62000CC0179_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Ogni adesione di un nuovo Stato membro all'Unione europea è accompagnata dalla promulgazione di una sequela di misure transitorie.
2. Infatti, ed anche se il Trattato di adesione impone in linea di massima l'applicazione immediata dell'acquis comunitario nel nuovo Stato membro e nelle relazioni tra questo e gli Stati già membri, è impossibile sostituire puramente e semplicemente da un giorno all'altro, in tutti i campi coperti dal diritto comunitario, nuove regole a quelle precedentemente applicabili.
3. Questa impossibilità ed il suo corollario, la necessità di definire con cura le modalità secondo le quali un insieme di norme ne sostituirà un altro, sono particolarmente evidenti nel settore agricolo.
4. Infatti, la regolamentazione afferente alla politica agricola comune si richiama, per realizzare gli obiettivi definiti dall'art. 33 CE, ad una gamma molto varia di misure che, al di là della libera circolazione dei prodotti, mirano, in numerosi settori, ad inquadrare la produzione, sia per incoraggiarla, attraverso diversi aiuti, sia, al contrario, per limitarla, tramite il ricorso alle quote.
5. L'adesione di un nuovo Stato membro si traduce contemporaneamente nell'apparizione di nuovi produttori agricoli e nella creazione di nuovi sbocchi per i prodotti coperti dalle diverse organizzazioni comuni di mercato, il che impone di procedere ad una serie di adattamenti.
6. Questi non possono tuttavia, di regola, operarsi da un giorno all'altro, da cui l'imperativa necessità di misure transitorie che permettano, per esempio, di evitare che il mercato degli Stati già membri sia, nel caso si tratti di un prodotto soggetto a quote di produzione, gravemente perturbato dallo smaltimento delle scorte costituite prima dell'adesione nel nuovo Stato membro, in cui la produzione non era sottoposta ad alcuna restrizione, o, all'inverso, che si riversino sul mercato del nuovo Stato membro, che non conosceva sistemi di aiuto alla produzione, prodotti che hanno beneficiato di un tale aiuto nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato e che otterrebbero, di conseguenza, da un vantaggio concorrenziale tale che i produttori locali si troverebbero nell'impossibilità di smaltire le loro scorte.
7. Per quanto riguarda le adesioni della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia che hanno avuto effetto il 1° gennaio 1995, l'atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti ai trattati sui quali si fonda l'Unione europea (in prosieguo: l'«Atto di adesione») non fa eccezione alla regola.
8. Esso comporta, in effetti, nella sua parte quarta, un titolo VI interamente dedicato all'Agricoltura. Il primo articolo, l'art. 137, dispone, al n. 2, che:
«Salvo disposizioni contrarie del presente atto:
gli scambi dei nuovi Stati membri tra di loro, con i paesi terzi o con gli Stati membri attuali, sono soggetti al regime applicabile a questi ultimi Stati membri. Il regime applicabile nella Comunità nella sua composizione attuale in materia di dazi all'importazione e tasse di effetto equivalente, restrizioni quantitative e misure ad effetto equivalente si applica ai nuovi Stati membri;
i diritti e gli obblighi derivanti dalla politica agricola comune si applicano integralmente nei nuovi Stati membri».
9. Seguono gli artt. 138-150, che costituiscono precisamente quelle «disposizioni contrarie del presente atto».
10. L'art. 145, n. 2, dell'Atto di adesione, prevede che:
«Qualsiasi scorta di prodotti che si trovino in libera pratica sul territorio dei nuovi Stati membri al 1° gennaio 1995 e che superi in quantità quella che può essere considerata una scorta normale di riporto deve essere eliminata da detti Stati membri a loro carico in base a procedure comunitarie da definirsi ed entro termini da fissare conformemente alla procedura di cui all'articolo 149, paragrafo 1. La nozione di scorta normale di riporto è definita per ogni prodotto in funzione dei criteri e degli obiettivi propri a ciascuna organizzazione comune dei mercati».
11. L'art. 149, n. 1, del detto Atto enuncia quanto segue:
«Qualora siano necessarie misure transitorie per facilitare il passaggio dal regime esistente nei nuovi Stati membri a quello derivante dall'attuazione dell'organizzazione comune dei mercati alle condizioni previste dal presente titolo, tali misure sono adottate secondo la procedura prevista dall'articolo 38 del regolamento n. 136/66/CEE o, a seconda dei casi, dagli articoli corrispondenti degli altri regolamenti relativi all'organizzazione comune dei mercati agricoli. Tali misure possono essere adottate fino al 31 dicembre 1997 e non possono applicarsi oltre questa data».
12. Sulla base di questa disposizione, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) 19 dicembre 1994, n. 3108, relativo alle misure transitorie da adottare, in seguito all'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli .
13. L'art. 4 del citato regolamento dispone:
«1. Fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 145, paragrafo 2, dell'atto di adesione, e purché non esista, a livello nazionale, una legislazione più severa, i nuovi Stati membri tassano i detentori di stock eccedentari al 1° gennaio 1995.
(...)
2. Nel determinare lo stock eccedentario di ciascun detentore, i nuovi Stati membri tengono conto in particolare:
delle medie degli stock disponibili negli anni precedenti l'adesione,
delle correnti di scambio verificatesi negli anni precedenti l'adesione,
delle circostanze in cui questi stock sono stati creati.
La nozione di stock eccedentari si applica egualmente ai prodotti agricoli destinati ai mercati dei nuovi Stati membri.
3. L'importo della tassa di cui al paragrafo 1 è pari:
per un prodotto proveniente da un paese terzo, alla differenza tra l'onere all'importazione applicabile nella Comunità a dodici il 31 dicembre 1994 e il prelievo all'importazione applicabile nel nuovo Stato membro il 31 dicembre 1994, purché il primo sia superiore al secondo;
(...)
4. Per garantire una corretta applicazione della tassa di cui al paragrafo 1, i nuovi Stati membri effettuano un censimento degli stock disponibili il 1° gennaio 1995.
5. Le disposizioni del presente articolo si applicano ai prodotti dei seguenti codici NC:
per l'Austria: 1006, 0806 20, 1702 10, 1509, 1510;
(...)».
14. Dall'applicazione delle misure stabilite dalle autorità austriache per mettere in pratica queste disposizioni è nata una lite tra il sig. Weidacher, curatore del fallimento della società Thakis Vertriebs- und Handels GmbH (in prosieguo: la «Thakis») e il Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft (Ministero austriaco dell'Agricoltura e Foreste), portata dinanzi al Verwaltungsgerichtshof (Austria), e nell'ambito della quale tale giudice ha ritenuto di dover adire la Corte in via pregiudiziale.
15. Nell'ottobre 1994, la Thakis ha acquistato in Tunisia una considerevole quantità di olio d'oliva. Quest'ultimo, corredato dei documenti di trasporto, ha lasciato la Tunisia il 21 dicembre 1994 ed è stato sdoganato il 29 dicembre 1994, quando ancora esso non era stato scaricato.
16. Precedentemente, il 13 dicembre 1994, la parte di merce destinata all'Austria era stata costituita in pegno a favore di una banca austriaca, la A-Bank, il che si era tradotto segnatamente nel fatto che i documenti di trasporto erano stati predisposti a nome di quest'ultima.
17. Alla data del 31 dicembre 1994, una parte dell'olio di oliva importato dalla Thakis si trovava in un magazzino di un'impresa vinicola austriaca, sotto il controllo della A-Bank, creditore pignoratizio, un'altra in alcuni vagoni in sosta in una stazione austriaca, sotto la responsabilità dello spedizioniere.
18. Le autorità austriache hanno considerato che la Thakis fosse detentrice, al 1° gennaio 1995, di un'eccedenza di stock di olio d'oliva tunisino di 1 091 341 kg, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94, ed hanno, di conseguenza, fin dal 1° febbraio 1995, rilasciato alla Thakis un ordine di costituire una garanzia al fine di assicurare un credito fiscale liquidato anticipatamente a titolo della detenzione di una scorta eccedentaria, prima di notificarle, il 3 aprile 1995, un avviso di imposizione di un importo di ATS 11 086 683. Tale importo è stato calcolato, conformemente all'art. 4, n. 3, del regolamento citato, a partire dalla differenza di tassazione dell'olio d'oliva importato esistente al 31 dicembre 1994 tra la Comunità a dodici e l'Austria.
19. In Austria, la tassazione a quell'epoca ammontava a ATS 70/100 kg, maggiorati di una tara addizionale del 18%, mentre il prelievo applicato dalla Comunità ammontava, in applicazione del regolamento (CE) della Commissione 29 dicembre 1994, n. 3307, che fissa i prelievi minimi all'importazione dell'olio d'oliva nonché i prelievi all'importazione degli altri prodotti del settore dell'olio d'oliva, a ECU 66_31/100 kg (ATS 1098_48/100 kg). Nel frattempo, la Thakis era fallita.
20. Le due decisioni delle autorità austriache, l'avviso di costituire una garanzia e l'avviso d'imposizione, sono state contestate dalla Thakis, poi dal curatore del fallimento, nell'ambito di un ricorso amministrativo.
21. Tale contestazione verteva su diversi punti, alcuni relativi all'applicazione alla Thakis del regolamento n. 3108/94, altri relativi alla legittimità di tale regolamento.
22. Rientrava nei primi la contestazione della qualità, in capo alla Thakis, di «detentore» di una scorta di olio d'oliva al 1° gennaio 1995, in quanto quest'ultima, tenuto conto del pegno cui essa aveva consentito, non poteva, né di fatto né di diritto, disporre della merce in alcun modo.
23. Vi rientrava anche la critica del ricorso al regolamento n. 3307/94 per determinare il livello dell'onere all'importazione nella Comunità a dodici, il quale non sarebbe stato il regolamento effettivamente applicato alle importazioni di olio d'oliva dalla Tunisia, le quali si effettuavano normalmente nell'ambito del regolamento (CE) del Consiglio 7 febbraio 1994, n. 287, recante misure speciali per l'importazione di olio d'oliva originario della Tunisia, il quale fissa il prelievo da riscuotere a ECU 7_80/100 kg.
24. Per quanto riguarda la legittimità del regolamento n. 3108/94, venivano contestati la competenza della Commissione ad adottarlo sulla base dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione ed il rispetto del principio di tutela del legittimo affidamento, giacché il regolamento pretendeva di applicarsi agli operatori dei nuovi Stati membri che avevano concluso transazioni anteriormente alla sua adozione.
25. A seguito del rigetto di tale ricorso amministrativo è stato adito il Verwaltungsgerichtshof che, visti gli elementi di contestazione suindicati, ha ritenuto di dover far ricorso al procedimento di rinvio pregiudiziale per porre alla Corte di giustizia una serie di questioni vertenti vuoi sull'interpretazione vuoi sulla validità del regolamento n. 3108/94.
26. Essendo tali questioni redatte in maniera molto dettagliata, mi sembra preferibile, piuttosto che riprenderle integralmente, indicarne la sostanza man mano che le affronterò, nell'ordine in cui le espone il giudice di rinvio. Segnalo, fin d'ora, che solo il governo austriaco e la Commissione hanno presentato osservazioni.
Sulla prima questione
27. Con la sua prima questione, il Verwaltungsgerichtshof ci domanda se la riscossione di tasse compensative, come prevista dall'art. 4 del regolamento n. 3108/94, costituisca o no una misura transitoria necessaria, ai sensi dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione, per facilitare, in materia agricola, la sostituzione del diritto nazionale con il diritto comunitario, rimanendo inteso che una risposta negativa implicherebbe la nullità del detto regolamento a causa dell'incompetenza della Commissione.
28. Tale questione ci viene posta per due ragioni, una afferente all'argomento sviluppato dalla Thakis dinanzi al giudice nazionale, l'altra afferente ai dubbi che a quest'ultimo ispira la lettura dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione.
29. Dinanzi al Verwaltungsgerichtsof, la Thakis ha sostenuto che l'obiettivo di evitare deviazioni di traffico, che il regolamento n. 3108/94 si propone, non rientrerebbe tra le misure transitorie oggetto dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione. Le predette misure, dovendo facilitare il passaggio dal regime precedentemente esistente nei nuovi Stati membri a quello risultante dall'applicazione delle norme delle organizzazioni comuni di mercato, dovrebbero necessariamente, dal suo punto di vista, giovare agli operatori di tali Stati, il che non è evidentemente quanto avviene nel caso di una tassazione che venga a colpirli.
30. Il Verwaltungsgerichtshof, dal canto suo, non considera ovvio né che tale disposizione autorizzi l'adozione di misure diverse da quelle aventi per effetto di permettere una transizione, estesa su un periodo relativamente lungo, anziché un passaggio brusco, tra le organizzazioni di mercato nazionali e le organizzazioni comuni di mercato, né che la tassazione delle scorte eccedentarie sia necessaria, dal momento che l'art. 145, n. 2, dell'Atto di adesione impone ai nuovi Stati membri di eliminare a loro spese le suddette scorte.
31. Come il governo austriaco e la Commissione fanno notare, tale contestazione e tali dubbi procedono da un'interpretazione erronea dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione.
32. Nulla, innanzi tutto, nel testo del suddetto articolo, permette di affermare che le misure transitorie che la Commissione è autorizzata ad adottare secondo la procedura prevista dall'art. 38 del regolamento (CEE) n. 136/66 o, a seconda dei casi, dagli articoli corrispondenti degli altri regolamenti recanti organizzazione comune dei mercati agricoli (procedura detta «comitato di gestione») debbano necessariamente rivelarsi favorevoli agli operatori economici dei nuovi Stati membri.
33. Come la Commissione fa molto giustamente notare, non si deve perdere di vista che il principio che l'Atto di adesione pone, nel suo art. 137, n. 2, è l'applicazione immediata, nei nuovi Stati membri, delle regole della politica agricola comune. Le misure transitorie devono dunque mirare a che il funzionamento delle organizzazioni comuni di mercato non sia perturbato dall'entrata, nel campo di applicazione di queste ultime, degli operatori economici dei nuovi Stati membri.
34. La fondatezza delle misure stabilite dalla Commissione non deve dunque essere esaminata alla luce delle conseguenze che esse possono produrre sugli operatori dei nuovi Stati membri, ma alla luce del contributo che esse apportano alla risoluzione dei problemi che possono risultare dall'applicazione, ai suddetti operatori, delle regole delle organizzazioni comuni di mercato.
35. Evidentemente, la soluzione dei problemi non può trascurare le difficoltà con le quali si scontrano gli operatori dei nuovi Stati membri, ed è fuori discussione sacrificare deliberatamente i loro interessi sull'altare dell'applicazione integrale e immediata dell'insieme delle regole della politica agricola comune, ma una misura di transizione non deve necessariamente, per poter rientrare nell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione, avere ad oggetto la limitazione, per i suddetti operatori, degli inconvenienti della loro sottoposizione alle regole delle organizzazioni comuni di mercato.
36. Nulla, stando alla lettura del testo dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione, impone neanche che le misure adottate dalla Commissione mirino a gestire una transizione di una durata minima e si caratterizzino per una progressività timida, o quantomeno cauta.
37. Non si tratta, per la Commissione, che di adottare le misure transitorie necessarie perché l'art. 137, n. 2, dell'Atto di adesione, richiamato supra, possa ricevere applicazione senza che sopraggiunga il caos.
38. Poco importa che la transizione regolata da una misura stabilita dalla Commissione sia molto breve, ciò che conta è che la misura sia necessaria per assicurare il passaggio da un sistema all'altro, vale a dire che essa apporti una soluzione efficace ad un problema reale posto da tale passaggio.
39. Può un tale problema essere identificato con riferimento alle scorte di prodotti coperti da un'organizzazione comune di mercato esistente al 1° gennaio 1995?
40. All'evidenza sì, in ogni caso ogni volta che tali scorte rivestiranno un'importanza significativa e saranno state costituite a condizioni diverse da quelle esistenti nella Comunità a dodici anteriormente a tale data.
41. E' chiaro, infatti, che chi costituisce una scorta prevede o un'utilizzazione o una rivendita del prodotto che accumula, in modo sia che la scorta eviterà al suo detentore che utilizza il prodotto in questione in un'operazione di produzione di dover acquistare per un periodo più o meno lungo, variabile in funzione dell'entità della scorta, le quantità di prodotto necessarie alla sua attività, oppure sarà immessa sul mercato, dove il suo smaltimento sarà, tanto al livello della sua rapidità che a quello della sua redditività, condizionato dalla situazione concorrenziale.
42. Ora, se il prodotto immagazzinato in un nuovo Stato membro è stato acquisito a condizioni particolarmente vantaggiose rispetto a quelle risultanti dall'applicazione delle regole della pertinente organizzazione comune di mercato, è evidente che ciò creerà, una volta realizzata l'adesione, problemi sul mercato del suddetto prodotto.
43. Il detentore che esercita un'attività di rivenditore potrà, infatti, pur procurandosi un ampio profitto, mettere la sua scorta in vendita a condizioni particolarmente allettanti, sulle quali i suoi concorrenti stabiliti negli Stati già membri non potranno, in alcun modo, allinearsi, in quanto i loro costi di acquisizione saranno stati di molto superiori.
44. Allo stesso modo, nell'ipotesi in cui il detentore non rivenda il prodotto stesso ma altre merci fabbricate a partire da quest'ultimo, l'utilizzazione di una materia prima acquisita ad un prezzo inferiore a quello pagato dai concorrenti falserà le condizioni concorrenziali.
45. Ci sarà dunque inevitabilmente una perturbazione degli scambi, vale a dire proprio il risultato che l'adozione di una organizzazione comune di mercato ha lo scopo di evitare. Il problema è quindi assolutamente reale.
46. Rimane da esaminare se la tassazione delle scorte eccedentarie esistenti nei nuovi Stati membri alla data del 1° gennaio 1995 appaia adeguata e necessaria per farvi fronte .
47. Quanto all'adeguatezza, basterà constatare che il regolamento n. 3108/94 non incorre in alcuna critica. La tassazione delle scorte eccedentarie che esso prevede appare infatti del tutto ragionevole. Da una parte, la prospettiva di subire una tassazione tale da annullare i benefici elevati e attesi costituisce, di per sé, una dissuasione efficace nei confronti degli operatori.
48. Qual è ancora l'interesse, per un operatore, di gonfiare le sue scorte prima dell'adesione, impegnando per questo le sue liquidità, se è fin d'ora pacifico che lo smaltimento delle scorte dopo il 1° gennaio 1995 non gli procurerà un guadagno superiore a quello che risulterebbe abitualmente dalle sue operazioni, e forse perfino un guadagno inferiore, tenuto conto del costo di stoccaggio?
49. D'altronde, se questo effetto dissuasivo si rivela insufficiente nei confronti di certi operatori, pronti ad assumersi rischi considerevoli, nella speranza di un profitto aleatorio, l'applicazione del regolamento n. 3108/94, vale a dire la tassazione effettiva delle scorte eccedentarie, è tale da rimediare, almeno parzialmente, alle difficoltà create, nella Comunità allargata, dalla presenza di scorte costituite a basso prezzo, mettendo in ogni caso i loro detentori nell'impossibilità di darsi ad una concorrenza sleale nei confronti degli altri operatori e, falsando i meccanismi di formazione dei prezzi, di perturbare gli scambi.
50. Quanto alla necessità, comincerò col ricordare, sul piano dei principi, l'ampio potere discrezionale di cui le istituzioni comunitarie dispongono allorché si tratta di adottare misure che permettano di concretizzare gli obiettivi della politica agricola comune.
51. Constato inoltre riferendomi, come fa la Commissione, al terzo considerando del regolamento n. 3108/94 che il ricorso a misure alternative non è tale da garantire altrettanto efficacemente il raggiungimento del risultato perseguito dall'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione.
52. Tale considerando recita, infatti:
«(...) dal completamento del mercato interno al circolazione dei prodotti avviene senza alcun controllo alle frontiere interne; (...) per tale motivo, un eventuale sistema di tassazione dei prodotti oggetto di deviazione di traffico, sia al momento della spedizione da uno Stato membro verso un altro Stato membro, sia al momento dell'introduzione del prodotto proveniente da un altro Stato membro, non sembra costituire un sistema sufficientemente efficace; (...) le deviazioni di traffico suscettibili di perturbare le organizzazioni comuni vengono effettuate con prodotti che non fanno parte dello stock normale di uno Stato membro; (...) è opportuno prevedere la tassazione degli stock eccedentari situati nei nuovi Stati membri».
53. Rilevo infine che, contrariamente a ciò che il giudice di rinvio suggerisce, la distruzione delle scorte eccedentarie prevista dall'art. 145, n. 2, dell'Atto di adesione e la loro tassazione non si escludono a vicenda.
54. In effetti, come il governo austriaco fa notare, la tassazione delle scorte eccedentarie permette di attenuare il peso, per i nuovi Stati membri, dell'obbligo che la suddetta disposizione impone loro di distruggere le dette scorte a loro spese ed evita che gli operatori si arricchiscano, mentre il bilancio dello Stato è gravato da un onere che questi stessi operatori hanno volutamente creato.
55. D'altronde, come indica la Commissione, se la distruzione programmata delle scorte permetterà di ristabilire l'equilibrio del mercato, adattando l'offerta alla domanda, non è tale da fare ostacolo alle deviazioni del commercio a breve termine alla data dell'adesione.
56. In realtà, è la combinazione della distruzione e della tassazione che permetterà di assicurare una transizione senza urti verso un'applicazione integrale, da parte dei nuovi Stati membri, delle regole che disciplinano le organizzazioni comuni di mercato. Concludo dunque, in risposta alla prima questione, che la Commissione era competente ad adottare le misure previste dall'art. 4 del regolamento n. 3108/94.
Sulla seconda questione
57. La seconda questione del Verwaltungsgerichtshof riguarda il rispetto, da parte dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94, dei principi di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento.
58. Sul primo di questi principi potrò essere molto breve. Abbiamo infatti appena visto che, nel suo principio, la tassazione delle scorte eccedentarie costituisce la risposta adeguata a fronte dei rischi creati dal sovrastoccaggio, nel futuro Stato membro, precedentemente all'adesione. L'operatore che, alla data dell'adesione, detiene una scorta normale non subirà alcuna tassazione, essendo tassate soltanto le scorte che, oggettivamente, per via del loro carattere anormale, possono essere utilizzate ad uno scopo speculativo. Né la tassazione contrasta con il principio di proporzionalità sotto il profilo delle sue modalità. L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94, che le stabilisce, prevede infatti che l'importo della tassa è uguale «per un prodotto proveniente da un paese terzo, alla differenza tra l'onere all'importazione applicabile nella Comunità a dodici il 31 dicembre 1994 e il prelievo all'importazione applicabile nel nuovo Stato membro il 31 dicembre 1994, purché il primo sia superiore al secondo». Ciò significa che la tassazione avrà unicamente il risultato di neutralizzare, per quanto esista, il vantaggio ottenuto dal detentore della scorta, acquisendo il prodotto a condizioni quelle applicabili nel futuro Stato membro più favorevoli di quelle che si sarebbero applicate se egli avesse, al 31 dicembre 1994, importato il prodotto nella Comunità a dodici. Il principio di proporzionalità è così perfettamente rispettato: il vantaggio ingiustificato scompare totalmente, ma il detentore della scorta non è per questo penalizzato, è semplicemente posto su un piano di uguaglianza con gli operatori della Comunità a dodici, con i quali si trova in concorrenza sullo stesso mercato a partire dal 1° gennaio 1995.
59. Per quanto riguarda il secondo principio, vale a dire quello della tutela del legittimo affidamento, il giudice di rinvio si chiede se esso sia rispettato da parte di un regolamento che non comporta alcuna disposizione che operi una distinzione fra i detentori di scorte eccedentarie, a seconda che essi si siano messi in questa situazione prima del momento in cui dovevano avere conoscenza del fatto che una tassazione era programmata, o prima della pubblicazione del regolamento, o che essi abbiano agito una volta in vigore il regolamento.
60. A mio parere, facendo ciò, il regolamento non è andato contro il suddetto principio. Non è senza dubbio inutile ricordare, innanzitutto, che l'affidamento che merita protezione non può che essere quello che le istituzioni comunitarie hanno creato, o quanto meno hanno contribuito a creare .
61. Ora, nella fattispecie, si è all'opposto di una simile situazione, poiché, come segnala la Commissione, al più tardi a partire dalla firma dell'Atto di adesione, il 26 giugno 1994, gli operatori economici sapevano che, in forza del suo art. 149, n. 1, la Commissione era autorizzata a prendere misure transitorie allo scopo di adattare i regimi esistenti nei nuovi Stati membri alle organizzazioni comuni di mercato, misure che avrebbero potuto, all'occorrenza, avere ripercussioni su atti di disposizione già effettuati dagli operatori.
62. Di conseguenza, poco importa la data, anteriore al 1° gennaio 1995, in cui tali misure sono state prese. Si potrebbe inoltre legittimamente considerare, secondo me, che bisognava essere alquanto ingenui, tenuto conto dell'art. 149, n. 1, dell'Atto di adesione, per immaginare di poter riversare sul mercato comune della nuova Comunità a quindici scorte che superassero quelle normalmente detenute nell'ambito della propria attività economica tradizionale e acquisite in condizioni particolarmente favorevoli rispetto a quelle cui era sottoposto, al 31 dicembre 1994, l'operatore della Comunità a dodici che procedesse ad importazioni a partire da un paese terzo.
63. Dato che l'Atto di adesione incaricava le istituzioni comunitarie di prendere le disposizioni che sarebbero apparse necessarie per evitare perturbazioni negli scambi di prodotti coperti da una organizzazione comune di mercato, nessuna delle imprese interessate poteva ragionevolmente credere che le scorte eccedentarie costituite nei futuri nuovi Stati membri sarebbero sfuggite alla vigilanza delle istituzioni. Occorreva, al contrario, partire dal presupposto che le istituzioni avrebbero effettivamente adempiuto il loro compito.
64. Si deve ugualmente far notare, ed io mi fermerò qui su questo punto, che seri dubbi possono esprimersi sulla questione se possa realmente valersi del principio della tutela del legittimo affidamento l'operatore che abbia costituito una scorta di cui, in quanto professionista accorto, non poteva ignorare che avrebbe potuto costituire lo strumento di speculazioni che, pur non essendo particolarmente ardite, promettevano di essere molto vantaggiose.
65. A tal proposito, non è senza interesse notare che la Thakis non disponeva, visti gli elementi comunicati dal giudice di rinvio, di impianti di stoccaggio sufficienti a ricevere l'olio d'oliva che essa aveva importato nel dicembre 1994, e che ha dovuto prendere in locazione delle cisterne presso un'impresa vinicola.
66. Si sarebbe quasi tentati di affermare che il caso di specie costituisce l'archetipo stesso della situazione in cui l'adagio nemo auditur turpitudinem suam allegans trova applicazione. Comunque sia, importa sottolineare che, anche se quod non un'applicazione del principio di tutela del legittimo affidamento non fosse apparsa come escludibile di primo acchito, ci si sarebbe potuti interrogare sul diritto della Thakis di valersene.
67. Escludo dunque che la validità dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94 possa essere messa in discussione a motivo di una violazione del principio di proporzionalità o di quello della tutela del legittimo affidamento.
Sulla terza questione
68. Tale questione, estremamente dettagliata nella sua redazione, concerne, anche se è presentata in maniera astratta, il problema se, tenuto conto delle complesse costruzioni giuridiche e finanziarie alle quali ha dato luogo l'importazione, da parte della Thakis, dei quantitativi di olio d'oliva in questione, tale società debba effettivamente essere considerata detentrice di una scorta eccedentaria ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 3108/94, e se non ci sarebbe motivo di considerare che altri intervenienti nelle suddette costruzioni abbiano ugualmente acquisito la qualità di «detentori».
69. In realtà, il giudice nazionale ci domanda di applicare il diritto comunitario ad un caso concreto. Non è questa, occorre ricordarlo, la missione della Corte nell'ambito dell'art. 234 CE. Ritengo pertanto che quest'ultima debba limitarsi a precisare la nozione di «detentore», di modo che il giudice nazionale, illuminato dalla sentenza della Corte, possa decidere se la Thakis, ed eventualmente altri operatori economici, è, o no, un detentore di una scorta eccedentaria soggetta alla tassazione prevista dall'art. 4 del regolamento n. 3108/94.
70. Tale approccio s'impone tanto più che, nella fattispecie, la detta qualificazione presuppone, all'evidenza, un'applicazione del diritto nazionale, specialmente per ciò che riguarda le conseguenze di una costituzione di pegno, il che non rientra nella competenza della Corte.
71. Su questa terza questione il governo austriaco e la Commissione hanno assunto posizioni divergenti. Infatti, mentre per il primo solo l'acquirente, in questo caso la Thakis, deve essere considerato detentore, la seconda suggerisce una risposta secondo cui il detentore di scorte eccedentarie ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 3108/94 «è la persona che, tenuto conto del diritto nazionale applicabile nel nuovo Stato membro interessato, detiene realmente e materialmente tali scorte».
72. Secondo le spiegazioni della Commissione, questa risposta si imporrebbe per la necessità di garantire l'effetto utile dell'insieme della misura transitoria, il quale non sarebbe, secondo lei, assicurato, se la tassazione non potesse riguardare che il proprietario, il quale potrebbe benissimo risiedere in un altro Stato membro o in uno paese terzo, e sfuggire, di conseguenza, all'influenza dello Stato membro in cui la tassazione viene effettuata.
73. Per evitare questo rischio, occorrerebbe soffermarsi, come essa propone, sulla detenzione materiale della scorta.
74. Non nego evidentemente la necessità d'interpretare il diritto comunitario in maniera da assicurare ad esso un effetto utile. Ritengo, tuttavia, che il richiamo all'effetto utile non debba condurre a trascurare l'analisi fondata sul senso ordinario dei termini utilizzati e sul contesto nel quale essi appaiono, la quale mi sembra anzi rivestire un carattere prioritario, mentre l'effetto utile interviene soltanto in un secondo momento, per dissipare le incertezze che la prima potrebbe lasciar sussistere.
75. Nella fattispecie, devo riconoscere che il regolamento utilizza il termine «détenteur» e non «propriétaire» in francese, il termine «Besitzer» e non «Eigentümer» in tedesco, e «holder» e non «owner» in inglese. Ciò traduce certamente il fatto che il legislatore comunitario ha inteso evitare che un operatore economico possa sfuggire alla tassazione asserendo di non detenere, sulla scorta in questione, la pienezza del diritto di proprietà.
76. Non bisogna tuttavia, secondo me, esagerare la portata del ricorso al termine «detentore». Infatti, nella maggior parte dei casi la qualità di «detentore» si confonde con quella di «proprietario». Inoltre, i termini «detentore» e «proprietario» sono spesso utilizzati come sinonimi, e ciò sia in francese che in tedesco e in inglese.
77. Basterà come prova il fatto che l'azionista è designato in inglese con il termine di «share holder», di modo che, quando si fa riferimento ad uno «share holder», non ci si intende riferire al detentore materiale dell'azione, che molto spesso sarà un ente finanziario, incaricato della conservazione materiale dei titoli nelle sue casseforti, ma al legale proprietario dei titoli, che ne percepisce i redditi ed è il solo legittimato a cederli.
78. Se si prende in esame il contesto nel quale il termine è utilizzato nell'art. 4 del regolamento n. 3108/94, due constatazioni si impongono.
79. Da un lato, la tassazione, come si è visto in precedenza, mira a privare la costituzione di scorte eccedentarie di qualunque interesse economico, facendo scomparire il profitto notevole, e strettamente speculativo, al quale potrebbe dar luogo la loro commercializzazione. Chi deve subire la tassazione deve necessariamente essere colui che, potendo cedere la scorta, è in grado di realizzare il profitto contro il quale è appunto diretta la tassazione.
80. Conseguentemente, colui che controlla materialmente la scorta al 1° gennaio 1995, ma non può giuridicamente disporne, vale a dire cederla ad un terzo ed incassare a suo profitto il prezzo della vendita, per esempio perché egli è soltanto il custode del pegno, o perché assicura soltanto il trasporto della merce, o ancora perché ha già rivenduto quest'ultima, non può essere considerato detentore ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94.
81. D'altra parte, sarebbe incoerente che il termine «detentore» non avesse lo stesso senso nell'insieme dell'art. 4. Ora, se si legge il n. 2 di quest'articolo, secondo il quale
«Nel determinare lo stock eccedentario di ciascun detentore, i nuovi Stati membri tengono conto in particolare:
delle medie degli stock disponibili negli anni precedenti l'adesione,
delle correnti di scambio verificatesi negli anni precedenti l'adesione,
delle circostanze in cui questi stock sono stati creati»,
occorre ammettere che può detenere una scorta eccedentaria solo colui il quale di regola immagazzini questo tipo di merce, poiché il carattere eccedentario della scorta è determinato, per ciascun detentore preso individualmente, a partire, segnatamente, dalle medie di scorte degli anni precedenti l'adesione.
82. Non è possibile determinare una «scorta eccedentaria» né per la banca che, al 1° gennaio 1995, è titolare di un diritto di pegno su una scorta di olio d'oliva tunisino importato prima di tale data da un suo cliente, né tantomeno per lo spedizioniere, nelle cisterne del quale si trova effettivamente l'olio in questione a questa stessa data, per la pura e semplice ragione che manca nei loro riguardi qualunque punto di riferimento che permetta di effettuare un paragone. Il controllo che essi esercitano ad un dato momento su una scorta di olio d'oliva tunisino importato è, infatti, puramente fortuito e non si potrebbe considerarli operatori sul mercato dell'olio d'oliva.
83. Tutti questi elementi convergenti mi conducono a considerare che, ai sensi dell'art. 4, n. 1, del regolamento n. 3108/94, il detentore di una scorta eccedentaria, se non deve esserne necessariamente il proprietario ai sensi del diritto nazionale, deve tuttavia essere l'operatore economico in grado di immettere sul mercato il prodotto immagazzinato e il cui patrimonio registrerà direttamente il risultato economico di tale immissione sul mercato.
84. L'importatore che ha venduto le merci importate prima della data limite del 1° gennaio 1995 non è più in grado di immetterle sul mercato dopo tale data al prezzo più elevato dell'olio d'oliva in vigore anteriormente a tale data nella Comunità a dodici, e successivamente a tale data nella Comunità a quindici. Non è dunque più in grado di realizzare il profitto ingiustificato che la tassazione mira a neutralizzare.
85. Similmente, neanche è legittimo prendere in considerazione i quantitativi già venduti prima di tale data per determinare se questo importatore è, alla data del 1° gennaio 1995, detentore di scorte eccedenti la media delle scorte disponibili gli anni precedenti l'adesione. E', in effetti, al livello degli acquirenti che occorre esaminare se esistono scorte eccedentarie.
86. Si rileverà che questa interpretazione non è tale da compromettere l'effetto utile del regolamento n. 3108/94, di cui si preoccupa la Commissione, in quanto, supponendo che il detentore così definito non sia stabilito nello Stato membro in cui la scorta si trova, tale Stato membro avrà, evidentemente, la possibilità di bloccare la suddetta scorta per ottenere il pagamento del suo credito.
Sulla quarta questione
87. La quarta questione del giudice di rinvio è relativa all'interpretazione che si deve dare all'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94, e verte più precisamente su ciò che bisogna intendere, trattandosi dell'importazione di olio d'oliva tunisino rientrante nel codice NC 1509 10, per «onere all'importazione applicabile nella Comunità a dodici il 31 dicembre 1994». La questione è stata sollevata perché, secondo il giudice nazionale, coesistevano alla data del 31 dicembre 1994 due regimi d'importazione del suddetto prodotto nella Comunità: quello del regolamento n. 3307/94, che prevedeva, nel suo allegato 1, un prelievo di ECU 66_31/100 kg, e quello del regolamento n. 287/94, che prevedeva un prelievo di ECU 7_80/100 kg.
88. In realtà, e ciò è sufficiente per rispondere alla domanda, nessuna importazione di olio d'oliva tunisino poteva essere effettuata da un operatore il 31 dicembre 1994 nell'ambito del regime previsto dal regolamento n. 287/94. Risulta infatti dall'art. 2 del regolamento (CE) della Commissione 10 marzo 1994, n. 548, recante modalità di applicazione del regolamento n. 287/94, che le importazioni secondo il regime speciale del regolamento n. 287/94 erano giuridicamente impossibili alla data del 31 dicembre 1994, che l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94 riporta come riferimento.
89. I titoli d'importazione necessari per beneficiare del suddetto regime potevano infatti essere rilasciati soltanto per i mesi da marzo ad ottobre. Anche a prescindere dal fatto che un importatore comunitario, se avesse effettuato importazioni di olio d'oliva tunisino il 31 dicembre 1994, avrebbe subito il prelievo previsto dal regolamento n. 3307/94, non si può che dare ragione alla Commissione, allorquando essa fa notare che l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94, per la sua stessa redazione, non distingue fra i diversi paesi terzi da cui possono provenire le importazioni e intende dunque riferirsi all'onere all'importazione generalmente applicabile ai prodotti provenienti dai paesi terzi fissato, appunto, dal regolamento n. 3307/94.
90. Aggiungerò, infine, che sarebbe perlomeno strano che, al fine di applicare un regolamento mirante a lottare contro le deviazioni del commercio a scopo speculativo, ci si riferisca, in merito al calcolo della tassa dovuta dai detentori di scorte eccedentarie, al prelievo previsto dal regolamento n. 287/94, di cui nessun operatore della Comunità a dodici poteva avere la sicurezza di giovarsi.
91. Tale regolamento, così come completato dal regolamento n. 548/94, apre infatti, ricordiamolo, la possibilità di effettuare importazioni di olio d'oliva tunisino solo nei limiti di un contingente predeterminato. Pertanto, la presentazione di una richiesta di titolo per un dato quantitativo, da importare durante uno dei mesi per i quali il rilascio era autorizzato, non garantiva né il rilascio del titolo, né la quantità oggetto della richiesta. Niente giustificherebbe dunque che gli operatori dei nuovi Stati membri possano beneficiare, per quantitativi illimitati, di condizioni eccezionali fatte ad una parte degli importatori comunitari per quantitativi limitati.
92. Alla quarta questione si deve dunque rispondere che è precisamente il prelievo fissato dall'allegato 1 del regolamento n. 3307/94 che occorre prendere in considerazione al fine di applicare l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94.
Sulla quinta questione
93. Le ragioni che giustificano tale risposta permettono ugualmente di rispondere alla quinta questione, con la quale il giudice di rinvio domanda se prendere in considerazione tale prelievo non costituisca una violazione, nei riguardi degli operatori dei nuovi Stati membri, del principio di parità di trattamento, tale da inficiare la validità dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94. Non si può, infatti, come indica a ragione la Commissione, ritenere che si trovino in una situazione paragonabile gli operatori della Comunità a dodici che, durante una parte dell'anno 1994, ma non oltre il mese di ottobre, hanno potuto, eventualmente, realizzare importazioni a basso prelievo, riconducibili al regime preferenziale previsto dall'accordo di cooperazione tra la Comunità economica europea e la Repubblica tunisina firmato a Tunisi il 25 aprile 1976, e gli operatori dei nuovi Stati membri che hanno deliberatamente fatto in modo di detenere, al 1° gennaio 1995, scorte eccedentarie di olio d'oliva tunisino importato sotto un regime del tutto distinto da quello dell'organizzazione comune di mercato nel settore delle materie grasse, quello di uno dei futuri Stati membri che, tutti, in mancanza di produzione nazionale, non erano inclini a tassare fortemente le importazioni.
94. L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94, lungi dall'instaurare un regime discriminatorio, ha messo in posizione di uguaglianza, dal punto di vista concorrenziale, gli operatori dei nuovi Stati membri che, a partire dal 1° gennaio 1995, hanno avuto la possibilità di far circolare liberamente nella Comunità scorte di olio d'oliva costituite a buon mercato prima di tale data, e l'operatore comunitario che avesse proceduto ad importazioni sotto il regime comunitario alla vigilia dell'adesione dei nuovi Stati membri. Non si può pertanto ritenere che esso violi il principio della parità di trattamento.
Conclusione
95. Alla luce delle valutazioni sin qui esposte, propongo alla Corte di risolvere le questioni del Verwaltungsgerichtshof nel senso che:
« Dall'esame dell'art. 4 del regolamento (CE) della Commissione 19 dicembre 1994, n. 3108, relativo alle misure transitorie da adottare, in seguito all'adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia, per quanto riguarda gli scambi di prodotti agricoli, alla luce dell'art. 149, n. 1, dell'atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti ai trattati sui quali si fonda l'Unione europea, nonché dei principi di tutela del legittimo affidamento, di proporzionalità e di parità di trattamento, non sono emersi elementi atti ad inficiarne la validità.
Il detentore di una scorta eccedentaria, ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 3108/94, è l'operatore in grado di immettere sul mercato il prodotto immagazzinato e il cui patrimonio registrerà direttamente il risultato economico di questa immissione sul mercato.
L'espressione "onere all'importazione applicabile nella Comunità a dodici il 31 dicembre 1994" utilizzata nell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 3108/94, deve essere intesa nel senso che si riferisce, nel caso dell'olio d'oliva tunisino rientrante nel codice NC 1509 10, ogni volta, al prelievo di ECU 66_31/100 kg, previsto all'allegato 1 del regolamento (CE) della Commissione 29 dicembre 1994, n. 3307/94, che fissa i prelievi minimi all'importazione dell'olio d'oliva nonché i prelievi all'importazione degli altri prodotti del settore dell'olio d'oliva».