DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 février 2023 (*)
« Recours en annulation – Clause compromissoire – Programme pour l’environnement et l’action pour le climat (LIFE) – Convention de subvention – Coûts inéligibles reliés à un contrat de sous-traitance – Identification de la partie défenderesse – Irrecevabilité partielle »
Dans l’affaire T‑250/22,
Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, SL (Indetec), établie à Valence (Espagne), représentée par Me J. Navas Marqués, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mmes M. Escobar Gómez et E. Stamate, en qualité d’agents,
Agence exécutive pour le Conseil européen de l’innovation et les PME (Eismea),
représentée par Mmes F. Couplan, V. Roiseux et M. Katrana, en qualité d’agents,
et
Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA),
représentée par MM. I. Ramallo et P. Rosa Plaza, en qualité d’agents, assistés de Mes J. Rivas Andrés et A. Manzaneque Valverde, avocats,
parties défenderesses,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de MM. R. da Silva Passos, président, S. Gervasoni et Mme I. Reine (rapporteure), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur les articles 263 et 272 TFUE, la requérante, Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, SL (Indetec), société espagnole, demande notamment l’annulation de la décision Ares(2022) 1775149 de l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement (CINEA), du 10 mars 2022, par laquelle certains coûts supportés par elle ont été qualifiés de dépenses inéligibles (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le 10 juin 2016, en vue de l’exécution du projet no‑LIFE 15 CCM/ES/000080 « Valorisation of alcoholic wastes to produce H2 to be used in the sustainable generation of electricity » (ci-après le « projet »), l’Union européenne, représentée par l’Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME), le prédécesseur de l’Agence exécutive pour le Conseil européen de l’innovation et les PME (Eismea), a conclu une convention de subvention (ci-après la « convention de subvention ») avec Innotecno Development SL comme bénéficiaire coordinateur du projet. Celui-ci faisait partie d’un consortium composé de cinq membres, parmi lesquels figurait la requérante. Cette dernière est devenue partie contractante à la convention de subvention, en tant que bénéficiaire associée, après avoir signé le « formulaire A 4 ». Le projet s’inscrivait dans le cadre du règlement (UE) no 1293/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à l’établissement d’un programme pour l’environnement et l’action pour le climat (LIFE) et abrogeant le règlement (CE) no 614/2007 (JO 2013, L 347, p. 185).
3        Le 1er avril 2021, en vertu de l’article 15 de la décision d’exécution (UE) 2021/173 de la Commission, du 12 février 2021, instituant la CINEA, l’Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique, l’Agence exécutive européenne pour la recherche, l’Eismea, l’Agence exécutive du Conseil européen de la recherche et l’Agence exécutive européenne pour l’éducation et la culture, et abrogeant les décisions d’exécution 2013/801/UE, 2013/771/UE, 2013/778/UE, 2013/779/UE, 2013/776/UE et 2013/770/UE (JO 2021, L 50, p. 9), d’une part, l’Eismea a succédé à l’EASME et a remplacé cette dernière et, d’autre part, la CINEA a succédé à l’Agence exécutive pour l’innovation et les réseaux (INEA) et a remplacé cette dernière.
4        Toutefois, conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous e), de la décision d’exécution 2021/173, la CINEA a assumé la charge de la mise en œuvre du reliquat des parties du programme LIFE qui relevait précédemment des responsabilités de l’EASME. De plus, selon l’article 16, paragraphe 1, de ladite décision d’exécution, « [e]n cas de transfert de reliquat d’activités entre agences […] conformément à l’article 7, tous les dossiers et tous les engagements juridiques sont automatiquement repris, en vertu de la présente décision, par l’agence instituée par la présente décision » et « [c]ette agence est subrogée dans tous les droits et obligations respectifs ».
5        Après quelques échanges, au cours de la période du 22 juillet 2019 au 19 novembre 2021, entre la requérante et, d’abord, l’EASME, et, ensuite, la CINEA, cette dernière ayant été subrogée dans les droits et les obligations de l’EASME découlant de la convention de subvention à partir du 1er avril 2021, la décision attaquée a été adoptée.
Conclusions des parties
6        La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        dire pour droit qu’elle a correctement appliqué la clause II.9.1 des conditions générales de la convention de subvention ;
–        condamner l’EASME à lui verser la somme de 335 900 euros, en exécution de ses obligations contractuelles découlant de la convention de subvention ;
–        condamner la partie défenderesse aux dépens.
7        Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable en ce qu’il est dirigé contre elle ;
–        condamner la requérante aux dépens.
8        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut au rejet de l’exception d’irrecevabilité et à la condamnation de la Commission aux dépens.
En droit
9        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, de son règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
10      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours en ce qui la concerne, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans ouvrir la phase orale de la procédure.
11      La Commission excipe de l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre elle. En premier lieu, elle estime que, si le recours devait être considéré comme étant fondé sur l’article 263 TFUE, elle n’est pas l’auteur de la décision attaquée et n’a pas participé à son adoption. En outre, elle soutient qu’elle n’est pas chargée d’autoriser des décisions des agences exécutives refusant des paiements ou des subventionnements. Elle souligne que ses fonctions de contrôle sont, d’une part, facultatives et, d’autre part, orientées vers la prévention des irrégularités systémiques dans les procédures des agences exécutives. Elle ajoute que la présence de son logo dans les communications émises par la CINEA ou dans la convention de subvention n’a pas non plus d’incidence à cet égard.
12      En second lieu, selon la Commission, si le recours devait être considéré comme étant fondé sur l’article 272 TFUE, il devrait être relevé que la convention de subvention avait été signée au nom de l’EASME qui possède la personnalité juridique. De plus, elle soutient ne pas avoir participé à l’adoption de la décision attaquée et que la CINEA a agi exclusivement en son nom propre.
13      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante soutient qu’il ressort de la convention de subvention que l’EASME a agi dans le cadre des pouvoirs qui lui avaient été délégués par la Commission. En outre, la clause II.27.9 des conditions générales de la convention de subvention prévoirait que la Commission exerçait les mêmes droits que l’agence en charge de la convention de subvention en ce qui concerne, notamment, les contrôles et les audits du projet. De plus, les coordonnées de la Commission seraient expressément indiquées dans les conditions générales de la convention de subvention.
14      La requérante ajoute que la Commission n’a pas rempli ses obligations et n’a jamais effectué un contrôle sur les actes de l’Eismea et de la CINEA, alors que, selon l’article 11 de la décision d’exécution 2021/173, les agences sont surveillées par la Commission et font rapport périodiquement sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre des programmes ou parties de programmes de l’Union qui leur ont été confiés, selon les modalités et la fréquence précisées dans les décisions portant délégation aux agences instituées par cette décision et adoptées conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 58/2003 du Conseil, du 19 décembre 2002, portant statut des agences exécutives chargées de certaines tâches relatives à la gestion de programmes communautaires (JO 2003, L 11, p. 1).
15      La requérante souligne également que, conformément à l’article 16 de la décision d’exécution 2021/173, lorsque la Commission délègue la mise en œuvre des programmes de l’Union à une agence instituée par cette décision d’exécution, elle conserve un certain nombre de droits.
16      Enfin, la requérante invoque, d’une part, sa confusion « justifiée », ayant durée jusqu’à la signification de l’exception d’irrecevabilité de l’Eismea, quant à la question de savoir quelle autorité européenne était responsable à chaque étape du projet. D’autre part, elle s’appuie sur l’absence de notification, par le bénéficiaire coordinateur du projet et par les autorités responsables, de l’information relative au transfert de compétences au profit de la CINEA.
17      D’emblée, s’agissant de la base juridique du recours, il convient de constater que, dans la partie introductive, dans la partie dédiée à la nature du recours et à la base juridique et dans la conclusion de la requête, il est indiqué que le recours est fondé sur les articles 263 et 272 TFUE. De plus, la requérante ajoute dans la requête qu’elle ne s’opposerait pas à ce que le Tribunal requalifie le présent recours en un recours introduit au titre de l’article 272 TFUE, d’autant plus que, en l’espèce, le Tribunal serait compétent pour statuer en application de cette disposition. Par ailleurs, dans la partie de la requête dédiée à la nature du recours et à la base juridique, la requérante précise que le recours est introduit au titre de l’article 263 TFUE. Elle réitère cette position dans la conclusion de la requête.
18      Dans ces circonstances, il convient d’examiner, dans le cadre de la présente ordonnance, l’exception d’irrecevabilité de la Commission en ce que le recours est dirigé contre elle tant dans l’hypothèse où un tel recours devrait être considéré comme ayant été introduit en vertu de l’article 263 TFUE que dans celle où il devrait être considéré comme ayant été introduit en vertu de l’article 272 TFUE.
19      En premier lieu, dans l’hypothèse où le recours serait fondé sur l’article 263 TFUE, il y a lieu de rappeler, que, en principe, les recours doivent être dirigés contre l’auteur de l’acte attaqué. Cependant, dans certains cas, le Tribunal a constaté que des actes adoptés en vertu de pouvoirs délégués étaient imputables à l’institution délégante, à laquelle il appartenait de défendre l’acte en cause. Il en va notamment ainsi lorsque l’auteur de l’acte n’exerce qu’une compétence consultative, ou bien lorsque l’adoption de la décision dont l’annulation est demandée était subordonnée à un accord préalable de l’institution délégante (ordonnances du 22 juillet 2015, European Children’s Fashion Association et Instituto de Economía Pública/Commission et EACEA, T‑724/14, non publiée, EU:T:2015:550, point 21, et du 23 octobre 2019, Universität Koblenz-Landau/Commission et EACEA, T‑108/18, non publiée, EU:T:2019:768, point 20).
20      À cet égard, premièrement, la décision attaquée a été adoptée par la CINEA et signée par un chef d’unité y travaillant. Cette décision ne comporte aucune mention de ce qu’elle a été adoptée par la Commission.
21      Il en résulte que la Commission n’est pas l’auteur de la décision attaquée.
22      Deuxièmement, il convient de rappeler que, conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous e), de la décision d’exécution 2021/173, la Commission a confié à la CINEA, notamment, la gestion de la mise en œuvre du reliquat des parties du programme LIFE, relevant précédemment des responsabilités de l’EASME, dont relève la convention de subvention. En effet, la Commission a institué la CINEA en vertu de l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 58/2003, au visa duquel ladite décision d’exécution a été adoptée. La CINEA est une agence exécutive dotée de la personnalité juridique, conformément à l’article 4, paragraphe 2, dudit règlement. De plus, conformément à l’article 5, sous a) et sous d), de ladite décision d’exécution, les agences sont chargées de gérer certaines ou toutes les étapes de la mise en œuvre des programmes, sur la base des programmes de travail adoptés par la Commission, d’adopter les actes d’exécution budgétaire en recettes et en dépenses et d’exécuter toutes les opérations nécessaires à la gestion des programmes et activités, sans qu’un contrôle ou accord préalable de la part de la Commission ne soient prévus.
23      S’agissant de la convention de subvention, en application de ses conditions générales, toutes les décisions afférentes à son exécution, à savoir, notamment, la suspension de l’exécution du
projet (clause II.15), la résiliation de la convention (clauses II.16.3 et 16.4), l’imposition de sanctions (clause II.17.2), les paiements de la subvention (clause II.24), la fixation du montant final de la subvention accordée (clause II.25.4), le recouvrement des sommes indûment payées (clause II.26) ainsi que les contrôles et les audits (clause II.27), relèvent, depuis le 1er avril 2021, de la compétence de la CINEA, sans qu’aucun accord préalable de la Commission ne soit requis (voir, en ce sens, ordonnance du 23 octobre 2019, Universität Koblenz-Landau/Commission et EACEA, T‑108/18, non publiée, EU:T:2019:768, point 41).
24      Il est vrai que la clause II.27.9 des conditions générales de la convention de subvention, dont le contenu est repris au point 13 ci-dessus et qui se rapporte aux contrôles et aux audits conduits tant par la CINEA que par la Commission et par la Cour des comptes à l’égard des bénéficiaires de la subvention, prévoit que ces deux institutions de l’Union ont les mêmes droits que l’agence en charge de la convention de subvention aux fins des contrôles et des audits. Toutefois, cette clause ne prévoit pas que la Commission exerce un contrôle ou doive approuver les actions ou les décisions de cette agence à cet égard.
25      Certes, le règlement no 58/2003 et la décision d’exécution 2021/173 prévoient des mécanismes de contrôle à la disposition de la Commission. Ces mécanismes de contrôle figurent, notamment, à l’article 11 de ladite décision d’exécution, qui prévoit que les agences sont soumises à la surveillance de la Commission et rendent régulièrement compte de la mise en œuvre des programmes ou parties de programmes de l’Union dont elles sont chargées. Toutefois, tout d’abord, ces mécanismes de contrôle ne peuvent être assimilés à des mécanismes d’accord préalable à l’adoption de la décision attaquée ou à des mécanismes de validation. Ces contrôles, outre leur caractère facultatif et en aucun cas systématique, visent plutôt à s’assurer de l’absence d’irrégularités systémiques dans le fonctionnement de la CINEA et dans l’exécution des tâches qui lui sont confiées (voir, en ce sens, ordonnances du 22 juillet 2015, European Children’s Fashion Association et Instituto de Economía Pública/Commission et EACEA, T‑724/14, non publiée, EU:T:2015:550, point 27, et du 23 octobre 2019, Universität Koblenz-Landau/Commission et EACEA, T‑108/18, non publiée, EU:T:2019:768, point 43). La requérante reconnaît d’ailleurs que la Commission n’avait pas effectué de supervision sur les agences exécutives en cause ni pour contrôler leurs actes, ni pour se prononcer sur le contenu de leurs décisions.
26      En outre, l’article 16 de la décision d’exécution 2021/173, dispose que la Commission conserve le droit :
« a)      d’approuver le certificat relatif à la méthodologie ;
b)      d’effectuer des contrôles, des examens ou des audits ;
c)      de réaliser des évaluations intermédiaires et finales de l’incidence de l’action par rapport aux objectifs des programmes ;
d)      de mettre les informations sur les résultats à la disposition des autres institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi que des États membres ou des pays associés ;
e)      d’utiliser le matériel, les documents ou les informations des bénéficiaires conformément aux dispositions de la convention de subvention ;
f)      de procéder à une compensation conformément à l’article 102, paragraphe 1, du règlement financier ;
g)      d’adopter une décision formant titre exécutoire pour les créances de l’agence, conformément à l’article 299 du traité. »
27      Or, aucune de ces attributions n’implique la participation ou l’accord préalable de la Commission aux fins de l’adoption de décisions telles que la décision attaquée.
28      Enfin, aucun élément du dossier ne permet de conclure que la décision attaquée aurait été soumise à un accord préalable de la Commission.
29      Ainsi, dès lors que la CINEA a adopté et signé la décision attaquée en son nom propre et que la requérante n’a pas démontré que ladite adoption avait été subordonnée à un quelconque contrôle ou accord préalable de la Commission, cette décision n’est pas imputable à cette dernière et la CINEA doit être regardée, seule, comme étant son auteur.
30      À cet égard, tout d’abord, la requérante ne saurait faire valoir qu’elle n’a pas été informée de la subrogation de la CINEA dans les droits et les obligations de l’EASME découlant de la convention de subvention.
31      Cet argument doit être rejeté comme étant inopérant dans la mesure où il ne saurait remettre en cause le fait que la Commission n’a pas adopté la décision attaquée. En effet, conformément à l’article 4, paragraphe 2, du règlement no 58/2003, en tant qu’agences exécutives de la Commission, l’EASME et la CINEA étaient dotées de personnalités juridiques propres.
32      Au demeurant, la requérante était en mesure, à la lecture de la décision attaquée et, en particulier de son en-tête et de son signataire, de comprendre que celle-ci avait été adoptée par la CINEA, et non par la Commission (voir, en ce sens, ordonnance du 25 mai 2020, Universität Bremen/Commission et REA, T‑660/19, non publiée, EU:T:2020:216, point 18).
33      De plus, il ressort du point 10 de la requête que la requérante était consciente du fait que la gestion de la convention de subvention avait été reprise par la CINEA. En effet, la requérante a indiqué que la « CINEA refuse de [lui verser] » la partie de la subvention correspondant aux coûts considérés comme étant inéligibles. Qui plus est, dans sa réponse à la CINEA du 19 novembre 2021, la requérante se réfère expressément à la lettre de la CINEA du 20 septembre 2021.
34      En outre, la mention portée sur la première page de la convention de subvention, selon laquelle l’EASME « [agissait] sur base de la délégation de la Commission », ne fait que rappeler que l’EASME tenait ses pouvoirs d’exécution de la Commission sans que cette délégation ait pour effet de rendre cette dernière signataire de la convention de subvention (voir, en ce sens, ordonnance du 22 juillet 2015, European Children’s Fashion Association et Instituto de Economía Pública/Commission et EACEA, T‑724/14, non publiée, EU:T:2015:550, point 41).
35      Enfin, la requérante ne saurait se prévaloir du fait que la clause I.6.2 de la convention de subvention, intitulée « Communication details of the Agency » mentionne les coordonnées de la Commission. En effet, la mention « Commission européenne » figurant au-dessous de celle de l’EASME reflète le fait que celle-ci était une agence exécutive de la Commission, sans que cela remette en cause le fait que les coordonnées, notamment l’unité y indiquée, concernaient l’EASME.
36      En second lieu, dans l’hypothèse où le recours serait fondé sur l’article 272 TFUE, la convention de subvention a été signée entre la requérante et l’EASME. Or, ainsi qu’il ressort du point 4 ci-dessus, la CINEA a été subrogée dans les droits et obligations de l’EASME découlant de cette convention.
37      Il s’ensuit que la Commission n’a jamais été partie à la convention de subvention.
38      Il résulte des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de rejeter le présent recours comme irrecevable, en tant qu’il est dirigé contre la Commission.
Sur les dépens
39      Selon l’article 133 du règlement de procédure, le Tribunal statue sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui met fin à l’instance. La présente ordonnance mettant fin à l’instance à l’égard de la Commission, il convient de statuer sur les dépens en ce qui concerne ladite instance.
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
41      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la Commission européenne.
2)      Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, SL (Indetec) est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission dans la présente instance.
Fait à Luxembourg, le 6 février 2023.
Le greffier
Le président
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : l’espagnol.