61977C0012(01)
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 1O FEBBRAIO 1978 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I —
Poiché, con ordinanza 1o luglio 1977, la Corte ha deciso di esaminare congiuntamente al merito l'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione contro i ricorsi in oggetto, mi permetto di rinviare, per quanto concerne il problema della ricevibilità, alle mie conclusioni del 29 giugno 1977.
Vorrei tuttavia aggiungere alcune osservazioni in relazione alla sentenza da voi emessa il 15 dicembre 1977 nell'ambito della causa 126/76, Dietz. Tale sentenza costituisce, in un certo senso, un cambiamento d'orientamento, giacché si scosta dalla giurisprudenza risultante dalla sentenza 17 marzo 1976 (cause riunite 67-85/75, Lesieur Cotelle e altri; Racc. 1976, pag. 391) per allinearsi sulla sentenza 24 ottobre 1973 (causa 42/72, Merkur; Race. 1973, pag. 1055). In realtà, come ha sostenuto la Commissione, questo «fatto nuovo» non ha alcuna ripercussione sul caso presente, nel quale si tratta della riscossione non già (come nella causa Dietz) del versamento di importi compensativi monetari da parte delle autorità nazionali competenti. Infatti, se il ricorso alla Corte sembra restare l'unica via per ottenere siffatti importi compensativi oppure, in luogo di questi, un indennizzo qualora risulti difficile instaurare un processo dinanzi al giudice nazionale e, di conseguenza, rinviare a quest'ultimo coloro che hanno presentato un ricorso alla Corte, è agli organi giurisdizionali nazionali che di regola va chiesto l'annullamento della decisione positiva costituita dalla riscossione degli importi compensativi. Orbene, a differenza che nella causa Dietz, le ricorrenti non hanno adito il giudice nazionale. Voi avete ammesso che la decisione di concedere importi compensativi monetari non spettava esclusivamente alle autorità nazionali competenti; d'altra parte, però, avete finora sempre dichiarato che la decisione di riscuotere detti importi rientrava in primo luogo nella competenza esclusiva di tali autorità, come risulta dall'art. 1, n. 1, del regolamento n. 974/71. Invero, una simile situazione, benché dovuta a motivi di carattere organizzativo, resta tuttavia discriminatoria. Sono pronto ad ammettere il contrario, ma attendo un nuovo orientamento della vostra giurisprudenza; al pari della Commissione, giudico pertanto opportuno che la Corte si pronunzi comunque sul problema della ricevibilità, onde precisare una situazione in certa misura vaga.
II —
Per quanto concerne il merito, esporrò le mie osservazioni solo in via subordinata; esse si riallacceranno ai problemi di competenza cui ho accennato a proposito della ricevibilità.
Le ricorrenti — come hanno nuovamente sottolineato in udienza — chiedono, in base agli artt. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, che la Comunità venga condannata a risarcire loro il danno assertivamente causato dal fatto che la Commissione ha omesso di adoperarsi affinché le operazioni da esse effettuate potessero svolgeri alle condizioni vigenti al momento della stipulazione dei contratti o, comunque, al momento del risultato delle aste comunitarie relative all'esportazione di zucchero nei paesi terzi alle quali esse avevano partecipato.
Pertanto, mi limiterò — in conformità, del resto, all'invito da voi rivolto alle parti — ad accertare se tale omissione possa implicare la responsabilità della Comunità.
Ricordo tuttavia che i regolamenti da cui le ricorrenti si ritengono diretta-mente lese sono quelli emanati dalla Commissione in forza dell'art. 3 del regolamento del Consiglio n. 974/71 — e aventi ad oggetto la modifica degli importi compensativi monetari — fra il 23 luglio e il 27 dicembre 1976, cioè posteriormente alla stipulazione dei contratti conclusi dalle ricorrenti o, comunque, dopo le aste comunitarie relative alle restituzioni all'esportazione di zucchero nei paesi terzi.
L'importo del danno lamentato dalle ricorrenti coincide con le somme da esse pagate alle autorità nazionali, a titolo di maggiorazione degli importi compensativi monetari, in conseguenza della mancata applicazione alle esportazioni effettuate dalle stesse ricorrenti del regolamento della Commissione 26 giugno 1974, n. 1608, recante disposizioni particolari in materia d'importi compensativi monetari — c.d. «regolamento d'equità» — e da applicarsi, retroattivamente, dal 4 giugno 1973, data d'entrata in vigore del primo regolamento della Commissione (n. 1463/73) avente ad oggetto modalità d'applicazione di detti importi. Le ricorrenti, quindi, chiedono il versamento di una somma specifica, sulla cui entità non esistono dubbi o contestazioni, e riscossa in forza di una normativa comunitaria ch'esse ritengono «illegittima». A loro avviso, con tale omissione, la Commissione ha commesso un atto illegittimo in quanto discriminatorio nei loro confronti e in contrasto col principio della tutela del «legittimo affidamento» degli operatori economici: la Commissione, che ha il potere esclusivo di estendere la portata dell'esonero dal versamento degli importi compensativi monetari contemplato dal «regolamento di equità», avrebbe dovuto colmare una lacuna o una carenza manifesta della normativa.
Il problema dell'eventuale responsabilità della Comunità è pertanto connesso a quello della legittimità della riscossione degli importi compensativi maggiorati di cui trattasi; è opportuno risolvere in primo luogo tale questione, giacché, secondo le ricorrenti, ci si troverebbe di fronte non già ad una responsabilità oggettiva, bensì ad un'omissione illecita.
1.
Dico subito che su questo punto non posso essere d'accordo con loro poiché la Commissione, anche ammettendo ch'essa abbia il potere che le ricorrenti le attribuiscono e anche se — come preciserò più oltre — la modifica del regolamento n. 1608/74 appare in effetti opportuna, non ha una competenza vincolata a tale proposito. Come ha ben giustamente osservato l'avvocato generale Jean-Pierre Warner nelle conclusioni presentate, il 6 dicembre 1977, nell'ambito della causa Dietz (pag. 10 del testo ciclostilato), «ammesso che nella fattispecie sia fondato l'assunto del ricorrente, secondo cui la Commissione avrebbe dovuto includere norme transitorie, a tutela degli esportatori, nella disciplina considerata, resterebbe comunque il fatto che la Commissione disponeva di un certo margine di discrezionalità quanto alla natura ed al contenuto di siffatte disposizioni transitorie». L'impugnazione dell'omesso esercizio di tale potere discrezionale sarebbe possibile solo mediante un ricorso per eccesso di potere concernente il regolamento del Consiglio n. 974/71 o il regolamento della Commissione n. 1608/74, oppure mediante un ricorso mirante a promuovere un giudizio sulla validità di tali regolamenti, presentato in conseguenza di un provvedimento individuale d'applicazione. Un'omissione illecita può essere impugnata dinanzi alla Corte solo alle condizioni stabilite dagli artt. 35 del Trattato CECA o 175 del Trattato CEE, ed unicamente a seguito dell'eventuale annullamento o dell'eventuale declaratoria d'invalidità dei regolamenti considerati — ipotesi di cui alle sentenze emesse il 19 ottobre 1977 nelle cause riunite 124/76 e 20/77, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson e Société coopérative Providence Agricole de la Champagne (Racc. 1977, pag. 1795) e nelle cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e Diamalt (Racc. 1977, pag. 1753) nonché a quelle pronunziate il 5 luglio 1977 nell'ambito delle cause 114/76, Bela-Mühle Josef Bergmann KG, 116/76, Granaria B.V., 119 e 120/76, Olmühle Hamburg AG e Kurt A. Becher (Racc. 1977, pagg. 1211, 1247 e, rispettivamente, 1269) — il principio dell'autorità del giudicato obbligherebbe le autorità comunitarie o l'autorità nazionale competente a trarre le dovute conseguenze da tale annullamento o da tale declaratoria di invalidità, oppure, com'è dichiarato nelle sentenze 19 ottobre 1977 sopra citate, toccherebbe «alle istituzioni competenti in materia di politica agricola comune fare il necessario per ovviare a tale situazione».
Orbene, questo, manifestamente, non è il caso della fattispecie. Al pari del giudice nazionale, la Corte non ha il potere, nell'ambito di un'azione di risarcimento, di estendere la portata dell'esonero dagli importi compensativi monetari quale risulta chiaramente dal regolamento n. 1608/74, colmando una lacuna normativa mediante un'interpretazione «praeter legem». Anche qualora riteneste che, dal punto di vista dell' equità, la normativa comunitaria vigente abbia arrecato un danno alle ricorrenti, non ne conseguirebbe, in diritto, che possiate emanare voi stessi provvedimenti le cui modalità e la cui data di entrata in vigore possono peraltro variare.
D'altra parte, esiste una procedura ben precisa per la concessione dell'esonero dagli importi compensativi monetari ai contratti di durata superiore a tre mesi, come i contratti relativi a certificati di zucchero A e B la cui validità si estende a cinque mesi oltre al mese del rilascio: lo Stato membro che intenda concedere detto esonero deve informarne la Commissione, indicando i motivi e le prove fornite e può effettivamente concederlo solo se questa non vi si sia opposta. Prima di decidere in merito, la Commissione deve chiedere il parere del comitato di gestione interessato. Orbene, fino ad oggi, secondo la formula consacrata, il comitato di gestione «zucchero» non si è mai espresso sulle proposte presentategli dalla Commissione. L'art. 1 del regolamento n. 1608/74 non costituisce pertanto una disposizione avente efficacia diretta che vincoli la Commissione; inoltre, per quanto mi risulta, questa non ha ancora potuto risolversi a non tener conto della mancanza dei pareri del comitato di gestione. Ignoro i motivi che possono aver spinto il comitato di gestione ad astenersi dall'emettere i pareri richiesti e indotto la Commissione a riternere di non poter fare a meno di tali pareri; tuttavia, non posso, a priori, escludere che si tratti di motivi seri e giustificati da un interesse pubblico inderogabile.
2.
Secondo le ricorrenti, il comportamento della Commissione è «illegittimo» in quanto ha comportato una discriminazione fra gli operatori economici dei vari Stati membri, provocando in tal modo distorsioni della concorrenza (art. 40, n. 3, 3o comma).
Tuttavia, tali distorsioni, per quanto realmente esistenti, sono causate dalla mancanza di una politica monetaria comune e dal fatto che, come si vedrà, la situazione iniziale varia a seconda degli Stati membri. D'altre parte, il fatto che i concorrenti delle ricorrenti che esercitano la loro attività in altri Stati membri non, siano esposti agli stessi rischi su queste incombenti non costituisce violazione del principio di uguaglianza; infatti la fluttuazione monetaria non ha le stesse ripercussioni della modifica del tasso centrale o rappresentativo di una moneta, ma può implicare talvolta dei vantaggi, talaltra degli svantaggi per gli esportatori.
3.
Perché sussista una «violazione del legittimo affidamento», cioè di una norma giuridica di rango superiore intesa a tutelare i singoli, è in particolare necessario, in base alla vostra giurisprudenza, che gl'interessati possano far valere un diritto quesito o legittime aspettative, che il danno da essi subito sia stato imprevedibile ed immediato e che un interesse pubblico inderogabile non osti a che tale diritto o tali aspettative vengano presi in considerazione.
Come ha sottolineato la Commissione, nel caso presente — diversamente che in altri ricorsi promossi dinanzi alla Corte — non viene contestata una modifica intempestiva della normativa comunitaria che avrebbe violato diritti quesiti o legittime aspettative; al contrario, le ricorrenti si dolgono della mancata modifica del regolamento n. 1608/74 e sostengono che tale carenza è in contrasto col principio di equità sancito da un regolamento nel quale esse avevano piena fiducia. Un siffatto argomento è viziato da una certa contraddizione in termini giacché, se, in talune situazioni, è possibile far valere diritti quesiti o legittime aspettative in forza di una normativa determinata, è molto più difficile far valere una fiducia cieca in un principio di equità: la violazione grave di un principio superiore di equità, e non di diritto, consistente in un'omissione o in un'astensione è, per definizione, molto più difficile da accertare.
A questo proposito è d'uopo chiedersi se la fiducia che le ricorrenti sostengono di aver avuto nell'emanazione tempestiva di una determinata normativa o nell'interpretazione, in senso a loro favorevole, della normativa esistente sia così «piena» e «cieca» come esse pretendono.
È chiaro che i contratti cui si richiamano le ricorrenti sono stati conclusi dopo il 15 marzo 1976, giorno in cui il Governo francese decise di lasciar flutmare il franco, e anzi dopo il 25 marzo 1976, data in cui venne fissato un nuovo tasso rappresentativo per il franco francese e dalla quale gli importi compensativi monetari, ripristinati, vennero applicati. Orbene, in base alle condizioni enunciate dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1608/74, l'esonero dalla riscossione degli importi compensativi monetari può concernere solo le operazioni effettuate per l'adempimento di contratti definitivamente conclusi prima dell'emanazione del provvedimento monetario di cui all'art. 1.
I provvedimenti monetari cui si riferisce l'art. 1 sono di tre tipi. Può trattarsi:
—
dell'istituzione o dell'aumento di importi compensativi monetari in conseguenza della fissazione del tasso centrale della moneta di uno Stato membro,
—
dell'istituzione o dell'aumento di importi compensativi monetari in conseguenza della fissazione o della modifica del tasso rappresentativo della moneta di uno Stato membro nell'ambito della politica agricola comune, oppure
—
della decisione di uno Stato membro di lasciar fluttuare la propria moneta rispetto a quelle degli Stati membri la cui oscillazione dei cambi è mantenuta entro un divario istantaneo massimo del 2,25 %.
Per contro, non è contemplata l'ipotesi di un aumento quotidiano o settimanale degli importi compensativi monetari in conseguenza della costatazione che i tassi di cambio in contanti della settimana precedente conducono ad uno scarto di oltre 1 punto rispetto alla percentuale considerata per la fissazione precedente. Un simile scarto dipende dalla decisione — presa autonomamente e quotidianamente — di ciascun governo di sostenere o no la propria moneta; tale decisione non può costituire «l'evento monetario» che dà origine ad «un onere supplementare eccessivo», cui si riferisce il regolamento d'equità.
Il motivo è semplicissimo: se così non fosse, ogni volta che la moneta di uno Stato membro fluttuasse in ribasso e a tale ribasso si accompagnasse un aumento — sia pur minimo — degli importi compensativi monetari, si dovrebbe applicare il «regolamento di equità»! Un'interpretazione in tal senso condurrebbe all'applicazione settimanale, se non addirittura quotidiana, di detto regolamento; sono pienamente d'accordo con la Commissione nel ritenere che, qualora si dovesse — ad un ritmo non precisato e a partire da un limite del pari non specificato — esonerare, del tutto o in parte, gli operatori economici dagli importi compensativi monetari tenendo conto degli aspetti particolari di ogni singolo caso, il sistema auspicato dalle ricorrenti sarebbe difficilmente compatibile con la gestione dei prezzi agricoli comuni; inoltre, è evidente che il sistema globale e generale degli importi compensativi monetari, ideato per funzionare in base a criteri forfettari e a ritmo settimanale, diverrebbe completamente inapplicabile.
I provvedimenti transitori invocati, quali precedenti, dalle ricorrenti per illustrare la loro richiesta di un trattamento equitativo si riferiscono tutti all'ipotesi di una modifica dell'unità di conto usata nell'ambito della politica agricola comune, oppure alla svalutazione di una moneta nazionale o del dollaro, oppure, infine, all'uscita di una moneta dal «serpente monetario» europeo. Il regolamento n. 1608/74 ha per oggetto unicamente la codificazione e la generalizzazione, per così dire, di tali provvedimenti sporadici, la fissazione di taluni criteri in relazione, soprattutto, alle prove che gli interessati devono produrre e alla necessità di un esame individuale di ogni singolo caso, tenuto conto del danno subito, nonché l'emanazione di disposizioni che consentano l'applicazione coordinata del regolamento stesso e l'adozione, se del caso, di norme complementari più adeguate secondo il procedimento del comitato di gestione.
In realtà, il ragionamento delle ricorrenti equivale a sostenere ch'esse hanno previsto che sarebbero state automatica-mente tutelate nel caso in cui una modifica «imprevedibile» degli importi compensativi monetari avesse loro arrecato perdite «eccessive» all'atto dell'adempimento dei contratti da esse stipulati.
Tuttavia era insito nel sistema istituito dal regolamento n. 974/71 e nella normativa successivamente emanata che, qualora uno Stato avesse lasciato oscillare il tasso di cambio della propria moneta nella misura contemplata dell'art 1 del suddetto regolamento, gl'importi compensativi sarebbero stati riscossi all'esportazione. La decisione del Governo francese di lasciar fluttuare il franco implicava, di per sé, una situazione d'incertezza permanente, giacché tale moneta non era più mantenuta entro uno scarto istantaneo massimo del 2,25 %, ed era prevedibile che essa fluttuasse, da un giorno all'altro e, peraltro, verso l'alto come verso il basso, in maniera più o meno considerevole. In ragione del modo in cui l'art. 1 del regolamento di equità è stato redatto ed applicato, nessuno poteva ragionevolmente ritenere che nell'ambito di tale sistema sarebbero state automaticamente emanate disposizioni equitative come quelle pretese dalle ricorrenti. Queste ultime potevano naturalmente impegnarsi contrattualmente in base alla previsione che l'ampiezza delle oscillazioni del franco francese non fosse tale da comportare l'applicazione di importi compensativi «eccessivi»; tuttavia, né la partecipazione alle aste comunitarie, né la normativa francese in materia di cambi potevano dare loro tale garanzia. Le ricorrenti, pertanto, hanno accettato un rischio commerciale calcolato e l'aumento degli importi compensativi monetari, anche se eccessivo e sgradevole, non può essere considerato, così stando le cose, imprevedibile. In realtà, ciò che si poteva prevedere era la riscossione di importi compensativi monetari; imprevedibile, invece, era il carattere sopportabile o eccessivo dell'aumento di detti importi compensativi.
III —
Le domande delle ricorrenti non si riferiscono agli inconvenienti creati, nella loro attività, dalle condizioni d'incertezza nelle quali esse si trovavano a dover operare, né al lucro cessante provocato dalla notevole flessione del volume dei loro affari durante il secondo semestre del 1976. Ritengo tuttavia doveroso osservare, in proposito, quanto segue.
È assodato che dal luglio 1976 la partecipazione della Francia — paese in cui la produzione di zucchero è largamente eccedentaria — alle esportazioni comunitarie nei paesi terzi effettuate a seguito di aste si è sensibilmente ridotta e che gli operatori francesi hanno «disertato» tali aste durante più settimane nei mesi di luglio, agosto e settembre 1976.
Per contro, in ragione della rivalutazione del marco nel 1969 e delle differenze di cambio, gli agricoltori tedeschi fruiscono di una compensazione e gli importi compensativi monetari concessi all'esportazione hanno l'effetto di sovvenzioni.
Secondo la lettera stessa del regolamento del Consiglio n. 974/71, l'applicazione degli importi compensativi monetari è giustificata solo nel caso in cui le vicende monetarie rischino di perturbare gli scambi di prodotti agricoli. Orbene, l'istituzione e il mantenimento degli importi compensativi monetari ha avuto per l'appunto l'effetto di perturbare la concorrenza e le correnti di scambio tradizionali. L'attuale metodo di calcolo di detti importi ha avuto come risultato una compensazione eccessiva e una stimolazione artificiosa degli scambi commerciali di prodotti agricoli.
La Commissione stessa, nella proposta di regolamento presentata al Consiglio il 5 novembre 1976 (GU C 274 del 19 novembre 1976, pag. 3), ha ammesso che «l'evoluzione della moneta di alcuni Stati membri ha più volte determinato degli importi compensativi monetari che sviano il regime dai suoi obiettivi iniziali, … il loro permanente impiego è all'origine di perturbazioni dell'unicità del mercato agricolo e provoca distorsioni della concorrenza». L'istituzione di un coefficiente correttore inteso ad attenuare l'incidenza degl'importi compensativi monetari sul prezzo di vendita e che ha, di conseguenza, aumentato l'ammontare della restituzione all'esportazione nei paesi terzi non è bastata a controbilanciare interamente l'onere derivante dall'aumento degli stessi importi.
Vi sono quindi buoni motivi per chiedersi se la riscossione stessa degli importi compensativi monetari nel settore dell'agricoltura, contemplata dal regolamento del Consiglio n. 974/71, sia ormai ingiustificata e, di conseguenza, illegittima quando sia accompagnata da simili distorsioni.
Tuttavia, come ha osservato l'avvocato generale J.-P. Warner nelle conclusioni presentate il 27 settembre 1977 nell'ambito della causa 29/77, S.A. Roquette Frères (a pag. 17 del testo ciclostilato), non risulta che il tasso rappresentativo per il franco francese sia mai stato ad un livello inadeguato a partire dal 25 marzo 1976.
Ciò dimostra unicamente che la decisione di lasciar fluttuare una moneta non costituisce certo una panacea, nemmeno nell'ipotesi in cui la moneta fluttui in ribasso. Sebbene tale fluttuazione agevoli incontestabilmente le esportazioni di prodotti industriali (beni d'investimento) e benché le imprese esportatrici di zucchero aventi sede negli Stati la cui moneta è stata rivalutata siano di massima svantaggiate rispetto a quelle degli Stati che hanno svalutato la propria moneta, il meccanismo dei provvedimenti agricolo-monetari priva di tale vantaggio e danneggia, a lungo andare, le imprese esportatrici di prodotti agricoli e alimentari aventi sede negli Stati la cui moneta fluttua in ribasso.
La funzione precisa degli importi compensativi monetari applicati negli scambi dei prodotti agricoli e alimentari consiste nel neutralizzare gli effetti delle vicende monetarie sugli scambi commerciali e di compensare il divario fra il tasso rappresentativo e il tasso di cambio in contanti; pertanto, essi rispecchiano esattamente tale divario e costituiscono la conseguenza, e non la causa, del male.
I soli rimedi agli inconvenienti di cui si dolgono le ricorrenti sembrano essere il rientro della moneta nazionale nel «serpente monetario» o una nuova svalutazione del tasso rappresentativo usato nell'ambito della politica agricola comune, tale da integrare e consolidare le oscillazioni della moneta di cui trattasi, oppure, infine, l'abolizione degli stessi importi compensativi monetari, come è accaduto in Danimarca, in cui la «corona verde» corrisponde al tasso ufficiale di cambio.
Il «rispetto dei contratti già stipulati», preteso dalle ricorrenti, equivarrebbe, date le circostanze particolari del caso di specie, a concedere a detti contratti una garanzia equivalente a quella di cui essi fruirebbero di regola mediante la prefissazione dell'importo compensativo. Orbene, nello stato attuale della normativa comunitaria la prefissazione di detti importi non è possibile e tale impossibilità costituisce, di per sé, un ammonimento per gli operatori commerciali.
Peraltro, la prefissazione degli importi compensativi non accompagnata da determinate precauzioni potrebbe dare origine a gravi speculazioni a detrimento del bilancio comunitario, come è già accaduto nei settori del malto e del burro, nonché, in generale, dei prodotti che possono essere offerti agli enti d'intervento.
A mio parere, il fatto che le ricorrenti, a loro dire, fossero convinte che la sfera d'applicazione del regolamento d'equità, dato l'oggetto di questo, avrebbe dovuto essere ampliata in modo da neutralizzare gli aumenti eccessivi degl'importi compensativi monetari riscuotibili in ragione dell'uscita del franco francese dal «serpente monetario» non può dar luogo al versamento di un indennizzo esattamente uguale a detti aumenti.
Propongo pertanto che i ricorsi vengano respinti e che le spese siano poste a carico delle ricorrenti.
(
1
)	Traduzione dal francese.