62002TO0341_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑341/02,
Regione Siciliana,
representada por el Sr. I. Braguglia, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por los Sres. E. de March y L. Flynn, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de la Decisión D(2002) 810439 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2002, de terminación de la ayuda financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) relativa al gran proyecto «Autopista Mesina-Palermo» (FEDER nº 93.05.03.001 – Arinco nº 93.IT.16.009),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Tercera),
integrado por los Sres. J. Azizi, Presidente, M. Jaeger y F. Dehousse, Jueces;
Secretario: Sr. H. Jung;
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1. El artículo 158 CE dispone que la Comunidad desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad. De conformidad con el artículo 159 CE, la Comunidad apoyará asimismo dicha consecución a través de la actuación que realiza mediante los fondos con finalidad estructural, en especial el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
2. Para alcanzar tales objetivos y regular las funciones de los Fondos, el Consejo aprobó el Reglamento (CEE) nº 2052/88, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), modificado, en particular, por el Reglamento (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 5; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2052/88», vigente en la época de los hechos), y el Reglamento (CEE) nº 4253/88, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1), modificado, en particular, por el Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 20; en lo sucesivo, «Reglamento nº 4253/88», vigente en aquella época).
Reglamento nº 2052/88
3. Según el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88, el FEDER tendrá como función esencial, en especial, la de fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (objetivo nº 1). Conforme al anexo I del mismo Reglamento, Sicilia (Italia) es una región afectada por el objetivo nº 1.
4. En virtud del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88:
«La acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes [...] designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. En lo sucesivo esta concertación se denominará “cooperación”. La cooperación abarcará la preparación, la financiación, así como la apreciación previa, el seguimiento y la evaluación posterior de las acciones.»
5. El artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2052/88 dispone que las formas de intervención, con excepción de las contempladas en la letra e), a saber, el apoyo a la asistencia técnica, promovidas por la Comisión, sólo podrán ser las que determine el Estado miembro o las autoridades competentes designadas por el mismo y presentadas a la Comisión por el propio Estado miembro o, en su caso, por el organismo designado a tal fin.
Reglamento nº 4253/88
6. El artículo 2 del Reglamento nº 4253/88 prevé que la coordinación entre las intervenciones de los distintos Fondos se efectuará, en particular, a nivel de los marcos comunitarios de apoyo (MCA). Los MCA se regulan en el título III del mismo Reglamento (artículos 8 a 13). Según el artículo 8, apartado 1, de éste, los MCA correspondientes al objetivo nº 1 se establecerán de acuerdo con el Estado miembro en cuestión, en el marco de la cooperación y por Decisión de la Comisión.
7. A tenor del sexto considerando del Reglamento nº 2082/93, «en aplicación del principio de subsidiariedad y sin perjuicio de las competencias de la Comisión en su calidad de responsable de la gestión de los recursos financieros comunitarios, la ejecución de las formas de intervención indicadas en los [MCA] debe ser fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, quienes deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado miembro».
8. A tenor del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 («[a]dicionalidad»), con el fin de garantizar la existencia de repercusiones económicas reales, los créditos de los Fondos estructurales no podrán sustituir a los gastos estructurales públicos o asimilables del Estado miembro en el conjunto de territorios subvencionables con arreglo a uno de los objetivos.
9. El Reglamento nº 4253/88 establece en el título IV («[l]as ayudas de los Fondos») las reglas relativas a la tramitación de las solicitudes de ayuda (artículo 14), a las condiciones para acceder a la financiación (artículo 15) y determinadas disposiciones específicas (artículo 16).
10. Según el artículo 16, apartado 2, del mismo Reglamento, el FEDER, al igual que los demás Fondos estructurales, podrá conceder ayuda financiera para gastos relativos a grandes proyectos, es decir, aquellos cuyo coste total tomado en consideración para determinar la importancia de la ayuda comunitaria supere, por regla general, 25 millones de euros para las inversiones en infraestructuras y 15 millones de euros para las inversiones productivas.
11. El Reglamento nº 4253/88 establece en el título VI («[d]isposiciones financieras») las reglas relativas a los compromisos de los Fondos (artículo 20), a los pagos de la ayuda financiera (artículo 21), al control de las acciones financiadas (artículo 23) y a la reducción, a la suspensión y a la supresión de esa ayuda (artículo 24).
12. A tenor del artículo 21 del Reglamento nº 4253/88:
«1. El pago de las ayudas financieras se efectuará de conformidad con los compromisos presupuestarios y se hará llegar a la autoridad o al organismo nacional, regional o local designado al efecto en la solicitud presentada por el Estado miembro correspondiente en un plazo que, por norma general, no será superior a dos meses, a partir de la recepción de una solicitud admisible. Podrá adoptar bien la forma de anticipo, bien la de pago definitivo, referido a gastos efectivos realizados. Para las acciones de una duración igual o superior a dos años, los pagos se referirán a los tramos anuales de los compromisos [...]
[…]
3. Un segundo anticipo, calculado de forma que la cuantía acumulada de los dos anticipos no exceda del 80 % del compromiso, se abonará cuando el organismo responsable haya certificado que por lo menos la mitad del primer anticipo ha sido utilizada y que la acción avanza a un ritmo satisfactorio y de conformidad con los objetivos previstos.
Los pagos a los beneficiarios finales deberán efectuarse sin descuento ni retención alguna que disminuya la cuantía de la ayuda financiera a la que tengan derecho.
4. El pago del saldo de cada uno de los compromisos se efectuará si:
– la autoridad o el organismo designado que se menciona en el apartado 1 presenta a la Comisión una solicitud de pago dentro de los seis meses siguientes al final del año de que se trate o a la terminación material de la acción;
– se presentan a la Comisión los informes a los que se refiere el apartado 4 del artículo 25;
– el Estado miembro envía a la Comisión un certificado en el que se confirmen los datos facilitados en la solicitud de pago y los informes.
5. Los Estados miembros designarán a las autoridades facultadas para expedir los certificados a que se refieren los apartados 3 y 4, y procurarán que los beneficiarios reciban los anticipos y los pagos en el más breve plazo y sin que se sobrepasen, por norma general, tres meses desde la recepción de los créditos por el Estado miembro y siempre que las solicitudes de los beneficiarios reúnan las condiciones necesarias para proceder al pago.»
13. El artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88 dispone:
«A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, en la ejecución de las mismas los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para:
– verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente;
– prevenir y perseguir las irregularidades;
– recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia. Salvo si el Estado miembro, el intermediario o el promotor prueban que no les es imputable el abuso o la negligencia en cuestión, el Estado miembro será responsable subsidiario del reembolso de las cantidades abonadas indebidamente.
[…]»
14. En virtud del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88:
«1. Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar ni una parte ni la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.
2. Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.
3. Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión […]»
15. Por último, el Reglamento nº 4253/88 contiene en su título VII las normas relativas al seguimiento y la evaluación de las ayudas concedidas por los Fondos. Con ese fin, el artículo 25, apartado 3, prevé la creación de comités de seguimiento, en el marco de la cooperación, en virtud de un acuerdo entre el Estado miembro interesado y la Comisión.
Hechos que originaron el litigio
16. Mediante Decisión de 22 de diciembre de 1993 dirigida a la República Italiana, la Comisión concedió, para el período de programación 1994/1999, una ayuda financiera del FEDER en la cuantía del 50 % de los costes admisibles relativos a la construcción de la autopista entre Palermo y Mesina, en Sicilia, que constituye un gran proyecto en el sentido del artículo 16, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. Las obras necesarias se dividieron en diez lotes.
17. Según el artículo 3, párrafo primero, de esa Decisión, la ayuda comunitaria podía ser concedida para hacer frente al coste de las operaciones previstas por el proyecto que hubieran sido objeto en el Estado miembro interesado de actos jurídicamente vinculantes y del correspondiente compromiso financiero específico antes del 30 de junio de 1994. La fecha límite para la ejecución de los gastos relativos a esas operaciones se fijaba a 30 de junio de 1996. En virtud del párrafo segundo de ese artículo, la Comisión podía aplazar esas fechas a petición presentada por el Estado miembro en el plazo previsto. En defecto de un aplazamiento de la fecha fijada por la Comisión, los gastos realizados después de la terminación del último plazo fijado para su ejecución ya no podían beneficiarse de la ayuda del FEDER.
18. Según el anexo de la Decisión de 22 de diciembre de 1993, la demandante fue designada autoridad responsable de la realización del proyecto.
19. Mediante Decisión de 28 de julio de 1995 dirigida a la República Italiana, la Comisión, a petición presentada por el Gobierno italiano, aplazó la fecha límite para los compromisos financieros nacionales al 31 de diciembre de 1995 y, a condición de que se adoptara otra decisión de la Comisión antes del 31 de diciembre de 1995, se aplazó al 31 de diciembre de 1997 la fecha límite para los pagos nacionales relativos al proyecto.
20. Mediante Decisión de 22 de diciembre de 1995 dirigida a la República Italiana, la Comisión modificó la descripción del proyecto contenida en la Decisión de 22 de diciembre de 1993.
21. El 9 de julio de 1997, el comité de seguimiento del MCA para las regiones afectadas por el objetivo nº 1 en Italia (en lo sucesivo, «comité de seguimiento») constató la dificultad de terminar las obras del proyecto antes del 31 de diciembre de 1997. Con esa ocasión, el consorcio de la autopista y la demandante se comprometieron a cubrir con recursos propios, cada uno de ellos en una parte, la cantidad correspondiente a la participación del FEDER en las obras de terminación de los lotes aún inacabados.
22. Mediante escrito de 5 de agosto de 1997, la demandante se comprometió oficialmente a financiar la terminación de las obras de determinados lotes.
23. Mediante escrito de 26 de septiembre de 1997, la demandante solicitó a la Comisión una prórroga de los plazos de pago para varios lotes.
24. Mediante escrito de 30 de octubre de 1997 dirigido a la demandante, la Comisión, tras recordar que ya se había concedido una prórroga para ese proyecto hasta el 31 de diciembre de 1997, señaló que debían adoptase con urgencia todas las medidas necesarias para terminar las obras, a más tardar, en esa fecha.
25. Mediante escrito de 17 de junio de 1998, la demandante presentó al Ministerio del Tesoro italiano y a la Comisión la certificación final de los gastos realizados hasta el 31 de diciembre de 1997, la solicitud de pago por el FEDER y el informe de ejecución final.
26. Mediante escrito de 23 de julio de 1998, la Comisión devolvió ese informe al Ministerio del Tesoro, porque no contenía todas las informaciones necesarias para llevar a cabo la terminación del proyecto. Solicitó a las autoridades italianas que enviaran un nuevo informe final que contuviera en particular, para cada uno de los diez lotes financiados en el marco de ese proyecto, una exposición sobre el estado de avance técnico y financiero en la fecha de terminación de los pagos (esto es, el 31 de diciembre de 1997) y una justificación apropiada de las causas de la demora en la realización de cada uno de los diez lotes.
27. Mediante escrito de 10 de febrero de 1999, la Comisión manifestó al Ministerio del Tesoro que del informe final de ejecución resultaba que aparentemente no se había cumplido el compromiso de la demandante de financiar la terminación de las obras del proyecto a más tardar el 31 de diciembre de 1997. La Comisión comprobó que sólo dos de los diez lotes previstos habían sido concluidos a 31 de diciembre de 1997, con un retraso de dos años. En esas circunstancias, la Comisión explicó que la eventual liquidación del saldo de la ayuda debería basarse en los gastos efectivamente i ncurridos para los dos lotes terminados, siempre que la realización fuera sustancialmente conforme con el proyecto inicial.
28. Mediante escrito de 21 de diciembre de 2001, la Comisión dirigió a la República Italiana, a través de su representación permanente ante la Unión Europea, una propuesta de terminación del proyecto a causa de los retrasos acaecidos en la ejecución de las obras. Esta propuesta de terminación se elaboró sobre la base de los gastos realizados a 31 de diciembre de 1997, relativos a las obras terminadas a 31 de diciembre de 1999.
29. Mediante escrito de 14 de febrero de 2002, la demandante presentó sus observaciones escritas acerca de esa propuesta de terminación.
30. Mediante escrito de 5 de septiembre de 2002 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión dirigió a la República Italiana, a través de su representación permanente ante la Unión Europea, su Decisión de llevar a cabo la terminación definitiva de la ayuda relativa al proyecto, sobre la base de los gastos realizados a 31 de diciembre de 1997 y relativos a las obras terminadas a 5 de septiembre de 2002, anulando y sustituyendo así las fechas de terminación comunicadas en el escrito de 21 de diciembre de 2001.
31. Al final de esa Decisión, la Comisión indicó la cuantía del saldo no desembolsado que debía liberarse, a saber, la diferencia entre el importe de la ayuda financiera del FEDER inicialmente comprometido para el proyecto y el importe correspondiente a la totalidad de los pagos realizados por el FEDER, por una parte, y la cuantía por recuperar, esto es, la diferencia entre este último importe y el correspondiente a la parte de los gastos subvencionables a cargo del FEDER en la fecha de la terminación, por otra. La Comisión indicó, además, que la República Italiana debía informar de esa Decisión al beneficiario final por correo certificado.
Procedimiento y pretensiones de las partes
32. En ese contexto la demandante interpuso el presente recurso mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 14 de noviembre de 2002.
33. En apoyo de su recurso la demandante alega cuatro motivos de anulación. El primero se basa en la incompetencia del órgano que firmó la Decisión impugnada. El segundo se basa en la infracción y/o la aplicación errónea de los artículos 24 y 25 del Reglamento nº 4253/88. El tercero deriva de una contradicción en la conducta de la Comisión y de la vulneración del principio de protección de la confianza legítima. El cuarto se basa en la falta de motivación y en la deficiente tramitación.
34. La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
35. La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso en el fondo.
– En todo caso, condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
Argumentos de las partes
36. La Comisión no refuta que la Decisión impugnada afecte a la demandante individualmente. En cambio, estima que esa Decisión no afecta directamente a la demandante y que, por tanto, el presente recurso es inadmisible por ese único motivo.
37. En esencia, la Comisión destaca que el Tribunal de Primera Instancia ya afirmó en su auto de 25 de abril de 2001, Coillte Teoranta/Comisión (T‑244/00, Rec. p. II‑1275), que la decisión de excluir determinados gastos de la financiación pagada por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», no producía efectos directos en la situación jurídica del beneficiario de la ayuda comunitaria.
38. Según la Comisión, los fundamentos de Derecho de ese auto se aplican de igual modo a la gestión del FEDER y de los demás Fondos estructurales durante el período de programación 1994/1999. Esa equiparación es posible porque la gestión de esos Fondos descansa en el principio de la separación de las relaciones jurídicas existentes entre la Comisión y los Estados miembros, por un lado, y entre éstos y los beneficiarios, por otro.
39. En el presente asunto la Comisión estima que la Decisión impugnada deja a la República Italiana una facultad discrecional respecto al beneficiario final en lo que atañe a la devolución de los ingresos indebidos. En el presente caso toda potencial restitución por la demandante de las ayudas que le fueron satisfechas no traería causa de la Decisión impugnada en cuanto tal, sino de la acción que las autoridades competentes ejercitaran en su caso con ese fin basándose en su normativa nacional.
40. En consecuencia, la buena ejecución de la Decisión impugnada sólo requiere que la República Italiana reembolse a la Comisión las cantidades indebidamente percibidas que se indican en la misma Decisión. No obstante, si así fuera, de ello resultaría que la Decisión impugnada no afecta directamente a la demandante.
41. Por tanto, la Comisión solicita con carácter principal que se declare la inadmisibilidad del recurso.
42. La demandante alega que las disposiciones del Tratado CE relativas a los derechos de recurso de los particulares no pueden ser interpretadas de modo restrictivo (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. p. 197). Según la demandante, debe reconocerse, pues, la legitimación activa a todas las personas que, dotadas de la personalidad jurídica que exigen las disposiciones del Tratado, sean afectadas individual y directamente por el acto impugnado.
43. La demandante considera que esa solución es también la debida cuando el demandante es un organismo público que cumple determinadas condiciones (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión, T‑288/97, Rec. p. II‑1871).
44. Según la demandante, el acto impugnado en el presente asunto le afecta directa e individualmente aunque formalmente no le haya sido dirigido a ella, ya que puede ser identificada como el destinatario material del acto y existe una manifiesta relación de causalidad entre su situación individual y el acto adoptado. Lejos de ser de alcance general y normativo, el acto discutido fue adoptado atendiendo específicamente a la situación de la demandante y, en consecuencia, le confiere legitimación activa (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de mayo de 1971, International Fruit Company y otros/Comisión, asuntos acumulados 41/70 a 44/70, Rec. p. 411; de 18 de noviembre de 1975, CAM/Comisión, 100/74, Rec. p. 1393, y de 21 de noviembre de 1989, Usines coopératives de déshydratation du Vexin y otros/Comisión, C‑244/88, Rec. p. 3811).
45. En lo tocante al requisito complementario para interponer válidamente un recurso, a saber, que no haya de adoptarse ninguna medida de ejecución para poder aplicar el acto discutido, la demandante estima que se puede considerar razonablemente que también se cumple en el presente caso. En efecto, la Decisión impugnada afecta directamente a la posición jurídica de la demandante, sin conceder a su destinatario, la República Italiana, ninguna facultad de apreciación para su ejecución, que consiste en la simple devolución de cantidades anteriormente pagadas por el FEDER, sin que sea necesaria con ese fin ninguna actividad normativa complementaria. La demandante considera que, según una jurisprudencia comunitaria reiterada, esas circunstancias bastan para generar la legitimación activa de los particulares (sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, apartado 43, y la jurisprudencia citada).
46. Por otra parte, la demandante destaca que, en contra de lo que sostiene la Comisión, han existido vínculos jurídicos directos entre ella y la Comisión relativos al proyecto de que se trata. A este respecto, la demandante se remite en especial al escrito de 30 de octubre de 1997, con el que la Comisión le comunicó directamente su postura acerca de la concesión de la prórroga que la demandante había solicitado para la terminación de las obras.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
47. Conforme al artículo 113 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia podrá examinar de oficio en cualquier momento las causas de inadmisión de la demanda por motivos de orden público y decidirá al respecto conforme a lo dispuesto por los apartados 3 y 4 del artículo 114 del mismo Reglamento.
48. En virtud del artículo 114, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, salvo decisión en contrario el resto del procedimiento se desarrollará oralmente.
49. En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia se considera suficientemente informado por los documentos obrantes en autos y decide que no ha lugar a oír las observaciones orales de las partes.
50. Procede recordar que, en virtud del artículo 230 CE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer, en las condiciones previstas por los párrafos primero y segundo del mismo artículo, recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida o otra persona, le afecten directa e individualmente.
51. En el presente asunto, consta que la Comisión notificó la Decisión impugnada a la República Italiana.
52. Siendo así, se ha de comprobar si la demandante, que no puede ser considerada destinataria de la Decisión impugnada en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, está legitimada para interponer un recurso de anulación contra esa Decisión por ser directa e individualmente afectada por ella.
53. En lo que atañe a la afectación directa, según reiterada jurisprudencia este requisito exige que la medida comunitaria impugnada surta efectos directos en la situación jurídica del particular y no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios de dicha medida que están encargados de su aplicación, por tener ésta un carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa comunitaria sin aplicación de otras normas intermedias (sentencia Dreyfus/Comisión, citada en el apartado 45 supra,
apartado 43; sentencias de Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 1998, Oleifici Italiani y Fratelli Rubino/Comisión, T‑54/96, Rec. p. II‑3377, apartado 56; de 13 de diciembre de 2000, DSTV/Comisión, T‑69/99, Rec. p. II‑4039, apartado 24, y de 22 de noviembre de 2001, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie/Comisión, T‑9/98, Rec. p. II‑3367, apartado 47; auto del Tribunal de Primera Instancia de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo, T‑223/01, Rec. p. II‑3259, apartado 45). Lo mismo sucede cuando la posibilidad que los destinatarios tienen de no aplicar el acto comunitario es meramente teórica, por no existir duda alguna de su voluntad de que se realicen las consecuencias de dicho acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, 11/82, Rec. p. 207, apartados 8 a 10, y Dreyfus/Comisión, citada en el apartado 45 supra,
apartado 44).
54. En el presente asunto, debe observarse que la Decisión impugnada, al manifestar la negativa de la Comisión a prorrogar el plazo de presentación de las solicitudes de pago definitivo y al poner fin definitivamente a la ayuda controvertida sobre la base de los gastos incurridos a 31 de diciembre de 1997, relativos a las obras acabadas a 5 de septiembre de 2002, excluía todo pago del FEDER, en concepto de la ayuda discutida, relativo a gastos que, bien se hubieran producido después del 31 de diciembre de 1997, bien fueran relativos a obras inacabadas a 5 de septiembre de 2002, por esa razón pasaban a ser no subvencionables en concepto de dicha ayuda.
55. De ello resulta que así la Decisión impugnada tuvo como efecto, por una parte, liberar al FEDER en la cuantía de los importes de la ayuda aún no concedidos relacionados con los gastos que pasaron a ser no subvencionables y, por otra, permitir a la Comisión poner en práctica la recuperación de los importes ya pagados por el FEDER relativos a esos gastos. La Decisión impugnada produjo de ese modo un efecto de «amputación» de la ayuda financiera del FEDER (auto del Tribunal de Primera Instancia de 6 de junio de 2002, SLIM Sicilia/Comisión, T‑105/01, Rec. p. II‑2697, apartado 47).
56. Por lo que hace a la determinación de los efectos de esa Decisión para la demandante, ha de señalarse que, según la Decisión inicial de concesión de la ayuda discutida, de fecha 22 de diciembre de 1993, la demandante era la autoridad responsable de la realización del proyecto. Del procedimiento resulta que, conforme al artículo 21, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, la demandante recibió, en esa condición, el pago de las cantidades correspondientes a la referida ayuda a fin de entregarlas a los beneficiarios finales. De la Decisión impugnada resulta que, conforme al artículo 21, apartado 3, del Reglamento nº 4253/88, esos pagos representaron el 80 % de la totalidad de la ayuda controvertida.
57. En esa situación sólo podría afirmarse que la Decisión impugnada produjo directamente efectos en la situación jurídica de la demandante si, en virtud de ella, y sin que la República Italiana hubiera dispuesto de una facultad de apreciación al respecto, la demandante, por una parte, hubiera sido privada del pago de los importes liberados correspondientes a las cantidades aún no recibidas del FEDER en concepto de la ayuda discutida y relativas a gastos que ya no eran subvencionables y, por otra, si estuviera obligada a devolver los importes indebidos correspondientes a las cantidades ya percibidas en concepto de esa ayuda y destinadas a realizar gastos que dejaron de ser subvencionables.
58. Pues bien, el Tribunal de Primera Instancia ya ha estimado que tales consecuencias no resultan de una decisión de la Comisión que ponga fin a una ayuda financiera del FEDER ni de ninguna otra disposición de Derecho comunitario que pueda regir el efecto de esa decisión (auto SLIM Sicilia/Comisión, citado en el apartado 55 supra,
apartado 51).
59. Sobre este particular hay que recordar con carácter previo que, según el sistema institucional de la Comunidad y las normas que regulan las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, corresponde a éstos, a falta de una disposición de Derecho comunitario en sentido contrario, asegurar en su territorio la ejecución de la normativa comunitaria (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor y otros, asuntos acumulados 205/82 a 215/82, Rec. p. 2633, y de 7 de julio de 1987, Étoile commerciale y CNTA/Comisión, asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Rec. p. 3005, apartado 11; auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 42). Por lo que se refiere, más en particular, a las acciones de financiación ejecutadas en el marco del FEDER, corresponde a los Estados miembros, en virtud del artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, adoptar las medidas necesarias para recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia.
60. Como el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 22 de enero de 2004, COPPI (C‑271/01, Rec. p. I‑0000, apartados 39 y 40), esa última regla consagra el principio de subsidiariedad enunciado en el sexto considerando del Reglamento nº 2082/93 según el cual, por lo que se refiere a la utilización de fondos provenientes del FEDER, y sin perjuicio de las competencias de la Comisión, en particular en su calidad de responsable de la gestión de los recursos financieros comunitarios, la ejecución de las formas de intervención debe ser fundamentalmente responsabilidad de los Estados miembros, que deben ejercerla al nivel territorial adecuado en función de la especificidad de cada Estado miembro (véase también en ese sentido el auto del Tribunal de Primera Instancia de 15 de marzo de 2004, Institouto N. Avgerinopoulou y otros/Comisión, asuntos acumulados T‑66/02 y T‑139/02, Rec. p. I‑0000, apartado 64).
61. En ese sistema, corresponde pues a los Estados miembros, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ejecutar la normativa comunitaria y adoptar, con respecto a los agentes económicos de que se trate, las decisiones individuales necesarias. En dicha ejecución, los Estados miembros proceden conforme a las normas y modalidades previstas por la legislación nacional, sin perjuicio de los límites establecidos por el Derecho comunitario (sentencia Étoile commerciale y CNTA/Comisión, citada en el apartado 59 supra,
apartado 12, y auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 42).
62. A este respecto, es oportuno señalar que un ente público territorial, como es la demandante, que ha sido encargado de la gestión, en el plano regional, de los fondos recibidos del FEDER, no puede ser equiparado al propio Estado miembro (auto del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1997, Région wallonne/Comisión, C‑95/97, Rec. p. I‑1787, apartado 6). Además, de la normativa aplicable, en particular del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2052/88, resulta que ésta distingue con claridad los Estados miembros, por una parte, y los organismos o autoridades competentes designados por aquéllos a escala nacional, regional o local, por otra.
63. El examen de la afectación directa de la demandante debe hacerse en este contexto.
64. En primer lugar, en lo que concierne a la liberación del FEDER respecto a las cantidades no pagadas, ha de observarse que la Decisión impugnada se limitó a indicar a la República Italiana que, a causa de la terminación de la ayuda discutida, no se pagarían esas cantidades. Ahora bien, del artículo 21, apartado 5, del Reglamento nº 4253/88 resulta que, con excepción de algunas formas de intervención de las que no se trata en este asunto, como en particular la prevista en el artículo 5, apartado 2, párrafo primero, letra e), del Reglamento nº 2052/88, los créditos comunitarios concedidos en concepto de ayuda financiera del FEDER son pagados por la Comisión al Estado miembro interesado (sentencia COPPI, citada en el apartado 60 supra,
apartados 37, 38 y 41; conclusiones del Abogado General Sr. Alber en ese asunto, Rec. p. I‑0000, punto 61).
65. Es preciso observar que nada se opone en el presente asunto a que la República Italiana decida asumir con cargo a sus fondos propios la parte liberada de la financiación comunitaria con objeto de financiar la terminación de las obras del proyecto de que se trata. A este respecto, hay que señalar en particular que, según el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88, la ayuda del FEDER se concibe como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas, y el artículo 9 del Reglamento nº 4253/88 precisa, además, que conforme al principio de adicionalidad las ayudas comunitarias no pueden sustituir a los gastos públicos del Estado miembro.
66. En segundo lugar, en lo relativo a la devolución de los ingresos indebidos, hay que señalar que en la Decisión impugnada la Comisión se limitó a indicar a la República Italiana que el FEDER debía recuperar las cantidades que habían sido objeto de pago comunitario y correspondían a gastos que se habían hecho no subvencionables. A diferencia de la práctica generalmente seguida por la Comisión en materia de ayudas ilegales declaradas incompatibles con el mercado común, la Decisión impugnada no contiene ninguna disposición por la que se ordene a la República Italiana que proceda a recuperar de los beneficiarios las cantidades indebidas (véase en ese sentido el auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 45).
67. Sobre este particular la obligación impuesta a la República Italiana por la Decisión impugnada de informar de ésta al beneficiario final no puede evidentemente equipararse a la obligación de recuperar del beneficiario las cantidades indebidamente percibidas. En cualquier caso, dado que la demandante no era el beneficiario final de la ayuda financiera discutida, esa mención en ningún caso podría demostrar, lo que por lo demás no afirma la demandante, que la Decisión impugnada afectara directamente a su situación jurídica en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
68. Por tanto, la correcta ejecución de la Decisión impugnada exige tan sólo, como sostiene con razón la Comisión en sus escritos procesales, que la República Italiana restituya al FEDER las cantidades indebidamente percibidas que se indican en la misma Decisión (véanse, en ese sentido, el auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 45; las conclusiones del Abogado General Sr. Alber en el asunto COPPI, citadas en el apartado 64 supra,
puntos 58 a 63).
69. En ese sentido, es preciso además destacar que la Comisión sólo puede exigir la devolución de una ayuda a la entidad a la que haya sido concedida (conclusiones del Abogado General Sr. Alber en el asunto COPPI, citadas en el apartado 64 supra,
punto 58). Pues bien, como ya se ha dicho en el anterior apartado 64, los créditos comunitarios concedidos en concepto de ayuda financiera del FEDER se pagan, en un caso como el presente, por la Comisión al Estado miembro interesado (sentencia COPPI, citada en el apartado 60 supra,
apartado 41).
70. En estas circunstancias, el reembolso de los fondos comunitarios pagados a la demandante no sería consecuencia directa de la Decisión impugnada, sino de la acción que con dicho fin ejercitara la República Italiana sobre la base de su legislación nacional para cumplir las obligaciones derivadas de la normativa comunitaria en la materia (sentencia Deutsche Milchkontor y otros, citada en el apartado 59 supra,
apartados 19 y 20; conclusiones del Abogado General Sr. Cruz Vilaça en la sentencia Étoile commerciale y CNTA/Comisión, citada en el apartado 59 supra,
puntos 48 a 52; auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 47).
71. Pues bien, en lo relativo a una ayuda financiera del FEDER, el Tribunal de Primera Instancia ya ha apreciado que nada permite concluir que el Estado miembro no disponga de facultad de apreciación alguna, o incluso de potestad decisoria alguna, en lo que atañe a dicha devolución (auto SLIM Sicilia/Comisión, citado en el apartado 55 supra,
apartado 52).
72. En efecto, conforme al principio de subsidiariedad enunciado en el sexto considerando del Reglamento nº 2082/93, cuando un Estado miembro adopta medidas en aplicación del artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, actúa en virtud de competencias propias (véanse en ese sentido la sentencia COPPI, citada en el apartado 60 supra,
apartados 39 a 45 y 48, y las conclusiones del Abogado General Sr. Alber en ese asunto, citadas en el apartado 64 supra,
punto 72).
73. No puede, pues, descartarse que, por circunstancias concretas, la República Italiana renuncie a reclamar el reembolso de la ayuda controvertida y soporte la carga de rembolsar ella misma al FEDER los importes que se haya considerado erróneamente autorizada a pagar (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p. 245, apartado 8; las conclusiones del Abogado General Sr. Cruz Vilaça en la sentencia Étoile commerciale y CNTA/Comisión, citada en el apartado 59 supra,
punto 54; el auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 48).
74. En este aspecto, ha de observarse en primer lugar que ninguna de las decisiones adoptadas en el presente caso por la Comisión respecto a la República Italiana, ya se trate de la Decisión inicial de 22 de diciembre de 1993 o de las posteriores, de 28 de julio y 22 de diciembre de 1995, contiene una disposición que obligue a la República Italiana a recuperar de la demandante o de los beneficiarios finales las cantidades indebidamente percibidas.
75. A continuación, como se ha manifestado en el anterior apartado 65, dado que la ayuda financiera del FEDER se concibe como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a éstas, no puede excluirse que la República Italiana financie la terminación del proyecto de que se trata con sus propios fondos.
76. A este respecto, debe señalarse que no resulta de los autos que, en sus relaciones con la demandante, la República Italiana haya expresado su intención de repercutir en la misma demandante o en los beneficiarios finales las consecuencias financieras de cualquier decisión de la Comisión relativa a la minoración de la ayuda discutida. En particular, la demandante no ha aportado elemento alguno que indique que la financiación del proyecto en la misma cuantía de la ayuda comunitaria controvertida estuviera sujeta a la condición de que ésta sea, finalmente, puesta a cargo del FEDER, circunstancia que hace tanto más indirecta la incidencia de la Decisión impugnada en la posible recuperación de dicha ayuda (auto Coillte Teoranta/Comisión, citado en el apartado 37 supra,
apartado 51). En cualquier caso, aunque hubiera sido así, ha de observarse que tanto el Tribunal de Justicia (sentencia Étoile commerciale y CNTA/Comisión, citada en el apartado 59 supra,
apartado 13) como el Tribunal de Primera Instancia (auto SLIM Sicilia/Comisión, citado en el apartado 55 supra,
apartado 51) ya han estimado que esa circunstancia no basta para demostrar la afectación directa exigida por el artículo 230 CE, párrafo cuarto, puesto que, en tal supuesto, la recuperación no es consecuencia de la Decisión comunitaria impugnada, sino el resultado de una medida interna adoptada de modo autónomo por las autoridades nacionales competentes.
77. Por último, debe señalarse que, aunque la República Italiana decidiera proceder a la recuperación de lo indebidamente percibido, no parece que no dispondría de ninguna facultad de apreciación acerca de la entidad de la que habría de obtenerse esa recuperación. En particular, no está demostrado en modo alguno que la República Italiana procedería necesariamente a recuperar de la demandante y no de los beneficiarios finales lo indebidamente percibido.
78. De todo cuanto antecede resulta que, a raíz de la adopción de la Decisión impugnada, compete a la República Italiana apreciar si ha lugar a exigir, conforme a las reglas de su Derecho nacional y bajo el control de los tribunales nacionales, la devolución de lo indebidamente percibido, a cargo de la demandante o de los beneficiarios finales según sea el caso, y adoptar con ese fin las medidas nacionales de carácter individual que sean necesarias.
79. Es preciso observar además que, si bien la demandante ha afirmado en sus escritos procesales que la República Italiana no dispone de ninguna facultad de apreciación para recuperar lo indebidamente percibido, no ha aportado elemento alguno que pueda acreditar esa aserción. Por otra parte, la demandante tampoco ha alegado que, suponiendo incluso que la República Italiana dispusiera de una facultad de apreciación, ésta sería puramente teórica, atendiendo en particular a determinadas reglas específicas del Derecho nacional relativas, por ejemplo, al reparto de competencias entre el Estado y las entidades regionales. En ese aspecto, merece señalarse que, si bien cuando la Comisión adopta a instancia de un Estado miembro medidas de salvaguardia o declara una ayuda de Estado compatible con el mercado común, no cabe dudar de que el Estado miembro que haya solicitado esas medidas actuará en consecuencia para su plena eficacia, como resulta de la jurisprudencia (véanse, en particular, la sentencia Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, citada en el apartado 53 supra,
apartados 8 y 9; las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 12 de diciembre de 1996, AIUFFASS y AKT/Comisión, T‑380/94, Rec. p. II‑2169, apartados 46 y 47, y de 5 de diciembre de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión, T‑114/00, Rec. p. II‑5121, apartados 73 y 74), no puede apreciarse así en el presente asunto, ya que la República Italiana no solicitó a la Comisión la adopción de la Decisión impugnada, de modo que, a falta de cualquier elemento apto para demostrar lo contrario, no puede excluirse que la República Italiana renuncie a recuperar la ayuda discutida de la demandante o de los beneficiarios finales.
80. De ello se infiere que la Decisión impugnada no produjo efectos directos en la situación jurídica de la demandante.
81. Ninguno de los argumentos o circunstancias, por lo demás no probados, que alega la demandante en sus escritos procesales puede desvirtuar esa conclusión.
82. En primer lugar, en lo tocante a la sentencia Dreyfus/Comisión (citada en el apartado 45 supra),
mencionada por la demandante en apoyo de la afirmación de su legitimación, ha de señalarse que la situación en el presente asunto no puede ser equiparada a la que dio lugar a esa sentencia. En efecto, el Tribunal de Justicia estimó, en los apartados 52 y 53 de la sentencia Dreyfus/Comisión, antes citada, que la facultad de renunciar a la financiación comunitaria de que se trataba, que habría tenido el destinatario de la Decisión controvertida, era «puramente teórica», por lo que esa Decisión, denegatoria de tal financiación, privaba a la demandante «de toda posibilidad real de ejecutar el contrato que se le había atribuido o de obtener el pago de las entregas efectuadas con arreglo a las condiciones acordadas». Por esa razón el Tribunal de Justicia estimó que esa Decisión afectaba directamente a la demandante. Por el contrario, en el presente asunto, del análisis que precede resulta que no es en absoluto teórica la posibilidad de que la República Italiana asuma con sus propios fondos la financiación de la terminación de las obras sin proceder, por lo demás, a recuperar de la demandante lo indebidamente percibido.
83. En segundo lugar, por lo que hace a la circunstancia mencionada sucintamente en la réplica, según la cual la demandante es «un organismo público que cumple determinadas condiciones», basta recordar que, si bien las autoridades públicas descentralizadas o autónomas pueden estar legitimadas para interponer un recurso de anulación basado en el artículo 230 CE, la admisibilidad de tales recursos está sometida, como resulta de la sentencia Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión (citada en el apartado 43 supra,
apartados 28 a 35), citada por la demandante, al requisito de que el acto impugnado afecte directamente a esas autoridades. Ahora bien, por las razones antes expuestas no es ése el caso de la demandante en el presente asunto.
84. En tercer lugar, en lo relativo a la circunstancia de que existieron vínculos jurídicos directos entre la Comisión y la demandante en relación con el proyecto de que se trata, pues determinados documentos fueron enviados directamente por la demandada a la demandante, basta observar que esa circunstancia, suponiendo que estuviera acreditada, no demuestra en absoluto la existencia de un vínculo directo entre la demandante y la Decisión impugnada en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, ya que la existencia de tal vínculo sólo puede afirmarse cuando esa Decisión produce directamente efectos en la situación jurídica de la demandante sin aplicación de otras reglas intermedias. Ahora bien, del anterior análisis resulta que no es éste el caso.
85. En cuarto lugar, por último, en lo que atañe a la circunstancia de que la Decisión impugnada hubiera sido adoptada teniendo en cuenta la situación específica de la demandante, basta señalar que esa circunstancia, de estar demostrada, a lo sumo podría probar que esa Decisión afecta individualmente a la demandante. En cambio, esa circunstancia carece de pertinencia para determinar si la Decisión impugnada afecta directamente a la demandante.
86. Del conjunto de las anteriores consideraciones resulta que la Decisión impugnada no afecta directamente a la demandante, pues únicamente produce efectos en las relaciones jurídicas entre la Comisión y la República Italiana.
87. Por tanto, sin que sea preciso examinar si la Decisión impugnada afecta individualmente a la demandante, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
Costas
88. A tenor del al artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la demandante ha sido vencida, debe ser condenada en costas conforme a las pretensiones de la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
El TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
resuelve:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) La demandante cargará con sus propias costas, así como con las de la demandada.
Dictado en Luxemburgo, a 8 de julio de 2004.