61974C0026(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,
PRÉSENTÉES LE 31 MARS 1976 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire constitue une sorte d'appendice d'autres procédures déjà conclues sur le plan communautaire et sur le plan interne. En effet, parallèlement à l'action en réparation de dommages intentée devant cette Cour contre la Commission, la requérante, agissant devant le juge national, avait introduit contre l'administration française une action dont l'objet était substantiellement identique sous de nombreux aspects.
Devant le juge français, elle demandait le remboursement des montants compensatoires qu'elle estimait avoir payés à tort sur la base de l'article 4, paragraphe 2, du règlement no 974/71 du Conseil CEE, modifié par le règlement no 509/73. Elle réclamait en outre les intérêts relatifs à cette somme.
Agissant en même temps devant cette Cour, elle demandait initialement dans cette procédure le versement, à titre de responsabilité extracontractuelle de la Communauté, d'une somme correspondant au montant précité, avec les intérêts qui s'y rapportent, et, en plus, la réparation du dommage résultant de ce que ses concurrents d'autres États membres avaient reçu indûment des sommes du FEOGA pour leurs exportations en France.
Sur la base de l'article 177 du traité CEE, le juge vous a demandé d'interpréter l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement no 974/71, afin d'établir si la demande de restitution de la requérante était fondée (affaire 34-74). Dans son arrêt du 12 novembre 1974 (Recueil 1974, p. 1226 et suiv.), la Cour, accueillant nos conclusions principales, a interprété limitativement la notion de charge à l'importation prévue par l'article 4 bis, paragraphe 2, du règlement du Conseil no 974/71, en allant au-delà de l'interprétation purement littérale sur laquelle l'administration française et la Commission s'étaient fondées. On avait cherché ainsi à atteindre un résultat conforme aux buts de cette réglementation, même dans le contexte d'une situation de marché profondément différente de celle pour laquelle cette règle avait été conçue.
En application de cette interprétation préjudicielle, le tribunal de Lille a condamné l'administration française des douanes à restituer à la requérante toutes les sommes indûment perçues sur la base d'une application, que l'on devait désormais considérer comme «erronée», de ladite règle communautaire.
Cette restitution a déjà eu lieu. C'est pourquoi la requérante dans la présente affaire a abandonné sa première demande.
En revanche, le tribunal français a rejeté la demande relative aux intérêts pour des motifs tirés de la réglementation interne du secteur douanier et, en outré, pour la raison que les sommes indûment perçues auraient été immédiatement versées par l'administration française des douanes dans les caisses du FEOGA. La requérante, se fiant à la possibilité de se retourner directement contre la Communauté, dans le cadre de la présente procédure, a renoncé à interjeter appel contre cette décision.
Elle fait donc valoir maintenant cette demande contre la Commission ainsi que l'autre demande relative à la réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi, sur le plan de la concurrence, à la suite de l'application erronée de la règle communautaire.
2.
Considérons tout d'abord la demande concernant les intérêts relatifs à la somme indûment perçue par les autorités françaises.
Selon votre jurisprudence, les litiges relatifs au rapport qui s'est instauré entre le citoyen et l'administration nationale à la suite d'un paiement indu, que cette administration a réclamé à l'occasion de l'application qui lui incombe des règles communautaires, doivent, en premier lieu, être résolus sur le plan interne, devant le juge national compétent. Selon votre arrêt du 27 janvier dernier, rendu dans l'affaire 46-75 (IBC/Commission), qui a confirmé la prise de position précédente dans le même sens de l'arrêt du 25 octobre 1972 dans l'affaire 96-71 (Haege-mann/Commission, Recueil 1972, p. 1014), même au cas où la perception de l'indu a eu lieu sur la base d'un texte communautaire précis, la demande de restitution devrait être adressée exclusivement à l'autorité qui a effectué la perception. Sur la base de cette jurisprudence, il est exclu que le remboursement des sommes que l'autorité nationale a indûment perçues en application d'une règle communautaire, fût-elle illégale, puisse être réclamé à l'autorité communautaire. Ce principe doit valoir, à plus forte raison, lorsque l'autorité nationale a perçu indûment des sommes sur la base d'une application erronée d'une règle communautaire légale, comme cela s'était produit en l'espèce.
La distinction nette faite par la Cour entre les actions ayant pour objet un paiement dû par un État membre sur la base du droit communautaire et les actions en réparation de dommages visés à l'article 215 du traité CEE (arrêt du 26 novembre 1975 dans l'affaire 99-74, Grands Moulins des Antilles) peut être considérée comme s'étendant aussi aux actions en répétition de sommes indûment perçues par les États à l'occasion de l'application de règles communautaires. Le fait que la Commission ait contribué à l'erreur de l'autorité nationale, s'il peut revêtir de l'importance pour établir la responsabilité de la Communauté pour des dommages éventuels ultérieurs, ne pourrait donc avoir aucune influence sur la détermination de l'autorité à laquelle la demande de restitution de l'indu doit être adressée.
La question du paiement des intérêts pour un capital indûment versé se pose de manière strictement accessoire par rapport au droit à répétition du capital lui-même.
La détermination du montant dû à titre d'intérêts moratoires dépend strictement et nécessairement du montant du capital indûment payé et du temps écoulé entre le paiement indu, ou du moins la mise en demeure de l'organisme percepteur, et sa restitution. Le droit d'obtenir ces intérêts ne dépend pas de la preuve d'un préjudice.
Ces précisions nous amènent à conclure que la demande relative aux intérêts est soumise aux critères établis par votre jurisprudence en ce qui concerne la répétition du capital auquel ils se rapportent. Il faut donc faire valoir cette demande selon la même procédure que celle qui s'applique à la répétition du capital.
Si donc il appartenait au juge national compétent de se prononcer sur l'exactitude de l'application du droit communautaire faite par l'administration française et par conséquent de statuer sur le droit éventuel au remboursement des sommes indûment payées par la requérante, il doit en être de même en ce qui concerne la dette accessoire des sommes réclamées à titre d'intérêts pour la perception indue. Dans l'hypothèse où la requérante se serait limitée à faire valoir son droit à la restitution de l'indu dans le cadre de la présente procédure, la Cour, conformément à la jurisprudence mentionnée plus haut, aurait dû considérer comme irrecevable la demande de restitution présentée sous la forme d'un recours en réparation de dommages contre la Commission. La même solution s'impose également en ce qui concerne la demande accessoire des intérêts qui s'y rapportent.
Il est vrai que, dans son action devant le juge national de première instance, la requérante n'a pas obtenu satisfaction dans la réclamation de ces intérêts qu'elle a fait valoir contre l'administration française. Elle a toutefois volontairement renoncé à interjeter appel contre ce jugement, bien qu'elle ait déclaré qu'elle le considérait comme contestable sous différents aspects. Pour expliquer son acquiescement, la requérante attribue un caractère décisif à ce que les sommes indûment perçues par l'administration française avaient été immédiatement versées par celle-ci dans les caisses du FEOGA. Mais il ne nous paraît pas que ce fait, qui n'a pas constitue un obstacle à la restitution du capital, doive nécessairement empêcher le paiement des intérêts par l'organisme percepteur. Si, en dernière analyse, comme c'est indubitablement le cas pour le capital, le FEOGA doit en supporter le poids économique, c'est là une question qui concerne les rapports entre l'État et la Communauté. En revanche, elle ne devrait jouer aucun rôle dans le cadre des rapports que la perception indue a fait naître entre l'entreprise intéressée et son administration; par conséquent, elle sort également du cadre de la présente procédure.
En tout cas, même si l'on devait admettre, dans une hypothèse du genre de celle que nous considérons ici, une responsabilité subsidiaire de la Communauté, comme l'avait décidé l'arrêt rendu dans les affaires jointes 5, 7 et 13 à 24-66 (Entreprise E. Kampffmeyer et autres, Recueil 1967, p. 319 et suiv.), cette responsabilité ne pourrait être prise en considération que si la requérante avait épuisé toutes les possibilités que lui offre le droit interne pour obtenir satisfaction quant à sa réclamation, qu'elle doit, comme nous l'avons vu, faire valoir en premier lieu contre l'autorité qui a procédé à la perception, et à propos de laquelle se pose également la question des intérêts.
La demande visant à faire condamner la Commission au paiement des intérêts avait donc été introduite prématurément. La renonciation subséquente de la requérante à utiliser tous les moyens mis à sa disposition sur le plan national pour obtenir ce paiement de l'autorité à laquelle, en vertu de votre jurisprudence, elle devait le demander en premier lieu, lui enlève désormais toute possibilité de se re-tourner contre la Communauté.
La demande relative aux intérêts doit donc être rejetée comme irrecevable.
3.
Venons- en maintenant à la demande de la requérante visant à obtenir une «indemnisation de principe» pour le dommage qu'elle aurait subi sur le plan de la concurrence, du fait que les commerçants d'autres États membres recevaient un avantage indu, à titre de montants compensatoires monétaires pour leurs exportations en France.
Cette demande est nettement distincte de celle qui concerne la restitution du capital indûment perçu par l'administration nationale, tant par son objet que parce qu'elle se rattache essentiellement à un fait différent de cette perception: à savoir le versement indu de montants compensatoires aux concurrents étrangers de la requérante. Elle constitue une véritable demande de réparation d'un dommage qui, dans la perspective du recours, est imputé à la Commission pour avoir contribué, d'une manière déterminante, à l'application erronée du droit communautaire par les administrations nationales en faveur des exportations vers la France. Les considérations qui aboutissent à l'irrecevabilité de la demande d'intérêts examinée ci-dessus ne lui sont donc pas applicables.
Avant d'examiner si les diverses conditions nécessaires pour conclure à la responsabilité de la Commission sont remplies, nous estimons qu'en l'espèce, un élément important est que le comportement qui a causé le prétendu dommage ne s'insère pas dans un rapport particulier entre la Commission et des entreprises individuelles (comme cela serait par exemple le cas en matière d'application de l'interdiction des ententes ou de la possibilité de les autoriser), mais qu'en tant qu'interprétation d'une norme générale, il ne serait qu'une condition de l'application erronée que les administrations nationales ont faite pour l'ensemble des sujets de droit entrant dans leur champ d'action.
L'acte illégal de l'exécutif communautaire, qui selon la requérante, engagerait sa responsabilité consisterait, par conséquent, à avoir mal interprété une norme qui devait être appliquée par les administrations nationales, de sorte que ces dernières auraient été ainsi poussées à en faire une application erronée. Le dommage subi par la requérante dériverait moins de l'erreur commise à son égard, que de l'application de la norme à ses concurrents établis dans d'autres États membres.
Il apparaît clairement combien le prétendu dommage est éloigné du comportement de la Commission. En outre, il ne faut pas perdre de vue que les tâches très complexes confiées à la Commission dans le cadre de ses pouvoirs en matière d'interventions sur le marché ont nécessairement de nombreuses répercussions directes et indirectes sur les intérêts communs à des groupes de sujets de droit dans toute la Communauté. Lorsqu'il s'agit d'un comportement de l'exécutif qui n'entre pas dans le cadre de rapports particuliers avec des entreprises considérées individuellement, mais qui est plutôt de nature à déterminer l'attitude des administrations nationales à l'égard de tout un ensemble de cas et de sujets, nous estimons que la responsabilité de l'exécutif ne devrait pas être admise d'une façon plus large que dans le cas où l'on pourrait admettre une responsabilité pour les dommages découlant de l'action du législateur communautaire.
Il conviendra d'avoir ces considérations présentes à l'esprit pour l'examen, que nous allons entamer, des conditions particulières de la responsabilité.
Examinons tout d'abord si la condition subjective de la responsabilité est remplie, c'est-à-dire s'il est possible d'apercevoir dans le comportement de la Commission une faute consistant à avoir agi avec négligence, sans la prudence et la perspicacité requises.
Nous avons vu que l'arrêt rendu dans l'affaire 34-74, interprétant correctement le règlement du Conseil no 974/71, à la lumière des nouvelles circonstances qui caractérisaient le marché du produit en question, avait dû aller au-delà de la lettre de ce règlement. On avait dû parvenir, par une interprétation limitative, à une adaptation substantielle de cette disposition à l'évolution de la réalité économique; ce qui avait indubitablement exigé un effort d'interprétation que l'on peut raisonnablement attendre d'un organe juridictionnel, mais qu'il serait certainement excessif — et peut-être même dangereux — d'exiger de la part d'organes exécutifs chargés d'appliquer le droit en vigueur. Devant une règle qui, à la suite d'un changement radical de la situation économique, aboutit à des effets qui ne sont pas conformes aux finalités du système, l'exécutif a certainement le devoir de faire tout ce qui est en son pouvoir pour en modifier le texte. C'est ce que la Commission avait fait en soumettant au Conseil, auteur de cette règle, des propositions de modification du règlement en question à partir du 25 février 1974.
Mais entre-temps, l'erreur de la Commission, en conseillant aux gouvernements une certaine application de ce règlement, était due à ce qu'elle s'attachait à la lettre de la loi. Compte tenu de la manière dont la règle a été formulée, l'erreur ne pourrait pas être considérée comme manifeste et par conséquent devrait être tenue pour excusable.
Étant donné la complexité indubitable de la réglementation en cause, il nous paraît raisonnable d'exclure qu'une erreur d'interprétation du droit, dans les conditions où elle s'est produite, puisse donner lieu à responsabilité. Nous sommes encouragé dans cette opinion par un de vos arrêts qui, à propos d'une matière différente certainement moins complexe que celle qui fait l'objet de la réglementation en cause dans le cas d'espèce, a affirmé que l'adoption par l'administration communautaire d'une interprétation erronée d'un texte normatif ne suffit pas à constituer une faute susceptible d'engager sa responsabilité (arrêt rendu dans les affaires 19, 20, 25 et 30-69, Richez-Parise/Commission, Recueil 1970, p. 340).
Nous estimons donc que le premier élément constitutif de la responsabilité fait défaut. Cette constatation suffirait pour rejeter, comme non fondée, la demande d'indemnité en question.
4.
De plus, nous relevons que cette demande n'est pas non plus fondée en ce qui concerne tant la démonstration du préjudice que le rapport de causalité entre le comportement reproché à la défenderesse et le préjudice que la requérante prétend avoir subi.
Pour obtenir la réparation d'un préjudice, il ne suffit pas d'en indiquer la probabilité, mais il faut en établir l'existence effective.
Sans méconnaître la difficulté que peut comporter la preuve de la consistance exacte du préjudice subi en raison d'une inégalité de traitement, qui se répercute sur le plan de la concurrence, nous estimons cependant que, même sans exiger de la requérante qu'elle en prouve le montant précis, on doit quand même attendre d'elle quelques éléments de preuve moins généraux que ceux qu'elle a fournis. En effet, elle s'est limitée à produire des relevés statistiques relatifs à l'évolution des exportations de ses concurrents en France. Comme la Commission l'a observé, ces données statistiques ne suffisent pas à démontrer que la requérante a subi un dommage. Un accroissement des exportations de certains concurrents en France n'entraîne pas nécessairement un préjudice corrélatif de la requérante. A cet égard, il faudrait des indices plus concrets, tels par exemple que la défection de ses clients traditionnels, l'exécution de contrats à perte, etc.
D'autre part, il n'est certainement pas prouvé que les variations dans le commerce révélées par lesdites statistiques soient dues aux montants compensatoires monétaires perçus ou versés à tort.
En effet, si les deux premiers tableaux fournis par la requérante font apparaître une certaine augmentation des importations des produits amylacés en France en 1974 par rapport à l'année précédente, d'un autre coté les statistiques officielles auxquelles se réfère la Commission, et dont la requérante n'a pas contesté la conformité à la réalité, prouvent que, durant la même période, les exportations françaises vers la Communauté se sont considérablement accrues, et pour certains produits (comme par exemple l'amidon de maïs, la dextrose, le glucose et la dextrine) ont augmenté de manière beaucoup plus importante que les importations en France.
En ce qui concerne, en particulier, l'évolution des importations d'amidon de maïs auxquelles se réfère le troisième tableau de la requérante, la défenderesse a relevé que l'accroissement des importations de ce produit en France a commencé à apparaître dès février 1973, donc bien avant la mise en œuvre du système des montants compensatoires monétaires, et qu'en outre, même après que ceux-ci eurent cessé d'être appliqués, ces importations se sont maintenues à un niveau beaucoup plus élevé que celui de 1973.
Compte tenu de tous ces éléments, il ne paraît pas possible de conclure que l'augmentation, qui s'est produite en 1974, des importations de produits amylacés en France constitue un fait suffisant pour prouver que la requérante en a subi un dommage, ni, dans l'hypothèse d'un préjudice, que celui-ci a été causé par le mécanisme des montants compensatoires monétaires, tel qu'il avait été appliqué pendant cette période.
Il serait trop simple de prétendre identifier le dommage à réparer avec l'octroi d'avantages à des entreprises concurrentes; les conséquences d'une décision aussi générale seraient aussi graves qu'injustifiées.
Outre qu'il serait presque impossible de déterminer l'importance du préjudice subi dans les différents éléments d'un rapport de concurrence du fait de l'octroi d'une subvention à des entreprises établies dans d'autres pays et susceptibles d'agir sur les mêmes marchés, la limite requise d'un rapport direct et immédiat s'en trouverait certainement dépassée.
Selon les droits italien et français, un dommage purement indirect ne confère pas, en principe, un titre à réparation, pas même en matière d'acte illicite contractuel. A plus forte raison, la réparation doit elle être exclue sur le plan extracontractuel, lorsque le dommage ne pourrait éventuellement se rattacher que de manière indirecte et médiate à une intervention des pouvoirs publics dans l'économie.
Il résulte de nos observations précédentes que, du moment que l'on exclut d'identifier le dommage avec l'octroi d'un avantage à des entreprises concurrentes, il ne serait pas possible d'affirmer que le prétendu dommage constitue objectivement la conséquence normale du comportement que la requérante reproche à la Commission. C'est pourquoi, l'existence d'un rapport causal adéquat devrait être exclu en l'espèce, même en appliquant les critères admis en Allemagne et en Grande-Bretagne, en matière de responsabilité extracontractuelle.
Par conséquent, la demande de la requérante visant à obtenir une indemnisation de principe pour le préjudice qu'elle prétend avoir subi sur le plan de la concurrence à la suite de l'interprétation erronée de la règle susmentionnée, avalisée par la Commission, doit être, elle aussi, rejetée comme non fondée.
Nous concluons en vous proposant de rejeter le recours et de condamner la défenderesse aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.