62014CC0001
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 29. januarja 2015 (
1
)
Zadeva C‑1/14
Base Company NV, prej KPN Group Belgium NV,
in
Mobistar NV
proti
Ministerraad
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Grondwettelijk Hof (Belgija))
„Direktiva o univerzalnih storitvah — Člena 9 in 32 — Elektronske komunikacije — Omrežja in storitve — Univerzalna storitev in pravice uporabnikov — Obveznosti zagotavljanja socialne storitve — Dodatne obvezne storitve“
1.
Belgijski zakonodajalec je zaradi sodb Sodišča v zadevah Komisija/Belgija (
2
) in Base (
3
) sprejel zakonodajo, katere skladnost z Direktivo o univerzalnih storitvah (
4
) je dvomljiva. V tej zadevi Grondwettelijk Hof Kraljevine Belgije Sodišče sprašuje, ali lahko nacionalni zakonodajalec v kategorijo „univerzalne storitve“ iz navedene direktive uvrsti storitve mobilne telefonije in elektronskih komunikacij (internet). Izraženi so bili tudi pomisleki o veljavnost Direktive o univerzalnih storitvah zaradi morebitne kršitve člena 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Naj že vnaprej povem, da se mi zdijo taki pomisleki očitno nedopustni.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva o univerzalnih storitvah
2.
Prva določba poglavja II, naslovljenega „Obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve vključno s socialnimi obveznostmi“, je člen 3 Direktive, nalovljen „Razpoložljivost univerzalne storitve“, ki določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da so storitve iz tega poglavja na voljo z določeno kakovostjo vsem končnim uporabnikom na njihovem ozemlju, ne glede na zemljepisno lokacijo in ob upoštevanju posebnih nacionalnih pogojev po dostopni ceni.
2.   Države članice določijo najučinkovitejši in najprimernejši pristop za zagotovitev izvedbe univerzalne storitve, pri čemer upoštevajo načela objektivnosti, transparentnosti, nediskriminacije in sorazmernosti. Poskušati morajo minimizirati izkrivljanje trga, še zlasti zagotavljanje storitev po cenah ali pod drugimi določili in pogoji, ki odstopajo od normalnih komercialnih pogojev, pri čemer pa varujejo javne interese.“
3.
Člen 4, naslovljen „Zagotavljanje dostopa na fiksni lokaciji in zagotavljanje telefonskih storitev“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da vsaj eno podjetje izpolnjuje vse razumne zahteve za priključitev na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji.
2.   Zagotovljena priključitev mora podpirati govorne, faksimilne in podatkovne komunikacije z dovolj velikimi podatkovnimi hitrostmi, da omogočajo funkcionalen dostop do interneta, pri čemer se upoštevajo prevladujoče tehnologije, ki jih uporablja večina naročnikov, in tehnična izvedljivost.
3.   Države članice zagotovijo, da vsaj eno podjetje izpolnjuje vse smiselne zahteve za zagotavljanje telefonske storitve, javnosti dostopne prek omrežne priključitve iz odstavka 1, ki omogoča odpravljanje in sprejemanje nacionalnih in mednarodnih klicev.“
4.
Člen 9, naslovljen „Dostopnost tarif“, določa:
„1.   Nacionalni regulativni organi spremljajo razvoj in višino maloprodajnih tarif storitev, ki so v členih 4 do 7 opredeljene kot storitve v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in jih bodisi zagotavljajo določena podjetja ali pa so na voljo na trgu, če v zvezi s temi storitvami ni določenih podjetij, zlasti v zvezi s porabniškimi cenami in prihodki v državi.
2.   Države članice lahko ob upoštevanju nacionalnih pogojev zahtevajo, da določena podjetja zagotovijo potrošnikom tarifne opcije ali pakete, ki se razlikujejo od tistih, ki so zagotovljeni pod normalnimi tržnimi pogoji, zlasti, da se tudi osebam z nižjimi prihodki ali posebnimi socialnimi potrebami zagotovita dostop do omrežja iz člena 4(1) ali uporaba storitev, ki so v členu 4(3) ter členih 5, 6 in 7 opredeljene kot storitve v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in jih zagotavljajo določena podjetja.
3.   Države članice lahko zunaj okvira predpisov za določena podjetja o zagotavljanju posebnih tarifnih opcij ali o upoštevanju zamejitve cen ali geografske porazdelitve ali drugih podobnih shem zagotovijo podporo potrošnikom z nizkimi prihodki ali posebnimi socialnimi potrebami.
[…]“
5.
V odstavkih 1 in 2 člena 13 („Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“) je določeno:
„1.   Kadar nacionalni regulativni organi na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, države članice na zahtevo določenega podjetja odločijo:
(a)
da bodo uvedle mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju iz javnih sredstev pod transparentnimi pogoji; in/ali
(b)
da bodo razdelile neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
2.   Kadar se neto stroški razdelijo po odstavku 1(b), države članice vzpostavijo mehanizem delitve, ki ga upravlja nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od upravičencev in je pod nadzorom nacionalnega regulativnega organa. Lahko se financirajo le v skladu s členom 12 izračunani neto stroški obveznosti, ki so določene v členih 3 do 10.“
6.
Člen 32, naslovljen „Dodatne obvezne storitve“, je prvi člen v poglavju V Direktive („Splošne in končne določbe“) in določa, da „se lahko [države članice] odločijo, da poleg storitev v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, opredeljenih v Poglavju II, dajo na svojem ozemlju javnosti na voljo še dodatne storitve, vendar se v takih primerih ne odredi nikakršen kompenzacijski mehanizem, ki bi vključeval določena podjetja.“
7.
V Prilogi IV Direktive je določen, kot izhaja iz njenega naslova, „Izračun morebitnih neto stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in vzpostavitev mehanizma za povračilo ali delitev stroškov v skladu s členoma 12 in 13“. V skladu z delom A („Izračun neto stroškov“) te priloge so „[o]bveznosti zagotavljanja univerzalne storitve […] tiste obveznosti, ki jih država članica naloži podjetju in zadevajo zagotavljanje omrežja in storitve na celotnem določenem zemljepisnem območju, vključno, kadar se tako zahteva, s povprečnimi cenami na tem geografskem območju za zagotavljanje te storitve ali zagotavljanje posebnih tarifnih opcij za potrošnike z nižjimi dohodki ali posebnimi socialnimi potrebami […]“.
2. Direktiva 2002/21/ES (
5
)
8.
V členu 2 Direktive 2002/21 so določene te opredelitve:
„[…]
(c)
‚elektronska komunikacijska storitev‘ pomeni storitev, ki se navadno opravlja za plačilo in je v celoti ali pretežno sestavljena iz prenosa signalov po elektronskih komunikacijskih omrežjih ter vključuje telekomunikacijske storitve in storitve prenosa po omrežjih, ki se uporabljajo za radiodifuzijo, izključuje pa storitve, s katerimi se zagotavljajo vsebine ali izvaja redakcijski nadzor nad vsebinami, ki se pošiljajo po elektronskih komunikacijskih omrežjih in z elektronskimi komunikacijskimi storitvami; ne vključuje storitev informacijske družbe, opredeljenih v členu 1 Direktive 98/34/ES, ki niso v celoti ali pretežno sestavljene iz prenosa signalov po elektronskih komunikacijskih omrežjih;
(d)
‚javno komunikacijsko omrežje‘ pomeni elektronsko komunikacijsko omrežje, ki se v celoti ali pretežno uporablja za zagotavljanje elektronskih komunikacijskih storitev, dostopnih javnosti, ki podpirajo prenos informacij med omrežnimi priključnimi točkami;
[…]
(j)
‚univerzalna storitev‘ pomeni minimalni nabor storitev določene kakovosti, opredeljen v Direktivi 2002/22/ES (Direktiva o univerzalni storitvi), ki je dostopen vsem uporabnikom ne glede na njihovo zemljepisno lego in, z vidika specifičnih nacionalnih pogojev, po dostopni ceni;
[…].“
B – Nacionalno pravo
9.
Člen 74 wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (zakon z dne 13. junija 2005 o elektronskih komunikacijah; v nadaljevanju: zakon o elektronskih komunikacijah), kakor je bil spremenjen s členom 50 zakona z dne 10. julija 2012, določa:
„1.   Socialna komponenta univerzalne storitve pomeni, da operaterji iz odstavkov 2 in 3, ki potrošnikom zagotavljajo javno storitev elektronskih telekomunikacij, določenim kategorijam upravičencev ponudijo posebne tarifne pogoje.
[…]
2.   Vsak operater, ki ponuja javno storitev elektronskih komunikacij in katerega promet, povezan z javnimi storitvami elektronskih komunikacij, presega 50 milijonov EUR, zagotavlja socialno komponento univerzalne storitve iz odstavka 1.
[…]
3.   Vsak operater, ki ponuja javno storitev elektronskih komunikacij in katerega promet, povezan z javnimi storitvami elektronskih komunikacij, ne presega 50 milijonov EUR ter ki je Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (Belgijski institut za poštne in telekomunikacijske storitve; v nadaljevanju: BIPT) sporočil svoj namen, da bo prek fiksnega prizemnega ali mobilnega omrežja ali prek obeh zagotavljal socialno komponento univerzalne storitve iz odstavka 1, mora to komponento zagotavljati pet let.
[…]“.
10.
Člen 74/1 zakona o elektronskih komunikacijah, ki je bil uveden s členom 51 zakona z dne 10. julija 2012, določa:
„1.   Če BIPT meni, da lahko zagotavljanje socialne komponente za nekega ponudnika pomeni neupravičeno breme, vsakega operaterja, ki ponuja socialne tarife, pozove, naj predloži podatke iz odstavka 2, in izračuna neto stroške.
2.   Operaterji, ki ponujajo socialne tarife, BIPT v skladu z izvedbenimi predpisi, sprejetimi na podlagi člena 137(2), najpozneje do 1. avgusta koledarskega leta po zadevnem letu sporočijo indeksirani znesek predvidenih stroškov za zadevno leto, izračunan na podlagi metode, določene v prilogi.
[…]
3.   BIPT za vsakega zadevnega ponudnika ugotovi obstoj neupravičenega bremena, če se izkaže, da je zagotavljanje socialne komponente univerzalne storitve pretirano glede na njegovo zmožnost, da jo zagotavlja, pri čemer se upošteva skupek njemu lastnih značilnosti, zlasti raven opreme, gospodarski in finančni položaj in delež na trgu elektronskih komunikacijskih storitev, dostopnih javnosti.
4.   Ustanovi se sklad za univerzalno storitev na področju socialnih tarif, namenjen izplačilu nadomestil ponudnikom socialnih tarif, za katere zagotavljanje socialne komponente univerzalne storitve pomeni neupravičeno breme in ki so v ta namen vložili zahtevo pri BIPT. Znesek nadomestila ustreza neto stroškom, ki jih ima operater, za katerega zagotavljanje socialne komponente univerzalne storitve pomeni neupravičeno breme. Sklad je pravna oseba, upravlja pa ga BIPT.
Sredstva v sklad prispevajo operaterji, ki ponujajo socialno komponento univerzalne storitve.
Prispevki se določijo sorazmerno glede na velikost prometa v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi storitvami, dostopnimi javnosti.
Upoštevna velikost prometa je velikost prometa pred obračunom davka, ki je bil ustvarjen z zagotavljanjem elektronskih komunikacijskih storitev, dostopnih javnosti, na nacionalnem ozemlju v skladu s členom 95(2).
V stroških upravljanja sklada so zajeti vsi stroški, povezani z njegovim delovanjem, vključno s stroški, nujno potrebnimi za opredelitev modela stroškov, ki temelji na učinkovitem teoretičnem operaterju glede na vrsto komunikacijskega omrežja, prek katerega se zagotavlja socialna komponenta univerzalne storitve. S kraljevo uredbo, ki jo sprejme svet ministrov, se določi najvišji znesek stroškov za upravljanje sklada.
Operaterji iz odstavka 2 prispevajo k stroškom upravljanja sklada sorazmerno glede na velikost prometa, kot je določeno v odstavku 3.
5.   S kraljevo uredbo, ki jo sprejme svet ministrov, se po pridobitvi predhodnega mnenja BIPT sprejmejo izvedbeni predpisi v zvezi z delovanjem tega mehanizma.“
11.
Na podlagi člena 146(2) zakona z dne 10. julija 2012 člen 51 tega zakona „začne veljati 30. junija 2005“.
II – Dejansko stanje
12.
Vprašanja za predhodno odločanje so bila predložena v okviru postopka, ki sta ga družbi KPN Group Belgium NV (v nadaljevanju: KPN) in Mobistar NV (v nadaljevanju: Mobistar) pri Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) začeli z vložitvijo ničnostne tožbe zoper člene 50, 51 in 146 zakona o elektronskih komunikacijah, kakor je bil spremenjen po sprejetju sodb Sodišča v zgoraj navedenih zadevah Komisija/Belgija (EU:C:2010:583) in Base (EU:C:2010:584).
13.
Izpodbijani členi določajo mehanizem sektorskega financiranja neto stroška ponudbe elektronskih komunikacij prek storitev mobilnega komuniciranja („mobilna telefonija“) in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja, ki temelji na prispevkih ponudnikov elektronskih komunikacijskih omrežij ali storitev, dostopnih potrošnikom, vključno s storitvami mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja.
14.
Stranke postopka v glavni stvari menijo, da so izpodbijani členi neustavni in – kar je upoštevno v okviru tega postopka – v nasprotju s členoma 9 in 32 Direktive o univerzalnih storitvah.
III – Vprašanja za predhodno odločanje
15.
Vprašanja za predhodno odločanje, predložena 2. januarja 2014, se glasijo tako:
„1.
Ali je treba Direktivo 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) – zlasti njena člena 9 in 32 – razlagati tako, da se lahko socialna tarifa za univerzalne storitve in kompenzacijski mehanizem, določen v členu 13(1)(b) te direktive, uporabljata ne le za elektronsko komunikacijo prek telefonskega priključka na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji, temveč tudi za elektronsko komunikacijo prek mobilnih komunikacijskih storitev in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja?
2.
Ali je treba člen 9(3) Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da državam članicam omogoča, da univerzalni storitvi dodajo posebne tarifne opcije za druge storitve kot tiste, ki so opisane v členu 9(2) Direktive o univerzalnih storitvah?
3.
Če je odgovor na prvo in drugo vprašanje nikalen: ali so zadevne določbe Direktive o univerzalnih storitvah v skladu z načelom enakosti, kot je med drugim zapisano v členu 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah?“
IV – Postopek pred Sodiščem
16.
Družbi KPN in Mobistar, belgijska vlada, Evropski parlament, Svet in Komisija so se udeležili postopka in predložili pisna stališča. Vsi so se udeležili obravnave 12. novembra 2014, na kateri jih je Sodišče pozvalo, naj se v svojih stališčih osredotočijo na prvo in drugo vprašanje.
V – Trditve
A – Prvo vprašanje
17.
Družbi KPN in Mobistar predlagata nikalen odgovor in trdita, da je v Direktivi o univerzalnih storitvah – kot je razvidno iz členov od 4 do 7 te direktive – določen taksativen seznam storitev, za katere je mogoče predpisati socialne tarife, in da med njimi ni niti storitev mobilne telefonije niti dostopa do interneta v okviru naročniških razmerij, tako da so po njunem mnenju te storitve izključene iz obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in mehanizma financiranja, določenega v členu 13(1)(b) navedene direktive.
18.
Belgijska vlada pa trdi, da je treba na vprašanje odgovoriti pritrdilno, saj meni, da je odstavek 3 člena 9 Direktive o univerzalnih storitvah splošnejši od odstavka 2 tega člena in državam članicam omogoča, da zagotovijo pomoč določenim potrošnikom, pri čemer se ta pomoč lahko nanaša na druge storitve kot te, ki so naštete v Direktivi. Belgijska vlada poleg tega meni, da se v skladu s členom 32 Direktive o univerzalnih storitvah stroški, ki izhajajo iz storitev, zahtevanih na podlagi člena 9(3) Direktive, lahko nadomestijo prek mehanizmov, pri katerih je potrebna udeležba operaterjev.
B – Drugo vprašanje
19.
Komisija predlaga, naj se na prvo in drugo vprašanje odgovori skupaj, in sicer v smislu, da je treba Direktivo o univerzalnih storitvah, zlasti pa njene člene 3, 4, 9 in 13 razlagati tako, da se pravila o tarifah in financiranju obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz členov 9 in 13 uporabijo za storitve dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja, ki omogočajo funkcionalen dostop do omrežja na fiksni lokaciji, ne pa tudi za storitve mobilne telefonije.
20.
Po drugi strani pa Komisija trdi, da je treba člen 32 Direktive razlagati tako, da je storitve mobilne telefonije načeloma mogoče šteti za dodatne storitve v smislu tega člena, čeprav pri tem opozarja, da je v tem členu prepovedana tako uporaba pravil o tarifah in financiranju obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz členov 9 in 13 kot vzpostavitev kompenzacijskega mehanizma, pri katerem je potrebno sodelovanje določenih podjetij. Komisija v zvezi s tem navaja, da se člen 4 Direktive o univerzalnih storitvah, čeprav iz njega izhaja, da so v pojmu „javno komunikacijsko omrežje“ zajete vse telefonske storitve, nanaša izključno na dostop in priključitev na fiksni lokaciji, s čimer so izključene storitve mobilne telefonije.
21.
Komisija v zvezi s tarifnimi pravili iz člena 9 Direktive opozarja, po eni strani, da so v tem členu samo sklicevanja na tarife za storitve, opredeljene v členih od 4 do 7 te direktive, in, po drugi strani, da se zdi, da členi 5, 6 in 7 Direktive niso upoštevni za preizkus v tej zadevi. Zato se po mnenju Komisije pravila iz člena 9 ne uporabijo za storitve mobilne telefonije.
22.
Komisija meni, da člen 9(3) Direktive o univerzalnih storitvah ne dopušča razširitve obsega univerzalne storitve, kakršen izhaja iz členov od 4 do 7. Poleg tega meni, da nobene določbe Direktive ni mogoče razlagati tako, da se pravila, ki so v poglavju II določena za področje tarif in financiranja, uporabijo za storitve mobilne telefonije. Nasprotno pa naj bi se v skladu s členom 4 Direktive lahko štelo, da so internetne storitve vključene v univerzalno storitev iz poglavja II, če gre za priključitve, ki omogočajo funkcionalen dostop do omrežja, iz česar naj bi izhajalo, da se preostale določbe poglavja II Direktive in njena člena 9 in 13 uporabijo tudi za internetne storitve.
23.
Ker naj storitve mobilne telefonije ne bi bile zajete v kategoriji „univerzalne storitve“ v smislu poglavja II Direktive, bi bilo treba po mnenju Komisije preučiti, ali se lahko štejejo za dodatne storitve v smislu člena 32 Direktive o univerzalnih storitvah. Meni, da jih države članice glede na to, da v Direktivi v zvezi s tem ni nobenih določb, lahko obravnavajo kot take.
24.
Družbi KPN in Mobistar pa trdita, da države članice na podlagi člena 9(3) Direktive o univerzalnih storitvah ne morejo dodati posebnih tarifnih opcij za druge storitve kot tiste, ki so opisane v členu 9(2) Direktive.
25.
Belgijska vlada meni, da je treba odstavek 3 člena 9 Direktive o univerzalnih storitvah razlagati tako, da države članice v skladu z njim univerzalni storitvi lahko dodajo posebne tarifne opcije za druge storitve kot tiste, ki so opisane v odstavku 2 tega člana.
C – Tretje vprašanje
26.
Družbi KPN in Mobistar predlagata, naj se na vprašanje odgovori tako, da so Direktiva o univerzalnih storitvah in zlasti njeni členi 9, 13 in 32 združljivi s členom 20 Listine; v zvezi s tem trdita, da različno obravnavanje zagotavljanja storitev fiksne telefonije in storitev mobilne telefonije izhaja iz tega, da se neupravičena bremena, ki so lahko posledica obveznega zagotavljanja telefonskih storitev, lahko nadomestijo s splošno obdavčitvijo ali z mehanizmom sektorskega financiranja, medtem ko se lahko bremena za storitve mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja nadomestijo le iz javnih sredstev. Glede na omejenost te razlike se družbi KPN in Mobistar sprašujeta, ali je dejansko podano različno obravnavanje v smislu člena 20 Listine, in nazadnje opozarjata, da v zvezi z dostopom do storitev mobilne telefonije – drugače kot pri storitvah fiksne telefonije – ni mogoče govoriti o socialni izključenosti in zato tudi ni potrebe po obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve. Poleg tega trdita, da pomeni mehanizem sektorskega financiranja socialnih tarif za zagotavljanje storitev dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja za operaterje težko breme in negativno vpliva na delovanje notranjega trga in potrošnike.
27.
Belgijska vlada meni, da bi bilo v primeru nikalnega odgovora na predhodni vprašanji (kar bi po njenem mnenju ogrozilo sistem financiranja stroškov, povezanih s socialnimi tarifami, zaradi česar bi bili za ugodnost, ki jo pomenijo socialne tarife, prikrajšani potrošniki, v korist katerih je bila socialna komponenta univerzalne storitve razširjena na storitve mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja) treba na tretje vprašanje odgovoriti tako, da je Direktiva o univerzalnih storitvah v nasprotju s členom 20 Listine. V zvezi s tem trdi, da je treba v skladu s členom 3 in uvodno izjavo 25 Direktive to razlagati tako, da državam članicam omogoča, da glede na nacionalne okoliščine in ob upoštevanju tehnološke nevtralnosti določijo, katere storitve se morajo zagotavljati po socialnih tarifah ob uporabi mehanizma financiranja neto stroškov, kakršen je določen v členu 13(1)(b) Direktive.
28.
Komisija trdi, da je dopustnost tretjega vprašanja vprašljiva, ker meni, da predložitveno sodišče ni natančno navedlo niti določb Direktive o univerzalnih storitvah, ki naj bi bile nezdružljive z načelom enakosti, niti razlogov za njihovo nezdružljivost, pri čemer iz predložitvene odločbe ni razvidno, da bi morebitna kršitev tega načela lahko vplivala na stranke postopka v glavni stvari.
29.
Evropski parlament je svoje trditve omejil na preizkus tretjega vprašanja in iz enakih razlogov kot Komisija zatrjeval njegovo nedopustnost. V zvezi z njegovo vsebino pa trdi, da operaterji, ki morajo ponuditi socialno tarifo za storitve mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja, niso v slabšem položaju kot ti, ki morajo ponuditi to tarifo za telefonske storitve na fiksni lokaciji. Meni, da se edina razlika v obravnavi zagotavljanja takih storitev nanaša na način, kako se lahko nadomesti neto strošek, ki nastane v zvezi z njimi.
30.
Evropski parlament po drugi strani meni, da se neto stroški, povezani z dodatnimi obveznimi storitvami v smislu člena 32 Direktive lahko financirajo le iz javnih sredstev, ne pa z nadomestili, ki bremenijo določene operaterje.
31.
Evropski parlament podredno navaja, da operaterji fiksne telefonije in operaterji mobilne telefonije niso v primerljivem položaju, ker le storitev prvih ustreza merilom, določenim za univerzalno storitev. Morebitna razlika pa bi bila v vsakem primeru objektivno upravičena, saj naj bi možnost, da se storitve mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja ne vključi v univerzalno storitev, temeljila na uporabi objektivnih meril, ki izhajajo neposredno iz potrebe po uravnoteženju dveh ciljev, in sicer varstva potrošnikov pred socialno izključenostjo in preprečevanju izkrivljanja konkurence med operaterji.
32.
Nazadnje, Svet, katerega pisna stališča se nanašajo le na tretje vprašanje, tako kot Komisija in Evropski parlament in iz enakih razlogov trdi, da to vprašanje ni dopustno.
33.
Svet meni, da je v Direktivi o univerzalnih storitvah določena izrecna prepoved financiranja zagotavljanja dodatnih obveznih storitev iz člena 32 te direktive, ki določa, da se ne more odrediti nikakršnega financiranja, pri katerem je potrebna udeležba operaterjev. Po njegovem mnenju lahko države članice odločijo, da se morajo po socialnih tarifah zagotavljati dodatne obvezne storitve, če so upoštevane posebne zahteve iz Direktive in načelo enakosti. Svet meni, da ni mogoče primerjati obravnave podjetij, ki prevzamejo obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, ki se financirajo prek mehanizma iz člena 13(1)(b) Direktive, na eni strani, in podjetij, ki prevzamejo obveznosti, povezane z zagotavljanjem dodatnih obveznih storitev, za financiranje katerih je takšen mehanizem prepovedan.
34.
Svet poleg tega navaja, da morajo operaterji plačati svoj prispevek v sklad, ki je v belgijski zakonodaji določen za izplačevanje nadomestil zaradi neupravičenega bremena, povezanega z zagotavljanjem storitev mobilne telefonije in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja, čeprav iz te zakonodaje izhaja, da so te storitve zajete v kategoriji dodatnih obveznih storitev v smislu Direktive o univerzalnih storitvah. Svet pa opozarja, da se taka delitev stroškov lahko uporabi le za univerzalno storitev, torej za minimalen nabor storitev, ki je opredeljen v poglavju II Direktive in v katerem niso zajete niti storitve mobilne telefonije niti storitve dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja z izjemo teh, ki se nanašajo na funkcionalen dostop do interneta na fiksni lokaciji.
VI – Presoja
35.
Predložitveno sodišče s skopimi besedami sprašuje, ali je belgijska zakonodaja, sprejeta po razglasitvi sodb Sodišča v zadevah Base (EU:C:2010:584) in Komisija/Belgija (EU:C:2010:583), združljiva z Direktivo o univerzalnih storitvah, ker določa, da so v kategoriji „univerzalne storitve“ zajete tudi storitve mobilne telefonije in elektronskih komunikacij (internet).
36.
Dvomi, ki jih je belgijsko ustavno sodišče predložilo v predhodno presojo, so v končni fazi ti: (1) ali se socialna tarifa za univerzalno storitev – in z njo povezani kompenzacijski mehanizem – lahko uporabi za komunikacije prek mobilne telefonije in interneta v okviru naročniškega razmerja; (2) ali lahko države članice za tako vrsto komunikacij uporabijo sistem posebnih tarifnih opcij; in (3) če to ni mogoče, ali Direktiva o univerzalnih storitvah ni veljavna, ker je v nasprotju s členom 20 Listine.
A – Uvodni preudarki o sistemu Direktive o univerzalnih storitvah
37.
V skladu z Direktivo o univerzalnih storitvah države članice zagotovijo, da imajo vsi uporabniki po razumni ceni dostop do javnega komunikacijskega omrežja na fiksni lokaciji in do telefonskih storitev (člen 3(1)). Države članice morajo zaradi tega zagotoviti, da vsaj eno podjetje izpolnjuje vse razumne zahteve za priključitev na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji in zagotavljanje telefonskih storitev (člen4(1)).
38.
V Direktivi so določene tudi obveznosti držav članic, da zagotovijo druge storitve, in sicer: imeniške storitve in imenike (člen 5), javne plačilne telefone (člen 6) in ukrepe za končne uporabnike invalide (člen 7).
39.
Vse te storitve tvorijo tako imenovano „univerzalno storitev“. V skladu z Direktivo lahko države članice od podjetij, ki so določena za zagotavljanje „univerzalne storitve“ (člen 8), zahtevajo, da določenim potrošnikom iz socialnih razlogov ponudijo posebne tarife („socialna tarifa“) (člen 9).
40.
Če pomeni ponujanje „univerzalne storitve“ za podjetja, ki jo morajo zagotavljati, neupravičeno breme, morajo države članice v skladu z Direktivo bodisi vzpostaviti mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov iz javnih sredstev bodisi neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve razdeliti med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (člen 13).
41.
Poleg „univerzalne storitve“ lahko države članice predpišejo ponujanje tako imenovanih „dodatnih obveznih storitev“, vendar za nadomestilo za njihovo zagotavljanje ne morejo uporabiti nikakršnega mehanizma, ki bi vključeval določena podjetja (člen 32). Razen v tej določbi v Direktivi ni drugih omemb v zvezi z nadomestilom za te dodatne storitve; vendar se zdi jasno, da se za njihovo ponujanje lahko uredi nadomestilo, saj je z Direktivo izključena zgolj konkretna formula zagotavljanja nadomestila, ne pa tudi možnost nadomestila.
42.
Vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi, je, ali je socialno tarifo (in z njo povezani kompenzacijski mehanizem) mogoče uporabiti za komunikacije prek mobilne telefonije in dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja, bodisi zato, ker tako izhaja iz Direktive (prvo vprašanje), bodisi zato, ker lahko tako odločijo države članice (drugo vprašanje). Če je na obe vprašanji treba odgovoriti nikalno, se postavlja vprašanje, ali je Direktiva v nasprotju s členom 20 Listine (tretje vprašanje).
B – Prvo in drugo vprašanje
43.
Grondwettelijk Hof najprej sprašuje, ali je treba člena 9 in 32 Direktive 2002/22 razlagati tako, da se lahko socialna tarifa za univerzalne storitve in kompenzacijski mehanizem, določen v členu 13(1)(b) Direktive o univerzalnih storitvah, uporabljata ne le za elektronsko komunikacijo prek telefonskega priključka na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji, temveč tudi za elektronsko komunikacijo prek mobilnih komunikacijskih storitev in/ali dostopa do interneta v okviru naročniškega razmerja.
44.
Menim, da se vprašanje, ki ga odpira predložitveno sodišče, lahko formulira bolj preprosto, saj izvira iz načelnega vprašanja: ali pomenita mobilna telefonija in dostop do interneta v okviru naročniškega razmerja storitvi, ki sta zajeti v „univerzalni storitvi“, na katero se nanaša Direktiva. Od tega je odvisno, ali se za njiju lahko predpiše „socialna tarifa“ in s tem nadomestilo, ki se zagotavlja po mehanizmu, določenem v tej direktivi.
45.
Za ugotovitev, ali sta mobilna telefonija in dostop do interneta v okviru naročniškega razmerja zajeta v pojmu „univerzalne storitve“, je treba zaradi tehničnih razlik med tema sistemoma komuniciranja vsakega od njiju obravnavati posebej.
1. Mobilna telefonija
46.
Zdi se jasno, da iz Direktive izhaja, da storitve mobilne telefonije niso zajete v pojmu „univerzalne storitve“. Zakonodajalec Unije se v Direktivi med storitvami, ki so vključene v ta pojem, sklicuje zgolj na „priključitev na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji“ (člen 4(1)), (
6
) s čimer je mobilna telefonija iz pojma univerzalne storitve jasno izključena že po definiciji. (
7
)
47.
Če mobilna telefonija v skladu z Direktivo ni sestavni del „univerzalne storitve“, se je treba vprašati, ali jo lahko v ta pojem vključijo države članice. Zagovorniki te možnosti se sklicujejo na besedilo člena 9 Direktive. V skladu z odstavkom 2 tega člena, „države članice lahko […] zahtevajo, da določena podjetja zagotovijo potrošnikom tarifne opcije ali pakete, ki se razlikujejo od tistih, ki so zagotovljeni pod normalnimi tržnimi pogoji, zlasti, da se tudi osebam z nižjimi prihodki ali posebnimi socialnimi potrebami zagotovita dostop do omrežja iz člena 4(1) ali uporaba storitev, ki so v členu 4(3) ter členih 5, 6 in 7 opredeljene kot storitve v okviru obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in jih zagotavljajo določena podjetja“.
48.
V odstavku 3 tega člena pa je določeno, da lahko države članice „zunaj okvira predpisov za določena podjetja o zagotavljanju posebnih tarifnih opcij ali o upoštevanju zamejitve cen ali geografske porazdelitve ali drugih podobnih shem zagotovijo podporo potrošnikom z nizkimi prihodki ali posebnimi socialnimi potrebami“.
49.
Iz obeh določb je razvidno, da je v skladu z Direktivo znižane tarife mogoče zahtevati le za zagotavljanje določenih storitev, in sicer prav teh, ki tvorijo „univerzalno storitev“, kot je opredeljena v Direktivi, in med katere iz že navedenih razlogov ni vključena mobilna telefonija.
50.
Direktiva državam članicam sicer res omogoča to, da dodajo „dodatne obvezne storitve“ (člen 32), ne pa tudi to, da razširijo (ali zožijo) seznam storitev, ki so v Direktivi določene kot vsebina „univerzalne storitve“.
51.
Glede na to Kraljevina Belgija lahko predpiše, da morajo ponudniki mobilne telefonije zagotavljati „dodatne obvezne storitve“, ne more pa njihove storitve vključiti v kategorijo „univerzalne storitve“. In kot ponudniki „dodatnih obveznih storitev“ bi imeli ti operaterji v takem primeru pravico do nadomestila, vendar ne tega, ki se določi v skladu z mehanizmom iz člena 13 Direktive (ki zajema možnost financiranja iz sredstev, ki jih prispevajo vsi ponudniki komunikacijskih storitev), ampak takega, ki se določi na podlagi mehanizmov, ki ne vključujejo določenih podjetij. (
8
)
2. Dostop do interneta v okviru naročniškega razmerja
52.
V zvezi z dostopom do interneta v okviru naročniškega razmerja je položaj po mojem mnenju nekoliko drugačen.
53.
V členu 4 Direktive je med storitvami, ki tvorijo „univerzalno storitev“, navedena tudi „priključitev na javno komunikacijsko omrežje na fiksni lokaciji“ (odstavek 1), pri čemer je pojasnjeno, da mora ta priključitev „podpirati govorne, faksimilne in podatkovne komunikacije z dovolj velikimi podatkovnimi hitrostmi, da omogočajo funkcionalen dostop do interneta“ (odstavek 2).
54.
Zato bi moral biti dostop do interneta v okviru naročniškega razmerja vključen v „univerzalno storitev“, ki je določena v Direktivi, zaradi česar bi se zanj lahko uporabila „socialna tarifa“ (člen 9), za katero bi bilo mogoče izplačevati nadomestilo v skladu z mehanizmom iz člena 13 Direktive. Vendar bi to seveda veljalo le za dostop do interneta na fiksni lokaciji v okviru naročniških razmerij, s čimer so izključena naročniška razmerja za priključitve, ki se izvajajo prek mobilne telefonije. Ta – kar velja za mobilno telefonijo na splošno – lahko države članice predpišejo kot „dodatne obvezne storitve“, ne morejo pa biti vključena v kategorijo „univerzalne storitve“. Nazadnje, nadomestilo zanje se ne more zagotavljati prek mehanizma, ki je v Direktivi določen za storitve, ki tvorijo „univerzalno storitev“.
55.
Zato kot prvi vmesni sklep predlagam, naj se na prvi dve vprašanji odgovori v smislu, da je treba Direktivo o univerzalnih storitvah razlagati tako, da storitev mobilne telefonije ni del „univerzalne storitve“ ter da se zato zanjo ne more uporabiti socialna tarifa za univerzalno storitev in posledično niti kompenzacijski mehanizem iz člena 13(1)(b) te direktive. Del „univerzalne storitve“ v smislu Direktive o univerzalnih storitvah pa je le dostop do interneta na fiksni lokaciji v okviru naročniškega razmerja, tako da je iz tega pojma izključen dostop do interneta prek mobilne telefonije v okviru naročniškega razmerja. Glede na navedeno države članice v seznam storitev, ki tvorijo „univerzalno storitev“ v smislu Direktive o univerzalnih storitvah, ne morejo dodati novih storitev, lahko pa odločijo, da se storitve mobilne telefonije in dostopa do interneta prek mobilne telefonije v okviru naročniškega razmerja predpišejo kot „dodatne obvezne storitve“. V tem primeru se mora nadomestilo zanje zagotavljati prek mehanizma, ki je drugačen od tega, ki je v Direktivi določen za storitve, ki tvorijo „univerzalno storitev“, in ki zlasti ne sme vključevati določenih podjetij.
C – Tretje vprašanje
56.
Menim, da tretje vprašanje iz razlogov, ki so jih navedli Evropski parlament, Svet in Komisija, ni dopustno.
57.
Predložitveno sodišče konkretno sprašuje, ali so „zadevne določbe Direktive o univerzalnih storitvah v skladu z načelom enakosti, kot je med drugim zapisano v členu 20 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“.
58.
Glede na to, da predložitveno sodišče v zvezi s tem vprašanjem ni podalo nobenih pojasnil, bi bil poskus preučitve vprašanja iz vidika načela enakosti zelo tvegan. Komisija je tak preizkus skušala izvesti, pri čemer je izhajala iz hipoteze, da pritožnici iz postopka v glavni stvari menita, da sta bili s tem, da jima je bilo z nacionalno zakonodajo naloženo breme, ki je v nasprotju z Direktivo o univerzalnih storitvah, diskriminirani. Če bi bilo tako, bi bilo vprašanje absurdno, saj težava ne bi bila v Direktivi, ampak v nacionalnem predpisu.
59.
Evropski parlament in Svet na vprašanje odgovarjata tako, da to, ali je z Direktivo spoštovana enakost, presojata na podlagi preučitve razlik med – po eni strani – storitvami, ki so vključene v pojem „univerzalne storitve“, in – po drugi strani – storitvami, ki so iz te kategorije izključene. Tako se spustita v edino presojo, ki jo je v zvezi z Direktivo ob neobstoju konkretnih pojasnil mogoče opraviti, torej preučitev in abstracto.
60.
Menim, da izpodbijanje veljavnosti predpisa prava Unije – za kar gre v tretjem vprašanju predložitvenega sodišča – ne more biti dopustno brez neke minimalne obrazložitve, tako da v tem primeru ne bi bilo upravičeno niti to, da se nanj odgovori podredno. To pa enostavno zato, ker bi glede na navedeno moje stališče v zvezi s tem lahko temeljilo le na čistih hipotezah ali pa vodilo v abstraktni preizkus, ločen od konkretnih okoliščin vprašanja, ki je sporno v postopku v glavni stvari.
61.
V skrajnem primeru in navedenemu navkljub bi bilo podreden odgovor na vprašanje mogoče upravičiti z analizo vprašanja z vidika sodne prakse, ki jo je Sodišče razvilo v zadevah Komisija/Belgija (EU:C:2010:583) in Base (EU:C:2010:584); sodbi iz teh zadev sta bili namreč razlog za sprejetje nacionalne zakonodaje, izpodbijane v postopku a quo, v njih pa se postavljalo prav vprašanje o enakosti.
62.
Vendar se je diskriminacija, ki jo je v teh zadevah ugotovilo Sodišče, nanašala na to, da so bili operaterji, ki so si prizadevali za nadomestilo zaradi zagotavljanja univerzalne storitve, obravnavani brez razlikovanja. Sodišče je v teh primerih razsodilo, da je treba ugotovitev obstoja neupravičenega bremena preveriti za vsak primer posebej in da je generično in nediferencirano obravnavanje različnih primerov diskriminatorno. Očitno je, da to vprašanje nikakor ni povezano s tem, ki je predmet razprave v obravnavanem primeru.
63.
V končni fazi ne vidim razloga, iz katerega bi bilo primerno, da Sodišču predlagam odgovor na tretje vprašanje za predhodno odločanje.
VII – Predlog
64.
Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori tako:
1.
Direktivo 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) je treba razlagati tako, da storitev mobilne telefonije ni del ‚univerzalne storitve‘ v smislu te direktive in zato zanjo ni mogoče uporabiti socialne tarife za univerzalno storitev niti, posledično, kompenzacijskega mehanizma iz člena 13(1)(b) navedene direktive. Del ‚univerzalne storitve‘ v smislu Direktive o univerzalnih storitvah je le dostop do interneta na fiksni lokaciji v okviru naročniškega razmerja, tako da je iz pojma univerzalne storitve izključen dostop do interneta prek mobilne telefonije v okviru naročniškega razmerja.
2.
Države članice v seznam storitev, ki tvorijo univerzalno storitev v smislu Direktive o univerzalnih storitvah, ne morejo dodati novih storitev. Lahko pa odločijo, da se storitve mobilne telefonije in dostopa do interneta prek mobilne telefonije v okviru naročniškega razmerja predpišejo kot ‚dodatne obvezne storitve‘. V tem primeru se mora nadomestilo zanje zagotavljati prek mehanizma, ki je drugačen od tega, ki je v Direktivi določen za storitve, ki tvorijo ‚univerzalno storitev‘, in ki zlasti ne sme vključevati določenih podjetij.
(
1
)	Jezik izvirnika: španščina.
(
2
)	C‑222/08, EU:C:2010:583.
(
3
)	C‑389/08, EU:C:2010:584.
(
4
)	Direktiva 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 13, zvezek 29, str. 367), v različici po spremembi z Direktivo 2009/136/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL L 337, str. 11).
(
5
)	Direktiva Evropskega parlamenta in sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (okvirna direktiva) (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 13, zvezek 29, str. 349), spremenjena z Direktivo 2009/140/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 (UL L 337, str. 37).
(
6
)	Moj poudarek.
(
7
)	Enako jasno je to razvidno iz uvodne izjave 8 Direktive, v kateri je navedeno, da je „temeljna zahteva univerzalne storitve […] zagotoviti uporabnikom na njihovo zahtevo priključek na javno telefonsko omrežje na fiksni lokaciji po dostopni ceni.“
(
8
)	V zvezi s tem glej sodbo Sodišča Komisija/Belgija (C‑222/08, EU:C:2010:583, točka 46).