62023TJ0535_RES
Sag T-535/23
CEE Bankwatch Network z.s.ogÖkobüro – Allianz der Umweltbewegung
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 12. november 2025
»Miljø – forordning (EU) 2022/2577 om en ramme for fremskyndelse af udbredelsen af vedvarende energi – anmodning om intern prøvelse – artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1367/2006 – afslag på anmodningen – retsakt vedtaget på grundlag af artikel 122, stk. 1, TEUF – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for en anmodning om intern prøvelse – artikel 2, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1367/2006 – begrebet »forvaltningsakt« – Århuskonventionens artikel 9, stk. 3 – Århuskonventionens artikel 2, stk. 2 – retsakter vedtaget under udøvelse af »lovgivende myndighed««
Miljø – Århuskonventionen – anvendelse på EU-institutionerne – ikke-statslige organisationers mulighed for at anmode om intern prøvelse af forvaltningsakter på miljøområdet – genstanden for prøvelsen – forvaltningsakt – begreb – retsakt, der ikke er blevet vedtaget under udøvelse af lovgivende myndighed – begrebet lovgivende myndighed – formålsbestemt fortolkning – kriterier
[Art. 16, stk. 1, TEU; art. 122, stk. 1, TEUF og art. 289 TEUF; Århuskonventionen, art. 2, stk. 2; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 1, litra c), f) og g), og art. 10, og 2021/1767; Rådets forordning 2022/2577]
(jf. præmis 23-37 og 43-91)
EU-ret – fortolkning – metoder – fortolkning på grundlag af de folkeretlige aftaler, der er indgået af Unionen – fortolkning af direktiv nr. 1367/2006 på baggrund af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen)
[Art. 3, stk. 5, TEU; Århuskonventionen, art. 2, stk. 2, og art. 9, stk. 3 og 4; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 2, stk. 1, litra g)]
(jf. præmis 38-42)
Resumé
Retten stadfæstede de afgørelser fra Rådet for Den Europæiske Union, hvorved Rådet afslog de anmodninger om intern prøvelse af forordning 2022/2577 (
1
), som flere ikkeprofitsøgende foreninger, der arbejder for miljøbeskyttelse, havde indgivet. Ved denne lejlighed præciserede Retten for første gang begrebet »forvaltningsakt« i Århusforordningens (
2
) forstand efter ændringen af dette begreb ved forordning 2021/1767 (
3
), som udvidede det materielle anvendelsesområde for de retsakter, der er underlagt den interne prøvelsesprocedure.
Som følge af Ruslands krig mod Ukraine skete der i 2022 en pludselig og betydelig afbrydelse af gasstrømmene fra Rusland. I denne sammenhæng vedtog Rådet i december 2022 forordning 2022/2577, som bl.a. indfører undtagelser fra visse vurderingsforpligtelser, der er fastsat i Unionens miljølovgivning, for på kort sigt at øge tempoet for udbredelsen af vedvarende energi.
I februar 2023 indgav sagsøgerne to anmodninger om intern prøvelse af forordning 2022/2577 til Rådet på grundlag af Århusforordningen. Ved afgørelser af 13. juni 2023 afviste Rådet disse anmodninger, og subsidiært afslog Rådet anmodningerne som ugrundede (herefter »de anfægtede afgørelser«). Med deres søgsmål for Retten nedlagde sagsøgerne påstand om annullation af disse afgørelser.
Rettens bemærkninger
Retten undersøgte, om Rådet med urette havde afvist anmodningerne om intern prøvelse af forordning 2022/2577 med den begrundelse, at de ikke vedrørte en retsakt, der kunne gøres til genstand for en sådan prøvelse, dvs. en »forvaltningsakt« som omhandlet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g).
Retten bemærkede i denne forbindelse, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af.
Hvad angår en ordlydsfortolkning definerer Århusforordningen en »forvaltningsakt« som »enhver ikkelovgivningsmæssig retsakt vedtaget af en EU-institution eller et EU-organ, som har retsvirkning og ekstern virkning, og som indeholder bestemmelser, der kan være i strid med miljølovgivningen«. EU-lovgiver har således defineret dette begreb i modsætning til begrebet »lovgivningsmæssig retsakt« uden dog at henvise til kategorien af retsakter vedtaget efter en almindelig eller særlig lovgivningsprocedure som omhandlet i artikel 289 TEUF.
For så vidt angår en sammenhængsfortolkning finder Århusforordningen ikke anvendelse på EU-institutioner og ‑organer, når de handler som dømmende eller lovgivende myndighed. De retsakter, der vedtages under udøvelsen af sådanne beføjelser, kan derfor ikke udgøre forvaltningsakter som omhandlet i Århusforordningen.
Selv om EU-lovgiver i forbindelse med vedtagelsen af forordning 2021/1767 ønskede at udvide anvendelsesområdet for den interne prøvelsesprocedure med henblik på at bringe EU-retten i overensstemmelse med Århuskonventionens bestemmelser, havde EU-lovgiver desuden ikke til hensigt at ændre denne udelukkelse af lovgivningsmæssige retsakter fra denne procedures anvendelsesområde.
Den omstændighed, at den definition på begrebet »miljølovgivning«, der er givet i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra f), i visse sprogversioner henviser til begreberne »lovgivning« eller »enhver lovbestemmelse«, kan endvidere ikke indebære, at dette begreb med henblik på anvendelsen af denne forordning begrænses til lovgivningsmæssige retsakter som omhandlet i artikel 289, stk. 3, TEUF.
Under disse omstændigheder konstaterede Retten, at selv om det er rigtigt, at en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 289 TEUF ikke udgør en forvaltningsakt som omhandlet i og med henblik på anvendelsen af Århusforordningen, fremgår det ikke af en sammenhængsfortolkning, at begrebet »lovgivende myndighed« i Århusforordningen er helt sammenfaldende med den kategori af lovgivningsmæssige retsakter, der er defineret i denne bestemmelse.
Med hensyn til en formålsfortolkning har Århusforordningen til formål at gennemføre bestemmelserne i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3. Ifølge denne bestemmelse sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet.
Det fremgår af Århuskonventionen, at dens artikel 9, stk. 3, ikke finder anvendelse på retsakter fra organer eller institutioner, der handler som dømmende eller lovgivende myndighed, uden at udtrykket »lovgivende myndighed« er yderligere defineret. Fortolkningen af begrebet »lovgivning« i et internationalt offentligretligt instrument skal imidlertid bevare sin selvstændige karakter i forhold til de kontraherende parters nationale ret.
Der bør derfor anlægges en funktionel tilgang til begrebet »lovgivende myndighed«, som ikke kun er knyttet til karakteren af det pågældende organ, men også til de funktioner, der rent faktisk udøves af den pågældende institution eller det pågældende organ. Selv om det organiske kriterium udgør et indicium for, om der foreligger en lovgivningsmæssig handling i Århusforordningens forstand, skal der således også tages hensyn til selve substansen af den retsakt, som den pågældende institution eller det pågældende organ har vedtaget.
Det følger heraf, at begrebet »lovgivende myndighed« i Århusforordningens forstand ikke kan fortolkes således, at det udelukkende omfatter retsakter, der er vedtaget efter en almindelig eller særlig lovgivningsprocedure i henhold til artikel 289 TEUF. Begrebet »forvaltningsakt« i Århusforordningens artikel 2, stk. 1, litra g), betegner følgelig enhver retsakt, der ikke er vedtaget af en EU-institution under udøvelse af lovgivende myndighed, og ikke alene de lovgivningsmæssige retsakter, der er vedtaget efter en almindelig eller særlig lovgivningsprocedure i henhold til artikel 289 TEUF.
Henset til disse betragtninger efterprøvede Retten, om forordning 2022/2577 udgør en »forvaltningsakt« i Århusforordningens forstand.
Hvad angik det organiske kriterium fastslog Retten, at denne forordning er blevet vedtaget af Rådet, som er en institution, som sammen med Parlamentet er blevet tillagt lovgivningsmæssige funktioner ved traktaterne.
Med hensyn til substansen af forordning 2022/2577 bemærkede Retten for det første, at denne forordning blev vedtaget på grundlag af artikel 122, stk. 1, TEUF, som bemyndiger Rådet til at træffe foranstaltninger, der er afpasset efter den økonomiske politik, og som har til formål at imødegå alvorlige forsyningsvanskeligheder med hensyn til energiprodukter. Denne bestemmelse tillægger Rådet vide skønsbeføjelser, der er kendetegnende for udøvelsen af en lovgivningsfunktion, med henblik på vedtagelsen af foranstaltninger til imødegåelse af alvorlige økonomiske vanskeligheder, der kræver politiske valg, som falder ind under EU-lovgivers eget ansvar. Den giver desuden Rådet en kompetence, som er forbeholdt EU-lovgiver, til at overdrage Kommissionen gennemførelsesbeføjelser.
Retten tilføjede, at rækkevidden af de retsakter, der vedtages i henhold til artikel 122, stk. 1, TEUF, er forskellig fra rækkevidden af de delegerede retsakter og de gennemførelsesretsakter, der vedtages i henhold til artikel 290 TEUF og 291 TEUF. De beføjelser, der er tillagt Rådet i denne henseende, afhænger nemlig ikke af en forudgående bemyndigelse ved en basisretsakt. Retsakter vedtaget i henhold til artikel 122, stk. 1, TEUF er i øvrigt ikke uløseligt forbundet med retsakter vedtaget i henhold til artikel 289, stk. 1 og 2, TEUF, i modsætning til delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter, hvis lovlighed afhænger af, hvad lovgiver har fastsat.
For det andet tog Retten hensyn til indholdet af forordning 2022/577, der blev vedtaget i en sammenhæng med reduktion af naturgasleverancerne fra Rusland til EU’s medlemsstater. På denne baggrund indeholder denne forordning en række forenklingsforanstaltninger for at tilskynde til produktion af vedvarende energi ved at indføre undtagelser fra visse vurderingsforpligtelser, der er fastsat i Unionens miljølovgivning.
Visse af disse foranstaltninger fraviger således midlertidigt og på præcise punkter en række bestemmelser i den afledte ret i flere direktiver, som kræver en afvejning af de retlige interesser forud for enhver godkendelse af projekter, der kan skade miljøet. Forordning 2022/2577 kræver, at det i forbindelse med denne afvejning anerkendes, at produktionen af vedvarende energi skal have forrang. Denne forordning udgør derfor en særlig retsakt derved, at den fastsætter en sådan anerkendelse, idet den skaber en formodning for, at disse produktionsaktiviteter er af mere tungtvejende offentlig interesse.
Retten konkluderede, at der forelå en række forhold, der gjorde det muligt at godtgøre, at de beføjelser, som Rådet udøvede i forbindelse med vedtagelsen af forordning 2022/2577 på grundlag af artikel 122, stk. 1, TEUF, henhørte under lovgivningsvirksomhed. Denne forordning udgør således ikke en forvaltningsakt i Århusforordningens forstand, hvorfor Rådet med rette afviste sagsøgernes anmodninger om intern prøvelse fra realitetsbehandling.
(
1
) – Rådets forordning (EU) 2022/2577 af 22.12.2022 om en ramme for fremskyndelse af udbredelsen af vedvarende energi (EUT 2022, L 335, s. 36).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6.9.2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2006, L 264, s. 13), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1767 af 6.10.2021 (EUT 2021, L 356, s. 1) (herefter »Århusforordningen«).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1767 af 6.10.2021 om ændring af forordning (EF) nr. 1367/2006 om anvendelse af Århuskonventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (EUT 2021, L 356, s. 1).