62001CC0363_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El Oberlandesgericht Frankfurt am Main conoce de un litigio entre Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH (en lo sucesivo, «aeropuerto») y la compañía aérea Deutsche Lufthansa AG (en lo sucesivo, «Lufthansa»), por haber exigido el aeropuerto a dicha compañía el pago, a partir del 1 de enero de 1998, de una tasa específica de acceso al mercado de asistencia en tierra. El órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia una cuestión sobre la admisibilidad de esta pretensión a la vista de la normativa comunitaria aplicable.
I. Normativa comunitaria
2. A tenor del quinto considerando de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (en lo sucesivo, «Directiva»), «la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra es una medida que debe contribuir a reducir los costes de explotación de las compañías aéreas y que mejorará la calidad ofrecida a los usuarios».
3. El vigesimoquinto considerando de la Directiva establece:
«Considerando que se debe garantizar el acceso a las instalaciones aeroportuarias a los agentes de asistencia autorizados a prestar servicios de asistencia en tierra y a las compañías aéreas autorizadas a practicar la autoasistencia, en la medida necesaria para el ejercicio de sus derechos y permitir la competencia efectiva y leal; que, no obstante, este acceso debe poder dar lugar a la percepción de una remuneración;».
4. De conformidad con el artículo 16 de la Directiva, titulado «Acceso a las instalaciones»:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar el acceso a las instalaciones aeroportuarias a los agentes de asistencia en tierra y usuarios que deseen practicar la autoasistencia en la medida en que dicho acceso sea necesario para ejercer sus actividades. Si la entidad gestora del aeropuerto o, en su caso, la autoridad pública u otra entidad que la controle, impone condiciones para dicho acceso, éstas deberán ser pertinentes, objetivas, transparentes y no discriminatorias.
2. Los espacios disponibles del aeropuerto para la asistencia en tierra se distribuirán entre los diferentes agentes de asistencia en tierra y entre los distintos usuarios que practiquen la autoasistencia, incluidos los nuevos, en la medida necesaria para el ejercicio de sus derechos y para permitir una competencia efectiva y leal, en función de normas y criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.
3. Cuando el acceso a las instalaciones aeroportuarias dé lugar a la percepción de una remuneración, ésta deberá determinarse con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
5. Con motivo de la adopción de la Directiva por el Consejo, la Comisión solicitó que se hiciese constar en el acta una declaración relativa a la aplicación del artículo 16, apartado 3, de dicha Directiva, cuyo tenor es el siguiente:
«La Comisión declara que el artículo 16, apartado 3, reconoce el derecho del aeropuerto a percibir una remuneración por el acceso a sus instalaciones de agentes de asistencia y de usuarios que practiquen la autoasistencia.
La Comisión declara que tal remuneración puede entenderse en el sentido de una tasa comercial [versión alemana: "Geschäftsgebühr"] y puede, en particular, contribuir a la autofinanciación del aeropuerto, en la medida en que se determina en función de criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios.»
II. El procedimiento principal
6. De la resolución de remisión se infiere que la demandante en el procedimiento principal explota el aeropuerto de Hannover-Langenhagen, mientras que Lufthansa hace escala en este aeropuerto y, desde hace tiempo, lleva a cabo en él la facturación («check-in») de sus pasajeros (autoasistencia en tierra) y de los pasajeros de otras compañías aéreas (actividad de agente de asistencia en tierra).
7. El aeropuerto alquilaba a Lufthansa mostradores de facturación y, a cambio, percibía un alquiler fijado mediante un contrato relativo a la asistencia en tierra de aeronaves. Hasta finales de 1997, el aeropuerto no exigió a Lufthansa ninguna tasa de acceso al mercado específico, al menos en el marco de la autoasistencia en tierra. En cambio, percibía ya dicha tasa de los agentes que garantizan la asistencia en tierra a terceros, así como de otros agentes.
8. Las partes no discuten que la tasa objeto del litigio, cuyo pago reclama el aeropuerto desde el 1 de enero de 1998, remunera específicamente la concesión de la posibilidad de acceder al mercado (autorización de acceso a una posibilidad de ganancia) y que no está dirigida a remunerar prestaciones concretas del aeropuerto, como la puesta a disposición de instalaciones específicas o de uso común o de otros servicios, que son remuneradas mediante la tasa de utilización que Lufthansa paga por otro lado.
9. Al estimar que el derecho del aeropuerto a cobrar dicha tasa depende de la interpretación de la Directiva, el Oberlandesgericht Frankfurt am Main plantea al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales.
III. Cuestiones prejudiciales
«1) ¿Debe interpretarse la Directiva 96/67/CE del Consejo de 15 de octubre de 1996 y, en particular, su artículo 16, apartado 3, en relación con su vigesimoquinto considerando, en el sentido de que la entidad gestora de un aeropuerto a efectos del artículo 3 está facultada para subordinar la autorización de "acceso a las instalaciones aeroportuarias" al pago, por el agente de asistencia en tierra o el usuario que practique la autoasistencia, de una remuneración específica que revista la forma de una tasa de acceso al mercado, abonada como contraprestación del ofrecimiento de una posibilidad de ganancia, que se añade a una tasa de utilización de instalaciones (alquiler) que el agente de asistencia en tierra o el usuario que practica la autoasistencia está obligado contractualmente a pagar por la puesta a disposición, en el marco de un contrato de arrendamiento, de las instalaciones aeroportuarias, constituidas en el presente asunto por mostradores de facturación de viajeros,
o (segunda parte de la alternativa) de las disposiciones de la Directiva se desprende únicamente que para la fijación de una tasa de utilización deben respetarse los criterios establecidos en el artículo 16, apartado 3, teniendo en cuenta el interés de la entidad gestora del aeropuerto en obtener un beneficio?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera parte de la primera cuestión, ¿puede la entidad gestora del aeropuerto invocar dicho derecho frente a un agente de asistencia en tierra o un usuario que practique la autoasistencia (situación en que se halla la demandada en el procedimiento principal) también en aquellos ámbitos en los cuales ya con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva se garantizaba el libre acceso al mercado de asistencia en tierra, por ejemplo en materia de asistencia en tierra de pasajeros?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, ¿debe interpretarse la Directiva en el sentido de que la entidad gestora de un aeropuerto a efectos del artículo 3 está facultada para exigir, adicionalmente, una tasa de acceso al mercado en el sentido de la primera cuestión como contraprestación por el "acceso a las instalaciones aeroportuarias" también a un usuario que practique la autoasistencia o a un agente de asistencia en tierra que se encuentre en la situación de la demandada en el procedimiento principal y que, hasta la entrada en vigor de la Directiva o de las disposiciones de adaptación a ésta del Derecho nacional, pagaba (únicamente) alquileres por el uso de las correspondientes instalaciones aeroportuarias?
4) ¿Debe llegarse al extremo de considerar que la exigencia (adicional) de una tasa de acceso al mercado a un usuario que practique la autoasistencia o a un agente de servicios en tierra al que con anterioridad se garantizaba el libre acceso al mercado de asistencia en tierra -en su caso, únicamente en el ámbito de la autoasistencia- sin necesidad de pagar adicionalmente dicha tasa, es obligatoria, con objeto de evitar situaciones de trato desigual frente a otros usuarios que practican la autoasistencia y agentes de servicios en tierra
a) que ya estaban obligados a pagar una tasa de acceso al mercado además de la tasa de utilización;
b) que tienen por primera vez acceso a las instalaciones aeroportuarias en virtud de la situación jurídica creada mediante la Directiva y que, en adelante, deben pagar en tal concepto una tasa de acceso al mercado, además de la tasa de utilización de las instalaciones aeroportuarias?
5) En el supuesto de que el artículo 16, apartado 3, de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, autorizase a la entidad gestora de un aeropuerto a percibir además una tasa de acceso al mercado en el sentido que se ha descrito, ¿cumple tal tasa, en la medida en que es percibida con carácter adicional con respecto a la pagada por la utilización de los mostradores de facturación, las condiciones del artículo 16, apartado 3, en materia de pertinencia, objetividad, transparencia y no discriminación cuando se establece en función del número de viajeros (en este caso, 0,30 DEM por viajero que deba facturar)?»
IV. Análisis
A. Sobre la primera cuestión
10. Procede, con carácter preliminar, circunscribir con precisión los términos del procedimiento principal. Éste versa, en efecto, sobre la cuestión de si la entidad gestora de un aeropuerto tiene derecho a percibir una remuneración como contraprestación por el simple hecho de dar acceso al mercado de la prestación de servicios de asistencia en tierra.
11. Esta tasa de acceso al mercado, que la Comisión y el órgano jurisdiccional remitente califican de tasa de concesión y que la demandante en el procedimiento principal propone denominar «tasa comercial» («Gestattungsentgelt»), debe pagarse por el mero hecho de que la entidad gestora del aeropuerto ofrezca a los agentes de asistencia en tierra una posibilidad de beneficio.
12. Esta tasa se distingue de los diversos importes abonados por los agentes de asistencia en tierra como contraprestación del derecho a utilizar determinadas infraestructuras puestas a su disposición por la entidad gestora del aeropuerto, como, por ejemplo, los mostradores de facturación.
13. Esta clase de tasa es calificada por la demandante en el procedimiento principal como «Nutzungsentgelt» (literalmente: tasa de utilización) y no es objeto de litigio en el presente asunto.
14. El debate relativo a la licitud de la pretensión de la demandante en el procedimiento principal se concreta en la interpretación del artículo 16, apartado 3, de la Directiva. Se trata, en efecto, de la única disposición de la Directiva que establece una remuneración adeudada a la entidad gestora del aeropuerto.
15. Pues bien, ha de señalarse que el artículo 16, apartado 3, de la Directiva indica expresamente que el hecho generador de la percepción de la remuneración es «el acceso a las instalaciones portuarias». El sentido de esta expresión no reviste, a mi juicio, ambigüedad alguna. Una «instalación» es una realidad material, constituida por las infraestructuras del aeropuerto, y no una perspectiva, por esencia inmaterial, de beneficio que puede derivarse del uso de dichas infraestructuras.
16. A este respecto, procede indicar que, como subraya la Comisión, que cita en este contexto la exposición de motivos de la propuesta de Directiva, el concepto de «acceso a las instalaciones» incluye el acceso a las instalaciones generales concedido a las empresas de que se trate. De ello se sigue que la remuneración adeudada por el acceso a las instalaciones no se limita a los alquileres percibidos por los locales y objetos puestos a disposición de los agentes de asistencia en tierra y de los usuarios que practican la autoasistencia, sino que comprende igualmente los gastos de puesta a disposición y los gastos de organización que entraña la puesta a disposición de las instalaciones generales, tales como determinados trabajos de limpieza y de mantenimiento o incluso la expedición y control de tarjetas de acceso para el personal de dichas empresas.
17. El aeropuerto, apoyado por la República Helénica, alega, sin embargo, que el concepto de «acceso a las instalaciones», en el sentido del artículo 16, apartado 3, de la Directiva, hace referencia en realidad al acceso al mercado.
18. Ciertamente, el aeropuerto no discute la distinción fundamental entre una tasa de acceso al mercado y una tasa de acceso a las instalaciones. Sin embargo, estima que, aun cuando utilizó el segundo concepto, el legislador comunitario quiso en realidad hacer referencia al primero. A este respecto, invoca toda una serie de motivos dirigidos a explicar, a su juicio, la interpretación que procede dar al tenor de la Directiva.
19. Tales alegaciones pueden relacionarse, en primer lugar, con consideraciones relativas al tenor, al objetivo, y a la génesis de la Directiva y, en segundo lugar, con diversos derechos y principios fundamentales.
20. Por cuanto respecta al tenor de la Directiva, debe recordarse que procede señalar que, al hacer referencia, en su artículo 16, apartado 3, a las instalaciones aeroportuarias, la Directiva piensa indudablemente en una realidad concreta y no en una posibilidad, inmaterial, de beneficio. La demandante en el procedimiento principal estima, no obstante, que de las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. Jacobs en el asunto Bronner cabe deducir que el concepto de «instalaciones» comprende, en el Derecho comunitario, el de «mercado». Sin embargo, es necesario señalar que la frase en la que apoya su alegación hace referencia al acceso a un lugar, que puede ser un aeropuerto. Pues bien, el acceso a un lugar, realidad concreta, se distingue del acceso al mercado a efectos de la tasa controvertida. En efecto, las partes no discuten, como ya se ha señalado, que dicha tasa no se corresponde justamente a una contraprestación por el acceso a un «lugar», sino que está destinada a remunerar el acceso a una posibilidad de beneficio.
21. Así pues, no cabe apoyarse en el hecho, descrito en las conclusiones antes citadas, de que el acceso a un lugar pueda ser esencial para acceder a un mercado para deducir de ello que, al permitir la remuneración por el acceso a un lugar, la Directiva ha querido autorizar la remuneración específica por el acceso a un mercado.
22. La Comisión añade que de la jurisprudencia se desprende que el concepto de «remuneración» supone la existencia de una contraprestación económica. Pues bien, en el presente asunto, esta última está constituida por el hecho de permitir el acceso a las «instalaciones» y su utilización. En cambio, la decisión de permitir el acceso al mercado corresponde al legislador y no a la entidad gestora y, por tanto, no puede ser considerada como una contraprestación, por parte del aeropuerto, por el pago de la remuneración.
23. No obstante, no cabe considerar esta alegación como decisiva. En efecto, el hecho de que sea una decisión del legislador lo que ha permitido el acceso al mercado no le faculta para determinar, por sí solo, las circunstancias en que se producirá eventualmente dicho acceso al mercado.
24. Más convincente me parece, a priori, la alegación siguiente, formulada igualmente por la Comisión. Ésta recuerda que el artículo 16, apartado 3, de la Directiva exige que el importe de la remuneración obedezca a «criterios pertinentes». Así pues, resulta necesario, según la Comisión, que dicho importe esté ligado a los costes que representa, para el aeropuerto, la puesta a disposición de sus instalaciones que debe garantizar a los agentes de asistencia en tierra y a los usuarios que practiquen la autoasistencia.
25. De ello se desprende, en opinión de la Comisión, que este criterio de pertinencia no puede cumplirse en el caso de una tasa como la controvertida en el procedimiento principal, basada no en los costes soportados por el aeropuerto sino en la posibilidad de un beneficio derivado del acceso al mercado de los servicios de asistencia en tierra.
26. Este análisis me parece, en cualquier caso, aplicable mutatis mutandis al criterio de objetividad del importe de la tasa, igualmente exigido por el artículo 16, apartado 3, de la Directiva, como expone, por otra parte, la demandada en el procedimiento principal.
27. En efecto, la posibilidad de obtener un beneficio depende de un conjunto de factores y, en particular, del éxito y de la rentabilidad del agente que acceda al mercado. En consecuencia, tal criterio no puede, por definición, ser objetivo, a diferencia de los costes soportados por el aeropuerto que no dependen, en modo alguno, de factores vinculados a un agente determinado, sino únicamente de consideraciones que pueden efectivamente calificarse de objetivas, a saber, las características de las instalaciones de que se trata y la utilización que se hace de ellas.
28. La interpretación que se desprende del tenor literal del artículo 16, apartado 3, de la Directiva es corroborada por otras disposiciones de ésta. Así, han de citarse, en este contexto, los artículos 6 y 7 de la Directiva que utilizan las expresiones de «libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros» y de «libre ejercicio de la autoasistencia en tierra». Pues bien, parece difícil calificar de «libre» un acceso que en realidad, si se sigue la tesis del aeropuerto, está supeditado al pago de un derecho de acceso a un competidor potencial, a saber, la entidad gestora del aeropuerto.
29. El contraste entre las expresiones recogidas en los artículos 6 y 7 de la Directiva, que establecen un principio de libre acceso al mercado, y los términos por los que el artículo 16, apartado 3, de dicha Directiva somete, en cambio, a remuneración el acceso a las instalaciones confirma además la tesis defendida tanto por la Comisión como por la demandada en el procedimiento principal, según la cual sólo el acceso a las instalaciones aeroportuarias puede constituir el objeto de la tasa prevista en la Directiva, a diferencia del acceso al mercado cuya liberalización persigue precisamente la Directiva.
30. Además, la demandada en el procedimiento principal puso acertadamente de manifiesto en la vista que la interpretación del artículo 16, apartado 3, de la Directiva, propuesta por el aeropuerto tiene igualmente por efecto vaciar de contenido el artículo 16, apartado 1. Ha de recordarse que éste obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias «para garantizar el acceso a las instalaciones aeroportuarias a los agentes de asistencia en tierra y usuarios que deseen practicar la autoasistencia en la medida en que dicho acceso sea necesario para ejercer sus actividades». Pues bien, el acceso al mercado es, por definición, necesario para ejercer actividades en dicho mercado. Así pues, el artículo 16, apartado 1, de dicha Directiva no tendría mucho sentido si, como afirma el aeropuerto, la expresión «acceso a las instalaciones aeroportuarias» tuviera que entenderse en el sentido de acceso al mercado.
31. Este análisis se ve confirmado por el considerando relativo a esta disposición, a saber, el vigesimoquinto. Dicho considerando pone de manifiesto la necesidad de garantizar a las empresas interesadas «el acceso a las instalaciones aeroportuarias [...] en la medida necesaria para el ejercicio de sus derechos». Estos «derechos» sólo pueden ser el derecho a ofrecer sus servicios, como se infiere del hecho de que, como indica dicho considerando, los agentes de que se trata están «autorizados» a ejercer su actividad. Así pues, tales empresas tienen un derecho de acceso al mercado que, en el sentido de lo dispuesto en este considerando, implica la necesidad de un acceso a las instalaciones que, por su parte, es susceptible de estar sujeto a remuneración, posibilidad ésta que no se menciona en relación con el derecho de acceso al mercado.
32. La interpretación que se desprende del tenor del artículo 16, apartado 3, de la Directiva queda, a mi juicio, confirmada por el análisis del objetivo de la Directiva.
33. Según el aeropuerto, el objetivo primordial de la Directiva es, como por otra parte pone ya de manifiesto su título, el acceso al mercado. En cambio, la Directiva no está destinada a regular el alquiler pagado por la utilización de objetos que se encuentren en el aeropuerto, a diferencia de lo que se deduce de la interpretación defendida tanto por la Comisión como por Lufthansa. La demandante en el procedimiento principal recuerda, a este respecto, que del artículo 295 CE se desprende que el régimen de la propiedad incumbe únicamente a los Estados miembros. Además, interpretar la Directiva en el sentido de que está dirigida a regular el alquiler que debe pagarse por las instalaciones aeroportuarias es contrario al principio de atribución de competencias que se desprende del artículo 5 CE.
34. Comparto plenamente el análisis del aeropuerto en cuanto a la naturaleza del objetivo de la Directiva. En efecto, el segundo considerando de ésta subraya de entrada que el objetivo de la supresión de las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad debe alcanzarse en el marco de la política común de transportes. Además, el quinto considerando de esta Directiva justifica la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra afirmando que ésta debe contribuir a reducir los costes de explotación de las compañías aéreas y a mejorar la calidad ofrecida a los usuarios.
35. Así pues, si no cabe duda de que el aeropuerto afirma acertadamente que el objetivo de la Directiva es la apertura del mercado de la asistencia en tierra, ¿procede deducir de ello las conclusiones que formula? Creo que no.
36. En efecto, el hecho de que el objetivo de la Directiva sea abrir el mercado y no regular los alquileres no implica en modo alguno que la cuestión del acceso a las instalaciones no pueda quedar lícitamente incluida en el ámbito de aplicación de sus disposiciones. Al contrario, en un caso como el del presente asunto, en el que no se discute que el acceso al mercado no es posible sin un acceso a instalaciones concretas, es completamente normal que una directiva destinada a abrir el mercado contenga un artículo relativo a una condición previa a dicha apertura, a saber, el acceso a las instalaciones pertinentes.
37. Un caso como éste, que se puede considerar comparable a los supuestos de aplicación de la doctrina de las «essential facilities» a la cual se refiere la propia demandante en el procedimiento principal, no tiene carácter novedoso en Derecho comunitario. En efecto, los ejemplos extraídos tanto de las decisiones de la Comisión como de la jurisprudencia o, incluso, de la normativa en ámbitos como el de las telecomunicaciones, la energía o los transportes ponen de manifiesto que con frecuencia puede resultar necesario regular el acceso a determinadas infraestructuras con objeto de crear una posibilidad concreta de acceso al mercado.
38. Pues bien, no cabe alegar que, de esta manera, las medidas comunitarias de que se trata rebasen necesariamente las competencias de la Comunidad al poner en entredicho el régimen de la propiedad en los Estados miembros, so pena de dar a éste un carácter tan absoluto que resulte imposible el cumplimiento por la Comunidad de su misión de realizar el mercado interior.
39. Además, es necesario subrayar que la interpretación de la Directiva propuesta por la demandante en el procedimiento principal, según la cual la Directiva basa su derecho a restringir el acceso al mercado poniéndole un precio, es, a priori, difícilmente compatible con el objetivo de apertura del mercado. Así pues, en el presente asunto, en el que determinados operadores no pagaban ninguna tasa de acceso al mercado antes de la entrada en vigor de la Directiva, el efecto de ésta, si se sigue la tesis del aeropuerto, es permitir la creación de un nuevo obstáculo al acceso al mercado, que, sin embargo, la Directiva debe supuestamente facilitar.
40. Es cierto, como subraya el aeropuerto, que el hecho de que Lufthansa haya disfrutado de un privilegio antes de la entrada en vigor de la Directiva no le concede derecho alguno a la perennidad de esta ventaja. No es menos cierto que resulta paradójico interpretar una Directiva de liberalización en el sentido de que los obstáculos existentes deben ser ampliados a aquellos a quienes antes no afectaban, y no suprimidos para todos los operadores afectados.
41. Así sucede, con mayor motivo, como precisa el quinto considerando de la Directiva, cuando la apertura del mercado «es una medida que debe contribuir a reducir los costes de explotación de las compañías aéreas». Pues bien, es indiscutible que si se interpretase la Directiva en el sentido de que implica que dicho acceso al mercado debe poder estar sujeto al pago, por dichas compañías o por los agentes de servicios en tierra a los que aquéllas recurren, de una tasa específica que viene a añadirse a las tasas de utilización abonadas por otro lado, se pondría en riesgo el objetivo de reducción de costes.
42. La demandante en el procedimiento principal invoca igualmente, en apoyo de su interpretación, el sistema de la Directiva. A su juicio, ésta introduce una regulación global que supone una ponderación global de los intereses en juego, a saber, los intereses de los aeropuertos, por una parte, y los de los agentes de asistencia en tierra, por otra.
43. En su opinión, es en este contexto en el que procede situar la tasa de acceso al mercado, que está dirigida a aportar una compensación a los aeropuertos no sólo por el hecho de que autoricen la práctica de las actividades concretas por las que dicha tasa es pagada, sino también por todos los gastos que la Directiva impone a los aeropuertos.
44. Según la demandante en el procedimiento principal, la tasa de acceso al mercado contribuye a la autofinanciación de los aeropuertos y, por tanto, a realizar el objetivo de buen funcionamiento de éstos. Todo ello quedaría comprometido si se permitiera a los operadores sustraerse al pago de dicha tasa, privando de este modo al aeropuerto de una fuente de financiación. Esta pérdida no puede compensarse con un aumento de los alquileres, porque la exigencia de transparencia que se desprende de la Directiva implica una separación estricta entre la tasa de acceso al mercado y los alquileres, puesto que estas remuneraciones deben ser satisfechas en relación con las prestaciones del aeropuerto a las que se refieren.
45. Además, compensar la pérdida de la tasa de acceso con un aumento de los alquileres llevaría a obligar a todos los arrendatarios a pagar por los agentes que ejercen sus actividades accediendo a las instalaciones aeroportuarias sin arrendar nada en el recinto del aeropuerto.
46. Así pues, la demandante considera que procede desestimar la pretensión de la demandada en el procedimiento principal, que, prescindiendo de la intención del legislador comunitario, equivale a aceptar únicamente las disposiciones de la Directiva que le conceden acceso al mercado, haciendo abstracción de las relativas a la contraprestación de dicho acceso, a saber, la remuneración.
47. No obstante, es necesario hacer constar que el tenor literal de la Directiva no corrobora el análisis de la demandante en el procedimiento principal. En efecto, no se hace mención alguna a la autofinanciación de los aeropuertos. De igual modo, tampoco se hace referencia alguna a la compensación global a que hace alusión el aeropuerto. Antes bien, del noveno considerando de la Directiva se desprende que el legislador ha estimado que el libre acceso al mercado de la asistencia en tierra es compatible con el buen funcionamiento de los aeropuertos comunitarios. Esta afirmación del legislador no está sujeta a condición alguna, lo que demuestra que no ha estimado que la apertura del acceso al mercado pueda comprometer la situación financiera de los aeropuertos.
48. Es innegable que del propio tenor de la Directiva se desprende que el legislador ha querido liberalizar el acceso al mercado en la medida de lo posible, limitando estrictamente las excepciones a dicha apertura. Estas excepciones responden a motivos de seguridad, de protección, de capacidad y de espacio disponible. En cambio, no se hace mención alguna a las necesidades de financiación de los aeropuertos, consideración a la que la Directiva no hace alusión, en particular, en el contexto de las remuneraciones de acceso, respecto a las que procede subrayar que, en cualquier caso, son facultativas.
49. De ello se sigue necesariamente que el legislador no ha tenido intención de expresarse en los términos expuestos por la demandante en el procedimiento principal, que considera que la apertura del acceso al mercado es una carga impuesta a los aeropuertos, por la cual éstos tendrían, entonces, derecho a una compensación por parte de los agentes de asistencia en tierra.
50. La cuestión de si el legislador estaba facultado para proceder así será examinada en el contexto de la protección de los derechos fundamentales.
51. En consecuencia, procede desestimar, en este punto, las alegaciones de la demandante en el procedimiento principal.
52. Ésta estima, asimismo, que puede basar su interpretación de la Directiva en su iter legislativo. A este respecto, insiste en dos consideraciones. En primer lugar, subraya que la propuesta inicial presentada por la Comisión el 10 de abril de 1995 preveía una remuneración destinada a cubrir los costes de la puesta a disposición de las infraestructuras necesarias para la prestación de servicios de asistencia en tierra. Ahora bien, la nueva propuesta presentada por la Comisión el 12 de marzo de 1996 y la Directiva finalmente adoptada ya no hacen referencia a este principio de cobertura de los costes. Antes bien, de la declaración que la Comisión hizo constar en el acta con motivo de la adopción de la Directiva por el Consejo, citada en el punto 5 de las presentes conclusiones, se desprende que la remuneración prevista en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva debía constituir una fuente independiente de autofinanciación para los aeropuertos y garantizar su buen funcionamiento.
53. En segundo lugar, el aeropuerto señala que el Parlamento Europeo adoptó una enmienda a la propuesta inicial de la Comisión relativa a la cuestión de la remuneración. Esta modificación tiene, en particular, el siguiente tenor:
«3. El acceso a las instalaciones aeroportuarias de los agentes de asistencia en tierra y de los usuarios que practiquen la autoasistencia, así como el uso conjunto de las mismas, podrá dar lugar a la percepción de un derecho destinado a cubrir los costes que dicho acceso y la puesta a disposición de las infraestructuras necesarias ocasionen al aeropuerto y que refleje el nivel de dichos costes [...]
También podrá percibirse un derecho por el acceso de terceros a las oportunidades comerciales creadas por la empresa aeroportuaria [...]»
54. En opinión de la demandante en el procedimiento principal, la Comisión y el Consejo se adhirieron a esta modificación y, en consecuencia, la Directiva debe ser interpretada en el sentido de que permite la percepción de una tasa de acceso al mercado.
55. No comparto este análisis. En efecto, en el texto final de la Directiva no queda resto alguno del párrafo segundo del punto 3, antes citado, en el cual se basa la demandante en el procedimiento principal, y los documentos citados por el aeropuerto no ponen en modo alguno de manifiesto la intención de la Comisión o del Consejo de adoptar la modificación de que se trata.
56. Además, procede subrayar que esta propuesta de modificación establecía una distinción muy clara, como pone de manifiesto el empleo de la expresión «también», entre la tasa percibida por el «acceso a las instalaciones aeroportuarias» y por el «acceso de terceros a las oportunidades comerciales creadas por la empresa aeroportuaria», siendo, evidentemente, esta última la tasa de acceso al mercado. De ello se sigue que la tasa por el «acceso a las instalaciones aeroportuarias» de la cual se trataba en el primer párrafo de la modificación propuesta por el Parlamento tenía por objeto algo distinto. Sólo podía tratarse del acceso a una infraestructura material. Pues bien, es precisamente la expresión «acceso a las instalaciones aeroportuarias» la que se ha conservado en el texto definitivo de la Directiva y es muy poco probable que la misma expresión haya cambiado completamente de significado en el curso del mismo procedimiento legislativo.
57. En lo que respecta a la declaración de la Comisión, ha de hacerse constar que ésta es poco explícita. En particular, la referencia a la autofinanciación de los aeropuertos no da indicación alguna sobre la naturaleza de la tasa, puesto que su percepción contribuye a dicha autofinanciación en los dos supuestos controvertidos en el presente asunto.
58. En consecuencia, ha de afirmarse que el examen de la génesis de la Directiva no permite sostener la interpretación propuesta por la demandante en el procedimiento principal.
59. La demandante hace referencia igualmente a la Decisión 98/513/CE de la Comisión y a la jurisprudencia relativa a tal materia. No obstante, tanto la Comisión como Lufthansa subrayan acertadamente que dicha Decisión versaba sobre la situación jurídica anterior a la adopción de la Directiva y no trataba de la cuestión de la naturaleza de la tasa percibida por el operador del aeropuerto, sino de la aplicabilidad del artículo 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE) a las diferencias de trato entre los agentes establecidas por el aeropuerto.
60. La demandante en el procedimiento principal añade, por último, que la interpretación que propone es la única que puede garantizar el respeto de los principios fundamentales del Derecho comunitario.
61. Pone de relieve, en primer lugar, el principio de no discriminación y, a este respecto, recuerda que dicho principio, enunciado en el artículo 12 CE, párrafo primero, prohíbe que, en el marco de la fijación de las remuneraciones que perciben, los aeropuertos hagan una discriminación directa o indirecta por razón de la nacionalidad de las compañías aéreas.
62. Pues bien, según afirma, los aeropuertos se ven incitados a fijar tarifas diferentes para los usuarios que practican la autoasistencia y los agentes como Lufthansa, que no pagan tasa de acceso al mercado, por una parte, y para los agentes que han pagado siempre tal tasa, por otra. De ello se sigue que los aeropuertos estarían obligados a establecer una discriminación entre las compañías aéreas nacionales y las de otros Estados miembros. En efecto, en muchas ocasiones, para una compañía aérea no es rentable la autoasistencia en todos los aeropuertos de otro Estado miembro en el que hace escala, de suerte que se ve obligada, a semejanza de una compañía de pequeño tamaño, a confiar la asistencia en tierra a un tercero y a pagar en última instancia la tasa de acceso al mercado abonada por dicho tercero al aeropuerto. En cambio, una compañía nacional genera, a priori, en los aeropuertos situados en su Estado de establecimiento, un volumen de tráfico suficiente para justificar el recurso a la autoasistencia y sustraerse así al pago de la tasa de acceso al mercado.
63. Además, y de modo similar, se produce, siempre según la demandante, una discriminación en cuanto a que las grandes compañías aéreas se ven beneficiadas frente a las pequeñas. Al poder efectuar por sí mismas la facturación de sus pasajeros, las primeras quedan exentas del pago de la tasa de acceso al mercado, mientras que las segundas, para las que no resulta rentable realizar la facturación de sus propios pasajeros, deben confiar esta última tarea, en particular, a agentes de asistencia en tierra que deben seguir abonando a los aeropuertos la tasa de acceso al mercado que ellas siempre han pagado.
64. Ha de hacerse constar que toda esta argumentación descansa sobre una premisa básicamente errónea. La cuestión que se suscita en el presente asunto no es si la demandante en el procedimiento principal tiene la obligación de imponer el pago de una tasa de acceso al mercado a Lufthansa para situar a ésta en un plano de igualdad con respecto a todos los demás operadores a los que aparentemente se impone este pago. En efecto, mediante la cuestión planteada, el órgano jurisdiccional remitente pretende saber si, después de la entrada en vigor de la Directiva, el aeropuerto puede imponer, sea al agente de asistencia en tierra, sea al usuario que desee practicar la autoasistencia, el pago de una tasa en relación con el acceso al mercado.
65. Así pues, no se trata de saber si dicha tasa puede imponerse a determinados usuarios y no a los demás, sino de determinar si es admisible en principio. Si, como yo estimo, no es así, no podría imponerse su pago a ningún operador.
66. En segundo lugar, la demandante en el procedimiento principal invoca el derecho de propiedad. A su juicio, éste incluye, además del derecho al reembolso de los gastos, la posibilidad de obtener un beneficio al hacer uso del bien poseído. Si se le privase de esta posibilidad, el propietario tendría derecho a una indemnización. En consecuencia, una interpretación de la Directiva conforme al derecho fundamental a la protección de la propiedad exige que la Directiva sea entendida en el sentido de que impide que el derecho de propiedad de los aeropuertos resulte expropiado o limitado en favor de los agentes de asistencia en tierra, o bien que sea interpretada en el sentido de que prevé una indemnización razonable para los aeropuertos.
67. Según el aeropuerto, ésta es la solución que el legislador adoptó al permitir que la restricción introducida al derecho de propiedad de los aeropuertos sea compensada con el pago de la tasa de acceso al mercado.
68. Desde un primer momento, he de decir que no estimo que el derecho fundamental de propiedad imponga tal interpretación de la Directiva.
69. En efecto, no se deduce de la Directiva que los aeropuertos sean privados de su derecho de propiedad porque se vean despojados de la posibilidad de obtener un beneficio utilizando su bien. A este respecto, procede subrayar que el hecho de que los aeropuertos no tengan derecho a percibir una remuneración por el acceso al mercado no entraña en modo alguno que estén obligados a renunciar a un beneficio por las prestaciones económicas que facilitan.
70. Ha de recordarse, a este respecto, que la Directiva exige únicamente que las remuneraciones percibidas se determinen en función de «criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios». Ninguno de estos conceptos se opone a que, al igual que toda empresa que pone a disposición una infraestructura, los aeropuertos fijen las tasas de utilización teniendo en cuenta no solamente los costes de su realización y mantenimiento, sino también un margen de beneficio razonable.
71. En este contexto, considero que no cabe discutir que dicha remuneración puede tener en cuenta factores tales como el número de pasajeros o el volumen de negocio.
72. Añadiría, por otro lado, que, en mi opinión, esta alegación, basada en la necesidad de ofrecer una compensación al operador de una infraestructura en razón de que éste da acceso a un mercado, minimiza, en el presente asunto, la importancia de la relación de interdependencia que existe entre el aeropuerto y las compañías aéreas. En efecto, éstos ofrecen conjuntamente un servicio a los pasajeros, sin cuya presencia ni el aeropuerto ni las compañías aéreas podrían prosperar. Las compañías y el aeropuerto proporcionan cada uno de los elementos de este servicio prestado a los pasajeros.
73. Por último, la demandante en el procedimiento principal invocó asimismo en la vista el principio fundamental de la libertad de empresa. A este respecto, subraya que la libre determinación de los precios por parte de una empresa es el corolario de este principio. Por tanto, toda excepción a esta libertad debe interpretarse de forma restrictiva y figurar expresamente en la Directiva.
74. A este respecto, quiero observar que, al prever que la remuneración del acceso a las instalaciones aeroportuarias debe «determinarse con arreglo a criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios», la Directiva no invade de forma excesiva el derecho de las entidades gestoras de los aeropuertos a determinar sus precios.
75. El principio de libre determinación de los precios no implica que el acceso al mercado deba ser remunerado de forma separada al acceso a las instalaciones de que se hace uso.
76. Basta con que el derecho de acceso a las instalaciones sea remunerado por su justo valor, es decir, que permita cubrir la amortización de las instalaciones y los gastos de gestión y que, además, garantice a los aeropuertos un beneficio razonable.
77. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo que se responda a la primera cuestión del modo siguiente:
La Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996 -y, en particular, su artículo 16, apartado 3, en relación con el vigesimoquinto considerando-, debe interpretarse en el sentido de que la entidad gestora de un aeropuerto a efectos del artículo 3 de dicha Directiva no está facultada para supeditar la autorización de «acceso a las instalaciones aeroportuarias» al pago, por el agente de asistencia en tierra o el usuario que practique la autoasistencia, de una tasa específica que revista la forma de una tasa de acceso al mercado, abonada como contraprestación de la existencia de una posibilidad de ganancia.
En cambio, la entidad gestora de un aeropuerto está facultada para percibir una tasa de utilización de las instalaciones aeroportuarias cuyo importe deberá ser fijado de conformidad con los criterios previstos en el artículo 16, apartado 3, de dicha Directiva teniendo en cuenta el interés de la entidad gestora del aeropuerto en obtener un beneficio.
B. En cuanto a las cuestiones segunda, tercera, cuarta y quinta
78. Estas cuestiones versan sobre las formas de percepción de una eventual tasa de acceso al mercado y, por tanto, se plantean únicamente para el caso de que la respuesta a la primera cuestión estableciera la admisibilidad, en principio, de la percepción de tal tasa. He expuesto en los puntos anteriores por qué considero que la Directiva excluye la percepción de una tasa de acceso al mercado. De ello se desprende que no procede responder a estas cuestiones.
V. Conclusión
79. Por los motivos que preceden, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el Oberlandesgericht Frankfurt am Main en los términos siguientes:
«La Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996 -y, en particular, su artículo 16, apartado 3, en relación con el vigesimoquinto considerando- debe interpretarse en el sentido de que la entidad gestora de un aeropuerto a efectos del artículo 3 de dicha Directiva no está facultada para supeditar la autorización de "acceso a las instalaciones aeroportuarias" al pago, por el agente de asistencia en tierra o el usuario que practique la autoasistencia, de una tasa específica que revista la forma de una tasa de acceso al mercado, abonada como contraprestación de la existencia de una posibilidad de ganancia.
En cambio, la entidad gestora de un aeropuerto está facultada para percibir una tasa de utilización de las instalaciones aeroportuarias cuyo importe deberá ser fijado de conformidad con los criterios previstos en el artículo 16, apartado 3, de dicha Directiva teniendo en cuenta el interés de la entidad gestora del aeropuerto en obtener un beneficio.»