62019CJ0928_RES
Vec C‑928/19 P
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
proti
Európskej komisii
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 2. septembra 2021
„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Sociálna politika – Články 154 a 155 ZFEÚ – Sociálny dialóg medzi sociálnymi partnermi na úrovni Európskej únie – Informovanosť a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov členských štátov – Dohoda uzavretá medzi sociálnymi partnermi – Spoločná žiadosť zmluvných strán tejto dohody o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie – Odmietnutie Európskej komisie predložiť Rade Európskej únie návrh rozhodnutia – Stupeň súdneho preskúmania – Povinnosť odôvodnenia rozhodnutia o zamietnutí“
Sociálna politika – Dohoda o sociálnej politike – Dohody medzi sociálnymi partnermi – Vykonanie rozhodnutím Rady na návrh Komisie – Právomoc iniciatívy Komisie – Rozsah – Spoločná žiadosť zmluvných strán – Povinnosť Komisie predložiť Rade návrh rozhodnutia – Neexistencia – Autonómia sociálnych partnerov – Neexistencia vplyvu
(Článok 17 ZEÚ; článok 151 prvý odsek, článok 152 prvý odsek, článok 154 a článok 155 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 33, 34, 40, 44 – 49, 60 – 64, 71)
Komisia – Právomoci – Uplatňovanie dohôd, uzavretých sociálnymi partnermi, na úrovni Únie – Právomoc iniciatívy Komisie – Výkon pri dodržaní zásad rozdelenia právomocí a inštitucionálnej rovnováhy
(Článok 13 ods. 2 a článok 17 ods. 2 ZEÚ; článok 155 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri bod 48)
Komisia – Právomoci – Uplatňovanie dohôd, uzavretých sociálnymi partnermi, na úrovni Únie – Právomoc iniciatívy Komisie – Právomoc Komisie rozhodnúť o vhodnosti predloženia návrhu Rade – Rozsah tejto právomoci – Neexistencia vplyvu na legislatívnu povahu takéhoto návrhu
(Článok 155 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 87, 88)
Sociálna politika – Dohoda o sociálnej politike – Dohody medzi sociálnymi partnermi – Vykonanie rozhodnutím Rady na návrh Komisie – Právomoc iniciatívy Komisie – Miera voľnej úvahy Komisie – Súdne preskúmanie – Hranice
(Článok 17 ZEÚ; článok 155 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 95, 96, 98)
Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Rozhodnutie Komisie odmietnuť predložiť Rade návrh na vykonanie dohôd uzavretých medzi sociálnymi partnermi
(Článok 296 ZEÚ)
(pozri body 108, 109, 111, 112)
Právo Európskej únie – Zásady – Ochrana legitímnej dôvery – Podmienky – Presné uistenia poskytnuté administratívou – Právomoc iniciatívy Komisie v rámci uplatnenia dohôd, uzavretých sociálnymi partnermi, na úrovni Únie – Predtým uverejnené oznámenia tejto inštitúcie v oblasti sociálnej politiky – Výslovný a jednoznačný záväzok týkajúci sa uplatňovania uvedenej právomoci – Neexistencia
(Článok 155 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 127 – 129)
Zhrnutie
Odvolanie EPSU: Komisia nie je povinná vyhovieť žiadosti sociálnych partnerov vykonať na úrovni Únie dohodu, ktorú uzavreli
Súdny dvor potvrdzuje rozsudok Všeobecného súdu a pripomína voľnú úvahu, ktorú má Komisia pri rozhodovaní o vhodnosti predložiť Rade návrh na takéto vykonanie na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ
Európska komisia začala v apríli 2015 konzultáciu týkajúcu sa prípadného rozšírenia pôsobnosti viacerých smerníc o informovaní a poradách s pracovníkmi (
1
) na úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy členských štátov. O niekoľko mesiacov neskôr dvaja sociálni partneri, Délégation syndicale de l'administration nationale et européenne (Delegácia odborov vnútroštátnych a európskych správnych orgánov) (DSANE) a Employeurs de l'administration publique européenne (Zamestnávatelia európskej verejnej služby) (EAPE) uzavreli v rámci tejto konzultácie dohodu stanovujúcu všeobecný rámec pre informovanosť a porady s úradníkmi a zamestnancami týchto vnútroštátnych správnych orgánov. Zmluvné strany následne požiadali Komisiu, aby na základe článku 155 odsek 2 ZFEÚ (
2
) predložila Rade Európskej únie návrh rozhodnutia, ktorým sa táto dohoda vykoná na úrovni Únie. Rozhodnutím z 5. marca 2018 Komisia zamietla ich žiadosť (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
EPSU, združenie, ktoré zoskupuje reprezentatívne európske odborové organizácie pracovníkov vo verejnej službe a ktoré sa podieľalo na založení DSANE, v máji 2018 napadlo toto rozhodnutie na Všeobecnom súde a navrhlo jeho zrušenie. Všeobecný súd zamietol túto žalobu (
3
), pričom uviedol, že článok 155 odsek 2 ZFEÚ nezaväzuje inštitúcie Únie vyhovieť spoločnej žiadosti podanej zmluvnými stranami, ktoré podpísali dohodu a chcú dosiahnuť vykonanie tejto dohody na úrovni Únie. Všeobecný súd po tom, čo konštatoval, že sporné rozhodnutie musí byť predmetom obmedzeného preskúmania, dospel k záveru, že pri tomto rozhodnutí bola splnená povinnosť odôvodnenia upravená v článku 296 ZFEÚ a že spochybnené dôvody uvedeného rozhodnutia sú dôvodné.
Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore, na ktorý bolo podané odvolanie EPSU, potvrdil rozsudok Všeobecného súdu a pripomenul mieru voľnej úvahy priznanej Komisii v tejto oblasti a obmedzenosť súdneho preskúmania vzťahujúceho sa na takéto rozhodnutia.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide najskôr o doslovný výklad článku 155 ods. 2 ZFEÚ, Súdny dvor uvádza, že toto ustanovenie neuvádza nič o prípadnej povinnosti Komisie predložiť Rade návrh rozhodnutia. Cieľom kategorických formulácií použitých vo viacerých jazykových zneniach je tak jedine vyjadriť výlučnosť dvoch alternatívnych postupov, ktoré tam sú uvedené, pričom jeden z nich je osobitným postupom, ktorý vedie k prijatiu aktu Únie.
Pokiaľ ide následne o jeho systematický a teleologický výklad, Súdny dvor analyzuje toto ustanovenie v rámci právomocí, ktoré Komisii priznávajú zmluvy, a najmä článok 17 ZEÚ, ktorého odsek 1 poveruje túto inštitúciu úlohou podporovať všeobecný záujem Únie a odsek 2 jej priznáva všeobecnú právomoc legislatívnej iniciatívy. Súdny dvor z toho vyvodil, že článok 155 ods. 2 ZFEÚ priznáva Komisii osobitnú právomoc, ktorá patrí do rámca úlohy, ktorou je poveruje článok 17 ods. 1 ZEÚ a ktorá spočíva v posúdení vhodnosti predložiť Rade návrh na základe dohody uzavretej medzi sociálnymi partnermi s cieľom uplatniť ju na úrovni Únie. Výsledkom iného výkladu by totiž bolo uprednostnenie záujmov samotných sociálnych partnerov, ktorí uzavreli dohodu, pred úlohou podpory všeobecného záujmu Únie, ktorú má Komisia. Autonómia sociálnych partnerov zakotvená v článku 152 prvom odseku ZFEÚ, ktorá sa musí zohľadniť v rámci sociálneho dialógu podporovaného ako cieľ Únie článkom 151 prvým odsekom ZFEÚ, nespochybňuje tento záver. Existencia tejto autonómie, ktorou sa vyznačuje fáza vyjednávania prípadnej dohody medzi sociálnymi partnermi, neznamená, že Komisia musí na základe ich žiadosti automaticky predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa na úrovni Únie uplatňuje takáto dohoda, pretože to by znamenalo priznať týmto sociálnym partnerom vlastnú právomoc iniciatívy, ktorá im neprislúcha.
Súdny dvor okrem toho uvádza, že otázka legislatívnej povahy právnych aktov prijatých na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ, ktorú nastolilo EPSU, sa odlišuje od otázky právomoci Komisie rozhodnúť o vhodnosti predložiť Rade návrh na základe tohto ustanovenia a že rozsah tejto právomoci Komisie je rovnaký bez ohľadu na to, či akt je alebo nie je legislatívnej povahy.
Pokiaľ ide o problematiku stupňa súdneho preskúmania sporného rozhodnutia, Súdny dvor pripomína, že Komisia má voľnú úvahu pri rozhodovaní o vhodnosti predložiť Rade návrh na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ. Keďže v tejto súvislosti musí Komisia uskutočniť komplexné posúdenie, súdne preskúmanie vzťahujúce sa na tento druh rozhodnutí je obmedzené. Takéto obmedzenie je osobitne namieste vtedy, ak majú inštitúcie Únie, tak ako v prejednávanej veci, zohľadniť potenciálne protichodné záujmy a prijímať rozhodnutia, ktoré si vyžadujú politické stanovisko vzhľadom na politické, hospodárske a sociálne aspekty.
Odvolateľ napokon namietal údajné porušenie legitímnej dôvery, pričom sa domnieval, že Komisia sa odchýlila od svojich predchádzajúcich oznámení uverejnených v oblasti sociálnej politiky. V tejto súvislosti Súdny dvor uvádza, že je pravda, že inštitúcia sa prijatím pravidiel postupu a oznámením formou ich uverejnenia, že ich bude uplatňovať na príslušné prípady, sama obmedzuje pri výkone svojej voľnej úvahy. Ak však chýba výslovný a jednoznačný záväzok Komisie, nemožno sa domnievať, že sa v prejednávanej veci sama obmedzila pri výkone svojej právomoci upravenej ustanovením primárneho práva tak, že sa zaväzuje preskúmať výlučne niektoré konkrétne úvahy predtým, než predloží svoj návrh, čím by sa táto právomoc voľnej úvahy zmenila na viazanú právomoc spojenú so splnením určitých podmienok.
Súdny dvor preto potvrdil, že Všeobecný súd nevychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, a v celom rozsahu zamietol odvolanie EPSU.
(
1
)	Smernica Rady 98/59/ES z 20. júla 1998 o aproximácii právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa hromadného prepúšťania (Ú. v. ES L 225, 1998, s. 16; Mim. vyd. 05/003, s. 327), smernica Rady 2001/23/ES z 12. marca 2001 o aproximácii zákonov členských štátov týkajúcich sa zachovania práv zamestnancov pri prevodoch podnikov, závodov alebo častí podnikov alebo závodov (Ú. v. ES L 82, 2001, s. 16; Mim. vyd. 05/004, s. 98), a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/14/ES z 11. marca 2002, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre informovanie a porady so zamestnancami v Európskom spoločenstve (Ú. v. ES L 80, 2002, s. 29; Mim. vyd. 05/004, s. 219).
(
2
)	Z tohto ustanovenia v podstate vyplýva, že dohody uzatvorené medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie sa vykonajú buď v súlade s postupmi a praktikami typickými pre sociálnych partnerov a členské štáty, alebo vo veciach pokrytých článkom 153 (t. j. v oblastiach patriacich do sociálnej politiky) na základe spoločnej žiadosti signatárov, a to rozhodnutím Rady na návrh Komisie.
(
3
)	Rozsudok z 24. októbra 2019, EPSU a Goudriaan/Komisia (T‑310/18, EU:T:2019:757).