62022CC0747
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 30. oktober 2025 (
1
)
Sag C-747/22
KH
mod
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – personer med international beskyttelse – direktiv 2011/95/EU – artikel 26 og 29 – adgang til beskæftigelse – social bistand – borgerløn – krav om ti års bopæl, herunder uafbrudt i de sidste to år – indirekte forskelsbehandling – begrundelse – grundydelser«
I. Indledning
1.
I CU og ND-sagen (social bistand – indirekte forskelsbehandling) (
2
) blev Domstolen anmodet om at efterprøve, om nationale foranstaltninger, hvorefter personer, som er bosat på den pågældende medlemsstats område, har ret til visse former for økonomisk bistand med det formål at bekæmpe fattigdom, ulighed og social udstødelse, var forenelige med EU-retten. En italiensk domstol ønskede navnlig oplyst, om et specifikt aspekt af den italienske lovgivning om indførelse af en »reddito di cittadinanza« (borgerløn) – nemlig betingelsen om, at modtagerne skal have haft bopæl i Italien i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år (herefter »kravet om ti års bopæl«) – var i overensstemmelse med en række EU-retlige bestemmelser.
2.
Domstolen (Store Afdeling) fastslog i sin dom, at artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 (
3
), sammenholdt med artikel 34 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (
4
), er til hinder for et sådant krav. Domstolen fastslog i det væsentlige, at et sådant krav udgjorde i) en indirekte forskelsbehandling af fastboende tredjelandsstatsborgere, og ii) ikke kunne begrundes, eftersom det ensidigt forlængede den opholdsperiode, der er nødvendig for, at en sådan fastboende udlænding kan nyde godt af den ret, der er sikret ved artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109 (
5
).
3.
Den foreliggende sag vedrører foreneligheden med EU-retten af det samme aspekt af den nationale lovgivning, dvs. kravet om ti års bopæl, men set fra en anden vinkel. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om dette krav, når det anvendes på personer med international beskyttelse, er i overensstemmelse med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, der ofte benævnes »kvalifikationsdirektivet« (
6
). Disse to bestemmelser fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at personer med international beskyttelse tilbydes aktiviteter, der har til formål at lette adgangen til beskæftigelse og visse former for social bistand, på samme betingelser som landets egne borgere.
II. Retsgrundlag
A.
EU-retten
4.
I 41., 42. og 45. betragtning til direktiv 2011/95 anføres følgende:
»(41)
For at sikre, at personer med international beskyttelse effektivt kan udnytte de rettigheder og ydelser, der er fastsat i dette direktiv, er det nødvendigt, at der tages hensyn til deres særlige behov og de særlige problemer med integration, som de står over for. […]
(42)
I den forbindelse bør der særligt gøres en indsats for at løse de problemer, der hindrer personer med international beskyttelse i at få effektiv adgang til beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder og til erhvervsuddannelse, bl.a. problemerne med hensyn til finansielle begrænsninger.
[…]
(45)
[...] For så vidt angår social bistand og lægehjælp bør de nærmere bestemmelser og enkeltheder for ydelse af grundydelser til personer med subsidiær beskyttelsesstatus fastsættes efter national lovgivning. Muligheden for at begrænse sådan bistand til grundydelser skal forstås således, at det som minimum omfatter mindsteindkomststøtte, bistand i tilfælde af sygdom eller graviditet og bistand til forældre, for så vidt som nævnte ydelser ydes til statsborgere i henhold til national ret.«
5.
Artikel 26, stk. 2 og 3, i direktiv 2011/95 om »Adgang til beskæftigelse« bestemmer:
»2.   Medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse tilbydes aktiviteter såsom beskæftigelsesrelaterede voksenuddannelsesmuligheder, erhvervsuddannelse, herunder kurser til forbedring af kvalifikationer, praktikpladser og rådgivning på arbejdsformidlingskontorer, på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne borgere.
3.   Medlemsstaterne bestræber sig på at fremme fuld adgang til aktiviteterne i stk. 2 for personer med international beskyttelse.«
6.
Artikel 29 i direktiv 2011/95 med overskriften »Social bistand« fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at personer med international beskyttelse i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse, modtager den nødvendige sociale bistand, lige som statsborgerne i denne medlemsstat.
2.   Medlemsstaterne kan som en fravigelse af den almindelige regel i stk. 1 begrænse den sociale bistand, som personer med subsidiær beskyttelsesstatus får, til grundydelser, som i så fald ydes på samme niveau og efter samme kriterier som for egne statsborgere.«
B.
National ret
7.
Artikel 1, stk. 1, i decreto-legge n. 4 »Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni« (lovdekret nr. 4 om hasteforanstaltninger angående borgerløn og pensioner) af 28. januar 2019 (
7
), der blev ophøjet til lov ved legge n. 26 (lov nr. 26) af 28. marts 2019 (
8
) (herefter »lovdekretet«), bestemmer:
»Fra og med april 2019 indføres borgerløn [...] som en grundlæggende foranstaltning i den aktive arbejdsmarkedspolitik med henblik på at sikre retten til arbejde, bekæmpe fattigdom, ulighed og social udstødelse samt fremme retten til information, uddannelse, undervisning og kultur gennem politikker, der har til formål at sikre økonomisk støtte og social inklusion af personer, der risikerer at blive udstødt i samfundet og på arbejdsmarkedet. [Borgerlønnen] udgør det serviceniveau vedrørende ydelser, som skal sikres inden for rammerne af de tilgængelige ressourcer.«
8.
Lovdekretets artikel 2 med overskriften »Ydelsesmodtagere« fastsætter kravene for adgang til borgerløn. Disse krav vedrører dels ansøgerens statsborgerskab, bopæl og ophold, dels dennes indkomst, formue og rådighed over varige goder i husstanden. Hvad angår de førstnævnte krav bestemmer artikel 2, stk. 1, litra a), nr. 2), bl.a., at støttemodtageren skal have »haft bopæl i Italien i mindst ti år, herunder uafbrudt i de sidste to år, på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen og herefter have bopæl i landet i hele den periode, hvor støtten ydes«.
9.
Dette lovdekrets artikel 3, stk. 1, bestemmer, at den økonomiske ydelse af borgerlønnen består af to dele: en del til supplering af familiens indkomst og en del, der skal supplere indkomsten for husstande, der bor til leje. Lovdekretets artikel 3, stk. 6, præciserer, at borgerløn tildeles for en uafbrudt periode på højst 18 måneder. Borgerlønnen kan forlænges, dog med forbehold af, at udbetalingen suspenderes i en periode på en måned forud for hver forlængelse.
10.
Lovdekretets artikel 4, stk. 1, med overskriften »Pagten om beskæftigelse og social integration« foreskriver:
»Tildelingen af borgerløn er betinget af, at de myndige medlemmer af den berørte husstand afgiver en erklæring om, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel, i overensstemmelse med procedurerne i denne artikel, og at de deltager i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelse og social integration, der omfatter almennyttige aktiviteter, omskoling, gennemførelse af studier og andre forpligtelser, der er fastlagt af de kompetente tjenester, med henblik på integration på arbejdsmarkedet og social integration.«
III. De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
11.
Sagsøgeren, KH, ankom til Italien i 2011 og har opholdstilladelse på grundlag af subsidiær beskyttelse. Han har siden da haft bopæl i Italien, hvor han indgik ægteskab i 2019, og hvor hans datter blev født i 2020.
12.
Oprindeligt blev han tildelt borgerløn, fordi han fejlagtigt havde oplyst, at han opfyldte kravet om ti års bopæl. Efter at have foretaget en række kontroller tilbagekaldte Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (det nationale socialsikringskontor, Italien, herefter »INPS«) sagsøgerens borgerløn ved skrivelse af 13. oktober 2021 med den begrundelse, at han på tidspunktet for sin ansøgning ikke opfyldte betingelsen om i alt ti års bopæl i Italien.
13.
Sagsøgeren indbragte en særlig klage for Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo, Italien) mod INPS med påstand om forskelsbehandling og har navnlig anmodet om, at den forelæggende ret fastslår, at tilbagekaldelsen af borgerløn har diskriminerende karakter, og at sagsøgeren har ret til denne støtte.
14.
Sagsøgeren har for den nævnte ret gjort gældende, at kravet om ti års bopæl for at kunne modtage borgerløn er uforeneligt med artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95/EU, der foreskriver fuld ligebehandling mellem egne statsborgere og personer med international beskyttelse med hensyn til adgang til beskæftigelse og social bistand. INPS er imidlertid af den opfattelse, at borgerløn ikke er omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde.
15.
Da Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo) er i tvivl om, hvorledes disse bestemmelser skal fortolkes, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 29 og 26 i direktiv 2011/95 fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse såsom artikel 2, stk. 1, litra a), [nr. 2)] i [lovdekretet], der fastsætter kravet om ti års bopæl i Italien, ud over kravet om bopæl i landet uafbrudt i de sidste to år på tidspunktet for ansøgningen, for at modtage en ydelse til bekæmpelse af fattigdom, til støtte i forbindelse med adgang til beskæftigelse og til social integration såsom »borgerløn?«
16.
Sagsøgeren i hovedsagen, INPS, den italienske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse procesdeltagere har endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, som blev afholdt den 17. juni 2025.
17.
I overensstemmelse med artikel 16, stk. 3, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol har den italienske regering anmodet om, at den foreliggende sag påkendes af Domstolens Store Afdeling.
IV. Bedømmelse
18.
Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter retten til en ydelse til bekæmpelse af fattigdom – der har til formål at lette adgangen til beskæftigelse og social integration for personer med international beskyttelse – er betinget af ti års bopæl i den pågældende medlemsstat, herunder uafbrudt i de to sidste år.
19.
Inden de materielle spørgsmål, der rejses i den præjudicielle forelæggelse, behandles (under B), er det fornødent at tage stilling til to proceduremæssige spørgsmål: Domstolens kompetence i den foreliggende sag og nødvendigheden af at besvare det forelagte spørgsmål (under A).
A.
Domstolens kompetence og nødvendigheden af at besvare det præjudicielle spørgsmål
20.
Den italienske regering har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål, eftersom de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i hovedsagen, vedrører en ydelse, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2011/95.
21.
I denne henseende er det tilstrækkeligt at fastslå, at det af Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo) forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af to EU-retlige bestemmelser, nemlig artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95, hvilket åbenbart henhører under Domstolens kompetence (
9
). Spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning som borgerløn er omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde, vedrører nemlig substansen af den forelæggende rets anmodning og kan hverken rejse tvivl om Domstolens kompetence, eller hvorvidt den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling (
10
).
22.
Endvidere har den italienske regering i retsmødet forklaret, at i) den nationale lovgivning, der er omhandlet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, forblev i kraft indtil den 31. december 2023, idet den blev ophævet ved legge n. 197, »Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025« (lov nr. 197, »Statens budget for regnskabsåret 2023 og det flerårige budget for den treårige periode 2023-2025«) af 29. december 2022 (
11
), og at ii) Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) ved dom nr. 31/2025 af 20. marts 2025 fastslog, at kravet om ti års bopæl for unionsborgere var uforeneligt med den italienske forfatning. Den nævnte domstol fastslog, at den nationale bestemmelse burde have krævet ophold i fem år i stedet for ti år.
23.
På baggrund af det ovenstående kan der rejses tvivl om, hvorvidt det stadig er fornødent for Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål. Betingelserne i artikel 267 TEUF og artikel 94 i Domstolens procesreglement for, at en præjudiciel forelæggelse kan antages til realitetsbehandling, skal være opfyldt, ikke blot når Domstolen får sagen forelagt, men også i løbet af retsforhandlingerne. Såfremt disse betingelser ikke længere er opfyldt i løbet af retsforhandlingerne, må Domstolen afslutte sagen og fastslå, at det er ufornødent at besvare spørgsmålet. Dette kan f.eks. være tilfældet, når hovedsagen er blevet uden genstand som følge af den forelæggende rets (eller en anden rets) efterfølgende afgørelser i den samme sag eller i en forbundet sag, eller når de relevante bestemmelser i national ret er blevet ændret eller ophævet (
12
).
24.
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Såvel sagsøgeren i hovedsagen som den italienske regering har i retsmødet anført, at Domstolens besvarelse af det forelagte spørgsmål stadig er nødvendig for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Som jeg forstår det, finder den omhandlede nationale lovgivning fortsat anvendelse ratione temporis på tvisten, og ovennævnte dom fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol) vedrørte ikke en situation for personer med international beskyttelse.
25.
Endelig kan det være nyttigt at nævne, at direktiv 2011/95 for nylig blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1347 af 14. maj 2024 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af den tildelte beskyttelse, om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU (
13
). I henhold til nævnte forordnings artikel 41 og 42 vil direktiv 2011/95 blive ophævet med virkning fra den 12. juni 2026, og den nye forordning finder anvendelse fra den 1. juli 2026.
26.
Den foreliggende sag er derfor ikke blevet uden genstand.
B.
Realiteten
27.
Artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95 pålægger i det væsentlige medlemsstaterne at sikre, at personer med international beskyttelse har adgang til visse aktiviteter, der fremmer adgangen til beskæftigelse og visse former for social bistand, på samme betingelser som landets egne borgere.
28.
Der er to hovedspørgsmål i den foreliggende sag: For det første, er en national foranstaltning som borgerløn omfattet af anvendelsesområdet for artikel 26 og/eller artikel 29 i direktiv 2011/95? Og for det andet, er en sådan foranstaltning i bekræftende fald forenelig med disse bestemmelser?
29.
I denne henseende er den italienske regering og INPS af den opfattelse, at en foranstaltning som borgerløn ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95. De har gjort gældende, at borgerløn ikke blot er en social ydelse, der har til formål at afhjælpe et økonomisk behov, men en bredere individualiseret foranstaltning, som indgår i en videre ramme, der omfatter både støtte til fattige husstande og disses tilsagn om at nå specifikke mål med henblik på at hjælpe dem til at blive selvforsørgende. De har navnlig påpeget, at denne ydelse er betinget af, at de myndige medlemmer af husstanden afgiver en erklæring om, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel, og at de indgår en »beskæftigelsespagt« med arbejdsformidlingen. Efter deres opfattelse er denne foranstaltning derfor primært et redskab til genindslusning på arbejdsmarkedet og social integration. Denne foranstaltnings blandede karakter er efter deres opfattelse blevet bekræftet af Corte costituzionales retspraksis (forfatningsdomstol).
30.
Sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen deler ikke denne opfattelse. De er af den opfattelse, at en national foranstaltnings blandede karakter ikke i sig selv er til hinder for, at den er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95. Efter deres opfattelse har den borgerløn, som den italienske lovgiver har indført, de karakteristika, der er nødvendige for, at den kan være omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde. Personer med international beskyttelse må derfor ikke på nogen måde forskelsbehandles for så vidt angår adgang til de ydelser, som følger af denne beskyttelse.
31.
Jeg er enig med sagsøgeren i hovedsagen og Kommissionen. I det følgende vil jeg redegøre for, hvorfor jeg er af den opfattelse, at en foranstaltning som borgerløn er omfattet af anvendelsesområdet for disse to bestemmelser (under 1, 2 og 3) og synes at være uforenelig med dem (under 4 og 5) med et lille forbehold for så vidt angår direktivets artikel 29 (under 6).
1. Adgang til beskæftigelse
32.
I henhold til artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95 skal »medlemsstaterne [sikre], at personer med international beskyttelse tilbydes aktiviteter såsom beskæftigelsesrelaterede voksenuddannelsesmuligheder, erhvervsuddannelse, herunder kurser til forbedring af kvalifikationer, praktikpladser og rådgivning på arbejdsformidlingskontorer, på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne borgere«. Direktivets artikel 26, stk. 3, pålægger ligeledes »medlemsstaterne [at bestræbe] sig på at fremme fuld adgang til aktiviteterne i stk. 2 for personer med international beskyttelse« (
14
).
33.
Efter min opfattelse er en foranstaltning som borgerløn omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde. Som både INPS og den italienske regering har anført, er et centralt element i foranstaltningen, at de myndige medlemmer af husstanden erklærer, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel, og at de indgår en »beskæftigelsespagt« med et arbejdsformidlingskontor. Denne pagt er – i henhold til lovdekretets artikel 4, stk. 1 – »et individuelt forløb med henblik på beskæftigelse og social integration, der omfatter almennyttige aktiviteter, omskoling, gennemførelse af studier og andre forpligtelser, der er fastlagt af de kompetente tjenester, med henblik på integration på arbejdsmarkedet og social integration«.
34.
Det fremgår ganske klart af ordlyden af de to omhandlede lovbestemmelser (artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95 og lovdekretets artikel 4, stk. 1), at de aktiviteter, der er opregnet heri, i vidt omfang er sammenfaldende. Det er vanskeligt at bestride, at de aktiviteter, som de italienske arbejdsformidlingskontorer skal tilbyde modtagerne af borgerløn, skal anses for »erhvervsuddannelse« og »rådgivning« i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95.
35.
Begge bestemmelser har reelt det samme formål. Forpligtelserne i artikel 26, stk. 2, og 3, i direktiv 2011/95 bidrager klart til at sikre den effektive virkning af det princip, som er fastsat i artikel 26, stk. 1: »Medlemsstaterne giver personer med international beskyttelse tilladelse til at søge lønnet beskæftigelse eller udøve selvstændig virksomhed i overensstemmelse med de bestemmelser, der generelt finder anvendelse for det pågældende erhverv eller for offentlig ansættelse, umiddelbart efter tildeling af beskyttelse« (
15
).
36.
Formålet med de foranstaltninger, der er fastsat i lovdekretets artikel 4, stk. 1, er det samme, nemlig at lette adgangen til arbejdsmarkedet. Såvel præamblen til dette lovdekret som artikel 1, stk. 1, heri henviser til en foranstaltning, der har til formål at sikre retten til arbejde gennem politikker, der har til formål at sikre økonomisk støtte og social integration af personer, der er i risiko for at blive udstødt i samfundet og på arbejdsmarkedet.
37.
Jeg skal for fuldstændighedens skyld tilføje, at en række forhold bekræfter den brede rækkevidde af den forpligtelse, der er fastsat i artikel 26 i direktiv 2011/95, og dens betydning for direktivets opbygning.
38.
For det første fremgår det af den terminologi, der anvendes i denne artikel, at bestemmelsen er vidtrækkende: »aktiviteter såsom« (en ikkeudtømmende liste), »beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder« (et bredt og formålsbestemt begreb) og »fuld adgang« (et kategorisk udtryk) (
16
).
39.
For det andet skal medlemsstaterne ikke blot sikre, at personer med international beskyttelse tilbydes de pågældende aktiviteter (stk. 2), men også fremme adgangen hertil (stk. 3). Som det fremgår af præamblen til direktiv 2011/95, var EU-lovgiver af den opfattelse, at personer med international beskyttelse har særlige behov og står over for særlige problemer med integration (41. betragtning), og at der derfor »[særligt bør gøres] en indsats for at løse de problemer, der hindrer personer med international beskyttelse i at få effektiv adgang til beskæftigelsesrelaterede uddannelsesmuligheder og til erhvervsuddannelse, bl.a. problemerne med hensyn til finansielle begrænsninger« (42. betragtning).
40.
Det er ikke tilstrækkeligt, at personer med international beskyttelse har adgang til de aktiviteter, der er fastsat i artikel 26, stk. 2, i direktiv 2011/95; i henhold til direktivets artikel 26, stk. 3, skal de nationale myndigheder også tage initiativ til at fjerne eventuelle hindringer for en sådan adgang. Denne forpligtelse til at være proaktiv vidner med al tydelighed om, at EU-lovgiver har lagt vægt på, at personer med international beskyttelse skal have adgang til bistand i form af uddannelse og rådgivning, så de nemmere kan integreres på arbejdsmarkedet. Den omstændighed, at der i 42. betragtning til direktiv 2011/95 henvises til »finansielle begrænsninger«, viser, at tankegangen er den samme i direktivet og lovdekretet, nemlig at det kan være nødvendigt at yde en form for finansiel støtte til de pågældende personer, da de ellers muligvis ikke vil være i stand til at deltage i de tilbudte uddannelses- og rådgivningsaktiviteter.
41.
Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at aktiviteter som dem, der er omhandlet i lovdekretets artikel 4, stk. 1, i vidt omfang er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 26 i direktiv 2011/95.
2. Social bistand
42.
I henhold til artikel 29, stk. 1, i direktiv 2011/95 skal medlemsstaterne »[sikre], at personer med international beskyttelse i den medlemsstat, der har tildelt denne beskyttelse, modtager den nødvendige sociale bistand, lige som statsborgerne i denne medlemsstat«. Det skal derfor undersøges, om en national foranstaltning som borgerløn udgør »social bistand« i denne bestemmelses forstand.
a) Et selvstændigt EU-retligt begreb
43.
Det skal erindres, at det ifølge fast retspraksis følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union (
17
).
44.
Direktiv 2011/95 indeholder ikke en definition af begrebet »social bistand«, og direktivets artikel 29 indeholder heller ikke nogen henvisning til medlemsstaternes ret for så vidt angår betydningen af dette udtryk. Det følger heraf, at udtrykket »social bistand« i denne artikel, med henblik på anvendelsen af dette direktiv, skal betragtes som et selvstændigt begreb i EU-retten, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område (
18
).
45.
Den italienske regering er imidlertid uenig. Efter dens opfattelse har Domstolen fastslået, at det, på trods af at der ikke henvises til national ret, stadig tilkommer de nationale myndigheder at afgøre, hvad der udgør »social bistand« som omhandlet i artikel 29 i direktiv 2011/95.
46.
Jeg kan ikke tiltræde dette argument. Efter min opfattelse har den italienske regering fortolket dommen i sagen ASGI m.fl. urigtigt (
19
). Heri definerede Domstolen begrebet »sociale ydelser« således, at det omfatter »alle de støtteordninger, som er oprettet af offentlige myndigheder, det være sig på nationalt, regionalt eller lokalt plan, og som en person er berettiget til, hvis den pågældende ikke har midler, der er tilstrækkelige til, at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer« (
20
). Efter min opfattelse giver Domstolen i denne passage en bred definition af dette begreb, idet den præciserer, at det omfatter alle støtteordninger, der er indført af alle offentlige myndigheder (hvad enten de er centrale myndigheder eller regionale eller lokale myndigheder). Domstolen antyder på ingen måde, at det tilkommer de nationale myndigheder selvstændigt at afgøre, hvilke foranstaltninger der udgør sociale ydelser, og hvilke foranstaltninger der ikke gør det.
47.
Det er heller ikke relevant, at Domstolen i den nævnte dom i sidste ende overlod det til den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltning »[udgjorde] en social bistandsydelse som omhandlet i artikel 29 i direktiv 2011/95«. Den forelæggende ret skulle nemlig foretage denne prøvelse ikke på grundlag af national ret, men »henset til [den] definition«, som var anført ovenfor (
21
).
b) Anvendelse af begrebet I): økonomiske ydelser som en form for social bistand
48.
Som nævnt i punkt 46 ovenfor har Domstolen anlagt en ganske bred og i et vist omfang åben fortolkning af begrebet »social bistand« som omhandlet i direktiv 2011/95. Social bistand omfatter åbenbart – men er bestemt ikke begrænset til – »mindsteindkomststøtte, bistand i tilfælde af sygdom eller graviditet og bistand til forældre« (45. betragtning til direktivet). Denne støtte og bistand betegnes nemlig som »grundydelser« i denne betragtning.
49.
Domstolens definition omfatter fire hovedelementer, der vedrører strukturen (»ordning«), oprindelsen (»offentlige myndigheder«), modtagerne (»en person[,] [der] ikke har midler, der er tilstrækkelige«) og funktionen (»til at vedkommende kan forsørge sig selv og sine familiemedlemmer«), af den pågældende bistand. Selv om der ikke findes en entydig definition af begrebet »social bistand«, som er alment accepteret, er Domstolens fortolkning af dette begreb efter min opfattelse i overensstemmelse med den generelle fortolkning af dette udtryk (
22
).
50.
På denne baggrund er jeg af den opfattelse, at en foranstaltning som borgerløn er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 29 i direktiv 2011/95.
51.
Først og fremmest opfylder den alle de kriterier, der er angivet i punkt 49 ovenfor: For det første er det en generel bistandsmekanisme, for det andet er den indført af myndighederne, for det tredje er støttemodtagerne husstande uden tilstrækkelige midler, og for det fjerde er et af de vigtigste mål med den at »bekæmpe fattigdom«.
52.
Mere generelt har borgerlønnen flere kendetegn, som i Domstolens praksis typisk har været forbundet med sociale bistandsforanstaltninger (
23
). Den omhandlede nationale foranstaltning fastsætter navnlig en kontantydelse, som er: i) ikke-bidragspligtig, idet den finansieres af statskassen, ii) er indtægtsbestemt og, i hvert fald i en vis udstrækning, tager hensyn til husstandens særlige situation og behov, og iii) har til formål at sikre personer et eksistensminimum.
53.
Sidstnævnte element er efter min opfattelse af særlig betydning. Behovet for at sikre et »eksistensminimum« angives nemlig udtrykkeligt som et af formålene med den aktuelle foranstaltning i betragtningerne til lovdekretet. Den omstændighed, at begge bestanddelene af den tildelte økonomiske ydelse har til formål at a) »supplere familiens indkomst« og b) »supplere indkomsten for husstande, der bor til leje«, er desuden klart vejledende med hensyn til foranstaltningens karakter.
54.
Endvidere henvises der i betragtningerne til lovdekretet udtrykkeligt til et »ekstraordinært og presserende behov for at forenkle det sociale bistandssystem for at gøre det sikkert og nødvendigt med henblik på at omdefinere den kollektive velfærd (
24
)«. Der er således en klar sproglig overensstemmelse mellem præamblen til lovdekretet og artikel 29 i direktiv 2011/95.
55.
En række særlige karakteristika ved den økonomiske ydelse, der er fastsat i lovdekretets artikel 3, bekræfter opfattelsen af, at denne ydelse har til formål at opfylde husstandens grundlæggende behov. Navnlig følger det af denne bestemmelses stk. 3, at ydelsesbeløb, som ikke er blevet anvendt eller hævet inden for en måned efter udbetalingen, i det mindste delvist skal fratrækkes i den efterfølgende månedlige udbetaling. I henhold til lovdekretets artikel 5, som gennemført ved et administrativt dekret, blev ydelsen desuden udbetalt ved hjælp af et kort, som ikke kunne anvendes til køb af visse varer og tjenesteydelser (såsom smykker og andre luksusartikler, kunstværker, spilletjenester og forsikringstjenester) eller i forbindelse med visse transaktioner (køb i udlandet, online eller via direkte markedsføringstjenester).
c) Anvendelse af begrebet II): indvendingerne fremsat af den italienske regering og INPS
56.
Ovenstående konklusion vedrørende den omhandlede foranstaltnings karakter kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at kontantydelser i henhold til lovdekretets artikel 4, stk. 1, er betinget af, at »de myndige medlemmer af husstanden afgiver en erklæring om, at de står til rådighed for arbejdsmarkedet uden varsel [...], og at de deltager i et individuelt forløb med henblik på beskæftigelse og social integration, der omfatter almennyttige aktiviteter, omskoling, gennemførelse af studier og andre forpligtelser, der er fastlagt af de kompetente tjenester«.
57.
Selv om personer og familier med lav indkomst, eller som er sårbare, ofte har adgang til sociale bistandsordninger, uden at der stilles krav om, at de opfylder specifikke betingelser (ud over at bevise deres status), er det modsatte heller ikke ualmindeligt. Både i og uden for Den Europæiske Union findes der sociale bistandsprogrammer, der yder finansiel bistand til mennesker i nød, forudsat at de opfylder specifikke adfærdsmæssige krav. Disse kan f.eks. omfatte at søge arbejde, uddanne sig eller at deltage i almennyttige aktiviteter. Denne type programmer har til formål at mindske såvel den nuværende som den fremtidige fattigdom ved at fremme de berørte personers udvikling, navnlig gennem at investere i uddannelse og erhvervsuddannelse. Den finansielle bistand, der ydes, udgør derfor et incitament til at overholde de forpligtelser, der er fastsat i lovgivningen. Det er derfor også logisk, at en manglende overholdelse af disse forpligtelser – i forbindelse med disse programmer – kan medføre, at den finansielle bistand (og/eller de øvrige tildelte ydelser) suspenderes eller nedsættes (
25
).
58.
Det afgørende i denne sammenhæng er derfor ikke, om en økonomisk ydelse tildeles på et betinget eller ubetinget grundlag; det er vigtigere at undersøge, om betingelserne, i givet fald, fremmer det endelige mål om at bekæmpe fattigdom ved at yde bistand til mennesker i nød. I det foreliggende tilfælde er betingelserne i overensstemmelse med målet om at bekæmpe fremtidig fattigdom ved at øge sandsynligheden for, at de personer, der modtager bistand, finder beskæftigelse på kort eller mellemlang sigt.
59.
Desuden skal det anføres, at lovdekretets artikel 4, stk. 2 og 3, opregner forskellige kategorier af personer (bl.a. personer på 65 år eller derover, personer med handicap og personer, der deltager i uddannelsesforløb), som er fritaget for de forpligtelser, der er fastsat i lovdekretets artikel 4, stk. 1. I disse tilfælde tildeles den økonomiske ydelse ubetinget.
60.
I denne sammenhæng er den omstændighed – som den italienske regering og INPS har fremhævet – at borgerlønnen tildeles »for en uafbrudt periode på højst 18 måneder«, efter min opfattelse heller ikke relevant.
61.
Social bistand er ofte af midlertidig karakter, da den primært er tænkt som et »sikkerhedsnet« i specifikke situationer og ikke som et permanent støttesystem. Dette gælder så meget desto mere, som tildelingen af sådanne ydelser – som i tilfældet med borgerløn – er betinget af, at modtageren overholder visse forpligtelser, der som tidligere nævnt har til formål at lette den pågældendes senere adgang til andre former for indkomst eller støtte, herunder beskæftigelse. I betragtning af de betydelige offentlige midler, der er på spil, er det også rimeligt, at myndighederne af hensyn til budgetdisciplinen kan fastsætte en forudbestemt varighed for udbetalingen af disse økonomiske ydelser. For de pågældende personer virker dette som et incitament til at være proaktive i deres arbejdssøgningsaktiviteter.
62.
Det skal under alle omstændigheder påpeges, at borgerløn i henhold til lovdekretets artikel 3, stk. 6, kan »forlænges«, forudsat at udbetalingen suspenderes i en periode på en måned forud for hver forlængelse«, og at »suspension ikke foretages, når der er tale om [personer, der er fyldt 65 år]«.
63.
Den italienske regering og INPS har medgivet, at borgerløn har visse af de samme karakteristika som social bistand. De har imidlertid gjort gældende, at det ikke kan fastslås, at denne ydelse udelukkende – eller i det mindste hovedsageligt – har sådanne karakteristika. De har fremhævet, at borgerløn er en kompleks foranstaltning af blandet karakter og har i denne forbindelse henvist til to domme afsagt af Corte costituzionale (forfatningsdomstol), som jeg vil komme tilbage til om lidt.
64.
Efter min opfattelse udelukker foranstaltningens komplekse struktur og blandede karakter ikke, at den kan være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 29 i direktiv 2011/95.
65.
Det er ret almindeligt, at den nationale lovgivning forfølger forskellige mål på samme tid, når der indføres nye instrumenter. Afhængigt af arten af disse mål kan lovgiver forfølge dem i forskellig grad eller, hvis de konkurrerer med hinanden, forsøge at finde den rette balance mellem dem. Naturligvis kan der i national lovgivning indføres mekanismer med en kompleks struktur, der omfatter forskellige komponenter. Disse komponenter kan anvendes selvstændigt og hver for sig eller – omvendt – udgøre en sammenhængende og udelelig helhed.
66.
Dette er ofte tilfældet med foranstaltninger, som vedtages på områder som social bistand, social sikring og social integration. Eksempelvis fastslog Domstolen allerede i 1974, at »[man ikke kan] udelukke muligheden for, at en lovgivning på grund af dens personkreds, formål og nærmere regler samtidig er beslægtet med begge disse kategorier og således unddrager sig enhver almen klassificering« (
26
). I sådanne tilfælde skal den, der fortolker loven, normalt identificere foranstaltningens primære funktion (eller funktioner), når dette kan have visse EU-retlige konsekvenser (
27
).
67.
I den foreliggende sag består foranstaltningen imidlertid i realiteten af flere forskellige komponenter. Under hensyntagen til affattelsen af lovdekretets præambel og dispositive del samt dets erklærede mål og anvendelsesområde fremgår det klart – navnlig set ud fra EU-retten – at den pågældende nationale foranstaltning er opbygget omkring to lige vigtige søjler: ydelse af finansiel bistand (lovdekretets artikel 3) og gennemførelse af pagten om beskæftigelse og social integration (lovdekretets artikel 4). I de fleste tilfælde – men ikke altid – fungerer borgerløn som en do ut des-mekanisme: Der ydes økonomisk bistand til gengæld for en forpligtelse til personlig og faglig udvikling.
68.
Min konklusion er, efter min opfattelse, i overensstemmelse med de konklusioner, som Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har truffet på grundlag af national ret. I domme fra 2022 og 2025 fastslog den i det væsentlige, at lovgivningen om borgerløn ikke udelukkende kunne betragtes som en form for social bistand; i henhold til disse domme udgør det element af social bistand, der faktisk er til stede i denne foranstaltning, en del af en bredere retlig ramme, der forfølger en række forskellige mål, navnlig integration på arbejdsmarkedet og social integration (
28
).
69.
Selv om jeg fuldt ud kan tilslutte mig disse konstateringer, kan de efter min opfattelse ikke fortolkes som en begrundelse for at betragte den sociale bistandsfunktion som rent accessorisk eller sekundær i forhold til den anden funktion.
70.
De økonomiske ydelser, der ydes til dem, der har behov for det, udgør, som forklaret i punkt 48-55 ovenfor, en væsentlig del af den overordnede ramme, der er fastlagt ved lovdekretet. Som anført i punkt 59 ovenfor er det desuden for visse kategorier af bistandsmodtagere (hvoraf mange er personer, der midlertidigt eller permanent er uarbejdsdygtige) den eneste del af foranstaltningen, der finder anvendelse, eftersom disse personer er fritaget for de forpligtelser, der er fastsat i lovdekretets artikel 4. I disse tilfælde udgør borgerlønnen hovedsagelig, om ikke udelukkende, en social bistandsforanstaltning. Dette taler imod at kvalificere borgerløn som en ydelse, der udelukkende, eller i overvejende grad, har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet (
29
). I denne sammenhæng vil jeg også indskyde, at lovgivningen om borgerløn generelt er blevet præsenteret for pressen og borgerne af den regering, der har vedtaget den, som en foranstaltning, der »bekæmper fattigdom« (og ikke en foranstaltning, der »bekæmper arbejdsløshed«).
71.
Endelig skal det tilføjes, at både den forelæggende ret i den foreliggende sag og den forelæggende ret i CU og ND-sagen (
30
) har fremhævet, at de ovenfor behandlede elementer har stor betydning for lovdekretets opbygning. Jeg vil redegøre for dette i de følgende punkter.
72.
Den italienske regering har i sit indlæg fremhævet, at Domstolen i CU og ND-dommen ikke foretog nogen vurdering af, om borgerløn udgjorde en »social ydelse«, men alene lagde det til grund, som den forelæggende ret havde anført i sin anmodning om præjudiciel afgørelse (
31
). Jeg har det indtryk, at den italienske regering antyder, at den forelæggende rets holdning i denne henseende var fejlagtig.
73.
Det ville dog under alle omstændigheder være uden betydning i den foreliggende sag. I CU og ND-sagen blev Domstolen således anmodet om at undersøge den omhandlede nationale foranstaltning i lyset af artikel 11, stk. 1, litra d), i direktiv 2003/109. Denne bestemmelse fastsætter, at »[e]n fastboende udlænding har samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere med hensyn til [...] social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand
i henhold til national lovgivning« (
32
). Som anført i punkt 43-47 ovenfor er begrebet »social bistand« som omhandlet i artikel 29 i direktiv 2011/95 derimod et selvstændigt EU-retligt begreb, der skal fortolkes ensartet i hele Unionen. Kvalificeringen af den omhandlede foranstaltning i henhold til national ret er derfor ikke afgørende i den foreliggende sag (
33
).
74.
Endelig, selv om man skulle antage (efter min opfattelse med urette), at ydelsen af en økonomisk ydelse alene er af accessorisk og instrumental karakter i forhold til hovedformålet om at integrere de pågældende personer på arbejdsmarkedet, ville disse ydelser ikke være udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2011/95. Som forklaret ovenfor i) er de aktiviteter, der er fastsat i lovdekretets artikel 4, omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 26, stk. 2, ii) pålægger direktivet medlemsstaterne at »fremme fuld adgang« til de aktiviteter, der er fastsat i artiklens stk. 2, og iii) fremgår det af 42. betragtning til direktivet, at medlemsstaterne bl.a. bør gøre en indsats for at løse de problemer med finansielle begrænsninger, der hindrer personer med international beskyttelse i at få adgang til sådanne aktiviteter.
75.
Dette betyder i det væsentlige, at hvis den omhandlede økonomiske ydelse skulle være udelukket fra anvendelsesområdet for artikel 29 i direktiv 2011/95, ville den sandsynligvis være omfattet af anvendelsesområdet for samme direktivs artikel 26, stk. 3. Det forekommer mig ret indlysende, at det vil være i strid med den logik, der ligger til grund for artikel 26, stk. 3, i og 42. betragtning til direktiv 2011/95, at udelukke personer med international beskyttelse fra en økonomisk ydelse, der tildeles enhver anden person, der har behov for det, for at give vedkommende mulighed for at deltage i aktiviteter, der er forbundet med adgangen til beskæftigelse.
76.
Af alle de ovennævnte grunde er en økonomisk ydelse til bekæmpelse af fattigdom som den, der er fastsat i lovdekretets artikel 3, omfattet af anvendelsesområdet for artikel 29 i direktiv 2011/95.
3. Foreløbige konklusioner vedrørende anvendelsesområdet for artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95
77.
Sammenfattende kan det konkluderes, at den strukturelle kompleksitet og den flerdimensionelle karakter af en national foranstaltning, som yder bistand til personer, der har behov for det – såsom borgerlønnen indført ved lovdekretet – ikke kan fritage den, der fortolker foranstaltningen, fra forpligtelsen til at tage behørigt hensyn til de væsentligste elementer af foranstaltningen. En anden konklusion ville kunne medføre en risiko for, at medlemsstaterne kan omgå anvendelsen af direktiv 2011/95 ved hjælp af det, der kan betegnes som overflødig lovgivning, nemlig ved bevidst at indføre separate retlige mekanismer inden for samme retsakt eller ved at indføre komplekse og multifunktionelle normative rammer.
78.
Efter min opfattelse er de to hovedelementer i den nationale lovgivning om indførelse af en borgerløn ikke blot af sammenlignelig betydning, men også uløseligt forbundne og komplementære.
79.
I denne forbindelse må jeg indrømme, at jeg på visse tidspunkter i retsmødet havde det indtryk, at den italienske regering modsagde sig selv, idet den forsøgte at tilbagevise den nationale foranstaltnings sociale karakter ved at fremhæve de elementer af den, der vedrører adgangen til beskæftigelse, for derefter at tilbagevise netop det karakteristika ved at fremhæve dens sociale elementer. Billedligt talt fik jeg det indtryk, at den italienske regering argumenterede for, at 1 + 1 = 0, mens summen af 1 + 1, ligesom inden for matematikken – også i denne sag – burde være 2.
80.
Af de ovenfor anførte grunde er begge disse elementer omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2011/95: i) de aktiviteter, der er omhandlet i lovdekretets artikel 4, for så vidt som de udgør aktiviteter, der vedrører »adgang til beskæftigelse« som omhandlet i direktivets artikel 26, og ii) de økonomiske ydelser, der er omhandlet i lovdekretets artikel 3, for så vidt som de udgør »social bistand« som omhandlet i direktivets artikel 29.
4. Indirekte forskelsbehandling
81.
Affattelsen af artikel 26 (»på betingelser svarende til dem, der gælder for landets egne borgere«) og artikel 29 (»lige som statsborgerne i denne medlemsstat«) i direktiv 2011/95 viser klart, at begge bestemmelser er et udtryk for princippet om ligebehandling.
82.
I henhold til fast retspraksis er princippet om ligebehandling, som er fastsat i chartrets artikel 20, et almindeligt princip i EU-retten, der kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (
34
). Dette princip forbyder ikke alene åbenlys forskelsbehandling, men også enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af angiveligt neutrale kriterier i praksis fører til det samme resultat (
35
).
83.
I CU og ND-dommen fastslog Domstolen, at et bopælskrav som det, der behandles i den foreliggende sag, udgør en indirekte forskelsbehandling af tredjelandsstatsborgere med status som fastboende udlænding i forhold til statsborgere i den pågældende medlemsstat (
36
). Den samme konklusion må naturligvis drages i den foreliggende sag med hensyn til personer med international beskyttelse.
84.
Med en omskrivning af det, som Domstolen fastslog i CU og ND-dommens præmis 50, berører bopælskravet »hovedsageligt statsborgere fra andre medlemsstater, herunder [personer med international beskyttelse]«.
85.
Selv om den nationale lovgivning ved første øjekast er neutral med hensyn til statsborgerskab, medfører kravet om ti års bopæl, at den finder ulige anvendelse. Langt størstedelen af italienske statsborgere opfylder dette krav, og langt størstedelen af personer med international beskyttelse gør det ikke, selv om deres behov for adgang til arbejdsmarkedet og social bistand er sammenlignelige.
86.
En national foranstaltning såsom borgerløn udgør således en indirekte diskriminerende foranstaltning over for personer med international beskyttelse.
5. Begrundelse
87.
Domstolen har gentagne gange fastslået, at indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet i princippet er forbudt, medmindre den kan begrundes objektivt. For at kunne anses for begrundet skal en sådan forskelsbehandling være egnet til at sikre opfyldelsen af et lovligt mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål (
37
).
88.
Den italienske regering har i denne forbindelse gjort gældende, at en foranstaltning som den omhandlede indebærer en betydelig investering af økonomiske ressourcer. Den går ud over den blotte tildeling af finansielle midler til husstande, der har behov, da den medfører yderligere omkostninger, navnlig i forbindelse med oprettelsen af en passende organisatorisk struktur, der skal sikre effektiviteten af de aftaler, som modtagerne indgår med arbejdsformidlingskontorerne, samt de omkostninger, der følger af skattefritagelserne og de sociale bidrag, der ydes til de virksomheder, der ansætter bistandsmodtagerne.
89.
Den italienske regering har anført, at det under disse omstændigheder er rimeligt, at den nationale lovgiver begrænser anvendelsen af dette komplekse instrument til kun at omfatte personer, der har fast bopæl i det nationale samfund, og som kan anses for at være dets permanente medlemmer. Det udvidede bopælskrav, der pålægges modtagerne af denne borgerløn, er uløseligt forbundet med nødvendigheden af at etablere en reel forbindelse mellem modtagerne og den pågældende medlemsstats retsorden.
90.
Disse argumenter virker ikke overbevisende på mig.
91.
For det første er det helt naturligt, at tilrettelæggelsen af aktiviteter, der fremmer adgangen til beskæftigelse og ydelse af social bistand, er omkostningskrævende både i økonomisk og administrativ henseende (
38
). Dette er en omstændighed, som EU-lovgiver ikke kan have været uvidende om, da direktiv 2011/95 blev vedtaget, og alligevel blev det besluttet, at personer med international beskyttelse skal behandles på lige fod med statsborgere. Henvisningen til behovet for, at medlemsstaterne gør en indsats for bl.a. at afhjælpe de finansielle begrænsninger, der kan forhindre personer med international beskyttelse i at få adgang til sådanne aktiviteter, viser, at EU-lovgiver var klar over, at gennemførelsen af direktiv 2011/95 ville medføre visse omkostninger for statskassen.
92.
En accept af den italienske regerings argumenter, som bygger på foranstaltningens omkostninger, ville de facto svare til at indføre en uskreven undtagelse fra bestemmelserne i artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95. En undtagelse – vil jeg tilføje – med et temmelig vagt anvendelsesområde, hvilket ville underminere direktivets mål om at »sikre, at der findes et minimum af ydelser til fordel for disse personer i alle medlemsstater« (
39
).
93.
Som Domstolen fastslog i Ayubi-dommen, kan de rettigheder, der tillægges ved kapitel VII i direktiv 2011/95 (som direktivets artikel 26 og 29 er en del af), »kun begrænses under overholdelse af de i dette kapitel fastsatte betingelser, således at medlemsstaterne ikke har ret til at tilføje restriktioner, som ikke fremgår heraf« (
40
). Hverken artikel 26 eller artikel 29 i direktiv 2011/95 gør de omhandlede rettigheder afhængige af varigheden af ansøgernes bopæl i den pågældende medlemsstat (
41
).
94.
Det følger endvidere af fast retspraksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af EU-retten, ikke overholdes (
42
). Den blotte omstændighed, at det kan være nødvendigt at indføre komplekse og/eller omkostningskrævende foranstaltninger for at sikre fuld overholdelse af EU-reglerne, udgør således ikke en gyldig begrundelse for at unddrage sig anvendelsen af disse bestemmelser (
43
).
95.
Domstolens praksis vedrørende såkaldt social turisme – som den italienske regering har henvist til adskillige gange i sine indlæg – er heller ikke relevant i den foreliggende sag.
96.
I denne forbindelse skal det erindres, at EU-borgere i princippet har ret til at færdes og opholde sig i andre medlemsstater. EU-retten giver imidlertid ikke ubegrænset adgang til nationale sociale sikringsordninger for personer, der ikke er erhvervsaktive. Retten til fri bevægelighed for EU-borgere, der ikke er arbejdstagere, er derfor betinget af, at de har tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, som dækker alle risici, så de ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale sikringsordning (
44
).
97.
I overensstemmelse med disse principper har Domstolen bl.a. fastslået, at medlemsstaterne kan udelukke statsborgere fra andre medlemsstater, som ikke er erhvervsaktive, og som har udøvet deres ret til fri bevægelighed alene med det formål at modtage social bistand i en anden medlemsstat, og som ikke har nogen ret til ophold i værtsmedlemsstaten på grundlag af EU-retlige bestemmelser, fra at modtage sociale ydelser (
45
).
98.
En anden løsning ville skabe en uacceptabel finansiel byrde for de medlemsstater, der har en mere generøs politik for sociale ydelser. Dette ville igen kunne indebære en risiko for, at medlemsstaterne indgår i et »kapløb mod bunden« for så vidt angår adgang til social bistand (
46
).
99.
Situationen i den foreliggende sag adskiller sig imidlertid væsentligt fra den situation, som Domstolen undersøgte i sagerne om social turisme, og begrundelsen for dens praksis finder ikke anvendelse på personer med international beskyttelse.
100.
Personer med international beskyttelse har ikke ubegrænset ret til fri bevægelighed inden for Den Europæiske Union. Deres bevægelsesfrihed er i realiteten i vid udstrækning begrænset til den medlemsstat, der har tildelt dem international beskyttelse (
47
).
101.
Desuden betyder den omstændighed, at de pågældende personer er blevet tildelt international beskyttelse, at deres indrejse på den pågældende medlemsstats område ikke var begrundet i en hensigt om at udnytte dens sociale sikringsordning, men snarere i en velbegrundet frygt for forfølgelse eller en reel risiko for at lide alvorlig overlast i deres hjemland (
48
). Status som modtager af international beskyttelse er ikke permanent; når en person ophører med at være flygtning eller berettiget til subsidiær beskyttelse, skal den pågældende medlemsstat tilbagekalde, afslutte eller afslå at forlænge vedkommendes status (
49
). Dette kan medføre, at opholdstilladelsen tilbagekaldes, og at den pågældende person tilbagesendes til sit hjemland, selv mod vedkommendes vilje (forudsat at princippet om non-refoulement overholdes) (
50
).
102.
Det følger heraf, at det er åbenbart urimeligt og uforeneligt med direktivets formål og ånd at pålægge personer med international beskyttelse et krav om at godtgøre, at de har fast bopæl i den pågældende medlemsstat, eller at de har en reel og tilstrækkelig tæt tilknytning til denne medlemsstats retsorden, som betingelse for anvendelsen af artikel 26 og 29 i direktiv 2011/95.
103.
Af de ovenfor anførte grunde er jeg af den opfattelse, at de begrundelser, som den italienske regering har fremført til støtte for den omhandlede nationale foranstaltning, savner tilstrækkeligt grundlag og ikke opfylder de krav til retlig begrundelse, der er fastsat i gældende EU-ret. Disse argumenter må følgelig afvises.
6. Forbehold vedrørende »grundydelser«
104.
Endelig har den italienske regering gjort gældende, at såfremt Domstolen måtte finde, at borgerløn er en social bistandsordning, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 29 i direktiv 2011/95, bør den ikke anses for en »grundydelse« som omhandlet i direktivets artikel 29, stk. 2, og 45. betragtning hertil.
105.
Artikel 29, stk. 2, i direktiv 2011/95 bestemmer, at medlemsstaterne som en fravigelse fra den generelle regel om ikke-forskelsbehandling i stk. 1 kan »begrænse den sociale bistand, som personer med subsidiær beskyttelsesstatus får, til grundydelser, som i så fald ydes på samme niveau og efter samme kriterier som for egne statsborgere«. Det fremgår af 45. betragtning til direktiv 2011/95, at »[f]or så vidt angår social bistand bør de nærmere regler og detaljer for tildeling af grundydelser til personer med subsidiær beskyttelsesstatus fastsættes efter national ret. Muligheden for at begrænse sådan bistand til grundydelser skal forstås således, at det som minimum omfatter mindsteindkomststøtte, bistand i tilfælde af sygdom eller graviditet og bistand til forældre, for så vidt som nævnte ydelser ydes til statsborgere i henhold til national ret«.
106.
Det følger af det ovenstående, at der kan gøres undtagelse fra reglen om ligebehandling for så vidt angår personer med subsidiær beskyttelsesstatus (men ikke for så vidt angår flygtninge). I sådanne tilfælde kan medlemsstaterne beslutte, at kun visse former for social bistand, der ydes til egne statsborgere, også kan tildeles personer med subsidiær beskyttelsesstatus. Medlemsstaterne har således en vis skønsbeføjelse i denne henseende. Denne skønsbeføjelse er dog ikke ubegrænset, da de under alle omstændigheder skal tildele sådanne personer »grundydelser«. Dette begreb omfatter som minimum mindsteindkomststøtte, bistand i tilfælde af sygdom eller graviditet og bistand til forældre. Mere generelt har Domstolen fastslået, at udtrykket »grundydelser« skal forstås således, at det omfatter »ydelser, der bidrager til at sætte den enkelte i stand til at opfylde sine grundlæggende behov, såsom kost, bolig og sundhed« (
51
).
107.
Affattelsen af præamblen til lovdekretet (der henviser til behovet for at sikre et eksistensminimum) og af artikel 1, stk. 1 (hvorefter »borgerlønnen sikrer det serviceniveau vedrørende ydelser, som skal sikres inden for rammerne af de tilgængelige ressourcer«), synes at være i overensstemmelse med opfattelsen af, at den pågældende foranstaltning vedrører grundydelser. Desuden taler de relativt lave tærskler for den maksimale årlige husstandsindkomst, der kræves for at være berettiget til foranstaltningen, yderligere for denne konklusion (
52
).
108.
Samtidig gælder det dog, at hvis der findes andre nationale foranstaltninger, der giver personer med subsidiær beskyttelsesstatus de grundydelser, der er nødvendige for at sikre respekt for den menneskelige værdighed (
53
), vil de italienske myndigheder lovligt kunne udelukke disse personer (herunder sagsøgeren i hovedsagen) fra at modtage de økonomiske ydelser, der følger af borgerlønnen.
109.
Den italienske regering blev i retsmødet anmodet om at oplyse, hvilke foranstaltninger der var truffet for at opfylde dette krav. Regeringens svar var temmelig vagt og henviste ikke til nogen specifik foranstaltning. Den nøjedes med at anføre, at der fandtes forskellige foranstaltninger, der var truffet på regionalt og lokalt plan, og som var tilstrækkelige til at sikre personer med subsidiær beskyttelsesstatus de grundydelser, der er fastsat i direktiv 2011/95.
110.
Under disse omstændigheder er det efter min opfattelse umuligt for Domstolen at tage stilling til dette spørgsmål. Såfremt Domstolen er enig, tilkommer det således den forelæggende ret at efterprøve, om en foranstaltning som borgerløn ikke er omfattet af begrebet »grundydelser« i artikel 29, stk. 2, i direktiv 2011/95 og som sådan lovligt kan nægtes personer med subsidiær beskyttelsesstatus.
111.
Endelig vil jeg blot tilføje, at for at fastslå, om artikel 29, stk. 2, i direktiv 2011/95 finder anvendelse i hovedsagen, er den omstændighed, som Kommissionen fremhævede under retsmødet, nemlig at den italienske regering ikke på forhånd havde tilkendegivet, at den agtede at påberåbe sig den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse, ikke afgørende. Direktiv 2011/95 fastsætter ikke et sådant krav. Jeg er naturligvis klar over, at Domstolen i sin praksis vedrørende lignende retsakter har tillagt dette element en vis vægt (
54
). Da der imidlertid ikke findes en lovbestemmelse, der gør dette til en forudsætning for at anvende undtagelsen, bør den forelæggende ret efter min opfattelse ikke tillægge dette element for stor betydning.
V. Forslag til afgørelse
112.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Tribunale ordinario di Bergamo (retten i Bergamo, Italien) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 26 og 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
skal fortolkes således, at
–
disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter adgangen for personer med international beskyttelse til dels aktiviteter, der har til formål at fremme adgangen til beskæftigelse, dels visse former for social bistand, er betinget af, at de har haft bopæl på den pågældende medlemsstats område i mindst ti år, herunder uafbrudt i de to sidste år, og at
–
disse bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der ikke giver personer med subsidiær beskyttelsesstatus adgang til former for social bistand, der ikke udgør grundydelser.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Dom af 29.7.2024 (C-112/22 og C-223/22, herefter »CU og ND-dommen«, EU:C:2024:636).
(
3
) – Rådets direktiv af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44). Direktivets artikel 11 pålægger medlemsstaterne at sikre, at en fastboende udlænding har samme rettigheder som medlemsstatens statsborgere, bl.a. med hensyn til »social sikring og centrale ydelser, der tildeles som social bistand i henhold til national lovgivning«.
(
4
) – Chartrets artikel 34 vedrører »social sikring og social bistand«.
(
5
) – Jf. CU og ND-dommen, præmis 33-59.
(
6
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
(
7
) – GURI nr. 23 af 28.1.2019.
(
8
) – GURI nr. 75 af 29.3.2019.
(
9
) – Jf. i denne retning CU og ND-dommen, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis.
(
10
) – Ibidem, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis.
(
11
) – GURI nr. 303 af 29.12.2022.
(
12
) – Jf. f.eks. dom af 27.2.2014, Pohotovosť (C-470/12, EU:C:2014:101, præmis 33), og kendelse af 3.3.2016, Euro Bank (C-537/15, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:143, præmis 34 og 35).
(
13
) – EUT L, 2024/1347.
(
14
) – Min fremhævelse.
(
15
) – Min fremhævelse.
(
16
) – Min fremhævelse.
(
17
) – Jf. bl.a. dom af 7.9.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Karakteren af retten til ophold i henhold til artikel 20 TEUF), (C-624/20, EU:C:2022:639, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).
(
18
) – Jf. analogt ibidem, præmis 20 og 21.
(
19
) – Dom af 28.10.2021 (C-462/20, EU:C:2021:894).
(
20
) – Ibidem, præmis 34.
(
21
) – Ibidem, præmis 35.
(
22
) – Jf. f.eks. International Labour Organization, »Universal social protection for climate action and a just transition«, World Social Protection Report 2024-26, s. 15 og 165. Jf. ligeledes, med talrige henvisninger, G. Vonk, og M. Olivier, »The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)«, European Journal of Social Security, bind 21(3), 2019, s. 219-240.
(
23
) – Jf. bl.a. dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-308/14, EU:C:2016:436, præmis 55 og 60), og af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602, præmis 70 og 71). Jf. ligeledes generaladvokat Rantos’ forslag til afgørelse Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Virkninger af en udsendelsesafgørelse) (C-719/19, EU:C:2021:104, punkt 101) og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse S (C-411/20, EU:C:2021:1017, punkt 52).
(
24
) – Min fremhævelse.
(
25
) – Jf. f.eks. Europa-Kommissionen, Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, M. Medgyesi, Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Den Europæiske Unions Publikationskontor, Luxembourg, 2016, UNICEF, »Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach«, Social Inclusion Summaries, 2016, F.M. Rinaldi og L. Leone, »Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis«, Frontiers in Sociology, bind 8, 2023 (som alle kan tilgås online).
(
26
) – Dom af 9.10.1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, præmis 9).
(
27
) – Jf. i denne retning dom af 15.9.2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, præmis 45).
(
28
) – Dom nr. 19 af 25.1.2022 (»i henhold til loven«, punkt 3, punkt 3.2 i den retlige bedømmelse), og nr. 31 af 20.3.2025 (punkt 7 i den retlige bedømmelse).
(
29
) – Jf. i denne retning dom af 4.6.2009, Vatsouras og Koupatantze (C-22/08 og C-23/08, EU:C:2009:344, præmis 43 og 45).
(
30
) – Jf. punkt 17 og 18.
(
31
) – Ibid., punkt 39-41.
(
32
) – Min fremhævelse.
(
33
) – Jf. analogt dom af 16.7.1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, præmis 14).
(
34
) – Jf. f.eks. dom af 8.3.2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkte virkning) (C-205/20, EU:C:2022:168, præmis 54).
(
35
) – Jf. bl.a. CU og ND-dommen, præmis 48.
(
36
) – Denne doms præmis 49-52.
(
37
) – Jf. bl.a. CU og ND-dommen, præmis 53.
(
38
) – Jf. ligeledes dom af 21.11.2018, Ayubi (C-713/17, EU:C:2018:929, præmis 34).
(
39
) – Jf. 12. betragtning til direktiv 2011/95.
(
40
) – Dom af 21.11.2018 (C-713/17, EU:C:2018:929, præmis 27).
(
41
) – Jf. i denne henseende, ibidem., præmis 28.
(
42
) – Jf. f.eks. dom af 12.11.2019, Kommissionen mod Irland (Derrybrien Wind Farm) (C-261/18, EU:C:2019:955, præmis 89).
(
43
) – Jf. i denne retning dom af 8.2.1973, Kommissionen mod Italien (30/72, EU:C:1973:16, præmis 10 og 11), af 4.6.2002, Kommissionen mod Portugal (C-367/98, EU:C:2002:326, præmis 52), og af 19.12.2012, Kommissionen mod Irland (C-374/11, EU:C:2012:827, præmis 39).
(
44
) – Jf. navnlig artikel 21, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1.
(
45
) – Jf. navnlig dom af 11.11.2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), og af 15.9.2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597).
(
46
) – Jf. analogt generaladvokat Wahls forslag til afgørelse van der Helder and Farrington (C-321/12, EU:C:2013:406, punkt 46-49).
(
47
) – Jf. navnlig artikel 33 i direktiv 2011/95 og artikel 21 i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EUT 2000, L 239, s. 19).
(
48
) – Jf. navnlig artikel 2, litra d) og f), i direktiv 2011/95.
(
49
) – Jf. artikel 11, 14, 16 og 19 i direktiv 2011/95.
(
50
) – Jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 25.4.2017, Krasniqi mod Østrig (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), og af 15.4.2021, K.I. mod Frankrig (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Jf. ligeledes generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Salahadin Abdulla (C-175/08, C-176/08, C-178/08 og C-179/08, EU:C:2009:551, punkt 45).
(
51
) – Jf. bl.a. CU og ND-dommen, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis.
(
52
) – Jf. lovdekretets artikel 2, stk. 1 og 4: sammenfattende 6000 EUR, 7560 EUR eller 9360 EUR, alt efter omstændighederne, som er beløb, der skal justeres på grundlag af antallet af personer i husstanden og deres status.
(
53
) – Et princip, hvis betydning fremhæves i 16. betragtning til direktiv 2011/95. Jf. også chartrets artikel 34, stk. 3, som anerkender »retten til social bistand [...], der skal sikre en værdig tilværelse for alle, der ikke har tilstrækkelige midler, efter de regler, der er fastsat i EU-retten og national lovgivning og praksis« (min fremhævelse).
(
54
) – Jf. f.eks. dom af 25.11.2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familieydelser til fastboende udlændinge) (C-303/19, EU:C:2020:958, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis), og CU og ND-dommen, præmis 42.