62022TJ0245_RES
Causa T‑245/22
PGTEX Morocco
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 4 dicembre 2024
«Dumping – Estensione del dazio antidumping definitivo istituito sulle importazioni di taluni prodotti in fibra di vetro tessuti e/o cuciti originari della Cina alle importazioni di tali prodotti spediti dal Marocco – Inchiesta antielusione – Elusione – Accordo euromediterraneo di associazione CE-Marocco – Articolo 22, lettera a), del regolamento (UE) 2016/1036 – Sviamento di potere – Condizioni per accertare l’elusione – Articolo 13 del regolamento 2016/1036 – Modifica derivante da pratiche, processi o lavorazioni per i quali non vi fosse una sufficiente motivazione o giustificazione economica oltre all’istituzione del dazio – Operazioni di assemblaggio – Operazioni di completamento – Nozione di “valore aggiunto” – Prodotto simile importato, o parti di esso, che continua a beneficiare della sovvenzione – Errore di diritto – Errore manifesto di valutazione – Principio di non discriminazione – Parità di trattamento – Principio di buona amministrazione – Articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento 2016/1036 – Uso dei dati disponibili»
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Estensione del dazio antidumping – Dazio antidumping definitivo esteso alle importazioni spedite da un paese che ha concluso un accordo di associazione con l’Unione – Ammissibilità – Presupposti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, considerando 20 e art. 13; regolamento della Commissione 2022/302)
(v. punti 40‑43, 45‑53)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Nozione – Modificazione della configurazione degli scambi tra i paesi terzi e l’Unione – Modificazione derivante da pratiche, processi o lavorazioni non sufficientemente motivati o economicamente giustificati – Creazione di un sito di produzione di un prodotto simile a quelli interessati dai dazi antidumping in un paese diverso dal paese di origine del suddetto prodotto – Coincidenza temporale tra l’apertura dell’inchiesta antidumping sfociata nell’istituzione dei dazi e la creazione del sito di produzione – Presunzione dell’intento di sottrarsi all’applicazione dei dazi antidumping in vigore – Onere della prova
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 13, § 1; regolamento della Commissione 2022/302, considerando 67)
(v. punti 78‑89)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Operazione di assemblaggio – Nozione – Operazione di completamento – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 13, § 1, commi 3° e 4°, d), e § 2, b); regolamento della Commissione 2022/302, considerando 73, 74 e 76]
(v. punti 109‑117)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Operazione di assemblaggio – Nozione – Criteri di valutazione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, art. 13, § 1, 3° comma, § 2; regolamento della Commissione 2022/302, considerando 73, 74 e 76)
(v. punti 120, 121)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Operazione di assemblaggio – Pezzi che rappresentano almeno il 60% del valore totale dei pezzi del prodotto assemblato originari del paese soggetto alle misure – Eccezione – Valore aggiunto dei pezzi incorporati superiore al 25% del costo di fabbricazione – Nozione di valore aggiunto – Portata – Calcolo – Costi di produzione – Adeguamento – Criteri – Presa in considerazione del tasso di utilizzo della capacità di produzione effettiva
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 2, § 5, e 13, § 2, b); regolamento della Commissione 2022/302, considerando 77‑80, 82, 83, 88, 90 e 91]
(v. punti 150‑172)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Operazione di assemblaggio – Determinazione del valore aggiunto dei pezzi incorporati – Adeguamenti dei costi di produzione – Ammissibilità – Assenza di adeguamenti dei costi di produzione al momento della determinazione del margine di pregiudizio nell’inchiesta antidumping – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 2, § 5, e 13, § 2, b); regolamento della Commissione 2022/302, considerando 77‑80, 82, 83, 88, 90 e 91]
(v. punto 179)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di dumping – Elusione – Svolgimento dell’inchiesta – Utilizzo dei dati disponibili in caso di rifiuto di collaborazione da parte dell’impresa – Presupposti – Diniego di accesso alle informazioni necessarie
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1036, artt. 13, § 3, e 18, §§ 1, 4 e 5; regolamento della Commissione 2022/302, considerando 36, 37 e 39‑41
(v. punti 198‑208, 210)
Sintesi
Adito da una società marocchina appartenente al gruppo cinese PGTEX, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento contro il regolamento di esecuzione 2022/302 (
1
) che estende il dazio antidumping definitivo sulle importazioni di alcuni prodotti in fibra di vetro (in prosieguo: i «prodotti GFF») tessuti e/o cuciti originari della Repubblica popolare cinese alle importazioni di prodotti GFF spediti dal Marocco. In tale occasione, il Tribunale fornisce precisazioni quanto alla possibilità per la Commissione europea di estendere dazi antidumping istituiti nei confronti della Repubblica popolare cinese alle importazioni di prodotti simili provenienti da un altro paese terzo con il quale l’Unione europea ha firmato un accordo di associazione, quando le misure in vigore vengono eluse.
Nel 2020, al termine dell’inchiesta antidumping effettuata dai suoi servizi, la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione 2020/492 (
2
) che istituisce dazi antidumping definitivi sulle importazioni di alcuni tipi di prodotti GFF originari della Repubblica popolare cinese e dell’Egitto.
Nel 2021, a seguito di una domanda presentata dalla Tech-Fab Europe eV, un’associazione di produttori di GFF dell’Unione, la Commissione ha aperto un’inchiesta relativa alla possibile elusione di tali misure antidumping mediante importazioni dello stesso prodotto spedito dal Marocco, indipendentemente dal fatto che fossero dichiarate o no originarie del Marocco. Al termine della sua inchiesta, la Commissione ha adottato il regolamento di esecuzione impugnato.
Con il suo ricorso, la PGTEX Morocco, ricorrente, una società marocchina che produce ed esporta prodotti GFF nell’Unione, chiede l’annullamento del regolamento di esecuzione impugnato, nella parte in cui la riguarda. In particolare, essa invoca una violazione dell’accordo di associazione firmato tra l’Unione europea e il Regno del Marocco (
3
). La ricorrente contesta inoltre le conclusioni relative alla mancanza di una giustificazione economica per la creazione del suo sito di produzione in Marocco oltre all’imposizione di dazi antidumping nonché la qualificazione come «operazione di assemblaggio» del processo di produzione da essa attuato in Marocco.
Giudizio del Tribunale
Sull’accordo di associazione e sulla possibilità di applicare le norme antielusione di cui all’articolo 13 del regolamento n. 2016/1036 (
4
).
In primo luogo, il Tribunale esamina se la Commissione era legittimata a ricorrere alle norme antielusione previste all’articolo 13 del regolamento antidumping di base per estendere i dazi antidumping istituiti sulle importazioni di prodotti GFF provenienti dalla Cina alle importazioni di prodotti simili provenienti dal Marocco, prescindendo dal fatto che l’Unione ha firmato un accordo di associazione con quest’ultimo.
A tal riguardo, il Tribunale rileva che l’accordo di associazione e l’articolo 13 del regolamento antidumping di base sono due strumenti di politica commerciale dell’Unione che rispondono a finalità e a logiche diverse. Infatti, il primo è uno strumento di cooperazione volto a promuovere la libera circolazione delle merci provenienti dal Marocco nell’Unione, eliminando in particolare i dazi doganali e le tasse di effetto equivalente. Il secondo è uno strumento di difesa commerciale diretto a sanzionare pratiche commerciali sleali che possono compromettere l’efficacia di misure antidumping già in vigore nei confronti di paesi terzi consentendo alle istituzioni, a determinate condizioni, di estendere tali misure antidumping alle importazioni di prodotti simili provenienti in particolare da un altro paese, al fine di evitare che le misure antidumping siano eluse.
Nel caso di specie, ritenendo che il gruppo PGTEX si fosse servito del territorio del Marocco per eludere il dazio antidumping istituito sulle importazioni cinesi di prodotti GFF, la Commissione ha esteso, con il regolamento di esecuzione impugnato, il dazio antidumping ai prodotti GFF spediti dal Marocco. Peraltro, il dazio così esteso, avente come unico scopo quello di garantire l’efficacia del dazio antidumping imposto alla Repubblica popolare cinese, non può essere distinto da quest’ultimo, di cui costituisce l’accessorio. Pertanto, con il regolamento di esecuzione impugnato, la Commissione ha di mira le imprese cinesi del gruppo PGTEX per impedire loro di servirsi del territorio del Marocco al fine di sottrarsi al dazio antidumping istituito sulle importazioni cinesi di prodotti GFF.
A tal riguardo, il Tribunale osserva che l’accordo di associazione firmato tra il Marocco e l’Unione non impedisce a quest’ultima di ricorrere alle misure antielusione per contrastare comportamenti come quelli precedentemente descritti, purché siano soddisfatte tutte le condizioni di applicazione dell’articolo 13 del regolamento antidumping di base. Una diversa lettura potrebbe privare l’Unione di uno strumento di difesa commerciale cruciale per garantire una protezione efficace dell’industria dell’Unione e trasformare il Marocco in una «zona franca» in cui gli operatori commerciali potrebbero attuare qualsiasi tipo di operazione di elusione di misure antidumping, il che sarebbe contrario agli impegni reciproci assunti dal Regno del Marocco e dall’Unione nell’ambito dell’accordo di associazione di cui trattasi.
Di conseguenza, secondo il Tribunale, la Commissione non è incorsa in errore nel ricorrere alle norme antielusione previste all’articolo 13 del regolamento antidumping di base.
Sulla valutazione delle condizioni di applicazione dell’articolo 13 del regolamento antidumping di base nel caso di specie
In secondo luogo, il Tribunale ricorda, da un lato, che tra le condizioni necessarie per accertare l’esistenza di un’elusione, l’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento antidumping di base richiede, anzitutto, una modificazione della configurazione degli scambi tra un paese terzo e l’Unione o tra società del paese soggetto alle misure e l’Unione e, poi, che tale modificazione derivi da pratiche, processi o lavorazioni per i quali non esiste motivazione sufficiente o giustificazione economica oltre all’imposizione del dazio (
5
). Dall’altro, ai sensi del quarto comma della stessa disposizione, le operazioni di assemblaggio nell’Unione o in un paese terzo rientrano tra le pratiche, i processi o le lavorazioni che possono costituire un’elusione.
Nel caso di specie, dopo aver constatato che l’aumento delle esportazioni di prodotti GFF provenienti dal Marocco nell’Unione costituisce una modificazione della configurazione degli scambi tra questi ultimi, la Commissione ha analizzato la seconda condizione necessaria per dimostrare l’esistenza di un’elusione per quanto riguarda la creazione del sito di produzione della ricorrente in Marocco.
A tal riguardo, il Tribunale rileva, sotto un primo profilo, che la Commissione non è incorsa in errore nel concludere che non esisteva una motivazione sufficiente o una giustificazione economica per la creazione di un sito di produzione di GFF in Marocco diverso dalla volontà di eludere i dazi antidumping in vigore.
Infatti, la decisione di creare tale sito di produzione è stata adottata nel marzo 2019, ossia subito dopo l’apertura dell’inchiesta antidumping che ha condotto all’istituzione dei dazi antidumping sulle importazioni cinesi di prodotti GFF, ed è stata ultimata nell’ottobre 2019, ossia sette mesi dopo l’apertura di tale inchiesta.
Orbene, l’esistenza di una tale coincidenza temporale tra l’apertura dell’inchiesta antidumping e la creazione del sito di produzione della ricorrente in Marocco è idonea, secondo la giurisprudenza, a giustificare la presunzione secondo cui l’insediamento di uno stabilimento di produzione nel paese a partire dal quale le merci sono esportate ha lo scopo di evitare l’applicazione di misure di politica commerciale.
In presenza di una tale coincidenza temporale, spetta all’operatore economico interessato fornire la prova di un motivo ragionevole, diverso da quello di sottrarsi alle conseguenze derivanti dalle misure in questione, che giustifichi la creazione di un sito di produzione nel paese a partire dal quale le merci sono esportate. Pertanto, spettava alla ricorrente fornire la prova che la creazione del suo sito di produzione in Marocco era motivata e giustificata economicamente da ragioni diverse da quelle di sfuggire alle misure antidumping di cui trattasi, prova che essa non ha fornito nel caso di specie.
Peraltro, la ricorrente fa erroneamente valere un inadempimento, da parte della Commissione, del suo obbligo di esaminare con cura ed imparzialità tutti gli elementi pertinenti del caso di specie, poiché la Commissione ha proceduto ad un’analisi corretta degli elementi di prova forniti dalla ricorrente e ha giustamente concluso che questi ultimi non sono riusciti a mettere in discussione la sua conclusione.
Sotto un secondo profilo, la Commissione non è incorsa in errore né ha violato l’articolo 13 del regolamento antidumping di base nel concludere che il processo di produzione dei prodotti GFF realizzato in Marocco è un’operazione di completamento, la quale rientra nella nozione di «operazioni di assemblaggio» a norma di tale disposizione.
Nel caso di specie, il Tribunale procede ad un’analisi testuale, contestuale e teleologica della disposizione di cui trattasi, al fine di determinare se la nozione di «operazione di assemblaggio» debba, come auspica la Commissione, essere oggetto di un’interpretazione estensiva che possa includere le operazioni di completamento o, come suggerisce la ricorrente, di un’interpretazione restrittiva secondo la quale queste ultime operazioni non rientrano nella nozione di «operazione di assemblaggio».
A tal riguardo, esso rileva che il regolamento antidumping di base non fornisce una definizione della nozione di «operazione di assemblaggio», né di quella di «operazione di completamento». Esso non precisa neppure se queste ultime operazioni siano incluse nella nozione di «operazione di assemblaggio».
Per quanto riguarda il contesto, le operazioni di completamento non figurano tra le pratiche, i processi o le lavorazioni che possono costituire un’elusione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento antidumping di base. Tuttavia, il paragrafo 2, lettera b), di tale disposizione, che precisa le condizioni alle quali un’operazione di assemblaggio è considerata elusiva delle misure in vigore, fa riferimento al «completamento». Orbene, un siffatto riferimento lascia supporre che le operazioni di completamento possano essere interpretate come un’estensione delle operazioni di assemblaggio.
Una simile interpretazione, da un lato, è conforme all’obiettivo sotteso alla normativa dell’Unione in materia di elusione, vale a dire quello di garantire l’efficacia delle misure antidumping adottate dall’Unione e di evitare che queste siano eluse e, dall’altro, è corroborata dalla circostanza che il legislatore ha lasciato un ampio margine di manovra alle istituzioni dell’Unione quanto alla definizione delle operazioni di elusione.
Infine, le circostanze richiamate dalla ricorrente, quali la complessità del processo di produzione dei GFF, non incidono sulla qualificazione del processo di produzione dei GFF in Marocco come operazione di assemblaggio o di completamento. Infatti, affinché un’operazione di assemblaggio possa costituire un’elusione, l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento antidumping di base fa riferimento alla percentuale di pezzi utilizzati provenienti dal paese soggetto alle misure e al valore aggiunto a tali pezzi dall’operazione in questione.
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda la determinazione del valore aggiunto delle operazioni di assemblaggio, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, lettera b), del regolamento antidumping di base, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione né ha violato tale disposizione procedendo agli adeguamenti dei costi di ammortamento, quali calcolati dalla ricorrente, tenendo conto del tasso di utilizzo della capacità effettiva durante il periodo di riferimento ed escludendo gli altri tre metodi di calcolo del valore aggiunto proposti dalla ricorrente.
A tal riguardo, il Tribunale rileva che sia dal contesto sia dall’obiettivo dell’articolo 13 del regolamento antidumping di base risulta che, per determinare il valore aggiunto delle operazioni di assemblaggio, è necessario tener conto dei soli costi connessi alla produzione effettiva di prodotti GFF, o addirittura dei soli costi di ammortamento e di affitto connessi al funzionamento delle macchine effettivamente utilizzate per realizzare i pezzi effettivamente incorporati nel corso del periodo di riferimento.
Nel caso di specie, la ricorrente ha comunicato alla Commissione costi di ammortamento calcolati sulla base del funzionamento teorico massimo di tutte le sue macchine. Ritenendo che tali costi di ammortamento e i costi di affitto non potessero riflettere in modo credibile il valore aggiunto ai pezzi incorporati, la Commissione ha proceduto agli adeguamenti necessari. A tal fine, essa ha utilizzato il tasso di utilizzo degli impianti quale comunicato dalla ricorrente e non contestato da quest’ultima.
Orbene, dato che tanto il costo di ammortamento, calcolato dalla ricorrente sulla base della capacità teorica massima delle sue macchine, quanto l’utilizzo degli impianti, sono stati calcolati sulla base dello stesso numero di macchine per prodotti GFF come se queste avessero funzionato durante tutto il periodo di riferimento, il fatto di utilizzare l’uno per adeguare l’altro non costituisce un errore di fatto.
Quanto agli altri metodi di calcolo del valore aggiunto che la ricorrente ha proposto alla Commissione, quest’ultima ha giustamente ritenuto che essi non avrebbero consentito di rispecchiare meglio il valore aggiunto ai pezzi incorporati.
Sotto un quarto profilo, la Commissione non ha violato i principi di non discriminazione e di parità di trattamento procedendo agli adeguamenti summenzionati per determinare il valore aggiunto, sebbene, nel calcolo del margine di pregiudizio, essa non abbia adeguato il costo di produzione dell’industria dell’Unione, nonostante la constatazione di un basso grado di utilizzo della capacità produttiva.
Infatti, la presa in considerazione dei costi di produzione per calcolare il margine di pregiudizio dell’industria dell’Unione a causa di importazioni oggetto di dumping e la presa in considerazione dei costi di produzione al fine di calcolare il valore aggiunto ai pezzi incorporati nel corso di un’operazione di assemblaggio o di completamento della produzione, per sapere se vi sia elusione di misure antidumping, avvengono in un contesto e per finalità diverse. Orbene, la ricorrente avrebbe dovuto spiegare sotto quale profilo, prendendo in considerazione tali costi in modo diverso, la Commissione abbia potuto violare i principi di non discriminazione e di parità di trattamento, cosa che essa non ha fatto nel caso di specie.
Poiché la Commissione ha esaminato con cura ed imparzialità tutti gli elementi pertinenti del caso di specie e ha proceduto all’adeguamento dei costi prendendo in considerazione le spiegazioni che la ricorrente ha fornito per quanto riguarda l’utilizzo delle macchine e i costi di affitto, il Tribunale respinge anche la censura relativa ad una violazione del diritto ad una buona amministrazione.
Sull’utilizzo dei dati disponibili
In ultimo luogo, il Tribunale esamina il motivo con il quale la ricorrente addebita alla Commissione di aver violato l’articolo 18 del regolamento antidumping di base avendo fatto ricorso ai dati disponibili, pur avendo essa fornito le informazioni richieste dalla Commissione.
Ai sensi del primo paragrafo di tale disposizione, nel corso dell’inchiesta antidumping la Commissione può utilizzare i dati disponibili a scapito dei dati propri di una o più parti interessate, qualora una parte interessata rifiuti l’accesso alle informazioni necessarie oppure non le fornisca o ostacoli gravemente l’inchiesta.
Nel caso di specie, dal regolamento di esecuzione impugnato risulta che la Commissione ha utilizzato i dati trasmessi dalla ricorrente relativi alle vendite e ai costi come punto di partenza della sua analisi. Essa ha altresì fatto ricorso ai dati statistici per ovviare all’inattendibilità delle informazioni comunicate dalla ricorrente per quanto riguardava i volumi delle vendite all’esportazione verso l’Unione e per determinare se la configurazione degli scambi fosse stata modificata, circostanza che la ricorrente non contesta. Per contro, essa non ha utilizzato i dati disponibili per dimostrare l’esistenza di un assemblaggio o di un completamento.
Di conseguenza, il Tribunale ha respinto tale motivo in quanto inoperante.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il Tribunale respinge integralmente il ricorso.
(
1
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2022/302 della Commissione del 24 febbraio 2022 che estende il dazio antidumping definitivo istituito dal regolamento di esecuzione (UE) 2020/492, modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2020/776, sulle importazioni di alcuni prodotti in fibra di vetro tessuti e/o cuciti («prodotti GFF») originari della Repubblica popolare cinese («RPC») alle importazioni di prodotti GFF spediti dal Marocco, a prescindere che siano dichiarati o no originari del Marocco, e che chiude l’inchiesta relativa alla possibile elusione delle misure antidumping istituite dal regolamento di esecuzione (UE) 2020/492 sulle importazioni di prodotti GFF originari dell’Egitto mediante importazioni di prodotti GFF spediti dal Marocco, a prescindere che siano dichiarati o no originari del Marocco (GU 2022, L 46, pag. 49, in prosieguo: il «regolamento di esecuzione impugnato»).
(
2
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2020/492 della Commissione, del 1oaprile 2020, che istituisce dazi antidumping definitivi sulle importazioni di alcuni prodotti in fibra di vetro tessuti e/o cuciti originari della Repubblica popolare cinese e dell’Egitto (GU 2020, L 108, pag. 1).
(
3
)	Accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco, dall’altra (GU 2000, L 70, pag. 2), come modificato (in prosieguo: l’«accordo di associazione»).
(
4
)	Regolamento (UE) 2016/1036 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri dell’Unione europea (GU 2016, L 176, pag. 21, in prosieguo: il «regolamento antidumping di base»).
(
5
)	Le altre due condizioni sono la sussistenza di elementi a dimostrazione del fatto che l’industria dell’Unione subisce un pregiudizio o che risultano indeboliti gli effetti riparatori del dazio antidumping in termini di prezzi o di quantitativi di prodotti simili e la sussistenza di elementi di prova che indichino l’esistenza di un dumping in relazione ai valori normali precedentemente accertati per i prodotti simili.