61989C0196
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 5 de Julho de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senbores Juízes,
1.
Nestes dois processos pendentes, pede-se ao Tribunal de Justiça que confirme a sua jurisprudência constante referente à livre circulação das mercadorias e às disposições nacionais em matéria da composição dos produtos.
O processo C-210/89 tem por objecto uma acção ao abrigo do artigo 169.o do Tratado, destinada a obter a declaração de que a República Italiana não cumpriu as suas obrigações, por ter sujeitado as importações de queijos provenientes de outros Estados-membros às disposições da Lei n.o 396, de 2 de Fevereiro de 1939, em especial das disposições do artigo 1.o dessa lei, que proíbem a produção e a comercialização de queijos cujo teor em matérias gordas seja inferior às percentagens fixadas pelas normas nacionais. Segundo a Comissão, ao actuar desse modo, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.o do Tratado CEE e do artigo 22.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 17 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (
1
).
No processo C-196/89, a Pretura di Milano, que se deve pronunciar sobre uma infracção concreta às referidas disposições italianas, submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial referente à compatibilidade com o Tratado da aplicação dessas disposições aos queijos importados de outros Estados-membros. A questão prejudicial tem o seguinte teor:
«Os artigos 30.o e 36.o do Tratado de Roma devem ser interpretados no sentido de que não é com eles compatível, e é portanto inválida, a regulamentação italiana sobre queijos que não protege produções típicas ou de origem, na parte em que fixa um limite mínimo, tanto mais que elevado, para o teor em matéria gorda em relação à substância seca dos queijos comuns quando se verifique que tal regulamentação específica constitui entrave à livre circulação comunitária do referido alimento que não se justifica por razões de protecção da saúde pública ou por exigências imperativas de protecção dos consumidores ou de garantia da lealdade das transacções comerciais?»
2.
Segundo a Comissão, G. Crippa e E. Nespoli — os arguidos no procedimento penal que está na origem da questão prejudicial do processo C-196/89 — e ainda segundo o Governo francês, interveniente nesse processo, a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça responde à questão jurídica submetida. Recordarei adiante, brevemente, essa jurisprudência constante, para daí concluir que contém, efectivamente, uma resposta à questão jurídica suscitada.
Desse modo, responderei de modo implicito ao único argumento suscitado pelo Governo italiano nos dois processos, ou seja, o risco de que se instale urna grande confusão no espirito do consumidor se não se mantiver a prática italiana actual. Após ter analisado a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, retomarei, ainda que brevemente, de modo explícito esse argumento.
Invocarei ainda muito brevemente as observações apresentadas pela Associazione italiana lattiero-casearia no processo prejudicial C-196/89. Essas observações referem-se a uma discriminação de facto, de sentido contràrio, que surgiria se, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal, pudessem ser opostas unicamente aos produtores nacionais as restrições ao fabrico e à comercialização de mercadorias que não se justificam por exigências imperativas. Como adiante demonstrarei, creio que, em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, esse argumento deve ser rejeitado.
A jurisprudência constante do Tribunal de Justiça
3.
A jurisprudência constante do Tribunal baseia-se na possibilidade que têm os Estados-membros de adoptar normas relativas ao fabrico e à comercialização de produtos (como o queijo) no seu território, na falta de disposições comunitárias na matéria (
2
). «Tais normas não podem, contudo, criar uma discriminação em detrimento dos produtos importados ou constituir um obstáculo à importação de produtos provenientes de outros Estados-membros» (
3
).
No acórdão Kelderman (
4
), o Tribunal afirmou que:
«O alargamento, aos produtos importados, da obrigação de conter certa quantidade de matéria seca pode excluir a comercialização no Estado-membro em questão do pão proveniente de outros Estados-membros. Essa obrigação pode exigir um fabrico diferenciado de acordo com o destino do pão e, portanto, constituir um obstáculo à circulação do pão, enquanto produto legalmente comercializado no Estado-membro de origem, se, nesse Estado, não se exigirem critérios de fabrico idênticos».
Isto é integralmente aplicável ao presente caso: basta substituir a expressão «matéria seca» pela expressão «matéria gorda» e o termo «pão» pelo termo «queijo».
O acórdão proferido no processo Kelderman dizia respeito a uma proibição de comercialização absoluta, que implicava que os produtos não fabricados em conformidade com as disposições nacionais em matéria da sua composição não podiam, de forma alguma, ser vendidos no Estado-membro em questão. Segundo a interpretação que dá a Itália à sua própria regulamentação, designadamente em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, a referida regulamentação apenas comporta uma proibição de comercialização relativa. Esta proibição implica que produtos não fabricados em conformidade com a disposição italiana em matéria da composição dos queijos, por exemplo, por não conterem um teor suficiente em matérias gordas, não podem ser vendidos com designações genéricas, tais como, concretamente_«queijo» («formaggio» ou «prodotto caseario») (
5
).
Seja como for — a interpretação que o Governo italiano defende não me parece ser a única possível com base no texto do artigo 1.o da Lei n.o 396 — mesmo uma proibição de comercialização relativa não pode ser aplicada aos produtos importados de outros Estados-membros em que se possam utilizar essas denominações ou denominações correspondentes. Ainda recentemente, o Tribunal de Justiça fundamentou esse ponto de vista claramente e de forma circunstanciada nos n. os 6 e 24 a 37 do fundamentos da decisão do acórdão proferido a propósito da cerveja alemã (
6
).
4.
Com efeito, tais exigências nacionais, aplicáveis indistintamente à produção interna e à importação de mercadorias provenientes de outros Estados-membros, apenas poderão ser compatíveis com o Tratado se, respeitado o princípio da proporcionalidade, se tornarem necessárias por exigências imperativas, tais como a protecção da saúde pública ou a dos consumidores e a lealdade das transacções comerciais (que lhe está estreitamente ligada) (
7
).
No presente caso, a protecção da saúde pública não é invocada pelo Governo italiano, o que se compreende face às indicações em matéria de saúde provenientes quer das autoridades públicas italianas (
8
) quer da Comissão Europeia (
9
), donde resulta, como linha de força, que a população da maior parte dos Estados-membros da Comunidade, incluindo a Itália, consome matérias gordas em demasia.
5.
O Governo italiano invoca a exigência imperativa da protecção dos consumidores, ou da lealdade das transacções comerciais, que lhe está estreitamente ligada.
Na jurisprudência do Tribunal de Justiça, está claramente estabelecido não se poder apresentar como solução menos restritiva para a protecção do consumidor (ou da lealdade das transacções comerciais) uma medida que comporta, de facto, a proibição total de venda dos produtos fabricados noutros Estados-membros em conformidade com as prescrições em matéria de produção em vigor nesses Estados-membros, tal como também não se pode aceitar uma medida que proíba a utilização de designações genéricas, tais como, no presente caso, as designações de «queijo» («formaggio» ou «prodotto caseario») e que, portanto, imponha o emprego de descrições ou designações de fantasia menos atraentes. Já referi, a título de exemplo de uma proibição de comercialização relativa, o acórdão proferido em 12 de Março de 1987 no processo da cerveja alemã. Esse acórdão refuta igualmente o argumento invocado pelo Governo italiano numa carta proveniente da sua representação permanente, que consiste em sustentar que uma designação genérica, tal como a de «queijo», pode ser reservada para o que, sob a influência das disposições nacionais em matéria de produção, o consumidor considere como tal. O n.o 32 dos fundamentos da decisão do acórdão reza o seguinte :
«Em primeiro lugar, as representações dos consumidores, que podem variar de um Estado-membro para outro, são também susceptíveis de evoluir com o tempo no interior de um mesmo Estado-membro. A instituição do mercado comum é, aliás, um dos factores essenciais que podem contribuir para esta evolução. Enquanto que um regime de protecção dos consumidores contra a indução em erro permite ter em conta esta evolução, uma legislação do tipo do artigo 10.o da Biersteuergesetz impede-a de se produzir. Tal como o Tribunal teve já ocasião de o sublinhar, num outro contexto (acórdão de 27 de Fevereiro de 1980, Comissão/Reino Unido, 170/78, Recueil, p. 417), a legislação de um Estado-membro não pode ‘servir para cristalizar certos hábitos de consumo e para estabilizar uma vantagem adquirida pelas indústrias nacionais que se dedicam a satisfazê-los’.»
6.
Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça referiu, como alternativa menos restritiva à proibição de venda ou à proibição de utilização de designações genéricas, a possibilidade de informar o consumidor, através de etiquetagem apropriada, da composição e características do produto em questão. Afastar-se desta jurisprudência bem estabelecida, com a objecção contida na carta de 18 de Abril de 1988 endereçada à Comissão pela representação permanente da Itália, segundo a qual o ater-se à etiquetagem equivalerá a uma «harmonização pelo nível qualitativo mais baixo» (fazendo, desse modo, alusão à possibilidade que passaria a existir de se preferirem queijos com um fraco teor em matérias gordas), traduz-se no subestimar da capacidade dos consumidores de aquilatarem o preço e a qualidade dos produtos. A esse respeito, tendo em conta, designdamente, as razões de saúde já anteriormente referidas, não me pronunciarei sobre a questão de saber se, tomando o exemplo do processo C-196/89, o queijo do tipo «emmenthal» com um teor em matérias gordas de 30 % é necessariamente de qualidade inferior a um queijo do mesmo tipo com um teor em matérias gordas de, por exemplo, 45 %.
«Confusão do consumidor» e «discriminação de sentido contrário»?
7.
O único argumento avançado pelo Governo italiano nas alegações apresentadas ao Tribunal de Justiça consiste em afirmar que se criaria ao consumidor uma confusão séria se, como resultado da livre circulação das mercadorias, fosse confrontado com queijos do tipo «emmenthal» com um teor em matérias gordas de, por exemplo, menos de 45 %, enquanto o queijo do mesmo tipo produzido e vendido em Itália contém pelo menos 45 % de matérias gordas.
Não se pode acolher este argumento. É difícil admitir ser necessário, para proteger o consumidor, impor, enquanto medida menos restritiva e estritamente indispensável, uma proibição de importação ou de utilização de uma designação, no que se refere aos queijos de um certo tipo, legalmente produzidos noutro Estado-membro da Comunidade. Numa sociedade moderna de cidadãos bem informados, a etiquetagem, que representa mais ou melhor informação, constitui uma alternativa eficaz e menos restritiva.
8.
Segundo a Associazione italiana lattiero-casearia, as disposições do Tratado referentes à livre circulação das mercadorias, conjugadas com a existência de normas nacionais que submetem a requisitos estritos a produção ou a utilização de denominações tais como, por exemplo, a de «queijo», têm por consequência criar uma desvantagem para os produtores nacionais face aos seus concorrentes de outros Estados-membros. A associação chega ao ponto de sugerir que essa diferença de tratamento será contrária ao segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado.
Também esse ponto de vista me parece incompatível com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. Se a produção de idêntica mercadoria, por exemplo, o queijo, pode estar sujeita nos diferentes Estados-membros a diferentes normas de produção, isso é consequência directa da falta de disposições comunitárias de harmonização ou outras e da possibilidade deixada, por esse facto, aos Estados-membros para regulamentarem eles próprios as actividades exercidas no seu território.
Isso resulta indubitavelmente em certas diferenças que podem colocar os produtores nacionais numa situação menos favorável, à luz da jurisprudência do Tribunal de Justiça que consiste em permitir, em princípio (isto é, salvo exigências imperativas em contrário), a comercialização no território de um Estado-membro dos produtos legalmente fabricados nos outros Estados-membros. Todavia, isso não vai contra o espírito ou o teor do Tratado CEE, que, pelo contrário, milita a favor da revogação ou da atenuação, pela autoridade nacional competente, sob a pressão dos seus produtores, das exigências nacionais mais severas que não sejam estritamente necessárias (e que frequentemente representam uma tendência proteccionista).
Conclusão
9.
À luz do que acabo de expor, proponho que o Tribunal de Justiça, no processo C-210/89, declare que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, ao aplicar às mercadorias importadas de outros Estados-membros normas que comportam uma proibição absoluta de venda ou uma proibição de venda com a designação de «queijo» de um produto que é, todavia, legalmente fabricado no Estado-membro de produção, em conformidade com as normas em vigor nesse Estado-membro e que nele é legalmente designado como «queijo». Por conseguinte, proponho ainda que a República Italiana seja condenada nas despesas do processo C-210/89.
10.
No processo C-196/89, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão prejudicial:
«Os artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que uma regulamentação nacional que faz depender a utilização da designação de “queijo” do facto de se respeitar um teor mínimo em matérias gordas se aplique igualmente aos produtos importados de outro Estado-membro, legalmente fabricados e comercializados nesse Estado-membro como “queijo” e a respeito dos quais se assegure uma informação conveniente dos consumidores.»
(
*1
)	lingua original: neerlandês.
(
1
)	JO 1968, L 148, p. 13: EE 03 F2 p. 146.
(
2
)	Acórdão do Tribunal de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, n.o 13 (237/82, Recueil 1984, p. 483).
(
3
)	Ibidem.
(
4
)	Acórdão do Tribunal de 19 de Fevereiro de 1981, n.o 7 (130/80, Recueil, p. 527).
(
5
)	O facto de se tratar, concretamente, da designação mais genérica que existe para o queijo, ou seja, a de «queijo», distingue este processo de situações nas quais a designação utilizada supõe necessariamente a existência de um ingrediente ou de um modo de produção típicos e o produto comercializado näo preencha em certa medida esses requisitos. A esse propósito, na audiência, o representante da Associazione italiana lattiero-casearia remeteu para a resposta dada pela Comissão a uma questão parlamentar relativa ao queijo fabricado a partir de leite de vaca que apenas pode ser comercializado na Grécia sob a denominação de «feta» (resposta à questão escrita n.o 2302/87, de Pol Marck, 90/C 9/03, JO 1990, C 9, p. 2 e 3). Resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Setembro de 1988, Desertáis (286/86, Colect., p. 4907) que no presente caso näo nos encontramos em presença dessa hipótese — a propósito da qual não temos, pois, que nos pronunciar. Neste último acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que uma restrição muito similar referente à utilização de uma denominação muito menos genérica do que a de «queijo», a de «edam», era contrária às disposições do artigo 30.o e seguintes do Tratado CEE.
(
6
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Março de 1987, Comissão/Alemanha (178/84, Coleo., p. 1227).
(
7
)	Acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Cassis de Dijon, n.o 8 (120/78, Recueil, p. 649). As duas exigências referidas em último lugar no texto são por vezes reunidas numa única exigência: ver as conclusões do advogado-geral Mayras no processo Fietje (27/80, Recueil 1980, p. 3839), que, na página 3861, uriliza a expressão «protecção dos consumidores contra as práticas comerciais desleais».
(
8
)	No que se refere aos poderes públicos italianos, o órgão jurisdicional de reenvio refere, a titulo de exemplo, uma campanha em matéria de saúde pública, levada a cabo em 1986 pelo Istituto nazionale della nutrizione, e na qual a diminuição do consumo de matérias gordas constituía um dos conselhos principais.
(
9
)	Ver o programa «A Europa contra o cancro» apresentado pela Comissão ao Conselho em 17 de Dezembro de 1986 [COM(86) 717 final, JO 1987, C 50, p. 1], na parte intitulada «Melhoria de alimentação», o ponto «Alimentação e cancro» (p. 15 e 16) e, sob a epígrafe «Elaboração de linhas directrizes em matéria de alimentação e de prevenção do cancro», a «Acção 16» (p. 18), do mesmo modo que «O código europeu contra o cancro» (p. 32). Esses textos fazem sempre referência ao factor de risco que constitui uma alimentação demasiado rica em matérias gordas. Na se-3uência dessa comunicação, o Conselho e os representantes os governos dos Estados-membros reunidos no seio do Conselho adoptaram, por decisão de 21 de Junho de 1988 (88/351/CEE, JO L 160, p. 52), um plano de acção 1988/1989. Um plano de acção para 1990/1994 foi adoptado pela decisão de 17 de Maio de 1990 (90/238/Euratom, CECA, CEE, JO 1990, L 137, p. 31).