61988CJ0350_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-350/88,
1 ) Société française des Biscuits Delacre SA, te Nieppe RC Hazebrouck ( Frankrijk ),
2 ) Établissements J . Le Scao SA, te Briec-de-l' Odet ( Frankrijk ),
3 ) Biscuiterie de l' Abbaye sàrl, te Lonlay-L' Abbaye ( Frankrijk ),
vertegenwoordigd door P . Dibout, advocaat te Parijs, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij T . Loesch, advocaat aldaar, 8, rue Zithe,
verzoeksters,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D . G . Lawrence en P . Hetsch, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 30 september 1988 betreffende inschrijving nr . 8 ( PB 1988, C 259, blz . 9 ) in het kader van de permanente openbare inschrijving overeenkomstig verordening ( EEG ) nr . 570/88 van de Commissie van 16 februari 1988 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter en de toekenning van steun voor boter en boterconcentraat bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen ( PB 1988, L 55, blz . 31 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE ( Tweede Kamer ),
samengesteld als volgt : F . A . Schockweiler, kamerpresident, G . F . Mancini en T . F . O' Higgins, rechters,
advocaat-generaal : C . O . Lenz
griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 9 november 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 januari 1990,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 2 december 1988, hebben Société française des Biscuits Delacre, Établissements J . Le Scao en Biscuiterie de l' Abbaye ( hierna : verzoeksters ) krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 30 september 1988 betreffende inschrijving nr . 8 in het kader van de permanente openbare inschrijving overeenkomstig verordening nr . 570/88 van de Commissie van 16 februari 1988 betreffende de verkoop tegen verlaagde prijs van boter en de toekenning van steun voor boter en boterconcentraat bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen ( PB 1988, L 55, blz . 31 ).
2 Verzoeksters, die banketbakkerswerk vervaardigen, namen deel aan een permanente openbare inschrijving krachtens verordening nr . 570/88 met het oog op de toekenning van steun voor boter . In het kader van bijzondere inschrijving nr . 8 dienden zij op 23 september 1988 bij het Franse interventiebureau offertes in voor een totaal van respectievelijk 110, 80 en 10 ton boter van 82% zonder verklikstoffen, met een steun van 1 334,44 FF/100 kg exclusief belasting .
3 Bij tot de Lid-Staten gericht besluit van 30 september 1988, waarvan een uittreksel in de vorm van een tabel met uitsluitend de door de Commissie vastgestelde prijzen en steunbedragen in het Publikatieblad werd bekendgemaakt ( PB 1988, C 259, blz . 9 ), stelde de Commissie het maximumsteunbedrag voor inschrijving nr . 8 vast op 154 ecu/100 kg, overeenkomend met 1 151,28 FF/100 kg .
4 Bij brieven van 3 oktober 1988 liet het Franse interventiebureau verzoeksters weten, dat hun inschrijvingen waren afgewezen, daar zij om een hoger steunbedrag hadden verzocht dan het door de Commissie op 30 september 1988 vastgestelde maximumsteunbedrag .
5 Naar uit het dossier blijkt, was het maximumsteunbedrag voor boter sedert inschrijving nr . 4/1988, toen het 167 ecu/100 kg bedroeg, voortdurend gedaald wegens de aanzienlijke vermindering van de botervoorraden en de daaruit voortvloeiende sterke prijsstijging voor marktboter . Nadat het steunbedrag bij inschrijving nr . 5 op 166 ecu was vastgesteld ( PB 1988, C 217, blz . 20 ), daalde het tot 163 ecu ( inschrijving nr . 6 : PB 1988, C 226, blz . 4 ) en vervolgens tot 159 ecu ( inschrijving nr . 7 : PB 1988, C 249, blz . 4 ). Bij inschrijving nr . 8 bedroeg het 154 ecu en bij inschrijving nr . 9 nog slechts 150 ecu ( PB 1988, C 273, blz . 2 ).
6 Tot staving van hun beroep stellen verzoeksters schending van wezenlijke vormvoorschriften, doordat het bestreden besluit niet met redenen is omkleed, alsmede schending van het evenredigheids -, het vertrouwens - en het non-discriminatiebeginsel .
7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De motivering
8 Volgens verzoeksters voldoet het bestreden besluit niet aan de motiveringsvereiste van artikel 190 EEG-Verdrag, doordat het niet vermeldt dat het na advies van het beheerscomité is vastgesteld, noch aangeeft om welke redenen het maximumsteunbedrag ten opzichte van de voorgaande inschrijving is verlaagd .
9 Met betrekking tot de eerste in het kader van dit middel aangevoerde grief zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 18, lid 1, eerste alinea, van verordening nr . 570/88 de minimumverkoopprijs van boter en het maximumbedrag van de steun voor boter en boterconcentraat worden vastgesteld volgens de procedure van het comité van beheer, bedoeld in artikel 30 van verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( PB 1968, L 148, blz . 13 ).
10 De grief van verzoeksters betreft het feit, dat in de bekendmaking van het besluit van de Commissie in het Publikatieblad C niet wordt vermeld dat het comité van beheer is geraadpleegd .
11 Overeenkomstig een mededeling van de Commissie ( PB 1982, L 360, blz . 43 ) bevat die bekendmaking niet het besluit van de Commissie in zijn geheel, doch uitsluitend de gegevens die noodzakelijk zijn om de betrokken ondernemers in te lichten over de uitslag van de betrokken inschrijving; het volledige besluit van de Commissie wordt ter kennis van de Lid-Staten gebracht en wordt door deze kennisgeving van kracht .
12 Blijkens het dossier is in het besluit zoals het ter kennis van de permanente vertegenwoordiging van Frankrijk is gebracht, uitdrukkelijk melding gemaakt van de raadpleging van het comité van beheer . In de tweede overweging van de considerans wordt immers verklaard, dat "het comité van beheer voor melk en zuivelprodukten niet binnen de door de voorzitter ervan gestelde termijn een advies heeft uitgebracht ".
13 Daaruit volgt, dat de grief dat geen melding is gemaakt van de raadpleging van het comité van beheer, moet worden afgewezen .
14 De tweede grief betreft de omstandigheid dat niet is vermeld, om welke redenen het maximumsteunbedrag lager is dan bij de eerdere bijzondere inschrijvingen . Verzoeksters beklagen zich erover, dat in het bestreden besluit uitsluitend wordt verwezen naar de toegepaste verordeningsbepaling, en stellen meer in het bijzonder, dat de Commissie haar redenering uitdrukkelijk moet uiteenzetten wanneer zij, zoals in casu, van een bestaande vaste praktijk afwijkt .
15 Het is juist, dat volgens de rechtspraak van het Hof de door artikel 190 EEG-Verdrag vereiste motivering de redenering van de communautaire instantie waarvan de bestreden handeling afkomstig is, duidelijk en ondubbelzinnig moet doen uitkomen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en hun rechten kunnen verdedigen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen ( arresten van 30.9.1982, zaak 108/81, Amylum, Jurispr . 1982, blz . 3107, r.o . 19; 8.11.1983, gevoegde zaken 96/82 tot en met 102/82, 104/82 en 105/82, 108/82 en 110/82, IAZ e.a ., Jurispr . 1983, blz . 3369, r.o . 37; 25.10.1984, zaak 185/83, Rijksuniversiteit Groningen, Jurispr . 1984, blz . 3623, r.o . 38 ). Het Hof heeft echter ook geoordeeld, dat een besluit dat in de lijn ligt van een constante beschikkingspraktijk, weliswaar summier mag worden gemotiveerd, met name ook door een verwijzing naar bedoelde praktijk, maar dat de betrokken gemeenschapsinstantie, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beslissingen het geval was, haar beweegredenen met zoveel woorden dient te vermelden ( arrest van 26.11.1975, zaak 73/74, Vereniging der Belgische Behangselpapierfabrikanten, Jurispr . 1975, blz . 1491, r.o . 31 ).
16 Het is evenwel niet noodzakelijk, dat alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn, in de motivering worden vermeld . Het is immers vaste rechtspraak, dat bij de vraag of de motivering van een beschikking aan de vereisten van artikel 190 EEG-Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, doch ook op de context waarin zij is gegeven, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen ( arrest-Rijksuniversiteit Groningen, reeds aangehaald, r.o . 38; arresten van 23.2.1978, An Bord Bainne, zaak 92/77, Jurispr . 1978, blz . 497, r.o . 36 en 37, en 25.10.1978, zaak 125/77, Scholten-Honig, Jurispr . 1978, blz . 1991, r.o . 18 tot en met 22 ). Voorts hangt de mate van nauwkeurigheid waarmee een beschikking moet worden gemotiveerd, af van de praktische mogelijkheden en de technische omstandigheden en van de termijn waarbinnen zij tot stand moet komen ( arrest van 1.12.1965, zaak 16/65, Schwarze, Jurispr . 1965, blz . 1103 ).
17 Het in casu bestreden besluit moet worden gezien in de context van de bepalingen die beogen de botervoorraden te verminderen . Met name voor de vaststelling van de minimumprijzen voor boter en de maximumsteunbedragen voor boter en boterconcentraat uit hoofde van verordening nr . 570/88 bestaat er een eenvormige procedure, die ongeveer elke veertien dagen wordt herhaald en waarbij op grond van de uitdrukkelijke criteria van een aan de betrokken bedrijven uitstekend bekende regeling besluiten worden genomen die noch naar hun wijze van vaststelling noch inhoudelijk noemenswaardig van elkaar verschillen .
18 Bovendien is de wijziging van de minimumverkoopprijs en van het maximumsteunbedrag een aan het stelsel van verordening nr . 570/88 inherent verschijnsel . De opeenvolgende, in het kader van de bijzondere inschrijvingen genomen besluiten maken immers een soepele reactie mogelijk op feitelijke omstandigheden waarop de gemeenschapsautoriteiten geen invloed hebben; de Commissie neemt namelijk haar beslissing na ontvangst van de offertes voor elke afzonderlijke inschrijving, waarbij zij rekening houdt met de beschikbare voorraden en de prijs van marktboter . In casu is overigens niet bestreden, dat de botervoorraden sedert einde 1986 sterk zijn afgenomen .
19 Bijgevolg voldoet de verwijzing in het bestreden besluit naar de voor de vaststelling van het maximumsteunbedrag voor boter geldende rechtsgrondslagen aan het motiveringsvereiste van artikel 190 EEG-Verdrag, en behoeft de wijziging van het steunbedrag ten opzichte van eerdere bijzondere inschrijvingen geen specifieke motivering .
20 Mitsdien faalt ook de tweede grief van verzoeksters .
21 Uit een en ander volgt, dat het bestreden besluit naar behoren met redenen is omkleed, zodat het eerste middel moet worden afgewezen .
Het evenredigheidsbeginsel
22 Tot staving van dit middel voeren verzoeksters aan, dat het bestreden besluit is vastgesteld met miskenning van het evenredigheidsbeginsel, doordat het het maximumsteunbedrag voor boter bestemd voor de biscuitfabrikanten op 154 ecu/100 kg vaststelt en daarmee plotseling en onverwacht een stijging van de boterprijs met 55% sedert het begin van 1988 consolideert, zulks in strijd met de doelstellingen van artikel 39, lid 1, sub c, d en e, EEG-Verdrag en van verordening nr . 570/88, te weten de stabilisering van de markten, het veiligstellen van de voorziening en het verzekeren van redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers .
23 Volgens de tweede overweging van de considerans van verordening nr . 570/88 was deze regeling bedoeld om de afzet en het gebruik van boter te bevorderen, ten einde een oplossing te vinden voor de moeilijke situatie op de markt voor dat produkt in de Gemeenschap, die werd gekenmerkt door het bestaan van aanzienlijke voorraden die onmogelijk tegen normale voorwaarden konden worden afgezet .
24 Blijkens de door de Commissie overgelegde en door verzoeksters niet bestreden cijfers zijn de botervoorraden in de Gemeenschap in 1988 sterk afgenomen, welke ontwikkeling overigens al eind 1986 had ingezet . Zo waren in september 1988 de voorraden in de Gemeenschap praktisch gedaald tot minder dan een derde van die in september 1986 ( 1 473 000 ton tegenover 439 000 ton, bron : Eurostat ).
25 Bij de botervoorraden in openbare opslag was deze ontwikkeling nog veel sterker . Volgens gegevens van het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie, daalden die voorraden van 1 323 000 ton in september 1986 tot 206 000 ton in september 1988, dit wil zeggen tot minder dan een zesde . De gestage daling van de botervoorraden heeft zich overigens na september 1988 voortgezet . Gelijk oplopend daarmee vertoonden de prijzen van boter en van boterconcentraat vanaf begin 1988 een ononderbroken stijgende tendens .
26 Dientengevolge moest de Commissie, die de bestaande botervoorraden doelmatig dient te beheren en tegen zo gunstig mogelijke voorwaarden dient af te zetten, haar steunbeleid voor boter bestemd voor de biscuitfabrikanten, aanpassen aan de ontwikkeling van de markt .
27 Daar de Commissie dus goede gronden had voor haar oordeel, dat de vermindering van de botervoorraden het minder noodzakelijk maakte door middel van subsidies de aankoop van marktboter te bevorderen, wijkt het bestreden besluit niet af van het doel van de regeling waaraan de Commissie uitvoering diende te geven .
28 Bovendien kunnen verzoeksters de verlaging van het maximumsteunbedrag bij het bestreden besluit niet als plotseling en onvoorzienbaar bestempelen . De steunbedragen waren immers vanaf inschrijving nr . 5 ( besluit van de Commissie van 12.8.1988 ) voortdurend gedaald en deze tendens heeft zich ook bij inschrijving nr . 9 ( besluit van de Commissie van 17.10.1988 ) voortgezet . Daarbij ging het telkens om een daling met één tot vijf ecu per 100 kg boter .
29 Maar ook na de verlaging in de loop van 1988 als gevolg van de dalende botervoorraden, bedroeg de steun bij de aankoop van marktboter nog steeds 50% van de interventieprijs . Verzoeksters hebben dus geen nadeel geleden; het enige wat er is gebeurd, is dat hun voordeel in het kader van de zeer gunstige regeling van verordening nr . 570/88 kleiner is geworden .
30 Daaruit volgt dat het middel ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, moet worden afgewezen .
Het vertrouwensbeginsel
31 Volgens verzoeksters levert het bestreden besluit schending op van het vertrouwensbeginsel, doordat het een eerdere vaste praktijk, die bepalend was voor hun produktie, plotseling en onvoorzienbaar heeft omgebogen . Dankzij het stelsel van verkoop tegen verlaagde prijzen en gemeenschapssteun hadden zij hun expansiebeleid gericht op de fabricage van produkten op basis van boter en de houding van de Commissie had hun de zekerheid gegeven, dat de gemeenschapsregeling inzake de steun voor boter bestemd voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, zonder plotselinge ingrijpende wijzigingen in stand zou blijven .
32 Met betrekking tot de gegrondheid van dit middel zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof de communautaire instellingen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime discretionaire bevoegdheid bezitten, in overeenstemming met de verantwoordelijkheid die hun bij het Verdrag is opgelegd ( arrest van 11.3.1987, gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau e.a ., Jurispr . 1987, blz . 1069, r.o . 34 ). Deze beoordelingsmarge bij de keuze van de ter verwezenlijking van haar beleid noodzakelijke middelen, komt de Commissie met name toe in verband met haar verantwoordelijkheid voor het beheer van de botervoorraden, waarbij zij haar beleid van steun aan de consumptie van dat produkt dient aan te passen aan de wisselende marktsituatie .
33 Het is vaste rechtspraak dat, ook al is het vertrouwensbeginsel een van de fundamentele beginselen van de Gemeenschap, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd ( arresten van 15.7.1982, zaak 245/81, Edeka, Jurispr . 1982, blz . 2745, r.o . 27; 28.10.1982, zaak 52/81, Faust, Jurispr . 1982, blz . 3745, r.o . 27; 17.6.1987, gevoegde zaken 424/85 en 425/85, Frico, Jurispr . 1987, blz . 2755, r.o . 33 ). Dit is met name het geval op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, die juist een voortdurende aanpassing mogelijk moeten maken, afhankelijk van de wijzigingen van de economische situatie ( arresten van 16.5.1979, zaak 84/78, Tomadini, Jurispr . 1979, blz . 1801, r.o . 22; 5.5.1981, zaak 112/80, Duerbeck, Jurispr . 1981, blz . 1095, r.o . 48; 17.6.1987, Frico, reeds aangehaald, r.o . 33 ).
34 Hieruit volgt, dat de marktdeelnemers zich niet kunnen beroepen op een verkregen recht om een uit een gemeenschappelijke marktordening voortvloeiend voordeel, dat hun op een bepaald ogenblik is toegekend, te behouden ( arresten van 27.9.1979, zaak 230/78, Eridania, Jurispr . 1979, blz . 2749, r.o . 22, en 21.5.1987, gevoegde zaken 133/85 en 136/85, Rau e.a ., Jurispr . 1987, blz . 2289, r.o . 18 ).
35 Deze conclusie geldt a fortiori in het onderhavige geval .
36 In de eerste plaats is verordening nr . 570/88 immers een bijzondere maatregel om boter tegen zeer gunstige voorwaarden af te zetten en aldus het hoofd te bieden aan een uitzonderlijke marktsituatie, die wordt gekenmerkt door het bestaan van aanzienlijke voorraden en de onmogelijkheid om deze tegen normale voorwaarden af te zetten . Zodra de markt zich weer normaliseert, moet de Commissie bij haar beheer met de nieuwe situatie rekening houden en de van de gewone marktregels afwijkende bijzondere regeling aanpassen . De aanpassing van het steunbedrag aan de marktsituatie is dus een maatregel die voortvloeit uit het systeem van verordening nr . 570/88, en verzoeksters kunnen derhalve geen aanspraak maken op voordelen die de regeling ter bevordering van de afzet van boteroverschotten hun een tijd lang heeft opgeleverd, alsof het om een verkregen recht ging . Dit geldt te meer, omdat in casu de steunregeling in stand is gelaten en uitsluitend het steunbedrag is gewijzigd .
37 In de tweede plaats hadden verzoeksters, rekening houdend met de sedert eind 1986 gestage en vanaf 1988 nog veel sneller verlopende daling van de voorraden, als voorzichtige en bezonnen ondernemers moeten voorzien dat de vermindering van de voorraden onvermijdelijk zou leiden tot een geleidelijke prijsstijging voor boter en een dienovereenkomstige vermindering van het steunbedrag . Zij kunnen zich dus niet met succes op een gewettigd vertrouwen in de handhaving van het steunbedrag beroepen ( arresten van 1.2.1978, zaak 78/77, Luehrs, Jurispr . 1978, blz . 169, r.o . 6, en 30.9.1982, Amylum, reeds aangehaald, r.o . 13 ).
38 Uit een en ander volgt, dat ook het middel ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel, moet worden afgewezen .
Het non-discriminatiebeginsel
39 Verzoeksters stellen nog, dat het bestreden besluit in tweeërlei opzicht schending van het non-discriminatiebeginsel oplevert . In de eerste plaats zou ingevolge de Franse wettelijke regeling bij de vervaardiging van produkten die onder de aanduiding "au beurre" worden verhandeld, uitsluitend boter mogen worden gebruikt, terwijl de regelingen van andere Lid-Staten ook het gebruik van andere vetten toestaan . In de tweede plaats achten verzoeksters zich ongelijk behandeld, doordat zij als in Frankrijk gevestigde ondernemingen alleen over de omvang van de Franse botervoorraden waren ingelicht . Bij gebreke van informatie zouden zij niet, zoals ondernemingen uit andere Lid-Staten, tijdig in andere Lid-Staten boter tegen verlaagde prijs hebben kunnen kopen .
40 Wat de eerste grief betreft, kan worden volstaan met vast te stellen dat de bijzondere situatie van Franse fabrikanten van boterbiscuits niet het gevolg is van het bestreden besluit, doch van verschillen tussen de wettelijke regelingen van de Lid-Staten inzake de aanduiding van levensmiddelen . In zijn huidige stand staat het gemeenschapsrecht er echter niet aan in de weg, dat een Lid-Staat zijn ondernemers op dat punt aan strengere regels onderwerpt dan in andere Lid-Staten gelden .
41 Met betrekking tot de tweede grief zij eraan herinnerd, dat de artikelen 13, lid 2, en 15, lid 1, van verordening nr . 570/88 alle interventiebureaus de verplichting opleggen, in het bericht van verkoop de hoeveelheden boter te vermelden die in elk koelhuis te koop worden aangeboden, en de regelmatig bijgehouden en bekendgemaakte lijst van deze koelhuizen ter beschikking van de belanghebbenden te houden .
42 Verzoeksters hadden bij de interventiebureaus van andere Lid-Staten dus inlichtingen kunnen inwinnen over de omvang van de beschikbare botervoorraden en daar eventueel opslagboter kunnen kopen .
43 De extra kosten die dat kan meebrengen, bestaan evengoed voor elke andere ondernemer uit de Gemeenschap die in een andere dan de Lid-Staat waar hij is gevestigd, een offerte indient . Het non-discriminatiebeginsel is derhalve niet geschonden .
44 Ook het vierde middel van verzoeksters is mitsdien ongegrond .
45 Nu alle door verzoeksters aangevoerde middelen falen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
46 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Tweede Kamer ),
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst verzoeksters hoofdelijk in de kosten .