62023CC0414
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY
przedstawiona w dniu 12 grudnia 2024 r. (
1
)
Sprawa C‑414/23
Metsä Fibre Oy
przy udziale:
Energiavirasto
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Helsingin hallinto-oikeus (sąd administracyjny dla Helsinek, Finlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Rejestr Unii – Rozporządzenie (UE) nr 389/2013 – Wpis restytucji uprawnień w rejestrze Unii – Restytucja na podstawie przepisu, którego nieważność stwierdził następnie Trybunał Sprawiedliwości – Niemożność zwrotu już umorzonych uprawnień do emisji
1.
Zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE (
2
) przedsiębiorstwom będącym operatorami określonych instalacji przyznano uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych (
3
). Każde z tych przedsiębiorstw musi co roku przedstawić do umorzenia taką liczbę przyznanych uprawnień, która odpowiada całkowitej emisji uwolnionych do atmosfery w poprzednim roku kalendarzowym gazów ze źródeł znajdujących się w jego instalacji.
2.
Na podstawie dyrektywy 2003/87, i w celu jej uzupełnienia, Komisja wydała rozporządzenie (UE) nr 601/2012 (
4
). Wskazano w nim, że obowiązek umorzenia obejmuje uprawnienia do emisji CO2 pochodzące z instalacji do kalcynacji wapnia, nawet jeśli CO2 został przeniesiony do innej instalacji w celu produkcji wytrąconego węglanu wapnia.
3.
W okresie od 2013 r. do 2017 r. spółka z siedzibą w Finlandii (
5
), będąca operatorem instalacji, której przyznano uprawnienia do emisji, podlegała systemowi ustanowionemu dyrektywą 2003/87, a uzupełnionemu rozporządzeniem nr 601/2012. Zgodnie z tym systemem, wśród uprawnień, które corocznie przedstawiała do umorzenia, znajdowały się uprawnienia odpowiadające emisjom z tej instalacji.
4.
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w 2017 r. (
6
), że „przepisy art. 49 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 601/2012 i pkt 10.B załącznika IV do tego rozporządzenia, w zakresie, w jakim systemowo włączają one do emisji z instalacji do kalcynacji wapnia dwutlenek węgla (CO2) przenoszony do innej instalacji dla potrzeb produkcji wytrąconego węglanu wapnia, bez względu na to, czy ów dwutlenek węgla zostaje uwolniony do atmosfery, czy też nie, są nieważne”.
5.
Przedmiotem sporu będącego źródłem niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są właśnie skutki wspomnianego stwierdzenia nieważności.
I. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
1. Dyrektywa 2003/87
6.
Artykuł 2 („Zakres”) stanowi, że owa dyrektywa ma zastosowanie do emisji, których źródłem są działania wymienione w załączniku I oraz do gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II.
7.
Artykuł 12 („Przenoszenie, przekazywanie oraz anulowanie przydziałów”) ust. 3 wskazuje, że:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy każdego urządzenia zwracali liczbę przydziałów […] odpowiadającą całkowitej ilości emisji z urządzeń w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, zweryfikowanej zgodnie z art. 15, oraz aby były one następnie anulowane”.
8.
Artykuł 19 („Rejestry”) stanowi:
„1.   Uprawnienia wydawane począwszy od dnia 1 stycznia 2012 r. są rejestrowane w rejestrze wspólnotowym w celu wykonywania działań związanych z prowadzeniem kont rozliczeniowych otwartych w państwach członkowskich oraz przydziałem, przekazywaniem do rozliczenia i umorzeniem uprawnień na mocy rozporządzenia, o którym mowa w ust. 3.
[…]
3.   W celu wykonania niniejszej dyrektywy, Komisja przyjmuje rozporządzenie w sprawie znormalizowanego oraz zabezpieczonego systemu rejestrów w formie elektronicznych baz danych zawierających wspólne elementy danych w celu prześledzenia wydania, posiadania, przeniesienia oraz anulowania przydziałów, w celu zapewnienia dostępu społeczeństwa oraz poufności we właściwy sposób oraz w celu zapewnienia, że nie istnieją przeniesienia, które są niezgodne z zobowiązaniami wynikającymi z Protokołu z Kioto. […]
[…]”.
2. Rozporządzenie (UE) nr 389/2013 (
7
)
9.
W motywie 8 wskazano, że:
„Jako że uprawnienia i jednostki Kioto istnieją wyłącznie w formie niematerialnej i są zamienne, prawo własności uprawnienia lub jednostki Kioto należy ustalać na podstawie obecności na rachunku w rejestrze Unii, w którym są przechowywane. Ponadto, aby zmniejszyć ryzyko związane z wycofaniem transakcji wprowadzonych do rejestru oraz zakłóceniami systemu i rynku, które takie wycofanie może spowodować, należy zapewnić pełną zamienność uprawnień i jednostek Kioto. W szczególności nie jest możliwe wycofanie, unieważnienie lub odwołanie transakcji, w sposób niezgodny z regułami funkcjonowania rejestru, po terminie określonym w tych regułach. Żaden z przepisów niniejszego rozporządzenia nie powinien uniemożliwiać posiadaczowi rachunku lub osobie trzeciej wykonania jakichkolwiek praw lub roszczeń wynikających z podstawowej transakcji, na postawie których mogą oni mieć prawo do zwrotu lub restytucji z tytułu transakcji wprowadzonej do systemu, np. w przypadku oszustwa czy błędu technicznego, dopóki nie prowadzi to do wycofania, unieważnienia lub odwołania transakcji. Ponadto należy chronić nabycie uprawnienia lub jednostki Kioto w dobrej wierze”.
10.
Artykuł 40 („Charakter uprawnień i nieodwracalność transakcji”) stanowi:
„1.   Uprawnienie lub jednostka Kioto jest zamiennym, niematerialnym instrumentem, który jest zbywalny na rynku.
2.   Niematerialny charakter uprawnień i jednostek Kioto oznacza, że zapis w rejestrze Unii stanowi wystarczające potwierdzenie prima facie prawa własności uprawnienia lub jednostki Kioto oraz potwierdzenie wszelkich innych kwestii, które zgodnie z niniejszym rozporządzeniem są kierowane lub mogą być wprowadzane do rejestru Unii.
3.   Zamienność uprawnień i jednostek Kioto oznacza, że wszelkie obowiązki dotyczące zwrotu lub restytucji, które mogą dotyczyć uprawnienia lub jednostki Kioto zgodnie z prawem krajowym, mają zastosowanie do uprawnienia lub jednostki Kioto tego samego rodzaju.
Z zastrzeżeniem przepisów art. 70 oraz procesu uzgadniania przewidzianego w art. 103, transakcja staje się ostateczna i nieodwracalna z chwilą finalizacji transakcji zgodnie z art. 104. Nie naruszając przepisów ani środków na podstawie prawa krajowego, które mogą wiązać się z wymogiem lub nakazem wykonania nowej transakcji w rejestrze Unii, żaden przepis ustawowy, wykonawczy ani żadna zasada lub praktyka dotyczące unieważnienia kontraktów i transakcji nie prowadzi do odwołania w rejestrze transakcji, która stała się ostateczna i nieodwracalna zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.
Posiadacz rachunku lub osoba trzecia nie mogą zostać pozbawieni możliwości wykonania jakichkolwiek praw lub roszczeń wynikających z podstawowej transakcji, na postawie których mogą oni mieć prawo do zwrotu, restytucji lub odszkodowania z tytułu transakcji sfinalizowanej w rejestrze Unii, np. w przypadku oszustwa czy błędu technicznego, pod warunkiem że nie prowadzi to do wycofania, unieważnienia lub odwołania transakcji w rejestrze Unii.
4.   Nabywca i posiadacz uprawnienia lub jednostki Kioto działający w dobrej wierze nabywa prawo własności uprawnienia lub jednostki Kioto, które nie jest obciążone ewentualnymi wadami prawnymi po stronie zbywcy”.
11.
Artykuł 70 („Wycofanie sfinalizowanych procesów, które zostały omyłkowo zainicjowane”) przewiduje, że:
„1.   Jeżeli posiadacz rachunku lub krajowy administrator działający w imieniu posiadacza rachunku zainicjował w sposób niezamierzony lub omyłkowy jedną z transakcji, o których mowa w ust. 2, posiadacz rachunku może złożyć administratorowi rachunku pisemny wniosek o wycofanie tej zakończonej transakcji. Wniosek jest należycie podpisany przez upoważnionego przedstawiciela lub upoważnionych przedstawicieli posiadacza rachunku, upoważnionych do inicjowania rodzaju transakcji, która ma zostać wycofana, i jest wysłany w ciągu pięciu dni roboczych od dnia finalizacji procesu. Wniosek zawiera oświadczenie wskazujące na omyłkowe lub niezamierzone zainicjowanie transakcji.
2.   Posiadacze rachunku mogą złożyć wniosek o wycofanie następujących transakcji:
a)
umorzenie uprawnień;
b)
usuwanie uprawnień;
c)
wymiana międzynarodowych jednostek emisji.
3.   Jeżeli administrator rachunku ustali, że wniosek spełnia warunki zgodnie z ust. 1, i jeżeli zgadza się z wnioskiem, może złożyć wniosek o wycofanie transakcji w rejestrze Unii.
4.   Jeżeli krajowy administrator zainicjował w sposób niezamierzony lub omyłkowy jedną z transakcji, o których mowa w ust. 5, może zwrócić się do centralnego administratora z pisemnym wnioskiem o wycofanie zakończonej transakcji. Wniosek zawiera oświadczenie wskazujące na omyłkowe lub niezamierzone zainicjowanie transakcji.
5.   Krajowi administratorzy mogą złożyć wniosek o wycofanie następujących transakcji:
a)
przydział uprawnień do emisji ogólnych;
b)
przydział uprawnień do emisji lotniczych.
6.   Centralny administrator dopilnowuje, aby rejestr Unii przyjął wniosek o wycofanie złożony zgodnie z ust. 1 i 4, zablokował jednostki, które mają zostać przekazane w ramach wycofania, i przekazał wniosek centralnemu administratorowi, pod warunkiem spełnienia wszystkich następujących warunków:
a)
transakcja umarzająca lub usuwająca uprawnienia, która ma zostać wycofana, została zakończona nie wcześniej niż 30 dni roboczych przed złożeniem przez administratora rachunku wniosku zgodnie z ust. 3;
b)
w wyniku wycofania żaden operator nie znajdzie się w sytuacji niezgodności za rok poprzedni;
c)
rachunek, na który ma zostać przekazana wycofana transakcja, nadal posiada ilość jednostek rodzaju, którego dotyczy transakcja;
d)
przydziału uprawnień do emisji ogólnych, które mają być wycofane, dokonano po dacie wygaśnięcia zezwolenia instalacji.
7.   Centralny administrator dopilnowuje, aby rejestr Unii zakończył wycofanie w odniesieniu do jednostek tego samego rodzaju, które znajdują się na rachunku docelowym wycofanej transakcji”.
B.
Prawo krajowe. Ustawa o handlu uprawnieniami do emisji (
8
)
12.
Zgodnie z § 46 ust. 1 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji organ właściwy w sprawach kontroli handlu uprawnieniami do emisji działa jako administrator odpowiedzialny za krajowe funkcjonowanie rejestru, o którym mowa w art. 19 dyrektywy 2003/87/WE, w celu zapewnienia dokładnych zapisów dotyczących wydawania, posiadania, przekazywania i anulowania uprawnień do emisji w skali roku. Stosownie do § 46 ust. 3 w odniesieniu do ustanowienia i prowadzenia tego rejestru, jak również w odniesieniu do funkcji rejestru, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 389/2013.
13.
Zgodnie z § 48 wspomnianej ustawy kwestie dotyczące rocznego rejestru uprawnień do emisji, posiadania, przenoszenia i anulowania ich oraz jednostek projektowych, a także prawo opinii publicznej do dostępu do danych przechowywanych w rejestrze oraz ich poufność uregulowane zostały w rozporządzeniu nr 389/2013.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14.
W latach 2013–2017 Metsä Fibre przedstawiła do anulowania uprawnienia do emisji, które zostały jej przyznane w związku z instalacją Äänekoski.
15.
W dniu 26 kwietnia 2022 r. Energiavirasto (urząd ds. energii, Finlandia;, zwany dalej „Urzędem”), dokonał korekty całkowitych ilości emisji CO2 z instalacji Äänekoski za lata 2013–2017.
16.
Ponowne oszacowanie zostało dokonane z tego względu, że Urząd uznał, w świetle wyroku Schaefer Kalk, iż roczne emisje wykazane przez instalację Äänekoski za wskazane lata były wyższe niż należne, zatem niezgodne z rozporządzeniem nr 601/2012. W związku z tym skorygował je w dół, skutkiem czego saldo rachunku zgodności instalacji Äänekoski wykazało wynik dodatni (
9
).
17.
Urząd jednak uznał, że nie należy zwracać na rachunek instalacji ilości uprawnień równej uprawnieniom umorzonym w sposób nadmierny przez Metsä Fibre. Twierdził on, że uregulowania dotyczące terminów przewidziane w art. 70 rozporządzenia nr 389/2013 w decyzjach nr 280/2004/WE (
10
) i nr 406/2009/WE (
11
) uniemożliwiają wycofanie transakcji błędnie wpisanych do rejestru.
18.
Zdaniem Urzędu rozporządzenie nr 389/2013 nie przewiduje sytuacji, w której umorzenie uprawnień zostało dokonane na podstawie przepisów uznanych następnie za nieważne. Nie przewiduje ono również możliwości przeniesienia dodatniego salda statusu zgodności z rachunku zgodności jednej instalacji na rachunek zgodności innej instalacji Metsä Fibre.
19.
Metsä Fibre wniosła do Helsingin hallinto-oikeus (sądu administracyjnego dla Helsinek, Finlandia) skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu. W skardze tej:
–
zarzuca, że skorygowanie emisji z instalacji za lata 2013–2017 zostało ograniczone do wskazania salda statusu zgodności tej instalacji w rejestrze Unii, przy czym Urząd nie przekazał na rachunek tej instalacji ilości uprawnień do emisji odpowiadającej korekcie;
–
wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu, aby Metsä Fibre „mogła otrzymać błędnie umorzone uprawnienia do emisji z powrotem na rachunek instalacji Äänekoski i mogła nimi swobodnie dysponować” (
12
).
20.
W tej sytuacji sąd odsyłający przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości następujące pytania prejudycjalne zaproponowane przez Metsä Fibre i Urząd:
„1)
Czy przepisy art. 70 i 40 rozporządzenia Komisji [nr 389/2013] dotyczące terminów wycofania transakcji oraz ich ostateczności i nieodwracalności są nieważne, biorąc pod uwagę prawo własności, o którym mowa w art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i inne chronione na mocy tej Karty prawa, w zakresie, w jakim przepisy te uniemożliwiają ponowne przeniesienie własności uprawnień na Metsä Fibre Oy w sytuacji, gdy umorzenie nadmiarowych uprawnień w rejestrze Unii opierało się na zastosowaniu przepisów uznanych za nieważne w wyroku w sprawie Schaefer Kalk, a spółka ta nie może wykorzystać dodatniego statusu zgodności rachunku zgodności ze względu na obecny niskoemisyjny sposób funkcjonowania instalacji Äänekoski?
2)
W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy przepisy art. 70 i 40 rozporządzenia Komisji [nr 389/2013] mają w ogóle zastosowanie w sytuacji, w której umorzenie nadmiarowych uprawnień w rejestrze Unii opierało się na zastosowaniu przepisów uznanych za nieważne w sprawie Schaefer Kalk, a nie na transakcji zainicjowanej przez posiadacza rachunku lub krajowego administratora działającego w imieniu posiadacza rachunku w sposób niezamierzony lub omyłkowy?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze i odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie: czy istnieje jakikolwiek inny sposób, możliwy do zastosowania na gruncie prawa Unii Europejskiej, za pomocą którego można by było, w odniesieniu do wykorzystania uprawnień przez Metsä Fibre Oy doprowadzić do sytuacji, w jakiej ta spółka znajdowałaby się, gdyby przepisy uznane za nieważne w wyroku w sprawie Schaefer Kalk nie istniały, a spółka ta nie umorzyłaby z tego powodu nadmiarowych uprawnień?”.
III. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
21.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 6 lipca 2023 r.
22.
Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Metsä Fibre, Urząd, rząd fiński i Komisję Europejską. Wszyscy uczestnicy brali udział w rozprawie, która została przeprowadzona w dniu 17 października 2024 r.
IV. Analiza
A.
Uwagi wstępne
23.
Kluczowym czynnikiem, który doprowadził do powstania sporu, było stwierdzenie w wyroku Schaefer Kalk nieważności szeregu przepisów rozporządzenia nr 601/2012, które kilka lat wcześniej zostały zastosowane wobec Metsä Fibre jako operatora instalacji Äänekoski.
24.
Jak już podkreślono, w latach 2013–2017 Metsä Fibre przedstawiła do umorzenia więcej uprawnień do emisji, niż było należne, przy czym przez „należne” należy rozumieć uprawnienia wynikające ze stwierdzenia nieważności dokonanego w wyroku Schaefer Kalk.
25.
Po ustaleniu tego faktu (którego nie można zarzucać spółce, która ograniczyła się do przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 601/2012 przed częściowym stwierdzeniem jego nieważności), Urząd w 2022 r. skorygował w dół dane liczbowe dotyczące emisji CO2 w instalacji Äänekoski. Zgodnie z nowymi obliczeniami Metsä Fibre, operator tej instalacji, miała przedstawić do rejestru Unii nadmierną liczbę uprawnień do emisji w celu ich anulowania.
26.
Urząd uznał jednak, że niewykonalne jest odzyskanie przez Metsä Fibre uprawnień do emisji przedstawionych przez nią do umorzenia w sposób nadmierny. Stwierdził on, że upłynęły już określone w rozporządzeniu nr 389/2013 terminy na wycofanie nieprawidłowo zarejestrowanej transakcji.
27.
Zdaniem Urzędu istnieją, co do zasady, dwa sposoby ponownego rozliczenia przez Metsä Fibre uprawnień do emisji przedstawionych do umorzenia w sposób nadmierny: albo zostanie cofnięta (pierwotna) transakcja umorzenia uprawnień do emisji, albo nadmierne uprawnienia do emisji zostaną wykorzystane w przyszłości.
28.
Urząd stoi jednak na stanowisku, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z tych sposobów:
–
pierwszemu rozwiązaniu stoi na przeszkodzie zdaniem Urzędu art. 70 rozporządzenia nr 389/2013, który przewiduje możliwość wycofania, w ciągu pięciu dni roboczych, jedynie transakcji przeprowadzonych w sposób niezamierzony lub omyłkowy; zgodnie z art. 40 tego rozporządzenia transakcje są ostateczne i nieodwołalne (
13
);
–
drugie rozwiązanie byłoby niewykonalne w praktyce, ponieważ instalacja Äänekoski, przy obecnym poziomie jej rocznych emisji, potrzebowałaby od sześciu do siedmiu tysięcy lat na wykorzystanie nadmiernych uprawnień do emisji (
14
); ponadto, rozporządzenie nr 389/2013 nie przewiduje przeniesienia salda nadmiernych kwot z rachunku jednej instalacji na rachunek innej instalacji (
15
).
29.
W tej sytuacji sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia: a) czy przepisy art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 są nieważne; b) jeżeli są one ważne, czy przepisy te regulują sytuację będącą przedmiotem sporu; oraz c) czy istnieje w prawie Unii inny sposób, który pozwoliłby Metsä Fibre znaleźć się w „sytuacji, w jakiej ta spółka znajdowałaby się, gdyby przepisy uznane za nieważne w wyroku w sprawie Schaefer Kalk nie istniały, a spółka ta nie umorzyłaby z tego powodu nadmiarowych uprawnień”.
B.
Pytania prejudycjalne pierwsze i drugie
30.
Na pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne można, moim zdaniem, odpowiedzieć łącznie. W obu tych pytaniach przedstawiono wątpliwości w przedmiocie ważności uregulowań dotyczących terminów przewidzianych w rozporządzeniu nr 389/2013 oraz w przedmiocie ich zastosowania w niniejszym sporze.
31.
Praktycznie wszystkie strony zgadzają się, że rozporządzenie nr 389/2013 nie zezwala na zwrot Metsä Fibre, na rachunek instalacji Äänekoski, uprawnień do emisji, które w latach 2013–2017 przedstawiła do umorzenia w nadmiernej ilości i które w związku z tym zostały wówczas umorzone (
16
).
32.
Zdaniem sądu odsyłającego niemożność ta uniemożliwia zastosowanie wyroku Schaefer Kalk. Okoliczność ta mogłaby skutkować nieważnością przepisów rozporządzenia nr 389/2013 dotyczących terminów w zakresie, w jakim nie pozwalają one na usunięcie skutków wywołanych przez przepisy, których nieważność stwierdzono w tym wyroku.
33.
Rząd fiński zaproponował rozwiązanie alternatywne. Jego zdaniem art. 40 rozporządzenia nr 389/2013 nie powinien stanowić przeszkody dla uwzględnienia wniosku Metsä Fibre (
17
), to jest zaakceptowania restytucji uprawnień do emisji do majątku spółki za pośrednictwem rachunku prowadzonej przez nią instalacji. Pozwoliłoby to osiągnąć cel systemu handlu uprawnieniami do emisji (zachęcenie operatorów do ograniczenia emisji).
34.
Uważam jednak, że takie rozwiązanie jest niewykonalne. Z art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 wynika nieodwracalność transakcji, które nie zostały wycofane z określonych powodów w określonych terminach. Wśród powodów tych nie wymieniono względów, które wystąpiły w niniejszej sprawie (zastosowanie przepisów prawa, których nieważność stwierdzono po ich zastosowaniu).
35.
W rzeczywistości art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 stoją na przeszkodzie przywróceniu spornych uprawnień do emisji, rozumianemu jako wycofanie pierwotnego umorzenia (które doprowadziło do anulowania tych uprawnień) i zastąpienie go nowym wpisem elektronicznym (
18
) na rachunku prowadzonym w rejestrze Unii.
36.
Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że „[g]eneralna logika dyrektywy 2003/87 polega […] na ścisłym rozrachunku uprawnień rozdzielonych, posiadanych, przekazanych i umorzonych, którego ramy zostały określone w art. 19 [wspomnianej dyrektywy], i wymaga ustanowienia w drodze odrębnego rozporządzenia Komisji systemu ujednoliconych rejestrów” (
19
).
37.
Z myślą o wspomnianym „ścisłym rozrachunku” oraz w celu ograniczenia ryzyka związanego z wycofywaniem zarejestrowanych transakcji i wynikającymi z tego zakłóceniami systemu i rynku, rozporządzenie nr 389/2013 wprowadziło bardzo rygorystyczny system ich unieważniania. Zgodnie z nim zapewnia się nieodwracalność transakcji (art. 40), z zastrzeżeniem możliwości wycofania, w terminie pięciu dni, transakcji zainicjowanej w sposób niezamierzony lub omyłkowy (art. 70).
38.
Jak podkreśliła Komisja, precyzyjne limity określone w art. 40 i 70 rozporządzenia 389/2013 są niezbędne w celu ustalenia liczby uprawnień do emisji dostępnych w systemie oraz wykonania zobowiązań nałożonych na nią mocy dyrektywy 2003/87, a także w celu zapewnienia dokładności oświadczeń Unii składanych w ramach protokołu z Kioto (
20
).
39.
Nie uważam, aby ten rygorystyczny system prawny, który wiąże się z nieodwracalnością transakcji po upływie krótkiego czasu od ich wpisania do rejestru Unii, był wadliwy w taki sposób, który skutkowałby jego nieważnością.
40.
Uważam, że pytanie to nie powinno zostać przedstawione w sposób sugerowany przez Komisję, to jest, że przypadek tak wyjątkowy i niemal niepowtarzalny, jak sporny w niniejszej sprawie, nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Komisji wyjątkowość ta nie może stać się argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013.
41.
Oczywiście, zgadzam się z Komisją, że stwierdzenie nieważności tych dwóch przepisów erga omnes może mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku, a w szczególności na oświadczenia dotyczące drugiego okresu obowiązywania protokołu z Kioto (2013–2020), dla którego termin składania oświadczeń przez Unię upłynął w dniu 24 października 2023 r. (
21
).
42.
Należy jednak przedstawić pytanie, czy art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 mogą również, same w sobie, naruszać prawo własności, do którego odwołuje się sąd odsyłający przywołując art. 17 karty poprzez uniemożliwienie naprawy skutków wywołanych przez przepisy prawa, których nieważność stwierdzono w wyroku Schaefer Kalk.
43.
Stanowisko takie wymagałoby przyznania, dla celów dialektycznych, że istnieją rzeczywiste prawa własności (
22
) do uprawnień do emisji przydzielanych bezpłatnie w formie zbywalnych aktywów finansowych. Przy takim założeniu rozwiązanie inne, niż zwrot tych uprawnień (w postaci wpisów elektronicznych) na rachunek instalacji, byłoby zgodne z art. 17 karty, gdyby ich posiadacz otrzymał odpowiednie odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody. Odniosę się do tego w dalszej części.
44.
Uważam, że art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 nie uniemożliwiają zastosowania skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia nieważności dokonanego w wyroku Schaefer Kalk.
45.
Logiczne jest założenie, że stosowanie wyroku Schaefer Kalk, poza rozpatrywanym tu szczególnym przypadkiem, doprowadziło tam, gdzie było to możliwe, do dokonania rewizji emisji obliczonych w tamtym czasie zgodnie z przepisami prawa, których nieważność została następnie stwierdzona. Gdyby tak było, rozporządzenie nr 389/2013 nie uniemożliwiałoby naprawienia skutków niekorzystnych dla tych podmiotów, które dokonały umorzenia emisji zgodnie z uregulowaniem, którego nieważność została następnie stwierdzona.
46.
Należy także założyć, że naprawienie tych skutków nie nastąpi poprzez wycofanie umorzeń uprawnień do emisji obliczonych zgodnie z uregulowaniem, którego nieważność została następnie stwierdzona (
23
). Zastosowane zostaną raczej inne środki, takie jak dopisanie nadmiernych uprawnień na rachunkach danych instalacji w celu ich wykorzystania w przyszłości (
24
).
47.
Uważam, że ten tryb naprawienia szkody nie jest niezgodny z charakterem i funkcjonowaniem unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji ustanowionego na mocy dyrektywy 2003/87, protokołu z Kioto i decyzji nr 406/2009. Jednym z fundamentów tego systemu jest, jak już wyjaśniłem, mechanizm rejestrowania, który zapewnia dokładne księgowanie transakcji.
48.
Rozporządzenie nr 389/2013 nie stoi zatem, co do zasady, na przeszkodzie właściwemu wykonaniu wyroku Schaefer Kalk. Możliwe jest rozwiązanie materialnie równoważne do tego, które wiązałoby się ze zwrotem na rzecz instalacji nadmiernie umorzonych uprawnień do emisji.
49.
Jeżeli jest to wykonalne, ponowne wpisanie tych uprawnień na rachunkach odpowiednich instalacji w celu ich przyszłego wykorzystania zapewnia, że operatorzy tych instalacji nie poniosą żadnej szkody na rynku handlu uprawnieniami do emisji.
50.
Pozostaje do wyjaśnienia, co się dzieje, gdy ze względu na jednostkowe okoliczności dotyczące danej instalacji (
25
), taki zwrot nie jest możliwy. To właśnie stanowi, co do zasady, rzeczywisty problem w niniejszym sporze. I, jak już wspomniałem, uważam, że spółka będąca stroną sporu posiada do dyspozycji środki, aby otrzymać odpowiednie odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody.
51.
W rezultacie, nie znajduję powodu, aby uznać art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 za nieważne, zatem przepisy te należy zastosować w niniejszym sporze.
C.
Trzecie pytanie prejudycjalne
52.
Brzmienie odpowiedzi na pierwsze dwa pytania prejudycjalne prowadzi do przedstawienia pytania, czy – jak podnosi sąd odsyłający – istnieje „inny sposób”, który pozwoliłby zaspokoić roszczenia Metsä Fibre.
53.
Żądanie wycofania (przez Urząd) emisji zadeklarowanych przez Metsä Fibre za lata 2013–2017 wpłynęło do Komisji w dniu 12 lutego 2021 r. Od opublikowania wyroku Schaefer Kalk upłynęły zatem ponad cztery lata (
26
).
54.
W tych okolicznościach stwierdziłem już, że:
–
sprostowanie rejestru z mocą wsteczną jest niewykonalne, ponieważ mogłoby wywrzeć negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku opartego na rygorystycznej rachunkowości;
–
nie jest również możliwe rozwiązanie materialnie równoważne, o którym wspomniałem wcześniej, ze względu na jednostkową sytuację instalacji Äänekoski (
27
), która stanowi wyjątkowy przypadek.
55.
Analiza art. 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 musi jednak uwzględniać konsekwencje wyroku Schaefer Kalk, który wywiera skutki o charakterze ogólnym, zatem obejmują one, co do zasady, również „indywidualne przypadki”.
56.
W rozpatrywanym tu „indywidualnym przypadku” powoływanie się na ten wyrok jest związane, powtarzam, z (domniemanym) naruszeniem prawa własności doznanym przez podmiot, która działał w dobrej wierze, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, których nieważność została następnie stwierdzona przez Trybunał Sprawiedliwości (
28
).
57.
Praktycznie wszystkie strony zgodziły się, że podstawy wycofania, wskazane w art. 70 rozporządzenia nr 389/2013, ograniczają się do niezamierzonego zainicjowania transakcji lub popełnienia błędu w odniesieniu do transakcji oraz, że muszą one zostać podniesione w określonych terminach i nie można ich stosować bezterminowo.
58.
Urząd zwrócił jednak uwagę na możliwości wiążące się z art. 40 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 389/2013. Przepis ten:
–
umożliwia posiadaczowi rachunku wykonywanie „jakichkolwiek praw lub roszczeń wynikających z podstawowej transakcji, na postawie których [może on] mieć prawo do zwrotu, restytucji lub odszkodowania z tytułu transakcji sfinalizowanej w rejestrze Unii, np. w przypadku oszustwa czy błędu technicznego […]”;
–
nakłada, jako konieczny warunek, aby wykonywanie wszelkich ewentualnych praw lub roszczeń „nie prowadzi[ło] […] do wycofania, unieważnienia lub odwołania transakcji w rejestrze Unii”.
59.
Moim zdaniem w tym przepisie, który umożliwia zarówno zaspokojenie interesów operatora, jak i utrzymanie prawidłowego funkcjonowania rejestru Unii, można znaleźć rozwiązanie wyjątkowego przypadku instalacji Äänekoski.
60.
W odniesieniu do rejestru Unii oczywiste jest, że sporna transakcja nie zostanie wycofana, unieważniona, ani odwołana, co wyklucza jakiekolwiek zakłócenia w funkcjonowaniu rynku.
61.
Jeśli natomiast chodzi o posiadacza danego rachunku, jest on uprawniony do żądania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej w wyniku transakcji, która ex post okazała się nadmierna, lecz która, jako nieodwracalna i ostateczna, nie może już zostać wycofana.
62.
Artykuł 40 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 389/2013 jest wystarczająco otwarty, aby przyjąć rozwiązanie postulowane przez Urząd. Oszustwo lub błąd techniczny zostały wymienione w tym przepisie jako niewyczerpujące przykłady powodów, które mogą uzasadniać wykonywanie „praw lub roszczeń”, w tym również uzyskanie „odszkodowania”.
63.
Zgodnie z uwagami Urzędu, art. 40 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 389/2013 nie ogranicza się do krajowych środków zaskarżenia (jedynych, do których jednak odsyłają w art. 40 ust. 3 akapit pierwszy i drugi), lecz dotyczy w sposób ogólny praw i roszczeń, które mogą przysługiwać posiadaczowi rachunku lub osobie trzeciej (
29
).
64.
Przepisy rozporządzenia nr 389/2013, traktowane jako całość, umożliwiają zatem naprawienie skutków wywołanych niewłaściwym zastosowaniem przepisów, których nieważność stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku Schaefer Kalk. W niektórych przypadkach poprzez wykorzystanie w przyszłych latach nadmiernie umorzonych kwot. W innych przypadkach, takich jak w przypadku spornej instalacji, w drodze odszkodowania z tytułu doznanej szkody w obrocie gospodarczym.
65.
Wreszcie, przepisy rozporządzenia nr 389/2013 nie wymagają w sposób nieodwołalny, w przypadku takim jak niniejszy, poświęcenia praw i interesów gospodarczych związanych z rynkiem uprawnień do emisji.
66.
W szczególności, gdyby przyjąć to rozwiązanie, Metsä Fibre nie znalazłaby się w niekorzystnej sytuacji ze względu na swoje (ewentualne) prawo własności do uprawnień do emisji przyznanych i umorzonych przez nią w sposób nadmierny. Nie byłaby ona też traktowana w sposób dyskryminujący w porównaniu z operatorami innych instalacji. Ponadto, proponowane rozwiązanie nie zakłóca integralności i prawidłowego funkcjonowania rynku.
V. Wnioski
67.
W świetle powyższego proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby na pytania przedstawione przez Helsingin hallinto-oikeus (sąd administracyjny dla Helsinek, Finlandia) odpowiedział następująco:
1)
Analiza pytań przedstawionych przez sąd odsyłający nie wykazała niczego, co mogłoby wywrzeć wpływ na ważność art. 40 i 70 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011.
Artykuły 40 i 70 rozporządzenia nr 389/2013 nie czynią nieodwracalnymi skutków zastosowania przepisów, których nieważność stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29).
2)
W sytuacji, w której nie jest możliwa rzeczywista restytucja nadmiernie umorzonych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, operator danej instalacji może skorzystać z praw lub roszczeń, o których mowa w art. 40 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 389/2013, w tym z prawa do otrzymania odszkodowania z tytułu wyrządzonej mu szkody.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32; wyd. spec. w jęz. Polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 631), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 63).
(
3
)	Przez „pozwolenie” [„uprawnienie do emisji”] rozumie się pozwolenie na emitowanie jednej tony równoważnika dwutlenku węgla (CO2) przez określony okres czasu.
(
4
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2012, L 181, s. 30).
(
5
)	Spółka działa pod firmą Metsä Fibre Oy, a jej instalacja pod nazwą Metsä Fibre Äänekoski, (zwana dalej „instalacją Äänekoski”).
(
6
)	Wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r., Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29; zwany dalej „wyrokiem Schaefer Kalk”).
(
7
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiające rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylające rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz.U. 2013, L 122, s. 1).
(
8
)	Päästökauppalaki (ustawa o handlu uprawnieniami do emisji) nr 311 z dnia 8 kwietnia 2011 r.
(
9
)	Zdaniem Urzędu liczba uprawnień do emisji przedstawionych w sposób nadmierny przez Metsä Fibre do umorzenia w rejestrze Unii wyniosła łącznie 115312.
(
10
)	Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. dotycząca mechanizmu monitorowania emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz wykonania Protokołu z Kioto (Dz.U. 2004, L 49, s. 1; wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 8, s. 57).
(
11
)	Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2009, L 140, s. 136).
(
12
)	Punkt 7 postanowienia odsyłającego. Metsä Fibre wskazuje w swoich uwagach na piśmie (pkt 8), że możność swobodnego dysponowania tymi uprawnieniami pozwoliłaby jej „sprzedać je jako nadwyżkę zgodnie z systemem i logiką handlu uprawnieniami do emisji”. Dodaje, że została ona pozbawiona tej możliwości, ponieważ „uprawnienia do emisji przyznane w ramach korekty [dokonanej przez Urząd] w istocie nie istnieją, jeżeli nie zostały one wpisane do centralnego rejestru [Unii]”.
(
13
)	Zgodnie z pkt 20 postanowienia odsyłającego, Urząd kontaktował się z Komisją, która była zdania, że nie zostały spełnione przesłanki do wycofania transakcji umorzenia uprawnień do emisji, ponieważ upłynęły już terminy określone w art. 70 rozporządzenia nr 389/2013. Niewykonalność tego rozwiązania została zatem potwierdzona przez samą Komisję, z którą Urząd kontaktował się kilkukrotnie w celu uzyskania jej opinii w przedmiocie interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie.
(
14
)	Ponadto, zgodnie z pkt 1 załącznika I do dyrektywy 2003/87, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. (Dz.U. 2023, L 130, s. 134), instalacja Äänekoski zostanie wyłączona z zakresu zastosowania systemu handlu kwotami od dnia 1 stycznia 2026 r.
(
15
)	Zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 389/2013 rachunki posiadania są przypisane do poszczególnych instalacji. Uprawnienia do emisji przedstawione do umorzenia w ilości nadmiernej z rachunku instalacji Äänekoski mogłyby, hipotetycznie, zostać zwrócone na ten sam rachunek, lecz nie na rachunek innej instalacji prowadzonej przez Metsä Fibre.
(
16
)	Podczas rozprawy okazało się, że Komisja wszczęła procedurę legislacyjną, aby umożliwić w przyszłości zaradzenie sytuacjom takim jak ta, w której znalazła się Metsä Fibre. Rozwiązanie takie, jeśli ostatecznie dojdzie do skutku, nie będzie miało zastosowania w niniejszym sporze, chyba że w sposób wyraźny będzie ono działało wstecz.
(
17
)	Punkt 20 uwag na piśmie przedstawionych przez rząd fiński.
(
18
)	Uprawnienia do emisji, które mają charakter zamienny, istnieją wyłącznie w formie elektronicznej jako wpisy księgowe.
(
19
)	Wyrok z dnia 17 października 2013 r., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, pkt 27). Z kolei w pkt 65 opinii przedstawionej w sprawie ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516), stwierdziłem, że „[t]roska o prawdziwość liczby oraz okoliczności wydania uprawnień do emisji wynika z dążenia Unii do poprawy funkcjonowania rynku i uniknięcia zakłóceń, które wynikałyby z wszelkich niepewności co do ważności i obowiązywania tych uprawnień, zważywszy na ich rolę jednostki wymiany na tym rynku […]”.
(
20
)	Punkty 29 i 30 uwag na piśmie przedstawionych przez Komisję.
(
21
)	Punkt 33 uwag na piśmie przedstawionych przez Komisję.
(
22
)	Odsyłam do pkt 2, 5, 80, 85 i 94–98 mojej opinii przedstawionej w sprawie ArcelorMittal (C‑321/15, EU:C:2016:516). Przeanalizowałem w nich, czy z perspektywy prawa Unii uprawnienia do emisji można uznać za mienie, czy raczej za zezwolenia administracyjne. W przypisie 11 do tej opinii wskazałem, że niejednorodność rozwiązań krajowych w odniesieniu do charakteru prawnego uprawnień do emisji jest zgodna ze zróżnicowaniem określeń stosowanych wobec nich w odmiennych wersjach językowych dyrektywy 2003/87. Podczas gdy na przykład w wersjach hiszpańskiej i niderlandzkiej używa się, odpowiednio, określeń „derechos de emisión” i „emissierecht”, wersje włoska i francuska mówią o „quota di emissioni” i „quota”, wersja angielska daje pierwszeństwo pojęciu „allowance”, niemiecka pojęciu „Zertifikat”, a wreszcie w portugalskiej wybrano pojęcie „licença de emissão”. W tamtej sprawie sąd odsyłający zastanawiał się nad kwalifikacją prawną uprawnień do emisji jako mienia, które może podlegać obowiązkowemu wywłaszczeniu.
(
23
)	Komisja, zapytana o to na rozprawie, zapewniła, że nie są jej znane żadne przypadki wycofania transakcji w następstwie wyroku Schaefer Kalk.
(
24
)	Zdaniem Komisji (uwagi na piśmie, przypis 12) uchylenie przepisów, których nieważność została stwierdzona w wyroku Schaefer Kalk, doprowadziło w Finlandii do dokonania restytucji na rzecz siedmiu instalacji. Komisja dodaje, że „Urząd […] dokonał korekty poziomów emisji sześciu instalacji; w przypadku pięciu z nich poziomy emisji mogą być w pełni odzyskane w ramach restytucji kwot emisji z instalacji, podczas gdy w przypadku jednej instalacji około jedna piąta poziomów emisji, które zostały skorygowane, nie została jeszcze odzyskana”. Metsä Fibre również odnosi się do tych instalacji, aby podkreślić, że jest traktowana w sposób odmienny.
(
25
)	Zobacz pkt 28 i przypisy 13–15 do niniejszej opinii. Sąd odsyłający podkreśla, przedstawiając swoje pierwsze pytanie, że Metsä Fibre „nie może wykorzystać dodatniego statusu zgodności rachunku zgodności ze względu na obecny niskoemisyjny sposób funkcjonowania instalacji Äänekoski”.
(
26
)	Punkt 25 uwag na piśmie Komisji.
(
27
)	Zobacz pkt 48 niniejszej opinii.
(
28
)	Metsä Fibre podnosi ponadto naruszenie zasady równości (w porównaniu z operatorami instalacji, którym zwrócono niesłusznie umorzone swego czasu uprawnienia do emisji) oraz lekceważenie celów uregulowania dotyczącego handlu uprawnieniami do emisji.
(
29
)	Punkt 33 uwag na piśmie Urzędu.