62005CJ0252_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑252/05,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pela High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), por decisão de 20 de Maio de 2005, entrado no Tribunal de Justiça em 15 de Junho de 2005, no processo
Regina, a pedido de:
Thames Water Utilities Ltd,
contra
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr),
sendo interveniente:
Environment Agency,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen e J.‑C. Bonichot (relator), juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 11 de Janeiro de 2007,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da Thames Water Utilities Ltd, por R. McCracken, QC, e G. Jones,
– em representação da Environment Agency, por D. Hart, QC, e M. Harris, barrister,
– em representação do Governo do Reino Unido, por E. O’Neill, na qualidade de agente, assistida por J. Maurici, barrister,
– em representação do Governo belga, por M. Wimmer, na qualidade de agente,
– em representação do Governo neerlandês, por H. Sevenster, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por M. Konstantinidis e D. Lawunmi, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 8 de Fevereiro de 2007,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»), e da Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas (JO L 135, p. 40). O tribunal de reenvio pretende essencialmente saber se as águas residuais que se evadem de um sistema colector constituem resíduos na acepção da Directiva 75/442 e, em caso afirmativo, se estão excluídas do âmbito de aplicação desta última, por força do seu artigo 2.°, n.° 1, alínea b), iv), ou do seu artigo 2.°, n.° 2.
Quadro jurídico
Direito comunitário
Quanto aos resíduos
2. O artigo 1.° da Directiva 75/442 dispõe:
«Na acepção da presente directiva, entende‑se por:
a) Resíduo : quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer.
[…]
b) Produtor : qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos (produtor inicial) e/ou qualquer pessoa que efectue operações de pré‑tratamento, de mistura ou outras, que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos;
c) Detentor : o produtor dos resíduos ou a pessoa singular ou colectiva que tem os resíduos na sua posse;
[…]»
3. O artigo 2.° da mesma directiva é do seguinte teor:
«1. São excluídos do campo de aplicação da presente directiva:
[…]
b) Sempre que já abrangidos por outra legislação:
[…]
iv) as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido;
[…]
2. Poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares das da presente directiva para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos.»
Quanto às águas residuais
4. O artigo 1.° da Directiva 91/271 dispõe:
«A presente directiva diz respeito à recolha, tratamento e descarga de águas residuais urbanas e ao tratamento e descarga de águas residuais de determinados sectores industriais.
É objectivo da directiva proteger o ambiente dos efeitos nefastos das referidas descargas de águas residuais.»
5. O artigo 3.° da mesma directiva prevê, no seu n.° 1, primeiro período, que «[o]s Estados‑Membros devem garantir que todas as aglomerações disponham de sistemas colectores das águas residuais urbanas» e, no seu n.° 2, que «[o]s sistemas colectores a que se refere o n.° 1 devem satisfazer as condições do anexo I, ponto A».
6. O anexo I, ponto A, da Directiva 91/271 estabelece as seguintes obrigações:
«[...]
A concepção, construção e manutenção dos sistemas colectores deve obedecer aos melhores conhecimentos técnicos que não acarretem custos excessivos, nomeadamente quanto:
[…]
– à prevenção de fugas,
[…]»
Direito nacional
Quanto aos resíduos
7. A Section 33(1) do Environmental Protection Act 1990 dispõe:
«[…] é proibido a qualquer pessoa – a) depositar resíduos controlados […] sob ou sobre os solos, salvo se dispuser de uma licença de gestão de resíduos que autorize o depósito e este seja efectuado em conformidade com essa licença».
8. Na Section 75(4) do Environmental Protection Act 1990, os «resíduos controlados» são definidos como «resíduos domésticos, industriais e comerciais ou outros resíduos deste tipo».
9. A Section 75(8) do Environmental Protection Act 1990 dispõe que «os resíduos referidos na subsection (7) e na presente subsection não abrangem as águas residuais (incluindo as águas residuais provenientes de casas de banho), salvo se as Regulations dispuserem em contrário».
10. As Controlled Waste Regulations 1992 foram aprovadas com base no Environmental Protection Act 1990.
11. Nos termos da Regulation 5(1) das Controlled Waste Regulations 1992, «[…] os resíduos referidos no anexo 3 devem ser tratados como resíduos industriais para efeitos da parte II do Act».
12. O ponto 7(a) do anexo 3 refere‑se às «águas residuais não abrangidas pelas categorias enumeradas na Regulation 7 […] que são eliminadas através ou sobre os solos». No entanto, a Regulation 7(1)(a) exclui do âmbito dos resíduos controlados «as águas residuais, as lamas ou as lamas provenientes de fossas sépticas que são tratadas, armazenadas ou eliminadas (de forma que não envolva o recurso a uma instalação móvel) no recinto de implantação de estações de tratamento de águas residuais», desde que as operações de tratamento, armazenamento e eliminação sejam parte integrante da actividade dessas estações.
13. Segundo a Regulation 7A das Controlled Waste Regulations 1992, «para efeitos da parte II do Environmental Protection Act 1990, os resíduos que não são abrangidos pela directiva não devem ser tratados como resíduos domésticos, industriais ou comerciais».
14. Por fim, as Controlled Waste Regulations 1992 definem «resíduos abrangidos pela directiva» como «qualquer substância ou objecto das categorias enumeradas na parte II do anexo 4 de que o respectivo produtor ou detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer, com excepção do que é excluído do âmbito de aplicação da directiva pelo seu artigo 2.°»; o conceito de «desfazer‑se» tem o mesmo significado que tem na directiva e o conceito de «produtor» designa qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos abrangidos pela directiva ou que efectue operações de pré‑tratamento, mistura ou outras, que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos.
Quanto às águas residuais
15. No momento em que as alegadas infracções foram cometidas, a Section 94(1) do Water Industry Act 1991 dispunha:
«Todas as empresas de tratamento de águas residuais têm o dever de: a) fornecer, desenvolver e alargar um sistema de esgotos públicos (na sua zona ou noutro lugar) de modo a assegurar a sua limpeza e a sua manutenção com o objectivo de garantir que essa zona seja efectivamente drenada e continue a sê‑lo; b) tomar periodicamente medidas para o escoamento desses esgotos e todas as outras medidas […] necessárias para tratar efectivamente, nas estações de descarga ou de qualquer outra forma, o conteúdo desses esgotos.»
16. Além disso, em caso de incumprimento de uma obrigação por parte de uma empresa de tratamento de águas residuais abrangida pela Section 94(1) do Water Industry Act 1991, o Secretário de Estado ou o director‑geral dos Serviços de Águas está obrigado, por força da Section 18 desse Act, a emitir uma ordem de execução definitiva (aplicável após um procedimento contraditório) ou provisória (imediatamente aplicável), exigindo que sejam tomadas medidas para assegurar o respeito da referida obrigação.
17. As Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 foram aprovadas com o objectivo de transpor a Directiva 91/271 e completam as disposições da Section 94 do Water Industry Act 1991.
18. A Regulation 4(1) das Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 dispõe:
«A presente Regulation completa a obrigação estabelecida pela Section 94 do Water Industry Act 1991 […] e qualquer infracção às prescrições da presente Regulation deve ser considerada, para efeitos desse Act, uma violação dessa obrigação.»
19. A Regulation 4(4) prevê que as obrigações impostas pela Section 94(1)(b) incluem uma obrigação «de assegurar que as águas residuais urbanas que entrem nos sistemas colectores sejam, antes da sua descarga, sujeitas a um tratamento em conformidade com a Regulation 5».
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
20. A Thames Water Utilities Ltd é uma empresa pública de tratamento de águas residuais. É acusada num processo‑crime que teve origem numa denúncia da Environment Agency, uma pessoa colectiva independente cujas atribuições abrangem determinados aspectos do controlo da poluição em Inglaterra e no País de Gales. A Thames Water Utilities Ltd é acusada de ter descarregado águas residuais não tratadas que constituíam «resíduos controlados» no território do Condado de Kent e em águas controladas do mesmo condado. O tribunal competente é a South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Este tribunal absteve‑se de decidir uma questão prévia que tinha por objecto determinar se as águas residuais que se evadem de redes de esgotos geridas por uma empresa como a Thames Water Utilities Ltd constituem «resíduos controlados na acepção da legislação inglesa».
21. A Thames Water Utilities Ltd interpôs um recurso de fiscalização da legalidade («judicial review») dessa abstenção de decisão para o tribunal de reenvio.
22. Após ter observado que os resíduos controlados na acepção do direito nacional devem constituir resíduos na acepção da Directiva 75/442, a High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) As águas residuais que se evadem de um sistema colector que, nos termos da Directiva 91/271 e/ou do Water Industry Act 1991, está a cargo de uma empresa pública de tratamento de águas residuais podem ser consideradas resíduos na acepção da Directiva 75/442?
2) Se a resposta for afirmativa, as referidas águas residuais:
a) são resíduos aos quais a Directiva 75/442 não se aplica por força do disposto no seu artigo 2.°, n.° 1, alínea b), iv), conjugado com a Directiva 91/271 e/ou com o Water Industry Act 1991, ou
b) inserem‑se no âmbito do artigo 2.°, n.° 2, da Directiva 75/442 e estão excluídas do âmbito de aplicação da Directiva 75/442, em especial, por força da Directiva 91/271?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
23. Com a primeira questão, o tribunal de reenvio pretende saber se as águas residuais constituem resíduos na acepção da Directiva 75/442 quando se evadem de um sistema colector gerido por uma empresa pública em conformidade com a legislação aprovada para transpor a Directiva 91/271.
24. O artigo 1.°, alínea a), da Directiva 75/442 define resíduo como «quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção [...] de se desfazer». O referido anexo precisa e ilustra esta definição, propondo uma lista de substâncias e de objectos que podem ser qualificados de resíduos. Contudo, esta lista tem apenas carácter indicativo, dado que a qualificação de resíduo decorre, primeiro que tudo, do comportamento do detentor e do significado do conceito de «desfazer‑se» (v. acórdão de 7 de Setembro de 2004, Van de Walle e o., C‑1/03, Colect., p. I‑7613, n.° 42 e jurisprudência referida).
25. Além do mais, o artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 75/442 assinala os tipos de resíduos que, em certas condições, podem estar excluídos do âmbito de aplicação desta directiva, não obstante constituírem resíduos abrangidos pela definição dada no seu artigo 1.°, alínea a).
26. Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), iv), da Directiva 75/442, é esse o caso das «águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido». Resulta desta disposição que o legislador comunitário quis qualificar expressamente as águas residuais de «resíduos», na acepção da Directiva 75/442, embora tenha previsto que estes resíduos, em certas condições, podem não ser abrangidos pelo âmbito de aplicação desta directiva e, por conseguinte, pelo regime jurídico geral dos resíduos que ela institui.
27. Neste contexto, o conceito de «desfazer‑se» deve ser interpretado não só à luz dos objectivos da Directiva 75/442, mais precisamente a protecção da saúde humana e do ambiente contra os efeitos nocivos da recolha, do transporte, do tratamento, da armazenagem e do depósito de resíduos, mas também à luz do artigo 174.°, n.° 2, CE. Esta disposição prevê que «[a] política da Comunidade no domínio do ambiente tem por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Baseia‑se nos princípios da precaução e da acção preventiva […]». O conceito de «desfazer‑se» não pode, por isso, ser interpretado restritivamente (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 15 de Junho de 2000, ARCO Chemie Nederland e o., C‑418/97 e C‑419/97, Colect., p. I‑4475, n. os  36 a 40).
28. A circunstância de as águas residuais se evadirem de um sistema colector não altera a sua natureza de «resíduos» na acepção da Directiva 75/442. Com efeito, uma fuga de águas residuais de um sistema colector constitui um facto pelo qual a empresa de tratamento, a detentora dessas águas, «se desfaz» das mesmas. O carácter acidental desse derrame não permite chegar a uma conclusão diferente. O Tribunal de Justiça já decidiu que um derrame acidental de hidrocarbonetos no solo pode ser considerado uma acção pela qual o detentor desses hidrocarbonetos «se desfaz» dos mesmos (v., neste sentido, acórdão Van de Walle e o., já referido, n.° 47). O Tribunal de Justiça também já decidiu que a Directiva 75/442 seria parcialmente privada do seu efeito útil se os hidrocarbonetos que estão na origem de uma poluição não fossem considerados resíduos pelo simples facto de terem sido acidentalmente derramados (v. acórdão Van de Walle e o., já referido, n.° 48). O mesmo raciocínio deve ser válido para as águas residuais que se derramam acidentalmente.
29. Por conseguinte, há que responder à primeira questão que as águas residuais que se evadem de um sistema colector gerido por uma empresa pública de tratamento de águas residuais em conformidade com a Directiva 91/271 e com a legislação adoptada para a sua transposição constituem resíduos na acepção da Directiva 75/442.
Quanto à segunda questão, alínea a)
30. Com a segunda questão, alínea a), o tribunal de reenvio pretende no essencial saber se as águas residuais que se evadem de um sistema colector de águas residuais são resíduos excluídos do âmbito de aplicação da Directiva 75/442 por força do seu artigo 2.°, n.° 1, alínea b), iv), em particular por força da Directiva 91/271 ou do Water Industry Act 1991, ou da conjugação destes dois instrumentos jurídicos.
31. O artigo 2.°, n.° 1, alínea b), iv), da Directiva 75/442 exclui do seu âmbito de aplicação as águas residuais, com excepção dos resíduos em estado líquido, embora na condição de essas águas residuais já serem abrangidas por «outra legislação».
32. Como o Tribunal de Justiça declarou no n.° 49 do acórdão de 11 de Setembro de 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Colect., p. I‑8725), a expressão «outra legislação» utilizada no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 pode igualmente referir‑se a uma legislação nacional.
33. No entanto, para poderem ser consideradas «outra legislação» na acepção do referido artigo 2.°, n.° 1, alínea b), as regras em causa não se devem limitar a referir‑se a uma substância particular, devendo antes conter disposições precisas que organizem a sua gestão enquanto resíduos na acepção do artigo 1.°, alínea d), da referida directiva. Se assim não fosse, a gestão dos resíduos em causa não seria organizada nem no quadro desta última ou de outra directiva nem no quadro de uma legislação nacional, o que seria contrário tanto à redacção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 como à própria finalidade da legislação comunitária em matéria de resíduos (v., neste sentido, acórdão AvestaPolarit Chrome, já referido, n.° 52).
34. Resulta do exposto que, para poderem ser consideradas «outra legislação», as regras comunitárias ou nacionais em causa devem conter disposições precisas que organizem a gestão dos resíduos e assegurar um nível de protecção pelo menos equivalente ao resultante da Directiva 75/442, em particular dos seus artigos 4.°, 8.° e 15.°
35. A Directiva 91/271 não assegura um tal nível de protecção. Embora regule a recolha, o tratamento e a descarga de águas residuais, limita‑se a prever, no que se refere às fugas de águas residuais, uma obrigação de prevenção do risco destas fugas quando da concepção, construção e manutenção dos sistemas colectores. A Directiva 91/271 não fixa nenhum objectivo em matéria de eliminação de resíduos ou de despoluição de solos contaminados. Por conseguinte, não se pode considerar que regula a gestão de águas residuais que se evadem de sistemas colectores nem que assegura um nível de protecção pelo menos equivalente ao resultante da Directiva 75/442.
36. No que se refere à legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal, nem os articulados apresentados ao Tribunal de Justiça nem as observações efectuadas na audiência permitem determinar o alcance exacto dos poderes de que a administração competente do Reino Unido dispõe. Caberá ao tribunal de reenvio determinar, à luz dos critérios definidos nos n. os  34 e 35 do presente acórdão, se o Water Industry Act 1991 ou as Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 contêm disposições precisas que organizem a gestão dos resíduos em causa e se são susceptíveis de assegurar uma protecção do ambiente equivalente à garantida pela Directiva 75/442, em particular pelos seus artigos 4.°, 8.° e 15.°
37. Se não for esse o caso, caberá ao tribunal de reenvio afastar as disposições nacionais e aplicar ao litígio no processo principal as da Directiva 75/442, bem como as medidas nacionais que a transpuseram.
38. Por conseguinte, há que responder à segunda questão, alínea a), por um lado, que a Directiva 91/271 não constitui «outra legislação» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442 e, por outro, que compete ao tribunal de reenvio verificar, em conformidade com os critérios definidos no presente acórdão, se a legislação nacional pode ser considerada «outra legislação» na acepção da referida disposição. Será este o caso se essa legislação nacional contiver disposições precisas que organizem a gestão dos resíduos em causa e se for susceptível de assegurar uma protecção do ambiente equivalente à garantida pela Directiva 75/442, em particular pelos seus artigos 4.°, 8.° e 15.°
Quanto à segunda questão, alínea b)
39. O Tribunal de Justiça já decidiu que a Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156, constitui uma legislação‑quadro, dado que o seu artigo 2.°, n.° 2, prevê que poderão ser fixadas em directivas específicas disposições específicas ou complementares para regulamentar a gestão de determinadas categorias de resíduos. Uma tal directiva específica pode ser considerada uma lex specialis
em relação à Directiva 75/442, de modo que as suas disposições primam sobre as desta última nas situações que visa especificamente regular (v., neste sentido, acórdão de 19 de Junho de 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Colect., p. I‑6163, n. os  51 e 57).
40. Contudo, como foi referido no n.° 35 do presente acórdão, a Directiva 91/271 não contém nenhuma disposição que regule, enquanto tais, as águas residuais que se evadem de um sistema colector. Por conseguinte, não se pode considerar que contém disposições específicas ou complementares das da Directiva 75/442 destinadas a regulamentar a gestão das águas residuais que se evadem de um sistema colector.
41. Logo, há que responder à segunda questão, alínea b), que a Directiva 91/271 não pode ser considerada, no que diz respeito à gestão das águas residuais que se evadem de um sistema colector, uma lex specialis
em relação à Directiva 75/442 e não pode, portanto, ser aplicada com base no artigo 2.°, n.° 2, desta última.
Quanto às despesas
42. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
1) As águas residuais que se evadem de um sistema colector gerido por uma empresa pública de tratamento de águas residuais em conformidade com a Directiva 91/271/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1991, relativa ao tratamento de águas residuais urbanas, e com a legislação adoptada para a sua transposição constituem resíduos na acepção da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
2) A Directiva 91/271 não constitui «outra legislação» na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156. Compete ao tribunal de reenvio verificar, em conformidade com os critérios definidos no presente acórdão, se a legislação nacional pode ser considerada «outra legislação» na acepção da referida disposição. Será este o caso se essa legislação nacional contiver disposições precisas que organizem a gestão dos resíduos em causa e se for susceptível de assegurar uma protecção do ambiente equivalente à garantida pela Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156, em particular pelos seus artigos 4.°, 8.° e 15.°
3) A Directiva 91/271 não pode ser considerada, no que diz respeito à gestão das águas residuais que se evadem de um sistema colector, uma lex specialis
em relação à Directiva 75/442, na redacção dada pela Directiva 91/156, e não pode, portanto, ser aplicada com base no artigo 2.°, n.° 2, desta directiva.