61999CC0246_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con ricorso presentato il 1° luglio 1999 in forza dell'art. 226 CE, la Commissione chiede alla Corte di condannare il Regno di Danimarca per inadempimento di alcuni obblighi impostigli dal diritto comunitario.
Allo Stato membro si contesta, in concreto, la violazione della direttiva 94/62/CE e degli artt. 28 CE e 30 CE, per aver mantenuto in vigore la legislazione che prescrive, da una parte, che la birra e le bibite gasate possono essere vendute solo in imballaggi riutilizzabili e, dall'altra, che tali bevande non possono essere importate in imballaggi di metallo.
I - La normativa danese
2. Le disposizioni della direttiva 94/62 avrebbero dovuto essere trasposte nella normativa degli Stati membri entro il 30 giugno 1996. Le autorità danesi hanno comunicato alla Commissione le norme adottate a tal fine, ossia il regolamento 27 febbraio 1989, n. 124, sugli imballaggi di birra e di bibite, come modificato dai regolamenti 24 giugno 1996, n. 583, e 30 aprile 1997, n. 300 (in prosieguo: il «regolamento n. 124»).
3. A norma dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 124, la birra e le bibite gasate possono essere commercializzate solo in imballaggi riutilizzabili, ad esempio bottiglie di vetro o di plastica, definiti all'art. 1, n. 2, come parte di un sistema di raccolta, in cui un gran numero di recipienti vuoti vengono restituiti dal consumatore per essere riutilizzati.
4. A tenore dell'art. 2, nn. 2 e 3, l'imballaggio dev'essere omologato dall'Agenzia per l'ambiente (Miljøstyrelsen), la quale esamina in particolare se esso sia tecnicamente adeguato a far parte di un sistema di raccolta e garantisca il recupero di un numero rilevante di imballaggi vuoti ai fini del loro reimpiego. All'atto della vendita del prodotto si richiede un deposito in denaro, che viene reso al consumatore allorché restituisce l'imballaggio al negozio, che ha l'obbligo di restituire la somma depositata. Tale sistema incentiva il consumatore a restituire il recipiente per ritirare il deposito, ottenendosi in tal modo un numero molto elevato di recuperi . Il consumo totale di birra in Danimarca ammontava nel 1998 a circa 580 milioni di litri.
5. Dall'art. 3 dello stesso regolamento discende che la birra e le bibite gasate possono essere importate in contenitori non omologati, sempreché rientrino in un sistema di raccolta per essere riutilizzati o riciclati. Sono ammessi i contenitori a perdere, a condizione che non siano metallici.
6. La legislazione danese non ostacola in alcun modo l'utilizzo di lattine di alluminio o di acciaio per le altre bevande che vengono infatti utilizzate per succhi di frutta, tè freddo e latte al cioccolato. I barattoli e gli altri recipienti metallici vengono utilizzati tra l'altro per le conserve, il caffè e i biscotti. I contenitori di vetro a perdere vengono utilizzati, ad esempio, per il vino, e quelli di plastica e di cartone per il latte, l'aceto e l'olio.
Detta legislazione non impedisce neanche l'uso di lattine per l'esportazione di birra e di bibite gasate. Nel suo ricorso, la Commissione afferma che nel 1998 la Danimarca ha esportato circa 120 milioni di litri di birra in recipienti di metallo, ossia circa 360 milioni di lattine di alluminio da 33 cl, principalmente verso altri Stati membri.
7. La Commissione spiega che Svezia e Finlandia hanno sistemi analoghi di raccolta degli imballaggi ma, a differenza di quanto accade in Danimarca, in questi due paesi il sistema si applica anche alle lattine, per le quali dev'essere analogamente versato un deposito al momento dell'acquisto. I negozi dispongono di sistemi di raccolta dei contenitori riutilizzabili e di quelli a perdere e, al momento della restituzione, il consumatore recupera la somma depositata. Apparentemente, in Svezia questo sistema garantisce, per quanto riguarda le lattine, una percentuale di restituzione pari ad oltre il 90% .
II - La normativa comunitaria
8. Il primo considerando del preambolo della direttiva 94/62 indica quali motivi della sua adozione: la necessità di armonizzare le diverse disposizioni e misure nazionali concernenti la gestione degli imballaggi, prevenirne e ridurne l'impatto sull'ambiente, assicurando un elevato livello di protezione dello stesso, garantire il funzionamento del mercato interno e prevenire l'insorgere di ostacoli agli scambi, nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità. Al tredicesimo considerando si afferma che gli obiettivi fissati dagli Stati membri per quanto riguarda il recupero e il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio non dovrebbero estendersi oltre determinati limiti per tenere conto delle diverse situazioni esistenti negli Stati membri e per evitare ostacoli agli scambi.
9. La Commissione contesta alla normativa danese la violazione dell'art. 18, in relazione agli artt. 5, 7 e 9, che dispongono quanto segue:
«Articolo 5
Riutilizzo
Gli Stati membri possono favorire sistemi di riutilizzo degli imballaggi che possono essere reimpiegati in modo ecologicamente sano, in conformità con il trattato (...)».
«Articolo 7
Sistemi di restituzione, raccolta e recupero
1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che siano introdotti sistemi di:
a) restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate;
b) reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti,
al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella presente direttiva.
(...)».
«Articolo 9
Requisiti essenziali
1. Entro tre anni dall'entrata in vigore della presente direttiva [], gli Stati membri provvedono a che siano immessi sul mercato soltanto gli imballaggi conformi a tutti i requisiti essenziali definiti dalla presente direttiva, compreso l'allegato II.
2. (...) gli Stati membri presumono che siano soddisfatti tutti i requisiti essenziali definiti dalla presente direttiva, compreso l'allegato II, quando gli imballaggi sono conformi:
a) alle pertinenti norme armonizzate i cui numeri di riferimento sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Gli Stati membri pubblicano i numeri di riferimento delle norme nazionali che recepiscono le norme armonizzate;
b) alle pertinenti norme nazionali di cui al paragrafo 3, se per i settori cui si riferiscono tali norme non esistono norme armonizzate.
3. Gli Stati membri comunicano alla Commissione i testi delle norme nazionali di cui al paragrafo 2, lettera b), che considerano conformi ai requisiti di cui al presente articolo. La Commissione comunica immediatamente tali testi agli altri Stati membri.
Gli Stati membri pubblicano i riferimenti di queste norme. La Commissione ne cura la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
(...)».
«Articolo 18
Libertà di immissione sul mercato
Gli Stati membri non possono ostacolare l'immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni della presente direttiva».
10. La Commissione addebita inoltre al governo danese l'inosservanza degli artt. 28 CE e 30 CE, che dispongono, rispettivamente, quanto segue:
«Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente».
«Le disposizioni degli articoli 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».
III - La fase precontenziosa del procedimento
11. La Commissione inviava una prima lettera di diffida alle autorità danesi nel giugno 1997, in cui rilevava l'incompatibilità con la direttiva 94/62 e con l'art. 28 CE della normativa nazionale che vieta l'importazione di birra e di bibite in recipienti metallici. In seguito a una denuncia avente ad oggetto l'obbligo di impiegare imballaggi riutilizzabili per le stesse bevande prodotte in Danimarca, la Commissione inviava una seconda lettera di diffida a detto Stato membro. Nell'agosto 1997, il governo danese rispondeva alla prima di tali comunicazioni e, nell'agosto 1998, alla seconda.
12. Nel novembre 1998, la Commissione inviava il parere motivato in cui dichiarava che l'art. 2, n. 1, in relazione con l'art. 1, n. 2, nonché l'art. 3 del regolamento n. 124 risultavano incompatibili con la direttiva 94/62, in particolare con il suo art. 18, in relazione agli artt. 5, 7 e 9, nonché agli artt. 28 CE e 30 CE, e invitava le autorità danesi a modificare detta normativa entro due mesi; le autorità danesi rispondevano al parere motivato un mese più tardi, affermando che la loro normativa era compatibile con il diritto comunitario vigente e non occorreva modificarla.
IV - Il procedimento dinanzi alla Corte
13. Il ricorso della Commissione è stato presentato alla Corte il 1° luglio 1999, e il controricorso il 31 agosto seguente. Tali atti sono stati integrati da una replica e da una controreplica. Il governo del Regno Unito è stato ammesso ad intervenire a sostegno della Commissione .
All'udienza, tenutasi il 12 giugno 2001, sono comparsi per esporre oralmente i loro argomenti l'agente della Commissione e i rappresentanti del governo danese e del Regno Unito.
V - Esame del ricorso
14. La Commissione sostiene che la direttiva 94/62 ha realizzato un'armonizzazione completa delle norme nazionali in materia di imballaggi e che, per tale motivo, uno Stato membro non può imporre norme più restrittive ai produttori nazionali. Il fatto che la normalizzazione prevista dall'art. 10 non sia ancora stata realizzata non modifica l'obbligo degli Stati di autorizzare la commercializzazione degli imballaggi che soddisfino i requisiti essenziali stabiliti all'allegato II. Sia le lattine che gli altri imballaggi a perdere rispondono ai requisiti specifici di cui ai punti 1 e 3 del predetto allegato. Inoltre la normativa danese costituisce un ostacolo agli scambi incompatibile con le disposizioni sulla libera circolazione delle merci, giacché le misure ivi previste non sono necessarie per proteggere l'ambiente e risultano sproporzionate, in quanto è possibile conseguire lo stesso scopo mediante norme meno restrittive.
15. Il governo del Regno Unito concorda sul fatto che la direttiva costituisce una misura di armonizzazione esaustiva, che implica la libera circolazione nell'Unione europea dei prodotti commercializzati in imballaggi che rispondano ai requisiti stabiliti dalla direttiva stessa, e che la normativa danese non può vietare la vendita di birra o di bibite in lattina. In ogni caso, detta normativa è incompatibile con l'art. 28 CE, in quanto, anche se si basa sullo scopo legittimo della tutela dell'ambiente, mira a conseguirlo con strumenti sproporzionati.
16. Il governo danese afferma in sostanza che la direttiva 94/62 non ha realizzato un'armonizzazione completa delle norme applicabili agli imballaggi e che i requisiti essenziali di cui all'allegato II sono talmente ampi, vaghi e discrezionali che è necessario tradurli in pratica. Tale armonizzazione non verrà portata a termine fino a che si adotteranno norme europee comuni che indichino l'interpretazione da dare a tali requisiti per ciascun tipo di prodotto. Afferma che i requisiti essenziali della direttiva fanno riferimento al prodotto da imballare, e che proprio a motivo del prodotto in Danimarca si è previsto l'obbligo di vendere la birra e le bibite gasate in imballaggi riutilizzabili, mentre le bibite non gasate, che costituiscono solo una piccola parte del consumo totale di bibite, non rientrano nell'ambito di applicazione del regolamento n. 124. Il sistema da esso istituito ha lo scopo di ridurre, promuovendo il reimpiego degli imballaggi, gli effetti nocivi prodotti sull'ambiente dall'accumulo di rifiuti.
17. Come si vede, il principale punto di disaccordo tra le parti è la portata dell'armonizzazione realizzata dalla direttiva 94/62. Esaminerò quindi, in primo luogo, se la direttiva controversa abbia comportato un'armonizzazione totale in materia e, a seguire, qualora così non fosse, esaminerò il problema della giustificazione dell'ostacolo frapposto dalla normativa danese al commercio intracomunitario.
A - Sulla portata dell'armonizzazione della direttiva 94/62
18. La Commissione sostiene che le misure imposte dalla direttiva 94/62 debbono essere applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri. Questo ha una duplice conseguenza: da una parte, a norma dell'art. 18, gli Stati membri non possono impedire la commercializzazione sul loro territorio degli imballaggi che rispondano ai requisiti essenziali, e, dall'altra, a norma dell'art. 9, n.1, essi possono autorizzare solo l'immissione in commercio degli imballaggi che soddisfino detti requisiti. La direttiva non contiene disposizioni transitorie sull'applicazione di questi due articoli, che avrebbero dovuto essere trasposti nel diritto interno degli Stati membri entro il 30 giugno 1996, conformemente all'art. 22. Tale direttiva fa parte della serie di norme approvate in base al nuovo approccio in materia di armonizzazione e di normalizzazione, caratterizzate dalla tendenza ad imporre in determinati settori disposizioni obbligatorie sui prodotti in materia, tra l'altro, di sicurezza e di tutela dell'ambiente .
19. Il governo danese ammette che, globalmente, la direttiva 94/62 rispetta tutte le condizioni formali per poter costituire una norma di armonizzazione totale, conformemente al nuovo approccio, sebbene non istituisca una procedura di omologazione. Infatti è stata adottata in base all'art. 95 CE; il suo art. 1, n. 1, precisa ch'essa ha ad oggetto l'armonizzazione delle misure nazionali in materia di gestione degli imballaggi; a norma dell'art. 9, entro tre anni dall'entrata in vigore della direttiva, gli Stati membri provvedono a che siano immessi sul mercato soltanto gli imballaggi conformi a tutti i requisiti essenziali definiti dalla direttiva stessa, compreso l'allegato II; essa stabilisce inoltre un certo numero di requisiti essenziali, prevedendo anche l'adozione di norme europee che obblighino gli Stati membri ad omologare gli imballaggi che rispondono ai detti requisiti.
Il governo danese afferma tuttavia che il vero contenuto delle disposizioni della direttiva e, in particolare, della parte relativa ai requisiti essenziali enunciati all'art. 9 e nell'allegato II, è così generico e impreciso che risulta praticamente impossibile applicare la direttiva come norma di armonizzazione completa. A tale proposito, rileva che si tratta dell'unica direttiva sinora adottata in conformità del nuovo approccio in materia di ambiente. Sottolinea che, a differenza della direttiva sui giocattoli o di quella relativa agli apparecchi a gas, che unificano le condizioni cui è subordinata la commercializzazione di tali prodotti, con particolare riguardo alla sicurezza, la direttiva 94/62 pone l'accento sulla difesa dell'ambiente. Il governo danese aggiunge che la determinazione dei requisiti essenziali degli imballaggi richiede l'esame di vari parametri, ad esempio se si debbano calcolare gli effetti sull'ambiente (effetto serra e acidificazione, tra gli altri), se sia necessario analizzare il consumo di materie prime e di energia (petrolio e ferro, tra le altre), e come valutare le varie fasi del ciclo di vita di un prodotto (fabbricazione, trasporto, eliminazione). Se non si precisano le condizioni relative alla tutela dell'ambiente, non si potrà ottenere un'applicazione uniforme.
20. Non condivido la posizione del governo danese su questo punto, per vari motivi. In primo luogo, in quanto, sebbene la direttiva 94/62 sia l'unica sinora adottata in materia di ambiente in conformità del nuovo approccio, l'allegato II della risoluzione del Consiglio del 1985 non limita l'armonizzazione legislativa ai requisiti essenziali di sicurezza, bensì contempla anche altre esigenze d'interesse collettivo. In secondo luogo, perché tra i principi ispiratori della parte A, «Schema contenente i principi e gli elementi principali che dovranno costituire il corpo delle direttive» di detta risoluzione rientrano sia la sicurezza delle persone, degli animali domestici e dei beni, che il rispetto di altre esigenze essenziali di difesa dell'interesse collettivo, quali la tutela della salute del consumatore e dell'ambiente . In terzo luogo, perché né dalla succitata risoluzione né dal testo della direttiva 94/62 discende che, affinché un imballaggio possa essere messo in vendita, occorra esaminare i parametri ivi indicati o che, per ottenere un'applicazione uniforme della direttiva, occorra precisare i requisiti relativi alla tutela dell'ambiente.
21. Inoltre, il governo convenuto afferma che un ulteriore motivo per cui la direttiva 94/62 risulta inapplicabile è dato dal fatto che le previste norme armonizzate, che renderebbero più agevole rimediare alla mancanza di concretezza dei requisiti essenziali applicabili agli imballaggi, non sono ancora state approvate. A suo parere, la mancanza di tali norme implica necessariamente che gli Stati membri dispongono di un certo margine di discrezionalità.
22. Su questo punto non concordo del tutto con il governo convenuto. Dai principi fondamentali elencati nell'allegato II della risoluzione del Consiglio del 1985 discende che le specifiche tecniche, la cui elaborazione è affidata agli organismi competenti in materia di normalizzazione industriale, non sono vincolanti, bensì costituiscono norme facoltative, giacché esiste solo una presunzione di conformità ai requisiti essenziali della direttiva in favore delle merci prodotte nel rispetto delle sue disposizioni. Pertanto, l'adozione di norme armonizzate non costituisce un presupposto indispensabile per l'applicazione di una direttiva adottata conformemente al nuovo approccio, né implica che tutti i prodotti debbano essere fabbricati nel rispetto delle sue norme, in quanto gli Stati membri continuano a dover autorizzare la commercializzazione di tutti i prodotti che, pur senza essere stati realizzati conformemente a quanto prescritto dalla norma armonizzata, soddisfino i requisiti essenziali.
E' indubbio che gli Stati membri dispongono di un certo margine di discrezionalità per trasporre i requisiti essenziali nel diritto interno, come risulta dall'art. 9, n. 3. Tuttavia, nel fare uso di tale discrezionalità essi debbono tenere conto di entrambi gli obiettivi perseguiti dalla direttiva, ossia conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente e garantire il funzionamento del mercato interno, evitando ostacoli al commercio, nonché distorsioni e restrizioni della concorrenza all'interno della Comunità. Nella specie, il governo danese sembra aver considerato soltanto il primo di tali obiettivi.
23. A suo parere, la clausola della libertà di commercializzazione di cui all'art. 18 della direttiva attualmente non è operativa, in quanto l'allegato II è così ampio che, in mancanza di una procedura di omologazione, gli Stati membri si trovano nell'impossibilità di stabilire: a) i requisiti specifici che gli imballaggi debbono soddisfare; b) le modalità di valutazione della conformità di un imballaggio a detti requisiti; c) infine, l'organo cui incombe eseguire la verifica. Il governo danese insiste sul fatto che, sebbene la proposta della Commissione non istituisse tale procedura, al momento dell'approvazione della direttiva è stata messa agli atti una dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione del seguente tenore: «(...) occorrerà stabilire un procedura adeguata per accertare la conformità dell'imballaggio ai requisiti essenziali».
24. Esaminerò tali obiezioni in questo stesso ordine. In primo luogo, mi risulta arduo credere che, come ha ripetutamente affermato il governo convenuto, i requisiti essenziali manchino di concretezza a tal punto da risultare inoperanti, soprattutto quando vi sono tredici Stati membri che li hanno trasposti nel proprio diritto interno e nei quali la direttiva 94/62 trova applicazione. Quand'anche i detti requisiti non fossero sufficientemente chiari, gli Stati membri sarebbero comunque tenuti ad applicarli nel modo più efficace possibile, rispettando il diritto comunitario. Desidero aggiungere che, qualora la direttiva presentasse vizi tali da invalidarla, gli Stati membri avrebbero potuto chiederne l'annullamento in forza dell'art. 230 CE, ma nessuno lo ha fatto ed essa è quindi vincolante per tutti. Inoltre nell'allegato II, parte B, punto III, n. 1, della risoluzione del Consiglio del 1985 si precisa che la clausola generale d'immissione in commercio si applica qualora siano soddisfatti i requisiti essenziali di sicurezza, e che il grado di precisione della sua formulazione dipende dalle materie disciplinate.
25. Per quanto riguarda i requisiti specifici che gli imballaggi debbono soddisfare, alla luce dei due obiettivi perseguiti dalla direttiva 94/62 ritengo che quello di cui all'allegato II, punto 3, lett. a), secondo cui l'imballaggio deve essere prodotto in modo tale da consentire il riciclaggio di una determinata percentuale in peso dei materiali usati, non implica che detta percentuale debba essere pari al 100%, bensì semplicemente che è escluso l'impiego di materiali non riciclabili. Da tale disposizione discende altresì che la percentuale può variare a seconda del tipo di materiale che costituisce l'imballaggio. Per quanto riguarda il requisito di cui alla lett. b), il quale richiede, per gli imballaggi recuperabili sotto forma di recupero di energia, che i rifiuti di imballaggio trattati a tale scopo devono avere un valore calorifico minimo inferiore, ritengo ch'esso escluda gli imballaggi che non contribuiscono effettivamente al recupero di energia. Dal comportamento del governo convenuto si desume ch'esso ritiene che gli imballaggi recuperabili mediante riciclaggio del materiale soddisfino i requisiti essenziali, in quanto vengono utilizzati per la commercializzazione di altre bevande all'interno del paese ed una quota rilevante della produzione nazionale di birra viene esportata in lattina verso altri Stati membri. In ogni caso, non si può seriamente affermare che una lattina non soddisfi i requisiti specifici relativi alla produzione ed alla composizione dei recipienti di cui all'allegato II, punto 1, o ch'essa non risponda neppure ai requisiti specifici relativi agli imballaggi recuperabili mediante riciclaggio del materiale di cui all'allegato II, punto 3, in quanto è riciclabile una determinata percentuale in peso del materiale usato per la sua produzione. In ogni caso, la Danimarca non ha dimostrato che il rispetto dei requisiti essenziali costituisca una difficoltà insuperabile per gli Stati membri e, anziché tentare di dare esecuzione all'allegato II, si è limitata a mantenere nel proprio diritto interno le disposizioni già in vigore prima dell'adozione della direttiva 94/62.
26. Per quanto riguarda il criterio in base al quale occorre stabilire la rispondenza di un determinato imballaggio ai suddetti requisiti, condivido il parere della Commissione secondo cui le procedure di omologazione sono intese a verificare se un dato prodotto soddisfi i requisiti essenziali fissati dalla direttiva, senza incidere sul contenuto di tali requisiti, che possono essere applicati comunque, anche qualora non siano state adottate le predette procedure. Fintantoché non vengano approvate le norme armonizzate cui fa riferimento l'art. 9, gli Stati membri possono applicare, nel quadro della direttiva 94/62, le procedure di omologazione nazionali.
Debbo aggiungere che, a tale riguardo, non è pertinente la dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione, che non è stata ripresa nel testo della direttiva 94/62 e che la Danimarca ha dedotto a sostegno dei suoi argomenti, giacché, conformemente alla giurisprudenza della Corte, le dichiarazioni formulate durante i lavori preparatori per l'adozione di una direttiva non possono essere prese in considerazione per interpretare una disposizione del diritto derivato quando il contenuto delle dichiarazioni non trova alcun riscontro nel testo della disposizione di cui trattasi e non ha pertanto portata giuridica .
27. Per quanto riguarda l'impossibilità di stabilire chi sia responsabile di verificare la conformità, addotta dal governo danese, occorre rammentare che spetta al produttore fornire la garanzia che un prodotto destinato ad essere immesso in commercio è stato progettato e realizzato tenendo conto dei requisiti essenziali, e che questo costituisce uno dei tratti che caratterizzano le direttive adottate conformemente al nuovo approccio .
28. Il governo convenuto afferma tuttavia che la decisione se impiegare imballaggi riutilizzabili o recuperabili per la vendita dei prodotti non può essere lasciata al produttore, in quanto le esigenze dell'ambiente passerebbero quasi completamente in secondo piano. Poiché la direttiva 94/62 mira a conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente, il requisito secondo cui l'imballaggio dev'essere recuperabile mediante riciclaggio del materiale o recupero di energia gli sembra assai poco ambizioso, dal punto di vista ecologico, giacché attualmente sul mercato non esiste praticamente nessun imballaggio che non possa essere recuperato in alcun modo. Anche i requisiti specifici, come quelli per cui gli imballaggi debbono avere il volume minimo necessario e non devono contenere sostanze nocive, sono ragionevoli, ma per essere operativi devono essere tradotti in pratica.
Anche in questo caso, il governo convenuto sembra dimenticare che la protezione dell'ambiente non costituisce l'unico scopo della direttiva, la quale è intesa anche a garantire il funzionamento del mercato interno e ad evitare ostacoli al commercio, nonché distorsioni e restrizioni della concorrenza all'interno della Comunità, e che il secondo obiettivo non è subordinato al primo, giacché essi si trovano su un piano di parità. La direttiva autorizza gli Stati membri ad introdurre o a definire sistemi che incentivino sia il riutilizzo dei recipienti che il loro recupero, e li obbliga ad adottare i provvedimenti necessari per conseguire gli obiettivi stabiliti, mediante sistemi di restituzione, raccolta, riutilizzo e recupero. Come afferma la Commissione nel suo ricorso, si tratta di strumenti atti a garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente, senza mettere in pericolo la libera circolazione delle merci.
29. A parere del governo danese, gli Stati membri possono stabilire un ordine di priorità tra gli imballaggi riutilizzabili e quelli recuperabili allorché fissano le modalità di applicazione dei requisiti specifici. Il governo convenuto è cosciente che tale margine di discrezionalità determina inevitabilmente differenze d'interpretazione tra gli Stati membri, dovute al fatto che la direttiva 94/62 non ha realizzato un'armonizzazione completa ed effettiva in questa materia.
30. Nel preambolo, negli articoli e nell'allegato II della direttiva 94/62 non ho rilevato alcun elemento su cui possa fondarsi il presunto potere degli Stati membri di stabilire un ordine di priorità tra imballaggi riutilizzabili e recuperabili in base al quale la preferenza per un sistema possa giustificare l'esclusione dell'altro. In concreto, tale interpretazione non può essere basata sull'art. 1, n. 2, che prevede quale prima priorità la prevenzione della produzione di rifiuti di imballaggio, giacché a tal fine sono previsti sia il riutilizzo che il riciclaggio e le altre forme di recupero. Essa non può essere fondata neanche sull'art. 5, che si limita ad autorizzare gli Stati membri a favorire i sistemi di riutilizzo. Quanto ai requisiti essenziali di cui all'allegato II, a mio parere tutti i recipienti debbono rispondere a quelli stabiliti al punto 1, relativi alla fabbricazione e composizione degli imballaggi, e rispettare altresì quelli di cui al punto 2, qualora siano riutilizzabili, o al punto 3, qualora siano recuperabili. Poiché la direttiva non dispone diversamente, spetterà ai fabbricanti dei prodotti decidere se utilizzare l'uno o l'altro tipo di imballaggio, e gli Stati membri, in forza degli artt. 5, 7 e 15, potranno esercitare una certa influenza sul comportamento dei consumatori, incentivandoli a preferire i modelli che risultino più ecologici.
E' indubbio che, come osserva la Commissione nel suo ricorso, l'applicazione della direttiva può avere notevoli conseguenze pratiche sulla tutela dell'ambiente in alcuni paesi a causa dei rifiuti di imballaggio, ma è altrettanto indubbio che uno Stato membro, qualora ritenga che il grado di protezione stabilito nella direttiva sia insufficiente rispetto al livello raggiunto mediante le sue norme interne, può ricorrere all'art. 95 CE, n. 4. La Danimarca non sembra averlo fatto.
Sembra inoltre che essa, successivamente alla pubblicazione nel 1998 dell'aggiornamento della parte dell'analisi del ciclo di vita dedicata agli imballaggi di birra e bibite, non abbia nemmeno ritenuto opportuno conformarsi all'art. 95 CE, n. 5. Tale disposizione consente a uno Stato membro, che, dopo l'adozione da una misura di armonizzazione, ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell'ambiente, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l'adozione della misura di armonizzazione, di notificare le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell'introduzione delle stesse.
31. Il governo convenuto aggiunge che il secondo e l'ottavo considerando della direttiva 94/62 gli consentono di affermare che è stato stabilito un ordine di priorità tra il riutilizzo ed il riciclaggio basato sull'analisi del ciclo di vita. Osserva che l'analisi danese dimostra, nel complesso, che le lattine di acciaio e di alluminio, nonché gli imballaggi di vetro e di plastica a perdere, sono più nocivi all'ambiente di quanto non lo siano i recipienti riutilizzabili, e che tale circostanza costituisce una base giuridica per l'elaborazione della gerarchia dei tipi di imballaggio stabilita in Danimarca. A suo parere, l'art. 5 della direttiva non gli impedisce di vietare l'impiego di imballaggi a perdere per determinati prodotti.
32. Non posso condividere questa interpretazione. L'art. 5 si limita ad autorizzare gli Stati membri a favorire i sistemi di riutilizzo di imballaggi, ma non consente affatto di vietare i recipienti a perdere, giacché un divieto totale o parziale non può essere considerato come una misura che incentiva un determinato comportamento nel senso inteso dalla direttiva. Condivido il parere della Commissione secondo cui gli Stati membri possono promuovere il sistema degli imballaggi riutilizzabili ricorrendo a mezzi che non ostacolino la libera circolazione delle merci e garantiscano lo stesso livello di protezione dell'ambiente, ad esempio i sistemi di deposito e raccolta, sia per gli imballaggi riutilizzabili che per quelli a perdere, la marchiatura dei prodotti, l'impiego di strumenti economici, come le ecotasse, e la fissazione di obiettivi di riutilizzo di determinati tipi di imballaggio.
33. Il governo danese sostiene che i requisiti essenziali non sono necessariamente identici per uno stesso tipo di imballaggio a prescindere dalla sua destinazione, ma che occorre tenere conto, in ciascun caso, del prodotto ch'esso deve contenere. In tal senso, è logico che l'ordine di priorità tra il riutilizzo ed il recupero dei recipienti destinati a contenere birra e bibite non coincida con quello utilizzato per prodotti di minor consumo. Sono proprio le caratteristiche della birra e delle bibite gasate che hanno indotto il governo danese ad optare per una regolamentazione particolare in relazione a tali bevande. La Danimarca osserva che, qualora occorresse istituire un sistema di raccolta di imballaggi di succhi di frutta, tè freddo o latte al cioccolato, il cui volume di vendita è nettamente inferiore a quello della birra e delle bibite, in vista del loro riutilizzo, si potrebbero provocare danni all'ambiente più rilevanti dei vantaggi ecologici che ne deriverebbero, creando difficoltà pratiche sproporzionate sia ai fabbricanti e ai venditori al dettaglio che ai consumatori. A suo parere, la superiorità degli imballaggi riutilizzabili rispetto a quelli a perdere è palese, in quanto, in primo luogo, essi non sono rifiuti e anzi hanno un valore per il produttore e l'imbottigliatore, potendosi pertanto ideare sistemi di raccolta efficaci per incentivare i vari anelli della catena a partecipare alla rotazione, mentre i secondi sono rifiuti privi di qualunque valore, salvo quello intrinseco, motivo per cui non esistono esempi di sistemi di raccolta di questo tipo di imballaggi che raggiungano una percentuale di restituzioni superiore al 90%, neanche laddove è stato sancito l'obbligo di versare un deposito.
34. Ritengo che la Commissione abbia ragione ad affermare che i requisiti essenziali dell'allegato II, punti 2 e 3, fanno riferimento ai tipi di recipienti e si applicano a prescindere dal prodotto che devono contenere, mentre alcuni dei requisiti di cui al punto 1, relativi alla fabbricazione e composizione, possono riguardare anche imballaggi destinati a contenere determinati prodotti. Pertanto, la condizione di fabbricazione per cui il volume e il peso dell'imballaggio debbono essere ridotti al minimo necessario per garantire un adeguato livello di sicurezza, igiene e accettabilità tanto per il prodotto imballato quanto per il consumatore implica che quanto risulta accettabile per un prodotto possa non esserlo per un altro. Orbene, non si può seriamente sostenere che una lattina non sia adeguata a contenere birra, che non risponda ai requisiti di sicurezza e di igiene o che la maggior parte del materiale impiegato nella sua fabbricazione non sia riciclabile o recuperabile.
In Danimarca, l'uso delle lattine è consentito solo per le bevande e gli alimenti con un volume di vendita molto limitato. Il motivo per cui è vietato utilizzarle per la birra e le bibite gasate non risiede, quindi, nel fatto ch'esse non rispondono ai requisiti essenziali stabiliti all'allegato II, punti 1 e 3, bensì negli effetti che potrebbe avere sull'ambiente la quantità di tali recipienti che verrebbe immessa in commercio . Come la Commissione rileva giustamente nel suo ricorso, l'allegato II non stabilisce i requisiti essenziali relativi al numero di unità di un tipo di imballaggio commercializzato con un determinato prodotto e, per limitare la quantità di imballaggi a perdere, gli Stati membri possono ricorrere agli artt. 5, 7 e 15 della direttiva, che autorizzano ad istituire sistemi che contribuiscano a ridurre il numero complessivo di recipienti, sia incentivando l'uso di quelli riutilizzabili che favorendo l'impiego di quelli ecologici mediante strumenti economici.
35. Il governo danese dubita che le lattine di alluminio rispondano al requisito di cui all'allegato II, punto 3, lett. a), secondo cui una determinata percentuale del loro peso dev'essere riciclabile, in quanto l'attuale tecnologia non consente di separare la parte superiore di alluminio dal resto prima di procedere alla fusione. Sebbene la perdita di alluminio riciclabile causata dal procedimento di fusione sia limitata, giacché rappresenta solo il 10% circa del peso della lattina di acciaio, va sottolineato che il consumo di energia per la fusione è notevole e che la produzione della parte superiore rappresenta circa il 50% del consumo di energia necessario per la fabbricazione . E' indubbio che l'alluminio, per il suo alto contenuto energetico, contribuisce alla fusione, ma non si tratta di un riciclaggio di alluminio, poiché si può parlare solo di recupero di energia.
36. Non sono d'accordo con il convenuto neanche su questo punto. La Commissione afferma che è possibile separare la parte superiore in alluminio prima di fonderla. Non sono state addotte prove né in un senso né nell'altro. E' indubbio che i requisiti specifici applicabili agli imballaggi recuperabili richiedono che si possa riciclare una certa percentuale in peso dei materiali utilizzati nella loro fabbricazione, tuttavia non se ne può dedurre che debba potersi riciclare una determinata percentuale di tutti i componenti. A norma del punto 3, lett. a), dell'allegato II, la fissazione della percentuale può variare in funzione dei tipi di materiale che costituiscono il recipiente.
37. Il governo danese afferma che un'analisi del ciclo di vita è un metodo per valutare, da una parte, i principali consumi di materie prime e di energia e, dall'altra, l'incidenza sull'ambiente. Tale metodo consente di confrontare due prodotti diversi, dal punto di vista ambientale, e si basa sulle ipotesi più verosimili. Il governo danese afferma che la qualità professionale dell'analisi del ciclo di vita danese, realizzata nel 1996 e di cui nel 1998 è stata aggiornata la parte dedicata agli imballaggi di birra e di bibite, è generalmente riconosciuta. Essa comprende i calcoli dell'impatto ambientale di vari tipi di recipienti utilizzati per la birra e le bibite, ossia delle bottiglie riutilizzabili e di quelle a perdere, di vetro e di plastica, e delle lattine di acciaio e di alluminio, dall'estrazione delle materie prime fino al loro riempimento, distribuzione, uso e smaltimento come rifiuti. L'analisi tiene conto di tutti i danni all'ambiente, in quanto valuta i consumi di energia e di materie prime, sia di energie non rinnovabili, ad esempio carbone e petrolio, che di materie prime anch'esse non rinnovabili, ad esempio stagno e alluminio. Studia anche l'incidenza degli imballaggi sull'ambiente legata alle emissioni e agli scarichi nell'aria e nell'acqua, come l'effetto serra, cui contribuiscono le emissioni di CO2, l'acidificazione determinata dalle emissioni di SO2 e di NOx, l'inquinamento dei sali nutrienti che liberano NOx e le emissioni di particelle organiche volatili che contribuiscono all'inquinamento atmosferico.
Il governo danese aggiunge che detta analisi dimostra, globalmente, che l'impatto sull'ambiente delle lattine di acciaio e di alluminio, nonché delle bottiglie a perdere, di vetro e di plastica, è più significativo di quello delle bottiglie di vetro e di plastica riutilizzabili. Rileva altresì che i principali effetti sull'ambiente di tutti i materiali e tipi di imballaggi esaminati sono strettamente legati al consumo di energia, e comprendono l'uso di combustibili fossili, con conseguente produzione di emissioni nell'atmosfera. Partendo dall'ipotesi che la produzione di elettricità avvenga in una nuova centrale termica a carbone, tenuto conto del consumo totale di birra in Danimarca, in recipienti da 33 cl, le emissioni annuali di CO2 sono state stimate in 100 000 tonnellate per le bottiglie riutilizzabili, mentre per gli imballaggi a perdere la cifra è doppia e per le lattine di acciaio e di alluminio si raggiungono rispettivamente le 247 000 e 208 000 tonnellate. Per quanto riguarda le bibite, si calcola che le emissioni annue di CO2 ammontino a 41 000 tonnellate per le bottiglie da 50 cl di plastica riutilizzabili, mentre le bottiglie di plastica a perdere produrrebbero emissioni pari a 140 000 tonnellate, le lattine di alluminio 143 000 e quelle di acciaio 170 000. Inoltre, il sistema danese di raccolta degli imballaggi previene la produzione di circa 390 000 tonnellate di rifiuti, che equivalgono al 20% del volume giornaliero della raccolta di rifiuti domestici.
38. Posso solo felicitarmi con il governo danese per avere commissionato quest'analisi del ciclo di vita degli imballaggi per bevande, per l'ampiezza del lavoro e per l'alta qualità del risultato ottenuto. Si tratta di uno studio pionieristico nel suo genere, destinato ad aprire la strada a quelli che verranno realizzati in futuro, di grande utilità per identificare gli effetti che gli imballaggi possono produrre sull'ambiente, al fine di incentivare determinati sistemi di riutilizzo mediante deposito e raccolta o attraverso strumenti economici.
Orbene, concordo con la Commissione sul fatto che un documento con tali caratteristiche non può essere utilizzato, come pretende il governo danese, per stabilire se un imballaggio risponda ai requisiti essenziali, né può giustificare il divieto di utilizzare imballaggi conformi a detti requisiti. Infatti la direttiva 94/62 non impone agli Stati membri l'obbligo di autorizzare solo i recipienti che risultino più ecologici in base all'analisi del ciclo di vita, metodo che, oltre tutto, si preoccupa solo di esaminare le ripercussioni sull'ambiente e trascura l'altra finalità della direttiva, che ha lo stesso grado d'importanza, ossia la garanzia del funzionamento del mercato interno.
Di fatto, nell'allegato H dell'analisi del ciclo di vita, in cui viene svolto un esame critico del lavoro, si segnalano alcuni limiti dello studio .
39. Mi sembrerebbe ridondante analizzare il contenuto della direttiva 94/62 alla luce dell'art. 6 CE, introdotto dal Trattato di Amsterdam, a norma del quale le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all'articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile. Infatti la stessa direttiva, che cita quale base giuridica l'art. 95 CE, è intesa sia a garantire il funzionamento del mercato interno che ad ottenere un elevato livello di protezione dell'ambiente, mediante l'armonizzazione delle misure nazionali relative alla gestione degli imballaggi, istituendone alcune destinate, come prima priorità, alla prevenzione della produzione di rifiuti, attraverso il riutilizzo, il riciclaggio e le altre forme di recupero.
40. Per tutti i motivi sopraindicati, a norma della clausola di libera commercializzazione negli Stati membri degli imballaggi conformi alle disposizione della direttiva, di cui all'art. 18, e considerato che l'art. 5 consente agli Stati membri di favorire i sistemi di riutilizzo degli imballaggi, che l'art. 7 prevede i sistemi che andranno istituiti per conseguire gli obiettivi della direttiva, che l'art. 9 esclude dal commercio gli imballaggi che non rispondano ai requisiti essenziali e presume ch'essi rispondano a detti requisiti qualora, in mancanza delle norme armonizzate pertinenti, siano conformi alle norme nazionali in materia, e considerato che la concretezza dei requisiti essenziali relativi alla composizione e alla natura dei recipienti di cui all'allegato II ne consente l'applicazione pratica, debbo rilevare che la direttiva 94/62 ha realizzato un'armonizzazione completa delle misure nazionali relative alla gestione e ai rifiuti di imballaggi.
Pertanto, uno Stato membro non adempie gli obblighi impostigli da detta direttiva, e in particolare dagli articoli citati, qualora, adducendo una mancanza di concretezza delle norme, decida che determinati imballaggi, rispondenti ai requisiti essenziali di cui all'allegato II, punti 1 e 3, non possono essere posti in vendita nel suo territorio né utilizzati per importare birra e bibite gasate.
41. Tuttavia, per il caso in cui la Corte non condivida questo parere, in prosieguo esaminerò la questione se l'ostacolo al commercio costituito dal divieto d'importare in Danimarca birra e bibite gasate in lattina possa essere giustificato dall'esigenza imperativa di protezione dell'ambiente.
B - Sulla giustificazione del divieto d'importare birra e bibite gasate in lattina
42. Conformemente alla reiterata giurisprudenza della Corte, in mancanza di una normativa comune relativa alla commercializzazione di un prodotto, gli ostacoli alla libera circolazione intracomunitaria che derivano da disparità delle normative nazionali debbono essere accettati qualora la disciplina nazionale, che si applica indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati, possa essere giustificata in quanto necessaria per rispondere ad esigenze imperative del diritto comunitario . Occorre tuttavia che detta disciplina sia proporzionata al fine perseguito e uno Stato membro, qualora possa scegliere fra vari provvedimenti idonei a raggiungere lo stesso scopo, deve optare per il mezzo che comporti meno ostacoli per la libertà degli scambi .
43. Il governo danese non contesta il fatto che il divieto d'importare birra e bibite in lattina costituisca un ostacolo agli scambi, ma sostiene che il suo effetto è molto ridotto e ch'esso è giustificato da esigenze di protezione dell'ambiente, obiettivo che non potrebbe essere perseguito in modo altrettanto efficace facendo ricorso a misure meno drastiche. Inoltre, la quota di lattine nel mercato della birra e delle bibite è bassa nella maggior parte dei paesi europei e le importazioni di birra estera rappresentano una percentuale minima del consumo di birra non solo in Danimarca, bensì in vari Stati europei, ed è particolarmente bassa nei paesi che hanno una produzione nazionale rilevante: 2,7% in Germania, 1,9% in Finlandia, 1,3% in Danimarca, 4% in Austria e 0,5% in Norvegia . Queste cifre dimostrano, a suo parere, che non esiste un nesso diretto tra il livello relativamente basso delle importazioni di birra in Danimarca e il divieto di utilizzare lattine.
La Danimarca osserva che qualora venga abolito il divieto d'importazione, vari fabbricanti danesi confezioneranno i loro prodotti all'estero per poi esportarli in Danimarca, col rischio di una grave perdita di efficacia dell'intero sistema di raccolta degli imballaggi, oggi caratterizzato da un'alta percentuale di restituzioni. Il motivo del divieto di importare birra e bibite gasate in lattina, mentre la loro esportazione in questo tipo di imballaggio è autorizzata, risiede nel fatto che in Danimarca esiste un sistema efficace di raccolta degli imballaggi riutilizzabili, ed il consumo di tali bevande in lattina avrebbe conseguenze nocive in relazione all'effetto serra, il che non accadrebbe in altri Stati membri che non dispongono di un sistema altrettanto efficace di raccolta degli imballaggi.
44. A mio parere, nessuno di questi argomenti è sufficiente a giustificare l'ostacolo alla libera circolazione delle merci costituito dal divieto assoluto d'importare in Danimarca bevande legalmente imbottigliate e commercializzate negli altri Stati membri. Sebbene sia indubbio che la protezione dell'ambiente è stata riconosciuta dalla Corte quale esigenza imperativa atta a limitare l'applicazione dell'art. 28 CE, occorre valutare, in ciascun caso concreto, i mezzi attuati per garantire tale protezione e le conseguenze sugli altri beni meritevoli di tutela giuridica.
45. In primo luogo, secondo quanto dichiarato dalla Corte, l'art. 28 CE, nel definire le misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione, non fa alcuna distinzione in base al grado d'incidenza sul commercio tra gli Stati membri. Quando una misura nazionale è atta ad ostacolare le importazioni, dev'essere considerata una misura di effetto equivalente, anche qualora la turbativa abbia effetti ridotti. A parere della Commissione, il divieto d'importare un prodotto in un determinato imballaggio costituisce un intervento drastico delle autorità pubbliche a danno degli scambi intracomunitari.
46. In secondo luogo, nei dati forniti dal governo danese sul basso livello delle importazioni di birra da parte dei paesi produttori non si fa distinzione tra i tipi di imballaggio. Pertanto, non so se esista un nesso diretto tra il livello relativamente basso delle importazioni di birra in Danimarca e il divieto di utilizzare imballaggi metallici, che oltre tutto riguarda non solo la birra, ma anche le bibite gasate. In ogni caso, il fatto che il volume delle importazioni sia così basso m'induce a ritenere che l'impatto delle lattine sull'ambiente sarebbe di scarsa entità.
47. In terzo luogo, il governo danese non mi ha persuaso che il divieto d'importare birra e bibite gasate in lattina costituisca una misura necessaria per proteggere l'ambiente, né che sia proporzionato allo scopo perseguito. Apparentemente, il divieto di utilizzare lattine ed imballaggi a perdere per la birra e le bibite gasate è basato sulle conclusioni cui ha condotto la succitata analisi del ciclo di vita. Nonostante l'indiscutibile qualità di tale studio, è indubbio ch'esso si basi su ipotesi di lavoro la cui applicazione pratica è quanto meno incerta e che, partendo da premesse diverse e modificando il valore specifico attribuito a ciascun elemento, i risultati dei calcoli sarebbero stati diversi. La Commissione cita un rapporto redatto in Germania in cui si dimostra che, se la distanza del trasporto supera i 1 000 km, i vantaggi ecologici degli imballaggi riutilizzabili diminuiscono, e le lattine possono quindi rappresentare un'alternativa interessante sotto il profilo ambientale. I percorsi considerati nell'analisi del ciclo di vita realizzata in Danimarca sono pari in media a 170 km, e costituiscono dati reali forniti dalla federazione dei produttori di birra; tuttavia la Commissione ha ragione ad affermare che il mercato interno comporta il trasporto di merci su grandi distanze.
48. In quarto luogo, i calcoli prodotti dal governo danese in merito ai vantaggi del sistema di imballaggi riutilizzabili e alle tonnellate di rifiuti ch'esso consente di evitare si basano sull'ipotesi che detti imballaggi vengano integralmente sostituiti con imballaggi a perdere. Mi sembra poco realistico ragionare in questi termini, e inoltre è possibile istituire un sistema di deposito e raccolta che consenta di riciclare quantità notevoli di lattine usate. La Commissione afferma che, anche in paesi in cui le lattine vengono vendute senza deposito, ne viene riciclata una percentuale che raggiunge l'84% .
49. In quinto luogo, concordo sul fatto che gli Stati membri devono adottare misure per limitare l'effetto serra, anche se isolate. Tuttavia la Commissione ha ragione quando afferma che tali misure non possono consistere nell'ostacolare gli scambi di merci, vietando la vendita di determinati prodotti, in quanto ciò costituisce un provvedimento troppo drastico rispetto all'obiettivo che s'intende conseguire. Il mantenimento del tanto discusso divieto sembra trarre origine dalla volontà di perpetuare il sistema prevalente degli imballaggi riutilizzabili con deposito e raccolta, piuttosto che dal proposito di combattere l'effetto serra applicando le conoscenze tecniche più avanzate in materia.
50. Infine, per il caso in cui il divieto d'importare lattine costituisse una misura destinata ad attenuare l'effetto serra, la Commissione deduce un argomento che ritengo decisivo. Se, stando a quanto risulta dall'analisi del ciclo di vita e a quanto afferma il governo danese, le emissioni di CO2 vengono quantificate in 210 000 tonnellate per le bottiglie a perdere e in 208 000 tonnellate per le lattine di alluminio, l'effetto delle prime è globalmente equiparabile a quello delle seconde, ed esse dovrebbero quindi ricevere lo stesso trattamento in relazione alla tutela dell'ambiente. Tuttavia, come si è visto, la normativa danese consente di importare birra e bibite gasate in imballaggi a perdere, sempreché sia garantito un sistema di deposito e raccolta, mentre sono assolutamente vietate le importazioni in lattina.
51. Per i motivi sopra esposti, ritengo che la Danimarca, mantenendo in vigore il divieto d'importare birra e bibite gasate in lattina previsto dall'art. 3 del regolamento n. 124, sia venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 28 CE e 30 CE.
52. Ritengo pertanto che il ricorso della Commissione sia fondato e che occorra condannare il Regno di Danimarca.
53. Desidero aggiungere, in conclusione, che in tutte le fasi del presente procedimento la Danimarca ha adottato una difesa ad oltranza del suo sistema di confezionamento di birra e bibite gasate in recipienti riutilizzabili e soggetti a deposito e raccolta, e mi sembra ch'essa abbia dimostrato che, a suo parere, tale sistema è difficilmente migliorabile. E' ben noto che in Danimarca la preoccupazione di proteggere l'ambiente non è esclusiva delle autorità, bensì si estende in pratica a tutta la popolazione. Questo dato m'induce a ritenere che le previsioni addotte dal governo convenuto nel presente procedimento in relazione all'enorme impatto negativo dell'eventuale abolizione del divieto di commercializzare in detto paese birra e bibite gasate in imballaggi a perdere siano esagerate, in quanto le conseguenze sarebbero in realtà assai minori e comunque controllabili.
VI - Sulle spese
54. A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché propongo di accogliere il ricorso della Commissione, e poiché è stata chiesta la condanna alle spese del Regno di Danimarca, quest'ultimo va condannato alle spese del procedimento.
VII - Conclusione
55. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
«1) dichiarare che il Regno di Danimarca, mantenendo in vigore, da un lato, l'art. 2, n. 1, e l'art. 1, n. 2, del regolamento n. 124, sugli imballaggi di birra e di bibite gasate, i quali stabiliscono che dette bibite possono essere commercializzate solo in imballaggi riutilizzabili e, dall'altro, l'art. 3 dello stesso regolamento, in forza del quale le bibite importate non possono essere contenute in imballaggi metallici, non ha adempiuto gli obblighi impostigli dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, e in particolare dall'art. 18, in relazione agli artt. 5, 7 e 9, nonché dagli artt. 28 CE e 30 CE.
2) Condannare il Regno di Danimarca alle spese».