62015CC0001
СЪГЛАСНО ЧЛЕН 1 ОТ СПОРАЗУМЕНИЕТО ОТ 2006 Г.ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 8 септември 2016 година (
1
)
Становище 1/15
[Искане за становище, подадено от Европейския парламент]
„Искане за становище — Допустимост — Проект за споразумение между Канада и Европейския съюз относно обработката и предаването на резервационни данни на пътниците — Резервационни данни на пътниците („Passenger Name Record (PNR)“) — Съвместимост на проекта за споразумение с член 16 ДФЕС, с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Правно основание“
Съдържание
I – Въведение
II – Правна уредба
III – Обстоятелства, предхождащи предвиденото споразумение
IV – Производството пред Съда
V – По допустимостта на искането за становище
VI – По подходящото правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение (втори въпрос)
A – Обобщение на доводите на Парламента и на другите заинтересовани страни
Б – Анализ
1. По целта и съдържанието на предвиденото споразумение
2. По подходящото правно основание
a) По относимостта на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС
б) По необходимостта от основаване на акта за сключване на предвиденото споразумение на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС
VII – По съвместимостта на предвиденото споразумение с разпоредбите на ДФЕС и на Хартата (първи въпрос)
A – Обобщение на искането и на становището на Парламента, както и на становищата на другите заинтересовани страни
1. Обобщение на искането и на становището на Парламента
2. Обобщение на становищата на другите заинтересовани страни
Б – Анализ
1. Предварителни бележки
2. Относно наличието на намеса в упражняването на правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата
3. По обосноваването на намесата в упражняването на правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата
a) Намеса, „предвиден[а] в закон“, по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата
б) Намеса, отговаряща на цел от общ интерес
в) По пропорционалността на намесата, произтичаща от предвиденото споразумение
i) Общи съображения
ii) По годността на намесата да постигне преследваната с предвиденото споразумение цел относно обществената сигурност
iii) По стриктно необходимия характер на намесата
– По категориите PNR данни, за които се отнася предвиденото споразумение
– По достатъчно точния характер на целта, за която се разрешава обработка на PNR данни
– По персоналното приложното поле на предвиденото споразумение
– По идентифицирането на компетентния орган, отговарящ за обработката на PNR данни
– По автоматизираната обработка на PNR данни
– По достъпа до PNR данните
– По запазването на PNR данните
– По разкриването и последващото предаване на PNR данни
– По мерките за надзор и за административен и съдебен контрол
VIII – Заключение
I – Въведение
1.
В приложение на член 218, параграф 11 ДФЕС Европейският парламент е сезирал Съда с искане за становище относно предвиденото споразумение между Канада и Европейския съюз относно обработката и предаването на резервационни данни на пътниците (наричано по-нататък „предвиденото споразумение“), което да му позволи да пристъпи към действията по отправеното му от Съвета на Европейския съюз искане от юли 2014 г. Парламентът да одобри предложението за решение относно сключването на предвиденото споразумение (
2
).
2.
Най-общо казано, съгласно предвиденото споразумение резервационните данни на пътниците (Passenger Name Record, наричани по-нататък „PNR данни“), които въздушните превозвачи събират от пътниците с цел резервации на полети между Канада и Европейския съюз, се предават на канадските компетентни органи, след което се обработват и използват от последните за целите на предотвратяване и разкриване на терористични престъпления или на други тежки транснационални престъпления, като при това са предвидени редица гаранции за зачитане на личния живот и защита на личните данни на пътниците.
3.
Искането за становище, което се отнася до съвместимостта на предвиденото споразумение с първичното право на Съюза и до подходящото правно основание на решението на Съвета относно сключването на предвиденото споразумение, гласи следното:
„Съвместимо ли е предвиденото споразумение с разпоредбите на Договорите (член 16 ДФЕС) и Хартата на основните права на Европейския съюз (членове 7 и 8 и член 52, параграф 1) по отношение на правото на физическите лица на защита на личните данни?
Съставляват ли член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС подходящо правно основание на акта на Съвета относно сключването на предвиденото споразумение, или правно основание за посочения акт следва да бъде член 16 ДФЕС?“.
4.
Независимо от съдържанието му, отговорът на Съда на този въпрос по необходимост ще има последици за вече действащите т.нар. споразумения относно PNR, които Европейският съюз е сключил с Австралия (
3
) и със Съединените американски щати (
4
), както и за бъдещия „режим на PNR“, установен в самия Съюз, който наскоро беше одобрен от Парламента, докато настоящото производство още беше в ход (
5
).
5.
Настоящото искане за становище предполага преглед на неразглеждани досега и чувствителни въпроси.
6.
По отношение на определянето на подходящото правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение това искане за първи път поставя за разглеждане пред Съда обхвата на член 16, параграф 2 ДФЕС, добавен след приемането на Договора от Лисабон, и връзката на този член с разпоредбите на Договора относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие (наричано по-нататък „ПССП“). В това отношение, както ще покажа в настоящото заключение (
6
), целите и съдържанието на предвиденото споразумение са взаимосвързани, така че актът за сключване на това споразумение според мен следва да се основава както на член 16 ДФЕС, така и на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС.
7.
Съдът ще трябва да се произнесе също за първи път по съвместимостта на проект за международно споразумение с основните права, утвърдени с Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), и по-специално на зачитане на личния и семейния живот, гарантирано с член 7 от нея, и на защита на личните данни, осигурена с член 8 от нея. При разглеждането на този въпрос несъмнено ще са от полза важните изводи, направени в решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), както и в решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Както ще изложа по-подробно, по мое мнение е уместно да се следва пътят, очертан от тези решения, и предвиденото споразумение да се подложи на стриктна проверка за спазване на изискванията, поставени в членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата. Независимо от това, не бива да се забравя, че проектът за споразумение, с който е сезиран Съдът, е следствие от международни преговори с трета страна, която при липса на удовлетворително споразумение ще може да се откаже от сключването на предвиденото споразумение и ще предпочете, както понастоящем, да прилага едностранно своя режим на PNR към въздушните превозвачи, установени в Съюза, които осигуряват връзки с Канада.
8.
Това не означава, че Съдът трябва да намали степента на бдителност, която проявява по отношение на зачитането на основните права, защитени в правото на Съюза. Всъщност, когато съвременните технологии позволяват на държавните органи да разработват изключително сложни методи за наблюдение на личния живот на хората и анализ на личните им данни в името на борбата срещу тероризма и тежката транснационална престъпност, е необходимо Съдът да се увери, че предлаганите мерки, били те под формата на предвидени международни споразумения, отразяват балансирано претегляне между основателната загриженост за опазване на обществената сигурност и не по-малко важната основателна загриженост за това всеки да може да се ползва от висока степен на защита на личния си живот и личните си данни.
9.
Както ще стане ясно в изложението ми по-нататък, несъмнено договарящите страни са се опитвали, понякога в недостатъчна степен, да балансират тези две цели, неразривно преследвани от предвиденото споразумение. Смятам, че тези усилия трябва да бъдат приветствани. Същевременно, без да поставям под въпрос нито предмета, нито необходимостта от предвиденото споразумение, смятам, както ще покажа в настоящото заключение, че за да бъде съвместимо с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата, предвиденото споразумение трябва да бъде уточнено и/или освободено от някои разпоредби, така че да не надхвърля стриктно необходимото за осъществяване на целта му по обезпечаване на сигурността.
II – Правна уредба
10.
Член 16 ДФЕС предвижда:
„1.   Всеки има право на защита на личните му данни.
2.   Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, определят правилата за защита на физическите лица по отношение на обработката на личните данни от страна на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, както и от държавите членки при извършване на дейности, които попадат в обхвата на правото на Съюза, както и по отношение на свободното движение на тези данни. Спазването на тези правила е предмет на контрол от страна на независими органи.
[…]“.
11.
Член 82, който се намира в трета част, дял V, глава 4 ДФЕС, озаглавена „Съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси“, предвижда:
„1.   Съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси в Съюза се основава на принципа на взаимното признаване на присъдите и съдебните решения и включва сближаването на законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки в областите, посочени в параграф 2 […].
Европейският парламент и Съветът приемат, в съответствие с обикновената законодателна процедура, мерки за:
[…]
г)
улесняване на сътрудничеството между съдебните или равностойни на тях органи на държавите членки във връзка с наказателните производства и изпълнението на решенията.
[…]“.
12.
Член 87 в трета част, дял V, глава 5 ДФЕС, озаглавена „Полицейско сътрудничество“, гласи следното:
„1.   Съюзът развива полицейско сътрудничество, което обединява всички компетентни органи на държавите членки, включително полицейските, митническите и други специализирани правоприлагащи служби в областта на предотвратяването или разкриването на престъпления, както и на действията по разследване.
2.   За целите на параграф 1 Европейският парламент и Съветът могат, в съответствие с обикновената законодателна процедура, да установят мерки относно:
a)
събирането, съхраняването, обработването, анализа и обмена на подходяща информация;
[…]“.
13.
Член 7 от Хартата гласи:
„Всеки има право на зачитане на неговия личен и семеен живот, на неговото жилище и тайната на неговите съобщения“.
14.
Член 8 от Хартата постановява:
„1.   Всеки има право на защита на неговите лични данни.
2.   Тези данни трябва да бъдат обработвани добросъвестно, за точно определени цели и въз основа на съгласието на заинтересованото лице или по силата на друго предвидено от закона легитимно основание. Всеки има право на достъп до събраните данни, отнасящи се до него, както и правото да изиска поправянето им.
3.   Спазването на тези правила подлежи на контрол от независим орган“.
15.
Член 52 от Хартата, озаглавен „Обхват и тълкуване на правата и принципите“, предвижда следното:
„1.   Всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от настоящата Харта, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани, само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
[…]“.
16.
В членове 1, 3 и 6а от Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия по отношение на пространството на свобода, сигурност и правосъдие се предвижда следното:
„Член 1
При спазване на разпоредбите на член 3, Обединеното кралство и Ирландия не участват в приемането от Съвета на мерките, предложени въз основа на дял V, трета част [ДФЕС]. За решения на Съвета, които трябва да бъдат приети единодушно, се изисква единодушие на членовете на Съвета, с изключение на представителите на правителствата на Обединеното кралство и Ирландия.
За целите на настоящия член квалифицираното мнозинство се определя в съответствие с член 238, параграф 3 [ДФЕС].
[…]
Член 3
1.   Обединеното кралство или Ирландия могат да уведомят писмено Председателя на Съвета, в срок до три месеца, считано от внасянето в Съвета на предложение или инициатива в приложение на дял V, трета част от [ДФЕС], че желаят да вземат участие в приемането и прилагането на предложената мярка, след което тази държава получава това право.
[…]
Член 6а
Обединеното кралство или Ирландия няма да бъдат обвързани с определените въз основа на член 16 [ДФЕС] правила, които засягат обработката на личните данни от държавите членки при изпълнението на дейности, попадащи в обхвата на глави 4 или 5, дял V, трета част от посочения договор, когато Обединеното кралство или Ирландия не са обвързани с правила на Съюза, уреждащи формите на съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси или на полицейско сътрудничество, в рамките на които трябва да бъдат съблюдавани определените въз основа на член 16 разпоредби“.
17.
В членове 1, 2 и 2а от Протокол (№ 22) относно позицията на Дания се предвижда следното:
„Член 1
Дания не участва в приемането от Съвета на мерките, предложени въз основа на дял V, трета част [ДФЕС]. За решения на Съвета, които трябва да бъдат приети единодушно, се изисква единодушие на членовете на Съвета, с изключение на представителя на правителството на Дания.
За целите на настоящия член квалифицираното мнозинство се определя в съответствие с член 238, параграф 3 [ДФЕС].
Член 2
Никоя от разпоредбите на дял V, трета част [ДФЕС], никоя мярка, приета съгласно посочения дял, никоя разпоредба от което и да е международно споразумение, сключено от Съюза по силата на посочения дял и никое решение на Съда на Европейския съюз за тълкуване на която и да е такава разпоредба или мярка, или на която и да е изменена или подлежащата на изменение мярка съгласно посочения дял, не обвързва или не се прилага към Дания. Никоя такава разпоредба, мярка или решение не засягат по какъвто и да е начин компетентността, правата и задълженията на Дания. Никоя такава разпоредба, мярка или решение не засягат по какъвто и да е начин достиженията на правото на Общността или на Съюза, нито съставляват част от правото на Съюза поради факта, че се прилагат към Дания. […]
Член 2а
Член 2 от настоящия протокол се прилага също и по отношение на онези от определените въз основа на член 16 [ДФЕС] правила, които засягат обработката на личните данни от държавите членки при изпълнението на дейности, които попадат в обхвата на глави 4 или 5, дял V, трета част от посочения договор“.
III – Обстоятелства, предхождащи предвиденото споразумение
18.
На 18 юли 2005 г. Съветът одобрява споразумението между Европейската общност и правителството на Канада относно обработката на предварителна информация за пътниците и записи на данни с имената на пътниците (наричано по-нататък „споразумението от 2006 г.“) (
7
).
19.
В съответствие с преамбюла към него, споразумението от 2006 г. е сключено предвид изискването на правителството на Канада въздушните превозвачи, превозващи пътници за Канада, да предоставят предварителна информация за пътниците и данни за имената им (наричани по-нататък „данни АРI/PNR“) на компетентните канадски органи до степента, до която тези данни се събират и съдържат в автоматизираната резервационна система и системите за контрол на излитането (DCS).
20.
Съгласно член 1 от споразумението от 2006 г. целта на същото е „да се осигури, че данните АРI/PNR на лицата по избрани маршрути се предоставят при пълно зачитане на основните права и свободи, особено правото на неприкосновеност на личния живот“. Съгласно приложение I към споразумението от 2006 г. компетентният орган за Канада е „Канадската агенция за гранично обслужване (CBSA)“.
21.
Предвид този ангажимент Европейската комисия приема на основание член 25, параграф 2 от Директива 95/46/ЕО (
8
), Решение 2006/253/ЕО (
9
), член 1 от което предвижда, че CBSA се счита за осигуряваща адекватно ниво на защита на PNR данните, трансферирани от Европейската общност относно полетите до Канада. Тъй като валидността на Решение 2006/253 е изтекла през септември 2009 г. (
10
), а срокът на валидност на споразумението от 2006 г. е бил обвързан с този на посоченото решение (
11
), то валидността на въпросното споразумение следователно също е изтекла през септември 2009 г.
22.
На 5 май 2010 г. Европейският парламент приема резолюция относно започване на преговори за споразумения със Съединените щати, Австралия и Канада относно резервационните данни на пътниците (PNR) (
12
). В тази резолюция Парламентът призовава по-специално за съгласуван подход по отношение на използването на PNR данни за целите на правоприлагането и сигурността, като бъдат установени единни принципи, които да служат като основа за споразумения с трети държави. В това отношение той приканва Комисията да представи предложение за единен модел и проект за мандат за преговори с трети държави, като същевременно посочва минималните изисквания, които следва да бъдат изпълнени (
13
).
23.
На 21 септември 2010 г. Комисията приема три предложения за разрешаване на започването на преговори със Съединените щати, Австралия и Канада (
14
). Впоследствие са подписани и сключени споразумения със Съединените щати и с Австралия с одобрението на Парламента (
15
). Тези споразумения влизат в сила през 2012 г.
24.
След приключването на преговорите с Канада Комисията приема на 19 юли 2013 г. предложенията за решения на Съвета за сключване и подписване на предвиденото споразумение.
25.
На 30 септември 2013 г. Европейският надзорен орган по защита на данните (наричан по-нататък „ЕНОЗД“) дава становище по тези предложения (
16
). В това становище ЕНОЗД повдига редица въпроси относно необходимостта и пропорционалността на системите PNR и масираното предаване на PNR данни на трети държави, поставя под съмнение избора на материалноправно основание и излага различни бележки и предложения във връзка с различните разпоредби на предвиденото споразумение.
26.
На 5 декември 2013 г. Съветът приема решение за подписване на предвиденото споразумение, без в него да са били внесени изменения след становището на ЕНОЗД. Предвиденото споразумение е подписано на 25 юни 2014 г., при условие че бъде сключено на по-късна дата.
27.
С писмо от 7 юли 2014 г. Съветът иска от Парламента да одобри проекта за решение за сключване на предвиденото споразумение от името на Съюза. Този проект за решение посочва като правни основания член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
28.
На 25 ноември 2014 г. Парламентът решава да сезира Съда с настоящото производство за даване на становище, въпросите от което са посочени в точка 3 от това заключение.
IV – Производството пред Съда
29.
След подаване на искането от Парламента са внесени писмени становища от българското и естонското правителство, Ирландия, испанското и френското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и от Съвета и Комисията.
30.
Съдът поставя поредица от въпроси за писмен отговор, свързани по-специално с някои практически и фактически аспекти на обработката на PNR данни, правното основание на предвиденото споразумение, териториалния му обхват, както и със съвместимостта на неговите клаузи с разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и на Хартата в светлината на изводите от съдебната практика, и по-специално от решения от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), и от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650). Освен това в приложение на член 24, втора алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът приканва ЕНОЗД да отговори на тези въпроси. Последният, както и Ирландия, испанското и френското правителство и правителството на Обединеното кралство, Парламентът, Съветът и Комисията са отговорили в срок на поставените въпроси.
31.
Представителите на естонското правителство, на Ирландия, на испанското и на френското правителство и на правителството на Обединеното кралство, както и на Парламента, на Съвета и на Комисията, а също и представителят на ЕНОЗД, са изслушани в съдебното заседание, състояло се на 5 април 2016 г.
V – По допустимостта на искането за становище
32.
Докато българското и естонското правителство, както и Комисията споделят преценката на Парламента, съгласно която искането за становище е напълно допустимо, френското правителство и Съветът излагат съмнения относно допустимостта на втория въпрос от искането на Парламента, свързан с подходящото правно основание на проекторешението на Съвета за сключване на предвиденото споразумение.
33.
По същество френското правителство и Съветът изтъкват, че този въпрос не се отнася нито до компетентността на Съюза да сключи предвиденото споразумение, нито до разпределението на правомощията между последния и държавите членки. Освен това те твърдят, че евентуалното неправилно прилагане на членове 82ДФЕС и 87 ДФЕС не би имало никакви значение за процедурата, която следва да се осъществи за приемането на акта на Съвета относно сключването на предвиденото споразумение. Всъщност прилагането както на член 16 ДФЕС, така и на членове 82 ДФЕС и 87 ДФЕС би изисквало придържане към обикновената законодателна процедура, и по-специално получаване на одобрение от Парламента съгласно член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
34.
Предлагам на Съда да обяви искането за становище за допустимо в неговата цялост.
35.
Най-общо, първо следва да се припомни, че съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС и практиката на Съда становище от същия може да бъде поискано по въпроса дали дадено „предвидено споразумение“ (
17
) е съвместимо с материалноправните норми на договорите или с тези, които определят обхвата на правомощията на Съюза и на неговите институции, включително въпросите относно разпределението на компетентността между Съюза и държавите членки за сключване на определено споразумение с трети страни (
18
), както го потвърждава член 196, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда.
36.
Следователно, както впрочем всички заинтересовани страни признават, доколкото искането за становище се отнася до съвместимостта на предвиденото споразумение с материалноправните разпоредби на първичното право на Съюза, включително разпоредбите на Хартата, които имат същата стойност като Договорите, то несъмнено е допустимо (
19
).
37.
Смятам, че това е валидно и по отношение на втория въпрос относно определянето на подходящото правно основание на акта, с който Съветът следва да сключи предвиденото споразумение.
38.
Наистина, както изтъкват френското правителство и Съветът, никоя от заинтересованите страни не се съмнява, че в случая Съюзът е компетентен да одобри предвиденото споразумение, въпрос, който впрочем не е поставен в искането за становище.
39.
Същевременно, важно е да се отбележи, че в рамките на прегледа на предходни искания за становище Съдът вече е приемал да отговори на въпроса за избора на подходящото правно основание на акта за сключване на разглежданите проекти за споразумения (
20
). Тази позиция по същество се мотивира с две основни, тясно свързани помежду си съображения.
40.
От една страна, изборът на подходящо правно основание на акта за сключване на международно споразумение „придобива значение от конституционен характер“ (
21
), тъй като Съюзът разполага само с предоставена компетентност и следователно е длъжен да обвърже международните споразумения, за които е предвидено да се включат в неговия правен ред, с разпоредба на Договора, която го оправомощава да одобрява тези актове. Използването на погрешно правно основание следователно може да доведе до невалидност на самия акт на сключването и в резултат на това да опорочи съгласието на Съюза да бъде обвързан от въпросното споразумение (
22
).
41.
От друга страна, ако не се използва възможността да се разгледа изборът на подходящо правно основание на акта за сключване на проект за споразумение в рамките на процедурата по предварителното сезиране на Съда, това би могло в крайна сметка да доведе до усложнения както за Съюза, така и в международния правен ред, ако актът за сключване на споразумението впоследствие бъде обявен за невалиден поради погрешно правно основание. Целта на предвиденото в член 218, параграф 11 ДФЕС охранително производство е именно да се избегне възникването на подобни усложнения в интерес на договарящите страни (
23
).
42.
Без да отричат съществуването на тази съдебна практика, френското правителство и Съветът по същество твърдят, че по настоящото дело не би могло да възникне никое от правните усложнения, посочени от Съда в предходните му становища. Така според тези заинтересовани страни в случая евентуалният избор на член 16 ДФЕС за материалноправно основание на предвиденото споразумение, каквато е отстояваната позиция на Парламента в неговото искане за становище, нямало да засегне разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки и да доведе до „различна законодателна процедура“ по смисъла на посочените становища от следваната от Комисията и от Съвета в случая.
43.
Тези доводи не са убедителни.
44.
Важно е да се отбележи, че положенията, изтъкнати от Съда съответно в точка 5 от становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664) и в точка 110 от становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739), представляват само примери, в които използването на погрешно правно основание може да опорочи съгласието на Съюза да бъде обвързан от споразумението, което е сключил, или да доведе до правни затруднения във вътрешен план или на равнището на външните отношения на Съюза. Всъщност двете положения, посочени в тези точки от двете становища — а именно, от една страна, положението, при което Съюзът би поел задължение, без Договорът да му предоставя достатъчни правомощия за ратифициране на споразумение в неговата цялост, което би означавало да се разгледа разпределението на компетентност между Съюза и държавите членки, и от друга страна, положението, в което подходящото правно основание на акта за сключване би предвиждало законодателна процедура, различна от приложената в действителност от институциите — са въведени с израза „[т]акъв е случаят по-конкретно, когато“. Следователно не могат да се изключат други хипотези, пораждащи правни затруднения във вътрешен план в Съюза или по отношение на международните му отношения.
45.
По-нататък, не бива да се забравя, че производството за даване на становище има безспорен и охранителен характер (
24
). Според мен този характер е основание за известна гъвкавост от страна на Съда при проверката на допустимостта на въпрос, свързан с подходящото правно основание на акта за сключване на предвидено споразумение.
46.
Така на етапа на допустимостта смятам, че Съдът следва просто да се запита дали при отказ да отговори на поставения въпрос е налице сериозен риск актът за сключване на споразумението да може впоследствие да бъде обявен за невалиден на основание, идентично на посоченото в искането за становище, като това положение създаде във вътрешен план или във външните отношения на Съюза трудности, които производството за даване на становище е можело да предотврати.
47.
В случая съм убеден, че подобен риск не може да бъде изключен.
48.
Всъщност, както ще разгледам по-нататък в настоящото заключение, мотивите, развити от Парламента в подкрепа на тезата, съгласно която член 16 ДФЕС съставлява подходящото материалноправно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение, са много сериозни, поради което аз ги намирам за частично основателни.
49.
Следователно, отказът да се даде отговор на тези доводи в настоящото производство би могъл да подтикне Парламента да оспори валидността на акта за сключване на споразумението или евентуално, национална юрисдикция, сезирана с жалба от лице, увредено от предаването на неговите PNR данни на компетентния канадски орган, може да отправи до Съда преюдициално запитване относно валидността на споразумението и на акта за неговото сключване.
50.
Освен това според мен Съветът и френското правителство погрешно омаловажават последиците от обявяване на невалидност на акта за сключване на предвиденото споразумение, ако в крайна сметка се окаже, че след жалба за отмяна или преюдициално запитване за валидност този акт е трябвало да бъде приет, както твърди Парламентът, само по член 16 ДФЕС като негово правно основание.
51.
Всъщност, както по-нататък ще се върна към това и както е посочено в някои писмени становища, избирането на член 16 ДФЕС за единствено правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение би променило статута на Кралство Дания, на Ирландия и на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, тъй като в такъв случай тези държави членки биха били пряко и автоматично обвързани от споразумението, обратно на посоченото в член 29 от предвиденото споразумение. Що се отнася по-специално до Кралство Дания, в такъв случай всяка международна обвързаност, която то евентуално би поело по отношение на Канада, успоредно с предвиденото споразумение, би бил незаконосъобразна, тъй като тази държава членка вече не би разполагала с необходимата компетентност за уговаряне на подобен ангажимент.
52.
Следователно, струва ми се, че при съобразяване на мащаба и по аналогия с приетото от Съда в точка 47 от становище 1/13 от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303), е особено подходящо Съдът да отговори на втория въпрос от настоящото искане за становище, по-специално за да се избегнат правните усложнения, които биха могли да възникнат от положенията, в които дадена държава членка би поела международни обвързаности без нужното оправомощаване, докато същевременно с оглед на правото на Съюза тя вече не би притежавала необходимата компетентност, за да уговори или да изпълни подобен ангажимент.
53.
Ето защо предлагам на Съда да обяви за допустим втория въпрос, поставен от Парламента в неговото искане за становище.
54.
Освен това, тъй като този въпрос засяга формалната валидност на акта за сключване и изисква анализ на целите и съдържанието на предвиденото споразумение, предлагам той да бъде разгледан преди въпроса относно съвместимостта на последното с разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС и с правата, утвърдени с Хартата.
VI – По подходящото правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение (втори въпрос)
A– Обобщение на доводите на Парламента и на другите заинтересовани страни
55.
Парламентът и всички заинтересовани страни, представили становища, приемат, че съгласно практиката на Съда изборът на правно основание трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол и сред които са целта и съдържанието на разглеждания акт.
56.
Парламентът подчертава, че предвиденото споразумение преследва две цели, които са посочени в член 1 от него. Същевременно основната цел на предвиденото споразумение била осигуряването на защита на личните данни. Всъщност според Парламента предвиденото споразумение имало действие, аналогично на „решение относно адекватността“, а целта му била да замени Решение 2006/253 на Комисията, прието на основание член 25, параграф 6 от Директива 95/46, с което в контекста на споразумението от 2006 г. тази институция е констатирала достатъчна степен на защита на PNR данните, предавани на CBSA. Освен това предвиденото споразумение не целяло да породи задължение за въздушните превозвачи да предават PNR данни на канадските или на европейските полицейски органи, което би затруднило обосноваването на избора на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС като материалноправни основания. Съгласно съдебната практика тези констатации според Парламента обосновавали избора като правно основание на предвиденото споразумение, съответстващо на основната цел на същото, в случая на член 16 ДФЕС. Съдържанието на предвиденото споразумение потвърждавало тази преценка. Накрая, Парламентът уточнява, че член 16 ДФЕС допуска приемането на правила относно защитата на лични данни във всички области на приложение на правото на Съюза, включително на „[ПССП]“.
57.
Както посочва Парламентът в отговор на въпрос, зададен в заседанието пред Съда, в хипотезата, в която Съдът приеме, че предвиденото споразумение преследва неделими цели, Парламентът не вижда никаква пречка за това актът за сключване на предвиденото споразумение да бъде основан на член 16 ДФЕС, член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС.
58.
С изключение на испанското правителство и на ЕНОЗД, а при условията на евентуалност, и на френското правителство, останалите заинтересовани страни твърдят, че целта на предвиденото споразумение била борбата с тероризма и тежката транснационална престъпност, а защитата на данните по същество представлявала само инструмент, посредством който можела да се постигне тази цел. В това отношение Комисията припомня, че в решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346, т. 56) Съдът е постановил, че предаването на PNR данни към Съединените щати представлява обработване, свързано с обществената сигурност и с дейностите на държавите членки в областта на наказателното право. Изборът на правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение трябвало да отчете този механизъм на разсъждение.
59.
По-голямата част от тези заинтересовани страни добавят, че ако защитата на данните трябва да се разглежда като цел на предвиденото споразумение, тази цел била единствено акцесорна по отношение на главната цел и следователно не би имала никакви последици по отношение на настоящия избор на правното основание на акта за сключване. В това отношение Съветът и Комисията уточняват, че актове, целящи осъществяването на секторни политики, които изискват определено обработване на лични данни, би трябвало да се основават на правното основание, съответстващо на конкретната политика, а не на член 16 ДФЕС.
60.
Относно възможността за съвместяване на член 16 ДФЕС, член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС като материалноправни основания на акта за сключване на предвиденото споразумение, в своето писмено становище френското правителство твърди при условията на евентуалност, че такова съвместяване е напълно възможно. За сметка на това Ирландия и Съветът застъпват обратната позиция. В заседанието пред Съда Съветът уточнява, че процедурата по гласуване в Съвета, произтичаща от разпоредбите на протоколи (№ 21) и (№ 22), не допускала подобна хипотеза.
Б – Анализ
61.
Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на акт на Съюза, включително и такъв, който е приет с оглед сключването на международно споразумение, трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на този акт. Ако при проверката на акта на Съюза се установи, че той има двойна цел или че е съставен от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правно основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част (
25
).
62.
Съдът приема обаче „по изключение“ възможността даден акт да се основава съвкупно на различни правни основания, съответстващи на множеството цели или съставни части на този акт, когато тези цели или съставни части са неразривно свързани, без една от тях да е акцесорна по отношение на друга (
26
). В такъв случай Съдът също така проверява дали едновременното използване на няколко правни основания може да бъде изключено поради това, че процедурите, предвидени за едното и за другото основание, са несъвместими помежду си (
27
).
63.
Именно в светлината на тази съдебна практика е важно да се определи дали с оглед на целта и съдържанието на предвиденото споразумение актът за неговото сключване следва да се основава изключително на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС като материалноправни основания, както се посочва в проекта за решение на Съвета и както твърдят по-голямата част от заинтересованите страни, или той би следвало да се основава на член 16 ДФЕС, било изключително или във връзка с двата посочени по-горе члена (
28
).
64.
Относно последното бих искал да уточня, че обратно на изложеното от Съвета в неговото писмено становище, по мое мнение, предвид безспорния и охранителен характер на производството за даване на становище Съдът разполага с всички правомощия да разгледа втория въпрос на Парламента в светлината на съвместяването на материалноправни основания, независимо че в текста на този въпрос това не е посочено. Ще добавя, че заинтересованите страни са имали възможността да заемат позиция по този въпрос в писмената фаза на производството и в съдебното заседание.
65.
Това е още по-важно, тъй като прегледът на целта и съдържанието на предвиденото споразумение според мен следва да доведе до констатацията, че същото преследва две цели и има две съставни части, без като цяло тези цели или тези различни съставни части да могат да бъдат йерархизирани и отделени. По мое мнение тази констатация обосновава избора на член 16 ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС за материалноправни основания на акта за сключване на предвиденото споразумение, което предполага посочените в тези два члена процедури да могат да съществуват съвместно.
1. По целта и съдържанието на предвиденото споразумение
66.
От втората алинея в преамбюла на предвиденото споразумение е видно, че договарящите страни признават „важността на предотвратяването, борбата, възпирането и елиминирането на тероризма и престъпленията, свързани с терористична дейност, както и другите тежки транснационални престъпления, като същевременно се спазват основните права и свободи, особено правото на неприкосновеност на личния живот и защита на данните“, докато четвъртата алинея допълва, че използването на резервационни данни на пътниците (PNR данни) е изключително важен инструмент за осъществяване на тези цели.
67.
Едновременното преследване на целта за борба с тероризма и други тежки транснационални престъпления, от една страна, и за зачитане на личния живот и защита на личните данни, от друга страна, е потвърдено от пета и шеста алинея от преамбюла, които подчертават, съответно, волята на договарящите страни да „опазва[т] обществената сигурност“ и признанието, че „страните споделят общи ценности по отношение на защитата на данните и неприкосновеността на личния живот“.
68.
Също така, от петнадесета алинея от преамбюла изрично следва, че съгласно ангажимента на Канада канадският компетентен орган обработва „PNR данни за целите на предотвратяването, разкриването, разследването и преследването на терористични престъпления и тежки транснационални престъпления в строго съответствие със защитните мерки за правото на личен живот и защитата на личните данни, както са определени в [предвиденото споразумение]“.
69.
Следователно предвиденото споразумение цели да даде възможност на Канада да обработва PNR данните на пътниците, предадени от въздушните превозвачи, осъществяващи полети между Съюза и Канада, за целите на борба с тероризма и други тежки транснационални престъпления, като същевременно осигурява правото на зачитане на личния живот и правото на защита на личните данни при условията, определени в самото предвидено споразумение.
70.
Това необходимо съвместяване на горните две цели се подкрепя от член 1 от предвиденото споразумение, който постановява, че страните определят условията за предаването и използването на PNR данни „с цел гарантиране на сигурността и безопасността на обществеността и определят начина, по който данните се защитават“.
71.
Прегледът на съдържанието на предвиденото споразумение също потвърждава, че средството за борба с тероризма и с други форми на тежки транснационални престъпления чрез предаване и обработка на PNR данни е разрешено само ако въпросните данни се ползват с достатъчна степен на защита.
72.
Така съгласно член 3, параграф 1 от предвиденото споразумение Канада гарантира, че канадският компетентен орган обработва PNR данните „само за целите на предотвратяване, разкриване, разследване или преследване на терористични престъпления или тежки транснационални престъпления“, като същевременно подчертава, че това обработване трябва да се извършва „съгласно настоящото споразумение“. Това уточнение означава по-специално, че в приложение на член 5 от предвиденото споразумение „[п]ри условие, че се спазва [последното], се счита, че канадският компетентен орган осигурява адекватно равнище на защита, по смисъла на съответното законодателство на ЕС за защита на данните“.
73.
Също така, в контекста на запазването на PNR данните и постепенното анонимизиране чрез маскиране на посочените данни, уредени в член 16 от предвиденото споразумение, параграф 4 от този член допуска отварянето на маскирани данни от канадските органи само в случай, че „въз основа на наличната информация е необходимо провеждането на разследване по силата на член 3“ от предвиденото споразумение.
74.
Освен това член 18, параграф 1 и член 19, параграф 1 от предвиденото споразумение допускат последващото разкриване на PNR данни пред други правителствени органи на Канада или на трети държави само при изрично изброени условия, измежду които по-специално изискването, от една страна, въпросните органи да упражняват „функции[,] […] свързани пряко с приложното поле на член 3 [от предвиденото споразумение]“, и от друга страна, същите тези органи да осигуряват защита или да прилагат стандарти на защита, равностойни на защитните мерки, описани в предвиденото споразумение.
75.
Без да обезсилва необходимостта от съчетаване на двете преследвани цели, някои разпоредби от предвиденото споразумение обаче се отнасят в по-голяма степен било до целта за борба с тероризма и тежките транснационални престъпления, било до тази за необходимостта от осигуряване на адекватна защита на личните данни.
76.
Така, що се отнася конкретно до първата цел, член 6, параграф 2 от предвиденото споразумение задължава Канада да предоставя в конкретни случаи и по искане на Европейската полицейска служба (Европол), Европейския орган за засилване на съдебното сътрудничество (Евроюст) в обхвата на съответните им правомощия, или полицейски или съдебни органи на дадена държава — членка на Съюза, PNR данни или аналитична информация, съдържаща PNR данни, получени по силата на предвиденото споразумение, „за предотвратяване, разкриване, разследване или преследване в рамките на Европейския съюз на терористично престъпление или тежко транснационално престъпление“. Освен това съгласно член 23, параграф 2 от предвиденото споразумение договарящите страни си сътрудничат за запазване на съгласуваността на съответните си режими за обработка на PNR данни „по начин, който допълнително засилва сигурността на гражданите на Канада, на ЕС и на други държави“.
77.
Колкото до разпоредбите, спадащи в по-голяма степен към гаранциите, предоставяни от предвиденото споразумение в областта на защита на данните, същото предвижда редица правила относно сигурността и целостта на данните (член 9 от предвиденото споразумение), достъпа, корекцията или добавянето на бележки към данните по искане на физическите лица (членове 12 и 13 от предвиденото споразумение), надзора над обработката на PNR данни и достъпа на съответните лица до защита по административен и съдебен ред (членове 10 и 14 от предвиденото споразумение).
78.
С оглед на целта и съдържанието на предвиденото споразумение последното следователно преследва две цели и има две основни съставни части, което в крайна сметка се признава или най-малкото се приема от повечето заинтересовани страни.
79.
Обратно на изтъкнатото от заинтересованите страни в подкрепа на противоположни тези, според мен е много трудно да се определи коя от двете цели е по-важна от другата.
80.
Всъщност, както е видно от описанието на целта и съдържанието на предвиденото споразумение, тези две цели трябва да се преследват едновременно и в крайна сметка изглеждат неотделими една от друга. От една страна, както подчертах, обработката и предаването на PNR данни на канадския компетентен орган за целите, изложени в член 3 от предвиденото споразумение, се разрешават само ако тези операции са придружени с адекватна защита на данните по смисъла на правото на Съюза в тази област в съответствие с член 5 от предвиденото споразумение. С други думи, ако не е осигурена такава защита, предаването на PNR данни съгласно предвиденото споразумение не може да се осъществява законно. От друга страна, заложените в предвиденото споразумение гаранции за защита на личните данни са необходими само поради факта, че PNR данните трябва да се предават на канадския компетентен орган съгласно канадското законодателство и разпоредбите на предвиденото споразумение. Както това е видно от редица разпоредби от предвиденото споразумение като членове 16, 18 и 19, това споразумение следователно цели да съчетае целта за сигурност с целта за защита на основните права на съответните лица, и по-конкретно за защита на личните им данни.
81.
В крайна сметка аз смятам, че тези две цели и две съставни части на предвиденото споразумение са свързани по неделим начин, без едната от тях да е вторична и непряка по отношение на другата.
82.
Тази преценка не може да бъде обезсилена от довода на Комисията, изведен от точка 56 от решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346), в която Съдът е преценил, че предаването на PNR данни към Съединените щати представлява обработване на лични данни, отнасящи се до обществената сигурност и до дейности на държавата в областта на наказателното право.
83.
Всъщност, на първо място, предметът на настоящото производство за даване на становище е предвиденото споразумение с Канада, а не първото споразумение, сключено със Съединените щати през 2004 г., и приетото същата година решение на Комисията относно адекватността, срещу които са били подадени жалби за отмяна от Парламента.
84.
По-нататък и в по-общ план Комисията прави прочит извън контекста на констатацията на Съда в тази точка от решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346), което, припомням, е произнесено доста преди приемането на Договора от Лисабон.
85.
Всъщност Съдът е бил приканен от Парламента да определи по-специално дали Комисията е разполагала с правомощията да приеме основано на член 25 от Директива 95/46 решение относно адекватността относно адекватното ниво на защита, гарантирано при обработката на личните данни, съдържащи се в досиетата PNR, предавани на Съединените щати, докато член 3, параграф 2 от тази директива изрично изключва от приложното си поле дейностите по обработване, по-специално отнасящи се до опазването на обществената сигурност и дейности на държавата в областта на наказателното право. Съдът логично дава отрицателен отговор. Всъщност обработката на PNR данните в контекста на споразумението със Съединените щати не може да бъде свързана с предоставянето на услуги, а се вписва в рамките, установени от публичните органи и насочени към обществената сигурност, която не попада в приложното поле на Директива 95/46 (
29
).
86.
Тази преценка изобщо не означава, че Съдът се е произнесъл окончателно по предмета на споразуменията относно PNR, включително, за целите на аргументацията, по този на предвиденото споразумение, нито пък още повече, че е постановил окончателно, че тези споразумения имат за изключителен, основен или преобладаващ предмет борбата с тероризма и тежките транснационални престъпления, както погрешно допуска Комисията.
87.
Констатацията на Съда в решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346), очевидно също така не означава, че като се произнася по предметното приложно поле на Директива 95/46, той също предварително е определил границите на приложното поле на член 16 ДФЕС.
88.
В подкрепа на своята теза, съгласно която целта относно сигурността в предвиденото споразумение била преобладаваща и следователно оправдавала избраното правно основание, Комисията освен това се опитва да направи аналогия между настоящото дело и делото, по което е постановено решение от 6 май 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет (C‑43/12, EU:C:2014:298).
89.
По това дело, чийто предмет е определяне на подходящото правно основание на Директива 2011/82/ЕC на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за улесняване на трансграничния обмен на информация относно пътнотранспортни нарушения, свързани с безопасността по пътищата (
30
), Съдът, след като установява, че преобладаващата цел на този акт е подобряване на пътната безопасност (и следователно на транспорта), приема, че установената с Директивата система за обмен на информация представлява „средството, чрез което директивата преследва [тази] цел[…]“ (
31
). Следователно Директива 2011/82 е трябвало да бъде приета не на основание член 87, параграф 2 ДФЕС (полицейско сътрудничество), а на основание член 91, параграф 1, буква в) ДФЕС, който се намира в дела относно транспортната политика.
90.
Макар да съм готов да приема, че е налице частична аналогия между тези две положения, тя по никакъв начин не променя анализа, съгласно който предвиденото споразумение има две цели и две неделимо свързани съставни части. Така това, че предаването на PNR данните в полза на канадския компетентен орган може да представлява средството, чрез което договарящите страни преследват целта за обществена сигурност на предвиденото споразумение, не променя по никакъв начин констатацията, че предметът на предвиденото споразумение, както е описан по-специално в член 1 от същото, е двоен. Освен това особеност на предвиденото споразумение, която го отличава именно от Директива 2011/82, е обстоятелството, че търсената максимална ефективност на средството, което представлява предаването на PNR данни, с оглед на постигането на изброените в член 3 от предвиденото споразумение цели, следва да се уравновесява с предвидените в него гаранции в областта на защитата на личните данни, които спадат точно към втората преследвана от същото цел.
91.
Накрая, също така неубедителни са и доводите на Парламента в подкрепа на неговата позиция, съгласно която „гравитационният център“ на предвиденото споразумение се намирал преобладаващо в гаранциите, които неговите разпоредби предлагат на пътниците по отношение на защитата на техните PNR данни, което оправдавало изключителното основаване на решението за сключване на този акт на член 16 ДФЕС.
92.
От една страна, неточно е да се твърди, че предвиденото споразумение не включвало никакво задължение за авиокомпаниите да предават PNR данни на канадския компетентен орган, за да бъдат обработвани в съответствие с изброените в член 3 от предвиденото споразумение цели. Вярно е, както Парламентът отбелязва в своето писмено становище, че съгласно уточнението в член 4, параграф 1 от предвиденото споразумение Съюзът гарантира единствено че въздушните превозвачи „не са възпрепятствани“ да предават PNR данни на канадския компетентен орган. Същевременно от тълкуването на този член, озаглавен „Гарантиране предоставянето на PNR данни“ във връзка с членове 5 (
32
), 20 (
33
) и 21 (
34
) от предвиденото споразумение, както впрочем Парламентът признава в отговор на поставен от Съда писмен въпрос, е видно, че въздушните превозвачи са правно и практически задължени системно да предоставят достъп до PNR данни на канадския компетентен орган за целите, определени в член 3 от предвиденото споразумение.
93.
От друга страна, предметът на предвиденото споразумение не може да бъде приравнен основно към решение относно адекватността, подобно на приетото от Комисията във връзка със споразумението от 2006 г. (
35
). Както вече беше посочено, и целта, и съдържанието на предвиденото споразумение показват, обратно, че същото е предназначено да съчетае двете преследвани от него цели и че тези цели са свързани по неделим начин.
94.
Каква е в такъв случай последицата от тази констатация за определянето на правното основание на акта за сключване на предвиденото споразумение?
2. По подходящото правно основание
95.
Както вече беше посочено, безспорно е, че проектът за решение на Съвета относно сключването на предвиденото споразумение е основан на членове 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС, и двата от дял V в трета част от ДФЕС относно „[ПССП]“.
96.
С оглед на описаните по-горе две цели и две неделими съставни части на предвиденото споразумение, тези материалноправни основания според мен несъмнено са поне отчасти относими, но са недостатъчни. Всъщност аз смятам, че е уместно и възможно, предвид съдебната практика, актът за сключване на предвиденото споразумение да бъде основан на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС.
a) По относимостта на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС
97.
Що се отнася до първата точка, а именно относимостта на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС, уместно е първо да се направи уговорката, че изграждането на ПССП изисква Съюзът да може да упражнява своята външна компетентност.
98.
Освен хипотезата на споразуменията за обратно приемане, предвидена в член 79, параграф 3 ДФЕС във връзка с имиграционната политика и неотносима в случая, Съюзът не е получавал обща по естеството си изрична външна компетентност във връзка с ПССП. Същевременно член 216, параграф 1 ДФЕС позволява на Съюза да сключва международни споразумения, включително в областта на полицейското и/или съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, по-специално когато това е необходимо за постигането на някоя от посочените в Договорите цели.
99.
Никоя от заинтересованите страни не оспорва тази възможност. По мое мнение Съдът обаче не би могъл да се ограничи с тази констатация. Смятам, че би трябвало Съдът да разгърне до известна степен този въпрос в становището, което е поискано от него.
100.
Допускането на външната компетентност на Съюза в областта на ПССП изисква упражняването на тази компетентност в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси да може да се основе на преследваните от ПССП цели.
101.
Тези цели са посочени в член 3, параграф 2 ДЕС и в член 67 ДФЕС. Първата от тези разпоредби предвижда, че „Съюзът предоставя на своите граждани [ПССП] без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници […], както и предотвратяването и борбата с престъпността“. Член 67 ДФЕС, който е първият в глава 1 от дял V в третата част от ДФЕС, предвижда в параграф 3, че Съюзът „допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност чрез мерки за предотвратяване на престъпността, расизма и ксенофобията, както и за борба с тях, чрез мерки за координиране и сътрудничество между полицейските и съдебните органи и другите компетентни органи“.
102.
Както с основание твърди генералният адвокат Bot в заключението си от 30 януари 2014 г. по дело Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:41, т. 111 и 112), външното измерение на ПССП се явява функционално и инструментално спрямо посочените в тези две разпоредби цели. От това следва, че макар да е възможно изграждането на това пространство да изисква външна дейност от страна на Съюза, за да може да се счита, че дадено споразумение е от областта на ПССП, е необходимо то да има тясна връзка със свободата, сигурността и правосъдието в рамките на Съюза, с други думи, пряка връзка между целта, свързана с вътрешната сигурност на Съюза, и полицейското и/или съдебно сътрудничество, което се осъществява извън Съюза (
36
).
103.
В друг контекст, но в същия смисъл Съдът, като тълкува член 87, параграф 2 ДФЕС в светлината на член 67 ДФЕС, уточнява, че за да може даден акт на Съюза с оглед на своята цел и съдържанието си да се основава на първия от тези членове, той следва да е пряко свързан с посочените в член 67 ДФЕС цели (
37
).
104.
Според мен именно такъв е случаят с предвиденото споразумение.
105.
Всъщност, на първо място, това споразумение се прилага за предаването, обработката и използването на PNR данни с цел опазване на обществената сигурност и дейностите на държавата в областта на наказателното право (
38
), тоест по-конкретно за предотвратяване и разкриване на терористични престъпления или тежки транснационални престъпления, включително за свързаните с тях разследвания или преследвания. Съгласно член 1 от предвиденото споразумение неговата цел е по-специално „гарантиране на сигурността и безопасността на обществеността“, което съвсем очевидно се отнася до тези на гражданите на Съюза, по-специално използващи въздушните трасета между Канада и Европейския съюз (
39
). Освен това член 6, параграф 2 от предвиденото споразумение задължава Канада, по-специално по искане на полицейските или съдебни органи на дадена държава — членка на Съюза, да предоставя PNR данни или аналитична информация, съдържаща такива данни, получени по силата на предвиденото споразумение, в конкретни случаи за предотвратяване или разкриване „в рамките на Европейския съюз“ на терористично престъпление или на тежко транснационално престъпление.
106.
На второ място, макар събирането и първоначалното предаване на PNR данни да се извършват от въздушните превозвачи, разпоредбите на предвиденото споразумение представляват правна рамка, установена от публичните органи за целите на правоприлагането (
40
). Както вече беше посочено, по този начин предвиденото споразумение установява правила относно достъпа на канадските компетентни органи до PNR данни и/или до аналитична информация, съдържаща такива данни, както и по-нататъшното предаване на такива данни, по-специално на компетентните полицейски и съдебни органи на Съюза, на неговите държави членки и на трети държави, по-специално за изброените в член 3 от предвиденото споразумение цели. Освен това, както стана напълно ясно от дебатите пред Съда, определеният в член 16, параграфи 1 и 5 от предвиденото споразумение петгодишен период на съхранение на PNR данни е установен с цел да направи възможни и да улесни разследванията, преследванията и съдебните производства, свързани по-специално с международните мрежи за тежки престъпни дейности. В светлината на твърде свободно формулирания текст на член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение тези разследвания и преследвания напълно могат да включват провежданите от полицейските и съдебни органи на държавите — членки на Съюза. Такива правила по принцип спадат към областта, обхваната от полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (
41
).
107.
От това заключавам, от една страна, че доколкото е насочен към мерките, които Парламентът и Съветът могат да установят относно „събирането, съхраняването, обработването, анализа и обмена на подходяща информация“ за целите на полицейското сътрудничество „в областта на предотвратяването или разкриването на престъпления, както и на действията по разследване“, предвидено в член 87, параграф 1 ДФЕС, член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС представлява подходящо правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение. Добавям във всеки случай, че не е задължително това сътрудничество и този обмен да бъдат осъществявани между органи, които в националното право са изрично квалифицирани като полицейски органи stricto sensu. Всъщност член 87, параграф 1 ДФЕС по особено обхватен начин свързва с полицейското сътрудничество „всички компетентни органи на държавите членки, включително полицейските, митническите и други […] правоприлагащи служби“ (
42
), израз, който в контекста на външното измерение на ПССП напълно допуска сътрудничеството със CBSA с цел гарантиране на вътрешната сигурност на Съюза.
108.
Що се отнася, от друга страна, до аспекта на „съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси“ от предвиденото споразумение, въпреки съображенията, изтъкнати в точки 105 и 106 от настоящото заключение, признавам, че изпитвам известни колебания да приема, че предвиденото споразумение може да представлява мярка, която пряко допринася за „улесняване на сътрудничеството между съдебните или равностойни на тях органи на държавите членки във връзка с наказателните производства и изпълнението на решенията“ по смисъла на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС. Както признава по-специално правителството на Обединеното кралство в своя отговор на един от поставените от Съда писмени въпроси, предвиденото споразумение би могло да улесни подобно сътрудничество между съдебните органи на държавите членки само в определени случаи. Такова сътрудничество зависи обаче от редица фактически и правни параметри, които не са обхванати от разпоредбите на предвиденото споразумение. Следователно сътрудничеството между съдебните органи на държавите членки се явява само като непряка последица от установената с предвиденото споразумение рамка. Действително фактът, че член 6 от предвиденото споразумение задължава не само канадския компетентен орган, а в по-общ план, „Канада“ да предава PNR данни или аналитична информация на съдебни органи на държавите членки, може да се разбира като налагащ подобно задължение на съдебните органи на тази трета държава. Дори да се предположи, че това тълкуване е правилно и обменът на PNR данни между съдебните органи е възможен, независимо от това, в настоящата редакция на своя текст предвиденото споразумение не изглежда действително да допринася за улесняване на сътрудничеството между съдебните или равностойни на тях органи на държавите членки. Според мен член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС може валидно да представлява допълнително правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение само в случай, че Съдът възприеме по-широко тълкуване на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС, евентуално във връзка с член 67, параграф 3 ДФЕС, съгласно който Съюзът „допринася за осигуряването на високо равнище на сигурност […] чрез мерки за координиране и сътрудничество между […] съдебните органи и другите компетентни органи“, или ако договарящите страни изменят разпоредбите на предвиденото споразумение в посока към по-пряко отчитане на съдебното му измерение.
109.
Добавям, че преценката, съгласно която член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС не би могъл да бъде валидно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение, не се обезсилва от посоченото от някои заинтересовани страни обстоятелство, че решенията на Съвета за сключване на споразуменията относно PNR съответно с Австралия и със Съединените щати са основани на тази разпоредба във връзка с член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС (
43
). Всъщност, съгласно постоянната съдебна практика, за проверката на правното основание на акта за сключване на предвиденото понастоящем споразумение е без значение на какво правно основание са приети други актове на Съюза с евентуално сходни характеристики (
44
).
110.
При тези обстоятелства и с оглед на настоящата редакция на текста на предвиденото споразумение аз съм на мнение, че член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС представлява подходящо правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение.
111.
Като се има предвид горното, това материалноправно основание, валидно посочено в проекта на акта за сключване на предвиденото споразумение, според мен е недостатъчно, за да позволи сключването му от Съюза.
б) По необходимостта от основаване на акта за сключване на предвиденото споразумение на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС
112.
Всъщност, както Парламентът с основание твърди в своето искане, член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС, както впрочем като цяло и дял V от трета част на Договора за функционирането на ЕС относно ПССП, не предвиждат приемането на правила в областта на защитата на личните данни.
113.
Както изтъкнах по-горе, едната от двете основни цели на предвиденото споразумение, както е посочено в член 1 от него, е именно да се „определ[и] начин[ът], по който [PNR] данните“ на пътници, използващи въздушните трасета между Канада и Европейския съюз, „се защитават“. Както вече беше подчертано, съдържанието на предвиденото споразумение потвърждава тази цел, по-специално в разпоредбите от главата относно „[з]ащитни мерки, приложими към обработката на PNR данни“, която обхваща членове 7—21 от предвиденото споразумение.
114.
В този контекст дейността на Съюза според мен по необходимост трябва да се основава на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, който, припомням, възлага на Парламента и на Съвета да определят правилата за защита на физическите лица по отношение на обработката на личните данни от страна по-специално на държавите членки при извършване на дейности, които попадат в обхвата на правото на Съюза, както и по отношение на свободното движение на тези данни. Три са основните съображения, които обосновават този подход.
115.
Първо, подобно на развитото по-горе разсъждение по повод на външното измерение на ПССП, в съответствие с член 216, параграф 1 ДФЕС Съюзът следва да се счита за оправомощен да сключи с трета държава международно споразумение с предмет определяне на правила относно защита на личните данни, когато това е необходимо за постигането на някоя от посочените в Договорите цели, в случая тези по член 16 ДФЕС. Такъв е случаят с предвиденото споразумение, една от основните цели на което представлява по същество определяне на начина, по който се осигурява защита на PNR данните на пътници, използващи въздушните трасета между Канада и Европейския съюз. Освен това според мен няма никакво съмнение, че разпоредбите на предвиденото споразумение следва да се квалифицират като „правила“ относно защитата на данните на физическите лица по смисъла на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, чиято цел е да обвържат договарящите страни.
116.
По-нататък, за разлика от предишния член 286 ДЕО, член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, който спада към дял II от част първа от този договор, озаглавен „Разпоредби с общо приложение“, е предназначен да представлява правното основание на всички правила, приемани на равнището на Съюза относно защитата на физическите лица по отношение на обработката на личните им данни, включително на попадащите в рамките на приемането на мерки под действието на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Всъщност, както втората алинея от същия този член уточнява, само правилата относно защита на личните данни, приети в контекста на общата външна политика и политика на сигурност, следва да се основават на член 39 ДЕС. Това тълкуване на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС от една страна се потвърждава от липсата на всякакво позоваване на евентуалното приемане на разпоредби относно защитата на личните данни на основание член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС. Следва да се припомни, че преди Договорът от Лисабон да влезе в сила, член 30, параграф 1, буква б) ДЕС предвиждаше, обратно, че съвместното действие в областта на полицейското сътрудничество включва по-специално обработване, анализ и обмен на подходящи сведения „при спазване на специфичните разпоредби, отнасящи се до защитата на личните данни“, текст, който впрочем е оправомощил Съвета да приеме Рамково решение 2008/977/ПВР от 27 ноември 2008 година относно защитата на личните данни, обработвани в рамките на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси (
45
). От друга страна, както по-късно отново ще посоча, е важно да се подчертае, че разпоредбите на Протоколи (№ 21) и (№ 22) действително са предвидили хипотезата, съгласно която правила, основани на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, могат да бъдат приети в рамките на упражняването на дейности, спадащи към главите от Договора за функционирането на ЕС относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.
117.
Както следва от това и за да се разсее всякакво съмнение по отношение на неяснотата на позицията, защитавана от Комисията в нейното писмено становище, член 16 ДФЕС, от една страна, и членове 87, параграф 2, буква а) ДФЕС, както и 82, параграф 1, буква г) ДФЕС, от друга страна, не могат да имат йерархични отношения от вида „lex generalis — lex specialis“. Всъщност, видно по-специално от посочените по-горе протоколи, високодоговарящите страни са предвидили възможността акт на Съюза да може да бъде основан едновременно на тези три члена именно поради факта, че тези разпоредби имат отделни приложни полета.
118.
Накрая, както това се твърди по-специално от Парламента, Комисията и ЕНОЗД в съответните им отговори на поставен от Съда писмен въпрос, относимостта на член 16 ДФЕС като правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение не може да бъде поставена под съмнение поради факта, че мерките за защита, които този член позволява да се приемат, се отнасят до обработката на данни от органите на държавите членки, а не както в случая, до предаването на предварително събрани от частни образувания (въздушните превозвачи) данни на трета държава.
119.
Всъщност, от една страна, ако перифразирам генералния адвокат Léger, задължението, на което е подчинена дадена авиокомпания по силата на систематичното тълкуване на членове 4, 5, 20 и 21 от предвиденото споразумение, да предава пряко поредица от PNR данни на Канада, не е „далеч по същество от прекия обмен на данни между правителствени органи“ (
46
). От друга страна, след като Съдът е потвърдил, че прехвърлянето на лични данни от частен оператор в държава членка към трета страна попада в дефиницията на „обработване на данни“ по смисъла на Директива 95/46 (
47
), тълкуването по строго буквален начин на новото правно основание, което представлява член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, би означавало да се раздроби режимът за защита на личните данни. Такова тълкуване изглежда в противоречие с намерението на високодоговарящите страни да се създаде по принцип единно правно основание, което да оправомощава изрично Съюза да приема правила относно защитата на личните данни на физическите лица. В такъв случай би се наблюдавал трудно обясним регрес спрямо предходния режим, основан на разпоредбите от Договора относно вътрешния пазар. Така това строго буквално тълкуване на член 16 ДФЕС би довело до лишаване на тази разпоредба от голяма част от нейното полезно действие.
120.
Следователно, с оглед на целите и съставните части на предвиденото споразумение, които са свързани по неделим начин, актът за сключване на това споразумение по мое мнение трябва да се основава на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС като материалноправни основания.
121.
Съгласно съдебната практика едновременното използване на няколко правни основания изисква процедурите, предвидени за едното и за другото основание, да са съвместими (
48
).
122.
В случая както член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, така и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС предвиждат, че за приемането на посочените в тези два члена мерки Парламентът и Съветът действат в съответствие с обикновената законодателна процедура. Освен това, същото е валидно за мерките, основани на член 82, параграф 1, буква г) ДФЕС, ако Съдът реши да приеме този член като представляващ подходящо материалноправно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение.
123.
Ето защо процедурите, конкретно посочени в тези членове, са съвместими по смисъла на съдебната практика. Следователно те допускат Съдът да приеме едновременното използване на няколко правни основания в акта за сключване на предвиденото споразумение.
124.
Съветът, подкрепен от Ирландия, все пак изтъква, че е важно да се отиде по-далеч от тази констатация, като се разгледат редът и условията за участие на Кралство Дания, Ирландия и Обединеното кралство в Съвета, предвидени съответно в разпоредбите на Протоколи (№ 21) и (№ 22). Според тези заинтересовани страни въпросните правила не допускали съвместното използване на член 16 ДФЕС и на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС като материалноправни основания. По-точно, в заседанието пред Съда Съветът обяснява с известни противоречия и несъответствия (
49
), че разпоредбите на тези протоколи разграничавали въпроса относно незадължителния характер на правилата, определени на основание на член 16 ДФЕС относно обработката на лични данни при изпълнението на дейности, попадащи в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, от въпроса за участието на тези три държави членки в гласуването в Съвета, когато последният трябва да приема такива правила. От това следвало, че докато тези три държави членки не участвали в приемането на мерки, попадащи в областта на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, освен в случаите, когато Ирландия и Обединеното кралство са решили да упражнят правото си на „opt-in“, те продължавали да участват в приемането на правила с правно основание член 16 ДФЕС, въпреки че съгласно съответните протоколи тези мерки не биха ги обвързвали.
125.
Тези доводи заслужават известно внимание, макар в крайна сметка да смятам, че е уместно да бъдат отхвърлени.
126.
Ще припомня, че както Съдът вече е постановил, въпросните два протокола не могат да имат „каквото и да било значение за отговора на въпроса за правилното правно основание“ за приемането на акт на Съюза (
50
). Така съгласно тази съдебна практика, ако след анализ на целта и съдържанието на предвиденото споразумение и обратно на изтъкнатото от мен по-горе се окаже, че актът за сключване на предвиденото споразумение следва да се основава изключително на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС, то въпреки текста на член 29 от предвиденото споразумение въпросните два протокола не биха могли да „обезсилят“ тази констатация. С други думи, съответните три държави членки ще трябва да участват в приемането на акта за сключване на предвиденото споразумение и да бъдат обвързани от него.
127.
Прилагането на тази съдебна практика в хипотезата на конкуренция на две правни основания, които предвиждат една и съща процедура по приемане (обикновена законодателна процедура и гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета), но биха засегнали по различен начин участието в Съвета на съответните три държави членки при приемането на въпросния акт, се оказва по-деликатно.
128.
Доколкото тук се касае за определяне на подходящото правно основание на конкретен акт, а именно на акта за сключване на предвиденото споразумение, не е необходимо този въпрос да бъде решаван, що се отнася до Ирландия и Обединеното кралство. Всъщност, безспорно е, че съгласно член 3 от Протокол (№ 21) тези две държави членки са уведомили за намерението си да бъдат обвързани от предвиденото споразумение, така че те ще участват в приемането на акта за сключване на последното. Следователно няма довод от процедурно естество по отношение на тези две държави членки, който да не допуска актът за сключване на предвиденото споразумение да бъде основан съвместно на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС.
129.
Колкото до положението на Кралство Дания, следва да се припомни, че в съответствие с член 2а от Протокол (№ 22) член 2 от последния, съгласно който по-специално никоя мярка или никое международно споразумение, приети в приложение на дял V, трета част от Договора за функционирането на ЕС, не обвързва Кралство Дания, се прилага също и по отношение на онези от определените с правно основание член 16 ДФЕС правила, които засягат обработката на личните данни от държавите членки при изпълнението на дейности, които попадат в обхвата на глави 4 или 5, дял V, трета част от посочения договор, а именно, които спадат към полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси.
130.
Следователно Кралство Дания няма да бъде обвързано от разпоредбите на предвиденото споразумение. Същевременно Съветът твърди, че като се ограничава с препращане към член 2 от Протокол (№ 22), а не към член 1 от същия, съгласно който Кралство Дания не участва в приемането от Съвета на мерките, предложени въз основа на дял V, трета част от Договора за функционирането на ЕС, член 2а от този протокол предполагал, a contrario, че Кралство Дания би участвала в приемането на акта за сключване на предвиденото споразумение, ако същият би бил основан на член 16 ДФЕС.
131.
Тази посока на разсъждения ми изглежда неубедителна или най-малкото, няма последиците, които ѝ приписва Съветът по отношение на избора на правно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение.
132.
Всъщност не смятам, че високодоговарящите страни са имали намерението да дадат възможност на Кралство Дания да не бъде обвързвано от акт с правно основание член 16 ДФЕС или някоя от разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, а същевременно да участва в приемането на този акт с присъщия риск, че Кралство Дания може да се присъедини към група държави членки, които се противопоставят именно на приемането на този акт, така че да възпрепятства образуването на квалифицирано мнозинство в Съвета. Това според мен противоречи на предмета на Протокол (№ 22), който е в търсенето на равновесие между необходимостта да се запази особеното положение на Кралство Дания и да се даде възможност на другите държави членки (включително при необходимост, на Ирландия и на Обединеното кралство) да продължават сътрудничеството в областта на ПССП.
133.
Несъмнено срещу това тълкуване би могло да се възрази, че съгласно преамбюла на Протокол (№ 22), високодоговарящите страни отбелязват, че Кралство Дания няма да препятства останалите държави членки да продължат да развиват сътрудничеството помежду си, що се отнася до мерки, с които тази държава членка не е обвързана. Така съгласно тази теза, макар да има разрешението да участва в приемането на актове по член 2а от посочения протокол, които не го обвързват, Кралство Дания се ангажирало никога да не се противопоставя на тяхното приемане.
134.
Ако точното тълкуване на относимите разпоредби от Протокол (№ 22) трябва да бъде такова, като последица от това актът за сключване на предвиденото споразумение не би могъл да се основава на съчетаването на член 16 и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС поради твърдяна несъвместимост на процедурите, водещи до приемането на този акт, по простата причина, че Кралство Дания би участвало чисто формално в приемането му. От това би последвало, че такова чисто формално участие на Кралство Дания в приемането на акта за сключване на предвиденото споразумение би „обезсилило“ обективния анализ на правното основание на този акт, анализ, който, припомням, е основан на прегледа на целите и на съставните части на това споразумение. Тази последица очевидно би влязла в разрез със съдебната практика, съгласно която не процедурите определят правното основание на един акт, а неговото правно основание определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му (
51
). Тази съдебна практика според мен се прилага на още по-силно основание, когато процедурата, която се твърди, че трябва да се следва, би предполагала чисто формалното участие на Кралство Дания в приемането от Съвета на акт, с който тази държава членка така или иначе няма да бъде обвързана.
135.
Предвид всички изложени съображения предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, отправен от Парламента, в смисъл, че предвид целите и съставните части на предвиденото споразумение, които са свързани по неделим начин, без едните да са акцесорни по отношение на другите, актът за сключване на това споразумение следва да се основава на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС и на член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС (
52
).
VII – По съвместимостта на предвиденото споразумение с разпоредбите на ДФЕС и на Хартата (първи въпрос)
A – Обобщение на искането и на становището на Парламента, както и на становищата на другите заинтересовани страни
1. Обобщение на искането и на становището на Парламента
136.
Парламентът смята, че с оглед по-специално на практиката на Съда е налице правна несигурност относно въпроса дали предвиденото споразумение е съвместимо с член 16 ДФЕС и с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата.
137.
Според Парламента било очевидно, че събирането, предаването, анализът, съхраняването и по-нататъшното предаване на PNR данни, предвидени в това споразумение, представлявали различни „случаи на обработване“ и различни прояви на намесата в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата. В различните си прояви тази намеса се оказвала силно изразена и трябвало да се счита за особено тежка (
53
).
138.
Парламентът подчертава, че съгласно член 52, параграф 1 от Хартата подобна намеса може да бъде обоснована само ако е „предвиден[а] в закон“, необходима и пропорционална за призната от Съюза цел от общ интерес.
139.
Във връзка с първия аспект Парламентът по същество изпитва съмнения дали международното споразумение представлява „закон“ по смисъла на тази разпоредба и дали то може да предвижда ограничения за упражняването на правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата. Той отбелязва, че съгласно практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) относно израза „предвидени в закона“, фигуриращ в член 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), основанието за всяка намеса следва да е предвидено „във вътрешното право“. Поради факта, че Договорът от Лисабон съществено е изменил правния ред на Съюза, като е включил в него понятието „законодателен акт“, изразът „предвидени в закона“ в правото на Съюза съвпадал с понятието „законодателен акт“. Международното споразумение не отговаряло на тази квалификация.
140.
Що се отнася до втория аспект, а именно необходимост на намесата, Парламентът смята, че Съветът и Комисията трябва да докажат, въз основа на обективни елементи, че сключването на предвиденото споразумение е действително „необходимо“ по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата. Изглежда, такива елементи липсвали.
141.
Накрая, що се отнася до третия аспект, който засяга пропорционалността на планираната съгласно предвиденото споразумение намеса, Парламентът твърди, че правото на преценка на законодателя на Съюза може да се окаже ограничено, така че следвало да бъде упражнен стриктен контрол във връзка с поставените от Хартата изисквания, включително в контекста на сключването на международно споразумение. В това отношение предвиденото споразумение принадлежало към категорията „по-общи разпоредби за наблюдение“ по смисъла на съдебната практика на ЕСПЧ (
54
), така че аргументацията на Съда, съдържаща се в решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238) била приложима и в настоящия случай.
142.
Първо, според Парламента предвиденото споразумение засягало като цяло всички лица, използващи полети към Канада, без да има връзка между засегнатите лица, техните PNR данни и наличието на заплаха за обществената сигурност.
143.
Второ, Парламентът се пита дали предвиденото споразумение предвижда обективни критерии, действително позволяващи да се ограничи достъпът на канадските органи до PNR данните и тяхното последващо използване за целите на предотвратяването, разкриването или преследването на престъпления, които сами по себе си да могат да се считат за достатъчно тежки. Изброените в проекта за споразумение критерии били неясни. Така Парламентът отбелязва, че предвиденото споразумение не определяло „компетентния канадски орган“, който ще разполага с достъп до PNR данни, а член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение препращал по повод на понятието „тежко престъпление“ към канадското законодателство, без признатите от правото на Съюза ограничения и без да са уточнени престъпленията, които се обхващат от този израз. Също така, член 3, параграф 5 от предвиденото споразумение допускал обработката на PNR данни от „Канада“ дори в области, различни от наказателноправната област, и би могъл да позволи предаването на PNR данни от „компетентния канадски орган“ на други канадски органи или дори на частни лица. Освен това член 16, параграф 2 от предвиденото споразумение не уточнявал какъв брой лица разполагат с достъп до PNR данните, докато достъпът на канадските органи до тези данни не подлежал на предварителен контрол, осъществяван от юрисдикция или от независим административен орган.
144.
Трето, Парламентът призовава Съда да установи, че определеният в член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение период от пет години за запазване на PNR данните не е обоснован. Този период не бил основан на обективни критерии и не била предоставена никаква обосновка. Освен това този период бил удължен по отношение на периода, предвиден в споразумението от 2006 г., без обяснения.
145.
Четвърто, Парламентът твърди, че предвиденото споразумение не изисква PNR данните да бъдат съхранявани на територията на Съюза. Така контролът от независим орган, който се изисква изрично по силата на член 8, параграф 3 от Хартата, както и от член 16, параграф 2 ДФЕС, относно спазването на изискванията за защита и сигурност не бил напълно гарантиран. В този контекст съществували сериозни съмнения дали мерките, които канадските органи следва да предприемат, изпълняват основните изисквания на тези членове. По-специално, член 10 от предвиденото споразумение не гарантирал контрол от независим канадски орган и не уточнявал надлежно правомощията, включително за предварителен контрол, с които разполага този орган, за да се провери дали същите са „адекватни“ по смисъла на правото на Съюза.
146.
В отговор на писмените въпроси на Съда Парламентът уточнява по-специално, че изводите от решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), се прилагат mutatis mutandis за преценката на съвместимостта на предвиденото споразумение. Той добавя, че действителното спазване на материалните и процесуални условия за първоначалния достъп до лични данни би трябвало да важи и при последващото предаване на тези данни и достъпа до тях от страна на други канадски органи или органи на трета държава. Това не било така по отношение на условията, определени в членове 18 и 19 от предвиденото споразумение. Освен това според Парламента текстът на член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение бил двусмислен.
2. Обобщение на становищата на другите заинтересовани страни
147.
Колкото до другите заинтересовани страни, докато по същество ЕНОЗД в своите отговори на писмените въпроси на Съда и в устното си становище споделя съмненията и безпокойствата, изразени от Парламента, правителствата, участвали в настоящото производство, както и Съветът, и Комисията смятат, че предвиденото споразумение е съвместимо с член 16 ДФЕС и с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата. Техните становища се отнасят основно до намесата, която осъществяват включените в предвиденото споразумение правила в основното право на лицата на защита на техните лични данни, и до изпълнението на предвидените в член 52, параграф 1 от Хартата критерии (намеса, „предвиден[а] в закон“, за постигане на призната от Съюза цел от общ интерес, необходима и пропорционална за постигането на посочената цел).
148.
На първо място, естонското и френското правителство изрично признават, че разпоредбите на предвиденото споразумение представляват намеса в основното право на защита на личните данни, гарантирано с член 8 от Хартата. Същевременно френското правителство уточнява, че задължението за предаване на PNR данни, наложено на въздушните превозвачи, не представлявало такава намеса, тъй като то било установено не с предвиденото споразумение, а от канадското законодателство. Съдът не можел да бъде сезиран с искане за становище относно съвместимостта на законодателството на трета държава с Договорите. Освен това същото правителство твърди, че съдържащите се в предвиденото споразумение намеси са по-слабо изразени от тези в основата на делото, по което е постановено решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238). Така според френското правителство по силата на предвиденото споразумение щели да се предават по-малко данни и да бъдат засегнати по-малко лица, отколкото по силата на директивата, разглеждана в посоченото по-горе решение. Освен това, PNR данните не позволявали да се изведат много точни заключения относно личния живот на пътниците. Накрая, предвиденото споразумение определяло в член 11 задължение за прозрачност, така че не можело да се заключи, че събирането на PNR данни и тяхното по-нататъшно използване могат да създадат усещане в съзнанието на засегнатите лица, че личният им живот е под постоянно наблюдение.
149.
На второ място, що се отнася до въпроса за правния източник на подобна намеса, естонското правителство, Ирландия, френското правителство, правителството на Обединеното кралство, а също така Съветът и Комисията смятат, че тази намеса отговаря на изискването да бъде „предвиден[а] в закон“ по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата.
150.
На трето място, що се отнася до преследваната с тази намеса цел, българското и естонското правителство, Ирландия, испанското и френското правителство, както и Съветът и Комисията изтъкват, че предаването и по-нататъшното използване на PNR данните се извършват по-специално с цел борба с тероризма и поради това съответстват на цел от общ интерес.
151.
На четвърто място, що се отнася до необходимостта от такава намеса, френското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Съветът и Комисията най-напред подчертават, че съществува нарастващо търсене от страна на трети държави, които намират за необходимо предаването на PNR данни за целите на обществената сигурност. Комисията признава, че няма точна статистическа информация относно приноса на тези данни за превенцията и разкриването на престъпления и тероризъм, както и за свързаните с тях разследвания и преследвания. Същевременно, необходимото използване на PNR данните се потвърждавало от сведения от трети държави и от държави членки, които вече ги използват за целите на правоприлагането. Придобитият в тези държави опит показвал, че използването на PNR данни е допринесло по-специално за осезаем напредък в борбата с трафика на наркотици, трафика на хора и тероризма, и дава възможност да се разберат по-добре устройството и функционирането на терористичните и на други престъпни мрежи. Правителството на Обединеното кралство и Комисията добавят, че съгласно предоставените от CBSA сведения PNR данните са допринесли по определящ начин за откриването и идентифицирането на лица, потенциални заподозрени в тероризъм или тежки транснационални престъпления.
152.
На пето място, що се отнася до пропорционалния характер на въпросната намеса, естонското правителство, Съветът и Комисията припомнят, първо, изискванията, произтичащи от практиката на Съда, и по-специално тези, посочени в решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238). По-специално, естонското правителство е на мнение, че изводите от това решение, що се отнася до обхвата на правото на преценка на законодателя и на съдебния контрол относно границите на това право, са приложими в случая. За сметка на това Ирландия изтъква, че е необходимо да се държи сметка за международния и преговорен характер на въпросния акт, докато френското правителство твърди, че правото на преценка на законодателя на Съюза не може да бъде прекомерно ограничавано предвид факта, че разглежданата в случая намеса не е особено тежка. Правителството на Обединеното кралство смята, че обществената сигурност и безопасност поради самата си природа поставяли въпроси, за които на законодателя следвало да се признае „разумна свобода на преценка“, за да определи дали дадена мярка е явно неподходяща. Предвиденото споразумение не можело да бъде квалифицирано като „обща разпоредба за наблюдение“, а се свързвало в по-голяма степен с обичайните процедури за граничен контрол.
153.
Второ, българското, испанското и естонското правителство, Ирландия, испанското и френското правителство и правителството на Обединеното кралство, както и Съветът и Комисията също твърдят, че предвиденото споразумение е в съответствие с принципа на пропорционалност. Правителството на Обединеното кралство най-напред изтъква, че при липса на предвиденото споразумение има опасност мерките по отношение на пътниците от Съюза да бъдат по-малко целенасочени и с по-висока степен на вмешателство. PNR данните позволявали по-ефективно и ефикасно насочване към „представляващите интерес лица“, пътуващи за конкретни събития и към конкретни места, като по този начин правели възможно намаляването на проверките за сигурност и времето за чакане на другите пътници. По-нататък, тези правителства и институции по същество са на мнение, че предвиденото споразумение се отличава от директивата в основата на дело Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238). По-специално, за разлика от посочената директива, предвиденото споразумение съдържало строги правила относно условията за достъп до данните и тяхното използване, както и правила относно сигурността на данните и контрола от независим орган. Освен това въпросното споразумение предвиждало надзор за спазването на тези правила, информиране на засегнатите лица относно обработката и предаването на техните данни, процедура за достъп и коригиране на данните, както и правни средства за защита по административен и съдебен ред с оглед на гарантирането на тези права.
154.
Що се отнася до довода на Парламента, че предвиденото споразумение не изисква никаква връзка между PNR данните и заплаха за обществената сигурност, естонското и френското правителство, правителството на Обединеното кралство, както и Комисията твърдят по същество, че използването на PNR данните е с цел идентифициране на неизвестни до този момент на компетентните служби лица като представляващи евентуален риск за сигурността, тъй като известните в това отношение лица можели да бъдат идентифицирани на основата на предварителната информация за пътниците (АРI). Така целта за превенция не би могла да бъде постигната, ако се предават само PNR данните на вече посочени подозрителни лица.
155.
Трето, според тези заинтересовани страни отправените от Парламента и от ЕНОЗД критики относно текста и пропуските в предвиденото споразумение също следвало да бъдат отхвърлени.
156.
Така според Съвета и Комисията фактът, че член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение препраща към канадското право, не позволява от това да се заключи, че същият е прекалено неопределен. Било трудно в международно споразумение да се включи определение на деяние, попадащо в квалификацията „тежко престъпление“, което да бъде изключително предвидено в правото на Съюза. Също така, що се отнася до член 3, параграф 5, буква б) от предвиденото споразумение, тези институции отбелязват, че въпросната разпоредба отразява наложеното от канадската конституция на всички канадски публични органи задължение за спазване на съдебните разпореждания. Освен това евентуалната възможност за достъп до PNR данните в такъв случай би била разгледана от съдебния орган в светлината на критериите за необходимост и пропорционалност, и би била мотивирана в определението на съда.
157.
Нещо повече, по отношение на ограничаването на органите и лицата, които разполагат с достъп до PNR данни, Съветът и Комисията смятат, че липсата на изрично посочване на канадския компетентен орган в предвиденото споразумение е въпрос от процесуално естество, който няма въздействие върху принципа на пропорционалност. При всички положения компетентният канадски орган по смисъла на член 2, буква г) от предвиденото споразумение бил нотифициран на Комисията през юни 2014 г. Това била CBSA, която единствена била оправомощена да получава и да обработва PNR данни. Посоченото в член 16, параграф 2 от предвиденото споразумение „[ограничаване на достъпа] до малък брой служители, които са изрично упълномощени от Канада“, означавало, че вероятно се касае за служители на CBSA и че същите трябва да бъдат оправомощени да обработват PNR данни. В член 9, параграф 2, букви а) и б), и параграфи 4 и 5 от предвиденото споразумение се съдържали допълнителни гаранции.
158.
Също така, що се отнася до липсата на предварителен контрол върху достъпа до PNR данни, Комисията отбелязва, че целта на предвиденото споразумение била сама по себе си предаване на PNR данни на CBSA за целите на достъпа до тези данни, така че подобен предварителен контрол би изменил този предмет. Ирландия добавя, че такъв предварителен контрол не е наложителен, тъй като съгласно предвиденото споразумение броят на лицата, които разполагат с разрешение за достъп до въпросните данни и за използването им, е ограничен до стриктно необходимия, а в членове 11—14, 16, 18 и 20 от него се осигуряват и редица допълнителни гаранции.
159.
Освен това, що се отнася до въпроса за запазването на PNR данните, Ирландия най-напред отбелязва, че след като съгласно член 5 от предвиденото споразумение се счита, че канадският компетентен орган осигурява адекватно равнище на защита на PNR данните, и съществувал надзор от независим орган, то за разлика от положението във връзка с директивата, което е в основата на решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), не било необходимо данните да бъдат съхранявани на територията на Съюза. По-нататък, според Съвета и Комисията определеният в член 16 от предвиденото споразумение период от пет години за запазване на данните не надхвърлял стриктно необходимото с оглед на преследваната цел относно обществената сигурност и следователно не можел да се преценява в абстрактен план. Предвиденият в споразумението от 2006 г. период от три години и половина възпрепятствал в значителна степен канадските органи да използват по ефективен начин PNR данни за откриване на случаи с висок риск от тероризъм или организирана престъпност предвид факта, че свързаните с тях разследвания изисквали време. Освен това според Съвета периодът за запазване на PNR данните бил определен с отчитане на средната продължителност на наказателните разследвания, средната продължителност на живот на мрежите за тежка престъпност и факта, че терористичните клетки могат да останат неактивни в продължение на години. Естонското правителство, Ирландия и френското правителство добавят, че предвид усложнените и затруднени разследвания на терористични деяния и тежки транснационални престъпления периодът между пътуването и момента, в който органите за правоприлагане имат нужда от достъп до PNR данните за откриване, разследването и преследване на такива престъпления, понякога може да достигне няколко години. В съответните си отговори на поставените от Съда писмени въпроси испанското и френското правителство също дават редица конкретни примери, в които процедурите по проверка и съпоставяне на сведения се вписват в продължителност от около пет години и за които PNR данните са били или биха могли да бъдат от голяма полза. Естонското правителство, Ирландия и френското правителство, както и Съветът и Комисията също подчертават по същество, че член 16 от предвиденото споразумение съдържа стриктни правила относно маскирането (или анонимизирането) и отварянето на маскирани данни, целящи да осигурят по-голяма защита на личните данни на пътниците във въздушния транспорт.
160.
Накрая, що се отнася до контрола от независим орган за спазването на правилата за защита на данните, изискван от член 8, параграф 3 от Хартата и член 16, параграф 2 ДФЕС, според Съвета и Комисията това, че предвиденото споразумение не идентифицира канадския компетентен орган, не поставяло под въпрос адекватността на мерките, които Канада следва да приеме. Индивидуализацията на компетентните органи съгласно членове 10 и 14 от предвиденото споразумение била извършена в съобщение до Комисията. Това били Комисарят на Канада по защитата на личния живот и дирекция „Жалби“ на CBSA. Тези органи изпълнявали условието за независимост, което им позволявало да упражняват своите функции, без да са подложени на външно влияние, макар дирекция „Жалби“ на CBSA да била „орган, създаден с административни средства“, по смисъла на членове 10 и 14 от предвиденото споразумение. Съгласно предоставените от канадските органи обяснения дирекция „Жалби“ на CBSA била независим орган, натоварен с разглеждането на жалби и с производствата по обжалване по административен ред, образувани по молби, подадени от чужденци, които не пребивават в Канада. Освен това според Комисията решенията на този орган можели да се оспорват пред Комисаря на Канада по защитата на личния живот чрез лице, пребиваващо в Канада.
161.
На шесто място, в своите отговори на писмените въпроси на Съда и в съдебното заседание правителството на Обединеното кралство, Съветът и Комисията правят някои уточнения относно съдържанието на 19-те категории PNR данни, фигуриращи в приложението към предвиденото споразумение. По-специално, според Комисията само точка 17, която гласи „общи бележки, включително друга допълнителна информация (Other Supplementary Information (OSI), специална служебна информация (Special Service Information (SSI) и специална информация във връзка със служебно запитване (Special Service Request (SSR)“, съдържала чувствителни данни по смисъла на предвиденото споразумение. Последните ще се предават само факултативно, тъй като те могат да бъдат разкривани единствено в рамките на резервирането на допълнителни услуги, поискани от пътника, и според правителството на Обединеното кралство ще могат да бъдат преглеждани само при изключителни обстоятелства съгласно разпоредбите на предвиденото споразумение. Освен това според френското правителство изводите от решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650) не са приложими към прегледа за съвместимост на предвиденото споразумение с Договорите, докато Ирландия смята, че това решение предоставя важни указания относно адекватното равнище на защита, което дадена трета държава трябва да осигури. Колкото до Съвета и Комисията, тези институции споделят становището, че само точки 91—93 и 95 от това решение, които се отнасят до тълкуването на Хартата, са приложими в рамките на прегледа за съвместимост на предвиденото споразумение. За сметка на това тези институции са на мнение, че прегледът на предвиденото споразумение би трябвало да доведе до заключение, различно от това, до което е стигнал Съдът в горното решение. Накрая, що се отнася до последващото разкриване на данните, уредено в членове 18 и 19 от предвиденото споразумение, Ирландия, Съветът и Комисията припомнят, че това разкриване се прави при стриктно установени условия и спазване на определените в член 3 от предвиденото споразумение цели. Освен това Комисията подчертава, че би следвало член 19 от предвиденото споразумение да се тълкува във връзка с относимата канадска правна уредба.
Б– Анализ
1. Предварителни бележки
162.
Преди да разгледам същността на първия въпрос от искането на Парламента за становище, смятам за необходимо да направя три предварителни бележки относно обхвата на прегледа, който следва да бъде извършен.
163.
Най-напред, както това става ясно от техните становища, в хода на производството заинтересованите страни нееднократно се позовават на канадската правна уредба и практика, по-специално за да изяснят или да допълнят някои от разпоредбите на предвиденото споразумение. Очевидно е, че за целите на прегледа на съвместимостта на предвидено споразумение с първичното право на Съюза в рамките на предвидената в член 218, параграф 11 ДФЕС процедура Съдът не би могъл да се произнася относно правната уредба или по практиката на трета държава. Прегледът на Съда може да обхваща само разпоредбите на предвиденото споразумение във вида, в който са представени пред него.
164.
Макар тази материалноправна граница на съдебния контрол в рамките на производство за даване на становище да е разбираема и логична, тя същевременно създава определени трудности. Така, макар да е безспорно, че предвиденото споразумение трябва по-специално да предложи на канадските органи правна уредба, която въз основа на анализа на PNR данни да позволява прилагането на методи във връзка с идентифицирането на пътници, които дотогава са били неизвестни на правоприлагащите служби, на основата на схеми на поведение, които са „обезпокоителни“ или „представляват интерес“ (
55
), никоя от разпоредбите на предвиденото споразумение не урежда установяването на въпросните методи и правото на всеки пътник, към когото те са насочени, да бъде информиран за използваните методи и да получи гаранции, че подобни методи на „насочване“ подлежат на административен и/или съдебен контрол, въпроси, които до един изглежда зависят само от преценката на канадските органи (
56
). Според мен е основателно да постави въпросът дали предвид спазването на членове 7 и 8 от Хартата тези въпроси и тези гаранции не би трябвало да се уреждат в самите разпоредби на предвиденото споразумение. Този пример показва, че една от трудностите в това дело е свързана с обстоятелството, че то предполага да се провери, с оглед по-специално на правото на защита на личните данни, не само какво предвижда това споразумение, а също и най-вече, какво е пропуснало да предвиди.
165.
По-нататък, важно е да се посочи, че искането на Парламента за становище се ограничава с това да изтъкне редица разпоредби от предвиденото споразумение, които според тази институция притежавали повече или по-малко ясни и силни признаци за несъвместимост с член 16 ДФЕС и членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата. Предвид охранителната цел на производството за даване на становище и неговия безспорен характер Съдът не може да бъде задължен да се съобразява с подобно очертаване на пределите на искането, независимо дали то е целенасочено или не. Становище 1/00 от 18 април 2002 г. (EU:C:2002:231, т. 1), в което Съдът включва в своя преглед относно съвместимостта на съответното предвидено споразумение редица правила от него, които не са били изрично посочени като предмет на подаденото от Комисията искане за становище, и становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739, т. 96—105), в което Съдът отхвърля предложението от вносителя на искането да ограничи своя преглед до някои части от проекта за споразумение, предмет на искането на становище, вече предлагат отлични примери за това.
166.
В настоящото производство смятам за уместно Съдът да обхване в своя преглед съвместимостта на разпоредби от предвиденото споразумение като членове 18 и 19 от него, които не са предмет на конкретни критики от страна на Парламента в неговото искане за становище, но заслужават вниманието на Съда. Добавям, че Парламентът и другите заинтересовани страни са имали възможност да изразят становища по тези членове в рамките на своите отговори на писмените въпроси на Съда или в съдебното заседание пред последния.
167.
Накрая, с оглед на проведените пред Съда обсъждания смятам за полезно да припомня, че съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС нормите, по отношение на които може да бъде осъществен преглед за съвместимостта на предвиденото споразумение, включват единствено първичното право на Съюза, а именно, в случая, Договорите и посочените в Хартата права (
57
), без вторичното право. В това отношение нищо не възпрепятства Съда да включи в своята проверка на материалноправната валидност на предвиденото споразумение разпоредби от първичното право като член 47 от Хартата, които не са били посочени в поставения от Парламента въпрос, ако това се окаже необходимо за целите на производството за даване на становище и ако заинтересованите страни са имали възможност да представят своите становища във връзка с тези разпоредби. Това важи и относно зачитането на ефективния съдебен контрол, гарантиран от член 47 от Хартата.
168.
След излагането на тези бележки ще структурирам разсъжденията си по-нататък основно около критериите за прилагане на членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата. Макар това да не се оспорва по същество, ще разгледам дали разпоредбите на предвиденото споразумение представляват намеса в основните права на личен живот и защита на личните данни, както и дали тази намеса може да бъде оправдана. Очевидно преценката на обосновката за намесата, и по-конкретно на нейната пропорционалност се оказват спорни.
1. Относно наличието на намеса в упражняването на правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата
169.
Без да е необходимо да се прави отделен и изчерпателен преглед на 19-те категории PNR данни, изброени в приложението към предвиденото споразумение, е безспорно, че те се отнасят по-специално до самоличността, гражданството и адреса на пътниците, до цялата налична информация (адрес по местоживеене, електронен адрес, телефон) на пътника, който е направил резервацията, до данните относно използваното платежно средство, включително евентуално номер на кредитната карта, с която е резервиран полетът, до данните за багажа, за навиците на пътуване на пътниците и за заявените от тяхна страна допълнителни услуги във връзка с евентуалните им здравословни проблеми, включително с подвижността, или във връзка с хранителните предпочитания по време на полета, които могат да предоставят указания по-специално за здравословното състояние на един или няколко пътници, етническия им произход или религиозните им убеждения.
170.
Тези данни, взети в тяхната цялост, засягат сферата на личния или дори интимен живот на лицата и безспорно се отнасят до „идентифицирано или подлежащо на идентификация физическо лице“ или лица (
58
). Следователно, предвид практиката на Съда е несъмнено, че съгласно разпоредбите на предвиденото споразумение системното предаване на PNR данни на канадските правителствени органи, достъпът до тези данни и използването и запазването им за период от пет години от същите правителствени органи, както и евентуалното им последващо предаване на други правителствени органи, включително от други трети държави, са операции, които попадат в приложното поле на основното право на зачитане на личния и семеен живот, гарантирано с член 7 от Хартата, както и на „тясно свързаното“ (
59
) с него, но все пак отделно право на защита на личните данни, гарантирано с член 8, параграф 1 от Хартата, и представляват намеса в тези основни права.
171.
Всъщност Съдът вече е постановил по отношение на член 8 от ЕКПЧ, на който са основани членове 7 и 8 от Хартата (
60
), че предаването на лични данни на трети лица, в случая на публичен орган, има характера на намеса по смисъла на този член (
61
) и че само по себе си задължението за запазване на данните, изисквано от публичните власти, и последващият достъп на компетентните национални органи до данните, свързани с личния живот, също представлява намеса в правата, гарантирани с член 7 от Хартата (
62
). Също така акт на Съюза, който предвижда каквато и да било форма на обработка на лични данни, съставлява намеса в основното право на защита на такива данни, прогласено в член 8 от Хартата (
63
). Тези съображения се прилагат mutatis mutandis по отношение на акт на Съюза под формата на сключен от последния международен договор като предвиденото споразумение, което има за цел по-специално да позволи на един или на няколко правителствени органа на трета държава да обработват и да запазват личните данни на пътници във въздушния транспорт. Всъщност законосъобразността на такъв акт е обусловена от спазването на основните права, защитени в правния ред на Съюза (
64
), по-специално на тези, които са гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата.
172.
Изтъкнатото от правителството на Обединеното кралство обстоятелство, съгласно което засегнатите от предвиденото споразумение лица или най-малкото по-голямата част от тях няма да претърпят неудобства поради тази намеса, не е от значение за установяване на наличието на подобна намеса (
65
).
173.
По подобен начин не е относим фактът, че е възможно предадените данни или най-малкото повечето от тях да нямат чувствителен характер (
66
).
174.
Освен това, отбелязвам, че договарящите страни напълно осъзнават намесата, която предполагат определените в предвиденото споразумение предаване, използване, запазване и последващо предаване на PNR данни, тъй като, както изрично следва от неговия преамбюл, именно поради тази намеса въпросното споразумение се опитва да съвместят изискванията относно обществената сигурност със зачитането на основните права на защита на личния живот и на личните данни.
175.
Наистина, стремежът на договарящите страни към такова съвместяване може да намали силата или тежестта на съдържащата се в предвиденото споразумение намеса в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата.
176.
Независимо от това, намесата, която предвиденото споразумение съдържа, е с несъмнена широта и немалка тежест. Всъщност, от една страна, тя системно засяга всички пътници, които използват въздушните трасета между Канада и Европейския съюз, тоест няколко десетки милиона души годишно (
67
). От друга страна, както потвърждават повечето заинтересовани страни, на всички е ясно, че предаването на голям обем лични данни на пътниците във въздушния транспорт, сред които фигурират чувствителни данни, което по определение изисква автоматизираната им обработка, както и запазването на тези данни за период от пет години, са предназначени да направят възможно сравняването, при необходимост ретроспективно, на тези данни с предварително съставени схеми на поведение, което е „рисково“ или „обезпокоително“ по отношение на терористични дейности и/или тежки транснационални престъпления, за да бъдат идентифицирани лица, които дотогава са били непознати на полицейските служби или не са били заподозрени. Тези характеристики, явно присъщи на режима на PNR, установен с предвиденото споразумение, могат да създадат неприятното впечатление, че всички засегнати пътници са превърнати в потенциални заподозрени лица (
68
).
177.
Следва обаче да се добави, че за разлика от становището на Парламента, според мен тази констатация не следва да се разпростира и върху събирането на PNR данни от въздушните превозвачи.
178.
Всъщност предвиденото споразумение не урежда събирането на тези данни, а се основава на правната и фактическа презумпция, че въздушните превозвачи при всички случаи събират PNR данни за собствена търговска употреба. Наистина, несъмнено някои разпоредби от това споразумение засягат събирането на PNR данни. Така член 4, параграф 2 от него уточнява, че Канада не изисква от въздушните превозвачи да предоставят елементи от PNR данни, които още не са събрани или не са държани от въздушния превозвач. Също така член 11 от предвиденото споразумение задължава Канада да гарантира, че канадският компетентен орган публикува на своя уебсайт по-специално „причината за събирането на PNR данни“, като по този начин договарящите страни трябва да работят специално със сектора на пътническата авиация, с цел насърчаване на прозрачността, „за предпочитане в момента на резервацията“, чрез предоставяне на пътниците на информация за „причините за събиране на PNR данни“. Макар подобно задължение за прозрачност по мое мнение да би могло уместно да бъде засилено, като бъде разпоредено в момента на резервацията на полети да се предоставя системно индивидуална информация относно причините за събирането на данни, предвиденото споразумение все пак не урежда самата операция по събиране, нито конкретния ред за протичането ѝ, който е изцяло от компетентността на въздушните превозвачи, които в това отношение следва да действат при спазване на относимите национални разпоредби и тези на правото на Съюза.
179.
Ето защо събирането на PNR данни не представлява обработка на лични данни, включваща намеса в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, която да следва от самото предвидено споразумение. Предвид ограничената компетентност на Съда в рамките на производството за даване на становище тази операция следователно няма да бъде предмет на изложението по-нататък.
180.
Независимо от тази констатация относно събирането на PNR данни, все пак поради причините, изложени в точки 170—176 от настоящото заключение, от предвиденото споразумение според мен произтича тежка намеса в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата. За да бъде разрешена, тази намеса трябва да бъде обоснована.
2. По обосноваването на намесата в упражняването на правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата
181.
Нито правото на зачитане на личния и семеен живот, нито правото на защита на личните данни са абсолютни с оглед на действието си.
182.
Така член 52, параграф 1 от Хартата допуска, че могат да бъдат налагани ограничения при упражняването на права като провъзгласените в член 7 и член 8, параграф 1 от нея, стига тези ограничения да са предвидени в закон, да зачитат основното съдържание на съответните права и при спазване на принципа на пропорционалност да са необходими и действително да отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
183.
Освен това член 8, параграф 2 от Хартата разрешава обработката на лични данни „за точно определени цели и въз основа на съгласието на заинтересованото лице или по силата на друго предвидено от закона легитимно основание“.
184.
Веднага отбелязвам по повод на едното от изброените в член 8, параграф 2 от Хартата условия, че предвиденото споразумение не се опитва да основе обработката на PNR данните, предавани на канадския компетентен орган, на съгласието на пътниците във въздушния транспорт (
69
). Предвид задължението на въздушните превозвачи да предават фигуриращите в приложението към предвиденото споразумение PNR данни, тези пътници не могат да се противопоставят на предаването на посочените данни, ако желаят да пътуват по въздуха до Канада. Освен това посоченото в заседанието пред Съда обстоятелство, съгласно което някои PNR данни, евентуално съдържащи чувствителни данни, могат да бъдат предавани само на въздушния превозвач, когато пътникът иска предоставяне на специални услуги, изобщо не означава, че този пътник е дал съгласие за обработката на тези данни от канадския компетентен орган за целите на член 3 от предвиденото споразумение.
185.
Освен това пред Съда не е твърдяно, а и аз не мисля, че намесата, съдържаща се в предвиденото споразумение, е от естество да засегне „основното съдържание“, по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата, на провъзгласените в член 7 и член 8, параграф 1 от същата основни права.
186.
Всъщност, от една страна, естеството на PNR данните, които са предмет на предвиденото споразумение, не позволява да се правят точни заключения относно основното съдържание на личния живот на засегнатите лица. Те остават ограничени до навиците на пътуване по въздуха между Канада и Съюза. Освен това предвиденото споразумение определя в членове 8, 16, 18 и 19 поредица от гаранции относно маскирането и постепенното анонимизиране на PNR данните, които са били предадени на канадските органи, използвани и запазени от тях, и евентуално предадени впоследствие, които гаранции по същество са предназначени да осигурят опазването на личния живот.
187.
От друга страна, що се отнася до основното съдържание на защитата на личните данни, важно е да се отбележи, че съгласно член 9 от предвиденото споразумение Канада трябва по-специално да „гарантира […] защитата, сигурността, поверителността и целостта на данните“, а също така, да изпълнява „регулаторни, процедурни или технически мерки, за да защити PNR данните срещу случаен, незаконен или неразрешен достъп, обработка или загуба“. Освен това всяко нарушение на сигурността на данните трябва да подлежи на ефективни и възпиращи коригиращи мерки, които може да включват санкции.
188.
Поради това следва да се провери дали са изпълнени останалите условия за обосновка, предвидени в член 8, параграф 2 от Хартата, както и посочените в член 52, параграф 1 от нея, които впрочем частично се застъпват.
189.
Няма да се спирам твърде подробно на две от тези условия, а именно, от една страна, намесата да бъде „предвиден[а] в закон“ [раздел а)], и от друга страна, „да отговаря на цел от общ интерес (или на „легитимно основание“ съгласно използвания в член 8, параграф 2 от Хартата израз) [раздел б)], които според мен очевидно са спазени. За сметка на това, ще отделя повече място на въпроса за пропорционалността на намесата [раздел в)].
a) Намеса, „предвиден[а] в закон“, по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата
190.
Що се отнася до първия въпрос, предимно формалните съмнения, изразени от Парламента относно „правния“ произход на намесата, очевидно могат да бъдат разсеяни. Съгласно практиката на ЕСПЧ изразът „предвидени в закона“, фигуриращ в член 8, параграф 2 от ЕКПЧ, означава по-специално, че съответната мярка има основание във вътрешното право (
70
) и следва да се схваща по същество, а не във формален смисъл (
71
). Така ЕСПЧ приема, че неписаните правила отговарят на това условие (
72
). Освен това ЕСПЧ вече е приел, че международен договор, включен в националното вътрешно право, също отговаря на това изискване (
73
).
191.
Подобно на ЕСПЧ, Съдът потвърждава същностния, а не формален смисъл на израза „предвидено в закона“, фигуриращ в член 52, параграф 1 от Хартата. Така той приема, че това условие е изпълнено в случая на ограничаване на осигурените с членове 7 и 8 от Хартата права с разпоредби от регламенти на Съюза, приети съответно от Комисията (
74
) и от Съвета (
75
), без при това Парламентът да е бил привлечен като „съзаконодател“ в приемането на тези актове.
192.
В случая е безспорно, че актът за сключване на предвиденото споразумение може да бъде приет от Съвета само ако в приложение на член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС предвиденото споразумение е предварително одобрено от Парламента, тъй като това споразумение обхваща области, а именно тези на полицейското сътрудничество и запазването на лични данни, за които се прилага обикновената законодателна процедура. След като тези процедури бъдат приключени, съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС споразумението ще стане неделима част от правния ред на Съюза и ще се ползва с предимство пред актовете на вторичното право (
76
). Според мен от това следва, че намесата, произтичаща от предвиденото споразумение, действително е „предвиден[а] в закон“ по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата.
193.
Все в тази връзка държа да добавя, макар това да не е било предмет на дебати между заинтересованите страни по настоящото производство, че като цяло предвиденото споразумение според мен съответства и на втория аспект, обхванат от израза „предвидени в закона“ по смисъла на член 8 от ЕКПЧ съгласно тълкуването на ЕСПЧ, а именно, този за „качеството на закона“. Съгласно практиката на ЕСПЧ този израз по същество изисква разглежданата мярка да бъде достъпна и достатъчно предвидима, или с други думи, по достатъчно ясен за всички начин да посочва в достатъчна степен при какви обстоятелства и условия оправомощава публичната власт да прибягва до мерки, засягащи техните права, защитени от ЕКПЧ (
77
). След като бъде сключено, предвиденото споразумение ще бъде публикувано в неговата цялост в Официален вестник на Европейския съюз, което очевидно изпълнява критерия за достъпност. Що се отнася до критерия за предвидимост, като се оставят настрани конкретните, действително по-скоро многобройни съображения относно обхвата и степента на точност и яснота на редица разпоредби на предвиденото споразумение, на които ще се спра по-късно (
78
), смятам също така, че като цяло предвиденото споразумение е формулирано достатъчно ясно, така че да даде възможност на всички засегнати лица да разберат в достатъчна степен условията и обстоятелствата, при които PNR данните се предават на канадските органи, обработват се, запазват се и евентуално впоследствие се разкриват от последните, и да съобразят съответно своето поведение. Освен това член 11 от предвиденото споразумение предвижда поредица от допълнителни мерки, които следва да бъдат приети от договарящите страни, позволяващи да се осигури информиране на обществеността, отнасящи се по-специално до причините за събиране на PNR данни, както и до тяхното използване и разкриване.
б) Намеса, отговаряща на цел от общ интерес
194.
Намесата, която произтича от предвиденото споразумение, според мен несъмнено отговаря на цел от общ интерес по смисъла на член 52, параграф 1 от Хартата, а именно целта за борба с тероризма и тежките (транснационални) престъпления с оглед на гарантиране на обществената сигурност, както по-специално е уточнено в преамбюла и в членове 1 и 3 от предвиденото споразумение. Никоя от заинтересованите страни не поставя под въпрос легитимността на преследването на такава цел с предвиденото споразумение. Впрочем в малко по-различна формулировка общият интерес на тази цел за целите на прилагането на член 52, параграф 1 от Хартата вече е бил признат от Съда в неговата практика (
79
).
195.
Следователно на този етап е важно да се провери дали намесата в правата, гарантирани с член 7 и член 8, параграф 1 от Хартата, е пропорционална на преследваната легитимна цел.
в) По пропорционалността на намесата, произтичаща от предвиденото споразумение
i) Общи съображения
196.
Съгласно постоянната практика на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да са годни да постигнат легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, и да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на тези цели (
80
).
197.
В това отношение заинтересованите страни първо разискват относно обхвата на съдебния контрол за спазването на тези условия. Докато Парламентът, естонското правителство и ЕНОЗД подкрепят необходимостта от стриктен контрол за спазването на тези условия, както Съдът е приел в решения от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), както и от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), Ирландия, френското правителство и правителството на Обединеното кралство по същество защитават по-специално идеята, съгласно която Съдът би трябвало да ограничи обхвата на своя контрол, като даде по-голяма свобода на преценка на институциите, когато става въпрос за приемането на акт, който се вписва в контекста на международните отношения и предвид ограничения характер на намесата, произтичаща от този акт.
198.
Тезата на последните заинтересовани страни не ми изглежда убедителна.
199.
Наистина, готов съм да приема, че обхватът на свободата на преценка на институциите може да се окаже различен според това дали се предвижда приемане на акт от вторичното право на Съюза или сключване на международно споразумение, предполагащо по определение преговори с една или повече трети държави. Очевидно в конкретния контекст на предаване на PNR данни на трети държави за тяхната обработка несъмнено по-уместно е да се сключи международно споразумение, което да осигурява на пътниците във въздушния транспорт, граждани на Съюза, достатъчна защита на личния живот и на личните им данни, която във възможно най-голяма степен да съответства на изискванията на правото на Съюза, отколкото да се остави всяка от засегнатите трети държави напълно свободно да прилага едностранно своята национална правна уредба.
200.
Макар да е добре тези съображения да се имат предвид, Съдът все пак не може да се откаже от упражняването на стриктен контрол за спазване на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност, и по-специално от достатъчния характер на степента на защита на основните права, гарантирани в Съюза, когато Канада обработва и използва PNR данни по силата на предвиденото споразумение.
201.
Всъщност необходимостта от осигуряване на съдебен контрол от такова естество се основава, от една страна, върху важната роля на защитата на личните данни с оглед на основното право на зачитане на личния живот, и от друга страна, върху широтата и тежестта на намесата в това право (
81
), което може да включва значителния брой лица, чиито основни права е възможно да бъдат нарушени при предаване на лични данни към трета държава (
82
). Както вече посочих, произтичащата от предвиденото споразумение намеса в правата, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, според мен е с несъмнена широта и немалка тежест.
202.
В същия дух от решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 72 и 78) е видно, че институциите разполагат с ограничено право на преценка, що се отнася до достатъчната степен на защита, осигурявана от трета държава, към която се прехвърлят лични данни, което предполага стриктен контрол на предвидената в правото на Съюза непрекъснатост на високото равнище на защита на личните данни.
203.
Макар, както вече посочих, предвиденото споразумение да не може да се сведе до решение, констатиращо, че канадският компетентен орган осигурява адекватно равнище на защита, все пак съгласно член 5 от него, при условие че се спазват неговите разпоредби, се счита, че компетентният канадски орган осигурява адекватно равнище на защита по смисъла на съответното законодателство на ЕС за защита на данните, при обработката и използването на PNR данни. Намерението на договарящите страни е именно да гарантират, че при предаването на PNR данни на Канада ще може да бъде осигурено постигнатото в Съюза високо равнище на защита на личните данни. Предвид това намерение не виждам никаква причина Съдът да не упражни стриктен контрол върху спазването на принципа на пропорционалност.
204.
Несъмнено, подобно на приетото от Съда в точка 74 от решение от 6 октомври 2015 г.Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), съм съгласен, че средствата, които Канада може да прибягва за осигуряване на адекватно равнище на защита, могат да бъдат различни от прилаганите вътре в Съюза. Независимо от това, както и Съдът е уточнил в същата точка от това решение, все пак е необходимо на практика тези средства да се окажат ефективни с цел да се осигури защита, която „по същество е равностойна“ на гарантираната в Съюза. В това отношение контролът на Съда върху „по същество равностойния“ характер на нивото на защита, произтичащо от разпоредбите на предвиденото споразумение, с този, осигурен от правото на Съюза, не може да бъде ограничаван.
ii) По годността на намесата да постигне преследваната с предвиденото споразумение цел относно обществената сигурност
205.
След изясняването на този въпрос не виждам действителни пречки да се признае, че намесата, произтичаща от предвиденото споразумение, може да постигне преследваната с него цел относно обществената сигурност, и по-специално за борба с тероризма и тежките транснационални престъпления. Всъщност, както изтъкват правителството на Обединеното кралство и Комисията, предаването на PNR данни с оглед на тяхното анализиране и съхранение предоставя на канадските органи допълнителни възможности за идентифициране на дотогава непознати и незаподозрени пътници, които биха могли да имат връзки с други лица и/или пътници, участващи в терористична мрежа или в тежки транснационални престъпни дейности. Тези данни, както свидетелстват предоставените от правителството на Обединеното кралство и Комисията по повод на предходната практика на канадските органи статистически сведения, представляват полезни инструменти за разследването на престъпления (
83
), които също така, с оглед по-специално на установеното с предвиденото споразумение полицейско сътрудничество, са от естество да подпомагат предотвратяването и разкриването на терористични престъпления или на тежки транснационални престъпления в рамките на Съюза.
206.
Макар неучастието на Кралство Дания да може да намали способността на определените с предвиденото споразумение мерки да допринасят за засилване на сигурността в рамките на Съюза, то само по себе си не изглежда от естество да направи намесата негодна да постигне преследваната с това споразумение цел относно обществената сигурност. Всъщност, от една страна, всички въздушни превозвачи, осигуряващи връзки с Канада, са подчинени на задължението да предават на канадския компетентен орган PNR данните, които събират (
84
), и от друга страна, канадският компетентен орган е оправомощен по силата на член 19 от предвиденото споразумение да разкрива PNR данни извън Канада, при спазване на стриктни условия, на правителствени органи, чиито функции са свързани пряко с посочената в член 3 от същото споразумение цел, въз основа на разглеждането на всеки отделен случай (
85
).
iii) По стриктно необходимия характер на намесата
207.
Колкото до стриктно необходимия характер на намесата, произтичаща от предвиденото споразумение, преценката за него според мен трябва да намери израз в проверка дали договарящите страни са извършили „балансирано претегляне“ между целта за борба с тероризма и тежките транснационални престъпления, от една страна, и защитата на личните данни при зачитане на личния живот на засегнатите лица, от друга страна (
86
).
208.
Такова балансирано претегляне според мен трябва да може да намери отражение в разпоредбите на предвиденото споразумение. Така тези разпоредби трябва да установяват ясни и точни правила, които да уреждат обхвата и прилагането на мярка, предвиждаща намеса в гарантираните с членове 7 и 8 от Хартата права, и да установяват минимални изисквания, така че засегнатите лица да разполагат с достатъчни гаранции, позволяващи ефикасна защита на техните данни срещу рискове от злоупотреби, както и срещу всякакъв незаконен достъп и използване на тези данни (
87
). Разпоредбите на предвиденото споразумение следва също така да се изразяват в мерки, накърняващи в най-малка степен правата, признати от членове 7 и 8 от Хартата, които същевременно допринасят по ефикасен начин за постигането на целта за обществена сигурност, преследвана с предвиденото споразумение (
88
). Тази констатация предполага, че не е достатъчно абстрактно да се предвидят алтернативни мерки, накърняващи в по-малка степен разглежданите основни права. Необходимо е също така тези алтернативни мерки да са достатъчно ефикасни (
89
), тоест, според мен, да имат са съпоставимо ефикасни със заложените в предвиденото споразумение за постигането на преследваната от него цел относно обществената сигурност.
209.
В това отношение заинтересованите страни разискват както относно стриктно необходимия характер на споразуменията относно PNR като цяло, така и относно някои разпоредби на предвиденото споразумение. Тъй като според мен тези два аспекта са неразривно свързани, смятам, че те следва да бъдат разгледани в рамките на прегледа на различните части на предвиденото споразумение.
210.
Поради това ще се съсредоточа върху следните осем аспекта, които са по-конкретно предмет на искането за становище или са обсъждани между заинтересованите страни в хода на производството пред Съда, а именно категориите PNR данни, за които се отнася предвиденото споразумение, достатъчно точния характер на целта, за която се разрешава обработка на PNR данни, идентифицирането на компетентния орган, отговарящ за обработката на PNR данни, автоматизираната обработка на PNR данни, достъпа до PNR данни, запазването на PNR данните, по-нататъшното предаване на PNR данните и накрая, мерките за надзор и съдебен контрол, определени в предвиденото споразумение.
– По категориите PNR данни, за които се отнася предвиденото споразумение
211.
Както вече беше посочено, предвиденото споразумение определя предаването на канадския компетентен орган на 19 категории PNR данни, събирани от въздушните превозвачи за целите на резервациите на полети и изброени в приложението към това споразумение.
212.
Заинтересованите страни представят пред Съда становища относно значението на някои от тези категории, евентуалното им дублиране с данните, събирани от канадските органи за целите на граничния контрол или от 15 март 2016 г., за издаване на електронно разрешение за пътуване (наричано по-нататък „еРП“), както и идентифицирането на PNR данни, които могат да съдържат чувствителни данни. В това отношение, в хода на производството пред Съда Комисията твърди, че по смисъла на предвиденото споразумение чувствителни данни може да се съдържат само в точка 17, включена в приложението към него, която гласи „общи бележки, включително друга допълнителна информация (Other Supplementary Information (OSI), специална служебна информация (Special Service Information (SSI) и специална информация във връзка със служебно запитване (Special Service Request (SSR)“. Освен това, от обсъжданията пред Съда се изясни, че сведенията, фигуриращи в точка 17, се предават само когато лицето, което прави резервация за полет, евентуално поиска някакви услуги на борда като услуги за оказване на съдействие, свързани евентуално със здравословни проблеми, проблеми с подвижността или особени хранителни изисквания, които биха могли да предоставят указания за здравословното състояние, етническия произход или религиозните убеждения на това лице или на пътниците, които го придружават.
213.
Безспорно е, че 19-те категории PNR данни, чието предаване на канадския компетентен орган е заложено в предвиденото споразумение, съответстват на категориите, които фигурират в резервационните системи на авиокомпаниите. Тези категории съответстват и на елементите от PNR данни, изброени в приложение I към ръководните насоки за резервационните данни за пътниците, приети от Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) и публикувани през 2010 г. (
90
). Следователно съдържащите се в тези категории елементи са напълно известни на операторите, работещи в сектора на въздухоплаването. В крайна сметка, тези елементи засягат всички необходими сведения за извършване на резервация на пътуване по въздуха, независимо дали се касае за използваните начини за резервиране и платежни средства, избрания маршрут или евентуално поисканите услуги на борда.
214.
Освен това, както изтъкват Ирландия, правителството на Обединеното кралство и Комисията, PNR данните, взети в тяхната цялост, съдържат допълнителни сведения в сравнение с данните, събирани за целите на граничния контрол от канадските имиграционни органи. Всъщност събираната от въздушните превозвачи предварителна информация за пътниците (данни АРI) от биографично естество и във връзка с избрания маршрут е предназначена основно да улеснява и ускорява проверките на самоличността на пътниците на границата, като позволява при необходимост да се избягва качването на борда на лица, по отношение на които, например, има издадена забрана за пребиваване, или да се подлагат определени, вече идентифицирани пътници на засилен контрол на границата (
91
). Също така, новото изискване за еРП в Канада се вписва в перспективата на опазването на имиграционната програма на тази страна, тъй като изисква всяко лице, което желае да пътува за Канада по въздуха и няма задължение да се снабди с виза, да получи по електронен път на основата на биографични сведения, свързани с допускането и пребиваването в Канада, предварително разрешение за пътуване с максимален срок на валидност от пет години (
92
). Този вид данни обаче не позволява да се получат сведения относно начините на резервиране, използваните платежни средства и навиците на пътуване, чието съпоставяне е несъмнено полезно в борбата с тероризма и с другите тежки транснационални престъпни дейности. Така, независимо от методите, използвани за обработка на тези данни, изглежда, че АРI данните и изискваните сведения за издаването на еРП не са достатъчни за постигането със съпоставима ефективност на преследваната с предвиденото споразумение цел относно обществената сигурност.
215.
Наистина, тези категории PNR данни се предават на канадските органи по отношение на всички пътници, които използват въздушна линия между Канада и Европейския съюз, без да е налице указание, че поведението на тези пътници може да има връзка с терористична или тежка транснационална престъпна дейност.
216.
Същевременно, както поясняват заинтересованите страни, самата полза от режимите относно PNR, независимо дали са приети едностранно или са предмет на международно споразумение, е именно да се гарантира масираното предаване на данни, позволяващи на компетентните органи да идентифицират с помощта на инструменти за автоматична обработка и на предварително изготвени сценарии или критерии за оценка лица, които са неизвестни на правоприлагащите служби, но които изглежда представляват „интерес“ или риск за обществената сигурност и които, следователно, могат впоследствие да бъдат подложени на по-задълбочени индивидуални проверки.
217.
Независимо от това, аз изпитвам сериозни съмнения относно достатъчно ясния и точен характер на текста на някои категории PNR данни, фигуриращи в приложението към предвиденото споразумение. Всъщност някои от тях са формулирани по твърде и дори прекомерно широко, без разумно осведомено лице да може да определи природата или обхвата на личните данни, които тези категории могат да съдържат. В това отношение имам предвид най-вече точка 5 относно „налична информация за чести пътувания и съответни преимущества (напр. безплатни билети, настаняване в по-висока класа и пр.)“, точка 7, „цялата налична информация за контакт (включително информация за източника)“ и вече споменатата точка 17 относно „общите бележки“. Предоставените от Комисията обяснения в нейните отговори на поставените от Съда писмени въпроси не позволяват да се разсеят тези съмнения. По-специално, що се отнася до точка 7, тази институция признава, че се касае по неизчерпателен начин за „всички координати, свързани с резервацията, сред които по-специално пощенски или електронен адрес, телефонен номер на пътника, лицето или агенцията, направили резервацията за полета“. Също така, що се отнася до точка 17, Комисията уточнява, че тя е насочена към „всички допълнителни сведения, освен посочените другаде в приложението към предвиденото споразумение“.
218.
Несъмнено, предвиденото споразумение определя някои гаранции, така че предаваните данни да не надхвърлят списъка на изброените в приложението към предвиденото споразумение елементи, с които въздушните превозвачи разполагат. Всъщност от член 4, параграф 3 от предвиденото споразумение е видно, че на канадския компетентен орган не трябва да се предават никакви други данни, тъй като Канада следва да заличава при получаването им всички данни, които са ѝ предадени, но не са посочени в списъка на категориите в приложението към предвиденото споразумение. Така, макар в съответствие с посоченото в точка 8 от това приложение наличната информация за плащането на полета следва да се предава на канадския компетентен орган, в нея не може да бъде включвана информация за условията на плащане на други услуги, които не са пряко свързани с полета, например наемането на автомобил при пристигане.
219.
Същевременно предвид твърде и дори прекомерно широкия характер на някои точки е особено трудно да се разбере за кои сведения би се считало, че не трябва да се предават на Канада и следователно трябва да бъдат заличени от нея в приложение на член 4, параграф 3 от предвиденото споразумение. Добавям, че за улеснение и намаляване на разходите въздушните превозвачи вероятно ще изберат да предават всички предварително събрани от тях данни, независимо дали същите фигурират в изброените в приложението към предвиденото споразумение точки.
220.
Поради това смятам, че за осигуряване на правната сигурност на лицата, чиито лични данни се предават и обработват съгласно предвиденото споразумение, и предвид необходимостта от установяване на ясни и точни правила, уреждащи предметния обхват на посоченото споразумение, категориите данни, фигуриращи в приложението към предвиденото споразумение, следва да бъдат формулирани по по-сбит и точен начин, без на въздушните превозвачи или на канадските компетентни органи да се оставя каквато и да било свобода на преценка по отношение на конкретния обхват на тези категории.
221.
Накрая, според мен предвиденото споразумение надхвърля стриктно необходимото, като включва в своето приложно поле предаването на PNR данни, които могат да съдържат чувствителни данни, позволяващи по-конкретно да се предоставят указания за здравословното състояние или да се разкрият етническият произход или религиозните убеждения на засегнатия пътник и/или на лицата, които го придружават.
222.
В това отношение от доказателствата, с които разполага Съдът, е видно, че PNR данните, които могат да съдържат такива чувствителни данни, се предават само факултативно, тоест, единствено когато пътникът поиска допълнителна услуга на борда. Според мен е очевидно, че лице, което още не е „идентифицирано“, но което сътрудничи или участва в международна терористична мрежа или мрежа за тежка престъпна дейност, от предпазливост ще избягва ползването на подобни услуги, които всъщност могат да предоставят сведения за неговия етнически произход или религиозни убеждения. Съвременните методи за разследване, използвани от канадските компетентни органи, които според обясненото пред Съда се изразяват в съпоставяне на получените PNR данни със сценарии или типови профили на лица, представляващи риск, и които биха могли да се основават на такива чувствителни данни, тъй като предвиденото споразумение не забранява това, в крайна сметка изглежда ще направят възможна обработката единствено на чувствителните данни на лица, които оправдано са поискали някоя от услугите за съдействие на борда и по отношение на които не съществува и най-вероятно няма да съществува никакво подозрение. Произтичащият от използването на такива чувствителни данни риск от заклеймяване на голям брой лица, които всъщност не са заподозрени в никакви нарушения, според мен е особено обезпокоителен и това ме кара да предложа на Съда да изключи тези данни от приложното поле на предвиденото споразумение. Освен това, държа да отбележа, че член 8 от сключеното с Австралия споразумение относно PNR от своя страна забранява каквато и да било обработка на чувствителни PNR данни. Тази констатация и липсата в предвиденото споразумение на по-обосновано обяснение относно стриктната необходимост от обработване на чувствителни данни навеждат на мисълта, че целта за борба с тероризма и тежката международна престъпност може да бъде постигната по също толкова ефикасен начин и без предаването на такива данни на Канада.
223.
Добавям, че предоставените с член 8 от предвиденото споразумение гаранции относно „използването на чувствителни данни“ според мен са недостатъчни за обосноваването на подход, различен от предложението да се изключат чувствителните данни от приложното поле на предвиденото споразумение.
224.
Всъщност въпреки определените в член 8, параграфи 1—4 от предвиденото споразумение мерки, параграф 5 от същия член in fine разрешава на „Канада“ (а не само на канадския компетентен орган) да запазва чувствителните данни в съответствие с член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение. По-специално от последната разпоредба е видно, че тези данни могат да бъдат запазени за период, който не надхвърля пет години, когато същите са „необходими за дадено конкретно действие, преглед, разследване, действие по правоприлагане, съдебен процес, преследване или изпълнение на наказания, до тяхното приключване“. Освен това член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение изобщо не препраща към посочените в член 3 цели, за разлика от непосредствено предхождащия го параграф. От това следва, че чувствителните данни на гражданин на Съюза, пътуващ по въздуха до Канада, могат да бъдат запазени в продължение на пет години (и при необходимост, отворени и анализирани през този период) от всеки канадски правителствен орган за всякакви „действия“, „прегледи“ или „съдебни процеси“, без каквато и да било връзка с преследваната от предвиденото споразумение цел, например, както изтъква Парламентът, в случай на производство в областта на договорното или семейното право. Възможността от възникване на подобна хипотеза насочва към заключението, че в това отношение договарящите страни не са извършили балансирано претегляне на преследваните с предвиденото споразумение цели.
225.
Предвид тези съображения аз смятам, че категориите PNR данни, изброени в приложението към предвиденото споразумение, следва да бъдат формулирани по по-ясен и точен начин и при всички случаи чувствителните данни би следвало да бъдат изключени от приложното поле на предвиденото споразумение. От това следва, че заложеното в член 8 от предвиденото споразумение използване на чувствителните данни според мен е несъвместимо с членове 7, 8 и член 52, параграф 1 от Хартата.
– По достатъчно точния характер на целта, за която се разрешава обработка на PNR данни
226.
Както вече беше посочено, член 3, параграф 1 от предвиденото споразумение предвижда, че канадският компетентен орган обработва PNR данните, получени съгласно това споразумение, само за целите на предотвратяване, разкриване, разследване или преследване на терористични престъпления или тежки транснационални престъпления.
227.
Член 3, параграф 2, буква а) от предвиденото споразумение предлага точно определение на израза „терористични престъпления“, а параграф 3 от същия член определя „тежкото транснационално престъпление“ като „всяко престъпление, наказуемо в Канада с […] лишаване от свобода за срок от най-малко четири години или по-тежко наказание и както е определено в канадското право, ако престъплението е с транснационален характер“. Условията, за да се приеме, че дадено престъпление е с такъв характер, също са изброени в член 3, параграф 3, букви а)—д) от предвиденото споразумение.
228.
Член 3, параграф 5 от предвиденото споразумение предоставя на Канада право да обработва PNR данни в отделни конкретни случаи, било за да гарантира надзора и отчетността на публичната администрация (параграф 5, буква а), било за да изпълни призовка, заповед за арест или разпореждане, издадени от съд (параграф 5, буква б).
229.
В своето искане Парламентът приема, че член 3 от предвиденото споразумение предлага определени обективни критерии, но смята, че препращането към законодателството на трета държава в параграф 3 от него и възможността за допълнителна обработка, предоставена с параграф 5 от него, пораждат несигурност по отношение на въпроса дали споразумението е ограничено до стриктно необходимото.
230.
Бих могъл да се съглася с тези доводи само отчасти.
231.
Първо, смятам, че за разлика от случая във връзка с акта, разгледан по дело Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), член 3 от предвиденото споразумение определя обективни критерии относно естеството и степента на тежест на престъпленията, които допускат обработката на PNR данни от канадските органи. Така терористичното престъпление е определено пряко в член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение и препраща и към деяния, определени като такива от международни конвенции и протоколи, приложими във връзка с тероризма. Естеството и тежестта на „тежко транснационално“ престъпление също така стават съвсем ясни от член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение, тъй като се касае за престъпление, засягащо повече от една държава и което е наказуемо в Канада с лишаване от свобода за срок от най-малко четири години. Тук очевидно не се касае за леки престъпления или за такива, чиято тежест би могла да варира, както в случая на акта в основата на решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (С‑392/12 и С‑594/12, EU:C:2014:238), в зависимост от вътрешното право на множество държави, което прави невъзможно да се приеме, че намесата в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, е било ограничена до стриктно необходимото.
232.
Приемам, обаче, че препращането към канадското вътрешно право не позволява да се определи кои именно нарушения могат да бъдат обхванати от член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение, ако те освен това имат транснационален характер.
233.
В това отношение Комисията е представила пред Съда документ, предаден от канадските органи, който съдържа неизчерпателен списък на престъпленията, попадащи в определението на член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение, който според тези органи представя по-голямата част от престъпленията, които могат да попаднат под това определение.
234.
Този списък ясно показва тежестта на престъпления, които се имат предвид и които са свързани с трафик на оръжия, муниции, взривни вещества и хора, разпространение или притежание на детска порнография, изпиране на средства от престъпни дейности, фалшифициране и подправяне на парични знаци, убийство, отвличане, саботаж, вземане на заложници или отвличане на самолети.
235.
Същевременно, за да се ограничат до стриктно необходимото престъпленията, които могат да дадат основание за обработка на PNR данни, и за обезпечаване на правната сигурност на пътниците, чиито данни се предават на канадските органи, смятам, че престъпленията, попадащи в определението по член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение, следва да бъдат изброени изчерпателно, например в приложение към самото предвидено споразумение.
236.
Освен това споделям безпокойството на Парламента във връзка с текста на член 3, параграф 5, буква б) от предвиденото споразумение, който води до разширяване на целите, за които се разрешава обработването на PNR данни. Всъщност съгласно този член обработката на PNR данни е разрешена „и“ в отделни конкретни случаи, за да се изпълни призовка, заповед за арест или разпореждане, издадени от съд, без да е посочено, че тази юрисдикция действа в контекста на целите на предвиденото споразумение. Следователно този член изглежда позволява обработка на PNR данни за цели, различни от преследваните с предвиденото споразумение и/или евентуално по повод на случаи, действия или престъпления, които не попадат в приложното поле на това споразумение.
237.
Предвид тези съображения смятам, че за да бъде ограничено до стриктно необходимото и да осигурява правната сигурност на пътниците, по-специално на гражданите на Съюза, предвиденото споразумение трябва да бъде съпътствано от изчерпателен списък на престъпленията, попадащи в определението за „тежки транснационални престъпления“ по член 3, параграф 3 от това споразумение. Освен това в актуалния си текст член 3, параграф 5 от предвиденото споразумение е несъвместим с членове 7, 8 и член 52, параграф 1 от Хартата с това, че позволява извън стриктно необходимото да се разширят възможностите за обработване на PNR данни независимо от преследваните с предвиденото споразумение цели.
– По персоналното приложното поле на предвиденото споразумение
238.
Безспорно е, че PNR данните, предавани в рамките на предвиденото споразумение, засягат всички пътници, които използват въздушен превоз между Канада и Европейския съюз, без да е налице указание, че поведението на тези пътници може да има връзка с терористична или тежка транснационална престъпна дейност. Следователно предаването на тези данни на канадския компетентен орган, тяхната автоматизирана обработка и след това тяхното запазване се прилагат, без да се прави никакво разграничение според евентуалния риск, който определени категории пътници биха могли да представляват.
239.
В решение от 8 април 2014 г._. Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), именно нецеленасоченият и всеобщ характер на запазването на данните на всяко лице, използващо електронни съобщителни услуги в Европейския съюз, независимо от целта за борба с тежки престъпления, преследвана с Директива 2006/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за запазване на данни, създадени или обработени, във връзка с предоставянето на обществено достъпни електронни съобщителни услуги или на обществени съобщителни мрежи и за изменение на Директива 2002/58/EО (
93
), е определен от Съда като надхвърлящ стриктно необходимото.
240.
Макар намесата, произтичаща от предвиденото споразумение, да е по-слабо изразена от предвидената с Директива 2006/24 и същевременно с по-малка степен на вмешателство в ежедневния живот на всяко лице, нейният нецеленасочен и всеобщ характер повдига някои въпроси.
241.
Същевременно, както вече отбелязах в точка 216 от настоящото заключение, ползата от режимите относно PNR е именно да се гарантира масирано предаване на данни, позволяващи на компетентните органи да идентифицират с помощта на инструменти за автоматична обработка и на предварително изготвени сценарии или критерии лица, които дотогава са били неизвестни на правоприлагащите служби, но които изглежда представляват „интерес“ или риск за обществената сигурност и които, следователно, могат впоследствие да бъдат подложени на по-задълбочени индивидуални проверки. Тези проверки трябва също така да могат да се извършват в продължение на определен период след пътуването на въпросните пътници.
242.
Освен това, за разлика от лицата, чиито данни са предмет на предвидената с Директива 2006/24 обработка, всички лица, които попадат под действието на предвиденото споразумение, доброволно са избрали средство за международен транспорт с местоназначение или с произход от трета държава, което, за съжаление, само по себе си нееднократно е било вектор или обект на терористични или тежки транснационални престъпни действия, а това налага приемането на мерки, осигуряващи висока степен на сигурност за всички пътници.
243.
Несъмнено, възможно е да се създаде режим за предаване и обработка на PNR данни, който да разграничава пътниците, например, според географските зони на произход (в случай на прекачване в Съюза) или според възрастта им, като например, непълнолетните лица могат поначало да представляват по-малък риск за обществената сигурност. Същевременно, макар да се приемат като невключващи забранена дискриминация, подобни мерки, след като веднъж станат известни, могат да доведат до заобикаляне на разпоредбите на предвиденото споразумение, което при всяко положение би навредило на ефикасното постигане на някоя от неговите цели.
244.
Както вече беше посочено, не е достатъчно абстрактно да се изготвят алтернативни мерки, които в по-малка степен да ограничават основните права на лицата. Според мен е необходимо също така тези мерки да предоставят гаранции за ефикасност, сравними с тези, чието прилагане се предвижда за целите на борбата с тероризма и тежките транснационални престъпления. В рамките на настоящото производство пред Съда не е представена никаква друга мярка, която да ограничава броя на лицата, чиито PNR данни се обработват автоматично от канадския компетентен орган, и която същевременно е годна да постигне със съпоставима ефикасност целта за обществена сигурност, преследвана от договарящите страни.
245.
В крайна сметка, според мен, като цяло приложното поле на предвиденото споразумение по отношение на лицата не би могло да бъде ограничено допълнително, без това да накърни самата цел на режимите относно PNR.
– По идентифицирането на компетентния орган, отговарящ за обработката на PNR данни
246.
Съгласно член 5 от предвиденото споразумение само „канадският компетентен орган“ се счита, че осигурява адекватно равнище на защита при обработката и използването на PNR данни при условие че спазва предвиденото споразумение.
247.
Както отбелязва Парламентът, в предвиденото споразумение не се посочва кой е този орган. Същевременно, предвид споразумението от 2006 г. и както потвърждава писмото на представителството на Канада към Европейския съюз от 25 юни 2014 г., представено на Комисията в приложение на член 30, параграф 2, буква а) от предвиденото споразумение и предадено на Съда в рамките на настоящото производство, без съмнение се касае за CBSA.
248.
Често неточният характер на разпоредбите на предвиденото споразумение от гледна точка на зачитането на принципа на пропорционалност предизвиква съмнения относно органите, които могат да обработват PNR данни, а не толкова въпросът който точно е съответният орган.
249.
Всъщност редица разпоредби на предвиденото споразумение посочват общо „Канада“, а не „канадският компетентен орган“, който обаче е единственият орган, за който се счита, че осигурява адекватно равнище на защита при обработката и използването на PNR данни в приложение на предвиденото споразумение. Така е посочено в член 3, параграф 5 от предвиденото споразумение, който освен това, както изтъкнах по-горе (
94
), разширява целите на допустима обработка на PNR данни, в член 8 от предвиденото споразумение, в член 12, параграф 3 от него, отнасящ се до възможността за разкриване на всяко лице, както и в член 16 от същото споразумение относно запазването на PNR данните (
95
).
250.
За разлика от посоченото от Комисията в съдебното заседание, заместването на израза „канадският компетентен орган“ с общото наименование „Канада“ създава съмнение относно броя на органите, оправомощени да обработват данните, още повече че член 18 от предвиденото споразумение при изброените в него условия разрешава на канадския компетентен орган да разкрива PNR данни на други правителствени органи в Канада (
96
).
251.
В този смисъл разпоредбите на предвиденото споразумение не ми изглеждат достатъчно ясни и точни, що се отнася до идентифицирането на органа, отговарящ за обработката на PNR данните, така че да осигуряват защитата и сигурността на тези данни.
– По автоматизираната обработка на PNR данни
252.
От представените пред Съда становища е видно, че основната добавена стойност на обработката на PNR данни е в съпоставянето на събраните данни с предварително изготвени сценарии или критерии за оценка на риска или с бази данни, които позволяват чрез автоматизирана обработка да се идентифицират „цели“, които впоследствие могат да бъдат подложени на по-задълбочена проверка. На практика, съгласно данните, предадени от CBSA на Комисията и на правителството на Обединеното кралство и представени от тези заинтересовани страни пред Съда, прилагането на тези техники е позволило идентифицирането чрез автоматизирана обработка на PNR данни на около 9500 „цели“ измежду 28-те милиона пътници, пътували по въздуха между Канада и Европейския съюз в периода между април 2014 г. и март 2015 г.
253.
Същевременно никоя разпоредба от предвиденото споразумение не се отнася конкретно за тези бази данни или за тези сценарии или критерии за оценка, които следователно би трябвало да продължат да бъдат определяни и използвани изцяло по преценка на канадските органи.
254.
Несъмнено, както се посочва в предвиденото споразумение, Канада гарантира, че защитните мерки, приложими към обработката на PNR данни, се прилагат за всички пътници при равни условия без незаконна дискриминация (член 7 от предвиденото споразумение) и че не взема никакви решения, които оказват значително неблагоприятно въздействие върху пътник, единствено въз основа на автоматизирана обработка на PNR данни (член 15 от предвиденото споразумение).
255.
Все пак аз съм убеден, че с оглед на балансираното претегляне на двете преследвани с предвиденото споразумение цели и същественото практическо значение на този аспект, след като, както признават някои заинтересовани страни, съпоставянето на PNR данните с тези предварително изготвени сценарии или критерии за оценка може да доведе до идентифициране на фалшиво положителни „цели“, предвиденото споразумение би трябвало да включва определен брой изрични принципи и правила във връзка както с предварително изготвените сценарии или критерии за оценка, така и с базите данни, с които се съпоставят PNR данните.
256.
Точната уредба и определяне на предварително изготвените сценарии и критерии за оценка трябва да осигуряват до голяма степен постигането на резултати, изразяващи се в насочване към лица, по отношение на които може да съществува „разумно подозрение“ за участие в терористични или тежки транснационални престъпления (
97
).
257.
За Съда не е стриктно необходимо да посочва принципите, които би трябвало да уреждат определянето на посочените сценарии и критерии за оценка или базите данни, спрямо които се съпоставят PNR данните.
258.
От своя страна смятам, че е уместно най-малкото предвиденото споразумение изрично да посочва, че нито предварително изготвените сценарии или критерии за оценка, нито използваните бази данни могат да се основават на расовия или етнически произход на дадено лице, на неговите политически възгледи, религия или философски убеждения, на принадлежността му към профсъюз, на здравословното му състояние или на сексуалната му ориентация. Освен това критериите, сценариите и базите данни би трябвало да се простират в пределите, очертани от целите и престъпленията по член 3 от предвиденото споразумение.
259.
Нещо повече, предвиденото споразумение по мое мнение би трябвало да уточнява по-ясно, отколкото това понастоящем е направено в член 15 от него, че в хипотезата, в която съпоставянето на PNR данните с предварително изготвените критерии и сценарии доведе до положителен резултат, този резултат следва да бъде прегледан с неавтоматизирани средства. Тази гаранция би могла да допринесе за намаляване на броя на лицата, които могат впоследствие да станат обекти на по-задълбочена физическа проверка.
260.
Освен това, за да бъдат ограничени до стриктно необходимото, тези относими критерии, сценарии и бази данни, както и тяхното преразглеждане според мен би трябвало да бъдат проверявани от независимия публичен орган, посочен в предвиденото споразумение, а именно Комисарят на Канада по защитата на личния живот (
98
), и за тяхното прилагане да се изготви доклад, който да се предава на компетентните институции и органи на Съюза в контекста на член 26 от предвиденото споразумение, който урежда съвместния преглед и оценка на неговото изпълнение.
261.
Следователно смятам, че като пропускат да определят изрични принципи и правила относно установяването и използването на предварително изготвени сценарии и критерии, както и на бази данни, спрямо които чрез автоматизирана обработка се съпоставят PNR данните, договарящите страни не са извършили балансирано претегляне на двете преследвани с предвиденото споразумение цели.
– По достъпа до PNR данните
262.
След идентифицирането на пътниците, чиито PNR данни са били обработени автоматично и които имат профил, съответстващ на предварително изготвените сценарии или критерии, от обясненията пред Съда е видно, че служителите на CBSA осъществяват достъп до данните на тези пътници, за да определят дали е необходимо последните да бъдат подложени на по-задълбочена проверка. На практика, съгласно сведенията, предадени от правителството на Обединеното кралство и от Комисията, от 9500 „цели“, идентифицирани между март 2014 г. и април 2015 г., 1765 лица са били подложени на задълбочена проверка на основания, свързани с националната обществена сигурност или във връзка с тежко транснационално престъпление. От тях 178 лица са били арестувани за тежко транснационално престъпление, по-специално свързано с трафик на упойващи вещества.
263.
В решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 62 и 66), Съдът отбелязва, от една страна, че Директива 2006/24 не предвижда никакъв обективен критерий, позволяващ да се ограничи броят на лицата, разполагащи с разрешение за достъп до въпросните лични данни и достъпът на компетентните национални органи до запазените данни не се предоставя след предварителен контрол, осъществяван или от юрисдикция, или от независима административна структура. От друга страна, този акт не предвижда и правила срещу рискове от злоупотреба, както и срещу всякакъв незаконен достъп и незаконно използване на тези данни.
264.
За сметка на това, следва да се отбележи, че разпоредбите на предвиденото споразумение частично изпълняват тези изисквания.
265.
Както вече беше отбелязано, член 9, параграфи 1 и 2 от предвиденото споразумение изискват Канада да прилага регулаторни, процедурни или технически мерки, за да защити PNR данните срещу случаен, незаконен или неразрешен достъп, обработка или загуба, и да гарантира по-специално сигурността, поверителността и целостта на данните, по-конкретно като прилага процедури за криптиране и запазване на данните в сигурна физическа среда, която е защитена с контрол на достъпа.
266.
Освен това съгласно член 9, параграф 2, буква б) и член 16, параграф 2 от предвиденото споразумение Канада ограничава достъпа до PNR данни до определен брой изрично упълномощени служители. В областта на запазването на PNR данни член 16, параграф 4 от предвиденото споразумение също така постановява, че анонимизираните чрез маскиране данни могат да бъдат отворени само ако е необходимо провеждането на разследване по силата на член 3 от предвиденото споразумение и, в зависимост от периода на запазване на съответните PNR данни, или от малък брой специално упълномощени служители, или само с предварително разрешение от ръководителя на канадския компетентен орган или висш служител, изрично упълномощен от ръководителя.
267.
Същевременно, подобно на Директива 2006/24, предвиденото споразумение не уточнява обективните критерии, на основата на които се определят служителите, които имат достъп до PNR данни, нито дали всички тези служители са от службите на CBSA. Тези указания са още по-важни, тъй като групата служители, които имат достъп до посочените данни в контекста на член 9, параграф 2 от предвиденото споразумение, изглежда е по-голяма от определената като „малък брой служители“, които имат достъп до данните, запазени за повече от 30 дни в контекста на прилагане на член 16, параграф 2 от това споразумение. Критериите, които позволяват да се разграничат двете групи служители, упълномощени за достъп до PNR данните, не следват обаче от разпоредбите на предвиденото споразумение и следователно са оставени изцяло на преценката на Канада. Според мен тази свобода не изпълнява изискването, определено с решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), припомнено в точка 263 от настоящото заключение.
268.
Следва също да се отбележи, че в предвиденото споразумение изобщо не е заложено достъпът до PNR данните да се предоставя след предварителен контрол, осъществяван от независим орган като Комисаря на Канада по защитата на личния живот (
99
) или от юрисдикция, чието решение би могло да ограничи достъпа до данните или тяхното използване и би било постановено след мотивирана молба от CBSA.
269.
Същевременно подходящото балансиране на ефикасното водене на борбата с тероризма и тежката транснационална престъпност със спазването на високо равнище на защита на личните данни на засегнатите пътници не изисква непременно да бъде предвиден предварителен контрол на достъпа до PNR данните.
270.
Всъщност, дори без да е необходимо да се проверява дали подобен предварителен контрол на практика би бил възможен и достатъчно ефективен, предвид по-специално количеството на данните за преглед и ресурсите, с които разполагат независимите контролни органи, ще отбележа, че във връзка със зачитането на член 8 ЕКПЧ от публични органи, прилагащи мерки за прихващане и надзор на частните съобщения, ЕСПЧ приема, че освен при особени обстоятелства, свързани по-специално с поверителността на журналистически източници на информация или с съобщенията на адвокатите с техни клиенти, предварителният контрол на тези мерки от независим орган или от магистрат не е абсолютно изискване, стига да е осигурен последващ разширен съдебен контрол на посочените мерки (
100
).
271.
В това отношение, независимо от съмненията, които предизвиква разпределението на правомощията за надзор и контрол над CBSA между „независим публичен орган“ и „орган, създаден чрез административни средства, който упражнява функциите си по безпристрастен начин и е с доказана степен на автономност“, към които ще се върна по-нататък (
101
), тук е важно да се отбележи, че съгласно член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение Канада следва да гарантира, че всяко физическо лице, което е на мнение, че правата му са нарушени от дадено решение или действие по отношение на неговите PNR данни, може да потърси ефективна защита по съдебен ред в съответствие с канадското законодателство. Несъмнено, с оглед на текста на член 14, параграф 1 от предвиденото споразумение и на обясненията на заинтересованите страни, тази защита е достъпна по отношение на всяко решение относно достъпа до PNR данните на засегнатите лица независимо от тяхното гражданство, местожителство или присъствие на канадска територия. В рамките на настоящото производство за предварително разглеждане на съвместимостта на разпоредбите на предвиденото споразумение с членове 7 и 8 от Хартата, гаранцията за такава правна защита, чиято ефективност не е поставена под съмнение от никоя от заинтересованите страни, според мен изпълнява условието, поставено в тези разпоредби, разглеждани в светлината на възприетото от ЕСПЧ тълкуване на член 8 от ЕКПЧ.
272.
Следователно според мен фактът, че в предвиденото споразумение не е заложено достъпът на упълномощените служители от CBSA до PNR данните да подлежи на предварителен контрол, осъществяван от независим административен орган или от юрисдикция, не е несъвместим с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата, доколкото, както е в случая, предвиденото споразумение налага на Канада да осигури на всяко засегнато лице правото да се ползва от последващ ефективен съдебен контрол на решенията или мерките относно достъпа до PNR данните.
273.
За сметка на това смятам, че за да бъде ограничено до стриктно необходимото, предвиденото споразумение следва изрично да уточнява, че единствено служителите на CBSA са оправомощени да осъществяват достъп до посочените данни, и да предвижда обективни критерии, позволяващи да се уточни техният брой предвид различните случаи, уредени в членове 9 и 16 от предвиденото споразумение.
– По запазването на PNR данните
274.
Пред Съда заинтересованите страни подробно обсъждат изводите, които следва да се направят от решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238), по отношение на стриктно необходимия характер на режима на запазване на PNR данните, определен в член 16 от предвиденото споразумение.
275.
От една страна, в това решение Съдът упреква законодателя на Съюза, че не е наложил изискването разглежданите в това дело данни да бъдат пазени на територията на Съюза, така че не е напълно гарантиран контролът от независим орган относно спазването на изискванията за защита и сигурност на данните, който изрично се изисква от член 8, параграф 3 от Хартата (
102
).
276.
От друга страна, що се отнася до периода на съхранение от максимум две години, предвиден в Директива 2006/24, Съдът критикува това, че тази директива не прави разлика между категориите данни с оглед на ползата от тях за преследваната цел или в зависимост от засегнатите лица, а периодът не е определен на основата на обективни критерии (
103
).
277.
Що се отнася до първия аспект, очевидно е, че PNR данните, попадащи под разпоредбите на предвиденото споразумение, няма да бъдат съхранявани на територията на Съюза. Тази констатация обаче сама по себе си не е достатъчна, за да доведе до невалидност на определения с член 16 от предвиденото споразумение режим на запазване, освен ако посоченото споразумение не гарантира пълен контрол на изискванията за защита и сигурност от независим орган. Както ще проследя по-нататък, макар намерението на договарящите страни действително е да спазват изцяло наложеното с член 8, параграф 3 от Хартата изискване, текстът на член 10, параграф 1 от предвиденото споразумение е с твърде двусмислен текст, за да гарантира при всички обстоятелства наличието на такъв контрол (
104
).
278.
Колкото до периода на запазване на PNR данните, от член 16, параграф 1 от предвиденото споразумение е видно, че продължителността му е максимум пет години, считано от датата на получаването им (
105
), а след изтичането му параграф 6 от същия член задължава Канада да унищожи PNR данните.
279.
Безспорно, периодът на запазване е удължен с година и половина спрямо предвидения в споразумението от 2006 г. Освен това, извън обясненията и примерите, представени от някои заинтересовани страни в хода на производството пред Съда, които в основната си част са свързани със средната продължителност на живот на международните мрежи за тежка престъпност, с продължителността и сложността на разследванията във връзка с тях, предвиденото споразумение не посочва обективните причини, подтикнали договарящите страни да увеличат периода на съхранение на PNR данните до максимум пет години.
280.
Смятам, че тези обективни причини следва да се посочат в предвиденото споразумение, което би позволило a priori да се гарантира, че този период е необходим за преследваните с него цели. За да има пълна яснота по този въпрос, горното съображение е валидно и по отношение на член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение, чийто обхват по отношение на запазването на други PNR данни за максимален период от пет години, както вече посочих в моите разсъждения относно чувствителните данни, които следва да бъдат изключени от приложното поле на това споразумение, би трябвало да бъде ограничен до описаната в член 3 от предвиденото споразумение цел (
106
).
281.
Следователно, уместно е да се приеме, че договарящите страни не са обосновали необходимостта от запазване на PNR данните за максимален период от пет години.
282.
В рамките на настоящото производство Съдът би могъл да се ограничи до тази констатация, без следователно да трябва да проверява дали петгодишният период на запазване на всички PNR данни на всички пътници, използващи въздушен транспорт между Канада и Европейския съюз, не надхвърля стриктно необходимото за осъществяване на целта относно сигурността на предвиденото споразумение.
283.
В хипотезата, в която Съдът все пак би приел, че е уместно да изложи някои съображения по този въпрос, си позволявам да направя следните бележки.
284.
Най-напред, що се отнася до количеството запазвани PNR данни, според мен има основания да се запитаме дали няколко години по-късно е основателно запазването на някои категории от тези данни, след като канадският компетентен орган разполага или може да разполага чрез отваряне, съгласно уредените в член 16, параграф 3 от предвиденото споразумение условия, с PNR данните, разкриващи основната информация относно самоличността на пътника или пътниците по резервацията, датата на пътуването, използваните платежни средства, всички налични координати, маршрута на пътуване, координатите на агенцията или на пътническия агент и информацията за багажа. По-специално се питам дали информацията за чести пътувания и съответни преимущества (точка 5 от приложението към предвиденото споразумение), резервационния статус на пътника (точка 13 от приложението), билетната информация или информацията за цената на билета (точка 14 от приложението) и за споделяне на кода (точка 11 от приложението), която според Комисията осведомява единствено кой е действителният превозвач, след определен брой години на пазене се оказват сведения с действителна добавена стойност спрямо другите PNR данни, които също се запазват и които могат да бъдат отворени за целите на борбата с тероризма и тежката транснационална престъпност.
285.
По-нататък, отвъд съмненията, които би могъл да предизвика стриктно необходимият характер на периода на запазване на всички PNR данни, определен в предвиденото споразумение, предлаганите от неговия член 16, параграф 3 гаранции в областта на „анонимизирането“ чрез маскиране при всички случаи ми изглеждат недостатъчни за осигуряване на защитата и сигурността на личните данни на засегнатите пътници.
286.
Наистина, този член действително предвижда маскиране на имената на всички пътници 30 дни след получаването им. В него също така се уточнява, че елементите на PNR данните по точки 6, 7, 17 и 18, изброени в приложението към предвиденото споразумение (
107
), се маскират две години след получаването на тези данни, ако по отношение на последните две точки те позволяват да се установи самоличността на физическо лице.
287.
Именно изчерпателният характер на това изброяване изглежда обезпокоителен. Всъщност други точки от приложението към предвиденото споразумение също могат да позволят пряко да се установи самоличността на физическо лице, без да фигурират в списъка в член 16, параграф 3 от предвиденото споразумение. В това отношение имам предвид най-вече наличната информация за чести пътувания и съответни преимущества (точка 5 от приложението) и цялата налична информация за плащането/фактурирането на билета (точка 8), която включва по-специално данните, свързани с използваното платежно средство или средства.
288.
Следователно смятам, че като не са осигурили „анонимизиране“ чрез маскиране на всички PNR данни, позволяващи пряко да се установи самоличността на пътник, договарящите страни не са извършили балансирано претегляне на целите, преследвани с предвиденото споразумение.
289.
Накрая, що се отнася до правилата и условията относно отварянето на PNR данните, важно е да се припомни, че съгласно уточнението в член 16, параграф 4 от предвиденото споразумение подобна операция може да се извършва само ако въз основа на наличната информация е необходимо провеждането на разследване по силата на член 3 от предвиденото споразумение, било до две години след първоначалното получаване на PNR данните — от малък брой специално упълномощени служители, или от две до пет години след първоначалното получаване — само с предварителното разрешение от ръководителя на канадския компетентен орган или висш служител, изрично упълномощен от ръководителя.
290.
Като се имат предвид изложените по-горе съображения относно обективните критерии, които позволяват да се определят служителите, оправомощени за достъп до данните (
108
), и следващите по-долу такива относно надзора върху канадския компетентен орган от независим публичен орган (
109
), смятам, че сам по себе си член 16, параграф 4 от предвиденото споразумение не надхвърля стриктно необходимото.
– По разкриването и последващото предаване на PNR данни
291.
Членове 12, 18 и 19 от предвиденото споразумение пряко засягат разкриването на PNR данни.
292.
Член 12 от предвиденото споразумение, озаглавен „Достъп за физически лица“, първоначално не изглежда да дава основания за критика, тъй като е предназначен да осигури достъпа на всяко лице до неговите PNR данни.
293.
Параграф 3 от този член обаче според мен разширява прекомерно възможностите за достъп до PNR данните и до извлечената от тях информация от страна на всяко лице, без да са предвидени конкретни гаранции. Всъщност член 12, параграф 3 от предвиденото споразумение дава на Канада правото „да определи разумни правни изисквания и ограничения за разкриването на информация, […] при надлежно отчитане на законния интерес на засегнатото лице“. Същевременно, в предвиденото споразумение не са очертани нито адресатите на тази „информация“, нито нейното използване. Така е напълно възможно тази информация да може да бъде предадена на всяко физическо или юридическо лице, като например банкова институция, доколкото Канада прецени, че разкриването на такава информация не надхвърля „разумни“ правни ограничения, които освен всичко друго, не са определени в предвиденото споразумение.
294.
Така предвид по-специално особено неясния и обхватен характер на неговия текст, според мен член 12, параграф 3 от предвиденото споразумение надхвърля стриктно необходимото за осъществяването на целта за обществена сигурност, преследвана с предвиденото споразумение.
295.
Колкото до членове 18 и 19 от предвиденото споразумение, те се отнасят съответно до разкриването на PNR данни от канадския компетентен орган на други правителствени органи в Канада и на други правителствени органи на държави, различни от държавите — членки на Европейския съюз.
296.
Подобно на Парламента, смятам, че доколкото „достатъчната степен на защита“, считана за достигаща гарантираното в правото на Съюза, засяга само спазването на разпоредбите на предвиденото споразумение от канадския компетентен орган, договарящите страни следва да гарантират, че тази степен на защита не може да бъде заобиколено чрез предаването на лични данни на други канадски правителствени органи или на трети държави (
110
).
297.
Несъмнено, членове 18 и 19 от предвиденото споразумение подчиняват последващото предаване на такива данни или на аналитична информация, съдържаща PNR данни, на стриктни кумулативни условия, четири от които са идентични. Така тези данни и тази информация се предават само ако функциите на въпросните правителствени органи са свързани пряко с приложното поле на член 3 от предвиденото споразумение, само въз основа на разглеждането на всеки отделен случай и при условие че при конкретните обстоятелства разкриването е необходимо за целите, посочени в член 3. Освен това е уточнено, че се разкрива само минималният обем PNR данни или аналитична информация (
111
).
298.
Същевременно, предлаганите от тези две разпоредби гаранции се различават в останалите условия.
299.
Първо, докато съгласно член 18 от предвиденото споразумение другите канадски правителствени органи, получаващи PNR данни, следва да осигуряват „защита, равностойна на защитните мерки, описани в [предвиденото] споразумение“, член 19, параграф 1, буква д) от същото гласи, че канадският компетентен орган трябва да се е „уверил“, че получаващият чуждестранен орган прилага било стандарти за защита на PNR данните, еквивалентни на стандартите, посочени в предвиденото споразумение, в съответствие със споразуменията и при надлежно спазване на договореностите, в които тези стандарти са включени, било стандартите за защита на PNR данните, за които е постигнал съгласие със Съюза.
300.
И в двете хипотези е безспорно, че е задача изключително на канадския компетентен орган, а именно CBSA, да провери адекватния характер на защитата, предлагана от получаващия правителствен орган. Нито прегледът на CBSA, нито евентуалното решение за разкриване на PNR данните подлежат на предварителен контрол от независим орган или от магистрат. Освен това предвиденото споразумение изобщо не урежда намерението за предаване на PNR данни на гражданин на държава — членка на Съюза, да подлежи най-малкото на предварително уведомяване на компетентните органи на въпросната държава членка и/или на Комисията преди действителното предаване. Всъщност член 18 от предвиденото споразумение не посочва нищо относно последната възможност, докато член 19, параграф 2 от предвиденото споразумение посочва само последващо уведомяване „при първа подходяща възможност“ на компетентните органи на въпросната държава членка.
301.
Според мен, би следвало да се осигурят допълнителните гаранции, посочени в предходната точка.
302.
От една страна, обикновен последващ контрол върху разкриването на тези данни няма да даде възможност нито да се поправи погрешната преценка за равнището на защита, предлагано от правителствения орган, получаващ данните, нито да се възстанови частният и поверителен характер на тези данни, след като те са били предадени на получаващия правителствен орган и използвани от него (
112
). Това е особено вярно за разкриването пред трета държава на данни, чието по-нататъшно използване няма да попада дори в компетентността за последващ контрол на канадските органи и юрисдикции.
303.
От друга страна, предварителното уведомяване на Комисията и на компетентните органи в държавата членка на гражданина, чиито PNR данни са предмет на такова предаване, ще им позволи да се уверят, че действително е осъществен преглед на „еквивалентното равнище на защита“. Освен това, погледнато от друга гледна точка, доколкото предаването на PNR данни съгласно членове 18 и 19 от предвиденото споразумение може да се осъществи само в отделни случаи и с оглед на надлежно мотивирани конкретни обстоятелства, и следователно в случаи, в които има основания да се предполага, че по отношение на засегнатото лице съществуват сериозни съмнения, подобно предварително уведомяване може по-специално да допринесе за засилване на сътрудничеството между компетентните органи на Канада, Съюза и неговите държави членки, съгласувано с преследваната от предвиденото споразумение цел за превенция и разкриване на терористични престъпления и тежки транснационални престъпни действия.
304.
По-нататък, следва да се отбележи, че член 18, параграф 1, буква е) от предвиденото споразумение забранява на получаващия канадски правителствен орган да разкрива по-нататък PNR данните на друго образувание, освен ако разкриването е разрешено от CBSA и при спазване на условията, определени в същия параграф. За сметка на това, член 19 от предвиденото споразумение изобщо не налага на последния орган да се увери преди всякакво предаване на PNR данни, че получаващият правителствен орган от трета държава не може сам да предаде по-нататък въпросните данни на друго образувание, евентуално от друга трета държава.
305.
Тъй като рискът от възникване на такова положение не може да бъде изключен, а това би довело до заобикаляне на равнището на защита на личните данни, гарантирано от правото на Съюза, следва да се установи, че член 19 от предвиденото споразумение допуска необосновани намеси в основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата (
113
).
– По мерките за надзор и за административен и съдебен контрол
306.
Изискваният от член 8, параграф 3 от Хартата и от член 16, параграф 2, втора алинея ДФЕС контрол от независим орган е съществен елемент от осигуряването на защита на физическите лица при обработването на лични данни в Съюза (
114
).
307.
От разпоредбите на предвиденото споразумение следва, че договарящите страни съзнават това изискване, независимо че, както ще изложа по-долу, предвиденото споразумение не го изпълнява изцяло.
308.
С цел канадският компетентен орган да осигурява при обработката и използването на PNR данни адекватно равнище на защита „по смисъла на съответното законодателство на ЕС за защита на данните“ съгласно член 5 от предвиденото споразумение, същият трябва по-специално да изпълнява предвидените в член 10 от предвиденото споразумение мерки, тоест, контрол от „надзорен орган“. Той трябва да разполага с „реални правомощия да разследва спазването на правилата, свързани със събирането, използването, разкриването, съхраняването или унищожаването на PNR данни“. Тези правомощия включват също така извършване на прегледи за спазване на правилата, отправяне на препоръки към канадския компетентен орган и отнасяне на нарушенията на закона, свързани с предвиденото споразумение, за преследване или дисциплинарни действия. Съгласно член 14, параграф 1 от предвиденото споразумение надзорният орган получава, разследва и отговаря на жалбите, подадени от дадено лице относно неговото искане за достъп, корекция или добавяне на бележка към неговите PNR данни.
309.
От това следва, че намерението на договарящите страни е действително да гарантират, че за обработката на лични данни от CBSA се прилага ефективен механизъм за откриване и контрол на евентуални нарушения на правилата на предвиденото споразумение, който осигурява защита на личния живот и на личните данни на пътниците, с цел да се гарантира равнище на защита, което да бъде „по същество равностойно“ на това, с което биха се ползвали тези лица, ако данните им се обработваха и съхраняваха на територията на Съюза.
310.
От това следва, че в случая контролът от независим орган, изискван по-специално от член 8, параграф 3 от Хартата, се прилага изцяло.
311.
Същевременно, особената характеристика на надзорния орган, определен в предвиденото споразумение, която предизвиква критики от страна на Парламента и на ЕНОЗД относно пълната му независимост, е неговият двойствен характер. Всъщност съгласно член 10 от предвиденото споразумение този орган е или„независим публичен орган“, или„орган, създаден чрез административни средства, който упражнява функциите си по безпристрастен начин и е с доказана степен на автономност“.
312.
Първият от тези органи, видно от писмото на представителството на Канада към Европейския съюз от 25 юни 2014 г. (
115
) и от разясненията на Комисията в рамките на производството пред Съда, е Комисарят на Канада по защитата на личния живот, чийто статут, начин на назначаване, продължителност на мандата от 7 години без възможност за смяна, правомощия за разследване, включително по собствена инициатива, и за отправяне на препоръки по-специално са определени в канадския закон от 1985 г. относно защитата на личните данни (
116
). Следва да се отбележи, че никоя от заинтересованите страни не е поставила под съмнение факта, че Комисарят на Канада по защитата на личния живот, който се отчита изключително пред камарите на канадския парламент, се ползва с независимост и безпристрастност, които му дават възможност да изпълнява своите задачи, без да следва да се съобразява с каквито и да било външни въздействия или нареждания, по-специално от страна на изпълнителната власт (
117
).
313.
От представените пред Съда разяснения е видно, че съгласно закона за защита на личните данни компетентностите на Комисаря на Канада по защитата на личния живот се отнасят до жалбите на лица срещу нарушения на правилата относно личния живот и защитата на личните данни от канадска федерална публична институция.
314.
Същевременно от алтернативната формулировка на член 10, параграф 1 от предвиденото споразумение се подразбира, че контролът, упражняван върху обработването на PNR данни от CBSA, би могъл също така да бъде изцяло поет от „орган, създаден чрез административни средства, който упражнява функциите си по безпристрастен начин и е с доказана степен на автономност“, тоест от дирекция „Жалби“ на CBSA, създадена съгласно споразумението от 2006 г.
315.
Независимо от гаранциите, посочени в писмото на представителството на Канада към Европейския съюз от 25 юни 2014 г., съгласно които дирекция „Жалби“ на CBSA не може да получава нареждания от другите оперативни образувания на CBSA, тя също като всички останали образувания в CBSA остава на пряко подчинение на своето ресорно министерство, от което може да получава нареждания (
118
). Тъй като може да бъде изложена на въздействия, по-специално от политическо естество, от страна на своя ръководен орган или по-общо, от страна на изпълнителната власт, дирекция „Жалби“ на CBSA не може да се разглежда като независим контролен орган по смисъла на член 8, параграф 3 от Хартата.
316.
Следователно, доколкото член 10 от предвиденото споразумение по същество посочва, че надзорният орган може да бъде или Комисарят на Канада по защитата на личния живот, или дирекция „Жалби“ на CBSA, тази разпоредба не представлява ясно и точно правило, което системно осигурява контрол от независим орган по смисъла на член 8, параграф 3 от Хартата относно зачитането на личния живот и защитата на личните данни на лицата, засегнати от заложеното в предвиденото споразумение обработване на PNR данни. Задача на договарящите страни е да разсеят двусмислеността, която произтича от текста на член 10, параграф 1 от това споразумение, и да осигурят възлагането на контрола за спазването на основните права, гарантирани с членове 7 и 8 от Хартата, на независим контролен орган по смисъла на параграф 3 от последната разпоредба.
317.
Колкото до член 14, параграф 1 от предвиденото споразумение, който се отнася до защитата по административен ред, от разясненията на Комисията е видно, че съгласно канадския Закон относно защитата на личните данни от 1985 г. Комисарят на Канада по защитата на личния живот не е компетентен да разглежда искания за достъп, корекция или добавяне на бележка към PNR данни от лица, които не се намират в Канада, тоест, искания, подадени от тези лица на основание членове 12 и 13 от предвиденото споразумение.
318.
Според предоставените от Комисията разяснения разглеждането на исканията за достъп, корекция или добавяне на бележка, както и отговорите на такива искания, подадени от лица, които не присъстват в Канада, каквито несъмнено са по-голямата част от гражданите на Съюза, е задача на дирекция „Жалби“ на CBSA.
319.
В своето становище и в отговорите си на поставените от Съда въпроси Комисията посочва, че лице, чието искане за достъп, корекция или добавяне на бележка към неговите PNR данни е отхвърлено от дирекция „Жалби“ на CBSA, може с помощта на пълномощник, който се намира на канадска територия, да подаде жалба до Комисаря на Канада по защитата на личния живот.
320.
Наличието на това средство за защита по административен ред пред Комисаря на Канада по защитата на личния живот обаче не фигурира в предвиденото споразумение, нито е уредено в някоя от представените пред Съда разпоредби на канадското право. Доколкото съществува, смятам, че тази възможност следва да бъде ясно посочена в предвиденото споразумение, така че всички лица да могат да научат обхвата на процесуалните права, които им се признават с този акт. Ако в крайна сметка се окаже, че такава възможност не налице, според мен Комисарят на Канада по защитата на личния живот би трябвало да може да поеме пряко отговорите на всяко искане за достъп, корекция или добавяне на бележка, подадено от лице, което не присъства в Канада. Всъщност, ако не бъде предвиден нито един от тези варианти, нито един независим контролен орган не би бил компетентен да разглежда този тип искания, макар да става дума именно за искания, които ще бъдат отправени изключително от граждани на Съюза по отношение на собствените им лични данни. Възможността за възникване на подобен случай според мен би означавала, че договарящите страни не са осъществили балансирано претегляне на двете преследвани с предвиденото споразумение цели.
321.
При всяко положение, би трябвало член 14, параграф 1 от предвиденото споразумение ясно да уточнява, че исканията за достъп, корекция или добавяне на бележка, подадени от пътници, които не присъстват на канадска територия, могат да бъдат отправяни или пряко, или по административен ред до независим публичен орган.
322.
За сметка на това и за изчерпателност, смятам, че отправените от Парламента критики, съгласно които член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение можел да наруши член 47 от Хартата, са неоснователни.
323.
Всъщност съгласно член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение Канада гарантира, че всяко физическо лице, което е на мнение, че правата му са нарушени от дадено решение или действие по отношение на неговите PNR данни, разполага с ефективна съдебна защита в съответствие с канадското законодателство под формата на съдебен контрол или на друго средство за защита, което може да включва и обезщетение.
324.
Както изтъква Съветът, тази разпоредба осигурява на лицата, независимо от тяхното гражданство, местожителство или присъствие в Канада, възможност да разполагат с ефективна съдебна защита по смисъла на член 47 от Хартата. Фактът, че член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение урежда възможността „ефективната съдебна защита“ да включва и право на иск за обезщетение, показва, че Канада се ангажира да гарантира на всички засегнати лица възможност за ефективното упражняване на правни средства за защита.
325.
Добавям, че както е видно от член 14, параграф 1 от предвиденото споразумение, органът, отхвърлил искане за достъп, корекция или добавяне на бележка, трябва да уведоми жалбоподателя за средствата за търсене на защита по съдебен ред, предвидена в параграф 2 от същия член, което осигурява адекватно и индивидуално информиране на засегнатите граждани на Съюза.
326.
Обратно на това, което Парламентът твърди, като се позовава на точка 95 от решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), подобно положение не е сравнимо с положението, дало основание на Съда да установи по това дело засягане на същественото съдържание на основното право на ефективна съдебна защита. Всъщност по това дело се касае за правната уредба на трета държава, която Комисията приема като осигуряваща достатъчна степен на защита на основните права, но която с оглед на по-късно получени сведения не предвижда никаква възможност за правния субект да упражни правни средства за защита, за да получи достъп до собствените си лични данни, тяхната корекция или заличаване.
327.
Предвиденото споразумение, което представлява международен ангажимент за Канада, определено налага на последната да гарантира въвеждането и ефективността на такива правни средства за защита. Поради това и предвид охранителния характер на производството за даване на становище, тази констатация според мен е достатъчна, за да се заключи, че член 14, параграф 2 от предвиденото споразумение е съвместим с член 47 от Хартата (
119
).
VIII – Заключение
328.
Предвид гореизложеното предлагам на Съда да отговори на искането на Парламента за становище в следния смисъл:
„1)
Актът на Съвета за сключване на предвиденото споразумение между Канада и Европейския съюз относно обработката и предаването на резервационни данни на пътниците (PNR данни), подписано на 25 юни 2014 г., трябва да се основава на член 16, параграф 2, първа алинея ДФЕС и член 87, параграф 2, буква а) ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС.
2)
Предвиденото споразумение е съвместимо с член 16 ДФЕС и членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, при условие че:
–
категориите резервационни данни на пътниците (PNR данни) на пътници във въздушния транспорт, изброени в приложението към предвиденото споразумение, бъдат формулирани по ясен и точен начин, а чувствителните данни по смисъла на предвиденото споразумение бъдат изключени от неговото приложно поле,
–
престъпленията, попадащи в определението за тежки транснационални престъпления съгласно член 3, параграф 3 от предвиденото споразумение, бъдат изброени изчерпателно в същия член или в приложение към последното,
–
предвиденото споразумение посочва по достатъчно ясен и точен начин органа, отговарящ за обработката на резервационни данни на пътниците, така че да осигурява защитата и сигурността на тези данни,
–
предвиденото споразумение уточнява изрично принципите и правилата, приложими както към предварително изготвените сценарии или критерии за оценка, така и към базите данни, спрямо които се съпоставят резервационните данни на пътниците при автоматизираната обработка на тези данни, с което да позволи да се ограничи до голяма степен и по недискриминационен начин броят на лицата — „цели“, до тези, по отношение на които съществува разумно подозрение за участие в терористично или тежко транснационално престъпление,
–
в предвиденото споразумение се посочи, че само служителите на канадския компетентен орган са оправомощени да осъществяват достъп до резервационните данни на пътниците, и се предвидят обективни критерии, позволяващи да се уточни броят на тези служители,
–
предвиденото споразумение посочи по мотивиран начин обективните причини, обосноваващи необходимостта от запазване на всички резервационни данни на пътниците за максимален период от пет години,
–
ако периодът на запазване на резервационните данни на пътниците за максимум пет години бъде счетен за необходим, предвиденото споразумение осигури „анонимизиране“ чрез маскиране на всички PNR данни, позволяващи пряко да се установи самоличността на пътник във въздушния транспорт,
–
предвиденото споразумение въведе предварителен контрол от независим орган или от юрисдикция на осъществявания от канадския компетентен орган преглед във връзка с равнището на защита, осигурявано от други канадски правителствени органи и от органите на трети държави, както и на евентуалното решение за разкриване в отделни конкретни случаи на резервационни данни на пътниците на посочените органи,
–
за намерението за предаване на резервационните данни на пътник, гражданин на държава — членка на Европейския съюз, на друг канадски правителствен орган или на публичен орган на трета държава, се изпраща предварително уведомяване до компетентните органи на въпросната държава членка и/или до Европейската комисия преди всяко отделно предаване,
–
по силата на ясно и точно правило предвиденото споразумение системно осигурява контрол от независим орган по смисъла на член 8, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз, на зачитането на личния живот и на защитата на личните данни на пътниците, чиито резервационни данни са предмет на обработка, и
–
в предвиденото споразумение ясно се уточнява, че исканията за достъп, корекция или добавяне на бележка, подадени от пътници, които не присъстват на канадска територия, могат да бъдат отправяни или пряко, или по административен ред до независим публичен орган.
3.
Предвиденото споразумение е несъвместимо с членове 7 и 8 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, доколкото:
–
член 3, параграф 5 от предвиденото споразумение позволява да се разширят възможностите за обработка на резервационни данни на пътниците отвъд стриктно необходимото, независимо от посочената в член 3 от това споразумение цел за предотвратяване и разкриване на терористични престъпления и на тежки транснационални престъпления,
–
в член 8 от предвиденото споразумение се урежда обработване, използване и запазване от Канада на резервационни данни на пътниците, съдържащи чувствителни данни,
–
член 12, параграф 3 от предвиденото споразумение предоставя, отвъд стриктно необходимото, право на Канада да определя разумни правни изисквания и ограничения за разкриването на информация,
–
член 16, параграф 5 от предвиденото споразумение разрешава на Канада да запазва резервационни данни на пътниците за максимален период от пет години, по-специално за дадено действие, преглед, разследване или съдебно производство, без да се изисква каквато и да било връзка с посочената в член 3 от това споразумение цел за предотвратяване и разкриване на терористични престъпления или тежки транснационални престъпления, и
–
член 19 от предвиденото споразумение допуска предаването на резервационни данни на пътниците на правителствен орган на трета държава, без канадският компетентен орган под контрола на независим орган предварително да се е уверил, че самият получаващ правителствен орган от въпросната трета държава няма да има право да предава по-нататък въпросните данни на друго образувание, евентуално от друга трета държава“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	Предложение за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Канада и Европейския съюз относно обработката и предаването на резервационни данни на пътниците (COM(2013)528 окончателен).
(
3
)	Вж. Решение 2012/381/ЕС на Съвета от 13 декември 2011 година за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа и гранична служба (ОВ L 186, 2012 г., стр. 3).
(
4
)	Вж. Решение 2012/472/ЕС на Съвета от 26 април 2012 година за сключване на Споразумението между Съединените американски щати и Европейския съюз относно използването и предаването на резервационни данни на пътниците на Министерството на вътрешната сигурност на Съединените щати (ОВ L 215, 2012 г., стр. 4).
(
5
)	Вж. Позиция на Европейския парламент, приета на първо четене на 14 април 2016 г. с оглед на приемането на Директива (ЕС) 2016/… на Европейския парламент и на Съвета относно използването на резервационни данни на пътниците с цел предотвратяване, разкриване, разследване и наказателно преследване на терористични престъпления и тежки престъпления (EP-PETC1—COD(2011)0023).
(
6
)	Вж. т. 66—135 от настоящото заключение. Следва да се отбележи, че вследствие на решението на Съда последният също така за първи път ще разполага с представено и публикувано „заключение“, преди Съдът да обяви своето становище.
(
7
)	Вж. Решение 2006/230/ЕО на Съвета от 18 юли 2005 година за сключване на споразумение между Европейската общност и правителството на Канада относно обработката на данни API/PNR (ОВ L 82, 2006 г., стр. 14).
(
8
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10).
(
9
)	Решение на Комисията от 6 септември 2005 година относно адекватната защита на личните данни, съдържащи се в досиетата на пътници на самолети и трансферирани на Агенцията на канадските гранични служби (ОВ L 91, 2006 г., стр. 49; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 15, стр. 175).
(
10
)	Съгласно член 7 от него, Решение 2006/523 спира да действа три години и шест месеца след датата на нотифицирането му. Действието му е можело да бъде удължено в съответствие с процедурата, определена в член 31, параграф 2 от Директива 95/46, но това не е направено.
(
11
)	Вж. член 5 от споразумението от 2006 г.
(
12
)	ОВ С 81 Е, 2011 г., стр. 70.
(
13
)	Вж. т. 7 и 9 от споменатата резолюция.
(
14
)	Съответно SEC(2010) 1082, SEC(2010) 1083 и SEC(2010) 1084.
(
15
)	Вж. съответно бележки под линия 3 и 4 от настоящото заключение.
(
16
)	Пълният текст на становището на ЕНОЗД на английски, френски и немски език е достъпен в интернет на следния адрес: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13‑09‑30_Canada_FR.pdf.
(
17
)	Макар това изобщо да не се оспорва, уточнявам, че във всеки случай предметът на искането за становище действително се отнася до „предвидено споразумение“ по смисъла на член 218, параграф 11 ДФЕС, тъй като разглежданото тук споразумение, макар вече да е подписано от Съвета към момента на сезиране на Съда, до днес все още не е сключено. Вж. в това отношение становище 3/94 от 13 декември 1995 г. (EU:C:1995:436, т. 18 и 19).
(
18
)	Вж. по-специално становище 1/75 от 11 ноември 1975 г. (EU:C:1975:145), становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739, т. 108 и 109) и становище 1/13 от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 43).
(
19
)	Без това да се оспорва, уточнявам, че във всеки случай, както Съдът вече е преценил, това, че актът за подписване на споразумението не е бил предмет на жалба за отмяна, не прави недопустимо искане за становище, повдигащо въпроса за съвместимостта на предвидено споразумение с първичното право на Съюза. Вж. в този смисъл становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 11).
(
20
)	Вж. становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664) и становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739).
(
21
)	Становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 5) и становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739, т. 110).
(
22
)	Вж. в този смисъл становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 5) и становище 1/08 от 30 ноември 2009 г. (EU:C:2009:739, т. 110).
(
23
)	Вж. в този смисъл становище 2/00 от 6 декември 2001 г. (EU:C:2001:664, т. 6).
(
24
)	Вж. становище 1/75 от 11 ноември 1975 г. (EU:C:1975:145, т. 1362).
(
25
)	Вж. решение от 11 юни 2014 г., Комисия/Съвет (C‑377/12, EU:C:2014:1903, т. 34 и цитираната съдебна практика).
(
26
)	Вж. по-специално решения от 6 ноември 2008 г., Парламент/Съвет (C‑155/07, EU:C:2008:605, т. 36), от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет (C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 44), от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 43), и от 14 юни 2016 г., Парламент/Съвет (C‑263/14, EU:C:2016:453, т. 44). Отбелязвам, че по този въпрос практиката на Съда не изглежда напълно единна, като някои решения твърде любопитно се ограничават с това да посочат преследването на няколко неразривно свързани цели, без да споменават съставните части на разглеждания акт. Вж. например решения от 29 април 2004 г., Комисия/Съвет (C‑338/01, EU:C:2004:253, т. 56) и от 11 юни 2014 г., Комисия/Съвет (C‑377/12, EU:C:2014:1903, т. 34).
(
27
)	Вж. по-специално решения от 6 ноември 2008 г., Парламент/Съвет (C‑155/07, EU:C:2008:605, т. 76—79) и от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет (C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 45—49).
(
28
)	Избраното процесуалноправно основание, а именно член 218, параграф 6, буква а), подточка v) ДФЕС, съгласно което Съветът не може да приеме решение за сключване на международно споразумение без предварителното одобрение от Парламента, когато това споразумение обхваща „области, за които се прилага […] обикновената законодателна процедура“, не е предмет на подаденото от Парламента искане и не е предмет на спорове между заинтересованите страни. Всъщност тази разпоредба изглежда подходящо процесуалноправно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение.
(
29
)	Вж. решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346, т. 57—59).
(
30
)	ОВ L 288, 2011 г., стр. 1.
(
31
)	Решение от 6 май 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет (C‑43/12, EU:C:2014:298, т. 42).
(
32
)	Съгласно второто изречение от този член от предвиденото споразумение „[з]а въздушен превозвач, който предоставя PNR данни на Канада съгласно настоящото споразумение, се счита, че действа в съответствие с правните изисквания на ЕС за предаване на данни от ЕС на Канада“.
(
33
)	Член 20 от предвиденото споразумение уточнява по-специално, че договарящите страни „гарантират, че въздушните превозвачи предават PNR данни на канадския компетентен орган изключително на базата на метода „push“ (курсивът е мой).
(
34
)	Съгласно член 21, параграф 1 от предвиденото споразумение относно честотата на предаване на PNR данни, „Канада гарантира, че канадският компетентен орган изисква от даден въздушен превозвач да предава PNR данни“ (курсивът е мой).
(
35
)	Вж. точка 21 от настоящото заключение.
(
36
)	Вж. също в аналогичен смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Парламент/Съвет (C‑263/14, EU:C:2015:729, т. 67).
(
37
)	Вж. решение от 6 май 2014 г., Комисия/Парламент и Съвет (C‑43/12, EU:C:2014:298, т. 48 и 49).
(
38
)	Вж. по аналогия решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346, т. 56).
(
39
)	Член 23, параграф 2 от предвиденото споразумение потвърждава значението, отдавано на сигурността на гражданите на Съюза, като подчертава, че договарящите страни си сътрудничат за запазване на съгласуваността на съответните си режими за обработка на PNR данни по начин, който „допълнително засилва сигурността на гражданите на Канада [и] на ЕС“.
(
40
)	Вж. в този смисъл по аналогия решение от 30 май 2006 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2006:346, т. 59).
(
41
)	Вж. в този смисъл решение от 10 февруари 2009 г., Ирландия/Парламент и Съвет (C‑301/06, EU:C:2009:68, т. 83).
(
42
)	Курсивът е мой.
(
43
)	Вж. съображенията в Решение 2012/381 и Решение 2012/472, цитирани съответно в бележки под линия 3 и 4 от настоящото заключение.
(
44
)	Вж. по-специално решения от 10 януари 2006 г., Комисия/Съвет (C‑94/03, EU:C:2006:2, т. 50), от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет (C‑658/11, EU:C:2014:2025, т. 48), и от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 36).
(
45
)	ОВ L 350, 2008 г., стр. 60.
(
46
)	Вж. заключение на генералния адвокат Léger по съединени дела Парламент/Съвет и Комисия (C‑317/04 и C‑318/04, EU:C:2005:710, т. 160).
(
47
)	Вж. решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 28 и 45 и цитираната съдебна практика).
(
48
)	Вж. съдебната практика, посочена в бележка под линия 27 от настоящото заключение.
(
49
)	Така представителят на Съвета признава в съдебното заседание в отговор на поредица поставени от Съда въпроси, че трите засегнати държави членки не биха могли да гласуват относно приемането на акт, който не би бил обвързващ за тях. Освен това, струва ми се непоследователно от страна на тази институция да защитава, както изтъкнах по-горе, недопустимостта на втория въпрос от искането за становище поради това, че изборът на член 16 ДФЕС за материалноправно основание на акта за сключване на предвиденото споразумение не би имал никакви последици, тъй като процедурата за приемане на мерките, основани на тази разпоредба, била идентична на предвидените съответно в член 82, параграф 1, буква а) и в член 87, параграф 2, буква г) ДФЕС, и едновременно с това да твърди, що се отнася до разглеждането по същество на този въпрос, несъвместимост на същите тези процедури.
(
50
)	Вж. решения от 22 октомври 2013 г., Комисия/Съвет (C‑137/12, EU:C:2013:675, т. 73), и от 18 декември 2014 г., Обединено кралство/Съвет (C‑81/13, EU:C:2014:2449, т. 37).
(
51
)	Вж. решение от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет (C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 80).
(
52
)	Относно последния член вж. бележка под линия 28 от настоящото заключение.
(
53
)	В това отношение Парламентът прави съпоставка с възприетия подход в решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 37).
(
54
)	Решение на ЕСПЧ от 1 юли 2008 г., Liberty и др. с/у Обединено кралство (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, т. 63).
(
55
)	Тези изрази са използвани съответно от Ирландия и от правителството на Обединеното кралство в техните отговори на писмените въпроси на Съда.
(
56
)	Също така проверката на степента на независимост на „надзорния орган“, създаден по силата на предвиденото споразумение, изисква да се вземе предвид канадското законодателство. Вж. т. 311—316 от настоящото заключение.
(
57
)	Припомням за сведение, че съгласно член 6, параграф 1 ДЕС Хартата има „същата юридическа сила като Договорите“.
(
58
)	Относно този критерий за прилагане на членове 7 и 8 от Хартата вж. решения от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 52), от 24 ноември 2011 г., Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 и C‑469/10, EU:C:2011:777, т. 42), както и от 17 октомври 2013 г., Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, т. 26).
(
59
)	Вж. по-специално решения от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 47), както и от 24 ноември 2011 г., Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (C‑468/10 и C‑469/10, EU:C:2011:777, т. 41).
(
60
)	Съгласно разясненията относно Хартата на основните права (ОВ C 303, 2007 г., стр. 17) правата, гарантирани с член 7, „съответстват“ на правата, гарантирани от член 8 от ЕКПЧ, докато член 8 от Хартата „се основава“ на член 8 от ЕКПЧ и на Конвенцията (№ 108) на Съвета на Европа от 28 януари 1981 г. за защита на лицата по отношение на автоматизираната обработка на лични данни, която е ратифицирана от всички държави членки.
(
61
)	Решение от 20 май 2003 г., Österreichischer Rundfunk и др. (C‑465/00, C‑138/01 и C‑139/01, EU:C:2003:294, т. 74).
(
62
)	Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 34 и 35).
(
63
)	Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 29 и 36).
(
64
)	Вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 284 и 285).
(
65
)	Вж. в този смисъл решения от 20 май 2003 г., Österreichischer Rundfunk и др. (C‑465/00, C‑138/01 и C‑139/01, EU:C:2003:294, т. 75), от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 33), както и решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 87).
(
66
)	Вж. в този смисъл решения от 20 май 2003 г., Österreichischer Rundfunk и др. (C‑465/00, C‑138/01 и C‑139/01, EU:C:2003:294, т. 75), от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 33), както и решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 87).
(
67
)	Съгласно представени на Съда сведения между април 2014 г. и март 2015 г. 28 милиона души са използвали полети между Канада и Европейския съюз.
(
68
)	Следва да се отбележи, че в решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 37), Съдът е приел, че впечатленията или усещанията, породени в съзнанието на хората, засегнати от правна уредба относно обработката и запазването на лични данни, имат известно значение при преценката относно тежестта на намесата в основните права, гарантирани с член 7 и с член 8, параграф 1 от Хартата.
(
69
)	Както вече бе посочено, член 11, параграф 1 от предвиденото споразумение изброява само сведения, публикувани на уебсайта на канадския компетентен орган, докато вторият параграф от него посочва сравнително неясното задължение за работа с цел насърчаване на прозрачността, за предпочитане в момента на резервацията, чрез информиране на пътниците по-специално за причините за събирането и за използването на PNR данните.
(
70
)	Вж. по-специално решение на ЕСПЧ от 24 април 1990 г., Kruslin с/у Франция (CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, A, т. 27), и решение на ЕСПЧ от 1 юли 2008 г., Liberty и др. с/у Обединено кралство (CE:ECHR:2008:0701JUD005824300, т. 59).
(
71
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 1 декември 2015 г., Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova с/у Португалия (CE:ECHR:2015:1201JUD006943610, т. 47).
(
72
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 2 август 1984 г., Malone с/у Обединено кралство (CE:ECHR:0802JUD000869179, т. 66).
(
73
)	Вж. решение на ЕСПЧ от 6 юли 2010 г., Neulinger и Shuruk с/у Швейцария (CE:ECHR:2010:0706JUD004161507, т. 99), както и решение на ЕСПЧ от 12 юни 2014 г., Fernández Martínez с/у Испания (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, т. 118).
(
74
)	Решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 66).
(
75
)	Решение от 17 октомври 2013 г., Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, т. 35).
(
76
)	Вж. по-специално решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др. (C‑308/06, EU:C:2008:312, т. 42), както и от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P—C‑403/12 P, EU:C:2015:4, т. 52).
(
77
)	Вж. по-специално в този смисъл решение на ЕСПЧ от 12 юни 2014 г., Fernández Martínez с/у Испания (CE:ECHR:2014:0612JUD005603007, т. 117 и цитираната съдебна практика).
(
78
)	Вж. общо съображенията, изложени в т. 217—320 от настоящото заключение.
(
79
)	Вж. решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 42).
(
80
)	Вж. по-специално решения от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 74), както и от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 46).
(
81
)	Вж. решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 48).
(
82
)	Вж. решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 78).
(
83
)	Вж. по аналогия решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 49).
(
84
)	Според заинтересованите страни само Air Canada осигурява въздушни връзки между Дания и Канада.
(
85
)	След като Кралство Дания не участва в предвиденото споразумение, то следва да се разглежда като трета държава за целите на последното, за която отношенията на сътрудничество между канадския компетентен орган и нейните собствени органи се уреждат съгласно член 19 от предвиденото споразумение.
(
86
)	Вж. в този смисъл по аналогия решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 77).
(
87
)	Вж. в този смисъл решения от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 54), както и от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 91).
(
88
)	Вж. в този смисъл решение от 9 ноември 2010 г.Volker und Markus Schecke и Eifert (C‑92/09 и C‑93/09, EU:C:2010:662, т. 86), както и от 17 октомври 2013 г.Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, т. 46).
(
89
)	Вж. в този смисъл решение от 17 октомври 2013 г.Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, т. 53).
(
90
)	Вж. документ 9944, одобрен от генералния секретар на ИКАО и публикуван под негово ръководство. Текстът на английски език на този документ е достъпен на следния интернет адрес: www.iata.org/iata/passenger-data-toolkit/assets/doc_library/04-pnr/New Doc 9944 1st Edition PNR.pdf.
(
91
)	Вж. в това отношение точка 3.8 от Guidelines on Advance Passenger Information (API), съставени през 2010 г. под егидата на Световната митническа организация, Международната асоциация за въздушен транспорт и ИКАО, достъпни на следния адрес в интернет: http://www.icao.int/Security/FAL/Documents/2010 %20API%20Guidelines%20Final%20Version.ICAO.2011 %20full%20x2.pdf. В Европейския съюз събирането на АРI данни се урежда с Директива 2004/82/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно задължението на превозвачите да съобщават данни на пътниците (ОВ L 261, 2004 г., стр. 24; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 40).
(
92
)	Вж. по-специално информацията на сайта на канадското Министерство на гражданството и имиграцията (Citizenship and Immigration Canada): www.cic.gc.ca/francais/visiter/demande-qui.asp.
(
93
)	ОВ L 105, 2006 г., стр. 54; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 53, стр. 51.
(
94
)	Вж. т. 236 от настоящото заключение.
(
95
)	Ще разгледам подробно последните две разпоредби по-нататък. Вж. съответно т. 292—294 и 274—290 от настоящото заключение.
(
96
)	Вж. относно член 18 от предвиденото споразумение т. 295—304 от настоящото заключение.
(
97
)	Във връзка с прилагане на член 8 от ЕКПЧ, ЕСПЧ приема критерия за наличие на „обосновано подозрение“, който може да обоснове прихващането на частните съобщения на лица на основания, свързани с опазването на обществената сигурност. Вж. в това отношение решение на ЕСПЧ от 4 декември 2015 г., Zakharov с/у Русия (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, т. 260).
(
98
)	Вж. за този орган т. 311—313 от настоящото заключение.
(
99
)	Относно този орган вж. т. 311—313 от настоящото заключение.
(
100
)	Вж. Решение на ЕСПЧ от 12 януари 2016 г., Szabó и Vissy с/у Унгария (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, т. 77 и цитираната съдебна практика).
(
101
)	Вж. т. 306—321 от настоящото заключение.
(
102
)	Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 68).
(
103
)	Решение от 8 април 2014 г., Digital Rights Ireland и др. (C‑293/12 и C‑594/12, EU:C:2014:238, т. 62—64).
(
104
)	Вж. по-долу т. 306—316 от настоящото заключение.
(
105
)	Следва да се отбележи обаче, че съгласно член 16, параграф 5, буква б) от предвиденото споразумение запазването може да бъде продължено за „допълнителен двугодишен период само за да гарантира отчетността на публичната администрация или за да упражни надзор над нея, така че данните да могат да бъдат разкрити на пътника, ако пътникът поиска това“. Само по себе си това продължаване на периода на запазване, което не е засегнато в становищата на заинтересованите страни, не изглежда да поставя особени проблеми, тъй като е насочено изключително към защита на правата на пътник, засегнат от обработката на неговите PNR данни.
(
106
)	Вж. т. 224 от настоящото заключение.
(
107
)	А именно, съответно, „други имена в PNR данните, включително броя на пътниците в PNR данните“; „цялата налична информация за контакт (включително информация за източника)“; „общи бележки, включително друга допълнителна информация (OSI), специална служебна информация (SSI) и информация за специално служебно запитване (SSR), доколкото те съдържат информация, която позволява да се установи самоличността на дадено физическо лице“ и „всички данни от предварителната информация за пътниците (API), събрани с цел резервация, доколкото те съдържат информация, която позволява да се установи самоличността на дадено физическо лице“.
(
108
)	Вж. т. 267 от настоящото заключение.
(
109
)	Вж. т. 306—316 от настоящото заключение.
(
110
)	Вж. по аналогия решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 73).
(
111
)	Вж. съответно член 18, параграф 1, букви а)—г) и член 19, параграф 1, букви а)—г) от предвиденото споразумение. От член 18, параграф 2 и член 19, параграф 3 от предвиденото споразумение е видно, че предвидените в тези разпоредби защитни мерки се прилагат и за предаването на аналитична информация, съдържаща PNR данни.
(
112
)	Вж. по аналогия решение на ЕСПЧ от 12 януари 2016 г., Szabó и Vissy с/у Унгария (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, т. 77).
(
113
)	За всеки случай отбелязвам, че съгласно член 19, параграф 1, буква з) от сключеното с Австралия споразумение относно PNR данните предаването на PNR данни на орган на трета държава след преценка на всеки отделен случай може да се осъществи само ако австралийската митническа и гранична служба е сигурна, че получаващият орган е съгласен да не предава по-нататък PNR данните.
(
114
)	Вж. в този смисъл решения от 16 октомври 2012 г., Комисия/Австрия (C‑614/10, EU:C:2012:631, т. 36 и 37), от 8 април 2014 г., Комисия/Унгария (C‑288/12, EU:C:2014:237, т. 47 и 48), както и от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, т. 68).
(
115
)	Съгласно член 30, параграф 2, буква б) от предвиденото споразумение това писмо представлява уведомление по дипломатически път, посочващо кои са двата органа, определени в член 10 и член 14, параграф 1 от това споразумение.
(
116
)	L.R.C., 1985, ch. P-21. Консолидираната версия на този закон, актуализиран към 16 март 2016 г., е достъпна на сайта на Министерството на правосъдието на Канада: http://lois-laws.justice.gc.ca.
(
117
)	В контекста на прилагането на член 8 от ЕКПЧ, ЕСПЧ подчертава независимостта, с която трябва да се ползва контролният орган по отношение на изпълнителната власт. Вж. по повод на контрола върху прихващанията на частни съобщения решение на ЕСПЧ от 4 декември 2015 г., Zakharov с/у Русия (CE:ECHR:2015:1204JUD004714306, т. 278 и 279).
(
118
)	Така от разпоредбите на Закона за Агенцията на канадските гранични служби (L.C 2005, ch. 38) е видно, че министърът отговаря за CBSA (член 6, параграф 1), на председателя на CBSA е възложено управлението на същата „под ръководството на министъра“ (член 8, параграф 1), а CBSA упражнява предоставените ѝ от закона правомощия във връзка със законодателството относно границите „при спазване на нарежданията, които може да даде министърът“ (член 12, параграф 1). Никъде в закона не се посочва дирекция „Жалби“ на CBSA, а още по-малко ѝ се отрежда особен статут в рамките на CBSA. Текстът на закона, актуализиран към 16 март 2016 г., е достъпен на сайта на Министерството на правосъдието на Канада: http://loislaws.justice.gc.ca.
(
119
)	Добавям, че след сключването на предвиденото споразумение член 26 от него предвижда съвместен преглед на неговото изпълнение една година след влизането му в сила, а след това — на редовни интервали от време, и във всички случаи, четири години след влизането му в сила. Така ако прилагането на член 14, параграф 2 от същото създава затруднения, те биха могли да бъдат оценени от договарящите страни и евентуално уредени в приложение на член 25, параграф 1 от това споразумение, а в противен случай биха могли да доведат до суспендирането му от страна на Съюза в съответствие с процедурата, посочена в член 25, параграф 2 от него. Освен това, след като предвиденото споразумение бъде включено в правния ред на Съюза, според мен никоя от тези процедури не може да засегне възможността за национална юрисдикция на държава членка, евентуално сезирана със спор относно прилагането на споразумението, да отправи до Съда преюдициално запитване за валидността на решението за сключване на споразумението с оглед на член 5 от предвиденото споразумение и обстоятелствата, настъпили след приемането на посоченото решение — по аналогия с приетото от Съда в точка 77 от решение от 6 октомври 2015 г., Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650), по отношение на прегледа за валидност на решение на Комисията относно адекватността. Въпросът какво би било действието на становището, което Съдът ще даде по настоящото дело, по отношение на отговора, който следва да се даде на такова преюдициално запитване относно валидността, надхвърля рамките на настоящото заключение.