62020CC0541
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
GIOVANNIHO PITRUZZELLY
přednesené dne 22. února 2024 (
1
)
Spojené věci C‑541/20 až C‑555/20
Litevská republika (C‑541/20 a C‑542/20)
Bulharská republika (C‑543/20 až C‑545/20)
Rumunsko (C‑546/20 až C‑548/20)
Kyperská republika (C‑549/20 a C‑550/20)
Maďarsko (C‑551/20)
Republika Malta (C‑552/20)
Polská republika (C‑553/20 až C‑555/20)
proti
Evropskému parlamentu a
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost – Evropa v pohybu – Nařízení (EU) 2020/1054 – Maximální denní a týdenní doba řízení – Minimální přestávky v řízení a týdenní doby odpočinku – Povinnost návratu řidiče – Zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku a dobu odpočinku delší než 45 hodin ve vozidle – Lhůta pro instalaci inteligentních tachografů druhé generace (V2) – Den vstupu v platnost – Nařízení (EU) 2020/1055 – Závazné podmínky pro výkon povolání provozovatele silniční dopravy – Podmínky týkající se požadavku usazení – Povinnost návratu vozidel do provozovny v členském státu usazení – Povinnost týkající se počtu vozidel a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v členském státu usazení – Kabotáž – Čekací doba v délce čtyř dnů mezi kabotážemi – Odchylka týkající se kabotáže v rámci kombinované přepravy – Směrnice (EU) 2020/1057 – Zvláštní pravidla o vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy – Lhůta pro provedení – Vnitřní trh – Zvláštní právní režim pro dopravu – Základní svobody – Zásada proporcionality – Posouzení dopadů – Zásada zákazu diskriminace – Ochrana životního prostředí – Článek 11 SFEU – Článek 37 Listiny základních práv Evropské unie – Zásada právní jistoty – Článek 91 SFEU – Zohlednění hospodářské situace dopravců – Článek 94 SFEU“
Obsah
I. Právní rámec
A. Nařízení 2020/1054 (Balíček mobility, část „délka pracovní doby“)
B. Nařízení 2020/1055 (Balíček mobility, část „usazování“)
C. Směrnice 2020/1057 (Balíček mobility, část „vysílání pracovníků“)
II. Skutečnosti předcházející sporu
III. Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
1. Ke zvláštnímu právnímu režimu dopravy na vnitřním trhu
2. K zásadě proporcionality
a) K zásadě proporcionality, širokému prostoru normotvůrce pro uvážení a soudnímu přezkumu
b) K údajům, které je třeba zohlednit v legislativním procesu, a k posouzení dopadů
3. K zásadě rovného zacházení a zákazu diskriminace
4. K ustanovení unijního práva týkajícím se politiky v oblasti životního prostředí
B. K nařízení 2020/1054 (věci C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 a C‑553/20)
1. K žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče
a) K přípustnosti žaloby ve věci C‑543/20, pokud jde o čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K porušení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K porušení zásady proporcionality
1) K žalobním důvodům vztahujícím se k přiměřenosti povinnosti návratu řidiče
i) Argumenty účastníků řízení
ii) Analýza
– K cílům dotčené právní úpravy
– K negativním dopadům na řidiče
– K negativním dopadům na dopravce
– K negativním dopadům na životní prostředí
– K existenci méně omezujících alternativ
2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti povinnosti návratu řidiče ze strany unijního normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
ii) Analýza
e) K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) K rozsahu působnosti čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
ii) K tvrzeným porušením čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
f) K porušení ustanovení unijního práva týkajících se politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
g) K porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
h) Závěry k žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče
2. K žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině
a) K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) Úvodní poznámky
ii) K rozsudku Vaditrans a k jeho dosahu
iii) K přiměřenosti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054
b) K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K porušení ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
e) Závěry k žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat týdenní dobu odpočinku v kabině
3. K žalobním důvodům týkajícím se čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054
a) K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K porušení čl. 151 druhého pododstavce SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
4. K žalobním důvodům týkajícím se článku 3 nařízení 2020/1054
a) K relevantnosti žalobních důvodů týkajících se článku 3 nařízení 2020/1054
b) K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K porušení povinnosti uvést odůvodnění
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
5. Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1054
C. K nařízení 2020/1055 (věci C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20)
1. K povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009].
a) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu, že nebyly zkonzultovány EHSV a VR
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) K tvrzenému porušení článku 3 SEU, článků 11 a 191 SFEU a článku 37 Listiny
ii) K tvrzenému porušení mezinárodních závazků Unie a členských států v oblasti ochrany životního prostředí
iii) K tvrzenému porušení unijní politiky životního prostředí z důvodu rozporu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů se sekundárním právem životního prostředí, se závěry Evropské rady a se Zelenou dohodou pro Evropu
iv) Závěr analýzy
c) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality
1) K posouzení přiměřenosti povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jak jej provedl unijní normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
ii) Analýza
2) K přezkumu přiměřenosti opatření
e) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
f) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení základních svobod zaručených smlouvou o FEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
g) Závěry
2. K povinnosti mít počet vozidel a řidičů úměrný objemu přeprav prováděných podnikem [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplnil čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1071/2009 o písmeno g)]
a) K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) Závěry
3. Ke čtyřdenní čekací době mezi dvěma obdobími kabotáže [čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, kterým byl do článku 8 nařízení č. 1072/2009 vložen odstavec 2a]
a) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) K posouzení přiměřenosti čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže, jak jej provedl unijní normotvůrce
ii) K přiměřenosti čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže
c) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
e) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení článků 26 a 34 až 36 a čl. 58 odst. 1 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
f) Závěry
4. K možnosti vázat kombinovanou dopravu na čekací dobu [čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 v rozsahu, v jakém vkládá odstavec 7 – neboli „ochrannou doložku“ – do článku 10 nařízení č. 1072/2009]
a) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
c) K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) Závěry
5. Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1055
D. Ke směrnici 2020/1057
1. Úvodní poznámky
a) Ke směrnici 2020/1057 a pravidlům, která stanoví pro vysílání řidičů
b) K rozsahu žalob Bulharské republiky ve věci C‑544/20 a Kyperské republiky ve věci C‑550/20
2. K žalobním důvodům týkajícím se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů
a) Úvodní poznámky
b) K judikatuře Soudního dvora v oblasti vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy
c) K žalobnímu důvodu, který se týká nepoužitelnosti směrnice 96/71 na řidiče v odvětví silniční dopravy
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
d) K porušení čl. 91 odst. 1 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
e) K porušení zásady proporcionality
1) K žalobním důvodům vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
i) Argumenty účastníků řízení
– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti
– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům
– K nepřiměřeným negativním účinkům
ii) Analýza
– Úvodní poznámky
– K cílům zvláštních pravidel pro vysílání řidičů stanovených ve směrnici 2020/1057
– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti
– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům
– K nepřiměřeným negativním účinkům
2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti ze strany unijního normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
ii) Analýza
– Úvodní poznámky
– K neprovedení doplňujícího posouzení dopadů konečného znění ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057
f) K porušení článku 90 SFEU (ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU) a čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
g) K porušení zásady rovného zacházení
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) Úvodní poznámky
ii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy (Litevská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Kyperská republika)
iii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení s kombinovanou přepravou a dvoustrannou přepravou (Maďarsko)
iv) Závěry
h) K porušení volného pohybu zboží a volného pohybu služeb
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
i) K porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
3. K žalobním důvodům týkajícím se čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057
a) K porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
b) K porušení zásady proporcionality a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
2) Analýza
4. Závěry o žalobách týkajících se směrnice 2020/1057
V. K nákladům řízení
VI. Závěry
1.
Toto stanovisko se týká patnácti žalob podaných sedmi členskými státy – Litevskou republikou, Bulharskou republikou, Rumunskem, Kyperskou republikou, Maďarskem, Republikou Malta a Polskou republikou – které znějí na zrušení některých ustanovení tří legislativních aktů, které jsou součástí „balíčku opatření v oblasti mobility“, také nazývaného „balíček mobility“ („Mobility Pack“), nebo v některých případech podpůrně na zrušení těchto aktů v plném rozsahu.
2.
Těmito třemi legislativními akty, které se všechny týkají právního režimu silniční dopravy, jsou zaprvé nařízení (EU) 2020/1054, týkající se zejména maximální denní a týdenní doby řízení, minimálních přestávek v řízení a týdenních a denních dob odpočinku, jakož i určování polohy pomocí tachografů (
2
), zadruhé nařízení (EU) 2020/1055, kterým se mění mimo jiné společná pravidla týkající se závazných podmínek pro výkon povolání provozovatele silniční dopravy a společná pravidla pro přístup na trh mezinárodní silniční nákladní dopravy (
3
), a zatřetí směrnice (EU) 2020/1057, kterou se stanoví zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy (
4
) (dále společně jako „tři napadené akty“).
3.
Těchto patnáct spojených věcí je skutečně jedinečných. Jen zřídka se stává, že legislativní počin vyvolá na úrovni Unie takovou skupinovou a intenzivní reakci, pokud jde o soudní řízení. Taková reakce se dala očekávat vzhledem k diskusím a někdy námitkám, které vyjádřilo během legislativního postupu, jenž vyvrcholil přijetím tří aktů tvořících balíček mobility, mnoho členských států. V otázce, která je pro vnitřní trh zásadní, krystalizuje riziko rozkolu mezi dvěma vizemi Unie. To, o co v těchto žalobách jde, je tedy kromě právní otázky v jistém smyslu také touha žít společně na společných hospodářských a sociálních základech. Je proto důležité, aby se jim bez ohledu na jejich výsledek dostalo pozornosti, kterou si zaslouží. S touto odpovědností předkládám Soudnímu dvoru následující analýzu.
I. Právní rámec
A. Nařízení 2020/1054 (Balíček mobility, část „délka pracovní doby“)
4.
Článek 1 bod 6) písm. c) a d), jakož i body 8 a 11 odůvodnění nařízení 2020/1054 uvádějí:
„Nařízení (ES) č. 561/2006 se mění takto:
[...]
6) Článek 8 se mění takto:
[…]
c) odstavec 8 se nahrazuje tímto:
‚8. Běžné týdenní doby odpočinku a jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpané náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku nelze čerpat ve vozidle. Čerpají se ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu.
Veškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel.‘;
d) vkládá se nový odstavec, který zní:
‚8a. Dopravce organizuje práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů vrátit do provozovny zaměstnavatele, kde má obvyklou základnu a kde jeho týdenní doba odpočinku začíná, v členském státě usazení zaměstnavatele nebo do svého bydliště s cílem strávit tam nejméně jednu běžnou týdenní dobu odpočinku nebo týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za zkrácenou týdenní dobu odpočinku.
Pokud však řidič čerpal dvě po sobě jdoucí zkrácené týdenní doby odpočinku v souladu s odstavcem 6, organizuje dopravce práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl vrátit před zahájením běžné týdenní doby odpočinku trvající déle než 45 hodin čerpané náhradou.
Dopravce dokumentuje plnění této povinnosti a uchovává dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.‘
[...]
8) Článek 9 se mění takto:
[...]
b) odstavec 2 se nahrazuje tímto:
‚2. Jakákoli doba, kterou řidič stráví na cestě do místa nebo z místa, kde se ujme vozidla, které spadá do působnosti tohoto nařízení a které se nenachází v místě řidičova bydliště ani v provozovně zaměstnavatele, kde má řidič obvyklou základnu, se nezapočítává jako doba odpočinku, pokud se řidič nenachází na trajektu nebo ve vlaku a nemá přístup ke spací kabině, lůžku nebo lehátku.‘
[...]
11) V článku 12 se doplňují nové pododstavce, které znějí:
‚Pokud tím není ohrožena bezpečnost silničního provozu, může se řidič za výjimečných okolností odchýlit rovněž od čl. 6 odst. 1 a 2 a od čl. 8 odst. 2 tím, že překročí denní a týdenní dobu řízení až o jednu hodinu, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal týdenní dobu odpočinku.
Za stejných podmínek může řidič překročit denní a týdenní dobu řízení až o dvě hodiny, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku, pokud bezprostředně před dodatečnou jízdou čerpal nepřerušenou přestávku v délce 30 minut.
[...]‘ “
5.
Článek 2 nařízení 2020/1054 stanoví:
„Nařízení (EU) č. 165/2014 se mění takto:
[...]
2) V článku 3 se odstavec 4 nahrazuje tímto:
‚4. Nejpozději tři roky po konci roku vstupu podrobných ustanovení uvedených v čl. 11 druhém pododstavci v platnost musí být vozidla následujících kategorií provozovaná v jiném členském státě, než ve kterém jsou registrována, vybavena inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 tohoto nařízení:
a)
vozidla vybavená analogovým tachografem;
b)
vozidla vybavená digitálním tachografem splňujícím specifikace stanovené v příloze IB nařízení (EHS) č. 3821/85 platné do 30. září 2011;
c)
vozidla vybavená digitálním tachografem splňujícím specifikace stanovené v příloze IB nařízení (EHS) č. 3821/85 platné ode dne 1. října 2011 a
d)
vozidla vybavená digitálním tachografem splňujícím specifikace stanovené v příloze IB nařízení (EHS) č. 3821/85 platné ode dne 1. října 2012.
4a. Nejpozději čtyři roky po vstupu podrobných ustanovení uvedených v čl. 11 druhém pododstavci v platnost musí být vozidla vybavená inteligentním tachografem splňujícím podmínky přílohy IC prováděcího nařízení Komise [EU] 2016/799 [ze dne 18. března 2016, kterým se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 165/2014, kterým se stanoví požadavky na konstrukci, zkoušení, montáž, provoz a opravy tachografů a jejich součástí (Úř. věst. 2016, L 139, s. 1)] provozovaná v jiném členském státě, než ve kterém jsou registrována, vybavena inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 tohoto nařízení.‘
[...]
8) Článek 11 se mění takto:
a) první odstavec se nahrazuje tímto:
‚S cílem zajistit, aby inteligentní tachografy splňovaly zásady a požadavky stanovené v tomto nařízení, přijme Komise prostřednictvím prováděcích aktů podrobná ustanovení nezbytná pro jednotné uplatňování článků 8, 9 a 10, s výjimkou jakýchkoliv ustanovení, která by stanovovala zaznamenávání dalších údajů tachografem.
Komise přijme do 21. srpna 2021 prováděcí akty, kterými stanoví podrobná ustanovení pro jednotné uplatňování povinnosti zaznamenávat a uchovávat údaje týkající se jakéhokoliv překročení hranic vozidlem a činností uvedených v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci třetí odrážce a druhém pododstavci.
[...]‘ “
6.
Článek 3 nařízení 2020/1054 stanoví:
„Toto nařízení vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.
Ustanovení čl. 1 bodu 15 a čl. 2 bodu 12 se však použijí ode dne 31. prosince 2024.“
B. Nařízení 2020/1055 (Balíček mobility, část „usazování“)
7.
Body 6 až 8 a 20 až 22 odůvodnění nařízení 2020/1055 uvádějí:
„(6)
V zájmu boje proti jevu tzv. schránkových společností a v zájmu zaručení spravedlivé hospodářské soutěže a rovných podmínek na vnitřním trhu je nezbytné zajistit, aby podnikatelé v silniční dopravě usazení v členském státě byli v tomto státě skutečně a nepřetržitě přítomni a aby odtud vykonávali svou dopravní činnost. Z tohoto důvodu a s ohledem na zkušenost je nezbytné upřesnit a zpřísnit ustanovení o řádném a trvalém usazení, přičemž je však třeba předejít ukládání nepřiměřené administrativní zátěže.
(7)
Požadavek na skutečnou a nepřetržitou přítomnost v členském státě usazení by měl zejména obnášet, aby daný podnik prováděl dopravu za využití vhodného technického vybavení nacházejícího se v tomto členském státě.
(8)
Nařízení (ES) č. 1071/2009 ukládá podnikům povinnost účinně a nepřetržitě vykonávat s příslušným technickým vybavením a zařízením svou činnost v provozovně umístěné v členském státě usazení a umožňuje uložení dalších požadavků na vnitrostátní úrovni, z nichž nejběžnější spočívá v požadavku na zajištění dostupných parkovacích míst v členském státě usazení. Avšak tyto nerovnoměrně uplatňované požadavky nestačily k zajištění skutečné vazby na členský stát usazení, aby umožňovaly účinně bojovat proti schránkovým společnostem a snížily rizika systematické kabotáže a existence nomádských řidičů organizovaných podnikem, do něhož se vozidla nevracejí. S ohledem na to, že pro řádné fungování vnitřního trhu v oblasti dopravy mohou být nezbytná zvláštní pravidla týkající se práva usazování a ustanovení o službách, je vhodné dále harmonizovat požadavky na usazování a zpřísnit požadavky související s přítomností vozidel používaných podnikatelem v silniční dopravě v členském státě usazení. Vymezení jasného minimálního intervalu pro povinný návrat vozidla pomáhá rovněž zajistit, aby mohla být u těchto vozidel prováděna řádná údržba s pomocí technického vybavení v členském státě usazení, a usnadňuje kontroly.
Cyklus těchto návratů by měl být synchronizován s povinností dopravce podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 [ze dne 15. března 2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85 (Úř. věst. 2006, L 102, s. 1)] organizovat svou činnost způsobem, který řidiči umožňuje vracet se do svého bydliště alespoň jednou za čtyři týdny, tak aby mohly být obě povinnosti splněny prostřednictvím návratu řidiče spolu s vozidlem alespoň každý druhý čtyřtýdenní cyklus. Tato synchronizace posílí právo řidiče na návrat a sníží riziko navracení vozidla pouze za účelem splnění tohoto nového požadavku týkajícího se usazení. Požadavkem na návrat do členského státu usazení by však nemělo být uloženo, aby byl určitý počet přeprav uskutečňován v členském státě usazení, ani by jím neměly být jinak omezovány možnosti dopravců poskytovat služby na celém vnitřním trhu.
[...]
(20)
Pravidla pro vnitrostátní dopravu, kterou dočasně provozuje podnikatel v silniční nákladní dopravě – nerezident v hostitelském členském státě (‚kabotáž‘), by měla být jasná, jednoduchá a snadno vymahatelná a zároveň by měla zachovat dosud dosaženou míru liberalizace.
(21)
Kabotáž by měla napomoci zvýšit faktor vytíženosti těžkých vozidel a snížit počet jízd prázdných vozidel a měla by být umožněna, pokud není prováděna způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v dotčeném členském státě. S cílem zajistit, aby kabotáž nebyla prováděna způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti, by neměli být podnikatelé v silniční nákladní dopravě oprávněni provádět kabotáž v tomtéž členském státě po určitou dobu poté, co zde kabotáž dokončili.
(22)
Další liberalizace zavedená článkem 4 směrnice Rady 92/106/EHS [ze dne 7. prosince 1992 o zavedení společných pravidel pro určité druhy kombinované přepravy zboží mezi členskými státy (
5
)] v porovnání s kabotáží podle nařízení (ES) č. 1072/2009 přispěla k podpoře kombinované přepravy a měla by být v zásadě zachována, je však nutné zajistit, aby nebyla zneužívána. Ze zkušeností vyplývá, že toto ustanovení bylo v některých částech Unie systematicky využíváno k obcházení dočasné povahy kabotáže a jako základ pro nepřetržitou přítomnost vozidel v jiném členském státě, než je stát usazení podniku. Tyto nekalé praktiky mohou vést k sociálnímu dumpingu a ohrozit dodržování právní úpravy kabotáže. Členské státy by tudíž měly mít možnost odchýlit se od článku 4 směrnice 92/106/EHS a uplatňovat ustanovení týkající se kabotáže obsažená v nařízení (ES) č. 1072/2009 s cílem řešit tyto problémy zavedením přiměřeného omezení nepřetržité přítomnosti vozidel na svém území.“
8.
Článek 1 nařízení č. 2020/1055 stanoví:
„Nařízení (ES) č. 1071/2009 se mění takto:
[...]
2) V článku 3 se zrušuje odstavec 2.
3) Článek 5 se nahrazuje tímto:
‚Článek 5
Podmínky týkající se požadavku usazení
1. Aby podnik splnil požadavek podle čl. 3 odst. 1 písm. a), musí v členském státě usazení:
a)
mít prostory, v nichž má tento podnik přístup k originálům své klíčové podnikové dokumentace, ať už v elektronické, nebo jiné podobě, zejména pokud jde o jeho smlouvy o přepravě, doklady vztahující se k vozidlům, jež má tento podnik k dispozici, účetní doklady, doklady o vedení zaměstnanců, pracovní smlouvy, doklady o sociálním zabezpečení, doklady obsahující údaje o přidělování a vysílání řidičů, doklady obsahující údaje týkající se kabotáže, doby řízení a doby odpočinku a všechny ostatní doklady, k nimž musí mít příslušný orgán přístup za účelem ověření, zda jsou splněny podmínky stanovené tímto nařízením;
b)
organizovat činnosti svého vozového parku způsobem, který zajistí, aby se vozidla, jež tento podnik má k dispozici a jež jsou používána v mezinárodní přepravě, vrátila do některé z provozoven v daném členském státě nejpozději osm týdnů poté, co jej opustila;
c)
být registrován v obchodním rejstříku tohoto členského státu nebo v podobném rejstříku, pokud to vnitrostátní právo vyžaduje;
d)
podléhat dani z příjmu, a pokud to vnitrostátní právo vyžaduje, mít platné identifikační číslo pro účely daně z přidané hodnoty;
e)
poté, co je oprávnění uděleno, mít k dispozici jedno nebo více vozidel, buď vlastních, nebo například na základě smlouvy o splátkovém prodeji, smlouvy o pronájmu nebo leasingové smlouvy, která jsou registrována nebo jinak uvedena do provozu a jejichž používání je povoleno v souladu s právními předpisy tohoto členského státu;
f)
účinně a nepřetržitě vykonávat své administrativní a obchodní činnosti s příslušným vybavením a zařízením v prostorách uvedených v písmeni a) umístěných v tomto členském státě a účinně a nepřetržitě řídit své činnosti v oblasti přepravy s využitím vozidel uvedených v písmeni g) s vhodným technickým vybavením nacházejícím se v tomto členském státě;
g)
mít obvykle a pravidelně k dispozici počet vozidel splňujících podmínky stanovené v písmeni e) a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, přiměřený objemu přeprav, které podnik vykonává.
[...]‘ “
9.
Článek 2 nařízení 2020/1055 stanoví:
„Nařízení (ES) č. 1072/2009 se mění takto:
[...]
4) Článek 8 se mění takto:
a) vkládá se nový odstavec, který zní:
‚2a. Podnikatelé v silniční nákladní dopravě nesmějí provádět s týmž vozidlem nebo, v případě soupravy, s týmž motorovým vozidlem kabotáž ve stejném členském státě po dobu čtyř dnů poté, co v tomto členském státě kabotáž dokončily.‘;
b) v odstavci 3 se první pododstavec nahrazuje tímto:
‚3. Má se za to, že vnitrostátní silniční nákladní doprava uskutečněná v hostitelském členském státě podnikatelem v silniční nákladní dopravě – nerezidentem je v souladu s tímto nařízením, pouze pokud tento podnikatel může předložit jasné důkazy o předcházející mezinárodní přepravě a o každé návazné kabotáži, kterou uskutečnil. V případě, že vozidlo bylo na území hostitelského členského státu v období čtyř dnů předcházejících dané mezinárodní přepravě, podnikatel v silniční nákladní dopravě musí rovněž předložit jasné důkazy o všech přepravách, které během tohoto období uskutečnil.‘;
[...]
5) Článek 10 se mění takto:
[...]
b) doplňuje se nový odstavec, který zní:
‚7. Vedle odstavců 1 až 6 tohoto článku a odchylně od článku 4 směrnice 92/106/EHS mohou členské státy, je-li to nutné, aby se zabránilo zneužívání uvedeného článku poskytováním neomezených a nepřetržitých služeb na počátečních nebo konečných silničních úsecích v hostitelském členském státě, které jsou součástí kombinované dopravy mezi členskými státy, stanovit, že se článek 8 tohoto nařízení vztahuje na podnikatele v silniční nákladní dopravě, pokud takový počáteční nebo konečný úsek silniční dopravy v daném členském státě zajišťují. Pokud jde o tyto úseky silniční dopravy, členské státy mohou stanovit lhůtu, která je delší než sedmidenní lhůta uvedená v čl. 8 odst. 2 tohoto nařízení a kratší než čtyřdenní lhůta uvedená v čl. 8 odst. 2a tohoto nařízení. Použitím čl. 8 odst. 4 tohoto nařízení na uvedené dopravní operace nejsou dotčeny požadavky vyplývající ze směrnice 92/106/EHS. Členské státy, které využijí odchylky stanovené v tomto odstavci, to oznámí Komisi předtím, než svá příslušná vnitrostátní opatření uplatní. Přezkoumají tato opatření alespoň každých pět let a o výsledcích přezkumu informují Komisi. Rovněž tato opatření, včetně délky zmíněných období, transparentním způsobem zveřejní.‘“
C. Směrnice 2020/1057 (Balíček mobility, část „vysílání pracovníků“)
10.
Článek 1 směrnice 2020/1057, nadepsaný „Zvláštní pravidla pro vysílání řidičů“, odstavce 1 až 7, znějí takto:
„1.   Tento článek stanoví zvláštní pravidla týkající se některých aspektů směrnice 96/71 vztahujících se k vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy a některých aspektů směrnice 2014/67/EU vztahujících se ke správním požadavkům a kontrolním opatřením pro vysílání těchto řidičů.
2.   Tato zvláštní pravidla se použijí na řidiče zaměstnané podniky usazenými v členském státě, které učiní nadnárodní opatření uvedené v čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71/ES.
3.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice při výkonu dvoustranné přepravy zboží.
Pro účely této směrnice se dvoustrannou přepravou zboží rozumí přeprava zboží založená na smlouvě o přepravě, kdy je zboží přepravováno z členského státu usazení, jak je vymezen v čl. 2 bodu 8 nařízení (ES) č. 1071/2009, do jiného členského státu nebo do třetí země, anebo z jiného členského státu nebo třetí země do členského státu usazení.
Ode dne 2. února 2022, což je den, od kterého jsou řidiči podle čl. 34 odst. 7 nařízení [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 165/2014 [ze dne 4. února 2014 o tachografech v silniční dopravě, o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 o záznamovém zařízení v silniční dopravě a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy (Úř. věst. 2014, L 60, s. 1)] povinni ručně zaznamenávat údaje o překročení hranic, členské státy uplatní výjimku týkající se dvoustranné přepravy zboží stanovenou v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce i tehdy, pokud řidič vedle výkonu dvoustranné přepravy provede jednu nakládku, vykládku nebo vykládku spojenou s nakládkou v členských státech nebo třetích zemích, jimiž projíždí, za podmínky, že zboží nenaloží a nevyloží v témže členském státě.
Jestliže po dvoustranné přepravě z členského státu usazení, během níž nebyla vykonána žádná doplňková činnost, následuje dvoustranná přeprava do členského státu usazení, platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci pro nejvýše dvě doplňkové činnosti nakládky, vykládky nebo vykládky spojené s nakládkou, a to za podmínek stanovených ve třetím pododstavci.
Výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím a čtvrtém pododstavci tohoto odstavce se použije pouze do dne, od kterého musí být podle čl. 8 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení (EU) č. 165/2014 vozidla poprvé registrovaná v určitém členském státě vybavena inteligentními tachografy, které splňují požadavek na zaznamenávání překročení hranic a doplňkových činností stanovený v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení. Od uvedeného dne platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím a čtvrtém pododstavci tohoto odstavce výhradně pro řidiče používající vozidla vybavená inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 uvedeného nařízení.
4.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice při výkonu dvoustranné přepravy cestujících.
Pro účely této směrnice se dvoustrannou přepravou v mezinárodní příležitostné nebo linkové přepravě cestujících, jak je vymezena v nařízení (ES) č. 1073/2009, rozumí přeprava, při které řidič uskuteční kteroukoli z těchto činností:
a)
naloží cestující v členském státě usazení a vyloží je v jiném členském státě nebo ve třetí zemi;
b)
naloží cestující v některém členském státě nebo ve třetí zemi a vyloží je v členském státě usazení, nebo
c)
naloží a vyloží cestující v členském státě usazení za účelem uskutečňování místních výletů v jiném členském státě nebo ve třetí zemi, v souladu s nařízením (ES) č. 1073/2009.
Ode dne 2. února 2022, což je den, od kterého jsou řidiči podle čl. 34 odst. 7 nařízení (EU) č. 165/2014 povinni ručně zaznamenávat údaje o překročení hranic, členské státy uplatní výjimku týkající se dvoustranné přepravy cestujících stanovenou v prvním a druhém pododstavci tohoto odstavce i tehdy, pokud řidič vedle výkonu dvoustranné přepravy nechá jednou nastoupit, jednou vystoupit nebo jednou vystoupit a nastoupit cestující v členských státech nebo třetích zemích, jimiž projíždí, za podmínky, že nenabízí služby přepravy cestujících mezi dvěma místy v členském státu, jímž projíždí. Totéž platí pro cestu zpět.
Výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci tohoto odstavce se použije pouze do dne, od kterého musí být podle čl. 8 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení (EU) č. 165/2014 vozidla poprvé registrovaná v určitém členském státě vybavena inteligentními tachografy, které splňují požadavek na zaznamenávání překročení hranic a doplňkových činností stanovený v čl. 8 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení. Od uvedeného dne platí výjimka týkající se doplňkových činností stanovená ve třetím pododstavci tohoto odstavce výhradně pro řidiče používající vozidla vybavená inteligentním tachografem podle článků 8, 9 a 10 uvedeného nařízení.
5.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice, pokud projíždí územím členského státu bez nakládky či vykládky nákladu nebo nástupu či výstupu cestujících.
6.   Bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71/ES se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely uvedené směrnice, pokud vykonává počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, jak je vymezena ve směrnici Rady 92/106/EHS [ze dne 7. prosince 1992 o zavedení společných pravidel pro určité druhy kombinované přepravy zboží mezi členskými státy, (Úř. věst. 1992, L 368, s. 38)], který se skládá z dvoustranné přepravy vymezené v odstavci 3 tohoto článku.
7.   Řidič provádějící kabotáž, jak je vymezena v nařízeních (ES) č. 1072/2009 a (ES) č. 1073/2009, se považuje za vyslaného podle směrnice 96/71/ES.“
II. Skutečnosti předcházející sporu
11.
Dne 31. května 2017 přijala Evropská komise několik návrhů, které jsou součástí „balíčku opatření v oblasti mobility“, jejichž cílem je změnit některé aspekty unijních právních předpisů použitelných v odvětví dopravy. Mezi tyto návrhy patřily zejména návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2006/22/ES, pokud jde o požadavky na kontroly a stanovení konkrétních pravidel, pokud jde o směrnici 96/71/ES a směrnici 2014/67/EU [COM (2017) 278 final, dále jen „návrh směrnice o vysílání pracovníků“], návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a denní a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů [COM (2017) 277 final, dále jen „návrh nařízení o pracovní době“], a návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1071/2009, (ES) č. 1072/2009 a (EU) č. 1024/2012 za účelem jejich přizpůsobení vývoji v odvětví silniční dopravy [COM (2017) 281 final, dále jen „návrh nařízení o usazení“]. K těmto návrhům byla připojena dvě posouzení dopadů (
6
).
12.
Po dlouhých diskusích jak v rámci Evropského parlamentu a Rady Evropské unie, tak mezi těmito dvěma orgány bylo během jednání vedených ve dnech 11. a 12. prosince 2019 v rámci interinstitucionálního trialogu mezi Radou, Parlamentem a Komisí dosaženo kompromisu ohledně tří legislativních aktů.
13.
Dne 7. dubna 2020 podpořila tyto akty při hlasování o jejich přijetí v Radě kvalifikovaná většina členských států, avšak devět z nich, a sice Bulharská republika, Kyperská republika, Estonská republika, Maďarsko, Lotyšská republika, Litevská republika, Republika Malta, Polská republika a Rumunsko, bylo proti jejich přijetí.
14.
Dne 15. července 2020 přijaly Parlament a Rada konečné znění tří napadených aktů.
III. Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
15.
Ve věci C‑541/20 navrhuje Litevská republika, podporovaná Lotyšskou republikou a Rumunskem (
7
), aby Soudní dvůr zaprvé zrušil čl. 1 bod 6 písm. d) a článek 3 nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu a zadruhé zrušil čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně tuto směrnici zrušil v plném rozsahu.
16.
Ve věci C‑542/20 navrhuje Litevská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem (
8
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), a zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055.
17.
Ve věci C‑543/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Rumunskem a Lotyšskou republikou (
9
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu.
18.
Ve věci C‑544/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem (
10
), aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057.
19.
Ve věci C‑545/20 navrhuje Bulharská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem (
11
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b), nebo podpůrně aby zrušil uvedený čl. 1 bod 3 v plném rozsahu; aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, nebo podpůrně, aby zrušil čl. 2 bod 4 v plném rozsahu; ještě podpůrněji aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.
20.
Ve věci C‑546/20 navrhuje Rumunsko, podporované Lotyšskou republikou (
12
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně, aby zrušil nařízení v plném rozsahu.
21.
Ve věci C‑547/20 navrhuje Rumunsko, podporované Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Litevskou republikou (
13
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b); aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a), b) a c) nařízení 2020/1055; podpůrně aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.
22.
Ve věci C‑548/20 navrhuje Rumunsko, podporované Estonskou republikou a Lotyšskou republikou (
14
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně tuto směrnici zrušil v plném rozsahu v případě, že by Soudní dvůr rozhodl, že tato ustanovení jsou neoddělitelná od ostatních ustanovení uvedené směrnice.
23.
Ve věci C‑549/20 navrhuje Kyperská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem (
15
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá odst. 1 písm. b), nebo podpůrně aby zrušil tento čl. 1 bod 3 v plném rozsahu; ještě podpůrněji aby zrušil uvedené nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.
24.
Ve věci C‑550/20 navrhuje Kyperská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem (
16
), aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057.
25.
Ve věci C‑551/20 navrhuje Maďarsko, podporované Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem (
17
), aby Soudní dvůr zaprvé zrušil čl. 1 bod 6 písm. c) a čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054, a případně ustanovení tohoto nařízení, která jsou od nich neoddělitelná; zadruhé aby zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), jakož i případně ustanovení tohoto nařízení, která jsou od něj neoddělitelná, a zatřetí aby zrušil článek 1 směrnice 2020/1057 nebo podpůrně její čl. 1 odst. 6, jakož i případně ustanovení této směrnice, která jsou od něj neoddělitelná.
26.
Ve věci C‑552/20 navrhuje Republika Malta, podporovaná Belgickým královstvím, Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem (
18
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž vkládá do článku 5 nařízení č. 1071/2009 odst. 1 písm. b), a aby zrušil čl. 2 bod 4 nařízení 2020/1055 (
19
).
27.
Ve věci C‑553/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Rumunskem a Lotyšskou republikou (
20
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby zrušil nařízení v plném rozsahu.
28.
Ve věci C‑554/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou a Rumunskem (
21
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplňuje odst. 1 písm. b) a g) do čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009; aby zrušil čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055; aby zrušil čl. 2 bod 5 písm. b) tohoto nařízení, nebo podpůrně aby zrušil nařízení 2020/1055 v plném rozsahu.
29.
Ve věci C‑555/20 navrhuje Polská republika, podporovaná Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem (
22
), aby Soudní dvůr zrušil čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7, jakož i čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057, nebo podpůrně, aby tuto směrnici zrušil v plném rozsahu.
30.
Ve všech těchto věcech navrhují žalující členské státy, aby Soudní dvůr uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
31.
Parlament a Rada navrhují, aby Soudní dvůr všechny výše uvedené žaloby zamítl a uložil žalujícím členským státům náhradu nákladů řízení.
32.
Rozhodnutími ze dne 13., 21., 22., 26., 27. a 29. dubna 2021 a ze dne 12. května 2022, povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo, Rakouské republiky, Švédského království, Lucemburského velkovévodství, Řecké republiky, Nizozemského království, Francouzské republiky, Dánského království a Italské republiky na podporu návrhových žádání Parlamentu a Rady.
33.
Řeči Bulharské republiky, Kyperské republiky, Litevské republiky, Maďarska, Republiky Malta, Polské republiky, Rumunska, Estonské republiky, Lotyšské republiky na straně jedné a Rady, Parlamentu, Francouzské republiky, Italské republiky a Švédského království na straně druhé byly vyslechnuty na jednání konaném před Soudním dvorem ve dnech 24. a 25. dubna 2023.
34.
Rozhodnutím předsedy ze dne 13. října 2023 byly věci C‑241/20 až C‑555/20 spojeny v souladu s čl. 54 odst. 2 jednacího řádu.
IV. Analýza
A. Úvodní poznámky
35.
Patnáct žalob podaných sedmi žalujícími členskými státy proti třem napadeným aktům se průřezově dotýká určitých ustanovení a základních zásad unijního práva.
36.
V této souvislosti považuji za vhodné začít obecnými poznámkami k těmto ustanovením a zásadám ve světle judikatury Soudního dvora. Na základě těchto úvah dále rozvedu analýzu uvedených žalob pro každý ze tří napadených aktů.
37.
V následujících odstavcích nejprve provedu analýzu zvláštního právního režimu upravujícího oblast dopravy v rámci unijní právní úpravy týkající se vnitřního trhu. Poté provedu analýzu zásady proporcionality a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, jak jsou rozvedeny v judikatuře Soudního dvora. Těchto zásad se totiž jednotlivé členské státy ve svých žalobách několikrát dovolávají. Nakonec uvedu několik úvah týkajících se ustanovení unijního práva v oblasti životního prostředí, jejichž porušení se několik žalujících členských států rovněž průřezově dovolávalo.
1.
Ke zvláštnímu právnímu režimu dopravy na vnitřním trhu
38.
Oblast dopravy, zejména silniční doprava, je klíčovým odvětvím pro společnost, hospodářství a evropskou integraci. Ani unijní právo, ani Soudní dvůr neposkytl obecnou a vyčerpávající definici pojmu „doprava“ (
23
). Soudní dvůr však ve své judikatuře odkazuje na dopravní službu jako na „fyzický[...] akt[...] přemisťování osob nebo zboží z jednoho místa na druhé prostřednictvím dopravního prostředku“ (
24
).
39.
Oblast dopravy se vyznačuje určitými zvláštními rysy, které jsou tomuto hospodářskému odvětví vlastní a které odůvodňují, aby se na ni v rámci vnitřního trhu vztahoval zvláštní právní režim (
25
).
40.
V unijním primárním právu se potřeba zohlednit specifické rysy oblasti dopravy projevuje na prvním místě požadavkem, který je výslovně a obecně uložen unijnímu normotvůrci v čl. 91 odst. 1 SFEU – jenž je právním základem pro implementaci společné dopravní politiky – zohlednit při provádění této společné politiky „zvláštnosti“ dopravy.
41.
Další ustanovení hlavy VI části třetí Smlouvy o FEU (články 90 až 100) týkající se společné dopravní politiky – ustanovení, jejichž porušení se žalující členské státy opakovaně dovolávají – kromě toho konkretizují některé aspekty, které musí normotvůrce při provádění této politiky zvlášť zohlednit. Podle čl. 91 odst. 2 SFEU se při přijímání opatření v rámci uvedené společné politiky přihlíží k závažným dopadům na kvalitu života a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i k využití dopravních zařízení a podle článku 94 SFEU se při přijímání opatření v oblasti cen a podmínek dopravy přihlíží k hospodářské situaci dopravců.
42.
Soudní dvůr rovněž ve své ustálené judikatuře uznal, že Smlouvy ponechávají unijnímu normotvůrci širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o cíl a prostředky společné dopravní politiky (
26
), jakož i při přijímání vhodných opatření za účelem zavedení této společné politiky (
27
).
43.
V této souvislosti je třeba ještě zdůraznit, že čl. 91 odst. 1 SFEU rozlišuje v písmenech a) a b) jednak mezi mezinárodní dopravou a vnitrostátní dopravou a jednak mezi dopravci-rezidenty a dopravci-nerezidenty. Konkrétně písm. a) tohoto odstavce 1 stanoví přijetí „společných pravidel“ pro mezinárodní dopravu, zatímco ustanovení písm. b) uvedeného odstavce upravuje pouze stanovení „podmín[ek], za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu“. Unijní právo tedy na úrovni primárního práva stanoví odlišný přístup v rámci společné dopravní politiky mezi právní úpravou mezinárodní dopravy a právní úpravou vnitrostátní dopravy.
44.
Na druhém místě požadavek zohlednit zvláštnosti oblasti dopravy vedl autory Smlouvy k tomu, že této oblasti přiznali zvláštní status v rámci právní úpravy vnitřního trhu, zejména s ohledem na volný pohyb služeb (
28
).
45.
V oblasti dopravy je tak volný pohyb služeb upraven nikoli v ustanovení článku 56 SFEU, který se týká volného pohybu služeb obecně, ale ve zvláštním ustanovení čl. 58 odst. 1 SFEU, podle kterého „[v]olný pohyb služeb v oblasti dopravy je upraven ustanoveními hlavy o dopravě“ (
29
).
46.
Z toho vyplývá, jak Soudní dvůr opakovaně uznal ve své judikatuře, že v oblasti dopravy musí být uplatnění zásad volného pohybu služeb uskutečněno podle Smlouvy o FEU prováděním společné dopravní politiky (
30
). Volný pohyb služeb, jak je zaručen články 56 a 57 SFEU, se tedy může vztahovat na dopravní služby pouze tehdy, pokud jej sekundární právo učinilo použitelným (
31
). Neliberalizované dopravní služby tak musí být vyloučeny z působnosti článku 56 SFEU (
32
).
47.
Naproti tomu autoři Smluv nepodřídili dopravu žádnému zvláštnímu režimu, pokud jde o svobodu usazování. Jak měl totiž Soudní dvůr příležitost výslovně zdůraznit, ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti svobody usazování se použijí přímo na dopravu (
33
).
48.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že zvláštní status dopravy v rámci právní úpravy primárního práva vnitřního trhu se liší kombinací práva usazování v každém členském státě založeného na Smlouvě o FEU a práva dopravců na volný pohyb dopravních služeb, které je zaručeno výlučně v rozsahu, v jakém bylo toto právo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky.
49.
Pokud jde konkrétně o oblast silniční dopravy, cílem činnosti unijního normotvůrce za účelem provedení společné dopravní politiky bylo na jedné straně liberalizovat toto odvětví a podpořit dotvoření vnitřního trhu silniční dopravy, jeho efektivnosti a konkurenceschopnosti. Mezinárodní přeprava byla plně liberalizována, kdežto vnitrostátní doprava je pro dopravce-nerezidenty ještě částečně omezena omezeními kabotáže v souladu se zvláštním statusem dopravy podle primárního práva stanoveného v čl. 58 odst. 1 SFEU (
34
).
50.
Tento zvláštní status tak omezuje možnost dočasně poskytovat služby silniční dopravy v jiném členském státě, než je členský stát usazení, přičemž naproti tomu ponechává zcela otevřenou možnost státních příslušníků všech členských států usadit se trvale v jiném členském státě a vykonávat v něm povolání podnikatele v silniční dopravě za stejných podmínek jako státní příslušníci uvedeného členského státu.
51.
Na druhé straně unijní normotvůrce vypracoval rozsáhlý rámec předpisů v sociální oblasti pro silniční dopravce a provozovatele silniční osobní dopravy, jehož cílem je zejména zlepšit pracovní podmínky mobilních pracovníků v odvětví silniční dopravy (a sice řidičů), zlepšit bezpečnost silničního provozu pro všechny účastníky silničního provozu a zajistit spravedlivou soutěž mezi silničními dopravci na jednotném trhu (
35
).
2.
K zásadě proporcionality
a)
K zásadě proporcionality, širokému prostoru normotvůrce pro uvážení a soudnímu přezkumu
52.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že zásada proporcionality, která je součástí obecných právních zásad Unie, vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (
36
). Tato zásada je připomenuta v čl. 5 odst. 4 SEU, jakož i v článku 1 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smluv.
53.
Pokud jde o soudní přezkum dodržování těchto podmínek, Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci v rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny, širokou posuzovací pravomoc v oblastech, jako je společná dopravní politika (
37
), ve kterých jeho činnost předpokládá volby jak politické, tak ekonomické či sociální povahy a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení. Nejedná se tedy o otázku, zda opatření přijaté v takové oblasti je jedinou nebo nejlepší možností, neboť legalita tohoto opatření může být dotčena pouze jeho zjevně nepřiměřeným charakterem ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat (
38
).
54.
Kromě toho se široká posuzovací pravomoc unijního normotvůrce, s níž se pojí omezený soudní přezkum jejího výkonu, uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také v určité míře na zjištění základních údajů (
39
).
55.
Avšak i v případě, kdy má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, je povinen založit své rozhodnutí na objektivních kritériích a zjišťovat, zda mohou cíle sledované zvoleným opatřením odůvodnit i značné negativní hospodářské dopady pro určité hospodářské subjekty. Podle článku 5 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který je přílohou Smluv, totiž přihlížejí návrhy legislativních aktů k nutnosti postupovat tak, aby každá zátěž dopadající na hospodářské subjekty byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo (
40
).
56.
Pokud jde o předmět soudního přezkumu, který má být proveden, Soudní dvůr uvedl, že mu nepřísluší, aby svým posouzením nahrazoval posouzení unijního normotvůrce při výkonu pravomoci, která zahrnuje volby politické, hospodářské a sociální povahy a komplexní posouzení (
41
). Podle této judikatury uvedené v bodech 53 až 55 výše, totiž Soudnímu dvoru přísluší ověřit, zda unijní normotvůrce zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, která mu náleží v případě komplexního posouzení a hodnocení, jež měl v daném případě provést, a to zvolením opatření zjevně nepřiměřených ve vztahu ke sledovanému cíli (
42
).
57.
Soudní dvůr by tak mohl nanejvýš určit, že volba normotvůrce je vadná, pokud by se jevila jako zjevně nesprávná nebo pokud by byly obtíže, které z ní plynou pro určité hospodářské subjekty, neúměrné výhodám, které jinak přináší (
43
).
58.
Mimoto z ustálené judikatury vyplývá, že i soudní přezkum omezeného rozsahu vyžaduje, aby unijní orgány, tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před Soudním dvorem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat. Z toho vyplývá, že tyto orgány musejí být alespoň schopné předložit a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadaných opatření obsažených v uvedeném aktu a na nichž závisel výkon posuzovací pravomoci těchto orgánů (
44
).
59.
Je však na žalobci, aby prokázal, že obtíže vyplývající z volby, kterou normotvůrce provedl, jsou nepřiměřené výhodám, které tato volba jinak přináší (
45
).
60.
Mimoto unijní normotvůrce není povinen zohlednit zvláštní situaci členského státu, jestliže má unijní akt dopad ve všech členských státech a předpokládá, že bude zajištěna rovnováha mezi jednotlivými dotčenými zájmy s ohledem na cíle sledované tímto aktem. Nelze tudíž mít za to, že hledání takové rovnováhy, které zohledňuje nikoli zvláštní situaci jednoho členského státu, ale situaci všech členských států Unie, je sama o sobě v rozporu se zásadou proporcionality (
46
).
b)
K údajům, které je třeba zohlednit v legislativním procesu, a k posouzení dopadů
61.
V několika žalobách žalující členské státy napadají neprovedení nebo nedostatečnost provedeného posouzení dopadů Komisí (
47
) s ohledem na tři napadené akty nebo některá jejich ustanovení. Otázka, zda normotvůrce zohlednil všechny relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou měl akt upravovat, a zda měl provést nebo doplnit posouzení dopadů, spadá pod zásadu proporcionality (
48
).
62.
Pravidla pro posuzování dopadů jsou uvedena v interinstitucionální dohodě mezi Parlamentem, Radou a Komisí o zdokonalení tvorby právních předpisů ze dne 13. dubna 2016 (
49
) (dále jen „interinstitucionální dohoda“), a konkrétně v části III této dohody.
63.
Z této dohody vyplývá, že Komise bude provádět posouzení dopadů svých legislativních iniciativ, u nichž se očekávají významné hospodářské, environmentální nebo sociální dopady (
50
). Vypracování posouzení dopadů je tak fází legislativního procesu, která má zpravidla proběhnout, jakmile se očekává, že legislativní iniciativa bude mít takové dopady (
51
).
64.
Jak však vyplývá z judikatury, ustanovení interinstitucionální dohody nejsou závazná (
52
). Ačkoli je posouzení dopadů významným a užitečným nástrojem v rámci legislativního procesu, neboť usnadňuje proces řádně odůvodněné a transparentní tvorby právních předpisů, interinstitucionální dohoda neupravuje posouzení dopadů jako za všech okolností předběžnou podmínku pro navržení či přijetí legislativního aktu (
53
). V tomto ohledu Soudní dvůr výslovně konstatoval, že povinnost provádět za všech okolností takové posouzení dopadů nevyplývá z podmínek interinstitucionální dohody (
54
).
65.
V této souvislosti Soudní dvůr uvedl, že neprovedení posouzení dopadů přitom nelze kvalifikovat jako porušení zásady proporcionality, nachází-li se unijní normotvůrce ve zvláštní situaci vyžadující, aby od něho upustil, a má-li k dispozici dostatek informací, které mu umožňují posoudit přiměřenost přijímaného opatření (
55
).
66.
Pokud jde o rozsah posouzení dopadu, i když z interinstitucionální dohody a judikatury vyplývá, že Parlament a Rada při projednávání legislativních návrhů Komise plně zohlední posouzení dopadů Komise (
56
), Soudní dvůr však výslovně upřesnil, že posouzení dopadů není pro Parlament ani Radu závazné (
57
). V tomto ohledu z interinstitucionální dohody vyplývá, že Parlament a Rada mohou samy, jestliže to považují za přiměřené a potřebné, provést posouzení dopadů, provedou-li v návrhu Komise podstatné změny (
58
).
67.
Z toho vyplývá, že unijní normotvůrce může v zásadě jednat i bez posouzení dopadů (
59
) a že neprovedení posouzení dopadů nevede automaticky k neplatnosti později přijatých unijních právních předpisů (
60
).
68.
Výše uvedené úvahy, rozvinuté v případě neprovedení jakéhokoliv posouzení dopadů s ohledem na přijetí legislativního aktu, platí a fortiori pro přijetí konkrétního ustanovení aktu, který nebyl jako takový předmětem posouzení dopadů přiloženého k návrhu aktu Komise.
69.
Pokud jde totiž o opatření přijatá unijním normotvůrcem, která nebyla uvedena mezi opatřeními původně plánovanými Komisí v jejím návrhu legislativního aktu, Soudní dvůr výslovně rozhodl, že uvedený normotvůrce může přijmout jiná opatření, než která byla předmětem posouzení dopadů, a že pouhá skutečnost, že přijal odlišné a případně přísnější opatření než opatření zamýšlená Komisí v posouzení dopadů, tak nemůže prokázat, že zjevně překročil meze toho, co bylo nezbytné k dosažení sledovaného cíle (
61
).
70.
Jak vyplývá z bodů 64 a 66 výše, pokud posouzení dopadů jsou dokumenty Komise, které uvádějí preferované politické řešení Komise a nejsou pro Parlament a Radu závazné, mohou tyto orgány jakožto spolunormotvůrci v souladu s článkem 294 SFEU a v mezích uložených dodržením práva iniciativy Komise dospět k odlišnému posouzení situace, a tudíž zaujmout odlišný politický postoj. Z toho vyplývá, že i když se Parlament a Rada odchýlí od návrhu Komise a od posouzení dopadů, které z návrhu vychází, a pozmění podstatné prvky tohoto návrhu, nemá skutečnost, že neaktualizovaly posouzení dopadů, automaticky a nutně za následek neplatnost přijatých unijních právních předpisů (
62
).
71.
Za této situace, jak vyplývá z bodů 58 a 65 výše, předpokládá účinný výkon posuzovací pravomoci unijního normotvůrce zohlednění všech relevantních faktorů a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat.
72.
V této souvislosti z judikatury vyplývá, že forma, v níž jsou základní údaje zohledněné unijním normotvůrcem uvedeny, není důležitá, takže unijní normotvůrce může přihlédnout nejen k posouzení dopadů, ale i jakémukoli jinému zdroji informací (
63
).
73.
Z judikatury však vyplývá, že pro účely skutečného výkonu posuzovací pravomoci musí spolunormotvůrci vzít během legislativního procesu v úvahu vědecké údaje i jiná dostupná zjištění, včetně vědeckých podkladů, které byly členskými státy použity na jednáních s Radou a které Rada sama nevlastní (
64
). Normotvůrce může vzít v úvahu i informace, které jsou veřejně dostupné a přístupné všem osobám nebo podnikům, které se o danou problematiku zajímají (
65
).
74.
Kromě toho z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že platnost unijního aktu musí být posuzována ve vztahu ke skutečnostem, o kterých unijní normotvůrce věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy (
66
).
3.
K zásadě rovného zacházení a zákazu diskriminace
75.
V několika věcech některé členské státy tvrdí, že určitá ustanovení tří napadených aktů byla přijata v rozporu se zásadou rovného zacházení a zásadou zákazu diskriminace.
76.
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada rovného zacházení je obecnou zásadou unijního práva, která je nyní zakotvena v článku 20 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (
67
), jejímž zvláštním vyjádřením je zásada zákazu diskriminace uvedená v čl. 21 odst. 1 Listiny (
68
).
77.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora uvedená obecná zásada vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (
69
).
78.
Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a důvodném kritériu, to znamená, pokud je v souladu s právně přípustným cílem sledovaným dotčenou právní úpravou a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením (
70
).
79.
Srovnatelný charakter odlišných situací se posuzuje s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Takové prvky musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá (
71
).
80.
Stejně jako je tomu v případě – jak vyplývá z bodu 53 výše – posouzení přiměřenosti opatření přijatých v oblastech, v nichž má normotvůrce širokou diskreční pravomoc, jako je oblast dopravní politiky (
72
), uznal Soudní dvůr, pokud jde o dodržování zásady rovného zacházení, rovněž omezený soudní přezkum, pokud jde o tato opatření, přičemž uvedl, že v takovém kontextu nemůže unijní soud nahradit posouzení unijního normotvůrce svým posouzením, ale musí se omezit na přezkum toho, zda posouzení není stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci, nebo zda dotyčný orgán zjevně nepřekročil meze své normativní pravomoci (
73
).
4.
K ustanovení unijního práva týkajícím se politiky v oblasti životního prostředí
81.
Některé ze žalujících členských států ve svých žalobách opakovaně tvrdí, že některá ustanovení tří napadených aktů byla přijata v rozporu s ustanoveními unijního práva týkajícími se politiky životního prostředí. Tyto členské státy zejména tvrdí, že byl porušen čl. 3 odst. 3 SEU, článek 11 a čl. 191 odst. 1 SFEU a článek 37 Listiny.
82.
Nejprve je třeba poznamenat, že judikatura soustavně připomíná význam cíle ochrany životního prostředí, který kvalifikuje jako „hlavní“ (
74
), jakož i jeho průřezovou a základní povahu (
75
).
83.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 191 odst. 1 SFEU definuje politiku Unie v oblasti životního prostředí tak, že přispívá k sledování zachování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochrany lidského zdraví, uvážlivému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů, a podpoře opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.
84.
Článek 191 odst. 2 SFEU stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na „vysokou úroveň ochrany“, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Ve stejném smyslu čl. 3 odst. 3 SEU stanoví, že Unie usiluje mimo jiné o „vysok[ý] stupe[ň] ochrany a zlepšování kvality životního prostředí“ (
76
).
85.
Podle čl. 191 odst. 3 SFEU navíc Unie při přípravě své politiky v oblasti životního prostředí přihlédne k dostupným vědeckým údajům o poměru nákladů a přínosů plynoucím z činnosti nebo nečinnosti, jakož i k hospodářskému a sociálnímu rozvoji Unie jako celku a vyváženému rozvoji jejích regionů. Článek 192 SFEU podrobně stanoví podmínky, za nichž může Unie jednat, aby bylo dosaženo cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí Unie.
86.
Článek 11 SFEU stanoví, že „[p]ožadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, zejména s ohledem na podporu udržitelného rozvoje“. Pokud jde o rozsah článku 11 SFEU, účastníci řízení obsáhle citují a komentují stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda (
77
), který navrhl výklad článku 6 SEU, jenž byl nahrazen článkem 11 SFEU, k němuž se ještě vrátíme.
87.
Článek 37 Listiny stanoví, že „[v]ysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny v souladu se zásadou udržitelného rozvoje“.
88.
Článek 52 odst. 2 Listiny stanoví, že práva uznaná touto listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených. To platí pro článek 37 Listiny, který v podstatě vychází z čl. 3 odst. 3 SEU a článků 11 a 191 SFEU. Argumenty žalujících členských států týkající se článku 37 Listiny je proto třeba zkoumat s ohledem na podmínky a omezení stanovené článkem 191 SFEU (
78
).
B. K nařízení 2020/1054 (věci C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 a C‑553/20)
89.
Pět členských států, a sice Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20), Maďarsko (věc C‑551/20) a Polská republika (věc C‑553/20), navrhuje Soudnímu dvoru, aby zrušil několik ustanovení nařízení 2020/1054, nebo podpůrně aby toto nařízení zrušil v plném rozsahu. Jejich žaloby se týkají čtyř ustanovení uvedeného nařízení.
90.
Zaprvé žaloby Bulharské republiky, Rumunska a Maďarska se týkají čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, kterým byl změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006. Toto ustanovení zakazuje řidičům trávit běžnou týdenní dobu odpočinku a týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin ve vozidle (dále jen „zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině“).
91.
Zadruhé žaloby Litevské republiky, Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky se týkají čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, kterým byl do článku 8 nařízení č. 561/2006 vložen nový odstavec 8a. Toto ustanovení stanoví povinnost silničních dopravců organizovat práci řidičů takovým způsobem, aby se řidiči mohli zpravidla každé čtyři týdny vrátit do provozovny zaměstnavatele v členském státě, ve kterém je zaměstnavatel usazený, kde má obvyklou základnu a kde obvykle začíná týdenní doba odpočinku řidičů, nebo aby se mohli vrátit do místa svého bydliště (dále jen „povinnost návratu řidiče“).
92.
Zatřetí žaloba podaná Maďarskem se týká i čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, který stanovil dřívější datum, od kterého musí být plněna povinnost instalovat inteligentní tachografy druhé generace (dále jen „tachografy V2“).
93.
Začtvrté žaloba Litevské republiky se týká i článku 3 nařízení 2020/1054. Toto ustanovení stanoví datum vstupu tohoto nařízení v platnost dvacátým dnem po jeho vyhlášení (a sice 20. srpna 2020), aniž stanoví přechodné období pro vstup v platnost zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a pro povinnost návratu řidiče.
94.
V rámci své analýzy posoudím nejprve žalobní důvody vznesené za účelem zpochybnění ustanovení nařízení 2020/1054 upravující povinnost týkající se návratu řidiče. Následně provedu analýzu žalobních důvodů vznesených za účelem zpochybnění ostatních ustanovení tohoto nařízení.
1.
K žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče
95.
Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Polská republika (věc C‑553/20) zpochybňují čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který stanoví povinnost týkající se návratu řidiče. Tyto čtyři členské státy uplatňují proti tomuto ustanovení vícero žalobních důvodů.
96.
Před analýzou těchto jednotlivých žalobních důvodů je však třeba zkoumat námitku nepřípustnosti, kterou vznesla Rada ve věci C‑543/20.
a)
K přípustnosti žaloby ve věci C‑543/20, pokud jde o čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054
1) Argumenty účastníků řízení
97.
Ve věci C‑543/20 vznáší Rada námitku nepřípustnosti s ohledem na žalobu podanou Bulharskou republikou v rozsahu, v němž se týká čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054. Podle Rady totiž žaloba tohoto členského státu nesměřuje ke zpochybnění platnosti uvedeného ustanovení, nýbrž k objasnění jeho přesného výkladu. Kromě toho uvedený členský stát podle názoru Rady tvrdí, že v případě, že dotčené ustanovení má být vykládáno určitým způsobem, není namístě, aby Soudní dvůr zkoumal žalobní důvody zpochybňující toto ustanovení. Bulharská republika podle Rady využívá svého privilegovaného postavení podle článku 263 SFEU k tomu, aby napadla akty pouze za účelem objasnění jejich významu, což je v rozporu s ratio legis tohoto ustanovení. Jak Soudní dvůr rozhodl, pokud jde o článek 267 SFEU, ani článek 263 SFEU nemá být podle Rady používán k pokládání hypotetických otázek.
98.
Bulharská republika má za to, že námitka nepřípustnosti vznesená Radou musí být zamítnuta.
2) Analýza
99.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je cílem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU zajistit dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy (
79
).
100.
Kromě toho v souladu s článkem 21 statutu Soudního dvora Evropské unie a čl. 120 písm. c) jednacího řádu musí být v každém návrhu na zahájení řízení uveden předmět sporu, dovolávané žalobní důvody a argumenty a stručný popis žalobních důvodů. Z judikatury vyplývá, že tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obranu a Soudnímu dvoru provést přezkum, hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žaloba založena, musí uceleně a srozumitelně vyplývat z textu samotné žaloby a návrhová žádaní žaloby musí být formulována jednoznačně (
80
).
101.
V projednávané věci z návrhových žádání a z textu žaloby výslovně vyplývá, že Bulharská republika se svou žalobou ve věci C‑543/20 domáhá zejména zrušení čl. 1 odst. 6 písm. d) nařízení 2020/1054, nebo podpůrně navrhuje zrušení uvedeného nařízení v plném rozsahu. Tento členský stát uplatňuje na podporu svého návrhu na zrušení několika žalobních důvodů.
102.
Jak však zdůrazňuje Rada, Bulharská republika v úvodní části své žaloby předkládá dva možné výklady dotčeného ustanovení. Uvedený členský stát totiž na jedné straně tvrdí, že pokud Soudní dvůr konstatuje, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí být vykládán v tom smyslu, že řidiči jsou povinni vrátit se do místa svého bydliště nebo do provozovny zaměstnavatele, kde mají obvyklou základnu, nacházející se v členském státě usazení jejich zaměstnavatele, tak toto ustanovení porušuje jejich základní svobody stanovené Smlouvou o FEU, jakož i několik zásad unijního práva. Na druhé straně Bulharská republika tvrdí, že pokud však Soudní dvůr rozhodne, že uvedené ustanovení nezakládá povinnost řidičů vrátit se na dvě uvedená místa, a řidiči si tedy mohou volně zvolit místo, kde chtějí strávit svůj čas na odpočinek, není třeba zkoumat žalobní důvody vycházející z uvedených porušení.
103.
Za těchto okolností se domnívám, že jak výslovně vyplývá z návrhových žádání předložených Bulharskou republikou, žaloba podaná tímto členským státem skutečně směřuje ke zpochybnění legality čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 na základě článku 263 SFEU.
104.
Kromě toho při čtení žaloby není podle mého názoru pochyb o tom, že Bulharská republika jasně a přesně uvádí žalobní důvody a argumenty, kterých se dovolává na podporu svého návrhu na zrušení, spolu se stručným popisem žalobních důvodů dovolávaných za tímto účelem. Z toho podle mého názoru vyplývá, že požadavky stanovené v čl. 21 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie a v čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora jsou splněny.
105.
Pouhá okolnost, že uvedený členský stát v této souvislosti usiluje o objasnění výkladu čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1, nemůže podle mého názoru vést k prohlášení žaloby za nepřípustnou. V souladu s cílem žaloby na neplatnost uvedeným v bodě 2 tohoto stanoviska, totiž přezkum legality podle článku 263 SFEU nutně vyžaduje, aby unijní soud při výkonu své výkladové pravomoci (
81
) vyložil ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, a případně vyjasnil jejich rozsah.
106.
Na rozdíl od toho, co plyne z argumentace Rady, se tak určení přesného rozsahu povinnosti návratu řidiče, která je stanovena v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054, netýká přípustnosti žaloby, ale spíše její opodstatněnosti.
107.
Z těchto úvah podle mého názoru vyplývá, že žaloba podaná Bulharskou republikou ve věci C‑543/20, pokud jde o čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, musí být považována za přípustnou.
108.
Z tvrzení obsaženého v žalobě podané uvedeným členským státem, jež je uvedeno v bodě 102 výše, však vyplývá, že pokud Soudní dvůr přijme výklad čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, podle kterého toto ustanovení nezakládá povinnost řidičů vrátit se do místa svého bydliště nebo do provozovny, kde mají obvyklou základnu, nacházející se v členském státě usazení jejich zaměstnavatele, tak již není nutné zkoumat důvody dovolávané Bulharskou republikou z hlediska tohoto ustanovení po věcné stránce.
109.
Za těchto okolností považuji za vhodné nejprve analyzovat žalobní důvody některých členských států vycházející z toho, že čl. 1 odst. 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu právní jistoty. Tato analýza totiž umožní určit přesný rozsah povinnosti návratu řidiče, jak je upravena v tomto ustanovení.
b)
K porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
110.
Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady právní jistoty.
111.
Litevská republika (
82
) tvrdí, že normotvůrce neupřesnil, jakým způsobem má být ustanovení upravující povinnost návratu řidiče uplatňováno v praxi. Podle tohoto členského státu tak nejsou upřesněny ani podmínky pro návrat řidiče, jako jsou náklady a doklad o návratu, ani postup pro případ odmítnutí návratu a jeho důsledky z hlediska sankcí pro zaměstnavatele, a případně pro zaměstnance. Stejně tak není podle Litevské republiky jasně definován pojem „bydliště“ řidiče. Zejména není podle Litevské republiky jasné, zda se řidič ze třetí země musí vrátit do jeho třetí země nebo do místa dočasného pobytu dotyčného členského státu, a obecně je podle ní nejisté, zda se tento pojem vztahuje na dotyčný členský stát nebo na konkrétní adresu bydliště. Všechny tyto nejasnosti podle Litevské republiky znemožňují jednotné uplatňování nařízení 2020/1054.
112.
Bulharská republika tvrdí, že existuje zásadní nejasnost ohledně přesného výkladu uvedeného ustanovení a povinností uložených řidičům a dopravcům. Podle názoru Bulharské republiky tak není jasné: na prvním místě zda je povinnost návratu řidiče omezena na dvě místa uvedená v tomtéž ustanovení (a sice provozovnu podniku nebo bydliště řidiče) nebo zda si řidiči mohou zvolit jiné místo, na druhém místě zda je tato povinnost uložena řidičům nebo dopravcům a na třetím místě v posledně uvedeném případě zda se jedná o povinnost vynaložit veškeré úsilí nebo dosáhnout výsledku. Výklad dotčeného ustanovení navržený Radou a Parlamentem v jejich písemnostech je podle názoru Bulharské republiky v rozporu se stanovisky, která vyjádřily v předchozích dokumentech jak tyto orgány, tak Komise. Neexistence právní jistoty je podle Bulharské republiky mimo jiné prokázána výkladem čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 provedeným na vnitrostátní úrovni. Ze zprávy belgické policie tak podle Bulharské republiky vyplývá, že sankce byly uloženy pouze z toho důvodu, že se řidič nevrátil po 13 týdnech, přičemž se neposuzovalo, zda se rozhodl strávit dobu odpočinku jinde (
83
).
113.
Polská republika na prvním místě tvrdí, že samotná povaha povinnosti uložené dopravci v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 není jasně definována. Podle jejího názoru není jasné, zda je podnik povinen poskytnout řidiči pouze určitý dopravní prostředek, aby mohl strávit dobu odpočinku v jednom z uvedených míst, nebo zda – jak podle všeho naznačuje bod 14 odůvodnění tohoto nařízení – má zajistit, aby se řidič na jedno z těchto míst skutečně dostavil. V posledně uvedeném případě není podle Polské republiky jasné, jakým způsobem má dopravce donutit řidiče, aby využil možnosti návratu, kterou mu nabízí, ani jaké vozidlo má být za tímto účelem použito. Podle Polské republiky tak hrozí, že toto ustanovení ukládá dopravcům povinnosti, které nemohou splnit, aniž poruší individuální svobodu pracovníků.
114.
Na druhém místě vyvolává podle Polské republiky pochybnosti otázka, zda návratu do bydliště nesmí předcházet návrat do provozovny. Podle Polské republiky není jasné, zda podnik tím, že umožňuje řidičům vrátit se přímo do místa jejich bydliště, plní povinnost zaručit jim dobu odpočinku, vzhledem k tomu, že řidič svou „týdenní dob[u] odpočinku začíná“ v provozovně.
115.
Na třetím místě podle Polské republiky vyvolává pochybnosti i třetí pododstavec dotčeného ustanovení. Není tak podle ní jasné, zda tachograf, jehož záznamy představují důkaz požadovaný tímto ustanovením, lze považovat za tachograf z vozidla, kterým se řidič vrátil do provozovny nebo do svého bydliště, nebo za tachograf z vozidla, které řidič běžně používá. Napadené ustanovení podle Polské republiky neupřesňuje dobu pro uchovávání dokumentů, které podle bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 může podnik použít k prokázání splnění povinnosti. Polská republika má za to, že neurčitost ustanovení obsaženého v tomto pododstavci brání v jeho provádění. Nařízení musí podle jejího názoru dostatečně přesně určit obsah vnitrostátních prováděcích opatření. Tak tomu podle Polské republiky v projednávané věci není, jelikož dotčené ustanovení poskytuje vnitrostátním orgánům příliš široký prostor pro uvážení. Zpřesnění ustanovení nařízení 2020/1054 ze strany těchto orgánů povede podle Polské republiky k rozdílnému uplatňování, čímž se prohloubí stav právní nejistoty, což je v rozporu s cílem tohoto nařízení posílit právní jistotu, pokud jde o povinnosti dopravců, aby se zajistilo jednotné uplatňování na vnitřním trhu.
116.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
117.
Podle ustálené judikatury platí, že zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky. Uvedená zásada zejména vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti, a postupovat podle toho (
84
), zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky (
85
).
118.
Požadavky právní jistoty však nelze chápat tak, že brání tomu, aby unijní normotvůrce v normě, kterou přijme, použil abstraktní právní pojem, ani tak, že vyžadují, aby taková abstraktní norma uváděla jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož normotvůrce je nemůže předem všechny určit (
86
).
119.
Kromě toho není nutné, aby legislativní akt sám uváděl údaje technické povahy, a je přípustné, aby unijní normotvůrce použil obecný právní rámec, který lze případně dále upřesnit (
87
).
120.
V důsledku toho skutečnost, že legislativní akt přiznává posuzovací pravomoc orgánům pověřeným jeho provedením, jako taková tedy neodporuje požadavku předvídatelnosti, pokud jsou rozsah a způsob výkonu takové posuzovací pravomoci dostatečně jasně vymezeny vzhledem ke stanovenému legitimnímu cíli, aby byla poskytnuta přiměřená ochrana proti svévoli (
88
).
121.
V projednávané věci nelze v rámci takových žalob, jako jsou žaloby v projednávané věci, posuzovat žádnou konkrétní situaci a jsou posuzovány pouze hypotetické situace. V takovém rámci je podle judikatury uvedené v předchozích bodech třeba za účelem posouzení slučitelnosti ustanovení se zásadou právní jistoty podle mého názoru zkoumat, zda je toto ustanovení stiženo takovou nejednoznačností, že brání tomu, aby jeho adresáti mohli s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o jeho dosahu nebo smyslu, takže nejsou schopni jednoznačně určit svá práva a povinnosti vyplývající z uvedeného ustanovení (
89
).
122.
Nejprve je třeba posoudit argumenty vycházející z toho, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neumožňuje pochopit, zda je povinnost návratu řidiče uložena řidičům, nebo dopravcům, a zda si řidiči mohou pro zahájení doby odpočinku zvolit jiné místo než provozovnu podniku nebo své bydliště.
123.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v prvním pododstavci stanoví, že „[d]opravce organizuje práci řidiče takovým způsobem, aby se řidič mohl v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů vrátit do provozovny zaměstnavatele, kde má obvyklou základnu a kde jeho týdenní doba odpočinku začíná, v členském státě usazení zaměstnavatele nebo do svého bydliště s cílem strávit tam nejméně jednu běžnou týdenní dobu odpočinku nebo týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za zkrácenou týdenní dobu odpočinku“.
124.
Kromě toho v souladu s druhým pododstavcem tohoto ustanovení ve spojení s čl. 1 bodem 6 písm. a) uvedeného nařízení, pokud řidič čerpal dvě po sobě jdoucí zkrácené týdenní doby odpočinku, musí mít možnost vrátit se v průběhu třetího týdne, aby čerpal náhradou běžnou týdenní dobu odpočinku trvající déle než 45 hodin.
125.
Ze znění uvedeného ustanovení přitom podle mého názoru jasně vyplývá, že toto ustanovení není určeno řidičům, nýbrž dopravcům, a ukládá jim povinnost organizovat práci řidičů tak, aby měli každé tři nebo čtyři týdny možnost
zahájit svou běžnou týdenní dobu odpočinku buď v provozovně zaměstnavatele, nebo v místě bydliště řidiče.
126.
To znamená, že povinnost vyplývající z dotčeného ustanovení je bezpochyby uložena dopravcům. Jedná se o organizační povinnost v tom smyslu, že dopravce je povinen zorganizovat návrat řidiče na jedno ze dvou uvedených míst, a sice do provozovny podniku nebo místa bydliště řidiče. Ze znění tohoto ustanovení kromě toho vyplývá, že povinnost uložená dopravci je omezena na organizaci návratu na jedno z těchto dvou míst, a nevztahuje se tedy na jiná místa.
127.
Za těchto podmínek nemá povinnost uložená dopravci dotčeným ustanovením žádný vliv na svobodnou vůli řidiče zvolit si místo, kde hodlá zahájit a strávit dobu odpočinku. Podle znění tohoto ustanovení musí mít řidič možnost zahájit běžnou týdenní dobu odpočinku na jednom z těchto dvou míst, není však zajisté povinen tak učinit. Řidiči tedy mohou zahájit a strávit běžnou týdenní dobu odpočinku kdekoliv si to přejí, to však nemá vliv na organizační povinnost uloženou dopravci.
128.
Rozsah dotčeného ustanovení, jak je popsán ve dvou předchozích bodech, ostatně nevyplývá výslovně pouze z jeho znění, ale potvrzuje jej i bod 14 odůvodnění nařízení 2020/1054. Z tohoto bodu odůvodnění totiž výslovně plyne, že jsou to „dopravci[kdo, organizuje]“ práci řidičů, a že mají „povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu“. Tento bod odůvodnění tak potvrzuje, že uvedená povinnost je uložena dopravci. Z uvedeného bodu odůvodnění dále vyplývá, že „[o]rganizace návratu by měla řidiči umožňovat dojet do provozovny dopravce v členském státě usazení nebo do svého bydliště a řidiči si mohou zvolit, kde svou dobu odpočinku stráví“ (
90
). Použití slova „umožňovat“ rovněž potvrzuje, že uvedené ustanovení řidičům pouze poskytuje možnost, ale neukládá povinnost.
129.
Výše uvedené úvahy rovněž umožňují odpovědět na argumenty předložené členskými státy, které se týkají údajně nejasné povahy povinnosti. V reakci na pochybnosti vyjádřené Bulharskou republikou totiž z výše uvedeného na jedné straně vyplývá, že povinnost návratu řidiče je povinností dosáhnout výsledku, pokud jde o organizaci návratu řidiče, ale nikoli pokud jde o návrat jako takový, jelikož řidič si může zvolit, že se nevrátí na jedno ze dvou uvedených míst a zahájí dobu odpočinku tam, kde si to přeje.
130.
Na druhé straně v odpovědi na první výtku Polské republiky z těchto úvah vyplývá, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 dopravcům nijak neukládá povinnost zavázat řidiče k tomu, aby využil možnosti návratu, která je mu nabídnuta, a neukládá tedy povinnosti, které by tito dopravci nemohli splnit, aniž by porušili základní právo řidičů na osobní svobodu.
131.
Z uvedených úvah rovněž vyplývá, že na rozdíl od toho, co předpokládá Litevská republika, řidiče nelze sankcionovat v případě, že se odmítne vrátit. Ani dopravce nemůže být sankcionován v případě, že se řidič nevrátí, pokud uvedený dopravce splnil organizační povinnost, která mu byla uložena.
132.
Kromě toho, jak uvádí Litevská republika i Polská republika, čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neupřesňuje ani způsob návratu řidiče, ani dopravní prostředek, který řidič použije pro zpáteční cestu. Tato volba normotvůrce však nevytváří právní nejistotu, ale jejím cílem je ponechat dopravcům flexibilitu nezbytnou k organizaci návratu řidiče co nejrozumnějším způsobem z hlediska nákladů s ohledem na potřeby podniku a jeho organizační uspořádání.
133.
V rámci druhé výtky Polská republika rovněž tvrdí, že není jasné, zda návratu do místa bydliště musí předcházet návrat do provozovny. V tomto ohledu je třeba uvést, že podle znění čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je možné, aby zaměstnavatel splnil svou povinnost navrátit řidiče tím, že požádá řidiče, aby se vrátil do jeho provozovny v členském státě usazení. V rámci pracovní smlouvy může dopravce jakožto zaměstnavatel vždy uložit řidiči povinnost vrátit se během své pracovní doby do provozovny (
91
) před tím, než zahájí dobu odpočinku.
134.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že vztah podřízenosti mezi dopravcem a řidičem je upraven vnitrostátním pracovním právem použitelným na uvedenou pracovní smlouvu. Podmínky podřízenosti je tedy třeba určit právě v souladu s tímto právem. Zadruhé nařízení 2020/1054 nezakazuje zaměstnavateli uložit řidiči povinnost vrátit se do provozovny, pokud je taková povinnost uložena během pracovní doby a nezasahuje do doby odpočinku řidiče. Touto povinností však není dotčeno právo řidiče zvolit si místo, kde si přeje strávit dobu odpočinku. Zatřetí čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nevyžaduje, aby dopravce uložil řidiči povinnost vrátit se do provozovny za účelem splnění povinnosti návratu řidiče. Uvedené ustanovení používá slovo „nebo“, a nikoli spojku „a“. Ponechává dopravci volnost, pokud jde o volbu jednoho z míst, která jsou v něm uvedena.
135.
Pokud jde o výtku Litevské republiky, podle které není pojem „bydliště“ jasně definován, stačí uvést, že z ustálené judikatury vyplývá, že místo bydliště odpovídá místu, kde se nachází obvyklé centrum zájmů dotyčné osoby (
92
). Z této definice vyplývá, že pojem „bydliště“ odkazuje na konkrétní místo a nevztahuje se na celé území členského státu, jak o tom uvažuje uvedený členský stát. Pokud jde o specifickou situaci řidičů ze třetích zemí, nelze ve světle judikatury připomenuté v bodě 118 výše a úvah uvedených v bodech 142 a 143 níže tvrdit, že skutečnost, že dotčené ustanovení tuto situaci neupravuje, znamená porušení zásady právní jistoty. Tato situace může být upravena na vnitrostátní úrovni. V každém případě se nejeví jako rozumné rozšířit povinnost návratu řidiče uloženou dopravcům na návrat mimo Evropskou unii. V tomto ohledu připomínám, že jak jsem zdůraznil v předchozím bodě, dopravce si může vybrat mezi dvěma místy uvedenými v dotčeném ustanovení, takže pokud by se návrat do místa bydliště jevil jako ekonomicky nevýhodný, uvedený podnik bude moci vždy splnit povinnost tím, že zorganizuje návrat do provozovny.
136.
V rámci své třetí výtky Polská republika tvrdí, že třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je nejasný, pokud jde o způsob, jakým musí dopravci prokázat, že splnili svou povinnost návratu řidiče upravenou v předchozích pododstavcích.
137.
V tomto ohledu připomínám, že třetí pododstavec uvedeného ustanovení stanoví, že „[d]opravce dokumentuje plnění této povinnosti a uchovává dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.“
138.
V tomto ohledu se v bodě 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 uvádí, že „[a]by dopravce prokázal, že plní své povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu, měl by mít možnost používat záznamy tachografu, seznamy služeb řidičů nebo jinou dokumentaci. Tyto doklady by měly být k dispozici v jeho prostorách a být na požádání předloženy kontrolním orgánům.“
139.
Polská republika v podstatě tvrdí, že neurčitost ustanovení obsaženého ve třetím pododstavci brání dopravcům v jeho provádění. Uvedený členský stát zdůrazňuje zejména pochybnosti o záznamech tachografu, které lze použít ke zdokumentování splnění povinnosti návratu řidiče, a o neurčení doby, po kterou musí být uchovány dokumenty, které mohou prokázat dodržení uvedené povinnosti.
140.
Ze znění dotčeného ustanovení vykládaného ve světle relevantní části bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 však vyplývá, že unijní normotvůrce měl v úmyslu poskytnout dopravcům určitou míru flexibility tím, že jim poskytl možnost prokázat splnění povinnosti návratu řidiče tak, že za tímto účelem použijí veškerou relevantní dokumentaci. Tato flexibilita týkající se způsobu prokázání splnění uvedené povinnosti je ostatně v souladu s flexibilitou, kterou, jak vyplývá z bodu 132 výše, unijní normotvůrce poskytl dopravcům, aby organizovali návrat řidiče co nejrozumněji z hospodářského a organizačního hlediska.
141.
V tomto ohledu okolnost, že třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neupřesňuje způsob, jakým musí dopravci prokázat, že plní svou povinnost týkající se návratu řidiče, neznamená, že toto ustanovení porušuje zásadu právní jistoty.
142.
Zaprvé, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodech 118 až 120 výše, požadavky vyplývající ze zásady právní jistoty totiž nelze chápat tak, že vyžadují, aby norma vždy uváděla jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož normotvůrce je nemůže předem všechny určit. Takové ustanovení, jako je ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) třetího pododstavce nařízení 2020/1054, které se vztahuje na celou řadu různých situací, nemůže a nesmí podrobně uvádět všechny situace, na které se uplatní.
143.
Zadruhé z ustálené judikatury vyplývá, že členské státy mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, ačkoli je k tomu nařízení výslovně nezmocňuje, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu aktu unijního práva a upřesní‑li uplatnění prostoru pro uvážení, který jim toto nařízení přiznává, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení (
93
). Z toho vyplývá, že pokud členské státy v těchto mezích považují za nezbytné inkorporovat toto ustanovení a poskytnout dopravcům více informací, mohou tak učinit, přičemž však musí dodržet flexibilitu, kterou jim toto ustanovení dává, pokud jde o způsob prokázání splnění povinnosti návratu řidiče.
144.
Zatřetí v případě neexistence právní úpravy na unijní úrovni nebo na vnitrostátní úrovni, pokud jde o způsob, jakým musí dopravci prokázat, že splnili svou povinnost návratu řidiče, je na samotných dopravcích, aby v rámci flexibility nabízené unijním normotvůrcem vybrali spolehlivou metodu, která zajistí splnění požadavku vyplývajícího z uvedeného ustanovení (
94
).
145.
Pokud jde dále o argument Bulharské republiky, podle kterého je výklad navrhovaný Radou a Parlamentem v jejich písemnostech před Soudním dvorem odlišný od výkladu, který navrhovaly v dřívějších aktech, uvedený členský stát odkazuje na mezitímní akty přijaté těmito orgány v průběhu legislativního postupu, jejichž cílem je pouze připravit přijetí konečného aktu, aniž zaujmou s konečnou platností stanovisko dotčeného orgánu (
95
), a tedy nemohou vytvářet žádnou právní nejistotu. Stejně tak dokumenty nazvané „Otázky a odpovědi k provádění balíčku mobility“ zveřejněné Komisí na internetových stránkách GŘ pro mobilitu a dopravu tohoto orgánu, na které odkazovaly jak Bulharská republika, tak Polská republika, nejsou právně závazné (
96
), a nemohou tedy prokázat, že napadené ustanovení nesplňuje požadavky právní jistoty.
146.
Konečně, pokud jde o výklad dotčeného ustanovení provedený na vnitrostátní úrovni, kterého se dovolávají Litevská republika a Bulharská republika, jakož i o zprávu belgické policie, kterou jako důkaz nedostatku právní jistoty předložila Bulharská republika, je třeba uvést, že bez dalších důkazů neumožňují informace poskytnuté uvedenými členskými státy, a zejména poslední uvedený dokument, určit, zda v uvedených případech byly pokuty uloženy na základě správného či nesprávného výkladu čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054. I kdyby v uvedených případech byly pokuty uloženy na základě nesprávného výkladu tohoto ustanovení, případné nesprávné použití dotčeného ustanovení nemůže jako takové nijak prokázat nedostatek právní jistoty. Mohlo se totiž jednat o pouhá pochybení vnitrostátních orgánů při uplatňování tohoto ustanovení, která je možné napravit za použití opravných prostředků dostupných v dotčených vnitrostátních právních řádech.
147.
Ze všeho výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvody vznesené Litevskou republikou, Bulharskou republikou a Polskou republikou vycházející z porušení zásady právní jistoty článkem 1 bodem 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí být zamítnuty.
148.
Z výkladu povinnosti návratu řidiče upravené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který byl podán v bodech 125 až 129 výše, rovněž vyplývá, že v souladu s tím, co bylo uvedeno v bodech 102 a 108 výše, není podle mého názoru nutné, aby Soudní dvůr meritorně posoudil ostatní žalobní důvody uplatněné Bulharskou republikou, pokud jde o toto ustanovení nařízení 2020/1054.
149.
Stejně tak Litevská republika ve své replice (
97
) i na jednání podle všeho omezila rozsah své žaloby proti uvedenému ustanovení jen na případ, že Soudní dvůr rozhodne, že toto ustanovení ukládá povinnost návratu řidičům, což, jak bylo uvedeno v předchozích bodech tohoto stanoviska, není ten případ. Za těchto okolností se domnívám, že Soudní dvůr nemusí meritorně posuzovat ani ostatní žalobní důvody uplatněné Litevskou republikou ve vztahu k tomu samému ustanovení nařízení 2020/1054.
150.
V důsledku toho provedu v další části svého stanoviska analýzu žalobních důvodů vznesených těmito dvěma členskými státy proti uvedenému ustanovení pouze podpůrně.
c)
K porušení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU
1) Argumenty účastníků řízení
151.
Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20), podporované v tomto ohledu Lotyšskou republikou, ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje několik základních svobod zaručených Smlouvou o FEU.
152.
Na prvním místě Litevská republika tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tím, že ukládá povinný návrat řidičů do místa bydliště nebo provozovny podniku, aniž řidičům umožňuje, aby si sami zvolili, kde chtějí strávit dobu odpočinku, porušuje volný pohyb pracovníků upravený v článku 45 SFEU a právo řidičů volně nakládat se svou dobou odpočinku. Stejně tak Litevská republika tvrdí, že došlo k porušení článku 26 SFEU. V tomtéž smyslu Bulharská republika tvrdí, že došlo k porušení čl. 21 odst. 1 a článku 45 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 1 Listiny.
153.
Na druhém místě Rumunsko, podporované v tomto ohledu Lotyšskou republikou, tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neodůvodněně omezuje svobodu usazování, a porušuje tak článek 49 SFEU.
154.
Podle Rumunska uvedené ustanovení znamená pro silniční dopravce jednak nové administrativní povinnosti týkající se prokazování pravidelného návratu řidičů a jednak zvýšení nákladů a ušlé příjmy. Kromě dodatečných nákladů, které přináší dodržování nových požadavků na dokazování, totiž dopravci nesou náklady na jízdu řidiče v souvislosti s jeho návratem, jakož i pokles příjmů za dobu, během níž řidič nevykonává žádnou výdělečnou činnost kvůli návratu, který obvykle absolvuje bez nákladu. Vzhledem k tomu, že většina silničních dopravců jsou malé a střední podniky (dále jen „MSP“), způsobuje potřeba dodržovat uvedené ustanovení ještě závažnější důsledky.
155.
Z toho podle Rumunska vyplývá, že založení podniku ve státě nacházejícím se zeměpisně na okraji Unie je podle všeho méně výnosné než založení podniku ve státě střední a západní Evropy, a to vzhledem k nákladům na jízdy delší o tisíce kilometrů uskutečňované každé čtyři týdny za účelem organizace návratu ze zemí, ve kterých se soustředí poptávka po dopravě, a také vzhledem k uvedeným dodatečným administrativním nákladům a ušlým příjmům.
156.
Článek 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tak zejména tím, že vede k nákladům diferencovaným v závislosti na členských státech, údajně podněcuje dopravce usazené v členských státech na zeměpisném okraji Unie, aby zakládali dceřiné společnosti nebo pobočky v členských státech střední a západní Evropy, či dokonce aby tam přemístili svou činnost. Takové přemístění přitom nevyplývá ze skutečné volby podniků. Tyto podniky jsou nuceny se přemístit kvůli novým podmínkám. Dále je tvrzeno, že uvedené ustanovení odrazuje subjekty usazené v členských státech střední a západní Evropy od zakládání společností v členských státech na zeměpisném okraji Unie. I když je uvedené ustanovení použitelné bez rozdílu, ovlivňuje tak přístup na trh pro podniky z jiných členských států.
157.
Rumunsko v rámci svých argumentů vycházejících z porušení zásady proporcionality rovněž tvrdí, že povinnost dopravců organizovat svou činnost tak, aby doby odpočinku byly čerpány v souladu s požadavky vyplývajícími z čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, může vést k neodůvodněným omezením volného pohybu služeb.
158.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
159.
Nejprve je třeba uvést, že Soudní dvůr rozhodl, že zákaz omezení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU platí nejen pro vnitrostátní opatření, ale i pro opatření přijatá unijními orgány (
98
).
160.
Z toho vyplývá, že dotčené opatření, a sice povinnost návratu řidičů uložená v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054, musí dodržovat ustanovení Smlouvy o FEU, kterých se dovolávají žalující členské státy.
161.
Pokud jde nejprve o žalobní důvody vycházející z porušení článků 26 a 45 SFEU vznesené Litevskou republikou a žalobní důvody vycházející z porušení čl. 21 odst. 1 a článku 45 SFEU, jakož i čl. 45 odst. 1 Listiny vznesené Bulharskou republikou, všechny se výslovně opírají o výklad čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, podle kterého toto ustanovení ukládá povinnost návratu řidičů do místa jejich bydliště nebo provozovny podniku, aniž stanoví možnost, aby si řidiči sami zvolili, kde chtějí strávit dobu odpočinku. Z bodů 125 až 129 níže přitom vyplývá, že toto není oblast působnosti uvedeného ustanovení. Z toho plyne, že jelikož uvedené žalobní důvody vycházejí z nesprávného výkladu dotčeného ustanovení, musí být všechny zamítnuty jako neopodstatněné.
162.
Pokud jde dále o žalobní důvod vznesený Rumunskem vycházející z porušení článku 49 SFEU, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být za omezení svobody usazování považována jakákoliv opatření, která zakazují, brání nebo činí méně atraktivním výkon svobody zaručené článkem 49 SFEU (
99
).
163.
Konkrétně pojem „omezení“ (nebo překážka) jde nad rámec diskriminace na základě státní příslušnosti a zahrnuje opatření, která, byť používaná bez rozdílu, ovlivňují přístup hospodářských subjektů z členských států na trh, a brání tak obchodu mezi členskými zeměmi Unie (
100
). Takové omezení existuje zejména tehdy, pokud je přístup na trh v hostitelském členském státě dotčeným opatřením ztížen (
101
), nebo pokud jsou hospodářské subjekty zbaveny možnosti přístupu na trh tohoto hostitelského členského státu za běžných a účinných podmínek hospodářské soutěže (
102
).
164.
Kromě toho se v souladu s judikaturou Soudního dvora svoboda usazování odlišuje od volného pohybu služeb především stálostí a nepřetržitostí dotčené činnosti ve srovnání s činnosti dočasné povahy (
103
).
165.
Pojem „usazení“ ve smyslu ustanovení Smlouvy o FEU týkajících se svobody usazování zahrnuje skutečný výkon hospodářské činnosti prostřednictvím stálé provozovny v hostitelském členském státě po neurčitou dobu. Předpokládá tedy skutečné usazení dotyčného hospodářského subjektu v tomto členském státě a výkon skutečné hospodářské činnosti v tomto státě (
104
).
166.
Konečně podle ustálené judikatury platí, že omezení svobody usazování nelze připustit, ledaže je zaprvé odůvodněno některým z naléhavých důvodů obecného zájmu a zadruhé respektuje zásadu proporcionality, což znamená, že musí být způsobilé zajistit soudržným a systematickým způsobem uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (
105
).
167.
V projednávané věci je nesporné, že ustanovení, které stanoví povinnost návratu řidiče, se použije bez rozdílu na každého dopravce provozujícího silniční dopravu, který spadá do oblasti působnosti nařízení č. 561/2006 (
106
).
168.
Toto ustanovení jako takové neupravuje ani nijak neomezuje svobodu hospodářských subjektů usazených v jednom členském státě usadit se v jiném členském státě, například založením poboček nebo jiných provozoven na takovém území.
169.
Právo usadit se, a to případně prostřednictvím založení dceřiných společností, v kterémkoli členském státě dle svého vlastního výběru za účelem optimálně organizovat práci v souladu s povinností návratu řidiče je naproti tomu zaručeno každému dopravci článkem 49 SFEU, jak vyplývá z bodu 47 výše, který se použije přímo na odvětví silniční dopravy a byl v tomto odvětví proveden nařízením č. 1071/2009.
170.
Rumunsko kromě toho samo potvrzuje, že toto ustanovení neomezuje možnost dopravců jednoho členského státu usadit se v jiném členském státě, když v rámci své argumentace tvrdí, že tato povinnost povede dopravce usazené v Rumunsku k tomu, aby si zakládali dceřiné společnosti a pobočky v jiných členských státech.
171.
Uvedený členský stát nicméně tvrdí, že dotčená povinnost může vést u dopravců k nákladům diferencovaným v závislosti na členských státech, což jednak donutí dopravce usazené v okrajových členských státech Unie k tomu, aby se přemístili do členských států střední a západní Evropy, a jednak to hospodářské subjekty usazené v těchto členských státech odradí od toho, aby se usazovali v okrajových členských státech. Z toho vyplývá, že uvedená povinnost ztěžuje přístup těchto subjektů na trh jiných členských států.
172.
V tomto ohledu uvádím, že i když se tato povinnost návratu řidiče vztahuje bez rozdílu na dopravce provozující silniční dopravu ve smyslu uvedeném v bodě 167 výše, není pochyb o tom, že může mít větší vliv na dopravce, jejichž řidiči dlouhodobě uskutečňují přepravu mimo místo jejich zaměstnání nebo bydliště.
173.
Podle mého názoru však toto konstatování nijak neznamená, že dotčené ustanovení porušuje jejich svobodu usazování podle článku 49 SFEU tím, že zbavuje tyto podniky možnosti přístupu na trhy jiných členských států za běžných a účinných podmínek hospodářské soutěže, jak je uvedeno v judikatuře uvedené v bodě 163 výše.
174.
Jak správně uvedla Rada, organizační, administrativní a hospodářské nevýhody vyplývající z povinnosti návratu řidiče, které Rumunsko uplatňuje v rámci své argumentace – a sice náklady na jízdu řidiče uskutečňovanou v souvislosti s jeho návratem, případné ušlé příjmy a dodatečné administrativní poplatky a náklady – jsou totiž spíše důsledkem toho, že se dopravce z vlastních obchodních důvodů rozhodl usadit se v členském státě na okraji Unie, avšak přitom trvale nebo převážně vykonává svou činnost v jiných vzdálených členských státech, ve kterých poskytuje podstatnou část svých dopravních služeb.
175.
Dotčené ustanovení však nijak neomezuje svobodu tohoto podniku usadit se v takových členských státech tím, že si je zvolí jako místo podnikání a bude v nich skutečně vykonávat dopravní služby prostřednictvím stálé provozovny na dobu neurčitou. Navzdory uvedené povinnosti mají totiž tyto podniky stále možnost, pokud si to přejí, usadit se v jakémkoli členském státě dle svého výběru. Toto ustanovení může nanejvýš učinit méně přitažlivým takový obchodní model, jaký je uveden v předchozím bodě.
176.
I za předpokladu, že by uvedené ustanovení mohlo snížit atraktivitu poskytování dopravních služeb ve výše uvedeném obchodním modelu, neznamenalo by to porušení pravidel Smlouvy o FEU v oblasti základních svobod. Jak bylo podrobně uvedeno v bodě 44 a následujících výše, volný pohyb služeb v oblasti dopravy totiž podléhá zvláštnímu režimu. Dopravci mají právo na volný pohyb dopravních služeb (v projednávané věci silniční dopravy) výlučně v rozsahu, v němž bylo toto právo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky.
177.
Za těchto okolností je unijní normotvůrce zcela oprávněn úpravou legislativního aktu tak, aby zvýšil sociální ochranu dotčených pracovníků, změnit podmínky výkonu volného pohybu služeb v oblasti silniční dopravy, jelikož stupeň liberalizace podle čl. 58 odst. 1 SFEU je určen nikoli přímo článkem 56 SFEU, nýbrž samotným unijním normotvůrcem v rámci provádění společné dopravní politiky, jak bylo uvedeno v bodech 45 a 46 výše.
178.
V tomto ohledu uvádím, že Soudní dvůr již zdůraznil, že v oblasti volného pohybu zejména služeb mohou mít opatření přijatá unijním normotvůrcem za cíl nejen usnadnit výkon této svobody, ale případně i zajistit ochranu jiných základních zájmů uznaných Unií, které tato svoboda může ovlivnit (
107
).
179.
V této souvislosti uvádím zejména článek 9 SFEU, podle kterého normotvůrce při vymezování a provádění svých politik a činností přihlíží k záruce přiměřené sociální ochrany.
180.
Z toho vyplývá, že v rámci opatření přijatých k provádění společné dopravní politiky může unijní normotvůrce, aby zamezil zhoršení pracovních podmínek řidičů vyplývajícímu z takového obchodního modelu, jaký je uveden v bodě 174 výše, skutečně přijmout opatření k zajištění přiměřené sociální ochrany těchto řidičů, jelikož unijní normotvůrce je oprávněn zvážit dotčené zájmy při dodržení zásady proporcionality. Dodržením této zásady se zabývám v následující části.
181.
Ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Rumunsko, čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 neporušuje článek 49 SFEU ani ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti volného pohybu služeb. V důsledku toho musí být všechny žalobní důvody vznesené žalujícími členskými státy vycházející z porušení základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zamítnuty.
d)
K porušení zásady proporcionality
182.
Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality vymezené v čl. 5 odst. 4 SEU.
183.
Tyto čtyři členské státy zpochybňují přiměřenost povinnosti návratu řidiče upravené v uvedeném ustanovení jako takovou. Uvedené státy zejména tvrdí, že toto opatření je zjevně nepřiměřené k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a překračuje meze toho, co je k dosažení těchto deklarovaných cílů nezbytné.
184.
Rumunsko a Polská republika nesouhlasí ani s posouzením přiměřenosti provedeným unijním normotvůrcem, a zejména s neprovedením posouzení dopadů konečného znění uvedeného ustanovení, které bylo nakonec přijato.
185.
Tyto dva aspekty je třeba posoudit odděleně.
1) K žalobním důvodům vztahujícím se k přiměřenosti povinnosti návratu řidiče
i) Argumenty účastníků řízení
186.
Na prvním místě podle Litevské republiky, Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na řidiče.
187.
Zaprvé tyto čtyři členské státy tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje zásadu proporcionality, jelikož tím, že omezuje jejich právo na to, aby si sami zvolili, kde chtějí trávit čas odpočinku, a ovlivňuje tak jejich svobodu pohybu, představuje zjevně nepřiměřené opatření jdoucí nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle spočívajícího ve zlepšení podmínek odpočinku pracovníků. V tomto rámci Polská republika tvrdí, že tato povinnost je tak v rozporu s čl. 4 písm. f) nařízení č. 561/2006, podle něhož se rozumí „ ‚dobou odpočinku‘ nepřerušená doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem“. Polská republika dále rovněž tvrdí, že unijní normotvůrce v dotčeném ustanovení svévolně určil místa, kde jsou řidiči povinni trávit dobu odpočinku.
188.
Zadruhé uvedené čtyři členské státy tvrdí, že povinnost návratu řidiče bude znamenat vyšší počet jízd, které povedou k únavě řidičů, kteří jsou povinni vracet se do členských států nacházejících se na zeměpisném okraji Unie. Nerovnováha vytvořená pro řidiče touto povinností má vzhledem k vyčerpání, které jim způsobí často opakující se návraty, dopad na jejich zdraví a pracovní schopnost. Tato situace bude mít podle uvedených členských států negativní důsledky i pro bezpečnost silničního provozu. Z toho podle uvedených států vyplývá, že dotčené opatření není vhodné k dosažení cílů nařízení 2020/1054, kterými jsou zlepšení pracovních podmínek řidičů v Unii a bezpečnost silničního provozu.
189.
Zatřetí Rumunsko tvrdí, že i když jedním z cílů nařízení 2020/1054, jak vyplývá z jeho bodu 1 odůvodnění, je přilákat kvalifikované pracovníky v oblasti silniční dopravy, z důvodu nuceného přemisťování dopravců v důsledku nákladů spojených s novou povinností značnému počtu z nich ve skutečnosti hrozí, že ztratí zaměstnání nebo se budou muset vystěhovat do jiného členského státu, aby mohli pokračovat ve výkonu činnosti, pro kterou mají kvalifikaci. Podle informací, které má Rumunsko k dispozici, více než 45 % dopravců v Rumunsku uvažuje o založení společnosti nebo dceřiné společnosti v jiných západoevropských státech nebo o přemístění své činnosti do těchto států, aby zmírnily negativní dopady opatření prvního balíčku v oblasti mobility. K těmto negativním účinkům dochází podle Rumunska v odvětví, které má zásadní význam pro národní hospodářství, jelikož služby silniční nákladní dopravy patří mezi odvětví, která vytvářejí nejvýznamnější rumunský vývoz a podstatně přispívají k vyvážení národní obchodní bilance.
190.
Na druhém místě podle Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na dopravce. Tyto členské státy tvrdí, že uvedená povinnost bude pro dopravce znamenat značné finanční náklady. Tato povinnost s sebou podle uvedených členských států ponese provozní náklady spojené s organizací návratu, jakož i ušlé příjmy související s dobou k návratu do členského státu usazení, během níž řidiči cestující bez nákladu nevykonají žádnou výdělečnou činnost, což povede k omezení obchodní činnosti a poklesu příjmů. Kromě toho požadavek, který ukládá dopravcům třetí pododstavec dotčeného ustanovení, prokázat, jakým způsobem plní povinnost návratu řidiče, bude rovněž znamenat značné dodatečné náklady. Dopravci jsou přitom podle uvedených členských států z větší části MSP, pro které jsou všechny takové náklady obzvláště vysoké. Evropský hospodářský a sociální výbor (dále jen „EHSV“) podle jejich názoru zdůraznil potřebu omezit formality a Evropský výbor regionů (VR) upozornil i na to, že členské státy nacházející se na okraji Unie se do centra vnitřního trhu dostávají obtížněji. Napadené ustanovení bylo kromě toho přijato v době hospodářské krize vyvolané pandemií covidu-19, což jeho negativní účinky ještě posiluje.
191.
Na třetím místě podle Bulharské republiky, Rumunska a Polské republiky není povinnost návratu řidiče v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k jejím negativním dopadům na životní prostředí. Tyto tři členské státy tvrdí, že uvedená povinnost bude znamenat plánování dodatečných jízd pro odjezd a návrat tisíců řidičů denně. Řidiči, kteří pocházejí ze zemí na zeměpisném okraji Unie, budou podle názoru těchto států objektivně povinni cestovat na velmi dlouhé vzdálenosti, mnohem delší než jejich kolegové ze střední a západní Evropy, ve které se uskutečňuje podstatná část dopravy v rámci Unie. Návraty se kromě toho budou podle těchto tří států pravděpodobně uskutečňovat s menším nákladem nebo dokonce bez nákladu, čímž budou tisíce vozidel nuceny cestovat prázdné. Toto významné zvýšení počtu jízd podle nich povede ke zvýšení emisí CO2 a bude mít významný dopad na životní prostředí.
192.
Na čtvrtém místě Bulharská republika, Rumunsko a Polská republika tvrdí, že existovaly alternativy méně omezující řidiče a dopravce. Tyto členské státy tvrdí, že svoboda řidičů mohla být zachována upravením povinnosti dopravců zorganizovat návrat pouze v případě, kdy se řidič chce vrátit. Tímto způsobem by podle uvedených členských států dopravcům nevznikaly nadměrné dodatečné náklady. Tato alternativa by zajistila větší flexibilitu, a tudíž přiměřenou ochranu práv řidiče. Polská republika konkrétně odkazuje na opatření v tomto smyslu, které navrhl výbor Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci.
193.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
ii) Analýza
194.
Z judikatury uvedené v bodě 52 a následujících výše vyplývá, že v projednávané věci musí Soudní dvůr za účelem odpovědi na žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality prostřednictvím čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 ověřit, zda unijní normotvůrce tím, že stanovil povinnost, která nutí dopravce k tomu, aby organizovali práci řidičů tak, aby mohli vracet do provozovny, kde mají obvyklou základnu, v členském státě usazení zaměstnavatele, nebo do místa svého bydliště, zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky (
108
), když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cílům, které má sledovat, nebo které způsobí nevýhody nepřiměřené ve vztahu ke sledovaným cílům.
195.
Za těchto okolností je třeba nejprve určit cíle sledované dotčenou právní úpravou a zejména čl. 1 bodem 6 písm. d) nařízení 2020/1054 – cíle, jejichž legitimitu žalující členské státy nezpochybňují – aby bylo možné následně provést analýzu žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality.
– K cílům dotčené právní úpravy
196.
Nařízení 2020/1054 bylo přijato v rámci „balíčku mobility“ s cílem přizpůsobit legislativní rámec v oblasti silniční dopravy vývoji v odvětví (
109
) s přihlédnutím k jeho specifické povaze, a zejména k jeho vysoce mobilní povaze.
197.
V tomto rámci nařízení 2020/1054 pozměnilo nařízení č. 561/2006 s cílem dosáhnout tří cílů, které byly definovány jako „politické“. Z bodů 1, 6 a 36 odůvodnění tohoto nařízení tak vyplývá, že cílem tohoto nařízení je zaprvé zlepšování pracovních podmínek pro řidiče, zadruhé zajištění nenarušené a spravedlivé hospodářské soutěže a spravedlivých podmínek podnikání pro silniční dopravce, a zatřetí zvýšení bezpečnosti silničního provozu pro všechny uživatele silnic.
198.
Tyto cíle spolu úzce souvisejí, přičemž sociální otázky a otázky hospodářské soutěže jsou na sobě jasně vzájemně závislé, neboť obchodní praktiky, které umožňují hospodářským subjektům získat nespravedlivou konkurenční výhodu, často zbavují řidiče jejich základních práv na sociální ochranu a odpovídající pracovní podmínky a protiprávní praktiky rovněž narušují řádné fungování vnitřního trhu (
110
).
199.
Jak vyplývá z posouzení dopadů – analýzy sociálních dopadů, legislativní změny obsažené v návrhu nařízení o pracovní době měly přispět k následujícím politickým cílům vyplývajícím ze Smlouvy o FEU: udržitelný rozvoj vnitřního trhu založený na vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství (článek 3 SEU); volný pohyb přeshraničních služeb (článek 56 SFEU); zlepšování životních a pracovních podmínek (článek 151 SFEU); stanovení společných, spravedlivých a bezpečných pravidel pro provozovanou mezinárodní dopravu (článek 91 SFEU) (
111
).
200.
V této souvislosti směřuje ustanovení, které dopravcům ukládá povinnost organizovat práci řidičů tak, aby se řidiči mohli pravidelně vracet do provozovny, kde mají obvyklou základnu, nebo do místa svého bydliště, k specifickému cíli, jak vyplývá z bodu 14 odůvodnění nařízení 2020/1054, kterým je zajistit, aby doba strávená mimo domov nebyla nadměrně dlouhá.
201.
Cílem tohoto ustanovení je konkrétně zhojit absenci norem týkajících se návratu řidiče do jeho bydliště v předchozí právní úpravě. Absence norem byla identifikována jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršování sociálních podmínek řidičů. V posouzení dopadů totiž Komise uvedla, že dlouhá doba strávená řidiči mimo jejich bydliště přispívá ke stresu a únavě řidičů a v konečném důsledku ke zhoršení jejich zdravotního stavu a k nerovnováze mezi jejich pracovním a soukromým životem (
112
).
202.
Absence norem týkajících se návratu řidiče byla rovněž identifikována jako jeden z faktorů, které vedly k rozdílným výkladům a kontrolním postupům v členských státech (
113
).
203.
Uložení povinnosti návratu řidiče k tíži dopravců je tak součástí obecnějšího strategického cíle nařízení 2020/1054, kterým je zajistit pro řidiče dobré pracovní podmínky a zlepšit tyto podmínky, což je cíl, který sám o sobě souvisí s požadavkem na zajištění přiměřené sociální ochrany, která je upravena v článku 9 SFEU a zmíněna v bodě 179 výše.
204.
V této souvislosti cíl dotčeného opatření, kterým je zlepšit rovnováhu mezi pracovním a soukromým životem řidičů, a tudíž jejich životní úroveň, přispívá rovněž k cíli přilákat kvalifikované pracovníky (
114
) vzhledem k obecnému nedostatku kvalifikovaných řidičů v Unii. Jak vyplývá z posouzení dopadů, tento nedostatek je přinejmenším zčásti způsoben zhoršením pracovních podmínek, které poškozuje image a atraktivitu povolání řidiče (
115
).
205.
Konečně vzhledem k přímé souvislosti mezi zajištěním přiměřeného odpočinku pro řidiče a bezpečností silničního provozu je povinnost návratu řidiče rovněž součástí strategického cíle nařízení 2020/1054 „zvýš[it] bezpečnost[...] silničního provozu pro všechny uživatele silnic“ (
116
). Tento strategický cíl je v souladu s cílem zlepšit bezpečnost dopravy uvedeným v čl. 91 odst. 1 písm. c) SFEU.
206.
Právě ve světle předcházejících úvah je třeba přistoupit k analýze žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality vznesených Litevskou republikou, Bulharskou republikou, Rumunskem a Polskou republikou. Tyto členské státy tvrdí, že dotčené ustanovení není v souladu se zásadou proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má na prvním místě na řidiče, na druhém místě na dopravce, na třetím místě na životní prostředí a na čtvrtém místě vzhledem k existenci méně omezujících alternativ.
– K negativním dopadům na řidiče
207.
Pokud jde zaprvé o žalobní důvod vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče porušuje zásadu proporcionality, neboť omezuje právo řidičů zvolit si místo, kde chtějí strávit dobu odpočinku, vychází z nesprávného předpokladu, že dotčené ustanovení omezuje svobodu řidičů strávit dobu odpočinku v místě, které si sami zvolí. Z bodů 125 až 129 výše totiž vyplývá, že toto ustanovení nemá žádný vliv na svobodnou volbu řidičů týkající se místa, kde chtějí strávit dobu odpočinku. Tuto výtku je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou (
117
).
208.
Nadto mám za to, že musí být rovněž zamítnuta výtka uplatněná Polskou republikou vycházející ze svévolné povahy obou alternativních míst zvolených normotvůrcem v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, a sice provozovny, kde má řidič obvyklou základnu, v členském státě usazení zaměstnavatele, a místa bydliště řidiče.
209.
Nejprve je třeba uvést, jak zdůrazňuje Rada, že tato dvě místa již byla zmíněna v nařízení č. 561/2006, konkrétně v čl. 9 odst. 2 a 3, a to i ve znění předcházejícím změnám provedeným nařízením 2020/1054, jako dvě místa, která obvykle souvisejí se začátkem nebo koncem doby odpočinku řidiče (
118
). Z toho vyplývá, že odkaz na tato dvě místa v dotčeném ustanovení jako na místa, kde je zahájena doba odpočinku, není novým prvkem, ale opírá se o již existující právní úpravu.
210.
Pokud jde dále konkrétně o odkaz na provozovnu, kde má řidič obvyklou základnu, z judikatury vyplývá, že odpovídá místu, kam řidič v rámci běžného výkonu své činnosti pravidelně dojíždí, aby převzal a řídil vozidlo vybavené kontrolním zařízením (
119
). Soudní dvůr objasnil, že místem, k němuž je řidič konkrétně vázán, je zařízení dopravce, ze kterého pravidelně vykonává svou službu a do kterého se na konci této služby vrací v rámci běžného výkonu své činnosti a aniž by plnil zvláštní příkazy svého zaměstnavatele (
120
). Toto místo odpovídá rovněž místu uvedenému v čl. 5 odst. 1 písm. b) a g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, kde mají řidiči obvykle základnu a kam se pravidelně vozidla vrací.
211.
Podle všeho přitom není nijak svévolné, že normotvůrce zvolil místo, k němuž je řidič konkrétně vázán, do kterého se v rámci běžného výkonu své činnosti vrací, jako jedno z míst, kam musí mít řidič právo se vrátit, aby zahájil dobu odpočinku. Přestože se totiž práce řidičů vyznačuje mimořádnou mobilitou, a tedy že poskytují služby na různých místech v různých časech, nic to nemění na skutečnosti, že tito pracovníci jsou trvale vázáni na provozovnu, do které obvykle cestují za účelem vyzvednutí a vrácení vozidla. Takové místo je tedy nepochybně místem se skutečnou vazbou na začátek a konec služeb nabízených řidičem v rámci jeho pracovního poměru se zaměstnavatelem, tedy s dopravcem.
212.
Pokud jde o odkaz na místo bydliště řidiče, ani v tomto případě podle všeho nejde o výsledek svévolného rozhodnutí. Z definice pojmu „bydliště“ v judikatuře uvedené v bodě 135 výše vyplývá, že se jedná o stabilní místo, kam se řidič s největší pravděpodobností pravidelně dostaví, aby zde strávil dobu odpočinku. Ačkoliv si řidič může příležitostně přát cestovat na jiná místa, aby tam strávil volný čas nebo za jiným účelem, bude tak skutečně moci učinit, avšak bez toho, aby mu byl podnik povinen umožnit jízdu na taková místa, která se mohou často měnit. Nic to však nemění na konstatování, že i místo bydliště je nepochybně místem se skutečnou vazbou na dobu odpočinku.
213.
Z toho vyplývá, že volba provozovny a místa bydliště řidiče provedená normotvůrcem jako míst, do kterých má dopravce povinnost zorganizovat návrat řidiče v rámci jemu uložené organizační povinnosti, není ani svévolná, ani zjevně nepřiměřená.
214.
Pokud jde zadruhé o výtku vycházející z tvrzení, že povinnost návratu řidiče je nevhodná pro dosažení cílů nařízení 2020/1054 vzhledem k vyčerpání a únavě, které u řidičů vyvolá vyšší počet jízd v souvislosti s návratem, je třeba mít za to, jak bylo uvedeno v bodě 201 výše, že dotčené ustanovení bylo přijato právě v zájmu zlepšení sociálních podmínek řidičů, a to právě proto, aby se zabránilo tomu, že dlouhá doba mimo místo bydliště přispěje ke stresu, únavě, a tím ke zhoršení jejich zdravotního stavu.
215.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že doba odpočinku začne běžet až poté, co řidič dorazí do místa svého bydliště nebo provozovny zaměstnavatele, což vyplývá ze samotného znění dotčeného ustanovení, které výslovně odkazuje na začátek doby odpočinku. Kromě toho z čl. 9 odst. 2 a 3 nařízení č. 561/2006 vyplývá, že doba jízdy nezbytná pro řidiče k tomu, aby se dostavil do místa, kde se ujme vozidla nebo jej vrátí, se v zásadě nezapočítává jako doba odpočinku. Doba strávená řízením vozidla, pokud je to prostředek používaný pro návrat řidiče do provozovny nebo místa bydliště, se tak započítává jako doba řízení, a tedy jako pracovní doba, stejně jako jakákoli jiná doba strávená řízením vozidla na jakémkoli jiném místě. Z toho vyplývá, že povinnost návratu s sebou v žádném případě nenese dodatečnou dobu řízení, takže nemůže vést k dodatečné únavě řidiče. Z toho rovněž vyplývá, že toto opatření nebude mít negativní dopad ani na bezpečnost silničního provozu.
216.
Pokud jde zatřetí o argumenty předložené Rumunskem s ohledem na negativní důsledky pro řidiče a rumunské hospodářství z důvodu případné ztráty zaměstnání v Rumunsku v důsledku údajného nuceného přemístění dopravců do členských států západní Evropy, v bodech 172 a 174 výše jsem poukázal na to, že povinnost návratu řidiče, ačkoliv je použitelná bez rozdílu, však může mít větší dopad na některé dopravce, jejichž model hospodářské organizace předpokládá, že řidiči uskutečňují přepravu dlouhodobě mimo místo jejich zaměstnání nebo bydliště.
217.
Z posouzení dopadů však vyplývá, že většina řidičů, zejména z členských států označovaných jako „EU-13“ (
121
), trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo své bydliště (
122
), takže lze předpokládat, že počet podniků, které si zvolí takový obchodní model, sice není zanedbatelný, ale je minoritní. Z toho plyne, že případný dopad na zaměstnanost v důsledku údajné nucené změny obchodního modelu organizace je patrně spíše menšího rozsahu.
218.
Jak jsem uvedl v bodě 201 výše, z posouzení dopadů vyplývá, že normativní zásah v tomto ohledu byl považován za nezbytný k zabránění zhoršení pracovních podmínek řidičů, kteří tráví dlouhou dobu mimo své bydliště. Rovněž již bylo uvedeno, že stanovení povinnosti návratu řidiče, která je uložena dopravcům, je součástí obecnějšího strategického cíle spočívajícího v zajištění dobrých pracovních podmínek pro řidiče a zlepšení těchto podmínek v souladu s obecným cílem sledovaným článkem 9 SFEU (
123
).
219.
Z judikatury Soudního dvora přitom vyplývá, že unijní normotvůrce nemůže být zbaven možnosti přizpůsobit legislativní akt, zejména v odvětví společné dopravní politiky, jakékoli změně okolností nebo jakémukoli vývoji znalostí s ohledem na úkol, který mu přísluší, a to dbát na ochranu obecných zájmů uznaných Smlouvou o FEU a zohlednit průřezové cíle Unie zakotvené v článku 9 SFEU, mezi něž patří požadavky spojené s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti a se zajištěním přiměřené sociální ochrany (
124
).
220.
Soudní dvůr již v tomto ohledu konkrétně uznal, že vzhledem k významnému vývoji, který ovlivnil vnitřní trh, kam především patří postupné rozšiřování Unie, byl unijní normotvůrce oprávněn změnit legislativní akt tak, aby znovu vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidiče změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb (
125
).
221.
Z toho podle mého názoru vyplývá, že normotvůrce může mít v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, při zvažování jednotlivých cílů a dotčených zájmů za to, že je třeba přijmout zvláštní opatření ke zlepšení pracovních podmínek pro řidiče navzdory případným negativním následkům v jednom nebo více členských státech a navzdory vyšším nákladům, které opatření může způsobit minoritnímu, byť nikoliv zanedbatelnému počtu podniků usazených v těchto členských státech, které k tomu, aby poskytovaly služby více či méně trvale v jiných členských státech, využívají nomádské řidiče, a které tak mohou být nuceny změnit model obchodní organizace, což může mít omezený dopad na zaměstnanost. Takový přístup se jeví být v souladu se sociálními ambicemi Unie, jak jsou uvedeny mimo jiné v článku 9 SFEU, a podle všeho není výsledkem zjevného překročení široké posuzovací pravomoci unijního normotvůrce.
222.
Z judikatury připomenuté v bodě 60 výše kromě toho vyplývá, že pokud má dotyčný unijní akt dopad ve všech členských státech a předpokládá, že bude zajištěna rovnováha mezi jednotlivými dotčenými zájmy s ohledem na cíle sledované tímto aktem, není unijní normotvůrce povinen zohlednit konkrétní situaci každého členského státu. Nelze tudíž mít za to, že hledání takové rovnováhy, které zohledňuje nikoli konkrétní situaci jednotlivých členských států, ale situaci všech členských států Unie, je samo o sobě v rozporu se zásadou proporcionality.
223.
Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny výtky týkající se tvrzeného porušení zásady proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má na řidiče povinnost návratu řidiče, musí být zamítnuty.
– K negativním dopadům na dopravce
224.
Tři z žalujících členských států tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality s ohledem na negativní dopady, které má povinnost návratu řidiče stanovená v uvedeném nařízení na dopravce vzhledem ke zvýšení nákladů a ušlým příjmům, které jim tato povinnost způsobuje.
225.
Uvedené členské státy uvádějí dva druhy nákladů spojených se splněním této povinnosti: jednak dodatečné náklady a ušlé příjmy vyplývající z organizace návratu řidiče, jednak náklady vyplývající z požadavku, který je dopravcům uložen v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, dokumentovat, jakým způsobem plní povinnost návratu.
226.
Pokud jde zaprvé o dodatečné náklady, které musí nést dopravci kvůli organizaci návratu řidiče, je třeba bez dalšího uvést, že normotvůrce zaručil dopravcům určitou míru flexibility při plnění povinnosti návratu řidiče. Jak bylo uvedeno v bodě 134 výše, dopravci si k organizování návratu řidiče mohou volit mezi dvěma místy, z nichž jedním je provozovna podniku, a tedy místo, ke kterému má samotný dopravce přímou vazbu. Jak jsem již uvedl v bodě 132 výše, normotvůrce tím, že přesně nespecifikoval způsob plnění povinnosti návratu řidiče, ponechal podniku určitý rozhodovací prostor, když mu umožnil volit si způsob, který považuje za nejlepší pro plnění uvedené povinnosti. Kromě toho rovněž uvádím, že doba uvedená v dotčeném ustanovení pro pravidelný návrat řidiče není podle všeho zjevně nepřiměřená a není vlastně zpochybněna žádným členským státem.
227.
Normotvůrce mimoto spojil povinnost návratu řidiče s opatřeními usnadňujícími tento návrat. Do článku 12 nařízení č. 561/2006, ve znění nařízení 2020/1054, doplnil čtyři nové pododstavce, které řidiči umožňují překročit denní a týdenní dobu řízení až o jednu hodinu, aby dojel do provozovny zaměstnavatele nebo do svého bydliště a čerpal týdenní dobu odpočinku. Za předpokladu, že jsou splněny dodatečné podmínky, může být tato doba prodloužena až o dvě hodiny, pokud jde o běžnou týdenní dobu odpočinku. Z posouzení dopadů vyplývá, že důvodem této změny bylo umožnit řidičům, zejména těm, kteří uskutečňují dlouhé mezinárodní jízdy, dostavit se do svého bydliště nebo na základnu, aby čerpali běžnou týdenní dobu odpočinku v místě svého bydliště (nebo na jiném soukromém místě podle svého výběru) (
126
).
228.
Z těchto úvah vyplývá, že normotvůrce tím, že ponechal značnou flexibilitu, pokud jde o způsob provedení povinnosti návratu řidiče in concreto, zamýšlel v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 55 výše zajistit, aby veškerá zátěž dopadající na hospodářské subjekty byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.
229.
Kromě toho, jak jsem uvedl v bodě 217 výše, z posouzení dopadů vyplývá, že většina řidičů zejména z členských států EU-13 trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo své bydliště (
127
). V této souvislosti lze mít důvodně za to, že dopad tohoto opatření, pokud jde o dodatečné náklady ve srovnání s předchozím stavem, je spíše omezený.
230.
V tomto ohledu podotýkám, že na rozdíl od toho, co tvrdí Polská republika, nemůže toto zjištění zpochybnit nezbytnost dotčeného opatření. Jak bylo totiž uvedeno v předchozích bodech 201 a 203, opatření bylo nezbytné k boji proti jevu „nomádství řidičů“, který se týkal nezanedbatelného počtu řidičů, byť minoritního, a byl identifikován jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, ale také jako jeden z faktorů, které vedly k rozdílným výkladům a kontrolním postupům v členských státech. Kromě toho posouzení dopadů ukázalo nárůst doby strávené mimo místo bydliště, a tedy vzestupnou tendenci tohoto jevu „nomádství“ (
128
).
231.
Posouzení dopadů rovněž ukázalo, že je dokonce možné, že v důsledku zvýšení efektivity organizace práce dojde ke snížení nákladů (
129
). Z tohoto hlediska, pokud jde o argument vycházející z ušlých příjmů, uvádím, že povinnost návratu řidiče představuje organizační povinnost. Kromě úvah, které uvedu v bodě 234 níže, přitom není nijak zjevné, natož aby bylo prokázáno, že provozovatelé nemohou organizovat práci ekonomicky výnosným způsobem, a zároveň umožňovat řidičům výkon jejich práva na návrat.
232.
Pokud jde zadruhé o náklady vyplývající z požadavku uvedeného v čl. 1 bodě 6 písm. d) třetím pododstavci nařízení 2020/1054, dokumentovat, jak dopravci plní povinnost návratu, je třeba zdůraznit, jak bylo uvedeno v bodě 140 výše, že i v tomto případě unijní normotvůrce ponechal podnikům určitý prostor pro uvážení. Unijní normotvůrce se totiž rozhodl přesně nespecifikovat dokumentaci potřebnou ke splnění požadavku, kterým má být prokázáno dodržení povinnosti návratu řidiče, čímž tak členským státům ponechal i možnost přijmout případná prováděcí opatření. Bod 14 odůvodnění nařízení 2020/1054 však uvádí dva dokumenty, které spolu s veškerou „jinou dokumentací“ může dopravce použít, aby prokázal, že plní své povinnosti týkající se organizace pravidelného návratu: záznamy tachografu a seznamy služeb řidičů.
233.
V souladu s právními předpisy platnými již před přijetím nařízení 2020/1054 (
130
) byl přitom dopravce povinen uchovávat ve svých prostorách záznamy tachografu a seznamy služeb řidičů. Z toho vyplývá, že ke splnění požadavků na prokázání dodržení povinnosti návratu řidiče není v zásadě nutný žádný nový postup. Právě naopak normotvůrce zavedl dodatečnou míru flexibility tím, že poskytl podnikům možnost splnit uvedené požadavky jakýmkoli jiným způsobem a členským státům možnost, aby v případě potřeby stanovily dodatečná prováděcí opatření zohledňující případné specifické rysy vnitrostátního kontextu. Za těchto okolností nelze mít za to, že dotčené ustanovení vyvolalo v tomto ohledu zjevně nepřiměřené důsledky pro dopravce.
234.
Konečně a v každém případě ještě poznamenávám s ohledem na obě výše uvedené kategorie nákladů, že, jak již bylo několikrát uvedeno, ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 bylo přijato právě k ochraně a podpoře sociálních práv řidičů a k zajištění toho, že doba strávená mimo jejich bydliště nebude nadměrně dlouhá. Každé přiznání sociálních práv však něco stojí. Nejeví se tedy jako překvapivé, že povinnost návratu řidiče může případně vést k dodatečným nákladům pro podniky, které jsou povinny ji dodržovat. Jak však vyplývá z judikatury uvedené v bodech 57 a 60 výše, Soudní dvůr může rozhodnout o protiprávnosti normativní volby normotvůrce pouze tehdy, pokud je podle všeho zjevně nesprávná nebo pokud obtíže, které z ní vyplývají pro určité hospodářské subjekty, jsou v nepoměru k výhodám, které jinak přináší, což musí prokázat žalobce. Žalující členské státy přitom nepředložily žádný důkaz o tom, že povinnost návratu řidiče způsobuje dopravcům takové nevýhody.
– K negativním dopadům na životní prostředí
235.
Bulharská republika, Rumunsko a Polská republika dále tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu proporcionality vzhledem k negativním dopadům, které má v něm stanovená povinnost návratu řidiče na životní prostředí.
236.
Pokud jde o argument, že tato povinnost znamená plánovat dodatečné jízdy pro návrat tisíců řidičů denně, je třeba poznamenat, jak jsem uvedl v bodech 217 a 229 výše, že posouzení dopadů ukázalo, že většina řidičů zejména ze členských států EU-13 se již před přijetím dotčeného ustanovení vracela do místa bydliště v kratším časovém úseku než čtyři týdny. Z toho vyplývá, že dopad opatření na životní prostředí z důvodu zvýšení emisí CO2 je omezen na dodatečné návraty vyplývající z provedení dotčeného opatření.
237.
K této úvaze je třeba rovněž dodat, že na rozdíl od toho, co patrně předpokládají uvedené tři členské státy, není nevyhnutelné, aby řidiči při výkonu svého práva návratu používali prázdná vozidla, jelikož v rámci flexibility, kterou dotčené ustanovení ponechává dopravcům pro organizaci návratu řidiče (
131
), je zcela dobře možné, aby řidiči použili k návratu jiné dopravní prostředky, jako je veřejná doprava, jejíž používání nevede k dodatečným emisím. Kromě toho není vyloučeno, že právo týkající se návratu může být spojeno s vrácením podnikových vozidel do provozovny v rámci běžné obchodní činnosti. Jedná se tedy spíše o otázku organizace návratu, přičemž k případnému zvýšení emisí může dojít pouze v závislosti na organizačních rozhodnutích dopravců.
238.
Z téhož hlediska ze skutečnosti, že dotčené opatření může mít větší dopad na některé dopravce, kteří si zvolili takový obchodní model organizace, jaký je zmíněn v bodech 172 a 174 výše, aniž uplatnili své právo – zaručené unijním právem (
132
) – usadit se v členských státech, ve kterých nabízejí většinu svých dopravních služeb, vyplývá, že případné zvýšení emisí nemá přímou souvislost s dotčeným opatřením, ale je spíše výsledkem organizačního obchodního rozhodnutí podniků.
239.
V takové souvislosti mám za to, že podle judikatury (
133
) může normotvůrce v rámci široké posuzovací pravomoci, kterou má v oblasti společné dopravní politiky a po zvážení jednotlivých dotčených cílů a zájmů, aniž zjevně překročí tuto širokou posuzovací pravomoc, přijmout zvláštní opatření ke zlepšení pracovních podmínek pro řidiče na základě závěru, že případné relativně mírné zvýšení emisí ve vztahu k dotčenému ustanovení může být vyrovnáno sociálními výhodami, které toto opatření nabízí řidičům.
240.
Je totiž na normotvůrci – přičemž Soudní dvůr nemůže nahradit jeho posouzení (
134
) – aby nalezl rovnováhu zejména mezi sociálními cíli a environmentálními cíli, a přitom musí vzít v úvahu, jak bude podrobněji uvedeno v bodech 317 a 318 níže, že unijní právo, a zvláště článek 11 SFEU, jehož cílem je udržitelný rozvoj, nestanoví systematickou povinnost při přijímání každého individuálního ustanovení vždy upřednostnit požadavky na ochranu životního prostředí před jinými požadavky, které musí normotvůrce rovněž zohlednit a které vyplývají z takových ustanovení primárního práva, jako je požadavek na zajištění přiměřené sociální ochrany stanovený v článku 9 SFEU (
135
).
– K existenci méně omezujících alternativ
241.
Některé členské státy tvrdí, že existují méně omezující alternativy než uložení takové povinnosti návratu, jaká je stanovena v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054. Tyto členské státy odkazují konkrétně na možnost zavést povinnost dopravců organizovat návrat pouze v případech, kdy se řidiči chtějí vrátit.
242.
V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že jak některé z uvedených členských států samy uvedly a jak vyplývá ze spisu, tato alternativa byla během legislativního procesu zvažována, ale nakonec byla odmítnuta. Svědčí o tom návrh výboru Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci, který Polská republika zmínila v žalobě.
243.
Dále, jak správně zdůrazňuje Rada, řidič je slabší smluvní stranou vztahu mezi zaměstnavatelem (dopravcem) a zaměstnancem (řidičem). Hrozí proto, že takové legislativní řešení, o jakém uvažují tyto členské státy, by vedlo k tomu, že volba pracovníka, jakožto slabší strany pracovněprávního vztahu s dopravcem, nebude zcela svobodná a že takový pracovník bude moci čelit nátlaku, aby rozhodnutím vyhověl zájmům svého zaměstnavatele. Posouzení dopadů kromě toho zdůraznilo, že je obtížné prokázat, že řidiči mají skutečně svobodu volby (
136
).
244.
Z toho vyplývá, že alternativa, o které některé členské státy uvažují, není podle všeho vhodným opatřením k dosažení specifických cílů sledovaných v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054.
245.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy mám tak za to, že je třeba zamítnout všechny žalobní důvody vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče je zjevně nepřiměřená k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a překračuje meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné.
2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti povinnosti návratu řidiče ze strany unijního normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
246.
Rumunsko a Polská republika tvrdí, že unijní normotvůrce nezanalyzoval několik relevantních okolností situace, kterou má čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 upravovat, jelikož neprovedl odpovídající posouzení dopadů. Konečné znění dotčeného ustanovení totiž podle nich nebylo předmětem posouzení dopadů, a tudíž nebyly zohledněny účinky tohoto konečného znění, což představuje porušení interinstitucionální dohody.
247.
Zaprvé Polská republika tvrdí, že normotvůrce neprovedl odpovídající analýzu dopadu povinnosti týkající se návratu řidiče na bezpečnost řidičů. Normotvůrce podle jejího názoru nezohlednil stanovisko EHSV, který vyjádřil politování nad tím, že navrhované změny nebyly doprovázeny důkladným posouzením bezpečnosti řidičů, cestujících nebo podmínek provozu v souvislosti s únavou řidičů (
137
). Rumunsko tvrdí, že při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nebyl zohledněn dopad opakovaných dlouhých jízd v krátkém časovém úseku na pracovníky.
248.
Zadruhé Polská republika tvrdí, že normotvůrce neposoudil to, zda plnění povinnosti řidiče nepřispěje k zesílení provozu. V praxi bude tato povinnost plněna za využití silniční dopravy, takže její dodržení bude znamenat 8880000 zpátečních cest v průběhu jednoho roku. Normotvůrce mimoto nezohlednil značné vzdálenosti, které budou muset řidiči z okrajových států Unie za účelem splnění uvedené povinnosti urazit.
249.
Zatřetí Polská republika tvrdí, že konečné znění dotčeného ustanovení ukládá na rozdíl od jeho původního znění v třetím pododstavci dopravcům, aniž bylo v tomto ohledu provedeno posouzení dopadů, aby dokumentovali způsob, jakým plní povinnost, která je v něm stanovena, a uchovávali tuto dokumentaci, aby ji mohli předložit v případě kontroly. Tomuto typu zátěže mělo podle názoru Polské republiky předcházet vyčerpávající posouzení účinků s přihlédnutím ke skutečnosti, že dopravci jsou většinou MSP.
250.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
ii) Analýza
251.
Úvodem je třeba uvést, že v projednávané věci je nesporné, že unijní normotvůrce měl při přijímání nařízení 2020/1054 skutečně k dispozici posouzení dopadů a ustanovení stanovující povinnost návratu řidiče bylo do tohoto posouzení dopadů zahrnuto.
252.
Unijní normotvůrce však přijal konečné znění tohoto ustanovení, které bylo odlišné od znění návrhu nařízení o pracovní době (
138
) a nebylo předmětem zvláštního posouzení dopadů.
253.
Toto konečné znění obsahovalo v zásadě tři rozdíly oproti ustanovení navrhovanému Komisí.
254.
Zaprvé návrh nařízení o pracovní době ukládal dopravcům povinnost organizovat práci tak, aby se řidič mohl vrátit výlučně „do místa svého bydliště“. Konečné znění uvedeného ustanovení přijatého v nařízení 2020/1054 umožňuje dopravcům zvolit si mezi dvěma místy, na která musí organizovat návrat řidiče, která jsou podrobně zanalyzována v bodech 210 až 212 výše, a sice bydlištěm řidiče a provozovnou.
255.
Zadruhé tento návrh Komise vyžadoval, aby podnik umožnil návrat řidiče v průběhu každých tří po sobě následujících týdnů. Konečné znění dotčeného ustanovení naproti tomu umožňuje řidiči návrat obvykle (
139
) v průběhu každých čtyř po sobě následujících týdnů.
256.
Zatřetí do konečného znění dotčeného ustanovení byl vložen třetí pododstavec, který nebyl v návrhu Komise upraven, podle kterého podnik dokumentuje plnění této povinnosti návratu řidiče a uchovává tuto dokumentaci ve svých prostorách, aby ji mohl předložit na žádost kontrolních orgánů.
257.
Z toho vyplývá, že s výjimkou vložení třetího pododstavce konečné znění tohoto ustanovení přijaté normotvůrcem do značné míry odpovídá znění, které Komise zamýšlela ve svém návrhu vypracovaném na základě posouzení dopadů. Jak zdůrazňuje Rada, tato konečná verze je však pro dopravce méně omezující. Ve skutečnosti konečná verze tím, že stanoví druhé místo pro návrat a delší období, nabízí uvedeným podnikům větší míru flexibility při plnění jejich povinnosti návratu.
258.
Právě v této souvislosti je třeba ve světle výtek vznesených členskými státy ověřit, zda normotvůrce v projednávané věci porušil zásadu proporcionality vzhledem k tomu, že konečné znění dotčeného ustanovení nebylo předmětem aktualizace posouzení dopadů a doplněný třetí pododstavec nebyl předmětem specifického posouzení dopadů.
259.
Pokud jde na prvním místě o výtku, že normotvůrce neprovedl příslušné posouzení dopadu povinnosti návratu řidiče na jeho bezpečnost v souvislosti s dodatečnou únavou, kterou mu způsobí návratové jízdy, odkazuji na úvahy, které jsem učinil v bodech 214 a 215 tohoto stanoviska. Z těchto úvah vyplývá, že povinnost návratu s sebou v žádném případě nenese dodatečnou dobu řízení, takže nemůže vést k další únavě řidiče, a tedy ani ohrozit jeho bezpečnost. Naopak, jak již bylo několikrát uvedeno, dotčené ustanovení směřuje právě ke zlepšení jeho sociálního postavení.
260.
Jak bylo uvedeno v bodech 217 a 229 výše, posouzení dopadů ukázalo, že většina řidičů, zejména ze členských států EU-13, trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo místo svého bydliště, takže již na základě uvedeného posouzení dopadů bylo možné důvodně očekávat, že přijetí povinnosti návratu řidiče bude mít dopad na, byť nezanedbatelný, avšak omezený počet řidičů.
261.
Pokud jde o odkaz Polské republiky na stanovisko EHSV, podotýkám, že tento výbor sice zastává velmi důležitou úlohu v legislativním procesu, avšak z čl. 13 odst. 4 SEU a čl. 300 odst. 1 SFEU vyplývá, že plní poradní funkci. Z toho plyne, že normotvůrce není povinen se pokaždé řídit doporučeními obsaženými ve stanovisku tohoto výboru, zejména pokud se domnívá, že má dostatek informací k tomu, aby provedl nepodstatné změny ustanovení ve srovnání s ustanovením upraveným v návrhu Komise na základě posouzení dopadů.
262.
Členské státy na druhém místě uplatňují výtku vycházející z toho, že normotvůrce neposoudil to, zda plnění povinnosti návratu řidiče nepřispěje k zesílení provozu, které by bylo škodlivé zejména pro životní prostředí (
140
).
263.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že posouzení dopadů výslovně dospělo k závěru, že „nebyl zjištěn žádný dopad na životní prostředí“ (
141
). Bez dalších vysvětlení však takové tvrzení není podle všeho dostatečné k odůvodnění posouzení dopadu dotčeného ustanovení na životní prostředí, které by v rámci nezbytného vyvážení jednotlivých dotčených cílů a zájmů umožnilo dospět k závěru, že uvedené opatření je přiměřené s ohledem na jeho dopad na životní prostředí. Ze spisu však podle mého názoru vyplývá, že normotvůrce mohl takové posouzení provést na základě jiných informací, které měl k dispozici v okamžiku přijetí dotčeného ustanovení.
264.
Zadruhé, jak jsem již několikrát uvedl, z posouzení dopadů totiž vyplynulo (
142
), že většina řidičů, a to jak v členských státech označovaných jako „EU-15“, tak v členských státech EU-13, trávila již před přijetím dotčeného ustanovení méně než čtyři týdny mimo bydliště, takže dopad opatření na životní prostředí z důvodu zvýšení emisí CO2 je omezen na dodatečné návraty vyplývající z provádění dotčeného opatření.
265.
Zatřetí z informací, které měl normotvůrce k dispozici a které zúčastněné členské státy vskutku nezpochybnily, vyplývalo i to, že uplatnění dotčeného opatření může vést k nárůstu provozu nákladních vozidel o méně než 0,1 % (
143
).
266.
Za těchto okolností se domnívám, že normotvůrci nelze vytýkat, že svou analýzu neopřel o relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou mělo dotčené ustanovení upravovat.
267.
Na třetím místě Polská republika tvrdí, že nebylo provedeno posouzení dopadů, pokud jde o třetí pododstavec čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který dopravcům ukládá povinnost dokumentovat plnění povinnosti týkající se návratu řidiče.
268.
V tomto ohledu však zaprvé uvádím, že Komise ve svém posouzení dopadů tím, že poskytla přesné údaje, výslovně zdůraznila, že nedodržení unijních právních předpisů v sociální a obchodní oblasti a v oblasti zaměstnanosti, jakož i obtíže s dodržováním použitelných norem patří mezi hlavní problémy v oblasti silniční dopravy (
144
). Cílem ustanovení uvedeného třetího pododstavce je přitom uložit podniku, aby prokázal, že splnil své povinnosti vyplývající ze zákona. Vložení takového ustanovení tak reaguje na problém jasně uvedený v posouzení dopadů.
269.
Zadruhé z bodů 232 a 233 výše vyplývá, že uvedeným ustanovením nebyl zaveden žádný nový postup za účelem splnění požadavků na prokázání dodržení povinnosti návratu řidiče, ale že normotvůrce naopak poskytl dopravcům značnou míru flexibility.
270.
Za těchto podmínek nelze podle mého názoru mít za to, že unijní normotvůrce porušil zásadu proporcionality tím, že neprovedl zvláštní posouzení dopadů ve vztahu k ustanovení, kterým se pouze ukládá podniku, aby prokázal, že splnil své povinnosti vyplývající ze zákona, aniž se jím zavádí nový postup ke splnění důkazních požadavků. Tento závěr platí ještě více v situaci, kdy vložení ustanovení reaguje na problém výslovně zdůrazněný v posouzení dopadů.
271.
Závěrem ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody směřující k tvrzení, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, musí být zamítnuty.
e)
K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
272.
Polská republika (věc C‑553/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že přijetím čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 unijní normotvůrce nedodržel požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.
273.
Pokud jde o porušení čl. 91 odst. 2 SFEU, Polská republika tvrdí, že povrchní provedení posouzení dopadů a neprovedení takového posouzení, pokud jde o dotčené ustanovení, neumožňují konstatovat, že byl zohledněn dopad tohoto ustanovení na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení. Navzdory prostoru pro uvážení normotvůrce se povinnost zohlednit skutečnosti uvedené v čl. 91 odst. 2 SFEU nemůže omezit na seznámení se s těmito skutečnostmi, neboť jinak by uvedené ustanovení bylo zbaveno svého účinku.
274.
Pokud jde na prvním místě o dopad na využití dopravních zařízení, posouzení dopadů podle Polské republiky nezohlednilo zejména důsledky vyplývající ze zvýšení počtu jízd na hlavních tranzitních trasách Unie vyplývající z povinnosti uskutečnit 8880000 zpátečních jízd v průběhu jednoho roku. Tyto dodatečné jízdy přitom podle jejího názoru zvýší přetížení silnic, a přispějí tak ke zhoršujícímu se stavu silniční infrastruktury, na který již Komise upozornila. V této souvislosti je třeba zohlednit „zákon čtvrté mocniny“ (
145
), podle kterého zhoršování stavu silnic roste exponenciálně se čtvrtou mocninou váhy vozidla. Ačkoli je nákladních vozidel méně než osobních, jejich dopad na infrastrukturu je proto mnohem větší.
275.
Pokud jde na druhém místě o účinek na zaměstnanost a životní úroveň, nárůst silničního provozu podle Polské republiky nepříznivě ovlivní i kvalitu života v oblastech nacházejících se v blízkosti hlavních dopravních uzlů a bezpečnost silničního provozu. Polská republika tvrdí, že nebylo přihlédnuto ani k nepříznivým důsledkům pro řidiče a podniky usazené v okrajových státech Unie, pro které je průměrná doba jízdy při návratu do provozovny podstatně delší, ani k dodatečné administrativní a organizační zátěži dopravců, z nichž více než polovina jsou MSP, což velmi pravděpodobně povede k úpadku mnoha dopravců nebo k jejich přesunu do států nacházejících se ve středu Unie. Zhodnocení obsažené v posouzení dopadů je podle Polské republiky omezené a stručné a příliš povrchní na to, aby umožnilo dospět k závěrům týkajícím se účinků dotčeného ustanovení na zaměstnanost v některých regionech.
276.
Pokud jde o porušení článku 94 SFEU, Polská republika tvrdí, že normotvůrce přijetím dotčeného opatření nezohlednil hospodářskou situaci dopravců a že posouzení dopadů zanalyzovalo příliš povrchně dopad navrhované právní úpravy na MSP. Zvýšení počtu kilometrů, které nevyhnutelně vyplývá z povinnosti návratu řidiče, musí být podle jejího názoru posuzováno v kontextu balíčku mobility jako celku, jehož součástí je i nařízení 2020/1055. Podle Polské republiky přitom použití ustanovení tohoto nařízení povede k tomu, že vozidla vracející se do provozoven v Polsku ujedou 2035200000 kilometrů ročně. Za předpokladu, že 60 % těchto jízd se uskuteční bez nákladu, ujedou tato vozidla 1221120000 kilometrů prázdná v průběhu jednoho roku. Polská republika má za to, že unijní normotvůrce tak z mnoha opatření, která jsou k dispozici k zajištění výkonu práva pracovníků na odpočinek, zvolil to, které podniky zatěžuje nejvíce.
277.
Jedním z důsledků této situace je podle názoru Polské republiky odchod z trhu části dopravců patřících do odvětví MSP usazených v okrajových státech Unie, pro které bude z důvodu jejich vzdálenosti od zeměpisného středu Unie obzvláště obtížné splnit organizační požadavky související s povinností návratu řidiče do provozovny nebo místa jejich bydliště. Část podniků se podle Polské republiky může rovněž rozhodnout přemístit svou provozovnu do států nacházejících se ve středu Unie. Podle Polské republiky nelze souhlasit s tvrzením, že obchodní rozhodnutí přemístit podnik jim nemůže způsobit škodu. Přemístění sídla podniku podle ní představuje velmi významnou zátěž pro fungování podniku. Navíc na rozdíl od nadnárodních společností se specifičnost MSP projevuje mimo jiné tím, že MSP jsou spojeny s místem, ze kterého poskytují své služby.
278.
Přijetí napadeného ustanovení během pandemie covidu-19 podle Polské republiky ukazuje i na to, že nebyla zohledněna hospodářská situace dopravců. Hospodářské dopady pandemie se přitom projevily zejména v odvětví dopravy, neboť toto odvětví bylo vystaveno poklesu poptávky a omezením souvisejícím s překračování vnitřních hranic obnovených členskými státy. Tyto dopady přitom byly podle Polské republiky patrné již v průběhu legislativního procesu vzhledem k tomu, že balíček mobility byl přijat v červenci 2020.
279.
Rumunsko rovněž tvrdí, že zvolené legislativní řešení je v rozporu s požadavky čl. 91 odst. 2 SFEU a článku 94 SFEU, jelikož zasahuje do postavení dopravců. Vzhledem k tomu, že organizace návratu řidiče povede podle Rumunska k větším ztrátám u podniků usazených v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, budou totiž tyto podniky, aby snížily své náklady, nuceny zaměřit svou činnost na západoevropské státy tím, že tam zřídí dceřiné společnosti nebo pobočky, či do těchto států dokonce přesunou svou činnost. Odvětví dopravy je přitom odvětvím, které je pro národní hospodářství zásadní, zvláště pro Rumunsko a další členské státy na zeměpisném okraji Unie, konkrétně pokud jde o vývoz.
280.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
i) K rozsahu působnosti čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
281.
Jak čl. 91 odst. 2, tak článek 94 SFEU jsou součástí hlavy VI třetí části Smlouvy o FEU týkající se společné dopravní politiky a stanoví, že při přijímání opatření v rámci této politiky se přihlíží k některým skutečnostem v nich uvedeným.
282.
Pokud jde na prvním místě o čl. 91 odst. 2 SFEU, toto ustanovení stanoví, že při přijímání opatření k provedení společné dopravní politiky, uvedených v odstavci 1 téhož článku, se přihlíží k případům, kdy by se jejich uplatňování mohlo vážně dotknout životní úrovně a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení.
283.
Toto ustanovení Smlouvy o FEU bylo podstatně změněno Lisabonskou smlouvou. Zatímco předchozí ustanovení, a sice čl. 71 odst. 2 ES, stanovilo zvláštní legislativní postup vyžadující jednomyslnost pro opatření, která mají závažný dopad na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, jakož i na využití dopravních zařízení, čl. 91 odst. 2 SFEU nyní pouze stanoví, že se „přihlíží“ k případům, kdy by se uplatňování opatření mohlo těchto parametrů vážně dotknout.
284.
Smlouva o FEU, ani judikatura nedefinují pojmy „životní úroveň a úroveň zaměstnanosti v některých regionech“ nebo „využití dopravních zařízení“. V tomto ohledu lze nicméně poznamenat, že „regiony“, v nichž je třeba posoudit závažný dopad na kvalitu života a úroveň zaměstnanosti, mohou sestávat z jednoho nebo více členských států. Pojem „využití dopravních zařízení“ lze tedy podle mého názoru chápat tak, že zahrnuje infrastrukturu pro pozemní, námořní a leteckou dopravu, která je provozována jako zařízení přístupné uživatelům.
285.
V každém případě, jak vyplývá z použití výrazu „vážně“, dopad uplatňování dotčeného opatření na parametry uvedené v ustanovení musí být dosti vysoký. Samotná skutečnost, že opatření má vliv na tyto parametry, nestačí k tomu, aby se uvedené ustanovení použilo.
286.
Pokud jde na druhém místě o článek 94 SFEU, toto ustanovení stanoví, že veškerá opatření v oblasti cen a podmínek dopravy učiněná v rámci Smluv musí přihlížet k hospodářské situaci dopravců. Cílem tohoto ustanovení je, aby opatření v oblasti cen a podmínek dopravy nesledovalo pouze zájmy účastníků silničního provozu nebo jiné veřejné zájmy (
146
), a tím zcela opomíjelo hospodářskou situaci dopravců.
287.
Pokud jde o obsah povinnosti stanovené v článku 94 SFEU, Rada tvrdí, že stanovení cen v silniční nákladní dopravě bylo deregulováno (
147
) a že dotčené ustanovení, a sice čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054, se netýká cen dopravy jako takových. V tomto ohledu si však lze klást otázku, zda se uvedená povinnost stanovená v článku 94 SFEU vztahuje pouze na opatření, jejichž předmětem jsou přímo ceny a podmínky dopravy, nebo i na taková opatření, která zvyšují náklady a která mají dopad na ziskovost dopravců, tedy taková, která ovlivňují ceny nepřímo (
148
). Pokud by se mělo postupovat podle tohoto výkladu, pak by i opatření, které má nepřímý dopad na ceny dopravy, spadalo do působnosti článku 94 SFEU.
288.
Jak čl. 91 odst. 2, tak článek 94 SFEU stanoví pouze povinnost „přihlížet“, a nemají tedy absolutní účinek (
149
).
289.
Tato ustanovení zavazují unijního normotvůrce, aby při přijímání opatření v oblasti společné dopravní politiky přihlédl ke specifickým parametrům a cílům, které jsou v nich uvedeny. Vytvářejí stejný stupeň právní povinnosti jako průřezová ustanovení článku 8 a následujících SFEU, která rovněž stanoví povinnost uvedeného normotvůrce „přihlížet“ k určitým politickým cílům při definování a provádění všech svých politik a činností (
150
).
290.
Ustanovení čl. 91 odst. 2 SFEU a článku 94 SFEU vyžadují, a proto předpokládají, že normotvůrce vyváží cíle sledované opatřením a dotčené zájmy (
151
).
291.
Jak však správně uvedly Parlament a Spolková republika Německo, povinnost přihlédnout ke skutečnostem uložená v obou těchto ustanoveních neznamená žádné omezení diskreční pravomoci, kterou má normotvůrce v rámci pravomocí, jež jsou mu svěřeny v takových oblastech, jako je společná dopravní politika (
152
), kde jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické nebo sociální povahy a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení ve snaze nastolit rovnováhu mezi jednotlivými dotčenými zájmy.
292.
Nutnost nalézt tuto rovnováhu tedy nijak nebrání tomu, aby normotvůrce přijal akty, které mají negativní dopad na parametry uvedené v těchto dvou ustanoveních. Povinností normotvůrce podle těchto ustanovení je přihlédnout k nepříznivým dopadům na tyto parametry – v případech uvedených v čl. 91 odst. 2 SFEU pouze tehdy, pokud jsou uvedené parametry dotčeny „vážně“ – při vážení cílů sledovaných opatřením a dotčených zájmů, přičemž toto posouzení v konečném důsledku spadá do posouzení přiměřenosti opatření.
293.
V této souvislosti se z důvodu nezbytnosti vážení těchto jednotlivých cílů a zájmů, jakož i z důvodu složitosti uplatňování těchto kritérií musí soudní přezkum nutně omezit na zkoumání toho, zda se unijní normotvůrce dopustil zjevně nesprávného posouzení podmínek použití čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU (
153
).
294.
Právě ve světle těchto úvah je třeba analyzovat žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.
ii) K tvrzeným porušením čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
295.
Pokud jde zaprvé o tvrzené porušení požadavku stanoveného v čl. 91 odst. 2 SFEU přihlédnout k vážnému dotčení dopravních zařízení, které vznáší Polská republika, je nutno konstatovat, že tento členský stát neprokázal, že uplatňování povinnosti návratu řidiče stanovené v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054 povede k takovému vážnému dotčení, ani že se normotvůrce přijetím dotčeného opatření dopustil v tomto ohledu zjevně nesprávného posouzení.
296.
Polská republika poukazuje na významný nárůst počtu jízd na hlavních tranzitních osách Unie, ale ve skutečnosti nezpochybňuje tvrzení Rady, podle kterého z informací, které měl normotvůrce k dispozici, vyplývalo, že uplatňování dotčeného opatření může vést ke zvýšení provozu nákladních vozidel o méně než 0,1 % (
154
). I za předpokladu, že by tento údaj musel být upraven za použití „zákona čtvrté mocniny“ zmíněného Polskou republikou, je přitom nutno konstatovat, že za takových podmínek nelze tvrdit, že by dotčené ustanovení mohlo vyvolat vážné účinky na silniční infrastrukturu.
297.
Pokud jde o zbývající část, Polská republika tvrdí pouze to, že uvedený nárůst počtu jízd zhorší stav dopravní infrastruktury, který je již nyní neuspokojivý. Polská republika však nepředkládá důkaz o tom, že dopad uplatňování dotčeného opatření na uvedené infrastruktury bude natolik významný, aby odůvodnil konstatování „vážného“ dotčení ve smyslu čl. 91 odst. 2 SFEU.
298.
Pokud jde zadruhé o údajné porušení požadavku stanoveného v čl. 91 odst. 2 SFEU přihlédnout k závažným dopadům na kvalitu života a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, ve světle úvah a číselných údajů uvedených v bodě 265 výše, nelze ani tvrdit, že dotčené ustanovení vyvolává vážné účinky na kvalitu života v oblastech nacházejících se v blízkosti hlavních tras silniční dopravy a na bezpečnost silničního provozu.
299.
Pokud jde o výtku, že nebyly zohledněny nepříznivé důsledky pro řidiče, odkazuji na bod 201 a následující výše, jakož i na body 214 a 215 výše, ze kterých vyplývá, že dotčené ustanovení bylo přesně naopak přijato právě za účelem zlepšení sociálních podmínek řidičů. I když čl. 91 odst. 2 SFEU odkazuje na zaměstnanost a životní úroveň v některých regionech, jak jsem uvedl (
155
), které mohou odpovídat jednomu nebo více členským státům, nic to nemění na skutečnosti, že unijní normotvůrce nemůže nezohlednit jiné regiony nebo situaci Unie jako celku (
156
).
300.
Pokud jde o výtku, že nebyly zohledněny důsledky pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se na okraji Unie z důvodu zvýšení jejich nákladů, odkazuji na body 224 až 234 a na bod 216 a následující tohoto stanoviska, ze kterých vyplývá, že při vážení zájmů provedeném unijním normotvůrcem v rámci jeho širokého prostoru pro uvážení v oblasti společné dopravní politiky – vážení, které předpokládá čl. 91 odst. 2 SFEU (
157
) – nemohou případné negativní dopady dotčeného ustanovení na podniky, které si zvolily takový obchodní model, jaký je popsán v bodě 174 výše, vést k porušení zásady proporcionality.
301.
Kromě toho je třeba uvést, že v posouzení dopadů byla zkoumána i struktura nabídky a poptávky práce (
158
). Struktura trhu, včetně velkého podílu MSP, byla rovněž výslovně zohledněna v posouzení dopadů, z něhož vyplynulo, že dotčené opatření bude mít na jednotlivé části Unie různé dopady (
159
).
302.
Pokud jde zatřetí o tvrzené porušení článku 94 SFEU, argumenty vycházející z nezohlednění hospodářské situace dopravců a kritiky posouzení dopadů s ohledem na zohlednění MSP byly přezkoumány v předchozích bodech tohoto stanoviska.
303.
Pokud jde o zbývající část, uvádím, že argumenty týkající se nařízení 2020/1055 budou zkoumány v části tohoto stanoviska věnované žalobám podaným proti tomuto nařízení. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že i když jsou nařízení 2020/1055 a nařízení 2020/1054 součástí balíčku opatření přijatých koordinovaně, sledují cíle, které nejsou zcela shodné. Zatímco povinnost návratu řidiče sleduje v rámci obecných cílů nařízení 2020/1054 cíle zásadně sociální povahy, které jsou podrobně uvedeny v bodech 196 až 205 výše, nařízení 2020/1055 sleduje různé cíle uvedené v bodech 578 a 693 níže. Z toho vyplývá, že analýza vyváženosti zájmů provedená normotvůrcem a přiměřenost opatření přijatých v obou nařízeních nemusí být nutně stejná, a že tak v zásadě nelze z jednoho nařízení vyvozovat argumenty ke zpochybnění legality druhého.
304.
Pokud jde o výtku, že unijní normotvůrce zvolil alternativu, která zatěžuje více dopravce, je nutno konstatovat, že kromě alternativy projednávané v bodech 241 až 244 Polská republika neupřesňuje, jaké jiné méně zatěžující alternativy by byly možné.
305.
Pokud jde o argumenty týkající se rizik odchodu z trhu nebo přemístění části dopravců pocházejících z odvětví MSP usazených v okrajových státech Unie, odkazuji na úvahy obsažené v bodech 172 až 180, v bodě 216 a následujících, jakož i v bodě 234 tohoto stanoviska.
306.
Konečně pokud jde o argumenty předložené Polskou republikou s ohledem na pandemii covidu-19, uvádím, že i když tato pandemie měla závažné důsledky pro několik hospodářských odvětví, mezi něž patří i odvětví silniční dopravy, jedná se nicméně o výjimečnou a dočasnou situaci, která nemůže unijního normotvůrce odradit od přijetí vhodných předpisů v sociální oblasti, které se použijí dlouhodobě. Z toho vyplývá, že se nelze dovolávat pandemie covidu-19 za účelem tvrzení, že došlo k porušení článku 94 SFEU.
307.
Z výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU musí být zamítnuty.
f)
K porušení ustanovení unijního práva týkajících se politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
308.
Litevská republika (věc C‑541/20) a Polská republika (věc C‑553/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje různá ustanovení unijního práva týkající se politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu. Litevská republika tvrdí, byl porušen čl. 3 odst. 3 SEU a články 11 a 191 SFEU. Polská republika tvrdí, že byl porušen článek 11 SFEU a článek 37 Listiny.
309.
Litevská republika tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tím, že ukládá povinnost pravidelného návratu řidiče, porušuje čl. 3 odst. 3 SEU, články 11 a 191 SFEU, jakož i politiku Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu, jelikož je neslučitelný s touto politikou a s povinností zajistit slučitelnost opatření dopravní politiky Unie s ostatními politikami Unie. Ochrana životního prostředí je podle názoru Litevské republiky jedním ze základních cílů Unie a požadavky na ochranu životního prostředí musí být začleněny do provádění společné dopravní politiky. Navíc v době, kdy probíhal proces přijímání nařízení 2020/1054, Komise již vypracovala Zelenou dohodu pro Evropu (
160
), v níž si Unie stanovila cíl dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050. Litevská republika tvrdí, že podle údajů Komise tvoří odvětví dopravy čtvrtinu celkových emisí skleníkových plynů v Unii a tento podíl stále roste. K dosažení klimatické neutrality je nezbytné do roku 2050 emise z dopravy snížit o 90 % (
161
). Dne 12. prosince 2019 tento cíl přijala Evropská rada a výslovně požádala Radu, aby pokročila v práci v této oblasti (
162
). Unijní normotvůrce však při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 tyto cíle podle Litevské republiky nezohlednil. S ohledem na skutečnost, že většina poptávky po silniční nákladní dopravě pochází podle údajů Komise od členských států, které se nacházejí ve středu Unie nebo v jeho okolí, zatímco většina poptávky po pracovnících v dopravě pochází z členských států nacházejících se na okraji Unie, ukládá toto ustanovení podle uvedeného státu povinnost, která uměle zvýší provoz na silnicích, počet nákladních vozidel jezdících bez zboží nebo počet jiných vozidel určených k přepravě pracovníků, spotřebu paliva a emise CO2 do životního prostředí, čímž se sníží účinnost dopravního systému a zvýší znečištění a přetížení. Problémy, které uvedené ustanovení způsobí pro životní prostředí a klima, budou podle Litevské republiky nepochybně rozsáhlé, neboť podle údajů Komise zaměstnává odvětví dopravy přibližně 2,9 milionu pracovníků.
310.
Polská republika ve věci C‑553/20 tvrdí, že článek 11 SFEU a článek 37 Listiny byly porušeny, jelikož nebyly zohledněny požadavky vyplývající z ochrany životního prostředí. Z těchto dvou ustanovení podle Polské republiky vyplývá, že unijní orgány jsou povinny zdržet se přijímání opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů ochrany životního prostředí, a to nad rámec opatření vztahujících se pouze k článkům 191 a 192 SFEU. Zásada zahrnutí požadavků na životní prostředí do ostatních politik Unie, která podle Polské republiky vyplývá z uvedených ustanovení, umožňuje uvést cíle a požadavky na ochranu životního prostředí do souladu s ostatními zájmy a cíli, které Unie sleduje, a se snahou o udržitelný rozvoj. Taková zásada představuje podle Polské republiky sama o sobě důvod pro zrušení unijního aktu, pokud zjevně nebyly zohledněny zájmy životního prostředí nebo byly zcela opomenuty. S ohledem na širokou horizontální povahu článku 11 SFEU je třeba při zkoumaní, zda určité opatření dostatečně přispívá k ochraně životního prostředí, jej neposuzovat odděleně od ostatních unijních opatření přijatých za tímto účelem, která souvisejí s dotyčnou činností, nýbrž s ohledem na souhrn opatření přijatých Unií v této oblasti, který poskytuje vhodný rámec pro takové posouzení. Soudní přezkum, při kterém se posuzuje soulad činnosti unijního normotvůrce s touto zásadou zahrnutí, musí být podle Polské republiky obdobný tomu, který provedl Tribunál, když posuzoval, zda činnost Komise dodržuje zásadu energetické solidarity. Výklad článku 11 SFEU v tom smyslu, že se vztahuje pouze na oblasti práva, a nikoli na konkrétní opatření, by podle uvedeného státu značně zrelativizoval jeho význam. Požadavky na ochranu životního prostředí musí být podle Polské republiky zohledněny i při určování jednotlivých opatření, která jsou součástí příslušné oblasti unijního práva. Polská republika tvrdí, že za těchto okolností měl uvedený normotvůrce před přijetím povinnosti návratu zohlednit požadavky na ochranu životního prostředí, což vyžadovalo zejména provést posouzení dopadu zamýšlených norem na životní prostředí a ujistit se, že tyto normy nebudou mít nepříznivý vliv na dosažení cílů stanovených v jiných aktech sekundárního práva přijatých v oblasti životního prostředí. Parlament a Rada byly podle názoru Polska následně povinny vyvážit protichůdné zájmy a případně provést odpovídající změny.
311.
Podle Polské republiky je obecně známo, že znečištění ovzduší emisemi z dopravy způsobuje řadu zdravotních problémů, k nimž přispívá zejména silniční doprava. Povinnost návratu stanovená v čl. 1 bodě 6 písm. d) nařízení 2020/1054 má podle Polské republiky za následek další jízdy, které povedou ke zvýšení emisí CO2 a látek znečišťujících ovzduší, které mohou mít významný dopad na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí, jež vyplývají zejména ze Zelené dohody pro Evropu, z cíle klimaticky neutrální Unie do roku 2050 prostřednictvím snížení celkových emisí z dopravy o 90 % oproti úrovním z roku 1990 a z cílů stanovených pro členské státy unijními právními předpisy v této oblasti. Dodatečné emise oxidů dusíku a prachu vzniklé v důsledku uplatňování tohoto ustanovení a povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jak je stanoveno v nařízení 2020/1055, zpochybňují podle Polské republiky účinnost aktivit definovaných členskými státy v národních programech životního prostředí. Tyto negativní dopady jsou podle Polské republiky zdokumentovány v posouzeních dopadů, jež má na životní prostředí povinnost návratu vozidla každých osm týdnů, které v průběhu legislativního procesu předložily mimo jiné členské státy, v dopise IRU, ve zprávě KPMG objednané bulharským sdružením a ve zprávě European Centre for International Political Economy (ECIPE). Komise prostřednictvím komisařky A. Vălean (
163
) zpochybnila podle Polské republiky soulad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů s ambicemi Zelené dohody pro Evropu a závěry Evropské rady z roku 2019. Parlament a Rada přesto podle názoru Polské republiky neprovedly odpovídající posouzení dopadu povinnosti návratu řidiče na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí a dodržování povinností, které pro členské státy vyplývají z aktů v oblasti životního prostředí. Toto neprovedení posouzení dopadů představuje podle Polské republiky zjevné porušení jejich povinnosti provést takové posouzení, která vyplývá z článku 11 SFEU (
164
).
312.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
313.
Otázka porušování politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu bude předmětem komplexního posouzení v rámci žalob směřujících proti čl. 1 bodu 3 písm. a) nařízení 2020/1055, který dopravcům ukládá povinnost plánovat návrat vozidel do státu usazení každých osm týdnů, posouzení, na které si vzhledem k podobnosti argumentů předložených Litevskou republikou a Polskou republikou v jejich příslušných souběžných žalobách dovoluji do značné míry odkázat (
165
).
314.
Nyní tak uvedu pouze to, že vzhledem k tomu, že čl. 52 odst. 2 Listiny stanoví, že práva uznaná Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených, musí být právo na vysokou úroveň ochrany životního prostředí, jak je zakotveno v Listině, chápáno a vykládáno za podmínek a v mezích případně stanovených v čl. 3 odst. 3 SEU a v článcích 11 a 191 SFEU (
166
). Článek 37 Listiny tedy nepředstavuje autonomní právní normu nezávislou na těchto jiných ustanoveních primárního práva.
315.
Pokud jde o čl. 3 odst. 3 SEU, jeho programový rozměr jej vylučuje z parametrů umožňujících posoudit soulad ustanovení sekundárního práva s primárním právem. Podle mého názoru jej nelze uplatňovat nezávisle na zvláštních ustanoveních Smlouvy, která konkretizují obecné cíle, které vyjmenovává (
167
).
316.
Pokud jde o článek 11 SFEU, navzdory jeho zdánlivě kogentnímu znění nejsem přesvědčen, že toto ustanovení může unijnímu normotvůrci ukládat přesně takové povinnosti, jakých se dovolávají žalobci, neboť je požadováno pouze zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí bez dalších podrobností. Z této neurčitosti vyplývá, že výtka vznesená Polskou republikou, která vychází z porušení článku 11 SFEU z důvodu tvrzeného neprovedení posouzení dopadů – přičemž ostatně není vůbec zřejmé, zda se měla týkat povinnosti návratu řidiče jako takové nebo odlišné povinnosti návratu vozidel – nemůže obstát (
168
).
317.
I když článek 11 SFEU skutečně odkazuje na politiky a činnosti Unie, nelze takový odkaz vykládat jako systematickou povinnost zahrnout požadavky na ochranu životního prostředí, či dokonce zajistit jejich přednost při přijímání každého jednotlivého ustanovení. Vzhledem k průřezové povaze článku 11 SFEU nakonec právě způsob, jakým Unie tyto požadavky zahrnuje a zohledňuje ve svých politikách, umožňuje určit, zda Unie jedná v souladu s tím, co vyžaduje toto ustanovení a zda normotvůrce vykonal své pravomoci v souladu s cílem, který mu uvedené ustanovení ukládá.
318.
Takový výklad je podle mého názoru potvrzen samotnou povahou legislativní činnosti, která spočívá v tom, že v dané oblasti musí rozhodnout mezi rozdílnými zájmy a vyvážit cíle, které jsou často protichůdné. I kdyby tedy povinnost návratu řidiče, posuzovaná samostatně, měla negativní dopady na životní prostředí (
169
), samotné toto zjištění by nepostačovalo k závěru, že došlo k porušení článku 11 SFEU, neboť unijní normotvůrce mimoto podnikl různé kroky, aby se pokusil omezit negativní dopady silniční nákladní dopravy (
170
), a neboť tyto tvrzené dopady jsou cenou, kterou platí životní prostředí za sociální pokrok.
319.
Rovněž uvádím, že jednotlivé studie a analýzy citované Polskou republikou se zaměřují konkrétně na popis a hodnocení tvrzených negativních dopadů na životní prostředí, které podle ní vyplývají z toho, že unijní normotvůrce přijal povinnost návratu vozidla každých osm týdnů do členského státu usazení. Jedná se o tytéž studie a analýzy, které byly citovány a podrobně okomentovány v souvislosti se žalobami směřujícími proti čl. 1 bodu 3 písm. a) nařízení 2020/1055, na které odkazuji. Povinnost návratu řidiče však nelze zaměňovat s povinností návratu vozidla (
171
).
320.
Pokud jde o článek 191 SFEU, poznamenávám, že nařízení 2020/1054 není opatřením přijatým v rámci politiky Unie v oblasti životního prostředí a nebylo tvrzeno, že žalované orgány vycházely z nesprávného právního základu. Kromě toho opatření nemůže spadat do oblasti životního prostředí jen proto, že musí zohledňovat požadavky na ochranu životního prostředí (
172
). Za těchto okolností je uplatnění článku 191 SFEU podle všeho irelevantní.
321.
Pokud jde konečně o tvrzení, že povinnost návratu je v rozporu s cíli stanovenými mimo jiné Evropskou radou, Zelenou dohodou pro Evropu a ostatními nástroji sekundárního práva, je třeba připomenout následující. Zaprvé vnitřní legalitu aktu sekundárního práva nelze zkoumat z hlediska jiného unijního aktu stejné právní síly (
173
), ledaže by byl přijat na základě posledně uvedeného aktu nebo pokud je jedním z těchto dvou aktů výslovně stanoveno, že jeden z těchto dvou aktů má přednost před druhým (
174
), což není případ nařízení 2020/1054. Kromě toho případné napětí, které členské státy vnímají, pokud jde o cíle, které pro ně vyplývají z různých unijních právních předpisů, jež se na ně vztahují, může vést pouze ke konstatování, že členský stát porušil své povinnosti vyplývající z jednoho či druhého z těchto právních předpisů, avšak ani jeden z uvedených předpisů nemohl být prohlášen za odporující druhému právnímu předpisu téže právní síly (
175
). Zadruhé s ohledem na to, že závěry Evropské rady mají zejména politickou povahu, a na to, že Evropské radě není svěřena jakákoliv legislativní funkce, nelze v případě, že se potvrdí tvrzený rozpor s jejími závěry, vyvodit žádný užitečný závěr pro výsledek řízení o projednávaných žalobách (
176
). Zatřetí Zelená dohoda pro Evropu vyplývá ze sdělení Komise, které není jedním z parametrů, jež byly pro unijního normotvůrce závazné při přijímání povinnosti návratu řidiče.
322.
Žalobní důvody vycházející z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu proto musí být zamítnuty.
g)
K porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
323.
Litevská republika (věc C‑541/20), Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady zákazu diskriminace stanovené v článku 18 SFEU. Bulharská republika odkazuje rovněž na články 20 a 21 Listiny, na zásadu rovnosti členských států zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i v čl. 95 odst. 1 SFEU a na volný pohyb služeb.
324.
Na prvním místě tyto tři členské státy tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 porušuje zásadu zákazu diskriminace, jelikož umožňuje diskriminaci mezi dopravci usazenými v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, a dopravci usazenými v členských státech nacházejících se ve středu Unie. Organizace práce těžkých nákladních vozidel tak, aby se mohla vrátit domů nebo do členského státu usazení alespoň jednou za čtyři týdny je totiž podle nich výrazně méně omezující pro dopravce usazené v členských státech s rozsáhlým vnitrostátním trhem, jejichž řidiči uskutečňují přepravu v členském státě usazení dopravce, v blízkosti jejich bydliště, než pro dopravce usazené v okrajových členských státech, jejichž vnitrostátní trh je omezený a kteří se zaměřují na mezinárodní dopravu. Rumunsko konkrétně tvrdí, že povinnost návratu řidiče povede ke značným ztrátám společností usazených v členských státech na zeměpisném okraji Unie, které budou v každém případě mnohem vyšší než ztráty společností usazených ve střední nebo západní Evropě.
325.
Litevská republika kromě toho tvrdí, že diskriminace podniků z členských států nacházejících se na okraji Unie, kterou dotčené ustanovení vytváří, naruší výkon svobod vnitřního trhu, neboť jsou tyto podniky znevýhodněny ve srovnání s podniky ze středu Unie a regionů nacházejících se kolem tohoto středu. Článek 1 bod 6 písm. d) nařízení 2020/1054 je tak podle jejího názoru ochranářským opatřením, kterým jsou podniky z okrajových států vyloučeny z dopravního trhu na části území Unie, jehož cílem je snížit objem činností těchto podniků, neboť nejen že budou muset nabízet řidičům pracovní podmínky, které omezí jejich volný pohyb, ale také budou muset organizovat svou činnost tak, že část jízd vozidel nebude rentabilní nebo vozidla zůstanou prázdná, dokud nebude řidič nahrazen, nebo se nevrátí z provozovny nebo státu bydliště po skončení doby odpočinku.
326.
Na druhém místě Bulharská republika a Litevská republika tvrdí, že napadené ustanovení vede k diskriminaci mezi řidiči, kteří pracují pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, a řidiči, kteří pracují pro dopravce z členských států nacházejících se ve středu Unie, neboť návrat do státu bydliště vyžaduje jízdu na dlouhou vzdálenost v krátkém časovém úseku, což může být nežádoucí a může zhoršit situaci řidiče. V rámci téhož členského státu vytváří dotčený požadavek podle nich diskriminaci mezi místními řidiči a řidiči z jiných členských států. Uvedené členské státy mají za to, že pracovníci z členských států nacházejících se na okraji Unie se kromě toho nacházejí v objektivně složitější situaci, jelikož k uplatnění svého nároku na dovolenou budou muset překonat větší vzdálenosti a ztratí více času než pracovníci z regionů nacházejících se kolem středu Unie.
327.
Na třetím místě Bulharská republika tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje i zásadu rovnosti členských států z důvodu mnohem nepříznivějšího postavení, v němž se ocitnou členské státy nacházející se na okraji Unie.
328.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
329.
Litevská republika, Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že povinnost návratu řidiče porušuje zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace ze tří hledisek: zaprvé vytváří diskriminaci mezi dopravci; zadruhé vede k diskriminaci mezi řidiči a zatřetí vytváří diskriminaci mezi jednotlivými členskými státy.
330.
Nejprve je třeba připomenout, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 79 výše, srovnatelnost odlišných situací se posuzuje ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Cíle dotčeného ustanovení byly uvedeny v bodě 196 a následujících výše, na které odkazuji.
331.
Pokud jde na prvním místě o diskriminaci mezi dopravci, kterou podle názoru uvedených členských států vytváří povinnost návratu řidiče, je třeba bez dalšího uvést, že jak bylo uvedeno v bodě 167 výše, povinnost návratu řidiče se bez rozdílu a stejným způsobem vztahuje na jakéhokoliv dopravce, který provozuje silniční dopravu spadající do oblasti působnosti nařízení č. 561/2006. Toto ustanovení se použije bez ohledu na státní příslušnost zaměstnavatele (a také řidiče).
332.
Z toho vyplývá, že tato povinnost jako taková mezi dopravci výslovně nerozlišuje.
333.
Uvedené tři členské státy nicméně v podstatě tvrdí, že navzdory tomu, že se povinnost návratu řidiče vztahuje na všechny dopravce bez rozdílu, jsou jí více dotčeni dopravci usazení v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie, což vede k diskriminaci zakázané unijním právem.
334.
V tomto ohledu jsem v bodě 174 výše uvedl, že povinnost návratu řidiče může mít větší dopad na dopravce, kteří se z obchodních důvodů rozhodli usadit v členském státě na okraji Unie, avšak trvale nebo převážně vykonávají svou činnost v jiných vzdálených členských státech, kde poskytují podstatnou část svých dopravních služeb, avšak nevykonali své právo usadit se v těchto členských státech, jež jim zaručuje unijní právo (
177
).
335.
Z posouzení dopadů kromě toho vyplývá, jak bylo uvedeno v bodě 229 výše, že velká část dopravců, včetně dopravců nacházejících se na okraji Unie, již svou činnost vykonávala způsobem slučitelným s povinností návratu řidiče.
336.
Za těchto okolností, jak bylo poznamenáno v bodě 230 výše, je to právě praxe „nomádství řidičů“, jež se týkala nezanedbatelného počtu řidičů a jež byla identifikována jako jeden z faktorů přispívajících ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, kterou se unijní normotvůrce snažil upravit za účelem dosažení strategických cílů nařízení 2020/1054, a sice zlepšení pracovních podmínek řidičů, zajištění spravedlivé a nenarušené hospodářské soutěže mezi dopravci a přispění k bezpečnosti silničního provozu pro všechny účastníky silničního provozu (
178
).
337.
Jak jsem přitom uvedl v bodě 220 výše, Soudní dvůr již uznal, že unijní normotvůrce je oprávněn upravit legislativní akt tak, aby vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidičů změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb.
338.
Unijní harmonizační opatření má přitom v jednotlivých členských státech nevyhnutelně rozdílné účinky (
179
). Od normotvůrce nelze požadovat, aby zhojil rozdíly v nákladech mezi hospodářskými subjekty, které vyplývají z jejich volby obchodního modelu a z rozdílných podmínek (
180
), v nichž se tyto subjekty v důsledku uvedené volby nacházejí, jako jsou podmínky vyplývající z geografických skutečností (
181
).
339.
Dále v rámci omezeného soudního přezkumu, který Soudní dvůr v oblasti, jako je dopravní politika, uznal i v souvislosti s dodržováním zásady rovného zacházení (
182
), nemůže unijní soud nahradit svým posouzením posouzení unijního normotvůrce tím, že zpochybní volbu normotvůrce zamezit přijetím ustanovení použitelného bez rozdílu na všechny dopravce určitým praktikám, které byly identifikovány tak, že přispívají ke zhoršení sociálních podmínek řidičů, i když tato volba znamená, že některé podniky, které se rozhodly pro jeden typ obchodního modelu, budou muset nést vyšší náklady.
340.
Pokud jde o argumenty Litevské republiky vycházející z toho, že tvrzená diskriminace, kterou dotčené ustanovení vytváří vůči podnikům z členských států nacházejících se na okraji Unie, brání výkonu svobod vnitřního trhu, odkazuji na úvahy uvedené v bodech 167 až 180 výše, v nichž jsem uvedl důvody, proč povinnost návratu řidiče neporušuje ustanovení Smlouvy o FEU v oblasti základních svobod.
341.
Pokud jde na druhém místě o diskriminaci mezi řidiči, kterou podle Litevské republiky a Bulharské republiky vytváří povinnost návratu řidiče, podpůrně uvádím (
183
), že postavení řidičů zaměstnaných u dopravců usazených v členských státech nacházejících se na zeměpisném okraji Unie a postavení řidičů pracujících pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se ve středu Unie jsou srovnatelná, pokud jde o právo mít možnost vrátit se v přiměřené lhůtě do místa svého bydliště.
342.
Za těchto okolností je obtížné mít za to, že se unijní normotvůrce dopustil zjevně nesprávného posouzení nebo že jasně překročil svou posuzovací pravomoc, když neučinil rozdíl mezi jednotlivými pracovníky podle větší či menší vzdálenosti, kterou musí překonat, aby se mohli vrátit do svého bydliště nebo do provozovny svého zaměstnavatele, a že tak odmítl nebo omezil skupině pracovníků právo vrátit se z důvodu obchodního modelu, který si zvolil jejich zaměstnavatel.
343.
V tomto ohledu souhlasím s názorem Rady, že se všichni řidiči v odvětví silniční dopravy nacházejí ve srovnatelné situaci, pokud jde o jejich právo vrátit se, a proto jim musí být přiznána stejná práva navzdory různým nákladům, které výkon tohoto práva způsobuje jejich zaměstnavatelům v závislosti na obchodních modelech, které si tito zaměstnavatelé zvolili.
344.
Pokud jde na třetím místě o diskriminaci mezi jednotlivými členskými státy, kterou dle názoru uvedených členských států vytváří povinnost návratu řidiče, i za předpokladu, že některé členské státy budou dotčeným ustanovením nepřímo dotčeny více než jiné členské státy, jak jsem právě uvedl, Soudní dvůr již rozhodl, že pokud se unijní akt, jehož cílem je zacházet rovně s normami členských států, použije stejným způsobem na všechny členské státy, nemůže být považován za diskriminační, jelikož takový harmonizační akt nevyhnutelně vytváří rozdílné účinky v závislosti na předchozím stavu jednotlivých vnitrostátních právních předpisů (
184
).
345.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že všechny žalobní důvody vznesené proti čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, které vycházejí z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, musí být zamítnuty.
h)
Závěry k žalobním důvodům týkajícím se povinnosti návratu řidiče
346.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že je podle mého názoru třeba zamítnout všechny žalobní důvody vznesené Litevskou republikou ve věci C‑541/20, Bulharskou republikou ve věci C‑543/20, Rumunskem ve věci C‑546/20 a Polskou republikou ve věci C‑553/20 proti čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054, který upravuje povinnost návratu řidiče.
2.
K žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině
347.
Bulharská republika (věc C‑543/20), Rumunsko (věc C‑546/20) a Maďarsko (věc C‑551/20) zpochybňují čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, který upravuje zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině (
185
). Tyto tři členské státy uplatňují proti tomuto ustanovení několik žalobních důvodů.
a)
K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
348.
Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality.
349.
Tyto tři členské státy zpochybňují přiměřenost zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině upraveného v uvedeném ustanovení jako takovou. Uvedené státy zejména tvrdí, že toto opatření je zjevně nepřiměřené k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, že není nezbytné k dosažení těchto cílů a překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto deklarovaných cílů. Rumunsko a Maďarsko dále zpochybňují i posouzení
proporcionality provedené unijním normotvůrcem. Tyto členské státy konkrétně tvrdí, že unijní normotvůrce při přijímání dotčeného ustanovení nezohlednil podstatné skutečnosti.
350.
Pokud jde na prvním místě o žalobní důvody týkající se přiměřenosti zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 je v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož vzhledem k současnému stavu evropské infrastruktury představuje uvedený zákaz, který je v něm stanoven, povinnost, jejíž splnění je příliš obtížné, ne-li nemožné. Vzhledem k nedostatečnému počtu zabezpečených parkovacích míst a vhodných ubytovacích prostor nacházejících se v jejich blízkosti totiž budou řidiči a dopravci často čelili požadavkům, které nelze splnit. Za těchto okolností nelze podle názoru uvedených států toto opatření provést tak, aby bylo dosaženo sledovaných cílů, což svědčí o jeho zjevně nepřiměřené povaze. Mimoto představuje uvedené opatření podle jejich názoru zjevně nepřiměřenou zátěž pro řidiče a dopravce. Unijní normotvůrce se tudíž podle nich uložením takového požadavku, který je v praxi nepoužitelný, dopustil zjevně nesprávného posouzení.
351.
Bulharská republika a Maďarsko uvádějí, že již v posouzení dopadů – sociální dopady Komise na vícero místech uvedla, že Unie obecně nemá vhodná odpočívadla a zabezpečená parkovací místa (
186
). Nevyhovující stav odpočívadel v Unii vyplývá podle jejich názoru rovněž ze studie zveřejněné Komisí v únoru 2019 o bezpečných a chráněných parkovacích stání (dále jen „studie z roku 2019“) (
187
), na kterou se tři výše uvedené členské státy odvolávají. Podle této studie je z 300000 parkovacích míst určených v Unii pro těžká nákladní vozidla pouze 47000 částečně zabezpečeno a pouze 7000 má certifikovanou úroveň zabezpečení. Vzhledem k tomu, že průměrná poptávka po nočních parkovacích stáních se odhaduje na téměř 400000 míst, vyplývá z toho podle jejich názoru deficit ve výši přibližně 100000 míst, přičemž jen velmi málo stávajících míst zajišťuje odpovídající úroveň bezpečnosti a ochrany. Z téže studie kromě toho podle uvedených států vyplývá nerovnoměrné rozdělení bezpečných a zabezpečených parkovacích míst v porovnání s evropskými tranzitními koridory, přičemž 7000 certifikovaných parkovacích míst se nachází pouze v některých členských státech. Kromě toho EHSV, jakož i několik členských států na tuto situaci upozornily v průběhu legislativního procesu.
352.
Ačkoliv se problematika parkovacích stání a problematika vhodných ubytovacích prostor liší, úzce spolu souvisejí v tom smyslu, že pro řidiče je přiměřené pouze takové ubytování, které se nachází v blízkosti vhodného a zabezpečeného parkoviště, o němž ví, že na něm bude jeho náklad v bezpečí. Omezený počet takových parkovacích míst ještě více omezuje počet potenciálních ubytovacích zařízení, která může řidič využívat k čerpání týdenní doby odpočinku.
353.
Bulharská republika rovněž uvádí, že nedostatečnost infrastruktury je zdůrazněna i povinností Komise podle čl. 1 bodu 7 nařízení 2020/1054 předložit nejpozději do 31. prosince 2024 Parlamentu a Radě zprávu o dostupnosti vhodných odpočívadel pro řidiče. Rumunsko dodává, že tentýž článek ukládá Komisi povinnost zveřejnit seznam všech parkovacích ploch. Podle Rumunska však za tímto účelem dosud nebyly zřízeny žádné internetové stránky.
354.
Rumunsko rovněž tvrdí, že aby řidiči na trasách, kde neexistují bezpečná a zabezpečená parkovací místa, dodrželi dotčené ustanovení, nebudou mít jinou možnost než využívat nezabezpečená místa, na nichž ponechají vozidla během doby odpočinku strávené na vhodném ubytovacím místě bez dohledu, čímž je vystaví nebezpečí trestné činnosti. Podle Úmluvy o přepravní smlouvě v mezinárodní silniční nákladní dopravě (CMR), podepsané v Ženevě dne 19. května 1956, je přitom dopravce zodpovědný za úplnou nebo částečnou ztrátu nebo poškození, ke kterým dojde mezi převzetím zboží a jeho dodáním, jakož i za zpoždění při dodání. Za současného stavu infrastruktury tedy přijaté legislativní řešení podle Rumunska nezlepšuje pracovní podmínky řidičů, ale naopak je možné, že povede ke zvýšení jejich únavy a stresu, jakož i k ohrožení jejich bezpečnosti, zboží a vozidla. V tomtéž smyslu Bulharská republika tvrdí, že nedostatek zabezpečených parkovacích míst pro těžká nákladní vozidla v Unii zvyšuje riziko krádeží a dopravcům způsobuje problémy s pojištěním.
355.
Bulharská republika rovněž dodává, že nemožnost dodržet zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vystaví řidiče a dopravce riziku, že jim budou uloženy sankce, které budou moci vést ke ztrátě dobré pověsti, a tudíž ke ztrátě přístupu na trh silniční nákladní dopravy v Unii. V tomto ohledu je podle Bulharské republiky irelevantní, že seznam nejzávažnějších porušení unijních pravidel nezahrnuje porušení zákazu trávit běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.
356.
V této souvislosti Rumunsko a Maďarsko odkazují na nařízení (EU) č. 1315/2013 (
188
), zejména na jeho čl. 38 odst. 3 a čl. 39 odst. 2 písm. c), jakož i na revidované hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě stanoven v tomto nařízení a zmíněné v bodě 19 odůvodnění nařízení 2020/1054. Tato ustanovení podle jejich názoru rovněž prokazují nedostatečnost současného stavu evropské infrastruktury.
357.
Maďarsko kromě toho uvádí, že čl. 8a odst. 3 a 4 nařízení 2020/1054 obsahuje opakované výzvy k budování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch (
189
). Kromě toho opatření k vybudování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch mohou vyvolat účinky až v budoucnu, a ačkoli nebylo stanoveno žádné přiměřené přechodné období, dotčený zákaz je absolutní. Bulharská republika rovněž zpochybňuje skutečnost, že nebylo stanoveno žádné přechodné období pro vstup dotčeného ustanovení v platnost.
358.
Bulharská republika dále tvrdí, že členské státy nemají povinnost zajistit, přinejmenším do určitého data, dostatečná vhodná ubytovací zařízení, jakož i zabezpečené a bezpečné parkovací plochy. Členský stát tak může mít sklony k tomu nerozšiřovat svoji infrastrukturu a omezit tak na svém území poskytování dopravních služeb zahraničními dopravci.
359.
Bulharská republika rovněž tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině povede k značným dodatečným nákladům pro dopravce, kterými jsou převážně MSP, jelikož dopravce bude povinen platit za odpovídající ubytování po týdenní doby odpočinku řidiče, bude-li řidič daleko od svého bydliště (
190
). Z toho podle jejího názoru vyplývají i náklady na případné zajížďky a jízdy prázdných vozidel odůvodněné pouze snahou nalézt vhodné ubytování. Náklady, které budou muset bulharští dopravci v důsledku tohoto opatření vynaložit, odhaduje Bulharská republika na 143 milionů eur. Rumunsko v tomtéž smyslu tvrdí, že uvedené opatření je zjevně nepřiměřené s ohledem na cíl snížit administrativní a finanční zátěž dopravců.
360.
Bulharská republika kromě toho tvrdí, že výklad pojmu „vhodné ubytovací zařízení“ je zdrojem právní nejistoty, což, jak sama Komise uznala, povede k problémům při jeho uplatňování (
191
). Rumunsko tvrdí, že rozdíl mezi členskými státy, pokud jde o sankce za porušení zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, na který bylo upozorněno v posouzení dopadů – sociální dopady (
192
), není v nařízení 2020/1054 vyřešen, takže členské státy budou i nadále uplatňovat různé sankce, a tím prodlužovat situaci právní nejistoty pro dopravce a řidiče. Legislativní řešení je tak podle Rumunska z tohoto hlediska nevhodné, neboť je v rozporu s cílem nařízení 2020/1054 sjednotit výklad a uplatňování pravidel a usnadnit přeshraniční uplatňování právních předpisů v sociální oblasti soudržným způsobem.
361.
Všechny tři výše uvedené členské státy poté zpochybňují relevantnost rozsudku Vaditrans (
193
). Podle Maďarska a Rumunska je tak uvedený rozsudek v projednávaných věcech irelevantní. Ze znění tohoto rozsudku podle jejich názoru spíše vyplývá, že v průběhu soudního řízení nebyly Soudnímu dvoru předloženy žádné údaje o odpočívadlech, která jsou k dispozici v členských státech, a z tohoto důvodu je Soudní dvůr nezohlednil. Podle uvedených států lze tedy předpokládat, že Soudní dvůr nepřezkoumal otázku proporcionality, jelikož neposoudil okolnost relevantní pro použití dotčené právní úpravy, a sice že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině je často v praxi nemožné uplatnit z důvodu nedostatečného počtu odpočívadel dostupných v členských státech. Soudní dvůr podle jejich názoru odpověděl na otázku týkající se výkladu, zatímco v projednávané věci se jedná o určení, zda ve světle dostupných skutečností normotvůrce správně vykonal svou posuzovací pravomoc a dodržel požadavek přiměřenosti.
362.
Rumunsko rovněž uvádí, že v návaznosti na tento uvedený rozsudek musí být nařízení č. 561/2006 v každém případě vykládáno v tom smyslu, že zakazuje trávit běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vozidla. Článek 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 však tento zákaz podle Rumunska potvrzuje a dále jej upřesňuje. Bulharská republika rovněž tvrdí, že nařízení 2020/1054 nejen provádí povinnosti vyplývající z rozsudku Vaditrans, ale přidává požadavek, aby doba odpočinku byla čerpána ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu.
363.
Konečně Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že existují vhodná alternativní opatření, která jsou méně omezující. Zaprvé uvedené státy mají za to, že podle samotné Komise je třeba umožnit řidiči, aby čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině za předpokladu, že se jedná o svobodnou volbu řidiče nebo že je to odůvodněné vzhledem k okolnostem (
194
). Zadruhé uvedené státy tvrdí, že jiným možným opatřením je zavedení výjimky v případech, kdy v určitém okruhu od místa, kde se řidič nachází, není vhodné ubytování. Zatřetí je podle jejich názoru dalším možným přístupem, který navrhuje VR, neuplatňovat zákaz trávit dobu odpočinku v kabině, pokud týdenní doba odpočinku v délce 45 hodin probíhala v místě, kde je dostatečná úroveň bezpečnosti a vhodná hygienická zařízení, a pokud kabina řidiče odpovídá specifikacím, které budou stanoveny Výborem pro silniční dopravu. Začtvrté je podle jejich názoru možné zavést přechodné období, po jehož uplynutí Komise konstatuje, že je dostatek ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch v celé Unii. Toto přechodné období může být podle Bulharské republiky a Rumunska doprovázeno povinností členských států zajistit, aby podnikly nezbytné kroky k vybudování vhodné infrastruktury.
364.
Pokud jde na druhém místě o žalobní důvody týkající se posouzení
přiměřenosti zákazu čerpat dobu odpočinku v kabině ze strany unijního normotvůrce, Rumunsko a Maďarsko tvrdí, že unijní normotvůrce při přijímání dotčeného ustanovení nezohlednil podstatné skutečnosti.
365.
Tyto dva členské státy tvrdí, že z informací dostupných v době přijetí čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vyplývá, že unijní normotvůrce si byl vědom současného nedostatečného stavu evropské infrastruktury. Posouzení dopadů přitom podle jejich názoru popisuje nedostatek vhodných parkovacích ploch a ubytovacích zařízení jako faktor, který upřednostňuje praxi čerpání doby odpočinku v kabině vozidla. Komise dokonce podle uvedených států uvedla, že vzhledem k této situaci má řidič lepší podmínky pro odpočinek v kabině, než když využije jiná dostupná řešení (
195
). Rozsah tohoto nedostatku nadto Komise popsala ve studii z roku 2019. Kromě toho čl. 8a odst. 3 a 4 nařízení č. 561/2006 ve znění nařízení 2020/1054 obsahují opakované výzvy k vybudování bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, což prokazuje, že normotvůrce přijal sporný požadavek, když si byl vědom nedostatečného počtu parkovacích ploch odpovídající kvality. Z toho podle uvedených členských států vyplývá, že se unijní normotvůrce dopustil zjevného pochybení, když nezohlednil podstatné skutečnosti, a sice údaje o nedostatku bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, a neposoudil relevantní důkazy.
366.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
i) Úvodní poznámky
367.
Článkem 1 bodem 6 písm. c) nařízení 2020/1054, jehož přiměřenost Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko zpochybňují, byl změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006.
368.
Článek 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 v původním znění stanovil, že „[p]okud se tak řidič rozhodne, smí trávit denní dobu odpočinku[ (
196
)] nebo zkrácenou týdenní dobu odpočinku[ (
197
)] mimo místo obvyklého odstavení vozidla v zaparkovaném vozidle, je-li vybaveno lehátkem pro každého řidiče.“
369.
Jak vyplývá z jeho znění, toto ustanovení se týkalo výlučně denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku tím, že za určitých okolností umožňovalo řidiči čerpat tyto doby odpočinku ve vozidle. Naproti tomu se toto ustanovení výslovně netýkalo běžné týdenní doby odpočinku.
370.
V rozsudku Vaditrans však Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k tomu, že uvedené ustanovení podle svého znění výslovně umožňovalo čerpat ve vozidle pouze denní dobu odpočinku a zkrácenou týdenní dobu odpočinku (za podmínky, že je toto vozidlo vybaveno lehátkem pro každého řidiče a je zaparkováno), mělo být vykládáno v tom smyslu, že zakazovalo čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle (
198
).
371.
V návaznosti na tento rozsudek byl článkem 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 – ustanovení, jehož legalita je v projednávaných věcech zpochybňována – změněn čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 tak, že nyní výslovně stanovil zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině. Nové znění tohoto ustanovení v pozměněném znění tak stanoví, že „[b]ěžné týdenní doby odpočinku a jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpané náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku nelze čerpat ve vozidle“, ale „[č]erpají se ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu“. Ustanovení rovněž uvádí, že „[v]eškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel“.
372.
V takovém kontextu Bulharská republika, Rumunsko a Maďarsko zpochybňují přiměřenost tohoto ustanovení. V tomto ohledu z judikatury uvedené v bodě 52 a následujících výše vyplývá, že za účelem přezkumu přiměřenosti opatření musí Soudní dvůr ověřit, zda unijní normotvůrce přijetím takového opatření zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky (
199
), když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nevýhody, které jsou v nepoměru ke sledovaným cílům.
373.
Pokud jde o cíle dotčeného ustanovení, je nesporné, že toto ustanovení má za cíl sledovat strategické cíle nařízení 2020/1054, které jsem již zmínil v bodě 197 výše. Jak konkrétně vyplývá z bodu 13 odůvodnění nařízení 2020/1054 (
200
), cílem tohoto ustanovení je podporovat sociální pokrok zlepšováním pracovních podmínek pro řidiče, což rovněž přispívá ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu, a harmonizovat podmínky hospodářské soutěže v silniční dopravě.
374.
Tři výše uvedené členské státy nezpochybňují legitimitu těchto cílů. Naproti tomu zpochybňují přiměřenost a nezbytnost tohoto opatření a rovněž tvrdí, že jde nad rámec toho, co je k dosažení těchto deklarovaných cílů nezbytné.
375.
Rada a Parlament však namítají, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 ve skutečnosti nezavedl zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině do unijního právního řádu, jelikož tento zákaz již existoval na základě dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans. Unijní normotvůrce tedy pouze kodifikoval tento výklad.
376.
Uvedené tři členské státy nicméně zpochybňují relevanci rozsudku Vaditrans pro projednávanou věc. Za těchto okolností se domnívám, že předtím, než podrobně rozeberu argumenty týkající se porušení zásady proporcionality vznesené těmito členskými státy, je vhodné nejprve zanalyzovat tento rozsudek a objasnit jeho relevanci pro projednávané věci.
ii) K rozsudku Vaditrans a k jeho dosahu
377.
Ve věci Vaditrans položila belgická Conseil d’État (Státní rada) Soudnímu dvoru předběžné otázky v rámci sporu, který byl před ní projednáván a který zahájil dopravní podnik, Vaditrans, jenž se domáhal zrušení královského nařízení, podle kterého mohla být uložena pokuta v případě, že řidič nákladního vozidla čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.
378.
V této souvislosti se belgická Conseil d’État (Státní rada) dotázala Soudního dvora, zda čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, v původním znění uvedeném v bodě 368 výše, musí být vykládán v tom smyslu, že nelze čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle.
379.
Jak jsem uvedl v bodě 370 výše, Soudní dvůr ve svém rozsudku rozhodl, že toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že zakazuje čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle (
201
). Poté, co Soudní dvůr uvedl, že takový výklad je podpořen historií vzniku ustanovení a kontextem, do kterého zapadá, zdůraznil, že účelem tohoto výkladu „je zjevně dosáhnout cílů [nařízení č. 561/2006], které spočívají ve zlepšení pracovních podmínek řidičů a bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích“ (
202
). Soudní dvůr v tomto ohledu dále upřesnil, že ačkoliv se konstrukce vozidel a kabin výrazně zlepšila, nic to nemění na tom, že kabina nákladního vozidla „zřejmě nepředstavuje místo k odpočinku uzpůsobené delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku“ a že řidiči by měli mít možnost trávit běžné týdenní doby odpočinku „v místě, které poskytuje uzpůsobené a vhodné ubytovací podmínky“ (
203
).
380.
Soudní dvůr rovněž uvedl, že opačný výklad by znamenal, že řidič by mohl čerpat v kabině vozidla všechny doby odpočinku, a tudíž by trávil doby odpočinku v místě, které neposkytuje vhodné ubytovací podmínky, což by nemohlo přispívat k dosažení cíle zlepšit pracovní podmínky řidiče (
204
).
381.
Soudní dvůr dále uvedl, že případné zhoršení podmínek, za kterých řidič může čerpat týdenní doby odpočinku, nebo obtížnost prokázání splnění tohoto požadavku nemohou odůvodnit nedodržení kogentních ustanovení nařízení č. 561/2006, která souvisejí s dobami odpočinku řidiče (
205
).
382.
Tři členské státy, které zpochybňují přiměřenost dotčeného ustanovení, však předkládají několik argumentů, jejichž cílem je zpochybnit relevanci rozsudku Vaditrans v projednávaných věcech.
383.
Na prvním místě Maďarsko a Rumunsko tvrdí, že věc Vaditrans není relevantní, neboť v této věci, která se týkala žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ohledně výkladu, se Soudní dvůr nezabýval otázkou přiměřenosti povinnosti zavedené nařízením č. 561/2006 ve vztahu ke konkrétním možnostem provádění tohoto ustanovení. Soudní dvůr podle jejich názoru neposuzoval nemožnost dodržet zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.
384.
Domnívám se však, že takový argument v podstatě zpochybňuje rozsudek Soudního dvora, a dokonce se snaží ex post zpochybnit platnost uvedeného ustanovení nařízení č. 561/2006, které bylo předmětem výkladu Soudního dvora v uvedeném rozsudku. Tímto argumentem totiž uvedené členské státy v konečném důsledku tvrdí, že starší znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans, bylo neplatné, neboť bylo v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož Soudní dvůr ve své analýze nezohlednil nemožnost nebo nadměrnou obtížnost dodržování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle vyplývající z výkladu tohoto ustanovení, který provedl v citovaném rozsudku.
385.
Argument vznesený v rámci žaloby na neplatnost podané proti ustanovení a vycházející z neplatnosti předchozího znění tohoto ustanovení, jak jej vyložil Soudní dvůr v předchozím rozsudku, je přitom podle mého názoru bezpochyby nepřípustný. V projednávané věci je předmětem žalob podaných dotčenými členskými státy návrh na zrušení čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a nikoli návrh na zrušení předchozího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, které bylo nahrazeno prvně uvedeným ustanovením.
386.
Kromě toho a z obdobné perspektivy se členský stát v rámci žaloby na neplatnost podané proti ustanovení aktu unijního práva nemůže podle mého názoru ani pokusit zpochybnit výklad předchozího znění tohoto ustanovení, který podal Soudní dvůr v rozsudku vydaném v řízení o předběžné otázce.
387.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že v souladu s článkem 23 statutu Soudního dvora Evropské unie mají vlády členských států možnost účastnit se řízení o předběžné otázce, a zejména předložit vyjádření v tomto řízení. Pokud chce členský stát tvrdit, že unijní ustanovení, které je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je neplatné, nebo chce zastávat určitý výklad tohoto ustanovení, může vstoupit do řízení o předběžné otázce a uplatnit své argumenty. Nemůže tak však učinit v následné žalobě, jejímž předmětem je návrh na zrušení nového ustanovení, kterým bylo změněno uvedené předchozí ustanovení.
388.
Z toho vyplývá, že pokud výše uvedené členské státy měly za to, že předchozí znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 bylo neplatné nebo mělo být vykládáno určitým způsobem, mohly a měly předložit argumenty prostřednictvím vedlejšího účastenství ve věci Vaditrans. Uvedené členské státy nemohou v rámci projednávaných žalob, jejichž předmětem je mimo jiné návrh na zrušení zejména čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, zpochybnit platnost uvedeného ustanovení ani výklad podaný Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku.
389.
Na druhém místě Bulharská republika a Rumunsko rovněž tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 pouze nekodifikuje rozsudek Vaditrans, ale doplňuje další podmínky.
390.
V tomto ohledu přitom ze znění čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vyplývá, že oproti dřívějšímu znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans, nové ustanovení podle všeho doplňuje tři další podmínky. Zaprvé nové znění tohoto ustanovení odkazuje nejen na „běžnou týdenní dobu odpočinku“, ale také na „jakoukoli týdenní dobu odpočinku delší než 45 hodin čerpanou náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku“. Zadruhé nové znění uvádí, že tyto doby odpočinku musí být čerpány „ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu“. Zatřetí toto nové ustanovení uvádí, že „[v]eškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradí zaměstnavatel“.
391.
Pokud jde o první podmínku, je nutno konstatovat, že se na ni vztahuje výklad dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 podaný Soudním dvorem v rozsudku Vaditrans. Jak jsem totiž poznamenal v bodě 379 výše, Soudní dvůr v uvedeném rozsudku výslovně rozhodl, že kabina nákladního vozidla není místem odpočinku uzpůsobeným delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku (
206
). Z toho vyplývá, že ani před přijetím nařízení 2020/1054 nemohla týdenní doba odpočinku delší než 45 hodin čerpaná náhradou za předchozí zkrácené týdenní doby odpočinku čerpána ve vozidle.
392.
Stejně tak druhá podmínka uvedená v bodě 390 výše vyplývá přímo z rozsudku Vaditrans. V uvedeném rozsudku totiž Soudní dvůr výslovně rozhodl, že řidič by měl mít možnost strávit běžnou týdenní dobu odpočinku „v místě, které poskytuje uzpůsobené a vhodné ubytovací podmínky“ (
207
). To implicitně, avšak nepochybně zahrnuje požadavek, aby toto místo bylo přizpůsobeno jak ženám, tak mužům, a jelikož se jedná o místo vhodné k ubytování, aby zahrnovalo náležité vybavení pro spaní a hygienu.
393.
Pokud jde zatřetí o podmínku, aby veškeré náklady na ubytování mimo vozidlo hradil zaměstnavatel, ta podle mého názoru rovněž implicitně vyplývá ze zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, jak vyplývá z rozsudku Vaditrans, vykládaného ve světle účelu dotčeného ustanovení. „Místo odpočinku uzpůsobené delším dobám odpočinku“ zmíněné Soudním dvorem v tomto rozsudku má totiž nahradit kabinu nákladního vozidla pro běžnou týdenní dobu odpočinku. Kabina je přitom v zásadě poskytována zaměstnavatelem, ale Soudní dvůr ji uznal jako místo, které neposkytuje vhodné ubytovací podmínky uzpůsobené pro takové doby odpočinku (
208
). Logicky „místo k odpočinku uzpůsobené“, které má kabinu nahradit, by tak měl rovněž zajistit zaměstnavatel. Kromě toho, pokud by náklady na ubytování v „místě odpočinku uzpůsobeném delším dobám odpočinku“ nesl řidič, bylo by to podle mého názoru v rozporu s cíli uvedeného ustanovení, kterými Soudní dvůr uznal cíle spočívající ve zlepšení pracovních podmínek pro zaměstnance v silniční dopravě a zlepšení bezpečnosti silničního provozu obecně (
209
).
394.
Z výše uvedeného vyplývá, že normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, jak je stanoveno v tomto ustanovení, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.
395.
Za těchto okolností musí být v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 52 a následujících a v souladu s bodem 372 výše cílem posouzení žalobních důvodů uplatňovaných Bulharskou republikou, Rumunskem a Maďarskem, které vycházejí z porušení zásady proporcionality, ověřit, zda unijní normotvůrce při kodifikaci stávajícího nároku zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nevýhody, jež jsou v nepoměru ke sledovaným cílům. Právě z tohoto hlediska je třeba zkoumat jednotlivé argumenty předložené třemi dotčenými členskými státy, jejichž cílem je zpochybnit přiměřenost čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054.
iii) K přiměřenosti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054
396.
Uvedené tři členské státy uplatňují nejprve argumenty vycházející z nevhodnosti a nepřiměřenosti opatření vzhledem k současnému stavu evropské infrastruktury, a konkrétně nedostatku zabezpečených parkovacích ploch a vhodných ubytovacích zařízení nacházejících se v jejich blízkosti, což nadměrně ztěžuje, či dokonce znemožňuje dodržování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.
397.
Pokud jde v tomto ohledu o vhodnost tohoto opatření k dosažení sledovaných cílů, jejichž legitimita není zpochybňována, Soudní dvůr ji již potvrdil v bodě 43 rozsudku Vaditrans, v němž rozhodl, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle zjevně směřuje k dosažení cílů nařízení č. 561/2006, které spočívají ve zlepšení pracovních podmínek pro řidiče a bezpečnosti silničního provozu.
398.
Pokud jde o případnou nepřiměřenost volby normotvůrce kodifikovat stávající nárok, je třeba uvést, že jakýkoli jiný přístup, než je přístup zachovat zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, by vedl ke snížení sociální ochrany řidičů, a tedy ke zhoršení jejich pracovních podmínek oproti stávajícím podmínkám, což by bylo v rozporu s cíli dotčené právní úpravy, jakož i s rozsudkem Vaditrans.
399.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr výslovně rozhodl, že kabina vozidla je místem, které neposkytuje podmínky pro ubytování uzpůsobené delším dobám odpočinku, než jsou denní doby odpočinku a zkrácené týdenní doby odpočinku (
210
). Jakékoli normativní řešení, které by umožnilo čerpat takovou dobu odpočinku v kabině, by bylo s tímto posouzením neslučitelné.
400.
Případný současný nedostatek vhodné infrastruktury však podle mého názoru nemůže představovat odůvodnění umožňující (či dokonce ukládající) legislativní cestou řidičům, aby čerpali běžnou týdenní dobu odpočinku na palubě vozidla, tedy na místě, které není vhodné pro trávení tak dlouhé doby odpočinku. Případné problémy s infrastrukturou by neměly být řešeny na úkor sociálních práv řidičů, a v konečném důsledku na úkor jejich zdraví. Z toho podle mého názoru vyplývá, že normotvůrci nelze vytýkat, že porušil zásadu proporcionality, když nezměnil stávající nárok, který omezuje sociální práva řidičů, čímž by jim umožnil čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku na nevhodném místě.
401.
Kromě toho je třeba rovněž zdůraznit, že dotčené ustanovení nezakazuje řidičům trávit ve vozidle jakýkoli odpočinek, ale vztahuje se výlučně na čerpání běžné týdenní doby odpočinku. Tyto doby odpočinku mohou být čerpány pouze jednou za dva nebo tři týdny (
211
). Jedná se kromě toho o druh odpočinku, který podle čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 musí mít řidič možnost na základě povinnosti týkající se návratu řidiče čerpat v místě svého bydliště, což snižuje tlak, který údajně dotčené opatření vyvíjí, pokud jde o parkovací plochy.
402.
Ostatně všechna alternativní normativní řešení zmíněná dotyčnými členskými státy nejsou vhodná k dosažení cílů sociální ochrany, které sleduje dotčená právní úprava, a pro řidiče by znamenala snížení sociální ochrany. Pokud jde zaprvé o možnost ponechat řidičům svobodnou volbu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, mám za to, že tato možnost není vhodná z obdobných důvodů, které jsem uvedl v bodě 243 výše a které se týkají rizika, že volba pracovníka jakožto slabší strany v pracovním poměru s dopravcem není zcela svobodná a že může být pracovník vystaven nátlaku, aby se rozhodl tak, jak to vyhovuje zájmům zaměstnavatele. Zadruhé zavedení takových výjimek, o jakých se uvažuje ve druhém a třetím alternativním řešení uvedených v bodě 363 výše, by znamenalo, že by bylo řidičům umožněno čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku na nevhodném místě, což by vedlo k omezení sociálních práv řidičů. Zatřetí ani stanovení přechodného období není podle všeho vhodné z důvodů podrobně uvedených v bodě 499 a následujících tohoto stanoviska v rámci analýzy žalobních důvodů vznesených proti článku 3 nařízení 2020/1054, pokud jde o datum jeho vstupu v platnost.
403.
Za těchto okolností nemohou podle mého názoru ostatní argumenty vznesené třemi dotčenými členskými státy, jejichž cílem je zpochybnit přiměřenost opatření, obstát.
404.
Ani argumenty vycházející zaprvé z rizik pro bezpečnost zboží, a tedy z odpovědnosti dopravců za jeho ztrátu, zadruhé z rizika, že dopravcům a řidičům budou ukládány sankce, a zatřetí z údajných dodatečných nákladů pro dopravce vyplývajících z dotčeného ustanovení, nemohou prokázat porušení zásady proporcionality ze strany unijního normotvůrce. Vzhledem k tomu, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 pouze kodifikuje již existující nárok, nemohlo jeho přijetí v žádném případě vést ke zvýšení takových rizik a nákladů. Za těchto okolností nelze tvrdit, že přijetí tohoto ustanovení má na dotčené subjekty nepříznivé účinky ve srovnání s předchozím stavem. Kromě toho dotčené členské státy neprokázaly, že v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 57 výše jsou nevýhody vyplývající pro dopravce z přijetí uvedeného ustanovení tak nepřiměřené, že rozhodnutí normotvůrce kodifikovat stávající právo bylo zjevně nesprávné.
405.
Pokud jde konkrétně o sankce, z čl. 1 bodu 16 nařízení 2020/1054 vyplývá, že normotvůrce výslovně stanovil, že stanovené sankce musí být přiměřené (
212
). I když je v tomto ohledu pravda, jak uvádí Rumunsko, že nařízení 2020/1054 sankce neharmonizuje, neznamená to, že by tato volba normotvůrce vedla k takové právní nejistotě, která by mohla znamenat porušení zásady proporcionality. Jak totiž vyplývá z judikatury uvedené v bodě 119 výše, unijní normotvůrce skutečně může použít obecný právní rámec, který má být případně následně upřesněn mimo jiné členskými státy.
406.
Na základě obdobných úvah je podle mého názoru třeba odmítnout rovněž argument Bulharské republiky vycházející z právní nejistoty ve vztahu k pojmu „vhodné ubytovací zařízení“, jelikož normotvůrce není povinen podrobně definovat každý pojem právní úpravy. Kromě toho tím, že unijní normotvůrce tento pojem přesně nedefinoval, ponechal prostor pro flexibilitu při uplatňování ustanovení, pokud jde o typ ubytovacího zařízení, které mohou řidiči používat, což umožňuje zmírnit možné důsledky případných nedostatků evropské infrastruktury.
407.
Pokud jde nejprve o argument, že Komise nezveřejnila seznam všech certifikovaných parkovacích ploch, který je podle nového čl. 8a odst. 1 nařízení č. 561/2006 ve znění čl. 1 bodu 7 nařízení 2020/1054 povinna zveřejnit, i kdyby takový argument mohl sloužit k uplatnění případného nesplnění povinnosti ze strany Komise, nemůže v žádném případě dokázat, že unijní normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 zjevně překročil svou širokou posuzovací pravomoc.
408.
Pokud jde o zvláštní povinnost Komise předložit zprávu, která je stanovena v čl. 8a odst. 4 nařízení č. 561/2006 ve znění nařízení 2020/1054, podle něhož Komise do 31. prosince 2024 předloží Parlamentu a Radě zprávu týkající se mimo jiné dostupnosti vhodných odpočívadel pro řidiče a zabezpečených parkovišť, tato povinnost nijak neprokazuje nepřiměřenost dotčeného opatření. Prokazuje pouze to, že normotvůrce uvedl, že se jedná o oblast, v níž má zájem být informován o jakékoliv situaci, která by mohla vyžadovat nové posouzení.
409.
Pokud jde dále o argument Bulharské republiky, podle kterého by členský stát mohl být podněcován k tomu, aby nezvyšoval počet infrastruktur v zájmu omezení poskytování dopravních služeb na jeho území zahraničními dopravci, uvádím, že tento argument je zjevně hypotetický a není založen na žádné skutečnosti, která by nasvědčovala tomu, že by taková situace mohla nastat. V každém případě se uvedený argument týká případných jednání členských států, a nikoli zjevného překročení široké posuzovací pravomoci unijním normotvůrcem.
410.
Konečně, pokud jde o žalobní důvody týkající se posouzení přiměřenosti ze strany unijního normotvůrce, podotýkám, že Rada a Parlament nepopírají, že normotvůrce si byl při přijímání čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vědom obecného problému, kterým je nedostatek vhodné infrastruktury v celé Unii. Jak uvádí Rumunsko a Maďarsko, na tento problém bylo totiž poukázáno během legislativního procesu jak v posouzení dopadů, tak v dalších studiích, jako je studie z roku 2019.
411.
Je však třeba uvést, že navzdory tomuto problému Komise ve svém návrhu nařízení o pracovní době založeném na výsledcích posouzení dopadů upravila ustanovení odpovídající tomu, které bylo nakonec přijato v čl. 1 bodě 6 písm. c) nařízení 2020/1054, jež rovněž stanovilo zákaz čerpat delší dobu odpočinku, a tedy běžnou týdenní dobu odpočinku, ve vozidle (
213
).
412.
V mezidobí Soudní dvůr vynesl rozsudek Vaditrans, který odstranil veškerou nejistotu ohledně rozsahu dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006 a vyložil toto ustanovení ex tunc (
214
) ve smyslu uvedeném v bodě 370 výše, přičemž objasnil, že takový zákaz, jaký byl stanovený v uvedeném návrhu Komise – a nakonec přijatý v nařízení 2020/1054 – již v unijním právu existoval.
413.
Za těchto okolností mám za to, že nelze tvrdit, že unijní normotvůrce tím, že přijal čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a tím, že kodifikoval již existující nárok, kromě toho v souladu s návrhem nařízení o pracovní době založeným na posouzení dopadů, nezohlednil podstatné skutečnosti, a sice údaje o nedostatku bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, na které bylo poukázáno během legislativního procesu.
414.
Ze všech výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody směřující k tvrzení, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, musí být zamítnuty.
b)
K porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
415.
Rumunsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, jelikož toto ustanovení závažně poškozuje zájmy dopravců a řidičů.
416.
Pokud jde nejprve o dopravce, jejich náklady podle názoru Rumunska značně převyšují náklady na ubytovací zařízení pro řidiče. Tyto náklady totiž podle Rumunska musí pokrýt i změny tras v závislosti na dostupnosti vhodných ubytovacích zařízení a parkovacích ploch, zvýšení pojistného v důsledku vyšších rizik spojených s bezpečností přepravovaného zboží, nutnost řidičů překonávat dodatečné vzdálenosti za účelem nalezení vhodné plochy, jakož i náklady na přemístění řidiče z parkovací plochy do ubytovacího zařízení, které se může vzhledem k situaci popsané ve studii z roku 2019 nacházet značně daleko. U dopravců kromě toho dojde k poklesu příjmů, jelikož nedostatek infrastruktury bude mít dopad na reálnou možnost plánovat delší jízdy a uskutečňovat zcela bezpečně dopravu na některých trasách.
417.
Pokud jde dále o řidiče, má Rumunsko za to, že nepříznivé dopady na dopravce povedou ke ztrátám pracovních míst a potřebě řidičů vystěhovat se do států západní Evropy. Kromě toho dotčené ustanovení povede vzhledem k nedostatečné infrastruktuře ke zvýšení únavy a stresu řidičů.
418.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
419.
Pokud jde o analýzu ustanovení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU a jejich dosahu, odkazuji na své úvahy v bodech 281 až 293 výše.
420.
Pokud jde o výtky Rumunska, v bodě 394 výše jsem uvedl, že normotvůrce přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.
421.
Za těchto okolností vzhledem k tomu, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině platil již před přijetím čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, nelze tvrdit, že přijetí tohoto ustanovení znamená zvýšení nákladů nebo poklesu příjmů dopravců nebo nepříznivé důsledky pro řidiče.
422.
Z toho vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že přijetí čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje požadavky vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU tím, že vážně poškozuje zájmy dopravců a řidičů, musí být zamítnut.
c)
K porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
423.
Bulharská republika (věc C‑543/20) a Rumunsko (věc C‑546/20) ve svých žalobách tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 nesplňuje požadavky vyplývající ze zásady zákazu diskriminace stanovené v článku 18 SFEU. Bulharská republika odkazuje rovněž na články 20 a 21 Listiny, zásadu rovnosti členských států zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU, jakož i čl. 95 odst. 1 SFEU.
424.
Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině porušuje zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace jak, pokud jde o dopravce nacházející se na zeměpisném okraji Unie tak, pokud jde o řidiče pracující pro takové podniky. Pro dopravce usazené v členských státech nacházejících se ve středu Unie a pro jejich řidiče totiž bude podle názoru uvedených členských států mnohem snazší dodržovat uvedený zákaz než pro dopravce, a jejich řidiče, usazené v členských státech nacházejících se na okraji Unie. V rámci téhož členského státu vytváří uvedený zákaz diskriminaci mezi místními řidiči a řidiči z jiných členských států. Místní řidiči podle Bulharské republiky a Rumunska nejsou dotčeni nedostatkem vhodných ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, neboť mohou spát ve svém bydlišti a zaparkovat svá těžká nákladní vozidla v provozovně dopravce. Tak tomu není v případě řidičů zaměstnaných u dopravců usazených ve státech nacházejících se na okraji Unie, kteří jsou kvůli nedostatku vhodných ubytovacích zařízení a bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch nuceni uvedený zákaz nedodržovat, čímž se zvyšují výdaje dopravců, z nichž většina jsou MSP.
425.
Zhodnocení účinků ustanovení nařízení 2020/1054 na dopravní trh nadto podle Bulharské republiky a Rumunska nemohlo být provedeno bez zohlednění nařízení 2020/1055 a směrnice 2020/1057, které jsou rovněž součástí balíčku opatření v oblasti mobility. Celkové posouzení prvního balíčku v oblasti mobility tak s ohledem na reálnou možnost poskytovat dopravní služby v Unii prokáže diskriminační povahu právní úpravy v neprospěch posledně uvedených dopravců.
426.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
427.
Bulharská republika a Rumunsko tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že přijal čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054, a tím, že zachoval zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, porušil zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, jelikož tento zákaz s sebou nese diskriminaci mezi řidiči i mezi dopravci.
428.
V tomto ohledu nejprve uvádím, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině se vztahuje bez rozdílu a stejným způsobem na každého dopravce, který provozuje silniční dopravu spadající do působnosti nařízení č. 561/2006, a na každého řidiče, na kterého se vztahuje toto nařízení (
215
). Toto ustanovení se použije bez ohledu na státní příslušnost řidiče nebo zaměstnavatele. Z toho vyplývá, že uvedená povinnost jako taková výslovně nerozlišuje ani mezi řidiči, ani mezi dopravci.
429.
Dále se domnívám, že řidiči uskutečňující mezinárodní dopravu mezi jednotlivými členskými státy a řidiči provozující vnitrostátní dopravu v členském státě, v němž je usazen jejich zaměstnavatel, se nutně nenacházejí ve srovnatelných situacích, konkrétně ve vztahu k cílům ustanovení, které stanoví zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině.
430.
V tomto ohledu připomínám, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 79 výše, srovnatelnost odlišných situací se posuzuje ve světle předmětu a cíle unijního aktu, který zakládá dotčené odlišení. Dále z bodu 373 výše vyplývá, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině má za cíl především zlepšit pracovní podmínky řidiče, což rovněž přispívá ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu.
431.
Zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině má přitom zcela zjevně za cíl chránit řidiče, kteří tráví dlouhou dobu daleko od svého bydliště a kteří jsou tak z důvodu své práce nuceni strávit týdenní dobu odpočinku mimo místo svého bydliště. V případě, že řidič může trávit týdenní dobu odpočinku ve svém bydlišti, je zákaz irelevantní. Z tohoto pohledu tedy nejsou situace obou typů řidičů uvedené v bodě 429 výše srovnatelné.
432.
Kromě toho připomínám, že jak bylo uvedeno v bodě 43 výše, rozlišování mezi mezinárodní a vnitrostátní dopravou na jedné straně a dopravci-rezidenty a dopravci-nerezidenty na straně druhé je výslovně upraveno v čl. 91 odst. 1, zejména písm. a) a b) SFEU. Unijní právo tedy na úrovni primárního práva stanoví odlišný přístup v rámci společné dopravní politiky k právní úpravě mezinárodní dopravy a právní úpravě vnitrostátní dopravy.
433.
Kromě toho v souladu s logikou obou výše uvedených členských států by možnost, aby řidič uskutečňující mezinárodní přepravu čerpal běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, znamenala ještě vyšší míru diskriminace mezi tuzemskými řidiči, kteří mohou čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v místě svého bydliště, a řidiči z jiných členských států, kteří by měli čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, tedy v místě neuzpůsobeném k trávení takových dlouhých dob odpočinku (
216
).
434.
Konečně z argumentace obou výše uvedených členských států vyplývá, že údajná diskriminace, které se dovolávají, nevyplývá ze zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině jako takového, ale spíše z možného aktuálního stavu evropské infrastruktury, a konkrétně z nedostatečného počtu zabezpečených parkovacích ploch a vhodných ubytovacích zařízení nacházejících se v jejich blízkosti.
435.
V rámci omezeného soudního přezkumu, který Soudní dvůr v takové oblasti, jako je dopravní politika, uznal i v souvislosti s dodržováním zásady rovného zacházení (
217
), nemůže unijní soud nahradit svým posouzením posouzení unijního normotvůrce tím, že by zpochybnil – z důvodu možného aktuálního nedostatku vhodné infrastruktury – volbu normotvůrce nezměnit stávající nárok a nesnížit sociální práva řidiče tím, že mu umožní čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v místě neuzpůsobeném tak dlouhé době odpočinku.
436.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že žalobní důvody vznesené proti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054, které vycházejí z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, musí být zamítnuty.
d)
K porušení ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu
1) Argumenty účastníků řízení
437.
Rumunsko tvrdí, že čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 porušuje ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu. Tento členský stát tvrdí, že pokud jde o volný pohyb služeb v oblasti dopravy, jak je stanoven v čl. 58 odst. 1 SFEU, zavedení zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku vede k omezení této svobody, jelikož dopravní trasy budou na neurčitou dobu omezeny na jízdy, které lze uskutečnit v časovém úseku, který řidiči neukládá povinnost čerpat týdenní dobu odpočinku nebo který bude určený v závislosti na přítomnosti bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch. Z důvodu tohoto omezení vede dle Rumunska opatření de facto k roztříštěnosti vnitřního trhu. Výsledkem bude oddálení dosažení cíle udržitelného rozvoje tohoto trhu, jak je stanoven v článku 3 SEU, který je rovněž jedním z cílů definovaných Komisí v jejím posouzení dopadů (
218
).
438.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
439.
Jak vyplývá z bodu 44 a následujících výše, v oblasti dopravy musí být uplatnění zásad volného pohybu služeb podle Smlouvy o FEU dosaženo prováděním společné dopravní politiky a volný pohyb dopravních služeb je zaručen výlučně v rozsahu, v němž toto právo bylo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci této společné politiky.
440.
Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 vedl, jak tvrdí Rumunsko, k omezení volného pohybu služeb, jelikož unijní normotvůrce může v rámci svého širokého prostoru pro uvážení dosáhnout prováděním společné dopravní politiky stupně liberalizace tohoto odvětví, který považuje za vhodný, tato okolnost by nijak nevedla k porušení ustanovení unijního práva v oblasti volného pohybu dopravních služeb a jednotného trhu. Z toho podle mého názoru vyplývá, že i tento žalobní důvod musí být zamítnut.
e)
Závěry k žalobním důvodům týkajícím se zákazu čerpat týdenní dobu odpočinku v kabině
441.
Ze všeho výše uvedeného podle mého názoru vyplývá, že všechny žalobní důvody vznesené Bulharskou republikou (věc C‑543/20), Rumunskem (věc C‑546/20) a Maďarskem (věc C‑551/20) proti čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 musí být zamítnuty.
3.
K žalobním důvodům týkajícím se čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054
442.
Ve své žalobě ve věci C‑551/20 se Maďarsko domáhá zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, kterým bylo posunuto datum vstupu v platnost povinnosti instalovat tachografy V2, a sice inteligentní tachografy druhé generace.
443.
Podle právní úpravy platné před přijetím nařízení 2020/1054 sice bylo možné splnit povinnost instalovat tachografy V2 do 15. června 2034 (
219
), avšak z čl. 2 bodu 2 tohoto nařízení ve spojení s bodem 8 tohoto článku, který stanoví lhůty pro Komisi k přijetí specifikací tachografů V2, vyplývá, že pokud tento orgán přijme a použije ve stanovených lhůtách prováděcí nařízení obsahující uvedené specifikace, vozidla vybavená digitálním nebo analogovým tachografem musí být vybavena tachografy V2 do 31. prosince 2024 a vozidla vybavená inteligentními tachografy musí být vybavena tachografy V2 nejpozději do roku 2025. Komise přijala technické specifikace inteligentních tachografů dne 16. července 2021 (
220
) a pozměnila je dne 16. května 2023 (
221
).
444.
Na podporu svého návrhu na zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 předkládá Maďarsko tři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení zásady proporcionality, druhý z porušení zásad ochrany legitimního očekávání a právní jistoty a třetí z porušení čl. 151 druhého pododstavce SFEU.
a)
K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
445.
V rámci prvního žalobního důvodu Maďarsko, podporované Rumunskem, Lotyšskou republikou a Estonskou republikou, tvrdí, že unijní normotvůrce přijetím čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 porušil zásadu proporcionality a dopustil se zjevně nesprávného posouzení tím, že neposoudil hospodářské důsledky značného zkrácení lhůty pro instalaci tachografů V2. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení nebylo v návrhu nařízení o pracovní době uvedeno, nebylo v tomto ohledu provedeno žádné posouzení dopadů. Ustanovení, kterými se mění lhůta pro instalaci tachografu, byla do návrhu znění vložena na základě dohody uzavřené mezi Parlamentem a Radou, aniž tyto orgány provedly jakékoliv posouzení dopadů.
446.
Z judikatury přitom vyplývá, že je možné upustit od posouzení dopadů, pokud má normotvůrce k dispozici objektivní informace, které mu umožňují posoudit přiměřenost opatření. Maďarsko však uvádí, že nic neví o existenci takových informací ani o posouzení provedeném normotvůrcem.
447.
Maďarsko rovněž tvrdí, že ustanovení navržená Parlamentem a Radou představují podstatné změny uvedeného návrhu Komise ve smyslu institucionální dohody uvedené v bodě 62 a následujících výše, a tedy bylo odůvodněné provést doplňující posouzení dopadů nebo pověřit Komisi jeho provedením. Dvě studie provedené v únoru a březnu 2018 podle Maďarska zkoumaly náklady na dodržení předpisů, ale nezabývaly se výslovně otázkou přiměřenosti, i když druhá studie poukázala na možnost nepřiměřenosti. Kromě toho považuje Maďarsko v tomto ohledu za obzvláště problematickou skutečnost, že nová technologie (V2) ještě není na trhu a není jisté, kdy bude.
448.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
449.
V rámci tohoto žalobního důvodu Maďarsko v podstatě vytýká unijnímu normotvůrci, že přijal čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054, a tím výrazně zkrátil lhůtu pro instalaci tachografů V2, aniž požadoval posouzení dopadů a měl dostatek informací, které mu umožnily posoudit přiměřenost nakonec přijatého opatření.
450.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že mezi účastníky řízení je nesporné, že posouzení dopadů – sociální dopady, které Komise provedla za účelem revize nařízení č. 561/2006 a č. 165/2014, se netýkalo lhůty pro instalaci tachografů V2, jelikož tento orgán ve svém návrhu na změnu posledně uvedeného nařízení nezamýšlel posunout datum vstupu povinnosti týkající se instalace tachografů V2 v platnost.
451.
Z judikatury uvedené v bodech 65 a 72 výše však vyplývá, že neprovedení posouzení dopadů nelze kvalifikovat jako porušení zásady proporcionality, pokud má unijní normotvůrce k dispozici dostatek informací, které mu umožňují posoudit přiměřenost přijatého opatření, a že unijní normotvůrce může při skutečném výkonu své posuzovací pravomoci zohlednit nejen posouzení dopadů, ale i jakýkoli jiný zdroj informací.
452.
V projednávané věci, jak tvrdí Rada a Parlament, ačkoli dotčené opatření nebylo zahrnuto v návrhu Komise ani v posouzení dopadů – sociální dopady, však Komise v březnu 2018 zveřejnila závěrečnou zprávu o studii o opatřeních na podporu zavedení inteligentního tachografu. Maďarsko nezpochybňuje, že účelem této studie bylo posoudit různé strategické možnosti jak urychlit zavedení inteligentního tachografu, a zejména posoudit hospodářské a sociální dopady a dopady na bezpečnost silničního provozu plynoucí ze splnění povinnosti uvést vozidla registrovaná před červnem 2019 do souladu s předpisy (
222
). Uvedená studie Komise obsahovala podrobnou analýzu nákladů a přínosů zohledňující hospodářské dopady na dopravce a vnitrostátní orgány, dopady na bezpečnost silničního provozu, sociální dopady a dopady na vnitřní trh. Kromě toho Parlament v průběhu roku 2018 rovněž vypracoval studii s cílem posoudit náklady a přínosy instalace inteligentního tachografu pro těžká nákladní vozidla v mezinárodní dopravě do ledna 2020 (
223
). Ze spisu rovněž vyplývá, že normotvůrce tyto studie zkoumal a zohlednil v legislativním procesu, který vedl k přijetí nařízení 2020/1054.
453.
Za těchto okolností mám za to, že unijní orgány, tvůrci dotčeného aktu, před Soudním dvorem prokázaly, že dotčené opatření bylo přijato v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, a předložily a jasně a jednoznačně popsaly základní údaje, které zohlednily jako základ pro napadené opatření.
454.
Ostatní argumenty Maďarska tento závěr nemohou zpochybnit.
455.
Zaprvé skutečnost tvrzená Maďarskem, že obě výše uvedené studie konkrétně nezkoumaly dodržení zásady proporcionality, je totiž irelevantní. Je vskutku na normotvůrci, aby na základě dostupných údajů provedl nezbytné vyvážení jednotlivých dotčených zájmů za účelem zajištění jejich rovnováhy s ohledem na cíle sledované dotčeným opatřením. Nelze tedy požadovat, aby základní údaje, o které se opírá výkon posuzovací pravomoci normotvůrce, byly předloženy v rámci zvláštního posouzení proporcionality. V tomto ohledu rovněž připomínám, že jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 72 výše, forma, v níž jsou základní údaje zohledněné unijním normotvůrcem uvedeny, není důležitá.
456.
Zadruhé okolnost, které se dovolává Maďarsko, že technologie (V2) ještě ani není na trhu, i kdyby byla prokázána – což není tento případ – nemůže zpochybnit přiměřenost dotčeného opatření.
457.
Je totiž třeba připomenout, že jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora uvedené v bodě 74 výše, platnost unijního aktu musí být posuzována ve vztahu ke skutečnostem, o kterých unijní normotvůrce věděl v okamžiku přijetí dotčené právní úpravy. Unijní orgány přitom prokázaly, aniž jim Maďarsko odporovalo, že v průběhu legislativního procesu měl normotvůrce k dispozici informaci, že dotčená technologie bude hotová v roce 2022 a instalace tachografů V2 mohla být dokončena do konce roku 2024 (
224
).
458.
Lhůta pro instalaci tachografů V2 byla v nařízení 2020/1054 definována poněkud netypicky, neboť nebyla stanovena s odkazem na konkrétní datum, ale na lhůtu od okamžiku, kdy Komise přijme podrobná technická ustanovení nezbytná k zajištění dostatku času na vývoj těchto nových tachografů. Jak jsem přitom uvedl v bodě 443 výše, Komise přijala technické specifikace týkající se inteligentních tachografů dne 16. července 2021 a teprve nedávno je změnila, aby zajistila společné fungování těchto inteligentních tachografů druhé generace, a to i přes určitá zpoždění z technických důvodů. Tento vývoj podle mého názoru ukazuje vhodnost volby normotvůrce s ohledem na způsob stanovení konečného termínu pro instalaci tachografů V2, jehož cílem bylo zajistit flexibilitu při plnění této povinnosti.
459.
Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že unijní normotvůrce přijetím čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 porušil zásadu proporcionality, musí být zamítnut.
b)
K porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
460.
V rámci druhého žalobního důvodu Maďarsko tvrdí, že posunutí lhůty pro instalaci tachografů V2 porušuje legitimní očekávání hospodářských subjektů, a tudíž i zásadu ochrany legitimního očekávání a zásadu právní jistoty. Podle právní úpravy platné před přijetím nařízení 2020/1054 (
225
) se totiž hospodářské subjekty mohly legitimně domnívat, že mají k dispozici patnáctiletou lhůtu od přijetí prováděcích pravidel na splnění povinnosti instalovat inteligentní tachografy. Hospodářské subjekty se nespoléhaly pouze na zachování stávajícího stavu, ale normotvůrce při výkonu své posuzovací pravomoci sám stanovil lhůtu, z níž mohly vycházet při svých hospodářských rozhodnutích. Tuto lhůtu lze tedy podle Maďarska změnit pouze z naléhavých důvodů obecného zájmu. V Maďarsku se vzhledem k předpokládaným lhůtám měla podle tohoto státu povinnost instalovat tachograf V2 týkat přibližně 60 % vozového parku s odhadovanými jednotkovými náklady ve výši přibližně 2000 eur.
461.
Vzhledem k tomu, že normotvůrce přijal nařízení 2020/1054 ke dni 15. července 2020, právě od tohoto okamžiku mohlo být s jistotou známo nové datum pro splnění uvedené povinnosti. Pouze toto datum tedy může být podle Maďarska počátkem období, které mají hospodářské subjekty k dispozici pro přizpůsobení se, a nikoli datum zveřejnění studií, které se poprvé zabývaly touto problematikou. I kdyby hospodářské subjekty tyto studie znaly, nemohly podle Maďarska s jistotou vědět, které řešení bude přijato.
462.
Žádný z důvodů uvedených v bodě 27 odůvodnění nařízení 2020/1054 jako odůvodnění pro změnu lhůt k zavedení tachografů V2 nepředstavuje podle názoru Maďarska naléhavý důvod obecného zájmu. Pokud jde zaprvé o účinnost kontroly prosazování předpisů v sociální oblasti z hlediska nákladů, ta podle Maďarska nebyla v průběhu legislativního procesu skutečně zkoumána. Zadruhé rychlý rozvoj nových technologií a digitalizace celého hospodářství nepředstavují podle jeho názoru naléhavé důvody obecného zájmu, které mohou odůvodnit zásah do legitimního očekávání hospodářských subjektů. Mimoto Maďarsko tvrdí, že tachografy V2 ještě nebyly vyvinuty a datum jejich uvedení na trh není známo. Pokud jde zatřetí o potřebu zavést rovné podmínky pro všechny společnosti v mezinárodní silniční dopravě, je podle Maďarska obtížné pochopit, proč mezinárodní podniky ze třetích zemí této povinnosti nepodléhají. Evropská dohoda o práci osádek vozidel v mezinárodní silniční dopravě (dále jen „dohoda AETR“) totiž podle Maďarska v současné době stanoví povinnost instalovat digitální tachograf.
463.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
464.
Zásady uvedené Soudním dvorem v jeho judikatuře s ohledem na zásadu právní jistoty jsem zanalyzoval již v bodě 117 a následujících tohoto stanoviska, na které odkazuji.
465.
Pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, která je logickým důsledkem zásady právní jistoty, z ustálené judikatury vyplývá, že možnost dovolávat se této zásady svědčí každému hospodářskému subjektu, u kterého vyvolal orgán podložené naděje. Ve smyslu této judikatury jsou ujištění způsobilá vzbudit takováto očekávání bez ohledu na formu, ve které jsou sdělena, tvořena přesnými, nepodmíněnými a shodujícími se informacemi z oprávněných a spolehlivých zdrojů (
226
).
466.
Naproti tomu, opatrný a obezřetný hospodářský subjekt, který je s to předvídat přijetí unijního opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, se nemůže zásady ochrany legitimního očekávání dovolávat, pokud je toto opatření přijato (
227
).
467.
Pokud jde o uplatnění zásady ochrany legitimního očekávání z důvodu činnosti unijního normotvůrce, je třeba připomenout, že Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci širokou posuzovací pravomoc, pokud jeho činnost předpokládá volby politické, ekonomické a sociální povahy a pokud má provést komplexní posouzení a hodnocení (
228
).
468.
Soudní dvůr rovněž konstatoval, že hospodářský subjekt nemůže spoléhat na to, že nedojde k žádným legislativním změnám, nýbrž může zpochybnit pouze způsob provedení takové změny (
229
).
469.
Stejně tak zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám, ale spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil, že se nová právní pravidla použijí s určitými úpravami (
230
).
470.
Kromě toho podle ustálené judikatury Soudního dvora nemůže být působnost zásady ochrany legitimního očekávání natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nové právní úpravy na budoucí účinky situací vzniklých za působnosti dřívější právní úpravy (
231
), a to zejména v oblastech, jejichž předmět vyžaduje neustálé přizpůsobování (
232
).
471.
V projednávané věci nelze podle mého názoru mít za to, že dotčené hospodářské subjekty obdržely podle výše uvedené judikatury konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, která by je opravňovala k tomu, aby vkládaly legitimní očekávání do skutečnosti, že právní prostředí zůstane nezměněno, a že tak budou mít v každém případě k dispozici lhůtu patnácti let po přijetí prováděcích pravidel na splnění povinnosti instalovat inteligentní tachografy.
472.
V žádném případě se normotvůrce totiž podle všeho bezpodmínečně nezavázal k tomu, že rámec právní úpravy použitelný na tachografy zůstane nezměněn po dobu patnácti let. V tomto ohledu je třeba uvést, že není vůbec neobvyklé, že se rámec právní úpravy několikrát upravuje, zejména v oblastech zabývajících se rychle se vyvíjejícími technickými nebo technologickými otázkami, které se vyznačují rychlým a nepřetržitým technickým pokrokem.
473.
Rovněž sdílím názor orgánů, že ve světle obou dokumentů uvedených v bodě 452 výše, které vycházely z konzultací se zástupci dotčeného hospodářského odvětví a zúčastněnými stranami, nemohl obezřetný a informovaný provozovatel silniční dopravy, přinejmenším od zveřejnění těchto studií, nevědět o tom, že unijní normotvůrce zvažuje možné změny právní úpravy týkající se tachografů. Takový subjekt tedy mohl tuto možnost zohlednit v rámci svých hospodářských rozhodnutí.
474.
Dále nelze mít ani za to, že dotčené ustanovení s okamžitým účinkem a bez upozornění zrušilo specifickou výhodu, kterou právní úprava poskytovala zúčastněným hospodářským subjektům. Právě naopak podle nařízení 2020/1054 mají hospodářské subjekty čtyři až pět let na to, aby splnily nová pravidla týkající se inteligentních tachografů.
475.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že žalobní důvod vznesený Maďarskem a vycházející z toho, že čl. 2 odst. 2 nařízení 2020/1054 byl přijat v rozporu se zásadami ochrany legitimního očekávání a právní jistoty, musí být rovněž zamítnut.
c)
K porušení čl. 151 druhého pododstavce SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
476.
Maďarsko tvrdí, že čl. 2 bod 2 nařízení 2020/1054 porušuje povinnost zachovat konkurenceschopnost hospodářství Unie, jak je stanovena v čl. 151 druhém pododstavci SFEU. I když toto nařízení bylo přijato v rámci dopravní politiky a jeho právním základem je čl. 91 odst. 1 SFEU, Maďarsko tvrdí, že nepochybně spadá do sociální politiky. Ke zlepšení pracovních podmínek prostřednictvím sbližování právních předpisů přitom podle jeho názoru nemůže dojít, aniž by byla současně zohledněna potřeba zachovat konkurenceschopnost hospodářství Unie. V současné době se však obdobné požadavky týkající se tachografu V2 nevztahují podle Maďarska na vozidla podniků, které nejsou usazeny v členském státě, zatímco podle dohody AETR musí mít vozidla podniků usazených v zemích, na které se dohoda AETR vztahuje, pouze digitální tachograf, což jim tudíž poskytuje konkurenční výhodu. Ačkoli normotvůrce v bodě 34 odůvodnění nařízení 2020/1054 sám podle Maďarska uznal nutnost zachovat konkurenceschopnost podniků Unie, legislativní text neukládá Komisi v tomto ohledu žádnou konkrétní povinnost ani přesnou lhůtu, takže podle tohoto členského státu není nijak zaručeno, že dohoda AETR bude odpovídajícím způsobem změněna nebo přinejmenším že o ní budou moci být v blízké budoucnosti zahájena jednání. Ačkoli normotvůrce není podle Maďarska vázán povinností dosáhnout výsledku, má povinnost řádné péče v tom smyslu, že musí učinit vše, co je v jeho silách, aby zajistil, že Unie nebude znevýhodněna v hospodářské soutěži. Ke splnění této povinnosti nestačí přijmout bod odůvodnění, který nemá žádný závazný účinek.
2) Analýza
477.
Článek 151 SFEU, jehož porušení se Maďarsko v tomto žalobním důvodu dovolává, je prvním článkem hlavy X třetí části Smlouvy o FEU, věnované „sociální politice“. Podle druhého pododstavce článku 151 SFEU pro účely cílů sociální politiky uvedených v prvním pododstavci tohoto článku „uskutečňují Unie a členské státy opatření, jež berou v úvahu rozmanitost vnitrostátních zvyklostí, zejména v oblasti smluvních vztahů, a potřebu udržovat konkurenceschopnost hospodářství Unie“.
478.
Ze samotného znění uvedeného ustanovení vyplývá, že stanoví pouhou povinnost „vzít v úvahu“. Jak vyplývá z bodu 288 a následujících výše – a jak je tomu ostatně i v případě čl. 91 odst. 1 a článku 94 SFEU – taková povinnost nemá absolutní hodnotu, ale pouze zavazuje unijního normotvůrce, aby při přijímání opatření v oblasti sociální politiky zohlednil specifické parametry a cíle, které jsou v nich uvedeny, a zejména potřebu zachovat konkurenceschopnost unijního hospodářství.
479.
Maďarsko přitom normotvůrci vytýká, že tuto potřebu nevzal v úvahu v souvislosti s tím, že podle dohody AETR nemusí být vozidla podniků usazených ve třetích zemích, na které se tato dohoda vztahuje, vybavena tachografem V2, což jim poskytuje konkurenční výhodu.
480.
Z bodu 34 odůvodnění nařízení 2020/1054 však vyplývá, že normotvůrce výslovně považoval „[z]a důležité, aby se na dopravce usazené ve třetích zemích vztahovala při výkonu přepravních činností na území Unie pravidla rovnocenná pravidlům Unie“ a že „[by] Komise [...] měla posoudit dodržování této zásady na úrovni Unie a navrhnout vhodná řešení, která mají být projednána v rámci [AETR]“.
481.
Za těchto okolností nelze tvrdit, že normotvůrce „nevzal v úvahu“ rozdíly v právní úpravě, včetně úprav týkajících se tachografů, které se vztahují na dopravce Unie na jedné straně a na dopravce ze třetích zemí při uskutečňování silniční dopravy na území Unie na straně druhé.
482.
Z výše uvedených úvah podle mého názoru vyplývá, že musí být třetí žalobní důvod vznesený Maďarskem proti čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054 rovněž zamítnut, a to bez nutnosti zabývat se otázkou, zda se článek 151 SFEU, ustanovení obsažené v hlavě X týkající se „sociální politiky“, použije na legislativní akt přijatý v rámci společné dopravní politiky podle hlavy IV, jehož právním základem je čl. 91 odst. 1 SFEU.
483.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že návrh na zrušení čl. 2 bodu 2 nařízení 2020/1054, který Maďarsko podalo v rámci věci C‑551/20, musí být zamítnut v plném rozsahu.
4.
K žalobním důvodům týkajícím se článku 3 nařízení 2020/1054
484.
Litevská republika se ve své žalobě ve věci C‑541/20 domáhá zrušení článku 3 nařízení 2020/1054, který stanoví, že toto nařízení – až na dvě výjimky, které nejsou v této souvislosti relevantní (
233
) – vstupuje v platnost dvacátým dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Uvedené nařízení bylo v uvedeném Úředním věstníku vyhlášeno dne 17. července 2020, a vstoupilo tedy v platnost dne 20. srpna 2020.
485.
Na podporu své žaloby uplatňuje Litevská republika tři žalobní důvody. Před analýzou těchto žalobních důvodů je však třeba nejprve ověřit jejich relevantnost.
a)
K relevantnosti žalobních důvodů týkajících se článku 3 nařízení 2020/1054
486.
Litevská republika v rámci svých tří žalobních důvodů zpochybňuje článek 3 nařízení 2020/1054, který stanoví lhůtu 20 dnů pro vstup tohoto nařízení v platnost. Rada a Parlament však tvrdí, že i kdyby byl tento článek zrušen, v každém případě by se na základě čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU na uvedené nařízení nadále vztahovalo datum vstupu v platnost (
234
).
487.
V tomto ohledu připomínám, že podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU legislativní akty „vstupují v platnost dnem, který je v nich stanoven, jinak dvacátým dnem po vyhlášení“.
488.
Jak přitom uvedla místopředsedkyně Soudního dvora v řízení o předběžném opatření zahájeném Litevskou republikou, článek 3 nařízení 2020/1054 pouze provádí čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU (
235
).
489.
Tato okolnost však automaticky neznamená, že by zrušení uvedeného článku 3 znamenalo, že se pro vstup v platnost v každém případě použije tato lhůta 20 dnů podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU. I toto ustanovení SFEU totiž stanoví, že normotvůrce může, považuje-li to za vhodné, rozhodnout o použití jiné lhůty pro vstup legislativního aktu v platnost. Litevská republika přitom ve svých žalobních důvodech zpochybňuje právě volbu unijního normotvůrce stanovit pro vstup nařízení 2020/1054 v platnost tuto „standardní“ lhůtu 20 dnů od vyhlášení v Úředním věstníku bez využití možnosti výslovně uvedené ve zmíněném ustanovení SFEU stanovit pro vstup v platnost lhůtu delší. Litevská republika totiž tvrdí, že dostatečné přechodné období je nezbytné k tomu, aby bylo členským státům a dotčeným provozovatelům umožněno přizpůsobit se novým pravidlům stanoveným uvedeným nařízením, zejména pravidlům vztahujícím se k ustanovením týkajícím se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče.
490.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí oba unijní orgány, pokud by Soudní dvůr vyhověl žalobním důvodům Litevské republiky a zrušil článek 3 nařízení 2020/1054 z důvodu, že použití v něm stanovené lhůty 20 dnů není v souladu s unijním právem, nemohlo by zrušení takového ustanovení v žádném případě znamenat použití této lhůty, která byla shledána za protiprávní, a tedy uvedeného data vstupu v platnost podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU. Právě naopak, celý vstup uvedeného nařízení v platnost by byl zpochybněn.
491.
Mám tedy za to, že žalobní důvody vznesené Litevskou republikou týkající se článku 3 nařízení 2020/1054 nejsou irelevantní.
b)
K porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
492.
V rámci prvního žalobního důvodu Litevská republika tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že v článku 3 nařízení 2020/1054 stanovil povinnost uplatnit ve stanovené lhůtě 20 dnů ustanovení upravující zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnost návratu řidiče [uložené v čl. 1 bodě 6 písm. c) a d) nařízení 2020/1054], nezohlednil skutečnost, že v případě neexistence přechodného období se členské státy a dopravci nebudou moci těmto povinnostem přizpůsobit, a nepředložil argument odůvodňující takovou naléhavost pro jejich vstup v platnost. Unijní orgány tím, že zvolily nevhodný mechanismus provedení nařízení 2020/1054 (tím, že nestanovily odklad jeho použití ani přechodné období), tak podle Litevské republiky vytvořily neudržitelné právní předpisy, jejichž dodržování bude z různých objektivních důvodů obzvláště obtížné zajistit, a porušily tak zásadu proporcionality.
493.
Zaprvé unijní normotvůrce podle Litevské republiky nevzal v úvahu skutečnost, že v současné době není dostatek bezpečných a zabezpečených parkovacích ploch, kde by řidiči mohli mít vhodné podmínky pro odpočinek mimo kabinu. Z toho podle tohoto členského státu vyplývá, že dopravci musí nést neodůvodněné a nepřiměřené riziko tím, že vydají pokyny řidičům, aby ponechali nákladní vozidlo na parkovací ploše, kde není zajištěna bezpečnost nákladu. Kromě toho sama Komise podle Litevské republiky v posouzení dopadů potvrdila obtíže vyplývající z nedostatku bezpečných ubytovacích prostor a parkovacích ploch. Článek 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 není pouhou kodifikací rozsudku Vaditrans, jelikož povinnost trávit poskytnutou dobu odpočinku ve vhodném genderově vstřícném ubytování s náležitým vybavením pro spaní a hygienu je novou povinností. V každém případě, i za účelem kodifikace ustanovení, musí normotvůrce dodržet řádný legislativní postup, v jehož průběhu musí mimo jiné posoudit přiměřenost navrhovaného opatření a ověřit, zda je toto opatření snadno proveditelné.
494.
Zadruhé Litevská republika odkazuje na studii z roku 2019 a na údaje uvedené v bodě 351 výše.
495.
Zatřetí Litevská republika tvrdí, že ačkoli EHSV, výbor Parlamentu pro zaměstnanost a sociální věci a výbor Parlamentu pro dopravu a cestovní ruch informovaly o obtížích při uplatňování nařízení 2020/1054, unijní normotvůrce tyto informace nezohlednil.
496.
Začtvrté Litevská republika tvrdí, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vyvolává další důležité právní otázky, například pokud jde o preventivní opatření a pojistné krytí, jelikož ve většině případů musí řidič ponechat náklad bez dozoru na nezabezpečené parkovací ploše.
497.
Zapáté Litevská republika tvrdí, že neodůvodněnost článku 3 nařízení 2020/1054 je rovněž prokázána tím, že neexistuje interpretační dokument, podle kterého by dopravce mohl organizovat návrat řidiče do místa jeho bydliště nebo do provozovny podniku. Bez takových dokumentů je podle Litevské republiky obtížné provést povinnost návratu řidiče, což povede k rozdílné praxi mezi členskými státy i mezi dopravci.
498.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
499.
V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 52 a následujících výše musí být cílem přezkumu žalobního důvodu vzneseného Litevskou republikou vycházejícího z porušení zásady proporcionality ověřit, zda unijní normotvůrce tím, že v článku 3 nařízení 2020/1054 stanovil lhůtu pro vstup tohoto nařízení v platnost v délce 20 dnů po jeho vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, a tím, že nestanovil přechodné období specificky pro vstup v platnost ustanovení týkajících se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče, zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nepřiměřené obtíže vzhledem ke sledovaným cílům.
500.
Pokud jde nejprve o cíle sledované nařízením 2020/1054, a konkrétně ustanoveními týkajícími se zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině a povinnosti návratu řidiče, odkazuji na bod 196 a následující a bod 373 tohoto stanoviska.
501.
Pokud jde dále na prvním místě o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 v platnost, v bodě 394 výše jsem uvedl, že unijní normotvůrce přijetím tohoto ustanovení nezavedl do unijního právního řádu zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, ale pouze kodifikoval stávající nárok vyplývající z dřívějšího znění čl. 8 odst. 8 nařízení č. 561/2006, jak jej vyložil Soudní dvůr v rozsudku Vaditrans.
502.
Z toho vyplývá, že Litevská republika v části žalobního bodu v podstatě vytýká uvedenému normotvůrci, že nestanovil přechodné období pro pravidlo, které již v unijním právním řádu platilo, a které tak již dotčené subjekty byly povinny dodržovat.
503.
Souhlasím však s názorem Litevské republiky, že i když normotvůrce kodifikuje stávající nárok, není zproštěn své povinnosti posoudit přiměřenost navrhovaného opatření. Z úvah, které jsem učinil v bodě 398 a následujících, nicméně vyplývá, že jakýkoli jiný přístup než přístup spočívající v zachování zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině, a to i dočasně, by vedl k tomu, že by řidičům bylo právními předpisy umožněno trávit tuto dobu odpočinku v místě, jak výslovně uznal Soudní dvůr (
236
), které není uzpůsobené k trávení takových dlouhých dob odpočinku. To by vedlo ke snížení sociální ochrany řidičů, a tedy ke zhoršení jejich pracovních podmínek, což je v rozporu s cíli dotčené právní úpravy, jakož i s rozsudkem Vaditrans.
504.
Dále jsem již v bodě 400 výše uvedl, že podle mého názoru nemůže případný současný nedostatek vhodné infrastruktury vést k tomu, aby bylo řidičům legislativní cestou umožněno čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku ve vozidle, tedy na takovém místě, které není přizpůsobeno pro trávení dlouhých dob odpočinku.
505.
Pokud jde o argumenty ohledně informací od EHSV a výborů Parlamentu v průběhu legislativního procesu týkajících se stavu infrastruktury v Evropě, odkazuji na úvahy uvedené v bodech 261 a 410 výše. Stejně tak, pokud jde o argumenty týkající se preventivních opatření a pojistného krytí, jak jsem uvedl v bodě 404 výše, jelikož se čl. 1 bod 6 písm. c) nařízení 2020/1054 omezil na kodifikaci již stávajícího nároku, přijetí tohoto článku nemohlo nikterak vést ke zvýšení rizik a nákladů pro dopravce.
506.
Pokud jde na druhém místě o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v platnost, Litevská republika pouze tvrdí, že nepřiměřenost článku 3 tohoto nařízení je prokázána tím, že neexistuje interpretační dokument, podle kterého by dopravci mohli organizovat návrat řidiče. Z analýzy provedené v bodě 125 a následujících tohoto stanoviska přitom vyplývá, že ustanovení čl. 1 bodu 6 písm. d) uvedeného nařízení splňuje požadavky právní jistoty, přičemž dopravcům ponechává určitou flexibilitu při jeho provádění. Za těchto okolností vzhledem k tomu, že toto ustanovení je dostatečně jasné, takže je dotčené hospodářské subjekty mohou provést, třebaže by interpretační dokumenty užitečně pomohly dotčeným hospodářským subjektům splnit povinnost stanovenou uvedeným ustanovením, skutečnost, že neexistují, nemůže vzhledem k datu vstupu tohoto ustanovení v platnost žádným způsobem vést k porušení zásady proporcionality.
507.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že žalobní důvod vycházející z toho, že článek 3 nařízení 2020/1054 byl přijat v rozporu se zásadou proporcionality, musí být zamítnut.
c)
K porušení povinnosti uvést odůvodnění
1) Argumenty účastníků řízení
508.
V rámci druhého žalobního důvodu Litevská republika tvrdí, že článek 3 nařízení 2020/1054 je stižen nedostatkem odůvodnění ve smyslu článku 296 SFEU. Tento členský stát uvádí, že v době, kdy byl návrh Komise zkoumán, si unijní orgány byly na základě posouzení dopadů a dalších zdrojů vědomy jednak toho, že zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině vyvolá praktické problémy při provádění tohoto ustanovení, a jednak toho, že povinnost návratu řidiče neodůvodněně omezí volný pohyb pracovníků a že neexistují jasná pravidla pro provádění této povinnosti. Vzhledem k tomu, že tyto informace byly podle Litevské republiky známy, měly unijní orgány předložit argumenty na podporu neexistence přechodného období nebo odkladu vstupu právní úpravy v platnost. I když jsou cíle uvedené v návrhu Komise významné, neodůvodňují podle Litevské republiky naléhavost vstupu nových pravidel v platnost.
509.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
510.
Článek 296 druhý pododstavec SFEU stanoví, že právní akty unijních orgánů musí obsahovat odůvodnění. Z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že takové odůvodnění musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat (
237
).
511.
Jak jsem uvedl v bodě 487 výše, lhůta 20 dnů po vyhlášení aktu v Úředním věstníku představuje „standardní“ lhůtu stanovenou v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU pro vstup legislativních aktů v platnost, přičemž tím není dotčena možnost unijního normotvůrce zvolit jiné datum, považuje-li to za vhodné.
512.
Podle mého názoru přitom z tohoto ustanovení vyplývá, že tato „standardní“ lhůta je v souladu s vůlí autorů Smlouvy o FEU obecně a až na výjimky určena pro vstup jakéhokoliv legislativního aktu v platnost.
513.
Za těchto okolností se přikláním k názoru, že v zásadě pouze v případě, kdy se unijního normotvůrce rozhodne tuto „standardní“ lhůtu nepoužít, by mohl být povinen vysvětlit důvody, proč se rozhodl ji nezvolit a použít lhůtu jinou.
514.
Navzdory těmto úvahám mám za to, že argumenty předložené Litevskou republikou každopádně nemohou prokázat, že unijní normotvůrce v projednávané věci porušil povinnost uvést odůvodnění.
515.
Pokud jde totiž o lhůtu pro vstup povinnosti upravené v čl. 1 bodu 6 písm. c) nařízení 2020/1054 v platnost, jelikož toto ustanovení pouze kodifikovalo stávající nárok a zákaz čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině byl již platný v okamžiku jeho přijetí (
238
), uvedené ustanovení nemůže „vyvolat“ praktické problémy při jeho provádění, jak uvádí Litevská republika, které by odůvodnily zvláštní povinnost uvést odůvodnění. Takové praktické problémy totiž již případně existovaly.
516.
Pokud jde o lhůtu pro vstup povinnosti stanovené v čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054 v platnost, argument vycházející z toho, že povinnost návratu řidiče neodůvodněně omezuje volný pohyb pracovníků, se opírá o nesprávný výklad tohoto ustanovení, jak vyplývá z bodů 125 až 129 výše. Argument vycházející z toho, že neexistovala jasná pravidla pro plnění této povinnosti, byl analyzován a odmítnut v bodě 506 výše.
517.
Z výše uvedeného vyplývá, že i žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění, pokud jde o článek 3 nařízení 2020/1054, musí být rovněž zamítnut.
d)
K porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU
1) Argumenty účastníků řízení
518.
V rámci třetího žalobního důvodu Litevská republika vytýká Parlamentu a Radě jakožto spolunormotvůrcům, že přijetím článku 3 nařízení 2020/1054 porušily zásadu loajální spolupráce zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU. Zaprvé při přezkumu tohoto nařízení nejenže unijní orgány nijak neodůvodnily potřebu zajistit okamžitý vstup v platnost zákazu trávit během dotčených dob noc v kabině a povinnosti zajistit návrat řidičů do jejich místa bydliště nebo provozovny podniku, ale nadto ani nezkoumaly, jak by bylo možné vytvořit odpovídající podmínky tím, že by se stanovilo přechodné období, aby se členské státy a dopravci mohli přizpůsobit novým povinnostem. Unijní orgány zejména nezkoumaly opatření, která by umožnila zmírnit stávající situaci tím, že by se členské státy mohly postupně přizpůsobit těmto novým závazkům, a která by zaručila, že dopravci nebudou sankcionováni z důvodu nedostatku vhodných ubytovacích prostor. Zadruhé nezohlednily skutečnost, že řádné provádění povinnosti zajistit návrat řidiče je nejasné, a že v důsledku toho bude nezbytné přijmout k zajištění důsledného provádění této povinnosti dodatečná opatření. Zatřetí tvrdí, že je porušena i povinnost vzájemné pomoci, jelikož je zjevné, že členské státy nemohou objektivně zajistit dostatečnou infrastrukturu. Kromě toho jsou unijní orgány podle Litevské republiky v zásadě povinny vést dialog s členskými státy a odůvodnit zamítnutí námitek, které tyto státy vznesly.
519.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
520.
Nejprve je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 3 SEU platí, že se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze Smluv.
521.
Pokud jde o rozsah této zásady při přijímání legislativních aktů, z judikatury vyplývá, že v oblastech, v nichž má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, Soudní dvůr pouze ověřuje, zda jsou tvůrci napadeného aktu schopni prokázat, že tento akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, a za tímto účelem jasně a jednoznačně uvést základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadených opatření obsažených v uvedeném aktu a na nichž závisel výkon jejich posuzovací pravomoci. Povinnost loajální spolupráce nemůže mít širší dosah v tom smyslu, že v jejím důsledku by měl unijní normotvůrce za všech okolností povinnost na žádost členského státu předložit dokumenty nebo informace, jež údajně chybí, nebo opravit informace, které má, než by mohl přistoupit k přijetí aktu. Takový výklad by totiž mohl orgánům bránit ve výkonu jejich posuzovací pravomoci a blokovat legislativní proces. Je zajisté pravda, že povinnost loajální spolupráce zahrnuje povinnost vzájemné pomoci, která znamená zejména výměnu relevantních informací mezi orgány a členskými státy v rámci legislativního procesu. Tato povinnost však nemůže jednomu z těchto států umožnit, aby v případě nesouhlasu, pokud jde o dostatečnost, relevanci nebo přesnost údajů, které jsou k dispozici, zpochybnil pouze na tomto základě legalitu rozhodovacího procesu (
239
).
522.
Za těchto okolností Soudní dvůr objasnil, jak vyplývá z ustálené judikatury, že přijetí legislativního aktu v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o FEU, a to navzdory odporu menšiny členských států, nemůže být porušením povinnosti loajální spolupráce ze strany Parlamentu a Rady (
240
).
523.
V projednávané věci je nesporné, že v Radě se o návrhu nařízení o pracovní době a posouzení dopadů – sociální dopady diskutovalo na několika zasedáních. Není zpochybňováno ani to, že Litevská republika měla v průběhu legislativního procesu přístup ke všem dokumentům, o něž se unijní normotvůrce opíral za účelem přijetí uvedeného nařízení, a mohla předložit své vyjádření k informacím obsaženým v těchto dokumentech a k uvedeným předpokladům. Z toho vyplývá, že v projednávané věci výměna informací týkajících se ustanovení, která se následně stala nařízením 2020/1054, výměna založená na povinnosti vzájemné pomoci vyplývající z čl. 4 odst. 3 SEU, proběhla řádně. Toto konstatování nemůže být zpochybněno argumenty vznesenými Litevskou republikou, které se ostatně všechny týkají otázek, které již byly zamítnuty v rámci meritorního přezkumu žalobních důvodů týkajících se dotčených ustanovení. Existence uvedené povinnosti vzájemné pomoci totiž v žádném případě neznamená povinnost normotvůrce dohodnout se na každé otázce s každým členským státem.
524.
Ve světle všech těchto úvah mám za to, že žalobní důvod vycházející z porušení zásady loajální spolupráce zakotvené v čl. 4 odst. 3 SEU v souvislosti s přijetím článku 3 nařízení 2020/1054 musí být rovněž zamítnut.
525.
S ohledem na výše uvedené mám za to, že návrh na zrušení článku 3 nařízení 2020/1054, který Litevská republika podala v rámci věci C‑541/20, musí být zamítnut v plném rozsahu.
5.
Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1054
526.
S ohledem na výše uvedenou analýzu navrhuji Soudnímu dvoru, aby v plném rozsahu zamítl žaloby Bulharské republiky ve věci C‑543/20, Rumunska ve věci C‑546/20 a Polské republiky ve věci C‑553/20, jakož i zamítl žaloby Litevské republiky ve věci C‑541/20 a Maďarska ve věci C‑551/20 v rozsahu, v němž se obě posledně uvedené žaloby týkají nařízení 2020/1054.
C. K nařízení 2020/1055 (věci C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20)
527.
Těchto sedm žalob se zaměřuje především na dvě ustanovení nařízení 2020/1055, a sice čl. 1 bod 3 písm. a) v rozsahu, v němž zavádí povinnost návratu vozidla každých osm týdnů [čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055], a čl. 2 bod 4 písm. a), který zavádí čekací dobu v délce 4 dnů mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže (čl. 8 odst. 2a o nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055). Kromě toho Polská republika jako jediná zpochybňuje platnost dvou dalších ustanovení, a sice čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž zavádí povinnost disponovat počtem vozidel a řidičů přiměřený objemu vykonávaných přeprav [čl. 5 odst. 1 písm. g) pozměněného nařízení č. 1071/2009], a čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 týkajícího se možnosti vázat kombinovanou dopravu na čekací dobu (čl. 10 odst. 7 pozměněného nařízení č. 1072/2009).
528.
Nejprve se budu zabývat žalobními důvody směřujícími proti novým podmínkám týkajícím se požadavku usazení (článek 5 nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055), tedy povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů a povinnosti mít k dispozici počet vozidel a řidičů přiměřený objemu vykonávaných přeprav, poté se budu zabývat žalobními důvody týkajícími se režimu kabotáže směřujícími proti čekací době v délce 4 dní mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže, a poté proti zavedení možnosti vázat kombinovanou dopravu na čekací dobu.
1.
K povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009].
529.
Litevská republika, Bulharská republika, Rumunsko, Kyperská republika, Maďarsko, Republika Malta a Polská republika zpochybňují legalitu čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č.1071/2009.
530.
Článek 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009 je věnován podmínkám týkajícím se požadavku usazení. Po vstupu nařízení 2020/1055 v platnost uvedený článek stanoví, že „[a]by podnik splnil požadavek podle čl. 3 odst. 1 písm. a)[ (
241
)], musí v členském státě usazení […] organizovat činnosti svého vozového parku způsobem, který zajistí, aby se vozidla, jež tento podnik má k dispozici a jež jsou používána v mezinárodní přepravě, vrátila do některé z provozoven v daném členském státě nejpozději osm týdnů poté, co jej opustila“. Článek 1 bod 3 nařízení 2020/1055 tak do nařízení č. 1071/2009 zavedl povinnost návratu vozidla každých osm týdnů.
531.
Žalobní důvody vznesené žalujícími členskými státy lze v podstatě seskupit do šesti hlavních témat, kterými jsou dodržování podstatných formálních náležitostí, politika Unie v oblasti životního prostředí, zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace, zásada proporcionality, zvláštní povinnosti, které pro unijního normotvůrce vyplývají z čl. 91 odst. 1 a článku 94 SFEU, jakož i základní hospodářské svobody.
a)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu, že nebyly zkonzultovány EHSV a VR
1) Argumenty účastníků řízení
532.
Bulharská republika (
242
) tvrdí, že čl. 91 odst. 1 SFEU, který je právním základem nařízení 2020/1055, vyžaduje, aby unijní normotvůrce rozhodoval řádným legislativním postupem po konzultaci s EHSV a VR. Bulharská republika tvrdí, že Rada a Parlament tím, že nekonzultovaly s těmito dvěma výbory změny provedené v průběhu legislativního postupu, porušily čl. 91 odst. 1 SFEU a podstatnou formální náležitost. Tato povinnost konzultovat vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se poradní úlohy Parlamentu (
243
) v době, kdy ještě nebyl spolunormotvůrcem, která se obdobně použije na EHSV a VR, jakož i pracovní dokumenty týkající se fungování VR. Povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů představuje podstatnou změnu a to, že nedošlo ke konzultaci s oběma uvedenými výbory, mělo vliv na obsah a podstatu nové právní úpravy. Ve fázi repliky Bulharská republika tvrdí, že závěry rozsudku ve věci C‑65/90 (
244
) lze přenést na podmínky konzultace s VR a EHSV a že ustanovení, které Soudní dvůr vyložil, je formulováno totožně jako čl. 91 odst. 1 SFEU. Povinnost konzultovat tyto dva výbory vyplývá podle Bulharské republiky z hmotněprávního, jednoznačného a jasného procesního požadavku. Podstatná změna v návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o hodnocení zdravotnických technologií a o změně směrnice 2011/24/EU (
245
) měla podle Bulharské republiky vést spolunormotvůrce k rozhodnutí opětovně konzultovat EHSV. Skutečnost, že neprovedení konzultace nemělo významný dopad na obsah nakonec přijatého ustanovení, ačkoliv v rozporu s tvrzením Parlamentu nebyla neexistence takového dopadu prokázána, nemůže mít v žádném případě vliv na povinnou povahu konzultace. Rada podle Bulharské republiky nesprávně tvrdila, že se povinnost konzultovat výbory netýká napadeného opatření, neboť čl. 91 odst. 1 SFEU žádný takový rozdíl nečiní.
533.
Kyperská republika argumentuje ve všech ohledech obdobně jako Bulharská republika (
246
).
534.
Parlament a Rada, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly tyto žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu, že nebyly konzultovány EHSV a VR, zamítnuty.
2) Analýza
535.
Z článku 91 odst. 1 SFEU vyplývá, že pokud Parlament a Rada jednají na tomto základě, jsou povinny konzultovat EHSV a VR. Stanovisko EHSV k návrhu Komise (
247
) bylo přijato dne 18. ledna 2018 (
248
) a stanovisko VR dne 1. února 2018 (
249
).
536.
Bulharská republika a Kyperská republika v podstatě tvrdí, že stanoviska těchto dvou výborů měla být znovu přijata po podstatných změnách, které v průběhu legislativního postupu představovalo zavedení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, a pouze podle Bulharské republiky, i zavedení čekací doby v délce čtyř dnů mezi dvěma obdobími povolené kabotáže.
537.
Úvodem podotýkám, že taková povinnost znovu konzultovat tyto dva výbory v případě, že dojde k podstatné změně legislativního návrhu, nevyplývá ani z článku 91 SFEU, ani z žádného jiného ustanovení primárního práva.
538.
Pokud jde zaprvé o pracovní dokumenty dovolávané Bulharskou republikou a Kyperskou republikou, Praktický průvodce k porušení zásady subsidiarity zveřejněný VR pouze uvádí, že VR má být obvykle konzultován rovněž v případě podstatných změn legislativního návrhu, k němuž se tento výbor již vyjádřil (
250
), bez dalšího upřesnění týkajícího se zejména právního základu takové konzultace. Jednací řád VR, na který se rovněž odkazuje, pouze stanoví podmínky pro následné kroky po vydání stanoviska výboru a možnost tohoto výboru sledovat průběh legislativních prací navazujících na jeho stanovisko a v případě potřeby přijmout revidovaný návrh stanoviska (
251
). Dodávám, že toto nařízení rovněž stanoví možnost, aby výbor, pokud se domnívá, že nebyl konzultován v případech stanovených smlouvou o FEU, podal žalobu k Soudnímu dvoru (
252
). Je nutno konstatovat, že VR zjevně nepovažoval za užitečné přijmout revidované stanovisko po zavedení dvou výše uvedených opatření, jak na to poukázal Parlament, ani podat žalobu k Soudnímu dvoru s návrhem na určení, že během legislativního postupu vedoucího k přijetí nařízení 2020/1055 byla porušena jeho práva.
539.
Zadruhé účastníci řízení podrobně diskutovali o tom, zda lze závěry vyplývající z rozsudku Parlament v. Rada (
253
) vztáhnout i na podmínky pro konzultaci EHSV a VR, jelikož článek 75 EHS, který Soudní dvůr v tomto rozsudku vyložil, má totožné znění jako čl. 91 odst. 1 SFEU.
540.
Přiznávám, že stejně jako Parlament a Rada nejsem přesvědčen o použitelnosti tohoto rozsudku.
541.
Nelze totiž přehlížet, že podmínky, za kterých byla Rada povinna znovu konzultovat Parlament v době, kdy měl pouze poradní úlohu, byly ještě upřesněny v jiném, pozdějším rozsudku Parlament v. Rada (
254
), ze kterého vyplývá, že „řádná konzultace s Parlamentem v případech stanovených Smlouvou je podstatnou formální náležitostí, jejíž nesplnění má za následek neplatnost dotčeného aktu. Efektivní účast Parlamentu na rozhodovacím procesu probíhající podle postupů stanovených ve Smlouvě totiž je podstatným prvkem institucionální rovnováhy zamýšlené Smlouvou. Tato pravomoc je výrazem základní demokratické zásady, podle níž se lid účastní výkonu moci prostřednictvím zastupitelského shromáždění. Povinnost konzultovat Evropský parlament v průběhu legislativního postupu […] znamená, že požadavek na opětovnou konzultaci Evropského parlamentu platí vždy, kdy se přijatý konečný text jako celek co do své podstaty odchyluje od toho, který již byl s Parlamentem konzultován, ledaže změny v zásadě odpovídají přání, které vyslovil samotný Parlament“ (
255
).
542.
Nechci se nijak dotknout EHSV a VR, avšak připomínám, že tyto výbory nejsou orgány Unie (
256
) ve smyslu čl. 13 odst. 2 SEU ani neztělesňují účast občanů na výkonu moci, jak tomu bylo v případě Parlamentu již v roce 1995. Povinnost opětovně konzultovat tyto dva výbory proto nemůže být založena na uvedené judikatuře Soudního dvora.
543.
EHSV a VR měly podle mého názoru dostatečnou možnost vyjádřit svá stanoviska k zamýšleným legislativním návrhům.
544.
Jak správně uvedla Rada, EHSV ve svém stanovisku ze dne 18. ledna 2018 vyjádřil podporu uvedenému cíli a obecně celému balíčku mobility (
257
). EHSV podpořil rovněž cíle návrhu na zavedení požadavků na usazení, aby se zabránilo využívání schránkových společností pro silniční dopravu (
258
), a vítal celkovou myšlenku navrhovaných změn nařízení č. 1072/2009 s cílem zjednodušit a vyjasnit pravidla kabotáže (
259
). Mohl se vyjádřit, a případně vyjádřit výhrady k opatřením obsaženým v návrhu Komise, a to jak v souvislosti s revizí článku 5 nařízení č. 1071/2009, tak s ohledem na změnu nařízení č. 1072/2009 v souvislosti s kabotáží. Pokud jde o kabotáž, EHSV zejména vyjádřil politování nad tím, že „otázka spojená s tím, kdy kabotáž již není dočasná, ale mění se na nepřetržitou a trvalou činnost, pro niž právo poskytovat služby v jiném členském státě, než je ten, kde je podnik usazen, se v návrhu vůbec neřeší“ (
260
), a vyzval, aby bylo „stanoveno jasné pravidlo pro to, co je považováno za dočasné“ (
261
), které by mohlo spočívat ve stanovení „minimální lhůty pro rozmezí mezi jednotlivými kabotážemi“ (
262
), což je přesně ta možnost, kterou nakonec zvolil unijní normotvůrce v konečném znění nařízení 2020/1055.
545.
Pokud jde o VR, ten se ve svém stanovisku ze dne 1. února 2018 rozhodl soustředit na otázky týkající se práce v silniční dopravě, přičemž zdůraznil hlavní rysy trhu silniční nákladní dopravy v Unii (
263
) a přijal jasnější ustanovení o kabotáži (
264
).
546.
V každém případě z obsahu těchto dvou stanovisek podle mého názoru jasně vyplývá, že stanovení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů a čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže navazuje na návrh Komise, ke kterému se oba výbory mohly vyjádřit, a neodchyluje se od něj takovým způsobem, aby bylo nutné znovu žádat o stanoviska obou výborů. Jinými slovy, systém návrhu jako celku nebyl dotčen (
265
).
547.
V důsledku toho navrhuji zamítnout žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu nekonzultování EHSV a VR.
b)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
548.
V rámci prvního žalobního důvodu Litevská republika tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů zavedená v čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 porušuje čl. 3 odst. 3 SEU, články 11 a 191 SFEU, článek 37 Listiny, jakož i obecně politiku Unie v oblasti životního prostředí a boje proti změně klimatu. Litevská republika tvrdí, že ochrana životního prostředí je jedním ze základních cílů Unie a že požadavky na tuto ochranu musí být začleněny do provádění společné dopravní politiky. Podle jejího názoru je třeba zohlednit uplatňovaná ustanovení Smluv, jakož i Zelenou dohodu pro Evropu, neboť jelikož ochrana životního prostředí je kategorickým požadavkem, nemohou být opatření přijatá unijním normotvůrcem, i když sledují jiné cíle, s tímto požadavkem zjevně v rozporu.
549.
Zelená dohoda pro Evropu předložená během postupu přijímání nařízení 2020/1055 stanovila pro Unii cíl dosáhnout klimatické neutrality do roku 2050, který znovu potvrdila Evropská rada (
266
). Dosažení takového cíle vyžaduje podle Litevské republiky snížit emise z odvětví dopravy do tohoto data o 90 % (
267
). Kromě toho cíl klimatické neutrality je rovněž stanoven v čl. 2 odst. 1 nařízení (EU) 2021/1119 (
268
). V odstavci 2 tohoto článku se ukládá příslušným orgánům Unie povinnost přijmout nezbytná opatření na úrovni Unie a členským státům přijmout uvedená opatření na úrovni členských států, by umožnily společné dosažení tohoto cíle, a to s přihlédnutím k významu podpory spravedlnosti a solidarity mezi členskými státy a nákladové efektivnosti při dosahování uvedeného cíle. Sama Komise ostatně vyjádřila politování (
269
) nad tím, že politická dohoda uzavřená Radou a Parlamentem obsahuje faktory, včetně povinnosti vracení vozidla, které nejsou v souladu s ambicemi Zelené dohody pro Evropu a s cílem Unie stát se do roku 2050 klimaticky neutrální. Kromě toho se Komise po přijetí balíčku mobility zavázala posoudit dopady uvedené povinnosti na klima a životní prostředí, jakož i předložit cílený legislativní návrh před tím, než vstoupí v platnost povinnost vracení vozidla (
270
). Toto posouzení dopadů potvrdilo významné dopady uvedené povinnosti na životní prostředí, takže tvrzení Parlamentu a Rady, že napadené ustanovení povede pouze k mírnému zvýšení emisí, jsou podle Litevské republiky zjevně neopodstatněná (
271
).
550.
Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu se Zelenou dohodou pro Evropu a s cílem neutrality, jelikož taková povinnost vede ke značnému zvýšení počtu jízd, z nichž většina se uskuteční bez nákladu. To povede k prudkému nárůstu množství CO2 emitovaného odvětvím dopravy, což je odvětví, v němž se dvě třetiny všech potřebných pracovních sil soustředí zeměpisně ve střední části Unie, zatímco většina řidičů pochází z okrajových členských států Unie (
272
).
551.
Litevská republika ve své replice tvrdí, že čl. 3 odst. 3 SEU a články 11 a 191 SFEU nelze vykládat tak striktně, jak navrhují Rada a Parlament ve svých žalobních odpovědích, a tvrdí, že legalita povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů musí být posuzována ve světle těchto ustanovení. Kromě toho je stanovisko těchto orgánů k Zelené dohodě pro Evropu nekonzistentní. Litevská republika zdůrazňuje, že podle judikatury Soudního dvora je ochrana životního prostředí kategorickým požadavkem. I když normotvůrce může přijmout opatření, která se odchylují od cílů ochrany životního prostředí, tato opatření však nemohou být, jako v projednávané věci, s těmito cíli zjevně neslučitelná nebo jim odporovat. Dopad sporné povinnosti na životní prostředí byl zjevně podceněn.
552.
Bulharská republika v rámci prvního žalobního důvodu rozděleného na dvě části tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů porušuje článek 90 SFEU, čl. 3 odst. 3 SEU, článek 11 SFEU a článek 37 Listiny a dále čl. 3 odst. 5 SEU, čl. 208 odst. 2 a čl. 216 odst. 2 SFEU, jakož i Pařížskou dohodu „přijatou na zasedání konference smluvních stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (COP 21) v prosinci 2015 a podepsanou dne 22. dubna 20016“. Ačkoli má společná dopravní politika zvláštní význam z hlediska životního prostředí, povinnost návratu vozidla každých osm týdnů tím, že povede ke značnému nárůstu emisí CO2 a ke zvýšení počtu cest uskutečňovaných bez nákladu, jakož i k nárůstu silničního provozu, brání dosažení cíle Zelené dohody pro Evropu, jak podle Bulharské republiky zdůraznila Komise. Pro členské státy bude podle Bulharské republiky rovněž obtížné splnit povinnosti vyplývající z nařízení (EU) 2018/842 (
273
).
553.
Pokud jde o první část prvního žalobního důvodu, Bulharská republika tvrdí, že uplatňovaná ustanovení vyžadují, aby orgány sledovaly cíle stanovené Smlouvami v rámci společné dopravní politiky. Článek 11 SFEU je podle jejího názoru horizontální ustanovení, které zdůrazňuje průřezovou a zásadní povahu cíle ochrany životního prostředí. Zahrnutí úvah o vysoké úrovni ochrany životního prostředí do politik Unie je kromě toho potvrzeno článkem 37 Listiny, čímž je zdůrazněno významné místo této ochrany v unijním právním řádu. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů zjevně ohrožuje kvůli škodám na životním prostředí a zvýšení emisí skleníkových plynů, které způsobuje, plnění cílů, které v oblasti životního prostředí sledují Smlouvy, a řada dalších opatření zaměřených na ochranu životního prostředí a snížení emisí znečišťujících látek tak ztrácí smysl. Rada a Parlament tedy podle Bulharské republiky porušily výše uvedená ustanovení tím, že přijaly ustanovení, které nijak nepodporuje vysokou úroveň ochrany životního prostředí ani nezahrnuje požadavky spojené s takovou ochranou.
554.
Pokud jde o druhou část, Parlament a Rada samy uznaly, že za účelem přispění k cílům Pařížské dohody je třeba urychlit přechod z celého odvětví dopravy na úroveň nulových emisí a rychle a drasticky snížit emise látek znečišťujících ovzduší z dopravy, jak vyžadují články 2 a 4 Pařížské dohody. Sporná povinnost je tedy v rozporu s cíli Pařížské dohody, a porušuje tak podle Bulharské republiky čl. 208 odst. 2 SFEU. Stejně tak uvedená povinnost porušuje čl. 216 odst. 2 SFEU, neboť Komise kromě toho tvrdila, že tato povinnost není v souladu s cílem Unie stát se klimaticky neutrální do roku 2050 (
274
). Vzhledem k tomu, že Unie musí podle čl. 3 odst. 5 SEU přispívat k dodržování a rozvoji mezinárodního práva a musí při přijímání určitého aktu dodržovat mezinárodní právo jako celek, je povinnost návratu vozidla každých osm týdnů v rozporu s těmito ustanoveními. Posouzení dopadů provedené v roce 2021, tedy po přijetí nařízení 2020/1055, potvrdilo podle Bulharské republiky ekologickou tragédii způsobenou uvedeným nařízením. Vytýkána není pouhá neexistence pozitivního dopadu sporné povinnosti na životní prostředí, ale i skutečnost, že tato povinnost je jednoznačně v rozporu s ekologickými cíli, které je třeba sledovat.
555.
První žalobní důvod žaloby podané Kyperskou republikou vychází z porušení environmentálních cílů a mezinárodních závazků. Kyperská republika argumentuje podobně, jako argumentovala Bulharská republika.
556.
Ve věci C‑551/20, pokud jde o první žalobní důvod vycházející ze zjevně nesprávného posouzení a z porušení zásad proporcionality a obezřetnosti, Maďarsko předkládá argumenty související s tématem ochrany životního prostředí a unijní politiky v oblasti životního prostředí, kterými se budu zabývat nyní. Maďarsko zejména tvrdí, že čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 je v rozporu se zásadou obezřetnosti, která je obecnou zásadou unijního práva vyplývající z článku 11 SFEU, čl. 168 odst. 1 SFEU, čl. 169 odst. 1 a 2 SFEU a čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU. Z takové zásady vyplývá, že dotčené orgány jsou povinny při výkonu pravomocí, které jsou jim svěřeny, přijmout vhodná opatření za účelem předcházení určitým potenciálním rizikům pro veřejné zdraví, bezpečnost a životní prostředí, přičemž požadavky spojené s ochranou těchto zájmů mají přednost před zájmy hospodářskými. Vzhledem k opravdu vysoké úrovni dodatečných emisí CO2, které s sebou nese, je povinnost vracení vozidla jednoznačně v rozporu se závazkem Unie snížit emise skleníkových plynů a zejména se Zelenou dohodou pro Evropu, jejímž cílem je však v souladu s mezinárodními závazky přijatými Unií v rámci Pařížské dohody stát se do roku 2050 klimaticky neutrální. Podle Maďarska je rovněž třeba zohlednit článek 11 SFEU, který zdůrazňuje průřezovou a základní povahu cíle ochrany životního prostředí, a tedy musí sloužit jako standard pro kontrolu platnosti unijních právních předpisů, pokud zjevně nebyly zohledněny zájmy životního prostředí nebo pokud byly zcela ignorovány. Opatření, které má v mnoha ohledech negativní dopady na životní prostředí z důvodu nadbytečného provozu těžkých nákladních vozidel, který způsobuje – ať už z hlediska znečištění ovzduší, neoprávněného nakládání s odpady nebo opotřebení infrastruktury – nemůže být odůvodněno pouhými cíli kontroly. Údaje, které vyplývají z posouzení dopadů z roku 2021, poukazují na významné dopady povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, což je v rozporu se zanedbatelnými účinky, pokud jde o celkové emise, jak tvrdí Rada a Parlament. Na tomto závěru ostatně nic nemění ani opatření přijatá s ohledem na snížení emisí skleníkových plynů, avšak povinnost návratu vozidla každých osm týdnů výrazně ohrožuje dosažení cílů sledovaných těmito opatřeními. Uvedená opatření naopak prokazují, že snížení množství těchto plynů v atmosféře je prioritním cílem Unie, od něhož se lze odchýlit pouze ve zvláště odůvodněných případech z důvodu cíle, který je přinejmenším stejného významu jako zájem na ochraně životního prostředí, a za předpokladu, že není možné žádné jiné vhodné řešení, což není případ povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
557.
V rámci věci C‑552/20 tvrdí Republika Malta, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů porušuje článek 11 SFEU a článek 37 Listiny. Podle tohoto členského státu musí být čl. 91 odst. 2 SFEU, který je právním základem nařízení 2020/1055, vykládán ve spojení s dalšími ustanoveními unijního práva, která ukládají unijnímu normotvůrci povinnost zohlednit další relevantní okolnosti, včetně těch, které souvisejí s ochranou životního prostředí, jenž zaujímá mezi cíli a politikami Unie zásadní místo a je rovněž kategorickým požadavkem. Článek 11 SFEU zakotvuje zvláštní povinnost zahrnout ochranu životního prostředí do politik Unie a povinnost orgánů dbát na to, aby byla hlediska životního prostředí zohledněna ve všech politikách a činnostech Unie bez ohledu na dotčené odvětví a bez ohledu na to, zda mají bezprostřední souvislost s životním prostředím. Článek 11 SFEU byl podle Republiky Malta doplněn a posílen článkem 37 Listiny. Článek 11 SFEU obsahuje formální povinnost zohlednit hlediska životního prostředí před přijetím jakéhokoli rozhodnutí a hmotněprávní povinnost zajistit, aby se činnosti Unie shodovaly s uskutečňováním environmentálních cílů. Rada a Parlament nedodržely žádnou z těchto povinností.
558.
Formální povinnost vyplývající z článku 11 SFEU ve spojení s článkem 37 Listiny vyžaduje, aby posouzení dopadů byla vypracována za účelem zajištění kvality a soudržnosti návrhů unijních legislativních aktů s environmentálními cíli sledovanými Smlouvou, jakož i souladu takových návrhů se zásadou proporcionality. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů přitom nebyla předmětem takového posouzení a byla přijata bez jakéhokoli předchozího zohlednění jejího potenciálního dopadu na životní prostředí.
559.
Hmotněprávní povinnost vyplývající z článku 11 SFEU znamená, že veškerá politická rozhodnutí Unie, která by mohla ohrozit environmentální cíle, musí být nezbytná, přiměřená a řádně odůvodněná. Politická rozhodnutí, která brání dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí, pokud existují alternativní opatření, nebo pokud se poškození životního prostředí jeví jako nepřiměřené, jsou v rozporu s článkem 11 SFEU. Nepříznivý dopad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů na životní prostředí způsobený zbytečným vracením prázdných vozidel ohrozí dosažení cílů v oblasti životního prostředí, které jinak Unie sleduje, ať už v samotné Pařížské dohodě, nebo v nařízení 2018/842, jež pro každý členský stát stanoví závazné roční cíle snížení emisí v odvětví dopravy. Uvedená povinnost rovněž v rozporu s cílem snížit emise skleníkových plynů z dopravy o 60 % (
275
), jakož i s cíli zlepšení kvality ovzduší stanovenými v unijních právních předpisech a s cíli předcházení vzniku odpadů a snížení jejich produkce stanovenými ve směrnici 2008/98/ES (
276
). Nezohlednění všech těchto cílů při uložení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů a vážný zásah této povinnosti do těchto cílů je v rozporu s článkem 11 SFEU a článkem 37 Listiny.
560.
Republika Malta dále v podstatě tvrdí, že Parlament a Rada neprokázaly ani nevysvětlily, jak byly požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do definice a provádění povinnosti týkající se návratu. Hodnocení dopadů této povinnosti ex post, které provedla Komise, podle Republiky Malta prokazuje, že povinnost vracet vozidlo do státu usazení má velmi negativní a velmi závažný dopad na změnu klimatu a kvalitu ovzduší. Takový dopad narušuje politiky a právní předpisy Unie v oblasti změny klimatu a ochrany životního prostředí.
561.
Konečně Polská republika uplatňuje ve věci C‑554/20 jeden žalobní důvod, který je společný pro všechna ustanovení, která napadá, vycházející z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny v rozsahu, v němž nebyly zohledněny požadavky vyplývající z ochrany životního prostředí. Z těchto dvou ustanovení podle Polské republiky vyplývá, že unijní orgány jsou povinny zdržet se přijímání opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů ochrany životního prostředí, a to nad rámec opatření vztahujících se pouze k článkům 191 a 192 SFEU. Zásada zahrnutí požadavků na životní prostředí do ostatních politik Unie, která vyplývá z těchto ustanovení, umožňuje uvést cíle a požadavky na ochranu životního prostředí do souladu s ostatními zájmy a cíli, které Unie sleduje, a se snahou o udržitelný rozvoj. Pokud zjevně nebyly zohledněny zájmy životního prostředí nebo byly zcela opomenuty, představuje podle Polské republiky taková zásada sama o sobě důvod pro zrušení unijního aktu. S ohledem na širokou horizontální povahu článku 11 SFEU je při zkoumaní, zda určité opatření dostatečně přispívá k ochraně životního prostředí, nezbytné posuzovat toto opatření nikoliv odděleně od ostatních unijních opatření přijatých za tímto účelem, která souvisejí s dotyčnou činností, nýbrž ve vztahu k souboru opatření přijatým Unií v této oblasti, který poskytuje vhodný rámec pro takové posouzení. Soudní přezkum posouzení souladu činnosti unijního normotvůrce s touto zásadou zahrnutí musí být podle Polské republiky obdobný přezkumu prováděnému Tribunálem, když posuzoval, zda činnost Komise dodržuje zásadu energetické solidarity (
277
). Polská republika tvrdí, že za těchto okolností měl uvedený normotvůrce podle všeho zohlednit požadavky na ochranu životního prostředí před přijetím povinnosti týkající se vracení, což vyžadovalo zejména provést analýzu dopadu zamýšlených norem na životní prostředí a ujistit se, že tyto normy nebudou mít nepříznivý dopad na dosažení cílů stanovených v jiných aktech sekundárního práva přijatých v oblasti životního prostředí. Toto neprovedení posouzení dopadů představuje podle Polské republiky zjevné porušení jejich povinnosti provést takové posouzení, která vyplývá z článku 11 SFEU (
278
).
562.
Parlament a Rada byly podle názoru Polské republiky následně povinny vyvážit protichůdné zájmy a případně provést odpovídající změny. Výklad článku 11 SFEU v tom smyslu, že se vztahuje pouze na oblasti práva, a nikoli na konkrétní opatření, by značně zrelativizoval jeho význam. Požadavky na ochranu životního prostředí musí být zohledněny i při určování jednotlivých opatření, která jsou součástí příslušné oblasti unijního práva. Argument, že ostatní akty sekundárního práva v oblasti znečištění ovzduší nemohou představovat rámec pro posouzení nařízení 2020/1055, je podle Polské republiky třeba odmítnout, neboť jinak bude opět zpochybněna účinnost článku 11 SFEU, jelikož orgány by tak mohly přijmout akt, který brání či znemožňuje dosažení cílů stanovených v aktech přijatých v oblasti životního prostředí, ačkoliv klimatická krize je hlavní výzvou unijní politiky v oblasti životního prostředí a že orgány by měly důsledně pracovat na dosažení cílů Unie v oblasti klimatu. Podle Polské republiky je obecně známo, že znečištění ovzduší emisemi z dopravy způsobuje řadu zdravotních problémů, k nimž přispívá zejména silniční doprava. Uložení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů do členského státu usazení má za následek další jízdy, které povedou ke zvýšení emisí CO2 a látek znečišťujících ovzduší, které mohou mít významný dopad na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí, jež vyplývají zejména ze Zelené dohody pro Evropu, z cíle Unie stát se do roku 2050 klimaticky neutrální prostřednictvím snížení celkových emisí z dopravy o 90 % oproti úrovním z roku 1990 a z cílů stanovených pro členské státy unijními právními předpisy v této oblasti. Další emise oxidů dusíku a prachu vznikající v důsledku napadených ustanovení mohou zpochybnit účinnost opatření definovaných členskými státy v plánech na ochranu ovzduší, zejména v plánech přijatých pro zóny a aglomerace nacházející se v blízkosti komunikačních cest používaných v mezinárodní dopravě. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je podle Polské republiky tudíž v rozporu se zásadou zahrnutí vyjádřenou v článku 11 SFEU a článku 37 Listiny. Posouzení dopadů z roku 2021 stačí podle jejího názoru ke konstatování, že unijní normotvůrce porušil tato dvě ustanovení, neboť potvrzuje negativní dopad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů na životní prostředí, což je v rozporu mimo jiné se Zelenou dohodou pro Evropu.
563.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují všechny tyto žalobní důvody vycházející z porušení unijní politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu zamítnout.
2) Analýza
564.
Argumenty předložené žalobci mohou být v podstatě rozděleny do tří kategorií (
279
). Zaprvé je tvrzeno, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu s ustanoveními primárního práva, která zakotvují požadavek na ochranu životního prostředí. Zadruhé žalobci tvrdí, že tato povinnost je v rozporu i s mezinárodními závazky Unie a členských států v oblasti ochrany životního prostředí. Zatřetí tvrdí, že povinnost vracení vozidla je v rozporu s unijní politikou v oblasti životního prostředí, neboť ohrožuje dosažení cílů sledovaných v oblasti životního prostředí celou řadou aktů sekundárního práva.
i) K tvrzenému porušení článku 3 SEU, článků 11 a 191 SFEU a článku 37 Listiny
565.
Pokud jde o článek 37 Listiny, z vysvětlení k článku 37 vyplývá, že zásada obsažená v tomto článku byla založena na článcích 2, 6 a 174 ES, nyní čl. 3 odst. 3 SEU a články 11 a 191 SFEU. Soudní dvůr již rozhodl, že jelikož čl. 52 odst. 2 Listiny stanoví, že práva uznaná Listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách, jsou vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených, musí být právo na vysokou úroveň ochrany životního prostředí, jak je zakotveno v Listině, chápáno a vykládáno za podmínek a v mezích případně stanovených v čl. 3 odst. 3 SEU a v článcích 11 a 191 SFEU (
280
). Podobně jako to uvedl Parlament (
281
) a jak již bylo připomenuto (
282
), článek 37 Listiny tedy nepředstavuje autonomní právní normu nezávislou na těchto jiných ustanoveních primárního práva.
566.
Pokud jde o čl. 3 odst. 3 SEU, jedná se v podstatě o programové ustanovení, jež nezavádí hierarchii mezi cíli, které Unii vytyčuje. I kdyby tedy bylo třeba zkoumat soulad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů s cílem vysoké úrovně ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, bylo by zároveň třeba konstatovat, že taková povinnost mimoto sleduje cíl vyváženého hospodářského růstu v rámci sociálně tržního hospodářství. Programový rozměr čl. 3 odst. 3 SEU jej podle mého názoru vylučuje z parametrů legality pro účely posouzení, zda je sporná povinnost plně v souladu s primárním unijním právem. Provádění environmentálního cíle musí být výsledkem politik a činností Unie a členských států (
283
) a čl. 3 odst. 3 SEU nelze uplatňovat autonomně ve vztahu ke zvláštním ustanovením Smlouvy, která konkretizují její obecné cíle (
284
).
567.
Pokud jde o článek 11 SFEU, mám za to, že analýza generálního advokáta L. A. Geelhoeda, kterou účastníci řízení hojně citovali, si zachovala veškerou relevanci a aktuálnost, přestože se týkala dřívějšího ustanovení rovnocenného tomuto článku 11. Generální advokát měl za to, že „[a]čkoli je toto ustanovení formulováno kogentně, […] nelze mít za to, že stanoví kritérium, podle něhož musí být při stanovení politik Společenství ochrana životního prostředí vždy brána v úvahu jako převažující zájem. Takový výklad by nepřijatelně omezoval volné uvážení orgánů Společenství a [normotvůrce] Společenství. Maximálně jej lze považovat za povinnost ze strany orgánů Společenství vzít řádně v úvahu ekologické zájmy v oblastech mimo ochranu životního prostředí v užším slova smyslu. Pouze v případech, kdy ekologické zájmy zjevně nebyly vzaty v úvahu nebo kdy byly zcela opominuty, může článek 6 ES sloužit jako kritérium pro přezkoumání platnosti právních předpisů Společenství. Vzhledem k široké horizontální povaze článku 6 ES navíc při posuzování, zda určité opatření dostatečně přispívá k ochraně životního prostředí, nelze na toto ustanovení nahlížet odděleně od ostatních opatření Společenství přijatých za tímto účelem ve vztahu k dotyčné činnosti. Předmětem posouzení musí být veškerá opatření přijatá Společenstvím v této oblasti“ (
285
).
568.
I když se účastníci řízení shodují na tomto výkladu, který Soudní dvůr neměl příležitost potvrdit (
286
), neshodují se na důsledcích, které je třeba z něj v rámci projednávaných žalob vyvodit.
569.
Rád bych připomněl význam cíle ochrany životního prostředí, jak ostatně vyplývá z judikatury Soudního dvora, která připomíná jeho nezbytnost (
287
) a zdůrazňuje průřezovou a zásadní povahu tohoto cíle (
288
). O zpochybňování významu tohoto cíle zde nemůže být řeč.
570.
Otázka významu cíle se však liší od otázky, do jaké míry se jej lze soudně dovolávat. V tomto ohledu konstatuji, podobně jako generální advokát L. A. Geelhoed, že článek 11 SFEU navzdory svému zdánlivě kogentnímu znění je průřezovým ustanovením, které sice dopadá na konkrétnější ustanovení týkající se jiných politik a činností Unie, jak již Soudní dvůr konstatoval například v případě společné zemědělské politiky (
289
), společné rybářské politiky (
290
) nebo také v odvětví jaderné energetiky (
291
), ale nespecifikuje podmínky, formu a intenzitu tohoto dopadu. Normotvůrce tak musí bez ohledu na oblast, v níž opatření přijímá, začlenit požadavky na ochranu životního prostředí, ačkoliv článek 11 SFEU povinnosti normotvůrce blíže nespecifikuje (
292
). Aniž je v této fázi nutné rozhodnout o tom, zda unijní normotvůrce posoudil dopad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů na životní prostředí a vzhledem k tomu, že nebyl upřesněn rozsah požadavku obsaženého v článku 11 SFEU, je třeba již nyní zamítnout výtky Polské republiky a Republiky Malta, které vycházejí z porušení článku 11 SFEU z důvodu neprovedení posouzení dopadů.
571.
Je pravda, jak uvedli někteří žalobci, že článek 11 SFEU odkazuje na politiky a činnosti Unie. Takový odkaz však nelze vykládat jako systematickou povinnost zohlednit při přijímání každého individuálního legislativního opatření požadavky na ochranu životního prostředí, a dokonce zajistit jejich přednost. Zaprvé politiky a činnosti uvedené v článku 11 SFEU musí být chápány jako politiky a činnosti uvedené v části třetí Smlouvy o FEU, což je její přesný název (
293
), a článek 11 SFEU nelze použít jako měřítko, podle něhož se posuzuje soulad každého jednotlivého ustanovení unijního legislativního aktu. Zadruhé má toto ustanovení průřezovou povahu, jelikož požadavky na ochranu životního prostředí mají mnoho rovin. Zatřetí právě způsob, jakým Unie tyto požadavky začlení do svých politik, umožňuje určit, zda Unie jedná v souladu s tím, co stanoví článek 11 SFEU, a zda unijní normotvůrce vykonal své pravomoci v souladu s cílem, který je mu tímto ustanovením stanoven.
572.
Žalované orgány v tomto ohledu tvrdí, že má-li být každé ustanovení, které může mít negativní dopad na životní prostředí, prohlášeno za neslučitelné s článkem 11 SFEU, aniž je zohledněn širší normativní kontext takového ustanovení, hrozí, že jakékoli opatření povolující silniční nákladní dopravu bude z důvodu, že má současně vysoce znečišťující povahu, považováno na tomto základě za protiprávní.
573.
Tento argument je jistě poněkud provokativní. Podle mého názoru však odhaluje pravdu: jak uvedl generální advokát L. A. Geelhoed, autoři Smluv neměli v úmyslu vést ruku unijního normotvůrce tímto směrem a riskovat, že z cíle ochrany životního prostředí učiní nadcíl, jak jsem již připomněl, když taková hierarchie mezi cíli vytyčenými Unii ze Smluv nadto nevyplývá.
574.
Jak jsem již připomněl (
294
), samotnou povahou legislativní činnosti je kromě toho potřeba rozhodnout v dané oblasti mezi rozdílnými zájmy a vyvážit cíle, které si mohou vzájemně odporovat. Judikatura uznává složitost tohoto úkonu tím, že ponechává široký prostor posuzovací pravomoci normotvůrci, což vysvětluje, proč se přezkum ze strany unijního soudu omezí na kontrolu zjevně nesprávného posouzení, zneužití pravomoci a ověření, zda normotvůrce nepřekročil meze své posuzovací pravomoci (
295
).
575.
I kdyby tedy povinnost návratu vozidla každých osm týdnů do členského státu usazení měla negativní důsledky pro životní prostředí (
296
), samotné toto zjištění nestačí k učinění závěru o porušení článku 11 SFEU, neboť unijní normotvůrce kromě toho podnikl několik kroků, aby se pokusil omezit negativní dopady silniční nákladní dopravy. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů tak musí být zasazena do širšího normativního kontextu, jehož je součástí. V době přijetí nařízení 2020/1055 ukládalo nařízení 2018/842 členským státům povinnost snížit do roku 2030 emise skleníkových plynů o procentní podíl stanovený v tomto nařízení. Uvedené nařízení připomínalo, že takový závazek byl schválen Evropskou radou na úrovni celého hospodářství (
297
). Obecným cílem směrnice 2004/107/ES (
298
) je zachovat a zlepšovat kvalitu vnějšího ovzduší stanovením zejména cílových hodnot, k jejichž dosažení musí členské státy přijmout nezbytná opatření, aniž by to vedlo k nepřiměřeným nákladům (
299
). Směrnice 2008/50/ES (
300
) vymezila a stanovila cíle pro kvalitu vnějšího ovzduší, kvalitu, která musí být posuzována na základě společných metod a kritérií a o které musí být informována veřejnost (
301
). Cílem směrnice 2008/98 (
302
) je předcházet škodlivým účinkům vzniku odpadů a nakládání s nimi nebo je snižovat, omezovat celkový dopad využívání zdrojů a zvyšovat účinnost tohoto využívání (
303
). Pokud jde konkrétně o odvětví dopravy, směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne17. června 1999 o výběru poplatků za užívání pozemních komunikací vozidly (
304
) byla v roce 2011 změněna směrnicí 2011/76/EU (
305
) tak, aby zahrnovala hlediska související s podporou udržitelné dopravy, která je prezentována jako klíčový prvek společné dopravní politiky, a unijní normotvůrce se domníval, že by měl být snížen podíl dopravy na změně klimatu (
306
), přičemž takového cíle by mělo být dosaženo tak, aby nebyly vytvořeny nepřiměřené překážky, jelikož přitom musí být zároveň zachováno fungování vnitřního trhu (
307
). Pokud jde o odvětví dopravy, směrnice 2011/76 vkládá do směrnice 1999/62 zásadu „znečišťovatel platí“ (
308
), jelikož unijní normotvůrce měl za to, že mýtné je spravedlivým a účinným ekonomickým nástrojem udržitelné dopravní politiky, neboť umožňuje zohlednit náklady na znečištění a přetížení způsobené používáním vozidel (
309
). Kromě toho byly regulovány emise CO2, pokud jde o nové lehké užitkové osobní automobily a vozidla nařízením (EU) 2019/631 (
310
) a pokud jde o nová těžká užitková vozidla nařízením (EU) 2019/1242 (
311
). Unijní normotvůrce rovněž přijal směrnici, jejímž cílem bylo uložit členským státům povinnost zohlednit dopady motorových vozidel na energii a životní prostředí v rámci postupů zadávání veřejných zakázek (
312
). Označování pneumatik, jak je upraveno nařízením (EU) 2020/740 (
313
), má za cíl omezit spotřebu paliva u vozidel, a tedy přispět ke snížení emisí skleníkových plynů a dekarbonizaci odvětví dopravy (
314
).
576.
V okamžiku přijetí nařízení 2020/1055, a tedy přijetí povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, se tedy unijní normotvůrce podle mého názoru mohl při plném výkonu své široké posuzovací pravomoci oprávněně domnívat, že případné negativní důsledky této povinnosti pro životní prostředí lze omezit uplatněním stávajících právních předpisů týkajících se konkrétně environmentálních aspektů dotčené činnosti, jejichž cílem je podpořit dopravce v technologickém přechodu k méně znečišťující mobilitě.
577.
Z bodu 8 odůvodnění nařízení 2020/1055 kromě toho vyplývá, že se unijní normotvůrce zabýval otázkou snížení rizika navracení vozidla pouze za účelem splnění tohoto nového požadavku týkajícího se usazení.
578.
Je třeba unijnímu normotvůrci dále vytýkat to, že v nařízení 2020/1055 výslovněji neuvedl své obavy o životní prostředí? Domnívám se, že nikoli. Článek 11 SFEU nepředepisuje, jakou formu musí mít zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí, a v každém případě se toto zahrnutí musí uskutečnit na úrovni provádění unijních politik, a již jsem naznačil, že by mělo být chápáno široce. Kromě toho připomínám, že právním základem nařízení 2020/1055 je čl. 91 odst. 1 SFEU a cíl sledovaný zavedením povinnosti návratu v tomto nařízení zjevně není bezprostředně spjat s obavami vyjádřenými v článku 11 SFEU, neboť taková povinnost je vyjasněním ustanovení nařízení č. 1071/2009 týkajících se existence řádného a trvalého usazení (
315
), přičemž sledovaným účinkem je posílení vazby mezi dopravcem a jeho členským státem usazení s cílem zajistit „skutečnou a nepřetržitou přítomnost“ (
316
) v situaci, kdy oslabení této vazby ohrožuje podle názoru normotvůrce korektní soutěž a spravedlivé podmínky soutěže na vnitřním trhu (
317
). Je třeba uznat, že ustanovení Smlouvy přiznávající Unii pravomoc v oblasti životního prostředí ponechávají pravomoci, které má Unie podle jiných ustanovení (
318
), nedotčeny.
579.
Vzhledem k nutnosti vyvážit určité cíle a zásady uvedené v článcích 3 SEU a 11 SFEU, jakož i ke složitosti provádění kritérií (
319
) se tedy nezdá, že by se Rada a Parlament dopustily zjevně nesprávného posouzení, když s ohledem na obě výše uvedená ustanovení přijaly povinnost návratu vozidla každých osm týdnů.
580.
Tento závěr není zpochybněn tím, že se žalobci dovolávají studie Ricardo z roku 2021, jejímž předmětem bylo posouzení dopadu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, neboť i kdyby tato studie odhalila významné zvýšení zejména emisí CO2, nic to nemění na tom, že platnost unijního aktu musí být posuzována ve vztahu ke skutkovým a právním okolnostem, které existovaly v okamžiku přijetí uvedeného aktu (
320
), a nemůže záviset na zpětném posouzení stupně účinnosti takového aktu (
321
). Každopádně, jak jsem již uvedl, takové zvýšení emisí by mělo být v každém případě posuzováno ve vztahu k celé právní úpravě týkající se dotčené oblasti, aby bylo možné dospět k závěru, že unijní normotvůrce zjevně nezohlednil požadavky na ochranu životního prostředí.
581.
Právě proto, že právním základem nařízení 2020/1055 je čl. 91 odst. 1 SFEU, je v případě projednávaných žalob třeba odmítnout relevanci argumentů založených na porušení článků 191 a 192 SFEU. Toto nařízení není opatřením přijatým v rámci unijní politiky v oblasti životního prostředí a nebylo tvrzeno, že žalované orgány vycházely z nesprávného právního základu. Vzhledem k tomu, že nařízení 2020/1055 není opatřením přijatým Unií na základě článku 191 SFEU (
322
), je námitka, v rámci které je tvrzeno porušení čl. 192 odst. 2 písm. c) SFEU, irelevantní (
323
). Opatření nemůže spadat do oblasti životního prostředí pouze proto, že by mělo zohledňovat požadavky na životní prostředí (
324
).
582.
I kdyby se Soudní dvůr chtěl vyjádřit k porušení zásady obezřetnosti tvrzenému Maďarskem (
325
), z judikatury Soudního dvora vyplývá, že i když čl. 191 odst. 2 SFEU stanoví, že politika životního prostředí je založena zejména na této zásadě, je pravda, že se tato zásada použije i v rámci jiných politik Unie, zvláště v oblasti ochrany veřejného zdraví, jakož i v případě, kdy unijní orgány přijímají v rámci společné zemědělské politiky nebo politiky vnitřního trhu opatření na ochranu lidského zdraví (
326
). Z této zásady plyne, že v případě, že přetrvává nejistota o riziku pro lidské zdraví nebo jeho dosahu, lze přijmout ochranná opatření a nemusí se čekat na úplné prokázání skutečné existence a závažnosti těchto rizik. Vyjde-li najevo, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo rozsah údajného rizika vzhledem k nepřesvědčivé povaze výsledků provedených studií, avšak přetrvává-li pravděpodobnost skutečné újmy pro veřejné zdraví v případě realizace tohoto rizika, odůvodňuje zásada obezřetnosti přijetí omezujících opatření (
327
). I pokud jde o podmínky, za kterých musí být zásada obezřetnosti uplatňována, Soudní dvůr rozhodl, že z důvodu nutnosti vyvážení více cílů a zásad, jakož i z důvodu komplexnosti zavádění relevantních kritérií se musí soudní přezkum nutně omezit na to, zda se unijní normotvůrce nedopustil zjevně nesprávného posouzení (
328
). To platí tím spíš, má-li unijní normotvůrce posoudit budoucí účinky přijímané právní úpravy, třebaže její účinky nemohou být předvídány s přesností (
329
).
583.
Přiznávám, že mě zaráží tvrzení o porušení zásady obezřetnosti v důsledku zavedení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, neboť by to znamenalo, že pouze část tvrzených dodatečných emisí vznikajících při plnění této povinnosti představuje skutečné riziko pro zdraví osob, které vyžaduje přijetí omezujících opatření. V každém případě, i když je normotvůrce povinen v rámci politiky vnitřního trhu vzít v úvahu při přijímání opatření k ochraně lidského zdraví (
330
) zásadu obezřetnosti, vztah mezi dodatečnými emisemi, které případně vznikají kvůli povinnosti návratu vozidla, a prokázanými riziky znečištění pro zdraví obecně se mi v projednávané věci jeví příliš slabý na to, aby mohl být předmětem výtky. Především čl. 1 bod 3 písm. a) nařízení 2020/1055 není opatřením na ochranu lidského zdraví ve smyslu judikatury Soudního dvora. Ze všech těchto důvodů mám tedy za to, že argument vycházející z porušení zásady obezřetnosti nemůže obstát.
ii) K tvrzenému porušení mezinárodních závazků Unie a členských států v oblasti ochrany životního prostředí
584.
Bulharská republika i Kyperská republika rozvinuly argumentaci, podle níž je povinnost návratu vozidla každých osm týdnů v rozporu s Pařížskou dohodou a Rada a Parlament podle nich v každém případě přijetím takové povinnosti nezohlednily cíle této dohody, což představuje porušení unijní politiky v oblasti životního prostředí.
585.
Pokud jde o výtku vycházející z toho, že unijní normotvůrce nezohlednil cíle stanovené Pařížskou dohodou (
331
), ve shodě s Parlamentem poukazuji na to, že jak uvádí bod 7 odůvodnění rozhodnutí Rady (EU) 2016/1841 ze dne 5. října 2016 o uzavření Pařížské dohody přijaté v rámci Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu jménem Evropské unie (
332
), byl v závěrech Evropské rady z 23. a 24. října 2014 stanoven závazný cíl dosáhnout do roku 2030 snížení emisí skleníkových plynů v Unii ve srovnání s rokem 1990 alespoň o 40 % v rámci celého hospodářství. Cíl stanovený v článku 2 Pařížské dohody spočívající v udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod úrovní 2 °C ve srovnání s úrovní před průmyslovou revolucí a pokračování v již přijatých opatřeních k omezení nárůstu teploty na úroveň 1,5 °C ve srovnání s úrovní před průmyslovou revolucí (
333
), je tedy třeba posoudit s ohledem na všechna opatření, která Unie za tímto účelem provedla. Nelze tudíž tvrdit, že samotné zavedení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů je z důvodu případných dodatečných emisí, které tím vzniknou, samo o sobě v rozporu s tímto cílem, a tedy s unijní politikou v oblasti životního prostředí.
586.
Pokud jde o výtku vycházející z toho, že unijní normotvůrce porušil Pařížskou dohodu, z čl. 216 odst. 2 SFEU vyplývá, že pokud Unie uzavře mezinárodní dohodu, jsou takové dohody pro unijní orgány závazné, a mají tudíž přednost před unijními akty (
334
). Platnost unijního aktu tak může být za splnění určitých podmínek dotčena, je-li akt s takovými pravidly mezinárodního práva neslučitelný. Unie především musí být těmito pravidly vázána, o čemž v případě Pařížské dohody není pochyb (
335
). Ustanovení mezinárodní dohody, jejíž stranou je Unie, se lze dovolávat na podporu žaloby na neplatnost aktu sekundárního unijního práva pouze za podmínky, že tomu nebrání povaha ani systematika této dohody a že se tato ustanovení z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná (
336
), jak tomu bude v případě, kdy uplatňované ustanovení obsahuje jasnou a přesnou povinnost, jejíž provedení nebo účinky nejsou vázány na vydání žádného pozdějšího aktu (
337
).
587.
I když je pravda, že Pařížská dohoda nahrazuje přístup přijatý v rámci Kjótského protokolu (
338
), nemění zásadně jeho logiku. Cílem Pařížské dohody je „je zlepšit globální reakci na hrozby změny klimatu, a to v návaznosti na udržitelný rozvoj a úsilí o vymýcení chudoby“ (
339
). Uvedená dohoda stanoví kvantifikovaný závazek (
340
) na úrovni planety, ale rovněž stanoví posílení schopnosti adaptace nepříznivým účinkům změny klimatu a podporu odolnosti vůči těmto změnám, což se mi jeví jako koncept, jehož právní síla není zcela samozřejmá. Uvedená dohoda rovněž zajišťuje soulad finančních toků s nízkoemisním rozvojem skleníkových plynů odolným vůči změně klimatu (
341
). Pařížská dohoda se bude provádět podle zásady rovnosti a společných, i když rozdílných odpovědností a odpovídajících schopností, a se zřetelem na zvláštní vnitrostátní podmínky (
342
). Dohoda zavazuje smluvní státy k tomu, aby vypracovaly a sdělily své ambiciózní úsilí (
343
), a tyto státy by měly usilovat o dosažení vrcholu globálních emisí skleníkových plynů co nejdříve, aby bylo dosaženo rovnováhy mezi antropogenními emisemi ze zdrojů a snížením skleníkových plynů pomocí propadů v druhé polovině tohoto století, vždy s ohledem na situaci v rozvojových zemích (
344
). Každá smluvní strana za tímto účelem připraví, sdělí a aktualizuje vnitrostátně stanovené příspěvky (
345
).
588.
Aniž je nutné pro posouzení projednávané výtky pokračovat dále v analýze této dohody a aniž je nutné se v projednávané věci dále vyjadřovat k bezpodmínečnosti a dostatečné přesnosti obou ustanovení Pařížské dohody, kterých se Bulharská republika a Kyperská republika, konkrétně dovolává, mám za to, že již ze skutečností, na které jsem právě poukázal, vyplývá, že ve světle toho, co Soudní dvůr rozhodl ohledně Kjótského protokolu, povaha a systematika Pařížské dohody rovněž brání jejímu zahrnutí do systému právních aktů unijního práva (
346
). Pařížské dohody se tedy nelze dovolávat ke zpochybnění legality povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
589.
Z toho vyplývá, že dovolávání se čl. 3 odst. 5 SEU, čl. 208 odst. 2 SFEU a čl. 216 odst. 2 SFEU je irelevantní.
590.
Výtky vycházející z porušení Pařížské dohody a nezohlednění cílů vytyčených Unii touto dohodou musí být tudíž zamítnuty.
iii) K tvrzenému porušení unijní politiky životního prostředí z důvodu rozporu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů se sekundárním právem životního prostředí, se závěry Evropské rady a se Zelenou dohodou pro Evropu
591.
Žalobci rovněž poukazovali na možný rozpor povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů s celou řadou klimatických a environmentálních cílů stanovených sekundárními právními předpisy, jako jsou zejména nařízení 2018/842 a 2021/1119 a směrnice 2004/107, 2008/50 a 2008/98, a na to, že takový rozpor představuje porušení unijní politiky v oblasti životního prostředí, jelikož údajné dodatečné emise způsobené touto povinností ohrožují dosažení environmentálních cílů, které Unie sama či společně vytyčila členským státům.
592.
Jak uvedly zejména Rada a Parlament ve svých písemnostech, pouze konstatuji, jak jsem již učinil, že vnitřní legalitu aktu sekundárního práva nelze zkoumat z hlediska jiného unijního aktu stejné právní síly (
347
), ledaže by byl přijat na základě posledně uvedeného aktu nebo pokud je jedním z těchto dvou aktů výslovně stanoveno, že jeden z těchto dvou aktů má přednost před druhým (
348
). To však není případ nařízení 2020/1055. Kromě toho případné rozpory na straně členských států mezi cíli, které pro ně vyplývají z různých unijních právních předpisů, které se na ně vztahují, mohou vést pouze ke konstatování, že členský stát porušil své povinnosti vyplývající z jednoho či druhého uvedeného právního předpisu, aniž by však jeden z těchto předpisů mohl být prohlášen za odporující jinému právnímu předpisu téže právní síly (
349
).
593.
Pokud jde o výtku vycházející z porušení závěrů Evropské rady, žalobci tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu s cíli stanovenými Evropskou radou v jejích závěrech ze dne 12. prosince 2019. Vzhledem k tomu, že čl. 15 odst. 1 SEU stanoví, že Evropská rada nevykonává legislativní funkci a takové závěry mají tudíž čistě politickou povahu, nelze v případě vyhovění tvrzenému rozporu učinit žádný užitečný závěr, který by byl relevantní pro výsledek projednávaných žalob na neplatnost (
350
). Totéž platí pro vyjádření komisařky A. Vălean, kterého se dovolávají žalobci, která navíc pouze vyjádřila pochybností o souladu některých prvků balíčku mobility s cílem stanoveným Evropskou radou a s ambicemi Zelené dohody pro Evropu (
351
).
594.
Takový závěr je jediný možný i ve vztahu k argumentu, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu s unijní politikou v oblasti životního prostředí z důvodu, že brání dosažení cílů stanovených v Zelené dohodě pro Evropu, jelikož tato dohoda vyplývá ze sdělení Komise, které unijního normotvůrce nezavazuje, a nebylo tedy součástí parametrů, jejichž dodržování bylo uloženo Parlamentu a Radě v okamžiku přijetí povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
iv) Závěr analýzy
595.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy musí být všechny žalobní důvody vycházející z porušení unijní politiky v oblasti životního prostředí a změny klimatu zamítnuty jako neopodstatněné.
c)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
596.
Litevská republika má za to, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu s článkem 26 SFEU a s obecnou zásadou zákazu diskriminace. Podle jejího názoru představuje tato povinnost ochranářské opatření, které vede k roztříštěnosti trhu, omezuje hospodářskou soutěž a zavádí diskriminační režim ve vztahu k dopravcům z členských států usazených na geografickém okraji Unie. Odvětví mezinárodní silniční dopravy je podle Litevské republiky ve srovnání s ostatními odvětvími dopravy diskriminováno.
597.
Komise podle Litevské republiky zdůraznila zvláštní postavení odvětví dopravy pro fungování vnitřního trhu a zásada zákazu diskriminace byla zavedena v oblasti práva usazování článkem 49 SFEU, který se rovněž vztahuje na právnické osoby. Namísto vyvážené regulace a kompromisu, který by vedl k řádnému fungování vnitřního trhu, představuje povinnost návratu vozidla každých osm týdnů omezující, nepřiměřené a ochranářské opatření, které vede k nepřímé diskriminaci dopravců z okrajových členských států.
598.
Zaprvé Rada a Parlament podle Litevské republiky nezohlednily zeměpisné zvláštnosti Unie a jejího dopravního trhu, jelikož povinnost navracení omezuje konkurenceschopnost dopravců z okraje Unie a jejich právo na volný pohyb služeb tím, že dopravcům usazeným ve střední části Unie poskytuje neodůvodněnou a neoprávněnou výhodu. Většina přepravy se uskutečňuje v členských státech západní a střední Unie a většina poptávky po silniční nákladní dopravě se týká sedmi členských států (
352
). Povinnost návratu vozidla se tudíž méně dotýká dopravců z těchto členských států, přičemž dopravci z okrajových členských států se nacházejí v méně příznivé situaci, neboť musí překonávat mnohem větší vzdálenosti a zdolávat větší přírodní překážky, zejména pokud jde o ostrovní členské státy. Povinnost návratu znamená podle Litevské republiky pro tyto dopravce nepřiměřenou zátěž, která vzhledem ke vzdálenosti, dobám odpočinku a nepředvídaným okolnostem může vést až k vyřazení vozidel z provozu na značnou dobu 8 až 14 dnů. Takové vyřazení z provozu je podle Litevské republiky neslučitelné se základním cílem vytvořit účinný a konkurenceschopný vnitřní trh. I když se povinnost návratu vozidla každých osm týdnů vztahuje na všechny dopravce, dotýká se provozovatelů odlišně v závislosti na místě jejich usazení. Ustanovení čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 tedy ukládá totožné požadavky hospodářským subjektům nacházejícím se v odlišných situacích, a je z tohoto důvodu diskriminační. Silniční doprava je rovněž diskriminována, jelikož na ostatní druhy dopravy se obdobná povinnost navracení dopravních prostředků nevztahuje.
599.
Zadruhé uplatňuje Litevská republika argument, podle kterého tvrzený cíl boje proti schránkovým společnostem neodůvodňuje zvolené opatření, jelikož skutečným důsledkem povinnosti navracení je diskriminace dopravců usazených v okrajových členských státech. Nevraživost členských států západní a střední Unie vůči dopravcům z okrajových členských států je dobře známa. Kromě toho se odvětví dopravy vyznačuje malou ziskovou marži a povinnost navracení má za následek omezení zeměpisného území, na kterém mohou působit dopravci z okrajových členských států, a vede tedy k umělé reorganizaci trhu silniční nákladní dopravy a jeho roztříštění tím, že odrazuje subjekty z okrajových států od činnosti v jiných členských státech.
600.
Zatřetí Litevská republika tvrdí, že povinnost navracení bude mít obzvláště závažné negativní důsledky pro MSP, které tvoří většinu odvětví, jelikož podniky zaměstnávající pouze několik zaměstnanců nebudou moci řádně fungovat a nabízet své služby nepřetržitě, zatímco na velké dopravce, kteří tvoří sotva 1 % všech podniků usazených a působících v Unii, nebude mít celkově žádný dopad. Konkurenceschopnost podniků usazených v členských státech Unie ve srovnání s dopravci ze třetích zemí se podle Litevské republiky rovněž sníží.
601.
Začtvrté Litevská republika tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů bude mít za následek faktické uzavření trhu, což je v rozporu se Smlouvou o přistoupení Litvy k Unii, která stanoví, že veškerá omezení poskytování služeb litevskými dopravci v oblasti nákladní přepravy musí být zrušena do pěti let od přistoupení Litevské republiky k Unii. Toto uzavření trhu je neslučitelné i s plánem jednotného evropského dopravního prostoru (
353
).
602.
Litevská republika ve fázi repliky dodává, že faktická diskriminace, kterou zavádí čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055, je nejen v rozporu s článkem 18 SFEU, ale i se zásadou rovnosti členských států zakotvenou v čl. 4 odst. 2 SEU.
603.
Bulharská republika se dovolává porušení článku 18 SFEU, článků 20 a 21 Listiny, čl. 4 odst. 2 SEU, a případně pokud by to Soudní dvůr považoval za relevantní, čl. 95 odst. 1 SFEU nebo volného pohybu služeb. Zátěž vyplývající z povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů závisí na zeměpisné poloze členského státu usazení, přičemž v případě dopravců usazených v okrajových nebo na ostrovních členských státech znamená navracení mnohem delší vzdálenost a víc času a větší náklady, neboť většina mezinárodní dopravy se uskutečňuje v centrálních členských státech, a nikoli v okrajových členských státech. Zeměpisná poloha je irelevantní, pokud jde o cíl zajistit skutečné vazby mezi dopravci a členským státem usazení nebo o řádnou údržbu vozidel, avšak má-li být zeměpisná poloha relevantní, pak situace centrálních členských států a situace okrajových a ostrovních členských států je zásadně odlišná a nelze s nimi zacházet stejně.
604.
Bulharská republika ve fázi repliky uvádí, že i skryté formy diskriminace jsou problematické. Podle Bulharské republiky je nesporné, že poptávka po dopravních službách se nachází především ve středu Unie. Umělý požadavek na navracení vozidel je podle jejího názoru skrytou formou diskriminace na základě státní příslušnosti a nesouvisí s otázkou, zda jsou dopravci skutečně a trvale usazeni ve svém členském státě usazení, ale rozlišuje podle země usazení mezi dopravci, kteří chtějí poskytovat dopravní služby na jednotném trhu. Rozdíl v ekonomické zátěži je podle Bulharské republiky přímým důsledkem rozdílu týkajícího se členského státu usazení a je učebnicovým případem nerovného zacházení.
605.
Rumunsko tvrdí, že povinnost návratu porušuje zásadu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti stanovenou v článku 18 SFEU. Tvrdí, že povinnost navracení, i když je zdánlivě nediskriminační, má de facto odlišný dopad v závislosti na dotčených členských státech a značně, nerovnoměrně a nepřiměřeně ovlivňuje hospodářskou činnost dopravců usazených v členských státech nacházejících se na okraji Unie a přispívá k dalšímu prohloubení hospodářských rozdílů mezi členskými státy. Rumunsko odkazuje na údaje týkající se tohoto odvětví, které dokládají vyšší podíl vozidel pro mezinárodní přepravu registrovaných v EU-13. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů ztíží a prodraží uskutečňování mezinárodní přepravy zboží do západní Evropy společnostmi usazenými v okrajových státech Unie, jako je Rumunsko. Dopravci z EU-15 požívají podle Rumunska výhodnějších podmínek pro uskutečňování mezinárodní přepravy, i když uskutečňují především vnitrostátní přepravu. Činnost těchto dopravců tedy není dotčena stejným způsobem jako činnost dopravců z EU-15. Povinnost navracení vychází z právní úpravy, která je v rozporu s konvergenčními cíli Unie, je protekcionistická, omezující a klade překážky vstupu na vnější trhy pro dopravce – nerezidenty Unie, pocházející především ze států na její periferii. Dopady povinnosti navracení musí být podle Rumunska posuzovány společně s dopady ostatních ustanovení balíčku mobility, což ještě více zdůrazňuje diskriminační povahu právní úpravy. Rumunsko si v projednávané věci rovněž klade otázku, zda balíček mobility splňuje požadavky čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.
606.
Kyperská republika předkládá argumenty totožné s argumenty Bulharské republiky. Dodává, že pokud jde o kyperské dopravce, průměrná délka zpáteční cesty z Kypru do střední Evropy činí nejméně 8 dní bez případných zpoždění způsobených zejména rozmary počasí, a že návrh, aby se kyperští dopravci neúčastnili mezinárodní dopravy nebo se usadili jinde než na Kypru, sám o sobě prokazuje diskriminační povahu povinnosti navracení.
607.
Maďarsko tvrdí, že povinnost navracení je v rozporu s články 18 a 49 SFEU. Připomíná již zmíněné zeměpisné rozdíly, které charakterizují trh silniční nákladní dopravy a rozlišování mezi členskými státy EU-13 a členskými státy EU-15, a tvrdí, že povinnost navracení znevýhodňuje podniky usazené v okrajových členských státech vzhledem k delší době cesty a zvýšení nákladů, které z toho vyplývají. Členské státy EU-13, ve kterých mezinárodní silniční nákladní doprava představuje na trhu práce vyšší procentní podíl, než je průměr Unie, budou automaticky dotčeny nepříznivěji než členské státy, které se nacházejí více ve středu Unie. Maďarsko se domnívá, že přibližně dvě třetiny silničních cest delších než 1000 km uskutečňují okrajové státy obvykle do průmyslovějších středních a západních oblastí Unie. Zvýšení nákladů spojených s povinností navracení se mnohem více dotkne těchto států než ostatních států Unie. Tato povinnost tedy představuje nepřímou diskriminaci vůči uvedeným členským státům, která je staví do mnohem nepříznivější situace. Maďarsko ve fázi repliky odmítá relevanci rozsudku Fedesa (
354
), kterého se dovolávají Rada a Parlament ve svých žalobních odpovědích, jenž se týkal rozdílu mezi normami členských států, a nikoli takového objektivního kritéria, jako je vzdálenost některých členských států od centrálních oblastí. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů tím, že vytvořila nerovné podmínky přístupu na trh silniční nákladní dopravy, nedosáhla podle Maďarska cíle, který sleduje nařízení 2020/1055, jímž je zajištění spravedlivé hospodářské soutěže. Maďarsko mimochodem rovněž připomíná povinnosti normotvůrce zohlednit při přijímání jakýchkoliv opatření v oblasti cen a podmínek dopravy riziko závažných dopadů na kvalitu života a úroveň zaměstnanosti v některých regionech podle čl. 91 odst. 1 SFEU a hospodářskou situaci dopravců podle článku 94 SFEU.
608.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
609.
Následující analýza se bude řídit zásadami uvedenými v bodě 76 a následujících tohoto stanoviska a hranicemi soudního přezkumu, jak je uznal Soudní dvůr a jak jsou uvedeny v bodě 80 tohoto stanoviska.
610.
Pokud jde o výtky vycházející z porušení článků 26 a 49 SFEU a obecně z překážky řádného fungování vnitřního trhu, které vznesly Litevská republika, Bulharská republika, Kyperská republika a Maďarsko, odkazuji na část své analýzy věnovanou žalobním důvodům vycházejícím z porušení hospodářských svobod (
355
).
611.
Pokud jde o výtky vznesené Maďarskem v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady zákazu diskriminace a z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, nepředstavují žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady zákazu diskriminace. Na závěr analýzy týkající se této zásady však Maďarsko v bodě 106 své žaloby navrhuje zrušení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů z důvodu porušení „výše uvedených ustanovení Smlouvy o FEU“, mezi něž patří čl. 91 odst. 1 a článek 94 SFEU. I když jsou tyto argumenty vzneseny souhrnně (
356
), budou případně analyzovány v části věnované těmto dvěma ustanovením. Totéž platí, pokud jde o uplatnění těchto dvou článků ze strany Rumunska v rámci jeho žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady zákazu diskriminace (
357
).
612.
Pokud jde o výtku vycházející z porušení čl. 95 odst. 1 SFEU uplatněnou Bulharskou republikou a Kyperskou republikou ve shodě s Radou uvádím, že nemůže obstát, jelikož tento článek zakazuje diskriminaci spočívající v tom, že dopravce uplatňuje pro stejné zboží na stejné přepravní vztahy různé přepravní ceny a podmínky z důvodu země původu nebo místa určení přepravovaných výrobků, a Bulharská republika ani Kyperská republika neprokázaly, že by takový dopad mělo zavedení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, a v každém případě čl. 95 odst. 1 SFEU není dotčen možností přiznanou Parlamentu a Radě v druhém odstavci tohoto článku přijmout opatření odchylující se od tohoto zvláštního zákazu diskriminace na základě čl. 91 odst. 1 SFEU, který – připomínám – je právě právním základem nařízení 2020/1055.
613.
Ve zbývající části žalobci tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů představuje diskriminaci mezi členskými státy (Rumunsko a Maďarsko), diskriminaci mezi ostrovními členskými státy a kontinentálními členskými státy (Kyperská republika), diskriminaci mezi velkými a malými členskými státy (Litevská republika), nepřímou diskriminaci dopravců z okrajových členských států (Litevská republika, Rumunsko), diskriminaci mezi druhy dopravy (Litevská republika), diskriminaci mezi MSP a jinými formami, v nichž jsou dopravní společnosti založeny (Litevská republika), diskriminaci na základě státní příslušnosti (Bulharská republika, Rumunsko, Kyperská republika, Maďarsko).
614.
Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů, která je stanovena v čl. 1 bodě 3 nařízení 2020/1055, upřesňuje podmínku, jež je nezbytná, nikoli však dostačující, pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě, aby byl „řádně a trvale usazen[...] v členském státě“, jak vyplývá z čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1071/2009. Proto všechny podniky – malé, střední i velké – bez ohledu na členský stát usazení, které vykonávají uvedenou činnost, musí být řádně a trvale usazeny v některém členském státě, což podle rozhodnutí unijního normotvůrce zejména znamená, že se jejich vozidla musí do tohoto členského státu navracet každých osm týdnů. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů má tedy za cíl zajistit řádnou a trvalou povahu dopravců spadajících do oblasti působnosti nařízení č. 1071/2009 v členském státě usazení, s nimiž se v tomto ohledu zachází podle všeho stejně. Dodávám, že toto nařízení obsahuje obzvláště širokou definici pojmu „podnik“ (
358
), která může zahrnovat všechny formy, v nichž může být dopravce zřízen. Ustanovení čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 proto těmto dopravcům ukládá obecně a bez rozdílu povinnost navracet vozidla.
615.
Zbývá ještě ověřit, zda povinnost návratu vozidla každých osm týdnů nevede ke stejnému zacházení s odlišnými situacemi, což vyžaduje zvážit, zda jsou odlišné situace zmíněné za podmínek uvedených v bodě 79 tohoto stanoviska srovnatelné. Je proto třeba věnovat zvláštní pozornost předmětu a účelu sledovanému spornou povinností, jakož i zásadám a cílům dopravní politiky.
616.
Jak připomněly Parlament a Rada ve svých písemnostech, cíl sledovaný povinností návratu vozidla každých osm týdnů vyplývá z bodů odůvodnění 6 a 8 nařízení 2020/1055. Na základě „získaných zkušeností“, které byly rovněž zdůrazněny v posouzení dopadů, bylo podle názoru unijního normotvůrce nezbytné vyjasnit a zpřísnit ustanovení týkající se existence stálé a trvalé provozovny, aby bylo zaručeno, že dopravci jsou skutečně přítomni v jejich členském státě usazení, což mělo přispět k boji proti fenoménu „schránkových společností“, k zajištění spravedlivé hospodářské soutěže a rovných podmínek na vnitřním trhu. V bodě 8 odůvodnění nařízení 2020/1055 se dodává, že existence skutečné vazby na členský stát usazení přispívá ke snížení rizika systematické kabotáže a existence nomádství řidičů organizovaného podnikem, do něhož se vozidla nevracejí. Podle normotvůrce přispěje povinnost navracení vozidel rovněž k řádné údržbě vozidel a usnadní kontroly (
359
).
617.
I když je pravděpodobné, že splnění povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů bude nákladné, rozhodujícím faktorem pro určení výše těchto nákladů není ani tak ujetá zeměpisná vzdálenost jako předchozí dodržování trvalosti provozovny. Podniku, který nikdy nevyžaduje návrat vozidel, totiž vznikne vyšší zátěž v důsledku povinnosti navracení vozidel než podniku, jehož vozidla se již pravidelně vracela.
618.
I kdyby bylo navracení vozidel nákladnější, pokud je vzdálenost, kterou je třeba urazit při zpáteční cestě, delší, je třeba konstatovat, že unijní právní úprava neukládá dopravcům, aby působili na trhu vzdáleném od místa svého usazení, ani jim nebrání v tom, aby přemístili svou provozovnu co nejblíže trhu, na kterém chtějí působit. Argument uplatněný Litevskou republikou, podle kterého má povinnost návratu vozidla každých osm týdnů za následek faktické uzavření trhu, tedy musí být odmítnut (
360
), stejně jako je třeba odmítnout argument vycházející z tvrzené neslučitelnosti povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů s bílou knihou Komise, jíž se Litevská republika dovolává, a to vzhledem k výše uvedenému nedostatku normativní povahy takového dokumentu (
361
). Jak bylo uvedeno výše, volba místa usazení závisí pouze na obchodním rozhodnutí dopravců. Povinnost navracení vozidel se tedy dotkne více některých hospodářských subjektů, které se z obchodních důvodů rozhodly usadit se na okraji Unie, přičemž v rozporu s tím, co doporučuje unijní právní úprava v této oblasti, trvale nebo většinově působí na území vzdálených členských států, v nichž poskytují většinu dopravních služeb. A právě to je zamýšlený účinek.
619.
Argument vycházející z diskriminace na základě způsobu dopravy musí být zamítnut, jelikož Soudní dvůr již rozhodl, že se všechna odvětví dopravy nenacházejí ve srovnatelných situacích (
362
), a v důsledku toho není situace podniků působících v odvětví činnosti různých způsobů dopravy srovnatelná (
363
).
620.
Žalobci dále tvrdí, že s dopravci z okrajové části Evropy nemůže být zacházeno stejně jako se subjekty ze „západní“ Evropy. Pokud by měl být takový argument připuštěn, vedl by k rozdílnému zacházení s ohledem na požadavek stálé a trvalé provozovny, pokud jde o dopravce, kteří se rozhodli usadit daleko od trhu, na kterém hodlají poskytovat dopravní služby a na němž chtějí mít trvale umístěna svá vozidla.
621.
Zaprvé by to zpochybnilo cíl sledovaný normotvůrcem, který Soudnímu dvoru nepřísluší zpochybňovat. Zadruhé vyvolané nerovnoměrné dopady nebo nepoměr v nákladech (
364
), které pro dopravce vyplývají z nerozlišujícího uplatňování povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, nejsou samy o sobě v rozporu se zásadou rovného zacházení (
365
), ale jsou výsledkem odlišných provozních podmínek. Zatřetí zásada rovného zacházení nechrání výhody plynoucí z obcházení unijní právní úpravy. Začtvrté unijnímu normotvůrci nepřísluší, aby zaručil hospodářskou neutralitu volby členského státu usazení. Zapáté náklady, o kterých žalobci tvrdí, že jsou způsobeny povinností navracení vozidel, zjevně nezohledňují ušlý zisk na straně členských států, na jejichž území subjekty nejsou usazeny, přičemž jsou tam téměř trvale přítomny, což je unijní normotvůrce rovněž samozřejmě povinen zohlednit (
366
), takže normotvůrce neměl v úmyslu zvýhodnit některé členské státy ve srovnání s jinými členskými státy, ale provedl „vyvážení faktorů, ve vztahu k nimž mohou podniky usazené v různých členských státech soutěžit“ (
367
). Zašesté tím, že vyžaduje skutečnou vazbu na členský stát usazení, která se podle normotvůrce projevuje zejména pravidelným vracením vozidel do tohoto státu, má povinnost navracení vozidel, jak správně uvedl Parlament, zajistit dočasnou povahu volného pohybu služeb pro dopravce-nerezidenty na území jiných členských států a dosáhnout rovnováhy s výkonem práva usazování, které je trvalé.
622.
Pokud jde o výtky vycházející z diskriminace na základě zeměpisných důvodů, ty v zásadě nastolují problém s definicí, jelikož se okraj Unie neomezuje zejména na východní část. Jak definovat střed? Co je to malý stát, když kritériem již není zeměpisná poloha, ale velikost? Liší se ještě situace malého ostrovního státu od situace malého kontinentálního státu nebo velkého ostrovního státu? Není možné po unijním normotvůrci požadovat, aby na základě těchto domnělých specifik přistupoval k členským státům odlišně. Rozpor, na který většina žalobců poukazuje na podporu své argumentace a který podle nich vede ke střetu dvou „zeměpisných“ Evrop, vyplývá podle mého názoru ze snahy uměle sladit zeměpisné údaje a hospodářskou realitu. Pro členské státy na „periferii“ Unie, jak je chápána žalobci, není charakteristické, že jsou okrajové, ale že mají mnohem nižší provozní náklady ve srovnání se „zbytkem“ Unie. Takto je třeba chápat kategorizaci uvedenou v posouzení dopadů mezi EU-15 a EU-13 (
368
).
623.
Konečně, pokud jde o studii Ricardo z roku 2021, která by potvrdila, že na dopravce usazené v členských státech EU-13 více dolehnou negativních dopady povinnosti navracení vozidel, je třeba ve shodě s Parlamentem poznamenat, že toto posouzení na jedné straně uznává, že povaha a rozsah nákladů na provádění jsou do značné míry závislé na reakci trhu (
369
), a na druhé straně, že posouzení dopadu tohoto opatření naznačuje, že dopravci „z východu“ si zachovají svou konkurenční výhodu, pokud jde o náklady, oproti dopravcům ze západu (
370
). Tato kategorizace není založena na zeměpisném kritériu, ale na úrovni provozních nákladů, které dopravci nesou (
371
). Za těchto okolností je důvodné dospět k závěru, že nedochází k diskriminaci na základě státní příslušnosti.
624.
Pokud jde o údajné narušení rovnosti mezi členskými státy a porušení čl. 4 odst. 2 SEU (
372
), již jsem konstatoval, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů platí ve všech členských státech Unie stejně a případné rozdílné dopady vyplývající z provádění nařízení 2020/1055 nemohou představovat diskriminaci (
373
).
625.
Ze všech výše uvedených důvodů musí být žalobní důvody vycházející z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace uložením povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů zamítnuty jako neopodstatněné.
d)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality
626.
Všichni žalobci uplatnili ve svých žalobách žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality povinností návratu vozidla každých osm týdnů. Nejprve se budu zabývat výtkou vůči Parlamentu a Radě, že neprovedly posouzení dopadů této povinnosti, a poté případně přistoupím k posouzení přiměřenosti tohoto opatření.
1) K posouzení přiměřenosti povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jak jej provedl unijní normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
627.
Litevská republika předkládá, byť v rámci jiného žalobního důvodu, než je důvod vycházející z porušení zásady proporcionality, argumenty související s porušením této zásady z důvodu neposouzení dopadů (
374
), které je třeba přezkoumat nyní. Litevská republika tvrdí, že původní návrh nařízení Komise neobsahoval pravidlo týkající se navracení těžkých nákladních vozidel do provozovny podniku, takže Komise tento požadavek v posouzení dopadů nezkoumala (
375
). Rada a Parlament vložily povinnost návratu vozidla každých osm týdnů v rámci legislativního postupu a měly, jak doporučuje interinstitucionální dohoda, provést nové posouzení dopadů. Taková povinnost podle Litevské republiky vyplývá i z článku 11 SEU, článků 2 a 5 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality a z judikatury Soudního dvora. Litevská republika tvrdí, že zavedení této povinnosti představuje podstatnou změnu oproti původnímu návrhu nařízení Komise, a tedy bylo nezbytné provést posouzení dopadů. Podstatný charakter provedené změny podle ní vyplývá z hospodářského a environmentálního významu povinnosti navracení vozidel. Rada a Parlament podle jejího názoru neuvedly žádný objektivní důvod, proč nebylo užitečné ani nezbytné provést posouzení dopadů této podstatné změny. Potřeba takové analýzy podle Litevské republiky vyplývá jak ze stanoviska, které Komise důsledně hájí ve vztahu ke spornému ustanovení, tak ze studie Ricardo z roku 2021 provedené z podnětu Komise. Parlament a Rada podle ní neodůvodnily svou volbu učinit výjimku z pravidla, podle kterého měly provést posouzení dopadu povinnosti navracení vozidel a nepředložily žádný důkaz o konkrétní situaci, která umožnila tento krok vynechat, ani neposkytly dostatečné informace o přiměřenosti nového návrhu. Členské státy a ostatní zúčastněné strany naopak během legislativního procesu veřejně poskytly Parlamentu a Radě informace, které prokázaly, že provedení posouzení dopadů je potřebné. Zatímco byla ještě diskutována přesná četnost povinného navracení těžkých nákladních vozidel, IRU zaslala vnitrostátním orgánům a unijním rozhodovacím orgánům otevřený dopis (
376
), v němž je žádala, aby posoudily důsledky povinnosti navracení těžkých nákladních vozidel, a poskytla výsledky svých výpočtů nepříznivých dopadů na životní prostředí. Parlament a Rada tyto informace podle Litevské republiky nezohlednily. Skutečnosti uvedené v jejich žalobní odpovědi, jako jsou prohlášení o údajně omezeném dopadu na životní prostředí, opakované odkazování na posouzení dopadů provedené Komisí, neobsahující posouzení napadených ustanovení, neopodstatněné předpoklady týkající se jiných opatření navržených Komisí, která nebyla převzata do nařízení 2020/1055, hypotetické, či dokonce nesprávné spekulace týkající se nákladů na provádění napadených ustanovení, jakož i úplné nezohlednění negativních dopadů na hospodářství okrajových členských států nicméně potvrzují zjevné porušení povinnosti provést posouzení dopadů.
628.
Bulharská republika tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu se zásadou proporcionality zakotvenou v čl. 5 odst. 4 SEU a v článku 1 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Podle ní Parlament a Rada neměly k dispozici hospodářské analýzy ani jiné údaje, které mohly potvrdit přiměřenost této povinnosti, která nebyla součástí původního návrhu Komise. Nebyla tedy předmětem posouzení dopadů navzdory opakovaným žádostem některých členských států a důkazům, se kterými byly Parlament a Rada seznámeny, pokud jde o nepřiměřený dopad tohoto opatření. S VR nebo EHSV neproběhla žádná konzultace. Žalované strany tedy nejsou schopny prokázat, že při přijímání aktu skutečně vykonaly svou posuzovací pravomoc nebo že mohly zohlednit všechny relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou má tento akt upravovat. Nepředložily ani jasně a jednoznačně nevyložily základní údaje, které měly být zohledněny jako základ sporných opatření a na nichž závisel výkon jejich posuzovací pravomoci. Studie Ricardo z roku 2021 potvrdila, že unijní normotvůrce neměl k dispozici dostatečné informace pro účely přijetí povinnosti navracení vozidel, o čemž svědčí značný rozdíl mezi jejími závěry a údaji předloženými Radou.
629.
Rumunsko v rámci první části prvního žalobního důvodu ve věci C‑547/20 tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů porušuje zásadu proporcionality. Po vymezení této zásady a požadavků, které z ní vyplývají, Rumunsko tvrdí, že tato povinnost nebyla součástí opatření zamýšlených v původním návrhu Komise a že nebyla předmětem posouzení dopadů ani v tomto návrhu, ani následně, když Rada a Parlament změnily tento návrh tak, aby do něj byla vložena povinnost navracení vozidel. Podle judikatury Soudního dvora přitom neprovedení posouzení dopadů představuje porušení zásady proporcionality, jestliže se normotvůrce nenachází ve zvláštní situaci, která by odůvodňovala neprovedení posouzení dopadů, a pokud nemá k dispozici dostatečné informace, které by mu umožnily posoudit přiměřenost přijatého opatření. Bod 15 interinstitucionální dohody rovněž stanoví, že tyto orgány provedou posouzení dopadů, pokud to považují z hlediska legislativního procesu za přiměřené a potřebné a zavedou-li podstatné změny oproti návrhu Komise. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů podle Rumunska takovou změnu představuje. Posouzení dopadů bylo podle něj o to potřebnější vzhledem ke specifičnosti oblasti dopravy a administrativním a finančním dopadům na dopravce v důsledku přijetí nařízení 2020/1055. Nejenže unijní normotvůrce neprovedl posouzení dopadů, jak měl podle Rumunska učinit, ale ani nezohlednil vědecké dokumenty, které použily v průběhu řízení členské státy, aby mohl účinně vykonat svou posuzovací pravomoc. Přijetí povinnosti navracení vozidel navzdory neprovedení posouzení dopadů, absenci vědeckých údajů nebo zpráv na podporu zavedení takové povinnosti porušuje zásadu proporcionality, jelikož unijní normotvůrce překročil meze své posuzovací pravomoci.
630.
Kyperská republika předkládá argumenty totožné s argumenty Bulharské republiky.
631.
Maďarsko tvrdí, že normotvůrce tím, že přijal povinnost navracení vozidel, nevykonal svou posuzovací pravomoc správně. Maďarsko unijnímu normotvůrci vytýká, že nepřezkoumal dopad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů na náklady podniků v dopravě, na celé odvětví, jakož i na životní prostředí a klima. Maďarsku není známa žádná studie vypracovaná Parlamentem nebo Radou, která jim umožnila posoudit všechny tyto skutečnosti. Unijní normotvůrce tedy podle Maďarska nebyl schopen posoudit přiměřenost povinnosti navracení vozidel ani se ujistit, že tato povinnost není zjevně nepřiměřená. Neprovedení posouzení dopadů potvrzuje i prohlášení Komise, v němž vyjádřila výhrady k této povinnosti (
377
).
632.
Republika Malta poté, co připomněla judikaturu Soudního dvora, jakož i článek 5 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality, tvrdí, že jelikož nebylo provedeno posouzení dopadů, neměl unijní normotvůrce k dispozici dostatečné poznatky ve smyslu judikatury Soudního dvora, které by mu umožnily posoudit přiměřenost navrhovaného opatření. Rada a Parlament podle Republiky Malta neposoudily hospodářský a environmentální dopad povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, přičemž tento dopad Komisi znepokojil (
378
).
633.
Polská republika tvrdí, že čl. 1 bod 3 písm. a) nařízení 2020/1055 porušuje zásadu proporcionality. Polská republika poté, co připomněla kritéria pro posouzení přiměřenosti vyplývající z judikatury Soudního dvora, tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů nebyla předmětem posouzení dopadů provedeného Komisí. Interinstitucionální dohoda vyžaduje integrovaným a vyváženým způsobem zohledňovat hospodářské, sociální a environmentální dopady na základě kvalitativních i kvantitativních analýz. Vzhledem k významnému dopadu nařízení 2020/1055 na činnost v odvětví silniční dopravy měly být podle Polské republiky posouzeny dopady povinností, které jsou v něm obsaženy, a Rada a Parlament musí takové posouzení provést, jestliže mají v úmyslu odchýlit se od původního návrhu Komise, jak stanoví bod 15 interinstitucionální dohody. Tím, že unijní normotvůrce neprovedl takovou analýzu, která je zásadní pro posouzení přiměřenosti povinnosti navracení, porušil zásadu proporcionality, neboť se nenacházel ve zvláštní situaci, která by mu umožňovala upustit od této povinnosti, ani neměl dostatek informací, které by mu umožnily posoudit přiměřenost přijatého opatření (
379
). Na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, se výtky netýkají nezohlednění situace pouze jednoho členského státu, ale vícero z nich, a sice těch, které se nacházejí na okraji Unie. Kdyby se mělo mít za to, že cílem napadené právní úpravy je zabránit skutečné praxi řidičů, kteří se vracejí domů zřídka, zasloužily si z toho vyplývající další jízdy, a zejména dopady na životní prostředí důkladnou analýzu.
634.
Rada a Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu, navrhují, že nedošlo k porušení zásady proporcionality. Žalované orgány tvrdí, že pojem „zvláštní situace“, na který odkazuje bod 85 rozsudku Česká republika v. Parlament a Rada (
380
), musí být vykládán jako odkaz na konkrétní situaci dotčenou v dané věci a že se uvedený rozsudek týká situace zcela odlišné od situace v projednávaných žalobách, neboť v citované věci nebylo provedeno žádné posouzení dopadů. Rada připomíná judikaturu, podle které posouzení dopadů nezavazuje Parlament a Radu, které mají i nadále možnost přijímat jiná opatření než ta, která byla předmětem takového posouzení, a že pouhá skutečnost, že tyto orgány přijaly odlišné, a případně přísnější opatření než opatření zamýšlená Komisí v posouzení dopadů, nemůže prokázat, že zjevně překročila meze toho, co bylo nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Interinstitucionální dohoda podle Rady neobsahuje povinnost provést nové posouzení dopadů, jelikož stanoví pouze možnost normotvůrce provést takové posouzení, pokud to Parlament a Rada považují za vhodné a nezbytné pro účely legislativního procesu, a normotvůrce může zohlednit nejen posouzení dopadů, ale i jakýkoli jiný zdroj informací. Široká posuzovací pravomoc normotvůrce se podle Rady vztahuje jak na povahu a rozsah ustanovení, která mají být přijata, tak na zjištění základních údajů. Podle Rady neexistuje žádný právní základ pro názor Litevské republiky, že normotvůrce může upustit od posouzení dopadů pouze v případě, že je to výslovně odůvodněno. Široký prostor pro uvážení unijního normotvůrce musí být podle Rady vykládán v tom smyslu, že normotvůrce není povinen vycházet pouze z údajů, které se jednotlivě dotýkají dotčené změny, ani vyvozovat stejné závěry, k jakým se dospělo ve zprávách a studiích, které má k dispozici. Unijní normotvůrce se tedy podle ní mohl opřít o informace uvedené v posouzení dopadů o stavu trhu a rozhodnout o přijetí částečně odlišných opatření. Judikatura Soudního dvora podle Rady uznává, že se může opírat o obecná zjištění. V opačném případě, pokud by se posouzení dopadů vyžadovalo z důvodu, že by interinstitucionální jednání vyústila v dohodu o opatřeních, která sledují stejný cíl jen mírně odlišným způsobem než opatření zamýšlená Komisí, hrozilo by podle Rady nebezpečí, že se zpozdí přijetí legislativních aktů a že bude narušena institucionální rovnováha, neboť by existovala silná motivace přijmout pouze řešení zkoumaná Komisí, přestože posouzení dopadů není pro Parlament nebo Radu závazné. Podle Rady cílem posouzení dopadů není předložit odůvodnění návrhu Komise, nýbrž uvést různá řešení, a podle bodu 12 interinstitucionální dohody toto posouzení dopadů nenahrazuje politická rozhodnutí přijatá v rámci rozhodovacího a demokratického procesu. Parlament tvrdí, že neprovedení posouzení dopadů nepředstavuje porušení Smluv, pokud je prokázáno, že opatření přijaté normotvůrcem je zjevně přiměřené a uplatňovaná ustanovení nemohou být vykládána v tom smyslu, že zakládají samostatnou procesní povinnost, která unijnímu normotvůrci ukládá provést posouzení dopadů.
635.
Vhodnost a potřeba dalšího posouzení dopadů má být podle Parlamentu posouzena v rámci kontroly přiměřenosti, a proto závisí na jinak dostupných informacích. Posouzení dopadů provedené Komisí obsahuje informace o problémech, které vyžadují zpřísnění kritérií pro založení podniku stanovených v článku 5 nařízení č. 1071/2009, a informace o potřebě zabránit neodůvodněné konkurenční výhodě oproti dopravcům z členských států, kde jsou normy přísnější. V tomto posouzení bylo zkoumáno sedm odlišných kritérií usazení, z nichž některá již vyžadovala přítomnost vozidel v členském státě usazení. Povinnost navracení vozidel představuje v tomto ohledu jiný prostředek k dosažení stejného výsledku.
636.
Posouzení dopadů provedené Komisí rovněž poskytlo posouzení různých nových požadavků navržených Komisí, včetně více omezujícího požadavku na provozování významné dopravní nebo provozní činnosti v zemi usazení nebo na uzavření alespoň jedné obchodní smlouvy v zemi usazení a na související náklady a jejich rozdělení. Z toho podle Parlamentu vyplývá, že dopravci, jejichž přítomnost v zemi usazení je již v současné době skutečná a trvalá, neponesou značné dodatečné náklady spojené s plněním nových povinností stanovených v nařízení 2020/1055, nebo dokonce neponesou žádné další náklady (
381
). Parlament tvrdí, že jeden ze závěrů posouzení dopadů svědčí ve prospěch veřejněpolitického řešení zahrnujícího sedm opatření, která Komise v tomto posouzení uvedla a jejichž cílem je zajistit významnou dopravní nebo provozní činnost v členském státě, která může znamenat 15 až 18 % dodatečné náklady pro dopravce z EU-15 a 33 až 36 % dodatečné náklady pro dopravce z EU-13, což je 1,09 miliardy eur ročních nákladů pro toto odvětví v období 2020–2035, to znamená méně než 0,03 % celkových provozních nákladů (
382
).
637.
Pokud jde o existenci pevného objektivního základu, unijní normotvůrce měl podle Parlamentu k dispozici dostatek dokumentů a informací. Posouzení dopadů – sociální dopady obsahuje posouzení délky dopravních cyklů, což vedlo unijního normotvůrce k myšlence synchronizace povinnosti navracení vozidel s povinností navracení řidičů, aby omezil její negativní účinky. V tomto posouzení dopadů se rovněž dospělo k závěru o neexistenci negativního dopadu na životní prostředí spojeného s častějším navracením řidičů, jelikož se řidiči již nyní podle Rady vracejí pravidelně domů (častěji než jednou za čtyři týdny) a struktura trhu vytváří tlak na snižování jízd bez nákladu (
383
). I když Rada uznává, že neměla k dispozici všechny dokumenty použité členskými státy k posouzení přesného dopadu povinnosti navracení, tvrdí, že dokumenty, které byly veřejně dostupné, jí umožnily posoudit dopad povinnosti navracení. Unijní normotvůrce měl rovněž k dispozici různé studie a zprávy a pořádal různé konzultace, setkání a slyšení (
384
). Nařízení č. 1071/2009 a č. 1072/2009 byla kromě toho následně zhodnocena v rámci programu REFIT, z čehož vzešel požadavek na přesnější definici pojmu „provozovna“. Členské státy stejně jako další zúčastněné strany provedly vlastní posouzení.
638.
IRU zpřístupnila své posouzení (
385
) konkrétního dopadu povinnosti navracení každé čtyři týdny (
386
), podle něhož takový návrat povede k 80 až 135 milionům vozových kilometrů za rok (což je 45 až 75 % zvýšení) a až k 100000 tun emisí CO2 ročně. Tyto údaje je podle žalovaných orgánů třeba dále snížit na polovinu, aby bylo možné posoudit dopad povinnosti navracení každých osm týdnů, a uvedené orgány odhadují, že dodatečné náklady se budou pohybovat řádově kolem 50 milionů eur. Tento výsledek podle nich radikálně nemění pořadí věcí, pokud jde o dopad sedmi požadavků zkoumaných Komisí. Z hlediska životního prostředí představuje těchto 100000 tun méně než 0,014 % celkového množství tun ekvivalentu CO2 vypouštěných silniční dopravou v roce 2015 a ještě menší podíl na snížení emisí ve srovnání s úrovněmi z roku 2005, které požaduje nařízení 2018/842.
639.
Není tedy zjevně nepřiměřené, že unijní normotvůrce předpokládá, že hospodářské dopady jsou stejné povahy jako náklady na související požadavky zkoumané Komisí a že rozdělení těchto nákladů bude podobné. Normotvůrce měl rovněž k dispozici kritickou analýzu vypracovanou polskou organizací zaměstnavatelů (dále jen „Klausova zpráva“) (
387
), jakož i pozitivní reakci Evropské federace pracovníků v dopravě (ETF) (
388
), která je sociálním partnerem IRU na evropské úrovni, která zdůraznila potřebu hledat kompromisní řešení, což normotvůrce učinil tím, že zachoval povinnost navracení vozidel, ale snížil četnost tohoto navracení.
640.
Vývoj návrhu v průběhu legislativního procesu (od povinnosti navracení každé tři nebo čtyři týdny s povinností provádět činnost v členském státě usazení k povinnosti navracení každých osm týdnů bez jakékoliv doprovodné povinnosti) ukazuje, že normotvůrce řádně zohlednil negativní dopady zpřísnění a zvážil je ve srovnání s důsledky pro členské státy, v nichž trvale působí mnoho dopravců EU-13, a s potřebou zajistit spravedlivou hospodářskou soutěž.
641.
Hospodářské důsledky, kterých se dovolávají žalující státy a které vycházejí ze studie Ricardo z roku 2021, se zakládají na scénáři významné restrukturalizace trhu, zatímco dovolávané důsledky pro životní prostředí se opírají o scénář nepřizpůsobení se trhu. Tyto dva scénáře a jejich dopady se přitom vzájemně vylučují. Rada a Parlament rovněž poukazují na to, že členské státy východní Evropy, které cítily, že je připravovaná reforma zasáhne více, byly více nakloněny účasti na této studii, která navíc nezohledňovala společné působení s povinností navracení řidičů a která se zaměřovala pouze na určité provozní náklady. Parlament má za to, že diskuse mezi účastníky řízení se ve skutečnosti netýká dostupnosti podstatných skutečností, ale spíše toho, zda jsou volby učiněné unijním normotvůrcem na základě těchto skutečností zjevně nepřiměřené, nicméně pouhá neshoda na konečném obsahu aktu nestačí k závěru, že opatření je zjevně nepřiměřené.
ii) Analýza
642.
Z judikatury připomenuté v bodě 62 a následujících tohoto stanoviska vyplývá, že i když interinstitucionální dohoda doporučuje provést posouzení dopadů vždy, když jsou důsledky zamýšleného opatření z hospodářského, environmentálního nebo sociálního hlediska významné (
389
), neobsahuje tato dohoda povinnost unijního normotvůrce provést posouzení dopadů za všech okolností (
390
). Neprovedení posouzení dopadů tudíž neznamená ipso facto neplatnost následně přijatých unijních právních předpisů (
391
), jak zdůraznily žalované orgány, a pokud je takové posouzení k dispozici, nezavazuje normotvůrce (
392
), který si ponechává veškerou volnost nezbytnou pro přijetí jiného, případně restriktivnějšího opatření, než jaké v posouzení dopadů zamýšlela Komise, aniž je možné automaticky dospět k závěru, že normotvůrce zjevně překročil meze toho, co bylo nezbytné k dosažení sledovaného cíle (
393
), a to i v případě, že se takto provedená změna ukáže jako podstatná ve srovnání s původním návrhem, neboť bod 15 interinstitucionální dohody, který není závazný, navíc stanoví pouze pouhou možnost Parlamentu a Rady aktualizovat posouzení dopadů, pokud to považují za vhodné a nezbytné pro účely legislativního procesu (
394
). Z toho vyplývá, že výtky vycházející z porušení interinstitucionální dohody musí být zamítnuty.
643.
Neprovedení posouzení dopadů však může být kvalifikováno jako porušení zásady proporcionality, pokud unijní normotvůrce nemá k dispozici dostatek informací, které mu umožňují posoudit přiměřenost přijatého opatření (
395
), jinými slovy účinně vykonat jeho posuzovací pravomoc (
396
) na základě všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou má přijatý akt upravovat, a nenachází se ve zvláštní situaci, která vyžaduje, aby od takového posouzení upustil. Forma, v níž jsou údaje zaznamenány, není důležitá (
397
) a unijní normotvůrce není povinen sám vlastnit dokumenty obsahující příslušné údaje (
398
).
644.
Pokud jde o přijetí povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, je nesporné, že toto opatření nebylo součástí návrhu nařízení o usazení (
399
). Komise v podstatě navrhla změnit článek 5 nařízení č. 1071/2009 rozšířením seznamu dokumentů, které mají být uchovávány v provozovně dopravců [návrh čl. 5 písm. a)], požadavkem na účinné a nepřetržité vykonávaní administrativních a obchodních činností s příslušným vybavením a zařízením v prostorách nacházejících se v členském státě usazení [návrh čl. 5 písm. c)], jakož na řízení činnosti v oblasti přepravy s využitím vozidel a vhodného technického vybavení nacházejícího se v členském státě usazení [návrh čl. 5 písm. d)] a držení majetku a zaměstnávání zaměstnanců v počtu přiměřeném k činnosti provozovny [návrh čl. 5 písm. e)].
645.
Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů nebyla součástí opatření, na něž se vztahovalo posouzení dopadu provedené Komisí v jejím původním návrhu (
400
). To je zásadní rozdíl oproti situaci zkoumané výše v souvislosti s povinností navracet řidiče (
401
).
646.
Mezi opatřeními uvedenými v tomto posouzení dopadů opatření č. 18, nadepsané „Review reference points for effective and stable establishment“, za účelem zajištění řádné a trvalé provozovny zamýšlelo vyžadovat, aby dopravci vykonávali významnou provozní nebo dopravní činnost v členském státě usazení nebo aby měli alespoň jednu obchodní smlouvu v členském státě usazení (
402
). Taková opatření nejsou podle všeho opatření srovnatelná s opatřením, které bylo nakonec přijato na konci legislativního procesu. Z toho podle mého názoru vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Parlament a Rada, nelze žádný ze závěrů posouzení dopadu opatření analyzovaných v posouzení dopadů (
403
)„přenést“ na nový požadavek poté, co jej Parlament zavedl v průběhu legislativního postupu (
404
) ve znění, které bylo nadto v konečném znění dále pozměněno.
647.
Rovněž poznamenávám, že žádná část posouzení dopadů nebyla věnována posouzení dopadů zamýšlených opatření na životní prostředí.
648.
I když unijní normotvůrce mohl účelně vycházet z posouzení dopadů – dopady na usazení, pokud jde o stav trhu, určení obtíží a selhání, které měl jeho zásah vyřešit, je nutno konstatovat, že Komise nezamýšlela, ani se v posouzení dopadů nijak nezabývala změnou nařízení 2020/1055, která směřovala k povinnosti uskutečňovat přeshraniční cesty v pravidelných intervalech vyžadující používání silničního vozidla.
649.
Rada a Parlament tvrdí, že se unijní normotvůrce mohl účelně opírat o závěr obsažený v posouzení dopadů – sociální dopady (
405
), podle kterého z přijetí povinnosti navracení řidičů nevyplývá žádný dopad na životní prostředí.
650.
Kromě toho, že se takový argument vztahuje pouze na jeden z aspektů možného dopadu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, povinnost navracení řidičů neukládá, na rozdíl od povinnosti týkající se vozidel, použití konkrétního dopravního prostředku. Navíc ve světle toho, co jsem již uvedl v souvislosti s touto povinností (
406
), pouhé tvrzení v posouzení dopadů – sociální dopady o neexistenci dopadu povinnosti navracení řidičů na životní prostředí nemůže stačit k odůvodnění posouzení dopadu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů ve světle toho, co se očekává od unijního normotvůrce v rámci přezkumu proporcionality.
651.
Intenzita diskuzí před Soudním dvorem podle mého názoru svědčí o skutečné obavě o intenzitu dopadu povinnosti navracení vozidel. Stále existuje řada nevyřešených otázek, jako je zaprvé otázka, jak se stanoví skutečný očekávaný počet dodatečných kilometrů ujetých vozidly za rok a odpovídajících emisí, jelikož jak Parlament upozornil v souvislosti s jinými žalobními důvody, vozidla, pokud nemusí plnit povinnost navracení, nezůstanou odstavena; zadruhé otázka dopadu vývoje očekávaného v důsledku provádění evropských předpisů týkajících se odvětví dopravy v širším smyslu na posouzení povinnosti navracení; zatřetí otázka určení očekávaných celkových hospodářských dopadů na trh a konkrétnějších dopadů ve vztahu k dovolávaným cílům; začtvrté otázka možných dopadů zamýšlené povinnosti na hospodářskou situaci států nabízejících dopravní služby z místa vzdáleného od centra poptávky; zapáté otázka, jak se normotvůrce nakonec rozhodl pro četnost navracení do členského státu usazení každých osm týdnů.
652.
I když, jak jsem připomněl, má unijní normotvůrce širokou volnost v jednání, pokud jde o formu a povahu údajů, o které se ve své činnosti opírá, s ohledem na význam dotyčné politiky, značnou roztříštěnost trhu a zásadní rozpor mezi dotčenými zájmy nepovažuji za dostačující, aby normotvůrce tvrdil, že dopady dotčeného opatření, zejména na životní prostředí, posoudil tím, že se v podstatě opřel o dopis IRU, ve kterém IRU poskytla vlastní odhad počtu dodatečných kilometrů ujetých vozidly za rok a dodatečného množství emisí CO2 vypuštěných za rok, ke kterému dojde v důsledku plnění povinnosti navracení vozidel každé tři až čtyři týdny, aniž uvedl metodiku, kterou použil k získaní takových výpočtů, a aniž by tento dopis ve skutečnosti byl objektivním údajem. Stejný závěr je třeba učinit, pokud jde o údajnou pozitivní reakci EFT na povinnost provést každé čtyři týdny nakládku nebo vykládku v členském státě usazení (
407
). Kromě toho z tohoto dopisu a této reakce nelze vyvodit žádné objektivní a podstatné ekonomické údaje. Pokud jde o Klausovu zprávu, jedná se o dokument předložený na žádost zájmové skupiny a v reakci na změnu návrhu nařízení v průběhu legislativního procesu. Neobjasňuje důvody volby normotvůrce.
653.
Ačkoli se chystám konstatovat, že došlo k porušení zásady proporcionality z důvodu neprovedení posouzení dopadů povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, je třeba se ještě zabývat námitkou, že tím byla narušena institucionální rovnováha Unie a došlo k zásahu do politiky.
654.
Považuji tedy za důležité jasně říci, že unijní normotvůrce může z podstaty své funkce přijímat rozhodnutí, která si přeje, je však důležité, aby tak činil informovaně a objasňujícím způsobem, což musí být schopen prokázat. Totéž platí, pokud jde o to, zda bude připravované opatření pochopeno a přijato všemi zúčastněnými stranami, a to tím spíš v oblasti, v níž, jako v případě nařízení 2020/1055, krystalizuje napětí mezi rozdílnými zájmy.
655.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr určil, že Parlament a Rada tím, že neprovedly posouzení hospodářského, sociálního a environmentálního dopadu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, porušily zásadu proporcionality, jelikož neprokázaly, že v okamžiku přijetí této povinnosti měly k dispozici dostatek informací, které by jim umožnily posoudit přiměřenost této povinnosti s ohledem na cíle, které zamýšlely sledovat, a netvrdily, že se nacházejí ve zvláštní situaci, která by vyžadovala, aby od takového posouzení upustily.
656.
V důsledku toho je třeba vyhovět čtvrtému žalobnímu důvodu ve věci C‑542/20 (
408
), druhému žalobnímu důvodu ve věci C‑545/20, prvnímu žalobnímu důvodu ve věci C‑547/20, druhému žalobnímu důvodu ve věci C‑549/20, prvnímu žalobnímu důvodu směřujícímu proti čl. 1 bodu 3 písm. c) nařízení 2020/1055 ve věci C‑551/20, druhému žalobnímu důvodu ve věci C‑552/20 a prvnímu žalobnímu důvodu ve věci C‑554/20 jako opodstatněným.
2) K přezkumu přiměřenosti opatření
657.
Vzhledem k tomu, že porušení zásady proporcionality bylo konstatováno z důvodu, že unijní normotvůrce nepřezkoumal přiměřenost povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, není třeba zkoumat výtky vycházející z nepřiměřenosti uvedené povinnosti.
e)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
658.
Litevská republika tvrdí, že jelikož nařízení 2020/1055 bylo přijato na základě čl. 91 odst. 1 SFEU, byl normotvůrce rovněž povinen vyhovět požadavkům druhého odstavce tohoto ustanovení a zohlednit případy, ve kterých by se použití přijatého opatření „mohlo vážně dotknout životní úrovně a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení“. Totéž podle ní platí, pokud jde o článek 94 SFEU, z něhož pro normotvůrce vyplývá povinnost přihlížet k hospodářské situaci dopravců při přijímání veškerých opatření v oblasti cen a podmínek dopravy v rámci Smluv. Litevská republika tvrdí, že unijní normotvůrce přijal čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055, aniž zkoumal jeho dopady na dopravce nacházející se na periferii Unie, na jejich hospodářskou situaci, životaschopnost, a tedy i na zaměstnanost v tomto odvětví, přestože toto odvětví zaujímá v těchto státech podstatně větší podíl na hospodářství než ve státech střední a západní Evropy (
409
). V důsledku toho budou podle jejího názoru očekávané dopady nařízení 2020/1055 na hospodářství těchto okrajových členských států, zejména pokud jde o uzavírání podniků, jejich přemisťování a ztrátu pracovních míst, významnější, aniž však byly zohledněny. Podle Litevské republiky tyto dopady potvrdila studie Ricardo z roku 2021, podle níž povinnost návratu vozidla každých osm týdnů postihne 29 % řidičů z východní Evropy a povede k obzvláště vysokým nákladům odhadovaným na 3 miliardy eur ročně (
410
). Vzhledem k tomu, že trh práce v těchto členských státech je mnohem citlivější na změny v dopravní politice, měl je normotvůrce zohlednit. Unijní normotvůrce tedy podle Litevské republiky zjevně porušil povinnosti vyplývající z čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU. Vzhledem k tomu, že se jedná o ustanovení zařazené do hlavy Smlouvy věnované dopravě, byl unijní normotvůrce při přijímání nařízení 2020/1055 a zejména jeho čl. 1 bodu 3 povinen vyhovět článku 94 SFEU.
659.
Bulharská republika (
411
) tvrdí, že Rada a Parlament měly zohlednit závažné dopady na hospodářství okrajových států způsobené přijetím nařízení 2020/1055 a že tím, že tak neučinily, porušily tyto orgány čl. 91 odst. 2 SFEU. Toto ustanovení umožňuje uznat a zohlednit citlivou povahu některých opatření přijímaných v rámci dopravní politiky, která mohou mít značný dopad a která byla až do vstupu smlouvy o FEU v platnost přijímána jednomyslně, a věnovat jim zvláštní pozornost. Bulharská republika odkazuje za účelem prokázání těchto škodlivých dopadů na životní úroveň a zaměstnanost bulharských dopravců a obecněji na hospodářskou situaci dopravců z členských států okrajové Evropy na svou argumentaci uplatněnou v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady proporcionality. Bulharská republika rovněž tvrdí, že čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 je „opatřením v oblasti cen a podmínek dopravy“ podle článku 94 SFEU, jehož přijetí vyžaduje přihlížet k hospodářské situaci dopravců. Kromě toho vzhledem k tomu, že článek 90 SFEU odkazuje na cíle uvedené v čl. 3 odst. 3 SEU, při přijímání opatření spadajících do dopravní politiky je třeba věnovat zvláštní pozornost hospodářské, sociální a územní soudržnosti a solidaritě mezi členskými státy, k čemuž při přijímání čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 podle Bulharské republiky nedošlo. Nebylo provedeno žádné posouzení dopadů ani žádná dodatečná konzultace či analýza, aby bylo možné pochopit, do jaké míry přijaté opatření ovlivní životní úroveň a úroveň zaměstnanosti v některých regionech.
660.
Kyperská republika argumentuje v každém ohledu podobně, jako argumentovala Bulharská republika, přičemž se rovněž zaměřuje na zvláštní situaci ostrovních států a značné dopady na kyperské hospodářství a zaměstnanost.
661.
Maďarsko má za to, že nepoměr negativních dopadů na dopravce z členských států nacházejících se na okraji Unie ve srovnání s negativními dopady, jimž jsou vystaveni dopravci ze střední a západní Evropy, prokazuje, že povinnost navracení je v rozporu s čl. 91 odst. 2 a článkem 94 SFEU (
412
), jelikož unijní normotvůrce nezohlednil zvláštní situaci prvně uvedených dopravců.
662.
Republika Malta tvrdí, že nezohlednění dopadu povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů na životní prostředí porušuje čl. 91 odst. 2 ve spojení s článkem 11 SFEU a článkem 37 Listiny, jelikož uvedená povinnost závažně dopadá na životní úroveň a zaměstnanost zejména v ostrovním státě, jako je Malta. Skutečnost, že dopadu povinnosti navracení vozidel nebyla věnována patřičná pozornost, představuje pochybení, jehož podstatný dopad (
413
) musí být posuzován rovněž s ohledem na čl. 91 odst. 2 SFEU. Dopady této povinnosti na využívání dopravních zařízení jsou jasně patrné, zejména v ostrovním členském státě, jehož dopravní trasy zahrnují námořní úseky a značné vzdálenosti od evropské pevniny. Vzhledem k velké vzdálenosti mezi Maltou a pevninou je celý maltský dopravní systém založen na omezeních daných geografickými podmínkami a stávajícími zařízeními námořní dopravy než na obchodních rozhodnutích. V těchto přepravních operacích bude podle Republiky Malta muset dojít k převratným změnám v důsledku povinnosti navracení vozidel, která maltské dopravce donutí radikálně přeorganizovat logistiku vozidel a způsobí jim značné náklady. Tato povinnost tedy vážně naruší využívání dopravních zařízení na Maltě. Navzdory obavám, které maltská vláda opakovaně sdělila Radě, nebyly zohledněny dopady uvedené povinnosti na využívání dopravních zařízení na Maltě. Přijetí této povinnosti bez jakéhokoliv technického argumentu, který by mohl odůvodnit její dopad, podle Republiky Malta potvrzuje, že Parlament a Rada nesplnily svou povinnost podle čl. 91 odst. 2 SFEU.
663.
Polská republika tvrdí, že omezení poskytování služeb kabotáže a provozu mezi třetími zeměmi vyplývající z uplatnění povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů podstatně změní model poskytování služeb silniční dopravy, což bude mít negativní dopad na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, jakož i na využívání dopravních zařízení, přičemž tyto dopady nebyly v rozporu s tím, co stanoví čl. 91 odst. 2 SFEU, zohledněny. Povinnost navracení totiž donutí dopravce ke zpátečním cestám bez nákladu namísto kabotáže nebo třetizemní přepravy, což ovlivní ziskovost činnosti dopravců. Unijní normotvůrce nezohlednil skutečnost, že omezení týkající se kabotáže a třetizemní přepravy mohou způsobit odchod dopravců z trhu a významně ovlivní zaměstnanost v tomto odvětví. Normotvůrce podle Polské republiky nezohlednil ani skutečnost, že tyto dopady zvláště pocítí dopravci z členských států nacházejících se na okraji Unie. 90 % dopravců jsou MSP zaměstnávající 55 % osob zaměstnaných v odvětví dopravy. Zvláště na tyto podniky dolehnou negativní dopady povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů. Snížení zaměstnanosti v odvětví dopravy, ke kterému dojde v důsledku povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, postihne a oslabí zvláště tyto členské státy, což unijní normotvůrce nezohlednil. Tato povinnost povede rovněž ke zbytečným dalším cestám, které budou na újmu využívání stávajících dopravních zařízení, jejichž zhoršení související s těmito cestami nebylo posouzeno. Totéž platí, pokud jde o zvýšení rizikového chování řidičů. Polská republika konečně normotvůrci vytýká, že přijal opatření, které ztěžuje výkon činnosti dopravců, přičemž již pandemie covidu-19 je uvrhla do období krize.
664.
Pokud jde o tvrzené porušení článku 94 SFEU, Polská republika opakuje, že rozsah činnosti dopravců z různých regionů Unie není stejnorodý a že mezinárodní doprava zaujímá významnější místo ve struktuře silniční dopravy členských států nacházejících se na okraji Unie, zatímco dopravci usazení v členských státech ve středu Unie provádějí více vnitrostátních nebo dvoustranných dopravních operací. Vysoké náklady související s plněním povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů tedy ponesou především dopravci usazení v členských státech na okraji Unie, zejména ve formě MSP, čímž se stanou obzvláště zranitelnými. Unijní normotvůrce měl podle Polské republiky přihlédnout k zvláštní povaze trhu, a to tím spíše v době, která se již vyznačovala zvláštní zranitelností dopravců z důvodu krize související s onemocněním covidem-19. Tím, že nezohlednil hospodářskou situaci dopravců, porušil normotvůrce článek 94 SFEU.
665.
Parlament a Rada, jakož i vedlejší účastníci řízení vystupující na jejich podporu navrhují, aby žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU byly zamítnuty.
2) Analýza
666.
Výtky vznesené žalobci často odkazují na výtky uvedené v žalobních důvodech vycházejících z porušení zásady proporcionality povinností návratu vozidla každých osm týdnů. Parlamentu a Radě je ostatně několikrát vytýkáno, že neprovedly posouzení dopadu této povinnosti na kritéria uvedená v čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.
667.
To skutečně potvrzuje, že povinnosti, které z těchto dvou článků vyplývají, se podle výkladu, který jsem použil v bodě 292 tohoto stanoviska, týkají přiměřenosti. Za těchto okolností, jelikož již bylo konstatováno, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů porušuje zásadu proporcionality (
414
), není třeba zkoumat žalobní důvody vycházející z porušení uvedených článků.
f)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení základních svobod zaručených smlouvou o FEU
1) Argumenty účastníků řízení
668.
Litevská republika má za to, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů je v rozporu s článkem 26 SFEU. Podle jejího názoru představuje tato povinnost ochranářské opatření, které vede k roztříštěnosti trhu, omezuje hospodářskou soutěž a zavádí diskriminační režim vůči dopravcům z členských států nacházejícím se na zeměpisném okraji Unie.
669.
Povinnost navracení představuje neodůvodněné omezení výkonu svobod vnitřního trhu. Tato povinnost byla podle Litevské republiky přijata, aniž bylo zkoumáno, zda sledované cíle mohou odůvodnit závažné negativní dopady na některé hospodářské subjekty, a aniž bylo zajištěno, že zatížení provozovatelů bude co nejmenší. Komise podle Litevské republiky zdůraznila zvláštní postavení odvětví dopravy pro fungování vnitřního trhu (
415
), přičemž zásada zákazu diskriminace byla zavedena v oblasti práva usazování článkem 49 SFEU, který se rovněž vztahuje na právnické osoby. Skutečnost, že snaha o vnitřní trh uvedená v článku 26 SFEU je prováděna jinými ustanoveními Smlouvy, nezbavuje toto ustanovení relevance, a opatření, která po věcné stránce porušují cíle uvedené v článku 26 SFEU, nemohou být považována za slučitelná s tímto článkem. Škodlivé dopady na snahu o vnitřní trh jsou potvrzeny v posouzení dopadů – dopady na usazování a studii Ricardo z roku 2021.
670.
Bulharská republika tvrdí, že čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 představuje zaprvé porušení svobody podnikání, svobody usazování upravené v článku 49 SFEU, jakož i článků 15 a 16 Listiny (šestý žalobní důvod ve věci C‑545/20), zadruhé porušení volného pohybu dopravních služeb na základě ustanovení čl. 58 odst. 1 a článku 91 SFEU, a podpůrně článku 56 SFEU (sedmý žalobní důvod, první část žaloby ve věci C‑545/20) a zatřetí porušení volného pohybu zboží na základě článků 34 a 35 SFEU (sedmý žalobní důvod, druhá část žaloby ve věci C‑545/20).
671.
Zaprvé Bulharská republika tvrdí, že tím, že dopravci podléhají dalším omezením, povinnost návratu vozidla každých osm týdnů představuje zásah do svobody podnikání a práva usazování uznaných v článku 49 SFEU a čl. 15 odst. 1 a článku 16 Listiny ve vztahu k dopravcům z ostrovních a okrajových členských států, jelikož někteří budou nuceni ukončit svou činnost a jiní budou nuceni usadit se v centrálnějším členském státě. Vyloučením různých dopravců usazených v okrajových nebo ostrovních členských státech z hospodářské činnosti ohrožuje nařízení 2020/1055 samotnou existenci svobody vykonávat výdělečnou činnost. Takový zásah není odůvodněný, neboť je nepřiměřený. Opatření, která brání výkonu svobody usazování nebo jej činí méně atraktivním, musí být považována za překážku této svobody. Povinnost navracení přitom sníží atraktivitu usazování v okrajových nebo ostrovních členských státech pro mezinárodní dopravce, třebaže odvětví mezinárodní dopravy je zcela liberalizováno.
672.
Zadruhé Bulharská republika tvrdí, že povinnost navracení značně omezuje volný pohyb dopravních služeb, jelikož navracení brání dopravcům, aby pokračovali v poskytování dopravních služeb, přestože jim primární právo zaručuje volný pohyb těchto služeb. Činnosti poskytovatelů dopravních služeb tak ztrácí velkou část své atraktivity a výhodnosti. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů bez ohledu na náklad v daném okamžiku zásadně zpochybňuje celkový obchodní model některých dopravců. Tím byl porušen čl. 58 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 91 SFEU. Uložení povinnosti navracení znovu zavádí formu diskriminace a je krokem zpět při vytváření společné dopravní politiky zaručující volný pohyb služeb. Rozhodne-li Soudní dvůr, že se použije článek 56 SFEU, musí podle Bulharské republiky konstatovat i porušení tohoto ustanovení. Ve fázi repliky Bulharská republika uvádí, že Soudní dvůr již posoudil požadavek na usazení, který je nezbytnou podmínkou pro poskytování dopravních služeb, jako omezení, které je v rozporu s právem usazování.
673.
Zatřetí Bulharská republika tvrdí, že povinnost navracení bude mít závažné důsledky, které ovlivní volný pohyb zboží a účinky rovnocenné množstevním omezením, přestože jsou zakázány na základě článků 34 a 35 SFEU.
674.
Kyperská republika předkládá stejné argumenty jako Bulharská republika.
675.
Rumunsko tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů významně narušuje zakládání společností v Rumunsku státními příslušníky jiných členských států Unie, protože vede k značným provozním nákladům a poklesu příjmů pro společnost usazenou v okrajovém členském státě Unie, jako je Rumunsko. Taková povinnost tedy porušuje článek 49 SFEU tím, že činí výkon svobody usazování obtížnějším a méně přitažlivým. Tím bude dotčena rentabilita, a tedy atraktivita založení dopravních společností v tomto členském státě. Více než 45 % dopravců usazených v Rumunsku zamýšlí založit společnost nebo pobočku nebo přemístit činnost do jiných členských států západní Evropy, aby omezily negativní dopady balíčku mobility. I když tedy povinnost navracení ve svém důsledku nezakazuje osobám, které nejsou usazené v Rumunsku, aby tam zakládaly dopravní společnosti, nic to nemění na tom, že toto opatření ztěžuje vytvoření společností v Rumunsku a činí jej méně atraktivním a představuje neodůvodněné a nepřiměřené omezení svobody usazování.
676.
Ve fázi repliky Rumunsko poukazuje na rozdíly v názorech Rady, podle níž je nařízení č. 1071/2009 důležitým opatřením k zajištění svobody usazování, a Parlamentu, podle něhož toto nařízení neupravuje svobodu usazování, neboť článek 5 tohoto nařízení stanoví pouze jednu podmínku pro výkon volného pohybu služeb. Rumunsko zpochybňuje tvrzení Parlamentu, že svobodu usazování mohou omezovat pouze vnitrostátní opatření, když Soudní dvůr již rozhodl, že zákaz omezení volného pohybu zboží a volného pohybu služeb platí nejen pro vnitrostátní opatření, ale také pro opatření přijatá unijními orgány.
2) Analýza
677.
Již jsem se zmínil o specifické povaze a zvláštním postavení odvětví dopravy ve Smlouvách (
416
), odvětví, které v rámci vnitřního trhu podléhá zvláštnímu právnímu režimu. Připomínám zejména, že zvláštní status dopravy v legislativní struktuře vnitřního trhu se liší kombinací práva usazování v každém členském státě založeného na Smlouvě a práva dopravců na volný pohyb služeb, které je zaručeno pouze v rozsahu, v jakém bylo toto právo uznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky. Mezinárodní doprava je tedy plně liberalizována. Totéž však neplatí pro vnitrostátní dopravu, která stále podléhá omezením, pokud ji provádějí dopravci-nerezidenti.
678.
Pokud jde o článek 26 SFEU, obecné zásady uvedené v jeho prvním a druhém pododstavci odkazují pokaždé na jiná relevantní ustanovení Smluv, takže, jak tvrdí Parlament, akt Unie upravující oblast dopravy, jako je tomu v případě nařízení 2020/1055, nemůže být přezkoumán pouze na základě tohoto ustanovení, neboť jinak by nebyla nezohledněna jeho přesná působnost a byla by zastřena ostatní relevantní ustanovení Smlouvy, zejména čl. 58 odst. 1 SFEU.
679.
Dopravní služby jsou liberalizovány pouze tehdy, pokud unijní normotvůrce vychází z článku 91 SFEU, který působí jako lex specialis. Smlouva pověřuje normotvůrce, aby stanovil „společná pravidla pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států“. Článek 5 nařízení č. 1071/2009 ve znění před přijetím pozměňujícího nařízení 2020/1055, je jedním ze společných pravidel nebo podmínek, které musí splňovat všichni dopravci, aby mohli poskytovat dopravní služby v EU. Připomínám, že účelem nařízení č. 1071/2009, jak je uvedeno v čl. 1 odst. 1, je upravit „přístup k povolání podnikatele v silniční dopravě a výkon tohoto povolání“ (
417
). Skutečnost, že výkon povolání podnikatele v silniční dopravě podléhá dodržování pravidel a podmínek, nepředstavuje de facto porušení volného pohybu služeb. Domnívám se, že tato pravidla a podmínky se mohou týkat spíše otázky liberalizace trhu dopravních služeb, v níž má normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, jak tvrdí Parlament.
680.
Pokud jde o tvrzení o porušení článku 49 SFEU, znovu připomínám, že – jak tvrdí Rumunsko – zákaz omezování základních svobod zaručených Smlouvou se vztahuje nejen na vnitrostátní opatření, ale také na opatření pocházející od orgánů Unie (
418
), a že svoboda usazování není v tomto ohledu výjimkou. Tato analýza se bude řídit také bod 159 a následujícími tohoto stanoviska a obdobnou argumentaci lze použít i na povinnost návratu řidiče. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů se vztahuje bez rozdílu na všechny dopravní podniky, které chtějí provozovat silniční dopravu v Unii. Jejím cílem je zajistit řádné a trvalé usazení podnikatelů v silniční dopravě. Tato povinnost jako taková nijak neupravuje ani neomezuje svobodu hospodářských subjektů z členského státu usazovat se v hostitelském členském státě, vykonávat činnosti jako osoby samostatně výdělečně činné a zakládat podniky za podmínek stanovených právními předpisy země usazení pro vlastní státní příslušníky (
419
). Jak připomíná Rada, povinnost návratu nemá být zohledněna v rámci povolovacího postupu pro dopravní společnosti, neboť tyto společnosti musí tuto povinnost splnit, jakmile jsou založeny a začnou poskytovat své služby. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů proto nemá omezující účinek na svobodu usazování.
681.
Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů nebrání dopravcům ve výkonu svobody usazování, neboť není sporu o tom, že mohou svobodně přemístit místo svého podnikání, pokud si to přejí. Tvrzení, že by od zakládání společností v členských státech, které se nacházejí na zeměpisném okraji Evropské unie, byli dopravci odrazováni v důsledku výrazného zvýšení nákladů spojených s povinností navracení, je třeba odmítnout, neboť je založeno na zachování obchodního modelu, za který jsou odpovědní výhradně tito dopravci. Zvýšení nákladů je totiž o to výraznější, že se dopravce rozhodne provozovat dopravu na území členského státu, který je vzdálen od státu, v němž je usazen. Není úkolem unijního normotvůrce kompenzovat případné komplikace vyplývající ze zeměpisné vzdálenosti mezi sídlem dopravce a skutečným místem podnikání.
682.
Pokud jde o dovolávání se Listiny, její čl. 15 odst. 1 chrání právo na práci a výkon svobodně zvoleného nebo přijatého povolání a článek 16 na svobodu podnikání v souladu s unijním právem a vnitrostátními zákony a zvyklostmi. Bulharská republika a Kyperská republika v souvislosti s tvrzením o porušení článku 49 SFEU tvrdí, že povinnost návratu vozidla každých osm týdnů ohrožuje samotnou existenci svobody výkonu povolání.
683.
Zaprvé výkon jakékoli profesní činnosti nutně předpokládá přijetí pravidel a podmínek praxe, které utvářejí prostředí pro tuto činnost. Zadruhé i za předpokladu, že by povinnost návratu představovala omezení profesní činnosti dotčených hospodářských subjektů, čl. 52 odst. 1 Listiny stanoví, že omezení mohou být zavedena zákonem a musí respektovat podstatu práv a svobod zakotvených v Listině. V projednávané věci se povinnost návratu nedotýká podstaty práva na svobodný výkon povolání podnikatele v silniční dopravě (
420
). Zatřetí z tohoto ustanovení vyplývá, že veškerá uložená omezení musí být nezbytná a musí skutečně odpovídat cílům obecného zájmu, které uznává Unie. Vzhledem k tomu, že normotvůrce v rámci široké posuzovací pravomoci, která mu byla svěřena, považoval za nezbytné zakročit zejména za účelem zajištění spravedlivé hospodářské soutěže a spravedlivých podmínek hospodářské soutěže s cílem zajistit řádné fungování vnitřního trhu v oblasti dopravy, je třeba konstatovat, že nedošlo k porušení článků 15 a 16 Listiny.
684.
Pokud jde o tvrzení ohledně porušení volného pohybu služeb, připomínám, že čl. 58 odst. 1 a článek 91 SFEU stanoví, že volný pohyb služeb v oblasti dopravy zajišťuje unijní normotvůrce. Povinnost návratu vozidla každých osm týdnů proto nelze posuzovat samostatně podle článku 56 SFEU, pokud se opět nebere v úvahu zvláštní povaha dopravy s ohledem na volný pohyb služeb. Jak jsem již uvedl (
421
), unijní normotvůrce je proto oprávněn měnit podmínky, za nichž je volný pohyb služeb v odvětví silniční dopravy vykonáván, zejména s cílem zajistit řádné fungování vnitřního trhu, pokud stupeň liberalizace těchto služeb stanoví sám normotvůrce v rámci provádění společné dopravní politiky. Připomínám, že Soudní dvůr již rozhodl, že závazek unijního normotvůrce zajistit volný pohyb služeb na spravedlivém základě, a sice v rámci právní úpravy zaručujícím hospodářskou soutěž, která není založena na uplatňování značně rozdílných pracovních podmínek v témže členském státě (
422
). Účelem požadavku na návrat vozidla každých osm týdnů je zajistit řádné a trvalé usazení podnikatelů v silniční dopravě, aby bylo zajištěno skutečné spojení s členským státem usazení, který bude určovat zejména daňové a sociální předpisy, které se na dopravce budou vztahovat. V bodě 8 odůvodnění nařízení 2020/1055 unijní normotvůrce jasně uvedl, že cílem je bojovat proti schránkovým společnostem a snížit rizika systematické kabotáže a existence nomádských řidičů s cílem zajistit řádné fungování vnitřního trhu v oblasti dopravy. Za těchto okolností musí být výtky vycházející z porušení článku 56 a čl. 58 odst. 1 SFEU zamítnuty jako neopodstatněné.
685.
Pokud jde o tvrzení, že byl narušen volný pohyb zboží, Bulharská republika a Kyperská republika podle mého názoru dostatečně neprokázaly účinky povinnosti návratu na volný pohyb zboží, neboť se omezily na obecná tvrzení. Takové prokázání je o to obtížnější, že údajné omezující účinky povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů se zjevně jeví jako příliš nahodilé a nepřímé na to, aby bylo možné čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 považovat za překážku obchodu mezi členskými státy, a tedy za omezení ve smyslu článků 34 a 35 SFEU (
423
).
686.
Žalobní důvody vycházející z porušení článků 15 a 16 Listiny a článků 26, 34, 35, 49, 56 a čl. 58 odst. 1 SFEU musí být proto zamítnuty jako neopodstatněné.
g)
Závěry
687.
Z důvodů uvedených v bodě 642 a následujících tohoto stanoviska je třeba vyhovět žalobám podaným Litevskou republikou (C‑542/20), Bulharskou republikou (C‑545/20), Rumunskem (C‑547/20), Kyperskou republikou (C‑549/20), Maďarskem (C‑551/20), Republikou Malta (C‑552/20) a Polskou republikou (C‑554/20) v rozsahu, v němž jsou namířeny proti čl. 1 odst. 3 nařízení 2020/1055, pokud jde o skutečnost, že toto ustanovení změnilo čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009 tím, že do něj vložilo povinnost návratu vozidla každých osm týdnů, a zrušit uvedené ustanovení.
2.
K povinnosti mít počet vozidel a řidičů úměrný objemu přeprav prováděných podnikem [čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplnil čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1071/2009 o písmeno g)]
688.
Polská republika jako jediná napadá legalitu čl. 1 odst. 3 nařízení 2020/1055 v rozsahu, v němž doplňuje čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1071/2009 o písmeno g), a v tomto ohledu uplatňuje dva žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení zásady proporcionality a druhý z porušení zásady právní jistoty. Kromě toho Polská republika v rámci společného žalobního důvodu uplatněného průřezově proti všem ustanovením nařízení 2020/1055 napadeným v žalobě ve věci C‑554/20 tvrdí, že došlo k porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny.
a)
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
689.
Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality, Polská republika tvrdí, že povinnost mít v členském státě usazení obvykle a pravidelně k dispozici určitý počet vozidel splňujících příslušné požadavky (
424
) a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, v poměru k objemu přeprav prováděných podnikem, je založena na svévolných kritériích, není přiměřená pro dosažení cílů nařízení 2020/1055, jež ostatně nebyly upřesněny, a má pro dopravce negativní hospodářské důsledky nepřiměřené jakýmkoli pozitivním účinkům. Potřeba takového opatření nebyla v rámci posouzení dopadů dostatečně prověřena a důvody jeho zavedení zůstávají nejasné, stejně jako sledované cíle. Nařízení 2020/1055 již stanoví povinnost návratu vozidel a povinnost návratu řidičů, takže nový čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 je dalším opatřením, které dále omezuje mobilitu vozidel, jež mají podniky k dispozici. Jedná se o zcela svévolný požadavek, který nezohledňuje specifickou povahu mezinárodní silniční nákladní dopravy a představuje absurdní překážku výkonu těchto činností. Polská republika poukazuje na skutečnost, že neexistuje objektivní souvislost mezi požadavkem zavedeným v čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 a otázkou řádného a trvalého usazení, a tvrdí, že takový požadavek se ve skutečnosti netýká pravidel pro určení místa usazení, ale že upravuje podmínky vlastní organizace dopravní činnosti. Kromě toho Polská republika tvrdí, že tento požadavek dopravce nutí organizovat další jízdy uskutečňované bez nákladu, přičemž uznává, že je obtížné posoudit počet dalších jízd vzhledem k nepřesné povaze tohoto ustanovení. Splnění takového požadavku pro podniky znamená další náklady, ať už v souvislosti s dodatečnými cestami s prázdnými vozidly či nárůstem jejich vozového parku nebo počtu řidičů. Tyto dodatečné náklady budou pro malé a střední podniky, které tvoří většinu odvětví, obtížně únosné a povedou k úpadkům a přemisťování činnosti. Zmíněné skutečnosti však nebyly v rámci posouzení dopadů zohledněny. Vzhledem k tomu, že legalita aktu Unie musí být posuzována v době jeho přijetí, Polská republika poukazuje na to, že nový čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, byl přijat v období, kdy byly podniky působící v odvětví dopravy oslabeny pandemií covidu-19. Proto nebylo vhodné, aby unijní normotvůrce, který má k dispozici údaje o dopadu pandemie na odvětví dopravy, vystavoval podniky neodůvodněným dodatečným výdajům.
690.
Rada a Parlament navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
691.
Připomínám, že nový čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, stanoví novou podmínku týkající se požadavku usazení, a to tak, že podnik, aby mohl být považován za řádně a trvale usazený v členském státě usazení ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1071/2009, musí mít obvykle a pravidelně k dispozici počet vozidel a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, přiměřený objemu přeprav, které podnik vykonává.
692.
Nejprve je třeba uvést, že čl. 1 odst. 3 písm. d) návrhu Komise na změnu nařízení č. 1071/2009 stanovil doplnění článku 5 nařízení o povinnost držení majetku a zaměstnávání zaměstnanců v počtu přiměřeném k činnosti provozovny. Taková povinnost byla předmětem celkové analýzy jejího dopadu, která byla provedena spolu s dalšími šesti opatřeními uvedenými Komisí, v posouzení dopadů, jež bylo přiloženo k původnímu návrhu Komise (
425
). Ačkoli se znění, které nakonec přijal unijní normotvůrce, od tohoto návrhu mírně liší (
426
), je zřejmé, že unijní normotvůrce měl dostatek informací, aby pojal dopad, který bude mít přijetí povinnosti, která je nyní stanovena v čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055. Jak uvedla Rada, toto ustanovení nepatří k ustanovením balíčku mobility, k nimž Komise vyjádřila výhrady (
427
).
693.
Tento nový čl. 5 odst. 1 písm. g) podle mého názoru jednoznačně přispívá k dosažení cílů stanovených v bodě 6 odůvodnění nařízení 2020/1055, a to k boji proti jevu tzv. schránkových společností a k zajištění spravedlivé hospodářské soutěže a spravedlivých podmínek hospodářské soutěže na vnitřním trhu, což vyžaduje, aby dopravci byli skutečně a nepřetržitě přítomni v členském státě usazení a vykonávali svou činnost z tohoto státu. Za tímto účelem chtěl unijní normotvůrce „upřesnit a zpřísnit ustanovení o řádném a trvalém usazení, přičemž je však třeba předejít ukládání nepřiměřené administrativní zátěže“. Podle mého názoru jsou sledované cíle snadno identifikovatelné, stejně jako cíle Parlamentu a Rady.
694.
Toto upřesnění a zpřísnění zahrnovalo přijetí několika klíčových opatření, včetně povinnosti návratu vozidel a povinnosti návratu řidičů. V tomto ohledu není správné tvrdit, že čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, tyto dvě předchozí povinnosti zdvojuje. Jak zdůraznily Rada a Parlament, tento článek stanoví kvantitativní požadavek, pokud jde o dostupné vybavení a lidské zdroje, ale nezabývá se mírou mobility vozidel a řidičů ani četností návratů, která je nadále upravena v čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, pokud jde o vozidla, a v čl. 8 odst. 8a nařízení č. 561/2006, ve znění nařízení 2020/1054, pokud jde o řidiče. Z takto pozměněného čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 rovněž nevyplývá, že by se vyžadovala trvalá přítomnost vozidel nebo řidičů v členském státě usazení.
695.
Požadavky spojené s uvedenou povinností se nezdají být nadměrné. Za prvé, počet vozidel a řidičů musí být přiměřený objemu přepravních činností, které společnost provádí. Na první pohled se zdá být obtížné dospět k závěru, že ustanovení obsahující výslovný odkaz na přiměřený vztah, který zakládá, je nepřiměřené. Dále čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, pouze požaduje využití hmotných a lidských zdrojů, aniž by například stanovil typ právního vztahu, který musí mít podnik se svými řidiči. Výtka uplatněná Polskou republikou týkající se neoprávněných ekonomických důsledků nákupu vozidel nebo náboru řidičů se jeví jako neopodstatněná vzhledem k tomu, že u naprosté většiny dopravců lze důvodně předpokládat, že již nyní disponují dostatečnými materiálními a lidskými zdroji. A konečně argument, že čl. 5 odst. 1 písm. g) svévolně upravuje způsob organizace dopravní činnosti, vychází z nesprávného výkladu tohoto článku, neboť, jak tvrdí Rada, tento článek nijak neupravuje místo, kde má být dopravní služba poskytována, ale pouze se snaží posílit, z důvodů uvedených zejména v bodech 6 a 8 odůvodnění nařízení 2020/1055, vazbu mezi podnikem a členským státem usazení, z něhož tento podnik provozuje svou činnost. Zejména z bodu 8 odůvodnění nařízení je zřejmé, že unijní normotvůrce výslovně odmítl jakoukoli změnu, která by dopravce zavazovala k provádění určitého objemu přepravních činností v členském státě usazení nebo omezovala možnost těchto dopravců poskytovat služby na celém vnitřním trhu. Přitom je zřejmé, že povinnost stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 ve znění nařízení 2020/1055, podle níž podnik, aby mohl být považován za stále a trvale usazený v členském státě usazení, musí mít obvykle a pravidelně k dispozici počet vozidel a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, přiměřený objemu přeprav, které podnik vykonává, je výsledkem široké posuzovací pravomoci normotvůrce v oblasti, v níž je třeba vyvažovat rozdílné zájmy.
696.
A konečně unijnímu normotvůrci nelze vytýkat, že se rozhodl přinutit dopravce k vynaložení dodatečných nákladů, přestože už byli oslabeni ekonomickými důsledky pandemie covidu-19. Jednak totiž nařízení 2020/1055 stanovilo, že se použije od 21. února 2022, tedy více než 18 měsíců od toho, co bylo přijato na konci první vlny související s pandemií, a jednak podmínka stanovená v čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 ve znění nařízení 2020/1055 pouze upřesňuje podmínku, která se běžně očekává od každého podniku působícího na trhu v oblasti silniční dopravy a kterou většina z nich již splnila.
697.
Žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality tudíž musí být zamítnut jako neopodstatněný.
b)
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
698.
Polská vláda s poukazem na judikaturu Soudního dvora tvrdí, že čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, nesplňuje z důvodu své neurčitosti požadavky zásady jistoty. Podmínky, které toto ustanovení obsahuje, jsou příliš neurčité, čímž je ovlivněn rozsah povinnosti, kterou obsahuje. Podniky se nacházejí v situaci právní nejistoty, pokud jde o soulad jejich činnosti s povinností mít obvykle a pravidelně k dispozici počet vozidel a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, který je v obou případech přiměřený objemu přeprav, které podnik vykonává. Skutečnost, že společnosti nemohou zjistit, zda splňují jednu z podmínek pro výkon své činnosti, je vystavuje vážným právním důsledkům.
699.
Na jedné straně je kritérium obvyklé základny řidičů a vozidel v provozovně členského státu usazení příliš neurčité a je třeba jej vyložit. Vzhledem k tomu, že návrat vozidel a řidičů již upravují jiná ustanovení, představuje toto kritérium samostatný požadavek, jehož dosah není možné určit. Na druhé straně je kritérium proporcionality rovněž velmi neurčité a není možné konkrétně určit počet vozidel a řidičů, kterých se ustanovení týká.
700.
Konečně existuje zásadní rozdíl mezi čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 ve znění nařízení 2020/1055 a čl. 5 písm. c) nařízení č. 1071/2009, který stanovil, že dopravce musí řídit svou činnost z provozovny umístěné v členském státě usazení s tím, že má k dispozici „nezbytné administrativní prostředky“ a „příslušné technické vybavení a zařízení“, neboť toto vybavení a zařízení je podle Polské republiky pro dopravní činnost druhotné, kdežto otázka počtu vozidel a řidičů je z hlediska řízení podniku rozhodující. Proto je obzvláště důležité, aby tato povinnost byla formulována přesně.
701.
Parlament a Rada navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
702.
Z judikatury uvedené v bodě 117 a následujících tohoto stanoviska vyplývá, že pro ověření dodržení zásady právní jistoty je třeba přezkoumat, zda je posuzované ustanovení natolik nejednoznačné, že brání subjektům, jimž je určeno, v tom, aby mohly s dostatečnou jistotou vyřešit případné pochybnosti o jeho působnosti nebo významu, takže tyto subjekty nejsou schopny jednoznačně určit svá práva a povinnosti.
703.
V této souvislosti bych rád poukázal na to, že čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 ve znění nařízení 2020/1055 stanoví jednu z podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě tak, že posiluje požadavek na řádné a trvalé usazení v členském státě usazení.
704.
Na jedné straně musí mít dopravci obvykle a pravidelně k dispozici vozidla a řidiče. V této fázi neshledávám žádné potíže, které by těmto společnostem bránily pochopit, že musí mít k dispozici – a nikoli vlastnit – materiální a lidské zdroje nezbytné pro svou činnost (to znamená vozidla a řidiče). Význam odkazu na provozovnu jakožto obvyklou základnu pro lidské zdroje lze v případě potřeby užitečně objasnit výkladem judikatury Soudního dvora (
428
).
705.
Na druhé straně tyto podniky musí mít tyto materiální a lidské zdroje „přiměřen[é] objemu přeprav, které podnik vykonává“. Tyto podniky musí mít vozový park odpovídající úrovni jejich činnosti, jakož i pracovní sílu, neboť, jak uvádí Polská republika, jde o dva prvky, které jsou neodmyslitelnou součástí činnosti silničního dopravce. Polská republika tvrdí, že odkaz na proporcionalitu znemožňuje určit počet vozidel a řidičů, které by podniky měly mít skutečně k dispozici. Domnívám se naopak, že silniční dopravci jako profesionálové neustále řídí tok vozidel v závislosti na dostupnosti řidičů a mají poměrně přesnou představu o počtu vozidel a řidičů potřebných pro jejich činnost. Pokud by unijní normotvůrce stanovil přesnější rámec pro povinnost stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, například stanovením počtu vozidel a řidičů, které by podniky měly mít k dispozici, například v závislosti na jejich obratu, neměly by tyto podniky, jakož i orgány odpovědné za kontrolu dodržování požadavků článku 5 nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, potřebný prostor pro uvážení, a tedy ani flexibilitu, aby mohly případně zohlednit jiné okolnosti než obrat. V každém případě připomínám, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že požadavky vyplývající ze zásady právní jistoty nelze chápat tak, že vyžadují, aby norma vždy uváděla jednotlivé zvláštní situace, ve kterých se uplatní, jelikož unijní normotvůrce je nemůže předem všechny určit (
429
).
706.
Z analýzy tedy vyplývá, že čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009 ve znění nařízení 2020/1055 je ve svých účincích dostatečně jasný, přesný a předvídatelný, tak aby se dotčené osoby mohly orientovat v právních stavech a vztazích, na které se vztahuje unijní právní řád (
430
). Žalobní důvod vycházející z porušení zásady právní jistoty musí být zamítnut jako neopodstatněný.
c)
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
707.
Pokud jde o poslední žalobní důvod, jelikož jde o důvod společný pro všechna napadená ustanovení, který již byl shrnut (
431
), omezím se nyní pouze na konstatování, že se Polská republika v podstatě dovolává porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny, neboť unijní normotvůrce nezohlednil požadavky ochrany životního prostředí, a tvrdí, že nová povinnost přispívá k výraznému zvýšení počtu jízd prázdných vozidel, které nejsou z hospodářského hlediska odůvodněné. Polská republika tvrdí, že unijní normotvůrce nezanalyzoval dopady provedení napadených ustanovení, a nemohl tak zvážit cíle sledované nařízením 2020/1055 a cíle vyplývající z ochrany životního prostředí.
708.
Rada a Parlament navrhují, aby Soudní dvůr tento žalobní důvod zamítl.
2) Analýza
709.
Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny, omezím se na konstatování, že Polská republika neprokázala, jakým způsobem – kromě pouhého konstatování zásady – by splnění povinnosti mít v členském státě usazení obvykle a pravidelně k dispozici počet vozidel splňujících podmínky stanovené v čl. 5 písm. e) nařízení č. 1071/2009 a řidičů, jejichž obvyklou základnou je provozovna v tomto členském státě, přiměřený objemu přeprav, které podnik vykonává, vyžadovalo další jízdy, v případě potřeby s prázdnými vozidly.
710.
Postoj Polské republiky se rovněž jeví jako poněkud rozporuplný, a to ve dvou ohledech. Na jedné straně namítá, že taková povinnost povede k velkému počtu jízd prázdných vozidel, což bude mít značný negativní dopad na životní prostředí, přičemž zároveň tvrdí, že cílem takové povinnosti je zajistit, aby vozidla a jejich řidiči zůstali ve své provozovně, a že představuje „absurdní překážku výkonu dopravní činnosti s ohledem na logiku, z níž vychází“ (
432
). Na druhou stranu se jeví jako poněkud paradoxní tvrdit, že pokud by tyto jízdy s prázdnými vozidly byly ekonomicky odůvodněné, nebylo by již třeba zpochybňovat slučitelnost ustanovení, z něhož vyplývají, s článkem 11 SFEU a článkem 37 Listiny.
711.
Dále, pokud jde o údajné neprovedení analýzy dopadu čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055, kterým se do článku 5 nařízení č. 1071/2009 vkládá písmeno g), což má představovat porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny, odkazuji na bod 570 tohoto stanoviska. Pro úplnost rovněž poznamenávám, že údaje, které Polská republika poskytla k doložení negativního dopadu na životní prostředí v důsledku tohoto nového ustanovení, se ve skutečnosti týkají prakticky výlučně odhadu dopadu, který bude mít na životní prostředí plnění povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
712.
Konečně mám za to, že argumentace Polské republiky se opírá – jak poukázaly Rada a Parlament – o nesprávný výklad nového čl. 5 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1071/2009, ve znění nařízení 2020/1055, neboť toto ustanovení neupravuje četnost přítomnosti v provozovnách, ale pouze počet vozidel a řidičů, jejichž obvyklou základnou jsou tyto provozovny. Za těchto okolností je třeba žalobní důvod vycházející z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny (
433
) zamítnout.
d)
Závěry
713.
Žaloba podaná Polskou republikou ve věci C‑554/20 v rozsahu, v němž směřuje proti čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055, pokud jde o zavedení čl. 5 odst. 1 písm. g) do nařízení č. 1071/2009, se zamítá.
3.
Ke čtyřdenní čekací době mezi dvěma obdobími kabotáže [čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, kterým byl do článku 8 nařízení č. 1072/2009 vložen odstavec 2a]
714.
Litevská republika, Bulharská republika, Rumunsko (
434
), Republika Malta a Polská republika zpochybňují legalitu čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055, který zavedením odstavce 2a do článku 8 nařízení č. 1072/2009 nově ukládá dopravcům povinnost dodržovat čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže.
a)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu
1) Argumenty účastníků řízení
715.
Litevská republika uvádí podobný argument jako proti povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů. Zavedení čtyřdenní čekací doby je tak podle ní v rozporu s čl. 3 odst. 3 SEU, články 11 a 191 SFEU, článkem 37 Listiny a obecněji s politikou Unie v oblasti životního prostředí a boje proti změně klimatu. Ustanovení čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 bylo přijato v rozporu se zásadami, jimiž se řídí politika Unie v oblasti životního prostředí, aniž bylo provedeno jakékoli posouzení dopadů a analyzovány negativní dopady na ochranu životního prostředí. Povinnost odjet s vozidlem ze země, v níž se kabotáž uskutečnila, však vede ke zvýšení počtu prázdných nákladních vozidel, a tedy i emisí CO2, jak potvrzují studie, které tyto dodatečné emise odhadují na 4 miliony tun (
435
).
716.
Článek 3 odst. 3 SEU a články 11 a 191 SFEU nelze podle Litevské republiky vykládat tak striktně, jak navrhují Rada a Parlament ve své obhajobě. I když normotvůrce může přijmout opatření, která se odchylují od cílů ochrany životního prostředí, tato opatření však nemohou být, jako v projednávané věci, s těmito cíli zjevně neslučitelná nebo jim odporovat, přičemž ochrana životního prostředí je naléhavým požadavkem. Dopad sporné povinnosti na životní prostředí byl podle Litevské republiky zjevně podceněn, jak dokládají závěry posouzení dopadů provedeného z podnětu Komise po vstupu nařízení 2020/1055 v platnost. Tím, že unijní normotvůrce neprovedl analýzu dopadu napadeného ustanovení, nezohlednil skutečnost, že povinnost čekání povede ke snížení účinnosti logistického řetězce, zvýšení počtu těžkých nákladních vozidel, která jezdí prázdná, zvýšení spotřeby paliva a nárůstu množství vypouštěných emisí CO2. Čekání vozidel proto podle Litevské republiky zjevně představuje neefektivní využití zdrojů a přispívá k negativním dopadům vracení vozidel, které byly zjištěny ve studii dopadů provedené Komise. Ačkoli Rada popírá jakýkoli vliv čekací doby na životní prostředí, neposkytuje podle Litevské republiky žádné číselné údaje, které by prokázaly, že žalované orgány neměly v době přijetí čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 k dispozici dostatečné údaje.
717.
Bulharská republika uvedla argumentaci společnou pro obě ustanovení, která v rámci této oblasti napadla (
436
). Tvrdí, že to, co označuje jako dobu odpočinku mezi kabotážemi, zvyšuje počet prázdných jízd a omezuje kabotáž, přestože je známo, že pomáhá omezit tento typ přesunů, jak Komise zdůraznila ve své bílé knize nazvané „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“ (
437
), v níž vyzývá k odstranění omezení kabotáže. Čekací doba v žádném případě nevede k vysoké úrovni ochrany a zlepšení kvality životního prostředí, ani nezačleňuje požadavky spojené s jeho ochranou. Článek 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 je tedy podle Bulharské republiky v rozporu jednak s článkem 90 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU a článkem 11 SFEU, jakož i s článkem 37 Listiny, a jednak s čl. 3 odst. 5 SEU, čl. 208 odst. 2 a čl. 216 odst. 2 SFEU a s Pařížskou dohodou.
718.
Polská republika rozvinula společnou argumentační linii pro čtyři ustanovení, která napadá, pokud jde o porušení článku 11 a článku 37 Listiny. Poté, co Polská republika poukázala na významný podíl silniční dopravy na emisích CO2 a vypouštění látek znečišťujících ovzduší a na znepokojivý kontext klimatické krize, upozorňuje na rizika znečištění pro lidské zdraví. Tvrdí, že žalované orgány měly provést analýzu dopadu ustanovení zavádějícího přestávky po ukončení kabotáže prováděné v členském státě a měly zajistit, aby zamýšlené opatření nebylo na újmu dosažení cílů stanovených v jiných sekundárních právních předpisech týkajících se životního prostředí. V případě, že opatření může mít negativní důsledky pro životní prostředí, měly podle jejího názoru žalované orgány zvážit protichůdné zájmy a provést příslušné změny, nebo přinejmenším zajistit, aby právní předpisy neohrožovaly dosažení cílů stanovených v jiných sekundárních právních předpisech přijatých v oblasti životního prostředí. Podle jejího názoru dodatečné omezení kabotáže zavedené čl. 2 bodem 4 písm. a) nařízení 2020/1055 vede k nárůstu prázdných jízd, a tedy ke zvýšení emisí CO2, což logicky vyplývá z omezení výhod optimalizace přepravních činností, kterou kabotážní činnosti nabízejí. Souvislost mezi kabotáží a snížením počtu prázdných jízd uznal i sám normotvůrce.
719.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
720.
Argument, že čtyřdenní čekací doba mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže je v rozporu s politikou životního prostředí již z toho důvodu, že tato lhůta omezuje možnost využít kabotáže, třebaže kabotáž umožňuje optimalizovat dopravní činnosti, jak uznal normotvůrce v bodě 21 odůvodnění nařízení 2020/1055, a tím omezit jejich dopad na životní prostředí, nelze přijmout, ledaže by se mělo za to, že požadavky na ochranu životního prostředí musí mít vždy přednost před ostatními cíli Unie, což nevyplývá ani z čl. 3 odst. 3 SEU, ani z článku 11 SFEU, a ledaže by byla popřena možnost normotvůrce v rámci širokého prostoru pro uvážení regulovat činnost, kterou zcela záměrně odmítl zcela liberalizovat (
438
), jak ostatně vyplývá z bodu odůvodnění, který uvádí, že kabotáž „[by] měla [...] být umožněna, pokud není prováděna způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v dotčeném členském státě“. Chtěl bych dodat, že samotná definice kabotáže obsahuje odkaz na její dočasnou povahu (
439
) a že, jak upozornila Rada, zvýšení environmentální účinnosti spojené s kabotáží, jak je uvedeno v nařízení č. 1072/2009, má smysl pouze do té doby, dokud není kabotáž plně liberalizována a je nadále spojena s mezinárodní dopravou, která následně vede k návratu: kabotáž nespojená s takovou dopravou – to znamená možnost dopravce usazeného ve státě A volně přijít a poskytovat vnitrostátní dopravní služby ve státě B – tedy nepřispívá k logistické účinnosti dopravy ani ke snaze o racionalizaci zpátečních cest.
721.
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí Litevská republika, nelze tuto čekací dobu vykládat jako povinnost návratu vozidla do domovského členského státu. Pokud mají dopravci v úmyslu splnit svou povinnost dodržet čtyřdenní čekací dobu návratem vozidla do členského státu, v němž je dopravce usazen, vychází taková volba z úvah souvisejících s nákladovou efektivností jejich činnosti, ale není jako taková nařízena nařízením 2020/1055 (
440
).
722.
Nakonec si všímám určitého paradoxu v argumentaci Polské republiky, která kritizuje náklady na uplatňování ustanovení vyplývající z prázdných jízd uložených těžkým nákladním vozidlům, která by podle jejího popisu, pokud by nepodléhala čtyřdenní čekací době mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže, prováděla kabotážní přepravu a přepravu mezi třetími zeměmi (
441
). Z čistě ekologického hlediska si nedovedu představit, jak by taková situace mohla mít menší dopad na životní prostředí (
442
).
723.
V každém případě, jak jsem již uvedl, pokud jde o tvrzení o porušení článku 11 SFEU, nelze napadená ustanovení nařízení 2020/1055 analyzovat odděleně, ale z analýzy dopravní politiky jako celku musí vyplývat, že byly řádně zohledněny zájmy životního prostředí. Proto bych zde rád odkázal na své úvahy k tomuto bodu, které se obdobně vztahují na analýzu čekací doby (
443
).
724.
Ve zbývající části, pokud jde o oblast působnosti článku 37 Listiny, odkazuji na bod 565 tohoto stanoviska; pokud jde o výtku týkající se neprovedení posouzení dopadů, odkazuji na bod 570 tohoto stanoviska; pokud jde o irelevantnost odkazu na článek 191 SFEU, odkazuji na bod 581 tohoto stanoviska; pokud jde o výtku vycházející z porušení Pařížské dohody, čl. 3 odst. 5 SEU a článku 208 a čl. 216 odst. 2 SFEU, odkazuji na bod 586 a následující mého stanoviska; a konečně, pokud jde o otázku vztahu k jiným sekundárním právním předpisům, odkazuji na bod 594 tohoto stanoviska.
725.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je na místě dospět k závěru, že žalobní důvod vycházející z porušení unijní politiky v oblasti životního prostředí musí být zamítnut jako neopodstatněný.
b)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
726.
Litevská republika tvrdí, že čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055, porušuje zásadu proporcionality, jelikož unijní normotvůrce přijal toto ustanovení, aniž měl dostatečné informace o jeho dopadu a stanovil, do jaké míry se negativní dopady na hospodářské subjekty způsobené tímto ustanovením mohou jevit jako odůvodněné.
727.
Litevská republika nejprve předkládá, byť v rámci jiného žalobního důvodu, než je žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality, argumenty související s porušením této zásady z důvodu neprovedení posouzení dopadů (
444
), které je třeba zkoumat nyní. Tvrdí, že Komise, Rada ani Parlament neprovedly posouzení dopadů změny zavedené čl. 2 bodem 4 písm. a) nařízení 2020/1055. Takové opatření nebylo obsaženo v původním návrhu Komise, protože čekací doba byla doplněna až v průběhu legislativního postupu, což představuje podstatnou změnu návrhu Komise, která vyžaduje nové posouzení dopadů (
445
).
728.
Pokud jde o přiměřenost samotného opatření, Litevská republika zaprvé znovu tvrdí, že toto ustanovení je v rozporu s politikou Unie v oblasti ochrany životního prostředí a se Zelenou dohodou pro Evropu, a to s ohledem na zvýšení počtu prázdných jízd, které by povinnost dodržovat čtyřdenní čekací dobu znamenala. Zadruhé čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055 je neslučitelný s jednotným trhem a trhem dopravních služeb, neboť vede k roztříštěnosti trhu, nepřímo diskriminuje okrajové a malé členské státy a nezohledňuje výrazné zhoršení jejich hospodářské situace. Zatřetí Komise v posouzení dopadů zjistila potíže spojené s nepřesností a nejasností ustanovení platných v oblasti kabotáže před přijetím nařízení 2020/1055. Po zamítnutí ustanovení navrhovaného Komisí však Rada a Parlament neposkytly žádné další informace, které by odůvodnily volbu tohoto opatření namísto opatření navrhovaného Komisí. Cíle úpravy pravidel kabotáže a zlepšení kontroly jejich uplatňování by mělo být dosaženo prostřednictvím opatření, která nevedou k vytváření umělých překážek pro poskytování dopravních služeb nebo k neodůvodněnému zvyšování administrativní a finanční zátěže podniků.
729.
I když je podle Litevské republiky třeba uznat existenci široké posuzovací pravomoci normotvůrce, není volnost unijního normotvůrce absolutní ani neomezená. Ačkoli se normotvůrce může podle bodu 15 interinstitucionální dohody rozhodnout provést posouzení dopadů, pokud se to jeví jako nezbytné a vhodné, mělo by takové posouzení vycházet z objektivně dostupných údajů, což zajistí, že normotvůrce nezneužije své posuzovací pravomoci a nepřijme nepodložená opatření, která by Rada a Parlament nemohly stanovit.
730.
Bulharská republika tvrdí, že povinnost stanovená v čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení č. 2020/1055, je v rozporu se zásadou proporcionality zakotvenou v čl. 5 odst. 4 SEU a v článku 1 protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Podle ní Parlament a Rada neměly k dispozici hospodářské analýzy ani jiné údaje, které mohly potvrdit přiměřenost této povinnosti, která nebyla součástí původního návrhu Komise. Přiměřenost této povinnosti tedy nebyla předmětem posouzení dopadů navzdory opakovaným žádostem některých členských států a důkazům, se kterými byly Parlament a Rada seznámeny, pokud jde o nepřiměřený dopad tohoto opatření. S VR nebo EHSV neproběhla žádná konzultace. Žalované strany tedy nejsou schopny prokázat, že při přijímání aktu skutečně vykonaly svou posuzovací pravomoc nebo že byly s to zohlednit všechny relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou má tento akt upravovat. Posouzení dopadů provedené Komisí v roce 2017 (
446
), na které se žalované orgány odvolávají, není způsobilé prokázat přiměřenost čekací doby, neboť z tohoto posouzení vyplývá, že takové opatření nebylo zamítnuto z důvodů souvisejících s jeho technickou proveditelností, ale proto, že nebylo uznáno, že přímo přispívá k řešení tehdy zjištěných nedostatků.
731.
Podle bodu 20 odůvodnění nařízení 2020/1055 se navíc u čekací doby předpokládá zachování dosavadní úrovně liberalizace, což by v případě zavedení nových omezení kabotáže – v rozporu s tím, co tvrdí Komise – neplatilo. Podle bodu 21 odůvodnění tohoto nařízení má kabotáž napomoci zvýšit faktor vytíženosti vozidel a snížit počet jízd prázdných vozidel. Čekací doba zavedená v čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055 má však opačný účinek. Tento bod odůvodnění rovněž zdůrazňuje cíl zaručit účinnost usazování, neboť nařízení 2020/1055 je určeno k boji proti schránkovým společnostem. Řízení systému nomádských řidičů ze společnosti, ke které se vozidla nevracejí, však lze od takových podvodných nebo zneužívajících praktik odlišit, protože ekonomická realita dopravních služeb se vyznačuje vysokou mírou mobility. Omezení této činnosti, k němuž došlo zavedením povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, v žádném případě nepřispívá k legitimnímu cíli, ale zpochybňuje samotnou podstatu hospodářské reality a společného dopravního trhu. Taková povinnost dokonce nutí několik dopravních společností usazených v okrajových nebo na ostrovních členských státech, aby se přestěhovaly do některého centrálnějšího členského státu nebo do třetí země. Požadavky článku 5 nařízení č. 1071/2009 již stačí k zajištění řádné a trvalé povahy provozovny a omezení počtu kabotáží na tři v průběhu sedmi dnů umožnilo zabránit tomu, aby dopravce musel být nepřetržitě činný na území členského státu, kde se kabotáž uskutečňuje. Čekací doba není relevantní ani nutná vzhledem k přechodné povaze kabotáže a cíli liberalizace. Bulharská republika tvrdí, že omezení kabotáže v letecké dopravě byla zrušena v roce 1993, což vedlo ke zvýšení odměn pilotů. Vývoj regulace by měl být směrem k větší liberalizaci. Podle Bulharské republiky představuje čekací doba ochranářské opatření a její dopad na trh je negativní (
447
). Řidiči provádějící kabotážní přepravu jsou považováni za vyslané, takže není třeba se obávat větší liberalizace z hlediska sociální soudržnosti. Kabotáž navíc představuje velmi malé procento vnitrostátní přepravy, takže neexistuje žádný objektivní důkaz, že by měla významný dopad na zaměstnanost řidičů nákladních vozidel, pokud by se uplatňovalo méně omezení (
448
). A konečně negativní důsledky pro životní prostředí vyplývající z čekací doby převažují nad očekávanými příznivými účinky opatření.
732.
Rumunsko tvrdí, že čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 (
449
) nesplňuje požadavky zásady proporcionality. Zaprvé v souvislosti s tímto ustanovením rozvíjí podobný argument jako v případě povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů ohledně neexistence posouzení dopadů (
450
).
733.
Zadruhé Rumunsko tvrdí, že dodatečné omezení zavedené čl. 2 bodem 4 písm. a) nařízení 2020/1055 není vhodné ani nezbytné pro dosažení sledovaného cíle a že se nejedná o nejméně omezující opatření, které bylo možné zvolit. Jeho uplatnění způsobuje nepřiměřenou újmu ve vztahu ke sledovaným cílům.
734.
Pokud jde o sledovaný cíl, ten podle Rumunska vyplývá z bodů 20 a 21 odůvodnění nařízení 2020/1055. Ustanovení čl. 2 bod 4 písm. a) tohoto nařízení však znamená krok zpět oproti současné úrovni liberalizace trhu a může způsobit velkou nerovnováhu v organizaci logistických řetězců dopravních společností, prodloužit dobu prostojů, zvýšit počet jízd prázdných vozidel a snížit účinnost dodavatelského řetězce, jak uvádí zpráva Komise o situaci na trhu silniční dopravy. Podle analýzy citované ve zprávě Institut Transport & Mobility Leuven (
451
) poklesla kabotáž o 30 %. V rumunském odvětví dopravy se v důsledku dodatečných omezení očekává 5 % nárůst jízd prázdných vozidel (
452
). Za těchto okolností čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 nepřispívá k cíli zvýšit faktor vytíženosti vozidel a snížit počet jízd prázdných vozidel.
735.
Pokud jde o cíl zajistit, aby kabotáž nebyla prováděna způsobem, který by vytvářel trvalou nebo nepřetržitou činnost, z různých analýz podle Rumunska vyplývá, že nelegální kabotáž představuje 0,56 % celkové kabotáže na unijní úrovni, ale v některých zemích se nadále projevuje ve větší míře, přičemž míra jejího výskytu se pohybuje od téměř nuly do 6,4 % (
453
). Nelegální kabotáž není důsledkem otevření trhu, ale rozdílů ve způsobu, jakým členské státy uplatňují a kontrolují dodržování stávajících předpisů. Legislativní počin zaměřený na dosažení tohoto cíle mohl spočívat ve vyjasnění a usnadnění uplatňování stávajících pravidel odstraněním omezení nebo zlepšením účinnosti kontroly. Ustanovení čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 je zjevně nevhodné a volba právního prostředku zjevně nesprávná.
736.
Toto ustanovení podle Rumunska rovněž není nezbytným opatřením a je neodůvodněné vzhledem k jeho negativnímu dopadu na podniky v členských státech nacházejících se na okraji Unie (
454
) v důsledku zvýšených provozních nákladů, omezeného přístupu na dopravní trh, snížení počtu dopravců a přemisťování společností do západních států. Tyto účinky jsou umocněny souběžnou existencí čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 s povinností návratu vozidla každých osm týdnů. Pokud jde zejména o rumunské odvětví dopravy, které představuje třetinu veškerého rumunského vývozu služeb, 46 % celkového přebytku zahraničního obchodu se službami a 77 % veškerého vývozu dopravních služeb v rámci odvětví silniční nákladní dopravy, Rumunsko se odvolává na odhady v analýze provedené UNTRR a dochází k závěru, že dojde ke zvýšení provozních nákladů a poklesu příjmů, prohloubení krize profesionálních řidičů, riziku ukončení činnosti 8 % společností, riziku stažení 5 % společností z trhu mezinárodní dopravy, zvýšení emisí CO2, snížení počtu zaměstnanců a zbytečné dodatečné administrativní zátěži. Tyto důsledky jsou o to závažnější, že analýza UNTRR byla provedena před pandemií COVID-19. Nové omezení kabotáže nepřímo ovlivňuje mnohem větší část ekonomik členských států střední a východní Evropy než ekonomik členských států západní Evropy a v rámci prvně jmenovaných členských států dopadá ve větší míře na malé a střední podniky. Tyto důsledky výrazně převažují nad pozitivními účinky, které se od tohoto ustanovení očekávají, a jsou v rozporu s cíli bílé knihy z roku 2011 nazvané „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“ (
455
). Rumunsko se rovněž domnívá, že přijetí čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 je nepřiměřené vzhledem ke značnému počtu členských států, které jsou těmito opatřeními nepříznivě dotčeny, a vzhledem k intenzitě nepříznivých dopadů na situaci občanů a dopravců usazených v těchto státech.
737.
Kromě toho Rada a Parlament podle Rumunska nepopsaly systematickou kabotáž podobnými slovy a nebyla prokázána nezákonná povaha tohoto jednání. Systematická kabotáž je důsledkem velkého počtu kabotáží prováděných dopravci EU-13 v důsledku samotné struktury trhu, ale tyto přepravní činnosti nepředstavují negativní prvek vyžadující přijetí omezujících opatření. Kabotáž byla původně koncipována jako způsob přepravy, který přispívá k rozvoji odvětví, hospodářskému růstu a efektivitě dopravy. Kabotáž zahrnující delší přítomnost vozidla na území hostitelského členského státu odpovídá skutečné poptávce. V každém případě nelze velký počet kabotáží ztotožňovat se ztrátou dočasné povahy, pokud jsou tyto přepravní činnosti prováděny v souladu se stávajícími omezeními (jedna přeprava za tři dny nebo tři přepravy za sedm dní). Bez analýzy skutečného dopadu systematické kabotáže a bez zjištění její systémové povahy nelze tvrdit, že čekací doba naplňuje potřebu vyvážené regulace na unijní úrovni, jejíž výhody převažují nad způsobenými nevýhodami. Nízká úroveň nelegální kabotáže (0,56 %) neodůvodňuje potřebu nadměrné regulace ani přijetí dalších omezení. V rozporu s cílem usnadnit a vyjasnit provádění pravidel toto opatření působí dopravcům potíže, pokud jde o dodržování předpisů a prokazování.
738.
Republika Malta tvrdí, že čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 porušuje zásadu proporcionality, neboť není nejméně omezujícím opatřením k dosažení sledovaného cíle. Toto ustanovení rovněž vážně poškozuje maltské dopravce. Čekací doba není nejméně omezujícím opatřením, které je z hlediska cíle uvedeného v bodě 21 odůvodnění tohoto nařízení k dispozici. Republika Malta se domnívá, že čl. 2 odst. 5 návrhu Komise neznamenal tak závažné omezení schopnosti dopravců organizovat svou logistiku a zajišťovat plynulý provoz svého vozového parku na kontinentu, jako znamená čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055. Poukazuje na to, že maltští mezinárodní dopravci provozují dopravu na kontinentu, neboť nejsou povinni dopravovat vozidla na Maltu po moři. Na kontinentu využívají volného pohybu, aniž by měli konkrétní stálé nebo trvalé vazby na jiné členské státy, například na Itálii. Fyzická nepřítomnost vozidel maltských dopravců na Maltě je způsobena výhradně ostrovní polohou tohoto členského státu. Alternativa navržená Komisí, podle níž k poslední vykládce v rámci kabotáže musí dojít do pěti dnů od poslední vykládky v hostitelském členském státě navazující na mezinárodní přepravu do tohoto členského státu, umožňuje dosáhnout stejných cílů, jaké sleduje nařízení 2020/1055, avšak maltští dopravci nebyli nuceni uměle a pravidelně přerušovat veškeré své činnosti, a to bez stanovení jasného a rozumného cíle během čtyřdenní čekací doby. Zeměpisná zvláštnost ostrovních území nebyla zohledněna. Zpětné hodnocení nařízení č. 1072/2009 nemůže nahradit posouzení dopadů čekací doby zejména proto, že některá tvrzení v něm obsažená byla mezitím popřena, obzvláště pokud jde o omezení dodatečných nákladů vyplývajících z vyjasnění ustanovení o kabotáži. Vzhledem k tomu, že nebylo provedeno posouzení dopadů, unijní normotvůrce neprokázal, proč je čekací doba vhodnější, i když je zjevně více omezující než opatření původně navržené Komisí, které by podle posouzení dopadů umožnilo snížit kabotáž o 20 %. Republika Malta stále nezná opatření, kterým by byla zajištěna rovnováha mezi různými příslušnými zájmy. Čekací doba byla zavedena v pozdní fázi legislativního procesu, přestože nebylo provedeno posouzení dopadů, přestože členské státy pravidelně vznášely námitky proti přijetí takového opatření a přestože žalované orgány nikdy nekonzultovaly Republiku Malta ani s ní nevedly dialog.
739.
Polská republika tvrdí, že čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 zavádí dodatečné omezení poskytování služeb kabotáže, které je založeno na svévolných kritériích, není odůvodněno cíli sledovanými tímto nařízením a má negativní důsledky, které výrazně převyšují očekávané příznivé účinky.
740.
Podle Polské republiky již existuje dostatečný právní základ, tvořený čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 před jeho změnou, který brání trvalému a nepřetržitému provozování kabotáže, takže čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 jde nad rámec cíle uvedeného v bodě 21 odůvodnění tohoto nařízení. Již z čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 vyplývá, že kabotáž je vyloučena, pokud vozidlo vstoupí na území hostitelského členského státu v rámci mezinárodní přepravy s prázdnými vozidly. Toto ustanovení postačuje k tomu, aby se zabránilo provádění kabotáže takovým způsobem, že by v dotyčném členském státě vznikla trvalá a nepřetržitá činnost. Ustanovení čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 bez odůvodnění z hlediska dotčeného cíle nepřiměřeně zpřísňuje podmínky kabotáže a je spíše důsledkem snahy unijního normotvůrce omezit kabotáž jako takovou, a nikoli její zneužívání. Toto omezení není opodstatněné ani s ohledem na výhody kabotáže a její přínos ke zvýšení efektivity dopravy, jak je uvedeno v bodě 21 odůvodnění nařízení 2020/1055. Omezení kabotáže není opodstatněné ani vzhledem k významnému negativnímu dopadu, který má na zaměstnanost, infrastrukturu a životní prostředí, zejména kvůli nárůstu počtu jízd prázdných vozidel, ke kterému vede. Skutečný rozsah tohoto nárůstu není možné upřesnit, protože posouzení dopadů takové vyhodnocení nezohlednilo. Unijní normotvůrce nezohlednil ani zvláštní strukturu trhu dopravců, který je tvořen především malými a středními podniky, které nacházejí na okraji Unie a jež nesou plnou tíhu zvýšení nákladů způsobeného omezením kabotáže podle čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055, a jsou tak více vystaveny riziku úpadku. Zvýšení provozních nákladů také vede ke zvýšení cen zboží.
741.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
i) K posouzení přiměřenosti čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže, jak jej provedl unijní normotvůrce
742.
Jak již bylo připomenuto, předpokládá účinný výkon posuzovací pravomoci unijního normotvůrce zohlednění všech relevantních faktorů a okolností situace, kterou měl upravovat akt, který unijní normotvůrce přijal. K posouzení přiměřenosti čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže, jak jej provedl unijní normotvůrce, je třeba připomenout vývoj situace v této oblasti.
743.
Podle čl. 91 odst. 1 písm. b) SFEU musí unijní normotvůrce při provádění společné dopravní politiky stanovit „podmínky, za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu“. Tyto podmínky, dříve definované nařízením (EHS) č. 3118/93 (
456
), byly změněny nařízením č. 1072/2009, jehož bod 15 odůvodnění definuje kabotáž jako „služb[u], kterou podnikatelé v silniční nákladní dopravě poskytují v členském státě, v němž nejsou usazeni“, a v zásadě ji povoluje, „pokud se neprovádí způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v tomto členském státě“ (
457
). Za tímto účelem byla četnost kabotáže a období, po které může být prováděna, jasněji vymezena nařízením č. 1072/2009, a to v době, kdy unijní normotvůrce již upozorňoval na obtíže při určování a zaručení dočasné povahy poskytování těchto služeb (
458
). Jak totiž uvedla Rada, tato obtíž si již vyžádala, aby Komise přijala na základě nařízení č. 3118/93 výkladové sdělení o dočasné povaze silniční kabotáže při přepravě zboží (
459
). Ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 omezuje kabotáž na dobu 7 dnů od mezinárodní přepravy a na tři „vnitrostátní“ přepravy během tohoto období.
744.
Nařízení č. 1072/2009 bylo předmětem zpětného posouzení (
460
), které označilo jako neočekávaný a nezamýšlený důsledek nařízení č. 1072/2009 systematickou kabotáž spočívající v tom, že zahraniční společnost tráví většinu času v jiné zemi Unie za předpokladu, že dopravce každý týden provádí mezinárodní přepravu (
461
). Analýza odhalila, že definice dočasné kabotáže stanovená v nařízení č. 1072/2009 neumožňuje vyloučit systematickou kabotáž (
462
).
745.
Jak uvedly žalované orgány, z těchto skutečností, které byly unijnímu normotvůrci v době přijetí nařízení 2020/1055 dobře známy, vyplývá, že režim zavedený nařízením č. 1072/2009, pokud jde o kabotáž, nezajistil dostatečně dočasnou povahu služeb kabotáže.
746.
Tyto skutečnosti Komise náležitě zohlednila ve svém posouzení dopadů – dopady na usazování, které rovněž poskytlo analýzu vývoje kabotáže z kvantitativního a zeměpisného hlediska. V této analýze Komise rovněž zjistila souvislost mezi nárůstem kabotáže a systematickou, či dokonce nezákonnou povahou této dopravy a riziky pro spravedlivou hospodářskou soutěž mezi dopravci rezidenty a dopravci-nerezidenty (
463
). Ačkoli se Komise ve svém návrhu nakonec rozhodla pro zkrácení období, během něhož je povolena kabotáž v návaznosti na mezinárodní přepravu, a pro vypuštění údaje o maximálním počtu kabotáží, které mohou být během tohoto období provedeny (
464
), zdůrazňuji, že Komise ve shodě s Radou a Parlamentem rovněž zvažovala možnost změny článku 8 nařízení č. 1072/2009 prostřednictvím zavedení čekací doby mezi dvěma kabotážemi, než takovou možnost vyloučila z důvodu pochybností, které měla ohledně její politické a technické proveditelnosti (
465
) a které unijní normotvůrce nemusel sdílet. Kromě toho Komise uvedla, že nezjistila žádné zvláštní problémy, které by takové opatření představovalo z hlediska proporcionality (
466
), a nakonec uznala, že ustanovení čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055 „by mělo zlepšit vymahatelnost pravidel kabotáže ve srovnání se současnou situací“ (
467
).
747.
Z výše uvedených skutečností tedy vyplývá, že v době přijetí čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 měl unijní normotvůrce dostatek informací, které mu umožnily posoudit přiměřenost této povinnosti s ohledem na cíl, který zamýšlel sledovat, jak Rada a Parlament dostatečně prokázaly před Soudním dvorem. Námitky týkající se porušení zásady proporcionality z důvodu, že nebylo provedeno posouzení dopadů nebo že podklady, které měl normotvůrce k dispozici při výkonu své posuzovací pravomoci, byly nedostatečné, je proto třeba zamítnout jako neopodstatněné.
ii) K přiměřenosti čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže
748.
Dodržení zásady proporcionality vyžaduje, aby ustanovení čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 bylo způsobilé pro dosažení cíle sledovaného tímto nařízením a nepřekračovalo meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, přičemž unijní normotvůrce je povinen použít nejméně omezující vhodné opatření, a aby způsobené nevýhody nebyly nepřiměřené sledovanému cíli. Vzhledem k široké posuzovací pravomoci, která je unijnímu normotvůrci přiznána v oblastech, v nichž má provádět složité operace a hodnocení, lze tomuto ustanovení vytknout pouze zjevně nevhodnou povahu.
749.
Pokud jde o sledovaný cíl, připomínám, že čl. 2 bodu 4 písm. c) nařízení 2020/1055 upřesnil podmínky dříve existujícího režimu kabotáže vyplývajícího z nařízení č. 1072/2009 vzhledem k jeho omezením a neočekávaným a nezamýšleným důsledkům, které z něj vyplývaly. Podle bodu 20 odůvodnění nařízení 2020/1055 chtěl unijní normotvůrce vyjasnit, zjednodušit a usnadnit dodržování pravidel pro vnitrostátní dopravu dočasně prováděnou dopravci-nerezidenty v hostitelském členském státě a zároveň „měla [být zachována] dosud dosažen[á] mír[a] liberalizace“. V bodě 21 odůvodnění nařízení bylo upřesněno, že kabotáž by „měla [...] být umožněna, pokud není prováděna způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v dotčeném členském státě“, a že s cílem zajistit, aby tomu tak nebylo, „by neměli být podnikatelé v silniční nákladní dopravě oprávněni provádět kabotáž v tomtéž členském státě po určitou dobu poté, co zde kabotáž dokončili“. Na jedné straně není kabotáž plně liberalizována. Na straně druhé je třeba stanovit přesné podmínky, aby bylo zajištěno, že poskytování takových dopravních služeb zůstane dočasné, což je přesně to, co měl zaručit čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055. Stejně jako Rada a Parlament bych rád připomněl, že Soudní dvůr již měl příležitost zdůraznit nutnost dočasné povahy kabotáže (
468
).
750.
Parlament objasnil důvody, proč by podle názoru normotvůrce měla kabotáž při výkonu jeho široké posuzovací pravomoci stále podléhat omezením. Na základě posouzení dopadů – dopady na usazování tento orgán ve svých podáních uvedl, že trh kabotáže se vyznačuje výrazným nárůstem kabotáže prováděné dopravci z EU-13, a to zejména v členských státech EU-15. Tento nárůst zřejmě souvisí se skutečností, že dopravci z členských států s nízkými provozními náklady mají konkurenční výhodu oproti vnitrostátním dopravcům z EU-15, kteří musí dodržovat náročnější právní předpisy a nést vyšší provozní náklady. Dočasná povaha kabotáže proto musí být zachována a zaručena, aby byli dopravci z EU-15 chráněni před nespravedlivými podmínkami hospodářské soutěže. Unijní normotvůrce proto učinil politickou volbu a zpřísnil podmínky pro dočasnou kabotáž, čímž usiloval o spravedlivou rovnováhu mezi přístupem dopravců- nerezidentů na vnitrostátní dopravní trh a ochranou vnitrostátních dopravců vystavených vyšším provozním nákladům.
751.
Pokud jde o nezbytnost a vhodnost čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže, je třeba, jak poukázala Rada a Parlament, vzít v úvahu skutečnost, že informace, které měl unijní normotvůrce k dispozici, naznačovaly, že článek 8 nařízení č. 1072/2009 mohl v konečném důsledku umožnit dopravcům-nerezidentům organizovat své činnosti tak, aby si zajistili trvalou nebo nepřetržitou přítomnost v hostitelském členském státě (
469
). Uplatňování tohoto ustanovení zmíněným způsobem by tuto dopravu dostalo do „šedé zóny“, tak jak ji vymezuje Parlament, a bylo by zjevně v rozporu s požadovaným cílem, který je již zdůrazněn v bodech 13 a 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.
752.
V této souvislosti Rada připomíná, že ve výkladovém sdělení Komise o dočasné povaze kabotáže při přepravě zboží (
470
) Komise uvedla čtyři kritéria pro zaručení dočasné povahy kabotáže, a to dobu trvání, četnost, pravidelnost a nepřetržitost. Rada vysvětlila, že nařízení č. 1072/2009 upravuje dobu trvání služby, přičemž kabotáž je možná po dobu sedmi dnů. Byla také stanovena četnost kabotáže v tomto období, nikoli však četnost těchto sedmidenních období. Normotvůrce se tedy při výkonu své široké posuzovací pravomoci domníval, aniž se dopustil zjevně nesprávného posouzení, že umožnit dopravci, aby zahájil nové sedmidenní období, během něhož jsou povoleny tři kabotáže, bezprostředně po skončení tohoto období, omezuje účinnost režimu kabotáže a je v rozporu s dočasnou povahou kabotáže, kterou chtěl i nadále zaručit. Povinnost dodržet „cool-off“, období, během něhož nesmí být prováděna žádná kabotážní, se zdá být vhodná k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajištění dočasné povahy kabotáže.
753.
Pokud jde o nezbytnou povahu, Rada a Parlament se dovolávaly jak zpětného posouzení nařízení č. 1072/2009, tak posouzení dopadů – dopady na usazování, s cílem zdůraznit hlavní charakteristiky trhu kabotáže a identifikovat problémy spojené se systematickou kabotáží, přičemž kabotáž není předmětem úplné liberalizace, ale musí být organizována za podmínek stanovených unijním normotvůrcem, jak stanoví čl. 91 odst. 1 písm. b) SFEU. Náleží tedy do široké posuzovací pravomoci normotvůrce, aby zvážil, zda je nezbytný jeho zásah za účelem omezení zneužívajících praktik některých dopravců, které jsou založeny na nepřesné nebo neúplné povaze stávajících předpisů a ohrožují spravedlivou hospodářskou soutěž, neboť tuzemští dopravci čelí spíše trvalé než dočasné přítomnosti dopravců-nerezidentů na vnitrostátním dopravním trhu.
754.
Délka nyní uložené čekací doby (čtyři dny) se nezdá být nepřiměřeně dlouhá, neboť Rada vysvětluje, že musí být věnována organizaci mezinárodní dopravy, která je nezbytným předpokladem pro jakoukoli kabotáž, přičemž kabotáž je povolena pouze proto, že je navázána na mezinárodní dopravu. V posouzení dopadů – dopady na usazování Komise odhadla, že dopravci budou stále schopni absolvovat 3,33 sedmidenních období přepravy, během nichž je kabotáž povolena, byť omezeně, v období 30 dnů (
471
). Rada se domnívá, že požadavek na dodržení čtyřdenní čekací doby měl tento počet snížit na tři sedmidenní doby za období 29 dnů (
472
). Kabotáž je tedy nadále možná.
755.
Ze znění čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 navíc jasně vyplývá, že během čtyřdenní čekací doby je zakázána pouze kabotáž, což je v souladu se sledovaným cílem. Dopravci nejsou povinni během tohoto období odstavit svá vozidla a jejich činnost nemusí být ochromena. Jsou povinni věnovat tyto čtyři dny pouze jiným druhům dopravy, než je kabotáž, takže zásah unijního normotvůrce do organizace činnosti dopravců se v rozporu s tím, co tvrdí žalobci, nejeví v takovém rozsahu, aby byl čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 nepřiměřený.
756.
Pokud jde o existenci méně omezujících alternativních opatření, článek 5 nařízení č. 1071/2009, na který poukazuje Bulharská republika, nelze přijmout, neboť sledovaným cílem je zajistit řádnou a trvalou povahu provozovny. Bulharská republika rovněž navrhuje úplnou liberalizaci kabotáže s ohledem na to, co již bylo provedeno v odvětví letecké dopravy. Zaprvé předpisy, kterými se řídí odvětví zahrnující určitý druh dopravy, nelze přenášet na jiné druhy dopravy jen proto, že se jedná o odvětví související s dopravou, protože každý trh má své specifické vlastnosti (
473
). Zadruhé zejména s ohledem na informace obsažené v posouzení dopadů je obtížné si představit, jak by úplná liberalizace zajistila, aby byly zájmy dopravců z EU-15 zohledněny stejně jako zájmy dopravců z EU-13 (
474
). Zatřetí míra liberalizace kabotáže je výrazem politické volby, která spadá do široké posuzovací pravomoci normotvůrce. A konečně začtvrté navrhovat úplnou liberalizaci odvětví jako alternativní opatření k čekací době mezi dvěma obdobími kabotáže znamená ve skutečnosti zpochybnit samotnou podstatu režimu kabotáže definovaného nařízením č. 1072/2009 a popřít jeho dočasnou povahu.
757.
Rumunsko navrhuje zlepšit účinnost kontrol stávajících omezení poskytování služeb kabotáže. Jak však upozornily Rada a Parlament, vzhledem k tomu, že systematická kabotáž spadá do šedé zóny v důsledku nedostatečné přesnosti nařízení č. 1072/2009, nebylo by možné posílením kontrol se stejnou účinností dosáhnout cíle vyjasnit dočasnou povahu kabotáže, a to ani pro orgány odpovědné za kontrolu.
758.
Republika Malta tvrdí, že se mělo postupovat podle návrhu Komise. Tento návrh však spočíval ve zkrácení období, během něhož byla povolena kabotáž, na pět dní a ve vypuštění údaje týkajícího se počtu kabotáží, které mohly být během tohoto období provedeny. Taková změna by dopravcům nezabránila v propojování období kabotáže a v boji proti systematické kabotáži, a proto by pravděpodobně nevedla k dosažení sledovaného cíle.
759.
Nakonec je třeba odmítnout argument Polské republiky, že čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 je dostatečný ve své stávající podobě, neboť zjevně nezohledňuje obtíže spojené se systematickou kabotáží, které byly zjištěny zejména v rámci posouzení dopadů – dopady na usazování, a protože rozhodnutí o nezbytnosti zásahu spadá do široké posuzovací pravomoci unijního normotvůrce.
760.
Žalobci proto neprokázali existenci méně omezujících alternativních opatření.
761.
Pokud jde o nevýhody způsobené čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, stejně jako žalované orgány, připomínám, že jediným aspektem nyní posuzovaného režimu kabotáže je aspekt týkající se povinnosti dodržovat čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma obdobími kabotáže, takže jakýkoli argument, jehož cílem je rozšířit diskusi na omezení kabotáže stanovená v článku 8 nařízení č. 1072/2009 před jeho změnou nařízením 2020/1055, je třeba považovat za nepřípustný. Otázkou je pouze environmentální, hospodářský a sociální dopad samotné čekací doby.
762.
Z hlediska životního prostředí, jak bylo uvedeno výše, čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 vyžaduje, aby dopravci v tomto období neprovozovali kabotáž, ale jinak používání nebo nepoužívání vozidel v tomto období nijak neupravuje. Ze znění tohoto ustanovení neplyne povinnost návratu do členského státu usazení. Povinnost opustit území hostitelského členského státu před začátkem nového období kabotáže v návaznosti na mezinárodní dopravu vychází ze stávajícího režimu zavedeného nařízením č. 1072/2009.
763.
Někteří žalobci tvrdili, že dodatečné omezení kabotáže omezuje environmentální účinnost této dopravy, tak jak je uznána v bodě 21 odůvodnění nařízení 2020/1055. Podle jejich názoru omezení služeb kabotáže vede ke zvýšení počtu jízd prázdných vozidel, a tedy k neodůvodněnému zvýšení emisí CO2. Tato efektivita však nemůže mít přednost před jakýmkoli jiným hlediskem, což je dobře vyjádřeno v bodě 21 odůvodnění, který uvádí, že taková přeprava by měla být povolena pouze tehdy, pokud v dotyčném členském státě nevede k trvalé nebo nepřetržité činnosti. Kabotáž navíc napomáhá zvýšit faktor vytíženosti vozidel a snížit počet jízd prázdných vozidel pouze tehdy, pokud navazuje na mezinárodní přepravu. Jak již Rada uvedla, zvýšení efektivity vyplývající z kabotáže je způsobeno pouze tím, že tyto přepravy jsou spojeny se zpáteční cestou. Je proto nesprávné tvrdit, že režim zavedený v čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 tyto výhody maří, neboť zachovává a zároveň upřesňuje čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009 a ukládá pouze zdržení se poskytování kabotáže po dobu čtyř dnů následujících po sedmidenním období, během něhož je tato přeprava povolena. Požadavek na dodržení čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže tedy zjevně nezpůsobuje nepřiměřené škody na životním prostředí.
764.
Totéž platí, pokud jde o posouzení hospodářských dopadů čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055. Tyto dopady budou zjevně větší pro dopravce, kteří již dříve nedodržovali požadavky nařízení č. 1072/2009 v oblasti kabotáže, což se zdá být případem například maltských dopravců, jak vyplývá z podání Republiky Malta. Nevyplývají tedy z nové povinnosti zakotvené v nařízení 2020/1055, ale z ekonomických rozhodnutí dopravců provádět systematickou kabotáž, a to navzdory jasnému odkazu na dočasnou povahu těchto činností, který je již obsažen v čl. 2 bodu 6 nařízení č. 1072/2009, a z nutnosti uvést jejich činnost do souladu s unijními právními předpisy, kterou zdůraznil Parlament. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nikdo se nemůže dovolávat svého protiprávního jednání).
765.
Vzhledem k tomu, že čekací doba dopravcům ukládá pouze povinnost neprovozovat kabotáž, mohou tito dopravci plánovat jiné způsoby dopravy, takže hospodářská činnost nebude po dobu čtyř dnů čekací doby pozastavena. Kromě toho se v posouzení dopadů odhaduje, že případný dopad přijímaných opatření bude přenesen na uživatele dopravních služeb, aniž ovlivní konečnou cenu zboží, na níž se doprava podle posouzení dopadů podílí jen malou měrou (
475
).
766.
Ze sociálního hlediska se v posouzení dopadů dospělo k závěru, že zkrácení období, během něhož je povolena kabotáž, na čtyři dny a zrušení maximálního počtu kabotáží povolených během tohoto období, které navrhovala Komise a které mělo vést ke snížení počtu kabotáží o 20 % (
476
), nebude mít zásadní dopad na celkovou úroveň přepravní činnosti, neboť toto snížení kabotáží umožní obnovení rovnováhy ve prospěch vnitrostátních dopravců, zatímco dopravci, kteří se dosud věnovali systematické kabotáži, přesměrují svou činnost buď na vnitrostátní dopravu v členském státě, v němž jsou usazeni, nebo na mezinárodní dopravu (
477
). Z posouzení dopadů vyplývá, že žádné z přijímaných opatření nemůže mít dopad na počet pracovních míst v odvětví silniční nákladní dopravy (
478
). Tento závěr lze přenést na čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, neboť toto ustanovení nepředstavuje více omezující opatření, než jaké navrhla a posoudila Komise.
767.
Konečně, pokud má být argumentace některých žalobců vykládána jako výtka, že unijní normotvůrce nezohlednil jejich zvláštní situaci, chtěl bych učinit tři připomínky. Zaprvé podle ustálené judikatury není normotvůrce povinen zohlednit zvláštní situaci členského státu, pokud dotčený unijní akt má dopad ve všech členských státech a předpokládá, že bude zajištěna rovnováha mezi jednotlivými dotčenými zájmy s ohledem na sledované cíle a že hledání takové rovnováhy, které zohledňuje nikoli zvláštní situaci jednoho členského státu, ale situaci všech členských států Unie, nemůže být samo o sobě v rozporu se zásadou proporcionality (
479
). Zadruhé normotvůrce je tím méně povinen zohlednit zvláštní situaci členského státu, pokud je tato situace založena na hrubém porušení unijních právních předpisů, jak vyplývá z popisu Republiky Malta týkajícího se činnosti většiny jejích dopravců. Zatřetí nařízení 2020/1055 nezměnilo požadavek, že doba povolené kabotáže začíná pouze tehdy, pokud předtím došlo k mezinárodní přepravě odůvodňující přítomnost vozidla na území hostitelského členského státu, a končí opuštěním tohoto území, takže otázka zohlednění ostrovní povahy Malty je v rámci žaloby podané proti ustanovení zavedenému tímto nařízením irelevantní.
768.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že žalobci neprokázali, že čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 je zjevně nepřiměřený. Žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality tak musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
c)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
769.
Litevská republika zaprvé tvrdí, že příslušné orgány řádně neposoudily situaci na dopravním trhu Unie a zeměpisné zvláštnosti členských států, které jsou pro tento trh relevantní, a náležitě nezohlednily zhoršení hospodářské situace dopravců působících z centra a okraje Unie. Podle Litevské republiky bylo prokázáno, že zavedení čekací doby nemá například žádný vliv na francouzské dopravce, protože jejich podíl na kabotáži v celé Unii představuje méně než 1 %, na rozdíl od dopravců polských (kteří provádějí 40 % kabotáže v celé Unii), rumunských (8,8 %) nebo litevských (9,2 %). Posouzení dopadů odhaduje, že počet kabotáží klesne do roku 2035 o 31 % (
480
). Každý den zákazu kabotáže bude spojen s náklady, které jsou například pro belgického dopravce odhadovány na 679 eur, což je 96 milionů eur ročně pro celé belgické odvětví. Zavedení čekací doby bude mít za následek vytlačení dopravců z okrajových a malých členských států z trhu, roztříštění dopravního trhu a jeho uzavření pro dopravce usazené v těchto členských státech.
770.
Zadruhé Litevská republika vytýká Radě a Parlamentu, že nezohlednily skutečnost, že dodržení čekací doby mezi dvěma obdobími kabotáže má dopad na životní úroveň a zaměstnanost, neboť ohrožuje 35000 litevských pracovních míst a prohlubuje rozdíly mezi hospodářsky méně rozvinutými členskými státy a rozvinutějšími členskými státy západní Evropy, neboť první z nich zaměstnávají více osob v odvětví dopravy než druhé, což Rada a Parlament nepopřely. Tyto orgány totiž potvrdily, že sledovaným cílem bylo právě snížení stávajícího objemu provozu dopravců usazených v centru nebo na okraji Unie.
771.
Bulharská republika uplatňuje žalobní důvod vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 90 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU a článkem 94 SFEU, které jsou společné pro povinnost návratu vozidla každých osm týdnů a pro čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže. Proto zde odkazuji na bod 659 tohoto stanoviska, kde jsou shrnuty argumenty předložené žalobkyní.
772.
Pokud jde o Republiku Malta, ta Parlamentu a Radě vytýká, že při zavádění čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 neiniciovaly diskusi, která mohla vyjasnit skutečný dopad této nové povinnosti na ostrovní státy, jako je Malta, jež jsou silně závislé na námořním spojení a kombinovaných dopravních cestách. Dodržování této povinnosti však má vážný dopad na maltské dopravce, protože jsou svévolně nuceni přerušovat svou činnost. Závažné důsledky podle Republiky Malta ilustruje zpráva společnosti KPMG (
481
): ztížení logistických opatření, nárůst nevyužitých zdrojů nebo jízd prázdných vozidel, a tedy i nákladů, snížení efektivity provozu a zvýšený ekonomický tlak na maltské dopravce. Ohrožením činnosti maltského odvětví mezinárodní dopravy porušuje čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 požadavky čl. 91 odst. 2 SFEU.
773.
Polská republika má za to, že unijní normotvůrce tím, že omezil kabotáž na základě arbitrárních prvků, aniž zohlednil situaci dopravců usazených v okrajových členských státech Unie, porušil čl. 91 odst. 2 SFEU. Polská republika odkazuje na argumenty, které byly uvedeny v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení čl. 91 odst. 2 SFEU v důsledku povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů. Totéž platí pro žalobní důvod vycházející z porušení článku 94 SFEU, na který odkazuji.
774.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
775.
Připomínám, že z bodu 281 a následujících tohoto stanoviska vyplývá, že čl. 91 odst. 2 a článek 94 SFEU vyžadují, aby unijní normotvůrce při přijímání čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 zohlednil specifické parametry a cíle, které sleduje, a předpokládají zvážení těchto cílů a dotčených zájmů. Proto musel zohlednit nepříznivé dopady povinnosti dodržovat čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže na parametry stanovené těmito dvěma ustanoveními (a to jednak na riziko závažných dopadů na kvalitu života, zaměstnanost a využití dopravních zařízení v některých regionech a jednak na hospodářskou situaci dopravců).
776.
Z bodu 742 a následujících tohoto stanoviska vyplývá, že unijní normotvůrce měl k dispozici dostatek údajů, aby mohl poznat strukturu dopravního trhu a služeb kabotáže a posoudit dopad navrhovaného opatření. Jak zejména upozorňuje Rada, již z první strany posouzení dopadů je zřejmá hluboká nevyváženost dopravního trhu. Tato analýza rovněž konstatuje asymetrické účinky navrhovaných opatření (
482
). Chtěl bych také připomenout, že trvalá přítomnost dopravce-nerezidenta na území hostitelského členského státu za účelem poskytování vnitrostátních dopravních služeb nebyla nikdy akceptována unijním normotvůrcem, který přinejmenším již v nařízení č. 1072/2009 trval na tom, že taková činnost není trvalá. Výtka Litevské republiky týkající se nedostatečného posouzení situace na trhu a jeho zeměpisných zvláštností, výtka Republiky Malta týkající se absence diskuse a výtka Polské republiky týkající se arbitrárnosti prvků, z nichž vycházel unijní normotvůrce, musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
777.
Navíc právě proto, že trvalá přítomnost dopravce-nerezidenta na území hostitelského členského státu za účelem poskytování vnitrostátních dopravních služeb nebyla nikdy unijním normotvůrcem akceptována, dotknou se údajné závažné hospodářské dopady ve skutečnosti pouze těch dopravců, kteří vykonávali činnost, jež zjevně šla nad rámec cílů sledovaných nařízením č. 1072/2009. Jak navíc Rada připomíná v souvislosti s argumentem Litevské republiky týkajícím se dodatečných nákladů, které musí nést belgičtí dopravci, většina údajných závažných důsledků vychází z nesprávného výkladu čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055, podle něhož by během čtyřdenní čekací doby nebyla povolena žádná dopravní činnost, což není pravda (
483
). Stejně tak odhad Komise – na který se odvolává i Litevská republika – týkající se 31 % snížení kabotáže v roce 2035 se netýká doplnění čekací doby ke stávajícímu režimu stanovenému v nařízení č. 1072/2009, ale naopak předpokladu, že doba, během níž je povolena kabotáž, bude zkrácena na čtyři dny (namísto sedmi podle nařízení č. 1072/2009) (
484
).
778.
Pokud jde o tvrzení ohledně dopadu na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech, žalobci často uvádějí jejich individuální situaci, jako je tomu zejména v případě Republiky Malta. Podle judikatury, která již byla podrobně zmíněna, však unijní normotvůrce není povinen zohlednit zvláštní situaci členského státu, neboť je třeba hledat rovnováhu mezi jednotlivými dotčenými zájmy (
485
). Negativní dopady povinnosti dodržovat čtyřdenní čekací dobu navíc nesouvisí s ostrovní povahou Malty, jak upozorňuje Parlament a jak jsem již uvedl (
486
).
779.
Z informací, které měly Rada a Parlament v době přijímání dotčených právních předpisů k dispozici, navíc vyplývá, že mohly v rámci své široké posuzovací pravomoci jakožto spolunormotvůrci usoudit, že náklady na zavedení povinnosti dodržovat čtyřdenní čekací dobu, i kdyby byly vyšší pro dopravce nacházející se na okraji Unie, by byly vyváženy socioekonomickými přínosy pro Unii jako celek. Podstatná změna modelu poskytování služeb v silniční dopravě, na kterou se odvolává Polská republika, je přesně tím účinkem, o který usiluje unijní normotvůrce, a tedy nejde o zvýhodnění dopravců EU-15, ale o nápravu tendence fungování trhu na základě značně nevyvážených struktur. Posouzení dopadů zdůraznilo, že očekávaným účinkem povinnosti změnit režim kabotáže není snížení poptávky po službách kabotáže, ale přemístění dopravních služeb. Argument Polské republiky, že se jedná o jakousi pobídku k nucené ekonomické emigraci, je třeba důrazně odmítnout: přemístění není ničím jiným než vyjádřením obchodní volby podniku a povinnost dodržovat čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže v žádném případě nepředstavuje pobídku k přemístění.
780.
Pokud jde o výtku Polské republiky vycházející z nezohlednění rizika závažného dopadu na využití dopravních zařízení v důsledku zvýšení počtu jízd prázdných vozidel, které poškozují infrastrukturu a přispívají ke zvýšení rizikového chování, je třeba konstatovat, že existence takového rizika nebyla prokázána. Příčinná souvislost mezi povinností dodržovat čtyřdenní čekací dobu a faktory, na které se odvolává Polská republika, se jeví jako velmi slabá a spíše hypotetická, neboť je na každém dopravci, aby si během této doby organizoval svou činnost podle svého uvážení (s výjimkou kabotáže).
781.
A konečně, pokud jde o výtku Polské republiky týkající se nezohlednění pandemie spojené s onemocněním covidem-19 ze strany unijního normotvůrce, žalované orgány účelně poukázaly zaprvé na to, že politické dohody o obsahu nařízení 2020/1055 bylo dosaženo dne 12. prosince 2019, tedy před vypuknutím krize spojené s touto pandemií, zadruhé na to, že účelem tohoto nařízení nebylo, a tudíž ani nemohlo být zvládnutí této krize, která byla předmětem zvláštního opatření unijního normotvůrce (
487
), a zatřetí na to, že nařízení 2020/1055 stanovilo jeho použitelnost až ode dne 21. února 2022 (
488
). Za těchto okolností nemůže obstát výtka, že nebyla zohledněna zvláštní situace dopravců v důsledku pandemie spojené s onemocnění covidem-19.
782.
Ze všech výše uvedených důvodů je proto třeba žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 nebo článku 94 SFEU ustanovením čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 zamítnout jako neopodstatněné.
d)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace
1) Argumenty účastníků řízení
783.
Litevská republika tvrdí, že došlo k porušení článku 26 SFEU a obecné zásady zákazu diskriminace, pokud jde o čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže, neboť tato čekací doba brání fungování vnitřního trhu a omezuje účinnost logistických řetězců. To vede k rozdělení trhu nákladní přepravy, které nepřímo diskriminuje malé okrajové členské státy Unie, a poskytuje neoprávněnou a neodůvodněnou výhodu velkým centrálně položeným členským státům Unie pouze z důvodu jejich geografické polohy.
784.
Zaprvé čekací doba podle Litevské republiky nepřispívá k dosažení cíle zabránit narušení hospodářské soutěže a je v zásadním rozporu se zásadami volného trhu. Litevská republika očekávala, že její členství v Unii – jak také bylo dohodnuto ve Smlouvě o přistoupení Litevské republiky k Unii – otevře trh silniční nákladní dopravy dopravcům usazeným v Litvě. Čekací doba rovněž není slučitelná s cíli, které Komise stanovila ve svém „Plánu jednotného evropského dopravního prostoru“ (
489
), pokračovat v rušení omezení kabotáže, a je zásadní překážkou řádného fungování jednotného trhu a volného pohybu služeb v odvětví dopravy a představuje nepřímou diskriminaci malých a okrajových členských států.
785.
Zadruhé Litevská republika tvrdí, že všechna omezení kabotáže v odvětví letecké dopravy byla zrušena, aby se podpořil rozvoj odvětví letecké dopravy Společenství a zlepšily služby nabízené uživatelům. V odvětví silniční nákladní dopravy naopak zavedení čekací doby přispělo ke kroku zpět a k uzavření trhu pro dopravce-nerezidenty.
786.
Zatřetí Litevská republika tvrdí, že nebyly zohledněny přírodní faktory, což vede ke koncentraci poptávky po dopravě ve střední a západní části Unie. Omezení zavedené čekací dobou odrazuje od poskytování služeb tam, kde objektivně existuje větší trh a větší poptávka po těchto službách. Umělé přerozdělování, které je důsledkem čekací doby a omezení obchodních příležitostí pro dopravce v jiných členských státech, vede k nepřímé diskriminaci malých a okrajových členských států.
787.
Litevská republika ve fázi repliky uvádí, že čekací doba je podle jejího názoru v rozporu s článkem 26 SFEU, neboť snižuje již dosaženou úroveň liberalizace, ačkoli Komise v posouzení dopadů – dopady na usazování zdůraznila, že sledovaným cílem bylo pouze zlepšit provádění pravidel a že zamítla možnost zavést čekací dobu s odůvodněním, že by tato lhůta nebyla vhodná k řešení stávajících problémů. Čekací doba je rovněž v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU.
788.
Rumunsko rozvinulo argument společný pro povinnost návratu vozidla každých osm týdnů a čtyřdenní čekací dobu, pokud jde o tvrzení o porušení zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti stanovené v článku 18 SFEU. Pro shrnutí těchto argumentů poukazuji na bod 605 a následující tohoto stanoviska.
789.
Republika Malta tvrdí, že došlo k porušení článků 20 a 21 Listiny a zásady zákazu diskriminace, neboť čekací doba nakládá z důvodu ostrovní a zeměpisné polohy Malty s různými situacemi stejně. Maltští dopravci se po provedení tří kabotáží nepotřebují vracet se svými vozidly na Maltu a čekací doba je nutí přesunout se do jiného členského státu nebo pozastavit svou činnost. Čekací doba pro tyto dopravce znamená faktické pozastavení hospodářské činnosti. Zvláštnosti Malty byly ignorovány. Republika Malta rovněž tvrdí, že čekací doba nemůže být považována za technické opatření, které podléhá složitým vědeckým důkazům a sporným politickým rozhodnutím odůvodňujícím uznání široké posuzovací pravomoci, ale že představuje obecné pravidlo platné pro všechny členské státy, které má tendenci ignorovat specifické geografické rysy daného členského státu a jeho odvětví dopravy, ukládá nepřiměřená omezení pro poskytování základní služby a vede k nespravedlnosti, neboť je uloženo členskému státu, o němž je známo, že jej z objektivních důvodů nemůže dodržovat. Parlament a Rada tak s Republikou Malta zacházely nerozumně, nepřiměřeně a diskriminačně. Tím, že Parlament a Rada nevzaly v úvahu potenciálně diskriminační účinky čekací doby, porušily články 20 a 21 Listiny a zásadu zákazu diskriminace. Ve fázi repliky Republika Malta dodává, že bylo zjevně nesprávné uplatňovat na dopravce usazené v ostrovním členském státě stejné zacházení jako na dopravce, kteří nejsou při výkonu své činnosti závislí na námořním úseku, neboť situace ostrovních dopravců není srovnatelná se situací pevninských dopravců.
790.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
791.
Pokud jde o argumenty Litevské republiky týkající se porušení článku 26 SFEU, odkazuji na body 678 a následující tohoto stanoviska.
792.
Pokud jde o argumenty předložené Rumunskou republikou, jelikož jsou stejné jako argumenty, které tato žalobkyně předložila v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásad rovnosti a zákazu diskriminace v důsledku povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, odkazuji na bod 678 a následující tohoto stanoviska.
793.
Pokud jde o argumenty Litevské republiky týkající se jednak uzavření trhu, které je v rozporu s ustanoveními dohody o přistoupení, a jednak neslučitelnosti čekací doby s ustanoveními bílé knihy Komise, které se tato žalobkyně dovolává (
490
), odkazuji na bod 618 tohoto stanoviska. Pokud jde o argument založený na rozdílném zacházení ve srovnání s odvětvím letecké dopravy a čl. 4 odst. 2 SEU, odkazuji na body 619 a 624 tohoto stanoviska.
794.
Pokud jde o míru použitelného soudního přezkumu, jelikož Republika Malta zpochybňuje, že unijní normotvůrce má v tomto ohledu širokou posuzovací pravomoc, je třeba takový argument odmítnout s odkazem na judikaturu uvedenou již v bodě 80 tohoto stanoviska.
795.
Ve zbývající části připomínám, že zavedení čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže má posílit dočasný charakter kabotáže v zájmu hledání spravedlivé rovnováhy mezi přístupem na vnitrostátní dopravní trh pro dopravce-nerezidenty, který je stále podmíněn podle čl. 91 odst. 1 písm. b) SFEU, a ochranou vnitrostátních dopravců vystavených vyšším provozním nákladům. Toto opatření se týká všech dopravců v Unii bez rozdílu. Zbývá tedy zjistit, zda unijní normotvůrce přistupoval k různým situacím stejně.
796.
Republika Malta tvrdí, že unijní normotvůrce nezohlednil její zvláštní situaci ostrovního státu. Je však třeba připomenout, že k tomu nebyl povinen, neboť je třeba zohlednit situaci všech členských států tvořících Unii (
491
). Žalobci rovněž tvrdí, že čekací doba bude mít závažnější dopad na ostrovní státy a že s dopravci usazenými na území těchto států, kteří jsou při výkonu své činnosti závislí na námořním úseku, nelze zacházet stejně jako s dopravci usazenými na území členského státu „kontinentální“ Unie. Vzhledem k tomu, že čekací doba pouze posiluje dočasnou povahu kabotáže prováděné dopravci-nerezidenty tím, že od nich vyžaduje, aby na čtyři dny přerušili kabotážní činnost, je v tomto ohledu obtížné pochopit, jak by ostrovní charakter členského státu nutně působil v neprospěch dopravců usazených na jeho území. Z důvodů uvedených v bodě 618 tohoto stanoviska nelze unijnímu normotvůrci vytýkat, že nezohlednil zeměpisná specifika některých členských států, neboť nejvíce postiženi budou ve skutečnosti ti dopravci, kteří již povinnost dodržovat dočasnou povahu kabotáže obcházeli. Kromě toho je část argumentace Republiky Malta založena na nesprávném výkladu čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055, neboť z něj nevyplývá povinnost návratu vozidla na Maltu.
797.
Argument Litevské republiky, že nebyly zohledněny přirozené tržní faktory a rozložení nabídky a poptávky na trhu, musí být rovněž odmítnut z podobných důvodů. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní doprava nebyla zcela liberalizována, je obtížné pochopit, proč by se na dopravce usazené v členském státě, který je „vzdálen“ od vnitrostátního trhu, na němž chtějí působit, neměla vztahovat také podmínka, která má zaručit dočasnou povahu kabotáže. Stejně tak není přesvědčivý argument založený na údajném umělém přerozdělení trhu a omezení obchodních příležitostí pro dopravce usazené v „okrajovém“ nebo „malém“ členském státě. Na jedné straně je zde opět otázka definice těchto států (
492
). Na druhou stranu dočasná povaha kabotáže vyplývala již z nařízení č. 1072/2009, které těmto státům zjevně nebránilo v přístupu na „centrální“ trh. A konečně, aby se zabránilo rozdílnému zacházení s dopravci-nerezidenty, které je v souladu s primárním právem, mají dopravci vždy možnost plně využít svobody usazování k založení řádné a trvalé činnosti na území jiného členského státu.
798.
Ze všech výše uvedených důvodů musí být žalobní důvody vycházející z porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace zamítnuty jako neopodstatněné.
e)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení článků 26 a 34 až 36 a čl. 58 odst. 1 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
799.
Litevská republika tvrdí, že došlo k porušení článku 26 SFEU, pokud jde o čtyřdenní čekací dobu mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže, neboť tato čekací doba brání fungování vnitřního trhu a omezuje účinnost logistických řetězců. Čekací doba je v zásadním rozporu se zásadami volného trhu a představuje zásadní překážku řádného fungování jednotného trhu a volného pohybu služeb v odvětví dopravy.
800.
Bulharská republika tvrdí, že čtyřdenní čekací doba mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže značně omezuje svobodu dopravců poskytovat dopravní služby, které jim zaručuje společná dopravní politika, což je důvodem k obavám vzhledem k přechodné povaze omezení kabotáže. Čekací doba porušuje čl. 58 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 91 SFEU. Rada a Parlament podle jejího názoru nesplnily povinnost zajistit uplatňování zásad volného pohybu služeb prostřednictvím společné dopravní politiky. Pokud by Soudní dvůr shledal, že je to relevantní, Bulharská republika rovněž tvrdí, že došlo k porušení článku 56 SFEU. Omezování volného pohybu dopravních služeb stanovením čtyřdenní čekací doby není opodstatněné. Vzhledem k tomu, že Parlament uznal, že mezinárodní doprava byla plně liberalizována, je třeba odmítnout stanovisko tohoto orgánu, že nařízení upravující podmínky liberalizace tohoto odvětví nemohou porušovat volný pohyb služeb.
801.
Bulharská republika dále tvrdí, že zavedení čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže má závažné důsledky, které ovlivňují volný pohyb zboží, a má tedy účinky rovnocenné množstevním omezením, přestože jsou zakázány na základě článků 34 a 36 SFEU.
802.
Parlament a Rada, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
803.
Pokud jde o výtku vycházející z porušení článku 26 SFEU, připomínám, že čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 nelze posuzovat pouze na základě tohoto ustanovení (
493
). Litevská republika tvrdí, že zavedení čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže by znamenalo méně příznivé zacházení s menšími okrajovými členskými státy Unie. Zde odkazuji na svůj rozbor těchto argumentů v části věnované zásadám rovného zacházení a zákazu diskriminace (
494
). Pokud jde o tvrzení žalobkyně, že čekací doba představuje překážku vnitřního trhu a je v rozporu s těmito zásadami a že brání řádnému fungování jednotného trhu a volnému pohybu dopravních služeb, žalobkyně zjevně nesprávně chápe rozsah čl. 91 odst. 1 písm. b) SFEU.
804.
Pokud jde o kabotáž, tedy přístup na vnitrostátní dopravní trh, samotná Smlouva umožňuje odlišné zacházení s dopravci-rezidenty a dopravci-nerezidenty. Samotným účelem čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055 je však podrobit dopravce-nerezidenty novému požadavku, aby byla zajištěna dočasná povaha kabotážních činností (
495
), v souladu s definicí uvedenou v čl. 2 bodu 6 nařízení č. 1072/2009, který nařízení 2020/1055 nezměnilo.
805.
Omezení volného pohybu dopravců při poskytování dopravních služeb, na které si Bulharská republika stěžuje, ve skutečnosti vyplývá z nařízení č. 1072/2009 a ještě podstatněji z primárního práva, které opravňuje unijního normotvůrce stanovit diferencovaný režim.
806.
Chtěl bych upozornit, že argumentace Bulharské republiky založená na postoji Parlamentu ignoruje zásadní rozdíl mezi mezinárodní a vnitrostátní dopravou. I když se tedy Parlament domnívá, že mezinárodní doprava je zcela liberalizovaná, zjevně takové konstatování neplatí pro vnitrostátní dopravu, která je jádrem kabotáže.
807.
Pokud jde o výtku vycházející z porušení článků 34 až 36 SFEU, Bulharská republika se opět (
496
) omezuje na obecná a nepřesná tvrzení. V každém případě se údajné omezující účinky čtyřdenní čekací doby mezi dvěma povolenými obdobími kabotáže jeví jako příliš nahodilé a nepřímé (
497
), aby bylo možné dospět k závěru, že tato ustanovení byla porušena.
808.
Ze všech výše uvedených důvodů musí být žalobní důvody vycházející z porušení článků 26, 34 až 36 a čl. 58 odst. 1 SFEU zamítnuty jako neopodstatněné.
f)
Závěry
809.
Žaloby Litevské republiky (C‑542/20), Bulharské republiky (C‑545/20), Rumunska (C‑547/20) (
498
), Republiky Malta (C‑552/20) a Polské republiky (C‑554/20) se v rozsahu, v němž směřují proti čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055, zamítají.
4.
K možnosti vázat kombinovanou dopravu na čekací dobu [čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 v rozsahu, v jakém vkládá odstavec 7 – neboli „ochrannou doložku“ – do článku 10 nařízení č. 1072/2009]
810.
Polská republika je jediným účastníkem řízení, který zpochybňuje legalitu čl. 2 bodu 5 písm. b) nařízení 2020/1055, kterým se vkládá odstavec 7 do článku 10 nařízení č. 1072/2009. V tomto ohledu uplatňuje tři žalobní důvody: první vychází z porušení zásady proporcionality, druhý z porušení čl. 91 odst. 2 SFEU a třetí z porušení článku 94 SFEU. Kromě toho Polská republika v rámci společného žalobního důvodu, který uplatnila průřezově proti všem ustanovením nařízení 2020/1055 napadeným v rámci žaloby ve věci C‑554/20, uplatňuje porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny.
811.
Článek 10 odst. 7 nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055, stanoví, odchylně od článku 4 směrnice č. 92/106 (
499
), že členské státy mohou, je-li to nutné, aby se zabránilo zneužívání uvedeného článku poskytováním neomezených a nepřetržitých služeb na počátečních nebo konečných silničních úsecích v hostitelském členském státě, které jsou součástí kombinované dopravy mezi členskými státy, stanovit, že se článek 8 nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055 vztahuje na podnikatele v silniční nákladní dopravě, pokud takový počáteční nebo konečný úsek silniční dopravy v daném členském státě zajišťují, přičemž členské státy mohou stanovit dobu povolené kabotáže, která je delší než sedmidenní lhůta uvedená v tomto ustanovení a kratší než čtyřdenní čekací doba uvedená ve zmíněném článku 8.
a)
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
1) Argumenty účastníků řízení
812.
Pokud jde o první žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality, Polská republika tvrdí, že omezení kabotáže v kombinované dopravě představuje obrat od výsledků liberalizace v oblasti poskytování služeb, které do té doby umožňovaly bez omezení přepravu na počátečních nebo konečných silničních úsecích, které tvoří nedílnou součást kombinované přepravy podle článku 4 směrnice 92/106, za předpokladu, že byly splněny podmínky přístupu k povolání a k trhu. Takové omezení je založeno na svévolných kritériích, není odůvodněno cíli, které podle Polské republiky sleduje nařízení 2020/1055, a má negativní důsledky nepřiměřené jakýmkoli očekávaným příznivým účinkům.
813.
Bod 22 odůvodnění nařízení 2020/1055 poukazuje na sociální dumping, ale neexistují žádné objektivní důkazy, které by odůvodňovaly ztotožnění rozdílů v hospodářském rozvoji mezi členskými státy a z toho vyplývajících rozdílů ve mzdách se sociálním dumpingem, to znamená činností vykonávanou pod úrovní nákladů. Značný rozhodovací prostor ponechaný členským státům umožňuje členským státům s nejkoncentrovanější poptávkou po dopravních službách obecně využívat ochrannou doložku a zpřísnit tak podmínky kabotáže stanovené v čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009, což je podle Polské republiky již nepřiměřené, neboť to vystavuje dopravce z členských států s nižší úrovní hospodářského rozvoje, nejčastěji v podobě MSP, zásadním negativním důsledkům omezení kabotáže, jako je například úpadek. Posouzení dopadů nezohlednilo ustanovení zakotvující ochrannou doložku a Komise o něm vyjádřila pochybnosti (
500
). Cílem směrnice 92/106 je podle jejího článku 3 bojovat proti přetížení silnic a znečištění. Zavedení výjimky, jako je ochranná doložka, poškozuje silniční infrastrukturu a životní prostředí, protože kabotáž pomáhá snižovat počet jízd prázdných vozidel a optimalizovat využití vozového parku dopravců. Normotvůrce tyto negativní účinky nezohlednil a boj proti sociálnímu dumpingu nemůže takové omezení volného pohybu služeb kabotáže ospravedlnit. Normotvůrce nezohlednil situaci dopravců usazených na okraji Unie. Komise vypracovala studii o dopadu omezení kabotáže na kombinovanou dopravu (
501
), z níž vyplývá, že 8 % objemu kombinované železniční a silniční dopravy by mohlo být převedeno na silniční dopravu a v tomto odvětví by mohlo dojít k 5 % poklesu zaměstnanosti. Polská republika se konečně domnívá, že používání kabotáže bylo omezeno již v dřívějších právních předpisech, a uvádí, že není proti tomu, aby se bojovalo proti zneužívání, ale aby se ukládala nová omezení pro výkon legální kabotáže, a to i v rámci kombinované dopravy.
814.
Parlament a Rada navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
815.
Uvádím, že toto opatření jako takové nebylo předmětem posouzení dopadů věnovaného návrhu na změnu nařízení č. 1072/2009 obsaženému v nařízení 2020/1055 a nebylo jedním z opatření zahrnutých do návrhu nařízení Komise. Jak však upozornila Rada, Komise v roce 2017 navrhla změnu směrnice 92/106 (
502
), to znamená několik měsíců poté, co předložila svůj návrh na změnu nařízení č. 1071/2009 a č. 1072/2009. Ačkoli bod 16 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 uvádí, že „[n]a vnitrostátní cesty uskutečňované po silnici v rámci hostitelského členského státu, které nejsou součástí kombinované dopravy podle směrnice [92/106], se vztahuje definice kabotáže, a proto by měly splňovat požadavky [nařízení č. 1072/2009]“, Komise se domnívala, že definice kombinované dopravy zboží je „nejednoznačná a nejasná“ (
503
), a navrhla její vyjasnění. Komise rovněž uvedla, že vzala v úvahu skutečnost, že některé zúčastněné strany se domnívají, že směrnice 92/106 otevírá dveře pro možné obcházení pravidel pro kabotáž, protože aspekt mezinárodní kombinované dopravy se obtížně prokazuje. Obtíže související s provedením článku 4 směrnice 92/106 a neuplatňováním pravidel kabotáže na kombinovanou dopravu byly již zmíněny během následného zhodnocení směrnice 92/106 v rámci programu REFIT (
504
). Dvaadvacet členských států tak tyto činnosti zcela vyňalo z pravidel kabotáže, zatímco pět členských států uplatnilo omezení kabotáže na kombinovanou dopravu (
505
).
816.
Z těchto skutečností je zřejmé, že v době přijetí ochranné doložky, kterou představuje čl. 10 odst. 7 nařízení č. 1072/2009, již byl unijní normotvůrce upozorněn na obtíže spojené s propojením pravidel stanovených v tomto nařízení s článkem 4 směrnice 92/106, jak vyplývá rovněž z bodu 22 odůvodnění nařízení 2020/1055. Tento bod odůvodnění jasně vyjadřuje obavy unijního normotvůrce o to, aby větší liberalizace stanovená v článku 4 směrnice 92/106 nebyla zneužívána, když v některých částech Unie bylo toto ustanovení využíváno k „obcházení dočasné povahy kabotáže a jako základ pro nepřetržitou přítomnost vozidel v jiném členském státě, než je stát usazení podniku“. Z výkladu tohoto bodu odůvodnění vyplývá, že boj proti sociálnímu dumpingu není sledovaným cílem, neboť tento bod odůvodnění nepopisuje hospodářskou soutěž vyplývající z tohoto zneužití článku 4 směrnice 92/106 jako sociální dumping, ale pouze odkazuje na riziko, že k sociálnímu dumpingu dojde. V rozporu s tvrzením Polské republiky se tedy unijní normotvůrce nedomnívá, že rozdíly v hospodářském vývoji mezi členskými státy Unie a z nich vyplývající rozdíly ve mzdách představují sociální dumping. Na druhou stranu unijní normotvůrce upozornil na existenci nekalých praktik, které rovněž vedou k obcházení pravidel kabotáže, a usoudil, že je třeba přijmout opatření k vyjasnění tohoto bodu a k zajištění vzájemného souladu příslušných právních předpisů.
817.
Článek 10 odst. 7 nařízení č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055 sleduje legitimní cíl. Zbývá prověřit, zda je toto ustanovení způsobilé zajistit uskutečnění cíle, který sleduje, a nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné. V této souvislosti je třeba poznamenat, že čl. 10 odst. 7 zavádí pro členské státy možnost využít ochrannou doložku za velmi specifických podmínek. Tato možnost bude využita pouze v případě zjištěného rizika zneužití článku 4 směrnice 92/106. Ochranné opatření bude spočívat v tom, že kombinovaná doprava bude podléhat režimu stanovenému v čl. 8 odst. 2a nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055, s tím, že normotvůrce dává členským státům možnost stanovit příznivější režim: doba, po kterou je kabotáž povolena, může být delší a čekací doba, po kterou již kabotáž není možná, může být kratší než doba stanovená v uvedeném čl. 8 odst. 2a. Každý členský stát tak může přizpůsobit svou reakci intenzitě vzniklého problému za podmínek, které jsou v případě potřeby nanejvýš stejně přísné jako podmínky stanovené pro nekombinovanou dopravu.
818.
Na jednání žalované orgány informovaly Soudní dvůr, že tři členské státy oznámily Komisi svůj záměr uplatnit ochrannou doložku stanovenou v čl. 10 odst. 7 nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055. Vzhledem k tomu, že se jedná o nepovinné opatření, je obzvláště obtížné odhadnout jeho skutečné účinky (
506
), ale i kdyby ho chtěly využít všechny členské státy, provádění takové doložky vyžaduje splnění určitého počtu podmínek, které slouží jako pojistka proti možným protekcionistickým tendencím toho či onoho členského státu. Ochranná doložka formulovaná v čl. 10 odst. 7 se proto jeví jako vhodná k dosažení sledovaného cíle, aniž překračuje rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
819.
Ze všech výše uvedených důvodů je proto třeba žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality zamítnout jako neopodstatněný.
b)
K žalobním důvodům vycházejícím z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
820.
Pokud jde o druhý žalobní důvod vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 SFEU a třetí žalobní důvod vycházející z porušení článku 94 SFEU, které je třeba posoudit společně, Polská republika opakuje své argumenty uvedené v rámci žalobních důvodů vycházejících z porušení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, zejména pokud jde o negativní dopad ochranné doložky na využití dopravních zařízení. Pokud jde o tvrzené porušení článku 94 SFEU, Polská republika tvrdí, že výraz „sociální dumping“, který je základem napadeného ustanovení, rovněž odráží nezohlednění situace dopravců nacházejících se v členských státech na okraji Unie, a tvrdí, že snaha zajistit absolutní rovnost podmínek hospodářské soutěže je logicky v rozporu se samotným pojmem hospodářské soutěže. Zdá se, že snaha unijního normotvůrce omezit účast podniků usazených v méně rozvinutých členských státech na poskytování služeb kabotáže svědčí o nezohlednění hospodářské situace podniků z hlediska práva hospodářské soutěže.
821.
Parlament a Rada navrhují, aby byly tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
822.
Tím, že se Polská republika omezila na zopakování svých argumentů, které uvedla v rámci žalobních důvodů vycházejících z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU v důsledku povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, neprokázala, že by se pouhá izolovaně posouzená možnost daná členským státům podrobit kombinovanou dopravu povinnosti dodržovat čekací lhůtu mohla vážně dotknout životní úrovně a úrovně zaměstnanosti v některých regionech, jakož i využití dopravních zařízení (čl. 91 odst. 2 SFEU), nebo že by představovala „opatření v oblasti cen a podmínek dopravy“, jehož přijetí by vyžadovalo zohlednění situace dopravců (článek 94 SFEU).
823.
Pokud jde o výtky týkající se závažných dopadů na kvalitu života, úrovně zaměstnanosti a využití dopravních zařízení, je třeba je odmítnout, neboť již bylo konstatováno, že čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 pouze přiznává členským státům možnost volby, jejíž uplatnění podléhá jasným a přesným podmínkám. Ke dni jednání podle vyjádření žalovaných orgánů pouze tři členské státy oznámily, že hodlají této možnosti využít. Zvýšení počtu jízd prázdných vozidel a přetížení a zhoršení stavu silniční infrastruktury, na které poukazuje Polská republika, jsou pouze nepodložené spekulace, pokud vezmeme v úvahu skutečný rozsah tohoto ustanovení.
824.
Co se týče zohlednění situace dopravců, pokud čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 skutečně stanovil opatření týkající se přepravních podmínek, je třeba konstatovat, že z bodů 815 a 816 tohoto stanoviska vyplývá, že unijní normotvůrce si byl dostatečně vědom protichůdných aspektů upřesnění pravidel použitelných na kombinovanou dopravu s cílem zajistit, že kombinovaná doprava nebude využívána k obcházení dočasné povahy, kterou kabotáži přisuzuje nařízení č. 1072/009, a při výkonu své široké posuzovací pravomoci zohlednil situaci všech dopravců.
825.
Konečně, pokud jde o argument založený na odkazu na sociální dumping obsažený v bodě 22 odůvodnění nařízení 2020/1055, odkazuji na bod 816 tohoto stanoviska. Pokud jde o argument, že se unijní normotvůrce snaží omezit účast podniků usazených v méně rozvinutých členských státech na poskytování služeb kabotáže, je třeba znovu poukázat na to, že čl. 2 bod 5 písm. b) nařízení 2020/1055 je určen pouze pro ty podniky, které prostřednictvím využívání režimu kombinované dopravy obcházely zákaz systematické kabotáže, a že jediným záměrem unijního normotvůrce je poskytnout trhu nezbytné nástroje k nápravě případného špatného fungování.
826.
Žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU je třeba zamítnout jako neopodstatněné.
c)
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
827.
Prostřednictvím společného žalobního důvodu, který byl v rámci žaloby ve věci C‑554/20 uplatněn průřezově vůči všem napadeným ustanovením nařízení 2020/1055, Polská republika tvrdí, že čl. 2 bod 5 písm. b) uvedeného nařízení porušuje článek 11 SFEU a článek 37 Listiny a je v rozporu se Zelenou dohodou pro Evropu. Polská republika tvrdí, že ze studie Ricardo z roku 2021 a ze studie o ustanovení zavádějícím omezení poskytování služeb kabotáže v rámci kombinované dopravy (
507
) vyplývá potvrzení jednak toho, že dopad posledně uvedeného ustanovení na životní prostředí nebyl v době jeho přijetí analyzován, a jednak toho, že tento dopad byl negativní.
828.
Rada a Parlament navrhují, aby všechny tyto žalobní důvody byly zamítnuty jako neopodstatněné.
2) Analýza
829.
Připomínám, že nový odstavec 7 zavedený nařízením 2020/1055 do článku 10 nařízení č. 1072/2009 stanoví možnost, aby členské státy – pokud je to nutné, aby se zabránilo zneužívání článku 4 směrnice 92/106 poskytováním neomezených a nepřetržitých služeb na počátečních nebo konečných silničních úsecích v hostitelském členském státě, které jsou součástí kombinované dopravy mezi členskými státy – stanovily, že se článek 8 nařízení č. 1072/2009, kterým se vymezují obecné zásady kabotáže, použije i na kombinovanou dopravu, přičemž členské státy mohou stanovit dobu povolené kabotáže, která je delší než sedmidenní lhůta navazující na mezinárodní přepravu, a dobu povolené kabotáže, která je kratší než čtyřdenní čekací doba, během níž je kabotáž zakázána (
508
). Členské státy, které se rozhodnou použít na kombinovanou dopravu ochranný postup podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1072/2009, ve znění nařízení 2020/1055, musí předem informovat Komisi a jsou povinny nejméně jednou za pět let přezkoumat opatření přijatá za tímto účelem. Mají také povinnost tato opatření zveřejňovat.
830.
Bezprostředním účinkem nového čl. 10 odst. 7 nařízení č. 1072/2009 je tedy umožnit členským státům, aby podle vlastního uvážení, avšak s ohledem na dosažení konkrétního cíle, prodloužily uplatňování čekací doby, během níž se dopravci musí zdržet vnitrostátní přepravy v členském státě, na jehož území přijeli (
509
). Na jednání před Soudním dvorem žalované orgány uvedly, že v době jednání pouze tři členské státy informovaly Komisi o svém záměru využít této možnosti. Skutečnost, že uvedený odstavec 7 stanoví takovou možnost, u níž nelze předem znát rozsah, v jakém bude provedena, a která ponechává členským státům určitou volnost při vymezení podmínek tohoto omezení kabotáže, činí posouzení z hlediska článku 11 SFEU a článku 37 Listiny poněkud nejistým (
510
). Nicméně toto nové ustanovení nastiňuje s ohledem na zjištěné problémy a navrhované legislativní řešení to, jak unijní normotvůrce vyvažuje rozdílné zájmy tím, že umožňuje diferencovaně reagovat na problém, který se nevyskytuje všude v Unii se stejnou intenzitou.
831.
V každém případě odkazuji na následující body tohoto stanoviska: k otázce působnosti článku 37 Listiny na bod 565, k rozsahu přezkumu podle článku 11 SFEU na bod 567 a následující, k výtce, že nebylo provedeno posouzení dopadů, na bod 570, k výtce rozporu s cíli, které sleduje Zelená dohoda pro Evropu, na bod 594, a k výtce, že studie provedené po přijetí čl. 2 bodu 5 písm. b) nařízení 2020/1055 nejsou průkazné, na bod 580.
832.
Žalobní důvod vycházející z toho, že článek 2 odst. 5 písm. b) nařízení 2020/1055 porušuje článek 11 SFEU a článek 37 Listiny a z nesouladu s cíli Zelené dohody pro Evropu je proto třeba zamítnout jako neopodstatněný.
d)
Závěry
833.
Žaloba podaná Polskou republikou ve věci C‑554/20 v rozsahu, v němž směřuje proti čl. 2 bodu 5 písm. b) nařízení 2020/1055, se zamítá.
5.
Závěry o žalobách týkajících se nařízení 2020/1055
834.
S ohledem na výše uvedenou analýzu navrhuji, aby Soudní dvůr vyhověl žalobě podané Litevskou republikou ve věci C‑542/20, žalobě podanou Bulharskou republikou ve věci C‑545/20, žalobě podanou Rumunskou republikou ve věci C‑547/20, žalobě podanou Maďarskou republikou ve věci C‑551/20, žalobě podanou Republikou Malta ve věci C‑552/20 a žalobě podanou Polskou republikou ve věci C‑554/20, v rozsahu, v němž se domáhají zrušení čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055, pokud jde o změnu čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009. Žalobě Kyperské republiky ve věci C‑549/20 je třeba vyhovět v plném rozsahu.
D. Ke směrnici 2020/1057
1.
Úvodní poznámky
835.
Žaloby podané šesti členskými státy, konkrétně Litevskou republikou (věc C‑541/20), Bulharskou republikou (věc C‑544/20), Rumunskem (věc C‑548/20), Kyperskou republikou (věc C‑550/20), Maďarskem (věc C‑551/20) a Polskou republikou (věc C‑553/20), se týkají směrnice 2020/1057. Tyto členské státy navrhují, aby Soudní dvůr zrušil buď uvedenou směrnici v plném rozsahu (jako hlavní návrhové žádání nebo podpůrně), nebo některá její ustanovení.
836.
Zaprvé Bulharská republika a Kyperská republika svými žalobami navrhují, aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057 v plném rozsahu.
837.
Zadruhé žaloby podané Litevskou republikou, Rumunskem, Maďarskem a Polskou republikou usilují o zrušení článku 1 směrnice 2020/1057, který se týká zvláštních pravidel pro vysílání řidičů. Konkrétně Maďarsko primárně navrhuje zrušení celého tohoto článku, zatímco Litevská republika, Rumunsko a Polská republika, jakož i Maďarsko podpůrně, navrhují – jak bude podrobněji uvedeno v bodě 869 – zrušení některých odstavců tohoto článku. Podpůrně Litevská republika, Rumunsko a Polská republika navrhují zrušení směrnice 2020/1057 v plném rozsahu.
838.
A konečně zatřetí Polská republika navrhuje zrušení čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057, pokud jde o lhůtu pro provedení této směrnice.
839.
Před rozborem jednotlivých žalobních důvodů, které těchto šest členských států uvedlo na podporu svých žalob, je vhodné nejprve uvést ustanovení směrnice 2020/1057, a zejména ustanovení týkající se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů, která jsou uvedena v jejím článku 1. Dále bude rovněž nezbytné, opět úvodem, upřesnit rozsah žaloby podané Bulharskou republikou ve věci C‑544/20 a žaloby podané Kyperskou republikou ve věci C‑550/20.
a)
Ke směrnici 2020/1057 a pravidlům, která stanoví pro vysílání řidičů
840.
Jak vyplývá z názvu směrnice 2020/1057, jejím cílem je v podstatě upravit dvě hlavní témata: zaprvé stanoví zvláštní pravidla, pokud jde o směrnici 96/71/ES (
511
) a směrnici 2014/67/EU (
512
) pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, a zadruhé mění – pokud jde o požadavky na kontrolu – směrnici 2006/22/ES (
513
) o minimálních podmínkách v sociální oblasti týkajících se činností v silniční dopravě a nařízení 1024/2012 (
514
) o správní spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu. Vzhledem k tomu, že se žaloby podané šesti členskými státy netýkají druhého tématu upraveného ve směrnici 2020/1057, měla by se analýza zaměřit na téma první.
841.
Článek 1 směrnice 2020/1057 zavádí – jak vyplývá z jeho prvního odstavce – zvláštní pravidla týkající se vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy a některých aspektů vztahujících se ke správním požadavkům a kontrolním opatřením pro vysílání těchto řidičů.
842.
V prvním bodě odůvodnění směrnice se uvádí, že cílem zavedení těchto zvláštních pravidel je „zajistit jednak přiměřené pracovní podmínky a sociální ochranu pro řidiče a jednak vhodné podmínky pro obchod a spravedlivou hospodářskou soutěž pro podnikatele v silniční dopravě“, a to „[s] cílem vytvořit bezpečné, účinné a společensky odpovědné odvětví silniční dopravy“. Tato odvětvová pravidla mají „[zajistit] rovnováhu mezi svobodou podnikatelů v silniční dopravě poskytovat přeshraniční služby, volným pohybem zboží, přiměřenými pracovními podmínkami a sociální ochranou řidičů“, a to vzhledem k „vysoké míře mobility pracovní síly v odvětví silniční dopravy“.
843.
Jak jsem se zmínil výše v bodech 38 až 51, odvětví dopravy se vyznačuje zvláštními rysy, z nichž jedním z nejdůležitějších je vysoká mobilita pracovní síly. V tomto odvětví tedy – na rozdíl od toho, jak je tomu někdy v jiných odvětvích – nejsou pracovníci, konkrétně řidiči, zpravidla vysíláni do jiného členského státu na základě smluv o poskytování služeb na dlouhou dobu (
515
), ale vykonávají povolání, které se vyznačuje téměř nepřetržitou mobilitou.
844.
Za těchto okolností, jak je uvedeno v bodě 8 odůvodnění směrnice 2020/1057, mají odvětvová pravidla stanovená směrnicí 2020/1057 s ohledem na zvláštnosti odvětví silniční dopravy upřesnit okolnosti, za nichž se na řidiče nevztahují obecná pravidla pro vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb stanovená směrnicí 96/71, která se v zásadě vztahují na všechna hospodářská odvětví (
516
).
845.
Z bodu 9 odůvodnění směrnice 2020/1057 je zřejmé, že se unijní normotvůrce rozhodl založit tato odvětvová pravidla pro vysílání na kritériu existence „dostatečné vazby“ mezi řidičem a poskytovanou službou a územím hostitelského členského státu. Pro „usnadnění prosazování těchto [odvětvových] pravidel“ normotvůrce rozlišuje mezi „jednotlivými druhy přeprav podle míry jejich spojení s územím hostitelského členského státu“.
846.
V článku 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057 ve světle bodů 7 až 13 odůvodnění této směrnice se tak pro účely určení vysílání řidičů rozlišuje pět druhů mezinárodní silniční dopravy, a to konkrétně: dvoustranná přeprava, tranzit, kombinovaná doprava, kabotáž a jiná než dvoustranná mezinárodní přeprava (označovaná také jako „třetizemní přeprava“).
847.
Pokud jde zaprvé o dvoustrannou přepravu, jedná se o přepravní činnost uskutečňovanou z členského státu, v němž je podnikatel v silniční dopravě usazen, na území jiného členského státu nebo třetí země, nebo naopak o přepravní činnost z členského státu nebo třetí země do členského státu, v němž je podnikatel v silniční dopravě usazen (
517
).
848.
Podle čl. 1 odst. 2 prvního pododstavce a čl. 1 odst. 3 prvního pododstavce směrnice 2020/1057, pokud řidič provádí dvoustrannou přepravu zboží, resp. cestujících, není pro účely směrnice 96/71 považován za vyslaného.
849.
Bod 10 odůvodnění směrnice 2020/1057 vysvětluje, že „[v] případě dvoustranných přepravních činností [...] povaha této služby úzce souvisí s členským státem usazení. Může se stát, že řidič během jedné cesty vykoná několik dvoustranných přeprav. Pokud by se na tyto dvoustranné přepravy vztahovala pravidla pro vysílání pracovníků, a tedy i pracovní podmínky platné v hostitelském členském státě, neúměrně by to omezovalo svobodu poskytování přeshraničních služeb silniční dopravy“.
850.
V dalších pododstavcích uvedeného čl. 1 odst. 2 a 3 stanoví směrnice 2020/1057 výjimky pro další činnosti, a to jak pro dvoustrannou přepravu zboží, tak pro dvoustrannou přepravu cestujících (
518
).
851.
Pokud jde zadruhé o tranzit, jedná se o přepravní činnost, při níž řidič projíždí územím členského státu bez nakládky či vykládky nákladu nebo nástupu či výstupu cestujících (
519
). Vzhledem k tomu, že mezi činnostmi řidiče a členským státem tranzitu neexistuje žádná významná vazba (
520
), čl. 1 odst. 5 směrnice 2020/1057 uvádí, že pokud řidič projíždí územím členského státu bez nakládky či vykládky nákladu nebo nástupu či výstupu cestujících, nepovažuje se pro účely směrnice 96/71 za vyslaného pracovníka.
852.
Co se týče zatřetí kombinované přepravy, ta je definována v čl. 1 druhém pododstavci směrnice 92/106/EHS (
521
), na kterou směrnice 2020/1057 výslovně odkazuje. V zásadě se jedná o přepravu zboží mezi členskými státy, při níž nákladní vozidlo nebo jiný nákladní dopravní prostředek spojený s nákladním automobilem využívají pro počáteční nebo koncové úseky silnici a pro zbývající úsek železnici nebo vnitrozemskou vodní cestu nebo námořní dopravu (
522
).
853.
Pro tento druh dopravy, jak vyplývá z bodu 12 odůvodnění směrnice 2020/1057, normotvůrce usoudil, že „[v]ykonává-li řidič kombinovanou dopravu, povaha poskytované služby během počátečního nebo závěrečného silničního úseku úzce souvisí s členským státem usazení, pokud tento úsek sám o sobě představuje dvoustrannou přepravu. Naopak, je-li přeprava během daného silničního úseku vykonána v hostitelském členském státě nebo je vykonána jakožto jiná než dvoustranná mezinárodní přeprava, existuje zde dostatečná vazba na území hostitelského členského státu, a proto by se měla pravidla pro vysílání pracovníků použít“.
854.
Článek 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 tak stanoví, že řidič se nepovažuje za vyslaného pracovníka, pokud vykonává počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, který se skládá z dvoustranné přepravy.
855.
Pokud jde začtvrté o kabotáž, definuje ji – jak vyplývá z bodu 742 a následujících tohoto stanoviska – bod 5 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 jako „službu, kterou podnikatelé v silniční nákladní dopravě poskytují v členském státě, v němž nejsou usazeni“ (
523
), a v zásadě ji povoluje, „pokud se neprovádí způsobem, který vede ke vzniku trvalé nebo nepřetržité činnosti v tomto členském státě“ (
524
). Za tímto účelem byla četnost a doba trvání kabotáže jasněji vymezena v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1072/2009, než bylo za výše posuzovaných podmínek změněno (
525
), a to nařízením 2020/1055.
856.
Z bodu 13 odůvodnění směrnice 2020/1057 vyplývá, že normotvůrce měl za to, že pokud řidič provádí kabotáž, existuje dostatečná vazba na území hostitelského členského státu, neboť k veškeré přepravě dochází v tomto členském státu, a služba tak s územím tohoto členského státu úzce souvisí.
857.
Článek 1 odst. 7 směrnice 2020/1057 tak stanoví, že pokud řidič provádí kabotáž, považuje se za vyslaného podle směrnice 96/71.
858.
Pokud jde zapáté o jinou než dvoustrannou mezinárodní přepravu (označovanou také jako „třetizemní přeprava“), z bodu 13 odůvodnění směrnice 2020/1057 vyplývá, že se vyznačují tím, že řidič vykonává mezinárodní přepravu mimo členský stát usazení vysílajícího podniku. Jedná se tedy o přepravu z jiného členského státu, než je členský stát, ve kterém je podnikatel v silniční dopravě usazen, nebo ze třetí země na území jiného členského státu, který je rovněž odlišný od členského státu, ve kterém je podnikatel v silniční dopravě usazen, nebo na území třetí země.
859.
V bodě 13 odůvodnění normotvůrce uvedl, že pokud řidič vykonává jinou než dvoustrannou mezinárodní přepravu, jsou vykonávané služby spojeny spíše s dotčenými hostitelskými členskými státy než s členským státem usazení, protože tento typ činností se vyznačuje tím, že řidič vykonává mezinárodní přepravu mimo členský stát usazení vysílajícího podniku. Normotvůrce tedy usoudil, že v těchto případech jsou zvláštní odvětvová pravidla vyžadována pouze pro správní požadavky a kontrolní opatření. Pokud jde o třetizemní přepravu, neobsahuje proto článek 1 směrnice 2020/1057 na rozdíl od ostatních výše uvedených druhů dopravy žádný odstavec upravující vysílání řidičů pro tento druh dopravy.
b)
K rozsahu žalob Bulharské republiky ve věci C‑544/20 a Kyperské republiky ve věci C‑550/20
860.
Úvodem je ještě třeba vyjasnit rozsah žalob ve věcech C‑544/20 a C‑550/20, které jsou prakticky totožné a jež podaly Bulharská republika a Kyperská republika. Těmito žalobami tyto dva členské státy navrhují, aby Soudní dvůr zrušil směrnici 2020/1057 v plném rozsahu.
861.
Parlament a Rada však tvrdí, že žaloby podané těmito dvěma členskými státy vznášejí argumenty směřující výhradně proti článku 1 uvedené směrnice a netýkají se jejího zbytku.
862.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že napadený akt nelze zrušit v plném rozsahu v případě, že je zcela zjevné, že daný důvod týkající se výhradně konkrétního aspektu napadeného aktu může vést pouze k částečnému zrušení. Pouhá skutečnost, že unijní soud považuje žalobní důvod uplatněný žalobcem na podporu žaloby na neplatnost za opodstatněný, neumožňuje tomuto soudu automaticky zrušit napadený akt v plném rozsahu (
526
).
863.
Částečné zrušení aktu unijního práva je však možné pouze, pokud části, jejichž zrušení je požadováno, jsou oddělitelné od zbývající části aktu. Tento požadavek není splněn, jestliže částečné zrušení aktu způsobí změnu jeho podstaty, což musí být posouzeno na základě objektivního kritéria, a nikoliv subjektivního kritéria spojeného s politickou vůlí orgánu, který dotčený akt přijal (
527
).
864.
V projednávané věci Bulharská republika a Kyperská republika ve svých dvou žalobách ve věcech C‑544/20 a C‑550/20 napadají to, co nazývají „hybridním modelem“, který podle nich zavedla směrnice 2020/1057. Jak vyplývá z jimi podané žaloby, tento hybridní model spočívá v „uplatňování pravidel pro vysílání na třetizemní přepravu bez časového limitu, přičemž dvoustranná přeprava je z těchto pravidel vyňata“ (
528
).
865.
Na podporu svých žalob tyto dva členské státy uvádějí pět žalobních důvodů vycházejících zaprvé z porušení zásady proporcionality, zadruhé z porušení zásady rovného zacházení, zatřetí z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU, začtvrté z porušení čl. 91 odst. 2 SFEU, článku 90 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU a článku 94 SFEU a zapáté z porušení ustanovení Smlouvy v oblasti volného pohybu zboží a služeb a společné dopravní politiky.
866.
Jak bylo vysvětleno v bodě 840 výše, směrnice 2020/1057 má v podstatě za cíl upravit dvě hlavní témata. Zejména v souvislosti s prvním z těchto témat, jak jsem uvedl výše v bodě 845 a následujících, se směrnice 2020/1057, konkrétně v čl. 1 odst. 3 až 7, ve světle bodu 10 až 13 odůvodnění, snaží zavést zvláštní pravidla o vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, a to rozlišováním mezi různými druhy dopravních činností podle stupně vazby na území hostitelského členského státu.
867.
V této souvislosti je třeba uvést, že žaloby podané Bulharskou republikou a Kyperskou republikou se týkají výlučně prvního tématu upraveného směrnicí 2020/1057 a pouze dvou z pěti druhů dopravy uvedených v jejím článku 1. I kdyby tedy Soudní dvůr vyhověl některému nebo všem žalobním důvodům, které tyto dva členské státy uvedly ve svých žalobách, důsledkem by bylo nanejvýš zrušení směrnice 2020/1057 v rozsahu, v němž upravuje vysílání pracovníků, pokud jde o dva druhy přepravy uvedené v argumentech těchto dvou členských států, a to dvoustrannou přepravu a třetizemní přepravu. Na základě judikatury uvedené v bodech 862 a 863 výše se toto zrušení nemůže vztahovat na pravidla stanovená ve směrnici týkající se jiných druhů dopravy, a tím méně na ostatní ustanovení směrnice 2020/1057 (
529
). Z toho vyplývá, že pokud jde o posledně uvedené aspekty, žaloby podané Bulharskou republikou a Kyperskou republikou musí být zamítnuty.
2.
K žalobním důvodům týkajícím se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů
a)
Úvodní poznámky
868.
Všech šest členských států, které napadly směrnici 2020/1057, zpochybňuje ustanovení směrnice týkající se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů, která jsou obsažena zejména v článku 1 této směrnice.
869.
Konkrétně ve věci C‑541/20 navrhuje Litevská republika zrušení čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, které se týkají dvoustranné přepravy zboží a kabotáže. Ve věci C‑548/20 navrhuje Rumunsko zrušení čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057, které se týkají dvoustranné přepravy zboží a cestujících, tranzitu a kombinované přepravy. Ve věci C‑551/20 navrhuje Maďarsko primárně zrušení tohoto článku v plném rozsahu a podpůrně zrušení čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, který se týká kombinované dopravy. Ve věci C‑555/20 navrhuje Polská republika zrušení čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057, které se týkají dvoustranné přepravy zboží a osob, kombinované přepravy a kabotáže. Pokud jde o žalobu podanou Bulharskou republikou ve věci C‑544/20 a žalobu podanou Kyperskou republikou ve věci C‑550/20, jak je upřesněno v bodech 860 až 867 výše, týkají se pravidel směrnice 2020/1057 upravujících dvoustrannou přepravu a třetizemní přepravu.
870.
Aby bylo možné zanalyzovat jednotlivé žalobní důvody, které uvedené členské státy proti těmto zvláštním pravidlům vznášejí, je třeba představit rámec judikatury, který se na tato pravidla vztahuje.
b)
K judikatuře Soudního dvora v oblasti vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy
871.
Jak jsem uvedl výše v bodě 845, založil unijní normotvůrce v souvislosti se směrnicí 2020/1057 odvětvová pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy na kritériu existence „dostatečné vazby“ mezi řidičem a poskytovanou službou a územím hostitelského členského státu.
872.
Unijní normotvůrce přitom uplatnil kritérium, které Soudní dvůr vytvořil ve své judikatuře týkající se použitelnosti směrnice 96/71. V rozsudku ze dne 19. prosince 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110) totiž Soudní dvůr rozhodl, že nelze mít za to, že pracovník je s ohledem na směrnici 96/71 vyslán na území jiného členského státu, jestliže výkon jeho práce nemá s tímto územím „dostatečnou spojitost“ (
530
). Na druhou stranu pracovníka, který poskytuje služby velmi omezeného charakteru na území členského státu, na které je vyslán, nelze považovat za „vyslaného“ ve smyslu směrnice 96/71 (
531
).
873.
Soudní dvůr poté poskytl pokyny k analýze pro určení existence této „dostatečné spojitosti“. Tato analýza vyžaduje celkové posouzení všech prvků, které charakterizují činnost dotyčného pracovníka. Kromě toho může být existence takové vazby na dotčené území odhalena zejména prostřednictvím charakteristik poskytování služeb, k nimž je dotyčný pracovník přidělen. Významným faktorem pro posouzení existence takové vazby je rovněž povaha činností, které pracovník vykonává na území dotyčného členského státu (
532
).
874.
V následném rozsudku ze dne 1. prosince 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging – vydaném po přijetí směrnice 2020/1057 a v průběhu písemného řízení ve věcech, které jsou předmětem tohoto stanoviska – Soudní dvůr rovněž poskytl celou řadu důležitých vyjasnění týkajících se právního režimu vysílání mobilních pracovníků, jako jsou řidiči v mezinárodní silniční dopravě, tak jak je stanoven směrnicí 96/71.
875.
Soudní dvůr tedy v tomto rozsudku nejprve upřesnil, že směrnice 96/71 se vztahuje na nadnárodní poskytování služeb v odvětví silniční dopravy, s výjimkou poskytování služeb posádek obchodního loďstva, které je výslovně vyloučeno podle čl. 1 odst. 2 směrnice 96/71, a že se tato směrnice v zásadě vztahuje na jakékoli nadnárodní poskytování služeb spočívající ve vysílání pracovníků, a to bez ohledu na hospodářské odvětví, kterého se takové poskytování týká, tedy i na odvětví silniční dopravy (
533
).
876.
Zadruhé Soudní dvůr v tomto rozsudku upřesnil kritéria pro určení existence „dostatečné spojitosti“ mobilních pracovníků, jako jsou řidiči v mezinárodní silniční dopravě, s územím členského státu (
534
). Soudní dvůr tedy v případě těchto pracovníků rozhodl, že pro účely existence „dostatečné spojitosti“ s územím každého dotčeného členského státu je relevantní míra intenzity vazby mezi činnostmi vykonávanými takovým pracovníkem v rámci poskytování dopravní služby, k níž byl přidělen, a územím tohoto státu. Dále se domníval, že totéž platí pro podíl těchto činností na celkovém poskytování dotčených služeb a že v tomto ohledu jsou relevantní činnosti zahrnující nakládku nebo vykládku zboží nebo údržbu či čištění dopravních prostředků, pokud jsou skutečně prováděny dotčeným řidičem, a nikoli třetími stranami.
877.
Zatřetí Soudní dvůr ve zmíněné věci Federatie Nederlandse Vakbeweging rovněž stanovil přesná kritéria pro existenci „dostatečné spojitosti“ pro určité specifické druhy mezinárodní silniční dopravy. Soudní dvůr tedy zaprvé rozhodl, že řidiče nelze považovat za „vyslaného“ ve smyslu směrnice 96/71, pokud v rámci silniční přepravy zboží pouze projíždí přes území některého členského státu, neboť na území členského státu, na něž je vyslán, vykonává služby velmi omezeného charakteru (
535
). Soudní dvůr proto vyloučil existenci „dostatečné spojitosti“ s územím hostitelského členského státu pro tranzit, tak jak je uveden v bodě 851 výše.
878.
Dále Soudní dvůr rozhodl, že tomu je i v případě řidiče, který provádí pouze přeshraniční přepravu z členského státu, v němž je usazen dotčený dopravní podnik, na území jiného členského státu, nebo naopak (
536
). Soudní dvůr proto rozhodl, že řidič provádějící dvoustrannou přepravu, tak jak je uvedena v bodě 847 výše, nemůže být považován za „vyslaného“ ve smyslu směrnice 96/71.
879.
Zatřetí Soudní dvůr rovněž rozhodl, že na základě okolnosti, že kabotáž probíhá v plném rozsahu na území hostitelského členského státu, lze mít za to, že výkon práce řidiče v rámci takové přepravy má s tímto územím dostatečnou spojitost (
537
). Soudní dvůr proto rozhodl, že řidič provádějící kabotáž, tak jak je uvedena v bodě 855 výše, musí být v zásadě považována za řidiče vyslaného na území hostitelského členského státu ve smyslu směrnice 96/71.
880.
V téže souvislosti Soudní dvůr rovněž rozhodl, že doba trvání kabotáže sama o sobě nemůže zpochybnit existenci dostatečné spojitosti mezi výkonem práce řidiče, který ji provádí, a územím hostitelského členského státu (
538
).
881.
Právě v tomto kontextu judikatury je třeba analyzovat žalobní důvody směřující ke zpochybnění zvláštních pravidel směrnice 2020/1057 týkajících se vysílání řidičů.
c)
K žalobnímu důvodu, který se týká nepoužitelnosti směrnice 96/71 na řidiče v odvětví silniční dopravy
1) Argumenty účastníků řízení
882.
V rámci svých hlavních návrhových žádání ve věci C‑551/20 znějících na zrušení článku 1 směrnice 2020/1057 v plném rozsahu, Maďarsko podporované Estonskou republikou, Lotyšskou republikou a Rumunskem tvrdí, že „zvláštní pravidla“ uvedená v tomto článku jsou protiprávní v tom smyslu, že řidiči vykonávající mezinárodní silniční dopravu obecně vzhledem ke zvláštní povaze činnosti, kterou vykonávají, nespadají do působnosti směrnice 96/71 o vysílání pracovníků.
883.
Zaprvé podle čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71 – na který odkazuje směrnice 2020/1057 v čl. 1 odst. 2 – je použitelnost režimu vysílání řidičů v mezinárodní silniční dopravě myslitelná pouze v případě, že existuje smluvní vztah mezi podnikatelem v silniční dopravě, který je zaměstnává, a příjemcem zásilky. Takový smluvní vztah je v rámci smluv o přepravě neobvyklý. V souladu se směrnicí 2020/1057 není nutné uzavřít smlouvu mezi vysílající a přijímající společností, aby se jednalo o vyslání. Postačí, aby řidič překročil státní hranici. Z toho vyplývá, že pravidla o vyslání jsou založena na logice, která je zcela cizí logice mezinárodních dopravních činností, takže podle maďarské vlády jsou pro ně nepoužitelná.
884.
Zadruhé vyslání ve smyslu směrnice 96/71 je úzce spojeno s poskytováním služeb zaměstnavatelem v hostitelském členském státě. V kontextu podnikání v oblasti dopravy však důraz není kladen na službu poskytovanou řidičem, ale na přepravu zboží mezi členskými státy. Nejedná se tedy o činnost, která by odůvodňovala použití pravidel pro vysílání stanovených ve směrnici 96/71. Tento argument byl podpořen reakcí Evropské unie na krizi způsobenou pandemií covidu-19. Poté, co různé členské státy zavedly cestovní omezení, Komise téměř okamžitě zasáhla, aby zajistila co nejplynulejší provoz nákladní dopravy.
885.
Zatřetí vzhledem k vysoké mobilitě pracovníků v mezinárodní silniční nákladní přepravě se Maďarsko s odkazem na výše uvedený rozsudek Dobersberger domnívá, že tito řidiči nemohou být považováni za osoby dočasně vykonávající práci v jiném členském státě a že se spíše jedná o neustálý přesun mezi několika členskými státy. Krátký – dokonce i jen několikahodinový – pobyt v jiném členském státě nevytváří dostatečnou vazbu na území tohoto členského státu.
886.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
887.
Ve svém jediném žalobním důvodu uplatněném na podporu svého hlavního návrhového žádání na zrušení článku 1 směrnice 2020/1057 Maďarsko v podstatě tvrdí, že jelikož se režim vysílání stanovený směrnicí 96/71 nemůže vztahovat na odvětví silniční dopravy, jsou ustanovení článku 1 směrnice 2020/1057, která v rámci vymezení své působnosti výslovně odkazují na směrnici 96/71, protiprávní.
888.
V tomto ohledu jsem však výše v bodě 875 uvedl, že v rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging (
539
), vydaném po podání žaloby Maďarskem ve věci C‑551/20 (
540
), Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 96/71 se vztahuje na nadnárodní poskytování služeb v odvětví silniční dopravy. Z tohoto konstatování vyplývá, že chybí samotný předpoklad žalobního důvodu vzneseného Maďarskem, neboť tento žalobní důvod je založen na údajné nepoužitelnosti směrnice 96/71 na odvětví silniční dopravy. Za těchto okolností je podle mého názoru nutno tento žalobní důvod zamítnout.
889.
Kromě toho samo Maďarsko ve své replice podané po vyhlášení rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging (
541
) uvedlo, že v tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že směrnice 96/71 je použitelná v odvětví silniční dopravy. Argumenty, které byly vzneseny již v žalobě a následně rozvedeny v uvedené replice, podle nichž vzhledem k neobvyklé povaze uzavření smlouvy mezi podnikatelem v silniční dopravě, který je zaměstnává, a příjemcem zásilky, v mnoha případech přepravní služby nesplňují podmínky pro situaci vyslání spadající do působnosti směrnice 96/71, takže řidiči provádějící mezinárodní přepravu nemohou být obecně považováni za osoby provádějící jedno z nadnárodních opatření uvedených ve směrnici 96/71, jsou podle mého názoru irelevantní.
890.
I kdyby byly uvedené skutečnosti prokázány, nemohly by v žádném případě svědčit o protiprávnosti dotčeného ustanovení. Případná skutečnost, že nařízení může mít omezenou působnost (
542
), takže se na některé případy nebude vztahovat, není způsobilá jakkoli prokázat protiprávnost tohoto nařízení.
891.
Ze všech výše uvedených skutečností podle mého názoru vyplývá, že jediný žalobní důvod vznesený Maďarskem na podporu jeho hlavního návrhového žádání ve věci C‑551/20 znějící na zrušení článku 1 směrnice 2020/1057 musí být zamítnut.
d)
K porušení čl. 91 odst. 1 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
892.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že čl. 91 odst. 1 SFEU, který je právním základem směrnice 2020/1057, vyžaduje, aby unijní normotvůrce rozhodoval řádným legislativním postupem a po konzultaci s EHSV a VR. Obě žalobkyně tvrdí, že Rada a Parlament porušily čl. 91 odst. 1 SFEU tím, že nekonzultovaly tyto dva výbory, když byl hybridní model (
543
) zaveden v průběhu legislativního procesu a nebyl součástí původního návrhu Komise. Tato povinnost konzultovat v důsledku podstatné změny původního návrhu vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se poradní úlohy Evropského parlamentu (
544
) v době, kdy ještě nebyl spolunormotvůrcem, která se obdobně použije na EHSV a VR, jakož i na pracovní dokumenty týkající se fungování VR. Závěry rozsudku ve věci C‑65/90 (
545
) lze přenést na podmínky konzultace s VR a EHSV a ustanovení, které Soudní dvůr vyložil, je formulováno totožně jako čl. 91 odst. 1 SFEU. Hybridní model zasahuje do samé podstaty směrnice. Úplné uplatnění pravidel o vysílání pracovníků bez ohledu na dobu strávenou v členském státě na třetizemní přepravu pro dotčené dopravce znamená podstatně změněnou povinnost. Třetizemní přeprava již nemá stejné podmínky jako dvoustranná přeprava, což narušuje hospodářskou soutěž a vytváří neodůvodněné rozdíly mezi řidiči. Hybridní model zavedený v průběhu legislativního postupu tedy narušuje strukturu původního návrhu. Absence konzultace s výbory mohla ovlivnit podstatu opatření a vést k nedostatečné pečlivosti při jeho přípravě. Povinnost konzultovat tyto dva výbory však vyplývá z podstatného, jednoznačného a jasného procedurálního požadavku, který je rovněž uveden v pracovních dokumentech VR. Podstatná změna v návrhu nařízení Parlamentu a Rady o hodnocení zdravotnických technologií a o změně směrnice 2011/24/EU (
546
) měla podle Bulharské republiky vést spolunormotvůrce k rozhodnutí opětovně konzultovat EHSV. Skutečnost, že neprovedení konzultace nemělo významný dopad na obsah nakonec přijatých opatření, ačkoliv v rozporu s tvrzením Parlamentu nebyla neexistence takového dopadu prokázána, nemůže mít v žádném případě vliv na povinnou povahu konzultace. Rada uznala klíčovou roli směrnice 2020/1057 ve své vlastní tiskové zprávě (
547
).
893.
Rada a Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl žalobní důvod vycházející z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu, že nebyly konzultovány EHSV a VR, zamítnut.
2) Analýza
894.
Jak jsem již připomněl v bodě 535 tohoto stanoviska, z článku 91 odst. 1 SFEU vyplývá, že pokud Parlament a Rada jednají na tomto základě, jsou povinny konzultovat EHSV a VR. Stanovisko EHSV k návrhu směrnice Komise bylo přijato dne 18. ledna 2018 (
548
) a stanovisko VR dne 1. února 2018 (
549
).
895.
Bulharská republika a Kyperská republika předkládají v podstatě obdobné argumenty jako v souvislosti s čl. 1 odst. 3 písm. a) nařízení 2020/1055 (
550
). Obě žalobkyně dále vytýkají Radě a Parlamentu, že si po změnách návrhu směrnice, ke kterému se vyjádřily, v průběhu legislativního postupu znovu nevyžádaly stanovisko EHSV a VR. Argumentují tím, že zatímco návrh Komise byl založen na kritériu délky pobytu na území členského státu, aby se začala uplatňovat pravidla pro vysílání, Rada a Parlament zvolily jiné kritérium, a proto nebyly EHSV ani VR konzultovány ohledně podstatné změny, kterou hybridní model představuje.
896.
Již jsem uvedl, že povinnost znovu konzultovat tyto výbory v případě, že v průběhu legislativního postupu dojde k podstatné změně textu, nevyplývá z článku 91 SFEU ani z žádného jiného ustanovení primárního práva (
551
). Odmítl jsem také argument, že by se zásady vyplývající z rozsudku Parlament v. Rada vztahovaly na případy konzultací EHSV a VR (
552
). Pokud jde o obsah pracovních dokumentů VR, které zmínily Bulharská republika a Kyperská republika, odkazuji na bod 538 tohoto stanoviska.
897.
To mě vede k závěru, že EHSV a VR měly podle mého názoru dostatečnou možnost vyjádřit svá stanoviska k zamýšlenému legislativnímu návrhu.
898.
Zejména konstatuji, že VR již vyjádřil své výhrady „k širokému zahrnutí mezinárodních dopravních služeb do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků“ (
553
). Kromě toho podotýkám, že hybridní model, jak jej definovali samy žalobkyně, spočívá ve vynětí dvoustranné přepravy z působnosti pravidel pro vysílání (
554
), a proto lze mít za to, že přinejmenším částečně uspokojuje obavy vyjádřené VR.
899.
Pokud jde o EHSV, měl možnost vyjádřit své stanovisko, že navrhovaná změna právních předpisů o vysílání řidičů účinně neřeší zjištěné problémy, protože nečiní tato pravidla jednodušší, jasnější a lépe vymahatelná (
555
). EHSV nicméně uvítal uplatňování pravidel pro vysílání pracovníků v odvětví silniční dopravy v celé EU (
556
), které považuje za velmi důležité pro zachování rovných podmínek pro pracovníky a podniky (
557
), a mohl se vyjádřit k otázce uplatňování těchto pravidel v závislosti na druhu plánované činnosti (
558
). EHSV konstatoval, že „plně souhlasí s tím, že by v oblasti kabotáže měla být směrnice o vysílání pracovníků nadále platná od prvního dne“ (
559
).
900.
Proto se mi zdá, že pokud jde o zásadu podřídit dopravní činnosti pravidlům pro vysílání, je směrnice 2020/1057 v souladu s návrhem Komise. EHSV i VR mohly v tomto ohledu užitečně vyjádřit své názory. Otázka určení skutečnosti, na jejímž základě dochází k uplatnění těchto pravidel, tedy příslušné kvalifikace pro „dostatečnou vazbu“ na členský stát usazení (pobyt delší než tři dny podle návrhu směrnice Komise nebo s ohledem na druh činnosti), kterou přijal unijní normotvůrce, spadá do široké posuzovací pravomoci unijního normotvůrce a nelze mít za to, že by po změně tohoto návrhu Radou a Parlamentem byla opět vyžadována stanoviska EHSV a VR.
901.
Pokud jde o tvrzení, že skutečnosti, které nastaly během legislativního postupu vedoucího k přijetí nařízení 2021/2282, mají hodnotu precedentu, odkazuji na poznámku pod čarou 265 tohoto stanoviska a znovu zdůrazňuji, že doplnění právního základu do aktu v procesu přijímání, jež bylo předmětem daného sporu a které je případně samo o sobě spojeno s povinností konzultace s výborem, není srovnatelné s úpravou podmínek uplatňování pravidel pro vysílání pracovníků v odvětví dopravy, o kterou se jedná v projednávané věci.
902.
V důsledku toho navrhuji zamítnout žalobní důvody vycházející z porušení čl. 91 odst. 1 SFEU z důvodu nekonzultování EHSV a VR.
e)
K porušení zásady proporcionality
903.
Všech šest členských států, které napadly směrnici 2020/1057, podporované Lotyšskou republikou a Estonskou republikou, ve svých žalobách tvrdí, že ustanovení této směrnice týkající se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů obsažených zejména v jejím článku 1 nesplňují požadavky vyplývající ze zásady proporcionality stanovené v čl. 5 odst. 4 SEU.
904.
Na jedné straně pět z těchto členských států zpochybňuje přiměřenost těchto pravidel jako takovou. Zejména tvrdí, že napadená ustanovení této směrnice jsou nevhodná pro dosažení stanovených cílů, že překračují rámec toho, co je nezbytné pro dosažení těchto cílů, a že jejich negativní účinky jsou nepřiměřené očekávaným přínosům.
905.
Na druhé straně všech šest členských států nesouhlasí ani s posouzením přiměřenosti provedeným unijním normotvůrcem, a zejména s neprovedením posouzení dopadů konečného znění uvedeného ustanovení, které bylo nakonec přijato.
906.
Tyto dva aspekty je třeba posoudit odděleně.
1) K žalobním důvodům vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
i) Argumenty účastníků řízení
907.
Pět ze šesti žalujících členských států ve svých žalobních důvodech tvrdí, že jednotlivá ustanovení týkající se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů, která napadají (
560
), nejsou v souladu s požadavky vyplývajícími ze zásady proporcionality, jednak z důvodu nevhodné povahy těchto pravidel a jednak z důvodu nepřiměřených negativních účinků, které jejich použití způsobuje.
– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti
908.
Několik žalujících členských států tvrdí, přičemž Lotyšská republika a Estonská republika je v tomto ohledu podporují, že kritérium zvolené normotvůrcem, které je založeno na druhu dopravy, je pro použití pravidel na vysílání řidičů v mezinárodní silniční dopravě nevhodné.
909.
V první řadě nevhodnost kritéria založeného na druhu dopravních činností vyplývá ze skutečnosti, že unijní normotvůrce při volbě tohoto kritéria nezohlednil existenci skutečné vazby mezi řidičem a územím dotčeného členského státu ve vztahu ke zvláštnostem dopravních služeb.
910.
Litevská republika tak tvrdí, že použití pravidel o vysílání podle povahy přepravních činností je nevhodným opatřením, které neodráží pojem vysílání. Zejména ustanovení čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, která tento členský stát napadá, byla přijata bez řádného posouzení povahy mezinárodní dopravy. Cílem pravidel týkajících se vysílání je v zásadě kompenzovat dodatečné náklady, které pracovníkovi vznikají v důsledku plnění pracovních povinností v jiném státě, než je stát jejich obvyklého bydliště. Specifická povaha práce řidičů nákladních vozidel je však zcela odlišná: v případě krátkodobé kabotáže a přeshraniční dopravy řidiči obvykle nemají žádnou vazbu na hostitelský členský stát, v tomto státě zpravidla tráví jen velmi málo času, a v tomto státě jim tudíž vznikají jen minimální náklady.
911.
Podle názoru Rumunska by měla být věnována zvláštní pozornost stanovení kritérií pro provádění režimu vysílání pracovníků v odvětví dopravy, aby byla zajištěna spravedlivá rovnováha mezi zlepšením sociálních a pracovních podmínek řidičů a ochranou svobody poskytování služeb silniční dopravy. Je proto nutné určit prvky, které prokazují existenci dostatečné vazby mezi řidičem a hostitelským členským státem. Dostatečná vazba jako ústřední prvek pro stanovení předpokladů pro zavedení režimu vysílání by měla být založena na objektivních, neměnných a snadno použitelných kritériích, která jsou přizpůsobena zvláštnostem odvětví silniční dopravy. Proto v oblasti dopravy, která se vyznačuje vysokým stupněm mobility, nelze dostatečnou vazbu na území hostitelského členského státu přesně určit na základě dopravní činnosti, která je sama o sobě definována stejným stupněm mobility. V posouzení dopadů a několika dalších dokumentech (
561
) nebyl zdůrazněn přínos kritéria druhu dopravní činnosti při určování dostatečné vazby.
912.
Polská republika tvrdí, že kritérium založené na druhu dopravních činností není vhodné pro uplatňování pravidel pro vysílání řidičů v případě dvoustranné přepravy, kabotáže a třetizemní přepravy, protože dostatečně nezohledňuje zvláštní povahu dopravních služeb ani skutečnou vazbu mezi řidičem a hostitelským členským státem
913.
Zaprvé v rámci mezinárodní dopravy řidiči obecně provádějí činnosti různého druhu, které kombinují dvoustrannou dopravu, třetizemní přepravu, tranzit a kabotáž. Nové objednávky se často přijímají až v průběhu přepravy, aby se maximálně využil nákladový prostor používaných dopravních prostředků, což dopravním společnostem umožňuje optimalizovat dostupné zdroje, což zvyšuje celkovou efektivitu přepravy. Rozhodnutí o použitelných pracovních podmínkách by proto mělo zohlednit jak vazbu mezi řidičem a státem, jehož územím tento řidič projíždí, tak praktické obtíže a administrativní a finanční zatížení spojené s uplatňováním značného počtu různých předpisů a formálních požadavků v krátkém časovém období. Tyto skutečnosti unijní normotvůrce ignoroval.
914.
Zadruhé podle Polské republiky je kritérium založené na druhu dopravy nevhodné, protože dostatečně nezohledňuje skutečnou vazbu mezi řidičem a územím dotčeného státu. Na jedné straně, pokud jde o „úzkou vazbu“ na stát usazení – z níž vychází bod 10 odůvodnění směrnice 2020/1057 pro nepoužití pravidel o vysílání na dvoustrannou přepravu –, Polská republika poukazuje na to, že nebyla definována ani zohledněna v případě kabotáže a třetizemní přepravy, u nichž se unijní normotvůrce zaměřil na vazbu s hostitelským státem (bod 9 a 13 odůvodnění). Na straně druhé, pokud jde o další prvek uvedený v tomto bodě odůvodnění, a sice skutečnost, že se může stát, že řidič během jedné cesty vykoná několik dvoustranných přeprav, Polská republika zdůrazňuje, že v rámci kabotáže a třetizemní přepravy může být v rámci jedné cesty provedeno rovněž několik přeprav.
915.
Kromě toho body odůvodnění směrnice 2020/1057 neodůvodňují výjimky pro jednotlivé dopravní činnosti třetizemní přepravy stanovené v čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice 2020/1057, jejichž zavedení představuje porušení takto definované logiky, na níž je založeno uplatňování pravidel pro vysílání.
916.
Lotyšská republika a Estonská republika ve svých spisech vedlejších účastníků v podstatě opakují stejné argumenty. Lotyšská republika zejména vytýká unijním orgánům, že při přijímání dotčených ustanovení nezohlednily zvláštní povahu mezinárodní dopravy ani mimořádně vysokou mobilitu pracovníků v odvětví mezinárodní dopravy. Estonská republika se domnívá, že klasifikace založená na kritériu dopravní činnosti neponechává žádný rozhodovací prostor pro posouzení existence skutečné vazby mezi řidičem a územím hostitelského členského státu v rámci mezinárodní dopravy. S výjimkou tranzitu a kabotáže by u všech ostatních druhů přeprav bylo vhodné buď posuzovat existenci vazby případ od případu, nebo společně zkoumat podmínku trvání poskytované služby a kvantitativní ukazatele, jako je povaha a počet přeprav, které jsou jednoznačně spojeny s prací vykonávanou v hostitelském členském státě.
917.
Ve druhé řadě několik členských států tvrdí, že existují jiná, vhodnější kritéria nebo parametry pro stanovení pravidel pro vysílání řidičů, než je kritérium založené na druhu dopravních činností. Jedním z takových kritérií je zejména kritérium založené na délce pobytu řidičů v hostitelském státě, které Komise původně zachovala v návrhu směrnice o vysílání pracovníků.
918.
Litevská republika tedy tvrdí, že kritérium délky pobytu řidiče v hostitelském státě představuje příklad objektivního kritéria, které zakládá faktickou vazbu na stát, v němž je práce skutečně vykonávána, ačkoli by mohla být použita i jiná kritéria, pokud jsou objektivně odůvodněná, zajišťují dostatečnou vazbu na členský stát, v němž je práce vykonávána, a jsou v souladu se zásadou proporcionality. Tento členský stát připomíná, že Soudní dvůr při posuzování časového kritéria v rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging rozhodoval pouze o kabotáži a neposuzoval z hlediska tohoto kritéria dvoustrannou přepravu a třetizemní přepravu.
919.
Podle Bulharské republiky a Kyperské republiky by vhodným a méně omezujícím opatřením než použití kritéria založeného na druhu dopravy bylo vyjmutí mezinárodní dopravy jako celku. Taková výjimka by byla odůvodněná vzhledem ke zvláštní situaci mezinárodní dopravy a její vysoce mobilní povaze, což znamená, že neexistuje dostatečná vazba na území jiných členských států než členského státu usazení. Úplným vynětím by se dosáhlo všech sledovaných cílů. Uplatnění pravidel pro vysílání pracovníků na celé odvětví mezinárodní dopravy se stanovením časového limitu by bylo vhodnější než hybridní model, ale přineslo by vážné problémy, protože jeho dopad by byl stále nepřiměřený z hlediska nákladů, administrativní zátěže pro malé a střední podniky a obtíží spojených s výkladem a uplatňováním pravidel. Další možností, která by zajistila jasnost a zaručila dostatečnou vazbu, by bylo provádění minimálního počtu specifikovaných a vyjmenovaných úkolů v rámci činností třetizemní přepravy v konkrétním členském státě a během daného měsíce, například nakládka nebo vykládka zboží, údržba nebo čištění dopravních vozidel.
920.
Rumunsko tvrdí, že relevantnost použití časového prvku (minimální doba trvání činnosti) pro účely určení dostatečné vazby na území hostitelského členského státu vyplývá jak z obecného právního rámce platného pro vysílání, tak z posouzení dopadů.
921.
Regulace vysílání pracovníků v odvětví dopravy bez zohlednění časového kritéria tak jednak působí účinky v rozporu se sledovaným cílem, kterým je dosažení rovnováhy mezi zlepšením sociálních a pracovních podmínek řidičů a usnadněním přístupu ke svobodnému poskytování služeb silniční dopravy na základě spravedlivé hospodářské soutěže, a jednak představuje porušení článku 5 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality (
562
), podle něhož musí být každá zátěž co nejméně zatěžující a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo.
922.
Na druhou stranu posouzení dopadů – sociální dopady konkrétně zmiňuje nadměrné náklady pro dopravce v porovnání s přínosy pro řidiče, pokud se systém vysílání použije na dopravní činnosti, které nejsou prováděny často nebo pokud práce není podstatná nebo významná. Z posouzení dopadů – sociální dopady vyplývá, že spravedlivé rovnováhy mezi administrativními náklady a lepšími sociálními a pracovními podmínkami řidičů lze dosáhnout pouze tehdy, pokud řidič pracuje v hostitelském členském státě po delší dobu.
923.
Rumunsko odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. března 2011ve věci Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, dále jen „rozsudek Koelzsch“), v němž Soudní dvůr stanovil kritéria pro určení „státu, se kterým má práce podstatnou vazbu“, pokud jsou dopravní činnosti vykonávány ve více členských státech, pro účely použití Úmluvy o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy, otevřené k podpisu v Římě dne 19. června 1980 (
563
). Soudní dvůr konstatoval, že s ohledem na povahu práce v odvětví mezinárodní dopravy je při určování státu, se kterým má práce podstatnou vazbu, vhodné zohlednit všechny okolnosti, které charakterizují činnost pracovníka, a zejména místo, ze kterého zaměstnanec uskutečňuje své služební jízdy, dostává příkazy ke svým služebním jízdám a organizuje svoji práci, jakož i místo, kde se nacházejí pracovní nástroje. Důležité je také ověřit do jakých míst je přeprava převážně uskutečňována, na jakých místech se provádí překládka zboží, jakož i do jakého místa se zaměstnanec po uskutečnění svých služebních jízd vrací.
924.
Polská republika tvrdí, že unijní normotvůrce opomenul další prvky svědčící o vazbě mezi řidičem a hostitelským státem, zejména délku pobytu řidiče na území hostitelského státu. Podle tohoto členského státu je třeba zohlednit časové kritérium, aby se zajistila přiměřenost opatření týkajících se uplatňování pravidel pro vysílání pracovníků. Návrh směrnice o vysílání byl založen právě na tomto časovém kritériu a v posouzení dopadů, které vypracovala Komise, se uvádí, že toto kritérium nejlépe odráží mobilní povahu dopravních služeb a zohledňuje jak situaci řidičů, tak dopravců, jakož i stávající a navrhovaná právní opatření.
925.
Polská republika zdůrazňuje, že délka pobytu v hostitelském státě může být srovnatelná také v kontextu všech přeprav, které bere v úvahu, tedy dvoustranné přepravy, třetizemní přepravy a kabotáže. To znamená, že pobyt řidiče v hostitelské zemi může být velmi krátký, a to v případě jak třetizemní přepravy, tak kabotáže. Při provádění těchto činností může řidič strávit v hostitelském státě méně času než v rámci dvoustranné přepravy či tranzitu. Bylo by proto obtížné určovat dostatečnou vazbu, která by odůvodňovala použití pravidel pro dočasné přidělení. Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging není pro unijního normotvůrce omezující, neboť nebrání ani rozsáhlejší výjimce, pokud jde o kabotáž, ani přijetí časového kritéria jako kritéria určujícího rozsah použití pravidel o vysílání pracovníků na mezinárodní dopravu.
926.
V této souvislosti Polská republika odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. března 2001, Mazzoleni a ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, dále jen „rozsudek Mazzoleni“). Vzhledem k tomu, že povinnost zaručit řidičům odměnu odpovídající mzdě v hostitelském státě bude jedním z nejdůležitějších důsledků uplatňování pravidel pro vysílání řidičů, bude tento rozsudek relevantní pro účely posouzení proporcionality napadených ustanovení směrnice 2020/1057. V tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že je na příslušných orgánech hostitelského členského státu, aby určily, zda je použití jeho pravidel ukládajících minimální mzdu nezbytné a přiměřené, aby posoudily všechny relevantní faktory. Na jedné straně toto posouzení vyžaduje, aby orgány vzaly v úvahu zejména dobu poskytování služeb, jejich předvídatelnost, skutečnost, že se zaměstnanci skutečně přestěhovali do hostitelského členského státu nebo že jsou nadále vázáni na provozní základnu svého zaměstnavatele v členském státě usazení. Na straně druhé je třeba zajistit, aby ochrana, které požívají zaměstnanci v členském státě usazení, byla rovnocenná ochraně v hostitelském členském státě.
927.
Polská republika tvrdí, že čl. 3 odst. 2 až 5 směrnice 96/71 částečně zohledňuje tato kritéria tím, že stanoví možné výjimky z uplatňování pracovních podmínek hostitelského státu z důvodu krátkého trvání vyslání, povahy poskytovaných služeb nebo povahy vykonávané práce. Žádná z těchto výjimek se však nevztahuje na řidiče. Znění dotčených ustanovení, které bylo zachováno, však nebere v úvahu jak časové kritérium, tak další prvky utvářející vazbu řidiče na stát usazení, jako jsou kritéria uvedená ve výše zmíněném rozsudku Koelzsch.
928.
Kromě toho je pro určení použitelnosti pravidel o vysílání rozhodující také souvislost mezi přepravou a nakládkou nebo vykládkou na území státu, v němž je dopravce usazen. Nakládka nebo vykládka v hostitelské zemi probíhá v rámci všech uvedených přepravních činností. A konečně cestu řidiče je zapotřebí posuzovat jako celek. I kdyby se totiž veškerá kabotáž prováděla na území hostitelského státu, bylo by to možné pouze v návaznosti na mezinárodní silniční dopravu.
929.
Ve třetí řadě nevhodnost kritéria založeného na druhu dopravních činností vyplývá z nejistoty a obtíží při provádění tohoto kritéria.
930.
Litevská republika tak tvrdí, že z posouzení dopadů vyplývá, že vzhledem k velmi vysokému stupni mobility v odvětví mezinárodní silniční dopravy působí provádění směrnice o vysílání pracovníků určité právní obtíže.
931.
Rumunsko tvrdí, že použití kritéria typologie přepravních činností způsobuje nejistotu, pokud jde o identifikaci hostitelského členského státu a použitelné právní úpravy. Tato nejistota je přímým důsledkem stanovení kritéria, které neumožňuje prokázat dostatečnou vazbu na hostitelský členský stát. Je tudíž obtížné použít kritérium druhu dopravy a proměnné týkající se nakládky/vykládky zboží a nástupu/výstupu cestujících na prvním místě. Dopravce v členském státě usazení by měl být schopen kvalifikovat situaci svého zaměstnance před zahájením jakékoli dopravní činnosti. Podle čl. 1 odst. 11 písm. a) směrnice 2020/1057 musí dopravce předložit nejpozději na začátku vyslání příslušným vnitrostátním orgánům členského státu, do něhož je řidič vyslán, prohlášení o vyslání. Právní jistota a jasnost při určování druhu vyslání a použitelných sociálních právních předpisů jsou proto nezbytným předpokladem pro to, aby dopravci mohli plnit své povinnosti podle práva EU.
932.
Použití kritéria druhu přepravy však nenabízí jasné řešení, pokud jde o určení hostitelského členského státu a použitelných právních předpisů. Není tedy jasné, zda použití kritéria dopravní činnosti předpokládá určení jediného hostitelského členského státu, na nějž má řidič dostatečnou vazbu v obecném kontextu dané dopravní činnosti, nebo zda se kumulativně použijí právní předpisy platné ve všech členských státech, v nichž se nakládka/vykládka provádí, pokud nespadají pod výjimky stanovené v čl. 1 odst. 3 a 4 směrnice 2020/1057. Pouhé uplatnění kritéria dopravní činnosti neřeší otázku určení použitelných právních předpisů, neboť podmínky dostatečné vazby spojující řidiče s jedním nebo všemi členskými státy zapojenými do přepravní činnosti nejsou právně stanoveny.
933.
Podle Rumunska navíc není použití prvku nakládky/vykládky ve směrnici 2020/1057 za účelem určení dostatečné vazby mezi řidičem a územím hostitelského členského státu optimální. Řidiči nemají žádné dovednosti v oblasti nakládky/vykládky zboží a ve většině případů se po nich tyto činnosti nevyžadují. Řidiči provádějí nakládku/vykládku zboží pouze příležitostně. Podle Rumunska může uplatnění kritéria dopravní činnosti ovlivnit flexibilitu a rychlost specifickou pro tuto oblast, což, jak vyplývá z posouzení dopadů – sociální dopady, vede k nerespektování právních předpisů. V případě změny počtu doplňkových činností spojených s dvoustrannou přepravou zboží nebo osob v průběhu dopravní činnosti tak, že se režim vyslání stane použitelným, podle všeho není možné, aby dopravce předložil příslušným vnitrostátním orgánům členského státu, do kterého je řidič vyslán, prohlášení o vyslání nejpozději na začátku vyslání, jak požaduje čl. 1 odst. 11 písm. a) směrnice 2020/1057.
934.
Polská republika tvrdí, že výjimky stanovené v čl. 1 odst. 3 a 4 nařízení 2020/1054 vyvolávají pochybnosti, pokud jde o jejich výklad, což naznačuje, že jsou založeny na nevhodně koncipovaných kritériích. Pokud jde o čl. 1 odst. 3 směrnice 2020/1057, vzhledem k tomu, že nakládka/vykládka může v zásadě probíhat pouze ve státě, kterým řidič projíždí, zdá se, že se to týká pouze států nacházejících se na trase dvoustranné přepravy. Kromě toho v případě výjimky není jasné, od kterého okamžiku se mají začít uplatňovat pravidla hostitelského státu, pokud řidič provádí doplňkovou nakládku/vykládku, která nespadá pod výjimku. Podobné pochybnosti existují i ohledně výkladu čl. 1 odst. 4 směrnice 2020/1057, pokud jde o nástup/výstup cestujících. Kromě toho je obtížné pochopit důvody, proč byly povoleny dvě výjimky pro přepravu zboží, když pro přepravu cestujících existuje pouze jedna. Ani pro to neexistuje žádné objektivní opodstatnění.
935.
Ve čtvrté řadě Rumunsko tvrdí, že regulace vysílání pracovníků v odvětví dopravy na základě kritéria dopravní činnosti má přímé důsledky pro trh. Je tím odrazováno jak od činností jiné než dvoustranné přepravy (prováděných samostatně nebo jako doplňkové činnosti), tak od činnosti kombinované přepravy. V této souvislosti Rumunsko upozorňuje na zvláštnosti unijního dopravního trhu, který tvoří především malé a střední podniky.
– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům
936.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že po zvolení „hybridního modelu“ uvedeného v bodě 864 výše nejsou opatření stanovená směrnicí 2020/1057 vhodná, neboť nezachovávají rovnováhu mezi cíli, které sledují, a neumožňují dosažení žádného z nich.
937.
Zaprvé, pokud jde o cíl dosáhnout přiměřených pracovních podmínek a sociální ochrany pro řidiče, týká se vyšší odměna, kterou by řidiči mohli pobírat, ve většině případů pouze krátkých období strávených v zemi nakládky nebo vykládky, takže pracovní podmínky a sociální ochrana řidičů by se zlepšily jen nepatrně.
938.
Zadruhé, pokud jde o cíl vytvořit pro dopravce provádějící třetizemní přepravu vhodné podmínky pro obchod a spravedlivou hospodářskou soutěž pro podnikatele v silniční dopravě, je hybridní model synonymem nekalé hospodářské soutěže. Komparativní výhoda dopravců usazených v okrajových členských státech spočívá v jejich nižších nákladech, které vyplývají zejména z nižších životních nákladů, a tedy i nižších mezd. V důsledku použití hybridního modelu se dopravci zapojení do třetizemní přepravy dostávají do méně konkurenceschopného postavení než dopravci provádějící dvoustrannou přepravu. To narušuje hospodářskou soutěž mezi středem Unie, kde dopravci provozují převážně dvoustrannou přepravu, a členskými státy, jako je Bulharsko, kde dopravci provozují převážně třetizemní přepravu. Zatřetí, pokud jde o cíl usnadnit volné poskytování přeshraničních služeb, hybridní model tuto volnost omezuje tím, že vede ke zvýšení nákladů.
939.
Hybridní model proto není vhodný ani nutný. Neexistuje dostatečně silná vazba na žádnou ze zemí, kterými řidič projíždí. Bez ohledu na členský stát výjezdu nebo určení pracovníci provádějící dvoustrannou přepravu vykonávají stejnou práci jako pracovníci provádějící třetizemní přepravu. Členský stát výjezdu nebo určení nemá žádný vliv na vazbu mezi řidičem a hostitelským státem. Na druhou stranu v případě kabotáže existuje jasná vazba na území.
940.
Neexistuje žádný oprávněný důvod, proč by pracovník vykonávající třetizemní přepravu měl mít lepší pracovní podmínky a sociální ochranu než pracovník vykonávající dvoustrannou přepravu. Země výjezdu nebo určení nákladu není relevantním kritériem pro uplatňování různých úrovní sociální ochrany řidičů.
– K nepřiměřeným negativním účinkům
941.
Několik žalujících členských států tvrdí, že ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057 jsou v rozporu se zásadou proporcionality, neboť vyvolávají negativní účinky, které jsou nepřiměřené v porovnání s jejich přínosy.
942.
Litevská republika tak tvrdí, že pravidla o vysílání ukládají dopravcům obzvláště vysokou a neodůvodněnou administrativní zátěž, která odrazuje od poskytování služeb v jiných členských státech. Při provádění kabotáže nebo krátkodobé třetizemní přepravy je poskytovatel služeb povinen přizpůsobit se požadavkům členského státu, ve kterém je služba poskytována. Uplatňování pravidel pro vysílání pracovníků vždy – už jen na základě samotné povahy činnosti – nepřímo diskriminuje dopravní společnosti usazené v okrajových státech, odrazuje od poskytování krátkodobých služeb a v podstatě omezuje hospodářskou soutěž. To se dotýká zejména malých a středních podniků, které tvoří 99 % celého dopravního trhu EU. Kromě toho je pravděpodobné, že malé a střední podniky přestanou provozovat kabotáž a přeshraniční dopravu nebo se rozhodnou přesunout svou činnost do členských států, které se nacházejí v centru Unie nebo v jeho okolí. Do přijetí směrnice 2020/1057 neexistovala v této oblasti žádná administrativní zátěž. Nelze tudíž mít za to, že směrnice 96/71 představovala administrativní zátěž, protože nebylo dosaženo jednomyslného souhlasu pro zahrnutí řidičů do její působnosti.
943.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že použití pravidel o vysílání na třetizemní přepravu bude mít významný dopad a nepříznivé účinky na dotčené dopravce. Pravidla pro vysílání pracovníků přinesou dodatečné náklady na pracovní sílu a především velmi významné administrativní náklady přinejmenším ve dvou oblastech. Zaprvé tyto dodatečné náklady zahrnují náklady na splnění administrativních požadavků a kontrolních opatření různých členských států (které jsou vyšší než náklady na tradiční vysílání). Zadruhé zahrnují náklady spojené s dokumentací každého vyslání a s uplatňováním pravidel hostitelského státu. Vzhledem k velkému množství zemí a přepravních činností, jakož i k rozdílům mezi vnitrostátními právními předpisy, bude pro dopravce velmi složité posoudit, kdy se jedná o vyslání a kdy ne.
944.
Toto posouzení je dále ztíženo nejasností směrnice 2020/1057, pokud jde o to, která pravidla pro vysílání by se měla vztahovat na třetizemní přepravu. Výpočet pro určení, které dny a na jak dlouho byl řidič vyslán, který budou muset dopravci provádět, přičemž budou muset rozlišovat mezi třetizemní přepravou a dvoustrannou přepravou a pochopit a následně použít různé vnitrostátní předpisy každého členského státu, představuje pro tyto dopravce, z nichž většinu tvoří malé a střední podniky, vysokou zátěž. Tato nejasnost kromě toho vede k rozdílným výkladům mezi členskými státy, což dále zvýší administrativní zátěž a náklady. Evropský výbor regionů (
564
) a příslušné studie varovaly, že pravidla pro vysílání povedou ke zvýšení administrativních nákladů pro dopravce (
565
).
945.
Zátěž uložená dopravcům v rámci třetizemní přepravy je natolik obtížně snesitelná, že by mohla vést k přesměrování na jiné druhy činnosti, k přemístění do třetích zemí, ke snížení obratu nebo dokonce k úpadku. Je také pravděpodobné, že tato zátěž povede k neefektivitě a zhorší dopad na životní prostředí. Mohla by také narušit hospodářskou soutěž, protože napadená směrnice neukládá žádné povinnosti dopravcům z nečlenských států Unie a nevztahuje se na ně.
946.
Rumunsko rovněž tvrdí, že vzhledem k problémům uvedeným výše v bodech 931 až 933, které se týkají dodržování zásady právní jistoty (obtíže s určením hostitelského členského státu, rychlost a flexibilita), může dotčená právní úprava narušit poskytování dopravních služeb malými a středními podniky a uložit jim povinnosti, které jsou nepřiměřené přínosům pro řidiče.
947.
Polská republika tvrdí, že v důsledku provedení ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057 budou muset dopravci nést vysoké náklady. Tyto náklady jsou způsobeny jednak potřebou přizpůsobit odměny řidičů sazbám platným v projížděných státech a jednak administrativní zátěží.
948.
Pokud jde zaprvé o odměnu řidičů, podle informací obsažených v posouzení dopadů – sociální dopady existují mezi členskými státy zásadní rozdíly, pokud jde o úroveň mezd řidičů. Vzhledem k tomu, že mzdové náklady tvoří přibližně 30 % provozních nákladů dopravců, povede taková výrazná změna mezd pro společnost k obrovské zátěži a bude mít zásadní vliv na jejich konkurenceschopnost. Jak zdůrazňuje Komise, hospodářská soutěž v tomto odvětví je založena především na ceně. Je třeba rovněž poznamenat, že na trhu dopravních služeb dominují malé a střední podniky s omezeným kapitálem. Takto rozsáhlé výdaje proto mohou přesáhnout finanční možnosti těchto podniků, což může vést k jejich úpadku a k nárůstu nelegálních praktik a falešné samostatné výdělečné činnosti.
949.
Při porovnání těchto nákladů s přínosy pro řidiče Polská republika uvádí, že pokud jde o boj proti nelegálnímu zaměstnávání a podhodnoceným mzdám, zlepší se, jak poukazuje Komise, situace pouze těch řidičů, kteří stráví více času ve státě, kterým projíždějí. Krátká doba pobytu ostatních řidičů zabrání účinné kontrole. Proto je třeba považovat uplatňování předpisů státu tranzitu na tyto řidiče za nepřiměřený požadavek.
950.
Pokud jde zadruhé o administrativní zátěž, ta vyvolá dodatečné náklady. Přestože se požadavky stanovené směrnicí 2014/67/EU vztahují na řidiče jen v omezené míře, je nutné vypracovat a přeložit další dokumenty pro každého řidiče, na kterého se vztahují pravidla pro vysílání. A co je důležitější, dopravci jsou nuceni neustále analyzovat prováděné dopravní činnosti, aby mohli určit použitelné předpisy. Pokud jsou použitelné předpisy státu tranzitu, je třeba je přeložit a upravit pracovní podmínky. Z výpočtů předložených odvětvím vyplývá, že administrativní náklady spojené s uplatňováním předpisů hostitelského státu týkajících se mezd řidičů mohou u jednoho dopravce dosáhnout až 14000 eur ročně. Tyto náklady nezahrnují ani náklady na kontroly a případné pokuty.
951.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
ii) Analýza
– Úvodní poznámky
952.
Z judikatury uvedené výše v bodě 52 a následujících vyplývá, že v projednávané věci musí Soudní dvůr, aby mohl odpovědět na žalobní důvody vycházející z porušení zásady proporcionality, ověřit, zda unijní normotvůrce tím, že v čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057, ve světle bodů 7 a 13 odůvodnění této směrnice, stanoví zvláštní pravidla týkající se vysílání řidičů v odvětví mezinárodní silniční dopravy, zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v rámci společné dopravní politiky (
566
), tím, že zvolil opatření, která jsou zjevně nevhodná ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo která způsobí nevýhody, které jsou v nepoměru ke sledovaným cílům.
953.
V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr rovněž uznal, že unijní právní úprava vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb spadá do oblasti, v níž činnost unijního normotvůrce předpokládá volby jak politické, tak ekonomické či sociální povahy a v níž má provést komplexní posouzení a hodnocení, a tedy v takové oblasti má tento normotvůrce širokou posuzovací pravomoc (
567
).
954.
Než přejdu k analýze proporcionality, musím opět úvodem poznamenat, že jak vyplývá z bodu 8 odůvodnění směrnice 2020/1057, zmíněného v bodě 844 výše, ustanovení této směrnice týkající se zvláštních pravidel pro vysílání řidičů doplňují obecná pravidla pro vysílání pracovníků stanovená ve směrnici 96/71. Pravidla směrnice 2020/1057 tím, že vylučují existenci vyslání v případě některých druhů přepravy a uznávají použitelnost této směrnice v některých jiných případech, na jedné straně omezují a na druhé straně upřesňují oblast působnosti směrnice 96/71. Vůči pravidlům obsaženým v posledně uvedené směrnici tak pravidla směrnice 2020/1057 představují lex specialis. Za těchto podmínek je třeba tato pravidla analyzovat v právním a judikaturním kontextu směrnice 96/71, do něhož patří.
955.
V této souvislosti je třeba nejprve poznamenat, že jak je uvedeno výše v bodě 874 a následujících, v rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging Soudní dvůr v podstatě implicitně schválil přístup k vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy založený na rozlišování podle druhu dopravy, neboť v tomto rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že pravidla pro vysílání vyplývající ze směrnice 96/71 se na různé druhy dopravy použijí odlišně, a to při uplatnění kritéria „dostatečné spojitosti“, které vypracoval ve své předchozí judikatuře, a zejména ve výše uvedeném rozsudku Dobersberger.
956.
Zadruhé v rozsudku Federatie Nederlandse Vakbeweging Soudní dvůr již vypracoval konkrétní kritéria, pokud jde o existenci „dostatečné spojitosti“ podle judikatury pro určité druhy přepravních činností. Proto, jak jsem poznamenal výše v bodech 877 až 880, Soudní dvůr rozhodl, jednak že řidič, který v rámci silniční přepravy zboží projíždí územím členského státu nebo provádí pouze dvoustrannou přepravu, nemůže být považován za „vyslaného“ ve smyslu směrnice 96/71 a jednak že řidič provádějící kabotáž musí být v zásadě považován za vyslaného na území hostitelského členského státu ve smyslu směrnice 96/71.
957.
Na druhou stranu Soudní dvůr nestanovil konkrétní kritéria pro existenci „dostatečné spojitosti“ pro další dva druhy přepravy, na které se vztahuje právní úprava stanovená směrnicí 2020/1057, a to pro kombinovanou přepravu a třetizemní přepravu.
958.
Ačkoli byl rozsudek ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging vydán až po přijetí směrnice 2020/1057, z účinků ex tunc rozsudků Soudního dvora (
568
) vyplývá, že pravidla pro vysílání řidičů provádějících mezinárodní přepravu v případě tranzitu, dvoustranné přepravy a kabotáže podle směrnice 96/71, tak jak byla vyložena v tomto rozsudku, představují právní úpravu platnou před přijetím směrnice 2020/1057.
959.
Z toho na jedné straně vyplývá, že s výjimkou některých aspektů – jako jsou výjimky stanovené v čl. 1 odst. 3 třetím a čtvrtém pododstavci a čl. 1 odst. 4 třetím pododstavci směrnice 2020/1057 – směrnice 2020/1057 pro tyto tři druhy dopravy nezměnila pravidla pro vysílání řidičů ve srovnání se situací, která existovala podle směrnice 96/71/ES.
960.
Na druhé straně a v důsledku toho by zrušení ustanovení směrnice 2020/1057 týkajících se těchto tří druhů dopravy v podstatě neznamenalo – až na několik aspektů – žádnou změnu, pokud jde o pravidla pro vysílání řidičů.
961.
Protože však směrnice 2020/1057 byla přijata dříve, než byl vydán rozsudek ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging, není možné v projednávané věci mít za to – jako je tomu v případě čl. 1 bodu 6 písm. c), nařízení 2020/1054, jak jsem uvedl výše v bodě 394 – že přijetím této směrnice unijní normotvůrce skutečně „kodifikoval“ stávající právo, pokud jde o tyto tři druhy mezinárodní dopravy (
569
). Soudní dvůr však musí při analýze proporcionality sporných opatření zohlednit, že právní úprava před přijetím sporné směrnice a po něm je přinejmenším pro tyto tři druhy mezinárodní dopravy stejná.
962.
Za těchto okolností se v projednávané věci – v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 52 a následujících a v souladu s bodem 952 výše – přezkum žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality s ohledem na čl. 1 odst. 3, 4, 5 a 7 směrnice 2020/1057 musí zaměřit na přezkoumání, zda přijetím normativního opatření, které nemění ve vztahu ke stávající právní úpravě pravidla pro vysílání řidičů, pokud jde o dvoustrannou přepravu, tranzit a kabotáže, unijní normotvůrce zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti společné dopravní politiky, když zvolil opatření, které je zjevně nepřiměřené vzhledem k cílům, které zamýšlel sledovat, nebo které způsobí nepřiměřené obtíže vzhledem ke sledovaným cílům.
963.
Právě z tohoto hlediska je třeba zkoumat jednotlivé žalobní důvody předložené žalujícími členskými státy, jejichž cílem je zpochybnit přiměřenost čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057.
– K cílům zvláštních pravidel pro vysílání řidičů stanovených ve směrnici 2020/1057
964.
K analýze žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality je nejprve třeba určit cíle sledované dotčenou právní úpravou, jejichž legitimitu žalující členské státy nezpochybňují.
965.
Jak vyplývá z výše uvedených bodů 841 až 844 a z bodů odůvodnění směrnice 2020/1057, na které se v nich odkazuje, obecným cílem pravidel pro vysílání pracovníků v dopravě je usnadnit volný pohyb služeb tím, že se koordinovaně určí, které pracovní podmínky členského státu se musí vztahovat na pracovníka v přeshraniční situaci. Konkrétním cílem směrnice 2020/1057 je zohlednit zvláštnosti odvětví silniční dopravy tím, že některé kategorie činností budou vyňaty z pravidel pro vysílání pracovníků, přičemž bude zachována odpovídající ochrana pracovníků. Tyto cíle je třeba posuzovat s ohledem na výše popsané zvláštní aspekty odvětví dopravy.
966.
Z těchto bodů odůvodnění je rovněž zřejmé, že právní rámec pro vysílání pracovníků je založen na rovnováze mezi dvěma zájmy, a sice na jedné straně zaručit podnikům možnost poskytovat služby na vnitřním trhu tím, že budou vysílat pracovníky z členského státu, kde jsou usazeny, do členského státu, ve kterém poskytují své služby, a na druhé straně chránit práva vyslaných pracovníků. Přijetím směrnice 2020/1057 se tak unijní normotvůrce snažil zajistit volný pohyb služeb na spravedlivém základě, tedy v rámci právní úpravy zaručujícím hospodářskou soutěž, která není založena na tom, že jsou v témže členském státě uplatňovány pracovní podmínky, které se podstatně liší podle toho, zda je zaměstnavatel v tomto členském státě usazen, či nikoli.
– K nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti
967.
Pokud jde především o argumenty vznesené žalujícími členskými státy ohledně nevhodnosti kritéria založeného na druhu přepravní činnosti, chtěl bych poukázat na širokou posuzovací pravomoc, kterou má unijní normotvůrce jak v souvislosti se společnou dopravní politikou (
570
), tak v oblasti předpisů na celounijní úrovni pro vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (
571
), se nepochybně vztahuje i na volbu kritéria, podle něhož se určuje existence „dostatečné vazby“ na území členského státu, a to v souladu s kritérii uvedenými Soudním dvorem v jeho judikatuře.
968.
Každý druh dopravy, který je zohledněn v čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057, má však jinou vazbu, buď na území členského státu, v němž je dopravce usazen, nebo na území jednoho či více hostitelských členských států. Tak například v případě kabotáže, kdy se přeprava uskutečňuje výhradně na území jiného hostitelského členského státu, než je členský stát usazení, lze mít za to, že výkon práce řidiče v rámci takové přepravy má s tímto územím dostatečnou spojitost (
572
). V případě dvoustranné přepravy je místem zahájení nebo ukončení přepravy členský stát usazení, kdežto v případě tranzitu se přeprava uskutečňuje v hostitelském členském státě, aniž by se však místo zahájení nebo ukončení přepravy nacházelo v tomto státě, na základě čehož lze mít za to, že řidič na území členského státu, na něž je vyslán, vykonává služby velmi omezeného charakteru (
573
). Naopak v případě jiné než dvoustranné přepravy (třetizemní přeprava) se přeprava uskutečňuje mezi dvěma hostitelskými státy, na základě čehož se lze domnívat, že služba řidiče nemá žádnou vazbu na území členského státu, v němž je dopravce usazen.
969.
Z těchto úvah podle mého názoru vyplývá, že vzhledem k tomu, že každý z různých druhů dopravy má jinou vazbu, buď na území členského státu usazení, nebo na území hostitelských členských států, nezdá se být kritérium, které je založeno na druhu dopravy pro určení existence „dostatečné spojitosti“ mezi poskytováním této služby a územím členského státu, zjevně nepřiměřené. Na rozdíl od tvrzení některých žalujících členských států navíc takové kritérium, které rozlišuje předpisy podle vazby mezi poskytováním služby a územím dotyčného členského státu, náležitě zohledňuje zvláštnosti každého z těchto druhů dopravních služeb. Namísto toho, aby se unijní normotvůrce zaměřil pouze na území, kde se pracovník nachází, porovnal souvislost mezi druhem služby poskytované v hostitelském členském státě a vazbu mezi ním a členským státem usazení, aby usnadnil podnikům poskytování těchto služeb, aniž by byla vážně ohrožena ochrana práv pracovníků, která požívají řidiči.
970.
Z toho podle mého názoru vyplývá, že unijní normotvůrce měl v rámci širokého prostoru pro uvážení, který měl v této oblasti k dispozici, právo zvolit takové kritérium.
971.
Jak jsem uvedl výše v bodě 955, v rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging Soudní dvůr v podstatě implicitně podpořil přístup k vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy založený na rozlišování podle druhu dopravy. V tomto rozsudku Soudní dvůr vyložil pravidla o vysílání pracovníků vyplývající ze směrnice 96/71 tak, že je lze při použití kritéria „dostatečné spojitosti“ použít různým způsobem na různé druhy dopravních činností.
972.
Jak jsem uvedl výše v bodě 956, ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging Soudní dvůr již vypracoval konkrétní kritéria, pokud jde o existenci „dostatečné spojitosti“ pro dvoustrannou přepravu, tranzit a kabotáž. Za těchto okolností nemohou žalující členské státy tvrdit, že pro tyto druhy dopravní činnosti je kritérium založené na druhu dopravy nevhodné, protože dostatečně nezohledňuje skutečnou vazbu mezi řidičem a územím dotčeného státu.
973.
Co se týče kombinované přepravy, i když Soudní dvůr neposkytl žádné konkrétní údaje týkající se tohoto druhu přepravy, ve výše uvedeném rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging Soudní dvůr jasně uvedl, že přeshraniční doprava z členského státu usazení dopravního podniku na území jiného členského státu nebo naopak nespadá do oblasti působnosti směrnice o vysílání pracovníků (
574
). Toto konstatování se podle mého názoru vztahuje na činnosti uvedené v čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, který nyní zcela vylučuje existenci vyslání pro počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, který se sám o sobě skládá z dvoustranné přepravy.
974.
Co se týče jiné než dvoustranné přepravy, v bodech 858 a 859 výše jsem uvedl, že na rozdíl od ostatních výše uvedených druhů přepravy článek 1 směrnice 2020/1057 neobsahuje žádný odstavec, který by upravoval vysílání řidičů pro tento druh přepravy. V bodě 13 odůvodnění této směrnice se pouze uvádí, že vzhledem k tomu, že tento typ operace je charakterizován skutečností, že řidič vykonává jinou než dvoustrannou mezinárodní přepravu, jsou vykonávané služby spojeny spíše s dotčenými hostitelskými členskými státy než s členským státem usazení, protože tento typ činností se vyznačuje tím, že řidič vykonává mezinárodní přepravu mimo členský stát usazení vysílajícího podniku.
975.
Směrnice 2020/1057 proto pouze vyjasňuje, že v případě třetizemní přepravy se vždy jedná o vyslání řidiče, pokud vzhledem k tomu, že služba je poskytována mimo členský stát usazení, neexistuje dostatečná vazba na tento stát. Nevyjasňuje však přesně, jaké předpisy se budou na vysílání vztahovat, ani přesněji, se kterým z dotčených hostitelských členských států bude mít služba dostatečnou vazbu.
976.
V této souvislosti bych rád poukázal na to, že z judikatury vyplývá, že ačkoli bod odůvodnění sám o sobě nepředstavuje právní normu, a proto sám nemá právně závaznou povahu, umožňuje vyjasnit výklad, který musí být dán právní normě nebo právnímu pojmu stanovenému v aktu, v němž je obsažen (
575
). Z toho vyplývá, že hostitelský členský stát, u něhož existuje dostatečná vazba mezi službou a jeho územím a jehož právní předpisy se proto použijí, musí být určen na základě kritérií stanovených v judikatuře, jak jsou uvedena v bodě 876 výše (
576
).
977.
Pokud však jde o třetizemní přepravu, je třeba rovněž poznamenat, že normotvůrce se rozhodl usnadnit podnikům provádění efektivní přepravy tím, že z oblasti působnosti režimu vysílání vyjmul některé činnosti třetizemní přepravy spojené s činnostmi dvoustranné přepravy, a to prostřednictvím výjimek ve smyslu čl. 1 odst. 3 třetího a čtvrtého pododstavce a čl. 1 odst. 4 třetího pododstavce směrnice 2020/1057. U všech těchto činností třetizemní přepravy se nejedná o vyslání, a proto se použijí předpisy členského státu, v němž je dopravce usazen.
978.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že přijetím odvětvových pravidel pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, která jsou založena na existenci dostatečné vazby mezi řidičem a poskytovanou službou na území členského státu a která jsou založena na kritériu rozlišujícím mezi různými druhy dopravních činností podle stupně vazby na území tohoto členského státu unijní normotvůrce v rámci širokého prostoru pro uvážení, který má v této oblasti, nepoužil kritérium, které by bylo zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které zamýšlel sledovat dotčenou právní úpravou.
979.
Toto posouzení nelze zpochybnit argumenty předloženými žalujícími členskými státy.
980.
V první řadě, žalující členské státy tvrdí, že pro stanovení pravidel pro vysílání řidičů existují jiná, vhodnější kritéria nebo parametry, než je kritérium založené na druhu dopravních činností.
981.
V tomto ohledu, pokud jde nejprve o argument Bulharské republiky a Kyperské republiky, že vhodným a méně omezujícím opatřením než použití kritéria založeného na druhu dopravy by bylo vyjmutí mezinárodní dopravy v plném rozsahu z pravidel pro vysílání pracovníků a pracovních podmínek v hostitelském členském státě, by nebylo možné dosáhnout rovnováhy mezi různými dotčenými zájmy, neboť takové řešení by zjevně nesplňovalo primární cíl směrnice 2020/1057, kterým je sociální ochrana pracovníků, ani by nepřispělo ke spravedlivější hospodářské soutěži, která by zajistila volné poskytování služeb na spravedlivém základě, tedy v rámci právní úpravy zaručující hospodářskou soutěž. Takové řešení ostatně již Komise zvažovala a zamítla během legislativního postupu (
577
).
982.
Zadruhé použití kritéria založeného na délce pobytu řidičů v hostitelském státě by mohlo být abstraktně vzato kritériem, které by unijní normotvůrce mohl vzít v úvahu při stanovení pravidel pro vysílání řidičů. Jak bude podrobněji analyzováno níže v bodě 1024 a následujících, Komise toto kritérium v návrhu směrnice o vysílání zachovala.
983.
Jak však vyplývá z výše uvedených bodů 53 a 56 a z judikatury v nich uvedené, Soudnímu dvoru nepřísluší, aby svým posouzením nahrazoval posouzení unijního normotvůrce při výkonu pravomoci, která zahrnuje volby politické, hospodářské a sociální povahy a komplexní posouzení. Soudnímu dvoru totiž přísluší ověřit, zda unijní normotvůrce zjevně překročil širokou posuzovací pravomoc, která mu náleží v případě komplexního posouzení a hodnocení, jež měl provést, a to zvolením opatření zjevně nepřiměřených ve vztahu ke sledovanému cíli. Nejedná se tedy o otázku, zda opatření přijaté v takové oblasti je jedinou nebo nejlepší možností, neboť zákonnost tohoto opatření může být dotčena pouze jeho zjevně nepřiměřeným charakterem ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat.
984.
Z analýzy, kterou jsem uvedl v bodech 967 až 978 výše, vyplývá, že kritérium založené na druhu dopravní činnosti, které použil unijní normotvůrce ve směrnici 2020/1057, není zjevně nepřiměřené ve vztahu k cílům, které tento normotvůrce zamýšlel sledovat dotčenou právní úpravou.
985.
Kromě toho, jak bylo uvedeno v analýze ostatních aktů balíčku mobility (
578
), je na normotvůrci, aby v rámci širokého prostoru pro uvážení, který má v souvislosti se společnou dopravní politikou, zvážil různé cíle a zájmy a zvolil konkrétní opatření zaměřené na zlepšení pracovních podmínek řidičů, které považuje za vhodné, pokud je toto opatření vhodné pro dosažení cílů, které normotvůrce zamýšlí sledovat. Nalezení této rovnováhy je v podstatě politickým rozhodnutím, pro jehož účely musí mít normotvůrce, jak již Soudní dvůr rozhodl, široký prostor pro uvážení (
579
).
986.
Za těchto okolností, i kdyby přicházela v úvahu jiná opatření, která by stanovila pravidla pro vysílání řidičů, jako například opatření uplatňující kritérium založené na délce pobytu řidičů v hostitelském státě, neznamená to porušení zásady proporcionality ze strany unijního normotvůrce, pokud opatření zvolené tímto normotvůrcem není zjevně nepřiměřené.
987.
Z těchto úvah vyplývá, že všechny ostatní argumenty předložené členskými státy, včetně těch, které se opírají o precedenty v judikatuře Soudního dvora (
580
) a jejichž cílem je prokázat, že kritérium založené na délce pobytu by bylo vhodnější než kritérium nakonec přijaté ve směrnici 2020/1057, jsou irelevantní, a proto musí být zamítnuty.
988.
Ve druhé řadě některé členské státy tvrdí, že kritérium založené na druhu přepravy je nevhodné, protože vytváří nejistotu, pokud jde o určení hostitelského členského státu, a tudíž i použitelných právních předpisů.
989.
V této souvislosti bych však obecně poukázal na to, že jak je výslovně uvedeno v bodě 7 odůvodnění, cílem přístupu normotvůrce bylo usnadnit uplatňování odvětvových pravidel pro vysílání řidičů. Z tohoto pohledu směrnice 2020/1057 uplatňováním tohoto kritéria založeného na druhu dopravní činnosti vyjímá některé dopravní činnosti z uplatňování směrnice 96/71 a naopak činnosti, které nejsou vyňaty, nadále podléhají této směrnici o vysílání pracovníků.
990.
Pokud jde tedy o činnosti dvoustranné přepravy, tranzit a části činností kombinované přepravy uvedené v čl. 1 odst. 6, směrnice 2020/1057 jasně stanoví, že nedochází k vyslání řidiče, a že se proto použije právo členského státu, v němž je dopravní podnik usazen. Pokud jde na druhou stranu o kabotáž, směrnice jasně stanoví, že k vyslání dochází v hostitelském členském státě, na jehož území se přeprava uskutečňuje. Na vyslání se proto vztahují právní předpisy tohoto členského státu. A konečně, pokud jde o jiné než dvoustranné přepravní činnosti (třetizemní přeprava), jak jsem uvedl výše v bodech 858, 859 a 974, směrnice 2020/1057 vyjasňuje, že dochází k vyslání, ale neupřesňuje, ve kterém hostitelském členském státě k vyslání dochází. Tento stát musí být určen případ od případu na základě analýzy založené na kritériích vypracovaných v judikatuře, což musí provést daný podnik.
991.
V této souvislosti nevidím žádnou nejistotu, kterou by směrnice 2020/1057 vyvolávala, pokud jde o určení dotčeného členského státu, a tedy právních předpisů použitelných na dopravní činnosti uvedené v předchozím bodě. Směrnice 2020/1057 naopak odstranila nejistotu způsobenou rozdílným uplatňováním ustanovení směrnice 96/71 v různých členských státech před přijetím nové právní úpravy.
992.
Rumunsko, a především Polská republika však odkazují na výjimky stanovené v čl. 1 odst. 3 třetím a čtvrtém pododstavci a čl. 1 odst. 4 třetím pododstavci směrnice 2020/1057.
993.
V tomto ohledu, pokud jde o otázku, kdy se použijí pravidla pro vysílání, sdílím názor Rady, že ze znění čl. 1 odst. 3 směrnice 2020/1057 jasně vyplývá, že pokud je během cesty z členského státu usazení v rámci určité dvoustranné přepravy provedena více než jedna doplňková činnost, nemůže dotčený členský stát uplatnit výjimku pro dvoustrannou přepravu. Pokud jde o pochybnosti týkající se čl. 1 odst. 4 směrnice 2020/1057, je třeba uvést, že Polská republika nevysvětluje, jaké pochybnosti má. Pokud jde o důvod, proč je povolena pouze jedna doplňková činnost, a nikoliv více, jedná se o politickou volbu normotvůrce s cílem dosáhnout spravedlivé rovnováhy mezi dotčenými zájmy, v jejímž rámci má normotvůrce široký prostor pro uvážení, jak je uvedeno mimo jiné v bodě 985 výše. Pokud jde o důvod, proč je při cestě v rámci dvoustranné přepravy z členského státu usazení povolena jedna doplňková činnost, ale při zpáteční cestě jsou povoleny dvě takové činnosti, pokud při cestě z členského státu usazení nebyla provedena žádná doplňková činnost, Rada vysvětlila, že to souvisí s možností prosazovat pravidla uvedená v bodě 9 odůvodnění. Když řidič opustí členský stát usazení, kontrolní orgány nemohou vědět, kolik doplňkových činností řidič provede následně při zpáteční cestě. Během zpáteční cesty však mohou kontrolní orgány zjistit, jaké činnosti řidič provedl předtím.
994.
Ve třetí řadě Rumunsko tvrdí, že směrnice 2020/1057 má přímý dopad na trh a je způsobilá odrazovat od určitých dopravních činností.
995.
V tomto ohledu, jak jsem uvedl výše v bodech 841 až 844 a 964 až 966, je deklarovaným cílem směrnice 2020/1057 dosáhnout spravedlivé rovnováhy, aby se zajistily jednak přiměřené pracovní podmínky a sociální ochrana pro řidiče a jednak vhodné podmínky pro obchod a spravedlivou hospodářskou soutěž pro podnikatele v silniční dopravě. Z toho vyplývá, že tím, že směrnice 2020/1057 zaručuje větší ochranu vyslaných pracovníků, směřuje k zajištění výkonu volného pohybu služeb uvnitř Unie v rámci hospodářské soutěže, která nebude záviset na nadměrných rozdílech v pracovních podmínkách uplatňovaných v témže členském státě na podniky z různých členských států.
996.
V tomto kontextu nelze zpochybnit platnost směrnice 2020/1057 z toho důvodu, že unijní normotvůrce neupřednostnil určité činnosti na trhu na úkor snížení sociální ochrany pracovníků. Jak jsem totiž uvedl v bodě 985, takovéto vyvažování zcela spadá do posuzovací pravomoci, která v tomto případě náleží unijnímu normotvůrci.
– K nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro přispívání ke sledovaným cílům
997.
Pokud jde o žalobní důvody a argumenty, které předložila Bulharská republika a Kyperská republika a jež se týkají nevhodnosti a nepotřebnosti „hybridního modelu“ pro dosažení cílů sledovaných směrnicí, odkazuji především na úvahy uvedené mimo jiné výše v bodě 985, z nichž vyplývá jednak, že je věcí unijního normotvůrce, aby zvážil různé cíle a zájmy a zvolil vhodné konkrétní opatření, které zajistí spravedlivou rovnováhu mezi těmito cíli a zájmy, a dále že dosažení této rovnováhy je politickou volbou, v níž má normotvůrce širokou posuzovací pravomoc.
998.
V tomto ohledu jsem již výše v bodě 60 uvedl, že normotvůrce musí nalézt rovnováhu mezi jednotlivými zájmy na základě situace převažující v Unii jako celku, a nikoli na základě zvláštní situace jednoho členského státu. V bodech 219 a 220 výše jsem kromě toho rovněž poznamenal, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že unijní normotvůrce nemůže být zbaven možnosti přizpůsobit legislativní akt, zejména v odvětví společné dopravní politiky, jakékoli změně okolností nebo jakémukoli vývoji znalostí s ohledem na úkol, který mu přísluší, a to dbát na ochranu obecných zájmů uznaných Smlouvou o FEU a zohlednit průřezové cíle Unie zakotvené v článku 9 SFEU, mezi něž patří požadavky spojené s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti a se zajištěním přiměřené sociální ochrany (
581
).
999.
Soudní dvůr již v tomto ohledu konkrétně uznal, že vzhledem k významnému vývoji, který ovlivnil vnitřní trh, kam především patří postupné rozšiřování Unie, byl unijní normotvůrce oprávněn změnit legislativní akt tak, aby znovu vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidiče změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb (
582
).
1000.
Z tohoto pohledu stran tvrzení, že pravidla pro vysílání řidičů přijatá ve směrnici 2020/1057 se víc dotýkají dopravců z členských států na okraji Unie, bude se režim vysílání častěji vztahovat na podniky, které častěji vysílají k poskytování služeb pracovníky, kteří nemají žádnou vazbu na území členského státu usazení. Unijní opatření mají nevyhnutelně nerovnoměrné dopady v různých členských státech a na různé hospodářské subjekty v závislosti na jejich volbě zaměření obchodních činností a místa usazení. Předmětná pravidla se však vztahují na všechny členské státy stejně.
– K nepřiměřeným negativním účinkům
1001.
Několik žalujících členských států tvrdí, že ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057 jsou v rozporu se zásadou proporcionality, neboť vyvolávají negativní účinky, které jsou nepřiměřené v porovnání s jejich přínosy. Tyto členské státy zvažují jednak náklady vyplývající z dodržování nových právních předpisů (např. nutnost přizpůsobit odměny řidičů sazbám platným v projížděných státech) a jednak náklady spojené s administrativní zátěží.
1002.
V tomto ohledu však uvádím, že pokud jde o dvoustrannou přepravu, tranzit a kabotáž, nelze říci, že by směrnice 2020/1057 byla zdrojem nového a víc zatěžujícího rámce právní úpravy. Jak totiž vyplývá z výše uvedeného bodu 959, předpisy o vysílání odpovídají předpisům platným před přijetím směrnice 2020/1057. Za těchto podmínek nelze u těchto druhů dopravy tvrdit, že by se zátěž pro dopravce jakkoli zvýšila, protože nanejvýš již vyplývala ze samotné směrnice 96/71, a tedy byla platná dávno před přijetím směrnice 2020/1057.
1003.
Pokud jde dále o pravidla stanovená v čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, která se týkají kombinované přepravy, jedná se o výjimku z uplatňování pravidel směrnice 96/71 pro přepravu v této směrnici uvedenou, jež by za normálních okolností spadala do oblasti působnosti směrnice 96/71. Z toho vyplývá, že ani toto ustanovení nemůže vést ke vzniku dodatečných nákladů v souvislosti s vysíláním řidičů ve srovnání s předchozím režimem.
1004.
Co se týče jiné než dvoustranné přepravy, poukazuji na to, že je sice pravda, jak je uvedeno výše v bodě 975, že směrnice 2020/1057 vyjasňuje, že v zásadě dochází k vyslání řidiče, ale tato směrnice v čl. 1 odst. 3 třetím a čtvrtém pododstavci a odst. 4 třetím pododstavci stanoví výjimky pro celou řadu činností třetizemní přepravy souvisejících s dvoustrannou přepravou.
1005.
Dále je třeba uvést, že odstranění nejistoty způsobené rozdílným uplatňováním v různých členských státech pravděpodobně sníží náklady podniků obecně. Normotvůrce také přijal zvláštní, méně zatěžující administrativní pravidla pro všechny druhy dopravních činností, která přispívají ke snížení zátěže pro silniční dopravce, kteří vysílají řidiče, ve srovnání s právním rámcem platným před přijetím směrnice 2020/1057.
1006.
Dotčené členské státy v každém případě neprokázaly, že v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 59 výše by obtíže pro dopravce vyplývající z pravidel stanovených ve směrnici 2020/1057 pro třetizemní přepravu byly neúměrné výhodám, které tato pravidla jinak přinášejí.
1007.
Závěrem mám s ohledem na všechny výše uvedené úvahy za to, že všechny žalobní důvody vycházející z toho, že unijní normotvůrce přijetím čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057 ve světle bodů 7 a 13 odůvodnění této směrnice, který stanoví zvláštní pravidla týkající se vysílání řidičů v odvětví mezinárodní silniční dopravy, zjevně překročil svou širokou posuzovací pravomoc, musí být zamítnuty.
2) K žalobním důvodům týkajícím se posouzení přiměřenosti ze strany unijního normotvůrce
i) Argumenty účastníků řízení
1008.
Všech šest členských států, které napadly směrnici 2020/1057, zpochybňuje posouzení přiměřenosti provedené unijním normotvůrcem, a zejména neprovedení posouzení dopadů konečného znění ustanovení, která stanoví zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy a která jsou obsažena v čl. 1 odst. 3 až 7 uvedené směrnice.
1009.
Litevská republika tvrdí, že přijetí čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057 je stiženo porušením podstatné formální náležitosti, neboť účinky těchto ustanovení nebyly řádně posouzeny. V tomto ohledu tento členský stát odkazuje na čl. 11 odst. 3 SEU, články 2 a 5 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality, jakož i interinstitucionální dohodu.
1010.
Komise ve svém návrhu směrnice o vysílání pracovníků navrhovala, aby jedním z nejdůležitějších kritérií pro vysílání pracovníků byla délka pobytu v jiném členském státě. Parlament a Rada však upřednostnily povahu dopravní činnosti, čímž navrhly v podstatě nová kritéria, a v důsledku toho zásadním způsobem změnily samotnou podstatu dotčených ustanovení. Tyto orgány proto měly provést posouzení dopadů a vysvětlit, proč jsou navrhovaná nová kritéria vhodnějším opatřením než opatření zahrnuté v návrhu směrnice.
1011.
V projednávané věci neexistovaly žádné objektivní důvody pro neprovedení posouzení dopadů a unijní orgány své rozhodnutí neprovést takové posouzení nijak neodůvodnily. V tomto ohledu Litevská republika zdůrazňuje, že dotčená ustanovení napadá nikoli proto, že by unijní normotvůrce neprovedl dodatečné posouzení dopadů, ale proto, že nebyl vůbec analyzován dopad těchto ustanovení.
1012.
Podle názoru Litevské republiky nelze vhodnost a nezbytnost posouzení dopadů vykládat jako zcela subjektivní posouzení, které závisí výlučně na vůli unijního normotvůrce. Naopak, toto posouzení má být založeno na existujících objektivních údajích, neboť jen tak lze zajistit, že unijní normotvůrce nezneužije své posuzovací pravomoci.
1013.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že Parlament a Rada tím, že přijaly hybridní model bez jakéhokoli posouzení dopadů, porušily zásadu proporcionality. Uvedené dva orgány totiž neposkytly žádné posouzení dopadů, přestože o něj členské státy několikrát požádaly, ani žádné jiné informace, které by potvrdily, že dané opatření je přiměřené. Původní návrh směrnice o vysílání pracovníků, který vypracovala Komise, stanovil zásadně odlišný přístup v oblasti vysílání pracovníků.
1014.
Rumunsko tvrdí, že v projednávané věci řešení spočívající v odkazu na kritérium typologie přepravní činnosti za účelem stanovení, zda se v daném případě uplatní režim vysílání pracovníků v odvětví silniční dopravy, nebylo předmětem posouzení dopadů provedeného Komisí a nebylo založeno na zprávě, analýze nebo vědeckých údajích. Žádná taková zpráva nebo analýza nebyla během jednání nikdy použita, sdělena ani projednána.
1015.
Podle názoru Rumunska měl unijní normotvůrce v zájmu dodržení zásady proporcionality založit svou legislativní volbu na analýzách, zprávách a posouzeních, jejichž cílem by bylo konkrétně stanovit podmínky, za nichž lze režim vysílání řidičů v oblasti silniční dopravy použít, včetně kritéria zvolené dopravní činnosti, neboť takové dokumenty analyzující výhradně nutnost legislativního zásahu v oblasti vysílání byly nedostatečné. Určení nezbytných a vhodných řešení pro odstranění zjištěných nedostatků nemůže být založeno pouze na posouzení již existující situace na dopravním trhu. Mělo být rovněž provedeno reálné a vyčerpávající posouzení očekávaných důsledků plánovaných opatření.
1016.
V této souvislosti vědecká posouzení a údaje byly o to důležitější, že se jedná o specifickou oblast a je obtížné vytvořit dostatečnou vazbu na hostitelský členský stát. Kromě toho mohli spolunormotvůrci v souladu s bodem 15 interinstitucionální dohody provést posouzení dopadů podstatných změn, které prováděli v návrhu Komise, zejména nového kritéria pro určení případů vyslání v odvětví dopravy. V tomto ohledu nemohla pouhá skutečnost, že přístup normotvůrce podle Komise zaručoval stejný cíl jako její návrh, nahradit posouzení dopadů, které mělo být provedeno. Cíl sledovaný unijním legislativním aktem je odlišnou otázkou od hledání opatření, která mohou zajistit dosažení tohoto cíle, a od posouzení účinků, které tato opatření mohou vyvolat.
1017.
Maďarsko tvrdí, že neprovedení posouzení dopadů v souvislosti s vysíláním pracovníků v rámci kombinované přepravy, která je upravena v čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, představuje zjevně nesprávné posouzení ze strany unijního normotvůrce a porušení zásady proporcionality. Návrh Komise na směrnici o vysílání pracovníků se nevztahoval na kombinovanou přepravu a pravidla týkající se těchto činností byla zavedena po dohodě Rady a Parlamentu, aniž tyto orgány přezkoumaly jejich dopady na intermodální nákladní dopravu. Kromě toho se Komise ve sdělení ze dne 15. dubna 2020 (
583
) domnívala, že omezení vztahující se na činnosti kombinované přepravy jsou problematická, zejména proto, že tato omezení mohou snížit účinnost podpory multimodální nákladní dopravy.
1018.
Polská republika rovněž uvádí, že pokud jde o účinky ustanovení obsažených v čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057, která napadá, týká se posouzení dopadů – sociální dopady opatření založených na časovém kritériu. Účinky opatření, která byla nakonec přijata, však nebyly vyhodnoceny. Podle tohoto členského státu proto nelze tvrdit, že rozhodnutí unijního normotvůrce jsou založena na objektivních údajích a byl schopen racionálně analyzovat jejich důsledky.
1019.
Podle Polské republiky se v projednávané věci unijní normotvůrce nenacházel ve zvláštní situaci, která by vyžadovala upuštění od dodatečného posouzení dopadů, a neměl dostatek informací, které by mu umožnily posoudit přiměřenost nakonec přijatých opatření. Nic nenasvědčuje tomu, že by Rada a Parlament měly k dispozici údaje nezbytné k posouzení dopadů napadených ustanovení na životní prostředí, hospodářskou situaci různých dopravců a odvětví silniční dopravy jako celek.
1020.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
ii) Analýza
– Úvodní poznámky
1021.
Úvodem musím uvést, jak jsem připomněl v bodě 61 tohoto stanoviska, že z judikatury vyplývá, že otázka, zda normotvůrce zohlednil všechny relevantní skutečnosti a okolnosti situace, kterou měl akt upravovat, a zda měl provést nebo doplnit posouzení dopadů, spadá pod zásadu proporcionality. Z toho vyplývá, že žalobní důvod vznesený Litevskou republikou, který vychází z porušení podstatných formálních náležitostí, ve skutečnosti směřuje k tvrzení o porušení zásady proporcionality, a proto musí být přezkoumán v rámci analýzy žalobních důvodů týkajících se porušení této zásady.
1022.
Dále je třeba uvést, že v projednávané věci je nesporné, že unijní normotvůrce měl při přijímání směrnice 2020/1057 skutečně k dispozici posouzení dopadů a že toto posouzení dopadů se týkalo zavedení ustanovení, která stanoví zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy (
584
). Článek 2 návrhu směrnice o vysílání přijatého Komisí obsahoval ustanovení zavádějící zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v tomto odvětví.
1023.
V konečném znění těchto ustanovení – zejména v čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057, která jsou předmětem žalob v projednávané věci – však unijní normotvůrce přijal pravidla, která se liší od pravidel obsažených v návrhu směrnice o vysílání předloženém Komisí. V tomto ohledu je také nesporné, že konečné znění těchto ustanovení nebylo podrobeno žádnému doplňujícímu zvláštnímu posouzení dopadů.
1024.
Konkrétně v návrhu směrnice o vysílání pracovníků, a to v jejím čl. 2 odst. 2 (
585
), navrhla Komise systém, podle něhož by se za předpokladu, že se směrnice 96/71 vztahuje na odvětví silniční dopravy, dva z devíti prvků pracovních podmínek hostitelského členského státu uvedených v čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice 96/71/ES (
586
) – konkrétně minimální délka dovolené za kalendářní rok a odměna – nevztahovaly na vyslání kratší než tři dny v měsíci, pokud by řidiči prováděli mezinárodní dopravu ve smyslu nařízení č. 1072/2009 a č. 1073/2009.
1025.
Podle tohoto návrhu by však období kratší než tři dny nadále představovala vyslání, na které by se vztahovalo ostatních sedm prvků uvedených v čl. 3 odst. 1 směrnice 96/71, a zejména administrativní požadavky, včetně předložení prohlášení o vyslání před vysláním.
1026.
Vzhledem k tomu, že kabotáž je vyloučena z pojmu „mezinárodní doprava“, neboť celá přeprava probíhá v hostitelském členském státě, měla by se na tuto přepravu podle návrhu Komise v plném rozsahu vztahovat pravidla pro vysílání stanovená ve směrnici 96/71. Proto se podle tohoto návrhu na kabotáž měla vztahovat minimální mzda a minimální délka placené dovolené za kalendářní rok hostitelského členského státu, a to bez ohledu na četnost a dobu trvání operací prováděných řidičem.
1027.
Analýza zvláštní právní úpravy pro vysílání řidičů obsažené v návrhu Komise zaprvé ukazuje, že tento návrh prosazuje jiné kritérium než směrnice 2020/1057 pro určení použitelnosti pravidel pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy. Zatímco návrh směrnice používal časové kritérium založené na délce vyslání, směrnice 2020/1057 neodkazuje na délku vyslání, ale používá kritérium založené výhradně na druhu přepravních činností.
1028.
Zadruhé směrnice 2020/1057 – jak vyplývá z výše uvedených bodů 846 až 859 – sice vylučuje samotnou existenci vyslání, a tedy i použití pravidel pro vyslání u určitých druhů přepravy (konkrétně u dvoustranné přepravy, tranzitu, některých činností třetizemní přepravy souvisejících s dvoustrannou přepravou, jakož i silničního úseku přepravy v rámci kombinované přepravy podle čl. 1 odst. 6 uvedené směrnice), avšak podle návrhu směrnice o vysílání předloženého Komisí by vyslání zakládala jakákoli mezinárodní doprava. Při uplatnění výše uvedeného časového kritéria by se neuplatnila pouze právní úprava hostitelského členského státu týkající se minimální délky placené dovolené za kalendářní rok a odměny – výše uvedené dva z devíti prvků uvedených v čl. 3 odst. 1 směrnice 96/71 – pokud by doba vyslání byla kratší nebo rovna třem dnům (
587
). Všech ostatních sedm prvků uvedených ve zmíněném odstavci by se vztahovalo na jakoukoli mezinárodní dopravu.
1029.
Zatřetí, pokud jde o kabotáž, návrh směrnice o vysílání předložený Komisí i konečné znění směrnice 2020/1057 stanoví plnou použitelnost pravidel o vysílání stanovených ve směrnici 96/71. U tohoto druhu přepravy, pokud jde o vysílání, tedy není rozdíl mezi právní úpravou obsaženou v návrhu směrnice o vysílání a právní úpravou přijatou v konečném znění směrnice 2020/1057.
– K neprovedení doplňujícího posouzení dopadů konečného znění ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057
1030.
Ověření, zda unijní normotvůrce v projednávané věci porušil zásadu proporcionality tím, že neprovedl doplňující posouzení dopadů konečného znění ustanovení, která stanoví zvláštní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy a jež byla nakonec přijata ve směrnici 2020/1057, je zapotřebí provést v kontextu uvedeném v předchozích bodech a s ohledem na žalobní důvody uplatněné žalujícími členskými státy a judikaturu uvedenou v bodech 71 až 74 tohoto stanoviska.
1031.
V tomto ohledu musí být podle mého názoru především zamítnuty výtky vznesené Litevskou republikou a Polskou republikou – které jako jediné členské státy napadly čl. 1 odst. 7 směrnice 2020/1057 – podle nichž unijní normotvůrce neprovedl v oblasti kabotáže posouzení dopadů a neměl k dispozici údaje nezbytné k posouzení účinků tohoto ustanovení. Jak jsem totiž již uvedl výše v bodě 1029, není – pokud jde o tento druh přepravy – rozdíl mezi právní úpravou obsaženou v návrhu směrnice o vysílání předloženém Komisí, která byla podložena posouzením dopadů – sociální dopady, a právní úpravou přijatou v konečném znění směrnice 2020/1057. Za těchto okolností nemohou tyto dva členské státy tvrdit, že nebylo provedeno doplňující posouzení dopadů, pokud jde o kabotáž.
1032.
Dále vyvstává otázka, zda byl unijní normotvůrce povinen provést doplňující posouzení dopadů, protože – jak jsem uvedl výše v bodě 1027 – v konečném znění směrnice 2020/1057 bylo nakonec přijato jiné kritérium pro určení použitelnosti pravidel o vysílání pracovníků na řidiče v odvětví silniční dopravy než v návrhu směrnice o vysílání pracovníků. V tomto případě měl normotvůrce tím, že přijal směrnici bez takového doplňujícího posouzení dopadů, porušit zásadu proporcionality.
1033.
V této souvislosti bych chtěl především podotknout, že jak jsem již zmínil v bodech 66 a 70, z judikatury jasně vyplývá, že posouzení dopadů provedené Komisí není závazné ani pro Parlament, ani pro Radu. Z judikatury Soudního dvora dále vyplývá, že Parlament a Rada jako spolunormotvůrci mohou v souladu s článkem 294 SFEU a v mezích uložených dodržením práva iniciativy Komise dospět k odlišnému posouzení situace než Komise, a tudíž zaujmout v procesu přijímání unijního legislativního aktu odlišný politický postoj. Z toho vyplývá, že i když se Parlament a Rada odchýlí od návrhu Komise a od posouzení dopadů, které z návrhu vychází, a pozmění podstatné prvky tohoto návrhu, nemá skutečnost, že neaktualizovaly posouzení dopadů, automaticky a nutně za následek neplatnost přijatých unijních právních předpisů. To potvrzuje i bod 15 interinstitucionální dohody, který stanoví, jak jsem uvedl v bodě 66 výše, že Parlament a Rada mohou samy, jestliže to považují za přiměřené a potřebné, provést posouzení dopadů, provedou-li v návrhu Komise podstatné změny (
588
).
1034.
Jak jsem nicméně připomněl výše v bodě 71, za této situace předpokládá účinný výkon posuzovací pravomoci unijního normotvůrce zohlednění všech relevantních faktorů a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat.
1035.
Žalující členské státy v podstatě tvrdí, že normotvůrce měl provést doplňující posouzení dopadů, aby jednak posoudil vhodnost nového kritéria, které bylo nakonec přijato, na základě druhu dopravní činnosti, a jednak aby posoudil očekávané účinky opatření plánovaných při uplatňování tohoto nového kritéria.
1036.
Pokud jde zaprvé o případnou potřebu doplňujícího posouzení dopadů za účelem vyhodnocení vhodnosti nového kritéria, nedomnívám se, že by v projednávané věci bylo nutné, aby unijní normotvůrce takové dodatečné posouzení provedl.
1037.
Na jedné straně totiž, jak vyplývá z bodů 42 a 953 tohoto stanoviska, měl unijní normotvůrce při přijímání zvláštních pravidel pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy širokou posuzovací pravomoc při přijímání politické volby, která umožnila zvážit různé cíle a zájmy, zejména s cílem dosáhnout rovnováhy mezi sociální ochranou řidičů a podnikatelů v silniční dopravě poskytovat přeshraniční služby. V této souvislosti měl tedy rovněž širokou posuzovací pravomoc při volbě kritéria, které považoval za nejvhodnější pro tento účel a na jehož základě by bylo možné v souladu s judikaturou uvedenou v bodě 872 a následujících tohoto stanoviska určit existenci „dostatečné vazby“ na území dotčeného členského státu za účelem prokázání existence vyslání řidiče.
1038.
Z výše uvedených bodů 967 až 996 je zřejmé, že kritérium založené na druhu dopravní činnosti není zjevně nevhodné pro určení existence takové „dostatečné vazby“ a pro dosažení cílů sledovaných směrnicí 2020/1057.
1039.
Zdůrazňuji také, že samotný návrh směrnice o vysílání, který předložila Komise, výslovně vylučuje kabotáž z působnosti zvláštních odvětvových pravidel pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, a rozlišuje tak mezi jednotlivými druhy dopravní činnosti pro účely použitelnosti těchto pravidel. Kritérium založené na druhu dopravní činnosti použité ve směrnici 2020/1057 se proto ve vztahu k návrhu směrnice nezdá být tak nové, jak tvrdí žalující členské státy.
1040.
Pokud jde zadruhé o případnou potřebu doplňujícího posouzení dopadů, aby bylo možné vyhodnotit očekávané účinky opatření plánovaných při uplatňování tohoto nového kritéria, je třeba především poznamenat, že posouzení dopadů – sociální dopady obsahovalo analýzu, která se v rozporu s tím, co tvrdí některé členské státy, neomezovala na vysvětlení, proč je legislativní iniciativa Komise nezbytná. Tato analýza naopak obsahovala také výpočty a odhady kvantitativního dopadu návrhu Komise z hlediska nákladů na základě časového kritéria, konkrétně na základě třídenní lhůty pro vyslání uvedené výše v bodech 1024, 1025 a 1027 (
589
). V uvedeném posouzení dopadů se zejména rozlišuje mezi „administrativními náklady“, jako jsou náklady spojené s oznámením o vyslání, a „náklady na splnění administrativních požadavků“, jako jsou náklady vyplývající z nutnosti platit odměnu platnou v hostitelském členském státě (
590
).
1041.
Tyto výpočty a odhady v posouzení dopadů však vycházely z ekonomického referenčního scénáře, v němž se podle pravidel stanovených v navrhované směrnici o vysílání se všemi činnostmi přeshraniční přepravy (včetně dvoustranné přepravy, tranzitu a veškeré třetizemní přepravy) zachází z právního hlediska stejně a vztahuje se na ně směrnice 96/71. Proto, jak je uvedeno výše v bodě 1028, návrh směrnice o vysílání prosazoval systém, v němž jakákoli mezinárodní doprava vede k vyslání.
1042.
V souvislosti s tímto referenčním scénářem zohledněným v posouzení dopadů se na jedné straně zdá, že snížení administrativních nákladů je zásadně spojeno s opatřeními, která odchylně od směrnice 2014/67 snižují administrativní požadavky týkající se vysílání řidičů a usnadňují oznámení o vyslání (
591
). Tato opatření však byla obsažena v návrhu směrnice (
592
) a v podstatě byla převzata do směrnice 2020/1057 (
593
). Navíc, jak upozorňuje Rada, využití systému pro výměnu informací o vnitřním trhu stanoveného ve směrnici v této souvislosti umožní dokonce ještě více snížit administrativní náklady než systém stanovený v návrhu směrnice o vysílání předloženém Komisí (
594
).
1043.
Na druhou stranu, jak jsem uvedl v bodě 1028 výše, v systému stanoveném směrnicí 2020/1057 unijní normotvůrce uplatněním kritéria založeného na druhu přepravy zcela vyloučil řadu činností mezinárodní přepravy z uplatňování režimu vysílání stanoveného směrnicí 96/71 a správních požadavků stanovených směrnicí 2014/67. Toto vyloučení znamená, že administrativní náklady a náklady na dodržování předpisů vyplývající z uplatňování režimu vysílání již u těchto druhů mezinárodní přepravy nevznikají. Pro tento druh mezinárodní přepravy se zejména vůbec nevyžaduje oznámení o vyslání ani nevznikají další náklady na dodržování předpisů, protože na tyto činnosti mezinárodní přepravy se v žádném případě nevztahují právní předpisy hostitelského státu.
1044.
Pokud tedy jde o tyto druhy přepravy (uvedené výše v bodě 1028), směrnice 2020/1057 nepochybně vede k celkovému snížení nákladů na vyslání ve srovnání s návrhem směrnice o vysílání předloženým Komisí, který stanovil, že jakákoli mezinárodní přeprava, a tedy všechny přepravní činnosti, které jsou nyní podle směrnice 2020/1057 vyloučeny, vedou k vyslání, a který vyňal přepravy trvající kratší než určitou stanovenou dobu pouze některé prvky pravidel platných pro vyslané pracovníky.
1045.
Je sice pravda, že pokud jde o činnosti třetizemní přepravy, které nemají vazbu na dvoustrannou přepravu, povede skutečnost, že směrnice 2020/1057, stejně jako návrh směrnice Komise, již nestanoví výjimku z uplatňování předpisů hostitelského členského státu týkajících se minimální délky placené dovolené za kalendářní rok a odměny v případě vyslání na tři dny nebo méně, v některých případech ke zvýšení nákladů ve srovnání s režimem stanoveným v návrhu směrnice o vysílání, který předložila Komise, zejména na dodržování předpisů (
595
).
1046.
Žalující členské státy však nepředložily žádný důkaz – a dokonce ani žádný argument – který by mohl jakkoli prokázat, že případné zvýšení nákladů na tento druh přepravy mohlo vyrovnat nebo kompenzovat snížení nákladů uvedené v bodě 1044 výše a vyplývající z použití směrnice 2020/1057 na jiné druhy dopravy, a že tedy existovalo riziko, že nevýhody vyplývající z legislativní volby, kterou normotvůrce provedl, jsou nepřiměřené jejím výhodám (
596
), takže bylo nutné provést v tomto ohledu doplňující posouzení dopadů.
1047.
Kromě toho se unijní orgány odvolávají na celou řadu veřejně dostupných dokumentů a informací, jako jsou údaje podle jednotlivých členských států zveřejněné Eurostatem, které kromě posouzení dopadů umožnily odhadnout dopady a náklady vyplývající z uplatňování právní úpravy přezkoumávané ve směrnici 2020/1057, jako jsou odhady podílu zboží převáženého v rámci dvoustranné přepravy či třetizemní přepravy nebo odhady rozdílu ve mzdách mezi jednotlivými členskými státy (
597
).
1048.
Pokud jde konkrétně o údajné neprovedení posouzení dopadů v souvislosti s vysíláním pracovníků v rámci kombinované přepravy, které je upraveno v čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, které je vytýkáno v žalobě podané Maďarskem, jakož i Rumunskem a Polskou republikou, je třeba nejprve uvést, že pravidla obsažená v návrhu směrnice Komise o vysílání pracovníků neobsahovala zvláštní pravidla týkající se kombinované přepravy.
1049.
Ze spisu však vyplývá, že v průběhu legislativního procesu Komise v návaznosti na dotazy delegací v Radě upřesnila, že „počáteční nebo konečný silniční úsek, který tvoří nedílnou součást kombinované přepravy, lze považovat za mezinárodní přepravu ve smyslu čl. 2 odst. 2 návrhu [směrnice o vysílání]. V zájmu zajištění dostatečné právní jasnosti je však nezbytné dále vyjasnit, jak by se mělo zacházet se silničním úsekem kombinované přepravy v kontextu lex specialis o vysílání pracovníků v odvětví silniční dopravy.“ (
598
).
1050.
Z vyjasnění učiněného Komisí vyplývá, že na tyto úseky se vztahovala pravidla pro vysílání stanovená v návrhu směrnice o vysílání. Zadruhé z toho vyplývá, že v režimu návrhu směrnice o vysílání by tedy uvedený počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, který se sám o sobě skládá z dvoustranné přepravy, byl – jak vyplývá z výše uvedených bodů 1024, 1025 a 1028 – považován za vyslání, v jehož rámci by se v případě vyslání trvajícího tři dny nebo méně za měsíc neuplatňovala pouze pravidla hostitelského členského státu týkající se minimální délky placené dovolené za kalendářní rok a odměny.
1051.
Vzhledem k tomu, že však nyní čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 zcela vylučuje existenci vyslání pro počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, který se sám o sobě skládá z dvoustranné přepravy, stejně jako u ostatních druhů přepravy (uvedených výše v bodě 1028), vede směrnice 2020/1057 rovněž k úplnému snížení nákladů na vyslání ve srovnání s právní úpravou obsaženou v návrhu směrnice o vyslání předloženém Komisí. Vzhledem k tomu, že těchto dopravních činností se již netýká vyslání, nebudou při nich vznikat ani náklady spojené s vysíláním. Z tohoto hlediska nelze tvrdit, že by unijní normotvůrce porušil zásadu proporcionality, když neprovedl zvláštní doplňující posouzení dopadů pro tento druh dopravy.
1052.
Kromě toho Parlament a Rada poukazují na to, že velké množství informací o kombinované přepravě bylo k dispozici z přípravných prací na navrhovaných změnách směrnice 92/106/EHS, včetně zejména posouzení dopadů revize uvedené směrnice (
599
) a dalších příslušných dokumentů (
600
).
1053.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že Parlament a Rada tím, že neprovedly doplňující posouzení dopadů konečného znění ustanovení o vysílání řidičů ve směrnici 2020/1057, neporušily zásadu proporcionality, neboť normotvůrce měl dostatek informací jak k posouzení změn napadené směrnice ve vztahu k původnímu posouzení dopadů provedenému Komisí, tak k posouzení pravděpodobného dopadu příslušných opatření.
1054.
Z toho plyne, že rovněž žalobní důvody týkající se posouzení proporcionality unijním normotvůrcem, a tudíž všechny žalobní důvody týkající se porušení zásady proporcionality musí být podle mého názoru zamítnuty.
f)
K porušení článku 90 SFEU (ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU) a čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
1055.
Bulharská republika, Rumunsko, Kyperská republika a Polská republika předkládají několik žalobních důvodů vycházejících z porušení článku 90 SFEU (ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU) a čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU.
1056.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že napadená směrnice porušuje čl. 91 odst. 2 SFEU, článek 90 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU a článek 94 SFEU z důvodu nepříznivých účinků, které tato směrnice má na životní úroveň a zaměstnanost v Bulharsku a na Kypru, jakož i obecně v členských státech nacházejících se na okraji Unie, a na hospodářskou situaci dopravců. Uplatnění pravidel o vysílání zejména znemožňuje třetizemní přepravu. Dochází rovněž k negativním účinkům na životní prostředí a ke zvýšení dopravního zatížení. Nebylo však provedeno žádné posouzení dopadů hybridního modelu a neproběhla žádná konzultace na toto téma ani s Evropským výborem regionů, ani s Hospodářským a sociálním výborem.
1057.
Rumunsko má rovněž pochybnosti o slučitelnosti prvního balíčku v oblasti mobility s článkem 94 SFEU a s cíli stanovenými v čl. 91 odst. 2 SFEU, neboť tato opatření ovlivňují konkurenceschopnost dopravců nacházejících se na okraji Unie. Rumunsko se domnívá, že pokud budou tito dopravci vytlačeni z trhu, nebude možné zajistit skutečnou sociální ochranu. Sociální ochranu by měla doprovázet vhodná opatření na podporu volného pohybu služeb.
1058.
Polská republika zaprvé tvrdí, že unijní normotvůrce tím, že přijal svévolné kritérium pro použití pravidel o vysílání pracovníků na oblast dopravy, porušil čl. 91 odst. 2 SFEU, neboť nezohlednil skutečnost, že toto kritérium může mít závažný dopad na životní úroveň a zaměstnanost v některých regionech a na provozování dopravních zařízení. Ačkoli má unijní normotvůrce širokou posuzovací pravomoc, neznamená to, že povinnost zohlednit určité účinky se omezuje na seznámení se s nimi. Podle takového výkladu by měl unijní normotvůrce právo přijmout naprosto jakoukoli právní úpravu, což by bylo v rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora. Při přijímání napadených ustanovení nebyl zejména zohledněn dopad zvýšení počtu jízd prázdných vozidel, která by se jinak podílela na kabotáži a třetizemní přepravě. Ekonomické opodstatnění využívání vozidel v třetizemní přepravě spočívá v tom, že dopravci mohou pružně reagovat na měnící se přepravní potřeby s ohledem na geografické hledisko, minimalizovat počet prázdných jízd a vyhnout se neefektivnímu čekání na objednávku přepravy zboží zpět do státu usazení. Kabotáž má podobné vlastnosti, pokud jde o účinnost přepravních činností.
1059.
Omezení kabotáže a třetizemní přepravy, která vyplývají ze zmíněných ustanovení směrnice 2020/1057 a která Polská republika napadá, povedou k tomu, že z trhu odejdou dopravci, kteří nebudou schopni ziskově fungovat v rámci modelu dopravních služeb, který předpokládá méně efektivní přepravu. Tyto důsledky pocítí zejména dopravci z okrajových členských států, jejichž činnost je založena především na kabotáži a třetizemní přepravě.
1060.
Posouzení dopadů se omezilo na povrchní hodnocení dopadu napadených ustanovení na úroveň zaměstnanosti v určitých regionech a v každém případě se týkalo použití časového kritéria pro účely použití pravidel o vysílání pracovníků, které se liší od kritéria, jež bylo nakonec přijato v napadené směrnici a které nemá stejné účinky na trhy okrajových států. Nárůst silničního provozu má negativní dopad na životní úroveň v oblastech v blízkosti hlavních dopravních uzlů. V této souvislosti je vhodné poukázat zejména na riziko, které mají změny pro bezpečnost silničního provozu.
1061.
Zadruhé Polská republika tvrdí, že unijní normotvůrce při přijímání napadených ustanovení nezohlednil hospodářskou situaci dopravců, čímž porušil článek 94 SFEU. V projednávané věci nebyla v rozporu s tímto ustanovením v rámci posouzení dopadů zohledněna hospodářská situace dopravců z okrajových členských států s nižší úrovní hospodářského rozvoje, jejichž činnost v mezinárodní silniční nákladní dopravě se ve větší míře soustřeďuje na kabotáž a třetizemní přepravu. Dodatečné náklady, které vznikají dopravcům z okrajových členských států v důsledku uplatňování pravidel o vysílání, tyto dopravce staví do méně výhodného postavení než konkurenční podniky nacházející se v zeměpisném středu Unie.
1062.
Přijetí napadených ustanovení v období vážných hospodářských otřesů v důsledku pandemie covidu-19 ukazuje i na to, že nebyla zohledněna hospodářská situace dopravců. Hospodářské dopady pandemie se projevily zejména v odvětví dopravy, které bylo vystaveno nejen poklesu poptávky v oblasti mezinárodního obchodu, ale také omezením souvisejícím s překračování vnitřních hranic, která byla obnovena různými členskými státy. Tyto účinky se projevovaly již během práce na směrnici 2020/1057.
1063.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly všechny tyto žalobní důvody zamítnuty.
2) Analýza
1064.
Pokud jde o oblast působnosti čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, odkazuji na úvahy uvedené výše v bodech 281 až 293, z nichž vyplývá, že tato dvě ustanovení stanoví pouze povinnost „přihlížet“, a nemají tedy absolutní účinek.
1065.
Domnívám se, že na argumenty uvedené v těchto žalobních důvodech Bulharskou republikou a Kyperskou republikou, Rumunskem a Polskou republikou se vztahují úvahy, které jsem učinil v rámci analýzy žalobních důvodů vycházejících z porušení zásady proporcionality, včetně úvah týkajících se údajného opomenutí doplňujícího posouzení dopadů, a úvahy učiněné v rámci posouzení žalobních důvodů vycházejících z porušení unijních ustanovení týkajících se životního prostředí.
1066.
Konečně, pokud jde o argumenty Polské republiky týkající se pandemie covidu-19, odkazuji na úvahy uvedené výše v bodě 306.
1067.
V této souvislosti se domnívám, že žalobní důvody vycházející z porušení článku 90 SFEU (ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU) a čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU musí být zamítnuty.
g)
K porušení zásady rovného zacházení
1) Argumenty účastníků řízení
1068.
Litevská republika tvrdí, že čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057 porušují zásadu rovného zacházení, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora a z článku 20 Listiny, neboť tato ustanovení stanoví rozdílná sociální pravidla a záruky pro pracovníky, jež jsou určeny pouze na základě povahy mezinárodní přepravy (dvoustranná nebo jiná než dvoustranná), ačkoli samotná práce je stejné povahy. Rozlišování mezi těmito dopravními činnostmi vede k rozdílným standardům v odměňování pracovníků zaměstnaných ve stejném podniku a vykonávajících stejnou práci. Stejné situace jsou tedy posuzovány rozdílně bez objektivního opodstatnění.
1069.
Podle Litevské republiky se v případě, že řidič přepravuje zboží z Vilniusu do Paříže přes Varšavu a Berlín, pravidla o vysílání pracovníků neuplatní. Jiný řidič (na cestě do stejného místa určení, tedy do Paříže, který však vykonává oddělené dopravní činnosti, kdy nejprve doručuje zboží do Varšavy, poté doručuje zboží do Berlína a poté pokračuje do Paříže) je však již považován za vyslaného pracovníka pro část cesty z Varšavy do Berlína a pro část cesty z Berlína do Paříže.
1070.
Litevská republika považuje postoj Rady a Parlamentu, podle něhož dvoustranná a přeshraniční přeprava nejsou podobné a zakládají odlišnou vazbu mezi pracovníkem na jedné straně a územím členského státu, kde je přeprava prováděna, na straně druhé za iracionální. Litevská republika se domnívá, že i když jsou kritéria, na nichž je založen čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, na první pohled založena na objektivních důvodech, jsou vytvořena zcela uměle, neboť tato kritéria nemají žádný vztah k realitě dopravních činností, a jsou tudíž neopodstatněná. V praxi budou řidiči vykonávat stejnou práci, ale bude se s nimi zacházet podstatně odlišně. Rozlišovací kritéria přijatá unijním normotvůrcem, zejména v čl. 1 odst. 3 a 7 směrnice 2020/1057, vytváří umělé podmínky pro řidiče, kteří jsou odměňováni rozdílně, přestože dopravní činnosti, které vykonávají, jsou podobné povahy. Zásada rovného zacházení je tak porušena.
1071.
Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že hybridní model, který vyplývá ze směrnice 2020/1057, je v rozporu s článkem 18 SFEU, články 20 a 21 Listiny, čl. 4 odst. 2 SEU, a případně i s čl. 95 odst. 1 SFEU, pokud jej Soudní dvůr shledá relevantním. Tento model vede k tomu, že se s podobnými situacemi zachází odlišně. Zaprvé se rozlišuje mezi řidiči v mezinárodní dopravě v závislosti na tom, zda se jedná o třetizemní přepravu nebo o dvoustrannou přepravu, a je poskytována lepší sociální ochrana v závislosti na státní příslušnosti jejich zaměstnavatele a místě, kde se doprava uskutečňuje, nebo je dokonce činěn rozdíl mezi řidiči zaměstnanými u stejného dopravce. Zadruhé hybridní model rozlišuje mezi třetizemní přepravou a dvoustrannou přepravou a mezi dopravci zapojenými do každé z těchto činností. Dopravci, kteří provádějí třetizemní přepravu, se ocitají v méně příznivé situaci než dopravci, kteří provádějí dvoustrannou přepravu, přestože tyto dvě činnosti jsou dvěma složkami mezinárodní dopravy, přičemž v obou případech je vazba na hostitelský členský stát zcela srovnatelná. Zatřetí hybridní model má výraznější negativní dopad na některé členské státy, a tedy i na dopravce v nich usazené, protože dopravci z EU-13 provozují téměř výhradně třetizemní dopravu, zatímco dopravci z EU-15 působí především v oblasti dvoustranné přepravy. Posouzení dopadů již potvrdilo, že uplatňování pravidel o vysílání má mnohem výraznější hospodářský dopad na členské státy, jako je Bulharsko. Takový závěr je v případě hybridního modelu ještě posílen, protože tento model se na rozdíl od modelu analyzovaného v posouzení dopadů použije bez časového limitu. A konečně hybridní model, který dopravcům ukládá různé mzdové a administrativní náklady v závislosti na zemi nakládky nebo vykládky, je v rozporu s čl. 95 odst. 1 SFEU, neboť dopravce vede k účtování různých sazeb za stejné zboží na stejných dopravních trasách na základě země původu nebo země určení přepravovaných produktů.
1072.
Bulharská republika a Kyperská republika rovněž tvrdí, že směrnice 2020/1057 uměle rozlišuje mezi činnostmi třetizemní přepravy bez dostatečné vazby na území hostitelského členského státu a činnostmi dvoustranné přepravy. Vyvracejí odůvodnění, které Parlament uvedl zejména ve své žalobní odpovědi poté, co připustil, že mezi některými srovnatelnými případy může dojít k rozdílnému zacházení, a tvrdí, že rozdíl ve finanční zátěži dopravců vyplývá přímo z rozdílu v členském státě usazení, což jednoznačně představuje zakázanou diskriminaci. Nerovnoměrný dopad hybridního modelu se projevuje také tím, že dopravci, kteří provozují převážně dvoustrannou přepravu, mohou provádět některé činnosti třetizemní přepravy, aniž by museli dodržovat pravidla o vysílání.
1073.
Rumunsko uvádí, že čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057 porušuje článek 18 SFEU, a tvrdí, že vzhledem ke struktuře dopravního trhu jsou dopravci usazení na okraji Unie více dotčeni administrativními a finančními náklady vyplývajícími z povinností stanovených výše uvedenými ustanoveními, a jsou tudíž odrazováni od provádění činností upravených čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057. Jejich konkurenceschopnost se snížila na nulu. Tyto účinky musí být posuzovány jako celek, tedy v kombinaci s účinky ostatních opatření balíčku mobility, zejména s opatřeními týkajícími se kabotáže, návratu vozidla každých osm týdnů, návratu řidiče každé čtyři týdny a zákazu čerpat běžnou týdenní dobu odpočinku v kabině. Rumunsko poukazuje na to, že již ve svých žalobách namířených proti nařízením 2020/1054 a 2020/1055 uvedlo, že tato opatření vytvářejí překážky obchodu a poškozují zejména dopravce usazené na okraji Unie a následně i pracovní sílu pracující pro tyto dopravce. Rumunsko tvrdí, že situaci dopravců nacházejících se na okraji Unie nelze přirovnat ke „zvláštní situaci jednoho členského státu“ ve smyslu judikatury Soudního dvora, a v důsledku toho měl unijní normotvůrce při přijímání balíčku mobility zohlednit situaci těchto dopravců. Unijní právní předpisy musí zohledňovat zeměpisné rozdíly a rozdíly ve stupni rozvoje hospodářství, trhů a infrastruktur a usilovat o snížení rozdílů a rovnoměrnější rozdělení výhod a nákladů spojených s členstvím v Unii.
1074.
Rumunsko má rovněž pochybnosti o slučitelnosti prvního balíčku v oblasti mobility s článkem 94 SFEU a s cíli stanovenými v čl. 91 odst. 2 SFEU, neboť tato opatření ovlivňují konkurenceschopnost dopravců nacházejících se na okraji Unie. Rumunsko se domnívá, že pokud budou tito dopravci vytlačeni z trhu, nebude možné zajistit skutečnou sociální ochranu. Sociální ochranu by měla doprovázet vhodná opatření na podporu volného pohybu služeb.
1075.
Pokud jde konkrétně o článek 1 směrnice 2020/1057, Rada souhlasila s tím, aby usnadňoval dvoustrannou přepravu, nikoli však třetizemní přepravu – např. společnostmi ve východní Evropě, pokud se nacházejí mimo oblast, kde je soustředěna mezinárodní silniční doprava v Unii. Nepřiměřený dopad na dopravce pouze z některých členských států zdaleka přesahuje účinek vyplývající z rozdílného zacházení s rezidenty a nerezidenty.
1076.
Maďarsko tvrdí, že čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 porušuje zásadu rovného zacházení. Maďarsko se domnívá, že pokud jde o kombinovanou dopravu, existují dva druhy přeprav: doprovázená přeprava (řidič doprovází vozidlo po celou dobu trvání přepravy) a nedoprovázená přeprava (řidič doprovází vozidlo pouze na silničním úseku přepravy).
1077.
Pokud jde o doprovázenou přepravu, Maďarsko tvrdí, že pokud je řidič přítomen po celou dobu přepravy, je kombinovaná přeprava v každém ohledu srovnatelná s dvoustrannou přepravou. Srovnatelnost těchto situací má na základě zásady rovného zacházení vyžadovat, aby se výjimka stanovená v čl. 1 odst. 3 směrnice 2020/1057 vztahovala na celou operaci, to znamená na oba úseky silniční dopravy. Podle názoru Maďarska změna způsobu dopravy neodůvodňuje rozdílné zacházení a nesmí mít vliv na použitelnost pravidel o vysílání pracovníků. Skutečnost, že unijní normotvůrce nestanovil rozšíření výjimky pro dvoustrannou nákladní dopravu na doprovázenou kombinovanou přepravu, představuje porušení zásady rovného zacházení. Maďarsko se domnívá, že unijní normotvůrce uměle rozdělil činnosti kombinované přepravy na dva silniční úseky (počáteční a závěrečný), z nichž jeden nesplňuje podmínku týkající se dvoustranné přepravy. Pokud kombinovaná přeprava začíná v zemi usazení, nejedná se o dvoustrannou přepravu, a pokud se jedná o zpáteční cestu, není dvoustrannou přepravou počáteční úsek. Kromě toho unijní normotvůrce neprovedl analýzu dopadu čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057.
1078.
Maďarsko dodává, že oblast působnosti čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 je širší, než je nezbytně nutné k dosažení cíle, na který se Rada odvolává, neboť tento článek do oblasti působnosti směrnice o vysílání zahrnuje řidiče, kteří provádějí dvoustrannou přepravu tím, že doprovázejí vozidla na nesilničním úseku. Článek 1 směrnice 92/106 lze podle Maďarska vykládat v tom smyslu, že obě alternativy, které stanoví, se nemusí nutně vzájemně vylučovat a že pojem „kombinovaná přeprava“ může zahrnovat situaci, kdy řidič provádí počáteční a závěrečný úsek cesty. Pokud tomu tak nebylo, Maďarsko tvrdí, že normotvůrce měl pro tyto případy ve směrnici stanovit výjimku a čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 je protiprávní, neboť má příliš úzkou působnost, čímž porušuje zásadu rovného zacházení.
1079.
Rada a Parlament, jakož i účastníci řízení vstupující na jejich podporu, odmítají žalobní důvody vycházející z porušení zásady rovného zacházení a zásady zákazu diskriminace z důvodu jejich neopodstatněnosti.
2) Analýza
1080.
Následující analýza se bude řídit zásadami uvedenými v bodě 75 a následujících tohoto stanoviska a hranicemi soudního přezkumu, jak je uznal Soudní dvůr a jak jsou uvedeny v bodě 80 tohoto stanoviska.
i) Úvodní poznámky
1081.
Pokud jde o argumenty Rumunska týkající se čl. 91 odst. 2 a článku 94 SFEU, je třeba je prohlásit za irelevantní, neboť jsou – byť částečně – zaměřeny na ostatní opatření balíčku mobility, a žaloba Rumunska ve věci C‑542/20 směřuje ke zrušení čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057. Ve zbytku odkazuji na část analýzy směrnice 2020/1057 věnovanou přezkumu čl. 91 odst. 2 SFEU a článku 94 SFEU (
601
).
1082.
Pokud jde o výtku vycházející z porušení čl. 95 odst. 1 SFEU uplatněnou Bulharskou republikou a Kyperskou republikou, úvodem ve shodě s Radou uvádím, že nemůže obstát, jelikož tento článek zakazuje diskriminaci spočívající v tom, že dopravce uplatňuje pro stejné zboží na stejné přepravní vztahy různé přepravní ceny a podmínky z důvodu země původu nebo místa určení přepravovaných výrobků, a Bulharská republika ani Kyperská republika neprokázaly, že by takový dopad mělo zavedení povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, a v každém případě čl. 95 odst. 1 SFEU není dotčen možností přiznanou Parlamentu a Radě v druhém odstavci tohoto článku přijmout opatření odchylující se od tohoto zvláštního zákazu diskriminace na základě čl. 91 odst. 1 SFEU, který – připomínám – je právě právním základem směrnice 2020/1057.
ii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy (Litevská republika, Bulharská republika, Rumunsko a Kyperská republika (
602
))
1083.
Pokud jde o tvrzení o porušení zásady rovného zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy, zejména o žalobní důvod vznesený Litevskou republikou (
603
), Bulharskou republikou a Kyperskou republikou, je třeba připomenout, jak učinila Rada, že obecným cílem pravidel o vysílání pracovníků je usnadnit volný pohyb služeb tím, že se koordinovaně určí, které pracovní podmínky členského státu se musí vztahovat na pracovníka v přeshraniční situaci. Konkrétním cílem směrnice 2020/1057 je stanovit zvláštní pravidla, která zohlední zvláštnosti odvětví dopravy. Kritériem zvoleným unijním normotvůrcem je druh činnosti.
1084.
Argument, že použití různých pravidel na situace, v nichž je povaha práce stejná, představuje, jak uvádí Litevská republika, porušení zásady zákazu diskriminace, nezohledňuje skutečnou situaci vyslání, která z definice zahrnuje výkon stejné práce, ale na území jiného členského státu. Je zřejmé, že to, co řidič dělá při dvoustranné přepravě, se samo o sobě a v zásadě neliší od toho, co dělá v rámci třetizemní přepravy. Jak tedy tvrdila Rada, užitečným kritériem pro rozhodování o srovnatelnosti situací samozřejmě nemůže být pouze povaha práce, jinak by se objektivní vnitřní rozdíly mezi různými druhy dopravních činností stíraly přílišným zobecněním.
1085.
Rozdíl v zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy je tedy založen na skutečnosti, že v druhém případě pracovník provádí přepravu z jednoho členského státu do druhého a žádný z těchto států není členským státem usazení. Z hlediska kritéria vazby mezi členským státem usazení a službami (
604
) nejsou proto tyto dvě situace srovnatelné. Takový rozdíl již Soudní dvůr potvrdil v souvislosti se směrnicí 96/71 (
605
). Předpoklad, na který se Bulharská republika a Kyperská republika odvolávají, je tedy naprosto chybný, neboť kritérium, které zvolil unijní normotvůrce při výkonu své široké posuzovací pravomoci, je založeno na srovnání vazby mezi druhem služeb poskytovaných v hostitelském členském státě a vazby na členský stát usazení a činnosti dvoustranné přepravy a činnosti třetizemní přepravy nejsou srovnatelné z hlediska cíle sledovaného tímto normotvůrcem a uvedeného v bodě 952 a následujících tohoto stanoviska.
1086.
Z toho přirozeně vyplývá, že v rozporu s tvrzením Bulharské republiky a Kyperské republiky se samotní řidiči nenacházejí ve srovnatelné situaci v závislosti na tom, zda mají vazbu na dvoustrannou, nebo třetizemní přepravu. Bulharská republika a Kyperská republika rovněž nemohou tvrdit, že situace dopravců, kteří se zabývají třetizemní přepravou, je méně příznivá než situace dopravců, kteří se zabývají dvoustrannou přepravou, přestože se jedná o dvě podkategorie mezinárodní přepravy, neboť srovnatelnost situací – jak jsem právě uvedl a s ohledem na cíl sledovaný směrnicí 2020/1057 – je třeba posuzovat z hlediska druhu činností ve vztahu k výsledné vazbě na členský stát usazení.
1087.
V reakci na argumenty, že došlo k porušení rovného zacházení s členskými státy, je třeba poznamenat, že s členskými státy je zřejmě zacházeno zcela stejně.
1088.
V tomto ohledu – stejně jako Parlament – úvodem konstatuji, že napadená směrnice formálně nerozlišuje mezi členskými státy nebo dopravci na základě jejich státní příslušnosti.
1089.
Rumunsko však tvrdí, že jelikož se centrum tohoto trhu nachází v západní části Unie, podíl činností třetizemní přepravy na činnosti podniků na okraji Unie je nutně mnohem vyšší. Tyto činnosti jsou však pro tyto dopravce nákladnější kvůli režimu vyplývajícímu ze směrnice 2020/1057, pokud jde o vysílání pracovníků. Bulharská republika a Kyperská republika předložily podobnou argumentaci.
1090.
Zaprvé ve světle toho, co uvedla Rada (
606
), se mi stále jeví jako obtížné přesně kvalifikovat, kde je střed Unie a co tvoří její okraje (
607
). Pro stanovení srovnatelnosti situací je třeba stanovit přesné kritérium.
1091.
Zadruhé při přijímání směrnice 2020/1057 bylo, jak uvedly Rada a Parlament, cílem normotvůrce koordinovat předpisy, které by mohly bránit volnému pohybu služeb. Legislativní proces byl veden neustálou snahou o nalezení rovnováhy mezi zlepšením sociálních a pracovních podmínek řidičů a usnadněním volného poskytování služeb na základě spravedlivé hospodářské soutěže. Cílem směrnice je tedy dosáhnout volného poskytování služeb v rámci hospodářské soutěže, které není vykonáváno za cenu přílišných rozdílů v pracovních podmínkách. Cílem je vytvořit skutečně integrovaný a konkurenceschopný vnitřní trh, který má být zároveň nástrojem skutečné sociální konvergence. Domnívám se, že je důležité připomenout – jak učinil Parlament – že odstranění nákladové konkurence není cílem směrnice 2020/1057. Směrnice 2020/1057 rovněž nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže (
608
). Výše zmíněné hledání rovnováhy navíc vyžaduje zohlednění nikoli zvláštní situace jednoho členského státu, ale všech členských států Unie (
609
).
1092.
Je třeba rovněž připomenout, jak jsem již v tomto stanovisku při různých příležitostech uvedl, že Soudní dvůr již uznal, že unijní normotvůrce je oprávněn upravit legislativní akt tak, aby vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidičů změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb. Unijní harmonizační opatření má kromě toho v jednotlivých členských státech nevyhnutelně rozdílné účinky (
610
). Od normotvůrce nelze požadovat, aby zhojil rozdíly v nákladech mezi hospodářskými subjekty, které vyplývají z jejich volby obchodního modelu a z rozdílných podmínek, v nichž se tyto subjekty v důsledku uvedené volby nacházejí (
611
). Volba usadit se nebo zůstat usazen daleko od takzvaného centra trhu s cílem využít nižších nákladů, včetně sociálních nákladů, a zároveň vysílat řidiče, někdy na dlouhou dobu, do členských států, kde jsou náklady vysoké, je obchodní volbou, která nemůže být unijním normotvůrcem zvýhodněna, stejně jako jakákoli jiná obchodní volba.
1093.
Soudní dvůr již v tomto ohledu konkrétně uznal, že vzhledem k významnému vývoji, který ovlivnil vnitřní trh, kam především patří postupné rozšiřování Unie, byl unijní normotvůrce oprávněn změnit legislativní akt tak, aby znovu vyvážil dotčené zájmy s cílem zvýšit sociální ochranu řidiče změnou podmínek pro výkon volného pohybu služeb. Pokud již legislativní akt koordinoval právní předpisy členských států v určité oblasti činnosti Unie, nemůže být unijní normotvůrce zbaven možnosti přizpůsobit tento akt jakékoli změně okolností s ohledem na úkol, který mu přísluší, a to dbát na ochranu obecných zájmů uznaných Smlouvou o fungování Evropské unie a zohlednit průřezové cíle Unie zakotvené v článku 9 této smlouvy, mezi něž patří požadavky spojené s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti a se zajištěním přiměřené sociální ochrany (
612
).
1094.
Sociální důsledky provádění směrnice 2020/1057 nebyly Rumunskem doloženy, ale v každém případě by měly být porovnány se sociálními přínosy, které směrnice 2020/1057 má pro řidiče. Zdá se také nevyhnutelné, že pravidla stanovená ve směrnici 2020/1057 budou mít častější dopad na společnosti, které vysílají pracovníky nejčastěji. Tyto nerovné účinky se zdají být nevyhnutelné, avšak nezpochybňují rovné uplatňování těchto pravidel (
613
).
1095.
A konečně stejně jako Parlament konstatuji, že příklad, který Litevská republika použila k ilustraci rozdílného zacházení vyplývajícího z použití pravidel směrnice 2020/1057 na transakce stejné povahy (
614
), není přesvědčivý. Jak jsem pochopil, první složka hypotézy by mohla spadat do oblasti působnosti situace tranzitu upravené v čl. 1 odst. 5 směrnice 2020/1057, která není předmětem žaloby podané Litevskou republikou. Z důvodů uvedených Radou, na které odkazuji (
615
), navíc rozdíly v odměňování, na které se Litevská republika odvolává, nepředstavují přesvědčivý důkaz diskriminace.
iii) K údajnému porušení zásady rovného zacházení s kombinovanou přepravou a dvoustrannou přepravou (Maďarsko)
1096.
Pokud jde o kombinovanou přepravu, z čl. 1 bodu 6 směrnice 2020/1057 vyplývá, že bez ohledu na čl. 2 odst. 1 směrnice 96/71 se řidič nepovažuje za vyslaného pracovníka pro účely této směrnice, pokud vykonává počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, jak je vymezena ve směrnici 92/106, který se skládá z dvoustranné přepravy vymezené v odstavci 3 článku 1.
1097.
Maďarsko v podstatě tvrdí, že čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 porušuje zásadu rovného zacházení, neboť některé činnosti kombinované přepravy jsou srovnatelné s činnostmi dvoustranné přepravy, a přesto podléhají odlišnému právnímu režimu, pokud jde o uplatňování pravidel pro vysílání, a proto se s nimi bez objektivního odůvodnění zachází odlišně.
1098.
Pokud jde o výtky vznesené Maďarskem týkající se jednak neprovedení posouzení dopadů a jednak širší působnosti čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057, než by vyžadoval sledovaný cíl, tyto výtky se zjevně netýkají dodržování zásady rovného zacházení, a proto zde nebudou přezkoumávány.
1099.
Argument Maďarska se v podstatě soustředí na skutečnost, že doprovázená kombinovaná přeprava je srovnatelná s dvoustrannou přepravou, takže výjimka stanovená v čl. 1 odst. 3 směrnice 2020/1057 by se měla ve skutečnosti vztahovat na celou operaci, tedy na oba silniční úseky. Maďarsko tedy předpokládá, že situace řidiče je v těchto dvou případech srovnatelná, což je předpoklad, který je nyní třeba ověřit.
1100.
Z mé analýzy přiměřenosti napadených ustanovení směrnice 2020/1057 vyplývá, že kritérium založené na druhu činnosti pro uplatňování pravidel o vysílání řidičů v mezinárodní dopravě je vhodné a každý z různých druhů činnosti má jinou vazbu na území buď členského státu usazení, nebo hostitelského členského státu. Nejsem toho názoru, že by to v případě kombinované přepravy bylo jinak. Považuji také za důležité připomenout, že doprava, která se řídí směrnicí 2020/1057, zahrnuje překračování hranic.
1101.
Předpokládejme kombinovanou přepravu ze státu A. První úsek je po silnici do stanoviště ve státě A. Nákladní vozidlo je naloženo a řidič jej doprovází. Vozidlo je vyloženo ve státě B, kde řidič pokračuje v cestě do místa určení ve státě B. První silniční úsek není dvoustrannou činností, stejně jako konečný úsek. Pokud vezmeme v úvahu pouze místo odjezdu a příjezdu (pohyb zboží ze státu A do státu B), zdá se, že činnost jako celek je srovnatelná s dvoustrannou přepravou. Jelikož se však v zásadě jedná o přeshraniční poskytování služeb, z hlediska služby již situace srovnatelná není.
1102.
V případě monomodální dvoustranné přepravy je řidič odpovědný za celou službu, včetně jejího rozměru mezinárodní přepravy. Pokud se vrátíme k pracovnímu předpokladu, který jsem právě zmínil, čas strávený řidičem nemusí být nutně časem, který je třeba připsat dopravci: nákladní vozidlo a řidič jsou „pasivní“, přepravní službu (zpravidla) poskytuje jiný účastník modálního řetězce (železniční nebo námořní dopravce atd.). Navíc samotný čas není kritériem, které uplatnil normotvůrce ve směrnici 2020/1057. Proto se mi situace řidiče provádějícího kombinovanou přepravu jako celek nezdá být srovnatelná se situací řidiče provádějícího dvoustrannou přepravu. Nemohu proto souhlasit s tvrzením Maďarska, že by činnosti kombinované přepravy byly prováděny jedním a týmž subjektem. V rozporu s tvrzením Maďarska nevyplývá rozdílné zacházení ze změny způsobu dopravy, ale z objektivních rozdílů mezi druhy dopravy, pokud jde o způsob samotného poskytování služby. Přikláním se proto k názoru Parlamentu, že volba normotvůrce je vysvětlena potřebou zohlednit zvláštnosti dopravního činnosti tohoto druhu a specifickou povahu problému, který přijetím směrnice 2020/1057 řešil.
1103.
Vzhledem k tomu, že kombinovaná přeprava je velmi rozmanitá, zdá se mi stěží možné, aby se čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 uplatňoval jinak než v podstatě případ od případu na základě kritérií v něm uvedených. Z judikatury uvedené v bodě 80 tohoto stanoviska navíc vyplývá, že Soudní dvůr Evropské unie nemůže, ani pokud jde o zásadu rovného zacházení, nahradit posouzení normotvůrce vlastním posouzením.
1104.
Závěrem bych chtěl dodat, že stejně jako Parlament konstatuji, že Maďarsko nezpochybňuje, že je legitimní rozdělit kombinovanou přepravu na počáteční a závěrečný silniční úsek, pokud kombinovaná přeprava není doprovázená. Toto rozlišení mezi počátečním a závěrečným úsekem nebylo vytvořeno ex nihilo unijním normotvůrcem při přijetí směrnice 2020/1057, ale vychází z definice (kterou Maďarsko nemohlo v části žaloby podané proti směrnici 2020/1057 zpochybnit) stanovené v článku 1 směrnice 92/106, na kterou tedy čl. 1 odst. 6 výslovně odkazuje.
1105.
Žalobní důvod Maďarské republiky proto nemůže obstát.
iv) Závěry
1106.
Žalobní důvody vycházející z porušení rovného zacházení a zásady zákazu diskriminace ustanoveními čl. 1 odst. 1, 3, 4, 5, 6 a 7 směrnice 2020/1057 je třeba v plném rozsahu zamítnout.
h)
K porušení volného pohybu zboží a volného pohybu služeb
1) Argumenty účastníků řízení
1107.
Zaprvé, pokud jde o volný pohyb zboží, Bulharská republika a Kyperská republika prostřednictvím totožné argumentace tvrdí, že použití hybridního modelu má závažné hospodářské důsledky, které mají dopad na volný pohyb zboží. Takový model představuje opatření s účinky rovnocennými množstevním omezením zakázaným články 34 a 35 SFEU a neodůvodnitelným na základě článku 36 SFEU. Komise podle jejich názoru uznala, že uplatňování vnitrostátních právních předpisů na všechny činnosti mezinárodní přepravy zahrnující nakládku nebo vykládku prováděnou na území daného státu bez ohledu na to, zda existuje dostatečná vazba na daný členský stát, představuje nepřiměřené omezení volného pohybu služeb a volného pohybu zboží a není odůvodněné, neboť vytváří nepřiměřená administrativní omezení bránící řádnému fungování vnitřního trhu (
616
).
1108.
Zadruhé, pokud jde o volný pohyb služeb a společnou dopravní politiku, Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že hybridní model omezuje volný pohyb dopravních služeb v rozporu s čl. 58 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 91 SFEU. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada volného pohybu služeb musí být uplatňována prostřednictvím provádění společné dopravní politiky. Hybridní model znovu zavádí určitou formu diskriminace na základě státní příslušnosti poskytovatele služeb nebo jeho místa usazení, a je krokem zpět při vytváření společné dopravní politiky zaručující volný pohyb služeb. Vzhledem k tomu, že z judikatury rovněž vyplývá, že unijní normotvůrce nemá v této oblasti posuzovací pravomoc, kterou může uplatnit v jiných oblastech společné dopravní politiky, nesplnily Parlament a Rada svou povinnost zajistit, aby zásady volného pohybu služeb byly uplatňovány v rámci celé oblasti společné dopravní politiky.
1109.
Pokud to bude Soudní dvůr považovat za relevantní, Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že ze stejných důvodů byl porušen článek 56 SFEU. Nakonec připomínají, že odmítají myšlenku, že směrnice 2020/1057 zavádí odchylky od přísnějšího právního režimu směrnice 96/71.
1110.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
1111.
Pokud jde o první část tohoto žalobního důvodu, Bulharská republika a Kyperská republika tvrdí, že „hybridní model“ je opatřením s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení zakázaná podle článků 34 a 35 SFEU, které nelze odůvodnit na základě článku 36 SFEU.
1112.
Domnívám se, že tito žalobci dostatečně neprokázali, že nastal takový účinek v důsledku zavedení hybridního modelu v celounijním měřítku, a omezili se na obecná a nepodložená tvrzení. Takové prokázání je o to obtížnější, že údajné omezující účinky na volný pohyb zboží vyplývající z uplatňování pravidel o vysílání pracovníků na činnosti mezinárodní silniční přepravy za podmínek stanovených směrnicí 2020/1057 se zjevně jeví jako příliš nahodilé a nepřímé na to, aby bylo možné „hybridní model“ považovat za potenciálně bránící obchodu mezi členskými státy, a tudíž za omezení ve smyslu článků 34 a 35 SFEU (
617
).
1113.
Citace tiskové zprávy Komise ze dne 27. dubna 2017 (
618
) neumožnila žalobcům upevnit jejich postavení. Na jedné straně se totiž Komise nevyjadřovala ke směrnici 2020/1057, ale k případu uplatňování vnitrostátních právních předpisů na mezinárodní dopravu za podmínek, o nichž jednostranně rozhodl dotčený členský stát. Na straně druhé, i když Komise vyjádřila politování nad tím, že jediným spouštěcím faktorem pro použití vnitrostátních právních předpisů je skutečnost, že daná mezinárodní přeprava zahrnuje vykládku nebo nakládku na území daného státu, je třeba říci, že právě toto není kritérium, které unijní normotvůrce ve směrnici 2020/1057 použil pro určení, zda se jedná o situaci vyslání, či nikoli. Kromě toho Komise v téže tiskové zprávě uvedla, že považuje za neodůvodněné uplatňovat vnitrostátní právní předpisy na mezinárodní přepravu, která nemá dostatečnou vazbu na daný členský stát.
1114.
První část tohoto žalobního důvodu proto musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
1115.
Pokud jde o druhou část tohoto žalobního důvodu, již jsem se zmínil o specifické povaze a zvláštním postavení, jež má ve Smlouvách odvětví dopravy (
619
), které v rámci vnitřního trhu podléhá zvláštnímu právnímu režimu. Zejména připomínám, že zvláštní status dopravy v normativním uspořádání vnitřního trhu se liší kombinací práva na usazování v každém členském státě založeného na Smlouvě a práva dopravců na volný pohyb služeb, které je zaručeno pouze v rozsahu, v jakém bylo toto právo přiznáno prostřednictvím opatření sekundárního práva přijatých unijním normotvůrcem v rámci společné dopravní politiky.
1116.
Pokud jde o tvrzené narušení volného pohybu služeb, chtěl bych nejprve uvést, že Bulharská republika ani Kyperská republika nijak nedoložily své tvrzení, že „hybridní model“ omezuje volný pohyb dopravních služeb.
1117.
Pokud však Soudní dvůr tuto část žalobního důvodu přezkoumá, připomínám, že čl. 58 odst. 1 SFEU a článek 91 SFEU stanoví, že volný pohyb služeb v oblasti dopravy provádí unijní normotvůrce.
1118.
Jak jsem již uvedl, unijní normotvůrce je zcela oprávněn úpravou legislativního aktu tak, aby zvýšil sociální ochranu dotčených pracovníků, změnit podmínky výkonu volného pohybu služeb v oblasti silniční dopravy, jelikož stupeň liberalizace podle čl. 58 odst. 1 SFEU je určen nikoli přímo článkem 56 SFEU, nýbrž samotným unijním normotvůrcem v rámci provádění společné dopravní politiky.
1119.
Za těchto okolností musí být druhá část tohoto žalobního důvodu v každém případě zamítnuta jako neopodstatněná.
i)
K porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny
1) Argumenty účastníků řízení
1120.
Podle Polské republiky byly ustanoveními čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057 porušeny článek 11 SFEU a článek 37 Listiny, neboť nebyly dostatečně zohledněny požadavky vyplývající z ochrany životního prostředí.
1121.
Z těchto dvou ustanovení podle Polské republiky vyplývá, že unijní orgány jsou povinny zdržet se přijímání opatření, která by mohla ohrozit dosažení cílů ochrany životního prostředí, a to nad rámec opatření vztahujících se pouze k článkům 191 a 192 SFEU. Zásada zahrnutí požadavků na životní prostředí do ostatních politik Unie, která vyplývá z těchto ustanovení, umožňuje uvést cíle a požadavky na ochranu životního prostředí do souladu s ostatními zájmy a cíli, které Unie sleduje, a se snahou o udržitelný rozvoj. Taková zásada představuje podle Polské republiky sama o sobě důvod pro zrušení unijního aktu, pokud zjevně nebyly zohledněny zájmy životního prostředí nebo byly zcela opomenuty, jak vyplývá z výkladu článku 6 ES, který provedl generální advokát L. A. Geelhoed (
620
).
1122.
S ohledem na širokou horizontální povahu článku 11 SFEU je třeba jej při zkoumaní, zda určité opatření dostatečně přispívá k ochraně životního prostředí, neposuzovat odděleně od ostatních unijních opatření, která byla přijata za tímto účelem a souvisejí s dotyčnou činností, nýbrž s ohledem na souhrn opatření přijatých Unií v této oblasti, který poskytuje vhodný rámec pro takové posouzení. Soudní přezkum, při kterém se posuzuje soulad činnosti unijního normotvůrce s touto zásadou zahrnutí, musí být podle Polské republiky obdobný tomu, který provedl Tribunál, když posuzoval, zda činnost Komise dodržuje zásadu energetické solidarity (
621
). Polská republika tvrdí, že za těchto okolností měl uvedený normotvůrce před přijetím napadených opatření zohlednit požadavky na ochranu životního prostředí, což vyžadovalo zejména provést posouzení dopadu zamýšlených norem na životní prostředí, a ujistit se, že tyto normy nebudou mít nepříznivý vliv na dosažení cílů stanovených v jiných aktech sekundárního práva přijatých v oblasti životního prostředí.
1123.
Parlament a Rada byly podle názoru Polské republiky povinny vyvážit protichůdné zájmy, a případně provést odpovídající změny. Výklad článku 11 SFEU v tom smyslu, že se vztahuje pouze na oblasti práva, a nikoli na konkrétní opatření, by podle Polské republiky značně zrelativizoval jeho význam. Požadavky na ochranu životního prostředí musí být zohledněny i při určování jednotlivých opatření, která jsou součástí příslušné oblasti unijního práva. Argument, že ostatní akty sekundárního práva v oblasti boje proti znečištění ovzduší nemohou být zohledněny, je podle Polské republiky třeba odmítnout, neboť jinak bude opět zpochybněna účinnost článku 11 SFEU, jelikož orgány by tak mohly přijmout akt, který brání či znemožňuje dosažení cílů stanovených v aktech přijatých v oblasti životního prostředí, ačkoliv klimatická krize je hlavní výzvou unijní politiky v oblasti životního prostředí a že orgány by měly důsledně pracovat na dosažení cílů Unie v oblasti klimatu. Podle Polské republiky je obecně známo, že znečištění ovzduší emisemi z dopravy způsobuje řadu zdravotních problémů, k nimž přispívá zejména silniční doprava. Při uplatňování pravidel na vysílání řidičů provádějících kabotáž a třetizemní přepravu vede podle Polské republiky uplatňování směrnice 2020/1057 k dalším jízdám, zejména s prázdnými vozidly, a tedy ke zvýšení emisí CO2 a látek znečišťujících ovzduší, zatímco unijní orgány jsou naopak povinny zdržet se jednání, které by ohrozilo účinnost již přijatých pravidel pro snížení emisí znečišťujících látek a CO2 a dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí vyplývajících zejména ze Zelené dohody pro Evropu, cíle dosažení klimaticky neutrální Unie do roku 2050 prostřednictvím snížení celkových emisí z dopravy do roku 2050 o 90 % ve srovnání s úrovní v roce 1990 a cílů, které byly v této oblasti členským státům stanoveny právními předpisy Unie.
1124.
Je třeba účinky směrnice 2020/1057 na životní prostředí posuzovat také s ohledem na skutečnost, že doplňují účinky, které lze přičíst ostatním aktům tvořícím balíček mobility, konkrétně nařízením 2020/1054 a 2020/1055. Negativní dopady povinnosti návratu vozidla na životní prostředí však potvrdily různé analýzy.
1125.
Potenciální rozpor mezi napadenými opatřeními a cíli Unie v oblasti klimatu rovněž posilují obavy vyjádřené komisařkou A. Vălean, že balíček mobility, zejména povinný návrat vozidla každých osm týdnů a omezení vztahující se na kombinovanou přepravu, není v souladu s ambicemi Zelené dohody pro Evropu ani s cílem, který si stanovila Evropská rada, dosáhnout do roku 2050 klimaticky neutrální Unie (
622
). Polská republika rovněž poukazuje na to, že Komise zvýšila úroveň klimatických ambicí Unie pro rok 2020 (
623
) a že emise CO2 vyplývající z dalších jízd uložených napadenými opatřeními mohou dále bránit dosažení tohoto zvýšeného cíle.
1126.
Negativní dopady napadených opatření na životní prostředí ohrožují dosažení cílů členských států v oblasti snížení emisí skleníkových plynů stanovených v nařízení 2018/842 (
624
), cílů v oblasti emisí některých látek znečišťujících ovzduší stanovených ve směrnici 2016/2284 (
625
) a cílů v oblasti kvality ovzduší stanovených ve směrnici 2008/50 (
626
). Další emise oxidů dusíku a prachu vznikající v důsledku napadených ustanovení mohou zpochybnit účinnost opatření definovaných členskými státy v plánech na ochranu ovzduší, zejména v plánech přijatých pro zóny a aglomerace nacházející se v blízkosti komunikačních cest používaných v mezinárodní dopravě.
1127.
Přes všechny tyto negativní účinky žalované orgány neprovedly odpovídající analýzu dopadu těchto opatření na dosažení cílů Unie v oblasti životního prostředí a na dodržování povinností, které pro členské státy vyplývají z předpisů v oblasti životního prostředí. Žádný z předpisů tvořících balíček mobility se ve svých bodech odůvodnění nezabývá otázkami životního prostředí a tyto otázky nebyly ani zkoumány v posouzení dopadů vypracovaném před přijetím balíčku mobility, přičemž Komise se omezila na konstatování, že nezjistila žádný dopad zvažovaných možností na životní prostředí (
627
).
1128.
Žalované orgány tedy neprovedly analýzu dopadů provádění napadených ustanovení na požadavky na ochranu životního prostředí, ačkoli jejich účinky jsou v rozporu s cíli stanovenými v předpisech přijatých v oblasti životního prostředí. Uvedené orgány nevyvážily tyto cíle se zájmy sledovanými balíčkem mobility. Požadavky na ochranu životního prostředí a cíl zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a zlepšit jeho kvalitu zjevně nebyly zohledněny. Pokud jde o směrnici 2020/1057, vyplývá to zejména ze skutečnosti, že uplatnění pravidel o vysílání na počáteční nebo závěrečné úseky kombinované přepravy na jedné straně ztěžuje dopravcům z okrajových států provádění této přepravy ve střední Evropě a na druhé straně činí využívání těchto dopravců méně atraktivní. V rozporu se sledovaným cílem je nakonec upřednostňována dvoustranná přeprava výhradně po silnici, přestože je „neekologická“. Analýza vypracovaná pro Komisi a týkající se dopadu omezení kabotáže na kombinovanou přepravu potvrdila, že omezení poskytování kabotáže v rámci kombinované přepravy poškozuje životní prostředí a je v rozporu s východisky Zelené dohody pro Evropu (
628
).
1129.
Ustanovení čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057 proto porušují zásadu zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí vyjádřenou v článku 11 SFEU a článku 37 Listiny.
1130.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
1131.
Většina argumentů uvedených v tomto žalobním důvodu Polskou republikou je opakováním argumentů uvedených v rámci žalobních důvodů vycházejících z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny, které tato žalobkyně uvedla v žalobách podaných proti nařízením 2020/1054 a 2020/1055. Pokud jde tedy o argumenty týkající se výkladu článku 11 SFEU a jeho působnosti, jakož i o argumenty týkající se článku 37 Listiny, působnosti zásady zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí vyjádřených článkem 11 SFEU a jejího soudního přezkumu, nutnosti zohlednit další opatření unijního normotvůrce v oblasti politiky životního prostředí, která mají vliv i na dopravní politiku, otázky údajného neprovedení posouzení dopadů, která představuje porušení článku 11 SFEU, a vztahu mezi směrnicí a Zelenou dohodou pro Evropu, odkazuji na bod 565 a následující a na bod 591 a následující tohoto stanoviska.
1132.
V souladu se závěrem, který jsem učinil na základě analýzy žalobních důvodů vycházejících z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a změny klimatu v rámci žalob podaných proti nařízení 2020/1055, je tedy třeba konstatovat, že v době přijetí směrnice 2020/1057 mohl unijní normotvůrce při plném výkonu své široké posuzovací pravomoci legitimně usoudit, že případné negativní dopady na životní prostředí vyplývající z provádění povinností vyplývajících ze směrnice 2020/1057 by mohly být zvládnuty při uplatnění stávajících právních předpisů, které se konkrétně týkají environmentálních aspektů dotčené činnosti a jejichž cílem je podpořit dopravce při technologickém přechodu na méně znečišťující mobilitu.
1133.
Dodávám, že to podle mého názoru platí o to víc, když jde o směrnici 2020/1057, protože – jak poukázal Parlament – otázka, zda se skutečně jedná o zdroj dodatečných emisí znečišťujících látek, je z řady důvodů diskutabilní.
1134.
Zaprvé bych rád připomněl, že samotným účelem směrnice 2020/1057 je stanovit odvětvová pravidla pro zajištění „rovnováh[y] mezi svobodou podnikatelů v silniční dopravě poskytovat přeshraniční služby, volným pohybem zboží, přiměřenými pracovními podmínkami a sociální ochranou řidičů“ (
629
) a že článek 1 této směrnice uvádí určitý počet pravidel, jejichž uplatňování umožní dopravcům určit, které právní předpisy, zejména sociální, se budou vztahovat na řidiče na základě charakteristik, které unijní normotvůrce považuje pro účely tohoto určení za relevantní. Dopad určení sociálního práva, které se na pracovníka uplatní, na otázky spojené s politikou Unie v oblasti životního prostředí, tedy není bezprostředně zřejmý. Jednodušeji na ně lze pohlížet jako na důsledek toho, že dopravci chtějí pouze reorganizovat svou činnost tak, aby se vyhnuli uplatňování povinností, které pro ně jsou nákladnější v důsledku uplatňování směrnice 2020/1057.
1135.
Zadruhé, jelikož Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging (
630
) rozhodl, že směrnice 96/71 je použitelná na nadnárodní poskytování služeb zahrnujících vysílání pracovníků, včetně odvětví silniční dopravy (
631
), a výklad, který Soudní dvůr takto podal, je výkladem, který měl být podán ke směrnici 96/71 v okamžiku jejího vstupu v platnost, jsou proto pravidla o vysílání zakotvená v této směrnici použitelná v odvětví silniční dopravy. Jedním z mála argumentů, které Polská republika konkrétně směřuje proti směrnici 2020/1057, je skutečnost, že uplatňování pravidel o vysílání pracovníků na kombinovanou přepravu (
632
) za podmínek stanovených v čl. 1 odst. 6 uvedené směrnice odrazuje od používání této přepravy, jejíž příznivý vliv na životní prostředí je znám a uznáván. Dopravci tedy upouštějí od multimodální dopravy ve prospěch dopravy silniční, čímž se ztrácejí ekologické výhody kombinované dopravy.
1136.
Vzhledem k tomu, že se však pravidla o vysílání pracovníků uplatňovala již podle směrnice 96/71 a v souladu s kritérii, která připomněl Soudní dvůr v rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging, není – jak zdůrazňuje Parlament – použití pravidel o vysílání pracovníků na tyto činnosti způsobilé rozvrátit již existující právní režim. Dodávám, že čl. 1 odst. 6 směrnice 2020/1057 upřesňuje podmínky, za kterých se tato pravidla použijí, a „řidič [se] nepovažuje za vyslaného pracovníka […], pokud vykonává počáteční nebo závěrečný silniční úsek kombinované přepravy, […] který se skládá z dvoustranné přepravy vymezené v odstavci 3“ článku 1 uvedené směrnice. Pravidla o vysílání stanovená ve směrnici 2020/1057 se proto neuplatní ve všech případech kombinované přepravy.
1137.
Pokud jde o tvrzení Polské republiky týkající se zvýšení emisí v důsledku toho, že kabotáž podléhá pravidlům o vysílání pracovníků, připomínám, že již bod 17 odůvodnění nařízení č. 1072/2009 stanoví, že „[n]a podniky v dopravě provádějící kabotáž se vztahuje směrnice [96/71]“. Proto – jak tvrdí Parlament – případně existující účinky na životní prostředí popsané Polskou republikou nelze přičítat směrnici 2020/1057.
1138.
Konečně, pokud jde o tvrzení, že údajné účinky směrnice 2020/1057 na životní prostředí by měly být posuzovány s ohledem na skutečnost, že jsou kumulativní s účinky údajně vyplývajícími z ostatních složek balíčku mobility, toto tvrzení nemůže být úspěšné, neboť tyto účinky v žádném případě nelze přičítat samotné směrnici.
1139.
Ze všech výše uvedených důvodů musí být žalobní důvod vycházející z porušení článku 11 SFEU a článku 37 Listiny zamítnut jako neopodstatněný.
3.
K žalobním důvodům týkajícím se čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057
1140.
Polská republika jako jediná napadá legalitu čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057, kterým unijní normotvůrce rozhodl o použitelnosti opatření obsažených v této směrnici od 2. února 2022. V tomto ohledu uplatňuje tři žalobní důvody: porušení zásady právní jistoty, porušení zásady proporcionality a porušení článku 94 SFEU. Tyto dva poslední žalobní důvody budou posouzeny společně.
a)
K porušení zásady právní jistoty
1) Argumenty účastníků řízení
1141.
Vzhledem k tomu, že ustanovení směrnice 2020/1057, jejíhož zrušení se Polská republika domáhá, jsou podle ní nepřesná a vyvolávají výkladové problémy, jakož i praktické obtíže při určování práva použitelného na pracovní podmínky řidičů provádějících silniční dopravu, bude provedení těchto ustanovení na vnitrostátní úrovni vyžadovat přijetí aktů vyšší právní síly, což například v Polsku vyžaduje dlouhou legislativní práci. Osmnáct měsíců stanovených směrnicí nestačí k vypracování vnitrostátních právních předpisů a k tomu, aby se dopravci s těmito předpisy seznámili a mohli je dodržovat. U dopravců je třeba zohlednit také kolektivní smlouvy, kterými se toto odvětví řídí, a různé vnitrostátní předpisy. Kromě toho, že směrnice 2020/1057 již sama o sobě obsahuje řadu nových povinností a zavádí použitelnost směrnice 96/71 v odvětví dopravy, její vstup v platnost také znamená, že se v odvětví silniční dopravy (
633
) uplatní směrnice 2018/957 (
634
), což opět vyžaduje určitý čas na přizpůsobení dopravců. Za těchto okolností stanovení data na 2. února 2022, tedy o něco více než 18 měsíců po přijetí směrnice 2020/1057, porušuje zásadu právní jistoty, která podle ustálené judikatury vyžaduje, aby právní normy byly jasné, přesné a předvídatelné ve svých účincích proto, aby se dotčené osoby mohly orientovat v situacích a právních vztazích spadajících do unijního právního řádu, jehož dodržování je nezbytné zejména v případě předpisů, které mohou způsobit finanční zátěž. Neexistenci povinnosti unijního normotvůrce stanovit konkrétní lhůtu pro provedení nelze ztotožňovat s neomezenou posuzovací pravomocí normotvůrce v tomto ohledu. Ačkoli rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging (
635
) vyjasnil oblast působnosti směrnice 96/71, vstoupil v platnost až v roce 2020 a ponechal řadu otázek nezodpovězených, takže v rozporu s tím, co tvrdí žalované orgány, směrnice 2020/1057 nepředstavuje drobnou změnu již existujícího právního postavení dopravců. Pokud by dopravci dostali více času na osvojení si nového regulačního rámce, mohli by se mu lépe přizpůsobit.
1142.
Parlament a Rada, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
2) Analýza
1143.
Pokud jde o rámec analýzy týkající se zásady právní jistoty, odkazuji na bod 117 a následující tohoto stanoviska a omezím se na konstatování, že soudní přezkum v podstatě spočívá v posouzení, zda je uvedené ustanovení stiženo takovou nejednoznačností, že brání tomu, aby jeho adresáti mohli s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o jeho dosahu nebo smyslu, takže nejsou schopni jednoznačně určit svá práva a povinnosti vyplývající z tohoto ustanovení.
1144.
V tomto ohledu považuji za dostatečné uvést, že čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057 ukládá členským státům povinnost přijmout a zveřejnit právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději do 2. února 2022, tedy do data, od kterého budou tato opatření uplatňovat. Datum 2. února 2022 bylo unijním normotvůrcem jasně stanoveno již od okamžiku zveřejnění směrnice. Nebylo tedy pochyb o tom, kdy mají adresáti směrnice – členské státy – připravit své vnitrostátní právní řády, aby splnily povinnosti stanovené směrnicí 2020/1057. Členské státy a dopravci tak měli osmnáct měsíců na přípravu na provedení směrnice 2020/1057.
1145.
Polská republika se snaží tvrdit, že článek 9 směrnice 2020/1057 je dotčen nepřesnou a neurčitou povahou ustanovení nově zavedených směrnicí 2020/1057. Žalobní důvod, kterým se nyní zabýváme, se proto jeví jako nový pokus o diskusi o argumentech, které již byly posouzeny (
636
). Dodávám, že – jak upozornila Rada – argumentace Polské republiky ve vztahu k článku 9 směrnice 2020/1057 je rovněž založena na mylném předpokladu, že se směrnice 96/71 nevztahovala na odvětví dopravy a směrnice 2020/1057 měla za následek, že se zcela nově na další, nepřipravené odvětví vztahovala nová a složitá pravidla o vysílání pracovníků. Již jsem však měl příležitost poukázat na to, že tomu tak nebylo, jak vyplývá z rozsudku ve věci Federatie Nederlandse Vakbeweging.
1146.
Žalobní důvod vycházející z porušení zásady právní jistoty proto musí být zamítnut jako neopodstatněný.
b)
K porušení zásady proporcionality a článku 94 SFEU
1) Argumenty účastníků řízení
1147.
Polská republika tvrdí, že požadavky vyplývající ze zásady proporcionality nebyly unijním normotvůrcem dodrženy, neboť nepředložil objektivní důvody, které by odůvodňovaly stanovení lhůty pro provedení v délce osmnácti měsíců, zatímco lhůta přijatá pro akty stejné povahy obecně činí dva roky, jak tomu bylo v případě směrnic 2014/67 a 2018/957, přičemž směrnice 96/71 stanovila lhůtu ještě delší. Vzhledem ke zvláštnostem odvětví silniční dopravy měl být dopravcům dán dostatek času na to, aby se přizpůsobili novým předpisům, přinejmenším tolik času, kolik bylo ponecháno ostatním odvětvím služeb. Unijní normotvůrce měl rovněž zohlednit skutečnost, že dopravci se současně museli připravit na uplatňování požadavků vyplývajících z nařízení 2020/1054 a 2020/1055, která dopravcům ukládají povinnost podstatně změnit podmínky poskytování služeb. Unijní normotvůrce nezohlednil ani skutečnost, že na dopravním trhu převažují malé a střední podniky, které potřebují více času na seznámení se s novými předpisy a přizpůsobení se jim, zejména s ohledem na náklady, které to pro ně představuje. Situaci dopravců ještě více ztěžují opatření přijatá v důsledku pandemie covidu-19. Dále Polská republika tvrdí, že některé členské státy stanovily obzvláště přísné sankce v případě nedodržení pracovních podmínek a s nimi souvisejících formálních požadavků. Platnost těchto sankcí je stanovena k uplynutí normotvůrcem stanovené lhůty, takže dopravci není podle Polské republiky ponechán čas se novým pravidlům přizpůsobit. Stanovení osmnáctiměsíční lhůty proto nesplňuje požadavky zásady proporcionality.
1148.
Toto stanovení je rovněž v rozporu s článkem 94 SFEU, protože nezohledňuje hospodářskou situaci dopravců. Polská republika odkazuje na svá vyjádření učiněná v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady proporcionality. Odkazuje rovněž na svou argumentaci, kterou rozvinula v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení článku 94 SFEU ustanoveními čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057, z níž v podstatě vyplývá, že změny vyplývající z uplatňování pravidel o vysílání řidičů budou pro dopravce znamenat značné náklady, což povede k úpadku některých z nich, a že zranitelnost těchto podniků bude dále zvýšena tím, že směrnice 2020/1057 byla přijata v době hospodářské krize poznamenané pandemií covidu-19. Nezohlednění těchto faktorů znamená podle Polské republiky porušení článku 94 SFEU v souvislosti s očekávanými negativními účinky článku 1 směrnice 2020/1057 na dopravní společnosti.
1149.
Rada, Parlament, jakož i vedlejší účastníci vystupující na jejich podporu navrhují, aby byly tyto dva žalobní důvod zamítnuty.
2) Analýza
1150.
Pokud jde o žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality, omezím se – ve shodě s Radou – na připomenutí, že z judikatury vyplývá, že vzhledem k tomu, že se členské státy účastní přípravných prací na směrnicích, musejí být schopny vypracovat během stanovených lhůt texty zákonů nezbytných k jejich provádění (
637
). Unijní normotvůrce má při stanovení lhůty pro provedení směrnic širokou posuzovací pravomoc a není povinen uvádět konkrétní důvody, kterými by odůvodnil stanovení lhůty 18 měsíců.
1151.
Pokud jde o údajné porušení článku 94 SFEU, je třeba argumentaci Polské republiky chápat v tom smyslu, že čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057 porušuje toto ustanovení ani ne tak sám o sobě jako spíš proto, že má za následek, že povinnosti stanovené touto směrnicí jsou závazné zejména pro dopravce, na něž se budou vztahovat od data, které stanoví. Podle názoru žalobkyně jsou tyto povinnosti v rozporu s článkem 94 SFEU.
1152.
Na úvod bych rád uvedl, že Polská republika neprokázala, že čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057 představuje „opatření v oblasti cen a podmínek dopravy“ ve smyslu článku 94 SFEU, o čemž lze oprávněně pochybovat vzhledem k tomu, že izolovaně posuzovaný článek 9 pouze stanoví datum přijetí a zveřejnění vnitrostátních právních předpisů nezbytných k provedení směrnice 2020/1057. Pokud by Soudní dvůr sdílel mé pochybnosti, může být tento žalobní důvod již nyní zamítnut.
1153.
Ve zbývající části lze argumentaci Polské republiky podrobit stejné kritice jako v rámci analýzy žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady právní jistoty podle čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057. Jak uvedla Rada, argumenty týkající se podílu MSP v odvětví silniční dopravy, nákladů vyplývajících z podřízení tohoto odvětví pravidlům o vysílání pracovníků, nedostatečného odůvodnění opatření stanovených směrnicí 2020/1057 a dopadů pandemie covidu-19 již byly uvedeny v rámci přezkumu žalobního důvodu vycházejícího z porušení článku 94 SFEU ustanoveními čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057, přičemž Polská republika zde zjevně zamýšlí znovu otevřít diskusi o otázkách, které již byly projednány a o nichž bylo rozhodnuto. Vzhledem k tomu, že již bylo konstatováno, že čl. 1 odst. 3, 4, 6 a 7 směrnice 2020/1057 neporušují článek 94 SFEU (
638
), je nutno stejný závěr vztáhnout i na čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057.
1154.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr zamítl žalobní důvody vycházející z jednak z porušení zásady proporcionality a jednak z porušení článku 94 SFEU ustanovením čl. 9 odst. 1 směrnice 2020/1057 jako neopodstatněné.
4.
Závěry o žalobách týkajících se směrnice 2020/1057
1155.
Žaloby ve věcech C‑541/20 a 551/20 v rozsahu, v němž se týkají směrnice 2020/1057, a žaloby ve věcech C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 a C‑555/20 se zamítají.
V. K nákladům řízení
1156.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
1157.
Článek 138 odst. 3 nařízení stanoví, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Soudní dvůr rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
1158.
S přihlédnutím k těmto úvahám a s ohledem na zvláštní povahu žalob ve spojených věcech C‑541/20 až C‑555/20 navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl o nákladech řízení takto.
1159.
Litevské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑541/20.
1160.
Bulharské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑543/20 a C‑544/20.
1161.
Rumunsku se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑546/20 a C‑548/20.
1162.
Parlamentu a Radě se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑549/20.
1163.
Kyperské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑550/20.
1164.
Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑553/20 a C‑555/20.
1165.
Ve věcech C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20 ponese každý účastník řízení vlastní náklady řízení.
1166.
Kromě toho v souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora Litevská republika a Rumunsko v rozsahu, v němž se účastnily těchto společných řízení jako vedlejší účastníci, Estonská republika, Lotyšská republika, Belgické království, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Italská republika, Lucemburské velkovévodství, Nizozemské království, Rakouská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.
VI. Závěry
1167.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl ve spojených věcech C‑541/20 až C‑555/20 následovně:
„1)
Žalobě Kyperské republiky ve věci C‑549/20 se vyhovuje.
2)
Žalobám Litevské republiky ve věci C‑542/20, Bulharské republiky ve věci C‑545/20, Rumunska ve věci C‑547/20, Maďarska ve věci C‑551/20, Republiky Malta ve věci C‑552/20 a Polské republiky ve věci C‑554/20 se vyhovuje v rozsahu, v němž směřují proti čl. 1 odst. 3 nařízení (EU) 2020/1055.
3)
V důsledku toho se zrušuje čl. 1 odst. 3 nařízení (EU) 2020/1055 v rozsahu, v němž mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009.
4)
Ve zbývající části se žaloby uvedené v bodě 2 zamítají.
5)
Žaloby Litevské republiky ve věci C‑541/20, Bulharska ve věcech C‑543/20 a C‑544/20, Rumunska ve věcech C‑546/20 a C‑548/20, Kyperské republiky ve věci C‑550/20 a Polské republiky ve věcech C‑553/20 a C‑555/20 se zamítají.
6)
Litevské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑541/20.
7)
Bulharské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑543/20 a C‑544/20.
8)
Rumunsku se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑546/20 a C‑548/20.
9)
Parlamentu a Radě se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑549/20.
10)
Kyperské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑550/20.
11)
Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení ve věcech C‑553/20 a C‑555/20.
12)
Ve věcech C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 a C‑554/20 ponese každý účastník řízení vlastní náklady řízení.
13)
Litevská republika a Rumunsko v rozsahu, v němž se účastnily těchto společných řízení jako vedlejší účastníci, Estonská republika, Lotyšská republika, Belgické království, Dánské království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Francouzská republika, Italská republika, Lucemburské velkovévodství, Nizozemské království, Rakouská republika a Švédské království ponesou vlastní náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. července 2020, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů (Úř. věst. 2020, L 249, s. 1).
(
3
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. července 2020, kterým se mění nařízení (ES) č. 1071/2009, (ES) č. 1072/2009 a (EU) č. 1024/2012 za účelem jejich přizpůsobení vývoji v odvětví silniční dopravy (Úř. věst. 2020, L 249, s. 17).
(
4
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. července 2020, kterou se stanoví zvláštní pravidla o vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, pokud jde o směrnice 96/71/ES a 2014/67/EU, a kterou se mění směrnice 2006/22/ES, pokud jde o požadavky na prosazování, a nařízení (EU) č. 1024/2012 (Úř. věst. 2020, L 249, s. 49).
(
5
) – Úř. věst. 1992, L 368, s. 38; Zvl. vyd. 19/04, s. 42.
(
6
) – Posouzení dopadů připojené k návrhu nařízení o pracovní době a k návrhu směrnice o vysílání řidičů (dále jen „posouzení dopadů – sociální dopady“) a posouzení dopadů připojené k návrhu nařízení o usazení (dále jen „posouzení dopadů – dopady na usazení“).
(
7
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
8
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
9
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 21. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
10
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 29. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
11
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 3. května 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
12
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 29. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
13
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 22. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
14
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 22. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
15
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 12. května 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
16
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 29. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
17
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 13. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
18
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 22. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
19
) – Ačkoli jsou návrhová žádání formulována takto, výtky v žalobě směřují proti čl. 2 odst. 4 písm. a) nařízení 2020/1055 (viz bod VIII žaloby ve věci C‑552/20).
(
20
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
21
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
22
) – Rozhodnutími předsedy Soudního dvora ze dne 27. dubna 2021 bylo povoleno vedlejší účastenství.
(
23
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve spojených věcech Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:505, bod 29). Viz rovněž rozsudek ze dne 1. října 2015, Trijber a Harmsen (C‑340/14 a C‑341/14, EU:C:2015:641, bod 48).
(
24
) – Viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017 (EU:C:2017:376, bod 61 a citovaná judikatura).
(
25
) – Ke zvláštním aspektům tohoto odvětví tradičně patří mimo jiné nezbytné propojení dopravních služeb se specifickou infrastrukturou, vysoce mobilní povaha výrobních prostředků a vysoká míra zastupitelnosti mezi komerčními dopravními službami a vlastní dopravou (a sice individuální motorovou dopravou). V právní nauce je zmíněno i několik dalších aspektů.
(
26
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. května 1985, Parlament v. Rada (13/83, EU:C:1985:220, body 49 a 50).
(
27
) – Rozsudek ze dne 9. září 2004, Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:497, bod 56 a citovaná judikatura).
(
28
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. března 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, bod 36). Viz také rozsudek ze dne 4. dubna 1974, Komise v. Francie (167/73, EU:C:1974:35, bod 27).
(
29
) – Rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 159). Viz rovněž rozsudek ze dne 22. prosince 2010_Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 29 a citovaná judikatura).
(
30
) – Rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 30 a citovaná judikatura).
(
31
) – V tomto smyslu viz například rozsudky ze dne 5. října 1994, Komise v. Francie (C‑381/93, EU:C:1994:370, bod 13), a ze dne 6. února 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, bod 24).
(
32
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 160), a ze dne 20. prosince 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, bod 48).
(
33
) – Rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, bod 33). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 4).
(
34
) – Viz kapitola III nařízení č. 1072/2009. Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazení, část 1/2, s. 2.
(
35
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 4.
(
36
) – Rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 340 a citovaná judikatura).
(
37
) – Viz bod 42 výše.
(
38
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 112 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 354 a citovaná judikatura).
(
39
) – Rozsudky ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 114 a citovaná judikatura); ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 78 a citovaná judikatura), a ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 151).
(
40
) – Rozsudky ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 115), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 79 a citovaná judikatura).
(
41
) – Rozsudky ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 170 a citovaná judikatura), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 118).
(
42
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, body 118 a 119). Viz rovněž rozsudek ze dne 12. května 2011, Lucembursko v. Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290 bod 62 a v tomto smyslu judikatura uvedená v bodě 66).
(
43
) – Rozsudky ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 170 a citovaná judikatura), a ze dne 17. října 2013, Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, bod 35 a citovaná judikatura).
(
44
) – Rozsudky ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 116), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 81 a citovaná judikatura).
(
45
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 177 a citovaná judikatura).
(
46
) – Viz rozsudky ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 167), a ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
(
47
) – Viz poznámku pod čarou 6 tohoto stanoviska.
(
48
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, body 76 až 81, jakož i 84 a 85).
(
49
) – Úř. věst. 2016, L 123, s. 1.
(
50
) – Viz bod 13 interinstitucionální dohody, jakož i rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83).
(
51
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 84).
(
52
) – Viz bod 96 stanoviska generální advokátky E. Sharpston ve věci Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovně zmíněný v bodě 82 rozsudku ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
53
) – Viz bod 96 stanoviska generální advokátky E. Sharpston ve věci Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovně zmíněný v bodě 82 rozsudku ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
54
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 82).
(
55
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
(
56
) – Viz bod 14 interinstitucionální dohody a rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83).
(
57
) – Rozsudky ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2020:1001, bod 159), a ze dne 8. července 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 57).
(
58
) – Viz bod 15 interinstitucionální dohody, jakož i rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83), a ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
(
59
) – Viz bod 97 stanoviska generální advokátky E. Sharspton ve věci Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321), výslovně zmíněný v bodě 82 rozsudku ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
60
) – Viz bod 98 stanoviska generální advokátky E. Sharpston ve věci Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321).
(
61
) – Rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, body 64 a 65).
(
62
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
(
63
) – Rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 31 a citovaná judikatura).
(
64
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 86 a citovaná judikatura). V tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 160 až 163).
(
65
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. července 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 39).
(
66
) – Rozsudky ze dne 22. února 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a další (C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 67), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 80 a citovaná judikatura).
(
67
) – Rozsudek ze dne 3. února 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 95 a citovaná judikatura).
(
68
) – Viz zejména rozsudek ze dne 14. července 2022, Komise v. VW a další (C‑116/21 P až C‑118/21 P, C‑138/21 P a C‑139/21 P, EU:C:2022:557, bod 140 a citovaná judikatura).
(
69
) – Mimo jiné viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 110 a citovaná judikatura).
(
70
) – Rozsudek ze dne 24. února 2022, Glavna direkcia Požarna bezopasnost i zaštita na naselenieto (C‑262/20, EU:C:2022:117, bod 58 a citovaná judikatura).
(
71
) – Rozsudek ze dne 3. února 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 99). Viz rozsudek ze dne 12. května 2011, Lucembursko v. Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, bod 32).
(
72
) – Viz bod 42 tohoto stanoviska.
(
73
) – Viz rozsudek ze dne 12. května 2011, Lucembursko v. Parlament a Rada (C‑176/09, EU:C:2011:290, body 34 a 35).
(
74
) – Rozsudky ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 41 a citovaná judikatura); ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Rakousko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 72); ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU: C:2008:757, bod 91); ze dne 16. července 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29), jakož i ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 120).
(
75
) – Viz zejména rozsudky ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 42); ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Rakousko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 73 a citovaná judikatura), a ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 121).
(
76
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 128 a citovaná judikatura).
(
77
) – Viz stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ve věci Rakousko v. Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60).
(
78
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 130 a 131 a citovaná judikatura).
(
79
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (22/70, EU:C:1971:32, bod 40), a ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, bod 17). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Komise v. EIB (C‑15/00, EU:C:2002:557, bod 82).
(
80
) – Rozsudek ze dne 31. března 2022, Komise v. Polsko (Zdanění energetických produktů) (C‑139/20, EU:C:2022:240, body 55 a 56 a citovaná judikatura).
(
81
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro v. Komise (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, body 17 a 18).
(
82
) – Litevská republika předkládá své argumenty v rámci žalobního důvodu vzneseného ve věci C‑541/20 a vycházejícího z porušení zásady proporcionality prostřednictvím čl. 1 bodu 6 písm. d) nařízení 2020/1054. S ohledem na jejich obsah je však vhodné tyto argumenty zkoumat v rámci analýzy žalobních důvodů týkajících se porušení zásady právní jistoty.
(
83
) – Litevská republika na jednání rovněž odkázala na sankce uložené na vnitrostátní úrovni na základě jiného výkladu dotčeného ustanovení, než který uvedly unijní orgány.
(
84
) – Rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 223 a citovaná judikatura), a ze dne 16. února 2022 (Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 319 a citovaná judikatura).
(
85
) – Rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 100 a citovaná judikatura).
(
86
) – Rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 224 a citovaná judikatura), a ze dne 16. února 2022 (Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 320 a citovaná judikatura).
(
87
) – Rozsudek ze dne 30. ledna 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, bod 32 a citovaná judikatura).
(
88
) – Rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 225 a citovaná judikatura), a ze dne 16. února 2022 (Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 321 a citovaná judikatura).
(
89
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise (C‑110/03, EU:C:2005:223, bod 31).
(
90
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
91
) – V tomto ohledu uvádím, že není pochyb o tom, že doba jízdy do místa návratu je pracovní dobou. Viz čl. 9 odst. 2 nařízení č. 561/2006, ve znění čl. 1 bodu 8 písm. b) nařízení 2020/1054. Obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 10. září 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, bod 50).
(
92
) – Viz rozsudky ze dne 11. listopadu 2004, Adanez-Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, bod 37), a ze dne 25. února 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, bod 29 a citovaná judikatura).
(
93
) – Viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, body 28 a 31 a citovaná judikatura). Viz rovněž čl. 291 odst. 1 SFEU.
(
94
) – V tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 30. ledna 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, bod 33 a citovaná judikatura).
(
95
) – V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Y. Bota ve věci Komise v. Rada (C‑196/12, EU:C:2013:549, bod 85).
(
96
) – Viz rozsudek ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 47).
(
97
) – Viz bod 25 repliky.
(
98
) – Pokud jde o omezení volného pohybu pracovníků, viz rozsudek ze dne 2. září 2021, Komise v. Německo [Provedení směrnic (2009/72 a 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, bod 60], a pokud jde o omezení volného pohybu služeb, rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 104 a citovaná judikatura).
(
99
) – Mimo jiné viz rozsudek ze dne 8. června 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 61 a citovaná judikatura).
(
100
) – Rozsudek ze dne 8. června 2023, Fastweb a další (Frekvence vyúčtování) (C‑468/20, EU:C:2023:447, bod 82 a citovaná judikatura). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 50 a judikatura citovaná v poznámce pod čarou 19).
(
101
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. října 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, bod 14).
(
102
) – V tomto smyslu v situacích, ve kterých se jednalo jak o svobodu usazování, tak o volný pohyb služeb, viz rozsudky ze dne 29. března 2011, Komise v. Itálie (C‑565/08, EU:C:2011:188, bod 51 a citovaná judikatura), a ze dne 7. března 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, body 35 a 36).
(
103
) – Viz stanovisko generálního advokáta M. Szpunara ve věci Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, bod 50 a judikatura citovaná v poznámce pod čarou 20).
(
104
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 2. září 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, bod 32 a citovaná judikatura).
(
105
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 8. června 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, bod 64 a citovaná judikatura).
(
106
) – Viz články 2 a 3 nařízení č. 561/2006. Pojem „dopravce“ je definován v čl. 4 písm. p) tohoto nařízení.
(
107
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 105).
(
108
) – Viz bod 42 tohoto stanoviska.
(
109
) – Tento vývoj je popsán zejména v posouzení dopadů – sociální dopady, konkrétně v části 1/2, s. 1 až 11, 26 a 49, jakož i v posouzení dopadů – dopady na usazení, konkrétně v části 1/2, s. 7 až 22.
(
110
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, body 2.1.1 a 2.2.2.
(
111
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, s. 39.
(
112
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 20. Komise zejména konstatovala, že riziko zhoršení pracovních podmínek, včetně nepřiměřených podmínek odpočinku, časových omezení a stresu řidičů, nebylo účinně řešeno z důvodu porušování a nedostatků předchozích norem, nepružnosti jejich uplatňování a tlakům trhu.
(
113
) – Viz bod 2 odůvodnění nařízení 2020/1054. Z posouzení dopadů – sociálních dopadů (viz část 1/2, s. 5 a 6) vyplývá, že mezi hlavní příčiny neúčinnosti právních předpisů v sociální oblasti patřily nejasné a nevhodné normy, jakož i rozdíly ve výkladu a při uplatňování ze strany vnitrostátních orgánů.
(
114
) – Viz bod 1 odůvodnění nařízení 2020/1054.
(
115
) – Viz posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 19.
(
116
) – Viz body 3, 6 a 36 odůvodnění nařízení 2020/1054.
(
117
) – Z téhož důvodu je podle mého názoru třeba zamítnout i výtku vznesenou Polskou republikou, podle níž povinnost návratu řidiče porušuje čl. 4 písm. f) nařízení č. 561/2006.
(
118
) – Článek 9 odst. 2 nařízení č. 561/2006 totiž před vstupem nařízení 2020/1054 v platnost stanovil, že „[j]akákoli doba, kterou řidič stráví na cestě do místa nebo z místa, kde se ujme vozidla, které spadá do působnosti tohoto nařízení a které se nenachází v místě řidičova bydliště ani v provozovně zaměstnavatele, kde má řidič obvyklou základnu, se nezapočítává jako doba odpočinku, pokud se řidič nenachází na trajektu nebo ve vlaku a nemá přístup k lůžku nebo lehátku.“ Odstavec 3 téhož článku rovněž odkazoval na „míst[o] řidičova bydliště a[...] provozovn[u] zaměstnavatele, kde má řidič obvyklou základnu“.
(
119
) – Viz rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 27). Z jazykového hlediska pojem „provozovna“ odpovídá pojmu „provozní centrála“ použitému v tomto rozsudku, jakož i v rozsudku ze dne 18. ledna 2001, Skills Motor Coaches a další (C‑297/99, EU:C:2001:37), a rovněž v původním znění čl. 5 písm. c) nařízení č. 1071/2009.
(
120
) – Viz rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 31).
(
121
) – Výraz „EU-13“ označuje všechny státy, které se staly členy Evropské unie po roce 2004 a které se přidaly k 15 státům, které již byly členy („EU-15“).
(
122
) – Posouzení dopadů v tomto ohledu cituje průzkum polského sdružení zaměstnavatelů provedený mezi polskými řidiči, ze kterého vyplývá, že 23 % z nich tráví 15 dní na silnici; 15 % tráví více než 30 dní mimo místo bydliště/jejich základny a 7 % tráví méně než 5 dní mimo místo bydliště/jejich základny. Viz posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 20.
(
123
) – Viz konkrétně bod 203 tohoto stanoviska.
(
124
) – Rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41 a 42 a citovaná judikatura).
(
125
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020 (Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 128).
(
126
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociálních dopadů, část 1/2, s. 51.
(
127
) – Viz poznámka pod čarou v bodě 122 tohoto stanoviska.
(
128
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 20.
(
129
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, kapitola 6.2.1, s. 63.
(
130
) – Viz článek 16 nařízení č. 561/2006 a článek 33 nařízení č. 165/2014.
(
131
) – Viz bod 132 tohoto stanoviska.
(
132
) – Viz bod 47 tohoto stanoviska.
(
133
) – Viz body 219 a 220 tohoto stanoviska.
(
134
) – Viz judikatura uvedená v bodě 56 tohoto stanoviska.
(
135
) – Viz bod 179 tohoto stanoviska.
(
136
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 49. Třebaže opatření posuzovaná v tomto kontextu souvisela s případným zákazem trávit plánovanou dobu odpočinku ve vozidle, stejný typ obtíží vzniká při prokazování, zda dopravce umožnil řidiči, aby se vrátil do svého bydliště nebo do provozovny, ale ten se rozhodl tak neučinit, nebo zda byl na řidiče vyvíjen nátlak, který jej od návratu odradil.
(
137
) – Stanovisko EHSV 2017/02852, bod 1.7.
(
138
) – Článek 1 bod 5 písm. c) návrhu nařízení o pracovní době stanovil, že do článku 8 nařízení č. 561/2006 bude vložen odstavec 8b, který zněl: „Dopravní podnik organizuje práci řidičů takovým způsobem, aby řidiči mohli v průběhu každých tří po sobě následujících týdnů trávit doma nejméně jednu běžnou týdenní dobu odpočinku nebo týdenní odpočinek delší než 45 hodin vybíraný náhradou za zkrácený týdenní odpočinek.“
(
139
) – Normotvůrce přijal třítýdenní časový rozvrh použitelný na návrat pouze pro řidiče, kteří čerpali dvě po sobě jdoucí zkrácené týdenní doby odpočinku (čl. 8 odst. 8a druhý pododstavec), a kteří tedy po třetím týdnu práce čerpají běžnou dobu odpočinku jako náhradu za dvě zkrácené týdenní doby odpočinku.
(
140
) – Polská republika odkazuje i na škodlivé dopady na silniční infrastrukturu. Tyto argumenty jsou rozebrány v části týkající se žalobních důvodů vztahujících se k porušení čl. 91 odst. 2 SFEU v bodě 281 a násl. tohoto stanoviska.
(
141
) – Viz posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 48.
(
142
) – Viz posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 20, a body 217, 229, 236 a 260 tohoto stanoviska.
(
143
) – Tento údaj vyplývá ze srovnání posouzení obsaženého v otevřeném dopise Mezinárodní unie silniční dopravy (IRU) ze dne 26. října 2018, v němž bylo odhadnuto, že přijetí povinnosti vracení vozidel každé tři až čtyři týdny může vést ke zvýšení kilometrů najetých nákladními vozidly z 80 na 135 milionů vozových kilometrů za rok, a údajů Eurostatu, z nichž vyplývalo, že v roce 2016 činil provoz nákladních vozidel přepravujících zboží celkem 135725 milionů vozových kilometrů. Rada poznamenala, že povinnost návratu řidiče se nevztahuje na vozidla, ale na řidiče, kteří se nemusí vždy vracet s vozidlem a kteří, jak vyplývá z posouzení dopadů (viz poznámka pod čarou 122 tohoto stanoviska), se již ve většině případů vrací každé tři nebo čtyři týdny.
(
144
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, kapitola 2.3.1.1.
(
145
) – Vypracovaný americkým tvůrcem standardů AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), dokládající vliv vozidel na silniční infrastrukturu.
(
146
) – Pokud jde o článek 74 ES, viz stanovisko generální advokátky Ch. Stix-Hackl ve spojených věcech Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 162).
(
147
) – Nařízení Rady (EHS) č. 4058/89 ze dne 21. prosince 1989 o stanovení sazeb pro přepravu zboží po silnici mezi členskými státy (Úř. věst. 1989, L 390, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 286).
(
148
) – Pokud jde o článek 74 ES, viz stanovisko generální advokátky Ch. Stix-Hackl ve spojených věcech Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 163).
(
149
) – Viz stanovisko generální advokátky Ch. Stix-Hackl ve spojených věcech Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 164).
(
150
) – Pokud jde o článek 9 SFEU, viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 46).
(
151
) – Viz stanovisko generální advokátky Ch. Stix-Hackl ve spojených věcech Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C‑184/02 a C‑223/02, EU:C:2004:194, bod 164).
(
152
) – Viz bod 42 tohoto stanoviska.
(
153
) – Viz obdobně s čl. 191 odst. 3 SFEU rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 135 a citovaná judikatura).
(
154
) – Viz poznámka pod čarou 143 tohoto stanoviska.
(
155
) – Viz bod 284 tohoto stanoviska.
(
156
) – V tomto ohledu viz rovněž bod 222 tohoto stanoviska.
(
157
) – Viz body 291 a 292 tohoto stanoviska.
(
158
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, zejména s. 60 a 61.
(
159
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, zejména s. 63 a násl.
(
160
) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 11. prosince 2019 – Zelená dohoda pro Evropu, COM(2019) 640 final (dále jen „Zelená dohoda pro Evropu“).
(
161
) – Zelená dohoda pro Evropu, bod 2.1.5.
(
162
) – Závěry Evropské rady – 12. prosince 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.
(
163
) – Prohlášení komisařky A. Vălean ke konečnému přijetí balíčku opatření v oblasti mobility I Evropským parlamentem, Brusel, 9. července 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/statement_20_1319.
(
164
) – Viz bod 45 repliky ve věci C‑553/20.
(
165
) – Viz bod 564 a násl. tohoto stanoviska.
(
166
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 129 až 131). Ustanovení, které je považováno za slučitelné s článkem 191 SFEU, bude nutně považováno za slučitelné s článkem 37 Listiny: viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, body 61 až 64).
(
167
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 11. března 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest a další (C‑78/90 až C‑83/90, EU:C:1992:118, bod 18).
(
168
) – Tuto výtku lze podle mého názoru chápat pouze tak, že se týká výhradně povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů, jelikož povinnost návratu řidiče každé tři týdny již byla obsažena v návrhu nařízení o usazení, který byl předmětem posouzení dopadů: viz čl. 1 odst. 5 písm. c) návrhu nařízení na úpravu pracovní doby a posouzení dopadů – sociální dopady připojené k tomuto návrhu.
(
169
) – Upřesňuji, že v této fázi analýzy se nepouštím do debaty o číselných údajích souvisejících s potenciálními nebo skutečnými dodatečnými emisemi, které jsou spojené s povinností týkající se návratu řidiče, jelikož zaprvé to není nezbytné pro vypořádání se s argumenty vycházejícími z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a zadruhé tato diskuse bude muset být vedena při vypořádání se s argumenty týkajícími se porušení zásady proporcionality.
(
170
) – Viz bod 575 a násl. tohoto stanoviska.
(
171
) – Normotvůrce se zabýval pouze případem, kdy by návrat řidiče mohl být případně organizován současně s návratem vozidla do členského státu usazení: viz bod 8 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
172
) – V tomto smyslu viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve spojených věcech Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88), a rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 48).
(
173
) – Viz rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 44).
(
174
) – Viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 119).
(
175
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2017, Elecdey Carcelen a další (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 a C‑221/16, EU:C:2017:705, bod 40).
(
176
) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 86).
(
177
) – Viz bod 47 tohoto stanoviska.
(
178
) – Viz bod 197 tohoto stanoviska.
(
179
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20), a ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, body 52, 63 a 64).
(
180
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 1958_Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie a další v. Vysoký úřad (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
(
181
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. listopadu 1973_Werhahn Hansamühle a další v. Rada a Komise (63/72 až 69/72, EU:C:1973:121, bod 17).
(
182
) – Viz bod 80 tohoto stanoviska.
(
183
) – Viz body 148 až 150 tohoto stanoviska.
(
184
) – Rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 20).
(
185
) – Viz bod 90 tohoto stanoviska.
(
186
) – Viz s. 18 tohoto posouzení dopadů.
(
187
) – Závěrečná zpráva studie o bezpečných a zabezpečených parkovacích místech pro nákladní vozidla (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), s. 8 a 18 až 20.
(
188
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. prosince 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU (Úř. věst. 2013, L 348, s. 1, dále jen „nařízení TEN-T“).
(
189
) – Podle odstavce 3 tohoto ustanovení „[n]a všech certifikovaných parkovacích plochách může být uvedeno, že jsou certifikovány v souladu s normami a postupy Unie. V souladu s čl. 39 odst. 2 písm. c) nařízení [TEN-T] členské státy podporují budování parkovacích ploch pro komerční uživatele silnic.“ Odstavec 4 tohoto ustanovení zní „[d]o 31. prosince 2024 předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu o dostupnosti vhodných odpočívadel pro řidiče a zabezpečených parkovišť, jakož i o vytváření bezpečných a chráněných parkovacích ploch certifikovaných v souladu s akty v přenesené pravomoci uvedenými v odstavci 2. Tato zpráva může obsahovat seznam opatření ke zvýšení počtu a kvality bezpečných a chráněných parkovacích ploch“.
(
190
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 64.
(
191
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 70.
(
192
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 18.
(
193
) – Rozsudek ze dne 20. prosince 2017, (C‑102/16, dále jen rozsudek Vaditrans, EU:C:2017:1012).
(
194
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 46.
(
195
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 18.
(
196
) – Podle čl. 4 písm. g) nařízení č. 561/2006 se pro účely tohoto nařízení rozumí „ ‚denní dobou odpočinku‘: denní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou denní dobu odpočinku‘ nebo ‚zkrácenou denní dobu odpočinku‘ “. Podle první odrážky tohoto ustanovení se rozumí „‚běžnou denní dobou odpočinku‘: doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 11 hodin. Tuto běžnou dobu odpočinku lze případně rozdělit do dvou časových úseků, z nichž první musí být nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 3 hodin a druhý nepřerušená doba v celkovém trvání nejméně 9 hodin“. Podle druhé odrážky uvedeného ustanovení se rozumí „ ‚zkrácenou denní dobou odpočinku‘: doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 9 hodin, ale kratší než 11 hodin“.
(
197
) – Podle čl. 4 písm. h) nařízení č. 561/2006 se pro účely tohoto nařízení rozumí „ ‚týdenní dobou odpočinku‘: týdenní doba, během níž může řidič volně nakládat se svým časem a která zahrnuje ‚běžnou týdenní dobu odpočinku‘ nebo ‚zkrácenou týdenní dobu odpočinku‘ “. Podle první odrážky tohoto ustanovení se „ ‚běžnou týdenní dobou odpočinku‘ [...] rozumí: doba odpočinku v celkovém trvání nejméně 45 hodin“. Podle druhé odrážky uvedeného ustanovení se „ ‚zkrácenou týdenní dobou odpočinku‘ [...] rozumí: doba odpočinku kratší než 45 hodin, která smí být za podmínek stanovených v čl. 8 odst. 6 zkrácena na nejméně 24 po sobě následujících hodin“.
(
198
) – Rozsudek Vaditrans (body 31, 32 a 48).
(
199
) – Viz bod 42 tohoto stanoviska.
(
200
) – Bod 13 odůvodnění nařízení 2020/1054 uvádí, že „[v] zájmu podpory sociálního pokroku je vhodné upřesnit, kde je možné týdenní doby odpočinku trávit, a zajistit, aby řidiči měli k odpočinku odpovídající podmínky. Mimořádně důležitá je kvalita ubytování během pravidelných týdenních dob odpočinku, které by řidič měl strávit mimo kabinu vozidla ve vhodném ubytovacím zařízení a na náklady dopravce jakožto zaměstnavatele. V zájmu zajištění dobrých pracovních podmínek a bezpečnosti řidičů je vhodné objasnit požadavek, aby řidiči měli pro svůj běžný týdenní odpočinek, pokud ho čerpají mimo domov, k dispozici kvalitní a genderově přizpůsobené ubytování“.
(
201
) – Rozsudek Vaditrans (body 31, 32 a 48).
(
202
) – Rozsudek Vaditrans (bod 43).
(
203
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44).
(
204
) – Rozsudek Vaditrans (bod 45).
(
205
) – Rozsudek Vaditrans (body 46 a 47).
(
206
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44).
(
207
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44).
(
208
) – Rozsudek Vaditrans (body 44 a 45).
(
209
) – Rozsudek Vaditrans (bod 42).
(
210
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44). Viz bod 379 tohoto stanoviska. Viz rovněž usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 13. dubna 2021, Litva v. Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 38).
(
211
) – Viz čl. 8 odst. 6 nařízení (ES) č. 561/2006 ve znění nařízení 2020/1054.
(
212
) – Podle tohoto ustanovení se čl. 19 odst. 1 nařízení č. 561/2006 nahrazuje tímto: „1. Členské státy stanoví sankce za porušení tohoto nařízení [...] a přijmou veškerá opatření nezbytná k zajištění jejich uplatňování. Stanovené sankce musí být účinné a přiměřené závažnosti porušení uvedených v příloze III směrnice [...] 2006/22/ES [...]. Při porušení tohoto nařízení [...] smí být uložena pouze jedna sankce nebo zahájeno jedno řízení. Členské státy oznámí tato opatření a sankce Komisi spolu s postupem a kritérii pro posuzování jejich přiměřenosti stanovenými na vnitrostátní úrovni. Členské státy neprodleně oznámí jakékoli jejich následné změny. Komise o těchto pravidlech a opatřeních a jejich změnách uvědomí členské státy. Komise zajistí, aby tyto informace byly zveřejněny ve všech úředních jazycích Unie na vyhrazených veřejných internetových stránkách, jež uvádějí podrobné informace o těchto sankcích použitelných v členských státech.“
(
213
) – Viz návrh nařízení o pracovní době, čl. 1 odst. 5 písm. c), citovaný v bodě 11 tohoto stanoviska.
(
214
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, bod 88 a citovaná judikatura).
(
215
) – Pojem „řidič“ je definován v čl. 4 písm. c) nařízení č. 561/2006.
(
216
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44). Viz také bod 379 tohoto stanoviska. Viz rovněž usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 13. dubna 2021, Litva v. Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 38).
(
217
) – Viz bod 80 tohoto stanoviska.
(
218
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, s. 39.
(
219
) – Podle čl. 3 odst. 4 nařízení č. 165/2014 ve spojení s čl. 6 třetí větou prováděcího nařízení 2016/799 musela být vozidla provozovaná v jiném členském státě, než je členský stát jejich registrace, původně vybavena inteligentním tachografem podle článků 8 až 10 nařízení č. 165/2014, a to do patnácti let ode dne, kdy dne 15. června 2019 vstoupily v platnost podmínky týkající se těchto tachografů stanovené v příloze IC tohoto prováděcího nařízení, tedy nejpozději do 15. června 2034.
(
220
) – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2021/1228 ze dne 16. července 2021, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) 2016/799 (Úř. věst. 2021, L 273, s. 1).
(
221
) – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2023/980 ze dne 16. května 2023, kterým se mění prováděcí nařízení (EU) 2016/799 (Úř. věst. 2023, L 134, s. 28).
(
222
) – Komise, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart Tachograph“, 2018, s. 9.
(
223
) – Evropský parlament (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Modernizace inteligentních tachografů do roku 2020: Náklady a přínosy), 2. února 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), s. 7.
(
224
) – Viz dopis Komise Radě ze dne 4. října 2018, příloha B4 ve věci C‑551/20.
(
225
) – Viz poznámku pod čarou 219 tohoto stanoviska.
(
226
) – Rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153), a ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 100 a 110).
(
227
) – Rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 153), a ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 111).
(
228
) – Rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 112).
(
229
) – Rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 47 a citovaná judikatura).
(
230
) – Rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, bod 48 a citovaná judikatura).
(
231
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 8. září 2022, Ministerstvo životního prostředí (Papoušci Ara hyacintový) (C‑659/20, EU:C:2022:642, bod 69 a citovaná judikatura).
(
232
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 1988, Španělsko v. Rada (203/86, EU:C:1988:420, bod 19 a citovaná judikatura).
(
233
) – Tento článek stanoví jako výjimky ustanovení čl. 1 bodu 15 a čl. 2 bodu 12, která se použijí až ode dne 31. prosince 2024. Tato dvě ustanovení nejsou předmětem žalob podaných v projednávaných věcech.
(
234
) – Podle těchto dvou orgánů by se pouze odložené datum dvou ustanovení uvedených v předchozí poznámce pod čarou tohoto stanoviska posunulo ke dni vstupu v platnost celého nařízení.
(
235
) – Usnesení místopředsedkyně Soudního dvora ze dne 13. dubna 2021, Litva v. Parlament a Rada (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, bod 31).
(
236
) – Rozsudek Vaditrans (bod 44).
(
237
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Landesbank Baden-Württemberg a SRB (C‑584/20 P a C‑621/20 P, EU:C:2021:601, bod 104 a citovaná judikatura).
(
238
) – Viz bod 394 tohoto stanoviska.
(
239
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 73 až 75).
(
240
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 76).
(
241
) – Toto ustanovení, věnované požadavkům na výkon povolání podnikatele v silniční dopravě, stanoví, že „[p]odniky, které vykonávají povolání podnikatele v silniční dopravě, [...] musejí být řádně a trvale usazeny v členském státě“.
(
242
) – Tento žalobní důvod ve věci C‑545/20 uplatňuje Bulharská republika jak z hlediska čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055, tak z hlediska čl. 2 bodu 4 písm. a) tohoto nařízení. Z důvodů hospodárnosti řízení se jím budu zabývat až nyní, přičemž závěry z mé analýzy ohledně čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 se uplatní obdobně i na čl. 2 odst. 4 písm. a) uvedeného nařízení.
(
243
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992, Parlament v. Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
244
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992, Parlament v. Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
245
) – COM(2018) 51 final ze dne 31. ledna 2018.
(
246
) – Kyperská republika ve své žalobě C‑549/20 nenapadá čl. 2 bod 4 písm. a) nařízení 2020/1055, takže její žalobní důvod vycházející z porušení podstatných formálních náležitostí vyplývajících z čl. 91 odst. 1 SFEU se týká výlučně povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
(
247
) – Viz bod 10 tohoto stanoviska.
(
248
) – Úř. věst. 2018, C 197, s. 38.
(
249
) – Úř. věst. 2018, C 176, s. 57.
(
250
) – Viz VR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, dostupný nahttps://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf.
(
251
) – Viz články 56 a 57 jednacího řádu VR (Úř. věst. 2014, L 65, s. 41, ve znění platném v okamžiku vstupu nařízení 2020/1055 v platnost).
(
252
) – Viz článek 59 jednacího řádu VR ve znění platném v okamžiku vstupu nařízení 2020/1055 v platnost.
(
253
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
254
) – Rozsudek ze dne 5. července 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).
(
255
) – Rozsudek ze dne 5. července 1995, Parlament v. Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, body 17 a 18).
(
256
) – Viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 17. března 2004, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2004:158, body 9 až 11).
(
257
) – Viz bod 1.1 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
258
) – Viz body 1.4 a 3.2 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
259
) – Viz bod 1.6 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
260
) – Viz bod 5.2 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
261
) – Viz bod 5.2 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
262
) – Viz bod 5.2 stanoviska EHSV ze dne 18. ledna 2018.
(
263
) – Viz zejména body 6 až 8 stanoviska VR ze dne 1. února 2018.
(
264
) – Viz bod 9 stanoviska VR ze dne 1. února 2018.
(
265
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 5. července 1995, Parlament v. Rada (C‑21/94, EU:C:1995:220, bod 27). Jinak by tomu bylo v případě, že by byl v průběhu legislativního postupu doplněn právní základ, který by plně odůvodňoval znovu konzultovat ESHV, jak tomu bylo, jak uvedly Bulharská republika a Kyperská republika, při přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2282 ze dne 15. prosince 2021 o hodnocení zdravotnických technologií a o změně směrnice 2011/24/EU (Úř. věst. 2021, L 458, s. 1). Pokud jde o dvě stanoviska tohoto výboru v průběhu téhož legislativního postupu, viz Úř. věst. 2018, C 283, s. 38, a Úř. věst. 2021, C 286, s. 95.
(
266
) – V tomto ohledu viz závěry Evropské rady ze dne 12. prosince 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).
(
267
) – Zelená dohoda pro Evropu, bod 2.1.5.
(
268
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. června 2021, kterým se stanoví rámec pro dosažení klimatické neutrality a mění nařízení (ES) č. 401/2009 a nařízení (EU) 2018/1999 („evropský právní rámec pro klima“) (Úř. věst. 2021, L 243, s. 1).
(
269
) – Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu podle čl. 294 odst. 6 SFEU týkající se postoje Rady k přijetí nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 1071/2009, nařízení (ES) č. 1072/2009 a nařízení (EU) č. 1024/2012 za účelem jejich přizpůsobení vývoji v odvětví, k přijetí nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů, a k přijetí směrnice, kterou se mění směrnice 2006/22/ES, pokud jde o požadavky na prosazování, a stanovují konkrétní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, pokud jde o směrnici 96/71/ES a směrnici 2014/67/EU, a kterou se mění nařízení (EU) č. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].
(
270
) – První balíček opatření v oblasti mobility týkající se silniční dopravy – prohlášení Komise (Úř. věst. 2020, C 252, s. 1).
(
271
) – Posouzení dopadu ustanovení v souvislosti s revizí nařízení (ES) č. 1071/2009 a nařízení (ES) č. 1072/2009, Závěrečná zpráva [Posouzení dopadu ustanovení v souvislosti s revizí nařízení (ES) č. 1071/2009 a nařízení (ES) č. 1072/2009, závěrečná zpráva], MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (dále jen „studie Ricardo z roku 2021“).
(
272
) – Podle Litevské republiky se jedná o Litvu, Polsko, Maďarsko, Bulharsko, Rumunsko, Lotyšsko a Estonsko. Litevská republika tvrdí, že vozový park těžkých nákladních vozidel z těchto sedmi členských států vypustí ročně navíc 3,2 milionu tun CO2 a že 570000 těžkých nákladních vozidel bez nákladu se bude muset každých osm týdnů vracet na svou základnu, což představuje 780 milionů kilometrů bez nákladu a 188 milionů litrů zbytečně spotřebovaného paliva ročně. Litevská republika se zde opírá o číselné údaje uvedené v článku zveřejněném na internetových stránkách www.trans.info.
(
273
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 30. května 2018 o závazném ročním snížení emisí skleníkových plynů členskými státy od roku 2021 do roku 2030, které přispívá k opatřením v oblasti klimatu s cílem splnit závazky přijaté v rámci Pařížské dohody a o změně nařízení (EU) č. 525/2013 (Úř. věst. 2018, L 156, s. 26).
(
274
) – Viz prohlášení Komise a členských států o dodatečné dohodě mezi Radou a Parlamentem o prvním balíčku opatření uvedené v dokumentu Rady ze dne 11. února 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, s. 2).
(
275
) – Republika Malta zde vychází z uvedených odhadů účinků unijních právních předpisů platných v době přijetí sdělení Komise ze dne 28. listopadu 2018„Čistá planeta pro všechny – evropská dlouhodobá strategická vize prosperující, moderní, konkurenceschopné a klimaticky neutrální ekonomiky“ [COM(2018) 773 final, s. 5 a 6].
(
276
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, a. 3).
(
277
) – Polská republika zde odkazuje na rozsudek ze dne 10. září 2019, Polsko v. Komise (T‑883/16, EU:T:2019:567, body 77 a 78).
(
278
) – Viz bod 48 repliky ve věci C‑554/20, Polsko v. Parlament a Rada.
(
279
) – Argumenty Republiky Malta týkajícími se čl. 91 odst. 2 SFEU ve spojení s článkem 11 SFEU a článkem 37 Listiny se v této části nebudu zabývat.
(
280
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, body 129 až 131). Ustanovení, které je považováno za slučitelné s článkem 191 SFEU, bude nutně považováno za slučitelné s článkem 37 Listiny: viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, body 61 až 64).
(
281
) – Mimo jiné v bodě 30 žalobní odpovědi ve věci C‑542/20.
(
282
) – Viz bod 304 tohoto stanoviska.
(
283
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 23. listopadu 1999, Parlament v. Rada (C‑149/96, EU:C:1999:574, bod 86). Viz rovněž rozsudek ze dne 26. června 2019, Craeynest a další (C‑723/17, EU:C:2019:533, bod 33).
(
284
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 11. března 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest a další (C‑78/90 až C‑83/90, EU:C:1992:118, bod 18).
(
285
) – Stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ve věci Rakousko v. Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60).
(
286
) – Viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 6. září 2006, Rakousko v. Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:512) o vyškrtnutí.
(
287
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 41 a citovaná judikatura); ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Rakousko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 72); ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 91); ze dne 16. července 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29), jakož i ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 120).
(
288
) – Viz zejména rozsudky ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada (C‑176/03, EU:C:2005:542, bod 42); ze dne 15. listopadu 2005, Komise v. Rakousko (C‑320/03, EU:C:2005:684, bod 73 a citovaná judikatura), a ze dne 21. prosince 2011, Komise v. Rakousko (C‑28/09, EU:C:2011:854, bod 121).
(
289
) – Viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 29).
(
290
) – Viz rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, nezveřejněný, EU:C:2021:272, bod 46).
(
291
) – Rozsudek ze dne 22. září 2020, Rakousko v. Komise (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, body 42 a 100). Pokud jde o článek 11 SFEU, Soudní dvůr rozhodl, že „Unie musí respektovat toto ustanovení, jedná-li při výkonu své pravomoci“ [rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 101)], avšak blíže neupřesnil povinnost, kterou v tomto ohledu nese normotvůrce.
(
292
) – K tomu, co článek 11 SFEU neukládá, viz rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 49).
(
293
) – Nadpis této třetí části uvádí, přesněji řečeno, vnitřní politiky a činnosti Unie.
(
294
) – Viz bod 308 tohoto stanoviska.
(
295
) – Viz například rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 50).
(
296
) – Upřesňuji, že v této fázi analýzy se nepouštím do debaty o číselných údajích souvisejících s potenciálními nebo skutečnými dodatečnými emisemi, které jsou spojené s povinností navracet vozidlo, jelikož zaprvé to není nezbytné pro vypořádání se s argumenty vycházejícími z porušení politiky Unie v oblasti životního prostředí a zadruhé tato diskuse bude muset být vedena případně při vypořádání se s argumenty týkajícími se porušení zásady proporcionality.
(
297
) – Viz bod 1 odůvodnění nařízení 2018/842. K ambicím unijního normotvůrce v odvětví dopravy viz bod 12 odůvodnění uvedeného nařízení.
(
298
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. prosince 2004 o arsenu, kadmiu, rtuti, niklu a polycyklických aromatických uhlovodíků ve vnějším ovzduší (Úř. věst. 2005, L 23, s. 3), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 219/2009 ze dne 11. března 2009 (Úř. věst. 2009, L 87, s. 109) a směrnice Komise (EU) 2015/1480 ze dne 28. srpna 2015 (Úř. věst. 2015, L 226, s. 4) (dále jen „směrnice 2004/107“).
(
299
) – Viz čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/107.
(
300
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1) ve znění směrnice Komise (EU) 2015/1480 ze dne 28. srpna 2015 (Úř. věst. 2015, L 226, s. 4) (dále jen „směrnice 2008/50“).
(
301
) – Viz článek 1 směrnice 2008/50.
(
302
) – Naposledy pozměněná směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/851 ze dne 30. května 2018 (Úř. věst. 2018, L 150, s. 109).
(
303
) – Viz článek 1 směrnice 2008/98 ve znění směrnice 2008/851.
(
304
) – Úř. věst. 1999, L 187, s. 42; Zvl. vyd. 19/04, s. 42.
(
305
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 27. září 2011, kterou se mění směrnice 1999/62 (Úř. věst. 2011, L 269, s. 1).
(
306
) – Viz bod 1 odůvodnění směrnice 2011/76.
(
307
) – Viz bod 2 odůvodnění směrnice 2011/76.
(
308
) – Viz bod 3 odůvodnění směrnice 2011/76.
(
309
) – Viz bod 7 odůvodnění směrnice 2011/76.
(
310
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. dubna 2019, kterým se stanoví výkonnostní normy pro emise CO2 pro nové osobní automobily a pro nová lehká užitková vozidla a kterým se zrušují nařízení (ES) č. 443/2009 a (EU) č. 510/2011 (Úř. věst. 2019, L 111, s. 13).
(
311
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 20. června 2019, kterým se stanoví výkonnostní normy pro emise CO2 pro nová těžká vozidla a kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 595/2009 a (EU) 2018/956 a směrnice Rady 96/53/ES (Úř. věst. 2019, L 198, s. 202). Pokud jde o zvýšení energetické účinnosti těchto vozidel, viz rovněž nařízení Komise (EU) 2019/1892 ze dne 31. října 2019, kterým se mění nařízení (EU) č. 1230/2012, pokud jde o požadavky na schvalování typu některých motorových vozidel s prodlouženými kabinami a aerodynamických zařízení a vybavení pro motorová vozidla a jejich přívěsy (Úř. věst. 2019, L 291, s. 17), zejména jeho bod 6 odůvodnění.
(
312
) – Viz směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/33/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře čistých silničních vozidel na podporu mobility s nízkými emisemi (Úř. věst. 2009, L 120, s. 5), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1161 ze dne 20. června 2019 (Úř. věst. 2019, L 188, s. 116).
(
313
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. května 2020 o označování pneumatik s ohledem na palivovou účinnost a jiné parametry, o změně nařízení (EU) 2017/1369 a o zrušení nařízení (ES) č. 1222/2009 (Úř. věst. 2020, L 177, s. 1).
(
314
) – Viz bod 4 odůvodnění nařízení 2020/740.
(
315
) – Viz bod 6 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
316
) – Viz bod 6 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
317
) – Viz bod 6 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
318
) – Pokud jde o článek 130 R a 130 S Smlouvy o ES, viz rozsudek ze dne 24. listopadu 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, bod 26) a stanovisko generální advokátky J. Kokott ve spojených věcech Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88).
(
319
) – Obdobně viz rozsudky ze dne 21. prosince 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, bod 46), a ze dne 1. října 2019, Blaise a další (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 50).
(
320
) – Viz rozsudky ze dne 18. července 2013, Schindler Holding a další v. Komise (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, bod 31 a citovaná judikatura), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 80).
(
321
) – Viz rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 221).
(
322
) – Viz čl. 192 odst. 1 SFEU.
(
323
) – Připomínám, že toto ustanovení stanoví, že opatření významně ovlivňující volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií musí být přijata jednomyslně.
(
324
) – V tomto smyslu viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve spojených věcech Komise v. Rada (CHMO Antarktida) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:362, bod 88), a rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 48).
(
325
) – Maďarsko se dovolává zásady obezřetnosti, obecné právní zásady, která podle něj obecně vyplývá z článku 11 SFEU, čl. 168 odst. 1 SFEU, čl. 169 odst. 1 a 2 SFEU a čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU. Nebudu proto provádět samostatnou analýzu článků 168 a 169 SFEU.
(
326
) – Viz rozsudek ze dne 1. října 2019, Blaise a další (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 41 a citovaná judikatura).
(
327
) – Viz rozsudek ze dne 1. října 2019, Blaise a další (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 43 a citovaná judikatura).
(
328
) – Viz rozsudek ze dne 1. října 2019, Blaise a další (C‑616/17, EU:C:2019:800, bod 50).
(
329
) – Viz rozsudek ze dne 9. června 2016, Pesce a další (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 50).
(
330
) – Viz rozsudek ze dne 12. července 2005, Alliance fo Natural Health a další (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, bod 68).
(
331
) – Argumentace Bulharské republiky a Kyperské republiky se v průběhu písemné části řízení poněkud měnila (viz bod 8 repliky ve věci C‑545/20 a bod 10 repliky ve věci C‑549/20).
(
332
) – Úř. věst. 2016, L 282, s. 1.
(
333
) – Viz čl. 2 odst. 1 písm. a) Pařížské dohody.
(
334
) – Viz rozsudky ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 50 a citovaná judikatura); ze dne 11. dubna 2013, HK Danmark (C‑335/11 a C‑337/11, EU:C:2013:222, bod 28); ze dne 18. března 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, bod 71); ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2015:4, bod 52); ze dne 13. ledna 2015, Rada a Komise v. Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2015:5, bod 44); ze dne 8. září 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, bod 62), jakož i ze dne 3. prosince 2020, Région de Bruxelles-Capitale v. Komise (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, bod 25).
(
335
) – Pařížská dohoda vstoupila v platnost dne 4. listopadu 2016.
(
336
) – Viz rozsudek ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P až C‑403/12 P, EU:C:2015:4, bod 54 a citovaná judikatura).
(
337
) – Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 52 až 55 a citovaná judikatura).
(
338
) – Viz bod 4 odůvodnění rozhodnutí 2016/1841.
(
339
) – Viz čl. 2 odst. 1 Pařížské dohody, která je přílohou rozhodnutí 2016/1841.
(
340
) – Viz bod 575 tohoto stanoviska.
(
341
) – Viz čl. 2 odst. 1 písm. c) Pařížské dohody připojené k rozhodnutí 2016/1841.
(
342
) – Viz čl. 2 odst. 2 Pařížské dohody, která je přílohou rozhodnutí 2016/1841.
(
343
) – Článek 3 Pařížské dohody, která je přílohou rozhodnutí 2016/1841.
(
344
) – Článek 4 odst. 1 Pařížské dohody, která je přílohou rozhodnutí 2016/1841.
(
345
) – Článek 4 odst. 2 Pařížské dohody, která je přílohou rozhodnutí 2016/1841.
(
346
) – Tyto důvody jsou relativně podobné důvodům, které Soudní dvůr uvedl k popření možnosti dovolávat se Kjótského protokolu v rámci řízení o předběžné otázce týkající se posouzení platnosti: viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 73 až 78).
(
347
) – Viz rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Nizozemsko v. Rada a Parlament (C‑733/19, EU:C:2021:272, bod 44).
(
348
) – Viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 119).
(
349
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2017, Elecdey Carcelen a další (C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 a C‑221/16, EU:C:2017:705, bod 40).
(
350
) – Viz rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 86).
(
351
) – Viz druhý odstavec prohlášení komisařky A. Vălean ze dne 9. července 2020 ke konečnému přijetí balíčku opatření v oblasti mobility I Evropským parlamentem.
(
352
) – A sice Německa, Francie, Spojeného království, Španělska, Itálie, Nizozemska a Belgie.
(
353
) – Bílá kniha „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje [COM(2011) 144 final ze dne 28. března 2011].
(
354
) – Rozsudek ze dne 13. listopadu 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).
(
355
) – Viz bod 667 a následující tohoto stanoviska.
(
356
) – Viz bod 597 tohoto stanoviska.
(
357
) – Viz bod 131 žaloby ve věci C‑547/20.
(
358
) – Viz čl. 2 bod 4 nařízení č. 1071/2009.
(
359
) – Viz bod 8 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
360
) – Ve zbývající části Litevská republika neupřesnila, které ustanovení smlouvy o přistoupení podle ní zajišťuje zrušení jakékoli omezení volného pohybu služeb litevských dopravců v jiných členských státech do pěti let. Jak Parlament správně uvedl, tato smlouva nestanovila, že Litevská republika může využít výjimky a být osvobozena od uplatňování sekundárního práva v oblasti dopravy. Dodávám, že v okamžiku vstupu Litevské republiky do Unie již čl. 71 odst. 1 ES zdůrazňoval zejména zvláštní aspekty dopravy, jakož i rozdílné zacházení s dopravci-nerezidenty.
(
361
) – Viz bod 584 tohoto stanoviska.
(
362
) – Rozsudek ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, bod 55).
(
363
) – Viz rozsudek ze dne 26. září 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, bod 47).
(
364
) – Posouzení dopadů – dopady na usazení již takový nepoměr zmiňuje v případě zpřísnění kritérií pro usazení (viz část 1/2, s. 37).
(
365
) – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20).
(
366
) – Legitimitu přizpůsobování právní úpravy vývoji kontextu, v němž působí její účinky, nelze zpochybnit. Je tak obecně známo, že účast podniků z členských států, v nichž se pracovní a zaměstnanecké podmínky zpravidla liší od podmínek platných v ostatních členských státech v návaznosti na postupné rozšiřování, může podle jeho uvážení vyžadovat zásah unijního normotvůrce (viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Polsko v. Parlament a Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, bod 67). K potřebě zohlednit situaci ve všech členských státech Unie mimo jiné viz rozsudek ze dne 29. května 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen a další (C‑426/16, EU:C:2018:335, bod 74).
(
367
) – Rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 128).
(
368
) – Viz definice těchto dvou kategorií obsažená v posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 1, poznámka pod čarou 3.
(
369
) – Viz studie Ricardo z roku 2021, s. XI a 91.
(
370
) – Viz studie Ricardo z roku 2021, s. XI a 91.
(
371
) – Viz studie Ricardo z roku 2021, s. 6.
(
372
) – Rada a Parlament zpochybňují přípustnost této výtky, jak ji rozvinula Litevská republika ve věci C‑542/20, jelikož se vskutku objevila až ve fázi repliky. I kdyby však byla prohlášena za nepřípustnou, musel by Soudní dvůr přezkoumat výtku téže povahy, jelikož ji uplatňují i Bulharská republika a Kyperská republika.
(
373
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 20).
(
374
) – Viz žaloba ve věci C‑542/20, zejména žalobní důvod vycházející z neodůvodněného porušení řádného legislativního postupu z důvodu neprovedení posouzení dopadů.
(
375
) – Viz posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2.
(
376
) – IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. října 2018.
(
377
) – Příloha 9 žaloby ve věci C‑551/20.
(
378
) – Republika Malta v tomto ohledu odkazuje na prohlášení komisařky A. Vălean.
(
379
) – Polská republika k tomu zmiňuje rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
(
380
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).
(
381
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 37.
(
382
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 49.
(
383
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 20 a 21.
(
384
) – Rada vytváří paralelu s rozsudkem ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 66).
(
385
) – Podle názoru Rady se jedná o reakci na zprávu Evropského parlamentu ze dne 7. června 2018 k návrhu nařízení o usazení, které stanovilo povinnost pro všechna vozidla provádět každé tři týdny alespoň jednu nakládku nebo vykládku zboží v členském státě usazení (viz pozměňovací návrh 18 zprávy A8‑0204/2018).
(
386
) – IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck“, 26. října 2016.
(
387
) – Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (viz zejména příloha D.3 dupliky Rady ve věci C‑542/20).
(
388
) – Dostupné na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
389
) – Viz bod 13 interinstitucionální dohody.
(
390
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 82).
(
391
) – V tomtéž smyslu viz stanovisko generální advokátky E. Sharpston ve věci Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:321, bod 98).
(
392
) – Viz rozsudky ze dne 8. července 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, bod 57), a ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, bod 159).
(
393
) – Rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, body 64 a 65).
(
394
) – Rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
(
395
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 85).
(
396
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 45).
(
397
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 31 a citovaná judikatura).
(
398
) – Viz rozsudky ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada (C‑5/16, EU:C:2018:483, body 160 až 163), a ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 86 a citovaná judikatura).
(
399
) – Pro srovnání viz čl. 1 bod 3 návrhu nařízení o usazení.
(
400
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování. To potvrzuje sama Komise ve svém prohlášení po politické dohodě dosažené Parlamentem a Radou dne 12. prosince 2019, které je rovněž převzato ve sdělení Komise Evropskému parlamentu podle čl. 294 odst. 6 SFEU o postoji Rady k přijetí nařízení 2020/1055 [COM(2020) 151 final ze dne 15. dubna 2020, s. 7].
(
401
) – Viz bod 241 tohoto stanoviska.
(
402
) – Viz posouzení dopadů – dopady na usazování, s. 30 a 31.
(
403
) – Viz s. 36 část 5.1.1 „Impacts on business“ věnovaná „policy package 3“, do níž spadají dotčená opatření posouzení dopadů – dopady na usazování a v širším smyslu část 5 tohoto posouzení.
(
404
) – Viz pozměňovací návrh 128 legislativního usnesení Evropského parlamentu ze dne 4. dubna 2019 o návrhu nařízení o usazení [dokument P8_TA-PROV(2019)0341]. Tímto pozměňovacím návrhem bylo navrhováno vložit čl. 5 písm. aa) do nařízení č. 1071/2009, který by ukládal, aby vozidla v rámci smlouvy o přepravě prováděla každé tři týdny alespoň jednu nakládku nebo vykládku zboží v členském státě usazení. Viz rovněž zpráva Parlamentu ze dne 7. června 2018 (dokument A8-0204-2018).
(
405
) – Viz část 6 posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2.
(
406
) – Viz bod 253 tohoto stanoviska.
(
407
) – Dostupné na https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/.
(
408
) – Vzhledem k tomu, že část výtek byla vypořádána v této části.
(
409
) – Podle údajů Eurostatu k objemu železniční dopravy v poměru k HDP podle země (2018).
(
410
) – Litevská republika v tomto ohledu odkazuje na studii Ricardo z roku 2021.
(
411
) – Bulharská republika vznáší jediný žalobní důvod vycházející z porušení čl. 91 odst. 2 a článku 90 SFEU ve spojení s čl. 3 odst. 3 SEU a článkem 94 SFEU, v němž rozvíjí společnou argumentaci proti čl. 1 bodu 3 nařízení 2020/1055 a čl. 2 bodu 4 písm. a) tohoto nařízení.
(
412
) – Pokud jde o posledně uvedené ustanovení, Maďarsko tvrdí, že čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055 je opatřením týkajícím se „podmínek dopravy“.
(
413
) – Pokud jde o tvrzení, že neprovedení posouzení dopadů představuje porušení podstatných formálních náležitostí stanovených v čl. 91 odst. 2 SFEU ve spojení s článkem 11 SFEU a článkem 37 Listiny, odkazuji na bod 561 tohoto stanoviska.
(
414
) – Viz bod 645 tohoto stanoviska.
(
415
) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, „Na cestě k Aktu o jednotném trhu – Pro vysoce konkurenceschopné sociálně tržní hospodářství – 50 návrhů pro lepší společnou práci, podnikání a obchod“ [COM(2010) 608 final].
(
416
) – Viz bod 36 a násl. tohoto stanoviska.
(
417
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
418
) – Viz bod 149 tohoto stanoviska.
(
419
) – Viz například rozsudek ze dne 23. února 2006, CLT-UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, bod 13).
(
420
) – Viz rozsudek ze dne 8. října 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, bod 9).
(
421
) – Viz bod 167 tohoto stanoviska.
(
422
) – Pokud jde o článek 56 SFEU, viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 107).
(
423
) – Obdobně viz rozsudky ze dne 21. září 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, bod 16), a ze dne 17. září 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 29 a citovaná judikatura).
(
424
) – Tedy podmínky definované v čl. 5 písm. e) nařízení č. 1071/2009, a sice že vozidla musí být registrována nebo jinak uvedena do provozu a jejich používání povoleno v souladu s právními předpisy členského státu usazení.
(
425
) – Viz zejména s. 30 a poslední odstavec na s. 36 posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2 (viz také s. 18 části 2/2 této analýzy).
(
426
) – Myslím, že v jistém smyslu je méně omezující.
(
427
) – Viz s. 6 sdělení Komise podle čl. 294 odst. 6 SFEU [COM(2020) 151 final ze dne 15. dubna 2020], v němž se Komise domnívá, že cílem postoje Rady je přispět k zajištění dostatečného počtu pracovníků v souvislosti s tím, co má být řádným a trvalým usazením. Ponechává dostatek prostoru k tomu, aby nebyla nepřiměřeně omezována svoboda dopravců při najímání personálu.
(
428
) – Viz rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, bod 31).
(
429
) – Viz bod 108 tohoto stanoviska.
(
430
) – Rozsudek ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 148).
(
431
) – Viz bod 40 a násl. tohoto stanoviska.
(
432
) – Viz bod 111 žaloby ve věci C‑554/20, Polsko v. Rada a Parlament.
(
433
) – Pokud jde o působnost těchto dvou článků, odkazuji na body 555 a 557 tohoto stanoviska.
(
434
) – Rumunsko se rovněž domáhá zrušení čl. 2 bodu 4 písm. b) a c) nařízení 2020/1055, kterým byl změněn odstavec 3 a do článku 8 nařízení č. 1072/2009 vložen odstavec 4a, avšak neuvedlo argumentaci oddělenou od argumentace týkající se čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055.
(
435
) – Litevská republika zde odkazuje na s. 19 a 20 pokynu European Centre for International Political Economy (ECIPE) s názvem „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market“, č. 3/2020 (dále jen „pokyn ECIPE“).
(
436
) – Viz bod 11 žaloby ve věci C‑545/20. Shrnutí této argumentace viz bod 542 a následující tohoto stanoviska.
(
437
) – COM(2011) 144 final ze dne 28. března 2011. Bulharská republika zmiňuje zejména na s. 6 této bílé knihy.
(
438
) – S touto možností Komise počítá ve svém posouzení dopadů (viz posouzení dopadů – dopady na usazování, část 2/2).
(
439
) – Viz bod 20 odůvodnění nařízení 2020/1055. Viz rovněž čl. 2 bod 6 nařízení č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055.
(
440
) – Očividně na rozdíl od toho, co vyžaduje čl. 1 bod 3 nařízení 2020/1055, kterým se mění čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1071/2009.
(
441
) – Viz bod 78 žaloby Polské republiky ve věci C‑554/20.
(
442
) – Kromě toho je cesta s nákladem – abychom využili argument Polské republiky – jistě ekonomicky odůvodněná, ale čím těžší jsou vozidla, tím větší mají spotřebu, a tedy emise CO2, a tím více opotřebovávají infrastrukturu.
(
443
) – Viz bod 561 tohoto stanoviska.
(
444
) – Viz žalobní důvod vycházející z neodůvodněného porušení řádného legislativního postupu z důvodu chybějícího posouzení dopadů, který byl rozvinut proti čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 v žalobě C‑542/20.
(
445
) – Pokud jde o základ, na němž je podle Litevské republiky založena povinnost unijního normotvůrce provést posouzení dopadů v případě podstatné změny, odkazuji na shrnutí argumentů Litevské republiky v rámci žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady proporcionality podle čl. 1 odst. 3 nařízení 2020/1055, když normotvůrce zkoumal přiměřenost povinnosti návratu vozidla každých osm týdnů.
(
446
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování.
(
447
) – Bulharská republika zde odkazuje na s. 13 zprávy Komise Parlamentu a Radě o situaci na trhu silniční dopravy v Evropské unii (viz příloha A.28 žaloby Bulharské republiky ve věci C‑545/20).
(
448
) – Bulharská republika zde odkazuje na s. 18 zprávy Komise Parlamentu a Radě o situaci na trhu silniční dopravy v Evropské unii (viz příloha A.28 žaloby Bulharské republiky ve věci C‑545/20).
(
449
) – Pokud žalobní důvod směřuje proti čl. 2 bodu 4 písm. a), b) a c) nařízení 2020/1055, týkají se argumenty výlučně dodatečného omezení kabotáže, které představuje čl. 2 bod 4 písm. a) uvedeného nařízení.
(
450
) – Proto zde odkazuji na shrnutí argumentů Rumunska (bod 619 tohoto stanoviska).
(
451
) – Rumunsko zde cituje z publikace Bauer, M., „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market“, pokyn č. 3/2020, ECIPE (Brusel).
(
452
) – Podle údajů Rumunské národní unie silničních dopravců (UNTRR) (viz bod 78 žaloby Rumunska ve věci C‑547/20).
(
453
) – Rumunsko zde odkazuje na bod 1.2.1 posouzení dopadů – dopady na usazování.
(
454
) – Podle údajů Eurostatu, na které se Rumunsko odvolává (viz bod 99 žaloby ve věci C‑547/20), činí podíl polských dopravců na veškeré kabotáži v rámci Unie 40 %, litevských dopravců 5,7 % a rumunských dopravců 8,7 %.
(
455
) – COM(2011) 144 final ze dne 28. března 2011.
(
456
) – Nařízení Rady ze dne 25. října 1993, kterým se stanoví podmínky, za nichž může dopravce nerezident provozovat vnitrostátní silniční přepravu zboží uvnitř členského státu (Úř. věst. 1993, L 279, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 103).
(
457
) – Bod 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.
(
458
) – Viz poslední věta bodu 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.
(
459
) – Úř. věst. 2005, C 21, s. 2.
(
460
) – „Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015.
(
461
) – „Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (s. 137).
(
462
) – „Ex-post evaluation of Regulation (EC) no 1071/2009 and Regulation (EC) no 1072/2009 – Final report“, Ricardo, 2015 (s. 137 bod 6.7.3).
(
463
) – Viz bod 1.2.1 posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2.
(
464
) – Viz čl. 2 bod 5 písm. a) návrhu nařízení o usazení.
(
465
) – Viz posouzení dopadů – dopady na usazování, část 2/2, s. 41. Viz také s. 48. Pokud jde o argument Bulharské republiky, že EHSV a VR nebyly konzultovány, odkazuji na bod 525 a následující tohoto stanoviska. S ohledem na obsah posouzení dopadů – dopady na usazování je zřejmé, že tyto dva výbory měly dostatečnou příležitost vyjádřit se k návrhu nařízení (čtyřdenní čekací doba).
(
466
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 2/2, s. 41 poslední sloupec.
(
467
) – Viz COM(2020) 151 final, s. 6.
(
468
) – Viz rozsudky ze dne 12. dubna 2018, Komise v. Dánsko (C‑541/16, EU:C:2018:251, bod 53), a ze dne 14. září 2023, Staatsanwaltschaft Köln a Bundesamt für Güterverkehr (Přeprava prázdných kontejnerů) (C‑246/22, EU:C:2023:673, body 25, 28 a 29).
(
469
) – K tomu, aby začala plynout doba sedmi dnů, během níž byla povolena kabotáž, stačilo provést mezinárodní přepravu do hostitelského členského státu. Po uplynutí této lhůty mohli dopravci okamžitě zorganizovat další mezinárodní přepravu a návrat do hostitelského členského státu, čímž začala plynout nová sedmidenní lhůta pro kabotáž.
(
470
) – Úř. věst. 2005, C 21, s. 2. – Viz bod 3.1.1 tohoto sdělení.
(
471
) – Posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 40 (poznámka pod čarou 96).
(
472
) – 3,14 sedmidenních období podle Parlamentu.
(
473
) – Viz rozsudek ze dne 26. září 2013, ÖBB-Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, bod 47).
(
474
) – Komise se zabývala otázkou dopadů zrušení všech omezení kabotáže a dospěla k závěru, že vzhledem k hospodářským a sociálním rozdílům mezi členskými státy nelze k takovému zrušení přistoupit: viz posouzení dopadů – dopady na usazování, část 2/2, s. 40.
(
475
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 49.
(
476
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 40.
(
477
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 50.
(
478
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 50.
(
479
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
(
480
) – Viz s. 40 posouzení dopadů.
(
481
) – Viz bod 301 tohoto stanoviska.
(
482
) – Viz rovněž posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 37 a 54.
(
483
) – Viz bod 745 tohoto stanoviska.
(
484
) – Viz posouzení dopadů – dopady na usazování, část 1/2, s. 39 a 40.
(
485
) – Mimo jiné viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
(
486
) – Viz bod 757 tohoto stanoviska.
(
487
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2020/698 ze dne 25. května 2020, kterým se stanoví zvláštní a dočasná opatření s ohledem na rozšíření onemocnění covidem-19, jež se týkají obnovení či prodloužení některých osvědčení, licencí a povolení a odkladu některých pravidelných kontrol a pravidelného školení podle určitých částí právních předpisů v oblasti dopravy (Úř. věst. 2020, L 165, s. 10), a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/267 ze dne 16. února 2021, kterým se stanoví zvláštní a dočasná opatření s ohledem na přetrvávání krize způsobené onemocněním covidem-19, jež se týkají obnovení či prodloužení některých osvědčení, licencí a povolení, odkladu některých pravidelných kontrol a pravidelného školení podle určitých částí právních předpisů v oblasti dopravy a prodloužení některých období uvedených v nařízení (EU) 2020/698 (Úř. věst. 2021, L 60, s. 1), uvádí Rada jako příklady ve své žalobní odpovědi ve věci C‑554/20.
(
488
) – V souladu s článkem 4 nařízení 2020/1055.
(
489
) – Bílá kniha „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje [COM(2011) 144 final ze dne 28. března 2011].
(
490
) – Bílá kniha „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje ze dne 28. března 2011 [COM(2011) 144 final].
(
491
) – Viz rozsudek ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 106).
(
492
) – Viz bod 612 tohoto stanoviska.
(
493
) – Viz bod 668 a násl. tohoto stanoviska.
(
494
) – Viz bod 781 a násl. tohoto stanoviska.
(
495
) – Viz rozsudek ze dne 8. července 2021, Staatsanwaltschaft Köln et Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, bod 51).
(
496
) – Viz bod 675 tohoto stanoviska.
(
497
) – Viz judikatura citovaná v poznámce pod čarou 422 tohoto stanoviska.
(
498
) – Rumunsko se rovněž domáhá zrušení čl. 2 bodu 4 písm. b) a c) nařízení 2020/1055, kterým byl změněn odstavec 3 a do článku 8 nařízení č. 1072/2009 vložen odstavec 4a, avšak neuvedlo argumentaci oddělenou od argumentace týkající se čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055.
(
499
) – Tento článek 4 stanoví, že „[k]aždý silniční dopravce usazený v členském státě, který splňuje podmínky pro přístup k povolání a na trh přepravy zboží mezi členskými státy, je v rámci kombinované dopravy mezi členskými státy oprávněn provádět počáteční nebo konečné jízdy po silnici, které tvoří nedílnou součást kombinované přepravy a které mohou, ale nemusí zahrnovat překročení hranice“. (neoficiální překlad). Směrnice 92/106 byla naposledy změněna směrnicí Rady 2013/22/EU ze dne 13. května 2013, kterou se v důsledku přistoupení Chorvatské republiky upravují některé směrnice v oblasti dopravní politiky (Úř. věst. 2013, L 158, s. 356).
(
500
) – Polská republika v tomto ohledu odkazuje na prohlášení komisařky A. Vălean.
(
501
) – Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, listopad 2020 (k dispozici na https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (dále jen „studie TRT“).
(
502
) – COM(2017) 648 final ze dne 8. listopadu 2017.
(
503
) – Viz podrobné vysvětlení návrhu COM(2017) 648 final (s. 13).
(
504
) – Pracovní dokument Komise, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, závěrečná zpráva [SWD(2016) 141 final ze dne 20. dubna 2016].
(
505
) – Viz bod 4.1 pracovního dokumentu Komise, REFIT ex-post evaluation of combined transport directive 92/106, závěrečná zpráva [SWD(2016) 141 final ze dne 20. dubna 2016].
(
506
) – Za těchto okolností vychází studie TRT, na kterou se Polská republika odvolává a která je založena na předpokladu, že všechny členské státy uplatní ochrannou doložku za účelem posouzení jejího dopadu, z chybného východiska.
(
507
) – Viz studie TRT.
(
508
) – Viz čl. 8 odst. 2 a 2a nařízení (ES) č. 1072/2009 ve znění nařízení 2020/1055.
(
509
) – Smysl tohoto ustanovení je zřejmý také z bodu 22 odůvodnění nařízení 2020/1055.
(
510
) – Studie TRT potvrzuje nejistotu ohledně skutečného rozsahu budoucích omezení v odvětví kombinované dopravy (viz s. 11 této studie).
(
511
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (Úř. věst. 1997, L 18, s. 1; Zvl. vyd. 05/02, s. 431).
(
512
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/67/EU ze dne 15. května 2014 o prosazování směrnice 96/71 a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 o správní spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu („nařízení o systému IMI“) (Úř. věst. 2014, L 159, s. 11).
(
513
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/22/ES ze dne 15. března 2006 o minimálních podmínkách pro provedení nařízení č. 3820/85 a č. 3821/85 o předpisech v sociální oblasti týkajících se činností v silniční dopravě a o zrušení směrnice Rady 88/599/EHS (Úř. věst. 2006, L 102, s. 35).
(
514
) – Nařízení č. 1024/2012 o správní spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu a o zrušení rozhodnutí Komise 2008/49/ES („nařízení o systému IMI“) (Úř. věst. 2012, L 316, s. 1).
(
515
) – Viz bod 8 odůvodnění směrnice 2020/1057.
(
516
) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 1. prosince 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, bod 33, dále jen „rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging“).
(
517
) – Viz bod 10 odůvodnění směrnice 2020/1057. Článek 1 odst. 3 druhý pododstavec směrnice 2020/1057 definuje dvoustrannou přepravu zboží; čl. 1 odst. 4 druhý pododstavec téže směrnice definuje dvoustrannou přepravu cestujících.
(
518
) – Viz čl. 1 odst. 3 třetí a čtvrtý pododstavec a čl. 1 odst. 4 třetí pododstavec směrnice 2020/1057.
(
519
) – Viz bod 11 odůvodnění směrnice 2020/1057.
(
520
) – Viz bod 11 odůvodnění směrnice 2020/1057.
(
521
) – Směrnice Rady 92/106/EHS ze dne 7. prosince 1992 o zavedení společných pravidel pro určité druhy kombinované přepravy zboží mezi členskými státy (Úř. věst. 1992, L 368, s. 38).
(
522
) – Článek 1 druhý pododstavec směrnice 92/106/EHS definuje „kombinovanou přepravu“ jako „přepravu zboží mezi členskými státy, při níž nákladní automobil, přípojné vozidlo, návěs, s hnacím vozidlem nebo bez něj, výměnná nástavba nebo kontejner o 20 a více stopách využívají pro počáteční nebo konečný úsek cesty silnici a pro zbývající úsek železnici nebo vnitrozemskou vodní cestu nebo námořní dopravu, pokud je delší než 100 kilometrů vzdušnou čarou, a počáteční nebo konečná cesta se uskuteční po silnici mezi místem nakládky zboží a nejbližší vhodnou železniční stanicí nakládky pro počáteční cestu nebo mezi nejbližší vhodnou železniční stanicí vykládky a místem vykládky zboží pro konečnou cestu nebo v okruhu nepřesahujícím 150 km vzdušnou čarou od říčního přístavu nebo námořního přístavu nakládky nebo vykládky“. (neoficiální překlad)
(
523
) – Bod 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.
(
524
) – Bod 15 odůvodnění nařízení č. 1072/2009.
(
525
) – Viz analýza žalobních důvodů namířených proti čl. 2 bodu 4 písm. a) nařízení 2020/1055 obsažená v tomto stanovisku.
(
526
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, bod 104), a ze dne 6. prosince 2012, Komise v. Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, bod 37).
(
527
) – Rozsudek ze dne 6. prosince 2012, Komise v. Verhuizingen Coppens, (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, bod 38).
(
528
) – Viz bod 9 žaloby Bulharské republiky a bod 8 žaloby Kyperské republiky, kde se používá pojem „systém diferenciace“.
(
529
) – Přinejmenším v rozsahu, v němž se tato ustanovení netýkají dvou druhů dopravy, na které se zmíněné dva členské státy odvolávají.
(
530
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, bod 31); viz také rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 45.
(
531
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, bod 31), a rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 49.
(
532
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 45 a 46.
(
533
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 32, 33 a 41.
(
534
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 47 a 48.
(
535
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 47 a 48.
(
536
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 47 a 48.
(
537
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 62.
(
538
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 64.
(
539
) – Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 31 až 41. Ještě později měl Soudní dvůr příležitost na tuto judikaturu odkázat v rozsudku ze dne 8. července 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, body 34 až 36).
(
540
) – Maďarsko podalo žalobu dne 26. října 2020, avšak uvedený rozsudek byl vyhlášen dne 1. prosince 2020.
(
541
) – Maďarsko podalo svou repliku ve věci C‑551/20 dne 26. března 2021.
(
542
) – Článek 1 odst. 2 napadené směrnice stanoví, že se uvedený článek vztahuje na řidiče zaměstnané podniky usazenými v členském státě, které učiní nadnárodní opatření uvedené v čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71 . Hlavní závěr, který z toho vyplývá, je, že napadená směrnice je relevantní pouze v případě, že se na danou situaci vztahuje čl. 1 odst. 3 písm. a) směrnice 96/71. V této souvislosti poznamenávám, že Rada poukázala na to, že ustanovení čl. 1 odst. 3 až 7 směrnice 2020/1057 by měla být považována za ustanovení omezující oblast působnosti směrnice 96/71, neboť rozšiřují situace, v nichž se neuplatní pracovní podmínky hostitelského členského státu.
(
543
) – Připomeňme, že Bulharská republika a Kyperská republika používají tento pojem k označení skutečnosti, že se pravidla o vysílání uplatňují na třetizemní přepravu bez časového limitu, přičemž dvoustranná přeprava je z těchto pravidel vyňata (to znamená, že podle jejich názoru se jedná o model, který rozlišuje mezi druhy přepravy): viz bod 8 žaloby ve věci C‑544/20 a bod 8 žaloby ve věci C‑550/20.
(
544
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992, Parlament v. Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
545
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992, Parlament v. Rada (C‑65/90, EU:C:1992:325).
(
546
) – COM(2018) 51 final ze dne 31. ledna 2018.
(
547
) – Viz příloha C2 žaloby ve věci C‑544/20.
(
548
) – Úř. věst. 2018, C 197, s. 45.
(
549
) – Úř. věst. 2018, C 176, s. 57.
(
550
) – Viz bod 532 a násl. tohoto stanoviska.
(
551
) – Viz bod 537 tohoto stanoviska.
(
552
) – Rozsudek ze dne 16. července 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). Viz bod 540 a násl. tohoto stanoviska.
(
553
) – Viz bod 1 důvodové zprávy ke stanovisku VR.
(
554
) – Viz body 8 a 9 žaloby ve věci C‑544/20.
(
555
) – Viz bod 1.4 stanoviska EHSV.
(
556
) – Viz bod 1.15 stanoviska EHSV.
(
557
) – Viz bod 5.12 stanoviska EHSV.
(
558
) – Viz bod 1.16 stanoviska EHSV.
(
559
) – Viz bod 1.17 stanoviska EHSV. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Viz rovněž bod 5.9 tohoto stanoviska.
(
560
) – Viz bod 869 tohoto stanoviska.
(
561
) – Rumunsko odkazuje na hodnotící studii ex post, studii Parlamentu „Sociální a pracovní podmínky řidičů zajišťujících silniční přepravu zboží“, studii Komise o situaci na dopravním trhu v Unii, první veřejné konzultace Komise a pracovní skupiny organizované Komisí.
(
562
) – Smlouva o EU, konsolidované znění ze dne 9. května 2008 – protokol (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality (Úř. věst. C 115, s. 206).
(
563
) – Úř. věst. 1980, L 266, s. 1
(
564
) – Stanovisko Evropského výboru regionů – Evropa v pohybu: pracovněprávní aspekty v oblasti silniční dopravy [2018/C 176/13 Úř. věst. C 176/57, 23.5.2018, body 23, 24 a 26 odůvodnění].
(
565
) – Bulharská republika odkazuje na studii vypracovanou společností KPMG dne 8. října 2019 s názvem „Bulharské odvětví silniční nákladní dopravy – studie trhu: analýza dopadů balíčku mobility I“.
(
566
) – Viz výše bod 42.
(
567
) – Viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 112 a 113).
(
568
) – Viz rozsudek ze dne 13. dubna 2010, Bressol a další (C‑73/08, EU:C:2010:181, bod 90). Viz také bod 412 výše.
(
569
) – V této souvislosti je třeba poznamenat, jak upozornilo několik stran, že v době přijetí této směrnice panovala velká nejistota ohledně samotné použitelnosti směrnice 96/71 na odvětví silniční dopravy, přičemž členské státy v této věci zastávaly diametrálně odlišné postoje.
(
570
) – Viz výše bod 42.
(
571
) – Viz výše bod 953.
(
572
) – Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 62.
(
573
) – Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 49.
(
574
) – Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, bod 49.
(
575
) – V tomto ohledu viz mé stanovisko ve spojených věcech Hessischer Rundfunk (C‑422/19 a C‑423/19, EU:C:2020:756, bod 114 a citovaná judikatura).
(
576
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging, body 47 a 48.
(
577
) – Viz rovněž posouzení dopadů – sociální dopady, část 2/2, s. 107.
(
578
) – Viz mimo jiné body 222 a 240 tohoto stanoviska.
(
579
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 112 a 113).
(
580
) – Rumunsko a Polská republika odkazují na rozsudek Koelzsch a rozsudek Mazzoleni.
(
581
) – Rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41 a 42 a citovaná judikatura).
(
582
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020 (Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 128).
(
583
) – Sdělení Komise Evropskému parlamentu podle čl. 294 odst. 6 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se postoje Rady k přijetí nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 1071/2009, nařízení (ES) č. 1072/2009 a nařízení (EU) č. 1024/2012 za účelem jejich přizpůsobení vývoji v odvětví, k přijetí nařízení, kterým se mění nařízení (ES) č. 561/2006, pokud jde o minimální požadavky na maximální denní a týdenní dobu řízení, minimální přestávky v řízení a týdenní doby odpočinku, a nařízení (EU) č. 165/2014, pokud jde o určování polohy pomocí tachografů, a k přijetí směrnice, kterou se mění směrnice 2006/22/ES, pokud jde o požadavky na prosazování, a stanovují konkrétní pravidla pro vysílání řidičů v odvětví silniční dopravy, pokud jde o směrnici 96/71/ES a směrnici 2014/67/EU, a kterou se mění nařízení (EU) č. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].
(
584
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, část 1/2, mimo jiné s. 43 a 45.
(
585
) – Podle čl. 2 odst. 2 návrhu směrnice o vysílání, který předložila Komise, [č]lenské státy nesmí uplatňovat čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce písm. b) a c) směrnice 96/71/ES na řidiče v odvětví silniční dopravy, kteří jsou zaměstnáni u dopravců zmiňovaných v čl. 1 odst. 3 písm. a) uvedené směrnice, když provozují mezinárodní přepravu definovanou v nařízeních č. 1072/2009 a č. 1073/2009, u nichž doba vyslání na jejich území za účelem provozování uvedené přepravy za jeden kalendářní měsíc nepřesáhne tři dny.“ Druhý pododstavec téhož odstavce stanoví: „Je-li doba vyslání delší než tři dny, musí členské státy uplatňovat čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce písm. b) a c) směrnice 96/71/ES po celou dobu vyslání na své území v průběhu období jednoho kalendářního měsíce zmíněného v prvním pododstavci.“
(
586
) – Podle čl. 3 odst. 1 směrnice 96/71/ES „[č]lenské státy zajistí bez ohledu na právo rozhodné pro pracovní poměr, aby podniky uvedené v čl. 1 odst. 1 zaručovaly pracovníkům, kteří jsou vysláni na jejich území, na základě rovného zacházení pracovní podmínky týkající se dále uvedených záležitostí, jež jsou v členském státě, v němž je práce vykonávána, stanoveny: – právními či správními předpisy nebo – kolektivními smlouvami nebo rozhodčími nálezy, které byly prohlášeny za všeobecně použitelné nebo se jinak použijí v souladu s odstavcem 8: a) maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku; b) minimální délky placené dovolené za kalendářní rok; c) odměny, včetně sazeb za přesčasy; toto písmeno se nevztahuje na doplňkové podnikové systémy zaopatření v důchodu; d) podmínek poskytování pracovníků, zejména poskytování pracovníků prostřednictvím podniků pro dočasnou práci; e) ochrany zdraví, bezpečnosti a hygieny při práci; f) ochranných opatření týkajících se pracovních podmínek těhotných žen nebo žen krátce po porodu, dětí a mladistvých; g) rovného zacházení pro muže a ženy a ostatních ustanovení o zákazu diskriminace; h) podmínek ubytování pracovníků, pokud je ubytování poskytováno zaměstnavatelem pracovníkům mimo jejich obvyklé místo výkonu práce; i) příspěvků nebo náhrady výdajů na pokrytí cestovních výdajů a výdajů na stravu a ubytování pro pracovníky mimo domov z profesních důvodů.
(
587
) – Viz předchozí poznámka pod čarou.
(
588
) – Viz rozsudky ze dne 3. prosince 2019, Česká republika v. Parlament a Rada (C‑482/17, EU:C:2019:1035, bod 83), a ze dne 13. března 2019, Polsko v. Parlament a Rada (C‑128/17, EU:C:2019:194, bod 43).
(
589
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, s. 65, 74 a 75.
(
590
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, s. 65 až 69.
(
591
) – V souvislosti s požadavky stanovenými v čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 2014/67.
(
592
) – Viz čl. 2 odst. 4 návrhu směrnice o vysílání.
(
593
) – Viz čl. 1 odst. 11 až 15 směrnice 2020/1057 a čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 2014/67.
(
594
) – Komise to sama potvrdila ve svém sdělení o postoji Rady v prvním čtení, COM(2020) 151, s. 4.
(
595
) – Nezdá se, že by tato situace znamenala zvýšení administrativních nákladů, protože jak podle návrhu směrnice o vysílání, tak podle směrnice 2020/1057, se stále jedná o situaci vyslání, s jediným rozdílem, že v prvním případě se neuplatní právní úprava hostitelského členského státu týkající se minimální délky placené dovolené za kalendářní rok a odměny.
(
596
) – Viz obdobně judikatura uvedená v bodě 59 výše.
(
597
) – Viz Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, decembre 2019; Eurostat, Road freight transport statistics: kabotáž srpen 2018; Eurostat, statistiky Eurostatu, kabotáž a mezinárodní doprava polských silničních dopravců.
(
598
) – Dokument Rady ST 12087/17, s. 13 (úryvek přeložen Radou pro účely této žalobní odpovědi, neboť dokument nebyl přeložen do francouzštiny).
(
599
) – Posouzení dopadů, které Komise připojila k návrhu COM(2017) 648, SWD(2017) 362.
(
600
) – KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); všechny tyto poslední čtyři studie jsou zveřejněny Komisí na následující adrese: https: //ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.
(
601
) – Viz bod 1064 a násl. tohoto stanoviska.
(
602
) – Podotýkám, že Rumunsko předně tvrdí, že dopravci usazení na okraji Unie ponesou administrativní a finanční náklady spojené s vysláním a budou odrazováni od provádění činností, jako jsou činnosti upravené v čl. 1 odst. 3 až 6 směrnice 2020/1057. Napadená ustanovení však přistupují ke všem členským státům stejně, přičemž výsledný rozdíl v zacházení je určen konkrétní dotčenou přepravní činností. Budu se tedy nyní zabývat argumenty dále vznesenými Rumunskem, které se zaměřují na rozdílné zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy.
(
603
) – Tento žalobní důvod se týká pouze údajného porušení zásady rovného zacházení a článku 20 Listiny z důvodu údajného rozdílného zacházení mezi činnostmi dvoustranné a třetizemní přepravy a netýká se kabotáže.
(
604
) – Viz bod 10 odůvodnění směrnice 2020/1057.
(
605
) – Rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 49).
(
606
) – Viz poznámka pod čarou 26 dupliky Rady ve věci C‑548/20.
(
607
) – Viz bod 622 tohoto stanoviska.
(
608
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 125).
(
609
) – Viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 103 a citovaná judikatura).
(
610
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391, body 19 a 20), a ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, body 52, 63 a 64).
(
611
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 1958_Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie a další v. Vysoký úřad (13/57, EU:C:1958:10, s. 292).
(
612
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020 (Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑620/18, EU:C:2020:1001, body 41, 42, 61, 62, 64 a 128).
(
613
) – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 1990, Fedesa a další (C‑331/88, EU:C:1990:391), a obdobně rozsudek ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf (C‑248/95 a C‑249/95, EU:C:1997:377, bod 64).
(
614
) – Viz bod 1069 tohoto stanoviska.
(
615
) – Viz bod 7 dupliky Rady ve věci C‑541/20.
(
616
) – Viz příloha A9 žaloby ve věci C‑544/20.
(
617
) – Viz obdobně rozsudky ze dne 21. září 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, bod 16), a ze dne 17. září 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, bod 29 a citovaná judikatura).
(
618
) – Viz příloha A.9 žaloby Bulharské republiky ve věci C‑544/20 a příloha A.7 žaloby Kyperské republiky ve věci C‑550/20.
(
619
) – Viz bod 38 a násl. tohoto stanoviska.
(
620
) – Viz stanovisko generálního advokáta L. A. Geelhoeda ve věci Rakousko v. Parlament a Rada (C‑161/04, EU:C:2006:66, body 59 a 60). Ohledně těchto závěrů viz bod 567 a násl. tohoto stanoviska.
(
621
) – Polská republika zde odkazuje na rozsudek ze dne 10. září 2019, Polsko v. Komise (T‑883/16, EU:T:2019:567, body 77 a 78).
(
622
) – Prohlášení komisařky A. Vălean ke konečnému přijetí balíčku opatření v oblasti mobility I Evropským parlamentem, Brusel, 9. července 2020, (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/statement_20_1319).
(
623
) – Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů s názvem „Zvýšení cílů Evropy v oblasti klimatu do roku 2030 – Investice do klimaticky neutrální budoucnosti“ [COM(2020) 562 final ze dne 17. září 2020].
(
624
) – Viz poznámka pod čarou 273 tohoto stanoviska.
(
625
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2284 ze dne 14. prosince 2016 o snížení národních emisí některých látek znečišťujících ovzduší, o změně směrnice 2003/38/ES a o zrušení směrnice 2001/81/ES (Úř. věst. 2016, L 344, s. 1).
(
626
) – Viz poznámka pod čarou 300 tohoto stanoviska.
(
627
) – Posouzení dopadů – sociální dopady, bod 6.
(
628
) – Evropská komise, Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu, „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report“, Úřad pro publikace 2021 (dostupné na adrese https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).
(
629
) – Bod 1 odůvodnění směrnice 2020/1057.
(
630
) – Rozsudek ze dne 1. prosince 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
631
) – Viz rozsudek Federatie Nederlandse Vakbeweging (bod 33).
(
632
) – Ačkoli Rada konstatuje, že tento argument byl Polskou republikou vznesen až ve fázi repliky, nezdá se, že by zpochybňovala jeho přípustnost. Pro úplnost tedy na tento argument odpovím.
(
633
) – Jak vyplývá z čl. 3 odst. 3 směrnice 2018/957.
(
634
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/957 ze dne 18. června 2018, kterou se mění směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb (Úř. věst. 2018, L 173, s. 16).
(
635
) – Rozsudek ze dne 1. prosince 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).
(
636
) – Viz bod 913 a násl. tohoto stanoviska.
(
637
) – Viz rozsudek ze dne 1. března 1983, Komise v. Belgie (301/81, EU:C:1983:51, bod 11).
(
638
) – Viz bod 931 a násl. tohoto stanoviska.