61999CC0400_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι ─ Αντικείμενο της διαδικασίας, πραγματικά περιστατικά, διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και ισχυρισμοί των διαδίκων
1. Η παρούσα διαδικασία αφορά την προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας της 18ης Οκτωβρίου 1999, με την οποία ζητείται η μερική ακύρωση της αποφάσεως της Επιτροπής περί κινήσεως της τυπικής διαδικασίας ελέγχου του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ (2), που κοινοποιήθηκε με έγγραφο της 6ης Αυγούστου 1999. Η Επιτροπή προέβαλε, στις 15 Νοεμβρίου 1999, ένσταση απαραδέκτου, σύμφωνα με το άρθρο 91, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Στις 9 Ιανουαρίου 2001 έλαβε χώρα η επ ' ακροατηρίου συζήτηση για την αίτηση αυτή. Η κατωτέρω έκθεση των πραγματικών περιστατικών, των ισχυρισμών των διαδίκων και της διαδικασίας πριν από την άσκηση της προσφυγής περιορίζεται συνεπώς στο μέτρο που είναι απαραίτητο για το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως.
2. Η διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής αφορά τον έλεγχο από πλευράς δικαίου των ενισχύσεων των μέτρων που έλαβε η Ιταλική Κυβέρνηση υπέρ των επιχειρήσεων του ιταλικού ομίλου Tirrenia Di Navigazione (στο εξής: όμιλος Tirrenia). Ο όμιλος Tirrenia εκμεταλλεύεται γραμμές των ιταλικών θαλάσσιων ενδομεταφορών.
3. Δεν αμφισβητείται ότι βάσει της ιταλικής νομοθεσίας υπεγράφησαν διάφορες συμβάσεις μεταξύ του ιταλικού κράτους και του ομίλου Tirrenia, σύμφωνα με τις οποίες έγιναν και γίνονται ετήσιες καταβολές προς τον όμιλο Tirrenia και ότι οι καταβολές αυτές ─ τουλάχιστον μερικώς ─ εξυπηρετούν την εξασφάλιση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος κατά την έννοια του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ (στην προκειμένη περίπτωση: την εξασφάλιση της καθ ' όλην τη διάρκεια του έτους σύνδεσης των ιταλικών νησιών με την ηπειρωτική χώρα). Αμφισβητείται όμως κατά πόσον οι οικονομικές παροχές βάσει της ισχύουσας συμβάσεως υπερβαίνουν το απαραίτητο για τον σκοπό αυτό μέτρο. Στο πλαίσιο αυτό ερίζεται και η σημασία του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΟΚ) 3577/92 του Συμβουλίου, της 7ης Δεκεμβρίου 1992, για την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών στις θαλάσσιες μεταφορές στο εσωτερικό των κρατών μελών (θαλάσσιες ενδομεταφορές ─ καμποτάζ) (3), σύμφωνα με το οποίο
οι υφιστάμενες συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας δύνανται να εξακολουθήσουν να ισχύουν έως την ημερομηνία λήξης της αντίστοιχης σύμβασης
. Τέλος, η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται το γεγονός ότι οι συμβάσεις με τον όμιλο Tirrenia στηρίζονται σε διάφορους νόμους, ο παλαιότερος από τους οποίους εκδόθηκε το 1974. Τα νομικά ερείσματα της τελευταίας συμβάσεως κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή με διάφορα έγγραφα των ετών 1999-1997 και δεν αμφισβητήθηκαν από την Επιτροπή. Εκτός αυτού, η Επιτροπή, σε μια προηγούμενη περίπτωση, μετά το πέρας της διαδικασίας ελέγχου των ενισχύσεων, δέχθηκε, για μια παρόμοια σύμβαση με το ίδιο νομικό έρεισμα, ότι η ενίσχυση ήταν νόμιμη.
4. Με έγγραφο της 12ης Μαρτίου 1999 η Επιτροπή απηύθυνε στην Ιταλική Κυβέρνηση διάφορα ερωτήματα, στα οποία δόθηκε απάντηση με έγγραφο της 11ης Μαΐου 1999. Κατόπιν συναντήσεως, στις 3 Ιουνίου 1999, μεταξύ εκπροσώπων της Ιταλικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής, η Επιτροπή γνωστοποίησε, με έγγραφο της 6ης Αυγούστου 1999 [SG (99) D 6463], ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ (στο εξής: τυπική κίνηση της διαδικασίας). Το έγγραφο αυτό περιλαμβάνει, μετά την εισαγωγή, την έκθεση των επιχειρημάτων από την προκαταρκτική διαδικασία και τη νομική αξιολόγηση υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου των ενισχύσεων, ένα απόσπασμα, το οποίο, στο ιταλικό πρωτότυπο κείμενο, χαρακτηρίζεται ως
conclusioni
. Στο απόσπασμα αυτό η Επιτροπή φαίνεται να επιφυλάσσεται του δικαιώματος να ζητήσει από τις ιταλικές αρχές να διακόψουν την καταβολή των εν λόγω ενισχύσεων. Η Επιτροπή καλεί τις ιταλικές αρχές (στο ιταλικό πρωτότυπο κείμενο
invita
) να προσκομίσουν στην Επιτροπή, εντός δέκα ημερών από της κοινοποιήσεως του εγγράφου αυτού, βεβαίωση ότι ανέστειλαν τις καταβολές προς τον όμιλο Tirrenia, στο μέτρο που οι καταβολές αυτές υπερέβαιναν το απαραίτητο ύψος για την εξασφάλιση της παροχής της δημόσιας υπηρεσίας. Εάν η Ιταλική Δημοκρατία
δεν συμμορφωθεί προς την απόφαση αναστολής των ενισχύσεων
, η Επιτροπή
μπορεί να προσφύγει αμέσως στο Δικαστήριο σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, της Συνθήκης
και,
εφόσον είναι απαραίτητο, να ζητήσει την προσωρινή αναστολή
(4) . Στη συνέχεια, με το έγγραφο της Ιταλικής Κυβερνήσεως της 19ης Αυγούστου 1999, στο οποίο η Επιτροπή απάντησε στις 13 Σεπτεμβρίου 1999, υπήρξε αντιπαράθεση σχετικά με το περιεχόμενο και τη νομική φύση των
conclusioni
ως τμήματος της προσβαλλόμενης αποφάσεως.
5. Η Ιταλική Δημοκρατία άσκησε στις 18 Οκτωβρίου 1999 προσφυγή για την ακύρωση της αποφάσεως που κοινοποιήθηκε με έγγραφο της 6ης Αυγούστου 1999, στο μέτρο που με αυτή διατάχθηκε η αναστολή των επίδικων μέτρων. Κατά της προσφυγής αυτής στρέφεται η ένσταση απαραδέκτου που υπέβαλε η Επιτροπή.
6. Η Επιτροπή ουσιαστικά υποστηρίζει ότι το επίδικο έγγραφο δεν περιείχε τυπική διαταγή αναστολής (5), αλλά ότι απλώς έκανε λόγο για την πιθανότητα εκδόσεως τέτοιας διαταγής, δηλαδή το έγγραφο περιείχε πρόσκληση για την άσκηση του δικαιώματος ακροάσεως κατά το στάδιο που προηγείται της επιβολής ενός τέτοιου μέτρου. Η προσφυγή είναι συνεπώς απαράδεκτη, διότι οι ισχυρισμοί της προσφεύγουσας δεν είναι νομικά κρίσιμοι.
7. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται τη νομολογία του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Cenemesa (6), σύμφωνα με την οποία η τυπική κίνηση της διαδικασίας αποτελεί απόφαση της Επιτροπής για την ύπαρξη
νέων
ή τη μη ύπαρξη
υφισταμένων
ενισχύσεων και στο μέτρο αυτό πρόκειται για απόφαση σχετικά με τις ανασταλτικές συνέπειες του άρθρου 93, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ). Υπό την έννοια αυτή πρόκειται για ζημιογόνο πράξη, οι συνέπειες της οποίας δεν θα μπορούσαν να αποτραπούν, εξίσου αποτελεσματικά, με την ακύρωση της τελικής αποφάσεως. Δεδομένου ότι ουσιώδες σημείο της διαφωνίας αποτελεί το ζήτημα κατά πόσον τα μέτρα συνιστούν
υφιστάμενες
ενισχύσεις, πρέπει να εφαρμοστεί η νομολογία αυτή και συνεπώς η προσφυγή είναι παραδεκτή.
ΙΙ ─ Το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως υπό το πρίσμα της νομικής καταστάσεως που υφίστατο προ της εκδόσεως του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (7)
8. Σύμφωνα με τους ισχυρισμούς των διαδίκων, ιδιαίτερη σημασία για την κρίση του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως έχει προφανώς κατ ' αρχήν το ζήτημα ποιο είναι το αντικείμενο της προκειμένης προσφυγής ακυρώσεως: τα
conclusioni
ή αυτή η ίδια η τυπική κίνηση της διαδικασίας. Στην πρώτη περίπτωση θα έπρεπε, κατά την άποψη της Επιτροπής, η προσφυγή ακυρώσεως να θεωρηθεί απαράδεκτη, διότι δεν πρόκειται για διαταγή αναστολής, αλλά μόνον για απειλή εκδόσεως τέτοιας διαταγής.
9. Αν γίνει δεκτό ότι οι ισχυρισμοί της Ιταλικής Κυβερνήσεως έχουν την έννοια ότι ζητείται μόνον η ακύρωση του τμήματος του εγγράφου της Επιτροπής της 6ης Αυγούστου 1999 που χαρακτηρίζεται ως
conclusioni
, πρέπει να παρατηρηθεί ότι το περιεχόμενο αυτού του τμήματος του κειμένου δεν γίνεται αμέσως κατανοητό:
10. Κατ ' αρχάς με το κείμενο αυτό
καλείται
( invita
) η Ιταλική Δημοκρατία να αναστείλει τα μέτρα, πράγμα που υποδηλώνει τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα του τμήματος αυτού της αποφάσεως. Συγχρόνως υποχρεώνεται η Ιταλική Δημοκρατία να γνωστοποιήσει, εντός σχετικά σύντομης προθεσμίας, ότι συμμορφώθηκε προς την
πρόσκληση
αυτή. Σε περίπτωση μη τηρήσεως της προθεσμίας η Επιτροπή απειλεί ότι θα ασκήσει άμεση προσφυγή στο Δικαστήριο
σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ
και ότι,
αν είναι απαραίτητο
, θα εκδώσει διαταγή αναστολής. Δεν καθίσταται σαφές αν η Επιτροπή θεωρεί συναφώς τη διαταγή αναστολής ως προϋπόθεση ή ως εναλλακτική λύση σε σχέση με την προσφυγή στο Δικαστήριο.
11. Το άρθρο 88, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο,
ΕΚ αφορά την ειδική προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης
κατά παρέκκλιση
από τα άρθρα 226 και 227 ΕΚ (8), που εξυπηρετεί την εφαρμογή της τελικής αποφάσεως της Επιτροπής σε υποθέσεις ενισχύσεων και συνεπώς δεν προβλέπεται κατά τη διάρκεια εκκρεμούς διαδικασίας. Προφανώς η Επιτροπή εννοεί την αναφερόμενη για πρώτη φορά στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Boussac (9) παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως
πριν την έκδοση της τελικής αποφάσεως· σύμφωνα με την προαναφερθείσα απόφαση, της προσφυγής αυτής προηγείται η έκδοση διαταγής αναστολής, αφού έχει δοθεί στο κράτος μέλος η δυνατότητα να εκφράσει την άποψή του. Μια τέτοια ρητή αναφορά ελλείπει από το έγγραφο της Επιτροπής της 6ης Αυγούστου 1999. Στη διαταγή (μερικής) αναστολής των μέτρων εντός δέκα ημερών δεν μπορεί να δοθεί η έννοια αυτή.
12. Η Επιτροπή δεν διευκρινίζει περαιτέρω μέχρι ποιο ποσό πρέπει να ανασταλούν τα μέτρα. Αφήνει στο κράτος μέλος τον υπολογισμό του τμήματος εκείνου που είναι ενδεχομένως απαραίτητο για την εξασφάλιση της παροχής της δημοσίας υπηρεσίας και συνεπώς καλύπτεται από το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
13. Υπό το πρίσμα αυτό θα έπρεπε, εκ πρώτης όψεως, να συναχθεί στην προκειμένη περίπτωση το συμπέρασμα ότι το τμήμα της αποφάσεως που χαρακτηρίζεται ως
conclusioni
δεν μπορεί, ελλείψει σαφούς περιεχομένου, να παραγάγει (10) έννομα αποτελέσματα. Αν γίνει συνεπώς δεκτό ότι οι ισχυρισμοί της Ιταλικής Κυβερνήσεως αφορούν μόνον αυτό το τμήμα της αποφάσεως, τότε οι ισχυρισμοί αυτοί δεν θα ήταν νομικά κρίσιμοι και η προσφυγή θα ήταν απαράδεκτη.
14. Υπέρ της απόψεως όμως ότι η Ιταλική Δημοκρατία, με την προσφυγή της, δεν μπορεί να στρέφεται μόνον κατά του τμήματος της αποφάσεως που χαρακτηρίζεται ως
conclusioni
─ υπό την έννοια της διαταγής αναστολής ─ θα συνηγορούσε το γεγονός ότι, σύμφωνα με τη νομολογία που επικαλείται η ίδια η Ιταλική Κυβέρνηση, η ενδεχόμενη ακύρωση αυτού του τμήματος της αποφάσεως θα άφηνε άθικτη την τυπική κίνηση της διαδικασίας αυτή καθεαυτή.
15. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται την απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Cenemesa (11) . Η απόφαση αυτή παρουσιάζει συνάφεια με την απόφαση επί της υποθέσεως Italgrani (12), που δημοσίευσε την ίδια ημέρα το Δικαστήριο. Και οι δύο υποθέσεις αφορούσαν την ακύρωση της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας. Και στις δύο υποθέσεις αμφισβητούνταν αν επρόκειτο για
υφιστάμενες
ενισχύσεις και αν ορθά η Επιτροπή είχε προβεί σε τυπική κίνηση της διαδικασίας.
16. Στην υπόθεση Cenemesa το Βασίλειο της Ισπανίας είχε αξιολογήσει μια ενίσχυση ως
υφιστάμενη
, διότι, κατά την άποψή του, συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις που είχε θέσει το Δικαστήριο την απόφασή του επί της υποθέσεως Lorenz
(13) . Στην υπόθεση Italgrani η Ιταλική Δημοκρατία είχε υποστηρίξει ότι η Επιτροπή έπρεπε να θεωρήσει τις ενισχύσεις ως
υφιστάμενες
, διότι είχαν χορηγηθεί βάσει εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων. Και στις δύο υποθέσεις η απόφαση θεωρεί κρίσιμο για το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως κατά της εκάστοτε τυπικής κινήσεως της διαδικασίας το γεγονός ότι η τυπική κίνηση της διαδικασίας παρήγαγε έννομα αποτελέσματα μη δυνάμενα πλέον να ανατραπούν με την τελική απόφαση.
17. Αν συνεπώς γινόταν δεκτό ότι η Ιταλική Δημοκρατία στρέφει την προσφυγή της μόνο κατά του τμήματος της αποφάσεως που φέρει τον τίτλο
conclusioni
, θα ήταν αναπόφευκτο το συμπέρασμα ότι, σύμφωνα με τη νομολογία που επικαλείται η Ιταλική Δημοκρατία, δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί η ανατροπή αυτού του ανασταλτικού αποτελέσματος ─ είναι προφανές ότι εκείνο που κυρίως ενδιαφέρει την προσφεύγουσα είναι η ανατροπή γενικώς του ανασταλτικού αποτελέσματος. Υπό το πρίσμα αυτό θα έπρεπε, συνεπώς, να γίνει δεκτό ότι η προσφυγή ακυρώσεως στρέφεται κατά του συνόλου της αποφάσεως περί τυπικής κινήσεως της διαδικασίας.
18. Λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που επικαλείται η προσφεύγουσα, η προσφυγή ακυρώσεως, σύμφωνα με την έννοια που της προσδόθηκε ανωτέρω, φαίνεται να πρέπει να κριθεί παραδεκτή στην προκειμένη περίπτωση, καθόσον το ζήτημα κατά πόσον πρόκειται για
υφιστάμενες
ενισχύσεις αποτέλεσε κατά την προκαταρκτική διαδικασία τουλάχιστον αντικείμενο της διαφωνίας. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή δεν αμφισβήτησε ότι η Ιταλική Δημοκρατία έθεσε κατά την προκαταρκτική διαδικασία το ζήτημα των
υφισταμένων
ενισχύσεων. Η απόφαση περί της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας δεν περιέχει αναφορές στο ζήτημα αυτό.
19. Στο πλαίσιο αυτό θα μπορούσε, όσον αφορά το παραδεκτό μιας τέτοιας προσφυγής ακυρώσεως, να τεθεί γενικά το ερώτημα κατά πόσον η προαναφερθείσα νομολογία έχει την έννοια ότι η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να θε ωρείται παραδεκτή απλώς και μόνο επειδή έχει προβληθεί ο ισχυρισμός ότι το ζήτημα των
υφισταμένων
ενισχύσεων αποτέλεσε αντικείμενο της προκαταρκτικής διαδικασίας. Έτσι θα οδηγείτο κανείς στο συμπέρασμα ότι, επομένως, κάθε προσφυγή ακυρώσεως κατά τυπικής κινήσεως της διαδικασίας είναι κατ ' αρχήν παραδεκτή, ενώ, αντίθετα, στην αιτιολογία των αναφερθεισών αποφάσεων γίνεται λόγος αποκλειστικά για το ζήτημα των
υφισταμένων
ενισχύσεων που εξετάστηκαν ήδη κατά την προκαταρκτική διαδικασία. Το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως πρέπει συνεπώς να συμπεριλάβει το ζήτημα του βασίμου των ισχυρισμών της προκαταρκτικής διαδικασίας, διότι διαφορετικά δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο τα κράτη μέλη να προβάλλουν, υπό ορισμένες συνθήκες,
προληπτικά
κατά την προκαταρκτική διαδικασία το ζήτημα
υφισταμένων
ενισχύσεων, για να εξασφαλίσουν το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας.
20. Στην προκειμένη περίπτωση η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει με την προσφυγή της ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε επαρκώς το ζήτημα των
υφισταμένων
ενισχύσεων. Στηρίζει τον ισχυρισμό ότι το ζήτημα των
υφισταμένων
ενισχύσεων απετέλεσε αντικείμενο της προκαταρκτικής διαδικασίας, προσκομίζοντας διάφορα έγγραφα που είχε αποστείλει στην Επιτροπή και που περιέχουν ενδείξεις ότι η ισχύουσα σύμβαση με τον όμιλο Tirrenia στηρίζεται σε νόμους που είχαν ήδη ελεγχθεί από την Επιτροπή στο πλαίσιο άλλων διαδικασιών ελέγχου ενισχύσεων. Ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί συνεπώς να θεωρηθεί εκ των προτέρων αβάσιμος.
21. Αντίθετα αβάσιμη φαίνεται η επίκληση, εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας, του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 3577/92 (θαλάσσιες ενδομεταφορές - καμποταζ). Μια διάταξη κανονισμού κατά την έννοια του άρθρου 189, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 249, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ) δεν μπορεί, ως κοινοτικό παράγωγο δίκαιο ─ ακόμη και αν ερμηνευθεί έτσι όπως προτείνει η Ιταλική Κυβέρνηση ─ να διευρύνει τον πρωτογενούς δικαίου ορισμό των
υφισταμένων
ενισχύσεων (άρθρο 88, παράγραφος 1, ΕΚ).
22. Εάν συνεπώς γίνει δεκτό ότι οι ισχυρισμοί της Ιταλικής Δημοκρατίας στρέφονται κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, θα πρέπει οι ισχυρισμοί αυτοί, στο σύνολό τους, να θεωρηθούν, εκ πρώτης όψεως, επαρκώς βάσιμοι, για να κριθεί παραδεκτή η προσφυγή ακυρώσεως σύμφωνα με την έννοια της προαναφερθείσας νομολογίας.
23. Η περαιτέρω έρευνα του βασίμου της αποφάσεως της Επιτροπής παρέλκει, στο σημείο αυτό, δεδομένου ότι δεν είναι απαραίτητη για την κρίση του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως.
24. Το συμπέρασμα είναι ότι οι διαφωνίες στην προκειμένη υπόθεση αφορούν το ζήτημα κατά πόσον τα επίδικα μέτρα κατατάσσονται στις
νέες
ή στις
υφιστάμενες
ενισχύσεις.
III ─ Σκέψεις που αφορούν τη νομική κατάσταση μετά τη θέση του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 σε ισχύ
25. Η επίδικη απόφαση της Επιτροπής εκδόθηκε μετά τη θέση του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 σε ισχύ. Ο κανονισμός 659/1999 και η συγκυρία της συγκεκριμένης υποθέσεως φαίνεται να προσφέρουν αφορμή για διατύπωση σκέψεων σχετικά με την οικονομία της τυπικής κινήσεως διαδικασίας, της διαταγής αναστολής και του ανασταλτικού τους αποτελέσματος, λαμβανομένης ιδίως υπόψη της σημασίας τους για το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως (14) .
26. Στη γενική οικονομία του δικαίου των ενισχύσεων το ανασταλτικό αποτέλεσμα αποτελεί, κατ ' αρχήν βάσει του πρωτογενούς δικαίου, σημαντικότατο στοιχείο του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ. Περαιτέρω το ανασταλτικό αποτέλεσμα προκύπτει, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου επί των υποθέσεων Cenemesa και Italgrani (15), ως απόρροια της αποφάσεως της Επιτροπής για την τυπική κίνηση της διαδικασίας. Τέλος, το ανασταλτικό αποτέλεσμα αποτελεί συναντάται, με τη μορφή της διαταγής αναστολής, ως
μέτρο διασφαλίσεως
, όπως περιγράφεται ακριβέστερα στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Boussac (16) και ρυθμίζεται πλέον στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999.
27. Κατ ' αρχάς τίθενται προφανώς ─ δεδομένου ότι στην προκειμένη περίπτωση για το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως πρωταρχική σημασία είχε η συζήτηση σχετικά με τη μορφή και τον σκοπό των
conclusioni
─ ερωτήματα που αφορούν τις προϋποθέσεις, τη νομική φύση και τις συνέπειες της διαταγής αναστολής σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999. Σε συνδυασμό με αυτό θα επιχειρηθεί στη συνέχεια να αξιολογηθεί η ερμηνεία της προαναφερθείσας νομολογίας, βάσει της οποίας αιτιολογήθηκε στη συγκεκριμένη περίπτωση, με αναφορά στο ανασταλτικό αποτέλεσμα της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως. Στο επίκεντρο βρίσκεται εν προκειμένω η απορρέουσα από το πρωτογενές δίκαιο απαγόρευση εφαρμογής των μέτρων σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ.
Α ─ Η μέχρι τώρα νομολογία
28. Οι θεμελιώδεις για το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας αποφάσεις του Δικαστηρίου επί των υποθέσεων Cenemesa (17) και Italgrani (18) στηρίζονται στα ακόλουθα:
─ η τυπική κίνηση της διαδικασίας αναπτύσσει έννομα αποτελέσματα (19)
και
─ τα άξια προστασίας συμφέροντα του προσφεύγοντος δεν μπορούν να προστατευθούν εξίσου με την ακύρωση της τελικής αποφάσεως (20) .
1. Ως προς τη
σκόπιμη
απόφαση της Επιτροπής
να θεωρήσει ως νέες
τις ενισχύσεις και τα έννομα αποτελέσματα της αποφάσεως αυτής
29. Έννομα αποτελέσματα αναπτύσσουν οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων που είναι ικανές
να επηρεάσουν τα συμφέροντα του προσφεύγοντος, μεταβάλλοντας κατά τρόπο σαφή τη νομική του θέση
(21) .
30. Τα έννομα αποτελέσματα της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας συνίστανται, σύμφωνα με την απόφαση επί της υποθέσεως Italgrani, στο γεγονός ότι η απόφαση της Επιτροπής
περιελάμβανε [...] απαγόρευση καταβολής των σχεδιαζομένων ενισχύσεων [...] πριν η εν λόγω διαδικασία καταλήξει σε τελική απόφαση
(22) .
Η εν λόγω απαγόρευση απορρέει από σκόπιμη απόφαση
(23) της Επιτροπής
να θεωρήσει ως νέες ενισχύσεις τις ενισχύσεις
(24) .
31. Κατ ' αρχάς δεν πρέπει να γίνει δεκτό ότι το ζήτημα των
νέων
ενισχύσεων, που αφορά μόνον ένα από τα τέσσερα στοιχεία μιας ενισχύσεως αντίθετης προς το κοινοτικό δίκαιο, δεν πρέπει πλέον να αποτελέσει αντικείμενο έρευνας στην κινηθείσα κύρια διαδικασία.
32. Σύμφωνα με το
άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, η τυπική κίνηση της διαδικασίας λαμβάνει χώρα όταν η Επιτροπή έχει
αμφιβολίες κατά
πόσον συμβιβάζεται [το κοινοποιηθέν μέτρο] με την κοινή αγορά
(25) και η Επιτροπή έχει προβεί, σύμφωνα με το
άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, μεταξύ άλλων σε
προσωρινή εκτίμηση
σχετικά με τον χαρακτήρα του σχεδιαζόμενου μέτρου ως ενίσχυσης (26) . Ο έλεγχος των στοιχείων που συνθέτουν τη
νέα
ενίσχυση και ενδεχομένως ο έλεγχος των προϋποθέσεων του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ δεν αναφέρονται βέβαια στον νέο κανονισμό, δεν υπάρχουν όμως λόγοι που να οδηγούν στο συμπέρασμα ότι δεν θα έπρεπε πλέον να αποτελούν αντικείμενο της κύριας διαδικασίας. Η διαδικασία εξάλλου αυτή αποσκοπεί, με τη δέσμευση ιδίως των
ενδιαφερομένων μερών
(άρθρο 1, στοιχείο η΄, του κανονισμού 659/1999), στην εκτεταμένη έρευνα και εξακρίβωση όλων των στοιχείων του πραγματικού που απαιτεί το δίκαιο των ενισχύσεων.
33. Το Δικαστήριο, στην υπόθεση Italgrani, αναφέρει ότι
η Επιτροπή αποφάσισε να θεωρήσει ως νέες ενισχύσεις τις ενισχύσεις που η [Ιταλική] Κυβέρνηση θεωρούσε ως υφιστάμενες λόγω του ότι είχαν χορηγηθεί κατ ' εφαρμογήν του ιταλικού νόμου 64/86 που είχε αποτελέσει το αντικείμενο εγκριτικής αποφάσεως της Επιτροπής. Δεν μπορεί, κατά συνέπεια, να θεωρηθεί ότι, στην προκειμένη περίπτωση, η αναστολή καταβολής της ενισχύσεως απορρέει αυτομάτως από τη Συνθήκη. Η βαλλομένη απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης, συνεπαγομένη επιλογή της Επιτροπής ως προς τους εφαρμοστέους διαδικαστικούς κανόνες, παράγει, επομένως, έννομα αποτελέσματα
(27) .
34. Στην υπόθεση Cenemesa το Δικαστήριο αναφέρει ότι στην περίπτωση αντιπαραθέσεως σχετικά με το ζήτημα της υπάρξεως
νέων
ή
υφισταμένων
ενισχύσεων
δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, η αναστολή της καταβολής της ενισχύσεως απορρέει αυτομάτως από τη Συνθήκη. Η βαλλομένη απόφαση κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, συνεπαγομένη προδήλως επιλογή ως προς τον χαρακτηρισμό της ενισχύσεως και τους σχετικούς διαδικαστικούς κανόνες, παράγει έννομα αποτελέσματα
(28) .
35. Και στις δύο περιπτώσεις επρόκειτο ─ σε διαφορετικό πλαίσιο ─ κατά την άποψη των κρατών μελών για
υφιστάμενη
ενίσχυση (29) . Δεδομένου ότι το συμπέρασμα
ότι η αναστολή καταβολής της ενισχύσεως, στην υπό κρίση υπόθεση, [δεν] απορρέει αυτομάτως από τη Συνθήκη
αποκλείεται να έχει την έννοια ότι δεν ισχύει στις προαναφερθείσες περιπτώσεις η απορρέουσα από το πρωτογενές δίκαιο απαγόρευση εκτελέσεως, η
παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων
με την τυπική κίνηση της διαδικασίας δημιουργεί τα ακόλουθα ερωτήματα: η απαγόρευση εκτελέσεως προκύπτει από αυτήν την απόφαση της Επιτροπής περί κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, στο μέτρο που περιεχόμενο της αποφάσεως αποτελεί η κατάταξη, δηλαδή ο
χαρακτηρισμός
του επίδικου μέτρου ως
νέας
ενισχύσεως; Έχει στο μέτρο αυτό η απόφαση
διαπλαστική ενέργεια
; Δεδομένου ότι η απορρέουσα από το πρωτογενές δίκαιο απαγόρευση εκτελέσεως για τις
νέες
ενισχύσεις δεν μπορεί να προκύπτει από την απόφαση της Επιτροπής, στηρίζεται τότε η ισχύς αυτής της απαγορεύσεως εκτελέσεως ─ λόγω του χαρακτηρισμού του μέτρου ως
νέας
ενισχύσεως ─ στην απόφαση της Επιτροπής; Μήπως τότε απορρέει
κατά συνέπεια
η
αναστολή
της καταβολής της ενισχύσεως
αυτομάτως από τη Συνθήκη
;
Για ένα τέτοιο έννομο αποτέλεσμα θα έπρεπε να γίνει δεκτό ότι στην προκειμένη περίπτωση παρέχεται στην Επιτροπή η εξουσία να χαρακτηρίσει με
διαπλαστική
απόφαση (τουλάχιστον προσωρινώς) μια ενίσχυση ως
νέα
. Η απόφαση του Δικαστηρίου δεν περιέχει ενδείξεις προς αυτή την κατεύθυνση. Εξάλλου, δεν είναι προφανές για ποιο λόγο ένα τέτοιο αποτέλεσμα θα ήταν απαραίτητο για την πρακτική αποτελεσματικότητα της διαδικασίας ελέγχου που προβλέπει το δίκαιο των ενισχύσεων. Επιπλέον, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι η απαγόρευση εκτελέσεως που ισχύει, σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο,  ΕΚ, για τις
νέες
ενισχύσεις επιτρέπει κατ ' αντιδιαστολή το συμπέρασμα ότι οι
υφιστάμενες
ενισχύσεις απολαύουν ιδιαίτερης προστασίας (30) .
36. Στο άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ καθώς και, ρητώς πλέον για τις
ενισχύσεις που χρήζουν κοινοποίησης
, στο άρθρο 3 του κανονισμού 659/1999 ορίζεται ότι η απαγόρευση εκτελέσεως απορρέει άμεσα από την ύπαρξη
νέας
ενισχύσεως. Σ ' αυτή τη βάση στηρίζεται προφανώς και η απόφαση επί της υποθέσεως Lorenz (31) . Στην απόφαση αυτή το Δικαστήριο διατυπώνει ως εξής την επαγόμενη άμεσα αποτελέσματα απαγόρευση εκτελέσεως που προέβλεπε το άρθρο 93, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 88, παράγραφος 3, εδάφιο 3, ΕΚ):
έτσι, η απαγόρευση επάγεται άμεσα αποτελέσματα ως προς κάθε ενίσχυση που θα εφαρμοζόταν χωρίς σχετική γνωστοποίηση και, σε περίπτωση γνωστοποιήσεως, ισχύει το ίδιο κατά τη διάρκεια της προκαταρκτικής φάσης και, εάν η Επιτροπή κινήσει την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, μέχρι τη λήψη της τελικής αποφάσεως.
37. Το Δικαστήριο δέχεται συνεπώς ότι η άμεση απαγορευτική ενέργεια αναπτύσσεται σε κάθε στάδιο της διαδικασίας, συνεπώς και πριν ή
χωρίς την τυπική κίνηση της διαδικασίας . Από αυτό μπορεί να συναχθεί ότι το ανασταλτικό αποτέλεσμα επέρχεται από μόνη την
αντικειμενική
συνδρομή όλων των στοιχείων του πραγματικού του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ (το μέτρο να έχει τον
χαρακτήρα ενισχύσεως
, να μην πρόκειται για περίπτωση του άρθρου 86, παράγραφος 2, να πρόκειται για
νέα
ενίσχυση) και δεν χρειάζεται συνεπώς νομική πράξη της Επιτροπής για να καταστεί ενεργός η απαγόρευση αυτή.
38. Ακόμη και η
διασφαλιστική λειτουργία
που επιτελεί, όπως εκ νέου τόνισε τελευταία το Δικαστήριο στην απόφασή του επί της υποθέσεως CELF (32), το άρθρο 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ για τη διασφάλιση της λειτουργίας του μηχανισμού ελέγχου των ενισχύσεων δεν φαίνεται να συνηγορεί υπέρ της απόψεως ότι για να επέλθει το ανασταλτικό αποτέλεσμα χρειάζεται νομική πράξη της Επιτροπής. Αν γινόταν αυτό δεκτό, θα μπορούσε να καταλήξει κανείς στο συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη δεν είναι υποχρεωμένα να τηρούν την απαγόρευση εκτελέσεως για τις
νέες
ενισχύσεις μέχρι την τυπική κίνηση της διαδικασίας. Έτσι όμως θα έπαυε προφανώς να είναι αποτελεσματικό ένα ουσιώδες στοιχείο του μηχανισμού ελέγχου των ενισχύσεων, διότι τα κράτη μέλη δεν θα είχαν κανένα κίνητρο να κοινοποιούν μέτρα ως
νέα
, εφόσον η εφαρμογή τους θα ήταν σε κάθε περίπτωση
νόμιμη
μέχρι την τυπική κίνηση της διαδικασίας, ελλείψει ανασταλτικού αποτελέσματος.
39. Υπέρ της απόψεως που κατ ' αρχήν δεν θεωρεί ως έννομο αποτέλεσμα της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας την επέλευση του ανασταλτικού αποτελέσματος στις περιπτώσεις που ενδιαφέρουν εν προκειμένω θα μπορούσε να συνηγορεί και το γεγονός ότι, σε διαφορετική περίπτωση, δεν θα μπορούσε να αποκλειστεί η ύπαρξη
αντιφάσεων
μεταξύ της διαδικασίας ενώπιον της Επιτροπής και μιας παράλληλης διαδικασίας ενώπιον των
εθνικών δικαστηρίων .
40. Το Δικαστήριο έχει, κατά πάγια νομολογία, τονίσει τον ρόλο των εθνικών δικαστηρίων κατά τους ελέγχους σύμφωνα με το δίκαιο των ενισχύσεων (33) . Λόγω του αμέσου αποτελέσματος του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ,
τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να εξασφαλίζουν στους διοικουμένους που μπορούν να επικαλεστούν την εν λόγω παράβαση ότι θα συναχθούν όλες οι συνέπειες, κατά το εθνικό τους δίκαιο, όσον αφορά τόσο το κύρος των πράξεων εφαρμογής των μέτρων ενισχύσεως όσο και την αναζήτηση των χρηματικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διατάξεως αυτής ή ενδεχομένων προσωρινών μέτρων
(34) . Συναφώς
τα εν λόγω [εθνικά] δικαστήρια μπορούν να επιλαμβάνονται διαφορών οι οποίες τα υποχρεώνουν να ερμηνεύσουν και να εφαρμόσουν την έννοια της ενισχύσεως, η οποία περιέχεται στο άρθρο 92 [...]
(35) . Απλώς η ανήκουσα στη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής (36) κρίση ως προς το
συμβατό με την κοινή αγορά
κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΕΚ δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο τέτοιων διαδικασιών. Μέχρι τώρα δεν υπήρξε προφανώς αφορμή για να αντιμετωπιστεί το ζήτημα κατά πόσον τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να ερευνούν και το ζήτημα των
νέων
ενισχύσεων (37), δηλαδή την πιθανή εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ. Εκ πρώτης όψεως δεν φαίνεται να υπάρχει λόγος που να συνηγορεί υπέρ του αντιθέτου, διότι η συνδρομή όλων των στοιχείων του πραγματικού του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ πρέπει να έχει διαπιστωθεί αντικειμενικά, πριν η Επιτροπή μπορέσει να διαπιστώσει, στο πλαίσιο της διακριτικής της ευχέρειας, το (κατ ' εξαίρεση) συμβατό σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ.
41. Τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν συνεπώς, όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ, να εφαρμόζουν στις
νέες
ενισχύσεις την απαγόρευση εκτελέσεως που απορρέει από το πρωτογενές δίκαιο, και μάλιστα ανεξάρτητα από το στάδιο της διαδικασίας ενώπιον της Επιτροπής. Είναι συνεπώς δυνατή η διαδικασία ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων με σκοπό την επιβολή της απαγορεύσεως εκτελέσεως και κατά την προκαταρκτική φάση (38), συνεπώς σε χρονικό σημείο κατά το οποίο η Επιτροπή δεν έχει ακόμη λάβει απόφαση για τυπική κίνηση της διαδικασίας.
42. Συνεπώς, έπειτα από προσεκτικότερη εξέταση, λαμβανομένης υπόψη της νέας εννόμου καταστάσεως, δεν είναι πλέον πειστική η έννοια που διδόταν μέχρι τώρα στα
έννομα αποτελέσματα
και που χρησιμοποιούνταν για να αιτιολογηθεί το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας.
2. Ως προς τον οριστικό χαρακτήρα των εννόμων αποτελεσμάτων της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας
43. Η αιτιολογία που προβαλλόταν μέχρι τώρα, με επίκληση της αποφάσεως επί της υποθέσεως Commerce extérieur (39), για τη δυνατότητα ακυρώσεως της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας ήταν ότι τα έννομα αποτελέσματα του χαρακτηρισμού μιας ενισχύσεως ως
νέας
είναι
οριστικά
(40), διότι δεν μπορούν πλέον να ανατραπούν με αντίθετη τελική απόφαση της Επιτροπής.
44. Στην προαναφερθείσα απόφαση το Δικαστήριο έκρινε ότι η τελική απόφαση με την οποία κρίνεται ότι μια (στην προκειμένη περίπτωση προφανώς
νέα
) ενίσχυση συμβιβάζεται με την κοινή αγορά
δεν έχει ως συνέπεια την εκ των υστέρων νομιμοποίηση των πράξεων εφαρμογής που ήταν ανίσχυρες λόγω του ότι ελήφθησαν κατά παράβαση της απαγορεύσεως του άρθρου αυτού [άρθρου 93, παράγραφος 3, τελευταία φράση, της Συνθήκης]
(41) . Το Δικαστήριο έκρινε συνεπώς ότι η τελική απόφαση, με την οποία κρίνεται ότι ένα μέτρο
συμβιβάζεται με την κοινή αγορά
(ουσιαστική νομιμότητα), δεν μπορεί πλέον να θεραπεύσει την παρανομία που προκύπτει από το γεγονός ότι το μέτρο εφαρμόστηκε πριν το πέρας της κυρίας διαδικασίας, κατά παράβαση της απαγορεύσεως του άρθρου 88, παράγραφος 3, εδάφιο 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ (τυπική νομιμότητα). Αυτή η παράβαση της απορρέουσας από το πρωτογενές δίκαιο απαγορεύσεως εφαρμογής δεν μπορεί, συνεπώς, να θεραπευθεί.
45. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η τυπική κίνηση της διαδικασίας αναπτύσσει έννομα αποτελέσματα, δεν μπορεί να συναχθεί άνευ ετέρου ότι οι σκέψεις της αποφάσεως επί της υποθέσεως Commerce extérieur πρέπει να εφαρμόζονται γενικά σε όλες τις περιπτώσεις τελικών αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή διαπιστώνει την ουσιαστική νομιμότητα ενός μέτρου.
46. Η προαναφερθείσα απόφαση αφορούσε μια θετική για το κράτος μέλος τελική απόφαση, οφειλόμενη σε μια μεταβολή ή στην πρώτη οριστικοποίηση της στάσης της Επιτροπής όσον αφορά το συμβατό των μέτρων με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ. Η έλλειψη δυνατότητας θεραπείας στην προκειμένη περίπτωση πρέπει συνεπώς να εξεταστεί σε συνδυασμό με τις περιπτώσεις εκείνες στις οποίες η Επιτροπή εκδίδει
απόφαση κατά διακριτική ευχέρεια (42) . Οι περιπτώσεις όμως που είναι κρίσιμες για το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως αφορούν κανονικά ─ θετικές ─ τελικές αποφάσεις, οι οποίες, μετά τη διόρθωση μιας προσωρινής
νομικής απόψεως
της Επιτροπής (χαρακτηρισμός της ενισχύσεως ως
νέας
), (ενδέχεται να) διαμορφώνονται διαφορετικά απ ' ό,τι κατά τον χρόνο της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας.
47. Στην πρώτη από τις αναφερθείσες περιπτώσεις υπάρχουν λόγοι πρακτικής αποτελεσματικότητας που συνηγορούν υπέρ του να θεωρηθεί ότι δεν είναι δυνατή η εκ των υστέρων νομιμοποίηση προώρως εκτελεσθέντων μέτρων, διότι προϋπόθεση του ελέγχου του
συμβατού με την κοινή αγορά
, κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ, είναι η
αντικειμενική
συνδρομή όλων των άλλων στοιχείων του πραγματικού, που διαφεύγουν της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής. Η αδυναμία εκ των υστέρων νομιμοποιήσεως στην υπόθεση την οποία αφορούσε η απόφαση Commerce extérieur προϋποθέτει βέβαια λογικά ότι υπήρχε ενίσχυση, ότι η ενίσχυση ήταν
νέα
και ότι δεν επρόκειτο για περίπτωση εφαρμογής του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
48. Η επέκταση ενός τέτοιου εννόμου αποτελέσματος της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, σύμφωνα με την απόφαση Commerce extérieur, γενικά σε όλες τις άλλες περιπτώσεις τελικών αποφάσεων θετικών για τα κράτη μέλη, δηλαδή αποφάσεων που επιτρέπουν τη νόμιμη εφαρμογή του μέτρου, θα οδηγούσε τελικώς στο δύσκολα υποστηρίξιμο συμπέρασμα ότι ένα μέτρο δεν θα μπορούσε να νομιμοποιηθεί εκ των υστέρων ακόμη και αν το μέτρο αυτό π.χ. δεν πληρούσε εξ αρχής ούτε καν τις προϋποθέσεις της
ενισχύσεως
.
49. Το ίδιο θα ίσχυε στην κρίσιμη εν προκειμένω περίπτωση, εφόσον πράγματι το μέτρο αποτελούσε εξαρχής, αντικειμενικά,
υφιστάμενη
ενίσχυση, ή στις περιπτώσεις στις οποίες πράγματι θα πληρούνταν οι προϋποθέσεις του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ.
50. Αντίθετα απ ' ό,τι συμβαίνει με την απόφαση σχετικά με το
συμβατό με την κοινή αγορά
, κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ, η οποία ανήκει στη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής, ο χαρακτηρισμός ενός μέτρου ως
ενισχύσεως
ή ως
νέας
ενισχύσεως και η διαπίστωση της μη συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ αποτελούν αποφάσεις δέσμιας αρμοδιότητας. Τουλάχιστον εκ πρώτης όψεως δεν είναι προφανές για ποιο λόγο η πρακτική αποτελεσματικότητα ενός αποτελεσματικού ελέγχου των ενισχύσεων θα απαιτούσε να γίνει δεκτό ότι γενικά και σε όλες αυτές τις περιπτώσεις δεν είναι δυνατή η εκ των υστέρων νομιμοποίηση.
51. Θα μπορούσαν συνεπώς να υπάρχουν λόγοι για τους οποίους η τυπική κίνηση της διαδικασίας εν όψει μιας ─ εσφαλμένα ─ θεωρούμενης ως
νέας
ενισχύσεως ─ ακόμη και αν της αναγνωριστούν έννομα αποτελέσματα ─ δεν αναπτύσσει γενικά
οριστικά
έννομα αποτελέσματα. Στο πλαίσιο αυτό όμως, θα καταρριπτόταν στις περιπτώσεις αυτές το επιχείρημα των συνδεόμενων με τον οριστικό αυτό χαρακτήρα εννόμων αποτελεσμάτων ως απαραίτητης προϋποθέσεως για το παραδεκτό της προσφυγής ακυρώσεως.
52. Αν αμφισβητηθεί η γενική αυτή ύπαρξη εννόμων αποτελεσμάτων της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας όσον αφορά την ανασταλτική ενέργεια και δεν γίνει δεκτός ο γενικευμένος οριστικός χαρακτήρας των εννόμων αποτελεσμάτων της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, η προσφυγή ακυρώσεως θα στρεφόταν κατ ' αρχήν κατά ενός διαδικαστικού μέτρου το οποίο θα μπορούσε ενδεχομένως να νομιμοποιηθεί εκ των υστέρων με την ακύρωση της τελικής αποφάσεως. Μια τέτοια προσφυγή θα ήταν απαράδεκτη.
53. Απομένει να προστεθεί ότι η πρόσφατη απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Αυστρία κατά Επιτροπής (43) παρέχει την αφορμή για να επιβεβαιωθεί ότι στις ιδιαίτερες περιπτώσεις στις οποίες συντρέχουν οι προϋποθέσεις της αποφάσεως Lorenz (44), που ρυθμίζονται πλέον, έπειτα από τροποποιήσεις, από το άρθρο 4, παράγραφοι 5 και 6, του κανονισμού 659/1999, η προσφυγή ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας είναι οπωσδήποτε
(45) παραδεκτή. Δεδομένου ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν προέβαλε στην προκειμένη περίπτωση κανέναν ισχυρισμό που να υποδηλώνει τη συνδρομή των απαραίτητων εν προκειμένω προϋποθέσεων, παρέλκει η περαιτέρω εξέταση του ζητήματος αυτού.
Β ─ Οι δυνατότητες και τα όρια της κοινοτικής έννομης προστασίας πριν το πέρας της κύριας διαδικασίας
54. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η αβεβαιότητα ως προς τη νομιμότητα των σχεδιαζομένων μέτρων ενισχύσεων κατά τη διάρκεια μιας μακράς ενίοτε διαδικασίας ελέγχου σύμφωνα με το δίκαιο των ενισχύσεων μπορεί ενδεχομένως να καθυστερήσει τη λήψη σημαντικών, από οικονομικής απόψεως, αποφάσεων. Εκτός από τις γενικές αμφιβολίες σχετικά με το νομικά βάσιμο, θα
μπορούσαν και αμφιβολίες σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την ανάγκη της ασκήσεως μιας πιθανής προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας να οδηγήσουν σε σκέψεις σχετικά με το κατά πόσον η δυνατότητα και μόνο προσβολής της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας μπορεί να εξασφαλίσει προσωρινή έννομη προστασία ή υπάρχουν και άλλες δυνατότητες που φαίνεται να ανταποκρίνονται στον επιδιωκόμενο σκοπό.
55. Τα κράτη μέλη επιδιώκουν βέβαια ─ μέχρι τώρα μέσω της προσφυγής περί ακυρώσεως της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας ─ μια τέτοια
προσωρινή
έννομη προστασία. Σύμφωνα όμως με το ισχύον σύστημα της διαδικασίας ελέγχου που προβλέπει το δίκαιο των ενισχύσεων, η ασφάλεια δικαίου επιτυγχάνεται κατ ' αρχήν αφού περατωθεί η κύρια διαδικασία (46) με την τελική απόφαση. Πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο κοινοτικός νομοθέτης προφανώς δεν δημιούργησε ούτε με τις νέες διαδικαστικές διατάξεις έναν τέτοιο μηχανισμό προσωρινής έννομης προστασίας.
56. Εντούτοις, στη συνέχεια θα καταδειχθούν, με την αντιπαράθεση της μέχρι τώρα δυνατότητας προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, της ενδεχόμενης προσφυγής ακυρώσεως κατά της διαταγής αναστολής, για την οποία δεν υπάρχει ακόμη νομολογία, και της ειδικής μορφής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης ως εναλλακτικής λύσεως, οι δυνατότητες και τα όρια μιας τέτοιας προσωρινής έννομης προστασίας.
1. Επί της δυνατότητας προσβολής της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας ως μέσου για την επίτευξη προσωρινής έννομης προστασίας, λαμβανομένης ιδιαιτέρως υπόψη της νέας εννόμου καταστάσεως που δημιουργήθηκε με τη θέσπιση του κανονισμού 659/1999
57. Αν γίνει δεκτό ότι η προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας είναι παραδεκτή, η προσφυγή αυτή θα ευδοκιμήσει μόνον αν το κράτος μέλος μπορέσει να αποδείξει ότι η Επιτροπή δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις για την τυπική κίνηση της διαδικασίας. Οι προϋποθέσεις αυτές αναφέρονται πλέον, εν μέρει όμως μόνον ρητώς, στον κανονισμό 659/1999.
58. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανον ισμού 659/1999, η τυπική κίνηση της διαδικασίας προϋποθέτει ότι η Επιτροπή έχει διαπιστώσει ότι
το κοινοποιηθέν μέτρο
δημιουργεί αμφιβολίες
κατά πόσον συμβιβάζεται με την κοινή αγορά
. Δεν είναι απολύτως σαφές αν πρόκειται για
αμφιβολίες
σχετικά με το ζήτημα κατά πόσον το μέτρο
συμβιβάζεται με την κοινή αγορά
κατά την έννοια της ανήκουσας στη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής αποφάσεως του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ
ή
για
υπόνοιες
ότι το μέτρο θα μπορούσε να είναι
ασυμβίβαστο με την κοινή αγορά
κατά την έννοια των βασικών προϋποθέσεων του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ. Στην τελευταία αυτή περίπτωση η Επιτροπή θα έπρεπε, σε κάθε περίπτωση, να εξετάσει επίσης πρώτα τα στοιχεία του πραγματικού
χαρακτήρας ενισχύσεως
και
νέα
ενίσχυση και ενδεχομένως τη συνδρομή των προϋποθέσεων του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ, πριν αποφασίσει την τυπική κίνηση της διαδικασίας. Τουλάχιστον όσον αφορά τον
χαρακτήρα του σχεδιαζόμενου μέτρου ως ενίσχυσης
η Επιτροπή οφείλει, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, να έχει προβεί σε
προσωρινή εκτίμηση
.
59. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η Επιτροπή, δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις έχουν ερμηνευθεί προφανώς για να παρέχουν ευρεία διακριτική ευχέρεια στην Επιτροπή, θα μπορεί σχετικά εύκολα να πληροί τις προϋποθέσεις της τυπικής κίνησης της διαδικασίας (47) . Από αυτό όμως συνάγεται ότι το Δικαστήριο, σε περίπτωση παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως, δεν θα μπορούσε, κατά τον χρόνο αυτό, να επιληφθεί της πλήρους εξετάσεως της συνδρομής όλων των στοιχείων του πραγματικού μιας αντίθετης προς το κοινοτικό δίκαιο ενισχύσεως, αλλά θα έπρεπε να περιοριστεί στον έλεγχο του κατά πόσον η Επιτροπή προέβη στην αντίστοιχη
προσωρινή εκτίμηση
και όφειλε να έχει
αμφιβολίες
για το αν το σχετικό μέτρο συμβιβάζεται με την κοινή αγορά. Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι η Επιτροπή οφείλει να λάβει απόφαση, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 5, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 659/1999, κατ ' αρχήν εντός δύο μηνών από της παραλαβής της πλήρους κοινοποιήσεως και, υπό την πίεση της ενδεχόμενης εφαρμογής των προϋποθέσεων Lorenz, έχει να επιλέξει μεταξύ (αφενός) της υποχρεώσεως να κινήσει όσο το δυνατόν πιο γρήγορα την τυπική διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 5, πρώτο εδάφιο,
σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 659/1999, και (αφετέρου) της υποχρεώσεως να πληροί τις προϋποθέσεις για την τυπική κίνηση της διαδικασίας σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999.
2. Επί της δυνατότητας προσβολής της διαταγής αναστολής του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 ως μέσου για την επίτευξη προσωρινής έννομης προστασίας
60. Αν η Ιταλική Δημοκρατία σκόπευε με την προσφυγή της να προσβάλει, σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, ΕΚ, μόνο το τμήμα της αποφάσεως για την τυπική κίνηση της διαδικασίας που φέρει τον τίτλο
conclusioni
, θα εγεννάτο, σε περίπτωση συνδρομής των αντίστοιχων προϋποθέσεων για το τμήμα αυτό της αποφάσεως, το ερώτημα κατά πόσον μια τέτοια προσφυγή ακυρώσεως είναι παραδεκτή.
61. Σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Boussac (48) και το άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, η Επιτροπή, σε περίπτωση
παράνομης
ενισχύσεως, μπορεί να εκδώσει την καλούμενη
διαταγή αναστολής
. Τίθεται εν προκειμένω και πάλι το ερώτημα της σχέσεως μεταξύ αυτής της
διαταγής αναστολής
και του ανασταλτικού αποτελέσματος που απορρέει από το πρωτογενές δίκαιο στην περίπτωση μέτρων που πληρούν όλες τις προϋποθέσεις του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ. Οι σκέψεις που αναφέρθηκαν προηγουμένως στο πλαίσιο του ζητήματος του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας ισχύουν, συνεπώς, αναλογικά και στην περίπτωση αυτή.
62. Είναι συνεπώς εξίσου ελάχιστα πειστική η στηριζόμενη σε παράλληλη επιχειρηματολογία άποψη ότι μια προσφυγή ακυρώσεως κατά της
διαταγής αναστολής
είναι παραδεκτή και, ενόψει αυτού, πρέπει γενικά να εξακριβωθεί ο ρόλος της προβλεπόμενης στο άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999
διαταγής αναστολής
.
63. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί λεπτομερέστερα η
παραλλαγή της διαδικασίας λόγω παραβάσεως της Συνθήκης
, την οποία εισήγαγε η απόφαση Boussac.
3. Επί της
παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης
64. Πέραν της γενικής προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης των άρθρων 226 και 227 ΕΚ, στο πλαίσιο του συστήματος ελέγχου των ενισχύσεων υπάρχουν δύο ακόμη μορφές προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης. Σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, η Επιτροπή μπορεί,
κατά παρέκκλιση των άρθρων 226 και 227
ΕΚ, να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης αν το κράτος μέλος δεν συμμορφωθεί, εντός ορισμένης προθεσμίας, προς τελική απόφαση με την οποία η Επιτροπή διατάσσει την κατάργηση ή την τροποποίηση ενισχύσεως. Αυτό αντιστοιχεί σε συντομευμένη διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης.
65. Από της εκδόσεως της αποφάσεως επί της υποθέσεως Boussac η Επιτροπή μπορεί ήδη και πριν από την τελική απόφαση (και μάλιστα σε κάθε στάδιο της διαδικασίας), αφού δώσει στο κράτος μέλος τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του και αφού εκδώσει διαταγή αναστολής,
όπως στην περίπτωση του ενδίκου βοηθήματος που προβλέπεται στο άρθρο 93, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης
, να ασκήσει τη για πρώτη φορά στην απόφαση αναφερόμενη
παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως
(49), αν ένα κράτος μέλος θεσπίσει ενίσχυση, κατά παράβαση του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ, μετά την κοινοποίηση αλλά πριν το πέρας της κύριας διαδικασίας ή χωρίς κοινοποίηση. Μια τέτοια δυνατότητα προσφυγής προβλέπεται πλέον για τις
παράνομες ενισχύσεις
και στο άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999 για την περίπτωση που ένα κράτος μέλος δεν συμμορφωθεί με διαταγή αναστολής του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 και εφαρμόσει το μέτρο (50) .
66. Λαμβάνοντας υπόψη όλες τις προηγούμενες σκέψεις διερωτάται κανείς αν η παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης δεν θα ήταν κατάλληλη να προσφέρει, αντίστροφα, στο κράτος μέλος τη δυνατότητα προσωρινής εννόμου προστασίας που δεν μπορεί να επιτύχει το ίδιο, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η προσφυγή ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας είναι παραδεκτή, ελλείψει της δυνατότητας ολοκληρωμένου δικαστικού ελέγχου όλων των στοιχείων του πραγματικού μιας αντίθετης προς το κοινοτικό δίκαιο ενισχύσεως.
67. Κατ ' αρχάς αυτή η παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης θα μπορούσε γενικά να προσφέρει κάτι περισσότερο όσον αφορά την ενδεχόμενη προσωρινή έννομη προστασία απ ' ό,τι η επιτυχής προσφυγή ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας. Στο πλαίσιο μιας προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης το Δικαστήριο καλείται δηλαδή να προβεί σε εξέταση των στοιχείων του πραγματικού (χαρακτήρας του μέτρου ως ενισχύσεως, μη συνδρομής της προϋποθέσεως του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ,
νέα
ενίσχυση) του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ. Μετά το πέρας της παραλλαγής της διαδικασίας λόγω παραβάσεως της Συνθήκης θα υπήρχε συνεπώς, για τα προαναφερθέντα στοιχεία του πραγματικού ─ τουλάχιστον βάσει των πραγματικών περιστατικών που θα είχε μέχρι τότε αποδείξει η Επιτροπή ─ εκείνη η προσωρινή έννομη προστασία που επιδιωκόταν προφανώς με την ακύρωση της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, δεν μπορούσε όμως να επιτευχθεί με τον τρόπο αυτό. Ανοιχτό θα παρέμενε το ζήτημα του
συμβατού με την κοινή αγορά
, σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ. Η κρίση όμως αυτή ανήκει, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, στη διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής (51), και τη σχετική τελική απόφαση μπορεί γενικά να λάβει η Επιτροπή μόνον μετά την ολοκλήρωση της κύριας διαδικασίας, με τη συμμετοχή των ενδιαφερομένων. Ο δικαστικός έλεγχος της αποφάσεως που εκδόθηκε με άσκηση διακριτικής ευχέρειας παραμένει συνεπώς δυνατός μέσω μιας πιθανής προσφυγής ακυρώσεως κατά της τελικής αποφάσεως.
68. Το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999
προβλέπει επί λέξει τα εξής:
Εάν το κράτος μέλος δεν συμμορφωθεί με διαταγή αναστολής [σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 1] [...], η Επιτροπή δύναται, παράλληλα με τη διεξαγωγή έρευνας επί της ουσίας της υπόθεσης βάσει των πληροφοριών που διαθέτει, να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων και να ζητήσει δήλωση περί του ότι η εν λόγω μη συμμόρφωση αποτελεί παράβαση της Συνθήκης.
(52)
69. Το γεγονός ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999 ρυθμίζει μια ενδεχόμενη τέταρτη μορφή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης και ότι η μη τήρηση μιας διατάξεως κανονισμού αποτελεί κατ ' αρχήν παράβαση της Συνθήκης κατά τα άρθρα 226 ΕΚ και 227 ΕΚ οδηγεί στη σκέψη ότι με το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999 επιδιώχθηκε να θεμελιωθεί στο παράγωγο δίκαιο η νομολογία
Boussac
(53) .
70. Αν τώρα η νομολογία
Boussac
μεταφερθεί στη νέα έννομη κατάσταση, η διαταγή αναστολής αποκτά τη νομική φύση μιας διαδικαστικής προϋποθέσεως του παραδεκτού της προσφυγής της Επιτροπής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης. Η Επιτροπή θα μπορούσε συνεπώς να ασκήσει αυτή την παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης μόνον αφού δώσει στο κράτος μέλος
τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του
και αφού εκδώσει αντίστοιχη απόφαση (54) (άρθρο 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 (55) ).
71. Αν γινόταν δεκτή η παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, σύμφωνα με το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999, ως μέσο για την επίτευξη προσωρινής έννομης προστασίας, η Επιτροπή
και
το κράτος μέλος θα υποχρεούνταν να υποβάλουν την εκάστοτε συμπεριφορά τους σε ενδελεχή έλεγχο ως προς το αν, και με ποια επιχειρήματα, θα επιχειρήσουν περαιτέρω βήματα.
72. Αυτό θα έδινε εξάλλου στα δύο μέρη μια ακόμη εξωδικαστική δυνατότητα να εξετάσουν συγκεκριμένα ─ και μάλιστα χωρίς να ληφθούν υπόψη οι ισχυρισμοί που αφορούν το μη κρίσιμο εν προκειμένω ζήτημα του
συμβατού με την κοινή αγορά
σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ ─ τα νομικά ζητήματα που θα έπρεπε να εξεταστούν σε ενδεχόμενη δίκη (χαρακτήρας του μέτρου ως ενισχύσεως, μη συνδρομή των προϋποθέσεων του άρθρου 86, παράγραφος 2, ΕΚ,
υφιστάμενη
ή
νέα
ενίσχυση) και τα αντίστοιχα πραγματικά περιστατικά για την απόδειξη.
73. Η εφαρμογή της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης θα προϋπέθετε όμως ότι η θέσπιση ή η εκτέλεση του επίδικου μέτρου πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση πιθανώς του άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ,
σκόπιμα
προς επίτευξη προσωρινής έννομης προστασίας (56) . Η Επιτροπή θα έπρεπε επίσης, πριν την άσκηση της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, να είναι σίγουρη για τις νομικές της εκτιμήσεις, διότι αντικείμενο της διαδικασίας δεν είναι ο εκ μέρους της
προσωρινός
έλεγχος των προϋποθέσεων, αλλά η αντικειμενική συνδρομή τους, πράγμα που θα έπρεπε να αποδείξει η Επιτροπή (57) . Τέλος η Επιτροπή δεν θα ήταν καν υποχρεωμένη να ασκήσει την παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, διότι το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999 είναι μια
δυνητική διάταξη
. Στο μέτρο αυτό κανένα από τα δύο μέρη δεν μπορεί να υποχρεωθεί, παρά τη θέλησή του, σε διενέργεια δικαστικού ελέγχου.
74. Πρέπει να επισημανθεί ότι ο ενδιαφερόμενος, ως υποκείμενο του δικαίου, για να μπορέσει να θέσει σε εφαρμογή την παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης προς τον σκοπό επιτεύξεως προσωρινής έννομης προστασίας, θα έπρεπε να
προκαλέσει
μια διαδικασία κατά του εαυτού του. Μια τέτοια κατάσταση δεν είναι όμως κατ ' αρχήν ασυνήθιστη, σε σχέση με την εφαρμογή άμεσα ισχύοντος, δεκτικού ερμηνείας κοινοτικού δικαίου (58), και η διαδικασία ελέγχου κατά το δίκαιο των ενισχύσεων εξυπηρετεί ήδη την επίτευξη ασφαλείας δικαίου στον εξωδικαστικό τομέα.
75. Δεν θα μπορούσε βέβαια να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ένα κράτος μέλος, σε συνδυασμό με την άσκηση της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης του άρθρου 12 του κανονισμού 659/1999, να εκτεθεί σε κάποια αβεβαιότητα ως προς τη σχέση της αποφάσεως του Δικαστηρίου που εκδόθηκε στη διαδικασία της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης με μια πιθανή μεταγενέστερη αντίθετη τελική απόφαση της Επιτροπής, μετά το πέρας της κύριας διαδικασίας (59) . Το ερώτημα όμως αυτό μπορεί να τίθεται γενικά κατά τη διεξαγωγή μιας τέτοιας διαδικασίας, κατόπιν της αποφάσεως επί της υποθέσεως
Boussac
(60) .
IV ─ Τελικές παρατηρήσεις
76. Με αφετηρία στη συγκεκριμένη περίπτωση τον προφανή σκοπό της προσφυγής και με αναφορά στις αποφάσεις επί των υποθέσεων Italgrani και Cenemesa, η προσφυγή της Ιταλικής Κυβερνήσεως έχει την έννοια ότι δεν στρέφεται μόνον κατά του τμήματος της αποφάσεως που φέρει τον τίτλο
conclusioni
, αλλά κατά της ίδιας της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας.
77. Η μέχρι τώρα ερμηνεία των προϋποθέσεων του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, αν εξεταστεί λεπτομερέστερα, δεν είναι πλέον πειστική, μετά τη θέση του κανονισμού 659/1999 σε ισχύ, διότι η προσφυγή ακυρώσεως κατά της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας θα στρεφόταν κατά ενός διαδικαστικού προπαρασκευαστικού μέτρου, ο παράνομος χαρακτήρας του οποίου θα μπορούσε ενδεχομένως να εξαλειφθεί με την προσβολή της τελικής αποφάσεως.
78. Προσωρινή έννομη προστασία πριν το πέρας της κύριας διαδικασίας θα ήταν, στο πλαίσιο της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης, δυνατή πλέον σύμφωνα με το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999, συμπεριλαμβανομένης της απαραίτητης προς τούτο προκαταρκτικής διαδικασίας του άρθρου 11, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 (παρεχόμενη στο κράτος μέλος δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του και διαταγή αναστολής). Από την άποψη αυτή θα επρόκειτο για μια διαδικασία στην οποία θα συμπεριλαμβανόταν, μεταξύ άλλων, ένας διευρυμένος τομέας του ελέγχου των ενισχύσεων, της οποίας προϋπόθεση θα αποτελούσε μια προκαταρκτική διαδικασία με δικαίωμα ακροάσεως που θα ικανοποιούσε επιταγές του κράτους δικαίου και κατά την οποία, τέλος, δεν θα μπορούσε σε καμία περίπτωση να ασκηθεί εξαναγκασμός εις βάρος του κράτους μέλους (61) .
V ─ Επί των δικαστικών εξόδων
79. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά του έξοδα, εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι. Αυτή η διάταξη θα πρέπει να ισχύσει στην προκειμένη περίπτωση, εφόσον το Δικαστήριο ακολουθήσει την προτεινόμενη λύση.
VI ─ Πρόταση
80. Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφασίσει ως εξής:
1) Απορρίπτει την προσφυγή της Ιταλικής Δημοκρατίας
ως απαράδεκτη.
2) Κάθε διάδικος φέρει τα έξοδά του.
(1) .
(2) ΕΕ C 306, σ. 2.
(3) ΕΕ L 364, σ. 7.
(4) Στο ιταλικό πρωτότυπο κείμενο του εγγράφου της 6ης Αυγούστου 1999:
[...] e richiedere, se necessario, un provedimento di sospensione provvisoria
.
(5) Προφανώς η Επιτροπή εννοεί διαταγή
προσωρινής
αναστολής μέχρι της εκδόσεως της τελικής αποφάσεως (στο εξής: διαταγή αναστολής).
(6) Απόφαση της 30ής Ιουνίου 1992, C-312/92, Ισπανία κατά Επιτροπής,
Cenemesa κ.λπ.
(Συλλογή 1992, σ. Ι-4117).
(7) ΕΕ L 83, σ. 1 (στο εξής: κανονισμός 659/1999).
(8) Βλ. απόφαση της 10ης Ιουλίου 1973, 70/72, Επιτροπή κατά Γερμανίας,
Kohlegesetz
(νόμος περί προσαρμογής και εξυγιάνσεως των γερμανικών ανθρακωρυχείων και μεταλλευτικών περιφερειών) (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 609).
(9) Απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1990, C-301/87, Γαλλία κατά Επιτροπής,
Boussac
(Συλλογή 1990, σ. Ι-307). Η 12η αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 659/1999, στην οποία στηρίζεται ενδεχομένως η Επιτροπή στο κείμενο της αποφάσεως, μπορεί να παρανοηθεί καθόσον σ ' αυτήν την
παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως
ανταποκρίνονται η διαταγή αναστολής του άρθρου 11, παράγραφος 1, μαζί με τη συμμόρφωση προς αυτή σύμφωνα με το άρθρο 12 του κανονισμού 659/1999 (βλ., παραδείγματος χάρη, Mederer στο:
Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, τόμος 2/II, άρθρα 88-102 της Συνθήκης ΕΚ, επί του άρθρου 93/κανονισμού (ΕΚ) 659/1999, αριθ. 17) και το Δικαστήριο, στην απόφαση επί της υποθέσεως Boussac, διαχωρίζει σαφώς την
παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως
, η οποία επιτρέπεται σε περίπτωση ενισχύσεων που καταβλήθηκαν πριν το πέρας της κύριας διαδικασίας, από την προσφυγή λόγω παραβάσεως της Συνθήκης του άρθρου 88, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ.
(10) Βλ. την απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1963 επί των συνεκδικασθεισών υποθέσεων 23/63 κ.λπ., Usine Émile Henricot κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 999).
(11) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 6.
(12) Απόφαση της 30ής Ιουνίου 1992, C-47/91 Ιταλία κατά Επιτροπής
Italgrani
(Συλλογή 1992, σ. Ι-4145).
(13) Απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 1973, 120/73 Lorenz (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 815, σκέψη 8).
(14) Εκτός αυτού, στην προκειμένη υπόθεση πρέπει, για πρώτη φορά, να κριθεί μια περίπτωση εφαρμογής του κανονισμού 659/1999.
(15) Προαναφέρθηκαν στην υποσημείωση 6 και 12.
(16) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 9.
(17) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 6.
(18) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12.
(19) Απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 732).
(20) Αποφάσεις της 11ης Νοεμβρίου 1981, 60/81, IBM κατά Επιτροπής (Συλλογή 1981, σ. 2639), και της 24ης Ιουνίου 1986, 53/85, AKZO Chemie κατά Επιτροπής (Συλλογή 1986, σ. 1965).
(21) Προαναφερθείσα απόφαση IBM κατά Επιτροπής σκέψη 9.
(22) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12, σκέψη 20.
(23) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12, σκέψη 21.
(24) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12, σκέψη 26.
(25) Δεν είναι σαφές αν εν προκειμένω νοούνται οι
αμφιβολίες
για το κατά πόσον το μέτρο
συμβιβάζεται με την κοινή αγορά
, δηλαδή για το αν συντρέχουν όλα τα στοιχεία της
ενισχύσεως
κατά το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ ή οι
αμφιβολίες
για το πιθανό
συμβατό
κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 2, ΕΚ.
(26) Βλ. τα πραγματικά περιστατικά στην απόφαση του Πρωτοδικείου της 28ης Ιανουαρίου 1999 επί της υποθέσεως Τ-99/86, BAI κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. ΙΙ-139).
(27) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12. σκέψη 26.
(28) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 6, σκέψη 20.
(29) Ως προς το πλαίσιο βλέπε πιο πάνω σημείο 16.
(30) Βλ., παραδείγματος χάριν, απόφαση της 15ης Μαρτίου 1994, C-387/92, Banco Exterior de España (Συλλογή 1994, σ. Ι-877).
(31) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 13.
(32) Απόφαση της 22ας Ιουνίου 2000, C-332/98, Γαλλία κατά Επιτροπής,
CELF
(Συλλογή 2000, σ. Ι-4833). Στην υπόθεση εκείνη το Δικαστήριο δέχθηκε ότι δεν τίθεται θέμα εξαιρέσεως από τις διατάξεις του άρθρου 93, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 88, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΕΚ) ακόμη και όταν το κράτος μέλος που χορηγεί την ενίσχυση θεωρεί ότι στην προκειμένη περίπτωση έχει εφαρμογή η διάταξη που θεσπίζει την εξαίρεση σχετικά με τα
μέτρα για τη διασφάλιση δημοσίων υπηρεσιών [άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ)].
(33) Η βασική απόφαση είναι η απόφαση της 15ης Ιουλίου 1964, 6/64, Costa (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1191)· βλ. επίσης αποφάσεις της 22ας Μαρτίου 1977, 78/76, Steinike και Weinlig (Συλλογή τόμος 1977, σ. 171), και της 21ης Νοεμβρίου 1991, C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires και Syndicat national de négociants et transformateurs de saumon (Συλλογή 1991, σ. Ι-5505) (στο εξής: Commerce extérieur).
(34) Υπόθεση Commerce extérieur, προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 33, σκέψη 12.
(35) Υπόθεση Commerce extérieur, προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 33.
(36) Υπόθεση Commerce extérieur προαναφέρθηκε στην υπόθεση 33· απόφαση της 22ας Μαρτίου 1977, 74/76, Iannelli & Volpi (Συλλογή τόμος 1977, σ. 143).
(37) Βλ. όμως την άποψη της Επιτροπής στην
ανακοίνωση σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων
, ΕΕ C 312, της 13ης Νοεμβρίου 1995, σ. 8, σημείο 16.
(38) Έτσι αποφάνθηκε ρητώς το Δικαστήριο επί της υποθέσεως Lorenz, που προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 13, σκέψη 8.
(39) Υπόθεση Commerce extérieur, προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 33.
(40) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 6, σκέψη 23· προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 12, σκέψη 29.
(41) Υπόθεση Commerce extérieur, προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 33, σκέψη 16.
(42) Commerce extérieur, προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 33.
(43) Απόφαση της 15ης Φεβρουαρίου 2001, C-99/98,
Siemens
(που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή).
(44) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 13· εξάλλου, σε μία από τις δύο θεμελιώδεις για το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως αποφάσεις (υπόθεση
Cenemesa
, που αναφέρθηκε στην υποσημείωση 6) το κεντρικό ζήτημα ήταν επίσης η συνδρομή των προϋποθέσεων Lorenz κατά τον χρόνο της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας, και συνεπώς η προσφυγή, σε περίπτωση συνδρομής των προϋποθέσεων, θα ήταν τελικά παραδεκτή και σύμφωνα με τη νέα έννομη κατάσταση.
(45) Σύμφωνα με τη σαφή διατύπωση του άρθρου 4, παράγραφος 6, πρώτο εδάφιο,
του κανονισμού 659/1999, η ενίσχυση, εφόσον συντρέχουν όλες οι απαραίτητες προϋποθέσεις,
θεωρείται ότι έχει εγκριθεί από την Επιτροπή
. Μεταξύ άλλων, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι προϋποθέσεις Lorenz ─ αντίθετα από τις
πραγματικές
περιπτώσεις
υφισταμένων
ενισχύσεων ─
πρέπει
να συντρέχουν όλες ήδη κατά τον χρόνο της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας. Καθόσον συνεπώς θα υπήρχαν από ένα συγκεκριμένο χρονικό σημείο
τεχνητά υφιστάμενες
ενισχύσεις, θα υπήρχε επιπλέον, στη συγκεκριμένη αυτή περίπτωση, με την τυπική κίνηση της διαδικασίας, ο κίνδυνος η διαδικασία να μην αφορά κυρίως, όπως απαιτείται, το
συμβατό με την κοινή αγορά
κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ.
Ενώ η προαναφερθείσα υπόθεση, βάσει της προηγούμενης εννόμου καταστάσεως, έθετε περισσότερα νομικά ερωτήματα, το ζήτημα της δυνατότητας προσβολής της τυπικής κινήσεως της διαδικασίας θα έπρεπε ενδεχομένως πλέον να επικεντρώνεται στο αν και πότε άρχισε να τρέχει η προθεσμία του άρθρου 4, παράγραφος 5, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 659/1999 (παραλαβή της
πλήρους
κοινοποιήσεως).
(46) Εξαίρεση αποτελούν εν προκειμένω μόνον οι αποφάσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 659/1999.
(47) Χαρακτηριστική στο πλαίσιο αυτό είναι η προσφάτως (ακόμη υπό το κράτος της προηγούμενης εννόμου καταστάσεως) εκδοθείσα απόφαση του Πρωτοδικείου της 15ης Μαρτίου 2001, Τ-73/98, Prayon-Rupel κατά Επιτροπής (που δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή).
(48) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 9.
(49) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 9, σκέψη 23.
(50) Ο κανονισμός 65/1999 προβλέπει επιπλέον, στο άρθρο 11, παράγραφος 2, και τη δυνατότητα της Επιτροπής να εκδώσει
διαταγή ανάκτησης
.
(51) Υπόθεση Commerce extérieur που αναφέρεται στην υποσημείωση 33.
(52) Βλ. σκέψη 23 της αποφάσεως Boussac, που αναφέρεται στην υποσημείωση 9:
[...] η Επιτροπή δικαιούται, ενώ προχωρεί σε εξέταση επί της ουσίας, να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο ζητώντας να αναγνωριστεί η παραβίαση αυτή της Συνθήκης.
(53) Βλ. πιο πάνω υποσημείωση 9.
(54) Όσον αφορά το ζήτημα του κατά πόσον είναι δυνατό να προσβληθεί μια διαταγή αναστολής που έχει, όπως υποστηρίζεται εν προκειμένω, καθαρά διαδικαστικό χαρακτήρα, μπορεί να γίνει αναφορά στην αιτιολογημένη γνώμη ως διαδικαστική προϋπόθεση της γενικής προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης κατά το άρθρο 226 ΕΚ, βλ. απόφαση της 1ης Μαρτίου 1966, 48/65, Lütticke (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 243).
(55) Αυτή την έννοια έχουν προφανώς και οι σκέψεις του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως
Boussac
(που αναφέρεται στην υποσημείωση 9). Με την απόφασή του αυτή το Δικαστήριο στηριζόμενη στη γενική διαδικασία λόγω παραβάσεως της Συνθήκης του άρθρου 226 ΕΚ, εισήγαγε μια προκαταρκτική διαδικασία που ικανοποιεί απαιτήεις του κράτους δικαίου.
(56) Βλ. πιο πάνω σημείο 66.
(57) Βλ. παραδείγματος χάριν αποφάσεις της 17ης Νοεμβρίου 1992, C-157/91, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1992, σ. Ι-5899), της 25ης Απριλίου 1989, 141/87, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1989, σ. 943), και της 27ης Απριλίου 1993, C-375/90, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1993, σ. Ι-2055).
(58) Βλ. παραδείγματος χάριν την κατάσταση που οδήγησε στην έκδοση των αποφάσεων της 21ης Μαρτίου 1996 ─ επρόκειτο όμως για διαδικασίες εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως ─ στις υποθέσεις C-335/94, Mrozek και Jäger (Συλλογή 1996, σ. Ι-1573), και C-39/95, Goupil (Συλλογή 1996, σ. Ι-1601). Οι αποφάσεις αυτές αφορούσαν την ερμηνεία μιας εξαιρέσεως από την εφαρμογή του κανονισμού 2820/85 για τον χρόνο οδηγήσεως (προνόμιο της
αποκομιδής απορριμμάτων
υπέρ επίσης των επιχειρήσεων μεταφοράς ειδικών βιομηχανικών αποβλήτων). Οι οδηγοί των οχημάτων ή οι επιχειρήσεις που τους απασχολούν ενδέχεται επομένως ─ δεδομένου ότι το μόνο μέσο που διαθέτουν είναι η διαδικασία για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ─ να είναι επίσης, στο μέτρο αυτό, προφανώς
υποχρεωμένοι
, προς τον σκοπό επιτεύξεως ασφαλείας δικαίου, να υποστούν την επιβολή προστίμων λόγω υπερβάσεως του χρόνου οδηγήσεως.
(59) Είναι πιθανή εν προκειμένω η δημιουργία διαφόρων καταστάσεων, που μπορούν κατά το πλείστον να προκύψουν από το γεγονός ότι μετά το πέρας της κύριας διαδικασίας, με τη συμμετοχή τρίτων, μπορεί να δημιουργηθεί διαφορετική πραγματική κατάσταση, που ενδεχομένως μπορεί να οδηγήσει σε νέες εκτιμήσεις όσον αφορά το παραδεκτό/απαράδεκτο μιας ενισχύσεως. Ως προς το ζήτημα αυτό θα πρέπει να γίνει αναφορά στην απόφαση της 16ης Μαΐου 2000, C-388/95, Βέλγιο κατά Ισπανίας (Συλλογή 2000, σ. Ι-3123), σύμφωνα με την οποία, βάσει διαφορετικών διαδικασιών (εν προκειμένω παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης και ενδεχομένως προσφυγή ακυρώσεως κατά της τελικής αποφάσεως), διαφορετικές πραγματικές καταστάσεις μπορούν να αποτελέσουν τη βάση των εκάστοτε αποφάσεων του Δικαστηρίου.
(60) Προαναφέρθηκε στην υποσημείωση 9.
(61) Μειωμένη έννομη προστασία θα παρεχόταν, σύμφωνα με την άποψη αυτή, στις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούνται ή πρόκειται να χορηγηθούν ενισχύσεις και, οι οποίες, σύμφωνα με την μέχρι τώρα έννομη κατάσταση, μπορούσαν κατ ' αρχήν να ασκήσουν προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Πρωτοδικείου επικαλούμενες τις αποφάσεις επί των υποθέσεων Italgrani (προαναφέρεται στην υποσημείωση 12) και Cenemesa (προαναφέρεται στην υποσημείωση 6): βλ. παραδείγματος χάριν στη συγκεκριμένη περίπτωση την παράλληλη διαδικασία ενώπιον του Πρωτοδικείου επί της υποθέσεως Τ-246/99. Η δυνατότητα αυτή θα εξέλειπε λόγω μη εφαρμογής της παραλλαγής της προσφυγής λόγω παραβάσεως της Συνθήκης. Το ζήτημα όμως αυτό δεν μπορεί να εξεταστεί περαιτέρω στις παρούσες προτάσεις ενόψει του αντικειμένου της διαδικασίας.