62015TJ0554
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua)
25 aprilie 2018 (
*1
) (
i
)
„Ajutoare de stat – Ajutoare acordate în temeiul Legii maghiare nr. XCIV din 2014 privind contribuția la asigurările de sănătate ale întreprinderilor din sectorul tutunului – Ajutoare ce rezultă dintr‑o modificare din 2014 a legii maghiare din 2008 privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia – Taxe în cote progresive pe cifra de afaceri anuală – Decizie de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE – Adoptarea simultană a unui ordin de suspendare – Acțiune în anulare – Caracter separabil al ordinului de suspendare – Interesul de a exercita acțiunea – Admisibilitate – Obligația de motivare – Proporționalitate – Egalitate de tratament – Dreptul la apărare – Principiul cooperării loiale – Articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999”
În cauzele conexate T‑554/15 și T‑555/15,
Ungaria, reprezentată de M. Fehér și de G. Koós, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de L. Flynn, de P.‑J. Loewenthal și de K. Talabér‑Ritz, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și având ca obiect anularea în parte, pe de o parte, a Deciziei C(2015) 4805 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA.41187 (2015/NN) – Ungaria – Contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului (JO 2015, C 277, p. 24) și, pe de altă parte, a Deciziei C(2015) 4808 final a Comisiei din 15 iulie 2015 privind ajutorul de stat SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Modificare din 2014 a taxei de inspecție a lanțului alimentar în Ungaria (JO 2015, C 277, p. 12),
TRIBUNALUL (Camera a noua),
compus din domnii S. Gervasoni, președinte, și L. Madise și doamna K. Kowalik‑Bańczyk (raportor), judecători,
grefier: doamna N. Schall, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 12 octombrie 2017,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
În luna decembrie 2014, Parlamentul maghiar a adoptat, pe de o parte, Legea nr. XCIV din 2014 privind plata contribuției la asigurările de sănătate de către întreprinderile din sectorul tutunului și, pe de altă parte, a introdus modificări la Legea XLVI din 2008 privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia. Aceste acte au intrat în vigoare la 1 februarie 2015 și, respectiv, la 1 ianuarie 2015.
2
Legea nr. XCIV din 2014 privind plata contribuției la asigurările de sănătate de către întreprinderile din sectorul tutunului a introdus o nouă taxă aplicabilă antrepozitarii, importatorilor sau comercianților autorizați de produse din tutun care obțin cel puțin 50 % din cifra de afaceri anuală totală din producția sau din comercializarea acestor produse (denumită în continuare „contribuția la asigurările de sănătate”). Contribuția la asigurările de sănătate urma să fie percepută din cifra de afaceri anuală a persoanelor impozabile în cotă progresivă care se prezintă după cum urmează:
–
0 % pentru partea din cifra de afaceri care nu depășește 30 de milioane de forinți ungari (HUF) (aproximativ 96500 de euro);
–
0,2 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 30 de milioane HUF, dar nu depășește 30 de miliarde HUF (aproximativ 96,5 milioane de euro);
–
2,5 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 30 de miliarde HUF, dar nu depășește 60 de miliarde HUF (aproximativ 193 de milioane de euro);
–
4,5 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 60 de miliarde HUF.
3
Legea menționată prevedea, de asemenea, o reducere a obligației fiscale rezultate din contribuția la asigurările de sănătate în proporție de până la 80 % din cuantumul contribuției de plătit în cazul în care societatea realiza investiții eligibile în active corporale (denumită în continuare „reducerea contribuției la asigurările de sănătate în cazul investițiilor”).
4
Modificarea Legii nr. XLVI privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia viza să reformeze structura taxei de inspecție a lanțului alimentar aplicabile, în temeiul legii amintite, tuturor operatorilor din lanțul alimentar. Anterior acestei modificări, operatorii din lanțul alimentar trebuiau să achite taxa de inspecție a lanțului alimentar calculată în cotă forfetară unică de 0,1 % din cifra de afaceri fără taxe realizată în anul anterior. Modificarea în cauză consta în introducerea unei cote progresive a acestei taxe aplicabile în mod specific magazinelor care comercializează bunuri de consum curent (denumită în continuare „taxa de inspecție a lanțului alimentar modificată”). Această cotă progresivă se prezenta după cum urmează:
–
0 % pentru partea din cifra de afaceri care nu depășește 500 de milioane HUF (aproximativ 1,6 milioane de euro);
–
0,1 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 500 de milioane HUF, dar nu depășește 50 de miliarde HUF (aproximativ 160,6 milioane de euro);
–
1 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 50 de miliarde HUF, dar nu depășește 100 de miliarde HUF (aproximativ 321,2 milioane de euro);
–
2 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 100 de miliarde HUF, dar nu depășește 150 de miliarde HUF (aproximativ 481,8 milioane de euro);
–
3 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 150 de miliarde HUF, dar nu depășește 200 de miliarde HUF (aproximativ 642,4 milioane de euro);
–
4 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 200 de miliarde HUF, dar nu depășește 250 de miliarde HUF (aproximativ 803 milioane de euro);
–
5 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 250 de miliarde HUF, dar nu depășește 300 de miliarde HUF (aproximativ 963,5 milioane de euro);
–
6 % pentru partea din cifra de afaceri care depășește 300 de miliarde HUF.
5
În luna decembrie 2014, Comisia Europeană a luat cunoștință de modificarea Legii nr. XLVI privind lanțul alimentar și supravegherea oficială a acestuia. În luna martie 2015, ea a primit o plângere privind această modificare. În aceeași perioadă, Comisia a primit o plângere privind introducerea contribuției la asigurările de sănătate. Prin scrisorile din 17 martie 2015 și, respectiv, din 13 aprilie 2015 (denumite în continuare „scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015”), Comisia a transmis aceste plângeri autorităților maghiare, solicitându‑le să prezinte comentarii și invitându‑le să furnizeze informații. În aceste scrisori, formulate în esență în aceiași termeni, Comisia a informat autoritățile maghiare că, în opinia sa, diferența între întreprinderile care se găsesc într‑o situație comparabilă și care decurge, pe de o parte, din cota progresivă a taxei pe inspecția lanțului alimentar modificată și, pe de altă parte, din cota progresivă a contribuției la asigurările de sănătate, precum și în reducerea contribuției la asigurările de sănătate în caz de investiții putea implica un ajutor de stat incompatibil cu piața internă. În fiecare dintre aceste scrisori, Comisia a menționat posibilitate de a adresa Ungariei un ordin de suspendare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41) și a invitat‑o să prezinte observații cu privire la eventuala aplicare a unui astfel de ordin în termen de 20 de zile lucrătoare.
6
Autoritățile maghiare au răspuns prin scrisorile din 16 aprilie și, respectiv, din 12 mai 2015.
7
La 15 iulie 2015, Comisia a adoptat, pe de o parte, Decizia C(2015) 4805 final a Comisiei privind ajutorul de stat SA.41187 (2015/NN) – Ungaria – Contribuțiile la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului (JO 2015, C 277, p. 24, denumită în continuare „decizia privind asigurările de sănătate”) și, pe de altă parte, Decizia C(2015) 4808 final a Comisiei privind ajutorul de stat SA.40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Modificare din 2014 a taxei de inspecție a lanțului alimentar în Ungaria (JO 2015, C 277, p. 12, denumită în continuare „decizia privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar”) (denumite în continuare, împreună, „deciziile în litigiu”).
8
În primul rând, prin deciziile în litigiu, Comisia a considerat că cota de impozitare progresivă a taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate, pe de o parte, și cota de impozitare progresivă a contribuției la asigurările de sănătate, precum și reducerea contribuției la asigurările de sănătate în cazul investițiilor, pe de altă parte (denumite în continuare „măsurile naționale în cauză”) conțineau un element de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și și‑a exprimat îndoiala cu privire la compatibilitatea acestor ajutoare de stat cu piața internă. Având în vedere aceste îndoieli, Comisia a inițiat, prin deciziile în litigiu, două proceduri oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE și a invitat Ungaria, precum și părțile interesate să prezinte observații.
9
În al doilea rând, în ceea ce privește aplicarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, Comisia a considerat că măsurile naționale în cauză constituiau ajutoare ilegale, deoarece acestea nu i‑au fost notificate, iar la momentul adoptării deciziilor în litigiu, aceste măsuri erau aplicate în continuare. Comisia a arătat că măsurile sus‑menționate puteau să influențeze substanțial concurența pe piață și, ținând seama de aplicare lor în continuare, ea a adoptat ordine de suspendare în sensul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, obligând Ungaria să suspende, pe de o parte, aplicarea cotei de impozitare progresive a taxei de inspecție a lanțului alimentar modificată și, pe de altă parte, aplicarea cotei de impozitare progresive a contribuției la asigurările de sănătate, precum și reducerea contribuției la asigurările de sănătate în caz de investiții până când Comisia ia o decizie privind compatibilitatea acestor măsuri cu piața internă (denumite în continuare „ordinele atacate”).
10
La 4 iulie 2016, Comisia a adoptat două decizii de încheiere a procedurilor oficiale de investigare inițiate prin deciziile în litigiu, și anume Decizia (UE) 2016/1846 privind măsura SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN) pusă în aplicare de Ungaria privind contribuția la asigurările de sănătate din partea întreprinderilor din sectorul tutunului (JO 2016, L 282, p. 43), și Decizia (UE) 2016/1848 privind măsura SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) pusă în aplicare de Ungaria referitoare la modificarea din 2014 a taxei de inspecție a lanțului alimentar în Ungaria (JO 2016, L 282, p. 63) (denumite în continuare, împreună, „deciziile finale”).
Procedura și concluziile părților
11
Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 25 septembrie 2015, Ungaria a introdus prezentele acțiuni, îndreptate împotriva deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate (T‑554/15) și decizia privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar (T‑555/15).
12
La 14 și la 15 ianuarie 2016, Comisia a depus memoriile în apărare în fiecare dintre cauze.
13
Prin scrisoarea din 11 noiembrie 2016, în temeiul articolului 131 alineatul (1) din Regulamentul său de procedură, Tribunalul a invitat părțile să răspundă unor întrebări scrise referitoare la menținerea obiectului prezentelor acțiuni. Părțile au răspuns la aceste întrebări în termenul stabilit.
14
Prin Decizia președintelui Camerei a noua a Tribunalului din 24 mai 2017, după ascultarea părților, cauzele T‑554/15 și T‑555/15 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale, în conformitate cu articolul 68 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.
15
În ședința din 12 octombrie 2017, după ascultarea părților, președintele Camerei a noua a Tribunalului a decis conexarea cauzelor T‑554/15 și T‑555/15 și în scopul pronunțării deciziei care pune capăt judecății.
16
În cauza T‑554/15, Ungaria solicită Tribunalului:
–
anularea în parte a deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate, în măsura în care obligă la suspendarea aplicării cotei de impozitare progresivă a contribuției la asigurările de sănătate și reducerea contribuției la asigurările de sănătate în cazul investițiilor;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
17
În cauza T‑555/15, Ungaria solicită Tribunalului:
–
anularea în parte a deciziei privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar, în măsura în care acesta obligă la suspendarea aplicării cotei de impozitare progresivă a taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
18
În fiecare cauză, Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Observații introductive
19
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) TFUE, cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
20
Articolul 108 TFUE stabilește procedura de control al ajutoarelor acordate de statele membre, cu scopul de a preveni denaturarea concurenței cauzată de ajutoarele incompatibile cu piața internă.
21
Astfel, pe de o parte, articolul 108 alineatul (2) TFUE prevede că, dacă, după ce părților în cauză li s‑a solicitat să își prezinte observațiile, Comisia constată că ajutorul acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu articolul 107 TFUE, aceasta hotărăște desființarea sau modificarea ajutorului de către statul în cauză în termenul stabilit de Comisie.
22
Pe de altă parte, articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că statele membre informează Comisia în timp util pentru a‑și prezenta observațiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu dispozițiile articolului 107 TFUE, Comisia inițiază fără întârziere procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE. Statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate înainte de pronunțarea unei decizii finale.
23
Jurisprudența abundentă a Curții și a Tribunalului care precizează dispozițiile articolului 108 TFUE a fost preluată în mare parte în Regulamentul nr. 659/1999, abrogat și înlocuit începând cu 14 octombrie 2015 prin Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
24
Potrivit articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia inițiază procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE în cazul în care constată, după o examinare preliminară, că există îndoieli privind compatibilitatea unei măsuri notificate cu piața comună. Decizia adoptată pe baza acestui articol este denumită decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare.
25
Deschiderea unei proceduri oficiale de investigare este posibilă nu numai atunci când Comisia examinează o măsură notificată, ci și, în temeiul articolului 13 din Regulamentul nr. 659/1999, atunci când examinează un eventual ajutor ilegal, și anume, în conformitate cu articolul 1 litera (f) din regulamentul amintit, o măsură pe care Comisia o consideră, în acest stadiu al procedurii, un ajutor nou pus în aplicare cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE.
26
Adoptarea unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri naționale în situația avută în vedere la articolul 13 din Regulamentul nr. 659/1999 modifică situația juridică a măsurii, ținând seama de concluzia provizorie a Comisiei cu privire la caracterul de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE și la caracterul său nelegal, care rezultă din posibila încălcare a obligației de a notifica orice proiect de ajutor nou, prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Până la adoptarea unei astfel de decizii, statul membru care a adoptat măsura, întreprinderile beneficiare și ceilalți operatori economici pot crede că măsura este aplicată în mod legal, de exemplu, ca măsură generală care nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE sau ca ajutor existent, în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE și în sensul articolului 1 litera (b) din Regulamentul nr. 659/1999, care poate fi aplicat în continuare în mod legal în acest stadiu. În schimb, după adoptarea unei asemenea decizii, există cel puțin o îndoială serioasă asupra legalității acestei măsuri, care, fără a aduce atingere posibilității de a solicita măsuri provizorii judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii, trebuie să determine statul membru să suspende aplicarea măsurii în cauză, din moment ce deschiderea procedurii oficiale de investigare exclude o decizie imediată de constatare a compatibilității cu piața internă care ar permite continuarea aplicării măsurii respective în mod legal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 octombrie 2014, Alro/Comisia, T‑517/12, EU:T:2014:890, punctul 28 și jurisprudența citată).
27
Calificarea măsurii naționale care face obiectul unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare drept ajutor de stat ilegal obligă, așadar, statul membru destinatar al acestei decizii să suspende imediat punerea în aplicare a acestei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 mai 2005, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2005:275, punctul 39, și Hotărârea din 16 octombrie 2014, Alro/Comisia, T‑517/12, EU:T:2014:890, punctul 27 și jurisprudența citată).
28
Obligația de a suspenda punerea în aplicare a măsurii naționale nenotificate și calificate drept ajutor de stat ilegal își găsește temeiul în articolul 108 alineatul (3) TFUE, care instituie un control prealabil asupra proiectelor de ajutoare noi, al cărui obiectiv este de a garanta că numai ajutoare compatibile cu piața internă sunt puse în aplicare. În vederea realizării acestui obiectiv, punerea în aplicare a unui astfel de proiect de ajutor trebuie sa fie astfel suspendată până când incertitudinea privind compatibilitatea acestuia este eliminată prin decizia finală a Comisiei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 noiembrie 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punctele 25 și 26 și jurisprudența citată).
29
Obligația de a suspenda punerea în aplicare a unei măsuri naționale calificate drept ajutor de stat ilegal prin decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare rezultă în mod automat din această decizie, în sensul că statul membru trebuie să suporte el însuși toate consecințele deciziei menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 60).
30
Pentru a permite Comisiei să contracareze orice încălcare a normelor prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, Curtea i‑a recunoscut în plus competența de a ordona statului membru în cauză să suspende imediat plata ajutorului pe care ea îl consideră ilegal, după ce i‑a dat statului membru respectiv posibilitatea să se exprime (Hotărârea din 14 februarie 1990, Franța/Comisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, punctele 18-20, Hotărârea din 21 martie 1990, Belgia/Comisia, C‑142/87, EU:C:1990:125, punctele 14-16 și 19, și Hotărârea din 21 martie 1991, Italia/Comisia, C‑303/88, EU:C:1991:136, punctele 46-48).
31
Nu rezultă nici din această jurisprudență, nici din articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, care a preluat‑o, că Comisia ar fi obligată să impună în mod automat statului membru în cauză să suspende plata ajutorului care nu a fost notificat în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE. Astfel, soluția contrară ar duce la privarea de interes a obligației legale impuse statului membru prin articolul 108 alineatul (3) TFUE de a nu pune în aplicare ajutoarele preconizate înainte de decizia finală a Comisiei și ar avea drept consecință inversarea rolurilor între statele membre și Comisie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia, C‑75/97, EU:C:1999:311, punctul 74 și jurisprudența citată).
32
Există diferențe de ordin procedural între, pe de o parte, suspendarea unei măsuri în curs de aplicare care decurge din decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare care califică această măsură drept ajutor de stat ilegal și, pe de altă parte, un ordin de suspendare adoptat în privința măsurii respective. În special, în temeiul articolului 12 din Regulamentul nr. 659/1999, în cazul nerespectării unui ordin de suspendare, Comisia este îndreptățită să sesizeze direct Curtea de Justiție a Uniunii Europene fără punere în întârziere prealabilă pentru ca aceasta să declare că respectiva nerespectare constituie o încălcare a Tratatului FUE.
33
Aceste diferențe de ordin procedural nu afectează însă principalul efect juridic pe care îl au atât decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, cât și ordinul de suspendare și care constă în obligația ce revine statului membru să suspende punerea în aplicare a măsurii care face obiectul deciziilor respective, întemeiată pe articolul 108 alineatul (3) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 60).
Cu privire la admisibilitatea acțiunii
34
Prin acțiunile formulate, Ungaria solicită numai anularea ordinelor de suspendare din deciziile în litigiu. Astfel, acțiunile introduse de Ungaria nu au ca obiect anularea deciziilor în litigiu în măsura în care prin acestea Comisia a deschis procedurile oficiale de investigare. Ungaria consideră că o astfel de anulare în parte este posibilă în speță, deoarece ordinele atacate pot fi separate de deciziile în litigiu având în vedere criteriul de separabilitate al actului stabilit în jurisprudență.
35
Anularea în parte a unui act al Uniunii Europene nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului. Curtea a statuat în mod repetat că această cerință de separabilitate nu este îndeplinită atunci când anularea în parte a unui act are ca efect modificarea substanței acestuia (a se vedea Hotărârea din 18 martie 2014, Comisia/Parlamentul și Consiliul, C‑427/12, EU:C:2014:170, punctul 16 și jurisprudența citată).
36
Or, ordinul prevăzut la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 prin care se dispune suspendarea executării unei măsuri susceptibile să constituie un ajutor de stat poate interveni în același timp cu decizia de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE sau poate să fie ulterior (Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 47).
37
Chiar și atunci când, precum în prezenta cauză, decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare și ordinul de suspendare intervin simultan, ele constituie acte distincte și sunt reglementate de dispoziții diferite din Regulamentul nr. 659/1999, și anume, pe de o parte, articolul 4 alineatul (4) și, pe de altă parte, articolul 11 alineatul (1) și articolul 12 din acest regulament.
38
Din modul de formulare a articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 rezultă în plus că legiuitorul Uniunii a intenționat să dea ordinului de suspendare forma unei „decizii” în sensul articolului 288 TFUE. Or, potrivit jurisprudenței, un astfel de act trebuie considerat un act care produce efecte juridice obligatorii și care, în consecință, poate fi supus unei căi de atac (Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctele 43-46).
39
În consecință, atunci când, precum în speță, Comisia decide printr‑un act unic să deschidă o procedură oficială de investigare și să adopte un ordin de suspendare, acest ordin poate fi separată de restul actului și, prin urmare, poate să facă, singur, obiectul unei acțiuni în anulare.
40
Pe de altă parte, astfel cum reiese din observațiile prezentate cu titlu introductiv la punctele 26-33 de mai sus, efectele juridice ale deschiderii procedurii oficiale de investigare și cele ale adoptării ordinului de suspendare se suprapun parțial.
41
Or, în cadrul prezentelor acțiuni, Ungaria nu solicită anularea deciziilor atacate în măsura în care, prin acestea, Comisia a deschis procedurile oficiale de investigare. Trebuie arătat în plus că cererile introductive depuse de Ungaria nu conțin motive referitoare la o eventuală calificare eronată a măsurilor naționale în cauză drept ajutoare de stat sau ajutoare noi, puse în aplicare în mod nelegal. Astfel, presupunând chiar că motivele amintite avansate în susținerea prezentelor acțiuni sunt fondate, aceasta nu ar avea ca efect să libereze Ungaria de obligația sa de a suspenda aplicarea măsurilor naționale în cauză.
42
În această privință, trebuie amintit că statele membre nu sunt obligate să își demonstreze interesul de a exercita acțiunea atunci când introduc o acțiune întemeiată pe articolul 263 TFUE (a se vedea Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 36 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctul 53 și jurisprudența citată).
43
Având în vedere cele de mai sus, prezentele acțiuni trebuie să fie declarate admisibile.
Cu privire la menținerea obiectului acțiunilor
44
La 4 iulie 2016, Comisia a închis procedurile oficiale de investigare inițiate prin deciziile în litigiu prin adoptarea deciziilor finale. În aceste decizii, Comisia a confirmat aprecierea efectuată cu titlu provizoriu în deciziile în litigiu și a considerat că măsurile naționale în cauză constituiau ajutoare de stat ilegale și incompatibile cu piața internă. Ungaria nu a contestat deciziile finale în termenul de introducere a acțiunii. Aceste decizii nu au făcut nici obiectul unei acțiuni introduse de un terț în urma publicării lor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 19 octombrie 2016 (JO 2016, L 282, p. 43 și 63), ele sunt prin urmare definitive.
45
În aceste împrejurări și ținând seama de motivele invocate în susținerea prezentelor acțiuni, Tribunalul a decis să audieze părțile cu privire la problema dacă aceste acțiuni își mai mențin obiectul.
46
Părțile au răspuns la întrebările Tribunalului în sens afirmativ. Ele au invocat în special motive care țin de insecuritatea juridică cu privire la condițiile în care Comisia are dreptul să aplice ordinul de suspendare, de diferențele între efectele juridice ale deciziilor în litigiu și ale deciziilor finale și de necesitatea de a garanta controlul jurisdicțional al nelegalităților care pot vicia ordinele atacate, precum și de statutul privilegiat de care beneficiază statele membre în cadrul acțiunilor introduse în temeiul articolului 263 TFUE.
47
Reiese din jurisprudența Tribunalului că, atunci când acțiunile sunt introduse, pe de o parte, împotriva unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri naționale și, pe de altă parte, împotriva unei decizii finale prin care se închide procedura respectivă și care declară că măsura națională examinată constituie un ajutor de stat incompatibil cu piața internă, respingerea acțiunii împotriva acestei din urmă decizii conduce la dispariția obiectului acțiunii introduse împotriva deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iunie 2000, EPAC/Comisia, T‑204/97 și T‑270/97, EU:T:2000:148, punctele 153-159, Hotărârea din 6 martie 2002, Diputación Foral de Álava/Comisia, T‑168/99, EU:T:2002:60, punctele 22-26, și Hotărârea din 9 septembrie 2009, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑30/01-T‑32/01 și T‑86/02-T‑88/02, EU:T:2009:314, punctele 345-363). Potrivit acestei jurisprudențe, din moment ce aprecierea Comisiei cuprinsă într‑o decizie finală este validată de instanța Uniunii Europene, inclusiv în ceea ce privește calificarea măsurii naționale examinate drept ajutor de stat nou, această măsură trebuie să fie eliminată, iar ajutoarele recuperate ab initio. În consecință, într‑un astfel de caz, nu mai este necesară pronunțarea asupra aspectului dacă aceeași măsură, care urma să fie suspendată în urma deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, trebuia sau nu trebuia suspendată în mod întemeiat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2009, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑30/01-T‑32/01 și T‑86/02-T‑88/02, EU:T:2009:314, punctul 358).
48
Această jurisprudență nu poate fi transpusă în cadrul prezentelor acțiuni.
49
Astfel, pe de o parte, reiese din hotărârile citate la punctul 47 de mai sus (a se vedea în special Hotărârea din 13 iunie 2000, EPAC/Comisia, T‑204/97 și T‑270/97, EU:T:2000:148, punctele 154-158, și Hotărârea din 9 septembrie 2009, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑30/01-T‑32/01 și T‑86/02-T‑88/02, EU:T:2009:314, punctele 345, 348 și 355) că, într‑o ipoteză precum cea descrisă la punctul 47 de mai sus, problema dispariției obiectului acțiunii se confundă în realitate cu dispariția interesului de a exercita acțiunea al reclamantului. Or, astfel cum s‑a amintit la punctul 42 de mai sus, statele membre nu sunt obligate să își demonstreze interesul de a exercita acțiunea atunci când introduc o acțiune întemeiată pe articolul 263 TFUE.
50
Pe de altă parte, nu se poate exclude că un ordin de suspendare poate fi afectat de nelegalități, altele decât cele referitoare la calificarea eronată a măsurii examinate de Comisie drept ajutor de stat ilegal. Dacă adoptarea unei decizii de închidere a procedurii oficiale de investigare ar trebui să conducă la pierderea obiectului acțiunii introduse împotriva ordinului de suspendare, controlul jurisdicțional al unor astfel de nelegalități ar fi împiedicat. Or, într‑o comunitate de drept precum este Uniunea, nici statele membre, nici instituțiile nu se sustrag controlului ce vizează conformitatea actelor pe care le adoptă cu carta constituțională fundamentală pe care o constituie Tratatul FUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 aprilie 1986, Les Verts/Parlamentul, 294/83, EU:C:1986:166, punctul 23).
51
Având în vedere cele de mai sus, este necesar să se examineze pe fond prezentele acțiuni.
Cu privire la fond
52
În susținerea fiecăreia dintre acțiunile formulate, Ungaria invocă patru motive, în esență, identice, întemeiate, primul, pe un „abuz de putere de apreciere” și pe o eroare vădită de apreciere cu ocazia aplicării articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, precum și pe o încălcare a principiului proporționalității; al doilea, pe încălcarea principiilor nediscriminării și egalității de tratament; al treilea, pe încălcarea obligației de motivare, precum și a dreptului la apărare la Ungariei și al patrulea, pe o încălcare a obligației de cooperare loială, a principiului bunei administrări și a dreptului la o cale de atac efectivă.
53
Pe de altă parte, în ședință, Ungaria a consacrat o parte semnificativă a pledoariei sale expunerii unui argument potrivit căruia Comisia a identificat în mod eronat cadrul de referință de la care derogau măsurile naționale în cauză. Această eroare a Comisiei ar împiedica să se constate că măsurile respective erau selective și, în consecință, că puteau fi calificate drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
54
Este necesar să se considere că avansând acest argument, Ungaria invocă în esență un motiv întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE printr‑o calificare eronată a măsurilor naționale în cauză drept ajutor de stat.
55
În această privință, trebuie să se constate, în primul rând, că cererile introductive depuse de Ungaria nu conțin un astfel de motiv. În plus, prin argumentele dezvoltate în cererile respective, Ungaria vizează numai ordinele atacate și nu repun în discuție motivele care au condus Comisia să deschidă în speță procedurile oficiale de investigare. Este adevărat că, în cadrul primului motiv din acțiunile sale, Ungaria arată că, în deciziile în litigiu, Comisia nu a definit cercul beneficiarilor exclusivi ai măsurilor naționale în cauză, în condițiile în care, potrivit jurisprudenței, determinarea unei astfel de categorii de întreprinderi ar fi o condiție necesară pentru recunoașterea caracterului selectiv al acestor măsuri. Cu toate acestea, argumentul menționat trebuie replasat în contextul motivului amintit prin care Ungaria nu contestă calificarea măsurilor naționale în cauză drept ajutor de stat, ci susține în esență că, în vederea adoptării unui ordin de suspendare, această calificare ar trebui să fie mai sigură decât în cazul deschiderii unei proceduri oficiale de investigare neînsoțite de un astfel de ordin și ar trebui să se întemeieze pe o practică consacrată a Comisiei, precum și pe jurisprudență. În aceste împrejurări, argumentul invocat în ședință nu poate fi considerat o dezvoltare a primului motiv al acțiunilor.
56
În al doilea rând, observațiile formulate de Ungaria în cadrul ședinței nu se întemeiază pe elemente de drept sau de fapt care ar fi apărut în cursul procedurii.
57
În consecință, în temeiul articolului 84 din Regulamentul de procedură care interzice invocarea de motive noi în cursul procedurii, argumentele invocate de Ungaria în ședință trebuie considerate inadmisibile.
Cu privire la primul motiv
58
Primul motiv se împarte în două aspecte, întemeiate, primul, pe încălcarea articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, printr‑un „abuz de putere de apreciere” și o eroare vădită de apreciere în aplicarea acestei dispoziții și, al doilea, pe o încălcare a principiului proporționalității.
– Cu privire la primul aspect
59
Prin intermediul primului aspect al acestui motiv, Ungaria susține în esență că, pentru a adopta un ordin de suspendare, în conformitate cu articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia trebuie să demonstreze, pe lângă condițiile prevăzute la această dispoziție, întrunirea unor condiții suplimentare.
60
În această privință, reclamanta susține că, în dreptul Uniunii, aplicarea unor măsuri provizorii este supusă unui număr de trei condiții generale care sunt urgența, riscul serios de prejudiciere semnificativă și ireparabilă și fumus boni iuris, și anume posibila nelegalitate a măsurii a cărei suspendare se solicită. Aceste trei condiții ar fi aplicabile în special în cazul suspendării și al altor măsuri provizorii pe care instanțele Uniunii le pot dispune în conformitate cu articolele 278 și 279 TFUE, în cazul măsurilor provizorii aplicabile în materie de concurență în temeiul articolelor 101 și 102 TFUE, în cazul măsurilor pe care instanțele naționale le pot aplica în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE și, în sfârșit, în cazul ordinelor de recuperare pe care Comisia le poate dispune, în temeiul articolului 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999.
61
Potrivit Ungariei, deși articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu prevede aceste condiții, întrunirea lor ar fi necesară pentru adoptarea ordinului de suspendare, deoarece, în lipsa acestora, puterea de apreciere a Comisiei pentru adoptarea acestor ordine nu ar fi supusă niciunei limite. În plus, nu se poate admite că legiuitorul Uniunii ar fi omis în mod intenționat să supună adoptarea ordinelor de suspendare acestor trei condiții, nici că, din cauza acestei omisiuni, instanța Uniunii nu poate fixa limitele puterii de apreciere a Comisiei stabilind condițiile de aplicare a ordinelor de suspendare. Ungaria precizează în această privință că, prin prezentul aspect al primului motiv, nu înțelege să invoce inaplicabilitatea articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, în temeiul articolului 277 TFUE.
62
Ungaria susține, în ceea ce privește condiția fumus boni iuris, că, pentru a putea adopta un ordin de suspendare, caracterul de ajutor de stat al măsurii naționale în cauză nu ar trebui să suscite îndoieli din perspectiva practicii consacrate a Comisiei sau a jurisprudenței instanțelor Uniunii. Or, în speță, nu ar exista nici practică a Comisiei, nici jurisprudență care să poată confirma fără echivoc calificarea drept ajutor de stat a unei cote de impozitare progresive precum cota contribuțiilor la asigurările de sănătate sau a taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate. În plus, ar rezulta din jurisprudență că, pentru a putea califica o măsură fiscală drept ajutor de stat, Comisia ar trebui să determine o categorie de întreprinderi care ar fi singurele favorizate printr‑o astfel de măsură. Or, deciziile în litigiu nu ar defini nici întreprinderile favorizate, nici întreprinderile penalizate prin măsurile naționale în cauză.
63
În ceea ce privește celelalte două condiții, Ungaria susține că adoptarea ordinelor atacate nu este necesară, deoarece, în absența lor, măsurile naționale în cauză nu ar risca să determine, în mod imediat, un prejudiciu financiar grav și ireparabil, întrucât deciziile în litigiu se deosebesc de Decizia (2007) 4313 a Comisiei din 27 septembrie 2007 privind ajutorul de stat C 41/2007 (ex NN 49/2007) – România – Privatizarea întreprinderii Tractorul (JO 2007, C 249, p. 21), în care Comisia ar fi invocat un astfel de risc pentru a justifica un ordin de suspendare adresat României. Ungaria continuă argumentând că pentru a stabili existența riscului unui prejudiciu financiar grav și ireparabil în speță, Comisia ar fi trebuit să demonstreze că, în lipsa ordinelor atacate, înainte de încheierea procedurii oficiale de investigare, întreprinderile penalizate prin măsurile naționale în cauză se puteau afla într‑o situație care le punea în pericol viabilitatea financiară. Or, nu numai că Comisia nu ar fi făcut o astfel de demonstrație, ci ar reieși din deciziile în litigiu că un eventual prejudiciu ar putea fi remediat printr‑o obligație de recuperare a ajutorului plătit nelegal stabilită în deciziile finale.
64
În sfârșit, potrivit Ungariei, posibilitatea recunoscută Comisiei de a dispune suspendarea unei măsuri fiscale naționale pentru simplul motiv că măsura constituie un ajutor de stat, fără a trebui să demonstreze întrunirea celor trei condiții pentru adoptarea unor măsuri provizorii, ar afecta repartizarea rolurilor definită de jurisprudența Curții între instanțele naționale și Comisie. Ar fi, astfel, exclusiv în sarcina instanțelor naționale să deducă eventualele consecințe ale unei încălcări a obligației de suspendare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Repartizarea clară a rolurilor între Comisie și instanțele naționale ar confirma caracterul excepțional al ordinelor de suspendare și ar împiedica Comisia să adopte astfel de ordine pentru simplul motiv că un ajutor continuă să fie plătit în cursul procedurii oficiale de examinare. Aceasta ar implica și faptul că Comisia nu ar putea dispune suspendarea unei măsuri naționale decât în cazul în care măsurile provizorii adoptate de instanțele naționale în temeiul articolului 108 alineatul (3) TFUE s‑ar fi dovedit insuficiente.
65
Comisia contestă aceste argumente.
66
Rezultă din prezentarea normelor procedurale făcută la punctele 24-29 de mai sus că, atunci când Comisia decide să deschidă procedura oficială de investigare în sensul articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999 împotriva unei măsuri naționale care nu i‑a fost notificată, statul membru trebuie să suspende imediat punerea în aplicare a acestei măsuri. Nu afectează nicidecum această obligație de suspendare faptul că calificarea măsurii naționale în cauză drept ajutor de stat ilegal este provizorie.
67
Contrar celor susținute de Ungaria, jurisprudența Curții, care a recunoscut foarte devreme efectul direct al obligației de a suspenda plata ajutoarelor de stat înainte de examinarea compatibilității acestora cu piața internă de către Comisie (Hotărârea din 15 iulie 1964, Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1162, și Hotărârea din 11 decembrie 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, p. 8), nu rezervă exclusiv instanțelor naționale sarcina de a deduce eventualele consecințe ale unei încălcări a obligației de suspendare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE.
68
Potrivit jurisprudenței, articolele 107 și 108 TFUE rezervă Comisiei rolul central și exclusiv de recunoaștere a eventualei incompatibilități a unui ajutor cu piața internă, rolul instanțelor naționale fiind de a garanta drepturile pe care justițiabilii le au în temeiul efectului direct al interdicției prevăzute la ultima teză a articolului 108 alineatul (3) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires și Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90, EU:C:1991:440, punctul 14). Competențele recunoscute instanțelor naționale în domeniul controlului ajutoarelor de stat nu pot, așadar, să limiteze competențele de care dispune Comisia în acest domeniu. Dimpotrivă, potrivit jurisprudenței, competența instanțelor naționale este limitată atunci când Comisia adoptă o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 noiembrie 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, punctele 41 și 42).
69
Astfel cum s‑a amintit la punctul 30 de mai sus, pentru a permite Comisiei să garanteze respectarea normelor prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, s‑a recunoscut Comisiei competența de a ordona statului membru în cauză să suspende imediat plata ajutorului ilegal, după ce i‑a dat statului membru respectiv posibilitatea să își prezinte observațiile.
70
Condițiile pentru adoptarea unui astfel de ordin, stabilite la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, se limitează la o condiție de fond, și anume calificarea de către Comisie, în acest stadiu al procedurii, a măsurii naționale în cauză ca fiind un ajutor de stat ilegal, și la o condiție procedurală, și anume faptul de a da statului membru în cauză posibilitatea să își prezinte observațiile.
71
Nicio altă condiție nu trebuie îndeplinită pentru ca Comisia să fie abilitată să adopte un ordin în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și este necesar să se sublinieze că această situație este rezultatul voinței, iar nu, astfel cum susține Ungaria, al unei omisiuni a legiuitorului. Astfel, textul articolului respectiv, care reflectă stadiul dreptului așa cum rezultă din jurisprudența constantă citată la punctul 30 de mai sus, nu a fost modificat prin amendamentele Regulamentului nr. 659/1999 introduse și a fost preluat ca atare în noul Regulament nr. 2015/1589.
72
În special, contrar susținerilor Ungariei, adoptarea unui ordin de suspendare nu poate fi supusă condițiilor prevăzute pentru adoptarea unui ordin de recuperare în sensul articolului 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999 sau unor condiții inspirate în alt mod de această dispoziție.
73
Astfel, în primul rând, ordinul de suspendare este un instrument menit să prevină continuarea încălcării obligației de nepunere în aplicare a proiectelor care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoare, stabilită la articolul 108 alineatul (3) TFUE. Din moment ce, în cazul ajutoarelor nenotificate, această obligație se concretizează la momentul deschiderii procedurii oficiale de examinare și al calificării provizorii a măsurii naționale în cauză ca fiind un ajutor de stat ilegal, impunerea unor condiții de fond suplimentare pentru adoptarea ordinului de suspendare ar reduce eficacitatea acestui mecanism conceput pentru garantarea respectării depline a obligației legale impuse statului membru prin articolul 108 alineatul (3) TFUE.
74
În al doilea rând, condițiile prevăzute pentru adoptarea unui ordin de recuperare sunt justificate de natura acestui ordin și de poziția sa în sistemul de control prealabil al proiectelor de ajutoare noi instituit prin articolul 108 TFUE.
75
Astfel, în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE, numai ajutoarele incompatibile trebuie eliminate de către statele membre, ceea ce implică obligația de recuperare a ajutoarelor incompatibile deja plătite. În schimb, potrivit jurisprudenței, dreptul Uniunii nu impune o obligație de recuperare integrală a oricărui ajutor ilegal (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2008, CELF și Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punctele 46 și 52).
76
Potrivit jurisprudenței, ajutoarele plătite de statele membre nu pot fi considerate incompatibile pentru simplul motiv că au fost puse în aplicare cu încălcarea obligațiilor de notificare și de suspendare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 1990, Franța/Comisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, punctele 9-11, 16 și 17). Din acest motiv, chiar dacă deschiderea procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri naționale în ipoteza prevăzută la articolul 13 din Regulamentul nr. 659/1999 obligă statul membru vizat să suspende imediat plata ajutorului, aceasta nu îl obligă însă să îl recupereze.
77
Totuși, dreptul Uniunii nu exclude posibilitatea de a recupera ajutoarele plătite nelegal înainte ca Comisia să se pronunțe cu privire la compatibilitatea lor.
78
Pe de o parte, pentru a asigura efectul deplin al dispozițiilor articolului 108 alineatul (3) TFUE, este de competența instanțelor naționale, în cazul încălcării acestei dispoziții, să acționeze în consecință, în conformitate cu dreptul lor național, în ceea ce privește atât validitatea actelor de punere în aplicare a măsurilor de ajutor, cât și recuperarea asistenței financiare acordate fără a ține seama de această dispoziție (a se vedea Hotărârea din 21 iulie 2005, Xunta de Galicia, C‑71/04, EU:C:2005:493, punctul 49 și jurisprudența citată). În special, constatarea faptului că un ajutor a fost acordat cu încălcarea ultimei teze a articolului 108 alineatul (3) TFUE poate, în funcție de împrejurări, să conducă la restituirea acestuia în conformitate cu normele interne de procedură, chiar dacă ajutorul respectiv a fost ulterior declarat compatibil cu piața internă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2008, CELF și Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punctele 52 și 53).
79
Pe de altă parte, legiuitorul Uniunii a prevăzut posibilitatea ca Comisia să adopte ordine de recuperare a ajutoarelor plătite nelegal înainte de încheierea procedurii oficiale de investigare. Cu toate acestea, dată fiind afectarea situației beneficiarului pe care o determină un astfel de ordin, el a supus aplicarea lor unor condiții stricte, definite la articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999.
80
Rezultă din cele de mai sus că, în primul rând, Comisia nu era obligată să invoce în deciziile în litigiu o practică consacrată sau o jurisprudența potrivit cărora este neîndoielnic caracterul de ajutoare de stat al măsurilor naționale în cauză.
81
Cu toate acestea, reiese din dosar că, cu mai multe luni înaintea adoptării deciziilor în litigiu, prin Decizia C(2015) 1520 din 12 martie 2015 privind măsura SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Ungaria – Taxa pe publicitate (JO 2015, C 136, p. 7), Comisia a deschis o procedură oficială de investigare în legătură cu o taxă introdusă de Ungaria în sectorul publicității, taxă care se caracteriza printr‑o cotă de impozitare progresivă aplicabilă pe cifra de afaceri obținută din prestațiile publicitare de întreprinderile din sectorul mass‑media și care, prin urmare, era asemănătoare contribuției la asigurările de sănătate și taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate. Adoptarea deciziei menționate a fost precedată și urmată de contacte între Comisie și autoritățile maghiare, referitoare la faptul că Ungaria nu putea susține în mod valabil că nu era la curent cu vreo practică a Comisiei constând în calificarea măsurilor fiscale naționale care cuprind o astfel de cotă progresivă drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
82
Pe de altă parte, Ungaria nu poate reproșa Comisiei că nu a determinat, în deciziile în litigiu, o categorie de întreprinderi care erau singurele favorizate prin măsurile naționale în cauză. Astfel, nu se cere Comisiei să determine o categorie de întreprinderi care sunt singurele favorizate printr‑o măsură fiscală pentru a califica această măsură drept ajutor de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2016, Comisia/World Duty Free Group SA și alții, C‑20/15 P și C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punctul 93).
83
În al doilea rând, Comisia nu era obligată să demonstreze în deciziile în litigiu că, în lipsa ordinelor atacate, măsura națională în cauză ar putea conduce imediat la un prejudiciu financiar grav și ireparabil sau că întreprinderile penalizate prin aceste măsuri erau susceptibile să se regăsească într‑o situație care să le pună în pericol viabilitatea financiară.
84
În această privință, referitor la argumentul întemeiat pe Decizia (2007) 4313 a Comisiei (a se vedea punctul 63 de mai sus), este suficient să se amintească faptul că validitatea ordinelor atacate trebuie să fie examinată numai din perspectiva articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, iar nu în raport cu practica anterioară a Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea din 21 iulie 2011, Freistaat Sachsen și Land Sachsen‑Anhalt/Comisia, C‑459/10 P, nepublicată, EU:C:2011:515, punctul 38 și jurisprudența citată).
85
În al treilea rând, contrar celor susținute de Ungaria, faptul că cele trei condiții pe care le invocă în argumentația sa nu sunt impuse de articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu înseamnă că puterea de apreciere recunoscută Comisiei de jurisprudență și de legiuitorul Uniunii în ceea ce privește adoptarea ordinelor de suspendare este nelimitată sau nu este supusă niciunui control.
86
Astfel, pe de o parte, limitele în care Comisia poate aplica ordine de suspendare sunt definite la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, din care rezultă că Comisia trebuie să prezinte motivele care au determinat‑o să considere că măsura națională în curs de aplicare constituie un ajutor de stat nou și să consulte statul membru în cauză cu privire la ordinul preconizat. Statul membru în cauză poate supune controlului instanței Uniunii respectarea de către Comisie a acestor condiții procedurală și de fond pentru adoptarea unui ordin de suspendare. Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat la punctul 50 de mai sus, controlul instanței Uniunii nu se limitează numai la condițiile prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și se poate extinde, în special, la conformitatea ordinului de suspendare cu Tratatul FUE și cu principiile generale de drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 iunie 2010, E și F, C‑550/09, EU:C:2010:382, punctul 44 și jurisprudența citată).
87
Rezultă din ansamblul considerațiilor de mai sus că, prin adoptarea ordinelor atacate, Comisia nu a încălcat articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Prin urmare, se impune respingerea primului aspect al primului motiv.
– Cu privire la al doilea aspect
88
Prin intermediul celui de al doilea aspect al primului motiv, Ungaria susține în esență că adăugarea unor condiții suplimentare față de cele deja prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 este necesară având în vedere principiul proporționalității.
89
Potrivit Ungariei, ordinul de suspendare prevăzut la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu este singura modalitate de a corecta efectele unei măsuri fiscale naționale susceptibile de a fi calificată drept ajutor de stat la încheierea procedurii oficiale de investigare. În plus, un astfel de ordin ar constitui o ingerință în ordinea de reglementare internă de o astfel de amploare încât nu ar trebui utilizată decât în lipsa altor instrumente mai puțin radicale.
90
În speță, mai întâi, încălcarea principiului proporționalității s‑ar materializa prin faptul că, în deciziile în litigiu, Comisia pare să admită că singurele criteriile de adoptare a ordinelor atacate ar fi existența unei denaturări a concurenței rezultate din măsurile naționale în cauză și faptul că acestea continuau să fie aplicate la momentul adoptării ordinelor atacate. Or, Comisia ar trebui să examineze și aspectul dacă denaturarea concurenței rezultate din măsurile naționale în cauză avea un caracter durabil și ireversibil. Ungaria arată în această privință că, în numeroase decizii adoptate în cursul ultimilor ani, Comisia nu a recurs la ordine de suspendare, chiar dacă de la începutul procedurii reieșea în mod evident că măsura națională în cauză se asemăna unui ajutor de stat incompatibil cu piața internă.
91
În sfârșit, încălcarea principiului proporționalității s‑ar materializa prin faptul că, în scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015 adresate autorităților maghiare, înainte de adoptarea ordinelor atacate (a se vedea punctul 5 de mai sus), Comisia s‑ar fi limitat să le informeze în mod foarte vag și succint asupra intenției sale de a adopta un ordin în cazul în care informațiile furnizate de aceste autorități în cadrul procedurii oficiale de investigare s‑ar dovedi insuficiente pentru a disipa îndoielile referitoare la compatibilitatea măsurilor naționale în cauză cu piața internă. Această formulare ar implica faptul că un ordin de suspendare s‑ar putea fundamenta numai pe îndoielile Comisiei cu privire la compatibilitatea unei măsuri.
92
În sfârșit, încălcarea principiului proporționalității s‑ar materializa prin faptul că Comisia a precizat în deciziile în litigiu că numai caracterul foarte progresiv al măsurilor naționale în cauză putea avea un efect negativ asupra concurenței. Totuși, ordinele atacate nu ar viza numai cota foarte progresivă, ci „sistemul progresiv” în ansamblu, ceea ce ar fi cu certitudine disproporționat.
93
Comisia contestă aceste argumente.
94
Principiul proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului Uniunii, impune ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, ceea ce presupune că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (Hotărârea din 24 mai 2007, Maatschap Schonewille‑Prins, C‑45/05, EU:C:2007:296, punctul 45).
95
În această privință, în primul rând, trebuie constatat că argumentele invocate de Ungaria în cadrul prezentului aspect al motivului se întemeiază pe aceeași idee pe care o susține în cadrul primului aspect, potrivit căreia, pentru a adopta un ordin de suspendare, Comisia ar trebui să demonstreze existența unor condiții care nu sunt explicit prevăzute de articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Această argumentație nu poate fi admisă pentru motivele indicate la punctele 70-86 de mai sus.
96
În al doilea rând, deși argumentele prezentate în memoriile sale sunt ambigue în ceea ce privește acest aspect, Ungaria pare să susțină că, în ciuda deschiderii procedurilor oficiale de investigare în privința măsurilor naționale în discuție, autoritățile maghiare ar fi în continuare autorizate să le aplice și că ordinele atacate le‑ar împiedica să facă acest lucru. Din memoriile depuse de Ungaria rezultă, astfel, că numai ordinele atacate, iar nu deschiderea procedurii oficiale de investigare ar fi la originea efectului suspensiv al măsurilor naționale în cauză. Trebuie să se constate că o astfel de argumentație, întemeiată pe o concepție eronată a efectelor deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare și, mai important, a obligațiilor impuse statelor membre prin articolul 108 alineatul (3) TFUE, este sortită eșecului.
97
Cu toate acestea, în ședință, Ungaria a precizat, ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal, că deschiderea procedurii oficiale de investigare în speță implica o obligație de a suspenda măsurile naționale în cauză pe care a fost nevoită să le respecte. Ungaria a constatat însă că acest element nu era relevant pentru aprecierea temeiniciei prezentului aspect al primului motiv.
98
Rezultă din deciziile în litigiu [considerentul (45) al deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate și considerentul (54) al deciziei privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar], necontestate cu privire la acest aspect de Ungaria, că, în răspuns la scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015, în care Comisia și‑a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea cu piața internă a măsurilor naționale în discuție și a menționat posibilitatea de a aplica ordinele de suspendare, autoritățile maghiare nu au prezentat observații cu privire la ordinele menționate. În plus, din decizia privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar [considerentul (54)] rezultă că autoritățile maghiare s‑au limitat să declare că, în opinia lor, cota de impozitare progresivă a taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate nu constituia un ajutor de stat. Având în vedere aceste elemente, pe care Comisia le‑a interpretat, în mod întemeiat, ca pe un refuz de a se supune obligației de suspendare, adoptarea ordinelor atacate trebuie considerată adecvată și necesară pentru realizarea obiectivelor legitim urmărite de reglementarea în cauză, și anume, în speță, articolele 107 și 108 TFUE.
99
În plus, deși este adevărat că ordinul de suspendare este o măsură mai constrângătoare decât deschiderea procedurii oficiale de investigare (a se vedea punctul 32 de mai sus), cele două acte produc în esență același efect juridic, și anume obligația de a suspenda imediat plata ajutorului de stat vizat. Astfel, inconvenientele cauzate statului membru prin ordinul de suspendare nu pot fi disproporționate în raport cu obiectivele urmărite de articolele 107 și 108 TFUE.
100
În al treilea rând, argumentul Ungariei potrivit căruia Comisia ar fi obligat‑o să suspende „sistemul progresiv” în ansamblu este nefondat. În cuprinsul considerentului (53) al deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate și al considerentului (62) al deciziei privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar, Comisia nu a dispus în fapt suspendarea altor măsuri decât cele pe care le‑a analizat în mod provizoriu ca reprezentând ajutoare de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în cadrul secțiunilor 4.1 ale respectivelor decizii, astfel cum confirmă cu claritate considerentele (46) și (48) ale primei decizii și considerentele (55) și (57) ale celei de a doua, care figurează în partea din acestea consacrată motivării ordinelor atacate.
101
În sfârșit, argumentul întemeiat pe practica anterioară a Comisiei nu poate fi primit pentru motivele expuse la punctul 84 de mai sus. În orice caz, trebuie amintit că, în fiecare dintre cauzele citate de Ungaria, statele membre vizate erau obligate să suspende executarea măsurilor fiscale în discuție din momentul în care Comisia a deschis procedurile oficiale de investigare în privința acestor măsuri.
102
Rezultă din cele ce precedă că, prin adoptarea ordinelor atacate, Comisia nu a încălcat principiul proporționalității. Prin urmare, al doilea aspect al prezentului motiv trebuie respins.
103
În consecință, primul motiv trebuie respins.
Cu privire la al doilea motiv
104
Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea principiilor proporționalității și egalității de tratament.
105
Pe de o parte, încălcarea acestor principii ar decurge din faptul că Comisia a decis să utilizeze ordinele de suspendare față de Ungaria, deși aceasta nu a utilizat această măsură în ceea ce privește celelalte state membre, inclusiv în decizii privind măsuri fiscale precum taxele de aeroport sau măsuri cunoscute sub denumirea generică de tax rulings. Ceea ce înseamnă că, în timp ce, în trecut, Comisia nu a adoptat măsuri de suspendare decât în mod sporadic, ea a adoptat trei ordine în privința Ungariei, dintre care cele două ordine atacate, numai în cursul anului 2015.
106
Ungaria arată, în această privință, că Comisia a examinat deja măsuri fiscale bazate pe aceeași schemă de taxe progresivă pe cifra de afaceri adoptate în Ungaria, în cadrul procedurii inițiate în temeiul articolului 258 TFUE. Ea susține că ordinele de suspendare adoptate în privința sa reflectă intenția Comisiei de a eluda procedurile respective și de a suscita un efect imediat în ordinea juridică națională.
107
Pe de altă parte, încălcarea principiilor menționate mai sus, precum și încălcarea obligației de motivare ar decurge din faptul că, în rarele cazuri în care Comisia a adoptat ordine de suspendare, aceasta a procedat astfel pe baza unor criterii juridice diferite de cele din speță. În special, în deciziile anterioare, ea ar fi examinat caracterul ireparabil al prejudiciului care ar putea rezulta din măsura națională vizată în lipsa unui ordin de suspendare.
108
Comisia contestă aceste argumente.
109
În primul rând, trebuie amintit că principiul nediscriminării sau egalității de tratament impune, potrivit unei jurisprudențe constante, ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (a se vedea Hotărârea din 26 septembrie 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punctul 50 și jurisprudența citată).
110
În speță, Ungaria invocă primul aspect al acestui principiu, în temeiul căruia situații comparabile nu trebuie să fie tratate în mod diferit. Prin urmare, pentru a putea constata o eventuală discriminare, ar trebui să se examineze în prealabil dacă situațiile invocate de Ungaria sunt într‑adevăr comparabile.
111
În această privință, trebuie să se constate că, în memoriile sale, Ungaria se limitează să facă trimitere la un anumit număr de decizii luate de Comisie în ultimii ani, identificate numai prin titlul lor. Pentru o parte dintre aceste decizii, nici nu se precizează dacă este vorba despre decizii de deschidere a procedurilor oficiale de investigare sau despre decizii finale, de închidere a acestor proceduri. Singurul criteriu comun al acestor decizii, în afară de faptul că privesc, toate, ajutoare de stat, este că privesc, toate, măsuri fiscale. Ungaria nu precizează în schimb dacă, și în caz afirmativ sub ce aspecte, aceste măsuri fiscale erau asemănătoare cu măsurile naționale în cauză. Ea nu precizează nici dacă deciziile pe care le menționează privesc măsuri care au fost notificate Comisiei și dacă statele membre destinatare ale acestor decizii au respectat obligația de suspendare. În aceste împrejurări, este necesar să se considere că Ungaria nu a reușit să demonstreze că situațiile pe care le indică sunt într‑adevăr comparabile cu situația sa.
112
Pe de altă parte, trebuie arătat că competența de a adopta ordine de suspendare de care dispune Comisia nu implică obligația de a impune în mod automat statului membru în cauză să suspende plata ajutorului care nu a fost notificat în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) TFUE (a se vedea Hotărârea din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia, C‑75/97, EU:C:1999:311, punctul 74 și jurisprudența citată). Contrar celor susținute de Ungaria, în mod întemeiat Comisia concluzionează pe baza acestei jurisprudențe că nu este obligată să își motiveze alegerea de a nu adopta ordine de suspendare într‑un anumit caz.
113
Prin urmare, simplul fapt că Comisia a deschis proceduri oficiale de investigare în legătură cu măsurile fiscale existente în anumite state membre fără a adopta un ordin de suspendare, în timp ce, cu ocazia deschiderii procedurii oficiale de investigare cu privire la măsurile fiscale aplicabile în alte state membre, ea a adoptat astfel de măsuri, nu poate fi suficient pentru a dovedi o încălcare a principiilor de nediscriminare și de egalitate de tratament.
114
În al doilea rând, în ceea ce privește procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate de Comisie împotriva Ungariei și vizând cheltuielile publice întemeiate pe o schemă de impozitare progresivă a cifrei de afaceri, trebuie amintit că Curtea a trebuit să examineze deja situații în care măsurile luate de un stat membru se încadrau în dispozițiile din Tratatul FUE privind controlul ajutoarelor de stat și în dispozițiile din Tratatul FUE referitoare la alte aspecte ale funcționării pieței interne.
115
Curtea a apreciat atunci că diferențele dintre condițiile de aplicare a acestor dispoziții, pe de o parte, și întinderea puterilor Comisiei de punere în aplicare a acestora, pe de altă parte, nu se opun ca o măsură națională să fie supusă în același timp dispozițiilor articolului 110 primul paragraf TFUE și celor referitoare la ajutoarele de stat și, ca atare, ca aceasta să facă obiectul a două proceduri distincte, una introdusă în temeiul articolului 258 TFUE, iar cealaltă în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 mai 1980, Comisia/Italia, 73/79, EU:C:1980:129, punctele 6-10).
116
Din această jurisprudență rezultă că nu se poate reproșa Comisiei că a inițiat o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE cu privire la o măsură națională pe care o examinează în același timp în cadrul unei proceduri în temeiul articolului 258 TFUE.
117
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentul Ungariei întemeiat pe compararea ordinelor atacate cu o decizie anterioară în care Comisia ar fi examinat caracterul ireparabil al prejudiciului care putea fi cauzat de măsura națională în cauză înainte de adoptarea ordinului de suspendare, este suficient să se amintească, astfel cum s‑a procedat la punctul 84 de mai sus, că validitatea ordinelor atacate trebuie examinată numai în lumina articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, iar nu în raport cu practica anterioară a Comisiei.
118
Rezultă din cele ce precedă că, prin adoptarea ordinelor atacate, Comisia nu a încălcat principiile nediscriminării și egalității de tratament.
119
Prin urmare, este necesar să se respingă al doilea motiv.
Cu privire la al treilea motiv
120
Al treilea motiv este întemeiat pe o încălcare a articolului 296 alineatul (2) TFUE, a articolului 41 alineatul (2) litera (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și a dreptului la apărare.
121
Potrivit Ungariei, mai întâi, deciziile în litigiu sunt afectate de o lipsă de motivare, întrucât Comisia nu a explicat de ce era necesară în speță adoptarea ordinelor atacate. Ungaria susține că standardul de motivare impus în cazul adoptării unui ordin de suspendare ar trebui să fie mai strict decât în cazul deschiderii unei proceduri oficiale de investigare. Or, în deciziile în litigiu, Comisia s‑ar fi limitat să remarce că măsurile naționale în cauză constituiau un ajutor de stat, că ele erau în curs de aplicare și că puternicul caracter progresiv al cotelor contribuției la asigurările de sănătate și ale taxei de inspecție a lanțului alimentar modificate puteau avea efecte negative asupra concurenței.
122
În continuare, deciziile în litigiu ar fi afectate de o lipsă de motivare, întrucât Comisia nu a prezentat motivele pentru care, în speță, a întemeiat ordinele de suspendare pe criterii diferite de cele pe care le aplicase în alte cazuri în care a adoptat astfel de ordine. În plus, contrar practicii sale anterioare și atitudinii adoptate în alte cauze, în speță, Comisia nu ar fi lăsat autorităților maghiare posibilitatea de a‑și prezenta punctul de vedere cu privire la ordinele atacate.
123
În plus, Comisia s‑ar fi limitat să stabilească categoriile de întreprinderi cu o cifră de afaceri mai mult sau mai puțin importantă și, fără a ține seama de cerințele jurisprudenței, nu ar fi definit cercul beneficiarilor exclusivi ai măsurilor naționale în cauză.
124
În sfârșit, Comisia s‑ar fi mulțumit să afirme că măsurile naționale în cauză puteau avea un impact semnificativ asupra concurenței de pe piață, fără a specifica despre care piață este vorba, care sunt operatorii economici prezenți pe această piață și în ce mod măsurile naționale în cauză ar putea‑o influența.
125
Pe de altă parte, în cadrul acțiunii în cauza T‑554/15, Ungaria susține că Comisia a încălcat obligația de motivare, întrucât motivarea deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate, în special considerentele (48) și (53) ale acesteia, sunt contradictorii și insuficient de precise. Pe baza acestei decizii, nu ar fi posibil să se stabilească care sunt dispozițiile legii de instituire a contribuției la asigurările de sănătate care ar trebui suspendate.
126
Comisia contestă aceste argumente.
127
Cu titlu introductiv, fără a fi necesară pronunțarea cu privire la aspectul, invocat de Comisie, dacă un stat membru poate fi supus dispozițiilor cartei drepturilor fundamentale, trebuie amintit, pe de o parte, că obligația de motivare a actelor juridice adoptate de instituții este prevăzută de Tratatul FUE și, pe de altă parte, că respectarea dreptului la apărare în orice procedură inițiată împotriva unei persoane și care poate să conducă la un act care o lezează constituie un principiu fundamental de drept al Uniunii și trebuie să fi asigurată chiar și în absența unei reglementări specifice. Respectarea dreptului la apărare al statelor membre trebuie să fie asigurată și în cadrul procedurilor referitoare la controlul ajutoarelor de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 noiembrie 1987, Franța/Comisia, 259/85, EU:C:1987:478, punctul 12, și Hotărârea din 14 februarie 1990, Franța/Comisia, C‑301/87, EU:C:1990:67, punctele 29-31).
128
Potrivit unei jurisprudențe constante, deși motivarea impusă la articolul 296 alineatul (2) TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul autorului actului în cauză, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar Tribunalului să își exercite controlul, nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente. Respectarea obligației de motivare trebuie să fie apreciată, pe de altă parte, nu numai prin prisma modului de redactare a actului, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. În special, un act care lezează este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 noiembrie 2013, Comisia/Consiliul, C‑63/12, EU:C:2013:752, punctele 98 și 99 și jurisprudența citată).
129
În ceea ce privește standardul motivării unui ordin de suspendare, trebuie arătat că un astfel de ordin este adoptat înainte ca Comisia să se pronunțe definitiv cu privire la compatibilitatea măsurii în cauză cu piața internă, indiferent dacă acest ordin intervine în același timp cu decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare sau este ulterior acesteia. În aceste condiții, având în vedere obiectivul ordinelor de suspendare (a se vedea punctele 30 și 69 de mai sus), este necesar să se considere că, în ceea ce privește calificarea măsurii în discuție drept ajutor de stat ilegal, standardul motivării ordinului de suspendare trebuie să corespundă celui impus de jurisprudență pentru deciziile de deschidere a procedurii oficiale de investigare. Or, în acest tip de decizii, Comisia se putea limita să recapituleze elementele relevante de fapt și de drept, să includă o evaluare preliminară a măsurii care urmărește să stabilească dacă aceasta prezenta caracter de ajutor și să expună motivele care dau naștere la îndoieli privind compatibilitatea acesteia cu piața comună (Hotărârea din 21 iulie 2011, Alcoa Trasformazioni/Comisia, C‑194/09 P, EU:C:2011:497, punctele 102 și 103).
130
În sfârșit, trebuie amintit că, atunci când adoptă un ordin de suspendare, Comisia trebuie să demonstreze că sunt întrunite numai condițiile impuse prin articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 (a se vedea punctele 71 și 80-84 de mai sus) și că ea nu este obligată să își motiveze alegerea de a nu adopta ordine de suspendare într‑un caz dat (a se vedea punctul 112 de mai sus).
131
În speță, în primul rând, în ceea ce privește motivarea referitoare la condițiile de fond pentru adoptarea ordinelor atacate, trebuie să se constate că, în considerentele (10)-(37) ale deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate și în considerentele (20)-(42) ale deciziei privind modificarea taxei de inspecție a lanțului alimentar, Comisia a expus motivele care justificau constatarea sa provizorie potrivit căreia măsurile naționale în cauză constituiau ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. În considerentele (42) și, respectiv, (51) ale deciziilor amintite, ea a indicat că aceste măsuri constituiau ajutoare noi care nu i‑au fost notificate, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE, și că ele trebuiau să fie considerate, așadar, ajutoare ilegale. Aceste elemente ale motivării au fost reluate succint în considerentele (46) și, respectiv, (55) ale deciziilor sus‑menționate, care figurează în acea parte a acestor decizii care se referă la ordinele atacate.
132
Aceste motive sunt suficiente în raport cu cerințele stabilite în jurisprudența citată la punctele 128 și 129 de mai sus. În această privință, pe de o parte, reproșul Ungariei privind definirea categoriilor de întreprinderi care erau singurele favorizate prin măsurile naționale în cauză nu poate fi primit pentru motivele expuse la punctul 82 de mai sus. Pe de altă parte, în ceea ce privește insuficiența motivării deciziilor în litigiu în privința definirii pieței vizate, trebuie constatat că, contrar celor susținute de Ungaria, Comisia a expus în mod suficient, în contextul deciziei de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (3) TFUE, în cuprinsul considerentului (36) al deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate și în cuprinsul considerentului (41) al deciziei de modificare a taxei de inspecție a lanțului alimentar, ce consecințe puteau avea măsurile naționale în cauză pe piața producției și a comercializării produselor din tabac și pe piața vânzării cu amănuntul a bunurilor de consum curent.
133
În al doilea rând, în ceea ce privește motivarea referitoare la condiția procedurală pentru adoptarea ordinelor atacate, trebuie să se constate că, contrar susținerilor Ungariei, Comisia i‑a acordat posibilitatea să își prezinte observațiile cu privire la ordinele atacate înainte de adoptarea acestora. Astfel, scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015, atașate de Ungaria la cererile sale introductive, fac trimitere clară la faptul că Comisia ia în considerare posibilitatea de a utiliza ordinele prevăzute la articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și că, în conformitate cu această dispoziție, invită Ungaria să prezinte observații în termen de 20 de zile lucrătoare. Rezultă de asemenea din deciziile în litigiu, fapt necontestat de Ungaria, că autoritățile maghiare nu au prezentat în timp util observații cu privire la ordinele preconizate.
134
În al treilea rând, în ceea ce privește motivarea cu privire la necesitatea adoptării ordinelor atacate, este necesar să se arate că, deși rezultă din articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 că Comisia trebuie să prezinte motivele care au determinat‑o să considere că măsura națională în curs de aplicare reprezintă un nou ajutor de stat, această dispoziție nu obligă însă Comisia să justifice în mod specific oportunitatea adoptării unui ordin într‑un anumit caz. Oportunitatea acestei măsuri se justifică, în fapt, prin existența unei încălcări dovedite, de către un stat membru, a articolului 108 alineatul (3) TFUE.
135
Cu toate acestea, într‑o situație precum cea din speță, în care ordinul de suspendare este inserat în decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, ținând seama de puterea largă de apreciere de care dispune Comisia în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, precum și de efectul juridic specific pe care un ordin de suspendare îl produce în conformitate cu articolul 12 din regulamentul menționat, trebuie să se considere că decizia de adoptare a unui astfel de ordin trebuie să facă posibil să se înțeleagă de ce, în opinia Comisiei, statul membru în cauză urma să nu respecte obligația prevăzută la articolul 108 alineatul (3) TFUE și să nu suspende punerea în aplicare a măsurilor examinate în urma deschiderii procedurii oficiale de investigare.
136
În speță, din deciziile în litigiu reiese că, drept răspuns la scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015, autoritățile maghiare au susținut că măsurile naționale în cauză nu constituiau un ajutor de stat. În plus, astfel cum s‑a arătat la punctul 133 de mai sus, rezultă de asemenea din deciziile în litigiu că respectivele autorități nu au dat curs invitației Comisiei de a prezenta observații cu privire la ordinele de suspendare a căror adoptare era preconizată. Or, aceste elemente sunt suficiente pentru a înțelege că, având în vedere circumstanțele, Comisia estima că exista un risc de punere în aplicare a măsurilor naționale în cauză în pofida deschiderii procedurii oficiale de investigare.
137
În sfârșit, reiese din dosar că, cu câteva luni înainte de adoptarea ordinelor atacate, Comisia a deschis o procedură oficială de investigare împotriva unor măsuri fiscale maghiare bazate pe aceeași schemă precum măsurile naționale în cauză (a se vedea punctul 81 de mai sus) și că aceste măsuri nu au fost suspendate, în ciuda deschiderii procedurii respective. Deși acest element nu este menționat în deciziile în litigiu, el face parte din contextul adoptării ordinelor atacate, iar autoritățile maghiare nu‑l puteau ignora.
138
În acest context, trebuie să se considere că autoritățile maghiare au fost în măsură să înțeleagă motivele pentru care Comisia a decis să recurgă efectiv, în deciziile în litigiu, la ordine de suspendare, cu atât mai mult cu cât, în lipsa unor observații specifice din partea acestor autorități în ceea ce privește eventualitatea acestor ordine, Comisia nu era obligată să răspundă unor argumente specifice în deciziile respective.
139
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentul prezentat de Ungaria în cadrul acțiunii în cauza T‑554/15, este suficient să se constate că lectura deciziei privind contribuția la asigurările de sănătate nu lasă nicio îndoială în ceea ce privește domeniul de aplicare al ordinului de suspendare. Acesta este precizat ca o concluzie în considerentul (53) al acestei decizii, prin care Comisia invită Ungaria să suspende aplicarea cotelor progresive ale contribuției la asigurările de sănătate, precum și reducerea acestei cote aplicabilă în cazul investițiilor.
140
Rezultă din cele ce precedă că, având în vedere cerințele stabilite de jurisprudență în ceea ce privește respectarea obligației de motivare, amintite la punctul 128 de mai sus, Comisia a furnizat o motivare suficientă a deciziilor în litigiu.
141
Pe de altă parte, critica întemeiată pe o încălcare a dreptului la apărare trebuie să fie respinsă, în măsura în care Ungaria nu prezintă niciun argument în susținerea ei. În orice caz, astfel cum s‑a indicat la punctul 133 de mai sus, contrar celor susținute de Ungaria, Comisia i‑a dat posibilitatea să prezinte observații cu privire la ordinele atacate înaintea adoptării lor.
142
Prin urmare, este necesar să se respingă al treilea motiv.
Cu privire la al patrulea motiv
143
Al patrulea motiv este întemeiat pe o încălcare a obligației de cooperare loială prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE, a principiului bunei administrări și a dreptului la o cale de atac efectivă.
144
Ungaria susține că, în scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015, Comisia s‑a limitat să menționeze posibilitatea de a adopta un ordin de suspendare fără a indica în esență motivele care ar justifica necesitatea adoptării acestui ordin. Or, respectarea obligației de cooperare loială ar impune ca Ungaria și Comisia să găsească împreună o soluție care ar permite înlăturarea efectelor anticoncurențiale ale măsurilor naționale în cauză. Ungaria adaugă în această privință că, în speță, Comisia a adoptat ordinele atacate la finalul unei proceduri extrem de scurte, redusă la un singur schimb de scrisori.
145
Circumstanțele sus‑menționate ar reprezenta de asemenea o încălcare a dreptului la apărare, în special dreptul de a fi ascultat, precum și a principiului bunei administrări, consacrate la articolele 41, 47 și 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Astfel, întrucât Comisia nu ar fi prezentat autorităților maghiare poziția sa pe fond cu privire la necesitatea unui ordin, aceste autorități nu ar fi fost puse în situația de a‑și invoca argumentele înainte de adoptarea deciziilor în litigiu.
146
În plus, Ungaria susține că ordinele atacate au obligat‑o să își modifice reglementarea chiar înainte de examinarea calificării măsurilor naționale în cauză drept ajutor de stat. Dacă Ungaria ar fi înlăturat aceste măsuri pentru a respecta ordinele atacate, Comisia ar fi închis procedura oficială de investigație și ar fi privat‑o de posibilitatea de a contesta calificarea acestor măsuri drept ajutoare ilegale în fața instanțelor Uniunii.
147
Comisia contestă aceste argumente.
148
În temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Acest principiu obligă statele membre să adopte orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii. Statele membre sunt ținute, de asemenea, să faciliteze îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.
149
Articolul 108 alineatul (3) TFUE prevede că statele membre informează Comisia în timp util, pentru ca aceasta să își prezinte observațiile, cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoare. Statele membre sunt obligate să nu pună în aplicare ajutoarele notificate până când Comisia nu se pronunță asupra compatibilității lor cu piața internă, inclusiv în faza preliminară a procedurii, care precedă eventuala deschidere a unei proceduri prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, p. 8).
150
Pe de o parte, trebuie amintit, de asemenea, că, pentru a nu bloca acțiunea legislativă a statelor membre, Regulamentul nr. 659/1999 prevede un termen de două luni în care Comisia trebuie să finalizeze examinarea preliminară a notificării. În plus, articolul 4 alineatul (6) din acest regulament prevede că, în cazul în care Comisia nu adoptă o decizie de terminare a fazei preliminare a procedurii în termenul de două luni, ajutorul se consideră a fi autorizat, iar statul membru în cauză îl poate pune în aplicare. Pe de altă parte, Comisia a adoptat regulamente care declară anumite categorii de ajutoare compatibile cu piața internă în aplicarea articolelor 107 și 108 TFUE, care stabilesc condițiile în care anumite categorii de ajutoare nu mai trebuie notificate și care dau astfel statelor membre posibilitatea de a evalua necesitatea notificării. Regulamentul aplicabil în speță ratione temporis este Regulamentul (UE) nr. 651/2014 al Comisiei din 17 iunie 2014 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața internă în aplicarea articolelor 107 și 108 [TFUE] (JO 2014, L 187 p. 1).
151
În sfârșit, astfel cum s‑a amintit la punctele 25-29 de mai sus, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul nr. 659/1999, examinarea ajutoarelor care nu au fost notificate, cu încălcarea obligației care decurge din articolul 108 alineatul (3) TFUE, poate avea ca rezultat o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare care obligă statul membru să suspende imediat punerea în aplicare a ajutorului în cauză. Dacă un stat membru continuă să pună în aplicare un ajutor de stat care nu a fost notificat, Comisia este autorizată să îi adreseze un ordin de suspendare conform articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Acest ordin poate fi inserat de asemenea în decizia de deschidere a procedurii oficiale de examinare, cu condiția ca statul membru vizat să fi avut posibilitatea să se pronunțe cu privire la acest aspect înainte de adoptarea acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, EU:C:2001:528, punctul 47).
152
În speță, astfel cum reiese din deciziile în litigiu, necontestate cu privire la acest aspect de Ungaria, în răspuns la scrisorile de informare din 17 martie și din 13 aprilie 2015, autoritățile maghiare s‑au limitat să declare că, în opinia lor, măsurile naționale în cauză nu constituiau ajutoare de stat. Ele nu au prezentat observații cu privire la ordinele de suspendare a căror adoptare de către Comisie a fost anunțată în scrisorile sale. Trebuie să se constate că, având în vedere aceste elemente, care puteau fi interpretate de Comisie în sensul că ar crea un risc de refuz al autorităților maghiare de a colabora în cadrul procedurii instituite prin articolul 108 TFUE supunându‑se obligației de suspendare, Comisia a putut să utilizeze mijloacele prevăzute de legiuitorul Uniunii pentru a asigura respectare articolelor 107 și 108 TFUE, fără a încălca principiul cooperării loiale.
153
Contrar celor susținute de Ungaria, utilizarea acestor mijloace de către Comisie nu conduce la o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă. Potrivit jurisprudenței, statele membre au la dispoziție, în fapt, o acțiune în fața Tribunalului atât împotriva deciziei de a deschide procedura oficială de investigare, cât și împotriva ordinelor de suspendare (a se vedea punctele 39 și 50 de mai sus).
154
În cadrul unei astfel de acțiuni, statele membre pot contesta atât calificarea măsurii naționale în cauză drept ajutor de stat, cât și calificarea acesteia drept ajutor nou supus obligației de suspendare, ceea ce le permite să demonstreze că această măsură nu era supusă nici obligației de notificare, nici celei de suspendare.
155
Statele membre pot, de asemenea, precum a procedat în speță Ungaria, să se abțină de la a critica calificarea măsurii în cauză drept ajutor de stat ilegal și să se limiteze la denunțarea viciilor care afectează ordinul de suspendare. Totuși, într‑un asemenea caz, presupunând chiar că o astfel de acțiune este admisă, aceasta nu va putea avea drept consecință dispariția obligației de suspendare, dat fiind că ea face parte și din decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare.
156
Pe de altă parte, în ceea ce privește critica întemeiată pe o încălcare a principiului bunei administrări, este suficient să se constate că Ungaria nu prezintă niciun argument în susținerea ei. Prin urmare, această critică trebuie înlăturată.
157
Ținând seama de tot ceea ce precedă, trebuie înlăturat al patrulea motiv și, în consecință, acțiunile trebuie respinse în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
158
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
159
În speță, întrucât a căzut în pretenții, atât în cauza T‑554/15, cât și în cauza T‑555/15, Ungaria trebuie obligată la plata cheltuielilor de judecată efectuate în fiecare dintre aceste două cauze, în conformitate cu concluziile Comisiei în acest sens.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunile.
2)
Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.
Gervasoni
Madise
Kowalik‑Bańczyk
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 25 aprilie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: maghiara.
(
i
)	Punctele 71 și 135 din prezentul text au făcut obiectul unei modificări de ordin lingvistic ulterior primei publicări.