62008CJ0475
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
3 декември 2009 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Директива 2003/55/ЕО — Вътрешен пазар на природен газ — Окончателно определяне на системните оператори — Решение, с което главната нова газова инфраструктура се освобождава от прилагането на определени разпоредби от тази директива — Задължения за публикуване, консултации и нотификация“
По дело C-475/08
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 5 ноември 2008 г.,
Европейска комисия, за която се явяват г-жа M. Patakia и г-н B. Schima, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Кралство Белгия, за което се явява г-жа C. Pochet, в качеството на представител, подпомагана от адв. J. Scalais и адв. O. Vanhulst, avocats,
ответник,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: г-н J.-C. Bonichot, председател на четвърти състав, изпълняващ функцията на председател на шести състав, г-жа C. Toader (докладчик) и г-н P. Kūris, съдии,
генерален адвокат: г-жа V. Trstenjak,
секретар: г-н R. Grass,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че:
—
като не е определило системните оператори, както се изисква съгласно член 7 от Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/CE (ОВ L 176, стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80, наричана по-нататък „Директивата“),
—
като е предвидило не само регулиран, но и договорен достъп на трети лица до мрежата в противоречие с член 18 от Директивата във връзка с член 25, параграф 2 от нея, и
—
като не е транспонирало член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от Директивата,
Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по тази директива.
2
С писмо, подадено в секретариата на Съда на 31 март 2009 г., Комисията оттегля второто си твърдение за нарушение, доколкото в писмената си защита Кралство Белгия декларира, че е отменило националната разпоредба, която позволява договорен достъп на трети лица до преносните системи, както и до хранилищата и до съоръженията за втечнен природен газ (наричан по-нататък „LNG“).
Правна уредба
Директивата
3
Член 7 от Директивата предвижда:
„Държавите членки следва да определят или да изискват от предприятията за природен газ, които притежават съоръжения за пренос, съхранение или LNG, да определят, за срок, който се определя от държавите членки, съобразявайки се с ефективността и икономическия баланс, един или повече системни оператори. Държавите членки следва да вземат нужните мерки, за да гарантират, че операторите на преносни мрежи, хранилища и съоръжения за LNG действат съгласно членове 8 до 10.“
4
Член 11 от Директивата гласи:
„Държавите членки следва да посочат или да изискват от предприятия, които притежават или носят отговорност за разпределителни системи, да посочат, за срок определен от държавите членки, съобразявайки се с ефективността и икономическия баланс, един или повече оператори на разпределителни системи и да гарантират, че тези оператори действат в съответствие с членове 12 до 14.“
5
Член 22 от Директивата гласи:
„1.   Главната нова газова инфраструктура, напр. междусистемни връзки на държавите членки, съоръжения за LNG и съхранение, може, по молба, да бъд[е] освободен[а] от разпоредбите в членове 18, 19, 20 [съответно относно достъпа до системите, достъпа до хранилищата и достъпа до добивните мрежи] и член 25, параграфи 2, 3 и 4 [относно регулаторните власти] при следните условия:
[…]
3.   […]
[…]
г)
Решението за освобождаване […] следва да бъде надлежно обосновано с разумни доводи и публикувано.
д)
В случаите на междусистемна връзка, всяко решение за освобождаване следва да бъде взето след консултации с другата държава членка или засегнатите регулаторни власти.
4.   Компетентният орган следва, незабавно, да нотифицира Комисията за решението за освобождаване, заедно с цялата информация във връзка с решението. Тази информация може да бъде предоставена на Комисията в обобщена форма, която да даде на Комисията възможност да достигне до добре обосновано решение.
[…]“.
6
В съответствие с член 33 от Директивата държавите членки следва по правило да приемат необходимите разпоредби за съобразяване с нея не по-късно от 1 юли 2004 г.
Белгийският закон за транспониране на Директивата
7
Директивата е транспонирана в белгийското право със Закон от 1 юни 2005 г. за изменение на Закона от 12 април 1965 г. за преноса на газови и други продукти по тръбопроводи (Loi du 1er juin 2005 portant modification de la loi du 12 avril 1965 relative au transport de produits gazeux et autres par canalisation, Moniteur belge от 14 юни 2005 г., стр. 27164).
8
Член 8, параграф 4 от Закона от 12 април 1965 г., изменен със Закона от 1 юни 2005 г. (наричан по-нататък „Закон за газа“), предвижда:
„След становище на Комисията по банки, финанси и застраховане относно посочените в параграф 3 критерии, след становище на Комисията [за енергийно и газово регулиране] относно другите критерии и след обсъждане в Министерския съвет, [федералният] министър [на енергетиката] определя най-късно девет месеца след публикуването на посоченото в параграф 2 становище и по предложение от един или няколко притежатели на разрешение за пренос на природен газ:
1
оператора, натоварен с управлението на системата за пренос на природен газ,
2
оператора на хранилищата за природен газ и оператора на съоръженията за LNG за срок от двадесет години с възможност за подновяване.
[…]“.
9
Според член 8/1, параграф 1 от Закона за газа:
„Независимо от разпоредбата на член 8, считано от датата на влизане в сила на настоящия член, предприятието за природен газ, което към 1 юли 2004 г. притежава едно или повече разрешения за пренос на природен газ в приложение на настоящия закон и правилниците за прилагането му или едно или повече разрешения за съхранение на природен газ, включително разрешенията, издадени в приложение на Закона от 18 юли 1975 г. и правилниците за прилагането му, се определя съответно за:
1
оператор на системата за пренос на природен газ,
2
оператор на хранилищата за природен газ,
3
оператор на съоръженията за LNG.
Всяко от тези три определения важи до окончателното определяне на съответния оператор в съответствие с член 8 или до отхвърлянето му от [федералния] министър [на енергетиката].“
10
Член 8/2 от Закона за газа гласи:
„Изброените по-нататък условия се прилагат за всеки от тримата оператори, посочени в членове 8 и 8/1, независимо дали той е дружество, чиито акции се търгуват на борсата, или не:
1
операторите трябва да бъдат акционерни дружества със седалище и централно управление в държава от Европейското икономическо пространство,
2
операторите трябва да отговарят на всички условия, предвидени в Закона от 2 август 2002 г. за изменение на Кодекса за дружествата [Loi du 2 août 2002 modifiant le Code des sociétés] и в Закона от 2 март 1989 г. за обявяване на значимите участия в дружествата, чиито акции се търгуват на борсата, и за регламентиране на публичното предлагане на ценни книжа [Loi du 2 mars 1989 relative à la publicité des participations importantes dans les sociétés cotées en bourse et réglementant les offres publiques d’acquisition]“.
11
Член 15/5 duodecies от Закона за газа, изменен със Закона от 27 декември 2006 г. за въвеждане на различни разпоредби (Loi du 27 décembre 2006 portant des dispositions diverses, Moniteur belge от 28 декември 2006 г., стр. 75266), предвижда:
„§ 1.   Главната нова газова инфраструктура, например междусистемни връзки на държавите членки, съоръжения за LNG и съхранение, може да бъде освободена от разпоредбите от настоящата глава и от тези за ценовата методология с изключение на членове 15/7, 15/8 и 15/9. Това освобождаване се предоставя от краля след становище на Комисията [за енергийно и газово регулиране] […]
[…]
§ 4.   Всяко искане за освобождаване следва незабавно да бъде нотифицирано на Комисията [на Европейските общности] заедно с цялата информация във връзка с него.“
Досъдебна процедура
12
На 10 април 2006 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Кралство Белгия, в което твърди, че то не е изпълнило задълженията си по определени разпоредби от Директивата.
13
Белгийските власти излагат становището си в писмо, изпратено до Комисията на 13 юни 2006 г.
14
Това становище не променя позицията на Комисията, която на 15 декември 2006 г. изпраща на Кралство Белгия мотивирано становище, с което го приканва да вземе необходимите мерки за прекратяване на твърдяното нарушение в срок от два месеца, считано от получаването на това становище.
15
Белгийските власти отговарят с писмо, изпратено на Комисията на 27 февруари 2007 г.
16
Тъй като преценява, че положението продължава да бъде незадоволително, Комисията предявява настоящия иск.
По иска
По първото твърдение за нарушение относно липсата на транспониране на член 7 от Директивата
По допустимостта
— Доводи на страните
17
Кралство Белгия изтъква, че в исковата си молба Комисията посочва липсата на транспониране на член 7 от Директивата, докато в официалното уведомително писмо тя се основава на член 11 от Директивата, а в мотивираното становище посочва нарушение на членове 7 и 11 от нея. То поддържа, че по този начин Комисията създава объркване по отношение на твърденията си за нарушения на Кралство Белгия.
18
Комисията най-напред отбелязва, че независимо кои членове от Директивата са посочени, твърдението за нарушение, за което става въпрос, винаги е било описвано като пропуск да се определят различните системни оператори. Макар че в мотивираното си становище тя препраща към членове 7 и 11 от Директивата, в исковата молба споменаването на член 11 отпада, тъй като Кралство Белгия е определило операторите на разпределителната система в съответствие с последната разпоредба. Следователно Кралство Белгия е могло да разбере в какво се състои твърдението за нарушение и да изложи доводите си.
19
Освен това според Комисията, която в това отношение се позовава на Решение от 28 март 1985 г. по дело Комисия/Италия (274/83, Recueil, стр. 1077, точки 19—21), съгласно практиката на Съда няма пречка тя да изложи подробно в мотивираното становище твърденията за нарушения, които вече е изтъкнала по общ начин в официалното уведомително писмо.
— Съображения на Съда
20
В началото следва да се напомни, че след като официалното уведомително писмо има за цел по-специално да опише предмета на спора, за да даде възможност на съответната държава членка да подготви защитата си, то не може да бъде подчинено на същите изисквания за точност като тези за мотивираното становище (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точки 19 и 21).
21
В конкретния случай в официалното уведомително писмо Комисията твърди, че Кралство Белгия не е транспонирало член 11 от Директивата, като поддържа, че тази държава членка не е определила окончателно операторите на преносната и на разпределителната система, както и тези на хранилищата и на съоръженията за LNG. За да обоснове твърденията си за нарушения, в мотивираното становище тя посочва и член 7 от Директивата. Накрая в исковата си молба тя не се позовава на член 11, тъй като приема, че той вече е транспониран правилно в белгийското право, след като Кралство Белгия е определило операторите на разпределителната система.
22
Следователно първото твърдение за нарушение, посочено от Комисията в рамките на настоящия иск, може явно да се отнесе към първото твърдение за нарушение, изложено както в официалното уведомително писмо, така и в мотивираното становище, като и двете засягат окончателното определяне на системните оператори. Следователно промяната на изтъкнатата релевантна разпоредба от Директивата не е нарушила правото на защита на държавата членка ответник.
23
От това следва, че твърдението за нарушение на член 7 от Директивата трябва да се счита за допустимо.
По съществото на спора
— Доводи на страните
24
Комисията упреква Кралство Белгия, че не е определило окончателно различните оператори на газопреносните системи, на хранилищата за газ и на терминалите за LNG, както това е предвидено в член 7 от Директивата.
25
Комисията посочва, че член 8, параграф 4 от Закона за газа предвижда окончателното определяне на системните оператори за срок от двадесет години с възможност за подновяване. Този срок се счита за подходящ според белгийското законодателство при отчитане на съображенията за ефективност и икономически баланс. Следователно до определянето на посочените оператори за такъв срок Кралство Белгия не е изпълнило напълно задълженията си, които произтичат от член 7 от Директивата. Освен това според Комисията временното им определяне без посочване на конкретен срок не може да предостави на операторите сигурността, която би трябвало да им бъде гарантирана в съответствие с Директивата чрез определянето им за период от време, който е известен предварително.
26
Кралство Белгия възразява, че член 7 от Директивата не е пречка за държавите членки да определят системните оператори по неокончателен начин. То поддържа, че според белгийското право, по силата на членове 8/1 и 8/2 от Закона за газа, неокончателно определените системни оператори изпълняват предвидените в Директивата задължения на системните оператори. Всъщност условията и задълженията, наложени на първите, са идентични с тези за окончателно определените оператори, като единствената разлика в статута на тези две категории оператори се състои в процедурата по определяне и в срока на договора им. Освен това според Кралство Белгия определянето на временните системни оператори е равносилно на окончателно определяне, тъй като съответните предприятия са единствените, които отговарят на изискванията за окончателно определяне. То изтъква, че във всеки случай процедурата за окончателно определяне е в ход.
— Съображения на Съда
27
Член 7 от Директивата предвижда, че държавите членки определят операторите на съоръженията за пренос, съхранение или LNG „за срок, който се определя от държавите членки, съобразявайки се с ефективността и икономическия баланс“. В съответствие с член 33 от Директивата разпоредбите за прилагането на този член следва да бъдат приети не по-късно от 1 юли 2004 г.
28
Въпреки че с член 8 от Закона за газа се въвежда процедура за определяне на въпросните оператори за срок от двадесет години, в член 8/1 от същия закон се предвижда временно — „до окончателното определяне на съответния оператор“ — за такива оператори да бъдат определени предприятията, които притежават разрешение още отпреди влизането в сила на измененията, въведени със Закона от 1 юни 2005 г. По този начин Законът за газа продължава разрешенията на тези оператори до приключването на процедурата за определяне, установена в съответствие с определените в Директивата изисквания.
29
Кралство Белгия признава, че не е определило окончателно системните оператори, но уточнява, че в момента тази процедура е в ход.
30
В това отношение следва да се напомни, че наличието на неизпълнение на задължения от държава членка трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичане на срока, даден в мотивираното становище (вж. по-специално Решение от 6 декември 2007 г. по дело Комисия/Германия, C-456/05, Сборник, стр. I-10517, точка 15). След като системните оператори не са били определени в този срок, следва да се установи, че поддържаното от Комисията твърдение за нарушение е основателно.
31
Посочените от Кралство Белгия обстоятелства, че за временно определените оператори са предвидени същите условия и задължения като за операторите, които ще бъдат определени окончателно, от една страна, и от друга — че те са единствените, които могат да изпълнят изискванията за такова окончателно определяне, не опровергават извода за неизпълнение от страна на тази държава членка на задълженията ѝ по член 7 от Директивата.
32
В действителност временното определяне на тези оператори забавя транспонирането на член 7 от Директивата, който изисква те да бъдат определени за срок от двадесет години, което Кралство Белгия не оспорва.
33
Ето защо следва да се установи, че като не е определило окончателно операторите на съоръженията за пренос, съхранение и LNG в съответствие с член 7 от Директивата, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по тази разпоредба.
По третото твърдение за нарушение, изведено от липсата на транспониране на член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от Директивата
Доводи на страните
34
Що се отнася до новите главни съоръжения за природен газ, Комисията поддържа, че член 15/5 duodecies от Закона за газа оправомощава краля да въведе случаи на освобождаване като предвидените в член 22, параграф 1 от Директивата, без обаче да възпроизведе всички условия, установени за тази цел в член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от нея. Според последните разпоредби националната правна уредба следва изрично да предвиди по-специално изискване за публикуването на всяко разрешение за освобождаване и за нотифицирането му на Комисията, както и — в случаите на междусистемна връзка — задължение за провеждане на консултации с другите държави членки преди вземане на такова решение.
35
В това отношение Комисията изтъква, че общите принципи, които произтичат от националното законодателство относно административните актове, и прякото прилагане на посочените разпоредби от Директивата от административните органи не осигуряват пълното транспониране на тези разпоредби.
36
Що се отнася до публикуването на решението за освобождаване, Кралство Белгия твърди, че доколкото представлява акт на краля по членове 105 и 108 от белгийската конституция, това решение се публикува в съответствие с общите принципи, уреждащи публикуването на актовете на федералните органи. Според тези принципи всеки акт, който засяга голям брой лица, се публикува задължително в Moniteur belge. Затова според Кралство Белгия евентуалното изискване за включване на подобно задължение в Закона за газа противоречи както на принципа на субсидиарност, така и на принципа на пропорционалност.
37
Що се отнася до транспонирането на член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от Директивата във връзка с провеждането на консултации с другите държави членки в случаите на междусистемна връзка, както и във връзка с нотифицирането на Комисията за решението за освобождаване, Кралство Белгия подчертава, че предвид непосредственото действие на Директивата и предимството на общностното право подобни задължения са наложени по право на белгийските власти, така че не е необходимо тяхното транспониране в националното право. Във връзка с това то посочва практиката на Съда, според която несъвместимостта на национално законодателство с общностните разпоредби, дори пряко приложимите, може да бъде окончателно отстранена само посредством вътрешни разпоредби с императивен характер, когато директивата има за цел да създаде права за частноправните субекти (по-специално Решение от 8 юли 1999 г. по дело Комисия/Франция, C-354/98, Recueil, стр. I-4927, точка 11). В конкретния случай, след като директивата не предоставя права на частноправните субекти, според тази държава членка такава разпоредба не трябва да бъде задължително транспонирана във вътрешното право.
38
Накрая Кралство Белгия посочва, от една страна, че създаването на междусистемна връзка изисква ipso facto преминаването на границата и поради това предполага сътрудничество с властите на съответните други държави, а от друга страна, че член 15/5 от Закона за газа предвижда изрично, че исканията за освобождаване трябва да бъдат нотифицирани на Комисията.
Съображения на Съда
39
Член 22, параграф 1 от Директивата гласи, че за главната газова инфраструктура държавите членки имат възможността да предвидят случаи на освобождаване, що се отнася по-специално до правилата за достъп до системите. В параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от посочения член се установява, че всяко решение за освобождаване трябва да бъде надлежно обосновано с разумни доводи, публикувано и нотифицирано на Комисията, както и че в случаите на междусистемна връзка такова решение трябва да се приеме след консултации с властите на съответните държави членки.
40
Комисията твърди, че Кралство Белгия не е транспонирало тези разпоредби, тъй като Законът за газа не възпроизвежда всички предвидени от Директивата условия на процедурата по приемане на решенията за освобождаване. Кралство Белгия не оспорва това твърдение. Все пак то счита, че не е длъжно да транспонира въпросните разпоредби, като се имат предвид както общите национални правила за публикуване на актовете на краля, така и прякото прилагане на разпоредбите на Директивата.
41
В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика транспонирането на директива във вътрешното право не изисква задължително приемане на законодателен акт от всяка държава членка. В частност наличието на някои общи принципи на конституционното или административното право може да обезсмисли транспонирането чрез законодателни мерки или чрез специфична правна уредба, при условие все пак че тези принципи гарантират на практика цялостното прилагане на директивата от националната администрация и че в хипотезата, в която посочената разпоредба от директивата цели да създаде права за частноправните субекти, произтичащото от тези принципи правно положение е достатъчно точно и ясно и предоставя възможност на носителите на права да се запознаят с тези права в пълния им обем и при необходимост да се позовават на тях пред националните юрисдикции (вж. Решение от 23 май 1985 г. по дело Комисия/Германия, 29/84, Recueil, стр. 1661, точка 23 и Решение от 16 юни 2005 г. по дело Комисия/Италия, C-456/03, Recueil, стр. I-5335, точка 51).
42
В конкретния случай, що се отнася до транспонирането на член 22, параграф 3, буква г) от Директивата във връзка с публикуването на решенията за освобождаване, следва да се отбележи, че посочените от Кралство Белгия общи принципи на белгийското право за публикуването на актовете, според които се публикуват всички актове, които засягат голям брой лица, не могат да се разглеждат като гарантиращи правилното и пълно транспониране на тази разпоредба от Директивата. Всъщност тя изисква да се публикуват всички решения за освобождаване в полза на операторите. Кралство Белгия обаче не представя доказателства, които позволяват да се установи по ясен и недвусмислен начин, че такива решения винаги се считат за актове от общ интерес и следователно винаги подлежат на публикуване.
43
Ето защо, както посочва Комисията, доколкото въпросните общи принципи не гарантират пълното и правилно прилагане на член 22, параграф 3, буква г) от директивата, следва да се установи, че Кралство Белгия не е транспонирало правилно тази разпоредба.
44
Що се отнася до изложените от Кралство Белгия доводи по отношение на липсата на задължение за транспониране на разпоредбите от Директивата във връзка с изискванията за предварителни консултации с държавите членки в случаите на междусистемна връзка, както и във връзка с нотифицирането на Комисията за решенията за освобождаване, следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика съгласно член 249, трета алинея ЕО изпълнението на общностните директиви трябва да бъде осигурено посредством подходящи мерки, взети от държавите членки. Фактът, че при особени обстоятелства — при липса на необходимите мерки за изпълнение или при наличие на мерки, които не съответстват на дадена директива — правните субекти имат правото да се позовават в съдебни производства на тази директива срещу държавата членка, която не я е транспонирала, не може да служи за оправдание на държавата членка за това, че не е приела своевременно подходящите мерки с оглед на целта на всяка директива (вж. в този смисъл Решение от 6 май 1980 г. по дело Комисия/Белгия, 102/79, Recueil, стр. 1473, точка 12, Решение от 11 август 1995 г. по дело Комисия/Германия, C-433/93, Recueil, стр. I-2303, точка 24 и Решение от 2 май 1996 г. по дело Комисия/Германия, C-253/95, Recueil, стр. I-2423, точка 13). Освен това обстоятелството, че определени разпоредби от посочената директива са пряко приложими във вътрешния правен ред, на още по-голямо основание не освобождава държавите членки от задълженията им за транспониране.
45
Накрая член 15/5, параграф 4 от Закона за газа, който предвижда уведомяване на Комисията за исканията за освобождаване, не може да се счита за транспониране на член 22, параграф 4 от Директивата, тъй като последната разпоредба налага задължение за нотифициране на тази институция за крайното решение заедно с цялата информация във връзка с него.
46
Ето защо следва да се установи, че като не е транспонирало член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от Директивата, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по тeзи разпоредби.
По съдебните разноски
47
По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е направила искане за осъждането на Кралство Белгия и последното е загубило делото, то трябва да бъде осъдено да заплати разноските.
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
1)
Като не е определило окончателно операторите на съоръженията за пренос, съхранение и втечнен природен газ в съответствие с член 7 от Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО и като не е транспонирало член 22, параграф 3, букви г) и д) и параграф 4 от Директивата, Кралство Белгия не е изпълнило задълженията си по тези разпоредби.
2)
Осъжда Кралство Белгия да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.