62023CJ0557
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
12. rujna 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda – Uredba (EU) br. 1308/2013 – Nacionalni propis koji predviđa regulirane cijene za određene poljoprivredne proizvode kao i obvezu nuđenja na prodaju određene količine tih proizvoda – Novčane kazne”
U predmetu C‑557/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Szegedi Törvényszék (Sud u Segedinu, Mađarska), odlukom od 6. rujna 2023., koju je Sud zaprimio istog dana, u postupku
SPAR Magyarország Kft.
protiv
Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda u svojstvu suca trećeg vijeća, N. Piçarra, N. Jääskinen (izvjestitelj) i M. Gavalec, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za SPAR Magyarország Kft., G. Báthory, V. Łuszcz i L. Wallacher, ügyvédek,
–
za mađarsku vladu, M. Z. Fehér, R. Kissné Berta i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,
–
za njemačku vladu, J. Möller i N. Scheffel, u svojstvu agenata,
–
za austrijsku vladu, A. Posch i J. Schmoll i M. Kopetzki, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, M. Konstantinidis i Zs. Teleki, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 (SL 2013., L 347, str. 671.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/2117 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. (SL 2021., L 435, str. 262.; u daljnjem tekstu: Uredba o ZOT‑u).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između SPAR‑a Magyarország Kft i Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatala (upravno tijelo pokrajine Bács‑Kiskun, Mađarska, u daljnjem tekstu: nacionalno tijelo) u vezi s odlukom tog tijela kojom se SPAR‑u Magyarország izriče novčana kazna na temelju zaštite potrošača.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
Uvodne izjave 172., 185. i 189. Uredbe o ZOT‑u glase:
„(172)
S obzirom na posebna obilježja poljoprivrednog sektora i njegovu ovisnost o pravilnom funkcioniranju cjelokupnog lanca dobave hrane, uključujući učinkovitu primjenu pravila o tržišnom natjecanju u svim povezanim sektorima diljem čitavog prehrambenog lanca, koji može biti vrlo koncentriran, posebnu pozornost trebalo bi posvetiti pravilu o primjeni pravila o tržišnom natjecanju kako su navedena u članku 42. [UFEU‑a]. […]
[…]
(185)
Kako bi se učinkovito i djelotvorno reagiralo na opasnost od tržišnih poremećaja zbog značajnog rasta ili pada cijena na unutarnjim ili vanjskim tržištima ili drugih događaja i okolnosti koji značajno remete tržište ili prijete njegovim remećenjem, u slučaju da je vjerojatno da će se takvo stanje ili njegovi učinci na tržište nastaviti ili pogoršati, [Europskoj] komisiji bi trebalo delegirati ovlast za donošenje određenih akata s obzirom na mjere potrebne za rješavanje tog stanja na tržištu, poštujući obveze koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma i pod uvjetom da su druge mjere koje su dostupne na temelju ove Uredbe nedostatne, uključujući mjere kojima se proširuje ili mijenja opseg, trajanje ili drugi aspekti drugih mjera predviđenih ovom Uredbom, ili mjere kojima su predviđene izvozne subvencije, ili mjere suspenzije uvozne carine u cijelosti ili djelomično, uključujući za određene količine ili razdoblja, prema potrebi.
[…]
(189)
Komisiju bi trebalo ovlastiti da u hitnim slučajevima donosi potrebne mjere za rješavanje posebnih problema.”
4
Članak 1. te uredbe glasi kako slijedi:
„1.   Ovom Uredbom uspostavlja se zajednička organizacija tržištâ poljoprivrednih proizvoda, što podrazumijeva sve proizvode navedene u Prilogu I. Ugovorima, uz izuzetak proizvoda ribarstva i akvakulture kako su definirani u zakonodavnim aktima [Europske] unije o zajedničkoj organizaciji tržištâ proizvoda ribarstva i akvakulture.
2.   Poljoprivredni proizvodi definirani u stavku 1. dijele se na sljedeće sektore, kao što je navedeno u odgovarajućim dijelovima Priloga I.:
(a)
žitarice, dio I.;
[…]
(c)
šećer, dio III.;
[…]
(p)
mlijeko i mliječni proizvodi, dio XVI.;
[…]
(s)
jaja, dio XIX.;
(t)
meso peradi, dio XX.;
[…]
(x)
drugi proizvodi, dio XXIV.”
5
Poglavlje I. glave II. dijela II. navedene uredbe sadržava odjeljak 1. naslovljen „Tržišni standardi”, koji obuhvaća članke 73. do 91. iste uredbe.
6
U skladu s člankom 73. Uredbe o ZOT‑u:
„Ne dovodeći u pitanje bilo koju drugu odredbu koja se primjenjuje na poljoprivredne proizvode, kao i odredbe donesene u veterinarskom, fitosanitarnom ili prehrambenom sektoru kako bi se osiguralo da su proizvodi u skladu s higijenskim i zdravstvenim standardima i kako bi se zaštitilo zdravlje životinja, biljaka i ljudi, u ovom odjeljku utvrđena su pravila za tržišne standarde”.
7
Člankom 74. te uredbe predviđa se:
„Proizvodi za koje su utvrđeni tržišni standardi prema sektorima ili proizvodima u skladu s ovim odjeljkom mogu se stavljati na tržište Unije samo ako su u skladu s tim standardima.”
8
U članku 75. navedene uredbe navedeno je:
„1.   Tržišni standardi mogu se odnositi na jedan ili više sljedećih sektora i proizvoda:
(a)
maslinovo ulje i stolne masline;
(b)
voće i povrće;
(c)
prerađeni proizvodi od voća i povrća;
(d)
banana;
(e)
živog bilja;
(f)
jaja;
(g)
mesa peradi;
(h)
mazive masti namijenjene prehrani ljudi;
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje članak 26. [Uredbe (EU) br. 1169/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2011. o informiranju potrošača o hrani, izmjeni uredbi (EZ) br. 1924/2006 i (EZ) br. 1925/2006 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive Komisije 87/250/EEZ, Direktive Vijeća 90/496/EEZ, Direktive Komisije 1999/10/EZ, Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, Direktiva Komisije 2002/67/EZ i 2008/5/EZ i Uredbe Komisije (EZ) br. 608/2004 (SL 2011., L 304, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 168.)] tržišni standardi iz stavka 1. mogu se odnositi na jedan ili više sljedećih elemenata utvrđenih na temelju sektora ili proizvoda i ovisno o karakteristikama svakog sektora, potrebi za reguliranjem stavljanja na tržište i uvjetima iz stavka 5. ovog članka:
(a)
tehničke definicije, oznaku i prodajne oznake za sektore koji nisu navedeni u članku 78.;
(b)
kriterije klasifikacije, kao što su razvrstavanje u razrede, masa, veličina, dob i kategorija;
(c)
vrste, biljne sorte, rase životinja ili komercijalne vrste;
(d)
predstavljanje, označivanje povezano s obveznim tržišnim standardima, pakiranje, pravila koja se primjenjuju na centre za pakiranje, označivanje, godinu berbe i korištenje posebnih termina, ne dovodeći u pitanje članke od 92. do 123.;
(e)
kriterije kao što su izgled, konzistentnost, konformacija, svojstva proizvoda i postotak udjela vode;
(f)
posebne tvari koje se upotrebljavaju u proizvodnji ili udjele ili sastojke, uključujući njihov kvantitativni udio, čistoću i oznaku;
(g)
vrstu uzgoja i metodu proizvodnje, uključujući enološku praksu i napredne sustave održive proizvodnje;
(h)
kupažu mošta i vina, uključujući njihove definicije, miješanje vina i s tim povezana ograničenja;
(i)
učestalost sakupljanja, isporuku, čuvanje i obradu, metodu i temperaturu konzerviranja, skladištenje i prijevoz;
(j)
mjesto uzgoja i/ili podrijetla, isključujući meso peradi i mazive masti;
(k)
ograničenja vezana uz korištenje određenih tvari i postupaka;
(l)
posebnu uporabu;
(m)
uvjete koji određuju odlaganje, držanje, promet i korištenje proizvoda koji nisu u skladu s tržišnim standardima usvojenima u skladu sa stavkom 1. ili s definicijama, oznakama i prodajnim oznakama iz članka 78., kao i odlaganje nusproizvoda.
[…]
5.   Tržišni standardi za sektore ili proizvode doneseni u skladu sa stavkom 1. ovog članka uspostavljaju se ne dovodeći u pitanje članke od 84. do 88. te Prilog IX. a uzima u obzir također:
(a)
posebna obilježja dotičnog proizvoda;
(b)
potreba osiguravanja uvjeta za omogućivanje stavljanja proizvoda na tržište;
(c)
interes proizvođača da objave podatke o proizvodu i obilježjima uzgoja te interes potrošača da dobiju odgovarajuću i transparentnu informaciju o proizvodu, uključujući mjesto uzgoja koje je potrebno odrediti za svaki slučaj posebno na odgovarajućoj zemljopisnoj razini, nakon provedbe ocjene posebno troškova i administrativnih opterećenja za gospodarske subjekte i prednosti ponuđenih proizvođačima i krajnjem potrošaču;
(d)
metode dostupne za određivanje fizičkih, kemijskih i organoleptičkih svojstava proizvoda;
(e)
standardne preporuke koje su donijela međunarodna tijela;
(f)
potrebu za očuvanjem prirodnih i ključnih svojstava proizvoda i za izbjegavanjem uzrokovanja značajne promjene u sastavu dotičnog proizvoda.
[…]”
9
Člankom 83. stavkom 5. iste uredbe određuje se:
„Države članice mogu donijeti ili zadržati dodatne nacionalne propise o proizvodima obuhvaćenima standardom Unije za stavljanje na tržište samo ako su ti propisi sukladni pravu Unije, posebno s obzirom na načelo slobodnog kretanja robe i podložno Direktivi 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka osiguravanja informacija u području tehničkih normi i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva (SL 1998., L 204, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.).”
10
U skladu s člankom 90.a stavkom 3. Uredbe o ZOT‑u:
„Države članice, na temelju analize rizika, provode provjere kako bi provjerile jesu li proizvodi iz članka 1. stavka 2. u skladu s pravilima utvrđenima u ovome odjeljku te primjenjuju administrativne kazne, ako je to primjereno.”
11
U stavku 1. članka 219. te uredbe, naslovljenog „Mjere protiv tržišnih poremećaja”, propisuje se:
„Kako bi se učinkovito i djelotvorno reagiralo na opasnost od tržišnih poremećaja uzrokovanih značajnim rastom ili padom cijena na unutarnjim ili vanjskim tržištima ili drugim događajima i okolnostima koji značajno remete tržište ili prijete njegovim remećenjem, u slučaju da je vjerojatno da će se takvo stanje ili njegovi učinci na tržište nastaviti ili pogoršati, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 227. kako bi se poduzele mjere potrebne za rješavanje tog stanja na tržištu, poštujući obveze koje proizlaze iz međunarodnih sporazuma zaključenih u skladu s UFEU‑om i pod uvjetom da sve druge mjere koje su dostupne na temelju ove Uredbe izgledaju nedostatnima ili neprikladni.
Ako je u slučajevima opasnosti od tržišnih poremećaja iz prvog podstavka ovog stavka to potrebno zbog nužnih razloga hitnosti, postupak predviđen člankom 228. primjenjuje se na delegirane akte koji su doneseni u skladu s prvim podstavkom ovog članka.
[…]”.
12
Članak 221. navedene uredbe naslovljen je „Mjere za rješavanje posebnih problema”. U stavcima 1. i 2. tog članka navodi se sljedeće:
„1.   Komisija donosi provedbene akte kojima se poduzimaju potrebne i opravdane hitne mjere za rješavanje posebnih problema. […]
2.   Kako bi se riješili posebni problemi, i zbog opravdanih nužnih razloga hitnosti, u vezi sa situacijama koje bi mogle uzrokovati naglo pogoršanje stanja u proizvodnji i na tržištu koje bi bilo teško riješiti ako se mjere ne poduzmu odmah, Komisija odmah usvaja primjenjive provedbene akte […].”
Mađarsko pravo
13
Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet ((Uredba Vlade 6/2022 (I. 14.) o uspostavi privremenih izuzeća od primjene u kriznoj situaciji Zakona br. LXXXVII iz 1990. o određivanju cijena od 14. siječnja 2022. (Magyar Közlöny 2022/5; u daljnjem tekstu: sporna vladina uredba)) stupio je na snagu 1. veljače 2022. za početno razdoblje od tri mjeseca. Zbog uzastopnih produljenja ostao je na snazi do 31. srpnja 2023. Osim toga, izmijenjen je dva puta s učinkom od 10. studenoga 2022. i 12. siječnja 2023.
14
Odredbe sporne vladine uredbe primjenjive na glavni postupak navedene su u točkama 15. do 20. ove presude i odgovaraju onima koje su bile na snazi između 12. siječnja 2023. i 31. srpnja 2023.
15
Na temelju članka 1. sporne vladine uredbe:
„(1)   Kako bi se spriječili štetni učinci poremećaja na tržištu, proizvodi iz Priloga 1. dodaju se, za razdoblje od 1. veljače 2022. do 31. srpnja 2023., popisu proizvoda po reguliranim cijenama iz točke I. podtočke A) Priloga az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényju [(Zakon br. LXXXVII iz 1990. o određivanju cijena)].
(2)   Bruto maloprodajna cijena koja se primjenjuje na proizvode navedene u Prilogu 1. u prodavaonici ili trgovačkom centru i u prodaji poštom ne može biti viša od bruto maloprodajne cijene koju je na dan 15. listopada 2021. primijenio distributer koji prodaje robu široke potrošnje u smislu kereskedelemről 2005. évi CLXIV. törvény (Zakona o trgovini br. CLXIV. iz 2005.] (u daljnjem tekstu: distributer).
[…]”
16
Člankom 1/A sporne vladine uredbe određuje se:
„(1)   Za razdoblje od stupanja na snagu az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet (Uredbe Vlade 451/2022 (XI. 9.) o izmjeni Uredbe Vlade 6/2022 (I. 14.) kojom se uvode privremena odstupanja od primjene, u kriznoj situaciji, Zakona br. LXXXVII iz 1990. o određivanju cijena, i 31. srpnja 2023., proizvodi iz Priloga 2. dodani su u proizvode s reguliranim cijenama koji su navedeni u članku 1. stavku 1.
(2)   Bruto maloprodajna cijena koja se primjenjuje na proizvode navedene u Prilogu 2. u prodavaonici ili trgovačkom centru i u prodaji poštom ne može biti viša od bruto maloprodajne cijene koju je distributer primjenjivao 30. rujna 2022.
(3)   Umjesto maloprodajne bruto prodajne cijene primijenjene 30. rujna 2022.,
(a)
ako bruto maloprodajna cijena na dan 30. rujna 2022. nije dostupna, primjenjuje se posljednja maloprodajna cijena koju je distributer primijenio prije 30. rujna 2022.
(b)
ako se ne može utvrditi bruto prodajna cijena iz točke (a), primjenjuje se prosječna potrošačka cijena objavljena na internetskoj stranici Központi Statisztikai Hivatal [(Središnji ured za statistiku, Mađarska)] za rujan 2022., pod uvjetom da je dostupna.
[…]
(6)   Pri određivanju cijene u skladu sa stavkom 2. ne mogu se naplatiti drugi troškovi ili naknade”.
17
Na temelju članka 2. sporne vladine uredbe:
„(1)   Distributer je dužan
(a)
stavljati na tržište proizvode navedene u Prilogu 1. koje je stavljao na tržište na dan 15. listopada 2021.,
(b)
ponuditi na prodaju navedene proizvode za količine koje odgovaraju najmanje prosječnim dnevnim količinama koje je za dan odgovarajućeg tjedna imao u zalihama 2021.,
(c)
osigurati da zalihe prethodno navedenih proizvoda – po potrebi do dvostruke količine iz točke (b) – i njihovo stavljanje na raspolaganje kupcima i dalje budu na dovoljnoj razini da osiguraju kontinuitet opskrbe, izbjegavajući nestašice.
(2)   Distributer ima obvezu prikazati informacije povezane s člankom 1. stavkom 1. u obliku i sa sadržajem koji određuje ministar koordinacije općih politika, na jasno vidljivom mjestu u trgovini i, u slučaju prodaje poštom, objaviti ih na početnoj stranici”.
18
Članak 2/A sporne vladine uredbe propisivao je:
„(1)   Distributer je dužan
(a)
stavljati na tržište proizvode navedene u Prilogu 2. koje je stavljao na tržište na dan 30. rujna 2022.,
(b)
ponuditi na prodaju navedene proizvode za količine koje odgovaraju najmanje prosječnim dnevnim količinama koje je za dan odgovarajućeg tjedna imao u zalihama 2022.,
(c)
osigurati da zalihe prethodno navedenih proizvoda – po potrebi do dvostruke količine iz točke (b) – i njihovo stavljanje na raspolaganje kupcima i dalje budu na dovoljnoj razini da osiguraju kontinuitet opskrbe, izbjegavajući nestašice.
(2)   Distributer ima obvezu prikazati informacije povezane s člankom 1/A. stavkom 1. u obliku i sa sadržajem koji određuje ministar koordinacije općih politika, na jasno vidljivom mjestu u trgovini i, u slučaju prodaje poštom, objaviti ih na početnoj stranici”.
19
Članak 3. stavci 1. do 4. sporne vladine uredbe propisivao je:
„(1)   U izvanparničnim upravnim predmetima koji su obuhvaćeni člankom 16. Zakona br. LXXXVII iz 1990. o određivanju cijena a čiji je predmet provedba odredbi ove vladine uredbe, opće tijelo za zaštitu potrošača određeno vladinom uredbom o određivanju općeg tijela za zaštitu potrošača (u daljnjem tekstu: tijelo) djeluje po službenoj dužnosti uz sudjelovanje, uzimajući u obzir članak 1. stavak 5. i članak 1/A stavak 5., Nemzeti Élelmiszerlánc‑biztonsági Hivatala [(Nacionalni ured za sigurnost prehrambenog lanca, Mađarska)].
(2)   Odstupajući od članka 16. Zakona br. LXXXVII iz 1990. o određivanju cijena Ártörvényja i članka 38/B Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényja [(Zakon br. CXCIV iz 2011. o gospodarskoj stabilnosti Mađarske)], tijelo koje je tijekom svojeg nadzora saznalo za povredu obveza iz članaka 1. i 2.,
(a)
izriče novčanu kaznu između 50000 mađarskih forinti (HUF) (oko 131 euro) i 3000000 mađarskih forinti (HUF) (oko 7849 eura), ili
(b)
može odlukom distributeru naložiti da privremeno prestane obavljati svoje djelatnosti u razdoblju koje ne može biti kraće od jednog dana ni dulje od šest mjeseci.
(3)   Sankcija propisana stavkom 2. točkom (a) može se primijeniti u više navrata u slučaju povreda otkrivenih tijekom više uzastopnih provjera, čak i ako je to isti dan i u istoj trgovini, tako da, kada se izriče nova novčana kazna, njezin iznos bude barem dvostruko veći od iznosa novčane kazne izrečene za prethodnu povredu, bez uzimanja u obzir odredbe o maksimalnom iznosu novčane kazne.
(4)   U slučaju ponovljenog prekršaja, kazne predviđene stavkom 2. točkama (a) i (b) mogu se primijeniti zajedno”.
20
Prilog 1. spornoj vladinoj uredbi propisivao je:
„Cjenovno regulirani proizvodi
1.
kristalni šećer (bijeli šećer)
2.
pšenično bijelo brašno T55
3.
rafinirano jestivo suncokretovo ulje
4.
šunka domaćih svinja (uključujući neotkoštena, s kožom, filetirana, rezana, narezana na kriške ili nasjeckana, prodavana pretpakirano ili ne, svježa, ohlađena ili smrznuta)
5.
pileći file, trup – leđa te zabatak i vrhovi krilaca, cijeli ili odvojeni (uključujući proizvode koji nisu otkošteni, s kožom, u filetima, rezani, razrezani ili mljeveni, prodavani zapakirani ili ne, svježi, ohlađeni ili smrznuti)
6.
kravlje mlijeko, toplinski obrađeno na ultravisokoj temperaturi, koje sadržava 2,8 % mliječne masti”.
21
Prilog 2. spornoj vladinoj uredbi propisivao je:
„Cjenovno regulirani proizvodi
1.
Svježa jaja, u ljusci, vrste Gallus domesticus (osim jaja za valjenje, oplođena)
2.
Krumpir za jelo, osim mladog krumpira.
Glavni postupak i prethodna pitanja
22
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je mađarska vlada, kako bi spriječila štetne učinke poremećaja tržišta u kontekstu krizne situacije povezane s pandemijom bolesti COVID-19, početkom 2022. donijela spornu vladinu uredbu na temelju koje se određeni osnovni poljoprivredni proizvodi, navedeni u njezinom Prilogu 1., odnosno određene vrste šećera, pšeničnog brašna, suncokretovog ulja, svinjskog mesa i peradi te mlijeka, stavljaju na tržište po reguliranim cijenama. U skladu sa spornom vladinom uredbom, bruto maloprodajna cijena tih proizvoda koju primjenjuju distributeri koji prodaju robu široke potrošnje nije mogla biti viša od bruto maloprodajne cijene koja se primjenjivala 15. listopada 2021. Usto, ako su ti distributeri na taj datum stavljali na tržište iste proizvode, oni su ih bili dužni stavljati na tržište i to u dnevnoj količini koja odgovara barem prosječnoj dnevnoj količini ponuđenoj na prodaju na dan odgovarajućeg tjedna 2021.
23
Zbog rata u Ukrajini mađarska vlada izmijenila je spornu vladinu uredbu na način da od 10. studenoga 2022. referentna količina koju treba uzeti u obzir više nije bila prosječna dnevna količina koja se nudila na prodaju u 2021., nego prosječna dnevna količina koju je dotični distributer imao u zalihama na dan odgovarajućeg tjedna tijekom te godine.
24
Od istog je datuma mađarska vlada također proširila primjenu reguliranih cijena na druga dva proizvoda, odnosno na jaja i krumpir. Distributeri koji su prodavali te proizvode morali su ih stavljati na tržište u količinama koje odgovaraju prosječnim dnevnim količinama koje su imali u zalihama na dan odgovarajućeg tjedna 2022., a cijena navedenih proizvoda nije mogla biti viša od cijene primijenjene 30. rujna 2022. Sporna vladina uredba ostala je na snazi do 31. srpnja 2023. nakon što je posljednji put izmijenjena s učinkom od 12. siječnja 2023.
25
Nakon nadzora koji je 1. veljače 2023. provelo nacionalno tijelo na jednom od prodajnih prostora SPAR‑a Magyarország u Mađarskoj, to je tijelo utvrdilo da su za pet poljoprivrednih proizvoda obuhvaćenih spornom vladinom uredbom prosječne dnevne količine koje su se nudile na prodaju bile niže od prosječnih dnevnih količina koje su bile u zalihama na dan odgovarajućeg tjedna tijekom 2021. ili 2022. Odlukom od 9. svibnja 2023. navedeno tijelo utvrdilo je povredu odredaba sporne vladine uredbe te je društvu SPAR Magyarország izreklo novčanu kaznu na temelju zaštite potrošača. Pri određivanju iznosa novčane kazne isto je tijelo osobito uzelo u obzir nepovratnost štete prouzročene povredom, velik broj potrošača zahvaćenih tom povredom s obzirom na lokaciju predmetnog prodajnog prostora, trajanje navedene povrede, ponavljanje i učestalost protupravnog ponašanja, težinu te povrede s obzirom na važnost SPAR‑a Magyarországa i pravne obveze koje su navodno povrijeđene, ali i suradnju tog distributera.
26
Društvo SPAR Magyarország podnijelo je sudu koji je uputio zahtjev tužbu za poništenje odluke nacionalnog tijela kojom osporava pravnu osnovu te odluke i iznos novčane kazne koja mu je izrečena. U prilog svojoj tužbi ističe da, u skladu s njegovim tumačenjem, sporna vladina uredba nije imala za cilj uvođenje opće obveze opskrbe, s obzirom na to da je cilj u konačnici bio da distributeri u potpunosti odgovore na potražnju potrošača. Iako nije ponudio na prodaju količine predviđene tom uredbom, ipak tvrdi da je uvijek odgovarao na sve zahtjeve tih potrošača i da je na dan kontrole imao završne zalihe za svaki od dotičnih proizvoda. Stoga nije počinio prekršaj.
27
Nacionalno tijelo zahtijeva da se tužba odbije. Ističe da je povreda počinjena ako trgovac ne ispuni svoju obvezu održavanja nuđenja na prodaju količina predviđenih spornom vladinom uredbom. U tom pogledu postoji objektivna odgovornost, kao što je to potvrdila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska). Potonji je osobito smatrao da se, u svrhu sprečavanja štetnih učinaka poremećaja na tržištu i pojačane zaštite potrošača kao cilja od općeg interesa, predmetnim odredbama utvrđuje objektivna odgovornost. Stoga je distributer dužan jamčiti količine robe određene tom uredbom po reguliranim cijenama.
28
Sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome je li sporna vladina uredba, kojom se pod prijetnjom novčane kazne nameće obveza nuđenja na prodaju određene količine poljoprivrednih proizvoda obuhvaćenih područjem primjene Uredbe o ZOT‑u po reguliranoj maloprodajnoj cijeni, u skladu s pravom Unije jer se takvim propisom povređuje načelo slobodnog određivanja prodajnih cijena poljoprivrednih proizvoda na temelju slobodnog tržišnog natjecanja te se njime ne poštuje načelo proporcionalnosti.
29
U tim je okolnostima Szegedi Törvényszék (Sud u Segedinu, Mađarska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 83. stavak 5. [Uredbe o ZOT‑u] tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se, upućivanjem na hitan slučaj, trgovcima nalaže obveza da po odobrenoj fiksnoj cijeni nude na prodaju niz poljoprivrednih proizvoda obuhvaćenih područjem primjene Uredbe o ZOT‑u u količinama koje se ne utvrđuju na temelju prosječnih dnevnih količina koje je trgovac stavio u promet tijekom referentne godine, nego neovisno o tome, na temelju prosječnih dnevnih količina koje je trgovac imao na zalihama tijekom referentne godine?
2.
Treba li članak 90.a stavak 3. Uredbe o ZOT‑u tumačiti na način da mu se protivi nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se propisuje obvezno izricanje novčane kazne i u slučaju da je trgovac na dan provedbe provjere ponudio na prodaju niz poljoprivrednih proizvoda obuhvaćenih područjem primjene Uredbe o ZOT‑u u količinama koje odgovaraju prosječnim dnevnim količinama koje je stavio u promet tijekom referentne godine i da su ti proizvodi dostupni potrošačima?”
Prethodna pitanja
30
Uvodno valja ispitati argumentaciju, iznesenu u pisanim očitovanjima austrijske vlade i Komisije, prema kojoj se odredbe na koje upućuje sud koji je uputio zahtjev, u pogledu članka 83. stavka 5. i članka 90.a stavka 3. Uredbe o ZOT‑u, ne primjenjuju na većinu proizvoda na koje se odnosi sporna vladina uredba ni na zahtjeve utvrđene tom uredbom.
31
Na temelju članka 83. stavka 5. Uredbe o ZOT‑u, države članice mogu donijeti ili zadržati dodatne nacionalne odredbe za proizvode koji podliježu tržišnom standardu Unije ako su te odredbe u skladu s pravom Unije, uključujući načelo slobodnog kretanja robe. Članak 90.a stavak 3. te uredbe predviđa obvezu država članica da provode kontrole u vezi s pravilima stavljanja na tržište tih proizvoda i da nametnu sankcije u slučaju neusklađenosti navedenih proizvoda s tim pravilima. Budući da se te dvije odredbe nalaze u odjeljku 1. poglavlja 2. dijela II. navedene uredbe, koji se odnosi na tržišne standarde, one se primjenjuju samo u slučaju takvih standarda koji se odnose na elemente navedene u članku 75. stavku 3. iste uredbe.
32
Međutim, s jedne strane, određivanje najviše cijene za određene proizvode i obveza nuđenja na prodaju određene količine tih proizvoda nisu obuhvaćeni posebnim elementima iz članka 75. stavka 3. Uredbe o ZOT‑u ili posebnim obilježjima iz stavka 5. tog članka. S druge strane, iz stavka 1. navedenog članka proizlazi da od osam proizvoda obuhvaćenih spornom vladinom uredbom samo jaja i meso peradi mogu biti predmet tržišnog standarda. U tom pogledu, ni Uredba Komisije (EZ) br. 589/2008 od 23. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu tržišnih standarda za jaja (SL 2008., L 163, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 57., str. 97.) ni Uredba Komisije (EZ) br. 543/2008 od 16. lipnja 2008. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu tržišnih standarada za meso peradi (SL 2008., L 157, str. 46.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 219.) ne sadržavaju tržišna pravila koja se odnose, s jedne strane, na određivanje najviše cijene i, s druge strane, na obvezu distributera da ponudi na prodaju određenu količinu tih dvaju proizvoda u zalihama. Stoga se na temelju nijednog elementa ne može zaključiti da u pogledu tih dvaju proizvoda postoji tržišni standard koji opravdava primjenu odredbi iz točke 30. ove presude.
33
Stoga valja smatrati da odredbe iz pitanja suda koji je uputio zahtjev kao takve nisu relevantne za ocjenu usklađenosti sporne vladine uredbe s Uredbom o ZOT‑u. Međutim, uzimajući u obzir činjenicu da je zadaća Suda tumačiti sve odredbe prava Unije potrebne nacionalnim sudovima za donošenje odluke u postupcima koji se pred njima vode, čak i ako se u pitanjima koja mu upućuju ti sudovi te odredbe izričito ne navode (presuda od 22. veljače 2024., Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, t. 39. i navedena sudska praksa), takvo utvrđenje ne sprečava ispitivanje usklađenosti te uredbe s pravom Unije i, konkretnije, s odredbama te uredbe, s obzirom na to da se navedena uredba odnosi na proizvode koji ulaze u područje primjene navedene uredbe.
34
U tim okolnostima, navedena pitanja, koja valja ispitati zajedno, valja shvatiti na način da s njima u biti želi doznati treba li Uredbu o ZOT‑u tumačiti na način da joj se protivi nacionalna mjera kojom se zbog krizne situacije, s jedne strane, distributeru nameće da nudi na prodaju poljoprivredne proizvode obuhvaćene područjem primjene te uredbe po reguliranoj cijeni i u prosječnoj dnevnoj količini zabilježenoj u zalihama distributera tijekom referentne godine i, s druge strane, predviđa obvezno izricanje novčane kazne u slučaju povrede obveza predviđenih tom nacionalnom mjerom.
35
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da, u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) koja, u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) UFEU‑a, proizlazi iz podijeljene nadležnosti između Europske unije i država članica, potonje imaju zakonodavnu ovlast koja im, kao što proizlazi iz članka 2. stavka 2. UFEU‑a, omogućuje da izvršavaju svoju nadležnost u mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju (presuda od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, t. 34. i navedena sudska praksa).
36
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ako u određenom području postoji Uredba o zajedničkoj organizaciji tržišta (u daljnjem tekstu: ZOT), države članice ipak su dužne ne poduzimati nikakve mjere kojima bi se moglo odstupiti od takve organizacije ili joj nanijeti štetu. Također nisu usklađeni sa ZOT‑om propisi koji sprječavaju njegovo dobro funkcioniranje, čak i ako ta organizacija iscrpno to ne uređuje (presuda od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, t. 35. i navedena sudska praksa).
37
U slučaju nepostojanja mehanizma određivanja cijena, slobodno određivanje prodajnih cijena na temelju poštenog tržišnog natjecanja sastavni je dio Uredbe o ZOT‑u i odraz načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu presudu od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
38
Međutim, uspostava ZOT‑a ne sprečava države članice da primijene nacionalna pravila kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa različit od onih obuhvaćenih tim ZOT‑om, čak i ako ta pravila mogu utjecati na funkcioniranje unutarnjeg tržišta u sektoru o kojem je riječ, pod uvjetom da su ta pravila prikladna za osiguranje ostvarenja postavljenog cilja i da se njima ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje (presuda od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, t. 37. i navedena sudska praksa).
39
Kao prvo, kao što to proizlazi iz utvrđenja suda koji je uputio zahtjev i pisanih očitovanja društva SPAR Magyarország, austrijske vlade i Komisije, sporna vladina uredba ugrožava slobodno tržišno natjecanje koje je, kao što je to navedeno u točki 37. ove presude, sastavni dio Uredbe o ZOT‑u. Naime, obveza nuđenja na prodaju poljoprivrednih proizvoda po reguliranim cijenama i u određenim količinama sprečava distributere da slobodno utvrđuju svoje prodajne cijene i količine koje žele prodavati na temelju gospodarskih razmatranja koja se temelje na slobodnom tržišnom natjecanju.
40
Kao drugo, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 38. ove presude, sporna vladina uredba treba biti opravdana postizanjem cilja od općeg interesa različitog od onih obuhvaćenih ZOT‑om.
41
U ovom slučaju, prema mišljenju mađarske vlade, tom se vladinom uredbom nastojao postići dvostruki cilj, odnosno borba protiv inflacije i zaštita potrošača u nepovoljnom položaju osiguravanjem opskrbe osnovnim prehrambenim proizvodima po pristupačnim cijenama.
42
U tom pogledu valja, doduše, istaknuti da je Komisija, pod određenim uvjetima, ovlaštena, na temelju članaka 219. i 221. Uredbe o ZOT‑u, poduzeti potrebne mjere kako bi odgovorila, s jedne strane, na prijetnje od poremećaja na tržištu prouzročene znatnim povećanjem ili padom cijena na unutarnjim ili vanjskim tržištima ili zbog drugih događaja i okolnosti, uključujući u kriznim situacijama, i, s druge strane, na posebne probleme u kriznim situacijama. Međutim, te se odredbe, s obzirom na posebne situacije koje uređuju, ne mogu široko tumačiti do te mjere da Uredba o ZOT‑u u cijelosti pokriva ciljeve od općeg interesa koji se nastoje postići spornom vladinom uredbom, odnosno borbu protiv inflacije i zaštitu potrošača u nepovoljnom položaju osiguravanjem opskrbe osnovnim prehrambenim proizvodima po pristupačnim cijenama.
43
U tim se okolnostima država članica može pozvati na cilj borbe protiv inflacije ili zaštite potrošača u nepovoljnom položaju kako bi opravdala mjere poput onih koje se nalaze u spornoj vladinoj uredbi, kojima se ugrožava sustav određivanja cijena u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja, na kojem se temelji Uredba o ZOT‑u.
44
Mjere određivanja najviše cijene kao i obveza održavanja nuđenja na prodaju određene količine proizvoda, poput onih predviđenih spornom vladinom uredbom, ipak moraju ispunjavati uvjete koji proizlaze iz sudske prakse Suda u pogledu proporcionalnosti, odnosno moraju biti prikladne za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja i ne smiju prekoračiti ono što je nužno za njegovo postizanje. U tom pogledu, ispitivanje proporcionalnosti treba izvršiti vodeći računa, osobito, o ciljevima ZPP‑a kao i o dobrom djelovanju ZOT‑a, što zahtijeva odmjeravanje važnosti tih ciljeva i ciljeva sporne vladine uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 28.).
45
Osim toga, u pogledu pitanja je li predmetna mjera prikladna za jamčenje ostvarenja zadanih ciljeva, valja istaknuti da je prema ustaljenoj sudskoj praksi nacionalno zakonodavstvo prikladno za jamčenje ostvarenja zadanog cilja samo ako istinski odgovara nastojanju da se dosljedno i sustavno postigne taj cilj (presuda od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr., C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 37.).
46
U ovom slučaju valja utvrditi da, čak i pod pretpostavkom da se spornom vladinom uredbom potrošači u nepovoljnom položaju mogu zaštititi osiguravanjem opskrbe osnovnim prehrambenim proizvodima po pristupačnim cijenama i može se suzbiti inflacija, tom uredbom se prekoračuje ono što je nužno za postizanje tih ciljeva (vidjeti po analogiji presudu od 11. ožujka 2021., Komisija/Mađarska (Profitne marže), C‑400/19, EU:C:2021:194, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
47
Naime, kao što su to njemačka vlada i Komisija u biti istaknule u svojim pisanim očitovanjima, ugrožavanje slobodnog pristupa distributera tržištu u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja, slobodnog pristupa koji se osigurava Uredbom o ZOT‑u kao i, posljedično, poremećaji u cjelokupnom opskrbnom lancu uzrokovani reguliranim cijenama nametnutima tim distributerima i njihova obveza nuđenja na prodaju potrebnih količina predmetnih proizvoda prekoračuju ono što je nužno za postizanje ciljeva koji se nastoje postići navedenom uredbom.
48
S obzirom na sve prethodno navedeno, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da Uredbu o ZOT‑u treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalna mjera kojom se zbog krizne situacije, s jedne strane, distributeru nameće da nudi na prodaju poljoprivredne proizvode obuhvaćene područjem primjene te uredbe po reguliranoj cijeni i u prosječnoj dnevnoj količini zabilježenoj u zalihama distributera tijekom referentne godine, te, s druge strane, predviđa obvezno izricanje novčane kazne u slučaju povrede obveza predviđenih tom nacionalnom mjerom.
Troškovi
49
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
Uredba (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/2117 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021.,
treba tumačiti na način da joj se:
protivi nacionalna mjera kojom se zbog krizne situacije, s jedne strane, distributeru nameće da nudi na prodaju poljoprivredne proizvode obuhvaćene područjem primjene te uredbe po reguliranoj cijeni i u prosječnoj dnevnoj količini zabilježenoj u zalihama distributera tijekom referentne godine te, s druge strane, predviđa obvezno izricanje novčane kazne u slučaju povrede obveza predviđenih tom nacionalnom mjerom.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski