61997CJ0269_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-269/97,
Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Ρ. van Nuffel και G. Berscheid, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον C. Gσmez de la Cruz, μέλος της ίδιας υπηρεσίας, Centre Wagner, Kirchberg,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από το
Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους J. Schoo, προϋστάμενο τμήματος στη Νομική Υπηρεσία, και E. Waldherr, υπάλληλο διοικήσεως στην ίδια υπηρεσία, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο τη Γενική Γραμματεία του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου, Κirchberg,
παρεμβαίνον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϋκής Ενώσεως, εκπροσωπουμένου από τους J.-C. Piris, γενικό διευθυντή της Νομικής Υπηρεσίας, J. Carbery και M. Sims, νομικούς συμβούλους, με αντίκλητο στο Λουξεμβούργο τον A. Morbilli, γενικό διευθυντή της διευθύνσεως νομικών υποθέσεων της Ευρωπαϋκής Τράπεζας Επενδύσεων, 100, boulevard Konrad Adenauer,
καθού,
που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση του κανονισμού (ΕΚ) 820/97 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1997, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών και την επισήμανση του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το βόειο κρέας (ΕΕ L 117, σ. 1)
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodrνguez Iglesias, πρόεδρο, D. A. O. Edward και L. Sevσn (εισηγητή), προέδρους τμήματος, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm και M. Wathelet, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. Saggio
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έκθεση τoυ εισηγητή δικαστή,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 18ης Μαου 1999,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 22 Ιουλίου 1997, η Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 230 ΕΚ), την ακύρωση του κανονισμού (ΕΚ) 820/97 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1997, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών και την επισήμανση του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το βόειο κρέας (ΕΕ L 117, σ. 1, στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός).
2 Στις 2 Οκτωβρίου 1996, η Επιτροπή υπέβαλε δύο προτάσεις κανονισμού, από τις οποίες η μια θέσπιζε ένα σύστημα αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών (ΕΕ C 349, σ. 10) και η άλλη αφορούσε την επισήμανση του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το βόειο κρέας (ΕΕ C 349, σ. 14). Οι δύο αυτές προτάσεις στηρίζονταν στο άρθρο 43 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 37 ΕΚ).
3 Στις 19 Φεβρουαρίου 1997, οι προτάσεις αυτές αποτέλεσαν αντικείμενο κοινής συζητήσεως στην ολομέλεια του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου, το οποίο ψήφισε, στην πρόταση σχετικά με την επισήμανση, τροποποίηση για την αντικατάσταση του άρθρου 43 της Συνθήκης με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 95 ΕΚ). Αντιθέτως, στην πρόταση περί της αναγνωρίσεως και καταγραφής των βοοειδών, δεν ψηφίστηκε καμία τροποποίηση με την έννοια αυτή, αλλά ο εισηγητής, υποστηριζόμενος από άλλους παρεμβαίνοντες, ζήτησε από την Επιτροπή να δεχθεί να τροποποιήσει τη νομική βάση της προτάσεως αυτής και να την αντικαταστήσει με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης.
4 Η Επιτροπή στη συνέχεια ένωσε τις δύο προτάσεις κανονισμών και υπέβαλε, στις 7 Μαρτίου 1997, μια ενιαία τροποποιημένη πρόταση που στηριζόταν στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης (ΕΕ C 100, σ. 22).
5 Στις 21 Απριλίου 1997, το Συμβούλιο ψήφισε ομοφώνως τον προσβαλλόμενο κανονισμό, αφού τροποποίησε, μεταξύ άλλων, τη νομική βάση του και επέλεξε το άρθρο 43 της Συνθήκης.
6 Ο τίτλος Ι του προσβαλλόμενου κανονισμού οργανώνει το σύστημα αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών. Κατά το άρθρο 3 του εν λόγω κανονισμού, το σύστημα αυτό περιλαμβάνει ενώτια για την ατομική αναγνώριση των ζώων, ηλεκτρονικά αρχεία δεδομένων, διαβατήρια ζώων και τήρηση ατομικών μητρώων σε κάθε εκμετάλλευση. Οι σχετικές με το σύστημα αυτό διατάξεις αντικαθιστούν, όσον αφορά τα βοοειδή, αυτές της οδηγίας 92/102/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Νοεμβρίου 1992, σχετικά με την αναγνώριση και την καταγραφή των ζώων (ΕΕ L 355, σ. 32).
7 Ο τίτλος ΙΙ του προσβαλλόμενου κανονισμού αφορά την επισήμανση του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το βόειο κρέας. Ο κανονισμός αυτός επιτρέπει την επισήμανση από επιχειρηματίες ή οργανισμούς που το επιθυμούν, σύμφωνα με ένα σύστημα εγκρίσεως από τα κράτη μέλη και απαριθμεί, στο άρθρο 16, τις πληροφορίες που μπορούν να αναγράφονται στις ετικέτες. Το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού προβλέπει τη θέσπιση ενός υποχρεωτικού κοινοτικού συστήματος επισημάνσεως από 1ης Ιανουαρίου 2000, χωρίς ωστόσο να αποκλείει τη δυνατότητα ενός κράτους μέλους να αποφασίσει να το εφαρμόσει μόνον προαιρετικά για το βόειο κρέας που τίθεται σε εμπορία στην επικράτειά του. Το άρθρο 19, παράγραφος 4, του ίδιου αυτού κανονισμού επιτρέπει, ωστόσο, στα κράτη μέλη, που διαθέτουν επαρκώς ανεπτυγμένο σύστημα αναγνώρισης και καταγραφής των βοοειδών, να επιβάλλουν σύστημα επισήμανσης πριν από την 1η Ιανουαρίου 2000.
8 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης και σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται σ' αυτό συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου κατά την έννοια του άρθρου 173, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. Η Επιτροπή φρονεί, κυρίως, ότι η ορθή νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι το άρθρο 100 Α της Συνθήκης και, επικουρικώς, ότι ο κανονισμός αυτός έπρεπε να στηριχθεί στα άρθρα 43 και 100 Α της Συνθήκης. Και στις δύο περιπτώσεις, έπρεπε να θεσπιστεί κατά τη διαδικασία της συναποφάσεως.
9 Κατά την Επιτροπή, η χρήση του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ήταν δικαιολογημένη από το γεγονός ότι ο πρωταρχικός σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού έγκειται στην προστασία της υγείας του ανθρώπου που σκοπείται στο άρθρο 129 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 152 ΕΚ) και ότι, σε ένα τόσο σημαντικό τομέα, το Κοινοβούλιο πρέπει να έχει τη δυνατότητα συμμετοχής στη νομοθετική διαδικασία.
10 Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο ακριβώς της κρίσεως της σπογγώδους εγκεφαλοπάθειας βοοειδών (στο εξής: ΣΕΒ) εκδόθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός για την προστασία της υγείας του ανθρώπου. Τα μέτρα ανιχνευσιμότητας είχαν ειδικά σχεδιασθεί για την καταπολέμηση της ΣΕΒ και ανταποκρίνονταν στο αίτημα που διατύπωσε το Συμβούλιο κατά την έκτακτη σύνοδο που πραγματοποιήθηκε από 1 έως 3 Απριλίου 1996 και ήταν αφιερωμένη στη ΣΕΒ. Εξάλλου, τα στοιχεία που προέβλεπε το σύστημα σήμανσης σκοπούσαν να διαβεβαιώσουν τους καταναλωτές ότι το κρέας που αγοράζουν δεν παρουσιάζει κινδύνους για την υγεία.
11 Αυτός ο ιδιαίτερος σκοπός της προστασίας της υγείας που διατυπώθηκε κυρίως στην πρώτη και στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού εξηγούσε ότι ο κανονισμός αυτός δεν εφαρμόζεται στους χοίρους, τα πρόβατα και τα αιγοειδή, που δεν έπληξε η κρίση της ΣΕΒ.
12 Η Επιτροπή φρονεί ότι δεν σημαίνει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έπρεπε να εκδοθεί βάσει του άρθρου 43 διότι αφορά προϋόντα που υπάγονται στον παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης. Και άλλες κοινοτικές κανονιστικές ρυθμίσεις που καλύπτουν, σε σημαντική έκταση, προϋόντα που περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης στηρίζονται σε διατάξεις διαφορετικές από το άρθρο 43, όπως η οδηγία 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους (ΕΕ L 33, σ. 1), που στηρίζεται στα άρθρα 100 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 94 ΕΚ) και 227 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 299 ΕΚ), οι τροποποιητικές οδηγίες της οποίας στηρίζονται, από την έναρξη της ισχύος της Ενιαίας Ευρωπαϋκής Πράξεως, στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης.
13 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πρόθεση των συντακτών της Συνθήκης ήταν να επιβάλουν τη διαδικασία της συναποφάσεως για τους τομείς των άρθρων 129 και 100 Α της Συνθήκης. Το να διατηρηθεί μια εξαίρεση για τα μέτρα που σκοπούν στην προστασία της δημόσιας υγείας, ενώ τα μέτρα αυτά αφορούν γεωργικά προϋόντα, θα συνιστούσε ανωμαλία.
14 Όσον αφορά το άρθρο 129, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, κατά το οποίο οι απαιτήσεις στον τομέα της προστασίας της υγείας αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν μπορεί να συναχθεί απ' αυτό ότι ένα μέτρο που έχει ως κύριο σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας υπάγεται στην κοινή γεωργική πολιτική άπαξ αυτό αφορά την παραγωγή και την εμπορία γεωργικών προϋόντων.
15 Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, επανειλημμένως, το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 43 της Συνθήκης αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση για κάθε ρύθμιση που αφορά την παραγωγή και την εμπορία των γεωργικών προϋόντων τα οποία απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης, που συμβάλλει στην πραγματοποίηση ενός ή περισσοτέρων από τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής που διατυπώνονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 33 ΕΚ), και ότι οι ρυθμίσεις αυτές μπορούν να προβλέπουν την εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων στον τομέα αυτό, χωρίς να χρειάζεται προσφυγή στο άρθρο 100 της Συνθήκης (αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 1988, 68/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 855, σκέψη 14· 131/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 905, σκέψη 19· της 16ης Νοεμβρίου 1989, C-131/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1989, σ. 3743, σκέψη 10, και της 13ης Νοεμβρίου 1990, C-331/88, Fedesa κ.λπ., Συλλογή 1990, σ. Ι-4023, σκέψη 23). Φρονεί ωστόσο ότι πρέπει να γίνει μια διάκριση εφόσον από της εκδόσεως των αποφάσεων αυτών η Συνθήκη εξελίχθηκε και εφόσον, μεταξύ άλλων, η Συνθήκη για την Ευρωπαϋκή Ένωση προσέθεσε το άρθρο 129 στη Συνθήκη ΕΚ.
16 Συναφώς, η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι οδηγίες, που αποτελούσαν το αντικείμενο των τελευταίων αυτών υποθέσεων και των οποίων η νομική βάση αμφισβητήθηκε ήταν προγενέστερες της ενάρξεως της ισχύος της Ενιαίας Ευρωπαϋκής Πράξης και στηρίζονταν στο άρθρο 100 της Συνθήκης. Απ' αυτό συνάγει ότι, με την προαναφερθείσα στην προηγούμενη σκέψη νομολογία, η εξέλιξη των διατάξεων της Συνθήκης σχετικά με τη δημόσια υγεία δίνει τη δυνατότητα να εξεταστεί εκ νέου η ερμηνεία στην οποία προέβη το Δικαστήριο, κατά τον χρόνο εκείνο, της σχέσεως μεταξύ των άρθρων 43 και 100 της Συνθήκης. Διαπιστώνει ότι το κείμενο της Συνθήκης του Άμστερνταμ επιβεβαιώνει την άποψή της, αφού το άρθρο 152 ΕΚ συνιστά, κατά την παράγραφο 4, στοιχείο ββ, τη νομική βάση για την έκδοση από το Συμβούλιο «κατά παρέκκλιση από το άρθρο 37, μέτρων στον κτηνιατρικό και φυτοϋγειονομικό τομέα με άμεσο στόχο την προστασία της δημόσιας υγείας».
17 Η Επιτροπή καταλήγει ότι δεν είναι αντίθετο προς την παρατεθείσα νομολογία να θεωρηθεί ότι τα μέτρα των οποίων ο πρωταρχικός σκοπός έγκειται στη δημόσια υγεία, τα οποία όμως αφορούν επίσης την κοινή γεωργική πολιτική, μπορούν να στηρίζονται σε διάταξη διαφορετική από το άρθρο 43 της Συνθήκης.
18 Επικουρικώς, υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έπρεπε να στηριχθεί από κοινού στα άρθρα 43 και 100 Α της Συνθήκης. Φρονεί ότι, σε έναν τόσο σημαντικό τομέα όπως είναι αυτός της δημόσιας υγείας, το Κοινοβούλιο πρέπει να έχει τη δυνατότητα συμμετοχής στη νομοθετική διαδικασία.
19 Η Επιτροπή, τέλος, φρονεί ότι σημαντικοί λόγοι, ιδίως δημόσιας υγείας και ασφάλειας δικαίου, δικαιολογούν όπως, εάν το Δικαστήριο αποφασίσει να δεχθεί την προσφυγή της, διατηρήσει προσωρινώς, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, την ισχύ του συνόλου των αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού μέχρις ότου ο κοινοτικός νομοθέτης εκδώσει νέα σχετική κανονιστική ρύθμιση που θα στηρίζεται στην προσήκουσα νομική βάση.
20 Το Κοινοβούλιο φρονεί ότι η ορθή νομική βάση για την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμου είναι το άρθρο 100 Α της Συνθήκης, που είναι εφαρμοστέο λόγω του ότι το άρθρο 129 Α, παράγραφος 1, στοιχείο αα, της Συνθήκης (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 153, παράγραφος 3, στοιχείο αα, ΕΚ) παραπέμπει σ' αυτό, που αποβλέπει στην προστασία των καταναλωτών, συμπεριλαμβανομένης της προστασίας τους από τους κινδύνους που απειλούν την υγεία.
21 Το Κοινοβούλιο φρονεί ότι το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε ο προσβαλλόμενος κανονισμός, που συνιστά ένα αντικειμενικό στοιχείο, δίνει τη δυνατότητα να καθοριστεί καλύτερα ο σκοπός του νομοθέτη. Εν προκειμένω, ο σκοπός αυτός έβαινε πέραν της απλής αποκαταστάσεως της αγοράς του βοείου κρέατος και συνίστατο στην προστασία των καταναλωτών και της υγείας τους μέσω της μεγαλύτερης διαφάνειας που δημιουργεί η καταγραφή των βοοειδών και η επισήμανση του κρέατος.
22 Όσον αφορά τη νομολογία που παραθέτει η Επιτροπή, το Κοινοβούλιο φρονεί ότι, στις υποθέσεις αυτές, οι κανονιστικές ρυθμίσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο είχαν ως πρωταρχικό σκοπό την εμπορία των γεωργικών προϋόντων στην εσωτερική αγορά και δεν αφορούσαν τη δημόσια υγεία παρά μόνο δευτερευόντως και συμπληρωματικώς.
23 Το Κοινοβούλιο φρονεί, ακριβώς όπως και η Επιτροπή, ότι η νομολογία αυτή δεν ισχύει πλέον, εφόσον εκδόθηκε πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση, η οποία προσέθεσε τα άρθρα 129 και 129 Α που αποσκοπούν σε μια αυξημένη προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών.
24 Το Κοινοβούλιο αναπτύσσει επίσης ένα επιχείρημα που αντλείται από τη συστηματική ερμηνεία της Συνθήκης. Κατά την άποψή του, το γεγονός ότι η Συνθήκη προβλέπει, στα άρθρα της 129, 129 Α και 100 Α, τη διαδικασία της συναποφάσεως πρέπει να ερμηνευθεί ως έκφραση της γενικής βουλήσεως των συντακτών της Συνθήκης να καταστήσουν δυνατή τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου ως συννομοθέτη κατά την έκδοση πράξεων που έχουν άμεση σημασία για την ευημερία των πολιτών. Τονίζει ότι διαδραμάτισε πρωταρχικό ρόλο στην έρευνα για τα προβλήματα της κρίσεως του ΣΕΒ και έλαβε πρωτοβουλίες που αποσκοπούσαν στην καλύτερη προστασία των πολιτών από τους κινδύνους της καταναλώσεως βοείου κρέατος. Θα ήταν αντίθετο προς τον νέο προσανατολισμό της Συνθήκης υπέρ της αυξημένης προστασίας των πολιτών και της ενισχυμένης συμμετοχής του Κοινοβουλίου στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων να εξακολουθούν να θεσπίζονται στους τομείς της δημόσιας υγείας και της προστασίας των καταναλωτών κανόνες δικαίου αποκλειστικά βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης. Προς στήριξη της επιχειρηματολογίας του, το Κοινοβούλιο επικαλείται την απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1991, σ. Ι-2867).
25 Επικουρικώς, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός έπρεπε να στηριχθεί στα άρθρα 43 και 100 Α της Συνθήκης, διότι εξυπηρετούσε δύο αναπόσπαστους μεταξύ τους σκοπούς.
26 Εφόσον η διαφορά αφορά ένα τυπικό ζήτημα και όχι την ουσία της πράξεως, το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο, σε περίπτωση ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού, να διατηρήσει την ισχύ των αποτελεσμάτων του έως ότου ο κοινοτικός νομοθέτης εκδώσει μια νέα πράξη. Επιθυμεί, ωστόσο, όπως το Δικαστήριο τάξει εύλογη προθεσμία στον νομοθέτη για να θέσει τέρμα στην παρανομία.
27 Το Συμβούλιο αμφισβητεί ότι το πλαίσιο της εκδόσεως μιας πράξεως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό της νομικής της βάσεως. Αναγνωρίζει ότι το πλαίσιο είναι δυνατό να παρουσιάζει ένα ορισμένο γενικό ενδιαφέρον για την κατανόηση της πράξεως, αλλά φρονεί ότι δεν πρόκειται για παράγοντα που καθορίζει την επιλογή της νομικής βάσεως. Στο σημείο αυτό, υπενθυμίζει τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο. Μεταξύ των στοιχείων αυτών συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ., ιδίως, απόφαση της 26ης Μαρτίου 1996, C-271/94, Κοινοβούλιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 1996, σ. Ι-1689, σκέψη 14).
28 Συναφώς, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι ο πρωταρχικός σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν είναι η προστασία της δημόσιας υγείας, αλλά η αποκατάσταση της σταθερότητας της αγοράς του βοείου κρέατος κατόπιν της κρίσεως του ΣΕΒ, ήτοι ένας σκοπός κοινής γεωργικής πολιτικής που προβλέπει το άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της Συνθήκης, που έχει ως συνακόλουθο να ικανοποιεί ορισμένες απαιτήσεις γενικού ενδιαφέροντος όπως η αποκατάσταση της εμπιστοσύνης του καταναλωτή και η προστασία της υγείας των ανθρώπων και των ζώων. Η απαίτηση της προστασίας της δημόσιας υγείας, που συνδέεται έμμεσα με τον κύριο σκοπό, ελήφθη υπόψη σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 129, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης.
29 Ο επιλεγείς τρόπος συνίστατο στη βελτίωση της διαφάνειας των όρων παραγωγής και εμπορίας των προϋόντων, γεγονός που έπρεπε να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη των καταναλωτών στο βόειο κρέας, στην αύξηση των πωλήσεων και στην αναθέρμανση της αγοράς (πρώτη έως τέταρτη αιτιολογική σκέψη). Με το σύστημά του αναγνωρίσεως και καταγραφής των ζώων, ο προσβαλλόμενος κανονισμός απέβλεψε επίσης να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις της κοινοτικής κτηνιατρικής νομοθεσίας (πέμπτη και έκτη αιτιολογική σκέψη) και να επιτρέψει τη διαχείριση ορισμένων καθεστώτων κοινοτικών ενισχύσεων (έβδομη αιτιολογική σκέψη).
30 Το Συμβούλιο επισημαίνει, μεταξύ άλλων, ότι το γεγονός ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν σκοπούσε να εισαγάγει συγκεκριμένες εγγυήσεις στον τομέα της υγείας προκύπτει από τη ρητή διατύπωση του άρθρου 12 (και της εικοστής δεύτερης αιτιολογικής σκέψεως), όπου διευκρινίζεται ότι οι θεσπισθείσες διατάξεις δεν υπονομεύουν την κοινοτική νομοθεσία που υφίσταται στον κτηνιατρικό τομέα και περιέχει εγγυήσεις στον τομέα της υγείας.
31 Ειδικότερα, το μέρος του προσβαλλόμενου κανονισμού σχετικά με την επισήμανση σκοπούσε, κατά το Συμβούλιο, στο να βελτιώσει τη γνώση του καταναλωτή του προϋόντος και όχι άμεσα να του διασφαλίσει ότι το τεμάχιο κρέατος που διατίθεται προς πώληση δεν παρουσιάζει κανένα κίνδυνο από την άποψη της δημόσιας υγείας.
32 Το Συμβούλιο φρονεί επίσης ότι τα μέτρα ανιχνευσιμότητας θα διευκολύνουν μετά βεβαιότητας τον εντοπισμό των ζώων που έχουν προσβληθεί από ασθένειες, αλλά ότι, λαμβανομένης υπόψη της περιόδου επωάσεως της ΣΕΒ, δεν μπορούν να θεωρηθούν επαρκή για την προστασία της δημόσιας υγείας και ικανά να εξαλείψουν τη ΣΕΒ.
33 Λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου του και των σκοπών του, ο προσβαλλόμενος κανονισμός ανήκει στην κατηγορία των μέτρων που προορίζονται να ρυθμίσουν τους όρους παραγωγής και εμπορίας των προϋόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης, όπως αυτοί προβλέπονται με το άρθρο 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72), που προβλέπει τη θέσπιση μέτρων σχετικά με την προώθηση της καλύτερης οργανώσεως της παραγωγής, της μεταποιήσεως και της εμπορίας και μέτρα για τη βελτίωση της ποιότητας.
34 Αντιθέτως, η οδηγία 79/112 που αναφέρει η Επιτροπή δεν ανήκει στην κατηγορία αυτή, δεδομένου ότι δεν αφορά την παραγωγή ή την εμπορία γεωργικών προϋόντων.
35 Αναφερόμενο στη νομολογία που παραθέτει η Επιτροπή, το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι με τις αποφάσεις αυτές το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι το άρθρο 38, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 32, παράγραφος 2, ΕΚ) διασφαλίζει ότι οι ειδικές διατάξεις στον τομέα της γεωργίας υπερισχύουν των γενικών διατάξεων σχετικά με τη λειτουργία της ενιαίας αγοράς.
36 Υπογραμμίζει ότι το γεγονός ότι τα άρθρα 100 Α και 129 της Συνθήκης προστέθηκαν στη Συνθήκη μετά τις αποφάσεις αυτές δεν συνιστά επαρκή λόγο για να τεθούν εν αμφιβόλω οι αρχές του δικαίου που απορρέουν από τις αποφάσεις αυτές. Υποστηρίζει ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 1, της Συνθήκης προβλέπει ότι οι διατάξεις του εφαρμόζονται «εκτός αν ορίζει άλλως η παρούσα Συνθήκη».
37 Το Συμβούλιο αμφισβητεί επίσης ότι η τροποποίηση που προβλέπει η Συνθήκη του Άμστερνταμ συνεπάγεται ήδη την προσφυγή στο άρθρο 100 Α, αντίθετα με την υφιστάμενη νομολογία.
38 Διαλαμβάνει ότι, αν η Επιτροπή τροποποίησε τη θέση της όσον αφορά τη νομική βάση της προτάσεως του κανονισμού, είναι για πολιτικούς λόγους, κατόπιν της δέσμευσης που ανέλαβε έναντι του Κοινοβουλίου.
39 Συναφώς, το Συμβούλιο χαρακτηρίζει το επιχείρημα του Κοινοβουλίου που αντλείται από τη συστηματική διάρθρωση της Συνθήκης ως επιχείρημα που στηρίζεται μάλλον σε πολιτικές αναγκαιότητες παρά στην υπεροχή του δικαίου. Υπενθυμίζει ότι η ορθή διαδικασία για τη λήψη αποφάσεως απορρέει από τον καθορισμό της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως και όχι το αντίστροφο.
40 Η λύση στην οποία κατέληξε η νομολογία, κατά την οποία είναι αναγκαίο να εφαρμόζονται αντικειμενικά κριτήρια για την επιλογή της νομικής βάσεως, είναι η μόνη που συνάδει πλήρως προς τη Συνθήκη. Παρέχει τη δυνατότητα να αποτραπεί ο υποκειμενισμός των κοινοτικών οργάνων και, ως εκ τούτου, ο πειρασμός του πολιτικού καιροσκοπισμού. Μια μεταστροφή της νομολογίας θα είχε ως συνέπεια τον πολλαπλασιασμό των συγκρούσεων μεταξύ των κοινοτικών οργάνων.
41 Το Συμβούλιο απορρίπτει εξάλλου το επικουρικό αίτημα της Επιτροπής να στηρίζεται η πράξη σε διττή νομική βάση, εφόσον δεν είναι δυνατό να καταδειχθεί ότι η πράξη αυτή εξυπηρετεί δύο διαφορετικούς σκοπούς.
42 Πάντως, στην περίπτωση που το Δικαστήριο κηρύξει άκυρη την προσβαλλόμενη πράξη, το Συμβούλιο ζητεί να διατηρηθεί η ισχύς των αποτελεσμάτων της έως ότου εκδοθεί νέος κανονισμός.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
43 Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο του συστήματος των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο. Μεταξύ των στοιχείων αυτών συγκαταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ., ιδίως, την προαναφερθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 14, και την απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1999, C-42/97, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1999, σ. Ι-869, σκέψη 36).
44 Δεν ασκούν συναφώς επιρροή η επιθυμία του κοινοτικού οργάνου να συμμετέχει κατά τρόπο πιο έντονο στην έκδοση μιας συγκεκριμένης πράξεως, η εργασία που έχει πραγματοποιηθεί με άλλη αφορμή στον τομέα δράσεως που εμπίπτει η πράξη ή το πλαίσιο της εκδόσεως της πράξεως.
45 Εξάλλου, οι κοινοτικές πράξεις πρέπει να εκδίδονται σύμφωνα με τους κανόνες της Συνθήκης που ισχύουν κατά τον χρόνο της εκδόσεώς τους. Θα ήταν αντίθετο με την αρχή της ασφάλειας δικαίου να λαμβάνεται υπόψη, για τον καθορισμό της νομικής βάσης της πράξεως αυτής, μια υποτιθέμενη εξέλιξη των σχέσεων μεταξύ των κοινοτικών οργάνων την οποία δεν έχουν ακόμη καθιερώσει τα κείμενα ή που προκύπτει από διατάξεις μιας συνθήκης που δεν έχει ακόμη τεθεί σε ισχύ.
46 Επομένως, μόνο σε σχέση με τη Συνθήκη ΕΚ, όπως ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει να ελεγχθεί εάν ορθώς ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε βάσει του άρθρου 43, ως υπαγόμενος στην κοινή γεωργική πολιτική, ή αν έπρεπε να εκδοθεί βάσει του άρθρου 100 Α, λόγω του ότι είχε ως σκοπό και ως περιεχόμενο την προστασία της δημόσιας υγείας και/ή την προστασία των καταναλωτών κατά την έννοια των άρθρων 129 και 129 Α της Συνθήκης, ή ακόμη εάν έπρεπε να εκδοθεί βάσει των άρθρων 43 και 100 Α της Συνθήκης.
47 Όπως υπενθύμισε το Δικαστήριο με την απόφαση της 5ης Μαου 1998, C-180/96, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1998, σ. Ι-2265, σκέψη 133, και τη νομολογία που παρατίθεται σε αυτήν), από πάγια νομολογία προκύπτει ότι το άρθρο 43 της Συνθήκης αποτελεί την προσήκουσα νομική βάση για κάθε ρύθμιση αφορώσα την παραγωγή και εμπορία των απαριθμουμένων στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης γεωργικών προϋόντων, ρύθμιση η οποία συμβάλλει στην πραγματοποίηση ενός ή περισσοτέρων από τους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής, όπως εξαγγέλλονται στο άρθρο 39 της Συνθήκης.
48 Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι, κατά το άρθρο 129, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ, οι απαιτήσεις στον τομέα της προστασίας της υγείας αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας και ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η επιδίωξη των στόχων της κοινής γεωργικής πολιτικής δεν μπορεί να μη λαμβάνει υπόψη ορισμένες ανάγκες γενικού συμφέροντος όπως η προστασία των καταναλωτών ή της υγείας και της ζωής των ανθρώπων και των ζώων, ανάγκες τις οποίες οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τα κοινοτικά όργανα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους (προαναφερθείσα απόφαση της 5ης Μαου 1998, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 120).
49 Άλλωστε, η προστασία της υγείας συμβάλλει στην πραγματοποίηση των στόχων της κοινής γεωργικής πολιτικής που εξαγγέλλονται στο άρθρο 39, παράγραφος 1, της Συνθήκης, ιδίως οσάκις η γεωργική παραγωγή εξαρτάται άμεσα από τη διάθεσή της στους ολοένα και περισσότερο ανησυχούντες για την υγεία τους καταναλωτές (προαναφερθείσα απόφαση της 5ης Μαου 1998, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 121).
50 Μόνο με βάση τη νομολογία αυτή πρέπει να εξεταστεί το περιεχόμενο και ο σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού.
51 Το περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού, που δεν αμφισβητείται μεταξύ των διαδίκων, συνίσταται, αφενός, στη θέσπιση των αναγκαίων κανόνων για την αναγνώριση και την καταγραφή των βοοειδών και, αφετέρου, για την επισήμανση του βοείου κρέατος.
52 Ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφορά έτσι την παραγωγή και την εμπορία των απαριθμουμένων στο παράρτημα ΙΙ της Συνθήκης γεωργικών προϋόντων.
53 Όσον αφορά τον σκοπό του προσβαλλόμενου κανονισμού, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά την πρώτη αιτιολογική του σκέψη, αποσκοπεί στην αποκατάσταση της σταθερότητας της αγοράς του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το κρέας, που αποσταθεροποιήθηκε με την κρίση της ΣΕΒ, βελτιώνοντας τη διαφάνεια των όρων παραγωγής και εμπορίας αυτών των προϋόντων, ιδίως ως προς την ανιχνευσιμότητα.
54 Δεν αμφισβητείται ότι τα συστήματα αναγνωρίσεως και καταγραφής των βοοειδών και επισήμανσης του κρέατος που προβλέπει ο προσβαλλόμενος κανονισμός θα συμβάλουν ουσιωδώς στην εξυπηρέτηση του σκοπού αυτού.
55 Η τρίτη αιτιολογική σκέψη εξαγγέλλει ότι, «από τις ίδιες τις εγγυήσεις που θα παράσχει αυτή η βελτίωση, θα εκπληρωθούν επίσης ορισμένες απαιτήσεις γενικού ενδιαφέροντος, όπως η προστασία της δημόσιας υγείας». Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη επισημαίνει ότι, «επομένως, θα ενθαρρυνθεί η εμπιστοσύνη των καταναλωτών στην ποιότητα του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το κρέας».
56 Η πέμπτη και έκτη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού παραπέμπουν επίσης στην υποχρέωση αναγνωρίσεως και καταγραφής των ζώων που προορίζονται για το ενδοκοινοτικό εμπόριο, την οποία προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο γγ, της οδηγίας 90/425/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1990, σχετικά με τους κτηνιατρικούς και ζωοτεχνικούς ελέγχους που εφαρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο ορισμένων ζώντων ζώων και προϋόντων με προοπτική την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς (ΕΕ L 224, σ. 29), για την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι ορθώς είχε εκδοθεί βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης (προαναφερθείσα απόφαση της 5ης Μαου 1998, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, σκέψη 135).
57 Κατά την έβδομη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού, τα συστήματα αναγνωρίσεως και καταγραφής πρέπει να παρέχουν επιπλέον τη δυνατότητα εφαρμογής και ελέγχου των μέτρων που εκδίδονται στο πλαίσιο καθεστώτων κοινοτικών ενισχύσεων στον γεωργικό τομέα.
58 Η ένατη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού επισημαίνει τέλος την ανάγκη να εκδοθεί κανονισμός ειδικά για τα βοοειδή ώστε να ενισχυθούν οι διατάξεις της οδηγίας 92/102, για την οποία είναι σημαντικό να υπομνησθεί ότι εκδόθηκε επίσης βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης.
59 Επιβάλλεται, επομένως, η διαπίστωση ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ρυθμίζοντας τους όρους παραγωγής και εμπορίας του βοείου κρέατος και των προϋόντων με βάση το βόειο κρέας με την προοπτική να βελτιώσει τη διαφάνεια των όρων αυτών, έχει ως ουσιώδη σκοπό την επίτευξη των στόχων του άρθρου 39 της Συνθήκης, ιδίως τη σταθεροποίηση της αγοράς.
60 Επομένως, ορθώς εκδόθηκε βάσει του άρθρου 43 της Συνθήκης.
61 Το συμπέρασμα αυτό δεν κλονίζεται από το γεγονός ότι, όπως υπογραμμίζει η τρίτη αιτιολογική σκέψη, το σύστημα που θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός θα έχει θετικές συνέπειες στην προστασία της δημόσιας υγείας.
62 Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι λαμβάνεται υπόψη η δημόσια υγεία στο πλαίσιο πράξεων που εκδίδονται βάσει του άρθρου 43 είναι σύμφωνο με το άρθρο 129, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, και με την υπομνησθείσα στη σκέψη 48 της παρούσας αποφάσεως νομολογία.
63 Επομένως, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι, δεδομένου ότι μόνον το άρθρο 43 της Συνθήκης αποτελεί την ορθή βάση για την έκδοση του προσβαλλομένου κανονισμού, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
64 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του αντιδίκου. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο ζήτησε την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα και ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού, το Κοινοβούλιο θα φέρει τα δικά του έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Επιτροπή των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Ευρωπαϋκό Κοινοβούλιο θα φέρει τα δικά του έξοδα.