ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
16 janvier 2003 (1)
«Origine d'un produit de la pêche - Article 28 CE - Réglementation nationale interdisant de manière périodique le débarquement de certains produits de la pêche - Compétence des États membres»
Dans l'affaire C-265/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le tribunal de grande instance de Dinan (France) et tendant à obtenir, dans la procédure pénale poursuivie devant cette juridiction entre
Annie Pansard e.a.,
en présence de:
Comité Région pêches maritimes, partie civile au principal,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1), et de l'article 28 CE,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, M. C. Gulmann, Mmes F. Macken (rapporteur) et N. Colneric, et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: Mme M.-F. Contet, administrateur,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour le gouvernement français, par Mme L. Bernheim et M. G. de Bergues, en qualité d'agents,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par MM. A. Bordes et T. van Rijn, en qualité d'agents,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les observations orales du gouvernement français, représenté par Mme L. Bernheim, du gouvernement néerlandais, représenté par Mme J. van Bakel, en qualité d'agent, et de la Commission, représentée par MM. A. Bordes et T. van Rijn, à l'audience du 21 mars 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 23 avril 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par jugement du 28 juin 2001, parvenu à la Cour le 5 juillet suivant, le tribunal de grande instance de Dinan, statuant en matière correctionnelle, a posé, en vertu de l'article 234 CE, deux questions préjudicielles portant sur l'interprétation du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1, ci-après le «code»), et de l'article 28 CE.
2.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'une procédure pénale engagée à l'encontre de Mme Pansard e.a., qui se seraient rendus coupables du délit de débarquement, en période d'interdiction, de coquilles Saint-Jacques.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
La réglementation relative à l'origine des produits
3.
Le code, qui définit l'origine des produits soumis à la réglementation douanière communautaire, dispose, en son article 23:
«1. Sont originaires d'un pays les marchandises entièrement obtenues dans ce pays.
2. On entend par marchandises entièrement obtenues dans un pays:
[...]
e)    les produits de la chasse et de la pêche qui y sont pratiquées;
f)    les produits de la pêche maritime et les autres produits extraits de la mer en dehors de la mer territoriale d'un pays par des bateaux immatriculés ou enregistrés dans ledit pays et battant pavillon de ce même pays;
[...]
3. Pour l'application du paragraphe 2, la notion de pays couvre également la mer territoriale de ce pays.»
4.
L'article 4, paragraphe 2, sous f), du règlement (CEE) n° 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d'origine des marchandises (JO L 148, p. 1), lequel a été abrogé par le code, rangeait parmi les «marchandises entièrement obtenues dans un pays» les «produits de la pêche maritime et autres produits, extraits de la mer à partir de bateaux immatriculés ou enregistrés dans ce pays et battant pavillon de ce même pays».
La réglementation en matière de pêche
5.
L'article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n° 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d'une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (JO L 20, p. 19), dispose:
«1.    Le régime appliqué par chacun des États membres à l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction ne peut entraîner des différences de traitement à l'égard d'autres États membres.
Les États membres assurent notamment l'égalité des conditions d'accès et d'exploitation des fonds situés dans les eaux visées au premier alinéa [à] tous les navires de pêche battant pavillon d'un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté.
2.    Ils communiquent aux autres États membres et à la Commission les dispositions d'ordre législatif, réglementaire et administratif existant dans le domaine visé au paragraphe 1 premier alinéa ainsi que celles découlant de l'application des dispositions visées au deuxième alinéa dudit paragraphe.»
6.
L'article 3 du règlement n° 101/76 précise:
«Les États membres notifient aux autres États membres et à la Commission les modifications qu'ils envisagent d'apporter au régime de pêche défini en application des dispositions prévues à l'article 2.»
7.
En vertu du règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (JO L 24, p. 1), ainsi que du règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture (JO L 389, p. 1), qui a abrogé le règlement n° 170/83, le Conseil a, afin de préserver les ressources halieutiques de la Communauté, fixé des totaux admissibles de captures et réparti des quotas entre les États membres. Aucun total admissible de captures n'a toutefois été fixé pour les coquilles Saint-Jacques.
8.
Cependant, l'article 10, paragraphe 1, premier et deuxième tirets, du règlement n° 3760/92 précise:
«Les États membres peuvent prendre des mesures de conservation et de gestion des ressources dans les eaux sous leur souveraineté ou juridiction, pour autant:
-    qu'elles concernent les stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour les pêcheurs de l'État membre concerné,
-    qu'elles s'appliquent uniquement aux pêcheurs de l'État membre concerné».
9.
Le cadre juridique établi par le règlement n° 170/83 a été précisé par le règlement (CEE) n° 171/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 24, p. 14), qui dispose, en son article 19, paragraphes 1 et 2:
«1.    Dans le cas de stocks strictement locaux qui ne présentent d'intérêt que pour les pêcheurs d'un seul État membre, l'État membre en question peut prendre des mesures pour assurer la conservation et la gestion de ces stocks sous réserve que ces mesures soient compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche.
2.    Les États membres sont autorisés à fixer les conditions ou les modalités de caractère purement local, applicables uniquement aux pêcheurs nationaux, visant à limiter les prises par des mesures techniques complétant celles définies dans les règlements communautaires, à condition que ces mesures soient compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche.»
10.
Les règles instaurées par le règlement n° 171/83 ont été modifiées à plusieurs reprises. Ce règlement a été abrogé par le règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil, du 7 octobre 1986, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 288, p. 1). Le règlement (CE) n° 894/97 du Conseil, du 29 avril 1997, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche (JO L 132, p. 1), a, ainsi qu'il ressort de son premier considérant, procédé, dans un souci de clarté et de rationalité, à la codification du règlement n° 3094/86, lequel a donc été abrogé en vertu de l'article 19 du règlement n° 894/97.
11.
Les dispositions et annexes de ce dernier règlement, à l'exception des articles 11 et 18 à 20, ont été abrogées par le règlement (CE) n° 850/98 du Conseil, du 30 mars 1998, visant à la conservation des ressources de pêche par le biais de mesures techniques de protection des juvéniles d'organismes marins (JO L 125, p. 1).
12.
L'article 46, paragraphe 1, du règlement n° 850/98 prévoit:
«Les États membres sont habilités à prendre des mesures pour la conservation et la gestion des stocks en ce qui concerne:
a)    des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour les pêcheurs de l'État membre concerné
ou
b)    des conditions ou des modalités visant à limiter les prises par des mesures techniques:
i)    complétant celles qui sont définies dans la réglementation communautaire concernant la pêche
ou
ii)    allant au-delà des exigences minimales définies dans ladite réglementation,
à condition que ces mesures soient applicables uniquement aux pêcheurs de l'État membre concerné, compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche.»
13.
Cet article a été remanié comme suit par le règlement (CE) n° 1298/2000 du Conseil, du 8 juin 2000, modifiant pour la cinquième fois le règlement n° 850/98 (JO L 148, p. 1), afin d'en clarifier l'applicabilité:
«1.    Les États membres sont habilités à prendre des mesures pour la conservation et la gestion des stocks en ce qui concerne:
a)    des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour l'État membre concerné ou
b)    des conditions ou des modalités visant à limiter les prises par des mesures techniques:
i)    complétant celles qui sont définies dans la réglementation communautaire concernant la pêche
ou
ii)    allant au-delà des exigences minimales définies dans ladite réglementation,
à condition que ces mesures soient applicables uniquement aux bateaux de pêche battant pavillon de l'État membre concerné et immatriculés dans la Communauté ou, en cas d'activités de pêche qui ne sont pas effectuées par un bateau de pêche, à des personnes établies dans l'État membre concerné.»
La réglementation nationale
14.
Le ministre des Transports français a adopté, le 19 mars 1980, l'arrêté n° 794 P-3, portant réglementation de la pêche et du débarquement des coquilles Saint-Jacques (ci-après l'«arrêté»), qui prévoit, en son article 1er, que, «[s]ur le littoral compris entre la frontière belge et la frontière espagnole, la pêche des coquilles Saint-Jacques est interdite du 15 mai au 30 septembre» et, en son article 3, que «[l]e débarquement des coquilles Saint-Jacques est interdit pendant les époques de fermeture de cette pêche».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15.
Mme Pansard e.a., qui exercent la profession de marin pêcheur, ont pêché des coquilles Saint-Jacques dans les eaux territoriales de l'île anglo-normande de Jersey, au moyen de bateaux immatriculés en France, en vertu de licences autorisant la pêche en plongée délivrées par les autorités de Jersey. Ils ont débarqué ces prises sur le littoral français, à Saint-Cast Le Guildo du 24 mai au 2 juin 2000 et à Saint-Suliac le 30 juillet 2000. Ces débarquements constituant des infractions à l'arrêté, Mme Pansard e.a. ont été poursuivis devant la juridiction de renvoi.
16.
Devant cette juridiction, les prévenus au principal ont fait valoir que, après avoir informé la Commission des difficultés qu'ils éprouveraient, cette dernière étudiait la possibilité d'introduire une procédure en manquement à l'encontre de la République française. Ils ont également demandé à la juridiction de renvoi d'adresser à la Cour une demande préjudicielle relative à la conformité de l'arrêté avec le droit communautaire. Dès lors, ils ont sollicité un sursis à statuer dans l'attente d'une décision soit de la Commission, soit de la Cour.
17.
Eu égard à ces éléments, le tribunal de grande instance de Dinan a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)    Les coquilles Saint-Jacques pêchées dans les conditions sus-rappelées peuvent-elles être considérées comme produits d'importation, nonobstant la législation française qui applique aux produits pêchés le régime juridique du pavillon du navire de pêche?
2)    La validité de l'arrêté du 19 mars 1980 qui prohibe le débarquement des coquilles Saint-Jacques pendant la période de fermeture de la pêche est-elle remise en cause par les dispositions du traité de Maastricht, qui interdisent les mesures d'effet équivalent à des restrictions quantitatives à l'importation?»
Sur les questions
18.
À titre liminaire, il convient de rappeler, d'une part, que, dans le cadre d'une procédure introduite en vertu de l'article 234 CE, la Cour n'est pas compétente pour statuer sur la compatibilité d'une mesure nationale avec le droit communautaire. Elle est toutefois compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre d'apprécier cette compatibilité pour le jugement de l'affaire dont elle est saisie (voir, notamment, arrêts du 15 juillet 1964, Costa, 6/64, Rec. p. 1141, 1158, et du 29 novembre 2001, De Coster, C-17/00, Rec. p. I-9445, point 23).
19.
D'autre part, en vue de fournir à la juridiction qui lui a adressé une question préjudicielle une réponse utile, la Cour peut être amenée à prendre en considération des normes de droit communautaire auxquelles le juge national n'a pas fait référence dans sa question (voir arrêts du 20 mars 1986, Tissier, 35/85, Rec. p. 1207, point 9, et du 18 novembre 1999, Teckal, C-107/98, Rec. p. I-8121, point 39).
20.
Pour donner une interprétation utile à la juridiction de renvoi, il y a lieu de constater que la législation communautaire en matière de pêche est pertinente aux fins de la résolution de l'affaire au principal.
21.
Il convient dès lors de comprendre la seconde question préjudicielle, qui doit être examinée en premier lieu, comme demandant, en substance, si le droit communautaire de la pêche s'oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal qui interdit, au cours d'une période donnée, le débarquement, sur une partie du littoral de l'État membre concerné, de coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales d'un autre État membre.
Observations soumises à la Cour
22.
La Commission, qui est seule à avoir proposé une réponse à la seconde question, fait valoir, d'abord, que la réglementation française en cause au principal, en ce qu'elle prévoit une interdiction générale de débarquement de coquilles Saint-Jacques, doit s'analyser en une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation au sens de l'article 28 CE.
23.
Elle considère, ensuite, que les États membres ne sauraient recourir en la matière aux dérogations prévues à l'article 30 CE dès lors que leur compétence résiduelle en matière de mesures techniques de conservation des ressources de pêche porte uniquement, selon la réglementation communautaire, sur la conservation des stocks strictement locaux ne présentant d'intérêt que pour l'État membre concerné ainsi que sur les mesures techniques qui vont au-delà des exigences minimales de la réglementation communautaire et ne concernent que les pêcheurs de cet État membre.
24.
En outre, la Commission fait valoir que, depuis l'adoption du règlement n° 3760/92, les États membres ne peuvent prendre des mesures que dans les eaux relevant de leur souveraineté ou juridiction.
25.
La Commission soutient également que, l'arrêté ne lui ayant pas été notifié, il est affecté, depuis l'adoption du règlement n° 171/83, d'un vice de procédure substantiel qui a pour conséquence son inapplicabilité à l'égard des tiers.
26.
Enfin, la Commission indique qu'une interdiction générale et absolue de débarquement dans les ports français pendant l'interdiction saisonnière de pêche ne saurait être considérée ni comme une mesure nécessaire au respect de cette interdiction ni comme une mesure indispensable aux fins d'une protection efficace de la santé et de la vie des animaux, dans la mesure où ces objectifs pourraient être atteints de manière aussi efficace par des mesures ayant des effets moins restrictifs sur les échanges intracommunautaires.
Appréciation de la Cour
27.
L'article 40 du traité CE (devenu, après modification, article 34 CE) dispose que les États membres développent pendant la période de transition, et établissent au plus tard à la fin de cette période, une politique commune des marchés agricoles afin d'atteindre les objectifs prévus à l'article 39 du traité CE (devenu article 33 CE).
28.
Il convient de rappeler que, en vertu de l'article 102 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume de Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord et aux adaptations des traités (JO 1972, L 73, p. 14), le pouvoir de prendre des mesures pour la protection des ressources biologiques de la mer relève, depuis le 1er janvier 1979, de la seule compétence du Conseil, sur proposition de la Commission (arrêt du 14 février 1984, Gewiese et Mehlich, 24/83, Rec. p. 817, point 5).
29.
En outre, la Cour a déjà jugé que, dès lors que la Communauté a adopté, en vertu de l'article 40 du traité, une réglementation portant établissement d'une organisation des marchés dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s'abstenir de toute mesure qui serait de nature à y déroger ou à y porter atteinte (arrêts du 18 mai 1977, Van den Hazel, 111/76, Rec. p. 901, point 13, et du 17 octobre 1995, Fishermen's Organisations e.a., C-44/94, Rec. p. I-3115, point 52).
30.
Or, il y a lieu de constater que, par l'adoption du règlement (CEE) n° 100/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche (JO L 20, p. 1), qui a été abrogé par le règlement (CEE) n° 3796/81 du Conseil, du 29 décembre 1981 (JO L 379, p. 1), la Communauté a institué une politique agricole commune de la pêche. Le Conseil a, en outre, établi, par le règlement n° 101/76, une politique commune des structures dans ce secteur.
31.
Certes, l'existence d'une organisation commune de marché n'exclut pas la possibilité, pour les autorités compétentes d'un État membre, d'adopter des mesures nationales dans les conditions déterminées par une réglementation communautaire faisant partie d'une telle organisation (voir arrêt Fishermen's Organisations e.a., précité, point 53).
32.
À cet égard, il convient de rappeler, ainsi qu'il a été constaté au point 7 du présent arrêt, que la Communauté a adopté de nombreuses mesures de gestion des stocks de produits de la pêche, notamment en établissant des quotas de capture de tels produits, et a largement réglementé le marché de la pêche.
33.
En revanche, elle n'a adopté aucune mesure spécifique de gestion de stocks en ce qui concerne les coquilles Saint-Jacques.
34.
Toutefois, ainsi qu'il ressort de l'article 10, paragraphe 1, premier et deuxième tirets, du règlement n° 3760/92, les États membres peuvent prendre des mesures de conservation et de gestion des ressources dans les eaux sous leur souveraineté ou juridiction, pour autant qu'elles concernent des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour les pêcheurs de l'État membre concerné et qu'elles s'appliquent uniquement aux pêcheurs de l'État membre concerné.
35.
Il résulte également de l'article 46, paragraphe 1, du règlement n° 850/98, ainsi que de ce même article dans sa version modifiée par le règlement n° 1298/2000, qu'un État membre est seulement habilité à prendre des mesures pour la conservation et la gestion des ressources de pêche si elles ont trait à des stocks strictement locaux ne présentant un intérêt que pour cet État membre ou portent sur des conditions ou des modalités visant à limiter les prises par des mesures techniques, à condition que ces mesures soient applicables, selon la disposition résultant du règlement n° 850/98, uniquement aux pêcheurs de l'État membre concerné, compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche, et, selon la disposition résultant du règlement n° 1298/2000, uniquement aux bateaux de pêche battant pavillon de l'État membre concerné et immatriculés dans la Communauté ou, en cas d'activités de pêche qui ne sont pas effectuées par un bateau de pêche, à des personnes établies dans l'État membre concerné.
36.
Il résulte ainsi de ce qui précède que la compétence appartenant aux États membres afin de prendre des mesures de conservation et de gestion des ressources de la pêche s'inscrit dans un cadre déterminé. En effet, les mesures que les États membres sont habilités à adopter à cet égard doivent concerner des stocks strictement locaux ou les seuls pêcheurs de l'État membre concerné ou bateaux de pêche battant pavillon de cet État et ne peuvent s'appliquer qu'aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction de celui-ci.
37.
Or, la disposition nationale en cause au principal outrepasse la compétence de l'État membre concerné dans la mesure où, d'une part, elle ne concerne ni des stocks strictement locaux ni des conditions ou des modalités visant à limiter les prises par des mesures techniques et, d'autre part, elle interdit le débarquement de poissons capturés dans des eaux ne relevant pas de la souveraineté ou de la juridiction dudit État membre.
38.
Il convient donc de répondre à la seconde question, telle que reformulée, que le droit communautaire de la pêche s'oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal qui interdit, au cours d'une période donnée, le débarquement, sur une partie du littoral de l'État membre concerné, de coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales d'un autre État membre.
39.
Eu égard à la réponse apportée à la seconde question, il n'y a pas lieu de répondre à la première question.
Sur les dépens
40.
Les frais exposés par les gouvernements français et néerlandais, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le tribunal de grande instance de Dinan, par jugement du 28 juin 2001, dit pour droit:
Le droit communautaire de la pêche s'oppose à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal qui interdit, au cours d'une période donnée, le débarquement, sur une partie du littoral de l'État membre concerné, de coquilles Saint-Jacques pêchées dans les eaux territoriales d'un autre État membre.
Puissochet
Gulmann
Macken
Colneric
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 janvier 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1:
Langue de procédure: le français.