62017CC0377
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 28. veljače 2019. (
1
)
Predmet C‑377/17
Europska komisija
protiv
Savezne Republike Njemačke
„Povreda – Usluge na unutarnjem tržištu – Direktiva 2006/123 – Članak 15. – Tarife arhitekata i inženjera – Obvezne tarife”
1.
Ovaj postupak zbog povrede koji je Komisija pokrenula protiv Savezne Republike Njemačke u vezi s najnižim i najvišim tarifama za usluge arhitekata i inženjera u Njemačkoj pružit će Sudu priliku da pojasni u kojoj se mjeri člankom 15. stavkom 2. Direktive 2006/123/EZ (
2
) usklađuju određena ograničenja slobode poslovnog nastana i da odluči o testu proporcionalnosti iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
2.
Članak 2. Direktive 2006/123 naslovljen je „Područje primjene”. U skladu s njegovim stavkom 1., direktiva se „primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici”.
3.
Poglavlje III. (članci 9. do 15.) direktive posvećeno je slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga. Njegov odjeljak 2. (članci 14. i 15.) odnosi se na zahtjeve koji su predmet zabrane ili ocjenjivanja.
4.
Članak 15. direktive, naslovljen „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”, među ostalim predviđa sljedeće:
„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.
2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:
[…]
(g)
fiksnih najnižih i/ili najviših tarifa s kojima se pružatelj usluge mora uskladiti;
[…]
3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)
nediskriminacije: zahtjevi ne smiju biti izravno ili neizravno diskriminirajući s obzirom na državljanstvo niti mjesto registriranog sjedišta za poduzeća;
(b)
nužnosti: zahtjevi moraju biti opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa;
(c)
proporcionalnosti: zahtjevi moraju biti prikladni za sigurno ispunjenje postavljenog cilja; ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje tog cilja i nije ih moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
[…]”
B. Njemačko pravo
5.
Naknade za arhitekte i inženjere u Njemačkoj su uređene saveznom uredbom vlade, naslovljenom „Honorarordnung für Architekten und Ingenieure” (Službena tarifa naknada za usluge arhitekata i inženjera), od 10. srpnja 2013. (
3
) (u daljnjem tekstu: HOAI).
6.
U prvom članku te uredbe određeno je njezino područje primjene te se predviđa da je njome uređeno izračunavanje naknada za osnovne usluge arhitekata i inženjera s poslovnim nastanom u Njemačkoj koje su obuhvaćene područjem primjene te uredbe.
7.
Članak 3. HOAI‑ja predviđa sljedeće o uslugama i njihovu pružanju:
„1.   Naknade za osnovne usluge u području prostornog planiranja, projektnog planiranja i specijalističkog planiranja s obvezujućim su učinkom uređene u dijelovima 2. do 4. ove Uredbe. Naknade za usluge savjetovanja iz Priloga 1. nisu uređene s obvezujućim učinkom.
2.   Osnovne usluge koje su načelno nužne za odgovarajuće izvršenje posla uključene su u opće projekte izvedbe radova. Opći projekti izvedbe radova podijeljeni su na faze pružanja pojedinih vrsta usluga, u skladu s odredbama dijelova 2. do 4.
3.   Popis posebnih usluga sadržan u ovoj Uredbi te u profilima usluga i njihovim prilozima nije iscrpan. Posebne usluge također se mogu dogovoriti za opće projekte izvedbe radova i faze pružanja usluga u koje ne spadaju, pod uvjetom da ne čine osnovne usluge. Naknade za posebne usluge mogu se slobodno dogovoriti.
4.   Uvijek se mora uzeti u obzir troškovna učinkovitost pružanja usluge.”
8.
U skladu s člankom 7. HOAI‑ja, naslovljenim „Sporazum o naknadi”:
„(1)   naknade se temelje na pisanom sporazumu koji su ugovorne stranke sklopile kada je posao dodijeljen te moraju biti unutar najnižih i najviših iznosa predviđenih ovom Uredbom;
(2)   ako predviđeni razumni troškovi ili područja izlaze izvan tarifa utvrđenih u tablicama naknada u HOAI‑ju, naknade se mogu slobodno dogovoriti;
(3)   u iznimnim se slučajevima mogu dogovoriti naknade niže od najnižih iznosa u HOAI‑ju, o čemu se mora sklopiti pisani sporazum:
(4)   i najviše iznose iz HOAI‑ja je moguće nadmašiti samo u slučaju izvanrednih osnovnih usluga ili usluga neobično dugog trajanja, o čemu se također mora sklopiti pisani sporazum. U tom se slučaju u obzir ne uzimaju okolnosti koje su već bile presudne pri razvrstavanju u razrede naknada ili pri razvrstavanju unutar najnižih i najviših iznosa.”
9.
Dijelovi 2. do 4. HOAI‑ja, na koje se upućuje u članku 3. stavku 1. HOAI‑ja, sadržavaju detaljne odredbe o najnižim i najvišim iznosima naknada za prostorno planiranje, planiranje projekata i posebno planiranje. Neke od tih odredbi omogućuju da se cijene u iznimnim slučajevima dogovore u iznosima nižima od najnižih predviđenih, u skladu s člankom 7. stavkom 3. HOAI‑ja.
10.
U skladu s člankom 44. stavkom 7. HOAI‑ja, ako je trošak uložen pri planiranju građevinskih objekata velike površine te ih se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunatim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.
11.
U skladu s člankom 52. stavkom 5. HOAI‑ja, ako je trošak uložen pri planiranju nosećih objekata velike povšine te ih se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunatim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.
12.
U skladu s člankom 56. HOAI‑ja, ako je trošak uložen pri planiranju tehničke opreme objekata velike površine te ih se gradi pod jednakim uvjetima građenja neproporcionalan izračunatim naknadama, primjenjuje se članak 7. stavak 3.
II. Pozadina spora
A. Predsudski postupak
13.
Nakon što je od nekoliko država članica prikupila odgovore na pitanja o nacionalnim sustavima obveznih tarifa, Komisija je pokrenula postupak EU pilot, u kojem je Savezna Republika Njemačka 10. ožujka 2015. iznijela svoja stajališta kako bi opravdala odredbe o naknadama za arhitekte i inženjere.
14.
Komisija je pismom opomene od 18. lipnja 2015. njemačkim tijelima skrenula pozornost na činjenicu da se odredbama HOAI‑ja koje se odnose na tarife možda povrjeđuju članak 15. stavak 1., stavak 2. točka (g) i stavak 3. Direktive 2006/123 i članak 49. UFEU‑a.
15.
Savezna Republika Njemačka u svojem je odgovoru od 22. rujna 2015. osporila tu tvrdnju. Navela je da HOAI ne ograničava slobodu poslovnog nastana te da je to ograničenje, ako postoji, ionako opravdano prevladavajućim razlozima od društvenog interesa. U svakom slučaju, istaknula je da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje na isključivo unutarnje situacije.
16.
Komisija je 25. veljače 2016. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila svoje argumente iz pisma opomene, a Savezna Republika Njemačka na njega je odgovorila 13. svibnja 2016., uputivši na argumente koje je istaknula u svojem odgovoru na pismo opomene.
B. Postupak pred Sudom
17.
S obzirom da Komisija odgovor Savezne Republike Njemačke od 13. svibnja 2016. nije smatrala zadovoljavajućim, odlučila je podnijeti ovu tužbu. Ona je tajništvu Suda podnesena 23. lipnja 2017.
18.
Zahtjevom predanim tajništvu Suda 5. listopada 2017., mađarska je vlada zahtijevala da joj se odobri intervencija u potporu zahtjevima Savezne Republike Njemačke. Predsjednik Suda je odlukom od 7. studenoga 2017. odobrio taj zahtjev
19.
I njemačka vlada i Komisija su usmeno izložile svoje argumente na raspravi održanoj 7. studenoga 2018., a to je učinila i mađarska vlada
III. Ocjena
A. Uvodne napomene
1.
O odnosu između članka 15. Direktive 2006/123 i članka 49. UFEU‑a
20.
Komisija u svojim očitovanjima neprestano zajedno upućuje na članak 15. Direktive 2006/123 i članak 49. UFEU‑a. To nije potrebno te ću navedene odredbe razdvojiti zbog sljedećih razloga.
21.
Direktiva 2006/123 predstavlja poseban oblik harmonizacije (
4
) u smislu da se njome ne provodi pozitivna harmonizacija standarda nego se nastoje ukloniti prepreke (
5
) slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga i slobodi pružanja usluga. Ona stoga slijedi istu logiku „negativne integracije” kao i slobode predviđene Ugovorom. Unatoč tomu, primjenjuju se opća načela harmonizacije.
22.
Stoga, unutar područja primjene Direktive 2006/123, kako je utvrđeno u njezinu članku 2., odredbe te direktive čine posebne propise u odnosu na odredbe Ugovorâ (
6
). Posljedično, ako je određeno pitanje obuhvaćeno područjem primjene Direktive 2006/123, nije ga potrebno razmatrati s obzirom na odredbe Ugovora (
7
).
23.
Pravni okvir za određivanje sukladnosti HOAI‑ja sa slobodom poslovnog nastana u smislu Direktive 2006/123 stoga čine pravila iz te direktive.
24.
Struktura članka 15. Direktive 2006/123 slična je strukturi članka 49. UFEU‑a, kako ga je Sud kroz desetljeća tumačio. Stavci 1., 2. i stavak 3. točka (a) članka 15. Direktive 2006/123 sadržavaju zabranu ograničenjâ slobode poslovnog nastana, čak i ako se ona primjenjuju bez razlike, to jest ako se pravno i stvarno jednako primjenjuju na sve pružatelje usluga te ne čine izravnu ili neizravnu diskriminaciju s obzirom na državljanstvo (
8
). Točke (b) i (c) stavka 3. Direktive 2006/123 omogućuju da se ograničenja proporcionalno opravdaju prevladavajućim razlogom od društvenog interesa. Takvi prevladavajući razlozi definirani su u članku 4. točki 8. Direktive 2006/123. Njihov je popis neiscrpan u smislu da se s vremenom, zbog tehnološkog, gospodarskog ili društvenog razvoja, mogu pojaviti novi prevladavajući razlozi (
9
).
25.
Da popunimo sliku (
10
), iako je članak 15. upućen državama članicama kao obveza ocjenjivanja zahtjevâ, on je izravno primjenjiv te se pojedinci na njega mogu pozivati u postupcima protiv država članica (
11
).
2.
Isključivo unutarnje situacije
26.
Velik dio očitovanja stranaka odnosi se na primjenjivost članka 15. Direktive 2006/123 na isključivo unutarnje situacije, to jest na situacije kod kojih su činjenice ograničene na samo jednu državu članicu Unije.
27.
Sud je na to pitanje u presudi X i Visser odgovorio u smislu da „[o]dredbe poglavlja III. Direktive 2006/123 o slobodi poslovnog nastana za pružatelje usluga treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu” (
12
).
28.
U ovom mišljenju stoga nije potrebno razmatrati to pitanje.
B. Ograničenje na temelju članka 15. stavka 2. točke (g)
1.
Argumentacija stranaka
a)
Komisija
29.
Komisija smatra da sustav najnižih i najviših cijena utvrđen HOAI‑jem otežava pružateljima usluga iz drugih država članica ulazak na novo tržište, jer on njih, kao pružatelje usluga kojima je u odnosu na pružatelje usluga s poslovnim nastanom u Njemačkoj teže privući klijente, sprječava da usluge nude po cijenama nižima od onih koje su kao minimalne utvrđene u obveznoj tarifi predviđene za pružatelje s poslovnim nastanom u Njemačkoj, ili da nude usluge veće vrijednosti za cijene koje premašuju maksimalni iznos iz tarife.
30.
Komisija smatra da – iako je tržišno natjecanje na njemačkom tržištu arhitektonskih usluga vrlo snažno – ta činjenica ne bi utjecala na postojanje ograničenjâ slobode poslovnog nastana. U tom pogledu ističe da se u članku 15. Direktive 2006/123 ništa ne govori o stanju na tržištu te da je Sud u presudi Cipolla i dr. (
13
) utvrdio da određivanje najnižih odvjetničkih naknada predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga čak i ako na tržištu postoji izrazito velik broj registriranih i aktivnih odvjetnika.
31.
Iako HOAI‑jem nije uređen pristup tržištu, Komisija ističe da to ne mijenja činjenicu da taj propis utječe na motivaciju nuđenja usluga koje su njime uređene. Komisija u tom pogledu podsjeća da Direktiva 2006/123 ne jamči samo formalni poslovni nastan, nego i stvarnu mogućnost pristupa tržištu.
b)
Savezna Republika Njemačka
32.
Savezna Republika Njemačka smatra da HOAI ne povrjeđuje Direktivu 2006/123 jer, s jedne strane, najniže i najviše naknade predviđa samo u odnosu na usluge planiranja, što se objašnjava činjenicom da postoji izražen opći interes da se osigura visok standard njihove kvalitete, dok o naknadama za usluge savjetovanja stranke mogu slobodno pregovarati. S druge strane, kako bi se osiguralo da je u svakom pojedinom slučaju moguće dogovoriti pravilnu naknadu, HOAI predviđa mnoštvo iznimnih situacija u kojima je moguće odstupiti od tarife i brojne mogućnosti da se to učini. Stoga, prema mišljenju te države članice, postoji visok stupanj fleksibilnosti koji gospodarskim subjektima iz drugih država članica omogućuje da pod uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja uđu na njemačko tržište.
33.
Savezna Republika Njemačka podsjeća da pojam ograničenja obuhvaća mjere države članice koje, iako se primjenjuju bez razlike, utječu na mogućnost poduzetnika iz drugih država članica da pristupe tržištu i tako ometaju trgovinu u Uniji. Savezna Republika Njemačka smatra da iz presude Komisija/Italija (
14
) proizlazi da tarife s najnižim i najvišim naknadama nisu ograničenje ako predviđene iznimke osiguravaju da će se uvijek platiti primjerena naknada. Ta država članica dodaje da sudska praksa Suda pokazuje da tarife nisu prepreka pod uvjetom da zakonodavstvo u pitanju osigurava dovoljan stupanj fleksibilnosti.
2.
Analiza
a)
Zahtjev fiksnih najnižih i najviših tarifa predstavlja ograničenje
34.
U skladu s člankom 15. stavkom 2. točkom (g) Direktive 2006/123 (
15
), što je odredba od osobite važnosti za slobodna zanimanja (
16
), države članice ispituju je li u njihovu pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nediskriminirajućeg zahtjeva najnižih i/ili najviših tarifa s kojima se pružatelj usluge mora uskladiti.
35.
Zahtjev je u članku 4. stavku 7. Direktive 2006/123 definiran kao svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica (
17
).
36.
Prema mojemu shvaćanju članka 15. stavka 2. Direktive 2006/123 kako ga Sud tumači (
18
), ispunjavanjem uvjeta iz te odredbe smatra se da, na temelju same direktive, postoji ograničenje, te to pitanje nije potrebno dalje razmatrati.
37.
U ovom predmetu, sporne odredbe HOAI‑ja koje u pogledu usluga planiranja (
19
) predviđaju najniže i najviše tarife (zahtjev) (
20
) predstavljaju obveze (
21
) predviđene drugim propisima države članice (
22
) koje pristup djelatnosti pružanja arhitektonskih usluga uvjetuju (
23
) ispunjavanjem takvog zahtjeva. Ništa ne upućuje na to da nisu nediskriminirajuće (
24
).
38.
One stoga, kao zahtjev fiksnih najnižih i/ili najviših tarifa s kojima se pružatelj usluge mora uskladiti, predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana.
39.
Međutim, do zaključka da je taj zahtjev ograničenje doći ćemo čak i ako primijenimo klasični test koji proizlazi iz sudske prakse Suda o slobodi poslovnog nastana na temelju članka 49. UFEU‑a. Naime, taj zahtjev pridošlici na tržište otežava uspostavu poslovnog nastana u Njemačkoj.
40.
Sud je u vezi s time više puta utvrdio da nacionalna pravila koja poduzetnicima zabranjuju odstupanje od najnižih tarifa predviđenih u nacionalnom pravu lišavaju poduzetnike s poslovnim nastanom u drugoj državi članici mogućnosti da, tražeći honorare niže od onih koje je utvrdio nacionalni zakonodavac, učinkovitije konkuriraju poduzetnicima koji imaju poslovni nastan u dotičnoj državi članici i na taj način imaju veće mogućnosti za pridobivanje klijentele od poduzetnikâ s poslovnim nastanom u drugoj državi članici (
25
).
41.
Sud je osim toga utvrdio da sustav prema kojem se visine premija u sektoru osiguranja prethodno moraju odobriti (od strane države) „može odvratiti poduzetnike čije se sjedište nalazi izvan države članice koja je uvela takav sustav da osnuju podružnicu u toj državi članici” [neslužbeni prijevod] (
26
) te je zaključio da se radilo o ograničenju slobode poslovnog nastana (
27
).
42.
Nadalje, tržišno natjecanje je po samoj svojoj naravi određeno cijenama. Ako se gospodarskom subjektu uskrati mogućnost snižavanja određene cijene, uskraćuje mu se i čimbenik koji ga može učiniti konkurentnim (
28
).
43.
Ukratko, sporne mjere zadiru u privatnu autonomiju, utječu na sposobnost poduzetnika da se cjenovno natječu te predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana.
b)
Iznimke i odstupanja koja HOAI predviđa nisu relevantna
44.
Radi cjelovitosti valja pojasniti da sustav uspostavljen HOAI‑jem, koji uključuje neke moguće iznimke i odstupanja od odredbi HOAI‑ja, ne mijenja zaključak o postojanju ograničenja.
45.
Točno je da je Sud u predmetu o talijanskim odredbama koje su odvjetnike obvezivale da se pridržavaju najviših tarifa utvrdio da Komisija nije uspjela dokazati da je odnosni sustav uspostavljen na način koji je štetno djelovao na mogućnost da se talijanskom tržištu odnosnih usluga pristupi pod uvjetima redovnog i učinkovitog tržišnog natjecanja (
29
).
46.
Međutim, zaključke iz tog predmeta nije moguće primijeniti na ovaj predmet.
47.
Kao prvo, talijanski sustav naknada bio je fleksibilniji od onog iz HOAI‑ja. Ne samo da su odvjetnici u brojnim situacijama mogli s klijentima sklopiti poseban sporazum o visini naknada, nego su se naknade, u osobito važnim, složenim ili teškim slučajevima, mogle utvrditi u visini dvostruko većoj od redovno primjenjivih najviših naknada, a u iznimno važnim slučajevima i u visini četiri puta većoj od redovno primjenjivih najviših naknada pa čak i više kada, s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, usluge odvjetnika očito nisu bile proporcionalne najvišim tarifama (
30
).
48.
Nasuprot tomu, odredbe HOAI‑ja koje propisuju iznimke i odstupanja uskog su područja primjene, čemu svjedoče i stajališta autorâ HOAI‑ja i njemačkih sudova (
31
).
49.
Kao drugo i ključno, budući da je predmet Komisija/Italija prethodio stupanju na snagu Direktive 2006/123, smatram da ga se vjerojatno ne bi riješilo na isti način da je pokrenut 2017., kao ovaj predmet. Da se Direktiva 2006/123 tada već primjenjivala, Sud ne bi morao detaljnije razmatrati pitanje ograničenja. Naime, kako smo gore vidjeli, ta direktiva, svojim člankom 15. stavkom 2. točkom (g), upravo ima za cilj ukloniti fiksne najniže i najviše tarife (
32
) tako što takve mjere pravno definira kao ograničenja.
50.
Za potrebe članka 15. Direktive 2006/123 stoga nije relevantno može li se od takvih mjera odstupiti i u kojoj mjeri.
c)
Stajališta strukovnih udruženja nisu relevantna za pravnu analizu
51.
Izneseni zaključak ne dovodi u pitanje ni činjenica da strukovna udruženja poput Vijeća arhitekata Europe ili Europsko vijeće inženjerskih komora za sporne mjere smatraju da ne sprečavaju pristup njemačkom tržištu i ne zadiru u slobodu poslovnog nastana. O tom je pitanju već odlučeno u članku 15. stavku 2. direktive. Nijedno strukovno udruženje ne može dovoditi u pitanje tu pravnu odredbu.
C. Ne postoji opravdanje u smislu članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123
52.
Ništa ne upućuje na to da sporne odredbe HOAI‑ja čine diskriminaciju s obzirom na državljanstvo (
33
). Ograničenje u pitanju je stoga možda moguće opravdati (
34
).
1.
Argumentacija stranaka
a)
Savezna Republika Njemačka
53.
Savezna Republika Njemačka smatra da su odredbe HOAI‑ja opravdane prevladavajućim razlozima od društvenog interesa, to jest potrebom da se zajamči kvaliteta usluga planiranja, zaštite potrošači, osigura sigurnost građevina, očuva „Baukultur” (
35
) (integritet izgrađena prostora) i postigne cilj da izgradnja bude ekološka. Ta država članica ističe da je glavni cilj osiguravanje visoke razine kvalitete. Taj cilj ujedno olakšava postizanje ostalih navedenih ciljeva.
54.
Savezna Republika Njemačka tako navodi da kvaliteta usluga planiranja u dva pogleda služi zaštiti potrošača. S jedne strane, ona jamči sigurnost građevina i na taj način štiti zdravlje i život ljudi koji u njima žive. S druge strane, planiranje visoke kvalitete sprečava mnoge greške u izvedbi radova te osigurava da ona bude brža i jeftinija. Ta država članica u vezi s time ističe da određivanje najnižih tarifa podupiru sve interesne skupine na svim stranama procesa (
36
).
55.
Osim toga, Savezna Republika Njemačka, pozivajući se na presudu Cipolla i dr. (
37
), smatra da su tarife prikladne za osiguravanje visoke razine kvalitete. Nadalje, tvrdi da su u pripremi HOAI‑ja konzultirana detaljna istraživanja kako o učinku tako i o preciznom određivanju najnižih i najviših obveznih tarifa.
56.
U vezi s time, Savezna Republika Njemačka navodi da su istraživanja i gospodarske analize situacije ukazali na jasnu vezu između obveznih najnižih tarifa i kvalitete usluga planiranja kao i, općenitije, između deregulacije i kvalitete u slobodnim zanimanjima. Ta država članica u tom pogledu tvrdi da između cijene i kvalitete postoji veza u smislu da je velika količina posla koju visoko kvalificirano osoblje ima odraženo u višoj cijeni. Ako je cijena niža od određene visine, pretpostavlja se da se takva cijena može postići samo nižom razinom kvalitete.
57.
Osim toga, Savezna Republika Njemačka smatra da na tržištu usluga planiranja postoji rizik od pojave fenomena „nepovoljan odabir”: ako potrošači nisu dovoljno informirani, uvijek će odabrati najjeftiniju opciju, jer ne mogu prepoznati razlike u kvaliteti. To neizbježno dovodi do smanjenja kvalitete jer usluge visoke kvalitete više neće biti tražene. Oslanjajući se na ekonomsku teoriju, ta država članica tvrdi da je gotovo nemoguće provjeriti kvalitetu „pouzdane robe”, kao što su usluge osoba koje obavljaju slobodna zanimanja i usluge arhitekata i inženjera. U takvim je okolnostima zapravo moguće zaraditi samo nuđenjem usluga niže kvalitete, pri čemu dolazi do pojave fenomena „moralni hazard”: dobavljači primijete da se viša kvaliteta ne nagrađuje adekvatno te pretpostavljaju, zbog asimetrije u informiranosti, da njihovi klijenti neće ni primijetiti (barem ne pravovremeno) nižu kvalitetu.
58.
Savezna Republika Njemačka ističe da se dobavljače, ako se određivanjem najnižih tarifa smanji važnost cijene kao čimbenika u tržišnom natjecanju, potiče na to da se usredotoče na kvalitetu kao čimbenik u tržišnom natjecanju kako bi se izdvojili od konkurenata.
59.
Nadalje, ta država članica upućuje na statističko istraživanje koje pokazuje da određivanje tarifa nižih od obveznih najnižih tarifa u HOAI‑ju povećava vjerojatnost nastanka štete kao i njezinu visinu (
38
).
60.
Pored toga, očuvanje strukture utemeljene na malim ili srednjim poduzetnicima poželjan je cilj jer jamči postojanje velikog broja pružatelja usluga, čime se povećava konkurentski pritisak te se tržišno natjecanje, zbog najnižih tarifa predviđenih za određene usluge planiranja, temelji na kvaliteti.
61.
Što se tiče nužnosti spornih odredbi, Savezna Republika Njemačka tvrdi da ne postoje manje stroge mjere kojima se mogu postići navedeni ciljevi. Odredbe HOAI‑ja gradirane su s obzirom na regulatorni intenzitet, tako da se obvezne tarife određuju samo u slučajevima u kojima njemačka vlada smatra da su najniže i najviše obvezne tarife ključne za zaštitu koja se HOAI‑jom nastoji osigurati.
62.
Kada je riječ o alternativnim mjerama, ta država članica tvrdi da pravila o pristupu profesiji ne mogu zamijeniti tarife jer ona jamče da pripadnici profesije imaju potrebnu kvalifikaciju, dok tarife jamče kvalitetu određene usluge. Uvođenje bilo kojih pravila o pristupu odnosnim profesijama u mnogo bi većoj mjeri ograničilo slobodu poslovnog nastana nego postojeće odredbe HOAI‑ja.
63.
Što se tiče pravilâ o odgovornosti i obveznom osiguranju od profesionalne odgovornosti, Savezna Republika Njemačka smatra da tarife iz HOAI‑ja i odredbe o odgovornosti arhitekata i inženjera ne spadaju u istu kategoriju: prvonavedene su namijenjene tomu da osiguraju, preventivno, pružanje velikog broja usluga, dok su potonje primjenjive tek kada je šteta već nastala. Dakle, odredbe o odgovornosti po svojoj naravi nisu prikladne za zaštitu općih interesa kao što su sigurnost građevina, arhitektonska baština ili ekologija.
64.
Osim toga, Savezna Republika Njemačka smatra da se ne može tvrditi da pružatelji usluga, zbog postojanja asimetrije u informiranosti, moraju moći dokazati da ispunjavaju sve zahtjeve kvalitete. Ta država članica tako ističe da inženjeri i arhitekti također neizravno obavljaju zadaće tijela odgovornih za nadzor građevinskih radova i izdavanje građevinskih dozvola tako što, usporedno s tim tijelima, provjeravaju poštovanje standarda koje zakonodavstvo predviđa u pogledu nadzora radova, upravo iz razloga što tijela ne mogu kontrolirati neke od tih usluga.
65.
Što se tiče mogućnosti objave informacija o cijenama, Savezna Republika Njemačka navodi da razlog za određivanje najnižih tarifa čini asimetrija u informiranosti o kvaliteti usluga planiranja, što znači da bi objave cijena još više smanjile kvalitetu usluga. Naime, primatelji usluga bi se zbog takvih informacija još više usredotočili na cijene. Ta država članica dodaje da čak i ako bi se asimetrija u informiranosti mogla smanjiti, time se ne bi ostvarili svi zaštitni ciljevi, kao što su oni koji se tiču sigurnosti, aspekata povezanih s „Baukultur” i održivosti i zaštite okoliša.
66.
Kada je riječ o najvišim tarifama, ta država članica navodi da su one namijenjene zaštiti potrošača jer sprečavaju preveliko opterećenje potrošača uzrokovano previsokim naknadama.
b)
Komisija
67.
Komisija navodi da se Savezna Republika Njemačka tek načelno poziva na niz ciljeva, od kojih je najvažniji osiguravanje visoke razine kvalitete, zbog čega nije moguće ocijeniti ni prikladnost ni nužnost spornih tarifa. Međutim, Komisija ističe da je ocjena moguća samo ako se mogu usporediti dva scenarija, s obzirom na rezultat koji zakonodavac želi ostvariti te koji je dovoljno jasno definirao, to jest scenarij u kojem vrijede tržišne cijene i scenarij u kojem se moraju poštovati najniže cijene. Komisija u tom pogledu navodi da Savezna Republika Njemačka nije dokazala kako se ta dva scenarija u praksi razlikuju u pogledu ciljeva koji se tiču sigurnosti građevina, očuvanja arhitektonske baštine i ekološke izgradnje.
68.
Prema mišljenju Komisije, ta država članica nije dokazala uzročnu vezu, to jest da usluga plaćena po tržišnoj cijeni koja je niža od najniže tarife ima drukčija, to jest manje kvalitetna, svojstva od usluga čija je cijena u skladu s najnižim tarifama. Komisija tako ističe da Savezna Republika Njemačka ne objašnjava na koji način navodni poticajni učinak najnižih tarifa, kao i mogućnost nepovoljnog odabira i moralnog hazarda, dovodi do neželjenih posljedica, koje pak općenito opisuje. Osim toga, ta institucija ističe da za postizanje željene razine kvalitete treba primijeniti pravila o stručnim kvalifikacijama, kao i pravila o odgovornosti, te da ta pravila nije moguće zamijeniti najnižim tarifama.
69.
Što se tiče cilja zaštite potrošača, Komisija tvrdi da se ne može opravdano pretpostaviti da se cijena niža od određene visine može održati samo smanjenjem kvalitete.
70.
Komisija navodi da se najniže tarife primjenjuju neovisno o stvarnom vremenu utrošenom na obavljanje konkretnog posla što znači da, osim u iznimnim slučajevima, konačna cijena ne može biti niža od najnižih tarifa te da satnice mogu varirati od jednog pružatelja usluga do drugog, zbog različitih razloga, ali neovisno o kvaliteti njihovih usluga. Komisija ističe da izmjena HOAI‑ja iz 2009. kojom su izbačene satnice pokazuje da (ne)pridržavanje općeprimjenjivih satnica nije nikakav pokazatelj kvalitete usluge. Komisija zaključuje da cijena niža od najnižih tarifa ne znači da je i kvaliteta niža te da, s druge strane, cijena viša od najnižih tarifa ne znači nužno da je kvaliteta viša te čak nije ni jamstvo kvalitete.
71.
Kada je riječ o aspektu zaštite potrošača utemeljenom na cilju da se izbjegnu „nepovoljan odabir” i „moralni hazard”, Komisija tvrdi, s jedne strane, da Savezna Republika Njemačka nije dokazala da ukidanje najnižih tarifa rezultira smanjenjem kvalitete te, s druge strane, da dio argumenata te države članice proturječi njezinu zaključku. Komisija tvrdi da neopravdano visoke cijene ne uklanjaju asimetriju u informiranosti između poduzetnika i klijenata. Veza između kvalitete usluga i najnižih cijena proučavana je prilikom pripremanja verzije HOAI‑ja iz 2009. (istraživanje naziva „Statusbericht 2000plus”) te je čak i u toj analizi, u kojoj se pretpostavlja da klijenti ne mogu procijeniti kvalitetu usluga te da svoj odabir vrše s obzirom na cijenu, zaključeno da najniže cijene nisu nužno uzročno povezane sa željenom razinom kvalitete te da su potrebni dodatni dokazi. U navedenoj je analizi tako zaključeno da se samom tarifom naknada ne može motivirati pružatelje usluga da djeluju u interesu svojih klijenata, nego je za to potrebna i odgovarajuća kultura profesionalizma.
72.
Komisija ističe da postoji nekoliko mehanizama kojima se može osigurati kvaliteta usluga, kao što su oglašavanje, regulacija strukovnih udruženja, sustavi upravljanja kvalitetom i mogućnost klijenata da putem specijaliziranih internetskih stranica ciljano dođu do informacija.
73.
Komisija ističe da se ne protivi sustavu koji bi dopuštao smjernice o primjerenim cijenama na temelju kojih bi klijenti mogli prepoznati nerealistične ponude. Osim toga, Komisija navodi da činjenica da Savezna Republika Njemačka spominje tržišno natjecanje utemeljeno na kvaliteti ujedno upućuje na to da trenutno postoje razlike u kvaliteti, unatoč najnižim tarifama, što znači da se potonje ne može smatrati učinkovitim jamstvom kvalitete.
74.
Komisiji nisu uvjerljivi empirijski dokazi koje je ta država članica iznijela. Ona smatra da prikazani primjeri, za razliku od analize iz 2009., samo pokazuju korelaciju između cijena nižih od najnižih tarifa i učestalosti štete, ali da pritom ne upućuju na postojanje konkretne uzročne veze te da i sam stručnjak govori tek o „indicijama”, a ne o dokazima. Međutim, Komisija ističe da je u analizi iz 2009. utvrđeno da nije moguće odrediti postoji li veza između cijena građevinskih usluga i štete uzrokovane mnoštvom čimbenika koje nije moguće ignorirati.
75.
Osim toga, Komisija tvrdi da zaštita strukture tržišta nije prevladavajući razlog u općem interesu te da Savezna Republika Njemačka, iako svoju argumentaciju temelji na postojanju asimetrije u informiranosti, nije navela da se takva asimetrija ne može pojaviti u kontekstu usluga savjetovanja, koje ne podliježu obveznim tarifama. Te usluge uključuju studije o utjecaju na okoliš, studije o „građevinskoj fizici” i geotehnici, kao i geodezijske usluge u pogledu kojih također može postojati asimetrija u informiranosti. Nadalje, kada je riječ o usporedbama s područjem javne nabave, Komisija smatra, s jedne strane, da cijene usluga obuhvaćenih područjem primjene HOAI‑ja mogu biti niže od najnižih tarifa iz tog propisa, ali da će svejedno odgovarati tržišnim cijenama tako da po definiciji neće biti „abnormalno niske” te neće izazvati provedbu posebne kontrole. S druge strane, čak i ako cijene u javnoj nabavi jesu „abnormalno niske”, moguće je da za to postoji razumno opravdanje pa javni ponuditelj ne može ponudu odbiti samo zbog visine cijene.
76.
Komisija dalje ističe da Eurostatova analiza pokazuje da se njemački arhitektonski uredi u prosjeku sastoje od 2,1 zaposlenika, što je znatno iznad prosjeka u Uniji, ali da je bruto stopa eksploatacije, koja iznosi 38,8 %, svejedno druga najviša u Uniji, što znači da navode Savezne Republike Njemačke nije moguće prihvatiti. Osim toga, Komisija smatra da Savezna Republika Njemačka nije odgovorila na pitanje zašto se razina kvalitete nije smanjila u relativno dugom razdoblju od 1996. do 2009., tijekom kojeg su bili dopušteni sporazumi o cijenama građevinskih usluga. Komisija dodaje da najniže tarife nisu postojale između 20. listopada 1981. i 14. lipnja 1985., a da kvaliteta građevinskih radova pritom nije bila manja.
77.
Komisija navodi da najniže tarife nisu nužne za postizanje željenog cilja. Ona se u tom pogledu ne slaže s argumentom Savezne Republike Njemačke o pravilima pristupa profesiji jer sustav najnižih naknada ni na koji način nije prikladan ili nužan za osiguravanje kvalitete, bez obzira na to je li za obavljanje odnosnih djelatnosti zbog njihove naravi potrebna određena kvalifikacija. Nadalje, što se tiče pravilâ o odgovornosti i osiguranju od odgovornosti, Komisija tvrdi, s jedne strane, da režim odgovornosti za nedostatke može imati preventivni učinak, koji tuženica u pogledu najnižih tarifa nije dokazala. S druge strane, činjenica dogovaranja naknada kao takva se tiče odnosa između stranaka, kao i odgovornosti za manjkave usluge.
78.
Govoreći o njezinim argumentima u pogledu pravila o obavljanju profesije, Komisija navodi da Savezna Republika Njemačka nije opovrgnula ni njezine argumente u pogledu dokaza o ispunjenju zahtjevâ kvalitete, obveza informiranja ili slobode potrošača na izbor. Komisija tako dodaje da, iako je točno da mjere nametnute dobavljačima koje su namijenjene zaštiti potrošača često iziskuju troškove koji se obično prebacuju na klijente, u ovom slučaju klijent ima samo veće troškove, a da za to ne dobiva nikakvu odredivu protučinidbu.
79.
Naposljetku, što se tiče najviših tarifa, Komisija tvrdi da Savezna Republika Njemačka nije objasnila na koji bi način najviše tarife trebale doprinijeti uklanjanju asimetrije u informiranosti o kvaliteti. Kada je riječ o zaštiti klijenata od previsokih cijena, Komisija zaključuje da je dovoljno da se klijentu pruže odgovarajuće smjernice na temelju kojih cijenu može usporediti s uobičajenim cijenama.
2.
Analiza
80.
Sporno ograničenje je opravdano ako su ispunjeni kumulativni (
39
) uvjeti iz članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123 (
40
).
81.
Što se tiče članka 15. stavka 3. točke (a), u ranijem tekstu je već utvrđeno da sporne odredbe HOAI‑ja nisu diskriminirajuće.
a)
Istaknuti prevladavajući razlozi, članak 15. stavak 3. točka (b) Direktive 2006/123
82.
Savezna Republika Njemačka istaknula je sljedeće prevladavajuće razloge od društvenog interesa u smislu članka 15. stavka 3. točke (b) direktive, to jest opravdavajuće razloge: osiguravanje kvalitete usluga planiranja, zaštita potrošača, sigurnost građevina, očuvanje „Baukultur” i ekološka izgradnja. Ta država članica navodi da je glavni cilj osiguravanje visoke razine kvalitete te da taj cilj ujedno olakšava postizanje ostalih navedenih ciljeva. Nadalje, kako je gore navedeno, Savezna Republika Njemačka se na nekim mjestima također poziva na očuvanje strukture utemeljene na malim i srednjim poduzetnicima.
83.
Kako Savezna Republika Njemačka pravilno ističe, iz sudske prakse Suda proizlazi da svaki od tih pet razloga može biti prevladajući razlog od društvenog interesa koji može opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana (
41
). Međutim, te se u tom pogledu slažem s Komisijom, ne vidim na koji se način očitovanja Savezne Republike Njemačke konkretno odnose na sigurnost građevina, očuvanje „Baukultur” i ekološku izgradnju. Umjesto toga, ona se u potpunosti odnose na osiguravanje kvalitete usluga planiranja i zaštitu potrošača. Da bi se ostala tri opravdavajuća razloga uzela u obzir u ovom predmetu, Savezna Republika Njemačka morala je konkretno navesti zašto i kako sporne mjere služe postizanju tih ciljeva.
84.
Nadalje, što se tiče očuvanja tržišne strukture utemeljene na malim i srednjim poduzetnicima, dovoljno je istaknuti da je zaštita postojećih poduzetnika ekonomski argument, koji ne može opravdati ograničenje slobode poslovnog nastana. A u mjeri u kojoj je struktura tržišta ta čijem je očuvanju HOAI namijenjen, ne vidim na koji je način to dodatno potkrijepljeno u očitovanjima njemačke vlade (
42
).
85.
Dakle, jedini prevladavajući razlozi od društvenog interesa koje je moguće prihvatiti su zaštita potrošača i osiguravanje visoke razine kvalitete. U tom je pogledu na Saveznoj Republici Njemačkoj da objasni u kojoj mjeri sporne odredbe doprinose ostvarenju tih ciljeva.
b)
Proporcionalnost, članak 15. stavak 3. Direktive 2006/123
86.
To nas dovodi do testa proporcionalnosti kako je utvrđen u članku 15. stavku 3. točki (c) Direktive 2006/123. Predmetne odredbe moraju biti prikladne za sigurno ispunjenje postavljenog cilja, ne smiju prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarivanje te ne smije biti moguće zamijeniti ih drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
87.
Iako je na državama članicama da same odrede razinu zaštite koju žele pružiti, na nacionalnim je tijelima, kada usvoje mjeru koja odstupa od načela predviđenog pravom Unije, da u svakom pojedinom slučaju dokažu da je taj uvjet ispunjen. Uz opravdavajuće razloge na koje se država članica može pozivati, ista država članica mora provesti analizu prikladnosti i proporcionalnosti mjere koju usvaja te iznijeti dokaze koji potkrepljuju njezinu argumentaciju (
43
). Ta sudska praksa, koja svoje korijene vuče iz odredbi UFEU‑a koje se odnose na temeljne slobode, jednako je primjenjiva i u kontekstu članka 15. stavka 3. Direktive 2006/123 (
44
).
1) Najniže tarife
i) Prikladnost
88.
Postavlja se pitanje je li određivanje najnižih tarifa prikladno (
45
) za ostvarenje cilja da se osigura kvaliteta usluga.
89.
Sud načelno priznaje da države članice u tom pogledu imaju „određenu marginu prosudbe” [neslužbeni prijevod] (
46
), osobito zato što se relevantni ciljevi od društvenog interesa razlikuju između pojedinih država članica. Međutim, to ne oslobađa državu članicu obveze da jasno definira postavljene ciljeve i da razumljivo i smisleno dokaže da su mjere u pitanju prikladne za njihovo ostvarenje.
90.
Zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku, smatram da Savezna Republika Njemačka nije dokazala prikladnost spornih mjera.
91.
Nasuprot tvrdnjama Savezne Republike Njemačke, iz presude Cipolla i dr. (
47
) nije moguće zaključiti da su najniže tarife po samoj svojoj naravi prikladne za postizanje željene kvalitete usluga. Umjesto toga, Sud je naglasio da se „osobito mora utvrditi postoji li korelacija između visine naknada i kvalitete odvjetničkih usluga te posebno je li određivanje najnižih naknada primjerena mjera za ostvarenje željenih ciljeva, to jest zaštite potrošača i dobrog sudovanja.” [neslužbeni prijevod] (
48
)
92.
Stoga, kako Komisija pravilno navodi, prikladnost najnižih tarifa za povećanje kvalitete usluga u pitanju mora se dokazati u svakom pojedinom slučaju, uzimanjem u obzir svih okolnosti.
93.
Argumentacija Savezne Republike Njemačke u pogledu tog pitanja nije uvjerljiva. Umjesto da dokaže da su postojeće odredbe HOAI‑ja prikladne za postizanje visoke kvalitete arhitektonskih i inženjerskih usluga, ta država članica iznosi samo općenite navode i pretpostavke.
94.
Umjesto da dokaže da bi ukidanje najnižih tarifa rezultiralo smanjenjem razine kvalitete, Savezna Republika Njemačka to uzima zdravo za gotovo i na tome gradi svoju argumentaciju.
95.
Ta država članica u prilog svojoj tvrdnji uvelike upućuje na mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (
49
) Nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs u tim je spojenim predmetima, koji su se odnosili na sukladnost nacionalnog sustava obveznog profesionalnog mirovinskog osiguranja, u obliku „uvodnih zapažanja” (
50
) iznio općenite navode o „uobičajenim obilježjima tržištâ profesionalnih usluga” (
51
)„iz perspektive prava tržišnog natjecanja” [neslužbeni prijevod] (
52
). On u tom kontekstu među ostalim ističe da „pripadnici nekih profesija sudjeluju u određivanju obveznih pristojbi i naknada za svoje usluge” (
53
). On potom opisuje „tri poteškoće koje se neprestano javljaju” (
54
), jedna od kojih je ta da se „tržišta profesionalnih usluga, iz ekonomske perspektive, u dva važna pogleda razlikuju od redovnih tržišta robe i usluga” (
55
), čemu je djelomičan razlog „važan problem takozvane asimetrije u informiranosti” [neslužbeni prijevod] (
56
).
96.
Pozivajući se na ekonomsku literaturu (
57
), nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs potom navodi sljedeće: „Takva asimetrija između prodavatelja i kupca postoji kada kupac ne može u potpunosti procijeniti kvalitetu proizvoda koji kupuje. Taj je problem posebno izražen kod profesionalnih usluga, jer one imaju izrazito tehničku narav. Potrošač kvalitetu tih usluga ne može pregledom procijeniti prije kupnje (što može kada, primjerice, kupuje sir), nego samo nakon što ih upotrijebi. Još gore, on možda nikada neće u potpunosti znati je li profesionalac (primjerice, liječnik, arhitekt, odvjetnik) pružio uslugu visoke kvalitete. To znači da su profesionalci, koji sami određuju koliko će pozornosti posvetiti klijentu, izloženi jakoj kušnji da namjerno smanje kvalitetu kako bi uštedjeli vrijeme ili da navedu klijente da ponovno zatraže njihove usluge iako im one nisu nužne. U profesijama je moguće pronaći sve uobičajene metode za uklanjanje ili ublažavanje negativnih učinaka asimetrije u informiranosti ili za, drugim riječima, sprječavanje ‚utrke prema dnu’. Pristupni ispiti služe osiguravanju visokog početnog standarda sposobnosti. Pravila o odgovornosti, posljedice dobrog ili lošeg ugleda i certifikacijski režimi potiču unapređenje tih sposobnosti. Neki oglašavanje smatraju načinom za uklanjanje ili ublažavanje asimetrije, dok drugi navode da oglašavanje povećava problem. Jedan zaključak koji se definitivno nameće jest da je za suzbijanje učinaka asimetrije nužna određena razina regulacije tih tržišta.” [neslužbeni prijevod]
97.
Moram se složiti s tim korisnim zapažanjima o asimetriji u informiranosti. Njima je elokventno opisano stanje stvari. Međutim, kako sam nezavisni odvjetnik ističe te kako je gore navedeno, to su tek preliminarna zapažanja. Ona opisuju problem, ali ne pružaju rješenje za njega. Ona stoga nisu – i ne mogu biti – analiza korelacija ili uzročnih veza između kvalitete i cijene.
98.
Ta utvrđenja stoga neću dalje razmatrati, ali jednu je stvar zanimljivo istaknuti: iako nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs uviđa određenu potrebu za državnom intervencijom zbog asimetrije u informiranosti te daje nekoliko primjera takvih intervencija, regulacija cijena nije jedna od njih.
99.
Svjestan sam činjenice da Savezna Republika Njemačka ne nastoji smanjiti asimetriju u informiranosti (
58
), nego ublažiti njezine posljedice.
100.
Ne može se poreći da između pružatelja i primatelja usluge postoji asimetrija u informiranosti. Ta država članica na temelju tog apstraktnog i nespornog utvrđenja zaključuje da najniže tarife uklanjaju takvu asimetriju u konkretnim slučajevima.
101.
Savezna Republika Njemačka Sudu je pružila tehničke stručne dokaze o određivanju tarifa u HOAI‑ju. Međutim, ti dokazi ne potkrepljuju njezine argumente (
59
). Nigdje nije dokazano da bi sustav bez najnižih tarifa doveo do tržišnih nedostataka (
60
) u smislu da bi usluge dobre kvalitete nestale s tržišta te da bi ih nadomjestile usluge slabije kvalitete. Nigdje nije dokazano da se dobra kvaliteta ne može osigurati uobičajenim sustavom ponude i potražnje.
102.
Ukratko, bit argumentacije Savezne Republike Njemačke da veće tržišno natjecanje temeljeno na cijenama smanjuje standarde nije potkrijepljeno. Tržišno natjecanje u sektoru uslužnih djelatnosti, pogotovo ako se temelji na cijenama, načelno se smatra potrebnim, poželjnim i djelotvornim mehanizmom tržišne ekonomije. Međutim, tržišno natjecanje temeljeno na cijenama vrlo se često smatra prijetnjom u sektorima u kojima su pružatelji usluga osobito visoko kvalificirani te podliježu strogim uvjetima u pogledu kvalifikacija. Ostaje misterij na koji način tržišno natjecanje temeljeno na cijenama pretvara te osobito visoko kvalificirane ljude iz „svetaca u grešnike” (
61
).
ii) Nužnost
103.
Čak i pod pretpostavkom da su sporne odredbe HOAI‑ja prikladne za osiguravanje željene kvalitete usluga, one nisu nužne u smislu članka 15. stavka 3. točke (c) Direktive 2006/123 (
62
), prema kojem ne smiju prekoračiti ono što je nužno za ostvarivanje predviđenog cilja te ih ne smije biti moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat.
104.
U vezi s time, nije na Sudu da za državu članicu pronađe alternativne mjere. Naprotiv, država članica mora objasniti zašto nije moguće upotrijebiti druge, manje stroge mjere.
105.
Argument prema kojem pravila o pristupu profesiji osiguravaju samo to da pripadnici određene profesije posjeduju adekvatne opće kvalifikacije, dok pravila o tarifama osiguravaju da stvarno pružene usluge imaju adekvatnu kvalitetu pretpostavlja ono što se mora dokazati. On je ništa doli hipoteza.
106.
Postoje razne mjere kojima se može osigurati kvaliteta usluga i zaštita potrošača: pravila o profesionalnome moralu, pravila o odgovornosti i osiguranjima, obveze davanja informacija, obveze objavljivanja tarifa i obveze države da pruži okvirne tarife. Savezna Republika Njemačka nije dokazala da učinak spornih odredaba o najnižim tarifama bolje osigurava željenu kvalitetu usluga i zaštitu potrošača. Osobito, navod da bi uvođenje bilo kojih pravila o pristupu odnosnim profesijama bilo mnogo veće ograničenje slobode poslovnog nastana od postojećih odredbi HOAI‑ja je tvrdnja koja nije potkrijepljena dokazima.
107.
Najniže tarife kao način ostvarenja željene kvalitete usluga i zaštite potrošača mogu se razmatrati tek kao posljednje sredstvo, ako se dokaže da druge mjere, poput onih navedenih u prethodnoj točki, ne postižu taj cilj (
63
).
2) Najviše tarife
108.
Njemačka vlada brani sustav uspostavljen HOAI‑jem, koji je kombinacija najnižih i najviših tarifa. Njemačka vlada naglašava da najniže i najviše tarife ne treba odvojeno razmatrati, nego da se treba osvrnuti na profile usluga detaljno opisane u HOAI‑ju. Stoga mi je teško zamisliti da bi Savezna Republika Njemačka zadržala najviše tarife ako bi Sud utvrdio da najniže tarife nisu proporcionalne, zbog čega se zasebno razmatranje tog pitanja može činiti sofističkim.
109.
Unatoč tomu, radi cjelovitosti ću ukratko razmotriti najviše tarife.
i) Prikladnost
110.
Prikladnost najviših tarifa ne čini mi se problematičnom. Naime, kako njemačka vlada pravilno navodi, najviše tarife doista jesu prikladne za ostvarenje zaštite potrošača, jer osiguravaju transparentnost i onemogućuju previsoke naknade.
ii) Nužnost
111.
Međutim, njemačka vlada nije dokazala da najviše tarife nije moguće zamijeniti drugim, manje strogim mjerama kojima se postiže isti rezultat. Osobito, nije dokazala zašto, primjerice, cjenovne smjernice koje potrošačima daju do znanja koliko se neka usluga obično naplaćuje ne bi djelotvorno zaštitili njihove interese.
D. Članak 49. UFEU‑a
112.
Budući da je Komisijin prigovor, koji se odnosi na članak 15. Direktive 2006/123, prihvaćen, analiza s obzirom na članak 49. UFEU‑a nije potrebna (
64
).
IV. Zaključak
113.
S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da Sud treba:
–
utvrditi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila članak 15. stavak 1., stavak 2. točku (g) i stavak 3. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu, podvrgnuvši usluge planiranja koje pružaju arhitekti i inženjeri obveznim najnižim i najvišim tarifama na temelju Honorarordnung für Architekten und Ingenieure.
–
naložiti Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
(
3
)	BGBl. I, str. 2276.
(
4
)	Ranije sam tvrdio da izrazi „usklađivanje”, „približavanje” i „harmonizacija” imaju isto značenje u Ugovoru, vidjeti moje mišljenje u spojenim predmetima Trijber i Harmsen (C‑340/14 i C‑341/14, EU:C:2015:505, t. 52.).
(
5
)	Vidjeti uvodnu izjavu 5. i sljedeće uvodne izjave Direktive 2006/123.
(
6
)	Treba naglasiti da je opseg harmonizacije predviđen u članku 2. Direktive 2006/123. Ta se direktiva primjenjuje na usluge koje pružaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici (vidjeti stavak 1. te odredbe), osim ako se radi o jednoj od djelatnosti iz stavka 2. te odredbe. Opseg harmonizacije ne određuju člankom 14. direktive predviđeni zahtjevi koji su predmet zabrane niti „sumnjivi zahtjevi” (kako ih je nazvao Barnard, C., „Unravelling the services directive”, 45 Common Market Law Review, 2008., str. 323. do 396., na str. 357.) iz članka 15. direktive. Drugim riječima, činjenica da se radi o najnižim i najvišim tarifama kojih se pružatelj usluga mora pridržavati (vidjeti članak 15. stavak 2. točku (g)) ništa ne govori o opsegu harmonizacije provedene direktivom. Umjesto toga, kako će se vidjeti u nastavku, to će biti relevantno za pitanje postojanja ograničenja.
(
7
)	Vidjeti presude od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr. (C‑593/13, EU:C:2015:399, točku 23. i sljedeće točke); od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 118.); i od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 137.).
(
8
)	Naravno, unutar područja primjene direktive
(
9
)	Treba naglasiti da to vrijedi samo za mjere koje ne čine diskriminaciju s obzirom na državljanstvo. Zahtjevi koji čine izravnu ili neizravnu diskriminaciju s obzirom na državljanstvo zabranjeni su Direktivom 2006/123 ipso facto na temelju njezina članka 14. točke 1. Njih ni na koji način nije moguće opravdati; vidjeti presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr. (C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 28.).
(
10
)	Očito, pitanje izravnog učinka nije presudno u ovom predmetu, koji se odnosi na izravnu tužbu između Komisije i Savezne Republike Njemačke.
(
11
)	Doista, Sud je članak 15. Direktive 2006/123 na takav način počeo primjenjivati a da se pritom nije ni osvrnuo na pitanje izravnog učinka. Vidjeti presude od 23. prosinca 2015., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843). Također vidjeti moje mišljenje u predmetu Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, t. 28.). Naknadno, Sud je u presudi od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 130.) izričito istaknuo da članak 15. Direktive 2006/123 ima izravan učinak.
(
12
)	Vidjeti presudu od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, t. 110. i t. 3. izreke presude). Također vidjeti moje mišljenje u spojenim predmetima X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 106. do 118.).
(
13
)	Presuda od 5. prosinca 2006. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758)
(
14
)	Presuda od 28. travnja 2009. (C‑518/06, EU:C:2009:270)
(
15
)	Ta je odredba inspirirana presudom Suda od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758).
(
16
)	Vidjeti Schlachter, M./Ohler, Chr., Europäische Dienstleistungsrichtlinie, Handkommentar, Nomos, Baden‑Baden, 2008., Artikel 15, t. 23.
(
17
)	Ili koje proizlazi iz sudske prakse, upravne prakse, propisa profesionalnih tijela ili kolektivnih pravila strukovnih udruženja ili drugih profesionalnih organizacija, usvojenih pri izvođenju njihove pravne nezavisnosti. Propisi utvrđeni u kolektivnim ugovorima sklopljenima između socijalnih partnera kao takvi se ne smatraju zahtjevima u smislu Direktive 2006/123.
(
18
)	Vidjeti presude od 23. prosinca 2015., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843); od 30. siječnja 2018., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44); i od 1. ožujka 2018., CMVRO (C‑297/16, EU:C:2018:141).
(
19
)	Ne i u pogledu usluga savjetovanja, kako proizlazi iz članka 4. stavka 3. HOAI‑ja
(
20
)	Članak 15. stavak 2. točka (g) Direktive 2006/123
(
21
)	Članak 4. točka 7. Direktive 2006/123
(
22
)	Ibid.
(
23
)	Članak 15. stavak 2. Direktive 2006/123
(
24
)	Članak 15. stavak 2. Direktive 2006/123
(
25
)	Vidjeti presudu od 12. prosinca 2013., SOA Nazionale Costruttori (C‑327/12, EU:C:2013:827, t. 56. i 57. i navedenu sudsku praksu).
(
26
)	Vidjeti presudu od 7. ožujka 2013., DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, t. 34.). Sud je potom, u točki 35. te presude, naveo da „[t]i poduzetnici neće morati samo promijeniti uvjete i cijene svojih usluga kako bi ispunili zahtjeve koje taj sustav nameće, nego će ujedno, kada po prvi put budu utvrđivali svoje premije, morati odrediti svoju cjenovnu politiku te stoga i svoju poslovnu strategiju, uz rizik da buduća povećanja visina premija neće biti dostatna za pokrivanje troškova koje pretrpe.” [neslužbeni prijevod]
(
27
)	Vidjeti presudu od 7. ožujka 2013., DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, t. 37.).
(
28
)	Također vidjeti moje mišljenje u predmetu Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, t. 18.), gdje sam u pogledu slobodnog kretanja robe naveo da su obvezne cijene smetnja svim gospodarskim subjektima koji nisu prisutni na tržištu s obzirom na to da je tržišno natjecanje po samoj svojoj naravi određeno cijenama te da se gospodarskom subjektu, ako mu se uskrati mogućnost snižavanja određene cijene, ujedno uskraćuje čimbenik koji ga može učiniti konkurentnim.
(
29
)	Vidjeti presudu od 29. ožujka 2011., Komisija/Italija (C‑565/08, EU:C:2011:188, t. 53.).
(
30
)	Vidjeti presudu od 29. ožujka 2011., Komisija/Italija (C‑565/08, EU:C:2011:188, t. 53.).
(
31
)	U pogledu najnižih tarifa, vidjeti Bundesgerichtshof, 22. svibnja 1997., VII ZR 290/95, t. III.2., Neue Juristische Wochenschrift, 1997., str. 2330.; Bundesgerichtshof, 15. travnja 1999., VII ZR 309/98, t. II.2.a, Neue Juristische Wochenschrift – Rechtsprechungsreport Zivilrecht, 1999., str. 1109.; Bundesgerichtshof, 27. listopada 2011., VII ZR 163/10, t. 8., Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, 2012., str. 175. U pogledu najviših tarifa, vidjeti presudu Oberlandesgerichta Stuttgart (Visoki zemaljski sud u Stuttgartu, Njemačka) od 29. svibnja 2012., 10 U 142/11, t. 46., Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, 2012., str. 584.
(
32
)	Naravno, osim ako ih je, u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive 2006/123, moguće opravdati, što među ostalim ovisi o testu proporcionalnosti
(
33
)	Vidjeti članak 15. stavak 2. Direktive 2006/123 prema kojem zahtjev ne smije biti diskriminirajući. U članku 15. stavku 3. ponovno se spominje nediskriminirajuća narav mjere. To drugo spominjanje smatram isključivo deklaratornim.
(
34
)	To ne bi bio slučaj da su sporne mjere diskriminirajuće; vidjeti članak 14. točku 1. Direktive 2006/123. Također vidjeti presudu od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr. (C‑593/13, EU:C:2015:399, t. 28.).
(
35
)	To jest, integritet izgrađena prostora.
(
36
)	Bauherren‑Schutzbund e.V. (udruženje za zaštitu investitora), Verbraucherzentrale Bundesverband (Nacionalni savez udruženja za zaštitu potrošača) i Verband Privater Bauherren e.V. (udruženje privatnih investitora)
(
37
)	Presuda od 5. prosinca 2006. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758)
(
38
)	Čini se da Vijeće arhitekata Europe, koje smatra da sustav iz HOAI‑ja ima određene prednosti, dijeli i to stajalište.
(
39
)	Vidjeti presudu od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 56.).
(
40
)	Kako sam ranije istaknuo u svojem mišljenju u predmetu X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, t. 144.), tekst članka 15. stavka 3. direktive podsjeća na formulaciju Suda u presudi od 30. studenoga 1995., Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, t. 37.). Također vidjeti Davies, G., „The Services Directive: extending the country of origin principle, and reforming public administration”, European Law Review, sv. 32., 2007., str. 232. do 245., na str. 234.
(
41
)	Vidjeti presude od 3. listopada 2000., Corsten (C‑58/98, EU:C:2000:527, t. 38.), i od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758, t. 64.) u pogledu kvalitete usluga; od 8. rujna 2010., Stoß i dr. (C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, t. 74.) u pogledu zaštite potrošača; od 15. listopada 2015., Grupo Itevelesa i dr. (C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 74.) u pogledu sigurnosnih aspekata; od 26. veljače 1991., Komisija/Francuska (C‑154/89, EU:C:1991:76, t. 17.) u pogledu kulturne baštine; i od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, t. 76.) u pogledu okoliša.
(
42
)	Također bih htio uputiti na mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Grupo Itevelesa i dr. (C‑168/14, EU:C:2015:351, t. 73.), prema kojem je Sud s pravom nepovjerljiv u vezi s uplitanjem država članica u slobodu poslovnog nastana detaljnim reguliranjem dane strukture tržišta ili konkurentske situacije, među ostalim uz izgovor osiguravanja visoke kvalitete usluga za korisnike i potrošače.
(
43
)	Vidjeti presude od 7. srpnja 2005., Komisija/Austrija (C‑147/03, EU:C:2005:427, t. 63.); od 14. lipnja 2012., Komisija/Nizozemska (C‑542/09, EU:C:2012:346, t. 81.); i od 23. siječnja 2014., Komisija/Belgija (C‑296/12, EU:C:2014:24, t. 33.).
(
44
)	Vidjeti presude od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 69.) i od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska (C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 86.).
(
45
)	Sud u svojoj sudskoj praksi ponekad koristi izraze „primjereno” ili „adekvatno”. Kao primjer, vidjeti presudu od 23. siječnja 2014., Komisija/Belgija (C‑296/12, EU:C:2014:24, t. 33.). U ovom ću mišljenju dosljedno koristiti izraz „prikladno” jer se on koristi u direktivi.
(
46
)	Vidjeti presudu od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270, t. 84.).
(
47
)	Presuda od 5. prosinca 2006. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758)
(
48
)	Vidjeti presudu od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr. (C‑94/04 i C‑202/04, EU:C:2006:758, t. 66.). Sud je potom u sljedećim dvjema točkama naveo da, „iako je točno da tarifa koja predviđa najniže naknade ne može pripadnike profesije spriječiti da nude usluge slabije kvalitete, zamislivo je da takva tarifa, u kontekstu poput onog na talijanskom tržištu koji je, kako je navedeno u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, obilježen izrazito velikim brojem registriranih i aktivnih odvjetnika, spriječi odvjetnike da se međusobno natječu tako da usluge nude po sniženim cijenama, u kojem slučaju postoji opasnost od smanjenja kvalitete usluga. U obzir je potrebno uzeti i posebne značajke kako tržišta u pitanju, kako je navedeno u prethodnoj točki, tako i usluga u pitanju te, osobito, činjenicu da u području pružanja odvjetničkih usluga u pravilu postoji nejednakost između ‚stranaka‑potrošača' i odvjetnikâ, osobito zbog neravnopravnosti koja između tih subjekata postoji kada je riječ o podacima kojima raspolažu. Naime, odvjetnici raspolažu visokom razinom tehničkih sposobnosti koje potrošači nužno nemaju, slijedom čega potonji prilikom procjene svojstva usluga koje su im pružene mogu naići na poteškoće.” [neslužbeni prijevod] Moje isticanje
(
49
)	C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151
(
50
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 71.).
(
51
)	Misli se na usluge koje proizlaze iz slobodnih zanimanja.
(
52
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 73.).
(
53
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 77.). On u toj istoj točki potom navodi: „Moguća normativna rješenja sežu od toga da sami pripadnici profesije određuju najniže naknade do toga da država, nakon savjetovanja s pripadnicima te profesije, određuje najviše naknade.” [neslužbeni prijevod]
(
54
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 82.).
(
55
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 84.).
(
56
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u spojenim predmetima Pavlov i dr. (C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, t. 86.).
(
57
)	D. A. Carlton, J. M. Perloff, „Modern Industrial Organisation”, 2. izdanje, New York, 1994., str. 115.
(
58
)	Što bi ionako bilo gotovo nemoguće, jer ljudi usluge arhitekata i inženjera uglavnom koriste upravo zbog asimetrije u informiranosti.
(
59
)	Kako Sud zahtijeva u svojoj dosljednoj sudskoj praksi. Vidjeti presude od 7. srpnja 2005., Komisija/Austrija (C‑147/03, EU:C:2005:427, t. 63.); od 14. lipnja 2012., Komisija/Nizozemska (C‑542/09, EU:C:2012:346, t. 81.); i od 23. siječnja 2014., Komisija/Belgija (C‑296/12, EU:C:2014:24, t. 33.).
(
60
)	Koji je Savezna Republika Njemačka nazvala „nepovoljan odabir”.
(
61
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura u spojenim predmetima Blanco Pérez i Chao Gómez (C‑570/07 i C‑571/07, EU:C:2009:587, t. 26.), gdje se iznosi sličan argument u pogledu ljekarnikâ.
(
62
)	Pomalo je nesretno da se nužnost u članku 15. stavku 3. Direktive 2006/123 spominje u dva različita konteksta: prvo se u točki (b) jednostavno navodi da nužnost znači da mora postojati opravdanje u obliku prevladavajućeg razloga od društvenog interesa, a potom se, u točki (c), nužnost spominje u tradicionalnom smislu drugog dijela testa proporcionalnosti. Naravno, taj se pojam ovdje koristi u tom potonjem smislu.
(
63
)	Naravno, pod pretpostavkom da ispunjavaju uvjet prikladnosti, što, prema mojemu mišljenju, nije slučaj
(
64
)	Vidjeti presude od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, t. 118.) i od 7. studenoga 2018., Komisija/Mađarska (C‑171/17, EU:C:2018:881, t. 87.).