61991CC0181_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En estos asuntos, el Parlamento solicita, con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE (en lo sucesivo, "Tratado"), por una parte, que se anule una decisión adoptada en una sesión del Consejo, por la que se concede una ayuda especial a Bangladesh (asunto C-181/91) y, por otra, que se anulen las medidas adoptadas por la Comisión para la ejecución de dicha decisión (asunto C-248/91). Dichos asuntos suscitan la cuestión de principio sobre si puede impugnarse con arreglo artículo 173 del Tratado una decisión presentada como decisión de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo
Antecedentes del litigio
2. El presente litigio tiene su origen en un ciclón que devastó Bangladesh la noche del 29 al 30 de abril de 1991. A consecuencia de dicho ciclón, la Comisión otorgó inmediatamente una ayuda de 10 millones de ECU a Bangladesh y elaboró un plan de ayuda especial de 60 millones de ECU. Dicho plan fue considerado en primer lugar por los Ministros de Hacienda de los Estados miembros, reunidos informalmente en Luxemburgo el 11 de mayo de 1991. El plan de la Comisión fue examinado por el Consejo (Asuntos Generales) durante una sesión celebrada en Bruselas los días 13 y 14 de mayo de 1991, a la que asistieron los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros. Sin embargo, el plan no constaba en el orden del día oficial de la sesión. El 14 de mayo, durante un desayuno de trabajo en el que participaron los Ministros y un miembro de la Comisión, se adoptó la decisión de conceder una ayuda especial de 60 millones de ECU a Bangladesh, de conformidad con el plan de la Comisión. Dicha decisión fue objeto de una nota de prensa titulada "Ayuda a Bangladesh ° Conclusiones del Consejo" [referencia 6004/91 (Prensa 60-C)], redactada en los siguientes términos:
"Los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, a propuesta de la Comisión, han acordado conceder, en el marco de una acción comunitaria, una ayuda especial de 60 millones de ECU a Bangladesh. El reparto entre los Estados miembros se efectuará con arreglo a la clave PNB. Dicha ayuda se integrará en la acción general de la Comunidad con respecto a Bangladesh. La ayuda será suministrada, bien directamente por los Estados miembros, bien a través de una cuenta administrada por la Comisión. La Comisión se encarga de la coordinación general de la ayuda especial de 60 millones de ECU"
Esta misma declaración se incluyó en el proyecto de acta de la sesión del Consejo con el título "Asuntos varios ° Ayuda a Bangladesh".
3. Como consecuencia de la decisión de conceder la ayuda, la Comisión abrió una cuenta especial en un banco belga y pidió a los Estados miembros que transfirieran a la misma sus contribuciones. Grecia ingresó su contribución de 716.775,45 ECU en dicha cuenta especial. Los restantes Estados miembros, en cambio, efectuaron sus contribuciones directamente, en concepto de ayuda bilateral. La contribución de Grecia se incorporó al presupuesto comunitario. Esto sucedió del siguiente modo: el Director de la Dirección de Recursos de la Dirección General de Presupuestos de la Comisión consignó el importe de 716.775,45 ECU en el artículo 900 (Ingresos diversos) del presupuesto general de las Comunidades para 1991. De conformidad con las disposiciones del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades europeas (texto puesto al día publicado en el DO 1981, C-80, p. 1), se abrió una línea suplementaria por el mismo importe en la parte de Gastos del presupuesto (partida B7-3000: Cooperación financiera y técnica con países en vías de desarrollo de Asia y de América latina). De una carta de 2 de agosto de 1991, remitida por la Comisión al Presidente de la Comisión de control presupuestario del Parlamento Europeo, se desprende que la línea suplementaria se reflejó y se controló por separado en las cuentas. En dicha carta se afirmaba, asimismo, que:
"[la línea suplementaria] está [...] sometida a las normas generales aplicables con arreglo al Reglamento Financiero (utilización decidida por el ordenador competente, aprobación del interventor, pagos efectuados por el contable y control de la correcta ejecución por el Tribunal de Cuentas y la autoridad presupuestaria)".
4. Mediante su recurso interpuesto contra el Consejo, el Parlamento solicita la anulación de la decisión por la que se concede una ayuda especial de 60 millones de ECU a Bangladesh. Sostiene que, aunque la nota de prensa describa la decisión como adoptada por "los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo", se trata, en realidad, de una decisión del Consejo. El Parlamento alega que la decisión tiene repercusiones presupuestarias y debió haberse adoptado de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 203 del Tratado. De ese modo el Parlamento hubiera podido desempeñar una función considerablemente más importante. Al tiempo que subraya que era partidario de la concesión de una ayuda comunitaria en un caso semejante, el Parlamento alega que, al no adoptar la decisión con arreglo al artículo 203, el Consejo vulneró sus prerrogativas. Asimismo, se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia, Parlamento Europeo/Consejo (C-70/88, Rec. 1990, p. I-2041), en cuyo apartado 27 el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"[...] el Parlamento tiene legitimación activa para interponer ante este Tribunal un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión, a condición de que el objeto del mismo no sea otro que la salvaguarda de sus prerrogativas propias y que en el mismo se invoquen únicamente motivos basados en la violación de estas últimas. Con esta reserva, el recurso de anulación interpuesto por el Parlamento queda sujeto a las mismas disposiciones de los Tratados reguladores de los recursos de anulación ejercitados por las restantes instituciones."
5. Mediante su recurso contra la Comisión, el Parlamento solicita la anulación de los actos adoptados por la Comisión en ejecución de la decisión de conceder una ayuda especial a Bangladesh. El Parlamento señala que el presupuesto general de 1991, tal y como fue aprobado por el propio Parlamento (DO 1991, L 30), no preveía la ayuda especial a Bangladesh. Al consignar en las partes de Ingresos y Gastos del presupuesto un importe equivalente a la contribución de Grecia a la ayuda a Bangladesh sin haber presentado un presupuesto rectificativo y suplementario, la Comisión violó las prerrogativas del Parlamento derivadas de los apartados 5, 6 y 7 del artículo 203 e infringió el artículo 205 del Tratado y el artículo 22 del Reglamento Financiero.
6. Mediante auto de 15 de octubre de 1992, el Tribunal de Justicia acordó la acumulación de los recursos interpuestos contra el Consejo y la Comisión con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento. Paso a examinar ambos recursos sucesivamente.
Recurso interpuesto contra el Consejo
7. El Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad basada en que el acto controvertido no fue adoptado por el Consejo sino por Estados miembros y en que, por consiguiente, no puede ser objeto de un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia. Solicitó al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre dicha excepción sin entrar en el fondo del asunto. No obstante, el Tribunal de Justicia acordó examinar conjuntamente la cuestión de la admisibilidad y las referentes al fondo del asunto.
8. En apoyo de su alegación según la cual la decisión impugnada es un acto del Consejo, el Parlamento presenta una serie de argumentos. En primer lugar, alega que el acto se denomina "Conclusiones del Consejo" y que se adoptó en una sesión ordinaria del Consejo, a la que asistieron los Ministros de Asuntos Exteriores de todos los Estados miembros. En segundo lugar, señala que el acto se adoptó basándose en una propuesta de la Comisión. Declara que, con arreglo al artículo 149 del Tratado, es únicamente el Consejo el que se pronuncia sobre una propuesta presentada por la Comisión. En tercer lugar, señala que la ayuda especial debe repartirse entre los Estados miembros en función del producto nacional bruto (PNB) de dichos Estados. El Parlamento considera que ésta es una prueba más de que el acto se adoptó en el marco del procedimiento presupuestario, puesto que el PNB de los Estados miembros es un concepto comunitario. Constituye uno de los fundamentos de los recursos propios de la Comunidad según la letra d) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión 88/376/CEE del Consejo relativa al sistema de recursos propios de la Comunidad (DO L
185, p. 24), y está definido en la Directiva 89/130/CEE del Consejo relativa a la armonización del establecimiento del producto nacional bruto a precios de mercado (DO L 49, p. 26).
9. El Parlamento señala que, según la nota de prensa, la ayuda especial es parte integrante de la acción comunitaria con respecto a Bangladesh y debe ser gestionada por la Comisión. Precisa que, conforme al cuarto guión del artículo 155 del Tratado, sólo el Consejo tiene la facultad de delegar en la Comisión la tarea de integrar la ayuda especial en la ayuda comunitaria global a Bangladesh. Añade que, como se desprende de una carta de 22 de mayo de 1991 dirigida por la Comisión al Parlamento, la Comisión propuso ejecutar el acto controvertido consignando todo importe pagado por los Estados miembros en el presupuesto de la Comunidad. De dicha carta se desprende, asimismo, que las operaciones financieras de gestión de la ayuda especial debían formar parte de la ejecución del presupuesto y someterse al examen del Parlamento y del Tribunal de Cuentas. El Parlamento sostiene que, con arreglo a los artículos 206 bis y 206 ter del Tratado, el Tribunal de Cuentas y el Parlamento examinan las cuentas de la Comunidad, y no las de los Estados miembros. Concluye que el control financiero al que debía someterse la ayuda constituye una nueva prueba de que la decisión impugnada es un acto del Consejo.
10. El Parlamento declara que la cuestión de la ayuda a Bangladesh volvió a suscitarse en una sesión del Consejo de 27 de mayo de 1991. Con posterioridad a dicha sesión, se difundió una nota de prensa, según la cual "el Consejo ha analizado el estado de ejecución del programa" de ayuda a Bangladesh. El Parlamento sostiene que la alusión en esta nota de prensa al "Consejo" en lugar de a "los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo", prueba que el propio Consejo consideraba el acto impugnado como un acto del Consejo.
11. El Parlamento afirma que, dado que se habían agotado los importes disponibles con cargo al presupuesto general para 1991, era necesario adoptar un presupuesto suplementario y rectificativo para proporcionar la ayuda prevista. De conformidad con el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades europeas, los presupuestos suplementarios y rectificativos deben aprobarse con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 203 del Tratado CEE y en las disposiciones correspondientes de los restantes Tratados. Conforme al Acuerdo interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario (DO 1988, L 185, p. 33), la aprobación de dicho presupuesto hubiera requerido la revisión de las perspectivas financieras para 1991. El Parlamento sostiene que determinados Estados miembros no estaban dispuestos a aprobar dicha adaptación. A pesar de que, según el artículo 12 del Acuerdo interinstitucional, la decisión de revisar la perspectiva financiera puede adoptarse mediante votación por mayoría cualificada, los Estados miembros no estaban dispuestos a actuar en este sentido. Ese fue el motivo por el cual, supuestamente, recurrieron al procedimiento impugnado. En apoyo de este argumento, el Parlamento se remite a las declaraciones del Presidente en funciones del Consejo en un discurso pronunciado en el Parlamento el 14 de mayo de 1991.
12. El Consejo no está de acuerdo con las alegaciones del Parlamento. Declara que el tenor de la nota de prensa, que no tiene carácter oficial ni produce efecto jurídico alguno frente a terceros, no puede determinar el carácter de la decisión. Aunque en la nota de prensa se afirmaba que el acto impugnado se adoptó a propuesta de la Comisión, el Consejo afirma que dicho tenor no fue enteramente apropiado y que sería más exacto decir que el Consejo actuó de acuerdo con la Comisión.
13. El Consejo afirma que el reparto de la ayuda en función del PNB de los Estados miembros constituía una solución práctica y sencilla. La utilización del PNB como criterio de reparto de la ayuda no basta para transformar la decisión impugnada en un acto comunitario. Según el Consejo, el hecho de que la decisión de conceder la ayuda no fuera un acto comunitario no impedía a la Comisión encargarse de la coordinación y la gestión de la ayuda. La Comisión ha cumplido tareas semejantes en el pasado y ha adquirido experiencia y conocimientos especializados. El Consejo añade que la Comisión no recibió instrucciones de los Estados miembros, sino que se encargó voluntariamente de la coordinación de la ayuda.
14. Según el Consejo, ni los Estados miembros ni la Comisión actuaron dentro de los límites del ordenamiento jurídico comunitario, sino más bien con un criterio ad hoc, con objeto de garantizar una respuesta eficaz y rápida a una situación de crisis. El Consejo afirma que la competencia de la Comunidad para conceder una ayuda humanitaria no es exclusiva, y que los Estados miembros son libres de actuar conjunta o individualmente, al lado de la Comunidad.
15. En respuesta a las alegaciones del Consejo, el Parlamento reconoce que la competencia de la Comunidad en materia de concesión de ayuda humanitaria a países terceros no es exclusiva, pero insiste en que, cuando los Estados miembros deseen conceder una ayuda en el marco de la Comunidad, sólo pueden actuar a través del Consejo y de conformidad con el procedimiento presupuestario comunitario. Añade que, en las circunstancias del presente caso, ello hubiera sido perfectamente posible. En primer lugar, la ayuda prevista estaba destinada a proyectos a largo plazo, cuya organización llevaría algún tiempo. En segundo lugar, el Parlamento respaldó enérgicamente el principio de la concesión de una ayuda a Bangladesh e indicó que estaba dispuesto a acelerar la tramitación de cualquier propuesta que pudiera formular la Comisión sobre dicho asunto a través del procedimiento establecido en el Tratado.
16. En primer lugar, debe señalarse que para determinar las medidas que están sometidas a control jurisdiccional con arreglo al apartado 173 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha adoptado una interpretación amplia, basada en consideraciones sustantivas y no formales. En la sentencia Comisión/Consejo, "AETR" (22/70, Rec. 1971, p. 263), el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente en los apartados 38 a 42 de su sentencia:
"[...] según el artículo 173, el Tribunal de Justicia tiene la misión de controlar la legalidad 'de los actos del Consejo [...] que no sean recomendaciones o dictámenes' ;
[...] al excluir del recurso de anulación utilizable por los Estados miembros y las Instituciones únicamente las 'recomendaciones o dictámenes' °desprovistos de toda eficacia vinculante con arreglo al párrafo final del artículo 189°, el artículo 173 contempla como actos recurribles todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones que tengan por objeto producir un efecto jurídico;
[...] dicho recurso tiene la finalidad de garantizar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164, el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado;
[...] sería contrario a dicho objetivo interpretar restrictivamente los requisitos de admisibilidad del recurso limitando su alcance a las categorías de actos contempladas por el artículo 189;
[...] por tanto, el recurso de anulación debe estar disponible en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, con el objeto de producir efectos jurídicos; [...]".
Basándose en dicha argumentación, el Tribunal de Justicia aceptó que la deliberación del Consejo de 20 de mayo de 1972, relativa a la negociación y conclusión por los Estados miembros del Acuerdo europeo sobre transportes por carretera, constituía un acto sometido a control jurisdiccional. Esta argumentación ha sido confirmada en asuntos posteriores: véanse, por ejemplo, la sentencia Reino Unido/Comisión (114/86, Rec. 1988, p. 5289) y la sentencia Francia/Comisión (C-366/88, Rec. 1990, p. I-3571). El Tribunal de Justicia ha aceptado, asimismo, que las resoluciones del Parlamento Europeo destinadas a producir efectos jurídicos frente a terceros están sometidas a control jurisdiccional: véase, por ejemplo, la sentencia "Les Verts"/Parlamento Europeo (294/83, Rec. 1986, p. 1339). Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que incluso una decisión oral puede someterse a un procedimiento de anulación: véase la sentencia Kohler/Tribunal de Cuentas (asuntos acumulados 316/82 y 40/83, Rec. 1984, p. 641).
17. A la vista de la jurisprudencia contemplada, la cuestión de si el acto impugnado constituye un acto que puede someterse a control jurisdiccional depende de su contenido y de sus efectos, y no de la calificación que se le dé en la nota de prensa y en el proyecto de acta de la sesión en la que se adoptó.
18. Es verdad que, a diferencia de la situación en el presente asunto, en los asuntos antes mencionados no se discutía la identidad de la Institución que aprobó el acto, sino los efectos del mismo. En la sentencia AETR, en particular, del acta de la sesión del Consejo de 20 de mayo de 1972 se desprende que la decisión cuya validez impugnó la Comisión fue adoptada por el Consejo [véanse las conclusiones del Abogado General Dutheillet de Lamothe (Rec. 1971, pp. 285 y 286)]. En el caso de autos, por el contrario, el acto controvertido se califica de decisión de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Naturalmente, la distinción fundamental que aquí se establece es entre las decisiones del Consejo (que, de conformidad con el artículo 146 del Tratado, se compone de los representantes de los Estados miembros), por una parte, y las decisiones de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, por otra. En cambio, no parece que sea necesaria o se pretenda establecer una distinción entre la expresión "los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo" y la expresión "los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo". Esta última expresión figura en las Actas de adhesión; así, en el apartado 1 del artículo 3 del Acta relativa a las condiciones de adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de Dinamarca, de Irlanda y del Reino Unido se dispone lo siguiente:
"Los nuevos Estados miembros se adhieren, por medio de la presente Acta, a las decisiones y acuerdos adoptados por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Se comprometen a adherirse, desde el momento de la adhesión, a cualquier otro acuerdo celebrado por los Estados miembros originarios relativo al funcionamiento de las Comunidades o que guarde relación con la acción de éstas."
En las Actas relativas a la adhesión a las Comunidades Europeas de Grecia, de España y de Portugal figuran disposiciones similares. Dichas disposiciones muestran que las decisiones de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo no forman parte del ordenamiento jurídico comunitario en sentido estricto, si bien, no obstante, son parte del acervo comunitario; como su propia denominación indica, presentan un carácter híbrido.
19. En cualquier caso, es evidente que, al adoptar actos de esta naturaleza, los representantes de los Estados miembros no actúan en calidad de Miembros del Consejo sino en calidad de representantes de sus Gobiernos, ejerciendo de forma conjunta las competencias de los Estados miembros. Por consiguiente, en principio, tales actos no son actos de las Instituciones comunitarias.
20. No obstante, a mi parecer, nada impide al Tribunal de Justicia controlar la validez de una decisión simplemente por el motivo de que se califique como decisión de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Considero que el Tribunal de Justicia está facultado para examinar el contenido y los efectos de un acto, así como la cuestión de si la Comunidad tenía competencia exclusiva para adoptarlo, con objeto de resolver si, a pesar de haber sido aparentemente adoptado en forma de un acto de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, se trata, en realidad, de un acto del Consejo.
21. Este planteamiento del problema es compatible con el enfoque funcional que el Tribunal de Justicia ha adoptado al definir el concepto de acto susceptible de ser impugnado a efectos del artículo 173. Por el contrario, la tesis contraria se opondría a la realización de los objetivos contemplados en el artículo 164 del Tratado. Si se admitiera que basta simplemente con calificar una decisión como decisión de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo para excluirla del ámbito de aplicación del artículo 173, la consecuencia sería que el Tribunal de Justicia no podría controlar la legalidad de la decisión a pesar de que pudiera considerarse, habida cuenta del conjunto de las circunstancias, una decisión del Consejo. En mi opinión, sostener, en estas circunstancias, que el acto no puede someterse al control jurisdiccional sería incompatible con el objetivo del artículo 164. En el apartado 23 de su sentencia "Les Verts"/Parlamento Europeo, 294/83, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"[...] es pertinente subrayar [...] que la Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado".
A mi entender, dicho principio fundamental se vulneraría si se admitiera que un acto no puede someterse al control jurisdiccional únicamente por el hecho de ser calificado como acto de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo.
22. Es cierto que si los Estados miembros adoptaran una decisión conjunta contraria al Derecho comunitario, la Comisión podría ejercitar en su contra una acción destinada a exigir el cumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado. Sin embargo, está claro que no se procedería de ese modo en un asunto como el presente, en el que la Comisión está de acuerdo con los Estados miembros. En todo caso, la disponibilidad de dicho recurso no constituiría una garantía suficiente en un caso en el que la decisión supuestamente viola las prerrogativas del Parlamento. En el apartado 19 de la sentencia Parlamento Europeo/Consejo (C-70/88, Rec. 1990, p. I-2041), el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"[...] si bien es cierto que la Comisión debe velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento, esta función no puede concebirse extensiva hasta el punto de forzar a dicha institución a plegarse a la postura del Parlamento y a interponer un recurso de anulación que, por su parte, pudiera estimar no ajustado a Derecho".
El Tribunal de Justicia prosiguió, en el apartado 23, en los siguientes términos:
"Este Tribunal, que, en virtud de los Tratados, ha de velar por el respeto del Derecho en su interpretación y aplicación, debe igualmente poder garantizar el mantenimiento del equilibrio institucional y, por consiguiente, el control jurisdiccional del respeto de las prerrogativas del Parlamento cuando, a tal efecto, este último interponga ante este Tribunal el correspondiente recurso, a través de una vía procesal adaptada al objetivo por aquél perseguido."
En mi opinión, estas consideraciones son igualmente válidas en el presente asunto. En consecuencia, procede examinar la competencia de la autoridad que aprobó la decisión impugnada y el contenido y efectos de dicha decisión, con objeto de resolver si esta última constituye, de forma velada, un acto del Consejo.
23. No creo que sea necesario conceder gran importancia a la mención, en la nota de prensa, de una "propuesta" de la Comisión. Dicha mención no puede implicar la existencia de una propuesta formal a efectos del artículo 149 del Tratado. Ciertamente, el término "propuesta" puede prestarse a confusiones: destaco que esta misma cuestión se debatió ya en 1966: véase Bebr, G.: "Acts of representatives of the Governments of Member States" (14 SEW, 1966, pp. 524 a 545, especialmente p. 539). Es práctica habitual que la Comisión participe en la elaboración de las decisiones de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, y dichas decisiones se fundamentarán frecuentemente, sin ninguna duda, en iniciativas informales de la Comisión. En todo caso, no puede considerarse que la forma precisa de la iniciativa de la Comisión determina la naturaleza jurídica del acto resultante, pues ello equivaldría a hacer prevalecer erróneamente las cuestiones de forma sobre las de fondo.
24. En el presente caso, considero que es manifiesto que, sea cual fuere la naturaleza del plan presentado por la Comisión, el autor de la decisión se propuso adoptarla en la forma de un acto de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, y no en la forma de un acto del Consejo. Si he comprendido correctamente su argumentación, el Parlamento no niega que el acto se presentó en la forma de un acto de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo; más bien niega que el acto pudiera adoptarse regularmente si no es por el Consejo, y sostiene que, en realidad, fue el Consejo el que actuó.
25. No obstante, es sabido que, en el ámbito de la ayuda humanitaria, la competencia de la Comunidad no es exclusiva, sino que coexiste con la de los Estados miembros. Por consiguiente, los Estados miembros conservan la facultad de actuar individual o conjuntamente, como consideren oportuno, para proporcionar asistencia financiera a los países terceros que hayan sufrido catástrofes naturales.
26. A mi juicio, a diferencia de lo que ha alegado el Parlamento, la participación de la Comisión en la coordinación de la ayuda especial a Bangladesh no es indicio de que la decisión impugnada constituya, en realidad, un acto de la Comunidad. Lo cierto es que si, como da a entender el Parlamento en su recurso contra la Comisión, esta última no puede, en ninguna circunstancia, actuar fuera del marco de los Tratados comunitarios, en tal caso, la participación de la Comisión constituye un argumento sólido en favor de la tesis en virtud de la cual la decisión impugnada es un acto comunitario. No obstante, aun cuando se aceptara la tesis de que la Comisión no puede actuar fuera del marco comunitario, ello puede dar lugar a que la intervención de la Comunidad sea ilegal, y no a que la decisión impugnada sea un acto de la Comunidad. En consecuencia, quizás no sea estrictamente necesario examinar esta tesis, pero, a mi entender, no puede acogerse. En la práctica, como ya he señalado, la Comisión participa regularmente, en las actividades de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Su participación se atiene al carácter de estas actividades que he calificado de híbrido. El Consejo mencionó en el presente procedimiento otras actividades de la Comisión análogas a su papel en el asunto presente. En este contexto, el Consejo subraya que el Fondo Europeo de Desarrollo es financiado directamente por los Estados miembros, y gestionado por la Comisión. El Consejo declara, asimismo, que es posible que la Comisión realice, a petición del Consejo, de los Estados miembros o, incluso, de terceros, la coordinación de una acción conjunta. Un ejemplo reciente lo constituye la coordinación por parte de la Comisión de la acción acordada por la comunidad internacional para los países de Europa central y oriental. La Comisión invoca argumentos similares en el marco del recurso interpuesto en su contra por el Parlamento. A mi modo de ver, dichos argumentos son convincentes. En aquellos casos en que los Estados miembros deciden actuar individual o conjuntamente en un ámbito de su competencia, nada, en principio, impide que confíen a la Comisión el cometido de velar por la coordinación de su acción. Corresponde a la Comisión decidir si acepta dicho cometido o no, siempre que, naturalmente, lo haga de manera compatible con sus obligaciones derivadas de los Tratados comunitarios. La cuestión de si la Comisión actuó de este modo en el presente caso es una cuestión planteada en el recurso del Parlamento contra la Comisión. Con esta salvedad, en mi opinión, no pueden ponerse objeciones a que la Comisión, que es, ella misma, una institución política, acepte cometidos no comprendidos en el marco de los Tratados comunitarios, que guarden proporción con las responsabilidades políticas de la Comunidad. En el cumplimiento de dichos cometidos, los actos de la Comunidad se someterán al control del Tribunal de Justicia si se impugnan por ser ilegales con arreglo a los Tratados. No obstante, la participación de la Comisión no puede, de otro modo, introducir las actividades de que se trata dentro del ámbito de la competencia del Tribunal de Justicia o de la aplicación de los Tratados comunitarios.
27. Considero igualmente que la mención, en la nota de prensa, del PNB de los Estados miembros no es indicio de que el acto impugnado constituya, en sí mismo, un acto del Consejo. Es evidente que, en aquellos casos en que los Estados miembros asumen conjuntamente obligaciones financieras fuera del marco de la Comunidad, la fórmula del PNB puede servir de método práctico de reparto de las obligaciones financieras entre los Estados miembros.
28. Además, carece de importancia el hecho de que la ayuda especial hubiera de integrarse en la acción general de la Comunidad con respecto a Bangladesh. Dado que la Comunidad y los Estados miembros tienen competencias comunes, han de poder coordinar sus acciones.
29. Queda por resolver la cuestión de la utilización del presupuesto comunitario. Quizás sea necesario examinar, en el recurso contra la Comisión, la cuestión de si era legal utilizar el presupuesto comunitario como instrumento para pagar la ayuda concedida fuera del marco comunitario. No obstante, de la nota de prensa se deduce que la decisión de suministrar una ayuda especial no implicaba necesariamente la utilización de los procedimientos financieros de la Comunidad ni, con mayor razón, el presupuesto comunitario como instrumento de pago de la ayuda. Por el contrario, de dicha nota se desprende que la decisión de conceder la ayuda, tal y como la concibió su autor, podía ejecutarse sin recurrir a un mecanismo comunitario. El acto impugnado preveía que los Estados miembros podían pagar sus contribuciones mediante ayudas bilaterales o a través de la Comisión. Por tanto, todos los Estados miembros podrían haber pagado sus contribuciones en el marco de la ayuda bilateral. Además, el acto impugnado no indicaba el procedimiento que debía seguir la Comisión para gestionar la ayuda en caso de que un Estado miembro pagara su contribución a través de la Comisión, sino que simplemente mencionaba una cuenta administrada por la Comisión. Como se deduce de la carta de la Comisión de 2 de agosto de 1991, fue la Comisión la que decidió utilizar un método de ejecución concreto. La Comisión podía ejecutar la decisión de conceder la ayuda sin integrar las contribuciones de los Estados miembros en el presupuesto general. Está claro que el método adoptado por la Comisión para hacer efectiva la ayuda puede influir en la validez de las medidas de ejecución sin afectar a la validez de la decisión impugnada en el asunto C-181/91.
30. En conclusión, el Parlamento no ha demostrado que, a diferencia de lo que indican su forma y las intenciones aparentes de su autor, el acto impugnado sea un acto del Consejo. En consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad del recurso del Parlamento contra el Consejo.
Recurso interpuesto contra la Comisión
31. En este recurso, el Parlamento solicita la anulación de los actos adoptados por la Comisión y sus servicios en ejecución de la decisión impugnada en el procedimiento incoado contra el Consejo. El Parlamento solicita la anulación, en particular, por una parte, de la decisión de consignar en el artículo 900 (Ingresos diversos) de la parte de Ingresos del presupuesto general de las Comunidades para 1991, el importe de 716.775,45 ECU y, por otra, de la correspondiente decisión de 13 de junio consistente en abrir una línea suplementaria, por el mismo importe, en la parte de Gastos de dicho presupuesto (partida B7-3000: Cooperación financiera y técnica con países en vías de desarrollo de Asia y de América Latina). Por último, el Parlamento solicita la anulación de los restantes actos de ejecución presupuestaria referentes al mismo objeto, de los que el Parlamento no tuviera conocimiento en el momento de presentar su recurso.
32. El Parlamento alega fundamentalmente tres argumentos. Los examinaré en un orden diferente del seguido por el Parlamento. En primer lugar, el Parlamento plantea una cuestión de ilegalidad con arreglo al artículo 184 del Tratado. Sostiene que la decisión de conceder una ayuda especial a Bangladesh es una Decisión del Consejo que vulnera las disposiciones financieras del Tratado y las competencias presupuestarias del Parlamento, por lo que es nula. Por consiguiente, según el Parlamento, las medidas impugnadas que adoptó la Comisión en ejecución de dicha Decisión son igualmente nulas. En segundo lugar, el Parlamento afirma que la Comisión únicamente puede ejercer las competencias que le confiere el Tratado. En consecuencia, en la hipótesis de que la decisión de conceder una ayuda especial a Bangladesh no sea un acto del Consejo, sino un acto de los Estados miembros, la Comisión ejecutó, en el marco del presupuesto comunitario y de conformidad con las modalidades de gestión y de control previstas en el Tratado, un acto que no es un acto comunitario. Por tanto, deben anularse las medidas adoptadas por la Comisión en ejecución de dicho acto. En tercer lugar, el Parlamento señala que el presupuesto general para 1991, tal y como fue aprobado, no preveía una ayuda especial a Bangladesh. Al consignar en las partes de Ingresos y Gastos del presupuesto un importe equivalente al que Grecia concedió para la ayuda a Bangladesh, sin presentar un presupuesto rectificativo y suplementario, la Comisión vulneró las prerrogativas del Parlamento con arreglo a los apartados 5, 6 y 7 del artículo 203 e infringió, asimismo, el artículo 22 del Reglamento Financiero.
33. Por lo que se refiere al primer argumento del Parlamento, me limito a remitirme a mis observaciones sobre el recurso del Parlamento contra el Consejo. De dichas observaciones se desprende que la decisión de conceder una ayuda especial a Bangladesh fue adoptada por los Estados miembros fuera del marco del Derecho comunitario y que no constituyó un acto del Consejo. A falta de un acto del Consejo, no puede acogerse el argumento basado en la ilegalidad de dicho acto. Por tanto, considero que debe desestimarse el primer argumento del Parlamento.
34. A continuación paso a examinar los argumentos segundo y tercero del Parlamento.
35. La Comisión sostiene que debe declararse la inadmisibilidad del recurso por dos motivos. En primer lugar, alega que las medidas impugnadas no pueden someterse a control jurisdiccional. En segundo lugar, afirma que ninguna de dichas medidas vulneró las prerrogativas del Parlamento.
36. Por lo que se refiere al primer motivo de inadmisibilidad, la Comisión sostiene que, de conformidad con el artículo 19 del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 38 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el demandante debe definir con precisión los actos cuya anulación solicita. Por consiguiente, según la Comisión, procede desestimar el recurso en la medida en que en el mismo se impugnan, sin identificarlos, "los restantes actos de ejecución presupuestaria". En cualquier caso, añade la Comisión, no hubo más actos que los que el Parlamento conoce. La Comisión declara igualmente que, en un procedimiento de anulación, no pueden establecerse distinciones entre los actos de una Institución comunitaria y los actos de sus servicios. Además, la Comisión alega que las consignaciones de la contribución de Grecia a la ayuda especial en las líneas apropiadas del presupuesto presentan el carácter de operaciones contables técnicas que no pueden producir efectos jurídicos frente a terceros. Conforme a la decisión de proporcionar la ayuda especial a Bangladesh, los Estados miembros tenían la posibilidad de pagar su contribución a la ayuda bien directamente o bien a través de la Comisión. La decisión de consignar el importe en el presupuesto de la Comunidad no tuvo ningún efecto jurídico respecto del Gobierno griego. Por último, la Comisión afirma que no actuó en el marco del ordenamiento jurídico comunitario, sino con arreglo a un mandato que le confirieron los Estados miembros fuera del marco de sus funciones de Institución comunitaria. De ello se desprende que las medidas impugnadas no eran actos de la Comunidad que pudieran someterse al control jurisdiccional con arreglo al artículo 173.
37. Por lo que se refiere al segundo motivo de inadmisibilidad, la Comisión declara que, incluso si, al adoptar las medidas impugnadas, no respetó el presupuesto, dicha irregularidad se cometió en relación con la ejecución del presupuesto. Según la Comisión, el Tratado reconoce al Parlamento el derecho de participar en la aprobación del presupuesto. Por el contrario, de conformidad con el artículo 205 del Tratado y el artículo 22 del Reglamento Financiero, la ejecución del presupuesto es responsabilidad exclusiva de la Comisión. Ninguna disposición del Tratado prevé la intervención del Parlamento en la ejecución del presupuesto. Por tanto, según la Comisión, aun cuando hubiera actuado irregularmente, no vulneró las prerrogativas del Parlamento. La Comisión agrega que, si se admitiera que todo acto ilegal de la Comunidad necesariamente viola las prerrogativas del Parlamento, el Parlamento tendría, con arreglo al artículo 173 del Tratado, un derecho a recurrir en vía jurisdiccional de alcance mucho más amplio que el que le ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
38. Las cuestiones de admisibilidad están estrechamente vinculadas a las cuestiones de fondo, que paso a examinar en primer lugar.
39. La Comisión niega la alegación del Parlamento según la cual actuó ilegalmente. Sostiene que, a pesar de haber recibido la contribución de Grecia fuera del marco del ordenamiento jurídico comunitario, efectuó las consignaciones contables controvertidas en aras de la buena gestión financiera y de la transparencia. Reconoce que no está facultada para modificar el presupuesto, pero afirma que las consignaciones de la ayuda de Grecia no se efectuaron en el mismo presupuesto, sino en la contabilidad presupuestaria. Según la Comisión, dichas consignaciones son simples operaciones contables.
40. La Comisión alega que aplicó por analogía los apartados 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento Financiero, y realizó el pago de la ayuda en condiciones semejantes a las que se aplican en la ejecución del presupuesto. Como excepción al principio según el cual el conjunto de ingresos debe cubrir el conjunto de créditos para pagos, el apartado 2 del artículo 4 contiene una relación de ingresos que sólo pueden afectarse a destinos determinados. La Comisión declara que, pese a que la relación de ingresos contenida en dicha disposición no prevé expresamente el caso del pago de una contribución especial por Estado miembro con un fin específico, como en el presente asunto, la relación prevista en el apartado 2 del artículo 4 no es exhaustiva. Por tanto, considera que estaba facultada para aplicar dicho artículo por analogía. La Comisión concluye que no se cometió infracción alguna de las disposiciones financieras del Tratado, ya que la gestión de la ayuda no formaba parte de la ejecución del presupuesto.
41. A mi modo de ver, no pueden aceptarse los precedentes argumentos. El apartado 1 del artículo 1 del Reglamento Financiero dispone que el presupuesto de las Comunidades Europeas es el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades. De dicho artículo, en relación con los artículos 199 y 202 del Tratado y con las disposiciones equivalentes de los restantes Tratados, se desprende que, en principio, no puede recaudarse válidamente ningún ingreso ni comprometerse válidamente ningún gasto, en nombre de las Comunidades, salvo que estén previstos en el presupuesto. Del mismo modo, de los artículos 199 y 202 del Tratado y de las disposiciones equivalentes de los restantes Tratados, se desprende claramente que en el presupuesto únicamente pueden consignarse los ingresos y los gastos de las Comunidades. Cuando la Comisión gestiona la ayuda concedida por los Estados miembros a países terceros, fuera del marco de las Comunidades, no puede utilizar el presupuesto de la Comunidad para gestionar dicha ayuda. La Comisión sostiene que la ayuda de Grecia no se consignó en el propio presupuesto, sino en las cuentas relativas a la ejecución del presupuesto. En mi opinión, esa distinción carece de importancia. Del artículo 205 y del artículo 205 bis del Tratado se desprende claramente que, al ejecutar el presupuesto y al establecer las cuentas, la Comisión debe permanecer dentro de los límites del presupuesto, tal y como éste fue aprobado. No es convincente el argumento de la Comisión, según el cual aplicó por analogía el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento Financiero. Dicha aplicación analógica no justifica la incorporación al presupuesto de la ayuda concebida por los Estados miembros fuera del marco comunitario.
42. En conclusión, entiendo que la Comisión no tenía derecho a consignar la contribución de Grecia a la ayuda especial a Bangladesh en las partes de Ingresos y Gastos de las cuentas relativas a la ejecución del presupuesto para 1991.
43. Paso, seguidamente, a la cuestión de la admisibilidad. En mi opinión, el argumento de la Comisión según el cual las medidas impugnadas fueron simples operaciones contables técnicas sin ningún efecto obligatorio es infundado. De la carta de 2 de agosto de 1991 se deduce que la consignación de la contribución de Grecia en la contabilidad del presupuesto supuso la definición de una postura, por parte de la Comisión, en relación con el procedimiento correcto que debía seguirse para utilizar dicha contribución y con el control de dicha utilización, y que, si la consignación fue legal tenía, de hecho, los efectos que la Comisión le atribuyó. Implicaba la utilización de los procedimientos comunitarios y, en particular, el control del Tribunal de Cuentas y de la autoridad presupuestaria. Por consiguiente, dicha consignación no carecía de consecuencias jurídicas y puede, en principio, someterse al control del Tribunal de Justicia.
44. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Parlamento únicamente tiene legitimación activa para interponer un recurso de anulación contra un acto del Consejo o de la Comisión a condición de que el objeto del mismo sea salvaguardar sus prerrogativas y que se base en una supuesta violación contra de estas últimas: véanse las sentencias Parlamento/Consejo (C-70/88), apartado 27, antes citada, y de 16 de julio de 1992, Parlamento/Consejo (C-65/90, Rec. p. I-4593), apartado 13. Se plantea, pues, la cuestión de si las medidas adoptadas por la Comisión en este caso vulneraron las prerrogativas del Parlamento, de tal modo que dicha Institución tenga derecho a interponer un recurso de anulación. Hasta la fecha, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sólo ha abordado la cuestión de las prerrogativas del Parlamento en el contexto del proceso legislativo.
45. Por lo que se refiere al presupuesto, a mi juicio es indudable que el Parlamento estaría legitimado para recurrir si otra Institución comunitaria vulnerara su derecho a participar en la aprobación del presupuesto de conformidad con las disposiciones del Tratado. En cuanto a la ejecución del presupuesto, es responsabilidad exclusiva de la Comisión con arreglo al artículo 205 del Tratado. No obstante, el Parlamento tiene la obligación de vigilar la ejecución del presupuesto y de aprobar la gestión de la Comisión con arreglo al artículo 206 ter del Tratado y al artículo 89 del Reglamento Financiero. Puede afirmarse que las facultades del Parlamento relativas a la aprobación de la gestión bastan, por sí mismas, para garantizar que ningún acto realizado por la Comisión en ejecución del presupuesto vulnera sus prerrogativas. Por consiguiente, podría deducirse que el Parlamento no está facultado en ningún caso para impugnar medidas de ejecución mediante un recurso de anulación. Considero que es muy posible que esta tesis sea correcta, aunque no es necesario pronunciarse sobre dicha cuestión en el presente asunto. Cabe concebir circunstancias en las que el Parlamento podría solicitar la anulación de medidas de ejecución, por ejemplo si dichas medidas socavaran el presupuesto hasta el punto de transformarlo en un presupuesto sustancialmente diferente del aprobado con arreglo a los procedimientos previstos en el Tratado. En cualquier caso, dicha cuestión no se plantea en el presente asunto. El Parlamento no ha logrado identificar ningún efecto de la consignación impugnada que, de cualquier modo, haya vulnerado sus prerrogativas. En realidad, el único efecto potencial, en lo que se refiere al Parlamento, fue darle la posibilidad de vigilar la utilización de los importes. A mi entender, la consignación fue irregular pero no afectó en modo alguno a las prerrogativas del Parlamento.
46. Así pues, a mi juicio, procede declarar la inadmisibilidad del recurso del Parlamento contra la Comisión.
Conclusión
47. En consecuencia, considero que
"1) deben desestimarse los recursos interpuestos por el Parlamento contra el Consejo y la Comisión; y
2) debe condenarse en costas al Parlamento".
(*) Lengua original: inglés.