Processo T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
contra
Comissão Europeia
«Concorrência ― Procedimento administrativo ― Mercado europeu do peróxido de hidrogénio e do perborato ― Publicação de uma decisão que declara uma infração ao artigo 81.° CE ― Indeferimento de um pedido de tratamento confidencial das informações fornecidas à Comissão para efeitos da sua comunicação sobre a cooperação ― Dever de fundamentação ― Confidencialidade ― Segredo profissional ― Confiança legítima»
Sumário ― Acórdão do Tribunal Geral (Terceira Secção) de 28 de janeiro de 2015
1.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Decisão do auditor sobre a divulgação de uma decisão da Comissão que pune uma infração às normas da concorrência ― Obrigações do auditor ― Alcance e limites
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 28.°, n.° 2; Decisão 2011/695 da Comissão, artigo 8.°)
2.      Atos das instituições ― Fundamentação ― Dever ― Alcance ― Decisão do auditor que indefere, num procedimento de aplicação das normas da concorrência, um pedido de tratamento confidencial de informações
(Artigo 81.° CE; Artigo 296.° TFUE; Decisão 2011/695 da Comissão, artigo 8.°)
3.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Determinação das informações abrangidas pelo segredo profissional ― Informações históricas ― Exclusão ― Informações que não podem ser consideradas secretas ou confidenciais
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 30.°, n.° 2)
4.      Atos das instituições ― Publicidade ― Respeito do princípio da abertura ― Alcance ― Faculdade de publicação dos atos na falta de obrigação expressa prevista para o efeito
(Artigo 1.°, segundo parágrafo, TUE; Artigo 15.° TFUE)
5.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Determinação das informações abrangidas pelo segredo profissional ― Critérios
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 28.° e 30.°)
6.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Alcance ― Tratamento diferenciado dos titulares do direito de audiência e do público em geral
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 27.°, n.° 2, e 28.°, n.° 2)
7.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Determinação das informações abrangidas pelo segredo profissional ― Critérios ― Divulgação suscetível de causar um prejuízo sério ― Informações que consistem na descrição de elementos constitutivos de uma infração às normas da concorrência ― Publicação dessas informações que permite demonstrar com maior facilidade a responsabilidade civil das empresas em causa
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 28.° e 30.°)
8.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Determinação das informações abrangidas pelo segredo profissional ― Critérios ― Interesses dignos de proteção e suscetíveis de ser lesados pela divulgação das informações ― Ponderação do interesse geral na transparência da ação da União com os interesses legítimos que se opõem à divulgação ― Interesse de uma empresa em que não sejam reveladas certas informações relativas ao seu comportamento ― Interesse não merecedor de qualquer proteção particular no respeitante a empresas participantes numa infração às normas da concorrência da União
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 28.° e 30.°)
9.      Concorrência ― Procedimento administrativo ― Segredo profissional ― Determinação das informações abrangidas pelo segredo profissional ― Ponderação do interesse geral na transparência da ação da União com os interesses legítimos que se opõem à divulgação ― Publicação de informações submetidas voluntariamente à Comissão com a finalidade de beneficiar do programa de clemência ― Ponderação dos interesses que justificam a comunicação dessas informações e a sua proteção
(Artigo 81.° CE; Artigo 339.° TFUE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 30.°, n.° 2; Comunicação 2002/C 45/03 da Comissão)
10.    Concorrência ― Procedimento administrativo ― Decisão da Comissão que declara a existência de uma infração ― Publicação de informações submetidas voluntariamente à Comissão por uma empresa participante numa infração com a finalidade de beneficiar do programa de clemência ― Violação do direito à proteção da vida privada dessa empresa ― Inexistência
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 23.° e 30.°)
11.    Concorrência ― Procedimento administrativo ― Decisão da Comissão que declara a existência de uma infração ― Publicação de informações submetidas voluntariamente à Comissão por uma empresa participante numa infração com a finalidade de beneficiar do programa de clemência ― Poder de apreciação da Comissão ― Comunicações sobre a cooperação ― Autolimitação do seu poder de apreciação ― Alcance ― Proibição de publicar informações contidas em pedidos de clemência ― Inexistência
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 30.°; Comunicações da Comissão 2002/C 45/03 e 2006/C 298/11)
12.    Concorrência ― Procedimento administrativo ― Decisão da Comissão que declara a existência de uma infração ― Publicação de informações submetidas voluntariamente à Comissão por uma empresa participante numa infração com a finalidade de beneficiar do programa de clemência ― Poder de apreciação da Comissão ― Alcance ― Alteração da prática anterior ― Violação do princípio da confiança legítima ― Inexistência
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigo 30.°, n.° 2)
13.    Concorrência ― Procedimento administrativo ― Decisão da Comissão que declara a existência de uma infração ― Publicação de uma versão não confidencial com informações submetidas voluntariamente à Comissão com a finalidade de beneficiar do programa de clemência ― Violação do princípio da finalidade consagrado no artigo 28.° do Regulamento n.° 1/2003 ― Inexistência
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho, artigos 23.°, 28.°, n.° 1, e 30.°)
1.      O artigo 8.° da Decisão 2011/695 relativa à função e ao mandato do auditor em determinados processos de concorrência, visa pôr em prática, no plano processual, a proteção conferida pelo artigo 28.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 precisa que, sem prejuízo da cooperação entre a Comissão e as autoridades da concorrência dos Estados‑Membros, bem como da possibilidade de os destinatários de uma comunicação de acusações consultarem o processo de inquérito, a Comissão e as referidas autoridades, os seus funcionários, agentes e outras pessoas que trabalham sob a supervisão dessas autoridades, bem como os agentes e funcionários públicos de outras autoridades dos Estados‑Membros, não podem divulgar as informações obtidas ou trocadas nos termos do referido regulamento e que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional.
Assim, o referido artigo 8.° faz uma distinção entre a proteção da confidencialidade de informações em relação a terceiros que beneficiem do direito de audiência num processo de aplicação das normas da concorrência e a proteção, mais ampla, que se deve garantir quando se prevê uma publicação no Jornal Oficial da União Europeia.
Por conseguinte, quando o auditor toma uma decisão sobre a divulgação, através da publicação no Jornal Oficial, de uma decisão que pune uma infração ao artigo 81.°, é obrigado a examinar se a versão de uma decisão que punia uma infração ao artigo 81.° CE contém segredos comerciais ou outras informações confidenciais, que gozem de proteção semelhante, mas também se essa versão contém outras informações que não possam ser divulgadas ao público, quer por serem especificamente protegidas por normas de direito da União quer por fazerem parte de informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional.
Contudo, os princípios da confiança legítima e da igualdade de tratamento não constituem regras destinadas a proteger especificamente contra a divulgação ao público de informações voluntariamente comunicadas à Comissão com o objetivo de beneficiar do programa de clemência. Com efeito, contrariamente, por exemplo, às regras constantes do Regulamento n.° 45/2001, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, ou ainda no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, esses princípios não têm por objetivo específico proteger a confidencialidade de informações ou documentos. Esses princípios não são abrangidos, portanto, enquanto tais, pela proteção prevista no direito da União das informações de que a Comissão teve conhecimento no âmbito dos processos de aplicação das normas da concorrência, eles ultrapassam o âmbito da missão de que o auditor está investido pelo artigo 8.° da Decisão 2011/695.
(cf. n.os 33, 41‑43)
2.      V. texto da decisão.
(cf. n.os 54‑67)
3.      V. texto da decisão.
(cf. n.os 84, 86, 162)
4.      V. texto da decisão.
(cf. n.° 89)
5.      V. texto da decisão.
(cf. n.os 90, 94)
6.      V. texto da decisão.
(cf. n.os 96‑98)
7.      Para que as informações entrem, pela sua natureza, no âmbito do segredo profissional e beneficiem assim de uma proteção contra a divulgação ao público, que divulgação dessas informações deve, designadamente, ser suscetível de causar um prejuízo sério à pessoa que as forneceu ou a terceiros.
No caso de informações que consistam na descrição de elementos constitutivos de uma infração ao artigo 81.° CE, a divulgação dessas informações pode causar um prejuízo sério a uma empresa participante nessa infração, na medida em que, por um lado, essa divulgação possa prejudicar a sua reputação e afetar a sua posição nas relações de negócios ao revelar o seu papel importante na origem e na prossecução da infração ao artigo 81.° CE e, por outro, as informações sejam adequadas a facilitar a pessoas singulares ou coletivas que se considerem vítimas da infração a demonstração da responsabilidade civil da empresa.
(cf. n.os 101‑103, 105)
8.      Para que as informações entrem, pela sua natureza, no âmbito do segredo profissional e beneficiem assim de uma proteção contra a divulgação ao público, os interesses suscetíveis de ser lesados pela divulgação de tais informações sejam objetivamente dignos de proteção. Este requisito implica que a apreciação do caráter confidencial de uma informação necessita de uma ponderação entre os interesses legítimos que se opõem à sua divulgação e o interesse geral em que as atividades das instituições decorram no maior respeito possível do princípio da abertura.
A este propósito, o interesse de uma empresa à qual a Comissão aplicou uma coima por violação do direito da concorrência em que os detalhes do seu comportamento ilícito não sejam divulgados ao público não merece nenhuma proteção especial, em princípio, tendo em conta o interesse do público em conhecer o mais amplamente possível os motivos de toda e qualquer ação da Comissão, o interesse dos operadores económicos em saber quais são os comportamentos suscetíveis de os expor a sanções e o interesse das pessoas lesadas pela infração em conhecerem os seus pormenores de modo a poderem exercer, se for caso disso, os seus direitos contra as empresas punidas e tendo em conta a possibilidade de essa empresa submeter essa decisão a fiscalização jurisdicional. Do mesmo modo, o interesse de uma sociedade que participou numa infração ao artigo 81.° CE em evitar tais ações de indemnização não constitui um interesse digno de proteção, designadamente perante o direito que assiste a qualquer pessoa de pedir nos tribunais nacionais a reparação do prejuízo que lhe tenha causado um comportamento suscetível de restringir ou falsear a concorrência. Daí resulta igualmente que as alegações de violação do princípio da imparcialidade consagrado pelo artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e do princípio da igualdade de armas no quadro de processos nacionais devem ser julgados improcedentes.
(cf. n.os 106, 107, 110, 111)
9.      A eficácia dos programas de clemência poderia ser afetada pela comunicação dos documentos relativos a um procedimento de clemência às pessoas que pretendem propor uma ação de indemnização, mesmo que as autoridades nacionais de concorrência ou a Comissão concedam ao requerente de clemência uma isenção total ou parcial da coima que teriam podido aplicar. Com efeito, uma pessoa envolvida numa violação do direito da concorrência, face à eventualidade de tal comunicação, poderá ser dissuadida de utilizar a possibilidade oferecida por esses programas de clemência, tendo em conta nomeadamente o facto de os documentos comunicados à Comissão ou as declarações efetuadas junto dela para esse efeito poderem ter caráter autoincriminatório.
Contudo, o direito de obter a reparação dos danos causados por um contrato ou um comportamento suscetível de restringir ou de falsear a concorrência é suscetível de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efetiva na União e contribui assim para a realização de um objetivo de interesse público.
Foi pela aplicação destes princípios que o Tribunal de Justiça, questionado por via prejudicial no âmbito de litígios relativos a pedidos de empresas que se consideravam lesadas por infrações ao direito da concorrência de aceder aos processos de inquérito na posse das autoridades nacionais da concorrência, convidou os tribunais nacionais chamados a conhecer destes litígios a ponderarem os interesses que justificam a comunicação das informações fornecidas voluntariamente por requerentes de clemência e a proteção destas.
Ora, num processo alheio à impugnação de uma recusa de acesso a documentos de um processo em matéria de concorrência, mas sim à publicação pretendida pela Comissão de certas informações contidas nos documentos ou declarações que lhe foram apresentados voluntariamente por uma empresa envolvida numa violação do direito da concorrência, para beneficiarem do programa de clemência e a publicação das informações que comunicou voluntariamente na investigação na expectativa de beneficiar do programa de clemência prejudica o objetivo das atividades de inquérito da Comissão, esta afirmação não revela a existência de uma norma jurídica que a Comissão viole pelo simples facto de a publicação prevista nas informações fornecidas no âmbito da clemência poder ter impacto na execução do referido programa à luz dos futuros inquéritos.
Além disso, este argumento especial envolve o interesse do público em conhecer o mais amplamente possível os motivos de toda e qualquer ação da Comissão, o de os operadores económicos se informarem dos comportamentos suscetíveis de os expor a sanções e, por último, o da Comissão em preservar o efeito útil do seu programa de clemência. Ora, estes interesses específicos não são específicos da empresa em causa, uma vez que compete unicamente à Comissão ponderar a eficácia do programa de clemência, por um lado, e o interesse do público e dos operadores económicos em se informarem sobre o conteúdo da sua decisão e de atuarem com o objetivo de protegerem os seus direitos, por outro.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento de que, no essencial, as informações cujo tratamento confidencial requer não são essenciais para a compreensão do dispositivo da decisão da Comissão que declara uma infração ao direito da concorrência da União nem estão abrangidos, portanto, pela obrigação de publicação que incumbe à Comissão por força do artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003. Com efeito, esta disposição não tem por objetivo restringir a liberdade da Comissão de publicar voluntariamente uma versão da sua decisão mais completa do que o mínimo necessário e de aí incluir igualmente informações cuja publicação não é necessária, desde que a sua divulgação não seja incompatível com a proteção do segredo profissional.
(cf. n.os 113‑115, 117‑120)
10.    Embora esse respeito das disposições do artigo 8.° da Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, se imponha igualmente à Comissão, em princípio, quando recolhe informações junto de empresas no âmbito de um inquérito sobre uma infração ao direito da União em matéria de cartéis, uma pessoa não pode, segundo jurisprudência assente do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, invocar o artigo 8.° já referido para se queixar de um prejuízo para a sua reputação previsivelmente resultante das suas próprias ações, como no caso de uma infração penal.
Daí resulta que, o direito à proteção da vida privada garantido pelo artigo 8.° dessa convenção não pode impedir a divulgação de informações submetidas voluntariamente à Comissão com a finalidade de beneficiar do programa de clemência, respeitantes à participação de uma empresa numa infração ao direito da União em matéria de cartéis, declarada numa decisão da Comissão adotada com base no artigo 23.° do Regulamento n.° 1/2003 e destinada a ser publicada em conformidade com o artigo 30.° do mesmo regulamento.
(cf. n.os 125, 126)
11.    Ao adotar regras de conduta como as contidas nas comunicações relativa à imunidade em matéria de coimas e à redução do seu montante nos processos relativos a cartéis e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não pode afastar‑se dessas regras, sem justificação, sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima. Todavia, não resulta dessas comunicações uma proibição de a Comissão publicar em todas as circunstâncias as informações constantes dos pedidos de clemência ou das declarações efetuadas a título do programa de clemência. Com efeito, estes diversos compromissos têm apenas por objeto a divulgação dos documentos que lhe são apresentados voluntariamente pelas empresas que pretendam beneficiar do programa de clemência e das declarações efetuadas por essas mesmas empresas a esse título.
(cf. n.os 134, 136, 138)
12.    Embora o respeito do princípio da confiança legítima faça parte dos princípios fundamentais do direito da União, os operadores económicos não podem depositar qualquer confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições da União.
A esse respeito, uma empresa participante numa infração às normas da concorrência da União não pode adquirir qualquer confiança legítima na manutenção da prática anterior da Comissão que consistia em não divulgar as informações que lhe eram comunicadas voluntariamente por empresas ao abrigo de pedidos de clemência e cujo tratamento confidencial essas empresas tinham requerido.
Com efeito, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação para decidir publicar ou não essas informações. O artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 no sentido de que limita a obrigação de publicação que incumbe à Comissão unicamente à menção das partes em causa e do essencial das decisões a que se refere o n.° 1 dessa disposição, com vista a facilitar a missão da Comissão de informar o público sobre a existência e o conteúdo destas últimas, tendo designadamente em consideração os condicionalismos linguísticos ligados à publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Em contrapartida, esta disposição não restringe a faculdade da Comissão, se considerar oportuno e se os recursos o permitirem, de publicar o texto integral ou, pelo menos, uma versão muito detalhada das suas decisões, sem prejuízo da proteção devida aos segredos comerciais e às outras informações confidenciais.
Embora a Comissão esteja sujeita a uma obrigação geral de apenas publicar versões não confidenciais das suas decisões, não é necessário, para garantir o respeito dessa obrigação, interpretar o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 no sentido de que atribui um direito específico aos destinatários das decisões adotadas nos termos dos artigos 7.° a 10.°, 23.° e 24.° do referido regulamento de se oporem a que a Comissão publique no Jornal Oficial e eventualmente no seu sítio Internet informações que, embora não confidenciais, não sejam essenciais para a compreensão do dispositivo dessas decisões. Assim, o artigo 30.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1/2003 não tem por objetivo restringir a liberdade da Comissão de publicar voluntariamente uma versão da sua decisão mais completa do que o mínimo necessário e de aí incluir igualmente informações cuja publicação não é exigida, desde que a sua divulgação não seja incompatível com a proteção do segredo profissional.
(cf. n.os 153, 155‑157)
13.    A publicação das decisões adotadas pela Comissão nos termos do artigo 23.° do Regulamento n.° 1/2003 constitui, em princípio, como demonstra o artigo 30.° do referido regulamento, a última etapa do processo administrativo em que a Comissão declara e pune as infrações ao artigo 81.° CE. Daí resulta que, sem prejuízo da proteção a dar às informações confidenciais contidas nos processos de inquérito da Comissão, a publicação, por esta última, de uma versão não confidencial dessas decisões, que contenha informações que lhe foram transmitidas voluntariamente por empresas com vista a beneficiarem do programa de clemência, não pode ser qualificada de alheia ao motivo pelo qual as referidas informações foram obtidas na aceção do artigo 28.°, n.° 1, do referido regulamento.
(cf. n.os 170, 172, 173)