61988C0302
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 6 de junio de 1990 (
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante esta petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional ha planteado al Tribunal de Justicia dos cuestiones relativas a la compatibilidad con el artículo 34 del Tratado de la normativa neerlandesa mediante la cual se adaptó el Derecho interno a la Directiva 68/414/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1968 (DO L 308, p. 14; EE 12/1, p. 125). (
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Hay que destacar que el litigio reviste especial complejidad, tanto en sus aspectos fácticos como en cuanto a la normativa aplicable. Por consiguiente, me parece indicado hacer previamente algunas consideraciones al respecto, remitiéndome, por lo demás, al informe para la vista.
2.
Con arreglo a la Directiva 68/414, están obligados los Estados miembros a constituir reservas de productos derivados del petróleo, para prevenir posibles crisis en el abastecimiento de tales productos. Las citadas reservas, que han de guardar proporción con el consumo interno, deben garantizar un nivel de reservas equivalente, conforme al artículo 1, al menos a 65 días (que después se elevaron a 90) del consumo medio interno diario del año natural precedente.
Al imponer esta obligación, la Directiva otorga, sin embargo, a los Estados miembros una amplia facultad de elección de las medidas legales, administrativas y reglamentarias que hayan de adoptarse. En particular, no indica si las reservas deben constituirse y gestionarse de forma centralizada, por medio de un organismo sujeto al control público o bien, por así decirlo, de forma descentralizada, en las empresas de este sector. No se hace ninguna precisión acerca de las modalidades y la forma de financiación de las reservas.
El Reino de los Países Bajos dio cumplimiento a lo que dispone la Directiva mediante la Wet voorraadvorming aardolieprodukten (Ley relativa a la constitución de reservas de productos derivados del petróleo; en lo sucesivo, «WVA») de fecha 21 de octubre de 1976.
La citada WVA obliga a constituir reservas a quienes producen o importan productos derivados del petróleo en los Países Bajos. Las reservas deben equivaler a un porcentaje (90/365) de los productos comercializados en el interior del país durante el año anterior. En cambio, para la constitución de las reservas, no se toman en cuenta las cantidades exportadas a terceros países.
También prevé la WVA que, en las condiciones establecidas en cada caso por el Ministro de Economía, la citada obligación puede ser cumplida por un tercero, bien total o parcialmente, con efecto liberatorio para el primer obligado.
A tal fin, con fecha 7 de septiembre de 1978, quedó constituido el Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (Organismo provisional para la constitución de reservas de productos derivados del petróleo; en lo sucesivo, «ICOVA»). Este organismo, al que las empresas interesadas podían adherirse libremente, se ha hecho cargo, mediante el pago de una cantidad, del cumplimiento de la obligación de constitución de reservas. Al no existir, como se ha dicho, ninguna obligación respecto a los productos exportados, se deduce evidentemente que no ha de pagarse ninguna contribución por tales productos.
No se ha discutido el que ICOVA estuviera sometido al control público: los miembros del Consejo de Administración son nombrados por el Ministro; la mayoría de los componentes del Consejo son nombrados directamente por los Ministros competentes (de Economía, de Hacienda), mientras que el resto es elegido entre los candidatos presentados por los sectores económicos interesados; los actos del organismo están sujetos a la aprobación del Ministro de Economía, que dispone de atribuciones de dirección, de vigilancia y, en su caso, de decisión.
Hay que precisar sin embargo que, aun cuando ICOVA representa, según las intenciones del legislador, el primer paso hacia una estructura permanente y centralizada en la gestión de las reservas, durante varios años, la situación se ha caracterizado por su gran fluidez. Otros organismos se han unido a ICOVA en la tarea de constitución de reservas. Algunas empresas han realizado esta tarea por sí mismas. Tan sólo seis empresas han obtenido la autorización ministerial para transferir esta obligación a ICOVA, y sólo parcialmente; posteriormente, otras diecisiete han obtenido tal autorización. Algunos de los miembros de ICOVA han puesto fin a su relación con este organismo y se han hecho cargo de nuevo de la constitución de sus propias reservas.
Esta materia no se ha organizado de forma nueva y definitiva sino mediante la modificación de la WVA adoptada el 24 de diciembre de 1986 y que entró en vigor el 1 de enero de 1987. Con arreglo a esta modificación, ICOVA ha sido sustituido por otro organismo permanente, denominado COVA, encargado de gestionar con el menor coste posible la reserva de petróleo de los Países Bajos. En el nuevo sistema, la financiación de la reserva se lleva a cabo mediante una exacción parafiscal que debe satisfacer la totalidad de los productos derivados del petróleo sujetos al impuesto sobre los aceites minerales, exacción que se devuelve en caso de exportación del producto.
3.
Dicho esto, hay que examinar el litigio planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, teniendo en cuenta que se sitúa en el período anterior a la modificación de 1986.
En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional afirma que las empresas pertenecientes a ICOVA tienen la costumbre de repercutir el canon pagado por la constitución de las reservas sobre el precio de venta en el mercado interno. Los intermediarios comerciales, que compran a las mencionadas empresas, son los que han soportado este aumento de precios, tanto por los productos que después revenden en el mercado interno, como por los que reexportan. Por consiguiente, al realizar la exportación, han resultado en realidad perjudicados con respecto a las empresas vendedoras que se hallan afiliadas a ICOVA; mientras estas últimas, como ha quedado dicho, no soportan ningún gravamen por los productos que exportan, los intermediarios comerciales soportan también en estos productos el exceso de precio provocado por la repercusión de la exacción ya pagada al ICOVA por sus proveedores. Sigue diciendo el órgano jurisdiccional nacional que la dimensión de este perjuicio pudo inducir a algunas empresas, entre las que se halla la demandante, a suspender sus exportaciones.
La resolución de remisión se limita a considerar la diversidad de situaciones en las que se encuentran, en lo relativo a las exportaciones, los miembros de ICOVA, por un lado, y sus compradores, de otro. Sin embargo, este fenómeno resulta mucho más amplio, como se deduce de las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia. Afecta del mismo modo a la totalidad de los intermediarios comerciales neerlandeses que hayan adquirido productos derivados del petróleo de una empresa, afiliada o no a ICOVA, que por imperativo legal tenga que soportar un coste adicional que luego haya repercutido en alguna medida en sus precios de venta.
En definitiva, el supuesto al que parece referirse el órgano jurisdiccional nacional es el de la desigualdad de las situaciones de competencia que se produce dentro de un mismo país entre dos clases de agentes situados en distintos niveles de comercialización. Por su parte, esta desigualdad altera las posibilidades de exportación de una categoría con respecto a la otra.
La cuestión planteada al Tribunal de Justicia es si una situación de este tipo constituye una infracción del artículo 34 y si esta infracción dejaría de producirse si se hubieran previsto mecanismos de compensación en favor de la categoría que se considera perjudicada.
4.
A este respecto, es preciso recordar que la citada Directiva, fundada en el artículo 103, establece la obligación de los Estados de constituir reservas energéticas de cierta amplitud, pero no determina la forma en que éstas han de realizarse, gestionarse y financiarse; nada impide a un Estado, confiar, por ejemplo, la constitución de las reservas a un organismo público, subvencionando mediante una asignación presupuestaria la carga que ello representa (situación que, por lo demás, se produce al menos en Italia y Alemania con una parte de las reservas nacionales, como se deduce de los documentos presentados por la Comisión a petición del Tribunal de Justicia). En especial, hay que observar que la Directiva no contiene disposición alguna acerca de la forma en que los costes de constitución de reservas que soportan ciertas categorías de empresas pueden o deben repercutirse en los precios de venta en el mercado interno o en la exportación.
Aun en el marco de esta amplia discrecionalidad, resulta vinculante para los Estados la norma contenida en el artículo 34 del Tratado. Sin embargo, esta norma, tal y como es interpretada por el Tribunal de Justicia, sólo se opone a aquellas disposiciones nacionales que tengan por objeto o efecto restringir específicamente las corrientes de exportación y establecer de este modo una diferencia de trato entre el comercio interior de un Estado miembro y su comercio de exportación, con el fin de lograr una ventaja específica para la producción nacional o el mercado interior de dicho Estado». (
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5.
No considero que la normativa neerlandesa contravenga tal principio. Como sucede en la mayoría de los demás Estados miembros, también en los Países Bajos existe para una determinada clase de empresas del sector del petróleo la obligación de constituir reservas en proporción al volumen de ventas en el mercado interior. Al igual que en los demás países, en los Países Bajos la gestión de tales reservas supone una carga que, como la Comisión pone acertadamente de manifiesto, forma parte de los gastos de explotación de la empresa. A semejanza de lo que sucede en los demás Estados miembros, la situación neerlandesa se caracteriza por el hecho que las empresas sobre las que recae tal obligación tienen la facultad de transferirla a un organismo controlado por el Estado. En este caso, la gestión de la reserva se financia mediante el pago de un canon (que se calcula aplicando un tipo fijo al volumen de ventas en el mercado interior). Sin embargo, en todos los casos, este canon se configura como un elemento más de los costes de empresa. Por consiguiente, cualquiera que sea el sistema elegido, afiliación al ICOVA, gestión directa de las reservas o transferencia de la obligación citada a otro organismo distinto del ICOVA, no existe razón para afirmar que la aplicación de la citada legislación haya provocado restricciones en las exportaciones. Los costes de almacenamiento que las empresas soportan de forma directa o indirecta se repercutirán sobre los precios de venta tanto interiores como exteriores únicamente basándose en consideraciones comerciales. De esta forma, en la medida que se pusiera de manifiesto, como parece resultar de la resolución de remisión, que al menos las empresas afiliadas al ICOVA tienden (sin que a ello les obligue norma alguna) a repercutir exclusiva o principalmente los costes de almacenamiento sobre sus ventas en el mercado interior, que son las únicas que se toman en cuenta para determinar la cuantía de las reservas, hay que concluir que en realidad los costes de almacenamiento gravan más tales ventas que las exportaciones. Por ello, no hay motivo para temer que, a este nivel, se produzcan distorsiones de los intercambios comerciales en el sentido del artículo 34 del Tratado.
6.
Por lo que se refiere a la situación particular en la que se hallan los intermediarios comerciales que han adquirido productos derivados del petróleo de las empresas obligadas a constituir las reservas, la situación que describe el órgano jurisdiccional nacional en el mercado neerlandés es similar a lo que ocurre en los demás Estados miembros. Como afirma la Comisión, en el precio de compra que pagan estos intermediarios está incluida la parte de los costes de almacenamiento que sus vendedores han tenido que soportar y que, en la medida en que lo permiten las condiciones de mercado, tratan de repercutir después.
Se trata de un fenómeno que responde a una evidente lógica económica: el coste de almacenamiento incide sobre el precio de venta de forma similar a la de los demás costes que derivan de las disposiciones legales como, por ejemplo, las cargas sociales o las que resultan de la observancia de las normas sobre el medio ambiente. Pero lo más importante es que tal incidencia es totalmente independiente de lo que habrá de ser el destino final de los productos. Dicho de otra forma, cualquiera que sea el precio de adquisición, los intermediarios comerciales se encuentran en la misma situación, tanto si deciden revender en el mercado interno como si deciden exportar. Una vez más, considero que no se puede detectar que exista, ni siquiera de forma indirecta, un perjuicio específico para las exportaciones.
7.
Ciertamente, por lo que se refiere a las exportaciones, los intermediarios comerciales se encuentran en una situación distinta de la de sus vendedores, sobre todo si estos últimos tienden a repercutir principalmente los costes de almacenamiento sobre las ventas en el interior (que son, posteriormente, las que determinan la cantidad). Ahora bien, esta diversidad de situaciones no depende del marco normativo establecido por el legislador neerlandés, sino de la libre elección de las empresas interesadas; además, parece ser la consecuencia normal del hecho de que los agentes citados ocupan niveles distintos en la cadena de comercialización. Una confirmación de esto puede encontrarse en que la situación descrita por el órgano jurisdiccional nacional es muy parecida a la que se produce en los demás Estados miembros en los que también los agentes comerciales que intervienen en fases posteriores soportan incrementos de precio por las cargas energéticas que recaen sobre sus proveedores, sin poder en modo alguno compensarlas si los productos son reexportados.
Claro está que esto no significa que no pueda preverse una compensación, como sucedió en los Países Bajos con la reforma que entró en vigor en 1987. Sin embargo, el nuevo sistema modifica radicalmente el anterior, tanto porque contempla una gestión centralizada de las reservas nacionales, como porque prevé que su financiación se llevará a cabo mediante una exacción parafiscal que se añade al impuesto especial que grava los productos derivados del petróleo y que se devuelve en caso de que éstos se exporten, sea quien fuere quien lo lleve a cabo. Por consiguiente, el sistema regula específicamente la repercusión de los costes de constitución de reservas, garantizando al propio tiempo la completa «neutralización» de dichos costes con respecto a las exportaciones.
Lo que, sin lugar a dudas, se ha pretendido hacer con el nuevo sistema es proteger la posición comercial de los exportadores y, en particular, la de los agentes que intervienen en las últimas fases del ciclo de comercialización. Además, se trata de una medida adoptada únicamente en los Países Bajos y que resulta perfectamente comprensible considerando la orientación exportadora de la industria del petróleo del país. Dicho de otra forma, se trata de una intervención cuya finalidad es favorecer las exportaciones a todos los niveles. Sin embargo, no cabe deducir de esto que, a falta de un mecanismo similar, nos hallemos en presencia de una situación incompatible con el artículo 34 del Tratado. De hecho, de tal norma no se deduce una obligación de garantizar a cualquier agente posibilidades óptimas de exportación, y, menos aún, las mismas oportunidades que tienen los agentes que actúan en otros niveles de comercialización, sino únicamente la obligación de evitar que las exportaciones, en su conjunto, se vean perjudicadas con respecto al mercado interior.
En resumen, creo que, en cumplimiento de la Directiva y en consideración a la amplia discrecionalidad que ésta concede, los Estados miembros sólo están obligados, conforme al artículo 34, a no adoptar sistemas de constitución de las reservas de petróleo en virtud de los cuales las correspondientes cargas recaigan especialmente sobre las exportaciones, discriminándolas. Por el contrario, el artículo 34 no obliga a establecer que las exportaciones queden exentas de cualquier gravamen relacionado con la constitución de reservas: una normativa de esta índole, como la que está en vigor en los Países Bajos desde 1987, no resulta jurídicamente necesaria, aun cuando esté inspirada por un afán de promover las exportaciones. Por ello, no considero que la normativa en vigor en los Países Bajos con anterioridad a tal fecha haya de considerarse como incompatible con la citada norma del Tratado.
8.
Una observación más, para concluir. La Comisión, especialmente en sus observaciones escritas, se pregunta si la citada normativa nacional (es decir, la anterior a la modificación de 1976) no puede ser analizada desde el punto de vista del artículo 95 del Tratado.
Debo afirmar que este punto de vista, que el órgano jurisdiccional nacional no ha mencionado, no parece pertinente para la valoración del caso de autos. Como ponen de manifiesto las demás partes, en el período en el que se produjeron los hechos, la legislación nacional se limitó a establecer la obligación de constituir reservas por parte de aquellas empresas que comercializaban productos derivados del petróleo. Tanto si la constitución de reservas se efectuaba por cada una de las empresas, como si se transfería a terceros (posiblemente a ICOVA), el coste no tenía ni las características estructurales ni la función de una exacción fiscal. Por ello, no creo que sea aplicable al caso de autos el artículo 95.
9.
Para concluir, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma al órgano jurisdiccional remitente:
«El artículo 34 del Tratado no se opone a la aplicación de la normativa neerlandesa en vigor hasta el 1 de enero de 1987, con la cual se dio cumplimiento a la Directiva 68/414/CEE del Consejo.»
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*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 308, p. 14.
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2
)	Sentencia de 7 de febrero de 1984, Jongeneel Kaas, 237/82, Rec. 1984, p. 483 (traducción provisional).