61984C0248
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 16 december 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Rechtsgeschillen hebben een revelerende functie. Tekenend is, dat in een bepaalde periode sommige thema's voortdurend terugkeren.
Communautaire rechtsgeschillen ontsnappen niet aan deze regel. Onlangs heeft het Hof in een reeks arresten een rechtspraak inzake vaste prijzen opgebouwd, die een grote weerklank heeft gehad. Verder stel ik vast, dat tal van zaken waarin recentelijk uitspraak is gedaan of die nog hangend zijn, betrekking hebben op dumpingpraktijken of steunmaatregelen van de staten.
Deze samenloop is geen toeval. Steunmaatregelen hebben soms, dumpingpraktijken altijd een invloed op de mededinging. De respectieve verdragsbepalingen ter zake, zijn momenteel het onderwerp van rechtsgeleerde discussies.
Met name de nationale steunmaatregelen roepen veel bedenkingen op, waaivoor hier plaats noch tijd is. Gewezen wordt op de noodzaak om communautaire en nationale steunmaatregelen op elkaar af te stemmen, op de uiteenlopende — soms positieve, soms negatieve — gevolgen van deze laatsten en op de noodzaak van een grotere doorzichtigheid van de ter zake geldende procedure, ten einde de ondernemingen die nadeel kunnen ondervinden van een nationale steunmaatregel in staat te stellen zich tijdig tot de Commissie of het Hof van Justitie te wenden.
Deze doorzichtigheid, waarvan de motiveringsplicht een van de aspecten is, is de kern van de onderhavige zaak, met dien verstande dat de bestreden beschikking ter toetsing aan het Hof is voorgelegd omdat zij een nationale steunmaatregel verbiedt en niet omdat zij deze toelaat, en dat verzoekster geen onderneming is, maar de betrokken Lid-Staat, in het onderhavige geval de Bondsrepubliek Duitsland. Een derde bijzonderheid is, dat dit bij mijn weten het eerste beroep is tegen een beschikking inzake regionale steunmaatregelen.
Het Hof dient zich uit te spreken over de wettelijkheid van een krachtens artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag gegeven „beschikking van de Commissie van 23 juli 1984 inzake het regionale programma voor economische ontwikkeling van het Land Nordrhein-Westfalen” (hierna: de deelstaat). De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt met name om nietigverklaring van deze beschikking, voor zover daarin wordt verklaard dat de door de deelstaat, in het kader van een programma ter verbetering van de regionale economische structuur, voorziene steunmaatregelen voor ondernemingen in de arbeidsmarktregio's Borken-Bocholt en Siegen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag.
Verzoekster voert de vier in het rapport ter terechtzitting genoemde middelen aan. Deze kunnen worden gehergroepeerd:
1)
geen of ontoereikende motivering; dit is het voornaamste middel.
De Bondsrepubliek Duitsland voert aan, dat de beschikking geen elementen bevat aan de hand waarvan kan worden nagegaan of aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 92, lid 1, is voldaan, en evenmin aangeeft op grond van welke methode en criteria de Commissie de toepassing van de in artikel 92, lid 3, sub a en c, voorziene afwijkingen heeft geweigerd.
2)
de Commissie heeft haar beoordelingsbevoegdheid overduidelijk verkeerd uitgeoefend.
3)
misbruik van bevoegdheid, met name als gevolg van schending van het evenredigheidsbeginsel.
I — De toepassing van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag
2.
Alvorens de motivering aan artikel 92, lid 1, te toetsen, moet worden geantwoord op de fundamentele vraag die de Commissie aan de orde stelt waar zij verklaart, dat regionale steunmaatregelen in wezen onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Volgens de Commissie hebben de Lid-Staten in 1971 die principiële onverenigbaarheid van regionale steunmaatregelen aanvaard. (
1
) Gezien de algemene aard van de regionale steunregelingen, zijn juridische kwalificaties op grond van concrete bijzondere omstandigheden haars inziens nodig noch mogelijk.
Op deze grondslag verdedigt de Commissie de motivering van de bestreden beschikking. Die motivering luidt als volgt:
„De steunmaatregelen, die voor Nordrhein-Westfalen zijn voorzien en waardoor bepaalde ondernemingen of bedrijfstakken worden bevoordeeld, beïnvloeden de mededinging ongunstig, of dreigen deze ongunstig te beïnvloeden, en vervalsen het handelsverkeer tussen Lid-Staten in de zin van artikel 92, lid 1, van het EEG-Verdrag.
Volgens artikel 92, lid 1, zijn steunmaatregelen die aan de in dat artikel vermelde criteria voldoen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt...”
De vraag is dus, of een dergelijke parafraserende motivering de toets van artikel 190 EEG-Verdrag kan doorstaan. Daartoe dient onderscheid te worden gemaakt tussen de regionale steun in abstracto en de regeling of het programma waarin hij is geconcretiseerd.
3.
De stelling dat regionale steun in wezen strijdig is met de regels van de gemeenschappelijke markt dient zonder meer te worden verworpen. Niets in het Verdrag en het afgeleide recht wijst op een dergelijke onverenigbaarheid. Integendeel, volgens de regeling van de artikelen 92 tot en met 94 staat het, naar gelang van het geval, aan de Raad of de Commissie om aan de hand van de vastgestelde criteria te oordelen over de toelaatbaarheid van steunmaatregelen of categorieën van steunmaatregelen, dit alles natuurlijk onder controle van het Hof van Justitie.
Zo heeft het Hof overwogen, dat:
„het verbod van artikel 92, lid 1, absoluut noch onvoorwaardelijk is, aangezien lid 3 van dit artikel en lid 2 van artikel 93 al naar het geval de Commissie een ruime beoordelingsvrijheid laten en de Raad een uitgebreide bevoegdheid geven om in afwijking van het algemene verbod van voornoemd lid 1 steunmaatregelen toe te staan”. (
2
)
Deze analyse wordt bevestigd door het arrest Intertnills (
3
), waarin wordt overwogen dat „steunmaatregelen... niet zonder meer als strijdig met de verdragsbepalingen kunnen worden beschouwd”, hetgeen blijkens het arrest door de Commissie zelf is erkend.
4.
Dit neemt niet weg dat de Commissie krachtens het EEG-Verdrag over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, die wordt weerspiegeld door de motivering van haar beschikkingen. Deze motivering moet
„worden beoordeeld naar gelang van de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het mogelijk belang dat de adressaten... bij een verklaring kunnen hebben”. (
4
)
Bijgevolg dient de motivering voor steun aan een welbepaalde onderneming nauwkeuriger te zijn dan die voor sectoriële steun, welke op haar beurt gedetailleerder dient te zijn dan die voor een steunprogramma dat slechts de regio aangeeft, zodat niet vooraf kan worden vastgesteld aan welke sectoren of ondernemingen het zal ten goede komen.
Welnu, dit laatste is in casu het geval, zoals verweerster duidelijk heeft gesteld. Mijns inziens moet haar betoog, dat elke regionale steunregeling ten minste voldoet aan het criterium van dreigende vervalsing van de mededinging en van het handelsverkeer, in een dergelijk geval worden aanvaard.
Opgemerkt zij, dat in de resolutie van de Vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten van 20 oktober 1971 en in de mededelingen van de Commissie aan de Raad van 1971 en 1978 (
5
), waarnaar partijen meermaals hebben verwezen, tot staving van de noodzaak van een communautair optreden wordt aangevoerd:
„Het ontbreken van sectoriële specificiteit bij de meeste algemene steunregelingen met regionale strekking is één van de wezenlijke kenmerken van deze regelingen, omdat een regionale steunmaatregel dikwijls verleend wordt zonder onderscheid naar industriële sector.” (
6
)
Tevens wordt daarin gewezen op de daaruit voortvloeiende moeilijkheid om de gevolgen van de steunmaatregelen voor de concurrentie en het handelsverkeer in de goederen- en de dienstensector te beoordelen.
Artikel 92 is van toepassing wanneer de staat kosten die normaal door de ondernemingen worden gedragen, te zijnen laste neemt en daardoor de begunstigde ondernemingen bevoordeelt ten opzichte van de andere. Indien blijkt dat de ondernemingen die aan de in het regionale steunprogramma gestelde criteria kunnen voldoen, concurrenten hebben in andere Lid-Staten, wat meestal het geval zal zijn, leidt de toekenning van steun tot een verschil in produktiekosten tussen concurrenten op de gemeenschappelijke markt en daardoor — althans potentieel — tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen Lid-Staten. In zijn arrest Philip Morris heeft het Hof overwogen:
„Wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed.” (
7
)
Al kan niet worden gesteld, dat regionale steunmaatregelen op zich onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, toch meen ik dat de Commissie mag vermoeden dat algemene programma's voor regionale steun de mededinging daadwerkelijk of potentieel vervalsen door bepaalde ondernemingen of bedrijfstakken te begunstigen. Juist door deze algemeenheid, zowel wat de sector als wat de begunstigde ondernemingen betreft, wordt deze voorwaarde van artikel 92, lid 1, vervuld.
Om een klassiek juridisch onderscheid te gebruiken: het gaat om een weerlegbaar vermoeden. Indien de Commissie dus na aanmelding van een steunmaatregel geen procedure inleidt, geeft zij toe, op grond van eigen kennis of op basis van rechtvaardigingen en verduidelijkingen die de betrokken Lid-Staat heeft verschaft, van oordeel te zijn dat de betrokken maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. (
8
)
5.
In het onderhavige geval heeft de Commissie de in artikel 93, lid 2, bedoelde onderzoeksfase ingeleid en was zij dus verplicht de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken.
Vaststaat dat de Commissie dit heeft gedaan voor alle kaderplannen die van 1975 tot 1982 op federaal niveau zijn vastgesteld. Voor de meeste regionale ontwikkelingsprogramma's van de deelstaten heeft zij gewacht op de invoering — in 1981 — van de nieuwe afbakeningsmethodes voor de indeling van de ontwikkelingszones van de gezamenlijke taak, om haar houding ten aanzien van de programma's van de deelstaten te bepalen.
Twee situaties zijn dan mogelijk:
—
de Commissie geeft een positieve beschikking op grond van artikel 92, leden 2 en 3. Dit is niet het geval voor de twee betrokken regio's.
—
de Commissie geeft een negatieve beschikking. In dat geval mag van haar a priori geen omstandiger motivering betreffende de toepassing van artikel 92, lid 1, worden verlangd, dan de vaststelling dat het gaat om een regionaal steunprogramma en de herhaling van het vermoeden. Een omstandiger motivering is slechts nodig, wanneer de Lid-Staat van bij het begin of in de loop van de onderzoeksfase een aantal argumenten voor de verenigbaarheid van de steunregeling heeft aangevoerd. Eigenlijk is het zo dat de Commissie haar motivering dient te verfijnen naarmate van de rechtvaardigingen die de Lid-Staat voor haar project aanvoert en het is duidelijk dat dit laatste moeilijker is voor een programmatische steun dan voor een sectoriële steun, doch dit is zaak van de Lid-Staat.
Derhalve ben ik van mening dat de bestreden beschikking uit het oogpunt van artikel 92, lid 1, voldoende is gemotiveerd. De motivering bevat een voor de adressaten bevattelijke redenering. In haar aan de beschikking voorafgaande briefwisseling met de Commissie heeft verzoekster niet in twijfel getrokken, dat zowel de regionale steunmaatregelen van de gezamenlijke taak als die van de regionale ontwikkelingsprogramma's van de deelstaten onder artikel 92, lid 1, vallen. De discussie tussen de partijen betrof slechts de beoordelingscriteria en -methodes, aan de hand waarvan de Commissie de sociaaleconomische toestand van de betrokken regio's had beoordeeld met het oog op de toepassing van artikel 92, lid 3.
Vaststaat weliswaar dat de Commissie in een latere, eveneens tot de Bondsrepubliek Duitsland gerichte beschikking van 19 februari 1986„inzake de... toekenning van regionale steun... in zes krachtens de gezamenlijke taak... gesteunde arbeidsmarktregio's”, die tijdens de mondelinge behandeling is overgelegd, onder meer opmerkt, dat „... de ervaring leert dat daarbij ook ondernemingen zullen zijn die aan het intracommunautaire handelsverkeer deelnemen”.
Dit is ongetwijfeld de juiste weg, want hij gaat in de richting van een grotere doorzichtigheid. Maar aangezien verzoekster tijdens de onderzoeksfase geen opmerkingen heeft gemaakt, was de Commissie mijns inziens in het onderhavige geval niet tot omstandiger motivering gehouden.
II — De toepassing van artikel 92, lid 3
6.
De kern van het geschil betreft de draagwijdte en de toepassing van artikel 92, lid 3.
De regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie hebben uitvoerig gediscussieerd over hun respectieve bevoegdheden inzake de afbakening en de kwalificatie van regionale ontwikkelingszones aan de hand van indicatoren en drempelwaarden.
Aangezien de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag betrekking hebben op nationale steunmaatregelen en de grondregels voor de coördinatie van de regionale steunmaatregelen slechts intensiteitsplafonds vaststellen voor de verschillende categorieën regio's op Europees niveau, is het volgens verzoekster niet mogelijk de rechten en verplichtingen die voor elke Lid-Staat uit artikel 104 EEG-Verdrag voortvloeien en inzonderheid het recht om „een doeltreffend regionaal beleid te voeren dat erop is gericht de regionale dispariteiten in nationaal verband te compenseren” (
9
), te beperken. Bijgevolg dienen de steunbehoeften van de verschillende regio's van een Lid-Staat uitsluitend op nationaal niveau te worden bepaald en zulks aan de hand van de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde indicatoren, die trouwens — vooral wat het werkloosheidscijfer betreft — een hogere graad van betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid hebben. Niettegenstaande methodologisch voorbehoud ten aanzien van het gebruik door de Commissie van twee vrij summiere beoordelingscriteria — het bruto binnenlands produkt per inwoner (hierna: BBP/inwoner) in 1978 en het gemiddelde werkloosheidspercentage over de jaren 1975, 1977 en 1979 — kan het gebruik van communautaire gemiddelden worden aanvaard voor de toewijzing van communautaire middelen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, maar niet voor de beoordeling van de eisen van het regionaal beleid van een Lid-Staat. Deze laatste mogen immers niet worden beoordeeld op basis van waarden waarvoor bepalend is, „het economisch niveau van de regio's van de Gemeenschap waarvan de ontwikkeling moet worden bevorderd.” (
10
)
Ter terechtzitting is dit punt met nadruk aan de orde gesteld. Volgens de Duitse regering mogen de communautaire bepalingen die bij de toepassing van het nationaal regionaal beleid een rol kunnen spelen, niet leiden tot een nivellering, waarbij de regio's van de Bondsrepubliek Duitsland van bepaalde steunregelingen worden uitgesloten op grond van de economische toestand in andere Lid-Staten.
De Commissie ontkent dat zij ooit die bedoeling heeft gehad of in deze zin heeft gehandeld. Het is haar bedoeling, de meest in het oog springende dispariteiten te verminderen en bepaalde „afgronden” tussen regio's van de Gemeenschap weg te werken. In dit verband verwijst zij met name naar de vijfde alinea van de preambule van het EEG-Verdrag, waarin de staatshoofden van de Lid-Staten uiting geven aan hun verlangen om
„de eenheid hunner volkshuishoudingen te versterken en de harmonische ontwikkeling daarvan te bevorderen door het verschil in niveau tussen de onderscheidene gebieden en de achterstand van de minder begunstigde gebieden te verminderen.”
Ter terechtzitting heeft de Commissie in dit verband gewezen op artikel 130 A van de Europese Akte, dat erop is gericht „het verschil tussen de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen.”
Haar standpunt blijkt duidelijk uit haar beschikking van 19 februari 1986 en komt hierop neer: volgens artikel 104 EEG-Verdrag zijn de Lid-Staten verantwoordelijk voor het voeren van een nationaal economisch beleid, doch mag het communautair belang daarbij niet uit het oog worden verloren. De bevoegdheden die de Commissie aan de artikelen 92 en 93 ontleent zouden immers volledig worden uitgehold, indien een Lid-Staat zich aan de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen zou kunnen onttrekken, door te stellen dat hij handelt in het kader van zijn nationaal economisch beleid. Bijgevolg primeren de artikelen 92 en 93 boven artikel 104.
7.
Al hoeft er tussen deze bepalingen geen strikte hiërarchie te worden vastgesteld, toch moet worden opgemerkt dat zij alle deel uitmaken van het derde deel van het Verdrag betreffende „Het beleid van de Gemeenschap”. Titel I bevat de gemeenschappelijke regels, met andere woorden de leidende beginselen. Artikel 104 is opgenomen onder Titel II „Het economisch beleid”. De bepalingen van die titel moeten derhalve worden uitgelegd tegen de achtergrond van de eraan voorafgaande algemene beginselen. Dit artikel bevestigt weliswaar dat elke Lid-Staat het recht heeft om „het economisch beleid (te voeren), dat noodzakelijk is om het evenwicht van zijn betalingsbalans in haar geheel te verzekeren en het vertrouwen in zijn valuta te handhaven en daarbij zorg dient te dragen voor een hoge graad van werkgelegenheid en voor een stabiel prijspeil,” doch wordt onmiddellijk gevolgd door bepalingen die de Lid-Staten verplichten hun economisch beleid te coördineren en te dien einde een samenwerking tot stand te brengen. Krachtens artikel 105 mogen de Commissie en de Raad aanbevelingen doen om deze samenwerking op gang te brengen. Bovendien kan artikel 104, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 3 „De betalingsbalans”, onmogelijk de draagwijdte hebben die verzoekster eraan wil toekennen om de Commissie in het onderhavige geval elke bevoegdheid te ontzeggen om met het oog op de toepassing van artikel 92, lid 3, indicatoren en drempelwaarden vast te stellen voor het bepalen van de voor steun in aanmerking komende gebieden.
Dit is overigens de uitlegging die het Hof — onder meer in zijn arrest in zaak 95/81 (
11
) heeft gegeven, waar het stelt, dat artikel 104 moet worden beoordeeld
„in het licht van het hoofdstuk betreffende de betalingsbalans, in zijn geheel beschouwd. In het kader van dit hoofdstuk geeft artikel 104 enkel de algemene doelstellingen aan van het economisch beleid dat de Lid-Staten, juist als leden van de Gemeenschap, moeten voeren. Er kan dus geen beroep op worden gedaan ten einde af te wijken van andere verdragsbepalingen.”
Uit de samenhang tussen de verschillende verdragsbepalingen die op het onderhavige geschil van toepassing zijn, blijkt duidelijk dat het beginsel van de vrije mededinging van wezenlijk belang is voor het beleid van de Gemeenschap. Dit is de grondslag van het verbod dat zowel overeenkomsten tussen ondernemingen als steunmaatregelen van de staten treft, wanneer daardoor het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed of inbreuk wordt gemaakt op de mededinging.
Dit verbod moet evenwel worden verzacht. Wat de ondernemingen betreft, zijn de in artikel 85, lid 3, voorziene uitzonderingen afhankelijk van bepaalde voorwaarden en onderworpen aan bepaalde beperkingen, waarbij vooral het behoud van een significante mededinging van belang is.
Met betrekking tot de regionale steunmaatregelen bevat artikel 92, lid 3, sub a en c, twee afwijkingen van de vrije mededinging, die berusten op het begrip communautaire solidariteit. Deze solidariteit, die de nationale solidariteiten mede omvat, is eveneens een fundamenteel beginsel van het Verdrag, zoals blijkt uit de reeds aangehaalde passage van de preambule van het Verdrag.
Waar het hier om gaat, is de onontbeerlijke verzoening van vrije mededinging en solidariteit. Het belang van deze laatste verschilt naar gelang van het geval: in de sub a beschreven crisistoestanden is het overwicht van de solidariteit op de mededinging groter dan in de sub c genoemde gevallen van steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken.
De economische solidariteit moet evenwel op billijke wijze ten goede komen aan alle Lid-Staten. Daarom moet het bepalen van de criteria voor haar tenuitvoerlegging via artikel 92, lid 3, sub a en c, aan de Gemeenschap zelf, dat wil zeggen in het onderhavige geval aan de Commissie, worden overgelaten.
Deze werkwijze heeft niets te maken met nivellering. Mijns inziens kan overheidssteun ter bevordering van de ontwikkeling van een regio waar bij voorbeeld een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (artikel 92, lid 3, sub a), niet als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt op de enkele grond dat deze regio zich bevindt in een staat waarvan de economische ontwikkeling globaal genomen hoog wordt geacht. Hiervoor zijn andere redenen nodig, zoals bij voorbeeld de toestand van de regio gemeten aan bepaalde indicatoren of drempelwaarden, die — indien nodig op gedifferentieerde wijze — op communautair niveau zijn vastgesteld. Wat artikel 92, lid 3, sub c, betreft, toont de bestreden beschikking met onder meer het voorbeeld van de arbeidsmarktregio Aachen aan, dat op grond van deze bepaling ook steun kan worden toegekend aan regio's in Lid-Staten met een hoog ontwikkelingspeil.
Maar behoudens deze opmerking, is er geen enkele rechtvaardiging te vinden voor het argument van verzoekster, dat de regionale steunmaatregelen moeten worden uitgesloten van de werkingssfeer van de in het arrest Philip Morris geformuleerde beginselen. In dit arrest heeft het Hof evenwel duidelijk gesteld:
1)
dat in het algemeen, artikel 92, lid 3, „anders dan artikel 92, lid 2, de Commissie een beoordelingsvrijheid geeft, door te bepalen dat de daarin genoemde steunmaatregelen ‚kunnen’worden geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt” (r. o. 17);
2)
„dat de Commissie beschikt over een discretionaire bevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader” (r. o. 24);
3)
dat met betrekking tot artikel 92, lid 3, sub c, „de verenigbaarheid van bedoelde steun met het Verdrag moet worden beoordeeld binnen het kader van de Gemeenschap en niet van één enkele Lid-Staat” (r. o. 26).
8.
Nu wij de beginselen kennen, moet worden nagegaan volgens welke regels zij in de verschillende fases van de beschikking van de Commissie en bij de toetsing door het Hof worden toegepast.
Het staat weliswaar aan de Commissie aan te tonen dat een overheidssteun ontoelaatbaar is in de zin van artikel 92, lid 1, omdat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen Lid-Staten ongunstig beïnvloedt, doch die bewijslast wordt omgekeerd wanneer het gaat om genoemde bepalingen van artikel 92, lid 3. Met andere woorden, hier kan worden herhaald wat advocaatgeneraal Capotorti in zijn conclusie in de zaak Philip Morris heeft gezegd:
„de bewijslast inzake het vervuld zijn van de feitelijke voorwaarden voor toelaatbaarheid van steun op grond van artikel 92, lid 3, (rust) op de verzoekende staat.” (
12
)
Het Hof is de advocaatgeneraal hierin gevolgd, door in rechtsoverweging 18 van zijn arrest op te merken, dat
„in de litigieuze beschikking uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat de Nederlandse regering geen rechtvaardiging heeft kunnen geven en de Commissie geen argument heeft kunnen ontdekken, op grond waarvan vastgesteld kan worden dat de technische voorwaarden voor toepassing van een der uitzonderingsbepalingen van artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag op de voorgenomen steunmaatregel aanwezig zijn.”
Het is de Commissie weliswaar niet verboden om naast de gegevens die haar zijn verstrekt, bijkomende gegevens in te zamelen die een nauwkeuriger motivering van een negatieve beschikking mogelijk maken, doch zij is daartoe niet verplicht.
Ook hier is de omvang van de motiveringsplicht afhankelijk van de argumenten die door de staat en, in voorkomend geval, door de rechtstreeks en individueel geraakte onderneming of ondernemingen zijn aangevoerd. Aangezien in het onderhavige geval niet kan worden uitgemaakt welke ondernemingen steun zouden krijgen, moest de Commissie bij de motivering van haar beschikking enkel rekening houden met de argumenten van de staat.
Het is binnen deze grenzen dat — in de termen van het recente arrest van het Hof in zaak 40/85 —
„de redengeving van een bezwarend besluit het Hof in staat moet stellen, zijn rechtmatigheidscontrole uit te oefenen, en de betrokkene de nodige gegevens moet verschaffen om uit te maken of het besluit al dan niet gegrond is.” (
13
)
De toetsing door het Hof is beperkt tot de wettelijkheid van de beschikking. Zij omvat geen nieuw onderzoek van de voorgenomen steunmaatregelen op basis van gegevens die niet waren verstrekt in de loop van de procedure die tot de bestreden beschikking heeft geleid.
9.
Tot welke conclusie leidt de toepassing van genoemde criteria op de motivering van de weigering om de in artikel 92, lid 3, sub a, bedoelde afwijking toe te staan ?
Deze motivering luidt als volgt:
„De Commissie was bij haar onderzoek in 1980 van de regionale economische steunregelingen van oordeel dat, gezien de situatie van de deelstaat Nordrhein-Westfalen, in het communautaire onderzoek alleen de uitzondering van artikel 92, lid 3, sub c, van het EEG-Verdrag een rol kon spelen. Aangezien in deze situatie sindsdien geen verandering is gekomen, kon deze uitzondering als enige door de Commissie bij het onderzoek van het ontwerp van Nordrhein-Westfalen voor een nieuwe afbakening van de steunzones in aanmerking worden genomen.”
Hoe beknopt deze motivering ook is, mijns inziens is zij toereikend. Uit de tijdens de debatten overgelegde stukken blijkt, dat de Commissie reeds sedert 1981 van mening was dat er met betrekking tot de verschillende regio's van de Bondsrepubliek Duitsland niet van een abnormaal lage levensstandaard of van een ernstig gebrek aan werkgelegenheid in de zin van artikel 92, lid 3, sub a kon worden gesproken. (
14
) De mededeling waarbij verzoekster de Commissie op 21 juli 1982 overeenkomstig artikel 93, lid 3, in kennis stelde van de gewijzigde richtsnoeren voor de regionale economische ontwikkeling van de deelstaat, noch de latere opmerkingen, bevatten enig argument voor de stelling, dat de regionale steun toelaatbaar is uit hoofde van artikel 92, lid 3, sub a. De Commissie diende bijgevolg geen omstandiger motivering te geven.
10.
De zaak ligt moeilijker voor artikel 92, lid 3, sub c.
Na te hebben verklaard dat de desbetreffende afwijkingen — die strikt moeten worden uitgelegd — betrekking hebben op „doelstellingen die in het belang van de Gemeenschap en niet in dat van de individueel begunstigden worden nagestreefd”, preciseert de Commissie de aan haar beschikking ten grondslag liggende methode als volgt.
De Commissie is van mening_- dat zij op grond van de door de Lid-Staten in de eerste resolutie van de Raad van 20 oktober 1971 vastgestelde coördinatiebeginselen voor steunregelingen met regionale strekking, „zowel rekening moet houden met de sociaaleconomische situatie van de betrokken regio's in communautaire context als met de eventueel tussen gebieden van een zelfde land bestaande ernstige dispariteiten.” Hiertoe heeft zij, „na de betrokken gebieden in communautaire context te hebben bezien en na vergelijking van het bruto binnenlands produkt per hoofd van de bevolking en van de werkloosheidssituatie in de betrokken gebieden met de overeenkomstige gemeenschapsgemiddelden, ... nagegaan in hoeverre er tussen de regio's op nationaal niveau dispariteiten zouden kunnen bestaan, die de verlening van steun met regionale strekking zouden kunnen rechtvaardigen.” Zij heeft te dien einde vooral gebruik gemaakt van gegevens betreffende „het belastbaar inkomen en het economische potentieel, de werkloosheid, de vraag naar arbeidsplaatsen, het migratiesaldo en de infrastructuur”, en ten slotte onderzocht, „of de regionale steun wegens bijzondere structurele problemen, zoals een eenzijdige economische structuur of herstructureringen in de staalindustrie, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar kon worden geacht” (eigen cursivering).
Tot dusver valt op de motivering niets aan te merken. Zoals gezegd, dient de Commissie te waken voor het gemeenschappelijk belang. Zij moet over een ruime beoordelingsvrijheid kunnen beschikken om de beginselen van de vrije mededinging en de communautaire solidariteit met elkaar te verzoenen, dus om de te volgen methode en de toepassingscriteria te bepalen. Bovendien ben ik van mening, dat met het nagestreefde doel in overeenstemming is, de methode die erin bestaat het BBP per inwoner en de werkloosheidssituatie in de betrokken gebieden te vergelijken met de gemeenschapsgemiddelden en vervolgens aan de hand van economische indicatoren de eventuele behoeften aan regionale steun te rangschikken volgens de tussen de verschillende nationale regio's bestaande dispariteiten, zonder het communautaire perspectief uit het oog te verliezen.
11.
Onderzoeken wij thans de toepassing daarvan op de regio's Borken-Bocholt en Siegen.
Volgens de Commissie had de Bondsregering aangevoerd, dat in de arbeidsmarktregio Siegen het aantal werknemers in de staalindustrie met 20% dreigde te dalen, — hetgeen overeenkomt met 2300 arbeidsplaatsen, te vermeerderen met het verlies van nog eens 1600 plaatsen in de met de staalindustrie vervlochten sectoren —, dat deze arbeidsmarktregio, met uitzondering van 1980, een negatief migratiesaldo kent, en dat de — sterk stijgende — werkloosheid er sinds december 1981 boven het bondsgemiddelde ligt.
Tot staving van haar negatieve beslissing, heeft de Commissie hierop geantwoord, dat in 1979-1983 en in 1983 de langdurige werkloosheid in de arbeidsmarktregio Siegen slechts weinig boven het gemiddelde in de Bondsrepubliek lag; dat, wat de staalindustrie betrof, de werkloosheid in Siegen zelfs bij de maximumpremisses minder dan 30% boven het bondsgemiddelde zou liggen; en ten slotte, dat ook met inachtneming van het in Siegen overwegend negatieve migratiesaldo, deze situatie geen voldoende grond vormt voor een uitzondering op de in artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag neergelegde regel dat steunmaatregelen in beginsel onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
Gelet op de beoordelingsvrijheid van de Commissie, moet deze motivering, waarin de argumenten van de Bondsrepubliek Duitsland volledig worden beantwoord, als toereikend worden beschouwd.
Hetzelfde kan mijns inziens niet worden gezegd voor de beslissing met betrekking tot de arbeidsmarktregio Borken-Bocholt. De gegevens die verzoekster over deze regio heeft verstrekt, betroffen namelijk niet alleen de vastgestelde en voorzienbare stijging van de werkloosheid, maar ook het niveau van het bruto binnenlands produkt, dat daar volgens verzoekster 17% beneden het bondsgemiddelde ligt. De motivering van de negatieve beschikking betreft echter enkel de eerste indicator en gaat volledig voorbij aan de tweede. Zij is derhalve ontoereikend, wat tot gevolg heeft dat de bestreden beschikking onwettig is en op dit punt moet worden nietigverklaard.
III — De overige middelen
12.
Thans rest mij nog het onderzoek van de laatste twee middelen, ontleend aan kennelijk onjuiste beoordeling en misbruik van bevoegdheid.
In dit verband zijn de volgende argumenten aangevoerd: de voorgenomen regeling brengc geen belangrijke wijziging in de vroegere toestand; de voorgenomen steunmaatregelen hebben geen merkbare gevolgen; er waren geen klachten van andere Lid-Staten of concurrerende ondernemingen; de relevante feiten zijn niet vermeld; het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Gelet op wat ik hiervoren omtrent de motivering heb gezegd, kunnen deze argumenten gemakkelijk worden weerlegd.
Zij zijn immers niet relevant, nu is aangenomen, dat aan de onverenigbaarheidsvoorwaarden van artikel 92, lid 1, is voldaan en dat de bestreden beschikking, gezien de beoordelingsvrijheid van de Commissie en de op verzoekster rustende bewijslast, met betrekking tot de regio Siegen toereikend is gemotiveerd.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de beschikking van de Commissie van 23 juli 1984 nietig te verklaren, voor zover zij verklaart dat de steunmaatregelen die de deelstaat Nordrhein-Westfalen onder de in artikel 1 van de bestreden beschikking genoemde voorwaarden voorziet voor in de arbeidsmarktregio Borken-Bocholt gevestigde bedrijven, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag. Het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland dient voor het overige te -worden verworpen en de kosten moeten worden gecompenseerd.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.
(
1
)	Eerste resolutie van de Vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, betreffende de algemene steunregelingen met regionale strekking (PB 1971, C 111, biz. 1), volgend op een mededeling van de Commissie aan de Raad van 23 juni 1971 betreffende deze regelingen (PB 1971, C 111, biz. 7).
(
2
)	Arrest van 22 maart 1977, zaak 78/76, Stcinikc en Wcinlig, Jurispr. 1977, blz. 595, r. o. 8.
(
3
)	Arrest van 14 november 1984, zaak 323/82, Intcrmills, Jurispr. 1984, blz. 3809, r. o. 32.
(
4
)	Arrest van 13 maart 1985, gevoegde zaken 296 en 318/82, Nederland en Leeuwarder Papicrwarcnfabrick, Jurispr. 1985, blz. 809, r. o. 19.
(
5
)	Zie noot 1 en, voorde mededeling van 21 december 1978, PB 1979, C 31, blz. 9.
(
6
)	Bijlage A bij genoemde Eerste resolutie van 20 oktober 1971, punt 8; zie ook punt 10 van de mededeling van de Commissie van 1978.
(
7
)	Arrest van 17 september 1980, zaak 730/79, Philip Morris, Jurispr. 1980, bfz. 2671, r. o. 11.
(
8
)	Arrest van 20 maart 1984, zaak 84/82, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 1451, r. o. 11 tot en met 13.
(
9
)	Motie van dc Bundestag van de Bondsrepubliek Duitsland van 11 maart 1982, aangehaald in repliek.
(
10
)	Motie van het Duitse comité voor de planning van de regionale economische structuur van 16 maart 1983, door verzoekster in repliek aangehaald.
(
11
)	Arrest van 9 juni 1982, zaak 95/81, Commissie/Italië, Jurispr. 1982, blz. 2187, r. o. 16.
(
12
)	Zaak 730/79, reeds aangehaald, Jurispr. 1980, blz. 2671, 2702.
(
13
)	Arrest van 10 juli 1986, zaak 40/85, BelgieVCommissie, Jurispr. 1986, blz. 2321, 2340, r. o. 21.
(
14
)	Bijlage bij de brief van de Commissie aan de regering van de Bondsrepubliek Duilsland van 6 november 1981.