62016CC0561
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 12. aprila 2018 (
1
)
Zadeva C‑561/16
Saras Energía, S.A., in drugi
proti
Administración del Estado
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija))
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Direktiva 2012/27/EU – Spodbujanje energetske učinkovitosti – Sistem obveznosti energetske učinkovitosti – Drugi ukrepi politike – Nacionalni sklad za energetsko učinkovitost – Obveznost prispevkov – Zavezani distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije – Obrazložitev“
I. Uvod
1.
Podnebne spremembe se ne blažijo le s prehodom na oskrbo z energijo iz obnovljivih virov, temveč tudi s prihrankom energije. Zato – in iz drugih razlogov – si je Unija zastavila cilj 20‑odstotnega prihranka do leta 2020. K njegovi uresničitvi naj bi prispevala Direktiva o energetski učinkovitosti. (
2
)
2.
Instrument za prihranek energije je uvedba ciljev v zvezi s prihrankom za distributerje energije in/ali podjetja za maloprodajo energije, določena v členu 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti. Prenos Direktive v zvezi s tem je v Španiji privedel do tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
3.
Pri tem gre v bistvu za dve vprašanji: prvič, ali Direktiva o energetski učinkovitosti dovoljuje, da se podjetjem naloži plačilo prispevka v sklad za energetsko učinkovitost, ne da bi se jim omogočilo, da namesto tega cilje v zvezi s prihrankom uresničijo sama, in drugič, katerim podjetjem se ta obveznost sploh sme naložiti, poleg tega pa gre tudi za obrazložitev izbire zavezanih podjetij.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
4.
V obravnavanem postopku so pomembne nekatere opredelitve iz člena 2 Direktive o energetski učinkovitosti:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
14.
‚zavezana stran‘ pomeni distributerja energije ali podjetje za maloprodajo energije, ki ga zavezuje nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti iz člena 7;
[…]
18.
‚ukrep politike‘ pomeni regulativni, finančni, davčni, prostovoljni instrument ali instrument o obveščanju, ki ga država članica uradno uvede in izvaja, da bi ustvarila podporni okvir, zahteve ali spodbude, s katerimi bi zagotovila, da bi udeleženci na trgu nudili ali kupovali energetske storitve ter izvajali druge ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti;
[…]
20.
‚distributer energije‘ pomeni fizično ali pravno osebo, tudi operaterja distribucijskega sistema, ki je odgovorna za prenos energije zaradi dobave končnim odjemalcem ali distribucijskim postajam, ki energijo prodajajo končnim odjemalcem;
[…]
22.
‚podjetje za maloprodajo energije‘ pomeni fizično ali pravno osebo, ki prodaja energijo končnim odjemalcem;
[…]“
5.
Člen 7 Direktive o energetski učinkovitosti določa sistem obveznosti energetske učinkovitosti, na katerem temelji obravnavani spor:
„1.   Vsaka država članica določi sistem obveznosti energetske učinkovitosti. Brez poseganja v odstavek 2 se s tem sistemom zagotovi, da distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije, določeni kot zavezane strani v skladu z odstavkom 4, ki delujejo na ozemlju posamezne države članice, do 31. decembra 2020 dosežejo cilj skupnega prihranka končne energije.
[…]
4.   Brez poseganja v izračun prihranka energije za doseganje cilja v skladu z drugim pododstavkom odstavka 1 vsaka država članica za namene prvega pododstavka odstavka 1 na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril določi, kateri distributerji energije in/ali podjetja za maloprodajo energije, ki delujejo na njenem ozemlju, so zavezane strani, in lahko mednje vključi distributerje ali podjetja za maloprodajo goriva za prevoz, ki delujejo na njenem ozemlju. Prihranek energije, ki je potreben za izpolnitev obveznosti, zavezane strani dosežejo pri končnih odjemalcih, ki jih po potrebi določi država članica […]
[…]
9.   Države članice lahko kot alternativo možnosti določitve sistema obveznosti energetske učinkovitosti iz odstavka 1 sprejmejo druge ukrepe politike za dosego prihranka energije pri končnih odjemalcih, če navedeni ukrepi politike izpolnjujejo merila, določena v odstavkih 10 in 11. Letni novi prihranek energije, ki se doseže s tem pristopom, je enak novemu prihranku energije, ki je določen v odstavkih 1, 2 in 3. Države članice lahko sisteme obveznosti združijo z alternativnimi ukrepi politike, vključno z nacionalnimi programi za energetsko učinkovitost, če pri tem ohranijo enakost.
Ukrepi politike iz prvega pododstavka lahko vključujejo naslednje ukrepe politike ali njihove kombinacije, vendar nanje niso omejeni:
(a)
davek na energijo ali ogljikov dioksid, ki zmanjša porabo končne energije;
(b)
programe in instrumente financiranja ali davčne spodbude, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije;
(c)
predpise ali prostovoljne sporazume, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije;
(d)
standarde in norme, katerih namen je izboljšati energetsko učinkovitost izdelkov in storitev, tudi stavb in vozil, razen če so ti obvezni in se uporabljajo v državah članicah na podlagi zakonodaje Unije;
(e)
sisteme za energetsko označevanje, razen tistih, ki so obvezni in se uporabljajo v državah članicah na podlagi zakonodaje Unije;
(f)
usposabljanje in izobraževanje, vključno s svetovalnimi programi za energetiko, ki vodijo v uporabo energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije.
Države članice do 5. decembra 2013 uradno obvestijo Komisijo o ukrepih politike, ki jih nameravajo sprejeti za namene prvega pododstavka in člena 20(6) v skladu z okvirom iz točke 4 Priloge V, ter prikažejo, kako naj bi dosegle zahtevani prihranek. Pri ukrepih politike iz drugega pododstavka in člena 20(6) je iz tega uradnega obvestila razvidno, kako so izpolnjena merila iz odstavka 10. Pri ukrepih politike, razen tistih iz drugega pododstavka ali člena 20(6), države članice pojasnijo, kako je dosežena enaka stopnja prihranka, spremljanja in preverjanja. Komisija lahko predlaga spremembe v treh mesecih po prejemu uradnega obvestila.“
6.
Vzpostavitev nacionalnega sklada za energetsko učinkovitost je določena v členu 20(4):
„4.   Države članice lahko ustanovijo nacionalni sklad za energetsko učinkovitost. Namen tega sklada je podpirati nacionalne pobude za energetsko učinkovitost.“
7.
Financiranje s strani podjetij, ki so zavezana prihrankom, je določeno v členu 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti:
„6.   Države članice lahko zavezanim stranem omogočijo, da svoje obveznosti, določene v členu 7(1), izpolnijo tako, da v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost letno prispevajo znesek, ki je enak znesku naložb, potrebnih za izpolnitev teh obveznosti.“
8.
Trenutno Svet in Parlament obravnavata predlog Komisije za spremembo Direktive o energetski učinkovitosti. (
3
)
B.
Špansko pravo
9.
S členom 69 zakona 18/2014 z dne 15. oktobra 2014 o sprejetju nujnih ukrepov za rast, konkurenčnost in učinkovitost (Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia) se v skladu s členom 7 Direktive o energetski učinkovitosti vzpostavi nacionalni sistem obveznosti energetske učinkovitosti, ki se nanaša – kar zadeva elektriko in plin – na prodajna podjetja, za katera se določi „minimalna letna kvota prihranka energije na nacionalni ravni, imenovana obveznosti prihranka energije“.
10.
V členu 71(1) zakona 18/2014 je določeno, da je primarna oblika izpolnitve letnih obveznosti prihranka plačilo letnega finančnega prispevka v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ki se vzpostavi s členom 72 zakona 18/2014 v skladu z določbami člena 20(4) Direktive o energetski učinkovitosti. Zgolj alternativno je v členu 71(2) zadevnega zakona določena možnost, da vlada vzpostavi mehanizem akreditacije doseganja dejanskih prihrankov energije. Te možnosti urejanja, ki je priznana vladi, slednja doslej še ni uporabila.
11.
Nasprotno pa so bili z odlokom IET/289/2015 z dne 20. februarja 2015 o določitvi obveznosti prispevkov v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost za leto 2015 ustvarjeni pogoji za pobiranje prispevkov.
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
12.
Družba Saras Energía, S.A., špansko podjetje iz energetske panoge, pred Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) izpodbija odlok IET/289/2015. V tem okviru je navedla, da je odlok v nasprotju z Direktivo o energetski učinkovitosti, in sicer z dveh vidikov: po eni strani, ker mora v skladu z njim obveznosti prihranka energije izpolniti s prispevkom v sklad za energetsko učinkovitost, ne da bi bilo dopustno, da jih izpolni z uvedbo varčevalnih ukrepov, in po drugi strani, ker je z njim ta obveznost prispevkov naložena le podjetjem za trgovanje s plinom in električno energijo ter trgovcem z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na debelo, distributerjem plina in električne energije ter trgovcem z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na drobno pa ne.
13.
Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) je zato 25. oktobra 2016 odločilo, da Sodišču predloži predlog za predhodno odločanje, ki je na Sodišče prispel 7. novembra 2016 in vsebuje ta vprašanja:
1.
Ali je ureditev države članice o vzpostavitvi nacionalnega sistema obveznosti energetske učinkovitosti, katere primarna izpolnitev je letni finančni prispevek v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ustanovljen na podlagi določbe iz člena 20(4) te direktive, v skladu s členom 7(1) in (9) Direktive o energetski učinkovitosti?
2.
Ali je nacionalna ureditev, s katero je določeno, da se lahko obveznosti v okviru prihranka energije namesto s finančnim prispevkov v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost alternativno izpolnijo z akreditacijo doseženega prihranka, v skladu s členoma 7(1) in 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti?
3.
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: ali je določitev te alternativne možnosti izpolnitve obveznosti prihranka energije v skladu s členoma 7(1) in 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti, če je njen dejanski obstoj odvisen od tega, da jo vlada vzpostavi z uredbo, o čemer pa odloči po prostem preudarku?
Ali je taka ureditev v skladu z navedenimi določbami Direktive, tudi če vlada te alternativne možnosti ne omogoči?
4.
Ali je nacionalni sistem, v skladu s katerim se za zavezane strani, za katere veljajo obveznosti glede energetske učinkovitosti, štejejo le podjetja za trgovanje s plinom in električno energijo ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na debelo, distributerji plina in električne energije ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na drobno pa ne, združljiv s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti?
5.
Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen: ali je to, da se kot zavezani subjekti določijo podjetja za trgovanje s plinom in električno energijo ter trgovci z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na debelo, ne da bi se določili razlogi za nevključitev distributerjev plina in električne energije ter trgovcev z naftnimi proizvodi in utekočinjenim naftnim plinom na drobno kot zavezanih strani, v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti?
14.
24. januarja, 21. februarja in 15. marca 2017 so na Sodišče prispele odločbe Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), s katerimi je to kot druge zainteresirane stranke v nacionalnem postopku imenovalo družbe Endesa, S.A., Endesa Energía, S.A., in Endesa Energía XXI, S.L.U., Viesgo Infraestructuras Energéticas, S.L., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A.U., Nexus Energía, S.A., in Nexus Renovables, S.L.U., Engie España, S.L., Villar Mir Energía, S.L., in Enérgya VM Gestión de Energía, S.L.U., Estaciones de Servicio de Guipúzcoa, S.A., Acciona Green Energy Developments, S.L.U., in Fortia Energía, S.L.
15.
V postopku pred Sodiščem so pisna stališča predložili družbe Acciona Green Energy Developments, Endesa, Engie España, Fortia Energía, Saras Energía, S.A., Viesgo Infraestructuras Energéticas ter Villar Mir Energía in Enérgya VM Gestión de Energía kot udeleženci postopka v glavni stvari ter Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Španija in Evropska komisija. Navedbe družb Nexus Energía in Nexus Renovables ter Estaciones de Servicio de Guipúzcoa so na Sodišče prispele šele po izteku določenih rokov in so bile zato zavržene kot prepozne. Na ustni obravnavi 7. marca 2018 so svoja stališča, razen družb Endesa in Fortia Energía ter Velikega vojvodstva Luksemburg, predstavili isti udeleženci kot v pisnem postopku.
IV. Pravna presoja
16.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na dve vprašanji, in sicer na eni strani na združljivost neizogibne obveznosti prispevkov z Direktivo o energetski učinkovitosti (v zvezi s tem glej točko B), na drugi strani pa na izbiro zavezanih podjetij (v zvezi s tem glej točko C). Najprej pa je treba na kratko obravnavati dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe (v zvezi s tem glej točko A).
A.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
1. Ugovori Španije
17.
Na ustni obravnavi je Španija izpodbijala dopustnost četrtega in petega vprašanja, če ti presegata sektor naftnih proizvodov. Nacionalni postopek, ki ga vodi družba Saras Energía, naj bi se namreč nanašal samo na naftne proizvode. Podjetjem iz drugih sektorjev, navedenih v vprašanjih, ki so dejavna v plinskem sektorju, sektorju utekočinjenega naftnega plina in sektorju električne energije, naj bi bila dovoljena samo intervencija v podporo družbi Saras Energía in naj ne bi mogla razširiti predmeta spora.
18.
Vendar ni treba, da se iz razlogov, ki jih je podala Španija, deli predloga za sprejetje predhodne odločbe razglasijo za nedopustne. Niti vprašanja niti njihova obrazložitev namreč ne vsebujejo informacij, ki bi omogočale razlikovanje med različnimi sektorji. Zato je treba četrto vprašanje razumeti v smislu, ali je to, da se obveznosti prihranka energije naložijo le določenim podjetjem v zadevni dobavni verigi, drugim podjetjem v isti dobavni verigi pa ne, v skladu s členom (7)(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti. S petim vprašanjem je treba nato pojasniti, ali mora država članica obrazložiti izbiro zavezanih podjetij.
2. Upoštevnost predloga za sprejetje predhodne odločbe kot celote
19.
Dvom v dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe bi lahko izhajal iz tega, da Direktiva o energetski učinkovitosti ne prepoveduje, da se določenim podjetjem naloži obveznost plačila prispevkov v sklad, temveč nasprotno zavezuje države članice, da sprejmejo ukrepe za dosego določenih prihrankov energije. Podjetja, ki jim je naložena obveznost prispevkov, zato te obveznosti ne bi mogla izpodbijati s sklicevanjem na Direktivo. Zato se postavlja vprašanje, ali odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe ni upošteven za rešitev spora o glavni stvari, predlog pa posledično ni dopusten.
20.
Vendar pri podrobnejši proučitvi neupoštevnosti predloga ni mogoče ugotoviti. V skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe udeležena podjetja namreč ne izpodbijajo neposredno obveznosti prispevkov, temveč se sklicujejo na neveljavnost ureditve, na kateri temelji obveznost prispevkov. Ta ureditev je namenjena prenosu Direktive o energetski učinkovitosti in ne zdi se verjetno, da v skladu z nacionalnim pravom ni mogoče izpodbijati izvedbenih določb, ker ne izpolnjujejo zahtev Direktive, ki jo je treba prenesti.
21.
Vendar je treba opozoriti, da nacionalno pravno varstvo pred pomanjkljivim prenosom prava Unije ne bi smelo še dodatno poslabšati prenosa. (
4
) Tako si je mogoče predstavljati, da bi odprava ureditve, ki neko direktivo prenaša le delno in s tem pomanjkljivo, poslabšala stanje v zvezi s cilji te direktive. Pomanjkljiv prenos se lahko namreč tem ciljem bolj približa kot neobstoj vsakršnega prenosa.
22.
Na podlagi navedenega je v skladu s formulacijo vprašanj za predhodno odločanje v nadaljevanju proučeno, ali ureditve spornih španskih določb pomenijo ustrezen prenos Direktive o energetski učinkovitosti, in ne, ali Direktiva nasprotuje nacionalnim ureditvam.
B.
Opustitev neposrednega izpolnjevanja obveznosti prihrankov
23.
S prvimi tremi vprašanji, na katera je treba glede na spor o glavni stvari odgovoriti skupaj, želi Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) izvedeti, ali je to, da se nekaterim podjetjem naloži obveznost doseganja ciljev v zvezi s prihranki energije, te obveznosti pa lahko izpolnijo samo s prispevki v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, v skladu s členom 7(1) in (9) ter členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti skladno. Stranski vidik tega vprašanja je predvidena možnost, da se zavezanim podjetjem v prihodnosti omogoči, da cilje v zvezi s prihranki energije namesto s prispevkom dosežejo sama, v zvezi s to možnostjo pa imajo španski organi diskrecijsko pravico.
24.
Člen 7 Direktive o energetski učinkovitosti nalaga državam članicam različni obveznosti. Na eni strani morajo doseči določen rezultat („obligation de résultat“), in sicer določene prihranke pri prodaji primarne energije končnim odjemalcem do leta 2020. Na drugi strani morajo države članice sprejeti ureditve o sredstvih za dosego tega rezultata („obligation de moyen“).
25.
Pri teh vprašanjih gre za drugo obveznost. V zvezi s tem so v Direktivi o energetski učinkovitosti določeni različni ukrepi, s katerimi se lahko dosežejo cilji v zvezi s prihranki.
26.
Načeloma morajo države članice v skladu s členom 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti določena energetska podjetja zavezati k doseganju ciljev v zvezi s prihranki. Pri tem naj bi bil način, kako bodo dosegla cilje v zvezi s prihranki, prepuščen izbiri podjetij. Iz celotnega besedila Direktive, na primer iz uvodnih izjav 20 in 47 ali iz člena 8, pa je razvidno, da Unija ukrepe, kot sta spodbujanje energetskih pregledov (za opredelitev možnosti prihranka energije) ali oblikovanje trga energetskih storitev (kot nadomestna možnost za prodajo energije), šteje za primerne za prispevanje k potrebnim prihrankom.
27.
Poleg tega lahko države članice zavezanim podjetjem v skladu s členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti omogočijo, da svoje obveznosti, določene v členu 7(1), izpolnijo tako, da prispevajo v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost.
28.
In nazadnje se lahko države članice v skladu s členom 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti odločijo, da kot alternativo možnosti določitve sistema obveznosti energetske učinkovitosti sprejmejo druge ukrepe politike za dosego prihranka energije pri končnih odjemalcih.
29.
Očitno je, da naložitev obveznosti energetskim podjetjem, da prispevajo v sklad za energetsko učinkovitost, ne da bi imela možnost, da namesto tega dosežejo cilje v zvezi s prihranki, ni v skladu s členom 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti.
30.
Zato je treba proučiti, ali je ta ureditev v skladu s členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti oziroma ali je lahko ukrep v smislu člena 7(9).
1. Člen 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti
31.
Države članice lahko v skladu s členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti zavezanim stranem omogočijo, da svoje obveznosti, določene v členu 7(1), izpolnijo tako, da v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost letno prispevajo znesek, ki je enak znesku naložb, potrebnih za izpolnitev teh obveznosti.
32.
Ta možnost ureditve ne določa naložitve obveznosti finančnih prispevkov brez drugih možnosti, temveč le možnost prispevanja ustreznega zneska. Predpostavlja tudi, da obstajajo obveznosti v skladu s členom 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti. Te obveznosti naj bi se nanašale na sistem obveznosti energetske učinkovitosti, v skladu s katerim morajo zadevna podjetja doseči cilj v zvezi s prihrankom energije.
33.
V skladu s tem člen 20(6) temelji na domnevi, da zavezana podjetja vsaj teoretično lahko namesto plačila prispevka dosežejo zahtevane prihranke.
34.
Zato podjetja, udeležena v postopku, upravičeno menijo, da obveznost prispevkov brez nadomestne možnosti prihrankov ni v skladu s členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti.
2. Člen 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti
35.
Sporna obveznost prispevkov, ki ne določa drugih možnosti, zato Direktivi o energetski učinkovitosti ustreza le, če jo je treba šteti za drug ukrep politike v smislu člena 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti.
a) Uvrstitev v okvir člena 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti
36.
Kot je že bilo navedeno, člen 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti državam članicam omogoča, da kot alternativo možnosti določitve sistema obveznosti energetske učinkovitosti v skladu s členom 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti sprejmejo druge ukrepe politike za dosego prihranka energije pri končnih odjemalcih.
37.
Člen 2, točka 18, Direktive o energetski učinkovitosti opredeljuje ukrep politike kot regulativni, finančni, davčni, prostovoljni instrument ali instrument o obveščanju, ki ga država članica uradno uvede in izvaja, da bi ustvarila podporni okvir, zahteve ali spodbude, s katerimi bi zagotovila, da bi udeleženci na trgu nudili ali kupovali energetske storitve ter izvajali druge ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti. Obveznost prispevkov brez drugih možnosti je del finančnega instrumenta za ustvarjanje podpornega okvira in spodbud. Predpostavljati je namreč treba, da se bodo sredstva sklada za energetsko učinkovitost uporabila za ustvarjanje spodbud za ukrepe za izboljšanje energetske učinkovitosti.
38.
Obveznost plačevanja prispevkov tako spada v člen 7(9), drugi pododstavek, točka (b), Direktive o energetski učinkovitosti, kjer so kot primeri drugih ukrepov politike navedeni instrumenti financiranja, ki vodijo k uporabi energetsko učinkovite tehnologije ali tehnik in zmanjšajo porabo končne energije.
b) Neobstoj lex specialis v primeru člena 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti
39.
Vendar Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) in številna udeležena podjetja menijo, da nezdružljivost obveznosti prispevkov brez drugih možnosti s členom 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti izključuje tudi možnost, da bi temeljila na členu 7(9). To bi pomenilo, da je člen 20(6) izčrpna posebna določba o prispevkih zavezanih podjetij.
40.
Vendar pa je iz člena 7(9), tretji pododstavek, Direktive o energetski učinkovitosti razvidno, da se ukrepi v skladu s členom 7(9) in členom 20(6) medsebojno ne izključujejo, ampak se lahko sprejmejo skupaj. V skladu z njim morajo namreč države članice Komisiji sporočiti, katere ukrepe sprejemajo na podlagi teh določb.
41.
Tudi cilj člena 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti ne povzroči tega, da bi se ta določba štela za lex specialis glede na člen 7(9). Člen 20 določa različne možnosti financiranja ukrepov za prihranek energije. Kot potrjuje uvodna izjava 50, je pobiranje prispevkov kot alternativa ukrepom za prihranek energije v skladu s členom 20(6) le eden od možnih virov finančnih sredstev. Zlasti ni razvidno, da naj bi bili v členu 20 izčrpno navedeni možni viri finančnih sredstev.
42.
Nazadnje bi bila taka specialnost v nasprotju s ciljem člena 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti. Tako kot s številnimi drugimi določbami iz člena 7 naj bi bila s to določbo državam članicam v skladu z uvodno izjavo 20 zagotovljena zadostna prožnost pri doseganju zavezujočih ciljev v zvezi s prihranki. Pri tem bi se morali v celoti upoštevati nacionalna organizacija udeležencev na trgu, posebno okolje energetskega sektorja in navade končnih odjemalcev. Ta prožnost je bila določena že v prejšnji direktivi (
5
), v tekočem postopku o spremembi Direktive pa naj bi se dodatno okrepila. (
6
) Izključitev posebnega ukrepa, to je prispevka v sklad brez drugih možnosti, iz vrste drugih možnih ukrepov politike v skladu s členom 7(9), bi bila v nasprotju s ciljem prožnosti.
43.
Zato člen 20(6) ne nasprotuje utemeljitvi obveznosti prispevkov na podlagi člena 7(9).
c) Neposredna spodbuditev prihrankov
44.
Vendar Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) dvomi, ali se člen 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti uporablja, ker bi ukrepi, ki so kot primer navedeni v drugem pododstavku, neposredno privedli do prihrankov. Za prispevke v sklad za energetsko učinkovitost naj to ne bi veljalo.
45.
Vendar Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) na ta način ne upošteva, da je obveznost prispevkov brez drugih možnosti del sistema financiranja v skladu s členom 7(9), drugi pododstavek, točka (b), Direktive o energetski učinkovitosti, ki naj bi prispeval k prihrankom.
46.
Ne glede na to je člen 7(9), prvi pododstavek, prvi stavek, Direktive o energetski učinkovitosti oblikovan tako, da za druge ukrepe politike ni nujno, da neposredno privedejo do prihrankov. V skladu z njim morajo namreč ti ukrepi le prispevati k doseganju prihranka energije pri končnih odjemalcih. To vključuje posredno dosežene prihranke.
47.
Tudi pri praktični uporabi se zdi težko, če ne celo nemogoče, razmejiti ukrepe, ki neposredno prispevajo k prihrankom, in ukrepe, ki k njim prispevajo le posredno.
d) Zahteve za druge ukrepe politike
48.
Države članice pa pri uporabi člena 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti nimajo povsem prostih rok. Nasprotno morajo biti drugi ukrepi politike v skladu s členom 7(9), prvi pododstavek, glede na dosežene prihranke energije enakovredni sistemu obveznosti energetske učinkovitosti, hkrati pa morajo izpolnjevati merila iz člena 7(10) in (11).
49.
Poleg tega obstaja obveznost obveščanja Komisije, saj člen 7(9), tretji pododstavek, drugi stavek, določa, da so morale države članice do 5. decembra 2013 pojasniti Komisiji, kako so izpolnjena merila iz člena 7(10). Komisija je nato lahko predlagala spremembe v treh mesecih po prejemu uradnega obvestila.
50.
Navedbe Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), po katerih naj Španija ne bi pretehtala tega, da bi obveznost prispevkov brez drugih možnosti utemeljila na členu 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti, sicer vzbujajo dvom, ali je Španija izpolnila to obveznost pojasnitve. Vendar ni razvidno, da se Komisija šteje za nezadostno obveščeno. Poleg tega predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje dovolj podatkov, da bi Sodišče lahko preverilo to postopkovno obveznost.
51.
Nazadnje velja enako za preverjanje vsebinske združljivosti obveznosti prispevkov brez drugih možnosti s členom 7 Direktive o energetski učinkovitosti. To zahteva proučitev enakosti doseženih prihrankov in meril, določenih v členu 7(10) in (11). Ker predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje ustreznih podatkov, Sodišče tega ne more nadzorovati.
52.
Zato za preverjanje postopkovnih in vsebinskih zahtev v zvezi z obveznostjo prispevkov brez drugih možnosti – do predložitve novega predloga za sprejetje predhodne odločbe – ostajajo pristojna nacionalna sodišča.
e) Načelo sorazmernosti
53.
Številna udeležena podjetja trdijo tudi, da obveznost plačila prispevka brez drugih možnosti ni sorazmerna.
54.
Pri tem je treba priznati, da morajo države članice pri prenosu direktive in zlasti pri izkoriščanju manevrskega prostora upoštevati načelo sorazmernosti. (
7
) V skladu s tem izvedbeni ukrepi ne smejo presegati tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi zadevna zakonodaja. Če je primernih ukrepov več, je treba izbrati najmanj zavezujoči, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne s cilji, ki se jim sledi. (
8
)
55.
Če pa je dokazano, da obveznost prispevkov brez drugih možnosti zagotavlja enako stopnjo prihrankov kot sistem obveznosti energetske učinkovitosti v skladu s členom 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti, je vsaj primerna za dosego priznanih ciljev Direktive.
56.
Kar zadeva nujnost in razmerje med pomanjkljivostmi in cilji, je treba državam članicam načeloma zagotoviti širok manevrski prostor, saj ta presoja zahteva zapleteno odločanje na podlagi predvidevanja. To je zakonodajalec Unije posredno priznal, ko je državam članicam s členom 7(9) Direktive o energetski učinkovitosti dovolil, da odstopajo od ureditvenega modela Direktive.
57.
Država članica bo ostala znotraj tega manevrskega prostora, zlasti dokler bo za obveznost prispevkov veljalo merilo iz člena 20(6) Direktive o energetski učinkovitosti, v skladu s katerim mora biti prispevek enak znesku naložb, potrebnih za izpolnitev obveznosti prihrankov. Kršitev načela sorazmernosti tako ni očitna.
3. Vmesni predlog
58.
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je ureditev države članice o določitvi nacionalnega sistema obveznosti energetske učinkovitosti, v skladu s katerim lahko zavezana podjetja svoje obveznosti izpolnijo le z letnim finančnim prispevkom v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ustanovljen na podlagi člena 20(4) Direktive o energetski učinkovitosti, lahko drug ukrep politike v smislu člena 7(9) Direktive, če ta ureditev zagotavlja enako stopnjo prihrankov kot sistem obveznosti energetske učinkovitosti v skladu s členom 7(1) Direktive, poleg tega pa izpolnjuje zahteve iz člena 7(10) in (11).
59.
To, ali nacionalno pravo določa (še neizkoriščeno) možnost, da se zavezanim podjetjem dovoli, da namesto plačila prispevka dokažejo prihranke, za obravnavo prvih treh vprašanj ni upoštevno.
C.
Vključitev distributerjev energije in/ali podjetij za maloprodajo energije
60.
Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) želi s četrtim vprašanjem izvedeti, ali je to, da se obveznosti prihranka energije naložijo le določenim podjetjem v zadevni dobavni verigi, drugim podjetjem v isti dobavni verigi pa ne, v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti. Peto vprašanje je, ali je treba to odločitev obrazložiti.
61.
Pravkar je bilo sicer ugotovljeno, da španska ureditev v obliki, ki se trenutno uporablja, ni neposredno namenjena uresničevanju člena 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti, temveč je le drug ukrep politike v smislu člena 7(9) Direktive. Vendar določbe člena 7(1) in (4) zato niso neupoštevne. Nasprotno, te določbe so izhodišče za določitev podjetij, ki jih zavezuje tudi španska ureditev. Zato jih je treba upoštevati.
1. Četrto vprašanje – zavezana podjetja
62.
Ni mogoče izključiti, da četrto vprašanje v znatni meri temelji na španski različici člena 7(4) Direktive o energetski učinkovitosti, v skladu s katero vsaka država članica določi, kateri distributerji energije in podjetja za maloprodajo energije, ki delujejo na njenem ozemlju, so zavezane strani. Nasprotno je treba v skladu z nemško, francosko, angleško in portugalsko različico te zavezane strani določiti iz kroga distributerjev energije in/ali podjetij za maloprodajo energije. Na ustni obravnavi je Komisija navedla tudi več jezikovnih različic, v katerih je uporabljena le beseda „ali“.
63.
Špansko različico bi tako lahko razumeli v smislu, da morajo države članice zavezati tako distributerje energije kot tudi podjetja za maloprodajo energije, medtem ko druge navedene jezikovne različice omogočajo izbiro.
64.
Ne glede na jezikovno različico je iz pravnega okvira razvidno, da se države članice dejansko lahko (in se tudi morajo) odločiti, ali zavezujejo distributerje energije ali podjetja za maloprodajo energije.
65.
Člen 7(4) Direktive o energetski učinkovitosti tudi v španski različici določa, da morajo države članice določiti, katera podjetja iz navedenih skupin so zavezane strani. Poleg tega člen 7(1) Direktive o energetski učinkovitosti tudi v španski različici določa, da lahko zavezana podjetja prihajajo iz kroga distributerjev energije in/ali podjetij za maloprodajo energije. V opredelitvi zavezane strani v členu 2, točka 14, in v uvodni izjavi 20 je v zvezi s tem celo opuščena beseda „in“ ter je uporabljena le beseda „ali“ – tudi v španski različici.
66.
V uvodni izjavi 20 je nato pojasnjeno, da naj bi države članice zlasti morale imeti možnost, da te obveznosti ne naložijo malim distributerjem energije in malim podjetjem za maloprodajo energije ter malim energetskim sektorjem, da bi se tako izognile nesorazmernim upravnim obremenitvam.
67.
Poleg tega je videti, da bi bilo pri kumulativni naložitvi obveznosti distributerjem energije in podjetjem za maloprodajo energije v zvezi s prihrankom energije pri končnih odjemalcih zadevne obveznosti v praksi težko ustrezno dodeliti.
68.
V skladu z opredelitvijo iz člena 2, točka 20, Direktive o energetski učinkovitosti je distributer energije odgovoren za prenos energije zaradi dobave končnim odjemalcem ali distribucijskim postajam, ki energijo prodajajo končnim odjemalcem, medtem ko v skladu s členom 2, točka 22, podjetje za maloprodajo energije prodaja energijo končnim odjemalcem. Zato so lahko distributerji energije in podjetja za maloprodajo energije del iste dobavne verige ali združeni v eno podjetje. Če pa bi za dva člana dobavne verige veljala enaka obveznost prihranka, bi se skupni obseg potrebnih prihrankov pri končnih odjemalcih podvojil.
69.
Sicer ni izključeno, da bi se ta podvojitev obravnavala z ustreznimi ureditvami, vendar utegne biti enostavneje, da se obveznost prihranka naloži le enemu podjetju v verigi. To stroške, povezane z obveznostjo, stalno prenaša na podjetja niže v verigi, tako da nazadnje bremenijo končne odjemalce.
70.
Enako velja za prispevek v sklad za energetsko učinkovitost. Kot navaja družba Endesa, bi upoštevanje še ene faze distribucije povzročilo dvojno poravnavo prispevka.
71.
Tako je to, da se obveznosti v zvezi z energetsko učinkovitostjo naložijo le določenim članom dobavne verige, drugim članom iste verige pa ne, v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti.
72.
Vprašanje, ali je izbira, ki jo je izvedla Španija, v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti, je odvisno od tega, ali ta izbira temelji na objektivnih in nediskriminatornih merilih, kot je določeno v členu 7(4). Vendar predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje dovolj podatkov, da bi Sodišče lahko obravnavalo to vprašanje. Za odgovor nanj je torej še naprej pristojno Tribunal Supremo (vrhovno sodišče).
2. Peto vprašanje – obrazložitev odločitve o izbiri
73.
Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) želi s petim vprašanjem izvedeti, ali je to, da se zavezane strani določijo brez navedbe razlogov, zakaj druga podjetja iz zadevne dobavne verige niso vključena, v skladu s členom (7)(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti.
74.
V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da člen 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti ne vsebuje izrecne ureditve o obrazložitvi izbire.
75.
Vendar pa zahteva po obrazložitvi izhaja iz načela pravne države, (
9
) ki je v skladu s členom 2 PEU skupno vsem državam članicam in na katerem tudi temelji Unija. (
10
) V zvezi z institucijami Unije je obveznost obrazložitve posebej določena v členu 296 PDEU (
11
) in kot del pravice do dobrega upravljanja v skladu s členom 41 Listine o temeljnih pravicah. (
12
) Vendar pa pravica do dobrega upravljanja, ker odraža splošno načelo prava Unije, vključuje zahteve, ki jih morajo države članice spoštovati pri izvajanju prava Unije. (
13
)
76.
Med temi zahtevami je obveznost obrazložitve odločb, ki jih sprejmejo nacionalni organi, še posebej pomembna, saj lahko zaradi te obveznosti naslovniki teh odločb branijo svoje pravice v najboljših možnih okoliščinah in se lahko ob popolnem poznavanju upoštevnih okoliščin odločijo, ali je zoper te odločbe smiselno vložiti pravno sredstvo. Potrebna je tudi za to, da se sodiščem omogoči opravljanje nadzora nad zakonitostjo navedenih odločb. (
14
) Poleg tega spodbuja samokontrolo delujočega javnega organa in izpolnjuje spravno funkcijo. (
15
)
77.
Vendar za zakonodajne ukrepe države članice, ki se splošno uporabljajo, načeloma ne obstaja obveznost obrazložitve. (
16
) In celo na ravni Unije je pri splošnih pravnih aktih obrazložitev lahko omejena na navedbo celotnega položaja, ki je pripeljal do sprejetja navedenega akta, in splošnih ciljev, ki jim ta akt sledi. (
17
)
78.
Vendar za prenos člena 7(4) Direktive o energetski učinkovitosti veljajo širše zahteve. Ta določba namreč zahteva, da vsaka država članica za namene člena 7(1), prvi pododstavek, določi zavezane strani na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril.
79.
Ta merila mora država članica na neki način razkriti, na primer v zakonodajnem gradivu. Drugače namreč ne bi bilo mogoče preveriti, ali so merila, ki se uporabljajo, dejansko objektivna in nediskriminatorna ter ali so se pravilno uporabljala. To bi pretirano otežilo učinkovito pravno varstvo. (
18
)
80.
Vendar pa je bila po navedbah več udeležencev izbira zavezanih strani obrazložena vsaj v preambuli zakona 18/2014. Ali taka obrazložitev obstaja in ali bi se lahko na njeni podlagi zadostno dokazalo, da so se uporabljala objektivna in nediskriminatorna merila, mora preveriti nacionalno sodišče.
81.
V skladu s tem določitev določenih podjetij kot zavezanih strani v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive o energetski učinkovitosti predpostavlja, da so razkrita merila, v skladu s katerimi so določena podjetja vključena, druga pa niso obremenjena.
V. Predlog
82.
Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
1.
Ureditev države članice o določitvi nacionalnega sistema obveznosti energetske učinkovitosti, v skladu s katerim lahko zavezana podjetja svoje obveznosti izpolnijo le z letnim finančnim prispevkom v nacionalni sklad za energetsko učinkovitost, ustanovljen na podlagi člena 20(4) Direktive 2012/27/EU o energetski učinkovitosti, je lahko drug ukrep politike v smislu člena 7(9) Direktive, če ta ureditev zagotavlja enako stopnjo prihrankov kot sistem obveznosti energetske učinkovitosti v skladu s členom 7(1) Direktive, poleg tega pa izpolnjuje zahteve iz člena 7(10) in (11).
2.
Ureditev, v skladu s katero se obveznosti v zvezi s prihrankom energije naložijo le določenim članom zadevne dobavne verige, drugim članom iste dobavne verige pa ne, je v skladu s členom (7)(1) in (4) Direktive 2012/27/EU.
3.
Določitev določenih podjetij kot zavezanih strani v skladu s členom 7(1) in (4) Direktive 2012/27/EU predpostavlja, da so razkrita merila, v skladu s katerimi so določena podjetja vključena, druga pa niso obremenjena.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva 2012/27/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o energetski učinkovitosti (UL 2012, L 315, str. 1), kakor je bila spremenjena z Direktivo Sveta 2013/12/EU z dne 13. maja 2013 (UL 2013, L 141, str. 8).
(
3
)	Zakonodajni postopek 2016/0376 (COD).
(
4
)	Glej sodbi z dne 28. februarja 2012, Inter‑Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točke od 56 do 58), in z dne 28. julija 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, točke od 34 do 36), v zvezi z Direktivo 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157).
(
5
)	Glej člena 4 in 6 Direktive 2006/32/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o učinkovitosti rabe končne energije in o energetskih storitvah (UL 2006, L 114, str. 64).
(
6
)	Glej člen 7(6) in člen 7b predloga Komisije za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2012/27/EU o energetski učinkovitosti (COM(2016) 761 final, str. 9 in naslednje) ter osnutka Sveta z dne 24. januarja 2018 (dokument Sveta 11119/1/17 REV 1, str. 17, 19 in 20). Prvo mnenje Parlamenta z dne 17. januarja 2018 (dokument Sveta 5355/18) ne vključuje nobenega predloga spremembe, s katerim bi se podvomilo v to prožnost.
(
7
)	Glej sodbe z dne 6. novembra 2003, Lindqvist (C‑101/01, EU:C:2003:596, točka 87); z dne 11. junija 2009, Nijemeisland (C‑170/08, EU:C:2009:369, točka 41), in z dne 9. marca 2010, ERG in drugi (C‑379/08 in C‑380/08, EU:C:2010:127, točka 86).
(
8
)	Sodba z dne 11. junija 2009, Nijemeisland (C‑170/08, EU:C:2009:369, točka 41).
(
9
)	Sklepni predlogi generalnega pravobranilca G. Reischla v zadevi Bonu/Svet (89/79, EU:C:1980:37, str. 566).
(
10
)	Sodba z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, točki 30 in 31). V zvezi s pojmom skupnosti oziroma unije, ki temelji na vladavini prava, glej že sodbe z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točka 23); z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točki 281 in 316); z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 90), in z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, točka 60).
(
11
)	Sodba z dne 17. junija 1997, Sodemare (C‑70/95, EU:C:1997:301, točka 19).
(
12
)	Sodba z dne 17. julija 2014, YS in drugi (C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 67).
(
13
)	Sodbi z dne 8. maja 2014, N (C‑604/12, EU:C:2014:302, točki 49 in 50), in z dne 9. novembra 2017, LS Customs Services (C‑46/16, EU:C:2017:839, točka 39).
(
14
)	Sodba z dne 9. novembra 2017, LS Customs Services (C‑46/16, EU:C:2017:839, točka 40); glej že sodbe z dne 15. oktobra 1987, Heylens in drugi, (222/86, EU:C:1987:442, točka 15); z dne 15. februarja 2007, BVBA Management, Training en Consultancy (C‑239/05, EU:C:2007:99, točka 36), in z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 53).
(
15
)	Glej moje sklepne predloge z dne 22. januarja 2009, Mellor (C‑75/08, ECLI:EU:C:2009:32, točke 31, 32 in 33).
(
16
)	Sodba z dne 17. junija 1997, Sodemare (C‑70/95, EU:C:1997:301, točka 19).
(
17
)	Sodbe z dne 17. marca 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, točka 59); z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Komisija (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, točka 29), in z dne 4. maja 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, točka 130).
(
18
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 15. oktobra 1987, Heylens in drugi (222/86, EU:C:1987:442, točka 15).