62000CC0233_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Oikeudenkäynnin kohde
1. Käsiteltävänä olevalla kanteella Euroopan yhteisöjen komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/313/ETY (jäljempänä direktiivi) eikä perustamissopimuksen 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännöksiä oikein täytäntöön.
2. Käsiteltävänä oleva asia koskee direktiivissä tarkoitetun tiedonantovelvollisuuden laajuutta ja erityisesti ympäristöä koskevan tiedon käsitettä (direktiivin 2 artiklan a alakohta ja 3 artiklan 1 kohta), poikkeuksia ympäristötietojen tiedoksiantamista koskevasta periaatteesta (direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta), velvoitetta antaa tietoja tarvittaessa osittain (direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toinen alakohta), mahdollisuutta evätä tiedonsaantipyyntö, joka on kohtuuton tai johon liittyisi keskeneräisten tai sisäisten asiakirjojen antamista (direktiivin 3 artiklan 3 kohta) sekä viranomaisen velvollisuutta vastata tietoja pyytävälle henkilölle viimeistään kahden kuukauden kuluessa ja perustella tiedonsaantipyynnön epääminen (direktiivin 3 artiklan 4 kohta).
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeussäännöt
3. Direktiivin 90/313/ETY 1 artiklan mukaan kyseisen direktiivin tavoitteena on taata viranomaisten hallussa olevien ympäristöä koskevien tietojen vapaa saatavuus ja levittäminen sekä määritellä ne edellytykset, joiden perusteella tällaista tietoa on annettava saataville.
4. Direktiivin 2 artiklassa säädetään muun muassa seuraavaa:
"Tässä direktiivissä:
a) ympäristöön liittyvällä tiedolla tarkoitetaan kirjallisessa, visuaalisessa tai kuultavassa muodossa taikka tietokantamuodossa saatavilla olevaa tietoa veden, ilman, maaperän, eläimistön, kasviston, maan ja luontokohteiden tilasta, sekä toiminnoista (mukaan lukien ne, jotka aiheuttavat sellaista haittaa kuten melu) tai toimista, jotka vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat kielteisesti näihin, sekä toiminnoista tai toimista, jotka on suunniteltu suojelemaan näitä, mukaan lukien hallinnolliset toimet ja ympäristönhoito-ohjelmat.
- - "
5. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1 Jollei tässä artiklassa toisin säädetä, jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaisia vaaditaan saattamaan ympäristöön liittyvät tiedot kaikkien luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden saataville näiden pyynnöstä ja näiden tarvitsematta osoittaa, että asia koskee heitä.
Jäsenvaltioiden on määriteltävä, millä tavoin tällaiset tiedot saatetaan tehokkaasti saataville.
2 Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyydettyä tietoa voidaan kieltäytyä antamasta, jos se liittyy:
- viranomaisten toiminnan ja kansainvälisten suhteiden luottamuksellisuuteen tai kansallisen puolustuksen salaisuuteen;
- yleiseen turvallisuuteen;
- asioihin, jotka ovat tai ovat olleet oikeuskäsittelyssä tai tutkittavina (mukaan lukien kurinpitomenettelyt) tai jotka ovat esitutkinnan kohteena;
- kaupallisiin tai teollisiin salassa pidettäviin tietoihin, mukaan lukien henkinen omaisuus;
- henkilötietojen tai -tiedostojen tai molempien luottamuksellisuuteen;
- kolmannen osapuolen toimittamaan aineistoon, kun tällä ei ole oikeudellista velvoitetta toimittaa sitä;
- aineistoon, jonka julkistamisen johdosta ympäristö, jota tällainen aineisto koskee, todennäköisesti vahingoittuisi.
Viranomaisten hallussa olevista tiedoista toimitetaan osa, jos se on mahdollista erottaa edellä mainittuja etuja koskeviin seikkoihin liittyvistä tiedoista.
3 Tietopyyntö voidaan evätä, jos siihen liittyisi keskeneräisten asiakirjojen tai tietojen tai sisäisten asiakirjojen antamista, tai kun pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai se on esitetty liian yleisessä muodossa.
4 Viranomaisen on vastattava tietoja pyytävälle henkilölle mahdollisimman pian ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa. Kieltäytyminen antamasta pyydettyjä tietoja on perusteltava."
B Kansalliset oikeussäännöt
6. Lain N:o 78-753 I luvussa on hallinnollisten asiakirjojen saatavuutta koskevia määräyksiä.
7. Kyseisen lain 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Jollei 6 §:ssä toisin säädetä, tietoja pyytävillä henkilöillä on oikeus saada tietoja hallinnollisista asiakirjoista siitä riippumatta, ovatko nämä asiakirjat valtion hallintoviranomaisten, alueellisten julkisyhteisöjen, julkisoikeudellisten laitosten tai julkisia tehtäviä hoitavien, myös, yksityisten organisaatioiden asiakirjoja."
8. Lain N:o 78-753 6 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
"Tämän lain 2 §:ssä mainitut hallintoviranomaiset voivat kieltää hallinnolliseen asiakirjaan tutustumisen tai tiedon antamisen siitä, jos tutustuminen tai tiedon antaminen voi vahingoittaa
- -
- tai yleisesti laissa säädettyä salassapitovelvollisuutta."
9. Lain N:o 78-753, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 88-465, 7 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
"Tietopyynnön epäämisestä ilmoitetaan tietojen pyytäjälle perustellulla kirjallisella päätöksellä.
- - "
10. Asetuksen N:o 88-465 2 §:ssä säädetään muun muassa seuraavaa:
"Sitä, että toimivaltainen viranomainen, jolle asiakirjapyyntö on 17.7.1978 annetun lain N:o 78-753 I luvun mukaisesti esitetty, ei vastaa yhden kuukauden kuluessa, on pidettävä hylkäävänä päätöksenä.
Tietojen pyytäjä voi saattaa nimenomaisen tai hiljaisen hylkäävän päätöksen kahden kuukauden kuluessa hylkäävän päätöksen tiedoksiantamisesta tai tämän 2 §:n 1 momentissa säädetyn määräajan päätyttyä 17.7.1978 annetun lain N:o 78-753 5 §:n mukaisesti perustetun komitean käsiteltäväksi."
11. Lain N:o 79-587 5 §:ssä säädetään implisiittisistä päätöksistä seuraavaa:
"Tilanteessa, jossa nimenomainen päätös olisi pitänyt perustella, implisiittinen päätös ei ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että sitä ei ole perusteltu. Tietojen pyytäjälle on kuitenkin tämän pyynnöstä, joka on esitettävä kanteen nostamiselle säädetyssä määräajassa, ilmoitettava implisiittisen hylkäävän päätöksen perustelut kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä. Tällöin määräaika kanteen nostamiselle kyseistä päätöstä vastaan pitenee kahteen kuukauteen siitä päivästä, jolloin perustelut ilmoitettiin tietojen pyytäjälle."
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely ja asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa
12. Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 1992.
13. Ranskan hallitus antoi 28.3.1991 päivätyllä kirjeellään komissiolle tiedoksi täytäntöönpanotoimenpiteinä lain N:o 78-753 ja asetuksen N:o 88-465.
14. Koska komissio oli vielä tätä seuranneen Ranskan viranomaisten kanssa käydyn kirjeenvaihdonkin jälkeen sitä mieltä, ettei direktiiviä ollut näillä säännöksillä pantu täytäntöön oikein, se lähetti Ranskan hallitukselle 17.11.1994 virallisen huomautuksen, jossa se pyysi Ranskan hallitusta esittämään huomautuksensa kahden kuukauden määräajassa.
15. Ranskan hallituksen 23.2.1995 päivätty vastaus ei poistanut komission epäilyksiä, joten komissio toimitti 8.2.1999 Ranskan tasavallalle perustellun lausunnon, jossa se kehotti tätä toteuttamaan kahden kuukauden määräajassa direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan asianmukaisen täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet.
16. Ranskan hallitus vastasi 25.6.1999 päivätyllä kirjeellä, jossa se kiisti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ja vahvisti näkemyksensä, jonka mukaan direktiivi - joskaan ei erityisillä täytäntöönpanosäännöksillä - on laajalti saatettu osaksi voimassa olevaa Ranskan hallintolainsäädäntöä. Se ilmoitti kuitenkin aikovansa tarkistaa mahdollisuutensa parantaa ympäristötiedon saatavuutta.
17. Ranskan hallitus ilmoitti komissiolle 19.1.2000 lähettämässään kirjeessä, että valmisteilla oli laki, jolla oli tarkoitus tehdä erilaisia muutoksia ympäristöalan lainsäädäntöön, mukaan lukien ympäristöä koskevan tiedon saanti.
18. Kun ilmoitettua lakiehdotusta ei tämän jälkeen saatettu komissiolle tiedoksi, se nosti 8.6.2000 päivätyllä kannekirjelmällään, joka saapui yhteisöjen tuomioistuimeen 13.6.2000, EY 226 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen Ranskan tasavaltaa vastaan.
19. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin:
- toteaa, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/313/ETY eikä perustamissopimuksen 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännöksiä oikein täytäntöön ja
- velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Ranskan tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- hylkää komission nostaman kanteen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan viimeistä alakohtaa koskevaa kanneperustetta lukuun ottamatta ja
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21. Ranskan hallitus antoi 13.9.2001 päivätyllä kirjeellään yhteisöjen tuomioistuimelle tiedoksi 12.4.2000 annetun lain sekä 11.4.2001 annetun asetuksen ja totesi, että sen näkemyksen mukaan ne vastaavat erityisesti komission neljän ensimmäisen kanneperusteen vaatimuksia. Viidennen kanneperusteen osalta Ranskan hallitus ilmoitti pitävänsä edelleen lähtökohtanaan sitä, että voimassa oleva Ranskan lainsäädäntö on yhdenmukainen direktiivin kanssa.
22. Ranskan hallitus yhdisti kyseisten säännösten toimittamiseen vaatimuksen siitä, että komissio luopuu kanteestaan. Komissio ilmoitti kuitenkin yhteisöjen tuomioistuimelle 24.9.2001 päivätyllä kirjeellään, että se aikoo pysyä kanteessaan.
IV Asian oikeudellinen arviointi
A Alustavat huomautukset
23. Yksittäisten kanneperusteiden tarkastelemisen aluksi teen joitakin huomautuksia asianosaisten esittämistä peruslähtökohdista ja tämän oikeudenkäynnin asiayhteydestä.
24. Nyt esillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä Ranskan hallitus katsoo, että direktiivin mukaisia velvoitteita noudatetaan jo voimassa olevilla yleisillä oikeussäännöillä hallinnollisten asiakirjojen saatavuuden osalta ja että erityisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä ei näin ollen tarvita. Ranskan hallitus pitää lähtökohtanaan erityisesti sitä, että yhteisön oikeussääntöjä vastaava kansallinen oikeustila voidaan taata tarvittaessa sillä, että kansalliset viranomaiset ovat velvollisia tulkitsemaan kansallisia säännöksiä yhdenmukaisesti direktiivin kanssa.
25. Komissio pyrkii osoittamaan viidellä kanneperusteellaan, että nyt esillä olevassa asiassa tilanne ei ole tällainen. Komissio pitää Ranskan hallituksen ilmoittamia säännöksiä yleisesti ottaen liian yleisinä ja epätäsmällisinä, jotta voitaisiin katsoa, että direktiivi on kyseisillä säännöksillä pantu asianmukaisesti täytäntöön. Komissio huomauttaa, että liian epätarkoista ja epätäsmällisistä kansallisista säännöksistä on seurauksena oikeudellinen epävarmuus direktiivissä säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien osalta, mikä on yhteisön oikeuden vastaista. Komission mukaan myöskään velvollisuudella tulkita kansallisia säännöksiä yhdenmukaisesti direktiivin kanssa ei ole asiassa merkitystä.
26. Ranskassa ovat sittemmin tulleet voimaan uudet säännökset direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Komissio myönsi asian suullisessa käsittelyssä, että neljässä ensimmäisessä kanneperusteessa mainitut täytäntöönpanopuutteet ovat poistuneet näiden säännösten antamisella mutta totesi samalla, että se aikoo kuitenkin jatkaa menettelyä yhteisöjen tuomioistuimessa, koska Ranskan hallituksen huomautuksista ilmenee, että tästä toimenpiteestä huolimatta riitautettuja seikkoja koskeva oikeudellinen erimielisyys on säilynyt muuttumattomana.
27. Tältä osin on muistutettava, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että komission harkintavallassa on arvioida, aloittaako se EY 226 artiklan mukaisen menettelyn ja jatkaako se tätä menettelyä, ja että kanneoikeuden perustana oleva intressi voi säilyä kuitenkin myös silloin kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen mahdollisesti päättyy perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen.
28. Näin ollen tarkastelen seuraavassa komission esittämiä yksittäisiä kanneperusteita ottamatta huomioon mainittuja uusia täytäntöönpanosäännöksiä, sillä yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että "sen arvioiminen, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on tehtävä ottaen huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia".
B Ensimmäinen kanneperuste: direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan säännösten epätäydellinen täytäntöönpano (ympäristöä koskevan tiedon käsite)
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
29. Komissio väittää tällä kanneperusteellaan, että Ranskan säännöksissä käytetty hallinnollisen asiakirjan käsite on direktiivissä käytettyä ympäristöä koskevan tiedon käsitettä suppeampi, joten tällaisen tiedon saamista ei ole taattu direktiivissä edellytetyssä laajuudessa.
30. Komissio esittää lähinnä, että lain N:o 78-753 2 §:ssä käytetty hallinnollisen asiakirjan käsite on direktiivissä käytettyä ympäristöä koskevan tiedon käsitettä suppeampi, koska se myös hallinnollisten asiakirjojen tiedoksiantoa käsittelevän komitean (jäljempänä CADA) laajasti tulkitsemana kattaa vain sellaiset viranomaisten hallussa olevat asiakirjat, jotka liittyvät julkisiin palveluihin tai julkishallinnon toimintaan. Näin ollen monet viranomaisten antamat muut kuin normatiiviset päätökset esimerkiksi yksityistaloushallinnon alalla tai viranomaisten ja yksityishenkilöiden väliset yksityisoikeudelliset sopimukset eivät kuulu tämän säännöksen soveltamisalaan. Kuten myös asiassa C-321/96 annetusta tuomiosta, jonka mukaan ympäristöä koskevan tiedon käsitteen on oltava sisällöltään mahdollisimman laaja, ilmenee, direktiivi kattaa kuitenkin myös sellaiset asiakirjat, jotka eivät välttämättä liity julkishallinnon toimintaan.
31. Komission mukaan CADA:n tulkinnalla ei myöskään voida oikeusääntöjen selkeyden ja oikeusvarmuuden periaatteiden mukaisesti taata direktiivin vaadittua täytäntöönpanoa, koska CADA ei ole lainkäyttöelin, jonka tulkinnat yhteisöjen tuomioistuimen olisi otettava huomioon, vaan riippumaton neuvoa-antava elin, jonka lausunnot eivät perustu tuomiovallan käyttöön, minkä Ranskan hallitus myöntääkin.
32. Lopuksi komissio toteaa vielä, että Ranskan hallituksen esittämissä ympäristötietoja koskevissa teksteissä, joilla on tarkoitus täydentää laissa N:o 78-753 säädettyjä yleisiä säännöksiä, viitataan ainoastaan direktiivin 7 artiklassa tarkoitetun ympäristön tilaa koskevan yleisen tiedon toimittamiseen kansalaisille.
33. Ranskan hallitus väittää, että komissio ei ole pystynyt esittämään näyttöä sellaisesta ympäristöä koskevasta tiedosta, jota laki N:o 78-753 ei koske, ja että komissio ei ole pystynyt osoittamaan yhtään tapausta, jossa ympäristöä koskevaa tietoa ei olisi tunnustettu tässä säännöksessä tarkoitetuksi hallinnolliseksi asiakirjaksi. Ranskan hallitus toteaa, että koska ympäristötiedot koskevat ympäristöä ja siten ympäristön suojelua, ne sisältyvät luonteensa puolesta pikemminkin sellaisiin asiakirjoihin, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön. Tällaiset tiedot on näin ollen luokiteltava ilman muuta hallinnollisiksi asiakirjoiksi. Ranskan lainsäädännön mukaan hallinnollisen asiakirjan käsitettä on tulkittava laajemmin kuin hallintotoimen käsitettä ja se kattaa myös viranomaisten yksityisoikeudelliset toimet sekä viranomaisten hallussa olevat yksityishenkilöiden asiakirjat sikäli kuin nämä asiakirjat liittyvät merkittävällä tai vähäisemmällä tavalla hallintotehtäviin tai yksityisille annettuihin julkisiin tehtäviin. Tämän käsitteen ainoa rajoitus koskee yksityishenkilönä toimivan viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja, joihin ei liity edellä esitetyn mukaista yhteyttä. Ympäristön suojelun alalla ei kuitenkaan useimmissa tapauksissa ole tällaisia asiakirjoja, koska ne edellyttävät useimmiten hallinnollisia lainsäädäntö- tai valvontatoimia. Myös asiassa C-343/95 annetusta tuomiosta ilmenee, että ympäristön suojelu kuuluu periaatteessa julkisen vallan harjoittaman hallinnon tehtäviin, joten Ranskan sääntely on direktiivin mukainen.
34. Ranskan hallitus viittaa myös asiassa C-132/91 annettuun tuomioon, jonka mukaan direktiivin täytäntöönpanemiseksi annettujen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten on katsottava tarkoittavan lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä sellaisina kuin kansalliset tuomioistuimet niitä tulkitsevat. Vaikka Ranskan hallitus myöntääkin, ettei CADA ole lainsäädäntöelin, jolla on oikeus esittää sitovia oikeudellisia tulkintoja, se korostaa tämän elimen merkitystä yksittäisissä tapauksissa sovellettavan lain määrittämisessä ja tulkitsemisessa.
2. Asian arviointi
35. Ranskan hallituksen esittämä väite, jonka mukaan komissio ei ole pystynyt osoittamaan yhtään sellaista tapausta, jossa ympäristötietoa koskevaa asiakirjaa ei olisi pidettävä Ranskan oikeussäännöissä tarkoitettuna hallinnollisena asiakirjana, johtaa siihen, että tarkastelen aluksi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunutta oikeuskäytäntöä komission näyttövelvollisuuden osalta.
36. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on periaatteessa näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ja esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle tarpeelliset seikat, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta. Sen näyttämiseksi, että direktiivin täytäntöönpano on ollut riittämätöntä tai puutteellista, ei ole kuitenkaan tarpeen osoittaa kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön todellisia vaikutuksia eikä odottaa sitä, että täytäntöönpanolaista on vahingollisia vaikutuksia. Täytäntöönpanon riittämättömyys tai virheellisyys perustuu pikemminkin kyseisen lainsäädännön tekstiin.
37. Näin ollen jäsenvaltio ei voi puolustautua sillä, että täytäntöönpanosäännösten noudattamisesta ei voida esittää sellaisia konkreettisia esimerkkejä, joiden perusteella näiden säännösten puutteellisuus direktiivissä asetettujen velvollisuuksien osalta voitaisiin osoittaa.
38. Ranskan hallitus on esittänyt nyt esillä olevassa asiassa erilaisia yleisiä hallinnollisia säännöksiä, joita ei ole annettu nimenomaisesti direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Kuten molemmat asianosaiset ovat perustellusti esittäneet, yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että direktiivin saattaminen osaksi valtion sisäistä oikeutta "ei vaadi välttämättä sen säännösten muodollista ja sanatarkkaa toistamista nimenomaisessa ja erityisessä lain tai asetuksen säännöksessä taikka hallinnollisessa määräyksessä, ja että yleinen oikeustila saattaa direktiivin sisällön huomioon ottaen olla tältä osin riittävä".
39. Tällaista yleistä oikeustilaa voidaan kuitenkin pitää riittävänä vain silloin kun "sillä turvataan direktiivin täysimääräinen soveltaminen riittävän selvästi ja täsmällisesti".
40. Direktiivissä tarkoitetun ympäristöä koskevan tiedon käsitteen kansallinen vastine Ranskan lainsäädännössä perustuu Ranskan hallituksen mukaan laissa N:o 78-753 käytettyyn hallinnollisen asiakirjan käsitteeseen siten, että kansalliset viranomaiset tulkitsevat tätä käsitettä laajasti tai yhdenmukaisesti direktiivin kanssa.
41. Nämä oikeussäännöt eivät mielestäni vastaa direktiivin täytäntöönpanolle asetettavia oikeussääntöjen selkeyttä ja oikeusvarmuutta koskevia vaatimuksia. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä nämä periaatteet on täsmennetty muun muassa siten, että jäsenvaltioiden on vahvistettava "täsmälliset oikeussäännöt" ja toteutettava direktiivin säännökset "kiistattoman pakottavasti".
42. Ranskan hallituksen mainitsemasta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon kansallisten tuomioistuinten tulkinta kyseisistä säännöksistä, ei voida johtaa, että kansallisia säännöksiä voitaisiin CADA:n kaltaisen elimen tulkintakäytännön perusteella pitää asianmukaisina täytäntöönpanotoimenpiteinä. Tässä oikeuskäytännössä käsitellään ensisijaisesti ainoastaan yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välistä periaatteellista tehtävänjakoa, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuimella ei ole periaatteessa toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta ja että ainoastaan kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten täsmällinen sisältö.
43. Tästä oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kansallista täytäntöönpanosäännöstä arvioitaessa kyseiselle säännökselle on annettava se merkitys, joka sillä on kansallisten tuomioistuinten vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
44. Kansallinen oikeuskäytäntö ei sitä vastoin voi korvata täytäntöönpanosäännöksiä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-144/99 antamassaan tuomiossa, että "kansallinen vakiintunutkaan oikeuskäytäntö, jolla tulkitaan kansallisen oikeuden säännöksiä yhdenmukaisesti direktiivissä säädettyjen edellytysten kanssa", ei riitä täyttämään oikeusvarmuuden vaatimuksia.
45. CADA:n tulkintakäytäntöön tukeutuvaa ympäristöä koskevan tiedon käsitteen soveltamista ei näin ollen voida pitää riittävänä.
46. Ranskan hallituksen antamien tietojen mukaan CADA on lisäksi neuvoa-antava elin, jonka suositukset eivät perustu tuomiovallan käyttöön. Kuten komissio on perustellusti huomauttanut, jo tämän vuoksi on katsottava, että CADA:n tulkintakäytäntöön perustuen direktiivissä tarkoitettua ympäristöä koskevan tiedon käsitettä ei voida soveltaa "kiistattoman pakottavasti" ja oikeusvarmuuden vaatimusten mukaisesti.
47. Se, ettei direktiivin 3 artiklan 1 kohdan täytäntöönpano vastaa oikeussääntöjen selkeyttä ja oikeusvarmuutta koskevia vaatimuksia, pitää paikkansa erityisesti siksi, että nyt esillä olevassa asiassa on tältä osin käytettävä tiukkoja arviointiperusteita.
48. Oikeusvarmuutta koskevan vaatimuksen täyttämiseksi on erityisen tärkeää, että yksityisten oikeudellinen asema on selvä ja täsmällinen, jotta heillä on mahdollisuus tuntea kaikki oikeutensa ja tarvittaessa mahdollisuus vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa. Oikeusvarmuuden ja oikeussääntöjen selkeyden kannalta ratkaisevaa on tällöin se, miltä oikeudellinen tilanne vaikuttaa oikeussäännön kohteen näkökulmasta. Kuten tältä osin olen todennut asiassa C-145/99 antamassani ratkaisuehdotuksessa, nimetylle adressaattipiirille asetettava vaatimustaso voi olla myös tavanomaista korkeampi. Nyt esillä olevan direktiivin tavoitteena on kuitenkin sen kuudennen perustelukappaleen mukaan taata viranomaisten hallussa olevien ympäristöä koskevien tietojen vapaa saatavuus kaikille luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille. Direktiivillä pyritään siis juuri parantamaan tietojen julkista saatavuutta, joten se on tarkoitettu mahdollisimman laajalle kohderyhmälle, jolla ei ole mitään erityistietoja. Direktiivin täytäntöönpanon on näin ollen oltava yhtä selvää ja yksiselitteistä.
49. Mutta vaikka Ranskan oikeussäännöstöä olisikin direktiivin 2 artiklan a alakohdassa ja 3 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetun ympäristöä koskevan tiedon osalta pidettävä riittävän selvänä ja täsmällisenä, Ranska ei kuitenkaan ole pannut kyseistä direktiiviä sen sisällönkään osalta täydellisesti täytäntöön.
50. Ranskan hallituksen esittämistä väitteistä käy näet ilmi, että myös laajasti tulkittuna hallinnollisen asiakirjan käsite edellyttää tiettyä yhteyttä viranomaisten toimiin.
51. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut jo asiassa C-321/96 antamassaan tuomiossa, direktiivin 2 artiklan a alakohdan sanamuodosta ilmenee, että yhteisön lainsäätäjä on halunnut, että ympäristöä koskevan tiedon käsite on sisällöltään mahdollisimman laaja. Lisäksi on todettava, että tämän säännöksen sanamuodon mukaan direktiivissä tarkoitetaan myös sellaista erilaista tietoa, joka ei koske vain ympäristönsuojelutoimia vaan myös ympäristön tilaa, jolla on katsottava tarkoitettavan esimerkiksi vastaavia yleisluonteisia asiakirjoja. Toisin kuin Ranskan hallitus on väittänyt, asiassa C-343/95 annetun tuomion perusteella ei voida myöskään päätellä, että kyseisellä käsitteellä tarkoitetaan vain sellaisia tietoja, jotka ovat ainakin laajasti tarkasteltuna yhteydessä viranomaisten toimenpiteisiin. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi ainoastaan, että ympäristön suojelua koskevien valvontatoimenpiteiden katsotaan liittyvän tyypillisesti julkisen vallan oikeuksien käyttöön.
52. Komissio on näin ollen väittänyt perustellusti, että hallinnollisen asiakirjan ranskalainen käsite on suppeampi kuin direktiivissä tarkoitettu ympäristöä koskevan tiedon käsite.
53. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komission esittämä ensimmäinen kanneperuste, joka koskee direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan säännösten puutteellista täytäntöönpanoa, on perusteltu.
C Toinen kanneperuste: direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan virheellinen täytäntöönpano (poikkeukset ympäristötietojen tiedoksiantamista koskevasta velvoitteesta)
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
54. Komissio väittää tällä kanneperusteellaan, että lain N:o 78-753 6 § mahdollistaa tiedonsaantipyynnön epäämisen, jos asiakirjaan tutustuminen tai tiedon antaminen siitä loukkaisi lailla suojattua tietojen luottamuksellisuutta. Tällaisesta poikkeuksesta ei säädetä direktiivin 3 artiklan 2 alakohdan ensimmäisessä alakohdassa, joten se on komission mukaan direktiivin vastainen.
55. Komissio toteaa, että direktiivissä tarkoitettujen tietojen epääminen on mahdollista vain tietyissä, direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa ja että näitä poikkeuksia on lisäksi tulkittava suppeasti. Komission mukaan laissa N:o 78-753 säädetyllä lailla suojattuun tietojen luottamuksellisuuteen perustuvalla epäämismahdollisuudella täydennetään näitä poikkeuksia perusteettomasti. Näin ollen Ranskan säännöksissä ei säädetä riittävän selvällä ja oikeusvarmuuden kannalta täsmällisellä tavalla epäämismahdollisuuksien laajuudesta. Yleinen viittaus lailla suojattuun tietojen luottamuksellisuuteen antaa mahdollisuuden ennalta määrittelemättömälle määrälle poikkeuksia, joiden laajuutta ei ole ilmoitettu.
56. Komissio huomauttaa lopuksi, että Ranskan hallituksen mainitsemat erityiset poikkeusmääräykset, joihin lailla suojattuun tietojen luottamuksellisuuteen perustuvalla epäämisperusteella viitataan, on sinänsä luokiteltava direktiivissä lueteltuihin poikkeuksiin kuuluviksi, joten on katsottava, että tämä yleinen epäämisperuste on sinänsä tarpeeton ja sillä aikaansaadaan ainoastaan oikeudellinen epävarmuus.
57. Ranskan hallitus katsoo sitä vastoin, että Ranskan lainsäädännön mukaiset poikkeukset eivät ole direktiivissä säädettyjä laajempia. Lailla suojattuun tietojen luottamuksellisuuteen perustuva yleinen poikkeusryhmä on tarpeen eri alojen tietojen, joilla useinkaan ei ole mitään tekemistä ympäristön kanssa, luottamuksellisuutta koskevien Ranskan lakien ja erityissäännösten suuren lukumäärän takia. Nämä erityiset luottamuksellisuussäännökset ovat Ranskan hallituksen mukaan hyvin täsmällisiä. Komissio ei ole pystynyt esittämään yhtään ainoaa poikkeusta, joka ei ole direktiivin mukainen. Ranskan hallitus huomauttaa, että yksityiset eivät ole tehneet yhtään tätä alaa koskevaa valitusta. Se myöntää kuitenkin, että erilaisiin kansallisiin luottamuksellisuussäännöksiin sisältyviä poikkeuksia ei ole mahdollista luetella tyhjentävästi.
2. Asian arviointi
58. Direktiivin 1 artiklassa vahvistetaan tiedonsaantioikeutta koskeva periaate. Direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että "joissakin erityisissä ja selkeästi määritellyissä tapauksissa" voi kuitenkin olla oikeutettua hylätä pyyntö saada ympäristöön liittyviä tietoja. Edut, joiden suojaamiseksi jäsenvaltio voi kieltäytyä antamasta ympäristöä koskevia tietoja, luetellaan tyhjentävästi direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa ja poikkeuksina direktiivillä vahvistetusta pääsäännöstä niitä on tulkittava suppeasti. Lisäksi nämä epäämisperusteet ovat ratkaisevan tärkeitä direktiivissä yksityisille säädetyn tiedonsaantioikeuden laajuuden kannalta, joten niiden on oltava riittävän täsmällisiä ja selviä, jotta yksityiset pystyvät täysimääräisesti selvittämään oikeutensa ja tarvittaessa vetoamaan niihin kansallisissa tuomioistuimissa.
59. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanevilla säännöksillä on näin ollen yksiselitteisesti varmistettava, että viranomainen voi evätä tiedonsaantipyynnön vain sellaisten tietojen luottamuksellisuuden suojaamiseksi, jotka on määritelty kyseisessä säännöksessä.
60. Lain N:o 78-753 6 §:ssä säädetyssä lailla suojattuun tietojen luottamuksellisuuteen perustuvassa epäämisperusteessa viitataan kuitenkin erityisiin lakeihin sisältyviin luottamuksellisuussäännöksiin, joista, kuten Ranskan hallitus on myöntänyt, ei voida esittää tyhjentävää luetteloa. Tällä sääntelyllä ei näin ollen voida taata, että ympäristötietoja koskevien pyyntöjen epääminen on mahdollista vain direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa mainituista syistä.
61. Tältä osin merkityksetöntä on se, että kuten Ranskan hallitus on huomauttanut, kaikki nämä erityiset luottamuksellisuussäännöt on sinänsä laadittu muodoltaan täsmällisiksi, samoin kuin myös viittaus siihen, etteivät yksityiset ole aikaisemmin tehneet tätä alaa koskevia valituksia.
62. Näin ollen on todettava, että komission kanneperuste, jonka mukaan direktiivin 3 artiklan 2 kohdan ensimmäinen alakohta on pantu täytäntöön virheellisesti, on perusteltu.
D Kolmas kanneperuste: direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan täytäntöönpanon laiminlyönti (velvoite sellaisten ympäristöä koskevien tietojen osittaiseen antamiseen, joiden antamiselle on lisäksi epäämisperuste)
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
63. Komissio arvostelee tällä kanneperusteellaan Ranskan hallitusta siitä, ettei direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua velvoitetta ympäristöä koskevien tietojen osittaiseen antamiseen ole nimenomaisesti toistettu Ranskan oikeussäännöksissä. Komissio viittaa tältä osin erityisesti yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-217/97 antamaan tuomioon.
64. Ranskan hallitus ei kiistä kolmatta kanneperustetta.
2. Asian arviointi
65. Koska yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut asiassa C-217/97 antamassaan tuomiossa, että direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu velvoite tietojen osittaiseen antamiseen on pantava täytäntöön nimenomaisella säännöksellä, eikä Ranskan hallitus kiistä sitä, että se ei ole toteuttanut asianmukaisia toimenpiteitä, nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut direktiivin eikä perustamissopimuksen 249 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut kyseisen direktiivin 3 artiklan 2 kohdan toista alakohtaa täytäntöön.
E Neljäs kanneperuste: direktiivin 3 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanon laiminlyöminen (mahdollisuus evätä tiedonsaantipyyntö)
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
66. Komissio arvostelee neljännellä kanneperusteellaan sitä, että toisin kuin direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään, Ranskan säännöksissä ei määrätä, että tiedonsaantipyyntö voidaan evätä, jos siihen liittyisi keskeneräisten asiakirjojen tai tietojen tai sisäisten asiakirjojen antamista, tai kun pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai se on esitetty liian yleisessä muodossa.
67. Komissio on samaa mieltä Ranskan hallituksen kanssa siitä, että tiedonsaantipyynnön epääminen on vain jäsenvaltioille annettu mahdollisuus eikä velvollisuus ja että jäsenvaltiot voivat itse päättää tämän mahdollisuuden käyttämisestä. Ilmeisesti on kuitenkin niin, että Ranskan viranomaiset soveltavat tosiasiallisesti tätä epäämismahdollisuutta. Komission mukaan jäsenvaltiolla on tällaisessa tilanteessa velvollisuus panna täytäntöön tätä koskevat direktiivin säännökset siten, että yksityiset saavat riittävän selkeästi tietää tiedonsaantioikeutensa rajoitukset. Ranskan Conseil d'État'n oikeuskäytännöstä ei löydy tätä koskevien täytäntöönpanosäännösten laiminlyömisen osalta vastaavaa oikeudellista tilannetta.
68. Ranskan hallitus ei kiistä sitä, että se on laiminlyönyt erityisten täytäntöönpanosäännösten antamisen. Se on myös myöntänyt, että tietopyynnön epäämismahdollisuudesta on säädettävä direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen syiden perusteella, koska ei ole poissuljettua, että Ranskan viranomaiset soveltavat näitä epäämisperusteita. Ranskan hallitus katsoo kuitenkin, että laissa N:o 78-753 määritetyssä yleisessä lainsäädännöllisessä kehyksessä, sellaisena kuin Ranskan Conseil d'État on sitä tulkinnut, säädetään riittävän täsmällisellä ja julkisella tavalla viranomaisille myönnetystä epäämismahdollisuudesta. Ranskan hallitus viittaa epäämisperusteiden osalta Conseil d'État'n antamaan tuomioon. Ranskan hallitus huomauttaa lisäksi, että direktiivin 3 artiklan 3 kohdan osalta etusijalla ei ole oikeuksien antaminen yksityisille vaan epäämismahdollisuuden myöntäminen viranomaisille, mikä näillä Conseil d'État'n oikeuskäytännön perusteella jo onkin. Tämän mahdollisuuden yksinkertainen kodifiointi ei näin ollen edistäisi yksityisten oikeuksien suojaamista millään tavalla.
2. Asian arviointi
69. Kuten jo aiemmin huomautin, direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa määritellään tiettyjä intressejä, joiden suojaamiseksi jäsenvaltio voi evätä ympäristötietoja koskevan tiedonsaantipyynnön.
70. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi, että tietopyyntö voidaan evätä, jos siihen liittyisi keskeneräisten asiakirjojen tai tietojen tai sisäisten asiakirjojen antamista, tai kun pyyntö on ilmeisen kohtuuton tai se on esitetty liian yleisessä muodossa.
71. Lisäksi on todettava, että Ranskan hallitus on ilmoittanut, että Ranskan lainsäädännössä säädetään kyseisistä epäämismahdollisuuksista lakia N:o 78-753 koskevan Conseil d'État'n oikeuskäytännön perusteella. Merkityksellistä on lisäksi se, että Ranskan hallitus ei kiistä periaatteessa velvollisuuttaan taata näiden epäämissäännösten täytäntöönpano varsinkin kun, kuten Ranskan hallitus on myös todennut, Ranskan viranomaiset voivat soveltaa tätä mahdollisuutta.
72. Nyt esillä olevassa asiassa riidan kohteena ei näin ollen ole direktiivin 3 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanon tarpeellisuus sinänsä, vaan riita koskee ainoastaan sitä, onko kyseinen säännös saatettu (asianmukaisesti) osaksi Ranskan lainsäädäntöä.
73. Sikäli kuin Ranskan hallitus tukeutuu tältä osin Conseil d'État'n oikeuskäytäntöön, on toistamiseen todettava, että direktiivien säännösten täytäntöönpano ei voi perustua yksinomaan kansalliseen oikeuskäytäntöön. Näin ollen ei riitä, että direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa mainitut kieltäytymisperusteet tunnustetaan Conseil d'État'n oikeuskäytännössä.
74. Lisäksi katson, että Ranskan hallituksen oikeusvarmuuden puuttumista koskevan väitteen osalta tekemä erottelu direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa etusijalle asetetun viranomaisten valtuuden ja sellaisen direktiivin säännöksen välillä, jolla yksityiselle annetaan jokin oikeus, ei ole perusteltu.
75. Direktiivissä yksityisille annetun ympäristötietojen saantioikeuden laajuus määräytyy näet sen mukaan, millä edellytyksillä viranomaiset voivat evätä tällaisen tiedonsaantioikeuden. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään näin ollen direktiivissä yksityisille annetuista oikeuksista ja se on siis saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä riittävän selvällä ja täsmällisellä tavalla, jotta tiedonsaantipyynnön esittäjä voi saada tietää tiedonsaantioikeutensa tarkan laajuuden. Tätä oikeusvarmuutta ei kuitenkaan voida taata olennaisilta osin Conseil d'État'n oikeuskäytäntöön tukeutuvalla täytäntöönpanolla.
76. Tästä seuraa, että väite, jonka mukaan direktiivin 3 artiklan 2 kohdan täytäntöönpano on laiminlyöty, pitää paikkansa. Neljäs kanneperuste on näin ollen perusteltu.
F Viides kanneperuste: direktiivin 3 artiklan 4 kohdan puutteellinen täytäntöönpano (velvollisuus perustella hylkäyspäätös kahden kuukauden määräajassa)
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
77. Komissio väittää tällä kanneperusteellaan, että Ranskan säännökset eivät riitä panemaan täytäntöön direktiivin 3 artiklan 3 kohtaa siltä osin kuin kyseisillä säännöksillä ei taata sitä, että tietoja pyytävä henkilö saa tietopyyntöä koskevan hylkäyspäätöksen perusteluineen ja viimeistään kahden kuukauden kuluessa.
78. Komissio arvostelee erityisesti asetuksen N:o 88-465 2 §:ssä säädettyä implisiittistä hylkäyspäätöstä, jonka mukaan sitä, että viranomaiset eivät anna vastaustaan yli kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä tai CADA ei vastaa kahden kuukauden kuluessa siitä, kun asia on saatettu sen käsiteltäväksi, on katsottava tarkoittavan pyynnön epäämistä. Laissa N:o 79-587 säädetyllä mahdollisuudella, jonka mukaan tällaisten implisiittisten hylkäyspäätösten kirjalliset perustelut voidaan antaa jälkikäteen kuukauden kuluessa sekä sillä, että näiden perustelujen antaminen korvataan asian saattamisella CADA:n käsiteltäväksi, ei voida taata direktiivin 3 artiklan 4 kohdasta johtuvien velvoitteiden noudattamista siitäkään syystä, että määräaika on tällöin jo umpeutunut. Komissio viittaa toistamiseen siihen, että yksityisten kannalta kyseisiltä säännöksiltä puuttuu oikeusvarmuus ja että ne eivät ole selkeitä.
79. Yksityisten on sitä paitsi vain teoriassa mahdollista saada direktiivissä säädetyssä kahden kuukauden määräajassa jälkikäteen annettavat perustelut. Tämä edellyttää lisäksi sitä, että yksityiset reagoivat välittömästi, jos viranomaiset eivät ole kuukauden kuluessa antaneet vastausta. Myös Ranskan hallitus on lisäksi myöntänyt, että nykyisessä oikeustilanteessa on mahdollista, että tietoja pyytävälle henkilölle ilmoitetaan kyseiset perustelut vasta tämän kahden kuukauden määräajan päätyttyä.
80. Komissio viittaa lisäksi siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätöksen perustelut on periaatteessa ilmoitettava samaan aikaan kuin päätös. Perustelut on joka tapauksessa ilmoitettava kahden kuukauden kuluessa.
81. Se, että velvollisuutta vastata kahden kuukauden kuluessa pidettäisiin sitä vastoin Ranskan hallituksen tavoin perusteluvelvollisuudesta riippumattomana velvollisuutena, tarkoittaisi kuitenkin sitä, että perusteluvelvollisuuden täyttämiselle ei olisi asetettu määräaikaa. Komissio torjuu tällaisen lähestymistavan myös hyvän hallinnon periaatteiden perusteella.
82. Ranskan hallitus haluaa, että sen asian suullisessa käsittelyssä esittämiä huomautuksia pidetään nimenomaisesti sen ensisijaisina perusteluina.
83. Näin ollen Ranskan hallitus katsoo, että direktiivin 3 artiklan 4 kohta sisältää kaksi itsenäistä, toisistaan riippumatonta velvoitetta: kyseisen säännöksen ensimmäisen lauseen mukaan viranomaisten on vastattava tietopyyntöön kahden kuukauden kuluessa. Säännöksen toisessa lauseessa, jossa ei viitata ensimmäiseen lauseeseen, velvoitetaan viranomaiset perustelemaan kieltäytymisensä antamasta tietoja. Näin ollen perusteluja ei tarvitse ilmoittaa samaan aikaan kuin päätöstä eikä kahden kuukauden määräajassa.
84. Ranskan hallitus viittaa siihen, että direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on määritellä ainoastaan tietojen saatavuutta koskevat edellytykset ja jäsenvaltioiden tehtävänä on säätää tietojen saataville antamisen yksityiskohdista. Jäsenvaltioiden prosessuaalisen autonomian periaatteen mukaan päätöstä ja perusteluja ei tarvitse antaa samaan aikaan.
85. Perusteluvelvollisuuden tarkoituksena on estää mielivaltaiset päätökset ja antaa päätöksen saajalle mahdollisuus muutoksenhakuun, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa 222/86 antamassaan tuomiossa, jossa se hyväksyi myös erillisten perustelujen antamismahdollisuuden. Tämä tulkinta vahvistetaan vastakohtaispäätelmänä myös neuvoston yhteisellä kannalla ehdotuksesta direktiiviksi, jolla nykyinen direktiivi on tarkoitus korvata sekä parlamentin ja neuvoston asetuksella N:o 1049/2001. Nykyisestä direktiivistä poiketen näissä teksteissä säädetään, että sekä päätös että sen perustelut on ilmoitettava säädetyssä määräajassa tai samanaikaisesti.
86. Ranskan hallitus on esittänyt kirjallisissa lausunnoissaan, joita on tästä lähtien pidettävä toissijaisina, että komissio on ymmärtänyt väärin lain N:o 78-753, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 88-465, 7 §:n säännöksen. Tässä säännöksessä säädetään epäilemättä, että tietopyynnön epäämisestä on ilmoitettava kirjallisesti ja että epäämispäätös on perusteltava. Asetuksen N:o 88-465 mukainen implisiittinen päätös on mahdollinen vain silloin, kun viranomainen tämän velvollisuuden vastaisesti jättää kyseisen päätöksen antamatta huolimattomuuttaan. Tämän tarkoituksena on antaa yksityisille mahdollisuus muutoksenhakuun. Viranomaisille ei siis anneta oikeutta tietopyynnön epäämiseen ilman perusteluja, vaan yksityisille annetaan mahdollisuus tehdä valitus viranomaisten laiminlyönnistä. Ranskan hallitus myöntää kuitenkin, että implisiittistä päätöstä koskeva sääntely voi johtaa perustelemattomien päätösten antamiseen.
87. Lain N:o 79-587 5 §:llä varmistetaan kuitenkin, että sellaisessa tapauksessa, jossa yksityiselle annetaan kuukauden kuluessa implisiittinen päätös, tälle ilmoitetaan myös perustelut. Ranskan hallitus toteaa, että tästä ei välttämättä ole seurauksena se, että perustelujen ilmoittaminen viivästyy, koska yksityinen voi asetuksen N:o 88-465 nojalla todeta jo kuukauden kuluttua saaneensa implisiittisen hylkäyspäätöksen ja jatkaa menettelyä.
2. Asian arviointi
88. Ranskan hallitus tukeutuu näkemyksessään, jonka mukaan sen ilmoittamat säännökset ovat direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisia, ensisijaisesti siihen, että näiden säännösten kummassakin lauseessa säädetään toisistaan riippumattomista velvollisuuksista, minkä vuoksi ainoastaan vastaus, ei kuitenkaan myös sen perustelut, on ilmoitettava kahden kuukauden kuluessa.
89. Tällainen tulkinta perustuu mielestäni direktiivin 3 artiklan 4 kohdan ensimmäisen ja toisen lauseen välillä tehtyyn perusteettomaan erotteluun, enkä pidä sitä tämän säännöksen tavoitteen ja päämäärän valossa asianmukaisena.
90. Direktiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on muun muassa määritellä ne edellytykset, joiden perusteella ympäristöä koskevaa tietoa on annettava saataville. Ne aineelliset edellytykset, joiden perusteella tällaista tietoa on annettava luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden saataville näiden pyynnöstä, määritellään direktiivin 3 artiklan 1-3 kohdassa.
91. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa säädetään tästä tiedonsaantioikeutta koskevasta päätöksestä menettelyyn liittyvien kysymysten osalta. Tämän säännöksen ensimmäisen lauseen mukaan viranomaisen on reagoitava tietopyyntöön mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kahden kuukauden kuluessa ja annettava vastaus. Direktiivin 3 artiklan 1-3 kohdassa säädetyn tiedonsaantioikeuden laajuuden mukaisesti vastauksessa voidaan myöntää oikeus saada tietoja tai kieltäytyä antamasta tietoja vastauksessa mainituista syistä.
92. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä lauseessa asetettava määräaika koskee näin ollen sekä viranomaisten antamia myönteisiä että kielteisiä päätöksiä. Jo tästä käy ilmi, että kyseisen säännöksen toinen lause ei voi olla täysin riippumaton ensimmäisen lauseen sääntelystä. Toisessa lauseessa säädetään pikemminkin tietopyynnön epäämisen osalta, josta on säädetty jo ensimmäisessä lauseessa, että kieltäytyminen antamasta tietoja on perusteltava.
93. Perusteluvelvollisuuden määritteleminen erillisessä toisessa lauseessa on näin ollen pikemminkin seurausta tämän lisäehdon kielellisestä toteuttamisesta direktiivin 3 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä lauseessa tarkoitetun vastauksen varalta, jolla tietopyyntöä ei hyväksytä vaan se hylätään. Toisin kuin Ranskan hallitus on väittänyt, tästä ei kuitenkaan voida johtaa, että kyseinen perusteluvelvollisuus olisi erotettava yleisestä vastaamisvelvollisuudesta ja että säännöksessä asetettu määräaika ei koskisi sitä.
94. Lisäksi on katsottava, että direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun kaltainen viranomaisille vastausta varten säädetty määräaika edistää erityisesti oikeusvarmuutta siten, että kyseisellä määräajalla varmistetaan, että tietoja pyytävä henkilö ei jää määrittelemättömäksi ajaksi epävarmaksi tietopyyntönsä menestymisestä tai oikeudellisesta asemastaan. Tämä näkökanta on mielestäni otettava erityisesti huomioon sellaisen direktiivin kohdalla, jolla on tarkoitus taata viranomaisten tietojen saaminen yleisön tutustuttavaksi.
95. Tällöin on lähdettävä siitä, että tämä oikeusvarmuuden tarve koskee myös hylkäyspäätöksen perusteluita sinänsä varsinkin silloin kun otetaan huomioon, että direktiivin 4 artiklassa säädetään riitauttamismahdollisuudesta sekä viranomaisten myönteisten että kielteisten päätösten osalta ja jälkimmäisten oikeellisuutta on arvioitava perustelujen nojalla.
96. Tulkinta, jonka mukaan viranomaisten antamalle hylkäyspäätökselle direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan tarvittaville perusteluille ei olisi säädetty määräaikaa, ei näin ollen ole kyseisen säännöksen eikä koko direktiivin tavoitteiden ja päämäärän mukainen.
97. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on siis joka tapauksessa varmistettava, että tietoja pyytävä henkilö saa hylkäyspäätöksen osalta myös perustelut hylkäämiselle viimeistään kahden kuukauden kuluessa. Ranskan hallituksen tulkinta, jonka mukaan perustelut ja määräaika voidaan erottaa toisistaan, on näin ollen perusteeton. Ranskan hallituksen tähän tulkintaan tukeutuvat väitteet on tämän vuoksi hylättävä kokonaisuudessaan.
98. Komissio on näin ollen lähtenyt perustellusti siitä, että tiedonsaantipyyntöä koskeva hylkäyspäätös ja sen perustelut on joka tapauksessa ilmoitettava viimeistään kahden kuukauden kuluessa.
99. Tässä yhteydessä on lisäksi esitetty kysymys siitä, onko perustelut ilmoitettava samaan aikaan kuin hylkäyspäätös. Kuten edellä esittämistäni huomautuksista ilmenee, direktiivin 3 artiklan 4 kohdan virheellistä täytäntöönpanoa koskevaa väitettä voitaisiin pitää perusteltuna jo silloin kun ei ole varmistettu sitä, että pyynnön esittäjälle, jonka tietopyyntöä ei hyväksytty, ilmoitetaan hylkäyspäätöksen perustelut direktiivissä säädetyssä kahden kuukauden määräajassa. Jos tälle saadaan seuraavassa vahvistus, nyt esillä olevassa asiassa ei ole tarpeen puuttua kysymykseen siitä, onko perustelut lisäksi ilmoitettava samaan aikaan kuin hylkäyspäätös.
100. Haluan ensinnäkin korostaa yleisesti sitä, että jäsenvaltio voi luonnollisesti vapaasti määritellä direktiivin täytäntöönpanon muodon ja keinot, kuten jo EY 249 artiklan 3 kohdasta ilmenee. Lisäksi direktiivin täytäntöönpano voi, kuten olen useaan otteeseen jo todennut, periaatteessa perustua jo yleiseen oikeustilaan.
101. Täytäntöönpanolla on joka tapauksessa tehokkaasti taattava direktiivin täysimääräinen soveltaminen tavalla, joka on riittävän selvä ja täsmällinen ja jotta ne, joiden eduista on kysymys, pystyvät täysimääräisesti selvittämään oikeutensa.
102. Komission näkemyksen mukaan Ranskan säännökset eivät ole direktiivin mukaisia siltä osin kuin niillä ei varmisteta sitä, että tietoja pyytävä henkilö saa direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti tiedon viranomaisen antamasta kielteisestä päätöksestä, sen perustelut mukaan lukien, kahden kuukauden kuluessa.
103. Niistä säännöksistä, joilla tämä velvoite Ranskan hallituksen näkemyksen mukaan pannaan täytäntöön, on todettava seuraavaa:
104. Vaikka Ranskan hallitus väittääkin, että viranomaisella on lain N:o 78-753, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 88-465, 7 §:n perusteella periaatteessa velvollisuus perustella asiakirjoja koskevan tiedonsaantipyynnön hylkääminen, se on kuitenkin myöntänyt, että kyseisessä asetuksessa tarkoitettu implisiittistä päätöstä koskeva sääntely, jota komissio etupäässä arvostelee, voi johtaa siihen, että hylkäyspäätöksiä ei perustella. Näillä säännöksillä ei siis sinänsä voida taata kiistattomasti sitä, että viranomaiset ilmoittavat hylkäyspäätöksen perustelut ja että nämä perustelut ilmoitetaan nimenomaisesti kahden kuukauden määräajassa.
105. Ranskan hallitus viittasi tässä yhteydessä kuitenkin lain N:o 79-587 5 §:ään, jonka mukaan tietoja pyytävälle henkilölle on implisiittisen hylkäyspäätöksen osalta ilmoitettava tämän pyynnöstä kyseisen päätöksen perustelut kuukauden kuluessa.
106. Tältä osin on riittävää huomauttaa, että tämän säännöksen mukaan viranomaiselle syntyy velvoite ilmoittaa implisiittisen hylkäyspäätöksen saajalle hylkäyspäätöksen perusteet kuukauden kuluessa ainoastaan kyseisen päätöksen saajan pyynnöstä. Direktiivin 3 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on kuitenkin varmistettava, että ympäristötietojen saamista koskeva hylkäyspäätös ja sen perustelut ilmoitetaan joka tapauksessa kahden kuukauden kuluessa ilman tietojen pyytäjän lisätoimia. Näin ollen tälläkään kansallisella säännöksellä ei voida katsoa noudatetun asianmukaisesti direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa säädettyä perusteluvelvollisuutta.
107. Ranskan hallitus on lisäksi todennut, että mainituista säännöksistä ei välttämättä ole seurauksena perustelujen viivästyminen. Lain N:o 78-753 ja asetuksen N:o 88-465 perusteella yksityinen voi näet kuukauden määräajan jälkeen todeta saaneensa implisiittisen hylkäyspäätöksen ja vaatia sitten lain N:o 79-587 5 §:n nojalla perustelujen ilmoittamista kuukauden kuluessa, joten direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa edellytettyjen perusteluiden saaminen kahden kuukauden kuluessa on mahdollista.
108. Sen lisäksi, että tässä järjestelmässä edellä toteamani mukaisesti edellytetään (lisä)pyynnön tekemistä ja siten asetetaan tietojen pyytäjälle yhteistyövelvoitteita, joista ei säädetä direktiivissä, riittävää ei ole myöskään se, että pyynnön esittäneelle henkilölle annetaan ainoastaan mahdollisuus saada perusteltu vastaus säädetyssä kahden kuukauden määräajassa. Kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä on päinvastoin säädettävä selkeä velvoite perustella ympäristötietoja koskevan tietopyynnön hylkäämispäätös kahden kuukauden kuluessa.
109. Päätelmänä on näin ollen todettava, että Ranskan säännöksillä ei taata selkeällä ja täsmällisellä tavalla sitä, että tietoja pyytävä henkilö, jonka tietopyyntö hylätään, saa tiedon hylkäämisen perusteluista kahden kuukauden kuluessa. Näin ollen direktiivin 3 artiklan 4 kohtaa ei ole pantu täydellisesti täytäntöön. Nyt esillä olevassa asiassa ei näin ollen ole enää tarpeen arvioida kysymystä siitä, onko hylkäyspäätöksen perustelut ilmoitettava säädetyn määräajan lisäksi myös samaan aikaan hylkäyspäätöksen kanssa.
110. Viides kanneperuste on näin ollen perusteltu.
V Ratkaisuehdotus
111. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
112. Ranskan tasavalta ei ole noudattanut ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta 7 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/313/ETY eikä perustamissopimuksen 249 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännöksiä oikein täytäntöön.
113. Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.