62007CJ0430
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
25. juni 2009 (
*1
)
»Beslutning 2000/764/EF — testning og epidemiologisk overvågning af bovin spongiform encefalopati — forordning (EF) nr. 2777/2000 — markedsstøtteforanstaltninger — veterinærforanstaltninger — Fællesskabets bidrag til finansiering af en del af omkostningerne til testning — direktiv 85/73/EØF — medlemsstaternes mulighed for at finansiere den del af omkostningerne, som ikke er betalt af Fællesskabet, ved nationale afgifter for inspektion af kød eller afgifter til epizootibekæmpelse«
I sag C-430/07,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Raad van State (Nederlandene) ved afgørelse af 12. september 2007, indgået til Domstolen den, i sagen:
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV
mod
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne J.N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, U. Lõhmus (refererende dommer) og A. Arabadjiev,
generaladvokat: P. Mengozzi
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 11. september 2008,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV ved advocaten K. Defares og S.M. Goossens
—
den nederlandske regering ved C.M. Wissels, D.J.M. de Grave og M. de Mol, som befuldmægtigede
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Erlbacher og M. van Heezik, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 20. november 2008,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2777/2000 af 18. december 2000 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet (EFT L 321, s. 47), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 111/2001 af (EFT L 19, s. 11, herefter »forordning nr. 2777/2000«), gyldigheden af artikel 2, stk. 2, såvel som fortolkningen af artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i Rådets direktiv 85/73/EØF af om finansiering af veterinærundersøgelse og kontrol som omhandlet i direktiv 89/662/EØF, 90/425/EØF, 90/675/EØF og 91/496/EØF (EFT L 32, s. 14), som ændret og kodificeret ved Rådets direktiv 96/43/EF af (EFT L 162, s. 1, herefter »direktiv 85/73«).
2
Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (herefter »Gosschalk«) og Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (den nederlandske minister for landbrug, natur og fødevarekvalitet) vedrørende finansieringen af prøver til testning af bovin spongiform encefalopati (herefter »BSE«) taget i perioden fra maj til december 2001 på kvæg ældre end 30 måneder, som befandt sig på Gosschalks virksomhed.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3
Bilag I, kapitel VI i Rådets direktiv 64/433/EØF om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af fersk kød (EFT 1963-1964 L 121, s. 154), som ændret ved Rådets direktiv 95/23/EF af 22. juni 1995 (EFT L 243, s. 7, herefter »direktiv 64/433«), bestemmer for så vidt angår inspektionen »ante mortem«:
»[…]
27.
Undersøgelsen skal afgøre:
a)
om dyrene er angrebet af en sygdom, der kan overføres til mennesker og dyr, eller om de frembyder symptomer på eller deres almentilstand lader befrygte et udbrud af en sådan sygdom
[…]«
4
Artikel 1 i direktiv 85/73 bestemmer:
»Medlemsstaterne sørger for — efter de nærmere regler i bilag A — at opkræve en EF-afgift til dækning af udgifterne til undersøgelse og kontrol af de i nævnte bilag omhandlede produkter, herunder den undersøgelse og kontrol, der har til formål at sikre beskyttelsen af dyr i slagterier i overensstemmelse med kravene i direktiv 93/119/EØF.«
5
Artikel 4 i direktiv 85/73 bestemmer:
»1.   Indtil bestemmelserne om EF-afgifterne er vedtaget, sørger medlemsstaterne for finansieringen af de undersøgelser og den kontrol, der ikke henhører under artikel 1, 2 og 3.
2.   Med henblik på stk. 1 kan medlemsstaterne opkræve nationale afgifter under overholdelse af principperne for EF-afgifterne.«
6
Direktivets artikel 5 bestemmer:
»1.   EF-afgifterne fastsættes således, at de dækker de omkostninger, som den kompetente myndighed har i forbindelse med
—
lønninger og sociale ordninger til kontroltjenesten
—
administration i forbindelse med undersøgelse og kontrol, hvortil kan henregnes de udgifter, der er nødvendige til kontrolpersonalets efter- og videreuddannelse
—
udførelse af den i artikel 1, 2 og 3 omhandlede undersøgelse og kontrol.
2.   Enhver direkte eller indirekte refusion af de i dette direktiv fastsatte afgifter forbydes. En medlemsstats eventuelle anvendelse af det i bilag A, B og C omhandlede faste gennemsnit betragtes dog ikke ved vurdering af enkelttilfælde som en indirekte refusion.
3.   En medlemsstat kan opkræve beløb, der er større end EF-afgifterne, forudsat at den samlede afgift, som medlemsstaten opkræver, ikke overstiger de faktiske undersøgelsesudgifter.
4.   […]
Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at opkræve en afgift til epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme.«
7
I henhold til bilag A, kapitel 1, i direktiv 85/73, som vedrører afgifter for kød, der er omfattet af direktiv 64/433/EØF, 71/118/EØF, 91/495/EØF og 92/45/EØF:
»[fastsættes] den afgift, der er omhandlet i artikel 1, […] i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, på følgende måde:
1.
Med forbehold af punkt 4 og 5 opkræver medlemsstaterne til dækning af udgifter til undersøgelse i forbindelse med slagtning følgende faste beløb:
a)
oksekød:
—
voksent kvæg: 4,5 [EUR]/dyr
—
ungkvæg: 2,5 [EUR]/dyr
[…]«
8
Kommissionens beslutning 98/272/EF af 23. april 1998 om epidemiologisk overvågning for transmissible spongiforme encephalopatier og ændring af beslutning 94/474/EF (EFT L 122, s. 59) har navnlig pålagt medlemsstaterne at gennemføre et årligt overvågningsprogram under de betingelser, der er fastsat i beslutningens bilag, med henblik på at informere om nye tilfælde af syge dyr.
9
Beslutning 98/272, som ændret ved Kommissionens beslutning 2000/374/EF af 5. juni 2000 (EFT L 135, s. 27), medtager i sit bilag IVA de tre prøver, der fremviser en dokumenteret fremragende sensitivitet og specificitet til testning for transmissible spongiforme encephalopatier hos dyr på sygdommens kliniske stadium.
10
I henhold til bilaget er de godkendte metoder med henblik på testning følgende:
»1.
immunblotting til påvisning af det proteinase-resistente fragment PrPRes (Prionics Check test)
2.
kemiluminescens ELISA med en ekstraktionsprocedure og en ELISA-teknik med anvendelse af et forstærket kemiluminescerende reagens (Enfer test)
3.
sandwich immunassay til påvisning af PrPRes udført efter denaturering og koncentrering (CEA test)«.
11
I henhold til Kommissionens beslutning 2001/8/EF af 29. december 2001 om ændring af beslutning 2000/764/EF om BSE-test af kvæg og om ajourføring af bilag IV til beslutning 98/272 (EFT 2001 L 2, s. 28, berigtiget i EFT 2001 L 31, s. 23), anvendelig fra den, er CEA-testen i bilag IVA, punkt 3, i beslutning 98/272 benævnt »Bio-Rad«, og i den franske sprogudgave er det nævnte bilag IVA blevet til bilag IVa.
12
Artikel 38 i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (EFT L 160, s. 21) bestemmer:
»1.   Konstateres der på Fællesskabets marked en væsentlig prisstigning eller et væsentligt prisfald, og må det påregnes, at denne situation kan vedvare, og at markedsforstyrrelser dermed indtræder eller truer med at indtræde, kan de nødvendige foranstaltninger træffes.
2.   Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel vedtages af Kommissionen efter proceduren i artikel 43.«
13
Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103) bestemmer:
»[…]
2.   Garantisektionen [under Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget] finansierer:
[…]
b)
interventioner til regulering af landbrugsmarkederne
[…]
d)
Fællesskabets finansielle støtte til specifikke veterinærforanstaltninger, kontrolforanstaltninger på veterinærområdet og programmer for udryddelse og overvågning af dyresygdomme (veterinærforanstaltninger) samt til plantesundhedsforanstaltninger
[…]«
14
I henhold til artikel 3 i forordning nr. 1258/1999:
»[…]
2.   [finansieres] veterinær- og plantesundhedsforanstaltninger, som foretages efter Fællesskabets regler, […] i henhold til artikel 1, stk. 2, litra e).
[…]«
15
Kommissionens beslutning 2000/764/EF af 29. november 2000 om BSE-test af kvæg og om ændring af beslutning 98/272 (EFT L 305, s. 35), som ændret ved Kommissionens beslutning 2001/8, bestemmer i artikel 1:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at alt kvæg på over 30 måneder,
—
som har undergået »særlig nødslagtning« som defineret i artikel 2, litra n), i Rådets direktiv 64/433 […], eller
—
som er slagtet i overensstemmelse med kapitel VI, punkt 28, litra c), i bilag I til nævnte direktiv 64/433/EØF
fra den 1. januar 2001 undersøges ved hjælp af en af de godkendte hurtigtest, der er anført i bilag IVa til beslutning 98/272[…].
Bestemmelserne i dette stykke finder også anvendelse på dyr, der er omhandlet i første afsnit, og som opkøbes til destruktion i henhold til forordning […] nr. 2777/2000.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at kvæg på over 30 måneder, der er døde på bedriften eller under transport, men som ikke er blevet slagtet med henblik på konsum, fra den 1. januar 2001 undersøges i overensstemmelse med bilag I, del A, til beslutning 98/272[…].
3.   Medlemsstaterne sikrer, at kvæg på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum, senest fra den 1. juli 2001 undersøges ved hjælp af en af de godkendte hurtigtest i bilag IV[a] til beslutning 98/272[…].
[…]«
16
Beslutning 2000/764 blev ophævet med virkning fra den 1. juli 2001 af Kommissionens forordning (EF) nr. 1248/2001 af om ændring af bilag III, X og XI i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 999/2001 for så vidt angår epidemiologisk overvågning og undersøgelser for transmissible spongiforme encephalopatier (EFT L 173, s. 12).
17
Artikel 12 i Kommissionens beslutning 2000/773/EF af 30. november 2000 om godkendelse af de programmer for overvågning af BSE, som medlemsstaterne har indsendt for 2001, og om fastsættelse af EF-tilskuddet (EFT L 308, s. 35) har godkendt programmet indsendt af Kongeriget Nederlandene og har fastsat EF-tilskuddet til højst 1260000 EUR til denne medlemsstat.
18
Artikel 17 i beslutning 2000/773 bestemmer:
»Ud over de foranstaltninger, der er fastsat i de programmer, der godkendes i artikel 2 til 16, yder EF også tilskud til test, der foretages i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764[…], forudsat at ansøgningsmedlemsstaten indsender et revideret program til Kommissionen senest den 15. juni 2001.«
19
Artikel 18 i beslutning 2000/773 bestemmer:
»EF-tilskuddet til de programmer, der godkendes i artikel 2 til 16, udgør 100% af udgifterne (eksklusive moms) til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 30 EUR pr. test, for test, der foretages i perioden fra den 1. januar til den 31. december 2001 på dyr, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764[…]«
20
Første til tredje betragtning til forordning nr. 2777/2000 har følgende ordlyd:
»(1)
EF’s oksekødsmarked er i øjeblikket i dyb krise på grund af forbrugernes manglende tillid til oksekød som følge af, at der er opstået nye tilfælde af [BSE]. Forbruget og produktionen har aldrig været så lav som nu, hvilket har medført, at producentpriserne er faldet kraftigt. […] Under sådanne omstændigheder kan der i henhold til artikel 38, stk. 1, i forordning […] nr. 1254/1999 træffes ekstraordinære støtteforanstaltninger for at bringe markedet i ligevægt igen. Som en af foranstaltningerne bør der indføres en ordning for opkøb og efterfølgende tilintetgørelse af dyr, der ellers ville forårsage store overskud af kød på markedet.
(2)
[I] beslutning 2000/764[…] fastsættes der særlige regler for, at dyr på over 30 måneder skal testes for BSE, samt godkendte testmetoder. Ifølge den beslutning skal alle dyr på over 30 måneder, som slagtes normalt til konsum, senest fra den 1. juli 2001 testes for BSE. Indtil da bør ovennævnte tilbagetrækning af dyr fra markedet koncentreres om dyr i den pågældende aldersgruppe, der ikke er BSE-testet før slagtning, og der bør kun gives tilladelse til, at kød fra dyr, der har reageret negativt på en BSE-test, kan anvendes til konsum i EF eller i tredjelande.
(3)
For at opnå en hurtig forbedring på oksekødsmarkedet bør der i mellemtiden tilskyndes til frivillig testning af dyr på over 30 måneder. Der bør derfor fastsættes bestemmelser om EF-medfinansiering af de test, der kræves, samtidig med at det garanteres, at de samme udgifter ikke bliver afholdt to gange over EF-budgettet.«
21
Artikel 2 i forordning nr. 2777/2000 bestemmer:
»1.   Kød fra kvæg på over 30 måneder, der slagtes i EF efter den 1. januar 2001, [må] kun frigives til konsum i EF eller til eksport til tredjelande, hvis dyrene har reageret negativt på en godkendt hurtigtest for [] (BSE), som nævnt i bilag [IVa] til […] beslutning 98/272[…].
2.   EF medfinansierer de test, der er nævnt i stk. 1. EF dækker højst 100% af udgifterne (eksklusive moms) til køb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test, der udføres på dyr, som slagtes, før det obligatoriske testprogram, der omhandles i artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764[…], træder i kraft, og under alle omstændigheder før den 1. juli 2001.
Følgende test kan ikke medfinansieres:
—
test på dyr, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i beslutning 2000/764[…]
—
test på dyr, der falder ind under opkøbsordningen i denne forordnings artikel 3, stk. 3.
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at undgå, at de samme udgifter afholdes to gange over EF-budgettet.«
22
Artikel 3 i forordning nr. 2777/2000 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne opkøber alle dyr på over 30 måneder, der ikke er blevet testet i henhold til artikel 2, stk. 1, og som de får tilbudt af producenter eller deres stedfortrædere med henblik på slagtning og fuldstændig tilintetgørelse.
[…]
4.   Medlemsstater, der overfor Kommissionen kan dokumentere at have tilstrækkelig stor kapacitet til at foretage de test, der er nævnt i artikel 2, stk. 1, ved normal tilførsel og slagtning af dyr på over 30 måneder, kan efter proceduren i artikel 43 i forordning […] nr. 1254/1999 bemyndiges af Kommissionen til at ophøre med at anvende opkøbsordningen i stk. 1, medmindre der træffes en afgørelse som nævnt i stk. 3.
[…]«
23
Ifølge forordning artikel 11 var den gældende fra 1. januar 2001 til .
24
På grundlag af artikel 3, stk. 4 i forordning nr. 2777/2000 har Kommissionen vedtaget beslutning 2001/3/EF af 3. januar 2001 om særlige foranstaltninger for oksekødssektoren i Danmark og Nederlandene i henhold til forordning (EF) nr. 2777/2000 (EFT L 1, s. 23) i henhold til hvilken:
» […] Nederlandene bemyndiges til at ophøre med at anvende den opkøbsordning, der er fastsat ved forordning […] nr. 2777/2000«.
Nationale bestemmelser
25
Det fremgår af forlæggelsesafgørelsen, at i henhold til artikel 68, stk. 1 i lov af 26. marts 1920 om veterinærkontrol foretaget af staten [Wet van, houdende bepalingen tot regeling van het Veeartsenijkundig Staatstoezicht (herefter »loven om veterinærkontrol«)], i den affattelse heraf, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, er det forbudt at udføre eller at forsøge at udføre fersk kød eller at tilbyde et transportmiddel til udførelse heraf, medmindre forsendelsen i overensstemmelse med de bestemmelser, som er fastsat af ministeren, er forsynet med en eller flere angivelser eller dokumenter, der er anbragt eller udstedt på grundlag af en statslig undersøgelse som bevis for, at de af ministeren vedrørende udførslen fastsatte betingelser er opfyldt.
26
I henhold til artikel 73 i denne lov godtgøres udgifter til en statslig undersøgelse, som omhandlet i artikel 68 og 69, der er opkrævet i overensstemmelse med en af ministeren fastsat tarif over gebyrer.
27
Betingelserne i artikel 68, stk. 1, i loven om veterinærkontrol er i opstillet i bekendtgørelse af 1985 om udførelse af fersk kød og kødprodukter (Regeling uitvoor vers vlees en vleesbereidingen 1985). Denne bekendtgørelse blev ændret den 21. december 2000 for at gennemføre beslutning 2000/764 i nederlandsk lovgivning.
28
Artikel 2, stk. 1, litra y), i bekendtgørelsen bestemmer, at kødet ikke må hidrøre fra kvæg på over 30 måneder, medmindre det er undersøgt ved hjælp af en godkendt BSE-test, eller for hvilken testen var positiv.
29
I begrundelsen til ændringsforslaget nævnt under præmis 27 i denne dom hedder det, hvad angår forordning nr. 2777/2000:
»Det faktum, at Nederlandene råder over tilstrækkelig kapacitet til at udføre prøverne, har den konsekvens, at Nederlandene falder udenfor anvendelsen af Kommissionens forordning om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet. Denne forordning bestemmer opkøb, normalt obligatorisk, af alt kvæg på over 30 måneder, som ikke er blevet BSE-testet. Eftersom Nederlandene konkret har kapaciteten til at underkaste alt kvæg på over 30 måneder den pågældende test, er der ingen grund til at opkøbe alt ikke-testet kvæg.«
30
Kompensationstarifferne nævnt i artikel 73 i loven om veterinærkontrol er anført i bekendtgørelse af 1993 om gebyrer for undersøgelse af kød- og kødprodukter (Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993).
31
Det fremgår af bemærkningerne fremlagt af den nederlandske regering, at i henhold til denne lovgivning var omkostningerne ved BSE-test i perioden fra den 1. januar til den 1. april 2001 fuldstændigt båret af de nationale myndigheder under forudsætning af Fællesskabets medfinansiering til køb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test. Fra den blev der opkrævet en afgift for BSE-testene i henhold til en takst fastsat til 70 NLG (31,76 EUR) pr dyr i henhold til artikel 3b i bekendtgørelsen om gebyrer for inspektioner af kød og kødprodukter. Fra den var omkostningerne ved de nødvendige test fuldstændigt lagt over på de erhvervsdrivende. Den totale omkostning ved en BSE-hurtigtest er i gennemsnit 198,35 NGL (90 EUR) pr dyr. Dette beløb dækker omkostningerne til materiale, afgift og transport af prøver såvel som udførelsen af prøverne.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
32
Mellem månederne maj og december 2001 havde Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (den nationale myndighed til inspektion af kvæg og kød) indenfor rammerne af inspektionen af kød bestemt til eksport udført en række BSE-huritgtest på kvæg på over 30 måneder, som befandt sig på Gosschalks virksomhed.
33
I fakturaer fremsendt til Gosschalk mellem månederne februar og april 2002 havde de nederlandske myndigheder krævet betaling af en afgift på 31,76 EUR pr BSE-test, svarende til et samlet beløb på 1681279,12 EUR, hvoraf 92675,68 EUR vedrører test udført i løbet af månederne maj og juni 2001.
34
Gosschalk havde indgivet klager over disse fakturaer. Disse klager var blevet afvist inden for rammerne af den sag, der efterfølgende blev anlagt ved Rechtbank Zutphen, idet denne ret havde fundet, at de nævnte fakturaer ikke udgjorde administrative beslutninger, som kunne gøres til genstand for et søgsmål.
35
I maj 2004 havde Gosschalk anket Rechtbank Zutphens afgørelse til Raad van State, som ved afgørelse af 3. november 2004 havde fundet appellen velbegrundet, havde ophævet den anfægtede dom og havde hjemvist sagen til Rechtbank Zutphen. I en afgørelse af havde denne erklæret Gosschalks søgsmål ubegrundet og havde afvist hans krav om erstatning.
36
Gosschalk havde anket den sidstnævnte afgørelse til Raad van State, som havde besluttet at udsætte sagen og forelægge for så vidt angår BSE-testene udført i løbet af månederne maj og juni 2001 første til fjerde af de præjudicielle spørgsmål, og for så vidt angår testene udført i perioden mellem 1. maj og 31. december 2001 det femte spørgsmål. Spørgsmålene har følgende ordlyd:
»1)
Skal BSE-test, som var obligatoriske fra den 1. januar 2001 ifølge eksportbekendtgørelsen for fersk kød og kødprodukter af 1985 […], der blev vedtaget til gennemførelse af artikel 1, stk. 1, i beslutning 2000/764 […], anses for test i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000[…]?
2)
Skal i bekræftende fald artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 anses for en intervention til regulering af markedet for oksekød (støtte af markedet) i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999 […], eller for en specifik veterinærforanstaltning i bestemmelsens litra d)’s ordlyd, eller henhører den under begge foranstaltninger?
3)
Hvis der (også) er tale om en foranstaltning til støtte af markedet, medfører dommen af 30. september 2003, Tyskland mod Kommissionen (sag C-239/01, Sml. I, s. 10333), da, at de udførte test udelukkende skal finansieres af Fællesskabet, og at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 derfor er ugyldig, da den er i modstrid med forordning nr. 1254/1999, for så vidt som den bestemmer, at Fællesskabet kun finansierer en del af omkostningerne til BSE-test?
4)
Hvis artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 er gyldig, er denne forordning da til hinder for, at medlemsstaterne overvælter udgifterne til udførsel af BSE-test på markedsdeltagerne?
5)
Skal artikel 5, stk. 4, sidste afsnit, i direktiv 85/73[…], fortolkes således, at direktivet ikke er til hinder for, at en medlemsstat opkræver udgifterne til de udførte BSE-test? I bekræftende fald, hvilke krav skal en afgift for udførte BSE-test da opfylde?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
37
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 skal fortolkes således, at den omfatter de i Nederlandene i henhold til den nationale lovgivning, der gennemfører artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, obligatorisk udførte BSE-test på kvæg på over 30 måneder, som slagtes som normalt med henblik på konsum i løbet af månederne maj og juni 2001.
38
Det skal i denne henseende fastslås, at såvel artikel 1 i beslutning 2000/764 som artikel 2 i forordning nr. 2777/2000 nævner de godkendte BSE-hurtigtest som værende dem, der er nævnt i bilag IV til beslutning 98/272, dvs. testene »Prionics Check«, »Enfer« og »Bio-Rad«. I denne sammenhæng er der teknisk set tale om de samme test.
39
Med hensyn til rækkevidden af forpligtelsen til at udføre disse test bemærkes for det første, at det fremgår af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, vedtaget den 29. november 2000 og trådt i kraft den, at medlemsstaterne skal sikre, at alt kvæg på over 30 måneder bestemt til konsum senest fra den undersøges ved hjælp af en af de nævnte test.
40
For det andet indrømmer forordning nr. 2777/2000, vedtaget den 18. december 2000 og ligeledes trådt i kraft den, medlemsstaten muligheden for enten at udføre BSE-test i den normale kvægslagtning, når den fastsatte aldersbetingelse opfyldes, hvis de råder over kapaciteten og de nødvendige tekniske midler, eller at oprette et blandet system der kombinerer ordningen for særligt opkøb med henblik på destruktionen af dyr og, inden for de givne rammer, testen, der tillader markedsføring af kødet såfremt testresultatet er negativt.
41
Det følger af de relevante bestemmelser i nævnte forordning, at selv om medlemsstaterne er overladt et valg hvad angår den ordning, de vil anvende i månederne maj og juni 2001, gælder ikke desto mindre, at uanset det valgte system skal alle dyr, hvis kød er bestemt til konsum, obligatorisk undergives en BSE-test, for at bidrage til genskabelse af ligevægten på markedet for oksekød og øge forbrugertilliden.
42
Derfor er det ved fastsættelsen af, om de test, der er gennemført obligatorisk i Nederlandene i den nævnte periode, skal anses for test i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000, uden betydning, at forpligtelsen hertil er pålagt af en national lovgiver, som har besluttet at fremrykke anvendelsen af artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 til den 1. januar 2001, eller at den berørte medlemsstat har været bemyndiget til at afbryde anvendelsen af ordningen for særligt opkøb i henhold til artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2777/2000, eller at den forpligtelse, der følger af artikel 2, stk. 1, i sidstnævnte forordning, er blevet anvendt i en medlemsstat, som ikke råder over tilstrækkelig kapacitet til at undergive alle dyr en test, og som ligeledes har anvendt den omtalte opkøbsordning, eftersom kun kød, der har opnået et negativt resultat i en af de tre godkendte test, kan frigives til konsum, og de tre test teknisk set er identiske.
43
Følgelig skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 skal fortolkes således, at den omfatter de BSE-test, som obligatorisk blev gennemført i Nederlandene i månederne maj og juni 2001 på alt kød fra kvæg på over 30 måneder slagtet med henblik på konsum.
Det andet og det tredje spørgsmål
44
Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret, for at afgøre, hvem der skal afholde omkostningerne for BSE-test, nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 skal fortolkes således, at forbuddet mod at sælge kød fra kvæg på over 30 måneder, der ikke har opnået et negativt resultat ved en BSE-test, som er pålagt fra den 1. januar 2001, udgør en intervention til regulering af markedet for oksekød i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999, eller snarere en specifik veterinærforanstaltning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra d), eller såvel en intervention og som en veterinærforanstaltning. Såfremt den omhandlede bestemmelse udgør en intervention, spørger den forelæggende ret ligeledes om gyldigheden af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000, for så vidt som den fastsætter, at Fællesskabet kun finansierer en del af omkostningerne ved prøverne.
45
Det fremgår af forlæggelsesafgørelsen, at disse spørgsmål er stillet i forbindelse med dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, i hvilken Domstolen fastslog, at alle fællesskabsretlige støtteforanstaltninger bestemt til regulering af oksekødsmarkedet udelukkende skal finansieres af Fællesskabet.
46
Det skal bemærkes, at forordning nr. 2777/2000 blev udstedt af Kommissionen i henhold til artikel 38 i forordning nr. 1254/1999, hvis stk. 2 giver Kommissionen beføjelse til at vedtage de gennemførelsesbestemmelser, der er nødvendige for at regulere oksekødsmarkedet, efter komitéproceduren som fastsat i forordningens artikel 43.
47
Forordning nr. 2777/2000 indeholdt flere foranstaltninger til at opnå en hurtig forbedring af situationen på oksekødsmarkedet, som i slutningen af 2000 gennemgik en dyb krise, der skyldtes tabet af forbrugernes tillid.
48
For det første fremgår det af forordningens første betragtning, at forordning nr. 2777/2000 for at undgå store overskud på markedet, i henhold til artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999 har indført ekstraordinære støtteforanstaltninger på oksekødsmarkedet for at genoprette ligevægten på markedet.
49
I henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 var medlemsstarterne under visse omstændigheder tvunget til, med henblik på slagtning og fuldstændig tilintetgørelse, at købe alle dyr, der ikke var testet for BSE, som de fik tilbudt af producenter, med undtagelse af dyr omfattet af artikel 1, stk. 1, første led, i beslutning 2000/764, som under alle omstændigheder skal underkastes en sådan test. Det fremgår dog af artikel 1, stk. 1, andet afsnit, i beslutning 2000/764, at når de opfyldte aldersbetingelsen, skulle dyr købt med henblik på tilintetgørelse ligeledes underkastes en test.
50
For det andet fremgår det af ordlyden i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000, at den dato, fra hvilken kød fra kvæg på over 30 måneder og slagtet i Fællesskabet skulle have opnået et negativt resultat ved en BSE-hurtigtest for at kunne frigives til konsum i Fællesskabet eller til eksport til tredjelande, var blevet fremrykket til 1. januar 2001.
51
For det tredje fremgår det af tredje betragtning til forordning 2777/2000, at for i den omhandlede periode, nærmere bestemt fra den 1. januar til den 30. juni 2001, at opmuntre til frivillig testning som alternativ til opkøbsordningen for medlemsstater, fastsætter forordningens artikel 2, stk. 2, EF-medfinansiering af BSE-test, hvilken var fastsat til 100% af omkostningerne uden moms til indkøb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test.
52
For det fjerde indeholdt artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 2777/2000, i forbindelse med, at et af formålene hermed var, at det fra den 1. januar 2001 kun var kød fra kvæg på over 30 måneder, som havde opnået et negativt resultat i en BSE-test, der kunne frigives til konsum, en mulighed for medlemsstater, der rådede over tilstrækkelig stor kapacitet til at foretage test ved normal slagtning af dyr på over 30 måneder, til at ophøre med at anvende opkøbsordningen indeholdt i samme artikel 3, stk. 1.
53
Det skal imidlertid tilføjes, at det faktum, at forordning nr. 2777/2000 blev udstedt i henhold til artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999, ikke medfører, at alle de foranstaltninger, som er indeholdt heri, udgør interventioner bestemt til at regulere et af landbrugsmarkederne i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1258/1999, i denne sag oksekødsmarkedet.
54
På den ene side henviser første betragtning til forordning nr. 2777/2000 til artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1254/1999 kun for så vidt angår indførelsen af opkøbsordningen efterfulgt af tilintetgørelse af dyrene.
55
På den anden side fremgår det af anden betragtning til forordning nr. 2777/2000 såvel som af dens artikel 2, at tilbagetrækningen af markedsdyr, der er omfattet af den omtalte opkøbsordning, skulle anvendes i kombination med specifikke bestemmelser om BSE-test fastsat ved beslutning 2000/764 og med de godkendte testmetoder indeholdt i beslutning 98/272.
56
Det bemærkes desuden, at af hensyn til overvågningen og udryddelsen af BSE i Fællesskabet blev det i beslutning 2000/764, der, som det fremgår af henvisningerne heri, blev vedtaget navnlig på grundlag af Rådets direktiv 89/662/EØF af 11. december 1989 om veterinærkontrol i samhandelen i Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked (EFT L 395, s. 13), fastsat, at kvæg på over 30 måneder i 2001 skulle underkastes en af de godkendte hurtigtest nævnt i bilag IVa til beslutning 98/272 i to faser løbende over en periode.
57
I henhold til artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764 omfattede den første fase, som begyndte 1. januar 2001, således alt kvæg, som efter at have passeret en alder på 30 måneder, var blevet bragt til den særlige nødslagtning, herunder det kvæg, som var blevet opkøbt til destruktion i henhold til forordning nr. 2777/2000, eller som ved slagtning havde udvist kliniske tegn på BSE, samt stikprøver af kreaturer, der var døde på bedriften.
58
Den anden fase, som i princippet skulle være iværksat senest den 1. juli 2001, omfattede, i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, alt kvæg, som ligeledes opfyldte aldersbetingelsen, og som var slagtet normalt med henblik på konsum.
59
Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 fremrykkede alene den dato, som beslutning 2000/764 havde fastsat til den 1. juli 2001, til den og fra denne dato skulle alt kvæg på over 30 måneder og slagtet i Fællesskabet til konsum have været underkastet en af de BSE-test, som er omhandlet i bilag IVa til beslutning 98/272, og alene kød, der havde opnået et negativt testresultat, kunne markedsføres.
60
Det følger heraf, at forpligtelsen til at underkaste kvæg en BSE-test udgør en veterinærforanstaltning, som indgår i denne sygdoms udryddelses- og overvågningsprogrammer. For så vidt angår en sådan foranstaltning kan der ydes fællesskabsstøtte i henhold til artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999, i henhold til samme forordnings artikel 1, stk. 2, litra d).
61
På denne baggrund er det ufornødent at undersøge, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000, for så vidt som den fastsætter, at Fællesskabet kun finansierer en del af omkostningerne til BSE-test, er ugyldig, fordi den er i strid med forordning nr. 1254/1999.
62
På denne baggrund skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 skal fortolkes således, at forbuddet mod at sælge kød fra kvæg på over 30 måneder, der ikke har opnået et negativt resultat ved en BSE-test, som er pålagt fra den 1. januar 2001, udgør en veterinærforanstaltning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1258/1999, som indgår i programmerne til udryddelse og overvågning af BSE.
Det fjerde og det femte spørgsmål
63
Med det fjerde og det femte spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 såvel som artikel 4 og artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 skal fortolkes således, at medlemsstaterne ved pålæggelse af en afgift kan overvælte udgifterne til udførsel af BSE-test på markedsdeltagerne, og i bekræftende fald ud fra hvilke kriterier.
64
Det skal herved præciseres, at beslutning 2000/773 har fastsat Fællesskabets finansielle deltagelse i medlemsstaternes BSE-overvågningsprogrammer for år 2001. Dels har artikel 18 i beslutning 2000/773, med hensyn til dyr nævnt i artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764, dvs. dyr bragt til den særlige nødslagtning, dyr opkøbt til destruktion i henhold til forordning nr. 2777/2000, dyr, som ved slagtning havde udvist kliniske tegn på BSE, såvel som dyr, der var døde på bedriften og omfattet af stikprøver, fastsat bidraget til 100% af prisen eksklusive moms for indkøb af testkit og reagenser, dog højst 30 EUR pr. test.
65
Artikel 17 i beslutning 2000/773 fastlægger princippet om Fællesskabets deltagelse i finansieringen af test udført i henhold til artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764, dvs. kvæg på over 30 måneder, der slagtes som normalt med henblik på konsum, dog uden at fastsætte beløbet.
66
Det fremgår desuden af artikel 2 i forordning nr. 2777/2000, at Fællesskabet, indtil ikrafttrædelsesdatoen for det obligatoriske testprogram, som er fastsat i artikel 1, stk. 3 i beslutning 2000/764, og under alle omstændigheder før den 1. juli 2001, skal udbetale et bidrag på 100% af udgifterne eksklusive moms til køb af testkit og reagenser, dog højst 15 EUR pr. test, for test udført på dyr bestemt til konsum.
67
Det følger således af ordlyden af artikel 17 og 18 i beslutning 2000/773 såvel som af artikel 2 i forordning nr. 2777/2000, at disse artikler alene fastlægger princippet om EF-medfinansiering af omkostningerne til prøverne, hvorved de to sidstnævnte artikler desuden angiver de produkter, der er dækket af finansieringen, med oplysning om det maksimale beløb, der udbetales for dyr, før de underkastes test. Intet i disse bestemmelser angiver derimod, på hvilken måde de ikke-dækkede omkostninger kan finansieres, og de udpeger heller ikke den endeligt ansvarlige for betalingen heraf.
68
Det bemærkes, at direktiv 85/73 har fastsat ensartede regler for finansiering af sundhedsmæssige undersøgelser og kontrol af dyr og produkter af animalsk oprindelse udført af dyrlæger med det formål at sikre både folkesundheden og dyresundheden. I henhold til artikel 1 i dette direktiv sørger medlemsstaterne for — efter de nærmere regler i bilag A til direktivet — at opkræve en EF-afgift til dækning af udgifterne til undersøgelse og kontrol af de i nævnte bilag omhandlede produkter bestemt til konsum.
69
I kapitel 1 i bilag A i direktiv 85/73 angives afgifterne for fersk kød, der er omfattet af især direktiv 64/433. For så vidt angår oksekød opkræver medlemsstaterne for omkostningerne ved undersøgelse og kontrol i forbindelse med slagtning en fast afgift på 4,50 EUR pr. dyr hvad angår voksent kvæg, og på 2,50 EUR for ungkvæg.
70
Det må imidlertid konstateres, at selv om bilag I, kapitel VI, punkt 27, litra a), i direktiv 64/443 fastslår, at inspektionen »ante mortem« skal afgøre, om dyrene er angrebet af en sygdom, der kan overføres til mennesker og dyr, eller om de frembyder symptomer på eller deres almentilstand lader befrygte et udbrud af en sådan sygdom, gælder, at BSE ikke nævnes blandt de sygdomme, der er anført i artikel 5 i dette direktiv, som undersøgelserne og veterinærkontrollerne udført på kvæget har til formål at identificere.
71
Det følger heraf, at omkostningerne i forbindelse med BSE-test ikke er omfattet af bilag A i direktiv 85/73 vedrørende EF-afgifter til omkostninger ved undersøgelse og kontrol i forbindelse med slagtning. Det beløb, der skal betales for testene, har ikke har været genstand for en harmonisering og kan derfor bestemmes i hver enkelt medlemsstat i henhold til udgifterne ved udførelsen af inspektionerne.
72
På den ene side fastslår artikel 4, stk. 1, i direktiv 85/73, at indtil bestemmelserne om EF-afgifterne er vedtaget, sørger medlemsstaterne for finansieringen af de undersøgelser og de kontroller, der ikke henhører under især artikel 1 i dette direktiv.
73
På den anden side berøres medlemsstaternes mulighed for at opkræve en afgift til epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme i henhold til artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 ikke.
74
Det fremgår af såvel ordlyden som opbygningen af bestemmelserne i direktiv 85/73, at direktivets artikel 4 omfatter nationale afgifter fastsat af medlemsstaterne for sundhedsmæssige undersøgelser og kontrol i forbindelse med slagtning af dyr bestemt til konsum, i dette tilfælde kvæg, som svarer til undersøgelser eller test som BSE-testen, der ikke er nævnt i direktiv 64/433, mens afgifterne i artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 er dem, der er opkrævet af medlemsstaterne inden for rammerne af epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme og ikke i forbindelse med slagtninger.
75
Vedrørende de i hovedsagen nævnte BSE-test, hvis udførelse er obligatorisk i henhold til artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764, bemærkes, at disse test, selv om de er gennemført ved slagtning, skal bekræfte, om kvæg tilhørende visse risikogrupper er inficeret med denne sygdom, og at deres kød ikke er bestemt til konsum. Således indgår de afgifter, som medlemsstaterne kan fastsætte til at finansiere sådanne test, under artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 som led i epizootibekæmpelsen.
76
Derimod er BSE-testene fastsat i såvel artikel 1, stk. 3, i beslutning 2000/764 som i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000 forbundet med slagtninger af kvæg bestemt til konsum og kan derfor finansieres ved opkrævning af nationale afgifter som omhandlet i artikel 4 i direktiv 85/73.
77
Vedrørende de kriterier, der skal anlægges ved fastsættelse af sådanne afgifter, nemlig dem, der i hovedsagen er bestemt til finansiering af BSE-testene, fremgår det af artikel 4 i direktiv 85/73, at i mangel af EF-afgifter kan medlemsstaterne opkræve nationale afgifter under overholdelse af principperne for EF-afgifterne.
78
I denne henseende fremgår det af artikel 5, stk. 1-3, i direktiv 85/73, at for så vidt angår størrelsen fastsættes EF-afgifterne således, at de dækker de omkostninger, som den kompetente myndighed har i forbindelse med lønninger og sociale ordninger såvel som administration i forbindelse med undersøgelse og kontrol, samt at den samlede afgift ikke må overstige de faktiske undersøgelsesudgifter, og at enhver direkte eller indirekte refusion af sådanne afgifter er forbudt.
79
Det må antages, at de samme principper finder analog anvendelse, når, som i hovedsagen, medlemsstaterne opkræver nationale afgifter som omhandlet i artikel 4 i direktiv 85/73, såsom dem, der er bestemt til at dække omkostningerne ved udførelse af BSE-test på kvæg, som sendes til slagtning med henblik på konsum.
80
Det bemærkes desuden, at artikel 5, stk. 4, andet afsnit i direktiv 85/73 ikke pålægger medlemsstaterne at tage hensyn til principperne for EF-afgifterne, når de opkræver en afgift til epizootibekæmpelse og bekæmpelse af enzootiske sygdomme såsom dem, der er bestemt til at dække omkostningerne ved udførelsen af BSE-test på kvæg nævnt i artikel 1, stk. 1 og 2, i beslutning 2000/764.
81
På denne baggrund skal det fjerde og det femte spørgsmål besvares med, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000 såvel som artikel 4 og artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 85/73 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at medlemsstaterne opkræver nationale afgifter bestemt til at finansiere udgifterne til udførelse af BSE-test. Det samlede afgiftsbeløb ved slagtninger af kvæg bestemt til konsum skal fastsættes under hensyntagen til principperne for EF-afgifter, hvorefter beløbet dels ikke må overstige de omkostninger, som dækker lønninger og sociale ordninger såvel som administration i forbindelse med udførelsen af sådanne test, og dels, at enhver direkte eller indirekte refusion af en sådan afgift er forbudt.
Sagens omkostninger
82
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1)
Artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 2777/2000 af 18. december 2000 om ekstraordinære støtteforanstaltninger for oksekødsmarkedet, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 111/2001 af, skal fortolkes således, at den omfatter de bovin spongiform encefalopati-test, som blev gennemført obligatorisk i Nederlandene i maj og juni 2001 på alt kød fra kvæg på over 30 måneder slagtet med henblik på konsum.
2)
Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2777/2000, som ændret ved forordning nr. 111/2001, skal fortolkes således, at forbuddet mod at sælge kød fra kvæg på over 30 måneder, der ikke har opnået et negativt resultat ved en bovin spongiform encefalopati-test, som er pålagt fra den 1. januar 2001, udgør en veterinærforanstaltning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 2, litra d), i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som indgår i programmerne til udryddelse og overvågning af bovin spongiform encefalopati.
3)
Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2777/2000, som ændret ved forordning nr. 111/2001, såvel som artikel 4 og artikel 5, stk. 4, andet afsnit, i Rådets direktiv 85/73/EØF af 29. januar 1985 om finansiering af veterinærundersøgelse og kontrol som omhandlet i direktiv 89/662/EØF, 90/425/EØF, 90/675/EØF og 91/496/EØF, som ændret og kodificeret ved Rådets direktiv 96/43/EF af, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at medlemsstaterne opkræver nationale afgifter bestemt til at finansiere udgifterne til udførelse af bovin spongiform encefalopati-test. Det samlede afgiftsbeløb i forbindelse med slagtninger af kvæg bestemt til konsum skal fastsættes under hensyntagen til principperne for EF-afgifter, af hvilke følger dels, at beløbet ikke må overstige de omkostninger, som dækker lønninger og sociale ordninger såvel som administration i forbindelse med udførelsen af sådanne test, og dels, at enhver direkte eller indirekte refusion af en sådan afgift er forbudt.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.