62019CC0441
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PRIIT PIKAMÄE
presentate il 2 luglio 2020 (
1
)
Causa C‑441/19
TQ
contro
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunale dell’Aia, sede di Bois-le-Duc, Paesi Bassi)]
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Direttiva 2008/115/CE – Articolo 5, lettera a) – Articolo 6, paragrafi 1 e 4 – Articolo 8, paragrafo 1 – Articolo 10 – Rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Decisione di rimpatrio – Allontanamento dei minori non accompagnati – Verifica dell’esistenza di adeguate strutture di accoglienza nel paese d’origine – Distinzione in base all’età del minore – Decisione di rimpatrio non seguita da misure di allontanamento – Conseguenze»
I. Introduzione
1.
Nella presente causa avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, il rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunale dell’Aia, sede di Bois-le-Duc, Paesi Bassi) sottopone alla Corte tre questioni pregiudiziali relative all’interpretazione degli articoli 4, 21 e 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), dell’articolo 5, lettera a), dell’articolo 6, paragrafi 1 e 4, dell’articolo 8, paragrafo 1, e dell’articolo 10 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (
2
) nonché dell’articolo 15 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (
3
).
2.
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra TQ, minore non accompagnato cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, e lo Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Segretario di Stato alla Sicurezza e alla Giustizia, Paesi Bassi; in prosieguo: il «Segretario di Stato») in ordine ad una decisione di rimpatrio adottata nei confronti di tale minore. Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio cerca, in sostanza, di chiarire la questione se la prassi amministrativa attualmente in vigore nei Paesi Bassi in ordine al trattamento dei minori non accompagnati non beneficiari di alcun diritto di protezione internazionale sia conforme al diritto dell’Unione.
3.
La presente causa consentirà alla Corte di fornire precisazioni quanto alla portata degli obblighi degli Stati membri nei confronti di tale categoria di persone vulnerabili, in particolare quello consistente nel garantire che ogni minore non accompagnato sia ricondotto ad un suo familiare, ad un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio. Così facendo, la Corte sarà indotta a ricordare l’importanza che presenta l’interesse superiore del minore nell’ambito dell’adozione di decisioni amministrative aventi un’incidenza sullo status del suo soggiorno. La Corte dovrà altresì vegliare a che la politica istituita dall’Unione, diretta all’allontanamento o al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare nel territorio degli Stati membri, non sia compromessa in termini di efficacia, soprattutto in tempi di sensibile aumento dei flussi migratori verso l’Europa. Poiché l’efficacia di un’altra politica importante dell’Unione, ossia quella legata all’asilo, si misura con il successo da accordare alla protezione di coloro che ne hanno maggiormente bisogno, l’interpretazione che la Corte darà alle disposizioni pertinenti dovrà consentire all’Unione e ai suoi Stati membri di destinare le risorse personali e materiali necessarie per rispondere alle loro esigenze.
II. Contesto normativo
A.
Diritto dell’Unione
1. La Carta
4.
L’articolo 21, paragrafo 1, della Carta prevede quanto segue:
«È vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale».
5.
Ai sensi dell’articolo 24 della Carta:
«1.   I minori hanno diritto alla protezione e alle cure necessarie per il loro benessere. Essi possono esprimere liberamente la propria opinione. Questa viene presa in considerazione sulle questioni che li riguardano in funzione della loro età e della loro maturità.
2.   In tutti gli atti relativi ai minori, siano essi compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l’interesse superiore del minore deve essere considerato preminente».
2. La direttiva 2008/115
6.
Il considerando 22 della direttiva 2008/115 stabilisce che:
«In linea con la convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989, l’“interesse superiore del bambino” dovrebbe costituire una considerazione preminente degli Stati membri nell’attuazione della presente direttiva. In linea con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, il rispetto della vita familiare dovrebbe costituire una considerazione preminente degli Stati membri nell’attuazione della presente direttiva».
7.
L’articolo 1 di tale direttiva, dal titolo «Oggetto», dispone:
«La presente direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».
8.
L’articolo 2 della detta direttiva, intitolato «Ambito di applicazione», al paragrafo 1, prevede quanto segue:
«La presente direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare».
9.
L’articolo 3, punto 9), della stessa direttiva contiene la seguente definizione:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
9)
“persone vulnerabili”: i minori, i minori non accompagnati, i disabili, gli anziani, le donne in gravidanza, le famiglie monoparentali con figli minori e le persone che hanno subìto torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale».
10.
L’articolo 5 della direttiva 2008/115, rubricato «Non-refoulement, interesse superiore del bambino, vita familiare e condizioni di salute», stabilisce quanto segue:
«Nell’applicazione della presente direttiva, gli Stati membri tengono nella debita considerazione:
a)
l’interesse superiore del bambino;
b)
la vita familiare;
c)
le condizioni di salute del cittadino di un paese terzo interessato;
e rispettano il principio di non-refoulement».
11.
L’articolo 6 di tale direttiva, intitolato «Decisione di rimpatrio», ai paragrafi 1 e 4, è così formulato:
«1.   Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5.
(...)
4.   In qualsiasi momento gli Stati membri possono decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare. In tali casi non è emessa la decisione di rimpatrio. Qualora sia già stata emessa, la decisione di rimpatrio è revocata o sospesa per il periodo di validità del titolo di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare».
12.
L’articolo 8 di detta direttiva, intitolato «Allontanamento», al paragrafo 1, prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7».
13.
L’articolo 9 della stessa direttiva, intitolato «Rinvio dell’allontanamento», al paragrafo 1, così dispone:
«Gli Stati membri rinviano l’allontanamento:
(...)
b)
per la durata della sospensione concessa ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2».
14.
L’articolo 10 della direttiva 2008/115, dal titolo «Rimpatrio e allontanamento dei minori non accompagnati», recita:
«1.   Prima di emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato è fornita un’assistenza da parte di organismi appropriati diversi dalle autorità che eseguono il rimpatrio tenendo nel debito conto l’interesse superiore del bambino.
2.   Prima di allontanare un minore non accompagnato dal territorio di uno Stato membro, le autorità di tale Stato membro si accertano che questi sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, a un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio».
3. La direttiva 2011/95
15.
L’articolo 1 della direttiva 2011/95, intitolato «Obiettivo», è del seguente tenore:
«La presente direttiva stabilisce norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta».
16.
L’articolo 2 di tale direttiva, dal titolo «Definizioni», alla lettera f), recita:
«f)
“persona avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria”: cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese».
17.
L’articolo 15 della suddetta direttiva, relativo ai requisiti per la protezione sussidiaria e intitolato «Danno grave», così dispone:
«Sono considerati danni gravi:
a)
la pena di morte o l’essere giustiziato; o
b)
la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo paese di origine; o
c)
la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale».
4. La direttiva 2013/33/UE
18.
La direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (
4
) contiene disposizioni nel settore dell’asilo.
19.
L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», stabilisce:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
d)
“minore”: il cittadino di un paese terzo o l’apolide d’età inferiore agli anni diciotto;
e)
“minore non accompagnato”: il minore che entri nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnato da un adulto che ne sia responsabile per legge o per prassi dello Stato membro interessato, fino a quando non sia effettivamente affidato a un tale adulto; il termine include il minore che viene abbandonato dopo essere entrato nel territorio degli Stati membri;
(…)».
20.
L’articolo 24 di tale direttiva, intitolato «Minori non accompagnati», al suo paragrafo 3, stabilisce:
«Gli Stati membri iniziano a rintracciare quanto prima i familiari del minore non accompagnato, se necessario con l’assistenza di organizzazioni internazionali o altre organizzazioni competenti, non appena sia manifestata la volontà di chiedere la protezione internazionale, sempre tutelandone l’interesse superiore (…)».
B.
Diritto dei Paesi Bassi
21.
L’articolo 14, paragrafo 1, della wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (legge recante una revisione generale della legge sugli stranieri), del 23 novembre 2000 (Stb. 2000, n. 495; in prosieguo: la «legge del 2000 sugli stranieri»), prevede quanto segue:
«Il nostro Ministro è competente:
a)
ad accogliere, respingere o escludere senza esame la domanda volta a ottenere un permesso di soggiorno a tempo determinato;
(...)
e)
a concedere d’ufficio un permesso di soggiorno per una durata limitata o a prorogarne la durata di validità;
(...)»
22.
L’articolo 64 di tale legge prevede:
«L’allontanamento è rinviato finché lo stato di salute dello straniero o di un suo familiare non consenta di viaggiare».
23.
L’articolo 3.6a del Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto del 2000 sugli stranieri) così dispone:
«1   In caso di rigetto della prima domanda di concessione di un permesso di soggiorno a titolo di asilo a tempo determinato, può tuttavia essere concesso d’ufficio un regolare permesso di soggiorno a tempo determinato:
a)
al cittadino straniero il cui allontanamento sarebbe contrario all’articolo 8 della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; o
b)
nell’ambito di una restrizione legata a motivi umanitari temporanei, allo straniero che sia la vittima dichiarante, la vittima o il teste dichiarante di tratta di esseri umani, come previsto all’articolo 3.48, paragrafo 1, punti a), b) o c).
(...)
4   Il permesso di soggiorno è concesso sulla base del primo motivo applicabile di cui al paragrafo 1.
(...)»
24.
Ai sensi del paragrafo B8/6.2.1. della Vreemdelingencirculaire 2000 (circolare del 2000 sugli stranieri):
«Il permesso di soggiorno regolare a tempo determinato può essere concesso d’ufficio senza ulteriori esami se ricorrono le seguenti condizioni:
–
lo straniero abbia meno di 15 anni al momento della prima domanda di soggiorno;
–
lo straniero abbia rilasciato dichiarazioni credibili sulla sua identità, sulla sua cittadinanza, sui suoi genitori e altri familiari;
–
risulti dalle dichiarazioni dello straniero che non esiste alcun suo familiare né alcun’altra persona in grado di offrirgli un’accoglienza adeguata e presso la quale sia possibile il suo rimpatrio;
–
nel corso della procedura, lo straniero non abbia ostacolato l’indagine relativa alle possibilità di accoglienza nel paese d’origine o in un altro paese;
–
sia notorio che in generale un’accoglienza adeguata non è disponibile e si presuma che tale accoglienza non sarà disponibile nel prossimo futuro, nel paese d’origine o in un altro paese in cui lo straniero potrebbe ragionevolmente ritornare. In una situazione del genere, si presume che il Dienst Terugkeer en Vertrek (servizio rimpatrio e partenza, Ministero della Giustizia, Paesi Bassi) non sarà in grado di trovare una forma di accoglienza adeguata entro il termine di tre anni».
III. Fatti, procedimento nella causa principale e questioni pregiudiziali
25.
TQ ha dichiarato di essere nato il 14 febbraio 2002, in Guinea.
26.
Secondo quanto da lui esposto nella domanda di asilo, egli si sarebbe recato, fin dalla più tenera età, a vivere con la zia in Sierra Leone. Dopo il decesso della zia, TQ sarebbe entrato in contatto con un uomo, proveniente dalla Nigeria, che lo avrebbe condotto in Europa. Ad Amsterdam (Paesi Bassi), egli sarebbe stato vittima di tratta degli esseri umani e di sfruttamento sessuale, a seguito di che egli soffrirebbe attualmente di gravi turbe psichiche.
27.
TQ, minore non accompagnato, ha presentato una domanda di permesso di soggiorno a tempo determinato per richiedente asilo, sul fondamento della legge del 2000 sugli stranieri.
28.
Con decisione del 23 marzo 2018, il Segretario di Stato ha respinto tale domanda in quanto infondata, decidendo d’ufficio che TQ non beneficiava di un permesso di soggiorno a tempo determinato ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della legge del 2000 sugli stranieri, in combinato disposto con l’articolo 3.6a del decreto del 2000 sugli stranieri. Tale decisione ha autorizzato il rinvio provvisorio del riaccompagnamento alla frontiera di TQ, conformemente all’articolo 64 della legge del 2000 sugli stranieri, per una durata massima di sei mesi o, in caso di decisione d’ufficio, per un periodo inferiore in attesa dell’esame del Bureau Medische Advisering (ufficio di consulenza sanitaria del Ministero della Sicurezza e della Giustizia, Paesi Bassi), al fine di verificare se il suo stato di salute permettesse il suo allontanamento.
29.
Il 16 aprile 2018, TQ ha proposto un ricorso avverso la detta decisione dinanzi al rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunale dell’Aia, sede di Bois-le-Duc), giudice del rinvio.
30.
Con decisione del 18 giugno 2018, il Segretario di Stato ha dichiarato che nessun rinvio di accompagnamento alla frontiera per ragioni mediche era stato concesso a TQ, ed esso ha imposto a quest’ultimo un obbligo di partenza entro un termine di quattro settimane. TQ ha presentato un reclamo contro tale decisione, sul quale il Segretario di Stato non si era ancora pronunciato alla data dell’adozione della decisione di rinvio.
31.
Il giudice del rinvio rileva che la legge del 2000 sugli stranieri prevede che, nell’esame di una prima domanda di asilo, viene esaminato d’ufficio, nel caso in cui lo straniero non possa aver diritto allo status di rifugiato o alla protezione sussidiaria, se debba essergli concesso il soggiorno ordinario. Tale legge dispone altresì che la decisione con la quale una domanda di asilo viene respinta si considera come decisione di rimpatrio.
32.
Per i minori non accompagnati di età inferiore a 15 anni, la circolare del 2000 sugli stranieri prevederebbe l’obbligo di procedere ad un’indagine relativa all’accoglienza adeguata in un paese di rimpatrio. In mancanza di una siffatta accoglienza, il minore non accompagnato si vedrebbe concedere un permesso di soggiorno ordinario (politica cosiddetta «buitenschuld-beleid»).
33.
Nella fattispecie, il giudice del rinvio considera che TQ non possa aver diritto allo status di rifugiato né alla protezione sussidiaria. Relativamente ad un permesso di soggiorno ordinario, tale giudice rileva che TQ aveva 15 anni e quattro mesi quando ha presentato la sua domanda di asilo. In una fattispecie del genere, il diritto neerlandese imporrebbe un obbligo giuridico di lasciare il territorio degli Stati membri senza accertarsi dell’esistenza, nel paese d’origine o altrove fuori dall’Unione, di un’accoglienza adeguata.
34.
Il giudice del rinvio esprime dubbi quanto alla pertinenza di tale distinzione tra i minori di età inferiore e di età superiore a 15 anni, facendo valere l’interesse superiore del minore. Tenuto conto dell’articolo 3 della direttiva 2008/115, che qualifica i minori non accompagnati come «persone vulnerabili», tale giudice considera che il legislatore dell’Unione non possa avere avuto l’intenzione di non imporre più la concessione dell’assistenza tenendo debitamente conto dell’interesse superiore del minore quando la decisione di rimpatrio è stata adottata.
35.
Nella fattispecie, TQ fa valere di non sapere né dove risiedano i suoi genitori né se egli potrebbe riconoscerli al suo rimpatrio. Egli non conoscerebbe alcun altro suo familiare e non saprebbe neppure se ne esistano. Egli non potrebbe ritornare nel paese d’origine perché non vi sarebbe cresciuto, non vi conoscerebbe nessuno e non ne parlerebbe la lingua. TQ ha dichiarato di considerare come sua famiglia la famiglia di affidamento presso la quale risiede nei Paesi Bassi.
36.
Il giudice del rinvio sottolinea che, nel caso di una decisione di rigetto della domanda di asilo, il soggiorno di un siffatto richiedente nel territorio dei Paesi Bassi è illegale. Il servizio rimpatrio e partenza, che è incaricato del rimpatrio di una persona in una situazione del genere, avrebbe proceduto regolarmente a colloqui con TQ per prepararlo al rimpatrio nel suo paese d’origine, il che avrebbe comportato un aggravamento delle sue turbe psichiche.
37.
Il giudice del rinvio sottolinea che, finché l’indagine sull’esistenza delle strutture di accoglienza non è avvenuta, il Segretario di Stato non allontana un richiedente asilo se è minorenne. Pertanto, in pratica, il Segretario di Stato sembrerebbe attendere che il richiedente asilo raggiunga l’età di diciotto anni e sia così legalmente maggiorenne, il che avrebbe la conseguenza che l’indagine prevista all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 non sarebbe più richiesta.
38.
Secondo il giudice del rinvio, il Segretario di Stato non potrebbe imporre un obbligo di rimpatrio, decidendo così che il prolungamento del soggiorno è irregolare, non adottando poi alcuna misura di allontanamento e attendendo semplicemente che il richiedente diventi maggiorenne.
39.
Il giudice del rinvio aggiunge che il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) non ha mai risposto alle questioni di diritto sollevate dalla presente controversia e non ha adito la Corte mediante rinvio pregiudiziale.
40.
Di conseguenza, il rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunale dell’Aia, sede di Bois-le-Duc), ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 10 della direttiva 2008/115, in combinato disposto con gli articoli 4 e 24 della Carta, il considerando 22 e l’articolo 5, lettera a), della direttiva 2008/115 e l’articolo 15 della direttiva 2011/95 debbano essere interpretati nel senso che, prima di imporre un obbligo di rimpatrio a un minore non accompagnato, uno Stato membro sia tenuto ad accertare e verificare se nel paese di origine in ogni caso sia in linea di principio presente e disponibile un’accoglienza adeguata.
2)
Se l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 21 della Carta, debba essere interpretato nel senso che a uno Stato membro, nella concessione di un soggiorno regolare sul territorio, non è consentito operare una distinzione in base all’età allorché si accerti che un minore non accompagnato non può beneficiare né dello status di rifugiato né della protezione sussidiaria.
3)
a)
Se l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che, ove un minore non accompagnato non adempia al suo obbligo di rimpatrio e lo Stato membro non effettua né effettuerà atti concreti per procedere all’allontanamento, l’obbligo di rimpatrio debba essere sospeso e un soggiorno regolare debba dunque essere concesso.
b)
Se l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 debba essere interpretato nel senso che l’adozione di una decisone di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato senza effettuare successivamente atti di allontanamento fino a quando il minore non accompagnato abbia raggiunto l’età di diciotto anni debba essere considerata contraria al principio di lealtà e al principio di lealtà del diritto dell’Unione».
IV. Procedimento dinanzi alla Corte
41.
La decisione di rinvio datata 12 giugno 2019 è pervenuta alla cancelleria della Corte in pari data.
42.
Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di sottoporre il rinvio pregiudiziale al procedimento d’urgenza, in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte.
43.
Con decisione della Corte del 27 giugno 2019, sentito l’avvocato generale, tale richiesta è stata respinta.
44.
TQ, i governi belga e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte nel termine previsto dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
45.
Con misura di organizzazione del procedimento del 17 marzo 2020, la Corte ha rivolto quesiti a risposta scritta al governo dei Paesi Bassi. Le osservazioni scritte sui quesiti oggetto delle suddette misure di organizzazione del procedimento sono state depositate entro il termine impartito.
V. Analisi giuridica
A.
Osservazioni preliminari
46.
I minori non accompagnati rappresentano un fenomeno crescente alle frontiere esterne dell’Unione (
5
). Un numero rilevante di minori giunge ogni anno nel territorio degli Stati membri senza i genitori o senza un tutore designato, richiedente la protezione internazionale (
6
). A causa della loro vulnerabilità, legata, tra gli altri fattori, all’incapacità giuridica, all’assenza di persone di riferimento, alla mancanza di maturità e di mezzi di sussistenza, i minori non accompagnati richiedono un’attenzione particolare da parte delle autorità competenti negli Stati membri ospitanti (
7
). Consapevole di tale situazione, il legislatore dell’Unione ha adottato, nei settori dell’asilo e dell’immigrazione, numerosi atti legislativi contenenti disposizioni che tengono conto delle specificità proprie di tale categoria di persone (
8
). A tali atti si aggiungono vari atti interpretativi, adottati dalla Commissione nonché dalle agenzie europee specializzate (
9
), diretti a fornire orientamenti pratici alle autorità nazionali sulla maniera corretta di applicare gli atti giuridici summenzionati nel loro contesto rispettivo.
47.
Quindi, anche se la direttiva 2008/115 si applica a tutti i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare – ivi compresi i minori non accompagnati –, esistono norme di legge che impongono alle autorità nazionali taluni obblighi che queste ultime sono tenute a rispettare imperativamente, come l’obbligo previsto all’articolo 10, paragrafo 2, di tale direttiva, in base al quale «prima di allontanare un minore non accompagnato dal territorio di uno Stato membro, le autorità di tale Stato membro si accertano che questi sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, a un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio». A causa del carattere sensibile delle questioni relative ai diritti dei rifugiati minorenni nonché della loro complessità di fatto, può talora rivelarsi difficile per le autorità nazionali stabilire con certezza se esse abbiano debitamente adempiuto agli obblighi loro derivanti dal diritto dell’Unione. Un’interpretazione non corretta della portata dell’obbligo imposto dal diritto dell’Unione in questione può eventualmente dar luogo all’instaurazione di una prassi amministrativa sul piano nazionale che si riveli inconciliabile con il diritto dell’Unione. In tal caso, spetta alla Corte il compito cruciale di chiarire la portata di detto obbligo mediante l’interpretazione delle disposizioni pertinenti e, così facendo, di consentire alle autorità nazionali di correggere la loro prassi amministrativa.
48.
Mi pare che la Corte si trovi ad affrontare una situazione del genere nel caso di specie, dato che il giudice del rinvio solleva varie questioni di base in ordine all’obbligo imposto dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115. Esso non nasconde i dubbi che nutre quanto alla maniera in cui le autorità olandesi adempiono a tale obbligo, ragion per cui esso chiede un’interpretazione di tale disposizione da parte della Corte. Come si è già detto nell’introduzione delle presenti conclusioni, con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale il giudice del rinvio invita la Corte a precisare in quale fase del procedimento dinanzi alle autorità nazionali sia necessario effettuare le indagini dirette a determinare l’esistenza di condizioni di accoglienza adeguate nello Stato di rimpatrio. Il giudice del rinvio intende altresì stabilire se uno Stato membro possa operare una distinzione in base all’età, limitando l’obbligo di effettuare dette indagini ai casi riguardanti minori di età inferiore ai 15 anni. Infine, il giudice del rinvio invita la Corte a pronunciarsi sulla conformità e sulle conseguenze giuridiche di una prassi amministrativa nazionale che sembra rinunciare a misure concrete di allontanamento riguardanti un minore non accompagnato sebbene sia stata adottata una decisione di rimpatrio nei suoi confronti. Esaminerò tali questioni nell’ordine in cui sono state poste dal giudice del rinvio.
B.
Sulla prima questione pregiudiziale
49.
Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio intende, in sostanza, stabilire se uno Stato membro, prima di imporre un obbligo di rimpatrio ad un minore non accompagnato, debba accertarsi che il paese di origine offra in linea di principio un’accoglienza adeguata.
50.
Al fine di rispondere a tale questione, è necessario esaminare l’articolo 10 della direttiva 2008/115 per mezzo dei metodi interpretativi riconosciuti nella giurisprudenza della Corte, in particolare le interpretazioni letterale, sistematica, e teleologica (
10
).
51.
Innanzitutto, tengo a rilevare che sarebbe, in linea di principio, possibile supporre, sulla base di una mera interpretazione letterale e isolata dell’articolo 10 della direttiva 2008/115, che l’obbligo, imposto da tale direttiva alle autorità degli Stati membri, di accertarsi che il minore non accompagnato «sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, a un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza nello Stato di rimpatrio» sia destinato ad applicarsi unicamente quando una decisione di rimpatrio è già stata adottata e le autorità nazionali procedono all’allontanamento del minore.
52.
Infatti, si potrebbe sostenere che l’articolo 10 della direttiva 2008/115 distingue due diverse categorie di obblighi applicabili alle varie fasi della procedura, ossia la fase dell’adozione della decisione di rimpatrio e quella dell’allontanamento, ciascuna disciplinata rispettivamente ai paragrafi 1 e 2. Sulla base di tale interpretazione, si potrebbe affermare che l’obbligo di accertarsi che lo Stato di rimpatrio offra un’accoglienza adeguata è menzionato solo al paragrafo 2, che è una disposizione riguardante solo la fase dell’allontanamento.
53.
Tuttavia, sono convinto che una siffatta interpretazione dell’articolo 10 della direttiva 2008/115 sarebbe errata, dato che essa non prenderebbe in considerazione altri elementi interpretativi indispensabili che menzionerò in appresso, nell’ambito della mia analisi.
54.
Risulta chiaramente dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 che l’obbligo di cui sopra sorge prima di allontanare il minore, il che lascia intendere che lo Stato membro deve, se del caso, adempiere a tale obbligo in una fase preliminare nella procedura, o addirittura quando sarà venuto il momento di decidere se si debba ordinare o no il rimpatrio del minore. In altri termini, la formulazione di tale disposizione non permette assolutamente di concludere che è sufficiente che le autorità nazionali si accertino, nel corso della procedura di allontanamento, che nello Stato di rimpatrio esistano adeguate condizioni di accoglienza.
55.
Ragioni puramente logiche militano, a mio parere, a favore di un’interpretazione in questo senso, tanto più che non è facile stabilire perché lo Stato membro dovrebbe ignorare un aspetto di fatto così importante come la mancanza di accoglienza adeguata nel paese d’origine al momento di adottare una decisione di rimpatrio, rinviando tale compito all’ultimissima fase della procedura. Adottare una decisione di rimpatrio, pur sapendo perfettamente che non esiste alcuna accoglienza adeguata nel paese d’origine equivarrebbe ad adottare una decisione di cui si sa fin dall’inizio che non potrà essere attuata immediatamente dopo a pena di violare il diritto dell’Unione, in particolare i diritti fondamentali garantiti a chiunque formi oggetto di una procedura di allontanamento e di rimpatrio.
56.
Ciò premesso, occorre tener presente che la disposizione di cui all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 mira a proteggere il minore non accompagnato in quanto evita che quest’ultimo sia abbandonato ad una sorte incerta nel suo paese d’origine. L’esigenza di proteggerlo, preferibilmente in una fase iniziale della procedura, risulta dalla sua qualificazione come «persona vulnerabile», espressamente riconosciuta all’articolo 3, punto 9, della direttiva 2008/115 e alla quale ho fatto riferimento nelle mie osservazioni preliminari (
11
).
57.
L’obbligo di protezione incombente agli Stati membri presenta un’importanza particolare nel caso in cui il minore, dopo aver richiesto senza successo l’asilo, si trovi di fronte ad un rischio reale di trattamenti inumani o degradanti nel suo paese d’origine, ai sensi dell’articolo 15 della direttiva 2011/95. Tengo a ricordare che parecchie disposizioni del diritto dell’Unione in materia di asilo e di immigrazione rispecchiano l’impegno di rispettare il principio di non-refoulement, ossia l’articolo 19, paragrafo 2, della Carta, l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE, e l’articolo 5 della direttiva 2008/115, per citarne solo alcune.
58.
Occorre rilevare in questo contesto che, conformemente al suo considerando 2, la direttiva 2008/115 persegue l’attuazione di un’efficace politica in materia di allontanamento e di rimpatrio basata su norme comuni, «affinché le persone interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità» (
12
). Tale obiettivo è ribadito all’articolo 1 della direttiva 2008/115 in quanto vi si afferma che le norme e procedure comuni stabilite da tale direttiva devono applicarsi negli Stati membri al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare «nel rispetto dei diritti fondamentali [quali riconosciuti dal diritto dell’Unione] e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo» (
13
).
59.
A mio parere, è evidente che non è possibile interpretare l’articolo 10 della direttiva 2008/115 senza tener conto di altre disposizioni applicabili al caso di specie che hanno lo scopo di proteggere i diritti del minore non accompagnato, come quella prevista all’articolo 5, lettera a) della direttiva 2008/115. Inserita nel capo I della direttiva 2008/115, che contiene «disposizioni generali» che si presuppone vengano applicate in ogni circostanza, tale disposizione prevede che nell’applicazione della presente direttiva gli Stati membri tengono nella debita considerazione l’interesse superiore del bambino (
14
). Come spiegherò più in dettaglio nelle presenti conclusioni (
15
), la determinazione dell’interesse superiore del bambino si basa su una valutazione individuale che tenga conto di più fattori connessi alla sua situazione, ivi comprese le condizioni di accoglienza esistenti nel paese di rimpatrio.
60.
L’articolo 5, lettera a), della direttiva 2008/115 traspone al settore del diritto dell’immigrazione dell’Unione l’obbligo di cui all’articolo 24 della Carta, consistente nell’offrire la protezione e le cure necessarie al benessere dei minori (
16
), nonché nel vegliare a che in tutti gli atti relativi ai minori, siano essi compiuti da autorità pubbliche o da istituzioni private, l’interesse superiore del minore sia considerato preminente. Inoltre, si deve ricordare che, in forza dell’articolo 3, paragrafo 3, TUE, l’Unione promuove la tutela dei diritti del minore. Alla luce dell’importanza che il diritto dell’Unione riconosce manifestamente alla protezione del minore, avendola sancita addirittura nel diritto primario, occorre interpretare l’articolo 5, lettera a), della direttiva 2008/115 alla luce delle citate disposizioni di rango superiore.
61.
Sul piano del diritto internazionale, l’articolo 3, paragrafo 1, della Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo (
17
), che è stata del resto ratificata da tutti gli Stati membri dell’Unione, stabilisce che «in tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l’interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente» (
18
). Ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, di detta convenzione, «(…) si darà (…) al fanciullo la possibilità di essere ascoltato in ogni procedura giudiziaria o amministrativa che lo concerne» (
19
), il che include altresì ogni procedura di rimpatrio di cui formi oggetto un minore non accompagnato. Si deve pertanto constatare che, anche se l’Unione in sé non è parte di tale convenzione, il suo diritto interno riflette in maniera fedele le disposizioni di quest’ultima (
20
), permettendo così agli Stati membri di rispettare gli impegni presi quando essi attuano il diritto dell’Unione e, elemento particolarmente importante ai fini della presente causa, la direttiva 2008/115 che la Corte è chiamata ad interpretare.
62.
L’importanza di tutelare i diritti del fanciullo nel settore dell’immigrazione è parimenti riconosciuta dalla giurisprudenza della Corte (
21
). Come la Corte ha ricordato nella sentenza Parlamento/Consiglio (
22
), vertente sull’interpretazione della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare (
23
), gli Stati membri debbono «tenere nella dovuta considerazione l’interesse superiore dei minori» nell’attuazione del diritto dell’Unione. Il richiamo secondo cui il rispetto dei diritti fondamentali si impone anche quando il diritto dell’Unione attribuisce agli Stati membri un certo margine di discrezionalità mi sembra pertinente ai fini della presente causa, in quanto la direttiva 2008/115 permette anch’essa l’adozione delle misure di recepimento per via legislativa e amministrativa, senza specificare in dettaglio in che modo gli Stati membri debbano adempiere all’obbligo derivante dall’articolo 10, paragrafo 2, di tale direttiva.
63.
In considerazione dell’importanza che il diritto dell’Unione riconosce alla protezione del minore non accompagnato, mi pare impensabile che il legislatore possa aver avuto l’intenzione di obbligare gli Stati membri a verificare unicamente nella fase dell’allontanamento se esistano condizioni di accoglienza adeguate nello Stato di rimpatrio. Mi sembra invece necessario, al fine di garantire in maniera effettiva la tutela dell’interesse superiore del minore, effettuare una tale verifica in ciascuna fase rilevante della procedura, ivi compreso il momento di prevedere l’adozione di una decisione di rimpatrio.
64.
La disposizione di cui all’articolo 24, paragrafo 3, della direttiva 2013/33 mi sembra confermare tale interpretazione in quanto prescrive che «gli Stati membri iniziano a rintracciare quanto prima i familiari del minore non accompagnato, se necessario con l’assistenza di organizzazioni internazionali o altre organizzazioni competenti, non appena sia manifestata la volontà di chiedere la protezione internazionale, sempre tutelandone l’interesse superiore» (
24
). A mio parere, le conclusioni principali che possono essere ricavate dall’analisi di tale disposizione sono le seguenti.
65.
In primo luogo, si provvede meglio all’interesse superiore del minore quando l’unità del nucleo familiare è garantita (
25
), il che risulta del resto dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, che menziona in maniera esplicita la possibilità di una riconduzione ad un «membro della sua famiglia». Tale conclusione è altresì corroborata dalle considerazioni della Corte nella sentenza Parlamento/Consiglio, nella quale la Corte ha sottolineato l’importanza del ricongiungimento familiare per il minore migrante, per il fatto che esso gli consente di condurre una «vita di famiglia» (
26
). La Corte si è fondata, a tal fine, sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo riguardante il diritto al rispetto della vita familiare ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU») (
27
). Per motivi di completezza, vorrei integrare le considerazioni della Corte con un riferimento alla sentenza Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga c. Belgio (
28
), pronunciata dalla Corte europea per i diritti dell’uomo alcuni mesi dopo la sentenza Parlamento/Consiglio, nella quale tale giudice ha concluso per una violazione dell’articolo 8 della CEDU nell’ambito di una procedura di rimpatrio, in quanto il Regno del Belgio non aveva adottato le misure adeguate per garantire il ricongiungimento di un minore con la famiglia nel suo paese d’origine, il che mi pare particolarmente rilevante ai fini della presente controversia. Infine, relativamente alla sentenza Parlamento/Consiglio, rilevo che benché giuridicamente non vincolante all’epoca, la nostra Corte non ha perso l’occasione per far riferimento all’articolo 7 della Carta, nel quale viene sancito il diritto di ogni persona al rispetto della sua vita familiare (
29
).
66.
Nei casi in cui il minore non accompagnato non abbia famiglia o in cui nessun familiare possa essere reperito nel suo paese d’origine, l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 prevede soluzioni alternative, vale a dire la riconduzione ad un «tutore designato» ovvero presso «adeguate strutture di accoglienza». È evidente che tali alternative mirano in ultima analisi a garantire la protezione del minore non accompagnato, rimediando all’eventuale assenza di legami familiari. Rappresentanti specificamente designati dalla legge e istituzioni sociali specializzate assumono così la responsabilità di vegliare al benessere del minore, incombenza che spetta in genere alla famiglia.
67.
In secondo luogo, occorre rilevare che le autorità nazionali sono tenute ad intervenire già nella fase iniziale della procedura di asilo, ossia al momento in cui «sia manifestata la volontà di chiedere la protezione internazionale», il che ha logicamente la conseguenza di far sorgere, in maniera quasi simultanea, l’obbligo di accertarsi che vi siano condizioni di accoglienza adeguate nello Stato di rimpatrio.
68.
La giurisprudenza della Corte fornisce vari indizi a sostegno di un’interpretazione che privilegi una valutazione il più possibile precoce delle adeguate condizioni di accoglienza nel paese di origine sulla base delle indagini rispettive. Come la Corte ha dichiarato nella sentenza Boudjlida (
30
), un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare ha «il diritto di manifestare, prima dell’adozione di una decisione di rimpatrio che lo riguarda, il proprio punto di vista (...) sull’eventuale applicabilità degli articoli 5 e 6, paragrafi da 2 a 5, [della direttiva 2008/115] nonché sulle modalità del suo rimpatrio» (
31
). Secondo la Corte, gli Stati membri devono tenere nella debita considerazione l’interesse superiore del bambino e la vita familiare quando danno attuazione alla direttiva 2008/115 (
32
), il che, tenuto conto dell’ambito di applicazione di tale direttiva, ricomprende altresì le fasi preliminari dell’allontanamento, ivi compresa l’adozione di una decisione sul rimpatrio. Ne consegue che, «qualora l’autorità nazionale competente intenda adottare una decisione di rimpatrio, [essa] deve necessariamente rispettare gli obblighi imposti dall’articolo 5 della direttiva 2008/115 e sentire l’interessato in proposito» (
33
). Al riguardo, «spetta all’interessato cooperare con l’autorità nazionale competente nel corso della sua audizione al fine di fornirle tutte le informazioni pertinenti sulla propria situazione personale e familiare e, in particolare, quelle che possono giustificare la non adozione di una decisione di rimpatrio» (
34
). Risulta chiaramente da tale sentenza che considerazioni legate all’interesse superiore del bambino possono eventualmente far sì che l’autorità nazionale «si astenga dall’adottare una decisione di rimpatrio» (
35
). La Corte sembra pertanto partire dalla premessa secondo cui la valutazione dell’interesse superiore del bambino dev’essere effettuata anche prima dell’adozione di una decisione di rimpatrio. Qualora l’esistenza di adeguate condizioni di accoglienza nel paese d’origine influisca in maniera decisiva su tale valutazione, essa dev’essere considerata come un fattore tra gli altri che le autorità nazionali devono prendere in considerazione al momento di decidere se si debba ordinare il rimpatrio del minore o meno.
69.
Ciò premesso, condivido il parere della Commissione, secondo cui l’obbligo previsto all’articolo 5, lettera a), della direttiva 2008/115 implica che, quando prendono una decisione riguardante il rimpatrio, le autorità nazionali devono tener conto di una serie di fattori (
36
) quali l’età del minore, la sua particolare vulnerabilità, nel contempo in quanto minore non accompagnato e in quanto vittima della tratta di esseri umani, il suo collocamento in una famiglia di affidamento al momento in cui la decisione di rimpatrio viene adottata, il suo ambiente sociale e il suo stato di salute mentale, l’eventuale presenza di familiari nel paese di rimpatrio e, più in generale, la disponibilità di adeguate strutture di accoglienza nel paese di rimpatrio (
37
). Le autorità competenti devono valutare tali fattori quali si presentano al momento in cui esse decidono di adottare una decisione di rimpatrio. Solo una valutazione globale sulla base di tali fattori permetterà di identificare l’interesse superiore del bambino e di adottare una decisione conforme alle prescrizioni della direttiva 2008/115.
70.
Sono convinto che un’interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 che imponga agli Stati membri l’obbligo di effettuare tale verifica in ciascuna fase rilevante della procedura, e non soltanto al momento di procedere all’allontanamento, risponda nel migliore dei modi all’interesse superiore del bambino, tanto più che tale interesse può variare in relazione alle circostanze (
38
). A titolo d’esempio, occorre rilevare che un’indagine condotta a monte di una decisione vertente su un eventuale diritto di soggiorno da cui siano emerse condizioni adeguate per un rimpatrio giustificherà di norma l’adozione di una decisione in tal senso. Tuttavia, tali condizioni possono mutare notevolmente e anche in maniera sfavorevole col tempo, ostando all’esecuzione di detta decisione. Al fine di ovviare ad un eventuale deterioramento delle condizioni di accoglienza, è essenziale che la procedura sia sufficientemente flessibile, autorizzando le autorità competenti ad effettuare la necessaria verifica nei momenti critici. Ciò premesso, vorrei attirare l’attenzione sul fatto che la stessa Corte ha ricordato, nella sentenza Gnandi, (
39
) che «gli Stati membri devono consentire alle persone interessate di far valere qualsiasi mutamento delle circostanze verificatosi successivamente alla decisione di rimpatrio che presenti rilevanza significativa per la valutazione della situazione degli interessati medesimi con riguardo alla direttiva 2008/115 e, in particolare, all’articolo 5 della medesima» (
40
). Deduco da tale sentenza che la Corte è consapevole del fatto che solo una gestione flessibile della procedura, che permetta verifiche ad ogni fase rilevante, garantisce che l’interesse superiore del bambino sia debitamente preso in considerazione.
71.
In caso di evoluzione sfavorevole delle circostanze, mi sembra ragionevole sospendere gli effetti della decisione di rimpatrio o rinviare la sua esecuzione al fine di evitare una situazione che possa pregiudicare i diritti fondamentali del minore non accompagnato. Viceversa, può succedere che l’assenza di condizioni adeguate per un rimpatrio del minore imponga che una decisione di rimpatrio non sia per nulla adottata, almeno finché non siano ancora state trovate strutture d’accoglienza adeguate. Tuttavia, e tale fattispecie può presentarsi anch’essa, se l’interesse superiore del bambino giustifica un rimpatrio nel paese d’origine e non vi sia alcun ostacolo a tale opzione, è necessario procedere all’allontanamento del minore. Tratterò le varie possibilità che possono presentarsi nel corso di una procedura di asilo nell’ambito dell’analisi della terza questione.
72.
Sulla base di questa analisi, occorre rispondere alla prima questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 5, lettera a), della stessa direttiva, e alla luce dell’articolo 24 della Carta, dev’essere interpretato nel senso che, prima di imporre un obbligo di rimpatrio ad un minore non accompagnato, le autorità dello Stato membro devono accertarsi che nello Stato di rimpatrio sia disponibile un’accoglienza adeguata per il minore non accompagnato di cui trattasi.
C.
Sulla seconda questione pregiudiziale
73.
Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio interpella la Corte sul fatto di stabilire se uno Stato membro possa operare una distinzione in base all’età di un minore non accompagnato per autorizzarlo a soggiornare nel suo territorio, qualora sia accertato che tale minore non può aver diritto allo status di rifugiato o alla protezione sussidiaria.
74.
Al riguardo, occorre innanzitutto ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, dalla necessità di garantire tanto l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto il principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione del detto diritto, la quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del proprio significato e della propria portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione europea, di un’interpretazione autonoma e uniforme (
41
). Ciò premesso, si deve constatare che il diritto dell’Unione in materia di asilo e di immigrazione definisce esso stesso la nozione di «minore», il che esclude a mio parere qualunque rinvio al diritto nazionale.
75.
Infatti, occorre rilevare che, conformemente all’articolo 2, lettera d), della direttiva 2013/33, tale nozione designa qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide di età inferiore agli anni diciotto. La direttiva 2013/33 non prevede quindi alcuna distinzione tra i minori in base all’età. Lo stesso vale per la direttiva 2008/115 che il giudice del rinvio chiede alla Corte di interpretare. Inoltre, si può osservare che, in forza del considerando 21 della direttiva 2008/115, «[gli] Stati membri dovrebbero attuare le disposizioni [di questa] presente direttiva senza operare discriminazioni fondate su[ll’]età» (
42
). Tale esigenza concretizza, sul piano del diritto derivato, il divieto di ogni discriminazione fondata sull’età previsto all’articolo 21 della Carta che, come la Corte ha fatto osservare nella sentenza Kücükdeveci, in riferimento all’articolo 6, paragrafo 1, TUE, ha lo stesso valore giuridico dei Trattati (
43
).
76.
Tenuto conto del contesto normativo abbastanza chiaro, mi appare quasi inconcepibile che una prassi amministrativa avente l’effetto di trattare una categoria di minori, definita in relazione all’età, in maniera meno favorevole di un’altra possa essere considerata conforme al diritto dell’Unione (
44
), a meno che essa possa essere giustificata da motivi oggettivi. Un esame della prassi amministrativa in questione, in particolare del suo modus operandi nonché dei motivi su cui si fonda, si impone sulla base degli elementi informativi che risultano dal fascicolo.
77.
Per quanto riguarda la prassi amministrativa in questione, si deve rilevare che il presunto omesso adempimento, da parte delle autorità nazionali, del loro obbligo di effettuare le verifiche necessarie quanto all’esistenza di un’adeguata accoglienza nel paese d’origine costituisce un trattamento meno favorevole dei minori non accompagnati di età pari o superiore a 15 anni in quanto non viene fatto alcuno sforzo per accertarsi che tali minori crescano in un ambiente che garantisca la loro sicurezza in occasione del loro rimpatrio. Tale circostanza può avere un’incidenza negativa sul loro sviluppo personale. Al fine di comprendere le conseguenze di tale omissione, bisogna tener presente che le autorità nazionali si vedono attribuire un compito che un minore non accompagnato difficilmente sarebbe in grado di eseguire a causa della sua vulnerabilità, come precisa giustamente il giudice del rinvio.
78.
Il minore non accompagnato di età inferiore a 15 anni può beneficiare del sostegno delle autorità competenti per la ricerca della sua famiglia o almeno delle adeguate strutture di accoglienza, che contribuiscano così alla sua integrazione nel paese d’origine. Invece, il minore di età pari o superiore a 15 anni deve rassegnarsi a rientrare senza avere una prospettiva del genere. Infatti, anche se la prassi amministrativa di cui trattasi non prevede il rimpatrio immediato dell’interessato, in quanto il suo soggiorno nel territorio dello Stato membro è tollerato finché non abbia raggiunto la maggiore età, si può ritenere che la sua situazione sarà meno privilegiata, dato che egli non disporrà, al suo rimpatrio nel paese d’origine, di alcuna persona di riferimento o di una struttura di accoglienza che possa offrirgli una reale possibilità di integrazione.
79.
Per quanto riguarda i motivi che giustificano una siffatta disparità di trattamento, tengo a precisare che, conformemente alle informazioni fornite dal governo neerlandese, la distinzione si basa sul fatto che una procedura di asilo nei Paesi Bassi dura normalmente tre anni. Il governo neerlandese specifica che nei Paesi Bassi è stato adottato un regime speciale di soggiorno per non lasciare i minori per più di tre anni nell’incertezza sulla loro situazione di soggiorno e per fornire loro una prospettiva di futuro. Conformemente a tale regime speciale, viene concesso un diritto di soggiorno regolare al richiedente asilo che, al termine del periodo di tre anni, è ancora minorenne. Di conseguenza, solo i minori di età inferiore a 15 anni possono venire in considerazione per un siffatto diritto di soggiorno. Da lì discende il requisito secondo il quale il minore deve avere un’età inferiore a 15 anni al momento della prima domanda di soggiorno.
80.
Secondo la spiegazione del governo dei Paesi Bassi, le autorità nazionali procedono ad una valutazione della situazione del minore alla luce di tale regime speciale di soggiorno, una volta deciso che egli non viene in considerazione per un permesso a titolo di asilo. In casi eccezionali, e ciò in ragione dell’interesse superiore del bambino, un minore non accompagnato può già in quel momento venire in considerazione per un permesso di soggiorno, di modo che viene evitato il soggiorno irregolare. Deve allora essere già chiaro, in quel momento, che il minore non accompagnato non potrà formare oggetto di una decisione di rimpatrio per un periodo di tre anni. Per quanto riguarda i minori non accompagnati di età superiore a 15 anni al momento della loro prima domanda di soggiorno, continua ad applicarsi il regime ordinario. Tuttavia, secondo il governo neerlandese, questi ultimi possono venire in considerazione per la concessione di un altro status, che conferisce loro un diritto di soggiorno, applicabile ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare che, senza che sorga la loro responsabilità, non possono lasciare i Paesi Bassi.
81.
Condivido i dubbi espressi dal giudice del rinvio riguardo alla conformità, con l’obbligo derivante dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, di una prassi amministrativa nazionale che si basa su una mera presunzione legata alla presunta durata massima di una procedura di asilo al fine di operare una distinzione fondata sull’età tra i componenti di un gruppo di persone, sebbene questi ultimi si trovino tutti nella stessa situazione. Le persone sembrano essere trattate in maniera diversa, benché non vi sia alcun motivo ragionevole per operare una siffatta distinzione se non l’intento di semplificare il lavoro delle autorità nazionali. Infatti, tale distinzione sembra avere sostanzialmente lo scopo di disciplinare in maniera prevedibile lo status di soggiorno dei minori non accompagnati ai fini del diritto neerlandese, privilegiando quelli di età inferiore ai 15 anni rispetto a quelli di età superiore. Come indicato dal giudice del rinvio, un diritto di soggiorno viene concesso a tale categoria di minori se essi non possono ritornare nel loro paese d’origine o se non possono lasciare il territorio dei Paesi Bassi. Tali minori acquisiscono diritti al soggiorno durante la loro minore età, non rientrano in patria e non possono essere riaccompagnati alla frontiera qualora l’indagine prevista all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 non sia effettuata o non abbia dato risultati. Per contro, per quanto riguarda i minori non accompagnati di età superiore a 15 anni, la prassi amministrativa di cui trattasi sembra invece incoraggiare le autorità nazionali a rinunciare all’esigenza di condurre indagini, permettendo loro addirittura di astenersi dal procedere all’allontanamento del minore finché quest’ultimo non avrà raggiunto la maggiore età. Mi sembra che il limite di età di 15 anni sia stato appositamente fissato dalle autorità nazionali come un criterio asseritamente chiaro ed affidabile al fine di poter determinare con esattezza il modo in cui convenga procedere in ciascun singolo caso.
82.
Orbene, oltre al fatto che un tale approccio non trova alcun fondamento nella direttiva 2008/115, sono convinto che esso comporti gravi rischi nell’ambito della sua corretta applicazione, rischi che vanno esaminati in appresso.
83.
In primo luogo, tale approccio ha l’effetto di attenuare la protezione cui gli Stati membri sono tenuti nei confronti dei minori non accompagnati in forza del diritto internazionale e del diritto dell’Unione. Rinunciando ad adempiere agli obblighi ad esse derivanti dall’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 a favore di una maggior prevedibilità amministrativa, le autorità nazionali agiscono in senso contrario all’obiettivo definito nei Trattati, che è quello di vegliare al benessere del minore. Se le autorità nazionali si astengono dal verificare direttamente la presenza di adeguate condizioni di accoglienza nello Stato di rimpatrio, ciò significa che esse impongono in ultima analisi tale responsabilità al minore non accompagnato, contrariamente a quanto prevede la disposizione di cui sopra.
84.
In secondo luogo, un siffatto approccio ostacola l’obiettivo di istituire «un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio» basata su norme comuni, come previsto dai considerando 2 e 4 della direttiva 2008/115. Tale direttiva impone, in forza degli articoli 6 e 8, che gli Stati membri adottino una decisione di rimpatrio «nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare» nonché «tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio (
45
)». Come esporrò più dettagliatamente nell’ambito della mia analisi della terza questione pregiudiziale, una politica nazionale di sedicente «tolleranza» nei confronti dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare che sia imperniata su una prassi amministrativa indulgente, se non indifferente, da parte delle autorità nazionali, rischia di compromettere il buon funzionamento del diritto dell’Unione in materia di asilo e di immigrazione. Essa ha l’effetto di creare una «zona grigia» di illegalità, permettendo il soggiorno prolungato dei migranti minori nel territorio dello Stato membro malgrado l’esistenza di una decisione di rimpatrio. Un tale approccio mi sembra pregiudizievole per la certezza del diritto e contrario all’obiettivo perseguito dalla direttiva 2008/115, consistente nel garantire che lo status di soggiorno dei migranti sia chiarito quanto prima possibile attraverso una decisione amministrativa o giudiziaria ai sensi dell’articolo 3, punto 4, della detta direttiva, e, se del caso, che misure concrete di esecuzione siano prese senza indugio dalle autorità nazionali. Di conseguenza, un siffatto approccio dev’essere considerato incompatibile con le prescrizioni del diritto dell’Unione in quanto osta all’applicazione effettiva della direttiva 2008/115.
85.
Ne consegue che una prassi amministrativa come quella controversa, che tratta i minori non accompagnati in maniera diversa in base alla loro età, in particolare per quanto riguarda l’obbligo di accertarsi che il paese d’origine offra loro in linea di principio un’accoglienza adeguata, non è giustificata da ragioni oggettive. Pertanto, essa costituisce una discriminazione vietata dal diritto dell’Unione.
86.
Alla luce delle considerazione che precedono, propongo di rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, alla luce dell’articolo 21 della Carta, dev’essere interpretato nel senso che non consente agli Stati membri di operare una distinzione in base all’età di un minore non accompagnato per autorizzare il soggiorno sul loro territorio, allorché si accerti che tale minore non può beneficiare né dello status di rifugiato né della protezione sussidiaria.
D.
Sulla terza questione pregiudiziale
87.
La terza questione pregiudiziale raggruppa due questioni che esaminerò separatamente. Con la terza questione, lettera a), il giudice del rinvio intende, sostanzialmente, stabilire se sia consentito agli Stati membri adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato senza prendere poi misure di allontanamento. La terza questione, lettera b), è diretta a stabilire se lo Stato membro che non prende alcuna misura concreta di allontanamento sia tenuto a sospendere l’obbligo di rimpatrio e, pertanto, ad autorizzare il soggiorno di un minore non accompagnato che non ottemperi volontariamente all’obbligo di rimpatrio.
1. Terza questione, lettera a)
88.
Quanto alla terza questione, lettera a), occorre ricordare innanzitutto che l’obiettivo della direttiva 2008/115, quale risulta dai considerando 2 e 4 di quest’ultima, è quello di istituire una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio. Ai sensi del suo articolo 1, tale direttiva stabilisce le «norme e procedure comuni» da applicarsi in ciascuno Stato membro al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (
46
).
89.
Si deve poi rilevare che l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 prevede, in via principale, l’obbligo per gli Stati membri di adottare «una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare» (
47
). Infatti, secondo una giurisprudenza costante della Corte, «una volta constatata l’irregolarità del soggiorno, le autorità nazionali competenti devono, ai sensi di tale articolo e fatte salve le eccezioni previste ai paragrafi da 2 a 5 del medesimo articolo, emanare una decisione di rimpatrio» (
48
).
90.
Come discende dal tenore letterale dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (
49
), il diritto di rimanere ivi previsto cessa con l’adozione della decisione di primo grado di rigetto della domanda di protezione internazionale da parte dell’autorità competente. In assenza di un diritto o di un permesso di soggiorno concesso all’interessato in base ad altro fondamento normativo, in particolare ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, che consenta al richiedente, la cui domanda sia stata respinta, di soddisfare i requisiti d’ingresso, di soggiorno o di residenza nello Stato membro de quo, tale decisione di rigetto fa sì che, dal momento della sua adozione, il richiedente medesimo non risponda più a tali requisiti, ragion per cui il suo soggiorno diviene irregolare (
50
).
91.
Inoltre, la Corte ha dichiarato che, quando una decisione di rimpatrio è stata adottata nei confronti di un cittadino di un paese terzo, ma l’obbligo di rimpatrio non è stato rispettato da quest’ultimo, entro il termine concesso per la partenza volontaria o quando nessun termine è stato concesso a tale scopo, l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 impone agli Stati membri, «al fine di garantire l’efficacia delle procedure di rimpatrio», di «adottare tutte le misure necessarie per allontanare» l’interessato, vale a dire, ai sensi dell’articolo 3, punto 5, di tale direttiva, il trasporto fisico di quest’ultimo fuori da detto Stato membro (
51
).
92.
Peraltro, la Corte ha dichiarato che, come discende tanto dal «dovere di lealtà» degli Stati membri quanto dalle «esigenze di efficacia» ricordate in particolare al quarto considerando della direttiva 2008/115, l’obbligo che l’articolo 8 di tale direttiva impone agli Stati membri di procedere, nelle ipotesi enunciate al paragrafo 1 di tale articolo, all’allontanamento di detto cittadino deve essere adempiuto «con la massima celerità» (
52
). Conformemente ad una giurisprudenza più recente, gli Stati membri sono addirittura autorizzati a procedere all’allontanamento «senza indugio», non appena ne ricorrano le condizioni (
53
).
93.
In tale contesto, non va neppure dimenticato il fatto che, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, gli Stati membri possono ricorrere – in ultima istanza – «a misure coercitive per allontanare» un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza al suo allontanamento (
54
), purché tali misure siano proporzionate e non eccedano l’uso ragionevole della forza (
55
).
94.
Infine, occorre rilevare che la Corte ha ricordato agli Stati membri di astenersi dall’applicare una normativa tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti da una direttiva e da privare così quest’ultima del suo effetto utile (
56
). È la ragione per la quale la Corte ha dichiarato che la direttiva 2008/115 osta a qualsiasi normativa nazionale che abbia per effetto di «ostacolare l’applicazione delle norme e delle procedure comuni» stabilite da tale direttiva, ad esempio ritardando od ostacolando altrimenti il rimpatrio (
57
).
95.
Dato che la Corte ha posto l’accento sull’obbligo di adottare tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio, ricordando l’esigenza di efficacia nonché il dovere di lealtà, mi sembra evidente che uno Stato membro non possa limitarsi ad attendere semplicemente che il minore raggiunga la maggiore età legale per procedere all’allontanamento.
96.
Come ho già spiegato nelle mie osservazioni riguardanti la seconda questione pregiudiziale (
58
), ritengo che una prassi amministrativa con la quale uno Stato membro si sottrae all’obbligo di verificare se esista un’accoglienza adeguata nel paese d’origine del minore non accompagnato, optando invece per tollerare il suo soggiorno irregolare sino a quando il minore non raggiunga la maggiore età, malgrado l’esistenza di una decisione di rimpatrio, conduca alla creazione di una zona grigia di illegalità, almeno per un periodo prolungato. Un siffatto approccio mi sembra pregiudizievole alla certezza del diritto e incompatibile con l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2008/115, consistente nel garantire che lo status di soggiorno dei migranti sia chiarito quanto prima possibile attraverso una decisione amministrativa o giudiziaria ai sensi dell’articolo 3, punto 4, della direttiva in parola e, se del caso, che misure di esecuzione siano prese con la massima celerità dalle autorità nazionali.
97.
Ciò premesso, ritengo che possano tuttavia esistere circostanze che giustificano una sospensione o almeno un rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio, visto che gli Stati membri, conformemente all’articolo 5, lettera a), della direttiva 2008/115, devono «[tenere] nella debita considerazione: l’interesse superiore del [minore]» quando attuano tale direttiva. Tuttavia, una sospensione o un rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio mi pare giustificata/o solo se la situazione sia cambiata nello Stato di rimpatrio dopo l’adozione della decisione di rimpatrio, di modo che lo Stato membro non sia più in grado di garantire che il minore sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, ad un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza, conformemente all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115. Tratterò questo aspetto nell’ambito dell’analisi della terza questione, lettera b).
98.
Alla luce di quanto precede, ritengo che gli Stati membri non possano adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato senza prendere poi misure di allontanamento.
2. Terza questione, lettera b)
99.
Con la sua terza questione, lettera b), il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se lo Stato membro che non prende alcuna misura concreta di allontanamento sia tenuto a sospendere l’obbligo di rimpatrio e, pertanto, ad autorizzare il soggiorno di un minore non accompagnato che non ottemperi volontariamente all’obbligo di rimpatrio.
a) Regola generale che impone agli Stati membri di adottare tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio
100.
Come già evidenziato, l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 prevede come regola generale che «gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio». La formulazione di tale disposizione nonché l’interpretazione datane dalla Corte e che viene ricordata nelle presenti conclusioni, sono talmente chiare che non lasciano, a mio parere, alcun dubbio ragionevole. Sotto questo profilo, è inconcepibile che gli Stati membri possano essere autorizzati ad astenersi dall’adottare misure concrete di allontanamento a pena di venir meno agli obblighi ad essi incombenti in forza del diritto dell’Unione.
101.
Per motivi di completezza, occorre rilevare in tale contesto che il fatto che taluni Stati membri non procedano in tutti i casi ad un allontanamento immediato dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare può avere varie ragioni, in particolare diverse difficoltà connesse alle procedure di allontanamento, ad esempio la mancanza di personale necessario, la mancanza di cooperazione da parte dei richiedenti asilo o dei paesi d’origine non appena si tratta di stabilire la loro identità, di ottenere documenti di viaggio (
59
), di accertare condizioni di accoglienza adeguate, nonché le difficoltà inerenti alle ricerche in paesi lontani. È pertanto evidente che taluni dei fattori citati sfuggono al controllo esclusivo degli Stati membri. Di conseguenza, non mi sembra giustificato presumere che qualsiasi ritardo nell’esecuzione di una decisione di rimpatrio sia necessariamente dovuto alla passività degli Stati membri.
102.
Come giustamente evidenziato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, il diritto dell’Unione prevede, in via eccezionale, talune alternative all’allontanamento – a seconda del rispettivo caso – che saranno illustrate in appresso. Tali alternative presentano il vantaggio di contribuire alla certezza del diritto e di dare una prospettiva al minore non accompagnato, distinguendosi così in maniera considerevole dalla prassi amministrativa esaminata nelle presenti conclusioni riguardo alla sua compatibilità con il diritto dell’Unione.
b) Obbligo di sospendere l’esecuzione di una decisione di rimpatrio qualora manchi un’accoglienza adeguata nel paese d’origine
103.
In applicazione dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, in combinato disposto con l’articolo 5, lettera a), di tale direttiva e con l’articolo 24 della Carta, gli Stati membri sono tenuti a sospendere l’esecuzione di una decisione di rimpatrio qualora manchi un’accoglienza adeguata nel paese d’origine. Come si è concluso nell’analisi della prima questione, è necessario tenere nella debita considerazione l’interesse superiore del minore in ciascuna fase rilevante della procedura (
60
). Per giunta, come da me segnalato, risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte che considerazioni legate all’interesse superiore del minore possono condurre a far sì che le autorità nazionali debbano talora «astenersi» dall’adottare una decisione di rimpatrio (
61
). A mio modo di vedere, tale conclusione vale a maggior ragione per la decisione di adottare misure di esecuzione, dato che l’allontanamento, definito all’articolo 3, punto 5, della direttiva 2008/115 come il trasporto fisico fuori dallo Stato membro, costituisce l’ultima fase nella procedura disciplinata da tale atto.
104.
È evidente che le possibilità di cui gli Stati membri dispongono per influire sulla situazione di una persona che ha formato oggetto di allontanamento sono molto limitate quando quest’ultima si trova già nel suo paese d’origine. Non si può escludere che la procedura di rimpatrio raggiunga un punto quasi irreversibile, ad esempio se le autorità competenti perdono il contatto con l’interessato. Pertanto, il rischio di una violazione dei diritti fondamentali del minore è più elevato nella fase dell’allontanamento, soprattutto se si tratta di persona vulnerabile. Ciò premesso, mi pare che il legislatore dell’Unione sia perfettamente consapevole di tale rischio, dato che l’obbligo previsto all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 è formulato in termini che fanno pensare ad una condizione indispensabile (prima di allontanare; si accertano che questi sarà ricondotto) che le autorità competenti devono soddisfare prima di poter procedere all’ultima fase della procedura. In altri termini, il mancato soddisfacimento di questa condizione dev’essere inteso sotto il profilo giuridico come un fattore che osta all’allontanamento. Ne consegue che finché le autorità nazionali non hanno la certezza che sussistano condizioni adeguate nello Stato di rimpatrio, è loro vietato dare esecuzione alla decisione di rimpatrio. Mi sembra che, di fronte a tale impossibilità giuridica, la scelta più giudiziosa per le autorità nazionali sarebbe quella di sospendere la decisione di rimpatrio.
c) Facoltà di rilasciare un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiorno
105.
L’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115 consente agli Stati membri di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiorno a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare. In forza di tale disposizione, la concessione di un siffatto diritto di soggiorno ha come conseguenza che non viene adottata alcuna decisione di rimpatrio. Qualora sia già stata emessa, la decisione di rimpatrio è revocata o sospesa per il periodo di validità del permesso di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiorno. Occorre rilevare che tale disposizione fa riferimento ad una facoltà rimessa agli Stati membri, ma non impone loro alcun obbligo (
62
).
106.
Dato che l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 obbliga lo Stato membro a scegliere tra l’opzione di concedere un permesso o un diritto di soggiorno e l’opzione di avviare la procedura di rimpatrio, sarebbe opportuno – come raccomanda del resto il manuale sul rimpatrio (
63
) elaborato dalla Commissione – stabilire regole chiare in ordine allo status giuridico dei minori non accompagnati, che permettano vuoi l’adozione di una decisione di rimpatrio e la sua esecuzione, vuoi la concessione di un diritto di soggiorno conformemente alla legislazione nazionale. Gli Stati membri dovrebbero provvedere a stabilire procedure di determinazione dello status per i minori non accompagnati che non vengono rimpatriati. Un approccio del genere è tale da ridurre le zone grigie e da rafforzare la certezza del diritto per tutti i soggetti coinvolti. Quel che più conta, l’approccio proposto rappresenta una soluzione duratura che mira ad offrire ai minori una certa normalità e stabilità a lungo termine.
107.
Risulta dall’analisi testé effettuata che gli Stati membri sono tenuti a sospendere l’esecuzione della decisione di rimpatrio qualora manchi un’accoglienza adeguata nel paese d’origine. Essi possono rilasciare, per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura, un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca un diritto di soggiorno a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare.
108.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alla terza questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 dev’essere interpretato nel senso che uno Stato membro che abbia adottato una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato deve, dopo la scadenza del termine di partenza volontaria, adottare tutte le misure di allontanamento necessarie all’esecuzione della decisione e non può semplicemente limitarsi ad attendere che il minore non accompagnato raggiunga la maggiore età. Una sospensione o un rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio da parte dello Stato membro è giustificata/o solo se la situazione è cambiata nello Stato di rimpatrio dopo l’adozione della decisione di rimpatrio, di modo che lo Stato membro non sia più in grado di garantire che il minore sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, ad un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza conformemente all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115. In forza dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, gli Stati membri possono rilasciare, per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura, un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiorno a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare.
VI. Conclusione
109.
Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dal rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Tribunale dell’Aia, sede di ’s-Hertogenbosch, Paesi Bassi) nei seguenti termini:
1)
L’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, in combinato disposto con l’articolo 5, lettera a), della stessa direttiva, e alla luce dell’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dev’essere interpretato nel senso che, prima di imporre un obbligo di rimpatrio ad un minore non accompagnato, le autorità dello Stato membro devono accertarsi che nello Stato di rimpatrio sia disponibile un’accoglienza adeguata per il minore non accompagnato di cui trattasi.
2)
L’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, alla luce dell’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali, dev’essere interpretato nel senso che non consente agli Stati membri di operare una distinzione in base all’età di un minore non accompagnato per autorizzare il soggiorno sul loro territorio, allorché si accerti che tale minore non può beneficiare né dello status di rifugiato né della protezione sussidiaria.
3)
L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115 dev’essere interpretato nel senso che uno Stato membro che abbia adottato una decisione di rimpatrio nei confronti di un minore non accompagnato deve, dopo la scadenza del termine di partenza volontaria, adottare tutte le misure di allontanamento necessarie all’esecuzione della decisione e non può semplicemente limitarsi ad attendere che il minore non accompagnato raggiunga la maggiore età. Una sospensione o un rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio da parte dello Stato membro è giustificata/o solo se la situazione è cambiata nello Stato di rimpatrio dopo l’adozione della decisione di rimpatrio, di modo che lo Stato membro non sia più in grado di garantire che il minore sarà ricondotto ad un membro della sua famiglia, ad un tutore designato o presso adeguate strutture di accoglienza conformemente all’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115. In forza dell’articolo 6, paragrafo 4, di tale direttiva, gli Stati membri possono rilasciare, per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura, un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiorno a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	GU 2008, L 348, pag. 98.
(
3
)	GU 2011, L 337, pag. 9.
(
4
)	GU 2013, L 180, pag. 96.
(
5
)	V. «Unaccompanied Minors in the Migration Process», Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), Varsavia 2010, pag. 3, e «VEGA Handbook: Children at aiports», Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), Varsavia, 2017, pag. 7.
(
6
)	V. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), 2019, pag. 3.
(
7
)	V. «Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standards and indicators», Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), 2018, pag. 7.
(
8
)	Per un breve sommario degli atti giuridici pertinenti, v. Requejo Isidro, M., «The protection of unaccompanied minors asylum-seekers: between competent state and responsible state», n. 2, ottobre 2017, pagg. 485 e segg.
(
9
)	Ossia l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) e l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali (FRA).
(
10
)	Sentenze del 26 settembre 2018, Baumgartner (C‑513/17, EU:C:2018:772, punto 23) e del 20 dicembre 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, punto 20).
(
11
)	V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni.
(
12
)	Il corsivo è mio. V. altresì, sentenze del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 38) e del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 31).
(
13
)	Il corsivo è mio.
(
14
)	V. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., pagg. 7 e 23, da cui risulta che l’articolo 10, paragrafo 2, dev’essere interpretato in armonia con l’articolo 5 e con il considerando 22 della direttiva 2008/115 nel senso che le autorità competenti devono accordare un’attenzione preminente all’interesse superiore del bambino lungo tutta la procedura di rimpatrio. Secondo l’agenzia FRA, tale principio generale deve guidare tutti gli atti che conducono all’allontanamento di un minore non accompagnato.
(
15
)	V. paragrafo 68 delle presenti conclusioni.
(
16
)	Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben, Schwarze, Hatje), 7a ed., Baden-Baden 2015, articolo 24, punto 11, pag. 664, ritiene che il diritto fondamentale di cui all’articolo 24, paragrafo 1, della Carta sia compromesso ove le autorità vincolate al rispetto di tale disposizione non agiscano attivamente e non offrano una protezione e cure adeguate nella misura necessaria al benessere del minore.
(
17
)	Adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 20 novembre 1989 (Raccolta dei trattati delle Nazioni Unite, vol. 1577, pag. 43).
(
18
)	Il corsivo è mio.
(
19
)	Il corsivo è mio.
(
20
)	Come ho precisato al paragrafo 35 delle mie conclusioni nella causa Transportes Aéreos Portugueses (C‑74/19, EU:C:2020:135), taluni parallelismi di ordine normativo tra, da un lato, il diritto internazionale e, dall’altro, il diritto dell’Unione, possono essere intesi come espressione di una comune convinzione giuridica.
(
21
)	V., per quanto riguarda l’importanza dei diritti del fanciullo in generale per la giurisprudenza della Corte, sentenza del 14 febbraio 2008, Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, punto 39).
(
22
)	Sentenza del 27 giugno 2006, Parlamento/Consiglio (C‑540/03; in prosieguo: la «sentenza Parlamento/ConsiglioEU:C:2006:429, punti 10, 37 e 57).
(
23
)	GU 2003, L 251, pag. 12.
(
24
)	Il corsivo è mio.
(
25
)	Il documento «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., pag. 23, nonché la raccomandazione (UE) 2017/2338 della Commissione del 16 novembre 2017 che istituisce un manuale comune sul rimpatrio che le autorità competenti degli Stati devono utilizzare nell’espletamento dei compiti connessi al rimpatrio (GU 2017, L 339, pag. 123; in prosieguo: il «manuale sul rimpatrio») raccomandano che venga privilegiato il rimpatrio presso familiari, salvo che ciò non sia manifestamente nell’interesse superiore del minore.
(
26
)	Sentenza Parlamento/Consiglio (punto 69); v., quanto all’importanza del ricongiungimento familiare per il benessere del minore migrante, conclusioni dell’avvocato generale Hogan nella causa B.M.M. e B.S. (Ricongiungimento familiare – figlio minore) (C‑133/19, EU:C:2020:222, paragrafi 1, 2 e 43).
(
27
)	Sentenza Parlamento/Consiglio (punti 52 e segg., nonché giurisprudenza citata).
(
28
)	Sentenza della Corte EDU del 12 ottobre 2006, Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga/Belgio, CE:ECHR:2006:0126DEC001317803.
(
29
)	Sentenza Parlamento/Consiglio (punto 58).
(
30
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431).
(
31
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 68). Il corsivo è mio.
(
32
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 48).
(
33
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 49). Il corsivo è mio.
(
34
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 50). Il corsivo è mio.
(
35
)	Sentenza dell’11 dicembre 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, punto 55). Il corsivo è mio.
(
36
)	La determinazione dell’interesse superiore del bambino si realizza attraverso una valutazione individuale che si basa su un approccio pluridisciplinare, associando il tutore designato del minore o la competente autorità di protezione dell’infanzia. Vari soggetti internazionali, quali l’Agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati, il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti del bambino e il Fondo delle Nazioni Unite per l’infanzia hanno adottato orientamenti interpretativi ed operativi. Vari documenti pubblicati dalle agenzie europee, e citati nelle presenti conclusioni, forniscono un quadro utile dei criteri che le autorità nazionali devono prendere in considerazione nell’ambito di tale valutazione.
(
37
)	V. manuale sul rimpatrio, pagg. 121 e 122.
(
38
)	Tale interpretazione è del resto conforme alla raccomandazione dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, consistente nel riesaminare periodicamente l’interesse superiore del bambino alla luce dell’evoluzione del singolo caso (v. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., pag. 12).
(
39
)	Sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
40
)	Sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 64). Il corsivo è mio.
(
41
)	Sentenze del 7 agosto 2018, Bichat e a. (C‑61/17, C‑62/17 e C‑72/17, EU:C:2018:653, punto 29) nonché dell’11 aprile 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punto 36).
(
42
)	Il corsivo è mio.
(
43
)	Sentenza del 19 gennaio 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, punto 22).
(
44
)	Come afferma Lamont, «Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union», in The UE Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, pag. 672, articolo 24, punto 24.23, la Carta contiene, oltre ai diritti del minore all’articolo 24, un divieto di discriminazione in base all’età all’articolo 21, il che, secondo l’autore, implica che qualsiasi discriminazione di minori (in generale) è vietata. A mio parere, tale constatazione non esclude che una categoria specifica di minori definita dall’età (ossia quelli di età pari o superiore a 15 anni) possa far valere tale divieto al fine di contestare la legittimità di una disposizione nazionale (di attuazione del diritto dell’Unione) che, come nel caso di specie, abbia l’effetto di trattare tale categoria di minori, in sostanza, come quella dei maggiorenni, in quanto essa viene privata della protezione garantita dall’articolo 24 della Carta, quale concretizzata dal combinato disposto dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 e dell’articolo 5, lettera a), di tale direttiva.
(
45
)	Il corsivo è mio.
(
46
)	Sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 30).
(
47
)	Sentenze del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 31) e del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 35). Il corsivo è mio.
(
48
)	Sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 32). Il corsivo è mio.
(
49
)	GU 2013, L 180, pag. 60.
(
50
)	V. sentenza del 19 giugno 2018, Gnandi, (C‑181/16, EU:C:2018:465, punto 41).
(
51
)	Sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 33). Il corsivo è mio.
(
52
)	Sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 34).
(
53
)	Sentenza del 16 gennaio 2018, E (C‑240/17, EU:C:2018:8, punto 50).
(
54
)	Tuttavia, si può affermare che esistono ragioni legittime per non applicare misure coercitive nei confronti di un minore. Per questa ragione taluni Stati membri vietano qualsiasi rimpatrio forzato di un minore non accompagnato (v., in questo senso, Dumas, P., «L’accès des mineurs non accompagnés à la protection dans les États membres dell’Union européenne», Revue trimestrielle de droit européen, 2013, n. 1, pagg. 35 e segg.).
(
55
)	Sentenza del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punti 38 e 57).
(
56
)	Sentenze del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 39); del 6 dicembre 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punto 32), e del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 39).
(
57
)	Sentenze del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 40); del 6 dicembre 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punto 35), e del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punto 59).
(
58
)	V. paragrafi 83 e segg. delle presenti conclusioni.
(
59
)	V. «European Centre for Returns in brief», Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), Varsavia, 2019, pagg. 2 e 5, da cui risulta che l’efficacia delle procedure di rimpatrio dipende in larga misura dalla cooperazione con i paesi d’origine dei migranti al fine di identificare le persone soggette alle decisioni di rimpatrio, di rilasciare i documenti di viaggio e di accettare i rimpatriati nel loro paese. In tale contesto, gli Stati membri, la Commissione e Frontex collaborano con il paese di rimpatrio.
(
60
)	V. paragrafi 63 e 69 delle presenti conclusioni.
(
61
)	V. paragrafo 67 delle presenti conclusioni.
(
62
)	V. sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 88).
(
63
)	V. manuale sul rimpatrio, pag. 121.