61959C0016
Conclusies van de Advocaat-Generaal
M. LAGRANGE
26 november 1959
Vertaald uit het Frans
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Na de zeer volledige schriftelijke procedure en de heldere pleidooien, welke de vorige week zijn gehouden, kunnen wij onze uiteenzettingen in deze zaak beperken. Langzamerhand zijn wij allen zo vertrouwd geraakt met de organisaties voor de gemeenschappelijke verkoop van Ruhrkolen, dat wij ons ontslagen mogen achten van de taak, U daarvan een overzicht te geven.
Wij herinneren er slechts aan, dat de huidige organisatie berust op overeenkomsten tussen de kolenmijnondernemingen, waarvoor de Hoge Autoriteit dispensatie heeft verleend bij de vier beschikkingen 5 tot 8-56, gepubliceerd in het Publikatieblad van 13 maart 1956. De eerste drie van deze beschikkingen hebben betrekking op de gemeenschappelijke verkoop in het raam van drie afzonderlijke kantoren welke elk een bepaald aantal ondernemingen omvatten, de laatste handelt over enkele gemeenschappelijke organen van deze drie kantoren. De overeenkomsten en de beschikkingen, waarbij dispensatie werd verleend, golden van 1 april 1956 tot 31 maart 1959. Gedurende deze periode zijn in de dispensatievoorwaarden enkele wijzigingen aangebracht: de voornaamste daarvan hebben betrekking op de handelsregeling en op de leveringscontracten op lange termijn.
Op 11 en 12 december 1958 dienden de in de kantoren verenigde kolenmijnondernemingen een verzoek in tot verlenging van de toegestane dispensaties met een jaar, dat wil zeggen tot 31 maart 1960. De Hoge Autoriteit heeft hierop geantwoord bij beschikking 17-59 van 18 februari 1959, gepubliceerd in het Publikatieblad van 7 maart, en bij brief van 21 februari aan elk van de drie kantoren betekend. Daar het hier een individuele beschikking betrof, was publikatie, welke ten opzichte van derden noodzakelijk was, niet voldoende voor degenen voor wie zij bestemd was: de beschikking moest hun bovendien worden betekend op grond van artikel 15, lid 2, van het Verdrag.
Dit is de beschikking welke de drie kantoren en de daarin verenigde ondernemingen elk voor zich bestrijden. De beroepen richten zich, zoals U weet, enerzijds tegen enkele bepalingen van de beschikking en anderzijds tegen enkele beslissingen (Feststellungen), vervat in de considerans van de beschikking en in de brieven van 21 februari 1959.
Deze beschikking heeft een nauwkeurig ingedeelde vorm en bevat een opschrift en drie delen: de gebruikelijke verwijzingen, considerans en dispositief. Het opschrift luidt als volgt: „Beschikking houdende verlenging van de ontheffingen van de verbodsbepaling met betrekking tot de verkooporganisaties van het Ruhrbekken”. De beschikking vangt aan met verwijzingen naar vroegere beschikkingen en naar de verzoeken om verlenging van 11 en 12 december 1958.
In de considerans begint de Hoge Autoriteit met te wijzen op de inhoud van de dispensatieverzoeken. Daarop volgt een belangrijke overweging:
„De werkwijze van de verschillende op grond van de beschikkingen van de Hoge Autoriteit opgerichte organisaties voor de afzet van Ruhrkolen is in feite dikwijls niet in overeenstemming geweest met de ontheffingen van de verbodsbepaling. Ook hadden de ontheffingen van de verbodsbepaling niet die resultaten welke daarvan werden verwacht, in het bijzonder hebben de drie verkoopkantoren geen onafhankelijk afzetbeleid gevoerd. In plaats daarvan werd een uniform afzetsysteem voortgezet, dat met de voorschriften van het Verdrag in strijd is.”
Vervolgens somt de Hoge Autoriteit de beginselen op, waaraan volgens haar de toekomstige regeling van de verkoop van Ruhrkolen moet beantwoorden:
Eerste beginsel:
„de regeling van de afzet van Ruhrkolen welke in de plaats treedt van de huidige organisaties, dient op zelfstandige besluiten van de diverse kolenmijnondernemingen te berusten. De Hoge Autoriteit zal de nodige voorschriften uitvaardigen, teneinde te voorkomen dat deze besluiten rechtens of in feite wederom tot invoering van een op gelijksoortige organisaties berustend uniform afzetsysteem leiden;”
Tweede beginsel:
de afzet dient zo doeltreffend mogelijk te worden geregeld, opdat de werking van de gemeenschappelijke markt voor kolen en de concurrentiepositie van de kolen op de energiemarkt worden verbeterd;"
Derde beginsel:
„de Hoge Autoriteit zal voor geëigende procedures en voorzieningen ontheffing van de verbodsbepalingen verlenen, voor zover zulks noodzakelijk is, teneinde de werkgelegenheid en de inkomsten van de mijnwerkers te waarborgen. Te dien einde zal zij te zamen met vertegenwoordigers van de regering, de werknemers en de producenten, onderzoekingen verrichten.”
Hierop volgen twee overwegingen, waarin wordt gewezen op de wenselijkheid om het huidige systeem voorlopig te handhaven:
„Wegens de huidige afzetmoeilijkheden in de steenkolenmijn-industrie kan echter aan het bestaande verkoopstelsel niet onmiddellijk een einde worden gemaakt.
Derhalve is een gepaste overgangsperiode noodzakelijk en uit dien hoofde dient het verzoek om verlenging voor één jaar van de ontheffingen van de verbodsbepaling te worden ingewilligd. De Hoge Autoriteit behoudt zich het recht voor, deze overgangsperiode voor de verkoopkantoren nogmaals voor een jaar te verlengen, indien zulks met het oog op de toestand inzake de afzet en de werkgelegenheid noodzakelijk zou zijn. Deze overgangsperiode kan echter niet worden verlengd voor het Gemeenschappelijk Bureau, de Normencommissie en de gemeenschappelijke financiële voorzieningen.”
Daarop volgt een aantal vrij uitvoerige overwegingen, waarin wordt gewezen op de noodzaak om de dispensaties gedurende de overgangsperiode zelf te wijzigen, in het bijzonder wat betreft de leveringscontracten op lange termijn en de handelsregeling. Ten slotte worden twee overwegingen gewijd aan controle, welke aldus besluiten: „ten slotte behoort te worden nagegaan, op welke wijze de bovenvermelde grondbeginselen voor een nieuwe regeling van de afzet van de Ruhrkolen in alle bijzonderheden dienen te worden verwezenlijkt”.
Het dispositief van de beschikking stemt geheel overeen met de considerans: in de artikelen 1 en 12 worden de bepalingen van de vroegere beschikkingen, welke betrekking hebben op de gemeenschappelijke verkoop en op de gemeenschappelijke organen, tot 31 maart 1960 verlengd. De artikelen 2 tot 11 bevatten de nieuwe voorwaarden, waaraan de toepassing van de overeenkomsten wat betreft de leveringscontracten op lange termijn en de handelsregeling is onderworpen; deze bepalingen treden terstond in werking. Artikel 14 bevat bepalingen over controle en over de bestudering van het toekomstige systeem. Ten slotte bepaalt artikel 15: „Deze beschikking treedt op 1 april 1959 in werking. Haar geldigheidsduur loopt op 31 maart 1960 af.”
Het leek ons noodzakelijk, de inhoud van de beschikking uitvoerig te ontleden met het oog op het onderwerp van het geding, dat in wezen het rechtskarakter betreft van enkele bepalingen, welke zijn vervat in de considerans en in enige artikelen van het dispositief.
De conclusies welke zijn gericht tegen artikel 11, dat betrekking heeft op de handelsregeling, kunnen buiten beschouwing blijven. Partijen zijn het er over eens, dat het beroep in zoverre zijn belang heeft verloren, omdat na de indiening er van de bestreden beschikking, wat dit punt betreft, door een nieuwe beschikking (36-59 d.d. 17 juli 1959) is vervangen.
In feite kan de vraag gesteld worden, of uit juridisch oogpunt de conclusies van het verzoekschrift werkelijk „haar belang verloren hebben”. Immers, wat betreft de handelsregeling is de bestreden beschikking niet met terugwerkende kracht „ingetrokken”, doch slechts „afgeschaft”. Dit wordt bevestigd door artikel 3, dat bepaalt: „Deze beschikking treedt op 1 juli 1959 in werking. Haar geldigheidsduur loopt op 31 maart 1960 af.” De bestreden beschikking blijft dus van kracht voor het tijdvak van 1 april tot 30 juni 1959. Het zou ons inziens juister zijn, de conclusies van verzoeksters op dit punt te beschouwen als een afstand van instantie, waarvan akte moet worden verleend.
Thans komen wij tot het onderzoek naar de beide andere groepen, waarin de conclusies van de verzoekschriften kunnen worden ingedeeld: 1) die welke zijn gericht tegen enkele gedeelten uit de considerans van de beschikking 17-59 en van de brief van 21 februari 1959 (conclusies 1 tot 6); 2) die welke zich richten tegen de tweede zin van het tweede lid van artikel 14 van beschikking 17-59 (conclusie 7).
I.
Conclusies 1 tot 6. — De conclusies 1 en 2 moeten worden onderscheiden van de conclusies 3 tot 6. In eerstgenoemde conclusies wordt de Hoge Autoriteit verweten, dat zij zonder dat verzoeken om dispensatie waren ingediend en zonder dat trouwens op dit punt enige overeenkomst tot stand was gekomen, bij voorbaat heeft beslist, dat na 31 maart 1960 aan de gemeenschappelijke organen der kantoren en na 31 maart 1961 aan de verkoopkantoren zelf geen dispensatie meer kan worden verleend. De conclusies 3 tot 6 richten zich tegen de bepalingen, waarbij, eveneens bij voorbaat en bij afwezigheid van enige overeenkomst, de voorwaarden zijn vastgesteld, waaraan de toekomstige organisatie van de verkoop van Ruhrkolen zal moeten voldoen om voor dispensatie in aanmerking te kunnen komen: dit betreft de vijfde „overweging” van de beschikking 17-59, welke onderaan blz. 280 begint, alsmede paragraaf 2, sub. a, b en c, van de brief van 21 februari 1959.
De belangrijkste vraag is, of aan de bestreden bepalingen het karakter van een beschikking (of van een aanbeveling) kan worden toegekend, waartegen op grond van artikel 33 een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
In de eerste plaats moet worden opgemerkt, dat partijen het eens schijnen te zijn over de juridische grondslag van het probleem. Deze is als volgt te omschrijven: alleen op grond van de bevoegdheden, welke in artikel 65, lid 2, van het Verdrag aan de Hoge Autoriteit zijn toegekend, en volgens de daarin voorgeschreven procedure, kan zij een beschikking geven, welke rechtsgevolgen heeft. Het is volkomen duidelijk — de Hoge Autoriteit geeft dit zelf toe — dat zij binnen het kader van deze bepalingen alleen dan besluiten kan nemen, indien een verzoek om dispensatie betreffende een of meer overeenkomsten aan haar wordt voorgelegd. Zij erkent eveneens, dat zij steeds rekening moet houden met de omstandigheden en met de situatie op het ogenblik van inwerkingtreding der overeenkomsten, niet met die, welke een jaar te voren bestaan.
De betekenis van het geding wordt hierdoor aanzienlijk beperkt. Uit het voorgaande volgt namelijk dat, aangenomen dat in de bestreden bepalingen een beschikking moet worden gezien, deze beschikking kennelijk onwettig is.
1)
In de eerste en voornaamste plaats is de beschikking onwettig wegens onbevoegdheid: de Hoge Autoriteit kan zich niet uitspreken over een verzoek, dat niet tot haar is gericht, of, wat op hetzelfde neerkomt, zij kan niet ter gelegenheid van een verzoek betreffende een overeenkomst, welke voor een bepaalde periode is gesloten, bij voorbaat beslissen over de voorwaarden van de eventuele dispensatie voor nog niet gesloten overeenkomsten, welke een latere periode zullen betreffen. Evenmin mag zij door middel van een beschikking met rechtsgevolgen, in de vorm van een aantal beginselverklaringen waaraan zij zelf is gebonden, bepalen, op welke wijze de toekomstige dispensaties zullen worden verleend. De enige regelende bevoegdheid, waarover zij op het gebied der dispensaties beschikt, is vervat in het derde lid van artikel 65, dat handelt over „de aard van de overeenkomsten, besluiten of gedragingen welke te harer kennis moeten worden gebracht”: dit is een zuiver formele bevoegdheid, waarop niet een soort van secondaire wetgeving betreffende de materiële voorwaarden voor dispensaties mag worden gebaseerd.
2)
De beschikking — aangenomen dat zij bestaat — is bovendien onwettig wegens onvoldoende motivering. Immers, de motivering van deze „weigering vooraf”, om in de toekomst akkoord te gaan met de handhaving van de huidige organisatie, is te vinden in de overweging, welke wij reeds hebben aangehaald (de vierde overweging van blz. 280, eerste kolom), waar wordt gezegd: „De werkwijze van de … organisaties is in feite dikwijls niet in overeenstemming geweest met de ontheffingen van de verbodsbepaling. Ook hadden de ontheffingen van de verbodsbepaling niet die resultaten welke daarvan werden verwacht, in het bijzonder hebben de drie verkoopkantoren geen onafhankelijk afzetbeleid gevoerd. In plaats daarvan werd een uniform afzetsysteem voortgezet, dat met de voorschriften van het Verdrag in strijd is.”
Deze veroordeling van de kantoren, waarvan het logische gevolg slechts kan zijn, dat een verzoek om dispensatie wordt geweigerd, zou zeker, zowel rechtens als feitelijk, onvoldoende zijn om een dergelijke weigering te rechtvaardigen. Wel heeft de geachte raadsman van de Hoge Autoriteit in zijn pleidooi terecht opgemerkt, dat volgens artikel 65 kartelovereenkomsten in beginsel absoluut nietig zijn en een dispensatie tot de uitzonderingen behoort, en dat de Hoge Autoriteit daarom bij het geven van een beschikking op grond van het tweede lid van artikel 65 eerder een motivering moet geven, wanneer zij overgaat tot het verlenen van dispensatie, dan wanneer zij een dispensatie weigert of beperkende voorwaarden voor de verlening van dispensatie stelt. Doch dit geldt vooral, indien voor de eerste maal een overeenkomst wordt gesloten op een gebied, waar dit te voren niet het geval was. Indien, zoals in casu, sprake is van een reeds lang bestaande organisatie, waaraan, op verschillende voorwaarden, steeds dispensatie is verleend en waarvoor slechts een verzoek om verlenging wordt ingediend, spreekt het vanzelf, dat een weigering van een dergelijk verzoek behoorlijk met feiten moet worden gestaafd, wanneer deze weigering niet is gebaseerd op nieuwe feiten, doch op de beweerde niet-inachtneming der te voren gestelde voorwaarden, alsmede op een zekere wijziging in de opvattingen van de Hoge Autoriteit omtrent de voordien erkende beginselen (in het kort op het mislukken van de genomen proef). Hierbij moet niet worden vergeten, dat het verlenen van dispensatie volgens het tweede lid van artikel 65 niet aan de discretionaire bevoegdheid van de Hoge Autoriteit is overgelaten: „De Hoge Autoriteit verleent … ontheffing” voor de overeenkomsten die aan de drie genoemde voorwaarden voldoen: deze opzettelijk gebruikte onvoltooid tegenwoordige tijd schept een recht op dispensatie, wanneer (naar het inzicht van de Hoge Autoriteit, doch uiteraard onder toezicht van de rechter) de wettelijke voorwaarden zijn vervuld. De Hoge Autoriteit kan weliswaar op elk gewenst ogenblik een verleende dispensatie herroepen of wijzigen, doch zij moet dan vaststellen, hetzij dat, „als gevolg van een verandering in de omstandigheden de overeenkomst niet meer beantwoordt aan de wettelijke voorwaarden”, hetzij dat „de werkelijke gevolgen van deze overeenkomst of van haar toepassing strijdig zijn met de voorwaarden, welke voor het verlenen van de ontheffing vereist zijn”: ook in dit geval moet zij haar beschikking motiveren.
Het is U trouwens bekend, hoe uitvoerig de andere beschikkingen van de Hoge Autoriteit op dit gebied zijn gemotiveerd, zowel wanneer dispensaties worden verleend, als wanneer zij worden geweigerd of wanneer daarbij beperkende voorwaarden worden aangebracht.
3)
Nog steeds uitgaande van de veronderstelling, dat er sprake is van een beschikking, rijst de vraag of deze bovendien een schending van het Verdrag bevat. Dit middel is uitdrukkelijk opgeworpen. Ter ondersteuning van het middel bevatten de beroepschriften een aantal stellingen of, beter gezegd, beweringen. De Hoge Autoriteit heeft hierop geantwoord, door een beknopte, doch niettemin duidelijke uiteenzetting te geven van de redenen waarom zij van mening was, dat de huidige organisaties van de Ruhr niet hadden beantwoord aan de voorwaarden, welke bij de vroeger verleende dispensaties werden gesteld en evenmin beantwoordden aan de wettelijke voorwaarden van artikel 65. Bij repliek zijn verzoeksters echter niet verder op dit punt ingegaan; in de pleidooien is het niet ter sprake gekomen; men krijgt de indruk, dat verzoeksters op dit terrein niet wensen te discussiëren. Wij geloven niet, dat hierin een toegeven moet worden gezien, doch dat verzoeksters zich op dit punt willen sparen voor beroepen, die zij wellicht zullen instellen tegen toekomstige beschikkingen, indien daarbij althans met haar wensen geen rekening wordt gehouden. Dit bewijst nog eens, dat het huidige geding louter processueel van aard is, daar beide partijen het eens zijn over de juridische grondslag van het probleem, namelijk de grenzen waarbinnen de Hoge Autoriteit, in het raam van het tweede lid van artikel 65, haar beschikkingsbevoegdheid moet uitoefenen.
De conclusie luidt dat de beschikking, nog steeds er van uitgaande dat deze als zodanig wordt erkend, moet worden nietig verklaard wegens onbevoegdheid en zonodig ten overvloede wegens gebrekkige motivering, doch niet wegens schending van het Verdrag. Immers, bij de huidige stand van het dossier, beschikt het Hof niet over de nodige gegevens om zich te kunnen uitspreken over een probleem, dat kennelijk buitengewoon moeilijk is, indien men bedenkt, dat de Hoge Autoriteit er na zeven jaren nog niet in is geslaagd het op te lossen …
Er zijn derhalve twee mogelijkheden: ofwel de bestreden gedeelten van de motivering van de beschikking en van de brief van21 februari hebben niet het karakter van een „beschikking”, zoals de Hoge Autoriteit beweert, hebben geen rechtsgevolgen en benadelen verzoeksters niet, in welk geval deze geen belang hebben bij een vordering tot nietigverklaring en derhalve niet ontvankelijk zijn; — ofwel, volgens de stelling van verzoeksters, de onderhavige bepalingen hebben het karakter van een beschikking waardoor zij worden gegriefd, en moeten daarom worden vernietigd. Doch in beide gevallen is de rechtstoestand gelijk: de Hoge Autoriteit blijft vrij bij het nemen van haar toekomstige beschikkingen, ook al zijn deze in strijd met de standpunten, welke in de overwegingen en in de brief zijn neergelegd; anderzijds behouden verzoeksters onbeperkt het recht, beroep in te stellen tegen die toekomstige beschikkingen, indien deze in overeenstemming zouden zijn met de huidige opvattingen van de Hoge Autoriteit, welke dan zouden worden herhaald en ongetwijfeld verder uitgewerkt en welke partijen uitvoerig zouden kunnen bespreken.
Thans dienen wij partij te kiezen. Wat ons betreft, wij menen dat er geen doorslaggevende reden bestaat om aan de bestreden passages het karakter van een beschikking (of aanbeveling) in de zin van artikel 14 toe te kennen. Toch is een dergelijke doorslaggevende reden vereist, indien wordt uitgegaan van de formele tekst, daar de schijn ten gunste van de Hoge Autoriteit is: de beschikking 17-59 bevat een zorgvuldige indeling, welke, zoals wij gezien hebben, bestaat uit een opschrift, de gebruikelijke verwijzingen, de considerans en een in artikelen ingedeeld dispositief. De considerans bevat ontegenzeggelijk een motivering. De brief van 21 februari 1959 bevat zoals wij reeds zeiden, de betekening van de beschikking.
De beschikking heeft ten doel, op grond van het tweede lid van artikel 65 te beschikken op de verzoeken om verlenging met een jaar. Het antwoord van de Hoge Autoriteit is te vinden in de artikelen 1 en 12: de bepalingen van de vroegere dispensatiebeschikkingen betreffende de gemeenschappelijke verkoop (artikel 1) en de gemeenschappelijke organen (artikel 12) worden verlengd tot 31 maart 1960, hetgeen er op neerkomt dat de verzoeken om verlenging voor de gevraagde periode zijn toegestaan. Alleen zijn de voorwaarden voor de dispensatie op enkele punten gewijzigd, namelijk wat betreft de leveringscontracten op lange termijn en de handelsregeling. De artikelen 2 tot 10 bevatten een nauwkeurige opsomming van de nieuwe voorwaarden, welke onmiddellijk in werking treden, en waaraan de overeenkomsten zich terstond moeten aanpassen.
De considerans valt in twee wèl onderscheiden gedeelten uiteen; het eerste bevat een motivering voor de toekenning van de verlenging met een jaar overeenkomstig de ingediende verzoeken, het tweede een motivering van de in de dispensatievoorwaarden aangebrachte wijzigingen. In dit geding is alleen het eerste gedeelte van belang. De redenering van de Hoge Autoriteit is als volgt samen te vatten: Eerst veroordeelt zij het huidige systeem, en wel, zoals wij gezien hebben, op dusdanige wijze dat dit in het normale geval kortweg tot een weigering van de dispensatie zou leiden. Vervolgens stelt zij in zeer algemene bewoordingen de beginselen vast, waaraan de toekomstige regeling haars inziens zou moeten beantwoorden. (Zij schijnt derhalve niet van plan te zijn, deze geheel en al te willen afschaffen.) Hierop laat zij volgen dat, doordat de tegenwoordige afzetmoeilijkheden van de kolenindustrie thans nog niet kunnen leiden tot de afschaffing van het huidige verkoopsysteem, een „gepaste overgangsperiode” noodzakelijk is, gedurende welke de toepassing van het systeem blijft voortbestaan. Voor de verkoopkantoren beloopt deze periode een jaar, met de mogelijkheid van verlenging, voor de gemeenschappelijke organen een jaar, doch niet langer.
Conclusie: De verzoeken om verlenging moeten worden toegewezen, zoals zij zijn geformuleerd: dit is bepaald in het dispositief, en wel, in de artikelen 1 en 12.
In dit verband kan worden opgemerkt, dat weliswaar de verzoeken van de vennootschappen en van de kantoren zijn toegewezen, doch om geheel andere redenen dan laatstgenoemde op het oog hadden, toen zij de overeenkomsten sloten en de verzoeken om ontheffing indienden. Bij een beroep tot nietigverklaring van een administratieve handeling kan de motivering als onwettig worden bestreden. Doch in het onderhavige geval vorderen verzoeksters niet de nietigverklaring van de artikelen 1 en 12 van de beschikking 17-59, hoewel zij ons inziens daartoe het recht hadden, daar het voor haar van groot belang kon zijn, terstond een uitspraak te verkrijgen over de wettigheid van de motivering van de Hoge Autoriteit, zonder af te wachten totdat deze motivering een jaar later zou worden herhaald in een beschikking, die onmiddellijk in werking zou kunnen treden. Indien dit beroep was toegewezen, zou de Hoge Autoriteit verplicht zijn geweest, met terugwerkende kracht een nieuwe dispensatiebeschikking te geven overeenkomstig het arrest van het Hof. Doch, het zij herhaald, verzoeksters hebben een dergelijke vordering niet ingesteld en hebben, zoals wij zagen, afgezien van een debat ten principale omtrent de wettigheid van de motivering: reden te minder om op min of meer kunstmatige wijze aan de motivering het karakter toe te schrijven van een „beschikking” die, door het enkele feit dat zij een dergelijk karakter zou dragen, kennelijk onwettig zou zijn.
De vroegere arresten, waarop verzoeksters zich beroepen, met name het arrest in de zaak 8-55, zijn in het geheel niet van belang. Wel heeft het Hof verschillende malen erkend, dat de vraag, of er sprake is van een „beschikking” in de zin van artikel 14, niet uitsluitend moet worden gezocht in een formeel criterium, doch daarbij is wèl vereist, dat de als beschikking gekwalificeerde handeling rechtsgevolgen heeft of kan hebben. In de zaak 8-55 heeft het Hof van de E.G.K.S. het karakter van een beschikking toegekend aan een passage uit een brief van de Hoge Autoriteit, omdat de Hoge Autoriteit in deze passage een regel vaststelde, welke eventueel zou kunnen worden toegepast: deze bepaling maakte deel uit van een beschikking, die het Hof heeft beschouwd als een algemene beschikking met eigen rechtsgevolgen, waarop derhalve uitvoeringsmaatregelen konden worden gebaseerd.
Zoals wij hebben gezien, is dit in casu niet het geval: de beschikking 17-59 is een eenvoudige individuele beschikking betreffende de verlening van dispensatie.
In werkelijkheid heeft de Hoge Autoriteit in het onderhavige geval te zelfder tijd twee bevoegdheden van verschillende aard uitgeoefend: enerzijds heeft zij de haar bij het tweede lid van artikel 65 toegekende beschikkingsbevoegdheid uitgeoefend, door te beslissen op de verzoeken om ontheffing, en door haar beschikking (welke op het punt dat ons bezighoudt gunstig luidt) overeenkomstig het Verdrag met redenen te omkleden. Doch anderzijds heeft zij een andere taak willen vervullen, die geen juridisch karakter draagt en die haar de verplichting oplegt, te handelen „in nauwe samenwerking met de belanghebbenden”, volgens de tekst van artikel 5 in fine van het Verdrag, ofwel „hen bij dit optreden voor te lichten en dit te vergemakkelijken”, zoals in het tweede lid van artikel 5 wordt gezegd. In het onderhavige geval was deze houding bijzonder wenselijk. Immers, het moeilijke probleem van de verkooporganisaties van de Ruhr kan de Hoge Autoriteit niet oplossen door de verzoeken, die regelmatig aan haar worden voorgelegd, slechts uit administratief en juridisch oogpunt te onderzoeken. Nodig zijn een voortdurende waakzaamheid en nauwe betrekkingen, zowel met de belanghebbenden als met de Regeringen, zoals trouwens van begin af aan het geval is geweest.
Het is derhalve normaal, dat zij de belanghebbenden tijdig van te voren mededeelde, dat zij tot het inzicht was gekomen, dat het systeem, hetwelk zij tot die tijd had goedgekeurd, geheel moest worden herzien. Indien zij dit op dat ogenblik niet had gedaan en een jaar later had besloten om elke verlenging eenvoudig te weigeren, had zij zich terecht aan de scherpste kritiek blootgesteld. Thans echter heeft haar houding tot gevolg gehad, dat de belanghebbenden met hun verantwoordelijkheden werden geconfronteerd. Zij hadden de keus, ofwel de beschikking 17-59 te accepteren en een begin te maken met de voorbereiding van nieuwe overeenkomsten, welke aan de gestelde beginselen beantwoordden, ofwel het risico te lopen dat elke nieuwe verlenging zou worden geweigerd, behoudens eventueel beroep op het Hof, ofwel rechtstreeks contact op te nemen met de Hoge Autoriteit om de toekomstige voorwaarden voor de organisatie te bespreken. Volgens de Hoge Autoriteit was dit het doel van het uitstel van een jaar.
Ongetwijfeld zou het de juristen meer voldoening geschonken hebben, indien deze zo zeer verschillende bevoegdheden in concreto op duidelijk omschreven wijze waren uitgeoefend. Doch wij zijn van mening, dat de rechter tot taak heeft het evenwicht te herstellen en in de „overwegingen” van de beschikking 17-59 onderscheid te maken tussen de 'motivering van een door de Hoge Autoriteit ter uitoefening van een bepaalde bevoegdheid gegeven beschikking enerzijds en de omschrijving van een beleid, waarvan de kennisneming voor belanghebbenden bijzonder nuttig is, anderzijds.
Hoewel wij erkennen, dat een tegengestelde opvatting zeer wel verdedigbaar is, stellen wij U voor te beslissen, dat geen van de passages uit de considerans van de beschikking 17-59 het karakter draagt van een beschikking, waartegen beroep kan worden ingesteld, en dat de tegen deze passages ingestelde beroepen niet ontvankelijk zijn.
Al hetgeen wij over de considerans hebben gezegd is eveneens van toepassing op de brief van 21 februari 1959.
II
Wij kunnen aanmerkelijk korter zijn in onze opmerkingen omtrent de conclusie 7, welke tegen de tweede zin van het tweede lid van artikel 14 van de beschikking is gericht.
Niettegenstaande al wat tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling over dit onderwerp is gezegd, kunnen wij niet inzien, in welk opzicht verzoeksters door de bestreden bepaling zouden zijn gegriefd.
Wij mogen U de tekst in herinnering brengen:
„De Hoge Autoriteit zal bovendien nagaan, of, en zo ja in welke mate, intrekking of wijziging van de bij deze beschikking verlengde ontheffingen van de verbodsbepalingen noodzakelijk is”.
Deze zin wordt door de beroepen niet bestreden. Verzoeksters geven dus zelf toe, dat de Hoge Autoriteit het recht heeft een onderzoek in te stellen omtrent de intrekking of wijziging der bestaande dispensaties, hetgeen inderdaad binnen de grens van haar bevoegdheden valt. De tweede zin bepaalt, op welke wijze zij dit onderzoek moet verrichten:
„De Hoge Autoriteit zal aan ambtenaren opdragen, terzake verslag uit te brengen (het is volkomen normaal, dat de Hoge Autoriteit haar ambtenaren een dergelijke opdracht geeft) en een onderzoek in te stellen aangaande de bijzondere aspecten welke bij een reorganisatie van de afzet van Ruhrkolen in aanmerking dienen te worden genomen.”
Waarom zou het niet geoorloofd zijn, aan deze ambtenaren een onderzoek op te dragen „aangaande de bijzondere aspecten van de beoogde reorganisatie”? Stellen verzoeksters niet zelf (en met recht), dat de Hoge Autoriteit met alle feitelijke omstandigheden rekening dient te houden en zich niet moet beperken tot het uiten van abstracte denkbeelden?
Het lijkt ons in deze zaak onnodig te onderzoeken, aan welke voorwaarden de uitoefening van de bevoegdheden moet beantwoorden, welke de Hoge Autoriteit aan de artikelen 47 en 86 ontleent. Wij kunnen volstaan met de voor de hand liggende opmerking, dat de bestreden bepaling geen enkele regel bevat die enig rechtsgevolg heeft, noch in het algemeen noch individueel: het is uitsluitend een maatregel van inwendige orde, die ter kennis van het publiek wordt gebracht.
Wij concluderen:
—
dat akte wordt verleend van de afstand van instantie van verzoeksters terzake van de tegen artikel 11 van de bestreden beschikking gerichte conclusie,
—
tot verwerping van de andere conclusies,
—
en tot veroordeling van verzoeksters in de proceskosten.