62012CC0204
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н Y. BOT
представено на 8 май 2013 година (
1
)
Съединени дела C‑204/12—C‑208/12
Essent Belgium NV
срещу
Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt(Преюдициални запитвания,
отправени от Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Белгия)
„Свободно движение на стоки — Мерки с равностоен на количествено ограничение ефект — Директива 2001/77/ЕО — Национални схеми за подпомагане на енергията от възобновяеми източници — Задължение на доставчиците на електроенергия да купуват зелени сертификати — Забрана да се вземат предвид гаранциите за произход от други държави — членки на Европейския съюз или на Европейското икономическо пространство“
1.
Съвместимо ли е със свободното движение на стоки и със забраната на дискриминацията въвеждането на схема за подпомагане на произведената от възобновяеми източници електроенергия, съгласно която на производителите на зелена електроенергия, установени в определен регион, се издават зелени сертификати и от електроразпределителните дружества се изисква да представят всяка година определен брой зелени сертификати, съответстващ на определена квота, като им се забранява да използват гаранции за произход, издадени в друга държава — членка на Съюза или на Европейското икономическо пространство (ЕИП)?
2.
По същество това е основният въпрос, поставен с настоящите преюдициални запитвания, които се отнасят и до тълкуването на разпоредбите на Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар (
2
) и на Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (
3
).
3.
Настоящите дела се отнасят до област на намеса и на потенциално противопоставяне между два много силни механизма на европейската система — свободното движение на стоки и опазването на околната среда, и на пръв поглед сякаш задължава Съда да се впусне в труден и опасен анализ за съвместяване и търсене на равновесие между тези цели, които са от фундаментално значение.
4.
Според мен обаче няма да се наложи Съдът да извърши този анализ, тъй като, доколкото разглежданата национална правна уредба забранява да се вземат предвид чуждестранните гаранции за произход, тя няма и не може да има за цел опазването на околната среда.
5.
В настоящото заключение поддържам, че макар член 5 от Директива 2001/77 да трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба за подпомагане на енергията от възобновяеми източници като разглежданата в главното производство, съгласно която като се издават зелени сертификати на производителите на зелена електроенергия, установени в определен регион, и от електроразпределителните дружества се изисква да представят всяка година определен брой зелени сертификати, съответстващ на определена квота, се изключва възможността да се вземат предвид гаранциите за произход, издадени в друга държава — членка на Съюза или на ЕИП, член 28 ЕО и член 11 от Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (
4
) все пак не допускат такава правна уредба, която препятства по дискриминационен начин търговията между държавите членки, без да е обоснована с императивни изисквания за опазване на околната среда.
I – Приложимо право
А– Правото на Съюза
1. Директива 2001/77
6.
Съгласно съображение 1 от Директива 2001/77 същата е приета, за да допринесе за опазването на околната среда и устойчивото развитие, да създаде нови работни места на местно равнище, да засили социалното сближаване, да допринесе за сигурността на доставките и да спомогне за по-бързото постигане на целите, определени в Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата, приет на 11 декември 1997 г. (
5
) и одобрен от името на Европейската общност с Решение 2002/358/ЕО (
6
), като поставя национални индикативни цели за производството на електроенергия от възобновяеми източници за постигане на общ дял от 22 % през 2010 г.
7.
Съображения 10, 11 и 14—16 от Директива 2001/77 гласят:
„(10)
Настоящата директива не изисква от държавите членки да признаят покупката на гаранция за произход от друга държава членка или съответно закупуване на електроенергия като принос при изпълнението на задължение по отношение на национални квоти. Въпреки това, гаранция за произхода на електроенергията е необходима за улеснение на търговията с електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници и повишаване на прозрачността с оглед на потребителския избор между електроенергията, произведена от невъзобновяеми и електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници. Схемите за гарантиране на произхода сами по себе си не предполагат право на облагодетелстване от националните механизми за подпомагане, установени в отделните държави членки. Важно е тези гаранции за произход да обхващат всички видове производство на електроенергия от възобновяеми енергийни източници.
[…]
(11)
Важно е да се направи ясно разграничение между гаранциите за произход [и] заменяеми[те] зелени сертификати.
(14)
Държавите членки прилагат различни механизми за подпомагане [н]а възобновяеми енергийни източници на национално ниво, включително зелени сертификати, инвестиционна помощ, освобождаване от данъци или данъчни облекчения, възстановяване на данъци и схеми за пряко ценово подпомагане. Едно от важните средства за постигането на целта на настоящата директива е гарантирането на правилното функциониране на тези механизми, докато не влезе в действие една обща рамка на Общността, за да се поддържа доверието на инвеститорите.
(15)
Още е твърде рано да се вземе решение за цялостна рамка на Общността по отношение на схемите за подпомагане, с оглед на ограничения опит с националните схеми и относително малкия дял понастоящем на ценово подпомаганата електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници в Общността.
(16)
Необходимо е обаче, след определен преходен период, да се адаптират схеми за насърчаване на развиващия се вътрешен електроенергиен пазар […]“.
8.
Член 1 от Директива 2001/77 предвижда, че „[ц]елта [ѝ] е да насърчи увеличението на дела на възобновяемите енергийни източници при производството на електрическа енергия на вътрешния пазар на електроенергия и да положи основата за бъдещата рамка на Общността в тази област“.
9.
Съгласно член 3, параграф 1 от тази директива:
„Държавите членки предприемат необходимите стъпки, за да насърчават по-широкото потребление на електроенергия, произведена от възобновяеми енергийни източници в съответствие с националните индикативни цели, посочени в точка 2. Тези стъпки следва да бъдат съобразени с поставената цел“.
10.
Член 4 от посочената директива, озаглавен „Схеми за подпомагане“, гласи:
„1.   Без да се засягат членове 87 и 88 от Договора [ЕО], Комисията оценява прилагането на механизми, използвани в държавите членки, според които даден производител на електроенергия, на основата на нормативен акт, издаден от публичните власти, получава пряко или косвено подпомагане, и което би могло да има като ефект ограничаване на търговията, на основата на техния принос за постигане на целите по членове 6 и 174 от Договора [ЕО].
2.   Най-късно до 27 октомври 2005 г. Комисията следва да представи […] доклад[, а]ко е необходимо, към [него] фигурира предложение за рамка на Общността по отношение на схемите за подпомагане на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници.
Всяко предложение за рамка следва да:
[…]
б)
съответства на принципите на вътрешния електроенергиен пазар […]“.
11.
Член 5 от Директива 2001/77, озаглавен „Гаранция за произход на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници“, предвижда:
„1.   Не по-късно от 27 октомври 2003 г. държавите членки следва да потвърдят, че произход[ът] на електроенергията, произведена от възобновяеми енергийни източници[,] може да бъде гарантиран по смисъла на настоящата директива в съответствие с обективни, прозрачни и недискриминационни критерии, посочени от всяка държава членка. Те следва да осигурят издаването на гаранция за произход за тази цел, в отговор на такова искане.
[…]
3.   Дадена гаранция за произход:
—
посочва енергийния източник, от който е произведена електроенергията, уточнява датата и мястото на производство, а в случаите на водноелектрически инсталации посочва и тяхната мощност;
—
служи на производителите на електроенергия от възобновяеми енергийни източници да докажат, че продаваната от тях електроенергия действително е произведена от възобновяеми енергийни източници по смисъла на настоящата директива.
4.   Гаранциите за произход, издадени в съответствие с параграф 2, следва да бъдат взаимно признавани от държавите членки, [изключително] като доказателство на елементите, посочени в параграф 3. Всеки отказ за признаване на гаранция за произход като такова доказателство, по-специално с оглед на предотвратяването на измами, трябва да се базира на обективни, прозрачни и недискриминационни критерии. […]“.
12.
Директива 2001/77 е включена в Споразумението за ЕИП с Решение на Съвместния комитет на ЕИП № 102/2005 от 8 юли 2005 г. за изменение на приложение IV (Енергетика) към посоченото споразумение (
7
), влязло в сила на 1 септември 2006 г.
13.
Член 2, член 3, параграф 2 и членове 4—8 от Директива 2001/77 са заличени, считано от 1 април 2010 г., с Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на Директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (
8
). Тази директива отменя изцяло Директива 2001/77, считано от 1 януари 2012 г.
2. Директива 2003/54
14.
Директива 2003/54 е част от „втория пакет енергетика“, приет от законодателя на Съюза с оглед на постепенната либерализация на вътрешния пазар на електроенергия и газ.
15.
Съображение 26 от Директива 2003/54 гласи:
„Спазването на изискванията за обществени услуги е основно изискване на настоящата директива и е важно в нея да бъдат определени общите минимални стандарти, които разглеждат целите на обща защита, сигурност на снабдяването, опазване на околната среда и равностойни нива на конкуренция във всички държави членки, които да се зачитат от всички страни членки. Важно е изискванията за обществени услуги да се тълкуват на национална основа, отчитайки местните обстоятелства и при зачитане на правото на Общността“.
16.
Съгласно член 3, параграфи 1 и 2 от тази директива:
„1.   Държавите членки трябва да гарантират, въз основа на своята институционална организация и с дължимото внимание към принципа на субсидиарността, че, без да се накърнява параграф 2, електроенергийните предприятия се управляват в съответствие с принципите на настоящата директива, с цел постигане на конкурентен, сигурен и екологично устойчив пазар на електроенергия, и няма да правят разлика между тези предприятия както по отношение на правата, така и по отношение на задълженията.
2.   При пълно зачитане на съответните разпоредби на Договора [ЕО], по-специално член 86 от него, държавите членки може да налагат на предприятия, работещи в електроенергийния сектор, в общ икономически интерес, задължения за обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурност на доставките, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда, включително енергийна ефективност и опазване на климата. Такива задължения са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за електроенергийните предприятия от [Европейския съюз] до националните потребители. […]“.
17.
Директива 2003/54 е включена в Споразумението за ЕИП с Решение на Съвместния комитет на ЕИП № 146/2005 от 2 декември 2005 г. за изменение на приложение IV (Енергетика) от посоченото споразумение (
9
), влязло в сила на 1 юни 2007 г.
Б– Фламандско регионално право
1. Декрет от 17 юли 2000 г. относно организацията на пазара на електроенергия
18.
Декретът относно организацията на пазара на електроенергия (Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt) от 17 юли 2000 г. (
10
) цели по-специално да осигури транспонирането на директиви 2001/77 и 2003/54. Този декрет е отменен с декрет от 8 май 2009 г.
19.
Член 2, точка 17 от Декрета за електроенергията определя „[зеления] сертификат“ като „прехвърлимо нематериално благо, удостоверяващо факта, че през определена година даден [производител] е произвел определено количество [зелена] електроенергия, изразена в kWh“.
20.
Член 22 от този декрет предвижда, че „по искане на производителя регулаторният орган издава зелен сертификат за всеки 1000 kWh [зелена] електроенергия, чийто производител докаже, че е произведена във Фламандския регион […]“.
21.
Съгласно член 23, параграф 1 от посочения декрет „[в]секи оператор, който доставя електроенергия на крайните потребители, свързани към разпределителната или преносна мрежа, е длъжен да представи на регулаторния орган, всяка година преди 31 март, определения в параграф 2 брой [зелени] сертификати […]“.
22.
Член 23 bis от същия декрет позволява продажбата на електроенергия на крайни потребители във Фламандския регион, „доколкото доставчикът представи на [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (
11
)] съответния брой [зелени] сертификати“.
23.
Член 24 от Декрета за електроенергията предвижда, че Vlaamse regering (фламандското правителство) (
12
)„приема условията, реда и процедурите за издаване на [зелени] сертификати и определя кои сертификати могат да бъдат взети предвид за изпълнението на задължението по член 23“.
24.
Член 25 от декрета предвижда, че „[б]ез да се засягат разпоредбите на член 23, след получаване на становището на регулаторния орган и предвид факта, че съществуват еднакви или равностойни гаранции при издаване на подобни сертификати, фламандското правителство има право да признава сертификати за [зелена] електроенергия, която не е произведена във Фламандския регион […]“.
25.
Член 37, параграф 2 от посочения декрет гласи, че „административната глоба за нарушение на член 23, параграф 1 възлиза на […], считано от 31 март 2005 г., […] се увеличава на 125 EUR за всеки липсващ сертификат“.
2. Постановление на фламандското правителство от 5 март 2004 г.
26.
Прилагането на член 24 от Декрета за електроенергията се гарантира с постановление на фламандското правителство от 5 март 2004 г.
27.
В първоначалната си редакция това постановление съдържа член 15, параграф 1, който предвижда, че „[з]а да се приеме, че е изпълнено задължението за [зелени] сертификати, VREG признава само [зелените] сертификати“, издадени за електроенергията, произведена във Фламандския регион“.
28.
След решение на Conseil d’État за преустановяване на прилагането на член 15 от постановлението на фламандското правителство от 5 март 2004 г. с постановление от 25 февруари 2005 г., което е приложимо по дело C‑204/12, този член се изменя, като в параграф 1 се заличават думите „във Фламандския регион“.
29.
Освен това, в редакцията си съгласно постановлението за изменение от 8 юли 2005 г., приложимо по дела C‑205/12—C‑208/12, постановлението на фламандското правителство от 5 март 2004 г. съдържа и следните разпоредби.
30.
Член 1, параграф 2, точка 14 от това постановление определя „гаранцията за произход“ като „документ, който служи като доказателство, че определено количество от доставената на [крайните] потребители електроенергия е произведено от възобновяеми източници“.
31.
Член 13, параграфи 2 и 3 от посоченото постановление, който се съдържа в раздел III, озаглавен „Регистриране на [зелените] сертификати“, има следния текст:
„параграф 2:   За всеки [зелен] сертификат се регистрира най-малко следната информация:
[…]
6.
дали [зеленият] сертификат е годен, за да се изпълни предвиденото в член 15 задължение за представяне на сертификати,
[…]
параграф 3:   Отбелязванията по параграф 2, точка 6 са следните:
1°
„годен за признаване“, когато зеленият сертификат отговаря на изискванията на член 15, параграф 1 […],
2°
„негоден за признаване“, когато зеленият сертификат не отговаря на изискванията на член 15, параграф 1, […]“
32.
Член 15, параграф 3 от същото постановление предвижда, че „[зелените ] сертификати, използвани в съответствие с разпоредбите на подраздел III като гаранции за произход, могат да се използват и в рамките на задължението за представяне на сертификати, при условие че отбелязването по член 13, параграф 2, точка 6 е „годен за признаване“.
33.
Членове 15 bis и 15 quater от постановлението от 5 март 2004 г, изменено с постановлението от 8 юли 2005 г., които се съдържат в подраздел III, озаглавен „Използване на [зелените] сертификати като гаранция за произход“, гласят:
„Член 15 bis, параграф 1:   Когато [зелените] сертификати се използват като гаранция за произход при продажбата на електроенергия на [крайни] потребители, те се представят като сертификати за електроенергия, произведена от възобновяеми източници, [...]
[…]
Член 15 quater, параграф 1:   Гаранция за произход от друг регион или друга страна може да се внесе във [Фламандския регион, за да се] използва като гаранция за произход, при условие че [нейният] притежател [докаже пред VREG, че са изпълнени следните условия]:
[…]
параграф 2:   при вноса на гаранции за произход от друг регион или друга страна [техните] данни [...] се вписват в централната база данни под формата на [зелен] сертификат със следните отбелязвания:
1°
„негодни за признаване“, както е предвидено в член 13, параграф 2, точка 6,
[…]
[Зелените] сертификати от друг регион или друга страна могат да се впишат с отбелязването „годни за признаване“, когато в съответствие с член 25 от [Декрета за електроенергията] фламандското правителство реши да признае съответните сертификати.
Вписванията [се извършват, след като компетентният орган от другия регион или другата страна предаде на VREG необходимите данни от гаранцията за произход] и след като гаранцията за произход е станала напълно неизползваема в другата страна или регион.
[...]“
II – Споровете по главното производство и преюдициалните въпроси
34.
В периода между 2003 г. и 2009 г. спрямо Essent Belgium NV (
13
), което е доставчик на електроенергия, се е прилагало предвиденото в член 23, параграф 1 от Декрета за електроенергията задължение всяка година преди 31 март да представя на фламандския регулаторен орган на електроенергийния и газов пазар (VREG) определен брой зелени сертификати.
35.
За да изпълни задълженията си за годините от 2005 до 2009, освен зелени сертификати от производители на електроенергия, установени във Фламандския регион, във Валонския регион, както и в Регион Брюксел-столица, Essent представя на VREG гаранции за произход за 2005 г. от производители, установени в Нидерландия и в Норвегия, за 2006 г. от производители, установени в Дания и в Норвегия, и за годините от 2007 до 2009 от производители, установени в Норвегия (
14
).
36.
Като приема, че само сертификатите за произведена във Фламандски регион зелена електроенергия могат да се признават, доколкото фламандското правителство не е предприело мерки за изпълнение на член 25 от Декрета за електроенергията, на основание член 37, параграф 2 от този декрет VREG налага на Essent глоби, чийто размер възлиза съответно на 542125 EUR за 2005 г., на 234750 EUR за 2006 г., на 166125 EUR за 2007 г., на 281250 EUR за 2008 г. и на 302375 EUR за 2009 г.
37.
Тъй като Essent обжалва тези решения пред Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Белгия), тази юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Съвместима ли е с член 28 ЕО и с член 11 от Споразумението за ЕИП и/или с член 30 ЕО и с член 13 от Споразумението за ЕИП [по дела C‑207/12 и C‑208/12 въпросът се отнася само до членове 11 и 13 от Споразумението за ЕИП] национална правна уредба като съдържащата се в [Декрета за електроенергията], приложен с [постановлението на фламандското правителство от 5 март 2004 г.], изменено с [постановлението от 25 февруари 2005 г.] и с [постановлението от 8 юли 2005 г.], съгласно която:
—
за доставчиците на свързаните към разпределителната или преносна мрежа крайни потребители се предвижда задължение всяка година да представят на регулаторния орган определен брой зелени сертификати (член 23 от [Декрета за електроенергията]),
—
[VREG] налага административна глоба на доставчиците на свързаните към разпределителната или преносна мрежа крайни потребители, когато те не са представили достатъчен брой зелени сертификати, за да изпълнят предвиденото за тях задължение за квоти във връзка с такива сертификати (член 37, параграф 2 от [Декрета за електроенергията],
—
изрично се предвижда, че гаранциите за произход от други страни могат да се признават при определени условия за изпълнение на задължението за квоти (член 15 quater, параграф 2 от постановлението [на фламандското правителство от 5 март 2004 г., изменено с постановлението от 8 юли 2005 г.] [текстът в настоящото тире не фигурира във въпроса по дело C‑204/12],
—
[VREG] не може или не иска да вземе предвид гаранции за произход от Норвегия [и Нидерландия] [уточнение на въпроса по дело C‑204/12] [и Дания] [уточнение на въпроса по дело C‑205/12] [и Дания/Швеция] [уточнение на въпроса по дело C‑206/12] при липса на мерки за прилагане от страна на фламандското правителство, което да признава еднаквостта или равностойността на представянето на тези сертификати (член 25 от Декрета [за електроенергията] и [(i) по дело C‑204/12] член 15, параграф 1 от постановлението [от 5 март 2004 г. на фламандското правителство, изменено с постановление от 25 февруари 2005 г.], [(ii) по дела C‑205/12—C‑208/12], член 15 quater, параграф 2 от постановлението [на фламандското правителство от 5 март 2004 г., изменено с постановление от 8 юли 2005 г.]), като в конкретния случай [VREG] не е проверил наличието на еднаквост или равностойност,
—
за целия период на действие на Декрета [за електроенергията] при проверката за изпълнение на задължението за квоти в действителност са вземани предвид само сертификати за произведена във Фламандския регион зелена [електроенергия], докато за доставчиците на електроенергия на свързаните с разпределителната или преносна мрежа крайни потребители не е съществувала никаква възможност да докажат, че представените гаранции за произход [от други държави — членки на Европейския съюз [това уточнение не фигурира във въпроса по дело C‑204/12] отговарят на условието за наличие на еднакви или равностойни гаранции за издаването на тези сертификати?
2)
Съвместима ли е национална правна уредба като описаната [в първия въпрос] с член 5 от Директива [2001/77] [по дела C‑207/12 и C‑208/12 вторият въпрос е поставен само „доколкото посочената разпоредба е от значение за ЕИП“]?
3)
Съвместима ли е национална правна уредба като описаната [в първия въпрос] с принципа на равно третиране и със забраната на дискриминация, съдържащи се по-специално в член 18 ДФЕС [дела C‑204/12—C‑206/12], в член 4 от Споразумението за ЕИП [дела C‑207/12 и C‑208/12] и в член 3 от Директива [2003/54] [по дела C‑207/12 и C‑208/12 въпросът се отнася само до посочения член 3 само „доколкото тази разпоредба е от значение за ЕИП“]?“.
III – Анализ
А– Предварителни бележки
1. Допустимост на преюдициалните запитвания
38.
VREG, Vlaamse Gewest (Фламандският регион) и Vlaamse Gemeenschap (фламандската общност) (
15
) оспорват допустимостта на отправените до Съда преюдициални запитвания с мотива че, от една страна, Съдът не е компетентен да тълкува националното право или да се произнася по съвместимостта му с правото на Съюза, и от друга страна, че тези преюдициални запитвания не са от значение за решаването на споровете по главното производство, доколкото се основават на неправилно тълкуване на вътрешното право, тъй като запитващата юрисдикция приравнява погрешно гаранциите за произход и зелените сертификати, докато член 25 от Декрета за електроенергията не включва гаранциите за произход.
39.
Тези два довода изобщо не ми се струват убедителни с оглед на правилата, които уреждат разпределянето на правомощията между Съда и националните съдилища в рамките на установения с член 267 ДФЕС механизъм за сътрудничество.
40.
На първо място, по силата на постоянната съдебна практика само националните съдилища, които са сезирани със спора и трябва да поемат отговорността за последващото му съдебно решаване, могат да преценят, предвид особеностите на конкретното дело, както необходимостта от преюдициално заключение, за да могат да постановят решението си, така и релевантността на въпросите, които поставят на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Презумпцията за релевантност на поставените от националните съдилища преюдициални въпроси може да бъде оборена само в изключителни случаи, и по-специално когато е явно, че поисканото тълкуване на посочените във въпросите разпоредби от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство (
16
).
41.
На второ място, Съдът е уточнил, че обстоятелството, че с така формулираните преюдициални въпроси запитващата юрисдикция иска от Съда да се произнесе дали разпоредба от вътрешното право е съвместима с правото на Съюза, не пречи Съдът да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, като ѝ предостави необходимите насоки за тълкуване на правото на Съюза, които ще ѝ позволят сама да се произнесе по съвместимостта на вътрешното право с правото на Съюза (
17
).
42.
На трето място, важно е да се припомни, че Съдът не следва да се произнася по тълкуването на националното право (
18
). Всъщност с оглед на разпределението на правомощията между юрисдикциите на Съюза и националните юрисдикции Съдът трябва да вземе предвид правния контекст, в който се вписва поставеният му въпрос, така както е очертан с акта за преюдициално запитване.
43.
В случая обаче запитващата юрисдикция, която не иска тълкуване на вътрешното право, изпитва съмнения относно съвместимостта на регионалната схема за подпомагане на производството на електроенергия от възобновяеми източници с различни разпоредби както на първичното, така и на вторичното право на Съюза, поради това че тази схема пречи да се вземат предвид гаранциите за произход от чужбина. В акта за преюдициално запитване ясно се посочват разпоредбите на правото на Съюза, чието тълкуване се иска, като същевременно се обяснява връзката между това тълкуване и съответните вътрешни норми. Освен това актът за преюдициално запитване определя точно приложимите разпоредби на националното право и последиците от извършените през 2005 г. изменения в правната уредба. Впрочем следва да се отбележи, че направеното там описание на предмета на споровете по главното производство, както и на правния и фактическия контекст, в които се вписват поставените въпроси, са позволили на заинтересованите страни да представят надлежно становищата си в съответствие с член 23, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз.
44.
Следователно преюдициалните запитвания трябва да се обявят за допустими.
2. Прилагане на Споразумението за ЕИП и на неговото приложение IV (Енергетика)
45.
Що се отнася до Споразумението за ЕИП, достатъчно е да се припомни, че по силата на постоянната съдебна практика Съдът трябва да следи разпоредбите на това споразумение, които по същество са идентични на тези на Договора за функционирането на ЕС, да се тълкуват еднакво в държавите членки (
19
).
Б– Отговор на въпросите
46.
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 5 от Директива 2001/77 или евентуално членове 28 и 30 ЕО, както и членове 11 и 13 от Споразумението за ЕИП, или пък принципът на недопускане на дискриминация, съдържащ се по-специално в член 12 ЕО, в член 4 от Споразумението за ЕИП и в член 3 от Директива 2003/54, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници като разглежданата в главното производство, която изключва възможността да се вземат предвид гаранциите за произход, издадени в друга държава — членка на Съюза или на ЕИП.
1. Тълкуване на Директива 2001/77
47.
Противопоставят се две противоречащи си тълкувания на разпоредбите на Директива 2001/77.
48.
От една страна, като се позовават на разграничението между системата за признаване на гаранциите за произход — въведена с тази директива, за да се осигури свободното движение на зелена електроенергия — и системата на зелени сертификати, създадени в рамките на национални схеми за подпомагане, VREG и др.и Комисията отхвърлят всяка несъвместимост между фламандската правна уредба и посочената директива.
49.
Според Комисията от съображения 10 и 11 от Директива 2001/77 следва, че системата за гаранции за произход, която е въведената с член 5 от директивата, за да се улесни търговията с електроенергия и за да се увеличи прозрачността за потребителите, като се позволи да се установи, че електроенергията е произведена от възобновяеми източници, трябва да се разграничава от системата за зелени сертификати, установена от някои национални схеми за подпомагане по смисъла на член 4 от тази директива. От своя страна зелените сертификати, които не са подчинени на хармонизирана правна уредба, са насочени към субсидиране на производството на зелена електроенергия чрез осигуряване на допълнителен приход на производителите на електроенергия, който покрива допълнителните разходи, свързани с такова производство. За разлика от гаранциите за произход зелените сертификати били прехвърляеми търгуеми инструменти, които могат да се търгуват на вторичен пазар, където се създава конкуренция между производителите. От това следвало, че гаранциите за произход не пораждат никакво право да се ползват такива национални схеми за подпомагане и че държавите членки не са длъжни да признават гаранциите за произход от други държави членки като принос за изпълнението на националните квоти.
50.
Като развиват доводи, които също се основават на разграничението между гаранциите за произход и зелените сертификати, VREG и др. отказват да приложат член 5 от Директива 2001/77, който се отнася до гаранциите за произход, като вместо това прилагат член 4 от тази директива, който се отнася до схемите за подпомагане. VREG и др. считат, че целта на гаранциите за произход, предназначени за насърчаване на търговията със зелена електроенергия и за увеличаване на прозрачността, е различна от тази на зелените сертификати, които са инструменти, допринасящи за изпълнението на задължението за национални квоти за доставка на електроенергия от възобновяеми източници. Като констатират обаче, че запитващата юрисдикция изрично е ограничила преюдициалния си въпрос до проверката на съвместимостта на вътрешната правна уредба с член 5 от Директива 2001/77, VREG и др. посочват в това отношение, че съществуващата във Фламандския регион система за гаранции за произход е съвместима с условията, посочени в тази разпоредба.
51.
От друга страна, Essent и нидерландското правителство поддържат обратната позиция с мотива, че спорната правна уредба изключва възможността да се вземат предвид гаранциите за произход от други държави членки, при положение че по силата на член 5, параграф 4 от Директива 2001/77 такова изключване може да се допусне само на основание на обективни, прозрачни и недискриминационни критерии.
52.
От това следва, че според тях фламандската правна уредба е несъвместима с принципа на взаимното признаване на гаранциите за произход.
53.
Нямам никакви колебания по този въпрос, чийто отговор следва да се намери в съответствие с методите за тълкуване на Съда, като последователно се разгледат текстът, общата структура и целите на Директива 2001/77.
54.
Член 5, параграф 3 от директивата предвижда, че гаранциите за произход, в които се посочва енергийният източник, от който е произведена електроенергията, като се уточняват датите и мястото на производство, имат за цел да позволят на производителите на електроенергия да докажат, че продаваната от тях електроенергия е произведена от възобновяеми източници. Член 5, параграф 4 от тази директива въвежда принципа на взаимното признаване на гаранциите за произход, но ограничава обхвата на това признаване, като предвижда, че гаранциите трябва да бъдат признати „[изключително] като доказателство“. Наличието на наречието „изключително“ показва намерението на законодателя на Съюза да ограничи последиците на взаимното признаване до доказателството за зеления произход на произведената електроенергия.
55.
Освен това в съображение 10 от Директива 2001/77 се уточнява, че държавите членки не се длъжни да признаят, че купуването на гаранция за произход от друга държава членка или съответното изкупуване на електроенергия допринасят за спазване на задължителната национална квота и че предвидените схеми за гарантиране на произхода по своята същност не предполагат право да се ползват националните механизми за подпомагане.
56.
От това следва, че Директива 2001/77 не съдържа изискване да се вземат предвид гаранциите за произход от чуждестранни производители, издадени в съответствие с национална схема за подпомагане като разглежданата в главното производство, основаваща се на издаването на зелени сертификати.
57.
Това буквално тълкуване се подкрепя и от съображенията, изведени от анализа на общата структура на Директива 2001/77. Всъщност безспорно е, че директивата установява ясно разграничение между системата за гаранции за произход и националните механизми за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници, които са уредени в две отделни разпоредби. Докато член 4 от Директива 2001/77 предвижда единствено, че Комисията оценява прилагането на използваните в държавите членки механизми за подпомагане, като посочва изрично, че тези механизми могат да доведат до ограничаване на търговията, тъй като подпомагат постигането на целите, посочени в членове 6 и 174 Договора за ЕО, член 5 от същата тази директива определя и урежда гаранциите за произход, установени за да се улесни търговията със зелена електроенергия, с цел да гарантира взаимното им признаване. От това следва, че по смисъла на Директива 2001/77 гаранциите за произход и зелените сертификати представляват два отделни и различни правни инструмента.
58.
Накрая, тълкуването, което предлагам, се потвърждава от целите на Директива 2001/77, произтичащи по-специално от нейните съображения. Директивата няма за цел пълна хармонизация на законодателството в областта на електроенергията, произведена от възобновяеми източници. Тя само определя национални индикативни цели за потребление, но позволява на държавите членки да избират свободно естеството и съдържанието на мерките, които да приемат за постигане на тези цели, така че тези държави разполагат с широка свобода на преценка. Съгласно съображения 14—16 от Директива 2001/77 тя въвежда преходен режим, по време на който държавите членки могат да прилагат различни механизми за подпомагане, сред които и този за зелените сертификати, за които се счита, че е „твърде рано“ да се приеме цялостна рамка на Общността. Да се задължат държавите членки да признават гаранциите за произход в рамките на схемите за подпомагане обаче означава да се ограничи свободата им на действие в тази област, което явно не е намерението на законодателя на Съюза.
59.
Следователно всичко говори в подкрепа на това, че като предвижда, че гаранциите за произход и зелените сертификати са два отделни и различни правни инструмента, Директива 2001/77 сама по себе си не налага приравняването на гаранциите към сертификатите в рамките на националните схеми за подпомагане на производството на електроенергия от възобновяеми източници.
60.
Ето защо е важно да се установи дали членове 28 ЕО и 30 ЕО, както и член 11 от Споразумението за ЕИП допускат национална правна уредба като разглежданата в споровете по главното производство.
2. Тълкуване на правилата относно свободното движение на стоки
61.
Позовавайки се на Решение от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra (
20
), запитващата юрисдикция счита, че задължението на установените във Фламандския регион доставчици на електроенергия да купуват фламандски зелени сертификати се разглежда на пръв поглед като мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект. Освен това, като се позовава на съдържанието на писмото от 25 юли 2001 г., изпратено от Комисията до Кралство Белгия във връзка с уведомяването на спорната правна уредба съгласно разпоредбите на Договорите относно държавните помощи, Rechtbank van eerste aanleg te Brussel посочва, че фламандските органи изрично са поели задължение „[…] да дадат на вносителите на електроенергия възможност да докажат, че са внесли зелена електроенергия, за да не се нарушават правилата, уреждащи вътрешния пазар“.
62.
VREG и др. считат, че запитващата юрисдикция неправилно е предположила, че гаранциите за произход са стоки по смисъла на член 28 ЕО, тъй като предвид техния допълващ и нематериален характер тези гаранции не могат да се квалифицират по този начин. Единствено самата електроенергия можела да се квалифицира като стока, но въпросът дали фламандската правна уредба препятства свободното движение на зелена електроенергия не бил предмет на преюдициалния въпрос. При всички положения спорната правна уредба не създавала препятствия, тъй като произведената в чужбина зелена електроенергия можела да се внася свободно във Фламандския регион. Що се отнася до зелените сертификати от други държави — членки на Съюза или на ЕИП, те не били предмет на делата в главното производство и освен това не представлявали стоки.
63.
Накрая, дори да се предположи, че е налице пречка за свободното движение на стоки, VREG и др. считат, че тази пречка е обоснована с императивни изисквания за опазване на околната среда и че фламандската правна уредба е недискриминационна, подходяща и пропорционална мярка.
64.
Комисията най-напред изтъква, че ако в съответствие с практиката на Съда електроенергията трябва да се квалифицира като стока по смисъла на член 28 ЕО и член 11 от Споразумението за ЕИП, същото не се отнасяло за гаранциите за произход, които имат допълващ характер спрямо електроенергията, чиято търговия улесняват. Освен това, като счита, че правна уредба като разглежданата в главното производство, която комбинира системата за зелени сертификати с тази за задължителните квоти, не може да се приравнява на разгледаната в посоченото по-горе Решение по дело PreussenElektra правна уредба, доколкото електроразпределителните дружества запазват свободата да получават доставки на зелена електроенергия от други държави членки или от страни от ЕИП, Комисията не изключва възможността разглежданата правна уредба най-малкото потенциално да може да има ограничително въздействие върху свободното движение на стоки.
65.
Комисията все пак счита, че това препятствие е обосновано от целта за опазване на околната среда. В този смисъл тя поддържа, че разглежданата в главното производство правна уредба допринася за намаляването на емисиите на парникови газове, насърчава прилагането на регионален подход към замърсяването в съответствие с принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и е в съответствие със задължението, което се налага на държавите членки с Директива 2001/77 за определяне на национални индикативни цели за потребление на електроенергия, произведена от възобновяеми източници, като по този начин Съюзът се стреми всички държави членки да допринасят по балансиран и пропорционален начин за постигането на европейските цели за намаляване на емисиите на парникови газове.
66.
Като подчертава липсата на хармонизация на механизмите за публично подпомагане на възобновяемите енергийни източници, Комисията добавя, че поради различията, които съществуват между държавите членки в климатично и географско отношение, трябва да се избегне концентрацията на замърсяване в региони, където е по-трудно да се произвежда зелена електроенергия поради липсата на природни богатства, и да се направи така, че целевите национални помощи да стимулират и в тези региони производството на зелена електроенергия на местно равнище. Според нея предоставянето на достъп до общественото подпомагане на всички чуждестранни производители би могло да доведе до наплив към националните схеми, които предлагат най-благоприятните условия, което би застрашило изпълнението на задължението на всички държави членки за постигане на националните им цели.
67.
Essent, според което по силата на практиката на Съда електроенергията трябва да се счита за стока (
21
), изтъква, че разглежданата правна уредба е приета в нарушение на забраната на количествените ограничения върху вноса и на мерките с равностоен ефект. Отказът да се вземат предвид гаранциите за произход от други държави — членки на Съюза или на ЕИП, основан изключително на географския произход, без да се разглежда равностойността на тези гаранции със зелените сертификати, издадени във Фламандския регион, препятствал вноса на зелена електроенергия.
68.
Жалбоподателят в главното производство счита, че такава мярка не може да бъде обоснована от целта за защита на околната среда, тъй като от тази гледна точка чуждестранните гаранции за произход преследват същата цел като зелените сертификати, а именно увеличаване на производството и на потреблението на зелена електроенергия на вътрешния пазар. Той добавя, че целта за насърчаване на местното производство не можела да се приеме като обосновка, тъй като тази цел не следва от Декрета за електроенергията и е в разрез с обявената в изложението на мотивите на посочения декрет цел за насърчаване на развитието на възобновяеми енергийни източници в „съответствие с пазара“. Освен това насърчаването на местното производство би довело до дискриминация на основание на произхода в полза на фламандските производители.
69.
За да отговоря на поставения въпрос, ще разделя разсъжденията си на три етапа, като на първо място ще проверя дали са приложими правилата за свободно движение на стоки, след това, на второ място, ще разгледам въпроса дали разглежданата правна уредба попада в приложното поле на забраната на препятствията, и на трето място, ще взема предвид възможните обосновки.
а) Приложимост на правилата за свободно движение на стоки
70.
Най-напред следва да се припомни, че при липсата на хармонизация на схемите за подпомагане на енергията от възобновяеми източници с Директива 2001/77 държавите членки остават задължени да спазват установените в Договорите основни свободи, сред които е свободата на движение на стоки.
71.
За да се гарантира свободното движение на стоки, националната правна уредба трябва да има въздействие върху движението на стоките според смисъла, който Договорът за ЕО влага в това понятие. Преди да се установи дали това е така в делата по главното производство, струва ми се необходимо да разгледам накратко въпроса за функционирането на въведената с фламандската правна уредба система за зелени сертификати.
72.
Най-напред ще припомня, че политиките за насърчаване на енергията от възобновяеми източници могат да използват няколко инструмента като гарантирани изкупни цени, тръжни процедури или системи за зелени сертификати. Последните са въведени в някои държави членки, но се подчиняват на различни правила за функциониране (
22
).
73.
Що се отнася по-конкретно до разглежданата в споровете по главното производство фламандска правна уредба, системата за зелени сертификати, въведена от 1 януари 2001 г., се основава на двоен механизъм за издаване на зелени сертификати на производителите на електроенергия от възобновяеми източници и на паралелното въвеждане на задължителни квоти за електроразпределителните дружества.
74.
От една страна, зелени сертификати се издават на производителите на електроенергия за предварително определено количество електроенергия, произведена от възобновяеми източници или от високоефективни централи за комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия. Тъй като тези сертификати могат да бъдат продавани, механизмът отдава значение на производството на зелена електроенергия, като позволява на производителите да получат възнаграждение не само за продажбата на подадената в мрежата електроенергия, а и за продажбата на сертификати на пазара.
75.
От друга страна, електроразпределителните дружества са задължени да закупуват определена квота зелени сертификати, изчислена въз основа на общото количество електроенергия, което продават на потребителите. Електроразпределителните дружества, които не могат да представят изискваната всяка година квота от зелени сертификати, трябва да заплатят административна глоба в нарастващ размер, която фактически съответства на ценови таван, като трябва да се уточни, че приходите от глобите служат за финансиране на фонд, предназначен за подпомагане на проекти за екологична енергия.
76.
Очевидно е, че тази система, която е представена като целяща да насърчава производството на електроенергия от възобновяеми източници във Фламандския регион, може да повлияе на вноса на зелена електроенергия от чужбина. От тази гледна точка, считам че не е необходимо да се установява, че гаранциите за произход или зелените сертификати сами по себе си са стоки по смисъла на член 28 ЕО. Достатъчно е да се констатира, че от практиката на Съда, която дава широко определение на понятието „стока“ (
23
), недвусмислено следва, че електроенергията трябва да бъде квалифицирана като стока (
24
), така че съгласно горепосочения член нейното движение по принцип не трябва да бъде препятствано.
77.
Сега ще пристъпя към разглеждане на евентуалното ограничение.
б) Наличие на ограничение на свободното движение на стоки
78.
В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика всяка правна уредба в областта на търговията на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да препятства търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 28 ЕО (
25
). При това положение следва да се определят последиците, които би могла да има национална правна уредба като разглежданата в главното производство върху свободното движение на електроенергия.
79.
Не оспорвам, че такава правна уредба допуска електроразпределителните дружества да внасят зелена електроенергия от други държави — членки на Съюза или на ЕИП. Въпреки това тази правна уредба може да препятства, макар и непряко, движението на зелена електроенергия.
80.
Всъщност, от една страна, правната уредба дава икономическо предимство на установените във Фламандския регион производители на зелена електроенергия спрямо останалите производители на зелена електроенергия, тъй като продажбата на зелени сертификати им позволява да получат допълнителни приходи, които се прибавят към приходите от продажбата на електроенергия.
81.
От друга страна, тази правна уредба може да възпре електроразпределителните дружества да внасят зелена електроенергия, чийто произход е установен с гаранции за произход, тъй като вносът ѝ не може да се вземе предвид за достигане на наложените им квоти, така че паралелно с изкупуването на тази електроенергия, чиято цена може да е вече по-висока от тази на произведената от конвенционални източници електроенергия, те ще трябва да закупуват фламандски зелени сертификати.
82.
От това следва, че спорната национална правна уредба, която улеснява търговията с произведената във Фламандския регион зелена електроенергия и ограничава в същата степен възможностите за внос на зелена електроенергия, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект.
83.
Нещо повече, тази мярка поражда дискриминационни последици, тъй като запазва предимството, получено от продажбата на зелени сертификати, само за производството на електроенергия във Фламандския регион, но не и за производството на зелена електроенергия от други държави —членки на Съюза или на ЕИП.
84.
Ако се предположи, че доводите на VREG и др. трябва да се тълкуват като оспорване на сходството между внесената от други държави членки зелена електроенергия, чийто произход е удостоверен чрез гаранция за произход, и произведената във Фламандския регион зелена електроенергия, чийто произход се гарантира посредством зелен сертификат, следва да се подчертае, че VREG и др. не твърдят, че фламандските зелени сертификати предоставят допълнителна гаранция за доказване на „зеления“ произход на произведената електроенергия. Фламандската правна уредба, която определя зеления сертификат като документ, удостоверяващ че през определена година даден производител е произвел определено количество екологична електроенергия (
26
), допуска сертификатите да се използват като гаранция за произход. Самите VREG и др. признават по време на съдебното заседание, че единствената разлика между зелените сертификати и гаранциите за произход се състои в това, че зелените сертификати се издават на производители, произвеждащи електроенергия във Фламандския регион. С други думи, електроенергията, гарантирана чрез зелен сертификат, не е „по-зелена“ от електроенергията, удостоверена с гаранция за произход, като единствената разлика между двете се състои в географския им произход.
85.
Остава да видим дали това дискриминационно препятствие е обосновано.
в) Обосноваване на пречката за свободното движение на стоки
3. Принцип
86.
Съдът вече нееднократно е имал повод да установи, че опазването на околната среда представлява цел от общ интерес, която обосновава ограниченията на установените с Договорите свободи. Той дори е посветил на тази материя няколко първоначални съдебни решения, като ясно се е обявил в полза на опазването на околната среда.
87.
Според традиционния подход, който Съдът възприема по принцип по отношение на възможността за обосноваване на ограничения на търговията в рамките на Съюза, само мерки които се прилагат без разлика за стоки или за услуги, независимо от произхода им, могат да бъдат обосновани с императивни изисквания от общ интерес. За сметка на това, ако мярката е дискриминационна, тя може да се обоснове само ако има изрична дерогираща разпоредба (
27
). Опазването на околната среда обаче, което отскоро е залегнало в правото на Съюза, не е сред изброените в член 30 ЕО съображения от общ интерес, които не могат да обхващат хипотези, различни от изрично предвидените, а представлява признато от Съда императивно съображение от общ интерес. Следователно тази цел по принцип би могла да обоснове само недискриминационни мерки.
88.
Съдебната практика обаче се променя в посока на разширяване на възможността да се изтъкнат несъдържащи се в член 30 ЕО цели, за да се обосноват ограничения в националното право на свободното движение на стоки (
28
). Това развитие на съдебната практика преминава през два основни етапа.
89.
Първият етап е делото, известно като „делото за валонските отпадъци“ (
29
), в което се разглежда белгийска правна уредба, съгласно която във Валония се забранява третирането на отпадъците от друга държава членка или от регион, различен от Валонския регион. По това дело, след като квалифицира отпадъците като стоки и припомня, че императивните изисквания следва да се вземат под внимание само ако става въпрос за мерки, които се прилагат без разлика към местните и вносните продукти, Съдът постановява, че предвид „специфичния характер на отпадъците“ (
30
), които следва да бъдат обезвредени възможно най-близо до мястото, на което са генерирани, в съответствие с принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда, „оспорваните мерки не могат да се считат за дискриминационни“ (
31
).
90.
Решение от 14 юли 1998 г. по дело Aher-Waggon (
32
) и Решение по дело PreussenElektra, посочено по-горе, бележат втория етап. Последното решение се отнася до задължението на доставчиците на електроенергия да изкупуват произведената от възобновяеми източници електроенергия на минимални цени. Докато тази мярка не се прилага универсално, тъй като без съмнение е в полза на националните производители на зелена електроенергия, от които съответните икономически оператори са задължени да се снабдяват, Съдът, без да разглежда въпроса дали мярката е с характер на пряка дискриминация, приема, че тя е обоснована от целта за опазване на околната среда, тъй като допринася за намаляване на емисиите на парникови газове, от целта за закрила на живота и здравето на хората и на животните, както и за опазване на растенията, и от специфичните характеристики на електроенергията.
91.
Следователно преследването на целта за опазване на околната среда може или да неутрализира дискриминационния характер на национална мярка, макар и установен, или чисто и просто да премахне необходимостта да се проверява дали мярката е дискриминационна или не.
92.
Макар да мога само да приветствам това развитие, с което се утвърждава интегрирането на целите в областта на околната среда във вътрешния пазар, съжалявам, че изключението от правилото, че само изрични дерогиращи разпоредби могат да обосноват дискриминационна мярка, не личи ясно от практиката на Съда, а по-скоро произтича мълчаливо от съображения, които в отделните случаи се подчиняват на различни логики. Считам, че въпросът трябва да бъде изяснен, като формално се признае възможността мерките, препятстващи свободното движение на стоки, да се обосновават с опазване на околната среда, дори тези мерки да са дискриминационни. Според мен това изрично утвърждаване разкрива три предимства.
93.
На първо място, считам, че това признаване е продиктувано от съображения за правна сигурност, тъй като предимството му е, че отстранява съмненията относно възможността дискриминационни мерки да се обосноват с опазване на околната среда като императивно изискване от общ интерес.
94.
На второ място, смятам, че същественият недостатък при липсата на проверка на дискриминационния характер на мерките, които представляват пречки, е забраната за приспособяване на степента на съдебния контрол, на който подлежат тези мерки, за да се провери дали те са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ. Според мен обаче дискриминационните мерки, и по-специално тези, които нарушават един също толкова основен принцип като този за забрана на формите на пряка дискриминация, основани на гражданство, трябва да бъдат подчинени на по-голямо изискване за пропорционалност.
95.
На трето място, в това изрично признаване виждам най-вече повод за утвърждаване на основната роля на опазването на околната среда в правния ред на Съюза и за насърчаване по този начин на развитието в практиката на Съда, поставено с Решение от 7 февруари 1985 г. по дело ADBHU (
33
), което превръща опазването на околната среда в „една от основните цели на Общността“. Устойчивото развитие понастоящем е измежду целите на Съюза, залегнали в член 3, параграф 3 ДЕС (
34
), съгласно който „Съюзът работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на […] високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“. Освен това член 191 ДФЕС, на който съответства член 174 ЕО, и член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз въздигнат стремежа към висока степен на опазване на околната среда в цел на Съюза. Нещо повече, по смисъла на член 11 ДФЕС, на който съответства член 6 ЕО, „[и]зискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност, за да се насърчи устойчивото развитие“.
96.
Ако опазването на околната среда се въздигне изрично в ранга на императивно изискване от общ интерес, което може да послужи за обосноваване на мерки, ограничаващи свободите на движение, дори тези мерки да са дискриминационни, това според мен би допринесло за осигуряване на превес над други съображения.
97.
Според мен теоретичната обосновка на това разрешение може да се намери в принципа на интеграция, според който целта за опазване на околната среда, чийто многостранен и едновременно основополагащ характер Съдът е подчертал (
35
), трябва да бъде взета предвид при определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза. Макар този принцип да не налага системно да се дава приоритет на опазването на околната среда, от друга страна той означава, че целта за опазване на околната среда може системно да бъде претегляна спрямо другите основни цели на Съюза (
36
).
98.
Ето защо трябва да се провери дали фламандската правна уредба, която според мен представлява дискриминационно препятствие за свободното движение на стоки, може да бъде обоснована с императивни съображения, свързани с опазване на околната среда.
4. Приложение към спорната национална правна уредба
99.
Ще разгледам последователно всяка от посочените обосновки.
100.
Ще започна с обосновките, които са свързани с посоченото по-горе Решение по дело PreussenElektra. В това решение Съдът се основава на прогресивния характер на либерализирането на пазара на електроенергия, който „запазва съществуващи пречки за търговията с електроенергия между държавите членки“ (
37
), както и на естеството на електроенергията, което е такова, че „след като се захрани преносната или разпределителната мрежа е трудно да се определи произходът ѝ, и по-специално енергийният източник, от който е произведена“ (
38
). Съдът е взел предвид също факта, че германската правна уредба допринася за намаляване на емисиите на парникови газове.
101.
Според мен промяната в правния контекст както по отношение на вътрешния пазар на електроенергия, така и на насърчаването на производството на енергия от възобновяеми източници вече не позволява да се приемат първите две обосновки.
102.
На първо място, ще отбележа, че посоченото по-горе Решение по дело PreussenElektra е постановено преди приемането на Директива 2003/54, която бележи допълнителен етап в либерализирането на пазара на електроенергия, по-специално за да се противодейства на раздробяването на пазарите.
103.
На второ място, констатирам, че обосновката, изведена от невъзможността за определяне на произхода на електроенергията вече не може да бъде валидно изтъкната, тъй като въвеждането на гаранциите за произход с Директива 2001/77 е имало за цел по-конкретно да позволи да се гарантира, че произведената електроенергия произхожда от възобновяеми източници (
39
).
104.
Обосновката, изведена от приноса за намаляване на емисиите на парникови газове, не ми изглежда по-убедителна, тъй като електроенергията, произведена от възобновяеми източници в друга държава — членка на Съюза или на ЕИП, допринася за намаляването на емисиите на парникови газове във Фламандския регион в същата степен, както и електроенергията, произведена от възобновяеми източници в споменатия регион (
40
).
105.
Комисията се позовава и на необходимостта от спазване на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда. Не считам обаче, че този принцип — който с цел предотвратяване на замърсяването на околната среда предполага замърсяването да се отстранява още при източника, като се използват по-безвредни процеси и продукти, и който съответно обосновава третирането на отпадъците на местно равнище (
41
) — може основателно да се използва, за да се обоснове дискриминация спрямо електроенергията, произведена от възобновяеми източници в други държави членки.
106.
Също така считам, че причината за невъзможността електроразпределителните дружества да представят гаранции за произход от чужбина не може да се търси в целта за обезпечаване на сигурността на енергийните доставки. Във външния си аспект, тоест по отношение на конвенционалните енергийни източници от трети държави, сигурността на доставките явно не е предмет на делото. Не е доказано и че има опасност да бъде застрашена сигурността на вътрешните доставки, още повече че подобряването ѝ може да се постигне по-конкретно чрез развитието на връзките между мрежите, които, спомагайки за диверсифицирането на доставките, позволяват да се компенсират ограниченията на енергията от възобновяеми източници с оглед на целта за гарантиране на непрекъснатостта на снабдяването с електроенергия (
42
).
107.
Според мен не е убедителен и доводът, изведен от обстоятелството, че Директива 2001/77 определя национални цели, чието спазване би могло да бъде компрометирано при предоставяне на достъп до публично подпомагане на всички чуждестранни производители на зелена електроенергия.
108.
В съобщението си до Съвета и до Европейския парламент относно дела на енергията от възобновяеми източници в Европейския съюз (
43
), след като уточнява, че макар националните цели да са определени с оглед на потреблението на електроенергия, произведена от възобновяеми източници, потреблението на електроенергия е определено като сбор от националното производство на електроенергия и вноса минус износа, Комисията посочва, че държава членка може да включи определен дял електроенергия под формата на внос от друга държава членка, при изрично съгласие от страна на държавата износител и при условие че не съществува двойно отчитане.
109.
Следователно Комисията допуска възможността да се вземе предвид внесената зелена електроенергия, за да се прецени дали е постигната целта в държавата членка по вноса. При това положение не виждам по какъв начин вносът на зелена електроенергия от чужбина може да застраши осъществяването на националните цели.
110.
Макар да споделям загрижеността относно необходимостта да се избегне неравномерно разпределение на инсталациите за производство на електроенергия от възобновяеми източници в държавите членки, все пак считам че опазването на околната среда е обща политика на Съюза. Впрочем опазването на околната среда не е обект на преценка с чисто национален характер, а получава и активна подкрепа на европейско равнище, по-специално във връзка с борбата с изменението на климата (
44
). При това положение следва да се вземат предвид и предимствата, които могат да произтичат от търговията със зелена електроенергия в рамките на Съюза. Макар да е трудно да се определи реалната последица от такава търговия, може да се приеме, че тя би могла да допринесе за намаляване на разходите за енергия от възобновяеми източници, като позволи по-рационален избор на местоположение на производството.
111.
Две други основни съображения засилват убеждението ми, че опазването на околната среда не може да обоснове спорната правна уредба.
112.
На първо място, разграничението между гаранциите за произход и зелените сертификати, чиито яснота и значение VREG и др. се стараят да докажат, в действителност е твърде размито както във фламандската правна уредба, така и във фламандската практика (
45
). Всъщност зеленият сертификат има стойността на гаранция за произход, тъй като може да се използва при продажбата на електроенергия на крайните потребители. Освен това, както признават самите VREG и др. в съдебното заседание, гаранцията за произход може да се продава отделно от електроенергията също както зеления сертификат. Следователно според разбиране, което е твърде различно от първоначалната логика на Директива 2001/77, зеленият сертификат и гаранцията за произход правилно са замислени като два аспекта на един и същ инструмент. Парадоксално, независимо дали е преименуван на гаранция за произход, сертификатът може да се изнася свободно и по този начин да бъде включен в чуждестранните схеми за подпомагане на енергията от възобновяеми източници, докато, обратно, вносът на чуждестранни инструменти е забранен.
113.
Впрочем следва да се отбележи до каква степен може да се критикува възприетата от VREG практика, доколкото в действителност тя се състои в преобразуване на гаранцията за произход в зелен сертификат само с оглед на ползата от разглежданата регионална правна уредба, тъй като VREG регистрира гаранциите за произход именно като зелени сертификати с цел да ги използва евентуално като такива при необходимост и единствено по свое решение. Това не променя факта, че зелените сертификати, които могат да се използват потенциално, имат цена — тази, която са имали като гаранции за произход — която, както става ясно от изявленията в съдебното заседание, при равни други условия, е значително по-ниска от цената на „обикновен“ зелен сертификат. Поради това този начин на определяне на цената се отклонява от обичайния начин за определянето ѝ, а именно съпоставянето на предлагането и търсенето на вторичния пазар на зелени сертификати, чието нормално функциониране следователно е затруднено от тази практика. Комисията посочва в писмените си изявления и потвърждава в съдебното заседание, че осем държави членки използват системата за зелени сертификати. Следователно това дава представа за значимостта на смущенията, причинени от разглежданата правна уредба.
114.
На второ място, от писмото от 25 юли 2001 г., изпратено от Комисията до Кралство Белгия, следва, независимо от будещото учудване тълкуване на Комисията по време на съдебното заседание, че действащата фламандска правна уредба не съответства на ангажиментите, които фламандското правителство поема при уведомяването ѝ съгласно разпоредбите на Договорите относно държавните помощи. От своя страна изпитвам силно нежелание да се застъпя в полза на неудържаното обещание, което не може да бъде оправдано със съображения за опазване на околната среда.
115.
По тези причини считам, че макар член 5 от Директива 2001/77 да трябва да се тълкува в смисъл, че допуска вътрешна правна уредба за подпомагане на енергията от възобновяеми източници като разглежданата в главното производство, която изключва възможността да се вземат предвид гаранциите за произход, издадени в друга държава — членка на Съюза или на ЕИП, член 28 ЕО и член 11 от Споразумението за ЕИП все пак не допускат такава правна уредба, която препятства по дискриминационен начин търговията между държавите членки, без да бъде обоснована с императивни изисквания за опазване на околната среда (
46
).
IV – Заключение
116.
С оглед на изложените по-горе съображения считам, че следва да се отговори на Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (Белгия) по следния начин:
„Член 5 от Директива 2001/77/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 септември 2001 година относно насърчаване на производството и потреблението на електроенергия от възобновяеми енергийни източници на вътрешния електроенергиен пазар трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба за подпомагане на енергията от възобновяеми източници като разглежданата в главното производство, съгласно която на производителите на зелена електроенергия, установени в определен регион, се издават зелени сертификати и от електроразпределителните дружества се изисква да представят всяка година определен брой зелени сертификати, съответстващи на определена квота, като се изключва възможността да се вземат предвид гаранциите за произход, издадени в друга държава — членка на Европейския съюз или на Европейското икономическо пространство. За разлика от това, член 28 ЕО и член 11 от Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. не допускат такава правна уредба, която препятства по дискриминационен начин търговията между държавите — членки на Съюза или на ЕИП, без да бъде обоснована с императивни изисквания за опазване на околната среда“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 283, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 36.
(
3
)	ОВ L 176, стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г, глава 12, том 2, стр. 61.
(
4
)	ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4, наричано по-нататък „Споразумението за ЕИП“.
(
5
)	Решение 1/CP.3 „Приемане на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за изменение на климата (наричан по-нататък „Протоколът от Киото“).
(
6
)	Решение на Съвета от 25 април 2002 г. за одобрение от името на Европейската общност на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея (ОВ L 130, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220).
(
7
)	ОВ L 306, стр. 34.
(
8
)	ОВ L 140, стр. 16.
(
9
)	ОВ L 53, 2006 г., стр. 43.
(
10
)	Наричан по-нататък „Декрет за електроенергията“.
(
11
)	Наричано по-нататък „VREG“.
(
12
)	Наричано по-нататък „фламандското правителство“.
(
13
)	Наричано по-нататък „Essent“.
(
14
)	VREG посочва, че през 2007 г. Essent е представило и гаранции за произход от установени в Швеция производители.
(
15
)	Наричани по-нататък общо „VREG и др.“.
(
16
)	Вж. по-специално Решение от 21 юни 2012 г. по дело Elsacom (C‑294/11, точка 21 и цитираната съдебна практика).
(
17
)	Вж. в този смисъл Решение от 16 февруари 2012 г. по дело Varzim Sol (C‑25/11, точка 28 и цитираната съдебна практика).
(
18
)	Вж. по-специално Решение от 28 юни 2012 г. по дело Caronna (C‑7/11, точка 54).
(
19
)	Вж. по-специално Решение от 19 ноември 2009 г. по дело Комисия/Италия (C-540/07, Сборник, стр. I-10983, точка 65), Решение от 28 октомври 2010 г. по дело Établissements Rimbaud (C-72/09, Сборник, стр. I-10659, точка 20) и Решение от 19 юли 2012 г. по дело A (C-48/11, точка 15).
(
20
)	C-379/98, Recueil, стр. I-2099, точка 70.
(
21
)	Essent се позовава на Решение от 27 април 1994 г. по дело Almelo (C-393/92, Recueil, стр. I-1477, точка 28).
(
22
)	Вж. относно различните механизми и тяхната съвместимостта с принципите на вътрешния пазар Rousseau S. L’emprise de la logique marchande sur la promotion des énergies renouvelables au niveau communautaire — Revue internationale de droit économique, 2005, р. 231.
(
23
)	В Решение от 10 декември 1968 г. по дело Комисия/Италия (C-7/68, Recueil, стр. 617, точка 626) Съдът определя стоките като „продукти, които са оценими в пари и които могат като такива да представляват предмет на търговски сделки“. В същия смисъл вж. също Решение от 14 април 2011 г. по дело Vlaamse Dierenartsenvereniging и Janssens (C-42/10, C-45/10 и C-57/10, Сборник, стр. I-2975, точка 68).
(
24
)	Вж. в този смисъл Решение от 17 юли 2008 г. по дело Essent Netwerk Noord и др. (C-206/06, Сборник, стр. I-5497, точка 43 и цитираната съдебна практика).
(
25
)	Вж. по-специално Решение от 11 юли 1974 г. по дело Dassonville (8/74, Recueil, стр. 837, точка 5) и Решение от 2 декември 2010 г. по дело Ker-Optika (C-108/09, Сборник, стр. I-12213, точка 47).
(
26
)	Вж. член 25 от Декрета за електроенергията.
(
27
)	Вж. по-специално Решение от 4 май 1993 г. по дело Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Recueil, стр. I-2239, точка 16 и цитираната съдебна практика).
(
28
)	За задълбочен анализ на въпроса вж. Vial C., Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises — Collection droit de l’Union européenne — Thèse, Bruylant, Bruxelles, 2006, р. 225 et sq.
(
29
)	Решение от 9 юли 1992 г. по дело Комисия/Белгия (C-2/90, Recueil, стр. I-4431).
(
30
)	Точка 34.
(
31
)	Точка 36.
(
32
)	C-389/96, Recueil, стр. I-4473, точка 34.
(
33
)	240/83, Recueil, стр. 531, точка 13.
(
34
)	Вж. също алинея девет от Преамбюла на Договора за ЕС.
(
35
)	Вж. Решение от 13 септември 2005 г. по дело Комисия/Съвет (C-176/03, Recueil, стр. I-7879, точки 41 и 42).
(
36
)	Вж. в този смисъл Jans H. J. et Vedder H. H. B., European Environmental Law, 4e éd. — European Law Publishing, Groningue, 2011, p. 23.
(
37
)	Точка 78.
(
38
)	Точка 79.
(
39
)	Макар че, след като бъде подадена към електроенергийната мрежа, произходът ѝ вече не може да бъде установен.
(
40
)	Вж. в същия смисъл и точка 236 от заключението на генералния адвокат Jacobs по дело PreussenElektra, посочено по-горе.
(
41
)	Принципът „предполага всеки регион, община или друга териториална единица да вземе подходящи мерки, за да осигури приемането, третирането и обезвреждането на собствените си отпадъци“. Вж. също Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе (точка 34) и Решение от 21 януари 2010 г. по дело Комисия/Германия (C‑17/09, точка 16).
(
42
)	Вж. по-специално относно несигурната наличност на възобновяемите енергийни източници, както в обособен пространствено район, така и във времево отношение Le Baut-Ferrarese B. et Michallet I. Droit des énergies renouvelables. Editions Le Moniteur, 2008, 56—57.
(
43
)	COM (2004) 366 окончателен.
(
44
)	Така например Протоколът от Киото предвижда за периода 2008—2012 г. глобален ангажимент за намаляване на емисиите от парникови газове с 8 % под равнищата от 1990 г. (вж. член 3, параграф 1 от и приложения I Б и II от посочения протокол).
(
45
)	Директива 2009/28 не допринася за изясняването на правното положение. Съгласно съображение 52 от тази директива „[г]аранцията за произход може да се прехвърля от един притежател на друг независимо от енергията, за която се отнася“. Вж. също Van der Elst R. Les défis de la nouvelle directive sur les énergies renouvelables et son impact sur le commerce intra et extracommunautaire. — in: Droit européen de l’énergie. Helbing Lichtenhahn, Basel 2011, p. 179. Според автора „основното разграничение между гаранциите за произход и зелените сертификати се състои в това, че гаранцията за произход, издадена в държава членка, трябва да бъде призната от всички останали държави членки, а за зелените сертификати няма такова изискване“.
(
46
)	Според мен обстоятелството, че по отношение на ЕИП Директиви 2001/77 и 2003/54 влизат в сила едва на 1 септември 2006 г. и съответно на 1 юни 2007 г., не оказва влияние върху предложения отговор. Що се отнася до норвежките гаранции за произход, представени от Essent преди 1 септември 2006 г., единствено националният съд следва да провери дали те позволяват да се установи зелената електроенергия при условия, еднакви с тези за гаранциите за произход, предвидени от Директива 2001/77.