62001CC0172_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Considerazioni introduttive
1 Nel Regno Unito, all'epoca dei fatti in esame, la British Coal Corporation (in prosieguo: la «BC»), sino alla sua privatizzazione avvenuta nel 1994, era proprietaria della quasi totalità delle riserve di carbone ed era titolare del diritto di estrarre carbone in esclusiva. Principale acquirente del carbone era inizialmente il Central Electricity Generating Board (CEGB). Successivamente alla privatizzazione della produzione di energia elettrica avvenuta nel 1990, principali acquirenti divenivano le due imprese National Power plc (ora International Power plc; in prosieguo: la «IP») e PowerGen plc [ora PowerGen (UK) plc; in prosieguo: la «PG»].
2 La BC concedeva ad imprese minori, riunite nella National Association of licensed Opencast Operators (Associazione nazionale dei produttori di carbone a cielo aperto in regime di concessione; in prosieguo: la «NALOO») licenze per l'estrazione del carbone dietro versamento di un canone.
3 La NALOO ed i suoi membri si consideravano svantaggiati rispetto alla BC, in quanto le imprese produttrici di energia elettrica versavano loro prezzi di acquisto per il carbone notevolmente inferiori rispetto alla BC, e ritenevano, inoltre, eccessivi i canoni applicati dalla BC per l'estrazione del carbone.
4 La controversia in esame riguarda anzitutto una denuncia presentata dalla NALOO nel 1990, a seguito della quale la Commissione si rivolgeva al governo britannico ottenendo una modificazione in melius, a decorrere dal 1990, delle condizioni praticate ai membri della NALOO.
5 La presente controversia riguarda principalmente la questione se la Commissione fosse legittimata ed obbligata, con riguardo al periodo anteriore all'adeguamento di tali condizioni (vale a dire, dal 1986 sino al marzo del 1990), ad accertare in via formale la violazione di disposizioni del Trattato CECA. Un accertamento della Commissione in tal senso risulterebbe significativo per la NALOO in quanto nel 1994 (e successivamente nel 1996) la Corte di Giustizia ha escluso l'efficacia diretta delle pertinenti disposizioni del Trattato CECA. Per effetto di tale giurisprudenza i membri della NALOO potrebbero chiedere il risarcimento del danno dinanzi ai giudici nazionali solamente se la Commissione accertasse o avesse accertato retroattivamente violazioni del Trattato CECA.
6 In base alla detta giurisprudenza il 15 giugno 1994 la NALOO presentava una ulteriore denuncia, da essa qualificata come «integrativa». In virtù della denuncia del 1994 la denuncia presentata nel 1990 avrebbe dovuto essere pertanto considerata come continuativa. Ulteriore oggetto della controversia è dunque la questione se si possa presupporre un effetto continuativo ovvero integrativo della denuncia presentata nel 1990, come ha fatto il Tribunale di primo grado, ovvero se la denuncia del 1994 costituisca una denuncia nuova.
7 Nel 1998 la Commissione decideva sulla denuncia presentata nel 1994, rifiutando di effettuare i relativi accertamenti per i trascorsi esercizi dal 1986 al 1990.
8 Con sentenza 7 febbraio 2001 nella causa T-89/98 (1) (in prosieguo: la «sentenza impugnata») il Tribunale annullava la decisione della Commissione. Avverso la detta sentenza sono rivolti i presenti ricorsi della Commissione nonché della BC, della IP e della PG, intervenute nel giudizio di primo grado a sostegno della Commissione.
II - Il contesto normativo
9 L'art. 4 del Trattato CECA (2) stabilisce in termini generali:
«Sono riconosciuti incompatibili con il mercato comune del carbone e dell'acciaio e, per conseguenza, sono aboliti e proibiti, alle condizioni previste dal presente trattato, nell'interno della Comunità:
a) (...)
b) i provvedimenti o le pratiche che stabiliscano una discriminazione tra produttori, tra acquirenti o tra consumatori, specialmente per quanto concerne le condizioni di prezzo o di consegna e le tariffe di trasporti, e parimenti i provvedimenti e le pratiche che ostacolino la libera scelta del fornitore da parte dell'acquirente;
c) (...)
d) (...)».
10 L'art. 63, n. 1, del Trattato CECA attribuisce alla Commissione, nell'ipotesi di discriminazioni, il seguente potere:
«La Commissione, se accerta che discriminazioni sono sistematicamente praticate da acquirenti, particolarmente per effetto di norme che disciplinano le operazioni concluse da enti dipendenti dalle amministrazioni pubbliche, rivolge ai governi interessati le raccomandazioni necessarie».
11 Nell'ipotesi di abuso di posizione dominante, l'art. 66, n. 7, del Trattato CECA prevede quanto segue:
«La Commissione, se riconosce che imprese pubbliche o private, le quali, di diritto o di fatto, hanno o conseguono, sul mercato d'uno dei prodotti soggetti alla sua giurisdizione, una posizione dominante che le sottrae a una concorrenza effettiva in una parte importante del mercato comune, usano di questa posizione a fini contrari agli scopi del presente trattato, rivolge loro ogni raccomandazione atta ad ottenere che questa posizione non sia usata a tali fini. In mancanza d'esecuzione soddisfacente delle dette raccomandazioni entro un termine ragionevole, la Commissione, con decisioni prese in consultazione con il governo interessato e sotto le sanzioni previste rispettivamente agli articoli 58, 59 e 64, determina i prezzi e le condizioni di vendita che l'azienda in argomento deve applicare, oppure stabilisce programmi di produzione o programmi di consegna che essa deve eseguire».
III - Il contesto di fatto della controversia
12 Quanto ai fatti della controversia, si richiamano, in primo luogo, le constatazioni effettuate dal Tribunale di primo grado nei punti 1-11 della sentenza impugnata. Nei paragrafi seguenti il contesto sarà peraltro oggetto di ulteriori precisazioni.
13 Nel maggio del 1986 il CEGB e la BC concludevano un accordo relativo al prezzo del carbone, avente effetti anche nei confronti dei membri della NALOO.
14 Tra il 1987 e il 1988 il canone che la BC esigeva da parte dei membri della NALOO per l'estrazione del carbone veniva progressivamente ridotto da 16 GBP/t a 11 GBP/t. In seguito alla riduzione a 11 GBP/t, la NALOO, con lettera 13 maggio 1988, si rivolgeva alla BC, riconoscendo il carattere ragionevole del canone e acconsentendo a rinunciare all'azione giudiziaria promossa con riguardo alla misura del canone. In data 1, aprile 1990 i canoni venivano ulteriormente ridotti a 7 GBP/t.
15 Con contratti conclusi tra la NP, la PG e la BC per il periodo compreso tra il 1, aprile 1990 ed il 31 marzo 1993 venivano stabiliti, per le forniture della BC, prezzi pari a 170 p/GJ lordi (potere calorifico lordo) ed a 177,9 p/GJ netti (potere calorifico netto), a fronte di prezzi compresi tra 122 p/GJ e 139 p/GJ per le forniture dei produttori concessionari.
16 In una denuncia del 29 marzo 1990, integrata in particolare con un parere del 27 giugno 1990 e con una sintesi dei suoi argomenti essenziali del 5 settembre 1990, la NALOO faceva valere dinanzi alla Commissione che l'accordo del 1986 nonché i contratti di fornitura, da un lato, ed i canoni, dall'altro, violavano gli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA.
17 Per quanto attiene al contenuto preciso della denuncia e dell'ulteriore parere, si rinvia agli estratti riprodotti nei punti 13 e 14 della sentenza impugnata. Nel punto 15 il Tribunale espone inoltre quanto segue:
«Nella sintesi dei propri argomenti in data 5 settembre 1990, la denunciante ha, da una parte, contestato ai produttori di energia elettrica il fatto di avere, in qualità di acquirenti, sistematicamente praticato discriminazioni ai sensi dell'art. 63 del Trattato, e, dall'altra, qualificato in contrasto con gli artt. 60 e 66, n. 7, del Trattato i comportamenti contestati alla BC, tra cui la fissazione dei suoi canoni ad un livello arbitrario (...)».
18 Gli ulteriori sviluppi possono essere desunti, in sintesi, dai punti 16-23 della sentenza impugnata come segue:
19 Con decisione 28 giugno 1990 la Commissione respingeva invero la richiesta di adozione di misure provvisorie presentata dalla NALOO, richiamandosi al miglioramento della situazione relativa alle miniere in concessione, ma in una lettera 28 agosto 1990 indirizzata alle autorità britanniche criticava il carattere discriminatorio dei prezzi fissati dai produttori di energia elettrica e il livello troppo elevato dei canoni di estrazione del carbone imposti dalla BC, che esigeva 7 GBP/t per lo sfruttamento delle miniere a cielo aperto. Dichiarava pertanto di voler rivolgere delle raccomandazioni al governo britannico.
20 Con lettera 24 ottobre 1990 le autorità britanniche proponevano alla NALOO, in nome della BC, della NP e della PG, di applicare con effetto retroattivo al 1, aprile 1990 un aumento del prezzo del carbone in regime di concessione ed una riduzione del canone. In seguito al rifiuto di tali proposte da parte della NALOO, le dette condizioni venivano applicate unilateralmente. Successivamente, con lettera 21 dicembre 1990, la Commissione comunicava alla NALOO di non ritenere ormai più necessari altri interventi.
21 Respingendo una corrispondente richiesta formulata dalla NALOO con lettera 11 gennaio 1991, la Commissione comunicava per iscritto all'interessata, in data 8 febbraio 1991, di non essere tenuta «ad emanare una decisione in debita forma, di accertamento di un'infrazione passata, soltanto per agevolare un'eventuale azione di risarcimento danni da parte di un denunciante». La Commissione aggiungeva che i giudici nazionali sarebbero stati meglio di essa in grado di pronunciarsi su singoli casi che potessero aver avuto luogo in passato.
22 Con la prima decisione rilevante nella specie, del 23 maggio 1991 (in prosieguo: la «decisione del 1991»), la Commissione respingeva la denuncia della NALOO sottolineando che solo la situazione determinatasi dal 1, aprile 1990 ne avrebbe costituito il fondamento e che la situazione nel periodo precedente non sarebbe stata esaminata (3). Precedentemente, con lettera 14 marzo 1991, la NALOO aveva chiarito, ancora una volta, di annettere rilievo anche alle osservazioni relative all'accordo del 1986 tra la BC e il CEGB.
23 Il Tribunale respingeva il ricorso della NALOO, diretto all'annullamento della decisione del 1991, con sentenza 24 settembre 1996, passata in giudicato, nella causa T-57/91 (4) (in prosieguo: la «sentenza NALOO I»). Poiché nel corso del procedimento la ricorrente aveva rinunciato alle iniziali domande di rimborso dei canoni illegittimamente riscossi dalla BC anteriormente al 1, aprile 1990, la detta sentenza si riferiva esclusivamente agli accertamenti della Commissione sui prezzi e sui canoni vigenti in epoca successiva.
24 Alcuni membri della NALOO, inoltre, intentavano dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales) un'azione di risarcimento del danno: la società Banks contro la BC per i canoni illegittimi che quest'ultima avrebbe percepito dal 1986 sino al marzo 1990; la società Hopkins ed altri contro la PG per i prezzi discriminatori applicati dal 1985 al marzo 1990.
25 In esito alle domande di pronuncia pregiudiziale della High Court, la Corte decideva che le pertinenti disposizioni del Trattato CECA, vale a dire gli artt. 4, lett. b) e 63, nonché gli artt. 4, lett. d), 65 e 66, n. 7, non fanno sorgere diritti che i singoli possano far valere direttamente dinanzi ai giudici nazionali (5). Conseguentemente, i giudici nazionali non potrebbero essere aditi con una domanda di risarcimento danni in mancanza di accertamento, da parte della Commissione, di una violazione di tali disposizioni (6). Successivamente, la High Court respingeva la domanda di risarcimento danni.
26 Richiamandosi alle osservazioni della Corte nella sentenza Banks, la NALOO presentava alla Commissione, in data 15 giugno 1994, una denuncia «integrativa» che la Commissione peraltro respingeva con decisione IV/E/3/NALOO del 27 aprile 1998 (in prosieguo: la «decisione del 1998»).
IV - La sentenza impugnata
27 L'8 giugno 1998 la NALOO presentava ricorso ai sensi dell'art. 33, secondo comma, del Trattato CECA domandando l'annullamento della decisione del 1998. Il Tribunale accoglieva il ricorso con la sentenza impugnata (7), in cui, anziché trattare in primo luogo gli argomenti della ricorrente, esaminava invece le eccezioni con le quali la Commissione e le parti intervenute a suo sostegno sostenevano, in definitiva, che la Commissione non avrebbe dovuto dar seguito alla denuncia del 1994. In particolare, il Tribunale osservava quanto segue:
- La Commissione non sarebbe stata investita delle violazioni degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA negli esercizi relativi agli anni 1986/87 - 1989/90 solo con la denuncia del 1994, ma già con la denuncia del 1990 (punti 46-52 della sentenza impugnata).
- Gli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA attribuirebbero alla Commissione la competenza ad istruire la denuncia della NALOO, nella misura in cui essa ha ad oggetto infrazioni relative agli esercizi 1986/87-1989/90. Al momento della presentazione della denuncia (originaria) si sarebbe infatti stati in presenza di infrazioni ancora esistenti. La denuncia del 1994 costituirebbe solo un ampliamento di quella del 1990 (punti 56-64 della sentenza impugnata).
- L'istruzione della denuncia non si sarebbe posta in contrasto con il principio della certezza del diritto. In particolare, la decisione definitiva del 1991 espressamente non avrebbe ricompreso i periodi precedenti. Inoltre, la decisione del 1998 non costituirebbe una mera conferma di quella del 1991 (punti 67-76 della sentenza impugnata).
- Le disposizioni contestate avrebbero autorizzato la Commissione a procedere all'istruzione della denuncia e ad adottare, se necessario, raccomandazioni. Sarebbe irrilevante la questione se la Commissione sia autorizzata, in base alla dette disposizioni, ad emanare anche atti giuridici diversi quali, ad esempio, decisioni (punti 79 e 80 della sentenza impugnata).
- Sarebbe sufficiente esaminare la strutturazione dei canoni della BC alla luce dell'art. 66, n. 7 del Trattato CECA. Non sarebbe necessario pronunciarsi anche sull'applicabilità dell'art. 65 (punto 82 della sentenza impugnata).
- Dal momento che tali disposizioni attribuiscono alla Commissione una competenza esclusiva a procedere all'esame delle infrazioni, la Commissione sarebbe stata anche tenuta a procedere a tale esame (punti 85 e 86 della sentenza impugnata).
28 Il Tribunale giunge invero alla conclusione che con la decisione del 1998 la Commissione correttamente avrebbe esaminato la denuncia in via subordinata. Dato che in tale esame la Commissione sarebbe peraltro incorsa in vizi di motivazione, il Tribunale annulla però la decisione. Da un canto, nella decisione la Commissione non avrebbe chiarito le ragioni per cui non avrebbe ritenuto discriminatorio il prezzo del carbone applicato prima dell'adeguamento con decorrenza 1, aprile 1990, pur avendo qualificato discriminatoria la corrispondente strutturazione dei prezzi nella sua lettera del 28 agosto 1990 al governo britannico. D'altro canto, la Commissione avrebbe dovuto chiarire per quali ragioni la misura del canone non sarebbe stata illecita (punti 103-124 della sentenza impugnata).
V - I motivi di ricorso
29 La Commissione (causa C-180/01 P) nonché la IP (causa C-172-01 P), la BC (causa C-175/01 P) e la PG (causa C-176/01 P), che nel giudizio di primo grado erano intervenute a sostegno della Commissione, hanno proposto ricorso avverso la sentenza del Tribunale. In tale sede la IP e la PG hanno limitato i loro motivi di ricorso alle constatazioni del Tribunale relative alla violazione dell'art. 63, n. 1, del Trattato CECA operata con l'applicazione di prezzi discriminatori. Quale ulteriore interveniente, la NALOO ha preso posizione nel procedimento.
30 Con ordinanza 5 luglio 2001 il Presidente della Corte ha disposto la riunione delle cause ai fini della fase scritta e orale nonché della sentenza.
31 Con ordinanza 17 luglio 2001 il Presidente della Corte respingeva l'istanza, presentata separatamente dalla Commissione con lettera 22 maggio 2001, di sospendere, ai sensi dell'art. 39 del Trattato CECA, l'esecuzione della decisione impugnata.
32 I motivi sui quali si fonda il ricorso possono sintetizzarsi, riprendendo la struttura della sentenza impugnata, nei seguenti punti:
- Il Tribunale avrebbe considerato erroneamente le denunce del 1990 e del 1994 come un'unica denuncia, senza tener conto del fatto che ci si era già pronunciati definitivamente sulla denuncia del 1990 con la decisione del 1991, passata in giudicato, ed avrebbe così violato il principio della certezza del diritto.
- Nel 1994 la Commissione non avrebbe potuto, in contrasto con quanto dichiarato dal Tribunale, procedere nei confronti delle violazioni contestate negli esercizi 1986/87-1989/90.
- A torto il Tribunale avrebbe ritenuto che la Commissione avesse l'obbligo di istruire la denuncia con riguardo alle violazioni precedenti al 1, aprile 1990.
- Le constatazioni del Tribunale sui vizi della decisione (carenza di motivazione) sarebbero erronee in diritto.
33 La BC fa valere, inoltre, un vizio di procedura, dal momento che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione una parte dei suoi argomenti. Le tesi delle parti saranno esposte più dettagliatamente nell'ambito dell'analisi giuridica dei motivi di ricorso.
34 Le ricorrenti IP, BC e la Commissione chiedono essenzialmente:
1) l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado del 7 febbraio 2001 nella causa T-89/98 e
2) il rigetto della denuncia della NALOO.
35 La PG chiede essenzialmente,
1) l'annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado del 7 febbraio 2001 nella causa T-89/98, nella parte in cui essa si riferisce all'applicazione dell'art. 63, n. 1, del Trattato CECA, e
2) conseguentemente, il rigetto della denuncia della NALOO.
36 Quanto alle spese, si chiede quanto segue:
La IP chiede di condannare la NALOO o la Commissione a rimborsarle le spese da essa sostenute nel procedimento T-89/98 e nel presente procedimento.
La BC chiede di condannare la NALOO o la Commissione a rimborsarle le spese da essa sostenute nel procedimento T-89/98 e nel presente procedimento.
La PG chiede di condannare la Commissione e la NALOO a rimborsarle le spese da essa sostenute.
La Commissione chiede la condanna della NALOO alle spese.
37 La NALOO chiede
1) di respingere il ricorso,
in subordine, di annullare la decisione della Commissione IV/E-3/NALOO 27 aprile 1998;
2) in entrambe le ipotesi, di condannare le ricorrenti a rimborsarle le spese.
VI - Analisi
A - Ricevibilità del ricorso
1. Argomenti delle ricorrenti IP, BC e PG
38 La IP, la BC e la PG espongono dettagliatamente le ragioni per le quali sarebbero legittimate a proporre ricorso avverso la sentenza del Tribunale. Quali intervenienti a sostegno della Commissione, sarebbero state «parti», ai sensi dell'art. 49, secondo comma, secondo periodo, del Protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CECA, rimaste soccombenti dinanzi al Tribunale.
39 La sentenza impugnata, inoltre, le riguarderebbe direttamente (art. 49, secondo comma, secondo periodo, del Protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CECA) (8). Da un canto, esse avrebbero partecipato a diverse fasi del procedimento dinanzi alla Commissione ed avrebbero espresso il loro punto di vista circa la denuncia della NALOO. D'altro canto, l'annullamento della decisione da parte del Tribunale comporterebbe per la Commissione l'obbligo di esaminare quanto lamentato, una prima volta, nella denuncia del 1990 e nuovamente nel 1994 con riguardo al prezzo del carbone applicato nel periodo anteriore al 1, aprile 1990 dalla IP e dalla PG ovvero dalle loro danti causa, nonché con riguardo alla misura dei canoni allora imposti dalla BC. La sentenza impugnata riguarderebbe direttamente le dette società se la Commissione, in seguito a nuovo esame, dovesse contestare il loro comportamento nel suddetto periodo anteriore, creando così eventualmente la base per una domanda di risarcimento danni dei membri della NALOO.
2. Analisi
40 Devono essere considerati quali parti ai sensi dell'art. 49, secondo comma, secondo periodo, del Protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CECA, legittimate a proporre ricorso, coloro che hanno partecipato al giudizio di primo grado in qualità di intervenienti (9). La IP, la BC e la PG, essendo intervenute nel procedimento dinanzi al Tribunale a sostegno della Commissione, sono legittimate, in linea di principio, a proporre ricorso nella misura in cui la decisione del Tribunale le concerna direttamente (art. 49, secondo comma, secondo periodo, del Protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CECA).
41 Per determinare gli effetti della sentenza sulle ricorrenti, occorre confrontare le loro posizioni rispettivamente prima e dopo l'emanazione della sentenza impugnata.
42 Nella decisione annullata la Commissione sosteneva di non essere competente ad agire in base ad una denuncia presentata nel 1994 con riguardo a violazioni degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA negli anni dal 1973 al 1990 (10). Inoltre, ha ritenuto che le contestazioni relative alla violazione dell'art. 66, n. 7, non fossero provate. Stando alla decisione, non sarebbe sussistito alcun fondamento per la domanda di risarcimento danni dei membri della NALOO nei confronti delle ricorrenti. Siffatte domande possono infatti essere fatte valere, secondo la giurisprudenza della Corte, solo dinanzi ai giudici nazionali, quando la Commissione abbia precedentemente accertato violazioni delle disposizioni controverse del Trattato CECA.
43 Il Tribunale ha annullato la decisione argomentando, fra l'altro, che la Commissione sarebbe stata tenuta ad esaminare la denuncia e che, nel rigettarla, sarebbe incorsa in vizi di motivazione. Ai termini dell'art. 34, primo comma, secondo periodo, del Trattato CECA, la Commissione deve prendere i provvedimenti che la decisione di annullamento comporta. Conseguentemente, essa avrebbe dovuto istruire nuovamente la denuncia del 1994 tenendo conto di quanto dichiarato dal Tribunale.
44 Ciò non implica, peraltro, che la Commissione riterrebbe ora fondata la denuncia. Soprattutto non è chiaro se i giudici nazionali conseguentemente aditi riconoscerebbero ai membri della NALOO anche il risarcimento del danno in seguito ad eventuali accertamenti della Commissione per il periodo anteriore al 1, aprile 1990.
45 Tuttavia la sentenza riguarda direttamente le ricorrenti, poiché a causa dell'annullamento della decisione della Commissione sussiste ora quantomeno un certo rischio che vengano loro imposti obblighi di pagamento. In ragione di tale rischio, le società interessate devono pertanto sin da ora inserire nei loro bilanci i corrispondenti accantonamenti.
46 I ricorsi sono quindi ricevibili.
B - Fondatezza dei ricorsi
1. Considerazioni preliminari
a) Sulle conseguenze della scadenza del Trattato CECA
47 C'è da chiedersi quali siano le conseguenze per la soluzione della presente controversia della scadenza del Trattato CECA il 23 luglio 2002 ai sensi del suo art. 97. Le parti non hanno approfondito tale questione.
48 Da un canto, è pur vero che oggi non sembra più possibile che la Commissione rivolga raccomandazioni ad uno Stato membro o ad una società fondandosi ancora su disposizioni del Trattato CECA non più in vigore (11).
49 D'altro canto, una decisione nell'ambito di un ricorso per annullamento deve essere peraltro valutata in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento in cui l'atto è stato adottato (12). Anche nel procedimento di impugnazione vige tale misura, sicché devono trovare applicazione le disposizioni del Trattato CECA divenute medio tempore inapplicabili.
50 Se la decisione impugnata deve essere annullata, spetta alla Commissione decidere se e, eventualmente, su quale fondamento normativo potrà nuovamente occuparsi delle violazioni fatte valere nella denuncia della NALOO.
b) In che misura la sentenza impugnata si fondi sulle constatazioni contro cui sono rivolti i motivi di ricorso
51 Il Tribunale fonda l'annullamento della decisione impugnata sui vizi della motivazione. Le constatazioni di cui ai punti 44-85 della sentenza impugnata, invece, non conducono affatto all'annullamento della decisione, ma motivano, come il Tribunale spiega nel punto 86, la conclusione che la Commissione, con l'impugnata decisione del 1998, ha giustamente effettuato, in subordine, l'esame della denuncia della NALOO.
52 In un siffatto contesto ci si potrebbe domandare in che misura queste considerazioni - che in conclusione sembrano confermare la decisione - costituiscano i motivi portanti della sentenza impugnata, con la quale viene annullata la decisione. Se la sentenza impugnata non si fondasse sulle constatazioni di cui ai punti 44-86, la Corte non avrebbe alcuna ragione di trattare i motivi di ricorso addotti contro di esse e potrebbe limitarsi ad esaminare il quarto motivo di ricorso.
53 D'altro canto, non può negarsi del tutto un certo nesso tra i vizi di motivazione contestati dal Tribunale che hanno portato all'annullamento della decisione e le considerazioni precedenti. Ecco allora che la questione se la Commissione in un caso come quello de quo possa o debba assolutamente agire ai sensi degli artt. 63, n. 1 e 66, n. 7, del Trattato CECA, influisce sui requisiti che la motivazione della decisione deve presentare. Per tali ragioni devono affrontarsi tutti i motivi di ricorso per valutare esaustivamente le questioni giuridiche sollevate.
2. Errata valutazione delle denunce del 1990 e del 1994 quale denuncia unica e violazione del principio della certezza del diritto
a) Argomenti delle parti
54 Tutte le ricorrenti affermano che costituirebbe un errore di diritto il fatto che il Tribunale abbia presupposto la presenza di una unica denuncia della NALOO, presentata nel 1990 e integrata nel 1994. La NALOO contesta tale affermazione, in quanto, in tal modo, le ricorrenti si opporrebbero in modo inammissibile all'apprezzamento delle prove da parte del Tribunale. In ogni caso, le relative considerazioni nella sentenza impugnata sarebbero corrette.
55 Ad avviso della IP, il Tribunale correttamente avrebbe affermato che la denuncia del 1990 riguardava anche il periodo precedente, a decorrere dal 1986. La BC ritiene invece che la denuncia della NALOO riguardante l'entità dei canoni si riferisse esclusivamente al periodo compreso tra il 27 dicembre 1987 e il 31 marzo 1990.
56 La NALOO ritiene irricevibile tale argomento, in quanto dedotto per la prima volta nel procedimento di impugnazione. Dalla denuncia iniziale del 1990 e dalle osservazioni integrative del 27 giugno 1990 si evincerebbe inoltre che la NALOO, in passato, avrebbe contestato in linea generale la struttura dei canoni, senza limitarsi al periodo successivo al 27 dicembre 1987.
57 La IP, la BC e la PG contestano peraltro l'affermazione del Tribunale, contenuta nei punti 70-72 della sentenza, secondo cui la decisione del 1991 non avrebbe né respinto né rifiutato di esaminare la denuncia nella parte riguardante il periodo anteriore al 1, aprile 1990, cosicché essa non avrebbe costituito un atto impugnabile. Dalla corrispondenza tra la NALOO e la Commissione prima e dopo l'emanazione della decisione del 1991 si evincerebbe piuttosto che la Commissione, a fronte della esplicita richiesta della NALOO, avrebbe rifiutato di compiere il relativo esame (13).
58 La Commissione ribadisce invero di non aver preso posizione, nella stessa decisione del 1991, sulle contestazioni relative al periodo precedente il 1, aprile 1990. Essa ritiene peraltro di aver preso una decisione in senso negativo su tale punto nelle sue lettere 21 febbraio 1991 o 4 settembre 1991.
59 Ne consegue per la IP, la BC, la PG e la Commissione che il rifiuto dell'esame sarebbe diventato inoppugnabile, poiché la NALOO non lo avrebbe impugnato ai sensi dell'art. 33, secondo comma, del Trattato CECA, ovvero avrebbe ritirato la propria denuncia nella causa NALOO I per le violazioni anteriori al 1, aprile 1990. Se non si fosse trattato di una decisione esplicita, la NALOO avrebbe dovuto in ogni caso procedere ai sensi dell'art. 35 del Trattato CECA. Se la Commissione riprendesse la denuncia del 1990, divenuta priva di oggetto dopo essere stata respinta (14), il suo comportamento si porrebbe in contrasto con il principio della certezza del diritto.
60 La NALOO ritiene irricevibile l'argomento delle ricorrenti, secondo cui sarebbe cessata la materia del contendere relativa alla denuncia del 1990, poiché con un siffatto argomento si contesterebbe l'accertamento dei fatti compiuto dal Tribunale. Nemmeno la constatazione del Tribunale che la decisione del 1991 non avrebbe rigettato la denuncia per il periodo anteriore al 1, aprile 1990 sarebbe soggetta ad impugnazione, in quanto si tratterebbe di valutazione della prova.
61 Di conseguenza, non convince neppure l'argomento secondo cui sarebbe sussistito un atto che la NALOO avrebbe potuto impugnare. Anche se nel 1991 la Commissione avesse effettivamente rifiutato di indagare su violazioni relative al passato, tale rifiuto non escluderebbe un suo successivo esame. Né si potrebbe rimproverare alla NALOO di non aver agito nei confronti della Commissione ai sensi dell'art. 35 del Trattato CECA. Infatti la Commissione stessa avrebbe suggerito la via dell'azione per risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali.
62 La IP, la BC e la Commissione sottolineano inoltre che il comportamento di una società nel passato può essere censurato solo entro un determinato termine, dal momento che altrimenti si inciderebbe sulle possibilità di difesa della società (15). Già nel 1994 (e a maggior ragione nel 2001) la IP e la BC avrebbero avuto gravi difficolta a difendersi adeguatamente da contestazioni concernenti il periodo anteriore al 1, aprile 1990.
63 E' pur vero che solo nel 1994 la Corte ha dichiarato, nella sentenza Banks, che una decisione della Commissione sulle violazioni contestate costituirebbe il presupposto di una domanda di risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali. La Corte peraltro avrebbe soltanto interpretato il diritto vigente. La NALOO non potrebbe invocare una interpretazione errata precedentemente esistente (e sostenuta anche dalla Commissione) per giustificare di non essersi opposta alla parte della decisione del 1991 nella quale la Commissione si è rifiutata di verificare le violazioni concernenti il periodo anteriore al 1, aprile 1990.
64 La NALOO osserva invece che - come accade quando si promuove un procedimento per infrazione ai sensi dell'art. 226 CE - qualora non sia stato fissato un preciso termine rientra anche in questo caso nella discrezionalità della Commissione la scelta del momento in cui contestare le violazioni degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA. Il principio della tutela del legittimo affidamento non ne sarebbe intaccato. Immediatamente dopo l'adozione della decisione del 1991 sarebbero state proposte dinanzi ai giudici nazionali le domande di risarcimento del danno che avrebbero portato, infine, all'emanazione delle sentenze Banks e Hopkins nel 1994. Pertanto nel periodo dal 1990 al 1994 sarebbe stato chiaro che le questioni controverse erano ancora aperte.
65 Secondo la PG e la Commissione, la denuncia del 1994 costituirebbe una denuncia nuova, conseguente alla modifica della situazione in seguito alla sentenza Banks, e recante nuove informazioni. Anche nell'ipotesi in cui le denunce concernessero lo stesso periodo e le stesse disposizioni, essendo state introdotte a distanza di quattro anni non potrebbero essere considerate come un'unica denuncia. Esse mirerebbero infatti a conseguire scopi differenti, vale a dire, da un canto, l'adozione di una raccomandazione (denuncia del 1990), d'altro canto, l'emanazione di una decisione o di un accertamento (denuncia del 1994).
66 La PG aggiunge che il Tribunale avrebbe considerato nella stessa sentenza NALOO I la denuncia del 1994 quale denuncia nuova. Essendo tale sentenza passata in giudicato, nella sentenza impugnata il Tribunale non avrebbe potuto fare altro che classificare la denuncia del 1994 quale denuncia nuova. Tenuto conto della definitività della decisione del 1991, la Commissione si sarebbe trovata nell'impossibilità di considerare l'ulteriore denuncia del 1994 quale continuazione di quella del 1990. Solo in seguito alle nuove circostanze fatte valere dalla NALOO ed esclusivamente su tale presupposto, la Commissione avrebbe potuto emanare una decisione che andasse al di là di una mera conferma, non impugnabile, della decisione del 1991.
67 La NALOO ritiene invece irrilevante la circostanza che il Tribunale, nella sentenza NALOO I e nell'ordinanza nella causa T-367/94 (16), abbia classificato la denuncia del 1994 quale denuncia nuova, dal momento che tale procedimento non avrebbe avuto ad oggetto il periodo anteriore al 1, aprile 1990.
68 La PG e la BC censurano infine l'affermazione del Tribunale secondo cui al momento della presentazione della denuncia gli illeciti contestati sarebbero ancora continuati. Dal momento che la denuncia del 1994 non avrebbe costituito una continuazione di quella precedente, ma una denuncia nuova, non potrebbe parlarsi neanche di un illecito ancora perdurante al momento della denuncia (vale a dire nel 1994 e non nel 1990).
b) Analisi
69 La questione, se si tratti di una denuncia unica ovvero di più denunce presentate in successione, riveste un significato di rilievo per l'ulteriore motivazione della sentenza impugnata. Se già nel 1991 la Commissione avesse respinto la prima denuncia - contrariamente a quanto accertato dal Tribunale - e quindi nel 1994 le fosse stata presentata un'ulteriore denuncia, occorrerebbe indagare se la Commissione avrebbe potuto riprendere l'esame e se la decisione del 1998 fosse anzitutto un atto impugnabile e non una ripetizione della decisione del 1991.
70 Tale aspetto svolge inoltre un ruolo importante nell'esame, da parte del Tribunale, delle competenze della Commissione ai sensi degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA. La Commissione si fonda, nella decisione del 1998, sul fatto di poter procedere, in base alle dette disposizioni, solo contro infrazioni esistenti (17). Prendendo le mosse dalla tesi di una unica denuncia risalente al 1991, il Tribunale qualifica le infrazioni come esistenti (18). Ciò sarebbe escluso se la denuncia del 1990 fosse stata respinta e conseguentemente quella del 1994 dovesse essere qualificata come denuncia nuova.
71 Il Tribunale motiva la qualificazione delle denunce del 1990 e del 1994 come unica denuncia al punto 51 della sentenza impugnata anzitutto con il solo argomento che ciascuna di esse fa valere le medesime disposizioni e censura le stesse infrazioni commesse dagli stessi autori nello stesso periodo.
72 Peraltro questo argomento, isolatamente considerato, non convince. Infatti un ulteriore presupposto per poter ancora considerare la denuncia del 1994 come una prosecuzione di quella del 1990 è che la prima denuncia, al momento della presentazione del successivo atto di denuncia del 1994, non fosse ormai priva di oggetto, perché precedentemente respinta dalla Commissione.
73 Ai punti 70-73 della sentenza impugnata il Tribunale tratta tale aspetto in collegamento con la lamentata violazione del principio della certezza del diritto. La questione se nel 1994 fosse anzitutto ancora pendente una denuncia alla quale la NALOO potesse riferirsi è preliminare per poter qualificare le due denunce come una solo denuncia. Ulteriore questione preliminare è quale fosse precisamente l'oggetto della denuncia del 1990.
i) Oggetto della denuncia del 1990
74 Nei punti 46 e 48 della sentenza impugnata il Tribunale, dopo aver esaminato la denuncia presentata dalla NALOO il 29 marzo 1990 e le note integrative, ha dichiarato che nel 1990 sono state denunciate alla Commissione infrazioni relative agli esercizi 1986/87-1989/90. Tale accertamento non viene sostanzialmente messo in discussione dalle parti in causa. Solo la BC ritiene che l'entità dei canoni sia stata contestata unicamente dal 27 dicembre 1987.
75 Al riguardo deve anzitutto osservarsi quanto segue. Se la Commissione avesse effettivamente il potere-dovere di accertare violazioni relative al passato - ciò che deve essere ancora verificato -, essa potrebbe inserire d'ufficio nella propria istruttoria anche periodi non compresi nella denuncia della NALOO. Non è chiaro, pertanto, quale interesse potrebbe avere la BC alla riforma dell'affermazione controversa del Tribunale in merito all'oggetto della denuncia ratione temporis.
76 A prescindere da ciò va ricordato che il ricorso ai sensi degli artt. 32 quinto, n. 1, primo periodo, del Trattato CECA, e 51, primo comma, primo periodo, del Protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CECA, è limitato alle questioni di diritto. L'accertamento relativo al periodo menzionato nella denuncia della NALOO costituisce peraltro un accertamento di fatto che la Corte può tutt'al più esaminare con riguardo alla possibilità che il Tribunale sia incorso in un errore di fatto manifesto che emerga dagli atti processuali senza ulteriori accertamenti (19).
77 La BC non ha peraltro dedotto alcunché quanto alla sussistenza di un simile errore. Dal fatto che in alcuni punti della denuncia ci si riferisca al canone di 11 GBP/t, applicato solamente a decorrere dal 27 dicembre 1987, essa ha piuttosto tratto sostanzialmente la conclusione che la denuncia della NALOO non riguardasse la prassi seguita in materia di canoni anteriormente a tale data. La BC ha così valutato la denuncia in modo diverso da come hanno fatto prima la Commissione e poi il Tribunale, senza peraltro spiegare perché l'interpretazione del Tribunale sarebbe errata e sussisterebbe quindi un errore di fatto. Tale censura deve essere pertanto respinta.
ii) Natura della decisione e delle comunicazioni della Commissione del 1991
78 C'è da chiedersi se il Tribunale non abbia compiuto un errore di diritto dichiarando, al punto 71 della sentenza impugnata, che con la decisione del 1991 la Commissione non si sarebbe pronunciata sulla parte della denuncia del 1990 riguardante il periodo anteriore al 1, aprile 1990. Occorre inoltre verificare se il Tribunale abbia negato che la denuncia sia stata respinta, per la suddetta parte, come sostiene la Commissione, con una delle comunicazioni della Commissione dell'8 febbraio 1991 o del 4 settembre 1991.
79 Tali questioni possono essere esaminate dalla Corte nel procedimento di impugnazione. Di certo esse riguardano l'analisi del contenuto della decisione del 1991 e delle summenzionate comunicazioni, ma a monte si colloca l'esame degli effetti giuridici dei fatti (20).
80 Nella lettera 8 febbraio 1991 la Commissione sostiene di non essere tenuta ad emanare una decisione formale di accertamento di un'infrazione passata, per agevolare un'eventuale azione di risarcimento danni da parte di un denunciante. Essa chiarisce inoltre di non aver approfondito l'istruttoria relativa agli effetti dell'accordo del 1986 e di non prendere posizione in materia, dal momento che la NALOO, a seguito di un accordo con il dante causa della BC, non avrebbe proseguito la propria azione giudiziaria dinanzi ai giudici nazionali contro l'autorità britannica competente in materia di concorrenza. Nella lettera del 4 settembre 1991 la Commissione si esprime in termini analoghi.
81 Nella lettera di accompagnamento della decisione del 1991 si precisa:
«La presente lettera, che contiene una decisione della Commissione, tratta di alcuni aspetti [della denuncia presentata] dalla NALOO (...). Essa esamina la posizione dell'Inghilterra e del Galles, alla luce della nuova situazione determinatasi con l'entrata in vigore dei [contratti di fornitura] stipulati tra la [BC], la[NP] e la [PG] il 1, aprile 1990. Altri aspetti della questione, in particolare quelli relativi (...) alla situazione che esisteva anteriormente al 1, aprile 1990 (...) non sono esaminati».
82 E' dubbio se uno di questi atti mirasse a produrre effetti giuridici, e se pertanto debba essere considerato quale decisione ai sensi degli artt. 14, secondo comma, e 33, primo comma, del Trattato CECA (21).
83 Si deve anzitutto sottolineare che la sola circostanza che - come osserva il Tribunale - il passo citato figurerebbe esclusivamente in una lettera di accompagnamento alla decisione, non basta per metterne in dubbio la natura di decisione. In realtà la Commissione, come essa stessa sostiene - v. il paragrafo 81 - ha inviato un'unica comunicazione, che contiene la decisione. Non si può pertanto parlare di un mero scritto di accompagnamento. Sarebbe comunque irrilevante, sotto il profilo giuridico, che il passaggio controverso sia contenuto nella decisione stessa ovvero in uno scritto di accompagnamento.
84 Isolatamente considerate, le affermazioni della Commissione potrebbero sembrare una mera constatazione della propria inattività ovvero una limitazione dell'oggetto della decisione mediante l'esclusione del periodo precedente, di cui qui si discute. Se peraltro ci si riferisce al contesto di fatto e di diritto, gli atti della Commissione precedentemente menzionati in tale contesto devono considerarsi quale rigetto della denuncia.
85 Dalla giurisprudenza della Corte (22) emerge infatti che «un'istituzione dotata del potere di constatare una violazione e di punirla e che può essere adita da privati con denuncia, come è il caso della Commissione in materia di diritto della concorrenza, adotta necessariamente un atto che produce effetti giuridici allorché essa pone fine all'indagine avviata in seguito a questa denuncia».
86 Sebbene tale affermazione si riferisca ad ipotesi disciplinate dal diritto della concorrenza del Trattato CE, configurato con maggior vigore dalle norme procedurali di diritto secondario, la citata giurisprudenza può nondimeno applicarsi per analogia al caso in esame.
87 In tale contesto deve anzitutto osservarsi che la NALOO ha ripetutamente esortato la Commissione ad occuparsi anche degli effetti dell'accordo del 1986. Con tali argomenti, che già si trovavano nello scritto di denuncia del 29 marzo 1990, la NALOO chiariva di annettere importanza ad un esame della situazione sussistente dall'esercizio 1986/87. Essendosi la Commissione limitata a trattare, nel suo parere provvisorio del 21 dicembre 1990, la situazione successiva al 1, aprile 1990, la NALOO, nella sua lettera dell'11 gennaio 1991, ripeteva la propria richiesta con riguardo all'accordo del 1986. Infine, nella sua lettera del 14 marzo 1991, essa sottolineava nuovamente tale punto.
88 Pur avendo affermato, nella sua lettera dell'8 febbraio 1991, di non aver esaminato compiutamente la situazione anteriore al 1, aprile 1990 [«we have (...) not investigated it fully (...)»], la Commissione ha peraltro avviato un'indagine, dietro richiesta della NALOO. Sulla base delle conoscenze in tal modo acquisite essa si rivolgeva, con lettera del 28 agosto 1990, alle autorità britanniche comunicando loro la propria posizione (provvisoria), secondo la quale la fissazione dei prezzi dei produttori di energia elettrica sarebbe stata discriminatoria, e i canoni di estrazione del carbone eccessivi (23). Tale indagine faceva riferimento alla situazione precedente le nuove condizioni introdotte con effetto dal 1, aprile 1990, poiché tali condizioni sono entrate in vigore con effetto retroattivo solo in seguito ad una proposta in tal senso delle autorità britanniche del 24 ottobre 1990.
89 La Commissione, rifiutando di rilasciare un parere con riguardo a parte di una denuncia ed affermando di non procedere ulteriormente nell'esame dei fatti contestati, ha rigettato la denuncia con un atto avente carattere decisorio. Infatti le esternazioni della Commissione spiegano effetti giuridici, dal momento che essa in tal modo ha definitivamente rifiutato di occuparsi ulteriormente della denuncia per il periodo anteriore al 1, aprile 1990, terminando l'istruttoria iniziata.
90 Non risulta peraltro definitivamente chiarito se la decisione di rigetto fosse già contenuta nella lettera della Commissione dell'8 febbraio 1991 oppure figurasse nella successiva decisione del 1991. Poiché la NALOO non si è opposta né al primo né al secondo di tali atti, la questione può, in ultima analisi, restare aperta.
91 Tuttavia, vi sono taluni elementi che depongono a favore dell'ipotesi che già la lettera dell'8 febbraio 1991 debba considerarsi quale decisione sulla denuncia, laddove essa riguarda il periodo precedente il 1, aprile 1990. Infatti, in tale lettera la Commissione già esprime la propria posizione in merito al suddetto periodo in termini univoci. Al tempo stesso, la Commissione ipotizza una decisione formale solo con riferimento alle condizioni in vigore successivamente al 1, aprile 1990. D'altro canto, si potrebbe anche sostenere che la parte denunciante possa attendersi l'emanazione di una unica decisione su tutti i periodi oggetto della denuncia.
92 Considerato che, in ogni caso, la decisione di rigetto della denuncia con riguardo al periodo precedente il 1, aprile 1990 era contenuta nella lettera dell'8 febbraio 1991 ovvero nella decisione 23 maggio 1991, la lettera della Commissione del 4 settembre 1991 costituisce solo una ripetizione della decisione già presa.
93 Il primo motivo di ricorso deve essere pertanto accolto nella parte in cui contesta l'affermazione del Tribunale secondo cui la Commissione, nel momento in cui emanò la decisione impugnata, si sarebbe trovata di fronte ad una denuncia unitaria, presentata per la prima volta nel 1990 e successivamente integrata nel 1994. Considerato che la prima denuncia era già stata rigettata con decisione e conseguentemente definita, la seconda denuncia non poteva essere considerata quale prosecuzione della prima.
iii) Le affermazioni del Tribunale in merito al principio della certezza del diritto
94 Appare dubbio, se sia viziata in diritto anche l'affermazione secondo cui l'emanazione della decisione del 1998 non sarebbe stata in contrasto con il principio della certezza del diritto. E' pur vero che il Tribunale muove dall'erroneo assunto secondo cui la denuncia non sarebbe stata rigettata già nel 1991 per mezzo di una decisione impugnabile.
95 Tuttavia le affermazioni del Tribunale in merito alla certezza del diritto non necessiterebbero di riforma, qualora dovesse risultare corretto, per motivi diversi da quelli rilevati dal Tribunale, che l'emanazione della decisione del 1998, in linea di principio, non era in contrasto con il principio della certezza del diritto (24).
96 Secondo costante giurisprudenza, una decisione che non sia stata impugnata dal destinatario entro i termini stabiliti dall'art. 230 del Trattato CE diviene definitiva nei suoi confronti (25). Tale principio vale, analogamente, per le decisioni a termini del Trattato CECA. Tale giurisprudenza è basata sulla considerazione che i termini di impugnazione sono intesi a garantire la certezza del diritto, evitando che atti comunitari produttivi di effetti giuridici vengano rimessi in discussione all'infinito(26). Incontestabilmente, la NALOO non ha impugnato i detti atti della Commissione ovvero, nella causa NALOO I, ha desistito dalla domanda quantomeno nella parte pertinente in questo contesto.
97 Dalla giurisprudenza citata consegue che una decisione con cui la Commissione si limiti a confermare una precedente decisione non produce alcun effetto giuridico e pertanto non costituisce un atto impugnabile con un ricorso di annullamento; tale ricorso sarebbe in detta ipotesi irricevibile (27).
98 Una misura deve dunque considerarsi, peraltro, quale mera conferma di una precedente decisione quando, rispetto alla precedente decisione, non contiene nuovi aspetti e non si fonda su un riesame della situazione giuridica dei destinatari della detta decisione (28).
99 Nel predetto ambito occorre distinguere due ipotesi. Nella prima (29), la Commissione si è già confrontata una volta con una denuncia nel merito e l'ha rigettata, non avendo ritenuto convincenti le censure addotte. Se la parte denunciante presenta una nuova denuncia che non contenga, sostanzialmente, fatti nuovi, la Commissione non è tenuta ad esaminarla nuovamente. Il relativo rigetto costituisce solamente una conferma, non impugnabile, della decisione precedente.
100 Il caso in esame deve distinguersi dalla detta ipotesi. Qui la Commissione si è rifiutata, essenzialmente per ragioni di opportunità, di esaminare nel merito la prima denuncia, sostenendo di non essere tenuta ad emanare una decisione per agevolare una azione di risarcimento danni. Nella seconda decisione (impugnata), la Commissione, alla luce delle sentenze Banks ed Hopkins, non ha ripreso tale argomento, ma ha piuttosto sostenuto, in sostanza, di non essere autorizzata ad esaminare la denuncia di pregresse infrazioni agli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7. In subordine, ha altresì sostenuto che una violazione dell'art. 66, n. 7 non sarebbe stata provata.
101 Quando la Commissione rigetta un'ulteriore denuncia delle medesime violazioni - fondata su nuovi motivi in diritto -, ciò non costituisce una mera ripetizione della prima decisione. Né si pone in contrasto con il principio della certezza del diritto la circostanza che essa si trovi nuovamente di fronte alla medesima fattispecie e corregga la propria posizione in diritto.
102 In tale contesto, non è di per sé decisivo che le società interessate, in ragione delle ristrutturazioni nel detto settore economico e del cambiamento di personale si trovassero, eventualmente, in difficoltà a prendere ancora posizione, dopo un lungo periodo, circa le presunte violazioni pregresse. Tali circostanze, relative alla sfera delle società, non possono influenzare l'esercizio delle competenze della Commissione ai sensi del Trattato CECA.
103 D'altro canto, la Commissione non può indagare su una violazione per un periodo illimitato. Ancorché il caso di specie non riguardi l'irrogazione di una ammenda, la decisione della Commissione 6 aprile 1978, 715/78/CECA, relativa alla prescrizione in materia di azioni e di esecuzione nel campo di applicazione del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (30), può servire da falsariga per quanto riguarda la durata del periodo entro il quale la Commissione può ancora avviare la propria azione.
104 Conseguentemente, il termine di prescrizione in un caso come quello di specie sarebbe di cinque anni [art. 1, n. 1, lett. b)], prorogabile per effetto di interruzioni sino ad un massimo di dieci anni (art. 2, n. 3, secondo periodo), cui sarebbero da aggiungere i periodi in cui la prescrizione della perseguibilità è sospesa mentre la controversia è pendente dinanzi alla Corte (ovvero dinanzi al Tribunale di primo grado). La prescrizione della perseguibilità avrebbe cominciato a decorrere il 10 aprile 1990, vale a dire il giorno di cessazione dell'eventuale violazione (art. 1, n. 2, secondo periodo).
105 Supponendo quindi che, in ogni caso, il procedimento da cui è scaturita la decisione impugnata abbia determinato un'interruzione, al momento dell'emanazione della decisione, vale a dire il 22 aprile 1998, la perseguibilità dell'infrazione non era ancora maturata. Dal momento della proposizione del ricorso avverso tale decisione la prescrizione è sospesa.
106 Qualora la Commissione, a seguito della pronuncia della Corte nel procedimento in esame, dovesse decidere - re melius perpensa - diversamente, dovrebbe eventualmente tener conto, nelle proprie considerazioni, della tutela dell'affidamento delle imprese interessate.
107 Il principio della certezza del diritto non osta pertanto all'emanazione della decisione impugnata, ancorché le stesse infrazioni abbiano già formato oggetto di una precedente decisione. Inoltre, la decisione impugnata non costituisce nemmeno una conferma non impugnabile di una precedente decisione.
108 Per tali motivi, i rilievi svolti dal Tribunale in ordine al principio della certezza del diritto - ancorché basati sull'errata premessa di una decisione unitaria - risultano, in conclusione, corretti. Né presta il fianco a censure la circostanza che il Tribunale non abbia considerato la decisione impugnata quale conferma di una decisione precedente e non abbia, conseguentemente, sollevato d'ufficio la questione della ricevibilità del ricorso.
109 Il primo motivo di ricorso deve essere pertanto respinto nella parte attinente la violazione del principio della certezza del diritto.
3. In ordine al potere della Commissione di procedere contro le violazioni denunciate relativamente agli esercizi 1986/87-1989/90
a) Argomenti delle parti
110 Tutte le ricorrenti sottolineano che gli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, primo periodo, del Trattato CECA conferirebbero alla Commissione esclusivamente la competenza a emanare raccomandazioni produttive, per loro natura, di effetti solamente per il futuro. A parere della IP, della BC e della PG, tali disposizioni non attribuirebbero alla Commissione il potere di accertare violazioni relative al passato e già definite.
111 Discostandosi dalle altre ricorrenti, la Commissione ritiene determinante non la circostanza che la violazione sia già cessata, ma il fatto che essa produca ancora effetti che si possano contrastare con l'emanazione di una raccomandazione.
112 La NALOO ritiene invece pertinente l'opinione del Tribunale, secondo la quale la Commissione potrebbe procedere ad accertamenti relativi alle infrazioni pregresse avverso le dette disposizioni.
113 Le ricorrenti rimproverano anche al Tribunale di aver ritenuto irrilevante il problema degli atti giuridici che la Commissione può emanare in base alla detta disposizione e di essersi invece soffermato sulla competenza ad indagare sulle infrazioni. Tale competenza non potrebbe però essere trattata disgiuntamente dalla propria funzione, che è quella di preparare il rilascio di una raccomandazione.
114 La NALOO ritiene invece corretto il modus procedendi del Tribunale. In un ricorso avverso il diniego di avvio di un'indagine, il Tribunale non avrebbe bisogno di verificare che tipo di atto giuridico la Commissione possa eventualmente emanare al termine dell'indagine. Spetterebbe alla Commissione stessa deciderlo.
115 La IP e la PG aggiungono che, ai sensi dell'art. 14 del Trattato CECA, il potere di prendere una decisione ricomprende anche quello di fare raccomandazioni, dal momento che le decisioni incidono in modo più penetrante sulla sovranità nazionale. L'emanazione di decisioni, viceversa, non sarebbe invece ricompresa nel potere relativo alle raccomandazioni. Qualora fossero previste decisioni, ne sarebbe fatta espressa menzione nei corrispondenti punti del Trattato.
116 La IP, la BC e la PG contestano parimenti l'interpretazione data dal Tribunale al punto 19 della sentenza Hopkins (31). In tale passo della sentenza la Corte avrebbe indicato le possibilità per la Commissione di agire contro discriminazioni ancora in atto, delineando gli strumenti di tutela giuridica a disposizione delle imprese danneggiate. La Corte non avrebbe peraltro riconosciuto il potere della Commissione di procedere ad accertamenti o raccomandazioni con riguardo a discriminazioni pregresse già cessate. Solamente nell'ambito di raccomandazioni relative ad una discriminazione ancora in atto la Commissione potrebbe tener conto degli effetti prodotti da tale discriminazione prima di colpire gli operatori del mercato. Le imprese interessate potrebbero invocare dinanzi all'autorità giudiziaria nazionale una violazione accertata nell'ambito di una raccomandazione. La Commissione non sarebbe peraltro legittimata a procedere singolarmente ad accertamenti al di fuori di una raccomandazione, al fine di rendere in tal modo possibile la proposizione di una domanda risarcitoria.
117 La NALOO sottolinea il fatto che, nella causa Hopkins, la Corte sarebbe stata adita nell'ambito di procedimenti aventi ad oggetto il risarcimento del danno derivante da violazioni pregresse e che si sarebbe espressa appunto con riferimento a tale fattispecie.
118 La IP e la PG aggiungono che, anche nel caso in cui la Commissione procedesse, nell'ambito di una raccomandazione diretta ad uno Stato membro, all'accertamento di discriminazioni relative ai prezzi ai sensi dell'art. 63, n. 1, queste non potrebbero essere opposte alle imprese, considerato che le raccomandazioni CECA non esplicherebbero, al pari delle direttive CE, effetti orizzontali nei confronti dei terzi.
119 A parere della IP, della BC e della PG, neppure il principio della effettività della tutela giuridica consentirebbe di esigere che la Commissione proceda ad accertamenti relativi al passato determinando in tal modo i presupposti per un'azione risarcitoria. Già nella causa Hopkins tale principio sarebbe stato invano richiamato a fondamento della diretta applicabilità dell'art. 63.
120 La NALOO sottolinea invece che, nella sentenza Hopkins, la Corte si sarebbe riferita all'effettività della tutela giuridica garantita dal Trattato CECA alle vittime di discriminazioni sui prezzi, traendone la conclusione che, ai sensi dell'art. 63, n. 1, sarebbe possibile accertare violazioni pregresse e già concluse (32).
121 La BC e la IP ritengono che le norme del Trattato CECA garantiscano l'effettività della tutela giuridica, anche senza che siano a tal fine necessari accertamenti, da parte della Commissione, in ordine a violazioni pregresse degli artt. 63, n. 1, o 66, n. 7. L'impresa interessata dovrebbe piuttosto provvedere tempestivamente a presentare denuncia alla Commissione. Qualora la discriminazione non cessasse, la Commissione rivolgerebbe quindi una raccomandazione allo Stato membro. L'interessato potrebbe invocare la raccomandazione nei confronti dello Stato dinanzi ai giudici nazionali. In caso di inerzia da parte della Commissione, il denunciante potrebbe adire le vie legali chiedendo eventualmente il risarcimento del danno.
122 Non per ogni pregiudizio subito in passato per effetto del venir meno del libero mercato consentirebbe di esigere una compensazione (33). Non costituirebbe pertanto un vuoto di tutela giuridica il fatto che i membri della NALOO non abbiano potuto agire, in assenza di un accertamento della Commissione per il passato, ai fini del risarcimento del danno dinanzi ai giudici nazionali. Negli ordinamenti giuridici degli Stati membri non sussisterebbe, in linea generale, il diritto al risarcimento del danno per infrazioni in materia di concorrenza.
123 Dall'art. 63, n. 1, non si potrebbe trarre alcuna conseguenza giuridica, nemmeno in presenza di accertamenti di discriminazioni verificatesi in passato. Occorrerebbe piuttosto una raccomandazione della Commissione che indicasse in termini concreti in qual modo la discriminazione debba cessare in futuro. Così, la discriminazione potrebbe essere soppressa mediante la riduzione del prezzo versato alla BC ovvero per mezzo di un aumento del prezzo applicato ai membri della NALOO. Sussisterebbe quindi unicamente un sistema basato sulla tutela preventiva e non sulla compensazione del danno.
124 All'udienza la PG ha sottolineato inoltre che il Trattato CECA farebbe principalmente riferimento ad imprese del settore del carbone e dell'acciaio, mentre non sarebbe diretto a fondare domande risarcitorie nei confronti di imprese - quali la PG e la IP - appartenenti ad altri settori, che non disporrebbero nemmeno, sulla base del Trattato stesso, di un diritto di azione.
125 Divergenze di opinione sussistono infine tra la BC e la NALOO con riguardo all'art. 65 del Trattato CECA. A parere della BC, il Tribunale avrebbe erroneamente lasciato in sospeso la questione dell'applicabilità di tale disposizione, mentre avrebbe dovuto dichiarare inapplicabile l'art. 65. La NALOO chiede alla Corte di dichiarare in ogni caso applicabile l'art. 65, qualora dovesse ritenere, in definitiva, che l'art. 66, n. 7, non autorizzi la Commissione a procedere ad accertamenti relativamente al passato.
126 La Commissione rimprovera al Tribunale di aver annullato la decisione nel suo complesso, pur non avendo né esaminato, né censurato i rilievi svolti dalla Commissione in ordine all'applicabilità dell'art 65 del Trattato CECA.
b) Analisi
127 Occorre anzitutto rilevare che quanto osservato dal Tribunale sulla questione del potere della Commissione di avviare un'indagine, che nella specie si fonda sugli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA, in tanto sono da contestare in quanto si fondano sull'assunto che le infrazioni ancora sussistessero al momento della presentazione della denuncia (punti 59 e 60 della sentenza impugnata). Dai rilievi relativi al primo motivo di ricorso emerge infatti che la denuncia del 1994 deve qualificarsi quale denuncia nuova, poiché già nel 1991 la Commissione aveva respinto con una decisione la denuncia del 1990. Al momento dell'introduzione della nuova denuncia nel 1994 è pacifico che le infrazioni contestate non perduravano più.
128 Con ciò i rilievi del Tribunale sui poteri della Commissione non possono peraltro essere complessivamente confutati, dal momento che il Tribunale non fonda tali rilievi esclusivamente sul perdurare delle infrazioni. Il Tribunale deduce piuttosto dalla sentenza Hopkins (34) che l'art. 4, lett. b) nel combinato disposto con l'art. 63, n. 1, del Trattato CECA, da un canto, e l'art. 4, lett. d) nel combinato disposto con l'art. 66, n. 7, del Trattato CECA, d'altro canto, autorizzino in ogni caso la Commissione ad esaminare la denuncia della NALOO con riguardo ai pretesi prezzi di acquisto discriminatori applicati negli esercizi 1986/87-1989/90 ovvero alle aliquote di canone illecite (35). Il Tribunale sembra giungere a questa conclusione anche indipendentemente dalla prima parte della motivazione.
129 Nel prosieguo occorrerà pertanto esaminare quale potere le disposizioni controverse conferiscano di volta in volta alla Commissione con riguardo ad infrazioni già cessate al momento della presentazione della denuncia.
i) Poteri della Commissione ai termini dell'art. 63, n. 1, del Trattato CECA
130 Nell'esaminare i poteri della Commissione si deve muovere, anzitutto, dal tenore letterale dell'art. 63, n. 1, del Trattato CECA, ove l'uso dell'indicativo presente [«(...) che discriminazioni sono sistematicamente praticate da acquirenti (...)»] indica che le infrazioni contestate devono essere attuali al momento in cui la Commissione procede agli accertamenti.
131 Deve inoltre osservarsi che la disposizione de qua autorizza la Commissione unicamente a rilasciare raccomandazioni ai governi interessati, il che non include il potere di emanare decisioni. Dall'art. 14, quinto comma, del Trattato CECA risulta, infatti, che le decisioni vengono considerate interventi più incisivi sulla sovranità degli Stati membri rispetto alle raccomandazioni, ragion per cui l'autorizzazione all'emanazione di decisioni ricomprende quindi, quale minus, anche le raccomandazioni. Si deve pertanto ritenere, a contrario, che nei casi in cui siano previste solamente raccomandazioni, l'emanazione di decisioni non sia senz'altro consentita.
132 Il fatto che l'art. 63, n. 1, preveda, stante il suo tenore letterale, solamente il rilascio di raccomandazioni costituisce, a differenza di quanto sostenuto dal Tribunale, un elemento rilevante. E' pur vero che il caso di specie riguarda il diniego della Commissione di procedere ad ulteriori indagini e non la verifica di un provvedimento già adottato dalla Commissione. Tuttavia, la circostanza che l'art. 63, n. 1, menzioni unicamente le raccomandazioni costituisce un dato letterale della disposizione che non può essere trascurato nell'ambito della sua interpretazione.
133 A parere delle ricorrenti, le raccomandazioni sarebbero unicamente dirette a fissare obiettivi ai rispettivi destinatari, obiettivi che questi sarebbero tenuti a conseguire con mezzi di propria scelta. Qualora la discriminazione sia già venuta meno ad opera degli acquirenti, la Commissione non potrebbe quindi imporre allo Stato membro la cessazione di tale infrazione con lo strumento della raccomandazione. La detta disposizione mirerebbe dunque, a fronte del suo tenore letterale, ad autorizzare la Commissione ad interventi con effetti unicamente limitati al futuro.
134 Ci si chiede se tale tesi coincida con i rilievi svolti dalla Corte nella sentenza Hopkins, nel cui punto 19 si legge quanto segue :
«Si deve ritenere che i poteri che l'art. 63, n. 1, conferisce alla Commissione autorizzano quest'ultima, per garantire pratica efficacia al divieto sancito dall'art. 4, lett. b), ad imporre alle autorità degli Stati membri non soltanto di porre fine per l'avvenire alle discriminazioni sistematiche da essa accertate, ma altresì di trarre dalla constatazione della Commissione tutte le conseguenze per quanto riguarda gli effetti che queste discriminazioni hanno eventualmente determinato nei rapporti tra acquirenti e produttori ai sensi dell'art. 4, lett. b), anche prima dell'intervento della Commissione. Questa stessa constatazione può essere fatta valere dagli interessati dinanzi ai giudici nazionali».
135 Conseguentemente, in una raccomandazione la Commissione può imporre allo Stato membro - oltre all'obbligo di cessare le discriminazioni in futuro - anche quello di eliminare le conseguenze di discriminazioni pregresse. Una siffatta impostazione non si porrebbe in contrasto con la caratteristica della raccomandazione di essere rivolta al futuro. Infatti, allo Stato membro verrebbe imposta una condotta da attuare in futuro, diretta a ripianare le conseguenze di un'illegittima situazione pregressa.
136 La Commissione avrebbe potuto, ad esempio, obbligare lo Stato membro a provvedere alla compensazione degli svantaggi economici subiti dai venditori sfavoriti da una discriminazione sui prezzi. Qualora la discriminazione fosse stata imputabile allo Stato stesso o ad una sua istituzione (36), lo Stato avrebbe potuto essere eventualmente obbligato al risarcimento del danno.
137 Che la Corte considerasse soprattutto l'ipotesi in cui la discriminazione fosse direttamente o indirettamente imputabile allo Stato emerge anche dai successivi rilievi svolti nella sentenza Hopkins. Così, nel punto 19, in fine, di tale sentenza, la Corte precisa che gli interessati possono far valere dinanzi ai giudici nazionali le constatazioni contenute in una raccomandazione. Inoltre, nel successivo punto 28, viene espressamente richiamata la giurisprudenza relativa agli effetti diretti delle direttive. Secondo costante giurisprudenza, peraltro, le direttive producono, in linea di principio, effetti diretti solo con riguardo ai rapporti tra i singoli e lo Stato, non nei rapporti tra soggetti privati (37).
138 Le ricorrenti ritengono che il richiamo del Tribunale agli accertamenti della Commissione relativi al passato di cui alla sentenza Hopkins sia da intendersi nel senso che la Commissione potrebbe estendere il proprio esame anche ad infrazioni pregresse solamente nell'ambito di una raccomandazione con cui inviti lo Stato membro ad eliminare la discriminazione per il futuro.
139 Dalla detta sentenza non emerge tuttavia alcuna conclusione di questo genere. L'equivoco può forse derivare dal fatto che la Commissione ha riportato il pertinente passo della sentenza Hopkins, di cui al punto 11 della sentenza impugnata, in modo inesatto, affermando che la Commissione potrebbe trarre conseguenze dalla constatazione di una discriminazione esistente prima del suo intervento. In realtà, il Tribunale ha invece dichiarato che nella propria raccomandazione la Commissione può imporre allo Stato membro di trarre le conseguenze da infrazioni pregresse .
140 Ci si può tutt'al più domandare se la Corte abbia presupposto che uno Stato membro può essere tenuto ad eliminare le conseguenze della discriminazione solo se gli viene contemporaneamente ingiunto di cessare la discriminazione in futuro. Dal citato passo della sentenza Hopkins non si desumono, peraltro, elementi in tal senso. La Corte menziona piuttosto entrambe le possibilità (porre fine alla discriminazione per l'avvenire ed eliminazione delle conseguenze derivanti da discriminazioni pregresse) ponendole una accanto all'altra.
141 L'argomento della ricorrente si fonda evidentemente sull'assunto secondo cui una raccomandazione, in considerazione della sua natura di atto rivolto al futuro, non potrebbe che essere diretta ad inibire la continuazione di una (perdurante) infrazione, nonché sull'ulteriore assunto secondo cui accertamenti isolati, relativi a periodi pregressi, potrebbero essere operati unicamente per mezzo di una decisione, la cui emanazione non sarebbe autorizzata dall'art. 63, n. 1. In tal modo le ricorrenti dimenticano, però, che la Commissione poteva imporre l'eliminazione delle conseguenze di una discriminazione anche mediante una raccomandazione e procedere agli accertamenti relativi a periodi pregressi necessari ai fini della raccomandazione stessa.
142 Occorre poi considerare che, nel momento in cui la Corte veniva adita in via pregiudiziale nella causa Hopkins, le discriminazioni erano cessate già da anni. L'affermazione della Corte, secondo cui la Commissione può imporre allo Stato membro l'obbligo di trarre le conseguenze da discriminazioni pregresse, sarebbe rimasta priva di qualsiasi efficacia pratica, qualora tale imposizione dovesse essere necessariamente accompagnata dall'imposizione di porre fine ad una discriminazione perdurante. Si deve conseguentemente ritenere che, secondo la Corte, entrambi i detti provvedimenti possono essere disposti indipendentemente l'uno dall'altro.
143 Ci si domanda se le affermazioni della Corte di cui al punto 19 della sentenza Hopkins possano eventualmente collocarsi in un'ottica diversa se lette nel contesto complessivo della sentenza. Il menzionato passo si pone, a prima vista, in contrasto con l'affermazione contenuta nel successivo punto 27, secondo cui i singoli non possono far valere dinanzi ai giudici nazionali l'incompatibilità di discriminazioni con l'art. 63, n. 1, fintantoché queste non abbiano costituito oggetto di una raccomandazione ai governi interessati. Se, quindi, la disposizione de qua non è direttamente applicabile a favore dei singoli, appare dubbio che essa possa essere opposta all'acquirente che si avvalga delle condizioni discriminatorie ancor prima dell'intervento della Commissione. Ma è proprio a tale conseguenza che invece si giunge se la Commissione accerta retroattivamente violazioni dell'art. 63, n. 1, ed obbliga lo Stato membro a rimuoverne le conseguenze.
144 Tale apparente contraddizione può peraltro risolversi alla luce della seguente riflessione. E' pur vero che il divieto di cui all'art. 63, n. 1, produce effetti diretti nel senso che è illegittimo il comportamento di quegli acquirenti che applichino prezzi discriminatori. Gli accertamenti operati dalla Commissione presentano pertanto un carattere non costitutivo, bensì meramente dichiarativo, e possono quindi conseguentemente estendersi anche a infrazioni pregresse. Nell'accertamento delle conseguenze giuridiche derivanti dalla condotta illegittima la Commissione dispone peraltro di un potere discrezionale. Solamente quando la Commissione ritenga opportuno, in considerazione della gravità e della durata dell'infrazione nonché della situazione esistente nel mercato interessato, imporre allo Stato membro di provvedere all'eliminazione delle conseguenze, il singolo può invocare la relativa raccomandazione dinanzi ai giudici nazionali.
145 Occorre infine ancora esaminare se l'interpretazione del punto 19 della sentenza Hopkins, sottesa al ragionamento sin qui svolto, sia compatibile con l'art. 63, n. 1. Come ricordato in limine, il tenore letterale della disposizione sembra infatti indicare che l'illecito debba perdurare ancora nel momento in cui la Commissione avvii la propria azione.
146 Nell'interpretazione occorre tener conto, oltre che del tenore letterale, soprattutto degli effetti pratici della disposizione, sui quali la Corte ha fondato il proprio ragionamento nel menzionato passo della giurisprudenza. Il divieto di pratiche discriminatorie, di cui agli artt. 4, lett. b), e 63, n. 1, non avrebbe infatti sufficiente effetto deterrente se le imprese dovessero modificare la propria condotta sempre solamente pro futuro, dopo che la Commissione abbia inviato una relativa raccomandazione allo Stato membro, e gli illeciti pregressi non fossero perseguibili (38).
147 La discriminazione di operatori differenti produce una distorsione della concorrenza. L'impresa favorita acquisisce rispetto ai propri concorrenti un vantaggio qualificabile - ove venga concesso mediante risorse statali - come aiuto di Stato. Secondo consolidata giurisprudenza della Corte, la Commissione può imporre il recupero di aiuti di Stato illegittimamente concessi al fine di ripristinare la situazione (concorrenziale) precedente, sebbene ciò non sia espressamente previsto dall'art. 88 CE (39). Ciò vale anche per aiuti che ricadono nella sfera di applicazione del Trattato CECA (40). Tale riflessione può essere trasposta al contesto in esame. Il fatto che la Commissione possa imporre allo Stato membro di trarre le conseguenze da pregresse violazioni del divieto di discriminazioni al fine di ripristinare il gioco della concorrenza è quindi diretto a garantire l'effetto pratico degli artt. 4, lett. b, e 63, n. 1.
148 In conclusione si può pertanto ritenere che la Commissione disponesse, per effetto dell'art. 63, n. 1, del potere di imporre ad uno Stato membro, mediante raccomandazione, l'adozione di provvedimenti intesi ad eliminare le conseguenze di violazioni del divieto di discriminazioni compiute dall'acquirente. Tale potere sussisteva anche nel caso in cui le infrazioni fossero già cessate al momento dell'emanazione della relativa raccomandazione, fermo restando l'obbligo per la Commissione di considerare il legittimo affidamento delle imprese interessate. Tale potere legittimava la Commissione anche ad estendere le proprie indagini a periodi pregressi . Il motivo di ricorso diretto a contestare tale affermazione del Tribunale deve essere pertanto respinto.
149 Conseguentemente, non occorre procedere all'esame dell'ulteriore questione se il principio della garanzia di una effettiva tutela giuridica dei venditori discriminati presupponga un corrispondente potere della Commissione.
ii) I poteri della Commissione ai sensi dell'art. 66, n. 7, del Trattato CECA
150 Il Tribunale è giunto alla stessa conclusione anche per quanto riguarda l'art. 66, n. 7, del Trattato CECA. In proposito, occorre rilevare, da un lato, che nella sentenza Hopkins la Corte si è pronunciata solamente in merito all'art. 63, n. 1. Dall'altro, va sottolineato che l'art. 66, n. 7, prevede, a differenza dell'art. 63, n. 1, l'emanazione di raccomandazioni rivolte alle imprese interessate e non agli Stati membri. Tanto l'art. 66, n. 7, primo periodo, quanto l'art. 63, n. 1, escludono, prima facie, l'emanazione di decisioni (41).
151 Dal tenore letterale dell'art. 66, n. 7, si evince con ancor maggiore chiarezza che la disposizione è volta all'eliminazione, in futuro, di una situazione pregiudizievole. La raccomandazione della Commissione è pertanto diretta ad impedire che le imprese sfruttino la propria posizione dominante sul mercato per scopi contrari a quelli del Trattato. Anche la possibilità per la Commissione, ai sensi dell'art. 66, n. 7, secondo periodo, di intervenire direttamente, a fronte della mancata esecuzione di una raccomandazione, determinando le condizioni contrattuali dell'impresa interessata, depone a favore della tesi secondo cui il potere della Commissione è rivolto unicamente al futuro.
152 D'altro canto, anche in questa sede, rilevano le considerazioni svolte con riguardo all'art. 63, n. 1. Così, alla luce del tenore letterale della disposizione, non è escluso che con una raccomandazione la Commissione possa ordinare all'impresa di cui trattasi di eliminare retroattivamente le conseguenze derivanti dalla sua illecita condotta.
153 E' pur vero che tale potere andrebbe al di là dei poteri della Commissione di perseguire le violazioni dell'art. 82 CE. L'art. 66, n. 7, del Trattato CECA presenta, tuttavia, due differenze fondamentali rispetto all'art. 82 CE, che legittimano tali poteri più estesi. In primo luogo, l'art. 66, n. 7, non può essere direttamente invocato dinanzi ai giudici nazionali dai singoli, i quali non possono conseguentemente agire per il risarcimento del danno in caso di mancato intervento da parte della Commissione (42). In secondo luogo, l'art. 66, n. 7, primo periodo, non prevede altrimenti sanzioni - quale, ad esempio, l'irrogazione di un'ammenda - per infrazioni pregresse già cessate. E' pur vero che l'art. 66, n. 7, secondo periodo, rinvia agli artt. 58, 59 e 64 del Trattato CECA, riguardanti l'irrogazione di ammende. Tuttavia, la Commissione può avvalersi di tali disposizioni unicamente in presenza di una violazione di una decisione ai sensi dell'art. 66, n. 7, secondo periodo. Non può però infliggere direttamente ammende per infrazioni pregresse, come invece le è consentito ex art. 82 CE nel combinato disposto con l'art. 15, n. 2, del regolamento n. 17.
154 Era quindi necessario, al fine di garantire l'effetto pratico della disposizione, che, a fronte di infrazioni già cessate, la Commissione potesse agire ai sensi dell'art. 66, n. 7, imponendo ad un'impresa, per mezzo di una raccomandazione, di eliminare le conseguenze dell'infrazione medesima.
155 Il fatto che le raccomandazioni ai sensi dell'art. 66, n. 7, fossero da rivolgersi direttamente alle imprese non si pone in contrasto con il potere della Commissione di effettuare indagini in ordine a infrazioni già cessate e di emanare eventuali raccomandazioni. Nell'esercizio della propria discrezionalità quanto all'opportunità di emanare raccomandazioni ed agli obiettivi da assegnare ai relativi destinatari, la Commissione deve peraltro agire nel rispetto dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento (43).
156 Il ricorso deve essere quindi parimenti respinto nella parte in cui è diretto a contestare le affermazioni del Tribunale in merito ai poteri della Commissione ex art. 66, n. 7, del Trattato CECA.
iii) In ordine all'omesso esame dell'applicabilità dell'art. 65 del Trattato CECA
157 Nella decisione impugnata la Commissione è giunta alla conclusione che l'art. 65 del Trattato CECA non sarebbe applicabile ai canoni di concessione, in quanto tale disposizione, al pari dell'art. 81 CE, riguarderebbe solamente gli accordi diretti a limitare le concorrenza, laddove l'abuso unilaterale di posizione dominante ricadrebbe sotto l'art. 66, n. 7, del Trattato CECA. Il Tribunale ha lasciato aperta la questione dell'applicabilità dell'art. 65, avendo ritenuto che la condotta della BC ricadesse in ogni caso nella sfera d'applicazione dell'art. 66, n. 7.
158 Tale modus operandi del Tribunale potrebbe risultare giustificato qualora l'art. 65 prevedesse le stesse conseguenze giuridiche dell'art. 66, n. 7, il che peraltro non è vero. Ai termini dell'art. 65, n. 5, la Commissione può infliggere direttamente ammende alle imprese che abbiano concluso accordi anticoncorrenziali e, quindi, nulli, il che, ai sensi dell'art. 66, n. 7, secondo periodo, può avvenire solamente a titolo di sanzione per la mancata ottemperanza ad una decisione della Commissione. Inoltre, la Commissione può emanare decisioni ai sensi dell'art. 65 con cui accerti la nullità di un accordo. Conseguentemente, il Tribunale, lasciando aperta la questione dell'applicabilità dell'art. 65, è incorso in un errore di diritto.
4. In ordine all'obbligo della Commissione di esaminare la denuncia con riguardo agli esercizi 1986/87 - 1989/90
a) Argomenti delle parti
159 Il principale motivo di ricorso per la Commissione è costituito dal fatto che, nel punto 85 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe presunto, erroneamente e senza sufficiente motivazione, che la Commissione avesse l'obbligo di esaminare la denuncia. Dall'ordinanza nella causa T-367 (British Coal/Commissione) (44), unico precedente richiamato dal Tribunale, non emergerebbe, peraltro, un siffatto obbligo. Anche la circostanza che, in mancanza di diretta applicabilità degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, del Trattato CECA, solo la Commissione sarebbe competente ad applicare tali disposizioni, non implicherebbe un obbligo ad agire.
160 Il Tribunale avrebbe confuso l'obbligo della Commissione - dalla medesima assolutamente non contestato - di esaminare con attenzione le denunce con il preteso obbligo di avviare un'istruttoria a seguito di una denuncia. Il fatto che il Tribunale non abbia inteso riferirsi, in realtà, solamente al primo dei due detti obblighi emergerebbe dai passi successivi della sentenza. Soprattutto la censura del Tribunale, secondo cui la Commissione non avrebbe indicato i motivi per i quali non sarebbe sussistita alcuna violazione dell'art. 63, n. 1, evidenzierebbe come il Tribunale si sia effettivamente fondato sull'assunto dell'esistenza di un obbligo di indagine.
161 Le altre ricorrenti condividono la tesi della Commissione, sottolineando, inoltre, che indagini della Commissione su periodi ampiamente pregressi non risponderebbero agli interessi della Comunità, cosicché già per questo motivo non sussisterebbe alcun obbligo della Commissione in tal senso.
162 A parere della NALOO, la Commissione sarebbe tenuta a pronunciarsi sulla denuncia. In considerazione della sua competenza esclusiva in ordine all'applicazione degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7, in assenza di azione da parte della Commissione non potrebbe essere richiesto il risarcimento del danno dinanzi all'autorità giudiziaria nazionale e, conseguentemente, non sarebbe garantita un'effettiva tutela giuridica.
b) Analisi
163 Secondo costante giurisprudenza (45), la Commissione, come essa stessa riconosce, è tenuta ad esaminare con attenzione le denunce. Per contro, il denunciante non può legittimamente pretendere - quantomeno con riguardo alle denunce relative a violazioni di norme del Trattato CE in materia di concorrenza - che la Commissione istruisca la denuncia ricevuta né che adotti una decisione con cui accerti definitivamente l'infrazione (46). Rientra piuttosto nel potere-dovere della Commissione trarre le conseguenze dalla denuncia - e, in caso affermativo, in qual misura -, restando l'istituzione tenuta, in caso di archiviazione della pratica, a motivare la propria decisione (47).
164 La Commissione è tenuta, nell'ambito delle valutazioni che essa compie nell'esercizio della propria discrezionalità, a ponderare vari distinti elementi. In primo piano vi è l'interesse della Comunità alla repressione dell'infrazione. La Commissione può poi tener anche conto dell'interesse degli operatori colpiti dalla restrizione della concorrenza e, in particolare, dell'interesse del denunciante.
165 Ci si chiede se il Tribunale abbia trasgredito tali principi presumendo - come sostenuto dalla Commissione - l'obbligo per l'istituzione di avviare l'indagine. Nel punto 85 della sentenza impugnata il Tribunale ha affermato quanto segue : «Dato che (...) [la Commissione] è autorizzata ad esaminare la denuncia della NALOO riguardo alle infrazioni fatte valere per gli esercizi 1986/87 - 1989/1990, [essa] era tenuta a procedere a tale esame» (48).
166 Il Tribunale ha quindi fatto mero riferimento all'obbligo per la Commissione di esaminare le denunce con attenzione (to consider the complaint/to undertake that examination). Non ha invece postulato che la Commissione debba compia ulteriori passi, il che emerge chiaramente anche dal richiamo all'ordinanza nella causa T-367/94. Infatti, nel passo dell'ordinanza richiamata dal Tribunale si parla parimenti solo dell'obbligo di procedere all'esame delle denunce - confermato da ampi rinvii giurisprudenziali.
167 Nell'analisi del quarto motivo di ricorso occorrerà tenere in considerazione il fatto che il Tribunale, nell'esame della motivazione della decisione, possa aver eventualmente applicato indirettamente criteri più severi.
168 La NALOO sostiene che, al fine di poter consentire l'esperibilità di azioni di risarcimento del danno, sussisterebbe l'obbligo per la Commissione di pronunciarsi, nella specie, sulle contestate violazioni degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7. In tal modo la NALOO va oltre quanto affermato dal Tribunale nella sentenza impugnata, senza aver peraltro impugnato la sentenza, sotto tale profilo, con uno specifico motivo di ricorso. Conseguentemente, qualora la Corte procedesse all'esame di tale argomento, ciò costituirebbe un inammissibile ampliamento dell'oggetto del procedimento di impugnazione.
169 Considerato che il Tribunale ha correttamente descritto gli obblighi incombenti alla Commissione, tale motivo di ricorso deve essere pertanto respinto. L'ulteriore obbligo per la Commissione di motivare le proprie decisioni sarà oggetto di più dettagliata analisi nell'ambito dell'esame del quarto motivo di ricorso (49).
5. In ordine alla legittimità della decisione impugnata
a) Argomenti delle parti
170 A parere della IP e della PG, la decisione sarebbe sufficientemente motivata nella parte in cui la Commissione, ritenendosi carente di potere al riguardo, si è rifiutata di procedere ad un esame delle discriminazioni pregresse contestate.
171 Secondo la Commissione, la sentenza impugnata sarebbe erronea, in quanto il Tribunale avrebbe presunto, con riguardo alla discriminazione sui prezzi, l'esistenza di un vizio di motivazione. Ma la Commissione non avrebbe minimamente esaminato la denuncia sotto tale profilo, ritenendosi carente del potere di procedere all'esame di infrazioni pregresse. Non potrebbe esserle pertanto contestato di non aver indicato i motivi per i quali non sarebbe sussistita alcuna discriminazione.
172 Con riguardo ai canoni di estrazione, la Commissione e la BC sottolineano che il Tribunale si sarebbe erroneamente fondato sulla premessa secondo cui già nella decisione del 1991 ovvero nella corrispondenza pregressa la Commissione avrebbe ritenuto i detti canoni eccessivi. E' pur vero che nella decisione del 1991 essa ha ritenuto non eccessivo il canone vigente a decorrere dal 1, aprile 1990, ma ciò non significa che qualsiasi altro canone sarebbe risultato sproporzionato. L'opinione espressa nella lettera 28 agosto 1990, secondo cui il canone di 7 GBP/t sembrerebbe sproporzionato, avrebbe avuto carattere solamente provvisorio, come rilevato dal Tribunale nella sentenza NALOO I. Nella propria lettera 13 maggio 1988 la NALOO stessa avrebbe riconosciuto come adeguato il canone di 11 GBP/t precedentemente in vigore.
173 Inoltre, la Commissione non avrebbe mai avviato indagini in merito alla redditività delle miniere a cielo aperto in concessione, in quanto la NALOO non avrebbe fornito informazioni in ordine ai costi di produzione dei suoi membri. Il fatto che la NALOO avesse estrapolato le condizioni precedenti da quelle successive non sarebbe stato considerato dal Tribunale, nella sentenza NALOO I, elemento sufficiente a dimostrare l'eccessività dei canoni.
174 La BC aggiunge che il Tribunale, pretendendo che la Commissione spiegasse i motivi per i quali i canoni non sarebbero stati espressione di un abuso, avrebbe traslato l'onere della prova quanto all'esistenza di infrazioni dal denunciante alla Commissione.
175 La NALOO sostiene, invece, di essersi basata, ai fini della prova dell'eccessività dei canoni, su un'analisi della redditività delle miniere della BC, analisi sulla quale la Commissione stessa avrebbe fondato la propria decisione del 1991. La Commissione contesta, invece, tale affermazione. Essa avrebbe fatto riferimento alla redditività delle miniere della BC solamente al fine di dimostrare il miglioramento relativo della situazione delle imprese concessionarie e non per assumerla quale punto di partenza nell'esame della legittimità dell'entità dei canoni.
176 La NALOO deduce inoltre che, all'epoca della decisione del 1991, la Commissione avrebbe disposto dei corrispondenti dati per il periodo antecedente al 1, aprile 1990 ed avrebbe dichiarato che, da allora in poi, i canoni non sarebbero stati eccessivi, il che implicherebbe che in precedenza lo erano. Di conseguenza, correttamente il Tribunale avrebbe constatato un vizio di motivazione, in quanto la Commissione - pur essendo a conoscenza di tali fatti - avrebbe motivato il rigetto della denuncia con la mancata prova di una violazione dell'art. 66, n. 7.
177 In ogni caso, nella denuncia del 1994 la NALOO avrebbe fornito elementi probatori sufficienti. Le censure formulate dal Tribunale nella sentenza NALOO I con riguardo al metodo utilizzato ai fini della prova non sarebbero trasponibili al metodo seguito nel 1994.
b) Analisi
i) In ordine ai prezzi discriminatori
178 E' senz'altro vero che la Commissione è tenuta a motivare il rigetto di una denuncia in modo sufficientemente preciso e dettagliato (50).
179 Come peraltro correttamente rilevato dalla Commissione, la decisione impugnata non contiene alcun accertamento quanto alla sussistenza, negli esercizi 1986/87 - 1989/90, di una violazione dell'art. 63, n.1, ritenendosi la Commissione carente di potere in merito. Muovendo da tale assunto, la Commissione ha sufficientemente motivato il rigetto della denuncia. In particolare, ove essa fosse addirittura carente del potere di accertare tali infrazioni nel periodo interessato, non sarebbe tenuta a spiegare i motivi per i quali sarebbe da escludere la sussistenza di una discriminazione.
180 Ma come già rilevato, l'art. 63, n. 1, del Trattato CECA attribuisce alla Commissione il potere di rivolgere raccomandazioni agli Stati membri anche con riguardo ad infrazioni pregresse. Nella decisione impugnata la Commissione ha pertanto erratamente inteso la portata di tale disposizione e non ha fatto corretto uso della discrezionalità di cui dispone ai fini della valutazione dell'opportunità di avviare o meno un'istruttoria in merito all'infrazione denunciata.
181 Conseguentemente, la decisione, pur non presentando un vizio di motivazione, come ha invece dichiarato il Tribunale nella sentenza impugnata, è tuttavia inficiata da un errore di diritto. Infatti, la Commissione avrebbe dovuto motivare l'insussistenza di una discriminazione sui prezzi solamente qualora avesse effettivamente esaminato le infrazioni denunciate, esame che, invece, non è stato effettuato. I fatti provvisoriamente e semmai indirettamente accertati in ordine alla situazione anteriore al 1, aprile 1990, eventualmente desumibili dalla decisione del 1991 e dalla lettera 28 agosto 1990 trasmessa dalla Commissione al governo britannico, non possono essere considerati quali risultanze di un'istruttoria avviata a seguito della denuncia della NALOO, atteso che la denuncia di cui trattasi è stata presentata solamente nel 1994.
182 La Commissione non era nemmeno tenuta ad avviare un'indagine. I principi elaborati dalla giurisprudenza relativa al Trattato CE in tema di obblighi della Commissione nell'esame delle denunce (51) si applicano mutatis mutandis ai procedimenti in materia di concorrenza ai sensi del Trattato CECA. Resta irrilevante, al riguardo, la circostanza che l'art. 63, n. 1, del Trattato CECA non sia direttamente applicabile e che, conseguentemente, in assenza di provvedimenti da parte della Commissione i venditori non possano adire l'autorità giudiziaria nazionale. Come, infatti, correttamente rilevato dall'avvocato generale Fennelly nelle conclusioni relative alla causa Hopkins, un'azione di risarcimento non deve essere necessariamente concessa in qualsiasi ipotesi di danno cagionato dal non corretto funzionamento dei mercati (52).
183 La Commissione deve tuttavia tener conto, nell'esercizio della propria discrezionalità, della rilevanza della propria azione quale presupposto del sorgere di diritti in capo ai singoli, cui si contrappone, peraltro, l'interesse della Comunità all'impiego delle limitate risorse di cui dispone l'Amministrazione primariamente ai fini dell'accertamento di infrazioni tuttora in corso.
184 Se è pur vero che il Tribunale, ritenendo la decisione impugnata carente di motivazione, è incorso in un errore di diritto, non occorre riformare in puncto la sentenza impugnata, qualora la sentenza stessa risulti corretta sulla base di motivi diversi da quelli indicati dal Tribunale (53). Considerato che la decisione, nella parte attinente alla violazione dell'art. 63, n. 1, deve essere annullata a causa dell'erronea interpretazione di tale disposizione, la sentenza impugnata, sotto tale profilo, va confermata.
ii) In ordine all'entità dei canoni di estrazione
185 Secondo il Tribunale, la decisione impugnata sarebbe carente di motivazione anche in quanto la Commissione non avrebbe indicato i motivi per i quali l'illegittimità dei canoni al tasso vigente negli esercizi 1986/87 - 1989/90 avrebbe potuto essere senz'altro esclusa, pur essendo tale tasso nettamente più elevato rispetto a quello applicato a decorrere dal 1, aprile 1990.
186 Si deve rilevare al tal riguardo che la Commissione non ha avviato, in esito alla denuncia del 1994, alcuna istruttoria sui canoni vigenti nei detti esercizi - cosa che sarebbe stata autorizzata, ma non obbligata a fare - né la decisione impugnata contiene accertamenti in merito all'adeguatezza dei canoni. In particolare, essa non ha «senz'altro escluso» l'illegittimità del canone. La Commissione non è peraltro nemmeno tenuta a motivare un accertamento non effettuato. Conseguentemente, il Tribunale è incorso in un errore di diritto nella parte in cui ha ritenuto sussistente una carenza della motivazione.
187 Occorre peraltro chiedersi se la sentenza sia in definitiva corretta, dovendo essere annullata in puncto la decisione impugnata per motivi diversi. E' pur vero che la Commissione, laddove ha ritenuto di non poter procedere contro violazioni di tale disposizione già concluse, ha erratamente inteso la portata dell'art. 66, n. 7, del Trattato CECA (54). Diversamente da quanto avvenuto per la lamentata discriminazione sui prezzi, la Commissione non ha tuttavia fondato il rigetto della denuncia, nella parte riguardante la pretesa eccessività dei canoni, esclusivamente sulla asserita carenza di potere. Essa ha piuttosto osservato, in aggiunta, che gli elementi probatori dedotti dalla NALOO non erano stati sufficienti, facendo quindi uso della propria discrezionalità in ordine alla questione della necessità di avviare un'istruttoria. L'erronea interpretazione dell'art. 66, n. 7, non è quindi risultata decisiva ai fini dell'esito dell'esame da essa compiuto.
188 Si deve pertanto concludere che il quarto motivo di ricorso va accolto nella parte relativa alle affermazioni del Tribunale relative alla carenza di motivazione nell'ambito dell'esame dei canoni di estrazione.
6. Sulle censure di ordine procedurale formulate dalla BC
189 La BC rimprovera al Tribunale di non essersi pronunciato su taluni aspetti degli argomenti da essa dedotti. Al riguardo occorre osservare, in limine, che il Tribunale non è tenuto a pronunciarsi su ogni argomento dedotto da un interveniente, qualora esso non risulti rilevante ai fini della decisione. Quanto ai singoli punti dedotti dalla BC va rilevato quanto segue.
190 Secondo la BC, il Tribunale non avrebbe preso in esame il suo argomento relativo all'obbligo del denunciante di procedere eventualmente ai sensi dell'art. 35 del Trattato CECA. Ma nell'ambito del procedimento di primo grado tale argomento non è stato minimamente fatto valere. La BC si è limitata a riportare un passo delle conclusioni dell'avvocato generale Fennelly nella causa Hopkins (55), dove si parla di tale facoltà, ma non di un corrispondente obbligo.
191 La BC ha dedotto la censura relativa alla pretesa tardività della denuncia della NALOO unitamente a quella relativa alla violazione del principio della certezza del diritto, censura sulla quale il Tribunale si è espresso.
192 Quanto all'argomento secondo cui non sussisteva un interesse comunitario al perseguimento delle infrazioni, non vi era motivo per il Tribunale di pronunciarsi in merito, atteso che, nella decisione impugnata, la Commissione, unica competente a valutare l'interesse comunitario, non ha sollevato tale questione.
193 Il Tribunale non era nemmeno tenuto a pronunciarsi sulla questione dell'onere della prova posto a carico del denunciante, visto che, in seguito all'annullamento della decisione per carenza di motivazione, la questione stessa diventava irrilevante.
194 La censura deve essere pertanto respinta nella parte in cui è fondata sugli argomenti sin qui esposti. Quanto agli altri punti censurati, che sono già stati analizzati nell'ambito degli altri motivi di ricorso, non appare necessario procedere nuovamente al loro esame (56).
C - Effetti derivanti dall'accoglimento di taluni motivi di ricorso sulla sentenza impugnata
195 Se è pur vero che il primo motivo di ricorso risulta ampiamente fondato, in quanto le affermazioni del Tribunale in merito alla unitarietà della denuncia ed alla certezza del diritto sono viziate da errori di diritto, tali erronee affermazioni non si riverberano sull'esito dell'analisi. La qualificazione delle due denunce come una denuncia unica consente, infatti, al Tribunale di ritenere sussistente, al momento della presentazione della denuncia, un'infrazione continuata, il che, a parere del tribunale, costituisce il presupposto perché la Commissione possa ancora agire ai sensi degli artt. 63, n. 1, e 66, n. 7 .
196 Alla luce dell'interpretazione qui accolta di dette disposizioni, l'attualità delle infrazioni risulta peraltro irrilevante. Anche qualora la denuncia del 1994 dovesse essere intesa quale denuncia autonoma, nulla impedirebbe alla Commissione di accertare, sulla base della denuncia medesima, violazioni dell'art. 63, n. 1, ovvero dell'art. 66, n. 7, negli anni 1989 - 1990 e di rivolgere eventualmente raccomandazioni allo Stato membro o alle imprese interessate.
197 Non occorre quindi annullare, quanto a tale profilo, la sentenza impugnata. Sarebbe invece sufficiente che la Corte ne sostituisse la motivazione.
198 La sentenza deve essere, però, cassata nella parte in cui il Tribunale ha ritenuto superfluo esaminare l'applicabilità dell'art. 65 del Trattato CECA nonché nella parte in cui ha annullato i punti della decisione che si riferiscono all'entità dei canoni di estrazione.
D - Decisione definitiva della controversia
199 Ai termini dell'art. 54 dello Statuto CECA della Corte di Giustizia, quando la Corte annulla la decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia oppure rinviare la causa al Tribunale. Considerato che lo stato degli atti lo consente, la Corte può statuire definitivamente sulla controversia.
1. In ordine al motivo di ricorso relativo all'art. 65 del Trattato CECA
a) Argomenti delle parti
200 La NALOO sostiene, richiamandosi alle conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven nella causa Banks (57) ed alla relativa sentenza (58), che gli accordi conclusi tra la BC e le imprese di estrazione concessionarie, contenenti la fissazione dei canoni, ricadrebbero nella sfera di applicazione dell'art. 65 del Trattato CECA. Poiché tale disposizione si applicherebbe anche a fattispecie pregresse, la Commissione, astenendosi dall'istruire la denuncia della NALOO, sarebbe incorsa in un errore di diritto.
201 La Commissione eccepisce, invece, che sebbene gli accordi di concessione possano essere idonei, in linea di principio, a restringere la concorrenza, e possano pertanto ricadere nella sfera di applicazione dell'art. 65, la fissazione dei canoni di concessione non costituirebbe un accordo restrittivo della concorrenza ai sensi di tale disposizione, cosa che d'altronde la Corte non avrebbe affermato nella sentenza Banks. L'entità dei canoni dovrebbe essere valutata unicamente in base all'art. 66, n. 7.
202 La BC condivide la tesi della Commissione e procede ad un raffronto con gli artt. 81 e 82 CE. la Corte avrebbe già avuto modo di pronunciarsi, nella propria giurisprudenza, in merito ad accordi su prezzi e su canoni illegittimi.
b) Analisi
203 L'art. 65 del Trattato CECA vieta, analogamente all'art. 81 CE, accordi tra imprese diretti ad impedire il gioco normale della concorrenza sul mercato comune. Nel suo primo paragrafo vengono indicati, a titolo esemplificativo, accordi volti a determinare i prezzi, a limitare o controllare la produzione, lo sviluppo tecnico o gli investimenti nonché a ripartire i mercati. Comune denominatore di tali fattispecie è un accordo concluso tra più imprese a detrimento di altri operatori del mercato, in particolare dei clienti, e conseguentemente restrittivo della concorrenza.
204 Come osservato dall'avvocato generale Van Gerven nel passo delle conclusioni relative alla causa Banks riportato dalla NALOO, un accordo di concessione può ricadere, in linea di principio, nella sfera di applicazione di tale articolo, quando sia diretto a ripartire i mercati o impedire a terzi l'accesso a taluni prodotti.
205 La fissazione di un canone a titolo di corrispettivo per la concessione del diritto di estrazione del carbone in un giacimento minerario non è paragonabile con tale fattispecie. Qualora un contraente riesca, avvalendosi della propria posizione dominante, ad imporre un canone eccessivo, è pur vero che si realizza un accordo svantaggioso per la controparte, ma privo di effetti restrittivi diretti sulla concorrenza a detrimento di terzi. La violazione delle regole della concorrenza non deriva minimamente dalla collusione tra due o più operatori del mercato, bensì dall'azione unilaterale di un'impresa che, grazie alla propria posizione dominante, può dettare le condizioni contrattuali.
206 L'avvocato generale Van Gerven, richiamandosi alla sentenza Ahmed Saeed (59), sottolinea che un accordo che evidenzi la posizione dominante di un'impresa può senz'altro ricadere, al tempo stesso, nella sfera degli artt. 81 e 86. Ciò presuppone, peraltro, che ricorrano le fattispecie di entrambe le disposizioni.
207 In tale contesto occorre distinguere nettamente la fattispecie di cui all'art. 65 da quella di cui all'art. 66, n. 7, del Trattato CECA in quanto ad esse si ricollegano conseguenze giuridiche differenti. Infatti, soltanto in presenza di violazioni dell'art. 65, la Commissione può irrogare direttamente ammende e dichiarare nulli gli accordi.
208 Qualora un accordo non sia produttivo di effetti restrittivi della concorrenza nei confronti di terzi, potrà essere sì espressione di un abuso di posizione dominante da parte di uno dei contraenti, ma non ricadrà nella sfera di applicazione dell'art. 65. Il motivo deve essere pertanto respinto.
2. In ordine alla prova della violazione dell'art 66, n. 7, del Trattato CECA
a) Argomenti delle parti
209 La NALOO contesta il fatto che la Commissione ha respinto la sua denuncia per carenza di prova quanto alla violazione dell'art. 66, n. 7.
210 A suo parere, infatti, gli elementi probatori dedotti sarebbero sufficienti. Già nella decisione del 1991 la Commissione avrebbe accertato una discriminazione sui canoni («royalty discrimination») con riguardo all'esercizio 1989/1990 ad avrebbe pertanto potuto trarne conclusioni per gli esercizi precedenti. La circostanza che nella sentenza NALOO I il Tribunale abbia escluso la possibilità di procedere a calcoli previsionali mediante estrapolazione non consentirebbe di ritenere insufficienti dei calcoli a ritroso basati sugli accertamenti della Commissione.
211 La Commissione avrebbe indicato, in occasione di svariati contatti, che non avrebbe esaminato la denuncia nel merito, non essendo autorizzata ad indagare su violazioni pregresse, ma avrebbe lasciato intendere che, ove avesse modificato la propria valutazione giuridica, avrebbe consentito alla NALOO di presentare ulteriore prove.
212 La Commissione nega di aver accertato una violazione di questo genere nella decisione del 1991 e critica la nozione fuorviante di discriminazione sui canoni che la NALOO avrebbe introdotto. Il metodo del calcolo a ritroso sarebbe insufficiente a provare l'eccessività dei canoni così come lo sarebbe quello delle previsioni mediante estrapolazione.
213 La BC sottolinea l'onere della prova che incombeva alla NALOO quale autrice della denuncia. Essa ritiene inidoneo il metodo dell'estrapolazione sul quale la NALOO avrebbe fondato la denuncia.
b) Analisi
214 In limine si deve rilevare, da un lato, che spetta al denunciante fornire prove sufficienti di una violazione delle regole di concorrenza (60).
215 Dall'altro, si deve sottolineare che la Commissione dispone di un'ampia discrezionalità nel ponderare se gli elementi di prova presentati dal denunciante possano essere considerati sufficienti per l'avvio di un'istruttoria sulle infrazioni lamentate. Nella valutazione dell'interesse comunitario all'avvio di un'istruttoria, la Commissione deve considerare le circostanze del caso concreto e, in particolare, gli elementi di fatto e di diritto dedotti nella denuncia; rilevano anche, al riguardo, il grado di probabilità di poter accertare l'esistenza dell'infrazione e la portata delle misure istruttorie necessarie (61).
216 Il potere discrezionale di cui dispone la Commissione non è, però, senza limiti. Essa è tenuta, in particolare, a indicare in modo sufficientemente preciso e dettagliato i motivi del rigetto della denuncia (62).
217 Nella specie la Commissione ha respinto la denuncia in base al rilievo che la NALOO avrebbe presunto induttivamente l'esistenza di un'infrazione estrapolando i dati di bilancio della BC relativi all'esercizio 1989/90 agli esercizi precedenti e richiamandosi al fatto che, nella sentenza NALOO I, il Tribunale avrebbe affermato che incombeva ai membri della NALOO e non alla Commissione fornire dati concreti sui costi di esercizio dei suoi membri. In tal modo, la Commissione ha indicato in termini sufficientemente precisi e dettagliati i motivi per i quali ha respinto la denuncia.
218 A fronte della chiara affermazione contenuta nella sentenza NALOO I, secondo cui è inammissibile una mera estrapolazione, per di più non basata sui costi di esercizio dei membri della NALOO, bensì su quelli della BC, la NALOO non poteva seriamente ritenere di aver fornito alla Commissione elementi probatori sufficienti. Costituisce differenza irrilevante la circostanza che la sentenza NALOO I riguardasse un'estrapolazione rivolta al futuro, laddove la denuncia della NALOO del 1994 si fonda su un'estrapolazione diretta al passato.
219 Essendo anche tale motivo infondato, la domanda, nella parte soggetta ad esame dinanzi alla Corte, deve essere respinta.
VII - Sulle spese
220 Ai sensi dell'art. 122, primo comma, del regolamento di procedura, quando l'impugnazione è respinta o quando l'impugnazione è accolta e la controversia viene definitivamente decisa dalla Corte, quest'ultima statuisce sulle spese.
221 Ai termini dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento d'impugnazione per effetto del successivo art. 118, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti nelle cause C-172/01 e C-176/0, essendo rimaste sostanzialmente soccombenti ed essendone stata chiesta la condanna, devono essere condannate alle spese. Nel procedimento C-175/00, invece, la NALOO è rimasta sostanzialmente soccombente e deve essere pertanto condannata alle spese.
222 La decisione sulle spese nella causa C-180/01 e su quelle relative al procedimento di primo grado va operata sulla base dell'art. 69, nn. 3 e 4, del regolamento di procedura, ai termini del quale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese e, inoltre, che le parti intervenienti sopportino le proprie spese.
VIII - Conclusione
223 Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:
1)
La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità Europee 7 febbraio 2001 nella causa T-89/98 è annullata:
- nella parte in cui esclude l'esame dell'applicabilità dell'art. 65 del Trattato CECA alla fissazione dei canoni di estrazione del carbone e
- nella parte in cui dichiara nulla la decisione della Commissione 27 aprile 1998 IV/E-3/NALOO laddove questa respinge la denuncia relativa all'entità dei canoni di estrazione del carbone negli esercizi 1986/87 - 1989/90.
2)
I ricorsi sono respinti quanto al resto.
3)
La domanda è respinta nella parte in cui
la NALOO deduce che la Commissione avrebbe dovuto applicare l'art. 65 del Trattato CECA alla fissazione dei canoni di estrazione del carbone e chiede l'annullamento della decisione della Commissione 27 aprile 1998 IV/E-3/NALOO laddove questa respinge la denuncia relativa all'entità dei canoni di estrazione del carbone negli esercizi 1986/87 - 1989/90.
4)
Nella causa C-172/01 P la International Power plc sopporterà le proprie spese relative al procedimento dinanzi alla Corte nonché quelle sostenute dalla NALOO nel procedimento medesimo. La Commissione sopporterà le proprie spese.
5)
Nella causa C-175/01 P la NALOO sopporterà le proprie spese relative al procedimento dinanzi alla Corte nonché quelle sostenute dalla Commissione e dalla British Coal Corporation nel procedimento medesimo.
6)
Nella causa C-176/01 P la PowerGen (UK) plc sopporterà le proprie spese relative al procedimento dinanzi alla Corte nonché quelle sostenute dalla
NALOO nel procedimento medesimo. La Commissione sopporterà le proprie spese.
7)
Nella causa C-180/01 P ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese relativamente al procedimento dinanzi alla Corte.
8)
La Commissione e la NALOO sopporteranno ciascuna le proprie spese relativamente al procedimento dinanzi al Tribunale. La International Power plc, la PowerGen (UK) e la British Coal Corporation, in quanto intervenienti, sopporteranno ciascuna le proprie spese relativamente al procedimento dianzi al Tribunale.
(1) - Racc. pag. II-515.
(2) - Il Trattato CECA, ai termini dell'art. 93 del medesimo, è scaduto il 23 luglio 2002. Le disposizioni ivi contenute sono peraltro tuttora applicabili alla presente fattispecie. V. in proposito infra paragrafo 49; cfr. inoltre: Comunicazione della Commissione relativa ad alcuni aspetti del trattamento di casi in materia di concorrenza a seguito della scadenza del trattato CECA (GU 2002, C 152, pag. 5).
(3) - L'esatto tenore letterale del relativo passo è riportato al paragrafo 81.
(4) - Racc. pag. II-1019.
(5) - Sentenze 13 aprile 1994, causa C-128/92, Banks (Racc. pag. I-1209, punto 19), e 2 maggio 1996, causa C-18/94, Hopkins e a. (Racc. pag. I-2281, punti 27-29).
(6) - Sentenza Banks (citata supra, nota 6, punto 21).
(7) - Citata supra, paragrafo 8.
(8) - Le ricorrenti richiamano a tale proposito le sentenze 30 marzo 2000, causa C-265/97 P, VBA/Florimex (Racc. pag. I-2061), e causa C-266/97 P, VBA/VGB (Racc. pag. I-2135), nelle quali la Corte in un contesto analogo avrebbe ritenuto il ricorso senza meno ricevibile.
(9) - In tal senso sulle analoghe disposizioni del Protocollo sullo statuto CE: sentenza 22 dicembre 1993, causa C-244/91 P, Pincherle/Commissione (Racc. pag. 6965, punto 16), e ordinanza 14 febbraio 1996 (512031), causa C-245/95 P, Commissione/NTN Corporation e a. (Racc. pag. I-553, punto 7).
(10) - Cfr. n. 19 e 32 della decisione impugnata.
(11) - Nella specie, dunque, il Trattato CE si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione creatasi quando era in vigore la norma precedente: sentenze 21 gennaio 2003, causa C-512/99, Germania/Commissione (Racc. pag. I-0000, punto 46), e 29 gennaio 2001, causa C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer (Racc. pag. I-1049, punto 50).
(12) - Sentenze della Corte 7 febbraio 1979, cause riunite 15 e 16/76, Francia/Commissione (Racc. pag. 321, punto 7), e 5 luglio 1984, causa 114/83, Société d'initiatives et de coopération agricoles e Société interprofessionnelle des producteurs et expéditeurs de fruits, légumes, bulbes et fleurs d'Ille-et-Vilaine/Commissione (Racc. pag. 2589, punto 22). Sentenza del Tribunale 28 marzo 2000, causa T-251/97, T. Port (Racc. pag. II-1775, punto 38).
(13) - La IP e la BC rinviano, come termine di paragone, alle osservazioni della Corte nella sentenza 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione (Racc. pag. I-2681, punti 27-32).
(14) - La IP e la BC citano la sentenza 9 marzo 1994, causa C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf (Racc. pag. I-833).
(15) - La IP e la BC richiamano le sentenze 6 luglio 1971, causa 59/70, Olanda/Commissione (Racc. pag. 639, punti 12-22); 6 dicembre 1990, causa 180/88, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie/Commissione (Racc. pag. I-4413), e 6 luglio 1988, causa 236/86, Dillinger Hüttenwerke (Racc. pag. 3761).
(16) - Ordinanza del Tribunale 29 aprile 1998, causa T-367/94, British Coal/Commissione (Racc. pag. II-705), in cui il Tribunale ha respinto in quanto manifestamente infondato il ricorso con cui la BG agiva contro il rifiuto implicito della Commissione di respingere prima facie la denuncia della NALOO del 1994.
(17) - Cfr. punto 13 della decisione impugnata, citata al punto 56 della sentenza impugnata.
(18) - V. il punto 59 della sentenza impugnata. A causa della successiva argomentazione di cui ai punti 60-64 non risulta chiaro in che misura, a parere del Tribunale, ai fini dell'esercizio delle competenze della Commissione rilevi effettivamente che l'infrazione perduri al momento della presentazione della denuncia.
(19) - Cfr. sentenza 28 maggio 1998, causa C-8/95 P, New Holland Ford/Commissione (Racc. pag. I-3175, punti 25 e 72).
(20) - Sentenza SFEI (citata supra, nota 14, punti 25 e 26).
(21) - Una costante giurisprudenza della Corte ricollega a tale criterio la qualificazione della decisione ai sensi del Trattato CECA. Cfr. le sentenze della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione (Racc. pag. 2639, punto 9), e 5 maggio 1998, causa C-180/96, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. I-2265, punto 27).
(22) - Sentenza SFEI (citata supra, nota 14, punto 27). V. anche la sentenza 19 ottobre 1995, causa C-19/93 P, Rendo e a./Commissione (Racc. pag. I-3319, punto 28).
(23) - V., per l'esatto tenore letterale della lettera, il passo riportato al punto 17 della sentenza impugnata.
(24) - Cfr., sulla possibilità per la Corte di confermare una sentenza, laddove essa risulti corretta per motivi diversi da quelli indicati dal Tribunale, le sentenze 9 giugno 1992, causa C-30/91, Lestelle/ Commissione (Racc. pag. I-3755, punto 28); 15 dicembre 1994, causa C-320/92 P, Finsider/Commissione (Racc. pag. I-5697, punto 37), e 13 luglio 2000, causa C-210/98, Salzgitter/Commissione (Racc. pag. I-5843, punto 58).
(25) - Sentenze 17 novembre 1965, causa 20/65, Collotti/Corte di giustizia (Racc. pag. 1112), TWD Textilwerke Deggendorf (citata supra, nota 15, punto 13), e 14 settembre 1999, causa C-310/97 P, Commissione/AssiDomän Kraft Products e a. (Racc. pag. I-5363, punto 57).
(26) - Sentenza AssiDomän (citata supra, nota 26, punto 61).
(27) - Sentenze 25 ottobre 1977, causa 26/76, Metro/Commissione (Racc. pag. 1875, punto 4); 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement/Commissione (Racc. pag. 6473, punto 16), e causa C-180/96, Regno Unito/Commissione (citata supra, nota 22, punto 28).
(28) - Sentenza 9 marzo 1978, causa 54/77, Herpels/Commissione (Racc. pag. 585, punto 14).
(29) - Cfr. in proposito, ad esempio, la sentenza 13 novembre 1986, causa 232/85, Becker/Commissione (Racc. pag. 3401).
(30) - GU L 94, pag. 22.
(31) - Citata supra, nota 6.
(32) - La NALOO si richiama al riguardo al punto 22 della sentenza Hopkins (citata supra, nota 6).
(33) - La IP si richiama alle conclusioni dell'avvocato generale Fennelly presentate all'udienza del 7 dicembre 1995 nella causa C-18/94, Hopkins e a. (Racc. pag. I-2281, in particolare I-2284, paragrafo 51.)
(34) - Citata supra, nota 6.
(35) - Punti 61-63 della sentenza impugnata.
(36) - Acquirente del carbone ai fini della produzione di energia elettrica era, quantomeno nel periodo compreso tra il 1986 ed il 1, aprile 1990, l'impresa statale CEGB. Inoltre, anche il governo sembra aver svolto un ruolo rilevante con riguardo alla determinazione dei prezzi, il che risulta dal fatto che nel 1990 condusse trattative sui prezzi con la NALOO, fissandoli poi unilateralmente.
(37) - Sentenze 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori (Racc. pag. I-3325, punto 20), e 14 settembre 2000, causa C-343/98, Collino e Chiappero (Racc. pag. I-6659, punti 20 e 21), nonché ordinanza 24 ottobre 2002, causa C-233/01, RAS (Racc., pag. I-9411, punto 19).
(38) - Non è peraltro chiaro se la Commissione possa perseguire infrazioni di tal genere, eventualmente a norma dell'art. 64 CECA, mediante l'irrogazione di un'ammenda.
(39) - Sentenze 12 luglio 1973, causa 70/72, Commissione/Germania (Racc. pag. 813, punto 13), e 4 aprile 1995, causa C-348/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-673, punto 26).
(40) - Sentenza 20 settembre 2001, causa C-390/98, Banks, (Racc. pag. I-6117, punti 73-75).
(41) - V., al riguardo, supra paragrafi 131 e segg.
(42) - V. sentenza Banks (citata supra alla nota 6, punto 19). In ordine alla diretta applicabilità dell'art. 82 CE, v., in senso contrario, le sentenze 30 gennaio 1974, causa 127/73, BRT (Racc. pag. 51, punti 15-17), e 28 febbraio 1991, causa C-234/89, Delimitis (Racc. pag. I-935, punto 45).
(43) - Per quanto attiene al corrispondente riferimento alla decisione 715/78, relativa alla prescrizione in materia di azioni e di esecuzione nel campo di applicazione del Trattato CECA, v. supra paragrafi 103 e segg.
(44) - Citata supra alla nota 17.
(45) - Sentenza 19 ottobre 1995, causa C-19/93 P, Rendo e a./Commissione (Racc. pag. I-3319, punto 27); ordinanza 16 settembre 1997, causa C-59/96 P, Koelmann/Commissione (Racc. pag. I-4809, punto 39), nonché la sentenza del Tribunale 18 settembre 1992, causa T-24/90, Automec/Commissione (Racc. pag. II-2223, punto 79).
(46) - Sentenza 18 ottobre 1979, causa 125/78, GEMA/Commissione (Racc. pag. 3173, punto 17); ordinanza Koelmann (citata supra alla nota 46, punto 39), nonché sentenza del Tribunale 24 gennaio 1995, causa T-114/92, BEMIM/Commissione (Racc. pag. II-147, punto 62).
(47) - V. in proposito infra, paragrafi 178 e 216.
(48) - Nella lingua processuale tale passo così recita: «Since it has power (...) to consider NALOO's complaint relating to the infringements alleged to have occurred in the years 1986/87 to 1989/1990, the Commission was bound to undertake that examination».
(49) - V. infra paragrafi 178 e 216 e segg.
(50) - Sentenza 4 marzo 1999, causa C-119/97 P, SFEI/Commissione (Racc. pag. I-1341, punti 89 e segg.)
(51) - V. la giurisprudenza citata supra nelle note 46 e 47.
(52) - Citata supra alla nota 34, paragrafo 51.
(53) - Cfr. la giurisprudenza citata supra alla nota 25.
(54) - Cfr. al riguardo supra paragrafo 150 e segg.
(55) - V. il paragrafo 51 delle conclusioni (citate supra alla nota 34).
(56) - In merito alla questione degli atti che la Commissione poteva emanare ai sensi dell'art. 66, n. 7, v. supra i paragrafi 150 e 131 e segg. (in ordine alla corrispondente problematica relativa all'art. 63); quanto all'omesso esame dell'applicabilità dell'art. 65 del Trattato CECA, v. supra i paragrafi 157 e segg.
(57) - Conclusioni presentate all'udienza del 27 ottobre 1993, causa C-128/92, Banks (Racc. 1994, pag. I-1209, in particolare pag. I-1212, paragrafi 19-21).
(58) - Citata supra, alla nota 6, punti 12-14.
(59) - Sentenza 11 aprile 1989, causa 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen e a. (Racc. pag. 803, punto 37).
(60) - V. le sentenze del Tribunale 27 novembre 1997, causa T-224/95, Tremblay e a./Commissione (Racc. pag. II-2215, punto 63), e Automec/Commissione (citata supra alla nota 46, punto 79).
(61) - V. la sentenza del Tribunale nella causa Automec/Commissione (citata supra alla nota 46, punto 86).
(62) - V. la sentenza nella causa SFEI/Commissione (citata supra alla nota 51, punti 89 e segg.).