62016TJ0028
RETTENS DOM (Anden Afdeling)
3. april 2017 (
*1
)
»EFGL og ELFUL — udgifter, der er udelukket fra finansiering — udvikling af landdistrikterne — jordsammenlægning og landsbyfornyelse — kriterier for udvælgelse af operationerne — princippet om loyalt samarbejde — subsidiaritet — berettiget forventning — proportionalitet — begrundelsespligt«
I sag T-28/16,
Forbundsrepublikken Tyskland først ved T. Henze og A. Lippstreu, derefter ved T. Henze og D. Klebs, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J. Aquilina og B. Eggers, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF om annullation af artikel 1 i og bilaget til Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/2098 af 13. november 2015 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2015, L 303, s. 35), for så vidt som de af Forbundsrepublikken Tysklands kompetente betalingsorganer udbetalte beløb på i alt 7719920,30 EUR, der skal afholdes af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), udelukkes fra EU-finansiering,
har
RETTEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Prek, og dommerne F. Schalin (refererende dommer) og J. Costeira,
justitssekretær: fuldmægtig S. Bukšek Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. december 2016,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Som det fremgår af artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1), foregår Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikternes (ELFUL) indsats i medlemsstaterne via landdistriktudviklingsprogrammer, som kan omfatte et sæt regionale programmer, hvilket er tilfældet i Forbundsrepublikken Tyskland på baggrund af denne medlemsstats føderale struktur.
2
For så vidt angår programmeringsperioden for 2007-2013 blev landdistriktsudviklingsprogrammet for delstaten Bayern (Tyskland) med overskriften »Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007-2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005« (det bayerske program for udvikling af landbrugsøkonomien og landdistrikterne for perioden 2007-2013 med støtte fra ELFUL i henhold til forordning nr. 1698/2005, herefter »BayZal«), der omfatter jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesforanstaltninger, forelagt for Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som godkendte det ved beslutning K(2007) 3994 endelig af 5. september 2007 (herefter »beslutningen af 5. september 2007«), som fastsætter en finansiering fra ELFUL til et samlet maksimumsbeløb på 1253943708 EUR vedrørende hele programmeringsperioden.
3
I forlængelse af det første kontrolbesøg foretaget af Kommissionens ansatte mellem den 2. og den 6. marts 2009 fandt denne institution, at der forelå mangler ved anvendelsen af kriterierne for udvælgelsen af operationerne for den ELFUL-støttede jordsammenlægning og landsbyfornyelse i Bayern for 2007 og 2008, og at dette indebar, at et centralt kriterium ikke var overholdt. Efter afslutningen af en procedure, som bl.a. omfattede en forelæggelse af sagen for forligsorganet i henhold til Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT 2006, L 171, s. 90), anvendte Kommissionen en finansiel korrektion svarende til en fast fratrækning på 10% – nemlig 1040620,50 EUR på de pågældende projekter, som havde opnået finansiering fra ELFUL for 2007 og 2008.
4
Mellem den 8. og den 12. juli 2013 foretog Kommissionens tjenestegrene endnu et kontrolbesøg, som bl.a. vedrørte gennemførelsen af jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen inden for rammerne af BayZal med henblik på en kontrol af det i Bayern indførte forvaltnings- og kontrolsystem.
5
Ved skrivelse af 3. september 2013 meddelte Kommissionen de tyske myndigheder resultaterne af kontrolbesøget og underrettede dem om, at der var konstateret svagheder ved fastsættelsen eller anvendelsen af udvælgelseskriterierne med hensyn til de ELFUL-støttede operationer i Bayern for såvel 2007 og 2008, som allerede havde givet anledning til en korrektion, som 2009-2012 samt fra 2013. Der blev afholdt en bilateral drøftelse mellem Kommissionens tjenestegrene og de tyske myndigheder. Der blev ligeledes indledt en anden forligsprocedure i henhold til artikel 16 i forordning nr. 885/2006, der imidlertid var resultatløs.
6
Den 13. november 2015 vedtog Kommissionen endelig gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/2098 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2015, L 303, s. 35, herefter »den anfægtede afgørelse«), hvorved den anvendte en fast korrektion på 10% for de udgifter, der blev afholdt af de tyske myndigheder i Bayern for 2009-2014. Efter en berigtigelse af beregningsgrundlaget, idet Kommissionen oprindeligt agtede at anvende en korrektion på 11046145,96 EUR, var korrektionens endelige beløb på 7719920 EUR.
7
De af Kommissionen fremsatte klagepunkter, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, fremgår af såvel den af forligsorganet udarbejdede rapport af 12. juni 2015 i forbindelse med de tyske myndigheders forelæggelse af sagen for forligsorganet som følge af det andet kontrolbesøg, som af den af Kommissionen udarbejdede sammenfattende rapport den 19. oktober 2015 (herefter »den sammenfattende rapport«). Disse klagepunkter kan i det væsentlige sammenfattes som følger:
8
Den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse, som fremført af de tyske myndigheder, foregår i tre faser:
—
Den første fase, der svarer til en indledende og konsultativ fase, giver mulighed for at afholde møder mellem regionale, kommunale eller lokale aktører med henblik på at høre disse og klarlægge de forfulgte målsætninger, fordele opgaverne og afgøre, om de forskellige aktører ønsker at fortsætte processen og anvende støttemulighederne; denne fase indledes af de kompetente regionale offentlige myndigheder, i nærværende sag Ämter für ländliche Entwicklung (myndighed for udvikling af landdistrikterne), når den finder det nødvendigt at indlede en jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesprocedure, som er i de berørte parters interesse.
—
Den anden fase omfatter myndigheden for udvikling af landdistrikternes beslutning om at foretage en jordsammenlægning og landsbyfornyelse, hvilket fører til oprettelsen af en kreds af interessenter med jordejere og indehavere af ejendomsrettigheder, hvilken kreds er tilskudsansøger og -modtager.
—
Den tredje fase omfatter en detaljeret planlægning og konkret gennemførelse af jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen i hvert omhandlet område.
9
For det første blev operationerne for jordsammenlægning og landsbyfornyelse i 2007 og 2008 ifølge Kommissionen imidlertid ikke godkendt på grundlag af de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier som fastsat i artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005.
10
Hvad for det andet angår perioden 2009-2012 blev udvælgelseskriterierne for projekterne, således som de oprindeligt fremgik af BayZal, ganske vist ændret med virkning fra en afgørelse af 22. december 2008 fra overvågningsudvalget, som blev nedsat i henhold til artikel 77 i forordning nr. 1698/2005 med ansvar for at gennemgå de udvælgelseskriterier, som skulle bringes i anvendelse i programmeringsperioden 2007-2013 (herefter »afgørelsen af 22. december 2008«), for så vidt angår den første og den anden fase af operationerne med henblik jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen, men ifølge Kommissionen er disse kriterier ikke egnede til at udvælge projekter ud fra dem, der er berettigede, for så vidt som disse projekter ikke rangordnes, og udvælgelsen heraf er uigennemskuelig og derfor ikke gennemsigtig. Desuden blev der ikke fastsat noget udvælgelseskriterium med hensyn til indledningen af procedurerne. Disse procedurer består af forskellige projekter eller operationer, som ikke er kendt, når der træffes en afgørelse med hensyn til dem, således at de først godkendes i årene efter procedurens indledning.
11
Hvad for det tredje angår 2013 blev nye udvælgelseskriterier godkendt i december 2012, som ligeledes gælder for forhåndsudvælgelsesprocessen, dvs. for udvælgelsen af de procedurer, som blev indført i Bayern. Indførelsen af udvælgelseskriterierne sker gennem tre kontrollister:
—
Kontrolliste A indeholder udvælgelseskriterierne til kontrol af, om proceduren kan anses for at opfylde BayZal’s arbejdsprogram og blive indført heri.
—
Kontrolliste B indeholder udvælgelseskriterierne til bestemmelse af, om gennemførelsen af en procedure eller operation, som kan opføres i arbejdsprogrammet, kan påbegyndes.
—
Kontrolliste C indeholder udvælgelseskriterierne til udvælgelse af et projekt.
12
Der blev allerede truffet beslutning om udarbejdelsen af kontrolliste C i december 2008, og den fandt anvendelse fra 2009. Kontrollisterne A og B blev udarbejdet i 2013 og anvendt på samtlige procedurer og projekter med tilbagevirkende kraft fra 2009.
13
Kommissionen mener imidlertid, at disse kontrollister fortsat er utilstrækkelige, navnlig fordi de stadig ikke indeholder en rangordning af de procedurer, som gennemføres i Bayern, og at listerne ikke finder anvendelse på procedurer, hvis gennemførelse der endnu ikke er truffet beslutning om, således at udvælgelsen af operationerne og projekterne på dette trin fortsat er uigennemsigtig.
Retsforhandlinger og parternes påstande
14
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 26. januar 2016 har Forbundsrepublikken Tyskland anlagt nærværende sag.
15
Svarskriftet, replikken og duplikken blev indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 8. april, den 25. maj og den 7. juli 2016.
16
Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt følgende påstande:
—
Artikel 1 i og bilaget til den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som de af Forbundsrepublikken Tysklands kompetente betalingsorganer udbetalte beløb på i alt 7719920,30 EUR, der skal finansieres af ELFUL, udelukkes fra EU-finansiering.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
18
Forbundsrepublikken Tyskland har i nærværende sag fremsat fire anbringender.
19
Forbundsrepublikken Tyskland har for det første gjort gældende, at Kommissionen har begået en retlig fejl, der består i en tilsidesættelse af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, litra e), idet den har tilsidesat kravene i den nævnte forordning med hensyn til betingelserne for støtteberettigelsen af de udgifter, der skal finansieres af ELFUL.
20
Forbundsrepublikken Tyskland har for det andet påberåbt sig en tilsidesættelse af partnerskabsprincippet, således som det fremgår af artikel 6 i forordning nr. 1698/2005, princippet om loyalt samarbejde, således som det fremgår af artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet Kommissionen har set bort fra den omstændighed, at en praksis, som den havde godkendt eller ikke havde haft indsigelser mod, er velbegrundet.
21
Forbundsrepublikken Tyskland har for det tredje påberåbt sig en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, således som det fremgår af artikel 5 TEU, idet Kommissionen har grebet ind i medlemsstaternes prærogativer på området fysisk planlægning.
22
Forbundsrepublikken Tyskland har for det fjerde påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549), af artikel 31, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1), og af proportionalitetsprincippet, da Kommissionen med den anvendte faste korrektion på 10% ikke har foretaget en rimelig bedømmelse af arten og den under alle omstændigheder begrænsede rækkevidde af en mulig overtrædelse i forbindelse med udvælgelseskriterierne og set bort fra den omstændighed, at der rent faktisk hverken er opstået en finansiel skade for EU eller på noget tidspunkt har været en reel risiko for, at der ville opstå en skade. Hertil kommer, at den anfægtede afgørelse er mangelfuldt begrundet på dette punkt.
Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, litra e), på grund af Kommissionens tilsidesættelse af betingelserne for udgifters støtteberettigelse
23
For det første har Forbundsrepublikken Tyskland i stævningen i medfør af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 bemærket, at udgifter kun kan komme i betragtning til et bidrag fra ELFUL, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, der er truffet beslutning om i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier, idet begrebet »operation« defineres i samme forordnings artikel 2, litra e), som »et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion, som er udvalgt i henhold til kriterier, der er fastsat for det pågældende landdistriktudviklingsprogram og gennemføres af en eller flere modtagere, hvorved det gøres muligt at realisere de i artikel 4 omhandlede mål«.
24
Kommissionen kræver imidlertid, at der anvendes udvælgelseskriterier under den første og den anden fase af jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren, som indført i Bayern, skønt det drejer sig om de forudgående faser af denne procedure, hvor der endnu ikke foreligger hverken operationer eller modtagere, men kun »potentielle modtagere«, idet de sidstnævnte modtagere først optræder under den tredje fase af jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren efter oprettelsen af en kreds af interessenter, som er tilskudsansøger.
25
For det andet har Kommissionen med urette antaget, at de tyske myndigheder under den første og den anden fase af jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren foretager en ulovlig forudgående udvælgelse af projekter, idet myndighederne træffer afgørelse om indledning af den tredje fase på baggrund af ikke-gennemsigtige kriterier. Ifølge de tyske myndigheder indgår disse to faser imidlertid i en kompleks informations-, hørings- og fastlæggelsesproces med det formål at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at indlede proceduren, og kontrollere, at de forudgående betingelser, som følger af den føderale lovgivning vedrørende sammenlægningerne, er opfyldt. Denne kritik fra Kommissionens side er ligeledes utilstrækkeligt begrundet.
26
Hvad for det tredje angår selve udvælgelseskriterierne har Kommissionen opstillet urimelige krav, som ikke svarer til gældende ret og ikke fremgår af forordning nr. 1698/2005, for så vidt som nævnte institution kræver, at der fastsættes en rangordning blandt projekterne, udarbejdes en udvælgelsesliste i form af et oversigtsskema, eller endog fastslås, hvilken procedure der bedst opfylder udvælgelseskriterierne. De støtteberettigede projekter blev imidlertid underkastet udvælgelseskriterier, således som de navnlig blev vedtaget ved afgørelsen af 22. december 2008, der blev vedtaget under tilstedeværelse af Kommissionens repræsentanter. Afgørelsen af 22. december 2008 omfattede som bilag kontrolliste C vedrørende udvælgelseskriterierne for udvikling af landdistrikterne, som efterfølgende blev suppleret med kontrollisterne A og B.
27
De tyske myndigheder har subsidiært bemærket, at Kommissionen også har tilsidesat sine egne retningslinjer, således som disse fremgår af dok. nr. VI/10535/99 af 23. juli 2002 med overskriften »Retningslinjer for implementering af forvaltnings-, kontrol- og sanktionssystemer for foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der er indført i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 – Foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, der finansieres af EUGFL, Garantisektionen«, som den vedtog i 2002 og nævnte i sin meddelelse af 11. maj 2009 til de tyske myndigheder. Det er ganske vist korrekt, at disse retningslinjer vedrører direkte betalinger på området for den fælles landbrugspolitik og ikke ELFUL. Det kan imidlertid udledes heraf, at udvælgelseskriterier udelukkende har til formål at vælge mellem konkrete støtteansøgninger, der betragtes som støtteberettigede. Disse kriterier er derfor først reelt relevante, når der faktisk skal foretages et valg – f.eks. på grund af begrænsede økonomiske ressourcer, henset til antallet af projekter, hvilket ifølge de tyske myndigheder ikke er tilfældet i nærværende sag.
28
Forbundsrepublikken Tyskland har i replikken forsøgt at bestyrke sin argumentation vedrørende Kommissionens urigtige fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 168/2005 ved at lægge vægt på forskellen mellem »foranstaltninger« og »operationer«, som er defineret i henholdsvis artikel 2, litra d), og artikel 2, litra e), i forordning nr. 1698/2005. En procedure for sammenlægning er netop derfor ikke en operation, men en foranstaltning i disse definitioners forstand, eftersom »foranstaltninger« finder anvendelse på et stadium, der går forud for »operationer«. EU-retten indeholder således ikke nogen forpligtelse for medlemsstaterne til at anvende udvælgelseskriterier allerede fra fasen for foranstaltninger, da den grad af konkretisering, der er nødvendig for, at der kan tales om en operation, endnu ikke er nået. Desuden er der på det tidlige stadie, som Kommissionen ønsker at tage udgangspunkt i, endnu ingen »modtager« som omhandlet i forordning nr. 1698/2005. Det af Kommissionen anvendte begreb »potentiel modtager« er uden retlig betydning, og Kommissionen har ved at anvende dette begreb indirekte erkendt, at der ikke forelå nogen konkret modtager i forbindelse med den første og den anden fase af jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren. Forbundsrepublikken Tyskland har i øvrigt bestridt det af Kommissionen anførte om, at Forbundsrepublikken Tyskland deler Kommissionens opfattelse, fordi medlemsstaten afholdte sig fra at anlægge retssag til prøvelse af den finansielle korrektion, som medlemsstaten var blevet pålagt i 2013, og som vedrørte regnskabsårene 2007 og 2008.
29
Hvad angår Kommissionens sammenligning med de gældende procedurer i delstaten Nordrhein-Westfalen (Tyskland) og delstaten Mecklenburg-Vorpommern (Tyskland), der nævnes som eksempel, har de tyske myndigheder gjort gældende, at sammenligningen ikke er relevant, navnlig eftersom den føderale lovgivning vedrørende sammenlægninger giver mulighed for at overdrage kredsen af interessenter den kompetente myndigheds væsentlige opgaver med hensyn til sammenlægningerne, hvilket udgør en forskel i forhold til situationen for delstaten Bayern i medfør af den bayerske lovgivning, der har til formål at gennemføre den føderale lovgivning vedrørende sammenlægninger. I øvrigt vedrører den påberåbte procedure med hensyn til delstaten Mecklenburg-Vorpommern udelukkende programmeringsperioden 2014-2020.
30
Kommissionen har bestridt de tyske myndigheders argumentation og gjort gældende, at de fremførte klagepunkter navnlig under forligsproceduren og i den sammenfattende rapport er begrundede.
31
Indledningsvis bemærkes, at når Kommissionen afslår at lade Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) eller ELFUL afholde visse udgifter på grund af tilsidesættelser af EU-retlige bestemmelser, der kan tilregnes en medlemsstat, skal den godtgøre eksistensen af disse tilsidesættelser (dom af 28.10.1999, Italien mod Kommissionen, C-253/97, EU:C:1999:527, præmis 6). Kommissionen er med andre ord forpligtet til at begrunde sin afgørelse, hvis der heri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (dom af 8.5.2003, sag C-349/97, Spanien mod Kommissionen, EU:C:2003:251, præmis 46).
32
Det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at de nationale myndigheders kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse oplysninger (dom af 20.9.2001, Belgien mod Kommissionen, C-263/98, EU:C:2001:455, præmis 36, og af 8.5.2003, Spanien mod Kommissionen, C-349/97, EU:C:2003:251, præmis 47).
33
Det påhviler herefter denne medlemsstat at godtgøre, at de nødvendige betingelser for den finansiering, som Kommissionen har afslået, er opfyldt (jf. i denne retning dom af 20.9.2001, Belgien mod Kommissionen, C-263/98, EU:C:2001:455, præmis 37). Den pågældende medlemsstat kan med andre ord ikke afkræfte Kommissionens konstateringer ved simple påstande, som ikke underbygges af elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til begrundet tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (dom af 28.10.1999, Italien mod Kommissionen, C-253/97, EU:C:1999:527, præmis 7, og af 8.5.2003, Spanien mod Kommissionen, C-349/97, EU:C:2003:251, præmis 48).
34
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at inden for de overordnede rammer af den fælles landbrugspolitik bygger gennemførelsen af politikken for udvikling af landdistrikterne inden for EU gennem det finansierings- og planlægningsinstrument, som ELFUL udgør, på et princip om delt forvaltning mellem EU og medlemsstaterne, hvor EU-retten fastsætter den generelle retlige ramme, som de nationale lovgivninger skal udfylde (generaladvokat Saugmandsgaard Øes forslag til afgørelse Občina Gorje, C-111/15, EU:C:2016:280, punkt 7).
35
Hvad for det første angår de bestemmelser, der på EU-plan regulerer ELFUL-støtte, fremgår sidstnævnte af forordning nr. 1290/2005 for programmeringsperioden 2007-2013. Programmeringsperioden 2014-2020 er omfattet af bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013.
36
De almindelige bestemmelser vedrørende anvendelsen af ELFUL i programmeringsperioden 2007-2013 fremgår derimod af forordning nr. 1698/2005, som blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra ELFUL og om ophævelse af forordning nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487), der dækker den følgende programmeringsperiode (2014-2020).
37
Den støtte til udvikling af landdistrikterne, der er fastsat i forordning nr. 1698/2005, gennemføres ved hjælp af fire akser, som er reguleret i lige så mange særskilte afdelinger, der er opført under den nævnte forordnings afsnit IV. Afdeling 1 med overskriften »Akse 1 – Forbedring af landbrugets og skovbrugets konkurrenceevne« fastsætter i artikel 30, at støtte »ydes navnlig for operationer […] for jordfordeling og -forbedring«. Afdeling 3 med overskriften »Akse 3 – »Livskvaliteten i landdistrikterne og diversificering af økonomien« fastsætter i artikel 52, at støtte i henhold til denne afdeling ydes til […] foranstaltninger til forbedring af livskvaliteten i landdistrikterne omfattende […] fornyelse og udvikling af landsbyer«. Operationer for sammenlægning af landbrugsarealer på den ene side og operationer for landsbyfornyelse på den anden side er således omfattet af to forskellige akser.
38
Ifølge artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 kan »[u]dgifter […] kun komme i betragtning til et bidrag fra ELFUL, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, som der er truffet beslutning om af det pågældende programs forvaltningsmyndighed eller under dennes ansvar, og i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier«. Artikel 2, litra e), i forordning nr. 1698/2005 definerer begrebet »operation« som »et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion, som er udvalgt i henhold til kriterier, der er fastsat for det pågældende landdistriktudviklingsprogram og gennemføres af en eller flere modtagere, hvorved det gøres muligt at realisere de i artikel 4 omhandlede mål«. Samme forordnings artikel 2, litra d), definerer begrebet »foranstaltning« som »et sæt operationer, der bidrager til gennemførelsen af en akse som omhandlet i artikel 4, stk. 2«.
39
Der er fastsat supplerende regler i Kommissionens forordning nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005 (EUT 2006, L 368, s. 15), som i artikel 48, stk. 1, fastsætter, at for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser »sørger medlemsstaterne for, at alle de foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, de har til hensigt at gennemføre, kan verificeres og kontrolleres«, og »indfører [i dette øjemed] kontrolordninger, der giver dem rimelig sikkerhed for, at støtteberettigelseskriterierne og andre forpligtelser opfyldes«.
40
Forordning nr. 1305/2013 fastsætter i artikel 49, stk. 1, at »[f]ormålet med udvælgelseskriterierne [fastlagt af forvaltningsmyndigheden for programmet for udvikling af landdistrikterne efter samråd med overvågningsudvalget] er at sikre ligebehandling af ansøgerne, bedre udnyttelse af de finansielle midler og målretning af foranstaltninger i overensstemmelse med EU-prioriteterne for udvikling af landdistrikterne«, og at »[v]ed fastlæggelsen og anvendelsen af udvælgelseskriterierne tages proportionalitetsprincippet i betragtning i forbindelse med operationens størrelse«.
41
Hvad for det andet angår reglerne i de tyske forbundslovgivning om den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse er de underlagt Flurbereinigungsgesetz (lov om jordsammenlægning, herefter »FlurbG«), som affattet efter revisionen af 16. marts 1976 (BGBl. 1976 I, s. 546), som senest ændret den 19. december 2008 (BGBl. 2008 I, s. 2794). I henhold til FlurbG’s artikel 1 og 37 består sammenlægninger af en omorganisering af jordarealer, navnlig ved at foretage en ny fordeling af kommunalt landbrugsjord og jordarealer, som er spredte eller urentable, for at forbedre arbejdsvilkårene for land- og skovbruget.
42
I delstaten Bayern suppleres de retlige rammer, der er fastsat på forbundsstatsplan, af Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (lov til gennemførelse af loven om jordsammenlægning). Myndigheden for udvikling af landdistrikterne tager initiativ til aktioner på området for landsbyfornyelse og jordsammenlægning, som nævnte myndighed ligeledes er ansvarlig for.
43
Hvad angår den af Kommissionen begåede retlige fejl, som består i en tilsidesættelse af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, litra e), skal det bemærkes, at med hensyn til forholdet mellem en forordning og de bestemmelser i national lovgivning, hvortil der henvises, er en forordnings umiddelbare anvendelighed ikke til hinder for, at en EU-institution eller en medlemsstat i denne forordnings tekst bemyndiges til at træffe gennemførelsesforanstaltninger, og at reglerne for udøvelsen af denne beføjelse i dette tilfælde reguleres ved den pågældende medlemsstats offentlige ret (jf. analogt dom af 27.9.1979, Eridania-Zuccherifici nazionali og Società italiana per l'industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, præmis 34).
44
Såfremt en forordning indeholder en sådan bemyndigelse, følger det imidlertid ikke af den grund, at medlemsstaterne råder over en ubegrænset skønsbeføjelse til at fastsætte disse regler, eller at disse skal have et bestemt indhold. Medlemsstaterne er ansvarlige for at overholde de betingelser og begrænsninger, der fremgår af de EU-regler, der specifikt finder anvendelse i denne forbindelse og endog udgør det konkrete retsgrundlag for den omhandlede lovgivningsmæssige handling (jf. i denne retning dom af 11.12.2015, Finland mod Kommissionen, T-124/14, EU:T:2015:955, præmis 44).
45
I lyset af ovenstående betragtninger skal det bemærkes, at det fremgår af 61. betragtning til og artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, at reglerne for udgifters støtteberettigelse i overensstemmelse med nærhedsprincippet fastsættes på nationalt plan, og at udgifter i princippet kun kan komme i betragtning, hvis de er påløbet i forbindelse med operationer, der er truffet beslutning om i henhold til de af den kompetente myndighed fastsatte udvælgelseskriterier.
46
I det foreliggende tilfælde fremgår det, at fastsættelsen af udvælgelseskriterier, som gør det muligt at bestemme udgifters berettigelse til at komme i betragtning til et bidrag fra ELFUL, svarer til de gennemførelsesforanstaltninger, som er overladt til de nationale myndigheder ved forordning nr. 1698/2005 med henblik på at gennemføre de målsætninger, som er fastsat i sidstnævnte forordning, i nærværende sag støtte til udvikling af landdistrikterne fra ELFUL.
47
I denne sammenhæng tilkommer det de tyske myndigheder at handle under overholdelse af de principper og begrænsninger, som er fastsat ved den bemyndigelse, som de er tillagt ved forordning nr. 1698/2005, dels ved fastsættelsen af udvælgelseskriterier med hensyn til de pågældende udgifter, dels ved anvendelsen af disse kriterier.
48
De nærmere bestemmelser for gennemførelsen af jordsammenlægning og landsbyfornyelse er imidlertid kun egnet til at blive reguleret i deres helhed i henhold til national lov. Forordning nr. 1698/2005 tillader således ikke Kommissionen at foreskrive en procedure eller bestemte lovgivningsmæssige valg med henblik på at gennemføre jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen i den pågældende medlemsstat.
49
I det omfang de tyske myndigheder anmoder om et bidrag fra ELFUL for de udgifter, der er afholdt i forbindelse med den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse, skal der derimod for det første foretages en undersøgelse af, om der foreligger udvælgelseskriterier, som opfylder det formål, der forfølges med forordning nr. 1698/2005, og for det andet af betingelserne for en effektiv gennemførelse af disse kriterier.
50
Hvad angår kvalificeringen af jordsammenlægning og landsbyfornyelse som »operationer«, hvilket i henhold til ordlyden af artikel 2, litra e), i forordning nr. 1698/2005 kræver, at jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen underlægges udvælgelseskriterier, skal det bemærkes, at det ifølge fast retspraksis følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union (jf. analogt dom af 25.10.2012, Ketelä, C-592/11, EU:C:2012:673, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
51
I overensstemmelse med, hvad Kommissionen har gjort gældende, er definitionen af begrebet »operation« i artikel 2, litra e), i forordning nr. 1698/2005, for så vidt som der heri henvises til »et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion«, som gennemføres af en eller flere modtagere, hvorved det gøres muligt at realisere målene om støtte til udvikling af landdistrikterne, således meget bred, hvilket gør det muligt at sikre, at der på trods af de mange forskellige typer af operationer og uanset det specifikke tilfælde af den pågældende procedure, foretages en korrekt udvælgelse som pålagt i medfør af lovgivningen.
52
Fra det tidspunkt, hvor jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen indgår i et projekt, en kontrakt, en ordning eller en anden aktion, som er bestemt til en konkret opfyldelse, skal den anses for at være en operation og derfor underkastes udvælgelseskriterier, således som de er fastsat i bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005.
53
Det bør derimod lægges til grund, at begrebet »foranstaltning« som omhandlet i artikel 2, litra d), i forordning nr. 1698/2005, idet den svarer til »et sæt operationer, der bidrager til gennemførelsen af en akse«, skal betragtes som en abstrakt kategori af operationer, som det står medlemsstaterne frit for at vælge i deres udviklingsprogram for at fremme opfyldelsen af en af de fire akser, der nævnes i forordning nr. 1698/2005. En sammenlægning er altså en foranstaltning, når den betegner en generel aktion bestående i at strømline brugen af landbrugsjord. Det samme gælder med hensyn til en landsbyfornyelse, når den betegner en generel aktion bestående i at forbedre livsbetingelserne i landdistrikterne. Fra det tidspunkt, hvor en jordsammenlægning eller en landsbyfornyelse indgår i forbindelse med en identificerbar aktion, der navnlig er knyttet til et geografisk sted eller et identificeret fællesskab af individer, skal den imidlertid betragtes som en operation.
54
Henset til den umiddelbare anvendelighed og den direkte virkning af forordning nr. 1698/2005 fører denne kvalificering til, at der pålægges en indførelse af udvælgelseskriterier, uafhængigt af i hvilken fase den pågældende operation befinder sig med hensyn til den nationale lovgivning. Hvis det modsatte blev lagt til grund, ville dette rejse tvivl om princippet om en selvstændig og ensartet fortolkning af EU-retlige begreber.
55
Forbundsrepublikken Tyskland har derfor med urette lagt til grund, at den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse udgør en særlig situation, som hindrer en indførelse af udvælgelseskriterier under den første og den anden fase af jordsammenlægningen og landsbyfornyelsen, fordi der ikke foreligger konkrete projekter eller grupper af modtagere.
56
Forbundsrepublikken Tyskland har i øvrigt anerkendt muligheden for, at de to indledende faser af den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse kan underlægges udvælgelseskriterier, eftersom medlemsstaten fra afgørelsen af 22. december 2008 ændrede udvælgelseskriterierne for projekter, som de oprindeligt fremgik af BayZal, med det formål at anvende dem i forbindelse med denne første og anden fase, selv om disse kriterier blev anset for uegnede af Kommissionen. I øvrigt kan det på grundlag af det af Kommissionen som bilag fremlagte dokument, som hidrører fra myndighederne i Regierungsbezirk der Oberpfalz (region Oberpfalz, Tyskland), med overskriften »Arbejdsprogram 2013 for den regionale administrative myndighed Oberpfalz og direktoratet for udvikling af landdistrikter i Regensburg – kalender 2003« konstateres, at de lokale myndigheder foretog en rangordning af ansøgningerne om jordsammenlægnings- eller landsbyfornyelsesprojekter for at opdele dem i fire grupper, som på et senere tidspunkt ville blive genstand for en jordsammenlægningsafgørelse. Som Kommissionen har bemærket, blev de ældste ansøgninger registreret fra 1985, og det store antal udestående ansøgninger antyder, at ikke alle disse vil opnå finansiering, idet de navnlig ikke var gået videre fra registreringsetapen i den lokalt kompetente myndighed for udvikling af landdistrikternes arbejdsprogram.
57
Disse konstateringer giver grundlag for at forkaste de tyske myndigheders indsigelser mod Kommissionens klagepunkt, som fremstår som begrundet, og hvorefter de kompetente myndigheder under den første og den anden fase af den gældende procedure for den bayerske jordsammenlægning og landsbyfornyelse faktisk foretager en forudgående udvælgelse af projekter, som skal opnå finansiering fra ELFUL, men beslutter at indlede den tredje fase på baggrund af ikke-gennemsigtige kriterier, hvilket tilmed er i strid med det princip om ligebehandling, som de enheder og individer, der ønsker at opnå finansiering fra ELFUL, legitimt kan påberåbe sig. Denne situation, som forelå inden vedtagelsen af afgørelsen af 22. december 2008, har vedvaret efter afgørelsen.
58
Som Forbundsrepublikken Tyskland har erkendt i punkt 54 i replikken, gælder det, at selv om kontrolliste A blev udarbejdet i forbindelse med afgørelsen af 22. december 2008 med henblik på at forbedre dokumentationen af de forarbejder, som er nødvendige for at vedtage en afgørelse om at indlede en jordsammenlægnings- eller landsbyfornyelsesprocedure, indeholder den nemlig ikke nogen udvælgelseskriterier som omhandlet i artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, fordi de tyske myndigheder under alle omstændigheder er af den opfattelse, at der på dette stadium – skønt de besluttede at medtage en operation i BayZal’s arbejdsprogram – endnu ikke var nogen støttemodtager, og det ville ikke være muligt at indgive støtteansøgninger for konkrete projekter.
59
Den af de tyske myndigheder påberåbte begrundelsesmangel med hensyn til Kommissionens klagepunkt om en ulovlig forudgående udvælgelse af støtteansøgningerne bør ligeledes forkastes. I den særlige sammenhæng, hvori afgørelser om regnskabsafslutning inden for den fælles landbrugspolitik udarbejdes, må en afgørelses begrundelse anses for at være tilstrækkelig, når den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, har været snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse, og når den således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af EUGFL eller ELFUL (jf. i denne retning dom af 13.12.1990, Nederlandene mod Kommissionen, C-22/89, EU:C:1990:471, præmis 18). De tyske myndigheder deltog således i forligsproceduren i henhold til artikel 16 i forordning nr. 885/2006 forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, således at de var snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse, og de således kendte grundene til, at Kommissionen ikke fandt, at det omtvistede beløb skulle afholdes af ELFUL på grund af en ulovlig udvælgelse af projekterne i forbindelse med den første og den anden fase af de i Bayern indførte jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesprocedurer.
60
Hvad endelig angår Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at Kommissionen fastsætter urimelige krav med hensyn til selve udvælgelseskriterierne, bemærkes følgende:
61
Det skal således bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en bestemmelse i den afledte EU-ret vedrørende den fælles landbrugspolitik, når den kræver en fortolkning, så vidt muligt skal fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med traktatens bestemmelser (jf. dom af 13.4.2011, Tyskland mod Kommissionen, T-576/08, EU:T:2011:166, præmis 103 og den deri nævnte retspraksis).
62
I det foreliggende tilfælde følger det af ordlyden af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, sammenholdt med samme forordnings artikel 2, litra c), at udgifter for operationer som jordsammenlægninger eller landsbyfornyelser skal være påløbet i henhold til udvælgelseskriterier. Som det udtrykkeligt fremgår af artikel 73 i forordning nr. 1698/2005, påhviler det således Kommissionen som led i en delt forvaltning mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne at sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning i henhold til artikel 274 EF, hvis bestemmelser nu indgår i artikel 317 TEUF.
63
Selv om princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning ikke må reduceres til en rent regnskabsmæssig definition, indebærer dette imidlertid, at budgetbevillingerne skal anvendes i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet, idet det sidstnævnte princip drejer sig om at sikre et optimalt forhold mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater, således som det fremgår af artikel 28a i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1), som ændret, og artikel 30 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1).
64
Overholdelsen af disse principper indebærer, at de anvendte udvælgelseskriterier giver mulighed for i særlig grad at finansiere de operationer, der bedst opfylder målene for udvikling af landdistrikterne, således som de følger af de fire akser, der nævnes i forordning nr. 1698/2005.
65
Det bør derfor sikres, at de anvendte kriterier gør det muligt at fastslå, hvilke af alle de operationer, der ansøges om ELFUL-støtte til, er bedst egnede til gennem forordning nr. 1698/2005 at nå målene for den fælles landbrugspolitik.
66
Henset i denne forbindelse til samarbejdet mellem Unionen og medlemsstaterne skal listen over udvælgelseskriterier – selv om denne frit kan oprettes af de tyske myndigheder, uden nødvendigvis at indeholde et talbaseret bedømmelses- eller klassificeringssystem for operationerne – ikke desto mindre gøre det muligt at afgøre, hvilke operationer der, henset til deres egnethed, i særlig grad skal modtage ELFUL-støtte.
67
Det skal således undersøges, om de af de tyske myndigheder gennemførte udvælgelsesbestemmelser er i overensstemmelse med disse krav.
68
Det bemærkes i den forbindelse, som Kommissionen med rette har gjort gældende, at der bør sondres mellem betingelserne for operationers støtteberettigelse og udvælgelseskriterierne.
69
Støtteberettigelseskriterierne kan højst vise, at operationerne opfylder de grundlæggende betingelser for at opnå finansiering fra ELFUL, såsom at indgå i hovedlinjerne i målene for den fælles landbrugspolitik, som gengivet i BayZal, men ikke identificere de operationer, der på baggrund af deres egnethed i særlig grad skal finansieres.
70
De tyske myndigheders udvælgelseskriterier, som skal undersøges, udgøres for det første af dem, der blev indført i 2008 efter Kommissionens første kontrolbesøg, og som fremgår af kontrolliste C, for det andet af dem, der blev vedtaget i 2012, og som fremgår af kontrollisterne A og B.
71
Kontrolliste C med overskriften »Ansøgningskriterier for en eller flere finansielle foranstaltninger fra EGFL« svarer til den kontrolliste, der blev udarbejdet af de tyske myndigheder i december 2008.
72
Listen består af tre tabeller, hvoraf den første med overskriften »Overensstemmelse med BayZals mål« indeholder en liste af spørgsmål, der har til formål at fastslå, om den pågældende operation indgår i BayZals mål. Den anden tabel, som vedrører »Fælles udvælgelseskriterier for samtlige foranstaltningskoder«, har til formål at efterprøve, om de materielle betingelser for, at der kan opnås et tilskud, er opfyldt, navnlig i lyset af den projektansvarliges troværdighed og resultater, den finansielle sikkerhed, forsikringen om, at operationen gennemføres i en støtteberettiget region i programmeringsperioden, og at der ikke foreligger et dobbelt tilskud. Den tredje tabel med overskriften »Specifikke udvælgelseskriterier for forskellige foranstaltningskoder« nævner fem kriterier, der fungerer som en oversigt, såsom indførelsen af operationen i arbejdsprogrammet, hvoraf mindst to kræves opfyldt, for at operationen kan være berettiget til EGFL-støtte.
73
Selv om kriterierne i kontrolliste C kan afgøre den tilskudsberettigede karakter af en operation, indeholder de til gengæld ikke forhold, der tillader en sammenlignende vurdering i forhold til andre projekter, som selv er tilskudsberettigede. Under disse omstændigheder opfylder kriterierne ikke kravene i forordning nr. 1698/2005.
74
Kontrolliste A har overskriften »Kriterier for indførsel af en procedure/operation i arbejdsprogrammet« og består af fire tabeller med overskrifterne »Udviklingen i landdistrikterne (strategi)«, »Regionale synergier«, »Kommunal medvirken og kommunalforvaltningens aktuelle resultater« og »Overensstemmelse med målene for udvikling af landdistrikterne«.
75
Disse fire tabeller opregner en række kriterier, og det skal undersøges, om disse er opfyldt, med henblik på at afgøre, om en ansøgning om en jordsammenlægningsprocedure skal indføres i arbejdsprogrammet. Som Kommissionen har bemærket, består der imidlertid ikke nogen sammenhæng mellem kriterierne, antallet af »ja«- eller »nej«-besvarelser og den samlede vurdering, hvorefter proceduren, som svarer til en jordsammenlægningsoperation eller en operation vedrørende fornyelse af en landsby, kan være omfattet af den kompetente myndighed for udvikling af landdistrikternes arbejdsprogram.
76
Selv om kontrolliste A gør det muligt at undersøge en operations teoretiske støtteberettigelse, tillader den ikke nogen sammenligning, og den opfylder heller ikke kravene i forordning nr. 1698/2005.
77
Kontrolliste B har overskriften »Kriterier for indledning af en procedure/operation«, og den giver mulighed for at afgøre, om der skal træffes en formel afgørelse om at indlede en jordsammenlægningsprocedure i henhold til den gældende bayerske lovgivning.
78
Kontrolliste B indeholder kun seks formelle kriterier med henblik på at afgøre, om der kan indledes en procedure, såsom kriteriet om en faktisk indførsel af proceduren eller operationen i arbejdsprogrammet. Disse kriterier vedrører imidlertid en eventuel berettigelse til ELFUL-støtte, men tillader naturligvis ikke nogen sammenligning med andre operationer.
79
Hvad angår de tyske myndigheders argument om, at der udelukkende er tale om en »eventuel« udvælgelse af operationer i forhold til dok. nr. VI/10535/99, som Kommissionen henviste til i skrivelse af 11. maj 2009, således at der ikke er tale om en obligatorisk udvælgelse, skal det bemærkes, at retningslinjerne i dok. nr. VI/10535/99 vedrører den forudgående programmeringsperiode (2000-2006), og at udvælgelsens frivillige karakter ikke blev gentaget i forordning nr. 1698/2005.
80
Dok. nr. VI/10535/99 kan derfor ikke påberåbes som argument for, at de bindende bestemmelser i forordning nr. 1698/2005 ikke skal finde anvendelse. Det skal desuden bemærkes, at ifølge ordlyden af Kommissionens skrivelse af 11. maj 2009 blev dok. nr. VI/10535/99 nævnt på grund af de nærmere bestemmelser for indførelsen af udvælgelseskriterierne, og ikke med hensyn til, om det var hensigtsmæssigt at indføre dem eller ej.
81
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Kommissionen ikke begik en retlig fejl, da den lagde til grund, dels at artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 pålagde kriterier, som gør det muligt at foretage en sammenlignende udvælgelse af operationerne, dels at de i Bayern indførte kriterier ikke opfyldte dette krav.
82
Det skal ligeledes bemærkes, at selv om de tyske myndigheder kun fokuserer på en tilsidesættelse af forordning nr. 1698/2005, som vedrører programmeringsperioden 2007-2013, blev forpligtelsen til at udvælge jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesoperationer opretholdt for programmeringsperioden 2014-2020, således som det fremgår af artikel 49 i forordning nr. 1305/2013. Da Forbundsrepublikken Tyskland ikke har godtgjort, at Kommissionen med hensyn til 2014 begik en fejl ved at kræve, at der blev anvendt sammenlignelige udvælgelseskriterier, kan den anfægtede afgørelse ikke kritiseres på dette punkt.
83
I betragtning af ovenstående analyse skal det første anbringende forkastes.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af partnerskabsprincippet, således som det fremgår af artikel 6 i forordning nr. 1698/2005, princippet om loyalt samarbejde, således som det fremgår af artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
84
Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at Kommissionen med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse har tilsidesat partnerskabsprincippet og den gensidige loyalitetsforpligtelse mellem Unionen og medlemsstaterne, således som de følger af artikel 6, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1698/2005, og af artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU.
85
For det første har Forbundsrepublikken Tyskland anført, at Kommissionen ved beslutningen af 5. september 2007 godkendte BayZal. Kommissionen nævnte således specifikt den gældende procedure i Bayern for jordsammenlægning og landsbyfornyelse, bl.a. de forskellige faser i proceduren og dennes varighed, som kan strække sig over flere år, samt nødvendigheden af også at finansiere operationer eller aftalte projekter inden begyndelsen af programmeringsperioden i 2007, som allerede var under gennemførelse.
86
Beslutningen af 5. september 2007 gav Kommissionen, for så vidt som den fulgte efter en samarbejdsfase på ni måneder, mulighed for at få kendskab til alle de relevante aspekter af den gældende procedure i Bayern, og den kunne derfor ikke rejse tvivl om de tyske myndigheders handlemåde. Endelig kunne Kommissionen have vedtaget en afgørelse om ændring af beslutningen af 5. september 2007, hvis den fandt det nødvendigt, at de tyske myndigheder anvendte en anden praksis, hvilket den ikke har gjort.
87
For det andet afholdt overvågningsudvalget adskillige møder fra november 2007 under tilstedeværelse af Kommissionens repræsentanter. Som følge af sidstnævntes indsigelser i forhold til den tilgang, som oprindeligt blev overvejet, blev der således fastsat yderligere udvælgelseskriterier. Kommissionens repræsentanter gav hverken udtryk for tvivl hvad angår disse kriterier eller gjorde indsigelse mod den omstændighed, at det på grund af tilstrækkelige finansielle ressourcer ikke var nødvendigt at foretage en klassificering af operationerne.
88
De tyske myndigheder, som har anført, at de havde forladt sig på de forventninger, som Kommissionen havde skabt ved såvel godkendelsen af BayZal som ved adfærden hos de repræsentanter, der var til stede på overvågningsudvalgets møde, har påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
89
De tyske myndigheder har i replikken ligeledes subsidiært påberåbt sig et delt ansvar med Kommissionen ved en eventuel tilsidesættelse af forordning nr. 1698/2005, hvilket under alle omstændigheder burde begrænse størrelsen af den finansielle korrektion.
90
Kommissionen har påstået det andet anbringende forkastet på grund af den afledte EU-rets forrang – i nærværende sag i henhold til forordning nr. 1698/2005 – for bestemmelserne i BayZal. Kommissionen har gjort gældende, at selv om den faktisk har godkendt BayZal, er dette ikke til hinder for de tyske myndigheders gennemførelse af en sammenlignende udvælgelse af de pågældende operationer.
91
Kommissionen har i øvrigt anført, at selv om dens repræsentanter deltog i overvågningsudvalgets møder, drejede det sig om en deltagelse som rådgivere, således som det er fastsat i artikel 77, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 1698/2005. Under disse omstændigheder har Kommissionen afvist enhver tanke om, at den har godkendt de tyske myndigheders fremgangsmåde, som ville udelukke en gennemførelse af sammenlignende udvælgelseskriterier. Kommissionen har navnlig henvist til skrivelsen til de tyske myndigheder den 11. maj 2009, hvori den udtrykkeligt nævnte behovet for en indførelse af sådanne kriterier.
92
Det skal bemærkes, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU bestemmer, at i medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Ifølge artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1698/2005 ydes »bistanden fra ELFUL i nært samarbejde […] mellem Kommissionen og medlemsstaten og med de myndigheder og organer, som medlemsstaten har udpeget efter nationale regler og praksis«, idet det i henhold til samme bestemmelses stk. 3 præciseres, at »partnerskabet deltager i forberedelsen af og tilsynet med den nationale strategiplan og i forberedelsen og gennemførelsen af, tilsynet med og evalueringen af landdistriktudviklingsprogrammerne«.
93
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er ifølge fast retspraksis et af Unionens grundlæggende principper. Retten til at påberåbe sig dette princip gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til (jf. dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, EU:C:2013:169, præmis 23 og 24 og den deri nævnte retspraksis).
94
Præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, er forsikringer, der kan give sådanne forhåbninger, uanset den form, i hvilken de meddeles. Ingen kan derimod påberåbe sig en tilsidesættelse af dette princip, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, EU:C:2013:169, præmis 25).
95
I denne sag skal det for det første fremhæves, således som Kommissionen har gjort gældende, at den omstændighed, at det ikke i BayZal blev fastsat, at ydelse af ELFUL-støtte var underlagt anvendelse af sammenlignelige udvælgelseskriterier mellem potentielt støtteberettigede operationer, ikke har nogen betydning for fortolkningen af artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, således som den fremgår af præmis 65 og 66 ovenfor, hvorefter en indførelse af sådanne kriterier havde en bindende karakter (jf. analogt dom af 7.7.2016, Polen mod Kommissionen, C-210/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:529, præmis 43).
96
For så vidt som denne fortolkning gælder for såvel de tyske myndigheder som Kommissionen, medfører dette, at først udarbejdelsen og dernæst anvendelsen af sammenlignelige udvælgelseskriterier var obligatorisk.
97
Kommissionens godkendelse af BayZal kunne derfor ikke medføre, at Kommissionen frafaldt kravet om sammenlignelige udvælgelseskriterier, hvilket under alle omstændigheder ville have indebåret, at den overskred sine beføjelser. Forbundsrepublikken Tyskland tager således fejl med hensyn til rækkevidden af godkendelsen af BayZal.
98
Under alle omstændigheder tilkommer det heller ikke Kommissionen at vedtage en afgørelse om ændring af beslutningen af 5. september 2007. Bestemmelserne i BayZal og bestemmelserne i den nationale lovgivning i FlurbG og lov til gennemførelse af loven om jordsammenlægning er således forenelige med en indførelse af sammenlignelige udvælgelseskriterier. Derimod består de tyske myndigheders passivitet i en manglende udarbejdelse og anvendelse af sådanne kriterier.
99
For det andet skal det ligeledes fremhæves, at i henhold til artikel 77, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 1698/2005 havde deltagelsen af Kommissionens tjenestegrene i overvågningsudvalgets møder en rådgivende karakter, hvorfor de ikke kan kritiseres for angiveligt at have indtaget et fast standpunkt i denne henseende. Desuden fremgår det, at Kommissionens tjenestegrene efter de i december 2008 indførte ændringer gav udtryk for deres uenighed med de manglende sammenlignelige udvælgelseskriterier. Dette fremgår bl.a. af Kommissionens skrivelse af 11. maj 2009 til de tyske myndigheder, som i bilagets punkt 2.2.2 med overskriften »Ny kontrolliste for »Udvælgelseskriterier ved udviklingen af landdistrikter«« rejser tvivl om metoderne for sammenligning af nye projekter med de projekter, der blev indledt før 2009, ledsaget af en anmodning til de tyske myndigheder om at uddybe de nævnte projekters udvælgelsesbestemmelser.
100
Forbundsrepublikken Tyskland har derfor med urette påberåbt sig en tilsidesættelse af partnerskabsprincippet og loyalitetsforpligtelsen samt Kommissionens angiveligt delte ansvar. Forbundsrepublikken Tyskland kan heller ikke med føje påberåbe sig præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra Kommissionens tjenestegrene, hvorefter den hidtidige udvælgelsesordning var tilfredsstillende. Argumentet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning må herefter ligeledes forkastes.
101
På baggrund heraf skal det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, således som det fremgår af artikel 5 TEU
102
I forbindelse med det tredje anbringende har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gældende, at Kommissionen med sin udvidende fortolkning af forordning nr. 1698/2005, som pålægger en anvendelse af udvælgelseskriterier i de forskellige faser af den gældende bayerske jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesomlægningsprocedure, har tilsidesat nærhedsprincippet ved at gøre et indgreb i medlemsstaternes og kommunernes procesautonomi inden for fysisk planlægning. Der er således tale om et område, hvis administration sikres bedst af medlemsstaterne og i givet fald regionale og lokale aktører, hvis struktur er forfatningsmæssigt beskyttet i Tyskland.
103
Kommissionen forfølger et mål om at nedbringe de tre faser i den bayerske jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesprocedure til kun en enkelt fase, hvilket ville få en negativ indvirkning på borgernes deltagelse og føre til, at dårligt forberedte projekter tages i betragtning, hvilket indebærer yderligere omkostninger.
104
Forbundsrepublikken Tyskland har i denne sammenhæng gentaget sin argumentation, hvorefter der ved forordning nr. 1698/2005 kun pålægges udvælgelseskriterier med hensyn til de operationer, der er identificeret i forbindelse med den tredje fase.
105
Kommissionen har påstået det tredje anbringende forkastet med henvisning til, at nationale bestemmelser ikke kan tilsidesætte den umiddelbart anvendelige EU-ret – selv i lyset af nærhedsprincippet.
106
Kommissionen har under alle omstændigheder bestridt, at den ønsker at overtage kontrollen med den gældende bayerske procedure, som efter Kommissionens opfattelse fuldt ud kan være forenelig med forpligtelsen til at indføre udvælgelseskriterier. Kommissionen har anført, at hvis de tyske myndigheder finder, at de er afskåret herfra, kan myndighederne ligeledes vælge andre foranstaltninger i den pågældende akse som defineret i forordning nr. 1698/2005.
107
Det skal bemærkes, at Unionen på de områder, som ikke henhører under dens enekompetence, i medfør af nærhedsprincippet, der er fastsat i artikel 5, stk. 3, TEU, kun handler, hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan gennemføres på EU-plan (dom af 17.6.2009, Portugal mod Kommissionen, T-50/07, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:206, præmis 105).
108
I det foreliggende tilfælde fremgår nødvendigheden af at tage hensyn til nærhedsprincippet bl.a. af ordlyden af 61. betragtning til forordning nr. 1698/2005, hvorefter »[der] i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, men med forbehold af visse undtagelser, bør […] foreligge nationale regler for, hvilke udgifter der er støtteberettigede«, som suppleres af 63. betragtning til den samme forordning, hvorefter »[d]en decentraliserede gennemførelse af aktioner, som ELFUL er involveret i, bør være ledsaget af garantier for kvalitet, resultater, forsvarlig økonomisk forvaltning og kontrol«.
109
I denne forbindelse skal Kommissionen som ansvarlig for gennemførelsen af Unionens budget dels efterprøve de forhold, hvorunder midlerne blev tildelt, og den gennemførte kontrol, dels må den kun finansiere udgifter, når der foreligger den fornødne garanti for, at EU-bestemmelserne er overholdt (jf. analogt dom af 17.6.2009, Portugal mod Kommissionen, T-50/07, ikke trykt i Sml., EU:T:2009:206, præmis 106).
110
Selv om rollefordelingen mellem Kommissionen og de tyske myndigheder fører til, at sidstnævnte overlades udarbejdelsen af de relevante nationale regler for, hvilke udgifter der er støtteberettigede, navnlig fordi forordning nr. 1698/2005 henviser til nationale gennemførelsesforanstaltninger på dette punkt, forholder det sig ikke desto mindre således, at Kommissionen er forpligtet til at undersøge, om de tyske myndigheder faktisk opfylder deres forpligtelser på området, uden at dette imidlertid tillægger Kommissionen nogen som helst beføjelse til at pålægge bestemte regler i forhold til den nationale lovgivning vedrørende jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren.
111
Som Kommissionen har gjort gældende, drejer de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, sig om at indføre udvælgelseskriterier for en sammenlignelig udvælgelse af de pågældende operationer, hvilket fremstår som et mål, der kan opnås, uden at dette medfører, at der rejses tvivl om den nationale eller regionale lovgivning, der gælder for jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesproceduren.
112
Forbundsrepublikken Tyskland kan derfor ikke med føje påberåbe sig en tilsidesættelse af nærhedsprincippet, idet den ikke har godtgjort, at Kommissionen har grebet ind i dens kompetenceområde, således som det følger af gennemførelsen af nærhedsprincippet, ved at kræve overholdelse af bestemmelserne i artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005.
113
I betragtning af ovenstående analyse skal det tredje anbringende forkastes.
Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005 og af proportionalitetsprincippet samt om en manglende begrundelse
114
Forbundsrepublikken Tyskland, der i forbindelse med det fjerde anbringende har gentaget det anførte om, at den ikke har tilsidesat bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, har subsidiært gjort gældende, at Kommissionen ved at pålægge medlemsstaten en finansiel korrektion på 10% under alle omstændigheder foretog en urigtig bedømmelse af overtrædelsens art og dens begrænsede omfang ved at undlade at tage hensyn til det forhold, at EU ikke havde lidt eller endog risikeret at lide økonomisk skade.
115
Kommissionen har ved at henvise til retningslinjerne for anvendelse af finansielle korrektioner som fastsat i dok. nr. VI/5330/97 af 23. december 1997 med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« således med urette fundet, at en hovedkontrol var blevet tilsidesat.
116
I alle de operationer, for hvilke der blev ansøgt om ELFUL-støtte, var de støtteberettigelsesbetingelser, som er indeholdt i bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, således opfyldt, hvilket forligsorganet i øvrigt har anerkendt; projekterne var i overensstemmelse med ELFUL’s mål, og der var ligeledes tilstrækkelige finansielle ressourcer til rådighed. Desuden er udvælgelseskriterierne ikke omfattet af definitionen af hovedkontroller i dok. nr. VI/5330/97.
117
Kun absolut umulighed med hensyn til at vurdere de pågældende operationers støtteberettigelse og ikke angivelige svagheder i forbindelse med udvælgelsen af de bedste projekter blandt alle de operationer, der er berettigede, kan medføre en finansiel korrektion på 10%.
118
Korrektionen på 10% udgør også en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 og af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, idet Kommissionen ikke tog hensyn til overtrædelsens art, eftersom den sidestillede svagheder i vurderingen af udgifters støtteberettigelse med svagheder i udvælgelsesproceduren.
119
Endelig følger begrundelsesmanglen af den omstændighed, at Kommissionen ikke har redegjort for, hvori tilsidesættelsen af hovedkontrollerne i henhold til retningslinjerne bestod.
120
Forbundsrepublikken Tyskland har i replikken anført, at Kommissionen under den skriftlige forhandling for Retten gav en efterfølgende begrundelse vedrørende anvendelsen af en korrektionssats på 10%, idet den forklarede, at der var blevet anvendt en begrænset finansiel korrektion på 5% i andre medlemsstater for tilsvarende mangler, da disse trods alt havde anvendt et pointsystem for at klassificere operationerne. Ud over det forhold, at denne begrundelse er fremsat for sent, bygger den imidlertid på en grund, som er i strid med den omstændighed, at der ikke i forordning nr. 1698/2005 stilles krav om et pointsystem for at klassificere operationerne.
121
Forbundsrepublikken Tyskland har endelig bestridt det af Kommissionen anførte om, at medlemsstaten end ikke gennem en administrativ kontrol sikrede gennemførelsen af en regelmæssig udvælgelse, eftersom medlemsstaten tværtimod foretog og dokumenterede kontroller for hver operation.
122
Kommissionen har anført, at der i henhold til artikel 24 i Kommissionens forordning nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (EUT 2011, L 25, s. 8) skal foretages administrativ kontrol inden for rammerne af udvælgelsen af operationer. Udvælgelsen af operationer består imidlertid ikke kun i at udfylde kontrollisterne A, B og C samt at efterprøve, at udgifterne er støtteberettigede, fordi de indgår i BayZal, men i at sikre en behørig udvælgelse af de potentielt støtteberettigede operationer.
123
Ifølge Kommissionen blev den væsentlige proces, hvorved den lokale forvaltning skal afgøre, om en operation skal anses for at være omfattet af ELFUL-støtte eller ej, derfor ikke kontrolleret, fordi kontrollisterne A, B og C ikke sikrer nogen sammenlignelig vurdering af projekterne. De støttede operationer svarer i deres helhed til udgifter, som overholder støtteberettigelseskriterierne, således at risikoen for ELFUL ikke er på 100%. Den manglende sammenlignende udvælgelse indebærer imidlertid en alvorlig risiko, og det drejer sig om en mangel ved en hovedkontrol, som begrunder anvendelsen af en korrektionssats på 10%.
124
Kommissionen har ligeledes, henset til den af Forbundsrepublikken Tyskland påberåbte begrundelsesmangel, anført, at satsen på 10% blev lagt til grund henset til det fuldstændige fravær af en lovmæssig udvælgelse af operationer i modsætning til de medlemsstater, der var underlagt en korrektionssats på 5%, og ikke på grund af den manglende anvendelse af en pointbaseret evalueringsordning. Forbundsrepublikken Tyskland blev regelmæssigt underrettet om denne situation ved den korrespondance, der blev udvekslet under den administrative procedure, og i den sammenfattede rapport, således at denne medlemsstat blev underrettet om den begrundelse, der lå til grund for anvendelsen af en sats på 10%.
125
Hvad angår finansielle korrektioner inden for rammerne af ELFUL bestemmer artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005, at når Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, ser den især på det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført EU (dom af 26.2.2015, Litauen mod Kommissionen, T-365/13, EU:T:2015:113, præmis 52 (ikke trykt i Sml.)).
126
De finansielle følger af en mangelfuld kontrol i medlemsstaterne præciseres i bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97. Når oplysningerne fra undersøgelsen ikke giver grundlag for at vurdere det af EU lidte tab som følge af manglerne ved kontrollen ved en ekstrapolation af fastslåede tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data, kan en finansiel korrektion beregnet som et fast beløb på grundlag af omfanget af risikoen overvejes (dom af 26.2.2015, Litauen mod Kommissionen, T-365/13, EU:T:2015:113, præmis 53 (ikke trykt i Sml.)).
127
I dok. nr. VI/5330/97 har Kommissionen inddelt kontrollerne i to kategorier for vurderingen af, hvor stor en risiko der var for finansielle tab for EU. Hovedkontroller er fysiske og administrative efterprøvelser, der er nødvendige for at efterprøve væsentlige forhold, især en ansøgnings berettigelse, mængden og kvalitetskravene inklusive overholdelse af tidsfrister, høstkrav osv. De foretages på stedet ved krydsrevision af uafhængige data såsom matrikelbøger. Støttekontroller er administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne (dom af 26.2.2015, Litauen mod Kommissionen, T-365/13, EU:T:2015:113, præmis 54 (ikke trykt i Sml.)).
128
Med henblik på beregningen af ikke-støtteberettigede udgifter fastsætter dok. nr. VI/5330/97 fire korrektionskategorier med fast sats:
—
25% af udgifter, når kontrolsystemet slet ikke er blevet iværksat eller har været stærkt mangelfuldt, og der foreligger indicier for ofte forekommende uregelmæssigheder og forsømmelighed med hensyn til bekæmpelse af afvigende eller svigagtige fremgangsmåder, og der således foreligger en særlig stor risiko for tab for EGFL
—
10% af udgifterne, når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, og det dermed med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for store tab for EGFL
—
5% af udgifterne, når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, og det med rimelighed kan konkluderes, at disse kontroller ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for tab for EGFL er betydelig
—
2% af udgifterne, når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller, og risikoen for tab for EGFL dermed er lavere, og overtrædelsen er af mindre omfang.
129
I nærværende sag fremgår det af konklusionerne i den sammenfattende rapport, at Kommissionen fandt, at udvælgelsen af operationer fortsat var uigennemsigtig, og at dette indebar en risiko for tab for ELFUL, hvorfor der skulle anvendes en fast korrektion på 10%.
130
Som Kommissionen har gjort gældende, skyldes den manglende gennemsigtighed for så vidt angår udvælgelsen ikke, at de tyske myndigheder ikke anvendte et særligt system med vurderingskriterier, der indeholder et klassificeringssystem, men mere grundlæggende den manglende indførelse af sammenlignende udvælgelseskriterier, jf. artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005, som det blev påvist i forbindelse med behandlingen af det første anbringende, således at de tyske myndigheder har tilsidesat en af de grundlæggende forpligtelser, der påhviler dem i medfør af den nævnte bestemmelse.
131
I medfør af artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005 tilkom det Kommissionen at drage konsekvenserne af overtrædelsen ved at anslå de beløb, der skal udelukkes, og især se på det regelstridige forholds omfang samt den økonomiske skade, der er påført EU.
132
Den konstaterede overtrædelse skal følgelig, idet den har forhindret de tyske myndigheder i at afgøre støtteansøgningerne under de i artikel 71, stk. 2, i forordning nr. 1698/2005 fastsatte betingelser, betragtes som en mangel ved en hovedkontrol, ud fra hvilken det med rimelighed kan antages, at der var en høj risiko for store tab for ELFUL. Det anførte om, at der var tilstrækkelige finansielle ressourcer til rådighed for alle operationerne, synes således at være materielt forkert, hvis samtlige ansøgninger om jordsammenlægnings- og landsbyfornyelsesprojekter tages i betragtning, navnlig dem, der ikke er gået videre fra registreringsetapen i den lokalt kompetente myndighed for udvikling af landdistrikternes arbejdsprogram. De tyske myndigheders overtrædelse medfører også en risiko for, at der tildeles EU-midler til operationer, som ikke har de nødvendige fordele, hvorfor Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at EU hverken havde lidt eller endog risikeret at lide økonomisk skade, da der var tilstrækkelige finansielle ressourcer til rådighed, under alle omstændigheder bør anses for uvirksomt.
133
Det fremgår, at det faste beløb for ikke-støtteberettigede udgifter inden for rammerne af en abstrakt vurdering af risikoen under hensyn til et ubestemt antal af individuelt berørte tilfælde i betragtning af anbefalingerne i dok. nr. VI/5330/97 blev behørigt vurderet til 10%.
134
Kommissionen har ved at lægge denne sats til grund, i modsætning til, hvad de tyske myndigheder har anført, hverken tilsidesat bestemmelserne i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013 eller bestemmelserne i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1290/2005 eller proportionalitetsprincippet.
135
Det skal hvad angår den påberåbte tilsidesættelse af begrundelsespligten atter bemærkes, at for så vidt som de tyske myndigheder deltog i en forligsprocedure i henhold til artikel 16 i forordning nr. 885/2006 forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, fremgår det, at de var snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse. Myndighederne havde derfor kendskab til begrundelsen for, at Kommissionen fandt, at den måtte anvende en fast sats på 10%.
136
Henvisningen til korrektionssatsen på 5%, som blev lagt til grund med hensyn til visse medlemsstater, fremstår således ikke som en begrundelse, som Kommissionen gav efterfølgende for at begrunde anvendelsen af en sats på 10%. Forbundsrepublikken Tysklands argumentation i denne henseende må derfor forkastes.
137
I betragtning af ovenstående analyse skal det fjerde anbringende forkastes, og Kommissionen må følgelig frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
138
Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
139
Da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
Prek
Schalin
Costeira
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 3. april 2017.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.–