PRESUDA SUDAod 23. travnja 1986.(*)„Tužba za poništenje – Informacijska kampanja za izbore za Europski parlament“u predmetu 294/83_Parti écologiste “Les Verts”,
neprofitno udruženje sa sjedištem u Parizu, koje zastupaju Étienne
Tête, specijalni punomoćnik, i Christian Lallement, odvjetnik iz Lyona, s
izabranom adresom za dostavu – Luxembourg, 1 place du Théâtre, E.
Wirion,
tužitelj_protivEuropskog parlamenta, koji zastupaju Pasetti-Bombardella, jurisconsulte,
Roland Bieber, pravni savjetnik, Johannes Schoo, glavni administrator,
te Jean-Paul Jacqué, profesor Fakulteta pravnih i političkih znanosti
Sveučilišta u Strasbourgu, i Jürgen Schwarz, profesor na Sveučilištu u
Hamburgu, kao agenti, i Lyon-Caen, odvjetnik, s izabranom adresom za
dostavu u svojem uredu u Luxembourgu, plateau du Kirchberg, poštanski
pretinac 1601_tuženika_povodom
tužbe za poništenje dviju odluka predsjedništva Europskog parlamenta,
jedne od 12. i 13. listopada 1982. te druge od 29. listopada 1983., o
raspodjeli proračunske stavke 3708, SUD_u
sastavu T. Koopmans, predsjednik vijeća, v. d. predsjednika, U.
Everling, K. Bahlmann i R. Joliet, predsjednici vijeća, G. Bosco,
O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris i T. F. O´Higgins, suci_nezavisni odvjetnik: G. F. Mancini_zapisničarka: D. Louterman_saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 4. prosinca 1985._donosi sljedećuPresudu1        Podneskom
koji je prispio tajništvu Suda 28. prosinca 1983. „Les Verts –
Parti écologiste”, neprofitno udruženje sa sjedištem u Parizu, čije je
osnivanje prijavljeno prefekturi policije 3. ožujka 1980., podnijelo je
na temelju članka 173. stavka 2. Ugovora o EEZ-u tužbu za poništenje
odluke predsjedništva Europskog parlamenta od 12. listopada 1982. o
raspodjeli sredstava iz stavke 3708 proračuna Europskih zajednica te
odluke proširenog predsjedništva Europskog parlamenta od 29. listopada
1983. o donošenju pravilnika o upotrebi sredstava namijenjenih naknadi
troškova političkih stranaka koje su sudjelovale na europskim izborima
1984. 2        Stavka
3708 nalazila se u općem proračunu Europskih zajednica za godine 1982.,
1983. i 1984., u odjeljku koji se odnosio na Europski parlament, u
dijelu 3. koji se odnosio na troškove koji nastanu u obavljanju posebnih
zadataka (SL 1982, L 31, str. 114., SL 1983, L 19, str. 112. i SL 1984,
L 12, str. 132.). Na toj su se stavci predvidjela sredstva
namijenjena pripremi idućih europskih izbora. Komentar kojim je ista
popraćena identičan je u proračunima za 1982. i 1983. U njemu se navodi
da su „ova sredstva namijenjena sufinanciranju pripreme informacija o
drugim izravnim izborima koji će se održati 1984.” te da će
„predsjedništvo Europskog parlamenta preciznije utvrditi način potrošnje
tih sredstava”. Komentar koji se nalazi u proračunu za 1984. detaljnije
određuje da će se sufinanciranje odvijati „sukladno odluci
predsjedništva od 12. listopada 1982.”. U konačnici, na tu su se stavku
rasporedila 42 milijuna ECU-a. 3        Na
prijedlog predsjednika političkih grupacija, predsjedništvo, koje se
sastoji od predsjednika i dvanaest potpredsjednika Parlamenta, 12.
listopada 1982. donijelo je odluku o raspodjeli sredstava za stavke 3708
(u daljnjem tekstu: odluka iz 1982.). Predsjedništvo je tom prilikom
zasjedalo u prisutnosti predsjednika političkih grupacija kao i
predstavnika nezavisnih zastupnika. Jedna se od političkih grupacija,
grupa za tehničku koordinaciju, usprotivila principu dodjele sredstava
političkim grupacijama radi vođenja izborne kampanje. 4        Ova
neobjavljena odluka određuje da se sredstva iz stavke 3708 proračuna
Europskog parlamenta svake godine raspodjeljuju između političkih
grupacija i nezavisnih zastupnika, uz zadržaj za rezervni fond za 1984.
godinu. Ta je podjela zamišljena na sljedeći način: a) svaka od sedam
grupacija ima pravo na paušalnu naknadu u visini od 1 % od ukupnog
iznosa sredstava; b) osim toga, po svakom zastupniku ima pravo i na
1/434 sredstava preostalih nakon umanjenja za paušalnu naknadu; c) svaki
nezavisni zastupnik također ima pravo na 1/434 ukupnog iznosa umanjenog
za paušalne naknade; d) ukupni iznos sredstava dodijeljenih političkim
grupacijama i nezavisnim zastupnicima na temelju pravila navedenih pod
b) i c) ne smije premašiti 62 % ukupnog iznosa sredstava raspoređenih na
stavku 3708; e) svake godine iznos u visini od 31 % ukupnog iznosa
sredstava raspoređenih na stavku 3708 namijenjen je formiranju rezervnog
fonda. Predviđeno je da se rezervni fond podijeli prema broju dobivenih
glasova između svih političkih grupacija i nezavisnih zastupnika koji
će na izborima 1984. dobiti ili više od 5 % važećih glasova u jednoj
državi članici ili više od 1 % važećih glasova u trima državama
članicama (u daljnjem tekstu: odredba o 1 %). Završno, utvrđeno je da će
se naknadno preciznije odrediti pojedinosti raspodjele rezerve. 5        Dana
12. listopada 1982. predsjedništvo Europskog parlamenta koje je
zasjedalo u identičnom sastavu utvrdilo je i uvjete pod kojima se
političke grupacije smiju koristiti financijskim sredstvima
namijenjenima informacijskoj kampanji prije europskih izbora 1984. (u
daljnjem tekstu: pravila iz 1982. o korištenju sredstvima). Te su
neobjavljene odredbe sukladne preporukama radne skupine koja se
sastojala od predsjednika političkih grupacija pod predsjedanjem
predsjednika Europskog parlamenta. 6        U
pogledu korištenja sredstvima pravila su sljedeća. Sredstva koja su
stavljena na raspolaganje političkim grupacijama smiju se koristiti
isključivo za aktivnosti koje su u izravnom odnosu s pripremom i
provođenjem informacijske kampanje za izbore 1984. Administrativni
troškovi (osobito plaće povremenih suradnika, troškovi zakupa ureda i
veće uredske opreme, troškovi telekomunikacija) ne smiju premašiti 25 %
od iznosa dodijeljenih sredstava. Zabranjeno je nabavljati nekretnine
ili uredske pokretnine. Grupacije sredstva koja su im dodijeljena moraju
položiti na račun otvoren posebno za tu namjenu. 7        Za
korištenje sredstvima u skladu s utvrđenim odredbama odgovaraju
predsjednici političkih grupacija. U konačnici, korištenje sredstvima
mora se opravdati pred drugim kontrolnim tijelima koja su odgovorna za
nadzor nad sredstvima Europskog parlamenta.8        S
računovodstvenog gledišta, navedene odredbe predviđaju vođenje
odvojenog knjigovodstva za prihode i rashode koji se odnose na druge
aktivnosti grupacija. One se moraju opremiti računovodstvenim sustavima
čije su pojedinosti precizno određene. U tim se sustavima moraju
razlikovati tri vrste troškova (administrativni troškovi, troškovi za
sastanke, troškovi za tiskovine i reklame), posebno podijeljenih po
projektima. Svake godine, počevši od datuma prvog transfera sredstava
grupacijama, one moraju podnositi izvještaj o upotrebi sredstava
(isplate, obveze, rezerve) tijekom promatranog razdoblja. Izvještaj se
mora predati predsjedniku Europskog parlamenta i predsjedniku odbora za
proračunsku kontrolu. 9        Pod
naslovom „povrat neupotrijebljenih sredstava“ određuje se da se
dodijeljena sredstva mogu upotrijebiti tako da se najkasnije četrdeset
dana prije izbora preuzmu obveze na plaćanje, pod uvjetom da isplate
uslijede najkasnije četrdeset dana nakon izbora. Sva sredstva koja nisu
upotrijebljena u skladu s navedenim kriterijima moraju se vratiti
Europskom parlamentu najkasnije u roku od tri mjeseca nakon izbora. U
pojedinom slučaju Europski parlament može dugovane iznose povratiti
zadržavanjem u istom iznosu sredstava koja pripadaju grupacijama po
osnovi stavke 3706 proračuna (dodatne političke aktivnosti).10      Dana
29. listopada 1983. predsjedništvo prošireno predsjednicima političkih
grupacija donijelo je „pravilnik o korištenju sredstvima namijenjenima
naknadi troškova političkih grupacija koje će sudjelovati na izborima
1984.” (SL C 293, str. 1.) (u daljnjem tekstu: pravilnik iz 1983.) 11      Kako
je predviđeno u odluci iz 1982., taj pravilnik detaljnije određuje
ključ za raspodjelu rezerve od 31 %. Izborni prag koji političke
grupacije moraju dosegnuti da bi mogle sudjelovati u raspodjeli isti je
kao i onaj utvrđen u odluci iz 1982. Pravilnik iz 1983. dodatno određuje
da političke grupacije koje žele iskoristiti odredbu o 1 % moraju
najkasnije četrdeset dana prije izbora glavnom tajniku Europskog
parlamenta podnijeti izjavu o povezivanju listi. Uz navedeno, pravilnik
sadržava i različite odredbe o načinu na koji se sredstva stavljaju na
raspolaganje. Za stranke, liste ili koalicije koje su zastupljene u
Europskom parlamentu sredstva se stavljaju na raspolaganje putem
političkih grupacija i nezavisnih zastupnika, počevši od prvog
zasjedanja nakon izbora. Strankama, listama ili koalicijama koje nisu
zastupljene u Europskom parlamentu predviđeno je da: –        zahtjeve
za naknadu treba predati glavnom tajniku Europskog parlamenta u roku od
90 dana od objave rezultata u pojedinoj državi članici, uz potrebne
priloge;–        razdoblje
u kojem se učinjeni troškovi mogu smatrati izbornim troškovima
započinje 1. siječnja 1983., a završava četrdeset dana nakon izbora;–        uz
zahtjeve treba priložiti računovodstvene priloge kojima se dokazuje da
su troškovi učinjeni za potrebe izbora za Europski parlament; –        gore
navedeni kriteriji koji se primjenjuju na troškove političkih grupacija
primjenjuju se i na troškove grupacija koje nisu predstavljene u
Europskom parlamentu. 12      Tužitelj navodi sedam tužbenih razloga u prilog svojoj tužbi:1.      nenadležnost;2.      povredu
ugovora, a osobito članka 138. Ugovora o EEZ-u i članka 7. stavka 2. i
članka 13. akta o izborima za Parlament na temelju izravnog općeg prava
glasa;3.      povredu općeg načela jednakosti svih građana pred izbornim zakonom;4.      povredu članka 85. i sljedećih Ugovora o EEZ-u;5.      povredu francuskog ustava na način da je povrijeđena jednakost građana pred zakonom;6.      prigovor
nezakonitosti i neprimjenjivosti, zato što je glasanje francuskog
ministra u Vijeću Europskih zajednica prilikom rasprave o proračunima
nezakonito, zbog čega je nezakonita i rasprava Vijeća kao i naknadno
doneseni proračunski akti; 7.      zloporabu
ovlasti, zato što je predsjedništvo Europskog parlamenta iskoristilo
sredstva sa stavke 3708 s ciljem da osigura reizbor članova Europskog
parlamenta koji su izabrani 1979. Dopustivost tužbe  1. Stranačka sposobnost „Les Verts – Confederation écologiste – Parti écologiste” 13      Nakon
što je pisani dio postupka već završio, saznalo se da su tužitelj
„Les Verts – Parti écologiste” i jedno drugo udruženje pod nazivom
„Les Verts – Confederation écologiste” na temelju protokola od 29.
ožujka 1984. donijeli odluku o svojem raspuštanju te spajanju, a s
ciljem stvaranja novog udruženja pod nazivom „Les Verts – Confederation
écologiste – Parti écologiste”. To je 20. lipnja 1984. prijavljeno
prefekturi policije u Parizu (JORF od 8. 11. 1984., N. C., str. 10.241.,
objava koja nadomješta objave objavljene u JORF od 25. 7. 1984., N. C.
172, str. 6604. i 6608.). Nakon što je dana 28. travnja 1984. podnijelo
izjavu o povezivanju listi koja je predviđena člankom 4. odluke iz
1983., to novo udruženje na europskim izborima u lipnju 1984.
kandidiralo je listu “Les Verts – Europe Ėcologie”. Ono je također
pismom od 23. srpnja 1984., sukladno navedenoj odluci, podnijelo glavnom
tajništvu Europskog parlamenta zahtjev za naknadu. Nastavno na taj
zahtjev, isplaćen mu je iznos od 82.958 ECU-a, s obzirom na 680.080
osvojenih glasova koji se množe s koeficijentom financiranja za svaki
glas u iznosu od 0_1.206.596. 14      Imajući
u vidu te nove elemente, Europski je parlament najprije istaknuo da je
tužitelj „Les Verts – Parti écologiste” svojim raspuštanjem izgubio
stranačku sposobnost u ovom postupku i da se pravilo o zadržavanju
pravne sposobnosti u postupku likvidacije ne može primijeniti na
predmetni postupak, s obzirom na to da je isti prenesen na novo
udruženje. Ne osporavajući mogućnost novog udruženja „Les Verts –
Confederation écologiste – Parti écologiste” da preuzme postupak koji je
započeo tužitelj, Europski je parlament istaknuo da to preuzimanje mora
uslijediti u roku koji odredi Sud kao i da mora biti jasno zatraženo od
tijela novog udruženja koja su ovlaštena statutom. Smatrajući da
potonji uvjet nije ispunjen, Europski je parlament zatražio odbacivanje
tužbe. 15      Najprije,
mora se utvrditi kako iz protokola od 29. ožujka 1984. proizlazi da se
raspuštanje dvaju udruženja, znači i tužitelja, dogodilo radi njihovog
spajanja s ciljem osnivanja novog udruženja. Raspuštanje, spajanje i
stvaranje novog udruženja realizirani su, dakle, istim aktom, na način
da postoji vremenski i pravni kontinuitet između tužitelja i novog
udruženja te da je potonje postalo nositelj prava i obveza prethodnoga. 16      Kao
drugo, protokol o spajanju izričito određuje da će se poduzete pravne
radnje, a osobito one koje su pokrenute pred Sudom, „nastaviti pod istim
uvjetima” i „na isti način”. 17      Kao
treće, Europski je parlament i sam tijekom usmenog postupka spomenuo
odluku Nacionalnog međuprovincijskog vijeća novog udruženja, datiranu
16. i 17. veljače 1985. Prema toj odluci, koju je na raspravi pročitao
zastupnik novog udruženja, Nacionalno međuprovincijsko vijeće novog
udruženja, koje je tijelo statutom ovlašteno na zastupanje pred
sudovima, suočeno s pokušajem odugovlačenja Europskog parlamenta,
izrijekom je odlučilo da preuzme postupak koji je započela „Les Verts –
Parti écologiste”.18      U
takvim se uvjetima volja novog udruženja da održi na snazi i nastavi
tužbu koju je pokrenulo jedno od udruženja osnivača, tužbu koja je na
njega i izrijekom prenesena, ne može dovesti u pitanje te je sadržajno
suprotne zahtjeve Europskog parlamenta potrebno odbiti.19      Iako
Europski parlament nije istaknuo prigovor nedopuštenosti u smislu
članka 173. Ugovora, Sud to mora ispitati po službenoj dužnosti. U
konkretnom slučaju, čini se nužnim izrijekom odlučiti o sljedećim
točkama: je li Sud ovlašten odlučivati o tužbi za poništenje podnesenoj
na temelju članka 173. Ugovora protiv akta Europskog parlamenta; mogu li
se odluka iz 1982. i pravilnik iz 1983. smatrati aktima koji su
usmjereni na izazivanje pravnih učinaka kod trećih osoba; tiču li se ti
akti izravno i osobno tužitelja u smislu članka 173. stavka 2. Ugovora?  2.     Nadležnost
Suda da odlučuje o tužbi za poništenje koja je podnesena temeljem
članka 173. Ugovora protiv akta Europskog parlamenta 20      Uvodno
treba spomenuti da su odluku iz 1982. i pravilnik iz 1983. donijela
tijela Europskog parlamenta te ih se stoga treba smatrati aktima samog
Europskog parlamenta.21      Tužitelj
smatra da se, imajući u vidu članak 164. Ugovora, kontrola zakonitosti
akata institucija koja je povjerena Sudu člankom 173. Ugovora ne smije
ograničavati samo na akte Vijeća i Komisije jer se time stvara mogućnost
uskraćivanja sudske zaštite. 22      Europski
parlament također smatra da je Sud, u skladu sa svojom općom funkcijom
čuvara prava koja je definirana u članku 164. Ugovora, osim akata Vijeća
i Komisije, ovlašten kontrolirati i zakonitost ostalih akata. Prema
njegovu mišljenju, nabrajanje potencijalnih tuženika iz članka 173.
Ugovora nije isključivo. Europski parlament ne osporava da u područjima
kao što su proračun i pitanja u vezi s organizacijom izravnih izbora, u
kojima je izmjenama ugovora dobio povećane ovlasti i u kojima može
samostalno donositi pravne akte, i on sam može biti podvrgnut sudskoj
kontroli Suda. U slučaju dodjele sredstava za sufinanciranje
informacijske kampanje povodom drugih izravnih izbora Europski parlament
izravno izvršava ovlasti koje mu pripadaju. Pri tome ne namjerava svoje
akte u tom području izuzeti od sudske kontrole. Ipak, smatra da
ekstenzivno tumačenje članka 173. Ugovora, prema kojem bi njegovi akti
mogli biti predmet tužbe za poništenje, mora dovesti do toga da mu se
prizna aktivna legitimacija za podnošenje takve tužbe protiv akata
Vijeća i Komisije. 23      U
tom se pogledu kao prvo mora naglasiti da je Europska ekonomska
zajednica zajednica koja se temelji na pravu, u smislu da i njezine
države članice i njezine institucije podliježu kontroli sukladnosti
svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, što je Ugovor. Ugovor je,
osobito svojim člancima 173. i 184. s jedne strane i člankom 177. s
druge strane, uspostavio potpuni sustav pravnih sredstava i postupaka
kojima je svrha da omoguće Sudu kontrolu pravne valjanosti akata
institucija. Na taj su način fizičke i pravne osobe zaštićene od
mogućnosti da se na njih primjenjuju opći akti koje ne mogu pobijati
izravno pred Sudom zbog postojanja posebnih uvjeta za dopuštenost tužbe
iz članka 173. stavka 2. Ugovora. Ako upravna provedba takvih akata
pripada u nadležnost institucija Zajednice, fizičke i pravne osobe mogu
podnijeti izravnu tužbu Sudu protiv provedbenih akata koji su im upućeni
ili koji se na njih izravno i osobno odnose te na taj način istaknuti
nezakonitost općeg akta na kojem se ovi temelje. Ako provedba pripada u
nadležnost nacionalnih tijela, stranke mogu istaknuti nevaljanost općih
akata pred nacionalnim sudovima te ih na taj način navesti da o tome
upitaju Sud putem prethodnih pitanja. 24      Istina
je da, suprotno tekstu članka 177. Ugovora koji govori o aktima
institucija bez preciziranja, članak 173. Ugovora navodi samo akte
Vijeća i Komisije. Ipak, sustav koji je uspostavljen Ugovorom otvara
mogućnost izravne tužbe protiv „svih odluka koje su donijele institucije
i koje su usmjerene na stvaranje pravnog učinka“, kako je Sud već
naglasio u presudi od 31. ožujka 1971. (Komisija/Vijeće, 22/70, Recueil,
str. 263.). Europski se parlament ne nalazi izrijekom među
institucijama čiji se akti mogu pobijati zbog toga što mu je Ugovor o
EEZ-u u svojoj izvornoj verziji dodijelio samo ovlasti savjetovanja i
političke kontrole, a ne i ovlasti donošenja akata namijenjenih
stvaranju pravnih učinaka prema trećim osobama. Članak 38. Ugovora o
EZUČ-u pokazuje da, u slučaju kad je Parlament od početka bio ovlašten
donositi odluke obvezujućeg karaktera, kako je to slučaj na temelju
članka 95. stavka 4. zadnje rečenice spomenutog ugovora, njegovi akti
načelno nisu bili izuzeti od tužbe za poništenje. 25      I
dok je u Ugovoru o EZUČ-u tužba za poništenje protiv akata institucija
uređena dvama različitim člancima, u Ugovoru o EEZ-u uređena je jedino
člankom 173., koji na taj način dobiva opći karakter. Tumačenje članka
173. koje bi isključivalo mogućnost pobijanja akata Europskog parlamenta
dovelo bi do rezultata koji je suprotan kako duhu Ugovora kakav je
izražen u članku 164. tako i sustavu koji je Ugovor uspostavio. Naime,
akti koje Europski parlament donosi u području Ugovora o EEZ-u mogu
zadrijeti u ovlasti država članica ili drugih institucija ili
prekoračiti ovlasti Parlamenta a da ne postoji mogućnost da ih se
podvrgne kontroli Suda. Posljedično se mora utvrditi da je tužbu za
poništenje moguće podnijeti protiv akata Europskog parlamenta kojima je
svrha proizvesti pravne učinke prema trećim osobama. 26      Na
ovom mjestu treba ispitati imaju li odluka iz 1982. i pravilnik iz
1983. karakter odluka koje su usmjerene na stvaranje pravnih učinaka
prema trećim osobama. 3. Karakter akata
koji su usmjereni na izazivanje pravnih učinaka prema trećim osobama u
slučaju odluke iz 1982. i pravilnika iz 1983. 27      Oba
se pobijana akta odnose na podjelu sredstava iz proračuna Europskog
parlamenta radi pripreme europskih izbora 1984. Odnose se na dodjelu
sredstava trećim osobama za naknadu troškova aktivnosti koja se obavlja
izvan Europskog parlamenta. Oni na taj način uređuju prava i obveze kako
političkih grupacija koje su već bile predstavljene u Europskom
parlamentu iz 1979. tako i onih koje će sudjelovati na izborima 1984.
Njima se utvrđuje iznos sredstava koja će pripasti svakoj grupaciji,
bilo u odnosu na broj mjesta dobivenih 1979., bilo u odnosu na broj
glasova dobivenih 1984. Na taj su način, dakle, ti akti usmjereni na
izazivanje pravnih učinaka prema trećim osobama, zbog čega mogu biti
predmet tužbe sukladno članku 173. Ugovora. 28      Valja
odbaciti argument prema kojem kontrolne ovlasti koje ima Revizorski sud
na temelju članka 206.a Ugovora isključuju kontrolu Suda. Naime,
Revizorski sud može jedino ocjenjivati zakonitost trošenja u odnosu na
proračun te akt sekundarnog zakonodavstva iz kojeg proizlazi određeni
trošak (uobičajeno nazvan temeljni akt). Njegova je kontrola, dakle,
različita od kontrole koju provodi Sud, a koja se odnosi na zakonitost
tog temeljnog akta. Akti koje se u ovom slučaju pobija u stvarnosti
predstavljaju ekvivalent temeljnog akta, utoliko što predviđaju troškove
i utvrđuju uvjete njihove realizacije.  4. Utvrđivanje odnose li se pobijani akti izravno i osobno na tužitelja u smislu članka 173. stavka 2. Ugovora 29      Tužitelj
naglašava da ima pravnu sposobnost i da se na njega pobijane odluke
koje povlače dodjelu sredstava konkurentskim političkim grupacijama
izravno i osobno odnose. 30      Europski
parlament ocjenjuje da je, s obzirom na dosadašnju praksu Suda u vezi s
navedenim uvjetom, ova tužba nedopuštena. Ipak, smatra da bi
ekstenzivno tumačenje članka 173. stavka 1. Ugovora trebalo utjecati i
na tumačenje stavka 2. navedenog članka. U tom smislu naglašava kako
tužitelj nije bilo kakva treća osoba, već kao politička stranka zauzima
mjesto u sredini između privilegiranih tužitelja i običnih pojedinaca.
Prema njegovu mišljenju, treba na razini Zajednice razmotriti specifičnu
ulogu političkih stranaka. Smatra da je zbog njihovog specifičnog
položaja opravdano da im se pravo na tužbu u smislu članka 173. stavka
2. Ugovora prizna protiv akata koji određuju pod kojim će okolnostima
dobiti koliki iznos od Europskog parlamenta, kako bi o njemu informirali
u povodu izravnih izbora. U svom odgovoru na tužbu Europski parlament
potvrđuje da se pravilnik iz 1983. odnosi na političke stranke, osobno i
izravno.31      Najprije
treba konstatirati da se pobijani akti na tužitelja uistinu izravno
odnose. Naime, njima je uspostavljeno cjelovito uređenje koje je
samodostatno i koje ne zahtijeva nikakve provedbene propise, osobito
imajući u vidu da je izračun iznosa koji trebaju pripasti svakoj
političkoj grupaciji automatski te ne ostavlja mjesta slobodnoj ocjeni.32      Preostaje preispitati odnose li se pobijani akti na tužitelja i osobno. 33      To
preispitivanje valja usredotočiti na odluku iz 1982. Tom se odlukom
utvrdilo načelo dodjele sredstava iz stavke 3708 političkim grupacijama;
zatim se odredio dio sredstava koji će pripasti političkim grupacijama i
nezavisnim zastupnicima iz saziva izabranog 1979. (69 %) te dio
sredstava koji je namijenjen za raspodjelu između političkih grupacija
koje će sudjelovati na izborima 1984., bez obzira na to jesu li bile
zastupljene u sazivu iz 1979. (31 %); konačno, odredio se način
raspodjele 69 % sredstava između političkih grupacija i nezavisnih
zastupnika. Pravilnik iz 1983. samo potvrđuje odluku iz 1982. te je
nadopunjuje određujući ključ za raspodjelu rezerve od 31 %. Stoga se
pravilnik treba smatrati sastavnim dijelom odluke. 34      Odluka
iz 1982. tiče se svih političkih grupacija, iako ih ona razlikuje s
obzirom na okolnost jesu li ili nisu zastupljene u sazivu iz 1979. 35      Ova
se tužba odnosi na situaciju o kojoj Sud još nije odlučivao.
Zahvaljujući tome što su imale svoje predstavnike u instituciji, neke su
političke grupacije sudjelovale u donošenju odluke koja se istodobno
odnosi kako na njihov položaj tako i na položaj njihovih takmaca koji
nisu bili zastupljeni. U tim uvjetima, a imajući u vidu da je riječ o
raspodjeli javnih sredstava u svrhu pripreme izbora i da se istaknulo
neravnopravnost pri toj raspodjeli, ne može se prihvatiti kako bi se ova
situacija ticala samo grupacija koje su bile zastupljene u sazivu
Parlamenta i koje je – hipotetski – bilo moguće točno utvrditi na dan
donošenja pobijanog akta.36      Naime,
takvo bi tumačenje dovelo do nejednakosti u pravnoj zaštiti između
konkurentskih grupacija tijekom izbora. Nezastupljene grupacije ne bi
mogle spriječiti osporavanu raspodjelu sredstava prije početka izborne
kampanje zato što bi nezakonitost temeljne odluke mogle isticati jedino u
okviru tužbe protiv pojedinačnih odluka kojima bi im se odbijala
nadoknada većih iznosa od onih koji su određeni. U stvari, one ne bi
mogle podnijeti tužbu za poništenje pred Sudom prije nego što se održe
izbori niti bi mogle tražiti od Suda, sukladno članku 185. Ugovora,
odgodu ovrhe pobijane temeljne odluke. 37      Zbog
svega treba smatrati da se na tužitelja, koji je postojao u trenutku
donošenja odluke iz 1982. i koji je mogao sudjelovati na izborima 1984.,
pobijani akti osobno odnose. 38      Imajući sve navedeno u vidu, mora se zaključiti da je tužba dopuštena. Meritum tužbe 39      U
prvim trima tužbenim razlozima tužitelj označava sustav koji je
uspostavio Europski parlament kao sustav nadoknade troškova izborne
kampanje.40      Prvim
tužbenim razlogom tužitelj ističe da u Ugovoru nema pravne osnove za
uvođenje takvog sustava. Drugi je tužbeni razlog usmjeren na utvrđivanje
da u svakom slučaju ova materija potpada pod pojam jedinstvene izborne
procedure, regulirane člankom 138. stavkom 2. Ugovora, te da je kao
takva ona i dalje u nadležnosti nacionalnih zakonodavaca, a sukladno
članku 7. stavku 2. akta o izborima predstavnika na izravnim općim
izborima. 41      Treći
tužbeni razlog naglašava nejednak položaj između političkih grupacija,
koji se očituje u tome da one koje su već zastupljene u sazivu
Parlamenta iz 1979. dva puta sudjeluju u podjeli sredstava sa stavke
3708. Naime, one će prvo sudjelovati u diobi 69 % sredstava rezerviranih
za političke grupacije i nezavisne članove koji su izabrani 1979., a
zatim će ponovno sudjelovati u podjeli rezerve od 31 %. Tako ih se
stavlja u znatnu prednost u odnosu na one grupacije koje nemaju svoje
zastupnike u sazivu iz 1979. 42      Europski
je parlament odgovorio na prva dva tužbena razloga zajedno. Istaknuo je
proturječnost između tih dvaju razloga: pitanje ili potpada ili ne
potpada pod nadležnost Zajednice, no tužitelj ne može tvrditi oboje
istodobno. Europski parlament posebno ističe da ovdje nije riječ o
sustavu nadoknade troškova izborne kampanje, već o sudjelovanju u
informacijskoj kampanji namijenjenoj upoznavanju birača s Europskim
parlamentom, a u povodu izbora, što je jasno objašnjeno i u komentaru
stavke 3708 i u provedbenim propisima. Sudjelovanje Europskog parlamenta
u takvoj informacijskoj kampanji proizlazi iz njegove ovlasti da
slobodno uređuje svoju unutarnje ustrojstvo i poduzima „primjerene mjere
radi osiguravanja urednog poslovanja i obavljanja svojih aktivnosti”, a
koje mu je priznao i Sud u svojoj presudi od 10. veljače 1983.
(Luksemburg/Parlament, 230/81, Recueil, str. 255., 287.). S
obzirom na to da ovdje nije riječ o naknadi troškova izborne kampanje,
prvi i drugi tužbeni razlog nisu utemeljeni. 43      Također,
Europski parlament smatra da i treći tužbeni razlog treba odbiti, iz
razloga što jednakost političkih grupacija nije ničim povrijeđena.
Predmet uređenja je osiguravanje učinkovitog informiranja o Parlamentu.
Političke stranke koje su predstavljene u sazivu izabranom 1979. već su
prije dokazale svoje aktivnosti u prilog europskoj integraciji. S
obzirom na to da je riječ o najvažnijim grupacijama, one su i
reprezentativnije te su u mogućnosti distribuirati više informacija.
Stoga je opravdano da se njima dodijeli više sredstava za informacijsku
kampanju. Podjela od 69 % sredstava za prethodno financiranje
informacijske kampanje i 31 % za financiranje a posteriori svih
političkih grupacija koje su sudjelovale na izborima jest odluka koja
ulazi u domenu političke ocjene Europskog parlamenta. Kako je već na
raspravi istaknuo Europski parlament, predsjedništvo i prošireno
predsjedništvo utvrdili su raspodjelu sredstava prema ključu koji vodi
računa o važnosti različitih grupacija kao promicatelja koncepta
političke integracije u očima javnosti država članica. 44      Ponovno
treba istaknuti da je Europski parlament, temeljem ovlasti da slobodno
uređuje svoju unutarnje ustrojstvo, a koja mu je priznata ugovorima,
ovlašten poduzeti sve prikladne mjere kako bi osigurao svoje uredno
poslovanje i obavljanje svojih aktivnosti, što proizlazi i iz presude od
10. veljače 1983. No, mora se napomenuti da, ako bi se pokazalo da se
uspostavljeni sustav financiranja ne može razlikovati od sustava
paušalne naknade troškova izborne kampanje, on ne bi potpadao pod doseg
prava na slobodno uređivanje unutarnjeg ustrojstva. 45      Kako
bi se mogla ispitati osnovanost triju prvo navedenih tužbenih razloga,
valja, dakle, prije svega ustanoviti pravu prirodu sustava financiranja
uspostavljenog pobijanim aktima.46      U
tom pogledu, najprije treba utvrditi da su pobijani akti u najmanju
ruku dvosmisleni. Odluka iz 1982. jednostavno navodi da se odnosi na
raspodjelu sredstava sa stavke 3708, dok interna bilješka u kojoj se
nalazi njezin sažetak otvoreno govori o financiranju izborne kampanje.
Što se pravilnika iz 1983. tiče, u njemu se ne precizira trebaju li
troškovi čija se naknada predviđa služiti informiranju o samom Europskom
parlamentu ili informiranju o stavovima koje imaju ili će u budućnosti
imati političke grupacije. 47      Točno
je da pravila iz 1982. o korištenju sredstvima propisuju da se
dodijeljena sredstva smiju koristiti samo u vezi s informacijskom
kampanjom za izbore 1984. U tom cilju, u njima se određuje priroda
troškova koji mogu biti nadoknađeni, određuju se osobe koje odgovaraju
za ispravno trošenje sredstava, propisuje se vođenje odvojenog
knjigovodstva razrađenog prema vrsti troškova te se zahtijeva podnošenje
izvještaja o korištenju sredstvima. Cilj je bio, prema riječima
Europskog parlamenta, osigurati da se sredstva stavljena na raspolaganje
političkim grupacijama koriste primarno za pokrivanje troškova
sastanaka i publikacija (brošure, oglasi u novinama, plakati).48      No,
ipak treba naglasiti da ovakva pravila nisu dostatna za uklanjanje
dvosmislenosti dobivenih podataka. Naime, kao i pobijani akti, ni
pravila iz 1982. nisu uvjetovala dobivanje sredstava prirodom prenošenih
poruka. Europski parlament smatra da su kandidati već time što su
skrenuli pozornost na svoju aktivnost pridonijeli informiranju o načinu
na koji Parlament obavlja svoje funkcije. Očito je da u informacijskoj
kampanji ovog tipa, koju Europski parlament smatra pluralističkom, nije
moguće razdvojiti informacije o ulozi Europskog parlamenta od stranačke
promidžbe. Uostalom, Europski je parlament na raspravi i priznao da
njegovi članovi ne mogu razdvojiti promidžbu od informacija. 49      Konačno,
treba utvrditi da su političke grupacije mogle utrošiti sredstva koja
su im stavljena na raspolaganje i tijekom trajanja izborne kampanje. To
ponajprije jasno proizlazi u odnosu na sredstva rezerve od 31 %, koja je
bila razdijeljena između stranaka koje su sudjelovale na izborima 1984.
Naime, troškovi koji su se nadoknađivali bili su troškovi nastali zbog
europskih izbora 1984., tijekom razdoblja koje je trajalo od 1. siječnja
1983. do četrdeset dana nakon izbora. To isto tako vrijedi i za 69 %
iznosa koji je svake godine razdjeljivan između sudionika saziva iz
1979., i to kako političkih grupacija tako i nezavisnih članova. Iz
pravila iz 1982. u konkretnom primjeru proizlazi da je trećinu ukupnog
iznosa (nakon što se odbiju plaćeni paušalni iznosi) trebalo isplatiti
tek nakon izbora 1984. Povrh toga, sredstva iz dijela od 69 % mogla su
se upotrijebiti za formiranje rezervi te su se na temelju njih mogle
preuzeti obveze na plaćanje najkasnije četrdeset dana prije izbora, pod
uvjetom da isplate uslijede najkasnije četrdeset dana nakon izbora. 50      U
tim uvjetima, mora se zaključiti da se uspostavljeni sustav ne može
razlikovati od sustava paušalne nadoknade troškova izborne kampanje. 51      Također,
mora se ispitati jesu li pobijani akti doneseni suprotno članku 7.
stavku 2. akta o izborima za Parlament na temelju izravnog općeg prava
glasa od 20. rujna 1976. 52      Navedena
odredba određuje da „do stupanja na snagu jednoobraznog izbornog
postupka, i uz poštovanje ostalih odredbi ovog akta, izborni će postupak
u svakoj državi članici biti uređen nacionalnim propisima”. 53      Pojam
izbornog postupka u smislu te odredbe obuhvaća ponajprije pravila koja
osiguravaju regularnost izbornih postupaka i jednakost različitih
kandidata tijekom izborne kampanje. Pravila o nadoknadi troškova
kampanje nadovezuju se upravo na tu kategoriju pravila.54      Problem
nadoknade troškova izborne kampanje nije jedna od stvari koje su
uređene aktom iz 1976. Iz toga proizlazi da, prema sadašnjem stanju
prava Zajednice, uspostavljanje sustava nadoknade troškova izborne
kampanje kao i utvrđivanje njegovih značajki još uvijek pripada u
nadležnost država članica.55      Mora
se, dakle, prihvatiti tužbeni razlog povrede članka 7. stavka 2. akta
iz 1976., koji navodi tužitelj. Shodno tome, nema potrebe odlučivati o
ostalim istaknutim tužbenim razlozima.  Troškovi56      Sukladno
odredbi članka 69. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u
postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Tužitelj nije tražio da se tuženiku naloži snošenje troškova. Slijedom
navedenog, iako tuženik nije uspio sa svojim zahtjevom, treba odlučiti
da svaka stranka snosi vlastite troškove.Stoga SUDpresuđuje:1.      Poništavaju
se odluka predsjedništva Europskog parlamenta od 12. listopada 1982. o
raspodjeli sredstava sa stavke 3708 općeg proračuna Europskih zajednica
te pravilnik proširenog predsjedništva od 29. listopada 1983. o
korištenju sredstvima namijenjenima naknadi troškova političkih
grupacija koje će sudjelovati na izborima 1984.2.      Svaka stranka snosi vlastite troškove.KoopmansEverling      BahlmannJolietBosco      DueGalmotKakourisO´HigginsObjavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 23. travnja 1986.Tajnik        V. d. predsjednikaP. Heim       T. Koopmans              Predsjednik vijeća * Jezik postupka: francuski.