61999CC0430_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Raad van State on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä Alankomaiden lainsäädännöstä, joka koskee rannikko- ja satama-alueiden alusliikenteen ohjauksesta kannettavia maksuja. Maksuja peritään ainoastaan valtamerialuksilta, joiden pituus on yli 41 metriä, mutta ei tätä lyhemmiltä valtamerialuksilta tai sisävesialuksilta. Ennakkoratkaisun esittänyt tuomioistuin tiedustelee, ovatko kyseinen lainsäädäntö ja velvollisuus maksaa kyseisiä maksuja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien säännösten mukaisia ja onko alle 41 metriä pitkien valtamerialusten ja sisävesialusten vapauttaminen näistä maksuista yhteisön lainsäädännössä kiellettyä tukea.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
2. EY:n perustamissopimuksen 61 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 51 artikla) 1 kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston määräyksiä. EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 80 artikla) 1 kohdan mukaan näitä määräyksiä sovelletaan sisävesiliikenteeseen, muttei meriliikenteeseen. EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto voi päättää, annetaanko meriliikennettä koskevia säännöksiä.
3. Tämän määräyksen perusteella on palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliseen meriliikenteeseen 22 päivänä joulukuuta 1986 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4055/86, jonka 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Vapaus tarjota jäsenvaltioiden välisiä merikuljetuspalveluja sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä meriliikenteen alan palveluja koskee niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat muusta jäsenvaltiosta kuin se, jolle palvelut on tarkoitettu.
2. Tämän asetuksen säännökset koskevat myös niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, sekä niitä meriliikenteen harjoittajia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, mutta joissa jäsenvaltion kansalaisilla on määräysvalta, jos näiden kansalaisten tai varustamojen alukset on rekisteröity jäsenvaltioissa sen lainsäädännön mukaisesti.
3. Perustamissopimuksen 55-58 ja 62 artiklaa sovelletaan asioihin, joista tässä asetuksessa säädetään.
4. Tätä asetusta sovellettaessa jäsenvaltioiden välisinä merikuljetuspalveluina sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisinä merikuljetuspalveluina pidetään, jos niitä yleensä tarjotaan maksua vastaan:
a) yhteisön sisäistä liikennettä:
matkustajien tai tavaroiden kuljettamista jonkin jäsenvaltion sataman ja jonkin toisen jäsenvaltion sataman tai rannikon edustalla sijaitsevan laitteiston välillä;
b) yhteisön ja kolmansien maiden välistä liikennettä:
matkustajien tai tavaroiden kuljettamista meritse jonkin jäsenvaltion sataman ja jonkin kolmannen maan sataman tai rannikon edustalla sijaitsevan laitteiston välillä."
4. Saman asetuksen 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Merikuljetuspalvelun tarjoaja voi väliaikaisesti harjoittaa toimintaansa siinä jäsenvaltiossa, jossa palvelua tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämä jäsenvaltio asettaa omille kansalaisilleen, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta sijoittautumisoikeutta koskevien perustamissopimuksen määräysten soveltamista."
B Alankomaiden lainsäädäntö
5. Alankomaiden luotsauspalvelut yksityistettiin vuonna 1995. Alusliikenteen ohjausjärjestelmä (verkeersbegeleidingssysteem; jäljempänä Vbs-järjestelmä) säilyi edelleen valtion alaisuudessa. Aikaisemmin luotsausmaksuilla katetut järjestelmän kustannukset on katettu yksityistämisen jälkeen erikseen perittävillä erityisillä alusliikenteen ohjausmaksuilla (jäljempänä Vbs-maksu). Maksu perustuu Alankomaiden laivaliikennelakiin (Scheepvaartverkeerswet; jäljempänä Svw) ja siitä annettuihin soveltamissäännöksiin.
6. Svw:n 1 §:n 1 momentin i kohdassa määritellään alusliikenteen ohjaus seuraavasti: alusliikenteen ohjauksella tarkoitetaan turvallisen ja nopean vesiliikenteen toteuttamista ja ylläpitämistä järjestelmällisesti ja interaktiivisesti henkilöstön ja infrastruktuurin avulla.
7. Svw:n 15 c §:n 1 momentissa säädetään, että saman lain 4 §:n 3 momentissa (myöhemmin annettujen soveltamissääntöjen perusteella) tarkoitetuilla liikennöitsijöillä on velvollisuus maksaa Vbs-maksuja.
8. Svw:n 15 d §:n 1 momentin mukaan Vbs-maksuilla katetaan ne kustannukset, joita valtioille aiheutuu alusliikenteen ohjaukseen liittyvien yksittäisten palvelujen tarjoamisesta.
9. Svw:n 15 d §:n 2 momentissa säädetään, että Vbs-maksu on maksettava valtiolle ja että asetuksella määritellään ne laivareitit, joilta maksua peritään, ja maksun soveltamisperusteet sekä säädetään maksusta vapauttamisesta.
10. Svw:n 15 d §:n 3 momentissa säädetään, että Vbs-maksu määritetään ministeriön päätöksellä.
11. Svw:n 15 d §:n 2 kohta pantiin täytäntöön alusliikenteen ohjauksesta kannettavasta maksusta 4.11.1994 tehdyllä päätöksellä (Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer; jäljempänä Bvs). Bvs:n 2 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksellä määritettävä maksu kannetaan aluksilta, jotka liikennöivät seuraavilla alueilla:
- Ems
- Den Helder
- Nordseekanal
- Nieuwe Waterweg
- Westerschelde.
12. Bvs:n 4 §:n 1 momentin mukaan kannettavan maksun maksuperuste ja määrä määritetään aluksen pituuden mukaan pyöristettynä lähimpään täyteen metriin siten, että ainoastaan täydet metrit otetaan huomioon.
13. Bvs:n 5 §:n 1 momentin mukaan maksua ei kanneta seuraaviin luokkiin kuuluvilta valtamerialuksilta:
- enintään 41 metrin pituiset valtamerialukset
- Alankomaiden sota-alukset
- muut Alankomaiden valtion omistamat tai sen hallussa olevat valtamerialukset
- muiden valtioiden sota-alukset, jos tästä on sovittu kyseisten alusten lippuvaltioiden kanssa
- satamasta, ankkurointi- tai pysähdyspaikalta maksulliselle alueelle tulevat valtamerialukset, jotka jättävät väylän tehdäkseen kiertomatkan merellä ja tämän jälkeen palaavat takaisin samaa väylää pitkin ("zeezwaaiers")
- valtamerialukset, jotka saapuvat Alankomaiden satamaan tai ankkurointi- taikka pysähdyspaikalle harjoittamatta taloudellista toimintaa.
14. Svw:n 15 d §:n 3 momentti pantiin täytäntöön alusliikenteen ohjauksesta perittävästä maksusta 14.9.1995 annetulla asetuksella (Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer). Asetuksessa säädetään, että aluksista, jotka ovat pituudeltaan 41-100 metriä, kannetaan 250 Alankomaiden guldenin (NLG) suuruinen maksu, jota korotetaan 17 NLG:lla kultakin tämän ylittävältä metriltä kuitenkin siten, että enimmäismaksu on 2 800 NLG 250 metrin pituisilta ja sitä pidemmiltä aluksilta.
III Tosiseikat ja pääasioiden oikeudenkäynti
15. Samankaltaisten pääasioiden oikeudenkäynneissä kantajina olevat Sea-Land Service Inc. (asia C-430/99) ja Nedlloyd Lijnen B.V. (asia C-431/99) (jäljempänä Sea-Land ja Nedlloyd tai kantajat) ovat molemmat valtamerialusten liikennöitsijöitä. Sea-Land on perustettu Wilmingtonissa (Delaware, Yhdysvallat). Sen päätoimipaikka on Belastingsdienst Douane Rotterdamin oikaisuvaatimuksesta 15.3.1996 annetun päätöksen tietojen perusteella Charlottessa (Pohjois-Carolina, Yhdysvallat). Sillä on lisäksi toimipaikka Maasvlaktessa (Rotterdam) Alankomaissa. Nedlloyd on Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka kotipaikka on Rotterdamissa.
16. Kantajien aluksilla on velvollisuus osallistua alusliikenteen ohjaukseen Alankomaiden rannikkovesillä. Alusliikenteen ohjauksella voidaan tarjota ajankohtaista liikenteeseen liittyvää tietoa aluksille, jotka liikkuvat vilkkaasti liikennöidyillä alueilla, ja/tai alueilla, joilla liikkuu vaarallisia lasteja, ja/tai alueilla, joilla merenkulku on vaikeaa, ja näin edistää meriliikenteen turvallisuutta näillä alueilla. Kuuntelemalla ja valvomalla kaikkien alueella kulkevien alusten välistä tietoliikennettä rannikolta voidaan valvoa laivaliikenteen sujuvuutta ja puuttua ajoissa vaaratilanteisiin. Alusliikenteen ohjausta käyttämään joutuvien alusten on tehtävä ilmoitus saapumisestaan Vbs-järjestelmän alueelle ja suoritettava tietyt toimenpiteet.
17. Inspecteur van de Belastingsdienst Douane, Rotterdamin alue, (jäljempänä vastaaja) peri molemmilta kantajana olevilta yrityksiltä Vbs-maksuja vuoden 1995 lopussa ja vuoden 1996 alussa. Kantajat valittivat maksuista, mutta valitus hylättiin, minkä jälkeen kantajat nostivat kanteen Arrondissementsrechtbank Rotterdamissa.
18. Arrondissementsrechtbank totesi kantajien esittämät kanteet perustelluiksi ja kumosi riidanalaiset päätökset, koska Svw:n 15 d §:n 1 momentin mukaisella maksulla ei ole tarkoitus kattaa ainoastaan yksittäisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia. Maksulla rahoitetaan nimittäin myös Vbs-järjestelmän yleiskustannuksia. Myöskään ei ole osoitettu, että maksun suuruus vastaa tosiasiallisia kustannuksia. Vastaaja valitti molemmista päätöksistä.
IV Ennakkoratkaisupyyntö
19. Ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt kansallinen muutoksenhakutuomioistuin hylkäsi alioikeuden päätelmät. Sen mukaan maksu vastaa suurelta osin valtamerialuksille tarjottavien yksittäisten palvelujen kustannuksia. Svw:n perusteluissa todetaan, että 90 prosenttia alusliikenteen ohjauksen kustannuksista koskee meriliikennettä ja 10 prosenttia sisävesiliikennettä. Maksua vahvistettaessa ei ole otettu huomioon joidenkin yleispalvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia, minkä vuoksi vuoden 1995 ennakoidut maksutulot ovat noin 72 prosenttia alusliikenteen ohjauksen kokonaiskustannuksista. Vaikka hyväksyttäisiin muut arviot, joiden mukaan meriliikenteen osuus palveluista on 60 prosenttia ja sisävesiliikenteen osuus palveluista 40 prosenttia, valtamerialuksilta perityt maksut ovat oikeassa suhteessa niiden osuuteen alusliikenteen ohjauspalveluista. Alustavien havaintojen mukaan Vbs-maksuista saatavat tulot vastaavat tosiasiassa ainoastaan noin 62:ta prosenttia alusliikenteen ohjauksen kustannuksista. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että aluksen pituus on asianmukainen ja helposti valvottava maksujen määrittämisperuste.
20. Kansallisen tuomioistuimen mukaan Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö ei ole tavaroiden vapaan liikkuvuuden (tullien ja tullia vaikutukseltaan vastaavien maksujen kielto) vastainen. Maksun perusteena ei ensinnäkään ole valtion rajan ylittäminen. Toiseksi tavaroiden tuonnin ja viennin sekä Vbs-maksun välillä ei ole välitöntä yhteyttä.
21. Kansallinen tuomioistuin kuitenkin epäilee Vbs-maksun kantamisen yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa (josta on muutettuna tullut 49 artikla) säädetyn palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa. Palvelujen tarjoamisen vapauden periaate koskee asetuksen N:o 4055/86 mukaan myös meriliikennettä.
22. Kansallisen tuomioistuimen mukaan kyseessä olevilla säännöksillä ei rikota kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa. Maksu peritään yhtäläisesti kaikilta aluksilta niiden lippuvaltiosta riippumatta. Sisävesialusten ja pituudeltaan 21 metriä lyhyempien alusten vapauttaminen maksusta ei ole myöskään välillistä syrjintää. Alankomaalaisten alusten osuus sisävesialuksista on luonnollisesti huomattavasti suurempi kuin niiden osuus valtamerialuksista vesialueilla, joilla Vbs-maksua peritään. Näin ollen maksusta vapauttamisesta hyötyvät eniten alankomaalaiset liikennöitsijät. Tämä on kuitenkin perusteltua siksi, etteivät maksusta vapautetut sisävesialukset käytä kovinkaan paljoa alusliikenteen ohjauspalveluja.
23. Raad van State katsoo kuitenkin, että on saatettu rikkoa kieltoa rajoittaa millään tavalla, edes syrjimättömin keinoin, palvelujen tarjoamisen vapautta, ja viittaa tässä yhteydessä asiassa Corsica Ferries France SA annettuun tuomioon. Palvelujen tarjoamisen vapautta on saatettu rikkoa velvoittamalla tietyt alukset osallistumaan Vbs-järjestelmään tai maksamaan Vbs-maksua.
24. Kansallisen tuomioistuimen mukaan palvelujen tarjoamisen vapauden tällainen rajoittaminen voi kuitenkin olla perusteltua. Tällainen rajoittaminen saattaa olla sallittua EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla) nojalla. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin asettanut useita edellytyksiä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien poikkeusten hyväksymiselle. Kansallisen tuomioistuimen mukaan on kuitenkin epäselvää, missä määrin maksun perimisellä edistetään liikenneturvallisuuden varmistamistavoitteen saavuttamista. Se epäilee myös pelkästään valtamerialuksia koskevan maksamisvelvollisuuden suhteellisuutta.
25. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee lopuksi, voidaanko yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa esitettyjä periaatteita soveltaa palvelujen tarjoamisen vapauteen.
26. Raad van State esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1.a) Onko Vbs:n kaltainen lainsäädäntö, jossa säädetään pakollisesta osallistumisesta alusliikenteen ohjaukseen, asetuksessa N:o 4055/86 ja EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) tarkoitettu palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus?
b) Jos edellä olevaan kysymykseen vastataan kieltävästi, onko asia toisin silloin kun järjestelmään osallistuvilta kannetaan maksu tarjotuista palveluista?
c) Onko kysymykseen 1 b vastattava eri tavoin, jos maksu kannetaan aluksilta, joiden on pakko osallistua alusliikenteen ohjaukseen, mutta sitä ei kanneta muilta käyttäjiltä kuten esimerkiksi sisävesialuksilta eikä valtamerialuksilta, joiden pituus on alle 41 metriä?
2.a) Jos Vbs:n kaltaisella lainsäädännöllä ja siihen liittyvällä maksulla rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta, kuuluuko tällainen rajoitus EY:n perustamissopimuksen 56 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla) määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan yleisen turvallisuuden varmistamiseksi toteutettuna toimenpiteenä?
b) Vaikuttaako edellä 2 a kohdassa esitettyyn kysymykseen annettavaan vastaukseen se, että maksu ylittää yksittäiselle alukselle tarjotusta palvelusta aiheutuvat todelliset kustannukset?
3. Jos Vbs:n kaltaisella lainsäädännöllä ja siihen liittyvällä maksulla rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja jos tällainen rajoittaminen ei ole perusteltua EY:n perustamissopimuksen 56 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla) määrätyn poikkeuksen nojalla, voidaanko tätä rajoitusta perustella joko sillä, että se koskee ainoastaan yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa tarkoitetun kaltaista myyntijärjestelyä eikä kyse siis ole syrjinnästä, tai sillä, että se täyttää ne edellytykset, jotka yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin asettanut muissa asioissa - erityisesti asiassa Gebhard - antamissaan tuomioissa?"
27. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee lisäksi, onko sisävesialusten vapauttaminen maksusta EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artikla) tarkoitettu kielletty tuki. Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut selvästi asiassa Italia vastaan komissio antamassaan tuomiossa, että tietylle teollisuuden alalle kuuluvia maksuja koskeva huojennus voi myös olla kyseisille yrityksille myönnettävää tukea. Kansallinen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että Vbs-maksusta vapauttaminen on perusteltua järjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi. On lisäksi epätodennäköistä, että tällä tavoin vääristettäisiin kilpailua ja haitattaisiin jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Toisaalta kyseessä voi olla myös sallittu vähämerkityksellinen tuki.
28. Tämän osalta kansallinen tuomioistuin esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"4.a) Onko Vbs:n kaltaista jäsenvaltion lainsäädäntöä, jolla tietyt erityisesti sisävesiliikenteen käyttäjäryhmät vapautetaan maksun maksamisvelvollisuudesta, pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettuna tukena?
b) Jos edellä esitettyyn kysymykseen vastataan myöntävästi, kuuluuko tällainen tuki 92 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan?
c) Jos myös kysymykseen 4 b vastataan myöntävästi, vaikuttaako se, että tukea pidetään yhteisön oikeuden mukaan kiellettynä, yhteisön oikeuden säännökset huomioon ottaen siihen maksuun, joka käyttäjien - lukuun ottamatta niitä, jotka on siitä vapautettu - on maksettava?"
V Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
1) Kantajat
a)Vbs-maksua koskevan lainsäädännön rakenne
29. Kantajat katsovat toisin kuin kansallinen tuomioistuin, että alusliikenteen ohjausjärjestelmä on yleisen edun mukainen järjestelmä eikä yhdelle alukselle tarjottu yksittäinen palvelu. Alusliikenteen ohjausjärjestelmän kustannukset olisi siten katettava valtion talousarviosta. Kantajien mukaan suoritetun palvelun ja Vbs-maksun välillä ei ole mitään konkreettista yhteyttä.
30. Kantajat väittävät, että Alankomaiden ja Belgian tekemien kansainvälisten sopimusten mukaan Schelde-joella perittävät luotsaus- ja Vbs-maksut eivät saa yhteensä laskettuina olla suuremmat kuin Maas-joen suulla perittävät luotsausmaksut. Valtio voi periä vastaavan suuruista maksua ainoastaan vahvistamalla Vbs-maksun suuruuden, koska luotsausmaksut määritellään pääsiallisesti vapaaehtoisissa sopimuksissa, joita tehdään luotsausyhdistysten, satamahallintojen ja laivaliikennettä harjoittavien yritysten välillä. Vbs-maksun suuruus ei kantajien mukaan näin ollen riipu kustannuksista, vaan talouspoliittisista päätöksistä.
31. Kantajien mukaan ehdottomasti suurin osa kustannuksista aiheutuu Rein-joen suun alusliikenteen ohjauksesta (Vbs-alue Waterweg). Valtio on antanut ohjauksen Rotterdamin kunnalliselle satamayritykselle (Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam), jolle valtio maksaa tästä korvausta, jolla ei ole kuitenkaan mitään yhteyttä todellisiin kustannuksiin. Waterwegin alueen alusliikenteen ohjauksesta aiheutuvat kustannukset katetaan osittain jo Rotterdamin satamamaksuista. Valtamerialuksilta peritään näin ollen kaksinkertaista maksua. Kantajien mukaan tältä Vbs-alueelta saatavilla tuloilla rahoitetaan alusliikenteen ohjauskustannuksia muilla alueilla, joilla liikenne on vähäisempää.
32. Kantajat katsovat, että tällainen maksujärjestelmä on ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, sillä sen mukaan maksujen on vastattava palvelusta aiheutuvia tosiasiallisia kustannuksia. Brennerin moottoritien käytöstä perittävää tiemaksua koskevan lainsäädännön osalta julkisasiamies on todennut, että maksua määritettäessä voidaan ottaa huomioon ainoastaan tieosuuden todellisesta käytöstä aiheutuvat kustannukset eikä koko moottoritieverkoston kustannuksia. Maksun on oltava vastine maksuvelvollisen saamasta henkilökohtaisesta edusta.
b) Palvelujen tarjoamisen vapaus
33. Kantajien mukaan velvollisuus osallistua alusliikenteen ohjaukseen ei sinänsä rajoita palvelujen tarjoamisen vapautta.
34. Vbs-maksun kantaminen sen sijaan niiden mukaan rikkoo palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ja säännöksiä. Vaikka 82 prosenttia alusliikenteen ohjauksesta annetaan sisävesialuksille, sisävesialukset on vapautettu vbs-maksusta. Arvioiden mukaan alankomaalaisten alusten osuus sisävesialuksista on 75 prosenttia. Rotterdamin satamaan tulevista aluksista sen sijaan ainoastaan 13,6 prosenttia purjehtii Alankomaiden lipun alla, kun taas noin 40 prosenttia aluksista purjehtii jonkin toisen jäsenvaltion lipun alla. Tämän vuoksi sisävesiliikenteen vapauttaminen maksusta on kansalaisuuteen perustuvaa peiteltyä syrjintää.
35. Kantajien mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräysten ja säännösten rikkomista ei myöskään voida perustella. Palvelun rahoittaminen maksujen avulla on sallittua ainoastaan silloin, kun maksut ovat oikeassa suhteessa suoritettuun palveluun ja kun kustannuksia ei ole kohdistettu syrjivästi palvelujen eri käyttäjille.
36. Syrjinnän vuoksi asiaan ei voida soveltaa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard vahvistettua oikeuskäytäntöä. Lisäksi maksun kantamisen ja myyntijärjestelyn välillä ei näytä olevan selkeää yhteyttä.
37. Kantajien mukaan Vbs-maksua koskevaa lainsäädäntöä ei voida perustella yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Vbs-maksu ei ole soveltuva keino kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Sen ei kuitenkaan täydykään olla, koska sitä ei ole suhteutettu kustannuksiin. Lisäksi aluksen pituus ei ole kantajien mukaan asianmukainen peruste maksun määrittämiselle.
c) Valtiontukia koskeva kielto
38. Kantajat katsovat, että sisävesiliikenteen vapauttaminen maksusta on valtiontuki, joka saattaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Antwerpenin ja Rotterdamin satamat kilpailevat voimakkaasti keskenään. Liikennöitsijäyritysten palveluihin sisältyvät usein ovelta ovelle -toimitukset. Kantajien mukaan myöhemmät sisävesikuljetuksista aiheutuvat kustannukset ovat erittäin merkittäviä päätettäessä, kumpaa merisatamaa näistä kahdesta kuljetuksissa käytetään. Rotterdamin alueen sisävesiliikenteen kustannusedut saattavat siten vääristää sen ja Antwerpenin sataman välistä kilpailua.
2) Alankomaiden hallitus
a) Vbs-maksua koskevan lainsäädännön rakenne
39. Alankomaiden hallitus toteaa, että alusliikenteen ohjausta käytetään enemmän meriliikenteessä kuin sisävesiliikenteessä. Sen mukaan valtamerialusten on rekisteröitävä järjestelmään huomattavasti enemmän tietoja, mistä säädetään vaarallisia aineita kuljettavien alusten osalta direktiivissä 93/75/ETY. Vbs-järjestelmän kautta välitetään myös valtamerialusten luotsausta koskevat pyynnöt.
40. Alankomaiden hallituksen mukaan alusliikenteen ohjausta sisävesillä ja satamissa koskevassa lainsäädännössä säädetään suppeammasta valvonnasta. Vain harvat sisävesialukset liikennöivät samoilla vesillä kuin valtamerialukset, joita Vbs-järjestelmä erityisesti koskee. On syytä panna merkille, että Vbs-maksu sisältyi aikaisemmin luotsausmaksuun, jota sitäkin perittiin pelkästään valtamerialuksilta. Suuria valtamerialuksia on myös vaikea ohjata. Erityisesti niitä voidaan ohjata turvallisesti ainoastaan tietyillä nopeuksilla. Tämän vuoksi pienten alusten on lähtökohtaisesti väistettävä suuria aluksia. Pienet valtamerialukset ja sisävesialukset kuitenkin liikennöivät useammin vesialueella, jolla tarjotaan alusliikenteen ohjausta. Pienten valtamerialusten ja sisävesialusten miehistöt tuntevat siten paikalliset olosuhteet paljon paremmin kuin suurten valtamerialusten miehistöt. Suuret valtamerialukset tarvitsevat tämän vuoksi paljon enemmän alusliikenteen ohjausta.
41. Kansainvälisen merenkulkujärjestön sääntöjen mukaan maailmanlaajuisesti on käytössä samankaltaisia tai vastaavia valtameriliikenteen valvontajärjestelmiä kuin nyt kyseessä oleva ohjausjärjestelmä.
b) Palvelujen tarjoamisen vapaus
42. Alankomaiden hallituksen mukaan Vbs-maksua koskevaan lainsäädäntöön ei sisälly kansalaisuuteen perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää. Lisäksi maksamisvelvollisuus koskee yhtäläisesti kaikkia valtamerialuksia siitä riippumatta, ovatko ne kotimaisia tai ulkomaisia. Kyseisissä säännöksissä ei aseteta pätevyyttä koskevia lisävaatimuksia palvelujen tarjoajille, jotka ovat sijoittautuneet toiseen jäsenvaltioon, jossa ne ovat jo täyttäneet kaikki asetetut vaatimukset. Ainoastaan palvelujen harjoittamista koskevista vaatimuksista on säädetty. Tilanne on samankaltainen kuin yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetun tuomion taustalla ollut tilanne.
43. Alankomaiden hallitus katsoo toissijaisesti, että palvelujen tarjoamisen vapauden mahdollinen rajoittaminen voi olla perusteltua EY:n perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitettujen yleistä turvallisuutta koskevien syiden ja yleiseen etuun liittyvien pakottavien syiden nojalla. Direktiivin 93/75/ETY vastaavat säännökset ja maailmanlaajuiset esimerkit ovat jo osoittaneet, että alusliikenteen ohjaus rannikkovesillä on yleisen edun mukaista. Alankomaiden hallituksen mukaan tällaisten valtion suorittamien välttämättömien palvelujen kustannusten kattamiseksi voidaan kantaa maksua.
c) Valtiontukia koskeva kielto
44. Valtiontukien osalta Alankomaiden hallitus viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan etuudet, joita yksittäiset yritykset saavat yleisten talouspoliittisten toimenpiteiden seurauksena, eivät ole valtiontukea.
45. Vbs-maksua peritään ainoastaan valtamerialuksilta siksi, että ne käyttävät paljon alusliikenteen ohjauspalveluja. Sisävesiliikenteen alusliikenteen ohjauksesta saama hyöty on vain toissijaista.
46. Muut alusluokat ja erityisesti alle 41 metriä pitkät alukset on vapautettu maksusta objektiivisin perustein.
3) Komissio
a) Palvelujen tarjoamisen vapaus
47. Komission mukaan Alankomaiden lainsäädännöllä rikotaan asetuksen N:o 4055/86 9 artiklassa tarkoitettua syrjintäkieltoa. Vbs-maksujärjestelmä suosii sisävesiliikennettä ja siten etenkin Alankomaiden lipun alla purjehtivia aluksia. Komissio pitää tilannetta vastaavana kuin asiassa Corsica Ferries Italia Srl annetussa tuomiossa. Vaikka sisävesialukset liikennöivät harvoin vesillä, joilla alusliikenteen ohjauspalveluja tarjotaan eniten (esimerkiksi satamien sisääntuloväylillä), ei voida sulkea pois sitä, että sisävesialus saa jossain tapauksessa samankaltaisissa olosuhteissa alusliikenteen ohjauksesta saman hyödyn kuin valtamerialus joutumatta kuitenkaan maksamaan siitä.
48. Pääasiallisesti ulkomaalaisen lipun alla purjehtivien valtamerialusten syrjivä kohtelu ei ole perusteltua EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan nojalla, ja erityisesti ei voida nähdä mitään syytä sille, miksi Vbs-maksua koskeva syrjivä lainsäädäntö on välttämätön alusliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi.
b) Valtiontukia koskeva kielto
49. Komission mukaan kyseessä on valtiontuki, koska valtio ei kanna maksua tietyiltä alusluokilta. Kyseessä ei ole luonteeltaan yleinen toimenpide. Lisäksi tietyt yritykset saavat palvelua, joka ei markkinaolosuhteissa olisi niille ilmaista.
50. Vbs-järjestelmän luonteella tai sen sisäisellä rakenteella ei voida perustella maksusta vapauttamista. Se, että sisävesialukset liikennöivät vähän rannikkovesillä, joilla tarjotaan alusliikenteen ohjausta, ja ettei niillä ole velvollisuutta hankkia alukselle Vbs-järjestelmän edellyttämää kalustoa, ei sulje pois sitä, että sisävesialukset joissakin tapauksissa käyttävät Vbs-järjestelmän palveluja. Se, että sisävesialukset käyttävät järjestelmää vähemmän kuin valtamerialukset, voitaisiin ottaa huomioon kantamalla niiltä pienempää tai kiinteämääräistä maksua. Lisäksi lainsäätäjä on Vbs-maksun käyttöönoton yhteydessä olettanut, että sisävesiliikenteen osuus Vbs-järjestelmän palvelujen käyttäjistä on 10 prosenttia, mikä ei ole vähän.
51. Komissio näyttää lisäksi arvostelevan muiden alusluokkien vapauttamista maksusta ja erityisesti valtion omistamien alusten yleistä vapauttamista maksusta.
52. Komission mukaan Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kahdella tavalla. Ensinnäkin sisävesiliikennettä suositaan meriliikenteen kustannuksella niiden molempien käyttämillä väylillä. Sisävesiliikenteen ja meriliikenteen välillä on kilpailua erityisesti Antwerpenin ja Rotterdamin välisellä väylällä. Toiseksi sisävesiliikenteen etuasema vahvistaa Alankomaiden sisävesiliikenteen harjoittajien asemaa sisämarkkinoilla, koska maksusta vapauttamisesta hyötyvät eniten alankomaalaiset yritykset.
53. De minimis -sääntöä ei voida soveltaa, koska kuljetusalalle on tyypillistä huomattava hajanaisuus ja ylikapasiteetti. Vbs-maksun rahoittamista ei voida myöskään verrata infrastruktuuritoimenpiteiden rahoittamiseen, koska alusliikenteen ohjaus on yksittäinen palvelusuoritus.
54. Komissio totesi lisäksi kirjallisessa menettelyssä, että kansallisen tuomioistuimen olisi puututtava tukisääntelyn rikkomiseen ensisijaisesti toteamalla, ettei koko järjestelmää tule enää soveltaa ja vapauttaa kaikki taloudelliset toimijat maksusta. Komission edustaja esitti suullisessa käsittelyssä, että olisi johdonmukaista kantaa kaikilta Vbs-järjestelmään osallistuvilta aluksilta asianmukainen maksu taannehtivasti, mutta epäili kuitenkin, voisiko kansallinen tuomioistuin tehdä tällaiseen tulokseen johtavaa päätöstä.
VI Oikeudellinen arviointi
55. Kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa velvollisuuteen osallistua Vbs-järjestelmään ja maksaa siihen liittyviä Vbs-maksuja ottaen samalla huomioon palvelujen tarjoamisen vapaus ja tukisäännösten mahdollinen rikkominen.
56. Ennakkoratkaisukysymykset 1-3 koskevat palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta. Niitä on siten syytä käsitellä yhdessä. Tukisäännöksiä koskevia ennakkoratkaisukysymyksiä tarkastellaan jäljempänä.
A Vbs-järjestelmää koskevan lainsäädännön yhteensopivuus palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa
57. Kansallinen tuomioistuin epäilee ensinnäkin sitä, kannetaanko ja lasketaanko Vbs-maksut palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan periaatteen mukaisesti.
58. Lisäksi herää kysymys siitä, onko jo pelkkä velvollisuus osallistua alusliikenteen ohjaukseen palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus. Kaikki asianosaiset katsovat kuitenkin, ettei velvollisuus osallistua Vbs-järjestelmään rajoita sinänsä palvelujen tarjoamisen vapautta. Komissio katsoo, että järjestelmä on jopa välttämätön palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta. Tämän vuoksi velvollisuutta osallistua Vbs-järjestelmään ei voida tarkastella erillään siihen liittyvästä velvollisuudesta maksaa Vbs-maksua. Pelkkä velvollisuus osallistua järjestelmään maksua vastaan on omiaan vaikeuttamaan merikuljetusten toteuttamista. Tämän vuoksi seuraavassa tarkastellaan ainoastaan niitä vaikutuksia, joita velvollisuudella osallistua järjestelmään maksua vastaan on palvelujen tarjoamisen vapauteen.
1) Palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisala meriliikenteessä
59. EY:n perustamissopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston määräyksiä. Palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta on siten sovellettava yhteisen liikennepolitiikan toimenpiteiden avulla. Myöskään siirtymäkauden jälkeen EY:n perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklaa ei sovelleta välittömästi liikennepolitiikan alalla.
60. EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 1 kohdan nojalla perustamissopimuksen liikennepolitiikkaa koskevia määräyksiä sovelletaan ainoastaan rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen. Perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan nojalla yhteisen liikennepolitiikan laajentaminen koskemaan meriliikennettä edellyttää neuvoston erityistä päätöstä. Tämän määräyksen perusteella neuvosto antoi asetuksen N:o 4055/86, jonka mukaan kaikkia palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen.
61. Asetuksen N:o 4055/86 henkilöllinen soveltamisala poikkeaa siten osittain palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien EY:n perustamissopimuksen määräysten soveltamisalasta.
62. Asetuksen N:o 4055/86 1 artiklan 1 kohdan mukaan vapaus tarjota palveluja koskee ensinnäkin niiden jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat muusta jäsenvaltiosta kuin se, jolle palvelut on tarkoitettu. Tämän osalta asetus N:o 4055/86 ja EY:n perustamissopimuksen 59 artikla vastaavat toisiaan. Asetuksen N:o 4055/86 1 artiklan 3 kohdassa sekä EY:n perustamissopimuksen 58 artiklassa (josta on tullut EY 48 artikla) yhtiöt rinnastetaan luonnollisiin henkilöihin, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia. Edellytyksenä tälle on, että yhtiö on perustettu jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ja että sen sääntömääräinen kotipaikka, keskushallinto tai päätoimipaikka on yhteisön alueella.
63. Kansallisen tuomioistuimen antamien tietojen perusteella Nedlloyd on Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka kotipaikka on Alankomaissa. Nedlloyd on siten yhtiö, joka on rinnastettava jäsenvaltioiden kansalaisiin. Sea-Land puolestaan ei täytä tätä edellytystä, koska se on perustettu Delawaressa Yhdysvalloissa. Belastingsdienst Douane Rotterdamin oikaisuvaatimuksesta 15.3.1996 annetusta päätöksestä, jonka Sea-Land on esittänyt huomautustensa liitteenä 17, käy ilmi, että Sea-Landin päätoimipaikka on Charlottessa (Pohjois-Carolina, Yhdysvallat).
64. Asetuksen N:o 4055/86 1 artiklan 2 kohdassa laajennetaan palvelujen tarjoamisen vapauden henkilöllinen soveltamisala koskemaan myös niitä jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle, sekä niitä meriliikenteen harjoittajia, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle mutta joissa jäsenvaltion kansalaisilla on määräysvalta, jos näiden kansalaisten tai varustamojen alukset on rekisteröity jäsenvaltiossa sen lainsäädännön mukaisesti.
65. Tässä yhteydessä on syytä olettaa, että ensimmäinen vaihtoehto (ne jäsenvaltion kansalaiset, jotka ovat sijoittautuneet yhteisön ulkopuolelle) koskee ainoastaan luonnollisia henkilöitä. EY:n perustamissopimuksen 58 artiklan mukaan edellytyksenä yhtiön rinnastamiselle luonnolliseen henkilöön on se, että yhtiö on sijoittautunut yhteisöön. Sea-Land voisi siten mahdollisesti vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen toisen vaihtoehdon mukaisena meriliikenteen harjoittajana. Se voi tehdä niin seuraavien edellytysten täyttyessä:
- jäsenvaltioiden kansalaisilla on oltava määräysvalta Sea-Land-yhtiössä
- Sea-Landin alusten on oltava rekisteröityjä siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisilla on määräysvalta Sea-Land-yhtiössä.
66. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella ei voida todeta, täyttääkö Sea-Land nämä edellytykset. Seuraavat toteamukset palvelujen tarjoamisen vapaudesta koskevat Sea-Landia näin ollen vain siltä osin kuin se täyttää edellä mainitut edellytykset ja näin ollen kuuluu asetuksen N:o 4055/86 henkilölliseen soveltamisalaaan.
67. Saman asetuksen 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan edellytyksenä asetuksen N:o 4055/86 soveltamiselle on lisäksi se, että palvelujen tarjoaja on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin se, jolle palvelut on tarkoitettu. Yhteisöjen tuomioistuin on kuvannut asetuksen soveltamisalaa asiassa C-381/93 antamassaan tuomiossa seuraavasti:
"Näiden määräysten mukaisesti palvelujen tarjoamisen vapauteen voivat vedota muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan jäsenvaltioon sijoittautuneet jäsenvaltioiden kansalaiset, mutta siihen voi vedota myös yritys sitä jäsenvaltiota vastaan, johon se on sijoittautunut, kun palveluja tarjotaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille vastaanottajille - -, ja yleisemmin ilmaistuna siihen voidaan vedota aina, kun palvelujen tarjoaja tarjoaa palveluja muun jäsenvaltion alueella kuin sen, johon hän on sijoittautunut."
68. Yhteisöjen tuomioistuin on siirtänyt siten niin kutsutuissa matkaopastuomioissa vahvistetun tulkintansa palvelujen tarjoamisen vapaudesta meriliikennettä koskevaan erityislainsäädäntöön. Tuomioistuimen mukaan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta sovelletaan myös silloin, kun palvelun tarjoaja ja vastaanottaja ovat sijoittautuneet samaan jäsenvaltioon mutta palvelu suoritetaan toisessa jäsenvaltiossa. Pelkkä palvelujen tarjoaminen toisessa jäsenvaltiossa muodostaa riittävän rajatylittävän yhtymän. Jäsenvaltiosta toiseen tapahtuvissa kuljetuksissa palvelu suoritetaan sekä lähtö- että kohdevaltiossa. Tällaisissa tapauksissa on aina olemassa rajatylittävä tekijä.
69. Tarkasteltava on vielä sitä, sovelletaanko palvelujen tarjoamisen vapautta meriliikenteeseen myös silloin, kun asiassa ei ole mitään yhteisön sisäistä rajatylittävää tekijää, vaan pelkkä liittymä yhteisön ulkopuoliseen valtioon. Näin on esimerkiksi silloin, kun palvelun suorittaja ja vastaanottaja ovat sijoittautuneet Alankomaihin ja kun palvelu koostuu tavaroiden kuljetuksesta Alankomaista Yhdysvaltoihin. Asetuksen 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan asetuksella on tosin tarkoitus nimenomaisesti ulottaa palvelujen tarjoamisen vapauden periaate koskemaan jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä meriliikennepalveluja. Tässä yhteydessä oletetaan kuitenkin, että palvelun suorittaja ja vastaanottaja ovat sijoittautuneet eri jäsenvaltioihin. Laajasti tulkittu palvelujen tarjoamisen vapauden käsite, jota yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli matkaopastuomioissa, ei voi johtaa siihen, että palvelujen tarjoamisen vapaus kattaa myös ne tilanteet, joilla on liittymä ainoastaan yhteen yhteisön jäsenvaltioon. Yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään todennut työntekijöiden liikkuvuuden osalta, että pelkästään yhtä kolmatta valtiota koskeva rajatylittävä tekijä ei riitä perusvapauksien soveltamiseen.
70. Kuten kantajat ovat toisaalla todenneet, kuljetusyritysten palvelusuoritukset eivät useinkaan rajoitu pelkkiin kuljetuksiin kahden merisataman välillä. Tämän lisäksi ne kuljettavat usein tavaroita "ovelta ovelle". Näin ollen vaikka pelkkä merikuljetus tapahtuukin kuljetusyrityksen kotipaikkana olevan valtion ja kolmannen valtion välillä, kyseiset tavarat kuljetetaan tämän jälkeen edelleen yhteisön sisällä, mikä saattaa muodostaa riittävän yhteisön sisäisen liittymän.
71. Nedlloyd voisi näin ollen vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen sen valtion osalta, johon se on sijoittautunut, myös silloin, kun palvelun vastaanottaja on sijoittautunut samaan valtioon, mikäli kuljetukset tapahtuvat myös toisessa jäsenvaltiossa. Tämä pätee laajassa merkityksessä myös Sea-Landiin. Jos Alankomaiden kansalaisilla on määräysvalta yhtiössä ja jos sen alukset on rekisteröity Alankomaissa, Sea-Land voi vedota palvelujen tarjoamisen vapauteen Alankomaiden osalta, jos muu rajatylittävä tekijä on olemassa.
72. Kansallinen tuomioistuin ei kuitenkaan anna mitään viitteitä siitä, ketkä olivat palvelujen vastaanottajina ja mitä reittejä kantajat käyttivät, kun niiltä perittiin riidanalaista Vbs-maksua.
73. Lisäksi asetus N:o 4055/86 pätee vain korvausta vastaan suoritettuihin palveluihin. Ennakkoratkaisupyynnössä ei ole esitetty tietoja myöskään tästä asiasta. On kuitenkin syytä olettaa, että kantajien alukset harjoittivat taloudellista toimintaa saapuessaan Vbs-alueelle, sillä muutoin ne olisi vapautettu Vbs-maksusta Bvs:n 5 §:n 1 momentin f kohdan nojalla.
74. Seuraavassa lähtökohtana on, että asetuksen N:o 4055/86 henkilöllistä ja aineellista soveltamisalaa koskevat edellytykset täyttyvät, mikä merkitsee sitä, että kantajat
- suorittavat palveluja korvausta vastaan
- palvelun suorittamiseen liittyy toista jäsenvaltiota koskeva rajatylittävä tekijä.
75. Sea-Landin osalta oletetaan lisäksi, että
- jäsenvaltion kansalaisilla on määräysvalta yhtiössä
- yhtiön alukset on rekisteröity siinä jäsenvaltiossa, jonka kansalaisilla on määräysvaltio yhtiössä.
76. Kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava, täyttyvätkö nämä edellytykset tosiasiassa nyt esillä olevassa asiassa.
2) Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen
a) Syrjintä kansalaisuuden perusteella
77. Palvelun tarjoamisen vapauden periaate, sellaisena kuin se on taattu asetuksessa N:o 4055/86, kieltää palvelujen tarjoajien kaikenlaisen syrjimisen kansalaisuuden perusteella. Tämän vuoksi jäsenvaltion on asetuksen N:o 4055/86 8 artiklan nojalla kohdeltava muiden jäsenvaltioiden kansalaisia samoin kuin sen omia kansalaisia. Asetuksen N:o 4055/86 9 artiklan mukaan mahdollisia palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia on sovellettava palveluntarjoajiin asuinpaikasta ja kansalaisuudesta riippumatta.
78. Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö ei lähtökohtaisesti perustu suoraan liikennöitsijäyrityksen kansalaisuuteen tai kotipaikkaan. Alankomaalaisten varustamojen valtamerialuksilla on sitä vastoin samat velvollisuudet kuin muiden jäsenvaltioiden varustamojen vastaavilla aluksilla. Myöskään lippu, jonka alla alus purjehtii, ei ole merkityksellinen.
79. Toisin on ainoastaan siltä osin kuin Alankomaiden sota-alukset ja muut Alankomaiden valtion omistamat tai sen hallussa olevat valtamerialukset on vapautettu maksusta (Bvs:n 5 §:n 1 momentin b ja c alakohta). Nämä seikat suosivat nimenomaisesti alankomaalaisia aluksia. Kansallinen tuomioistuin on kuitenkin korostanut ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksensä c kohdassa ja tuomionsa perusteluissa ensisijaisesti sitä, että pituudeltaan yli 41 metriä olevia valtamerialuksia kohdellaan eri tavoin kuin sisävesialuksia ja pieniä valtamerialuksia. Myöskään Raad van State ei ole tarkastellut lähemmin kyseisten alusten vapauttamista maksusta.
80. Palvelujen tarjoamisen käsite edellyttää asetuksen N:o 4055/86 1 artiklan 4 kohdan ja EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan (josta on tullut EY 50 artikla) 1 kohdan mukaan, että palvelua tarjotaan yleensä maksua vastaan. Sota-alusten tai muiden valtion omistuksessa olevien alusten, kuten poliisi- ja tullialusten, ei yleensä tarvitse käyttää sellaisia maksullisia palveluja, jotka ovat verrattavissa valtamerialusten käyttämiin maksullisiin palveluihin. Ainoastaan silloin, jos tällaiset valtion omistuksessa olevat alukset harjoittaisivat taloudellista toimintaa palveluja tarjoamalla, niiden vapauttaminen maksusta olisi palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen vastaista syrjintää. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on todeta asian ratkaisemisen kannalta tarvittavat tosiasiat.
b) Välillinen syrjintä
81. Kantajat katsovat komission tukemina, että Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö on syrjivä kansalaisuuden perusteella välillisesti muttei välittömästi, koska valtamerialusten on maksettava Vbs-maksu, josta kuitenkin sisävesialukset on vapautettu. Kantajien mukaan alankomaalaisia yrityksiä näin ollen suositaan, koska niiden osuus sisävesiliikenteestä on huomattavasti suurempi kuin valtameriliikenteestä. Kansallinen tuomioistuin ja Alankomaiden hallitus puolestaan pitävät maksusta vapauttamista aineellisesti perusteltuna.
82. Kuten edellä todettiin, asetuksen N:o 4055/86 nojalla kaikkia palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia EY:n perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan jäsenvaltioiden väliseen meriliikenteeseen. Näin ollen asetuksen N:o 4055/86 perustamissopimuksen mukainen soveltaminen edellyttää kaikkien niiden periaatteiden huomioon ottamista, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan perusteella. Tämän vuoksi kiellettyjä ovat paitsi kansalaisuuteen perustuva avoin syrjintä, myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, joissa näennäisesti neutraaleja kriteerejä soveltaen päädytään tosiasiassa samaan tulokseen.
83. Nyt esillä olevassa asiassa valtameriliikennettä, jota harjoittavat pituudeltaan yli 41-metriset alukset, kohdellaan toisin kuin sisävesiliikennettä. Näin ollen kahta ensi näkemältä erilaista tilannetta käsitellään eri tavoin. Peiteltyä syrjintää voisi olla se, että sisävesiliikenteen ja valtameriliikenteen erotteluperusteen näennäisenä tavoitteena olisi tosiasiassa ainoastaan kansalaisuuteen perustuva erottelu.
84. Yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli asiassa C-18/93 antamassaan tuomiossa, olivatko Italiassa kannetut luotsausmaksut kansalaisuuden perusteella välillisesti syrjiviä. Asiassa riidanalaisena olleessa lainsäädännössä säädettiin alhaisemmasta maksusta kabotaasin harjoittamiseen luvan saaneille aluksille. Kilpailun vapauttamisen tuolloisessa vaiheessa lupa kabotaasin harjoittamiseen oli aluksilla, jotka purjehtivat kotimaan lipun alla. Etuasemassa ollut ryhmä muodostui siten pääasiassa kyseisen valtion taloudellisista toimijoista, koska kotimaan lipun alla purjehtivia aluksia käyttivät pääasiassa kyseisen maan taloudelliset toimijat. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että pelkästään tämä seikka oli riittävä osoitus syrjinnästä. Se ei tarkastellut tässä yhteydessä lähemmin, johtivatko erisuuruiset maksut tosiasiassa samankaltaisten tilanteiden erilaiseen kohteluun. Kyseisessä asiassa oli kuitenkin ilmeistä, että asianosaisten kansalaisuutta lukuun ottamatta niiden, joiden oli suoritettava täysimääräinen maksu, ja niiden, joilta perittiin alennettua maksua, välillä ei ollut muuta eroa.
85. Se, että maksusta vapautettu ryhmä muodostuu pääasiassa Alankomaiden kansalaisista ja maksuvelvollisten ryhmä pääasiassa muiden jäsenvaltioiden kansalaisista, viittaa vahvasti välilliseen syrjintään. Tämä seikka ei kuitenkaan yksinään riitä osoittamaan peiteltyä syrjintää. Muutoin sovellettaessa edellä mainittua tuomiota nyt esillä olevaan asiaan voitaisiin valittaa myös siitä, ettei Vbs-maksua peritä myöskään purjeveneiltä, joissa on vain yksi miehistön jäsen, joka on Alankomaiden vesillä lähes aina Alankomaiden kansalainen. Lisäksi näennäisesti objektiivisen erottelun, joka ei perustu kansalaisuuteen, olisi osoittauduttava tosiasiassa mielivaltaiseksi siksi, että samanlaisia tilanteita - kun asianosaisten kansalaisuutta ei oteta huomioon - kohdeltaisiin eri tavoin. Erottelun tosiasiallinen peruste on ainoastaan kyseisten ryhmien erilainen koostumus kansalaisuuksien osalta.
86. Jotta voitaisiin ratkaista, onko valtamerialusten ja sisävesialusten erottelu mielivaltaista ja loukkaako se siten palvelujen tarjoamisen vapautta peitellyn syrjinnän muodossa, on syytä ottaa huomioon tämän yhteisön oikeuden periaatteen merkitys sisämarkkinoiden kannalta. Sen, että kielletään muiden jäsenvaltioiden kansalaisten heikompi kohtelu palvelujen tarjoajina kuin oman jäsenvaltion kansalaisten kohtelu, tarkoituksena on avata kansalliset markkinat ja luoda palvelujen sisämarkkinat. Jos jäsenvaltiot suosivat omia kansalaisiaan, yrittäjien pääsy muiden jäsenvaltioiden markkinoille vaikeutuu ja kilpailu sisämarkkinoilla vääristyy.
87. Julkisasiamies Fennelly on esittänyt vastaavan arvion asiassa Corsica Ferries France SA esittämässään ratkaisuehdotuksessa. Kyseisessä asiassa tarkasteltiin alusten kiinnittymispalveluista Italian satamissa ja erityisesti Spezian satamassa kannettavaa maksua. Kyseisten palvelujen käyttö oli pakollista vain aluksille, joiden bruttovetoisuus oli suurempi kuin 500 bruttorekisteritonnia ja jotka olivat myös maksuvelvollisia. Kyseisen asian kantaja, joka käytti itse suuria aluksia, totesi, että bruttovetoisuudeltaan alle 500 bruttorekisteritonnin suuruisia aluksia käyttävät pääasiassa italialaiset yritykset. Julkisasiamies Fennelly ei esittänyt kantaansa siitä, oliko asiassa kyse peitellystä syrjinnästä. Julkisasiamies katsoi kuitenkin, etteivät suurikokoisten alusten käyttäjät voineet vedota tällaiseen syrjintään, koska ne eivät kilpailleet pienempien alusten kanssa. Julkisasiamiehen mukaan vertailussa olisi pikemminkin otettava huomioon kansallisten liikennöitsijöiden samankokoiset alukset, joilta kannettiin samansuuruista maksua, kuin muiden jäsenvaltioiden liikennöitsijöiden aluksilta.
88. Jotta palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus kansalaisuuteen perustuvan välillisen syrjinnän muodossa voidaan osoittaa, kyse on siten olennaisesti siitä, ovatko eri tavoin kohdellut ryhmät verrattavissa toisiinsa niiden tarjoamien palvelujen osalta. Näin on katsottava olevan silloin, kun ryhmien yritykset kilpailevat keskenään.
89. Syrjintää tarkastellessaan kansallinen tuomioistuin ja asianosaiset eivät ole niinkään korostaneet tarjottujen palvelujen samankaltaisuutta vaan Vbs-järjestelmän käytön laajuutta valtameriliikenteessä ja sisävesiliikenteessä. Tämä näkökohta saattaa olla merkityksellinen selvitettäessä, jakautuvatko Vbs-järjestelmän kustannukset oikeudenmukaisesti järjestelmään osallistuvien kesken ja onko palvelujen tarjoamisen vapauden mahdollinen rajoitus suhteellinen. Tarkasteltaessa sitä, kohdistuuko palvelun tarjoajien eri ryhmiin kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää tai onko erottelu perusteltua, ensisijaista on se, ovatko taloudelliset toimijat verrattavissa toisiinsa niiden tarjoaman palvelun perusteella.
90. Valtamerialusten ja sisävesialusten tarjoamat kuljetuspalvelut eroavat huomattavasti toisistaan. Valtamerialukset liikennöivät lähtökohtaisesti aivan eri kohteisiin kuin sisävesialukset, niiden kuljetuskapasiteetti eroaa sisävesialusten kapasiteetista ja niihin sovelletaan eri lainsäädäntöä. Näin ollen EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan mukaan perustamissopimuksen kolmannen osan liikennettä koskevaa V osastoa sovelletaan välittömästi sisävesiliikenteeseen muttei valtameriliikenteeseen. Palvelujen tarjoamisen vapaudesta meriliikenteen alalla säädetään asetuksessa N:o 4055/86 ja vastaavasti sisävesiliikenteen alalla jäsenvaltioiden väliseen sisävesiväylien tavara- ja matkustajaliikenteeseen sovellettavista yhteisistä säännöistä palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttamiseksi tällaisessa liikenteessä 8 päivänä heinäkuuta 1996 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1356/96.
91. Komissio on kuitenkin todennut, että valtameriliikenne ja sisävesiliikenne kilpailevat keskenään Antwerpenin ja Rotterdamin välisellä väylällä. Komission mukaan näiden kahden sataman välillä kuljetetaan sisävesiä pitkin 6,3 miljoonaa tonnia rahtia vuosittain. Komissio ei kuitenkaan selvitä, kuinka paljon tavaroita kuljetetaan vastaavaa merireittiä pitkin.
92. Kantajat väittävät sen sijaan, että koko Le Havren ja Hampurin välisellä rannikkoalueella valtamerialukset käyvät pääasiassa vain yhdessä satamassa. Voidaan olettaa, että tämän alueen keskukseen puretut tavarat kuljetetaan edelleen luoteiseen Manner-Eurooppaan joko maitse tai sisävesitse. Näyttää siten siltä, ettei kuljetuksia tehdä juuri koskaan näiden kahden sataman välillä, jotka ovat yhteydessä myös sisävesiväylän kautta. Erityisesti suurille, yli 41 metriä pitkille valtamerialuksille ei pitäisi olla kannattavaa kuljettaa tavaroita kahden toisiaan hyvin lähellä sijaitsevan sataman välillä, koska luotsauskustannukset, satamamaksut sekä lastaus- ja purkukustannukset olisivat muutoin suhteettomat lyhyeen kuljetusmatkaan nähden.
93. Kantajat ovat komission tapaan korostaneet tavarakuljetusten merkitystä Antwerpenin ja Rotterdamin välisillä sisävesiväylillä. Kantajat eivät sen sijaan ole tuoneet juurikaan esiin valtameriliikenteen ja sisävesiliikenteen välistä kilpailua. Ne korostavat pikemminkin sitä, että Antwerpeniin ja Rotterdamiin liikennöivien valtamerialusten välillä on kilpailua ja että nämä satamat puolestaan kilpailevat luoteiseen Manner-Eurooppaan tuotavista tavaroista. Sisävesiliikenne olisi näin ollen vain yksi kilpailuun vaikuttavista tekijöistä.
94. Näin ollen voidaan todeta, etteivät sisävesiliikenne ja valtameriliikenne toimi samoilla markkinoilla. Tämän vuoksi näiden liikennealojen erilainen kohtelu ei ole haitallista, kun otetaan huomioon sisämarkkinoiden tasavertaisten kilpailuolosuhteiden luomista koskeva tavoite. Välillistä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää ei siten ole se, että ainoastaan valtamerialukset velvoitetaan maksamaan Vbs-maksua. Vaikka sisävesiliikenteen vapauttaminen hyödyttää pääasiassa Alankomaiden kansalaisia, valtamerialusten liikennöitsijät eivät voi vedota syrjintään, koska sisävesiliikenne ei ole verrattavissa valtameriliikenteeseen.
95. Näistä samoista syistä maksuvelvollisia valtamerialuksia ei syrjitä Bvs:n 5 §:n 1 kohdan e ja f alakohdassa maksusta vapautettuihin alusryhmiin verrattuna, vaikka jälkimmäinen ryhmä koostuisikin pääasiassa alankomaalaisista aluksista. Lisäksi näiden alusten liikennöitsijät eivät välttämättä ylipäänsä tarjoa palveluja korvausta vastaan (f alakohta) tai tarjoavat palvelua, joka ei ole verrattavissa valtamerialusten tarjoamiin palveluihin (e alakohta, "zeezwaaiers")
96. Kansallisen tuomioistuimen esittämien tietojen perusteella ei voida arvioida, missä määrin alle 41 metrin pituisten valtamerialusten vapauttaminen maksusta on välillistä syrjintää. Tiedoista ei myöskään käy ilmi, koostuuko maksusta vapautettu alusryhmä suurimmaksi osaksi alankomaalaisista aluksista, eikä sitä, missä määrin näiden alusten tarjoamia palveluja voidaan verrata suurten alusten tarjoamiin palveluihin. Kansallisen tuomioistuimen on tarkasteltava näitä seikkoja ja arvioitava niitä edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti.
c) Muut rajoitukset
97. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa edellytetään palvelujen tarjoajien kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän poistamisen lisäksi myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä sellaisiin palvelujen tarjoajiin, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, että sellaisiin, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, kun rajoitus voi estää sellaista palvelujen tarjoajaa, joka on sijoittautunut johonkin toiseen jäsenvaltioon, jossa hän laillisesti tarjoaa vastaavia palveluja, harjoittamasta toimintaansa tai kun se voi muuten haitata tällaista toimintaa.
98. Vbs-maksut vaikuttavat kaikkiin Alankomaiden satamissa tarjottaviin kuljetuspalveluihin. Vbs-alueiden kauttakulkureiteillä perittävät maksut nostavat tavaroiden ja henkilöiden kuljetuskustannuksia muihin yhteisön jäsenvaltioihin tai kolmansiin maihin. Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö rajoittaa siten palvelujen tarjoamisen vapautta.
d) Yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annettuun tuomioon perustuva oikeuskäytäntö
99. Kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tarkastelemaan, onko palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen kiellettyä siksi, että maksun kantaminen on verrattavissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa tarkoitettuihin myyntijärjestelyihin.
100. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kyseisessä tuomiossa, ettei tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittanut sellainen kansallinen myyntijärjestelyjä koskeva lainsäädäntö, jossa rajoitettiin samalla tavalla kansallisten tavaroiden ja muista jäsenvaltioista tuotujen tavaroiden myyntiä. Myös Vbs-maksua kannetaan riippumatta siitä, liittyykö palvelusuoritukseen rajatylittävä tekijä tai ovatko liikennöitsijäyritykset kotimaisia vai ulkomaisia.
101. Tämän vuoksi yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa esitettyjä päätelmiä ei voida soveltaa nyt esillä olevaan asiaan. Yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa kyseessä ollut kansallinen lainsäädäntö koski kauppatavaroiden menekkiä kolmannessa jäsenvaltiossa. Nyt esillä oleva Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö sen sijaan vaikuttaa muuhunkin kuin merikuljetuspalvelujen menekkiin Alankomaissa. Palvelun rajatylittävän luonteen vuoksi nyt esillä olevan asian kaltaiset paikalliset toimenpiteet vaikeuttavat sinänsä palvelun suorittamista ja koskevat siten koko sisämarkkinoita. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut selkeästi asiassa Alpine Investment antamassaan tuomiossa, että rajoitus jäsenvaltiossa, johon palvelun tarjoaja on sijoittautunut, koskee myös palvelun vastaanottajia muissa jäsenvaltioissa ja vaikuttaa siten välittömästi pääsyyn kyseisen jäsenvaltion palvelumarkkinoille. Tämän vuoksi kyseeseen ei lähtökohtaisesti tule yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa vahvistetun, rajatylittäviä palveluja koskevan oikeuskäytännön analoginen soveltaminen.
102. Ottamatta huomioon tätä periaatteellista kantaa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa esitettyjä päätelmiä ei voida soveltaa nyt esillä olevaan asiaan senkään vuoksi, että velvollisuus maksaa Vbs-maksua ei ole myyntijärjestely. Lainsäädäntö ei koske palvelujen pitämistä kaupan vaan välittömästi niiden suorittamista. Maksu nostaa merikuljetusten kustannuksia ja vaikuttaa siten hintojen muodostumiseen. Näissä olosuhteissa se vaikuttaa myös päätökseen siitä, mitä Luoteis-Euroopan satamaa alus käyttää. Kyseinen lainsäädäntö on siten pikemminkin verrattavissa tuotetta koskevaan rajoitukseen kuin myyntijärjestelyyn.
103. Maksun kantaminen Vbs-järjestelmän rahoittamiseksi rajoittaa näin ollen palvelujen tarjoamisen vapautta. Rajoitus on yhteisön oikeuden mukainen ainoastaan, jos se on perusteltu.
3) Perustelut
a) EY:n perustamissopimuksen 56 artikla
104. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että Vbs-maksua koskevasta lainsäädännöstä johtuvat mahdolliset palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset ovat perusteltuja EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 46 artikla) 1 kohdan nojalla.
105. Asetuksen N:o 4055/86 1 artiklan 3 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaa sovelletaan meriliikenteen alalla. Kyseisen artiklan perusteella ulkomaalaisia koskevat erityissäännökset ovat sallittuja, jos ne ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi. Tämä poikkeus sallii siten erityistapauksissa kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän. Maksullista alusliikenteen ohjausta voitaisiin perustella yleiseen turvallisuuteen liittyvillä syillä. Kuten edellä on jo todettu, nyt kyseessä olevaa säännöstä sovelletaan kuitenkin erotuksetta sekä kotimaan kansalaisiin että jäsenvaltioiden kansalaisiin. Näin ollen on kyseenalaista, voidaanko EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaan ylipäänsä vedota sellaisten yleisesti sovellettavien säännösten perustelemiseksi, joiden kohteena eivät ole erityisesti ulkomaalaiset.
106. Yhteisöjen tuomioistuin on tukeutunut EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaan perustellakseen yleisesti sovellettavia säännöksiä, jotka eivät ole syrjiviä. Se on katsonut erityisesti asiassa Corsica Ferries France SA antamassaan tuomiossa, että velvollisuus turvautua kiinnittymispalvelujen tarjoajaan Italian satamissa saattaa olla perusteltavissa EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan nojalla, vaikka sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin palvelujen tarjoajiin eikä pelkästään ulkomaalaisiin. Muissa asioissa antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt mahdollisina perusteluina sekä EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaa että yleisen edun mukaisia pakottavia syitä rajaamatta jyrkästi toisistaan niiden soveltamisalaa.
107. EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan 1 kohdan välitöntä soveltamista rajoituksiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka on laadittu yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, puoltaa muun muassa se, että EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaan nojautuva perustelu pitäisi olla mahdollinen nyt esillä olevassa asiassa, jos sen mukaan jopa ulkomaalaisten syrjintä voi olla sallittua. Tätä vastaan puhuu kuitenkin kyseisen määräyksen selkeä sanamuoto. EY:n perustamissopimuksen 56 artikla koskee ainoastaan niiden "lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä". Tämän lisäksi EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaa on tulkittava suppeasti, koska se on poikkeus sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteista. Tämän vuoksi EY:n perustamissopimuksen 56 artiklaa voidaan soveltaa ainoastaan hyvin rajattuihin lainsäädäntöaloihin, jotka koskevat erityisesti ulkomaalaisia, kuten ulkomaalaisasioita hoitaviin viranomaisiin.
108. Myös EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan 1 ja 2 kohta yhdessä tarkasteltuina vahvistavat tämän arvion. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto antaa direktiivit 1 kohdassa mainittujen säännösten yhteensovittamisesta. Jos EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan 1 kohtaa tulkittaisiin laajasti ja sen katsottaisiin käsittävän myös muita kuin nimenomaisesti ulkomaalaisia koskevia säännöksiä, yhteisöllä olisi kaikilla kyseisillä aloilla 2 kohdan mukainen yksinomainen toimivalta antaa yhteensovittamista koskevia säännöksiä. Olisi EY:n perustamissopimuksen 3 b artiklan (josta on tullut EY 5 artikla) ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun rajoitetun toimivallan periaatteen vastaista laajentaa yhteisön toimivaltaa tällä tavoin ottamatta huomioon toimivallan oikeusperustan sanamuotoa.
109. Tuomiossa, jonka yhteisöjen tuomioistuin antoi äskettäin sijoittautumisvapautta koskeneessa asiassa Mac Quen, yhteisöjen tuomioistuin ei perustellut erotuksetta kansanterveydellisistä syistä sovellettavaa rajoitusta suoraan EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan nojalla. Yhteisöjen tuomioistuin totesi sen sijaan seuraavaa:
"Sen osalta, onko olemassa yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joiden takia riidanalaiseen kieltoon perustuvaa sijoittautumisvapauden rajoittamista voidaan pitää perusteltuna, on todettava, että kansanterveyden suojelu on syy, jolla voidaan perustamissopimuksen 56 artiklan 1 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 46 artiklan 1 kohta) nojalla perustella rajoituksia, jotka johtuvat muiden valtioiden kansalaisiin sovellettavasta erityissääntelystä. Kansanterveyden suojelulla voidaan siis lähtökohtaisesti perustella myös sellaisia kansallisia säännöksiä, joita sovelletaan kaikkiin erotuksetta, kuten esillä olevassa asiassa kyseessä olevia säännöksiä."
110. Näistä toteamuksista seuraa, että erotuksetta sovellettavia rajoituksia ei tule tarkastella suoraan EY:n perustamissopimuksen 56 artiklan perusteella, vaikka rajoituksella olisi tarkoitus suojata jotain kyseisessä artiklassa nimenomaisesti mainituista eduista. Kyseiset kansalliset toimenpiteet saattavat olla perusteltuja, jotta voidaan ottaa huomioon yleisen edun mukaiset pakottavat syyt. Tämän osalta myös EY:n perustamissopimuksen 56 artiklassa tarkoitettujen etujen suojelemista on pidettävä yleisen edun mukaisena pakottavana syynä.
b) Yleisen edun mukaiset pakottavat syyt
111. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut vakiintuneessa oikeuskäytännössä, että "palvelujen tarjoamisen vapautta perustamissopimuksen mukaisena perustavanlaatuisena periaatteena voidaan rajoittaa vain yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin perustuvilla oikeussäännöillä, joita sovelletaan kaikkiin vastaanottavassa jäsenvaltiossa toimiviin henkilöihin ja yrityksiin, edellyttäen, että tätä etua ei suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavin säännöksin."
112. Yhteisöjen oikeuskäytännöstä käy ilmi erityisesti, että sellaisten kansallisten toimenpiteiden, jotka voivat haitata perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä tai joilla tehdään niiden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, on täytettävä neljä edellytystä: niitä on sovellettava ilman syrjintää, ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enempää kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
113. Kuten edellä jo todettiin, Vbs-maksua koskevaa lainsäädäntöä ei sovelleta syrjivästi. Tarkasteltava on vielä, liittyykö asiaan yleisen edun mukaisia pakottavia syitä. Vaikka kansanterveydelliset syyt mainitaan jo EY:n perustamissopimuksen 56 artiklassa, ne voivat samalla olla myös edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja yleisen edun mukaisia pakottavia syitä.
114. Vbs-maksulla on tarkoitus ohjata alusliikennettä rannikkovesillä ja satama-alueilla ja se mahdollistaa häiriöttömän kulun vilkkaasti liikennöidyillä vesillä. Alusliikenteen ohjauksella voidaan lisäksi ehkäistä onnettomuuksia ja siten suojella ihmishenkiä sekä rahteja ja luontoa. Molemmat suojelutavoitteet - sekä yksityisten etujen että yleisen edun suojelu - ovat yleisen edun mukaisia. Lisäksi on selvää, että Vbs-järjestelmä on alusliikenteen ohjausjärjestelmänä oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään.
115. Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä pitää mielessä, että nyt esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön kohteena ei ole Vbs-järjestelmään osallistuminen vaan velvollisuus maksaa Vbs-maksua ja Vbs-maksun suuruus. Maksuvelvollisuus on voitava perustella yleisellä edulla. Tältä osin voidaan todeta, että valtion toimenpiteitä koskevat maksut voivat olla perusteltuja ainoastaan, jos nämä toimenpiteet ovat perusteltuja myös yleisen edun nojalla. Maksut edellyttävät kuitenkin vielä ylimääräistä erityistä perustelua. Myös muut sellaiset keinot, joilla palvelujen tarjoamisen vapautta rajoitetaan vähemmän, ovat mahdollisia valtion toimenpiteiden rahoittamiseksi.
116. Lähtökohtaisesti yleinen etu on, että valtion toimenpiteen kustannukset peritään niiden aiheuttajilta. Myös se, että vastuu kustannuksista on niiden aiheuttajalla palvelee lopulta yleistä etua. Suuri yleisö on nimittäin vapautettu alusliikenteen ohjauksen kustannuksista. Tämä pätee myös Vbs-maksuja koskevaan lainsäädäntöön. Kaikki nämä yhdessä palvelevat yleisen edun mukaisia tavoitteita.
117. Yhteisöjen tuomioistuin on asettanut oikeuskäytännössään yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin perustuville rajoituksille vielä seuraavat edellytykset:
"Suhteellisuusperiaatteen mukaan kuitenkin se, että jäsenvaltion kansallisia säännöksiä sovelletaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, on oltava tavoiteltavan päämäärän saavuttamiseen soveltuva keino, eikä tällä keinolla saada ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tämän päämäärän saavuttamiseksi."
118. Lainsäädäntö, joka velvoittaa yli 41 metriä pitkien alusten liikennöitsijät maksamaan Vbs-alueella maksua alusliikenteen ohjauksesta, johtaa siihen, että Vbs-kulujen aiheuttajat tai ainakin osa heistä joutuu rahoittamaan järjestelmää.
119. Maksun kantaminen on myös välttämätöntä. Tosin Vbs-järjestelmän kustannukset voitaisiin kattaa myös valtion talousarviosta. Tällöin kuitenkin kustannukset rahoittaisi suuri yleisö niiden taloudellisten toimijoiden sijaan, jotka ovat vastuussa kustannusten syntymisestä ja jotka ovat ne aiheuttaneet. Alusliikenteen ohjaus on nimittäin välttämätöntä ainoastaan aluevesien meriliikenteen tiheyden vuoksi.
120. Maksujen on myös oltava oikeasuhteisia sanan tarkassa merkityksessä. Tämä merkitsee sitä, että mikäli maksua kannetaan, valtamerialusten liikennöitsijöitä voidaan vaatia rahoittamaan Vbs-järjestelmää ainoastaan silloin, jos ne ovat tosiasiassa osaltaan vastuussa kustannuksista sen vuoksi, että ne osallistuvat alusliikenteen ohjaukseen. Tästä seuraa ensinnäkin, että maksusta saatavat tulot eivät saa ylittää niitä kustannuksia, jotka voidaan kohdentaa kaikille valtamerialusten liikennöitsijöille Vbs-järjestelmään osallistumisen perusteella. Toisekseen maksun, jota kannetaan todellisesta kauttakulusta Vbs-alueella, on oltava oikeassa suhteessa niihin kustannuksiin, jotka ovat syntyneet kyseisessä tapauksessa annetusta alusliikenteen ohjauksesta.
121. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksessään 2 b, voiko maksu ylittää yksittäiselle alukselle tarjotusta palvelusta aiheutuvat todelliset kustannukset. Tämän osalta on epäselvää, voidaanko suhteellisuusperiaatteesta johtaa tarkempia viitteitä siitä, mitkä kustannustekijät voidaan ottaa huomioon arvioinnissa. Tullien ja tulleja vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellon osalta yhteisöjen tuomioistuin on korostanut vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että "tavaroista rajan ylittämisen takia perittävään maksuun ei sovelleta perustamissopimuksen 9 ja 12 artiklaa, jos maksu maksetaan vastikkeena tietystä palvelusta, joka suoritetaan tosiasiallisesti ja yksilöllisesti taloudelliselle toimijalle, ja jos maksu on oikeassa suhteessa kyseisen palvelun arvoon".
122. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että yksittäinen palvelun käyttäjä joutuu maksamaan kustakin yksittäisestä palvelusuorituksesta syntyvien tosiasiallisten kustannusten ohella myös osan järjestelmän yleiskustannuksista. Palvelun käyttäjä vastaa osaltaan siten myös näistä kustannuksista. Määritettäessä valtamerialusten ohjauksesta perittävän maksun suuruutta ei sen sijaan tule ottaa huomioon muille liikennöitsijöille annetuista yksittäisistä palvelusuorituksista aiheutuneita kustannuksia ja näiden kustannusten osuutta kokonaiskustannuksista (esimerkiksi sisävesialusliikenteen ohjauksesta aiheutuvat kustannukset).
123. Todellisen maksun suuruuden on vastattava mahdollisimman tarkasti ohjauspalvelusta aiheutuneita todellisia kustannuksia, jotta Vbs-maksua koskeva lainsäädäntö on oikeassa suhteessa tavoitteeseensa eli kustannusten tasapuoliseen jakamiseen niiden kesken, jotka ovat ne aiheuttaneet. Maksua määrittäessään kansallisella lainsäätäjällä on myös mahdollisuus vahvistaa maksu kiinteämääräisenä hallinnon yksinkertaistamiseen liittyvistä syistä. Maksuasteikko voidaan määritellä objektiivisin perustein, jotka on helppo tarkistaa. Näillä perusteilla on kuitenkin oltava tosiasiallinen yhteys kustannusten syntyyn.
124. Määritettäessä tietyn käyttäjäryhmän osuutta kokonaiskustannuksista voidaan ottaa huomioon tämän ryhmän alusliikenteen ohjausta koskevat tarpeet ja ryhmän siitä saama hyöty. Tämän vuoksi suurten valtamerialusten heikompi ohjattavuus ja niiden miehistön usein vähäinen paikantuntemus saattavat puoltaa suurten valtamerialusten suurempaa osuutta kokonaiskustannuksista.
125. Kansallinen tuomioistuin esittää erilaisia laskelmia siitä, mikä on meriliikenteen osuus alusliikenteen ohjauspalveluista. Näyttää näin ollen siltä, ettei se ole pystynyt tekemään niistä lopullisia päätelmiä. Lisäksi on epäselvää, ovatko maksuista saadut tosiasialliset tulot suhteessa alusliikenteen ohjauksen kustannuksiin. Kansallinen tuomioistuin viittaa tältä osin arvioihin, joiden mukaan maksutulot ja alusliikenteen hyötyosuus ovat pitkälti yhtäpitäviä. Kantajat sen sijaan esittävät aivan toisenlaisia lukuja, jotka perustuvat asiantuntijalausuntoihin. Lisäksi ne esittävät erilaisia väitteitä tukeakseen näkemystä siitä, ettei maksun suuruus ole tosiasiassa missään suhteessa alusliikenteen ohjauksen kustannuksiin vaan se on seuraus talouspoliittisesta päätöksestä.
126. Tosiseikkoihin liittyvien epäselvyyksien vuoksi nyt esillä olevassa asiassa on syytä soveltaa yhteisöjen tuomioistuimen viimeksi asiassa WWF korostamia periaatteita:
"Siltä osin kuin Airport Bolzano - Bozen AG (pääasian oikeudenkäynnin asianosainen) on väittänyt vääriksi eräitä seikkoja, on muistettava, että [EY:n] perustamissopimuksen 177 artikla perustuu kansallisten tuomioistuinten ja yhteisöjen tuomioistuimen tehtävien selvään erotteluun ja tämän artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuin on ainoastaan toimivaltainen lausumaan yhteisön normitekstin pätevyydestä tai tulkinnasta kansallisen tuomioistuimen sille ilmoittamien seikkojen pohjalta - - .
Tämän vuoksi ei ole yhteisöjen tuomioistuimen vaan kansallisen tuomioistuimen asiana selvittää oikeudenkäyntiin johtaneet seikat sekä tehdä näistä ne johtopäätökset, joita tämän annettavana oleva päätös edellyttää".
127. Kansallisen tuomioistuimen asiana on siten arvioida, kattavatko meriliikenteeltä kerätyt maksut ne kokonaiskustannukset, jotka syntyvät valtamerialusten osallistumisesta alusliikenteen ohjausjärjestelmään. Tässä yhteydessä pelkästään se, että myös muut liikennöitsijät ja erityisesti sisävesialukset käyttävät alusliikenteen ohjausjärjestelmää ilman velvollisuutta osallistua sen kustannuksiin, ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen. Niin olisi ainoastaan siinä tapauksessa, että valtamerialuksilta kannettavilla maksuilla katettaisiin paitsi niiden aiheuttamat kustannukset myös muiden sellaisten alusten, jotka eivät ole maksuvelvollisia, kustannukset.
128. Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen tosiseikkojen perusteella ei voida myöskään ratkaista lopullisesti sitä, onko maksun suuruus yksittäistapauksessa oikeassa suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Kantajat arvostelevat erityisesti sitä, että kaikilta Vbs-alueilta kannetaan saman suuruista maksua, vaikka todelliset kustannukset saattavat vaihdella suurestikin eri alueiden välillä. Tässä yhteydessä kantajat viittaavat julkisasiamies Saggion asiassa C-205/98 esittämään ratkaisuehdotukseen. Ennakkoratkaisukysymyksessä ei kuitenkaan käsitellä tätä kysymystä.
129. Julkisasiamies Saggio on todennut edellä mainitussa ratkaisuehdotuksessaan, että Brennerin moottoritieosuuden käyttömaksun korotusta voidaan perustella ainoastaan tieosuuden käyttökustannusten kasvulla, ei koko moottoritieverkoston kustannuskehityksellä, kun koko verkostolta ei muutenkaan peritä vastaavaa maksua. Tämä tulkinta perustui direktiiviin 93/89/ETY. Asiaan C-205/98 sovellettavan direktiivin 93/89/ETY säännökset liittyvät kuitenkin erityisesti suhteellisuusperiaatteeseen. Kun otetaan huomioon tämän lainsäädännön ja kyseisen asian erityispiirteet, asiassa C-205/98 esitettyä ennakkoratkaisuehdotusta ei kuitenkaan voida soveltaa nyt esillä olevaan asiaan.
130. Saattaa kuitenkin olla asianmukaista kantaa eri suuruista Vbs-maksua eri Vbs-alueilla, mikäli alueiden välillä on huomattavia eroja järjestelmän kustannuksissa ja sen käytössä. Nyt esillä olevassa asiassa tavoite jakaa kustannukset mahdollisimman oikeudenmukaisesti niiden aiheuttajien kesken on sovitettava yhteen sen tavoitteen kanssa, että helpon käsittelyn varmistamiseksi Vbs-maksuista säädettäisiin mahdollisimman yksinkertaisesti ja ne olisivat kiinteämääräisiä.
131. Palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin ennakkoratkaisukysymyksiin on näin ollen vastattava seuraavasti:
Kansallinen lainsäädäntö, joka velvoittaa yli 41 metriä pitkien valtamerialusten liikennöitsijät osallistumaan alusliikenteen ohjausjärjestelmään rannikkovesillä ja satama-alueilla ja maksamaan tämän järjestelmän palveluista maksua, saattaa rajoittaa meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapautta asetuksessa N:o 4055/86 ja EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa tarkoitetulla tavalla siltä osin kuin kyseiset liikennöitsijäyritykset tarjoavat palveluja, joihin liittyy yhteisön sisäinen rajatylittävä tekijä. Rajoituksen kannalta ei ole merkityksellistä, että muut liikennöitsijät on vapautettu maksusta, jos nämä eivät tarjoa vastaavia palveluja.
Rajoitus voi olla perusteltu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, erityisesti kun tavoitteena on taata liikenteen turvallisuus ja kattaa alusliikenteen ohjausjärjestelmästä aiheutuneet kustannukset sen käyttäjiltä perittävillä maksuilla, jos maksutulot vastaavat niitä kustannuksia, joista maksuvelvollisten ryhmä kokonaisuutena - sen mukaisesti kuin ne osallistuvat tähän järjestelmään - on vastuussa, ja jos yksittäistapauksessa kannettavat maksut ovat myös oikeassa suhteessa alusliikenteen ohjauksesta aiheutuviin kustannuksiin, mukaan luettuna järjestelmän yleiskustannuksista laskettava osuus.
B Valtiontukia koskeva kielto
132. Toinen ennakkoratkaisukysymysten ryhmä koskee Vbs-maksua koskevan lainsäädännön mahdollista yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa säädetyn valtion tukien kiellon kanssa.
133. Vbs-maksua kannetaan pelkästään meriliikenteeltä. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko sisävesiliikenteen ja muiden alusryhmien vapauttaminen maksusta EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettua kiellettyä valtiontukea.
134. Ei ole kuitenkaan selvää, onko näihin kysymyksiin ylipäänsä tarpeen vastata. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tällaisessa yhteydessä asiassa Evangelischer Krankenhaus Wien ym. antamassaan tuomiossa seuraavaa:
"On syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta - - . Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että se ei voi vastata kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, jos on ilmeistä, että yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella, joita kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, eikä myöskään, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen, eikä yhteisöjen tuomioistuimella ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa sille esitettyihin kysymyksiin vastauksen, josta olisi hyötyä."
135. Yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut näitä periaatteita kahdessa asiassa antamissaan tuomioissa, joissa kantajat olivat riitauttaneet pääasiassa tietynlaisen verotuksen ja tiedustelivat yhteisöjen tuomioistuimelta muun muassa sitä, onko toisten yritysten vapauttaminen verosta tulkittava tueksi. Yhteisöjen tuomioistuin totesi molemmissa asioissa, että verotusta koskevien kanteiden osalta sen tehtävänä ei ollut ratkaista, oliko kolmansien osapuolten vapauttaminen verosta tukea. Tämän vuoksi näihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.
136. Nyt esillä oleva asia osoittaa, että tämä näkemys on perusteltu. EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta. Mitään tukea ei saa myöntää ennen kuin komissio on tehnyt asiasta lopullisen päätöksen. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa SFEI antamassaan tuomiossa, että kansallisen tuomioistuimen velvollisuutena on tällaisessa asiassa antamallaan lopullisella ratkaisulla taata suoja lainvastaisesti toteutettujen tukien vaikutuksia vastaan. Yhteisöjen tuomioistuin päätteli tämän perusteella, että kansallisten tuomioistuinten on pääsääntöisesti hyväksyttävä EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen vastaisesti maksettujen tukien palauttamista koskeva vaatimus. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole kuitenkaan missään yhteydessä todennut, että myös muilla taloudellisilla toimijoilla olisi oikeus samaan tukeen sillä perusteella, että EY:n perustamissopimuksen 92 artiklaa ja 93 artiklan 3 kohtaa on rikottu. Komission esittämät väitteet kuitenkin johtaisivat tähän päätelmään, joka on hylättävä.
137. Mikäli maksuton osallistuminen Vbs-järjestelmään on tulkittava tueksi, tuen vaikutukset voidaan poistaa lähtökohtaisesti kahdella tavalla. Joko kaikilta Vbs-järjestelmään osallistuvilta kannetaan maksua tai alusliikenteen ohjausta tarjotaan veloituksetta. Ensimmäistä vaihtoehtoa ei voitaisi panna täytäntöön taannehtivasti. Toisen vaihtoehdon osalta herää kysymys siitä, onko jo pelkästään Vbs-järjestelmään osallistuminen etu, joka on tulkittava tueksi, mikäli kyseisiä palveluja tarjotaan veloituksetta. Joka tapauksessa siitä, että muiden Vbs-järjestelmään osallistuvien alusten vapauttaminen maksusta määritellään tueksi, ei välttämättä seuraa, että yli 41 metriä pitkät valtamerialukset vapautettaisiin kokonaan tai osittain Vbs-maksusta.
138. Lisäksi näyttää olevan poissuljettua, että kansallinen tuomioistuin vapauttaisi myös kantajina olevat varustamot kyseisestä maksusta pelkästään sillä perusteella, että muiden alusten vapauttaminen Vbs-maksusta olisi EY:n perustamissopimuksessa kiellettyä tukea.
139. Myöskään mahdollisen tuen vaikutukset valtamerialusten kilpailutilanteeseen eivät anna aihetta toisenlaiseen päätelmään. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole nimittäin nähtävissä mitään perustetta sille näkemykselle, että maksuvelvolliset valtamerialukset olisivat merkityksellisessä kilpailuasemassa maksusta vapautettujen alusten kanssa.
140. Näin ollen Vbs-maksun tuen luonnetta koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen ei ole tarpeen vastata.
VII Ratkaisuehdotus
141. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Kansallinen lainsäädäntö, joka velvoittaa yli 41 metriä pitkien valtamerialusten liikennöitsijät osallistumaan alusliikenteen ohjausjärjestelmään rannikkovesillä ja satama-alueilla ja maksamaan tämän järjestelmän palveluista maksua, saattaa rajoittaa meriliikenteen palvelujen tarjoamisen vapautta asetuksessa N:o 4055/86 ja EY:n perustamissopimuksen 59 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) tarkoitetulla tavalla siltä osin kuin kyseiset liikennöitsijäyritykset tarjoavat palveluja, joihin liittyy yhteisön sisäinen rajatylittävä tekijä. Rajoituksen kannalta ei ole merkityksellistä, että muut liikennöitsijät on vapautettu maksusta, jos nämä eivät tarjoa vastaavia palveluja.
2) Rajoitus voi olla perusteltu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, erityisesti kun tavoitteena on taata liikenteen turvallisuus ja kattaa alusliikenteen ohjausjärjestelmästä aiheutuneet kustannukset sen käyttäjiltä perittävillä maksuilla, jos maksutulot vastaavat niitä kustannuksia, joista maksuvelvollisten ryhmä kokonaisuutena - sen mukaisesti kuin ne osallistuvat tähän järjestelmään - on vastuussa, ja jos yksittäistapauksessa kannettavat maksut ovat myös oikeassa suhteessa alusliikenteen ohjauksesta aiheutuviin kustannuksiin, mukaan luettuna järjestelmän yleiskustannuksista laskettava osuus.