SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 10. julija 2025(1)
Zadeva C‑151/24, [Luevi](i)
Instituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
proti
V. M.
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija))
„ Predhodno odločanje – Direktiva 2011/98/EU – Pravice delavcev iz tretjih držav, ki imajo enotno dovoljenje – Člen 12 – Pravica do enakega obravnavanja – Socialna varnost – Uredba (ES) št. 883/2004 – Člen 3 – Področja socialne varnosti – Člen 70 – Posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki – Socialna pomoč – Nacionalna zakonodaja, s katero so državljani tretjih držav, ki imajo enotno dovoljenje, izključeni iz upravičenosti do socialne pomoči “
I.      Uvod
1.        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici(2).
2.        Ta predlog se umešča v okvir spora med V. M., albansko državljanko, ki prebiva v Italiji, in Istituto nazionale della previdenza sociale (nacionalni zavod za socialno varnost, Italija) (v nadaljevanju: INPS) v zvezi s tem, da je ta zavod tej osebi zavrnil dodelitev denarne dajatve, namenjene osebam, starejšim od 67 let, ki se znajdejo v težkem ekonomskem položaju.
3.        Zadevni predlog Sodišču daje priložnost, da natančneje opredeli stvarno področje uporabe člena 12(1)(e) Direktive 2011/98, ki določa, da so delavci migranti, ki so državljani tretjih držav in imajo enotno dovoljenje, na področju socialne varnosti obravnavani enako kot državljani zadevne države članice. Predstavil bom, kaj po mojem mnenju utemeljuje to, da se socialna pomoč, ki je predmet postopka v glavni stvari, iz tega izključi.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
4.        V teh sklepnih predlogih se bom skliceval na uvodni izjavi 19 in 20 Direktive 2011/98 ter na člen 2(b) in (c), člen 3(1)(b) in (c) ter člen 12 te direktive.
5.        Skliceval se bom tudi na uvodno izjavo 1 Uredbe (ES) št. 883/2004(3), na njena člena 3 in 70 ter na Prilogo X k njej.
B.      Italijansko pravo
6.        Člen 3(6) legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (zakon št. 335 o reformi obveznega in dodatnega pokojninskega sistema) z dne 8. avgusta 1995(4) določa, da italijanski državljani, ki prebivajo v Italiji in so dopolnili 65 let (od 1. januarja 2019 pa 67 let) ter ki izpolnjujejo pogoje glede dohodkov, določene v tem odstavku 6, namesto socialne pokojnine in dodatkov k njej prejmejo socialno pomoč. Če ima oseba lastne dohodke, se pomoč načeloma dodeli po znižani stopnji do višine neto letnega zneska, določenega z zakonom. Poznejša povečanja dohodkov nad zgornjo mejo privedejo do ustavitve izplačevanja socialne pomoči.(5)
7.        Člen 80 legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (zakon št. 388 o določbah za oblikovanje letnega in večletnega proračuna države (finančni zakon za leto 2001)) z dne 23. decembra 2000(6) v odstavku 19 določa, da se socialna pomoč in finančne dajatve, ki pomenijo subjektivne pravice na podlagi veljavne zakonodaje s področja socialnih storitev, pod pogoji, določenimi v tej zakonodaji, dodelijo tujcem, ki imajo dovoljenje za prebivanje(7); za druge dajatve in socialne storitve se izenačitev z italijanskimi državljani prizna tujcem, ki imajo najmanj dovoljenje za prebivanje za eno leto ali več.
8.        Člen 20(10) decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (uredba-zakon št. 112 o nujnih predpisih za gospodarski razvoj, poenostavitev, konkurenčnost in stabilizacijo javnih financ ter sorazmerno davčno porazdelitev) z dne 25. junija 2008(8), ki je bila s spremembami preoblikovana v zakon z legge n. 133 (zakon št. 133) z dne 6. avgusta 2008(9), določa:
„Od 1. januarja 2009 se socialna pomoč iz člena 3(6) [zakona št. 335/95] upravičencem izplača pod pogojem, da na nacionalnem ozemlju zakonito in nepretrgano prebivajo vsaj deset let.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
9.        V. M., albanska državljanka, od leta 2006 zakonito prebiva v Italiji kot imetnica dovoljenja za prebivanje, izdanega iz družinskih razlogov,(10) z dovoljenjem za delo v tej državi članici, kot izhaja iz spisa, predloženega Sodišču.
10.      INPS ji je zavrnil izplačevanje socialne pomoči iz člena 3(6) zakona št. 335/95 z obrazložitvijo, da nima dovoljenja EU za prebivanje rezidenta za daljši čas.
11.      Po zavrnitvi njene tožbe zoper to odločitev na prvi stopnji je Corte d’appello di Firenze (višje sodišče v Firencah, Italija) ugodilo njenemu predlogu, ker naj bi za dodelitev zadevne socialne pomoči veljal samo pogoj glede vsaj 10‑letnega prebivanja v Italiji.
12.      Potem ko je INPS zoper to odločitev vložil kasacijsko pritožbo, je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) s sklepom z dne 8. marca 2023 na Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija), ki je predložitveno sodišče, naslovilo vprašanja, ki temeljijo na različnih določbah Costituzione (ustava) v povezavi s členom 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(11) in členom 12(1)(e) Direktive 2011/98 ter se nanašajo na ustavnost člena 80(9) zakona št. 388/2000 v delu, v katerem je za dodelitev zadevne pomoči določen dodatni pogoj, da so tujci imetniki dovoljenja EU za prebivanje rezidenta za daljši čas.
13.      Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) je ob sklicevanju na predhodno sodno prakso Corte costituzionale (ustavno sodišče) razmišljalo o obstoju ustavne obveznosti dodelitve zadevne socialne pomoči tujcu, ki nima dovoljenja EU za prebivanje rezidenta za daljši čas, zaradi „priznanega prepletanja vrednot, na katerih temeljita člen 3 ustave in člen 34 Listine“, ter zaradi drugačne razlage člena 12 Direktive 2011/98, ki jo je podalo Sodišče(12).
14.      Poleg tega je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) menilo, da je člen 3(6) zakona št. 335/95 v nasprotju s členom 38, prvi odstavek, ustave, „ker ni mogoče dvomiti o tesni povezanosti med tem členom in členom 34 Listine, katerega namen je z določanjem pravice do socialne pomoči in pomoči pri pridobitvi stanovanj ‚zagotovit[i] dostojno življenje vsem, ki nimajo zadostnih sredstev‘ (sodba z dne 24. aprila 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233))“.
15.      Corte costituzionale (ustavno sodišče) poudarja, da nova vprašanja glede ustavnosti, ki so mu predložena, temeljijo na določbah Listine in da ne more opustiti odgovarjanja nanje z uporabo svojih lastnih instrumentov.(13) Po njegovem mnenju gre pri teh vprašanjih predvsem za ugotavljanje, ali zadevna socialna pomoč spada med dajatve socialne varnosti, v zvezi s katerimi se pravica do enakega obravnavanja v skladu s členom 12(1)(e) Direktive 2011/98 zagotavlja državljanom tretjih držav, ki imajo dovoljenje za prebivanje zaradi dela ali ki jim je v vsakem primeru dovoljeno delati.
16.      V ta namen Corte costituzionale (ustavno sodišče) pojasnjuje, da je zadevna socialna pomoč denarna dajatev, ki jo INPS na podlagi vloge dodeli osebam, starejšim od 65 let (od 1. januarja 2019 pa od 67 let), ki se znajdejo v težkem ekonomskem položaju, ker nimajo lastnih dohodkov ali ker so njihovi dohodki nižji od praga, ki se vsako leto z zakonom določi kot najvišji znesek te pomoči.
17.      Corte costituzionale (ustavno sodišče) opozarja na svojo sodno prakso, v skladu s katero, prvič, se zadevna socialna pomoč dodeli ne glede na to, ali je bil upravičenec pred tem zaposlen, in pomeni „izključno dajatev pomoči“.(14) Namenjena je izključno odgovarjanju na stisko, ki izhaja iz pomanjkanja, s katerim se srečujejo osebe, ki nimajo zadostnih ekonomskih sredstev in imajo zaradi starosti zmanjšano delovno sposobnost.
18.      Drugič, Corte costituzionale (ustavno sodišče) je v sodbi št. 50/2019 z dne 4. decembra 2018 odločilo, da je „diskrecijska pravica zakonodajalca, da tujcu, ki je brez sredstev in ne prejema pokojnine, denarno dajatev dodeli le, če je ta zaradi svoje vključenosti v družbo primeren, da prejema enako pomoč, kot je tista, ki je zagotovljena italijanskemu državljanu“. Presodilo je, da je enakost dostopa do socialne pomoči za državljane Italije ali Unije na eni strani in državljane tretjih držav na drugi strani treba omejiti na storitve in dajatve, ki z zadovoljevanjem „posameznikove osnovne potrebe, ki ne dopušča nobenega razlikovanja v zvezi z vezanostjo na ozemlje“, konkretizirajo uresničevanje temeljnih pravic posameznikov. V tem primeru ni mogoče dopustiti nobene omejitve, povezane z omejenostjo razpoložljivih finančnih sredstev. Nasprotno pa lahko zakonodajalec odloči, da se druge dajatve dodelijo le osebam, ki so svojo stalno in dejavno vključenost v italijansko družbo dokazale s pridobitvijo dovoljenja EU za prebivanje rezidenta za daljši čas. V nasprotju z zgolj zakonitim prebivanjem v Italiji to zahteva, da zadevna oseba dobiva dohodke, ima nastanitev in se ponaša z znanjem italijanskega jezika, kar „niso nerazumni indici o [njeni] vključenosti“ v življenje družbe, ki prispeva k njenemu napredku.
19.      Z vidika prava Unije predložitveno sodišče najprej pojasnjuje, da je zadevna socialna pomoč izrecno razvrščena med posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, imenovane tudi „mešane“ dajatve, ki so opredeljene v členu 70 Uredbe št. 883/2004, saj je vpisana v Prilogo X k tej uredbi. Nato analizira besedilo člena 12(1)(e) Direktive 2011/98 in pravno ureditev teh „mešanih“ dajatev. Zlasti opozarja na pogoje za njihovo dodelitev, kot jih je Sodišče opredelilo za državljane Unije(15) in hkrati za državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju Unije,(16) preden jih je potrdil zakonodajalec Unije. Iz tega predložitveno sodišče sklepa, da morajo državljani tretjih držav, ki se gibljejo na ozemlju Unije, enako kot državljani držav članic imeti prispevno razmerje s sistemom socialne varnosti v državi, v kateri podajajo vlogo za to dajatev.
20.      Nazadnje, po presoji predložitvenega sodišča načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98, državljanom tretjih držav, ki imajo dovoljenja za prebivanje in na katere se nanaša člen 3(1)(b) in (c) te direktive, ne more zagotavljati širšega varstva od tistega, ki ga določa ureditev v zvezi s koordinacijo sistemov socialne varnosti iz Uredbe št. 883/2004, na katero napotuje prvonavedeni člen.
21.      Predložitveno sodišče zato meni, da so državljani tretjih držav, za katere se uporablja člen 12(1)(e) Direktive 2011/98, lahko deležni enakega obravnavanja, kot se namenja državljanom države članice, v kateri prebivajo, le, če so delavci in izključno v zvezi z dajatvami, ki spadajo na področja socialne varnosti, našteta v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004, medtem ko morajo biti za to, da bi bili ti državljani upravičeni do posebnih dajatev iz člena 70 te uredbe – ki zajemajo tudi zadevno socialno pomoč – nujno izpolnjeni pogoji, ki so posebej za to določeni v ureditvi v zvezi s koordinacijo in v zakonodaji države članice gostiteljice.
22.      Posledično dvomi, da zgolj to, da imajo državljani tretjih držav dovoljenje za prebivanje, s katerim jim je dovoljeno delati v državi članici, v smislu Direktive 2011/98, tem daje pravico, da dostopajo do „mešanih“ dajatev pod enakimi pogoji kot državljani države članice, v kateri prebivajo.
23.      V teh okoliščinah je Corte costituzionale (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 12(1)(e) Direktive [2011/98], s katerim je konkretizirano varstvo pravice dostopa do dajatev socialne varnosti, ki jo zagotavlja člen 34(1) in (2) [Listine], razlagati tako, da dajatev, kakršna je socialna pomoč iz člena 3(6) [zakona št. 335/95], spada na področje uporabe navedene direktive, in ali pravo Unije zato nasprotuje nacionalni zakonodaji, v skladu s katero se navedena dajatev, ki je tujcem pod pogojem, da imajo dovoljenje EU za prebivanje rezidenta za daljši čas, že priznana, ne razširja tudi na tujce, ki imajo enotno dovoljenje iz te direktive?“
24.      V. M., INPS, italijanska vlada in Evropska komisija so vložili pisna stališča ter so se udeležili obravnave 7. maja 2025, na kateri so odgovorili na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče.
IV.    Analiza
25.      Vprašanje za predhodno odločanje po mojem mnenju zahteva dve predhodni ugotovitvi.
26.      Prvič, predložitveno sodišče pojasnjuje, da je s členom 12(1)(e) Direktive 2011/98 konkretizirana pravica dostopa do dajatev socialne varnosti, določena v členu 34(1) in (2) Listine.
27.      S tem povzema to, kar je Sodišče odločilo v sodbi INPS, C‑350/20, pri čemer se je oprlo na sklicevanje na Uredbo št. 883/2004, ki ga vsebuje člen 12(1)(e) te direktive, v povezavi z njeno uvodno izjavo 31, v kateri je med drugim navedeno, da so v navedeni direktivi upoštevana načela, ki jih priznava Listina.(17)
28.      Drugič, predložitveno sodišče se sklicuje na položaj „tujcev, ki imajo enotno dovoljenje“. Zaradi ugotovitve v zvezi z osebnim področjem uporabe člena 12(1) Direktive 2011/98, ki jo je Sodišče podalo v sodbi INPS, C‑350/20,(18) je treba pojasniti, da razlaga te določbe, za katero prosi predložitveno sodišče, ni omejena na položaje, v katerih so bili državljani tretjih držav v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za namen dela.(19) Kot izrecno določa člen 12(1) te direktive, se ta člen uporablja tudi za državljane tretjih držav, ki so bili v skladu s pravom Unije ali nacionalnim pravom v državo članico sprejeti za druge namene, kot je delo, ki jim je dovoljeno delati in ki imajo dovoljenje za prebivanje v skladu z Uredbo (ES) št. 1030/2002.(20)
29.      Zato ob upoštevanju odločitve v sodbi INPS, C‑350/20,(21) Sodišču predlagam, naj po analogiji s preoblikovanjem vprašanja za predhodno odločanje, sprejetim v navedeni sodbi,(22) šteje, da predložitveno sodišče s svojim edinim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(1)(e) Direktive 2011/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, s katero so državljani tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive izključeni iz upravičenosti do pomoči, ki se skladno s to zakonodajo dodeli osebam, starejšim od 65 let (od 1. januarja 2019 pa od 67 let), ki se znajdejo v težkem ekonomskem položaju in imajo zaradi svoje starosti zmanjšano delovno sposobnost.(23)
30.      Člen 12(1) Direktive 2011/98 določa načelo, da so delavci iz tretjih držav(24) iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive obravnavani enako kot državljani države članice, v kateri prebivajo, na različnih področjih, kot so med drugim delovni pogoji, izobraževanje in usposabljanje ter davčne ugodnosti. Posebej v zvezi s socialno varnostjo se člen 12(1)(e) navedene direktive sklicuje na „področ[ja] socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi […] št. 883/2004“(25).
31.      Iz uvodne izjave 19 Direktive 2011/98 jasno izhaja, da gre za minimalno harmonizacijo, saj je namen te direktive določiti, na katerih področjih je zagotovljeno enako obravnavanje.
32.      Enako sklicevanje je mogoče najti v drugih direktivah.(26) To ujemanje bi moralo biti razširjeno na Direktivo 2003/109/ES(27), če bi v okviru prenovitve te direktive uspel predlog Komisije za vstavitev sklicevanja na Uredbo št. 883/2004.(28)
33.      V zvezi z osebnim področjem uporabe člena 12(1) Direktive 2011/98, kot je bilo nanj opozorjeno v točki 28 teh sklepnih predlogov, dodajam, prvič, da se ne zahteva, da so državljani tretjih držav neprestano dejansko zaposleni.(29)
34.      Zato ni mogoče trditi, kot to počne INPS, da „za to, da bi mu bila priznana pravica do enakega obravnavanja v zvezi s socialno varnostjo, ni dovolj, da ima tujec dovoljenje za prebivanje, ampak mora tudi prispevati h gospodarstvu države članice gostiteljice z opravljanjem poklicne dejavnosti in plačevanjem s tem povezanih davkov“.
35.      Drugič, v uvodni izjavi 20 Direktive 2011/98, ki se nanaša na pravico do enakega obravnavanja iz njenega člena 12, so omenjeni tudi „družinski[] člani delavca iz tretje države, ki so sprejeti v državo članico v skladu z Direktivo Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine[(30)]“. Glede položaja, v katerem imajo družinski člani delavca, ki je državljan tretje države in ki je imetnik enotnega dovoljenja, neposredno pravico do enakega obravnavanja – na katerega se med drugim nanaša ta uvodna izjava – je Sodišče odločilo, da je „[t]a pravica […] tem osebam podeljena na podlagi njihovega lastnega statusa delavcev, čeprav je bil njihov prihod v državo članico gostiteljico posledica dejstva, da so bile družinski člani delavca, ki je državljan tretje države“.(31)
36.      V obravnavanem primeru je bilo na obravnavi pojasnjeno, da V. M. ni nikoli delala v Italiji in da živi s svojim sinom, ki ima status rezidenta EU za daljši čas. Ker ji je dovoljeno delati(32), se torej zdi, da spada na osebno področje uporabe člena 12(1) Direktive 2011/98.
37.      Kar zadeva stvarno področje uporabe pravice do enakega obravnavanja, določene v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98, je to opredeljeno z Uredbo št. 883/2004, na katero se ta člen sklicuje.(33) Vprašanje predložitvenega sodišča se nanaša na pomen in obseg izraza „področ[ja] socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi […] št. 883/2004“.
38.      Področja socialne varnosti so predmet člena 3 te uredbe, naslovljenega „Stvarna veljavnost“.
39.      Člen 3(1) navedene uredbe določa načelo, v skladu s katerim se ta „uporablja za vso zakonodajo v zvezi [s] področji socialne varnosti“, ki zadevajo devet kategorij dajatev in eno pomoč, ki so izčrpno naštete v tem členu.
40.      V členu 3(5) Uredbe št. 883/2004 so opredeljene izjeme. V skladu s točko (a) te določbe se ta uredba „ne uporablja za socialno in zdravstveno […]“.(34)
41.      Člen 3(3) Uredbe št. 883/2004 določa, da se ta uredba „uporablja tudi za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo s prispevki, iz člena 70“ navedene uredbe.
42.      Besedilo tega odstavka 3 na eni strani in merila, ki jih je zakonodajalec Unije v tem členu 70 upošteval za opredelitev posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, na drugi strani bi lahko vzbujali dvom.
43.      Kar zadeva dejstvo, da je v členu 3(3) Uredbe št. 883/2004 uporabljen členek „tudi“, ga je treba po mojem mnenju razlagati z vidika cilja, uresničevanega s to uredbo, ker se z njo želi olajšati prosto gibanje delavcev(35) z opredelitvijo pravil za koordinacijo sistemov socialne varnosti med državami članicami.(36) Zato njeno stvarno področje uporabe zajema dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, skladno z mejami, pojasnjenimi v uvodni izjavi 37 navedene uredbe.
44.      Kar zadeva merila za opredelitev posebnih denarnih dajatev, za katere se ne plačujejo prispevki, so ta naslednja:
–        te dajatve se dodelijo „po zakonodaji, ki ima zaradi osebne veljavnosti, ciljev in/ali pogojev za upravičenost značilnosti zakonodaje s področja socialne varnosti iz člena 3(1) [Uredbe št. 883/2004] in
socialn[e] pomoči“(37), ter
–        namenjene so zagotavljanju „dodatnega, nadomestnega ali pomožnega zavarovanja tveganj, ki so zajeta v področja socialne varnosti iz člena 3(1) [te uredbe], in ob upoštevanju ekonomskih in socialnih razmer v zadevni državi članici osebam zagotavljajo minimalni dohodek“(38).
45.      Poleg tega je v členu 1(l), prvi odstavek, Uredbe št. 883/2004 pojem „zakonodaja“ opredeljen tako, da pomeni „[za vsako državo članico] vse zakone, predpise in druge določbe ter vse druge izvedbene ukrepe, ki se nanašajo na področja socialne varnosti iz člena 3(1) [te uredbe]“(39).
46.      Ali bi torej posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, ker so namenjene zagotavljanju delnega ali celo polnega zavarovanja „tveganj, ki so zajeta v področja socialne varnosti iz člena 3(1)“ Uredbe št. 883/2004, lahko spadale v okvir enakega obravnavanja, ki je v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98 določeno v korist državljanov tretjih držav, ki jim je dovoljeno delati v državi članici?
47.      Na prvem mestu, poudariti je treba, da izrazi, citirani v točkah 44 in 45 teh sklepnih predlogov, ne smejo zmanjšati pomena druge značilnosti, navedene v členu 70(1) Uredbe št. 883/2004, in sicer značilnosti „socialne pomoči“, ki je podrobno opisana v odstavku 2(a)(i) tega člena(40).
48.      V zvezi s tem je Sodišče odločilo, da „posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki“, iz člena 70(2) te uredbe spadajo pod pojem „pravice do socialne pomoči“ v smislu člena 24(2) Direktive 2004/38/ES(41). Pojasnilo je, da se ta pojem nanaša na vse sisteme pomoči javnih organov, ne glede na nacionalno, regionalno ali lokalno raven, za katere lahko zaprosi posameznik, ki nima zadosti sredstev za kritje svojih osnovnih potreb ali osnovnih potreb svojih družinskih članov.(42)
49.      Poleg tega iz sodbe Alimanovic izhaja, da je treba za ugotovitev, da je zadevno pomoč mogoče opredeliti kot „posebno denarno dajatev, za katero se ne plačujejo prispevki“, poiskati prevladujočo funkcijo te pomoči. Tak je primer, v katerem se z navedeno pomočjo zagotavljajo minimalna sredstva za kritje preživninskih stroškov, da se omogoči človeka dostojno življenje.(43)
50.      Nazadnje, v skladu z ustaljeno sodno prakso je dajatev, ki se upravičencem dodeli na podlagi zakonsko opredeljenega položaja, brez vsakršne individualne in diskrecijske presoje osebnih potreb, in ki se nanaša na eno od tveganj, izrecno naštetih v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004, mogoče šteti za dajatev socialne varnosti.(44)
51.      Na drugem mestu, navesti je treba, da dodatni merili, določeni v Uredbi št. 883/2004, omogočata razlikovanje dajatev iz člena 70 te uredbe od dajatev, ki spadajo na področja socialne varnosti, in sicer:
–        „financirajo [se] izključno iz obveznega obdavčenja, ki je namenjeno kritju splošne javne porabe in torej pogoji za dodelitev in izračun dajatev niso odvisni od kakršnega koli prispevka upravičenca“(45), in
–        „navedene [so] v Prilogi X“(46).
52.      Na tretjem mestu, poudariti je treba dejstvo, da za te dajatve velja posebna pravna ureditev. Zlasti se v skladu s členom 70(4) Uredbe št. 883/2004 dodeljujejo izključno v državi članici, v kateri oseba stalno prebiva, v skladu z njeno zakonodajo. Dodeljuje jih nosilec v kraju stalnega prebivališča na svoje stroške.
53.      V teh okoliščinah ugotavljam, prvič, da je izraz „področ[ja] socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi […] št. 883/2004“(47), ki je uporabljen v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98, dovolj natančen, da je iz njega mogoče izpeljati, da označuje področja socialne varnosti, ki so izčrpno našteta v členu 3(1) te uredbe.(48)
54.      Vendar je treba podati druge preudarke v podporo tej analizi, ker je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je.(49)
55.      Tako, drugič, v okviru koristnih kontekstualnih pojasnil poudarjam, da je utemeljitev sklicevanja na področja socialne varnosti, našteta v členu 3(1) Uredbe št. 883/2004, mogoče najti v osebnem področju uporabe pravice do enakega obravnavanja, določene v členu 12(1) Direktive 2011/98.(50) To področje uporabe je omejeno na delavce, ki zaradi svojega statusa dobivajo prejemke, za katere velja obveznost prispevanja k socialnemu zavarovanju tveganj, povezanih z opravljanjem dela.(51) V skladu z uredbama št. 883/2004 in (ES) št. 987/2009(52) so namreč delavci ali samozaposlene osebe in njihovi družinski člani načeloma kriti s sistemom socialne varnosti države članice, v kateri opravljajo zaposlitveno ali samozaposlitveno dejavnost, in to pod enakimi pogoji kot državljani te države članice. Zato merilo, ki se nanaša na vez z državo članico gostiteljico, ni upoštevno.(53)
56.      Tako je zakonodajalec Unije izrecno odločil, da se pravica do enakega obravnavanja, določena v členu 12(1) Direktive 2011/98, ne razširi na dajatve, ki jih ni mogoče opredeliti kot „dajatve socialne varnosti“ v smislu člena 3 Uredbe št. 883/2004 – kar torej vključuje tiste iz člena 70 te uredbe – zaradi njihovih značilnosti, ki so v bistvu povezane z individualno in diskrecijsko presojo potreb upravičencev, ki niso izključno delavci.(54)
57.      Nasprotno pa je bila enakost v pravicah v zvezi s socialno pomočjo potrjena za državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas,(55) zaradi njihovega – glede na izraz iz uvodne izjave 8 Direktive 2011/98 – „bolj privilegiranega položaja“, ki jim je priznan zaradi njihove ravni integracije.(56)
58.      Ta razlika glede enakosti v pravicah v zvezi z dajatvami socialne pomoči, ki jo upravičuje trajanje prebivanja kot merilo vključenosti zadevnih oseb, brez omejitev glede narave virov, ki zadostujejo za njihovo vzdrževanje in vzdrževanje njihovih družinskih članov, razen neuporabe sistema socialne pomoči zadevne države članice,(57) je primerljiva s tisto, ki je določena za „mobilne“ državljane Unije.(58)
59.      To namreč velja za državljane Unije, ki so pridobili pravico do stalnega prebivališča, potem ko so nepretrgano pet let zakonito prebivali v državi članici gostiteljici.(59) Za predhodno obdobje je zakonodajalec Unije v skladu z isto logiko vključenosti tudi v zvezi s pravico do socialne pomoči – ob upoštevanju kratkih obdobij prebivanja za neaktivne državljane – v členu 24(2) Direktive 2004/38 sklenil določiti izjemo od načela prepovedi diskriminacije, na katero je opozorjeno v odstavku 1 tega člena, za državljane Unije, katerih prebivanje izpolnjuje pogoje, določene s to direktivo.(60) Poleg tega so v obdobju od treh mesecev do petih let iz dostopa do dajatev socialne pomoči v državi članici gostiteljici dejansko izključeni državljani Unije, ki izpolnjujejo pogoje za priznanje pravice do prebivanja zaradi ravni njihovih sredstev.(61)
60.      Kljub temu ostaja pomembna razlika. Državljanom tretjih držav, zajetim z Direktivo 2011/98, ni priznana enakost v pravicah v zvezi s socialno pomočjo, medtem ko imajo državljani Unije, ki so tudi delavci ali samozaposlene osebe ali ki ohranijo ta status(62), in njihovi družinski člani pravico do enakih dajatev socialne pomoči kot domači državljani od začetka svojega prebivanja.(63)
61.      Torej je treba, tretjič, spomniti na cilj zakonodajalca Unije, kot je izražen v uvodni izjavi 19 Direktive 2011/98, ob upoštevanju katerega je treba razlagati njen člen 12(1)(e).(64)
62.      Ugotavljam, da je v tej uvodni izjavi dosledno opredeljena stopnja enakega obravnavanja, ki je določena.
63.      Izhajajoč iz ugotovitve, da se v odsotnosti horizontalne zakonodaje Unije pravice, podeljene državljanom tretjih držav v različnih državah članicah, razlikujejo, je bilo namreč odločeno, da se zlasti določi, na katerih področjih je zagotovljeno, da so državljani države članice in državljani tretjih držav, ki še niso rezidenti za daljši čas, obravnavani enako.
64.      Cilj, izpostavljen v navedeni uvodni izjavi, je prav „vzpostaviti minimalno raven enakih pogojev znotraj Unije, priznati, da takšni državljani tretjih držav s svojim delom in plačevanjem davkov prispevajo h gospodarstvu Unije, ter zmanjšati nelojalno konkurenco med lastnimi državljani države članice in državljani tretjih držav, nastalo zaradi morebitnega izkoriščanja slednjih“.(65)
65.      Zaradi tako izraženega namena zakonodajalca Unije je torej koherentno, da se na eni strani v mejah njegove pristojnosti na področju socialne varnosti, kot je na te meje opozorjeno v uvodni izjavi 26 Direktive 2011/98,(66) za obdobja prebivanja določene dolžine strogo opredeli minimalni skupni niz pravic in da se na drugi strani pridrži enakost v pravicah do dajatev, urejenih z zakonodajo države članice, v kateri je bilo državljanu tretje države dovoljeno delati(67) ali v kateri je ta po minimalnem obdobju zaposlitve prijavljen kot brezposeln.(68)
66.      Tako iz uvodne izjave 19 Direktive 2011/98 jasno izhaja, da se z njo želi doseči minimalna harmonizacija, ne pa strogo ujemanje med položajem državljanov tretjih držav in položajem državljanov države članice, v kateri živijo.
67.      Ta cilj je s skoraj enakimi besedami(69) ponovno izražen v Direktivi 2024/1233(70).
68.      Tako je potrjeno, da soglasje držav članic glede načela enakih pravic tako v Direktivi 2011/98 v členu 12 kot v Direktivi 2003/109 v členu 11 sloni na omejitvi področij, na katerih je zagotovljeno to načelo, in na možnosti, da se v nekaterih okoliščinah odstopa od tega načela.(71)
69.      Vsa ta kontekstualna in teleološka pojasnila potrjujejo okvir razlage Sodišča, ki ga narekuje sklicevanje v členu 12(1)(e) Direktive 2011/98 na „področ[ja] socialne varnosti, kakor so opredeljena v Uredbi […] št. 883/2004“.(72) Pravica oseb, zajetih s to direktivo, do enakega obravnavanja se torej ne uporablja za posebne denarne dajatve, za katere se ne plačujejo prispevki, kot so opredeljene v členu 70 te uredbe.
70.      V obravnavanem primeru V. M., čeprav ne prereka tega, da je zadevna pomoč „mešana“ dajatev(73), ki je navedena v Prilogi X, rubrika Italija, točka (g), k Uredbi št. 883/2004, trdi, da „dajatev za kritje stroškov za preživetje, dodeljena starejšim osebam, zagotovo ni nepovezana s ‚tveganjem starosti‘ in torej nedvomno ustreza enemu od področij iz [člena 3(1) te uredbe]“. Tako naj bi bilo utemeljeno, da zadevna pomoč spada na področje uporabe člena 12(1)(e) Direktive 2011/98.
71.      Po mojem mnenju tak pristop pomeni, da se pod vprašaj postavlja razlikovanje med dajatvami iz člena 3(1) in (3) Uredbe št. 883/2004.(74)
72.      Opozarjam, da je Sodišče odločilo, da dodelitev dajatev za starost iz člena 3(1)(d) Uredbe št. 883/2004 ne sme biti odvisna od individualne presoje osebnih potreb prosilca, ki je merilo za opredelitev dajatve socialne pomoči, ter da je za dajatve za starost značilno predvsem to, da se z njimi poskušajo zagotoviti sredstva za preživljanje osebam, ki po dopolnitvi določene starosti opustijo zaposlitev in niso več zavezane biti na voljo pri zavodu za zaposlovanje.(75) Torej zgolj dejstvo, da se dajatve izplačujejo za dopolnitev sredstev za preživljanje oseb, ki so dopolnile določeno starost, ne zadostuje, da bi bile opredeljene kot dajatve za starost.(76)
73.      Zato je skladno s sodno prakso Sodišča dovolj ugotoviti, da to, da je zadevna pomoč, ki je vpisana v Prilogo X k Uredbi št. 883/2004, posebne narave in da se zanjo ne plačujejo prispevki, ni sporno.(77) Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da gre pri zadevni dajatvi za dajatev pomoči, ker je namenjena izključno odgovarjanju na stisko, ki izhaja iz pomanjkanja, s katerim se srečujejo osebe, ki nimajo zadostnih ekonomskih sredstev in imajo zaradi starosti zmanjšano delovno sposobnost.(78)
74.      Iz tega je treba torej sklepati, da zadevna socialna pomoč ne spada na področje uporabe člena 12(1)(e) Direktive 2011/98, in to čeprav bi zadovoljevala osnovne potrebe v smislu sodne prakse Sodišča, v kateri je podana razlaga člena 11(4) Direktive 2003/109 v zvezi z načelom enakega obravnavanja, ki se uporablja za državljane tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas.
75.      Te „osnovne potrebe“ je Sodišče opredelilo kot potrebe po hrani, stanovanju in zdravju. Presodilo je, da so zajete s pojmom „osnovni prejemki“, katerih dodelitve države članice ne morejo izključiti na podlagi člena 11(4) Direktive 2003/109 v zvezi s socialno pomočjo in socialnim varstvom.(79)
76.      Konkretno je za državljane tretjih držav, ki imajo enotno dovoljenje, legitimno šteti, da je zaradi pogojev za podelitev in podaljšanje tega dovoljenja, ki se nanašajo na opravljanje zaposlitve in izpolnjevanje zahteve po zadostnih sredstvih, malo verjetno, da bodo primorani zaprositi za take osnovne prejemke. Vendar se lahko položaj teh oseb pred podaljšanjem navedenega dovoljenja spremeni, kar je možnost, ki jo je Komisija upravičeno omenila na obravnavi. Glede na analizo predložitvenega sodišča pa je namen zadevne pomoči zagotoviti dostojno življenje tistim, ki nimajo zadostnih sredstev.
77.      V tem okviru se mi zdi primerno navesti, prvič, da je Corte costituzionale (ustavno sodišče) izjavilo, da se dajatve izplačajo, da bi se zadovoljila „posameznikova osnovna potreba, ki ne dopušča nobenega razlikovanja v zvezi z vezanostjo na ozemlje“.(80) Italijanska vlada je na obravnavi razložila, da je namen teh dajatev raznovrstne narave poskrbeti za osebe, ki se znajdejo v nevarnosti za njihovo zdravje ali varnost. Prevzela je pojasnilo predložitvenega sodišča, ki je navedlo, da „[v] tem primeru dajatev ni sestavni del socialne pomoči (do katere so v skladu s členom 38, prvi odstavek, ustave upravičeni le ‚državljani‘), ampak nujen instrument za zagotavljanje temeljne pravice posameznika (člen 2 ustave)“(81).
78.      Drugič, zdi se mi, da je treba upoštevati druge individualne položaje, ki so manj resni, vendar posegajo v dostojanstvo državljana tretje države, ki ima enotno dovoljenje. Ker tak državljan zakonito prebiva na ozemlju države članice, bi morali biti namreč nacionalni organi, pristojni v zvezi z dajatvami socialne pomoči, zavezani preveriti, da zavrnitev dodelitve takih dajatev zaradi dovoljenja za prebivanje, katerega imetnik je, zadevnega državljana, ki nima nobenih sredstev za zadovoljevanje svojih potreb, ne izpostavlja konkretnemu in aktualnemu tveganju kršitve njegovih temeljnih pravic, med drugim pravice, ki jo določa člen 1 Listine.(82)
79.      Tako se strinjam s stališčem, ki ga je Komisija izrazila na obravnavi. Po mojem mnenju namreč nekateri individualni položaji upravičujejo priznanje „varnostne mreže“(83).
80.      Skratka, po mojem mnenju to, da na področju socialne pomoči delavci iz tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) Direktive 2011/98 niso obravnavani enako kot državljani države članice, v kateri prebivajo, izhaja iz razlage pojma „področja socialne varnosti“, na katera se sklicuje člen 12(1)(e) te direktive. Ta razlaga vseeno ne izključuje tega, da pristojni organi države članice gostiteljice v položajih, ki so posebno kritični z vidika spoštovanja temeljnih pravic, opravijo celovito presojo brez čakanja, da bi morali obravnavati življenjsko tveganje.
V.      Predlog
81.      Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija), odgovori:
Člen 12(1)(e) Direktive 2011/98/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, s katero so državljani tretjih držav iz člena 3(1)(b) in (c) te direktive izključeni iz upravičenosti do pomoči, ki se skladno s to zakonodajo dodeli osebam, starejšim od 65 let (od 1. januarja 2019 pa od 67 let), ki se znajdejo v težkem ekonomskem položaju in imajo zaradi svoje starosti zmanjšano delovno sposobnost.
Vendar so nacionalni organi, pristojni v zvezi z dajatvami socialne pomoči, zavezani preveriti, da zavrnitev dodelitve takih dajatev teh državljanov, ki ne bi imeli nobenih sredstev za zadovoljevanje svojih osnovnih potreb, ne izpostavlja konkretnemu in aktualnemu tveganju kršitve njihovih temeljnih pravic, med drugim pravice, ki jo določa člen 1 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      UL 2011, L 343, str. 1.
3      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 988/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 (UL 2009, L 284, str. 43), v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004.
4      GURI št. 190 z dne 16. avgusta 1995, str. 3 – redni dodatek h GURI št. 101, v nadaljevanju: zakon št. 335/95.
5      Ta pomoč je v zvezi z Italijo navedena v Prilogi X k Uredbi št. 883/2004.
6      GURI št. 302 z dne 29. decembra 2000, str. 5 – redni dodatek h GURI št. 219, v nadaljevanju: zakon št. 388/2000.
7      Od leta 2007 je dovoljenje za prebivanje, izdano na podlagi italijanskega prava, nadomeščeno z „dovoljenjem EU za prebivanje rezidenta za daljši čas“.
8      GURI št. 147 z dne 25. junija 2008, str. 5 – redni dodatek h GURI št. 152.
9      GURI št. 195 z dne 21. avgusta 2008, str. 3 – redni dodatek h GURI št. 196.
10      Na obravnavi je bilo potrjeno, da je V. M. dovoljenje za prebivanje dobila v okviru združitve družine kot mati sponzorja.
11      V nadaljevanju: Listina.
12      Navedeno nacionalno sodišče se je sklicevalo zlasti na sodbo z dne 2. septembra 2021, INPS (Dodatek ob rojstvu otroka in materinski dodatek za imetnike enotnega dovoljenja) (C‑350/20, v nadaljevanju: sodba INPS, C‑350/20, EU:C:2021:659).
13      Sklicuje se zlasti na sodbo INPS, C‑350/20. V zvezi s tem glej zlasti točko 23 te sodbe.
14      Sklicuje se na sodbo št. 137/2021 z dne 25. maja 2021.
15      Corte costituzionale (ustavno sodišče) se sklicuje zlasti na sodbe z dne 11. novembra 2014, Dano (C‑333/13, v nadaljevanju: sodba Dano, EU:C:2014:2358, točka 83); z dne 15. septembre 2015, Alimanovic (C‑67/14, v nadaljevanju: sodba Alimanovic, EU:C:2015:597), in z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi (C‑299/14, EU:C:2016:114).
16      Corte costituzionale (ustavno sodišče) se sklicuje na sodbo z dne 12. oktobra 1978, Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
17      Glej sodbo INPS, C‑350/20 (točke od 44 do 46).
18      Glej sodbo INPS, C‑350/20 (točki 48 in 49).
19      Glej opredelitev v členu 3(1)(c) Direktive 2011/98.
20      Uredba Sveta z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3). Glej opredelitev v členu 3(1)(b) Direktive 2011/98 in njeno uvodno izjavo 20.
21      Glej sodbo INPS, C‑350/20 (točka 47).
22      Glej sodbo INPS, C‑350/20 (točka 50).
23      Pogoj glede vsaj 10-letnega prebivanja (glej točko 11 teh sklepnih predlogov), določen v italijanski zakonodaji, je bil na obravnavi predmet pripomb. Pojasniti moram, da se vprašanje predložitvenega sodišča ne nanaša na ta pogoj. Poleg tega glej, kar zadeva podoben pogoj, naložen državljanom tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, za dostop do ukrepa socialne varnosti, socialne pomoči ali socialnega varstva, sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – Posredna diskriminacija) (C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636).
24      Glej tudi člen 2(b) Direktive 2011/98 za opredelitev izraza „delavec iz tretje države“.
25      Ta izraz je z enakimi besedami naveden v členu 12(1)(e) Direktive (EU) 2024/1233 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2024 o enotnem postopku obravnavanja vloge za enotno dovoljenje za državljane tretjih držav za prebivanje in delo na ozemlju države članice ter o skupnem nizu pravic za delavce iz tretjih držav, ki zakonito prebivajo v državi članici (UL L, 2024/1233). Ta direktiva, s katero se razveljavlja Direktiva 2011/98, se bo uporabljala od 22. maja 2026. Glej člen 19 in člen 20, drugi odstavek, Direktive 2024/1233.
26      Glej člen 16(1)(e) Direktive (EU) 2021/1883 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2021 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namen visokokvalificirane zaposlitve in razveljavitvi Direktive Sveta 2009/50/ES (UL 2021, L 382, str. 1), običajno poimenovane z izrazom „Direktiva o modri karti“; člen 18(2)(c) Direktive 2014/66/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav v okviru premestitev znotraj podjetja (UL 2014, L 157, str. 1), in člen 23(1)(d) Direktive 2014/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o pogojih za vstop in bivanje državljanov tretjih držav zaradi zaposlitve sezonskih delavcev (UL 2014, L 94, str. 375). Člen 22(2)(b) Direktive (EU) 2016/801 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2016 o pogojih za vstop in prebivanje državljanov tretjih držav za namene raziskovanja, študija, opravljanja pripravništva, prostovoljskega dela, programov izmenjave učencev ali izobraževalnih projektov in dela varušk au pair (UL 2016, L 132, str. 21) se sklicuje na člen 12(1)(e) Direktive 2011/98.
27      Direktiva Sveta z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 272). Glej člen 11(1)(d) te direktive.
28      Glej člen 12(1)(d) predloga Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (COM(2022) 650 final), predloženega 27. aprila 2022, in komentar Melin, P., „Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment“, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, str. 353–378, zlasti str. 363. Ta predlog je nespremenjen v dokumentu Generalnega sekretariata Sveta z dne 28. novembra 2023, naslovljenem na delegacije, o predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas – mandat za pogajanja z Evropskim parlamentom (dokument 16000/23). V zvezi z obsegom določb o enakem obravnavanju državljanov tretjih držav glede na različne statuse na področju socialne varnosti, socialne pomoči ter dostopa do blaga in storitev ter dobave blaga in opravljanja storitev, ki so na voljo javnosti, glej sodbo z dne 28. oktobra 2021, ASGI in drugi (C‑462/20, v nadaljevanju: sodba ASGI, EU:C:2021:894).
29      Glej v tem smislu člen 12(2)(b), prvi pododstavek, Direktive 2011/98 o omejitvah enakega obravnavanja, ki določa nekatera jamstva za delavce iz tretjih držav, ki so bili zaposleni za obdobje najmanj šestih mesecev in ki so prijavljeni kot brezposelni. Glej v zvezi s tem sodbo z dne 25. novembra 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Družinske dajatve za imetnike enotnega dovoljenja) (C‑302/19, v nadaljevanju: sodba INPS, C‑302/19, EU:C:2020:957, točka 25).
30      UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224.
31      Glej sodbo INPS C‑302/19 (točka 30). Glej tudi sodbo z dne 19. decembra 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2002:1046, točka 38).
32      Glej točko 9 teh sklepnih predlogov.
33      Glej tudi točko 27 teh sklepnih predlogov.
34      Glej sodbo z dne 15. julija 2021, A (Javna zdravstvena oskrba) (C‑535/19, EU:C:2021:595, točki 32 in 33). Za razliko v opredelitvi pravice do socialne varnosti na eni strani ter pravice do socialne in zdravstvene pomoči na drugi strani glej tudi člena 12 in 13 Evropske socialne listine, podpisane 18. oktobra 1961 v Torinu.
35      Glej uvodni izjavi 1 in 3 Uredbe št. 883/2004.
36      Glej uvodni izjavi 4 in 45 Uredbe št. 883/2004. Glej med drugim tudi sodbo z dne 2. aprila 2020, Caisse pour l’avenir des enfants (Otrok zakonca obmejnega delavca) (C‑802/18, EU:C:2020:269, točka 68).
37      Glej člen 70(1) Uredbe št. 883/2004. Moj poudarek.
38      Glej člen 70(2)(a)(i) Uredbe št. 883/2004. Moj poudarek. Za drugi primer glej člen 70(2)(a)(ii) te uredbe.
39      Moj poudarek.
40      Primerjaj s členom 13, točka 1, Evropske socialne listine. Glej komentar Eleveld, A., in Katrougalosa, G., „The right to social security and social assistance in the ‚case law‘ and conclusions of the Social Rights Committee“,
Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., str. 64–83, zlasti str. 70.
41      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
42      Glej sodbo Dano (točka 63) in sklicevanje po analogiji na to sodbo v sodbi ASGI (točka 34).
43      Glej sodbo Alimanovic (točke 43, 45 in 46 ter navedena sodna praksa). V nasprotju s tem glej, kar zadeva finančne dajatve, ki so neodvisno od opredelitve v nacionalni zakonodaji namenjene lažjemu dostopu do trga dela države članice, sodbo z dne 4. junija 2009, Vatsouras in Koupatantze (C‑22/08 in C‑23/08, EU:C:2009:344, točka 45). Glej v zvezi z nevplivanjem tega, ali je dajatev z nacionalno zakonodajo opredeljena kot dajatev socialne varnosti ali ne, tudi sodbo INPS, C‑350/20 (točka 52 in navedena sodna praksa).
44      Glej sodbo ASGI (točka 25 in navedena sodna praksa).
45      Glej člen 70(2)(b), prvi stavek, Uredbe št. 883/2004.
46      Glej člen 70(2)(c) Uredbe št. 883/2004.
47      Moj poudarek.
48      Mnenja v doktrini, do katerih sem imel dostop, so v tem smislu soglasna. Glej med drugim Thym, D., European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, še posebej poglavje 15 z naslovom „Integration and Settlement“, str. 469–504, zlasti točka 15.3.3.1 (str. 482).
49      Glej sodbe z dne 17. novembra 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, točka 12); z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi (C‑610/18, EU:C:2020:565, točka 50), in z dne 8. maja 2025, Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, točka 54).
50      Glej točko 28 teh sklepnih predlogov.
51      Glej v zvezi s pogojem javnega prispevka za družinske dajatve sodbo ASGI (točka 28). Glej tudi, kar zadeva to soodvisnost s prispevkom k financiranju sistemov socialne varnosti, Beduschi, A., „An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive“, European Journal of Migration and Law, zv. 17, št. 2–3, Wolters Kluwer, Haag, 2015, str. 210–238, zlasti str. 223. Poleg tega glej člen 26 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
52      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL 2009, L 284, str. 1).
53      Glej sodbo INPS, C‑302/19 (točka 43).
54      Glej točke od 48 do 50 teh sklepnih predlogov.
55      Glej člen 11(1)(d) Direktive 2003/109, ki se sklicuje na „socialn[o] zavarovanj[e], socialn[o] pomoč[] in socialn[o] varstv[o], kot določa nacionalna zakonodaja“. Za primerjavo glej člen 29 Direktive 2011/95. V zvezi s tem glej sodbo ASGI (točki 33 in 34).
56      Glej sodbo z dne 29. julija 2024, CU in ND (Socialna pomoč – Posredna diskriminacija) (C‑112/22 in C‑223/22, EU:C:2024:636, točki 45 in 46). Vendar v zvezi z okoliščino, da pravice, zagotovljene z Direktivo 2003/109, niso vedno tako ugodne kot pravice, zagotovljene z Direktivo 2011/98, če zadevna država članica omeji enako obravnavanje na socialnem področju v skladu s členom 11(4) Direktive 2003/109, glej Verschueren, H., „Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection“, European Journal of Migration and Law, op. cit., zv. 18, št. 4, 2016, str. 373–408, zlasti str. 387 in 388. Glej tudi, za primerjavo z „mobilnimi“ državljani Unije, Weingerl, P., in Tratnik, M., „Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?“, European Journal of International Law, European University Institute, Firence, zv. 33, št. 1, 2022, str. 15–38.
57      Glej člen 5(1)(a) Direktive 2003/109 in Thym, D., „Article 5 – Conditions for acquiring long‑term resident status“, v: Hailbronner, K., in Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, 2. izdaja, Beck, München, 2016, str. 453–460, zlasti točka 7 (str. 456).
58      V skladu s členom 3(1) Direktive 2004/38 spadajo na področje uporabe te direktive in so upravičenci do pravic, ki jih ta podeljuje, državljani Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, ki ni država članica, katere državljani so, in njihovi družinski člani, kot so opredeljeni v točki 2 člena 2 navedene direktive, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.
59      Glej člen 16(1) Direktive 2004/38 in sodbo Dano (točka 72).
60      Gre za obdobje prvih treh mesecih prebivanja (člen 6 te direktive) ali daljše obdobje iskanja zaposlitve (člen 14(4)(b) navedene direktive). Glej sodbo Dano (točki 64 in 65) in sodbo z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi (C‑299/14, EU:C:2016:114, točka 44). Glej v zvezi s pravico do enakega obravnavanja tudi sodbo z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, v nadaljevanju: sodba CG, EU:C:2021:602, točka 75 in navedena sodna praksa).
61      Glej za pregled pogojev te pravice do prebivanja sodbo CG (točka 76 in navedena sodna praksa). Glej tudi obvestilo Komisije z naslovom „Smernice o pravici do prostega gibanja državljanov EU in njihovih družinskih članov“ (UL C/2023/1392), točki 11.1.2 in 11.1.3 (str. 49). Glej poleg tega Martin, D., „Article 24 – Égalité de traitement“, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bruselj, 2020, str. 373–396, zlasti str. 383, točka 24.
62      Glej sodbo Alimanovic (točki 53 in 54).
63      Glej člen 24 Direktive 2004/38 in sodbo z dne 25. februarja 2016, García-Nieto in drugi (C‑299/14, EU:C:2016:114, točka 44). Poleg tega je treba opozoriti, da se v primerih morebitnega različnega obravnavanja državljanov držav članic in državljanov tretjih držav člen 18 PEU ne uporablja. Glej sodbo z dne 4. junija 2009, Vatsouras in Koupatantze (C‑22/08 in C‑23/08, EU:C:2009:344, točka 52); mnenje 1/17 (Sporazum CGT EU-Kanada) z dne 30. aprila 2019 (EU:C:2019:341, točka 169), in sodbo z dne 2. septembra 2021, État belge (Pravica do prebivanja v primeru nasilja v družini) (C‑930/19, EU:C:2021:657, točka 51).
64      V zvezi z zgodovino nastanka člena 12 Direktive 2011/98 glej zlasti Iglesias Sánchez, S., „Article 12 – Right to equal treatment“, v: Hailbronner, K., in Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, op. cit., točke od 7 do 9 (str. 919) ter točki 29 in 30 (str. 922 in 923).
65      Moj poudarek. Glej zlasti sodbo INPS, C‑302/19 (točka 34). Glede političnega kompromisa glej predvsem Beduschi, A., op. cit., zlasti točka 2.2 (str. 218 in 219). Glej v zvezi z razvojem, ki se je zgodil od sklepov Evropskega sveta v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999, tudi Tsourdi, E., in Philippe De Bruycker, P., Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, zlasti poglavje 1 z naslovom „The evolving EU asylum and migration law“, str. 1–55, zlasti točka 2.1.6.1, drugi odstavek (str. 20 in 21).
66      Glej tudi sodbo z dne 19. decembra 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, točka 30 in navedena sodna praksa).
67      Za primerjavo glej sodbo z dne 16. junija 2022, Komisija/Avstrija (Indeksacija družinskih dajatev) (C‑328/20, EU:C:2022:468, točka 108).
68      V zvezi z ugotovitvijo, da je „socialna pomoč“ v obliki minimalne dohodkovne podpore, katere namen je kritje osnovnih življenjskih stroškov, iz vseh drugih direktiv v zvezi z zakonitimi migracijami izpuščena, glej Thym, D., European Migration Law, op. cit., zlasti str. 483.
69      Glej uvodno izjavo 2 direktiv 2011/98 in 2024/1233. Kar zadeva enakost v pravicah, ki se želi doseči v novi Direktivi 2024/1233, je besedilo uvodnih izjav 28, 30, 31 in 34 te direktive skoraj enako besedilu uvodnih izjav 19, 20, 21 oziroma 24 Direktive 2011/98. Z ležečo pisavo sta zapisani uvodni izjavi, ki zadevata socialno varnost.
70      Glej opombo 25 teh sklepnih predlogov.
71      Glej člen 12(2) Direktive 2011/98 ter člen 11(2), (3) in (4) Direktive 2003/109. Glej tudi sodbo INPS, C‑302/19 (točki 38 in 39). Glede možnosti za sprejetje ugodnejših določb glej tudi člen 13(2) Direktive 2011/98 in člen 11(5) Direktive 2003/109.
72      V zvezi z okvirom, v katerem se lahko izvaja sodni nadzor Sodišča, glej zlasti sodbo Alimanovic (točki 60 in 61). Glej tudi Muir, E., EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, predvsem poglavje 3 z naslovom „EU Equality Law at a Constitutional Crossroads“, str. 58–109, zlasti str. 103.
73      Glej točko 19 teh sklepnih predlogov.
74      Glej točki 46 in 47 teh sklepnih predlogov.
75      Glej zlasti sodbo z dne 16. septembra 2015, Komisija/Slovaška (C‑361/13, EU:C:2015:601, točke 47, 52 in 55 ter navedena sodna praksa).
76      Glej sodbo z dne 16. septembra 2015, Komisija/Slovaška (C‑361/13, EU:C:2015:601, točka 60).
77      Glej v tem smislu sodbo z dne 8. marca 2001, Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, točka 17).
78      Glej točko 17 teh sklepnih predlogov.
79      Glej sodbo z dne 24. aprila 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, točka 91).
80      Glej točko 18 teh sklepnih predlogov.
81      Sklicujem se na predlog za sprejetje predhodne odločbe (str. 11 in 12).
82      Primerjaj s sodbo CG (točka 92). Ta sodba zadeva položaj, v katerem se „mobilen“ državljan Unije ne more sklicevati na načelo prepovedi diskriminacije iz člena 24(1) Direktive 2004/38 (glej točko 80 navedene sodbe).
83      V zvezi s tem izrazom glej ta komentar sodbe CG: De Becker, E., „Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice“, Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., str. 2–29, še posebej str. 7 ter str. 16 in naslednje, zlasti str. 17. Po mnenju te avtorice je Sodišče v tej sodbi storilo to, da je državam članicam jasno pokazalo nujnost tega, da se zagotovi varstvo, tudi kadar določbe Pogodb ali sekundarne zakonodaje Unije ne določajo natančno, kako bi bilo treba to varstvo zagotoviti. Glej tudi preudarke o uporabi nekaterih določb Listine v položaju, v katerem ima državljan Unije nacionalno pravico do prebivanja pod ugodnejšimi pogoji od tistih, ki jih določa Direktiva 2004/38, ki jih je podal Lenaerts, K., The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023, št. 4, str. 589–598, zlasti opomba 40 (str. 596).