62016CC0541
EVGENI TANCHEV
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. november 23. (
1
)
C‑541/16. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Dán Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés – Közúti árufuvarozás – 1072/2009/EK rendelet – A 2. cikk (6) pontja – Kabotázsművelet fogalma – A 8. cikk (2) bekezdése – A nemzetközi áruszállítás utolsó kirakodását követő hét napon belül legfeljebb három kabotázsművelet – Nemzeti szabály, amely lehetővé teszi, hogy egy kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet – A Bizottság által elfogadott és a honlapján közzétett, a közúti szállítási bizottságban szavazásra nem bocsátott »Kérdések és válaszok« jogi ereje”
1.
Az Európai Unión belüli nemzetközi közúti árufuvarozás nyújtására nem vonatkozik a mennyiséget vagy a szolgáltatás gyakoriságát érintő kvóta vagy korlátozás. (
2
) Ezzel szemben a nemzeti közúti árufuvarozási szolgáltatások nyújtásaként meghatározható kabotázsra korlátozások vonatkoznak, amennyiben a szolgáltatást nem honos fuvarozók végzik. Habár a nem honos fuvarozók által végzett kabotázsszolgáltatásokra nem vonatkoznak kvóták, ezek a fuvarozók az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében legfeljebb három kabotázsműveletet hajthatnak végre egy másik tagállamból vagy harmadik országból érkező nemzetközi fuvarozást követően. Ezenfelül ennek a három műveletnek hét nappal a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó árukirakodás után meg kell történnie.
2.
Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdését – amely a „hét napon belül három kabotázs” szabályként ismert – (
3
) nemzeti szinten különböző módokon értelmezik. (
4
) Különösen a kabotázsműveletek számítását illetően merültek fel nehézségek.
3.
A jelen ügyben vizsgált nemzeti rendelkezések azok a dán szabályok, amelyek előírják, hogy egy kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet.
4.
Az Európai Bizottság a maga részéről úgy véli, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. Ezért az EUMSZ 258. cikk második bekezdése alapján keresetet indított a Bíróság előtt, annak megállapítását kérve, hogy a Dán Királyság – annak megtagadásával, hogy a több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érintő műveletet egyetlen kabotázsműveletnek számítsa – nem teljesítette az 1072/2009 rendeletből eredő kötelezettségeit.
5.
Hangsúlyoznom kell, hogy míg a kabotázs Dániában a nemzeti közúti árufuvarozás igen csekély részét teszi ki, (
5
) és a jogellenes kabotázs előfordulása alacsony, (
6
) a „hét napon belül három kabotázs” szabály ennek ellenére a szóban forgó tagállam számára is fontos lehet, mivel – úgy tűnik – Dániát különösen érinti az úgynevezett „rendszeres kabotázs”, ahol a „fuvarozók idejük nagy részét valamely más uniós tagállamban nemzeti áruszállítással töltik”. Úgy látszik, ennek oka Dániában a járművezetők viszonylag magas bére, (
7
) továbbá feltehetőleg a szóban forgó tagállam földrajzi elhelyezkedése.
I. Jogi keret
A.
Az uniós jog
6.
Az 1072/2009 rendelet 2. cikke kimondja:
„Ennek a rendeletnek az alkalmazásában:
[…]
6.
»kabotázsművelet«: a fogadó tagállamban díjazás ellenében ideiglenes alapon, e rendelettel összhangban végzett belföldi fuvarozás;
[…]”
7.
Az 1072/2009 rendelet 8. cikke előírja:
„(1)   Minden ellenszolgáltatás fejében munkát végző közúti árufuvarozó, aki [uniós] engedély jogosultja, továbbá amelynek a járművezetője, amennyiben egy harmadik ország állampolgára, rendelkezik járművezetői igazolvánnyal, jogosult – az e fejezetben meghatározott feltételek alapján – kabotázsművelet végzésére.
(2)   Az (1) bekezdésben említett közúti árufuvarozóknak engedélyezik, hogy ugyanazzal a gépjárművel vagy járműszerelvény esetében ugyanazon jármű gépjárművével legfeljebb három kabotázsműveletet hajtsanak végre egy másik tagállamból vagy harmadik országból a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozást és azt követően, hogy a beérkező nemzetközi fuvar során szállított áruk megérkeztek a rendeltetési helyükre. A fogadó tagállam elhagyását megelőző kabotázsművelet utolsó árukirakodásának hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történnie.
Az első albekezdésben említett határidőn belül a fuvarozók az első albekezdés értelmében engedélyezett kabotázsművelet közül néhányat vagy azok mindegyikét bármely tagállamban elvégezhetik azzal a feltétellel, hogy tevékenységük az adott tagállam területére történő, rakomány nélküli belépést követő három napon belül tagállamonként egy kabotázsműveletre korlátozott.
[…]”
B.
A dán jog
8.
A Trafikstyrelsen (közlekedési hivatal) által 2010. május 21‑én a honlapján közzétett, a nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályairól szóló, 1072/2009 európai parlamenti és tanácsi rendeletről szóló iránymutatás (
8
) (a továbbiakban: kabotázsról szóló iránymutatás) 3. pontja kimondja:
„A kabotázsművelet az árufelvételtől a fuvarlevélben meghatározott címzetthez történő leszállításig tartó belföldi árufuvarozás. Valamely művelet több berakodási pontot vagy több szállítást is magában foglalhat.
[…]”
II. A pert megelőző eljárások
9.
2013. szeptember 9‑i és október 2‑i levelével a Bizottság egy EU Pilot eljárás keretében (
9
) tájékoztatást kért a kabotázsra vonatkozó nemzeti szabályokról. A Dán Királyság 2013. november 18‑i és december 12‑i levelével válaszolt.
10.
2014. július 11‑én a Bizottság – mivel nem volt megelégedve az említett válaszokkal – felszólító levelet küldött a Dán Királyságnak, amelyben egyebek mellett azt állította, hogy az említett tagállam megsértette az 1072/2009 rendelet 2. és 8. cikkét. A Bizottság véleménye szerint a kabotázsról szóló iránymutatás – amely értelmében a kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet is érinthet, de nem mindkét típusú helyet – összeegyeztethetetlen ezekkel a rendelkezésekkel, amelyek nem határozták meg a be‑ és kirakodások maximális számát.
11.
2014. szeptember 9‑i levelében a Dán Királyság benyújtotta a felszólító levéllel kapcsolatos észrevételeit.
12.
2015. szeptember 25‑én a Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Dán Királyságnak. A Bizottság ebben egyebek mellett azt állította, hogy a kabotázsművelet oly módon való meghatározása, amelybe vagy több berakodási hely vagy több kirakodási hely tartozik bele, összeegyeztethetetlen az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjával és 8. cikkének (2) bekezdésével.
13.
2015. november 25‑i levelében a Dán Királyság benyújtotta az indokolással ellátott véleménnyel kapcsolatos észrevételeit.
14.
Mivel a Bizottságot nem győzték meg a Dán Királyság érvei, 2016. október 25‑én megindította a jelen keresetet.
III. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
15.
A Bizottság annak megállapítására kéri a Bíróságot, hogy a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit, valamint kéri, hogy a Dán Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
16.
A Dán Királyság arra kéri a Bíróságot, hogy utasítsa el a keresetet azon az alapon, hogy nem sértette meg az 1072/2009 rendelet kabotázsra vonatkozó rendelkezéseit. A Dán Királyság továbbá a Bizottság kötelezését kérte a költségek viselésére.
17.
A Bizottság és a Dán Királyság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A Dán Királyság és a Bizottság is előadta szóbeli érveit a 2017. október 11‑i tárgyaláson.
IV. Elemzés
A.
A felek érvei
18.
A Bizottság szerint a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit, amikor előírta, hogy valamely kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet.
19.
A Bizottság először is azzal érvel, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése nem határozza meg a berakodási és/vagy kirakodási helyek maximális számát ugyanazon kabotázsművelet során. Ezért valamely művelet bármennyi berakodási és/vagy kirakodási helyet érinthet. Következésképpen a kabotázsról szóló iránymutatás, amely értelmében a kabotázsművelet vagy több berakodási helyet vagy több kirakodási helyet is érinthet, de nem mindkét típusú helyet, új feltétellel egészíti ki az 1072/2009 rendeletben megállapított feltételeket. A szóban forgó rendelet ugyanis a nemzetközi áruszállítást követően végezhető kabotázsműveletek számát korlátozza. A kabotázsművelet berakodási és/vagy kirakodási helyeinek számát nem korlátozza.
20.
Másodszor, a Bizottság arra hivatkozik, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése kimerítő módon szabályozza kabotázsművelet fogalmát. Következésképpen a tagállamok e tekintetben nem rendelkeznek mérlegelési jogkörrel. A kabotázsművelet fogalma csak egyféleképpen értelmezhető. Ez az értelmezés megtalálható a Bizottság által kérdések és válaszok formájában elfogadott és a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján elérhető dokumentumban (a továbbiakban: Kérdések és válaszok). (
10
) Az említett dokumentum valamennyi tagállam számára kötelező erejű. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a tagállamok képviselőiből álló közúti szállítási bizottság nem szavazott az említett dokumentumról, mivel annak elfogadásához szavazásra nem volt szükség.
21.
Harmadszor, a Bizottság elismeri, hogy a közúti szállítási bizottság eredetileg úgy vélte, hogy valamely kabotázsművelet csupán „vagy több berakodási helyet vagy több szállítást” érinthet. Azonban ezt az álláspontot a szóban forgó bizottság 2009. november 17‑i ülésén fogadták el, vagyis még mielőtt az 1072/2009 rendelet alkalmazandóvá vált volna. Miután az 1072/2009 rendelet 8. és 9. cikke 2010. május 14‑én alkalmazhatóvá vált, (
11
) a kabotázsművelet fogalmát illetően problémák merültek fel. Ezért a kérdést a közúti szállítási bizottság a 2010. október 25‑i ülésén újra megvitatta. A szóban forgó ülésen a tagállamok képviselői között megállapodás született. Arra jutottak, hogy valamely kabotázsművelet „adott esetben több berakodási helyet, több szállítási helyet vagy akár több berakodási és szállítási helyet is magában foglalhat”. A kabotázsművelet fogalmának ezen értelmezését a Bizottság később az említett Kérdések és válaszok dokumentum formájában közzé tette.
22.
Negyedszer, a Bizottság véleménye szerint nem lehet azt állítani, hogy az, ha valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet, összeegyeztethetetlen az 1072/2009 rendelet célkitűzésével, és azzal, hogy a kabotázs ideiglenes jellegű. Ennek oka, hogy ezt az ideiglenes jelleget az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő „hét napon belül három kabotázs” szabály biztosítja.
23.
Ötödször, a Bizottság a Dán Királyság által felhozott érvvel szemben azt állítja, hogy a kabotázsművelet fogalmának a kabotázsról szóló iránymutatásban szereplő értelmezése összeegyeztethetetlen az arányosság elvével. Ha a nem honos fuvarozóknak megtiltják, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, ez indokolatlanul korlátozza a szóban forgó fuvarozóknak a kabotázsműveletek végzésére irányuló lehetőségeit. Ezzel szemben, ha a nem honos fuvarozóknak lehetővé teszik, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, ezzel megelőzhetők az üresjáratok és fokozható a szállítás hatékonysága.
24.
A Dán Királyság előadja, hogy annak előírásával, hogy valamely kabotázsművelet vagy több berakodási helyet, vagy több kirakodási helyet érinthet, de nem mindkét típusú helyet, nem sértette meg az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját és 8. cikkét.
25.
A Dán Királyság azt állítja, hogy az 1072/2009 rendelet nem szabályozza kimerítő jelleggel a kabotázsműveleteket, mivel az említett rendelet kabotázsra vonatkozó rendelkezései nem egyértelműek. Következésképpen, a tagállamok elfogadhatnak az említett rendelkezések alkalmazására irányuló intézkedéseket, feltéve hogy azok az arányosság elvével összhangban vannak.
26.
A Dán Királyság először is azt állítja, hogy az 1072/2009 rendelet a kabotázsműveletek fogalmát illetően nem egyértelmű. A szóban forgó rendelet nem határozza meg részletesen, hogy valamely kabotázsművelet hány berakodási helyet és/vagy kirakodási helyet érinthet. Ezért nem lehet eldönteni, hogy az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlátot elérték‑e. Az egyértelműség hiányát még a továbbiak bizonyítják: i. a Bizottság eredetileg ugyanazon a véleményen volt, mint a Dán Királyság, és csak a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésén változtatta meg az álláspontját; ii. a Bizottság egy 2014. évi jelentésben (
12
) elismerte, hogy a kabotázsnak az 1072/2009 rendeletben meghatározott fogalma nem egyértelmű, és módosítani kell; és iii. a tagállamok a fogalmat eltérően értelmezik.
27.
Másodszor, a Dán Királyság azt állítja, hogy a kabotázsról szóló iránymutatás az 1072/2009 rendelet által elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő. A szóban forgó rendelet célkitűzése, hogy megakadályozza, hogy a nem honos fuvarozók a fogadó tagállamban állandó kabotázst végezzenek. Amennyiben a kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthetne, sok út egyetlen kabotázsműveletnek lenne tekinthető. Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlát értelmét vesztené. A kabotázs már nem lenne „ideiglenes”, amint azt a szóban forgó rendelet 2. cikkének 6. pontja előírja.
28.
Harmadszor, a Dán Királyság azt állítja, hogy a kabotázsról szóló iránymutatás nem haladja meg az 1072/2009 rendelet célkitűzésének eléréséhez szükséges mértéket. Különösen nem írja elő, hogy a kabotázsművelet egyetlen berakodási helyet és egyetlen kirakodási helyet érintsen. Ezenfelül a dán jog nem korlátozza a feladók és megbízók számát. Következésképpen a kabotázsról szóló iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével.
B.
Értékelés
29.
Először is kifejtem, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy valamely kabotázsművelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet. Ezt követően megvizsgálom, hogy az említett rendelkezések mérlegelési jogkört biztosítanak‑e a tagállamoknak, hogy végrehajtásukra intézkedéseket fogadjanak el. Mivel véleményem szerint igen, ezt követően megvizsgálom a kabotázsról szóló iránymutatás arányosságát. Végezetül foglalkozom a Bizottság által a honlapján közzétett Kérdések és válaszok dokumentum jogi erejével, amely dokumentum meghatározza a kabotázsművelet fogalmának a Bizottság szerinti értelmezését.
1. Az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése nem határozza meg részletesen, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet‑e
30.
Megjegyzem, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja nem említ berakodási és kirakodási helyet. A rendelkezés pusztán a kabotázsműveletek „ideiglenes” jellegét hangsúlyozza.
31.
Az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése sem említ berakodási és kirakodási helyet. Ez a rendelkezés azt mondja ki, hogy valamely nemzetközi áruszállítást követő hét napon belül legfeljebb három kabotázsművelet végezhető. (
13
) Igaz, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy valamely kabotázsművelet több kirakodási helyet is érinthet. A szóban forgó rendelkezés első albekezdésének utolsó mondata szerint ugyanis a „[…] kabotázsművelet utolsó árukirakodásának hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történnie”. (
14
) Ugyanakkor az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdése nem határozza meg, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet is érinthet‑e. Következésképpen a szóban forgó rendelkezés nem határozza meg, hogy valamely művelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet is.
32.
Más szavakkal: az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése egyszerűen nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet‑e.
33.
Ezzel szemben a kabotázsról szóló iránymutatás egyértelműen azt állítja, hogy „valamely művelet több berakodási pontot vagy több szállítást is magában foglalhat” (
15
), megakadályozva ezzel, hogy a kabotázsműveletek több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érintsenek. A Dán Királyság a kabotázsról szóló iránymutatás elfogadásával egyértelműen foglalkozott a kérdéssel, és eldöntötte azt.
34.
Következésképpen meg kell határozni, hogy az 1072/2009 rendelet biztosított‑e mérlegelési jogkört a Dán Királyságnak, hogy a kabotázsról szóló iránymutatást elfogadja annak érdekében, hogy a kabotázsműveletek fogalmát, valamint a szóban forgó rendelet 2. cikkének 6. pontjában és 8. cikkének (2) bekezdésében meghatározott „hét napon belül három kabotázs” szabályt pontosítsa.
2. Az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának és 8. cikke (2) bekezdésének végrehajtása érdekében szükséges‑e nemzeti intézkedések elfogadása?
35.
Hangsúlyozom, hogy az az uniós jogi aktus, amelynek rendelkezéseit a Dán Királyság állítólag megsértette, rendelet, nem pedig irányelv.
36.
Az irányelvvel ellentétben a rendelet az EUMSZ 288. cikk második bekezdése értelmében teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Következésképpen a tagállamok nem fogadhatnak el olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek valamely rendelet szövegét megismétlik. (
16
) Hasonlóképpen nem fogadhatnak el olyan nemzeti intézkedéseket, amelyek valamely rendelet (
17
) vagy rendelkezései hatályának módosítására irányulnak.
37.
Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a tagállamok ne fogadhatnának el intézkedéseket valamely rendelet alkalmazására vonatkozóan. Ennek oka, hogy a rendeletek egyes rendelkezései szükségessé tehetik, hogy végrehajtásuk érdekében a tagállamok intézkedéseket fogadjanak el. (
18
) Más szavakkal: előfordulhat, hogy a rendeletek nem szabályozzák kimerítő jelleggel a kérdést és mérlegelési jogkörrel ruházhatják fel a tagállamokat, hogy a végrehajtásukhoz szükséges intézkedéseket elfogadják. (
19
)
a) A rendeletek szükségessé tehetik, hogy végrehajtásuk érdekében a tagállamok intézkedéseket fogadjanak el, még akkor is, ha ilyen intézkedések elfogadását kifejezetten nem írják elő
38.
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását; azok nem rejtik el annak uniós jogi jellegét; a rendelet rendelkezései keretei között maradva a rendelet által biztosított mérlegelési jogkör gyakorlását képezik. (
20
)
39.
Az érintett rendelet releváns rendelkezéseire tekintettel lehet meghatározni, hogy e rendelkezések – a rendelet célkitűzésének fényében értelmezve – megtiltják, kötelezővé vagy lehetővé teszik‑e a tagállamok számára, hogy bizonyos végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, és különösen az utóbbi esetben, hogy az érintett intézkedés az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe illeszkedik‑e. (
21
)
40.
Jelen ügyben sem az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja, sem pedig 8. cikkének (2) bekezdése nem hivatkozik a nemzeti jogra. E rendelkezések egyike sem hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat, hogy intézkedéseket fogadjanak el a kabotázsművelet fogalmára vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabály meghatározására vonatkozóan. Ahogyan az 1072/2009 rendelet egyik rendelkezése sem teszi. (
22
)
41.
Ugyanakkor a tagállamok elfogadhatnak a rendeletek végrehajtására vonatkozó intézkedéseket akkor is, ha erre nem hatalmazzák fel őket kifejezetten. (
23
)
42.
Például az 1/2005/EK tanácsi rendelet (
24
) 3. cikke második albekezdése kimondja, hogy az állatok szállítása során teljesítendő egyik feltétel „az állatok számára elegendő, a méretüknek és a tervezett szállításnak megfelelő alapterület és magasság biztosítása”. Ugyanakkor a sertések közúti szállítását illetően az 1/2005 rendelet nem tartalmaz számszerűsített előírásokat az állatok szállítására szolgáló belső rekeszek magasságára. Nem is hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat ilyen követelmények meghatározására. Ennek ellenére a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok a sertésszállításra használt belső rekeszek magassága tekintetében számszerűsített előírásokat megállapító végrehajtási intézkedéseket fogadhatnak el. (
25
)
43.
Hasonlóképpen, a 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (
26
) 5. cikke felsorolja azokat a szankciókat, amelyeket az uniós jogi rendelkezéseknek az uniós költségvetésben kárt okozó megsértése „vonhat” maga után. (
27
) A 2988/95 rendelet 7. cikke kimondja, hogy ezek a szankciók azokkal a személyekkel szemben alkalmazhatók, akik vagy amelyek részt vettek szabálytalanság elkövetésében, vagy felelősséggel tartoznak a szabálytalanságért, illetve biztosítaniuk kell, hogy azt ne kövessék el. Ugyanakkor a 2988/95 rendelet nem határozza meg, hogy milyen helyzetben, vagy kikkel szemben alkalmazandók az 5. cikkben felsorolt szankciók. Nem is hatalmazza fel kifejezetten a tagállamokat e tekintetben rendelkezések elfogadására. (
28
) Ennek ellenére a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok ezen a területen elfogadhatnak, sőt, kötelesek elfogadni rendelkezéseket. (
29
)
44.
Hangsúlyoznom kell, hogy amint azt a Dán Királyság is állította, az, hogy valamely rendelet rendelkezése általánosan vagy pontatlanul van meghatározva, azt jelzi, hogy nemzeti intézkedések elfogadására van szükség. Amint azt a Bíróság a Zerbone ítéletben megállapította, „értelmezési nehézség esetén a nemzeti közigazgatás elfogadhat részletes szabályokat valamely [uniós] rendelet alkalmazására, eközben a felmerült kétségeket is tisztázhatja”. (
30
) A Danske Svineproducenter ítéletben a Bíróság elismerte, hogy a tagállamok bizonyos fokú mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak érdekében, hogy számszerűsített előírásokat állapítsanak meg a sertések közúti szállítására szolgáló belső rekeszek magasságának meghatározására, mivel az alkalmazandó rendelet „nem írta elő pontosan” az ilyen rekeszek magasságát, vagyis nem határozta meg maga a számszerűsített előírásokat. (
31
) Hasonlóképpen az SGS Belgium ítéletben a Bíróság elismerte, hogy a tagállamok jogában áll a szankciók meghatározására szolgáló végrehajtási intézkedések elfogadása, mivel a 2988/95 rendelet releváns rendelkezései csupán „általános szabályok” voltak, és „nem [határozták] meg pontosan, hogy [az 5. cikkben] felsorolt szankciók közül melyiket kell alkalmazni […], és azt sem, hogy a gazdasági szereplők mely kategóriájára kell ilyen esetben ilyen szankciót alkalmazni”. (
32
)
b) 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése szükségessé teszi intézkedések tagállamok általi elfogadását
45.
Jelen ügyben úgy vélem, hogy az alábbi indokok alapján az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése szükségessé teszi, hogy nemzeti intézkedések elfogadását, még akkor is, ha ilyen intézkedések elfogadását kifejezetten nem írják elő.
46.
Először is, annak érdekében, hogy meg lehessen győződni arról, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő, a három műveletre vonatkozó korlátozást kimerítették‑e, el kell dönteni, hogy egy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő utazás egyetlen kabotázsműveletnek minősül‑e, kettőnek, vagy esetleg többnek. Ha a tagállamok ezt a pontosítást nem teszik meg, a három műveletre vonatkozó korlátozás nem alkalmazható.
47.
Másodszor, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja a kabotázsműveletet általános fogalmakkal írja le, és pusztán azt mondja ki, hogy ezek olyan „belföldi fuvarozási” műveletek, amelyeket „ideiglenes alapon” végeznek. A fenti 44. pontban említetteknek megfelelően az, hogy valamely rendelkezés pontatlanul van meghatározva, jelzi, hogy nemzeti intézkedések elfogadására van szükség.
48.
Harmadszor, az, hogy a kabotázsművelet fogalmát a tagállamok különbözőképpen értelmezik, (
33
) azt mutatja, hogy a szabályozás nem egyértelmű és az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése pontatlan.
49.
Egyes tagállamok, mint Hollandia (
34
) és Svédország (
35
), egyetértenek a Bizottsággal abban, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. Más tagállamok, mint Dánia, vagy egészen a közelmúltig Finnország, úgy vélik, hogy valamely művelet nem érinthet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is. (
36
) Bizonyos nemzeti jogszabályok értelmében ez utóbbi álláspont alól vannak kivételek, amikor is egyetlen teherszállítási szerződés ír elő több berakodási helyet és kirakodási helyet, vagy ha a különböző helyszínekről való begyűjtést és/vagy különböző helyszínekre történő szállítást ugyanazon megbízó számára és/vagy ugyanazon címzett részére végzik. (
37
) Meg kell még említenem az Egyesült Királyság hatóságainak álláspontját is, amely szerint annak érdekében, hogy a több begyűjtési hely és több szállítás esetén is meg lehessen határozni a műveletek számát, „a begyűjtések vagy a szállítások száma közül az alacsonyabbat kell alapul venni”. (
38
)
50.
Negyedszer, maga a Bizottság is elismerte az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló jelentésben, hogy a kabotázsművelet fogalmát módosítani kell, amikor azt állította, hogy „[az 1072/2009 rendelet] felülvizsgálat[a] a rendeletek vitatott fogalmait lenne hivatott pontosítani, […] valamint a kabotázsnak a[…] meghatározását”. (
39
)
51.
Következésképpen nem értem, hogy a Dán Királyságot miért lehetne bírálni amiatt, hogy nemzeti intézkedéseket fogadott el az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának és 8. cikke (2) bekezdésének végrehajtására.
c) A Bizottságnak az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának módosítására irányuló, 2017. évi javaslata nem meghatározó jelentőségű a jelen ügy szempontjából
52.
Végezetül hangsúlyozni kell, hogy a fenti következtetést nem vonja kétségbe az, hogy 2017‑ben a Bizottság javasolta a kabotázsművelet fogalmának oly módon való módosítását, hogy az meghatározza, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet is érinthet. (
40
)
53.
A 2017. évi bizottsági javaslat 2. cikkének 2. pontja értelmében ugyanis az 1072/2009 rendelet 2. cikke 6. pontjának helyébe a következő szöveg lép: „6. »kabotázsművelet«: a fogadó tagállamban díjazás ellenében ideiglenes alapon végzett belföldi fuvarozás, amely magában foglalja a fuvarozást az áruk egy vagy több berakodási ponton való begyűjtésétől egy vagy több rendeltetési pontra történő kézbesítéséig, a fuvarlevélben meghatározottak szerint”. (
41
)
54.
Az, hogy a Bizottság az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját úgy javasolja módosítani, hogy az meghatározza, hogy valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthet, nem jelenti azt, hogy a módosítás előtt vagy annak hiányában a tagállamok nem engedélyezhetik, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintsen. Azt sem jelenti, hogy e módosítás előtt vagy annak hiányában a tagállamok kötelesek engedélyezni, hogy valamely művelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintsen. Tulajdonképpen, ahogy már kifejtettem, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja jelenlegi változatában egyszerűen nem foglalkozik a kérdéssel. A 2017. évi bizottsági javaslat az egyik lehetséges értelmezés mellett dönt. Ez a javaslat semmit változtat azon, hogy a kabotázsművelet jelenlegi meghatározása nagyon általánosan van megfogalmazva, és így a tagállamok mérlegelhetik, hogy egyik vagy másik értelmezést választják‑e.
55.
Azt is hangsúlyoznom kell, hogy 2017‑ben a Bizottság azt is javasolta, hogy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt helyezzék hatályon kívül. Miközben a nem honos fuvarozók jelenleg a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után hét nappal három kabotázsműveletet végezhetnek, a 2017. évi bizottsági javaslat értelmében a nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után egy rövidebb időszakon, méghozzá öt napon belül korlátlan számú műveletet végezhetnek. (
42
)
56.
Ha az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése a Bizottság által javasolt módon módosulna, akkor többé már nem lenne szükség a kabotázsműveletek számolására, mivel a referencia‑időszakon belül elvégezhető műveletek száma nem lenne többé korlátozva. Ezért értelmét vesztené az a kérdés, hogy valamely művelet érinthet‑e több berakodási helyet és több kirakodási helyet, az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjára vonatkozó módosításnak pedig nem lenne jelentősége.
57.
Mindenesetre megjegyzem, hogy a 2017. évi bizottsági javaslat jelenleg vita tárgyát képezi és több tagállam is kifejezte egyet nem értését. (
43
) Jelen indítvány készítésének idején már csak a Bizottság véli úgy, hogy az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontját a fentieknek megfelelően kell módosítani.
58.
Következésképpen az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjának módosítására irányuló 2017. évi bizottsági javaslatból nem vonható le olyan következtetés, hogy a meghatározás szerint valamely kabotázsművelet több berakodási helyet és több kirakodási helyet érinthet.
59.
Következtetésem szerint az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése mérlegelési jogkörrel ruházza fel a tagállamokat, hogy a kabotázsművelet fogalmának egyértelművé tételét szolgáló végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el.
3. A kabotázsról szóló iránymutatás arányosságának értékelése
60.
Ugyanakkor a tagállamok által az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja és 8. cikkének (2) bekezdése végrehajtása céljából elfogadott intézkedéseknek összhangban kell állniuk az általános uniós jogi elvekkel, különösen az arányosság elvével. (
44
)
61.
Ez az elv, amely különösen a tagállamok jogalkotó és szabályozó hatóságait köti az Uniós jog alkalmazása során, megköveteli, hogy a valamely rendelkezéssel végrehajtott intézkedések alkalmasak legyenek a kitűzött cél megvalósítására, valamint hogy ne haladják meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket. (
45
)
62.
Véleményem szerint a kabotázsról szóló iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével.
63.
Először is, az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő.
64.
Az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés egy „átmeneti […] szabályozás” létrehozása. (
46
) A „[kabotázs] további megnyitása” és a fokozott liberalizációra csak „adott esetben” kerülhet sor, figyelembe véve „az ellenőrzések hatékonyságát és a szakmai foglalkoztatási feltételek alakulását, a szabályok harmonizálását többek között a végrehajtás és az úthasználati díjak, valamint a szociális és biztonsági jogalkotás területén”. (
47
) E tekintetben az 1072/2009 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése megbízza a Bizottságot, hogy értékelje, „a szabályok összehangolása olyan mértékben haladt‑e, hogy előirányozható a belföldi közúti szállítási piacok – a kabotázst is beleértve – további megnyitása”. (
48
)
65.
Más szavakkal: az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés nem a nemzeti piacok megnyitása a nem honos fuvarozók előtt. Ez az oka annak, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése szerint a kabotázs kizárólag nemzetközi fuvarozást követően engedélyezett, és három műveletre korlátozódik, amelyeknek hét nappal a fogadó tagállamba irányuló nemzetközi fuvarozáshoz kapcsolódó kirakodás után meg kell történniük. E tekintetben megjegyzem, hogy a később 1072/2009 rendeletként elfogadott javaslat előkészítése során a Bizottság megfontolta és elvetette azt a lehetőséget, hogy a nem honos fuvarozók egy egy hónapos időszakon belül korlátlan számú kabotázsműveletet végezhessenek. (
49
) Ez az oka annak is, hogy az 1072/2009 rendelet (13) preambulumbekezdése és 2. cikkének 6. pontja hangsúlyozza a kabotázs „ideiglenes” jellegét, a rendelet (15) preambulumbekezdése pedig kiemeli, hogy a kabotázs nem lehet „állandó” vagy „folyamatos”.
66.
Ha lehetővé válna a nem honos fuvarozók számára, hogy három kabotázsműveletet végezhessenek korlátlan számú berakodási helyet és korlátlan számú kirakodási helyet érintve, azzal az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő három műveletre vonatkozó korlátozás értelmét vesztené. Például egy nem honos fuvarozó berakodik A pontban, néhány árut kirakod B pontban, más árukat berakodik C pontban, más árukat kirakod D pontban, berakod más árukat E pontban, azután kirakodja az összes árut F pontban, és még mindig csak egy kabotázsműveletet végzett. A kabotázs „ideiglenes jellege” így csak a hétnapos korlátozáson keresztül lenne biztosítható.
67.
Hangsúlyozom, hogy – a 65. pontban kifejtetteknek megfelelően – azt a lehetőséget, amely szerint egy bizonyos időszakon (egy hónapon, nem pedig hét napon) belül korlátlan számú kabotázsművelet végezhető, a Bizottság az 1072/2009 rendeletként elfogadott javaslatában elvetette. Ezt a lehetőséget (egy rövidebb, ötnapos időszakra vonatkozóan) csak a közelmúltban terjesztette elő a 2017. évi bizottsági javaslatban. (
50
)
68.
Ezért számomra úgy tűnik, ha lehetővé válna a nem honos fuvarozók számára, hogy három kabotázsműveletet végezhessenek korlátlan számú berakodási helyet és korlátlan számú kirakodási helyet érintve, az ellentétes lenne a kabotázsnak az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjában előírt „ideiglenes” jellegével, a 8. cikk (2) bekezdésében megállapított három műveletre való korlátozással, valamint az 1072/2009 rendeletnek a kabotázsra vonatkozó célkitűzésével.
69.
Ezzel szemben az, ha a nem honos fuvarozóknak megtiltják, hogy több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintő kabotázsműveleteket végezzenek, a kabotázs ideiglenes jellegének biztosítására és a kabotázs piacának korlátozott liberalizálására irányul.
70.
Ezért a kabotázsról szóló iránymutatás az 1072/2009 rendelet által a kabotázst illetően elérni kívánt célkitűzés megvalósítása szempontjából megfelelő.
71.
Másodszor, a kabotázsról szóló iránymutatás nem haladja meg az említett célkitűzésének eléréséhez szükséges mértéket.
72.
Ennek oka, hogy amint azt a Dán Királyság is állította, a kabotázsról szóló iránymutatás nem tiltja meg azokat a műveleteket, amelyek több berakodási helyet és egy kirakodási helyet, vagy egy berakodási helyet és több kirakodási helyet érintenek. Egyedül azokat a műveleteket tiltja, amelyek több berakodási helyet és több kirakodási helyet érintenek. Ennek szintén az az oka, hogy a Dán Királyság szerint a kabotázsról szóló iránymutatás nem korlátozza a feladók vagy megbízók számát.
73.
Következtetésem szerint a Dán Királyság mérlegelési joggal rendelkezett a kabotázsról szóló iránymutatás elfogadására, ez az iránymutatás összeegyeztethető az arányosság elvével, és ennek következtében a Dán Királyság annak elfogadásával nem sértette meg az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkének (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
4. A Bizottság honlapján közzétett Kérdések és válaszok dokumentum nem bír kötelező erővel a tagállamokra nézve
74.
Ezt a következtetést nem vonja kétségbe, hogy a Bizottság fogadta el a Kérdések és Válaszok dokumentumot, (
51
) amelyet a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóság honlapján tett közzé, és amely kimondja, hogy „valamely kabotázsművelet adott esetben több berakodási helyet, több szállítási helyet vagy akár több berakodási és szállítási helyet is magában foglalhat”. (
52
)
75.
E tekintetben a Bizottság azzal érvel, hogy a kabotázsművelet fogalmának a Kérdések és válaszok dokumentumban megadott értelmezése kötelező a tagállamokra nézve, mivel azt a tagállamok képviselői a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésén megvitatták és elfogadták, és mivel azt a Bizottság honlapján közzétették. (
53
)
76.
Ez az érv véleményem szerint nem elfogadható. A Kérdések és válaszok dokumentum az alábbi okokból nem tekinthető a tagállamokra nézve kötelező érvényűnek.
77.
Először is megjegyzem, hogy habár – amint azt a Bizottság állítja – a Kérdések és válaszok dokumentumot a Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján közzétették, a Hivatalos Lapban nem tették közzé.
78.
Másodszor hangsúlyozom, hogy szemben azzal, amit a Bizottság állít, a tagállamok képviselői nem fogadták el közösen a kabotázsművelet fogalmának azon értelmezését, amely a Kérdések és válaszok dokumentumban szerepel.
79.
E tekintetben ki kell emelni, hogy sem az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontja, sem pedig 8. cikkének (2) bekezdése nem hatalmazza fel a Bizottságot arra, hogy olyan aktust fogadjon el, amely pontosítja a kabotázsművelet fogalmát vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt. Ahogy a rendelet egyik rendelkezése sem.
80.
Ezzel szemben az 1072/2009 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése előírja, hogy a Bizottság a fuvarozóknak adott uniós engedély érvényességi idejét a műszaki fejlődéshez „igazítja”. Hasonlóképpen, az 1072/2009 rendelet 4. cikkének (4) pontja és 5. cikkének (4) pontja kimondja, hogy a Bizottság az említett rendelet I. és II., illetve III. mellékletét a műszaki fejlődéshez „igazítja”. (
54
)Az 1072/2009 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése, 4. cikke (4) bekezdésének második albekezdése és 5. cikkének (4) bekezdése mind azt írják elő, hogy a Bizottságnak – amikor a szóban forgó elemeket a műszaki fejlődéshez „igazítja” – az e rendelet 15. cikkének (2) bekezdésében említett ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárásnak megfelelően kell eljárnia. Az említett eljárás értelmében, amelyet a 2006/512/EK tanácsi határozattal (
55
) módosított 1999/468/EK tanácsi határozat (
56
) 5a. cikkének (1)–(4) bekezdése határoz meg, az adott bizottságnak – jelen esetben a közúti szállítási bizottságnak – a szavazatára (
57
) van szükség.
81.
Mivel az 1072/2009 rendelet egyik rendelkezése sem hatalmazza fel a Bizottságot arra, hogy olyan aktust fogadjon el, amely pontosítja a kabotázsművelet fogalmát vagy a „hét napon belül három kabotázs” szabályt, az említett rendelet egyik rendelkezése sem írja elő, hogy a szóban forgó aktusokat a közúti szállítási bizottságban szavazásra bocsássák. Kétség sem férhet hozzá, hogy az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás vagy bármely más eljárás, amely szerint valamely bizottság szavazatára van szükség, (
58
) nem vonatkozik a Kérdések és válaszok dokumentum elfogadására. Ezt a Bizottság írásbeli észrevételeiben maga is elismerte. (
59
)
82.
Ezenfelül a közúti szállítási bizottság eljárási szabályzata (
60
) 2. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy az egyes ülésekhez készült napirendben „meg kell különböztetni” egyfelől „azon intézkedések tervezetét, [amelyeket] a bizottságnak véleményeznie kell az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban”, másfelől „az olyan egyéb kérdéseket, amelyek információkérés vagy egyszerű eszmecsere céljából kerülnek a bizottság elé”.
83.
Az iratokból kiderül, hogy a kabotázsművelet fogalmának értelmezése a közúti szállítási bizottság két ülésének napirendjén szerepelt. Ezeket az üléseket 2009. november 17‑én és 2010. október 25‑én tartották. Az egyes üléseken a kérdést csupán megvitatták. (
61
) Szavazásra nem került sor. (
62
) Ez arra utal, ahogyan azt a tárgyaláson a Dán Királyság állította, hogy a kérdés a közúti szállítási bizottság eljárási szabályzata 2. cikkének (2) bekezdésében említett „egyéb kérdések” egyike volt, amelyek „információkérés vagy egyszerű eszmecsere céljából kerülnek a bizottság elé”.
84.
Következésképpen, a kabotázsművelet fogalmának a Kérdések és válaszok dokumentumban szereplő meghatározása, amelyet a tagállamok többsége korántsem fogadott el, nem több, mint az említett fogalom Bizottság
szerinti értelmezése.
85.
Megjegyzem továbbá, hogy ha az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárást kellett volna alkalmazni, az, hogy a közúti szállítási bizottság megszavazza a kabotázsművelet fogalmának a Bizottság szerinti értelmezését, önmagában nem tette volna azt az értelmezést a tagállamokra nézve kötelezővé. Ennek oka, hogy a 2006/512 határozattal módosított 1999/468 határozat 5a. cikkének (3) bekezdése értelmében ennek érdekében további lépéseket kell tenni. (
63
)
86.
Harmadszor, hangsúlyozom, hogy a 2017. évi javaslat hatásvizsgálatában a Bizottság maga ismerte el, hogy a Kérdések és válaszok dokumentum „jogilag nem kötelező érvényű”. (
64
) Ezt a Bizottság képviselői a szóbeli tárgyaláson megismételték. (
65
)
87.
Következésképpen a Kérdések és válaszok dokumentum véleményem szerint nem tekinthető a tagállamokra nézve kötelező erejűnek.
88.
Ebből következik, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a Dán Királyság nem teljesítette az 1072/2009 rendelet 2. cikkének 6. pontjából és 8. cikkéből eredő kötelezettségeit.
V. Végkövetkeztetés
89.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1)
utasítsa el a keresetet, és
2)
az Európai Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	Az ilyen szolgáltatások nyújtásához csupán a fuvarozó székhelye szerinti tagállam által kiállított uniós engedélyre és – amennyiben a járművezető harmadik ország állampolgára – valamely tagállam által kiállított járművezetői igazolványra van szükség. Lásd a nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályairól szóló, 2009. október 21‑i 1072/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (átdolgozás) (HL 2009. L 300., 72. o.) 3. és 5. cikkét.
(
3
)	Lásd: Study contract on the Ex‑post evaluation of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009], 2015. december (a továbbiakban: 2015. évi Ricardo‑tanulmány) 31. o.; elérhető a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján.
(
4
)	Lásd: az EU közúti fuvarozási piacához való hozzáférésről szóló 1072/2009/EK rendelet és [az 1071/2009 rendelet] 2016. október 28‑i bizottsági REFIT utólagos értékelése (a továbbiakban: az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése) (SWD(2016) 350 final), 21. o.; elérhető a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján.
(
5
)	2015‑ben Dániában a kabotázs részaránya kissé meghaladta az összes nemzeti közúti árufuvarozási műveletek 3%‑át, amely megfelel az uniós átlagnak (lásd: An Overview of the EU Road Transport Market in 2015, 2017. májusi tanulmány 10. o., elérhető a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján).
(
6
)	A jogellenes kabotázs Dániában nem éri el a kabotázsműveletek 1%‑át (lásd: Study to the support the impact assessment for the revision of Regulation (EC) No 1071/2009 and [Regulation No 1072/2009], 2017. április, elérhető a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján; az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése, 11. o.).
(
7
)	Lásd: az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése, 28. o.; a 2015. évi Ricardo‑tanulmány, 302. o., amely szerint, habár „nehéz […] konkrét adatot találni”, „az általános vélekedés szerint Európában Dániában a legmagasabb a járművezetők bérszintje”.
(
8
)	Cabotagevejledning gældende fra den 14. maj 2010. En vejledning om cabotagereglerne i Europaparlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel.
(
9
)	5703/13. sz. EU Pilot eljárás.
(
10
)	Az említett dokumentum címe a következő: „The new cabotage regime under [Regulation No 1072/2009] – Questions & Answers”. Elérhető a következő címen: https://ec.europa.eu/transport/modes/road/haulage_en.
(
11
)	Lásd az 1072/2009 rendelet 19. cikkének második bekezdését.
(
12
)	Lásd: a Bizottság 2014. április 14‑i jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az uniós közúti szállítási piac helyzetéről (a továbbiakban: az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló jelentés), COM(2014) 222 final, 18. o.
(
13
)	Kabotázsműveletek a fogadó tagállamban csak akkor végezhetők, ha a nemzetközi szállítás során szállított minden árut kirakodták, és a jármű üres. Tulajdonképpen az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a „[…] közúti árufuvarozóknak engedélyezik, hogy ugyanazzal a gépjárművel […] legfeljebb három kabotázsműveletet hajtsanak végre […] azt követően, hogy a beérkező nemzetközi fuvar során szállított áruk megérkeztek a rendeltetési helyükre” (kiemelés tőlem).
(
14
)	Kiemelés tőlem.
(
15
)	Kiemelés tőlem.
(
16
)	Ennek oka, hogy valamely rendelet hatálybalépése és alkalmazása független bármely nemzeti jogi rendelkezés elfogadásától (1973. október 10‑iVariola ítélet, 34/73, EU:C:1973:101, 10. pont).
(
17
)	2012. november 15‑iAl‑Aqsa kontra Tanács és Hollandia kontra Al‑Aqsa ítélet, C‑539/10 P és C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 86. pont.
(
18
)	1979. szeptember 27‑iEridania ítélet, 230/78, EU:C:1979:216, 34. pont; 2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 40. pont; 2012. október 25‑iKetelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 35. pont.
(
19
)	Lásd: Adam, R. és Tizzano, A., Manuale di diritto dell’Unione europea, 4. kiadás, Giappichelli, 2016., 167. o.; Isaac, G. és Blanquet, M., Droit général de l’Union européenne, 10. kiadás, Sirey, 2012., 447. o.; Kovar, R., „Le règlement est directement applicable dans tout État membre: certes mais encore” in: De Grove‑Valdeyron, N. és Blanquet, M. (szerk.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, L. G. D. J., 2012., 355–372. o. (362. o.).
(
20
)	2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 41. pont; 2012. október 25‑iKetelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 36. pont; 2017. március 30‑iLingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 18. pont.
(
21
)	2017. március 30‑iLingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 19. pont.
(
22
)	A kabotázst illetően az 1072/2009 rendeletben a nemzeti jogra való hivatkozás a fuvarozási szerződésre irányadó feltételekre, a közúti járművek tömegére és méreteire, bizonyos árukategóriák szállítására vonatkozó követelményekre, a vezetési és pihenőidőkre, továbbá a fuvarozási szolgáltatásokra vonatkozó hozzáadottérték‑adóra (9. cikk); valamint a szankciókra (16. cikk és IV. fejezet) vonatkozik. A nemzeti jogra való fenti hivatkozások a kabotázsműveletek fogalmára vagy számítására nem vonatkoznak.
(
23
)	Lásd: Hartley, T. C., The Foundations of European Union Law. An Introduction to the Constitutional and Administrative Law of the European Union, 8. kiadás, Oxford University Press, 2014., 217. o.: „there may be cases in which, though the regulation does not expressly require implementation, it may impliedly permit it. This would be the case where the terms of the regulation are rather vague and provision for its detailed application is desirable. It appears that in such a case national measures will be permissible, provided they are not incompatible with the provisions of the regulation”.
(
24
)	Az állatoknak a szállítás és a kapcsolódó műveletek közbeni védelméről, valamint a 64/432/EGK és a 93/119/EK irányelv és a 1255/97/EK rendelet módosításáról szóló, 2004. december 22‑i tanácsi rendelet (HL 2005. L 3., 1. o.; helyesbítés: HL 2017. L 226., 31. o.).
(
25
)	2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 48. és 50. pont; vö. 2008. május 8‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑491/06, EU:C:2008:263, 38–40. pont.
(
26
)	Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.).
(
27
)	E szankciók közé tartozik a „közigazgatási bírság fizetése”, „olyan összeg megfizetése, amely a jogtalanul szerzett vagy kicsalt összeget […] meghaladja”, valamint az „[uniós] szabályok által nyújtott előny teljes vagy részleges megvonása”.
(
28
)	Éppen ellenkezőleg: a 2988/95 rendelet 2. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy az „[uniós] jog meghatározza azon közigazgatási intézkedések és szankciók természetét és alkalmazási körét, amelyek a szóban forgó szabályok megfelelő alkalmazásához szükségesek, […]” (kiemelés tőlem).
(
29
)	2010. október 28‑iSGS Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 36. és 40–43. pont). Mivel, ahogy azt korábban megemlítettük, a 2988/95 rendelet 2. cikkének (3) bekezdése kimondja, hogy az uniós jog határozza meg az alkalmazandó szankciókat, a tagállamok csak abban az esetben fogadhatnak el a szankciókra vonatkozóan rendelkezéseket, ha maga az uniós jogalkotó az adott területen nem fogadott el rendelkezéseket. Megjegyzem, hogy a tagállami kötelezettség az EUMSZ 325. cikken alapul, amely előírja, hogy a tagállamok kötelesek küzdeni az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás ellen, valamint a jóhiszemű együttműködésre vonatkozó EUSZ 4. cikk (3) bekezdésén.
(
30
)	1978. január 31‑iZerbone ítélet, 94/77, EU:C:1978:17, 27. pont (kiemelés tőlem).
(
31
)	2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 48. pont (kiemelés tőlem). Lásd: a fenti 42. pont.
(
32
)	2010. október 28‑iSGS‑Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 36. pont (kiemelés tőlem). Lásd: a fenti 43. pont.
(
33
)	Lásd: az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése, 9. és 21. o.
(
34
)	Lásd: 2015. évi Ricardo‑tanulmány, 228. o; valamint a 2014. február 5‑i AECOM‑jelentés, Task B: Analyse the State of the European Road Haulage Market, Including an Evaluation of the Effectiveness of Controls and the Degree of Harmonisation (a továbbiakban: AECOM‑jelentés), 60. o.; elérhető a Bizottság Mobilitáspolitikai és Közlekedési Főigazgatóságának honlapján.
(
35
)	Lásd: 2015. évi Ricardo‑tanulmány, 100. és 101. o..
(
36
)	Lásd: az 1072/2009 rendelet utólagos értékelése. 32. lábjegyzet, amely szerint „Finnországban minden berakodási és kirakodási művelet egy‑egy kabotázsműveletnek minősül”. Azonban a Bizottság indokolással ellátott véleményének elfogadását követően Finnország a szóban forgó jogszabályát módosította. Lásd: az [1071/2009] rendelet és az [1072/2009] rendelet ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló, európai parlamenti és tanácsi rendeletjavaslatot kísérő 2017. május 31‑i hatásvizsgálat (a továbbiakban: a 2017. évi bizottsági javaslat hatásvizsgálata) (SWD(2017) 194 final) 1. részének 80. lábjegyzetét.
(
37
)	A németországi, a belgiumi és a lengyelországi helyzet tekintetében lásd: 2015. évi Ricardo‑tanulmány, 228. o.
(
38
)	Lásd: AECOM‑jelentés, 61. o.
(
39
)	Lásd: az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló jelentés, 18. o.
(
40
)	Lásd: az [1071/2009] rendelet és az [1072/2009] rendelet ágazati fejleményekre tekintettel történő módosításáról szóló, európai parlamenti és tanácsi rendeletről szóló, 2017. május 31‑i bizottsági javaslat (a továbbiakban: 2017. évi bizottsági javaslat) (COM(2017) 281 final). Az említett javaslat mindezidáig nem vezetett el az 1072/2009 rendelet módosításáig.
(
41
)	Kiemelés tőlem.
(
42
)	A 2017. évi bizottsági javaslat 2. cikke 5. pontjának a) pontja értelmében az 1072/2009 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése helyébe a következő szöveg lépne: „amint egy másik tagállamból vagy harmadik országból a fogadó tagállamba irányuló beérkező nemzetközi fuvarozás keretében szállított árut kézbesítették, az (1) bekezdésben említett fuvarozók jogosultak ugyanezzel a járművel, illetve járműszerelvény esetében ugyanazon jármű gépjárművével kabotázsműveleteket végezni a fogadó tagállamban vagy az azzal szomszédos tagállamokban. A kabotázsművelet keretében az utolsó kirakodásra a fogadó tagállamban a beérkező nemzetközi fuvarozás keretében végzett legutolsó kirakodástól számított 5 napon belül kerül sor” (kiemelés tőlem).
(
43
)	A Tweede Kamer der Staten‑Generaal (képviselőház, Hollandia) kijelentette, hogy „egyes parlamenti csoportoknak lényegi kifogásaik vannak […] a jelenlegi javaslat azon rendelkezésével szemben, miszerint a kabotázs időszakán belül korlátlan számú megállás lehetséges, mivel az inkább kiterjeszti, mintsem korlátozza a kabotázst”. Megjegyezte továbbá, hogy „öt egymás utáni nap olyan »kabotázsláncot« hoz létre, [amelyre] egy türelmi időszak megoldást jelenthet” (lásd: 2017. július 20‑i 11446/17. sz. tanácsi dokumentum, 11. o., a holland képviselőház véleménye a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról). Hasonlóképpen, a Senato della Repubblica (köztársasági szenátus, Olaszország) azt javasolta, hogy öt napról három napra csökkentsék azt az időszakot, amely alatt a nem honos fuvarozók korlátlan számú kabotázsműveletet végezhetnek (lásd: 2017. szeptember 12‑i 12024/17. sz. tanácsi dokumentum, 10. o., az olasz szenátus véleménye a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról). Ezenfelül a Bundesrat (szövetségi tanács, Ausztria) kifejtette, hogy „határozottan ellenzi azt a szabályt, amely nem korlátozza az elvégzendő fuvarozást, hanem csak az időbeli korlátozásra helyezi a hangsúlyt, mivel ez egy kvázi folyamatos kabotázst tenne lehetővé […] a nemzeti piacról ki‑ majd oda visszairányuló, rakománnyal megrakott szállítás révén” (lásd: 2017. szeptember 28‑i 12600/17 tanácsi dokumentum, 6. o., az osztrák szövetségi tanács véleménye a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról). E dokumentumok mindegyike elérhető az EUR‑Lex weboldalán, a 2017. évi bizottsági javaslattal együtt.
(
44
)	2004. október 14‑iBizottság kontra Hollandia ítélet, C‑113/02, EU:C:2004:616, 19. pont; 2010. október 28‑iSGS Belgium és társai ítélet, C‑367/09, EU:C:2010:648, 40. pont; 2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 51. pont; 2017. március 30‑iLingurár ítélet, C‑315/16, EU:C:2017:244, 29. pont.
(
45
)	2011. december 21‑iDanske Svineproducenter ítélet, C‑316/10, EU:C:2011:863, 52. pont. Arra vonatkozóan, hogy az arányossági teszt esetleg magában foglalna egy olyan harmadik lépést, amely előírja, hogy amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé hátrányosat kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (2017. március 22‑iEuro‑Team és Spirál‑Gép ítélet, C‑497/15 és C‑498/15, EU:C:2017:229, 40. pont), lásd: Martinico, G. és Simoncini, M., „An Italian Perspective on the Principe of Proportionality”, in: Vogenauer, S. és Weatherill, S. (szerk.), General Principles of Law. European and Comparative Perspectives, Hart Publishing, 2017, 221–241. o. Martinico és Simoncini szerint „the [Court] rarely reaches the third step of the test and this means that »the matter is settled by going through the levels of appropriateness (suitability) and necessity«” (227. o.).
(
46
)	Lásd az 1072/2009 rendelet (5) preambulumbekezdését.
(
47
)	Lásd az 1072/2009 rendelet (6) preambulumbekezdését.
(
48
)	2014‑ben ez az értékelés az uniós közúti szállítási piac helyzetéről szóló jelentésben testesült meg (lásd: 1. o.).
(
49
)	Lásd: a nemzetközi közúti árufuvarozási piachoz való hozzáférés közös szabályairól szóló, európai parlamenti és tanácsi rendeletre (átdolgozás) vonatkozó javaslatot kísérő, a Bizottság által 2007. július 6‑án ismertetett hatásvizsgálat (SEC(2007) 635), 19. pont. Ezt a lehetőséget azért nem fogadták el, mert „a kabotázs piacának jelentős kiterjesztését jelentené, és nagyon közel állna a kabotázs teljes liberalizálásához”, csökkentve ezzel a szállítási költségeket, növelve a kabotázs mértékét, továbbá eltolva ezzel a munkahelyeket azokba a tagállamokba, amelyekben a munkaerő alacsonyabb költségekkel jár. Ez a lehetőség „jelentős hatással” járt volna, és ezért „alaposabb elemzést” igényel, amely meghaladta a Bizottság által végzett „egyszerűsítési gyakorlat kereteit” (32. o.).
(
50
)	Lásd: fenti 55. pont.
(
51
)	Lásd: fenti 10. lábjegyzet. A Bizottság, amikor a tárgyaláson erről kérdezték, jelezte, hogy a Kérdések és válaszok dokumentumot a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülése után pár nappal tette közzé.
(
52
)	Kiemelés tőlem.
(
53
)	A Bizottság írásbeli észrevételei szerint „a Bizottság szolgálatai több mint hat évvel ezelőtt közzétették a kabotázsművelet [fogalmára vonatkozó], valamennyi tagállamra nézve kötelező érvényű értelmezésüket, miután a tagállamokkal ezt az értelmezést megvitatták. Ezért egyértelmű volt, hogy a Bizottság kötelezettségszegési eljárást fog indítani minden olyan tagállammal szemben, amely [ettől az értelmezéstől] eltér”. Megint csak a Bizottság írásbeli észrevételei szerint „a [közúti szállítási bizottság] közösen elfogadta” a kabotázsművelet fogalmának azon értelmezését, amely a Kérdések és válaszok dokumentumban szerepel.
(
54
)	Az 1072/2009 rendelet I. melléklete az uniós engedély és a járművezetői igazolvány biztonsági jellemzőire vonatkozik, a II. melléklet az uniós engedély mintáját határozza meg, míg a III. melléklet a járművezetői engedély mintáját írja elő.
(
55
)	Az 1999/468 határozat módosításáról szóló, 2006. július 17‑i tanácsi határozat (HL 2006. L 200., 11. o.). Meg kell említenem, hogy a Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról szóló, 2011. február 16‑i 182/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2011. L 55., 3. o.) hatályon kívül helyezte az 1999/468 határozatot és annak helyébe lépett. A 182/2011 rendelet azonban nem alkalmazandó, mivel azt azelőtt fogadták el, hogy a Kérdések és válaszok dokumentumot a Bizottság honlapján, a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülése után pár nappal közzétették volna. Mindenesetre a 182/2011 rendelet 12. cikkének második bekezdése értelmében „az [1999/468 határozat] 5a. cikkének joghatásait fenn kell tartani az e cikkre hivatkozó, meglévő alap‑jogiaktusok alkalmazásában”, mint az 1072/2009 rendelet 15. cikkének (2) bekezdése esetében.
(
56
)	A Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i tanácsi határozat (HL 1999. L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.).
(
57
)	A közúti szállítási bizottságot a közúti közlekedésben használt menetíró készülékekről szóló, 1985. december 20‑i 3821/85/EGK tanácsi rendelet 18. cikkének (1) bekezdése hozta létre (HL 1985. L 370., 8. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 1. kötet, 227. o.). Az 1072/2009 rendelet 15. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a bizottság feladata, hogy a Bizottságot segítse. E tekintetben lásd még a Bizottság komitológiai nyilvántartását, amely elérhető a következő címen: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20.
(
58
)	A 2006/512 határozattal módosított 1999/468 határozat 4. és 5. cikkében szereplő irányítóbizottsági eljáráshoz, illetve szabályozási bizottsági eljáráshoz hasonlóan. Az 1072/2009 rendelet ezen eljárások egyikét sem említi.
(
59
)	A Bizottság írásbeli észrevételei szerint a kabotázsművelet fogalmának értelmezése „nem [lett] hivatalos szavazásra bocsátva (ami jogilag nem is volt kötelező)” (kiemelés tőlem).
(
60
)	Az említett eljárási szabályzat elérhető a Bizottság komitológiai nyilvántartásában, amely elérhető a következő címen: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=List.list&page= 20.
(
61
)	Tulajdonképpen a közúti szállítási bizottság 2009. november 17‑i ülésének jegyzőkönyve szerint a szóban forgó bizottság „megvitatott” az 1072/2009 rendelet 2010. május 14‑től alkalmazandó 8. cikkére vonatkozó különböző kérdéseket, így például a „hét napon belül három kabotázs” szabályt. Hasonlóképpen, a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésének jegyzőkönyve megemlíti, hogy a szóban forgó bizottság „megvitatott” olyan kérdéseket, amelyek azután merültek fel, hogy az 1072/2009 rendelet 8. cikk alkalmazandóvá vált, egyebek mellett annak kérdését, hogy valamely kabotázsművelet hány berakodási és kirakodási helyet érinthet.
(
62
)	Meg kell még jegyeznem, hogy ha a közúti szállítási bizottság szavazott volna a 2009. november 17‑i ülésen, akkor a kabotázsművelet fogalmának olyan értelmezését kellett volna elfogadnia, amely eltér a Kérdések és válaszok dokumentumban meghatározottaktól. A szóban forgó ülés jegyzőkönyvéhez ugyanis a Kérdések és válaszok dokumentum azon első változatát csatolták, amely szerint „[valamely kabotázs‑] művelet adott esetben több berakodási pontot vagy több szállítást is magában foglalhat” (kiemelés tőlem). Más szavakkal: a Bizottság csak miután az 1072/2009 rendelet 8. cikke 2010. május 14‑én alkalmazandóvá vált, jutott arra a véleményre, amely a közúti szállítási bizottság 2010. október 25‑i ülésének jegyzőkönyvében és a Kérdések és válaszok dokumentumban is szerepel, miszerint „adott esetben több berakodási helyet, több szállítási helyet vagy akár több berakodási és szállítási helyet is magában foglalhat” (kiemelés tőlem).
(
63
)	A Bizottságnak a Kérdések és válaszok dokumentum tervezetét be kellett volna nyújtania a Parlamenthez és a Tanácshoz, és a kettő közül bármelyik ellenezhette volna a szóban forgó tervezetet. A Bizottság csak akkor fogadta volna el a Kérdések és válaszok dokumentumot, ha a három hónapos határidő alatt sem a Parlament, sem a Tanács nem ellenezte volna a szóban forgó dokumentumot.
(
64
)	Lásd: a 2017. évi bizottsági javaslat hatásvizsgálata, 25. o.
(
65
)	A szóbeli tárgyaláson a Bizottság képviselői kimondták, hogy mivel a Kérdések és válaszok dokumentumot a tagállamokkal való tárgyalást követően tették közzé a Bizottság honlapján, elvárták, hogy minden tagállam kövesse a kabotázs fogalmának a Kérdések és válaszok dokumentumban szereplő értelmezését. A képviselő továbbá azt állította, hogy habár ez az értelmezés „nem volt jogilag kötelező érvényű”, a Bizottság biztosítani akarta, hogy ezt az értelmezést alkalmazzák, és ezért kötelezettségszegési eljárást indít minden olyan tagállammal szemben, amely a kabotázsművelet fogalmának ettől eltérő értelmezését alkalmazza.