61992CJ0040_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-40/92,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Gilsdorf, consultor jurídico principal, e C. Docksey, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no gabinete de G. Kremlis, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
demandante,
contra
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. Collins, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistido por S. Richards e R. Anderson, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
demandado,
que tem por objecto obter a declaração de que, ao não tomar as medidas necessárias para garantir o respeito pelas disposições comunitárias relativas à produção e comercialização de leite desnatado e semidesnatado, bem como outras medidas adequadas, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: O. Due, presidente, G. F. Mancini, M. Díez de Velasco (relator), D. A. O. Edward, presidentes de secção, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, P. J. G. Kapteyn e J. L. Murray, juízes,
advogado-geral: C. Gulmann
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 8 de Junho de 1993,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 14 de Setembro de 1993,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Fevereiro de 1992, a Comissão das Comunidades Europeias propôs uma acção nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, em que pede que o Tribunal se digne:
1) a) declarar que, ao não tomar as medidas necessárias para que os Milk Marketing Boards (MMB) não ultrapassem os direitos exclusivos que lhes foram concedidos apenas em relação ao leite inteiro, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
1 do artigo 25. do Regulamento (CEE) n.
804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F02 p. 146), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.
1421/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978 (JO L 171, p. 12; EE 03 F14 p. 156);
b) declarar que, ao não ter impedido que os Milk Marketing Boards restringissem as possibilidades que têm os produtores de legalmente produzir e comercializar produtos lácteos não abrangidos pelos direitos exclusivos dos Milk Marketing Boards, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.
804/68;
c) declarar que, ao não ter exercido uma fiscalização dos Boards, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10. do Regulamento (CEE) n. 1422/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978, relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido (JO L 171, p. 14; EE 03 F14 p. 158);
d) declarar que, ao não ter garantido que a concorrência não seria afectada mais do que o estritamente necessário, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
3 do artigo 25. do Regulamento n.
804/68;
e) declarar que, ao estender os Milk Marketing Schemes da Escócia ao leite magro, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do n.
1 do artigo 25. do Regulamento n.
804/68;
f) declarar que, ao não ter, durante vários anos, notificado a Comissão das alterações introduzidas no regime escocês para que abrangesse o leite magro, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 5. do Tratado CEE;
2) caso o Tribunal de Justiça venha a declarar que o leite magro cabe no âmbito dos direitos exclusivos dos Boards, declarar que os produtores e/ou as empresas de transformação que se conformaram com a interpretação do direito comunitário que o Governo do Reino Unido aceitou até ter alterado a sua posição em Junho de 1991, designadamente, de que o leite magro não cabe no âmbito do respectivo regime de comercialização do leite, gozam de uma confiança legítima, pelo que têm o direito de continuar a comercializar o leite magro sem aplicação dos direitos de compra exclusivos dos Milk Marketing Boards da Inglaterra, do País de Gales e da Irlanda do Norte e durante um período razoável ou, pelo menos, até à data do acórdão do Tribunal de Justiça.
Antecedentes do litígio
2 Antes da sua adesão à Comunidade, o Reino Unido tinha uma organização nacional do mercado do leite em que um dos elementos principais era o funcionamento dos MMB. Estes organismos tinham a missão de melhorar a produção e a comercialização dos produtos lácteos. Para este efeito, todos os produtores vendiam o leite por intermédio dos MMB. Os MMB recebiam a totalidade do leite fornecido, vendiam-no ao melhor preço, e pagavam aos produtores um preço único calculado sobre a totalidade dos lucros realizados.
3 As actividades dos MMB regulam-se pelos Milk Marketing Schemes. Estes regimes impõem-lhes a obrigação de comprar, salvo algumas excepções, todo o leite de qualidade comercial oferecido pelos produtores. Em contrapartida, conferem aos MMB o poder de exigir aos produtores que lhes vendam a sua produção de leite, ressalvada a possibilidade de determinadas categorias de produtores serem autorizadas a comercializar directamente leite pelos seus próprios meios. Os MMB compram leite em natureza aos produtores a um preço único e revendem-no a preços diferenciados em função do respectivo destino.
4 Após a adesão do Reino Unido à Comunidade, o funcionamento dos MMB foi integrado na organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, instituída pelo Regulamento n.
804/68 do Conselho, já referido. O artigo 25. deste regulamento, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.
1421/78 do Conselho já referido, submeteu as actividades dos MMB a determinadas condições, prevendo que o direito exclusivo destes organismos de comprar aos produtores estabelecidos na região incide sobre o leite produzido e posto à venda em natureza por estes últimos.
5 As regras gerais sobre as condições para exercício dos direitos especiais concedidos pelo Reino Unido aos MMB foram fixadas pelo Regulamento n.
1422/78 do Conselho, já referido. O artigo 10., n.
1, deste regulamento obriga o Reino Unido a tomar as medidas necessárias para controlar permanentemente o respeito, por parte dos MMB, dos princípios e regras comunitárias, bem como das condições especiais que acompanham a autorização.
6 No que respeita à comercialização do leite desnatado e semidesnatado, a prática dos diversos MMB no Reino Unido apresenta divergências.
7 O Milk Marketing Board for Northern Ireland teve como política constante incluir nos seus direitos exclusivos de compra o leite desnatado e semidesnatado. Consequentemente, opôs-se aos produtores que pretendiam vender eles próprios este tipo de leite sem ter em conta os direitos exclusivos de compra.
8 Quanto aos três MMB existentes na Escócia, em 1982 dois dos Milk Marketing Schemes, ou seja, os que regulavam as actividades do Scottish Milk Marketing Board e do North of Scotland Milk Marketing Board, foram alterados a fim que o leite com baixo teor de matérias gordas passasse a estar expressamente sujeito aos direitos exclusivos de compra atribuídos aos MMB pelo artigo 25., n.
1, do Regulamento n.
804/68. Em 1984, o Milk Marketing Scheme do Aberdeen and District Milk Marketing Board foi alterado no mesmo sentido.
9 Até 1991, o Milk Marketing Board of England and Wales não invocou direitos exclusivos de compra relativamente aos produtores que efectuavam a desnatação do leite inteiro, seguida da comercialização de leite com baixo teor de matérias gordas.
10 Por carta de 22 de Fevereiro de 1991, a Comissão chamou a atenção das autoridades britânicas para o facto do Milk Marketing Board of England and Wales ter decidido que o leite posto à venda pelos produtores em estado líquido era abrangido pelos seus direitos exclusivos de compra, qualquer que fosse o seu teor de gordura. Em 8 de Maio de 1991, a Comissão notificou o Reino Unido para, nos termos do artigo 10. do Regulamento n.
1422/78, adoptar as medidas necessárias para controlar permanentemente o respeito das regras comunitárias por parte dos MMB.
11 Por carta de 21 de Junho de 1991, o Governo do Reino Unido informou a Comissão que, após ter novamente analisado a situação jurídica, tinha chegado à conclusão de que "o leite produzido e posto à venda em natureza", objecto dos direitos exclusivos dos MMB nos termos do artigo 25., n. 1, do Regulamento n.
804/68, é todo ele leite em estado líquido destinado ao consumo humano directo, definição essa que, segundo este Estado-membro, engloba o leite desnatado e semidesnatado.
12 Em 1 de Outubro de 1991, a Comissão enviou ao Reino Unido um parecer fundamentado onde confirmava a sua posição relativamente ao alargamento dos direitos exclusivos de compra dos MMB, e solicitava a este Estado-membro que adoptasse as medidas necessárias para manter o statu quo até decisão do litígio pelo Tribunal de Justiça.
O pedido principal
Quanto às acusações contidas no n.
1, alíneas a), b), d) e e)
13 Em apoio destes pedidos, a Comissão alega que, nos termos das regras enunciadas no artigo 25., n.os 1 e 3, do Regulamento n.
804/68, os direitos exclusivos de compra dos MMB respeitam apenas ao leite inteiro e não ao leite desnatado e semidesnatado, ou seja, ao leite a que foi retirada uma parte maior ou menor de matérias gordas. Com efeito, as derrogações à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos devem ser entendidas de modo restritivo. Consequentemente, há que distingir entre o leite inteiro e os produtos transformados, como o leite desnatado e semidesnatado.
14 No entendimento do Governo do Reino Unido, o conceito de "leite produzido e posto à venda em natureza" abrange o leite com fraco teor de matérias gordas, uma vez que o destino comercial deste tipo de leite é o mesmo que o do leite inteiro. Caso os direitos exclusivos de compra dos MMB não se estendessem ao inteiro com baixo teor de matérias gordas, os produtores estariam em condições de vender o seu leite directamente às distribuidoras de leite, grossistas, retalhistas ou aos consumidores. Daqui resultaria um aumento da quantidade de leite subtraído à venda aos MMB, em prejuízo dos produtores no seu conjunto, e designadamente dos que estão desfavorecidos pela sua situação geográfica.
15 Neste debate, há que lembrar que no acórdão de 27 de Maio de 1990, Cricket St. Thomas (C-372/88, Colect., p. I-1345), o Tribunal de Justiça decidiu que os direitos exclusivos de compra, cujo objecto é o "leite produzido e posto à venda em natureza", na acepção do artigo 25., n. 1, alínea a), do Regulamento n.
804/68, têm o seu alcance delimitado pelo direito comunitário, segundo um critério que se baseia nas características principais e no destino comercial do produto em questão. Esclareceu que importa saber se o produto em questão ainda pode ser qualificado como leite ou se se trata de um produto diferente, derivado do leite.
16 A este respeito, convém salientar que o leite desnatado e semidesnatado apresenta características semelhantes às do leite inteiro. Os tipos de leite com fraco teor de matérias gordas têm, essencialmente, o mesmo destino comercial do leite inteiro, ou seja, o consumo directo para alimentação humana. O leite desnatado e semidesnatado, bem como o leite inteiro, são vendidos nos mesmos armazéns em embalagens de cartão ou garrafas, em concorrência entre eles e a preços idênticos ou muito próximos.
17 Além disso, o leite inteiro normalizado, cujo teor de matérias gordas foi fixado no valor constante de 3,5%, passa por operações semelhantes às destinadas à produção de leite desnatado e semidesnatado. Tal como o leite com fraco teor de matérias gordas, o leite inteiro normalizado resulta quer do processo de separação dos elementos de base do leite inteiro, quer da diluição deste em leite com fraco teor de matérias gordas. Esta alteração do conteúdo do leite em matérias gordas não pode, assim, considerar-se como operação de transformação propriamente dita.
18 Deve acrescentar-se que a limitação do direito exclusivo de compra dos MMB ao leite inteiro colocaria em perigo a realização dos objectivos do sistema de comercialização em causa, ou seja, a estabilização dos mercados e a garantia de um nível de vida equitativo para a população agrícola abrangida. Ora, nos termos do primeiro considerando do Regulamento n.
1421/78, os MMB foram reconhecidos pela Comunidade justamente porque permitem atingir esses objectivos, diminuindo ao mesmo tempo o recurso a medidas de intervenção comunitária.
19 A limitação dos direitos exclusivos de compra implicaria a abertura de um sistema alternativo de venda de leite com baixo teor de matérias gordas. Uma situação desse tipo é susceptível de comprometer a eficácia do sistema de comercialização em causa, cuja permanência dentro da organização comum de mercado do leite e dos produtos lácteos foi admitida numa declaração anexa ao tratado de adesão, e, em virtude disso, a própria existência dos diferentes MMB reconhecidos pelo artigo 1., n.
2, do Regulamento n.
1422/78.
20 Do conjunto dos elementos que antecedem resulta que deve ser negado provimento aos pedidos que a Comissão formula no n.
1, alíneas a), b), d) e e) da petição.
Quanto à acusação contida no n.
1, alínea c)
21 Nesta parte do pedido, a Comissão visa obter a declaração de que o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10., n.
1, do Regulamento n.
1422/78, nos termos do qual devia adoptar as medidas necessárias para controlar permanentemente o respeito, por parte dos MMB, dos princípios e regras comunitárias, bem como das condições especiais que acompanham a autorização concedida a estes organismos.
22 O Governo do Reino Unido reconhece que, no passado, os MMB tinham práticas divergentes no que respeita à situação dos produtores que comercializam eles próprios a respectiva produção sob a forma de leite com fraco teor de matérias gordas. Na Escócia, após as alterações dos Milk Marketing Schemes em 1982 e 1984, os MMB já não fazem distinção entre o leite inteiro e o leite com baixo teor de matérias gordas. Na Irlanda do Norte, o MMB sempre considerou que o leite com baixo teor de matérias gordas é abrangido pelos seus direitos exclusivos. Na Inglaterra e no País de Gales, o MMB reviu a sua posição no sentido de o leite com baixo teor de matérias gordas passar a ser incluido no âmbito dos seus direitos exclusivos de compra. Daqui decorre que, presentemente, todos os MMB consideram que o leite com baixo teor de matérias gordas é abrangido pelos seus direitos exclusivos de compra.
23 O Reino Unido considera que as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 10. do Regulamento n. 1422/78 não permitem impedir que entidades privadas, em especial os MMB, reivindiquem de boa-fé direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária. O seu dever de controlo não lhe impõe que intervenha em processos nacionais em que entidades privadas discutem o alcance de tais direitos, ou desempenhar esta ou aquela diligência sugerida pela Comissão.
24 O Governo do Reino Unido afirma também que esta acusação não foi expressa no parecer fundamentado.
25 Este último argumento deve ser considerado improcedente. Efectivamente, decorre das numerosas considerações contidas nos documentos escritos da Comissão, anteriores à fase contenciosa, que esta censurou as autoridades britânicas por não fiscalizarem de modo eficaz a aplicação dos Milk Marketing Schemes pelos MMB.
26 Quanto ao mérito desta acusação, deve salientar-se que o Reino Unido é obrigado a respeitar estritamente as obrigações que lhe impõe o artigo 10. do Regulamento n. 1422/78 como condição mesmo para o reconhecimento dos sistemas de comercialização em causa, uma vez que estes constituem derrogação à organização comum de mercado.
27 Efectivamente, e tal como o Tribunal de Justiça já decidiu, o sistema derivado do conjunto das disposições comunitárias que autorizam os MMB é caracterizado pelo princípio de um controlo muito rígido das actividades destes organismos (v. acórdão de 2 de Dezembro de 1986, Comissão/Reino Unido, 23/84, Colect., p. 3581, n.
40). Esta obrigação de controlo é especialmente importante na medida em que existem cinco organismos diferentes encarregados de aplicar estes sistemas de comercialização.
28 No caso vertente, está assente que nem a situação jurídica nem a prática dos MMB, durante vários anos, respeitou a exigência da aplicação uniforme da legislação em causa.
29 As autoridades competentes do Reino Unido permitiram que houvesse divergências na aplicação dos Milk Marketing Schemes. Ora, como esclarece o quarto considerando do Regulamento n.
1422/78, um dos objectivos deste diploma é assegurar que os MMB não procedam a uma aplicação incompatível com os princípios gerais do Tratado e com o direito comunitário, ou seja, em especial, com o princípio da não discriminação enunciado no artigo 40., n.
3, segundo parágrafo, do Tratado.
30 Deve, portanto, declarar-se que, ao permitir que os MMB prosseguissem políticas divergentes no que diz respeito à comercialização de leite desnatado e semidesnatado, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10., n.
1, do Regulamento n.
1422/78.
Quanto à acusação contida no n.
1, alínea f)
31 A Comissão qualifica como incumprimento do dever de lealdade imposto pelo artigo 5. do Tratado a circunstância do Reino Unido não a ter informado das alterações da política dos MMB.
32 O Governo do Reino Unido nega ter faltado ao cumprimento das suas obrigações. Alega que foi confrontado com uma situação difícil em que os MMB, de boa fé, com base na legislação comunitária, reivindicavam direitos exclusivos de compra sobre o leite com baixo teor de matérias gordas.
33 Há que recordar que o regime derrogatório à organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos foi reconhecido pela Comunidade a pedido do Reino Unido, ficando porém este Estado-membro obrigado a comunicar à Comissão todas as alterações dos Milk Marketing Schemes susceptíveis de afectar a integridade e eficácia desses regimes de comercialização.
34 É facto assente que as alterações introduzidas nos três Milk Marketing Schemes escoceses, com o objectivo de os alargar ao leite desnatado e semidesnatado, não foram notificadas à Comissão.
35 Ora, tendo em conta a importância das alterações previstas, e a fim de permitir que as autoridades comunitárias analisassem a conformidade de tais medidas com a legislação aplicável, o Governo do Reino Unido deveria delas ter informado a Comissão.
36 Deve, portanto, declarar-se que ao não ter notificado os projectos das alterações introduzidas em 1982 e 1984 aos Milk Marketing Schemes aplicáveis na Escócia, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 5. do Tratado CEE.
O pedido subsidiário
37 Na hipótese de o Tribunal de Justiça declarar que o leite com baixo teor de matérias gordas cabe no âmbito dos direitos exclusivos dos MMB, a Comissão pede que aos produtores que se basearam na análise contrária, aceite pelo Governo do Reino Unido até ter alterado a sua posição, seja, por força do princípio da confiança legítima, reconhecido o direito de continuar a comercializar o leite que produzem com baixo teor de matérias gordas sem aplicação dos direitos de compra exclusivos dos Milk Marketing Board of England and Wales e do Milk Marketing Board for Northern Ireland durante um período razoável ou, pelo menos, até à data do acórdão do Tribunal de Justiça.
38 O Governo do Reino Unido alega que tal pedido não foi tido em conta durante a fase administrativa do processo.
39 Este argumento merece acolhimento. Efectivamente, nenhum pedido no sentido de ser dada protecção ao princípio da confiança legítima foi apresentado pela Comissão na notificação de incumprimento nem no seu parecer fundamentado.
40 Consequentemente, há que julgar inadmissível o pedido apresentado a título subsidiário pela Comissão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
41 Por força do disposto no artigo 69., n.
3 primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas ou decidir que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas, caso as partes sejam vencidas, respectivamente, quanto a um ou vários pedidos. No caso vertente, tendo as partes sido vencidas, respectivamente, quanto a vários dos pedidos da acção, há que decidir que cada uma delas suporte as suas próprias despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias intentado pela Comissão.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao permitir que os Milk Maketing Boards prosseguissem políticas divergentes no que respeita à comercialização de leite desnatado e semidesnatado, o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 10., n. 1, do Regulamento (CEE) n.
1422/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978, relativo à concessão de certos direitos especiais a organizações de produtores de leite no Reino Unido.
2) Ao não ter notificado à Comissão os projectos das alterações introduzidas em 1982 e 1984 aos Milk Marketing Schemes aplicáveis na Escócia, o Reino Unido não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5. do Tratado CEE.
3) É negado provimento aos restantes pedidos apresentados pela Comissão a título principal.
4) É julgado inadmissível o pedido subsidiário apresentado pela Comissão.
5) Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.