DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
1er août 2024 (*)
« Recours en annulation – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Appréciations formulées dans les motifs – Actes insusceptibles de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑1084/23,
Sulberg Services Ltd, établie à Road Town, Tortola (Îles Vierges britanniques), représentée par Me H. Sbert Pérez, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par M. A. Limonet et Mme P. Mahnič, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de Mme O. Porchia, présidente, MM. L. Madise et P. Nihoul (rapporteur), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Sulberg Services Ltd, demande l’annulation de la décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104), et du règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en ce qu’ils comportent la mention « Anastasia Ignatova était officiellement propriétaire du yacht de 85 mètres ‘Valerie’, d’une valeur de 140 millions de dollars US (plus de 10 milliards de roubles), par l’intermédiaire d’une entreprise des Îles Vierges britanniques dénommée Delima Services [Ltd] » (ci-après la « mention litigieuse ») dans l’exposé des motifs (no 923) d’inscription du nom de Mme Anastasia Ignatova sur les listes contenues dans l’annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), et dans l’annexe I du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6) (ci-après, prises ensemble, les « listes concernant les mesures restrictives »).
Antécédents du litige
2        La requérante, anciennement Delima Services Ltd, est une société établie aux Îles Vierges britanniques.
3        Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision no 2014/145 et le règlement no 269/2014 dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
4        Le 14 mars 2022, la Dirección General de la Marina Mercante (direction générale de la Marine marchande, Espagne) a ordonné la saisie provisoire du yacht « Valerie » pour le temps nécessaire afin de recueillir les informations opportunes pour vérifier si celui-ci était sous la propriété, la détention ou le contrôle d’une personne physique ou morale inscrite sur les listes  concernant les mesures restrictives.
5        Le 8 avril 2022, compte tenu de l’aggravation de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/582 modifiant la décision no 2014/145 (JO 2022, L 110, p. 55) et le règlement d’exécution (UE) 2022/581 mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3).
6        La décision no 2022/582 et le règlement d’exécution no 2022/581 ont, notamment, ajouté Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives pour les motifs suivants (no 923) :
« Anastasia Ignatova est la belle-fille de Sergei Chemezov, qui est le PDG de la société d’État russe Rostec (société d’État d’aide au développement, à la production et à l’exportation de technologies russes et de produits industriels de haute technologie).
En tant que belle-fille de Sergei Chemezov, elle détient d’importants actifs qui ont un lien avec lui, par l’intermédiaire de sociétés offshore. Anastasia Ignatova détient officiellement le yacht de 85 mètres ‘Valerie’, d’une valeur de 140 millions de dollars US (plus de 10 milliards de roubles), par l’intermédiaire d’une entreprise des Îles Vierges britanniques dénommée Delima Services [Ltd]. En outre, elle est la bénéficiaire de sociétés offshore disposant de centaines de millions de dollars d’actifs.
Anastasia Ignatova est associée à une personne physique (son beau-père) qui figure sur la liste des personnes faisant l’objet de mesures restrictives eu égard aux actions qui menacent ou compromettent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. »
7        Le 20 juin 2022, le Secretaria General de Transportes y Movilidad del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (Secrétariat général aux Transports et à la Mobilité du ministère des Transports, de la Mobilité et de la Planification urbaine, Espagne) a rejeté la réclamation qui avait été introduite par la requérante à l’encontre de la décision visée au point 4 ci-dessus et a confirmé la saisie provisoire du yacht « Valerie », au motif qu’il résultait des listes concernant les mesures restrictives que Mme Ignatova était, par l’intermédiaire de la requérante, la propriétaire dudit yacht.
8        Le 21 juin 2022, la direction générale de la Marine marchande a ordonné l’immobilisation du yacht « Valerie », au motif qu’il s’agissait d’une ressource économique sous la propriété, la détention ou le contrôle d’une personne physique ou morale inscrite sur les listes concernant les mesures restrictives.
9        Le 18 novembre 2022, la requérante a formé un recours devant la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (chambre du contentieux administratif de la Cour supérieure de justice de Madrid, Espagne) dirigé contre la décision du Secrétariat général aux Transports et à la Mobilité du ministère des Transports, de la Mobilité et de la Planification urbaine visée au point 7 ci-dessus au motif que la saisie du yacht « Valerie » était illégale, dès lors que Mme Ignatova n’était plus la propriétaire dudit yacht et que la saisie provisoire ne pouvait pas se fonder sur l’exposé des motifs figurant dans les listes concernant les mesures restrictives.
10      Le 23 janvier 2023, le Secrétariat général aux Transports et à la Mobilité du ministère des Transports, de la Mobilité et de la Planification urbaine a rejeté la réclamation de la requérante contre la décision visée au point 8 ci-dessus et a confirmé l’immobilisation du yacht « Valerie ».
11      Le 16 mars 2023, la requérante a demandé au Conseil, sur le fondement de l’article 14 du règlement no 269/2014, de supprimer du résumé des motifs justifiant l’inscription de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives le fait qu’elle était la propriétaire du yacht « Valerie ». En effet, selon la requérante, ce yacht n’appartenait pas à Mme
Ignatova, mais à la requérante elle-même dont le bénéficiaire effectif était A à qui, le 23 juillet 2021, Mme Ignatova avait cédé, par l’intermédiaire de plusieurs sociétés, l’intégralité des actions de la requérante.
12      Le 7 juin 2023, la requérante a formé un recours devant la chambre du contentieux administratif de la Cour supérieure de justice de Madrid dirigé contre la décision du Secrétariat général aux Transports et à la Mobilité du ministère des Transports, de la Mobilité et de la Planification urbaine visée au point 10 ci-dessus au motif que l’immobilisation du yacht « Valerie » était illégale, Mme Ignatova n’étant plus la propriétaire dudit yacht de sorte que son immobilisation ne pouvait pas se fonder sur l’exposé des motifs figurant dans les listes concernant les mesures restrictives.
13      Le 20 juin 2023, par l’avis à l’attention de certaines personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision no 2014/145 et par le règlement no 269/2014 (JO 2023, C 217, p. 9), le Conseil a informé notamment Mme Ignatova qu’il envisageait de maintenir les mesures restrictives prises à son encontre sur la base de nouveaux motifs.
14      Le 17 juillet 2023, la requérante a formé un recours en carence (affaire T‑409/23), sur le fondement de l’article 265 TFUE, visant à faire constater que le Conseil s’était illégalement abstenu de modifier les motifs d’inscription du nom de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives.
15      Le 21 août 2023, par un avis à l’attention de certaines personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision no 2014/145 et par le règlement no 269/2014 (JO 2023, C 295, p. 3), le Conseil a informé Mme Ignatova qu’il avait reçu des informations qui seraient examinées dans le cadre du réexamen annuel des mesures restrictives.
16      Le 13 septembre 2023, le Conseil a adopté les actes attaqués. Dans ceux-ci, le Conseil a modifié les motifs justifiant l’inscription de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives. Du fait de cette modification, Mme Ignatova n’est plus décrite comme la propriétaire du yacht « Valerie », mais comme l’ancienne propriétaire de celui-ci. Plus particulièrement, dans l’exposé des motifs d’inscription de son nom sur les listes concernant les mesures restrictives, la phrase « Anastasia Ignatova détient officiellement le yacht de 85 mètres ‘Valerie’, d’une valeur de 140 millions de dollars US (plus de 10 milliards de roubles), par l’intermédiaire d’une entreprise des Îles Vierges britanniques dénommée Delima Services [Ltd] » a été remplacée par la mention litigieuse.
17      Le 15 septembre 2023, le Conseil a informé la requérante que, à la suite de la demande de modification du résumé des motifs, les motifs d’inscription de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives avaient été modifiés.
18      Le 26 septembre 2023, dans le cadre des procédures visées aux points 9 et 12 ci-dessus, la requérante a informé la chambre du contentieux administratif de la Cour supérieure de justice de Madrid du changement opéré par le Conseil, dans les actes attaqués, en ce qui concerne les motifs d’inscription de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives.
19      Le 6 octobre 2023, la requérante a communiqué à la direction générale de la Marine marchande la modification opérée par le Conseil, dans les actes attaqués, en ce qui concerne les motifs d’inscription de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives et lui a demandé de révoquer l’immobilisation du yacht « Valerie ».
20      Le 15 novembre 2023, la requérante a introduit le présent recours.
Faits postérieurs à l’introduction du recours
21      Par ordonnance du 13 mars 2024, Sulberg Services/Conseil (T‑409/23, non publiée, EU:T:2024:168), le Tribunal a constaté que la prise de position du Conseil, intervenue le 13 septembre 2023 avec l’adoption des actes attaqués, avait fait disparaître, postérieurement à l’introduction du recours en carence visé au point 14 ci-dessus, son objet. Dès lors, pour le Tribunal, il n’y avait plus lieu de statuer sur ce recours.
Conclusion des parties
22      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de :
–        annuler partiellement les actes attaqués en ce qu’ils comportent la mention litigieuse ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
23      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
24      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque, par acte séparé, le défendeur demande au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité du recours ou l’incompétence du Tribunal sans engager le débat au fond, celui-ci doit statuer sur la demande dans les meilleurs délais.
25      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
26      Dans son exception d’irrecevabilité soulevée par acte séparé sur le fondement de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Conseil fait valoir que le recours est irrecevable au motif qu’il est dirigé contre des actes insusceptibles de recours. Plus précisément, le Conseil soutient que seul le dispositif d’un acte est susceptible de faire l’objet d’une demande en annulation. Si, dans des circonstances exceptionnelles, les motifs d’un acte pourraient aussi faire l’objet d’un recours, ces circonstances ne seraient toutefois pas satisfaites en l’espèce.
27      La requérante conteste cette exception d’irrecevabilité.
28      Il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 263, paragraphe 1, TFUE, les actes susceptibles de faire l’objet d’un recours sont ceux « destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers ». Pour déterminer si des actes présentent un tel caractère, il y a lieu de s’attacher à leur substance. Ainsi, selon la jurisprudence, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation, les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51).
29      Par ailleurs, la jurisprudence indique que seul le dispositif d’un acte est susceptible de produire des effets juridiques et, par conséquent, de faire grief tandis que les appréciations formulées dans les motifs d’un acte ne peuvent pas faire, en tant que telles, l’objet d’un recours en annulation et peuvent être soumises au contrôle de légalité du juge de l’Union seulement, dans les cas où, d’une part, elles constituent le support nécessaire du dispositif dudit acte ou, d’autre part, elles sont susceptibles, à tout le moins, de modifier la substance de ce qui a été décidé dans le dispositif (voir, en ce sens, ordonnance du 28 janvier 2004, Pays-Bas/Commission, C‑164/02, EU:C:2004:54, point 21 ; arrêt du 1er juillet 2009, KG Holding e.a./Commission, T‑81/07 à T‑83/07, EU:T:2009:237, point 46 et jurisprudence citée, et ordonnance du 7 septembre 2022, Prigozhin/Conseil, T‑75/22, non publiée, EU:T:2022:534, point 21).
30      En l’espèce, il ressort du point 33 de la requête et des conclusions en annulation que le recours ne vise pas l’annulation des actes attaqués en ce que, dans leur dispositif, ils imposent des mesures restrictives à l’encontre de Mme Ignatova, mais uniquement en ce que, dans l’exposé des motifs, ils comportent la mention litigieuse.
31      À cet égard, il y a lieu de rappeler que les actes attaqués ont pour objet d’inscrire Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives. Les dispositifs des actes attaqués prévoient, à cet effet, que les listes concernant les mesures restrictives figurant à l’annexe de la décision no 2014/145 et à l’annexe I du règlement no 269/2014 sont modifiées conformément aux annexes respectives des actes attaqués. Avec l’adoption des actes attaqués, le Conseil a modifié l’exposé des motifs d’inscription de Mme
Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives. Du fait de cette modification, Mme
Ignatova n’est plus décrite comme la propriétaire du yacht « Valerie », mais comme l’ancienne propriétaire de celui-ci.
32      Or, comme le reconnaît la requérante elle-même au point 8 de ses observations du 29 mars 2024, la mention litigieuse constitue seulement l’une des raisons invoquées par le Conseil pour maintenir le nom de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives. Cette mention constitue, ainsi, une appréciation formulée dans les motifs des actes attaqués et ne présente pas, par elle-même, le caractère d’un acte faisant grief, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus.
33      Ainsi, la mention litigieuse n’est pas par elle-même susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation tel que celui introduit par la requérante devant le Tribunal sur le fondement de l’article 263 TFUE.
34      À l’encontre de cette conclusion, la requérante soutient que l’annulation des actes attaqués est nécessaire pour contraindre les autorités espagnoles compétentes à révoquer la saisie et l’immobilisation du yacht « Valerie ». En effet, celles-ci considéreraient, de manière erronée, que pour autant que les actes attaqués contiennent une référence au fait que, par le passé, Mme Ignatova était la propriétaire du yacht « Valerie », elles seraient tenues de maintenir en vigueur la saisie et l’immobilisation dudit yacht.
35      À cet égard, il y a lieu de relever que, en l’espèce, les actes attaqués n’ordonnent pas la saisie ou l’immobilisation du yacht « Valerie », mais se limitent à inscrire le nom de Mme Ignatova sur les listes concernant les mesures restrictives. En application de l’article 2 de la décision no 2014/145 et du règlement no 269/2014, tels que modifiés par les actes attaqués, cette inscription implique, pour les autorités nationales, en l’occurrence les autorités espagnoles compétentes, une obligation de geler les fonds et les ressources économiques appartenant à Mme Ignatova. Certes, les actes attaqués font référence, par la mention litigieuse, au fait que, par le passé, cette personne était la propriétaire du yacht « Valerie ». Toutefois, ce bien ne s’y trouve pas identifié comme étant actuellement grevé par un droit de propriété au nom de cette personne. Par ailleurs, il ne s’y trouve pas visé comme étant un bien auquel devraient être appliquées, de manière spécifique et impérative, des mesures telles qu’une saisie ou une immobilisation.
36      Ainsi, l’argument tiré du prétendu usage de la mention litigieuse par les autorités espagnoles pour saisir et immobiliser le yacht « Valerie » ne saurait conduire le juge de l’Union à déclarer invalides, pour cette raison, les actes attaqués.
37      Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’analyser les autres chefs d’irrecevabilité soulevés par le Conseil, il y a lieu de considérer que le présent recours est irrecevable.
Sur les dépens
38      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens.
39      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil, conformément aux conclusions formulées par ce dernier.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Sulberg Services Ltd supportera ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil de l’Union européenne.
Fait à Luxembourg, le 1er août 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
O. Porchia
*      Langue de procédure : l’espagnol.