattasi. È il caso della motivazione in esame, i cui termini — per forza di cose critici — non contengono tuttavia nessun rilievo diffamatorio.
8.
Concludo di conseguenza nel senso che il ricorso venga respinto e che le spese sostenute dal ricorrente restino a suo carico.
(
*1
)	Traduzione dal francese.