61999CJ0392_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-392/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door L. Ström en A. Caeiros als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes en M. Telles Romão als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Portugese Republiek
-
door niet de bepalingen vast te stellen krachtens welke de bevoegde autoriteiten, alvorens vergunningen te verlenen aan bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, zich ervan kunnen vergewissen dat passende maatregelen zijn genomen ter bescherming van de gezondheid bij het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, en dat bij de regeneratie of het gebruik als brandstof van afgewerkte olie gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt;
-
door niet te bepalen dat de verbrandingsresten van afgewerkte olie moeten worden verwijderd overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43) en, vanaf 27 juni 1995, overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32), dat krachtens richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20), zoals gewijzigd door richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 (PB L 168, blz. 28), in de plaats is getreden van artikel 9 van richtlijn 78/319;
-
door niet ervoor te zorgen, dat bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, op gezette tijden worden gecontroleerd, en dat de bevoegde instanties de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu volgen en aan de hand daarvan zo nodig de aan een bedrijf verleende vergunning wijzigen;
-
door de Commissie niet op de hoogte te stellen van haar technische kennis alsmede van de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de bepalingen die zijn vastgesteld krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43),
niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 6, lid 2, 8, lid 2, sub a, 13 en 17 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101, alsmede ingevolge de artikelen 5, eerste alinea, en 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikelen 10, eerste alinea, EG en 249, derde alinea, EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE
(Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, R. Schintgen en V. Skouris (rapporteur), F. Macken en N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 29 november 2001, waarop de Commissie werd vertegenwoordigd door A. Caeiros en de Portugese Republiek door M. Telles Romão en M. João Lois als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 maart 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 oktober 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat de Portugese Republiek
-
door niet de bepalingen vast te stellen krachtens welke de bevoegde autoriteiten, alvorens vergunningen te verlenen aan bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, zich ervan kunnen vergewissen dat passende maatregelen zijn genomen ter bescherming van de gezondheid bij het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, en dat bij de regeneratie of het gebruik als brandstof van afgewerkte olie gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt;
-
door niet te bepalen dat de verbrandingsresten van afgewerkte olie moeten worden verwijderd overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen (PB L 84, blz. 43) en, vanaf 27 juni 1995, overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32, hierna: "richtlijn 75/442"), dat krachtens richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20), zoals gewijzigd door richtlijn 94/31/EG van de Raad van 27 juni 1994 (PB L 168, blz. 28, hierna: "richtlijn 91/689"), in de plaats is getreden van artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG;
-
door niet ervoor te zorgen, dat bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, op gezette tijden worden gecontroleerd, en dat de bevoegde instanties de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu volgen en aan de hand daarvan zo nodig de aan een bedrijf verleende vergunning wijzigen;
-
door de Commissie niet op de hoogte te stellen van haar technische kennis alsmede van de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de bepalingen die zijn vastgesteld krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43, hierna: "richtlijn 75/439"),
niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 6, lid 2, sub a, 8, lid 2, 13 en 17 van richtlijn 75/439 alsmede de artikelen 5, eerste alinea, en 189, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikelen 10, eerste alinea, EG en 249, derde alinea, EG).
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
2 Volgens artikel 2 van richtlijn 87/101, die richtlijn 75/439 wezenlijk heeft gewijzigd, dienden de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om vanaf 1 januari 1990 aan deze richtlijn te voldoen.
3 Artikel 6 van richtlijn 75/439 luidt als volgt:
"1. Om de krachtens artikel 4 genomen maatregelen na te leven, moet ieder bedrijf dat afgewerkte olie verwijdert een vergunning verkrijgen. Deze vergunning wordt zo nodig na onderzoek van de installaties verleend.
2. Onverminderd de eisen waaraan moet worden voldaan uit hoofde van nationale en communautaire bepalingen die een ander doel dienen dan dat van deze richtlijn, mag de vergunning aan bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, slechts worden verleend nadat de bevoegde instantie zich ervan heeft vergewist dat alle passende maatregelen zijn genomen ter bescherming van gezondheid en milieu, waaronder gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt."
4 Artikel 8 van richtlijn 75/439, dat handelt over het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, bepaalt in lid 2, sub a, ervan:
"[de lidstaten] vergewissen [...] zich ervan dat:
a)
de verbrandingsresten van afgewerkte olie overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG worden verwijderd".
5 Artikel 13 van richtlijn 75/439 bepaalt:
"1. De in artikel 6 bedoelde bedrijven worden op gezette tijden door de lidstaat gecontroleerd, in het bijzonder wat de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden betreft.
2. De bevoegde instanties volgen de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu en wijzigen aan de hand daarvan zo nodig de aan een bedrijf in overeenstemming met deze richtlijn verleende vergunning."
6 Artikel 17 van richtlijn 75/439 luidt als volgt:
"Elke lidstaat stelt de Commissie op gezette tijden op de hoogte van zijn technische kennis alsmede van de ervaring en resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de bepalingen die krachtens de onderhavige richtlijn zijn vastgesteld.
De Commissie doet een opgave van al deze gegevens aan de lidstaten toekomen."
7 Artikel 18 van richtlijn 75/439 bepaalt:
"Om de drie jaar stellen de lidstaten een verslag op over de stand van de verwijdering van afgewerkte olie in hun land en doen dit toekomen aan de Commissie."
8 In artikel 1, sub c, eerste streepje, van richtlijn 78/319 wordt de verwijdering van afvalstoffen omschreven als "het ophalen, sorteren, vervoeren en behandelen van toxische en gevaarlijke afvalstoffen, alsmede het opslaan en storten daarvan op of in de bodem".
9 Artikel 9 van richtlijn 78/319 luidt als volgt:
"1. De installaties, inrichtingen of ondernemingen die toxische en gevaarlijke afvalstoffen opslaan, behandelen en/of storten, moeten van de bevoegde instanties een vergunning verkrijgen. Deze afvalstoffen mogen alleen worden opgeslagen, behandeld, en/of gestort door installaties, inrichtingen of ondernemingen die zo'n vergunning hebben verkregen. De ondernemingen die zorgen voor het vervoer van toxische en gevaarlijke afvalstoffen, moeten worden gecontroleerd door de bevoegde instanties van de lidstaten.
2. De in lid 1 genoemde vergunning heeft met name betrekking op:
- soort en hoeveelheid van de afvalstoffen;
- technische eisen;
- te nemen voorzorgsmaatregelen;
- plaats(en) waar de afvalstoffen worden verwijderd;
- verwijderingsmethoden.
In deze vergunning kan bovendien worden voorgeschreven dat er op ieder verzoek van de bevoegde autoriteiten nauwkeurige gegevens moeten worden verstrekt.
3. Vergunningen kunnen voor een bepaalde periode worden verleend; zij kunnen worden verlengd en er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden."
10 Krachtens artikel 11 van richtlijn 91/689 is richtlijn 78/319 ingetrokken vanaf 27 juni 1995.
11 Artikel 1, lid 2, van richtlijn 91/689 bepaalt dat richtlijn 75/442 van toepassing is op gevaarlijke afvalstoffen.
12 In bijlage II A van richtlijn 75/442 worden de in de praktijk verrichte verwijderingshandelingen kort opgesomd.
13 Artikel 9 van richtlijn 75/442 bepaalt:
"1. Voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 7 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bedoelde handelingen verricht, een vergunning hebben van de in artikel 6 bedoelde bevoegde instantie.
Deze vergunning heeft met name betrekking op:
- soort en hoeveelheid afvalstoffen,
- de technische eisen,
- de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid,
- de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd,
- de behandelingsmethode.
2. De vergunningen kunnen voor een bepaalde periode worden verleend; zij kunnen worden verlengd en er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden, of ze kunnen, met name indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar is, worden geweigerd."
Bepalingen van nationaal recht
Regeling inzake de uitoefening van een industriële activiteit
14 Decreto-Lei nr. 109/91 van 15 maart 1991 (Diário da República I, reeks A, nr. 62, van 15 maart 1991), zoals gewijzigd bij Decreto-Lei nr. 282/93 van 17 augustus 1993 (Diário da República I, reeks A, nr. 192, van 17 augustus 1993, hierna: "Decreto-Lei nr. 109/91"), legt de regels vast die van toepassing zijn op de uitoefening van een industriële activiteit.
15 Blijkens de vierde overweging ervan strekt dit Decreto-Lei ertoe "een instrument te vormen ter bescherming van het algemeen belang, zowel wat de veiligheid van de technologische processen betreft, als wat het streven naar de beste voorwaarden voor de localisering van de industrie en de uitoefening van de industriële activiteit betreft, die zowel voor de industrieel als voor de gemeenschap het multiplicatoreffect van de geschapen activiteiten waarborgen".
16 Artikel 4 van Decreto-Lei nr. 109/91, "Algemene veiligheidsverplichting", bepaalt:
"De industriële activiteit moet aldus worden uitgeoefend dat de veiligheid van personen en goederen alsook van de arbeidsomstandigheden en het milieu wordt gewaarborgd, rekening houdend met de huidige technologische ontwikkelingsgraad [...]"
17 Artikel 5 van Decreto-Lei nr. 109/91, "Algemene verplichting tot risicopreventie", luidt als volgt:
"1. De industrieel moet zijn activiteit overeenkomstig de toepasselijke regeling uitoefenen en preventieve maatregelen nemen om mogelijke risico's voor personen en goederen, de arbeidsomstandigheden en het milieu uit te sluiten of te verminderen.
2. Wanneer de industrieel onregelmatigheden vaststelt in de werking van de onderneming, moet hij passende maatregelen nemen om de situatie recht te zetten [...]"
18 In artikel 7, leden 1 tot en met 3, van Decreto-Lei nr. 109/91 wordt bepaald:
"1. Behoorlijk geïdentificeerde derden kunnen op elk moment een met redenen omkleed bezwaar tegen de oprichting, de wijziging en de exploitatie van een industriebedrijf indienen bij het coördinatiebureau, de controle-instanties van de regionale diensten van het betrokken ministerie of bij de instantie die met de bescherming van de betrokken rechten en belangen is belast; deze instanties zenden het bezwaar door aan het coördinatiebureau, samen met een met redenen omkleed advies.
2. De instantie die het bezwaar ontvangt, stelt de industrieel hiervan in kennis.
3. Het coördinatiebureau neemt de nodige maatregelen, met name via inspectiebezoeken, om het bezwaar te onderzoeken en tot een besluit te komen, na raadpleging, indien nodig, van de instanties die met de bescherming van de betrokken rechten en belangen zijn belast."
19 Artikel 9 van Decreto-Lei nr. 109/91 luidt:
"1. De vergunningsaanvraag wordt door de industrieel bij het coördinatiebureau ingediend, samen met een attest betreffende de locatievergunning [...] en een milieueffectenrapport, voorzover dit krachtens de toepasselijke wetgeving vereist is.
2. Het coördinatiebureau wint, indien vereist, het advies in van de instanties die op industrieel gebied bevoegd zijn inzake milieu, gezondheid, arbeidshygiëne en -veiligheid.
[...]
5. De door de in lid 2 bedoelde instanties opgelegde voorwaarden en vereisten maken verplicht deel uit van de te verlenen vergunning.
[...]"
20 Artikel 12 van Decreto-Lei nr. 109/91 bepaalt:
"1. De controle op de naleving van de wettelijke bepalingen inzake de uitoefening van de industriële activiteit is in het bijzonder de taak van het coördinatiebureau of van de regionale diensten van het betrokken ministerie, overeenkomstig hun organiek reglement, onverminderd de bevoegdheden van andere instanties die binnen hun respectieve bevoegdheden betrokken zijn bij de vergunningsprocedure.
2. De andere controle-instanties kunnen, indien nodig, het coördinatiebureau verzoeken bepaalde maatregelen aan de industrieel op te leggen ter voorkoming van mogelijke risico's en nadelen voor personen en goederen, de arbeidsomstandigheden en het milieu, onder voorbehoud van de eerbiediging van de bepalingen van internationaal recht inzake het toezicht op de arbeidsverhoudingen.
3. De industrieel moet alle controle-instanties toegang verlenen tot zijn gebouwen en hun de informatie en hulp verstrekken waar zij met een gemotiveerd verzoek om hebben gevraagd, met het oog op de controle van de eerbiediging van de wetgeving en de vervulling van de door het coördinatiebureau opgelegde voorwaarden.
4. Wanneer één van de andere controle-instanties bij een controle vaststelt dat door haar voorgeschreven maatregelen niet worden nageleefd, moet zij hiervan proces-verbaal opstellen, het coördinatiebureau op de hoogte brengen en de betrokken inbreukprocedure instellen en voeren."
21 Artikel 13 van Decreto-Lei nr. 109/91, "Conservatoire maatregelen", bepaalt:
"Wanneer een ernstig risico voor de gezondheid, de veiligheid van personen en goederen, de hygiëne en de veiligheid van de arbeidslokalen of het milieu wordt ontdekt, moeten het coördinatiebureau en de andere controle-instanties, individueel of gezamenlijk, onmiddellijk de maatregelen nemen die naar gelang van het geval nodig zijn om het risico te voorkomen of te verhelpen, daaronder begrepen de schorsing van de productie en de sluiting van de onderneming of van een deel ervan, of de inbeslagname van de uitrusting of een deel ervan door verzegeling, voor een duur van maximaal zes maanden."
22 Artikel 16, leden 1 en 2, van Decreto-Lei nr. 109/91 luidt als volgt:
"1. Vormen een administratieve overtreding die wordt bestraft met een geldboete [...]:
a) de oprichting, de wijziging of de exploitatie van een industriebedrijf zonder voorafgaande vergunning zoals bedoeld in de artikelen 8, lid 1, en 11;
b) de niet-nakoming van de in de technische regeling vastgestelde voorschriften en van de op grond van artikel 12, lid 2, opgelegde maatregelen.
2. De niet-nakoming van de verplichtingen inzake inschrijving van de overdracht van het bedrijf en inzake mededeling van de schorsing van de exploitatie of de stopzetting van de industriële activiteit vormt een administratieve overtreding die wordt bestraft met een geldboete [...]."
23 Artikel 2, punt 4, sub b, van Portaria (ministerieel besluit) nr. 314/94 van 24 mei 1994 (Diário da República I, reeks B, nr. 120, van 24 mei 1994; hierna: "ministerieel besluit nr. 314/94"), bepaalt:
"Het installatieplan van een bedrijf van klasse A bevat:
[...]
4) een risicoanalyse - tenzij het industriebedrijf valt onder de wetgeving inzake de preventie van het risico van zware industriële ongevallen - waaruit moet blijken:
[...]
b) voor welke technologie is geopteerd om het gebruik van gevaarlijke apparaten en producten te voorkomen of te verminderen".
24 In de bijlage bij ministerieel besluit nr. 314/94 zijn modellen opgenomen voor procedures inzake de verlening van industriële vergunningen. De punten 10 tot en met 13 van model nr. 2 luiden als volgt:
"10. Beschrijving van de maatregelen inzake industriële veiligheid en hygiëne, meer in het bijzonder inzake brand- en explosiegevaar en de systemen voor het opvangen en behandelen van stof, neveldeeltjes en dampen.
11. Arbeidsregeling: aantal ploegen.
12. Sociale, medische en sanitaire voorzieningen op het werk.
[...]
13. Minimale vrije hoogte in het bedrijf.
[...]"
25 De punten 7 tot en met 10 van model nr. 3, dat eveneens is opgenomen in de bijlage bij ministerieel besluit nr. 314/94 komen woordelijk overeen met de punten 10 tot en met 13 van model nr. 2.
Regeling inzake afvalbeheer
26 Decreto-Lei nr. 239/97 van 9 september 1997 (Diário da República I, reeks A, nr. 208, van 9 september 1997, hierna: "Decreto-Lei nr. 239/97") voert volgens de preambule ervan "een autonome regeling in inzake de voorafgaande vergunning voor het voeren van een afvalbeheer, wat niet mag worden verward met de vergunning voor activiteiten in het kader waarvan dit beheer soms wordt gevoerd, zoals dit bij industriële afvalstoffen met de industriële vergunning het geval is".
27 Artikel 4, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 bepaalt:
"Het afvalbeheer strekt er bij voorrang toe de productie of de schadelijkheid van afvalstoffen te voorkomen of te verminderen, in het bijzonder door het hergebruik ervan en de wijziging van productieprocessen door de invoering van schonere technologie en de sensibilisatie van de marktdeelnemers en consumenten."
28 Artikel 7, leden 1 en 2, van Decreto-Lei nr. 239/97 luidt:
"1. Het achterlaten van afvalstoffen is verboden, evenals de productie, het vervoer, de opslag, de behandeling, de nuttige toepassing of de verwijdering van afvalstoffen door bedrijven of in installaties zonder vergunning.
2. Het storten van afvalstoffen is verboden, behalve op de plaatsen en onder de voorwaarden die in de voorafgaande vergunning zijn vastgelegd."
29 Volgens artikel 8, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 is "voor de opslag, de behandeling, de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen [...] een voorafgaande vergunning vereist."
30 Volgens artikel 9, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 moet de vergunning voor de in artikel 8 ervan bedoelde handelingen door de minister van Milieu worden verleend wanneer deze handelingen volgens de wet aan een voorafgaande milieueffectbeoordeling zijn onderworpen.
31 Artikel 10, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 luidt als volgt:
"De in artikel 8 bedoelde vergunningsaanvraag wordt met het oog op de uiteindelijke beslissing ingediend bij de bevoegde overheid, samen met de stukken die vereist zijn door:
a) in voorkomend geval, de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de procedure voor de milieueffectbeoordeling;
b) het besluit van de minister van Milieu, indien het gaat om industriële afvalstoffen, stedelijke vaste afvalstoffen of andere soorten afvalstoffen."
32 Artikel 18 van Decreto-Lei nr. 239/97 luidt:
"Het Instituut voor Afvalstoffen, het directoraat-generaal voor Milieu, de regionale milieudirecties en natuurlijke bronnen, evenals de andere instanties die vergunningen verlenen inzake afvalbeheer, en de politie zijn belast met het toezicht op de naleving van dit Decreto-Lei."
33 Artikel 19 van Decreto-Lei nr. 239/97 bepaalt:
"De minister van Gezondheid of de minister van Milieu kunnen in spoedeisende gevallen of bij ernstig gevaar voor de volksgezondheid of voor het milieu, bij besluit passende beschermingsmaatregelen nemen, waaronder de schorsing van elke in het kader van het afvalbeheer verrichte handeling."
34 In artikel 20, leden 1 en 2, van Decreto-Lei nr. 239/97 wordt bepaald:
"1. De niet-nakoming door de betrokken verantwoordelijke van de verplichting van artikel 6 om te zorgen voor een geschikte eindbestemming voor de afvalstoffen, en de inbreuken op de artikelen 7, leden 1, 3 en 4, en 8, lid 1, alsmede op de in artikel 15, lid 1, van dit Decreto-Lei bedoelde regels [...] zijn administratieve overtredingen die worden bestraft met een geldboete [...]
2. De inbreuken op de artikelen 7, lid 2, 16, leden 1 en 2, en 17, leden 1 en 2, zijn administratieve overtredingen die worden bestraft met een geldboete [...]"
35 Artikel 21, lid 1, sub f, van Decreto-Lei nr. 239/97 luidt als volgt:
"Voor de in het vorige artikel bedoelde administratieve overtredingen kunnen naast geldboeten en overeenkomstig de algemene wetgeving de volgende bijkomende straffen worden opgelegd:
[...]
f) schorsing van vergunningen, licenties en erkenningen."
36 Artikel 24 van Decreto-Lei nr. 239/97 bepaalt:
"1. Wanneer niet de vereiste licentie of vergunning is verleend, dient voor lopende handelingen van opslag, behandeling, nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen bij de bevoegde instantie een vergunning te worden aangevraagd.
2. De in het vorige lid bedoelde vergunningen moeten uiterlijk 31 december 1997 worden aangevraagd en de artikelen 8 en volgende van het onderhavige Decreto-Lei zijn erop van toepassing."
37 Het in artikel 10, lid 1, sub b, van Decreto-Lei nr. 239/97 bedoelde ministeriële besluit heeft betrekking op Portaria nr. 961/98 van 10 november 1998 (Diário da República I, reeks B, nr. 260, van 10 november 1998, hierna: "ministerieel besluit nr. 961/98").
38 Artikel 3, lid 1, sub c, van ministerieel besluit nr. 961/98 luidt:
"Bij de vergunningsaanvraag moeten worden gevoegd:
[...]
c) een plan dat alle elementen bevat van bijlage I of bijlage II, die aan het onderhavige ministeriële besluit zijn gehecht en er deel van uitmaken, naargelang het gaat om een storting of een andere in het kader van het afvalbeheer verrichte handeling."
39 Volgens bijlage II, punt I, sub e, bij ministerieel besluit nr. 961/98 moet het in artikel 3, lid 1, sub c, bedoelde plan onder andere een beschrijving bevatten met "vermelding van het aantal werknemers, de arbeidsregeling en de sociale, medische en sanitaire voorzieningen op het werk".
40 Artikel 8 van ministerieel besluit nr. 961/98 luidt:
"Krachtens de wetgeving inzake het inzagerecht in documenten die in het bezit zijn van de openbare administratie, kunnen behoorlijk geïdentificeerde derden bij de bevoegde instantie of de regionale milieudirectie om informatie verzoeken of een bezwaar indienen tegen de betrokken installatie of de betrokken handelingen."
Regeling inzake de verwijdering van afgewerkte olie
41 Het Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados (reglement inzake de toekenning van vergunningen voor de inzameling, de opslag, de voorafgaande behandeling, de regeneratie, de terugwinning, het gebruik als brandstof en de verbranding van afgewerkte olie) is goedgekeurd bij Portaria nr. 240/92 van 25 maart 1992 (Diário da República I, reeks B, nr. 71, van 25 maart 1992) (hierna: "bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegd reglement").
42 Artikel 3 van dit reglement luidt als volgt:
"1. De in artikel 3, leden 1 en 2, van Decreto-Lei nr. 88/91 van 23 februari 1991 bedoelde voorraadregisters van afgewerkte olie moeten overeenstemmen met de modellen in bijlage 1, dat deel uitmaakt van het onderhavige reglement, en moeten elk kwartaal worden ingevuld door de houders, de inzamelaars en de gebruikers van deze olie.
2. De in het vorige lid bedoelde entiteiten moeten [...] de registers aan het directoraat-generaal voor Energie zenden."
43 Op grond van artikel 9 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement is voor de "voorafgaande behandeling" van afgewerkte olie een vergunning vereist.
44 Artikel 10, sub a, van het reglement, dat betrekking heeft op het onderzoek van de vergunningsaanvraag voor het verrichten van bovengenoemde activiteit, luidt als volgt:
"De vergunningsaanvraag moet volgende elementen bevatten:
a) locatie van de installatie, behandelingscapaciteit en gebruikte technologie, die de best beschikbare moet zijn zonder overmatige kosten met zich te brengen".
45 Bovendien moeten volgens artikel 12, lid 1, sub f, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement bedrijven die afgewerkte olie regenereren en die een vergunning wensen, het "installatieplan" bij de vergunningsaanvraag voegen.
46 Artikel 13, sub a, van het reglement luidt:
"Het installatieplan moet de volgende elementen bevatten:
a) een beschrijving van de installatie, bestaande uit:
een gedetailleerde beschrijving van de industriële activiteit, met specificatie van de technologische processen, productiediagrammen en sanitaire omstandigheden;
een vermelding van de te leveren nominale productiecapaciteit en de geplande dagelijkse en/of wekelijkse productiecapaciteit;
een vermelding van de te gebruiken grondstoffen of hulpstoffen en van hun hoeveelheden;
een kwantitatieve en kwalitatieve omschrijving van het geproduceerde afvalwater en de geproduceerde gasemissies en afvalstoffen;
een vermelding van de emissiebronnen, meer in het bijzonder van geluid, trillingen, straling en chemische stoffen;
een beschrijving van de apparaten, machines en andere uitrusting en van hun kenmerken, met opgave van de normen of specificaties waaraan zij moeten voldoen;
een vermelding van het te leveren totale vermogen;
een beschrijving van de aspecten die verband houden met de organisatie van de veiligheid op het gebied van de bescherming van het milieu en van personen en goederen, de hygiënische omstandigheden en de arbeidsveiligheid;
[...]
een beschrijving van de industriële installaties, met inbegrip van installaties voor opslag, verbranding, stoomproductie, of voor het leveren van drijfkracht of het opslaan van gas onder druk;
een beschrijving van de algemene kenmerken van de constructie en de binnenafwerking van de industriële inrichting;
een beschrijving van het systeem voor de bevoorrading met al dan niet drinkbaar water, met opgave van het geraamde verbruik [...];
[...]"
47 Artikel 15, sub a tot en met c, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement bepaalt:
"Het directoraat-generaal voor Energie zendt binnen acht werkdagen een exemplaar van de bij artikel 12 voorgeschreven stukken voor advies aan de volgende instanties:
a) het directoraat-generaal voor Milieukwaliteit;
b) het directoraat-generaal voor Basisgezondheidszorg;
c) de algemene arbeidsinspectie".
48 Volgens artikel 23 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement is voor het gebruik van afgewerkte olie als brandstof een vergunning vereist, die wordt verleend door de regionale directies van het ministerie van Industrie en Energie.
49 Artikel 24 van het reglement luidt als volgt:
"Bij de vergunningsaanvraag moeten volgende elementen worden gevoegd:
a) voorstelling van het plan [...];
b) beschrijving met vermelding van de industriesector waarin de olie als brandstof wordt gebruikt;
c) geleverd vermogen, uitgedrukt in megawatt;
d) soorten installaties die de olie gebruiken, zoals ovens voor indirecte verbranding, oven voor directe verbranding en stoomgeneratoren, alsook grootteparameters;
e) soorten branders;
f) samenstelling van de te gebruiken afgewerkte olie;
g) percentage afgewerkte olie dat wordt gebruikt in mengels met andere brandstoffen en verbruikte hoeveelheden;
h) locatie van de installatie ten opzichte van derden [...];
i) informatie over de bestemming van de verbrandingsresten."
50 Artikel 25 van het reglement bepaalt:
"Het is verboden afgewerkte olie te gebruiken in de voedingsindustrie, met name in bakkerijen, alsook in gevallen waarin verbrandingsproducten met de geproduceerde voedingsmiddelen in contact komen."
51 Artikel 2, lid 1, van Decreto-Lei nr. 88/91 van 23 februari 1991 (Diário da República I, reeks A, nr. 45, van 23 februari 1991, hierna: "Decreto-Lei nr. 88/91") luidt als volgt:
"Elke storting of lozing van afgewerkte olie of van behandelingsresten ervan die schadelijke gevolgen hebben voor de bodem, is verboden."
52 Voorts bepaalt artikel 4, lid 2, van Decreto-Lei nr. 88/91:
"Voor het vervoer, de verwijdering en de nuttige toepassing van afgewerkte olie is een vergunning van de directeur-generaal voor Milieukwaliteit vereist."
53 Artikel 5 van Decreto-Lei nr. 88/91 luidt:
"Onverminderd de bij de wet aan andere instanties verleende bevoegdheden, hebben het directoraat-generaal voor Energie en de regionale directies van het ministerie van Industrie en Energie tot taak, de naleving van het onderhavige Decreto-Lei te controleren."
De regeling inzake milieucontrole-instanties
54 Decreto-Lei nr. 189/93 van 24 mei 1993 (Diário da República I, reeks A, nr. 120, van 24 mei 1993, hierna: "Decreto-Lei nr. 189/93"), waarbij de wet inzake de organisatie van het directoraat-generaal voor Milieu is goedgekeurd, bepaalt in artikel 6, leden 1, 2, sub a, en 4, ervan:
"1. Het Bureau voor Milieu-inspectie en -toezicht [...] heeft tot taak, inspecties uit te voeren en controle uit te oefenen op activiteiten die vervuilend kunnen zijn.
2. Het Bureau voor Milieu-inspectie en -toezicht heeft tot taak:
a) industriële installaties en alle mogelijke vervuilingsbronnen te inspecteren teneinde na te gaan of de geldende milieuwetgeving wordt nageleefd;
[...]
4. De activiteiten van het Bureau voor Milieu-inspectie en -toezicht omvatten gewone inspecties, die zijn vastgelegd in een jaarplan, dat aan de minister ter goedkeuring wordt voorgelegd, en - indien nodig - buitengewone inspecties, waarvan de resultaten onmiddellijk aan de toezichthoudende minister moeten worden meegedeeld."
55 Artikel 3 van Decreto-Lei nr. 549/99 van 14 december 1999 (Diário da República I, reeks A, nr. 289, van 14 december 1999, hierna: "Decreto-Lei nr. 549/99"), waarbij de wet inzake de organisatie van de Algemene Milieu-inspectie is goedgekeurd, bepaalt:
"De [Algemene Milieu-inspectie] dient de eerbiediging te waarborgen van de rechtsregels in verband met het milieu, alsook de wettigheid van de bestuurshandelingen van de diensten die ressorteren onder het ministerie van Milieu."
56 Artikel 4, lid 1, sub a, van Decreto-Lei nr. 549/99 luidt als volgt:
"De [Algemene Milieu-inspectie] dient:
de naleving te controleren van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die op milieugebied zijn vastgesteld, en onder deze bepalingen vallende inrichtingen, bedrijfsruimten of activiteiten aan inspecties te onderwerpen".
57 Artikel 13 van Decreto-Lei nr. 549/99 bepaalt:
"1. De [Algemene Milieu-inspectie] en de andere inspectie-instellingen zijn verplicht met elkaar samen te werken overeenkomstig hun respectieve wettelijke bevoegdheden en dienen hierbij gebruik te maken van de meest geschikte methodes.
2. De [Algemene Milieu-inspectie] kan aan de gemeenten en aan de diensten die onder andere regeringsdepartementen ressorteren, informatie vragen over de vergunningsprocedures voor activiteiten die invloed uitoefenen op het milieu."
58 Artikel 2 van Decreto-Lei nr. 236/97 van 3 september 1997 (Diário da República I, reeks A, nr. 203, van 3 september 1997; hierna: "Decreto-Lei nr. 236/97"), bepaalt:
"1. Het [Instituut voor Afvalstoffen] voert het nationale afvalstoffenbeleid uit en waarborgt de eerbiediging van de technische normen en regels.
2. Het [Instituut voor Afvalstoffen] voert, met name samen met de bevoegde instanties van de ministeries van Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Visserij, van Economie en van Gezondheid, intersectorale acties uit met betrekking tot afvalstoffen die respectievelijk worden voortgebracht door de landbouw, de industrie en de ziekenhuizen."
De precontentieuze procedure
59 Bij brieven van 8 maart 1991, 13 april 1992, 11 december 1992 en 18 april 1994 deelde de Portugese regering aan de Commissie mee dat richtlijn 75/439 in nationaal recht was omgezet door Decreto-Lei nr. 88/91, ministerieel besluit nr. 240/92 en Portaria nr. 1028/92 van 5 november 1992 (Diário da República I, reeks B, nr. 256, van 5 november 1992), evenals door de Despacho conjunto (interministerieel besluit) van de minister van Industrie en Energie en de minister van Milieu en Natuurlijke Hulpbronnen van 26 april 1993 (Diário da República II, nr. 115, van 18 mei 1993).
60 Na onderzoek van de meegedeelde nationale bepalingen was de Commissie van mening dat richtlijn 75/439 hierdoor niet correct en volledig werd omgezet. Zij stelde bijgevolg de procedure van artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) in en bij brief van 4 juli 1994 maande zij de Portugese regering aan om haar opmerkingen te maken.
61 Bij brief van 26 oktober 1994 verdedigde de Portugese regering haar standpunt.
62 Aangezien zij de verklaringen van de Portugese regering ontoereikend achtte en van mening was dat het gemeenschapsrecht was geschonden, zond de Commissie op 27 november 1997 een met redenen omkleed advies aan de Portugese Republiek met het verzoek hieraan te voldoen binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de kennisgeving ervan.
63 In haar antwoord van 25 februari 1998 bleef de Portugese regering bij haar standpunt.
64 Bijgevolg besloot de Commissie het onderhavige beroep in te stellen.
Ten gronde
Niet-omzetting van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439, voorzover de verlening van de vergunning om afgewerkte olie als brandstof te gebruiken hierin afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat alle passende maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden genomen
Argumenten van partijen
65 Met het eerste onderdeel van haar eerste grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek dat zij niet de nodige maatregelen heeft genomen om te verzekeren dat de vergunning waarover bedrijven die afgewerkte olie als brandstof gebruiken, volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 moeten beschikken, door de bevoegde nationale overheid slechts wordt verleend indien alle passende maatregelen ter bescherming van de gezondheid worden genomen.
66 Vooraf wijst de Commissie erop, dat het ter voldoening aan het vereiste van rechtszekerheid onontbeerlijk is dat de vergunningsregeling voor de verwijdering van afgewerkte olie voldoende duidelijk en precies is, zodat alle belanghebbende bedrijven met de nodige zekerheid kunnen weten dat in de vergunningsaanvraag aspecten inzake gezondheidsbescherming aan bod moeten komen en dat de bevoegde instantie dit criterium als voorwaarde voor het verlenen van de vergunning moet hanteren. De Commissie ziet evenwel niet duidelijk door welke bepalingen van de Portugese regeling de indiening van vergunningsaanvragen voor het specifieke gebruik van afgewerkte olie als brandstof wordt beheerst.
67 In het bijzonder bevat de vergunningsregeling voor de "ophaling, de opslag, de voorafgaande behandeling, de regeneratie, de terugwinning, het gebruik als brandstof en de verbranding van afgewerkte olie", namelijk het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement, geen bepalingen betreffende de gezondheidsbescherming bij het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, op artikel 25 van dit reglement na, waarin enkel dit gebruik in de voedingsindustrie wordt verboden.
68 In dit verband stelt de Commissie dat zelfs voor ondernemingen die volgens de Portugese regering op grond van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement reeds een vergunning hebben verkregen nadat zij een installatieplan hadden ingediend waarin ook het aspect van de gezondheidsbescherming aan bod kwam, deze regering niet aangeeft op grond van welke bepaling van dit reglement deze bedrijven verplicht waren dit plan in te dienen.
69 De Portugese regering daarentegen betoogt dat met haar nationale regeling de doelstelling van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 kan worden bereikt, namelijk te waarborgen dat de bevoegde overheid, alvorens te beslissen, aan de hand van het vergunningsdossier kan nagaan of aan de "passende" voorwaarden "ter bescherming van [de] gezondheid" is voldaan. Anders dan de Commissie stelt, kan deze doelstelling op diverse manieren worden bereikt, zonder dat het belanghebbende bedrijf er noodzakelijkerwijs uitdrukkelijk toe dient te worden verplicht bij haar vergunningsaanvraag een beschrijving te voegen van de aspecten die verband houden met de bescherming van de gezondheid. Het Portugese recht bevat immers rechtsregels die de inhoud van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 overnemen, ook al maken deze normen geen deel uit van de nationale rechtshandeling ter omzetting van deze richtlijn.
70 Volgens de Portugese regering is de gezondheidsbescherming niet uitdrukkelijk vermeld in het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement omdat dit reglement betrekking heeft op bedrijven die normaliter reeds een vergunning hebben of die er een nodig hebben voor de uitoefening van een industriële hoofdactiviteit. Deze bedrijven moeten dus de bepalingen inzake de vergunning voor het uitoefenen van een industriële activiteit naleven, waarin met dit aspect rekening wordt gehouden.
71 In dit verband haalt de Portugese regering de artikelen 4 en 5 van Decreto-Lei nr. 109/91 aan, evenals artikel 9, leden 2 en 5, ervan, dat waarborgt dat de voorwaarden en vereisten die worden opgelegd door de instanties die met name bevoegd zijn op het gebied van gezondheid, hygiëne en arbeidsveiligheid en die worden geraadpleegd door de vergunningverlener, verplicht deel uitmaken van de verleende vergunning. Daarenboven moeten volgens artikel 13 van het Decreto-Lei, zodra met name een ernstig risico voor de gezondheid aan het licht komt, onmiddellijk maatregelen worden genomen om dit risico te voorkomen of te verhelpen.
72 De Portugese regering beroept zich ook op artikel 2, punt 4, van ministerieel besluit nr. 314/94 volgens hetwelk bij de aanvraag van een vergunning voor de oprichting of de wijziging van een industriebedrijf een risico-analyse dient te worden gevoegd die overeenstemt met het vereiste model en die, overeenkomstig de bij het ministerieel besluit gevoegde modellen nrs. 2, punten 10 tot en met 13, en 3, punten 7 tot en met 10, een beschrijving bevat van de aspecten die verband houden met de organisatie van de gezondheid en de hygiëne op het werk.
73 Volgens de Portugese regering moet eveneens rekening worden gehouden met ministerieel besluit nr. 961/98, volgens hetwelk voor de opslag, de behandeling, de nuttige toepassing en de verwijdering van afvalstoffen de voorafgaande goedkeuring van de minister van Milieu vereist is. Onder verwijzing naar artikel 3, lid 1, sub c, van dit ministeriële besluit, gelezen in samenhang met bijlage II ervan, wijst de Portugese regering er bovendien op dat één van de stukken die ter ondersteuning van de vergunningsaanvraag moeten worden overgelegd, met name een beschrijving is die verschillende elementen moet bevatten waaruit met zekerheid kan worden afgeleid dat maatregelen ter bescherming van de gezondheid zijn genomen, zoals sociale, sanitaire en medische voorzieningen op het werk, en, in het algemeen, alle vereisten inzake de identificatie en behandeling van afvalstoffen.
74 Wat de artikelen 4 en 5 van Decreto-Lei nr. 109/91 betreft, antwoordt de Commissie dat deze bepalingen, die respectievelijk een algemene veiligheidsplicht en een algemene plicht tot risicopreventie opleggen, betrekking hebben op de uitoefening van de eigenlijke industriële activiteit en het betrokken bedrijf niet noodzakelijkerwijs verplichten om bij zijn vergunningsaanvraag een beschrijving te voegen van de aspecten die verband houden met de bescherming van de gezondheid; hetzelfde geldt voor artikel 9 van het Decreto-Lei.
75 De Commissie voegt hieraan toe dat artikel 13 van Decreto-Lei nr. 109/91 evenmin een dergelijke verplichting aan het betrokken bedrijf oplegt. Aangezien deze bepaling voorziet in de mogelijkheid om, geheel of gedeeltelijk, de productie te schorsen en het bedrijf of een deel ervan tijdelijk te sluiten, heeft zij kennelijk betrekking op een risico dat tijdens de uitoefening van de industriële activiteit is ontdekt.
76 Volgens de Commissie wordt enkel in ministerieel besluit nr. 961/98 uitdrukkelijk bepaald dat in de vergunningsaanvraag aspecten inzake gezondheidsbescherming aan bod moeten komen. Dit ministerieel besluit kan evenwel in het kader van de onderhavige niet-nakomingsprocedure niet in aanmerking worden genomen, omdat het volgens artikel 2, lid 2, van Lei nr. 74/98 van 11 november 1998 (Diário da República I, reeks A, nr. 261, van 11 november 1998) pas in werking is getreden op 15 november 1998, hetzij na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
Beoordeling door het Hof
77 In de eerste plaats moet erop worden gewezen, dat blijkens de bewoordingen zelf van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 in deze bepaling niet alleen de factoren worden vermeld die de bevoegde overheid in aanmerking moet nemen alvorens een vergunning te verlenen aan een bedrijf dat afgewerkte olie wenst te verwijderen, maar de verlening van deze vergunning ook uitdrukkelijk afhankelijk wordt gesteld van een specifieke voorwaarde, namelijk dat alle passende maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid worden genomen.
78 In artikel 6, lid 1, van deze richtlijn wordt voor de uitoefening van de betrokken activiteit weliswaar enkel een vergunning vereist, die zo nodig na onderzoek van de installaties van de betrokken onderneming wordt verleend, doch uit lid 2 van deze bepaling blijkt duidelijk dat de vergunning alleen kan worden verleend indien de bevoegde instantie zich ervan heeft vergewist dat alle passende maatregelen zijn genomen.
79 In het kader van de vergunningsregeling die de lidstaten op grond van artikel 6 van richtlijn 75/439 in hun nationale recht moeten invoeren, moet de uitvoering van de vereiste maatregelen derhalve een conditio sine qua non zijn voor de verlening van de in deze bepaling bedoelde vergunning.
80 In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat het Hof weliswaar heeft geoordeeld dat voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist is dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling, en dat een algemene juridische context kan volstaan, doch dat hieraan de voorwaarde is verbonden dat deze context daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert. Het Hof heeft immers beklemtoond dat het met het oog op het vereiste van rechtszekerheid van bijzonder belang is, dat de bepalingen van een richtlijn met een onbetwistbare dwingende kracht worden uitgevoerd, zodat de rechtspositie van particulieren duidelijk en nauwkeurig is vastgelegd en zij al hun rechten en plichten kunnen kennen (zie in deze zin arresten van 13 maart 1997, Commissie/Frankrijk, C-197/96, Jurispr. blz. I-1489, punt 15, en van 15 november 2001, Commissie/Italië, C-49/00, Jurispr. blz. I-8575, punt 21).
81 Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet worden onderzocht of artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 correct is omgezet door de door de Portugese regering genoemde nationale bepalingen.
82 Wat om te beginnen Decreto-Lei nr. 109/91 betreft, moet erop worden gewezen dat de artikelen 4 en 5 ervan weliswaar aldus kunnen worden uitgelegd dat de industrieel die afgewerkte olie als brandstof wil gebruiken, passende maatregelen inzake veiligheid en risicopreventie dient te nemen, maar geenszins bepalen dat de vergunning die voor dit gebruik vereist is, slechts kan worden verleend indien deze maatregelen daadwerkelijk worden genomen.
83 Artikel 9, leden 2 en 5, van Decreto-Lei nr. 109/91 bepaalt dat de instelling die de vergunningsaanvraag onderzoekt, het advies moet inwinnen van de instanties die op industrieel gebied bevoegd zijn inzake milieu, gezondheid, arbeidshygiëne en -veiligheid, en dat deze instanties voorwaarden kunnen opleggen die verplicht deel uitmaken van de te verlenen vergunning.
84 Deze adviesprocedure, die volgens artikel 9, lid 2, van het Decreto-Lei dient te worden gevolgd voorzover dit volgens de toepasselijke wetgeving verplicht is, waarborgt echter geenszins dat alleen de ondernemingen die alle passende maatregelen ter bescherming van de gezondheid hebben genomen, een vergunning krijgen voor het gebruik van afgewerkte olie als brandstof.
85 Deze vaststelling geldt overigens ook voor de conservatoire maatregelen die de bevoegde instanties op grond van artikel 13 van Decreto-Lei nr. 109/91 kunnen nemen wanneer binnen een bedrijf dat afgewerkte olie als brandstof gebruikt, tijdens de uitoefening van haar activiteit risico's ontstaan.
86 Verder dient met betrekking tot artikel 2, punt 4, van ministerieel besluit nr. 314/94 te worden vastgesteld, dat de bevoegde instantie weliswaar bij haar beoordeling relevante informatie kan putten uit de risico-analyse die op grond van deze bepaling bij de vergunningsaanvraag moet worden gevoegd, doch dat ook deze bepaling de verlening van de vergunning niet afhankelijk stelt van de voorwaarde dat het betrokken bedrijf alle passende maatregelen heeft genomen ter bescherming van de gezondheid.
87 Wat ten slotte de door de Portugese regering genoemde bepalingen van ministerieel besluit nr. 961/98 betreft, kan worden volstaan met een verwijzing naar de vaste rechtspraak dat de vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arrest van 14 juni 2001, Commissie/Oostenrijk, C-473/99, Jurispr. blz. I-4527, punt 13).
88 Vaststaat dat ministerieel besluit nr. 961/98 pas in werking is getreden na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden. Bijgevolg moet overeenkomstig de in het vorige punt aangehaalde rechtspraak worden aangenomen dat dit ministerieel besluit, ook al zou artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 hierdoor correct zijn omgezet, niet relevant is in het kader van het onderhavige beroep.
89 Ook al zouden de bevoegde overheden overeenkomstig artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 eisen dat bedrijven die afgewerkte olie als brandstof wensen te gebruiken, alle passende maatregelen ter bescherming van de gezondheid hebben genomen voordat hun de vereiste vergunning wordt verleend, is deze voorwaarde niet voldoende concreet, nauwkeurig en duidelijk door een dwingende nationale bepaling voorgeschreven, zodat dit artikel volgens de in punt 80 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak niet correct is omgezet binnen de gestelde termijn.
90 Bijgevolg moet het eerste onderdeel van de eerste grief van de Commissie worden aanvaard.
Niet-omzetting van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439, voorzover hierin de verlening van een vergunning voor de verwijdering van afgewerkte olie afhankelijk wordt gesteld van het gebruik van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt
Argumenten van partijen
91 Met het tweede onderdeel van haar eerste grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek dat zij niet de nodige maatregelen heeft genomen om te verzekeren dat de vergunning waarover zowel bedrijven die afgewerkte olie regenereren als deze die deze olie als brandstof gebruiken, volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 moeten beschikken, door de bevoegde nationale instantie slechts wordt verleend indien gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt.
92 Wat om te beginnen de bedrijven betreft die een vergunning aanvragen voor de regeneratie van afgewerkte olie, merkt de Commissie op dat artikel 13, sub a, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement enkel voorschrijft dat de beschrijving van de installatie een "gedetailleerde beschrijving van de industriële activiteit, met specificatie van de technologische processen" bevat, maar de betrokken bedrijven niet duidelijk maakt dat hun enkel een vergunning voor de regeneratie van afgewerkte olie zal worden verleend, indien het in artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 vervatte vereiste wordt nageleefd, namelijk "gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt". Dit vereiste komt dus niet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig in deze bepaling van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement tot uiting.
93 In dit verband herinnert de Commissie eraan dat volgens artikel 10, sub a, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement de aanvraag van een vergunning voor de voorafgaande behandeling van afgewerkte olie met name gegevens moet bevatten inzake de "gebruikte technologie, die de best beschikbare moet zijn zonder overmatige kosten met zich te brengen". Volgens haar is het onbegrijpelijk waarom de Portugese wetgever deze uitdrukkelijke vermelding wel aangewezen achtte voor de vergunningsprocedure voor de voorafgaande behandeling van afgewerkte olie, maar niet voor de vergunningsprocedure voor de regeneratie van diezelfde olie.
94 Wat vervolgens de bedrijven betreft die een vergunning aanvragen voor het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, merkt de Commissie op dat zij in de haar meegedeelde regeling geen enkele aanwijzing heeft gevonden dat het gebruik van de beste beschikbare technologie een voorwaarde is voor de verlening van deze vergunning.
95 De Portugese regering herinnert om te beginnen eraan dat volgens artikel 189 van het Verdrag richtlijnen voor de lidstaten waarvoor zij bestemd zijn, verbindend zijn ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid laten vorm en middelen te kiezen. De Commissie kan bijgevolg niet de vorm of de middelen voorschrijven die zij het meest geschikt acht om een gemeenschapsrechtelijke bepaling om te zetten. Zij hoort immers enkel na te gaan of de nationale wetgeving beantwoordt aan de door de gemeenschapswetgever nagestreefde doelstelling.
96 Voorts is de interpretatie van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 door de Commissie, volgens welke deze bepaling vereist dat de nationale wetgeving de verlening van een vergunning afhankelijk stelt van de verwezenlijking van de genoemde doelstelling, volgens de Portugese regering onjuist. Wezenlijk voor de omzetting van deze bepaling is volgens haar dat de vergunningsprocedure wordt gevoerd op basis van gegevens of handelingen aan de hand waarvan de bevoegde instantie, alvorens te beslissen, kan nagaan of is voldaan aan alle voorwaarden inzake de "gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt".
97 In dit verband stelt de Portugese regering dat in alle door haar nationale recht vastgestelde vergunningsprocedures uitdrukkelijk of impliciet wordt verwezen naar het begrip "beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt".
98 Wat de regeneratie van afgewerkte olie betreft, wijst de Portugese regering erop dat de informatie die de beschrijving van de installatie volgens artikel 13, sub a, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement moet bevatten, voldoende gedetailleerd is om de vergunningverlenende instanties in staat te stellen het voorgestelde bedrijfsproces globaal te beoordelen, zodat nauwkeurig kan worden nagegaan of de installatie daadwerkelijk erop is gericht gebruik te maken van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt. Zo is het voor de aanvragers volkomen duidelijk hoe grondig hun plannen zullen worden geëvalueerd; dit resultaat zou door de nationale regeling niet worden bereikt indien enkel uitdrukkelijk werd verwezen naar de "beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt".
99 Verder verwijst de Portugese regering naar artikel 15 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement, volgens hetwelk de stukken die deel uitmaken van de vergunningsaanvraag voor de regeneratie van afgewerkte olie, voor advies worden gezonden aan met name het directoraat-generaal voor Milieukwaliteit, wiens bevoegdheden ter zake tegenwoordig door het Instituut voor Afvalstoffen worden uitgeoefend. Het Instituut voor Afvalstoffen moet er vervolgens noodzakelijkerwijs rekening mee houden dat gebruik moet worden gemaakt van "de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt", dit op grond van Decreto-Lei nr. 239/97, waarvan artikel 4, lid 1, bepaalt dat het afvalbeheer er bij voorrang toe strekt de productie of de schadelijkheid van afvalstoffen te voorkomen of te verminderen, in het bijzonder door het hergebruik ervan en de wijziging van productieprocessen door de invoering van schonere technologie.
100 De Portugese regering geeft toe dat de wetgever in het kader van de regeling inzake de voorafgaande behandeling van afgewerkte olie niet eist dat bij de vergunningsaanvraag een gedetailleerde beschrijving inzake het technologische proces wordt gevoegd, maar in artikel 10, sub a, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement enkel verwijst naar het begrip "gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt". Volgens haar gaat het evenwel om een wetgevingstechnische keuze die door de nationale wetgever moet worden gemaakt en die door de Commissie niet kan worden bekritiseerd, te meer daar het in artikel 4, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 gebruikte begrip "schonere technologie" uiteindelijk veeleisender is. Zij voegt hieraan toe dat, aangezien er geen schone technologie bestaat, het begrip "beste beschikbare technologie" realistischer is gebleken en dat hoe dan ook de fundamentele bekommernis die aan beide begrippen ten grondslag ligt, het gebruik van zachtere of milieuvriendelijkere technologie is.
101 Wat vervolgens het gebruik van afgewerkte olie als brandstof betreft, beklemtoont de Portugese regering dat het doel om gebruik te maken van de "beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt", is verankerd in de Portugese regeling inzake industriële vergunningen, die betrekking heeft op alle betrokken industriebedrijven, aangezien zij alle over een industriële vergunning moeten beschikken.
102 Meer in het bijzonder beroept de Portugese regering zich op de vierde overweging van Decreto-Lei nr. 109/91 en op artikel 4 daarvan, volgens hetwelk bij de uitoefening van de industriële activiteit rekening moet worden gehouden met de huidige technologische ontwikkelingsgraad. Zij verwijst eveneens naar artikel 2, punt 4, sub b, van ministerieel besluit nr. 314/94, gelezen in samenhang met model nr. 2 in de bijlage bij dit ministeriële besluit, waaruit blijkt dat de risicoanalyse die bij het installatieplan dient te worden gevoegd, moet vermelden voor welke technologie is geopteerd om het gebruik van gevaarlijke apparaten en producten te voorkomen of te verminderen.
103 In repliek stelt de Commissie dat de uitdrukking "rekening houdend met de huidige technologische ontwikkelingsgraad" in artikel 4 van Decreto-Lei nr. 109/91 vaag is en op zich niet volstaat om met de nodige zekerheid vast te stellen welke maatregelen bedrijven moeten nemen om hun industriële activiteit overeenkomstig de "huidige technologische ontwikkelingsgraad" uit te oefenen. Zelfs indien wordt aangenomen dat de "huidige technologische ontwikkelingsgraad" de hoogste is, kan meer bepaald op basis van de woorden "rekening houdend met" niet worden uitgemaakt hoe ver deze maatregelen moeten gaan, en met name niet of verplicht gebruik moet worden gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt. Bovendien bevat deze formulering, anders dan artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439, geen aanwijzing dat de beste beschikbare technologie slechts dient te worden gebruikt indien deze geen overmatige kosten met zich brengt.
104 Aangaande het argument dat volgens artikel 15 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement en het Decreto-Lei nr. 239/97 het Instituut voor Afvalstoffen dient te worden geraadpleegd, stelt de Commissie dat artikel 15 alleen geldt voor de regeneratie van afgewerkte olie, en dat de verwijzing naar "het gebruik van schonere technologie" in artikel 4, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 niet noodzakelijkerwijs betekent dat het gaat om de beste beschikbare technologie. Uit deze twee bepalingen, in hun samenhang beschouwd, vloeit dus niet noodzakelijkerwijs voort dat verplicht gebruik moet worden gemaakt van de beste beschikbare technologie.
105 De Commissie komt dan ook tot de slotsom dat de voorwaarde dat bij de regeneratie en het gebruik als brandstof van afgewerkte olie gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt, kennelijk niet op passende wijze is omgezet door de door de Portugese regering genoemde bepalingen. Verder stelt zij dat de vastgestelde versnippering van de regels in elk geval leidt tot een situatie van onzekerheid over de ter zake toepasselijke regeling, wat in strijd is met het vereiste van rechtszekerheid.
Beoordeling door het Hof
106 Gelet op het doel van artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439, zoals beschreven in de punten 77 tot en met 79 van het onderhavige arrest, moet worden onderzocht of volgens de Portugese regeling het gebruik van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt, een conditio sine qua non is voor de verlening van een vergunning voor de verwijdering van afgewerkte olie.
107 Wat de nationale bepalingen inzake de vergunningsaanvraag voor de regeneratie van afgewerkte olie betreft, zij opgemerkt dat de informatie die de beschrijving, bedoeld in artikel 13, sub a, van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement, moet bevatten, zoals de specificatie van de technologische processen, de bevoegde instantie weliswaar in staat kan stellen om, alvorens een beslissing te nemen, na te gaan of de betrokken onderneming gebruik heeft gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt, doch op zich niet volstaat om te verzekeren dat de vervulling van deze voorwaarde daadwerkelijk een conditio sine qua non is voor de verlening van de vergunning.
108 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de door de Portugese regering aangevoerde omstandigheid dat de bovengenoemde beschrijving op grond van artikel 15 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement met name voor advies aan het Instituut voor Afvalstoffen wordt gezonden, dat haar toetst aan de toepasselijke regeling inzake afvalbeheer, namelijk Decreto-Lei nr. 239/97. Bovendien moet erop worden gewezen dat de bepalingen over dit advies geen enkele aanwijzing bevatten dat dit bindend is.
109 De nationale bepalingen inzake de vergunningsaanvraag voor de regeneratie van afgewerkte olie garanderen dus niet dat het gebruik van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt, een conditio sine qua non is voor de verlening van de voor deze activiteit vereiste vergunning.
110 Deze vaststellingen gelden ook voor de - eveneens door de Portugese regering genoemde - nationale bepalingen die voor alle industriële activiteiten gelden, namelijk artikel 4 van Decreto-Lei nr. 109/91 en artikel 2, punt 4, sub b, van ministerieel besluit nr. 314/94. Noch de verplichting om bij de uitoefening van de industriële activiteit rekening te houden met de huidige technologische ontwikkelingsgraad, noch de verplichting om bij het installatieplan een risico-analyse te voegen waaruit blijkt voor welke technologie is geopteerd om het gebruik van gevaarlijke apparaten of producten te voorkomen of te verminderen, garanderen immers dat bedrijven alleen een vergunning krijgen voor de regeneratie van afgewerkte olie of het gebruik ervan als brandstof, indien zij gebruik maken van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt.
111 Aangezien geen enkele van de nationale bepalingen waarop de Portugese regering zich beroept, waarborgt dat de in artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 bedoelde vergunning slechts wordt verleend aan een bedrijf dat afgewerkte olie wenst te verwijderen, indien het gebruik maakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt, zoals lid 2 van dit artikel vereist, moet worden vastgesteld dat, om redenen die in wezen overeenstemmen met deze vermeld in punt 89 van het onderhavige arrest, het tweede onderdeel van de eerste grief van de Commissie eveneens gegrond is.
112 Bijgevolg moet de eerste grief van de Commissie worden aanvaard.
Niet-omzetting van artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439
Argumenten van partijen
113 Met zijn tweede grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek dat zij artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 niet correct heeft omgezet, aangezien zij niet heeft vastgelegd dat verbrandingsresten van afgewerkte olie moeten worden verwijderd overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319 en, vanaf 27 juni 1995, overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 75/442, dat ingevolge richtlijn 91/689 vanaf deze datum artikel 9 van richtlijn 78/319 heeft vervangen.
114 In haar verzoekschrift geeft de Commissie toe dat zij, zowel in haar aanmaningsbrief als in haar met redenen omkleed advies, wel heeft vastgesteld dat de Portugese regeling geen bepalingen bevatte ter voldoening van de krachtens artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 op de lidstaten rustende verplichting om zich ervan te vergewissen dat verbrandingsresten van afgewerkte olie overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319 worden verwijderd, maar niet naar artikel 9 van richtlijn 75/442 heeft verwezen.
115 Zij wijst er evenwel op dat de Portugese regering in haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft verklaard dat "volgens de bepalingen van de toepasselijke nationale wetgeving verbrandingsresten van afgewerkte olie in beginsel als gevaarlijke afvalstoffen worden aangemerkt waarvan de verwijdering is voorgeschreven door specifieke bepalingen van de thans geldende nationale wetgeving, met name Decreto-Lei nr. 239/97, dat de richtlijnen 91/156/EEG en 91/689/EEG omzet, en ministerieel besluit nr. 818/97 [Portaria van 5 september 1997 (Diário da República I, reeks B, nr. 205, van 5 september 1997; hierna: $ministerieel besluit nr. 818/97')], dat de lijst van afvalstoffen goedkeurt".
116 De Commissie betoogt dat zij, gelet op dit verweermiddel van de Portugese regering, de aangehaalde Portugese regeling wel moest onderzoeken om na te gaan of zij de nakoming verzekerde van de verplichting om verbrandingsresten van afgewerkte olie overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 75/442 te verwijderen.
117 Tot staving van deze zienswijze verwijst de Commissie naar het arrest van 15 december 1982, Commissie/Denemarken (211/81, Jurispr. blz. 4547), betreffende een niet-nakomingsprocedure waarin zij zich voor het eerst in het verzoekschrift op de bepalingen van een richtlijn had beroepen. In punt 16 van dat arrest oordeelde het Hof dat de Commissie daarmee slechts had geantwoord op een verweermiddel dat de Deense regering tegen het met redenen omkleed advies had aangevoerd, en dat zij hierdoor noch de omschrijving noch de grondslag van de gestelde niet-nakoming had gewijzigd.
118 Hoe dan ook is de Commissie van mening dat sinds 27 juni 1995, de datum waarop richtlijn 78/319 is ingetrokken door richtlijn 91/689, de verwijzing in artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 naar artikel 9 van de opgeheven richtlijn moet worden begrepen als een verwijzing naar artikel 9 van richtlijn 75/442.
119 In de eerste plaats sluit geen enkele bepaling van richtlijn 91/689 - die blijkens artikel 1, tweede lid, ervan richtlijn 75/442 toepasselijk maakt op gevaarlijke afvalstoffen, zonder dat deze richtlijn afbreuk kan doen aan de eigen bepalingen van richtlijn 91/689 - de toepassing uit van artikel 9 van richtlijn 75/442 op de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie.
120 In de tweede plaats blijkt uit een vergelijking van de tekst van artikel 9 van richtlijn 78/319 en artikel 9 van richtlijn 75/442, dat zij in wezen inhoudelijk overeenstemmen en beide tot doel hebben de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie afhankelijk te stellen van een voorafgaande vergunning en de punten te bepalen waarop deze vergunning betrekking moet hebben.
121 Onder verwijzing naar het arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië (C-365/97, Jurispr. blz. I-7773, punten 39 en 40), stelt de Commissie dan ook dat de omstandigheid dat zij voor het eerst in haar verzoekschrift naar artikel 9 van richtlijn 75/442 heeft verwezen, niet leidt tot de niet-ontvankelijkheid van de grief, aangezien deze grief betrekking heeft op verplichtingen krachtens deze richtlijn, die reeds golden krachtens richtlijn 78/319.
122 Ten gronde betoogt de Commissie dat uit de antwoorden van de Portugese regering op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies blijkt dat de Portugese regeling van vóór Decreto-Lei nr. 239/97 en ministerieel besluit nr. 818/97 vóór 27 juni 1995 niet voorzag in de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 78/319 en ná deze datum evenmin voorzag in deze verwijdering overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 75/442.
123 Volgens de Portugese regering is de grief van de Commissie niet-ontvankelijk. Deze grief heeft betrekking op nieuwe feiten waarover zij zich tijdens de precontentieuze procedure niet heeft kunnen uitspreken, zodat de rechten van de verdediging zijn geschonden. De precontentieuze procedure betrof immers enkel de omzetting van richtlijn 75/439; de omzetting van artikel 9 van richtlijn 75/442 in nationaal recht was op geen enkel moment aan de orde.
124 Hoewel de Portugese regering dus van mening is dat de Commissie niet gerechtigd was om de omzetting van richtlijn 75/442 in haar verzoekschrift te berde te brengen, wenst zij er toch op te wijzen dat de bepalingen van het genoemde artikel volledig in haar nationale regeling zijn omgezet.
125 Tot staving van deze stelling haalt zij in de eerste plaats de artikelen 2 en 4, lid 2, van Decreto-Lei nr. 88/91 aan, die het vervoer, de verwijdering en de nuttige toepassing van afgewerkte olie afhankelijk stellen van de voorafgaande vergunning van de directeur-generaal voor Milieukwaliteit en aldus zorgen voor de omzetting van artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439.
126 In de tweede plaats merkt de Portugese regering op dat sinds 1997 de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie door de artikelen 8, lid 1, en 9, lid 1, van Decreto-Lei nr. 239/97 afhankelijk wordt gesteld van de verlening van een voorafgaande vergunning; aldus wordt door deze bepalingen een basisregel vastgesteld ter omzetting van artikel 9 van richtlijn 75/442.
127 Ten slotte betoogt de Portugese regering dat de voorwaarden voor de verlening van de voorafgaande vergunning voor bovengenoemde handelingen kunnen worden afgeleid uit de bijlagen I en II bij ministerieel besluit nr. 961/98, waarnaar in artikel 3, lid 1, sub c, van dat ministeriële besluit wordt verwezen en waarin met name is bepaald dat stukken dienen te worden overgelegd betreffende de technische voorschriften voor de installatie, de te nemen veiligheidsvoorzorgen, de verwijderingsplaatsen en de gebruikte behandelingsmethode.
128 In repliek beklemtoont de Commissie dat zij bij het onderzoek van de door de Portugese regering in haar verweerschrift aangehaalde regeling geen nationale bepalingen heeft kunnen vinden die een correcte omzetting vormen van artikel 9 van richtlijn 78/319 of artikel 9 van richtlijn 75/442.
129 Zo kunnen om te beginnen de artikelen 2 en 4, lid 2, van Decreto-Lei nr. 88/91 niet in aanmerking worden genomen, aangezien zij geen specifieke bepalingen bevatten inzake de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie.
130 Verder worden in geen van de door de Portugese regering aangehaalde bepalingen van Decreto-Lei nr. 239/97 de stukken genoemd die bij de aanvraag van een voorafgaande vergunning voor de verwijdering van afvalstoffen moeten worden gevoegd.
131 Ministerieel besluit nr. 961/98 ten slotte vormt volgens de Commissie wel een correcte omzetting van de in artikel 9 van richtlijn 75/442 bedoelde regeling, maar kan in casu niet in aanmerking worden genomen, aangezien het na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in werking is getreden.
Beoordeling door het Hof
- Ontvankelijkheid
132 Vooraf zij eraan herinnerd, dat de precontentieuze procedure van artikel 226 EG tot doel heeft de betrokken lidstaat de gelegenheid te geven aan de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen te voldoen of nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie met name arrest van 13 december 2001, Commissie/Frankrijk, C-1/00, Jurispr. blz. I-9989, punt 53).
133 Verder vormt volgens vaste rechtspraak het regelmatig verloop van de precontentieuze procedure een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de aangesproken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het onderwerp van het geding duidelijk is omschreven. In de contradictoire procedure zal het Hof immers enkel op basis van een regelmatige precontentieuze procedure in staat zijn te beoordelen, of de lidstaat inderdaad precies die verplichtingen niet is nagekomen waarvan de Commissie stelt dat zij zijn geschonden (zie met name beschikking van 11 juli 1995, Commissie/Spanje, C-266/94, Jurispr. blz. I-1975, punten 17 en 18 en arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 35).
134 Ofschoon het petitum van het verzoekschrift in beginsel niet meer mag omvatten dan de in de aanmaningsbrief en in het dispositief van het met redenen omkleed advies gestelde inbreuken, kan de Commissie, in geval van een wijziging van het gemeenschapsrecht in de loop van de precontentieuze procedure, het Hof verzoeken om de niet-nakoming vast te stellen van verplichtingen die voortvloeien uit de oorspronkelijke versie van een later gewijzigde of afgeschafte richtlijn, indien die verplichtingen in de nieuwe bepalingen zijn gehandhaafd (zie arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 36).
135 Daarentegen mag het voorwerp van het geding niet worden uitgebreid tot verplichtingen die voortvloeien uit de nieuwe versie van een richtlijn en die niet hun pendant vinden in de vroegere versie van deze richtlijn; dit zou immers een schending opleveren van de wezenlijke vormvoorschriften waaraan de niet-nakomingsprocedure dient te voldoen (zie in die zin arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 39).
136 Tegen de achtergrond van deze rechtspraak moet worden nagegaan of in casu het gebrek aan overeenstemming tussen het met redenen omkleed advies, dat uitsluitend betrekking heeft op de omzetting van de verplichtingen van artikel 9 van richtlijn 78/319, en het verzoekschrift, waarin ook wordt verwezen naar de verplichtingen van artikel 9 van richtlijn 75/442, een grond van niet-ontvankelijkheid van de tweede grief van de Commissie oplevert.
137 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat richtlijn 91/689 op grond van artikel 11 ervan vanaf 27 juni 1995 in de plaats is getreden van richtlijn 78/319.
138 Richtlijn 91/689 heeft, blijkens artikel 1, lid 2, ervan, de toepassing van richtlijn 75/442 uitgebreid tot gevaarlijke afvalstoffen, zonder dat deze laatste richtlijn afbreuk kan doen aan de eigen bepalingen van richtlijn 91/689. Aangezien richtlijn 91/689 geen andere bepalingen hierover bevat, moet worden aangenomen dat vanaf 27 juni 1995 artikel 9 van richtlijn 75/442 van toepassing is geworden op verbrandingsresten van afgewerkte olie, en aldus artikel 9 van richtlijn 78/319 heeft vervangen.
139 Bijgevolg moet vanaf deze datum de verwijzing in artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 naar artikel 9 van de ingetrokken richtlijn 78/319 worden begrepen als een verwijzing naar artikel 9 van richtlijn 75/442, en moet artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 aldus worden uitgelegd dat vanaf 27 juni 1995 de daarin bedoelde vereisten inzake de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie die zijn welke zijn vastgesteld in artikel 9 van richtlijn 75/442.
140 Gelet evenwel op de criteria die zijn uitgewerkt door de in punten 134 en 135 aangehaalde rechtspraak, moet nog worden nagegaan of de verplichtingen krachtens artikel 9 van richtlijn 75/442 reeds door artikel 9 van richtlijn 78/319 waren opgelegd.
141 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 75/442, evenals artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 78/319, de lidstaten verplicht de activiteiten van bedrijven die verbrandingsresten van afgewerkte olie verwijderen, aan een vergunning te onderwerpen, en een niet-exhaustieve opsomming bevat van de elementen waarop deze vergunning betrekking moet hebben.
142 Bovendien neemt artikel 9, lid 2, van richtlijn 75/442 de formulering van artikel 9, lid 3, van richtlijn 78/319 over, aangezien volgens beide bepalingen vergunningen voor een bepaalde periode kunnen worden verleend, kunnen worden verlengd en er voorwaarden en verplichtingen aan kunnen worden verbonden.
143 Anders dan artikel 9, lid 3, van richtlijn 78/319, bepaalt artikel 9, lid 2, van richtlijn 75/442 evenwel dat de vergunning kan worden geweigerd, indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar is.
144 Om de vergunningsregeling van artikel 9 van richtlijn 75/442 inzake de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie om te zetten, moeten de lidstaten dus niet alleen voorzien in de mogelijkheid om vergunningen te verlenen die gedurende een bepaalde periode gelden, die kunnen worden verlengd en waaraan voorwaarden en verplichtingen kunnen worden verbonden, zoals reeds was voorgeschreven door artikel 9 van richtlijn 78/319, maar ook in de mogelijkheid om de vergunning te weigeren, indien niet aan het milieubeschermingsvereiste is voldaan.
145 Aldus heeft de Commissie, door voor het eerst in haar verzoekschrift naar artikel 9 van richtlijn 75/442 te verwijzen, het voorwerp van het geschil uitgebreid, aangezien dit artikel aan de lidstaten een bijkomende verplichting oplegt bovenop deze die reeds voortvloeien uit artikel 9 van richtlijn 78/319, waarnaar wordt verwezen in het met redenen omkleed advies.
146 Bijgevolg is de grief inzake onjuiste omzetting van artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 uitsluitend ontvankelijk voorzover zij voor de periode vóór 27 juni 1995 betrekking heeft op de verplichtingen krachtens artikel 9 van richtlijn 78/319, en voor de periode na deze datum op de verplichtingen krachtens artikel 9 van richtlijn 75/442 die reeds op de lidstaten rustten krachtens artikel 9 van richtlijn 78/319.
- Ten gronde
147 Wat om te beginnen de bepalingen van Decreto-Lei nr. 88/91 betreft, moet worden opgemerkt dat de uit artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 voortvloeiende verplichtingen inzake de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie door deze bepalingen niet in Portugees recht worden omgezet. Dienaangaande volstaat de vaststelling dat de vergunningsprocedure van artikel 4, lid 2, van het Decreto-Lei alleen geldt voor afgewerkte olie en niet voor de verbrandingsresten ervan, en dat artikel 2 van het Decreto-Lei evenmin in een vergunningsprocedure voor de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie voorziet, maar alleen in een verbod op de storting of lozing van deze olie en van behandelingsresten ervan.
148 De artikelen 8 en 9 van Decreto-Lei nr. 239/97 vormen evenmin passende maatregelen ter omzetting van artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439, aangezien zij enkel voorschrijven dat voor de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie een voorafgaande vergunning van de minister van Milieu vereist is, maar geen nadere bepalingen voor deze vergunningsprocedure vaststellen en dus niet voldoen aan de voorschriften waarnaar in artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 wordt verwezen.
149 Zoals de Portugese regering zelf toegeeft, zijn deze nadere bepalingen immers pas bij ministerieel besluit nr. 961/98 vastgesteld. Om de in de punten 87 en 88 van het onderhavige arrest aangehaalde redenen kan dit besluit evenwel in het kader van het onderhavige beroep niet in aanmerking worden genomen.
150 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek niet binnen de gestelde termijn de nodige bepalingen heeft vastgesteld om te voldoen aan de verplichtingen die vóór 27 juni 1995 voortvloeiden uit artikel 9 van richtlijn 78/319, en aan die welke vanaf deze datum voortvloeien uit artikel 9 van richtlijn 75/442 en reeds op de lidstaten rustten krachtens artikel 9 van richtlijn 78/319.
151 Aangezien de in artikel 8, lid 2, sub a, van richtlijn 75/439 bedoelde vereisten inzake de verwijdering van verbrandingsresten van afgewerkte olie niet correct in Portugees recht zijn omgezet, moet de tweede grief van de Commissie binnen de hierboven aangegeven grenzen worden aanvaard.
Niet-omzetting van artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439
Argumenten van partijen
152 Met het eerste onderdeel van haar derde grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek dat zij niet het nodige heeft gedaan ter nakoming van de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439 vervatte verplichting om bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, op gezette tijden te controleren, in het bijzonder wat de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden betreft.
153 In haar verzoekschrift stelt de Commissie dat de Portugese regering tijdens de precontentieuze procedure niet heeft betwist dat door geen enkele bepaling van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement wordt voorgeschreven dat bedrijven die afgewerkte olie verwijderen, op gezette tijden moeten worden gecontroleerd, meer bepaald om de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden te verzekeren, en dat zij geen andere nationale bepalingen heeft aangehaald die de nakoming van deze door artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439 opgelegde controleverplichting kunnen verzekeren.
154 In haar verweerschrift en in dupliek betwist de Portugese regering de verklaringen van de Commissie en beroept zij zich op verschillende nationale bepalingen die er volgens haar toe strekken de nakoming van deze verplichting te waarborgen.
155 In de eerste plaats verwijst zij naar artikel 5 van Decreto-Lei nr. 88/91, volgens hetwelk het directoraat-generaal voor Energie en de regionale directies van het ministerie van Industrie en Energie tot taak hebben de naleving van dit Decreto-Lei te controleren, en zij voegt hieraan toe dat volgens artikel 18 van Decreto-Lei nr. 239/97 elk bedrijf dat afgewerkte olie regenereert of als brandstof gebruikt, op elk moment kan worden geïnspecteerd of gecontroleerd door de bovengenoemde instanties of door het Instituut voor Afvalstoffen, de regionale milieudirecties, de Algemene Milieu-inspectie, de gemeenten of de politie.
156 Zoals blijkt uit Decreto-Lei nr. 239/97, stellen deze instanties elk jaar in onderling overleg een actieplan vast om op gezette tijden de installaties voor afvalbeheer te inspecteren, en kunnen zij, wanneer onregelmatigheden aan het licht komen, naar gelang van de ernst ervan, de in de artikelen 19 tot en met 21 van Decreto-Lei nr. 239/97 bepaalde maatregelen treffen, dat wil zeggen conservatoire maatregelen nemen of geldboeten of bijkomende straffen opleggen.
157 Wat meer in het bijzonder het Instituut voor Afvalstoffen betreft, preciseert de Portugese regering dat dit Instituut op grond van artikel 2 van Decreto-Lei nr. 236/97 het nationale afvalstoffenbeleid moet uitvoeren en de naleving van de technische normen en regels moet waarborgen, alsook intersectorale acties, met name op het gebied van industriële afvalstoffen, moet uitvoeren.
158 Verder beroept de Portugese regering zich op de regeling inzake industriële vergunningen, en met name op artikel 12 van Decreto-Lei nr. 109/91, dat uitdrukkelijk voorziet in de controle op de naleving van de wettelijke bepalingen inzake de uitoefening van een industriële activiteit. In deze context herinnert zij eraan dat derden op grond van artikel 7 van Decreto-Lei nr. 109/91 en artikel 8 van ministerieel besluit nr. 961/98 een bezwaar tegen de oprichting, de wijziging en de exploitatie van een industriebedrijf kunnen indienen bij de bevoegde instanties, die, met name via inspectiebezoeken, de nodige maatregelen moeten nemen.
159 Voorts verwijst de Portugese regering naar artikel 6 van Decreto-Lei nr. 189/93, volgens hetwelk het Bureau voor Milieu-inspectie en -toezicht industriële installaties dient te inspecteren teneinde na te gaan of de geldende milieuwetgeving wordt nageleefd. Het Bureau moet zowel gewone inspecties verrichten volgens een jaarplan als - indien nodig - buitengewone inspecties.
160 Ten slotte beroept de Portugese regering zich op de artikelen 3 en 4, lid 1, sub a, van Decreto-Lei nr. 549/99 inzake de bevoegdheden van de Algemene Milieu-inspectie, die de vroegere taken van het Bureau voor Milieu-inspectie en -toezicht heeft overgenomen. In dit verband haalt zij eveneens artikel 13 van dit Decreto-Lei aan, volgens hetwelk deze en de andere inspectie-instanties met elkaar moeten samenwerken en hierbij gebruik moeten maken van de meest geschikte methodes. Volgens haar is de jaarlijkse opstelling van actieplannen een van de meest geschikte methodes.
161 Volgens de Commissie waarborgt geen enkele van de door de Portugese regering aangehaalde nationale bepalingen dat de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439 bedoelde bedrijven systematisch en op gezette tijden worden gecontroleerd.
162 Meer in het bijzonder vloeit volgens haar uit artikel 12 van Decreto-Lei nr. 109/91 niet noodzakelijkerwijs voort dat er op gezette tijden wordt gecontroleerd, en bepalen artikel 7 van dit Decreto-Lei en artikel 8 van ministerieel besluit nr. 961/98 evenmin dat de controle aan deze voorwaarde moet voldoen. Dat de instanties bij wie een bezwaar is ingediend, op basis van artikel 7, leden 1 en 3, van Decreto-Lei nr. 109/91 de nodige maatregelen moeten nemen om dit bezwaar te onderzoeken, met name door het verrichten van inspectiebezoeken, toont daarentegen aan dat de controle in casu afhangt van de indiening van het bezwaar en dus occasioneel is en alleen wordt uitgeoefend ten aanzien van bedrijven waartegen dergelijke bezwaren zijn gericht.
Beoordeling door het Hof
163 Vooraf zij erop gewezen dat richtlijn 75/439 volgens de artikelen 6 en 13 ervan, in hun onderlinge samenhang gelezen, de lidstaten verplicht in hun nationale rechtsorde een controlemechanisme in te stellen voor bedrijven die afgewerkte olie verwijderen, en de minimumvereisten vastlegt waaraan dit controlemechanisme inhoudelijk en organisatorisch moet voldoen.
164 Meer bepaald moeten de betrokken bedrijven niet alleen, overeenkomstig artikel 6 van richtlijn 75/439, worden gecontroleerd tijdens de vergunningsprocedure die aan de verwijdering van afgewerkte olie voorafgaat, maar moeten ook op gezette tijden controles plaatsvinden eens de verwijderingshandelingen aan de gang zijn, zoals blijkt uit artikel 13, lid 1, van deze richtlijn.
165 Bovendien blijkt uit artikel 6 juncto artikel 13 van deze richtlijn, dat in beide gevallen moet worden gecontroleerd of de vergunningsvoorwaarden in acht zijn genomen, wat betekent dat de bevoegde instanties zowel in het kader van de initiële vergunningsprocedure als bij de controles die naderhand op gezette tijden worden uitgevoerd, zich ervan moeten vergewissen dat alle passende maatregelen ter bescherming van milieu en gezondheid zijn genomen, waaronder gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt.
166 Er moet evenwel worden vastgesteld dat de door de Portugese regering in dit verband aangehaalde bepalingen van nationaal recht niet voldoen aan de hierboven beschreven vereisten van artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439.
167 Om te beginnen bieden de bepalingen over de controlebevoegdheden van de verschillende instanties, met name artikel 5 van Decreto-Lei nr. 88/91, artikel 18 van Decreto-Lei nr. 239/97, artikel 12 van Decreto-Lei nr. 109/91, artikel 2 van Decreto-Lei nr. 236/97, en artikel 6 van Decreto-Lei nr. 189/93, de bevoegde instanties enkel de mogelijkheid om, eventueel op gezette tijden, controles uit voeren, zonder hun evenwel een verplichting in die zin op te leggen.
168 Zelfs al zou uit deze bepalingen blijken dat, zoals de Portugese regering stelt, elk bedrijf dat afgewerkte olie verwijdert, op elk moment kan worden gecontroleerd, dan nog moet immers worden vastgesteld dat zij niet waarborgen dat de betrokken bedrijven daadwerkelijk op gezette tijden worden gecontroleerd. De in deze bepalingen bedoelde controles hebben overigens louter betrekking op de naleving van de bepalingen van de verschillende toepasselijke Decretos-Leis, en niet specifiek op de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden, zoals vereist door artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439, gelezen in samenhang met artikel 6 van deze richtlijn.
169 Verder kunnen de bepalingen van Decreto-Lei nr. 549/99, waarop de Portugese regering zich in dit verband beroept, overeenkomstig de in punt 87 van onderhavig arrest aangehaalde rechtspraak in het kader van het onderhavige beroep niet in aanmerking worden genomen, aangezien dit Decreto-Lei pas op 14 december 1999 in werking is getreden, hetzij na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
170 Met betrekking tot de verplichting van de bevoegde instanties krachtens artikel 7 van Decreto-Lei nr. 109/91 om de door derden ingediende bezwaren te onderzoeken door de nodige maatregelen te nemen, met name door inspectiebezoeken af te leggen bij de betrokken bedrijven, moet worden vastgesteld dat deze verplichting aan geen van de gemeenschapsrechtelijke vereisten voldoet. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zijn de in artikel 7 van Decreto-Lei nr. 109/91 bedoelde controles immers willekeurig, aangezien zij slechts worden verricht nadat een bezwaar is ingediend, en enkel betrekking hebben op het bedrijf waartegen dit bezwaar is gericht.
171 Voorts zij eraan herinnerd, dat het in dit verband eveneens aangehaalde artikel 8 van ministerieel besluit nr. 961/98 om de in punten 87 en 88 van onderhavig arrest vermelde redenen niet in aanmerking kan worden genomen in het kader van het onderhavige beroep.
172 Wat vervolgens de in de artikelen 19 tot en met 21 van Decreto-Lei nr. 239/97 bepaalde mogelijkheid betreft om conservatoire maatregelen te nemen of bijkomende straffen of maatregelen op te leggen, wanneer inspecties van installaties voor afvalbeheer ernstige onregelmatigheden aan het licht brengen, kan worden volstaan met de vaststelling dat deze maatregelen geenszins als een passende omzetting van artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439 kunnen worden aangemerkt, aangezien zij niet waarborgen dat de inachtneming van de vergunningsvoorwaarden op gezette tijden wordt gecontroleerd.
173 Uit het voorgaande blijkt dan ook, dat de Portugese Republiek artikel 13, lid 1, van richtlijn 75/439 niet correct heeft omgezet.
Niet-omzetting van artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439
Argumenten van partijen
174 Met het tweede onderdeel van haar derde grief verwijt de Commissie de Portugese Republiek niet het nodige te hebben gedaan ter nakoming van de in artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439 vervatte verplichting om de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu te volgen en aan de hand daarvan zo nodig de vergunningen te wijzigen die zijn verleend aan bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken.
175 Volgens de Portugese regering biedt de ter zake toepasselijke nationale regeling alle garanties dat de activiteit van bedrijven die afgewerkte olie verwijderen, op gezette tijden en systematisch wordt gecontroleerd, zodat de ontwikkelingen van de technologie en het milieu op de meest efficiënte wijze ter bereiking van de doelstellingen van artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439 worden beoordeeld, aangezien deze regeling bepaalt dat de installaties worden geïnspecteerd en dat de bevoegde instanties daarbij op elk moment aanpassingen kunnen opleggen die meer in overeenstemming zijn met de technische en wetenschappelijke vooruitgang, en de aan de betrokken bedrijven verleende vergunningen kunnen schorsen.
176 De Portugese regering verwijst in dit verband naar Decreto-Lei nr. 239/97, en meer in het bijzonder naar de overgangsregeling van artikel 24, volgens welke de bedrijven die een vergunning bezitten voor afvalbeheer, verplicht zijn zich aan te passen aan de nieuwe vereisten die inmiddels door de nationale regeling zijn opgelegd. Aangezien de bekendgemaakte nieuwe regeling in wezen de omzetting in nationaal recht vormt van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen die het bestaande wettelijke kader aanpassen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang, vindt volgens de Portugese regering een voortdurende aanpassing aan de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu plaats. Zij voegt hieraan toe dat Decreto-Lei nr. 239/97 uitdrukkelijk voorziet in het toezicht op de naleving van de regels die het vaststelt, en dat artikel 18 ervan de desbetreffende bevoegdheden omschrijft.
177 Verder merkt de Portugese regering op dat de algemene regeling inzake industriële vergunningen voorziet in een controle op de regels betreffende de uitoefening van een industriële activiteit. Zij verwijst dienaangaande naar de artikelen 12 en 13 van Decreto-Lei nr. 109/91; laatstgenoemde bepaling voorziet in conservatoire maatregelen wanneer er een ernstig risico bestaat voor de gezondheid, de veiligheid van personen en goederen, de hygiëne en de veiligheid van arbeidslokalen of het milieu.
178 Bovendien maakt de schending van de regels inzake de uitoefening van een industriële activiteit een administratieve overtreding uit die volgens artikel 16 van Decreto-Lei nr. 109/91 wordt bestraft met een geldboete, en kunnen volgens de artikelen 8, lid 1, 20, lid 1, en 21, lid 1, sub f, van Decreto-Lei nr. 239/97 bijkomende straffen, zoals de schorsing van vergunningen, licenties en erkenningen, worden opgelegd wegens de niet-naleving van de vergunningsregeling inzake opslag, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen.
179 De Commissie betoogt dat zij de Portugese regering niet kan bijtreden waar zij stelt dat, aangezien de bekendgemaakte nieuwe regeling in wezen de omzetting in nationaal recht vormt van de gemeenschapsrechtelijke bepalingen die het bestaande wettelijke kader aanpassen aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang, een voortdurende aanpassing aan de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu plaatsvindt. Volgens haar holt deze redenering artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439 immers volledig uit.
180 Volgens de Commissie zijn de bevoegde instanties van de lidstaten op grond van deze bepaling verplicht om voortdurend de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu te onderzoeken. Dit betekent bijvoorbeeld dat, wanneer op een bepaald moment dit onderzoek zou aantonen dat, ondanks de bij de verlening van de vergunning opgelegde voorwaarden, de toestand van het milieu is verslechterd of zou kunnen verslechteren in het gebied waar het bedrijf dat afgewerkte olie verwijdert, is gevestigd, of dat intussen nieuwe producten of apparaten in de handel zijn gebracht die het resultaat zijn van modernere technologie dan deze die ten tijde van de toekenning van de vergunning bestond, de bevoegde overheid de verleende vergunning kan herzien met het oog op een betere bescherming van gezondheid en milieu.
181 Wat ten slotte de door de Portugese regering aangehaalde bepalingen van Decreto-Lei nr. 109/91 en Decreto-Lei nr. 239/97 betreft, stelt de Commissie dat de verplichting om de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu te volgen, niet volledig kan worden nagekomen indien uitsluitend of hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van controles en/of conservatoire maatregelen.
Beoordeling door het Hof
182 Vooraf zij opgemerkt dat de krachtens artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439 op de nationale instanties rustende verplichting, die deel uitmaakt van het bij de artikelen 6 en 13 van deze richtlijn ingestelde controlemechanisme, zoals beschreven in de punten 163 tot en met 165 van het onderhavige arrest, de noodzakelijke aanvulling vormt op de door artikel 6, lid 2 van deze richtlijn opgelegde verplichting.
183 Volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 75/439 moeten de bevoegde instanties immers tijdens de vergunningsprocedure nagaan of de bedrijven, op het moment dat zij afgewerkte olie beginnen te verwijderen, alle passende maatregelen hebben genomen ter bescherming van milieu en gezondheid, waaronder gebruikmaking van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt; op grond van artikel 13, lid 2, van deze richtlijn daarentegen moeten zij in het kader van de controles die volgens artikel 13, lid 1, op gezette tijden moeten plaatsvinden, zich ervan vergewissen dat de voorwaarden inzake de verwijdering van afgewerkte olie voortdurend aan de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu worden aangepast.
184 Deze bepaling is dan ook gericht tot de bevoegde nationale instanties, die verplicht zijn om de vergunningen die zijn verleend aan bedrijven die afgewerkte olie verwijderen, te herzien en voortdurend aan te passen aan de ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu.
185 Het argument van de Portugese regering, dat de door deze bepaling vereiste aanpassing reeds wordt verzekerd door de voortdurende evolutie van de bepalingen van nationaal recht, meer in het bijzonder van de bepalingen ter omzetting van het gemeenschapsrecht, kan dan ook niet worden aanvaard.
186 Ook tegen de achtergrond van het in de vorige punten beschreven doel van artikel 13, lid 2, van richtlijn 75/439 kunnen de door de Portugese regering aangehaalde, specifieke nationale bepalingen niet als een passende omzetting van dit artikel worden aangemerkt. Noch artikel 12 van Decreto-Lei nr. 109/91 en artikel 18 van Decreto-Lei nr. 237/97, volgens welke de bevoegde instanties gerechtigd zijn de naleving van de regels inzake de uitoefening van de industriële activiteit te controleren, noch artikel 13 van Decreto-Lei nr. 109/91, op grond waarvan conservatoire maatregelen kunnen worden genomen wanneer er een risico bestaat voor het milieu of de gezondheid, noch ten slotte artikel 16 van Decreto-Lei nr. 109/91 en de artikelen 8, lid 1, 20, lid 1, en 21, lid 1, sub f, van Decreto-Lei nr. 239/97, die voorzien in de mogelijkheid sancties op te leggen wegens de niet-naleving van de vergunningsregeling inzake opslag, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, leggen immers een verplichting op om de verleende vergunningen te herzien of aan te passen aan ontwikkelingen van de technologie en/of het milieu.
187 Gelet op een en ander moet de derde grief van de Commissie, inzake niet-omzetting van artikel 13 van richtlijn 75/439, ten volle worden aanvaard.
Niet-mededeling van de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde informatie
Argumenten van partijen
188 In haar verzoekschrift merkt de Commissie op dat, aangezien richtlijn 75/439 tussen februari 1991 en april 1993 in Portugees recht is omgezet, de nationale omzettingsregels gedurende een voldoende lange periode zijn toegepast om de Portugese regering in staat te stellen de in artikel 17 van deze richtlijn bedoelde informatie te verzamelen en aan haar mee te delen.
189 De Portugese regering heeft haar echter nog steeds niet het verslag bezorgd dat zij luidens haar antwoord op het met redenen omkleed advies naar verwachting "vóór eind september 1998" zou opsturen en dat zij beschreef als "een vollediger verslag over de omzetting en de uitvoering van de richtlijn tijdens de jaren 1995, 1996 en 1997, dat overeenkomstig de bepalingen van beschikking 94/741/EG is opgesteld en aldus de volledige naleving van artikel 17 van de richtlijn waarborgt".
190 De Commissie wijst erop dat de Portugese regering niet heeft betwist dat zij deze verplichting niet is nagekomen. In haar antwoord op het met redenen omkleed advies heeft zij immers ter rechtvaardiging van de niet-mededeling aangevoerd dat niet is vastgelegd hoe vaak deze verplichting dient te worden nagekomen en dat zij haars inziens geen technische kennis had opgedaan door de toepassing van de nationale regeling ter omzetting van richtlijn 75/439.
191 Volgens de Commissie kan evenwel het feit dat een lidstaat meent tijdens een bepaalde periode geen "technische kennis" te hebben opgedaan, hem niet vrijstellen van de verplichting dit aan haar mee te delen in het kader van de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde periodieke gegevensuitwisseling en zou, indien een lidstaat alleen kon beslissen over de noodzaak om haar te informeren, dit artikel elk nuttig effect kunnen verliezen.
192 De Commissie voegt hieraan toe dat, indien de lidstaten niet tevens dienden mee te delen dat zij tijdens de referentieperiode geen technische kennis hebben opgedaan, zij niet zou kunnen weten dat het uitblijven van een mededeling juist daaraan te wijten is en zij verplicht zou zijn een procedure op grond van artikel 226 EG in te stellen wegens niet-nakoming van de bij artikel 17 van de richtlijn opgelegde verplichting, teneinde de relevante informatie te verkrijgen.
193 De uitdrukking "op gezette tijden" in artikel 17 van richtlijn 75/439 houdt volgens de Commissie in dat de lidstaten haar de betrokken informatie met regelmatige tussenpozen moeten meedelen. Aangezien evenwel de exacte duur van deze tussenpozen niet is bepaald, moeten deze volgens de Commissie redelijk zijn; wat "redelijk" is, hangt af van de aard van de door dit artikel vereiste informatie. Volgens de Commissie heeft de Portugese regering echter nooit enige in dit artikel bedoelde informatie meegedeeld.
194 Ter weerlegging van deze grief wijst de Portugese regering er om te beginnen op dat, wat de in artikel 18 van richtlijn 75/439 vervatte verplichting betreft om een driejaarlijks verslag op te stellen over de stand van de verwijdering van afgewerkte olie, een eerste verslag, getiteld "Verslag over de toepassing van richtlijn 87/101/EEG van 22 december 1986", op 14 augustus 1995 aan de Commissie is meegedeeld.
195 Wat de periode tussen 1995 en 1997 betreft, verwijst de Portugese regering naar een aan haar verweerschrift gehecht verslag dat is opgesteld overeenkomstig de bepalingen van beschikking 94/741/EG van de Commissie van 24 oktober 1994 inzake de vragenlijsten voor de verslagen van de lidstaten betreffende de toepassing van bepaalde richtlijnen in de sector afvalstoffen (tenuitvoerlegging van richtlijn 91/692/EEG van de Raad) (PB L 296, blz. 42), en bij brief van 29 november 1999 aan de Commissie is meegedeeld.
196 Volgens de Portugese regering is de vertraging waarmee dit verslag aan de Commissie is meegedeeld, voornamelijk te wijten aan de noodzaak om de informatie, die via twee bestaande systemen voor gegevensverzameling is verkregen, te vergelijken en te valideren. Het gaat enerzijds om het systeem van artikel 3 van het bij ministerieel besluit nr. 240/92 gevoegde reglement, volgens hetwelk de in artikel 3, leden 1 en 2, van Decreto-Lei nr. 88/91 bedoelde voorraadregisters van afgewerkte olie elk kwartaal moeten worden ingevuld door de houders, de inzamelaars en de gebruikers van deze olie, en anderzijds om het systeem dat is ingesteld bij Portaria (ministerieel besluit) nr. 792/98 van 22 september 1998 (Diário da República I, reeks B, nr. 219, van 22 september 1998) houdende goedkeuring van het model van het registratieformulier voor industriële afvalstoffen.
197 Volgens laatstgenoemd ministerieel besluit moeten de producenten van industriële afvalstoffen het registratieformulier invullen, waarbij zij de afvalstoffen overeenkomstig de Europese afvalcatalogus moeten identificeren, en dit formulier jaarlijks, vóór 15 februari van het jaar volgend op het jaar waarop de cijfers betrekking hebben, verzenden aan de regionale milieudirectie van de zone waartoe de betrokken installatie behoort. De regionale milieudirecties zijn belast met de validering en de verwerking van de in de registratieformulieren vervatte gegevens, die jaarlijks vóór 30 september van het jaar volgend op het jaar waarop de cijfers betrekking hebben, aan het Instituut voor Afvalstoffen moeten worden meegedeeld.
198 De Commissie antwoordt om te beginnen dat het door de Portugese regering genoemde eerste verslag over de toepassing van richtlijn 87/101/EG, waarin de nationale wetgeving ter omzetting van deze richtlijn wordt opgesomd en beschreven, niet de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde informatie bevat.
199 Over het overeenkomstig de bepalingen van beschikking 94/741/EG opgestelde verslag over de periode tussen 1995 en 1997 merkt de Commissie vervolgens op dat bij deze beschikking de vragenlijst is vastgesteld waarnaar wordt verwezen in artikel 18 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd door artikel 5 van richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied (PB L 377, blz. 48), gelezen in samenhang met bijlage VI, punt a, van laatstgenoemde richtlijn. Verder wijst zij erop dat volgens het aldus gewijzigde artikel 18 "[...] de lidstaten [elke drie jaar] de Commissie [inlichten] over de tenuitvoerlegging van [richtlijn 75/439] in het kader van een verslag dat per sector wordt uitgebracht", en dat moet worden "opgesteld aan de hand van een vragenlijst of een schema, uitgewerkt door de Commissie volgens de procedure van artikel 6 van richtlijn 91/692/EEG", en dat "het eerste verslag [...] de periode van 1995 tot en met 1997 [bestrijkt]".
200 Dienaangaande wijst de Commissie erop dat de Portugese regering niet heeft aangegeven welke elementen van dit verslag - al is dit dan overeenkomstig voormeld artikel 18 uitgewerkt - volgens haar de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde informatie zouden kunnen bevatten over de ervaring die de bevoegde instanties door de toepassing van deze richtlijn hebben opgedaan en over de resultaten die dit heeft opgeleverd. Ook al zouden bepaalde elementen van dit verslag dergelijke informatie kunnen bevatten, is deze informatie in elk geval niet overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 75/439 aan de Commissie meegedeeld vóór het verstrijken van de termijn die zij aan de Portugese Republiek had verleend om aan het met redenen omkleed advies te voldoen.
201 Ten slotte antwoordt de Commissie op het argument van de Portugese regering dat de vertraging waarmee het overeenkomstig de bepalingen van beschikking 94/741/EG opgestelde verslag werd meegedeeld, met name te wijten was aan de noodzaak om de informatie, die via de twee in de Portugese regeling bestaande systemen voor gegevensverzameling was verkregen, te vergelijken en te valideren, dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet ten exceptieve kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen.
Beoordeling door het Hof
202 Om te beginnen zij opgemerkt dat artikel 17 van richtlijn 75/439 ertoe strekt zowel de Commissie als de lidstaten de mogelijkheid te bieden op gezette tijden te worden ingelicht over de technische kennis die elk van de lidstaten heeft opgedaan, alsmede over de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van deze richtlijn in de Gemeenschap.
203 Gelet op het doel van dit artikel, moet het argument van de Portugese regering dat zij haars inziens geen technische kennis heeft opgedaan door de toepassing van haar nationale wetgeving tot omzetting van richtlijn 75/439, worden verworpen.
204 Dat een lidstaat gedurende een bepaalde periode geen nieuwe technische kennis heeft opgedaan, is immers ook nuttige informatie waarvan de andere lidstaten op grond van artikel 17 van richtlijn 75/439 kennis zouden moeten krijgen, te meer daar dit artikel in geen enkele uitzondering voorziet op de verplichting tot mededeling van de daarin bedoelde informatie.
205 Bovendien kan de nakoming van de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde mededelingsverplichting niet afhangen van de wijze waarop elke lidstaat beoordeelt of hij al dan niet over vermeldenswaardige kennis beschikt, aangezien dit het nuttige effect van deze bepaling zou ondergraven.
206 Voorts zij eraan herinnerd dat de lidstaten op grond van artikel 17 van richtlijn 75/439 niet alleen de eventueel opgedane technische kennis moeten meedelen, maar ook de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de nationale bepalingen die ter omzetting van deze richtlijn ten uitvoer zijn gelegd.
207 Ten slotte waren er volgens de stukken aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn reeds zeven jaren verstreken sinds de vaststelling van de eerste maatregelen ter omzetting van richtlijn 75/439 in Portugees recht, namelijk Decreto-Lei nr. 88/91, dat op 23 februari 1991 in werking is getreden.
208 Gelet op de lange periode die aldus is verstreken, kan de Portugese regering ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van de door artikel 17 van richtlijn 75/439 opgelegde mededelingsverplichting niet met succes aanvoeren dat niet is bepaald hoe vaak deze verplichting dient te worden nagekomen.
209 Wat de twee door de Portugese regering genoemde verslagen betreft, zij opgemerkt dat met geen van beide aan de mededelingsverplichting van artikel 17 van richtlijn 75/439 is voldaan.
210 Het verslag over de toepassing van richtlijn 87/101/EG kan immers, zoals de Commissie heeft opgemerkt zonder op dit punt te zijn tegengesproken door de Portugese regering, inhoudelijk niet als een verslag in de zin van artikel 17 van richtlijn 75/439 worden beschouwd, aangezien het louter een beschrijving bevat van de nationale bepalingen ter omzetting van richtlijn 75/439, maar geen opgave van de technische kennis, de ervaring en de resultaten, zoals specifiek vereist door dit artikel.
211 Aangaande het overeenkomstig de bepalingen van beschikking 94/741/EG opgestelde verslag volstaat de vaststelling dat het, ook al zou het kunnen worden geacht aan de vereisten van artikel 17 van richtlijn 75/439 te voldoen, niet in aanmerking kan worden genomen in het kader van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming, aangezien het na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn aan de Commissie is meegedeeld.
212 Hieruit volgt dat de vierde grief van de Commissie, inzake de niet-mededeling van de in artikel 17 van richtlijn 75/439 bedoelde informatie, eveneens moet worden aanvaard.
213 Gelet op een en ander, moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek:
-
door niet binnen de gestelde termijn de bepalingen vast te stellen krachtens welke de bevoegde autoriteiten, alvorens vergunningen te verlenen aan ondernemingen die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, zich ervan moeten vergewissen dat passende maatregelen zijn genomen ter bescherming van de gezondheid bij het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, en dat bij de regeneratie of het gebruik als brandstof van afgewerkte olie gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt;
-
door niet binnen de gestelde termijn te bepalen dat de verbrandingsresten van afgewerkte olie moeten worden verwijderd overeenkomstig de in artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG vervatte verplichtingen en, vanaf 27 juni 1995, overeenkomstig de in artikel 9 van richtlijn 75/442/EEG vervatte verplichtingen, die reeds op de lidstaten rustten op grond van artikel 9 van richtlijn 78/319;
-
door niet binnen de gestelde termijn ervoor te zorgen, dat bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, op gezette tijden worden gecontroleerd, en dat de bevoegde instanties de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu volgen en aan de hand daarvan zo nodig de aan een bedrijf verleende vergunning wijzigen;
-
door de Commissie niet op de hoogte te stellen van haar technische kennis alsmede van de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de krachtens richtlijn 75/439 vastgestelde bepalingen,
niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 6, lid 2, 8, lid 2, sub a, 13 en 17 van richtlijn 75/439.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
214 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek op de meeste punten in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet binnen de gestelde termijn de bepalingen vast te stellen krachtens welke de bevoegde autoriteiten, alvorens vergunningen te verlenen aan ondernemingen die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, zich ervan moeten vergewissen dat passende maatregelen zijn genomen ter bescherming van de gezondheid bij het gebruik van afgewerkte olie als brandstof, en dat bij de regeneratie of het gebruik als brandstof van afgewerkte olie gebruik wordt gemaakt van de beste beschikbare technologie die geen overmatige kosten met zich brengt;
door niet binnen de gestelde termijn te bepalen dat de verbrandingsresten van afgewerkte olie moeten worden verwijderd overeenkomstig de verplichtingen die zijn vervat in artikel 9 van richtlijn 78/319/EEG van de Raad van 20 maart 1978 betreffende toxische en gevaarlijke afvalstoffen, en, vanaf 27 juni 1995, overeenkomstig de verplichtingen die zijn vervat in artikel 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991, die reeds op de lidstaten rustten op grond van artikel 9 van richtlijn 78/319;
door niet binnen de gestelde termijn ervoor te zorgen, dat bedrijven die afgewerkte olie regenereren of als brandstof gebruiken, op gezette tijden worden gecontroleerd, en dat de bevoegde instanties de ontwikkelingen van de technologie en/of van het milieu volgen en aan de hand daarvan zo nodig de aan een bedrijf verleende vergunning wijzigen;
door de Commissie niet op de hoogte te stellen van haar technische kennis alsmede van de ervaring en de resultaten voortvloeiend uit de toepassing van de bepalingen die zijn vastgesteld krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986,
heeft de Portugese Republiek niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten ingevolge de artikelen 6, lid 2, 8, lid 2, sub a, 13 en 17 van richtlijn 75/439, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.