62005CJ0440_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑440/05,
angående en talan enligt artikel 35.6 EU, som väckts den 8 december 2005,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av W. Bogensberger och R. Troosters, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av:
Europaparlamentet,
företrätt av M. Gómez-Leal, J. Rodrigues och A. Auersperger Matić, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient,
mot
Europeiska unionens råd,
företrätt av J.-C. Piris och J. Schutte, samt av K. Michoel, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av:
Konungariket Belgien, företrätt av M. Wimmer, i egenskap av ombud,
Republiken Tjeckien, företrädd av T. Boček, i egenskap av ombud,
Konungariket Danmark, företrätt av J. Molde, i egenskap av ombud,
Republiken Estland, företrädd av L. Uibo, i egenskap av ombud,
Republiken Grekland, företrädd av S. Chala och A. Samoni-Rantou, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Republiken Frankrike, företrädd av E. Belliard, G. de Bergues och S. Gasri, samtliga i egenskap av ombud,
Irland, företrätt av D. O’Hagan och E. Fitzsimons, samt av N. Hyland, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Republiken Lettland, företrädd av E. Balode-Buraka och E. Broks, båda i egenskap av ombud,
Republiken Litauen, företrädd av D. Kriaučiūnas, i egenskap av ombud,
Republiken Ungern, företrädd av P. Gottfried, i egenskap av ombud,
Republiken Malta, företrädd av S. Camilleri, i egenskap av ombud, biträdd av P. Grech, Deputy Attorney General,
Konungariket Nederländerna, företrätt av H.G. Sevenster och M. de Grave, båda i egenskap av ombud,
Republiken Österrike, företrädd av C. Pesendorfer, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Republiken Polen, företrädd av E. Ośniecka-Tamecka, i egenskap av ombud,
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes och M.L. Duarte, båda i egenskap av ombud,
Republiken Slovakien, företrädd av R. Procházka, i egenskap av ombud,
Republiken Finland, företrädd av E. Bygglin, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Konungariket Sverige, företrätt av K. Wistrand, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av E. O’Neill och D.J. Rhee, samt av D. Anderson, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, A. Tizzano samt domarna R. Schintgen (referent), J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, T. von Danwitz, A. Arabadjiev och C. Toader,
generaladvokat: J. Mazák,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 28 juni 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har genom sin ansökan begärt att domstolen skall ogiltigförklara rådets rambeslut 2005/667/RIF av den 12 juli 2005 om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg (EUT L 255, s. 164).
Tillämpliga bestämmelser och bakgrund till tvisten
2. Den 12 juli 2005 antog Europeiska unionens råd, på initiativ av kommissionen, rambeslut 2005/667.
3. Rambeslut 2005/667, som grundar sig på avdelning VI i EU-fördraget, särskilt artiklarna 31.1 e EU och 34.2 b EU, utgör, som framgår av de fem första skälen, det instrument genom vilket Europeiska unionen avser att tillnärma medlemsstaternas straffrättsliga lagstiftningar genom att ålägga medlemsstaterna skyldigheten att föreskriva gemensamma straffrättsliga påföljder för att bekämpa föroreningar som orsakas av fartyg, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet.
4. Rambeslutet kompletterar Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/35/EG av den 7 september 2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (EUT L 255, s. 11), i syfte att öka sjösäkerheten genom tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar.
5. I rambeslutet föreskrivs att medlemsstaterna skall införa straffrättsliga bestämmelser som gör det möjligt att uppnå syftet med direktiv 2005/35, närmare bestämt en hög säkerhets- och miljöskyddsnivå vid sjötransporter.
6. Artikel 1 i rambeslut 2005/667 har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av detta rambeslut skall definitionerna i artikel 2 i direktiv 2005/35/EG gälla.”
7. I artikel 2 i rambeslutet föreskrivs följande:
”1. Med förbehåll för artikel 4.2 i detta rambeslut skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en överträdelse i den mening som avses i artiklarna 4 och 5 i direktiv 2005/35/EG skall betraktas som ett brott.
2. Punkt 1 skall inte gälla besättningsmedlemmar, när det gäller överträdelser i sund som används för internationell sjöfart, i exklusiva ekonomiska zoner och på det fria havet när villkoren i regel 11 b i bilaga I eller regel 6 b i bilaga II till [Marpol]-konventionen 73/78 är uppfyllda.”
8. I artikel 3 i rambeslutet föreskrivs följande:
”Varje medlemsstat skall, i enlighet med nationell lagstiftning, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att medhjälp, bistånd och anstiftan till sådana brott som avses i artikel 2 är straffbara.”
9. Artikel 4 i rambeslut 2005/667 har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att de brott som avses i artiklarna 2 och 3 beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder som, åtminstone i allvarliga fall, innefattar ett maximalt frihetsstraff på minst ett till tre år.
2. I mindre allvarliga fall där de begångna handlingarna inte orsakar försämring av vattenkvaliteten, får medlemsstaten besluta om påföljder av ett annat slag än de som fastställs i punkt 1.
3. De straffrättsliga påföljder som anges i punkt 1 kan åtföljas av andra påföljder eller åtgärder, särskilt böter eller av att en fysisk person mister rätten att utöva en verksamhet som kräver officiellt tillstånd eller godkännande, eller rätten att grunda, förvalta eller leda ett företag eller en inrättning i det fall då de omständigheter som lett till hans eller hennes fällande dom visar att det föreligger uppenbar risk för att samma sorts brottsliga verksamhet kan komma att fortsätta.
4. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att ett uppsåtligt brott enligt artikel 2 beläggs med ett maximalt frihetsstraff på minst fem till tio år om brottet har vållat betydande och omfattande skada på vattenkvaliteten, på djur eller växtarter eller på delar av dem och dödsfall eller allvarlig personskada.
5. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att ett uppsåtligt brott enligt artikel 2 beläggs med ett maximalt frihetsstraff på minst två till fem år, om
a) brottet har vållat betydande och omfattande skada på vattenkvaliteten, på djur eller växtarter eller på delar av dem, eller
b) brottet begicks inom ramen för en kriminell organisation i den mening som avses i rådets gemensamma åtgärd 98/733/RIF av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i Europeiska unionens medlemsstater till ett brott [EGT L 351, s. 1], oavsett den straffnivå som anges i den gemensamma åtgärden.
6. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att ett brott enligt artikel 2, om det har begåtts av grov oaktsamhet, beläggs med ett maximalt frihetsstraff på minst två till fem år, om överträdelsen vållat betydande och omfattande skada på vattenkvaliteten, på djur eller växtarter eller på delar av dem och dödsfall eller allvarlig personskada.
7. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att ett brott enligt artikel 2, om det har begåtts av grov oaktsamhet, beläggs med ett maximalt frihetsstraff på minst ett till tre år, om överträdelsen har vållat betydande och omfattande skada på vattenkvaliteten, på djur eller växtarter eller på delar av dem.
8. I fråga om frihetsstraff skall denna artikel tillämpas om inte annat följer av internationell rätt, särskilt artikel 230 i Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982.”
10. Artikel 5 i rambeslut 2005/667 har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att juridiska personer kan ställas till ansvar för sådana brott som avses i artiklarna 2 och 3 och som begås till deras förmån av en person som har agerat antingen på egen hand eller som en del av ett organ inom den juridiska personen och som har en ledande ställning inom den juridiska personen, grundad på
a) befogenhet att företräda den juridiska personen, eller
b) befogenhet att fatta beslut på den juridiska personens vägnar, eller
c) befogenhet att utöva kontroll inom den juridiska personen.
2. Förutom de fall som anges i punkt 1 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en juridisk person kan ställas till ansvar om brister i den övervakning eller kontroll som skall utföras av en sådan person som avses i punkt 1 har möjliggjort ett brott enligt artikel 2, när detta sker till den juridiska personens förmån av en person som är underställd denne.
3. Den juridiska personens ansvar i enlighet med punkterna 1 och 2 får inte utesluta lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till brott enligt artiklarna 2 och 3.”
11. I artikel 6 i rambeslut 2005/667 föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en juridisk person som ställs till ansvar i enlighet med artikel 5.1 kan bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Dessa påföljder
a) skall innefatta bötesstraff eller administrativa avgifter, som åtminstone i fall där den juridiska personen ställs till ansvar för brott som avses i artikel 2, har
i) en maximal påföljd på minst 150 000 [euro] till 300 000 [euro],
ii) en maximal påföljd på minst 750 000 [euro] till 1 500 000 [euro] i de allvarligaste fallen, inklusive åtminstone de uppsåtliga brott som omfattas av artikel 4.4 och 4.5,
b) kan i samtliga fall omfatta andra påföljder än böter, som
i) fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd,
tillfälligt eller permanent näringsförbud,
iii) 	rättslig övervakning,
iv) rättsligt beslut om upplösning av verksamheten, eller
v) skyldighet att vidta särskilda åtgärder för att undanröja följderna av den överträdelse som ledde till ansvar för den juridiska personen.
2. För att genomföra punkt 1 a, dock utan att det strider mot första meningen i punkt 1, skall de medlemsstater som inte har euron som valuta tillämpa den växelkurs mellan euron och deras egen valuta som offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning
den 12 juli 2005.
3. En medlemsstat får genomföra punkt 1 a genom att tillämpa ett system där bötesbeloppet står i proportion till den juridiska personens omsättning, den ekonomiska fördel som erhölls eller planerades när brottet begicks eller något annat värde som ger en anvisning om den juridiska personens ekonomiska situation, under förutsättning att ett sådant system gör det möjligt att tillämpa maximibelopp för böterna som åtminstone motsvarar det lägsta beloppet för de maximala böter som anges i punkt 1 a.
4. En medlemsstat som har för avsikt att genomföra rambeslutet i enlighet med punkt 3 skall underrätta rådets generalsekretariat och kommissionen om att den avser att göra detta.
5. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att en juridisk person som ställs till ansvar i enlighet med artikel 5.2 skall kunna bli föremål för effektiva, proportionella och avskräckande påföljder eller åtgärder.”
12. I artikel 7.1 i rambeslut 2005/667 beskrivs närmare för vilka brott som medlemsstaterna, i den mån internationell rätt så medger, skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att fastställa sin behörighet.
13. I enlighet med artikel 7.4 i rambeslutet skall, när fler än en medlemsstat har behörighet, de berörda medlemsstaterna vinnlägga sig om att samordna sina åtgärder på lämpligt sätt, i synnerhet vad gäller villkoren för lagföring och förfarandena för ömsesidig rättslig hjälp. I artikel 7.5 i rambeslutet anges de relevanta omständigheter till vilka hänsyn skall tas.
14. I artikel 8 i rambeslut 2005/667 föreskrivs följande:
”1. Om en medlemsstat underrättas om att ett av de brott som avses i artikel 2 har begåtts eller riskerar att begås och detta förorsakar eller sannolikt kan komma att förorsaka överhängande föroreningar skall medlemsstaten omedelbart underrätta de andra medlemsstater som kan drabbas av dessa skador och kommissionen.
2. Om en medlemsstat underrättas om att ett av de brott som avses i artikel 2 har begåtts eller riskerar att begås och detta sannolikt faller under en av medlemsstaternas behörighet[er] skall medlemsstaten omedelbart underrätta den sistnämnda medlemsstaten.
3. Medlemsstaterna skall utan dröjsmål underrätta flaggstaten eller varje annan berörd stat om de åtgärder som vidtagits enligt detta rambeslut, särskilt artikel 7.”
15. Artikel 9 i rambeslut 2005/667 har följande lydelse:
”1. Varje medlemsstat skall utse befintliga kontaktpunkter eller, om det är nödvändigt, upprätta nya kontaktpunkter, i synnerhet för utbyte av information enligt artikel 8.
2. Varje medlemsstat skall underrätta kommissionen om vilken eller vilka myndigheter som fungerar som kontaktpunkt enligt punkt 1. Kommissionen skall underrätta övriga medlemsstater om dessa kontaktpunkter.”
16. I enlighet med artikel 10 i rambeslut 2005/667 skall detta rambeslut ha samma territoriella tillämpningsområde som direktiv 2005/35.
17. I artikel 11 i rambeslut 2005/667 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall senast den 12 januari 2007 vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa bestämmelserna i detta rambeslut.
2. Senast den 12 januari 2007 skall medlemsstaterna till rådets generalsekretariat och till kommissionen överlämna texterna till de bestämmelser genom vilka skyldigheterna enligt detta rambeslut införlivas med deras nationella lagstiftning. På grundval av denna information och en skriftlig rapport från kommissionen skall rådet senast den 12 januari 2009 bedöma i vilken utsträckning medlemsstaterna har följt bestämmelserna i detta rambeslut.
3. Senast den 12 januari 2012 skall kommissionen på grundval av information från medlemsstaterna om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna för att genomföra detta rambeslut förelägga rådet en rapport och lägga fram de förslag den anser lämpliga, vilket får inbegripa förslag om att medlemsstaterna när det gäller brott som har begåtts på deras territorialvatten eller inom deras exklusiva ekonomiska zon eller en likvärdig zon inte skall betrakta ett fartyg som för en annan medlemsstats flagg som ett utländskt fartyg i den mening som avses i artikel 230 i Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982.”
18. I enlighet med artikel 12 i rambeslut 2005/667 trädde detta rambeslut i kraft dagen efter det att det hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning .
19. I artikel 1 i direktiv 2005/35 föreskrivs följande:
”1. Syftet med detta direktiv är att i gemenskapslagstiftningen införliva internationella normer för föroreningar orsakade av fartyg och se till att de personer som är ansvariga för olagliga utsläpp omfattas av lämpliga sanktioner i enlighet med vad som avses i artikel 8 för att förbättra sjösäkerheten och stärka skyddet av den marina miljön mot föroreningar orsakade av fartyg.
2. Detta direktiv hindrar inte att medlemsstaterna vidtar strängare åtgärder mot föroreningar orsakade av fartyg i överensstämmelse med internationell rätt.”
20. I artikel 2 i direktiv 2005/35 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
1. MARPOL 73/78: 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg och 1978 års protokoll till denna konvention i dess uppdaterade lydelse,
2. förorenande ämnen : ämnen som omfattas av bilagorna I (olja) och II (skadliga flytande ämnen i bulk) till MARPOL 73/78,
3. utsläpp : varje utsläpp, oavsett hur det orsakats, från ett fartyg, i enlighet med artikel 2 i MARPOL 73/78,
4. fartyg : havsgående fartyg, oberoende av flagg, av alla slag som används i den marina miljön, däri inbegripet bärplansbåtar, svävare, undervattensfartyg och flytande farkoster.”
21. Artikel 3 i direktivet har följande lydelse:
”1. Detta direktiv skall gälla i enlighet med internationell rätt för utsläpp av förorenande ämnen i
a) en medlemsstats inre vatten, inbegripet hamnar, såvitt bestämmelserna i MARPOL är tillämpliga,
b) en medlemsstats territorialhav,
c) sund som används för internationell sjöfart och som omfattas av reglerna för genomfartstrafik, i enlighet med Förenta nationernas havsrättskonvention från 1982, del III kapitel 2, i den mån en medlemsstat har jurisdiktion över sådana sund,
d) en medlemsstats exklusiva ekonomiska zon eller likvärdig zon, som inrättats i enlighet med internationell rätt,
e) det fria havet.
2. Detta direktiv skall tillämpas på utsläpp av förorenande ämnen från alla fartyg, oberoende av deras flagg, med undantag av örlogsfartyg, militära hjälpfartyg eller andra fartyg som ägs och drivs av en stat och som för närvarande endast används i statlig, icke-kommersiell tjänst.”
22. I artikel 4 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall se till att utsläpp av förorenande ämnen orsakade av fartyg i något av de områden som avses i artikel 3.1 betraktas som överträdelser om de skett uppsåtligen eller genom vårdslöshet eller grov oaktsamhet. Dessa överträdelser räknas som brott enligt rambeslut [2005/667], som kompletterar detta direktiv, under de omständigheter som anges i detta rambeslut.”
23. I artikel 8 i direktiv 2005/35 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att de överträdelser som avses i artikel 4 omfattas av effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner, som får innefatta straffrättsliga eller administrativa sanktioner.
2. Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att de sanktioner som avses i punkt 1 tillämpas på varje person som befinns vara ansvarig för en sådan överträdelse som avses i artikel 4.”
24. Vid tiden för antagandet av direktiv 2005/35 såväl som vid antagandet av rambeslut 2005/667, gjorde kommissionen uttalanden för att ta avstånd från den uppdelning som har gjorts av rådet. Uttalandet om rambeslut 2005/667 har följande lydelse:
”Med tanke på vikten av att bekämpa föroreningar orsakade av fartyg, ställer sig kommissionen positiv till att fartygsutsläpp av förorenande ämnen görs till ett brott samt till att det införs sanktioner på nationell nivå vid överträdelser av gemenskapslagstiftning om föroreningar orsakade av fartyg.
Kommissionen anser emellertid att rambeslutet inte är det lämpliga rättsliga instrumentet för att ålägga medlemsstaterna att göra otillåtna utsläpp av förorenande ämnen i havet till ett brott och att införa motsvarande straffrättsliga sanktioner på nationell nivå.
Kommissionen anser nämligen, vilket den också försvarar inför domstolen i mål C‑176/03 [dom av den 13 september 2005 i mål C‑176/03, kommissionen mot rådet, REG 2005, s. I‑7879] mot rambeslutet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser, att gemenskapen, i samband med de befogenheter som tilldelas den för att uppnå målen i artikel 2 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, är behörig att kräva att medlemsstaterna tillgriper sanktioner på nationell nivå – inbegripet straffrättsliga sanktioner om så är lämpligt – när det är nödvändigt för att uppnå ett gemenskapsmål.
Detta är fallet när det gäller frågor som rör föroreningar orsakade av fartyg, där artikel 80.2 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen utgör den rättsliga grunden.
I avvaktan på dom i mål C‑176/03 förbehåller sig kommissionen alla de rättigheter som den har enligt fördraget, om rådet antar rambeslutet trots denna gemenskapsbehörighet.”
25. Eftersom kommissionen ansåg att rambeslut 2005/667 inte hade antagits på en lämplig rättslig grund och att artikel 47 EU därför hade åsidosatts, väckte den förevarande talan.
Talan
26. Genom beslut fattat av domstolens ordförande den 25 april 2006 tilläts Europaparlamentet, å ena sidan, och Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Republiken Portugal, Republiken Slovakien, Republiken Finland, Konungariket Sverige samt Konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan, intervenera till stöd för kommissionens respektive rådets yrkanden.
27. Genom beslut fattat av domstolens ordförande den 28 september 2006 tilläts Republiken Slovenien intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Parternas argument
28. Kommissionen anser, mot bakgrund av den rättsliga grund på vilken det har antagits, att rambeslut 2005/667 innebär ett åsidosättande av artikel 47 EU och att rambeslutet följaktligen skall ogiltigförklaras.
29. Enligt kommissionen framgår det av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, vilken har betydelse för fler områden än gemenskapens miljöpolitik, att en rättsakts syfte och innehåll är avgörande för vilken rättslig grund den skall antas med stöd av. Domstolen erinrade visserligen i nämnda dom om att straffrätten normalt sett inte i sig omfattas av gemenskapens behörighet. Domstolen angav emellertid att gemenskapen har en implicit behörighet knuten till en särskild rättslig grund och att gemenskapslagstiftaren således kan anta lämpliga straffrättsliga åtgärder, på villkor att det handlar om allvarliga brister i genomförandet av gemenskapens mål som måste bekämpas och att dessa åtgärder har till syfte att garantera att gemenskapens politik uppnår full verkan på området i fråga. Domstolen har för övrigt inte definierat hur omfattande behörighet gemenskapslagstiftaren har på det straffrättsliga området, eftersom den inte gjort skillnad på olika typer av straffrättsliga bestämmelser.
30. I förevarande fall framgår det av skälen i rambeslut 2005/667 att detta rambeslut kompletterar åtgärderna i direktiv 2005/35, vilket antagits på grundval av artikel 80.2 EG, i syfte att säkerställa åtgärdernas effektivitet.
31. Vad gäller innehållet i rambeslutet har kommissionen gjort gällande att de åtgärder som anges i artiklarna 1–10 i rambeslutet faller inom det straffrättsliga området och avser beteenden som är straffvärda enligt gemenskapsrätten.
32. Även det kriterium som avser kravet på nödvändighet, som uppställts av domstolen i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, är uppfyllt i förevarande mål. Dels har rådet implicit medgett att så är fallet genom att anta rambeslut 2005/667, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 29 andra stycket tredje strecksatsen EU endast kan harmonisera sina straffrättsliga lagstiftningar ”när det är nödvändigt”. Dels är, mot bakgrund av den specifika karaktären av de gärningar som avses i direktiv 2005/35, samtliga bestämmelser i rambeslutet nödvändiga för att säkerställa att direktivets bestämmelser uppnår full verkan.
33. Kommissionen har vidare anfört att det enligt domstolen, tvärtemot vad rådet har hävdat, inte dessutom krävs att politikområdet kan anses vara av tvärgående karaktär för att gemenskapen skall ges behörighet på straffrättens område. Ett sådant kriterium skulle för övrigt innebära att det på de flesta områden inom gemenskapsrätten inte över huvud taget skulle gå att införa något straffrättsligt skydd enligt gemenskapsrätten, inte ens i fall då det är fastställt att det är nödvändigt att vidta åtgärder på straffrättens område.
34. Vad gäller argumentet att rådet enligt avdelning VI EU har frihet att vidta åtgärder som rör medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, eftersom rådet, i enlighet med sin behörighet enligt artikel 80.2 EG har beslutat att inte närmare precisera sanktionerna i direktiv 2005/35, har kommissionen anfört att denna bestämmelse inte utgör ett villkor för gemenskapens behörighet som sådan utan endast för utövandet av denna behörighet. Rådet hade visserligen kunnat besluta att medlemsstaterna skulle behålla sin behörighet, men i så fall skulle medlemsstaterna ha varit tvungna att agera var och en för sig, eftersom avdelning VI EU inte kan tillämpas med stöd av artikel 47 EU.
35. Kommissionen har vidare hävdat att arten av och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna inte harmoniseras genom rambeslut 2005/667 och att medlemsstaterna har behållit möjligheten att individualisera straffen. Bestämmelserna i ovannämnda rambeslut skiljer sig följaktligen inte i grunden från bestämmelserna i artikel 5.1 i rådets rambeslut 2003/80/RIF av den 27 januari 2003 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (EUT L 29, s. 55), vilka domstolen ogiltigförklarade i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet.
36. Straffrätten är visserligen ett område som inte i sig regleras av gemenskapsrätten. Gemenskapen har dock en underordnad behörighet på det straffrättsliga området som den kan utnyttja om det är nödvändigt. Domstolen har i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet ställt upp ett sådant nödvändighetskrav men detta är endast tillämpligt på hur gemenskapen utövar denna behörighet och utgör inte ett villkor för behörighetens existens.
37. Kommissionen anser, mot bakgrund av både det praktiska synsätt som domstolen har intagit i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet och den omständigheten att de åtgärder som föreskrivs i artiklarna 1–10 i rambeslut 2005/667 är av straffrättslig karaktär och nödvändiga för att säkerställa den gemensamma transportpolitikens funktionssätt enligt direktiv 2005/35, att hela rambeslutet innebär ett åsidosättande av artikel 47 EU och följaktligen skall ogiltigförklaras.
38. Kommissionen har även anfört att begreppen ”krävs” (indispensable) och ”nödvändig”(nécessaire), å ena sidan, och begreppet ”om det är nödvändigt” (besoin), i den mening som avses i artikel 29 EU, å andra sidan, handlar om samma sak och att det därför i detta avseende, inte föreligger någon skillnad mellan EG‑fördraget och EU-fördraget.
39. Kommissionen anser slutligen att dess tolkning av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet inte innebär att avdelning VI i EU-fördraget berövas sin ändamålsenliga verkan, eftersom åtskilliga områden som omfattas av denna avdelning inte berörs av effekterna av denna tolkning.
40. Europaparlamentet har påpekat att rambeslut 2005/667 helt motsvarar det fall som var föremål för prövning i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet. Rambeslutet är, vad gäller dess syfte och innehåll, helt analogt med rambeslut 2003/80, vilket domstolen ogiltigförklarade i nämnda mål. Kampen mot föroreningar och miljöskydd utgör, såsom det framgår av skälen i rambeslut 2005/667, inte underordnade eller sekundära syften till rambeslutet. På samma sätt liknar innehållet i rambeslut 2005/667 innehållet i rambeslut 2003/80 – det kriminaliserade beteendet avser i båda fallen dumpning av förorenande ämnen. De två rambesluten skiljer sig visserligen åt vad avser den exakta definitionen av arten och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna, ‚men denna skillnad är inte av sådan karaktär att den motiverar att detta mål skall få en annan utgång än den i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet. I denna dom har domstolen nämligen redan slagit fast att gemenskapslagstiftarens behörighet på det straffrättsliga området utsträcker sig till sådana bestämmelser som de i artikel 5.1 i rambeslut 2003/80 vilka även berör arten av och nivån på de straffrättsliga påföljderna.
41. Även kravet på nödvändighet är uppfyllt i förevarande mål. Eftersom artiklarna 1–6 i rambeslut 2005/667 omfattas av gemenskapens behörighet, anser Europaparlamentet slutligen att rambeslutet i sin helhet anses innebära ett åsidosättande av artikel 47 EU, eftersom beslutet inte kan delas upp i olika delar som skall bedömas separat.
42. Rådet har å sin sida i första hand gjort gällande att det, genom att anta direktiv 2005/35 gemensamt med Europaparlamentet enligt medbeslutandeförfarandet, i enlighet med artikel 80.2 EG har besvarat frågan huruvida och i vilken omfattning gemenskapslagstiftaren skall utnyttja sin behörighet för att anta bestämmelser om föroreningar orsakade av fartyg, och särskilt bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av de aktuella bestämmelserna. Genom att anta detta direktiv har gemenskapslagstiftaren velat fastställa gränserna för sin egen behörighet inom sjöfartspolitikens område. Detta tillvägagångssätt är helt i överensstämmelse med artikel 80.2 EG och domstolens rättspraxis.
43. Gemenskapslagstiftaren hade visserligen kunnat genomföra mer långtgående åtgärder på grundval av artikel 80.2 EG. Emellertid har gemenskapslagstiftaren, i enlighet med sin behörighet enligt EG‑fördraget, avstått från att genomföra sådana åtgärder. Europaparlamentet och rådet har för övrigt följt kommissionens förslag vad gäller valet av rättslig grund för direktiv 2005/35. Miljöskydd ingår förvisso bland direktivets syften men gemenskapslagstiftaren ansåg att direktivet huvudsakligen avsåg den gemensamma transportpolitiken och att det därför inte var nödvändigt att tillägga en rättslig grund avseende miljöskydd enligt artikel 175.1 EG. Den valda rättsliga grunden har inte ifrågasatts av vare sig parlamentet eller kommissionen.
44. Mot bakgrund av att gemenskapens behörighet på transportpolitikens område enligt artikel 80 EG är villkorad, och att målet med denna politik, till skillnad från miljöpolitiken vilken var i fråga i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, inte kan anses som ett nödvändigt, tvärgående och grundläggande mål, anser rådet att de slutsatser som kan dras av domen i nämnda mål inte med nödvändighet är desamma för dessa båda politikområden.
45. Mot denna bakgrund kan det inte påstås att gemenskapslagstiftaren varit tvungen att anta bestämmelserna i rambeslut 2005/667.
46. Kommissionen har i andra hand gjort gällande att gemenskapen saknar behörighet att på ett tvingande sätt fastställa nivån på och arten av de straffrättsliga påföljder som medlemsstaterna skall föreskriva i sin nationella rätt och att rådet följaktligen inte har åsidosatt EG‑fördraget och EU‑fördraget genom att anta artiklarna 1, 4.1, 4.4, 4.5_4.6 och 4.7, 6.1 a, 6.2 och 6.3 samt artiklarna 7–12 i rambeslut 2005/667
47. Rådet hävdar med hänsyn till syftet med och innehållet i rambeslut 2005/667, vilka utgör nödvändiga beståndsdelar för att fastställa den lämpliga rättsliga grunden på vilken en rättsakt skall antas, att rambeslutets syfte är att tillnärma medlemsstaternas lagstiftning för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg genom att harmonisera arten av och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna. Det framgår emellertid, av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, att en sådan harmonisering, vilken går klart utöver vad som föreskrivs i rambeslut 2003/80, för närvarande inte omfattas av gemenskapens behörighet.
48. Eftersom domstolens lösning i den ovannämnda domen utgör ett undantag från principen att straffrättslig lagstiftning, liksom straffprocessuella regler, inte omfattas av gemenskapens behörighet, anser rådet att de kriterier som domstolen ställt upp till stöd för denna lösning skall tolkas restriktivt. Denna lösning skall således tillämpas endast om det ”krävs”, vilket inte är samma sak som ”om det är nödvändigt” (besoin) enligt artikel 29 andra stycket EU.
49. Rådet har vidare angett att den tolkning av domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet som kommissionen har förespråkat dels skulle leda till att avdelning VI i EU-fördraget till stor del berövas sin ändamålsenliga verkan, dels uppenbarligen inte tar hänsyn till att domstolen motiverade denna dom med att gemenskapens syfte att skydda miljön är ett nödvändigt, tvärgående och grundläggande mål.
50. Rådet har slutligen påpekat att domstolen, i domen i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, funnit att artiklarna 1–7 i rambeslut 2003/80, med hänsyn till deras syfte och innehåll, hade kunnat antas av gemenskapen. Domstolen fann således att artikel 8 om behörighet och artikel 9 om utlämning och lagföring inte omfattades av gemenskapens behörighet. På samma sätt kan det i förevarande mål konstateras att artiklarna 7, 8 och 9 i rambeslut 2005/667 berör o mråden inom vilka gemenskapen inte har någon behörighet enligt EG‑fördraget.
51. De argument som framförts av de medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål motsvarar till stor del de argument som har framförts av rådet.
Domstolens bedömning
52. Enligt artikel 47 EU skall ingen bestämmelse i EU-fördraget inverka på EG‑fördraget. Samma krav finns i artikel 29 första stycket EU, som inleder avdelning VI i EU-fördraget, med rubriken ”Bestämmelser om polissamarbete och straffrättsligt samarbete”.
53. Det ankommer på domstolen att tillse att de rättsakter som enligt rådet omfattas av nämnda avdelning VI inte inkräktar på den behörighet som gemenskapen tilldelas enligt bestämmelserna i EG‑fördraget (se dom av den 12 maj 1998 i mål C‑170/96, kommissionen mot rådet, REG 1998, s. I‑2763, punkt 16, och av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 39).
54. Domstolen skall således kontrollera att bestämmelserna i rambeslut 2005/667 inte inverkar på den behörighet som gemenskapen har enligt artikel 80.2 EG på grund av att de hade kunnat antas med stöd av denna bestämmelse, vilket kommissionen har gjort gällande.
55. Domstolen erinrar inledningsvis om att den gemensamma transportpolitiken är en av gemenskapens grundprinciper. I artikel 70 EG, jämförd med artikel 80.1 EG, föreskrivs nämligen att medlemsstaterna skall uppnå fördragets mål inom området transport på järnväg, landsväg och inre vattenvägar inom ramen för en sådan politik (se dom av den 28 november 1978 i mål 97/78, Schumalla, REG 1978, s. 2311, punkt 4).
56. Det skall vidare preciseras att det i artikel 80.2 EG föreskrivs att rådet har behörighet att besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart (se, bland annat, dom av den 17 maj 1994 i mål C‑18/93, Corsica Ferries, REG 1994, s. I‑1783, punkt 25; svensk specialutgåva, volym 15, s. 113) och att procedurreglerna i artikel 71 EG skall tillämpas.
57. Det framgår av domstolens rättspraxis att det i artikel 80.2 EG, utan att fördragets tillämpning på sjöfartstransporter för den delen utesluts, endast föreskrivs att de särskilda bestämmelserna om den gemensamma transportpolitiken i avdelning V i fördragets tredje del inte utan vidare är tillämpliga på detta område (se, bland annat, dom av den 7 juni 2007 i mål C‑178/05, kommissionen mot Grekland, REG 2007, s. I‑0000, punkt 52).
58. Eftersom det i artikel 80.2 EG inte föreskrivs någon uttrycklig begränsning vad avser de specifika gemenskapsreglers karaktär vilka rådet, i enlighet med procedurreglerna i artikel 71 EG, kan anta på denna grund, har gemenskapslagstiftaren med stöd av denna bestämmelse vidsträckta lagstiftningsbefogenheter. Gemenskapslagstiftaren har på denna grund och analogt med andra bestämmelser om den gemensamma transportpolitiken i EG‑fördraget, särskilt artikel 71.1 EG, behörighet att bland annat fastställa ”åtgärder för att förbättra transportsäkerheten” samt ”alla andra lämpliga bestämmelser” på sjöfartsområdet (se, för ett liknande resonemang avseende vägtransporter, dom av den 9 september 2004 i de förenade målen C‑184/02 och C‑223/02, Spanien och Finland mot parlamentet och rådet, REG 2004, s. I‑7789, punkt 28).
59. Konstaterandet att gemenskapslagstiftaren, inom ramen för sin behörighet enligt artikel 80.2 EG kan anta åtgärder för att förbättra sjösäkerheten, påverkas inte av att rådet i förevarande fall inte har valt att anta rambeslut 2005/667 på grundval av artikel 80.2 EG. Behörigheten enligt artikel 80.2 EG är nämligen inte beroende av lagstiftarens beslut att faktiskt utnyttja denna behörighet.
60. Eftersom miljöskyddskraven (se, bland annat, dom av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 41), skall ”integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet”, och miljöskydd är ett av gemenskapens grundläggande mål enligt artikel 6 EG, skall miljöskydd även anses vara ett mål för den gemensamma transportpolitiken. Gemenskapslagstiftaren kan således besluta att främja miljöskyddet på grundval av artikel 80.2 EG och genom att utöva den behörighet som ges enligt denna bestämmelse. (se, analogt, dom av den 19 september 2002 i mål C‑336/00, Huber, REG 2002, s. I‑7699, punkt 36).
61. Det framgår slutligen av domstolens fasta rättspraxis att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen skall ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se dom av den 11 juni 1991 i mål C‑300/89, kommissionen mot rådet, Titandioxid, REG 1991, s. I‑2867, punkt 10, svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑199, domen i det ovannämnda målet Huber, punkt 30, och dom av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 45).
62. Vad gäller just rambeslut 2005/667 framgår av skälen till detsamma att beslutet har till syfte att säkerställa ökad sjösäkerhet och samtidigt ökat skydd för den marina miljön mot föroreningar orsakade av fartyg. Av skälen 2 och 3 i rambeslutet framgår närmare bestämt att beslutet har till syfte att genomföra en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar för att undvika att sådana skador som skedde efter oljetankern Prestiges förlisning upprepas.
63. Detta rambeslut kompletterar, såsom det framgår av skäl 4 i rambeslutet och av skäl 6 i direktiv 2005/35, nämnda direktiv med detaljerade straffrättsliga bestämmelser. Såsom framgår av skälen 1 och 5 samt artikel 1 i direktivet är dess syfte även att säkerställa en hög säkerhets- och miljöskyddsnivå inom sjöfarten. Syftet med direktivet är, såsom framgår av skäl 15 och artikel 1 i direktivet att införliva de internationella normerna för föroreningar orsakade av fartyg i gemenskapslagstiftningen och att införa sanktioner – straffrättsliga eller administrativa – för överträdelser av dessa bestämmelser i syfte att säkerställa dess verkan.
64. Vad avser innehållet i rambeslut 2005/667 medför artiklarna 2, 3 och 5 i rambeslutet en skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva straffrättsliga påföljder för fysiska eller juridiska personer som begått eller gjort sig skyldiga till medhjälp, bistånd och anstiftan till sådana brott som avses i artiklarna 4 och 5 i direktiv 2005/35.
65. I nämnda rambeslut, enligt vilket de straffrättsliga påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande, fastställs vidare, i artiklarna 4 och 6, arten av och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna, i förhållande till den skada som brotten har orsakat på vattenkvalitén, på djur eller växtarter eller på människor.
66. Även om straffrättslig lagstiftning, liksom straffprocessuella regler, i princip inte omfattas av gemenskapens behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981 i mål 203/80, Casati, REG 1981, s. 2595, punkt 27, svensk specialutgåva, volym 6, s. 211, av den 16 juni 1998 i mål C‑226/97, Lemmens, REG 1998, s. I‑3711, punkt 19, och av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 47), kan emellertid inte gemenskapslagstiftaren hindras från att, då de behöriga myndigheternas tillämpning av effektiva, proportionerliga och avskräckande åtgärder utgör en åtgärd som är absolut nödvändig för att bekämpa allvarliga hot mot miljön, förelägga medlemsstaterna att inrätta sådana sanktioner för att säkerställa att de bestämmelser som denne utfärdar i fråga om miljöskydd får full verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 48).
67. I förevarande mål avser bestämmelserna i rambeslut 2005/667, i likhet med bestämmelserna i rambeslut 2003/80 som var i aktuella i det mål som gav upphov till dom av den 13 september 2005 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, gärningar som kan orsaka särskilt allvarliga skador på miljön, i förevarande fall, till följd av underlåtenhet att följa gemenskapsbestämmelser om sjösäkerhet.
68. Det framgår vidare av skälen 3–5, 7 och 8 i direktiv 2005/35, jämförda med de fem första skälen i rambeslut 2005/667, att rådet ansåg att straffrättsliga påföljder var nödvändiga för att säkerställa respekten för gemenskapsbestämmelserna om sjösäkerhet.
69. Eftersom artiklarna 2, 3 och 5 i rambeslut 2005/667 har till syfte att säkerställa att de antagna sjösäkerhetsbestämmelserna ges full verkan, och underlåtenhet att följa dessa bestämmelser kan få allvarliga följder för miljön, och medlemsstaterna har ålagts att införa straffrättsliga påföljder för vissa beteenden, skall nämnda artiklar anses ha till syfte att öka sjösäkerheten och samtidigt stärka skyddet av miljön, och de skulle med giltig verkan ha kunnat antas med stöd av artikel 80.2 EG.
70. Vad däremot avser fastställande av arten och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna omfattas detta, tvärtemot vad kommissionen har hävdat, inte av gemenskapens behörighet.
71. Härav följer att gemenskapslagstiftaren inte kan anta bestämmelser såsom artiklarna 4 och 6 i rambeslut 2005/667, eftersom nämnda artiklar avser arten av och nivån på de tillämpliga straffrättsliga påföljderna. Antagandet av dessa bestämmelser har följaktligen inte inneburit ett åsidosättande av artikel 47 EU.
72. Domstolen erinrar även om, vad gäller de nämnda bestämmelserna, att den omständigheten att de hänvisar till artiklarna 2, 3 och 5 i rambeslut 2005/667 visar att de, i förevarande fall, är oupplösligt förbundna med de bestämmelser om brott till vilka de hänvisar.
73. Vad gäller artiklarna 7–12 i rambeslut 2005/667, vilka avser domstols behörighet, spridning av information mellan medlemsstaterna, utseende av kontaktpunkter, rambeslutets territoriella tillämpningsområde, skyldighet för medlemsstaterna att genomföra de åtgärder som är nödvändiga för att följa beslutet samt tiden för rambeslutets ikraftträdande, konstaterar domstolen att även dessa, i förekommande fall, är oupplösligt förbundna med de bestämmelser i rambeslutet som avses i punkterna 69–71 i förevarande dom. Det saknas således anledning att pröva huruvida dessa bestämmelser omfattas av gemenskapslagstiftarens behörighet.
74. Mot bakgrund av vad som sagts ovan innebär rambeslut 2005/667 ett åsidosättande av artikel 47 EU, eftersom det inverkar på gemenskapens behörighet enligt artikel 80.2 EG. Rambeslutet skall ogiltigförklaras i sin helhet, eftersom det inte går att dela upp det i separata delar i detta avseende.
Rättegångskostnader
75. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att rådet skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall intervenienterna i förevarande mål bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1) Rådets rambeslut 2005/667/RIF av den 12 juli 2005 om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg ogiltigförklaras.
2) Europeiska unionens råd skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Republiken Estland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Republiken Portugal, Republiken Slovakien, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europaparlamentet skall bära sina rättegångskostnader.