62001CC0059_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Στην παρούσα διαδικασία λόγω παραβάσεως κράτους μέλους η Επιτροπή αιτιάται την εισαγωγή και διατήρηση κρατικών ρυθμίσεων, σύμφωνα με τις οποίες επήλθε περιορισμένο χρονικώς πάγωμα των τιμολογίων για ισχύουσες στην Ιταλία συμβάσεις ασφαλίσεως αστικής ευθύνης αυτοκινήτων οχημάτων. Η ρύθμιση ισχύει χωρίς διάκριση τόσο για ασφαλιστικές εταιρίες με έδρα στην Ιταλία όσο και για εταιρίες που δραστηριοποιούνται στην Ιταλία μέσω υποκαταστημάτων ή στο πλαίσιο της ελεύθερης κυκλοφορίας υπηρεσιών. Η Επιτροπή θεωρεί ότι αυτό παραβιάζει την αρχή της ελεύθερης διαμορφώσεως των τιμολογίων με τη μορφή της απαγορεύσεως της προηγούμενης εγκρίσεως των τιμολογίων και της συστηματικής κοινοποιήσεως των ασφαλιστικών όρων και των τιμολογίων. Θεωρεί ότι στο μέτρο αυτό υπήρξε παράβαση των άρθρων 6, 29 και 39 της οδηγίας 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής, και για την τροποποίηση των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 88/357/ΕΟΚ (τρίτης οδηγίας για την πρωτασφάλιση εκτός της ασφάλειας ζωής) . Πέραν αυτού η Επιτροπή αιτιάται την απαίτηση συστηματικής κοινοποιήσεως των ζημιογόνων γεγονότων και άλλων στοιχείων καθώς και την υποχρεωτική συγχρηματοδότηση του συστήματος ελέγχου, τις οποίες θεωρεί παράβαση του άρθρου 44 της οδηγίας. Τα προσωρινά μέτρα που θέσπισε η Ιταλία αποσκοπούσαν στην καταπολέμηση του πληθωρισμού και της απάτης.
ΙΙ - Νομοθετικό πλαίσιο
Α - Κοινοτικό δίκαιο
2. Η εσωτερική αγορά πραγματοποιήθηκε στον ασφαλιστικό τομέα με την καλούμενη «τρίτη οδηγία για την πρωτασφάλιση», που εξασφαλίζει την ελεύθερη διάθεση ασφαλιστικών προϊόντων. Πρόκειται για την οδηγία 92/49. Εκτός από ρυθμίσεις για την ανάληψη ασφαλιστικής δραστηριότητας, η οδηγία αυτή περιέχει διατάξεις εναρμονίσεως όσον αφορά τους όρους ασκήσεως της δραστηριότητας και συμβάλλει έτσι στην εφαρμογή των θεμελιωδών ελευθεριών εγκαταστάσεως και παροχής υπηρεσιών στον ασφαλιστικό τομέα.
3. Στην προκειμένη περίπτωση, αντικείμενο της διαφοράς αποτελούν οι ρυθμίσεις των άρθρων 6, παράγραφος 3, 29, 39 και 44 της οδηγίας 92/49. Τα άρθρα αυτά απαγορεύουν αφενός την προηγούμενη έγκριση και τη συστηματική κοινοποίηση των γενικών και ειδικών όρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, περιορίζοντας έτσι την εξουσία επεμβάσεως των κρατών μελών όσον αφορά την έγκριση των τιμολογίων. Αφετέρου ρυθμίζουν υποχρεώσεις κοινοποιήσεως των ασφαλιστικών επιχειρήσεων έναντι των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους καταγωγής για εργασίες που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών καθώς και υποχρεώσεις κοινοποιήσεως των αρχών του κράτους μέλους καταγωγής της ασφαλιστικής επιχειρήσεως έναντι των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους ασκήσεως της δραστηριότητας. Ορισμένα ιδιαίτερα κρίσιμα για τη διαφορά αποσπάσματα θα πρέπει, για να εξαχθούν, να εκτεθούν εν συντομία στη συνέχεια.
4. Στον τίτλο ΙΙ «Ανάληψη ασφαλιστικής δραστηριότητας», το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/49, που τροποποιεί το άρθρο 8 της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ, ορίζει:
«Η παρούσα οδηγία δεν αποτελεί εμπόδιο στη διατήρηση ή θέσπιση από τα κράτη μέλη νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων οι οποίες προβλέπουν την έγκριση των καταστατικών και την κοινοποίηση κάθε εγγράφου που είναι αναγκαίο για την ομαλή άσκηση του ελέγχου.
Ωστόσο, τα κράτη μέλη δεν προβλέπουν διατάξεις με τις οποίες απαιτείται η προηγούμενη έγκριση ή η συστηματική κοινοποίηση των γενικών και ειδικών όρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, των τιμολογίων και άλλων εντύπων που η επιχείρηση προτίθεται να χρησιμοποιήσει στις σχέσεις της με τους αντισυμβαλλομένους.
Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να διατηρούν ή να καθιερώνουν την προηγούμενη κοινοποίηση ή την έγκριση των προτεινόμενων αυξήσεων τιμολογίων παρά μόνο στο πλαίσιο ενός γενικότερου συστήματος ελέγχου των τιμών.»
5. Υπό τον τίτλο ΙΙΙ, «Εναρμόνιση των όρων άσκησης της ασφαλιστικής δραστηριότητας», το άρθρο 28 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Το κράτος μέλος στο οποίο βρίσκεται ο κίνδυνος δεν μπορεί να εμποδίζει τον ασφαλιζόμενο να συνάπτει σύμβαση με ασφαλιστική επιχείρηση που έχει λάβει άδεια λειτουργίας σύμφωνα με τους όρους του άρθρου 6 της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ, εφόσον η σύμβαση αυτή δεν αντιβαίνει προς τις νομικές διατάξεις περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος που ισχύουν στο κράτος μέλος όπου βρίσκεται ο κίνδυνος.»
6. Το άρθρο 29 της οδηγίας έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν διατάξεις που απαιτούν την προηγούμενη έγκριση ή τη συστηματική κοινοποίηση των γενικών και ειδικών όρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, των τιμολογίων και άλλων εντύπων που η ασφαλιστική επιχείρηση προτίθεται να χρησιμοποιήσει στις σχέσεις της με τους αντισυμβαλλόμενους. Προκειμένου να ελέγχουν την τήρηση των εθνικών διατάξεων σχετικά με τα ασφαλιστήρια συμβόλαια, τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν μόνον τη μη συστηματική κοινοποίηση αυτών των όρων και λοιπών εγγράφων, χωρίς η απαίτηση αυτή να μπορεί να συνιστά για την επιχείρηση προϋπόθεση για την άσκηση της δραστηριότητάς της.
Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να διατηρήσουν ή να καθιερώσουν την προηγούμενη κοινοποίηση ή την έγκριση των προτεινόμενων αυξήσεων τιμολογίων παρά μόνο στο πλαίσιο γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών.»
7. Το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας έχει ως εξής:
«Παρά την ύπαρξη αντίθετης διάταξης, ένα κράτος μέλος που επιβάλλει την υποχρεωτική σύναψη ασφαλιστικής σύμβασης μπορεί να απαιτεί ότι οι γενικοί και ειδικοί όροι των υποχρεωτικών ασφαλίσεων πρέπει να κοινοποιούνται, πριν από την έναρξη εφαρμογής τους, στις αρμόδιες αρχές του.»
8. Υπό τον τίτλο IV, «Διατάξεις για την ελεύθερη εγκατάσταση και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών», το άρθρο 39 της οδηγίας 92/49 περιέχει, στις παραγράφους 2 και 3, την ακόλουθη ρύθμιση:
«2. Το κράτος μέλος του υποκαταστήματος ή το κράτος μέλος της παροχής των υπηρεσιών δεν θεσπίζει διατάξεις που απαιτούν την προηγούμενη έγκριση ή τη συστηματική ανακοίνωση των γενικών και ειδικών όρων των ασφαλιστηρίων συμβολαίων, των τιμολογίων και άλλων εντύπων που η επιχείρηση προτίθεται να χρησιμοποιήσει στις σχέσεις της με τους αντισυμβαλλόμενους. Προκειμένου να ελέγξει την τήρηση των εθνικών διατάξεων που αφορούν τις ασφαλιστικές συμβάσεις, το εν λόγω κράτος μέλος μπορεί να απαιτεί από κάθε επιχείρηση που επιθυμεί να πραγματοποιήσει ασφαλιστικές εργασίες στο έδαφός του, υπό καθεστώς εγκατάστασης ή υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, μόνο την μη συστηματική κοινοποίηση των όρων αυτών ή των άλλων εγγράφων που προτίθεται να χρησιμοποιήσει, χωρίς όμως η τήρηση αυτής της απαίτησης να συνιστά για την επιχείρηση απαραίτητη προϋπόθεση για την άσκηση της δραστηριότητάς της.
3. Το κράτος μέλος του υποκαταστήματος ή το κράτος μέλος της παροχής των υπηρεσιών δεν μπορεί να διατηρήσει ή να καθιερώσει την προηγούμενη κοινοποίηση ή την έγκριση των προτεινόμενων αυξήσεων τιμολογίων παρά μόνο στο πλαίσιο γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών.»
Το άρθρο 44, παράγραφος 2, της οδηγίας έχει ως εξής:
«2. Κάθε ασφαλιστική επιχείρηση οφείλει να γνωστοποιεί στην ελεγκτική αρχή του κράτους μέλους καταγωγής, κάνοντας διάκριση μεταξύ των εργασιών που πραγματοποιούνται υπό καθεστώς εγκατάστασης και εκείνων που πραγματοποιούνται υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, το ποσό των ασφαλίστρων, των ασφαλιστικών ζημιών και των προμηθειών πριν από την αφαίρεση του ποσού της αντασφάλισης, ανά κράτος μέλος και ανά ομάδα κλάδων καθώς και όσον αφορά τον κλάδο 10 σημείο Α του παραρτήματος της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ, μη συμπεριλαμβανομένης της αστικής ευθύνης του μεταφορέα, της συχνότητας και του μέσου κόστους των ασφαλιστικών ζημιών.
Οι ομάδες κλάδων καθορίζονται ως εξής:
- [...]
- αυτοκινήτων οχημάτων (αριθ. 3, 7 και 10· τα στοιχεία του κλάδου αριθ. 10, πλην της αστικής ευθύνης του μεταφορέως, δεν έχουν ακόμα διευκρινιστεί),
- [...]
Η ελεγκτική αρχή του κράτους μέλους καταγωγής γνωστοποιεί, σε εύλογη προθεσμία και με συγκεντρωτική βάση, τα στοιχεία αυτά στις αρμόδιες αρχές κάθε ενδιαφερόμενου κράτους μέλους που υποβάλλει σχετική αίτηση.»
9. Η οδηγία ουδέν αναφέρει σχετικά με τη χρηματοδότηση του συστήματος κοινοποιήσεων και ελέγχου.
Β - Το δίκαιο του κράτους μέλους
10. Με το νομοθετικό διάταγμα 175 της 17ης Μαρτίου 1995 για τη μεταφορά της οδηγίας 92/49 στο εσωτερικό δίκαιο ελευθερώθηκαν τα τιμολόγια για την ασφάλιση αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, που μέχρι τότε υπέκειντο στην Ιταλία, όπως και στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, σε σύστημα ελέγχου τιμών. Η ελευθέρωση αυτή αφορά και τους όρους των ασφαλιστηρίων συμβολαίων.
11. Η Ιταλία θέσπισε, με το νομοθετικό διάταγμα 70, της 28ης Μαρτίου 2000, περί επειγόντων μέτρων για τον περιορισμό του πληθωρισμού (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 70), ορισμένα μέτρα σε διαφόρους τομείς όπως στον τομέα της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, στον τομέα της φορολογίας των ορυκτελαίων καθώς και στον τομέα των δημοσίων υπηρεσιών, που επεδίωκαν την καταπολέμηση του πληθωρισμού. Όσον αφορά τον τομέα της αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, το νομοθετικό διάταγμα 70 αντικαταστάθηκε από το Κοινοβούλιο, έπειτα από τροποποίηση, με τον νόμο 137 της 26ης Μαΐου 2000 . Με το πάγωμα των ασφαλίστρων και την καθιέρωση της μη δυνατότητας τροποποιήσεως άλλων στοιχείων των συμβατικών όρων ορισμένων συμβάσεων ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, καθώς και με άλλα μέτρα που προέβλεπε το άρθρο 2, παράγραφοι 2 έως 5, στοιχείο δ__ του νομοθετικού διατάγματος 70, έγινε προσπάθεια να αντιμετωπισθεί, κατ' αρχάς για τη διάρκεια ενός έτους, ο πληθωρισμός. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, του νομοθετικού διατάγματος 70, για τις συμβάσεις που παρατάθηκαν κατά τον χρόνο ισχύος του νομοθετικού διατάγματος και οι οποίες προέβλεπαν μεταβολή των ασφαλίστρων σε περίπτωση επελεύσεως ζημίας, ίσχυε απαγόρευση αυξήσεως του τιμολογίου ασφαλίσεως της αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, όταν ο ασφαλιζόμενος δεν είχε προκαλέσει ζημιογόνα γεγονότα κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς.
12. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, τελευταίο εδάφιο, για τις νεοσυναφθείσες συμβάσεις ίσχυε, για τη διάρκεια ενός έτους, απαγόρευση τροποποιήσεως του τιμολογίου που ίσχυε κατά τη θέση του διατάγματος σε ισχύ.
13. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νομοθετικού διατάγματος προέβλεπε την απαγόρευση μεταβολής των συμβατικών όρων όσον αφορά τον αριθμό των κατηγοριών τιμολογήσεως, τους συντελεστές για τον υπολογισμό των ασφαλίστρων και τη ρήτρα εξελίξεως των κατηγοριών τιμολογήσεως, που προέβλεπαν τη μεταβολή των ασφαλίστρων σε περίπτωση επελεύσως ζημίας, και μάλιστα για τη διάρκεια ενός έτους από τη θέση της διατάξεως σε ισχύ.
14. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 4, του νομοθετικού διατάγματος 70, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις υποχρεώθηκαν να θεσπίσουν, κατ' αίτηση του ασφαλισμένου, τη δυνατότητα συνάψεως ασφαλιστηρίων συμβολαίων στην κατηγορία τιμολογήσεως bonus/malus με ιδία συμμετοχή τουλάχιστον 500 000 ιταλικών λιρετών (ITL) και το πολύ 1 000 000 ITL. Η δυνατότητα αυτή δεν μπορεί να αντιταχθεί σε τρίτον ζημιωθέντα. Η επιλογή της κατηγορίας τιμολογήσεως bonus/malus με ιδία συμμετοχή καθώς και η επιλογή του ύψους της ιδίας συμμετοχής ανήκει αποκλειστικά στον ασφαλιζόμενο.
15. Το άρθρο 2, παράγραφος 5, του νομοθετικού διατάγματος 70 παρέχει στον ασφαλιζόμενο το δικαίωμα, κατά τη λήξη της απαγορεύσεως αυξήσεως των τιμολογίων, να καταγγείλει τη σύμβαση χωρίς τήρηση της νόμιμης προθεσμίας καταγγελίας, εάν ο ασφαλιστής απαιτεί μια μη στηριζόμενη στον μηχανισμό των κατ' ιδίαν κατηγοριών τιμολογήσεως αύξηση ασφαλίστρων που υπερβαίνει το ποσοστό πληθωρισμού που καθορίζει η Κυβέρνηση.
16. Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο α__ η αρμόδια στην έννομη τάξη του συγκεκριμένου κράτους μέλους αρχή «Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo» (στο εξής: ISVAP) εποπτεύει την τήρηση των μέτρων που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφοι 2 έως 4, και μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 5, στοιχείο β__ σε περίπτωση παραβάσεως, να επιβάλει πρόστιμα ανερχόμενα σε τρία έως εννέα εκατομμύρια ITL.
17. Προς καταπολέμηση της απάτης έπρεπε, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο γ__ να δημιουργηθεί στον τομέα της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα μια τράπεζα δεδομένων. Όλες οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις έπρεπε να υποχρεωθούν να ενημερώνουν την ISVAP, σύμφωνα με κανόνες που θα όριζε η ίδια, σχετικά με τις επελθούσες σε βάρος κάθε επιχειρήσεως ζημίες.
18. Οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις υποχρεούνταν ακόμη, σύμφωνα με τη διάταξη, να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση της τράπεζας δεδομένων.
19. Το άρθρο 2, παράγραφος 5, στοιχείο δ__ έδινε τη δυνατότητα, σε περίπτωση μη τηρήσεως της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως ή καθυστερημένης κοινοποιήσεως, επιβολής προστίμων ανερχομένων σε δύο έως έξι εκατομμύρια ITL ή ένα έως τρία εκατομμύρια ITL, τα οποία μπορούσαν να είναι ακόμη μεγαλύτερα σε περίπτωση επανειλημμένης παραβάσεως.
ΙΙΙ - Αντικείμενο της προσφυγής και διαδικασία
20. Δεδομένου ότι οι προαναφερθείσες εθνικές διατάξεις δεν συμφωνούσαν, κατά την άποψη της Επιτροπής, με τα άρθρα 6, παράγραφος 3, 29, 39 και 44 της οδηγίας 92/49, η Επιτροπή επισήμανε τις ανωμαλίες αυτές στην Ιταλική Δημοκρατία με έγγραφο της 14ης Απριλίου 2000. Η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε με έγγραφο της 5ης Ιουνίου 2000. Η Επιτροπή απηύθυνε έγγραφο οχλήσεως με ημερομηνία 13 Ιουλίου 2000, ζητώντας από την Ιταλική Δημοκρατία να διατυπώσει τις θέσεις της εντός τριών εβδομάδων από της λήψεως του εγγράφου. Δεδομένου ότι οι απόψεις που διατύπωσε η Ιταλική Κυβέρνηση στις 3 Αυγούστου και στις 3 Οκτωβρίου 2000 δεν ικανοποίησαν την Επιτροπή, στις 27 Οκτωβρίου 2000, αυτή απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία κλήθηκε η Ιταλία να σταματήσει τις προβαλλόμενες παραβάσεις εντός τριών εβδομάδων από της λήψεως της αιτιολογημένης γνώμης. Το έγγραφο της Ιταλικής Κυβερνήσεως της 20ής Νοεμβρίου 2000 δεν διέλυσε τους ενδοιασμούς της Επιτροπής. Κατόπιν αυτού η Επιτροπή άσκησε προσφυγή στις 12 Φεβρουαρίου 2001.
21. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
- να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ μια ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία πάγωσε τα τιμολόγια των συμβάσεων ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, που αφορούσαν ζημιογόνα γεγονότα που συνέβησαν στην Ιταλία, και μάλισα χωρίς διάκριση μεταξύ ασφαλιστικών εταιριών με έδρα στην Ιταλία, αφενός, και εταιριών που δραστηριοποιούνταν μέσω υποκαταστήματος ή στο πλαίσιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, αφετέρου, παραβιάζοντας έτσι:
α) την αρχή της ελεύθερης τιμολόγησης και της κατάργησης του προληπτικού ή συστηματικού ελέγχου των τιμολογίων και συμβάσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 6, 29 και 39 της οδηγίας 92/49, καθώς και
β) την περιεχόμενη στο άρθρο 44 της οδηγίας 92/49 ρύθμιση για τη συλλογή πληροφοριών για το ποσό των ασφαλίστρων, των ασφαλιστικών ζημιών και των προμηθειών, τη συχνότητα και το μέσο κόστος των ασφαλιστικών ζημιών και για τις κοινοποιήσεις μεταξύ των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους καταγωγής και των αρχών του οικείου κράτους μέλους,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 92/49·
- να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
22. Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
23. Η διαδικασία περιέλαβε και επ' ακροατηρίου συζήτηση. Παρόλο που οι επίμαχοι εθνικοί κανόνες σχετικά με τη ρύθμιση των τιμολογίων είχαν εν τω μεταξύ τεθεί εκτός ισχύος, η Επιτροπή ρητώς επέμεινε στην προσφυγή της, για να επιτύχει ένα προηγούμενο κατά παρόμοιων ρυθμίσεων στην Ιταλία καθώς και στα άλλα κράτη μέλη. Οι διατάξεις που αφορούσαν τις υποχρεώσεις κοινοποιήσεως πληροφοριών στην ISVAP εξακολουθούσαν να ισχύουν τον χρόνο της προφορικής διαδικασίας.
IV - Ισχυρισμοί των διαδίκων
Α - Επί της αιτιάσεως περί παραβιάσεως της ελευθερίας καθορισμού των τιμολογίων κ.λπ. (άρθρα 6, 29 και 39 της οδηγίας)
24. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 2, παράγραφοι 2 έως 5, του νομοθετικού διατάγματος 70, όπως τροποποιήθηκε, που θα ίσχυε κατά το ουσιώδες περιεχόμενό του για τη διάρκεια ενός έτους, επιδιώκει τους ακόλουθους σκοπούς:
α) απαγόρευση αυξήσεως των ασφαλίστρων κατά τη διάρκεια ενός έτους για τους ασφαλισμένους των οποίων οι συμβάσεις λήγουν και προβλέπουν μεταβολή των ασφαλίστρων λαμβανομένων υπόψη των περιπτώσεων ζημίας (άρθρο 2, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο)·
β) πάγωμα, για ένα έτος, όλων των τιμολογίων για νέες συμβάσεις που προβλέπουν μεταβολή των τιμολογίων ανάλογα με τα ζημιογόνα γεγονότα (άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο)·
γ) πάγωμα ορισμένων στοιχείων της προτάσεως για τη σύναψη συμβάσεως (άρθρο 2, παράγραφος 3)·
δ) υποχρέωση όλων των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, που δραστηριοποιούνται στον τομέα της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, να προσφέρουν τιμολόγιο bonus/malus με ιδία συμμετοχή, που δεν μπορεί να είναι μικρότερη από 500 000 ITL ούτε μεγαλύτερη από 1 000 000 ITL (άρθρο 2, παράγραφος 4)·
ε) δυνατότητα των ασφαλισμένων για πρόωρη λύση της συμβάσεως στις περιπτώσεις που η αύξηση των τιμολογίων υπερβαίνει το προβλεπόμενο ποσοστό πληθωρισμού (άρθρο 2, παράγραφος 5).
25. Τα μέτρα αυτά είναι αντίθετα προς τα άρθρα 6, παράγραφος 3, 29 και 39 της οδηγίας, τα οποία, κατά την άποψη της Επιτροπής, καθιερώνουν την αρχή της ελευθερίας των συμβάσεων και των τιμολογίων των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στον ασφαλιστικό τομέα με την απαγόρευση της προηγούμενης και συστηματικής εγκρίσεως των συμβατικών όρων και των τιμολογίων. Ένα κράτος μέλος μπορεί μόνο, στο πλαίσιο του άρθρου 30, παράγραφος 2, της οδηγίας και στο μέτρο που πρόκειται για υποχρεωτική ασφάλιση, να απαιτεί την προηγούμενη κοινοποίηση των γενικών και ειδικών όρων ασφαλίσεως, χωρίς όμως να μπορεί να ελέγξει τον από οικονομικής απόψεως προσήκοντα χαρακτήρα των τιμολογίων. Αποκλίσεις ή περιορισμοί σχετικά με την πρόσφατα αναγνωρισθείσα από το Δικαστήριο αρχή της ελευθερίας των τιμολογίων μπορούν να υπάρξουν μόνο στο πλαίσιο ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών, κατά την έννοια των άρθρων 6, 29 και 39, ή μέσω νομικών διατάξεων περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος - κατά την έννοια του άρθρου 28 -, που ισχύουν στο κράτος μέλος όπου βρίσκεται ο κίνδυνος.
26. Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι ένα «γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών» πρέπει να πληροί ορισμένες προϋποθέσεις, που δεν πληρούνται στην προκειμένη περίπτωση. Το νομοθετικό διάταγμα 70, όπως τροποποιήθηκε, δεν αφορά ούτε μια γενική διαδικασία για τον έλεγχο των τιμών ούτε διαδικασία για προηγούμενη συλλογή των απαιτουμένων στοιχείων και πληροφοριών. Η επίδικη στην προκειμένη περίπτωση ρύθμιση περί τιμολογίων δεν μπορεί, για διάφορους λόγους, να αξιολογηθεί ως γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών. Πρώτον, αφορά μόνον ένα περιορισμένο αριθμό αγαθών και υπηρεσιών σε σύγκριση με τον μακροσκελή κατάλογο προϊόντων και υπηρεσιών που παρουσιάζουν οικονομικό ή κοινωνικό ενδιαφέρον και υπάγονταν, πριν από την ελευθέρωση των τιμολογίων, σε έλεγχο των τιμών. Δεύτερον, η Επιτροπή επισημαίνει τη χρονική απόσταση μεταξύ των μέτρων. Ο μόνος τομέας στον οποίο είχαν ληφθεί μέτρα από τις 29 Μαρτίου 2000 είναι ο τομέας της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα. Η Επιτροπή επισημαίνει, τρίτον, το διαφορετικό περιεχόμενο των μέτρων που ελήφθησαν ή σχεδιαζόταν να ληφθούν. Μερικά από τα μέτρα αυτά είναι φορολογικής φύσεως (καύσιμες ύλες και αλιεία), ενώ άλλα αφορούν το αντάλλαγμα για την παροχή δημοσίων υπηρεσιών. Τέταρτον, η δικαιολόγηση των επίδικων μέτρων συνίσταται, κατά κύριο λόγο, στον σκοπό αντιμετωπίσεως των συμφωνιών σχετικά με τα τιμολόγια μεταξύ των ασφαλιστικών εταιριών, που είχαν οδηγήσει σε μια γενική και διαρκή αύξηση των ασφαλίστρων στον τομέα ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα.
27. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι οι έλεγχοι οι οποίοι είναι, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις περί προστασίας δημοσίου συμφέροντος του κράτους όπου βρίσκεται ο κίνδυνος, οι μόνοι επιτρεπτοί, δεν αποτελούν συστηματικούς ελέγχους και μπορούν να διενεργηθούν μόνον εκ των υστέρων.
28. Όσον αφορά τον σκοπό της καταπολεμήσεως του πληθωρισμού, τα επίμαχα μέτρα δεν είναι ούτε κατάλληλα, δεδομένου ότι η σημασία των ασφαλίστρων στον οικείο τομέα είναι πολύ μικρή για τον υπολογισμό πληθωρισμού, ούτε σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι μπορούν να οδηγήσουν σε αφερεγγυότητα των επιχειρήσεων. Αν η προστασία από τις αυξήσεις των τιμών αποτελούσε επαρκή λόγο, θα μπορούσε το οποιοδήποτε μέτρο να δικαιολογηθεί λόγω της ανάγκης προστασίας των καταναλωτών, πράγμα που σε κάθε περίπτωση φαίνεται προβληματικό.
29. Όσον αφορά τους κοινωνικούς λόγους που επικαλείται η καθής κυβέρνηση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι οι λόγοι αυτοί δεν μπορούν να θεωρηθούν λόγοι δημοσίου συμφέροντος ικανοί να περιορίσουν μία θεμελιώδη ελευθερία της Συνθήκης . Κατά την άποψη της Επιτροπής, δεν είναι σαφές σε ποιες περιπτώσεις απάτης στηρίζεται η καθής κυβέρνηση, προσπαθώντας να τις εμποδίσει. Εάν υπαινίσσεται το φαινόμενο των «πλασματικών» περιπτώσεων ζημίας, το οποίο επηρεάζει την εξέλιξη των ασφαλίστρων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το φαινόμενο αυτό δεν μπορεί να καταπολεμηθεί με την προσπάθεια επηρεασμού των συνεπειών και όχι των αιτίων, και τον συνακόλουθο περιορισμό, με τρόπο ακατάλληλο και αντίθετο προς την αρχή της αναλογικότητας που είναι θεμελιώδης ελευθερία. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι τα μέτρα είναι ακατάλληλα και αντίθετα προς την αρχή της αναλογικότητας και, υπό το πρίσμα των διατάξεων του ανταγωνισμού στο μέτρο που αποσκοπούν στην αντιμετώπιση των καρτέλ ή των αντίθετων προς τον ανταγωνισμό συμφωνιών, σε καμία περίπτωση δεν μπορούν να δικαιολογήσουν το πάγωμα των τιμολογίων στον συγκεκριμένο τομέα.
30. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει την άποψη ότι τα επίδικα μέτρα μπορούν να θεωρηθούν ως γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών. Η παρέμβαση στο επίπεδο των τιμών είναι «γενική», ακόμη και αν λαμβάνει χώρα με διάφορα νομικά μέσα και κατά διάφορα χρονικά διαστήματα. Τα μέτρα εκτελέστηκαν σε διάφορα επίπεδα, όπως παραδείγματος χάρη με την έκδοση κατευθυντηρίων οδηγιών όσον αφορά τα ανταλλάγματα για την παροχή δημοσίων υπηρεσιών και τη μείωση των φόρων επί των προϊόντων πετρελαίου. Για να μπορεί μία κρατική παρέμβαση να θεωρηθεί ως γενική, επιτρέπεται εξάλλου να περιορίζεται στους τομείς στους οποίους είναι ουσιωδώς υψηλότερο το ποσοστό πληθωρισμού. Σημασία έχει να πρόκειται για ένα σύνολο μέτρων με προορισμό την καταπολέμηση των αυξήσεων του πληθωρισμού και περιεχόμενο έναν τρόπο ενεργείας προσαρμοσμένο στη διαφορετική δυναμική της εξελίξεως των τιμών στους διάφορους τομείς.
31. Πέραν αυτού, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα μέτρα που ελήφθησαν αντιμετώπισαν με κατάλληλο και σύμφωνο προς την αρχή της αναλογικότητας τρόπο τον πληθωρισμό. Όσον αφορά τη σκέψη σχετικά με την προστασία των καταναλωτών και τα κοινωνικής φύσεως αίτια, η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι μια περιορισμένη χρονικώς απαγόρευση της αυξήσεως των τιμολογίων για ορισμένες συμβάσεις ήταν το μοναδικό μέσο για να αντιμετωπιστεί άμεσα η τεράστια αύξηση των τιμών στον εν λόγω τομέα. Η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει ότι τα μέτρα αποτελούσαν προϊόν συνεννοήσεως των ενδιαφερομένων κύκλων, που διήρκεσε αρκετό καιρό. Δεν θεωρεί ότι υπάρχει αντίθεση μεταξύ του προσωρινού παγώματος των τιμολογίων και των συμφωνιών που υπήρξαν προϊόν διαπραγματεύσεως μεταξύ των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων. Οι τελευταίες επέτρεψαν τη λήψη μιας σειράς μέτρων για να εξαφανιστούν από τον συγκεκριμένο τομέα ανωμαλίες που χαρακτηρίζονταν από απατηλή και αντίθετη προς τον ανταγωνισμό συμπεριφορά.
Β - Επί της αιτιάσεως της διευρύνσεως της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως και πληροφορήσεως (άρθρο 44 της οδηγίας)
32. Η Επιτροπή υποστηρίζει, όσον αφορά τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ιταλία, στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών, ότι αυτές έχουν υποχρέωση κοινοποιήσεως μόνον έναντι των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους καταγωγής, ιδίως όσον αφορά τον αριθμό των περιπτώσεων ζημίας. Η υποχρέωση παροχής πληροφοριών όσον αφορά τα ασφάλιστρα, τις περιπτώσεις ζημίας και τις ασφαλιστικές ζημίες ισχύει ανά κράτος μέλος και ανά κλάδο ασφαλίσεως. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι απαραίτητες για την καταπολέμηση της απάτης πληροφορίες μπορούν και πρέπει να αποκτώνται κατά τρόπο σύμφωνο με την οδηγία, και συγκεκριμένα αποκλειστικά με κοινοποίηση των αρμοδίων αρχών του κράτους καταγωγής. Το σύστημα που καθιέρωσαν οι ιταλικές αρχές βλάπτει τον μηχανισμό συνεργασίας των κρατών μελών που θέσπισε η οδηγία. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, σκέψεις διοικητικής τεχνικής δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τις αποκλίσεις ενός κράτους μέλους από τις ρυθμίσεις κοινοτικού δικαίου.
33. Κατά συνέπεια, και η υποχρέωση συμβολής στη χρηματοδότηση της τράπεζας δεδομένων είναι αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο.
34. Όσον αφορά την απόφαση Schindler, την οποία επικαλέστηκε η Ιταλική Κυβέρνηση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η εν λόγω απόφαση αφορά τον τομέα των λαχειοφόρων αγορών, που δεν έχει ακόμη εναρμονιστεί σε επίπεδο κοινοτικού δικαίου, σε αντίθεση προς τον ασφαλιστικό τομέα, ο οποίος είναι σε μεγάλη έκταση εναρμονισμένος, καλύπτει σχεδόν όλες τις οικονομικά σημαντικές πλευρές και αποτελεί κοινή αγορά ασφαλειών, στηριζόμενη στην ελεύθερη εμπορία των προϊόντων.
35. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει την άποψη ότι η καταπολέμηση των εγκλημάτων μπορεί να δικαιολογήσει αποκλίσεις από την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, επικαλούμενη την απόφαση Schindler. Η συλλογή πληροφοριών από τα κράτη μέλη δεν είναι εξίσου ενδεδειγμένη για την καταπολέμηση της απάτης, όπως η άμεση συλλογή πληροφοριών από τις επιχειρήσεις. Η δημιουργία τράπεζας δεδομένων εμφανίζεται ως το μοναδικό μέσο για την αναγνώριση και δίωξη της απατηλής συμπεριφοράς, και μάλιστα προς το συμφέρον των δραστηριοποιούμενων στην ιταλική αγορά επιχειρήσεων (ακόμη και αν έχουν την έδρα τους σε άλλο κράτος μέλος), που αποτελούν τα πρώτα θύματα αυτής της απάτης.
V - Αξιολόγηση
Α - Επί της αιτιάσεως της παραβιάσεως της ελευθερίας των τιμολογίων κ.λπ.
36. Το νομικά κρίσιμο ερώτημα συνίσταται στο κατά πόσον τα μέτρα που θέσπισε η Ιταλική Κυβέρνηση με το άρθρο 2 του νομοθετικού διατάγματος 70, τα οποία αναμφισβήτητα ίσχυαν και εφαρμόζονταν κατά τον χρόνο εκπνοής της προθεσμίας που τέθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, παραβίαζαν την αρχή της ελευθερίας των τιμολογίων, όπως αυτή καθιερώνεται με την οδηγία 92/49.
37. Η οδηγία 92/49 αποτελεί, στον τομέα της πρωτασφάλισης, την κατάληξη της διαδικασίας ελευθερώσεως στον τομέα των ασφαλειών . Αντικείμενο και σκοπός της οδηγίας αυτής είναι η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς στον ασφαλιστικό τομέα, τόσο όσον αφορά την ελευθερία εγκατάστασης όσο και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Ουσιώδες στοιχείο της εσωτερικής αγοράς είναι η κατάργηση και ο διαρκής αποκλεισμός περιορισμών της οικονομικής δράσεως ασφαλιστικών επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται πέραν των εσωτερικών συνόρων.
38. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το Δικαστήριο αναγνώρισε την αρχή της ελευθερίας των τιμολογίων ως έκφραση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον ασφαλιστικό τομέα στην υπόθεση C-296/98, αποφαινόμενο στη σκέψη 29:
«Η υποχρέωση συστηματικής κοινοποιήσεως τέτοιων στοιχείων συνιστά απαίτηση αντίθετη προς την ελεύθερη διάθεση των ασφαλιστικών προϊόντων εντός της Κοινότητας, που έχουν σκοπό να πραγματοποιήσουν οι οδηγίες 92/49 και 92/96.»
Η νομολογία του Δικαστηρίου δεν παρέχει περαιτέρω στοιχεία για το περιεχόμενο και την έκταση της περιφερείας των τιμολογίων.
39. Από τα άρθρα 6, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, 29, πρώτο εδάφιο, και 39, παράγραφος 2, προκύπτει όμως ότι η προηγούμενη έγκριση ή η απαίτηση συστηματικής κοινοποιήσεως των τιμολογίων απαγορεύεται ως προϋπόθεση για την ανάπτυξη δραστηριότητας ασφαλιστικής επιχειρήσεως, στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Επιτρέπεται μόνον η απαίτηση προηγούμενης κοινοποιήσεως ή εγκρίσεως των προτεινομένων αυξήσεων τιμολογίων στο πλαίσιο ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών. Η απόλυτη απαγόρευση αυξήσεων των τιμολογίων σε συγκεκριμένο τομέα για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα είναι συνεπώς αντίθετη προς το γράμμα των διατάξεων αυτών. Οι ρυθμίσεις που εισήγαγε το άρθρο 2 του νομοθετικού διατάγματος 70 για τη δέσμευση των ασφαλιστικών τιμολογίων αποτελούν, για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον ασφαλιστικό τομέα, μέτρα που περιορίζουν την ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων.
40. Ο περιορισμός της αρχής της ελευθερίας διαμορφώσεως των τιμολογίων, όπως αυτή καθιερώνεται με την οδηγία 92/49, επιτρέπεται μόνον όταν είναι δικαιολογημένος. Δεδομένου ότι πρόκειται για τομέα στον οποίο υπάρχει εναρμόνιση, οι δικαιολογητικοί λόγοι πρέπει να αναφέρονται στην οδηγία. Αυτό θα μπορούσε αφενός να συμβαίνει στην περίπτωση που το περιοριστικό μέτρο υπάγεται σε ένα γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών κατά την έννοια των άρθρων 6, παράγραφος 3, 29 και 39 της οδηγίας 92/49. Αφετέρου, ένα περιοριστικό μέτρο μπορεί, σύμφωνα με το άρθρο 28 της οδηγίας 92/49, να είναι δικαιολογημένο, όταν αποτελεί νομοθετική διάταξη εξυπηρετούσα την προστασία του δημοσίου συμφέροντος και δεν υπάρχει στο κράτος καταγωγής της ασφαλιστικής επιχειρήσεως ρύθμιση προστατεύουσα το συμφέρον αυτό. Αυτό όμως, όπως διευκρινίζεται στη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, ισχύει «υπό την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται κατά τρόπο που δεν εισάγει διακρίσεις σε κάθε επιχείρηση η οποία ασκεί τις δραστηριότητές της στο εν λόγω κράτος μέλος και είναι αντικειμενικά απαραίτητες και ανάλογες με τον επιδιωκόμενο στόχο».
1) Δικαιολόγηση του περιοριστικού μέτρου ως ανήκοντος σε γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών
41. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται ότι τα μέτρα του νομοθετικού διατάγματος 70 πρέπει να θεωρηθούν ως τμήμα ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών και, για τον λόγο αυτό, επιτρέπονται. Η έννοια του όρου γενικό σύστημα ελέγχου των τιμών δεν καθορίζεται στην οδηγία και, συνεπώς, ο όρος αυτός πρέπει να ερμηνευθεί. Κατά την ερμηνεία αυτή, πρέπει να ληφθεί υπόψη ο γενικός σκοπός εναρμονίσεως που επιδιώκει η οδηγία. Η κατάργηση ή ο περιορισμός της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών από μέτρα που αποτελούν τμήμα ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών αποτελεί, σύμφωνα με την οδηγία, εξαίρεση που πρέπει να ερμηνεύεται στενά.
42. Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι απαραίτητα χαρακτηριστικά ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών είναι μια αυτοτελής διαδικασία, διενεργούμενη από ρητώς αρμόδια αρχή. Ακόμη και αν ελλείπει εν προκειμένω το διαδικαστικό στοιχείο, πρέπει όμως να πρόκειται για ένα συνολικό σύστημα. Ακόμη και αν αυτό το γενικό σύστημα δεν πρέπει, από απόψεως δομής, να ταυτίζεται με το σύστημα ελέγχου των τιμών που ίσχυε στην Ιταλία πριν από την ελεύθερωση των τιμολογίων, πρέπει πάντως να αφορά διαφόρους τομείς της οικονομίας και να παρουσιάζει κάποια ομοιομορφία ως προς το είδος και τον τρόπο της διαδικασίας.
43. Στην προκειμένη περίπτωση πρόκειται για μεμονωμένα μέτρα, που εκδόθηκαν για να ρυθμίσουν, χρονικώς περιορισμένα μεν, αλλά με αυστηρότητα, έναν ειδικό τομέα της οικονομίας, δηλαδή τον τομέα της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα.
44. Η Ιταλική Κυβέρνηση προσπαθεί να δικαιολογήσει τη γενικότητα του συστήματος με το επιχείρημα ότι εκδόθηκαν και άλλα μέτρα, όπως παραδείγματος χάρη φορολογικά μέτρα για την οικονομία του πετρελαίου και οδηγίες σχετικά με τις παρεχόμενες δημόσιες υπηρεσίες. Χαρακτηριστικό αυτού του τρόπου ενέργειας είναι όμως ότι πρόκειται εκάστοτε για μεμονωμένα μέτρα, που επιδρούν στη διαμόρφωση των τιμών σε διαφορετικά επίπεδα. Ελλείπει εν προκειμένω η απαραίτητη για τη «γενικότητα» του συστήματος ελέγχου των τιμών συνέχεια των μέτρων. Θα πρέπει συνεπώς να γίνει δεκτό ότι τα επίδικα μέτρα δεν αποτελούν τμήμα ενός γενικού συστήματος ελέγχου των τιμών κατά την έννοια της οδηγίας 92/49.
2) Δικαιολόγηση του περιορισμού με διατάξεις περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος
45. Σύμφωνα με το άρθρο 28 της οδηγίας, επιτρέπονται οι περιορισμοί της ελευθερίας αναπτύξεως δραστηριότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων οι οποίοι προβλέπονται από διατάξεις περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος που ισχύουν στο κράτος μέλος στο οποίο βρίσκεται ο κίνδυνος. Η Ιταλική Κυβέρνηση, για να δικαιολογήσει τα επίδικα μέτρα, επικαλείται αφενός την καταπολέμηση του πληθωρισμού και αφετέρου την προστασία των καταναλωτών.
46. Η έννοια του δημοσίου συμφέροντος δεν καθορίζεται στην οδηγία. Η δέκατη ένατη και η εικοστή αιτιολογική σκέψη, που μπορούν να χρησιμεύσουν ως βοηθήματα ερμηνείας, προβλέπουν μια σειρά κριτηρίων που πρέπει να πληρούν οι διατάξεις περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος. Τα κριτήρια αυτά στηρίζονται στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, που ανέπτυξε την έννοια του δημοσίου συμφέροντος στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, επεκτείνοντάς την αργότερα σε άλλες θεμελιώδεις ελευθερίες . Οι αιτιολογικές σκέψεις 19 και 20 της οδηγίας 92/49 έχουν ως εξής:
«[...] το κράτος μέλος στο οποίο βρίσκεται ο κίνδυνος οφείλει συνεπώς να εξασφαλίζει ότι δεν υπάρχει κανένα εμπόδιο για την εμπορία στο έδαφός του όλων των ασφαλιστικών προϊόντων που προσφέρονται στην Κοινότητα, εφόσον η εμπορία των προϊόντων αυτών δεν αντιβαίνει στις νομικές διατάξεις περί προστασίας του γενικού συμφέροντος που ισχύουν στο κράτος μέλος όπου βρίσκεται ο κίνδυνος και, στο μέτρο που το γενικό συμφέρον δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες του κράτους μέλους καταγωγής, υπό την προϋπόθεση ότι οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται κατά τρόπο που δεν εισάγει διακρίσεις σε κάθε επιχείρηση η οποία ασκεί τις δραστηριότητές της στο εν λόγω κράτος μέλος και είναι αντικειμενικά απαραίτητες και ανάλογες με τον επιδιωκόμενο στόχο·
[...] τα κράτη μέλη πρέπει να είναι σε θέση να εξασφαλίζουν ότι τα ασφαλιστικά προϊόντα και τα συμβατικά έγγραφα που χρησιμοποιούνται για την κάλυψη κινδύνων που βρίσκονται στο έδαφός τους, είτε υπό καθεστώς εγκατάστασης είτε υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, είναι σύμφωνα με τις ισχύουσες νομικές διατάξεις περί προστασίας του γενικού συμφέροντος.»
47. Ως περαιτέρω ερμηνευτικό βοήθημα μπορεί να χρησιμεύσει η ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής «ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και γενικό συμφέρον στον ασφαλιστικό τομέα» . Εκεί αναφέρεται, παραδείγματος χάρη, στο σημείο ΙΙ.2.α:
«Για να μπορεί μια νέα εθνική διάταξη να εμποδίσει ή να περιορίσει νομίμως την άσκηση του δικαιώματος εγκατάστασης και ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, το Δικαστήριο απαιτεί να πληροί τους ακόλουθους όρους:
- να αναφέρεται σε έναν τομέα στον οποίο δεν έχει γίνει εναρμόνιση,
- να επιδιώκει στόχο γενικού συμφέροντος,
- να μην εισάγει δυσμενείς διακρίσεις,
- να είναι αντικειμενικά αναγκαία,
- να είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο στόχο,
- πρέπει, επίσης, ο συγκεκριμένος στόχος γενικού συμφέροντος να μην προστατεύεται από κανόνες στους οποίους ήδη υπόκειται ο παρέχων υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου είναι εγκατεστημένος.
Τα κριτήρια αυτά ισχύουν σωρευτικά. Για να θεωρηθεί ένα εθνικό μέτρο σύμφωνο με τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας πρέπει να πληροί όλες αυτές τις προϋποθέσεις. Η μη τήρηση μιας εκ των προϋποθέσεων αυτών αποδεικνύει ότι η οικεία διάταξη δεν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο.
Η έννοια του γενικού συμφέροντος αποτελεί εξαίρεση από τις θεμελιώδεις αρχές της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας και, κατά συνέπεια, πρέπει να αποτελεί αντικείμενο συσταλτικής ερμηνείας ώστε να αποφεύγεται η υπερβολική ή καταχρηστική προσφυγή σ' αυτή. Εν πάση περιπτώσει, σε περίπτωση ένδικης διαφοράς, εναπόκειται στο κράτος μέλος που επιβάλλει τον περιορισμό να αποδείξει ότι το επίμαχο μέτρο πληροί τους προαναφερθέντες όρους.»
α) Ως προς τον δικαιολογητικό λόγο της καταπολεμήσεως του πληθωρισμού
48. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το πάγωμα των τιμολογίων ήταν απαραίτητο για την καταπολέμηση του πληθωρισμού. Πρόκειται για σκοπό με τον οποίο επιδιώκεται η προστασία του δημοσίου συμφέροντος.
49. Γεννάται ήδη το ερώτημα κατά πόσον η ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων, που εξασφαλίζεται με εναρμονισμένες ρυθμίσεις, επιτρέπει επεμβάσεις στη διαμόρφωση των τιμολογίων προς καταπολέμηση του πληθωρισμού, κατά πόσον συνεπώς μια τέτοια κρατική παρέμβαση κείται εκτός του εναρμονισμένου τομέα. Με τις «τρίτες οδηγίες για την ασφάλιση» ελευθερώθηκε ο τομέας των ασφαλίσεων και η ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων αποτελεί ουσιώδες στοιχείο αυτής της ελευθερώσεως. Η ελευθερία αυτή καθιερώθηκε τελικώς και προς το συμφέρον των ασφαλιζομένων, οι οποίοι πρέπει, με συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού, να μπορούν να επιλέξουν συγκεκριμένο προϊόν. Το γεγονός ότι η ελευθέρωση οδήγησε στην Ιταλία σε αύξηση των ασφαλιστικών τιμολογίων στον τομέα της αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, ανερχόμενη έως 400 %, πρέπει, ενόψει των προεκτεθέντων, να θεωρηθεί ως ιδιαίτερα δυσμενής εξέλιξη.
50. Εντούτοις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι και για τον τομέα της ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα ισχύει κατ' αρχήν η ελευθερία διαμοφώσεως των τιμολογίων. Το άρθρο 30, παράγραφος 2, επιτρέπει στα κράτη μέλη, στον τομέα των υποχρεωτικών ασφαλίσεων, μόνο να απαιτούν την κοινοποίηση των γενικών και ειδικών όρων ασφαλίσεως στις αρμόδιες αρχές, πριν από την έναρξη εφαρμογής τους. Σε αντίθεση με τα άρθρα 6, παράγραφος 3, 29 και 39 της οδηγίας δεν γίνεται εδώ λόγος για τιμολόγια.
51. Παρ' όλον ότι η καταπολέμηση του πληθωρισμού μπορεί οπωσδήποτε, θεωρητικώς, να θεωρηθεί ότι εξυπηρετεί την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, η Ιταλική Κυβέρνηση, μετά τη θέση σε ισχύ της οδηγίας 92/49, δεν είναι πλέον ελεύθερη να επηρεάζει μονομερώς τη διαμόρφωση των ασφαλιστικών τιμολογίων.
52. Δικαιολογημένα διερωτάται η Επιτροπή κατά πόσον το προσωρινό πάγωμα των ασφαλιστικών τιμολογίων αποτελεί κατάλληλο και απαραίτητο μέσο για την καταπολέμηση του πληθωρισμού. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό δεν αποτελεί όμως πλέον αντικείμενο της παρούσας διαφοράς, στο μέτρο που πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων στον ασφαλιστικό τομέα δεν μπορεί πλέον να τεθεί εκ ποδών με μονομερή κρατικά μέτρα.
β) Ως προς τον δικαιολογητικό λόγο της προστασίας των καταναλωτών
53. Πέραν αυτού, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα μέτρα ήταν απαραίτητα προς το συμφέρον της προστασίας των καταναλωτών. Οι ασφαλιζόμενοι αντιμετώπιζαν μια αιφνίδια και πολύ σημαντική αύξηση των ασφαλίστρων. Η κυβέρνηση έπρεπε συνεπώς να δραστηριοποιηθεί με επείγοντα μέτρα.
54. Το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι η προστασία των καταναλωτών εξυπηρετεί κατ' αρχήν το δημόσιο συμφέρον . Εντούτοις και όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η διαμόρφωση των τιμολογίων - ή ορθότερα: η ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων - αποτελεί τομέα ήδη εναρμονισμένο.
55. Η ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων δεν μπορεί, ως θεμελιώδες στοιχείο της ελευθερώσεως του ασφαλιστικού τομέα, να θεωρηθεί ως ελάχιστη προϋπόθεση για την οποία το κράτος μέλος μπορεί ενδεχομένως να προβλέψει, τηρώντας όλες τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληροί για να είναι νόμιμη μια διάταξη περί προστασίας του δημοσίου συμφέροντος, ένα υψηλότερο επίπεδο προστασίας.
56. Ακόμη όμως και αν γίνει δεκτό ότι το κράτος μέλος θα είχε ακόμη τη δυνατότητα να θεσπίσει, για την προστασία των καταναλωτών, μονομερή μέτρα καθορισμού των τιμολογίων, και πάλι τίθεται το ερώτημα κατά πόσον τα μέτρα αυτά είναι ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
57. Αυτό φαίνεται αμφίβολο, ενόψει της εντάσεως της παρεμβάσεως στην ελευθερία διαμορφώσεως των τιμολογίων, που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της ελευθερώσεως του ασφαλιστικού τομέα. Ως δυνατό και ηπιότερο μέσο παρίσταται ο επηρεασμός της διαμορφώσεως των τιμολογίων μέσω διαπραγματεύσεων, όπως έγινε άλλωστε εν τω μεταξύ στην πράξη.
58. Και όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών, πρέπει συνεπώς να γίνει δεκτό ότι μια απόλυτη, έστω και χρονικά περιορισμένη, απαγόρευση αυξήσεως των τιμολογίων δεν δικαιολογείται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 92/49.
Β - Επί της αιτιάσεως της παραβάσεως του άρθρου 44 της οδηγίας με την απαίτηση παροχής στοιχείων εντός του κράτους όπου ασκείται η δραστηριότητα
59. Κατ' αρχήν, σύμφωνα με το άρθρο 6, της οδηγίας 92/49, το κράτος μέλος καταγωγής της ασφαλιστικής επιχειρήσεως είναι αρμόδιο για τη χορήγηση αδείας και τον έλεγχο των επιχειρήσεων αυτών. Το κράτος μέλος υποδοχής έχει, σύμφωνα με το άρθρο 6 της οδηγίας 92/49, περιορισμένες μόνον εξουσίες ελέγχου όσον αφορά την τήρηση των κρισίμων διατάξεων του εθνικού δικαίου. Σύμφωνα με το άρθρο 35 της οδηγίας, αρκεί να ενημερωθούν οι αρχές του κράτους όπου ασκείται η δραστηριότητα για τη δραστηριοποίηση των ασφαλιστικών επιχειρήσεων και να καταστεί δυνατή η πρόσβασή τους σε ορισμένα έγγραφα. Σε αυτά όμως δεν συμπεριλαμβάνονται οι γενικοί και ειδικοί συμβατικοί όροι. Ως προς αυτούς, η οδηγία στα άρθρα 29 και 39, παράγραφος 2, επιτρέπει μόνο μια μη συστηματική κοινοποίηση των όρων αυτών και λοιπών εγγράφων, χωρίς η απαίτηση αυτή να μπορεί να συνιστά για την επιχείρηση προϋπόθεση ασκήσεως της δραστηριότητάς της.
60. Σύμφωνα με το άρθρο 44 της οδηγίας 92/49, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις έχουν υποχρέωση κοινοποιήσεως μόνον έναντι των αρμοδίων αρχών του κράτους μέλους καταγωγής. Οι αρχές αυτές γνωστοποιούν τις απαραίτητες πληροφορίες στο κράτος όπου ασκείται η δραστηριότητα, κατόπιν αιτήσεώς του. Σύμφωνα με την οδηγία, δεν υφίσταται άμεση υποχρέωση των ασφαλιστικών επιχειρήσεων να προβούν σε κοινοποίηση προς τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους όπου ασκείται η δραστηριότητα. Αντίθετα, η οδηγία απαγορεύει στα κράτη μέλη να απαιτούν τη συστηματική κοινοποίηση των όρων και λοιπών εγγράφων που προτίθεται να χρησιμοποιήσει η επιχείρηση στις οικονομικές της συναλλαγές.
61. Οι υποχρεώσεις κοινοποιήσεως που προβλέπει η επίδικη ιταλική νομοθεσία για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις υπερβαίνουν τα επιτρεπόμενα από την οδηγία. Στο μέτρο αυτό η προσβαλλόμενη ιταλική νομοθεσία είναι αντίθετη προς τις επιταγές της οδηγίας.
62. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται ότι οι κύριες διατάξεις θεσπίστηκαν προς προστασία του δημοσίου συμφέροντος και εξυπηρετούν κατά πρώτο λόγο την καταπολέμηση της απάτης. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται σχετικά ρητώς την απόφαση επί της υποθέσεως Schindler με την οποία το Δικαστήριο αναγνώρισε «την προστασία των αποδεκτών της υπηρεσίας και, γενικότερα, των καταναλωτών» ως ανήκουσα στους λόγους που μπορούν να δικαιολογήσουν τον περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών.
63. Στην υπόθεση Schindler, το Δικαστήριο θεώρησε δικαιολογημένες τις εθνικές διατάξεις που περιόριζαν την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, «λαμβανομένης υπόψη της μέριμνας ασκήσεως κοινωνικής πολιτικής και προλήψεως της απάτης» . Η υπόθεση Schindler αφορούσε όμως διατάξεις για τη ρύθμιση της διοργανώσεως λαχειοφόρων αγορών. Στον τομέα αυτό δεν υπήρχε εναρμόνιση ούτε κατά τον χρόνο εκδόσεως της αποφάσεως Schindler ούτε και σήμερα. Στο μέτρο αυτό, οι προϋποθέσεις της αποφάσεως Schindler διαφέρουν σημαντικά από αυτές της παρούσας υποθέσεως. Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί κατ' αρχάς εάν και σε ποιο μέτρο μπορεί το κράτος μέλος να επικαλεστεί την προστασία των καταναλωτών για να δικαιολογήσει την απαίτησή του για παροχή πληροφοριών.
64. Όπως προεκτέθηκε, μια ασφαλιστική επιχείρηση που δραστηριοποιείται είτε στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως είτε της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών είναι υποχρεωμένη να παρέχει πληροφορίες στις αρμόδιες αρχές του κράτους καταγωγής, στο μέτρο που ορίζεται στην οδηγία. Η αρχή του κράτους καταγωγής είναι, στο μέτρο αυτό, ουσιώδες στοιχείο για την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών, διότι καθιστά περιττή την επανάληψη αποδείξεων που έχουν ήδη προσκομιστεί. Η αμοιβαία αναγνώριση της άδειας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, καθώς και η κοινοποίηση σημαντικών πληροφοριών σχετικά με τη δραστηριοποίηση των επιχειρήσεων μέσω των αρχών, αποσκοπούν στην παρεμπόδιση ενδεχόμενων περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως και παροχής υπηρεσιών, που δυσχεραίνουν την άσκησή τους.
65. Η Ιταλική Κυβέρνηση θα μπορούσε επιτυχώς να επικαλεστεί τις διατάξεις για την προστασία των καταναλωτών που θεσπίστηκαν προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος μόνον εάν οι υποχρεώσεις παροχής πληροφοριών που ρυθμίζει η οδηγία αποτελούσαν ελάχιστους κανόνες και τα κράτη μέλη είχαν την ελευθερία να εξασφαλίσουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας.
66. Το άρθρο 44, παράγραφος 2, υποχρεώνει κάθε ασφαλιστική επιχείρηση να γνωστοποιεί στην αρμόδια αρχή του κράτους μέλους, κάνοντας διάκριση μεταξύ των εργασιών που πραγματοποιούνται υπό καθεστώς εγκατάστασης και εκείνων που πραγματοποιούνται υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, το ποσό των ασφαλίστρων, των ασφαλιστικών ζημιών και των προμηθειών ανά κράτος μέλος και ανά ομάδα κλάδων ασφαλίσεως. Η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους καταγωγής γνωστοποιεί, σε εύλογη προθεσμία και με συγκεντρωτική βάση, τα στοιχεία αυτά στις αρμόδιες αρχές κάθε ενδιαφερόμενου κράτους μέλους που υποβάλλει σχετική αίτηση. Στο μέτρο που πρόκειται για πληροφορίες που έχουν ήδη συλλεγεί στο κράτος μέλος καταγωγής και στις οποίες μπορούν να έχουν πρόσβαση οι αρμόδιες αρχές του κράτους όπου ασκείται η δραστηριότητα, εφόσον αυτό «υποβάλει σχετική αίτηση», η εκ νέου απαίτηση παροχής των πληροφοριών εκ μέρους των αρχών του κράτους όπου ασκείται η δραστηριότητα αποτελεί παρεμπόδιση της αναπτύξεως οικονομικής δραστηριότητας και όχι εξασφάλιση υψηλότερου επιπέδου προστασίας των καταναλωτών.
67. Η πρόσθετη υποχρεωτική οικονομική συμμετοχή στη δημιουργία ενός συστήματος που στοχεύει στη συλλογή πληροφοριών με διαδικασίες οι οποίες, τουλάχιστον όσον αφορά επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στο κράτος μέλος αυτό στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν και μέσω των αρχών, πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ως ένας περαιτέρω αδικαιολόγητος περιορισμός αυτών των θεμελιωδών ελευθεριών.
68. Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν μπορεί συνεπώς να επικαλεστεί επιτυχώς τους δικαιολογητικούς λόγους που προέβαλε.
VI - Επί των δικαστικών εξόδων
69. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία ηττάται, σύμφωνα με την προτεινόμενη λύση, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
VII - Πρόταση
70. Σύμφωνα με όσα προεξέθεσα προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι:
«1) Η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας και διατηρώντας σε ισχύ μια ρύθμιση, σύμφωνα με την οποία πάγωσε τα τιμολόγια των συμβάσεων ασφαλίσεως αστικής ευθύνης από αυτοκίνητα οχήματα, που αφορούσαν ζημιογόνα γεγονότα που συνέβησαν στην Ιταλία, και μάλιστα χωρίς διάκριση μεταξύ ασφαλιστικών εταιριών με έδρα στην Ιταλία, αφενός, και εταιριών που δραστηριοποιούνταν μέσω υποκαταστήματος ή στο πλαίσιο της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, αφετέρου, παραβιάζοντας έτσι:
α) την αρχή της ελεύθερης τιμολόγησης και της κατάργησης του προληπτικού ή συστηματικού ελέγχου των τιμολογίων και συμβάσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 6, 29 και 39 της οδηγίας 92/49, καθώς και
β) την περιεχόμενη στο άρθρο 44 της οδηγίας 92/49 ρύθμιση για τη συλλογή πληροφοριών,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής και για την τροποποίηση των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 88/357/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία για την πρωτασφάλιση εκτός της ασφάλειας ζωής).
2) Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.»