61989CC0009_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Het Koninkrijk Spanje heeft bij het Hof beroep ingesteld tot nietigverklaring van verordening ( EEG ) nr . 3483/88 van de Raad van 7 november 1988 tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 2241/87 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten . ( 1 )
2 . Deze verordening heeft tot doel een oplossing te bieden voor bepaalde moeilijkheden die de Lid-Staten bij de controle van de visquota hebben ondervonden . Alvorens de voornaamste bepalingen ervan, alsmede de aangevoerde middelen te onderzoeken, zal ik in grote lijnen de kenmerken van de gemeenschappelijke visserijpolitiek schetsen .
3 . Bij verordening ( EEG ) nr . 170/83 ( 2 ) is een communautaire regeling ingesteld voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden . Artikel 3 van deze verordening voorziet in een jaarlijkse vaststelling van de totaal toegestane vangst ( TAC genoemd ) die voor de Gemeenschap per bestand of groep bestanden beschikbaar is, wanneer het noodzakelijk blijkt de omvang van de vangsten van een soort of aanverwante soorten te beperken . Volgens artikel 4, lid 1, wordt "het gedeelte dat voor de Gemeenschap beschikbaar is ... zo onder de Lid-Staten verdeeld, dat elke Lid-Staat een relatieve stabiliteit wordt gewaarborgd in de visserijactiviteiten met betrekking tot elk van de betrokken bestanden ". Volgens artikel 5, lid 2, "stellen de Lid-Staten, in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen, de voorschriften vast voor het gebruik van de hun toegewezen quota ". Elke Lid-Staat mag zijn quota verdelen met de middelen die hem het meest geschikt voorkomen, mits de gebruikte criteria verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht . Een van deze middelen is het stelsel van vergunningverlening voor bepaalde vaartuigen, zoals dit bij voorbeeld in het Verenigd Koninkrijk en in Spanje bestaat, maar op dit punt zal ik straks nog terugkomen . De door deze vaartuigen gevangen vis wordt, ongeacht de plaats van lossing, afgeboekt op de quota van de Lid-Staat van registratie . Overschrijdingen van de quota worden afgeboekt op latere aan deze staat toegewezen quota . Het is dus voor hem van belang om snel en nauwkeurig te weten welke hoeveelheden de schepen onder zijn vlag hebben gevangen, ten einde hun visserijactiviteiten tijdig te kunnen stilleggen en niet geconfronteerd te worden met een afboeking wegens overschrijding van de quota .
4 . De uitvoering van deze verplichting is evenwel moeilijker geworden, omdat de betrokken schepen hun visserijprodukten in elke willekeurige haven van de Gemeenschap kunnen lossen, een mogelijkheid die volgt uit de artikelen 6, lid 1, en 7 van verordening nr . 2241/87 . ( 3 ) In het recente arrest-Jaderow ( 4 ) heeft het Hof weliswaar erkend dat een nationale regeling voor het beheer van quota door het verlenen van vergunningen ten aanzien van de vaartuigen waarvoor een vergunning werd afgegeven, de verplichting kon opleggen, dat de visserijactiviteiten van het vaartuig vanuit nationale havens werden verricht, en dat het bewijs dat aan deze voorwaarde was voldaan, onder meer mocht worden geleverd doordat een bepaald gedeelte van de vangsten in deze havens werd aangeland . Het Hof eiste evenwel, "dat door de vereiste frequentie waarmee het vaartuig die havens dient aan te doen, niet direct of indirect de verplichting mag worden opgelegd dat de vangsten van het vaartuig in nationale havens moeten worden aangeland en de uitoefening van normale visserijactiviteiten niet mag worden belemmerd ". ( 5 )
Aan de mogelijkheid om in een andere haven dan die van de vlag aan te landen wordt dus, hoewel zij soms beperkt is, niet afgedaan .
5 . Nadat meerdere Lid-Staten die bepaalde moeilijkheden ondervonden bij de controle op het gebruik van hun quota, deze problemen aan de gemeenschapsinstellingen hadden voorgelegd, wilden deze instellingen deze oplossen door de vaststelling van de bestreden verordening . Met deze verordening worden aan verordening nr . 2241/87 vijf nieuwe artikelen toegevoegd ten einde "met het oog op een striktere toepassing van de voorschriften voor de instandhouding van de visbestanden de samenwerking tussen de Lid-Staten ( te verbeteren ) ter voorkoming van overbevissing" ( 6 ) en, meer in het bijzonder, ten einde de Lid-Staten van aanvoer aan te sporen tot een actievere deelname aan de controlemaatregelen .
6 . De verzoekende staat maakt alleen bezwaar tegen de eerste vier in verordening nr . 2241/87 ingevoegde artikelen . Ik zal dan ook de tegen deze bepalingen aangevoerde grieven na elkaar behandelen .
7 . Het bij de bestreden verordening ingevoegde artikel 9 bis verplicht de Lid-Staat van aanvoer om op verzoek van de staat van registratie gegevens te verstrekken over de vangsten die in zijn havens zijn aangevoerd door de vaartuigen die de vlag van laatstgenoemde staat voeren . Het Koninkrijk Spanje voert twee grieven aan : in de eerste plaats dat deze verplichting aanzienlijke lasten veroorzaakt voor de staat van aanvoer, en in de tweede plaats dat elke Lid-Staat enkel voor de controle op zijn eigen quota verantwoordelijk zou moeten zijn .
8 . Ter terechtzitting heeft de vertegenwoordiger van de Spaanse regering ook nog betoogd dat deze bepaling het evenredigheidsbeginsel schendt . Een dergelijk argument is in feite slechts de juridische omschrijving van de eerste grief die, zoals interveniënten in hun schriftelijke opmerkingen hebben beklemtoond, voornamelijk van politieke aard is . Het argument, dat een Lid-Staat door een communautaire verplichting lasten krijgt opgelegd, is voor het Hof namelijk pas relevant als daarbij inbreuk is gemaakt op het gelijkheids - en het evenredigheidsbeginsel . Zo verklaarde het Hof in het arrest-Howe en Bainbridge, dat
"de moeilijkheden die zich bij de toepassing van een bepaling van gemeenschapsrecht kunnen voordoen, weliswaar van belang kunnen zijn voor de uitlegging van de bepaling, doch niet kunnen afdoen aan de geldigheid daarvan ." ( 7 )
In talrijke beslissingen heeft het Hof evenwel geëist dat
"handelingen van de gemeenschapsinstellingen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel ." ( 8 )
De wettigheid van het door de bestreden verordening ingevoerde artikel 9 bis moet dus worden onderzocht in het licht van het evenredigheidsbeginsel .
9 . In dit verband kan men zich in de eerste plaats afvragen of dit artikel werkelijk een nieuwe verplichting invoert of, om preciezer te zijn, aanzienlijk zwaardere lasten voor de Lid-Staat van aanvoer meebrengt . Ingevolge artikel 9, lid 1, van verordening nr . 2241/87 zijn de Lid-Staten namelijk reeds verplicht te zorgen voor de registratie van de aanvoer van alle vangsten door vissersvaartuigen die de vlag voeren van een Lid-Staat, wanneer dit vangsten betreft uit een aan een TAC of quotum onderworpen bestand of groep bestanden . Bovendien verplicht lid 2 van hetzelfde artikel elke Lid-Staat om vóór de vijftiende van elke maand de Commissie mededeling te doen van de in de voorafgaande maand aangevoerde hoeveelheden uit elk bestand of elke groep bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt . De Commissie kan gedetailleerdere gegevens verlangen of vaker om gegevens vragen, indien de vangsten uit bestanden of groepen bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt, het voorgeschreven niveau dreigen te bereiken . Volgens lid 3 stelt de Commissie "binnen een termijn van ten hoogste tien dagen na ontvangst ... de Lid-Staten in kennis van de mededelingen die zij ... heeft ontvangen ".
10 . Artikel 9 bis heeft dus enkel tot gevolg, dat de Lid-Staat van aanvoer de gegevens nu rechtstreeks aan de Lid-Staat van registratie kan verstrekken, terwijl deze gegevens voordien via de Commissie moesten lopen . Deze nieuwe verplichting geldt overigens alleen in het speciale geval dat de Lid-Staat van registratie hierom verzoekt . Wel moet, zoals de Spaanse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, de toezending van gegevens binnen vier dagen geschieden, wat een andere verplichting inhoudt dan een verplichting om algemene gegevens aan de Commissie te sturen . Zoals ik zojuist opmerkte, mag de Commissie evenwel op grond van artikel 9, lid 2, van verordening nr . 2241/87 gedetailleerdere gegevens verlangen of vaker om gegevens vragen . Tevens verplicht lid 1 van hetzelfde artikel de Lid-Staten om de aanvoer van de vangsten te registreren . De bevoegde autoriteiten van de staat van aanvoer zijn dus reeds in het bezit van de gevraagde gegevens . De zwaardere lasten waarover Spanje spreekt, lijken dus, zo het Hof deze al relevant mocht vinden, in elk geval te verwaarlozen .
11 . Maar in de tweede plaats vind ik vooral, dat de betrokken maatregel niet onevenredig is aan het doel om de controle te verscherpen en de rijkdommen van de zee in stand te houden, omdat hiermee wordt beoogd de Lid-Staat van registratie sneller inzicht te geven in de door schepen onder zijn vlag gevangen hoeveelheden en te voorkomen dat de kapiteins ervan aan de bevoegde autoriteiten van deze staat onjuiste gegevens verstrekken . Men kan zich moeilijk voorstellen met welk systeem de verwezenlijking van deze overigens volledig rechtmatige doelstellingen beter kan worden gegarandeerd . De omstandigheid dat het verzamelen van gegevens in de praktijk meer werk oplevert voor het Koninkrijk Spanje dan voor de overige Lid-Staten is slechts te wijten aan het feit, dat talrijke ondernemingen om diverse redenen de havens van deze staat als aanvoerhaven kiezen . Het gaat hierbij echter niet om een statische situatie . Men mag de wettigheid van een gemeenschapsverordening in elk geval niet laten afhangen van de administratieve lasten die een gevolg zijn van de feitelijke omstandigheden die zich telkens kunnen wijzigen . Het eerste middel kan dus volgens mij niet slagen .
12 . Het tweede middel gaat ervan uit, dat er in het gemeenschappelijk visserijbeleid een regel bestaat op grond waarvan iedere Lid-Staat slechts zijn eigen vaartuigen mag controleren . Dit argument wordt door de verzoekende staat eveneens aangevoerd ter rechtvaardiging van zijn bezwaren tegen de overige bepalingen van de bestreden verordening, bezwaren die alle berusten op het beginsel dat alleen de staat van registratie tot een dergelijke controle verplicht zou zijn, en dat de staat van aanvoer geen enkele medewerking behoeft te verlenen . Met dergelijke grieven raakt men het doel van de bestreden verordening zelf en zij maken volgens mij een algemene beschouwing over de opbouw en de samenhang van het communautaire stelsel tot instandhouding van de visbestanden noodzakelijk . Ik zal deze grieven straks dus gezamenlijk behandelen . ( 9 )
13 . Het tweede bestreden artikel, artikel 11 bis, bepaalt dat de Lid-Staat van aanvoer moet controleren of de vaartuigen die zijn geregistreerd in een andere Lid-Staat die een vergunningsstelsel voor het gebruik van zijn quota heeft ingevoerd, in het bezit van een vergunning zijn . Het Koninkrijk Spanje voert tegen deze bepaling twee middelen aan : in de eerste plaats zou deze bepaling tot gevolg hebben dat het vergunningsstelsel wordt "gecommunautariseerd" en in de tweede plaats zou zij er toe leiden, dat de controle op een door een Lid-Staat ingestelde administratieve regeling wordt overgedragen op een andere Lid-Staat . Ook hier heeft de verzoekende staat deze tweede grief gekoppeld aan de schending van het evenredigheidsbeginsel .
14 . Ten aanzien van de eerste grief voert de Commissie aan, dat artikel 1, lid 1, van verordening nr . 2241/87 elke Lid-Staat verplicht om de uitoefening van de visserij en bijkomende activiteiten te controleren "ten einde te waarborgen dat alle geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings - en controlemaatregelen worden nageleefd ". Zij legt deze bepaling en in het bijzonder de woorden "alle geldende regelingen" zo uit, dat daarmee niet alleen wordt gedoeld op de gemeenschapsverordeningen die het gemeenschappelijk visserijbeleid moeten waarborgen, maar ook op de nationale regels die op grond van een delegatie van bevoegdheid zijn vastgesteld ter verwezenlijking van de doelstellingen van dit gemeenschappelijk beleid, zoals bij voorbeeld die waarbij een vergunningsstelsel wordt ingevoerd voor de toewijzing van de visquota .
15 . Een dergelijk argument lijkt mij relevant . Artikel 5, lid 2, van verordening nr . 170/83 kent de Lid-Staten namelijk de bevoegdheid toe om "in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen de voorschriften vast te stellen voor het gebruik van het toegewezen quota ". In het reeds genoemde arrest-Jaderow heeft het Hof bovendien geconstateerd dat
"het stelsel van nationale quota is gekozen om de instandhoudingsmaatregelen voor de visbestanden, zoals voorzien in artikel 102 van de Toetredingsakte van 1972, zo snel mogelijk in werking te kunnen laten treden . Het stelsel vormt dus een stadium op weg naar een communautair visserijbeleid, dat tot een herstructurering en een aanpassing van de vissersvloten aan de beschikbare visbestanden moet leiden ". ( 10 )
Het Hof verbindt hieraan de conclusie dat
"de maatregelen die de Lid-Staten kunnen nemen wanneer zij de hun bij artikel 5, lid 2, van verordening nr . 170/83 toegekende bevoegdheid uitoefenen om bepaalde schepen die hun vlag voeren, van het gebruik van hun nationale quota uit te sluiten, slechts gerechtvaardigd zijn, indien deze passend en noodzakelijk zijn om het hiervóór omschreven doel van de quota te verwezenlijken ". ( 11 )
16 . Men kan dus niet ontkennen, dat een vergunningsstelsel behoort tot de "geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings - en controlemaatregelen", als bedoeld in artikel 1 van verordening nr . 2241/87 . Zodra een dergelijk stelsel deel uitmaakt van de geldende regelingen op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid, is moeilijk in te zien waarom de gemeenschapswetgever dit stelsel niet in aanmerking zou mogen nemen om onder bepaalde voorwaarden alle Lid-Staten bij de controle op het bezit van vergunningen in te schakelen .
17 . Zeker, niets zou de Raad beletten om een soortgelijke samenwerking te voorzien voor andere stelsels van quotabeheer dan een vergunningsstelsel . Dit is echter niet gebeurd . Uit de diverse stelsels van quotabeheer heeft de gemeenschapswetgever enkel een vergunningsstelsel gekozen, want het bestreden artikel 11 bis bepaalt, dat een Lid-Staat die dit stelsel voor het beheer van zijn quota heeft ingevoerd, de Commissie en de overige Lid-Staten in kennis kan stellen van de naam van het vaartuig waarvoor de vergunning werd afgegeven, van de intrekking of van de schorsing van de vergunning, in welk geval de staat van aanvoer zal moeten controleren of de betrokken vaartuigen in het bezit zijn van een vergunning . Ter zake lijkt de meerderheid van de Lid-Staten voor het vergunningsstelsel te hebben gekozen .
18 . De kwestie is evenwel niet van belang ontbloot . Wij komen hier namelijk op het gebied van de opportuniteit van de wetgeving . Zonder het vergunningsstelsel werkelijk te "communautariseren", onderbouwt de Raad het in zekere zin bij zijn uitvoering met een verplichting tot samenwerking van alle Lid-Staten . Volgens mij verbiedt niets de gemeenschapswetgever echter om, mits het gelijkheidsbeginsel niet wordt geschonden, rekening te houden met een bestaande nationale regeling of wet die hij het meest passend acht om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken, en daaraan een zekere erkenning te verlenen . Het gemeenschapsrecht moet inspiratie kunnen putten uit nationale rechtsstelsels, die technisch gezien het meest doeltreffend lijken te zijn . Het Hof mag zich hier niet inlaten met keuzes die tot de opportuniteit van de wetgeving behoren, omdat het anders op de stoel van de Raad zou gaan zitten . Alleen bij schending van het gelijkheidsbeginsel zou ik tot een andere mening kunnen komen . Zonder hierop dieper in te gaan, kan ik in dit verband volstaan met te verwijzen naar de verklaring van de Commissie ter terechtzitting, dat de meerderheid van de Lid-Staten, Spanje daaronder begrepen, voor het beheer van hun quota heeft gekozen voor het vergunningsstelsel en dat de verzoekende staat niet heeft kunnen aantonen in welk opzicht de bestreden bepaling het gelijkheidsbeginsel zou schenden .
19 . De tweede grief betreffende de overdracht van het toezicht op een door de ene Lid-Staat ingevoerde regeling aan een andere Lid-Staat, verwijst eveneens naar het volgens de verzoekende staat bestaande beginsel dat elke staat slechts zijn eigen schepen behoeft te controleren . Zoals gezegd, zal ik dit straks behandelen . ( 12 )
20 . Het in verordening nr . 2241/87 ingevoegde artikel 11 ter staat de Lid-Staat van registratie toe om een vissersvaartuig dat zijn vlag voert, in geval van niet-nakoming van de instandhoudings - of controlemaatregelen op het gebied van de visserij de verplichting op te leggen, dat het bij lossing van zijn vangsten in een haven of bij overlading in de maritieme wateren van een andere staat een door de staat van registratie gecertificeerd document aan boord moet hebben waarin wordt verklaard, dat die Lid-Staat het vaartuig in de afgelopen twee maanden heeft geïnspecteerd . Deze maatregel duurt één jaar te rekenen vanaf het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd .
21 . De verzoekende staat formuleert slechts één grief tegen deze bepaling : zij zou een door artikel 34 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve uitvoerbeperkingen vormen . Ter terechtzitting heeft de Spaanse regering eraan herinnerd, dat communautaire handelingen op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid niet mogen afwijken van artikel 34 .
22 . Dit laatste lijkt mij volkomen juist . Volgens artikel 38, lid 1, EEG-Verdrag vallen visserijprodukten namelijk onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid . Het Hof overwoog reeds lang geleden, dat de bepalingen met betrekking tot het vrij verkeer van goederen na afloop van de overgangsperiode van toepassing zijn op onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallende produkten . ( 13 ) Wel ging het bij al deze beslissingen om nationale maatregelen en niet om gemeenschapsbepalingen . In het arrest-Les Fils de Henri Ramel ( 14 ) verklaarde het Hof echter dat
"de gemeenschapsinstellingen bij het uitoefenen van de hun - met name op sectorieel en regionaal gebied - toegemeten ruime bevoegdheden om een communautair landbouwbeleid te kunnen voeren, in elk geval na het einde van de overgangsperiode steeds de eenheid van de markt voor ogen dient te staan, zodat elke maatregel die de afschaffing van douanerechten en kwantitatieve beperkingen of heffingen en maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten tegenwerkt, is uitgesloten ". ( 15 )
23 . In het arrest-Denkavit Nederland ( 16 ) paste het Hof deze rechtspraak toe op het bijzondere geval van artikel 34 door na te gaan of verordening ( EEG ) nr . 1725/79 van de Commissie ( 17 ), waarbij voor de uitvoer van mengvoeder in grote hoeveelheden een administratieve controle werd ingevoerd die enigszins afweek van de controle op de binnenlandse verkoop ervan, in overeenstemming met dit artikel was .
24 . In haar verzoekschrift betoogt de Spaanse regering bovendien, dat volgens artikel 4, leden 1 en 2, sub f, van verordening nr . 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip oorsprong van goederen, de oorsprong van de vis moet worden bepaald aan de hand van de vlag van het schip dat de vis heeft gevangen . ( 18 ) Het verkopen van de gevangen vis in een andere Lid-Staat dan de vlaggestaat is dus aan te merken als uitvoer .
25 . Er moet dus worden onderzocht of artikel 11 ter in overeenstemming is met artikel 34 EEG-Verdrag . Volgens vaste rechtspraak van het Hof worden in artikel 34 maatregelen bedoeld
"die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, waardoor aan de nationale produktie of de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat ten koste van de produktie of de handel van andere Lid-Staten een bijzonder voordeel wordt verzekerd ". ( 19 )
26 . Drie elementen lijken mij dus kenmerkend voor de door artikel 34 EEG-Verdrag verboden maatregel : in de eerste plaats moet er sprake zijn van een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer en in de tweede plaats van een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat; tenslotte moet de maatregel een bijzonder doel hebben, namelijk een voordeel verzekeren aan de produktie of aan de binnenlandse markt .
27 . In artikel 11 ter is mijns inziens niet aan alle drie zoëven genoemde voorwaarden voldaan . De betrokken maatregel dwingt de aldus aan de extra controle onderworpen vaartuigen inderdaad om minstens éénmaal per twee maanden naar een van de havens van de staat van registratie terug te keren om aldaar een inspectie te ondergaan, maar dit kan zeer wel plaatsvinden vóór de vangstperiode, voor zover deze korter is dan twee maanden, in welk geval, anders dan in het verzoekschrift wordt beweerd, het betrokken vaartuig zijn vangsten zonder problemen in de haven(s ) van zijn keuze kan lossen, zonder dat het eerst naar de Lid-Staat van registratie behoeft terug te keren . Ter terechtzitting verklaarde de Commissie bovendien, dat tot dusver slechts drie schepen aan deze maatregel werden onderworpen ( twee door de Franse autoriteiten en één door de Belgische autoriteiten ). Wanneer er dus al sprake zou zijn van een beperking van het uitgaand goederenverkeer, is dit een buitengewoon geringe en zeker niet specifieke beperking, want de bestreden bepaling behoort tot een algemeen stelsel van administratieve controle op de naleving van de communautaire verplichtingen op visserijgebied .
28 . In de tweede plaats moge het zo zijn dat de maatregel een ongelijke behandeling lijkt in te voeren tussen de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van de Lid-Staten, omdat een vaartuig dat zijn vangsten stelselmatig alleen in de havens van de staat van registratie lost, niet aan verplichte periodieke inspecties mag worden onderworpen, doch deze ongelijke behandeling is meer schijn dan werkelijkheid, gelet op het feit dat de Lid-Staten, zoals in artikel 15 van verordening nr . 2241/87 wordt gevraagd, in de regel maatregelen betreffende toezicht en sancties ten aanzien van hun vaartuigen hebben ingevoerd, die in feite tot een vergelijkbare beperking van de verhandeling van hun vangsten op de binnenlandse markt van de betrokken staat leiden .
29 . Gesteld al dat er sprake is van een verschil in behandeling, dan heeft dit in ieder geval niet tot doel of tot gevolg dat de binnenlandse markt van een Lid-Staat een bijzonder voordeel wordt verzekerd .
30 . Artikel 11 ter lijkt mij dus niet in strijd met artikel 34 EEG-Verdrag en de door de verzoekende staat geformuleerde grief kan dus niet slagen .
31 . Ten slotte wordt in het verzoekschrift bezwaar gemaakt tegen het bij de bestreden verordening in verordening nr . 2241/87 ingevoegde artikel 11 quater . Deze bepaling verplicht de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van aanvoer om tegen de kapitein van het vaartuig of tegen andere verantwoordelijke personen die het bepaalde in artikel 11, lid 3, derde alinea, artikel 11 bis en artikel 11 ter hebben overtreden, strafrechtelijke of administratieve maatregelen te nemen die ertoe kunnen leiden dat hun het economisch voordeel van de overtreding wordt ontnomen . De rechtsvervolgingen kunnen worden overgedragen aan de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van registratie, mits zij hiermee instemmen, en op voorwaarde dat hierdoor het beoogde resultaat gemakkelijker kan worden bereikt . Ingeval van nalatigheid van de Lid-Staat van aanvoer kunnen de onrechtmatig geloste hoeveelheden worden afgeboekt op zijn eigen quota .
32 . Het Koninkrijk Spanje formuleert vier grieven tegen deze bepaling . In de eerste plaats zouden hierdoor extra taken voor de Lid-Staat van aanvoer in het leven worden geroepen, die slechts de vaartuigen onder zijn vlag zou behoeven te controleren . In de tweede plaats zou de bepaling in strijd zijn met de gebruikelijke regels van het strafrecht, die de bevoegdheid van een staat beperken tot zijn territoriale wateren . In de derde plaats zou zij in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de afboeking van onrechtmatig aangevoerde vis op de quota van de staat van aanvoer de belangen van de vissers van deze staat zou schaden en deze staat zou opschepen met het verzuim van een andere staat die zijn verplichting om toezicht te houden op zijn eigen vaartuigen, niet is nagekomen . Ten slotte zou de sanctie van afboeking inbreuk maken op het rechtsbeginsel van de toegang tot een rechter . In plaats dat de procedure van de artikelen 169 en 170 EEG-Verdrag moet worden gevolgd, volstaat namelijk een loutere beslissing van de Commissie, genomen na raadpleging van het beheerscomité .
33 . De eerste en de derde grief zal ik aan het slot behandelen, omdat zij enkel de eerder tegen de andere bepalingen van de bestreden verordening ingebrachte bezwaren transponeren naar het terrein van artikel 11 quater en beide berusten op de weigering om te erkennen, dat de staat van aanvoer verplicht is om mee te werken aan maatregelen ter controle van vaartuigen van een andere Lid-Staat .
34 . Zoals gezegd, wordt in de tweede grief gewezen op de traditionele grenzen van de bevoegdheden van staten op het gebied van het strafrecht . Het specifieke probleem houdt verband met de definitie van het begrip quota-overschrijding, zoals vervat in artikel 11, lid 3, derde alinea, van verordening nr . 2241/87 . Volgens deze tekst moeten de vissersvaartuigen het vissen stopzetten zodra de quota zijn uitgeput; zij moeten eveneens het aan boord houden, overladen of lossen van vangsten stopzetten na de datum waarop zij met vissen zijn opgehouden . Zodra een Lid-Staat de visserijactiviteiten dus heeft verboden, kunnen de gemeenschapsregels zowel door het vissen, als door het aan boord houden, overladen of lossen worden geschonden .
35 . Sommige van deze handelingen vinden niet binnen de territoriale wateren plaats . Er zijn evenwel twee elementen die mijns inziens tot afwijzing van de grief moeten leiden .
36 . In de eerste plaats verzet het beginsel zelf van de voorrang van het gemeenschapsrecht zich ertegen, dat een Lid-Staat zich ten exceptieve beroept op zijn nationale voorschriften, zelfs die van strafrechtelijke aard, om te weigeren zijn communautaire verplichtingen uit te voeren . Zoals het Hof reeds overwoog,
"mag de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet verschillen naar gelang van de onderscheiden gebieden van het nationale recht, waarbinnen het zijn werking kan doen gevoelen ". ( 20 )
Wegens de voorrang van het gemeenschapsrecht gaat een dergelijk argument dus niet op . Bovendien merk ik op, dat artikel 11 quater de vrijheid van de Lid-Staten op het gebied van de strafvordering en het strafrecht onverlet laat, mits de gekozen maatregel de overtreder maar het economisch voordeel van de overtreding ontneemt . De staat van aanvoer kan overigens ook volstaan met een administratieve maatregel .
37 . In de tweede plaats zou de wettigheid van de verordening eigenlijk enkel kunnen worden betwist in het licht van de regels van het internationale publiekrecht . Een dergelijk argument is door het Koninkrijk Spanje niet uitdrukkelijk naar voren gebracht, maar het lijkt wel naar dergelijke regels te verwijzen, wanneer het een beroep doet op het territoriaal karakter van de sanctiebevoegdheid van staten . Dit argument is belangrijk, omdat de Gemeenschap bij de uitoefening van bevoegdheden die vroeger aan de Lid-Staten toekwamen, de verplichtingen moet nakomen die het internationale publiekrecht aan staten oplegt . Het is dus dienstig om de ter zake relevante regels summier te onderzoeken .
38 . Ik wijs hier op het verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee dat, hoewel het nog niet van kracht is, aangeeft hoe de internationale doctrine over het onderwerp denkt, want, zoals het Internationale Hof van Justitie reeds zei, "les règles du droit maritime international sont le fruit d' accommodements réciproques, d' une attitude raisonnable et d' un esprit de coopération ". ( 21 ) Volgens artikel 61, lid 2, van het verdrag "verzekert de kuststaat door middel van passende maatregelen voor behoud en beheer, dat de instandhouding van de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone niet door overexploitatie in gevaar wordt gebracht . Waar passend werken de kuststaat en bevoegde internationale, sub-regionale, regionale ( 22 ) dan wel mondiale organisaties hiertoe samen ". Bovendien bepaalt artikel 73, lid 1 : "In de uitoefening van zijn soevereine rechten de levende rijkdommen in de exclusieve economische zone te exploreren, exploiteren, behouden en te beheren, kan de kuststaat de maatregelen nemen, met inbegrip van het aan boord gaan, de inspectie, de aanhouding en het instellen van gerechtelijke procedures ( 23 ), die nodig kunnen zijn ter waarborging van de naleving van de door hem overeenkomstig dit verdrag aangenomen wetten en voorschriften ." Artikel 57 luidt : "De exclusieve economische zone strekt zich niet verder uit dan 200 zeemijl van de basislijnen waarvan de breedte van de territoriale zee wordt gemeten ." ( 24 ) In de regel stellen de staten de breedte van hun territoriale zee vast op 12 zeemijlen . Spanje heeft dit verdrag op 4 december 1984 ondertekend en de Gemeenschap op 7 december van hetzelfde jaar . Om wat de volle zee betreft geheel volledig te zijn, wijs ik er nog op, dat uit de combinatie van de artikelen 63, lid 2, en 116 b van het verdrag volgt dat, "wanneer dezelfde visstapel of stapels van in hetzelfde eco-systeem levende soorten voorkomen in zowel de exclusieve economische zone als in een gebied grenzend aan die zone, ... de kuststaat en de staten die naar deze stapels in het aangrenzend gebied vissen, rechtstreeks of via passende sub-regionale of regionale organisaties ( 25 ) ( pogen ) tot overeenstemming te komen omtrent de nodige maatregelen tot behoud van deze stapels in het aangrenzend gebied ". ( 26 ) De Gemeenschap is bovendien toegetreden tot twee verdragen inzake toekomstige multilaterale samenwerking betreffende de visserij in het noordelijk deel van de Atlantische oceaan ( 27 ), waarin eraan wordt herinnerd dat de betrokken kuststaten "hun rechtsmacht over de levende rijkdommen van de aangrenzende wateren overeenkomstig de desbetreffende beginselen van het internationale recht hebben uitgebreid tot grenzen die gelegen zijn op ten hoogste 200 zeemijl van de basislijnen van waar de breedte van de territoriaal zee wordt gemeten ". Het verdrag betreffende het noord-westelijke deel van de Atlantische oceaan is op 1 januari 1979 in werking getreden en dat betreffende het noord-oostelijke deel op 17 maart 1982 .
39 . Volgens mij is de bevoegdheid van het Koninkrijk Spanje om het behoud van de visstand te verzekeren dus niet, zoals het beweert, beperkt tot zijn territoriale wateren . Integendeel juist, het verdrag van de Verenigde Naties laat wat betreft de visserij in de exclusieve economische zone en zelfs op volle zee uitdrukkelijk ruimte voor samenwerkingsmaatregelen van staten die deel uitmaken van een regionale organisatie, zoals de Europese Economische Gemeenschap .
40 . Ik ga hierop slechts in, omdat ik zo volledig mogelijk wil zijn, want ik herhaal nogmaals, dat dit middel niet uitdrukkelijk door de verzoekende staat is aangevoerd en, zoals ik reeds heb gezegd, het Hof deze grief enkel reeds op grond van de voorrang van het gemeenschapsrecht zou dienen af te wijzen .
41 . De vierde grief betreffende de procedure waarbij de ongeoorloofde vangsten op de quota van de Lid-Staat van aanvoer worden afgeboekt, lijkt mij niet relevant . Wat dit aangaat, lijkt het Hof mij geen standpunt te behoeven in te nemen in de discussie tussen partijen over de vraag of dit systeem van afboeking al dan niet een sanctie voor de Lid-Staat van aanvoer vormt . Welk rechtskarakter deze maatregel ook moge hebben, het voornaamste bezwaar van de verzoekende Lid-Staat is in feite geënt op het rechtsbeginsel van de toegang tot een rechter, want in het verzoekschrift wordt een vergelijking gemaakt tussen de procedure van artikel 11 quater van de bestreden verordening, een zuiver "administratieve" procedure, en die van de artikelen 169 en 170 EEG-Verdrag, waarin de zaak ook bij het Hof aanhangig kan worden gemaakt . Ik kan echter op dit punt volstaan met de constatering, dat niets de betrokken staat verbiedt om krachtens artikel 173 EEG-Verdrag een beroep in te stellen tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie . Het rechtsbeginsel van de toegang tot een rechter wordt dus op geen enkele wijze geschonden .
42 . De eerste en de derde grief zijn gegrond op een tweevoudige schending van het evenredigheidsbeginsel : in de eerste plaats zou de aan de Lid-Staat van aanvoer opgelegde verplichting om de overtredingen van de gemeenschapsregels te vervolgen, daaronder begrepen die van vaartuigen die zijn vlag niet voeren, een buitensporige last in het leven roepen, en in de tweede plaats zou de afboeking op zijn quota van niet vervolgde, onrechtmatige vangsten een onevenredige straf vormen . Zoals ik reeds meermaals heb benadrukt, is het Koninkrijk Spanje in feite van mening, dat er een communautair rechtsbeginsel bestaat volgens hetwelk elke Lid-Staat slechts ten aanzien van de vaartuigen onder zijn eigen vlag controle behoeft uit te oefenen en sancties toe te passen . Als ik mij niet vergis, stelt een dergelijk argument niet enkel het doel waarvoor de Raad de bestreden verordening heeft vastgesteld ter discussie, maar ook de samenhang van het communautaire stelsel tot instandhouding van de visbestanden .
43 . Aangezien het gemeenschappelijk visserijbeleid niet mag afwijken van de andere door het EEG-Verdrag gegarandeerde vrijheden, kan de verdeling van de exploitatie van de rijkdommen van de zee in nationale quota namelijk geen afbreuk doen aan de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van werknemers en goederen . In het arrest-Jaderow ( 28 ) heeft het Hof dan ook erkend, dat de vaartuigen die onder de quota van een Lid-Staat vissen, hun vangsten in elke willekeurige andere haven van de Gemeenschap mogen aanlanden . Elke staat is evenwel verantwoordelijk voor de overschrijding van zijn quota, en het Hof vat deze verplichting strikt op, want het heeft in een arrest-Nederland/Commissie het argument van de Nederlandse regering dat was gegrond op de onmogelijkheid van controle, verworpen door eraan te herinneren dat
"het de zaak is van de Lid-Staten, die belast zijn met de uitvoering van de gemeenschapsregelingen in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor visserijprodukten, om door passende maatregelen een oplossing voor die moeilijkheden te vinden ". ( 29 )
44 . Elke staat van registratie moet het vangstverloop dus zelf onder controle kunnen houden en daarom zo snel mogelijk over de hiertoe noodzakelijke gegevens kunnen beschikken . Hij moet daarom eveneens hulp krijgen van de andere Lid-Staten bij de controle van de vergunningen, omdat wanneer het vaartuig waarvoor een vergunning is verleend, zijn vangsten gewoonlijk in de havens van een andere staat lost, de staat van registratie hierop geen enkele controle kan uitoefenen . Hetzelfde geldt voor de bijkomende controlemaatregel van artikel 11 ter .
45 . Ik durf wel te stellen, dat dit zonder de medewerking van de staat van aanvoer niet mogelijk is . Het vermeende beginsel, dat elke Lid-Staat slechts zijn eigen vaartuigen behoeft te controleren, zou dan ook slechts effectief zijn, wanneer communautaire vaartuigen verplicht zouden zijn om alleen te lossen in de havens van de staat waarvan zij de vlag voeren, hetgeen een ernstige belemmering zou betekenen met name van het vrije verkeer van goederen . Waar de vaartuigen waarvoor de regels van het gemeenschappelijke visserijbeleid gelden, in elke willekeurige haven van de Gemeenschap kunnen lossen, mag de deelneming van de staat van aanvoer aan de door de gemeenschapswetgeving opgelegde controles niet op losse schroeven komen te staan . Het is dus volkomen logisch, dat in artikel 1 van verordening nr . 2241/87 voor alle Lid-Staten de verplichting wordt opgelegd om de naleving van de vastgestelde regeling te waarborgen, zodat de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid kunnen worden verwezenlijkt . Het gaat hierbij overigens slechts om de toepassing, in het bijzondere geval van het gemeenschappelijk visserijbeleid, van het beginsel der gemeenschappelijke solidariteit, dat volgens het Hof tot de fundamenten der Gemeenschap behoort ( 30 ), alsook om de verplichting voor de Lid-Staten om samen te werken bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, die is neergelegd in artikel 5 EEG-Verdrag .
46 . Wat de maatregel betreft die de effectiviteit bepaalt van alle aan de staat van aanvoer opgelegde verplichtingen, dat wil zeggen de sanctie waarbij onrechtmatige vangsten waartegen geen vervolging is ingesteld, op zijn quota worden afgeboekt, deze maatregel is uiteraard evenredig, want hij staat in rechtstreeks verband met de gepleegde aantasting van de communautaire visbestanden . Een dergelijke verplichting gaat niet verder dan, zoals het Hof het in zijn rechtspraak formuleert, "wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel ". ( 31 ) De verzoekende staat heeft trouwens niet aangetoond, dat dit doel ook met andere en minder belastende administratieve maatregelen kan worden bereikt . Ten slotte merk ik nog op, dat deze samenwerking tussen de Lid-Staten ter zake van het gemeenschappelijk visserijbeleid in geen enkel opzicht afwijkt van de maatregelen die reeds op andere terreinen van gemeenschappelijk beleid bestaan .
47 . Bijgevolg kan geen van de aangevoerde grieven volgens mij de geldigheid aantasten van de artikelen 9 bis, 11 bis, 11 ter en 11 quater, die bij de bestreden verordening in verordening nr . 2241/87 zijn ingevoegd .
48 . Mitsdien concludeer ik, dat het beroep van het Koninkrijk Spanje wordt verworpen en dat de verzoekende staat wordt verwezen in de kosten, die van interveniënte daaronder begrepen .
(*) Oorspronkelijke taal : Frans .
( 1 ) PB 1988, L 306, blz . 2 .
( 2 ) Verordening van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden ( PB 1983, L 24, blz . 1 ).
( 3 ) Verordening van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten ( PB 1987, L 207, blz . 1 ).
( 4 ) Arrest van 14 december 1989, zaak C-216/87, Jurispr . 1989, blz . 4509 .
( 5 ) Punt 4 van het dictum .
( 6 ) Eerste overweging van de considerans .
( 7 ) Arrest van 30 september 1982, zaak 317/81, Jurispr . 1982, blz . 3257, r.o . 19 .
( 8 ) Arrest van 17 mei 1984, zaak 15/83, Denkavit Nederland, Jurispr . 1984, blz . 2171, r.o . 25; zie ook de arresten van 20 februari 1979, zaak 122/78, Buitoni, Jurispr . 1979, blz . 677 en 23 februari 1983, zaak 66/82, Fromençais, Jurispr . 1983, blz . 395 .
( 9 ) Zie hierna punten 40 tot en met 43 .
( 10 ) Rechtsoverweging 24 .
( 11 ) Rechtsoverweging 25 .
( 12 ) Zie hierna de punten 40 tot en met 43 .
( 13 ) Arresten van 10 december 1974, zaak 48/74, Charmasson, Jurispr . 1974, blz . 1383; 29 maart 1979, zaak 231/78, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr . 1979, blz . 1447; 29 november 1978, zaak 83/78, Pigs Marketing, Jurispr . 1978, blz . 2347; 3 februari 1983, zaak 29/82, F . v . Laipen, Jurispr . 1983, blz . 151; 5 juni 1985, zaak 116/84, Roelstraete, Jurispr . 1985, blz . 1705 .
( 14 ) Arrest van 20 april 1978, gevoegde zaken 80/77 en 81/77, Jurispr . 1978, blz . 927 .
( 15 ) Rechtsoverweging 35 .
( 16 ) Zaak 15/83, reeds aangehaald .
( 17 ) Verordening van 26 juli 1979 met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen inzake de toekenning van steun voor tot mengvoeder verwerkte ondermelk en voor magere-melkpoeder bestemd voor kalvervoeding ( PB 1979, L 199, blz . 1 ).
( 18 ) PB 1968, L 148, blz . 1
( 19 ) Arresten van 8 november 1979, zaak 15/79, Groenveld, Jurispr . 1979, blz . 3409, r.o . 7; 14 juli 1981, zaak 155/80, Oebel, Jurispr . 1981, blz . 1993, r.o . 15; 1 april 1982 gevoegde zaken 141/81 tot en met 143/81, Holdijk, Jurispr . 1982, blz.1299, r.o . 11; 15 december 1982 zaak 286/81, Oosthoek' s Uitgeversmaatschappij, Jurispr . 1982, blz . 4575, r.o . 13; 10 maart 1983, zaak 172/82, Syndicat national des fabricants raffineurs d' huile de graissage, Jurispr . 1983, blz . 555, r.o . 12; 7 februari 1984, zaak 237/83, Jongeneel Kaas, Jurispr . 1984, blz . 483; zaak 15/83, reeds aangehaald, r.o . 16; 13 december 1984, zaak 253/83, Haug-Adrion, Jurispr . 1984, blz . 4277, r.o . 20
( 20 ) Arrest van 21 maart 1972, zaak 82/71, Italiaans Openbaar Ministerie/Sail, Jurispr . 1971, blz . 119, r.o . 5; zie in het algemeen, D . Maidani en J . Biancarelli : "L' incidence du droit communautaire sur le droit pénal des États membres", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé 1984, nr . 2, blz . 225, en nr . 3, blz . 455 .
( 21 ) Arrest van 25 juli 1974, Bondsrepubliek Duitsland/IJsland, zaak betreffende de bevoegdheid op visserijgebied, Recueil des arrêts 1974, blz . 175, r.o . 45 .
( 22 ) Cursivering van mij .
( 23 ) Cursivering van mij .
( 24 ) Voor de tekst van het verdrag zie R . J . Dupuis en D . Vignes : "Traité du nouveau droit de la mer", Economica, Bruylant, 1985 .
( 25 ) Cursivering van mij .
( 26 ) Artikel 63, lid 2, van het verdrag .
( 27 ) Voor het noordwestelijk deel van de Atlantische oceaan : verordening ( EEG ) nr . 3179/78 van de Raad van 28 december 1978 betreffende de sluiting door de Europese Economische Gemeenschap van de Overeenkomst inzake toekomstige multilaterale samenwerking op visserijgebied in het noordwestelijk deel van de Atlantische oceaan ( PB 1978, L 378, blz . 1 ); voor het noord-oostelijk deel van de Atlantische oceaan : besluit 81/608/EEG van de Raad van 13 juli 1981 betreffende de sluiting van het Verdrag inzake toekomstige multilaterale samenwerking op visserijgebied in het noordoostelijk deel van de Atlantische oceaan ( PB 1981, L 227, blz . 21 ).
( 28 ) Zaak 216/87, reeds aangehaald .
( 29 ) Arrest van 2 februari 1989, zaak 262/87, Jurispr . 1989, blz . 225, r.o . 15 .
( 30 ) Arrest van 29 juni 1978, zaak 77/77, BP/Commissie, Jurispr . 1978, blz . 1513, r.o . 15 .
( 31 ) Zaak 15/83, reeds aangehaald, r.o . 25 .