62001CC0165_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con le due questioni pregiudiziali l'Oberster Gerichtshof (Austria) chiede in sostanza in che misura le disposizioni del diritto del lavoro nazionale, nel caso di specie le disposizioni dell'Arbeitsverfassungsgesetz (legge sull'organizzazione del lavoro; in prosieguo: l'«ArbVG») in materia di organizzazione sociale delle aziende - disposizioni che prevedono la creazione di un consiglio di gestione presso tutte le imprese in cui sono impiegati più di cinque dipendenti con diritto di voto - si applichino quali «condizioni d'impiego» agli agenti locali della Rappresentanza della Commissione europea a Vienna. Si tratta più in particolare della questione di principio se le disposizioni comunitarie applicabili in materia di cogestione degli agenti locali in servizio presso una Rappresentanza della Commissione europea si applichino in via esclusiva o se sia lecita un'applicazione parallela o complementare delle norme nazionali, di cui all'ArbVG, concernenti la medesima materia.
II - Ambito normativo
A - Disposizioni di diritto comunitario in materia di rappresentanza e di partecipazione del personale delle istituzioni
2. Gli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 259, che definisce lo Statuto del personale delle Comunità europee nonché il regime applicabile agli altri agenti di tali Comunità, ed istituisce speciali misure applicabili temporaneamente ai funzionari della Commissione, costituiscono la base dello Statuto del personale delle Comunità europee (in prosieguo lo «Statuto») e del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee (in prosieguo: il «RAA»).
3. La nozione di «funzionario delle Comunità europee» è descritta all'art. 1, primo comma, nel modo seguente:
«a) E' funzionario delle Comunità ai sensi del presente statuto chiunque sia stato nominato, alle condizioni in esso previste, ad un impiego presso un'istituzione delle Comunità mediante atti scritti dell'autorità di detta istituzione che ha il potere di nomina».
4. Ai sensi dell'art. 9, n. 1, lett. a), dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee, presso ciascuna istituzione è istituito un comitato del personale:
«Sono istituiti:
a) presso ciascuna istituzione:
- un comitato del personale, eventualmente diviso in sezioni per ciascuna sede di servizio del personale;
- una commissione paritetica o più (...);
- una commissione di disciplina o più (...);
- eventualmente un comitato dei rapporti».
5. Nel successivo esame delle questioni sollevate non prenderò in considerazione il ruolo della commissione paritetica, della commissione di disciplina e del comitato dei rapporti, tranne per qualche rinvio. Ritengo tuttavia utile affermare, a fini di completezza, che il comitato del personale, quantunque il più importante, non è l'unico organo interno a curare gli interessi del personale.
6. Ai sensi dell'art. 9, n. 3, dello Statuto, il comitato del personale rappresenta gli interessi del personale presso l'istituzione e assicura un collegamento permanente tra quest'ultima e il personale. Coopera inoltre al buon funzionamento dei servizi, permettendo al personale di manifestare ed esprimere le sue opinioni. Più in particolare il comitato porta a conoscenza degli organi competenti dell'istituzione qualsiasi difficoltà di carattere generale riguardante l'interpretazione e l'applicazione dello Statuto, sottopone ogni suggerimento relativo all'organizzazione e al funzionamento dei servizi o ogni proposta intesa a migliorare le condizioni di lavoro o, in genere, le condizioni di vita del personale. Infine partecipa alla gestione e al controllo degli organi di carattere sociale creati dall'istituzione nell'interesse del personale.
7. I compiti e i poteri del comitato del personale sono determinati, ai sensi dell'art. 9. n. 2, in conformità dell'allegato II dello Statuto. L'art. 1 dell'allegato descrive la composizione del comitato e ne stabilisce la durata massima e minima. Dispone inoltre che tutti i funzionari dell'istituzione di cui trattasi sono elettori ed eleggibili. Il comitato e, qualora esistano sezioni locali, tali sezioni devono essere composti in modo da assicurare la rappresentanza di tutte le categorie del personale di cui all'art. 7, primo comma, del RAA, i cosiddetti altri agenti delle Comunità europee.
8. Conformemente alle disposizioni di cui all'art. 9 dello Statuto e all'allegato II dello Statuto, il comitato per il personale della Commissione è costituito da un comitato centrale e da talune sezioni locali, che corrispondono alle diverse sedi in cui presta servizio il personale della Commissione. I dirigenti del comitato centrale sono nominati dalle sezioni locali. I dirigenti delle sezioni locali sono scelti dai funzionari e dagli altri agenti di cui all'art. 7 del RAA. I funzionari che non sono collegati ad una sezione locale sono rappresentati dalla sezione locale di Bruxelles. Poiché manca una sezione locale per il personale impiegato a Vienna, i funzionari e gli altri agenti sono rappresentanti dalla sezione di Bruxelles. Essi quindi prendono parte alle elezioni di quest'ultima sezione.
9. Per quanto riguarda gli agenti locali e la loro rappresentanza in seno all'organizzazione dell'istituzione di cui trattasi, sono rilevanti gli artt. 1, 4, 7 e 79-81 del RAA.
10. In primo luogo, l'art. 1 del RAA dispone che il regime si applica ad ogni agente, assunto dalle Comunità con contratto. Tale agente può avere la qualifica di agente temporaneo, di agente ausiliario, di agente locale o di consigliere speciale.
11. Nelle successive disposizioni sono definite dette categorie di personale. L'art. 4 del RAA indica chi debba essere considerato «agente locale»:
«E' considerato agente locale, ai sensi del presente regime, l'agente assunto, conformemente agli usi locali, per svolgere compiti manuali o di servizio in un impiego non previsto nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio relativa ad ogni istituzione e retribuito con gli stanziamenti globali aperti a tal fine in detta sezione del bilancio. A titolo eccezionale può essere considerato agente locale anche l'agente assunto per svolgere mansioni esecutive presso gli uffici del servizio stampa e informazione della Commissione delle Comunità europee».
12. In merito alla rappresentanza dei suddetti agenti locali, l'art. 7 del RAA dispone in particolare quanto segue:
«L'agente titolare di un contratto di durata superiore a un anno o indeterminata è elettore ed eleggibile in seno al comitato del personale previsto dall'articolo 9 dello statuto».
13. I titoli II, III, IV e V del RAA dispongono norme particolari per gli agenti temporanei, gli agenti ausiliari, gli agenti locali e i consiglieri speciali. In merito agli agenti locali, il titolo IV contiene la disposizione seguente, l'art. 79, che occupa un posto prioritario nella causa principale e a cui si riferisce la prima questione pregiudiziale sottoposta dall'Oberster Gerichtshof:
«a) Fatte salve le disposizioni del presente titolo, le condizioni d'impiego degli agenti locali, segnatamente per quanto riguarda
a) le modalità della loro assunzione e della risoluzione del loro contratto,
b) i congedi,
c) la loro retribuzione,
sono stabilite da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni».
14. Al fine di chiarire il contesto di detto articolo, risulta utile citare le successive disposizioni del RAA:
«Art. 80:
In materia di sicurezza sociale, l'istituzione assume gli oneri che, in base alla regolamentazione esistente nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni, spettano ai datori di lavoro».
«Art. 81, n. 1:
Le controversie fra l'istituzione e l'agente locale in servizio in uno Stato membro sono sottoposte alla giurisdizione competente in base alla legislazione in vigore nella località in cui l'agente esercita le proprie funzioni».
15. Il 21 novembre 1989, sulla base in particolare degli artt. 4, 7, 79, 80 e 81 del RAA, è stata approvata la Réglementation cadre fixant les conditions d'emploi des agent locaux de la Commission de Communautés européennes en service dans un pays tiers (in prosieguo: la «Regolamentazione quadro per i paesi terzi»). Detta regolamentazione è entrata in vigore il 1° gennaio 1990, ma è stata applicata solo dopo l'entrata in vigore del regime speciale stabilito per ciascuna sede di servizio.
16. Per l'Austria il regime speciale è stato approvato nel 1994 (in prosieguo: il «regime speciale per l'Austria»). L'art. 1 di detto regime in materia di condizioni d'impiego particolari per gli agenti locali impiegati in Austria, recita, nella versione tedesca, quanto segue:
«a) Die vorliegende Regelung legt die Sonderbedingungen für die Beschäftigung von in Österreich diensttuenden örtlichen Bediensteten und von Rechtsinhabern von Verträgen von bestimmter oder unbestimmter Dauer, oder welche von der österreichischen Gesetzgebung als solche angesehen werden, fest.
b) Die gesetzlichen Bestimmungen der vorliegenden Regelung sind inbeschadet der zwingenden günstigeren österreichischen Gesetzgebung anwendbar» .
B - Disposizioni rilevanti del diritto nazionale
17. Per «Arbeitsverfassungsrecht» si intende in Austria la parte del diritto del lavoro che ha ad oggetto l'organizzazione, i compiti, i poteri e i rapporti reciproci (confronto e contratti collettivi) della rappresentanza (extra)aziendale dei lavoratori, da un lato, e della rappresentanza extraaziendale dei datori di lavoro o del singolo datore di lavoro, dall'altro, nonché la normazione collettiva da parte di altre autorità competenti in materia di diritto del lavoro.
18. La fonte più importante dell'Arbeitsverfassungsrecht è l'Arbeitsverfassungsgesetz (in prosieguo: l'«ArbVG»). Quest'ultimo contiene disposizioni di base in relazione a tre settori essenziali dell'organizzazione del lavoro, vale a dire la normazione collettiva in ambito (extra) aziendale (capo I dell'ArbVG), l'organizzazione sociale delle aziende (Betriebsverfassung, capo II dell'ArbVG) e l'organizzazione, le competenze e le procedure in materia di composizione delle controversie (capo III dell'ArbVG).
19. Il capo II dell'ArbVG comprende tutte le disposizioni che danno un'organizzazione giuridica ai dipendenti di un'impresa (azienda, gruppo di aziende), assegnano compiti e accordano poteri, principalmente nei confronti del titolare dell'impresa. Tali disposizioni si basano sul principio della partecipazione dei lavoratori all'attività dell'impresa. L'organizzazione sociale delle aziende prevista dall'ArbVG parte dal presupposto dell'esistenza di due gruppi di persone (i titolari delle imprese e i lavoratori), contrapposti fra loro, e conferisce ai lavoratori vari poteri.
20. Ai sensi dell'art. 33, n. 1, dell'ArbVG, il capo II di detta legge in materia di organizzazione aziendale si applica «a tutti i tipi di imprese». La nozione di «impresa» è descritta nell'art. 34, n. 1, come ogni luogo di lavoro che costituisce un'unità organizzativa all'interno della quale una persona fisica o giuridica o una comunità di persone persegue in modo continuativo determinati risultati lavorativi avvalendosi di mezzi tecnici o immateriali, anche se non vi sia scopo di lucro. Ai fini dell'applicazione delle disposizioni dell'ArbVG relative all'organizzazione sociale delle aziende, è determinante il principio di territorialità. Ogni luogo di lavoro sito in Austria rientra nell'ambito di applicazione dell'ArbVG e, pertanto, deve avere - ove ricorrano gli altri presupposti - un consiglio di gestione.
21. Tuttavia, l'art. 33, n. 2, punto 2, prevede un'eccezione per le amministrazioni, gli uffici e gli altri enti pubblici dello Stato, dei Länder, dei consorzi di comuni e dei comuni. Per queste istituzioni valgono le leggi in materia di rappresentanza del personale appositamente emanate dalla Repubblica federale o dai Länder. La convenuta non rientra esplicitamente nell'ambito di applicazione di tale deroga, né per un'organizzazione come la convenuta sono previste altre eccezioni dall'ambito di applicazione del capo II dell'ArbVG.
22. L'obbligo per un'impresa di creare un organo di rappresentanza del personale è previsto dall'art. 40, n. 1, dell'ArbVG. A norma di questa disposizione, in ogni impresa in cui siano occupati permanentemente almeno cinque lavoratori aventi diritto di voto (ai sensi dell'art. 49, n. 1, dell'ArbVG) devono essere costituiti gli organi dei lavoratori di cui alle altre disposizioni del capo II dell'ArbVG. L'organo più importante è il Betriebsrat (in prosieguo: il «consiglio di gestione»; artt. 50 e segg. dell'ArbVG).
23. I poteri dei lavoratori che devono essere esercitati dal consiglio di gestione sono disciplinati nel capo 3 del capo II dell'ArbVG (artt. 89 e segg. dell'ArbVG). Tra questi rientrano i diritti di cui alle sezioni 1 e 2 del capo 3, come il diritto a ottenere informazioni generali dal titolare dell'impresa (art. 91 dell'ArbVG). Inoltre gli artt. 96 e 96 bis impongono per una serie di provvedimenti la partecipazione del consiglio di gestione. Ciò significa che tali misure possono essere adottate legittimamente solo previo assenso del consiglio di gestione. Nel caso dei provvedimenti di cui all'art. 96 bis dell'ArbVG, l'assenso del consiglio di gestione può essere sostituito, stando al n. 2 di questa stessa disposizione, dalla decisione di un ufficio arbitrale.
24. Ai sensi dell'art. 97, n. 1, punti 1-6 bis, in combinato disposto con l'art. 97, n. 2, dell'ArbVG, nelle ipotesi di «cogestione conflittuale», in caso di mancata conclusione di un contratto aziendale, il perseguito accordo può eventualmente essere sostituito da una decisione dell'ufficio arbitrale, mentre nelle ipotesi di «cogestione facoltativa» di cui all'art. 97, n. 1, punti 7-23 bis, e 25 dell'ArbVG, ove non si riesca a concludere il contratto aziendale, non può esservi accordo.
25. Ai sensi dell'art. 91, n. 2, dell'ArbVG, il titolare dell'azienda deve informare il consiglio di gestione dei dati personali riguardanti i lavoratori che essa ha intenzione di memorizzare con sistemi automatizzati, nonché l'elaborazione e la trasmissione di tali dati che essa preveda. Il consiglio di gestione può imporre il rispetto di tale obbligo mediante ricorso.
26. L'art. 96 bis dell'ArbVG prevede l'obbligo dell'assenso del comitato di gestione ai fini dell'introduzione di sistemi automatizzati per il rilevamento, l'elaborazione e la trasmissione di dati personali riguardanti i lavoratori, quando non si tratti solo del rilevamento di informazioni generali relative alla persona del lavoratore e la loro trasmissione non sia necessaria a fini professionali. L'assenso non è necessario quando l'uso previsto o l'uso effettivo di tali dati non eccede l'adempimento di obblighi risultanti dalla legge, da norme di diritto collettivo o dal contratto di lavoro. Il consiglio di gestione deve concedere il proprio assenso con un contratto aziendale (scritto). In caso di mancata intesa tra consiglio di gestione e imprenditore, il titolare dell'azienda, ai sensi dell'art. 97, può rivolgersi all'ufficio arbitrale. Se il datore di lavoro adotta il provvedimento senza l'assenso del consiglio di gestione o senza ricorrere all'ufficio arbitrale, il consiglio di gestione ha il diritto di adire le vie legali per ottenere l'annullamento del provvedimento in tal modo inefficace.
27. Infine l'art. 53 dell'Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz (legge sul giudice del lavoro; in prosieguo: l'«ASGG») concede al consiglio di gestione la qualità di parte nel procedimento. Tale disposizione di legge va intesa come un riconoscimento per iscritto della capacità processuale generica del consiglio di gestione nelle cause vertenti sul lavoro. L'art. 54, n. 1, dell'ASGG conferisce al consiglio di gestione la qualità di ricorrente e convenuto, vale a dire il diritto di promuovere, nell'ambito delle sue competenze, giudizi intesi a far dichiarare l'esistenza o l'inesistenza di diritti o di rapporti giuridici che riguardino almeno tre lavoratori dell'azienda o dell'impresa, nonché di essere citato in siffatti giudizi.
III - Fatti della causa principale e svolgimento del procedimento
28. La Commissione delle Comunità europee ha istituito in Austria una Rappresentanza (in prosieguo: la «Rappresentanza») che ha il compito di fornire informazioni su temi europei. Il personale di detta Rappresentanza è composto, da un lato, da funzionari della Commissione e, dall'altro, da agenti locali. La controversia riguarda esclusivamente quest'ultima categoria.
29. Il 12 marzo 1998 veniva eletto presso la Rappresentanza un consiglio di gestione, in esecuzione dell'art. 40 dell'ArbVG. Il capo della Rappresentanza veniva immediatamente informato dell'elezione e della costituzione di tale consiglio di gestione. La Rappresentanza non contestava la costituzione di detto organo. Dalla sentenza dell'Oberster Gerichtshof e dalle osservazioni scritte del consiglio di gestione si ricava che il presidente e il presidente supplente del consiglio di gestione sono stati considerati dalla Rappresentanza come rappresentanti in loco degli agenti locali.
30. Circa un anno dopo, nel febbraio 1999, avevano luogo le elezioni del comitato del personale di cui all'art. 9 dello Statuto del personale delle Comunità europee, alle quali partecipavano anche gli agenti locali in servizio presso la Rappresentanza. Nessun agente locale veniva eletto.
31. Alla fine dell'ottobre 1998 il consiglio di gestione chiedeva informazioni in merito ad un dispositivo di controllo che al momento dell'entrata in ufficio del lavoratore - mediante l'uso di una scheda a microchip e di un codice - registra ed elabora i suoi dati personali. Ai sensi dell'art. 96 bis dell'ArbVG, come indicato in precedenza, l'introduzione di sistemi automatizzati per il rilevamento, l'elaborazione e la trasmissione di dati personali riguardanti i lavoratori è subordinata all'assenso del consiglio di gestione qualora tali sistemi non si limitino alla trasmissione di informazioni generali relative alla persona del lavoratore e quando la trasmissione di tali dati non sia necessaria a fini professionali. Ad avviso del ricorrente, avendo introdotto il sistema di controllo in causa senza l'assenso obbligatorio di cui agli artt. 91 e 96 bis dell'ArbVG, la Commissione avrebbe agito illegalmente e pertanto tale sistema dovrebbe essere abolito.
32. Il ricorrente è quindi ricorso dinanzi al giudice nazionale affinché la convenuta comunichi quali dati personali riguardanti i lavoratori essa registri con sistemi automatizzati e quale elaborazione e trasmissione di tali dati essa preveda, nonché affinché la convenuta sia condannata a smantellare tutti i dispositivi sinora illecitamente installati per il rilevamento di dati personali riguardanti i lavoratori. Tali richieste sono state respinte sia in primo grado sia in appello.
33. Il giudice di primo grado ha considerato che il regime applicabile agli agenti locali è contenuto in regolamenti direttamente applicabili nell'ordinamento nazionale e prevalenti sulla normativa nazionale con essi incompatibile. Esso ha inoltre giudicato che i rinvii al diritto nazionale contenuti nelle disposizioni comunitarie di cui trattasi possono riguardare soltanto diritti individuali. Infine detto giudice ha considerato che, poiché l'art. 9 dello Statuto prevede una forma di rappresentanza del personale, non è lecita un'applicazione parallela dell'ArbVG. A suo parere, il fatto che la normativa fondata sull'art. 9 dello Statuto non sia completa come quella dell'ArbVG non ha importanza. Esso ha poi aggiunto che l'eventuale necessità di perfezionare una disposizione non giustifica la sua disapplicazione. Spetta piuttosto al legislatore competente adottare una disciplina migliore.
34. Il giudice dell'appello ha affermato in sostanza che al rapporto contrattuale fra gli agenti locali in servizio in Austria e le Comunità europee si applicano sia le disposizioni comunitarie sia il diritto austriaco. Poiché l'ambito di applicazione dell'ArbVG è determinato dal principio di territorialità e la convenuta rientra in quanto tale nei termini di tale legge, l'ArbVG si applica in linea di principio anche ad essa. Tuttavia, detto giudice ha rilevato che, in forza della preminenza del diritto comunitario, fra lo Statuto e l'ArbVG in materia di capacità processuale esiste una contraddizione irrisolvibile. Per questi motivi, la capacità processuale conferita al consiglio di gestione dall'art. 53, n. 1, dell'ASGG non può essere invocata contro le Comunità europee. In base a detto principio il giudice del rinvio ha escluso la possibilità di coesistenza nella Comunità europea del comitato del personale di cui all'art. 9 dello Statuto e di organi dei lavoratori dotati di capacità processuale ai sensi dell'art. 53, n. 1, dell'ASGG.
35. Nel ricorso per cassazione l'Oberster Gerichtshof, partendo dall'applicabilità in linea di principio dell'ArbVG alla Rappresentanza, rileva che le parti non sono concordi sul significato e sull'ambito di applicazione dell'art. 79 del RAA. Diversamente dalla convenuta, il ricorrente considera tale disposizione come un richiamo complessivo al diritto nazionale in vigore, che nel caso dell'Austria prevede un rinvio anche alle disposizioni del capo II dell'ArbVG, in considerazione dello stretto nesso esistente fra il diritto in materia di accordi contrattuali e il diritto in materia di organizzazione aziendale. Inoltre il ricorrente solleva la questione se le disposizioni dello Statuto in materia di rappresentanza del personale prevalgono sulle disposizioni dell'ArbVG. Per questi motivi l'Oberster Gerichtshof ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti due questioni pregiudiziali:
«1) Se l'art. 79 del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee ai sensi del quale le condizioni d'impiego degli agenti locali, segnatamente per quanto riguarda
a) le modalità della loro assunzione e della risoluzione del loro contratto,
b) i congedi e
c) la loro retribuzione,
sono stabilite da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni, debba essere interpretato come un rimando al diritto del lavoro dello Stato interessato, che, nel caso dell'Austria, abbraccia anche il diritto dell'organizzazione sociale delle aziende di cui al capo II dell'Arbeitsverfassungsgesetz (legge austriaca sull'organizzazione del lavoro).
2) Se le disposizioni contenute nell'art. 9 dello Statuto del personale delle Comunità europee e nell'allegato II di tale Statuto, relative al comitato del personale competente a rappresentare anche gli agenti locali delle Comunità, debbano essere interpretate nel senso che esse disciplinano in modo esaustivo i diritti collettivi e i diritti di cogestione degli agenti locali, escludendo così, per quanto riguarda gli agenti locali in servizio presso la Rappresentanza a Vienna della Commissione delle Comunità europee, l'organizzazione sociale delle aziende di cui al capo II dell'Arbeitsverfassungsgesetz».
36. Ai sensi dell'art. 20 del protocollo relativo allo Statuto della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il ricorrente (Betriebsrat) e la convenuta (Commissione) nella causa principale, nonché i governi tedesco, austriaco e svedese. L'11 febbraio 2003 ha avuto luogo un'udienza nell'ambito del presente procedimento, durante la quale le parti nella controversia principale e il governo svedese hanno chiarito ulteriormente il proprio punto di vista. All'udienza anche il governo olandese ha presentato osservazioni.
37. Il 13 dicembre 2002 la Corte ha invitato la Commissione a presentare osservazioni sulla questione formulata per iscritto se la Regolamentazione quadro per i paesi terzi e il regime speciale per l'Austria siano rimasti in vigore anche dopo l'adesione della Repubblica d'Austria all'Unione europea per quanto riguarda gli agenti locali della Rappresentanza della Commissione a Vienna e, in caso di risposta negativa, quale altro regime sia loro applicabile. Con lettera 17 febbraio 2003 la Commissione ha risposto al quesito in modo affermativo. Le suddette norme rimangono temporaneamente applicabili in attesa di un adeguamento che sarà effettuato in relazione all'adesione di Finlandia, Austria e Svezia.
IV - Analisi
Introduzione
38. La causa principale verte in sostanza sulla questione se il consiglio di gestione (Betriebsrat) possa esercitare i poteri ad esso conferiti dalle disposizioni rilevanti del diritto del lavoro austriaco in materia di cogestione anche nei confronti della Rappresentanza della Commissione a Vienna. Sotto un altro profilo: un servizio della Commissione con sede in un altro Stato membro può essere soggetto al diritto applicabile in loco in materia di rappresentanza, consultazione e, qualora sia prevista dalla normativa nazionale, in materia di codecisione dei lavoratori, che ai sensi del diritto comunitario sono agenti locali?
39. E' evidente che la presente causa solleva una questione di principio in merito al rapporto fra il diritto nazionale e il diritto comunitario, anche se attiene ad un aspetto alquanto limitato dell'influenza che gli agenti locali dell'Unione europea possono esercitare sulla direzione di un servizio decentrato della Commissione. In siffatta situazione il diritto comunitario ha efficacia esclusiva o vi è spazio per l'applicazione complementare del diritto nazionale? Il carattere di principio della causa è evidenziato dal fatto che si tratta di una materia che rientra fra i diritti sociali fondamentali.
40. Prima di procedere all'esame delle singole questioni sottoposte dall'Oberster Gerichtshof, desidero formulare talune osservazioni di natura più generale in merito al contesto, alla normativa e alla funzione della cogestione nella direzione aziendale di un'impresa o di un'organizzazione e alla grande varietà di sistemi esistenti negli Stati membri in questo ambito. A mio avviso, ai fini della soluzione di dette questioni, è molto importante che il tema della partecipazione dei lavoratori al processo decisionale in imprese e organizzazioni sia collocato nel giusto contesto.
41. Lo sviluppo delle strutture di cogestione mostra numerose differenze tra i vari Stati membri. Ciò deriva dal fatto che la problematica della rappresentanza dei lavoratori nell'ambito dell'impresa dipende strettamente dallo sviluppo industriale e quest'ultimo nei vari Stati membri ha seguito andamenti diversi. I primi passi della rappresentanza dei lavoratori nelle imprese risalgono al XIX secolo quando, ad esempio nel Regno Unito, gli «shop stewards» venivano scelti dai lavoratori per difendere i propri interessi nei confronti del datore di lavoro. Alla fine del XIX secolo in Germania nonché in Austria si è fatto strada il fenomeno dell'istituzione da parte dei datori di lavoro di talune forme di rappresentanza dei lavoratori, proprio al fine di contrastare l'influenza dei sindacati. Anche in Italia, all'inizio del XX secolo, sono stati creati i primi comitati dei lavoratori, eletti da tutti i lavoratori. Negli Stati membri scandinavi, Danimarca, Svezia e Finlandia le prime iniziative per giungere alla rappresentanza dei lavoratori risalgono a prima della Seconda guerra mondiale. Pochi anni dopo, tali iniziative hanno portato alla creazione di strutture concrete. Lo sviluppo dei consigli di gestione o di organi analoghi nei Paesi Bassi e in Belgio ha preso piede solo dopo la Seconda guerra mondiale .
42. L'aspetto interessante di tali sviluppi è il fondamento filosofico sui cui poggia la rappresentanza. Si distinguono in quest'ambito modelli rispetto ai quali datore di lavoro e lavoratore partecipano alla concertazione su un piede di parità e modelli in cui i lavoratori difendono i propri interessi all'interno dell'impresa nei confronti del datore di lavoro. Esiste anche una differenza per quanto riguarda il fondamento giuridico, in quanto in alcuni Stati membri i poteri dei consigli di gestione sono stabiliti dalla legge, mentre in altri Stati membri il fondamento è reperibile nei contratti collettivi. Laddove trattasi dell'obbligo di creazione di un comitato di gestione, i criteri divergono alquanto fra gli Stati membri. In alcuni casi esiste l'obbligo di creare un comitato di gestione quando un'impresa ha in servizio 35 o 50 lavoratori, in altri casi detto numero è decisamente più elevato, ovvero 150, 500 o 1000 lavoratori. E' quasi scontato che, in considerazione delle differenze fra i vari sistemi, anche i poteri dei consigli di gestione divergono laddove tali poteri consistono nel diritto di essere consultati e nel diritto di codecisione, cui si affianca o meno la possibilità di adire le vie legali .
43. Ovviamente, posso limitarmi solo a taluni aspetti di questo vastissimo settore, ma ritengo siano sufficienti per illustrare l'estrema varietà del tema della cogestione e come gli sviluppi nazionali, le tradizioni e le culture hanno avuto - ed hanno ancora - una chiara influenza sulle forme e sui livelli di cogestione che sono stati introdotti. A mio avviso, tuttavia, è fortemente significativo il fatto che il dibattito relativo a tali forme riguarda, in primo luogo e in special modo, l'organizzazione dell'impresa stessa. La cogestione è radicata nell'idea che laddove la gestione di un'impresa o di un'organizzazione è in funzione dello sforzo comune della direzione e del personale, è importante che anche il personale abbia la possibilità di assumersi una propria responsabilità in relazione alle decisioni che influiscono su detta gestione. L'interesse tutelato dalla cogestione è in altri termini l'interesse che i lavoratori hanno nella direzione aziendale dell'impresa o dell'organizzazione in quanto tale.
44. Quanto precede riguarda anche la Comunità, e non mi riferisco soltanto ai regolamenti interni applicabili al proprio personale, ma anche alle direttive comunitarie adottate in materia con l'obiettivo di stimolare il dialogo sociale . Il principio su cui si fonda la direttiva relativa al comitato aziendale europeo è la parità di trattamento dei lavoratori delle imprese transnazionali in materia di informazione e consultazione ai fini dell'adozione di decisioni che possono avere (notevoli) effetti sugli interessi dei lavoratori. La direttiva che istituisce un quadro generale relativo all'informazione e alla consultazione dei lavoratori è intesa ad intensificare il dialogo sociale nell'ambito dell'impresa per favorire l'anticipazione dei rischi, sviluppare la flessibilità dell'organizzazione del lavoro e agevolare l'accesso dei lavoratori alla formazione nell'ambito dell'impresa, promuovere la sensibilizzazione dei lavoratori alle necessità di adattamento, aumentare la disponibilità dei lavoratori ad impegnarsi in misure e azioni intese a rafforzare la loro occupabilità, promuovere il coinvolgimento dei lavoratori nella conduzione dell'impresa e nella determinazione del suo futuro, nonché rafforzare la competitività dell'impresa . Si tratta di evidenti aspetti che riguardano l'organizzazione aziendale e che vanno al di là del rapporto di lavoro individuale.
45. Pertanto la cogestione dei lavoratori deve essere intesa come un mezzo per regolamentare i rapporti sociali aziendali e come mezzo per condividere la responsabilità della direzione aziendale dell'impresa. In relazione a dette funzioni, la struttura della cogestione deve avere carattere unitario e tutto il personale deve potervi partecipare su un piede di parità. Per questi motivi, di solito, la regolamentazione della cogestione dei lavoratori è stabilita anche nella legislazione. E' in questo contesto che la Corte deve risolvere le questioni sottoposte dall'Oberster Gerichtshof.
Le questioni sottoposte: due possibili approcci
46. Le questioni sottoposte hanno natura di vasi comunicanti nel senso che esiste un nesso diretto fra le soluzioni da dare alle due questioni. Se la soluzione della prima questione è affermativa (considerando che la nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA abbraccia anche le disposizioni nazionali in materia di cogestione), è evidente che la soluzione della seconda questione è negativa (supponendo che l'art. 9 dello Statuto non sia esaustivo). Viceversa, la soluzione negativa della prima questione implica una soluzione affermativa della seconda.
47. La prima questione attiene al significato e alla portata della nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA. Il rimando al diritto nazionale per l'ulteriore determinazione delle condizioni d'impiego degli agenti locali va inteso nel senso che abbraccia le disposizioni in materia di cogestione di cui al capo II dell'ArbVG? In altri termini, la nozione di «condizioni d'impiego» va interpretata restrittivamente nel senso che si limita agli aspetti contrattuali (individuali) del rapporto di lavoro fra datore di lavoro e lavoratore o è possibile un'interpretazione estensiva, con la conseguenza che la nozione comprende anche gli aspetti organizzativi (collettivi) del lavoro?
48. La seconda questione riguarda il carattere esaustivo o meno dell'art. 9 dello Statuto, su cui si fondano la rappresentanza e la partecipazione del personale delle istituzioni della Comunità europea. Infatti, se si accerta che tale disposizione regola in modo esaustivo la partecipazione degli agenti locali, non è possibile un'applicazione parallela o complementare delle disposizioni nazionali in materia di cogestione. Ovviamente nell'altro caso è possibile.
49. Quindi è possibile individuare due approcci in merito alla problematica sollevata con le questioni sottoposte. Da un lato, si configura un'interpretazione estensiva (la cogestione rientra nelle «condizioni d'impiego»; l'art. 9 dello Statuto non è esaustivo), nel cui caso l'accento va posto sull'idea che la cogestione serve per tutelare il lavoratore. Siffatto approccio è seguito dal ricorrente nella causa principale e dai governi austriaco, svedese e olandese. A ciò si contrappone l'approccio più restrittivo (le «condizioni d'impiego» riguardano solo il rapporto di lavoro individuale; l'art. 9 dello Statuto è esaustivo), nel cui caso la cogestione è considerata come parte dell'ordinamento interno di un'impresa o di un'organizzazione. Siffatto approccio è seguito dalla Commissione e dal governo tedesco. Esaminerò in primo luogo gli argomenti più importanti dedotti dai partecipanti per entrambe le interpretazioni.
Osservazioni presentate a favore di un'interpretazione estensiva
50. Il ricorrente sostiene che il testo dell'art. 79 del RAA non contiene alcuna indicazione esplicita per accertare se le disposizioni nazionali in materia di contratti collettivi possano essere considerate come «condizioni d'impiego» degli agenti locali che devono essere disciplinate dal diritto nazionale e secondo gli usi locali. Tuttavia tale possibilità non è esclusa da questa disposizione. Secondo il ricorrente, il legislatore comunitario, se avesse avuto l'intenzione di interpretare restrittivamente la nozione di «condizioni di lavoro», avrebbe dovuto optare per una nozione più adeguata, ad esempio quella di «clausole contrattuali». Poiché non è così, la nozione andrebbe interpretata estensivamente e andrebbe intesa come comprendente tutte le norme legislative e contrattuali che in un modo o nell'altro riguardano la posizione giuridica dei lavoratori. Al riguardo il ricorrente rinvia anche all'art. 39, n. 2, del Trattato CE, in cui figura detta nozione .
51. Il ricorrente afferma altresì che, disponendo l'art. 79 del RAA che le condizioni d'impiego sono stabilite «in base» («sur la base») alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni, occorrerebbe tener conto di tutte le disposizioni di base pertinenti dell'ordinamento giuridico nazionale interessato. A questo proposito esso fa riferimento alla sentenza della Corte nella causa Vitari . In detta sentenza, che a mio avviso è l'unica in cui sia stata esaminata la disposizione in questione, la Corte ha considerato che il rinvio alle norme e agli usi locali di cui all'art. 79 del RAA «significa semplicemente che la regolamentazione adottata da ciascuna istituzione non può essere in conflitto con le norme basilari del diritto nazionale applicabile» . Il ricorrente ritiene che questo brano implichi che per «norme basilari» debbano intendersi almeno quelle norme cui non è possibile derogare con un accordo. Rientrano in ogni caso in dette norme le disposizioni nazionali del diritto del lavoro collettivo interessate. Il ricorrente aggiunge altresì che nel contesto dell'art. 79 del RAA il diritto nazionale non solo ha la funzione di limitare il potere legislativo nei confronti degli agenti locali, ma si prefigge anche di colmare le lacune della legislazione comunitaria, in particolare in materia di protezione giuridica.
52. Al di là di tali argomenti di natura più testuale, il ricorrente rinvia anche all'art. 79 del RAA nel suo complesso. Questa disposizione ha una funzione centrale in seno al titolo IV e mira a conferire agli agenti locali, a motivo del loro vincolo sociale e politico con il paese in cui prestano servizio, un livello di tutela che sia conforme alle norme nazionali in materia. Inoltre esso osserva che la Regolamentazione quadro per i paesi terzi e il regime speciale per l'Austria contengono disposizioni che non possono essere considerate classiche clausole contrattuali, fra cui le disposizioni in materia di previdenza sociale, ricorso e appello nonché provvedimenti disciplinari. Anche lo stesso RAA contiene una disposizione che disciplina l'elettorato attivo e passivo dei lavoratori, che tradizionalmente viene considerato parte del diritto del lavoro collettivo. Infine il ricorrente ritiene che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, segnatamente gli artt. 28 e 30, dimostri l'esistenza di un vincolo indissolubile fra il diritto in materia di contratti di lavoro e il diritto riguardante i rapporti di lavoro collettivi.
53. In ultima analisi, in relazione all'art. 79 del RAA, il ricorrente sostiene che detta disposizione ha l'obiettivo di prevedere un'effettiva tutela degli agenti locali contro l'adozione di condizioni d'impiego incompatibili con la regolamentazione e gli usi locali. Il fatto che il diritto nazionale sembri avere la preminenza non deriva soltanto dal rimando alle norme nazionali, ma anche dal rinvio al diritto non scritto, ovvero alle prassi e agli usi.
54. Per quanto riguarda l'art. 9 dello Statuto, il ricorrente ritiene che al comitato del personale sia riconosciuto soltanto il diritto di essere sentito e che la sua cogestione sia regolata solo in modo frammentario. Inoltre detto comitato rappresenterebbe il personale nei confronti dell'istituzione stessa e quindi non nei confronti di quella parte del servizio che è la Rappresentanza. Stando così le cose, sarebbe impensabile riconoscere all'art. 9 un carattere esaustivo. Supponendo che con l'art. 9 il legislatore comunitario abbia voluto stabilire un regime definitivo ed esclusivo, ciò corrisponderebbe ad attribuirgli l'intenzione di voler rendere impossibile un'effettiva tutela degli interessi del personale.
55. A questo riguardo il ricorrente aggiunge che, fatto salvo il caso di contrasto con il diritto comunitario, il diritto nazionale può essere applicato accanto al diritto comunitario qualora quest'ultimo non abbia disciplinato esaustivamente una determinata materia. Il fatto che l'ArbVG preveda la creazione di un consiglio di gestione per la stessa cerchia di persone non è di per sé incompatibile con la normativa comunitaria in materia di comitato del personale. Da un lato, non si configura alcun contrasto se la normativa nazionale mira solo ad integrare la normativa comunitaria, che soddisfa manifestamente soltanto un requisito minimo. Dall'altro, non può venire in esame la supremazia di una norma di diritto comunitario, come l'art. 9 dello Statuto, che non raggiunge l'obiettivo prefissato.
56. Partendo dal presupposto che il diritto del lavoro mira fondamentalmente a tutelare il lavoratore, il governo della Repubblica d'Austria fa riferimento alla situazione particolare degli agenti locali. Diversamente dagli «altri agenti» delle Comunità, essi, dato il carattere prevalentemente esecutivo delle loro attività, sono legati solo in modo marginale alla struttura istituzionale della Commissione. Stando così le cose, ritenere che la nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA non abbracci il diritto del lavoro collettivo provocherebbe una discriminazione fra gli agenti locali, da un lato, e gli altri agenti, dall'altro, dato che i primi non dispongono effettivamente di un organo di rappresentanza in grado di tutelare i loro interessi. Il comitato del personale non possiede gli strumenti al riguardo, soprattutto perché è necessaria una conoscenza approfondita del diritto nazionale. Pertanto la tutela cui mira l'art. 79 contrasta con un'interpretazione che consente di distinguere fra aspetti individuali e collettivi dei rapporti di lavoro.
57. Il governo austriaco ritiene che l'approccio da esso seguito sia confermato dal fatto che l'art. 79 del RAA, nella versione tedesca, contiene la nozione di «Beschäftigungsbedingungen». Sebbene l'ampio contenuto di questa nozione sia illustrato con una serie di esempi non tassativi inerenti al rapporto di lavoro individuale, questa disposizione non esclude che possano rientrare nel suo ambito di applicazione anche le norme collettive in materia di lavoro. A questo proposito esso cita anche la disciplina dell'elettorato attivo e passivo di cui all'art. 7 del RAA che esula dall'ambito del rapporto di lavoro individuale. A suo avviso, il brano della sentenza Vitari citato comporta che il rinvio al diritto nazionale di cui all'art. 79 vada inteso nel senso che ai fini dell'adozione delle condizioni d'impiego degli agenti locali l'ordinamento giuridico nazionale dev'essere prevalente. Pertanto si è in presenza di un rimando generale all'intero diritto nazionale degli Stati membri, che si fonda sulla parità di trattamento degli agenti locali e degli altri lavoratori che prestano servizio in loco.
58. Per quanto riguarda la seconda questione, il governo austriaco osserva che il principio della preminenza del diritto comunitario comporta la disapplicazione del diritto nazionale solo in caso di conflitto fra questo diritto e il diritto comunitario. Tuttavia nel caso di specie non si configura un siffatto conflitto fra il diritto austriaco in materia di organizzazione sociale delle imprese e i diritti alquanto frammentari del comitato del personale. Piuttosto si dovrebbe partire dal presupposto della coesistenza di entrambe le categorie di norme. Mediante il rinvio al diritto nazionale di cui all'art. 79 del RAA e in considerazione del principio della parità di trattamento degli agenti locali e degli altri lavoratori in loco, il diritto comunitario riconosce a questo riguardo la possibilità di una doppia rappresentanza attraverso il consiglio di gestione e il comitato del personale.
59. Il governo svedese osserva in via preliminare che l'art. 79 del RAA deve essere interpretato nel senso che, se è vero che le istituzioni comunitarie godono di un certo margine discrezionale per stabilire le condizioni di lavoro degli agenti locali, tuttavia detta disposizione non consente loro di stabilire condizioni di lavoro fondamentalmente diverse da quelle applicabili agli altri lavoratori nel paese interessato. Ciò è quanto si evince anche dalla sentenza Vitari . Il rimando al diritto nazionale contenuto in questa disposizione deve essere inteso nel senso che ai fini dell'adozione delle condizioni d'impiego degli agenti locali si deve tenere conto dei requisiti di base del diritto nazionale.
60. Laddove l'Oberster Gerichtshof nelle sue questioni parte dalla suddivisione prevista nel diritto austriaco fra diritto (collettivo) in materia di organizzazione delle imprese e altri settori del diritto del lavoro, il governo svedese osserva che una siffatta suddivisione non può essere considerata dalla Corte come criterio per l'interpretazione del diritto comunitario. Le nozioni del diritto comunitario devono essere interpretate in modo autonomo. Vero è che ai fini di detta interpretazione occorre tener conto delle tradizioni comuni degli Stati membri; tuttavia, secondo il governo svedese, la suddivisione operata dal diritto austriaco non può essere imputata a una tale tradizione. Il diritto del lavoro è un ambito in cui i sistemi giuridici degli Stati membri divergono fortemente. Neppure il diritto comunitario conosce una siffatta classificazione. Le misure adottate in forza dell'art. 137 del Trattato CE per realizzare gli obiettivi di cui all'art. 136 del Trattato CE, in particolare in materia di condizioni d'impiego e di informazione e consultazione dei lavoratori, possono alla fin fine ripercuotersi sulle condizioni di lavoro individuali. Il governo svedese ritiene quindi che non esista alcun motivo per considerare che talune categorie di norme giuridiche non siano incluse quando il diritto comunitario rinvia al diritto nazionale. Se si può partire dal presupposto che le disposizioni austriache sono fondamentali nel diritto del lavoro austriaco, queste devono essere applicate alle condizioni d'impiego degli agenti locali. La condizione è che l'applicazione di dette norme non sia incompatibile con le norme del diritto comunitario.
61. Per quanto riguarda l'art. 9 dello Statuto, il governo svedese ritiene che una normativa così rudimentale non possa essere considerata come una regolamentazione esaustiva dei diritti degli agenti locali. Se così fosse, ciò significherebbe, almeno per quanto attiene alla situazione svedese, che le condizioni di lavoro degli agenti locali divergono in modo sostanziale da quelle degli altri lavoratori. Ciò non sarebbe conforme al principio su cui si fonda la disciplina relativa alla posizione giuridica degli agenti locali. La normativa contenuta nel RAA va considerata come un regime minimo. Le istituzioni comunitarie devono tener conto delle disposizioni fondamentali del diritto nazionale che prevedono una tutela più avanzata, a condizione che non siano direttamente contrastanti con le norme comunitarie. Un siffatto conflitto non esiste in caso di elezione del consiglio di gestione da parte degli agenti locali della Rappresentanza della Commissione a Vienna.
62. In merito alla prima questione sull'applicabilità dell'ArbVG, il governo olandese sostiene che il punto di partenza dev'essere il principio di territorialità. Conformemente a detto principio, la Rappresentanza della Commissione è soggetta al diritto del lavoro austriaco, a meno che non sia espressamente stabilito il contrario. In mancanza di una siffatta disposizione esplicita, assente anche nel protocollo sui privilegi e le immunità delle Comunità europee dell'8 aprile 1965, va ritenuto che l'ArbVG si applichi in toto alla Rappresentanza.
63. Il governo olandese ritiene che l'art. 79 RAA confermi che il principio di territorialità deve essere considerato dalle istituzioni comunitarie interessate come il filo conduttore ai fini dell'adozione delle condizioni d'impiego e del restante diritto del lavoro applicabile agli agenti locali. In questo contesto la distinzione fra diritto del lavoro collettivo e individuale non è rilevante. Agli agenti di cui trattasi deve essere garantito un livello di tutela equivalente a quello previsto dalla normativa nazionale. Sebbene il giudizio sull'equivalenza sia riservato al giudice nazionale, il governo olandese ritiene che la normativa austriaca in materia di partecipazione dei lavoratori offra una tutela maggiore, di modo che si dovrebbe escludere l'applicazione del diritto comunitario.
64. Il governo olandese è poi dell'avviso che l'art. 9 dello Statuto non contenga una normativa esaustiva in materia di rappresentanza degli agenti locali.
Osservazioni presentate a favore di un'interpretazione restrittiva
65. La Commissione ha formulato le proprie osservazioni in qualità di convenuta nella causa principale. In primo luogo, essa osserva che la Rappresentanza fa parte dell'organizzazione interna della Commissione. Essa ha il compito di difendere gli interessi della Commissione in Austria e di fornire informazioni generali sull'Unione europea. Ai sensi dell'art. 7 del RAA, gli agenti locali sono elettori ed eleggibili in seno al comitato del personale. Vero è che nelle elezioni del comitato del personale del 1999 non è stato eletto alcun rappresentante della Rappresentanza viennese; tuttavia è stato eletto un agente locale di un'altra Rappresentanza. La Commissione ritiene che l'ArbVG non le sia applicabile, che la creazione del consiglio di gestione sia nulla e, pertanto, che quest'ultimo non abbia alcuna capacità processuale.
66. Per quanto riguarda la soluzione della prima questione, la Commissione ritiene che si debba operare una distinzione fra diritto del lavoro collettivo e diritto del lavoro individuale. A suo avviso, l'art. 79 del RAA concerne esclusivamente quest'ultimo settore del diritto del lavoro. Ciò risulta non solo dagli esempi citati nella disposizione di cui trattasi, ma anche dalla collocazione sistematica del RAA. Essa sostiene quindi che l'art. 7 del RAA in materia di elettorato attivo e passivo, che viene considerato come diritto del lavoro collettivo, è stato inserito fra le disposizioni generali del RAA applicabili a tutto il personale e pertanto non rientra nell'ambito di applicazione del diritto nazionale. Solo le norme che devono essere applicate al rapporto di lavoro individuale vanno strutturate sulla base del diritto nazionale. Da esse sono escluse le norme attinenti agli organi di rappresentanza e ai loro poteri.
67. Secondo la Commissione, un'interpretazione diversa contrasterebbe con la collocazione sistematica del RAA che, da un lato, prevede disposizioni generali che si applicano a tutte le categorie di personale e, dell'altro, norme particolari per ciascuna delle categorie di personale. Poiché per le altre categorie di personale non sono previste norme in materia di diritto del lavoro collettivo e il titolo IV del RAA non può essere considerato isolatamente dalle altre disposizioni di tale regime, il rinvio al diritto nazionale di cui all'art. 79 può riguardare solo norme speciali, ovvero quelle riguardanti il rapporto di lavoro individuale: assunzione, diritti e doveri, condizioni d'impiego, retribuzione, previdenza sociale e risoluzione del contratto.
68. La Commissione risolve la seconda questione sul carattere esaustivo o meno dell'art. 9 e dell'allegato II dello Statuto in senso affermativo. Essa sostiene che gli aspetti collettivi del rapporto di lavoro e il diritto degli agenti locali di essere sentiti sono contenuti in un regolamento e che quest'ultimo ha preminenza su disposizioni del diritto nazionale con esso incompatibili. In linea generale il comitato del personale deve tutelare gli interessi di tutto il personale, indipendentemente dalla posizione giuridica o dalla sede di servizio del membro del personale interessato. Sarebbe incompatibile con il carattere generico del compito del comitato che una parte del personale fosse rappresentata da un organo concorrente.
69. A questo proposito occorre tener conto del fatto che diverse decisioni che, in virtù del diritto austriaco devono essere applicate al consiglio di gestione, sono adottate soprattutto dai servizi centrali della Commissione a Bruxelles ed è quindi necessario prendere in considerazione più interessi e non solo quelli del personale di una determinata sede di servizio. La Rappresentanza della Commissione non è un'istituzione indipendente, ma fa parte della struttura generale di un'istituzione comunitaria. Anche il comitato del personale costituisce un elemento di quella struttura e offre a tutto il personale, compreso quello della Rappresentanza, la possibilità di difendere per il suo tramite i suoi interessi. Ciò viene evidenziato anche dall'art. 1, quarto comma, dell'allegato II dello Statuto secondo cui la composizione del comitato del personale deve assicurare la rappresentanza anche degli agenti di cui all'art. 7 del RAA.
70. Secondo la Commissione, una doppia rappresentanza inficerebbe la coerenza del sistema di rappresentanza all'interno delle istituzioni e ne danneggerebbe l'efficacia. I conflitti e le divergenze di opinioni sarebbero inevitabili, date le differenze a livello di compiti e di poteri fra il comitato del personale e un organo come il consiglio di gestione. Essa ritiene che il personale debba essere rappresentato in un solo modo e, partendo dalla preminenza del diritto comunitario, tale modo è costituito dal comitato del personale.
71. Rispetto alla possibilità di coesistenza di un consiglio di gestione istituito in base all'ArbVG, da un lato, e il comitato del personale, dall'altro, è chiaro che il consiglio di gestione dispone di poteri maggiori. Laddove il ricorrente sostiene che la legislazione comunitaria contiene solo un abbozzo rudimentale della disciplina in materia di cogestione, la Commissione osserva che il regime comunitario consente al comitato del personale - anche con l'intervento delle commissioni paritetiche - di assolvere nella pratica un ruolo importante ed efficace. Secondo la Commissione, stabilendo le condizioni d'impiego degli agenti locali sulla base del diritto nazionale, si tiene sufficientemente conto degli stretti legami con lo Stato membro in cui si presta servizio. Infine, sebbene non possano essere considerati dei veri e propri rappresentanti, è importante che ciascuna sede di servizio della Commissione disponga di portavoce del personale che possano portare i problemi all'attenzione dei dirigenti locali o del comitato del personale. Pertanto la Commissione conclude che l'aspetto collettivo del diritto del lavoro applicabile al personale, ivi compresi gli agenti locali, è regolamentato a livello comunitario in modo esaustivo.
72. Il governo tedesco ritiene che nel caso di specie né dal testo dell'art. 79 del RAA, né dall'art. 9 dello Statuto, in combinato disposto con l'allegato II del medesimo Statuto, si evinca che il diritto austriaco in materia di organizzazione sociale delle imprese è applicabile alla situazione all'origine del presente procedimento. Se in via eccezionale il diritto del lavoro nazionale dovesse essere dichiarato applicabile ai rapporti di lavoro o agli impieghi fra le istituzioni comunitarie e il loro personale, ciò potrebbe avere luogo solo attraverso il diritto comunitario. In mancanza di un espresso rinvio nell'art. 79 del RAA al diritto nazionale in materia di rapporti di lavoro collettivi, ragionando a contrario è d'uopo stabilire che questo ambito del diritto del lavoro nazionale non si applica agli agenti locali.
73. Ad avviso del governo tedesco, tale posizione è conforme sia agli obiettivi del diritto nazionale in materia di organizzazione sociale delle imprese sia a quelli che si prefigge il comitato del personale. Vero è che per l'applicabilità del diritto nazionale nella sua generalità si deve partire dal principio di territorialità; tuttavia detta normativa non tiene conto del compito speciale e dell'istituzione delle Rappresentanze della Commissione all'estero. Laddove le disposizioni nazionali in materia di cogestione dei lavoratori prevedono un coinvolgimento di questi ultimi nel processo decisionale all'interno dell'impresa, è d'uopo riconoscere che la gestione di una Rappresentanza della Commissione adotta lo stesso scarso numero di decisioni relative all'amministrazione dei capi delle Rappresentanze diplomatiche o consolari. Il loro compito primario è di vegliare sugli interessi, rispettivamente, dello Stato e dell'organizzazione (internazionale) che rappresentano. In particolare evitano di rimanere coinvolte in conflitti «sindacali» locali.
74. In sintesi le disposizioni nazionali in materia di organizzazione sociale delle imprese non sono adatte ad essere applicate all'organizzazione interna di dette Rappresentanze. Se uno Stato dichiarasse una siffatta procedura applicabile al proprio governo, si tratterebbe di un provvedimento legislativo nazionale che non può vincolare le organizzazioni internazionali o sovranazionali o altri Stati membri che dispongono di una Rappresentanza nel paese di cui trattasi. Per contro, è possibile che un'istituzione o uno Stato si riservino di adottare disposizioni ai fini dell'impiego di personale nelle Rappresentanze all'estero per l'elaborazione di norme relative alle condizioni del servizio. Quindi tenendo conto dei propri compiti e dell'organizzazione, le istituzioni della Comunità hanno adottato un regime speciale per la rappresentanza di detto personale che, per evitare che sia scalzato, deve prevalere sulla normativa nazionale in materia di organizzazione sociale delle imprese. Il concorso di norme nazionali e comunitarie in questo ambito potrebbe portare, ad avviso del governo tedesco, a risultati assurdi. Attualmente la Comunità dispone di un regime specifico adattato ai propri compiti e alla propria organizzazione. Se detto regime potesse essere relativizzato dall'applicazione del diritto nazionale, ciò sarebbe in contraddizione con la volontà del legislatore comunitario.
75. Infine il governo tedesco osserva che l'applicazione incondizionata del diritto comunitario viene garantita dalla norma di diritto consuetudinario internazionale che garantisce la libertà di determinazione dell'organizzazione interna delle rappresentanze all'estero. Inoltre si deve garantire che il diritto comunitario per quanto riguarda la rappresentanza del personale all'interno e all'esterno dell'Unione europea venga applicato nello stesso modo. Ciò vale in altri termini anche per le Rappresentanze dell'Unione nei paesi terzi. L'eventuale possibilità per un paese ospitante di applicare ad una Rappresentanza dell'Unione il proprio diritto nazionale in materia di cogestione potrebbe comportare influenze illegittime e compromettere l'adempimento dei compiti nell'interesse dell'Unione.
Analisi e soluzione delle questioni
76. Come ho già segnalato nelle mie osservazioni introduttive, la causa pendente dinanzi al giudice austriaco verte sostanzialmente sulla soluzione della questione se presso la Rappresentanza della Commissione della Comunità europea possa essere istituito un organo che, conformemente all'ArbVG, rappresenti il personale locale e possa esercitare i poteri conferitigli dall'ArbVG. A questo fine occorre reperire un fondamento giuridico e, poiché si tratta di un rapporto di lavoro disciplinato dal diritto comunitario, la questione è innanzi tutto se detto fondamento sia reperibile anche nel diritto comunitario. In caso contrario, si deve stabilire se il diritto comunitario consenta l'applicazione in via complementare del diritto del lavoro nazionale, più in particolare il diritto nazionale in materia di organizzazione.
77. Si tratta, in termini più generali, delle problematiche all'origine delle due questioni pregiudiziali sottoposte. La questione relativa alla portata della nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA si riferisce al fondamento comunitario. La questione riguardante il carattere esaustivo o meno dell'art. 9 dello Statuto si riferisce alla possibilità di un'applicazione complementare del diritto nazionale.
78. Nelle mie osservazioni introduttive ho già illustrato che il tema della cogestione dei lavoratori deve essere considerato in primo luogo e in special modo come un problema attinente all'organizzazione di un'impresa o di un'istituzione. Si tratta delle modalità di adozione delle decisioni riguardanti il funzionamento dell'impresa o dell'istituzione all'interno di un'impresa o di un'istituzione. Ovviamente anche gli interessi dei diversi gruppi di lavoratori sono rilevanti, ma il parametro per la partecipazione di tali gruppi deve sempre essere il modo in cui l'impresa o l'istituzione possano realizzare al meglio i propri obiettivi nell'interesse di chiunque partecipi all'impresa o all'istituzione.
79. Per quanto riguarda gli agenti locali della Rappresentanza della Commissione a Vienna, esistono due canali ai fini della loro partecipazione: il comitato del personale di cui all'art. 9 dello Statuto e il consiglio di gestione di cui all'art. 40, in combinato disposto con l'art. 50, dell'ArbVG. Il fatto che i poteri del consiglio di gestione istituito in forza del diritto nazionale vadano al di là di quelli del comitato del personale e, quindi, che l'ArbVG garantisca una forma di cogestione più efficace è indiscusso. Da tale punto di vista è comprensibile che il personale interessato cerchi di far sì che il consiglio di gestione in seno alla Rappresentanza ottenga uno status formale. Può ottenere questo status anche dal punto di vista giuridico?
80. L'argomento si incentra sull'interpretazione dell'art. 79 del RAA che costituisce il fondamento del rapporto di lavoro fra gli agenti locali interessati e, nel caso di specie, la Commissione. In virtù di detta disposizione, le condizioni d'impiego di questi agenti sono adottate da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi del luogo in cui il funzionario presta servizio. Per indicare quali condizioni d'impiego debbano essere stabilite in ogni caso in conformità del diritto nazionale, in questa disposizione viene riportato un elenco non tassativo di esempi relativi a «modalità della loro assunzione e risoluzione del contratto», «congedi» e «retribuzione».
81. Proprio in relazione al carattere non esaustivo di detto elenco ci si chiede se la nozione di «condizioni d'impiego» sia sufficientemente ampia per includere le disposizioni in materia di cogestione, con la conseguenza che, nei confronti degli agenti locali, le istituzioni comunitarie devono tenere conto delle norme nazionali in materia.
82. Il ricorrente e i governi austriaco, svedese e olandese hanno dedotto argomenti di carattere testuale, sistematico e teleologico a favore di un'interpretazione estensiva della nozione di «condizioni d'impiego» e del carattere globale del rimando al diritto nazionale di cui deve tenere conto l'istituzione comunitaria nell'adozione di tali condizioni. Per contro, la Commissione e il governo tedesco hanno sostenuto che detta nozione può avere un significato solo limitato e inerente esclusivamente agli aspetti individuali del rapporto di lavoro. Ho già riportato esaurientemente gli argomenti più importanti pro e contro.
83. In primo luogo, intendo accertare se la nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA, che fa parte del regolamento n. 259/68, costituisca una nozione comunitaria il cui contenuto deve essere stabilito sulla base dell'obiettivo e della funzione del regime in cui si inserisce. Concordo con il governo svedese che le suddivisioni nazionali in un ambito come il diritto del lavoro, in cui il termine generico «condizioni d'impiego» viene ulteriormente suddiviso in un settore collettivo e in un settore individuale, non possono essere utilizzate per interpretare detta nozione comunitaria. Nello stesso spirito, la nozione tedesca di «condizioni d'impiego», vale a dire «Beschäftigungsbedingungen», come sostenuto dal governo austriaco, non può essere impiegata per definire la nozione di condizioni d'impiego. Vero è che tradizioni e nozioni giuridiche comuni agli Stati membri possono servire in taluni casi a definire nozioni comunitarie. Nella fattispecie però, come ho già constatato, è eccessiva la diversità in questo ambito ai fini del raggiungimento dell'obiettivo in esame. In ogni caso, per stabilire il contenuto di una nozione comunitaria va sempre data priorità alla funzionalità stessa della nozione nel contesto della normativa comunitaria in questione.
84. Se si parte dalla funzionalità, è d'uopo affermare che la Rappresentanza della Commissione a Vienna è parte integrante dell'organizzazione formale della Commissione. Si tratta di una questione inerente al rapporto di lavoro fra un'istituzione dell'Unione europea e un gruppo di persone impiegate presso tale istituzione. Le condizioni d'impiego che ai sensi dell'art. 79 del RAA si applicano a tali rapporti di lavoro sono stabilite dall'istituzione comunitaria interessata. In tale contesto, in base a tale disposizione, si ricorre alla regolamentazione e agli usi del luogo di lavoro quale quadro di riferimento; tuttavia le condizioni d'impiego stesse hanno un fondamento comunitario. In questo caso non avviene alcuna incorporazione del diritto del lavoro nazionale per rinvio. L'assorbimento del contenuto delle norme nazionali si verifica se è necessario ed utile per il rapporto di lavoro con gli agenti locali e se può offrire loro la garanzia minima che i rispettivi contratti di lavoro siano stipulati a condizioni uguali o equivalenti alle condizioni di cui godrebbe un lavoratore in loco.
85. E' anche in questo senso che interpreto la sentenza della Corte nella causa Vitari già più volte citata . La controversia all'origine di detta sentenza riguardava la questione se un agente locale, che aveva stipulato un contratto di agente locale con la Fondazione europea per la formazione professionale, potesse invocare una disposizione della legislazione italiana ai sensi della quale, fatte salve alcune eccezioni, i contratti di lavoro devono essere stipulati a tempo indeterminato. In quel caso, anche la normativa comunitaria applicabile prevedeva la conclusione di contratti di durata indeterminata, cosicché su tale punto non esisteva alcun contrasto fra la disciplina nazionale e quella comunitaria. La controversia riguardava la questione se le circostanze giustificassero che, in deroga alla norma principale, potesse essere stipulato un contratto a tempo determinato. In questo contesto la Corte si è così pronunciata al punto 23, citato da tutte le parti:
«Tuttavia, dall'art. 79 del RAA non deriva la necessità di applicare direttamente a un rapporto di lavoro tra un'istituzione comunitaria e un agente locale il diritto nazionale dello Stato sul cui territorio l'agente locale esercita le proprie funzioni. Infatti, da detto articolo emerge che le condizioni d'impiego degli agenti locali "sono stabilite da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi" dello Stato della sede di servizio, il che significa semplicemente che la regolamentazione adottata da ciascuna istituzione non può essere in conflitto con le norme basilari del diritto nazionale applicabile».
86. Laddove la sentenza aveva chiaramente ad oggetto una materia che in senso stretto riguardava le condizioni d'impiego (nel caso specifico la durata di un contratto di lavoro), ritengo che la Corte, con il riferimento alle «norme basilari del diritto nazionale applicabili», possa avere inteso solo le norme basilari del diritto nazionale inerenti alla problematica alla base della causa. A mio avviso sarebbe eccessivo interpretare questo brano nel senso che le «norme basilari» si riferiscono all'intero ordinamento nazionale, anche se detto diritto disciplina situazioni che vanno oltre la portata dei contratti di lavoro di cui trattasi. Ritengo piuttosto che, con quell'aggettivo, riguardante le norme basilari del diritto nazionale «applicabile», la Corte intenda che le disposizioni del diritto nazionale rilevanti per i contratti di lavoro siano determinate in base al contenuto di detto contratto e non viceversa.
87. Dalla prima frase del citato punto 23 della sentenza Vitari discende che il diritto nazionale di per sé non può essere applicato ai contratti di lavoro fra le istituzioni comunitarie e gli agenti locali. L'incorporazione degli elementi sostanziali del diritto nazionale nel rapporto di lavoro con gli agenti locali, così come è stato osservato dal governo tedesco, può avere luogo solo attraverso un espresso atto comunitario. Sulla base dell'esplicito rinvio nell'art. 79 del RAA, il diritto nazionale serve in questo contesto come norma vincolante per le condizioni d'impiego da stabilire. Se si tratta della determinazione del contenuto dell'accordo e quindi delle condizioni d'impiego da applicare in detto contesto, il diritto nazionale circoscrive la libertà politica delle istituzioni comunitarie. Questa è anche l'implicazione della parte finale del punto citato.
88. Allontanandomi dal testo dell'art. 79 del RAA e guardando alla collocazione sistematica del RAA, constato che questo regime è strutturato in modo che nel titolo I sono inserite disposizioni generali che si applicano ai diversi gruppi di personale disciplinati da detto regime e che nei successivi quattro titoli sono previste disposizioni specifiche per ciascuna categoria. Per le categorie «agenti temporanei» e «agenti ausiliari» in particolare, in capitoli separati, sono contenute norme in materia di «doveri e diritti» (con rimando alle corrispondenti disposizioni dello Statuto), «condizioni d'assunzione», «condizioni di lavoro» (nella cui rubrica si tratta soprattutto degli orari di lavoro e delle aspettative), «retribuzione e rimborso spese», «sicurezza sociale», «mezzi di ricorso» e «risoluzione del contratto». Laddove il titolo IV, per la determinazione degli aspetti della posizione giuridica degli agenti locali fa riferimento al diritto nazionale, ritengo che la portata materiale del titolo IV non possa andare oltre gli aspetti disciplinati negli altri titoli. In sintesi, sarebbe contrario alla collocazione sistematica del RAA presupporre che sulla base dell'art. 79 possano essere disciplinati aspetti rispetto ai quali non è previsto alcun regime per le altre categorie del personale.
89. Quindi, a mio avviso, l'argomento secondo cui dal fatto che nel RAA sono contenute disposizioni che non possono essere considerate in senso stretto condizioni d'impiego individuali e quindi appartengono piuttosto alla sfera collettiva (ad esempio l'art. 7 sull'elettorato attivo e passivo e l'art. 81 sulla composizione delle controversie), con l'implicazione che la nozione di «condizioni d'impiego» illustrata in modo non esaustivo nell'art. 79 del RAA ha una portata più ampia della semplice relazione di lavoro individuale, non tiene conto della struttura di detto regime. Dal sistema e dal contenuto del RAA risulta che l'art. 79 non è inteso a disciplinare più aspetti del rapporto di lavoro di quanto sia previsto nel RAA per il restante personale. Solo le relative modalità sono regolamentate diversamente per gli agenti locali in relazione al regime speciale di detto personale.
90. Ciò mi porta a considerare l'aspetto concernente l'obiettivo dell'art. 79 del RAA e la possibilità di determinare mediante interpretazione teleologica il significato della nozione di «condizioni d'impiego». In particolare il ricorrente ha sostenuto che l'articolo in questione mira ad offrire una tutela specifica agli agenti locali contro la conclusione di un rapporto di lavoro con un'istituzione comunitaria a condizioni di lavoro incompatibili con la regolamentazione e gli usi in vigore nel paese in cui si presta servizio. Per questi motivi, in questo ambito si dovrebbe giungere alla conclusione della preminenza del diritto nazionale sulle disposizioni comunitarie. Ciò risulterebbe, fra l'altro, dal fatto che l'art. 79 del RAA stesso rinvia agli usi locali. In considerazione dell'obiettivo connesso con la tutela, il rinvio al diritto nazionale di cui all'art. 79 dovrebbe essere considerato necessariamente come un rinvio di carattere generale.
91. Ho l'impressione che il legislatore comunitario, con l'adozione dell'art. 79 del RAA, abbia decisamente tenuto conto degli interessi degli agenti locali, ma, come potrebbe risultare dalle mie precedenti osservazioni, ritengo che tale tutela abbia un carattere più limitato di quanto sostenga il ricorrente. Proprio perché gli agenti locali lavorano in un ambiente ad essi familiare e, per quanto riguarda le loro mansioni, sono lontani dalle attività dell'istituzione comunitaria per la quale prestano servizio, è ovvio strutturare le loro condizioni d'impiego sulla base delle condizioni locali invece di applicare loro le condizioni d'impiego in vigore a livello centrale, che sono in funzione dei compiti dell'istituzione interessata. Tuttavia ciò non vale per la disciplina della cogestione che attiene per lo più alla struttura dell'organizzazione in quanto tale.
92. In merito è probabilmente utile precisare che occorre distinguere fra il diritto (collettivo) all'esistenza di una struttura per la cogestione dei lavoratori - che corrisponde all'obbligo del datore di lavoro di creare una siffatta struttura -, da un lato, e il diritto (individuale) del lavoratore di partecipare attivamente e passivamente a tale struttura, dall'altro. Nella misura in cui sia già possibile creare un legame fra la cogestione e le «condizioni d'impiego», esso dovrebbe essere ricercato in quest'ultimo aspetto individuale. Ritengo tuttavia che tale caratterizzazione attenga ancora una volta alla natura fondamentale del diritto del lavoratore di partecipare alla struttura di cogestione dell'impresa o dell'organizzazione in cui è impiegato. Di regola questo diritto è di solito garantito in altro modo e non attraverso la nozione di «condizioni d'impiego» . Per quanto concerne l'organizzazione interna dell'Unione, questo diritto è garantito dall'art. 9 dello Statuto, in combinato disposto con l'art. 1 dell'allegato II dello Statuto e l'art. 7 del RAA.
93. Sulla base dell'analisi degli approcci testuali, contestuali e teleologici della nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA, giungo alla conclusione che essa dev'essere interpretata in senso restrittivo e riguarda soltanto gli elementi del rapporto di lavoro individuale, in particolare gli elementi indicati nei titoli II e III del RAA. Pertanto siffatta disposizione non può essere interpretata come un rinvio generale al diritto del lavoro nazionale in vigore in quel momento, che, nel caso dell'Austria, disciplina anche l'applicazione del diritto in materia di organizzazione dell'impresa contenuto nel capo II dell'Arbeitsverfassungsgesetz austriaco.
94. Aggiungo che questa conclusione non viene inficiata dall'art. 1 del regime speciale per l'Austria, sulla cui base si applicano le disposizioni di quel regime fatta salva la normativa austriaca obbligatoria più favorevole. A mio avviso, neanche questo rinvio può andare oltre la portata sostanziale di tale regime. Poiché quest'ultimo si limita a stabilire le condizioni d'impiego in senso stretto, detto articolo non può essere invocato per giustificare la creazione di un consiglio di gestione in base al diritto nazionale presso la Rappresentanza della Commissione europea.
95. Poiché la creazione di un consiglio di gestione ai sensi dell'art. 40 dell'ArbVG presso la Rappresentanza della Commissione a Vienna non può fondarsi su un'interpretazione estensiva della nozione di «condizioni d'impiego» di cui all'art. 79 del RAA, ci si chiede se il diritto comunitario, e in particolare l'art. 9 dello Statuto relativo al comitato del personale, consenta tale possibilità. E' questo l'oggetto della seconda questione pregiudiziale sottoposta dall'Oberster Gerichtshof. L'art. 9 ha carattere esaustivo ed esclude quindi che possa essere istituito un consiglio di gestione presso una Rappresentanza della Commissione sulla base del diritto nazionale in materia di organizzazioni? O consente un'applicazione parallela o complementare del diritto nazionale in materia di organizzazioni?
96. Nell'ambito della soluzione di detta questione va premesso che le istituzioni dell'Unione europea sono state create per contribuire ciascuna con i propri compiti al conseguimento degli obiettivi dell'Unione. L'organizzazione interna delle istituzioni si prefigge detto scopo. Nell'interesse del buon funzionamento delle istituzioni, è prevista, a norma dell'art. 9 dello Statuto, la creazione di un comitato del personale presso ciascuna istituzione. Dall'art. 9, n. 3, dello Statuto emerge che i comitati del personale tutelano gli interessi del personale, ma solo per il buon funzionamento della stessa istituzione. A titolo d'esempio, cito, per quanto rilevante nel caso di specie, l'art. 9, n. 3:
«- Il comitato del personale rappresenta gli interessi del personale presso l'istituzione e assicura un collegamento permanente tra quest'ultima e il personale.
- Coopera al buon funzionamento dei servizi, permettendo al personale di manifestare ed esprimere le sue opinioni.
(...)
- Il comitato sottopone agli organi competenti dell'istituzione ogni suggerimento relativo all'organizzazione e al funzionamento dei servizi e ogni proposta intesa a migliorare le condizioni di lavoro e, in genere, le condizioni di vita del personale.
(...)».
97. In tal modo il legislatore comunitario ha creato un proprio regime interno di partecipazione del personale che, da quanto si può dedurre, è strutturato in base alle esigenze e ai compiti delle diverse istituzioni. Tuttavia ci si chiede se la partecipazione, in particolare degli agenti locali, debba avvenire esclusivamente attraverso tali comitati del personale.
98. A questo proposito desidero affermare che le istituzioni dell'Unione europea agiscono in seno al proprio ordinamento giuridico comunitario e in tale ambito dispongono di una propria autonomia. Le istituzioni dell'Unione europea, dal punto di vista interno e organizzativo, funzionano in totale indipendenza dagli Stati membri. Ciò deriva dal loro compito di agire nell'interesse dell'Unione ed è anche una condizione di base per l'assolvimento del medesimo.
99. Il principio dell'autonomia delle istituzioni comunitarie è stato sottolineato anche dalla Corte in una sentenza inerente ad un caso che, nonostante considerevoli differenze di fatto, aveva ad oggetto una questione che, per quanto riguarda il problema di fondo, mostra un certa analogia con la presente situazione. Mi riferisco alla sentenza nella causa Tordeur, che è già stata citata nella sentenza Vitari, ma che nessuno dei soggetti che hanno presentato osservazioni alla Corte nel presente procedimento ha invocato. Questa causa riguardava la situazione di un lavoratore a tempo determinato che era stato messo a disposizione della Commissione europea da due diverse agenzie di collocamento temporaneo e che, invocando le disposizioni del diritto del lavoro belga, chiedeva che il rapporto di lavoro venisse trasformato in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Risolvendo la questione se in un caso del genere la Commissione sia tenuta al rispetto delle disposizioni di diritto nazionale, la Corte ha considerato che: «Anche se la tutela sociale del lavoratore a tempo determinato non può essere posta in non cale per il solo motivo che questo lavoratore è stato messo a disposizione di un'istituzione comunitaria, tuttavia detta tutela non può essere garantita mediante provvedimenti che costituiscano una intromissione nella sfera di autonomia delle istituzioni comunitarie (...). Si deve escludere che la conclusione di un contratto di dipendente di una istituzione, tanto più quando si tratta di un contratto a tempo indeterminato, possa derivare, non già da una decisione dell'autorità designata come competente a tal riguardo, ma dal fatto, anche se sanzionato da una pronunzia del giudice nazionale, che non siano state rispettate talune disposizioni della normativa sul lavoro a tempo determinato nello Stato della sede» .
100. A quanto mi risulta, la ratio di questa considerazione della Corte è messa in evidenza ancora più nettamente nel caso di specie. In questo caso, infatti, non si tratta di concludere un contratto di durata indeterminata con un lavoratore a tempo determinato come sanzione per violazione del diritto del lavoro nazionale, bensì di consentire che un organo istituito in forza del diritto del lavoro nazionale possa esercitare gli stessi poteri conferiti da tale diritto del lavoro nazionale nei confronti di un servizio della Commissione e quindi possa esercitare una certa influenza sull'organizzazione interna della Commissione. Mi sembra evidente che una siffatta forma di influenza è diametralmente opposta al principio dell'autonomia delle istituzioni comunitarie.
101. Occorre constatare che, da un lato, le disposizioni comunitarie in materia di partecipazione del personale tramite il comitato del personale e, dall'altro, le disposizioni nazionali in materia di partecipazione dei lavoratori, ad esempio le disposizioni del capo II dell'ArbVG, si applicano nella rispettiva sfera giuridica e tali disposizioni poggiano totalmente sulle caratteristiche proprie degli ordinamenti giuridici in cui sono applicabili. Ritengo che, nonostante il rinvio al diritto locale contenuto nell'art. 79 del RAA, le questioni sottoposte dal giudice nazionale non possano essere considerate come un conflitto fra ordinamento giuridico comunitario e ordinamento giuridico nazionale che può essere risolto con i principi di preminenza del diritto comunitario o di complementarità del diritto nazionale. Si tratta di un problema che riguarda meramente l'ordinamento giuridico interno della Comunità.
102. Osservo poi che una condizione importante per il funzionamento delle procedure di cogestione è che tutto il personale sia rappresentato su un piede di parità. Tale principio di uguaglianza per i rapporti all'interno dell'Unione europea è previsto anche nell'art. 1 dell'allegato II dello Statuto . Se si dovesse accettare che determinate categorie di funzionari, come nel caso di specie gli agenti locali, sulla base del diritto nazionale del lavoro, accanto alle strutture comunitarie disponibili, potessero essere rappresentate da un proprio consiglio di gestione, si creerebbe una disparità inaccettabile fra le diverse categorie di personale dell'Unione e si arrecherebbe pregiudizio alla struttura della cogestione all'interno della Comunità.
103. A ciò si aggiunga che i provvedimenti soggetti alla partecipazione sono di norma adottati dall'autorità competente che, nel caso della Rappresentanza, è costituita dai servizi centrali della Commissione a Bruxelles. Pertanto, nel contesto comunitario, la cogestione di un consiglio di gestione istituito in forza di una legge nazionale che deriva i propri poteri dalla legge nazionale è inopportuna anche in senso materiale. Le misure comunitarie di cui trattasi hanno infatti una validità che va al di là degli ordinamenti giuridici nazionali, e quindi dei poteri di un consiglio di gestione creato sulla base del diritto nazionale.
104. Il governo olandese ha sostenuto che, per quanto riguarda la possibilità di applicare le disposizioni dell'ArbVG alla Rappresentanza della Commissione a Vienna, si deve partire dal principio di territorialità. Poiché la Rappresentanza ha sede in Austria e poiché l'applicazione dell'ArbVG alla Rappresentanza non è esclusa né da un'esplicita disposizione del diritto comunitario, né dallo stesso ArbVG (in particolare art. 33, n. 2), la Rappresentanza rientrerebbe nell'ambito di applicazione dell'ArbVG.
105. Anche il governo tedesco ha osservato che, per quanto riguarda l'ambito di applicazione dell'ArbVG, il principio di territorialità deve costituire il punto di partenza, pur aggiungendo che l'ArbVG non tiene conto della situazione e della missione particolari di un organo quale una Rappresentanza della Commissione. Siffatta Rappresentanza ha il compito di difendere gli interessi dell'Unione nel paese ospite nonché di dare informazioni generali sull'Unione europea. Esso ha anche fatto riferimento al principio del diritto consuetudinario internazionale su cui si fonda la libertà degli Stati e delle organizzazioni internazionali in materia di creazione di Rappresentanze nel paese ospite. Detto governo ha infine richiamato il pericolo di influenzare l'istituzione e il rischio di rendere più difficile l'esercizio dei compiti qualora si dovesse considerare, sulla base del principio di territorialità, che le Rappresentanze dell'Unione europea nei paesi terzi possono essere soggette alla legislazione in materia di cogestione ivi applicabile.
106. Tenuto conto della mia posizione sull'incompatibilità con il principio dell'autonomia delle istituzioni comunitarie, sottoscrivo completamente a questo proposito il punto di vista del governo tedesco.
107. Come ulteriore argomento avverso la doppia rappresentanza del personale tramite il comitato del personale e il consiglio di gestione, la Commissione ha rinviato ai conflitti che potrebbero sorgere in caso di consultazione di entrambi i canali di partecipazione in senso inverso o se, ai sensi dell'ArbVG, la Commissione fosse vincolata in entrambi i casi all'assenso del consiglio di gestione. Fra gli altri governi, i governi svedese e austriaco hanno sostenuto che non si deve necessariamente obiettare alla gestione esercitata da più parti e che nella pratica esistono esempi in cui ciò funziona bene. Non ritengo impensabile la possibilità di conflitti nel caso di doppia rappresentanza. Tuttavia non si tratta, a mio avviso, di un argomento decisivo a sostegno dell'esclusività della posizione del comitato del personale. Come affermato, tale posizione si fonda su un principio superiore del diritto comunitario.
108. Inoltre, come obiezione riguardo ad un ruolo esclusivo del comitato del personale, il ricorrente e i governi austriaco e svedese alludono al carattere rudimentale delle normative comunitarie concernenti la cogestione rispetto, in ogni caso, al diritto austriaco in materia. Se è vero che al precedente paragrafo 79 ho già ammesso che in effetti potrebbe essere così, tuttavia ciò non inficia la mia posizione in via principale. La presente causa non verte sulla qualità o sull'efficacia della struttura di cogestione della Comunità. Concordo con la considerazione del giudice di primo grado secondo cui la possibilità di perfezionare una normativa non può giustificarne la disapplicazione. In tal caso esiste la possibilità per il legislatore di valutare se la normativa applicabile debba essere adeguata o eliminata.
109. Alla luce delle considerazioni che precedono e in particolare del fatto che le disposizioni in materia di cogestione della Comunità e della Repubblica d'Austria sono applicabili in sfere giuridiche separate, giungo alla conclusione che l'art. 9 dello Statuto prevede una regolamentazione esaustiva della cogestione per quanto riguarda i funzionari e gli altri agenti della Comunità.
V - Conclusione
110. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni sottoposte dall'Oberster Gerichtshof come segue:
«1) L'art. 79 del Regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee, ai sensi del quale le condizioni d'impiego degli agenti locali, segnatamente per quanto riguarda
a) le modalità della loro assunzione e della risoluzione del loro contratto,
b) i congedi e
c) la loro retribuzione,
sono stabilite da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni, non deve essere interpretato come un rimando generale al diritto del lavoro dello Stato interessato applicabile in quel momento che, nel caso della Repubblica d'Austria, abbraccia anche il diritto dell'organizzazione sociale delle aziende di cui al capo II dell'Arbeitsverfassungsgesetz.
2) Le disposizioni contenute nell'art. 9 dello Statuto del personale delle Comunità europee e nell'allegato II di tale Statuto, relative al comitato del personale competente a rappresentare anche gli agenti locali delle Comunità, devono essere interpretate nel senso che esse disciplinano in modo esaustivo i diritti collettivi e i diritti di cogestione degli agenti locali, escludendo così, per quanto riguarda gli agenti locali in servizio presso la Rappresentanza a Vienna della Commissione delle Comunità europee, l'organizzazione sociale delle aziende di cui al capo II dell'Arbeitsverfassungsgesetz austriaco».