62019CC0559
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 3ης Δεκεμβρίου 2020 (
1
)
Υπόθεση C‑559/19
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας
(υποβάθμιση της φυσικής περιοχής Doñana)
«Περιβάλλον – Οδηγία 2000/60/ΕΚ – Πλαίσιο δράσης της Ένωσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων – Οδηγία 92/43/ΕΟΚ – Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας – Υποβάθμιση των συστημάτων υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana – Απουσία περαιτέρω χαρακτηρισμού των συστημάτων ή των ομάδων συστημάτων υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana τα οποία έχουν θεωρηθεί ότι απειλούνται – Κατάλληλα βασικά και συμπληρωματικά μέτρα του προγράμματος μέτρων του σχεδίου διαχειρίσεως για την περιοχή λεκάνης απορροής του Guadalquivir – Υποβάθμιση διαφόρων φυσικών οικοτόπων»
Περιεχόμενα
I. Εισαγωγή
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα
Β. Η οδηγία περί οικοτόπων
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
IV. Αιτήματα
V. Νομική εκτίμηση
Α. Επί των αιτημάτων της Ισπανίας
Β. Η απαγόρευση υποβαθμίσεως με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
1. Το αντικείμενο και το παραδεκτό του λόγου προσφυγής
2. Το κριτήριο του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
3. Εφαρμογή
α) Επηρεασμός προστατευόμενων οικοτόπων
β) Ratione temporis εφαρμογή της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως
γ) Αδυναμία αντικρούσεως εκ μέρους της Ισπανίας
4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
Γ. Η υποχρέωση περαιτέρω χαρακτηρισμού των συστημάτων υπόγειων υδάτων με βάση το άρθρο 5, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος ΙΙ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
1. Ο χαρακτηρισμός στα σχέδια διαχειρίσεως
2. Η εσφαλμένη εκτίμηση του κινδύνου στο πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως 2009 έως 2015
3. Το δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως
α) Αναγνώριση της παραβάσεως από την Ισπανία
β) Επί της χωρικής διαρθρώσεως των συστημάτων υπόγειων υδάτων
γ) Επί του αριθμού των σημείων μετρήσεως
δ) Ελλείψεις στην εκτίμηση της αντλήσεως
4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
Δ. Η απαγόρευση της υποβαθμίσεως με βάση το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
1. Το αντικείμενο του λόγου προσφυγής
2. Επί της υποβαθμίσεως
α) Μετάβαση από καλή κατάσταση σε κακή κατάσταση
β) Υποβάθμιση κακής καταστάσεως
i) Έννοια της υποβαθμίσεως
ii) Επιχείρημα σχετικό με το ισοζύγιο αντλήσεως
iii) Επιχείρημα σχετικό με τα επιφανειακά ύδατα και τα χερσαία οικοσυστήματα
γ) Επί της δικαιολογήσεως της υποβαθμίσεως
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
Ε. Τα προγράμματα μέτρων με βάση το άρθρο 11 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
1. Μεμονωμένα μέτρα για την εφαρμογή της υποχρεώσεως βελτιώσεως και της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
α) Νομιμοποίηση
β) Κατανομή κονδυλίων
γ) Διοχέτευση επιφανειακών υδάτων για αρδευτικούς σκοπούς
2. Πρόληψη του δυσμενούς επηρεασμού προστατευόμενης περιοχής – άντληση ύδατος για το Matalascañas
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
VII. Πρόταση
I. Εισαγωγή
1.
Στο νοτιοδυτικό τμήμα της Ισπανίας βρίσκεται η φυσική περιοχή Doñana, όπου έχουν καθορισθεί σημαντικές ζώνες προστασίας σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας περί οικοτόπων (
2
) και της οδηγίας για την προστασία των πτηνών (
3
). Στην περιοχή αυτή όμως, ως επί το πλείστον εκτός των ζωνών προστασίας, βρίσκονται και οι κυριότερες ευρωπαϊκές ζώνες παραγωγής «κόκκινων φρούτων», ιδίως φραουλών, των οποίων η άρδευση στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό στην άντληση υπόγειων υδάτων. Η άντληση αυτή υπερβαίνει τον ρυθμό ανατροφοδότησης των υπόγειων υδάτων, τουλάχιστον σε ορισμένες περιοχές, με αποτέλεσμα η στάθμη των υπόγειων υδάτων να ελαττώνεται ήδη επί πολλά έτη.
2.
Η Επιτροπή εκτιμά ότι στην περίπτωση αυτή υφίστανται παραβιάσεις των απαγορεύσεων υποβαθμίσεως που προβλέπουν η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα (
4
) και η οδηγία περί οικοτόπων και, ως εκ τούτου, κινεί την παρούσα διαδικασία κατά της Ισπανίας.
3.
Όσον αφορά την οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα, η υποβάθμιση αφορά την ποσοτική κατάσταση των υπόγειων υδάτων σε ολόκληρη την περιοχή Doñana. Πώς πρέπει όμως να ερμηνευθεί η έννοια της υποβαθμίσεως στο εν λόγω πλαίσιο; Συνίσταται η υποβάθμιση στη μείωση των αποθεμάτων υπόγειων υδάτων; Ή μήπως η αμετάβλητη χρήση των υπόγειων υδάτων, παραδείγματος χάρη για την άρδευση γεωργικών εκτάσεων, συνιστά απλώς και μόνον διατήρηση της υφιστάμενης καταστάσεως, χωρίς περαιτέρω υποβάθμιση; Τούτο είναι το κεντρικό ζήτημα της παρούσας διαδικασίας.
4.
Επίσης, επιβάλλεται να διευκρινιστούν ο τρόπος κατά τον οποίο πρέπει να εκτιμηθεί η αρχική κατάσταση των υπόγειων υδάτων με βάση την οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα, καθώς και τα μέτρα που πρέπει να θεσπίσει ένα κράτος μέλος, προκειμένου να βελτιώσει την κακή ποσοτική κατάσταση των υπόγειων υδάτων.
5.
Αντιθέτως, η προβαλλόμενη παράβαση της οδηγίας περί οικοτόπων δεν αφορά τα υπόγεια ύδατα, τα οποία δεν προστατεύονται άμεσα από τη συγκεκριμένη οδηγία, αλλά τη μεταβολή προστατευόμενων οικοτόπων στις εν λόγω ζώνες προστασίας. Συναφώς, αμφισβητείται ιδίως το αν η ελάττωση της στάθμης των υπόγειων υδάτων θα επιφέρει την αποξήρανση των οικοτόπων αυτών.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Η οδηγία-πλαίσιο για τα ύδατα
6.
Το άρθρο 1 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ορίζει τον σκοπό της ως εξής:
«Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο:
α)
να αποτρέπει την περαιτέρω επιδείνωση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων σε ό,τι αφορά τις ανάγκες τους σε νερό·
[…]
και να συμβάλλει με αυτό τον τρόπο:
—
στην εξασφάλιση επαρκούς παροχής επιφανειακού και υπόγειου νερού καλής ποιότητας που απαιτείται για τη βιώσιμη, ισόρροπη και δίκαιη χρήση ύδατος,
— […]».
7.
Το άρθρο 2 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα περιέχει, μεταξύ άλλων, τους ακόλουθους ορισμούς:
«[…]
11.
“Υδροφόρος ορίζοντας”: υπόγειο στρώμα ή στρώματα βράχων ή άλλες γεωλογικές στοιβάδες επαρκώς πορώδεις και διαπερατές ώστε να επιτρέπουν είτε σημαντική ροή υπόγειων υδάτων είτε την άντληση σημαντικών ποσοτήτων υπόγειων υδάτων.
12.
“Σύστημα υπόγειων υδάτων”: συγκεκριμένος όγκος υπόγειων υδάτων εντός ενός ή περισσότερων υδροφόρων οριζόντων.
[…]
26.
“Ποσοτική κατάσταση”: η έκφραση του βαθμού στον οποίο ένα σύστημα υπόγειων υδάτων επηρεάζεται από άμεσες και έμμεσες αντλήσεις.
27.
“Διαθέσιμοι πόροι υπόγειων υδάτων”: ο μακροπρόθεσμος μέσος ετήσιος ρυθμός γενικής ανατροφοδότησης ενός συστήματος υπόγειων υδάτων μείον τον μακροπρόθεσμο μέσο ετήσιο ρυθμό ροής που απαιτείται για την επίτευξη των στόχων οικολογικής ποιότητας για τα συναφή επιφανειακά ύδατα οι οποίοι ορίζονται στο άρθρο 4, για την αποφυγή οιασδήποτε σημαντικής μείωσης της οικολογικής κατάστασης των υδάτων αυτών και για την αποφυγή οιασδήποτε σημαντικής ζημίας των συναφών χερσαίων οικοσυστημάτων.
28.
“Καλή ποσοτική κατάσταση”: η κατάσταση που ορίζεται στον πίνακα 2.1.2 του παραρτήματος V.
[…]»
8.
Το σημείο 2.1.2 του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου περιγράφει την καλή ποσοτική κατάσταση των υπόγειων υδάτων ως εξής:
«Η στάθμη των υπόγειων υδάτων στο υπόγειο υδατικό σύστημα εξασφαλίζει ότι ο διαθέσιμος πόρος υπόγειων υδάτων δεν εξαντλείται από το μακροπρόθεσμο ετήσιο μέσο όρο άντλησης.
Κατά συνέπεια, η στάθμη των υπόγειων υδάτων δεν υπόκειται σε ανθρωπογενείς μεταβολές που θα οδηγούσαν:
—
σε μη τήρηση των περιβαλλοντικών στόχων που ορίζονται στο άρθρο 4 για τα συνδεδεμένα επιφανειακά ύδατα,
—
σε σημαντική μείωση της κατάστασης των υδάτων αυτών,
—
σε σημαντική βλάβη των χερσαίων οικοσυστημάτων τα οποία εξαρτώνται άμεσα από το σύστημα υπογείων υδάτων,
και μπορεί να εμφανίζονται προσωρινά, ή συνεχώς σε χωρικώς περιορισμένη περιοχή, μεταβολές της κατεύθυνσης της ροής λόγω μεταβολών της στάθμης, αλλά οι αντιστροφές αυτές δεν οδηγούν σε εισροή αλμυρού νερού ή άλλων υλών και δεν αποτελούν μόνιμη και σαφώς διαπιστωμένη ένδειξη τάσεων, οφειλόμενων σε ανθρωπογενή αίτια, αλλαγής της κατεύθυνσης της ροής ικανών να οδηγήσουν σε τέτοιες εισροές.»
9.
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα θεσπίζει την απαγόρευση υποβαθμίσεως και την υποχρέωση βελτιώσεως των υπόγειων υδάτων ως εξής:
«i)
τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να προληφθεί ή να περιορισθεί η διοχέτευση ρύπων στα υπόγεια ύδατα και να προληφθεί η υποβάθμιση της κατάστασης όλων των συστημάτων των υπόγειων υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παραγράφων 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8 του παρόντος άρθρου, καθώς και με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 11 παράγραφος 3 στοιχείο ι)·
ii)
τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα των υπόγειων υδάτων, διασφαλίζουν ισορροπία μεταξύ της άντλησης και της ανατροφοδότησης των υπόγειων υδάτων, με στόχο την επίτευξη καλής κατάστασης των υπόγειων υδάτων το αργότερο δεκαπέντε έτη από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8 του παρόντος άρθρου, καθώς και με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 11 παράγραφος 3 στοιχείο ι)·
iii) […]».
10.
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα περιλαμβάνει προστατευόμενες περιοχές στους ποιοτικούς στόχους της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα:
«Τα κράτη μέλη συμμορφούνται με όλα τα πρότυπα και τους στόχους το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, εκτός αν προβλέπεται άλλως στην κοινοτική νομοθεσία σύμφωνα με την οποία έχουν καθοριστεί οι επιμέρους προστατευόμενες περιοχές.»
11.
Κατά το άρθρο 6 και το παράρτημα IV της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, η εν λόγω διάταξη καλύπτει, μεταξύ άλλων, τις περιοχές που προστατεύονται με βάση την οδηγία περί οικοτόπων και την οδηγία για την προστασία των πτηνών.
12.
Το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα επιτρέπει την παράταση της προθεσμίας για την επίτευξη καλής καταστάσεως των υδάτων:
«Οι προθεσμίες που προβλέπονται στην παράγραφο 1 μπορούν να παρατείνονται για τη σταδιακή επίτευξη των στόχων για υδατικά συστήματα, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υποβαθμίζεται περαιτέρω η κατάσταση του πληττόμενου υδατικού συστήματος, εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
[…]».
13.
Το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα επιτρέπει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, παρέκκλιση από τους περιβαλλοντικούς στόχους, ανεξαρτήτως των προθεσμιών που τάσσονται για την υποχρέωση βελτιώσεως.
14.
Το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ρυθμίζει την εκτίμηση της καταστάσεως των υδάτων:
«1.   Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για κάθε τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού το οποίο βρίσκεται στο έδαφός του, αναλαμβάνεται:
—
ανάλυση των χαρακτηριστικών της,
—
επισκόπηση των επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και των υπόγειων υδάτων και
—
οικονομική ανάλυση της χρήσης ύδατος,
σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές των παραρτημάτων II και III, και ότι θα έχει περατωθεί το αργότερο τέσσερα έτη μετά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της παρούσας οδηγίας.
2.   Οι αναλύσεις και επισκοπήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1 επανεξετάζονται και, εάν απαιτείται, ενημερώνονται το αργότερο δεκατρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, στη συνέχεια δε, ανά εξαετία.»
15.
Το σημείο 2.1 του παραρτήματος II της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ρυθμίζει τον αρχικό χαρακτηρισμό της καταστάσεως των συστημάτων υπόγειων υδάτων, ο οποίος περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, αξιολόγηση των κινδύνων «που διατρέχουν να μην πληρούν τους στόχους για κάθε σύστημα υπόγειων υδάτων σύμφωνα με το άρθρο 4». Το σημείο 2.2 προβλέπει περαιτέρω χαρακτηρισμό σε ορισμένες περιπτώσεις:
«Έπειτα από τον αρχικό αυτό χαρακτηρισμό, τα κράτη μέλη προβαίνουν σε περαιτέρω χαρακτηρισμό των συστημάτων ή των ομάδων συστημάτων υπόγειων υδάτων τα οποία έχουν θεωρηθεί ότι απειλούνται προκειμένου να επιτευχθεί ακριβέστερη αξιολόγηση της σοβαρότητας του κινδύνου και να προσδιοριστούν τα τυχόν μέτρα που θα απαιτηθούν δυνάμει του άρθρου 11. Συνεπώς, ο χαρακτηρισμός αυτός περιλαμβάνει σχετικές πληροφορίες για τις επιπτώσεις των ανθρώπινων δραστηριοτήτων και, κατά περίπτωση, πληροφορίες για:
—
απογραφή των συνδεόμενων επιφανειακών συστημάτων, συμπεριλαμβανομένων των χερσαίων οικοσυστημάτων και των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, με τα οποία συνδέεται δυναμικά το σύστημα υπόγειων υδάτων,
—
εκτιμήσεις των κατευθύνσεων και των ρυθμών ανταλλαγής υδάτων μεταξύ του συστήματος υπόγειων υδάτων και των συνδεόμενων επιφανειακών συστημάτων και
—
επαρκή στοιχεία για τον υπολογισμό του μακροπρόθεσμου μέσου ετήσιου ρυθμού συνολικής ανατροφοδότησης,
— […]».
16.
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ρυθμίζει τα μέτρα που λαμβάνουν τα κράτη μέλη για την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας:
«1.   Κάθε κράτος μέλος μεριμνά για τη θέσπιση, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για το τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εντός της επικράτειάς του, προγράμματος μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα των αναλύσεων που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου 5, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 4. […]
2.   Κάθε πρόγραμμα μέτρων περιλαμβάνει τα “βασικά” μέτρα που προσδιορίζονται στην παράγραφο 3 και, όπου απαιτείται, “συμπληρωματικά” μέτρα.
3.   Τα “βασικά μέτρα” είναι οι στοιχειώδεις απαιτήσεις που πρέπει να πληρούνται και συνίστανται:
α)
στα μέτρα που απαιτούνται για την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας για την προστασία των υδάτων, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων που απαιτούνται δυνάμει της νομοθεσίας που προσδιορίζεται στο άρθρο 10 και στο μέρος Α του παραρτήματος VI·
[…]
γ)
σε μέτρα για την προαγωγή μιας αποτελεσματικής και βιώσιμης χρήσης ύδατος προκειμένου να μην διακυβεύεται η επίτευξη των στόχων που ορίζονται στο άρθρο 4·
[…]
ε)
σε ελέγχους που διέπουν την άντληση γλυκών επιφανειακών και υπόγειων υδάτων και την κατακράτηση γλυκών επιφανειακών υδάτων, συμπεριλαμβανομένου μητρώου ή μητρώων αντλήσεων, και απαίτηση προηγούμενης άδειας για την άντληση και την κατακράτηση. Οι έλεγχοι αυτοί επανεξετάζονται περιοδικώς και, εφόσον χρειάζεται, εκσυγχρονίζονται. Τα κράτη μέλη μπορούν να εξαιρούν από τους εν λόγω ελέγχους τις αντλήσεις ή τις κατακρατήσεις που δεν έχουν σημαντικές επιπτώσεις στην κατάσταση του ύδατος·
[…]
4.   “Συμπληρωματικά” μέτρα είναι τα μέτρα που καταρτίζονται και τίθενται σε εφαρμογή επιπλέον των βασικών μέτρων, με σκοπό την επίτευξη των στόχων που καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 4. Το μέρος Β του παραρτήματος VI περιέχει μη εξαντλητικό κατάλογο τέτοιων μέτρων.
[…]»
Β.
Η οδηγία περί οικοτόπων
17.
Το άρθρο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων ορίζει την καλή κατάσταση διατηρήσεως των οικοτόπων ως εξής:
«Η “κατάσταση της διατήρησης” ενός φυσικού οικοτόπου θεωρείται “ικανοποιητική” όταν:
—
η περιοχή της φυσικής κατανομής του και οι εκτάσεις που περιέχει μένουν σταθερές ή αυξάνονται και
—
η δομή και οι ειδικές λειτουργίες που απαιτούνται για την μακροπρόθεσμη συντήρησή του υφίστανται και είναι δυνατόν να συνεχίσουν να υφίστανται κατά το προβλεπτό μέλλον
και
—
η κατάσταση της διατήρησης των χαρακτηριστικών ειδών κρίνεται ικανοποιητική κατά την έννοια του στοιχείου θ)».
18.
Οι παράγραφοι 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας περί οικοτόπων είναι οι βασικές διατάξεις για την προστασία συγκεκριμένων ζωνών:
«2.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3.   Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4.   Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
[…]»
III. Τα πραγματικά περιστατικά και η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
19.
Η φυσική περιοχή Doñana βρίσκεται στο νοτιοδυτικό τμήμα της Ιβηρικής Χερσόνησου, στην ισπανική Αυτόνομη Κοινότητα της Ανδαλουσίας. Η περιοχή αυτή περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το εθνικό πάρκο της Doñana (ιδρύθηκε το 1969) και το φυσικό πάρκο της Doñana (καλούμενο επίσης περιβαλλοντικό πάρκο της Doñana ή φυσικό πάρκο Preparque, ιδρύθηκε το 1989 και διευρύνθηκε το 1997). Το 2006, η Επιτροπή καταχώρισε τρεις σημαντικές ζώνες προστασίας, ήτοι τη ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana (
5
), τη ΖΕΠ/ΤΚΣ ES6150009 Doñana Norte y Oeste (
6
) και τη ΖΕΠ ES6150012 Dehesa de Estero και Montes de Moguer (
7
), στον πρώτο κατάλογο τόπων κοινοτικής σημασίας για τη μεσογειακή βιογεωγραφική περιοχή (
8
). Η πρώτη από τις περιοχές αυτές συνιστά, από το 1987, ζώνη ειδικής προστασίας δυνάμει της οδηγίας για την προστασία των πτηνών (
9
).
20.
Οι εν λόγω ζώνες προστασίας περιλαμβάνουν, όπως προκύπτει από τα τυποποιημένα έντυπα, τον τύπο οικοτόπου προτεραιότητας 3170*, μεσογειακά εποχιακά τέλματα, καθώς και τους τύπους οικοτόπων 92A0, δάση‑στοές με Salix alba και Populus alba, και 92D0, νότια παρόχθια δάση‑στοές και λόχμες (Nerio‑Tamaricetea και Securinegion tinctoriae). Αντιθέτως, οι τύποι οικοτόπων 91B0, δάση φράξιου θερμόφιλα με Fraxinus angustifolia, και 9330, δάση Quercus suber, υφίστανται μόνο σε δύο περιοχές, αλλά απουσιάζουν από την περιοχή ZEΠ ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer».
21.
Οι προστατευόμενες αυτές περιοχές καλύπτουν μόνον τμήματα της φυσικής περιοχής Doñana, η οποία αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας. Για τους σκοπούς εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, η εν λόγω φυσική περιοχή είχε συγχωνευθεί, στο πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως βάσει του άρθρου 13, το Plan Hidrológico del Guadalquivir 2009–2015 (υδρολογικό σχέδιο του Guadalquivir 2009 έως 2015) (
10
), σχεδόν εξ ολοκλήρου σε ένα ενιαίο σύστημα υπόγειων υδάτων, το Almonte – Marismas (
11
). Η διοικητική αυτή διάρθρωση συμπίπτει σε μεγάλο βαθμό με τον γεωλογικό υδροφόρο ορίζοντα που έχει την ίδια ονομασία, αλλά περιλαμβάνει, κατά την Ισπανία, και ένα γειτονικό σύστημα υπόγειων υδάτων. Το σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte ‑ Marismas δεν καταλεγόταν στο άρθρο 41 του σχεδίου αυτού ως σύστημα υπόγειων υδάτων του οποίου η καλή ποσοτική κατάσταση διακυβευόταν. Αντιθέτως, είχε προβλεφθεί συνολικά η επιδίωξη καλής καταστάσεως για το έτος 2015 (
12
).
22.
Στο δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως, το Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016‑2021 (υδρολογικό σχέδιο του Guadalquivir 2016 έως 2021) (
13
), το σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte – Marismas διασπάστηκε: Από τα πέντε νέα συστήματα υπόγειων υδάτων, τα τρία, το Almonte (ES050MSBT000055101), το Marismas (ES050MSBT000055102) και το La Rocina (ES050MSBT000055105), παρουσιάζουν κακή ποσοτική κατάσταση (
14
). Και τα τρία αυτά συστήματα έχουν χαμηλή στάθμη υπόγειων υδάτων (
15
) και όσον αφορά τα δύο τελευταία, μάλιστα, ο ρυθμός αντλήσεως υπόγειων υδάτων υπερβαίνει τον ρυθμό ανατροφοδότησης (
16
).
23.
Κατόπιν διαφόρων καταγγελιών και σχετικής ερωτήσεως στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η Επιτροπή κίνησε έρευνα βάσει της οποίας κάλεσε την Ισπανία, στις 17 Οκτωβρίου 2014, δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, να υποβάλει τις παρατηρήσεις της σχετικά με ενδεχόμενες παραβάσεις της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και της οδηγίας περί οικοτόπων όσον αφορά τα υπόγεια ύδατα στην περιοχή Doñana. Έπειτα από την απάντηση της Ισπανίας, η Επιτροπή απηύθυνε, στις 29 Απριλίου 2016, αιτιολογημένη γνώμη στο εν λόγω κράτος μέλος για τις ίδιες αιτιάσεις και του ζήτησε να προβεί σε διορθωτικές ενέργειες έως τις 29 Ιουνίου 2016. Παρά τις επιπλέον απαντήσεις εκ μέρους της Ισπανίας, η Επιτροπή άσκησε, εν τέλει, την υπό κρίση προσφυγή στις 22 Ιουλίου 2019.
IV. Αιτήματα
24.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, μη θεσπίζοντας τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των συστημάτων υπόγειων υδάτων της περιφέρειας Doñana, μη προβαίνοντας σε περαιτέρω χαρακτηρισμό εκείνων που παρουσιάζουν κίνδυνο, παραλείποντας επίσης να καθορίσει τα αναγκαία μέτρα, και μη περιλαμβάνοντας στο πρόγραμμα μέτρων του σχεδίου διαχειρίσεως για την περιοχή λεκάνης απορροής του Guadalquivir κατάλληλα βασικά και συμπληρωματικά μέτρα, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, και το σημείο 2.1.2 του παραρτήματος V, από το άρθρο 5, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος II, καθώς και από το άρθρο 11, παράγραφοι 1, 3, στοιχεία αʹ, γʹ, και εʹ, και 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα·
να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, μη θεσπίζοντας τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της υποβαθμίσεως των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών για τους οποίους έχουν ορισθεί οι εξεταζόμενες περιοχές (ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana, ΖΕΠ/ΤΚΣ ES6150009 Doñana Norte y Oeste και ΖΕΠ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, της οδηγίας περί οικοτόπων·
να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
25.
Με τις τελικές παρατηρήσεις του υπομνήματός του αντικρούσεως, το Βασίλειο της Ισπανίας επισημαίνει ότι ουδόλως αποδεικνύεται η μη τήρηση της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και της οδηγίας περί οικοτόπων, την οποία προβάλλει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής. Αντιθέτως, η Ισπανία εξέθεσε τις συνεχείς προσπάθειες που καταβλήθηκαν κατά τα τελευταία έτη υπό τη μορφή σχεδίων και μέτρων διαχειρίσεως με σκοπό την ανατροπή των αρνητικών επιπτώσεων που έχουν προκληθεί στη φυσική περιοχή Doñana λόγω δραστηριοτήτων που προωθήθηκαν δεκαετίες πριν από τη θέσπιση των νομοθετικών πράξεων της Ένωσης.
26.
Για πρώτη φορά με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ισπανία ζητεί ρητώς από το Δικαστήριο:
να κρίνει την προσφυγή απαράδεκτη ή, τουλάχιστον, να την απορρίψει, και
να καταδικάσει το προσφεύγον θεσμικό όργανο στα δικαστικά έξοδα.
27.
Οι διάδικοι κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις και τις ανέπτυξαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 17ης Σεπτεμβρίου 2020.
V. Νομική εκτίμηση
28.
Κατά την Επιτροπή, η Ισπανία παραβίασε την απαγόρευση υποβαθμίσεως που προβλέπει η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα, όσον αφορά τα υπόγεια ύδατα στην περιοχή Doñana, και, συνακόλουθα, παραβίασε επίσης την απαγόρευση υποβαθμίσεως που απορρέει από την οδηγία περί οικοτόπων, όσον αφορά διάφορους οικοτόπους στις προστατευόμενες ζώνες της Doñana. Επιπλέον, η Ισπανία δεν τήρησε τις υποχρεώσεις έρευνας που υπέχει από την οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα ούτε θέσπισε τα αναγκαία μέτρα, σύμφωνα με την οδηγία αυτή, προκειμένου να εξασφαλίσει την καλή κατάσταση των υπόγειων υδάτων.
29.
Μολονότι η Επιτροπή επικεντρώνεται, συναφώς, κυρίως στην οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα, θα εξετάσω κατ’ αρχάς την οδηγία περί οικοτόπων (σχετικά υπό Β), διότι στον τομέα αυτόν υφίσταται ήδη πάγια νομολογία σχετικά με την απαγόρευση υποβαθμίσεως. Βεβαίως, η νομολογία αυτή δεν μπορεί να εφαρμοσθεί άμεσα για την ερμηνεία της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως που προβλέπει η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα (σχετικά υπό Δ), αλλά καθιστά τουλάχιστον δυνατή μια συγκριτική προσέγγιση. Ωστόσο, πριν υπεισέλθω στη δεύτερη αυτή απαγόρευση υποβαθμίσεως, θα εξετάσω τον λόγο προσφυγής που αφορά τις υποχρεώσεις εκτιμήσεως εκ μέρους της Ισπανίας στον τομέα των υδάτων (σχετικά υπό Γ), διότι η εκτίμηση αυτή συνιστά τη βάση για την περαιτέρω εφαρμογή της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, συμπεριλαμβανομένης της σχετικής απαγορεύσεως υποβαθμίσεως. Τέλος, θα εξετάσω τις αιτιάσεις οι οποίες αφορούν τα μέτρα που προβλέπει η Ισπανία για τη φυσική περιοχή Doñana (σχετικά υπό E). Πρωτίστως όμως επιβάλλεται να διευκρινισθεί αν η Ισπανία υπέβαλε εν γένει τα αιτήματά της κατά τρόπο παραδεκτό (σχετικά υπό Α).
Α.
Επί των αιτημάτων της Ισπανίας
30.
Η Ισπανία δεν προέβαλε ρητώς αιτήματα με το υπόμνημα αντικρούσεως, μολονότι το δικόγραφο αυτό πρέπει να περιέχει τα αιτήματα του καθoύ, όπως ορίζει το άρθρο 124, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας. Το γεγονός ότι η Ισπανία προβάλλει ρητώς αιτήματα με το υπόμνημα ανταπαντήσεως δεν δύναται να θεραπεύσει ενδεχόμενη παράβαση του άρθρου 124, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, διότι το υπόμνημα ανταπαντήσεως μπορεί μόνο να συμπληρώσει το υπόμνημα αντικρούσεως βάσει του άρθρου 126, παράγραφος 1. Κατά συνέπεια, το άρθρο 127, παράγραφος 1, επιτρέπει την προβολή νέων ισχυρισμών κατά τη διάρκεια της δίκης μόνον εφόσον στηρίζονται σε νομικά και πραγματικά στοιχεία που ανέκυψαν κατά τη διαδικασία. Τούτο πρέπει να ισχύει ιδίως για τα αιτήματα.
31.
Ωστόσο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο Κανονισμός Διαδικασίας δεν υπαγορεύει συγκεκριμένο τύπο για την προβολή αιτημάτων. Τα αιτήματα, λοιπόν, μπορούν να προβάλλονται όχι μόνον ρητώς, αλλά και σιωπηρώς. Επομένως, το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγει το υπόμνημα αντικρούσεως μπορεί επίσης να εκληφθεί ως σιωπηρό αίτημα. Στο μέτρο που η Ισπανία διαπιστώνει στο υπόμνημα αυτό ότι οι προβαλλόμενες από την Επιτροπή παραβάσεις της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και της οδηγίας περί οικοτόπων δεν αποδεικνύονται, το εν λόγω κράτος μέλος ζητεί σιωπηρώς την απόρριψη της προσφυγής ως αβάσιμης.
32.
Αντιθέτως, δεν υπάρχει κανένα στοιχείο στο υπόμνημα αντικρούσεως όσον αφορά το αίτημα σχετικά με τα δικαστικά έξοδα που περιλαμβάνεται στο υπόμνημα ανταπαντήσεως. Επομένως, το αίτημα αυτό δεν προβλήθηκε εγκαίρως και είναι, ως εκ τούτου, απαράδεκτο.
Β.
Η απαγόρευση υποβαθμίσεως με βάση το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
33.
Κατά την εκτίμηση της Επιτροπής, η Ισπανία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, της οδηγίας περί οικοτόπων, καθόσον δεν έλαβε τα κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της υποβαθμίσεως των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών για τους οποίους έχουν ορισθεί οι ζώνες προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana, ΖΕΠ/ΤΚΣ ES6150009 Doñana Norte y Oeste και ΖΕΠ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer.
34.
Συναφώς, πρέπει να διευκρινισθούν κατ’ αρχάς το αντικείμενο του λόγου προσφυγής και, στη συνέχεια, οι απαιτήσεις σχετικά με την απόδειξη της παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, ώστε να καταστεί δυνατή, ακολούθως, η εκτίμηση των ισχυρισμών που προέβαλαν οι διάδικοι υπό το συγκεκριμένο πρίσμα.
1. Το αντικείμενο και το παραδεκτό του λόγου προσφυγής
35.
Με αυτόν τον λόγο προσφυγής, η Επιτροπή προβάλλει ότι ορισμένοι οικότοποι, στις τρεις ζώνες προστασίας που ορίσθηκαν δυνάμει της οδηγίας περί οικοτόπων, υποβαθμίστηκαν λόγω της μειώσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων. Στις 19 Ιουλίου 2006, η Επιτροπή περιέλαβε τις ανωτέρω περιοχές στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας και, ως εκ τούτου, από εκείνη τη χρονική στιγμή οι περιοχές αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας.
36.
Βεβαίως, μία από τις εν λόγω ζώνες προστασίας είχε ορισθεί ήδη από το 1987, βάσει της οδηγίας για την προστασία των πτηνών, και ενέπιπτε, αρχικώς, στο άρθρο 4 της οδηγίας αυτής και, από το 1994, δυνάμει του άρθρου 7 της οδηγίας περί οικοτόπων, προστατεύεται από το άρθρο 6, παράγραφος 2. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν προβάλλει άμεσες ή έμμεσες δυσμενείς επιπτώσεις για προστατευόμενα είδη πτηνών και, επομένως, η σχετική προστασία δεν ασκεί καμία επιρροή στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
37.
Η Ισπανία υποστηρίζει ότι ο εξεταζόμενος λόγος προσφυγής είναι απαράδεκτος, καθόσον αφορά τη ζώνη ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer» και τούτο συνιστά διεύρυνση του αντικειμένου της δίκης. Η ζώνη αυτή δεν βρίσκεται στην περιοχή του προγενέστερου συστήματος υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas, αλλά εντάσσεται σε γειτονικό σύστημα υπόγειων υδάτων. Η Επιτροπή όμως, με την αιτιολογημένη γνώμη της, περιόρισε το αντικείμενο της διαδικασίας μόνο στο πρώτο σύστημα υπόγειων υδάτων.
38.
Ο ισχυρισμός αυτός πρέπει να απορριφθεί. Πιο συγκεκριμένα, η Επιτροπή περιέλαβε ρητώς, εξαρχής, τη ζώνη αυτή στην προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία (
17
). Επιπλέον, όσον αφορά την παράβαση της οδηγίας περί οικοτόπων, δεν έχει καμία σημασία αν μια ζώνη προστασίας εντάσσεται σε σύστημα υπόγειων υδάτων το οποίο καθορίσθηκε στο πλαίσιο εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Συνεπώς, η εν λόγω ζώνη προστασίας ήταν και εξακολουθεί να αποτελεί αντικείμενο της διαδικασίας.
39.
Εξάλλου, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ισπανία αναγνωρίζει ότι το γειτονικό σύστημα υπόγειων υδάτων αποτελεί επίσης τμήμα του ίδιου γεωλογικού σχηματισμού, του υδροφόρου ορίζοντα Almonte‑Marismas. Απλώς διαχωρίσθηκε από τη διοικητική διάρθρωση του συστήματος υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas για τους σκοπούς εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Κατά συνέπεια, αν η ως άνω κατάταξη δίνει λαβές για παρανοήσεις όσον αφορά το περιεχόμενο αυτού του λόγου προσφυγής, υπεύθυνη είναι η ίδια η Ισπανία. Στην πραγματικότητα όμως δεν υφίσταται καμία ένδειξη που να δικαιολογεί παρανοήσεις εκ μέρους της Ισπανίας.
2. Το κριτήριο του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων
40.
Η Επιτροπή προσάπτει στην Ισπανία παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, διότι ανέχθηκε την άντληση υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana. Κατά τη διάταξη αυτή, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα, ώστε στις ειδικές ζώνες διατηρήσεως να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της εν λόγω οδηγίας.
41.
Συναφώς, προκειμένου να αποδείξει παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, η Επιτροπή δεν οφείλει να αποδείξει αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της δραστηριότητας και της υποβαθμίσεως των ζωνών αυτών προστασίας.
42.
Αντιθέτως, κατά την ερμηνεία του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι η διάταξη αυτή σκοπεί στη διασφάλιση ίδιου επιπέδου προστασίας με αυτό του άρθρου 6, παράγραφος 3 (
18
). Επομένως, το κριτήριο εξετάσεως πρέπει να είναι το ίδιο και για τις δύο διατάξεις (
19
).
43.
Βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, ένα σχέδιο εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ότι δεν θίγονται οι σκοποί διατηρήσεως του οικείου τόπου (
20
). Για να εξασφαλιστεί τούτο, το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, επιβάλλει τη διενέργεια προηγούμενης εκτιμήσεως των επιπτώσεων ενός σχεδίου σε προστατευόμενο τόπο, η οποία πρέπει να πραγματοποιείται κατά το πρώτο στάδιο, εφόσον υπάρχει πιθανότητα το σχέδιο να επηρεάσει σημαντικά τον οικείο τόπο (
21
). Στην περίπτωση αυτή, έγκριση είναι δυνατή μόνον αν η εκτίμηση αποκλείει κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα του οικείου τόπου (
22
).
44.
Συνεπώς, εάν δεν υφίσταται εκτίμηση των επιπτώσεων με τέτοιο αποτέλεσμα, για την απόδειξη παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων αρκεί να αποδειχθεί η πιθανότητα μια δραστηριότητα να προκαλέσει τέτοιες επιβλαβείς συνέπειες (
23
).
45.
Η ευχερής απόδειξη παραβάσεως του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων έχει ως αποτέλεσμα ότι η διαπίστωση παραβάσεως δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην την οριστική ασυμβατότητα της επίμαχης δραστηριότητας με το άρθρο 6. Αντιθέτως, το κράτος μέλος μπορεί να προβεί σε δέουσα εκτίμηση, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, προκειμένου να άρει κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, σχετικά με το αν η δραστηριότητα βλάπτει προστατευόμενες περιοχές. Εναλλακτικά, μπορεί να δικαιολογήσει τη δραστηριότητα σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων (
24
).
46.
Ασφαλώς, η ερμηνεία αυτή του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων δημιουργεί υποχρεώσεις διενέργειας εκτιμήσεως για δραστηριότητες ως προς τις οποίες, εν τέλει, μπορεί να αποδειχθεί ότι δεν επηρεάζουν δυσμενώς προστατευόμενες περιοχές. Τούτο όμως συνιστά αναγκαία συνέπεια του επιπέδου προστασίας που εξασφαλίζουν, εξίσου, το άρθρο 6, παράγραφος 2, και το άρθρο 6, παράγραφος 3. Επίσης, στο πλαίσιο εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, το εξεταζόμενο μέτρο ενδέχεται να μην θίγει, εν τέλει, τους σκοπούς διατηρήσεως του τόπου.
47.
Εντούτοις, το επίπεδο αυτό προστασίας δικαιολογείται ως απόρροια της αρχής της προφυλάξεως, διότι μόνον κατ’ αυτόν τον τρόπο είναι δυνατός ο εντοπισμός και η αποφυγή σχεδίων και λοιπών δραστηριοτήτων που επηρεάζουν δυσμενώς τους τόπους (
25
).
3. Εφαρμογή
48.
Επομένως, ο εξεταζόμενος λόγος προσφυγής είναι βάσιμος, εάν η Επιτροπή αποδείξει την πιθανότητα η άντληση υπόγειων υδάτων να επηρεάζει σημαντικά προστατευόμενους οικοτόπους ή προστατευόμενα είδη στις τρεις προαναφερθείσες ζώνες προστασίας.
49.
Για τον λόγο αυτόν, στη συνέχεια θα εξετάσω τον επηρεασμό προστατευόμενων οικοτόπων (σχετικά υπό α), τη ratione temporis εφαρμογή της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως από τις 19 Ιουλίου 2006 (σχετικά υπό β) και την προσπάθεια της Ισπανίας να αντικρούσει τους ισχυρισμούς της Επιτροπής (σχετικά υπό γ).
α) Επηρεασμός προστατευόμενων οικοτόπων
50.
Δεδομένου ότι η οδηγία περί οικοτόπων δεν προστατεύει τα υπόγεια ύδατα καθεαυτά, η άντληση υπόγειων υδάτων δεν συνιστά άμεση παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
51.
Αντιθέτως, η Επιτροπή προσάπτει στην Ισπανία ότι η άντληση επιφέρει μείωση της στάθμης των υπόγειων υδάτων και τούτο υποβαθμίζει, ιδίως, την παρουσία του τύπου οικοτόπου προτεραιότητας 3170*, μεσογειακά εποχικά τέλματα, αλλά και άλλους τύπους οικοτόπων που συνδέονται με τα επιφανειακά ύδατα. Συναφώς, πρόκειται για τους τύπους οικοτόπων 92A0, δάση‑στοές με Salix alba και Populus alba, 92D0, νότια παρόχθια δάση‑στοές και λόχμες (Nerio‑Tamaricetea και Securinegion tinctoriae), καθώς και 91B0, δάση φράξιου θερμόφιλα με Fraxinus angustifolia. Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει και τον τύπο οικοτόπου 9330, δάση Quercus suber. Οι ως άνω τύποι οικοτόπων υφίστανται σε όλες τις επίδικες περιοχές, με εξαίρεση τους δύο τελευταίους τύπους οικοτόπων που απουσιάζουν από τη ζώνη ES6150012 «Dehesa del Estero y Montes de Moguer» (
26
).
52.
Η Ισπανία αντιτάσσει ότι πολλά ύδατα σε θίνες δεν αντιστοιχούν στον τύπο οικοτόπου των εποχικών τελμάτων. Στην πραγματικότητα, λοιπόν, αποκλείεται η υποβάθμιση αυτού του τύπου οικοτόπου. Εντούτοις, ο ισχυρισμός αυτός περιορίζεται σε απλές εκτιμήσεις που είναι αντίθετες προς τις επιστημονικές μελέτες τις οποίες προσκόμισε η Επιτροπή και προς τα ισπανικά στοιχεία που περιέχονται στα τυποποιημένα έντυπα για τις ζώνες προστασίας, αλλά δεν στηρίζονται σε αποδεικτικά στοιχεία. Ως εκ τούτου, πρέπει να ληφθεί ως δεδομένη η παρουσία αυτού του τύπου οικοτόπου.
53.
Δύο μελέτες που προσκόμισε η Επιτροπή (
27
) και άλλες μελέτες στις οποίες παραπέμπει (
28
) υποστηρίζουν την εκτίμηση ότι, λόγω της μειώσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων που προκαλείται από την υπερβολική άντληση, η διατήρηση υδάτων στα τέλματα καθίσταται διαρκώς σπανιότερη και εξαρτάται πλέον κυρίως από τις βροχοπτώσεις. Για τον λόγο αυτόν, οι περίοδοι ξηρασίας επηρεάζουν πιο έντονα τους συγκεκριμένους τύπους οικοτόπων. Τούτο επιβεβαιώνει και σχετική ανακοίνωση του ισπανικού Consejo Superior de Investigaciones Científicas (ανώτατου συμβουλίου επιστημονικής έρευνας) προς τον διαμεσολαβητή της Ανδαλουσίας (
29
). Ομοίως, μελέτη που προσκόμισε η Ισπανία εκτιμά ότι η απώλεια μόνιμων υδάτων και εποχικών τελμάτων πλησίον της τουριστικής περιοχής Matalascañas είναι δυνατόν να οφείλεται στην άντληση υπόγειων υδάτων που πραγματοποιείται εκεί (
30
).
54.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, επίσης, ότι η άντληση υπόγειων υδάτων θα επηρέαζε και τους άλλους προαναφερθέντες οικοτόπους στις ζώνες προστασίας, οι οποίοι εξαρτώνται από επιφανειακά ύδατα. Συναφώς, επικαλείται διάφορες μελέτες από τις οποίες προκύπτει ότι οι οικότοποι αυτοί υφίστανται δυσμενείς μεταβολές, όπως η εξάλειψη της βλάστησης που εξαρτάται από την υγρασία, λόγω της μειώσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων που οφείλεται στην υπερβολική άντληση υδάτων (
31
).
55.
Τέλος, η Επιτροπή παραθέτει ενδείξεις που καταδεικνύουν τον επηρεασμό του τύπου οικοτόπου 9330, δάση Quercus suber (
32
).
56.
Η Επιτροπή, λοιπόν, παρέσχε επιστημονικά τεκμηριωμένα στοιχεία από τα οποία προκύπτει ότι η άντληση των υπόγειων υδάτων ελάττωσε τη στάθμη τους με αποτέλεσμα να υπάρχει πιθανότητα να επηρεαστεί δυσμενώς η παρουσία των εν λόγω τύπων οικοτόπων στις ζώνες προστασίας.
57.
Η Ισπανία αντιτείνει ότι τα υπόγεια ύδατα είναι ήσσονος σημασίας για τη διατήρηση, ιδίως, των εποχικών τελμάτων τα οποία τροφοδοτούνται, κυρίως, από τα όμβρια ύδατα. Πάντως, ο ισχυρισμός αυτός, ακόμη και αν είναι ορθός, δεν συνεπάγεται ότι η στάθμη των υπόγειων υδάτων δεν ασκεί καμία επιρροή. Η επιρροή αυτή είναι πιο σημαντική σε περιόδους μειωμένων βροχοπτώσεων, διότι σε τέτοιες περιπτώσεις μόνον τα υπόγεια ύδατα μπορούν να επαναφέρουν τη στάθμη των εν λόγω υδάτων.
58.
Επομένως, η Ισπανία δεν αντέκρουσε τον ισχυρισμό της Επιτροπής όσον αφορά την πιθανότητα η άντληση υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana να επηρεάσει τους εν λόγω προστατευόμενους οικοτόπους στις ζώνες προστασίας.
β) Ratione temporis εφαρμογή της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως
59.
Ωστόσο, η Ισπανία αντιτάσσει επίσης στην Επιτροπή ότι τα ζητήματα που συνδέονται με τα υπόγεια ύδατα στη φυσική περιοχή Doñana ανάγονται σε χρονική περίοδο κατά την οποία δεν είχε τεθεί σε εφαρμογή το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
60.
Το επιχείρημα αυτό εκφράζει μια πολύ σημαντική αντίρρηση: η απαγόρευση υποβαθμίσεως που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων μπορεί να καλύψει μόνον τις δυσμενείς επιπτώσεις που επήλθαν αφού τέθηκε σε εφαρμογή η διάταξη αυτή, δηλαδή, εν προκειμένω, μετά τις 19 Ιουλίου 2006. Αντιθέτως, για τους σκοπούς της ρυθμίσεως αυτής δεν έχει καμία σημασία το ζήτημα αν σε προγενέστερο χρόνο καταστράφηκαν ή επηρεάστηκαν οικότοποι στις ζώνες προστασίας. Τούτο ισχύει, ιδίως, για τη μείωση της στάθμης των υπόγειων υδάτων μέσω αντλήσεως που πραγματοποιήθηκε πριν από την έναρξη εφαρμογής της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως, η οποία αναμφίβολα έλαβε χώρα εν προκειμένω.
61.
Επίσης, η απαγόρευση υποβαθμίσεως δεν επιβάλλει άνευ ετέρου τον περιορισμό ή την αναστολή αντλήσεως υπόγειων υδάτων που εφαρμόζεται ήδη από προγενέστερο χρόνο. Βεβαίως, ένα τέτοιο μέτρο θα είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση της στάθμης των υπόγειων υδάτων και θα βελτίωνε την κατάσταση. Ωστόσο, η απαγόρευση υποβαθμίσεως δεν συνιστά υποχρέωση βελτιώσεως. Συνεπώς, δεν επιβάλλει τη βελτίωση της καταστάσεως των προστατευόμενων οικοτόπων.
62.
Ο ισχυρισμός της Επιτροπής, λοιπόν, πρέπει να απορριφθεί, καθόσον απαιτεί μέτρα για την αποκατάσταση ή τη βελτίωση οικοτόπων οι οποίοι –όπως επανειλημμένως επισήμανε η Ισπανία– είχαν επηρεασθεί πολύ πριν από την έναρξη εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων.
63.
Εντούτοις, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων μπορεί να εφαρμοστεί, εάν μια συνεχής δραστηριότητα, όπως η άντληση υπόγειων υδάτων, συμβάλλει στην περαιτέρω υποβάθμιση της καταστάσεως των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων ή ειδών. Μολονότι η ζώνη προστασίας είναι ήδη επιβαρυμένη σε ορισμένο βαθμό λόγω της δραστηριότητας αυτής, η προηγούμενη επιβάρυνση εξαντλείται στις δυσμενείς επιπτώσεις που είχαν προκύψει πριν από τον ορισμό της ζώνης προστασίας. Αντιθέτως, νέες δυσμενείς επιπτώσεις των ζωνών προστασίας παραβιάζουν την απαγόρευση υποβαθμίσεως.
64.
Εκτιμήσεις σχετικές με την ασφάλεια δικαίου και τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στη συνέχιση συγκεκριμένης δραστηριότητας δεν μεταβάλλουν το ανωτέρω συμπέρασμα. Υπό ορισμένες συνθήκες, μπορούν να δικαιολογήσουν παρεκκλίσεις από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4 (
33
), αλλά δεν μεταβάλλουν την ερμηνεία της έννοιας της υποβαθμίσεως (
34
).
65.
Οι περισσότερες από τις μελέτες που προσκόμισε ή επικαλέσθηκε η Επιτροπή αφορούν είτε την περίοδο πριν από τις 19 Ιουλίου 2006, δηλαδή πριν από τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, είτε δεν περιέχουν ακριβή στοιχεία σχετικά με το πότε προέκυψαν οι εκάστοτε δυσμενείς επιπτώσεις. Επομένως, οι μελέτες αυτές δεν αποδεικνύουν ότι οι δυσμενείς επιπτώσεις τις οποίες προσδιορίζουν πρέπει να θεωρούνται ως παράβαση της εν λόγω διατάξεως.
66.
Ωστόσο, μια έκθεση του 2016, κατά την οποία η άντληση υπόγειων υδάτων για χρονικό διάστημα ανώτερο των δύο δεκαετιών είχε ως συνέπεια τη σταδιακή μείωση της στάθμης των υπόγειων υδάτων, περιέχει όντως ενδείξεις υποβαθμίσεως για την περίοδο μετά τις 19 Ιουλίου 2006 (
35
). Στο ίδιο πνεύμα κινείται και η ανακοίνωση προς τον διαμεσολαβητή της Ανδαλουσίας η οποία επισημαίνει ότι ο υδροφόρος ορίζοντας της Doñana και το περιβάλλον του εμφάνισαν, μεταξύ 1994 και 2015, αρνητική τάση με σημαντική μείωση 1,13 % ετησίως, η οποία υπερβαίνει σε σημαντικό βαθμό τη μείωση που θα μπορούσε να αποδοθεί σε μεταβολές των βροχοπτώσεων που καταγράφηκαν στην περιοχή (
36
). Τουλάχιστον κατά τη διάρκεια των τελευταίων εννέα ετών της εξελίξεως αυτής, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων κάλυπτε τις τρεις ζώνες προστασίας.
67.
Επιπλέον, το σχέδιο διαχειρίσεως της ζώνης προστασίας Doñana Norte y Oeste, που κατάρτισαν οι ισπανικές αρχές και το οποίο πραγματεύεται η Επιτροπή με το υπόμνημα απαντήσεως, περιγράφει την κατάσταση διατηρήσεως των παρόχθιων οικοτόπων ως «δυσμενή» λόγω της ελαττώσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων (
37
). Τούτο σημαίνει, με βάση τον ορισμό της ικανοποιητικής καταστάσεως διατηρήσεως στο άρθρο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας περί οικοτόπων, ότι οι εκτάσεις που περιέχουν οι οικότοποι περιορίζονται και ότι η μακροπρόθεσμη συντήρησή τους είναι αμφίβολη. Επομένως, οι ίδιες οι ισπανικές αρχές θεωρούν ότι η κατάσταση των οικοτόπων αυτών θα εξακολουθήσει να υποβαθμίζεται λόγω της εξελίξεως των υπόγειων υδάτων.
68.
Κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή τεκμηρίωσε επαρκώς την πιθανότητα η άντληση υπόγειων υδάτων που πραγματοποιείται επί του παρόντος στη φυσική περιοχή Doñana να προκαλεί, από τις 19 Ιουλίου 2006, υποβάθμιση προστατευόμενων οικοτόπων στις τρεις ζώνες προστασίας.
γ) Αδυναμία αντικρούσεως εκ μέρους της Ισπανίας
69.
Καταρχήν, απόκειται πλέον στην Ισπανία να αντικρούσει τα στοιχεία που στηρίζουν την πιθανότητα αυτή. Δεδομένου ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, και το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων εξασφαλίζουν το ίδιο επίπεδο προστασίας, πρέπει να εφαρμοστεί, συναφώς, το κριτήριο της εκτιμήσεως των επιπτώσεων σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3 (
38
). Κατά τη διάταξη αυτή, μια δραστηριότητα επιτρέπεται μόνον υπό την προϋπόθεση ότι οι αρμόδιες αρχές έχουν διαμορφώσει την πεποίθηση ότι το σχέδιο δεν θα προκαλέσει μόνιμες επιβλαβείς συνέπειες για την ακεραιότητα του οικείου τόπου. Τέτοια πεποίθηση διαμορφώνεται όταν δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως ως προς την απουσία τέτοιων επιπτώσεων (
39
).
70.
Συνεπώς, η Ισπανία πρέπει να αποκλείσει κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονικής απόψεως, ως προς το ότι η συνέχιση της τρέχουσας πρακτικής αντλήσεως υπόγειων υδάτων δεν είναι επιβλαβής για προστατευόμενους οικοτόπους στις ζώνες προστασίας.
71.
Για τον σκοπό αυτόν, η Ισπανία στηρίζεται, ιδίως, σε δύο άλλες μελέτες από τις οποίες όμως προσκόμισε μόνο μία στο Δικαστήριο. Η μελέτη αυτή, επίσης, επιβεβαιώνει το γεγονός ακριβώς ότι πολλά τέλματα συνδέονται με τα υπόγεια ύδατα και επηρεάζονται από τη μείωση της στάθμης των υπόγειων υδάτων (
40
).
72.
Η άλλη μελέτη (
41
) δεν προσκομίσθηκε δυστυχώς, αλλά, με βάση όσα εξέθεσε η Ισπανία κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, τεκμηριώνει απλώς ότι επί πολλές εκατοντάδες έτη λαμβάνει χώρα μια μακροπρόθεσμη διαδικασία φυσικής αποξήρανσης και εξαφάνισης λιμνοθαλασσών στην περιοχή των θινών της Doñana. Η εξέλιξη αυτή, πάντως, δεν αποκλείει το ενδεχόμενο η εξακολούθηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων να επηρεάζει περαιτέρω τους εν λόγω οικοτόπους.
73.
Κατά συνέπεια, η Ισπανία δεν αντέκρουσε τον ισχυρισμό της Επιτροπής. Αντιθέτως, θα απαιτούνταν εκτενής επιστημονική εξέταση, η οποία θα προσδιόριζε τις περιοχές παρουσίας των τύπων οικοτόπων που επισήμανε η Επιτροπή στις τρεις ζώνες προστασίας από τις 19 Ιουλίου 2006 και θα απέκλειε το ενδεχόμενο να έχουν επηρεασθεί από την άντληση υπόγειων υδάτων, σε αντίθεση προς όσα υποστηρίζει η Επιτροπή (
42
).
74.
Τέλος, η Ισπανία επικαλείται τα κοινωνικοοικονομικά συμφέροντα που συνδέονται με την εξακολούθηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων. Τέτοια συμφέροντα μπορούν όντως να δικαιολογήσουν τυχόν επιβλαβείς επιπτώσεις σε ζώνες προστασίας σύμφωνα με τα κριτήρια του άρθρου 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων (
43
). Εντούτοις, η δικαιολόγηση αυτή προϋποθέτει κατ’ αρχάς τη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων της αντλήσεως υπόγειων υδάτων στις οικείες ζώνες προστασίας, καθώς και τη συνδρομή των λοιπών προϋποθέσεων που προβλέπει η εν λόγω διάταξη (
44
). Επί του παρόντος, δεν υφίσταται η δέουσα εκτίμηση και, επομένως, ούτε αυτό το επιχείρημα της Ισπανίας μπορεί να γίνει δεκτό. Επιπλέον, εάν είχε διαπιστωθεί ότι επηρεάζεται ο τύπος οικοτόπου προτεραιότητας 3170*, μεσογειακά εποχικά τέλματα, η Ισπανία όφειλε να ζητήσει τη γνώμη της Επιτροπής βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων.
4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
75.
Συνεπώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ισπανία παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, στο μέτρο που η Επιτροπή απέδειξε την πιθανότητα να επηρεαστούν σημαντικά οι προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων στις ζώνες προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana, ΖΕΠ/ΤΚΣ ES6150009 Doñana Norte y Oeste και ΖΕΠ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer λόγω της αντλήσεως υπόγειων υδάτων από τις 19 Ιουλίου 2006.
Γ.
Η υποχρέωση περαιτέρω χαρακτηρισμού των συστημάτων υπόγειων υδάτων με βάση το άρθρο 5, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος ΙΙ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
76.
Με τον δεύτερο λόγο προσφυγής, η Επιτροπή προσάπτει στην Ισπανία ότι δεν εφάρμοσε ορθώς το άρθρο 5, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος II, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, διότι δεν προέβη σε περαιτέρω χαρακτηρισμό των συστημάτων υπόγειων υδάτων της περιοχής Doñana ως προς τα οποία υπήρχε κίνδυνος να μην επιτευχθούν οι ποιοτικοί στόχοι του άρθρου 4.
77.
Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού αναλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, επισκόπηση των επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των υπόγειων υδάτων σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές των παραρτημάτων II και III και ότι θα έχει περατωθεί το αργότερο τέσσερα έτη μετά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της οδηγίας αυτής, ήτοι έως τις 22 Δεκεμβρίου 2004. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, προβλέπει ότι οι αναλύσεις και επισκοπήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1 επανεξετάζονται και, εάν απαιτείται, ενημερώνονται το αργότερο δεκατρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της ίδιας οδηγίας, ήτοι έως τις 22 Δεκεμβρίου 2013, στη συνέχεια δε, ανά εξαετία.
78.
Το σημείο 2.1 του παραρτήματος II της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ρυθμίζει λεπτομέρειες που αφορούν τον αρχικό χαρακτηρισμό. Το σημείο 2.2 προβλέπει ότι, έπειτα από τον αρχικό αυτό χαρακτηρισμό, τα κράτη μέλη προβαίνουν σε περαιτέρω χαρακτηρισμό των συστημάτων υπόγειων υδάτων τα οποία έχουν θεωρηθεί ότι απειλούνται. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, επιδιώκεται να επιτευχθεί ακριβέστερη αξιολόγηση της σοβαρότητας του κινδύνου και να προσδιοριστούν τα τυχόν μέτρα που θα απαιτηθούν δυνάμει του άρθρου 11.
1. Ο χαρακτηρισμός στα σχέδια διαχειρίσεως
79.
Η Επιτροπή στηρίζει αυτόν τον λόγο προσφυγής κατ’ αρχάς στο γεγονός ότι η Ισπανία εκτίμησε εσφαλμένως τον κίνδυνο παραβάσεως του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, σε σχέση με το σχέδιο διαχειρίσεως 2009 έως 2015, καθόσον επισήμανε στο έγγραφο αυτό ότι η κατάσταση του συστήματος υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas ήταν ικανοποιητική. Οι εν λόγω ελλείψεις δεν καλύφθηκαν με το σχέδιο για τα έτη 2016 έως 2021. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η διάσπαση σε πέντε συστήματα υπόγειων υδάτων, εκ των οποίων τρία εμφανίζουν κακή ποσοτική κατάσταση, καθιστά δυνατή την καλύτερη εκτίμηση της καταστάσεως. Εντούτοις, εξακολουθούν να υφίστανται ελλείψεις.
80.
Προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι η Επιτροπή, επικρίνοντας τον χαρακτηρισμό των συστημάτων υπόγειων υδάτων, εστιάζει στο περιεχόμενο των σχεδίων διαχειρίσεως. Πιο συγκεκριμένα, ο χαρακτηρισμός και το σχέδιο διαχειρίσεως είναι διαφορετικά έγγραφα που προβλέπονται από διαφορετικές διατάξεις, δηλαδή από το άρθρο 5 και το άρθρο 13 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, υπόκεινται δε σε διαφορετικές απαιτήσεις. Ειδικότερα, ο χαρακτηρισμός πραγματοποιείται μερικά έτη πριν από την κατάρτιση του σχεδίου διαχειρίσεως και χρησιμεύει ως βάση του περιεχομένου του τελευταίου. Κατά συνέπεια, το σχέδιο διαχειρίσεως 2009 έως 2015 παραπέμπει και σε προγενέστερα έγγραφα που περιέχουν μια πρώτη διάγνωση της καταστάσεως των υδάτων (
45
), ενώ η Ισπανία παραπέμπει με το υπόμνημα ανταπαντήσεως σε αρχική έκθεση συνταχθείσα βάσει του άρθρου 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και δημοσιευθείσα κατά τα έτη 2004 και 2005.
81.
Ωστόσο, η Ισπανία δεν προβάλλει ότι η Επιτροπή βάλλει κατά εσφαλμένων εγγράφων, αλλά υποστηρίζει ότι τήρησε το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα σε σχέση και με τα δύο σχέδια διαχειρίσεως τα οποία επικρίνει η Επιτροπή.
82.
Η προσέγγιση αυτή δεν θα μπορούσε να συμβιβαστεί με το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, διότι οι χαρακτηρισμοί πρέπει να έχουν πραγματοποιηθεί αρκετά έτη πριν από τη δημοσίευση των σχεδίων διαχειρίσεως. Ούτε η Επιτροπή όμως προβάλλει την παραβίαση της εν λόγω προθεσμίας.
83.
Επομένως, πρέπει να εξετασθούν αναλυτικώς οι αντιρρήσεις της Επιτροπής και, εφόσον κριθεί αναγκαίο, να εξακριβωθεί αν αυτές αναιρούνται από τα σχέδια διαχειρίσεως.
2. Η εσφαλμένη εκτίμηση του κινδύνου στο πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως 2009 έως 2015
84.
Από τα αδιαμφισβήτητα πραγματικά περιστατικά προκύπτει ότι, στο πλαίσιο του σχεδίου διαχειρίσεως 2009 έως 2015, η Ισπανία εκτίμησε εσφαλμένως τον κίνδυνο μη επιτεύξεως των σκοπών του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα.
85.
Πράγματι, σύμφωνα με το δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως, τρία επιμέρους συστήματα υπόγειων υδάτων παρουσιάζουν κακή ποσοτική κατάσταση, ενώ, σύμφωνα με το πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως, το συνολικό σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas εμφάνιζε καλή κατάσταση το 2015.
86.
Η Ισπανία γνώριζε, επίσης, τον κίνδυνο της εξέλιξης αυτής, καθόσον, ήδη κατά το 2004, το Plan de Ordenación del Territorio del ámbito de Doñana (σχέδιο χωροταξικής διευθετήσεως της περιοχής της Doñana) πρότεινε να διαπιστωθεί η πραγματοποίηση υπερβολικής άντλησης υπόγειων υδάτων από τον υδροφόρο ορίζοντα. Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή παραθέτει, για τον σκοπό αυτόν, δύο άλλες ισπανικές εκθέσεις των ετών 2008 και 2009 (
46
). Η ίδια η Ισπανία, μάλιστα, αναφέρει ότι ο κίνδυνος μη επιτεύξεως του στόχου επισημαίνεται στην πρώτη έκθεση των ετών 2004 και 2005 που ζητήθηκε με βάση το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαίσιο για τα ύδατα (
47
). Σε τελική ανάλυση, ο κίνδυνος αυτός αντιστοιχεί και στην πάγια επιχειρηματολογία της Ισπανίας ότι η κατάσταση αυτή οφείλεται στην άντληση υπόγειων υδάτων που λαμβάνει χώρα ήδη επί μακρόν στην περιοχή της Doñana.
87.
Η Ισπανία επισημαίνει ότι, κατά την κατάρτιση του πρώτου σχεδίου διαχειρίσεως, συνήχθη το συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται κίνδυνος βάσει γενικών κριτηρίων και σε σύγκριση με την κατάσταση που επικρατούσε σε άλλες περιοχές της Ισπανίας. Πάντως, λαμβανομένων υπόψη των προγενέστερων εκτιμήσεων που δεν αμφισβητήθηκαν, το επιχείρημα αυτό δεν αρκεί για να αποδειχθεί ότι, κατά το πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως, η Ισπανία ορθώς απέκλεισε τον κίνδυνο μη επιτεύξεως των επιδιωκόμενων στόχων. Δεν αρκεί, ιδίως, η διαπίστωση ότι το σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas παρουσιάζει συνολικά καλή ποσοτική κατάσταση. Αντιθέτως, όπως ορθώς υπογραμμίζει η Επιτροπή με το υπόμνημα απαντήσεως, ο περαιτέρω χαρακτηρισμός είναι αναγκαίος όταν υφίσταται κίνδυνος κακής καταστάσεως. Τέτοιος κίνδυνος υφίστατο ήδη βάσει των γνώσεων σχετικά με τις επιμέρους περιοχές του συστήματος υπόγειων υδάτων των οποίων η κακή κατάσταση πιστοποιήθηκε μεταγενέστερα.
88.
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, στο πλαίσιο του πρώτου σχεδίου διαχειρίσεως, η Ισπανία παρέβη το άρθρο 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, στο μέτρο που το εν λόγω κράτος μέλος δεν διαπίστωσε τον κίνδυνο μη επιτεύξεως των επιδιωκόμενων στόχων, με βάση το σημείο 2.1 του παραρτήματος II της εν λόγω οδηγίας, και δεν προέβη σε περαιτέρω χαρακτηρισμό σύμφωνα με το σημείο 2.2 του παραρτήματος II.
3. Το δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως
89.
Εντούτοις, κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, ήτοι στις 29 Ιουνίου 2016, ίσχυε ήδη το σχέδιο διαχειρίσεως 2016 έως 2021 της 8ης Ιανουαρίου 2016.
90.
Κατά το άρθρο 258, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, προσφυγή λόγω παραβάσεως μπορεί να ασκηθεί μόνον αν το οικείο κράτος μέλος δεν έχει συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής εντός της προθεσμίας που τάσσεται στη γνώμη αυτή (
48
). Ομοίως, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιάζεται κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη (
49
).
91.
Κατ’ εξαίρεση, θα μπορεί να ασκηθεί προσφυγή και για παραβάσεις οι οποίες έχουν μεν τερματισθεί αλλά αναπτύσσουν ευρύτερα αποτελέσματα σε βάθος χρόνου (
50
). Στην προκειμένη περίπτωση όμως η παράβαση του άρθρου 5 της οδηγίας‑πλαισίου παράγει, αφ’ εαυτής, αποτελέσματα μόνον έως ότου η Ισπανία λάβει τα αναγκαία μέτρα.
92.
Το Δικαστήριο, λοιπόν, μπορεί να διαπιστώσει παράβαση του άρθρου 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα μόνον εφόσον το δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως είναι επίσης ασυμβίβαστο με τη διάταξη αυτή.
93.
Συναφώς, η Επιτροπή προβάλλει ότι η Ισπανία αναγνώρισε ελλείψεις του δεύτερου σχεδίου διαχειρίσεως, ότι η χωρική διάρθρωση των συστημάτων υπόγειων υδάτων είναι ελλιπής, ότι υπάρχουν πολύ λίγα σημεία μετρήσεως και ότι η εκτίμηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων δεν είναι πλήρης. Ωστόσο, μόνον η τελευταία από τις αιτιάσεις αυτές είναι βάσιμη.
α) Αναγνώριση της παραβάσεως από την Ισπανία
94.
Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ισπανία έχει αναγνωρίσει την παράβαση. Συναφώς, στηρίζεται στο γεγονός ότι η Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (υδρογραφική συνομοσπονδία του Guadalquivir, Ισπανία) κίνησε διαδικασία με σκοπό να περιγραφεί «ο κίνδυνος μη επιτεύξεως καλής ποσοτικής καταστάσεως» για τα τρία επίδικα συστήματα υπόγειων υδάτων που βρίσκονται σε κακή ποσοτική κατάσταση. Εντούτοις, δεν προκύπτει ότι η περιγραφή αυτή, την οποία προβλέπει το εθνικό δίκαιο, αντιστοιχεί στον περαιτέρω χαρακτηρισμό με βάση το σημείο 2.2 του παραρτήματος II της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ή ότι τέτοιος χαρακτηρισμός δεν θα υφίστατο χωρίς τη σχετική περιγραφή.
β) Επί της χωρικής διαρθρώσεως των συστημάτων υπόγειων υδάτων
95.
Επί της ουσίας, η Επιτροπή αμφισβητεί κατ’ αρχάς τη χωρική διάρθρωση των συστημάτων υπόγειων υδάτων. Η Επιτροπή όμως δεν εξηγεί με ποιον τρόπο η διάρθρωση αυτή συνιστά παράβαση της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, ούτε για ποιον λόγο θα εμπόδιζε τη δέουσα εκτίμηση της καταστάσεως των υπόγειων υδάτων. Συνεπώς, το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό.
γ) Επί του αριθμού των σημείων μετρήσεως
96.
Περαιτέρω, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο χαρακτηρισμός των συστημάτων υπόγειων υδάτων στηρίζεται σε ανεπαρκείς επιστημονικές πληροφορίες, ήτοι σε πολύ μικρό αριθμό σημείων μετρήσεως.
97.
Ωστόσο, η Επιτροπή δεν επισημαίνει τις απαιτήσεις του άρθρου 5 και του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα τις οποίες δεν πληρούν τα μέτρα παρακολούθησης που έλαβε η Ισπανία. Δεν γίνεται καμία αναφορά στις ειδικές διατάξεις για την παρακολούθηση της καταστάσεως των υδάτων, στο άρθρο 8 και στο σημείο 2.2 του παραρτήματος V.
98.
Επιπλέον, ούτε τα στοιχεία που παρατίθενται προς στήριξη της προβαλλομένης παραβάσεως είναι πειστικά.
99.
Η Επιτροπή στηρίζεται σε υποτιθέμενες αναφορές που περιέχονται στο δεύτερο σχέδιο διαχειρίσεως και σε μια μελέτη για τα έτη 2012 έως 2013. Από αυτές προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι δεν υφίσταται κανένα σημείο μετρήσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων για τα συστήματα υπόγειων υδάτων La Rocina και Marismas de Doñana, ενώ για το σύνολο των πέντε συστημάτων υπόγειων υδάτων υπάρχουν μόνον 20 περίπου σημεία μετρήσεως. Μόνον τέσσερα εξ αυτών υπήρχαν κατά την περίοδο πριν από το 2015.
100.
Εντούτοις, αντιθέτως προς τα προβλεπόμενα στο άρθρο 57, παράγραφος 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Επιτροπή δεν προσκομίζει τα εν λόγω έγγραφα, ούτε διευκρινίζει τα σημεία που περιέχουν τις συγκεκριμένες αναφορές. Εκτός αυτού, παραπέμπει, κατά τρόπο γενικό, σε διαδικτυακή πύλη της Ισπανικής Κυβερνήσεως που παρέχει πρόσβαση σε γεωγραφικά στοιχεία, χωρίς να διευκρινίζει τον τρόπο προσβάσεως στις επίμαχες πληροφορίες εντός της συγκεκριμένης δικτυακής πύλης.
101.
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν ανταποκρίθηκε στο βάρος αποδείξεως το οποίο φέρει στο πλαίσιο προσφυγής ασκούμενης δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ (
51
).
102.
Ο ισχυρισμός αυτός, άλλωστε, δεν συμβιβάζεται ούτε με τη μελέτη την οποία μνημόνευσε η Επιτροπή και υπέβαλε η Ισπανία με το υπόμνημα αντικρούσεως. Σε αυτήν διαπιστώνεται ότι το προϋφιστάμενο ενιαίο σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas παρακολουθείται με 174 σημεία μετρήσεως. Τα σημεία αυτά είναι σαφώς περισσότερα απ’ ό,τι σε άλλες περιοχές της Ισπανίας (
52
).
103.
Η Ισπανία αμφισβητεί, κατά τα λοιπά, την εν λόγω αιτίαση και εκθέτει ότι στη συνολική περιοχή της Doñana χρησιμοποιούνται μέχρι και 290 σημεία μετρήσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων, δηλαδή πολλά περισσότερα από όσα υπάρχουν σε ολόκληρη την υπόλοιπη περιοχή λεκάνης απορροής του ποταμού Guadalquivir. 170 από τα σημεία αυτά περιέχουν χρονολογικές σειρές που ανατρέχουν έως το 1994.
104.
Η Επιτροπή δεν απαντά στα επιχειρήματα αυτά.
105.
Επομένως, οι αιτιάσεις της Επιτροπής σχετικά με τα σημεία μετρήσεως πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
δ) Ελλείψεις στην εκτίμηση της αντλήσεως
106.
Τέλος, η Επιτροπή προβάλλει ότι η ένδειξη της αντλήσεως υπόγειων υδάτων στηρίζεται σε εκτιμήσεις μιας μελέτης του έτους 2008 η οποία δεν λαμβάνει υπόψη την παράνομη άντληση και την άντληση πόσιμου νερού, ιδίως για τουριστικούς σκοπούς στην ακτή.
107.
Αντιθέτως, η Ισπανία υπογραμμίζει την ποιότητα της μελέτης αυτής και επισημαίνει, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, ότι ο όγκος αντλήσεως πόσιμου ύδατος με 5 hm3/έτος είναι ασήμαντος σε σχέση με τον όγκο αντλήσεως για γεωργικούς σκοπούς που ανέρχεται σε 107 hm3/έτος. Η Ισπανία δεν απάντησε στις συγκεκριμένες αιτιάσεις της Επιτροπής σχετικά με την εκτίμηση της παράνομης αντλήσεως, αλλά περιορίστηκε να εκτιμήσει ενώπιον του Δικαστηρίου, σε σχέση με τον τρίτο λόγο προσφυγής, την επιφάνεια των παρανόμως αρδευόμενων εκτάσεων (1100 εκτάρια) και, βάσει αυτού, τον αριθμό των παράνομων πηγών (500).
108.
Η ως άνω επιχειρηματολογία της Ισπανίας δεν αρκεί για να αντικρούσει την αιτίαση της Επιτροπής. Ο χαρακτηρισμός ενός συστήματος υπόγειων υδάτων, η εκτίμηση του κινδύνου της κακής ποσοτικής του καταστάσεως και η ανάπτυξη των αναγκαίων μέτρων για την επίτευξη καλής καταστάσεως προϋποθέτει πλήρη και ορθή εκτίμηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων. Επομένως, επιβάλλεται να ληφθεί υπόψη και η άντληση πόσιμου νερού, η οποία πάντως αντιστοιχεί στο 4 έως 5 % της νόμιμης αντλήσεως για γεωργικούς σκοπούς. Προπαντός όμως επιβάλλεται, τουλάχιστον, να εκτιμηθεί και να ληφθεί δεόντως υπόψη η παράνομη άντληση. Ελλείψει των παραγόντων αυτών, δεν μπορεί να εκτιμηθεί ορθώς η κατάσταση του συστήματος υπόγειων υδάτων ούτε το αν επαρκούν τα μέτρα για την επίτευξη καλής ποσοτικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων και, ιδίως, για την καταπολέμηση της παράνομης αντλήσεως.
4. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
109.
Κατά συνέπεια, η Ισπανία παρέβη το άρθρο 5, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος II, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, στο μέτρο που δεν έλαβε υπόψη την άντληση πόσιμου νερού και την παράνομη άντληση κατά την εκτίμηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων.
Δ.
Η απαγόρευση της υποβαθμίσεως με βάση το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
110.
Με τον πρώτο λόγο προσφυγής, η Επιτροπή προσάπτει στην Ισπανία ότι δεν θέσπισε τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως των συστημάτων υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana.
1. Το αντικείμενο του λόγου προσφυγής
111.
Όσον αφορά τα υπόγεια ύδατα, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ορίζει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να προληφθεί η υποβάθμιση της καταστάσεως όλων των συστημάτων των υπόγειων υδάτων (απαγόρευση υποβαθμίσεως). Επιπλέον, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα των υπόγειων υδάτων, με στόχο την επίτευξη «καλής κατάστασης» το αργότερο έως το τέλος του 2015 (υποχρέωση βελτιώσεως).
112.
Ο εξεταζόμενος λόγος προσφυγής αφορά μόνον την απαγόρευση υποβαθμίσεως. Η απαγόρευση αυτή έχει δεσμευτική ισχύ σε κάθε στάδιο της διαδικασίας που προβλέπει η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα (
53
), αλλά δεν τέθηκε σε εφαρμογή –αντιθέτως με την άποψη της Επιτροπής– κατά τον χρόνο λήξεως της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα στην εσωτερική έννομη τάξη, ήτοι στις 22 Δεκεμβρίου 2003. Αντιθέτως, δεσμεύει τα κράτη μέλη από τις 22 Δεκεμβρίου 2009, ημερομηνία κατά την οποία τα κράτη μέλη όφειλαν πλέον να καταρτίζουν και να εφαρμόζουν τα σχέδια διαχειρίσεως που προβλέπει η οδηγία (
54
).
113.
Επίσης, επιβάλλεται να διευκρινισθεί ότι η αιτίαση της Επιτροπής αφορά αποκλειστικώς την υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως των οικείων υδατικών συστημάτων την οποία η Επιτροπή αποδίδει στην άντληση υπόγειων υδάτων. Ασφαλώς, όπως προκύπτει από τα υφιστάμενα έγγραφα, υπάρχουν και ζητήματα που αφορούν τη χημική κατάσταση των υπόγειων υδάτων, ιδίως λόγω της νιτρορρύπανσης, αλλά η Επιτροπή δεν προβάλλει σχετικές αιτιάσεις.
114.
Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν ως προς τον χαρακτηρισμό της καταστάσεως των υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana γεννούν αμφιβολίες σχετικά με το αν η Ισπανία έλαβε τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη υποβαθμίσεως. Συναφώς, έχουν σημασία τόσο η συνολικά εσφαλμένη εκτίμηση στο πρώτο σχέδιο διαχειρίσεως όσο και η μη συνεκτίμηση των παράνομων αντλήσεων υπόγειων υδάτων. Επιπλέον, ιδίως η τελευταία παράλειψη καθιστά δυσχερέστερη τη συνολική εκτίμηση της εξελίξεως της καταστάσεως των υπόγειων υδάτων. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν προβάλλει τη σύνδεση αυτή σε σχέση με την αιτίαση περί υποβαθμίσεως και, επομένως, τούτο δεν συνιστά αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας.
2. Επί της υποβαθμίσεως
115.
Προκειμένου να αποδείξει την ύπαρξη υποβαθμίσεως, η Επιτροπή προβάλλει, αφενός, τις μεταβολές που αφορούν την εκτίμηση της ποσοτικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων στα δύο πρώτα σχέδια διαχειρίσεως και, αφετέρου, επιχειρήματα σχετικά με την άντληση των υπόγειων υδάτων.
α) Μετάβαση από καλή κατάσταση σε κακή κατάσταση
116.
Η αρχική επιχειρηματολογία της Επιτροπής στηρίζεται στο ότι η Ισπανία, με το σχέδιο διαχειρίσεως για τα έτη 2016 έως 2021, αναγνώρισε ποσοτική υποβάθμιση τριών συστημάτων υπόγειων υδάτων σε σύγκριση με το σχέδιο για τα προηγούμενα έτη 2009 έως 2015. Πιο συγκεκριμένα, το σχέδιο της πρώτης περιόδου περιγράφει την καλή ποσοτική κατάσταση των υπόγειων υδάτων στην περιοχή της Doñana, ενώ το σχέδιο της δεύτερης περιόδου εκθέτει την κακή κατάσταση τριών συστημάτων υπόγειων υδάτων στην εν λόγω περιοχή.
117.
Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η μετάβαση από καλή κατάσταση σε κακή κατάσταση συνιστά υποβάθμιση.
118.
Η προκειμένη εξέλιξη όμως δεν αρκεί για να αποδείξει υποβάθμιση του συστήματος υπόγειων υδάτων. Συγκεκριμένα, η διαφορετική εκτίμηση της ποσοτικής καταστάσεως οφείλεται στο γεγονός ότι, κατά την πρώτη περίοδο, εκτιμήθηκε το ενιαίο σύστημα υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas το οποίο όμως, κατά τη δεύτερη περίοδο, διασπάστηκε σε πέντε επί μέρους συστήματα υπόγειων υδάτων, τρία εκ των οποίων παρουσιάζουν κακή κατάσταση.
119.
Δεν υφίσταται καμία ένδειξη ότι η κατάσταση των εν λόγω συστημάτων υπόγειων υδάτων ήταν καλύτερη πριν από τη διάσπασή τους. Αντιθέτως, τα στοιχεία που παραθέτουν αμφότεροι οι διάδικοι όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά επιβεβαιώνουν ότι η κακή αυτή κατάσταση υφίστατο ήδη κατά την πρώτη περίοδο και νωρίτερα, αλλά ότι η ομαδοποίηση με δύο άλλα συστήματα υπόγειων υδάτων και η δημιουργία ενός ενιαίου μεγάλου συστήματος υπόγειων υδάτων (
55
) συγκάλυψε την κατάσταση, δηλαδή «θόλωσε τα νερά».
120.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, ήδη πριν από την έγκριση του πρώτου σχεδίου διαχειρίσεως, είχε εξεταστεί το ενδεχόμενο να χαρακτηριστεί ως κακή η κατάσταση του ενιαίου συστήματος υπόγειων υδάτων Almonte‑Marismas. Τούτο συνάδει και με το επιχείρημα της Ισπανίας ότι η κατάσταση των εν λόγω συστημάτων υπόγειων υδάτων οφείλεται σε χρήση γης η οποία λάμβανε χώρα ήδη πριν τεθεί σε ισχύ η οδηγία‑πλαίσιο για τα ύδατα.
121.
Συνεπώς, η εν λόγω επιχειρηματολογία της Επιτροπής δεν μπορεί να τεκμηριώσει υποβάθμιση του συστήματος υπόγειων υδάτων.
β) Υποβάθμιση κακής καταστάσεως
122.
Κατόπιν των ανωτέρω, επιβάλλεται να εξετασθεί αν η Επιτροπή απέδειξε ότι η κακή κατάσταση των τριών συστημάτων υπόγειων υδάτων υποβαθμίστηκε περαιτέρω.
i) Έννοια της υποβαθμίσεως
123.
Για τον σκοπό αυτόν, πρέπει να διευκρινισθούν κατ’ αρχάς οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες υφίσταται υποβάθμιση της κακής ποσοτικής καταστάσεως ενός συστήματος υπόγειων υδάτων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα.
124.
Μέχρι σήμερα, το Δικαστήριο έχει κρίνει απλώς ότι ακόμη και συστήματα υπόγειων υδάτων σε κακή κατάσταση μπορούν να υποβαθμισθούν περαιτέρω (
56
) και ότι το όριο πέραν του οποίου διαπιστώνεται παράβαση της υποχρεώσεως προς πρόληψη της υποβαθμίσεως της καταστάσεως υδατικού συστήματος πρέπει να είναι όσο το δυνατόν χαμηλότερο (
57
).
125.
Επίσης, πρέπει να υπομνησθεί ότι η εν λόγω απαγόρευση υποβαθμίσεως έχει διαφορετικό αντικείμενο προστασίας από την απαγόρευση υποβαθμίσεως που προβλέπει η οδηγία περί οικοτόπων. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων προστατεύει συγκεκριμένους οικοτόπους και είδη, ενώ η επίδικη απαγόρευση υποβαθμίσεως που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα προστατεύει την ποσοτική κατάσταση ενός συστήματος υπόγειων υδάτων. Ως εκ τούτου, η ως άνω διαπιστωθείσα παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν συνεπάγεται και παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα.
126.
Η υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως ενός συστήματος υπόγειων υδάτων θα μπορούσε να εξαρτηθεί, κατά τρόπο αυτονόητο, από την εξέλιξη της ποσότητας των υπόγειων υδάτων, ήτοι από τη στάθμη των υπόγειων υδάτων στο έδαφος, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή. Στο πλαίσιο τούτο, η πτώση της στάθμης, δηλαδή η μείωση της ποσότητας των υπόγειων υδάτων, θα συνιστούσε υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως. Υπό την έννοια αυτή, η απαγόρευση υποβαθμίσεως θα συνίστατο σε απαγόρευση αντλήσεως ποσότητας υπόγειων υδάτων που υπερβαίνει την ποσότητα των νέων υδάτων. Αυτό συμβαίνει, βάσει του σχεδίου διαχειρίσεως 2016 έως 2021, τουλάχιστον σε δύο από τα οικεία συστήματα υπόγειων υδάτων (
58
).
127.
Η παύση όμως της υπεραντλήσεως υπόγειων υδάτων αποτελεί ήδη τον σκοπό της υποχρεώσεως βελτιώσεως που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, παράβαση της οποίας δεν προβάλλει η Επιτροπή. Πράγματι, κατά τη διάταξη αυτή, πρέπει να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ αντλήσεως και ανατροφοδοτήσεως των υπόγειων υδάτων. Η ισορροπία αυτή συνάδει, εξάλλου, και με τον ορισμό της καλής ποσοτικής καταστάσεως στο σημείο 2.1.2, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος V, η οποία πρέπει να εξασφαλίζεται δυνάμει της υποχρεώσεως βελτιώσεως.
128.
Ωστόσο, θα ήταν αντιφατικό ο νομοθέτης να θεσπίσει δύο υποχρεώσεις ‑απαγόρευση υποβαθμίσεως και υποχρέωση βελτιώσεως‑, και να απαγορεύουν αμφότερες την άντληση ποσότητας υπόγειων υδάτων που υπερβαίνει την ποσότητα ανατροφοδοτήσεως των υπόγειων υδάτων.
129.
Οι προθεσμίες για τη μεταφορά των δύο αυτών υποχρεώσεων στο εσωτερικό δίκαιο καταδεικνύουν την αντίφαση που προκύπτει. Σε αντίθεση με την απαγόρευση υποβαθμίσεως που όφειλε να τηρείται από τα τέλη του 2009, η υποχρέωση βελτιώσεως έπρεπε να εκπληρώνεται μόλις από το 2015. Επιπλέον, το άρθρο 4, παράγραφος 4 επιτρέπει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την παράταση της εν λόγω μεταβατικής περιόδου μέχρι το 2027 και η Ισπανία προέβη στην παράταση αυτή.
130.
Κατά συνέπεια, σε περίπτωση κακής ποσοτικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων, η απαγόρευση υποβαθμίσεως δεν μπορεί να απαιτεί τον περιορισμό της αντλήσεως υπόγειων υδάτων σε τέτοιο βαθμό, ώστε να επιτυγχάνεται ισορροπία μεταξύ της αντλήσεως υπόγειων υδάτων και της ανατροφοδοτήσεως, ήτοι να αντλούνται λιγότερα ύδατα από αυτά που δημιουργούνται. Μπορεί μόνο να επιβάλλει να μην αντλείται μεγαλύτερη ποσότητα υδάτων από την μέχρι πρότινος αντλούμενη, προκειμένου να μην οξυνθούν περαιτέρω οι αιτίες της κακής καταστάσεως.
131.
Αντιθέτως, η απλή πτώση της στάθμης των υπόγειων υδάτων, ήτοι η μείωση των αποθεμάτων υπόγειων υδάτων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως υποβάθμιση. Πράγματι, η πτώση ή η μείωση επέρχεται κατ’ ανάγκην όταν η ποσότητα αντλήσεως υπερβαίνει την ποσότητα ανατροφοδοτήσεως.
132.
Ένας θεωρητικός έλεγχος του τι θα μπορούσε να συνιστά βελτίωση μιας κακής καταστάσεως επιβεβαιώνει το συμπέρασμα αυτό: τέτοια βελτίωση δεν μπορεί να συνιστά μόνον η περίπτωση κατά την οποία η άντληση περιορίζεται αποκλειστικώς στην ποσότητα των εισερχόμενων νέων υπόγειων υδάτων, διότι τότε η καλή ποσοτική κατάσταση θα είχε ήδη επιτευχθεί. Αντιθέτως, κάθε περιορισμός της αντλήσεως πρέπει να αναγνωρίζεται ως βελτίωση, ακόμη και αν η ποσότητα υδάτων που αντλείται εξακολουθεί να υπερβαίνει την ποσότητα εισερχόμενων νέων υδάτων. Κατά πάσα πιθανότητα όμως, ακόμη και στην περίπτωση αυτή, η στάθμη των υπόγειων υδάτων θα εξακολουθούσε να ελαττώνεται. Η Ισπανία επισημαίνει, μάλιστα, ότι τέτοιες βελτιώσεις έχουν προκύψει λόγω παύσης εργασιών μεγάλης γεωργικής εκμεταλλεύσεως.
133.
Επομένως, τόσο ο ορισμός της καλής ποσοτικής καταστάσεως όσο και η σχέση μεταξύ της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως και της υποχρεώσεως βελτιώσεως οδηγούν στο λιγότερο αυτονόητο συμπέρασμα ότι ούτε η πτώση της στάθμης των υπόγειων υδάτων ούτε η υπεράντληση υπόγειων υδάτων από σύστημα υπόγειων υδάτων μη ευρισκόμενο σε καλή ποσοτική κατάσταση συνιστούν, αφ’ εαυτών, υποβάθμιση του συστήματος υπόγειων υδάτων.
134.
Αντιθέτως, η περαιτέρω υποβάθμιση της κακής καταστάσεως θα προϋπέθετε αύξηση του υφιστάμενου ελλείμματος, δηλαδή αυξανόμενη υπερεκμετάλλευση.
135.
Η υπό κρίση περίπτωση μαρτυρά ότι αυτή η συσταλτική ερμηνεία της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως απορρέει, κατά πάσα πιθανότητα, από εκτιμήσεις οικονομικής φύσεως του νομοθέτη. Πράγματι, όπως φοβάται η Ισπανία, η άμεση παύση της υπεραντλήσεως το έτος 2009 θα είχε προκαλέσει σημαντικές ζημίες, ιδίως στον γεωργικό τομέα. Αντιθέτως, οι μεταβατικές περίοδοι καθιστούν δυνατή την εξεύρεση λύσεων που λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα της γεωργίας, όπως η διοχέτευση επιφανειακών υδάτων από άλλες περιοχές ή η εφαρμογή τεχνικών μέτρων εξοικονομήσεως ύδατος. Η απαγόρευση υποβαθμίσεως σκοπεί στην αποτροπή της επεκτάσεως επιβλαβών πρακτικών, όπως η αύξηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων για την άρδευση πρόσθετων εκτάσεων.
136.
Το γεγονός ότι ο ορισμός της καλής ποσοτικής καταστάσεως συμπληρώνεται από το σημείο 2.1.2, δεύτερο εδάφιο, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα δεν μεταβάλλει την εν λόγω συσταλτική ερμηνεία της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως. Κατά τη διάταξη αυτή, ένα σύστημα υπόγειων υδάτων σε καλή κατάσταση δεν υπόκειται σε ανθρωπογενείς μεταβολές, δηλαδή προκαλούμενες από τον άνθρωπο, οι οποίες θα οδηγούσαν (μεταξύ άλλων):
—
σε μη τήρηση των περιβαλλοντικών στόχων που ορίζονται στο άρθρο 4 για τα συνδεδεμένα επιφανειακά ύδατα,
—
σε σημαντική μείωση της [ποιότητας] των υδάτων αυτών, ή
—
σε σημαντική βλάβη των χερσαίων οικοσυστημάτων τα οποία εξαρτώνται άμεσα από το σύστημα υπόγειων υδάτων.
137.
Επιπλέον, στο τμήμα αυτό του ορισμού γίνεται λόγος και για αλλαγές της κατευθύνσεως της ροής στα υπόγεια ύδατα, αλλά τέτοιες αλλαγές δεν εξετάζονται στην προκειμένη περίπτωση.
138.
Τα εν λόγω στοιχεία είναι ποιοτικής φύσεως και συμπληρώνουν, συναφώς, την ποσοτική εκτίμηση με βάση το σημείο 2.1.2, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Ένα σύστημα υπόγειων υδάτων που δεν πληροί ένα από τα κριτήρια αυτά βρίσκεται σε κακή κατάσταση, ανεξαρτήτως ποσοτικής εκτιμήσεως.
139.
Εντούτοις, η υποβάθμιση των επιφανειακών υδάτων και των χερσαίων οικοσυστημάτων που επισημαίνεται στη δεύτερη και στην τρίτη περίπτωση του σημείου 2.1.2, πρώτο εδάφιο, του παραρτήματος V της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα δεν μπορεί να εξομοιωθεί με υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως του οικείου συστήματος υπόγειων υδάτων. Οι περιπτώσεις αυτές ενδέχεται να παραβιάζουν άλλες απαγορεύσεις υποβαθμίσεως με βάση το δίκαιο της Ένωσης, όπως η απαγόρευση υποβαθμίσεως των επιφανειακών υδάτων δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1_στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα ή την απαγόρευση υποβαθμίσεως των ζωνών διατηρήσεως δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων. Πάντως, όσον αφορά την κατάσταση των συστημάτων υπόγειων υδάτων, τέτοιου είδους υποβαθμίσεις συνιστούν απλώς ενδείξεις ότι το εν λόγω σύστημα υπόγειων υδάτων βρίσκεται σε κακή κατάσταση.
140.
Τέτοιες ενδείξεις μπορούν να αποδείξουν, σε ορισμένες περιπτώσεις, ότι η ποσοτική κατάσταση ενός συστήματος υπόγειων υδάτων υποβαθμίζεται καθόσον μεταβαίνει από καλή κατάσταση σε κακή κατάσταση. Δεν αποκλείεται, επίσης, οι ενδείξεις αυτές να αποκαλύπτουν, ενίοτε, περαιτέρω υποβάθμιση του συστήματος υπόγειων υδάτων που βρίσκεται ήδη σε κακή ποσοτική κατάσταση. Για τον σκοπό αυτόν όμως δεν αρκεί η απλή υποβάθμιση των επιφανειακών υδάτων και των χερσαίων οικοσυστημάτων, διότι αυτή είναι αναμενόμενη σε περίπτωση περαιτέρω πτώσεως της στάθμης των υπόγειων υδάτων. Τούτο ισχύει τόσο στην περίπτωση αμετάβλητης αντλήσεως, όσο και στην περίπτωση που η στάθμη των υπόγειων υδάτων ελαττώνεται με βραδύτερο ρυθμό, διότι η άντληση έχει ήδη περιορισθεί. Αντιθέτως, η υποβάθμιση των επιφανειακών υδάτων και των χερσαίων οικοσυστημάτων μαρτυρά και υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων μόνον όταν εξελίσσεται με τόσο ταχύ ρυθμό ώστε να θεωρείται ότι έχει επέλθει αύξηση της υπεραντλήσεως υπόγειων υδάτων.
ii) Επιχείρημα σχετικό με το ισοζύγιο αντλήσεως
141.
Όσον αφορά την υπεράντληση υπόγειων υδάτων, υφίστανται ενδείξεις συνεχιζόμενης υπερεκμεταλλεύσεως, αλλά δεν έχει αποδειχθεί ότι η υπερεκμετάλλευση αυξάνεται. Μόνον τέτοια αύξηση όμως θα θεμελίωνε παραβίαση της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως (
59
).
142.
Η Επιτροπή επικαλείται διάφορα έγγραφα προερχόμενα από τις ισπανικές αρχές, όπως μια έκθεση της Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (υδρογραφικής συνομοσπονδίας του Guadalquivir) σχετικά με την κατάσταση των υδροφόρων οριζόντων της περιοχής Doñana για το υδρολογικό έτος 2015 έως 2016. Στα συμπεράσματά της, η συνομοσπονδία προειδοποίησε ότι «η διατήρηση του σημερινού επιπέδου και του τρόπου εκμεταλλεύσεως των υπόγειων υδάτινων πόρων […] θα έθετε σε κίνδυνο την καλή κατάσταση του εν λόγω υδροφόρου ορίζοντα και των χερσαίων οικοσυστημάτων που εξαρτώνται από αυτόν, όπως καταδεικνύει το γεγονός ότι τρία από τα πέντε συστήματα υπόγειων υδάτων που αποτελούν το συνολικό σύστημα δεν επιτυγχάνουν καλή ποσοτική κατάσταση» (
60
). Ομοίως, ο Defensor del Pueblo de España (διαμεσολαβητής, Ισπανία), με απόφαση της 10ης Αυγούστου 2018, πρότεινε στη συνομοσπονδία να αναγνωρίσει τα συστήματα υπόγειων υδάτων του Almonte, του Marismas και του Rocina ως υδροφόρο ορίζοντα υπό καθεστώς υπερεκμεταλλεύσεως και να συντονίσει, στο πλαίσιο ενός προγράμματος δράσεως, τις λεκάνες απορροής, τα διάφορα εργαλεία σχεδιασμού για τους υδάτινους πόρους, τη γεωργική δραστηριότητα, καθώς και την προστασία των φυσικών περιοχών, προκειμένου να εξασφαλισθεί η βιώσιμη εκμετάλλευση των πόρων (
61
). Ανταποκρινόμενη στην πρόταση αυτή, η συνομοσπονδία κίνησε τη διαδικασία, όπως προκύπτει από τα στοιχεία που παρέθεσαν αμφότεροι οι διάδικοι, με σκοπό να αναγνωρισθεί «ο κίνδυνος μη επιτεύξεως καλής ποσοτικής καταστάσεως» για τα τρία ανωτέρω συστήματα υπόγειων υδάτων.
143.
Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ισπανία δεν αντιτίθεται στο συγκεκριμένο αυτό επιχείρημα της Επιτροπής, αλλά τονίζει εμφατικά ότι τα υφιστάμενα προβλήματα δημιουργήθηκαν κατά την περίοδο που προηγήθηκε της εφαρμογής της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και ότι οι αρμόδιες αρχές έχουν ήδη καταβάλει σημαντικές προσπάθειες για τη βελτίωση της καταστάσεως.
144.
Η Ισπανία όμως παραδέχεται ότι, τουλάχιστον για τα συστήματα υπόγειων υδάτων του Rocina και του Marismas, η άντληση υπερβαίνει τους διαθέσιμους υπόγειους υδάτινους πόρους, συγκεκριμένα κατά 34 % και κατά 7 %. Η Επιτροπή υπογραμμίζει, στο υπόμνημα απαντήσεως, ότι οι εκθέσεις που υπέβαλε η Ισπανία με το υπόμνημα αντικρούσεως, σχετικά με την κατάσταση του υδροφόρου ορίζοντα κατά τα έτη 2013 έως 2017, αποδεικνύουν την υπερεκμετάλλευσή του. Η Ισπανία αναγνωρίζει, στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, ότι τα υπόγεια ύδατα των τριών συστημάτων υπόγειων υδάτων που βρίσκονταν σε κακή κατάσταση θα μειώνονταν πέραν του βαθμού που θα αναμενόταν λόγω των μειωμένων βροχοπτώσεων.
145.
Από το επιχείρημα αυτό –όπως και από πλείονες ενδείξεις σχετικές με την απαγόρευση υποβαθμίσεως με βάση την οδηγία περί οικοτόπων (
62
)– προκύπτει ότι η κατάσταση τουλάχιστον τριών συστημάτων υπόγειων υδάτων είναι κακή. Όπως συμβαίνει όμως και σε σχέση με την απαγόρευση υποβαθμίσεως που προβλέπει η οδηγία περί οικοτόπων, η κακή αυτή κατάσταση δεν σημαίνει ότι η κατάσταση υποβαθμίστηκε κατά τη διάρκεια της κρίσιμης χρονικής περιόδου (
63
). Αντιθέτως, η Ισπανία υποστηρίζει ότι υφίστανται ήδη βελτιώσεις σε πολλά σημεία.
146.
Εν τέλει, λοιπόν, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι αυξάνεται η υπερβολική άντληση υπόγειων υδάτων.
iii) Επιχείρημα σχετικό με τα επιφανειακά ύδατα και τα χερσαία οικοσυστήματα
147.
Η Επιτροπή εκτιμά, επίσης, ότι υφίσταται υποβάθμιση των επιφανειακών υδάτων και των χερσαίων οικοσυστημάτων που αποδεικνύει την υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως του συστήματος υπόγειων υδάτων.
148.
Συναφώς, στηρίζεται, ιδίως, στις υποβαθμίσεις τύπων οικοτόπων που θεμελιώνουν παραβίαση της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως που απορρέει από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων (
64
).
149.
Ωστόσο, κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή αποδεικνύει μόνον ότι υπάρχουν ενδείξεις κακής καταστάσεως των οικείων συστημάτων υπόγειων υδάτων, αλλά όχι ότι η κατάσταση αυτή υποβαθμίζεται περαιτέρω.
150.
Επομένως, και αυτό το επιχείρημα της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί, όπως και η αιτίαση περί υποβαθμίσεως στο σύνολό της.
γ) Επί της δικαιολογήσεως της υποβαθμίσεως
151.
Εντούτοις, σε περίπτωση που το Δικαστήριο διαπιστώσει υποβάθμιση της ποσοτικής καταστάσεως των επίδικων συστημάτων υπόγειων υδάτων, επιβάλλεται να εξεταστεί και η δικαιολόγηση.
152.
Η Ισπανία προβάλλει ότι στο σχέδιο διαχειρίσεως 2016 έως 2021 χρησιμοποίησε τη δυνατότητα παρεκκλίσεως δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα και, επί της βάσεως αυτής, ανέβαλε την υλοποίηση των ποιοτικών στόχων του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, για τα έτη 2022 και 2027. Τούτο κατέστη αναγκαίο διότι η οδηγία για τη νιτρορρύπανση δεν τηρείται επαρκώς και διότι οι γεωργικές εκτάσεις δεν μπορούσαν να μειωθούν (
65
).
153.
Όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το επιχείρημα αυτό δεν είναι κρίσιμο για τον εξεταζόμενο λόγο προσφυγής, καθόσον το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα δεν δύναται να δικαιολογήσει υποβάθμιση των υπόγειων υδάτων. Τούτο προκύπτει ήδη από την απαγόρευση της υποβαθμίσεως που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο i. Η εν λόγω διάταξη ορίζει ότι η απαγόρευση αυτή ισχύει με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφοι 6 και 7, και με την επιφύλαξη του άρθρου 4, παράγραφος 8, καθώς και με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 11, παράγραφος 3, στοιχείο ιʹ. Σε αντίθεση με τη σχετική πρόβλεψη όσον αφορά την υποχρέωση βελτιώσεως που απορρέει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, το άρθρο 4, παράγραφος 4, δεν περιλαμβάνεται στην προηγούμενη διάταξη. Επιπλέον, το άρθρο 4, παράγραφος 4, διευκρινίζει ότι η παράταση της μεταβατικής περιόδου επιτρέπεται μόνον υπό την προϋπόθεση ότι δεν υποβαθμίζεται περαιτέρω η κατάσταση του πληττόμενου υδατικού συστήματος.
154.
Συνεπώς, υποβάθμιση μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο με βάση το άρθρο 4, παράγραφος 7, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα (
66
). Ωστόσο, η Ισπανία επισήμανε ρητώς κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι δεν επικαλείται τη δικαιολόγηση αυτή. Ως εκ τούτου, παρέλκει η περαιτέρω εξέταση των προϋποθέσεών της.
155.
Επομένως, εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει υποβάθμιση των υπόγειων υδάτων, η υποβάθμιση αυτή δεν θα είναι δικαιολογημένη.
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
156.
Λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων σχετικά με την εφαρμογή της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως, η αιτίαση που αφορά την παραβίαση της εν λόγω απαγορεύσεως πρέπει να απορριφθεί.
Ε.
Τα προγράμματα μέτρων με βάση το άρθρο 11 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
157.
Τέλος, με τον τρίτο λόγο προσφυγής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ισπανία δεν περιέλαβε στο σχέδιο διαχειρίσεως για την περιοχή λεκάνης απορροής του Guadalquivir τα κατάλληλα βασικά και συμπληρωματικά μέτρα και, ως εκ τούτου, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 11, παράγραφος 1, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ, γʹ και εʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα.
158.
Κατά το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, κάθε κράτος μέλος μεριμνά για τη θέσπιση, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για το τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εντός της επικράτειάς του, προγράμματος μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα των αναλύσεων που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου 5, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 4.
159.
Στο άρθρο 11, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ, γʹ και εʹ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα απαριθμούνται ορισμένα από τα βασικά μέτρα που πρέπει να περιλαμβάνονται στα εν λόγω προγράμματα μέτρων. Η παράγραφος 4 αφορά τα συμπληρωματικά μέτρα που σχεδιάζονται και λαμβάνονται επιπλέον των βασικών μέτρων.
160.
Ακριβώς όπως οι στόχοι του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, οι αιτιάσεις που συνοψίζονται σε αυτόν τον λόγο προσφυγής αφορούν διάφορες κατηγορίες ζητημάτων.
161.
Η Επιτροπή επικεντρώνει την κριτική της σε μεμονωμένα μέτρα για την αποκατάσταση της καλής ποσοτικής καταστάσεως των οικείων συστημάτων υπόγειων υδάτων, ήτοι για την εφαρμογή της υποχρεώσεως βελτιώσεως που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Οι αντιρρήσεις αυτές όμως δεν είναι πειστικές (σχετικά υπό 1).
162.
Επιπλέον όμως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα θεσπίζει υποχρεώσεις σε σχέση με τις πληττόμενες προστατευόμενες περιοχές δυνάμει της οδηγίας περί οικοτόπων, οι οποίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και στο πλαίσιο του άρθρου 11 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Μία αιτίαση της Επιτροπής εμπίπτει στην κατηγορία αυτή. Η αιτίαση αυτή είναι βάσιμη (σχετικά υπό 2).
1. Μεμονωμένα μέτρα για την εφαρμογή της υποχρεώσεως βελτιώσεως και της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα
163.
Οι διάδικοι διαφωνούν σχετικά με διάφορα μέτρα που προβλέπονται για τη βελτίωση της ποσοτικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων, αλλά η συζήτηση αυτή δεν κρίνεται σκόπιμη.
164.
Το πρόγραμμα μέτρων πρέπει να είναι κατάλληλο να εξασφαλίσει την καλή κατάσταση εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Απόκειται στο κράτος μέλος να επιλέξει τον τρόπο κατά τον οποίο θα επιτύχει το αποτέλεσμα αυτό, εφόσον δεν παραβαίνει συγκεκριμένες υποχρεώσεις που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης. Αν η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα πρόγραμμα, αφ’ εαυτού, είναι ανεπαρκές, οφείλει εν συνεχεία να αποδείξει ότι τα μέτρα δεν επαρκούν στο σύνολό τους. Σημείο αναφοράς για τέτοια αιτίαση θα μπορούσε να είναι, παραδείγματος χάρη, η ήδη διαπιστωθείσα παράβαση του άρθρου 5 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, διότι δεν είναι δυνατόν να αναπτυχθούν κατάλληλα μέτρα βάσει ελλιπών πληροφοριών σχετικά με το σύστημα των υπόγειων υδάτων. Ωστόσο, οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν εστιάζουν σε τούτο.
165.
Αντιθέτως, η Επιτροπή βάλλει κατά μεμονωμένων μέτρων χωρίς να τεκμηριώνει ότι οι ελλείψεις αυτές καθιστούν αδύνατη, συνολικά, την επίτευξη των σκοπών του άρθρου 4 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα. Πάντως, η Επιτροπή δύναται, καταρχήν, να αμφισβητήσει μεμονωμένα μέτρα, αλλά μόνο λόγω παραβάσεως άλλων κανόνων. Οι αιτιάσεις της Επιτροπής όμως δεν κινούνται προς αυτήν την κατεύθυνση, ούτε στηρίζεται η Επιτροπή σε ειδικές απαιτήσεις που θα μπορούσαν να απορρέουν από το άρθρο 11, παράγραφος 3, στοιχεία αʹ, γʹ και εʹ, και παράγραφος 4, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα.
166.
Με το σκεπτικό αυτό και μόνον, ο εξεταζόμενος λόγος προσφυγής είναι αβάσιμος.
167.
Παρά ταύτα θα εξετάσω ακολούθως τις αντιρρήσεις κατά των μεμονωμένων μέτρων που είναι ανεξάρτητα από τις προστατευόμενες περιοχές, μόνο για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν δεχθεί την ανωτέρω εκτίμηση και προβεί σε εξέταση των αντιρρήσεων αυτών. Εντούτοις, δεν θα λάβω υπόψη την επιχειρηματολογία που αφορά τον χρόνο μετά τη λήξη της προθεσμίας της αιτιολογημένης γνώμης, ήτοι μετά τις 29 Ιουνίου 2016 (
67
).
α) Νομιμοποίηση
168.
Η Επιτροπή αντιτίθεται στο να εγκρίνει η Ισπανία για πρώτη φορά την άρδευση εκτάσεων, εφόσον αυτές αρδεύονταν ήδη κατά το έτος 2004. Η άντληση που λάμβανε χώρα κατά τον χρόνο εκείνο ήταν ήδη υπερβολική και δεν θα έπρεπε τώρα να επιβεβαιωθεί εγγράφως.
169.
Κατ’ αυτόν τον τρόπο, πάντως, η Επιτροπή συγχέει το ζήτημα του κατά πόσον το εθνικό δίκαιο αναγνωρίζει, καταρχήν, έννομο συμφέρον για τη συνέχιση της αρδεύσεως με το ζήτημα που αφορά το αν και πώς πρέπει να μειωθεί η άρδευση στο σύνολό της. Αν η Ισπανία νομιμοποιήσει υφιστάμενες πρακτικές με την εν λόγω πρώτη έγκριση, αυτό δεν σημαίνει οπωσδήποτε ότι δεν θα προβεί στην αναγκαία μείωση. Παραδείγματος χάρη, η Ισπανία μπορεί να μειώσει την άντληση –όπως συνέβη τουλάχιστον σε μία περίπτωση– με την απόκτηση γεωργικών εκτάσεων και την παύση των γεωργικών εργασιών. Αντιθέτως, δεν επιβάλλεται κατ’ ανάγκην η μείωση να πραγματοποιηθεί εις βάρος των γεωργών που δεν διαθέτουν ακόμη επίσημη άδεια, αλλά μπορούν να επικαλεστούν, δυνάμει του εθνικού δικαίου, τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη τους στη συνέχιση της αρδεύσεως.
β) Κατανομή κονδυλίων
170.
Η Επιτροπή επικρίνει επίσης την κατανομή των κονδυλίων. Το 50 % του διαθέσιμου προϋπολογισμού αφορά τη βελτίωση και τη σταθεροποίηση σχεδίων αρδεύσεως, αλλά μόνον το 0,34 % προορίζεται για τη σφράγιση παράνομων πηγών και το 1,12 % για την παρακολούθηση. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν εκθέτει τα κριτήρια βάσει των οποίων πρέπει να ελέγχεται η προσήκουσα κατανομή των κονδυλίων και ουδόλως αποδεικνύει παράβαση τέτοιων κριτηρίων.
171.
Εξάλλου, τα επιχειρήματα που προέβαλε η Ισπανία σχετικά με τα μέτρα ελέγχου και τα μέτρα επιβολής κυρώσεων μετά τη λήξη της προθεσμίας που έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη καταδεικνύουν ότι διενεργούνταν έλεγχοι σε σημαντικό βαθμό και επιβάλλονταν κυρώσεις για παραβάσεις.
γ) Διοχέτευση επιφανειακών υδάτων για αρδευτικούς σκοπούς
172.
Η Επιτροπή επικρίνει, επίσης, το γεγονός ότι η Ισπανία προβλέπει τη διοχέτευση επιφανειακών υδάτων προερχόμενων από γειτονικές περιοχές με σκοπό τη μείωση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων. Εν τέλει όμως οι διάφορες αντιρρήσεις της Επιτροπής κατά του μέτρου αυτού δεν είναι βάσιμες.
173.
Βεβαίως, στο μέτρο που η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το μέτρο αυτό μεταθέτει απλώς την επιβάρυνση, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η αιτίαση αυτή να είναι βάσιμη. Ωστόσο, η Επιτροπή παραλείπει να προβάλει και να αποδείξει υποβάθμιση των εν λόγω επιφανειακών υδάτων.
174.
Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι το μέτρο αυτό δεν βελτιώνει τη χημική κατάσταση των υπόγειων υδάτων. Πάντως, δεν προκύπτει ότι αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας αποτελεί παράβαση σχετιζόμενη με τη χημική κατάσταση. Εξάλλου, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο η Ισπανία να λάβει άλλα κατάλληλα μέτρα για τη βελτίωση της χημικής καταστάσεως των υπόγειων υδάτων.
175.
Το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η κατάσταση των εξαρτώμενων από τα υπόγεια ύδατα οικοσυστημάτων δεν βελτιώνεται με τη μεταφορά ύδατος δεν είναι πειστικό. Πιο συγκεκριμένα, εάν η μεταφορά επιφανειακών υδάτων μειώσει την κατανάλωση των υπόγειων υδάτων και συμβάλλει, ενδεχομένως, στον σχηματισμό υπόγειων υδάτων διά της απορροφήσεως, τα οικοσυστήματα αυτά θα ωφεληθούν.
176.
Η Επιτροπή διατείνεται, επίσης, ότι με την προσδοκία της εν λόγω διοχετεύσεως, έχει αντληθεί ακόμη μεγαλύτερη ποσότητα υπόγειων υδάτων και παραθέτει, συναφώς, την προσωρινή άδεια για την άρδευση 504 εκταρίων γεωργικής εκτάσεως. Ωστόσο, σύμφωνα με τις πληροφορίες που παρέσχε η Ισπανία και δεν αμφισβητήθηκαν, πρόκειται για ήδη αρδευόμενες εκτάσεις που απλώς νομιμοποιήθηκαν.
177.
Τέλος, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι η αναγκαία υποδομή για τη μεταφορά ύδατος δεν είναι ακόμη διαθέσιμη. Εντούτοις, αποτελεί σύμφυτο στοιχείο ενός προγράμματος μέτρων το ότι αυτό υλοποιείται σταδιακά για να επιτευχθεί, σε ορισμένη χρονική στιγμή, το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα.
2. Πρόληψη του δυσμενούς επηρεασμού προστατευόμενης περιοχής – άντληση ύδατος για το Matalascañas
178.
Επιπλέον, η Επιτροπή επικρίνει το γεγονός ότι δεν έχουν ληφθεί μέτρα για την επίλυση των ζητημάτων που οφείλονται στη άντληση ύδατος για τις ανάγκες του Matalascañas.
179.
Η περιοχή αυτή γειτνιάζει άμεσα με τη ζώνη προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana στην ακτή και έχει εξαιρετικά τουριστικό χαρακτήρα. Μολονότι η άντληση ύδατος για την εν λόγω περιοχή ανέρχεται σε 2,5 hm3/έτος και δεν είναι ιδιαίτερα σημαντική σε σχέση με τη συνολική άντληση, εντούτοις σε διάφορες επιστημονικές μελέτες θεωρείται ως πιθανή αιτία υποβαθμίσεως της παρουσίας του τύπου οικοτόπου προτεραιότητας 3170*, μεσογειακά εποχικά τέλματα, στην περιοχή (
68
).
180.
Τέτοια δυσμενής επίπτωση σε τύπους οικοτόπων που προστατεύονται από την οδηγία περί οικοτόπων έχει σημασία για το πρόγραμμα μέτρων με βάση το άρθρο 11 της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, διότι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, το άρθρο 6 και το παράρτημα IV της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, τα κράτη μέλη, εκτός από τους γενικούς στόχους για την ποιότητα των υδάτων, θα πρέπει επίσης να συμμορφωθούν με όλα τα πρότυπα και τους στόχους των οικείων προστατευόμενων περιοχών έως το 2015. Το πρόγραμμα μέτρων, λοιπόν, πρέπει να έχει ως αντικείμενο και την παύση της ήδη διαπιστωθείσας υποβαθμίσεως προστατευόμενων τύπων οικοτόπων, όπως τα εποχικά τέλματα (
69
).
181.
Η ειδική αυτή υποχρέωση διακρίνεται από την υποχρέωση λήψεως μέτρων για την εν γένει επίτευξη καλής καταστάσεως των υδάτων, καθόσον απαιτεί την προστασία ορισμένων οικοτόπων εντός καθορισμένων ζωνών προστασίας. Επομένως, η παράλειψη της Επιτροπής να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους τα ληφθέντα μέτρα δεν αρκούν στο σύνολό τους για να επιτευχθεί η καλή ποσοτική κατάσταση των υπόγειων υδάτων στη φυσική περιοχή Doñana δεν θίγει την ανωτέρω ειδική υποχρέωση.
182.
Αντιθέτως, αρκεί συναφώς να έχει αποδείξει η Επιτροπή την πιθανότητα σημαντικού επηρεασμού των προστατευόμενων οικοτόπων στις ζώνες προστασίας που έχουν ορισθεί με βάση την οδηγία περί οικοτόπων. Η πιθανότητα αυτή επηρεάζει, ιδίως, την παρουσία του τύπου οικοτόπου προτεραιότητας 3170*, μεσογειακά εποχικά τέλματα, πλησίον του Matalascañas.
183.
Η Ισπανία αντιτάσσει στην επιχειρηματολογία αυτή μια μελέτη η οποία απέδειξε ότι η άντληση νερού για τo Matalascañas δεν επηρεάζει δυσμενώς ένα συγκεκριμένο είδος τελμάτων, ήτοι το Laguna Santa Olalla. Εντούτοις, η διαπίστωση αυτή δεν αποκλείει το ενδεχόμενο δυσμενούς επηρεασμού άλλων εποχικών τελμάτων που βρίσκονται πλησίον του τόπου αυτού ή εξαρτώνται από άλλες ροές υπόγειων υδάτων.
184.
Επομένως, η Ισπανία όφειλε να προβλέψει, στο πρόγραμμα, κατάλληλα μέτρα για την αποφυγή της υποβαθμίσεως των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων μέσω της αντλήσεως υπόγειων υδάτων.
185.
Τυχόν αμφιβολίες ως προς την υποβάθμιση δεν δικαιολογούν την πλήρη παράλειψη να ληφθούν μέτρα. Αντιθέτως, τουλάχιστον η εκτίμηση σχετικά με το αν πλήττονται προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων, η οποία αναφέρθηκε ήδη σε σχέση με την παραβίαση της απαγορεύσεως υποβαθμίσεως στο πλαίσιο της οδηγίας περί οικοτόπων (
70
), θα αποτελούσε ένα πρώτο κατάλληλο μέτρο. Θα μπορούσε να καταδείξει εάν είναι αναγκαία η λήψη περαιτέρω μέτρων.
3. Ενδιάμεσο συμπέρασμα
186.
Συνεπώς, η Ισπανία παρέβη το άρθρο 11, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας‑πλαισίου για τα ύδατα, καθόσον το πρόγραμμα μέτρων του σχεδίου διαχειρίσεως 2016 έως 2021 δεν προβλέπει μέτρα για την αποτροπή του δυσμενούς επηρεασμού των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων στη ζώνη προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana μέσω της αντλήσεως ύδατος για τις ανάγκες του Matalascañas.
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
187.
Το αίτημα της Επιτροπής ως προς τα δικαστικά έξοδα και η απουσία σχετικού αιτήματος της Ισπανίας δεν έχουν καμία πρακτική συνέπεια. Πιο συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων –όπως εν προκειμένω–, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
VII. Πρόταση
188.
Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1)
Το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, στο μέτρο που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απέδειξε την πιθανότητα να επηρεαστούν σημαντικά οι προστατευόμενοι τύποι οικοτόπων στις ζώνες προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana, ΖΕΠ/ΤΚΣ ES6150009 Doñana Norte y Oeste και ΖΕΠ ES6150012 Dehesa del Estero y Montes de Moguer λόγω της αντλήσεως υπόγειων υδάτων από τις 19 Ιουλίου 2006.
2)
Το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το άρθρο 5, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το σημείο 2.2 του παραρτήματος II, της οδηγίας 2000/60/ΕΚ για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, στο μέτρο που δεν έλαβε υπόψη την άντληση πόσιμου νερού και την παράνομη άντληση κατά την εκτίμηση της αντλήσεως υπόγειων υδάτων.
3)
Το Βασίλειο της Ισπανίας παρέβη το άρθρο 11, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, της οδηγίας 2000/60, καθόσον το πρόγραμμα μέτρων του Plan Hidrológico del Guadalquivir 2016–2021 (υδρολογικού σχεδίου του Guadalquivir 2016 έως 2021) δεν προβλέπει μέτρα για την αποτροπή του δυσμενούς επηρεασμού των προστατευόμενων τύπων οικοτόπων στη ζώνη προστασίας ΖΕΠ/ΤΚΣ ES0000024 Doñana μέσω της αντλήσεως ύδατος για τις ανάγκες του Matalascañas.
4)
Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
5)
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
(
2
)	Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ 1992, L 206, σ. 7), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/17/ΕΕ του Συμβουλίου, της 13ης Μαΐου 2013 (ΕΕ 2013, L 158, σ. 193).
(
3
)	Οδηγία 2009/147/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Νοεμβρίου 2009, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ 2010, L 20, σ. 7), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2013/17/ΕΕ του Συμβουλίου, της 13ης Μαΐου 2013 (ΕΕ 2013, L 158, σ. 193).
(
4
)	Οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ 2000, L 327, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2014/101/ΕΕ της Επιτροπής, της 30ής Οκτωβρίου 2014 (ΕΕ 2014, L 311, σ. 32).
(
5
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10.
(
6
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150009&release=10.
(
7
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES6150012&release=10.
(
8
)	Απόφαση 2006/613/ΕΚ της Επιτροπής, της 19ης Ιουλίου 2006, σχετικά με την έγκριση, σύμφωνα με την οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, του καταλόγου των τόπων κοινοτικής σημασίας για τη μεσογειακή βιογεωγραφική περιοχή [κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2006) 3261] (ΕΕ 2006, L 259, σ. 1).
(
9
)	https://natura2000.eea.europa.eu/Natura2000/SDF.aspx?site=ES0000024&release=10, σημείο 1.7.
(
10
)	Real Decreto 355/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir (Boletín Oficial del Estado αριθ. 121 της 21ης Μαΐου 2013, Sec. I, σ. 38229).
(
11
)	TABLA T.II.1. – αριθ. 0551.
(
12
)	TABLA T.VI.5.
(
13
)	Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño‑Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (Boletín Oficial del Estado αριθ. 16 της 19ης Ιανουαρίου 2016, Sec. I, σ. 2972).
(
14
)	Παράρτημα VII του δεύτερου σχεδίου διαχειρίσεως, σ. 68 και παράρτημα 3.
(
15
)	Παράρτημα VII του δεύτερου σχεδίου διαχειρίσεως, σ. 60 (το La Rocina λείπει στον πίνακα αυτόν, αλλά τούτο προκύπτει επίσης από τον πίνακα στη σελίδα 68 και από το παράρτημα 3).
(
16
)	Παράρτημα VII του δεύτερου σχεδίου διαχειρίσεως, σ. 56.
(
17
)	Βλ., για παράδειγμα, σημεία 79 και 83 της προσκλήσεως υποβολής παρατηρήσεων (παράρτημα A.1 [σ. 72 και 73] της προσφυγής), καθώς και σημεία 58 και 62 της αιτιολογημένης γνώμης (παράρτημα A.3 [σ. 187 και 188] της προσφυγής).
(
18
)	Αποφάσεις της 4ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Γαλλίας (C‑241/08, EU:C:2010:114, σκέψη 30), και της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, σκέψη 142).
(
19
)	Βλ. προτάσεις μου στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, σημείο 86) και Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:105, σημείο 40).
(
20
)	Αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, σκέψη 59), της 8ης Νοεμβρίου 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, σκέψη 42), και της 29ης Ιουλίου 2019, Inter‑Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 120).
(
21
)	Αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, σκέψη 43), της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος της Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 111), και της 29ης Ιουλίου 2019, Inter‑Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 134).
(
22
)	Αποφάσεις της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 114), και της 29ης Ιουλίου 2019, Inter‑Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 120).
(
23
)	Αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, σκέψη 142), της 14ης Ιανουαρίου 2016, Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, σκέψη 58), και της 10ης Νοεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:847, σκέψη 29). Βλ., επίσης, αποφάσεις της 14ης Ιανουαρίου 2016, Grüne Liga Sachsen κ.λπ. (C‑399/14, EU:C:2016:10, σκέψη 42), και της 7ης Νοεμβρίου 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment κ.λπ. (C‑293/17 και C‑294/17, EU:C:2018:882, σκέψη 85).
(
24
)	Βλ. προτάσεις μου στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, σημείο 86) και Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:105, σημείο 40), καθώς και, όσον αφορά το άρθρο 6, παράγραφος 4, αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, σκέψεις 156 και 192), και της 10ης Νοεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:847, σκέψη 30).
(
25
)	Βλ. αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, σκέψη 58), και της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 118).
(
26
)	Βλ. σημείο 20 των παρουσών προτάσεων.
(
27
)	Díaz Paniagua, C., «Funcionalidad de los sistemas acuáticos temporales de Doñana en la conservación de flora y fauna», σε Oficina de Coordinación de la Investigación, Estación Biológica de Doñana, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Resultados de la Investigación en el Espacio Natural De Doñana, 2009, σ. 42 έως 48 (παράρτημα A.14 [σ. 528] της προσφυγής), και Manzano, M., και Custodio, E., «El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural», σε García‑Novo, F., και Marín, C. (επιμ.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2016, σ. 133 έως142 (παράρτημα A.21 [σ. 932] της προσφυγής).
(
28
)	Díaz‑Paniagua, C., και Aragonés, D., «Permanent and temporary ponds in Doñana National Park (SW Spain) are threatened by desiccation», Limnetica, 34 (2), 2015, σ. 407 έως 424, και Bustamante, J., Aragonés, D., και Afán, I., «Effect of Protection Level in the Hydroperiod of Water Bodies on Doñana’s Aeolian Sands», Remote Sensing 8, 867 (2016).
(
29
)	Παράρτημα A.26 (σ. 1259) της προσφυγής.
(
30
)	Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (Μάιος 2016), σ. 53, (παράρτημα B.9 [σ. 1195 (1247)] του υπομνήματος αντικρούσεως).
(
31
)	Trick, Th., και Custodio, E., «Hydrodynamic characteristics of the western Doñana Region (area of El Abalario), Huelva, Spain», Hydrogeology Journal, 12, 2004, σ. 321 έως 335, Custodio, E., Manzano, M., και Montes, C., «Perspectiva general del papel y gestión de las aguas subterráneas en el Área de Doñana, Sudoeste de España», Boletín Geológico y Minero, 119(1), 2008, σ. 81 έως 92 (παράρτημα A.22 [σ. 943] της προσφυγής), και Custodio, E., Manzano, M., και Montes, C., Las aguas subterráneas en Doñana: Aspectos ecológicos y sociales, Agencia Andaluza del Agua, Consejería de Medio Ambiente, 2009 (παράρτημα A.23 [σ. 956] της προσφυγής).
(
32
)	Custodio κ.λπ., 2009 (παρατίθεται στην υποσημείωση 31, σ. 192 [σ. 1147]).
(
33
)	Βλ. σημείο 45 των παρουσών προτάσεων και προτάσεις μου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, σημείο 134).
(
34
)	Βλ. απόφαση της 9ης Ιουλίου 2020, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig‑Holstein (C‑297/19, EU:C:2020:533, σκέψη 48), και προτάσεις της γενικής εισαγγελέα E. Sharpston στην υπόθεση Stadt Papenburg (C‑226/08, EU:C:2009:440, σημεία 59 επ., ιδίως σημείο 65).
(
35
)	Παρατίθεται στην υποσημείωση 27, σ. 142 (σ. 943 των παραρτημάτων της προσφυγής).
(
36
)	Παρατίθεται στην υποσημείωση 29, σ. 1261 των παραρτημάτων της προσφυγής.
(
37
)	Plan de Gestión de la Zona Especial de Conservación Doñana Norte y Oeste (ES6150009) (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, Número 103 – Viernes, 31 de mayo de 2019, σ. 85 [σ. 219]).
(
38
)	Βλ. σημεία 42 και 44 των παρουσών προτάσεων.
(
39
)	Αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, σκέψη 59), της 8ης Νοεμβρίου 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, σκέψη 42), και της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 117).
(
40
)	Παρατίθεται στην υποσημείωση 30, σ. 7 και 13.
(
41
)	Sousa Martín, A., και García Murillo, P., Historia ecológica y evolución de las lagunas peridunales del Parque Nacional de Doñana, Organismo Autónomo Parques Nacionales, Ministerio de Medio Ambiente, Serie Técnica «Naturaleza y Parques Nacionales».
(
42
)	Βλ., σχετικά με τις απαιτήσεις τέτοιας εξετάσεως, απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2018, Holohan κ.λπ. (C‑461/17, EU:C:2018:883, σκέψεις 37 έως 40).
(
43
)	Βλ. αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, σκέψεις 156 και 192), και της 10ης Νοεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:847, σκέψη 30), καθώς και προτάσεις μου στις υποθέσεις Επιτροπή κατά Βουλγαρίας (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2015:528, σημείο 134) και Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:105, σημείο 58).
(
44
)	Αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2007, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532, σκέψη 83), της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Δάσος της Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, σκέψη 191), και της 29ης Ιουλίου 2019, Inter‑Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, σκέψη 150).
(
45
)	Υπόμνημα του Μαΐου 2013, σημείο 1.2.4.1 (σ. 3).
(
46
)	Instituto Geológico y Minero de España, Evaluación de impactos de las extracciones en el acuífero de Almonte Marismas en la zona del Plan Especial de ordenación de los regadíos de la Corona Forestal de Doñana (2009) (παράρτημα A.5 της προσφυγής), και ανακοίνωση του ισπανικού Consejo Superior de Investigaciones Científicas (ανώτατου συμβουλίου επιστημονικής έρευνας) προς τον διαμεσολαβητή της Ανδαλουσίας (παράρτημα A.26).
(
47
)	Σημείο 70 του υπομνήματος ανταπαντήσεως.
(
48
)	Αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1992, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑362/90, EU:C:1992:158, σκέψη 9), της 27ης Οκτωβρίου 2005, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑525/03, EU:C:2005:648, σκέψη 13), και της 18ης Μαΐου 2006, Επιτροπή κατά Ισπανίας (C‑221/04, EU:C:2006:329, σκέψεις 22 και 23).
(
49
)	Αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1997, Επιτροπή κατά Ιταλίας (C‑316/96, EU:C:1997:614, σκέψη 14), της 6ης Δεκεμβρίου 2007, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑456/05, EU:C:2007:755), και της 29ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Πολιτικοί μηχανικοί, πράκτορες διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας και κτηνίατροι) (C‑209/18, EU:C:2019:632, σκέψη 48).
(
50
)	Απόφαση της 27ης Μαρτίου 2019, Επιτροπή κατά Γερμανίας (C‑620/16, EU:C:2019:256, σκέψεις 43 έως 52).
(
51
)	Βλ. απόφαση της 10ης Νοεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Κυπαρισσία) (C‑504/14, EU:C:2016:847, σκέψη 112).
(
52
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe del estado de la Masa de agua subterránea Almonte‑Marismas – Año hidrológico 2012 – 2013, Μάρτιος 2014, σ. 5 [παράρτημα B.2 του υπομνήματος αντικρούσεως (σ. 89)].
(
53
)	Απόφαση της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, σκέψεις 72 και 73).
(
54
)	Αποφάσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2012, Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ. (C‑43/10, EU:C:2012:560, σκέψεις 53 και 56), και της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, σκέψη 49).
(
55
)	Βλ., σχετικά, σημεία 21 και 22 των παρουσών προτάσεων.
(
56
)	Αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 69), και της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, σκέψεις 97, 98 και 110).
(
57
)	Αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 67), και της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, σκέψη 101).
(
58
)	Βλ. σημείο 22 των παρουσών προτάσεων.
(
59
)	Βλ. σημείο 134 των παρουσών προτάσεων.
(
60
)	Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Informe de estado de los acuíferos del entorno de Doñana ‑ Año hidrológico 2015 – 2016, Απρίλιος 2017 [παράρτημα A.15 της προσφυγής (σ. 674 των παραρτημάτων)].
(
61
)	Sugerencia: Protección del agua subterránea de Almonte, Marismas y Rocina, en Doñana. Declaración de acuífero sobre explotado y aprobar un programa de actuación que garantice su uso sostenible, queja número 17012981, 10 Αυγούστου 2018 [παράρτημα A.16 της προσφυγής (σ. 870 των παραρτημάτων)].
(
62
)	Βλ. σημεία 50 έως 57 των παρουσών προτάσεων.
(
63
)	Βλ. σημεία 59 έως 62 των παρουσών προτάσεων.
(
64
)	Βλ. σημεία 50 έως 57 των παρουσών προτάσεων.
(
65
)	Σ. 19 του παραρτήματος VIII του δεύτερου σχεδίου διαχειρίσεως.
(
66
)	Αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 50), της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας (Schwarze Sulm) (C‑346/14, EU:C:2016:322, σκέψη 64), και της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, σκέψη 75).
(
67
)	Βλ., σχετικά, σημείο 90 των παρουσών προτάσεων.
(
68
)	Manzano, M., και Custodio, E., «El acuífero de Doñana y su relación con el medio natural», σε García‑Novo, F., και Marín, C. (επιμ.) Doñana, Agua y Biosfera, Confederación hidrográfica del Guadalquivir, Ministerio de Medio Ambiente, Μαδρίτη, 2016, σ.133 (137) (παράρτημα A.21 [σ. 932] της προσφυγής), ανακοίνωση του ισπανικού Consejo Superior de Investigaciones Científicas (ανώτατου συμβουλίου επιστημονικής έρευνας) προς τον διαμεσολαβητή της Ανδαλουσίας (παράρτημα A.26 [σ. 1259 (1262)] της προσφυγής), Tragsatec, Seguimiento por teledetección de la superficie inundada de las lagunas de los mantos eólicos de Doñana y de la masa vegetal de su entorno (Μάιος 2016), σ. 53, (παράρτημα B.9 [σ. 1195 (1247)] του υπομνήματος αντικρoύσεως).
(
69
)	Βλ. σημεία 48 επ. των παρουσών προτάσεων.
(
70
)	Βλ. σημεία 73 και 74 των παρουσών προτάσεων.