62023CC0790
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 30 april 2025 (
1
)
Zaak C‑790/23 [Qassioun] (
i
)
X
tegen
Maahanmuuttovirasto
[verzoek van de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Artikel 18 – Verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat – Verplichtingen tot terugname van een om internationale bescherming verzoekende persoon wiens ‚verzoek is afgewezen’ – Verzoek dat is ingediend in een lidstaat die is onderworpen aan verordening nr. 604/2013 maar niet is gebonden door de richtlijnen 2011/95/EU en 2013/32/EU – Onderdaan van een derde land ten aanzien van wie het Koninkrijk Denemarken de krachtens nationaal recht verleende tijdelijke bescherming heeft ingetrokken – Begrip ‚afgewezen verzoek [om internationale bescherming]’”
I. Inleiding
1.
Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing biedt het Hof opnieuw de gelegenheid om zich uit te spreken over de draagwijdte van de gevolgen van de gedifferentieerde deelname van het Koninkrijk Denemarken aan het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (GEAS). (
2
)
2.
Deze lidstaat heeft met betrekking tot het derde deel, titel V, van het VWEU, waartoe onder meer het beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie valt, immers een bijzondere status op grond van het aan het VEU en het VWEU gehechte Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, die het onderscheidt van de overige lidstaten. Krachtens een internationale overeenkomst met de Europese Unie (
3
) heeft deze lidstaat zich er weliswaar toe verbonden om verordening (EU) nr. 604/2013 (
4
) toe te passen, maar hij is daarentegen niet gebonden door de daarmee verband houdende richtlijnen 2011/95/EU (
5
) en 2013/32/EU (
6
). De beslissingen die deze lidstaat in het kader van de behandeling van de bij hem ingediende verzoeken om internationale bescherming overeenkomstig de bepalingen van zijn nationale recht neemt, worden dus vastgesteld op basis van de nationale materiële voorwaarden en volgens de nationale procedurele regelingen.
3.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geschil tussen verzoekster, Syrisch staatsburger, en de Maahanmuuttovirasto (nationale immigratiedienst, Finland; hierna: „Finse immigratiedienst”), waarbij zij een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend nadat de haar door het Koninkrijk Denemarken verleende tijdelijke bescherming was ingetrokken. De Finse immigratiedienst heeft haar verzoek niet-ontvankelijk verklaard op grond dat het Koninkrijk Denemarken de verantwoordelijke lidstaat is voor de behandeling van haar verzoek en er bovendien mee had ingestemd verzoekster op grond van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening terug te nemen. De Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland), de verwijzende rechter, plaatst vraagtekens bij de rechtsgrond waarop deze terugname berust, aangezien deze bepaling van toepassing is op een onderdaan van een derde land „wiens verzoek is afgewezen en die een verzoek heeft ingediend in een andere lidstaat”, hetgeen niet zou overeenkomen met de situatie van verzoekster.
4.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een lidstaat waarbij een persoon een nieuw verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, het Koninkrijk Denemarken kan verzoeken om deze persoon terug te nemen indien de voorwaarden van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening zijn vervuld. (
7
) In casu wordt het Hof verzocht na te gaan of deze voorwaarden inderdaad zijn vervuld in een situatie waarin het Koninkrijk Denemarken het eerdere verzoek om internationale bescherming van verzoekster strikt genomen niet heeft afgewezen, maar de tijdelijke bescherming heeft ingetrokken die het Koninkrijk Denemarken haar voordien op grond van het nationale recht had toegekend.
5.
Om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, ben ik van mening dat het Koninkrijk Denemarken niet kan worden beschouwd als de verantwoordelijke lidstaat waarop de terugnameverplichting van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening rust. Een doeltreffende handhaving van deze verordening ten aanzien van het Koninkrijk Denemarken pleit weliswaar voor een ruime uitlegging van de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling, maar zoals ik zal uiteenzetten druist een dergelijke uitlegging volgens mij in tegen de betekenis en de draagwijdte van de regels en begrippen die de Uniewetgever in de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 heeft geharmoniseerd en waarop de Dublin III-verordening en, in bredere zin, het GEAS zijn gebaseerd.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken
6.
Bij de Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken, die namens de Unie is goedgekeurd bij besluit 2006/188/EG (
8
), zijn de Unie en het Koninkrijk Denemarken onder meer overeengekomen om de toepassing van verordening (EG) nr. 343/2003 (
9
)„ingevolge het internationale recht” uit te breiden tot hun onderlinge betrekkingen. Vervolgens heeft deze lidstaat de Europese Commissie overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze overeenkomst in kennis gesteld van zijn besluit om de „wijziging” van deze verordening, de Dublin III-verordening, ten uitvoer te leggen.
7.
In de elfde alinea van de preambule van de Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken staat te lezen dat „het Hof van Justitie van de Europese [Unie] bevoegd zou moeten zijn om de eenvormige toepassing en uitlegging van deze overeenkomst, inclusief de bepalingen van de verordeningen en alle uitvoeringsmaatregelen van de [Unie] die deel uitmaken van deze overeenkomst, te waarborgen”.
8.
Artikel 1 van deze overeenkomst heeft als opschrift „Doel” en bepaalt:
„1.   Deze overeenkomst heeft ten doel de bepalingen van [de Dublin III-verordening] [...] en de maatregelen ter uitvoering daarvan op de betrekkingen tussen de [Unie] en Denemarken toe te passen overeenkomstig artikel 2, leden 1 en 2.
2.   Het is het doel van de overeenkomstsluitende partijen om tot een eenvormige toepassing en uitlegging van de bepalingen van [deze verordening] en de maatregelen ter uitvoering daarvan in alle lidstaten te komen.
[...]”
9.
Artikel 2, lid 1, van deze overeenkomst schrijft voor:
„De bepalingen van de [Dublin III-verordening] zijn ingevolge het internationale recht van toepassing op de betrekkingen tussen de [Unie] en Denemarken.”
2. Dublin III-verordening
10.
Artikel 2, onder b) en d), van de Dublin III-verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
b)
‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek om internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder h), van richtlijn [2011/95 (
10
)];
[...]
d)
‚behandeling van een verzoek om internationale bescherming’: alle maatregelen in verband met de behandeling van en beslissingen of uitspraken van bevoegde instanties over een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig richtlijn [2013/32] en richtlijn [2011/95], met uitzondering van de procedures waarbij de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald krachtens de bepalingen van deze verordening;
[...]”
11.
Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Toegang tot de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming”, luidt:
„1.   De lidstaten behandelen elk verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, inclusief aan de grens of in de transitzones. Het verzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is.
2.   Wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen, is de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming het eerst werd ingediend, verantwoordelijk voor de behandeling ervan.
[...]”
12.
In artikel 18 van deze verordening worden de „verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat” uiteengezet als volgt:
„1.   De verantwoordelijke lidstaat is verplicht:
[...]
d)
een onderdaan van een derde land of een staatloze wiens verzoek is afgewezen en die een verzoek heeft ingediend in een andere lidstaat of die zich zonder verblijfstitel ophoudt in een andere lidstaat, [...] terug te nemen.
2.   [...]
In de in lid 1, onder d), bedoelde gevallen, zorgt de verantwoordelijke lidstaat ervoor dat de betrokkene, indien het verzoek alleen in eerste aanleg is afgewezen, een beroep kan doen of heeft kunnen doen op een daadwerkelijk rechtsmiddel [...].”
B.
Fins recht
13.
Op grond van § 103, lid 2, van de Ulkomaalaislaki (301/2004) (vreemdelingenwet 301/2004) van 30 april 2004 kan een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk worden verklaard indien de verzoeker kan worden overgedragen aan een andere lidstaat die op grond van de Dublin III-verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van dit verzoek.
C.
Deens recht
14.
§ 7, leden 1 tot en met 3, van de Udlændingelov (vreemdelingenwet), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (
11
), luidt:
„1.   Op verzoek wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd afgegeven aan een vreemdeling die valt onder het verdrag[ (
12
)] betreffende de status van vluchtelingen.
2.   Aan een vreemdeling die daarom verzoekt, wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend wanneer hij bij zijn terugkeer naar zijn land van herkomst wordt onderworpen aan de doodstraf, aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Een verzoek als bedoeld in de eerste volzin wordt tevens beschouwd als een verzoek om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in de zin van lid 1.
3.   In de in lid 2 bedoelde gevallen wordt, wanneer het risico op de doodstraf, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing berust op een bijzonder ernstige situatie in het land van herkomst die wordt gekenmerkt door willekeurig geweld en agressie tegen de burgerbevolking, op verzoek een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd afgegeven. Een verzoek als bedoeld in de eerste volzin wordt tevens beschouwd als een verzoek om een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in de zin van de leden 1 en 2.”
15.
In § 11, lid 2, van de Udlændingelov is het volgende vastgesteld:
„Een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd die is afgegeven met de mogelijkheid van permanent verblijf wordt op aanvraag verlengd, tenzij er redenen zijn om de verblijfsvergunning [...] in te trekken. De Udlændingestyrelse [vreemdelingendienst, Denemarken (
13
)] beslist op grond van § 7 [...] ambtshalve over de verlenging van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, indien de grond voor die verlenging nog bestaat. [...]”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
16.
Verzoekster is Syrisch staatsburger en heeft op 1 juli 2016 een verzoek om internationale bescherming ingediend bij de Deense autoriteiten.
17.
Op 29 augustus 2016 is haar een verblijfstitel toegekend op grond van de tijdelijke bescherming verleend uit hoofde van § 7, lid 3, van de Udlændingelov. Deze verblijfstitel was aanvankelijk een jaar geldig met ingang van de datum van afgifte. Vervolgens heeft de Deense vreemdelingendienst ambtshalve de verblijfstitel verschillende keren verlengd voor dezelfde periode. Op 17 november 2020 heeft de Deense vreemdelingendienst echter, eveneens ambtshalve, op grond van § 11, lid 2, van de Udlændingelov besloten deze verblijfstitel niet te verlengen, aangezien de grond voor de afgifte ervan niet langer bestond. De Flygtningenævn (commissie van beroep voor vluchtelingen, Denemarken) heeft dit besluit op 2 juli 2021 bevestigd en verzoekster gelast Denemarken binnen een maand te verlaten.
18.
Op 27 juli 2021 heeft verzoekster in Finland een verzoek om internationale bescherming ingediend.
19.
Op 29 juli 2021 heeft de Finse immigratiedienst, de Finse autoriteit die bevoegd is om dit verzoek te behandelen, het Koninkrijk Denemarken op grond van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening een terugnameverzoek toegezonden. Op 5 augustus 2021 heeft het Koninkrijk Denemarken dit verzoek ingewilligd.
20.
Op 12 november 2021 heeft de Finse immigratiedienst verzoeksters verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk verklaard op grond dat het Koninkrijk Denemarken verantwoordelijk was voor de behandeling van het verzoek. De Finse immigratiedienst heeft daarbij besloten verzoekster naar die lidstaat over te brengen en heeft haar een inreisverbod van twee jaar op het Finse grondgebied opgelegd.
21.
Verzoekster heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Helsingin hallinto-oikeus (bestuursrechter Helsinki, Finland), die dit beroep heeft afgewezen. Vervolgens heeft verzoekster verzocht om hoger beroep te mogen instellen bij de Korkein hallinto-oikeus (hoogste bestuursrechter, Finland).
22.
Ter ondersteuning van dat verzoek stelt zij onder meer dat het besluit van de Finse immigratiedienst om haar verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk te verklaren, in strijd is met het Unierecht.
23.
De verwijzende rechter wenst in essentie te vernemen of de voorwaarden met betrekking tot de terugnameverplichting bedoeld in artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening zijn vervuld en meer in het bijzonder of het eerste verzoek om internationale bescherming dat verzoekster in Denemarken heeft ingediend, kan worden beschouwd als een „verzoek [om internationale bescherming dat] is afgewezen” door de bevoegde Deense autoriteit in de zin van deze bepaling.
24.
Dienaangaande merkt de verwijzende rechter in de eerste plaats op dat verzoekster op basis van het betrokken verzoek aanvankelijk, althans gedeeltelijk, een positief antwoord heeft gekregen, aangezien de Deense vreemdelingendienst haar een tijdelijke verblijfstitel heeft verleend en deze vervolgens meermaals heeft verlengd. Deze rechter voegt daaraan toe dat pas daarna ambtshalve door de Deense vreemdelingendienst is besloten om deze tijdelijke verblijfstitel niet te verlengen. De verwijzende rechter vraagt zich af of kan worden aangenomen dat in een dergelijke situatie sprake is van een afwijzing van een verzoek om internationale bescherming in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening.
25.
In de tweede plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat de in deze lidstaat toegepaste nationale procedures voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming, gelet op de bijzondere rechtssituatie van het Koninkrijk Denemarken, verschillen van de procedures die in de andere lidstaten worden toegepast. Derhalve vraagt deze rechter zich af welke definitie moet worden gegeven aan het begrip „verzoek”.
26.
In deze omstandigheden heeft de Korkein hallinto-oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 18, lid 1, onder d), van [de Dublin III-verordening] aldus worden uitgelegd dat de afwijzing van het verzoek in de zin van deze bepaling kan voortvloeien uit de niet-verlenging van een tijdelijke verblijfstitel die eerder op grond van een bestaande behoefte aan bescherming in Denemarken aan de betrokken persoon is afgegeven, indien het besluit tot niet-verlenging niet is vastgesteld naar aanleiding van een verzoek van die persoon, maar op initiatief van de autoriteit?”
27.
De Finse immigratiedienst, de Finse, de Deense, de Duitse, de Nederlandse en de Zwitserse regering alsook de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen en belanghebbenden (met uitzondering van de Nederlandse en de Zwitserse regering) hebben tezamen met verzoekster deelgenomen aan de terechtzitting van 29 januari 2025, waarop zij tevens hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof.
IV. Analyse
28.
Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op een situatie waarin de tijdelijke bescherming van een onderdaan van een derde land of staatloze die het Koninkrijk Denemarken hem naar aanleiding van een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig de nationale bepalingen van die lidstaat had verleend, is ingetrokken en die persoon na die intrekking een verzoek bij een andere lidstaat heeft ingediend.
A.
Voorafgaande opmerkingen
29.
Om te beginnen moet worden verduidelijkt van welke aard de bescherming is die het Koninkrijk Denemarken op grond van § 7, lid 3, van de Udlændingelov meer dan vier jaar lang aan verzoekster heeft verleend. De Finse regering baseert haar opmerkingen immers op de premisse dat de verlening van die bescherming moet worden gelijkgesteld met de verlening van internationale bescherming.
30.
Naar mijn mening moet deze premisse echter worden verworpen, aangezien de tijdelijke bescherming die aan verzoekster is verleend niet kan worden beschouwd als „internationale bescherming” in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2011/95. Zoals blijkt heeft verzoekster noch de status van vluchteling in de zin van artikel 2, onder e), van de richtlijn, noch subsidiaire bescherming in de zin van artikel 2, onder g), van de richtlijn verkregen.
31.
Het is juist dat deze tijdelijke bescherming wordt verleend op basis van voorwaarden die sterk lijken op de voorwaarden voor de verlening van subsidiaire bescherming bedoeld in artikel 15 van voornoemde richtlijn. De bescherming waarin § 7, lid 3, van de Udlændingelov voorziet, is namelijk bedoeld voor onderdanen van derde landen die het gevaar lopen als gevolg van de algemene situatie in het land van herkomst, bijvoorbeeld vanwege oorlog, te worden onderworpen aan de doodstraf, aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. (
14
)
32.
Wat de bescherming betreft zijn er echter in twee opzichten verschillen. Ten eerste wordt de tijdelijke bescherming uit hoofde van § 7, lid 3, van de Udlændingelov verleend op basis van materiële voorwaarden en volgens procedurele regelingen die specifiek zijn vastgesteld in het Deense recht. Ten tweede verschillen de rechten die aan de begunstigde van deze tijdelijke bescherming worden toegekend zowel qua aard als qua reikwijdte van de rechten die zijn verbonden aan de subsidiaire bescherming zoals vastgesteld in hoofdstuk VII van richtlijn 2011/95.
33.
Daarom zal ik de door de verwijzende rechter voorgelegde vraag onderzoeken uitgaande van de premisse dat de tijdelijke bescherming uit hoofde van § 7, lid 3, van de Udlændingelov een ander soort bescherming is die buiten de werkingssfeer van de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 valt en die uitsluitend op basis van de bepalingen van het Deense recht wordt geboden en verleend.
B.
Ten gronde
34.
In artikel 18 van de Dublin III-verordening worden de algemene en specifieke verplichtingen omschreven van de voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming verantwoordelijke lidstaat die wordt verzocht een persoon die om die bescherming verzoekt over te nemen of terug te nemen.
35.
De verplichtingen met betrekking tot zowel de overname of terugname van deze persoon als de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming zijn vastgesteld op basis van de stand van de procedure voor de behandeling van dit verzoek in die lidstaat. In artikel 18, lid 1, van de Dublin III-verordening worden vier gevallen uitputtend opgesomd: ten eerste, de overname van een verzoeker die zijn verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend [onder a)]; ten tweede, de terugname van een verzoeker wiens verzoek in behandeling is in de verantwoordelijke lidstaat en die een verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend [onder b)]; ten derde, de terugname van een onderdaan van een derde land of een staatloze die zijn verzoek tijdens de behandeling in de verantwoordelijke lidstaat heeft ingetrokken en een verzoek bij een andere lidstaat heeft ingediend [onder c)]; ten vierde, de terugname van een onderdaan van een derde land of een staatloze wiens „verzoek [om internationale bescherming] is afgewezen en die een verzoek heeft ingediend in een andere lidstaat” [onder d)]. Met betrekking tot dit vierde geval wordt om uitlegging verzocht. Volgens het Hof heeft artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening met name betrekking op de gevallen waarin een verzoek om internationale bescherming is afgewezen bij een beslissing van de verantwoordelijke autoriteit die nog niet onherroepelijk is geworden. (
15
)
36.
Met zijn vraag beoogt de verwijzende rechter te vernemen in hoeverre het Koninkrijk Denemarken kan worden geacht verzoeksters verzoek om internationale bescherming te hebben afgewezen in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening door de tijdelijke bescherming in te trekken die het haar op grond van zijn nationale recht had verleend.
37.
Ik ben niet ongevoelig voor de argumenten van bepaalde lidstaten die, gezien de bijzondere rechtssituatie van het Koninkrijk Denemarken, voorstellen om de bewoordingen van deze bepaling zo ruim uit te leggen dat de daadwerkelijke deelneming van deze lidstaat aan de Dublin III-verordening gewaarborgd is, teneinde de doeltreffendheid van artikel 2 van de Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken te verzekeren. De Duitse regering voert bijvoorbeeld aan dat een strikte uitlegging van de bepalingen van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening ertoe zou leiden dat zij niet kunnen worden toegepast ten aanzien van het Koninkrijk Denemarken, wat in strijd zou zijn met de aan deze lidstaat toegekende mogelijkheid om vrijwillig en selectief deel te nemen aan de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
38.
Naar mijn mening overschrijden dergelijke argumenten echter het kader van een ruime uitlegging van de bewoordingen van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening. Zelfs als deze uitlegging beperkt blijft tot de overname- en terugnameverplichtingen van het Koninkrijk Denemarken, ontstaat daardoor niettemin een risico van verwarring tussen de begrippen en concepten die zijn geharmoniseerd door de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 en waarop de Dublin III-verordening is gebaseerd.
39.
De Deense en de Zwitserse regering onderschrijven dus in essentie het standpunt dat het op 1 juli 2016 ingediende verzoek van verzoekster om internationale bescherming „tijdelijk” door het Koninkrijk Denemarken is afgewezen toen het haar de tijdelijke bescherming uit hoofde van zijn nationale recht heeft verleend en die heeft verlengd, en dat het verzoek vervolgens „definitief” is afgewezen in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening toen het Koninkrijk Denemarken de intrekking van die bescherming op 2 juli 2021 heeft bevestigd. Volgens deze uitlegging zou het verzoek om internationale bescherming, op basis waarvan de opeenvolgende besluiten tot verlenging en vervolgens niet-verlenging van de tijdelijke verblijfstitel zijn genomen, dus aanhangig zijn geweest van 29 augustus 2016 tot 2 juli 2021, toen het definitief werd afgewezen. Dit is ook de conclusie van de Duitse regering, die zich baseert op de definitie van het begrip „intrekking van [het] verzoek om internationale bescherming” in artikel 2, onder e), van de Dublin III-verordening. Volgens de Duitse regering kan worden aangenomen dat dit verzoek daadwerkelijk is blijven bestaan zolang er geen definitief besluit over is genomen aangezien verzoekster haar verzoek niet heeft ingetrokken, bijvoorbeeld omdat het slechts aanleiding heeft gegeven tot een opeenvolging van besluiten tot afgifte of verlenging van een tijdelijke verblijfstitel. De Deense regering voegt daar voorts aan toe dat een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en een besluit tot intrekking van de tijdelijke bescherming in dit verband dezelfde rechtsgevolgen hebben.
40.
De Finse immigratiedienst is het niet eens met deze opvatting en stelt primair dat alleen het besluit van 29 augustus 2016, waarbij aan verzoekster een tijdelijke verblijfstitel is verleend, kan worden beschouwd als besluit tot afwijzing van het verzoek om internationale bescherming, aangezien bij dat besluit geen internationale bescherming is verleend aan verzoekster. Volgens de Finse immigratiedienst heeft het besluit tot intrekking van de tijdelijke bescherming geen rechtsgevolgen voor de toepassing van artikel 18 van de Dublin III-verordening.
41.
De Nederlandse regering stelt op haar beurt dat het begrip „afgewezen verzoek” een algemene uitdrukking is die verwijst naar de verschillende gevallen waarin de verzoeker niet of niet langer in aanmerking komt voor internationale bescherming.
42.
Mijns inziens leveren dergelijke uitleggingen waarschijnlijk meer problemen op dan ze oplossen, omdat ze leiden tot vreemde juridische kronkels.
43.
In de eerste plaats hebben deze uitleggingen tot gevolg dat de werkingssfeer van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening wordt uitgebreid tot een geval dat de Uniewetgever in die bepaling niet heeft bedoeld, maar dat specifiek door hem wordt geregeld in artikel 12 van deze verordening. In artikel 12, lid 4, van de Dublin III-verordening, dat deel uitmaakt van hoofdstuk III van de verordening, wordt namelijk uitdrukkelijk bepaald onder welke voorwaarden een lidstaat die een verblijfstitel heeft verleend aan een persoon die om internationale bescherming verzoekt, kan worden geacht verantwoordelijk te zijn voor de behandeling van het verzoek.
44.
Ten tweede wordt bij deze uitleggingen geen rekening gehouden met de „gecombineerde toepassing” van de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 en de Dublin III-verordening waarnaar het Hof heeft verwezen in zijn arrest van 10 december 2020, minister for Justice and Equality (Verzoek om internationale bescherming in Ierland). (
16
) Door veel verder te gaan dan de betekenis en de draagwijdte van fundamentele begrippen die in het kader van die richtlijnen zijn gedefinieerd, ontstaat het risico dat een variabele maatstaf („het verzoek [dat] is afgewezen”) wordt ingevoerd op de plaats waar de Uniewetgever een duidelijke en hanteerbare methode heeft willen invoeren ter bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming (
17
), die is gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria overeenkomstig de overwegingen 4 en 5 van die verordening.
45.
Artikel 2 van de Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken bepaalt weliswaar dat de bepalingen van de Dublin III-verordening van toepassing zijn op Denemarken, maar uit artikel 1, lid 2, van die overeenkomst vloeit ook voort dat het het doel van de overeenkomstsluitende partijen is om tot een eenvormige toepassing en uitlegging van de bepalingen van de verordeningen en de maatregelen ter uitvoering daarvan in alle lidstaten te komen. Volgens de elfde alinea van de preambule van deze overeenkomst moet het Hof bevoegd zijn om een dergelijke eenvormigheid te waarborgen.
46.
Voor zover de voorwaarden voor de toepassing van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening zijn gebaseerd op regels die bij de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 zijn geharmoniseerd, zou mijns inziens afbreuk worden gedaan aan deze doelstelling indien wordt aanvaard dat het Koninkrijk Denemarken in omstandigheden zoals in casu aan de orde een verzoek om internationale bescherming heeft afgewezen, terwijl het slechts een einde heeft gemaakt aan de nationale bescherming die het naar zijn nationaal recht had verleend.
47.
Het begrip „verzoek om internationale bescherming” of „verzoek” bedoeld in artikel 18, lid 1, onder d), van de verordening is gedefinieerd in artikel 2, onder b), van die verordening, waarin wordt verwezen naar artikel 2, onder h), van richtlijn 2011/95. Het Hof heeft weliswaar benadrukt dat een verzoek om internationale bescherming dat bij de bevoegde autoriteiten van het Koninkrijk Denemarken overeenkomstig de nationale bepalingen van die lidstaat wordt ingediend, ontegenzeglijk een aan een lidstaat gericht „verzoek” is, maar heeft niettemin geoordeeld dat een dergelijk verzoek geen „verzoek om internationale bescherming” vormt in de zin van die richtlijn, met andere woorden een verzoek om „de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus”, omdat deze richtlijn overeenkomstig het Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken dat aan het VEU en VWEU is gehecht, niet van toepassing is in die lidstaat, hetgeen in overweging 51 van die richtlijn in herinnering wordt gebracht. (
18
)
48.
Indien in Denemarken geen „verzoek om internationale bescherming” in de zin van richtlijn 2011/95 is ingediend, kan er dus geen sprake zijn van een besluit tot afwijzing van een dergelijk verzoek in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening.
49.
Hieraan wil ik toevoegen dat ik het niet eens ben met het standpunt van de Nederlandse regering dat in deze verordening niet is verduidelijkt wat er met de uitdrukking „afgewezen verzoek” wordt bedoeld. In artikel 2, onder d), van deze verordening is het begrip „behandeling van een verzoek om internationale bescherming” immers gedefinieerd als „alle maatregelen in verband met de behandeling van en beslissingen of uitspraken van bevoegde instanties over een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig richtlijn [2013/32] en richtlijn [2011/95], met uitzondering van de procedures waarbij de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald krachtens de bepalingen van deze verordening”. (
19
) Wanneer bij een besluit betreffende de vluchtelingenstatus en/of de subsidiairebeschermingsstatus een verzoek wordt afgewezen in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening, moet dit besluit dus worden genomen overeenkomstig de procedurele voorschriften en regelingen van richtlijn 2013/32 en met name artikel 11, lid 2, daarvan (
20
).
50.
In deze context kan mijns inziens in het hoofdgeding niet worden aanvaard dat een verzoek om internationale bescherming aanhangig is geweest gedurende vier opeenvolgende jaren waarin het eerst tijdelijk en vervolgens definitief is afgewezen.
51.
Hieruit volgt dat het besluit van de Deense autoriteiten tot intrekking van de tijdelijke bescherming en de verblijfstitel van verzoekster die haar op 29 augustus 2016 overeenkomstig de bepalingen van nationaal recht waren verleend, niet kan worden aangemerkt als een besluit tot afwijzing in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening, voor zover, ten eerste, uit dat besluit niet volgt dat verzoekster niet voldoet aan de vereisten om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus in de zin van artikel 2, onder d), van richtlijn 2011/95 of voor subsidiaire bescherming in de zin van artikel 2, onder f), van die richtlijn en, ten tweede, dit besluit niet is vastgesteld op grond van de procedurevoorschriften van richtlijn 2013/32.
52.
In die omstandigheden ben ik het niet eens met het argument van de Nederlandse regering dat afbreuk zou worden gedaan aan de doelstelling van de Dublin III-verordening indien de tweede lidstaat (in casu de Republiek Finland) verantwoordelijk zou worden voor de behandeling van dat verzoek, terwijl de eerste lidstaat (namelijk het Koninkrijk Denemarken) reeds heeft onderzocht of de verzoeker in aanmerking komt (of niet langer in aanmerking komt) voor internationale bescherming. In een dergelijk geval zouden de Finse autoriteiten de conclusie van de Deense autoriteiten namelijk niet opnieuw hoeven te onderzoeken, aangezien de behandelingsprocedure zou worden beheerst door andere regels, die zijn vastgesteld in de richtlijnen 2011/95 en 2013/32, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof, waardoor het Koninkrijk Denemarken niet is gebonden.
53.
In het licht van deze overwegingen kan mijns inziens niet worden aanvaard dat het Koninkrijk Denemarken verzoeksters verzoek om internationale bescherming heeft afgewezen in de zin van artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening.
54.
Deze conclusie sluit aan bij die van het Hof in het arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek), dat betrekking had op de tenuitvoerlegging van richtlijn 2013/32.
55.
Het Hof heeft immers geoordeeld dat een beslissing van het Koninkrijk Denemarken inzake een verzoek om internationale bescherming niet kan worden aangemerkt als een „definitieve beslissing” in de zin van artikel 2, onder e), van richtlijn 2013/32 (
21
), dat wil zeggen als een beslissing waarbij wordt vastgesteld of aan de onderdaan van een derde land of staatloze de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus wordt verleend overeenkomstig richtlijn 2011/95, waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V van richtlijn 2013/32.
56.
Het Hof heeft daarop geconcludeerd dat het bestaan van een eerdere beslissing waarbij een bij deze lidstaat ingediend verzoek om internationale bescherming is afgewezen, geen reden is om een verzoek om internationale bescherming in de zin van richtlijn 2011/95 dat door de betrokkene na de vaststelling van die eerdere beslissing is ingediend bij een andere lidstaat, aan te merken als een „volgend verzoek” in de zin van artikel 2, onder q), en artikel 33, lid 2, onder d), van richtlijn 2013/32. (
22
) In dit verband heeft het Hof verder verklaard dat de Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken en het feit dat in de Deense regeling voor de toekenning van internationale bescherming mogelijkerwijs identieke of soortgelijke voorwaarden worden gesteld als in richtlijn 2011/95 niet kunnen leiden tot een andere gevolgtrekking. (
23
)
57.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 18, lid 1, onder d), van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het niet van toepassing is op een situatie waarin de nationale bescherming van een onderdaan van een derde land of staatloze die het Koninkrijk Denemarken hem naar aanleiding van een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig de nationale bepalingen van die lidstaat had verleend, is ingetrokken en die persoon na die intrekking een verzoek bij een andere lidstaat heeft ingediend.
58.
Het is bijgevolg aan de bevoegde Finse autoriteiten om te bepalen welke lidstaat volgens de criteria van hoofdstuk III van de Dublin III-verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming van verzoekster. (
24
) De bevoegde Finse autoriteiten moeten mijns inziens met name beoordelen of het Koninkrijk Denemarken krachtens artikel 12, lid 4, van deze verordening verantwoordelijk kan zijn op grond dat deze lidstaat verzoekster in het verleden een verblijfstitel heeft verleend, dan wel of er integendeel aan de persoonlijke of gezinssituatie van verzoekster ontleende gronden bestaan die rechtvaardigen dat de Republiek Finland zich voor de behandeling van dit verzoek verantwoordelijk verklaart.
V. Conclusie
59.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Korkein hallinto-oikeus te beantwoorden als volgt:
„Artikel 18, lid 1, onder d), van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet van toepassing is op een situatie waarin de nationale bescherming van een onderdaan van een derde land of staatloze die het Koninkrijk Denemarken hem naar aanleiding van een verzoek om internationale bescherming overeenkomstig de nationale bepalingen van die lidstaat had verleend, is ingetrokken en die persoon na die intrekking een verzoek bij een andere lidstaat heeft ingediend.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
(
2
)	Zie in dit verband arrest van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek) [C‑497/21, EU:C:2022:721; hierna: „arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek)”].
(
3
)	Overeenkomst tussen de Europese [Unie] en het Koninkrijk Denemarken betreffende de criteria en instrumenten om te bepalen welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat wordt ingediend in Denemarken of een andere lidstaat van de Europese Unie en „Eurodac” voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin (PB 2006, L 66, blz. 38; hierna: „Overeenkomst tussen de Unie en Denemarken”).
(
4
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”).
(
5
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
(
6
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60, met rectificatie in PB 2015, L 29, blz. 18).
(
7
)	Zie arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek), punt 49.
(
8
)	Besluit van de Raad van 21 februari 2006 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Denemarken houdende uitbreiding tot Denemarken van de bepalingen van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend en van verordening (EG) nr. 2725/2000 van de Raad betreffende de instelling van „Eurodac” voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van de Overeenkomst van Dublin (PB 2006, L 66, blz. 37).
(
9
)	Verordening van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2003, L 50, blz. 1). Deze verordening is ingetrokken bij de Dublin III-verordening.
(
10
)	In artikel 2, onder h), van richtlijn 2011/95 wordt het begrip „verzoek om internationale bescherming” omschreven als „een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder deze richtlijn vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht”.
(
11
)	Zoals geconsolideerd bij lovbekendtgørelse nr. 1079 (codificatiebesluit nr. 1079) van 10 augustus 2023; hierna: „Udlændingelov”.
(
12
)	Ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], in werking getreden op 22 april 1954, zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967, in werking getreden op 4 oktober 1967.
(
13
)	Hierna: „Deense vreemdelingendienst”.
(
14
)	Zie voor een bespreking van de reikwijdte van de tijdelijke bescherming uit hoofde van § 7, lid 3, van de Udlændingelov onder meer het arrest van de Højesteret (hoogste rechterlijke instantie, Denemarken) van 6 november 2017, nr. 107/2017.
(
15
)	Zie arrest van 5 juli 2018, X (C‑213/17, EU:C:2018:538, punten 31 en 32).
(
16
)	C‑616/19, EU:C:2020:1010, punt 47.
(
17
)	Zie arrest van 19 december 2024, Tudmur (C‑185/24 en C‑189/24, EU:C:2024:1036, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
18
)	Zie arrest van 19 december 2024, Khan Yunis en Baabda (C‑123/23 en C‑202/23, EU:C:2024:1042, punt 60), waarin wordt verwezen naar het arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek) (punten 35 en 43). In dat laatste arrest zijn de lessen verwerkt die zijn getrokken uit het arrest van 20 mei 2021, L.R. (Door Noorwegen afgewezen asielverzoek) (C‑8/20, EU:C:2021:404), waarbij het Koninkrijk Noorwegen een derde land is dat de Dublin III-verordening toepast in het kader van de overeenkomst tussen de Europese [Unie], de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen betreffende de criteria en de mechanismen voor de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat in een lidstaat, in IJsland of in Noorwegen wordt ingediend – Verklaringen (PB 2001, L 93, blz. 40), zoals namens de Europese Unie goedgekeurd bij besluit 2001/258/EG van de Raad van 15 maart 2001 (PB 2001, L 93, blz. 38).
(
19
)	Cursivering van mij.
(
20
)	Dit artikel bepaalt: „De lidstaten zorgen [ervoor] dat beslissingen waarbij verzoeken worden afgewezen wat de vluchtelingenstatus en/of de subsidiairebeschermingsstatus betreft, in feite en in rechte worden gemotiveerd en dat schriftelijk informatie wordt verstrekt over de wijze waarop een negatieve beslissing kan worden aangevochten. De lidstaten hoeven geen schriftelijke informatie te verstrekken over de wijze waarop tegen een negatieve beslissing rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, indien zulke informatie in samenhang met een beslissing in een vroeger stadium aan de verzoeker is verstrekt, ofwel schriftelijk ofwel door voor hem toegankelijke elektronische middelen.”
(
21
)	Zie arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek), punt 45.
(
22
)	Zie arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek), punt 47.
(
23
)	Zie arrest Bundesrepublik Deutschland (Door Denemarken afgewezen asielverzoek), punt 48.
(
24
)	Zie artikel 3, lid 1, van de Dublin III-verordening en arrest van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 56).