62023TJ0297_RES
Cauza T‑297/23
Gennady Nikolayevich Timchenko
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 2 aprilie 2025
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Lista persoanelor, a entităților și a organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Restricții privind admiterea pe teritoriul statelor membre – Lista persoanelor, a entităților și a organismelor care fac obiectul restricțiilor privind admiterea pe teritoriul statelor membre – Menținerea numelui reclamantului pe liste – Obligația de motivare – Noțiunea de «oameni de afaceri importanți care exercită activități în Rusia» – Articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Decizia 2014/145/PESC – Articolul 3 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014 – Excepție de nelegalitate – Eroare de apreciere – Dreptul de a fi ascultat – Cetățenia Uniunii – Libertatea de circulație – Dreptul de proprietate – Proporționalitate”
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
[art. 296 TFUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767, anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, anexa I, Regulamentele 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 39-42 și 50)
Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive – Obligația de a comunica motivele individuale și specifice care justifică deciziile luate – Dreptul de a fi ascultat înaintea adoptării unor astfel de măsuri – Limitări – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41 alin. (2) lit. (a) și art. 52 alin. (1)]
(a se vedea punctele 56-58)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor – Dreptul la apărare – Decizie subsecventă prin care s‑a menținut numele reclamantului pe lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Lipsa unor motive noi – Obligația Consiliului de a comunica persoanei interesate elementele noi luate în considerare cu ocazia reexaminării periodice a măsurilor restrictive – Comunicarea elementelor noi persoanei interesate în vederea obținerii observațiilor sale – Respectarea unui termen rezonabil
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767, anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, anexa I, și Regulamentele 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 59-63)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în Rusia și membri apropiați ai familiilor acestora ori alte persoane fizice care beneficiază de pe urma acestora – Noțiunea de oameni de afaceri importanți – Necesitatea de a stabili existența unor legături de interdependență cu guvernul Federației Ruse – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/1094, art. 2 alin. (1) lit. (g); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g), și Regulamentul 2023/1089 al Consiliului]
(a se vedea punctele 79-83, 86 și 87)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în Rusia și membri apropiați ai familiilor acestora ori alte persoane fizice care beneficiază de pe urma acestora – Respectarea principiului securității juridice, care impune claritatea, precizia și previzibilitatea efectelor normelor juridice, și a principiului legalității
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/1094, art. 2 alin. (1) lit. (g); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g), și Regulamentul 2023/1089 al Consiliului]
(a se vedea punctele 90-94)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în Rusia și membri apropiați ai familiilor acestora ori alte persoane fizice care beneficiază de pe urma acestora – Respectarea principiului proporționalității
[art. 21 TUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/1094, art. 2 alin. (1) lit. (g); Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g), și Regulamentul 2023/1089 al Consiliului]
(a se vedea punctele 99-106)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Includere în liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767; Regulamentele nr. 269/2014, 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 111-113)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoane responsabile care sprijină sau pun în aplicare acțiuni sau politici ce subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea sau independența Ucrainei și persoane, entități sau organisme care le sunt asociate – Persoane, entități sau organisme care acordă susținere materială sau financiară guvernului Federației Ruse sau care beneficiază de pe urma acestuia și persoane care le sunt asociate – Obligația Consiliului de a efectua o apreciere actualizată cu ocazia reexaminării măsurilor restrictive – Proba contrară – Modificare intervenită în situația specială a entității vizate de măsurile restrictive – Inexistență – Eroare de apreciere – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767, art. 2 alin. (1) lit. (a) și (d) și anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (a) și (d) și anexa I, și Regulamentele 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 114-116 și 159-164)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoane responsabile care sprijină sau pun în aplicare acțiuni sau politici ce subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea sau independența Ucrainei și persoane fizice sau juridice, entități sau organisme care le sunt asociate – Persoane, entități sau organisme care acordă susținere materială sau financiară guvernului Federației Ruse sau care beneficiază de pe urma acestuia și persoane care le sunt asociate – Includere în liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante – Eroare de apreciere – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/572, art. 2 alin. (1) lit. (a) și (d) și anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (a) și (d) și anexa I, și Regulamentul 2023/571 al Consiliului]
(a se vedea punctele 129-136, 138, 143-147 și 214)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Includerea reclamantului în lista anexată la decizia atacată din cauza calității sale de om de afaceri important care desfășoară activități în Rusia – Includerea reclamantului în lista anexată la decizia atacată din cauză că și‑a oferit sprijinul pentru acțiuni și politici care subminează integritatea teritorială a Ucrainei și pentru că și‑a oferit sprijinul material și financiar factorilor de decizie ruși – Documente accesibile publicului – Valoare probantă – Principiul liberei aprecieri a probelor
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767, anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, anexa I, Regulamentele 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 151-158)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în Rusia și membri apropiați ai familiilor acestora sau alte persoane fizice care beneficiază de pe urma acestora – Includere în liste întemeiată pe o serie de indicii precise, concrete și concordante – Eroare de apreciere – Inexistență
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/1767, art. 2 alin. (1) lit. (g) și anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 3 alin. (1) lit. (g) și anexa I, și Regulamentul 2023/1765 al Consiliului]
(a se vedea punctele 165-170)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângerea dreptului la respectarea vieții private, a dreptului de proprietate și a dreptului la liberă circulație în Uniune – Admisibilitate – Condiții – Restrângere prevăzută de lege – Respectarea substanței dreptului invocat – Urmărirea unui obiectiv de interes general, recunoscut ca atare de Uniune – Respectarea principiului proporționalității – Condiții îndeplinite
[art. 21 alin. (2) și art. 29 TUE; art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (1) TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7, 17, art. 45 alin. (1) și art. 52 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/572 și 2023/1767, art. 2 alin. (3) și (4) și anexa; Regulamentul nr. 269/2014 al Consiliului, art. 4 alin. (1), art. 5 alin. (1) și art. 6 alin. (1) și anexa I, Regulamentele 2023/571 și 2023/1765 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 179-193, 203-210 și 213-215)
Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Inexistența uneia dintre aceste condiții – Respingerea în totalitate a acțiunii în despăgubire
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 219 și 220)
Rezumat
În aceste hotărâri, Tribunalul respinge acțiunile în anulare introduse de soții Timchenko împotriva actelor prin care numele lor au fost menținute în martie 2023 (
1
) și apoi în luna septembrie a aceluiași an (
2
) de Consiliul Uniunii Europene pe listele persoanelor și entităților vizate de măsuri restrictive având în vedere acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei. Aceste cauze permit Tribunalului să se pronunțe îndeosebi cu privire la legalitatea criteriului (g) modificat din Decizia 2014/145 în temeiul căreia Consiliul are posibilitatea să adopte măsuri restrictive împotriva unor oameni de afaceri importanți care își desfășoară activitățile în Rusia (
3
), și cu privire la noțiunea de asociere a doi participanți la o fundație cu scop nelucrativ.
Această hotărâre se înscrie în contextul unei serii de măsuri restrictive adoptate de Uniune ca urmare a agresiunii militare săvârșite de Federația Rusă împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022. G. N. Timchenko, un om de afaceri având naționalitățile rusă și finlandeză, a fost menținut pe listele în litigiu ca om de afaceri important care desfășoară activități în Rusia pentru motivul că este responsabil pentru susținerea acțiunilor sau politicilor care subminează integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (
4
), pentru acordarea unui sprijin financiar sau material decidenților ruși responsabili de anexarea Crimeii și de destabilizarea Ucrainei, dar și de obținerea de avantaje de la acești decidenți (
5
). Numele soției sale, E. P. Timchenko, a fost de asemenea menținut pe liste pentru motivul că este asociată cu soțul său și obține avantaje de la decidenții ruși responsabili de anexarea Crimeii și de destabilizarea Ucrainei.
În susținerea acțiunii în anulare, G. N. Timchenko invocă în special o eroare de apreciere săvârșită de Consiliu atunci când i‑a aplicat criteriile privind asocierea și „oamenii de afaceri importanți”; acesta invocă, pe de altă parte, o excepție de nelegalitate cu privire la acest ultim criteriu, astfel cum a fost modificat în anul 2023. Soția sa, E. P. Timchenko, invocă la rândul său o eroare vădită de apreciere săvârșită atunci când i s‑a aplicat criteriul privind asocierea.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește, în primul rând, excepția de nelegalitate invocată de G. N. Timchenko în legătură cu prima alternativă de la criteriul (g) modificat din Decizia 2014/145, potrivit căruia Consiliul ar fi instituit o prezumție de interdependență între oamenii de afaceri importanți și guvernul rus, Tribunalul arată mai întâi că modificarea adusă criteriului (g) nu privește definiția noțiunii ca atare de „om de afaceri important”. Aceasta a avut ca obiect numai extinderea domeniului de aplicare al măsurilor restrictive pentru ca acestea să fie aplicabile tuturor oamenilor de afaceri importanți, inclusiv celor care nu intervin într‑un sector economic care furnizează o sursă substanțială de venituri guvernului rus. Tribunalul constată în continuare că extinderea acestui criteriu urmărește să exploateze influența pe care oamenii de afaceri importanți o pot exercita asupra guvernului Federației Ruse pentru ca acesta să își modifice politica față de Ucraina.
În sfârșit, Tribunalul amintește, pe de o parte, că adoptarea unui criteriu de includere în listele în litigiu constituie un act cu aplicabilitate generală menit să atingă un obiectiv care ține de politica externă și de securitate comună și, pe de altă parte, că Consiliul dispune de o largă putere de apreciere la adoptarea unor astfel de criterii. În aceste condiții, Consiliul nu este obligat să aducă probe pentru a stabili existența unor legături de interdependență între guvernul rus și oamenii de afaceri importanți în vederea adoptării primei alternative de la criteriul (g) modificat. Simplul fapt că aparține categoriei oamenilor de afaceri importanți care își desfășoară activitatea în Rusia este suficient pentru a justifica adoptarea măsurilor restrictive necesare în temeiul primei alternative de la criteriul (g) modificat. Prin urmare, prin adoptarea unui criteriu obiectiv, autonom și suficient care să permită justificarea includerii unor persoane în listele în litigiu, care necesită în special dovada întrunirii a două elemente cumulative, Consiliul nu a instituit o prezumție.
În ceea ce privește, în al doilea rând, pretinsa încălcare a principiului securității juridice prin prima alternativă de la criteriul (g) modificat, Tribunalul constată mai întâi că condiția referitoare la exercitarea de activități în Rusia este suficient de delimitată și definită astfel încât să nu încalce principiul securității juridice. Dispozițiile primei alternative de la criteriul (g) modificat sunt, pe de altă parte, suficient de clare, precise și previzibile pentru a stabili persoanele cărora le sunt aplicabile. În continuare, acestea se înscriu într‑un cadru juridic clar delimitat de obiectivele urmărite de reglementarea care guvernează măsurile restrictive în cauză. În sfârșit, nu se poate susține că acest criteriu nu respectă principiul legalității în măsura în care prima alternativă de la criteriul (g) modificat a fost introdusă printr‑un act cu aplicabilitate generală adoptat în temeiul articolului 29 TUE.
Având în vedere, în al treilea rând, pretinsa încălcare a principiului proporționalității, Tribunalul arată că demersul Consiliului care constă în extinderea cercului persoanelor vizate de măsurile restrictive în cauză, dată fiind agravarea situației din Ucraina, pentru a atinge obiectivele urmărite se întemeiază pe caracterul progresiv al atingerii aduse drepturilor în funcție de caracterul efectiv al măsurilor. Prin adoptarea acestui criteriu modificat, Consiliul urmărește să exploateze influența pe care această categorie de persoane o poate exercita asupra regimului rus, determinându‑le să facă presiuni asupra acestui guvern pentru ca acesta să își modifice politica față de Ucraina. Adoptarea primei alternative de la criteriul (g) modificat era, așadar, adecvată pentru atingerea obiectivelor urmărite de măsurile restrictive și necesară pentru punerea în aplicare a obiectivelor prevăzute la articolul 21 TUE.
În ceea ce privește, în al patrulea și ultimul rând, motivul întemeiat pe o eroare vădită de apreciere în temeiul criteriului (a) din Decizia 2014/145, Tribunalul constată că elementele de probă prezentate de Consiliu evidențiază că Bank Rossiya, al cărei acționar este reclamantul prin intermediul societăților Volga Group și Transoil, a efectuat investiții în diferite domenii în Crimeea, care participă la punerea în aplicare a politicii de anexare a acestei regiuni a Ucrainei de către Federația Rusă. În această privință, Tribunalul observă că, chiar și cu 10,323 % din acțiunile de la Bank Rossiya, reclamantul este al doilea cel mai mare acționar al acestei bănci. În plus, astfel cum evidențiază elementele de probă prezentate de Consiliu, Bank Rossiya este cunoscută pentru faptul că este o instituție bancară foarte apropiată de anturajul domnului Putin. Având în vedere cele ce precedă, Tribunalul concluzionează că se poate considera că G. N. Timchenko susține acțiuni sau politici care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei în sensul criteriului (a).
În sfârșit, în ceea ce privește soția lui G. N. Timchenko, Tribunalul constată, având în vedere elementele de probă prezentate de Consiliu, că, în calitate de membră fondatoare și membră a consiliului fiduciar al Fundației Timchenko, E. P. Timchenko este pe deplin implicată în administrarea acestei fundații. Consiliul arată, pe de altă parte, că G. N. Timchenko a asociat întreprinderile Volga Group cu activitatea fundației, acordându‑i un sprijin financiar, logistic și relațional în timpul crizei sanitare legate de pandemia de COVID-19. Pe plan operațional, omul de afaceri a realizat astfel sinergii între întreprinderile din grupul său și fundație pentru a completa activitatea serviciilor publice ruse. În lumina funcțiilor instituționale exercitate de soții Timchenko în fundație și a investirii lor în funcționarea acesteia, Tribunalul constată că există o asociere între cei doi soți, în sensul dispozițiilor relevante ale Deciziei 2014/145.
(
1
)	Decizia (PESC) 2023/572 a Consiliului din 13 martie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 134) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/571 al Consiliului din 13 martie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 1).
(
2
)	Decizia (PESC) 2023/1767 a Consiliului din 13 septembrie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 104) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/1765 al Consiliului din 13 septembrie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 226, p. 3).
(
3
)	Articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Decizia 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 16), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2023/1094 [denumită în continuare „criteriul (g) modificat”].
(
4
)	Articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2014/145/PESC.
(
5
)	Articolul 2 alineatul (1) litera (d) din Decizia 2014/145/PESC.