Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 19 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑808/24 [Zálečta] (i)
M. R.
przeciwko
Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Okresný súd Lučenec (sąd rejonowy w Łuczeńcu, Słowacja)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Dyrektywa 2003/88/WE – Organizacja czasu pracy – Artykuł 2
pkt 1 – Czas pracy – Artykuł 6
lit. b) – Maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy – Ochrona bezpieczeństwa i zdrowia pracowników – Czas pracy strażaków i ratowników – Czas dyżuru w miejscu pracy nie wliczany do czasu pracy – Jednoczesne naruszenie limitu tygodniowego wymiaru czasu pracy – Prawo do odszkodowania za szkodę niemajątkową podnoszone wobec państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa Unii – Nieprawidłowa transpozycja – Przesłanki – Określenie kwoty odszkodowania
I.      Wprowadzenie
1.        Funkcjonariusz gminnej jednostki gaśniczo-ratowniczej na Słowacji wystąpił przeciwko państwu przed Okresný súd Lučenec (sądem rejonowym w Łuczeńcu, Słowacja) o naprawienie szkody niemajątkowej, jakiej miał doznać w wyniku nieprawidłowej transpozycji do słowackiego porządku prawnego dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy(2).
2.        Wniosek tego sądu o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 1 tej dyrektywy w związku z jej art. 6 lit. b) oraz sposobów naprawienia podnoszonej szkody. Tym samym ponownie zwrócono się do Trybunału z pytaniem o przesłanki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego w związku z czasem pracy strażaka zatrudnionego w sektorze publicznym.
3.        W związku z tym zaproponuję, aby Trybunał oparł się na zasadach przypomnianych w szczególności w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., Fuß(3), oraz orzekł, że:
–        z tych dwóch przepisów dyrektywy 2003/88 jedynie art. 6 lit. b) może przyznawać jednostkom prawa podmiotowe, które mogą powodować powstanie po ich stronie prawa do odszkodowania z tytułu naruszenia tego przepisu przez dane państwo członkowskie;
–        jedynie szkoda niemajątkowa spowodowana przekroczeniem maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy określonego w art. 6 lit. b) tej dyrektywy może podlegać naprawieniu w przypadku naruszenia przez państwo członkowskie art. 2 pkt 1 wspomnianej dyrektywy, oraz
–        określenie kwoty odszkodowania należnego z powodu tego przekroczenia wchodzi w zakres prawa krajowego z poszanowaniem zasad równoważności i skuteczności.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
4.        Artykuł 2
pkt 1 dyrektywy 2003/88 definiuje „czas pracy” jako: „każdy okres, podczas którego pracownik pracuje, jest do dyspozycji pracodawcy oraz wykonuje swoje działania lub spełnia obowiązki, zgodnie z przepisami krajowymi lub praktyką krajową”.
5.        Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy”, stanowi:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że zgodnie z potrzebą zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników:
a)      wymiar tygodniowego czasu pracy jest ograniczony w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, lub układów zbiorowych pracy, lub porozumień zawartych między partnerami społecznymi;
b)      przeciętny wymiar czasu pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z pracą w godzinach nadliczbowych, nie przekracza 48 godzin.”
B.      Prawo słowackie
6.        Paragraf 85 ust. 1 zákon č. 315/2001 Z.z. o Hasičskom a záchrannom zbore (ustawy nr 315/2001 o jednostce gaśniczo-ratowniczej) z dnia 2 lipca 2001 r. (zwanej dalej „ustawą nr 315/2001”) stanowi:
„Czasem służby funkcjonariusza [jednostki gaśniczo-ratowniczej] jest czas, w którym funkcjonariusz pełni służbę i pozostaje do dyspozycji organu służbowego”.
7.        Zgodnie z § 86 ust. 2 tej ustawy(4):
„W przypadku nierównomiernego rozkładu czasu pracy wymiar czasu służby w poszczególnych dniach służby nie może przekraczać 18 godzin. Łączny czas pełnienia służby i bezpośrednio związanego z nią wyznaczonego dyżuru w miejscu służby nie może przekraczać 24 godzin w dniach
pełnienia służby”.
8.        Paragraf 92 ust. 1 rzeczonej ustawy przewiduje:
„Organ służbowy wyznacza funkcjonariuszowi [jednostki gaśniczo-ratowniczej] dyżur służbowy w miejscu pełnienia służby, który jest bezpośrednio związany z pełnieniem służby na podstawie § 86 ust. 2, w ramach rozkładu czasu służby”.
9.        Paragraf 122 ust. 3 ustawy nr 315/2001 stanowi:
„Wynagrodzenie za dyżur […] nie przysługuje za czas, w którym podczas jego trwania doszło do pełnienia służby; pełnienie służby w takim trybie jest pełnieniem służby w godzinach nadliczbowych”.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i pytania prejudycjalne
10.      M.R., funkcjonariusz gminnej jednostki gaśniczo-ratowniczej, domaga się odszkodowania za szkodę niemajątkową wynikającą z tego, że jego dyżur w miejscu pracy nie jest wliczany do czasu pracy(5), z naruszeniem art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88, co zdaniem M.R. doprowadziło również do naruszenia art. 6 lit. b) tej dyrektywy. Podnoszona przez niego szkoda wynika z nieprawidłowej transpozycji pierwszego z tych przepisów, która doprowadziła do przekroczenia maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy określonego w drugim z tych przepisów. M. R. nie żąda odszkodowania pieniężnego z tego ostatniego tytułu.
11.      Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r.
Okresný súd Lučenec (sąd rejonowy w Łuczeńcu), który jest sądem odsyłającym, orzekł przede wszystkim, że uregulowania słowackie pozwalają pracodawcy M. R. nie zaliczać czasu dyżuru do czasu pracy, z naruszeniem art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88, zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Trybunał(6). Następnie przyjął on, że takie naruszenie uprawnia do odszkodowania tylko wtedy, gdy czas pracy M. R. obejmujący czas dyżuru przekracza maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy, z naruszeniem art. 6 lit. b) tej dyrektywy.
12.      Wreszcie sąd odsyłający stwierdził, że w spornym okresie czas pracy M. R., w tym okres dyżuru, przekraczał o 28 dni limit przewidziany w art. 6 lit. b) wspomnianej dyrektywy w związku z jej art. 2 pkt 1 oraz że naruszenie tych przepisów miało wpływ na życie prywatne i rodzinne M. R. W konsekwencji nakazał on państwu zapłatę pewnych kwot tytułem odszkodowania za szkodę niemajątkową zarówno z tego tytułu, jak i z tytułu utraty nadziei na zmianę ustawodawstwa.
13.      Postanowieniem z dnia 30 maja 2024 r.
Krajský súd v Banskej Bystrici (sąd okręgowy w Bańskiej Bystrzycy, Słowacja), orzekając w przedmiocie apelacji wniesionej przez państwo, uchylił wyrok z dnia 20 grudnia 2023 r. ze względu na to, że sąd odsyłający orzekł ultra petita. Wskazał on, że M. R. nie powołał się ani na prawo oparte na utracie nadziei na zmianę ustawodawstwa, ani na prawo do naprawienia szkody niemajątkowej związanej z liczbą przepracowanych godzin przekraczającą limit określony w art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88. Ponadto przyjął on, że szkoda niemajątkowa spowodowana sprzecznością prawa krajowego z art. 2 pkt 1 tej dyrektywy wymaga przyznania odszkodowania, bez konieczności stwierdzenia naruszenia art. 6 lit. b) wspomnianej dyrektywy.
14.      Sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd odsyłający, który ma wątpliwości co do prawidłowości takiej wykładni. Sąd odsyłający wyjaśnia, że ma ona wpływ zarówno na powstanie prawa do odszkodowania, jak i na podstawę obliczenia odszkodowania, w zależności od tego, czy prawo to jest związane z liczbą przepracowanych godzin przekraczającą limit określony w art. 6 lit. b) tej dyrektywy.
15.      W tych okolicznościach Okresný súd Lučenec (sąd rejonowy w Łuczeńcu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy okoliczność, że na podstawie uregulowań krajowych dyżur pracownika nie jest wliczany do czasu pracy, co stoi w sprzeczności z art. 2 pkt 1 dyrektywy [2003/88], stanowi podstawę roszczenia odszkodowawczego przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu naruszenia prawa Unii bez konieczności wykazania, że w odniesieniu do pracownika doszło jednocześnie do naruszenia art. 6 lit. b) tej dyrektywy?
2)      W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy sąd krajowy powinien przy ustalaniu stosowności kwoty odszkodowania wziąć pod uwagę zakres godzin dyżurów, który wskutek uregulowań krajowych nie został wliczony do czasu pracy pracownika, czy też kwota odszkodowania należnego od państwa członkowskiego powinna zostać ustalona za czas trwania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z uregulowań krajowych, które zezwalają na niewliczanie dyżurów do czasu pracy pracownika w sprzeczności ze wskazaną dyrektywą?
3)      W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na [pytanie pierwsze], czy sąd krajowy powinien przy ustalaniu stosowności kwoty odszkodowania wziąć pod uwagę zakres godzin, w którym doszło do naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy, czy też kwota odszkodowania należnego od państwa członkowskiego powinna zostać ustalona za czas trwania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z uregulowań krajowych, które zezwala na niewliczanie dyżurów do czasu pracy pracownika w sprzeczności ze wskazaną dyrektywą?”.
16.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd słowacki, Irlandię i Komisję Europejską.
IV.    Analiza
17.      Ponieważ sąd odsyłający rozpoznaje powództwo o naprawienie szkody spowodowanej naruszeniem prawa Unii przez państwo członkowskie, należy przedstawić ogólne zasady mające zastosowanie w tej dziedzinie, a następnie zbadać kolejno pierwsze pytanie prejudycjalne i, w zależności od zaproponowanej na nie odpowiedzi, jedno lub drugie pytanie, które je uzupełnia, dotyczące kryteriów ustalenia należnego odszkodowania.
A.      Ogólne zasady powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego w przypadku naruszenia prawa Unii, a w szczególności dyrektywy 2003/88
18.      Po pierwsze, należy zbadać, czy sąd odsyłający nie wskazuje szczególnych przesłanek powstania odpowiedzialności państwa, które byłyby przewidziane w prawie krajowym na warunkach mniej surowych niż te przewidziane w prawie Unii(7).
19.      Po drugie, jeśli tak nie jest, zastosowanie mają zatem zasady prawa Unii przypomniane przez Trybunał w odniesieniu do dyrektywy 2003/88, a mianowicie:
–        dyrektywa ta nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego sankcji za naruszenie ustanowionych przez nią minimalnych norm, w szczególności w odniesieniu do wymiaru czasu pracy, a tym samym nie zawiera żadnej szczególnej zasady dotyczącej wyrównania ewentualnej szkody poniesionej przez pracowników z powodu tego rodzaju naruszenia(8), oraz
–        jednakże zasada odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom poprzez naruszenie prawa Unii, które można mu przypisać, jest nieodłączną częścią systemu traktatów, na których Unia się opiera(9).
20.      Trybunał orzekł, że aby poszkodowanym przysługiwało prawo do odszkodowania, muszą być spełnione następujące trzy przesłanki(10):
–        naruszony przepis prawa Unii ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom(11);
–        naruszenie tego przepisu jest wystarczająco istotne, oraz
–        istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostki.
21.      Po trzecie, Trybunał udzielił sądom krajowym wskazówek dotyczących stosowania tych przesłanek w celu ustalenia odpowiedzialności państw członkowskich za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa Unii(12).
B.      W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego dotyczącego pierwszej przesłanki powstania odpowiedzialności państwa
22.      Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88 należy interpretować w ten sposób, że ma on na celu przyznanie jednostkom praw podmiotowych mogących uprawniać je do odszkodowania od państwa członkowskiego na podstawie zasady odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku przypisywanego mu naruszenia prawa Unii.
23.      Pragnę uściślić, po pierwsze, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż zgodnie z kryteriami określonymi w orzecznictwie Trybunału czas dyżuru M. R. wchodził w zakres czasu pracy w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej dyrektywy, że przepisy słowackie nie były zgodne z prawem Unii(13) oraz że przeciętny tygodniowy wymiar czasu pracy przewidziany w art. 6 lit. b) wspomnianej dyrektywy został przekroczony w części okresu wskazanego przez M. R.(14).
24.      Po drugie, prawo słowackie nie przewiduje szczególnych, mniej surowych przesłanek powstania odpowiedzialności państwa niż przewidziane w prawie Unii(15).
25.      Co się tyczy kwestii, czy art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88 przyznaje jednostkom prawa, na które mogą one powoływać się przed sądami krajowymi, pragnę zauważyć, po pierwsze, brak orzecznictwa Trybunału dotyczącego tego przepisu.
26.      Po drugie, należy podkreślić, że:
–        art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88, jak wskazuje jego tytuł, zawiera definicję „czasu pracy” jako „każd[ego] okres[u], podczas którego pracownik pracuje, jest do dyspozycji pracodawcy oraz wykonuje swoje działania lub spełnia obowiązki, zgodnie z przepisami krajowymi lub praktyką krajową”(16);
–        Trybunał dokonał wykładni tej definicji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cały okres dyżuru należy uznać za „czas pracy” w rozumieniu dyrektywy 2003/88, niezależnie od rzeczywistego świadczenia pracy przez pracownika w tym okresie, jeżeli jest on zobowiązany do pozostawania w miejscu pracy do dyspozycji pracodawcy(17) lub gdy w czasie dyżuru domowego pracownik ma obowiązek odpowiadać na wezwania pracodawcy w ciągu ośmiu minut(18). I tak, jeśli chodzi o czas dyżuru strażaków, Trybunał bada indywidualnie każdy przypadek(19). Nie stwierdzono bezpośredniej skuteczności art. 2 pkt 1 tej dyrektywy.
27.      Proponuję zatem, aby Trybunał, podobnie jak podmioty biorące udział w postępowaniu, które przedstawiły uwagi na piśmie, uznał, że art. 2 pkt 1 dyrektywy 2003/88 ogranicza się do zdefiniowania pojęcia „czasu pracy”. Sam w sobie nie przyznaje on praw podmiotowych, których naruszenie mogłoby prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w przypadku nieprzestrzegania przez nie tej definicji w przepisach krajowych.
28.      W tym względzie zgadzam się również z Irlandią, że dokonywanie wykładni art. 2 pkt 1 tej dyrektywy „w ten sposób, że umożliwia on automatyczne naprawienie szkody, pociągałoby za sobą poważne konsekwencje, włącznie z tym, iż państwo byłoby zobowiązane do naprawienia szkody nawet w braku stwierdzonej szkody”(20).
29.      W konsekwencji w braku przyznania praw na rzecz jednostek w art. 2 pkt 1 wspomnianej dyrektywy drugie pytanie prejudycjalne staje się bezprzedmiotowe. Nie ma zatem potrzeby udzielania na nie odpowiedzi.
C.      W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
30.      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie, które dotyczy sposobów naprawienia szkody niemajątkowej poniesionej w wyniku zarzucanego naruszenia prawa Unii, należy najpierw zbadać, czy spełnione są przesłanki powstania odpowiedzialności państwa, o których mowa w pkt 20 niniejszej opinii, z powodu naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88(21). Stwierdzenie, że wynika ono z naruszenia art. 2 pkt 1 tej dyrektywy, jest bez znaczenia.
1.      W przedmiocie przesłanek powstania odpowiedzialności państwa w przypadku naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88
a)      Przesłanka pierwsza: norma prawa Unii przyznaje prawa jednostkom
31.      Trybunał orzekł, że art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88 stanowi zasadę prawa socjalnego Unii, która przyznaje jednostkom prawa, na które mogą się one bezpośrednio powoływać przez sądami krajowymi na tej podstawie, że „[nakłada on] jako wymóg minimalny na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia pułapu średniego tygodniowego [wymiaru] czasu pracy na korzyść każdego pracownika”(22).
b)      Przesłanka druga: naruszenie tej normy musi być wystarczająco istotne
32.      W wyroku Fuß(23) przypomniano, że:
–        należy zbadać, czy naruszenie prawa Unii nastąpiło w związku z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie(24), oraz
–        co do zasady do sądów krajowych należy zbadanie, czy spełnione są przesłanki odpowiedzialności państw wynikające z naruszenia prawa Unii, chyba że w postępowaniu głównym, w którym wystąpiono z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Trybunał dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi do oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy należy zakwalifikować jako wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii.
33.      W niniejszej sprawie, orzekając w przedmiocie powództwa M. R. dotyczącego okresu pracy od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2023 r., sąd odsyłający, po pierwsze, stwierdził, że M. R. „spędz[ił] na służbie łącznie 24 godziny, z czego 18 godzin jest wliczane do czasu pracy” na podstawie § 86 ust. 2 ustawy nr 315/2001(25), ponieważ godziny dyżuru nie są wliczane do czasu pracy. Po drugie, ustalił on, że w tej sytuacji w sześciomiesięcznym okresie rozliczeniowym wymiar czasu pracy M. R. przekroczył maksymalny wymiar czasu pracy wynoszący 48 godzin w okresie siedmiodniowym, przewidziany w art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88(26).
34.      Tymczasem w tym okresie orzecznictwo Trybunału dotyczące pojęcia „czasu pracy” strażaków było wystarczająco rozwinięte w ten sposób, iż „działalność interwencyjnych służb publicznej straży pożarnej […] objęta jest zakresem dyrektywy 2003/88, co znaczy, że zasadniczo art. 6 lit. b) tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przekraczaniu 48-godzinnego pułapu maksymalnego tygodniowego czasu pracy, wliczając czas dyżurów”(27).
35.      W tych okolicznościach, ponieważ nieprzestrzeganie przepisów art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88 w okresie rozpatrywanym w postępowaniu głównym nastąpiło z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału, należy uznać, że stanowi ono wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii. W konsekwencji druga przesłanka, która musi zostać spełniona, aby można było uznać istnienie prawa do odszkodowania, jest również spełniona w postępowaniu głównym.
c)      Przesłanka trzecia: musi istnieć związek przyczynowy między naruszeniem art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88 a poniesioną szkodą
36.      Ponieważ zdaniem sądu odsyłającego przekroczenie czasu pracy M. R. o 28 dni w okresie odniesienia „musiało mieć obiektywnie wpływ na jego życie prywatne i rodzinne”(28), jestem zdania, że istnienie wymaganego związku przyczynowego zostało wykazane.
37.      Ponieważ trzy przesłanki powstania odpowiedzialności państwa wynikającej z naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88 zostały spełnione(29), należy udzielić odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne dotyczące sposobów naprawienia szkody.
2.      W przedmiocie sposobów naprawienia naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88
38.      Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem o elementy, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości odszkodowania za szkodę niemajątkową, na którą powołuje się M. R. Sąd ten za podstawę obliczenia uważa albo liczbę godzin przekraczającą maksymalny wymiar czasu pracy przewidziany w art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88, albo okres, w trakcie którego państwo członkowskie nie zmieniło swoich przepisów pozwalających na niewliczanie czasu dyżuru do czasu pracy.
39.      Należy zatem przypomnieć, po pierwsze, że Trybunał uznał, iż dyrektywa ta nie zawiera żadnego szczególnego przepisu dotyczącego naprawienia szkody ewentualnie poniesionej przez pracowników z powodu naruszenia ustanowionych przez nią minimalnych norm, w szczególności w odniesieniu do wymiaru czasu pracy(30).
40.      Po drugie, w wyroku Fuß Trybunał orzekł również, że:
–        „naprawienie przez państwo wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych (zasada równoważności) i nie mogą być tak skonstruowane, by w praktyce uniemożliwiały lub nadmiernie utrudniały otrzymanie odszkodowania (zasada skuteczności)”(31);
–        „[j]eśli chodzi o formę i sposób obliczania odszkodowania, to należy podkreślić, że wyrównanie szkody wyrządzonej jednostkom w następstwie naruszenia prawa Unii musi być odpowiednie do poniesionej szkody, aby zapewnić skuteczną ochronę praw jednostek”(32).
–        „w braku przepisów Unii w tej dziedzinie porządek prawny każdego państwa członkowskiego określa kryteria pozwalające na ustalenie zakresu odszkodowania, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności”(33), oraz
–        „[w]ynika stąd, że prawo krajowe państw członkowskich powinno, z zachowaniem [tych] zasad […], po pierwsze określić, czy wyrównanie szkody wyrządzonej jednostce przez naruszenie […] dyrektywy 2003/88 ma nastąpić w formie przyznania dodatkowego czasu wolnego od pracy lub w formie odszkodowania pieniężnego, a po drugie zdefiniować reguły dotyczące sposobu obliczania tego wyrównania”(34).
41.      Pragnę zauważyć, że w sprawie, w której zapadł wyrok Fuß, podnoszona szkoda miała charakter majątkowy(35) i że Verwaltungsgericht Halle (sąd administracyjny w Halle, Niemcy) zastanawiał się nad przyznaniem Günterowi Fußowi albo dodatkowego czasu wolnego od pracy albo odszkodowania pieniężnego(36).
42.      Tymczasem w niniejszej sprawie M. R. domaga się odszkodowania pieniężnego wyłącznie za szkodę niemajątkową doznaną w wyniku naruszenia przez uregulowania słowackie obliczenia jego czasu pracy, który nie obejmuje czasu jego dyżuru(37). W tych okolicznościach, w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, pojawia się kilka pytań: czy w odniesieniu do odszkodowania za szkodę niemajątkową odpowiedź Trybunału przypomniana w pkt 40 (ostatnie tiret) niniejszej opinii powinna być bardziej precyzyjna, czy inna?
Jakie kryteria należy zatem zastosować?
43.      W swoich uwagach na piśmie rząd słowacki, Irlandia i Komisja przyjęły zbieżne stanowiska z pewnymi niuansami.
44.      Komisja proponuje powtórzyć odpowiedź udzieloną przez Trybunał w pkt 93 i 94 wyroku Fuß. Rząd słowacki podkreśla konieczność ustalenia dwóch limitów. Po pierwsze, sądy krajowe mają prawo czuwać nad tym, by ochrona praw zagwarantowanych w porządku prawnym Unii nie prowadziła do bezpodstawnego wzbogacenia osób uprawnionych(38). Po drugie, system odpowiedzialności państw członkowskich nie wymaga, aby wypłacały one jednostkom odszkodowanie o charakterze
represyjnym, wykraczające poza rzeczywistą szkodę wyrządzoną im przez naruszenie ich prawa(39).
45.      Irlandia podnosi, że kwotę odszkodowania należy ustalić na podstawie liczby godzin, które nie zostały wliczone do „czasu pracy” z naruszeniem art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88, co potwierdza istnienie szkody i spełnia wymóg skuteczności. Uważa ona, że należy odrzucić kryterium czasu trwania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z przepisów krajowych.
46.      Jeśli chodzi o to ostatnie kryterium, podzielam pogląd, zgodnie z którym przesłanki powstania odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa Unii, a w szczególności przesłanka dotycząca istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a szkodą rzeczywiście lub w konkretnym przypadku poniesioną, wykluczają przyznanie odszkodowania związanego z okresem, w którym uregulowania krajowe nie były dostosowane do prawa Unii przez dane państwo członkowskie.
47.      Ponadto, jeśli chodzi o sposób obliczania odszkodowania za naruszenie prawa Unii, nie widzę powodu, aby uzupełniać orzecznictwo Trybunału, nawet gdyby stwierdzono istnienie szkody niemajątkowej. Do sądów krajowych należy zatem ocena, zgodnie z ich prawem krajowym, odpowiedniego naprawienia poniesionej szkody, mogącego zapewnić skuteczną ochronę praw jednostek(40).
48.      W związku z tym odszkodowanie za naruszenie art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88 nie powinno być systematycznie obliczane na podstawie liczby przepracowanych godzin przekraczającej limit określony w tym przepisie.
49.      Moim zdaniem jedynym elementem, który należy wziąć pod uwagę, jest sposób obliczania zaproponowany przez jednostki na poparcie powództwa.
50.      Prawdą jest bowiem, że żądane odszkodowanie może być oparte, jak w niniejszej sprawie, na liczbie godzin(41) związanych z naruszeniem życia prywatnego i rodzinnego, na które powołano się w związku z naruszeniem art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88. Takie naruszenie mogłoby jednak spowodować inne rodzaje szkód niemajątkowych, takich jak szkody fizyczne (np. poważna choroba) lub umysłowe (np. syndrom wypalenia zawodowego lub stan depresyjny). W takim przypadku kwota odszkodowania mogłaby zostać oszacowana inaczej, bez ścisłego związku z przekroczeniem limitu czasowego.
51.      Proponuję zatem, aby w odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne Trybunał przyjął w nawiązaniu do wyroku Fuß(42), że do prawa krajowego danego państwa członkowskiego należy określenie, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, sposobu obliczania kwoty odszkodowania za szkodę niemajątkową wyrządzoną przez to państwo w przypadku naruszenia art. 6 lit. b) dyrektywy 2003/88.
V.      Wnioski
52.      W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Okresný súd Lučenec (sąd rejonowy w Łuczeńcu, Słowacja) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1)      Artykuł 2
pkt 1 dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy
należy interpretować w ten sposób, że:
nie ma on na celu przyznania jednostkom praw podmiotowych, które umożliwiałyby im wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi wobec państwa członkowskiego zgodnie z zasadą odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszeń prawa Unii, które można mu przypisać.
2)      Jeżeli naruszenie art. 2 pkt 1 tej dyrektywy spowodowało naruszenie art. 6 lit. b) wspomnianej dyrektywy, naprawienie przez władze państw członkowskich szkód wyrządzonych przez nie jednostkom w wyniku tych naruszeń prawa Unii powinno być odpowiednie do poniesionej szkody. W braku przepisów prawa Unii w tej dziedzinie do prawa krajowego danego państwa członkowskiego należy określenie, z poszanowaniem zasad równoważności i skuteczności, sposobu obliczania odszkodowania za podnoszoną szkodę niemajątkową.
1      Język oryginału: francuski.
i Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dz.
U. 2003, L 299, s. 9.
3      C‑429/09, zwanego dalej „wyrokiem Fuß”, EU:C:2010:717.
4      Sąd odsyłający wyjaśnia, że przepis ten reguluje nierównomierny rozkład czasu pracy powoda w okresie sześciu miesięcy.
5      Sąd odsyłający wyjaśnia w tym względzie, że bezsporne jest, iż w okresie dyżuru M. R. był zobowiązany przebywać w miejscu pracy i pozostawać do dyspozycji pracodawcy, bez możliwości opuszczenia tego miejsca.
6      Sąd odsyłający powołuje się na wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., Matzak (C‑518/15, EU:C:2018:82).
7      Zobacz wyrok Fuß, pkt 66. Zobacz także wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez prawodawcę) (C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 179), w którym Trybunał orzekł, że zasada równoważności nie może uzasadniać zobowiązania państw członkowskich do umożliwienia powstania roszczenia odszkodowawczego na warunkach korzystniejszych niż te, które wynikają z jego orzecznictwa.
8      Zobacz wyroki: Fuß, pkt 44; i z dnia 20 czerwca 2024 r., Artemis security, C‑367/23, EU:C:2024:529, pkt 26.
9      Zobacz wyrok Fuß (pkt 45) oraz, w odniesieniu do ogólnego przypomnienia tej podstawy, wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 43).
10      Zobacz w szczególności wyroki: Fuß, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i in., C‑97/24, EU:C:2025:594, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
11      Zobacz, tytułem niedawnego przykładu przypadku, w którym ta pierwsza przesłanka nie jest spełniona, wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza) (C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 56). Trybunał stwierdził, że z badanych przepisów prawa Unii dotyczących wartości dopuszczalnych dla niektórych pyłów szkodliwych dla zdrowia ludzkiego nie wynika ani w sposób wyraźny, ani dorozumiany, że jednostkom przyznano uprawnienia indywidualne, których naruszenie mogłoby spowodować powstanie odpowiedzialności państwa członkowskiego za wyrządzone im szkody.
12      Zobacz w szczególności wyrok Fuß, pkt 48.
13      Pragnę zauważyć, że Komisja wyraziła inną opinię na temat przepisów krajowych.
14      Zobacz pkt 12 niniejszej opinii.
15      Zobacz pkt 18 niniejszej opinii.
16      W odniesieniu do przywołania „przepisów krajowych lub praktyki krajowej” zob. wyrok z dnia 9 marca 2021 r., Stadt Offenbach am Main (Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka) [C‑580/19, zwany dalej „wyrokiem »Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka«”, EU:C:2021:183, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo, dotyczące zakazu uzależnienia od spełnienia warunków lub ograniczeń prawa do tego, by okresy pracy, a w związku z tym okresy odpoczynku, zostały należycie uwzględnione, dla zapewnienia skuteczności (effet utile) dyrektywy 2003/88 i poszanowania jej celu]. W pkt 26–28 owego wyroku Trybunał podkreślił, że celem tej dyrektywy jest ustanowienie minimalnych wymagań służących poprawie warunków życia i pracy pracowników oraz że poprzez te wymogi zarówno w zakresie maksymalnego wymiaru czasu pracy, jak i minimalnego czasu odpoczynku dyrektywa ta uściśla prawo podstawowe wyraźnie ustanowione w art. 31 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
17      Zobacz w szczególności wyrok „Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka”, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
18      Zobacz wyrok z dnia 21 lutego 2018 r., Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, pkt 66. Zobacz również wyrok
„Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka”
(pkt 36, 38 i 39). Podsumowując, ogólnym kryterium jest „ograniczona swoboda w zakresie zarządzania czasem, w którym nie wymaga się od [pracownika] świadczenia pracy”.
19      Zobacz także wyrok „Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka”, pkt 41 i 42; oraz
wyrok z dnia 11 listopada 2021 r., Dublin City Council, C‑214/20, EU:C:2021:909, pkt 43–45 i 48.
20      Wyróżnienie własne. Irlandia podkreśla skutki finansowe takiej wykładni. Niemniej jednak to do każdego państwa członkowskiego należy decyzja, czy zamierza wprowadzić korzystniejsze przepisy (zob. pkt 18 niniejszej opinii). Ponadto można przyjąć, że sposób wynagradzania pracowników za okresy dyżuru nie wchodzi w zakres dyrektywy 2003/88, lecz właściwych przepisów prawa krajowego. Nie stoi ona zatem na przeszkodzie temu, aby w odniesieniu do okresów dyżuru, które w całości należy uznać za nieobjęte
zakresem pojęcia „czasu pracy” dla celów stosowania tej dyrektywy, uregulowania w szczególności przewidywały jednak wypłatę danemu pracownikowi kwoty mającej na celu zrekompensowanie spowodowanych przez te okresy dyżuru niedogodności w zarządzaniu jego czasem i sprawami prywatnymi. Zobacz wyrok „Okres pozostawania w gotowości do pracy przez strażaka”, pkt 57 i 58 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
21      Zobacz pkt 23 niniejszej opinii.
22      Zobacz wyrok Fuß, pkt 49 i 50.
23      Zobacz wyrok Fuß, pkt 52 i 53 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
24      Zobacz także wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i in., C‑97/24, EU:C:2025:594, pkt 30.
25      Zobacz pkt 7 niniejszej opinii.
26      Po zapoznaniu się, na podstawie informacji przekazanych przez rząd słowacki, z wyrokiem sądu odsyłającego z dnia 20 grudnia 2023 r. (zob. pkt 11 niniejszej opinii), dostępnym pod następującym adresem: (https://www.justice.gov.sk/sudy-a-rozhodnutia/sudy/sud_141/rozhodnutia/ae74e401–6f01–447a-afff-174757c1bc7a:d7df1744-bda4–4193–8022–29e14a926b6d/(pkt 4 i 17), oraz z postanowieniem Krajský súd v Banskej Bystrici (sądu okręgowego w Bańskiej Bystrzycy) z dnia 30 maja 2024 r. (zob. pkt 13 niniejszej opinii), dostępnym pod następującym adresem: https://www.justice.gov.sk/sudy-a-rozhodnutia/sudy/sud_138/rozhodnutia/d18ccc21-de3d-4606–9661-d5ab2077894d:80ac45f7–45b5–49d5-aed7-cc4094dbaba7 (pkt 7.2), można potwierdzić informacje podane przez sąd odsyłający w pkt 8 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które wydają się rozbieżne z informacjami zawartymi w pkt 13 tego wniosku.
27      Zobacz wyrok Fuß, pkt 57.
28      Zobacz pkt 12 niniejszej opinii.
29      Zobacz pkt 20 niniejszej opinii.
30      Zobacz wyrok Fuß, pkt 44, 96 i 98. Zobacz w celu przypomnienia tego stwierdzenia w przypadku powództwa odszkodowawczego skierowanego przeciwko pracodawcy, który naruszył przepisy krajowe chroniące pracowników wykonujących pracę w porze nocnej, które wdrażają prawo Unii, wyrok z dnia 20 czerwca 2024 r., Artemis security (C‑367/23, EU:C:2024:529, pkt 26, 27).
31      Wyrok Fuß, pkt 62. Zobacz także przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz również wyrok z dnia 28 czerwca 2022 r., Komisja/Hiszpania (Naruszenie prawa Unii przez prawodawcę), C‑278/20, EU:C:2022:503, pkt 176–184.
32      Wyrok Fuß, pkt 92. Zobacz także przytoczone tam orzecznictwo. Wyróżnienie własne.
33      Wyrok Fuß, pkt 93. Zobacz także przytoczone tam orzecznictwo. Wyróżnienie własne.
34      Wyrok Fuß, pkt 94. Wyróżnienie własne.
35      Zobacz wyrok Fuß, pkt 23.
36      Zobacz wyrok Fuß (pkt 30, trzecie pytanie prejudycjalne).
37      Zobacz pkt 10 i 13 niniejszej opinii.
38      Rząd słowacki powołuje się na wyrok z dnia 21 marca 2023 r., Mercedes-Benz Group (Odpowiedzialność producentów pojazdów wyposażonych w urządzenia ograniczające skuteczność działania) (C‑100/21, EU:C:2023:229, pkt 94).
39      Rząd słowacki powołuje się przez analogię na wyrok z dnia 4 października 2024 r., Agentsia po vpisvaniyata (C‑200/23, EU:C:2024:827, pkt 153).
40      Zobacz w odniesieniu do naprawienia szkody niemajątkowej podnoszonej przeciwko administratorowi danych wyrok z dnia 4 października 2024 r., Patērētāju tiesību aizsardzības centrs (C‑507/23, EU:C:2024:854, pkt 37). Trybunał stwierdził, iż art. 82 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) (Dz.U. 2016, L 119, s. 1) należy interpretować w ten sposób, że przeprosiny mogą stanowić odpowiednie naprawienie szkody niemajątkowej na podstawie tego przepisu, w szczególności gdy niemożliwe jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia tej szkody, pod warunkiem że taka forma naprawienia szkody może w pełni skompensować szkodę poniesioną przez osobę, której dane dotyczą.
41      Sąd odsyłający wyjaśnia, że „[z]daniem sądu odwoławczego [M. R.] określił faktycznie roszczenie jako roszczenie wynikające z długotrwałej ingerencji w jego dobra osobiste. Domagał się odszkodowania za szkodę niemajątkową, którą określił ilościowo poprzez odniesienie do liczby godzin dyżurów, które faktycznie pełnił i które nie zostały wliczone do jego czasu pracy w sposób sprzeczny z art. 2 pkt 1 i art. 6 lit. b) dyrektywy [2003/88]”. Wyróżnienie własne.
42      Zobacz wyrok Fuß, pkt 98.