62003CJ0110_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-110/03,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG,
bij het Hof ingesteld op 10 maart 2003,
Koninkrijk België,
aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Snoecx, vervolgens door E. Dominkovits, als gemachtigden, bijgestaan door D. Waelbroeck en D. Brinckman, advocaten, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Rozet als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door K. Manji als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënt,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, A. Borg Barthet, J.‑P. Puissochet, J. Malenovský (rapporteur) en U. Lõhmus, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 29 september 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 december 2004,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het Koninkrijk België verzoekt om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 5 december 2002 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op werkgelegenheidssteun (PB L 337, blz. 3, en rectificatie PB L 349, blz. 126; hierna: „bestreden verordening”).
2. Bij beschikking van de president van het Hof van 19 september 2003 is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Bij brief van 24 november 2003 heeft die lidstaat meegedeeld dat hij afzag van de indiening van een memorie in interventie.
Toepasselijke bepalingen
3. Artikel 89 EG bepaalt:
„De Raad kan op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement met gekwalificeerde meerderheid van stemmen alle verordeningen vaststellen, dienstig voor de toepassing van de artikelen 87 en 88, en met name de voorwaarden voor de toepassing van artikel 88, lid 3, bepalen alsmede de van die procedure vrijgestelde soorten van steunmaatregelen.”
4. Artikel 136 EG luidt:
„De Gemeenschap en de lidstaten stellen zich […] ten doel de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.
[…]”
5. In artikel 137, lid 1, EG, in de versie van vóór het Verdrag van Nice, heette het:
„Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 136 wordt het optreden van de lidstaten op de volgende gebieden door de Gemeenschap ondersteund en aangevuld:
– de verbetering van met name het arbeidsmilieu, om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen;
– de arbeidsvoorwaarden;
– de informatie en de raadpleging van de werknemers;
– de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten, onverminderd artikel 150;
– de gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk betreft.”
6. Na de vermelding dat de Raad in beginsel met gekwalificeerde meerderheid besliste, vervolgde artikel 137 EG in lid 3:
„Op de volgende gebieden neemt de Raad evenwel […] een besluit met eenparigheid van stemmen:
[…]
– de financiële bijdragen ter bevordering van de werkgelegenheid en het scheppen van arbeidsplaatsen, onverminderd de bepalingen betreffende het Europees Sociaal Fonds.”
7. De vierde overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen [87] en [88] van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (PB L 142, blz. 1), preciseert:
„[…] de Commissie heeft de artikelen [87] en [88] van het Verdrag in tal van beschikkingen toegepast en heeft tevens haar beleid vastgelegd in een aantal mededelingen; […] gelet op de grote ervaring van de Commissie met de toepassing van de artikelen [87] en [88] van het Verdrag en de algemene teksten die de Commissie ter uitwerking van die bepalingen heeft vastgesteld, is het aangewezen om met het oog op een doelmatige controle en een vereenvoudigde administratie, zonder het toezicht van de Commissie te verzwakken, de Commissie de mogelijkheid te geven om bij verordening, op gebieden waar zij over voldoende ervaring beschikt om algemene criteria inzake verenigbaarheid te definiëren, te verklaren dat bepaalde soorten van steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van een of meer van de bepalingen van artikel [87], leden 2 en 3, van het Verdrag en vrijgesteld zijn van de in artikel [88], lid 3, van het Verdrag bedoelde procedure.”
8. De vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 994/98 luidt als volgt:
„[…] groepsvrijstellingsverordeningen zullen de doorzichtigheid en de rechtszekerheid vergroten […]”.
9. In artikel 1 van verordening nr. 994/98 heet het:
„1. De Commissie kan bij verordening, vastgesteld in overeenstemming met de in artikel 8 van de onderhavige verordening neergelegde procedures en in overeenstemming met artikel [87] van het Verdrag, vaststellen dat de volgende soorten van steunmaatregelen verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt en niet onderworpen zijn aan de aanmeldingsverplichtingen van artikel [88], lid 3, van het Verdrag:
a) categorieën van steun ten behoeve van:
[…]
iv) werkgelegenheid en opleiding;
[…]
2. In de in lid 1 bedoelde verordeningen zal met name voor elke categorie van steun worden gespecificeerd:
a) het doel van de steunmaatregel,
b) de categorieën van de begunstigden,
c) de drempels die worden uitgedrukt, hetzij als steunintensiteit ten opzichte van een reeks in aanmerking komende kosten, hetzij als maximumsteunbedragen,
d) de voorwaarden voor de cumulering van steun,
e) de voorwaarden inzake toezicht, zoals gepreciseerd in artikel 3.
[…]”
10. De bestreden verordening is vastgesteld op de grondslag van verordening nr. 994/98.
11. Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op regelingen die staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag inhouden en voorzien in steun voor het scheppen van werkgelegenheid, in steun voor de indienstneming van benadeelde en gehandicapte werknemers of in steun ter dekking van de extra kosten van de tewerkstelling van gehandicapte werknemers.
2. Deze verordening is van toepassing op alle sectoren […]
Deze verordening is niet van toepassing op steun aan de steenkolensector of aan de scheepsbouw, noch op steun voor het scheppen van werkgelegenheid in de zin van artikel 4, in de vervoersector. Voor dergelijke steun blijft de verplichting tot voorafgaande aanmelding bij de Commissie overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag gelden.
[…]”
12. Artikel 2 van die verordening luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
f) ‚benadeelde werknemers’: personen die behoren tot categorieën werknemers welke het moeilijk hebben om zonder hulp tot de arbeidsmarkt toe te treden, zijnde personen die ten minste aan één van de volgende criteria voldoen:
i) personen die jonger zijn dan 25 jaar of hun voltijdse opleiding minder dan twee jaar tevoren hebben voltooid, en die nog niet hun eerste reguliere betaalde betrekking hebben gevonden;
[…]
viii)	langdurig werklozen, dat wil zeggen personen die gedurende twaalf van de voorbije 16 maanden, respectievelijk zes van de acht voorbije maanden voor personen jonger dan 25 jaar, werkloos zijn geweest;
[…]”
13. In artikel 3, lid 1, van de bestreden verordening heet het:
„Onverminderd het bepaalde in artikel 9 zijn steunregelingen die aan alle voorwaarden van deze verordening voldoen, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, van het Verdrag en vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het Verdrag, indien
a) alle steun die op grond van een dergelijke regeling kan worden verleend, aan alle voorwaarden van deze verordening voldoet;
b) de regeling een uitdrukkelijke verwijzing naar deze verordening bevat, onder vermelding van de titel ervan en de vindplaats in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen .”
14. Artikel 4 van die verordening, met als opschrift „Scheppen van werkgelegenheid”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1. Steunregelingen ter schepping van werkgelegenheid en alle steun die op grond van een dergelijke regeling kan worden verleend, moeten voldoen aan de voorwaarden van de leden 2, 3 en 4.
2. Indien de werkgelegenheid wordt geschapen in gebieden of in sectoren die op het ogenblik waarop de steun wordt verleend niet in aanmerking komen voor regionale steun uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub a en c, van het Verdrag, mag de brutosteunintensiteit niet meer bedragen dan:
a) 15 % in het geval van kleine ondernemingen;
b) 7,5 % in het geval van middelgrote ondernemingen.
3. Indien de werkgelegenheid wordt geschapen in gebieden of in sectoren die op het ogenblik waarop de steun wordt verleend in aanmerking komen voor regionale steun uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub a en c, van het Verdrag, mag de nettosteunintensiteit het desbetreffende plafond dat voor regionale investeringssteun is vastgesteld op de op het ogenblik van de steunverlening geldende kaart die de Commissie voor elke lidstaat goedkeurt, niet overschrijden; hiertoe wordt onder meer de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten […] in aanmerking genomen.
[…]”
15. De mededeling van de Commissie – Multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten, van 19 maart 2002 (PB C 70, blz. 8; hierna: „multisectorale kaderregeling”) voorziet met name in punt 27 ervan in een verbod op steun voor investeringsprojecten in de ijzer‑ en staalindustrie.
16. Artikel 4, leden 4 et 5, van de bestreden verordening luidt:
„4. De in de leden 2 en 3 genoemde plafonds zijn van toepassing op de steunintensiteit, uitgedrukt als een percentage van de loonkosten die over een periode van twee jaar betrekking hebben op de geschapen arbeidsplaatsen, zulks onder de volgende voorwaarden:
a) de geschapen arbeidsplaatsen moeten leiden tot een nettotoename van het aantal werknemers, zowel in de betrokken vestiging als in de gehele onderneming, in vergelijking met het gemiddelde van de voorbije twaalf maanden;
b) de geschapen arbeidsplaatsen moeten ten minste gedurende een periode van drie jaar, respectievelijk twee jaar voor KMO’s [kleine en middelgrote ondernemingen], behouden blijven; en
c) de nieuwe werknemers die dankzij het scheppen van arbeidsplaatsen in dienst worden genomen, mogen niet eerder een betrekking hebben gehad of moeten hun vorige betrekking hebben verloren dan wel deze verliezen.
5. Indien steun ter schepping van werkgelegenheid wordt verleend in het kader van een regeling die krachtens dit artikel is vrijgesteld, kan daarnaast steun worden verleend in geval van indienstneming van een benadeelde of gehandicapte werknemer overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 of artikel 6.”
17. In artikel 5 van de bestreden verordening, met als opschrift „Indienstneming van benadeelde en gehandicapte werknemers”, heet het:
„1. Steunregelingen ter bevordering van de indienstneming van benadeelde of gehandicapte werknemers door ondernemingen en alle steun die op grond van een dergelijke regeling kan worden verleend, moeten voldoen aan de voorwaarden van de leden 2 en 3.
2. De brutosteunintensiteit voor alle steun die wordt verleend met het oog op de tewerkstelling van de betrokken benadeelde of gehandicapte werknemer of werknemers, berekend als een percentage van de loonkosten gedurende een periode van een jaar vanaf de indienstneming, mag niet meer dan 50 % bedragen voor benadeelde werknemers of niet meer dan 60 % voor gehandicapte werknemers.
[…]”
18. Artikel 6 van de bestreden verordening, met als opschrift „Extra kosten van de tewerkstelling van gehandicapte werknemers”, luidt:
„1. Steunregelingen ter bevordering van de tewerkstelling van gehandicapte werknemers en alle steun die op grond van een dergelijke regeling kan worden verleend, moeten voldoen aan de voorwaarden van de leden 2 en 3.
2. De steun mag, samen met de uit hoofde van artikel 5 verleende steun, niet meer bedragen dan nodig is om de eventuele lagere productiviteit die een gevolg is van de handicaps van de werknemer of werknemers te compenseren, en om de kosten te dekken van:
a) de aanpassing van lokalen,
b) de personeelstijd die exclusief wordt besteed aan de bijstand van de gehandicapte werknemer of werknemers,
c) de aanpassing of aankoop van apparatuur die door de gehandicapte werknemer of werknemers wordt gebruikt,
voorzover dit extra kosten zijn naast die welke de begunstigde zou hebben gemaakt indien hij niet-gehandicapte werknemers in dienst zou hebben, gedurende de gehele periode waarin de gehandicapte werknemer of werknemers daadwerkelijk in dienst zijn.
[…]”
19. De leden 2 en 3 van artikel 8 van de verordening preciseren dat het in beginsel onmogelijk is steun die op grond van krachtens artikel 4 vrijgestelde regelingen wordt verleend, te cumuleren met andere staatssteun in de zin van artikel 87 EG, en vervolgens heet het in lid 4 van voornoemd artikel:
„In afwijking van de leden 2 en 3, mag steun die wordt verleend op grond van regelingen die krachtens de artikelen 5 en 6 van deze verordening zijn vrijgesteld, worden gecumuleerd met andere staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag of met andere bijdragen van de Gemeenschap, met betrekking tot dezelfde kosten, alsook met steun die wordt verleend in het kader van regelingen die krachtens artikel 4 zijn vrijgesteld en aan de leden 2 en 3 voldoen, mits die cumulering niet leidt tot een steunintensiteit van meer dan 100 % van de loonkosten gedurende de gehele periode waarin de werknemer of werknemers in dienst zijn.”
20. Artikel 9, lid 4, van de bestreden verordening bepaalt:
„Voor steunregelingen ter bevordering van de indienstneming van categorieën werknemers die niet benadeeld zijn in de zin van artikel 2, onder f, blijft de verplichting tot aanmelding van artikel 88, lid 3, van het Verdrag gelden, tenzij een vrijstelling geldt uit hoofde van artikel 4. Bij de aanmelding leggen de lidstaten, ter beoordeling door de Commissie, de argumenten over waaruit blijkt waarom de betrokken werknemers benadeeld zijn. Daarbij is artikel 5 van toepassing.”
21. Het bepaalde in artikel 3, lid 2, van verordening (EG) nr. 70/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (PB L 10, blz. 33) stemt overeen met artikel 3, lid 1, van de bestreden verordening, weergegeven in punt 13 van het onderhavige arrest.
22. Wat staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen betreft, bepaalt artikel 4 van verordening nr. 70/2001:
„1. Steun voor investeringen in materiële en immateriële activa in of buiten de Gemeenschap is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, van het Verdrag en vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het Verdrag, indien hij aan de in de leden 2 tot en met 6 vastgestelde voorwaarden voldoet.
[…]
6. Wanneer de steun wordt berekend op grond van de geschapen arbeidsplaatsen, wordt het steunbedrag uitgedrukt als een percentage van de loonkosten die over een periode van twee jaar betrekking hebben op deze arbeidsplaatsen, en dit onder de volgende voorwaarden:
a) het scheppen van arbeidsplaatsen moet verband houden met de uitvoering van een project dat voorziet in een investering in materiële of immateriële activa. De arbeidsplaatsen moeten binnen drie jaar na de volledige verwezenlijking van de investering worden geschapen;
b) het investeringsproject moet leiden tot een nettotoename van het aantal werknemers in de betrokken vestiging in vergelijking met het gemiddelde over de voorgaande twaalf maanden; en
c) de geschapen arbeidsplaatsen moeten ten minste gedurende een periode van vijf jaar behouden blijven.”
Het beroep
23. Het Koninkrijk België voert drie middelen aan tot staving van zijn verzoek tot nietigverklaring van de bestreden verordening.
24. Het eerste middel betreft de schending van de grenzen van de bij verordening nr. 994/98 verleende machtiging, waar de bestreden verordening de in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 994/98 vastgestelde doelstelling van doorzichtigheid en rechtszekerheid niet waarborgt (eerste onderdeel), en zij de regeling voor werkgelegenheidssteun strenger maakt, hoewel de Commissie bij verordening nr. 994/98 enkel machtiging was verleend om de bestaande praktijk in wetteksten om te zetten (tweede onderdeel).
25. Het tweede middel betreft de schending van algemene beginselen van gemeenschapsrecht, te weten het subsidiariteitsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van samenhang van de gemeenschapsactie en het discriminatieverbod.
26. Het derde middel betreft de schending van het Verdrag, waar na de inwerkingtreding van het bij het Verdrag van Amsterdam in het Verdrag opgenomen artikel 137, lid 3, EG, de bestreden verordening niet langer op grond van verordening nr. 994/98 kon worden vastgesteld.
Eerste middel
Eerste onderdeel van het eerste middel
27. Met het eerste onderdeel van het eerste middel stelt de Belgische regering dat de bestreden verordening onvoldoende duidelijk is. In dat verband zij opgemerkt, dat die grief, die verzoeker inderdaad, en blijkens de titel ervan, in het kader van het middel betreffende de schending van verordening nr. 994/98 aanvoert, in werkelijkheid de schending van het algemene rechtszekerheidsbeginsel betreft. Blijkens de inhoud van het verzoekschrift stelt de Belgische regering immers uitdrukkelijk dat de bestreden verordening „het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden”, en verwijst zij in haar grief bovendien naar de rechtspraak van het Hof in verband met bedoeld algemeen beginsel. Ten slotte voert de Belgische regering met het volgende middel de schending aan van verschillende „andere” algemene rechtsbeginselen.
28. In die context beroept de Belgische regering zich op de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 994/98, waarin het heet dat „groepsvrijstellingsverordeningen de doorzichtigheid en de rechtszekerheid zullen vergroten”, enkel tot staving van haar beroep op bedoeld algemeen beginsel.
29. Deze grief moet dus worden geacht het algemene rechtszekerheidsbeginsel te betreffen.
30. Er zij aan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht is, hetwelk inzonderheid verlangt, dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen zouden kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen zouden kunnen treffen (zie arresten van 9 juli 1981, Gondrand Frères en Garancini, 169/80, Jurispr. blz. 1931, en 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93, Jurispr. blz. I‑431, punt 27).
31. Nu de betekenis of de draagwijdte van een rechtsregel evenwel steeds uit zichzelf in bepaalde mate onzeker is, dient, in het kader van een beroep als het onderhavige, waarin het Koninkrijk België zijn grieven hoofdzakelijk op hypothetische omstandigheden baseert, alleen te worden onderzocht of de betrokken rechtshandeling zo dubbelzinnig is, dat die lidstaat eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis van de bestreden verordening niet met voldoende zekerheid kan wegwerken.
32. In de eerste plaats stelt de Belgische regering dat de onduidelijkheid voortvloeit uit de gedeeltelijke overlapping van bepalingen van de bestreden verordening met andere communautaire voorschriften, zoals de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 10 maart 1998 (PB C 74, blz. 9; hierna: „richtsnoeren”), de multisectorale kaderregeling, en verordening nr. 70/2001.
33. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de bestreden verordening op basis van verordening nr. 994/98 is vastgesteld, en dat zij krachtens artikel 249 EG verbindend is en een algemene strekking heeft. Daarentegen hebben de richtsnoeren en de multisectorale kaderregeling geen rechtsgrondslag in het Verdrag of een op grond daarvan vastgestelde rechtshandeling. Hieruit volgt dat de bepalingen van de bestreden verordening in geval van overlapping voorrang hebben op die van de richtsnoeren of van de multisectorale kaderregeling (zie inzake de draagwijdte van de richtsnoeren ten opzichte van verdragsbepalingen arresten van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C‑288/96, Jurispr. blz. I‑8237, punt 62, en 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, Jurispr. blz I‑2289, punt 52).
34. De bestreden verordening is ook onduidelijk omdat het toepassingsgebied ervan en de erin vastgestelde voorwaarden waaronder steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zijn, gedeeltelijk overeenkomen met het toepassingsgebied van verordening nr. 70/2001 en de daarbij vastgestelde verenigbaarheidsvoorwaarden.
35. De Belgische regering voert aan dat de verwarring met name volgt uit de discrepanties in die twee verordeningen tussen één van bedoelde verenigbaarheidsvoorwaarden, te weten de periode gedurende welke de geschapen arbeidsplaatsen behouden moeten blijven in het geval van een steunregeling ten behoeve van kleine en middelgrote ondernemingen. Artikel 4, lid 4, sub b, van de bestreden verordening schrijft immers een periode van twee jaar voor, terwijl deze in artikel 4, lid 6, sub c, van verordening nr. 70/2001 is vastgesteld op vijf jaar.
36. Meteen zij opgemerkt dat die twee verordeningen onderling onafhankelijk zijn en dat zij verschillende doelstellingen nastreven. Daarom komen noch de andere verenigbaarheidsvoorwaarden, met name die van artikel 4, lid 4, sub c, van de bestreden verordening en artikel 4, lid 6, sub a, van verordening nr. 70/2001, noch de respectieve toepassingsgebieden ervan volledig overeen. In die omstandigheden is het, gelet op artikel 3, lid 1, van de bestreden verordening en artikel 3, lid 2, van verordening nr. 70/2001, duidelijk dat een steunregeling met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is en niet hoeft te worden aangemeld voorzover deze regeling het toepassingsgebied en alle voorwaarden eerbiedigt die in de bestreden verordening, met inbegrip van die van artikel 4, lid 4, sub b, ervan, dan wel in verordening nr. 70/2001, met inbegrip van die van artikel 4, lid 6, sub c, ervan, zijn vastgesteld.
37. Vastgesteld moet dus worden dat de Belgische regering niet heeft aangetoond dat het naast elkaar bestaan van vorenbedoelde communautaire teksten, die elkaar overigens aanvullen, afbreuk zou doen aan de duidelijkheid van de bestreden verordening.
38. In de tweede plaats is de Belgische regering van mening dat de definitie van het toepassingsgebied van de bestreden verordening onduidelijk is, daar de economische sectoren die ingevolge artikel 4, lid 3, ervan geen steun voor het scheppen van werkgelegenheid kunnen ontvangen, verschillen van die vermeld in artikel 1 ervan, waarin het toepassingsgebied van de verordening wordt bepaald en een aantal van die sectoren daarvan worden uitgesloten.
39. In dat verband zij opgemerkt dat artikel 1 van de bestreden verordening het toepassingsgebied van de verordening in het algemeen afbakent, terwijl artikel 4, lid 3, van die verordening enkel slaat op de steunregelingen voor het scheppen van werkgelegenheid in de gebieden of sectoren die in aanmerking komen voor regionale steun. Voornoemd artikel 4, lid 3, moet dus als lex specialis ten opzichte van voornoemd artikel 1 worden beschouwd, zodat artikel 4 in de omstandigheden die het in het bijzonder beoogt te regelen, voorrang heeft op artikel 1. Het toepassingsgebied van de bestreden verordening is bijgevolg volstrekt ondubbelzinnig.
40. In de derde plaats stelt de Belgische regering dat de definitie van benadeelde werknemer in artikel 2, sub f-i, van de bestreden verordening onduidelijk is. Tot die categorie werknemers behoren volgens die bepaling de „personen die jonger zijn dan 25 jaar of hun voltijdse opleiding minder dan twee jaar tevoren hebben voltooid, en die nog niet hun eerste reguliere betaalde betrekking hebben gevonden”. Volgens de Belgische regering maakt deze definitie niet duidelijk of jongeren onder de 25 jaar ipso facto benadeeld zijn, dan wel of zij eveneens aan het andere criterium, het ontbreken van een eerste reguliere betaalde betrekking, moeten voldoen.
41. Deze bepaling moet aldus worden opgevat, dat zij beoogt voor staatssteun in aanmerking te laten komen personen die het na hun voltijdse opleiding moeilijk hebben om voor het eerst tot de arbeidsmarkt toe te treden, daar de werkgevers hen als minder productief zouden kunnen beschouwen omdat zij geen enkele beroepservaring hebben.
42. Uit de doelstelling van deze bepaling volgt dus dat een persoon enkel een benadeelde werknemer is wanneer hij tegelijkertijd aan de twee criteria voldoet. Enerzijds moet hij jonger zijn dan 25 jaar of, subsidiair, indien hij ouder is, zijn voltijdse opleiding minder dan twee jaar tevoren hebben voltooid. Anderzijds mag hij nog geen eerste reguliere betaalde betrekking hebben gevonden.
43. Die uitlegging wordt bevestigd door het onderzoek van de rest van artikel 2 van de bestreden verordening. De definitie van benadeelde werknemer in artikel 2, sub f‑viii, van die verordening verwijst immers ook naar personen van jonger dan 25 jaar, maar gaat ervan uit dat zij voorheen beroepsmatig actief waren, en dan langdurig werkloos waren, waardoor het deze jonge werknemers moeilijker wordt om op de arbeidsmarkt terug te keren. Op grond van deze andere definitie vallen personen van jonger dan 25 jaar onder de categorie van de langdurig werklozen. Had de Commissie evenwel jongeren onder de 25 op de enkele grond van hun leeftijd als benadeeld willen beschouwen, dan zou zij niet naar hen hebben verwezen in een andere definitie die hen specifiek onder de categorie van de langdurig werklozen doet vallen.
44. Derhalve kan niet worden gesteld dat artikel 2, sub f‑i, van de bestreden verordening zo onduidelijk is dat het rechtszekerheidsbeginsel wordt geschonden.
45. In de vierde plaats brengt de Belgische regering tegen de bestreden verordening in dat de verhouding tussen artikel 4, betreffende steun voor het scheppen van werkgelegenheid, artikel 5, betreffende steun voor de indienstneming van benadeelde en gehandicapte werknemers, en artikel 6, betreffende permanente steun voor de tewerkstelling van gehandicapte werknemers, onduidelijk is. Volgens de Belgische regering stelt die verordening niet duidelijk vast welke voorwaarden gelden voor steun die tegelijkertijd aan de criteria van twee van die artikelen voldoet.
46. Vastgesteld moet worden dat uit de algemene opzet en de doelstelling van de bestreden verordening volgt dat de vrijstellingen in de hiervoor genoemde artikelen verschillende doelstellingen hebben, en dat de erin vastgestelde verenigbaarheidsvoorwaarden in beginsel onderling onafhankelijk zijn. Bijgevolg is steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar zodra hij aan de voorwaarden van één van die artikelen voldoet, ongeacht of hij ook aan de voorwaarden van één van de andere van die artikelen zou voldoen. Wat artikel 8, lid 4, van de bestreden verordening betreft, brengt het feit dat die bepaling het onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakt de steun die aan de voorwaarden van verschillende bepalingen voldoet, te cumuleren, geen wijziging in de in elk van die artikelen vastgestelde voorwaarden voor de steunverlening. Derhalve is de verhouding tussen de artikelen 4, 5 en 6 van de bestreden verordening volstrekt ondubbelzinnig.
47. In de vijfde plaats stelt de Belgische regering dat artikel 8, lid 4, eerste alinea, van de bestreden verordening onduidelijk is. Enerzijds is daarin niet vermeld of regionale steun ter schepping van werkgelegenheid „andere staatssteun” in de zin van bedoeld artikel 8, lid 4, eerste alinea, kan zijn, zodat zij met de op grond van de artikelen 5 en 6 van die verordening toegekende steun tot een brutosteunintensiteit van 100 % van de loonkosten kan worden gecumuleerd, dan wel of die regionale steun als werkgelegenheidssteun als bedoeld in voornoemd artikel 5 moet worden beschouwd, zodat zij overeenkomstig dat artikel tot een brutosteunintensiteit van 50 of 60 % van de loonkosten kan worden gecumuleerd. Anderzijds kan volgens de Belgische regering aan de hand van de woorden „de gehele periode waarin […] in dienst zijn” niet worden vastgesteld of die woorden, in het geval van gehandicapte of benadeelde werknemers, op hun volledige tewerkstellingsperiode betrekking hebben, dan wel enkel op de tijdvakken gedurende welke de onderneming de arbeidsplaats dient te behouden, te weten de in artikel 4, lid 4, sub b, van de bestreden verordening bedoelde periode van twee of drie jaar, of de in artikel 5, lid 3, sub b, van die verordening bedoelde periode van twaalf maanden.
48. Wat om te beginnen de woorden „andere staatssteun” betreft, zij opgemerkt dat daaraan geen enkele beperking is verbonden, zodat die steun ook regionale steun ter schepping van werkgelegenheid kan omvatten. Wat vervolgens de uitdrukking „de gehele periode waarin […] in dienst zijn” betreft, zij vastgesteld dat de Belgische regering niets heeft aangevoerd dat erop wijst dat die woorden ook zouden kunnen slaan op de periode gedurende welke de onderneming de arbeidsplaats dient te behouden. Bovendien moet een dergelijke uitlegging worden uitgesloten in het licht van de vergelijking van de relevante bewoordingen van de verschillende taalversies van de betrokken tekst, met name de versies in het Engels („period for which the worker or workers are employed”), het Frans („toute période d’emploi”), het Duits („während der Beschäftigung des oder der betreffenden Arbeitnehmer”), het Spaans („período de contratación de los trabajadores”) en het Italiaans („periodo di occupazione dei lavoratori considerati”). Het lijdt dus geen twijfel dat de aangehaalde woorden betrekking hebben op de periode gedurende welke de gehandicapte of benadeelde werknemer daadwerkelijk is tewerkgesteld.
49. In de zesde plaats is de Belgische regering van mening dat de bestreden verordening tot verwarring leidt doordat in artikel 4, lid 3, ervan naar het begrip nettosteunintensiteit wordt verwezen, terwijl in beginsel het begrip bruto-intensiteit wordt gebezigd. Het zou moeilijk zijn om bruto- in netto-intensiteit om te zetten.
50. Opgemerkt moet evenwel worden dat de Belgische regering niets concreets heeft aangevoerd ten bewijze van een dergelijke moeilijkheid. Derhalve faalt de grief.
Tweede onderdeel van het eerste middel
51. De Belgische regering betoogt dat de bestreden verordening in strijd is met de bewoordingen van artikel 1 van verordening nr. 994/98 en met de doelstelling van die verordening, op basis waarvan de Commissie, wat de criteria voor de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt betreft, enkel haar bestaande praktijk in regelgeving diende om te zetten, zodat de vaststelling van nieuwe, strengere criteria was uitgesloten.
52. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat niets in de bewoordingen van vorengenoemd artikel 1 erop wijst dat de Commissie bij de vaststelling van de verenigbaarheidsvoorwaarden deze volstrekt ongewijzigd uit haar vroegere praktijk diende over te nemen. Die bepaling stelt immers enkel in het algemeen, dat de vrijstellingsverordening voor werkgelegenheidssteun de steundrempels en de voorwaarden voor de cumulering van steun dient te specificeren, maar laat in het midden wat de concrete inhoud van die criteria moet zijn.
53. Daarenboven volgt uit de vierde overweging van de considerans van die verordening dat de grote ervaring van de Commissie op het gebied van tewerkstellingssteun de Raad er enkel toe heeft aangezet de Commissie machtiging te verlenen om verenigbaarheidscriteria vast te stellen. Natuurlijk is het zo dat de Commissie aldus impliciet werd uitgenodigd bij de vaststelling van de inhoud ervan van die praktijk gebruik te maken. De door de Raad verleende machtiging om een verordening vast te stellen kan evenwel niet worden uitgelegd als een uitnodiging aan de Commissie om enkel haar eerdere praktijk te codificeren, zonder daarbij van haar ervaring gebruik te maken om nieuwe criteria vast te stellen, die eventueel strenger dan de bestaande kunnen zijn.
54. Anders dan de Belgische regering stelt, worden de aan de Commissi e toegekende bevoegdheden bovendien niet beperkt door het feit dat verordening nr. 994/98 niet voorziet in de vaststelling van overgangsmaatregelen voor de aanpassing van de bestaande steunregelingen aan de nieuwe criteria van de bestreden verordening. De vaststelling van nieuwe regels voor nog toe te kennen steun is immers niet van invloed op bestaande steunregelingen, zodat overgangsmaatregelen overbodig zijn. Daarenboven bestaat er geen bijzonder verband tussen de omvang van een uitvoeringsbevoegdheid en het al dan niet bestaan in een machtigingsverordening van een overgangsregeling omwille van de aanpassing.
55. Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel
Eerste onderdeel van het tweede middel
56. De Belgische regering betoogt dat in de bestreden verordening enkel is gesteld dat zij geldt voor regelingen die staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vormen, zonder dat een definitie van het begrip staatssteun wordt gegeven, wat een schending van het rechtszekerheidsbeginsel vormt, dat vereist dat een rechtshandeling duidelijk en voorspelbaar moet zijn. Aangezien uit het ontbreken van een dergelijke definitie volgt dat maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid bij de Commissie moeten worden aangemeld, en voorzover hierdoor met de bijzondere grondwettelijke ordening van de lidstaten, en in het bijzonder met de decentralisatie van een aantal van hen, geen rekening zou worden gehouden, maakt de bestreden verordening eveneens inbreuk op het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel.
57. In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 7, lid 1, tweede alinea, EG vereist dat iedere instelling binnen de grenzen van de haar door het Verdrag verleende bevoegdheden handelt.
58. In casu heeft de Raad de Commissie bij verordening nr. 994/98 gemachtigd om bepaalde categorieën van steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar te verklaren en hen van de aanmeldingsverplichting vrij te stellen. Uit het oogpunt van artikel 87 EG heeft de Raad de Commissie dus enkel gemachtigd tot uitvoering van lid 3 van voornoemd artikel door het vaststellen van uitzonderingen op het in lid 1 van dat artikel neergelegde beginsel van onverenigbaarheid van steun. Daarentegen verleende de Raad de Commissie geen enkele bevoegdheid tot uitlegging van artikel 87, lid 1, EG, waarin het begrip staatssteun is gedefinieerd. De Commissie was dus niet bevoegd om het begrip staatssteun dwingend en algemeen te definiëren. Zij handelde dus binnen de grenzen van haar bevoegdheden, zodat zij de algemene beginselen van rechtszekerheid, subsidiariteit en evenredigheid niet heeft geschonden.
Tweede onderdeel van het tweede middel
59. De Belgische regering voert aan dat de bestreden verordening om te beginnen het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, nu in artikel 2, sub f, daarvan een uitputtende lijst is opgenomen van de categorieën benadeelde werknemers die in aanmerking komen voor de op grond van artikel 5 van die verordening verleende steun. De nationale autoriteiten verliezen hierdoor immers de mogelijkheid om een echt beleid tot herinschakeling van alle benadeelde werknemers te voeren, aangezien een aantal van hen wegens plaatselijke omstandigheden als benadeeld moet worden aangemerkt, maar niet voldoet aan de in de bestreden verordening vastgestelde definitie.
60. Volgens die definitie gelden als benadeelde werknemers de „personen die behoren tot categorieën werknemers welke het moeilijk hebben om zonder hulp tot de arbeidsmarkt toe te treden, zijnde personen die ten minste aan één van de [elf] criteria voldoen”, die uitputtend zijn opgesomd en die bijvoorbeeld jongeren, migrerende werknemers en langdurig werklozen betreffen.
61. De schending van het evenredigheidsbeginsel veronderstelt dat de gemeenschapshandeling aan de rechtssubjecten een verplichting oplegt die verder gaat dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het met die handeling beoogde doel.
62. De bestreden verordening voert evenwel geen nieuwe verplichtingen in voor de maatregelen ten gunste van werknemers die niet onder de in die verordening vastgestelde definitie van benadeelde werknemer vallen. Nu de bestreden verordening bedoelde maatregelen niet vermeldt, blijft daarvoor de reeds bij artikel 88, lid 3, EG opgelegde aanmeldingsverplichting gelden. De Commissie heeft het evenredigheidsbeginsel bijgevolg niet geschonden.
63. In de tweede plaats is de Belgische regering van mening dat de Commissie door de vaststelling van bedoelde uitputtende lijst van de categorieën benadeelde werknemers daarenboven het beginsel van de samenhang van de gemeenschapsactie heeft geschonden, nu de bestreden verordening het nationale arbeidsmarktbeleid sterk belemmert, welk beleid de Gemeenschap anderszins wil aanmoedigen.
64. Vastgesteld moet worden dat de Commissie de samenhang tussen de artikelen 87 EG en 88 EG en andere verdragsbepalingen dient te respecteren (zie in die zin arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C‑225/91, Jurispr. blz. I‑3203, punt 42).
65. Een van die bepalingen is artikel 127 EG, waarin is bepaald dat de Gemeenschap bijdraagt tot een hoog werkgelegenheidsniveau door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en hun maatregelen te steunen en, indien nodig, aan te vullen. Deze bepaling stelt eveneens dat bij het bepalen en uitvoeren van het beleid en de activiteiten van de Gemeenschap met de doelstelling van een hoog werkgelegenheidsniveau rekening wordt gehouden.
66. De Commissie moet dus toezien op de vereiste samenhang tussen haar steunbeleid en de gemeenschapsactie inzake werkgelegenheid.
67. Inzake staatssteun beschikt de Commissie echter over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader (zie arresten van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-303/88, Jurispr. blz. I‑1433, punt 34, en 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, Jurispr. blz. I‑6857, punt 67). Dit is inzonderheid het geval wanneer de Commissie de doelstelling van het verzekeren van een onvervalste mededinging in de gemeenschappelijke markt wenst te verzoenen met andere gemeenschapsdoelstellingen, zoals de bevordering van de werkgelegenheid.
68. Wanneer de Commissie over een dergelijke ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, mag het Hof bij de toetsing van de wettigheid van de uitoefening van die bevoegdheid zijn beoordeling daarvan niet in de plaats stellen van die van het bevoegde gezagsorgaan, doch dient het enkel na te gaan of bij die beoordeling sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid dan wel of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden (zie arresten van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 26, en 12 maart 2002, Omega Air e.a., C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 64).
69. Vastgesteld moet worden dat de Belgische regering in de onderhavige zaak niets heeft aangevoerd ten bewijze dat de beoordeling van de Commissie door dergelijke gebreken is aangetast. Mitsdien faalt de grief.
Derde onderdeel van het tweede middel
70. De Belgische regering is van mening dat de bestreden verordening, waar zij eerder door de Commissie toegestane steunregelingen handhaaft terwijl zij voor nieuwe steunregelingen een duidelijk strenger stelsel invoert, het discriminatieverbod schendt. Indien de Commissie de verenigbaarheidsvoorwaarden strenger wenste te maken, had zij op grond van dit beginsel de nodige maatregelen moeten nemen om de bestaande steun in overeenstemming te brengen met de bestreden verordening.
71. Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie verlangt dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (arresten van 9 september 2004, Spanje/Commissie, C‑304/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31, en 14 december 2004, Swedish Match, C‑210/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 70).
72. In de onderhavige zaak wordt steun die is toegekend op grond van regelingen welke na de inwerkingtreding van de bestreden verordening tot stand zijn gekomen, in het kader van die verordening gelijk behandeld. Daarentegen behandelt de bestreden verordening steunverlening in het kader van regelingen die vóór de inwerkingtreding van die verordening door de Commissie verenigbaar zijn verklaard, anders dan steunverlening op basis van regelingen die overeenkomstig de nieuwe verenigbaarheidsvoorwaarden van de verordening zijn ingevoerd. De Commissie zelf betwist niet dat een aantal verenigbaarheidsvoorwaarden van die verordening strenger zijn dan die van haar eerdere praktijk.
73. Een dergelijke behandeling is evenwel objectief gerechtvaardigd. Enerzijds moet de Commissie steeds over de mogelijkheid beschikken strengere verenigbaarheidsvoorwaarden vast te stellen, zo ontwikkelingen op de gemeenschappelijke markt en de doelstelling van onvervalste mededinging op die markt zulks vereisen. Anderzijds kan de Commissie de bestaande steunregelingen niet eenzijdig met de nieuwe verenigbaarheidsvoorwaarden van de bestreden verordening in overeenstemming brengen, wat in strijd zou zijn met de procedure van artikel 88, leden 1 en 2, EG. Een dergelijke handelwijze zou er in feite op neerkomen dat die verordening terugwerkende kracht krijgt, waardoor de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van gewettigd vertrouwen van de betrokken personen zou schenden.
74. De Commissie heeft het beginsel van non-discriminatie dus niet geschonden.
75. Mitsdien moet het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel
76. De Belgische regering voert aan dat de bestreden verordening het Verdrag schendt, op grond dat zij op een rechtsgrondslag berust welke niet langer geldig was. Na de vaststelling van verordening nr. 994/98 is immers bij het Verdrag van Amsterdam een nieuw artikel 137, lid 3, ingevoerd, dat de Raad belast met de vaststelling van maatregelen betreffende de financiële bijdragen ter bevordering van de werkgelegenheid. Hieruit volgt dat de bij verordening nr. 994/98 aan de Commissie toegekende machtiging verviel voor de in voornoemd artikel vermelde gebieden. Voorzover nodig werpt de Belgische regering een exceptie van onwettigheid van die verordening op die als rechtsgrondslag diende voor de bestreden verordening, hetgeen in strijd is met de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam die het niet mogelijk maken een dergelijke delegatie te verlenen bij verordening van de Raad. Om dezelfde redenen sluit artikel 137, lid 1, EG uit dat maatregelen worden genomen inzake de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten.
77. In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat, gesteld dat de door de Raad aan de Commissie verleende machtiging het oog zou hebben op de bevordering van de werkgelegenheid, een dergelijke machtiging tot het vaststellen van verordeningen niet tot doel heeft de Raad zijn bevoegdheid ingevolge artikel 137 EG te ontnemen.
78. Vervolgens is de wijziging van laatstgenoemde bepaling door het Verdrag van Amsterdam niet relevant voor de onderhavige zaak. Er zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap, de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie inzonderheid arresten van 4 april 2000, Commissie/Raad, C‑269/97, Jurispr. blz. I‑2257, punt 43, en 30 januari 2001, Spanje/Raad, C‑36/98, Jurispr. blz. I‑779, punt 58).
79. Indien uit het onderzoek van een gemeenschapshandeling volgt, dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, en indien één ervan als hoofdelement of overwegende component kan worden aangewezen, terwijl de andere slechts een ondergeschikt karakter heeft, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke het hoofddoel, het hoofdelement of de overwegende component verlangt (zie inzonderheid arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad, C‑42/97, Jurispr. blz. I‑869, punten 39 en 40, en arrest Spanje/Raad, reeds aangehaald, punt 59).
80. In casu hebben verordening nr. 994/98 en de bestreden verordening weliswaar een weerslag op de bevordering van de werkgelegenheid, maar zij hebben als hoofddoel vast te stellen welke steunmaatregelen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn en deze van de aanmeldingsverplichting vrij te stellen. Zo geven zij met name uitvoering aan artikel 87, lid 3, EG, waarin is bepaald dat een aantal steunmaatregelen, die doelstellingen van algemeen belang nastreven, als met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kunnen worden beschouwd, voorzover hun doelstellingen distorsies van de mededinging rechtvaardigen.
81. Uit een en ander volgt dat de Raad op goede gronden verordening nr. 994/98 op artikel 94 EG-Verdrag (thans artikel 89 EG) heeft gebaseerd, en dat die verordening, zelfs na de vaststelling door het Verdrag van Amsterdam van artikel 137 EG, de rechtsgrondslag kon vormen voor de bestreden verordening.
82. Mitsdien moet het derde middel worden afgewezen.
83. Aangezien geen van de door het Koninkrijk België aangevoerde middelen slaagt, moet het beroep worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
84. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.