Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 7 май 2026 година(1)
Дело C‑199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, по-рано Sibelgas,
Fluvius Kempen, по-рано Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, по-рано Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, по-рано Fluvius West и Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, по-рано Iverlek и Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, по-рано Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg,
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
срещу
De Vlaamse Nutsregulator, по-рано de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
(Преюдициално запитване, отправено от
Нof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел, Белгия)
„ Преюдициално запитване — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент
(ЕС)
2019/943 — Член 18, параграф 1 — Такси за достъп до мрежите, използване на мрежите и укрепване — Понятие „несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели“ — Тарифна методика за разпределителните мрежи за електроенергия, която
за значителна част от разходите на операторите на системи използва метод на тенденцията при историческите разходи — Възможност за временно запазване на действието на национална правна уредба, която е счетена за несъвместима с правото на Съюза, за да се предотврати правна несигурност “
I.      Въведение
1.        Настоящото преюдициално запитване, отправено от Hof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел, Белгия), се отнася до тълкуването на член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕС) 2019/943(2).
2.        Запитването е отправено в рамките на спор между десет фламандски оператора на разпределителни системи (наричани по-нататък „жалбоподателите ОРС“) и
Vlaamse Nutsregulator, по-рано Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (фламандски регулатор на пазара на електроенергия и газ) (наричан по‑нататък „VREG“) относно законосъобразността на решение на последния с което се утвърждава методика за определяне на таксите
за разпределение на електроенергия и природен газ през регулаторния период 2025—2028 г. (наричано по-нататък „спорното решение“).
3.        В този контекст запитващата юрисдикция по същество иска да се установи, от една страна, дали е съвместима с член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент
2019/943, който все още не е бил тълкуван от Съда, национална правна уредба, която предвижда възможност за операторите на разпределителни системи (наричани по-нататък „ОРС“) да прехвърлят върху крайните си клиенти разходите, свързани с изпълнението на задълженията за обществена услуга (наричани по-нататък „ЗОУ“), които са им наложени от съответната държава членка, както и решение, с което се установява методика за определяне на таксите въз основа на оценката на историческите разходи, и от друга страна, да се установи възможността за временно запазване на действието на тази правна уредба, в случай че тя бъде счетена за несъвместима с правото на Съюза, за да се предотврати положение на правна несигурност.
II.    Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Регламент 2019/943
4.        Член 1 от Регламент 2019/943, озаглавен „Предмет и приложно поле“, гласи:
„Настоящият регламент цели да:
a)      постави основата за ефикасно постигане на целите на Европейския енергиен съюз […] като се даде възможност за получаване на пазарни сигнали с оглед на повишена ефективност, по-висок дял възобновяеми енергийни източници, сигурност на доставките, гъвкавост, устойчивост, декарбонизация и иновативност;
б)      определи основните принципи за добре функциониращи интегрирани електроенергийни пазари с оглед да се позволи недискриминационен достъп до пазара за всички доставчици на ресурси и клиенти, потребяващи електроенергия […] и да се даде възможност за пазарна и секторна интеграция и заплащане на пазарен принцип на електроенергията, произведена от възобновяеми източници;
[…]“.
5.        Член 18 от този регламент, озаглавен „Такси за достъп до мрежите, използване на мрежите и укрепване“, има следния текст:
„1.      Таксите, прилагани от операторите на мрежите за достъп до мрежите, включително такси за присъединяване към мрежите, такси за използване на мрежите и когато е приложимо, такси за съответно укрепване на мрежите, отразяват разходите, прозрачни са, отчитат необходимостта от сигурност на мрежата
и гъвкавост и отразяват действително направените разходи, доколкото те съответстват на тези, извършени от ефективен и сравним в структурно отношение оператор на мрежа, и се прилагат без дискриминация. Тези такси не включват несвързаните разходи в подкрепа на несвързани политически цели.
Без да се засягат член 15, параграфи 1 и 6 от Директива 2012/27/EС[(3)] и критериите, посочени в приложение XI към същата директива, използваният за определяне на мрежовите такси метод оказва неутрална подкрепа за цялостната ефективност на системата в дългосрочен план чрез подаване на ценови сигнали на клиентите и производителите и се прилага по-специално по начин, при който не се прави разграничение в положително или отрицателно отношение в производството в зависимост от това дали то е свързано с разпределение или с пренос.
[…]
2.      Методиките относно тарифите отразяват фиксираните цени на операторите на преносни и разпределителни системи и предоставят подходящите стимули за операторите на преносни и разпределителни системи както в краткосрочен, така и в дългосрочен план, за повишаване на ефективността, включително енергийната ефективност, спомагане за пазарната интеграция и сигурността на доставките, за подкрепа за ефективните инвестиции […].
[…]
4.      При определяне на таксите за достъп до мрежата се вземат предвид:
а)      плащанията и приходите от компенсаторния механизъм между операторите на преносни системи;
б)      действително извършените плащания и получените суми, както и очакваните плащания за бъдещи периоди, изчислени на базата на предходни периоди.
[…]
7.      Тарифите за разпределение отразяват разходите, като отчитат използването на разпределителната мрежа от ползвателите на системата, включително активни клиенти.
[…]
8.      Методиките за определяне на тарифите за разпределение предоставят стимули на операторите на разпределителни системи за постигане на най-ефикасна експлоатация и развитие на техните системи, включително посредством възлагане на поръчки за услуги. За тази цел регулаторните органи признават съответните разходи за допустими, включват тези разходи в тарифите за разпределение, а също така могат да въведат цели за ефективност, за да предоставят стимули на операторите на разпределителни системи да повишават ефективността в своите системи […]“.
2.      Директива (ЕС) 2019/944
6.        Член 2 от Директива (ЕС) 2019/944(4), озаглавен „Определения“, уточнява в точка 57, че понятието „електроенергийно предприятие“ означава физическо или юридическо лице, което изпълнява поне една от следните функции: производство, пренос, разпределение, […]“.
7.        Член 9 от тази директива е озаглавен „Задължения за обществена услуга“ и гласи в параграфи 2 и 3:
„2.      При пълно зачитане на съответните разпоредби на ДФЕС, по-специално на член 106 от него, държавите членки може да налагат на предприятията, работещи в електроенергийния сектор, с оглед на общите икономически интереси, задължения за обществена услуга, които може да се отнасят до сигурността, включително сигурността на доставките, редовността, качеството и цената на доставките и опазването на околната среда, включително енергийната ефективност, енергията от възобновяеми източници и опазването на климата. Тези задължения трябва да бъдат ясно определени, прозрачни, недискриминационни, изпълнението им да подлежи на проверка и да гарантират равни условия на достъп на електроенергийните предприятия от Съюза до националните потребители […].
3.      Когато за изпълнението на задълженията, установени в параграф 2 от настоящия член, или за предоставянето на универсалната услуга, предвидена в член 27, държавите членки предоставят финансова компенсация, други форми на компенсация и изключителни права, те правят това по недискриминационен и прозрачен начин“.
8.        Член 57 („Определяне и независимост на регулаторните органи“) от посочената директива предвижда в параграф 4:
„Държавите членки гарантират независимостта на регулаторния орган и осигуряват безпристрастното и прозрачно упражняване на правомощията му. За тази цел държавите членки гарантират, че при изпълнението на регулаторните функции, възложени му съгласно настоящата директива и свързаното с нея законодателство, регулаторният орган:
a)      е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания;
б)      гарантира, че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му:
i)      действат независимо от пазарни интереси; и
ii)      не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на своите регулаторни функции. Това изискване не засяга тясното сътрудничество, при необходимост, с други релевантни национални органи, нито общите политически насоки, давани от правителството, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения съгласно член 59“.
9.        Член 59 от същата директива е озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторните органи“ и в параграф 1, буква а)
гласи:
„Регулаторният орган има следните задължения:
a)      определя или одобрява, в съответствие с прозрачни критерии, тарифите за пренос или разпределение или техните методики, или и двете“.
Б.      Белгийското право
10.      Член 4.1.30, параграф 1 от Decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet) (Декрет от 8 май 2009 г. за приемане на общи разпоредби в областта на енергийната политика) (Декрет за енергетиката](5), в редакцията си, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Декретът за енергетиката“), гласи:
„[VREG] установява методика за определяне на таксите и упражнява тарифните си правомощия с цел да насърчи стабилно и предвидимо регулиране, което допринася за доброто функциониране на освободения пазар и позволява на операторите на разпределителни системи да правят необходимите инвестиции в разпределителните си мрежи“.
11.      Член 4.1.32, параграф 1 от този декрет предвижда:
„[VREG] утвърждава методиката за определяне на тарифите, като взема предвид следните насоки:
[…]
5°      Тарифите отразяват действително направените разходи, при условие че съответстват на тези на съпоставим ефективен субект или дейност;
[…]
10°      Разходите, свързани с наложените с Декрета или въз основа на него задължения за обществена услуга, които не се финансират от данъци, такси, субсидии, вноски или други налози, се включват по прозрачен и недискриминационен начин в тарифите след проверка от страна на [VREG];
[…]
19°      Тарифите не съдържат никакви стимули, които да вредят на цялостната ефективност, включително енергийната ефективност на производството, разпределението и доставките на електроенергия […]“.
12.      Член 4.1.34, параграф 4 от посочения декрет гласи:
„Апелативният съд може по искане на една от страните или служебно да постанови запазване на действието на изцяло или частично отменено решение, временно или за определен от този съд срок. Тази мярка обаче може да бъде постановена само на извънредни основания, които обосновават нарушение на принципа на законност, с надлежно мотивирано решение и след състезателно обсъждане. Това решение трябва да отчита и интересите на третите лица“.
III. Спорът по главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
13.      VREG е възложил на жалбоподателите
ОРС управлението на разпределителните мрежи за електроенергия и газ в определени зони във Фландрия (Белгия).
14.      Експлоатацията на тези мрежи води до разходи за жалбоподателите ОРС, които те могат да си възстановят от ползвателите на посочените мрежи в определени граници и при определени условия посредством мрежовите тарифи. Като се има предвид обаче, че жалбоподателите
ОРС имат законоустановен монопол, VREG регулира мрежовите им тарифи, като определя приложимата методика за определяне на таксите. С тази методика, която поначало се утвърждава за период от четири години, се определя равнището на приходите, които жалбоподателите
ОРС имат право да получават чрез мрежовите такси, плащани от ползвателите на разпределителната мрежа, за да покрият оперативните си разходи.
15.      Разрешените приходи се състоят от част, съответстваща на екзогенните разходи, а именно разходите, върху които жалбоподателите
ОРС не могат да оказват никакво влияние, и от част, съответстваща на ендогенните разходи, т.е. разумните и необходими разходи, свързани с управлението на мрежите и данните, върху които следователно жалбоподателите
ОРС могат да въздействат(6).
16.      На 21 юни 2024 г. председателят и един член на управителния съвет на VREG подписват в съответствие с Декрета за енергетиката спорното решение, с което се утвърждава методиката за определяне на таксите за разпределение на електроенергия и природен газ за периода 2025—2028 г. Тази методика за определяне на таксите съдържа формули, които позволяват да се изчислят разрешените приходи, предназначени за покриване на разумните и ефективни ендогенни разходи на жалбоподателите ОРС, т.е. максималните ендогенни разходи, които последните могат да прехвърлят върху ползвателите на разпределителните мрежи.
17.      За тази цел посочената методика за определяне на таксите отчита динамиката на разходите, понесени от жалбоподателите ОРС. По-точно, VREG, първо, взема предвид динамиката на специфичните за сектора ендогенни разходи, а именно общите ендогенни разходи на всички фламандски ОРС за една и съща регулирана дейност през предходния тарифен период, в случая периода 2019—2023 г. Второ, за целия регулаторен период 2025—2028 г. VREG предвижда, че базовата част от разрешените приходи за ендогенни разходи се променя ежегодно в зависимост от инфлацията, така че тази основна част се коригира ex post в зависимост от реалната инфлация. Трето, освен динамиката на историческите разходи, VREG отчита и стимулиращ фактор за ефективност, наречен „frontier shift“, който отразява подобряването на производителността, реализирана от най‑ефективните предприятия чрез прилагането на най-добри практики (технологичен напредък), и който според VREG е необходим, за да се компенсира намаляването на конкуренцията между жалбоподателите ОРС. Накрая, четвърто, пет допълнителни ендогенни елемента, които не са релевантни в случая, са добавени към основната част от разрешените приходи за ендогенни разходи.
18.      На 19 юли 2024 г. жалбоподателите
ОРС подават жалба за отмяна на спорното решение пред Hof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел), който е запитващата юрисдикция. Те поддържат по-специално, че приложената от VREG методика за определяне на таксите за разпределение на електроенергия и природен газ за периода 2025—2028 г. нарушава разпоредбите на членове
4.1.30 и 4.1.32 от Декрета за енергетиката, Директива
2019/944, принципа на определяне на такси, отразяващи разходите, както е предвиден в член 18 от Регламент
2019/943, както и няколко принципа, свързани с добрата администрация.
19.      От своя страна VREG изтъква в частност, че методиката за определяне на таксите, утвърдена за периода 2025—2028 г., нарушава член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент
2019/943, тъй като съгласно член 4.1.32, параграф 1, точка 10° от Декрета за енергетиката таксите включват несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели. В това отношение VREG твърди, че разглежданата по главното производство национална правна уредба налага различни ЗОУ на жалбоподателите ОРС, за които те получават компенсации, финансирани отчасти от средствата, предоставени благодарение на
Energiefonds (Фонд за енергетика) и от бюджета за общите разходи на Vlaamse Gewest (Фламандски регион). След приспадане на тези компенсации обаче останалите разходи, свързани със ЗОУ с финансов характер, щели да бъдат отразени в мрежовите тарифи за електроенергията. Същевременно според VREG по-голямата част от тези ЗОУ преследвали цели от социален и екологичен характер, които следователно нямали връзка с управлението на разпределителните мрежи.
20.      При тези обстоятелства запитващата юрисдикция иска да се установи, на първо място, дали разглежданата по главното производство национална правна уредба е съвместима с член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент
2019/943, съгласно който мрежовите такси не трябва да включват „несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели“ — понятие, което не е дефинирано в този регламент. Според нея изразът „несвързани политически цели“ се отнасял до цели, които не са свързани с развитието и експлоатацията на самите мрежи. В това отношение тази юрисдикция отбелязва, че насърчаването на използването на възобновяеми енергийни източници, по-специално чрез задължението за закупуване на така наречените „зелени“ сертификати и сертификати за комбинирано производство на енергия, изглежда, преследва цели на енергийната политика, различни от целите, свързани с развитието или ефикасната експлоатация на разпределителните мрежи. Затова посочената юрисдикция иска да се установи дали „несвързаните разходи“, присъщи на ЗОУ, които нямат никакво отношение към управлението на мрежата и които в Белгия са отразени в тарифите по силата на Декрета за енергетиката, са съвместими с тази разпоредба.
21.      На второ място, запитващата юрисдикция си задава въпроса за съвместимостта с оглед на член 18, параграф 1, първа алинея, първо изречение от Регламент 2019/943 на метод за определяне на таксите, основан на историческите разходи на жалбоподателите ОРС, при липсата на контрол за тяхната ефективност. Всъщност тази разпоредба изисквала разходите, прехвърлени на ползвателите, да съответстват на тези на ефективен и сравним в структурно отношение оператор на мрежа, което означава, че тарифите не могат да надхвърлят равнището, което би се постигнало на конкурентен пазар. В това отношение, макар да признава, че използването на емпирични исторически данни може да се окаже релевантно, тя иска да се установи дали тарифно регулиране, основаващо се изключително на историческите разходи, без механизъм за оценка на тяхната ефективност, реално е съвместимо с целта на този регламент и по-общо със самата цел на всяко регулиране, приложимо към монополен пазар, изразяваща се в предотвратяване на определянето на цени, по-високи от тези, които биха се установили в конкурентен контекст.
22.      На трето и последно място, запитващата юрисдикция си поставя въпроса за
временното запазване на действието на оспорената в случая методика за определяне на таксите. Според нея и в съответствие с практиката на Съда(7) императивни съображения, свързани с правната сигурност, изглежда обосновават временното запазване на действието на член 4.1.32, параграф 1, точка 10° от Декрета за енергетиката и/или на спорното решение, в случай че Съдът приеме, че те са несъвместими с правото на Съюза. В това отношение тази юрисдикция отбелязва, че неадаптирана отмяна би могла да накърни правната сигурност(8).
23.      При тези обстоятелства Hof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент [2019/943] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като член 4.1.32, параграф 1, точка 10° от [Декрета за енергетиката], съгласно който таксите следва да включват разходите, свързани с изпълнението на възложените с Декрета или въз основа на него [ЗОУ], които не се финансират от данъци, такси, субсидии, вноски или други отчисления?
2)      Трябва ли член 18, параграф 1, първо изречение от Регламент [2019/943] да се тълкува в смисъл, че не допуска сам по себе си утвърдената от регулаторен орган методика за определяне на таксите за разпределение на електрическа енергия, която използва основан на динамиката на историческите разходи метод (при прилагането на който приходите се определят въз основа на историческите разходи) за значителна част от разходите на [ОРС], чиито приходи подлежат на регулиране, или прилагането на този метод следва да се подкрепя с проверка за ефективност на размера на историческите разходи?
3)      Ако въз основа на отговорите на предходните преюдициални въпроси Апелативният съд стигне до заключението, че VREG е нарушил едно или повече задължения, произтичащи от посочените в тези въпроси разпоредби, може ли той да запази временно действието на тази уредба, за да предотврати правна несигурност?“.
24.      Писмени становища пред Съда са представили жалбоподателите ОРС, белгийското и финландското правителство и Европейската комисия. Тези страни излагат и устни становища в съдебното заседание за изслушване на устните състезания, проведено на 11 февруари 2025 г.
IV.    Анализ
А.      По първия преюдициален въпрос
1.      По допустимостта
25.      В самото начало, макар страните в производството да не са повдигнали възражение за недопустимост, според мен е необходимо да се разгледа допустимостта на първия преюдициален въпрос.
26.      В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на производството, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално запитване, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като отправените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе(9). Съдът обаче следва да разгледа условията, при които е сезиран от националния съд, за да провери собствената си компетентност или допустимостта на отнесеното към него запитване. Може да се наложи по-специално Съдът да провери дали разпоредбите от правото на Съюза, до които се отнасят преюдициалните въпроси, могат да бъдат приложени от запитващата юрисдикция с оглед на решаването на спора в главното производство. Ако това не е така, тези разпоредби са ирелевантни за решаването на спора, а отправеното преюдициално запитване не е необходимо, за да може запитващата юрисдикция да постанови решението си, поради което тези въпроси трябва да се обявят за недопустими(10).
27.      В настоящия случай от акта за преюдициално запитване е видно, че в рамките на спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция, VREG оспорва законосъобразността с оглед на член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент 2019/943, на член 4.1.32, параграф 1, точка 10° от Декрета за енергетиката — разпоредба, която дава възможност в мрежовите тарифи да се вземат предвид разходите, свързани с изпълнението на наложените на ОРС от съответната държава членка ЗОУ, когато тези разходи не се финансират от данъци, такси, субсидии, вноски или други отчисления.
28.      Трябва обаче да се констатира, че Декретът за енергетиката е послужил като основание за въвеждането на схема за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници, за която компетентните белгийски органи са уведомили Комисията и която е предмет на Решение C(2018)
1003
final от 16 февруари 2016 г. относно държавна помощ SA.46013 (2017/N) — Белгия, Сертификати за електроенергия от възобновяеми източници и сертификати за високоефективно комбинирано производство на енергия във Фландрия (наричано по-нататък „решението на Комисията за издаване на разрешение“)(11). С това решение Комисията е решила да не повдига възражения срещу тази схема, тъй като е приела, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС(12).
29.      В този смисъл отбелязвам, че както следва от постоянната практика на Съда, във въведената с Договора за функционирането на ЕС система за контрол на държавните помощи националните юрисдикции и Комисията изпълняват задачи, които взаимно се допълват, но са различни(13). По-конкретно, до окончателното решение на Комисията националните юрисдикции следят за опазването на правата на правните субекти от евентуално неспазване от страна на държавните органи на забраната, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС. За тази цел те могат да бъдат сезирани със спорове, в производствата по които са длъжни да тълкуват и прилагат понятието „държавна помощ“, посочено в член 107, параграф 1 ДФЕС, с цел да определят дали дадена държавна мярка, въведена без да се държи сметка за процедурата на предварителен контрол, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС, следва да бъде подложена на тази процедура. Тези юрисдикции обаче нямат компетентност да се произнасят относно съвместимостта на мерки за помощи или относно схема за държавни помощи с вътрешния пазар. Всъщност съгласно постоянната практика на Съда тази преценка е от изключителната компетентност на Комисията, която подлежи на контрол от юрисдикциите на Европейския съюз(14).
30.      Освен това съгласно постоянната практика на Съда предвидената в член 108 ДФЕС процедура никога не трябва да води до резултат, който би бил в противоречие със специалните разпоредби на Договора за функционирането на ЕС. Така помощ, която сама по себе си или поради някои от условията за предоставянето ѝ нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар. Всъщност, когато условията на дадена помощ или схема за помощ са до такава степен неразривно свързани с предмета на помощта или схемата за помощ, или с тяхното функциониране, че не би било възможно те да се преценяват поотделно, въздействието им върху съвместимостта или несъвместимостта на помощта или схемата за помощ в нейната цялост непременно трябва да се преценява в съответствие с процедурата, предвидена в член 108 ДФЕС(15). При това положение преценката на тези условия не е от компетентността на националните юрисдикции(16).
31.      Ето защо в рамките на спора по главното производство следва да се провери дали възможността в мрежовите тарифи да се отчитат разходите, свързани с изпълнението на ЗОУ, наложени от държавата на жалбоподателите
ОРС по силата на Декрета за енергетиката, може да се преценява от запитващата юрисдикция с оглед на член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент
2019/943, въпреки че във връзка с този декрет вече е имало решение на Комисията за издаване на разрешение, в което се констатира съвместимостта му с вътрешния пазар.
32.      В това отношение държа да припомня, че в решение Tiberis Holding Съдът констатира, че преюдициалното запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), е недопустимо, с мотива, че по същество поисканото от тази юрисдикция тълкуване на член 3 от Директива 2009/28/ЕО(17) и на член 4 от Директива (ЕС) 2018/2001(18) е ирелевантно за решаването на спора по главното производство, тъй като правото на Съюза не допуска запитващата юрисдикция да преценява съвместимостта с тези разпоредби на
разглеждания по главното производство в това дело механизъм на отрицателен стимул, доколкото този механизъм всъщност е неразривно свързан с функционирането на схемата за държавни помощи, която Комисията с Решение C(2016) 2726
final от 28 април 2016 г. относно държавна помощ SA.43756 (2015/N) — Подкрепа за електроенергия от възобновяеми енергийни източници в Италия е обявила за съвместима с вътрешния пазар.
33.      По-точно Съдът приема, от една страна, че ако на Consiglio di Stato (Държавен съвет) се позволи да се произнесе дали от гледна точка на член 3 от Директива 2009/28 механизмът на отрицателен стимул е законосъобразен, това би означавало да му се предостави правомощието да замести със своята преценка направената от Комисията в нейното решение преценка и така да засегне запазената за последната институция изключителна компетентност, що се отнася до преценката за съвместимост на държавните помощи с вътрешния пазар(19). От друга страна, Съдът счита, че всяка промяна на този механизъм на отрицателен стимул би могла, поради евентуално произтичащото от нея увеличаване на интензитета на помощта, да повлияе върху оценката дали схемата за помощ е съвместима с вътрешния пазар, поради което такава промяна би представлявала „нова помощ“, за която е налице задължение за уведомяване и преценката за чиято съвместимост с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията, която подлежи на контрол от юрисдикциите на Съюза(20). Следователно тази съдебна практика позволява ясно да се установят хипотезите, в които национален съд, сезиран със спор, повдигащ въпрос относно съвместимостта на национална правна уредба с правото на Съюза, е в състояние да се произнесе, когато тази правна уредба се отнася до мярка за държавна помощ, чиято съвместимост е била предварително разгледана от Комисията.
34.      Уточнявам в това отношение, че схемата за подпомагане на енергията от възобновяеми източници, въведена от белгийското правителство и одобрена от Комисията, цели да насърчи производството на електроенергия във фотоволтаични инсталации посредством задължение за изкупуване и гарантирана минимална цена. От решението на Комисията за издаване на разрешение е видно в частност, че тази схема се основава на създаването на пазар на зелени сертификати, в който участват различни участници на енергийния пазар и в рамките на който мрежовите оператори са законово задължени да закупуват сертификатите на минимална гарантирана цена, когато производителите не намират купувачи на пазара(21). След задълбочен анализ на приложимите разпоредби от Декрета за енергетиката и на конкретното функциониране на механизма за подпомагане на енергията от възобновяеми източници, включително на ролята, възложена на мрежовите оператори при изкупуването на зелените сертификати, Комисията стига до извода, че посочената схема е съвместима с правилата относно държавните помощи.
35.      Освен това от решението на Комисията за издаване на разрешение следва, че задължението за изкупуване, наложено на ОРС с Декрета за енергетиката, придобива особено значение в контекста на функционирането на въпросната схема за помощ и е било взето предвид при преценката за съвместимост, както и за пропорционалност на схемата, за която е направено уведомление. Всъщност, след като на фламандските ОРС е възложена задачата да действат като „купувачи от последна инстанция“ — в смисъл че са задължени да закупят всяко количество сертификати, което им се предлага от участниците на пазара на минимална цена, определена от разглежданата национална правна уредба(22) —
тяхната намеса на пазара представлява централен елемент от схемата за помощ, визирана в решението на Комисията за издаване на разрешение(23).
36.      Макар че с оглед на практиката на Съда, припомнена в точка 30 от настоящото заключение, ЗОУ за изкупуване на зелени сертификати, наложено на ОРС от съответната държава членка, може да представлява условие, неразривно свързано с функционирането на разглежданата схема за помощ, следва същевременно да се констатира, че по настоящото дело се оспорва с оглед на член 18, параграф 1 от Регламент
2019/943(24) не установения с Декрета за енергетиката механизъм, предвиждащ задължение за ОРС да закупуват зелените сертификати, а възможността за отчитане в мрежовите тарифи на разходите, свързани с изпълнението на ЗОУ, наложени на ОРС с Декрета за енергетиката, както и редът и условията за тяхното интегриране(25). Последният параметър обаче не представлява по смисъла на практиката на Съда условие, неразривно свързано с функционирането на въпросната схема за помощ, въз основа на което Комисията е преценила съответствието и съвместимостта на схемата с разпоредбите относно държавните помощи.
37.      Всъщност начинът, по който разходите, свързани със ЗОУ, са били отчетени в тарифите за електроенергия, не е бил разгледан в решението на Комисията за издаване на разрешение. Дори да се предположи, че схемата за помощ, за която Комисията е уведомена, съдържа елементи, свързани с включването на тези разходи, което обаче не следва от посоченото решение, тази институция във всички случаи не би могла да установи евентуална несъвместимост на Декрета за енергетиката с оглед на забраната, вече предвидена в член 18 от Регламент
2019/943, в мрежовите такси да се включват „несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели“(26).
38.      В допълнение ще посоча, че съдебната практика, установена с решение Tiberis Holding, би могла да е релевантна само ако запитващата юрисдикция установи, че евентуална несъвместимост на Декрета за енергетиката с член 18, параграф 1 от Регламент
2019/943 би могла да засегне интензитета или условията на одобрената от Комисията помощ, тъй като би довела до изменение на размера на тази помощ или на условията, въз основа на които е извършен анализът
за нейната
съвместимост и е издадено одобрение за нея, или ако констатира, че
тази евентуална несъвместимост би могла да повлияе върху оценката на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданата схема за помощ, в който случай би могло да се приеме, че става въпрос за „нова помощ“, с произтичащите от това последици както по отношение на компетентността на националната юрисдикция, така и относно
недопустимостта на първия преюдициален въпрос(27). Предоставената на Съда преписка обаче не съдържа никакви данни от естество да подкрепят такъв
извод.
39.      Вследствие на това считам, в светлината на гореизложените съображения, че мотивите, довели до извода за недопустимост на преюдициалното запитване по делото, по което е постановено решение Tiberis Holding, не са приложими към настоящото дело и че при това положение първият преюдициален въпрос е допустим.
2.      По същество
40.      В самото отбелязвам, че поисканото от запитващата юрисдикция тълкуване се отнася изключително до член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент 2019/943. Подобно на всички страни в производството обаче съм на мнение, че за да се даде полезен отговор на тази юрисдикция, трябва в същото време да се вземат предвид член 9 от Директива 2019/944, който установява правната уредба, приложима към ЗОУ в енергийния сектор, и членове 57 и 59 от тази директива, които уреждат съответно определянето и независимостта на националните регулаторни органи, както и обхвата на възложените им задачи.
41.      С това уточнение от Съда се иска да тълкува член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент
2019/943 и да разгледа взаимодействието му с горепосочените разпоредби от Директива 2019/944, за да прецени, от една страна, дали разходите, свързани с изпълнението на ЗОУ, попадат в обхвата на понятието „такси за достъп до мрежата“ и от друга страна, да установи дали определянето на тези такси действително спада към задачите, възложени на националните регулаторни органи, и съответно до каква степен то може да засегне самостоятелността при вземане на решения и независимостта на тези органи.
а)      По отчитането на ЗОУ в таксите за достъп до мрежата
42.      Първата проблематика, повдигната от запитващата юрисдикция, е тази за съвместимостта с член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943 на Декрета за енергетиката, доколкото той предвижда, че разходите за ЗОУ във връзка с енергия от възобновяеми източници могат да бъдат отразени в мрежовите тарифи, въпреки че тези ЗОУ нямали никаква връзка с управлението на разпределителната мрежа и че тази разпоредба забранява в таксите за достъп до мрежата да се включват „несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели“.
43.      Припомням, че в съответствие с постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба
на правото на Съюза следва да се вземат предвид текстът ѝ, нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част(28).
44.      На първо място, що се отнася до текста на член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент 2019/943, тази разпоредба гласи, че таксите за достъп до мрежите, прилагани от операторите на мрежи, включително таксите за присъединяване към мрежите, таксите за използване на мрежите и когато е приложимо, таксите за съответно укрепване на мрежите, отразяват разходите, прозрачни са, отчитат необходимостта от сигурност на мрежата и гъвкавост и отразяват действително направените разходи, доколкото те съответстват на тези, извършени от ефективен и сравним в структурно отношение оператор на мрежа, и се прилагат без дискриминация. Тези такси не включват несвързаните разходи в подкрепа на несвързани политически цели.
45.      На пръв поглед от текста на посочената разпоредба следва, че макар намерението на законодателя на Съюза да е било да регламентира таксите за достъп до мрежата, изисквайки
отнесените към тях разходи да са свързани с действителната експлоатация на мрежата, те не трябва по-специално да включват несвързани разходи в подкрепа на несвързани политически цели, като същевременно понятията „такси за достъп до мрежите“, „несвързани разходи“ и „несвързани политически цели“ не са дефинирани в този регламент.
46.      На второ място, що се отнася до контекста
на член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент
2019/943, тази разпоредба се вписва в глава III от този регламент, посветена на достъпа до мрежата и на евентуалните случаи на претоварване на същата, и по-точно в раздел II от тази глава, който съдържа два члена
и е озаглавен „Мрежови такси и приходи от претоварване“.
47.      В това отношение е видно, че макар параграфи 2—8 от посочената разпоредба да внасят повече уточнения относно методиката, която трябва да се следва за определяне на таксите за достъп до мрежата, както и в по-общ план, насоки за определяне на тарифите за пренос и разпределение на електроенергия, сами по себе си тези елементи не позволяват да се даде ясен отговор на първия преюдициален въпрос.
48.      При тези обстоятелства и за да се разгледа изцяло контекстът, в който се вписва член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент 2019/943, следва да се вземат предвид и някои разпоредби от Директива 2019/944.
49.      Що се отнася до методиката за определяне на таксите, следва да се отбележи, че съгласно точка 3 от приложение I към тази директива, която уточнява, че минималните изисквания за фактуриране и информация за фактурирането, цената, фактурирана на крайния клиент, е сума от три основни компонента, а именно, първо, компонент за „енергия и снабдяване“, второ, компонент „мрежа“ (пренос и разпределение) и трето, компонент „данъци, налози, други плащания и
такси“. По-нататък, както се припомня в точка 3, релевантното определение за тези компоненти се съдържа в приложение II към Регламент (ЕС) 2016/1952(29), в което изрично се предвижда, че третият компонент (данъци, налози, други плащания и налози) може да включва, наред с останалото, такси, свързани с насърчаването на възобновяемите енергийни източници.
50.      Що се отнася, по-конкретно,
до ЗОУ, член 9, параграф 2 от Директива 2019/944 предвижда, че държавите членки имат правото да налагат такива задължения, включително по отношение на енергията, произведена от възобновяеми енергийни източници, на предприятията за електроенергия и природен газ(30). Освен това член 9, параграф 3 от тази директива уточнява, че когато за изпълнението на задълженията, установени в параграф 2 от този член, държава членка предоставя финансова компенсация, други форми на компенсация или изключителни права, тя прави това по недискриминационен и прозрачен начин.
51.      Така от съвместния прочит на член 18 от Регламент
2019/943 във връзка с посочените разпоредби от Директива 2019/944 следва, че независимо от факта, че макар понятията „такси за достъп до мрежата“, „тарифи“ и „методики за определяне на таксите“ да не са дефинирани в Регламент
2019/943, нито да се използват винаги по последователен начин(31), „тарифите“ или мрежовите
„такси“, визирани в член 18, параграф 1 от този регламент, представляват само един от трите
основни компонента на общото фактуриране.
52.      Освен това член 9 от Директива 2019/944 признава значителна свобода на действие на държавите членки както при определянето на вида ЗОУ, които желаят да наложат на ОРС, така и при условията за финансиране на тези ЗОУ(32). От това следва, че тази директива по принцип допуска национална правна уредба, която предвижда възможност за ОРС да прехвърлят върху крайните клиенти разходите, свързани с изпълнението на наложените им от съответната държава членка ЗОУ, включително под формата на такси, стига параметрите и условията за това финансиране да отговарят на условията по член 9, параграф 3 от посочената директива.
53.      На трето и последно място, що се отнася до преследваните с Регламент
2019/943 цели, от член 1 от него следва, че той се стреми по-конкретно да определи основата за ефикасно постигане на целите на Енергийния съюз и на целта на Съюза за неутралност по отношение на климата. Той цели по-специално да се даде възможност за получаване на пазарни сигнали с оглед на повишена ефективност, по-висок дял възобновяеми енергийни източници, сигурност на доставките, гъвкавост, устойчивост, декарбонизация и иновативност.
54.      С оглед на изложеното в предходните точки от настоящото заключение считам, че трябва да се възприемат следните изводи.
55.      На първо място, отбелязвам — както беше посочено в точки 44 и 45 от настоящото заключение — че член 18, параграф 1 от Регламент
2019/943 се прилага само за „таксите“, които са свързани с използването, свързването и укрепването на мрежата. При това положение тази разпоредба обхваща само действително направените от оператора на мрежата разходи, които са тясно свързани с управлението на разпределителната мрежа, и не урежда други тарифни компоненти, които нямат никаква връзка с действителното използване на мрежата. От това следва, че a priori разходите, свързани със ЗОУ в областта на подкрепата за енергията от възобновяеми източници, фактурирани от оператора на мрежата, не са част от „таксите“, визирани в посочената разпоредба, и следователно не попадат в приложното поле същата(33).
56.      Освен това от член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943 следва, че държавите членки не трябва да включват в таксите за достъп до мрежата, визирани в тази разпоредба, разходи, които не са стриктно свързани с управлението на мрежата и които преследват „несвързани цели“. Това ограничение, изглежда, отразява, от една страна, волята на законодателя на Съюза да предотврати отклоняването на тези такси от тяхната цел и използването им като остатъчен механизъм за финансиране на публичните политики, които нямат видима връзка с мрежата за пренос и разпределение на електроенергия, и от друга страна, да осигури прозрачност при определянето на таксите, която е съществен елемент за правилното функциониране на пазарите на електроенергия на равнището на Съюза(34).
57.      На второ място, отбелязвам, че законодателят на Съюза е установил някои правила, уреждащи фактурирането както за оператора на мрежата, така и за крайния потребител, които изискват по-специално таксите за мрежата и свързаните със ЗОУ такси в областта на подкрепата за енергията от възобновяеми източници да бъдат представяни прозрачно като такси, различни от мрежовите тарифи, и да не бъдат включени в последните.
58.      Особеността, която характеризира настоящото дело, се дължи обаче на факта, че разходите, свързани със ЗОУ, изглежда не са били отчитани в категорията „данъци, такси и тарифи“ (която съответства на третия ценови компонент съгласно точка 3 от приложение I към Директива 2019/944)(35), което според всички страни в производството би довело до решение, което е в съответствие с правото на Съюза(36), а в категорията „мрежови такси“ (която съответства на втория тарифен компонент съгласно точка 3 от приложение I към тази директива)(37), в която по принцип трябва да фигурират само разходите, свързани с мрежата.
59.      Макар че на пръв поглед такава ситуация може да породи съмнения относно съвместимостта на разглежданата по главното производство национална правна уредба с член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943, според мен все още остава да се изясни по какъв начин таксите, свързани със ЗОУ, са били включени в мрежовите тарифи, и по-специално дали тези такси действително оказват влияние върху определянето на тези тарифи от VREG(38). Всъщност, ако се ограничим само до формалната квалификация на тези разходи, за да стигнем до извода, че те са несъвместими с тази разпоредба поради това, че са били отчитани в друга категория, а е трябвало ясно да се впишат
отделно, би представлявало
според мен прекален формализъм, който би влязъл в разрез с ефективното прилагане както на Регламент
2019/943, така и на Директива 2019/944(39).
60.      Така запитващата юрисдикция трябва да разгледа не само формалната квалификация и целта на разглежданата такса, както и връзката ѝ с мрежовата активност, но и начина, по който същите тези разходи са включени в тарифната структура. Всъщност, ако тези свързани с мрежата такси не могат да бъдат отделени от други разходи, преследващи независими от мрежата цели, това a priori би било несъвместимо с член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент 2019/943. За сметка на това според мен тази констатация не се налага по същия начин, когато разходите, които не са свързани с мрежата, като например свързаните със ЗОУ, са ясно разграничени и могат да бъдат ясно разграничени от мрежовите такси или тарифи(40). Въпреки това и
при условие запитващата юрисдикция да извърши необходимите проверки в това отношение, не е изключено разглежданото по главното производство положение да попада в последната хипотеза(41).
б)      По отражението на включването на ЗОУ в мрежовите тарифи с оглед на правомощията и ролята, възложена на националния регулаторен орган
61.      Втората проблематика, повдигната от запитващата юрисдикция, е тази дали включването на разходите, свързани със ЗОУ, в таксите за достъп до мрежата, както е предвидено в разглежданата по главното производство национална правна уредба, може да засегне независимостта или самостоятелността при вземането на решения на националния регулаторен орган при определянето на мрежовите тарифи в съответствие с изискванията, закрепени в член 57, параграфи 4 и 5, и в член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944(42).
62.      В самото начало припомням, че член 57, параграф 4 от Директива 2019/944 по същество предвижда, че държавите членки гарантират независимостта на националния регулаторен орган и за целта гарантират, че при изпълнението на регулаторните функции, възложени му с тази директива и свързаното с нея законодателство, този орган е правно отделен и функционално независим от други публични и частни образувания, като от своя страна този орган гарантира, че персоналът му и лицата, отговорни за управлението му, действат независимо от пазарни интереси и не търсят или не получават преки инструкции от правителство или друго публично или частно образувание при изпълнение на тези функции(43). Според член 57, параграф 4, буква б), подточка ii) от тази директива обаче последното изискване не засяга тясното сътрудничество, при необходимост, с други релевантни национални органи, нито общите политически насоки, давани от правителството, които не са свързани с регулаторните правомощия и задължения, предвидени в член 59 от същата директива, които в съответствие с параграф 1, буква a) от него включват определяне или одобряване на тарифите за пренос и разпределение на електроенергия или методиките за изчисление(44).
63.      От това следва, че за да се гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар на електроенергия, е необходимо, от една страна, националните регулаторни органи да разполагат с възможността да вземат решения по всички релевантни регулаторни аспекти, така че да се ползват с пълна независимост от всеки друг обществен или частен интерес, и от друга страна, Директива 2019/944 да не лишава държавите членки от възможността да установяват и публикуват националната си енергийна политика, както и да определят рамката за действие на тези органи. Следователно държавите членки са свободни да приемат собствена правна уредба относно националния пазар на електроенергия, при условие че са спазени предоставените с посочената директива задължения и правомощия на регулаторните органи(45).
64.      В това отношение обаче следва да се констатира, че макар да не се оспорва, че съгласно член 59, параграф 1, буква а) от посочената директива определянето на тарифите за разпределение и установяването на приложимата методика за определяне на таксите за свързване попадат в изключителната компетентност на националните регулаторни органи, които разполагат със значителна свобода на действие в тази област, тази компетентност не може автоматично да обхване и други аспекти на енергийната политика, които не са свързани със задачите, възложени на тези органи по силата на тази разпоредба и които следователно са извън нейната компетентност, и чието определяне по принцип е правомощие на законодателната или изпълнителната власт. Такъв е по-специално случаят с определянето на разходите за ЗОУ в областта на подкрепата за енергията от възобновяеми източници и с условията и реда за събиране на тези разходи.  Всъщност начинът, по който държава членка възнамерява да подкрепи пазара на енергия от възобновяеми източници в рамките на своята територия, независимо дали става въпрос за преки субсидии, данъчни механизми или, както в случая, мярка с парафискален характер, изразяваща се в прехвърляне на разходите върху крайните потребители, е просто избор на енергийна политика, който е извън компетентността на националните регулаторни органи(46).
65.      С други думи, макар определянето на мрежовите „такси“, визирани в член 18, параграф 1 от Регламент
2019/943, несъмнено да е от компетентността на националните регулаторни органи по силата на член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944, това не може да важи за „данъци или други такси“, които не са свързани с достъпа или използването на мрежата и които поради това по принцип не попадат в приложното поле на този член 18, параграф 1(47).
66.      Въпреки това тази констатация не е пречка държавите членки да предоставят такова правомощие на националните регулаторни органи и да подчинят, както в конкретния случай(48), регулирането на някои тарифни аспекти, които не попадат непременно в обхвата на първоначалните задължения, определени в член 59 от Директива 2019/944, на надзора и дори на контрола от страна на компетентния национален регулаторен орган(49). Всъщност изглежда, че няма разпоредба от правото на Съюза, която да изключва възможността държавите членки да оправомощават компетентния
национален орган да регулира тарифите, свързани със ЗОУ.
67.      Посоченото в точка 58 от настоящото заключение обстоятелство, че таксите, свързани със ЗОУ, не са били отчитани в третия тарифен компонент, а в мрежовите такси, не може да постави под въпрос гореизложения анализ и само по себе си не може да доведе до установяване на несъвместимостта на разглежданата по главното производство национална правна уредба с член 57, параграф 4 и член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944. Всъщност, при условие запитващата юрисдикция да потвърди, че разходите, свързани със ЗОУ, макар и формално включени в мрежовите такси, на практика са ясно отделени от тях, така че не засягат конкретно методиката за изчисляване и определяне на мрежовите такси или тарифи, подобно положение не може да се приравни на положение, при което законодателната или изпълнителната власт е възнамерявала да изземе правомощията на националния регулаторен орган или да засегне неговата власт в областта на определянето или одобряването на тарифните методики.
68.      Накрая подчертавам, че ако се предположи, че разходите, свързани с изпълнението на ЗОУ, предназначени да бъдат прехвърлени на крайните клиенти, попадат в обхвата на задълженията на националните регулаторни органи, практиката на Съда допуска, че в някои случаи, дори в области от компетентността на националния регулаторен орган, упражняването на правомощията на държава членка да определя
националната си енергийна политика неминуемо се отразява
на разходите за експлоатация на електроенергийната мрежа, без сама по себе си подобна намеса да е несъвместима с член 57, параграфи 4 и 5 от Директива 2019/944(50).
69.      В това отношение следва да се отбележи, че в контекста на спор относно съвместимостта с Директива 2009/73/ЕО(51) на национална правна уредба, която по същество се състои в намеса на държавата в цената на природния газ, Съдът приема, че член 3, параграфи 1—3 от тази директива(52) във връзка с членове
36 и 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, съгласно което разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на природен газ, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ в тази държава членка, се поемат изцяло от клиентите на тези предприятия, които могат да бъдат физически лица, при условие че това законодателство преследва цел от общ икономически интерес, в съответствие е с принципа на пропорционалност и ЗОУ, които то предвижда, са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители(53).
70.      С оглед на гореизложеното предлагам на първия въпрос да се отговори, че член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент 2019/943, както и член 57, параграфи 4 и 5 и член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат в таксите за достъп до мрежата да се включват разходите, свързани с изпълнението на ЗОУ, наложени на оператора на мрежата от държава членка на основание член 9, параграф 2 от Директива 2019/944 и които не се финансират с данъци, такси, субсидии, вноски или такси, при условие че тези разходи не са включени в методиката за определяне на тези такси и са ясно разграничени от посочените такси.
Б.      По втория преюдициален въпрос
71.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18, параграф 1, първа алинея, изречение първо от Регламент
2019/943 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска приемането от национален регулаторен орган на методика за определяне на таксите за разпределение на електрическа енергия, която използва, що се отнася до
значителна част от разходите на ОРС, чиито приходи подлежат на регулиране, основан на динамиката на историческите разходи метод (и по този начин определя приходите въз основа на минали
разходи), и дали прилагането на този метод трябва да се подкрепя с проверка за ефективност на размера на историческите разходи.
72.      В самото начало отбелязвам, че исканото от запитващата юрисдикция тълкуване се отнася само до член 18, параграф 1, първа алинея, изречение първо от Регламент
2019/943, който изисква таксите за достъп до мрежите да отразяват разходите на ОРС, доколкото те съответстват на тези на ефективен и сравним в структурно отношение оператор на мрежа. За да се даде полезен отговор на тази юрисдикция, считам, че този въпрос следва да се преформулира, като се направи позоваване не на параграф 1 от посочения член 18, а по-скоро на параграфи 2 и 8 от него.
73.      В това отношение припомням, че в член 18 от Регламент
2019/943 се изброяват общите принципи, приложими при определянето и одобряването на тарифите за достъп до мрежите, които трябва по-специално да отразяват разходите, да насърчават пазарната
интеграция и да гарантират сигурността на доставките, както и да насърчават ефективното използване на съществуващата мрежа чрез подходящи ценови сигнали, адресирани до ползвателите.
74.      Отбелязвам, първо, че член 18 от този регламент не изисква специфична методика за определяне на таксите за разпределение на електроенергия, която националният регулаторен орган е длъжен да следва. Следователно именно последният трябва да разработи методика, която отговаря на всички изисквания, предвидени в член 18 от посочения регламент, включително на изискването за ефективност на разходите(54). Освен това, предвид сложния и технически характер на неговата задача, този орган трябва да разполага с широка свобода на преценка при определянето на въпросната методика(55). В този контекст широката свобода на преценка, с която разполага посоченият орган, трябва да му позволява да адаптира избраната методика, както и начините на изчисление, в зависимост от параметрите, които той счита за уместни с оглед на целите, преследвани както от правото на Съюза, така и от приложимите национални разпоредби, включително като се отчитат специфичните условия, съществуващи на националния пазар на електроенергия(56).
75.      На второ място, констатирам, че самият факт, че избраната от национален регулаторен орган методика се основава частично на исторически данни, използвани като отправна точка за оценката на бъдещите разходи на даден ОРС(57), не може сам по себе си да я направи несъвместима с член 18 от същия регламент(58). Такъв е случаят по-специално, когато тази методика не изключва, както изглежда е в конкретния случай, отчитането на фактори за коригиране на историческите разходи или на допълнителни критерии, които отчитат факта, че бъдещите пазарни тенденции могат да се различават от наблюдаваните в миналото.
76.      Трето, както следва от член 18, параграфи
1,
2 и 8 от Регламент 2019/943, за да бъде съвместима с тази разпоредба методика за определяне на такси, тя трябва да включва елементи, насърчаващи оператора на мрежата да подобри както в краткосрочен, така и в дългосрочен план ефективността на разходите и инвестициите. Освен това е важно да се уточни, че в рамките на широкото си право на преценка, припомнено в точка 74 от настоящото заключение, националният регулаторен орган може да осигури икономическата ефективност на ОРС по различни начини.
77.      В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че възприетата от VREG методика за определяне на таксите съдържа корекционни коефициенти, които имат за цел да гарантират подобряване на общата ефективност, включително на енергийната ефективност на системата, и предвижда и форма на контрол на разходите, направени от жалбоподателите ОРС, които са отразени в тарифите за електроенергия(59).
78.      Четвърто, отбелязвам, че макар запитващата юрисдикция да иска да се установи дали приложената от VREG методика е съвместима с изискването по член 18, параграф 1, първа алинея от Регламент 2019/943, според което разходите, които могат да бъдат прехвърлени, трябва да съответстват на „тези на ефективен и сравним в структурно отношение оператор на мрежа“, този въпрос остава по същество теоретичен, доколкото тази юрисдикция не се е произнесла по подробните доводи, изложени както от жалбоподателите ОРС, така и от VREG, що се отнася до различните параметри и условия във възприетата от VREG методика за определяне на таксите(60).
79.      В това отношение ми се струва важно да подчертая също, че макар Съдът да е компетентен да тълкува разпоредбите на правото на Съюза, той не следва да оценява абстрактно различните параметри на възприетата от VREG методика, нито сам да определя конкретната методика, която този орган би бил длъжен да прилага, нито да се произнася по подходящия характер на заместващите критерии, които са могли да бъдат използвани в случая. Всъщност установяването на подходящата методика зависи от съвкупност от фактически елементи и технически параметри, с които Съдът не разполага, и във всички случаи такава конкретна преценка е от компетентността единствено на запитващата юрисдикция. От това следва, че последната юрисдикция трябва да провери дали оспорената в случая методика за определяне на таксите отговаря на изискванията, предвидени в член 18 от Регламент 2019/943, в светлината на всички фактически елементи, с които разполага.
80.      С оглед на гореизложеното предлагам на втория въпрос да се отговори, че член 18 от Регламент 2019/943 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национален регулаторен орган да приеме методика за определяне на таксите за разпределение на електроенергия, която използва основан на динамиката на историческите разходи метод, доколкото този метод предвижда фактори, позволяващи тези данни да се адаптират, ако е необходимо, към разходите на ефективен и сравним в структурно отношение ОРС. Националният регулаторен орган трябва да определи под контрола на националните юрисдикции дали използваният за целите на това изчисляване метод е подходящ въз основа на релевантните факти, като същевременно спазва установените в член 18 от този регламент общи принципи за определяне на тарифите.
В.      По третия преюдициален въпрос
81.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали, за да се предотврати правна несигурност, тя може временно да запази действието на национална разпоредба като член 4.1.32, параграф 1, точка 10° от Декрета за енергетиката и/или на спорното решение, когато с оглед на решение на Съда, постановено по преюдициално запитване, те се окажат несъвместими с правото на Съюза.
82.      В това отношение, както отбелязва запитващата юрисдикция, този въпрос би бил релевантен само ако с оглед на отговорите на първите два преюдициални въпроса тази юрисдикция реши да отмени Декрета за енергетиката и/или спорното решение, тъй като единият и/или другият е несъвместим с правото на Съюза.
83.      Предвид предложените отговори на първия и втория въпрос не е необходимо да се отговаря на третия въпрос.
V.      Заключение
84.      Поради изложените съображения предлагам Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Hof van beroep te Brussel (Апелативен съд Брюксел, Белгия), както следва:
„1)      Член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент (ЕС) 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия, както и член 57, параграфи 4 и 5 и член 59, параграф 1, буква а) от Директива (ЕС) 2019/944 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат в таксите за достъп до мрежата да се включват разходи, свързани с изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, наложени на оператора на мрежа от държава членка на основание член 9, параграф 2 от Директива
2019/944 и които не се финансират с данъци, такси, субсидии, вноски или такси, при условие че тези разходи не са включени в методиката за определяне на тези такси и са ясно разграничени от посочените такси.
2)      Член 18, параграф 1, първа алинея, второ изречение от Регламент 2019/943
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска национален регулаторен орган да приеме методика за определяне на таксите за разпределение на електроенергия, която използва основан на динамиката на историческите разходи метод, доколкото този метод предвижда фактори, позволяващи тези данни да се адаптират, ако е необходимо, към разходите на ефективен и сравним в структурно отношение оператор на разпределителна система. Националният регулаторен орган трябва да определи под контрола на националните юрисдикции дали използваният за целите на това изчисляване метод е подходящ въз основа на релевантните факти, като същевременно спазва установените в член 18 от този регламент общи принципи за определяне на тарифите.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия (ОВ L 158, 2019 г., стр. 54). Следва да се отбележи, че този регламент е бил изменян последователно, на 23 юни 2022 и 16 юли 2024 г.
Същевременно, при положение че запитващата юрисдикция е определила като приложими разпоредбите в първоначалната редакция на посочения регламент, настоящото заключение ще се основава на същата, с уточнението, че последващите изменения не засягат възприетия анализ.
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО (OB L 315, 2012 г., стр. 1).
4      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за изменение на Директива 2012/27/ЕС (ОВ L 158, 2019 г., стр. 125).
5      Belgisch Staatsblad от 7 юли 2009 г., стр. 46192.
6      По-точно ендогенните разходи се подразделят на три основни компонента, а именно, първо, амортизационни разходи, второ, оперативни разходи, включително разходи и приходи от рубриките на стандартизирания минимален счетоводен план, и трето, разходи за инвестирания капитал.
7      Запитващата юрисдикция се позовава в това отношение на решения от 5 октомври 2023 г., Osteopathie Van Hauwermeiren (C‑355/22, EU:C:2023:737, т. 30), и от 12 септември 2024 г., Casino de Spa и др. (C‑741/22, EU:C:2024:732, т. 52, 53 и 58—62 и цитираната съдебна практика).
8      Всъщност според VREG за изготвянето на нова тарифна методика са необходими най-малко две години — период, в който мрежовите оператори можели да финансират своите ЗОУ, без да разполагат със съответните приходи, което можело да засегне тяхната платежоспособност. По-нататък, липсата на временно запазване би могла да доведе до корекции на фактурите със задна дата.
9      Вж. по-специално решение от 1 август 2025 г., Tiberis Holding (C‑514/23, наричано по-нататък „решение Tiberis Holding“, EU:C:2025:597, т. 33 и цитираната съдебна практика).
10      Вж. решение Tiberis Holding (т. 35 и цитираната съдебна практика).
11      Разрешение за отпускане на държавни помощи по силата на членове 107 и 108 [ДФЕС] — Случаи, в които Комисията няма възражения (ОВ C 360, 2018 г., стр. 1). Това решение е достъпно на английски език на уебсайта на Комисията на: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Освен това е важно да се отбележи, че решението на Комисията за издаване на разрешение продължава да се прилага, тъй като одобрението е предоставено за срок от 10 години в съответствие със съображение 7 от това решение.
13      Вж. решение Tiberis Holding (т. 39 и цитираната съдебна практика).
14      Вж. решение Tiberis Holding (т. 40 и цитираната съдебна практика).
15      Вж. решение Tiberis Holding (т. 41 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 11 септември 2025 г., Австрия/Комисия (Атомна електроцентрала Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, т. 52—55, 70 и 71 и цитираната съдебна практика).
16      Вж. решение Tiberis Holding (т. 42 и цитираната съдебна практика).
17      Директива 2009/28/ЕО на Eвропейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (OB L 140, 2009 г., стр. 16).
18      Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (OB L 328, 2018 г., стр. 82).
19      Вж. решение Tiberis Holding (т. 44—50 и цитираната съдебна практика).
20      Вж. решение Tiberis Holding (т. 51—62 и цитираната съдебна практика).
21      Основните условия по разглежданата схема за подпомагане на енергията от възобновяеми източници могат да се обобщят, както следва.
На производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници
или от комбинирано производство на енергия се издават сертификати за всяка единица произведена енергия. Доставчиците на електроенергия или притежателите на достъп до мрежата имат годишно задължение да задържат и връщат
определен брой сертификати, пропорционален на обема им на доставка, като в противен случай подлежат на санкциониране с глоба. По принцип сертификатите се търгуват на пазар
и цената им се определя от
механизмите на
търсене и предлагане. В случай че за определени сертификати не се намерят купувачи на този пазар, ОРС, законово задължени да ги придобият на минимална гарантирана цена, се намесват, за да стабилизират посочения пазар. Понесените от ОРС разходи вследствие на това задължение за закупуване впоследствие се пренасят върху потребителите посредством мрежовите тарифи. Вж. относно задачата, възложена на ОРС в рамките на функционирането на въпросната схема за помощ, съображения 8, 9, 36 и 75 от решението на Комисията за издаване на разрешение.
22      Вж. съображение 75 от решението на Комисията за издаване на разрешение.
23      От съображение 36 от решението на Комисията за издаване на разрешение е видно, че към онзи момент въпросният пазар се е характеризирал с излишък на сертификати, което е довело до често прибягване до задължението за закупуване, наложено на ОРС. Тази констатация освен това, изглежда,
се потвърждава от акта за преюдициално запитване, в което се сочи, че разглежданите плащания са за особено големи суми — обстоятелство, което според същия е от естество да обоснове, при необходимост, ограничаване във времето на действието на съдебното решение, което трябва да бъде постановено, в хипотезата, при която дадените от Съда отговори доведат до установяване на несъвместимост на разглежданата по главното производство схема с правото на Съюза. Вж. в това отношение точка 22 от настоящото заключение.
24      Никоя от страните в производството не оспорва възможността Кралство Белгия да възложи разглежданите ЗОУ с оглед на други разпоредби от правото на Съюза. Същото се отнася и за предвидените в тези ЗОУ условия за финансиране, и за възможността ОРС да прехвърлят съответните разходи върху крайните потребители. Както беше потвърдено в хода на съдебното заседание, значението на първия преюдициален въпрос се състои в начина, по който разходите, свързани със ЗОУ, трябва да бъдат отчетени в тарифите за електроенергия, както и последиците от тяхното вземане предвид в мрежовите тарифи, без по какъвто и да било начин да се поставя под въпрос съществуването на тези ЗОУ, нито условията на тяхното финансиране, включително възможността
за прехвърляне на произтичащите от тях разходи върху крайните потребители.
25      Всъщност първият преюдициален въпрос се отнася до това дали разходите, свързани с изкупуването на тези зелени сертификати, могат да бъдат отразени в мрежовите тарифи с оглед на член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943. Освен това от нищо в преписката, с която разполага Съдът, не следва, че с въпроса си запитващата юрисдикция цели да постави под съмнение механизма за изкупуване на зелените сертификати или пък условията за финансирането му.
26      Всъщност разпоредбата, приложима към момента на приемането на решението на Комисията за издаване на разрешение, а именно член 14 от Регламент (ЕО) № 714/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно условията за достъп до мрежата за трансграничен обмен на електроенергия и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1228/2003 (ОВ L 211, 2009 г., стр. 15), е формулирана по различен начин и не предвижда такава забрана.
27      Вж. решения Tiberis Holding (т. 58, 60 и 61) и от 12 януари 2023 г., DOBELES HES (C‑702/20 и C‑17/21, EU:C:2023:1, т. 60 и 61).
28      Решение от 1 август 2025 г., Alace и Canpelli (C‑758/24 и C‑759/24, EU:C:2025:591, т. 91 и цитираната съдебна практика).
29      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2016 година относно европейската статистика на цените на природния газ и електроенергията и за отмяна на Директива 2008/92/ЕО (OВ L 311,
2016 г., стр. 1). В приложение II към този регламент се уточнява, че „мрежовата“ цена включва по-специално тарифите за пренос и разпределение. По-нататък, „данъци, други плащания, налози и такси“ включват също така такси, други плащания, налози или такси, свързани с насърчаването на възобновяемите енергийни източници, енергийната ефективност и комбинираното производство на топло- и електроенергия.
30      Уточнявам в това отношение, че член 2, точка 57 от Директива 2019/944 определя широко понятието „електроенергийно предприятие“, така че посочените в член 9 от тази директива ЗОУ, които се възлагат на електроенергийните предприятия, могат да се отнасят както до мрежовите оператори, така и до другите предприятия от електроенергийния сектор.
31      Макар понятието „такси“ да се използва в член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943 за обозначаване на разходите, свързани с електропреносната и разпределителната мрежа, понятието „тарифа“ от своя страна се използва за обозначаване на същите тези разходи в приложение II към Регламент 2016/1952, към което препраща точка 3 от приложение I към Директива 2019/944. Същото се отнася и за член 59, параграф 1, буква а) от тази директива, който се отнася до „тарифите“ за пренос и разпределение, без да се споменават таксите за достъп до мрежата, визирани в член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943. Налага се също така изводът, че терминът „такса“ от своя страна се използва за описание както на разходите, свързани с мрежата (по смисъла на член 18, параграф 1 от този регламент), така и на разходите, свързани със ЗОУ (в рамките на третия тарифен компонент, както е предвиден в точка 3 от приложение I към Директива 2019/944 и в приложение II към Регламент 2016/1952). В това отношение отбелязвам, че в съдебното заседание всички страни в производството потвърдиха, че според тях понятията „тарифи“ и „такси“ трябва да се схващат като взаимозаменяеми.
32      Това включва по-специално определянето на реда и условията за възстановяване на разходите, произтичащи от тяхното изпълнение.
33      Това не изключва въвеждането на някои ЗОУ под формата на такси, свързани с управлението или използването на мрежата, които поради това попадат в приложното поле на член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943, по-конкретно, когато имат за цел да покриват разходите, свързани с инвестициите, необходими за подобряването или защитата на мрежата или пък за свързването на клиенти, намиращи се в селски или отдалечени райони.
34      В това отношение отбелязвам, че в съответствие с член 18, параграфи 9 и 10 от Регламент 2019/943 Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) предоставя доклад за най-добри практики относно методиките за определяне на тарифите за пренос и разпределение. В последната си редакция този доклад сочи, че „разходите, които не са свързани с използването на мрежата, е възможно да изкривят ценовите сигнали на мрежата и/или да доведат до смущения на пазара на електроенергия“. Вж. доклада на ACER относно практиките в областта на мрежовите тарифи, озаглавен „Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe“ от 26 март 2025 г. (наричан по-нататък „докладът на ACER“), достъпен само на английски език на: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, по-специално стр. 29, т. 85.
35      Вж. точка 49 от настоящото заключение.
36      Както VREG, така и Комисията, които първоначално поддържат в писмените си становища, че включването на разходите, свързани със ЗОУ, в таксите за достъп до мрежата би довело, що се отнася до VREG, до несъвместимост с член 18, параграф 1 от Регламент 2019/943, а що се отнася до Комисията — до несъвместимост с член 57, параграфи 4 и 5, както и с член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944, потвърждават в съдебното заседание, че разходите, свързани със ЗОУ, биха могли да бъдат изцяло прехвърлени на крайните потребители в рамките на третия тарифен компонент.
37      Вж. точка 49 от настоящото заключение.
38      Макар запитващата юрисдикция да не се е произнесла в това отношение, становищата на страните се различават относно начина, по който разходите, свързани със ЗОУ, действително са включени в мрежовите тарифи, и относно съществуването на реална отделна тарифа за ЗОУ във Фландрия, както и относно точните ред и условия
за отчитане на тези разходи. Жалбоподателите
ОРС и белгийското правителство поддържат, че е налице отделна „специфична тарифа“ за ЗОУ, като твърдят, че свързаните с тези ЗОУ разходи по никакъв начин не засягат методиката за изчисляване на мрежовите такси. Това твърдение обаче се оспорва от VREG, който счита, че за разходите, свързани със ЗОУ, няма отделна тарифа.
39      Това важи още повече предвид факта, че
горепосочените разпоредби на правото на Съюза не се отличават с яснота, както беше изложено в точка 51 от настоящото заключение.
40      Такъв би бил случаят, ако разходите, свързани със ЗОУ, макар формално да са свързани с „таксите за достъп до мрежата“, се отчитат отделно от тези такси.
41      В това отношение отбелязвам, че от доклада на ACER, на който се позовават както VREG, така и жалбоподателите
ОРС и белгийското правителство, е видно, че във Фландрия, както в повечето държави членки, разходите, които не са свързани с мрежата, са ясно отделени от другите разходи или такси, свързани с мрежата. Вж. в това отношение точка 63 от този доклад и придружаващата го таблица 4, както и таблица 59 от приложение I към него, в частност
стр. 111. Това приложение е достъпно само на английски език на следния уебсайт: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Макар в посочения доклад ACER да подчертава, че в някои държави членки, сред които Кралство Белгия, Ирландия и Словашката република, разходите, които не са свързани с мрежата, са включени в мрежовите тарифи и не са ясно разграничени във фактурата, това наблюдение, изглежда, не се прилага за цялата белгийска територия, а се ограничава до регион Брюксел. Вж. в това отношение доклада на ACER, стр. 29, точка 85 и таблица 59 от приложение I към него, стр. 111.
42      Комисията счита, че първият преюдициален въпрос трябва да се разглежда като целящ да се определи дали националният законодател е компетентен да приеме разпоредби, задължаващи национален регулаторен орган да взема предвид при определянето на тарифите разходите, свързани със ЗОУ. Според нея могат да се допуснат на основание член 57, параграфи
4 и 5 и член 59, параграф 1, буква а) от Директива 2019/944 национални нормативни мерки, които съдържат подробни разпоредби, уреждащи по специфичен начин въпроси от компетентността на националния регулаторен орган, като например равнището на тарифите за електроенергийната мрежа или конкретните методики за тяхното изчисляване.
43      Вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Германия (Транспониране на директиви 2009/72 и 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:662, т. 108 и 109 и цитираната съдебна практика).
44      Вж. решение от 6 март 2025 г., Alajärven Sähkö и др. (C‑48/23, наричано по‑нататък „решение Alajärven Sähkö и др.“, EU:C:2025:144, т. 30 и цитираната съдебна практика).
45      Вж. решение Alajärven Sähkö и др. (т. 32 и 39 и цитираната съдебна практика).
46      На практика таксите за ЗОУ наподобяват „класически“ механизъм за подпомагане, който държавите членки използват, наред с други инструменти, в рамките на схемите за държавна помощ за енергия от възобновяеми източници.
47      Както обаче беше установено в точки 50 и 56 от настоящото заключение, разходите, свързани със ЗОУ, подкрепящи насърчаването на възобновяемите енергийни източници, по принцип попадат в последната категория.
48      В това отношение припомням, че в рамките на настоящото дело Декретът за енергетиката предвижда, че прехвърлянето на разходите от мрежовите оператори трябва да се извършва под контрола на VREG. Според писмените и устните становища на VREG и на белгийското правителство упражняваният от VREG контрол се отнася по‑специално до проверката на връзката между тези разходи и ЗОУ, както и до разумния характер на последните.
49      Такъв може да бъде в частност случаят, когато тези аспекти съдържат технически елементи, изискващи сложни преценки.
50      Вж. решение Alajärven Sähkö и др. (т. 40). Вж. също заключението ми по това дело (C‑48/23, EU:C:2024:695, т. 52 и 53).
51      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (OB L 211, 2009 г., стр. 94).
52      Разпоредба, съответстваща expressis verbis на член 9, параграфи 1 — 3 от Директива 2019/944.
53      Вж. решение от 30 април 2020 г., „Овергаз Мрежи“ и „Българска газова асоциация“ (C‑5/19, EU:C:2020:343, т. 88). Вж. също решение от 16 юли 2020 г., Комисия/Унгария (Такси за достъп до преносните мрежи за електроенергия и природен газ) (C‑771/18, EU:C:2020:584, т. 47 — 53).
54      Тъй като Регламент 2019/943 не предвижда по-специфични разпоредби относно приложимата методика за оценка на ефективността и за нейното насърчаване, определянето на такава методика е част от задълженията на националния регулаторен орган в съответствие с член 59 от Директива 2019/944.
55      Вж. по аналогия решение от 23 октомври 2025 г., Gaso и Conexus Baltic Grid (C‑87/24, EU:C:2025:826, т. 81). Вж. също заключението ми по това дело (C‑87/24, EU:C:2025:249, т. 65).
56      Такъв е в частност случаят, когато национален регулаторен орган трябва да извърши прогнозни икономически анализи, за да определи вероятността от определено развитие на съответния пазар в рамките на предвидим период от време. Очевидно е, че тези прогнозни анализи, които най-често са сложни, непременно са по-несигурни от анализите ex post. Вж. по аналогия в областта на концентрациите решение от 13 юли 2023 г., Комисия/CK Telecoms UK Investments (C 376/20 P, EU:C:2023:561, т. 82 и 83).
57      Следва да се уточни, че при регулирането на приходите на ОРС повечето национални регулаторни органи в рамките на Съюза използват методики, основани на историческите разходи, за да определят мрежовите си тарифи. Вж. в това отношение доклада на Съвета на европейските енергийни регулатори (CEER) от 2023 г. относно регулаторните рамки за европейските енергийни мрежи, озаглавен „Regulatory Frameworks for European Energy Networks“ от 21 февруари 2024 г., достъпен на адрес: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, по-специално стр. 166.
58      В това отношение следва да се отбележи, че член 18, параграф 4, буква б) от Регламент
2019/943 предвижда, че при определянето на таксите за достъп до мрежите един от елементите, който трябва да се вземе предвид, е „очакваните плащания за бъдещи периоди, изчислени въз основа на предходните периоди“.
59      От акта за преюдициално запитване е видно, че възприетата от VREG методика за определяне на таксите предвижда по-специално упражнявания от VREG контрол върху разумността на декларираните от ОРС разходи (който се състои, наред с останалото, в проверка дали разходите са оправдани от гледна точка на ползвателите на разпределителната мрежа или от гледна точка на общия интерес и дали не са могли да бъдат избегнати). Освен това VREG прилага таван на приходите върху ендогенните разходи, който по този начин представлява стимул за ефективност. Вж. също точка 17 от настоящото заключение.
60      Запитващата юрисдикция отбелязва по-специално, че прилаганата от VREG методика, изглежда, не включва механизъм, позволяващ да се провери обосноваността и необходимостта от разходите, направени от ОРС през референтния период. Дори да се предположи, че фламандските ОРС в случая са били неефективни — въпрос, по който тази юрисдикция сама признава, че не може да се произнесе на този етап — според посочената юрисдикция тази методика за определяне на такси не изглежда годна да установи такова положение, нито да предотврати прехвърлянето на прекомерни разходи върху крайните потребители посредством прекомерно високи тарифи. От съображения за изчерпателност ще отбележа, че според акта за преюдициално запитване и макар по принцип да допускат използването на историческите разходи като отправна точка за изчисляване на тарифите, жалбоподателите
ОРС оспорват възприетата от VREG методика с мотива, че тя би създала опасност не от „надценяване“ на техните разходи, както предвижда същата юрисдикция, а от „подценяване“ на действителните им разходи (което следователно би довело до предоставянето на твърде ниски приходи на тези ОРС). Жалбоподателите ОРС подчертават също така, че
историческите данни, на които се основава възприетата от VREG методика, не отразяват непременно понесените ефективни разходи, по-конкретно, в случай на сътресения или непредвидими събития, повлекли големи колебания на пазарите.