61985CJ0416_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto 416/85,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero jurídico, Sr. D. R. Gilmour, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandante,
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. S. J. Hay, del Treasury Solicitor' s Department, en calidad de Agente, asistida por el Sr. D. Vaughan, QC, que designa como domicilio en Luxemburgo su embajada, 28, boulevard Royal,
parte demandada,
que tiene por objeto que se declare que, al aplicar un sistema de tipo de gravamen cero de IVA a determinados grupos de bienes y de servicios, el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 2 del artículo 28 de la Sexta Directiva 77/388 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, O. Due, J. C. Moitinho de Almeida y G. C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; T. Koopmans, K Bahlmann, Y. Galmot, C. Kakouris, R. Joliet, T.F. O' Higgins y F. Schockweiler, Jueces,
Abogado General: Sr. M. Darmon
Secretario: Sr. H.A. Ruehl, administrador principal
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 15 de septiembre de 1987,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 2 de diciembre de 1987,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de diciembre de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, que tiene por objeto que se declare que al mantener en vigor la aplicación del tipo de gravamen cero del Impuesto sobre el Valor Añadido a determinados grupos de bienes y de servicios, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha infringido las disposiciones de la Directiva 77/388 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54) (en lo sucesivo, "Sexta Directiva"), habiendo incumplido, por consiguiente, las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
El artículo 28 de la Sexta Directiva prevé unas disposiciones transitorias que permiten una adaptación progresiva de las legislaciones nacionales en determinados sectores. El apartado 2 de este artículo dispone:
"Los tipos reducidos y las exenciones con devolución, en su caso, de las cuotas pagadas en la fase precedente, que existiesen el 31 de diciembre de 1975 y que respondan a los criterios enunciados en el artículo 17 de la Segunda Directiva al Consejo, de 11 de abril de 1967, podrán mantenerse hasta una fecha que será adoptada por el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, pero que, en ningún caso, podrá ser posterior a la supresión de los gravámenes en la importación y de las desgravaciones en la exportación en los intercambios entre los Estados miembros. Los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para asegurar la declaración por los sujetos pasivos de los datos que sean necesarios para determinar los recursos propios correspondientes a estas operaciones.
Cada cinco años, y previo informe de la Comisión, el Consejo procederá a una reconsideración de los tipos reducidos y de las exenciones mencionadas anteriormente y adoptará en su caso, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, las medidas que sean necesarias para asegurar su progresiva supresión."
El último guión del artículo 17 de la Directiva 67/228 del Consejo, de 11 de abril de 1967, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Estructura y modalidades de aplicación del sistema común de Impuesto sobre el Valor Añadido (DO 71 de 14.4.1967, p. 1303; EE 09/01, p. 6) (en lo sucesivo, "Segunda Directiva"), al cual se remite el artículo 28 de la Sexta Directiva, dispone que los Estados miembros estarán facultados:
"para disponer (hasta el momento de la derogación de los gravámenes a la importación y de las desgravaciones a la exportación en los intercambios entre los Estados miembros), por razones de interés social bien definidas y en favor de los consumidores finales, la aplicación de tipos impositivos bonificados, o incluso de exenciones con devolución en su caso de las cuotas impositivas ingresadas en la fase anterior, en el grado en que la incidencia global de estas medidas no supere la de los incentivos y desgravaciones aplicados en el régimen actual."
Basándose en el apartado 2 del artículo 28 de la Sexta Directiva, el Reino Unido ha mantenido en vigor un sistema denominado de "tipo de gravamen cero". Inicialmente, la legislación del Reino Unido contenía, en el Anexo 4 de la "Finance Act" de 1972, una lista de 17 grupos de bienes o servicios gravados con el tipo cero. Posteriormente, el Anexo 5 de la "Value Added Tax" de 1983 reprodujo casi íntegramente la referida lista.
La Comisión, considerando que algunas de las exenciones de tipo de gravamen cero previstas por la legislación del Reino Unido no se ajustaban a los criterios mencionados en el último guión del artículo 17 de la Segunda Directiva, remitió al Gobierno del Reino Unido, el 19 de octubre de 1981, un escrito de requerimiento, en aplicación del párrafo 1 del artículo 169 del Tratado CEE.
Como dicho Gobierno no reconoció el incumplimiento que se le imputaba, la Comisión le remitió, el 4 de septiembre de 1984, un dictamen motivado. Al no haber respondido el Gobierno británico a este dictamen, la Comisión interpuso el presente recurso.
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Respecto a la competencia del Tribunal de Justicia
El Reino Unido estima que subyace al recurso de la Comisión un móvil político, que no puede, como tal, servir para fundamentar un procedimiento por incumplimiento basado en el artículo 169 del Tratado CEE. En su opinión, el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión pretende, en realidad, alcanzar mediante procedimientos judiciales un objetivo que sólo se podría realizar mediante una decisión del legislador comunitario. En efecto, añade el Reino Unido, del escrito de réplica de la Comisión se desprende que, mediante su recurso, ésta pretende eludir las normas de procedimiento del artículo 28 de la Sexta Directiva, con arreglo a las cuales, corresponde al Consejo, por unanimidad, decidir la supresión de las exenciones que prevé dicho texto. El Reino Unido sostiene que, por consiguiente, no corresponde al Tribunal de Justicia "substituir por su propia acción los procedimientos generales previstos en el artículo 28 de la Sexta Directiva, ni sustituir por una obligación inmediata impuesta a un Estado miembro la progresiva armonización que prevé dicho artículo".
No se puede admitir esta argumentación. A este respecto, es preciso señalar que, en el marco del equilibrio institucional que establece el Tratado, no incumbe al Tribunal de Justicia examinar cuáles son los objetivos perseguidos mediante un recurso por incumplimiento del que conozca en virtud del artículo 169 del Tratado. Sí le incumbe, por el contrario, determinar si se ha producido o no el incumplimiento que se imputa. Según ha declarado el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de diciembre de 1968 (Comisión contra República Italiana, 7/68, Rec. 1968, p. 625), un recurso por incumplimiento, cuya decisión sobre la oportunidad de interponerlo ante el Tribunal de Justicia corresponde exclusivamente a la Comisión, tiene carácter objetivo.
Respecto al fondo
En primer lugar, procede señalar que la Comisión no se opone, en principio, al sistema de tipo de gravamen cero, al que considera como substancialmente equivalente al de las exenciones previstas por el artículo 28 de la Sexta Directiva, tal como ya lo había reconocido expresamente en su Propuesta de Sexta Directiva, presentada al Consejo el 29 de junio de 1973. Sin embargo, sostiene que los requisitos que, según el último guión del artículo 17 de la Segunda Directiva, deben cumplirse para que puedan justificarse las exenciones, a saber, la existencia de "razones de interés social bien definidas" y "en favor de los consumidores", no concurren en lo que se refiere a algunos grupos de bienes y de servicios que figuran en el Anexo 5 de la "Value Added Tax Act" de 1983.
Por consiguiente, procede examinar si la aplicación del tipo de gravamen cero a los bienes y servicios en cuestión se ajusta a los requisitos previstos por las mencionadas disposiciones.
Sobre el concepto de "razones de interés social bien definidas"
En cuanto al primer requisito, es decir, el de que la exención persiga razones de interés social bien definidas, las partes están de acuerdo en reconocer que los Estados miembros disponen de una potestad discrecional para determinar su política social. No obstante, admiten que esta potestad discrecional puede estar sujeta a un control comunitario.
En particular, el Reino Unido admite que la Comisión podrá oponerse a una determinada medida cuando no pueda considerarse que la razón de interés social esté bien definida, cuando la razón de interés social invocada no pueda justificar la medida adoptada, o cuando la medida concreta resulte absolutamente desproporcionada. La Comisión, por su parte, tras precisar que por razones de interés social ella entiende aquellas medidas adoptadas primordialmente con fines sociales de carácter general, y no principalmente por razones industriales, sectoriales o fiscales, reconoce que no podría oponerse a medidas adoptadas en el marco de la política social de un Estado miembro, a no ser que pudiese probar que dicha política social no se ha definido con la suficiente claridad o que las medidas proyectadas, bien no están justificadas, bien son desproporcionadas, en relación con las razones de interés social invocadas.
A este respecto, procede observar que la determinación de las razones de interés social depende, en principio, de las opciones políticas de los Estados miembros, y sólo puede ser objeto de un control comunitario en la medida en que, a través de una desnaturalización de dicho concepto, la misma condujera a medidas que se sitúen, debido a sus efectos y objetivos verdaderos, al margen del referido marco.
Sobre el concepto de "en favor del consumidor final"
La Comisión considera como "consumidores finales" los sujetos que, al encontrarse en la fase final de la cadena de producción y de comercialización, no tienen ninguna posibilidad de deducir el IVA, es decir, los que no son sujetos pasivos del impuesto.
El Reino Unido estima que nada en el sistema general del IVA conduce a identificar a los consumidores finales con los que no son sujetos pasivos del impuesto. Y añade que, por el contrario, deberá considerarse como consumidor final la persona física o jurídica que se encuentre en la fase final de la cadena de producción o de distribución de un determinado producto o servicio, incluso cuando dicho producto o servicio se incorpore a la producción de otros productos o a la prestación de otros servicios, y todo ello con independencia de que sea o no sea sujeto pasivo del impuesto.
A este respecto, es preciso señalar que, en el sistema general del IVA, el consumidor final es el sujeto que adquiere un bien o servicio para su uso personal (y no para dedicarlo a una actividad económica), estando gravado por el impuesto por este concepto. De ello se deduce que, habida cuenta de la finalidad social del artículo 17, el concepto de consumidor final únicamente podrá aplicarse a aquél que no utiliza los bienes o servicios exentos en el marco de una actividad económica. Deberán también considerarse como en favor de los consumidores finales, definidos de este modo, las prestaciones realizadas en una fase anterior de la cadena, pero suficientemente próxima a los consumidores para que éstos puedan beneficiarse de las mismas.
Sobre los tipos de gravamen cero objeto de litigio
A-Grupo I - Alimentos ((2) Alimentos para animales; 3) semillas y otros medios de reproducción de plantas, comprendidos en los números 1 y 2; 4) animales vivos de un tipo generalmente utilizado para producir u obtener alimentos destinados al consumo humano)).
La Comisión alega fundamentalmente que la aplicación del tipo de gravamen cero a los productos de que se trata no cumple el segundo de los requisitos que establece el último guión del artículo 17. Sostiene que las operaciones que versan sobre los productos de que se trata están excesivamente alejadas de los productos alimenticios acabados a los que se aplica el tipo de gravamen cero, por lo que no cumplen el requisito de beneficiar a los consumidores finales.
El Reino Unido alega que la aplicación de un tipo de gravamen positivo de IVA a los productos en cuestión daría lugar a un aumento de los precios de los productos alimenticios, poniendo en peligro, por consiguiente, la consecución de los objetivos de carácter social que dicho Estado persigue. A continuación, rechaza el argumento, invocado por la Comisión, del alejamiento en relación con los productos acabados.
A este respecto, es preciso señalar que todas las entregas de bienes y prestaciones de servicios de que se trata contribuyen a la producción de artículos destinados al consumo humano y están lo suficientemente próximas a los consumidores finales para que éstos se puedan beneficiar de las mismas. Por otra parte, no se pueden excluir los efectos negativos que, en los precios de los alimentos, podría tener la imposición de los productos de que se trata, precios ésos cuyas variaciones al alza resultan particularmente sensibles para el consumidor final, que se beneficia también del tipo de gravamen cero.
De lo anterior se deduce que, por lo que se refiere a los productos del presente grupo que se discuten, no se ha demostrado el incumplimiento alegado.
B-Grupo 2 - Prestaciones relativas al alcantarillado y al suministro de agua
El incumplimiento que alega la Comisión se refiere, por un lado, a las prestaciones, en beneficio de las industrias, de servicios relacionados con el vaciado de pozos negros o fosas sépticas que resulten necesarios por la inexistencia de una red general de alcantarillado, y, por otro lado, al suministro de agua a la industria.
Es preciso declarar que, en ambos casos, no se puede considerar que las discutidas prestaciones de servicios a las industrias cumplan el segundo requisito que establece el mencionado artículo 17, pues no se puede estimar que las industrias sean consumidores finales.
Por lo que se refiere concretamente al suministro de agua a las industrias, el Reino Unido alega que en otro Estado miembro dicho suministro está exento también. Durante el procedimiento, la Comisión ha explicado que esa exención se basa en lo dispuesto en la letra b) del apartado 3 del artículo 28 de la Sexta Directiva, según la cual, en el curso del período transitorio que se prevé, los Estados miembros podrán continuar dejando exentas las operaciones enumeradas en el Anexo F, es decir, por lo que ahora interesa, "el suministro de agua por un organismo de derecho público". Además, el Reino Unido no ha invocado en su defensa esta disposición.
Por consiguiente, se ha demostrado el incumplimiento en lo relativo a estos bienes y servicios.
C-Grupo 6 - Servicios de informaciones prestados a determinadas empresas
El incumplimiento que alega la Comisión se refiere a los servicios de informaciones prestados a empresas que realizan servicios a los que no se aplica el tipo de gravamen cero, como los bancos o las compañías de seguros.
El Gobierno demandado alega que las prestaciones de que se trata constituyen "ventajas accesorias" y que las características intrínsecas de los referidos servicios no experimentan modificación alguna, tanto si las informaciones se suministran a un banco como a un periódico al que se aplica el tipo de gravamen cero.
A este respecto, junto a la consideración de que una ventaja accesoria como la que invoca el Reino Unido no está comprendida en el concepto de ventaja en favor de los consumidores finales según resulta del mencionado artículo 28 de la Sexta Directiva, es preciso señalar que, habida cuenta de que las empresas destinatarias de los referidos servicios de informaciones, como los bancos y las compañías de seguros, no pueden calificarse de consumidores finales, el segundo requisito que establece el mencionado artículo 17 no se cumple en el caso de autos.
Por consiguiente, se ha demostrado el incumplimiento en lo relativo a las referidas prestaciones.
D-Grupo 7 - Combustibles y energía (carbón, coque, gas de hulla, gas licuado, gas de petróleo, fuel, gasóleo, electricidad, etc.)
La Comisión se opone a que se aplique el tipo de gravamen cero a los suministros de combustibles y energía cuando sus destinatarios no sean los consumidores finales.
El Reino Unido alega esencialmente las repercusiones negativas que en el plano social tendría gravar el suministro de combustibles y energías, en particular cuando se trata del suministro a escuelas y hospitales.
Sin cuestionar las finalidades de carácter social en las que se inspira esa política, es preciso señalar que no se puede considerar que las prestaciones que se discuten se realicen en favor de los consumidores finales, habida cuenta de que las ventajas del "tipo de gravamen cero" no alcanzarían sino muy indirectamente a los consumidores finales definidos más arriba. Por consiguiente, no se cumple el segundo requisito que establece el artículo 17 de la Segunda Directiva.
Respecto del argumento alegado con carácter subsidiario por el Reino Unido según el cual las dificultades de gestión del impuesto serían probablemente insuperables en el caso de que el tipo de gravamen cero se aplicase únicamente a los suministros destinados a los consumidores finales, es preciso declarar que cuando un Estado miembro pretende basarse en las disposiciones excepcionales de que se trata, deberá adoptar cuantas medidas concretas hagan posible la correcta aplicación de dichas disposiciones. Si considera que esas medidas no son realizables, deberá renunciar a aplicar el tipo de gravamen cero.
Por consiguiente, se ha demostrado el incumplimiento alegado.
E-Grupo 8 - Construcción de edificios (que incluye, en particular, la primera cesión de los nuevos edificios, los servicios que presta el empresario que construye un nuevo edificio para un cliente propietario del solar, la construcción de edificios para usos industriales y comerciales, las obras de ingeniería civil, la construcción de carreteras, vías férreas y aeropuertos).
La Comisión considera que la aplicación de un tipo de gravamen cero a todos los supuestos que figuran en el grupo 8 constituye un incumplimiento, con excepción del tipo de gravamen cero que se aplica en beneficio de las operaciones relativas a las viviendas que construyen las entidades locales. Por lo que se refiere al sector de la construcción destinado a la vivienda, la Comisión alega que la aplicación indiscriminada del tipo de gravamen cero a todo el sector, con independencia de la clase de viviendas de que se trate, supone el incumplimiento del primer requisito que establece el último guión del mencionado artículo 17, en el sentido de que la medida en cuestión resulta desproporcionada en relación con los objetivos de la política social que aplica el Reino Unido en materia de vivienda. En lo relativo a los edificios para usos industriales y comerciales, así como a las obras públicas y a las de ingeniería civil, la Comisión estima que la posible ventaja en favor del consumidor final es demasiado remota para cumplir el segundo requisito que establece el último guión del citado artículo 17.
En lo relativo a los edificios destinados a vivienda, no pueden admitirse los argumentos de la Comisión. Las medidas adoptadas por el Reino Unido para aplicar su política social en materia de vivienda, a saber, la de facilitar el acceso a la propiedad a la totalidad de la población, están comprendidas en le concepto de "razones de interés social" a que se refiere el último guión del artículo 17 de la Segunda Directiva.
Al aplicar el tipo de gravamen cero a las actividades que figuran en el grupo 8 relativas a edificios destinados a vivienda construidos tanto por las entidades locales como por empresas privadas, el Reino Unido no ha infringido, pues, lo dispuesto por el último guión del artículo 17 de la Segunda Directiva.
Por el contrario, no puede considerarse que favorezcan al consumidor final las actividades comprendidas en el grupo 8 y relativas a la construcción de edificios en el sector industrial y comercial, así como a las obras públicas y a las de ingeniería civil.
De lo anterior se deduce que el incumplimiento que se imputa a la Comisión ha sido demostrado en la medida en que el tipo de gravamen cero se aplique a las prestaciones objeto de litigio relativas a la construcción de edificios en el sector industrial y comercial, así como a las obras colectivas y a las de ingeniería civil.
F-Grupo 17 - Botas y cascos protectores
La Comisión se opone a que los suministros de estos productos a los empresarios para uso de su personal puedan beneficiarse de la aplicación del tipo de gravamen cero, porque no se les puede considerar como elementos integrantes ("inputs") de la cadena de producción de productos que se benefician de una exención.
El Reino Unido alega que dichos productos deben considerarse de manera autónoma y no como parte integrante de un proceso de producción. Y que debe considerarse que el empresario es el consumidor final de los bienes de que se trata.
A este respecto, y a la luz de las consideraciones previamente desarrolladas, es preciso declarar que no puede estimarse que los beneficiarios de los suministros de que se trata sean consumidores finales.
Por consiguiente, se ha demostrado el incumplimiento alegado.
De todo lo anterior resulta que, al mantener en vigor la aplicación del tipo de gravamen cero del Impuesto sobre el Valor Añadido a los grupos de bienes y servicios especificados más arriba, el Reino Unido ha infringido las disposiciones de la Directiva 77/388, y, por tanto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
Decisión sobre las costas
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados, en lo fundamental, los motivos formulados por el Reino Unido, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1. Declarar que, al mantener en vigor la aplicación del tipo de gravamen cero del Impuesto sobre el Valor Añadido
- al suministro de agua y a las prestaciones relacionadas con el alcantarillado (vaciado de pozos negros o fosas sépticas) que figuran en el grupo 2 del Anexo 5 de la Value Added Tax Act de 1983, realizadas para las industrias, en tanto no se presten a consumidores finales,
- a los servicios de informaciones que figuran en el grupo 6, en tanto no se presten a los consumidores finales,
- al suministro de combustibles y de energía que figuran en el grupo 7, así como al de botas y cascos protectores que figuran en el grupo 17, en tanto no se presten a los consumidores finales,
- a los suministros de bienes y de servicios comprendidos en el grupo 8 que estén relacionados con el sector de la construcción de edificios para usos industriales y comerciales y con el sector de obras públicas y de ingeniería civil, en tanto no se presten a los consumidores finales,
el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha infringido las disposiciones de la Directiva 77/388 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, y, por tanto, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2. Desestimar el recurso en todo lo demás.
3. Condenar en costas al Reino Unido.